四川省内江市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）内中行初字第32号
原告吴泽容。
委托代理人刘文庆，四川自贡宏宗律师事务所律师。
被告内江市公安局市中区分局。
法定代表人毛利，局长。
委托代理人田钢，内江市公安局市中区分局法制监督大队教导员。
委托代理人刘宇翔，内江市公安局市中区分局法制监督大队副中队长。
原告吴泽容不服被告内江市公安局市中区分局（以下简称公安分局）2014年10月4日作出的内市区公（西）决字（2014）第733号治安行政处罚决定，本院2014年12月12日立案受理后，于2015年3月11日作出判决，原告吴泽容不服，依法向内江市中级人民法院提起上诉。该院于2015年5月21日以原审判决漏列原审被告在庭审中已经出示质证的两个执法依据，即《信访条例》和川公发（2010）126号四川省高级人民法院、四川省人民检察院、四川省公安厅、四川省司法厅《关于依法处理违法上访行为的意见》为由，裁定撤销本院判决，发回重审。本院于2015年6月1日立案受理后，依法另行组成合议庭，向原、被告送达了法律文书，被告作出答辩并提供了相关证据。本院于2015年8月19日、2015年10月22日公开开庭进行了审理。原告吴泽容及委托代理人刘文庆，被告公安分局的委托代理人田钢、刘宇翔到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年10月4日，被告内江市公安局市中区分局作出的内市区公（西）决字（2014）第733号治安行政处罚决定，认定以下事实：2014年9月26日至2014年10月3日期间，吴泽容因沱江剧院房子被拆迁赔付问题违反《四川省信访条例》，未按规定到指定地点上访，而是越级到北京各个机关单位非正常上访，扰乱机关单位的秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定，决定对吴泽容行政拘留十日，行政拘留送至内江市市中区拘留所执行，拘留期限从2014年10月4日至10月14日。
被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据：
1.《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》。
2.内市区公（西）受案字（2014）1449号受案登记表。
3.内市区公（西）行传字（2014）26号传唤证。
4.呈请传唤报告书。
5.行政处罚告知笔录。
6.内市区公（西）行罚决字（2014）733号行政处罚决定书。
7.呈请公安行政处罚申请报告。
8.行政拘留执行回执。
9.公（西）送字（2014）第733-735号送达回执。
10.士官证及证人相关的身份信息。
11.吴泽容三次询问笔录、二次同步录音录像。
12.北京六里桥空军干休所值班军人蔡阳光笔录，证明六里桥干休所堵门、致使车辆无法通行的情况。
13.干休所军人张豪杰笔录，证明北京六里桥干休所堵门的情况。
14.公安分局民警杨先进笔录，证明在驻京办的情况。
15.内江市市中区群工局工作人员游弋笔录，证明原告在驻京办情况。
16.驻京办厨师陈文建笔录，证明在驻京办的情况。
17.资中县公安局民警林正文笔录，证明对吴及训诫书进行交接的情况。
18.北京公安机关对吴泽容的训诫书。
19.王军的警员信息。
20.四川省政府驻京办，关于内江市市中区吴泽容在京非正常上访的情况说明。
21.四川省内江市政府驻北京联络处，关于吴泽容在京非正常上访的情况说明。
22.空军北京六里桥大门照片。
23.黄元刚的笔录。
24.接受证据清单及其书证。
25.肖霞琴的笔录、申丽梅的笔录。
26.书证，系吴泽容历次上访的记录。
27.挡获经过。
28.吴泽容的户籍信息。
29.吴泽容的违法前科。
30.国信发（2014）4号国家信访局文件，证明吴泽容的行为符合缠访、越级上访。
31.四川省高级人民法院、四川省人民检察院、四川省公安厅、四川省司法厅《关于依法处理违法上访行为的意见》（川公发（2010）126号）第二项、第四项、第九项、第十一项，规定了对违法上访行为的界定和处理、公安部《关于公安机关处置信访案件活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字（2013）25号）第一条、第二条规定了对扰乱信访工作秩序违法犯罪行为的处理。
32.《行政处罚法》、《中华人民共和国信访条例》。
原告诉称，2014年10月4日，公安分局作出了内市区公（西）行罚决字（2014）733号行政处罚决定书，决定对原告吴泽容行政拘留十日，并执行完毕。原告依法向有关部门反映情况，并无任何扰乱机关秩序的行为，被告认定原告违反了《四川省信访条例》，但事实上没有《四川省信访条例》，被告传唤原告、作出处罚决定后没有通知家属，程序违法，且应由北京市公安局管辖，不应由被告管辖。证人的身份证明并非证人本人自愿提交，证据不能采信，被告认定事实不清，证据不足。综上，被告作出的处罚决定程序违法、事实不清、证据不足、适用法律法规错误，请求人民法院予以撤销。
原告向本院提交的证据有：
1.吴泽容身份证明。
2.律师对周伦菊、张国田、张朝玉作的三个询问调查笔录，证明原告是合法上访。
3.北京市公安局西城分局出具的政府信息答复告知书及登记回执，证明原告没有扰乱单位机关秩序的行为，被告没有进行相关的移交手续，也没有进行立案登记。
4.录音材料，证明原告有需要上访的事由和诉求，是合法信访。
5.国家信访网下载的查询信息，证明吴泽容的信访事项已转交，信访程序仍在进行中，还未终结。
6.中央政法委《关于处理上访人员的要求规定》，证明被告没有对原告的行为进行公开听证、依法处理，就做出行政处罚决定。
7.《公安机关办理行政案件程序规定》部分条文，证明上访行为不必然是违法行为。
8.论文参考资料（《上访者被拘留实质上就是侵犯公民权》）。证明原告是合法上访。
9.内江市住建局《关于对吴有义信访有关问题的再次答复》，证明吴泽容的信访程序并未终结。
10、内市区公（西）行罚决字（2014）733号行政处罚决定书。
11、2015年8月27日登记回执、2015年9月14日政府信息答复告知书及邮寄信封复印件。
被告公安分局辩称，一、我局对吴泽容的行政处罚主体合法。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条之规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。内江市公安局市中区分局是负责内江市市中区行政区域内的治安管理工作。吴泽容违法行为发生在北京，根据《行政处罚法》“第二十条、《公安机关办理行政案件程序规定》的第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”之规定，我局对本案有管辖。
二、对吴泽容的行政处罚事实清楚、证据充分、处罚适当。
已查明的违法事实：2014年10月1日上午9时许，吴泽容因其父亲位于沱江剧院房屋被拆迁问题，挂上印有中华人民共和国主席ＸＸＸ同志和其妻子彭丽媛同志头像的上访牌，前往北京市内江市人民政府驻北京联络处进行上访活动。吴泽容路经空军北京六里桥干休所，空军干休所在大院路口设有哨卡并由哨兵全天候值守，不是原告可以自由进入的场所和区域。吴泽容等多人聚集进入，身挂上访牌，哨兵不能置之不理，其履职阻拦，合情合理。吴泽容随即采取堵门、堵车的方式扰乱该干休所的秩序长达十分钟。因守门哨兵怕引发不良影响，向干休所领导汇报后，哨兵将吴泽容移交给四川省内江市人民政府驻北京联络处。
吴泽容到了四川省内江市人民政府驻北京联络处之后，依然随身悬挂上访牌，并表示必须在北京进行上访活动。驻京联络处工作人员游弋以及我局民警杨先进对吴泽容的非正常上访行为进行了劝解，但是吴泽容仍然不听工作人员及民警的劝解，于2014年10月2日悬挂上访牌在北京中南海周边进行上访活动，中南海是党中央机关所在地，其周边也有众多国家机关，是禁止上访人员走访、滞留或聚集的区域。在北京市公安局西城分局的训诫书及答辩人提供的文件中有明确规定。训诫是北京警方的现场处置方法和措施。
吴泽容就其父房屋拆迁上访一事，内江市人民政府信访事项复查复核委员会办公室于2014年6月9日作出了不予受理的决定，并将《内江市人民政府信访事项复查（复核）委员会办公室“内复办（2014）2号”信访复核事项不予受理告知书》送达给了吴泽容。其上访程序已经终结，各信访部门不再受理吴泽容的上访请求。信访程序终结后，吴泽容继续到北京采取悬挂信访牌、堵门的方式到相关单位、部门进行缠访，扰乱了多个单位的秩序。吴泽容并非初次违反《治安管理处罚法》，吴泽容于2０14年4月9日在内江市市委办公楼因闹访扰乱单位秩序被我局玉溪路派出所行政拘留。吴泽容的行为违反了《中华人民共和国信访条例》第十八条的规定，本案违法事实清楚、证据确实充分。
三、办案程序合法、适用法律正确。内江市公安局市中区分局城西派出所办理该案严格按照法律程序进行，法制部门对吴泽容扰乱单位秩序一案违法事实和证据材料经过认真审查、核实。我局对本案进行受理后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条的规定，对吴泽容进行了传唤。据第八十四条的规定，对本案证人进行了询问。对吴泽容作出行政处罚决定前，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，对吴泽容进行了告知。在对吴泽容进行处罚后，根据《治安管理处罚法》第九十七条的规定，通知了吴泽容的家属和被侵害人。
我局认定的吴泽容扰乱单位秩序的程序合法，根据《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一点第二条、第四点第一条、第四点第二条的规定，本案应当依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定进行处罚，适用法律准确。
庭审中，原告对被告提供的证据1、28无异议；对证据2、3、6、11的合法性有异议，认为信访人员黄元刚系在内江报案，并不知道在北京的吴泽容的情况，非案件知情人，故受案登记表不合法；被告未向原告出示过传唤证，不合法；被告未依法向原告送法处罚决定书，违法上访界定不明确，处罚不合法，认为证据11不能达到被告的证明目的，且实际为一次询问笔录，被告分成了三次询问笔录，且询问人只有陈康一人，程序不合法；对证据4、10、24、25、26、27、29的三性均有异议，不能达到被告的证明目的，呈请传唤报告书属内部办案程序无从考证、士官证和被询问人的身份信息系事后补证不应认可、挡获经过不是治安处罚立案的标准，被告前往北京调取的证据不真实；对证据5、8、12、13、14、15、16、17、18的真实性、合法性有异议，被告未向原告出示过告知笔录，也未告知处罚事实和理由及陈述申辩权；原告未在拘留回执上签字，被告未通知原告家属；被告未对证据12-17进行依法取证，不真实，事后补证的证人身份信息不符合法律规定；被告取得训诫书不合法；对证据7、9、19、23的真实性有异议，无从考证呈请报告的真实性、被告未向原告送达处罚决定、警员信息系复印件不认可、报案人黄元刚的身份信息系事后补证，且询问笔录与受案登记表记载的时间矛盾不认可；对证据20、21的关联性、合法性和证明目的有异议，只能证明原告有信访行为，不能证明原告的行为违法；对证据22、30、31的关联性有异议，与本案无关；对证据32无异议。
被告对原告提供的证据1、7无异议；对证据2的真实性有异议，三个证人是利害关系人，不具有证明效力；对证据3的三性有异议，与本案无关，且该组证据来源不合法，不真实。对证据4的真实性、合法性有异议，不是完整的录音内容，录音没有告知被录音人，不具有证据的证明效力；对证据5、11的关联性有异议，与本案无关；对证据6、8的合法性有异议，中央政法委的规定系内部规定，该两份证据不符合证据表现形式，不合法；对证据9的真实性、关联性有异议，该答复不影响原告的信访程序终结；对证据10无异议。
经庭审和当事人质证，本院对证据作出如下确认：被告提供的证据1、3、4、5、7、8、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21、23、24、25、27、28、30、31、32真实、合法、具有关联性，本院予以采信。证据2与报案人本人的陈述时间不相符，其真实性本院不予采信。证据6认定不真实，本院不予采信。证据9中的公（西）送字（2014）第733号送达回执上电话通知原告的家属，但未清楚记明通知时间、被通知人姓名及电话，本院不予采信。证据22、26、29与本案不具有关联性，本院不予采信。
原告提供的证据1、7、9真实、合法、具有关联性，本院予以采信。证据2是证人证言，因是利害关系人，其他证人证言的证明效力优于该组证据的证明力，其真实性本院不予采信。证据3与本案不具有关联性，该申请公开内容与训诫内容不符，不能达到原告的证明目的，本院不予采信。证据4是录音，证据取得不合法，本院不予采信。证据5无法确定其真实性、合法性，本院不予采信。证据6、11与本案无关，不能达到原告的证明目的，本院不予采信。证据8无法确定其真实性，且与本案不具有关联性，本院不予采信。证据10认定不真实，本院不予采信。
经审理查明，2014年10月1日，吴泽容因沱江剧院房子被拆迁赔付问题，挂着印有习总书记和妻子彭丽媛照片的牌子到北京六里桥空军干休所所在的四川省内江市人民政府驻北京联络处反映问题，因六里桥空军干休所哨兵不让进，原告在北京六里桥空军干休所岗亭的外面与其他上访人员站成一排，大约10分钟，后哨兵请示领导后让其进入；原告进入内江市人民政府驻北京联络处后，工作人员对其做了劝返工作，吴泽容就餐后离开。2014年10月2日，吴泽容到北京市中南海周边邮寄信访信件，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后送往马家楼接济服务中心，于10月4日被送回内江。被告内江市公安局市中区分局传唤原告吴泽容后，同日作出内市区公（西）决字（2014）第733号行政处罚决定书，认定2014年9月26日至2014年10月3日期间，吴泽容因沱江剧院房子被拆迁赔付问题违反《四川省信访条例》，未按规定到指定地点上访，而是越级到北京各个机关单位非正常上访，扰乱机关单位的秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定，决定对吴泽容行政拘留十日，并交付内江市市中区拘留所执行。原告不服，诉至本院，请求撤销内市区公（西）决字（2014）第733号行政处罚决定。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”据此，被告具有作出治安行政处罚决定的主体资格。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”因本案不属于“涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件”，故作为违法嫌疑人吴泽容居住地公安机关的被告具有作出本案治安行政处罚决定的管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定：“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”该《规定》并未规定行为人居住地的公安机关只能通过违法行为地公安机关移送才能管辖案件。故原告认为北京的公安机关未向被告办理本案件移交手续，被告不具有处理本案管辖权的主张不成立，本院不予采纳。
被告所举证言中记载有被询问人的身份信息，与其本次庭审前提供的被询问人的人口信息等身份材料相符合，本院予以采信，原告代理人关于被告事后补交被询问人的身份信息的行为程序违法的主张，本院不予支持。根据《治安管理处罚法》第八十三条第二款规定：“公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。”第九十七条规定：“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人，无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人，决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。”本案中，被告无法举证证明其在传唤原告后，依法及时通知了原告的家属并告知原告享有陈述申辩权，也无法举证证明其在作出处罚决定后，依法通知了原告的家属，而是在送达回执上注明“电话通知”了原告的家属，但未明确通知时间、被通知人姓名及联系方式，应认定没有通知，没有送达，程序违法。被告认为其在送达回执上进行备注系瑕疵的答辩意见，本院不予支持。原告代理人关于被告对原告作出行政处罚程序违法的主张，本院予以支持。
原告吴泽容应当按照正当、合法途径和方式解决其父的房屋拆迁问题。被告认定原告的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，对原告予以处罚，但在处罚前应当依法进行调查取证，在事实清楚，证据确凿的情况下作出处罚决定。被告作出的处罚决定书中记载“未按规定到指定地点上访，而是越级到北京各个机关单位非正常上访，扰乱机关单位的秩序”。本院认为，对吴泽容违反的具体法律规定不清楚；而“北京各个机关单位”指向不明，不清楚具体被扰乱秩序的机关单位名称。
关于被告答辩中认定原告吴泽容的三个违法事实，本院认为：1、证人蔡阳光和张豪杰的证言只是证明了原告等人在干休所岗亭外面站成一排，具有阻碍车辆和行人通行的可能性，不能证明原告在北京六里桥干休所有拦人堵车的违法行为，故被告认定吴泽容在六里桥干休所门口有拦人堵车行为的证据不足。2、综合被告提供的证据以及本院查明的事实，原告吴泽容进入六里桥干休所来到驻京办，驻京办的工作人员对其进行劝返，并安排原告在餐厅用餐，工作人员再次对原告做劝返工作，后吴泽容离开。上述事实不足以证明原告在驻京办存在违法行为，故被告认定原告在驻京办的走访行为违法系事实不清，证据不足。3、被告的处罚决定书中认定原告的行为，扰乱了机关单位的秩序。中南海虽然是国家机关的重要办公地点，但不能够认定其本身为国家机关，应当属于比较敏感的公共场所，并非机关单位。上述事实有北京公安机关对吴泽容的训诫书、四川省人民政府驻北京办事处信访处2014年10月3日出具的“关于内江市市中区吴泽容在京非正常上访的情况说明”和四川省内江市人民政府驻北京联络处2014年10月3日出具的两份“关于吴泽容在京非正常上访的情况说明”予以证实。故被告作出的处罚决定认定事实不清，证据不足。
被告认定原告的违法事实违反《四川省信访条例》，但该条例并不存在；被告作出行政处罚决定书引用《治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定对吴泽容进行处罚，但该第二十三条第一款分别有五项针对不同违法行为的处罚，被告在答辩时虽称适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，但其在行政处罚决定书没有具体注明吴泽容违反的是第二十三条第一款的哪一项，被告作出的行政处罚决定书中不具体、不明确。故被告适用法律法规错误。
综上，被告内江市公安局市中区分局作出的行政处罚决定，主体资格合法，具有管辖权，但认定事实不清、证据不足、程序违法，适用法律法规错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，案经审判委员会研究讨论决定，判决如下：
撤销被告内江市公安局市中区分局作出的内市区公（西）决字（2014）第733号行政处罚决定书，由被告重新作出行政行为。
本案受理费50元，由被告内江市公安局市中区分局负担。
如不服本判决，应于本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人数提出副本，上诉于四川省内江市中级人民法院或直接向四川省内江市中级人民法院提出上诉。
审 判 长 韩小利
人民陪审员 张成贵
人民陪审员 黄维娜
二〇一五年十月二十二日
书 记 员 许书娅