广西壮族自治区玉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂09行初45号
原告陆川县横山镇陆洪村第14村民小组。
诉讼代表人陈祖芳。
委托代理人吴藤，广西民族律师事务所律师。
被告陆川县人民政府，地址：陆川县温泉镇通政街23号。
法定代表人潘展东，县长。
委托代理人叶华志，陆川县人民政府调解处理土地山林水利纠纷办公室副主任。
委托代理人黎振荣，陆川县人民政府调解处理土地山林水利纠纷办公室副主任。
第三人陆川县横山镇高冲村民委员会。
法定代表人刘云龙，主任。
委托代理人凌成宝。
原告陆川县横山镇陆洪村第14村民小组（下称14组）因被告陆川县人民政府不履行林地行政确权法定职责纠纷，于2016年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月16日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年7月5日公开开庭审理了本案。上列诉讼参加人原告14组的诉讼代表人陈祖芳、委托代理人吴藤，被告陆川县人民政府的委托代理人叶华志、黎振荣，第三人陆川县横山镇高冲村民委员会（下称高冲村委）的法定代表人刘云龙及委托代理人凌成宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年12月29日陆川县人民政府就原告14组的林地行政确权申请作出陆政裁字（2015）1号驳回确权申请裁定书（下称1号裁定）。陆川县人民政府以原告14组不能按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（下称《条例》）第二十条规定要求提供争议林地权属归属证明材料为由认定14组提出的确权申请不符合《条例》二十条规定的受理条件，并据此作出1号裁定，驳回14组的确权申请。
原告14组不服1号裁定，向本院提起本案行政诉讼。
原告14组诉称，原告与第三人因林地权属发生纠纷于2015年8月再次向被告申请确权，后被告作出1号裁定，对原告的确权申请不予受理，被告作出1号裁定不受理原告的确权申请证据不足，程序违法，适用法律法规错误。原告请求本院判决撤销1号裁定。
原告为证明其主张提供了如下证据：2013年9月16日的确权申请书，横山乡政府的调解意见，玉林市中级人民法院（2014）玉中行终字第70号行政判决（下称70号判决），用以证明原告向被告申请确权，被告对原告的确权申请不予受理；四固定档案材料，周汉强等人的调查笔录等用以证明讼争山岭属原告所有。
被告陆川县人民政府答辩称，1号裁定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。1986年的11号文件已经对原告申请确权的部分山岭作出了确�处理，14组也已经收到11号文件，对于剩余部分山岭由于原告无法提供权属凭证材料证实与其相关联，故不符合受理条件。原告的请求没有事实和法律依据。被告请求本院判决驳回原告的诉讼请求。
被告为证明其主张提供了如下证据：11号文件，0002315号山林权证，横山公社高冲大队机动岭落实山林管辖界线订记册以及1996年7月4日《承包山岭开发种植经济林合同书》，信访请示报告，用以证明1号裁定认定事实清楚，证据充分，程序合法。
第三人高冲村委的陈述与陆川县人民政府的答辩意见相同。
第三人为证明其主张提供了如下证据：陈龙、黎永松、张九亮出具的证明材料和2002年2月10日现金收入单，证明讼争山岭一直由第三人管理。
经庭审质证，各方对对方提供的证据的质证意见如下：
1、原告对被告提交的证据的真实性和合法性有异议，认为11号文件已经经70号判决不具备法律效力，而被告仍将其作为1号裁定的处理依据，因此被告提供的证据不能证明被告的主张成立。
2、被告认为原告提交的证据虽然能证明原告向被告申请确权，但原告对其申请确权的部分山岭不能拿出权属凭证，部分山岭在11号文件中又已经进行了确权，故不能证明原告现在要求被告确权的理由成立。
3、被告和第三人之间对对方提供的证据的真实性、合法性和关联性无异议，认为能证明所要证明的内容。
本院对各方提交的证据作如下确认：
1、认定原告提交的证据具有证明原告向被告提出过确权申请，要求被告履行法定职责的效力。
2、不认定被告提交的证据具有能够证明原告的确权申请不符合法律规定的受理条件，同时不具有证明陆川县人民政府对原告的�权申请已作出过确权决定的效力。
3、第三人提交的证据与原告的确权申请是否符合法律规定的受理条件无关，故不认定第三人提交的证据具有证明的效力。
经审理查明，原告与第三人因山岭权属发生纠纷，原告于2013年9月16日向被告申请确权，2013年11月25日陆川县林业局作出001号通知，对原告的确权申请不予受理。原告不服001号通知向陆川县人民法院提起行政诉讼，陆川县人民法院作出（2014）陆行初字第7号行政判决维持001号通知，原告不服前述7号行政判决向玉林市中级人民法院提出上诉，玉林市中级人民法院审理后作出70号判决，70号判决结果是撤销陆川县人民法院（2014）陆行初字第7号行政判决和撤销001号通知。2015年8月20日原告就争议山岭再次向陆川县人民政府申请确权，陆川县人民政府作出1号裁定。另查明，70号判决认定，陆川县人民政府调解处理土地山林水利纠纷办公室《关于大桥乡陆洪村委会与该村十四村民小组因山岭权属和林木收益发生纠纷的调查情况及处理意见的报告》（下称《报告》）仅是行政机关内部往上级部门请示的文件，11号文件是陆川县人民政府办公室对《报告》的批复，实际上《报告》并未执行过，陆川县人民政府无法举证证明已就原告请求确权的山岭作出过确权决定并将确权决定送达给了各方当事人。
本院还查明，原告申请确权的山岭范围比11号文件中山岭范围大，其中有部分山岭在11号文件中并没有涉及，也无证据证明被告曾作出过处理。
本院认为，原告14组在本案中向陆川县人民政府提出的是林地确权申请，所以在关于原告14组提出的确权申请是否符合法律规定的受理条件存在争议时，并且《条例》与《中华人民共和国森林法》或者《中华人民共和�土地管理法》的规定不一致时，应优先适用《中华人民共和国森林法》或者与《中华人民共和国土地管理法》的规定确定原告14组提出的确权申请是否符合法律规定的受理条件。根据《中华人民共和国森林法》第十四条第一款的规定，陆川县人民政府有法定职责受理原告14组提出的林地行政确权申请。如果涉案争议地不属林地，按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，陆川县人民政府对原告提出的确权申请亦应依法予以受理。陆川县人民政府作出1号裁定不受理原告14组提出的确权申请是违法的，属于行政不作为。
对于当事人向人民政府提出土地（含林地，下同）行政确权申请，是否应当要求申请人提供能证明涉案土地属申请人所有（或享有使用权）的证据才能受理的问题，本院认为，《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国土地管理法》对此虽没有予以规定，但相关立法本意并非要求申请人应当提供符合前述要求的证据，应当理解为申请人只须提供其与要求确权的土地有利益关系即可。如果要求申请人能提供证明涉案土地权属为申请人享有才受理申请人提出的确权申请，就混淆了申请人在申请确权时和在调处程序中不同的举证证明责任，人民政府也因此不当地在受理前对申请人提供的证据材料作了应在调处程序中才可以进行的实质性的审查。因此申请人申请在确权时的证明责任应仅是初步证明责任而不是最终证明责任。陆川县人民政府要求原告14组提供能证明涉案地为原告所有的证据才受理原告的申请与法律规定不符。
本院认为，《条例》的规定与上位法亦不冲突。《条例》第二十条中关于“能够证明权属归属的有关证明材料”之规定，亦应理解为当事人申请土地行政确权仅须完成初步证明责任，可以证明申请人与涉案土地可能有利益关系即可。否则一是与《条例》第三条中关于“各级人民政府依法对本行政区域内发生的土地山林水利权属纠纷的调解、处理负总责”之规定的本意不符，二是混淆了原告14组在不同的行政调处程序中的不同的举证责任。并且，在有些权属纠纷中，只有受理申请人的确权申请后经过行政调查等程序工作后才可能最终确定涉案地是否应为申请人（原告14组）所有。陆川县人民政府在本案中对原告的举证要求与法律规定不符，1号裁定适用法律错误。综上所述，原告14组申请陆川县人民政府确权已完成了初步证明责任，原告所提供的证据可以证明原告与其要求确权的土地可能有利益（利害）关系，原告的确权申请符合法律规定的受理条件，陆川县人民政府应予受理。1号裁定不具备合法性，应予撤销。原告�诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项以及第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销陆川县人民政府于2015年12月29日作出的陆政裁字（2015）1号驳回确权申请裁定书；
二、责令被告陆川县人民政府在本判决生效后一个月内受理原告提出的确权申请。
本案案件受理费50元，由被告陆川县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交二审案件受理费50元。上诉案件的案件受理费等诉讼费用交纳地点和办法：开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行，账号20×××77。
审 判 长 �蔡文
代理审判员 林 慧 琪
人民陪审员 邱 振 安
二〇一六年九月八日
书 记 员 宁 婷
附：本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（二）适用法律、法规错误；
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。