海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼97行终第11号
上诉人（原审被告）乐东黎族自治县九所镇人民政府。
法定代表人邢毅辉，镇长。
委托代理人吴开天，海南琼亚律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）颜耀和（又名颜跃和），男，汉族。
委托代理人关义章，海南惠海律师事务所律师。
原审被告乐东黎族自治县人民政府。
法定代表人王大辉，县长。
原审第三人林梦锐（又名林孟锐），男，汉族。
委托代理人黎昌豪，乐东黎族自治县冲坡镇法律事务所法律工作者。
上诉人乐东黎族自治县九所镇人民政府（简称九所镇政府）因其与被上诉人颜耀和、原审被告乐东黎族自治县人民政府（简称乐东县政府）以及原审第三人林梦锐土地行政裁决纠纷一案，不服乐东黎族自治县人民法院（2015）乐行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人九所镇政府的委托代理人吴开天，被上诉人颜耀和及其委托代理人关义章，原审第三人林梦锐及其委托代理人黎昌豪到庭参加诉讼。原审被告乐东县政府经合法传唤未出庭参加诉讼，本院依法对其进行缺席审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，争议地位于乐东黎族自治县九所镇乐二村委会望楼河岸，地名为溪岸园，争议地的四至为：东面与村里的牛车路相邻，西面与陈世忠家相邻，南面与颜耀和家相邻，北面与望楼河相邻。位于东面的南北长度约为15.7米，位于西面的南北长度约为9.5米，位于南面的东西长度约为32.3米，位于北面的东西长度约为33.3米。2013年12月8日，林梦锐因争议地的使用权与颜耀和发生纠纷并向九所镇政府申请调处。九所镇政府受理后，于2014年6月11日作出九府发（2014）12号《关于林孟锐与颜跃和土地使用权争议的处理决定》（简称12号处理决定）。颜耀和不服该处理决定，向乐东县政府申请复议，乐东县政府于2014年9月22日作出乐府复决字（2014）3号《行政复议决定书》（简称3号复议决定）。颜耀和不服，向一审法院提起行政诉讼，一审法院经审理，以12号处理决定证据不足、违反法定程序和适用法律错误为由，于2014年11月10日作出（2014）乐行初字第14号行政判决：一、撤销12号处理决定；二、九所镇政府于该判决发生法律效力之日起60日内对颜耀和与林梦锐的土地权属纠纷重新作出处理决定。判决生效后，林梦锐于2014年12月18日向九所镇政府提交《土地确权申请书》，同年12月26日，九所镇政府向颜耀和送达了《土地确权申请书》副本，同日向林梦锐送达《听证会、调解会通知书》，2014年12月28日，九所镇政府组织颜耀和和林梦锐进行听证，同日主持双方进行调解，双方未能达成协议。2015年1月5日、6日九所镇政府分别向林梦锐和颜耀和送达《指界通知书》。同月6日，九所镇政府依职权对陈汉雄、陈垂德、陈恩新、黎永仕、陈人富、陈汉发、林汉珊进行调查，并分别制作调查笔录。2015年1月7日，九所镇政府到争议地进行勘查，并制作宗地草图，林梦锐、颜耀和及九所镇政府工作人员均在宗地草图上签字。2015年1月8日，九所镇政府作出九府（2015）5号《关于乐二村林梦锐与乐一村颜耀和土地使用权争议的处理决定》（简称5号处理决定）。颜耀和不服，向乐东县政府申请复议，乐东县政府于2015年5月20日作出乐府复决字（2015）4号《行政复议决定书》（简称4号复议决定），维持九所镇政府5号处理决定，颜耀和不服该复议决定，向一审法院提起诉讼，请求：依法撤销九所镇政府作出的5号处理决定及乐东县政府作出的4号复议决定，并责令乐东县九所镇人民政府重新作出处理决定。
一审法院认为，本案的争议焦点是：一、本案是否存在以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为；二、九所镇政府作出5号处理决定及乐东县政府作出的4号复议决定是否合法。关于本案是否存在以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为的问题。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（法释（2000）8号）第五十四条规定，人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第五十五条（修改后第七十一条）规定的情形。人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条（修改后第七十一条）规定的限制。一审法院于2014年11月10日作出的（2014）乐行初字第14号行政判决，是以九所镇政府作出的12号处理决定前未对相关证据进行举证、质证，属程序违法、事实不清、适用法律错误为由判决撤销并责令重新作出行为的。12号处理决定被撤销后，九所镇政府在作出5号处理决定前，对颜耀和及林梦锐提供的证据组织双方进行公开听证，听取各方的陈述、辩解和意见。虽然所作的5号处理决定与12号处理决定结果相同，但未违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。颜耀和主张5号处理决定是以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为没有事实根据和法律依据，一审法院不予采纳。关于九所镇政府作出5号处理决定及乐东县政府作出的4号复议决定是否合法的问题。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条第三款第一项规定，乡镇人民政府有权受理和调查处理本辖区内个人之间的土地权属争议案件。颜耀和与林梦锐之间的纠纷属个人与个人之间的土地权属争议，故九所镇政府具有调处的法定职权。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十二条规定，乡镇人民政府和土地权属争议调处机构对受理的土地权属争议案件，应当在规定的时间内要求争议各方提交相关的证据，必要时，可以依照职权收集和调取相关的证据。对证据应当组织当事人进行公开听证，听取各方的陈述、辩解和意见。根据前述规定，乡镇人民政府在组织当事人进行公开听证时，除了对当事人提供的证据进行听证外，还应当对自己依职权收集和调取的相关证据进行公开听证。从九所镇政府提供的证据看，九所镇政府于2014年12月28日组织颜耀和与林梦锐对对方提供的证据进行公开听证，2015年1月6日向陈汉雄等7位证人进行调查，并制作了7份调查笔录，2015年1月7日，九所镇政府对争议地进行勘查，并制作宗地草图，并于2015年1月8日作出5号处理决定。可见，九所镇政府并未对其依职权调查收集的宗地草图及7份调查笔录进行公开听证，剥夺了当事人的陈述和申辩的权利，违反了上述规定，属程序违法，应予以撤销。乐东县政府维持违法的行政行为，主要证据不足，故亦应予以撤销。综上所述，依照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十五条、第四十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、第（三）项以及第七十一条、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销九所镇政府于2015年1月8日作出的5号处理决定及乐东县政府于2015年5月20日作出的4号复议决定。二、责令九所镇政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由九所镇政府及乐东县政府负担。
上诉人九所镇政府上诉称，一审判决适用法律严重错误，请求：1、依法撤销乐东黎族自治县人民法院（2015）乐行初字第17号行政判决。2、改判驳回被上诉人颜耀和的一审诉讼请求。理由如下：一、宗地草图属于双方现场签字确认后形成的证据，依法不属于上诉人依照职权调取的证据。二、本案已经过一审审理，对上诉人进行调查并制作的7份调查笔录已经被上诉人依法质证，已依法维护被上诉人的合法权利。三、7份调查笔录并不属于上诉人认定权利事实的主要证据，并不对被上诉人的权利产生重大影响。四、在上诉人召开听证程序后，上诉人已对被上诉人和第三人的证据进行质证，并听取了各方的陈述、辩解和意见，7份调查笔录未对被上诉人出示不属于程序违法。五、《海南省土地权属确定与争议处理条例》属于地方性规章，不属于全国人民代表大会通过的法律，依法不能作为违反法定程序的判决依据。
被上诉人颜耀和辩称：一、宗地草图和上诉人在行政处理的过程中调查形成的7份调查笔录都属于上诉人依职权收集的证据，应当依法进行听证，但上诉人却没有进行听证，程序违法。二、7份调查笔录属于上诉人认定权利事实的主要证据，是对上诉人作出处理决定具有决定性的证据，对答辩人的权利产生重大影响，故上诉人认为“7份调查笔录并不属于上诉人认定权利事实的主要证据，并不对被上诉人的权利产生重大影响”是没有事实根据的。三、《海南省土地权属确定与争议处理条例》的制定机关是海南省人民代表大会常务委员会，依据我国《立法法》第六十三条的规定，《海南省土地权属确定与争议处理条例》属于地方性法规，而并不是上诉人认为的“地方性规章”，这也是我省处理土地权属争议极为重要的一部地方性法规，各级政府机关处理土地权属争议及土地权属争议当事人均应遵照执行，依据我国《行政诉讼法》第六十三条：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”的规定，人民法院以《海南省土地权属确定与争议处理条例》作为认定上诉人程序违法的判决依据，有法有据。综上，上诉人没有对依职权收集到的证据依法进行听证，剥夺了答辩人的陈述和申辩的权利，违反了《海南省土地权属确定与争议处理条例》的规定，属程序违法，一审对该程序违法的处理决定予以撤销，有事实根据和法律依据，判决合法合理。据此，答辩人请求二审法院对一审判决予以维持，依法驳回上诉人的上诉请求。
原审被告乐东县政府经合法传唤未出庭参加诉讼，也未提交书面答辩状。
原审第三人林梦锐没有提交书面答辩状，其在庭审中述称其同意上诉人的上诉意见，并补充说明宗地图是双方当事人在场并签名确认作出的，无须再进行听证。而且上诉人并非仅依据林梦锐提交的证据作出处理决定，而是依据其调查认证的证据来作出处理决定。
各方当事人在一审提交的证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中进行了质证，本院对证据材料的认证意见如下：首先，关于上诉人九所镇政府在一审提交的证据。本院认为，一审判决对九所镇政府提交的证据5、证据6和证据10的质证意见不当，应予纠正。证据5和证据10有乐东黎族自治县九所镇乐二村民委员会加盖的公章，对其真实性应予确认，而且该两份证据作为九所镇政府土地确权的依据，与本案具有关联性，对其关联性亦应予确认。九所镇政府提交的证据6系其在土地确权过程中对相关知情人进行调查所制作的笔录，这些笔录来源真实，形式合法，与案件事实具有关联性，应对其真实性、合法性和关联性均予以确认。其次，关于被上诉人颜耀和及原审被告乐东县政府提交的证据，本院二审的认证意见与一审判决认证意见一致。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。另查明，九所镇政府在作出12号处理决定前，已经对陈人富、陈垂德、陈汉雄、陈恩新、黎永仕、陈汉发和林汉珊等人进行调查并制作笔录，但由于调查笔录上没有调查人和记录人的签名，人民法院生效判决对这些调查笔录的合法性不予确认。九所镇政府在作出5号处理决定前，于2014年12月28日组织了公开听证，在听证过程中，颜耀和对九所镇政府在作出12号处理决定过程中对陈人富、陈垂德、陈汉雄、陈恩新、黎永仕、陈汉发和林汉珊等人所作的调查笔录再次进行质证。九所镇政府于2015年1月6日对陈人富、陈垂德、陈汉雄、陈恩新、黎永仕、陈汉发和林汉珊等人制作的调查笔录和之前的调查笔录相比，增加了调查人和记录人的签名，但该7份调查笔录的内容与九所镇政府在作出12号处理决定过程中对陈人富、陈垂德、陈汉雄、陈恩新、黎永仕、陈汉发和林汉珊等人所作的调查笔录的内容基本一致。
本院认为，本案的争议焦点是九所镇政府作出的5号处理决定和乐东县政府作出的4号复议决定是否合法，即应审查5号处理决定认定事实的主要证据是否充足，确权程序是否合法以及4号复议决定的复议结果是否正确。首先，关于5号处理决定认定事实的主要证据是否充足，确权程序是否合法的问题。一审判决认为九所镇政府未对其依职权调查收集的宗地草图及7份调查笔录进行公开听证，剥夺了当事人的陈述和申辩的权利，据此认定5号处理决定程序违法并将5号处理决定予以撤销。但从本院查明的事实来看，九所镇政府在作出5号处理决定前，已经经过调查、实地核定土地权属界线、听证、调解等一系列程序，确权程序符合法定程序。九所镇政府经过实地核定土地权属界线所制作的宗地图已经过争议双方当事人的签名确认，对该宗地图不需要再进行公开听证。而九所镇政府于2015年1月6日对陈人富、陈垂德、陈汉雄、陈恩新、黎永仕、陈汉发和林汉珊等人制作的7份调查笔录和之前其在作出12号处理决定过程中对上述人员所作的调查笔录相比，调查笔录的内容基本一致。被上诉人颜耀和在听证过程中已对九所镇政府在作出12号处理决定过程中对上述人员所作的调查笔录进行质证，故九所镇政府未再对其于2015年1月6日对上述人员制作的7份调查笔录重新进行公开听证，该做法虽然不当，但实质上对被上诉人颜耀和的权利并未造成影响，不足以认定九所镇政府作出5号处理决定的程序违法。因此，一审判决认定九所镇政府作出5号处理决定程序违法不当，应予纠正。另外，从上诉人九所镇政府在一审提交的证据材料来看，其作出5号处理决定的主要证据充足，处理结果并无不当。其次，关于乐东县政府作出4号复议决定的复议结果是否正确的问题。如前所述，九所镇政府作出的5号处理决定认定事实的主要证据充足，符合法定程序，故乐东县政府经审查后作出4号复议决定对该处理决定予以维持，理由充分，复议结果并无不当。综上所述，一审判决认定事实部分错误，且适用法律错误，应予撤销。上诉人九所镇政府的上诉理由充分，本院予以支持。被上诉人颜耀和一审的诉讼请求所依据的理由不充分，对其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
撤销乐东黎族自治县人民法院（2015）乐行初字第17号行政判决；
驳回颜耀和的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人颜耀和负担。
本判决为终审判决。
审判长 张德雄
审判员 刘 霞
审判员 文魁兴
二〇一六年三月十六日
书记员 管 娜
附：本判决适用的相关法律依条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。