贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔高行终字第814号
上诉人（一审原告）秦开权，男，汉族。
被上诉人（一审被告）贵州省息烽县人民政府，住所地贵州省息烽县永靖镇政府路。
法定代表人卓飞，县长。
委托代理人袁道权，贵州省息烽县林业绿化局局长。
委托代理人刘采利，贵州贵公律师事务所律师。执业证号：15201200110369969。
被上诉人（一审被告）贵州省贵阳市人民政府，住所地贵阳市观山湖区市级行政中心。
法定代表人刘文新，市长。
委托代理人石陶然，贵州北斗星律师事务所律师。执业证号：15201198910948450。
第三人息烽民惠建材有限公司，住所地贵州省息烽县永靖镇硬寨村唐家湾组。
委托代理人陶柱，贵州贵公律师事务所律师。执业证号：15201201210779162。
上诉人秦开权与被上诉人贵州省息烽县人民政府（以下简称“息烽县政府”）、第三人息烽民惠建材有限责任公司（以下简称“民惠公司”）不履行林业行政登记法定职责，及被上诉人贵州省贵阳市人民政府（以下简称“贵阳市政府”）、第三人民惠公司林业行政复议决定一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2015）筑行初字第833号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明，1989年10月1日，秦开权与息烽县硬寨村村民委员会签订集体山林承包管理合同，承包“老排沟”面积约20亩的林地。上述林地四至范围为东抵山顶、南抵陶光珍土界及田坎放牛山、西抵吴学光、李光文林界。2009年3月9日，息烽县光明砂厂（现更名为息烽县民惠建材有限公司）与息烽县硬寨村村民委员会签订《占用林地补偿协议》承包硬寨村集体土地0.7790公顷开办砂厂。后秦开权与第三人就各自林地边界问题发生争议并一直未得到解决。2012年8月13日，秦开权向永靖镇人民政府申请处理上述争议。2013年4月28日，永靖镇人民政府作出《关于硬寨村唐家湾村民组村民秦开权承包林地与硬寨村村委员会集体林地边界纠纷的处理决定》，将秦开权承包的林地四至边界界定为：东至山顶（青杆林半山处一突出的小山顶），南至陶光珍土界及田坝放牛山，西至吴光学及李光文林界，北至岩悬（与李光文林地北至岩悬为同一山脊）。上述处理决定后经贵州省贵阳市中级人民法院作出生效的（2014）筑行终字第123号行政判决：撤销《关于硬寨村唐家湾村民组村民秦开权承包林地与硬寨村村委员会集体林地边界纠纷的处理决定》。2014年12月13日，秦开权向息烽县政府提交《请求息烽县人民政府给申请人颁发林地使用权、林木所有权证书的申请》，请求息烽县政府为其位于永靖镇硬寨村唐家湾组128.16亩林地颁发林地的使用权证及林木所有权证书。息烽县政府经审查后于2014年12月19日在涉案林地所在的硬寨村范围内就林权登记进行公告。公告期间，永靖镇人民政府致函息烽县绿化局，反应秦开权申请登记的林地林权存在争议，建议息烽县政府暂缓为秦开权进行林权登记。2015年3月10日，息烽县政府作出《关于秦开权申请颁发林地使用权、林木所有权登记的答复》，告知秦开权其上述林地权属存在争议，建议其先行确权后再行林权登记。
一审另查明：2015年3月3日，秦开权以息烽县政府为被申请人，民惠公司为第三人向贵阳市政府提出行政复议申请，请求：一、责令息烽县政府在60日内为秦开权颁发林地使用权证及林木所有权证；二、责令息烽县政府与民惠公司停止侵害，返还100多亩林地、林木，赔偿各项损失共计536万元。贵阳市政府受理后，经审查于2015年4月30日作出筑府行复驳字（2015）2号《贵阳市人民政府驳回行政复议申请决定书》，以息烽县政府在法定期限内已履行相关职能职责为由，决定驳回秦开权的复议申请。秦开权不服，遂向人民法院提起行政诉讼，诉请：一、确认息烽县政府不履行给秦开权颁发林地使用权、林木所有权的法定职责违法；二、请求法院判决息烽县政府在一定的时限内履行给秦开权承包林地按林改时的合法登记公示面积、四至颁发林地使用权，林木所有权证书的法定职责。
一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条“……国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权……”之规定，息烽县政府负责本行政区域内的林地及林木的登记工作，是本案适格被告。贵阳市政府经秦开权申请，就息烽县政府作出的《关于秦开权申请颁发林地使用权、林木所有权征收的答复》经复议作出驳回秦开权行政复议申请的决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条“……经复议后的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告……”、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形……”之规定，贵阳市政府亦是本案适格被告。本案中，秦开权就息烽县永靖镇硬寨村唐家湾组128.16亩林地申请林权登记，因第三人与秦开权就上述林地的权属长期存在争议且一直未能解决。永靖镇人民政府曾于2013月4月28日作出《关于硬寨村唐家湾村民组村民秦开权承包林地与硬寨村村委员会集体林地边界纠纷的处理决定》，对争议林地边界作出界定。但该决定经诉讼后被法院生效判决撤销。故涉案林地权属仍存在争议。秦开权在上述林地权属争议仍未解决的情况下，向息烽县政府申请林权登记，根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条第一款“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：……（三）无权属争议的……”之规定，应不予办理林权登记，故息烽县政府不存在不履行林权登记法定职责的情形。息烽县政府根据《中华人民共和国森林法》第八条“……个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理……”之规定，作出《关于秦开权申请颁发林地使用权、林木所有权征收的答复》，建议其先行确权后再进行林权登记，该答复符合法律、法规的规定，并无不当。另，贵阳市政府根据秦开权的行政复议申请对息烽县政府的答复行为进行审查，在法定期限内作出筑府行复字（2015）2号《贵阳市人民政府驳回行政复议申请决定书》。该复议决定所依据的证据充分，程序符合法律、法规的相关规定，决定驳回秦开权的行政复议申请并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”、第七十九条“复议机关与作出原行政行为的机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”之规定，判决驳回秦开权的诉讼请求。一审案件受理费50元，由秦开权负担。
一审宣判后，秦开权不服，向本院提起上诉。认为一审认定事实不清、程序违法，请求：1.确认息烽县政府不履行向上诉人颁发林地使用证、林木所有证书的行政行为违法，确认息烽县政府于2015年3月10日作出的《关于秦开权申请颁发林地使用权、林木所有权登记的答复》无效；2.依法撤销贵阳市政府筑府行复驳字（2015）2号《贵阳市人民政府驳回行政复议申请决定书》；3.依法撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2015）筑行初字第833号行政判决；4.依法判决息烽县政府在一定期限内向上诉人秦开权颁发林地使用、林木所有权证。
上诉人秦开权诉称：1.上诉人于1989年林业改革时与硬寨村委会签订集体山林承包管理合同，承包座落于“老排沟”20亩林地，四至为：东抵山顶、南抵陶光珍土界及田坝放牛山、西抵吴光学、李光林林界、北抵岩悬。2008年上诉人依据林改并经三榜公示取得林地编号00151号承包证，勘界勾图面积128.16亩，四至为：东至丁木数组杨青林土、南至硬寨村集体林、西至吴光学、李光文林界、北至李光文承包林。上诉人秦开权林地承包合法。2.被上诉人息烽县政府及其工作人员利用职权，冒用李光文承包的150号林地登记公示，假借硬寨村集体之名，为第三人光明砂厂厂长李光文颁发150号林权证进行强行变更，侵害公共利益和上诉人合法权益。3.2015年3月3日被上诉人贵阳市政府受理上诉人行政复议申请，2015年3月10日息烽县政府才作出答复，故贵阳市政府驳回上诉人行政复议申请的理由不能成立，行政复议工作人员行政不作为。4.一审判决未按法定程序全面、客观审查证据，对未采纳的证据未说明理由，认定案件事实不清。
被上诉人息烽县人民政府、被上诉人贵阳市人民政府以及第三人民惠公司在二审法定期限内未提出书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定“1989年10月1日，秦开权与息烽县硬寨村村民委员会签订集体山林承包管理合同，承包‘老排沟’面积约20亩的林地。上述林地四至范围为东抵山顶、南抵陶光珍土界及田坎放牛山、西抵吴学光、李光文林界”的林地四至范围不当，其四至范围应认定为东抵山顶、南抵陶光珍土界及田坎放牛山、西抵吴学光、李光文林界、北抵岩悬（实际面积以四至为准总计20亩）。
本院另查明：2012年11月16日，经息烽县工业和信息化局同意，息烽县光明砂厂更名为息烽民惠建材有限责任公司。
2015年3月4日，贵阳市政府作出《贵阳市人民政府行政复议受理通知书》（筑府行复受字（2015）67号）并邮寄送达给秦开权，告知受理其行政复议申请，受理日期为2015年3月3日。同日，贵阳市政府向息烽县政府和第三人作出《贵阳市人民政府提出行政复议答复通知书》（筑府行复受字（2015）67号），向其送达行政复议申请书副本并告知其就该行政复议申请作出书面答复。2015年3月12日，息烽县政府作出书面《行政复议答辩书》。
本案争议的焦点是：1.上诉人秦开权向被上诉人息烽县政府提出要求颁发林地使用权、林木所有权证的申请后，息烽县政府是否履行了相应的法定职责；2.被上诉人贵阳市政府作出《贵阳市人民政府驳回行政复议申请决定书》（筑府行复驳字（2015）2号）的行政行为是否合法。
本院认为，关于争议焦点一：上诉人秦开权向被上诉人息烽县政府提出要求颁发林地使用权、林木所有权证的申请后，息烽县政府是否履行了相应的法定职责。
根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权……”的规定，本案中被上诉人息烽县政府负有对其行政区域内的林地及林木进行权属确认，并对符合权属登记条件的权属予以登记并发放证书的法定职责。
上诉人秦开权因与第三人民惠公司就各自林地边界问题发生争议并一直未得到解决。2013年4月28日，息烽县永靖镇人民政府经秦开权的申请作出《关于硬寨村唐家湾村民组村民秦开权承包林地与硬寨村村委员会集体林地边界纠纷的处理决定》，对双方争议林地边界作出定界。但是，该处理决定后经人民法院生效行政判决予以撤销，故涉案林地权属仍存在争议，双方争议林地边界仍待处理确认。2014年12月13日，上诉人秦开权向被上诉人息烽县政府提交《请求息烽县人民政府给申请人颁发林地使用权、林木所有权证书的申请》，请求就权属争议仍未解决的争议林地进行林权登记。息烽县政府受理秦开权的申请后，在涉案林地所在的硬寨村范围内就林权登记进行公告，符合《林木和林地权属登记管理办法》第九条“登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料”、第十条“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天”的规定。公告期间，息烽县永靖镇人民政府致函息烽县绿化局，反应该登记的林地林权存在争议，息烽县政府遂于2015年3月10日作出《关于秦开权申请颁发林地使用权、林木所有权登记的答复》，告知上诉人秦开权其申请登记的林地权属存在争议，不予办理林权登记，并建议其先行确权后再进行林权登记，符合《林木和林地权属登记管理办法》第十一条“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合”、第十二条第一款“对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记”、以及第十三条“对不予登记的申请，登记机关应当以书面形式向提出登记申请的林权权利人告知不予登记的理由”的规定。故上诉人秦开权向被上诉人息烽县政府提出要求颁发林地使用权、林木所有权证的申请后，息烽县政府已经履行了相应的法定职责。上诉人秦开权认为被上诉人息烽县政府经受理其申请后，并未就其申请的尚存在权属争议的林地予以登记即属于未履行法定职责的主张并无事实和法律依据，本院不予支持。
关于争议焦点二：被上诉人贵阳市政府作出《贵阳市人民政府驳回行政复议申请决定书》（筑府行复驳字（2015）2号）的行政行为是否合法。
根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“《行政复议法》”）第六条第（八）项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：?……（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的……”以及第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，?上诉人秦开权认为息烽县政府未对其履行林权登记行政行为的，有权向贵阳市政府申请行政复议。
2015年3月3日，上诉人秦开权向被上诉人贵阳市政府提出行政复议申请，贵阳市政府经审查于同日予以受理，符合《行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”的规定。同年3月4日，贵阳市政府向息烽县政府及第三人送达行政复议申请书副本并要求对该行政复议申请作出书面答复，符合《行政复议法》第二十三条“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”的规定。息烽县政府提出书面行政复议答复后，经审查，贵阳市政府认为息烽县政府已经依法履行了法定职责，遂于2015年4月23日作出《贵阳市人民政府驳回行政复议申请决定书》（筑府行复驳字（2015）2号），并于同年4月30日送达给上诉人秦开权，符合《行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”、第二款“行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章?”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的……”的规定。故被上诉人贵阳市政府经审查作出《贵阳市人民政府驳回行政复议申请决定书》（筑府行复驳字（2015）2号）的行政行为合法，上诉人秦开权认为驳回其行政复议申请理由不能成立，该行政复议行政行为违法的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，被上诉人息烽县政府就秦开权提出林权行政登记的申请已经履行了相应的法定职责，被上诉人贵阳市政府作出行政复议的行政行为程序合法。一审判决驳回秦开权的诉讼请求并无不妥，适用法律法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人秦开权负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 管劲松
代理审判员 邱兴琼
代理审判员 杨 芳
二〇一六年三月七日
书 记 员 严洪杰
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国森林法》
第三条森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。
国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。
森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
2.《林木和林地权属登记管理办法》
第九条登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。
登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。
第十条登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。
第十一条对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：
（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；
（二）林权证明材料合法有效；
（三）无权属争议；
（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。
第十二条对经审查不符合本办法第十一条规定的登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记。
在公告期内，有关利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记。
第十三条对不予登记的申请，登记机关应当以书面形式向提出登记申请的林权权利人告知不予登记的理由。
3.《中华人民共和国行政复议法》
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
第十三条对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。
对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
第二十三条行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。
行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。
行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。
4.《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：
（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；
（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。
5.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。