广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1520号
上诉人（原审原告）：郑和生，男，汉族，1952年4月17日出生，住广东省开平市。
上诉人（原审原告）：陈金连，女，汉族，1957年9月27日出生，系上诉人郑和生之妻，住址同上。
上诉人（原审原告）：郑瑞娟，女，汉族，1980年10月3日出生，系上诉人郑和生、陈金连之女，住址同上。
上诉人（原审原告）：郑新就，女，汉族，1984年10月20日出生，系上诉人郑和生、陈金连之女，住址同上。
上诉人（原审原告）：郑瑞庆，男，汉族，1986年7月25日出生，系上诉人郑和生、陈金连之子，住址同上。
上诉人共同委托代理人：黄文丰，广东运胜律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：开平市人民政府。住所地：广东省开平市光华路*号。
法定代表人：庞正华，市长。
委托代理人：吴建明、黄素娴，均为开平市人民政府法制局工作人员。
原审第三人：罗莲芳，女，汉族，1951年4月24日出生，住广东省开平市。
委托代理人：郑伦创，男，汉族，1977年6月18日出生，住广东省开平市，系原审第三人罗莲芳之子。
上诉人郑和生、陈金连、郑瑞娟、郑新就、郑瑞庆（以下简称郑和生等五人）因诉被上诉人开平市人民政府（以下简称开平市政府）以及原审第三人罗莲芳土地管理行政纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2016）粤07行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1985年，郑和生等五人以家庭承包方式在开平市金鸡镇游东村胜和经济合作社（以下简称胜和经合社）承包了五份水田。1999年1月6日，开平市政府下发《关于我市开展新一轮农村土地承包工作的通知》（开委[1999]1号），在开平市××一轮农村土地承包工作。1999年底，胜和经合社重新分田到户。胜和经合社与郑惠合（罗莲芳的丈夫，2004年去世）于2000年签订了《开平市土地承包合同书》。同年，开平市政府颁发《土地承包经营权证书》给罗莲芳所在农户，载明其承包水田面积为25.38亩。
另查明，郑和生等五人于2015年11月10日向开平市人民法院提起（2015）江开法赤水民初字第148号民事诉讼，要求胜和经合社把五份水田的征地款共87250元（17450元/份）发放给郑和生等五人，罗莲芳把违法收取的属于郑和生等五人的五份水田耕作补偿款89505元返还给郑和生等五人。该院一审查明事实如下：“郑和生等五人是胜和经合社的村民。1999年前，郑和生等五人以家庭承包方式在胜和经合社承包了五份水田。1999年底，胜和经合社重新分田到户。此时，郑和生等五人承包的五份水田经重新分配由罗莲芳的丈夫郑惠合以家庭承包方式承包。2000年，罗莲芳所在的农户依法登记取得了《土地承包经营权证书》，登记的户主是郑惠合。2014年4月，开平市政府在胜和经合社征地并发放了征地补偿款。同年4月12日，胜和经合社召开村民会议，经讨论确定《胜和村征地补偿及有关分红协定》。陈金连参加会议，并在该分红协定上签名同意。该分红协定约定，按田份计算六成，按人口计算四成，其中，人口分红为12276元/份，自留地补偿为11340元/亩，水田补偿款为17450元/份、水田耕作补偿款为702元/亩。会后，胜和经合社给郑和生等五人发放了人口分红49104元、自留地补偿1134元。郑和生等五人以其在胜和经合社承包有五份水田为由，要求发放相应的水田补偿款及水田耕作补偿款，胜和经合社则认为郑和生等五人在征地补偿安置方案确定时未承包有水田，双方发生纠纷。经协商未果，郑和生等五人提起诉讼。”开平市人民法院判决驳回郑和生等五人的诉讼请求。郑和生等五人不服，向江门市中级人民法院提起上诉，案号为（2016）粤07民终600号。该院经审理，判决驳回上诉，维持原判。
再查明，在（2015）江开法赤水民初字第148号民事诉讼中，郑和生等五人得知2000年开平市政府向罗莲芳所在的农户颁发了涉案《土地承包经营权证书》。郑和生等五人认为罗莲芳所在农户承包的25.38亩土地中包括了在1984年至1999年第一轮土地承包时由其承包的8.5亩土地，侵害了其合法权益，遂向原审法院提起本案诉讼，请求依法撤销开平市政府颁发给郑惠合的涉案《土地承包经营权证书》。
原审法院经审理认为，本案系土地行政管理纠纷，争议焦点为开平市政府向罗莲芳所在农户颁发《土地承包经营权证书》是否合法。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，郑和生等五人于2015年11月10日向开平市人民法院提起（2015）江开法赤水民初字第148号诉讼，在案件审理过程中得知开平市政府向罗莲芳所在农户颁发《土地承包经营权证书》的事实。郑和生等五人于2016年3月15日提起本案行政诉讼，没有超过法律规定的期限。因此对于开平市政府提出郑和生等五人的起诉超过法定期限的说法，不予采纳。
本案中，开平市政府的颁证行为发生于1999年，而《中华人民共和国农村土地承包法》于2003年3月1日实施，依据法不溯及既往的原则，本案不适用《中华人民共和国农村土地承包法》。依照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发[1997]16号，以下简称中办16号文件）第二条第（四）项关于“延长土地承包期后，乡(镇)人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书”的规定，开平市政府作为开平市辖区内的县级人民政府，向罗莲芳所在的农户颁发涉案《土地承包经营权证书》，主体适格，予以确认。开平市政府依据上述规定，在审查胜和村小组及郑惠合签订的《开平市土地承包合同书》基础上，以此为依据向罗莲芳所在的农户颁发涉案《土地承包经营权证书》，并未违反当时的规定。此外，根据江门市中级人民法院作出的（2016）粤07民终600号生效民事判决的认定，郑和生等五人未能举证证明其符合《胜和村征地补偿及有关分红协定》所规定的“水田补偿款”分配资格，故其主张胜和经合社向其五人发放水田补偿款87250元理据不足。据此，可认定郑和生等五人对罗莲芳所在的农户承包的土地享有权益缺乏依据。
综上所述，郑和生等五人请求撤销涉案《土地承包经营权证书》依据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告郑和生等五人的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告郑和生等五人负担。
郑和生等五人不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决认定事实不清。1.开平市政府颁发给郑惠合的《土地承包经营权证书》所登记的承包土地面积25.38亩，包括了上诉人郑和生等五人在1985年原承包的五份水田面积6.3亩，但原审判决对此事实没有予以认定。2.郑惠合并没有签订土地承包合同书，且开平市政府发证时土地承包合同尚未填写，原审判决对此明显认定有误。（二）原审判决没有对开平市政府给郑惠合颁发《土地承包经营权证书》的具体行政行为是否合法进行全面审查，且适用法律不正确，对中办16号文件中的有关规定进行割裂式的曲解。该文件第二条中的四项规定均属于“认真做好延长土地承包期的工作”中应当遵守的几项义务。第四项规定就是要求开平市政府在审核延包符合前三项要求基础上进行发证，而不是无须审核延包是否违反前三项要求即进行发证。衡量郑惠合是否合法延包的准则就是该文件第二条第一项至第三项所规定的内容。原审判决没有全面适用上述规定，而是将第四项规定与该条整体内容割裂开来，故原审判决认为开平市政府以土地承包合同为依据发证没有法律依据。退一步讲，即使按原审判决认为开平市政府应以土地承包合同为依据发证的观点，开平市政府也有义务审查土地承包合同的真实性、合法性，但开平市政府并未尽土地承包合同的合法性审查义务。要认定郑惠合承包上诉人原承包的土地合法，应具备两个法定事由，一是上诉人放弃延包权利将土地交回胜和经合社重新发包，二是依法承包。但本案中这两个事由均不具备。1.上诉人并没有放弃延包权利将土地交回胜和经合社。根据中办16号文件的规定，上诉人对其原承包的土地享有再延长30年土地承包期的权利，该权利属于法定权利，任何人不得非法剥夺。并且根据开平市委、市政府下发的开委[1999]1号文件中关于第二轮土地承包有关“农村人口原则上一律要领责任田，即以户为单位按人分田”的规定，当时的政策也不允许上诉人放弃领取责任田。胜和经合社擅自将土地收回并重新发包给郑惠合不合法。2.郑惠合承包上诉人原承包的土地不符合16号文件规定的调整情形，也没有依照法定程序进行。郑惠合的承包行为明显不符合法律规定的为解决人地矛盾突出而需进行调整的情形，反而加剧了人地矛盾突出，而且其新增承包土地未经村民大会或村民代表大会讨论通过，承包行为是无效、不合法的承包。请求二审撤销原审判决和开平市政府颁发给郑惠合的《土地承包经营权证书》，一、二审诉讼费用由开平市政府负担。
被上诉人开平市政府二审辩称：（一）开平市政府向郑惠合颁发《土地承包经营权证书》的行为合法。开平市于1999年开展新一轮农村土地调整承包工作。胜和村小组于1999年底开始进行新一轮土地调整承包，成立了分地小组进行此项工作，并向村民进行宣传，当时全村每户都有代表参加。在开展调整土地承包时，郑和生一家在外务工，表示放弃承包，未到小组签领其责任田，村小组将该责任田分配给了他人。在完成调整土地承包工作后，胜和村小组将调整后的情况在村内公布栏上张榜公示。开平市政府根据胜和村小组与村民签订的《开平市土地承包合同书》，向村民颁发了《土地承包经营权证书》。其中郑惠合与胜和村小组签订的《土地承包合同书》中载明，郑惠合承包的土地面积共25亩3分7厘7，并注明具体位置。开平市政府向郑惠合颁发的《土地承包经营权证书》上的记载与该承包合同一致。因此，开平市政府向郑惠合颁发涉案《土地承包经营权证书》符合当时的相关规定。（二）郑惠合与胜和村小组签订的《土地承包合同书》合法有效。当时农村土地承包关系的确立，是处于国家发展初期，农村劳动力外出打工赚钱多，承包集体土地是一种责任，每年按承包土地面积承担国家粮食上交任务，领取土地是一种巨大的负担，很多村民都不愿意领取承包田，有的领取承包地不耕，为了外出打工，交给别人承包，期满了也不回来领取责任田。因此，在新一轮土地承包调整时就按谁在耕的土地由谁承包(实质上是责任的承担)。当事人在承包合同上没有签名也是因为不想多承包土地，但村民都同意了这样的方案，当事人口头上接受了，但未在合同上签名。郑惠合与胜和村小组签订的《土地承包合同书》上虽然郑惠合没有签名，其原因现在已无法考究，但在国家取消农业税前，郑惠合一直按照《土地承包合同书》上的承包土地面积缴纳公粮，履行义务。因此，即使该合同没有郑惠合的签名，也已经实际履行，郑惠合是该土地的实际承包人。因此该合同合法有效。（三）上诉人原承包土地的期限已在1999年底届满。上诉人称其原承包五份水田共8.5亩，但1999年底开始进行新一轮土地调整承包工作，对原来的土地承包进行了调整。即调整后，村民不一定能承包原土地，面积也不一定与原承包面积一样。因此，即使上诉人声称没有退回土地，也不影响相关土地的调整承包。（四）原审判决认定开平市政府颁发涉案《土地承包经营权证书》，主体适格，也未违反当时发证的规定，认定事实及适用法律正确，程序合法。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人罗莲芳二审述称，其承包涉案水田已30年，是经过村小组同意重新分配给其承包的，是合法的。涉案土地原本没有村民愿意承包，是村小组主动让其承包的。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与原审基本一致，对原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为，本案是土地管理行政纠纷。二审中双方当事人对原审认定的原、被告主体资格、起诉期限等没有异议，本院予以确认。本案二审争议焦点是开平市政府向罗莲芳所在农户颁发涉案《土地承包经营权证书》的行政行为是否合法。
农村土地承包经营权证书是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，其颁发证书的基础是发包人与承包人之间签订的承包合同。为开展好新一轮农村土地承包工作，中共中央办公厅、国务院办公厅于1997年8月27日下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》即中办16号文件，该文件第二条第（四）项规定：“延长土地承包期后，乡(镇)人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。”中共开平市委、开平市政府根据该文件精神，于1999年1月6日下发了《关于我市开展新一轮农村土地承包工作的通知》（开委[1999]1号），要求1999年下半年在该市全面铺开新一轮农村土地承包工作。1999年底，胜和经合社开始重新分田到户，于2000年与罗莲芳的丈夫郑惠合签订了涉案《开平市土地承包合同书》。该合同虽然没有郑惠合本人签名，但其家庭已实际承包经营涉案土地多年，且合同双方当事人及其他人一直没有提出异议，上诉人郑和生等五人也未能提供充分证据证明该合同已被认定无效或被撤销，故开平市政府依据当时的相关规定和实际情况，在审查胜和经合社与罗莲芳所在农户签订的承包合同基础上，向其颁发涉案《土地承包经营权证书》，该行为并无不当。在新一轮土地承包过程中，郑和生等五人没有与胜和经合社签订承包合同，其称涉案《土地承包经营权证书》所登记的土地中包括其1985年原承包的土地，该土地由其无偿借给郑惠合耕种，但郑惠合家庭不予认可，郑和生等五人也未能提供相关证据证明该主张。故原审法院认为郑和生等五人请求撤销涉案《土地承包经营权证书》的依据不足，判决驳回其诉讼请求并无不当。
综上所述，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。郑和生等五人的上诉缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑和生、陈金连、郑瑞娟、郑新就、郑瑞庆共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一六年十二月十五日
书记员 温 瑜