浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）浙03行终1号
上诉人（原审原告）钟振钏，男，1965年4月24日出生，畲族，住浙江省平阳县。
被上诉人（原审被告）平阳县国土资源局，住所地浙江省平阳县昆阳镇平阳大厦19-20层。
法定代表人陶孟载，局长。
委托代理人蔡良为，平阳县国土资源局工作人员。
委托代理人王增匀，浙江越人律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）平阳县万全镇人民政府，住所地浙江省平阳县万全镇万全路506号。
法定代表人林侠，镇长。
委托代理人黄劲，该政府工作人员。
委托代理人陈小平，浙江九州大众律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）平阳县万全镇章桥村村民委员会，住所地平阳县万全镇章桥村宋大线附近。
法定代表人伍思良，村主任。
上诉人钟振钏因诉被上诉人平阳县国土资源局要求确认土地行政协议违法一案，不服浙江省平阳县人民法院（2017）浙0326行初46号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年1月3日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审裁定认定：原告钟振钏一户于二轮土地承包时承包平阳县章桥村集体土地2.744亩。2014年11月20日，被告平阳县国土资源局及第三人平阳县万全镇人民政府发布《征地告知书》，告知章桥村及相关权利人，拟征收土地的用途、位置、规模、补偿标准、安置途径。该告知书由章桥村委会干部收取，并由村干部在该村村务公开栏进行张贴。同年11月，第三人万全镇政府委托金华市天立测绘有限公司对拟征收土地进行勘测定界测绘、村界调查、地类调查及面积计算。同年11月28日，被告平阳县国土资源局及第三人平阳县万全镇人民政府将勘测定界成果以公告附件形式在章桥村村务公开栏张贴；该勘测定界成果显示拟征收土地包括原告周振钏一户0.1106公顷土地，地上附着物为“菜”。同年12月4日，被告平阳县国土资源局及万全镇政府在章桥村村务公开栏张贴拟征地听证告知及征地补偿安置方案；同年12月14日，章桥村委会出具放弃听证的书面说明及村民（代表）会议纪要。同年12月15日，被告平阳县国土资源局和万全镇政府、章桥村委会签订了平统征字[2015]8号《征地补偿协议》，对万全镇章桥村拟征收的0.5976公顷集体土地约定补偿安置。协议注明：征收土地方案和本协议经有批准权的人民政府批准后生效；在征地补偿安置方案批复后3个月内，甲方应将征地补偿费足额支付到乙方指定的账户。2016年2月5日，浙江省人民政府作出浙土整字[2015]0056号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，同意平阳县万全镇东湾、榆茶村农土地地整治综合项目，……征收集体土地0.8706公顷、使用集体土地0.5180公顷。2016年4月27日，平阳县人民政府作出2016第12号《征收土地公告》，对浙土整字[2015]0056号审批意见书的批准事项进行公告，该公告明确：征地工作由县国土资源局会同万全镇人民政府具体实施；如对征收决定有异议且符合复议受理范围的，可以在公告期满之日起60日内向浙江省人民政府申请行政复议，也可以在6个月内向人民法院起诉。同日，平阳县人民政府作出2016第54号《征地补偿安置方案公告》，就E32地块的项目用地0.5976公顷的补偿方案进行公告。公告载明的补偿安置内容与平统征字[2015]8号《征地补偿协议》一致。上列两公告均在章桥村××村务公开栏进行张贴。2016年5月23日，平阳县人民政府作出平政发[2016]123号批复，同意平阳县万全镇东湾、榆茶村农村土地综合整治项目征地补偿安置方案。同日，章桥村委会在《征地补偿安置方案落实情况表》中盖章确认：浙土整字[2015]0056号审批意见书所涉章桥村的补偿安置款已经到位。
原审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十四条确定：“在征地依法报批前要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”。本案中，被诉《征地补偿协议》是征地报批材料之一，也是被告下属征地机构通过协议方式让被征地村委会知晓拟征地块概况及补偿相关事项的政策处理载体，协议本身并不产生涉案土地被征收（即土地所有权、使用权变更）以及确定安置补偿标准的法律后果。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。本案原告不服土地被征收，且对土地补偿标准有异议，应依照土地管理相关规定进行救济，径直诉请撤销涉案《征地补偿协议》不能实现其诉讼目的。综上，被诉征地补偿协议对被征地村集体或被征地农户的土地承包经营权及补偿安置权益不产生影响。故裁定驳回原告钟振钏的起诉。
上诉人钟振钏诉称：一、被诉《征地补偿协议》是征地报批材料之一，其协议内容涉及到包括上诉人在内被征地农民的法定权益。二、被诉协议约定的内容直接关系上诉人安置补偿利益，协议违法会侵害上诉人的合法权益。三、被诉协议对上诉人的征地补偿安置权作出了明确的限定，在没有签订后续补充协议的情况下，上诉人所有的安置补偿权益都包含在被诉协议范围内。综上，上诉人的起诉符合起诉条件，被诉《征地补偿协议》直接侵犯其征地补偿安置权益，上诉人作为利害关系人具有法定的诉权。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人平阳县国土资源局辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人认为被诉协议约定的内容直接关系上诉人安置补偿利益，协议违法会侵害上诉人的合法权益，系上诉人的认识错误。被诉征收协议作为土地征收的报批材料，不直接产生土地被征收的后果。导致土地被征收的行为在一审过程中已经陈述。二、被征地农民的知情权和参与权没有受到剥夺。征地公告、补偿安置方案公告张贴之后，被征地村的村民都能获取征地相关信息。本案被征土地也不是基本农田，征地补偿方案不存在问题。上诉人若对补偿方案有异议，应通过人民政府协调。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人平阳县万全镇人民政府辩称：同意平阳县国土资源局的答辩意见。涉案协议虽然是报批材料之一，但并不影响上诉人的权利义务，也不会对上诉人产生终局性的影响，该协议只是一个程序性的材料，协议的签署是征收过程中的一道程序。按照行政诉讼法的相关规定，对公民不产生实际影响的行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故一审裁定驳回起诉认定事实清楚，请求二审法院予以维持。
被上诉人平阳县万全镇章桥村村民委员会未提交答辩意见。
各方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随卷移送本院，原裁定认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……本案中，上诉人钟振钏的承包地虽然位于被诉平统征字[2015]8号《征地补偿协议》所确定的征收集体土地范围内，但根据土地管理相关法律法规规定，《征地补偿协议》仅是本次集体土地征收的过程性行为，并不直接产生土地征收的法律后果，也不具有强制执行力。且该《征地补偿协议》第六条亦明确约定，“征收土地方案和本协议经有批准权的人民政府批准后生效……如征地方案未获批准，拟征土地仍归乙方（即章桥村）所有。”故被诉《征地补偿协议》在有批准权的人民政府批准之前未发生效力，并不会对上诉人的权利义务产生实际影响。而在有批准权的人民政府批准之后，被诉《征地补偿协议》虽然发生效力，但该协议的内容已被后续的批准征地补偿方案等行政行为所吸收。因此，被诉《征地补偿协议》不会对上诉人钟振钏的权利义务产生最终影响，不具有给予当事人救济的必要性，不属于人民法院行政诉讼受案范围。如上诉人钟振钏认为本次土地征收侵害了其权益，依法可以通过对相关征地决定等行政行为提起诉讼寻求司法救济。综上，上诉人钟振钏的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定驳回钟振钏的起诉正确，依法应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林青青
审 判 员 许旭东
审 判 员 曾晓军
二〇一八年三月二十三日
法官助理 李 凯
代书记员 陈巨创
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附：本裁定所适用的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。