广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤07行终18号
上诉人（原审原告）：伍俊强，男，住广东省台山市。
委托代理人：伍国强，男，住广东省江门市蓬江区；。
委托代理人：郑平，系广东联睿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：台山市人力资源和社会保障局。住所地：广东省江门市台山市。
法定代表人：陈迺章，局长。
出庭负责人：赵湖滨，该局副局长。
委托代理人：陈妙芬，该局工作人员。
原审第三人：台山市长兴建筑工程有限公司。住所地：广东省台山市。
法定代表人：关活明。
委托代理人：陈家欣，系广东雄军律师事务所律师。
原审第三人：刘建仪，男，住广东省台山市。
委托代理人：许世娃，系广东时通律师事务所律师。
上诉人伍俊强因与被上诉人台山市人力资源和社会保障局（以下简称“台山市人社局”）、原审第三人台山市长兴建筑工程有限公司（以下简称“长兴公司”）、原审第三人刘建仪劳动和社会保障行政受理纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2015）江海法行初字第177号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年11月25日，伍俊强曾就其于2014年10月24日受伤一事前往台山市人社局了解情况。台山市人社局当天以《申办工伤认定须知》告知其申请工伤认定的时限、地点及须提交的申请材料等事项。2015年5月13日，伍俊强书面向台山市人社局提出工伤认定申请，其主张自2014年9月起受雇于刘建仪，同年10月24日上午在台山××厂区施工工地操作电据加工模板时锯伤右手。伍俊强申请工伤认定时提交了《工伤认定申请表》、本人《身份证》、《病历资料》、长兴公司的企业机读档案登记资料，但未提交伍俊强与长兴公司或刘建仪存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。伍俊强在本案举证期限内向本院提交了《人身保险保险单》，但该证据在申请工伤认定时未向台山市人社局提交或说明。2015年5月14日，台山市人社局向台山市社会保险基金管理局发函，查询伍俊强参加工伤保险的情况。台山市社会保险基金管理局于2015年5月15日回函，明确伍俊强没有在台山市参加社会养老、医疗、工伤、失业及生育等保险。2015年5月18日下午，台山市人社局向伍俊强询问，并作《调查笔录》。伍俊强在笔录中自述了其受伤的过程，并再次明确其没有与长兴公司或刘建仪签订过劳动合同或者用工协议，没有以长兴公司为用人单位参加社会保险，无法提供证据证明其与长兴公司或刘建仪存在劳动关系（包括事实劳动关系）。台山市人社局经查询长兴公司在台山市就业服务管理中心的员工花名册，未发现有伍俊强与长兴公司之间存在劳动关系（包括事实劳动关系）的信息。2015年5月22日，台山市人社局作出台人社工认不受字（2015）1号《工伤认定申请不予受理决定书》，认为由于没有证据证明伍俊强与长兴公司及刘建仪存在劳动关系或事实劳动关系，伍俊强以台山市长兴建筑工程有限公司为用人单位提出的工伤认定申请不符合受理条件。伍俊强不服，遂提起本案行政诉讼。
原审法院认为，本案是劳动和社会保障行政受理纠纷。《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的工伤保险工作。”台山市人社局作为台山市工伤保险工作的主管部门，有权决定是否受理伍俊强提出的工伤认定申请，并对受理后的申请作出相应处理。台山市人社局在伍俊强提出申请后，依法作出涉案决定，执法主体适格，程序合法，原审法院予以确认。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：台山市人社局作出的涉案《工伤认定申请不予受理决定书》是否合法。
《工伤保险条例》第十八条范围规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书……工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。”《工伤认定办法》第六条规定：“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书……”第八条规定：“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》；决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》。”可见，申请人申请工伤认定时，应当向社会保险行政部门提交工伤认定申请表和与用人单位存在劳动关系的证明材料等。申请人提交的材料不完整的，社会保险行政部门应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。行政部门决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》。
现有证据显示，台山市人社局在收到伍俊强的工伤认定申请后，认为其未提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，遂于2015年5月13日和18日对伍俊强进行调查，调查笔录的内容也显示伍俊强应当向台山市人社局提交该证明材料，台山市人社局的行为履行了法定告知职责。台山市人社局经过查档案资料，发函查询等方式调取伍俊强是否与长兴公司或刘建仪存在劳动关系的证明材料，尽到了必要的形式审查义务，不存在不作为的情况。另外，伍俊强虽向本院提交了《人身保险保险单》，但其在申请工伤认定期间未向台山市人社局提交或说明，台山市人社局在初步审查过程中也未发现有此单据，其审查工作未存在过错。因此，伍俊强向台山市人社局申请工伤认定，但提交的材料不符合法律规定的形式要件，台山市人社局据此作出的涉案决定，未违反法律规定。伍俊强以台山市人社局未履行法定职责为由，请求撤销涉案决定，事实和法律依据不足，依法应予驳回。伍俊强可按《工伤保险条例》第十八条的规定，收集1、《工伤认定申请表》；2、与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；3、医疗诊断证明等材料后，重新向台山市人社局申请工伤认定。综上所述，伍俊强以台山市人社局不作为，作出不合法为由请求撤销涉案《工伤认定申请不予受理决定书》，理由不成立，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回伍俊强的全部诉讼请求。案件受理费50元，由伍俊强负担。
上诉人伍俊强不服原审判决，向本院提起上诉，诉讼请求：1、撤销原审判决，改判责令台山市人社局重新作出具体行政行为；2、二审诉讼费用由台山市人社局承担。主要事实与理由：（一）原审法院认定事实不清。1、台山市人社局应当知道“建工险”曾是建筑施工行业的法定保险；根据《中华人民共和国建筑法》（1998年）第四十八条“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费”及建设部《关于加强建筑意外伤害保险工作的指导意见》（建质（2003）107号）“2003年，实现在全国各地全面推行建筑意外伤害保险制度的目标；保险费应当列入建筑安装工程费用，保险费由施工企业支付；未投保的工程项目，不发放施工许可证”等规定可知，建筑施工人员意外保险是一项法定强制性保险。建筑施工人员团体意外伤害保险简称建工险，是指建筑企业为在建筑施工现场从事管理或作业并与施工企业建立劳动合法关系的工作人员向保险公司投保团体意外伤害保险及相应的附加险种。台山市人社局作为认定工伤的专门机构，除应当知道工伤保险外，还应当熟悉建筑行业的特殊规定，知道“建工险”属于法定保险。根据2011年7月1日施行的新《中华人民共和国建筑法》第四十八条规定，建工险由原来的“必须”办理变为“鼓励”办理。故建工险已经被工伤保险代替。由此可知，建筑施工企业必须为职工办理工伤保险手续，除购买工伤保险外，还可以附加购买建工险，故建工险是对工伤保险的一种补充。由于行业的特殊性，劳动者往往具有流动性大，以及施工企业的惯例，对于流动性大的劳动者，施工企业及劳动者都不愿意购买工伤保险，往往是按规定购买“建工险”，故购买“建工险”是建筑工程行业的一种常态。因此台山市人社局应当知道建工险是施工行业的法定保险。2、台山市人社局不作为。台山市人社局在接收伍俊强的相关材料后，对伍俊强进行询问（详见2015年5月18日调查笔录），但询问的内容并没有涉及是否有购买“建工险”的内容。而且台山市人社局没有到工地进行调查，而是发函到台山市社会保险基金管理局进行书面调查。在发现伍俊强无劳动合同等资料的情况下，台山市人社局也没有告诉伍俊强应到哪个部门进行投诉。再退一步来说，即使向台山市人社局提供伍俊强是“建工险”的被保险人的打印件后，台山市人社局也应发函到保险公司进行调查核实。3、按原审法院的判决，当时台山市人社局就不应接收伍俊强的材料。但是在伍俊强未提起行政诉讼之前，台山市人社局对工伤认定，习惯上是要对伤者所反映的情况进行调查的。否则，就不会发函调查。此行为是否属于乱作为。（二）原审法院存在程序违法。在原审期间，伍俊强向法院提出申请要求调取在保险公司的建工险的信息资料，但原审法院拒绝调取。伍俊强认为，调取相关材料是一个程序性问题，属于原告的举证问题，至于材料的内容是否与案件有关联性，只有经过审理后，才能决定。因此，伍俊强认为，原审法院的审理程序存在违法。（三）建工险是采用不记名投保的团体保险，长兴公司在伍俊强受伤后，迅速而且及时向保险公司报了案，然后将伍俊强姓名提供给保险公司备案，后来保险公司派勘查员到医院调查并将调查结果记录在保险公司的系统信息中等事实，足以证明伍俊强与长兴公司存在事实劳动关系。（四）从台山市人社局发函调查长兴公司购买社保人员名单一事可知，台山市人社局具有调查权，形式调查权是其收到申请资料后的通常做法。在接到伍俊强的申请资料后，台山市人社局有查清事实及确认劳动关系的权力，但是只是调查长兴公司购买社保人员的名单，没有调查长兴公司购买建工险人员的名单，不询问是否购买建工险，不到工地进行调查是不作为行为。（五）建工险是建筑行业的做法，也是台山市人社局必须调查的内容，伍俊强出险后，长兴公司按照合同向保险公司报案，就说明伍俊强与长兴公司之间存在劳动关系。综上所述，一审法院存在认定事实不清，程序违法。
被上诉人台山市人社局答辩称：（一）台山市人社局履行法定职权的主体适格。台山市人社局有权就伍俊强主张以长兴公司为用人单位提出的工伤认定申请案件作出具体行政行为。（二）本案据以作出不予受理的事实清楚，证据确凿。伍俊强在首次工伤认定申请时，并没有提供相关的劳动关系证明材料（一审已经查明）。1、台山市人社局依法履行申请事项告知。伍俊强曾就其受伤一事于2014年11月25日前来台山市人社局咨询。台山市人社局工作人员了解情况后向其作耐心解释，并以书面的《申办工伤认定须知》告知其申办工伤认定的时限、地点及须提交的申请材料等事项。伍俊强当场阅读《申办工伤认定须知》并签名确认后领取。2、伍俊强书面递交工伤认定申请，明确无法提交法定工伤申请资料的事实清楚。据伍俊强反映（包括口述、工伤申请表自述及笔录调查），其于2014年9月起受雇于刘建仪从事模板工，同年10月24日上午在台山××厂区施工工地操作电据加工模板时锯伤右手。伍俊强不清楚刘建仪属何工作单位，只了解力丰厂区工地由长兴公司承建，便以长兴公司为用人单位，于2015年5月l3日向台山市人社局提出工伤认定申请。（1）伍俊强向台山市人社局书面提出工伤认定申请时，一并提交《工伤认定申请表》、其本人身份证复印件、其本人的病历资料复印件、长兴公司的企业机读档案登记资料复印件。由于未能提交伍俊强与长兴公司或刘建仪存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，根据《工伤保险条例》第十八条规定，台山市人社局工作人员随即告知伍俊强需补正申请材料，并对其作基本情况调查。伍俊强当场亲笔在《工伤认定申请表》中的“申请事项”栏上注明——“本人伍俊强明确，本人无法提供与台山长兴建筑工程有限公司及刘健仪存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”。伍俊强就其工伤申请的相关事项作出明确的表示。（2）2015年5月18日下午，台山市人社局再次就伍俊强申请工伤认定一事作详细的调查笔录。伍俊强在笔录中再次明确，其没有与长兴公司及刘建仪签订过劳动合同或者用工协议，没有以长兴公司为用人单位参加社会保险，无法提供证据证明其与长兴公司及刘建仪存在劳动关系（包括事实劳动关系）。伍俊强在其本人的《工伤认定申请表》、台山市人社局的现场《情况调查》及《调查笔录》中，三次明确其无法提供与长兴公司及刘建仪存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，事实清楚。3、没有其他证据证明伍俊强与长兴公司及刘建仪存在劳动关系（包括事实劳动关系）。据江门市人力资源和社会保障局信息系统、江门市社会保险管理信息系统的登记资料显示，没有信息证据证明伍俊强与长兴公司及刘建仪存在劳动关系或社会保险关系。台山市社会保险基金管理局的协助调查复函证实，2014年9月起，伍俊强没有以长兴公司为参保单位建立社会保险登记信息。综上，伍俊强就其工伤认定申请一事，先后多次明确无法提供《工伤保险条例》规定必须提交的劳动关系证明材料，不符合工伤申请受理条件。（三）具体行政行为程序合法。台山市人社局对伍俊强受伤一事前来咨询以及后来的书面申请，均履行了告知职责，并依法开展笔录调查和取证，经审批作出并有效送达《工伤认定申请不予受理决定书》，工伤认定遵循法律的程序进行。（四）适用法律法规依据正确。由于伍俊强本次工伤申请未能提供法定的申请材料，且没有其他证据证明伍俊强与长兴公司及刘建仪存在劳动关系或事实劳动关系，根据《工伤保险条例》第十八条和《工伤认定办法》第六条、第八条第二款的规定，伍俊强以长兴公司为用人单位提出的工伤认定申请不符合受理条件，台山市人社局依法不予受理并予以送达《工伤认定申请不予受理决定书》。（五）伍俊强在《行政上诉状》中阐述的其他观点，既缺乏事实依据，也与台山市人社局2015年5月22日作出台人社工认不受字（2015）1号的具体行政行为无关。综上所述，台山市人社局作出的工伤认定申请不予受理决定是在充分调查取证后作出的，理据充分，程序合法，适用法律依据正确。（六）对于履行调查权情况的程序，原审法院已经查明，足以证明台山市人社局已经履行告知职责，履行审查工作，审查工作没有存在过错，并尽到了必要的形式审查义务，不存在伍俊强所称的不作为情况。另外，台山市人社局发函给台山市社会保险基金管理局调查的是伍俊强的参保情况，并不是长兴公司所有人员的参保情况，这是必要的形式审查。对于伍俊强所说长兴公司为其支付了有关的医疗费用就等同于劳动关系的存在是没有法律规定的。
原审第三人长兴公司述称：同意台山市人社局的答辩意见，认为一审事实清楚，判决正确，应当予以维持。
原审第三人刘建仪述称：同意台山市人社局的答辩意见，伍俊强认为台山市人社局不去调查建工险就是不作为是不正确的，因为这不是台山市人社局的法定职责。
伍俊强于二审中补充提交5份新证据：1、《报案登记表》，证明出险后长兴公司向保险公司报案。2、集中式人意险系统；3、人身保险保险单；4、个人身份保险信息及投保单号，证据2-4证明长兴公司为伍俊强购买了保险。5、《工伤认定申请材料收件回执》，证明伍俊强第二次工伤认定申请时提交了相关材料。伍俊强称这5份证据共同证明伍俊强与长兴公司存在事实劳动关系。
台山市人社局质证认为：对证据的真实性没有异议，但是对证明的观点有异议，这些材料与本案没有关系。1、在第一次申请工伤认定期间伍俊强并没有向台山市人社局提交这些材料。2、这些证据材料只和伍俊强第二次申请工伤有关，与本案无关。3、根据《最高人民法院关于印发全国民事审判工作会议纪要的通知》（法办（2011）442号）第五十九条明确规定，证明伍俊强与长兴公司不存在劳动关系。
长兴公司质证认为：关于证据1和证据5，对其真实性、合法性没有异议，但并不能证明伍俊强与长兴公司存在劳动关系。关于证据2-4，由于无法与原件核对，所以对其真实性无法确认。此外，伍俊强即使是跟长兴公司工地的包工头存在用工关系，也不属于与长兴公司形成劳动合同关系。
刘建仪同意台山市人社局的质证意见。另外，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，刘建仪认为这些证据不属于二审的新证据，不应采信。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案为劳动和社会保障行政受理纠纷。根据《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的工伤保险工作。”台山市人社局作为台山市工伤保险工作的主管部门，有权决定是否受理伍俊强提出的工伤认定申请，并对受理后的申请作出相应处理。台山市人社局在伍俊强提出申请后，依法作出涉案决定，执法主体适格，程序合法，本院予以确认。
本案争议焦点是台山市人社局作出的涉案《工伤认定申请不予受理决定书》是否合法。根据《工伤认定办法》第六条“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明书……”以及第八条“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》；决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》”的规定，本案中，伍俊强于2015年5月13日书面向台山市人社局提出工伤认定申请，当时未提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明。台山市人社局分别于2015年5月13日及18日对伍俊强作出的《情况调查》及《调查笔录》中均显示伍俊强明确其无法提供与长兴公司或刘建仪存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。此外，台山市人社局经调查，均无证据证明伍俊强与长兴公司或刘建仪之间存在劳动关系或者事实劳动关系。因此，台山市人社局作出涉案决定，未违反法律规定。伍俊强请求撤销涉案决定，事实和法律依据不足，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人伍俊强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 健
代理审判员 陈敏婷
代理审判员 周 奇
二〇一六年四月十三日
书 记 员 吴慧仪
书 记 员 黄咏仪