四川省成都市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）成民终字第6156号
上诉人（原审被告）成都朝盛新材料有限责任公司。住所地：四川省双流县。
法定代表人刘桂琴，董事长。
委托代理人梁崇铭，四川及第律师事务所律师。
委托代理人邹晶晶，四川及第律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）双流县人民政府西航港街道办事处。住所地：四川省双流县。
法定代表人刘亮，主任。
委托代理人夏莎，四川棠湖律师事务所律师。
委托代理人彭建明，四川棠湖律师事务所律师。
上诉人成都朝盛新材料有限责任公司（以下简称朝盛公司）因与被上诉人双流县人民政府西航港街道办事处（以下简称西航港街道办事处）建设用地使用权合同纠纷一案，不服四川省双流县人民法院（2015）双流民初字第1313号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院审理查明，2003年12月18日，双流县文星镇人民政府（以下简称“文星镇政府”）作为甲方、成都海特新材料有限责任公司（以下简称“海特公司”）作为乙方达成用地协议并签订《意向性投资协议书》，约定文星镇政府同意海特公司选择用地的范围为湖夹滩村一社，月儿村六、七社，五朵莲村二社，川大西路以南，双中路以北，川齿路以东，左邻四川邦裕发展有限责任公司，用地面积约99.76亩，实际面积以相关国土部门测量为准。用地价格为文星镇政府视海特公司投资规模及其投资后的效益给予优惠。每亩土地91000元包干计算（包干范围：土地补偿费、新增有偿使用费、开垦费、安置补偿费、青苗补偿费、办理国有土地使用证以及土地出让金等费用）；道路代征按每亩55000元包干计算。此外，双方还约定了文星镇政府应积极配合海特公司办理相关手续，力争尽快将国有土地使用证办理完毕。同日，双方签订《补充协议》，对青苗补偿费的标准、付款时间等事项进行了约定。合同签订后，海特公司分数次支付了部分土地款，并在该土地上打围修建围墙。
2004年6月28日，海特公司经工商行政管理部门核准，企业名称变更为朝盛公司。2005年8月12日，经成都市人民政府批复，同意双流县设置西航港街道办事处，其管辖区域为原白家镇和文星镇所辖区域。截止起诉前，朝盛公司未取得本案所涉土地的使用权证书。
2015年1月14日，西航港街道办事处诉至原审法院，请求法院确认2003年12月18日签订的《意向性投资协议书》及《补充协议》无效；判令朝盛公司立即清退占用土地（位于湖夹滩村一社，月儿村六、七社，五朵莲村二社，川大西路以南，双中路以北，川齿路以东，左邻四川邦裕发展有限责任公司，用地面积约99.76亩，实际面积以相关国土部门测量为准）。
原审法院另查明，2015年5月18日，朝盛公司向四川省成都市中级人民法院提起诉讼，请求判令终止与原文星镇政府签订的《意向性投资协议书》及《补充协议》并要求西航港街道办事处赔偿损失，现该案正在审理之中。
原审法院认定以上事实有组织机构代码证、批复、企业工商登记信息，发票、《意向性投资协议书》、《补充协议》及朝盛公司与西航港街道办事处的一致陈述在卷佐证。
原审法院认为，《意向性投资协议书》及《补充协议》虽名为投资协议，但协议中关于朝盛公司将本案所涉土地用作科研用地，西航港街道办事处积极配合朝盛公司办理国有土地使用证手续，朝盛公司应支付的费用中包括办理国有土地使用证以及土地出让金等费用的内容表述，能够证明西航港街道办事处签订协议的本意在于收取土地出让金并交付土地，朝盛公司取得土地用于建设投资。故《意向性投资协议书》及《补充协议》的性质实为土地使用权出让合同。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”因此，土地使用权出让合同只能由市、县人民政府的土地管理部门与土地使用者签订。本案中，西航港街道办事处（原文星镇政府）不是土地使用权出让合同的法定签订主体，其与朝盛公司签订的《意向性投资协议书》及《补充协议》因违反国家法律、法规的强制性规定而无效。朝盛公司主张双流县人民政府知悉双方签订协议的事实，且对签约行为进行了追认；原审法院认为，朝盛公司的以上主张没有事实和法律依据，原审法院不予支持。由于本案所涉土地系由西航港街道办事处交付给朝盛公司，根据合同的相对性，朝盛公司应向西航港街道办事处退还，故原审法院对西航港街道办事处关于将以上土地腾退给西航港街道办事处的请求予以支持。
关于本案是否应中止审理的问题，本案中，双方争议的问题为协议是否有效；而四川省成都市中级人民法院受理的案件中，朝盛公司的请求为要求终止协议并主张赔偿，两案的诉讼请求不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十条第（五）项规定的“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”中止诉讼情形，故原审法院对朝盛公司关于应中止本案审理的请求不予支持。
综上，原审法院依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十条第（五）项之规定，判决：一、西航港街道办事处（原文星镇政府）与朝盛公司于2003年12月18日签订的《意向性投资协议书》及《补充协议》无效；二、朝盛公司于判决生效之日起十日内向西航港街道办事处腾退位于湖夹滩村一社，月儿村六、七社，五朵莲村二社，川大西路以南，双中路以北，川齿路以东，左邻邦裕有限责任公司，用地面积约99.76亩（实际面积以相关国土部门测量为准）范围的土地。案件受理费50元，由西航港街道办事处负担。
宣判后，朝盛公司不服向本院提起上诉，其主要上诉理由是：朝盛公司与原文星镇政府签订协议后，依约陆续向其支付土地款项6019560元，并且，在此后若干年中，西航港街道办事处为了履行合同约定先后向双流县国土局、双流县人民政府甚至中共双流县委员会报告并得到这些部门的分别参与，其中双流县国土局对于土地使用的问题专门向双流县人民政府报告和向其他相关部门通报，并因此得到双流县人民政府甚至中共双流县委员会的多次会议协调形成会议纪要，原文星镇政府的签约行为得到了双流县国土局和双流县人民政府的追认，符合《民法通则》的相关规定，属于合法行为。西航港街道办事处在诉讼中，多次提到该宗土地属于集体土地，根本不允许出让，原审法院明知西航港街道办事处违法且不守诚信，刻意回避这一问题，其判决结果不能让人信服。原审法院没有中止审理本案，并将本案移送成都市中级人民法院审理，审理程序错误，一审适用简易程序审理本案不当。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判或者发回重审。
被上诉人西航港街道办事处的主要答辩意见为：本案中西航港街道办事处诉请确认合同无效，与朝盛公司在成都市中级法院所受理的案件中朝盛公司的诉讼请求没有关联性，因此本案不应当中止审理。案涉合同的实质为土地使用权的出让，一审法院查明事实清楚，合同法律关系性质定性正确。请求法院驳回上诉，维持原判。
二审审理中，西航港街道办事处提供了双流县国土资源局的《情况说明》一份，该情况说明载明：“经核实朝盛公司于2003年12月18日与原文星镇政府签订的《意向性投资协议书》及《补充协议》中约定的用地范围位于湖夹滩村一社，月儿村六、七社，五朵莲村二社，川大西路以南，双中路以北，川齿路以东，左邻四川邦裕发展有限责任公司，用地面积约99.76亩土地，该土地性质为集体土地”。拟证明案涉土地的性质及案涉合同的效力。朝盛公司对该证据的真实性、合法性和关联性没有异议，但认为案涉土地虽然是集体土地，但是在案涉合同签订后进行了实际征用，并且时间较长，该证据不能达到西航港街道办事处的证明目的。
经本院审理查明的事实与原审法院审理查明的事实基本一致。本院另查明，案涉土地现仍为集体土地。
本院认为，关于案涉合同的效力问题。《意向性投资协议书》及其《补充协议》名为投资协议，一审法院根据该协议书的具体内容，以及合同双方订立合同的目的认定该合同的实质为土地使用权出让正确。案涉土地至今仍为集体土地，该土地没有经过法定程序径行由原文星镇政府出让给朝盛公司，违反了国家法律和行政法规的强制性规定，一审法院据此确认该合同无效符合《中华人民共和国合同法》的规定。朝盛公司关于案涉合同已经双流县政府追认，应属合法有效的上诉理由本院不予支持。
关于案涉土地朝盛公司应向谁返还的问题。本院认为，原文星镇政府根据《意向性投资协议书》和《补充协议》，向朝盛公司交付了案涉土地，因上述合同为无效合同，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。因此朝盛公司应当将其依据协议从原文星镇政府取得的土地返还西航港街道办事处。西航港街道办事处是否享有土地权利，是否应当向相关权利人返还案涉土地属于另一法律关系。故，朝盛公司上诉主张其不应当向西航港街道办事处返还土地，本院不予支持。
综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决恰当，应当予以维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一审案件受理费按照一审判决确定的负担方式执行，二审案件受理费100元，由成都朝盛新材料有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李泽颖
代理审判员 王 果
代理审判员 赵 锋
二〇一五年十月十三日
书 记 员 李 丹