广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛中法行终字第373号
上诉人（原审原告）佛山市三水区科华兆业发展有限公司，住所地佛山市三水区西南西郊。
法定代表人黎惠芳。
委托代理人陈铄鸿，广东经纬法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市三水区人民政府，住所地佛山市三水区西南街道人民三路139号。
法定代表人陈英文，区长。
委托代理人王伟忠，该区法制办公室工作人员。
委托代理人郑立苹，该区国土城建和水务局工作人员。
被上诉人（原审被告）佛山市三水区国土城建和水务局，住所地佛山市三水区西南街道碧堤路9号。
法定代表人张卫红。
委托代理人陈琦，该区公职律师事务所律师。
委托代理人何翠娟，该区国土城建和水务局工作人员。
上诉人佛山市三水区科华兆业发展有限公司（下简称科华公司）因诉佛山市三水区人民政府（下简称三水区政府）、佛山市三水区国土城建和水务局（下简称三水区国土局）土地行政登记一案，不服佛山市高明区人民法院作出的（2013）佛明法行初字第63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2008年4月17日至18日，原佛山市宝行丰房地产开发有限公司（下简称宝行公司）的办公室主任邬有琼先后向三水区国土局提交相应的资料申请涉案五宗土地的使用权登记，其提供的资料中就包含有加盖了科华公司公章和“佛山市三水区工商局信息服务中心企业信息-
查询专用章”的三体改（1997）7号批复的复印件，该文件中第四条为“三府复（1994）305号文划拨给三水市农科所的42.95亩土地使用权，三水市科华兆业发展有限公司购买的转制资产已包含此权益，同意该土地更名予转制后的股份合作公司”。后佛山市人民政府遂根据该体改文件的内容对科华公司申请的五宗土地进行了使用权登记，土地证号分别为佛三国用20081102498、佛三国用20081102499、佛三国用20081102500、佛三国用20081102501和佛三国用200811025**；土地性质为划拨。随后科华公司与佛山市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，按照当时土地评估价格的40%缴纳出让金后案涉土地的性质由划拨变为出让。2008年6月11日，佛山市人民政府向科华公司颁发国有土地使用权证，证号分别为佛三国用（2008）第20081104138、佛三国用（2008）第20081104139、佛三国用（2008）第20081104141、佛三国用（2008）第20081104169和佛三国用（2008）第20081104168。2012年11月，佛山市三水区公有资产投资管理有限公司（下简称三水区公投公司）向三水区国土局提交请示，以科华公司提交虚假体改文件骗取土地权属登记为由，申请三水区国土局注销上述五个土地使用权证。三水区国土局收到该请示后，对档案资料进行核实，发现案涉的五个土地使用权证的权属人均为本案的科华公司；科华公司在办理土地使用权初始登记时提交的三体改（1997）7号文为复印件，且该复印件与原件在内容上存在差异，原件中第二条第1项和第四条分别表述为“西南钢铁厂债权3400000.00元，土地使用权3266046.50元，退还市政府”和“原农科所的负债，全部由转制后的股份合作公司承接，除已划出的上述西南钢铁厂的两项债权外的其他债权，归转制后的股份合作公司享有”。为此，三水区国土局认定科华公司在申请土地登记时提交了变造的体改文件，致使五宗国有土地的使用权登记出现错误，遂于2012年12月14日向三水区政府请示对该五宗土地登记进行更正登记。12月19日，三水区政府批复同意对该五宗土地进行更正登记。次日，三水区国土局作出《关于限期办理注销国有土地使用证手续的通知》，并于次日在佛山市公安局三水区分局向科华公司的法定代表人黎惠芳送达该文件，但黎惠芳拒绝签收文件。由于科华公司没有在指定的期限内主动申请注销上述土地使用权证，同月25日，三水区国土局向三水区政府请示注销上述五宗国有土地的使用权证。2013年1月6日，三水区政府作出批复，同意三水区国土局依法公告后废止上述土地使用权证。次日，三水区国土局作出《关于废止土地证的公告》并将该公告刊登于1月8日的佛山日报上。2013年2月7日，三水区国土局注销了案涉的五宗土地的使用权登记，加盖佛山市三水区人民政府土地登记专用章。2013年6月27日，佛山市三水区西南街道办事处国土城建和水务局向科华公司发出《关于收回国有土地使用证的通知》，告知科华公司其所持有的土地证已经被公告废止，拟将其收回。2013年7月24日，科华公司向佛山市三水区国土资源信息中心查询，该中心出具证明一份，证明科华公司所持有的涉案五个国有土地使用权证已经办理了注销登记。2013年9月5日，科华公司向法院起诉，请求法院撤销三水区国土局、三水区政府作出的注销土地使用权登记的行为。
另查明，2001年4月，陆永冬为科华公司的法定代表人并持有科华公司68.038%的股权。2004年7月，宝行公司登记成立，陆永辉出资90%。2007年4月，陆永冬将其所有的科华公司的股权转让给宝行公司。2009年9月，陆永辉为科华公司的法定代表人。2008年初，陆永辉将变造后的三体改（1997）7号批复及虚假的土地来源证明交给宝行公司原办公室主任邬有琼并指使其以科华公司的名义向土地管理部门提交上述虚假材料，办理了涉案的五宗土地的使用权登记。
原审法院认为：本案所涉的土地使用权登记机关为佛山市国土资源局，按照佛府办（2010）85号《印发佛山市人民政府向市辖区下放行政管理事项目录（不含顺德区）的通知》中关于“国有、集体土地注销登记（土地所有权、土地使用权、他项权）下放各区分局审批”和粤国土资地籍函（2011）1860号《关于佛山市大部制改革后土地登记主体及用章问题的复函》中关于“同意禅城、南海、高明、三水等区国土城建和水务局以区政府名义负责各区土地登记具体工作，土地证加盖各区人民政府土地登记专用章”的规定，我市作为大部制改革的地区，为进一步简政放权、提高行政效率，将原属于市国土资源管理部门的职权下放各区，现三水区国土局以三水区政府的名义作出本案所涉及的土地登记注销行为，其主体适格，应予以确认。依照《土地登记办法》第五十八条的规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。本案中，三水区国土局提供了科华公司在申请土地使用权登记时提交的三体改（1997）7号批复复印件，通过与该批复原本相核对，确定科华公司在申请土地登记时确实提交了经过变造的批复，且该经过变造的批复是科华公司获得涉案土地使用权的权属来源证明，故三水区国土局以此作为注销科华公司土地使用权登记的理由，事实清楚、证据充分。科华公司主张三水区国土局在作出注销登记前未告知科华公司相关的事宜且未将注销决定依法在其门户网站公示亦未送达科华公司，程序不合法。原审法院认为，虽然三水区国土局的废止公告没有依法在其门户网站上进行公示，其程序有瑕疵，但三水区国土局已经将其废止决定在公开发行的报纸上进行了公示，且未实际影响科华公司行使其救济权利，故该程序瑕疵不足以影响其行为的合法性审查。关于事前告知的问题，虽然《中华人民共和国行政许可法》并没有明确规定行政机关在作出撤销行政许可时应遵循的程序，但依照该法第五条和第七条的规定，行政机关在实施行政许可时，应遵循程序正当原则，给予行政相对人陈述、申辩权。本案中，三水区国土局对科华公司所享有的土地使用权进行注销，其行为的后果直接消灭科华公司已经取得的利益，故其在作出注销决定前应告知科华公司相关的事宜，以保障科华公司享有必要的陈述、申辩权利。现三水区国土局在没有给予科华公司上述权利的情况下，直接通知科华公司限期办理注销土地使用权登记手续，程序违法，依法应予以撤销。但考虑到本案中科华公司在申请土地使用权登记时提供虚假文件的事实，已经被生效的裁判文书所确认，再给予科华公司相应的陈述、申辩权，已不再具有实际意义，故应确认三水区国土局作出的注销行为程序违法，但不予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决三水区国土局以三水区政府名义于2013年2月7日对佛三国用（2008）第20081104138、佛三国用（2008）第20081104139、佛三国用（2008）第20081104141、佛三国用（2008）第20081104169、佛三国用（2008）第20081104168土地登记的注销行为违法。案件受理费50元，由三水区国土局和三水区政府负担。
上诉人科华公司上诉称：一、涉案的五个国有土地使用权证是佛山市人民政府核发，被上诉人是佛山市人民政府的下级行政单位，其注销土地证的行为是越权行政。二、被上诉人注销上诉人的五个国有土地使用权证的行政行为是行政处罚行为，不是撤销行政许可行为，被上诉人以上诉人在申请土地使用权登记时提供虚假文件为由注销涉案土地证证据不足。且原审判决所提及的刑事判决书和刑事裁定书都是在被诉行政行为被诉之后才产生的，并且我方对刑事判决和裁定的案件还在进一步申诉中，不能作为认定行政行为合法的依据。三、被上诉人作出的注销登记行为没有依法告知上诉人救济的途径，没有直接送达上诉人，也没有依法在网站上公告，属于严重程序违法，依法应予撤销，原审判决确认违法属适用法律错误，依法应予改判。综上，被上诉人作出处理决定对其申请不予支持错误，请求二审法院依法撤销原判及被上诉人作出的被诉注销登记行为。案件一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人三水区政府及三水区国土局辩称：被上诉人作出的被诉注销登记行为具有法定职权，且认定事实清楚，证据确凿，程序合法。原审法院以注销登记行为属行政许可，并以被上诉人注销登记行为程序违法为由判决确认违法属适用法律错误。故请求二审法院依法撤销原判，驳回上诉人一审诉讼请求。
上诉人在二审期间对原审法院经审理另查明部分“2008年初，陆永辉将变造后的三体改（1997）7号批复及虚假的土地来源证明交给宝行公司原办公室主任邬有琼并指使其以科华公司的名义向土地管理部门提交上述虚假材料，办理了涉案的五宗土地的使用权登记。”的事实有异议，认为原审法院认定该事实没有证据支持。经查，上述事实是原审法院依职权调取的（2014）佛中法少刑终字第89号生效刑事裁定书所确认的事实，上诉人认为原审法院认定该事实没有证据支持理据不足，本院不予支持。原审法院查明的其他事实诉讼当事人无异议，本院予以确认。
本院认为：根据《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥部分》第十条、以及按照佛府办（2010）85号《印发佛山市人民政府向市辖区下放行政管理事项目录（不含顺德区）的通知》和粤国土资地籍函（2011）1860号《关于佛山市大部制改革后土地登记主体及用章问题的复函》的规定，佛山市作为大部制改革的地区，为进一步简政放权、提高行政效率，将原属于市国土资源管理部门的职权下放各区，现三水区国土局以三水区政府的名义作出本案所涉及的土地登记注销行为，执法主体适格，本院予以确认。综合诉讼当事人诉辩意见，各方主要是对被诉土地注销登记行为的事实方面和程序方面存在异议。关于被诉土地注销登记行为的事实方面的异议，上诉人科华公司认为被上诉人以上诉人在申请土地使用权登记时提供虚假文件为由注销涉案土地证证据不足，且原审判决所提及的刑事判决书和刑事裁定书都是在被诉行政行为被诉之后才产生的，不能作为认定行政行为合法的依据。经查，在行政处理过程中，被上诉人提供了上诉人在申请土地使用权登记时提交的三体改（1997）7号批复复印件，通过与该批复原本相核对，确定上诉人在申请土地登记时确实提交了经过变造的批复，且该经过变造的批复是上诉人获得涉案土地使用权的权属来源证明，故被上诉人遂依据上述批复等证据材料作出本案的注销登记行为是有事实依据的，至于原审法院依职权调取的刑事裁定只是诉讼证据，是法院用于辅佐认定案件事实的，并未作为被上诉人作出被诉行政行为的合法性依据。相反，生效的刑事裁定所确认的事实进一步印证了被上诉人认定上诉人在申请土地使用权登记时提供虚假文件这一事实的正确性。因此，上诉人认为被上诉人作出注销登记行为主要证据不足的主张不成立，本院不予支持。关于被诉土地注销登记行为的程序方面的异议，上诉人认为被上诉人作出的注销登记行为没有依法告知上诉人救济的途径，没有直接送达上诉人，也没有依法在网站上公告，属于严重程序违法，依法应予撤销，原审判决确认违法属适用法律错误，依法应予改判。经查，被诉的注销登记行为在性质上属于行政登记行为，而非行政许可行为，因此，原审法院依照《中华人民共和国行政许可法》第五条、第七条的规定认为被上诉人违反了法定程序，属于适用法律错误。至于上诉人主张注销登记行为属于行政处罚行为的主张亦于法无据，本院亦不予支持。鉴于法律、法规、规章对于土地行政主管部门依职权注销土地登记行为并无明确程序要求，三水区国土局参照《土地登记办法》第五十八条的规定，履行了报请更正登记、通知上诉人办理注销手续、报请三水区政府批准、登报公告废止土地权利证书等程序，最后才正式注销了上诉人的涉案土地登记，给予了上诉人自行纠错的权利，保障了其知情权，符合正当程序原则。因此，上诉人认为被上诉人作出注销登记行为程序违法的主张理据不足，本院不予支持。综上，上诉人要求撤销被诉土地注销登记行为的诉讼请求理据不足，依法应予驳回。原审法院以程序违法为由确认被上诉人作出的注销登记行为违法错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销佛山市高明区人民法院作出的（2013）佛明法行初字第63号行政判决；
二、驳回上诉人佛山市三水区科华兆业发展有限公司要求撤销三水区国土局及三水区政府作出的注销其涉案五宗国有土地使用证登记的诉讼请求。
一、二审诉讼费共100元，由上诉人佛山市三水区科华兆业发展有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 刚
代理审判员 潘华容
代理审判员 温颖聪
二〇一五年九月七日
书 记 员 刘圣玺