吉林省大安市人民法院
民 事 判 决 书
（2015）大郊民初字第114号
原告：大安市大赉乡城南村民委员会。
负责人：闫喜峰，职务：党支部副书记。
委托代理人：李俊峰，吉林于晓辉律师事务所律师。
被告：杨修国，汉族，现住大安市。
委托代理人：刘艳峰，吉林诚诺律师事务所律师。
第三人：杨丽娟，汉族，现住吉林省大安市。
委托代理人：刘艳峰，吉林诚诺律师事务所律师。
第三人：杨洪茂，汉族，现住大安市。
委托代理人：刘艳峰，吉林诚诺律师事务所律师。
第三人刘波，汉族，现住大安市。
委托代理人：孙奎，大安市法律援助中心律师。
原告大安市大赉乡城南村民委员会与被告杨修国、第三人杨丽娟、第三人杨洪茂、第三人刘波确认合同效力纠纷一案，本院于2015年5月12日立案受理，2015年9月17日依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告大安市大赉乡城南村民委员会的委托代理人李俊峰、被告杨修国、第三人杨丽娟、第三人杨洪茂的共同委托代理人刘艳峰、第三人刘波及其委托代理人孙奎到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告大安市大赉乡城南村民委员会诉称：2007年1月1日，原告与被告杨修国签订土地承包协议书，约定原告将原知青砖厂南侧、黑鱼泡西侧南北长200米、东西长150米的盐碱废弃地发包给被告杨修国经营管理，承包期限30年，即2007年1月1日至2037年1月1日，开发费用由被告负责。因本合同约定的承包土地不属于家庭联产承包性质的土地，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第八款、第九款“以借贷、租赁或者其他方式处分集体财产或涉及村民利益的事项均应经过村民会议讨论决定”的规定，该协议签订前未经民主议定程序讨论通过，不能保证原告将土地发包给被告及承包费的约定未损害集体组织和村民的利益，故该协议与法律法规的强制性规定相抵触，应属无效的协议。被告杨修国取得该土地后又将其转包给第三人杨丽娟、杨洪茂、刘波三人，依据《农村土地承包管理法》第四十九条“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或林权证等证书的，其土地承包经营权可依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十一条“承包方未依法取得土地承包经营权证书，既以转让、出租、入股、抵押等方式流转土地承包经营权，发包方请求确认流转无效的，应予支持”的规定，被告没有取得土地承包经营权证书就将土地转包给第三人，其转包行为是无效的。综上，请求法院依法确认原、被告间的土地承包协议无效，判令被告杨修国及第三人杨丽娟、杨洪茂、刘波将土地返还给原告。
被告杨修国辩称：《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第四款规定农村土地承包经营方案需要经过民主议定程序决定，签订土地承包合同无需民主议定程序决定，因此原被告间签订的土地承包合同不存在违反法律强制性规定的情形，并且该合同已经实际履行多年，本集体经济组织成员从未提出过异议，也不存在损害集体利益的情形，故该协议是合法有效的。我也未将土地转包给三位第三人，他们都是我的亲属，他们个人投资开发无偿使用至今。迄今我们已经投入大量资金对该土地进行开发，如果因未经民主议定程序而无效的话过错在原告，原告应对被告的65万余元经济损失进行赔偿。
第三人杨丽娟、杨洪茂与被告杨修国意见一致。
第三人刘波述称，原、被告间签订的土地承包合同合法有效。理由如下：1、《中华人民共和国村民委员会组织法》规定农村土地承包经营方案需经民主议定程序决定，签订土地承包合同无需民主议定程序决定。并且民主议定程序是其内部管理机制，作为合同相对方的被告无法知晓原告是否进行了民主议定程序，所以没有履行民主议定程序的过错在原告，其应对被告与第三人在使用该土地的过程中的投入进行赔偿。2、《中华人民共和国村民委员会组织法》和《土地承包法》都不属于效力性强制性规范，被告承包该土地也没有损害村集体和村民的利益，所以未经民主议定程序并不必然导致承包合同无效。并且被答辩人的起诉也已经超过1999年最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷若干问题规定试行》第二十五条“违背集体经济组织成员大会或成员代表大会决议发包土地，自承包合同签订之日起超过一年，或虽未超过一年，但承包人已经实际做了大量投入的，对原告方要求确认合同无效或要求终止该承包合同的，人民法院不予支持”中规定的一年除斥期间。因2005年最高人民法院出台的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中没有对涉及民主议定程序的纠纷做出规定，所以仍应适用1999年最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷若干问题规定试行》的规定。综上，因原、被告间的土地承包合同合法有效，所以被告与第三人刘波之间的转包合同也是合法有效的。
经审理查明：原、被告于2007年1月1日签订承包盐碱废弃地的协议，约定原告将原知青砖厂南侧、黑鱼泡西侧南北长200米、东西长150米的盐碱废弃地发包给被告杨修国经营管理，承包期限30年（2007年1月1日至2037年1月1日），开发费用由被告负责，承包费用为壹仟元，一次性交清。2009年第三人杨洪茂与刘波诉讼离婚，白城市中级人民法院在二审中将建于原、被告争议土地上的养鱼池判归第三人刘波所有。
认定上述事实的证据有：1、原、被告于2007年1月1日签订的土地承包协议书及2007年1月1日原告收取被告杨修国1，000.00元土地承包费的收据、白城市中级人民法院（2010）白民一终字第195号民事判决。
根据原告大安市大赉乡城南村民委员会的诉求、被告杨修国的答辩及第三人杨丽娟、杨洪茂、刘波的陈述，归纳本案的争议焦点1、原、被告间的土地承包协议是否有效；2、被告是否已将承包原告的土地转包给第三人杨丽娟、杨洪茂、刘波；3、被告杨修国与第三人杨丽娟、杨洪茂、刘波应否将被告承包原告的土地返还给原告。
本院认为，本案是一起确认合同效力的纠纷，应当依据《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定进行确认。原告认为向被告发包的土地不属于家庭联产承包性质的土地，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第八项、第九项：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”的规定，签订该协议没有经过民主议定程序，不能保证原告将土地发包给被告及承包费的约定未损害集体组织和村民利益，违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，应属无效协议。但最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。”只有违反法律、行政法规的效力性强制性规定的合同才无效，违反法律、行政法规的管理性强制性规定的合同并不当然无效。其判断标准为：1、该强制性规定是否明确规定了违反的后果是合同无效；2、违反该强制性规定继续履行合同是否会损害国家、集体、第三人利益及社会公共利益；3、违反该强制性规定是否违背我国相关法律的立法宗旨，而不能仅以法律的表述为“禁止”、“不得”、“应当”、“必须”等加以衡量。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第八项、第九项并没有明确规定违反该条规定没有经过民主议定程序的处分行为是无效的，原告也没有提供证据证明继续履行合同会损害国家、集体、第三人利益及社会公共利益，并且《中华人民共和国农村土地承包法》的立法宗旨是“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，继续履行该协议并不违背这一宗旨。因此原、被告签订该协议并没有违背《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定。同时原告所举证据
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原、被告于2007年1月1日签订的土地承包协议书及2007年1月1日原告收取被告杨修国1，000.00元土地承包费的收据仅能够证明原、被告双方签订了土地承包协议并收取了承包费，不能证明该协议签订过程中存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的其他导致合同无效的情形，故原、被告签订的土地承包协议是合法有效
的。原告还要求确认被告与三位第三人之间的转包行为无效，但其并未提供证据证明被告与第三人杨丽娟、杨洪茂、刘波之间存在转包关系，并且第三人刘波提供了白城市中级人民法院的判决，证明原、被告争议土地上的养鱼池已被白城市中级人民法院判归刘波所有，同时被告在答辩中称三位第三人均是自己的亲属，自己并没有将土地转包给他们，而是无偿给他们使用的，故本院无法认定被告杨修国与第三人杨丽娟、杨洪茂、刘波之间是否存在转包关系。综上，原、被告间的土地承包协议是合法有效的，且该协议尚未履行到期，现原告要求被告及第三人返还土地的请求于法无据，应予驳回。
综上，本院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、《中华人民共和国农村土地承包法》、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、第八条之规定，判决如下：
驳回原告大安市大赉乡城南村民委员会的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省白城市中级人民法院。
期满不上诉，则本判决生效。双方当事人必须自觉履行，逾期不履行的，本院将依据对方当事人的申请强制执行，申请执行的期限为二年。逾期不申请的，本院将视为放弃权利。
审判长 ：马吉天
审判员 ：辛世杰
审判员 ： 孙 娟
二〇一五年十月二十六日
书记员 ：孙宏达