山东省淄博市博山区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）博行初字第4号
原告：淄博国信发展有限责任公司。住所地：淄博开发区柳泉路北首***号。
法定代表人：孙翔，总经理。
委托代理人：李春梅，淄博国信发展有限责任公司办公室主任。
被告：淄博市周村区城市管理行政执法局。住所地：淄博市周村区新建西路***号。
法定代表人：路国胜，局长。
委托代理人：李绍荣，山东绍荣律师事务所律师。
委托代理人：黄瑞光，淄博市周村区城市管理行政执法局法制科科长。
第三人：淄博市周村区北郊镇东涯村村民委员会。住所地：淄博市周村区北郊镇东涯村。
法定代表人：宋德奎，主任。
委托代理人：朱先杰，山东靖安律师事务所律师。
原告淄博国信发展有限责任公司诉被告淄博市周村区城市管理行政执法局、第三人淄博市周村区北郊镇东涯村村民委员会不履行法定职责一案，淄博市中级人民法院于2013年12月2日裁定由本院管辖。本院于2014年1月6日立案后，于2014年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因淄博市周村区北郊镇东涯村村民委员会与本案被诉行政行为存在利害关系，本院于2014年1月10日通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年1月20日组织原、被告及第三人进行了证据交换，并送达了证据清单副本。因第三人与原告、淄博市周村区北郊镇人民政府确认合同无效纠纷一案，业经淄博市张店区人民法院受理，而本案须以该民事案件的审理结果为依据，本院依法于2014年1月27日裁定本案中止诉讼。第三人于2015年10月21日向本院提交上述民事案件的生效判决书后，本院同日恢复本案审理，并于2015年10月28日组织原、被告及第三人就上述民事判决书进行质证。本案现已审理终结。
原告淄博国信发展有限责任公司诉称，2005年1月26日，原告与淄博市周村区北郊镇人民政府签订《土地使用权转让及房产、地上附着物出售合同》。该《转让及出售合同》约定，被告将原淄博周村凤凰实业公司所属的整体土地11.75亩土地使用权及合法地上建筑物和附属物一次性出让给原告使用。从2013年3月底开始，涉案第三人因在张周路南东涯村内未取得施工许可证非法建设的行为，被告于2013年7月17日下发周执停字（2013）第0717号《城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》。该通知书称第三人的建设行为违反了《城乡规划法》第四十条规定，并责令其立即停止建设，接受处理。被告是根据厅发（2010）6号《市委办公厅、市政府办公厅关于印发﹤周村区人民政府机构改革方案﹥的通知》）和周发（2010）7号《中共周村区委、周村区人民政府关于周村区人民政府机构改革的实施意见》设立的，上述文件将城市管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权授权给被告行使。故，被告有权利义务对第三人违反《城乡规划法》的非法建设行为进行行政处罚。《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。被告虽然下发责令第三人停止建设的通知书，但并未按照《行政处罚法》相关规定对其进行行政处罚，作出《行政处罚决定书》。另外，虽然7月17日就下发了停工通知，但至今第三人还在建设中，故仅仅要求其停止建设根本无法起到惩治其违法行为的目的。依据《行政处罚法》及《城乡规划法》的相关规定，被告拟对第三人的违法行为进行行政处罚，但至今未对第三人进行行政处罚，作出《行政处罚决定书》，被告的行为已经违反了《行政处罚法》、《城乡规划法》等规定。第三人的非法建设行为致使厂房围墙倒坍，第三人直接将土石方倾倒在场院内，深挖地基的行为直接导致原告车间坍塌。被告不依法行政的行为与原告的合法权利具有法律上的利害关系。为了维护原告的合法权利，请求贵院依法确认被告未履行对第三人非法建设行为进行行政处罚职责的行为违法；责令被告依法对第三人进行行政处罚，依法作出行政处罚决定；判令被告承担本案诉讼费用。
被告淄博市周村区城市管理行政执法局辩称，一、原告不具有本案原告诉讼主体资格，无权提起本案行政诉讼，应当依法驳回原告本案起诉。原告诉称：2005年1月26日，原告与淄博市周村区北郊镇人民政府签订《土地使用权转让及房屋、土地附着物出售合同》，从而取得原淄博周村凤凰实业公司土地11.75亩及地上建筑物和附属物的使用权。由于第三人的非法建设行为致使厂房围墙倒塌，第三人直接将土石方倾倒在场院内，深挖地基的行为直接导致原告车间坍塌。被告不依法行政的行为与原告的合法权利有法律上的利害关系。为此，提起本案诉讼。可见，原告对原淄博周村凤凰实业公司的11.75亩土地及地上建筑物和附属物是否享有使用权，是原告是否具有本案原告诉讼主体资格及原告是否有权提起本案行政诉讼的前提。事实上，淄博市周村区北郊镇人民政府已于2013年6月25日，在原告提起本案诉讼之前，就依法与原告解除了双方的《土地使用权转让及房屋、土地附着物出售合同》。原告也依法提起了请求人民法院确认解除合同的效力之诉。同时，该合同标的物为第三人的集体土地，在没有所有权人参与的情况下转让，该合同自始就不可能具有法律效力。可见，原告与淄博市周村区北郊镇人民政府签订《土地使用权转让及房屋、土地附着物出售合同》不管是解除还是无效。在原告提起本案诉讼之前，原告都已经丧失了对原淄博周村凤凰实业公司11.75亩土地及地上建筑物和附属物的使用权，原告的合法权益也不可能与被告的行政行为有法律上的利害关系，原告更不可能具有本案原告诉讼主体资格并有权提起本案诉讼。因此，应当依法驳回原告本案起诉。二、原告所诉请求事项没有事实依据，应当依法驳回原告本案诉讼请求。对第三人未取得施工许可证非法建设的行为，不属于被告的行政执法范围。对第三人未取得建设工程规划许可证非法建设的行为，被告已于2013年7月18日立案查处，并依法向第三人送达了周执停字（2013）第0717号《城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》及周执告字（2013）第6061号《城市管理行政处罚事先告知书》。第三人的非法建设行为业已停工，被告的本案行政行为合法有效。原告请求依法确认被告未履行对第三人非法建设行为进行行政处罚职责的行为违法没有事实依据，应予驳回。综上，原告诉讼主体不适格，所诉请求没有事实依据。被告已依法对本案第三人下达了《城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》及周执告字（2013）第6061号《城市管理行政处罚事先告知书》，履行了法定职责，原告提起的“不履行法定职责”诉求与事实不符。请人民法院依法驳回原告起诉。同时，被告认为，原告滥用诉权、无理缠诉，已严重地扰乱政府工作秩序。为此，被告将择机追究其法律责任。
第三人淄博市周村区北郊镇东涯村村民委员会述称，一、原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求依法驳回。首先对原告“2005年1月26日与周村区北郊镇人民政府签订了《转让及出售合同》，有北郊镇政府将周村区凤凰实业公司所属的集体土地11.75亩使用权及地上建筑物一次性出让给原告”的诉称，第三人认为：1、该份转让出售合同违反法律强制性规定，依法属于无效（详见土管法第六十三条、最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定第八十条、城市房地产管理法第三十八条第六项）；2、原告与周村区北郊镇人民政府签订的该份转让出售合同已由周村区北郊镇人民政府与原告进行了解除，合同的权利原告已不再享有；3、原告主张其对涉案11.75亩土地及地上的房产享有使用权、所有权，以及第三人行为导致其院墙、车间坍塌无证据证明。其次原告并非是被诉行政行为的相对人，被告的行政行为也没有对原告的权利、义务产生任何实际的影响，与原告并无法律上的任何利害关系，被告一方并不具有履行保护原告财产的法定职责。原告认为的其所谓财产权受到妨害系被告未履行法定职责所导致，依此起诉于法无据。二、因原告与周村区北郊镇人民政府的合同尚在张店区人民法院审理之中，该案的审理结果是本案审判的重要依据，第三人请求本案依法中止审理。（以上为第一次证据交换时第三人的当庭陈述）
本院认为，本案原告诉称，2005年1月26日原告与淄博市周村区北郊镇人民政府签订《土地使用权转让及房产、地上附着物出售合同》。合同约定，淄博市周村区北郊镇人民政府将原淄博周村凤凰实业公司所属的整体土地11.75亩土地使用权及合法地上建筑物和附属物一次性出让给原告使用。第三人未取得施工许可证非法建设的行为，致使原告上述财产受到侵害，被告不依法行政的行为与原告的合法权利具有法律上的利害关系。2014年1月26日，山东省淄博市张店区人民法院受理了淄博市周村区北郊镇东涯村村民委员会以有独立请求权第三人的身份，参加淄博国信发展有限责任公司与淄博市周村区北郊镇人民政府合同纠纷一案［（2014）张民初字第350号］的申请，其诉讼请求为确认涉案合同无效，此案山东省淄博市张店区人民法院已审理终结。已生效的山东省淄博市张店区人民法院（2014）张民初字第350号民事判决确认的事实为：原告与淄博市周村区北郊镇人民政府于2005年1月26日签订的《土地使用权转让及房产、地上附着物出售合同》无效；原告于该判决生效后十五日内返还淄博市周村区北郊镇人民政府涉案土地的使用权及相关房产、地上附着物。
《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，无效的合同自始没有法律约束力。本案原告与淄博市周村区北郊镇人民政府签订的《土地使用权转让及房产、地上附着物出售合同》已被生效的民事判决确认为无效合同，该合同自签订之时即没有法律约束力，原告依据该合同不能取得涉案土地及相关房产、地上附着物使用权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告并非上述不动产的权利人，无权以被告不依法行政的行为，侵犯其上述土地及地上建筑物和附属物合法权益为由，提起行政诉讼，即其不具备本案原告主体资格。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款之规定，裁定如下：
驳回原告淄博国信发展有限责任公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。
审 判 长 张 萍
审 判 员 张 磊
人民陪审员 胡云耕
二〇一五年十一月十七日
书 记 员 任晓红