浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第422号
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人吕章潮，男，1943年6月29日出生，汉族，住浙江省临安市锦北街道西墅街**号*幢***室。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人钱森炎，男，1943年10月25日出生，汉族，住浙江省临安市锦北街道西墅街**号。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人郑坚淮，男，1952年10月19日出生，汉族，住浙江省临安市锦城街道保锦路***号**幢*单元***室。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人吴恩光，男，1954年5月31日出生，汉族，住浙江省临安市锦北街道西墅街**号**幢***室。
上诉人（原审原告）周寅安。
上诉人（原审原告）夏和林。
被上诉人（原审被告）临安市人民政府，住所地临安市锦城街道衣锦街398号。
法定代表人王敏，市长。
委托代理人姜飞翔，该局工作人员。
委托代理人方萍，浙江钱王律师事务所律师。
原审第三人浙江天松集团有限公司，住所地浙江省临安市锦北街道西墅街19号。
法定代表人施永强，董事长。
吕章潮等6人诉临安市人民政府（以下简称临安市政府）土地行政批准一案，杭州市中级人民法院于2015年7月8日作出（2014）浙杭行初字第133号行政裁定，吕章潮等6人不服，向本院提出上诉。本院于2015年9月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月24日公开开庭审理了本案。吕章潮等6人的诉讼代表人吕章潮，钱森炎、郑坚淮、吴恩光，被上诉人临安市政府的委托代理人姜飞翔、方萍到庭参加诉讼。原审第三人浙江天松集团有限公司（以下简称天松集团）经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。临安市人民政府的行政负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原临安丝绸总厂生活区块宗地面积28094.2平方米，土地证号为临国用（98）字第010**号。该宗地后分为两宗地，即13579.3平方米与14514.9平方米。13579.3平方米土地上有原浙江省临安丝绸总厂的集体公房、篮球场、幼儿园、食堂等，14514.9平方米土地上有房改房、集资房等。1998年4月23日，天松集团与浙江省临安丝绸总厂签订《关于浙江天松（集团）有限责任公司兼并浙江临安丝绸总厂的协议》，由天松集团以承担债务的方式兼并浙江省临安丝绸总厂，该协议约定：“临安丝绸总厂全部资产（不含土地使用权价值）划转给天松集团，临安丝绸总厂的债务由天松集团承接；临安丝绸总厂现有正式职工（含离退休职工）全部由天松集团安置。1、临安丝绸总厂通过评估后的资产（不含土地使用权价值），计4553.49万元，其中经营性资产3981.74万元，非经营性资产571.75万元，全部划转天松集团（以资产评估报告为准）。2、临安丝绸总厂经营性土地55572.4㎡，评估价989.189万元（以土地估价确认书为准）。由天松集团以出让方式取得使用权，非经营性土地按国家行政划拨形式由天松集团使用。……”1998年5月12日，临安市国有资产管理局作出临国资（1998）字第16号《关于浙江临安丝绸总厂资产确认、各项提留及资产剥离的批复》，明确：“三、资产剥离。1、由于生活用地28094.2㎡未进入本次评估范围，所以不计价值，以土地面积进行剥离，以后如需出让，需经本局批准，并办理有关手续。……四、根据市府（98）12号会议纪要，同意将已剥离的5717480元非经营性设施（不含土地价）不作剥离处置，进入你厂的整体资产。”1998年7月9日，临安市政府批准同意临国用（98）字第01039号《土地登记审批表》，土地使用者为天松集团，土地座落锦城镇西墅街19号，地号为52-07，共有使用权面积83841.8平方米，其中分摊面积28094.2平方米，建筑占地9801.5平方米，该审批表载明初审意见为：经审查，根据天松集团兼并临安丝绸总厂协议及代管协议及市企改办（97）49号文件精神，土地使用权由天松集团代管，拟上述用地予以登记。2000年11月29日，临安市政府批准《土地使用权登记审批表》，同意将案涉14514.9平方米土地使用权登记给天松集团（代管），地号为52-07，使用权类型为划拨，土地用途为住宅用地，土地证号为（2000）010**号。临安市政府于2003年8月22日印发临府纪要（2003）52号《临安市政府第四次土地审批联席会议纪要》，载明：“会议决定，根据城市总体规划，同意天松集团在位于西墅街地段的9宗地，计173.55亩土地性质改变成商住用途，以挂牌方式出让。该土地上的搬迁安置（含职工房改房、集资房）由企业负责。苕溪改造工程涉及的土地由市政府收回。”
2003年9月5日，临安市政府向天松集团作出临政收字（2003）第37号《关于收回土地使用权的决定》（以下简称第37号决定），收回案涉14514.9平方米的国有土地使用权。另查明，原告吕章潮、钱森炎、郑坚淮、吴恩光、夏和林等人于1995年左右购买了该丝绸总厂的房改房，并办理了契证及房屋所有权证。原告周寅安于2009年购买了原浙江临安丝绸总厂生活区块范围内的房改房一处，并办理了契证及房屋所有权证。原告等6人的房屋在案涉14514.9平方米土地范围内。再查明，天松集团因不按规定办理年检，于2013年10月28日被吊销企业法人营业执照，目前状态为“吊销未注销”。
原审法院认为，根据《浙江省人民政府关于印发〈浙江省深化城镇住房制度改革实施方案〉的通知》（浙政（1994）15号）第（二十一）条、浙江省住房制度改革领导小组关于印发《＜浙江省深化城镇住房制度改革实施方案＞有关具体政策的意见》的通知（浙房改（1995）6号）第三十八条之规定，职工在购买房改房后，有权办理房屋所有权证书及土地使用权证书。原告等人在购买案涉地块上的房改房后，办理了房屋所有权证书，虽未办理土地使用权证书，但依照上述规定，应当享有相应的土地使用权，且原告等人是案涉土地的实际使用人。被告在决定收回案涉地块的国有土地使用权时，未向原告等人进行告知，又未根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款之规定，对原告等土地实际使用人给予适当补偿，不符合法律规定。原告关于恢复健身活动场、幼儿园、篮球场、停车场、排污、防洪等生活配套设施的诉讼请求，不属于本案审查范围，本院不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销临安市人民政府于2003年9月5日作出的临政收（2003）第37号《关于收回土地使用权的决定》的行政行为。
吕章潮等6人上诉称：一、一审法院认定事实错误，采纳证据违法，适用法律不当。上诉人及254户小区居民拥有28904.2平方米的土地使用权。在住户不知情的情况下，被上诉人任意改变上诉人的生活地块面积28094.2平方米，分割为13579.3平方米和14514.9平方米土地。1998年4月23日，临安丝绸总厂被天松集团兼并，1998年7月7日的临国用（98）字第01039号土地登记审批表载明：生活用地区块面积28904.2平方米；地上物类别及权属：临安丝绸总公司与天松集团共有；权属调查记事及调查员意见：该宗地为天松集团兼并丝绸总厂后，土地使用权暂由天松集团有限公司代管；初审意见：经审查，根据天松集团兼并临安丝绸总厂协议及代管协议及市企政办（97）49号文件精神，土地使用权由天松集团代管，拟上述使用地予以登记1998年5月12日临国资（98）字第16号《关于浙江临安丝绸总厂资产确认，各项提留及资产剥离的批复》三、资产剥离：1、由于生活用地28904.2平方米未进入本次评估范围，所以不计价值，以土地面积进行剥离，以后如需要出让，需经本局批准，并办理有关手续。上述证据表明28904.2平方米土地使用权是原临安丝绸总厂，生活区地块由天松集团代管，而不是所有人。二、被上诉人的第四次土地审批联席会议纪要（临府纪要（2003）52号）明确：关于天松集团土地改变用途后开发范围和面积问题。会议决定：根据城市总体规划，同意天松集团在位于西墅街地段的9宗地，计划173.65亩土地性质改变成商住用途，以挂牌方式出让。该土地的搬迁安置（含职工房改房、集资房）由企业负责。上诉人认为，为什么不按会议纪要的要求把临安丝绸总厂宿舍拆迁安置。2011年4月，临安市锦城街道西墅社区发了一份临安市电力大厦拆迁的方案，测试是否同意，上诉人等同意拆迁，但对拆迁方案不同意，西墅社区只做一次测试，被上诉人也不发告示，也没有做拆迁的思想工作，目前存在的土地纠纷是被上诉人造成的。三、临安丝绸总厂小区254户住户在1995年8月26日前后办理了房屋所有权证和契证。按照《浙江省人民政府关于印发〈浙江省深化城镇住房制度改革实施方案〉的通知》（浙政（1994）15号）第二十一条、浙江省住房制度改革领导小组关于印发《〈浙江省深化城镇住房制度改革实施〉有关具体政策的意见》的通知（浙房改（1995）6号）第三十八条：职工购买住房后，一般可有售房单位统一到住房所在地县以上人民政府房地产管理部门办理房产变更登记手续，领取房屋所有权证，并凭变更后房屋所有权证，向同级人民政府土地管理部门办理土地使用权证，凡一次性付款的，“两证”发给购房者，被上诉人没有及时为上诉人等办理土地使用权证，如果及时办理土地使用权证，那就不存在将28094.2平方米土地使用分割成13579.3平方米和14514.9平方米。三、一审法院认为上诉人关于恢复健身活动场地、幼儿园、篮球场、停车场、排污、防洪等生活配套设施的诉讼请求，不属于本案审查范围是错误的。临国资（1998）字第16号《关于浙江临安丝绸总厂资产确认，各项提留及资产剥离的批复》三、资产剥离：生活用地28094.2平方米，未进入本次评估范围。上诉人等的生活配套设施在1998年4月23日被天松集团兼并前就有健身活动场地、幼儿园、篮球场、停车场、防洪、排污等生活配套设施，生活配套设施的场地在2010年6月11日由天松集团转让给杭州地上房地产集团有限公司。被上诉人违反了《中华人民共和国体育法》第二、四、五、十七条的规定，改变了住宅区的公共体育设施、缩小了建设规模和降低了用地指标。违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，未对上诉人等土地实际使用人给予适当补偿。综上所述，上诉人拥有生活区地块面积28094.2平方米土地使用权，将该宗地分割成13579.3平方米和14514.9平方米是违法的。请求撤销一审判决，依法改判撤销临政收字（2003）第37号文件，恢复上诉人小区的健身活动场地、篮球场、幼儿园、停车场等，并按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，给予经济补偿。
临安市政府在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，在庭审中辩称：案涉土地14514.9平方米，位于现锦北街道西墅街，为原临安丝绸厂家属宿舍楼（房改房、集资房），家属宿舍楼共有住户254户，按国家房改政策进行了改制并在1995年8月26日取得了房屋所有权证，其中192户为房改房，62户为集资房，但房屋产权人没有申请办理土地使用权证。经答辩人批准，天松集团与原浙江临安丝绸总厂签订了《关于浙江天松（集团）有限责任公司兼并浙江临安丝绸总厂的协议》，以企业兼并的方式取得原临安丝绸总厂土地，此后，该宗土地由天松集团代管，土地证号为临国用（98）字第010**号。在2000年11月17日，经答辩人批准，13579.3平方米由原浙江省临安丝绸总厂转让给天松集团，土地性质由国有划拨土地转为国有出让土地，土地使用权人为天松集团。案涉土地使用权人仍为天松集团（代管），土地性质为国有划拨土地，土地证号为临国用（2000）010**号。根据2003年临安市政府第二、四、七次土地审批联席会议纪要精神，答辩人于2003年9月5日将案涉土地从天松集团收回，收回土地使用权文件为临政收安（2003）第37号。在2003年9月30日出让给天松集团，土地用途为商业住宅，2005年7月8日办理了土地登记手续，土地证号为临国用2005第0101**号。答辩人对原天松地块包括本案所涉土地使用权收回的目的是根据临安市城市规划，推进旧城改造，在出让时明确由土地竞得人承担对房改房、集资房等进行拆迁安置的费用，即答辩人对该宗土地收回并出让是附带着由土地竞得人承担拆迁安置这个条件的。在2009年期间，原天松集团职工对包括土地在内的有关问题进行了集体上访，在临安市信访局组织协调下，天松集团与当时上访职工签订了《补偿协议书》，由天松集团一次性补偿给职工800万元，明确“职工支持甲方的重组工作以及不阻碍重组后新企业的各项工作，并保证不向重组后的企业主张重组前的其他事项，向甲方的利益诉求就此结束，从此与甲方无涉。”后天松集团破产，无法完成拆迁安置工作，天松集团在2010年将除20540.3平方米以外的土地转让给杭州地上房地产开发有限公司，13579.3平方米予以保留，土地使用权仍由政府代管。临安市国土资源局于2015年2月5日发出了《关于原天松集团宿舍地块公告》（临土资籍告字（2015）第10号），明确了保留地块面积为20540.3平方米，对案涉14514.9平方米土地上的房改房、集资房根据按幢分摊的方法予以登记发证，并公布了土地使用权宗地图界址及成果，明确了254户住房可以向临安市国土资源局申请办理相关的土地使用权证书。综上，答辩人认为答辩人作出的收回土地使用权决定并无损害上诉人合法权益。请求依法驳回上诉。
鉴于吕潮章等6人及临安市政府对一审判决撤销第37号决定并无异议，故庭审中双方当事人围绕着吕章潮等6人要求恢复健身活动场、幼儿园、篮球场、停车场、排污、防洪等生活配套设施的诉请是否属本案审查范围进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，被上诉人临安市政府虽在庭审中辩称其作出的收回土地使用权决定并无损害上诉人合法权益，但对一审判决撤销其作出的被诉第37号决定并没有提出上诉，上诉人吕章潮等6人对一审法院撤销该决定也没有异议，本院予以确认。庭审中，上诉人确认其要求恢复健身活动场、幼儿园、篮球场、停车场、排污、防洪等生活配套设施并非建设在第37号决定收回的14514.9平方米的土地上，而是在临安市政府作出临政收字（2003）第35号《关于收回土地使用权的决定》中收回的13579.3平方米的土地上，因此上诉人要求对并非涉及本案收回土地上的建筑物提出要求恢复的请求，显然不属本案审查范围。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人吕章潮、钱森炎、郑坚淮、吴恩光、周寅安、夏和林共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一五年十二月二日
书 记 员 韦若莎