海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼97行再1号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）昌江黎族自治县昌化镇先田村第十二经济合作社，又称小寨上村。
法定代表人文方明，该经济合作社社长。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）昌江黎族自治县昌化镇先田村第十三经济合作社，又称小寨下村。
法定代表人阮国昌，该经济合作社社长。
再审申请人共同委托代理人王伍弟，男，1944年3月28日出生，汉族，住昌江黎族自治县。
再审申请人共同委托代理人谢国东，男，1977年4月30日出生，汉族，住昌江黎族自治县。
被申请人（一审被告、二审上诉人）昌江黎族自治县国土资源局（原昌江黎族自治县国土环境资源局），住所地：昌江黎族自治县。
法定代表人李锋，该局局长。
委托代理人陈家圣，海南云帆律师事务所律师。
委托代理人符振宁。
被申请人（原审第三人、二审上诉人）陈松久，男，1962年4月14日出生，汉族，住昌江黎族自治县。
委托代理人林永宗，海南颍川律师事务所律师。
原审第三人昌江黎族自治县昌化镇先田村民委员会。
法定代表人郭鲁平，该村委会主任。
再审申请人昌江黎族自治县昌化镇先田村第十二经济合作社（以下简称十二经济合作社）、昌江黎族自治县昌化镇先田村第十三经济合作社（以下简称十三经济合作社）、被申请人昌江黎族自治县国土资源局（以下简称昌江县国土局）、被申请人陈松久、原审第三人昌江黎族自治县昌化镇先田村民委员会（以下简称先田村委会）土地行政补偿纠纷一案。昌江黎族自治县人民法院于2015年12月30日作出（2015）昌行初字第21号行政判决，昌江县国土局和陈松久不服，向本院提出上诉。本院于2016年6月1日作出（2016）琼97行终39号行政裁定，已经发生法律效力。十二经济合作社和十三经济合作社不服本院作出的（2016）琼97行终39号行政裁定，向海南省高级人民法院申请再审，该院于2017年2月17日作出（2016）琼行申37号行政裁定，指令本院对本案进行再审；再审期间，中止（2016）琼97行终39号行政裁定的执行。本院依法组成合议庭，于2017年5月2日公开开庭审理了本案，再审申请人十二经济合作社的法定代表人文方明，再审申请人十三经济合作社的法定代表人阮国昌；十二、十三经济合作社共同委托的代理人王伍弟、谢国东，被申请人昌江县国土局的委托代理人陈家圣、符振宁，被申请人陈松久及其委托代理人林永宗，原审第三人先田村委会的法定代表人郭鲁平到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
昌江黎族自治县人民法院一审查明：2010年10月，陈松久承包经营的109.81亩林地被征用，昌江县国土局将产生的安置补助费2813662元支付给先田村委会暂管。陈松久不服于2012年起诉，经二审诉讼，终审判决确认陈松久应获得被征用土地的安置补助费，要求昌江县国土局对该项安置补助费作出处理。昌江县国土局在多次组织十二、十三经济合作社及陈松久协调，征求各方意见未果后于2015年8月11日作出昌土环资函[2015]183号《关于发放棋子湾B-3地块陈松久种植林木土地征地安置补偿费的处理意见》（以下简称处理意见），该《处理意见》引起争议的内容为：“......二、参照你村集体小寨下村同类征地的补偿费分配惯例及分配方案，核定陈松久应领取该项安置补偿费2813662元的80%，即2250930元；20%即562732元由小寨下村集体管理和支配。......五、棋子湾B-1、B-6地块等同类被征土地，参照本意见执行”。十二、十三经济合作社不服，提起行政诉讼，请求撤销该《处理意见》。
昌江黎族自治县人民法院一审认为：安置补助费是集体土地被征收后，土地减少造成多余劳动力及农村集体经济组织收入减少的补助，其目的是保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农民的基本生活。在B-3地块征地中，陈松久作为承包经营人享有安置补助费的权利已被二审裁判作出确认。因此，本案要解决的不是陈松久有无权利享有安置补助费问题，而是安置补助费在农村集体经济组织与承包人之间的分配问题，也就是对昌江县国土局作出的《处理意见》的合法性评价问题。对此，应从《处理意见》的依据考量。故本案的争议焦点是昌江县国土局《处理意见》确定80%安置补助费给陈松久有无依据。行政机关依据行政判决要求对行政管理相对人的诉求作出处理，应当在查清事实，收集充分证据的基础上作出。本案中，昌江县国土局在《处理意见》中，认定小寨下村即十三经济合作社与B-3地块同类征地的补偿分配惯例及方案分配为按80%的安置补助费发放给承包人，20%扣回村集体，并提供十三经济合作社向昌江县国土局提交的土地安置补偿款发放申请书及关于讨论表决棋子湾专用通道农户的安置补偿款是否给予发放的会议签名来证实。但从该份证据来看，十三经济合作社申请发放的安置补助费只是涉及棋子湾度假区路网工程项目征地，并未提到与陈松久有关的B-3地块的安置补助费的分配问题。另，从昌江县国土局提供的路网扩征征地补偿详细表上来看，路网工程项目并未征用到陈松久的土地，且该项目征用到的个人土地均为小面积的土地，也与庭审中十三经济合作社所称该分配方案只是针对棋子湾度假区路网扩征工程项目个人被征小面积土地的说法相符。可知，十三经济合作社按80%发放，扣回20%给村集体的安置补助费分配方案是针对路网征用地及小面积土地的，与B-3是不同地块、不同项目、不同面积，并未形成一惯作法。故昌江县国土局认定十三经济合作社按80%发放，扣回20%给村集体的安置补助费分配方案认定为惯例，该认定证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项的规定，应予撤销。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项规定，判决：一、撤销昌江黎族自治县国土环境资源局于2015年8月11日作出的昌土环资函[2015]183号《关于发放棋子湾B-3地块陈松久种植林木土地征地安置补偿费的处理意见》。二、昌江黎族自治县国土环境资源局在三个月内按规定重新对该项安置补助费作出处理。
昌江县国土局不服一审判决，向本院上诉称，十二、十三经济合作社的诉讼请求不符合法律规定，缺乏事实根据，于法无据。原审判决认定事实不清，采信证据不当，适用法律和判决结果错误，请求二审撤销原审判决，驳回十二、十三经济合作社的诉讼请求。
陈松久上诉称，原审判决认定事实和判决结果没有法律依据，请求二审依法撤销原审判决，驳回十二、十三经济合作社的诉讼请求，维持183号处理意见。
被上诉人十二、十三经济合作社辩称，昌江县国土局作出的183号处理意见存在重大程序问题，没有充分、合理的依据，依法应予撤销。原审判决程序合法，处理正确，请二审法院予以维持。
二审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。
二审认为，本院作出的（2013）海南二中行终字第54号《行政判决书》（以下简称54号行政判决）已明确了陈松久应当获得安置补助费，并认为昌江黎族自治县人民政府在县域范围内实施征地拆迁补偿安置工作中，已有较公平合理的规定和做法，故昌江县国土局可参考同征地的补偿分配方案，在征求集体经济组织和被安置人员意见的基础上，拟定分配方案，依照有关规定向陈松久支付安置补助费，最后责令昌江县国土局应当在该判决生效之日起三个月内按规定对该项安置补助费作出处理。昌江县国土局根据54号行政判决的要求，在多次组织集体经济组织及陈松久协调未果情况下，根据相关规定及参照该县同征地的补偿分配方案作出183号处理意见，实际上是对54号行政判决的履行。最高人民法院法释[2004]6号《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》规定：“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理”，即行政机关严格按照人民法院协助执行通知和生效裁判文书履行协助执行义务的行为不可诉。参照上述规定，《处理意见》是昌江县国土局按照已生效的54号行政判决要求作出的，该《处理意见》所涉安置补助费的分配比例并未超出54号行政判决确定的范围，因此昌江县国土局作出该《处理意见》的行政行为不具有可诉性。故十二、十三经济合作社提起本案诉讼不属于人民法院受案范围，人民法院应裁定不予受理。原审法院对不符合起诉条件的起诉予以受理并作出实体判决，程序违法，应予撤销。对十二、十三经济合作社的起诉，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第(一)项的规定，裁定：一、撤销海南省昌江黎族自治县人民法院（2015）昌行初字第21号行政判决；二、驳回被上诉人昌江黎族自治县昌化镇先田村第十二经济合作社、昌江黎族自治县昌化镇先田村第十三经济合作社的起诉。预收的一、二审案件受理费共150元，退回给昌江黎族自治县昌化镇先田村第十二经济合作社、昌江黎族自治县昌化镇先田村第十三经济合作社50元，退回给昌江黎族自治县国土环境资源局50元，退回给陈松久50元。
再审申请人十二、十三经济合作社再审请求：1、撤销海南省第二中级人民法院（2016）琼97行终39号行政裁定，2、维持昌江黎族自治县人民法院（2015）昌行初字第21号行政判决。十二、十三经济合作社申请再审称：昌江县国土局所作出的《处理意见》具有可诉性。第一，海南省第二中级人民法院作出（2013）海南二中行终字第54号行政判决，责令昌江县国土局对该项安置补助费作出处理。昌江县国土局就要按照54号行政判决去做自主的判断、处理，其所作判断、处理的过程和结果，是一个完整的、独立的行政行为，完全具有可诉性。第二，二审裁定将“履行判决”和“人民法院协助执行事项”等同起来，二审适用最高法院法释[2004]6号《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受理范围的批复》，认为《处理意见》“实际上是对54号判决的履行”，即得出“昌江县国土局作出该处理意见的行政行为不具有可诉性”的结论，显然是将“履行判决”和“人民法院协助执行事项”等同对待。“人民法院协助执行事项”是要求行政机关做某一个明确的事项，行政机关执行的是法院的意志，行政机关处于被动的地位，因此最高法院批复“人民法院协助执行事项”不应由行政机关埋单，协助执行行为自然就不具有可诉性了。但本案的《处理意见》根本就没有“协助执行行为”的特征。二审裁定适用法律确有错误，请求法院予以纠正。
被申请人昌江县国土局辩称，一、《处理意见》不具有可诉性。海南省第二中级人民法院（2013）海南二中行终字第54号行政判决，已明确陈松久应当获得安置补助费，已有较公平合理的规定和做法，故昌江县国土局可参考同征地的补偿分配方案。昌江县国土局根据54号行政判决，根据相关规定及参照本县同征地的补偿分配方案作出《处理意见》，实际上是对54号行政判决的履行。最高人民法院法释[2004]6号《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受理范围的批复》规定，即行政机关严格按照人民法院协助执行通知和生效裁判文书履行协助执行义务的行为不可诉。据此，昌江县国土局作出该处理意见的行政行为不具有可诉性。故十二、十三经济合作社就《处理意见》提起诉讼不属于人民法院受案范围。二、昌江县国土局作出的《处理意见》事实清楚、程序合法，应予维持。昌江县国土局根据相关规定和根据54号行政判决，在明确陈松久应当获得安置补助费的前提条件下，参照该村集体之前同类征地的补偿分配方案和做法，将安置补偿费按80%即2250930元发放给陈松久，20%即562732元由小寨下村集体管理和支配。依据《处理意见》并未损害到十二、十三经济合作社的合法权益，其主张撤销该《处理意见》没有法律依据，应予驳回。请求依法驳回十二、十三经济合作社的再审申请，维持海南省第二中级人民法院（2016）琼97行终39号行政裁定和维持《处理意见》。
被申请人陈松久辩称，其承包的土地被征收应当获得全部安置补助费。
原审第三人先田村委会未作陈述。
对原审判决认定的事实，本院予以确认。再审另查明，昌江县国土局将2813662元征收土地安置补助费直接支付给先田村委会。陈松久认为昌江县国土局履行职责不当，侵犯其合法权利，提起行政诉讼。昌江黎族自治县人民法院于2013年1月4日作出（2012）昌行初字第18号行政判决：一、昌江县国土局将安置补偿费2813662元支付给先田村的具体行政行为无效；二、昌江县国土局在判决生效之日起十五日内将安置补偿费2813662元支付给陈松久的具体行政行为。昌江县国土局不服，向本院提出上诉。经本院审理于2015年12月25日作出（2013）海南二中行终字第54号行政判决：一、撤销昌江黎族自治县人民法院（2012）昌行初字第18号行政判决；二、责令昌江县国土局本判决生效之日起三个月内按规定该项安置补偿费作出处理。于是，昌江县国土局根据本院（2013）海南二中行终字第54号行政判决，于2015年8月11日作出了《183号处理意见》。
还查明，陈松久农户家庭承包农村土地面积为30亩。
本院认为，本案的争议焦点：一是昌江县国土局作出的《处理意见》是否属于行政诉讼受案范围；二是昌江县国土局《处理意见》确定的80%安置补助费发放给陈松久是否有事实和法律依据。
关于昌江县国土局作出的《处理意见》是否属于行政诉讼受案范围。本案中，二审裁定适用最高人民法院法释[2004]6号《关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受理范围的批复》，认为《处理意见》“实际上是对54号行政判决的履行”，“昌江县国土局作出该处理意见的行政行为不具有可诉性”。本院认为,“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行政行为”是行政机关根据人民法院的协助执行通知书执行非常具体明确的事项，行政机关处于被动的地位，因此属于行政机关协助执行行为，不具有可诉性。但本案《处理意见》根本不符合“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行政行为”的特征，而是一个完整的、独立的行政行为，对当事人的权利义务产生实质的影响，故完全具有可诉性。二审裁定适用最高人民法院法释[2004]6号批复认定《处理意见》“实际上是对54号判决的履行。”属适用法律错误，应予纠正。
关于昌江县国土局《处理意见》确定的80%安置补助费发放给陈松久是否有事实和法律依据。本案当事人对安置补助费的发放标准及数额均无异议，但对安置补助费应归农村集体所有还是归承包人所有产生争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款的规定，“征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定，“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”。安置补助费，是国家征收集体土地后，安置被征地单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用。通过支付安置补助费，保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农户的基本生活保障。在土地征收过程中，只有承包地被依法实际征收的农户，才真正成为因丧失主要生产资料及其基本生活来源的多余劳动力，而因此获得统一安置或在放弃统一安置的前提下取得安置费用的权利。《农村土地承包法》将农村土地承包区分为家庭承包和其他方式的承包。本案中，被征收的109.81亩土地是陈松久通过公开协商方式承包的土地，属于其他方式的承包。由于是公开协商方式承包的土地被征收，陈松久作为承包方不存在因土地被征收而丧失基本生产资料和生活来源问题，安置补助费从性质上即不应支付给陈松久。但陈松久基于土地被征收而发生的损失已经通过给付地上附着物和青苗补偿费形式得到填补。根据《农村土地承包法》的规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。需要安置的对象为承包地被征收的家庭承包方，只有家庭承包方才是适格对象。现陈松久农户家庭承包的土地未被征收，不属于失地的农户，因此，陈松久农户不能成为安置补助费的给付对象，更无权独享80%安置补助费，故昌江县国土局作出的《处理意见》确定80%安置补助费发放给陈松久缺乏事实和法律依据，本院不予支持。陈松久主张其应获得全部安置补助费无理，本院不予采纳。
综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予以维持。二审认定事实清楚，但适用法律错误，应予以纠正。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：
一、撤销本院（2016）琼97行终39号行政裁定；
二、维持海南省昌江黎族自治县人民法院（2015）昌行初字第21号行政判决。
二审案件受理费共100元，由被申请人昌江黎族自治县国土
资源局负担50元；被申请人陈松久负担50元。本判决为终审判决。
审 判 长 符建成
审 判 员 符嘉华
审 判 员 曹荣刚
二〇一七年六月六日
法官助理 梁栋杰
书 记 员 陈 曦
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉
若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
《中华人民共和国土地管理法》
第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十
倍。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。