山东省胶州市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0281行初20号
原告青岛暖域热力有限公司，住所地胶州市铺集镇铺上一村。
法定代表人王春元，董事长。
委托代理人王守成，男，汉族，住山东省平度市。
被告胶州市国土资源局，住所地胶州市新城区行政服务大厅。
法定代表人姜鹏，局长。
委托代理人刘洪海，山东昶德律师事务所律师。
委托代理人徐赞军，系该单位法规科科长。
原告青岛暖域热力有�公司诉被告胶州市国土资源局其他行政纠纷一案，于2016年1月18日向本院提起行政诉讼，本院于2016年1月18日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月24日、3月10日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王守成、被告胶州市国土资源局的委托代理人刘洪海、徐赞军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
胶北街道办事处山东道南侧、青岛中天斯壮科技有限公司东侧地块等12宗土地经被告于2014年5月报胶州市人民政府批准，胶州市人民政府以胶政土储字（2014）5号批复同意对本案宗地（三里河街道办事处海尔大道西侧、规划潮州路东侧）在内的12宗土地以拍卖方式进行出让，用途为工业。后原告依法参与了竞拍，缴纳了竞买保证金，并竞得本案宗地。原、被告双方于2014年6月11日签订成交确认书，本次拍卖活动经过了胶州市公证处的现场公证，原、被告于2014年6月16日签订了国有建设用地使用权出让合同对相关事项作出约定。胶州市人民政府于2014年7月7日以胶政土字（2014）107号批复同意被告将本案宗地出让给原告，土地用途为工业用地出让期限为50年以及其他内容，原告于2015年9月10日向被告递交书面申请提出因多种原因经公司研究决定放弃该地块的土地使用权并解除合同，胶州市人民政府于2015年10月15日批复同意胶政土字（2014）107号土地使用批文作废，同意胶州市国土资源局解除与青岛暖域热力有限公司签订的编号为胶州01-2014-0090的国有土地使用权出让合同。后原告提起行政诉讼，要求撤销成交确认书，返还竞买保证金并赔偿损失。
原告诉称，原告于2014年6月11日中标获得胶州市储备国有建设用地使用权拍卖出让公告（胶国土告字（2014）5号）的2号地块。因该地块不�备出让条件，存在以下问题：1、该地块为拍卖获得土地使用权，中标价格为一次性买断价格，不应该再向税务部门缴纳耕地占用税。2、该地块上有高压电走廊，西南东北走向，将地块分为二个三角，不符合土地应为净地拍卖的条件。挪动高压线走廊需要重新大量投资，该投资不属于原告中标的投资范围。3、原告中标地块为工业用地，实际城市功能已作调整（现为商住用途），原告审批工业项目受阻。综上，原告中标获得的应为净地，除进行建设投资外，不需要交纳耕地占用税，挪用高压电等额外投资。因被告出让土地存在上述瑕疵。故请求撤销胶国土交字（2014）54号《成交确认书》，返还原告向被告交付的竞买保证金，赔偿原告在该中标土地上投入的损失。
原告提交如下证据：
1、胶州市工业用地公开出让联系单一份，证明当时规划部门根据�地部门的意见可按省政府批准的工业用途进行出让但是在办理规划相关手续时需要与规划局的要求一致，以此证明原告拿到的地块不是合同约定的工业用地。
2、提交4300000元结算票据一份以及胶州市规划局出具的情况说明，证明原告缴纳的保证金以及从2014年6月份到2016年6月份，该段时间内该用地的性质为居住用地。
被告辩称，一、胶国土交字（2014）54号《成交确认书》并不是一个完整独立的行政行为，不可诉；原告也不是适格的诉讼主体。拍卖出让国有建设用地使用权，须经过拍卖、签订《成交确认书》和签订《国有建设用地使用权出让合同》等步骤，因此签订《成交确认书》不是一个完整地拍卖出让国有建设用地使用权的具体行政行为，不可诉。而且，原告于2015年9月10日向被告递交书面申请，提出“因多种原因经公司研究决定放弃该地块的土地使用权并解除合同。”胶州市人民政府于2015年10月15日批复同意胶政土字（2014）107号土地使用批文作废，同意被告解除与原告签订胶州01-2014-0090号《国有土地使用权出让合同》，鉴于原、被告已经解除双方签订的《国有土地使用权出让合同》，被告诉请撤销的《成交确认书》已经失去效力，被告不是适格的诉讼主体。二、被告以拍卖方式将国有建设用地使用权出让给原告的行政行为证据确凿，事实清楚，符合法定程序。本案宗地拍卖出让方案依法经过胶州市人民政府胶政土储字（2014）5号文批准，原告参加公开拍卖活动竞得宗地，原被告依法签订《成交确认书》、依法签订《国有建设用地使用权出让合同》，胶州市人民政府以胶政土字（2014）107号关于胶州市国土资源局将国有土地使用权以拍卖方式出让给青岛暖域热力有限公司使用的批复同意被告将本案宗地国�土地使用权以拍卖方式出让给原告，并要求原被告双方严格履行土地出让合同。被告上述以拍卖方式将国有建设用地使用权出让给原告的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。三、原告关于撤销《成交确认书》、返还竞买保证金、赔偿损失的请求均缺乏依据，应予驳回。1、原告诉状中提到的向税务部门缴纳耕地占用税事宜不属于被告职权职责范围之内，与被告无关。被告目前也没有收到政府关于缴纳耕地占用税任何文件，而且即使有关于缴纳耕地占用税的文件也与被告无关，因为原被告之间已经签订了《国有土地使用权出让合同》。2、原告诉状中提到的地块上有高压电走廊不符合拍卖条件，挪动高压线走廊需大量投资该投资不属于原告中标投资范围的理由不成立，缺乏依据，与事实不符。原告对宗地现状清楚且书面明确认可，其一、拍卖出让文件在“竞买须知”注意事项中规定：申请人应到现场踏勘拍卖地块。申请一经受理确认后，即视为竞买人对拍卖文件及地块现状无异议并全部接受，并对拍卖文件和有关书面承诺承担责任。在其他事项中规定：本次拍卖宗地内的建筑物、附着物、及各种管线均由竞得人自行拆除或改造，项目竞得人竞得该地块后还须自行协商解决与周边的市政配套衔接等工作，并按规定办理相关手续，市政配套所发生的费用和有关责任均由竞得人自行承担。其二、原告在其竞买申请书中再次确认：原告经过认真阅读拍卖公告（胶国土告字（2014）5号）及储备国有建设用地使用权拍卖出让文件，并实地踏勘2号地块后，对该地块的现状清楚、愿意遵守拍卖出让文件的要求和规定。3、关于原告诉状中所提中标地块出让后其实际城市功能调整并不属于被告职权职责范围之内。目前被告没有收到规划部门改变宗地用途的任何来函。而且中标地块出让之后其实际城市功能是否已做调整与之前已经进行完毕的土地使用权出让行为并无关联性。4、竞买保证金已经转为《国有建设用地使用权出让合同》定金，因原告单方违约，该《国有建设用地使用权出让合同》被解除，原告对合同解除负有全部过错，原告要求被告返还竞买保证金、赔偿损失缺乏依据。综上请求贵院依法驳回原告的起诉。
被告于法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
1、胶州市人民政府胶政土储字（2014）5号关于胶北街道办事处山东道南侧、青岛中天斯壮科技有限公司东侧地块等12宗土地出让方案的批复。证明包括本案宗地出让方案已经过胶州市人民政府批准。
2、胶州市储备国有建设用地使用权拍卖出让公告（胶国土告字（2014）5号）。证明本�宗地拍卖经过依法公告。
3、宗地出让前现场照片、拍卖出让文件。证明宗地拍卖前现场状况。
4、竞买申请书。证明原告依法申请参与竞买，此前已经实地踏勘2号地块，对2号地块现状清楚、愿意遵守拍卖出让文件的要求和规定。
5、山东省资金往来结算票据。证明原告缴纳竞买保证金430万元。
6、成交确认书（胶国土交字（2014）54号）。证明原告同被告签订成交确认书确认原告在本次土地出让拍卖中竞得2号地块。
7、公证书。证明本次土地使用权拍卖活动及拍卖结果真实、有效。
8、国有建设用地使用权出让合同（合同编号：胶州01-2014-0090号）。证明被告同原告于2014年6月16日签订国有建设用地使用权出让合同，约定由被告将宗地编号为2014-107的33602平方米土地出让给原告，出让价款为1850万元。
9、胶州市人民政府胶政土字（2014）107号关于胶州市国土资源局将国有土地使用权以拍卖方式出让给青岛暖域热力有限公司使用的批复。证明胶州市人民政府批复同意被告将本案宗地国有土地使用权以拍卖方式出让给原告。
10、青岛暖域热力有限公司申请。证明青岛暖域热力有限公司于2015年9月10日向胶州市国土资源局递交书面申请，提出“因多种原因经公司研究决定放弃该地块的土地使用权并解除合同。”
11、胶州市人民政府胶政土字（2015）132号关于青岛暖域热力有限公司土地使用批文作废及解除出让合同的批复。证明胶州市人民政府于2015年10月15日批复同意胶政土字（2014）107号土地使用批文作废，同意胶州市国土资源局解除与青岛暖域热力有限公司签订的国有土地使用权出让合同。
12、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转�暂行条例》。证明被告将本案宗地出让给原告的程序合法、证据充分。
原告对被告出具的证据认为，合同规定的宗地用途是工业用地，后面因土地用途的改变原告无法继续下去，所以原告要求解除合同，政府也同意批准，因此原告要求返还保证金430万元。
被告对原告提供的证据1认为该证据只是一个单位内部的工作联系单不是一个具有执行力、约束力的行政行为或者文件；对于原告提交的结算票据的真实性不清楚，但是当时确实收到了430万元的保证金；对于规划局的情况说明被告并未通过任何方式收到过关于涉案登记规划变更的来函或者通知，而且宗地出让在出让之前也取的了规划部门的规划许可，在土地出让之后如果进行了规划变更或者调整与被告方无关。
经审理查明，本案宗地（三里河街道办事处海尔大道西侧、规划潮州路东侧�经被告于2014年5月报胶州市人民政府批准，胶州市人民政府以胶政土储字（2014）5号批复同意对本案宗地在内的12宗土地以拍卖方式进行出让，用途为工业。后原告依法参与了竞拍，缴纳了竞买保证金430万元。原、被告双方于2014年6月11日签订成交确认书，于2014年6月16日签订了国有建设用地使用权出让合同，胶州市人民政府于2014年7月7日以胶政土字（2014）107号批复同意被告将本案宗地出让给原告，土地用途为工业用地，原告于2015年9月10日向被告递交书面申请提出因多种原因经公司研究决定放弃该地块的土地使用权并解除合同，胶州市人民政府于2015年10月15日批复同意胶政土字（2014）107号土地使用批文作废，同意胶州市国土资源局解除与青岛暖域热力有限公司签订的编号为胶州01-2014-0090的国有土地使用权出让合同。庭审中，原告称2015年9月10日向被告申请解除合同的主要原因是合同约定的用地性质变为商住用地，不能进行工业项目建设，同时原告提交了胶州市规划局于2016年2月23日出具的对该地块的情况说明，证实该地块依据《胶州市北外环路、海尔大道、香港路、柳州路围合地块控制性详细规划》，用地性质已变更为居住用地；2016年4月15日经本院调取，胶州市规划局出具证明，证实《胶州市北外环路、海尔大道、香港路、柳州路围合地块控制性详细规划》是经2014年9月28日胶州市十六届人大常委会第17次会议通过的，本院调取的该胶州市规划局出具的证明经原、被告质证，双方均无异议。原告请求撤销的成交确认书，因该成交确认书是原、被告双方签订了国有建设用地使用权出让合同的前置协议，现该合同已解除，原告请求撤销该成交确认书无实际意义，庭审中原告自愿撤回该项请求。另，原告要求被告赔偿原告在涉案土地上�入的损失的请求，原告亦自愿书面申请撤回。本案中，原告只请求被告返还原告保证金430万元。
本院认为，本院对胶州市规划局出具的对该地块的情况说明及证明，予以采信。原、被告双方签订的国有建设用地使用权出让合同约定的土地用途为工业用地，现该合同在实施中原告因用地性质发生变更申请解除合同，胶州市人民政府于2015年10月15日批复同意胶政土字（2014）107号土地使用批文作废，同意胶州市国土资源局解除与青岛暖域热力有限公司签订的编号为胶州01-2014-0090的国有土地使用权出让合同，因涉案土地使用权出让合同中的土地性质已发生变化致使合同目的不能实现，被告应在该合同解除后及时履行后续附随义务，就原告返还保证金430万元的请求作出行政行为。原告已撤回撤销成交确认书及赔偿损失的请求，对原告的该二项请求本案不予处理。综�，案经合议庭评议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告胶州市国土资源局于判决生效后三十日内对原告青岛暖域热力有限公司要求返还原告缴纳的保证金的诉讼请求作出行政行为。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并提供副本一份，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 台耀君
审 判 员 管德志
人民陪审员 吕万强
二〇一六年四月二十八日
书 记 员 赵 迪