浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙05行终134号
上诉人（原审被告）长兴县和平镇人民政府，住所地长兴县和平镇镇前街296号。
法定代表人郎涛，该镇镇长。
委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）袁小平。
委托代理人袁晶晶。
上诉人长兴县和平镇人民政府与被上诉人袁小平行政协议一案，吴兴区人民法院于2016年7月12日作出（2016）浙0502行初3号行政判决，长兴县和平镇人民政府不服，向本院提起上诉，本院于2016年8月15日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年9月1日公开开庭审理了本案。上诉人长兴县和平镇人民政府的副镇长朱伟及委托代理人许智荣，被上诉人袁小平及委托代理人袁晶晶到庭参加诉讼。本案�已审理终结。
原审法院经审理认定，原告袁小平于2009年10月取得湖州市人民政府颁发的《生猪定点屠宰证》（批准号：浙湖屠准字038号）后，在长兴县和平镇小溪口村开办长兴县生猪定点屠宰服务中心吴山乡屠宰场。2015年5月11日，长兴县人民政府根据《浙江省实施<生猪屠宰管理条例>办法》和《浙江省人民政府关于加快畜牧业转型升级的意见》（浙政发〔2013〕39号），以及《湖州市人民政府办公室〈关于印发进一步推进畜牧业转型升级意见〉的通知》（湖政办发〔2014〕64号）等规范性文件的规定和要求，以县政府办公室名义下发了《长兴县生猪定点屠宰场撤并实施方案》（长政办发〔2015〕55号），该文件要求，对全县现有12家生猪定点屠宰场（点）进行资源整合，撤并优化。其中，要求于2015年9月底前完成包括原告所开办的吴山乡屠宰场在内的7家生猪定点屠宰场（点）的关闭任务。同时要求：“规划关闭的生猪定点屠宰场（点）由所在乡镇负责按时予以关停，关停的生猪定点屠宰场（点），县财政给予一定的经济补偿”。该文件中还对经济补偿的相关内容、范围和标准及奖励措施作了相应的规定。2015年7月22日，被告长兴县和平镇人民政府委派有关工作人员会同县政府主管畜牧业和生猪屠宰管理的相关部门的工作人员，到原告袁小平所开办的吴山乡屠宰场内与原告进行协商，在原告同意自行关闭屠宰场的情况下，有关工作人员即对原告之屠宰场内的设施、设备及房屋等进行清点和丈量，并与原告商定经济补偿数额，随即，被告所委派的工作人员以长兴县和平镇人民政府的名义，与原告签订了《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》，即：原告同意在2015年7月30日前自行关闭其所开办的吴山乡屠宰场�并自行拆除现有的用于屠宰的设施、设备及房屋建筑等；同时，给予原告四项经济补助和一项奖励，共计补偿金额为人民币263216元。次日，原告就前日签订的补偿协议向被告提异议，要求增加补偿内容和数额。尔后，因双方协商未果，以致引起本案行政争议。
原审法院认为，长兴县人民政府根据《浙江省实施<生猪屠宰管理条例>办法》的有关规定，以及湖州市人民政府办公室湖政办发（2014）64号《关于印发进一步推进畜牧业转型升级意见的通知》的相关要求，以县政府办公室名义下发长政办发（2015）55号文件，即《长兴县生猪定点屠宰场撤并实施方案》，根据该文件要求，原告袁小平所经营的长兴县生猪定点屠宰服务中心吴山乡屠宰场系在关闭之列。原告对此也表示同意自行关闭。至于原告所经营的屠宰场关闭后的行政补偿问题，应当参照《浙江省实施<生猪屠宰管理条例>办法》第七条第三款有关“本办法实施前已经依法开业的生猪定点屠宰厂（场）不符合省设置规划的，根据实际情况予以限期改造或者依法关闭。予以关闭的，市、县人民政府应当依法给予补偿”的规定，由长兴县人民政府依法给予补偿。然而，本案中被告长兴县和平镇人民政府一方面在尚未取得长兴县人民政府委托之情况下，就以自己的名义直接与原告协商达成补偿协议；另一方面未按照行政补偿所要求的正当程序，尚未对原告屠宰场内相关设施、设备及房屋等进行合法、合理评估，仅作清点和丈量，就直接与原告协商确定补偿数额，并签订补偿协议。由此可见，本案行政补偿协议签订的行政主体不合法，即被告长兴县和平镇人民政府系超越职权；同时，确定行政补偿数额的程序也不合法，即未经具有法定�质的评估机构的合法评估。综上，原告主张本案原、被告之间签订的《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》不合法，并要求予以撤销的请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项的规定，判决：撤销被告长兴县和平镇人民政府与原告袁小平于2015年7月22日签订的《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》。本案受理费人民币50元，由被告长兴县和平镇人民政府负担。
上诉人长兴县和平镇人民政府上诉称，一、上诉人具有签订《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》的资格。一审判决在对证据认证时认为，“至于规章以下的规范性文件即市县级人民政府的指导性文件，尚不与法律法规及规章相抵触，本案中予以参考。”这里所指的“县级人民政府的指导性文件显然是《长兴县人民政府办公室关于印发长�县生猪定点屠宰场撤并方案的通知》长政办发（2015）55号。”按照该文件的规定，被上诉人自营的长兴县生猪定点屠宰服务中心吴山乡屠宰场属于关停场点应予关闭，关闭时间为2015年9月底前。该文件政策措施中规定，规划关闭的生猪定点屠宰场（点），由所在乡镇负责按时予以关停，关停的生猪定点屠宰场（点）县财政给予一定的经济补偿。长兴县和平镇人民政府根据该文件的规定，于2015年7月22日与被上诉人签订《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》。一审判决认为，《浙江省实施〈生猪屠宰管理条例〉办法》有关“予以关停的，市、县人民政府应当依法给以补偿”，是由长兴县人民政府直接补偿，长兴县和平镇人民政府未取得委托，系超越职权，签约行政主体不合法，这是对规定的错误理解。二、上诉人与被上诉人于2015年7月22日签订的《生猪定点屠宰场（�）关停补偿协议》，双方自愿，补偿标准按照文件规定，不违反法律规定。上诉人根据长政办发（2015）55号文件规定，组织对被上诉人自营的长兴县生猪定点屠宰服务中心吴山乡屠宰场进行了现场调查，制作了《长兴县生猪定点屠宰场基本情况现场核准登记表》，并根据《长兴县撤并屠宰场基本情况统计表》确定的2012-2014年平均屠宰量7418头，严格按照县文件规定的标准，经与被上诉人协商一致，于2015年7月22日签订了《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》。协议约定，上诉人同意在2015年7月30日前对吴山生猪定点屠宰场进行完全关闭，同时明确根据长政办发（2015）55号文件规定的补助和奖励共计263216元（具体内容详见协议），协议还约定了其他的相关事项。一审判决认为行政补偿没有进行评估不合法是置双方协商于不顾。三、涉案《生猪定点屠宰场（点）关停补�协议》是一份行政协议，一旦协商签订，非因法定事由不得撤销。本案所涉《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》是实现湖政办发［2014］64号文件规定的“每个县区保留2-3家定点屠宰企业”目标的一部分。该行政协议的订立，是以双方协商一致的方式签订，对双方均具有法律约束力。通过履行双方协议确定的权利义务，实现行政管理的目标。因此，涉案行政协议经协商一致签订，非因法定事由不得撤销。上诉人认为一审判决认定事实、适用法律错误，综上请求：1.撤销（2016）浙0502行初3号行政判决，并改判驳回被上诉人一审的全部诉讼请求；2.由被上诉人承担一、二审诉讼费。
被上诉人袁小平答辩称，一、长兴县和平镇人民政府超越职权，不具有签订补偿协议的主体资格。长兴县和平镇人民政府并没有长兴县人民政府的委托书，长政办发（2015）55号文件未向被上诉人下发，被上诉人作为行政相对人并未享受到基本的告知权。该文件的合法及合理性均值得怀疑。根据该文件也不能看出长兴县和平镇人民政府具有与被上诉人签订关停补偿协议的权力。二、上诉人称涉案协议是双方自愿签订，不违反法律规定的说法错误。首先长政办发（2015）55号文件没有经过公示程序，也未经过听证等合法程序，对于被上诉人的屠宰场的补偿没有经过评估程序，完全是长兴县和平镇人民政府单方作出，属于程序违法。其次上诉人利用被上诉人没有拆迁安置经验，签订《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》，该协议补偿标准过低，未达到被上诉人的预期，并非被上诉人真实意思表示。第三，涉案协议并未涉及被上诉人屠宰场的检验室、办公室等，该处楼房面积约150平方米左右，其中内部还有装修，根本没有丈量进去。根据地随房走的�则，被上诉人屠宰场的土地没有丈量，包括道场及地基等部分，这些应当属于补偿范围，且被上诉人为了创办屠宰场多次考证费用巨大应当予以补偿，因关停被上诉人也与屠宰场内六名工人解除劳动合同，这部分损失也应予以补偿。综上，涉案行政协议应当予以撤销，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
二审期间，上诉人与被上诉人均未提交新证据，一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。本院经审理查明事实与一审一致。庭审中，双方当事人围绕涉案《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》是否具有相应的事实和法律依据以及原审判决事实认定是否清楚、法律适用是否正确和程序是否合法进行了辩论。
本院认为，上诉人长兴县和平镇人民政府根据《浙江省实施〈生猪屠宰管理条例〉办法》（浙江省人民政府令［2010］第274号）、《湖州市人民政府办公室关于印发进一步推进畜牧业转型升级意见的通知》（湖政办发［2014］64号）及《长兴县人民政府办公室关于印发长兴县生猪定点屠宰场撤并方案的通知》（长政办发［2015］55号）的相关规定，与被上诉人袁小平签订了涉案《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》。在涉案协议签订前，上诉人对被上诉人涉案生猪定点屠宰场基本情况进行了核实登记，根据《长兴县人民政府办公室关于印发长兴县生猪定点屠宰场撤并方案的通知》确定的标准与被上诉人就涉案生猪定点屠宰场关闭后的补助和奖励进行协商并达成一致。其中涉及被上诉人应履行的关闭涉案生猪定点屠宰场的相应义务，以及上诉人应履行的支付生猪定点屠宰场停产补助、设备设施拆除补助、治污设施补助、房屋建筑拆除补助、提前关停撤并奖励等内容。上述约定内容经双方签字确认，系自愿真实的意思表示，且并未违反法律法规的强制性规定，该协议应当认定为合法有效。原审法院作出撤销涉案行政协议的判决属于适用法律错误，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销吴兴区人民法院（2016）浙0502行初3号行政判决；
二、驳回袁小平要求撤销双方于2015年7月22日签订的《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》的诉讼请求。
一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人袁小平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何育红
代理审判员 许婷婷
代理审判员 彭伟伟
二〇一六年九月二十日
书 记 员 凌烈妮