湖北省孝感市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂孝感中行终字第00090号上诉人（原审原告）天工伟业建筑工程有限公司。住所地武汉市新洲区仓埠街武滨北路。法定代表人赖敏，男，该公司董事长。委托代理人张松霞，湖北维思德律师事务所律师。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，参加庭审，进行调解，代收法律文书。被上诉人（原审被告）应城市人力资源和社会保障局。住所地应城市蒲阳大道15号。法定代表人袁俊林，该局局长。委托代理人程职春，湖北横空律师事务所律师。代理权限：一般代理。委托代理人潘继志，该局公务人员。代理权限：一般代理。上诉人天工伟业建筑工程有限公司因劳动保障监察行政处理一案，不服湖北省安陆市人民法院（2015）鄂安陆行初字第00005号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人天工伟业建筑工程有限公司（以下简称天工伟业）的委托代理人张松霞及被上诉人应城市人力资源和社会保障局（以下简称应城市人社局）的委托代理人程职春、潘继志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定事实如下：2013年11月10日，天工伟业建筑工程有限公司与武汉宏凯房地产开发有限公司签订建设工程施工合同，承建应城市恒源国际广场项目。2014年3月10日，天工伟业建筑工程有限公司将该项目的木工施工工程部分分包给李永冰，双方签订了分包合同。此后，李永冰和合伙人吴继华找到乔光玉，组织农民工王伏根、张进华、王新等开始施工。2014年9月11日，应城市人力资源和社会保障局收到王伏根等农民工的投诉书及相关身份证明、工资结算单等证明材料，反映天工伟业建筑工程有限公司在应城市恒源国际广场项目中拖欠农民工工资问题。2014年9月12日，应城市人力资源和社会保障局开始立案调查。2014年9月24日，应城市人力资源和社会保障局作出应人设理字（2014）243号行政处理决定书，并且当日邮寄送达给天工伟业建筑工程有限公司。天工伟业建筑工程有限公司对应人设理字（2014）243号行政处理决定书不服以致成诉。一审法院经审理认为，案件的争议焦点：一是应城市人社局责令天工伟业支付王伏根等人劳动报酬是否正确；二是应城市人社局认定王伏根等人劳动报酬是否准确；三是应城市人社局行政处理程序是否合法。对于支付劳动报酬的主体问题，天工伟业建筑工程有限公司称没有与农民工建立劳动和劳务关系，但对王伏根等农民工在应城市恒源国际广场项目工作的事实并未否认，只是认为与农民工建立劳动关系的主体并非天工伟业建筑工程有限公司，而是他人，所以应城市人力资源和社会保障局不应直接责令由天工伟业建筑工程有限公司直接支付劳动报酬。一审法院认为，天工伟业建筑工程有限公司将木工工程部分分包给没有资质的自然人李永冰，按照湖北省高级人民法院、湖北省人民检察院、湖北省人力资源和社会保障厅、湖北省公安厅联合发布的《关于进一步做好拒不支付劳动报酬案件衔接工作的意见》第五条的规定“建筑施工企业违法将工程转包、分包给不具备有用工主体资格的自然人，自然人拖欠劳动报酬的，人力资源和社会保障行政部门应同时责令发包方和承揽工程的自然人支付劳动者的劳动报酬”，因此，应城市人力资源和社会保障局责令由天工伟业建筑工程有限公司直接支付劳动报酬并无不当。对于王伏根等人劳动报酬的数额问题，天工伟业建筑工程有限公司认为，被告据以认定劳动报酬为601210元的结算单是吴继华、乔光玉受胁迫所签，且吴继华、乔光玉不是与天工伟业建筑工程有限公司签订木工施工合同的分包人，所以他们签订的结算单效力不及于天工伟业建筑工程有限公司，应城市人力资源和社会保障局没有切实履行调查义务，认定劳动报酬为601210元的证据不够确实充分。一审法院认为吴继华、乔光玉与王伏根等人签订的结算但属于有效的结算依据，在没有被依法撤销之前属于有效证据，可以证明王伏根等劳动者的劳动报酬数额。虽然天工伟业建筑工程有限公司提供了吴继华、乔光玉向公安机关的报案证据和乔光玉的证言，但公案机关并未对报案事实作出认定，所以不能证明结算单是胁迫所签。天工伟业建筑工程有限公司在收到应城市人力资源和社会保障局作出行政处理决定前，没有向应城市人力资源和社会保障局提供合法有效的相反证明，因此应城市人力资源和社会保障局依据结算单认定劳动者报酬的数额并不违法。对于处理程序问题，天工伟业建筑工程有限公司认为应城市人力资源和社会保障局在未立案的情况下就对案外人展开调查，不符合《湖北劳动和社会保障监察条例》的十四条关于先立案，再调查取证的程序规定。应城市人力资源和社会保障局在证实立案前进行初步调查，没有明确的法律规定，但属于程序瑕疵，但并不构成根本违法。关于听证问题，本案应城市人力资源和社会保障局作出的是行政处理而不是行政处罚，所以应城市人力资源和社会保障局没有听证，而是在听取天工伟业建筑工程有限公司申辩后作出行政处理决定并未违反法律禁止性规定，不属于程序违法。综上所述，天工伟业建筑工程有限公司申请人民法院撤销被告劳动行政处理决定的事实和理由不成立。一审法院判决：依照《最高人民法院关于执行﹤中华人名共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定判决如下：驳回原告天功伟业建筑工程有限公司的诉讼请求。上诉人天工伟业上诉称：（一）上诉人与农民工之间不存在劳动关系。上诉人将应城市恒源国际广场项目劳务分包给李永冰并签定了劳务分包合同，发生拖欠农民工工资后经了解得知，李永冰又转包给乔光玉，乔光玉又雇请和分包给王伏根，且工钱结算方式有点工和包工，故本案是农民工与包工头之间工钱结算纠纷，系雇佣关系。根据劳动部《关于确立劳动关系有关事项的通知》劳社部发（2005）12号的规定，农民工与上诉人之间没有人身依附关系，其做工的时间和形式是灵活的，且不受上诉人管理，上诉人与王伏根之间没有产生劳动和劳务关系，不存在违反《劳动法》的50条规定。应城市人力资源和社会保障局认定上诉人将应城市恒源国际广场项目劳务分包给没有资质的自然人李永冰、吴继华，造成拖欠农民工工资601210元的问题，违反了《劳动法》第五十条、《工资支付暂行规定》第七条，就直接认定为上诉人和农民工之间存在劳动关系而作出处理决定明显错误。湖北省高级人民法院、湖北省人民检察院、湖北省人力资源和社会保障厅、湖北省公安厅联合发布的《关于进一步做好拒不支付劳动报酬案件衔接工作的意见》不是法律、行政法规，也不属于部门规章，不是人民法院审理行政案件适用和参照的范畴，即使适用，该文件也明确要求同时责令发包方和承揽工程的自然人支付劳动者的劳动报酬，该文件也强调发包方承担的是连带责任，直接责任人应是自然人，处理决定没有责令自然人承担责任明显不当。故原审判决认定事实和适用法律明显不当。（二）被上诉人作出的行政决定没有切实履行法定调查核实义务，未做到证据确实、充分，原审判决对此予以支持是错误的。应城市人力资源和社会保障局没有对每个民工进行调查，结算单工钱标准每天300元明显高于市场行情，也没考虑停工、下雨等因素，明显与实际情况不服。从处理决定内容上看，应城市人力资源和社会保障局即认定上诉人拖欠农民工工资601210元，又说具体金额以双方对帐标准为准，这也充分说明应城市人力资源和社会保障局没有充分调查核实，证据不足。事实上结算单是吴继华、乔光玉受胁迫所签，原审法院不能仅凭形式和实际内容都存在争议的结算单作为有效证据，而对应城市人力资源和社会保障局作出的行政决定予以维持。（三）应城市人力资源和社会保障局作出的行政处理决定程序不合法，未立案就进行调查并作出处理决定，在作出行政决定前没有告知当事人陈述和申辩的权利，且本案争议较大，应城市人力资源和社会保障局作出的行政处理决定前没有组织涉事方举行听证。综上，应城市人力资源和社会保障局作出的行政处理决定证据不足，程序违法，适用法律不当，原审予以支持行政处理决定明显不当，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的上诉讼请求。被上诉人应城市人社局答辩称：我局作出的行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确，原审判决结果正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点：第一，劳动行政处理决定确定的支付劳动报酬主体是否正确。第二，劳动行政处理决定确认的劳动报酬数额是否准确。第三，劳动行政处理决定作出的程序是否合法。本院认为，第一，天工伟业将木工工程部分分包给没有资质的自然人李永冰，但其对王伏根等农民工在应城市恒源国际广场项目工作的事实双方没有争议。按照湖北省高级人民法院、湖北省人民检察院、湖北省人力资源和社会保障厅、湖北省公安厅联合发布的《关于进一步做好拒不支付劳动报酬案件衔接工作的意见》第五条的规定“建筑施工企业违法将工程转包、分包给不具备有用工主体资格的自然人，自然人拖欠劳动报酬的，人力资源和社会保障行政部门应同时责令发包方和承揽工程的自然人支付劳动者的劳动报酬”，应城市人社局作出的行政处理决定中应同时责令天工伟业和没有资质的自然人李永冰支付劳动者的劳动报酬。鉴于本案涉及保护劳动者的劳动报酬问题的特殊性，天工伟业也应支付相应的分包木工项目工程款，但其在一、二审期间未提供支付相对应的分包木工项目工程款给自然人李永冰的证据，应城市人社局责令天工伟业支付劳动者的劳动报酬后，发包方天工伟业在与分包工程的自然人进行工程款结算过程中，可将劳动报酬一并纳入进行结算。第二，吴继华、乔光玉与王伏根等人签订的结算单虽然没有得到天工伟业的认可，但天工伟业在一、二审期间未提供相应的与王伏根等人劳动报酬方面结算的证据，其提供吴继华、乔光玉向公安机关的报案材料和乔光玉的证言，但公安机关并未对吴继华、乔光玉与王伏根等人签订的结算单是在受到胁迫的情形下的事实作出认定，天工伟业没有向人民法院提供合法有效的证据证明相关事实。因此，应城市人社局依据结算单认定劳动者报酬的数额并不违法。第三，人力资源和社会保障局部门处理支付劳动报酬的行政处理在程序性上没有强制性规定，《湖北劳动和社会保障监察条例》第十四条是对违法行为进行行政处罚的程序性规定，应城市人社局在未立案的情况下就对案外人展开调查（2014年9月12日开始立案，而在9月9日至11日都在进行相关的调查），作为是否符合立案条件的调查，并不属于行政程序的违法。在行政处理程序中，被上诉人向上诉人告知了陈述申辩权，并告知了有要求申请听证的权利，但上诉人在法定期限内未提出听证申请。因此，被上诉人的行政处理程序符合程序正当性原则。综上，一审法院作出驳回原告诉讼请求的判决并无不当，本院应予以维持。上诉人天工伟业的上诉理由不能成立，对其上诉请求应予以驳回。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人天工伟业建筑工程有限公司承担。本判决为终审判决。审判长祁国华审判员张耀刚审判员黄伟二〇一五年八月二十四日书记员罗自阳《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。