广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）防市行终字第21号
上诉人（一审原告）东兴市江平镇那漏村麦怀组。
诉讼代表人农治华，组长。
委托代理人凌立标，男。
委托代理人杨源山，广西幸程律师事务所律师。
被告（一审被告）东兴市人民政府。
法定代表人周刚，市长。
委托代理人黎昌有，东兴市国土资源局干部。
一审第三人东兴市马路镇竹围村高车组。
诉讼代表人何源海，组长。
委托代理人陈陆桂，男。
上诉人东兴市江平镇那漏村麦怀组（以下简称麦怀组）因土地行政裁决一案，不服东兴市人民法院2013年12月12日作出的（2013）东行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年5月14日受理了本案并依法组成合议庭，2014年6月4日公开开庭审理了本案。上诉人麦怀组的诉讼代表人农治华及其委托代理人凌立标、被上诉人东兴市人民政府的委托代理人黎昌有、一审第三人东兴市马路镇竹围村高车组（以下简称高车组）的诉讼代表人何源海及其委托代理人陈陆桂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明，原告麦怀组与第三人高车组争议的山岭位于马路镇竹围村，争议山岭为担竹坜（又名塘仔坜）、打石坜（又名白坟岭）的部分山岭，两处争议山岭的总面积为15.314亩，其中担竹坜争议部分山岭面积为11.602亩，四至界址为：东至麦怀组土地；南至高车组土地；西至陈汉周土地；北至高车组土地。打石坜争议部分山岭面积为3.712亩，四至界址为：东至高车组土地；南至麦怀组土地；西至高车组土地；北至麦怀组土地。原告麦怀组和第三人高车组提供的记录发证机关为原防城县人民政府的《山界林权证》、《山权证》等证书，由于没有加盖发证机关的印章及保存在林业主管部门，依法不能作为确权依据。原告和第三人提供的1962年原东兴县人民委员会发给高车组的《东兴各族自治县生产队土地房产所有证》和1962年原东兴县人民委员会发给张廷荣的《东兴市各族自治县社员土地房产所有证》因四至方位不清又无附图，根据上述两份土地房产证也不能确定具体位置与现争议山岭位置是否相符，只能作为确权的参考。从1962年起，争议山岭土地由第三人高车组集体耕种，1983年分田到户后，第三人将争议地分给其组员个人耕种，期间，未有人对争议地的权属提出异议，至高速路征用争议山岭土地。原告于2011年3月4日向被告对争议地的权属提出异议，并申请被告进行调处。被告依法立案受理后，组织双方当事人进行了调解、勘查、制图、调查访问。因双方分歧过大，调解不成功。被告东兴市人民政府于2012年9月18日作出东政处（2012）5号处理决定，将争议山岭土地确权归第三人所有。原告麦怀组不服，向防城港市人民政府申请复议，防城港市人民政府于2012年12月31日以防政复决（2012）54号行政复议决定，维持被告东兴市人民政府的东政处（2012）5号处理决定。
一审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，被告东兴市人民政府享有对土地及林木、林地的所有权和使用权争议依法处理的行政执法主体资格。本案山林土地争议，被告东兴市人民政府立案调处后，进行了现场勘查。根据查明的事实，结合当事人对争议山林土地的实际管理情况，遵循有利于安定团结，有利于生产生活，有利于经营管理原则，尊重历史和现实状况，作出的东政处（2012）5号处理决定，该处理决定认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，实体处理恰当，依法予以维持。原告主张争议山地从1962年“三包四固定”时由东兴各族自治县人民委员会确权给原告的组员张廷荣使用，确认争议山岭归其所有，第三人长期侵占属其所有的山岭土地。对于上述三项主张，原告作为证据提交的1962年原东兴县人民委员会发给张廷荣的《东兴市各族自治县社员土地房产所有证》因四至方位名称与现争议山岭四至方位不符，且无附图，不能确定具体位置与现争议山岭位置是否相符，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条“权属凭证记载东、西、南、北四至（以下简称四至）方位范围清楚的，以四至为准；四至记载不清楚，而该权属凭证记载的面积清楚的，以面积为准；权属凭证面积记载、四至方位不清又无附图的，根据权属参考凭证也不能确定具体位置的，由人民政府按照本条例第五条规定的原则确定权属”。原告提交的1981年防城各族自治县人民政府向其颁发《山界林权证》，由于没有加盖发证机关的印章及保存在林业主管部门，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条的规定，依法不能作为确权依据。争议山岭自二十世纪六十年代起就由高车组管理使用至今，期间，没有任何单位和个人对此提出过异议，原告无证据证明其曾对第三人管理使用争议山岭提出异议。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”故原告的上述主张因证据不足，理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持被告东兴市人民政府于2012年9月18日作出的东政处（2012）5号《东兴市人民政府关于江平镇那漏村麦怀组与马路镇竹围村高车组位于担竹坜、打石坜山岭权属纠纷问题的处理决定》。案件受理费50元（原告已预交），由原告东兴市江平镇那漏村麦怀组负担。
上诉人麦怀组上诉称，一、一审认定事实不清。1、争议山岭已于1962年确认给上诉人成员张廷荣所有，后于1981年确认给上诉人所有。有上诉人提供的《东兴各族自治县社员土地房产证》、证人林某、苏某的证言，以及保存在东兴市林业局的《山界林权证》、《山权证》等予以证实，但一审对该事实未予认定，是错误的；2、一审认定“从1962年起，争议山岭土地由第三人高车组集体耕种，1983年分田到户后，第三人将争议地分给其组成员个人耕种”，这与客观事实不符。首先，1962年起，争议山岭被确定给上诉人成员张廷荣所有，并由其使用。其次，上诉人在争议山岭上种植有松树，1993年以后，一审第三人侵占上诉人的该山岭种植作物。再次，一审第三人成员侵占争议山岭是其个人成员行为，而不是一审第三人发包给其成员使用，也不是一审第三人集体侵占；3、被上诉人引以作出东政处（2012）5号处理决定的与第三人相关的《山界林权证》没有盖章，没有签发日期，也无原件，是一份无效证据。因此东政处（2012）5号处理决定据此认定争议山岭归第三人所有是错误的。一审法院判决维持该错误的处理决定，显然是错误的。二、一审法院适用法律不正确。一审法院依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，维持东政处（2012）5号处理决定，是错误的，首先，该规定规定的是“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地”，而本案中，第三人并没有使用该争议山岭。其次，第三人成员侵占争议山岭的时间没有满二十年。再次，该规定属于对物权设立、变更的规定，而物权的设立或变更属于民事基本制度，根据《中华人民共和国立法法》的规定，民事基本制度，只能制定法律，部门规章无权作规定。庭审上，上诉人补充上诉理由认为，一审判决第十页“1983年分田到户后，第三人将争议地分给其组员个人耕种，期间未有人对权属提出异议”不是事实，真正事实是第三人个人侵占的，不是分给组员的。综上，请求判令：一、撤销东兴市人民法院（2014）东行初字第3号行政判决，依法改判：撤销东兴市人民政府作出的东政处（2012）5号处理决定；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。庭审中，上诉人补充诉讼请求，责令东兴市人民政府限期重新作出行政处理决定。
被上诉人东兴市人民政府辩称，一、东政处（2012）5号处理决定查明认定的事实清楚，查明认定了争议山岭的名称、四至界址和面积，查明认定了争议山岭的历史划分情况，查明认定了争议山岭的使用情况；二、东政处（2012）5号处理决定适用法律正确，程序合法；三、关于对上诉人主张的事实和理由的答辩：1、上诉人提供的《山界林权证》（证号：4030）为存根联，没标注有争议山岭，《山权证》为生产队联，证书标有伯劳岭，但经核实与存根联所标明的山岭不相符，这两份材料保存在东兴市林业局，且不盖公章，没有法律效力。2、争议山岭的地名，答辩人在2011年7月5日曾组织上诉人及其群众代表到争议山岭进行现场指界，当时原告没有对争议山岭的名称提出异议，并签字确认。3、对争议山岭的管理使用，从调查笔录显示，争议山岭由第三人农户种植管理。综上，答辩人作出东政处（2012）5号处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确、证据确凿，请求驳回上诉人的诉讼请求。
第三人高车组述称，上诉人提供的是个人土地房产证，不是集体房产证，张廷荣的房产证不在本案争议范围，上诉人提供的《山界林权证》无公章，争议山上的树木是1983年落实生产责任制后，生产队分给各户经营种植的，上诉人称1993年个人侵占属无稽之谈。
二审庭审中，各方当事人均无新的证据向法庭提供。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。
综合二审中各方当事人的诉讼意见，本案的争议焦点可归纳为，被上诉人东兴市人民政府作出的东政处（2012）5号处理决定是否合法，是否有事实和法律依据，一审判决维持该处理决定是否正确。
本院认为，上诉人麦怀组提交的1962年原东兴各族自治县人民委员会颁发给张廷荣的《东兴各族自治县社员土地房产证》，由于该《土地房产证》四至方位不清又无附图，不能作为确权依据，上诉人麦怀组上诉认为1962年张廷荣的《土地房产证》已经将争议山确权给麦怀组的意见，证据不充分，本院不予采信；第三人高车组提交的1962年《东兴各族自治县生产队土地房产所有证》，经现场勘查核实，该《土地房产证》记载的那录山范围包含了争议地，但四至方位不清又无附图，不能据此认定包含本案的全部争议山，根据修订前的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条规定，权属凭证面积记载、四至方位不清又无附图的，根据权属参考凭证也不能确定具体位置的，由人民政府按照调处条例第五条规定的原则确定权属，本案需结合相关证据予以认定。
麦怀组提交的编号为4030《山界林权证》及高车组提交的无编号《山界林权证》存根，由于没有加盖发证机关印章，不具有法律效力，被上诉人东兴市人民政府、一审法院不采信该两份《山界林权证》是正确的，上诉人麦怀组认为应该采纳认定上诉人提供的《山界林权证》、《山权证》的上诉意见于法无据，本院不予采纳。另，上诉人麦怀组认为被上诉人东兴市人民政府采信了第三人高车组相关的《山界林权证》，并据此认定争议山岭归高车组所有的上诉意见没有事实依据，本院不予采纳。
关于争议地的历史经营和现实状况，根据现查的证据，争议地从上世纪六十年代以来一直是高车组群众进行耕种管理，期间没有任何单位和个人对此提出异议，上诉人麦怀组认为一审法院关于争议地的历史管理使用情况认定错误，但未提供相关的证据予以证实，本院不予采纳。
关于一审法律适用问题，本案没有证据证实争议地解放后曾确权归上诉人麦怀组所有，因此，不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定情形，一审法院参照适用该条规定属适用法律错误，本院予以纠正。
被上诉人东兴市人民政府参考第三人高车组的《土地房产所有证》，结合调查笔录，考虑争议地的历史和现实状况，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条、修订前的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、二十条第一款的规定，作出东政处（2012）5号处理决定，认定事实清楚，主要证据充分，一审判决维持东政处（2012）5号处理决定审判程序合法，实体处理正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人东兴市江平镇那漏村麦怀组负担。
本判决为终审判决。
审判长 凌旭芳
审判员 李肖连
审判员 佟日红
二〇一四年六月十八日
书记员 黄积定