河南省焦作市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）焦行终字第00075号
上诉人（原审被告）孟州市工商行政管理局。住所地：孟州市韩愈大街东段。
法定代表人李好办，局长。
委托代理人张建设，男，孟州市工商行政管理局法律顾问。
委托代理人程国政，男，孟州市工商行政管理局法制股股长。
被上诉人（原审原告）毛长虹�男，汉族，1969年3月14日出生，住上海市闵行区。
委托代理人王菊芳，河北世纪方舟律师事务所律师。
原审第三人毛望庭，男，汉族，1932年5月28日出生，住孟州市。
委托代理人常自立，河南亚昌律师事务所律师。
原审第三人董庆安，男，汉族，1968年12月16日出生，住孟州市。
原审第三人马海峰，男，汉族，1972年12月14日出生，住孟州市。
上诉人孟州市工商行政管理局因工商行政登记一案，不服温县人民法院（2015）温行重字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孟州市工商行政管理局的委托代理人张建设，被上诉人毛长虹及其委托代理人王菊芳，原审第三人毛望庭及其委托代理人常自立，原审第三人马海峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原�查明，原告毛长虹系第三人毛望庭之子。2001年3月经被告孟州市工商行政管理局核准，第三人毛望庭设立孟州市电光机械厂，负责人为毛望庭，经济性质为独资企业。2007年10月9日第三人毛望庭与原告毛长虹签订企业转让协议，约定将“河南省孟州市电光机械厂”转让给原告毛长虹，并经被告孟州市工商行政管理局核准将孟州市电光机械厂的投资人由毛望庭变更为毛长虹，并于2008年4月通过被告的年检。之后，原告毛长虹到埃及创业。2009年8月14日，孟州市电光机械厂委托该厂会计邓文红到被告处办理营业执照变更事宜，并向被告提供了个人独资企业变更登记申请书、审核表、转让协议等相关文件，被告经审查后，将孟州市电光机械厂的投资人由毛长虹变更为毛望庭。2010年7月20日，孟州市电光机械厂又向被告提出变更投资人的申请，给被告提供了个人独资企业变更登�申请书、转让协议等相关文件，经被告审查后，将孟州市电光机械厂的投资人由毛望庭变更为董庆安。2010年10月28日，孟州市电光机械厂向被告提出变更投资人申请，并向被告提供个人独资企业变更登记申请书、转让协议等相关材料，经被告审查后将孟州市电光机械厂的投资人由董庆安变更人毛望庭。2011年4月11日，孟州市电光机械厂向被告提出变更投资人申请，并向被告提供个人独资企业变更申请书、转让协议等相关材料，经被告审查后将孟州市电光机械厂的投资人由毛望庭变更为马海峰。2011年10月27日，孟州市电光机械厂向被告提出变更投资人申请，并向被告提供个人独资企业变更申请书、转让协议等相关材料，经被告审查后将孟州市电光机械厂的投资人由马海峰变更为毛望庭。在本案审理期间，原审法院委托司法鉴定科学技术研究所鉴定中心对2009年8月14日孟�市电光机械厂向被告孟州市工商行政管理局提交“个人独资企业变更登记申请书”、原告毛长虹与第三人毛望庭所签订的“企业转让协议”、授权邓文红的“授权委托书”上的“毛长虹”签名是否系其本人所签进行笔迹鉴定，该鉴定中心的鉴定意见为：需检的“毛长虹”签名均为同一母本静电复印形成，与样本签名是出自同一人的笔迹。2013年9月，原告毛长虹以孟州市工商行政管理局渎职侵权为由向焦作市人民检察院提出控告未果。2014年2月25日原告提起行政诉讼。
原审认为，被告孟州市工商行政管理局2009年8月14日在办理孟州市电光机械厂申请变更投资人的变更登记时，孟州市电光机械厂提供的变更登记材料虽然符合《中华人民共和国个人独资企业法》和国家工商行政管理总局颁布的《人个独资企业登记管理办法》等有关法律法规的规定的形式要件，但因孟州市电光机械厂提供的“授权委托书”、“转让协议”、“个人独资企业变更登记申请书”上的“毛长虹”的签名都是在原告不知情的情况下复印形成。因此，被告依据这些虚假材料于2009年8月14日将孟州市电光机械厂的投资人由“毛长虹”变更为“毛望庭”是错误的。因之后孟州市电光机械厂的投资人又进行了多次变更，故该变更行为现在已不具有可撤销内容，但应确认违法。根据“一个具体行政行为，一个诉状，一个诉讼”的原则，原告要求撤销2009年8月14日之后的变更行为，本案不予合并审理，原告可另案起诉。被告在办理变更孟州市电光机械厂的投资人的变更登记时并未告知原告诉权和起诉期限，因此原告的起诉期限应适用《最高人民法院﹤关于执行中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，原告起诉并未超过起诉期限。原审判决�确认被告孟州市工商行政管理局在2009年8月14日对孟州市电光机械厂投资人变更登记的具体行政行为违法。
孟州市工商行政管理局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、请求依法撤销温县人民法院（2015）温行重字第1号行政判决，依法改判；2、由被上诉人承担一审及本案诉讼费用。其上诉的主要理由有：一、一审法院及被上诉人均认可工商部门尽到审查义务，判定上诉人办理变更登记违法没有事实及法律依据。在一审庭审中被上诉人认为工商部门尽到审查义务，没有过错，温县人民法院（2014）温行初字第15号行政判决书认定工商部门尽到审查义务。重审中温县法院没有对工商部门是否尽到审查义务进行定性就确认工商部门的变更登记行为违法没有事实及法律依据。二、一审重审中漏列关键当事人即申请人孟州市电光机械厂致使该案违反法定程序，事�部分无法查清。本案中变更登记的申请人是孟州市电光机械厂，变更登记允许委托代理。一审中没有对孟州市电光机械厂的委托代理行为是否构成高度盖然性代理行为进行审查，漏列关键当事人孟州市电光机械厂，违法法定程序，致使孟州市电光机械厂委托代理行为有效性无法查清，造成一审判决缺乏合法性基础，案件事实无法查清。三、被上诉人明知孟州市电光机械厂投资人变更情况长达五年之久，却未提出异议，并在此基础上从事过相应管理和经营活动。被上诉人毛长虹在庭审中陈述其自2008年3月出国直到2013年8月才回国与其向法庭提供的证据不符，其护照显示2007年7月到2013年4月每年到家若干次。被上诉人陈述2007年10月9日以后孟州市电光机械厂是毛长虹在经营，其不在国内，其委托谁经营？期间企业报税、年检、贷款怎么办的？如何办的？被上诉人自家的住宅和孟州市电光机械厂本身就连在一起，2011年3月、4月，被上诉人毛长虹就回家多次，而孟州市电光机械厂2011年初就被拆除，2011年3、4月份孟州市电光机械厂已由工厂变为高楼的工地。被上诉人不可能对此不知道。四、国务院国发（2014）7号《注册资本登记制度改革方案》对工商登记争议引发的民事纠纷有明确规定，该案如果确认工商登记行为违法将与行政法规相抵触。本案中，作为登记主管机关的工商部门针对申请人提交的申请材料是否齐全、是否符合法律规定进行审核，且在审查过程中尽到了审慎审查义务，工商部门在登记终没有过错。在上述国务院的文件中，也提出要明确政府对市场主体和市场监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。因工商登记争议发生民�纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。当事人或者利害关系人依照人民法院生效裁判文书或者协助执行通知书要求办理工商登记。结合本案其实就是父与子的财产转让纠纷，裁判结果却让工商部门承担登记违法责任，这个结果不仅违反国务院的行政法规，也影响工商部门正常行驶管理职能。五、如果维持一审判决将引导工商登记机关超越职能，角色错位，介入当事人的民事行为，让工商登记工作无所适从。因为2009年8月14日变更登记申请的主体是孟州市电光机械厂，其变更登记的公章、负责人印章均是真的，转让人毛长虹的签字是其影印上去的，需要科学仪器才能辨别出来，通过肉眼不能辨别。同时登记部门没有法律规定变更登记必须双方当事人到场，否则不予登记。如果按照一审判决的逻辑，签名影印上去就是假的，就是错误的，就是违�的。那么，在以后的登记工作中手续不可代理，必须本人到场，字体必须通过鉴定，否则不予办理。如果不这样做工商部门可能就要承担过错责任、违法责任。但如果这样做工商部门同样要承担过错责任、违法责任，因为这样判决违反了国务院《注册资本登记制度改革方案》关于强化司法救济和刑事惩治的规定，违反了《企业登记程序规定》，违反了工商总局关于印发《内资企业登记提交材料规范》的通知，也与工商登记注册窗口人手紧任务重，效能要求高的现实情况不相符合，更重要的是使登记机关超越职能，角色错位，介入当事人之间的民事行为，变成了公证处和法院，让今后的工商登记无所适从。六、一审认定上诉人在办理变更孟州市电光机械厂的投资人的变更登记时并未告知被上诉人诉权及起诉期限是认识错误。众所周知，变更登记时备案制，财产转让�为是民事行为，工商部门没有义务也没有法律规定去审查民事行为的真实性。该案中申请变更登记的申请主体是孟州市电光机械厂而不是被上诉人毛长虹，工商部门没有义务也没有法律规定去告知其诉权，因为其不是行政相对人。
被上诉人毛长虹答辩称，一、一审法院认定被答辩人变更登记行为违法，符合法律规定。虽然被答辩人尽到了形式审查义务，但被答辩人作出的变更登记所依据的材料是不真实的，是申请人提供的虚假材料。该虚假材料导致了被答辩人的错误登记。根据
最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》一，因申请人提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关拒不更正的，人民法院可以确认登记行为违法。被答辩人对因申请人提供虚假材料导致本案的错误变更登记行�拒不更正，一审法院认定被答辩人变更登记行为违法，符合法律规定。二、一审程序合法，未漏列当事人。《行政诉讼法》第二十五、二十六和二十九条分别对行政诉讼中的原被告、第三人参加诉讼作出明确规定。与行政行为存在利害关系的自然人、法人和其他组织是否参加诉讼由其自行决定，法院没有强行追加其为第三人参加诉讼的义务。孟州市电光机械厂在明知本案发生的情况下不但在原一审中没有要求作为第三人参加诉讼，在重审中也未向法院提出该申请。所以，孟州市电光机械厂未作为第三人参加本案诉讼，是其自行处理诉讼权利的行为，不存在漏列当事人，一审程序不合法的问题。三、一审法院判决与国发（2014）7号文件不存在任何冲突。国发（2014）7号文件强调要区分工商登记发生的民事争议和行政争议的界限。对于因工商登记发生民事纠纷时，当事�依法向法院提起民事诉讼。但对于行政争议仍应当提起行政诉讼。本案是答辩人对被答辩人的错误登记行为不服，要求被答辩人变更其错误变更登记行为，保护答辩人的合法财产权益，而被答辩人拒不履行的。根据《行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第（三）和（六）项的规定。本案系行政争议，符合行政诉讼的受理案件范围。一审法院依照行政诉讼法和最高人民法院司法解释对本案进行审理和判定，符合法律规定，与国发（2014）7号文件不存在任何冲突。四、本案不存在诉讼时效问题。本案起诉符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、四十三条规定，不存在诉讼时效问题。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确。请求：驳回被答辩人的上诉请求。
原审第三人毛望庭答辩称，毛望庭不应当是�案的主体，申请的主体是孟州市电光机械厂。毛望庭仅是变更登记的代理人，毛望庭的代理行为是否有效属于民事法律关系。一审中我方向法庭提交一份，毛长虹出国前向毛望庭出具的全权委托书，上面载明全权代理的有关事宜，一审中毛望庭申请将这一民事行为与行政案件合并审理，但是一审对此请求置之不理。所以一审关于毛望庭代理的事实没有弄清，希望二审查清该问题。
原审第三人马海峰在庭审中答辩称，对本案没有意见。
原审判决所列各当事人提交的证据材料均已随案移送本院。
二审期间各方当事人均无新证据提交。
本院根据有效证据所认定的案件事实与原审判决无异。
本院认为，一、关于孟州市工商行政管理局2009年8月14日对孟州市电光机械厂投资人变更登记的合法性问题。《个人独资企业登记管理�法》第十三条第二款规定，个人独资企业变更投资人姓名和居所、出资额和出资方式，应当在变更事由发生之日起15日内向原登记机关申请变更登记。第十四条规定，个人独资企业申请变更登记，应当向登记机关提交下列文件：（一）投资人签署的变更登记申请书；（二）国家工商行政管理总局规定提交的其他文件。从事法律、行政法规规定须报经有关部门审批的业务的，应当提交有关部门的批准文件。委托代理人申请变更登记的，应当提交投资人的委托书和代理人的身份证明或者资格证明。本案中，孟州市电光机械厂2009年8月14日就投资人登记变更事项向孟州市工商行政管理局提交了《转让协议》、《授权委托书》、《个人独资企业变更登记申请书》等材料，孟州市工商行政管理局比对了申请材料中加盖的公章、个人印章和相关投资人的签名后作出了相应的变更登记。但由于经鉴定最终确认孟州市电光机械厂2009年8月14日向孟州市工商行政管理局提交的《转让协议》、《授权委托书》、《个人独资企业变更登记申请书》中“毛长虹”和“毛望庭”的签名均系复制而成的事实，所以孟州市工商行政管理局2009年8月14日的变更登记行为欠缺合法的事实基础，不是实质意义上的合法行政行为。由于在此次变更登记之后，孟州市电光机械厂的投资人又发生了多次变更，因此孟州市工商行政管理局2009年8月14日的变更登记行为不具有可撤销的内容，所以原审判决确认其违法符合法律规定。二、关于一审是否漏列当事人的问题。本案的争议核心是有关孟州市电光机械厂的投资人变更登记问题，一审法院将工商登记档案中涉及到的孟州市电光机械厂历次变更登记的投资人均列为了当事人，并不存在漏列当事人的情况。三、关于起诉期限的问�。毛长虹起诉称其是在2013年8月份才得知孟州市工商行政管理局2009年8月14日变更登记行为的内容，对此孟州市工商行政管理局也没有提出相反的证据，因此根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、四十二条规定，从2013年8月起至原告毛长虹第一次向人民法院提起本案诉讼并未超过法定期限。综上所述，一审判决正确，依法应予维持；上诉人孟州市工商行政管理局的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人孟州市工商行政管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李培军
审判员 袁 伟
审判员 拜建国
二�一六年三月十四日
书记员 杨 颖