江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00256号
原告周建明。
被告南通市国土资源局，住所地南通市跃龙路32号。
法定代表人张跃进，职务局长。
委托代理人周达，南通市国土资源局工作人员。
委托代理人朱砺，江苏瑞慈律师事务所律师。
原告周建明不服被告南通市国土资源局土地行政复议，于2015年6月12日向本院提起行政诉讼。本院于同年6月15日立案受理后，于6月16日向被告南通市国土资源局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月4日公开开庭进行了审理。原告周建明、被告南通市国土资源局的委托代理人周达、朱砺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年6月8日，被告南通市国土资源局作出通国土资行复[2015]06号《行政复议不予受理决定书》，认定如皋市国土资源局作出的如皋市挂[2015]7-1号《如皋市国有建设用地使用权挂牌出让公告》（以下简称《公告》）经过如皋市人民政府批准。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，原告周建明应当以如皋市人民政府为被申请人向南通市人民政府提起行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理原告周建明的行政复议申请。
原告周建明诉称：原告周建明因不服如皋市国土资源局作出的《公告》而向被告南通市国土资源局申请行政复议，被告南通市国土资源局作出被诉行政复议不予受理决定没有事实和法律依据。请求撤销被告南通市国土资源局作出的通国土资行复[2015]06号《行政复议不予受理决定》并责令被告南通市国土资源局受理原告周建明提起的行政复议申请。本案诉讼费用由被告南通市国土资源局负担。
原告周建明为证明其主张，向本院提交以下证据材料：
1.原告周建明的居民身份证复印件，证明原告周建明的主体资格。
2.《如皋市居民建房用地许可证》，证明原告周建明的住房位于案涉国有土地范围内。
3.通国土资行复[2015]06号《行政复议不予受理决定书》，证明被诉行政行为的存在。
4.《如皋市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》，证明案涉行政行为由如皋市国土资源局作出。
被告南通市国土资源局辩称：原告周建明申请行政复议的行政行为是如皋市国土资源局根据法律、法规、规章的规定，经如皋市人民政府批准作出的。被告南通市国土资源局根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款及《中华人民共和国行政复议实施条例》第十三条之规定，作出被诉行政复议不予受理决定，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规准确。请求驳回原告周建明的诉讼请求。
2015年6月26日，被告南通市国土资源局向本院提交以下作出被诉行政行为的证据材料和法律法规依据：
一、证据材料
1.《行政复议申请》、原告周建明的居民身份证复印件、EMS复印件，证明原告周建明向被告南通市国土资源局申请行政复议的事实。
2.通国土资行复[2015]06号《行政复议不予受理决定书》，证明被告南通市国土资源局作出了被诉行政行为。
3.《关于国有建设用地使用权挂牌出让方案报批表》、《国有建设用地使用权挂牌出让方案》，证明案涉国有建设用地使用权出让方案系经如皋市人民政府批准。
4.如皋市挂[2015]7-1号《如皋市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》，证明如皋市国土资源局对案涉国有土地的相关出让事项进行公告的事实。
二、法律法规依据
《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、第十七条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条、第七条
经庭审质证，原告周建明对被告南通市国土资源局所举证据3的真实性、合法性、关联性均不予认可，对被告南通市国土资源局所举其他证据未持异议。被告南通市国土资源局对原告周建明所举证据2的关联性、真实性不予确认，对其余证据不持异议。
根据双方当事人的质证意见，结合证据采信规则，本院对上述证据作如下认证：对双方当事人均不持异议的证据，本院依法予以认定。被告南通市国土资源局所举证据3系被告在履行职责过程中依法收集的有权机关作出的文件，对该证据的真实性予以认定。原告周建明所举证据2与本案审查内容无关，本院不予采纳。
根据双方当事人的陈述及对以上证据的认定，本院确认如下事实：2015年5月14日，如皋市国土资源局向如皋市人民政府报批皋国土资城挂字[2015]5号《国有建设用地使用权挂牌出让方案》。同年5月19日，如皋市人民政府批准同意该方案。5月20日，如皋市国土资源局作出《公告》，并注明经如皋市人民政府批准，如皋市国土资源局决定以挂牌方式出让3（幅）地块的国有土地使用权，并将相关事项进行公告。原告周建明不服该公告，于5月30日向被告南通市国土资源局申请行政复议。6月8日，被告南通市国土资源局作出通国土资行复[2015]06号《行政复议不予受理决定书》。原告周建明对该决定不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点在于：被告南通市国土资源局作出的被诉行政复议不予受理决定是否具有事实和法律依据。
根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，依照法定的条件和程序，有权向法定行政机关提出行政复议申请，受理申请的复议机关依法对该具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定。行政复议是行政系统内部的层级监督和纠错程序，通过上级行政机关对下级行政机关或者本级人民政府对所属工作部门作出的行政行为依法审查，纠正被申请行政行为的违法或者不当，从而实现行政机关内部行政监督的目的。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。第十条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。以上规定意味着在通常情况下，地方人民政府和地方人民政府工作部门的上一级主管部门均可以通过行政复议程序对地方政府工作部门作出的行政行为实施有效的监督和纠错。但就依法经过上级行政机关批准的行政行为而言，批准机关对该行政行为的作出起着决定性作用，而对外作出行政行为的机关仅是在法定职责范围内对批准内容的执行。从行政复议制度设置的目的、意义和功能看，只有对行政行为起决定性作用的批准机关的上一级行政机关才能对经批准的行政行为实施有效的行政监督，取得行政复议的法律效果。同时，将行政复议的被申请人确定为批准机关，使批准机关依法承担因批准行为所产生的相应法律责任，也符合“职权行使与责任承担相一致”这一基本法律原则。为此，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条对此种情形作出明确规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条规定，土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。本案中，被告南通市国土资源局提供的证据材料充分证明了如皋市国土资源局根据相关法律规定对案涉地块的土地使用权出让方案报请如皋市人民政府批准后作出《公告》的事实。原告周建明认为对批准事实不明知不影响对这一事实的认定。据此，被告南通市国土资源局认定原告周建明申请复议应当以如皋市人民政府为被申请人，向如皋市人民政府的上一级人民政府即南通市人民政府提起行政复议具有事实和法律依据。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，对于行政复议申请有明确的申请人和符合规定的被申请人的，应当予以受理。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。被告南通市国土资源局认为原告周建明以如皋市国土资源局为被申请人不符合行政复议受理条件，并依法告知原告周建明向南通市人民政府提出申请，所作出的行政复议不予受理决定适用法律正确。
综上，本院认为，被告南通市国土资源局作出的行政复议不予受理决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律、法规正确。原告周建明的诉讼请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告周建明要求撤销被告南通市国土资源局作出的通国土资行复[2015]06号《行政复议不予受理决定》并责令被告南通国土资源局受理原告周建明提起的行政复议的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告周建明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 刘海燕
代理审判员 王小燕
人民陪审员 尹恩良
二〇一五年八月四日
书 记 员 许美燕
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。