广东省徐闻县人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）湛徐法民二初字第435号
原告：徐闻县广安经济合作社，住所地徐闻县。
法定代表人：倪永聪，村长。
委托代理人：全凤媚，广东自正律师事务所律师。
委托代理人：钱志勇。
被告：徐闻县国土资源局，住所地徐闻县。
法定代表人：郑振强，局长。
委托代理人：符立就，男，该局职员。
被告：徐闻县土地征用储备服务中心，住所地徐闻县。
法定代表人：林庆举，主任。
委托代理人：庄明雄，广东择正律师事务所律师。
委托代理人：何丰，广东择正律师事务所律师。
原告徐闻县海安镇广安村广安经济合作社（以下简称广安村）诉被告徐闻县国土资源局、徐闻县土地征用储备服务中心（以下简称土地储备中心）确认合同无效纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，分别于2015年12月31日、2016年3月7日公开开庭进行了审理，原告广安村的法定代表人倪永聪及其委托代理人全凤媚，被告徐闻县国土资源局的委托代理人符立就，被告土地储备中心的委托代理人庄明雄、何丰均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广安村诉称，徐闻县经济开发区（原名徐闻县海安经济开发试验区）设立，广安村为其发展提供大量的支持，但广安村很多集体土地被非法侵占或者变为他人使用。广安村为保护集体所有合法财产，于2015年8月向湛江市中级人民法院提起了要求撤销土地使用证的行政诉讼［案号：（2015）湛中法民行初字第184号］，于同年9月向徐闻县人民法院提起确认合同无效纠纷之诉［案号：（2015）湛徐法民二初字第340号］。在以上两起诉讼中，徐闻经济开发区和徐闻县国土资源局辩称，广安村的上述土地均来源于徐闻县地产公司与广安村于1992年4月27日签订的《征用土地补偿协议》。实际上当时徐闻经济开发区委员会尚未成立，《征用土地补偿协议》系徐闻县地产公司与广安村签订的预征土地合同，因为该合同没有约定具体的征用土地面积，也没有约定土地的四至。合同签订后，徐闻县地产公司也不与原告实地丈量征用土地，该合同是无效的，其理由：一是合同没有可实施性；二是不合常理；三是不利于保护农民集体利益；四是签约一方不具备征用土地的主体资格；五是不符合合同法规定；六是违反征用土地的相关程序和我国对土地管理的法律规定。而徐闻县国土资源局却根据这份空白的《征用土地补偿协议》非法占用广安村集体土地高达650亩之多。因此，为保护广安村集体利益，请求法院确认徐闻县徐闻县地产公司与广安村于1992年4月27日签订的《征用土地补偿协议》无效。
被告徐闻县国土资源局辩称，1、原告所诉主体错误。因为涉案协议的相对方不是徐闻县国土资源局。2002年6月24日，经徐闻县机构编制委员会以徐机编（2002）48号批准，组建土地储备中心，撤销徐闻县地产公司。徐闻县地产公司的人、财、物及债权债务归土地储备中心。2、涉案协议合法有效。因为广东省人民政府1992年批准设立徐闻县经济开发区，面积为25平方公里，而原告的土地全部坐落在徐闻县经济开发区范围，故涉案协议约定除留下20亩作为宅基地和留下10作为老人基地外全部被预征。3、征地补偿款已全部付清原告。涉案协议签订后，徐闻县地产公司已依约支付了250万元，后徐闻县人民政府颁发徐府（1993）73号文件，批准徐闻县人民政府原委托徐闻县地产公司在徐闻县（海安）经济开发区所进行的征地工作交给徐闻经济开发区国土规划建设局继续完成，故徐闻县地产公司将涉案协议交由徐闻经济开发区国土规划建设局承接，徐闻经济开发区管理委员会已交付了补偿款2318380.7元。综上所述，原告根据其与徐闻县地产公司签订的涉案协议，起诉徐闻县国土资源局主体错误。
被告徐闻县国土资源局没有证据提供。
被告土地储备中心答辩称，原告诉讼请求没有依据，法院应依法驳回其诉求，理由是：1、徐闻县地产公司征地有合法依据，且主体适格。徐闻县地产公司于1991年12月23日成立后，徐闻县编制委员会以徐编字（1992）6号文件，批准徐闻县地产公司于1992年3月21日起依法具有土地使用权出让的土地进行前期开发，办理土地使用权出让具体业务等职能。从徐闻县人民政府《关于海安经济开发区试验区土地管理工作问题的批复》（徐府（1993）73号）规定可知，徐闻县地产公司在海安经济开发区进行征地工作系受徐闻县人民政府委托。2、徐闻县地产公司预征原告广安村土地符合法律规定。湛江市人民政府于1993年以湛府（1993）119号《关于徐城与海安总体规划的批复》，批准海安城市规划区用地为25平方公里。广东省人民政府《关于设立徐闻县海安经济开发试验区的批复》，同意设立徐闻县海安经济开发试验区，总面积为25平方公里。而原告广安村的土地全部坐落在海安城市规划区及海安经济开发试验区范围内。因此，根据当时实施《广东省征地管理规定》第十三条的规定，广东省国土厅批准徐闻县国土地局统征（预征）原告的土地，1992年4月27日，受徐闻县人民政府的委托，徐闻县地产公司与原告签订了《征用土地补偿协议》，约定除留下20亩作为宅基地和留下10亩作为老人基地外，其余土地全部预征。原告提出合同无效的理由之一系徐闻县地产公司征地程序违法的主张，根据法律规定，征地程序的审查，是行政审理的范围。3、征地协议面积留空不填不影响协议的效力。第一，协议明确原告的土地除了留下20亩作为宅基地和留下10作为老人基地外全部被征用；第二，给付征地补偿款是按实际面积计算预付款。4、已付清征地补偿款给原告。不存在不合理，更不存在侵犯其合法权益。因1992年4月27日签订的《土地补偿协议》约定，征地各项补偿款为7500元／亩，预付50%。协议签订后经测绘，原告可供征用的土地为650亩，征地补偿款总共为495万元，余下的50%应为247.5万元。因徐闻县地产公司已给付原告250万元，履行了协议约定的付款义务。后根据徐闻县人民政府《关于海安经济开发区试验区土地管理工作问题的批复》（徐府（1993）73号），涉案协议由徐闻经济开发区管理委员会承接，涉案协议继续履行，且已履行完毕。截至2014年11月20日止，徐闻县实际使用原告土地245.361亩，徐闻经济开发区给付原告共计239万多元，即两项补偿款共计489万多元。6、原告已超过诉讼时效期间，依法应驳回其诉讼请求。
经审理查明，1991年12月23日，徐闻县人民政府同意徐闻县国土局成立徐闻县地产公司。1992年3月21日，徐闻县编制委员会以徐编字（1992）6号文件，批准徐闻县地产公司为全民所有制股级事业单位，实行企业管理，具有土地使用权出让的土地进行前期开发，办理土地使用权出让具体业务，并为具有土地使用权的投资者提供信息和法律咨询服务等职能。受徐闻县人民政府的委托，以徐闻县地产公司以其为甲方和以原告广安村为乙于1992年4月27日共同签定一份《征用土地补偿协议》，主要约定，甲方为了开发建设徐闻县海安开发区，需要征用乙方所有的土地，其中水田亩，旱地亩，林地亩，其他土地亩。具体为：一、被征土地的土地生活安置补偿补助费每亩以7500元计，征用土地亩，计土地生活安置补偿补助费元；二、青苗补偿费，被征土地以达成协议之日起，不得种植长期作物，垦种作物的业主自行处理不作赔偿，如现要用地损失垦种作物的，按该地亩产量，产值赔偿。今后用地须提前四个月份通知停止生产，并在10天内付完用地款，如再种植造成损失自负；三、付款方式，丈地后一个月预付土地补偿、生活安置补助费总额的50%，余下的50%在1995年12月31日前付完，若不付清，所欠乙方征地款即按农行信用社的农业贷款利息即付利息；四、被征土地原负担的公购粮任务，由有关部门按政策规定免交；五、甲方留二十亩土地给乙方做为全部群众的宅基地和留十亩老人基地不征用。协议签订后，徐闻县地产公司支付土地预付款250万元给原告广安村。2015年11月26日，原告广安村以涉案《征用土地补偿协议》签订主体徐闻县地产公司没有征地资格，其征用村民土地程序不合法，且合同没有可实施性，违反中华人民共和国合同法的强制性规定为由，请求本院确认涉案《征用土地补偿协议》无效。
再查明，广东省人民政府于1992年12月18日，同意设立徐闻县海安经济开发试验区，并确定其总面积为25万平方公里。1993年4月26日，徐闻县人民政府颁发徐府（1993）73号文件，批准徐闻县人民政府原委托徐闻县地产公司在海安经济开发试验区所进行的征地工作交给海安国土规划建设局继续完成。徐闻县地产公司据此将涉案《征用土地补偿协议》交由徐闻县海安开发区国土资源职能部门承接。2002年6月24日，徐闻县编制委员会以徐机编（2002）48号文件，同意以徐闻县地产公司为基础，组建“徐闻县土地征用储备服务中心”，承接徐闻县地产公司人、财、物及债权债务。
徐闻县海安镇广安村广安经济合作社原名为“徐闻海安镇广安管区广安村”。
本院认为，本案焦点是徐闻县地产公司与原告签订的以征地补偿为合同内容的《征用土地补偿协议》，属于行政合同还是民事合同。所谓行政合同是指“行政机关以实施行政管理为目的，与被管理的公民、法人或其他组织意思表示一致而签订的协议”。行政合同是基于社会公共利益的需要或为了达到一定的行政目的，在不平等主体之间签订的民事契约。本案中，首先是合同签订目的是为了开发建设徐闻县海安开发区社会公共利益的需要；其次是合同的相对人徐闻县地产公司实质上系代表徐闻县人民政府行使国家行政职权，与原告广安村在主体上实际处于不平等的地位；第三是在合同实际履行中，合同相对人实际使用了多少土地，才支付多少生活安置补偿费用。从涉案《征用土地补偿协议》签订目的、合同主体、双方权利义务等方面来看，涉案合同完全符合行政合同的特征，具有公权力的因素，不符合民事契约“平等、自愿”的基本特征。另外，涉案的部分土地已由徐闻县人民政府出让给第三人。根椐《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十一条“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”规定，原、被告对涉案《征用土地补偿协议》的争议，依法应属行政诉讼的受理范围。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（一）项“依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼”及《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》第二百零八条第三款“立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。”的规定，本院裁定驳回原告的起诉。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条和《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定如下：
驳回原告徐闻县海安镇广安村广安经济合作社起诉。
受理费500元，由本院退还原告徐闻县海安镇广安村广安经济合作社。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湛江市中级人民法院。
审 判 长 董耀奇
代理审判员 王晓丹
人民陪审员 金 贤
二〇一六年五月二十四日
书 记 员 郑培贵
附：相关法律条文
《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》
第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）其他行政协议。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百一十九条起诉必须符合下列条件：
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；
（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
第一百二十四条人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：
（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；
（二）依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁；
（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；
（四）对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉；
（五）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外；
（六）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理；
（七）判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。
《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》
第二百零八条第三款立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。