湖北省保康县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0626行初20号
原告薛祥秀，农民。
委托代理人周清海，湖北法正大律师事务所律师。代理权限：1.代为承认、放弃、变更诉讼请求。2.代为签收法律文书、提起上诉。3.行政赔偿案件中代为进行和解。
被告保康县城市管理执法局（以下简称保康城管局），住所地保康县城关镇清溪路86号。统一社会信用代码12420626011200905G。
法定代表人史述海，保康城管局局长。
委托代理人柳永馗，保康县城市管理综合执法大队执法人员。代理权限：一般代理。
原告薛祥秀诉被告保康城管局行政撤销一案，于2016年8月23日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，同年8月25日向被告保康城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月21日公开开庭审理了本案。原告薛祥秀的委托代理人周清海、被告保康城管局的委托代理人柳永馗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告薛祥秀诉称：原告薛祥秀全家4口人，其中本人、儿子谢勇、女儿谢丽君，三人均属歇马村4组农民。丈夫谢德运属城镇户口，既无固定工作，也无固定收入，属城镇低保对象。全家4人居住的房屋是上世纪1978年祖辈修建的土木结构瓦房。由于家庭经济困难，该房�建至今近40年未做改造修补，已成危房。2015年初，原告薛祥秀持保集（98）第082800237号集体土地建设用地使用证向歇马街村委会提出申请对危房进行拆旧翻新。属于原宅基地改建符合条件，歇马镇规划建设和国土管理机构层报县城乡规划设计院于2015年3月20日为其确定了用地规划红线图，保康县城乡规划局于2015年4月20日颁发了规划内鄂规用地420626201500016号《建设用地规划许可证》，同时，原告向歇马镇政府城乡规划主管部门的工作人员张官举申请办理建设工程规划许可证，并提交了使用土地的有关证明文件，张官举接收申请，并收取原告薛祥秀1500元办证费用。后不知张官举为何未在法定工作日内为原告颁发建设工程规划许可证，事后也未补办，至今也未告知原因。原告后经亲朋好友捐助、募集一定费用在原宅基地四处边界不动且与四邻无争议情况下，动工拆旧翻建�栋两层新房并于当年底入住。2016年3月2日，原告收到被告（2016）保城规划罚听字第1063号行政处罚（权利）告知书，得知因原告未取得建设工程规划许可证，拟将予以22236.65元罚款的行政处罚。原告即与丈夫找到张官举追问为何近一年之久不予其颁发建设工程规划许可证，张仍不告知事实和理由。2016年3月4日，原告委托其兄弟到被告单位向该局史述海局长、孙定军副局长反映：“原告早己按规定申请颁发建设工程规划许可证，未取得该证的原因是因为城乡规划主管部门的工作人员张官举未按规定期限办理，也未说明事实和理由造成的，责任不在原告方。”并申请被告调查核实上述事实，同时提交了行政处罚听证申请书。史局长对这一情况高度重视，当场电话联系张官举调查询问核实上述情况，张官举在电话中承认2015年初就收到原告申请办理建设工程规划许可证的有关证明文件资料及1500元办证费。史局长查明上述情况后，对张官举这种不作为行为进行了严厉批评，并责令张官举将所收的1500元办证费马上悉数退还。此后不久，张官举在其办公室将1500元办证费用退给原告夫妇。原告认为被告处罚错误，其理由如下：1、处罚决定书认定事实不清，程序违法。认定薛祥秀未申请取得建设工程规划许可证属违法建房与事实不符，否认并掩盖城乡规划主管部门的工作人员张官举收到原告薛祥秀申请后未在规定的期限内颁发建设工程规划许可证，也未书面说明事实和理由这一不作为行为。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定”。依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。本案属于农村农户原宅基地折旧翻新房，当事人符合规划建房条件，且在宅基地四处边界不动没有邻里矛盾的情况下建房，并按规定履行了应尽义务。城乡主管部门工作人员张官举收到申请书和费用后未在法定期限内颁发建设工程规划许可证，也未书面说明理由，是一种不作为行为，这种行政不作为行为不仅违反了《中华人民共和国行政许可法》有关规定，而且是导致原告未能取得该证的直接原因。2、处罚决定定性不准，适用法律错误，本案属于在原宅基地上拆旧翻新，且建房四界不动，邻里无矛盾，符合控制性详细规划和建设工程规划条件，不存在对规划实施有影响的因素。根据《中华人民共和国城乡规划法》第40条、第64条的立法主体解释：“对未取得建设工程规划许可证进行建设而符合规划条件的，建设单位应按照本法的规定补办建设工程规划许可证；对于已经建成应当予以改建使其达到符合城乡规划的，应当予以改建使其符合城乡规划；不能通过改建达到符合城乡规划要求的应当予以拆除。在责令限期整改的同时，可并处建设工程造价的5%以上10%以下的罚款。”本案申请人建房符合规划条件，属应补办建设工程规划许可证的范围，而不属于对规划实施有影响，“应予以改建使其达到符合城乡规划”或“不能通过改建达到符合城乡规划要求的应当予以拆除”的范围。故不应适用罚款处罚，而应适用补办建设工程规划许可证措施来救济。基于上述事实和理由，原告认为，被告做出的（2016）保城规划罚字第（1063）号行政处罚决定认定事实不清；运用法律错误，且程序违法，应依法予以撤销，请求法院依法撤销被告保康城管局（2016）保城规划罚字第（1063）号行政处罚决定，判令被告承担诉讼费。
原告薛祥秀为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据、依据：
1.建设用地规划许可证及红线图一份。拟证明建房用地获得许可，建房在红线图范围内。
2.集体土地建设用地使用证一份。拟证明房屋属于拆旧建新。
3.听证申请一份。拟证明薛祥秀陈述建房前已经向歇马城乡规划主管人员张官举提出办证申请，且已经缴纳了办证费用，张官举口头同意建设，应视同行政单位已经许可。
4.低保证一份。拟证明原告家庭困难。
被告保康城管局辩称：1、我局对原告违法行为事实认定清楚，处罚对象正确、证据确凿。2015年8月26日接到县清房办交办通知单后，指派执法人员进入现场进行调查，收集了相关证据，经核实认定原告未取得建设工程规划许可证，于2015年4月开始在保康县歇马镇大巷街进行房屋建设。原告所述其未取得建设工程规划许可证是由于城乡规划主管部门工作人员张官举未在规定期限内颁发建设工程规划许可证，造成原告至今未取得建设工程许可证是由于主管部门的不作为，该理由不能成立。首先，行政机关的不作为和被答辩人依法进行处罚是两个不同的法律关系，不能因一个部门的不作为成为另一个法定部门行使权力的依据，对涉嫌相关人员不作为应提起其他行政诉讼，而不是在撤销之诉中提出。其次，原告的建设位于歇马镇总体规划范围内，应办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证后才能�行建设，原告至今未办理建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，应受到法律制裁；2、我局行政行为程序合法、正当、有效。自2015年12月10日立案调查以来，我局严格按照法定程序进行处理，对违法建设现场进行了现场勘验、附图绘制、物证照片拍摄，并对谢德运（薛祥秀之夫）完成了调查取证工作，收集了原告提交的相关书面材料，依法向歇马镇人民政府发函征求规划处理建议。结合调查取证情况及歇马镇人民政府的回函，于2016年3月2日向原告送达了（2016）保城规划罚听字第1063号行政处罚听证权利告知书，因原告未按照规定时间参加听证，视为放弃听证请求，随后于2016年3月23日向原告邮寄送达了（2016）保城规划罚字第1063号行政处罚决定书，原告至今未履行处罚决定所规定的相关义务；3、我局行政处罚决定适用法律正确，依�充分。《中华人民共和国城乡规划法》是规划类行政处罚案件的法律依据，我局按照省、市批复依法对违反城乡规划的相关案件进行处罚，主体适当。原告未经城乡规划主管部门批准擅自进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，我局对其调查后向歇马镇人民政府发函征求意见，结合调查取证情况及歇马镇人民政府回函显示，原告所建违法建设属尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条向其作出限期消除对规划实施的影响并处罚款的行政处罚，认定事实清楚、法律适用正确。综上所述，我局对原告作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请县人民法院对我局作出的行政处罚决定依法予以维持。
被告保康城管局在法律规定的期限内提供了以下证据、依�：
1、2015年12月15日保康县城市管理行政处罚案件立案登记表复印件1份；
2、2015年12月15日保康县城市管理行政执法现场勘验笔录、附图及物证照片1份；
3、2015年12月16日保康县城市管理行政处罚案件调查询问笔录1份；
4、2015年12月16日谢德运提交的相关材料复印件1份；
5、谢德运提交的结婚证复印件1份；
6、2015年12月9日关于谢德运房屋建设处理意见征求函1份；
7、2015年12月11日违法建设处理意见回复函1份；
8、2016年2月28日建设工程造价认定书1份；
9、2016年2月28日拟文审批表（（2016）保城规划罚听字第1063号）1份；
10、2016年2月28日行政处罚听证权利告知书及送达回证1份；
11、2016年3月3日行政处罚听证申请书1份；
12、薛祥秀提出听证申请时提交的材�复印件1份；
13、2016年3月8日拟文审批表（（2016）保城规划罚听通字第1063号）1份；
14、2016年3月8日行政处罚听证通知书及回证1份；
15、2016年3月21日拟文审批表（（2016）保城规划罚字第1063号）1份；
16、2016年3月21日行政处罚决定书及送达回证1份；
17、2009年12月17日湖北省人民政府鄂政函（2009）303号批复1份；
18、2010年1月19日襄樊市人民政府襄樊政函（2010）5号批复1份；
19、2010年9月10日保康县人民政府保政办发（2010）92号文件1份；
20、建筑工程造价评估报告1份；
21、事业单位法人证书及法定代表人身份证明书、身份证复印件1份。
被告对原告提供的证据的真实性没有异议，原告对被告提供的证据3、4、5、6、9、10、11、12、13、14、15、17、18、19、21没有异议。对被告提供�证据1，原告认为被告2015年12月15日现场调查核实薛祥秀未取得建设工程规划许可证，为何12月10日就立案了，违反程序规定；对被告提供的证据2，原告认为谢德运不是本案的当事人，不是行政处罚对象，谢德运的勘验笔录不能作为处罚薛祥秀的事实依据；对被告提供的证据7，原告认为行政单位应该独立行使行政执法权，不应受政府的干预；对被告提供的证据8，原告认为没有造价专业机构对薛祥秀的房屋进行评估，造价不能以类替代个体，大华公司的评估报告不能采信，即使按照大华公司的评估报告，工程造价也应下浮30％；对被告提供的证据16，原告认为行政处罚事实不清，程序违法；对被告提供的证据20，原告认为没有评估人员的签名及资质，没有评估机构的资质。
对于原告、被告没有异议的证据，本院予以采信。对于被告提供的证据1、2、7、8、16、20，因该证据是被告保康城管局作出本次行政处罚的真实依据，本院予以采信。
根据以上有效证据，结合当事人在庭审中的陈述，本院确认以下法律事实：
原告薛祥秀全家4口人，其中原告本人、儿子谢勇、女儿谢丽君，三人均属歇马镇歇马村4组农民，薛祥秀的丈夫谢德运属城镇户口。全家4人居住的房屋是上世纪祖辈修建的土木结构瓦房，已成危房。2015年初，原告薛祥秀持保集建（98）第082800237号集体土地建设用地使用证向歇马街村委会提出申请对危房进行拆旧翻新，经歇马镇歇马村同意后，向歇马镇规划建设部门提交了建房申请，保康县城乡规划局于2015年3月20日为其颁发了建设现状红线图，保康县城乡规划局于2015年4月30日给薛祥秀颁发了地字第F-50000016号《建设用地规划许可证》，同时原告向歇马镇人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，城乡规划部门至今未办，也未作出任何结论。原告薛祥秀于2015年4月在歇马镇大巷街进行房屋建设。保康城管局2015年12月15日对原告薛祥秀建房进行调查（2015年12月15日承办人报批立案，承办人与执法机关负责人补签立案意见时间是2015年12月10日）、勘验，勘验结论为“该建设东临菜地、西临大巷街9号刘德宝住宅，南临谢静住宅，北临刘怀元老宅，砖混结构主体三层，附属二层；主体三层，东侧出挑0.6米，东西最大长11.85，南北最大长11.65米；附属二层东西最大长7.05米，南北最大长4.9米。截止2015年12月15日现场勘验时止，该建设已完工，并已投入使用；主体三层房屋建筑面积为407.16平方米，附属二层房屋建筑面积为60.98平方米，三层主体房屋及二层附属房屋总建筑面积为468.14平方米”。保康城管局于2016年3月2日给薛祥秀送达了保康城管局于2016年2月28日作出的《建设工程造价认定》及（2016）保城规划罚听字第1063号《行政处罚听证（权利）告知书》，保康城管局认定薛祥秀的建房为砖混结构，每平方米造价为950元，工程造价为444733元。2016年3月3日，薛祥秀向保康城管局提交了《行政处罚听证申请书》，并提交了相关建房手续，保康城管局于2016年3月10日给原告送达了（2016）保城规划罚听通字第（1063）号《行政处罚听证通知书》，定于2016年3月17日下午15时举行听证会，后原告放弃听证。保康城管局于2016年3月21日作出（2016）保城规划罚字第（1063）号《行政处罚决定书》，对薛祥秀作出“限期7日内消除对规划实施的影响，并处建设工程造价444733元的5％计22236.65元罚款”的行政处罚，保康城管局邮寄送达了《行政处罚决定书》，薛祥秀的丈夫谢德运签收。后原告不服处罚，于2016年8月23日向本院提起诉讼。
本院认�，《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人”，原告薛祥秀在原宅基地拆旧建新建房，原告到保康县歇马镇城乡规划部门申请建房，保康县城乡规划局分别于2015年3月20日、2015年4月30日给原告薛祥秀下发了建设红线图和《建设用地规划许可证》，后原告又向城建规划部门申请办理《建设工程规划许可证》，城乡规划部门在法定期限内不作出决定，应视为城乡规划部门许可原告薛祥秀建房。保康城管局执法人员在未经审批立案的情况下，先行调查，后补立案手续，不符合程序；保康城管局执法人员从办案的自始至终没有对原告薛祥秀进行询问，不符合办案程序。保康城管局在没有通过评估程序对薛祥秀房屋进行评估的情况下，仅凭没有落款评估日期、没有评估人员、没有出示评估资质的大华建设项目管理有限公司保康办事处大华（办）评估字（2015）第001号《建设工程造价咨询报告书》，就认定原告房屋的工程造价为每平方米950元，缺乏事实依据。即使依据大华建设项目管理有限公司保康办事处大华（办）评估字（2015）第001号《建设工程造价咨询报告书》，报告书中“砖混结构（水泥砖）770-800，砖混结构（标准砖）950-980，含建制镇、集镇规划区内个人建房按以上评估价下浮30％做为最终评估”，保康城管局认定原告房屋每平方米造价为950元，明显错误；保康城管局对符合规划和条件的农民建房进行处罚，不符合当前国家的扶贫政策。综上，保康城管局对原告的行政处罚，主要证据不足，程序违法，处罚明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（六）项的规定，判决如下：
撤销被告保康县城市管理执法局（2016）保城规划罚字第（1063）号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告保康县城市管理执法局负担，限于本判决生效之日交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。上诉人应预交二审案件受理费50元，可汇款或直接交至湖北省襄阳市�级人民法院（开户银行中国农业银行襄阳万山支行，账号17×××56），也可以由本院转交。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交二审案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，按自动撤回上诉处理。
审判长 吕刚惠
审判员 尚 波
审判员 许 立
二〇一六年九月二十二日
书记员 李清政