湖北省武汉市洪山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂洪山行初字第00033号
原告武汉保利拉菲小区业主委员会，住所地武汉市洪山区雄楚大道楚康路301号保利拉菲小区。
负责人林志，该委员会主任。
委托代理人陈欢。特别授权。
被告武汉市洪山区住房保障和房屋管理局，住所地武汉市洪山区鲁巷双塘小区三号楼。
法定代表人徐作启，该局局长。
委托代理人肖斌武，武汉市共合律师事务所律师。特别授权。
委托代理人陈庆昌，该局工作人员。特别授权。
被告武汉市洪山区人民政府卓刀泉街办事处，住所地武汉市洪山区卓刀泉路108号虎泉街凯乐桂园8F。
法定代表人杨建忠，该办事处主任。
委托代理人程汉陵，湖北天空律师事务所律师。特别授权。
原告武汉保利拉菲小区业主委员会（以下简称保利拉菲业委会）因认为被告武汉市洪山区住房保障和房屋管理局（以下简称洪山区房管局）、被告武汉市洪山区卓刀泉街办事处（以下简称卓刀泉街办事处）不履行备案登记法定职责，于2015年3月23日向本案提起行政诉讼。本院于2015年3月23日立案后，于2015年3月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月9日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人陈欢，被告洪山区房管局的委托代理人肖斌武、陈庆昌，被告卓刀泉街办事处的委托代理人程汉陵到庭参加诉讼。审理中因各方当事人申请协调，协调时间不计入审限。本案现已审理终结。
2014年10月，原告保利拉菲业委会向被告卓刀泉街办事处递交申请备案材料，卓刀泉街办事处同意备案后，该申请备案资料被送交被告洪山区房管局审核，洪山区房管局经审核认为不符合备案条件，将申请备案材料退回至卓刀泉街办事处，卓刀泉街办事处于2014年11月28日作出《公告》，载明重新指导保利拉菲小区成立业主大会和选举首届业主委员会。
原告保利拉菲业委会诉称，2013年11月7日，武汉保利拉菲小区的1129户业主（占全体业主40%以上）依法联名向被告卓刀泉街办事处提出设立业主大会的书面申请，卓刀泉街办事处会同被告洪山区房管局指导保利拉菲小区成立业主委员会选举筹备组。经口头和电话通知，保利拉菲小区建设单位武汉林海房地产开发有限公司没有参加筹备组。经请示被告并经被告授权，保利拉菲小区于2014年1月1日在小区公告发布了《关于报名参加保利拉菲首次业主大会筹备组的通知》，邀请建设单位报名参加筹备组。报名时间截止后，建设单位没有报名参加筹备组。2014年3月20日，卓刀泉街名都花园社区居民委员会发布公告，公示筹备组的组成人员，并载明如有建议，可到筹备组反映。筹备组成立后，先后公告发布了《保利拉菲小区首届业主委员会委员候选人产生办法》、《武汉保利拉菲小区成立业主大会及业主委员会选举办法》等。2014年5月14日，筹备组公布了《关于召开首次业主大会的公告》，保利拉菲小区采取投票表决的形式召开业主大会会议。根据投票统计结果，保利拉菲小区投票赞成了13名业委会委员和候补委员，通过了《业主大会议事规则》、《管理规约》等。2014年9月20日，在被告卓刀泉街办事处、名都花园居委会及业主的见证下，筹备组公示了《保利拉菲小区业主委员会投票（选举）结果》，武汉保利拉菲小区业主大会和业主委员会依法成立。武汉保利拉菲小区业主委员会自选举产生后，依法向被告申请办理备案手续，但被告卓刀泉街办事处在备案后又撤销了备案登记，被告洪山区房管局也不同意办理备案手续，理由均是“建设单位没有参加筹备组，不符合法定程序”，但该理由没有法律依据。被告不予备案行为极大损害了原告的合法权益，原告于2015年1月9日向武汉市洪山区人民政府提起行政复议后，依法提起行政诉讼，请求：1、判令被告在规定的时间内为原告办理业主委员会备案手续；2、判令被告承担本案的诉讼费。
原告保利拉菲业委会在举证期限内向本院提供以下证据：证据1、《武汉保利拉菲小区业主申请筹备设立业主大会申请报告》、关于“武汉‘保利拉菲’小区筹建业主委员会”业主意见征询表。证明保利拉菲小区申请设立业主大会。证据2、《关于报名参加保利拉菲首次业主大会筹备组的通知》。证明保利拉菲小区邀请建设单位参加筹备组。证据3、卓刀泉街名都花园社区居民委员会2014年3月20日《公告》、保利拉菲小区业主大会筹备组2014年4月11日《公告》、保利拉菲小区业主大会筹备组2014年4月18日《公告》、保利拉菲业主大会筹备组2014年4月23日《公告》、保利拉菲小区业主大会筹备组2014年4月28日《公告》、保利拉菲小区业主大会筹备组2014年5月1日《公告》、保利拉菲小区业主大会筹备组2014年5月4日《公告》、保利拉菲小区业主大会筹备组2014年5月8日《公告》、保利拉菲小区业主大会筹备组2014年5月13日《公告》、武汉保利拉菲小区业主大会筹备组2014年5月13日《公告》、武汉保利拉菲小区业主大会筹备组2014年5月14日《公告》、武汉保利拉菲小区业主大会筹备组2014年5月20日《公告》、保利拉菲业主大会筹备组2014年6月9日《公告》、保利拉菲小区业主大会筹备组2014年6月13日《公告》。证明保利拉菲小区业主委员会成立过程。证据4、《保利拉菲小区业主委员会投票表决情况统计表》。证明《业主大会议事规则》、《管理规约》、《业主委员会工作规则》同意票过双1、1＼2投票权数，13名业主委员会委员、候补委员同意票数过双1＼2投票权数。证据5、保利拉菲小区业主大会筹备组2014年9月13日《保利拉菲小区业主委员会投票（选举）结果公示》。证明《业主大会议事规则》、《管理规约》、《业主委员会工作规则》生效，业委会委员及候补委员当选名单。证据6、2014年10月保利拉菲第一届业主委员会备案资料、备案申请函两份。证明原告向被告申请备案的资料。证据7、2014年11月28日卓刀泉街社会事务管理科作出的《公告》。证明被告卓刀泉街办事处不予备案的理由。证据8、洪政复决（2015）1号《行政复议决定书》。证明本案经过行政复议。证据9、2014年3月28日武汉市洪山区卓刀泉街名都花园社区居民委员会《告保利拉菲小区全体业主及物业服务中心书》。证明名都社区居委会针对投诉业主自发成立业委会的回复。证据10、业主名册、验票现场照片。证明建设单位向筹备组提交了保利拉菲小区业主的花名册、建设单位派人参与验票工作。
被告洪山区房管局辩称，保利拉菲小区业主大会筹备组的成立程序不合法，其所组织的选举结果、成立的业主委员会不具有合法性，不能备案。根据《武汉市物业管理条例》、《武汉市业主大会和业主委员会指导规则》的相关规定，筹备组由业主、街道办事处、开发建设单位等派员组成。但原告没有按要求成立筹备组并公告，而是以志愿者的名义发布公告。2014年6月17日，武汉林海房地开发有限公司到被告处投诉，称没有被通知派员参加筹备组，也没有委派过代表参加筹备组的活动，认为筹备组的组成不合法。被告认为建设单位参加筹备组是权利更是义务，筹备组的组织部门应通知其参加，而不是由志愿者以通告、自愿报名的形式通知参加，这种操作上的不规范导致建设单位未派员参加筹备组。在前期的协调、指导中，被告的工作人员多次指出该不规范行为，未被重视而被强行推进业主委员会的组建工作。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告洪山区房管局于2015年4月10日之前向本院提供了以下规范性文件：《武汉市物业管理条例》第二十二条、《武汉市业主大会和业主委员会指导规则》第十七条、第十八条。
被告卓刀泉街办事处辩称，1、原告主体不适格，应驳回其起诉。原告首次业主大会筹备组缺少建设单位，违反了《武汉市物业管理条例》第二十二条及《武汉市业主大会和业主委员会指导规则》第十七条的规定，并未依法成立及备案。诉状上的原告为“武汉保利拉菲小区业主委员会”，具状人却为“林志”等自然人签名，“业委会”和“林志等人”是两个不同的法律主体，不具有等同关系，不能混同或替代。2015年1月9日向武汉市洪山区人民政府提起行政复议的是“林志”等自然人，而不是“拉菲小区业委会”，原告未依法申请行政复议。2、原告要求备案的诉求违反法规，应予驳回。原告筹备组缺少建设单位，设立程序不合法，依法无效。3、被告依法履行了行政职能，无违法行政行为。被告积极参加了武汉保利拉菲小区业主委员会前期筹办工作。被告收到建设单位武汉林海房地产开发有限公司提出的因未依法参加筹备组，故拉菲小区业主委员会不合法的异议后，及时向洪山区政府法制办、洪山区住房保障和房屋管理局书面请示，得到房管局“筹备组成员中缺少建设单位不符合相关规定而无效”的回复后，及时将该回复告知原告，并做了大量解释和协调工作。综上，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告卓刀泉街办事处于2015年4月10日之前向本院提供了以下证据：证据1、洪政复决（2015）1号《行政复议决定书》。证明原告主体不适格，申请复议的是林志等自然人，不是原告武汉保利拉菲小区业主委员会，二者不能等同。证据2、《关于保利拉菲业主大会筹备组相关事项的情况说明》、洪政复决（2014）14号《行政复议决定书》。证明保利拉菲小区业主大会筹备组缺少建设单位，违法无效。建设单位主张权利，要求参加业委会筹备组并开展活动。证据3、2014年10月27日《关于指导卓刀泉街保利拉菲小区业委会选举流程是否合法的请示》、2014年10月27日《关于明确我街保利拉菲小区业委会选举流程是否合法的请示》、2014年11月17日《回复函》、卓刀泉街名都花园社区居民委员会2014年3月20日《公告》、2014年11月28日卓刀泉街社会事务管理科出具的《公告》、2015年4月13日《关于卓刀泉街保利拉菲小区业委会组建情况说明》。证明武汉保利拉菲小区业委会筹备组缺少建设单位，违法无效，洪山区房管局不予备案。卓刀泉街办事处将“不予备案”结果向保利拉菲小区业主公告，并告知重新指导选举和成立业委会。卓刀泉街办事处对筹办业委会进行了参与、协调、请示、告知等活动，期间没有违法行政行为。
经庭审质证，原告对被告卓刀泉街办事处提交的证据发表了以下意见：对证据1的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为业委会经依法成立是合法主体，且当时是以业委会的名义向武汉市洪山区人民政府提出行政复议的。对证据2的真实性无异议，但对关联性、证明目的有异议，认为建设单位是经依法通知后，没有报名参加筹备组，不能说明业委会无效，且实际上建设单位参加了业委会的筹备活动。对证据3中的两份请示和回复函的真实性无异议，对回复函的证明目的有异议，认为通知参加筹备组的公告是有效的，该公告是得到卓刀泉街的授权和委托发布的。原告依法通知建设单位参加筹备组，但建设单位拒绝参加。对证据3中的2014年3月20日的公告无异议，认为该公告能证明筹备组是合法有效的。对证据3中的2014年11月28日的公告的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为原告依法通知建设单位参加筹备组，但建设单位拒绝参加，且建设单位实际参加了业委会的筹备活动。对证据3中的情况说明的关联性、真实性、合法性无异议，认为该证据能证明建设单位经依法通知仍未报名参加业委会筹备组。
经庭审质证，被告洪山区房管局对被告卓刀泉街办事处提交的证据发表了以下意见：对证据1、2、3的关联性、真实性、合法性均无异议。
经庭审质证，被告洪山区房管局对原告提交的证据发表了以下意见：对证据1-10的真实性无异议。对证据1中的签名是否均为业主本人签字认为需要核实，不发表意见。对证据2，认为该通知不符合规定，发起的主体依法应是街道办事处而不是志愿者，该通知提到有建设单位代表一名参加筹备组，但实际上没有，筹备组从形式上和实体上都不符合规定，据此选举产生的业主委员会不能备案。对证据6中的备案申请函的真实性、证明目的无异议。对证据3-10的合法性有异议，认为后续的选举工作不具有合法性。
经庭审质证，被告卓刀泉街办事处对原告提交的证据发表了以下意见：对证据1的真实性无异议。对证据2认为没通知建设单位不产生送达的法律效力。对证据6中的备案申请函的证明目的有异议，认为被告已于2014年11月28日公告说明重新组织保利拉菲小区业主委员会，2014年12月4日的申请无效，且被告没有收到该申请。对证据1-6中证明保利拉菲小区业委会成立过程无异议，但认为因没有建设单位参加筹备组，业委会成立不合法。对证据7的真实性无异议，认为该证据证明被告在及时阻止不合法的业主委员会成立。对证据8的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为行政复议的主体和本案原告的主体不一致，并认为证据1-8不能证明原告要求备案的主张是合法的。对证据9的真实性和证明目的无异议。对证据10，认为不能确认建设单位曾派人参加，不能确认建设单位是为了成立业委会筹备组提交花名册。
本院对上述证据认证如下：因业主委员会是由业主大会会议选举产生，故被告卓刀泉街办事处的证据1不能证明原告的主体资格不适格。被告卓刀泉街办事处的证据2能够证明武汉林海房地产开发有限公司于2014年6月17日向卓刀泉街办事处书面反映保利拉菲业委会筹备组成立不合法，并于2014年9月9日向武汉市洪山区人民政府申请行政复议，要求卓刀泉街办事处作出回复。对于被告卓刀泉街办事处的证据3中的两份请示、2014年3月20日的公告、2015年4月13日的情况说明，原告和被告区房管局均对其真实性无异议，本院予以采信；证据3中的回复函、2014年11月28日的公告能够证明洪山区房管局向卓刀泉街办事处作出回复，卓刀泉街办事处告知保利拉菲小区业主，洪山区房管局回函称因开发商没有参加筹备组，不符合法定程序。街道和社区重新指导保利拉菲小区成立业主大会和选举首届业主委员会。原告的证据1、2、3、4、5、9能够证明武汉市保利拉菲小区业主联名向卓刀泉街办事处申请筹备设立业主大会，保利拉菲小区业主委员会成立的过程，以及保利拉菲小区业主大会投票表决的结果，但不足以证明明确邀请了建设单位参加筹备组。原告的证据6、7能够证明保利拉菲业主委员会向卓刀泉街办事处递交备案资料，卓刀泉街社会事务管理科告知保利拉菲小区业主，洪山区房管局回函称因开发商没有参加筹备组，需重新成立业主大会，选举首届业主委员会。原告的证据8能够证明林志等11名保利拉菲小区业主委员会委员不服洪山区房管局、卓刀泉街道办事处对保利拉菲业主委员会的备案申请不予备案行为，向武汉市洪山区人民政府申请行政复议。原告的证据10能够证明建设单位向筹备组提交了保利拉菲小区业主花名册，但仅凭该份证据不足以证明建设单位派员参与了验票工作。
经审理查明，2013年11月7日，武汉市保利拉菲小区业主联名向被告卓刀泉街办事处申请筹备设立业主大会。卓刀泉街办事处委托保利拉菲小区业主组成业主委员会筹备组志愿者，于2014年1月1日向保利拉菲业主发布了《关于报名参加保利拉菲首次业主大会筹备组的通知》，载明业主大会筹备组人数暂定为8人，其中建设单位代表1名，该《通知》在保利拉菲小区的物业宣传栏予以张贴公告。2014年3月20日，卓刀泉街名都花园社区居民委员会向保利拉菲小区业主作出《公告》，载明“结合保利拉菲小区业主的推荐、报名、社区居委会报上级相关部门审核，成立业主委员会选举筹备组”，公示了业主委员会选举筹备组的成员名单，并载明“公示7天”，“如有建议，请到筹备组反映”，该《公告》在保利拉菲小区内予以张贴公告。2014年4月11日，保利拉菲小区业主大会筹备组向保利拉菲小区业主公告其成员的名单和工作职责。2014年6月17日，武汉林海房地产开发有限公司向卓刀泉街道办事处递交《关于保利拉菲业主大会筹备组相关事项的情况说明》，称保利拉菲业委会筹备组没有依法通知该公司参加，该筹备组的成立不合法。2014年9月13日，保利拉菲小区业主大会筹备组书面公示《保利拉菲小区业主委员会投票（选举）结果公示》，该《公示》载明保利拉菲小区业主大会会议表决通过了管理规约、业主大会议事规则、业主委员会工作规则，以及业主委员会委员候选人经超过物业管理区域内专有部分占建筑物总面积半数的业主且占总人数半数的业主投票赞成后当选。2014年10月，保利拉菲业主委员会向卓刀泉街办事处递交备案资料，包括：业主委员会成立筹备组人员名单公告、业主委员会筹备组业主代表名单、业主委员会备案登记表、业主大会议事规则、业主管理规约、业主委员会工作规则、业主委员会选举办法、当选业委会成员身份证明材料、当选业委会成员模范履行业主义务相关材料、业主大会投票表决情况统计表、业委会公章管理制度、当选业委会成员无违法违纪情况证明材料，卓刀泉街办事处同意备案后，该备案资料被送交洪山区房管局审核。洪山区房管局经审核认为，不符合备案条件，遂将备案资料退回至卓刀泉街办事处。2014年10月27日，卓刀泉街道办事处向洪山区房管局递交《关于明确我街保利拉菲小区业委会选举流程是否合法的请示》，洪山区房管局于2014年11月17日作出《回复函》，主要内容包括：“除非建设单位确已不存在，或经街道办事处明确要求其参加筹备组仍拒绝参加的，否则，筹备组成员中缺少建设单位不符合相关规定”。2014年11月28日，卓刀泉街社会事务管理科向保利拉菲小区各位业主作出《公告》，主要内容包括：“现接到区房管局回复函：因开发商没有参加筹备组，不符合法定程序。街道和社区重新指导保利拉菲小区成立业主大会和选举首届业主委员会”。林志等11名保利拉菲小区业主委员会委员对洪山区房管局、卓刀泉街道办事处对保利拉菲业主委员会的备案申请不予备案不服，于2015年1月9日向武汉市洪山区人民政府申请行政复议，武汉市洪山区人民政府于2015年2月10日作出洪政复决（2015）1号《行政复议决定书》，认定申请人的复议理由不能成立。保利拉菲业委会不服洪山区房管局、卓刀泉街道办事处对保利拉菲业主委员会的备案申请不予备案行为，提起诉讼。
本院认为，依据《物业管理条例》第十六条第一款的规定，业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。故被告洪山区房管局、被告卓刀泉街办事处具有对依法成立的业主委员会进行审核备案的法定职权，其主体资格适格。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第三条、《武汉市物业管理条例》第三十四条的规定，业主委员会由业主大会选举产生，房地产行政主管部门为业主委员会办理备案手续并非业主委员会产生的必要法定程序，原告保利拉菲业委会的主体资格适格。
《业主大会和业主委员会指导规则》第十条规定：“首次业主大会会议筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办事处、乡镇人民政府代表和居民委员会代表组成。…”，《武汉市物业管理条例》第二十二条第一款规定：“筹备组由业主和街道办事处、乡（镇）人民政府、开发建设单位派员组成，…”，《武汉市业主大会和业主委员会指导规则》第十七条第二款规定：“筹备组成员人数不超过11人，其中街道办事处、乡（镇）人民政府、社区居民委员会、建设单位代表各1名，…”。可见，首次业主大会会议筹备组的成员包括建设单位代表。本案中，卓刀泉街办事处委托保利拉菲小区业主组成业主委员会筹备组志愿者，向保利拉菲小区业主发布的《关于报名参加保利拉菲首次业主大会筹备组的通知》，系在保利拉菲小区的物业宣传栏予以张贴公告。保利拉菲小区业主委员会选举筹备组成立后，卓刀泉街名都花园社区居民委员会发布的公示业主委员会选举筹备组成员名单的《公告》，系在保利拉菲小区内予以张贴公告。上述《通知》和《公告》均未直接向建设单位武汉林海房地产开发有限公司作出，也未明确向武汉林海房地产开发有限公司予以告知，故不足以证明武汉林海房地产开发有限公司明知该《通知》和《公告》的内容，而默认放弃参加筹备组。虽然武汉林海房地产开发有限公司向保利拉菲小区业主委员会选举筹备组提供了业主名册，但原告保利拉菲业委会、被告卓刀泉街办事处提供的证据不能证明武汉林海房地产开发有限公司在提供业主名册时作出拒绝参加筹备组的意思表示，也不足以证明武汉林海房地产开发有限公司具有追认放弃参加保利拉菲小区业主大会筹备组的意思表示。因此，保利拉菲小区首次业主大会会议筹备组的成立不合法，被告洪山区房管局、被告卓刀泉街办事处拒绝为原告保利拉菲业委会办理保利拉菲小区业主委员会备案手续没有违反法律规定，对于原告要求被告为其办理业主委员会备案手续的诉讼请求，本院不予支持。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条的规定，判决如下：
驳回原告武汉保利拉菲小区业主委员会要求被告武汉市洪山区住房保障和房屋管理局、被告武汉市洪山区人民政府卓刀泉街办事处在规定的时间内为原告办理业主委员会备案手续的诉讼请求。
案件受理费50元由原告武汉保利拉菲小区业主委员会承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 李 芳
代理审判员 余四美
人民陪审员 朱春华
二〇一五年十月二十七日
书 记 员 冯 琳