湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）长中行终字第00932号
上诉人(原审原告)林欣雨。
上诉人(原审原告)陈雪勇。
被上诉人(原审被告)长沙市人力资源和社会保障局，住所地湖南省长沙市芙蓉区芙蓉中路一段669号。
法定代表人文丽霞，局长。
委托代理人任艳，长沙市人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人曾云鹏，长沙市人力资源和社会保障局工作人员。
被上诉人(原审被告)湖南省人力资源和社会保障厅，住所地湖南省长沙市天心区青园路18号。
法定代表人胡伯俊，厅长。
委托代理人范莉丽，湖南省人力资源和社会保障厅工作人员。
林欣雨、陈雪勇因诉长沙市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）被征地农民社会保险缴费年限行政确认、湖南省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）行政复议一案，不服长沙市芙蓉区人民法院作出的（2015）芙行初字第211号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，林欣雨、陈雪勇于2008年3月至2013年11月就职于长沙市雨花区中灌公司，并缴纳城镇职工养老保险费，参保缴费年限5年9个月。2013年7月5日，长沙市开福区人民政府发布[2013]第1123号《征收土地方案公告》：经国务院批准，省人民政府[2011]政国土字第10号批准征收新港镇集体土地36.3945公顷。确定征地补偿标准和农业人员安置途径按《长沙市征地补偿安置条例》《长沙市征地补偿实施办法》和湖南省人民政府《关于公布湖南省征地补偿标准的通知》以及《长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法》执行。2014年3月7日，长沙市开福区秀峰街道办事处将开福区天丰翼建材大市场建设用地项目纳入社保人员名单进行公示，林欣雨、陈雪勇属于公示人员范围。2014年3月17日，长沙市开福区秀峰街道办事处公布公示结果，“天丰翼建材大市场建设用地项目纳入社保人员共计169人”，公示期内无异议。长沙市开福区秀峰街道办事处于2014年4月7日向长沙市开福区人力资源和社会保障局申报了《长沙市被征地农民社会保障基本情况汇总表》及参保明细，明确天丰翼建材大市场建设用地项目纳入社保人员169的基本情况。长沙市开福区社会保障管理中心于2014年4月15日对长沙市开福区秀峰街道办事处申报的材料予以确认，并根据长沙市人民政府《关于印发<长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法>的通知》[长政发（2008）12号]之规定录入被征地农民信息系统，后转入养老保险信息系统。林欣雨、陈雪勇户口所在地征收，根据政策可以享有7年被征地农民社会保障和1年失业保险金基本生活补助。2015年1月，林欣雨、陈雪勇续费社会保险时，市人社局发现同一身份证号码有两个保险账号。市人社局通知林欣雨、陈雪勇两个保险账号合并，在合并时发现被征地农民7年社会保障覆盖林欣雨、陈雪勇上班时的参保年限，市人社局定性为重复缴费，只能保留作为被征地农民的所缴部分。林欣雨、陈雪勇不服向省人社厅提出行政复议，省人社厅于2015年5月15日作出湘人社复决字[2015]第16号《行政复议决定书》，维持市人社局对林欣雨、陈雪勇的处理行为。
一审法院判决认为，长沙市人民政府《关于印发<长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法>的通知》[长政发（2008）12号]第十五条规定，第二、三年龄段的人员，按照长沙市人民政府办公厅《关于印发<长沙市城镇个体工商户的灵活就业人员参加基本养老保险办法>的通知》[长政办发（2006）29号]的规定参加基本养老保险，一次性缴纳相应年限的养老保险费。长沙市人力资源和社会保障局《关于完善被征地农民社会保障有关问题的处理意见》[长人社发（2011）2号]规定：一次性补缴时间从征地实施公告发布起往前推。《湖南省城镇灵活就业人员参加企业养老保险补建补缴经办工作流程（暂行）》[湘劳社工字（2009）37号]规定，本次补缴从办理补缴之月依次向前补缴，最多补缴至各地统帐结合制度实施之月。为林欣雨、陈雪勇两人以被征地农民身份补缴养老保险费是按照上述政策执行的，且并无相关法律法规规定的情况下，政策性的问题应当参照相关政策解决。参照省人社厅《关于全省城镇企业职工基本养老保险关系转移接续有关问题的处理意见》[湘人社工字（2010）7号]第三条规定：，省内多重养老保险关系的处理：对于在省内同一时间段建立养老保险关系的，由社保经办机构与本人协商确定保留其中一个，同期其他的养老保险关系予以清理，个人账户储存额退还本人，相应的个人缴费年限不重复计算。市人社局在为林欣雨、陈雪勇两人办理养老保险关系转移合并手续时，在没有相关法律法规规定的情况下，有权根据当时的地方性政策和规定作出的行政处理决定，其行为并无不妥。省人社厅经调查核实作出维持市人社局对林欣雨、陈雪勇作为被征地农民参加社会保险时的处理行为的行政复议决定并无不当，依法应予维持。林欣雨、陈雪勇的诉称理由不成立，对其诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回林欣雨、陈雪勇的诉讼请求。
上诉人林欣雨、陈雪勇上诉称:一、一审法院适用法律错误。《长沙市人力资源和社会保障局关于完善被征地农民社会保障有关问题的处理意见》（长人社发[2011]2号）系市人社局作出，其既是立法机关又是执行机关。上诉人已向一审法院提出对该文件进行司法审查，一审法院未做处理，并仍适用该不合法规范性文件作出错误裁判，明显适用法律错误，违反法定程序；二、市人社局作出的具体行政行为没有法律依据，省人社厅复议决定违法。市人社局对上诉人的社保缴费年限有关重复缴费、转移接续的事实认定及作出退费的处理行为没有法律行政法规依据。省人社厅《关于全省城镇企业职工基本养老保险关系转移接续有关问题的处理意见》（湘人社工字[2010]7号）第三条、《关于城镇企业职工基本养老关系转移接续若干问题的意见》（人社部发[2009]187号）之规定，属于适用法律错误；三、两被上诉人有关社会保险补缴并不涉及转移接续，也不属于重复缴费。两上诉人于2008年3月至2013年11月期间依照国家社会保险法律、法规规定购买了社会保险，属于两上诉人法定权益；2013年两上诉人因征地拆迁，依照长沙市征地拆迁法规规定应获得七年被征地农民社会保障和1年失业保险金基本生活补助，该权益属于上诉人系失地农民依法应得基本生活保障。两上诉人原公司参保地区在长沙市，征地拆迁应一次性补缴社会保险也属于长沙市，不涉及社会保险转移接续，也不属于湘人社工字[2010]7号第三条规定的“在省内同一时间段建立养老保险关系”。市人社局并未实际为两上诉人足额缴纳7年被征地农民社会保障和1年失业保险金基本生活补助，不存在重复缴费。市人社局以自身作出的违法内部文件（长人社发[2011]2号）规定一次性补缴时间从征地实施公告发布起往前推，实际使两上诉人不能获得被征地农民的社会保险保障，在出现法规打架现象时，未以保障失地农民的基本民生为出发点，相反以种种看似有理的规范性文件损害两上诉人的合法权益。四、湘政办发[2014]31号文件实施后，上诉人的请求即有政策支持，该文件规定被上诉人应当妥善解决本意见下发前已被征地农民的社会保障问题。综上，两被上诉人以退还两上诉人原公司社会保险6千余元的方式处置，并认定为重复缴费等，适用法律错误，明显不合理，请二审法院依法判决：一、撤销长沙市芙蓉区人民法院（2015）芙行初字第211号行政判决，或查明事实后依法改判；二、撤销省人社厅作出的湘人社复决字[2015]第16号《行政复议决定书》；三、撤销市人社局作出的对两上诉人2008年3月至2013年11月期间的重复缴费处理行为，改为补缴2008年3月之前的被征地农民社会保障年限（补缴差额年限）。
被上诉人市人社局答辩称：被征地农民参加社会保险，长沙市政府选择的是以灵活就业人员的形式参加待遇较高的城镇职工的养老保险和医疗保险，根据《湖南省城镇灵活就业人员参加企业养老保险补建补缴经办工作流程》的规定办理养老保险参保手续，从补缴之月起依次向前补缴，补缴养老保险当时是在开福区办理，因上诉人的单位已为其缴纳了保险，于是要合并两个账号。关于重复缴费的处理有湘人社工字[2010]7号文件规定，按照政策规定重复期间个人缴费部分应退还给本人。
被上诉人省人社厅答辩称：同意市人社局的观点，市人社局作出补缴是依据规定从发布公告起往前计算。一审判决适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。
当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，长沙市开福区人民政府于2013年7月5日发布的涉案《征收土地方案公告》为[2013]第023号，一审认定错误，本院予以纠正。本院其余采信的证据和确认的事实与原审无异。
本院认为，一、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十二条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”，故在没有相关法律法规规定的情况下，法院可以依据规范性文件对行政行为进行审查。参照《长沙市人民政府关于印发<长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法>的通知》[长政发（2008）12号]第十五条规定，两上诉人作为第二、三年龄段的人员，应按照《长沙市人民政府办公厅关于印发<长沙市城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险办法>的通知》[长政办发（2006）29号]的规定参加基本养老保险，一次性缴纳相应年限的基本养老保险费，缴费基数为征地公告发布时全省上年度在岗职工月平均工资的100%。同时，《湖南省城镇灵活就业人员参加企业养老保险补建补缴经办工作流程（暂行）》[湘劳社工字（2009）37号]规定，本次补缴从办理补缴之月依次向前补缴，最多补缴至各地统帐结合制度实施之月，故市人社局为两上诉人补缴养老保险的行为并无不妥。关于两上诉人多重基本养老保险的处理问题，市人社局对两上诉人重复缴费期间的养老保险账户予以清理并退还个人账户储存额，符合省人社厅《关于全省城镇企业职工基本养老保险关系转移接续有关问题的处理意见》[湘人社工字（2010）7号]第三条的规定，且未违反法律法规的规定，应当认定为合法。据此，省人社厅作出的作出湘人社复决字[2015]第16号《行政复议决定书》，维持市人社局对两上诉人作为被征地农民参加社会保险时的处理行为的复议决定并无不当，依法应予维持。二、关于上诉人在一审中提出的对市人社局《关于完善被征地农民社会保障有关问题的处理意见》[长人社发（2011）2号]第二条规定的审查申请，因该规定是针对第四年龄段被征地农民养老保障问题的处理，而根据《长沙市人民政府关于印发<长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法>的通知》第十二条可知，两上诉人应属于第二年龄段的被征地农民，故该规定不是被诉行政行为的依据，不予审查。一审判决中认定该规定为被诉行政行为的依据错误，本院予以纠正。三、关于上诉人提出的其作为被征地农民应根据《湖南省人民政府办公厅转发省人力资源和社会保障厅<关于做好被征地农民社会保障工作的意见>的通知》[湘政办发（2014）31号]办理参保手续的主张，经查，该文件于2014年5月6日发布并实施，而被上诉人已于2014年4月15日完成了两上诉人作为被征地农民纳入社会保障体系的参保手续，故两上诉人不适用湘政办发（2014）31号文件规定，该主张不成立，不予支持。综上，上诉人的上诉理由不成立，其诉讼请求没有事实及法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人林欣雨、陈雪勇负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 永
审 判 员 柳 明
代理审判员 陈丽琛
二〇一六年三月二十五日
书 记 员 贾翔婷
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。