贵州省安顺市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安市行初字第210号
原告梁家贵，男。
原告梁富兵，男。系原告梁家贵之子。
原告梁富强，男。系原告梁家贵之子。
三原告的共同委托代理人谭林敏，贵州圣丰律师事务所律师。
三原告的共同委托代理人常开祥，贵州圣丰律师事务所律师。
被告安顺市人民政府。
法定代表人曾永涛，市长。
委托代理人赵成龙，安顺民用航空产业国家高技术产业基地管理委员会副主任。
委托代理人叶超，贵州联通律师事务所律师。
原告梁家贵、梁富兵、梁富强因要求确认被告安顺市人民政府于2015年9月24日作出的房屋行政强制行为违法，于同年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于同年11月5日立案后，于同年11月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年11月27日公开开庭审理了本案。原告梁家贵及三原告的共同委托代理人谭林敏，被告安顺市人民政府的委托代理人赵成龙、叶超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告安顺市人民政府的派出机构安顺经济技术开发区管理委员会于2015年9月24日将原告位于安顺经济技术开发区西航办事处西花村牛山四组自建房屋强制拆除。
原告梁家贵、梁富兵、梁富强诉称：梁家贵与梁富兵、梁富强系父子关系，均系安顺经济技术开发区西航办事处西花村牛山四组村民。1990年，原告梁家贵因家庭住房困难向原安顺市华严苗族布依族乡人民政府申请建设用地，于同年7月24日获得审批。建房用地被批准后，原告梁家贵于2006年开始建房。基础工程完工后，因供孩子上学、经济困难等原因未能就主体部分继续修建，直至原告梁富兵、梁富强相继完成学业外出打工挣钱，才于2012年3月举全家之力把房子第一层建好。2015年8月10日，安顺市城乡规划局经济技术开发区分局（以下简称开发区规划分局）分别向原告梁富兵、梁富强送达《责令限期拆除违法建筑决定书》，认定原告家所建房屋属于违法建筑，责令于同年8月17日自行予以拆除。同年9月24日，安顺经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）趁原告一家老小不在家，即组织相关人员对前述房屋进行强拆。当原告梁家贵及家人听闻消息赶回家时，只见屋内的物品部分被抬出摆放在外面，房屋大部分已被拆除。原告梁家贵当即拿出1990年的建房用地批准手续与强拆人员理论，但强拆人员却说他们只是听从命令办事，继续拆除。房子被拆后，原告及家人多次向开发区管委会及安顺市信访局反映，均未得到任何书面回应。原告被拆除房屋是经批准修建的，不存在违法。即使原告房屋是违法建筑，也超过两年处罚时效不能再处罚。再则，依据《中国人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，行政机关强制拆除必须遵守相应的法定程序。但开发区管委会却在法定的行政复议和行政诉讼期限届满前组织人员将原告房屋全部拆除，处罚实体、程序均显违法。依据《贵州省开发区条例》第十条规定，开发区管委会是安顺市人民政府的派出机构，不具备独立承担法律责任的能力，不是适格的行政主体，其行使行政职能所产生的法律后果应由组建者安顺市人民政府承担。故请求确认被告于2015年9月24日对原告自建房屋实施强制拆除的行为违法。
三原告在法定期限内向本院提交以下证据：1.三原告的身份证明，证明原告三人的基本情况；2.两份责令限期拆除违法建筑决定书，证明被告系2015年8月10日向原告送达催告书，即《责令限期拆除违法建筑决定书》，并没有下达决定书就强制执行；3.照片两张，证明原告家房屋被拆前、后的概貌对比；4.西花村村民委员会证明，证明原告是合法建房；5.农民申请建房用地审批表，证明原告家的建房行为在1990年便得到政府审批；6.钢砂、标砖的购货清单，证明原告家于2012年7、8月份就开始建房屋，并于2013年3月初建成完工的事实；7.照片，证明原告家2013年6月份居住的事实；8.被拆房屋损失统计表，证明原告三人因房屋被强拆遭受的损失情况；9.证人龚某忠、杨某、杨某勇、赵某良的证言，证明原告家建房的基本情况。
被告安顺市人民政府辩称：一、安顺市人民政府作为本案被告主体不适格。原告的诉讼请求系确认强制拆除其房屋的具体行政行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，本案适格的被告应是作出该行政行为的行政机关。而安顺市人民政府不是作出行政行为的行政机关，不是适格的被告；二、原告修建的违法建筑被实施强制拆除的行政行为具有合法性，原告的诉讼请求没有法律依据。原告一家于2013年修建地基，2014年3月修建一层墙体及盖顶，2015年6月升建第二层。该建设行为未向规划主管部门申请办理规划手续，房屋建设不具有合法性，属于违法建筑。开发区规划分局根据《中华人民共和国城乡规划法》、《贵州省城乡规划条例》、《中华人民共和国行政强制法》等相关法律法规对其违法建筑作出行政强制，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，因此，规划分局实施强制拆除的行政行为具有合法性；三、原告主张其违法建筑已超过两年处罚时效不能成立。虽然《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”但对于违法建筑，根据全国人民代表大会法律工作委员会法工办发（2012）20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的规定，因违法建设行为带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算。本案中，无论原告的房屋于何时修建完成，违法建筑的事实始终存在，应视为违法行为一直处于连续状态。故原告的主张不能成立。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告安顺市人民政府在法定期限内向本院提交作出被诉行政行为的以下证据：1.法定代表人身份证明，证明被告法定代表人身份情况；2.贵州省人民政府关于安顺市城市总体规划的批复（黔府函（2010）211号）、安顺市城市总体规划（修编2009-2030）及公告情况、建设项目选址意见书及附图，证明原告违法建筑处于安顺市城市总体规划范围内，其建房行为受《中华人民共和国城乡规划法》调整，其建房未按《中华人民共和国城乡规划法》的规定向规划主管部门申请办理乡村建设规划许可证的行为属于违法行为，所建房屋属违法建筑；3.《关于设立安顺市城乡规划局两城区分局及执法大队的批复》、《关于责成安顺市城乡规划局经济技术开发区分局对违法建筑组织强拆的通知》，证明开发区规划分局具备执法主体资格；4.现场勘验笔录、调查询问笔录、现场照片（电子版详见U盘），证明开发区规划分局对所建违法建筑现场勘查、取证的事实；5.《责令停止违法建设行为通知书》及送达回执，证明开发区规划分局在发现原告一家违法建设行为后，依法责令其停止违法行为的事实；6.会议纪要，证明开发区规划分局依法对原告所建房屋认定为违法建筑；7.《安顺市城乡规划局开发区分局责令限期拆除违法建筑决定书》、送达回执、送达视听资料（详见U盘），证明开发区规划分局依法对原告所建违法建筑作出强制拆除决定并公示、送达；8.强制拆除现场视听资料（详见U盘），证明强制拆除违法建筑时的现场状况，在强制拆除时被告的房子是清空的，屋外堆放着原告的私人物品。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1无异议；对证据2的证明目的有异议。认为安顺市城市总体规划没有明确指出规划范围包括开发区的西花村牛山组，且项目选址意见书核发时间在原告房屋建设之后，不存在违反被告的规划；对证据3的证明目的有异议。认为反而印证了安顺市人民政府是适格的被告，因为安顺市人民政府责令开发区规划分局对违法建筑组织强拆，作出行政决定的机关是安顺市人民政府。并且开发区规划分局只是配合开发区管委会，开发区管委会又是安顺市人民政府的派出机构，应该由安顺市人民政府承担法律责任；对证据4中的被调查人的记录有异议。认为调查在后，定性在前，且记录人是刘某，但无刘某的签字；对证据5的真实性无异议。认为建房人是梁家贵，居住人是梁富兵和梁富强，且房屋在2013年已建好，未违反被告的规划；对证据6的证明目的有异议。认为房屋是梁家贵的，并非梁富兵和梁富强的，所列行政相对人错误；对证据7的证明目的有异议。认为决定书上写明“责令限期拆除”就可以将该决定书视为催告书，但被告没有给予原告任何救济的期限，没有依据决定书就直接依据催告书强制拆除原告房屋，不符合行政强制法的规定。且被告没有告知原告行政强制决定书，侵犯原告的知情权，程序违法；对证据8无异议。
被告对原告提供的证据1-3、7、9无异议；对证据4的关联性有异议。认为恰好证实原告在城乡规划法颁布之后才修建房子，受城乡规划法调整；对证据5的关联性有异议。认为建房用地审批表的指向对象不明确。根据原告在规划部门所作的调查笔录中认定，原告在本案房屋旁有一栋100多平方米的房子。另外该审批表上的面积是70平方米，并非该栋被拆房屋。并且这是在1990年审批的，在城乡规划法颁布后原告应该重新办理手续；对证据6的关联性有异议。认为原告购买的钢砂、标砖不能明确指向其用于修建该栋房屋；对证据8，认为是原告自己拟定的，不具备证据特性，不应被当作证据采纳。
本院对上述证据认证如下：对被告提供的证据1-3，系证明被告主体资格及涉案房屋属规划范围，予以采信；对证据4-8，系证明有关行政机关对涉案房屋进行查处，并强制拆除的事实，予以采信。对原告提供的证据1-3、7、9，系证明原告的身份情况和开发区规划分局向原告作出责令限期拆除违法建筑的决定后，将原告家居住的房屋拆除的情况，以及原告被拆除的房屋系2012年开始修建，于2013年年初完成的事实，予以采信；对证据4-6、8不予采信。
经审理查明：开发区规划分局于2015年7月29日对原告梁富兵作出安开规监字2015第019号《责令停止违法建设行为通知书》，明确梁富兵户未经批准，擅自在城乡规划区内的开发区西航办西花村牛山四组修建建筑物，属违法建设行为，责令立即停止建设或施工，如继续违法建设或施工，予以强制拆除。同年8月10日，又分别对原告梁富兵、梁富强作出安开规责限拆（2015）第035号、第036号《责令限期拆除违法建筑决定书》，明确涉案房屋属违法建筑，限于同年8月17日前自行拆除，逾期未拆除，将强制执行。并告知可在收到决定书之日起六十日内向开发区管委会或安顺市城乡规划局申请行政复议，也可在三个月内直接向安顺市西秀区人民法院提起行政诉讼。同年9月24日，开发区管委会组织规划、国土等部门人员将本案涉案房屋强制拆除。三原告认为开发区管委会的强制拆除行为违法，以安顺市人民政府为被告向本院提起行政诉讼，请求确认该强制拆除行为违法。
本院认为：本案争议焦点是被告是否适格及被诉行政行为是否合法。
本案的诉讼标的为对房屋进行强制拆除的行为，该行为应认定为行政强制执行行为。本案中，实际实施强制拆除行为的主体是开发区管委会组织多个部门联合进行。《贵州省开发区条例》第十条第一款规定：“开发区设立管理委员会。开发区管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，根据授权代表本级政府在开发区行使管理职权。”本案中，违法建筑强制拆除的具体实施部门是开发区管委会，为安顺市人民政府的派出机构。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，作为安顺市人民政府派出机构的开发区管委会，在没有法律、法规或者规章授权的情况下，即组织人员对原告梁富兵、梁富强的房屋进行强制拆除，应当以安顺市人民政府为被告。
《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。”本案中，开发区规划分局在对违法建筑强制拆除之前，未按上述程序的规定，向梁富兵、梁富强发出行政强制执行决定，违反法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，在法定行政复议期限和行政诉讼期限均未届满的情况下，开发区管委会便组织有关部门将本案涉案房屋进行强制拆除，违反法定程序，导致原告无法及时申请行政复议或提起行政诉讼，侵犯了原告的法律救济权。
综上所述，本案被诉行政强制执行行为违反法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，理应判决撤销被诉行政行为。但因本案被诉行政行为已执行完毕，不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，应当判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告安顺市人民政府的派出机构安顺经济技术开发区管理委员会于2015年9月24日对原告梁富兵、梁富强的房屋实施强制拆除的行为违法。
案件受理费50元，由被告安顺市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 杨 鲁
审 判 员 洪 云
代理审判员 朱 艳 楠
二〇一五年十二月十日
书 记 员 郭芮男（代）