浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终00011号
上诉人（原审原告）陈小凤。
委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府。住所地：金华市宾虹西路****号。
法定代表人申屠福华，区长。
委托代理人伍少刚，金华市经济技术开发区管理委员会工作人员。
委托代理人张金福，金华市湖海塘运动休闲区建设指挥部工作人员。
被上诉人（原审被告）金华市人民政府。住所地：金华市双龙南街801号
法定代表人暨军民，市长。
委托代理人刘华锋，金华市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人江琳，浙江浙中律师事务所律师。
陈小凤诉金华市婺城区人民政府（以下简称婺城区政府）、金华市人民政府房屋征收补偿决定及行政复议一案，金华市中级人民法院于2015年11月17日作出（2015）浙金行初字第148号行政判决。陈小凤不服，向本院提起上诉。本院于2016年1月5日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年2月24日公开开庭审理了本案。上诉人陈小凤及其委托代理人冯振兴，被上诉人婺城区政府的委托代理人伍少刚、张金富，被上诉人金华市人民政府的委托代理人刘华锋、江琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告为金华市婺城区原种猪场职工宿舍住户。2008年12月1日，金华市人民政府以金政发（2008）111号文件批复同意实施《金华湖海塘区块控制性详细规划》。2012年12月11日，金华市委、市政府印发了《金华市区重点建设与赶超发展三年行动计划（2013-2015）》的通知（市委（2012）49号），将湖海塘运动休闲区作为重点功能区建设列入其中。2013年11月，湖海塘区块水乡规划列入浙中水乡总体规划。2013年12月3日，金华市经济技术开发区管委会批复同意了《“浙中水乡”-湖海塘区块水乡详细规划》。2013年12月9日，金华市规划局核发了金华市湖海塘区块水环境治理工程建设项目选址意见书。原告所有的位于原种猪场职工宿舍的房屋，位于金华市湖海塘区块水环境治理工程建设项目规划选址红线图范围内。2013年1月7日，金华市婺城区住房和城乡建设局委托金华市湖海塘运动休闲区指挥部具体实施金华市湖海塘原种猪场区块范围内国有土地的房屋征收与补偿工作，对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况调查登记。2013年12月6日，金华市湖海塘运动休闲区指挥部向金华市婺城区人民政府发函请求论证并公示《金华市湖海塘区块水环境治理和市区30号路（双龙南街——八一南街）道路工程建设国有土地上房屋征收补偿方案》；同日，将征收补偿资金专款存入金华市经济技术开发区会计核算中心专户。2013年12月11日，被告金华市婺城区人民政府在《金华日报》发布公告，刊登《金华市湖海塘区块水环境治理和市区30号（双龙南街——八一南街）道路工程建设区块国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》公开征求意见。原告所有的位于原种猪场职工宿舍的房屋位于征收红线图范围。2013年12月17日，对涉案房屋征收项目作了社会稳定风险评估。2014年1月14日，被告召开专题会议讨论上述征收补偿方案（征求意见稿）。2月18日，被告作出了金婺政征字第001号《房屋征收决定》，并于同日在《金华日报》刊登公告。在公告发布后十日内，被征收人未选择房屋评估机构。3月11日，被告在金华市正信公证处公证监督下，通过抽签选定了金华市华诚房地产评估有限公司为该区块的房屋征收评估机构。5月12日，被告将房屋征收补偿分户估价报告予以公示，原告未在规定的期限内向房地产评估机构书面申请复核。2015年1月16日，被告针对原告所有的房屋作出了《房屋征收补偿决定方案》并向原告送达，该方案为被征收人提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，原告未在规定的期限内选择补偿方式。2015年2月16日，被告作出补偿决定，载明：一、对被征收人陈小凤名下的座落于金华种猪场职工宿舍1幢4单元202室房屋（房屋所有权证号为00087652，建筑面积61.72平方米，土地使用证号为金市国用（2001）第7-74818号，土地使用面积40.35平方米，登记用途为住宅，土地使用权类型为国有划拨。房屋评估价值542395元，附房价值3325元，合计人民币545720元）依法实施征收，按照《湖海塘原种猪场区块国有土地上房屋征收补偿方案》的规定，补偿决定方案送达之日起十五日内被征收人未选择补偿方式的，补偿决定确定以房屋产权调换方式进行补偿。根据《湖海塘原种猪场区块国有土地上房屋征收补偿方案》规定，征收人提供用于产权调换的房屋位于市区金海湖佳苑8幢2单元202室，建筑面积114.64平方米，附房号8021，面积13.39平方米。经金华市华诚房地产土地评估有限责任公司评估，房屋价值915285元，附房40170元，合计人民币955455元。被征收人应获得各种补助8490元。其中，搬迁费120O元，临时安置补助费5554元，其他补助费1736元。被征收人与征收部门计算、结清被征收房屋应得的货币补偿与用于产权调换房屋价值的差价。二、被征收人陈小凤应在收到本决定书之日起15日内完成搬迁，交付被征收房屋。原告不服补偿决定，向金华市人民政府申请复议，金华市人民政府作出《行政复议决定书》，维持该补偿决定。另查明金华市建设工程质量监督站于2007年9月5日出具的《工程质量监督报告》，金华种猪场职工安置房工程经竣工验收合格。
原审法院认为，被告因金华市“八婺治水”水环境治理《浙中水乡一湖海塘区块水乡详细规划》和市区30号路（双龙南街一八一南街）道路工程建设需要而作出的金婺政征字第001号《房屋征收决定》已发生法律效力。因房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内未能达成补偿协议，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定，经房屋征收部门报请，作出房屋征收决定的被告有权按照征收补偿方案作出补偿决定。关于补偿决定是否合法合理的问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。……”第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，在被征收户没有协商确定评估机构的情况下，被告采用抽签方式随机选定金华市华诚房地产土地评估公司为被征收房屋价值评估机构符合上述规定。房屋评估结果已在征收范围进行了公示，被征收人在公示期间未对评估结果提出异议。被告以该评估报告确定的价值作为补偿依据，作出补偿决定符合相关规定。被告在向原告作出《房屋征收补偿决定方案》时，为原告提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式，因原告未在规定的期限内选择补偿方式，被告确定以房屋产权调换方式对原告进行补偿并无不当。根据华诚房地产土地评估公司的评估，原告被征收房屋评估价值542395元，附房价值3325元，合计人民币545720元。被告提供的用于产权调换的房屋位于市区金海湖佳苑8幢2单元202室，房屋评估价值915285元，附房40170元，合计人民币955455元，高于原告被征收房屋类似房地产的市场价值，且征收决定书的补偿范围包括了征收房屋的价值、因征收房屋造成的搬迁费、临时安置费及相应的补助费，符合《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条之规定。关于产权调换房屋的工程质量问题，对此被告提供了金华种猪场职工安置房工程的《工程质量监督报告》，验收结果为合格，故原告提出的关于产权调换房屋工程质量不合格的主张，不予支持。综上，被告作出的补偿决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的法定要件，原告提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈小凤的诉讼请求。
陈小凤上诉称：一、原审判决认定事实错误。1、上诉人被征收房屋土地性质为出让土地，而原审判决则认定了评估报告中的划拨土地性质，明显是错误的。且上诉人的房屋是房改购房，依法缴纳了出让金。2、上诉人安置房屋金海湖佳苑土地性质为划拨土地，原审判决却认定了评估报告中的出让土地性质，明显是错误的。3、评估报告存在重大且明显违法，评估价值明显违背市场价值，不应采信，不得作为定案依据。评估报告将安置房的划拨土地按照出让土地进行评估，提高了安置房的市场价值，而将被征收房屋的出让土地按照划拨土地进行评估，错误低估了被征收房屋的市场价值，原审判决采用上述评估报告明显错误。4、评估机构选定程序存在严重违法，原审判决随意认定了“未达成协商结果”。被征收人仅有27户，完全可以做到通过被征收人协商选定评估机构。5、评估内容遗漏了评估事项，没有评估附房和土地使用权的市场价值。上诉人递交的种猪场住宅拆迁测算表和浙江省种猪场销货发票可以证明上诉人依法享有附房和自留地，应享有相应的附房补偿款和自留地补助款。6、分户评估报告没有依法送达上诉人。庭审中被上诉人也承认没有依法送达仅进行了张贴，明显违反《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条的规定。原审判决未对此进行判定，却直接予以确认合法，属于事实认定错误。7、上诉人向征收单位提交了房产证和土地证，但在评估报告中却记载没有提供，导致上诉人的房屋评估权益受损。8、安置房来源不明。金海湖佳苑房屋产权属于加华公司，被上诉人不能证明该安置房有效来源。原审判决认定事实错误。二、原审判决适用法律错误。本案应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定进行评估。原审判决却混淆了出让土地和划拨土地，并适用该第十九条确认了评估报告和当事人房屋价值，明显适用法律错误。虽然评估报告由专业第三方制作，也应纳入补偿决定行政程序中进行审查，故应当纳入本案司法审查。综上所述，被上诉人作出的征收补偿决定违法，侵犯了上诉人的合法权益。原审判决认定事实和适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，依法予以改判。
金华市婺城区人民政府答辩称：一、上诉人称被征收房屋土地性质为出让，但没有证据可以证明，也没有证据证明其依法申请办理房改房划拨土地使用权出让手续。显然原审判决认定评估报告中的划拨土地的定性是正确的。二、上诉人诉称安置房的土地性质为划拨土地的理由也不能成立。根据本案征收政策，凡选择房屋产权调换的由征收实施单位负责协调办理安置房划拨土地使用权出让手续，缴纳出让金转为国有出让土地性质的安置房。只要被征收人签订《补偿协议》并协助征收部门办理出让手续就可以取得国有出让性质的安置房。原审判决认定评估报告中的出让土地定性正确。三、上诉人诉称评估报告严重违法，评估价值违背市场价值的理由更不能成立。被征收房屋属于房改房划拨土地使用权性质事实清楚，安置房过户到被征收人名下的产权证为国有出让土地性质，评估报告并不违法，也不存在违背市场价值。原审判决采信评估报告作为定案依据正确。四、上诉人诉称评估机构选定程序违法不符合事实。房屋征收部门于2014年2月22日在征收范围内向被征收人公示了选择房屋评估机构的公告，并由征收实施单位工作人员上门发放《评估机构选择意见表票》，并设置《评估机构选择意见表票》投票箱。截止2014年3月10日未收到被征收人的书面选择评估机构意见。2014年3月10日经公证机构现场随机确定了评估机构。因此，原审判决认定“未达成协商结果”正确。五、上诉人诉称评估内容存在遗漏评估事项也不符事实。评估机构对被征收房屋及无证附房面积价值均进行评估。被答辩人要求对无证附房的土地使用权及所谓的自留地进行评估于法无据。六、上诉人诉称被上诉人违反《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条规定更不符事实。分户评估结果在被征收范围内向被征收人公示。公示期满后，按照该条规定向被征收人转交分户评估报告，由于被答辩人回避拒绝而未成。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后，房屋征收单位依据该《条例》第三十二条规定提出补偿决定方案。答辩人于2015年1月16日作出《房屋征收补偿决定方案》。并送达被答辩人。该补偿方案载明评估对象的构成及基本情况和评估价值及评估机构等评估报告具体内容。原审判决认定评估报告内容（结果）依法公示并送达属认定事实清楚。七、上诉人诉称其向征收单位提供房产证和土地证与事实不符。被答辩人直至提起诉讼才向法院提交“二证”。征收单位所持有的房产和土地资料是从房地产管理部门调取收集而来，并非被答辩人提供，不存在导致被答辩人的房屋评估权益受损。八、上诉人诉称安置房来源不合法显属荒谬。金海湖佳苑安置房由政府划拨土地出资以加华公司名义建设，所有权归属政府用于安置，并由该公司协助办理安置房初始登记和转移登记手续。现该公司已办理安置房初始登记240套，转移登记206套。如果涉案补偿决定损害加华公司合法权益，为何加华公司不维权并协助征收单位办理安置房初始登记和转移登记。因此，原审判决认定事实不存在错误。综上所述，答辩人认为原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。被答辩人的上诉理由不能成立，且没有提出新的事实和证据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
金华市人民政府答辩称：一、答辩人依法审查并受理被答辩人提出的行政复议申请。二、答辩人依法对本案进行了审查，并于2015年6月19日对本案进行了听证审理。针对各方争议的《工程质量监督报告》真实性问题，答辩人依法向金华市建设工程质量监督站进行了调查核实。鉴于本案案情复杂，答辩人经单位负责人批准，依法延长了行政复议期限30日。三、答辩人依法作出复议决定并向当事人进行了送达。答辩人于2015年7月30日依法作出复议决定后并于2015年7月31日将决定书送达被答辩人和第一被上诉人。综上所述，答辩人作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人婺城区政府于2015年2月16日作出的婺政征补（2015）19号房屋征收补偿决定是否具备事实和法律依据及金华市人民政府作出的（2015）金政复字第42号行政复议决定的程序是否合法等审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，上诉人陈小凤位于湖海塘金华种猪场1幢4单元202室的房屋被纳入被上诉人婺城区政府于2014年2月18日作出的金婺政征字（2014）第001号房屋征收决定载明的征收范围。评估机构出具的被征收房屋评估报告是对被征收人进行补偿、安置的重要依据。《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款规定，分户初步评估结果公示期满，房屋征收部门收到评估机构出具的被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告后，应当向被征收人转交分户评估报告；第二十条第一款、第二十二条规定，被征收人对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案中，被征收房屋的初步评估结果虽以《双龙南街种猪场小区房屋征收评估汇总表》的形式在征收范围内进行了张贴公示，但房屋征收部门并未依法向上诉人转交分户评估报告，致使上诉人丧失了对评估结果申请复核评估以及对复核结果申请鉴定的法定权利，程序明显违法。被上诉人提出征收补偿决定方案中告知了评估报告的相关内容，故不存在剥夺上诉人上述权利的抗辩理由，与法不符，不能成立。此外，涉案《关于金华市湖海塘区块原种猪场职工宿舍剩余27户选择房屋征收评估机构的公告》规定被征收人协商选定评估机构的期限为4个工作日，即2014年2月24日至2014年2月27日，亦违反《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条第一款协商选定评估机构的期限为房屋征收决定公告后十日内的规定；被上诉人在一审中提交的整体评估报告、分户评估报告，虽加盖了注册房地产估价师的印章，但无其签名，违反了《评估办法》第十七条第二款“不得以印章代替签字”的强制性规定。综上，本案评估程序明显违法，涉案的评估结果不能作为被诉补偿决定的依据，被诉补偿决定依法应予撤销。原审判决认定事实不清，证据不足，依法应予纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。虽然被上诉人金华市人民政府（2015）金政复字第42号行政复议决定程序合法，但鉴于被诉补偿决定应依法撤销，故该行政复议决定亦应一并撤销。被上诉人金华市婺城区人民政府及金华市人民政府的负责人均未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之规定出庭应诉，本院依法予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第七十条第（一）项及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决如下：
一、撤销金华市中级人民法院（2015）浙金行初字第148号行政判决；
二、撤销金华市婺城区人民政府婺政征补（2015）19号《婺城区人民政府房屋征收补偿决定书》；
三、撤销金华市人民政府（2015）金政复字第42号行政复议决定；
四、责令金华市婺城区人民政府在本判决送达之日起15日内重新启动补偿程序。
一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元，由被上诉人金华市婺城区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年二月二十六日
书 记 员 徐一菁