陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西中行终字第00583号
上诉人（原审原告）徐发贤，农民。
上诉人（原审原告）王保良，农民。
上诉人（原审原告）罗保鄂，农民。
上诉人（原审原告）徐发永，农民。
共同委托代理人臧梵清，北京市盈科律师事务所律师。
共同委托代理人赵丽丽，河北山庄律师事务所隆化分所律师。
被上诉人（原审被告）陕西省国土资源厅，住所地西安市莲湖区劳动南路180号。
法定代表人王卫华，该厅厅长。
委托代理人李万荣，该厅政策法规与科技处干部。
委托代理人翟社民，陕西仁和万国律师事务所律师。
原审第三人西安市国土资源局，住所地西安市凤城八路109号。
法定代表人田党生，该局局长。
委托代理人罗凤霞，该局干部。
委托代理人徐本万，该局法律顾问。
上诉人徐发贤、王保良、罗保鄂、徐发永诉被上诉人陕西省国土资源厅（以下简称省国土厅）、原审第三人西安市国土资源局（以下简称市国土局）驳回行政复议申请决定（陕国土资复（2014）38号）一案，不服西安市莲湖区人民法院（2015）莲行初字第00014号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。上诉人徐发贤、王保良、徐发永，共同委托代理人赵丽丽，被上诉人省国土厅委托代理人李万荣、翟社民，原审第三人市国土局委托代理人罗凤霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告徐发贤、王保良、罗保鄂、徐发永系西安市周至县集贤镇赵代村村民。2014年6月26日，原告分别向周至县国土资源局、市国土局、省国土厅邮寄了《查处违法占地申请书》，要求对西安曲江楼观旅游农业开发有限公司、曲江新区管理委员会、西安市集贤镇政府违法占用西安市周至县集贤镇赵代村集体土地违法行为进行查处，并作出处理。周至县国土资源局收到原告《查处违法占地申请书》后立案查处，并责令西安曲江楼观旅游农业开发有限公司拆除了违法建筑，但未将查处结果告知原告。2014年10月9日，原告以周至县国土资源局在法定期限内对原告《查处违法占地申请书》未答复属行政不作为向市国土局申请行政复议。同年12月29日，西安市国土资源局作出《行政复议决定书》，驳回原告徐发贤、王保良、罗保鄂、徐发永行政复议申请，并责令周至县国土资源局在收到本复议决定书之日起30日内将违法占地的查处情况告知原告。第三人市国土局收到原告邮寄的《查处违法占地申请书》后，于2014年7月1日将原告申请按群众来信转至周至县国土资源局，要求其按照《信访条例》有关规定处理。被告陕西省国土资源厅收到原告邮寄《查处违法占地申请书》后，按照属地管辖原则将原告邮寄材料转送西安市国土资源局。2014年9月28日，原告向被告提出行政复议申请，要求责令西安市国土资源局在法定期限内对其土地违法案件查处申请作出书面答复。同年12月26日，被告以原告诉西安市国土资源局未在法定期限内查处土地违法构成行政不作为行为没有事实和法律依据，作出陕国土资复（2014）38号《行政复议决定书》，驳回了原告的行政复议申请，原告不服诉至本院。
另查，2012年6月28日，陕西省人民政府作出陕政土批（2012）357号《审批土地件》，同意将周至县集贤镇赵代村、殿镇村，楼观镇鹿马村、塔峪村等有关村组集体农用地13.6245公顷（其中耕地6.3423公顷，园地6.7102公顷，其他农用地0.5720公顷）转为建设用地，连同上述有关村组0.0152公顷建设用地，共计13.6397公顷集体土地依法征为国有。西安曲江楼观旅游农业开发有限公司在未办理供地手续的情况下，在周至县集贤镇部分范围内进行违法建设，被周至县国土资源局责令拆除违法建筑，目前，西安曲江楼观旅游农业开发有限公司已按照国土资源相关行政部门的要求停止了违法行为，拆除了所建的违法建筑。
一审法院认为，2014年6月26日，原告徐发贤、王保良、罗保鄂、徐发永分别向被告省国土厅、第三人市国土局邮寄了《查处违法占地申请书》，市国土局收到原告查处申请后，即转至周至县国土资源局，要求其依法处理，其行为符合《国土资源行政处罚办法》第五条：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖”之规定，已履行了其职责。原告以市国土局行政不作为提起行政复议，被告作出陕国土资复（2014）38《行政复议决定书》之行政行为事实清楚，证据充分，符合法定程序，故原告要求撤销该《行政复议决定书》理由不成立。原告要求被告履行职责，责令被告对违法单位的违法建筑进行查处之诉请涉及另一行政行为，可另案起诉，本案不予处理。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告徐发贤、王保良、罗保鄂、徐发永的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐发贤、王保良、罗保鄂、徐发永承担。
宣判后，上诉人徐发贤、王保良、罗保鄂、徐发永不服上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。一、被上诉人收到《查处违法占地申请书》后应依法处理，不应作为信访案件转交下级国土部门。上诉人是以违法占地为由向被上诉人提出了查处申请，被上诉人并未依照法律、法规对违法占地行为的规定进行处理，径行按照信访事项转交下级机关，要求其按照《信访条例》有关规定办理，属适用法律错误，构成了行政不作为。然而，原审法院认为被上诉人这一行为合法，明显是认定事实不清，适用法律错误。二、被上诉人未经核查，做出驳回复议申请的决定属行政不作为。上诉人的土地被占地单位在没有任何合法手续的情况下占用，并在其土地上违法建筑，上诉人请求被上诉人就其下级部门行政不作为的行为进行处理，西安市国土局就事实部分阐述所涉土地已经省政府的批文批准，且现场不存在违法占地的情况，被上诉人未严格依照法律法规对西安市国土局的答复进行核查，在证据不足的情况下，直接采纳了其下级部门的处理意见，否认违法占地事实，做出驳回复议申请的决定，属行政不作为。三、原审法院对上诉人诉求之一不予处理，于法无据。上诉人请求被上诉人履行职责，对违法单位的违法建筑进行查处处理，被上诉人未进行处理属行政不作为，对此，上诉人提出行政复议，被上诉人未经核查即作出《行政复议决定书》驳回复议请求，故上诉人向原审法院提出诉讼请求责令被上诉人履行职责，对违法单位的违法建筑进行查处，与撤销《行政复议决定书》属同一法律关系，应属本案审理范围，因此，原审法院认定这一诉讼请求涉及另一行政行为，本案不予处理于法无据。原审法院对上述事实未查证属实，直接认定被上诉人作出的《行政复议决定书》之行政行为事实清楚，证据充分，符合法定程序，判决驳回上诉人的诉讼请求，该认定行为明显事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销。上诉请求：撤销原判重新判决。
被上诉人省国土厅答辩称，一、原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。二、被答辩人请求撤销原判决的理由依法不能成立。（一）被答辩人认为答辩人应对《查处违法占地申请书》进行处理，不能成立。本案中签收被答辩人《查处违法占地申请书》（下称《查处申请》）的主体为原审第三人，被答辩人上诉称，答辩人收到《查处申请》后应依法处理，不应作为信访案件移交下级国土部门，没有事实根据和法律依据。另外，即使认为被答辩人第一项理由中“被上诉人”指本案原审第三人。2014年6月26日，被答辩人向原审第三人以邮寄方式提交了《查处申请》，投诉西安曲江楼观旅游农业开发有限公司等单位违法占地，并请求原审第三人对相关单位的违法行为进行查处。根据《信访条例》（国务院令第431号）第二条第一款、第四条、第二十一条第一款第（三）项和《国土资源信访规定》（国土资源部令第32号）第二条第一款、第三条和第二十二条第一款第（一）项的规定，被答辩人提出的投诉请求，依法应当按照《信访条例》规定的原则和程序办理。原审第三人将被答辩人《查处申请》转送当地主管部门周至县国土资源局（下称周至县局），符合法律法规政策规定。（二）答辩人驳回被答辩人行政复议证据确凿。答辩人20l4年12月26日作出的陕国土资复（2014）38号行政复议决定中，审理查明的各项事实均经严格书面审查，足以认定原审第三人将被答辩人《查处申请》按照群众来信转送周至县局，已经依法履行了行政职责。关于原审第三人在行政复议答复书称“西安曲江楼观旅游农业开发有限公司、曲江新区管理委员会在周至县楼观、集贤部分范围内进行开发建设，所用的土地已经陕西省人民政府映政土批（2012）357号审批土地件批准，将13.6245公顷（204.3675亩）集体土地依法征为国有，对调查发现的违法建筑行为，及时责令楼观农业公司对违法建筑进行了拆除”等情况，调查主体为周至县局，与答辩人审查原审第三人是否履行行政职责属于不同法律关系，因此，38号驳回决定对此并未认定，更未据此驳回被答辩人行政复议申请。（三）原判决驳回被答辩人第二项诉讼请求符合法律、法规规定。答辩人作为行政复议机关，已经依法履行了行政复议法定职责。被答辩人第二项诉讼请求原审法院责令答辩人对违法单位的违法行为进行查处，不能成立。因此，原判决驳回被答辩人第二项诉讼请求，符合法律、法规规定。综上所述，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，被答辩人的上诉理由依法均不能成立，请求依法判决驳回被答辩人上诉，维持原判决。
原审第三人市国土局述称，上诉人2014年6月26日同时向被上诉人以及第三人邮寄查处违法占地申请书，市国土局立即将申请书转送至周至县国土资源局，并对违法建筑进行拆除。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
经审理查明，原审判决查明事实属实。本院予以确认。
本院认为，徐发贤、王保良、罗保鄂、徐发永要求查处违法占地问题分别向县、市、厅及国土资源部寄交查处违法占地申请。市国土局收到申请后转至周至县国土资源局，要求其按照《信访条例》有关规定处理。周至县国土资源局收到《查处违法占地申请书》后立案查处，并责令西安曲江楼观旅游农业开发有限公司拆除了违法建筑。按照上述事实证明确实存在违法用地的情形，依法应予查处。本案争议的焦点问题是：应该由哪一级土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”。上述规定明确为县级以上人民政府土地行政主管部门均有查处非法占用土地行为的职权。但在管辖上，根据《国土资源行政处罚办法》第五条：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”徐发贤、王保良、罗保鄂、徐发永要求查处违法占地属于周至县境域内，在管辖上依法应由周至县土地行政主管部门查处。据此，市国土局收到申请后转至周至县国土资源局调查处理符合法律规定，不构成未履行法定职责。故省国土厅的复议行为程序合法。徐发贤、王保良、罗保鄂、徐发永起诉请求撤销《行政复议决定书》的理由不能成立，依法应予驳回。综上，徐发贤、王保良、罗保鄂、徐发永的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人徐发贤、王保良、罗保鄂、徐发永负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张耀民
代理审判员 韩 娟
代理审判员 姜 华
二〇一六年二月一日
书 记 员 师 丹