湖北省枝江市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0583行初14号
公益诉讼人枝江市人民检察院。
法定代表人梁昌全，系该院检察长。
被告枝江市国土资源局（以下简称枝江国土局），住所地湖北省枝江市马家店街道沿江大道21号。统一社会信用代码114205830111227757。
法定代表人王春波，系该局局长。
出庭负责人杨方勇，系该局副局长。
委托代理人杨成钢、张爱民，湖北鑫典律师事务所律师（特别授权）。
公益诉讼人枝江市人民检察院因认为被告枝江国土局不履行法定职责，于2017年6月30日提起行政公益诉讼，本院立案受理后，在法定期限内向被告枝江国土局送达应诉通知书、举证通知书等相关诉讼材料。本院依法组成合议庭，于同年8月17日公开开庭审理了本案。公益诉讼人枝江市人民检察院检察员郑卫国、张杰出庭参加诉讼，被告枝江国土局副局长杨方勇及其委托代理人杨成钢、张爱民到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
公益诉讼人枝江市人民检察院诉称：经调查查明，2013年11月29日，枝江国土局作为出让人与受让人宜昌楚丰矿业有限公司（下称“楚丰矿业”）经挂牌程序后签订《国有建设用地使用权出让合同》[合同编号：鄂YC（ZJ）-20-00000317]，约定楚丰矿业受让宗地编号为枝土告字[2013]55号，面积33126平方米的宗地，土地出让金共计人民币530万元。合同约定合同项下宗地的定金100万元（楚丰矿业已于2013年11月18日缴纳），该定金抵作土地出让金。合同同时约定受让人在合同签订之日起60日内，一次性付清国有建设用地使用权出让金。合同签订后，在未取得国有土地使用权证的情况下，楚丰矿业使用出让的土地修建了建筑物和道路，但未按照合同约定支付剩余的国有建设用地使用权出让金430万元。随后，枝江国土局虽采取多种方式收缴国有建设用地使用权出让金，但楚丰矿业所欠430万元土地出让金仍未缴纳，违约金也未收缴，土地使用权出让合同亦未解除，涉案宗地仍被其违法占用。为切实保护国家土地资源和国有资产，维护国家和社会公共利益，公益诉讼人向枝江国土局发出枝检行建[2016]1号《检察建议书》，建议该局严格按照法律规定履行法定职责，对依法应当收取的国有土地使用权出让金严格依照法律规定进行收缴，对依法应当收回的土地使用权予以收回，对相关责任主体的违法行为严格依照法律规定进行处理。公益诉讼人已于2016年12月16日将检察建议送达被告，该局已签收。
2017年1月12日，枝江国土局对公益诉讼人回复称：拟解除与楚丰矿业签订的《国有建设用地使用权出让合同》，收回该宗国有土地。但截至目前，该局仍未将出让金及滞纳金收缴到位，也未解除土地使用权出让合同，楚丰矿业仍违法占用该宗国有土地。为督促枝江国土局依法履职，促进行政机关依法行政，保护土地资源和国有资产，维护国家和社会公共利益，特提起行政公益诉讼，请依法确认被告在对楚丰矿业土地出让过程中未依法履行职责违法，并判令被告对楚丰矿业的违法行为依法继续履行监督和管理职责。
公益诉讼人为证明其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据和依据：
第一组证据：
1、枝江国土局与楚丰矿业签订的《国有建设用地使用权出让合同》；2、枝江市非税收入缴款书；3、枝江市非税收入管理局证明；
上述证据证明楚丰矿业在与枝江国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》后没有在规定时间内缴清土地出让金。
4、枝江市人民法院（2015）鄂枝江民初00928号、（2016）鄂0583民初238号民事卷宗；证明生效的裁判文书已将此类国有建设用地使用权出让合同纠纷案件定性为行政案件，被告应该按照行政诉讼程序来履职。
5、枝江市人民政府办公室2010年[2010]88号关于印发《枝江市国土资源局主要职责内设机构和人民编制规定》的通知，证明本案被告枝江国土局的主要职责权利范围，同时证明被告没有及时履行监管职责。
第二组证据：
6、2016年11月30日的立案决定书。7、2016年12月13日的[2016]1号检察建议书。8、2016年12月1日的勘验检查笔录及出让土地的现场照片、视频资料等。
上述证据证实楚丰矿业在没有缴清土地出让金的情况下占用土地的事实，枝江市人民检察院向被告发出检查建议书，督促该局依法履职。
第三组证据：
9、枝江国土局枝土资函[2016]82号《关于楚丰矿业不按土地出让合同约定支付出让金情况说明》；10、公益诉讼人2017年4月24日的《勘验检查笔录》、现场照片和视频资料。11、枝江市非税收入管理局2017年4月20日的《证明》，证明本案被告只收了楚丰矿业100万土地出让金的事实。
上述证据证明被告收到公益诉讼人的检察建议书后仍未依法收缴土地出让金及违约金，被告经督促后未依法履职致使国家和社会公共利益仍处于受损状态的证据。
被告枝江国土局辩称：被告对楚丰矿业土地出让过程中的履行职责行为符合法律规定，并无违法情形，且已对进一步解决与楚丰矿业的出让合同纠纷提出了方案并在准备实施过程中，人民法院应在审理查明后驳回公益诉讼人对被告的诉请。其理由如下：
一、被告在对楚丰矿业土地出让过程中并不存在违法履行职责情形。
首先，关于楚丰矿业未缴清土地出让金而先占用土地的问题：2013年10月10日，被告经枝江市人民政府批准就涉案土地使用权挂牌出让公告。2013年11月18日，楚丰矿业竞得涉案土地使用权，与枝江市土地交易中心签订了成交确认书。2013年11月29日，楚丰矿业与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同签订后，楚丰矿业缴纳的100万元竞拍保证金转为出让合同定金。在合同约定的缴纳期限到期后，楚丰矿业未缴纳剩余土地出让金，被告两次向楚丰矿业书面催缴未果后，又通过民事诉讼方式来解决双方的出让合同纠纷，但法院以该类纠纷不属于民事诉讼管辖为由驳回了被告的起诉。在此期间，被告经调查得知，2012年7月24日，董市镇人民政府与楚丰矿业就新上高岭土超细粉磨项目二期签订了协议书及补充协议书。协议中约定的董市镇人民政府所供土地即为本案涉案出让合同约定的土地。协议书第二（二）2条约定董市镇人民政府于2012年7月30日之前完成项目用地上所有附作物的拆迁工作并交付楚丰矿业使用，保证楚丰矿业在未取得土地使用权前进场建设；补充协议的第3条约定土地平整由楚丰矿业自行平整。通过上述事实可以得知，董市镇人民政府为了振兴董市镇经济，通过招商引资项目将楚丰矿业引进董市镇进行经济建设，与楚丰矿业签订了招商协议书后便先将涉案土地交付给楚丰矿业开发建设，再通过被告完善土地使用权的出让程序。因此，虽然出让合同上约定的土地交付时间在支付土地出让金后，但是被告并不承担向楚丰矿业实际交付土地的合同义务，在涉案土地正式挂牌出让之前，楚丰矿业已完成了土地平整及地上房屋及道路的建设。其次，关于催缴土地出让金或行使解除出让合同的合同权利问题：在楚丰矿业未按出让合同约定缴纳土地出让金后，被告两次向楚丰矿业书面催缴无果，2015年5月26日被告通过民事诉讼的方式进行催缴，同年7月31日枝江法院以此案不属于民事诉讼管辖为由驳回起诉；被告上诉至宜昌市中级人民法院，同年12月8日宜昌中院裁定上诉理由成立，指令枝江法院重新审理；枝江法院经过重新审理，在重新审理期间，被告变更诉请为解除涉案出让合同，枝江法院最终在2016年9月30日裁定本案应为行政诉讼案件，驳回了被告的起诉。在此期间，尚有被告与宜昌盛瑞置业有限公司的国有建设用地出让合同纠纷案件在宜昌中院审理中，宜昌中院对盛瑞置业案以同一理由作出了驳回起诉的裁定，被告向湖北省高级人民法院提起上诉。在等待湖北省高院的判决期间，因不明了该类案件如何处理，被告便未对本案所涉土地进行处理，准备待湖北省高院有了明确裁决后再做处理，以免做出违法决定。被告于2016年12月16日收到公益诉讼人送达的《检察建议书》之后便立即由相关部门对该案进行了调查并形成了解除出让合同、不予退还100万元定金的处理建议，经相关程序审批后，先后向楚丰矿业送达了行政处理告知书及行政处理决定书，并就相关情况对公益诉讼人做了书面的情况说明。因此，被告在对楚丰矿业土地出让过程中并不存在违法履行职责情形。
二、现湖北省高院已裁定该类纠纷应为民事诉讼管辖，若无法与楚丰矿业达成协议解除出让合同，答辩人将向法院提起民事诉讼，通过诉讼的途径来解决与楚丰矿业的出让合同纠纷。
三、涉案土地并没有导致国家公共利益受到损害，没有形成损害的事实。检察院起诉书中部分事实不成立、定性不准确。
被告为支持其辩称观点，向法院提供了如下证据：
第一组：社会信用代码证，证明机构的合法性。
第二组：证据名称：1、董市镇政府签订的投资协议书及补充协议。2、国家企业信用公示系统查询企业信息。3、协议书及补充协议两份及市政府会议纪要。
证明内容：1、2010年12月21日，枝江市董市镇人民政府与宜昌胜隆矿业有限公司签订了投资协议书及补充协议，双方对宜昌胜隆矿业有限公司在董市镇内投资新高岭土深加工项目的相关事宜进行了约定。2、2011年3月22日宜昌胜隆矿业有限公司股东杜ＸＸ、郑明芳在枝江市工商行政管理成立了楚丰矿业。3、2012年7月24日，董市镇人民政府与楚丰矿业就新高岭土超细粉磨项目二期签订了协议书及补充协议书，协议中约定的董市镇人民政府所供土地即为本案涉案出让合同约定土地使用权，协议书第二（二）2条约定董市镇人民政府于2012年7月30日前完成项目用地上所有附作物的拆迁工作并交付乙方使用，保证楚丰矿业在未取得土地使用权证前进场建设。补充协议第3条约定土地平整由楚丰矿业自行平整。
第三组：证据名称：1、枝江国土局国有建设用地使用权挂牌出让公告（枝土告字[2013]55号）。2、成交确认书（[2013]55号）。3、《国有建设用地使用权出让合同》。
证明内容：2013年10月10日，被告就涉案土地使用权挂牌出让，2013年11月18日，楚丰矿业竞得涉案土地使用权，与枝江市土地交易中心签订了成交确认书，2013年11月29日，楚丰矿业与被告签订了正式的《国有建设用地使用权出让合同》，是政府招商引资所形成的，办公会议纪要的内容虽然不符合法律规定，但参会人员都知道法律规定，被告作为职能部门无法否决该决定。
第四组：证据名称：1、枝江市非税收入缴款书。2、土地出让金催缴通知单及送达回执。3、枝江市人民法院（2015）鄂枝江民初字第00928号民事裁定书。4、宜昌市中级人民法院（2015）鄂宜昌中民二终字第00503号民事裁定书。5、枝江市人民法院（2016）鄂0583民初238号民事裁定书。6、检察建议书。7、现场照片记录、询问笔录。8、关于楚丰矿业不按土地出让合同约定支付出让金的调查报告。9、行政处理审理表、行政案件处理决定呈批表。10、行政处理告知书（枝土资处告[2016]年2号）、法律文书呈批表、法律文书送达回证。11、楚丰矿业关于土地行政处理告知书的回复。12、行政处理决定书（枝土资处[2017]1-2号、法律文书呈批表、法律文书送达回证。13、关于楚丰矿业不按土地出让合同约定支付出让金的情况说明（枝土资函[2016]82号）。
证明内容：1、出让合同签订后，楚丰矿业原缴纳的100万元竞拍保证金转为出让合同定金。后因楚丰矿业未缴纳剩余土地出让金，被告分别于2014年4月及2015年5月两次向楚丰矿业催缴。
2、2015年5月被告向枝江市人民法院提起诉讼请求楚丰矿业支付土地出让金及滞纳金，枝江市人民法院以此案不属于民事诉讼管辖为由驳回起诉；被告上诉至宜昌市中级人民法院，宜昌中院裁定被告上诉理由成立，指令由枝江法院审理；枝江法院经过再次审理，在本次审理期间，被告变更诉请为解除涉案出让合同，枝江法院在2016年9月30日裁定本案应为行政诉讼案件，驳回了被告的起诉。3、被告收到原告的检察建议书之后，立即启动了行政执行程序，先对土地现状进行了调查、对楚丰矿业副总经理进行了询问，形成了解除出让合同、不予退还100万元定金的处理建议，报相关领导审批后，先后向楚丰矿业送达了行政处理告知书、行政处理决定书，楚丰矿业亦对行政处理告知书进行了书面回复。
第五组：证据名称：湖北省高级人民法院（2017）鄂民终553号民事裁定书。
证明内容：在被告与楚丰矿业的诉讼案件同期，被告将宜昌盛瑞置业有限公司诉至宜昌市中院，宜昌市中院对此盛瑞置业案作出了与枝江法院同样的裁定，认为此类诉讼应为行政诉讼，不属于民事诉讼管辖，驳回了被告的起诉，被告上诉至湖北省高级人民法院。2017年5月，湖北省高院作出裁定认定此类纠纷应属民事诉讼管辖。作为行政机关，只能依照民事程序主张权利，国有土地出让合同是法律明文规定的一类合同，在协商不成的时候可以通过诉讼程序解决。
经庭审质证，公益诉讼人、被告除认为对方的证据不能证明其待证观点外，对对方提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，据此，本院认为双方当事人提供的证据，能够证明案件基本事实，对其证据的证明效力，本院予以认定。
经审理查明，董市镇人民政府通过招商引资将楚丰矿业引进董市镇进行经济建设，并于2012年7月24日与楚丰矿业签订了协议书及补充协议书。协议中约定的董市镇人民政府所供土地即为本案涉案出让合同约定的土地，并同时约定董市镇人民政府于2012年7月30日之前完成项目用地上所有附作物的拆迁工作并交付楚丰矿业使用，保证楚丰矿业在未取得土地使用权前进场建设，且土地平整由楚丰矿业自行平整。
2013年10月10日，被告经枝江市人民政府批准就涉案土地使用权挂牌出让。2013年11月18日，楚丰矿业竞得涉案土地使用权，与枝江市土地交易中心签订了成交确认书。2013年11月29日，楚丰矿业与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同签订后，楚丰矿业原缴纳的100万元竞拍保证金转为出让合同定金。在合同约定的缴纳期限到期后，楚丰矿业未缴纳剩余土地出让金，被告于2014年4月24日及2015年4月28日分别向楚丰矿业书面催缴未果后，于2015年5月26日起诉要求判令楚丰矿业即时缴纳下欠土地出让金，上诉发还后，变更诉讼请求为解除土地出让合同。法院以该类纠纷不属于民事诉讼管辖为由于2016年9月30日驳回了被告的起诉。
被告于2016年12月16日收到公益诉讼人送达的《检察建议书》后由相关部门对该案进行了调查并形成了解除出让合同、不予退还100万元定金的处理建议，经相关程序审批后，先后向楚丰矿业送达了行政处理告知书及行政处理决定书，并就相关情况对公益诉讼人做了书面的情况说明。
本院认为，依法履行职责是行政机关的法定义务，未依法履职或未依法全面履职均属违法行为。被告作为土地管理法定职能部门，其在董市镇内设有派出机构，却放任董市镇人民政府将未经取得土地使用权的涉案土地给招商引资企业先行使用，其不明知的理由过于牵强；即使其不知情，其未能及时掌握辖区范围内的土地未征先用之情况，仍明显存在履职不到位情形；被告与楚丰矿业签订《国有建设用地使用权转让合同》后，楚丰矿业未在规定的期限内缴纳土地出让金，被告虽已采取一定措施催缴土地出让金或解除合同，但至今既未收到欠付的土地出让金及滞纳金，也未收回涉案土地使用权，其履职行为明显未达到依法全面履行法定职责的要求，故公益诉讼人起诉要求确认被告的上述履职行为违法的理由成立，本院予以支持。涉案土地至今仍被非法占用，国家和社会公共利益仍处于受损状态，被告具有法定职责且不依法全面履行法定职责的，应判决被告在一定期限内履行。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告枝江市国土资源局对宜昌楚丰矿业有限公司非法占用土地的行为未依法全面履职违法。
二、责令被告枝江市国土资源局于本判决生效之日起九十日内对宜昌楚丰矿业有限公司非法占用土地的行为依法履行职责。
本案案件受理费50元，由枝江市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。
审 判 长 林兰英
审 判 员 薛建华
人民陪审员 漆文安
二○二○一七年九月十五日
书 记 员 阮晓艳