河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀08行再1号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人)：承德市双滦区兴业热力有限公司，住所地：承德市双滦区双塔山镇汇通南路21号。
法定代表人：赵启旺，职务：经理。
委托代理人：叶秀芹，北京市高顿律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人)：承德市双滦区国土资源局，住所地：承德市双滦区双塔山镇。
法定代表人：赵晓集，职务：局长。
委托代理人：陈海旭，男，1986年4月20日出生，承德市双滦区国土资源局副局长，住承德市双滦区。
委托代理人：陶亚利，承德市双滦区亦帆法律服务所，该局法律顾问。
承德市双滦区兴业热力有限公司（以下简称兴业热力公司）不服承德市双滦区国土资源局于2014年6月26日作出的双国土罚字[2014]57号行政处罚决定，向双滦区人民法院提起行政诉讼。双滦区人民法院于2014年12月10日作出(2014)双滦行初字第18号行政判决，原告兴业热力公司不服，向本院提起上诉。本院于2015年4月24日作出（2015）承行终字第00074号行政裁定，撤销双滦区人民法院(2014)双滦行初字第18号行政判决，发回双滦区人民法院重审。双滦区人民法院于2015年8月31日作出（2015）双滦行初字第49号行政判决，撤销被告承德市双滦区国土资源局于2014年6月26日作出的双国土罚字[2014]57号行政处罚决定。双滦区国土资源局不服，向本院提起上诉。本院于2015年11月24日作出（2015）承行终字第00193号行政判决，撤销双滦区人民法院（2015）双滦行初字第49号行政判决，驳回兴业热力公司的诉讼请求。兴业热力公司不服，向河北省高级人民法院申请再审。河北省高级人民法院于2016年7月20日作出（2016）冀行申159号行政裁定书，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人兴业热力有限公司的委托代理人叶秀芹、被申请人承德市双滦区国土资源局的委托代理人陈海旭、陶亚利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审认定事实：2012年，为及时保障在冬季取暖期向省级商贸物流园区重点项目正常供暖，经相关单位实地踏查，双滦区人民政府同意，原告在双塔山镇三岔口公园投资建设供热加压站，负责向商贸物流园区和三岔口以北居民区供热。供热加压站占用土地1029平方米，所占地块原为三岔口村集体耕地，后建为公园，不在城市建设用地规划范围内，不符合土地利用总体规划。2013年12月，承德市双滦区国土资源局对原告占地行为进行查处，2013年12月31日，被告向原告送达责令改正违法行为通知书，责令原告自收到通知书之日起7日内改正。2014年1月20日，被告作出双国土罚字[2014]1号行政处罚决定。原告对此不服，向承德市双滦区人民政府提出行政复议申请，承德市双滦区人民政府作出行政复议决定，撤销了被告作出的双国土罚字[2014]1号行政处罚决定，并责令被告重新作出具体行政行为。2014年6月26日，被告重新作出行政处罚决定，认定原告未经批准在位于双塔山镇三岔口村占地建房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四条、第三十六条、第四十三条的规定，构成了非法占地行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定给予原告如下行政处罚：没收非法占用1029平方米土地上的建筑物及构筑物。被告不服又申请行政复议，2014年8月25日，承德市双滦区人民政府作出行政复议决定，维持了被告于2014年6月26日作出的双国土罚字[2014]57号行政处罚决定，原告不服，遂诉至法院。
一审认为，原告建设供热加压站未依法办理用地审批手续，被告对此予以行政处罚，虽然被告作出的行政处罚决定，证据充分，适用法律、行政法规正确，符合法定程序，但因原告建设的供热加压站是保障商贸物流园区和三岔口以北居民区供热的重要配套设施，属于社会公益事业设施，该供热加压站没收后会出现如何经营、由谁管理等问题，势必会对商贸物流园区和三岔口以北居民区冬季取暖产生严重影响，给社会公共利益造成损害，因此，在没有妥善解决商贸物流园区和居民区供热保障问题，没有替代方案或替代设施之前，不宜对该设施予以没收，故被告作出的行政处罚决定，明显不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决撤销被告承德市双滦区国土资源局于2014年6月26日作出的双国土罚字[2014]57号行政处罚决定。
双滦区国土资源局不服一审判决，上诉称：一、一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，使判决内容自相矛盾。一审法院查明了事实，认定被上诉人兴业热力公司“建设供热加压站未依法办理用地审批手续，上诉人对此予以行政处罚，证据充分，适用法律正确，行政法规正确，符合法定程序”是正确的。但一审法院在肯定了上诉人行政处罚正确合法的同时，又以被上诉人“建设的供热加压站是保障商贸物流园和三岔口以北居民区供热的重要配套设施，属于社会公益事业设施，该供热加压站没收后会出现管理问题，造成严重影响”为由，撤销了我局的双国土罚字[2014]57号行政处罚决定。在一审判决中，出现了既肯定上诉人行政处罚正确合法又判决撤销处罚决定的内容。据此，上诉人认为一审法院在此案中自相矛盾，适用法律不当，应该尊重事实，在查明被上诉人未经批准，占地建房，就应该依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条的相关规定维持上诉人对被上诉人的行政处罚。原判决存在错误，证据不足，适用法律不当。请二审法院依法改判。
被上诉人兴业热力公司答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。双滦国土资源局上诉请求和理由不成立，请二审法院依法驳回其上诉请求，维持原判。双滦区国土局于2014年6月26日作出的双国土罚字第[2014]57号行政处罚决定，认定我公司未经批准在双塔山镇三岔口公园占地1029平方米建房，地类为耕地，构成非法占地行为，决定没收非法占用1029平方米土地上的建筑物和构筑物。此决定书认定事实和处罚错误。此地块不是耕地是公园，此地块不是非法占地，是双滦区政府提供的土地，在三岔口公园建供热加压站是区政府指令建的，详见双滦区政府（2015）6号九届政府第36次常务会议纪要第3页“三、2012年7月为及时保障省级商贸物流园区重点项目冬季正常供热，经相关部门实际踏查，区政府同意由兴业热力公司在三岔口公园投资建设供热加压站，土地由政府提供。”此会议纪要证实国土资源局[2014]57号处罚决定书存在明显错误。二、双滦区国土资源局利用行政执法权，钓鱼执法，强行没收兴业热力公司2000多万元资产，是明抢明夺行为。双滦区国土资源局明知兴业热力公司在三岔口公园建设热加压站是为了保证省级商贸物流园区昌升商贸城片区供暖，是区政府指令必须建的，上诉人一把局长还参加了36次常务会议，国土局作为政府的下属部门，不执行上级指令，不积极配合政府解决相关手续问题，而是强行没收。挖坑执法是明抢明夺企业资产。2012年7月区政府让我公司在三岔口公园内建供热加压站，我公司并不同意，因为公司资金紧张，没有能力建。但区政府三令五申，公司为了落实区政府的指令，在银行贷款2000多万元，昼夜施工建成。可加压站刚建成使用一年，就被上诉人没收。银行贷款我公司至今没有还上，产生利息。上诉人乱用执法权，违法执法，给我公司造成损失。我公司顶着没收的压力，一边打官司一边保证城区居民供暖。综上请求驳回上诉，维持原判。
二审法院查明事实与一审法院认定事实一致。
二审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，都必须依法申请办理用地审批手续。而本案中兴业热力公司在三岔口建设的供热加压站虽然涉及民生和公众利益，但建设供热加压站所占用的土地属于双滦区三岔口村集体的耕地，占地并未履行合法的用地审批手续。被上诉人在未依法办理用地审批手续的情况下占用土地的行为构成了非法占用土地。上诉人作为本行政区域内的土地行政管理部门，对被上诉人非法占用土地行为作出没收非法占用土地上的建筑物及构筑物的行政处罚并无不当。一审法院以没收供热加压设施会对公众利益造成损害为由，撤销上诉人作出的行政处罚决定属适用法律错误。上诉人对供热加压设施等予以没收，只是对财产权的处罚，对没收物的处置法律亦有相关的规定，并不必然导致公众利益的损害。我国土地资源匮乏，为了实现土地资源可持续发展，对占用土地的违法状态必须消除。被上诉人以双滦区人民政府为其选址并同意在该土地上建加压站为由，认为不存在非法占用土地的诉讼观点不能成立。上诉人所作的双国土罚字[2014]57号行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九条之规定，判决如下：一、撤销（2015）双滦行初字第49号行政判决；二、驳回原审原告兴业热力公司的诉讼请求；一、二审诉讼费100元由兴业热力公司承担。
兴业热力公司申请再审称：一、承德市中级人民法院(2015)承行终字第00193号行政判决书认定事实错误。该判决认定兴业热力公司在三岔口建供热加压站所占用的土地属于双滦区三岔口村集体的耕地，占地并未履行合法的审批手续。此认定是错误的。建加压站使用的土地不是村集体的耕地，是三岔口街心公园内的土地，土地是双滦区政府提供的。证据详见：双滦区政府建加压站领导小组成员、双滦区住建局副局长李某某证言和双滦区政府（2015）6号会议纪要第3页。另外，建供热加压站是公益用地，是国家划拨土地。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条对划拨土地使用权的取得途径进行了规定，土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。二、双滦区国土资源局双国土罚字[2014]57号行政处罚决定书，认定事实错误，程序违法，适用法律错误，显失公平公正。1、认定加压站使用的土地为耕地和非法占地是错误的。加压站使用的土地是双滦区政府提供的土地。是双滦区政府建设的双塔山镇三岔口街心公园内的土地，不是耕地。2、在三岔口街心公园内建供热加压站，双滦国土资源局局长郭某某参加了双滦区政府第36次常务会议，同意双滦区政府在三岔口街心公园提供土地建供热加压站。3、双滦国土资源局违反行政执法程序，挖坑执法，钓鱼执法。双滦区政府指令兴业热力公司在三岔口街心公园建供热加压站时，双滦国土资源局局长和工作执法人员在都明知的情况下，从未检查和制止。兴业热力公司在没有资金的情况下，从银行贷款2000多万元，昼夜加班加点，按区政府要求在2012年冬季将加压站建好，保障了省级商贸物流园区重点项目冬季正常供热。供热加压站刚建好1年，就被双滦区国土资源局没收了，这样的执法明显的违反法律规定，是强盗执法，是明抢明夺。三、承德市中级人民法院(2015)承行终字第00193号行政判决书，没有查明双滦区国土资源局执法程序违法，对其挖坑执法，钓鱼执法，在证据充分的情况下没有说明不认定的理由。四、双滦区国土资源局的违法执法，给兴业热力公司造成巨额损失。双滦区政府在三岔口街心公园选址建供热加压站，双滦区国土资源局不但同意并支持。双滦区国土资源局如依法行政，就不会有本案发生，所有损失和过错都是双滦区国土资源局违法执法造成的。五、双滦区国土资源局不作为，建供热加压站是公益用地，区政府指令国土资源局补办划拨土地手续。但国土资源局一直不作为。利用职权违法执法。综上，双滦区国土资源局作出的[2014]57号行政处罚决定书，认定事实错误，程序违法，二审判决对其程序违法和处罚事实未查明，省法院指令再审。望撤销(2015)承行终字00193号行政判决，维持双滦区法院一审判决。
承德市双滦区国土资源局答辩称：一、河北省承德市中级人民法院(2015)承行终字第00193号行政判决认定事实清楚，证据充分。此案在一审，二审认定事实上均没有出入，认定被答辩人兴业热力公司“建设供热加压站未依法办理用地审批手续，答辩人对此予以行政处罚，证据充分，适用法律、行政法规正确，符合法定程序。被答辩人也肯定了答辩人行政处罚正确，符合法律规定，但被答辩人又多次强调建设的供热加压站是保障居民供热的配套设施。在没有替代设备之前不宜对该设备采取行政处罚的具体措施。片面强调其他理由，干扰人民法院审查事实。避重就轻，回避自己没有依法办理用地审批手续的事实。此案在一审，二审认定事实上均没有差异，被答辩人也认可上述案件的事实认定。据此河北省承德市中级人民法院(2015)承行终字第00193号行政判决认定事实清楚，证据充分。二、河北省承德市中级人民法院(2015)承行终字第O0193号行政判决程序合法，适用法律正确。本案在认定事实均一致的情况下，承德市中级人民法院根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，都必须依法申请办理用地审批手续。”答辩人作为本行政区域内的土地行政管理部门，依法所作出的行政处罚并无不当。承德市中级人民法院的判决程序合法，适用法律正确。综上，答辩人认为原判决认定事实清楚，适用法律准确，审判程序合法，判决结果正确。人民法院应查明事实，依照《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，驳回起诉，维持原判。
本院再审查明的事实与一、二审法院认定事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，都必须依法申请办理用地审批手续。本案中承德市双滦区兴业热力有限公司在三岔口街心公园建设的供热加压设施占地虽然没有履行合法的用地审批手续。但此行为是双滦区政府当年召开常务会议决定的，该会议决定并指定了用地地点、面积、划拨的性质、用地手续的完善及开工和完工时间，当时被申请人法定代表人郭某某参加了该会议，对此没有提出任何异议。在随后再审申请人建设及使用了一个半取暖期的过程中，作为本行政区域内的土地行政管理部门，被申请人没有履行任何的行政执法行为，事先明知并同意，事后不予制止，在再审申请人投入巨资建设完成并投入使用一年以后，简单出具一纸罚没的处罚决定，无论从程序上还是实体上都明显不当。另外，该建设用地确实坐落在街心公园，原来建公园土地就没有变性，被申请人对此多年并没有处理过，政府将此地块划拨给再审申请人使用，被申请人明知却不制止，对此再审申请人没有过错，相反被申请人存在明显过错。况且再审申请人建设的供热加压站是保障商贸物流园区和三岔口以北居民区供热的重要配套设施，属于社会公益事业设施，在没有妥善解决商贸物流园区和居民区供热保障问题，没有替代方案或替代设施之前，简单粗暴的对此设施予以没收，势必会对商贸物流园区和三岔口以北居民区冬季取暖产生严重影响，给社会公共利益造成损害。综上，再审申请人的再审理由成立，本院予以支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款（二）项、第九十条、九十一条（四）项、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十六条之规定判决如下：
撤销本院（2015）承行终字第00193号行政判决，维持双滦区人民法院（2015）双滦行初字第49号行政判决。
一、二审诉讼费用100元由被申请人承德市双滦区国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王毓兰
审 判 员 金小燕
代理审判员 燕 金 玲
二〇一七年二月二十三日
书 记 员 刘 明 洋