湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行初字第00763号
原告余国清。
委托代理人鲁金艳，北京圣运律师事务所律师。
被告武汉市江汉区人民政府，住所地武汉市江汉区新华路255号。
法定代表人张俊勇，该区人民政府区长。
委托代理人张亚龙，该区人民政府工作人员。
委托代理人时瑞，湖北华平律师事务所律师。
原告余国清不服被告武汉市江汉区人民政府（以下简称江汉区政府）拆迁行政征收，于2015年11月25日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月30日立案后，依法向被告江汉区政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月12日、同年2月25日公开开庭审理了本案。原告余国清、委托代理人鲁金艳，被告江汉区政府的委托代理人张亚龙、时瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告江汉区政府于2015年5月7日作出《房屋征收补偿决定》（江政征补字（2015）第19号）：1.按照《沿江一号二期旧城改建项目房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）、《房屋征收估价分户结果报告》（武新房估征字（2013）第1020-67号），对余国清给予房屋征收补偿，余国清在以下两种补偿方式中选择其中一种方式：（1）货币补偿方式：补偿金额合计人民币2473192元。（2）产权调换方式：提供汉和蕙苑2栋1单元18楼3号（建筑面积：94.18平方米、单价：6000元／平方米）的房屋与被征收人进行产权调换，抵扣调换的新房房款565080元，剩余应得补偿款1841378元。同时，提供汉口北国际商品交易中心商铺购房指标或汉和蕙苑商铺（汉和蕙苑1栋1单元2楼3号，建筑面积93.75平方米，房价187.60万元）供被征收人选择，并据实结算房款。2.被征收人应于房屋征收补偿决定送达之日起十日内，将其房屋腾空并完成搬迁。
被告江汉区政府提交的证据、依据：1.《房屋征收补偿决定》（江政征补字（2015）第19号），拟证明被告作出行政行为的内容。2.《房屋征收决定公告》（江汉房征决字（2013）第3号）、《征收补偿方案》、（2014）鄂江汉行初字00041号行政判决书、（2014）鄂武汉中行终字第00140号行政判决书。拟证明被告依法作出《房屋征收决定公告》、《征收补偿方案》，并在征收范围内公告，且该行政行为经生效行政判决确认合法。3.武汉市房地产评估师协会《通知》、《关于沿江一号二期旧城改建项目房屋征收价格评估机构报名及简历情况的公告》、公示照片。拟证明房屋征收价格评估机构报名及简历情况已发布，并在征收范围内予以张贴公告，符合法定程序。4.协商（选举）评估机构现场照片、《公证书》（（2013）鄂中星内证字第13817号）。拟证明武汉市江汉区城区改造和房屋征收管理办公室（以下简称江汉区城改办）依法组织被征收人协商以投票方式选定房屋征收评估机构，且协商投票的过程由武汉市中星公证处现场监督并出具公证书予以证实；武汉新大地房地产评估咨询有限责任公司（以下简称新大地评估公司）成为沿江一号二期旧城改建房屋征收评估机构，投票结果真实、有效。5.《沿江一号二期旧城改建项目房屋征收协商（投票）确定评估机构结果公告》、公示照片。拟证明协商投票确定评估机构结果已在征收范围内公告，符合法定程序。6.评估结果公示照片、《房屋征收估价分户结果报告》（武新房估征字（2013）第1020-67号）、送达回执、证明人身份证复印件。拟证明依法选定的房屋征收评估机构评估出具分户评估报告后，已向原告进行送达，符合法定程序。7.约谈记要表、证明、鉴证人身份证复印件。拟证明在征收补偿方案确定的签约期限内，房屋征收部门在社区群干的鉴证下，多次和原告协商，但未能达成补偿协议。8.《产权登记信息查询单》、《土地登记卡》、《人员基本信息查询》。拟证明已确认被征收房屋权属、建筑面积、用途、被征收人身份。9.《沿江一号二期旧城改建项目房屋征收补偿计算表》。拟证明对原告房屋的补偿项目及补偿标准，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）、《征收补偿方案》的规定，补偿决定合法、公平。10.《关于沿江一号二期旧城改建项目下达征收补偿决定的请示》。拟证明因房屋征收部门与原告不能达成补偿协议，被告依法作出《房屋征收补偿决定》，符合法定程序。11.《公告》、《公证书》（（2015）鄂中星内证字第14292号），拟证明被告作出《房屋征收补偿决定》后，在征收范围内予以公示，符合法定程序。12.法规、规章依据：《征收与补偿条例》、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称《征收与补偿实施办法》）。
原告余国清诉称：原告在武汉市江汉区鼎力鞋城2栋1-5层67室拥有合法房屋一套。2015年5月7日，被告江汉区政府对原告作出《房屋征收补偿决定》（江政征补字（2015）第19号）。原告认为，被告江汉区政府作出的《房屋征收补偿决定》（江政征补字（2015）第19号）法律适用和征收程序违反法律规定，且房屋征收补偿标准过低，严重侵犯其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项的规定，提起本诉。请求：1．撤销被告江汉区政府作出的《房屋征收补偿决定》（江政征补字（2015）第19号）；2．由被告江汉区政府承担本案的案件受理费。
原告余国清提交的证据：1.国有土地使用权证书（江国用（商2013）第01187号）、房屋所有权证书（武房权证市字第××号）复印件。拟证明原告对涉案土地有合法使用权，地上房屋有合法所有权。2.结婚证。拟证明涉案房屋属于夫妻共同财产，被告仅针对原告作出房屋征收补偿决定，侵害第三人的合法权益，是无效行政行为。3.房屋原现状对比照片；武汉市公安局江汉区分局民族街派出所受案回执。拟证明原告房屋内价值20多万元的财产失窃，房屋损毁不能使用。4.《建设用地规划许可证》（武规地字（2013）311号）。拟证明十年前，房屋所在地的土地被非法转让，用于商业开发。江汉区政府的征收目的不符合旧城改建需要，而是以旧城改建之名，行非法转让土地之实。5.土地拍卖公告。拟证明本宗土地使用权竞得人为武汉新郑兴源置业有限公司，被告非法转让土地的行为违法，征收原告房屋的行为违法。
被告江汉区政府辩称：1.被告具有作出征收补偿决定的职权。《征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述规定，被告依法作出《房屋征收补偿决定》（江政征补字（2015）第19号）。2.被告作出的行政行为证据充分。2013年9月10日，被告作出《房屋征收决定公告》（江汉房征决字（2013）第3号），经（2014）鄂江汉行初字第00041号行政判决、（2014）鄂武汉中行终字第00140号行政判决确认，其行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。被告依据《房屋征收决定公告》、《征收补偿方案》作出《房屋征收补偿决定》证据充分。新大地评估公司具有相应资质，经被征收人协商确定为房地产价格评估机构，其依法评估后作出的《房屋征收估价分户结果报告》（武新房估征字（2013）第1020-67号），已于2013年11月25日向原告进行转交，原告知晓评估结果后未依据《征收与补偿条例》第十九条第二款规定，申请复核及鉴定。被告依据该评估结果作出房屋征收补偿决定证据充分。3.《房屋征收补偿决定》为原告余国清提供的补偿合法、合理。在征收补偿决定中，为原告提供了两种补偿方式，原告既可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被告为原告提供的补偿项目、补偿金额，依据《征收补偿方案》、《房屋征收估价分户结果报告》计算得出，补偿合法、公平。4.被告作出的行政行为程序合法。（1）被告于2013年9月10日作出《房屋征收决定公告》（江汉房征决字（2013）第3号），同时将《征收补偿方案》予以公告。（2）江汉区城改办于2013年9月13日将房屋征收价格评估机构报名及简历情况予以公告。（3）2013年9月19日至2013年9月21日，江汉区城改办依法组织被征收人以投票方式选定新大地评估公司为沿江一号二期旧城改建房屋征收评估机构。协商投票过程由武汉市中星公证处现场监督。（4）2013年9月22日，江汉区城改办将协商投票确定评估机构结果在征收范围内公告。（5）房屋征收评估机构出具《房屋征收估价分户结果报告》后，江汉区城改办于2013年11月25日将分户结果报告向原告进行转交。（6）在征收补偿方案确定的签约期限（2013年11月25日至2014年5月25日）内，原告与房屋征收部门未能达成补偿协议。（7）房屋征收部门在申请江汉区政府作出征收补偿决定前，己对原告被征收房屋权属、建筑面积、用途、被征收人身份进行确认，对被征收房屋未登记建筑及构筑物、附属设施进行了调查。（8）经江汉区城改办申请，被告于2015年5月7日作出《房屋征收补偿决定》（江政征补字（2015）第19号）并在房屋征收范围内予以公告。综上，被告作出的《房屋征收补偿决定》（江政征补字（2015）第19号），其证据充分，适用法规正确，程序合法。请求驳回原告余国清的诉讼请求。
对江汉区政府提交的证据，原告的质证意见：对证据1.的合法性不予认可。该补偿决定书所依据的评估结果未向原告送达，住宅补偿低于市场价格，房屋装修损失也是远远低于原告的装修价值。同时被告提供的房屋产权调换价值与原告房屋的实际价值相差太大，原告房屋所处地理位置是武汉市的商业区，属于黄金地段，但补偿决定中提供的产权位于市郊区。对证据2.的真实性无异议、但对行政判决书的效力不予认可。房屋征收决定与房屋征收决定公告是两个不同的行政行为，被告将其混同。房屋征收决定公告并没有体现房屋征收部门，被告提供的《房屋征收决定公告》形式不合法，既不符合《房屋征收决定》的法定形式，也不符合《房屋征收决定公告》的法定形式，缺少必备要件。经二审终审的行政判决生效后，当事人是否申请再审，被告没有调查核实。原告通过政府信息公开途径获知，征收范围内的被征收户为835户，根据《征收补偿条例》规定，被征收户超过300户的，要经过江汉区政府常务会议讨论作出决定。《征收补偿方案》没有加盖公章，其主体不明确，不具有法律效力。证据3.因被告无法提供原始载体，对其真实性、合法性、关联性不予认可。证据4.《公证书》的形式不合法，对其效力不予认可。新大地评估公司是二级资质。《公证书》记载共发出659张协商选票，其发出选票数与835户被拆迁户不一致，证明其选票没有全部发出，剥夺了包括原告在内的200多被拆迁户法定的协商权利，且《公证书》仅有公证员周莉的印签。证据5.因《公证书》不合法，对其真实性、合法性、关联性不予认可。证据6.原告没有看到被告提到的初评报告，也没有见到相应的张贴程序。《房屋征收估价分户结果报告》的形式不合法，法律规定《房屋征收估价分户结果报告》应当由估价师签字，不得以印签代替签字，故不具有法律效力。评估机构采用的评估单价与市场价值不匹配，依法应当采取效益法双向结合进行评估，其评估程序不合法。证据7.属证人证言，证人应当出庭作证。对证据8.没有异议。证据9.《沿江一号二期旧城改建项目房屋征收补偿计算表》与证据6.的评估结果冲突，其评估有失客观，没有依据市场价格进行评估，且《沿江一号二期旧城改建项目房屋征收补偿计算表》是被告自己作出的，不具有合法性。证据10.其真实性无异议，被告在作出房屋征收补偿决定前没有与原告进行协商，对其证明目的有异议。证据11.被告作出《房屋征收补偿决定》后在征收范围进行公告，但从原告提供的证据看，《公证书》于2015年5月8日作出，在这个时间节点，武汉市江汉区鼎力鞋城已被强制拆除，无人居住，其公告张贴程序不合法，原告无法获知该补偿决定及公告内容。
对原告提交的证据，被告江汉区政府的质证意见：对证据1.的真实性、合法性、关联性无异议。对证据2.的真实性、证明目的有异议。对证据3.的真实性、证明目的有异议。对证据4、5的真实性有异议，不认可其证明目的，且与本案没有关联性。
经庭审举证、质证，本院认证如下：国有土地使用权证书（江国用（商2013）第01l87号）、房屋所有权证书（武房权证市字第××号），双方对上述证据无异议，其证据真实、合法，且与本案关联，符合证据形式要件，本院予以采信。对江汉区政府提供的证据6.即《房屋征收估价分户结果报告》（武新房估征字（2013）第1020-67号）、送达回执。被告提供的证据，不能证明《房屋征收估价分户结果报告》（武新房估征字（2013）第1020-67号）依法向原告余国清进行了送达。《房屋征收补偿决定》作出后，被告江汉区政府虽然进行了公告公证，但没有通知原告或依法向其送达。（2014）鄂江汉行初字第00041号行政判决书、（2014）鄂武汉中行终字第00140号行政判决书，属法律文书。《房屋征收补偿决定》（江政征补字（2015）第19号）、《房屋征收决定公告》（江汉房征决字（2013）第3号）不属证据，属具体行政行为。《征收补偿方案》属过程性行政行为。
经审理查明，因旧城区改建的公共利益需要，江汉区政府于2013年9月10日作出《房屋征收决定公告》（江汉房征决字（2013）第3号），决定对沿江一号二期旧城改建项目房屋征收红线范围内的房屋实施征收，同时将《征收补偿方案》予以公告。2013年9月13日，武汉市房地产评估师协会通知江汉区政府，有12家评估机构报名，申请参与该项目的评估。江汉区城改办作出《关于沿江一号二期旧城改建项目房屋征收价格评估机构报名及简历情况的公告》，供被征收人参考确定。2013年9月21日，武汉市中星公证处作出《公证书》（（2013）鄂中星内证字第13817号）；同月22日，江汉区城改办作出《沿江一号二期旧城改建项目房屋征收协商（投票）确定评估机构结果公告》，新大地评估公司成为沿江一号二期旧城改建房屋征收评估机构；新大地评估公司作出《房屋征收估价分户结果报告》（武新房估征字（2013）第1020-67号）。同年11月25日，江汉区城改办将沿江一号二期旧城改建项目房屋征收相关文书进行送达。2015年3月2日，沿江一号二期征收项目约谈记录表记载，江汉区城改办与余国清无法取得联系。2015年1月21日，江汉区城改办查询到余国清的房地产登记信息。2015年5月7日，江汉区政府作出《房屋征收补偿决定》（江政征补字（2015）第19号）：登记在被征收人余国清名下江汉区鼎力鞋城2栋1-5层67室的房屋位于沿江一号二期旧城改建项目征收范围内，房屋所有权证号为武房权证市字第××号，建筑面积为108.65平方米，房屋证载用途为商业服务（1-2层为商业服务，3-5层为住宅）。土地使用权证号为江国用（商2013）第O1187号。经调查确权认定，未登记构筑物1处，另有夹层20.73平方米。房屋征收部门与被征收人在《征收补偿方案》确定的签约期限内未能达成补偿协议，根据《征收与补偿条例》第二十六条、《征收与补偿实施办法》第四十六条的规定，江汉区政府作出征收补偿决定：1.按照《征收补偿方案》、《房屋征收估价分户结果报告》（武新房估征字（2013）第1020-67号）等对被征收人给予房屋征收补偿，被征收人在以下两种补偿方式中选择其中一种方式：（一）货币补偿方式：补偿金额合计人民币2473192元。（二）产权调换方式：提供汉和蕙苑2栋1单元18楼3号（建筑面积：94.18平方米、单价：6000元／平方米）的房屋与被征收人进行产权调换，抵扣调换的新房房款565080元，剩余应得补偿款1841378元。同时，提供汉口北国际商品交易中心商铺购房指标或汉和蕙苑商铺（汉和蕙苑1栋1单元2楼3号，建筑面积93.75平方米，房价187.60万元）供被征收人选择，并据实结算房款。2.被征收人应于房屋征收补偿决定送达之日起十日内，将其房屋腾空并完成搬迁。
本院认为：依据《征收与补偿条例》和《征收与补偿实施办法》的规定，被告江汉区政府负责行政区域内国有土地上房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收补偿决定的行政职权。在房屋征收过程中，被征收人对房屋价格评估机构出具的评估结果有异议的，有权申请复核评估，对复核评估结果仍有异议的，有权向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。依照正当法律程序，为保障被征收人对被征收房屋价格评估报告依法申请复核评估的权利，房屋征收部门应当将被征收房屋价格评估报告及时送达被征收人。《房屋征收估价分户结果报告》（武新房估征字（2013）第1020
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67号）是被告江汉区政府作出被诉《房屋征收补偿决定》（江政征补字（2015）第19号）的主要依据，但被告江汉区政府在本案诉讼过程中未能提供证据证明，依法将《房屋征收估价分户结果报告》（武新房估征字（2013）第1020
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67号）向原告余国清进行送达，且余国清明确否认曾经收到江汉区房屋征收部门转送的《房屋征收估价分户结果报告》。因此，被告江汉区政府以没有依法送达的《房屋征收估价分户结果报告》（武新房估征字（2013）第1020
--67号）所确定的被征收房屋的价值作为《房屋征收补偿决定》（江政征补字（2015）第19号）的依据，应当视为其作出征收补偿行政行为的主要证据不足。
《征收与补偿条例》、《征收与补偿实施办法》规定《房屋征收补偿决定》应当在房屋征收范围内予以公告，其公告方式，应当与《房屋征收决定》的公告方式一致，以保证利益相关主体有相对稳定的信息获得途径；其公告范围，应当在房屋征收范围内向所有利益相关主体公开，以保障被征收人获得补偿情况的知情权，实现对房屋征收与补偿行为的有效监督。据此，《房屋征收补偿决定》（江政征补字（2015）第19号）除通过公告方式进行公开外，还应当向被征收人进行通知或送达，保证具有法律拘束力的征收补偿决定能够及时地为其拘束对象了解或寻求法律救济。本案中，被告江汉区政府虽然将《房屋征收补偿决定》（江政征补字（2015）第19号）进行公证公告，但没有证据证明江汉区政府将《房屋征收补偿决定》（江政征补字（2015）第19号）向原告余国清依法进行了通知或送达。
综上，被告江汉区政府作出的《房屋征收补偿决定》（江政征补字（2015）第19号）主要证据不足，送达程序违法，本院对其作出的房屋征收补偿行政行为不予支持。原告余国清提出的诉讼理由成立，其请求依法予以支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以判决被告重新作出具体行政行为。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告武汉市江汉区人民政府作出的《房屋征收补偿决定书》（江政征补字（2015）第19号）；
二、责令武汉市江汉区人民政府对余国清涉案被征收的房屋重新作出房屋征收补偿决定。
本案案件受理费人民币50元，由被告武汉市江汉区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 曾望庭
审判员 程敬华
审判员 胡怡江
二〇一六年四月五日
书记员 陈 曦