山东省泰安市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）泰民再字第28号
原审上诉人（一审被告）：刘彦堂。
委托代理人：武光磊，山东舜凯律师事务所律师。
原审被上诉人（一审原告）：成志国。
委托代理人：成志民，山东青阳律师事务所律师。
原审被上诉人成志国与原审上诉人刘彦堂房屋买卖合同纠纷一案，本院于2012年7月22日作出（2012）泰民一终字第483号民事判决，已经发生法律效力。本案经本院审判委员会讨论决定，于2014年5月9日作出（2014）泰民申字第4号民事裁定，再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。成志国及其委托代理人成志民、刘彦堂及其委托代理人武光磊均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年3月15日，一审原告成志国起诉至新泰市人民法院称，1996年12月30日，原告将位于新泰市西南关村粮站路14胡同5号的宅院卖给被告，双方签订房产转让协议一份，价款2.7万元。双方的买卖行为违反我国土地法及有关法律的规定，属无效行为。请求依法确认原、被告签订的房产转让协议无效，被告返还住宅，诉讼费用由被告承担。被告刘彦堂辩称，双方签订的协议系真实意思表示且已经履行，应当受到法律保护。西南关村村民已于1988年农转非，住房宅基地已变更为国有建设用地，原告的主张不适用本案。假设协议无效，被告同意返还房屋，但原告应对房屋的现价进行补偿。
新泰市人民法院一审查明，原、被告于1996年12月30日签订房屋转让协议书，协议约定：原告将位于西岭粮站路14胡同5号住房一套转让给被告刘彦堂，作价人民币2.7万元，一次性付清。原告提交房屋转让协议证实。被告入住后对房屋进行了修缮，原告认可。原告提供市中办事处政发（1994）63号文件，证明原告审批手续及宅基证是原告合法取得，且该土地性质是宅基地。被告主张该宅基证是原告合法取得，且该土地性质是宅基地。被告主张该宅基地的使用性质已由集体所有转化为国家所有，提交新泰市人民政府新政发（1988）18号文件、泰安市政府泰政函（1988）40号文件、泰政发（1988）81号文件、山东省政府（88）鲁政函84号文件，证实西南关等村民转为非农业户口的批复，该村村民农转非后，村集体所有土地经登记造册后收归国有，该宅基地依据法律规定是可以转让的。诉讼中，原告将诉讼请求变更为依法确认原、被告签订的房屋转让协议无效，撤回其它诉讼请求。被告放弃申请对房屋现有价值的评估。
新泰市人民法院一审认为，农村宅基地是集体经济组织特定的成员使用，且有福利和保障性质，被告与原告不是同一集体经济组织成员，原、被告之间的房屋转让协议，违背我国强制性法律规定，属无效协议。被告提供证据证实原告所在村的村民已农转非，集体土地已转化为国有土地，其提供的证据只是一个批复，并不能证实争议的宅基地属国有土地，也不能证实该房屋己转化为商品房允许市场交易，因此，被告的主张不予采纳。原告将诉讼请求变更为确认房屋转让协议无效，撤回其它诉讼请求，被告放弃价值评估，不违背法律规定，予以准许。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：原告成志国与被告刘彦堂签订的房屋转让协议无效。案件受理费人民币100元，保全费人民币620元，由被告刘彦堂负担。
上诉人刘彦堂不服原审判决上诉称：一、原审判决认定涉案房屋所占用土地属于集体土地错误。一审庭审时，上诉人所提交的山东省人民政府、泰安市人民政府、新泰市人民政府三级政府文件均能证明，涉案房屋所在的西南关村自1988年10月1日转为城镇，村民户口由农业户口转为非农业户口，根据相关法律规定，农转非后土地性质应为国有。二、原审判决适用法律不具体明确，判决结果错误。综上，请求二审法院查清事实后依法撤销原判，驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求。
被上诉人成志国辩称：一审法院认定事实清楚，被上诉人虽然转为非农业户口，但所在西南关村土地性质仍为集体性质，农村户口转为非农业户口与土地性质不具有关联性。上诉人不是西南关村民，本集体之外村民购买本集体成员房屋的应当确认无效，双方买卖农村房屋因违背法律强制性规定而无效。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本院二审中双方当事人均未提交新的证据，经庭审查明的事实与一审查明相一致。
本院二审认为，本案争议的焦点问题是：双方当事人1996年签订的房屋买卖协议是否合法有效。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……五、农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地……”。根据上诉人提交的新泰市人民政府新政发（1988）18号、泰安市人民政府泰政函（1988）40号、泰政发（1988）81号和山东省人民政府（88）鲁政函84号等文件记载，双方当事人所在农村集体已于1988年全部“农转非”，因此在该土地上的房屋买卖应视为国有土地上的房屋买卖。由于涉案房产所占用土地性质已由集体所有转为国有，房屋及土地性质均已发生变化，上诉人和被上诉人又均为城镇户口，且上诉人已于1996年交付购房款并占有使用至今，因此该房屋买卖协议系双方真实意思表示，内容亦不违反法律的强制性规定，应为合法有效。现成志国主张协议无效于法无据，依法应予驳回。原审法院适用法律不当，本院予以纠正，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一项第二款、第一百五十八条的规定，判决：一、撤销新泰市人民法院（2011）新商初字第59号民事判决；二、驳回被上诉人成志国的诉讼请求。一审案件受理费100元，保全费620元，二审案件受理费100元，均由被上诉人成志国负担。
本院再审过程中，原审被上诉人成志国称，首先，出卖涉案房屋时，买卖双方均为农村户口，原判认定双方均为城镇户口并确认买卖房屋合同的效力是错误的。我虽然转为非农业户口，但所在的西南关村的土地至今尚未办理出让手续，性质仍然属于农村集体土地。户籍性质的转变与土地性质不具有关联性，不能说户籍转为非农业户口，土地性质就转变为国有土地。其次，由于农村宅基地具有极强的福利保障性质，且是本集体经济组织成员无偿取得，外村村民购买本村村民的房屋，违背法律的强制性规定，是无效的。刘彦堂系外村户口，该买卖房屋行为应属无效，原审法院适用法律错误。综上，请求依法撤销原二审判决，改判本案的买卖房屋合同无效。
原审上诉人刘彦堂辩称，首先，涉案房屋所使用土地的性质是国有土地。根据新泰市人民政府新政发（1988）18号、泰安市人民政府泰政函（1988）40号文件，经山东省人民政府批准，西南关村村民自1988年起全部转为非农业户口，该文件也规定村集体所有的土地经登记造册后收为国有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条（五）项规定：“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民的，属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。”根据上述法律及政府文件，西南关村村民自1988年起全部“农转非”后，其成员集体所有的土地法律规定即属于全民所有也就是国家所有。
原国家土地管理局于1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第五十三条规定：“集体所有的土地依法全部征用或者农业集体经济组织所属成员依法成建制转为城镇居民的，应当在集体土地被全部征用或者办理农转非的同时，注销集体土地所有权登记。”因此，买卖行为发生时，涉案土地为国有土地。国土资源部门办理土地使用权性质转变手续只是行政管理的手段，是否实际履行该职责不会影响该土地的性质。本案中因土地性质导致房屋买卖合同无效的理由是不成立的。其次，在签订房屋转让协议时，买卖双方均是城镇户口。成志国所在的西南关村在1988年全部农转非，不再是农村户口。我们全家也在此前农转非，所以对方所称在房屋买卖时双方均为农村户口不是事实。而且对方在申请书中多次称我是外乡村人，试图以身份否认合同的效力，但其引用的国务院《关于深化改革严格土地管理的规定》、2005年和2008年《全省民事审判工作座谈会纪要》中的原文均为“城镇居民与村民签订的房屋买卖合同原则无效”等内容，所以上述文件根本无法证明其外村人购买房屋无效的主张。最后，双方签订的房屋买卖合同是合法有效的。根据我国《合同法》及其解释，确认合同无效应当以法律和行政法规作为依据，不得以地方性法规和行政规章作为依据。而且双方都是完全民事行为能力人，意思表示真实，协议已实际履行完毕，无论从形式还是内容都符合法律规定。要求依法驳回其再审请求，维持原判。
本院再审查明，1988年，山东省人民政府以（88）鲁政函84号文件批复同意，包括成志国在内的新泰市西南关村全体村民集体转为非农业户口。2012年12月18日，新泰市国土资源局出具“关于界定朝阳社区（原西南关村）土地所有性质的说明”：“青云街道朝阳社区（原西南关村）经山东省人民政府［88］鲁政函84号文批准，该村原农业人口转为非农业人口。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定：农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有土地属全民所有即国家所有。国务院法制办公室、国土资源部《关于对﹤中华人民共和国土地管理法实施条例﹥第二条第（五）项的解释意见》（国发函（2005）36号）明确，该项规定是指农村集体经济组织的土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。按照此解释意见，朝阳社区（原西南关村）农转非后其未经国家征收的土地仍为集体所有土地。综合上述规定，朝阳社区（原西南关村）土地为集体所有”。其他事实与原二审查明的事实一致。
本院再审认为，本案中，双方争议的焦点是房屋买卖协议是否合法有效，而确认协议效力问题的关键则是涉案房屋所占用土地的性质是国有土地还是集体所有土地。根据国务院法制办公室、国土资源部《关于对﹤中华人民共和国土地管理法实施条例﹥第二条第（五项）的解释意见》（国发函（2005）36号）及国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知（国办发（2011）9号）的相关规定，未经法定征收程序，土地性质不因户籍改革或“村改居”等方式而改变。依法征收是目前由集体土地变为国有土地的唯一途径，结合新泰市国土资源局的说明，足以认定涉案土地为集体所有土地。而依照《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。因此，本案的房屋买卖合同因违反法律的强制性规定应当归于无效，成志国的再审申请理由于法有据，本院予以支持。原一审判决理由虽然欠当，但结果正确。原二审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（二）项、第二百零七条第一款、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》审判监督程序若干问题的解释第三十七条之规定，判决如下：
一、撤销本院（2012）泰民一终字第483号民事判决；
二、维持新泰市人民法院（2011）新商初字第59号民事判决.
原一审案件受理费100元，保全费620元，二审案件受理费100元，均由刘彦堂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毕经纶
审 判 员 罗 斌
代理审判员 井 慧
二〇一四年十二月十九日
书 记 员 胡德重