安徽省淮南市田家庵区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖0403行初30号
原告淮南市长城加油站，住所地安徽省淮南市九大路。负责人李娟，系该站的实际经营者。
委托代理人蔡祥明，男，1967年12月4日生，汉族，淮南市长城加油站职工，住安徽省淮南市田家庵区，
委托代理人李健，安徽健友律师事务所律师。
被告淮南市商务局，住所地淮南市田家庵区国庆中路。统一社会信用代码113404000030503290。
法定代表人梁广贤，该局局长。
委托代理人王忠道，安徽恒威律师事务所律师。
委托代理人邱国旭，安徽恒威律师事务所律师。
被告淮南市人民政府，住所地淮南市山南新区政务中心A座。
法定代表人张孝成，淮南市人民政府市长。
委托代理人何云超，淮南市人民政府复议办公室主任。
委托代理人董仲良，淮南市人民政府法律顾问。
第三人中国石化销售有限公司安徽淮南石油分公司，住所地淮南市田家庵区朝阳中路49号，统一社会信用代码913404007139967418（1-1）。
负责人王峰，该分公司经理。
委托诉讼代理人蒲光万，安徽俊诚律师事务所律师。
原告淮南市长城加油站（以下简称长城加油站）不服被告淮南市商务局（以下简称商务局）工商管理行政许可及被告淮南市人民政府复议决定，于2017年5月9日向本院提起行政诉讼，本院于2017年5月9日立案后，于2017年5月11日向被告送达了诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2017年6月28日公开开庭审理了本案。原告委托代理人蔡祥明、李健，被告商务局委托代理人王忠道、邱国旭，被告淮南市人民政府委托代理人董忠良，第三人委托代理人蒲光万均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2016年8月1日，被告商务局根据第三人中国石油销售有限公司安徽淮南石油分公司（以下简称淮南石油公司）的申请，向第三人颁发了淮商审批【2016】185号《安徽省成品油经营企业预核准通知书》，原告长城加油站不服，向淮南市人民政府申请复议，淮南市人民政府于2017年3月25日作出淮府复决【2016】36号《行政复议决定书》，维持了商务局作出的《安徽省成品油经营企业预核准通知书》。
原告长城加油站诉称，淮南市长城加油站成立于2003年8月，原投资人张敬文。2011年9月8日，长城加油站与李娟签订了《资产转让协议书》，将长城加油站的全部资产转让给李娟。2011年12月15日，安徽省商务厅给长城加油站颁发了《成品油经营批准证书》，批准其从事汽油、柴油、煤油零售业务，有效期自2011年12月15日至2016年12月14日。2004年8月31日，因城市建设需要，长城加油站房屋及其附属物被列入拆迁范围，淮南市新建房屋拆迁有限公司与长城加油站签订了《拆迁补偿安置协议》，该协议约定，淮南市人民政府负责协调相关部门批划异地重建淮南市长城加油站的用地手续，土地使用费由淮南市长城加油站负担，新地手续费亦由淮南市长城加油站负担。2015年7月29日，淮南市九龙岗镇人民政府与淮南市长城加油站签订了一份《征地包干协议》，该协议约定，新建加油站所用土地的所有补偿费用均由长城加油站支付，淮南市九龙岗镇政府确保协议签订后完成土地征收并交付长城加油站使用。协议签订后至2016年，长城加油站为异地重建事宜向有关部门申请并取得了异地重建加油站的相关审批手续及文件、资料等。2016年8月1日，被告商务局根据第三人的申请向第三人淮南市石油公司颁发了【2016】185号《安徽省成品油经营企业预核准通知书》。淮南市商务局在未将预核准申请人淮南石油公司的申请行为及申请文件按规定报安徽省商务厅备案的情况下为淮南石油公司颁发了预核准通知书，其行政行为的程序违法。淮南市人民政府、淮南市规划局和商务局早在2016年以前就已审核涉案土地使用权符合淮南市“十二五”加油、加气点布点规划，并规划给长城加油站，淮南石油公司未取得规划，不具有参加涉案土地的投标、竞买主体资格，商务局的预核准行为没有事实依据。颁发预核准通知书的法律依据是《安徽省关于〈成品油市场管理办法〉和〈原油市场管理办法〉实施意见》及《安徽省商务厅、安徽省国土资源厅、安徽省工商行政管理、安徽省安全生产管理局关于进一步规范全省成品油市场秩序的意见》，但淮南市商务局在核发预核准通知书时并没有在通知书上载明适用上述规定，其核发预核准通知书的行为适用法律错误。淮南市人民政府在复议过程中没有对商务局预核准行为所依据的事实是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法进行全面审查，在商务局未提交当初预核准所依据的证据、依据和其他有关材料的情况下，决定维持了商务局的预核准行为，该复议行为违反法律规定，依法应予撤销。综上，被告商务局预核准行为及被告淮南市人民政府的复议行为均错误，且侵犯了原告的合法权益，故诉至法院，请求判决：一、依法确认淮南市商务局2016年8月1日核发的淮商审批【2016】185号《安徽省成品油经营企业预核准通知书》行政行为违法；二、依法撤销淮南市商务局2016年8月1日作出的淮商审批【2016】185号《安徽省成品油经营企业预核准通知书》行政行为；三、依法撤销淮南市人民政府2017年3月25日作出的淮府复决【2016】36号《行政复议决定书》。诉讼费用由被告承担。
原告在法定期限内向法庭提供一下证据、依据：
第一组证据：1、个人独资企业营业执照及《资产转让协议》，证明原告的主体资格。2、淮南市商务局淮商审批【2016】185《安徽省成品油经营企业预核准通知书》及淮南市人民政府淮府复决字【2016】36号《行政复议决定书》，证明被告作出行政行为。
第二组证据：3、商务局淮商审批【2016】185《安徽省成品油经营企业预核准通知书》、4,、淮南市人民政府淮府复决【2016】36号《行政复议决定书》，证明被告作出了行政行为。
第三组证据：5、淮南市长城加油站国有土地使用权证、6、《拆迁安置补偿协议》、7、《成品油零售经营批准证书》，证明原告具有合法的成品油经营资质，原告加油站被拆除后有关部门同意异地重建。
第四组证据：8、淮南市商务局《关于办理淮南市长城加油站选址方案的函》、9淮南市发展和改革委员会《关于长城加油站拆迁重建项目备案的通知》和10淮南市城乡规划局《淮南市城乡规划局市政方案审批通知书》，证明淮南市商务局函告淮南市城乡规划局淮南市长城加油站所征土地地址符合淮南市十二五加油、加气站不点规划，淮南市发改委同意淮南市长城加油站拆迁重建，淮南市城乡规划局同意淮南市长城加油站的新站建设。
第五组证据：11、《征地包干协议》，证明九龙岗镇政府签订协议后完成征收并交付原告长城加油站使用。12、淮南市商务局《关于淮南市长城加油站（拆迁站）建设的批复》，证明淮南市商务局同意长城加油站建设。13、《淮南市人民政府专题会议纪要》，证明淮南市人民政府同意加快长城加油站拆迁还建，由大通区政府会同市规划局、市国土局、市商务局做好加油站选址、土地出让和规划建设等工作。14、淮南市大通区人民政府《关于淮南市长城加油站等级及用地面积的函》，证明大通区人民政府同意长城加油站的建设，并征求淮南市商务局重建加油站的等级和面积等。15、淮南市商务局《关于淮南市长城加油站等级及用地面积的复函》，证明淮南市商务局同意大通区人民政府的意见。16、大通区人民政府《关于调整〈淮南市大通区老城区控制性详细规划〉F04-02地块规划内容的请示》，证明大通区报告淮南市人民政府，加油站选址符合规划布点。17、《淮南市人民政府常务会议纪要》，证明淮南市人民同意批准淮南市大通区F04-02地块控制性详细规划调整方案。18、淮南市规划设计研究院《淮南市大通区老城区F04-02地块控制性详细规划调整论证报告》规划调整的加油站用地（长城加油站）为《淮南市加油加气站布局专业规划》中现状保留的加油站。19、大通区人民政府《关于给予长城加油站现行提供规划条件的函》，证明大通区人民政府要求城乡规划局给长城加油站提供规划条件。20、《淮南市人民政府关于淮南市大通区老城区F04-02地块控制性详细规划调整的批复》，证明淮南市人民政府同意调整规划方案。21、淮南市城乡规划局《规划条件通知书》，证明淮南市规划局同意地块规划条件。22、大通区人民政府《关于给予中兴路西侧、二小路北侧地块出让函》，证明中兴路西侧、二小路北侧地块符合出让条件，大通区人民政府要求国土资源局给予出让。
第六组证据：23、淮南市规划设计研究院120元的收据、大通区地产开发办公室1009108元的收据、大通区征地拆迁指挥部676026元的收据、大通区财政局143000元的收据、淮南市规划设计研究院50000元的价款书、国土资源局档案馆5000元的缴费发票、测绘公司5000元的缴费发票和房地产评估公司6800元的付款发票，证明原告为争议地块前期已经投入1895054元。
被告淮南市商务局及被告淮南市人民政府共同辩称，2016年7月31日，淮南石油公司向被告提交了《关于申请办理加油加气站土地出让成品油预核准的报告》，申请办理涉案地块国有建设用地使用权拍卖的《成品油预核准通知书》。被告经审查认为第三人淮南市石油公司提交的申请资料符合法律规定，遂为第三人淮南市石油公司颁发了《成品油经营资格预核准通知书》。根据《安徽省关于〈关于成品油市场管理办法〉和〈原油市场管理办法〉实施意见》的规定，安徽省商务厅委托省辖市商务局负责本区域城区、国省道、县乡道、内核加油站（点）建设土地投标、竞买的核准。被告2016年7月31日收到淮南石油公司的申请后，在规定期限内作出了预核准决定。被告淮南市人民政府的复议程序合法。综上被告的预核准决定行为及淮南市人民政府的复议行为事实清楚、适用法律、法规正确、程序合法，请求驳回原告的的诉讼请求。
被告淮南市商务局及被告淮南市人民政府在法定期限内向本院提交以下证据、依据：1、关于申请办理加油加气站土地出让成品油预核准的报告、关于办理加油加气站土地出让成品油预核准的情况说明、淮南石油公司的营业执照、淮南市国土资源局国有建设用地拍卖出让公告及出让宗地具体情况一览表，证明第三人提交的申请材料合法，被告的预核准行为事实清楚。2、安徽省商务厅皖商改字（2007）253号文、安徽省关于《成品油市场管理办法》和《原油市场管理办法》实施意见第一条第一项、第二项、安徽省商务厅、安徽省国土资源厅、安徽省工商行政管理局、安徽省安全生产监督管理局关于进一步规范全省成品油市场秩序的意见、商务部《成品油市场管理办法》和国土资源部第39号令，证明被告商务局的预核准行为程序合法、适用法律正确。3、复议申请书、复议答复通知书、第三人参加复议申请书、淮南市商务局行政复议通知书、淮南市商务局参加复议提交的证据材料、延期审理通知书、中止行政复议通知书、行政复议听证通知书、行政复议决定是和行政复议文书送达回证，证明淮南市人民政府的复议程序合法。
第三人淮南石油公司述称：原告长城加油站没有向被告商务局申请预核准，原告与被告商务局的预核准行为没有利害关系，不具有原告的主体资格；原告营业执照处于注销、吊销状态，不能参加民事活动，不能参与涉案地块的竞拍；涉案地块的加油站属于新建加油站，不是重建，被告商务局具有预核准的法定职权；对于十二五加油站网点规划所称的长城加油站只是一个加油站的名称，并不是特指原告的加油站；拆迁协议并不能代替招、拍、挂，商服用地必须通过招、拍、挂的方式出让。
第三人向法庭提交了国土资源部第39号令，证明商业、旅游、娱乐等用地必须通过招、拍、挂的方式出让。
经庭审质证，原告对被告商务局的证据提出质证意见认为：1、预核准通知书的核发未报省商务厅案，核发程序错误，第三人没有取得规划许可，被告商务局的预核准行为适用法律错误。2、第三人申请材料的落款时间显示系2016年7月31日，商务局亦当天收到的材料，但是206年7月31日是星期天，服务中心不可能上班，被告商务局在2016年8月1日核发预核准通知时并没有收到申请材料，申请材料是为了应诉需要后补的，被告的预核准行为没有事实依据。3、涉案地块所建加油站系拆迁重建站，而不是新建站，第三人本身不具备参加竞买土地的资格，该证据的证明目的不能成立。4、拍卖公告并不符合十二五规划条件，不具有合法性。原告对被告淮南市人民政府证据未提出异议。
被告及第三人对原告的证据提出质证意见如下：
第一组证据的合法性无异议，对关联性有异议，认为长城加油站的投资人是张敬文，李娟虽然和张敬文签订了资产转让协议，但是没有得到法律文件的认可，且营业执照没有年检，应当处于吊销状态，没有经营权，实际上也因为拆除没有进行经营，原告不符合申请预核准的条件。
第二组证据的三性均无异议。
第三组至第六组的证据关联性均有异议。
本院对上述证据认证如下：被告证据1的真实性予以确认。原告认为申请资料系事后补交的，其主要理由认为星期天没有上班，不能提交资料，该主张没有事实及法律依据，原告的异议不能成立，被告该证据的合法性予以确认。被告的证据2、证据3本院予以确认。
原告的第一组、第二组证据本院经审查予以确认。第三组至第六组证据的真实性本院经审查予以确认。
经审理查明，长城加油站成立于2003年8月，原投资人张敬文。2011年9月8日，长城加油站与李娟签订了《资产转让协议书》，将长城加油站的全部资产转让给李娟。2011年12月15日，安徽省商务厅给长城加油站颁发了《成品油经营批准证书》，批准其从事汽油、柴油、煤油零售业务，有效期自2011年12月15日至2016年12月14日。2004年8月31日，因城市建设需要，长城加油站房屋及其附属物被列入拆迁范围，淮南市新建房屋拆迁有限公司与长城加油站签订了《拆迁补偿安置协议》，该协议约定，淮南市人民政府负责协调相关部门批划异地重建淮南市长城加油站的用地手续，土地使用费由淮南市长城加油站负担，新地手续费亦由淮南市长城加油站负担。2012年3月6日，商务局出具一份《关于办理淮南市长城加油站选址方案的函》，函告淮南市城乡规划局：淮南市长城加油站因市政拆迁需异地重建，加油站选址为中兴西路、二小南路（市十五中）北，该地块符合淮南市十二五加油、加气站布点规划。并函请淮南市城乡规划局办理加油站选址方案等相关手续。2012年3月19日，淮南市发展和改革委员会给长城加油站下达了一份《关于长城加油站拆迁重建项目备案的通知》，同意长城加油站拆迁重建。2012年3月30日，淮南市城乡规划局向商务局及长城加油站下达了一份《淮南市城乡规划局市政方案审批通知书》，同意在涉案地块建设一座二级加油站，并提出了相关规划条件的要求。2015年7月29日，淮南市九龙岗镇人民政府与淮南市长城加油站签订了一份《征地包干协议》，该协议约定，新建加油站所用土地的所有补偿费用均由长城加油站支付，淮南市九龙岗镇政府确保协议签订后完成土地征收并交付长城加油站使用。此后，淮南市大通区人民政府、商务局、淮南市城乡规划局及淮南市人民政府等就该地块的使用分别进行了报批和批准手续的办理。2016年7月8日，淮南市国土资源局发布国有建设用地使用权拍卖出让公告，对涉案地块进行拍卖出让。公告规定中华人民共和国境内外的法人和其他组织均可申请参加竞买活动（法律另有规定的除外）。因按照相关规定，只有取得预核准通知书的方可参加竞买，第三人淮南石油公司于2016年7月31日向被告商务局申请办理预核准手续，并提交了关于申请办理加油加气站土地出让成品油预核准的报告、关于办理加油加气站土地出让成品油预核准的情况说明、淮南石油公司的营业执照、淮南市国土资源局国有建设用地拍卖出让公告及出让宗地具体情况一览表等资料，商务局经审查认为申请人提交的资料符合法律规定，于2016年8月1日向淮南石油公司颁发了淮商审批【2016】185号《安徽省成品油经营企业预核准通知书》。2016年8月3日淮南石油公司原告长城加油站认为被告商务局的预核准行为程序违法、适用法律错误，向淮南市人民政府申请复议，淮南市人民政府于2017年3月25日作出淮府复决【2016】36号《行政复议决定书》，维持了商务局的预核准行为，原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，原告长城加油站根据《拆迁补偿安置协议》及《征地包干协议》的约定，2012年3月至2016年7月，先后支付土地报批、测绘、权属调查、调整控规及土地征收等费用计人民币1895054元。
本院认为，长城加油站依法成立并领取了营业执照，现虽已歇业，但并没有进行清算注销，具有诉讼主体资格。长城加油站虽没有取得涉案地块的土地使用权，但在该地块的报批和征收过程中已经按照《拆迁补偿安置协议》及《征地包干协议》的约定进行了实际投入，且商务局、淮南市发展和改革委员会及淮南市城乡规划局等政府相关职能部门对长城加油站使用涉案地块重建加油站的事项亦进行了相关的审批认可，被告商务局的预核准行为也是为参与涉案地块拍卖活动者提供竞买人资格，故原告长城加油站与被告商务局的预核准行为之间具有利害关系，具有行政诉讼的主体资格。本案系道路加油站建设，被告淮南市商务局作为省辖市的商务主管部门，对该加油站建设的预核准行为具有法定职权。商务局在受理申请人的预核准申请后，如认为申请人提交的资料符合法律规定，应当报安徽省商务厅备案后核发预核准通知书。本案第三人淮南石油公司于2016年7月31日向商务局提出预核准申请，商务局经审核认为提交的申请资料符合法律规定，在没有将预核准的相关资料报安徽省商务厅备案情况下，遂于2016年8月1日向淮南石油公司核发了预核准通知书，被告商务局的预核准行为程序存在瑕疵。庭审中被告辩称预核准行为不需要单独向安徽省商务厅报备，在申请取得建设用地使用权后，办理规划确认时，一并将预核准的材料报安徽省商务厅备案，被告该主张没有法律依据，本院不予采纳。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项之规定，第七十九条只规定判决如下：
一、确认被告淮南市商务局作出淮商审批【2016】185号《安徽省成品油经营企业预核准通知书》的预核准行为及淮南市人民政府作出淮府复决【2016】36号《行政复议决定书》的复议行为违法。
二、驳回原告淮南市长城加油站的其他诉讼请求。
案件受理费50元由淮南市商务局承担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮南市中级人民法院。
审 判 长 申恩国
人民陪审员 马莉莉
人民陪审员 廖春侠
二〇一七年十月二十三日
书 记 员 范 文
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当复议决定和原行政行为一并作出判决。