湖南省ＸＸ瑶族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）华法行初字第1号
原告朱龙德，男，1957年8月20日生，湖南省永州市人。
委托代理人蒋月英，女，1962年11月16日，湖南省ＸＸ县人。
委托代理人夏孝文，湖南宗元律师事务所律师。
被告ＸＸ瑶族自治县沱江镇人民政府，住所地ＸＸ县沱江镇华府路。法定代表人赵少华，该镇镇长。
委托代理人郭辉，该镇公务员。
委托代理人赵志平，ＸＸ县华峰法律服务所法律工作者。
第三人朱长江，男，1967年9月3日生，湖南省ＸＸ县人。
第三人朱京江，男，1973年11月13日生，湖南省ＸＸ县人。
原告朱龙德不服被告ＸＸ瑶族自治县沱江镇人民政府（以下简称沱江镇政府）、第三人朱长江、朱京江土地行政裁决一案，本院于2013年12月27日受理后，依法组成由审判员廖能浩任审判长、审判员张顺国、人民陪审员蒋建生参加的合议庭公开开庭进行了审理，代理书记员杨春担任记录。原告朱龙德的委托代理人蒋月英、安孝文到庭参加诉讼，被告沱江镇政府委托代理人郭辉、赵志平到庭参加诉讼，第三人朱龙江、朱京江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告沱江镇政府于2013年8月28日对原告朱龙德、第三人朱长江、朱京江作出沱政裁字（2013）第2号《行政裁决书》。沱江镇政府认为：1984年，白泉村14组将集体土地划分到户是符合国家政策规定的。根据组里划分土地扯勾的情况，第三人朱长江、朱京江依法取得了白鹤亭临207国道边的土地即双方争执土地的使用权。1990年刘丁翠用自己兰家塘的一分多地与朱坦庆白鹤亭部分土地互换建房，并已取得127.5平方米的用地手续，应当依法维护。对于207国道至原告朱龙德房屋24.5米范围内土地，原告朱龙德享有通行权。另外，虽然原告朱龙德原建杂房，已成事实，但是应当补办建房用地手续。而对于争执土地范围内未建房的土地，虽然原告朱龙德种植了果树并曾于1993年2月8日申请建房，但是，原告朱龙德并没有取得该土地的合法用地手续，也无任何证据证实取得了争执土地范围内未建房的土地的使用权。本案经多次组织双方调解，因双方意见分歧较大，无法达成一致意见。为稳定权属，根据尊重历史、注重现实、方便生产生活的原则，被告沱江镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第十六条，《中华人民共和国农村土地承包法》第五条及《中华人民共和国继承法》第三条之规定，作出：原告朱龙德母亲何丁翠于1990年在白泉村14组白鹤亭荒山地段已建房屋所占土地86.85平方米和屋前空坪已批准用地40.65平方米地地川及建房所占土地112.7平方米的土地使用权归原告朱龙德所有；其余争执土地的使用权归第三人朱长江、朱京江共同所有的裁决。沱江镇政府向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据，依据：1、朱龙德申请再次处理报告；2、朱龙德调查笔录；3、朱长江调查笔录；4、朱京江调查笔录；5、朱坦清调查笔录；6、朱龙富调查笔录；7、朱坦浩调查笔录；8、朱建议调查笔录；9、朱国平调查笔录；10、朱坦泳调查笔录；11、白泉村14组“白鹤亭”山权到小组情况；12、白泉村14组“白鹤亭”土地分配到户界线情况表；13、刘丁翠个人建房用地批准书；14、朱龙德个人建房用地申请表；15、江林权证字72号山林权所有证存根；16、白泉村委会证明；17、现场勘验笔录及勘验图；18、人民调解记录；19、蒋月英调查笔录；20、延期处理申请书及批复。
原告朱龙德诉称：一、被告的行政裁决违反了《行政复议法》第二十八条决定。《行政复议法》第二十八条第二款规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得次同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”ＸＸ瑶族自治县人民政府江政复决字（2012）第4号行政复议决定已经撤销了被告的行政裁决，并明确要求被告在60日内重新作出处理决定。但被告在收到ＸＸ县人民政府的复议决定后，一直行政不作为。原告无奈只得向被告写报告要求尽快作出处理决定，被告就此利用原告不懂法律的事实而推卸责任，规避法律，以原告为申请人重新作出了一个与之前的处理决定相同的裁决。虽然原告不懂法又向ＸＸ县人民政府申请了行政复议，ＸＸ县人民政府也违反法律规定作出了错误的复议决定，但《诉讼复议法》第二十八条是强制性规定，是必须遵守的。被告再次作出的裁决不仅违反了具体行政行为的程序规定，也是对《行政复议法》第二十八条的公然违反，是绝对没有效力的。二、被告违法证据导致认定事实错误。原告证据的证明明显大于第三人提供的证据。关于争执地的权属问题，原告提供了《山林权属证书》、《个人建房用地批准书》、《个人建设用地申请表》等以成于案发之前，并由相关政府部门加盖印章的原始书证，难道比第三人的陈述，在争执中由村委会出具的证明及第三人父亲自己书写的证言证明还小？第三人关于84年将组里分山承包到户的陈述完全违背历史事实，因为84年原告村只进行了用地和林地的承包，荒山并没有进行承包。第三人关于与原告母亲进行土地置换的陈述也是一面之词，没有其他有效证据予以佐证，而被告却一意孤行地都采纳了第三人的上述陈述为“事实”。这是没有法律依据的。被告作出的行政裁字（2013）第2号行政裁决不尊重事实和法律，损害了原告的合法权益，请求依法撤销被告的上述裁决，并判令重新作出裁决。
原告朱龙德为支持其诉讼请求，提供了下列证据：
1、个人建房用地批准书，拟证明争执地为原告所有；
2、个人建设用地申请表，拟证明争执地为原告所有；
3、山林权所有证存根，拟证明白鹤亭为荒山，属集体所有；
4、土地房产所有证，拟证明争执地土改时属原告家茶山；
5、白泉村委会证明，拟证明原告在争执地种植果树二十年；
6、白泉村14组村民证言，拟证明白鹤亭荒山归集体所有，未分配到户；
7、白泉村14组组长朱龙富证言，拟证明原告在白鹤亭种树二十年之久，白鹤亭集体荒山没有分配到户。
被告沱江镇政府辩称：一、沱江镇政府沱政裁（2013）第2号《行政裁决书》程序合法。原告与第三人争执的“白鹤亭”土地使用权纠纷，被告于2012年2月10日作出沱土权处字（2012）第010号《土地权属纠纷处理决定书》，将争执土地的使用权确认给第三人朱长江、朱京江所有。原告不服，向县人民政府申请复议。县人民政府于2012年5月28日作出江政复决字（2012）第4号《行政复议决定书》。2013年1月16日，原告再次向被告提出对该争执地使用权进行确权申请，被告受理后，并重新进行调查取证和现场勘查，在获取证据后组织了双方进行调处。鉴于案情的复杂，经单位负责人依法批准延长调处期限后，再次做出了行政裁决。被告的具体行政行为是符合程序规定的，在程序上是合法的。二、沱江镇政府沱政裁（2013）第2号《行政裁决书》认定的事实清楚，依法使用证据充分确凿。被告受理原告的申请后，重新进行了现场勘定，并进行了证据的调查收集，查明了本案的事实，行政裁决是在事实查明的基础上依法使用证据所作出的裁决。三、沱江镇政府沱政裁（2013）第2号《行政裁决书》适用法律正确，沱江镇政府在查明事实、充分调查取证的基础上，依照国家相关法律进行调处，最后做出裁决。这是在按照程序合法的前提下，依法做出的具体行政行为。据此，请求人民法院依法驳回原告诉求，维持被告依法作出的裁决。
第三人朱长江、朱京江称：请求人民法院维持沱江镇政府作出的裁决。
第三人为支持自己的主张，提供下列证据：1、2013年10月21日县国土事务所测量白鹤亭现场图，拟证明县国土事务所测量确认争执地是第三人的；2、书证，拟证明白鹤亭争执土地为第三人使用。
原告对被告提供的证据作如下质证意见：证1、对其真实性不表异议，但对其合法性、关联性表示异议；证2、对其真实性、合法性、关联性不表异议，但不是被告所说的证明内容；证3、4，对其真实性、关联性、合法性表示异议；证5-10，对其真实性、合法性、关联性都有异议；证11、对其真实性、合法性、关联性都有异议；证12、对其真实性、合法性、关联性都有异议；证13-15，对其真实性、合法性、关联性没有异议；证16、对其真实性、合法性、关联性都有异议；证17，对其真实性没有异议，对其合法性、关联性有异议；证18-19，对其真实性、合法性、关联性都没有异议；证20，对其真实性、合法性、关联性都有异议。对第三人提供的证据作如下质证意见：对2份证据的真实性、合法性、关联性均有异议。
被告对原告提供的证据作如下质证意见：证1、3没有异议，证2、5的真实性没有异议，但合法性有异议；证4，真实性没有异议，合法性有异议；证6、7真实性、合法性、关联性都有异议。对第三人的证据均无异议。第三人对原告提供的证据作如下质证意见：7份证据均有不同的异议；对被告提供的证据均无异议。
经庭审举、质证，本院对被告提供的证据1、13、14、15、18、19证据予以认定；2、3、4、5、6、7、8、9、10证据互相叙述无矛盾事实予以认定；11、12、15、16、17、18、20证据的真实性、合法性予以认定。对原告1、2、3、4、5予以认定。
经审理查明：原告朱龙德与第三人朱长江、朱宋江争执的“白鹤亭”土地使用权其四至范围为：东至朱龙富、朱建平、刘丁翠、朱贵平空坪，南至朱龙富空坪，西至207国道，北至田边为界。“白鹤亭”土地所有权为本县沱江镇白泉村第十四组村民小组（以下简称白泉村14组）所有。1984年，白泉村14组共有43人，将位于“白鹤亭”的集体土地分到户。划分土地到户由朱坦庆、朱建富、朱建智三个小组构成。朱坦庆小组共为4户14人，朱坦庆户7人，朱龙富户5人，刘丁翠户1人，朱建生户1人。他们分得集体土地使用权范围为“白鹤亭”范围内的新塘大埂到207国道。朱坦庆小组又把集体土地分为2份，朱坦庆户7人为1份，朱龙富户5人、刘丁翠户1人、朱建生户1人为1份。该2份集体土地分为上、下二阄，采取抓阄的方式获得集体土地使用权。朱坦庆户抓得上阄，朱龙富、刘丁翠、朱建生三户抓得下阄。原告朱龙德与第三人朱龙江、朱京江争执的集体土地使用权四至范围处在上阄内。刘丁翠是原告朱龙德的母亲，已去世。朱坦庆是第三人朱长江、朱京江的父亲，已去世。1984年，原告朱龙德已在冷水滩工作，为非农业户口。1991年10月16日，沱江镇政府发放了《个人建房用地批准书》给刘丁翠，批准刘丁翠户在“白鹤亭”荒山地段用地建房，用地面长15米、宽8.5米，为127.5平方米，其界线东至荒山以自有墙脚外线为界，南至荒山以自有墙脚外线为界，西至207国道边沟外缘的间距20米下基脚为界，北至荒山以自墙脚外线为界。刘丁翠向沱江镇政府交纳了28.05元的管理费。刘丁翠实际建房用地为86.85平方米，屋前留有40.65平方米尚未建房。房屋建好后，原告朱龙德又在该房屋后面建了杂房，占地面积为112.7平方米。原告朱龙德一家在居住生活中，在争执土地范围内种植了果树等，第三人朱长江、朱京江家发现后多次扯掉，原告朱龙德家复种多次。2011年2月，第三人朱长江、朱京江家将原告朱龙德家的果树砍伐后，引发纠纷，双方到被告沱江镇政府要求确认争执土地使用权。
被告沱江镇政府受理第三人朱长江、朱宋江要求确认争执土地使用权后，于2012年2月10日作出沱土权处字第（2012）第010号土地权属纠纷处理决定。将刘丁翠在白泉村“白鹤亭”已建房及杂房所占土地及从现有住房南、北两堵墙为平行线直到207道内所占土地的使用权归原告朱龙德使用；其余争议地的土地使用权归第三人朱长江、朱宋江共同使用；原告及第三人必须除去公路边沟（截水沟）起不少一米作为公路用地。原告朱龙德不服该处理决定，向ＸＸ县政府申请复议，ＸＸ县政府于2012年5月28日作出江政复决字（2012）第4号行政复议决定，该决定认为，被告沱江镇政府虽经调查，调解作出处理决定，但未提供对争议双方当事人的调查笔录。刘丁翠的《个人建房用地批准书》和朱龙德的《ＸＸ瑶族自治县个人建设用地申请表》上界限为荒山，与被告查明的事实不一致，当事人提供的组长朱龙富出具的证明也前后矛盾，导致事实不清，且未适用《中华人民共和国土地管理法》中有关实体处理的法律法规，适用依据错误。ＸＸ县政府撤销了被告沱江镇政府2012年2月10日作出的沱土权处字（2012）第010号《土地权属纠纷处理决定书》。第三人朱长江、朱京江与原告朱龙德之间土地权属争议，由被告沱江镇政府重新进行调处，调解不成的，由被告沱江镇政府在60日内重新作出处理决定。第三人朱长江、朱京江不服，向本院提起行政诉讼，本院于2012年7月17日，作出（2012）华行初字第11号行政判决，维持了ＸＸ县政府复决字（2012）第4号《行政复议决定书》。原告朱龙德于2013年1月16日，向被告沱江镇政府再次写出要求重新作出行政决定的报告，被告沱江镇政府以原告朱龙德为申请人、第三人朱长江、朱京江为被申请人作出沱政裁字（2013）第2号《行政裁决书》，原告朱龙德不服该行政裁决，向ＸＸ县政府行政复议，ＸＸ县政府作出江政复决字第（2013）第4号行政复议决定，维持了被告沱江镇政府的沱政裁字（2013）第2号行政裁决。原告朱龙德不服，遂向本院起诉。
本院认为，被告沱江镇政府于2012年2月10日作出沱土权处字（2012）第010号土地权属纠纷处理决定，是为了解决第三人朱长江、朱京江当时作为申请人申请被告沱江镇政府解决与当时作为被申请人的原告朱龙德，作为第三人的白泉村14组土地使用权纠纷。由于原告朱龙德不服被告沱江镇政府决定，向ＸＸ县政府申请复议，ＸＸ县政府于2012年5月28日作出江政复决字（2012）第4号行政复议决定，撤销了被告沱江镇政府的处理决定，要求被告沱江镇政府重新进行调处和作出处理决定。第三人朱长江、朱京江不服ＸＸ县政府作出的复议决定，向本院提起行政诉讼，本院于2012年7月17日，作出（2012）华行初字第11号行政判决，判决维持ＸＸ县政府作出的复议决定。被告沱江镇政府在重新进行处理该纠纷时，将原告朱龙德作为了申请人。第三人朱长江、朱京江作为了被申请人，且漏缺了白泉村14组为第三人。在同件案件纠纷继续处理过程中，将申请人与被申请人互换，且白泉村14组始终没有作为第三人参加该案件纠纷的调处，这属重大程序改变。被告沱江镇政府在没有书面说明该种情形是法律、法规规定允许的情形下，在同件案件纠纷继续处理中，做了调换纠纷主体，颠倒诉求，且漏缺了纠纷主体，这是违反法定办案程序的。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项3目的规定，判决如下：
撤销被告ＸＸ瑶族自治县沱江镇人民政府沱政裁字（2013）第2号《行政裁决书》，并重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告ＸＸ瑶族自治县沱江镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。
审 判 长 廖能浩
审 判 员 张顺国
人民陪审员 蒋建生
二〇一四年三月二十日
代理书记员 杨 春
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
……
3、违反法定程序的；