浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙行终字第18号
上诉人（原审原告）张友良。
委托代理人王京鹏。
被上诉人（原审被告）兰溪市人民政府。
法定代表人朱瑞俊。
委托代理人马艳艳。
委托代理人刘伟奇。
张友良诉兰溪市人民政府土地行政征收一案，金华市中级人民法院于2012年11月22日作出（2012）浙金行初字第26号行政判决。张友良不服，向本院提出上诉。本院于2013年1月5日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年1月24日公开开庭审理了本案。上诉人张友良及其委托代理人王京鹏，被上诉人兰溪市人民政府的委托代理人马艳艳、刘伟奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告张友良系兰溪市兰江街道大阜张村村民，张友良作为户主承包了大阜张村3.43亩的土地，并于1998年10月1日领取了农村集体土地承包权证。被告兰溪市人民政府于2010年、2011年分两次向浙江省人民政府申报建设用地项目，其中包含了兰溪市开发区兰江片园区生活服务配套项目。该项目一期用地范围为大阜张村面积为2.0151公顷的土地，二期用地范围为大阜张村面积为4.6101公顷的土地。一、二期项目土地范围为东至路（未命名）、南至夏荷路、西至惠兰路、北至创业路。原告承包的土地包含在上述一、二期土地范围内。浙江省人民政府先后于2011年3月18日和2011年9月26日作出浙土字A（2010）-0715和浙土字A（2011）-0254建设用地审批意见书，对被告报批的包括开发区兰江片园区生活服务配套项目在内的建设用地项目予以了批准。被告于2011年4月11日发布了（2011年）第6号征用土地方案公告和征地补偿安置方案公告，于2011年10月14日发布了（2011年）第17号征用土地方案公告和征地补偿安置方案公告，并到兰江街道大阜张村等进行了现场张贴。2011年3月2日，兰溪市兰江街道办事处将3000000元征地预付款汇入兰江街道大阜张村经济合作社账户。2011年4月18日，兰溪市兰江街道办事处将1500000元征地补偿款汇入兰江街道大阜张村经济合作社账户。另查明，兰溪市兰江街道大阜张行政村第四村民小组曾以兰溪市人民政府非法占用其耕地为由向金华市人民政府申请行政复议，要求撤销兰溪市人民政府非法占用其耕地的决定，并要求赔偿其相关损失。金华市人民政府于2012年6月11日作出了（2012）金政复字第21号行政复议决定书，维持兰溪市人民政府就“开发区生活配套服务中心”征地项目征用申请人土地的组织实施行为。
原审法院认为，本案的争议焦点有二：一是原告张友良是否具有本案原告的诉讼主体资格；二是被告兰溪市人民政府占用原告承包经营的土地的行为是否合法。对于争议焦点一，《最高人民法院关于适用﹤行政复议法﹥第三十条第一款有关问题的批复》（法释（2003）5号）规定：根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。据此规定，只有对行政机关确认土地等自然资源权属问题的具体行政行为不服的，必须经过行政复议程序后方能提起行政诉讼。本案讼争土地权属明确，争议的是被告占用原告承包经营土地的合法性问题，不存在行政复议前置的情形，当事人可以就此直接提起行政诉讼。故原告张友良具有本案原告诉讼主体资格。对于争议焦点二，根据被告提供的两份浙江省建设用地审批意见书及建设用地分类面积汇总表、界址点成果表、勘测界定图等相关证据，可以确认在兰江街道大阜张村分两期共被省人民政府批准征收6.6252（2.0151＋4.6101）公顷土地用于兰溪市开发区兰江片园区生活服务配套项目建设。原告承包的土地在上述被征收的土地范围内，故应当确认被告占用原告土地的行为已经过合法审批和征收。至于原告提出的赔偿问题，因被告不存在非法侵占原告土地的行为，故其提出的相关赔偿请求并无事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告张友良的诉讼请求。
张友良上诉称：1、本案是因被告未批先占土地引发的侵权纠纷。根据被上诉人出示的证据，上诉人的粮田在浙江省人民政府2011年9月26日的征收批文地块中，公告时间为同年10月14日。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”的规定，被上诉人应在发布公告后实施，却在2011年3月9日就强占了上诉人的土地，属于“未批先用”。2、未依法补偿，补偿不到位。根据被上诉人在2011年12月5日给上诉人的答复征地补偿费“粮田按38元／平方米，旱地和水塘按大田的70%计算······”，稻田（大田）的补偿费为25308元／亩，但被上诉人给法院出具的证明以及公布的征地补偿费标准却是42000元／亩，每亩克扣了16692元。被上诉人主张25308元／亩的标准经村民会议通过与事实不符，实际上所有参会村民都不同意，会议无任何结果。被上诉人在2011年3月9日就已将上诉人粮田里的油菜毁掉，但上诉人至2012年12月12日还未领到粮田补偿款，被上诉人的行为违反了《土地管理法》第四十七条，《物权法》第四十二条和国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第（十二）关于征地补偿安置的规定。3、被上诉人实施的行为是侵权行为。《土地管理法》第十条、第十三条规定农民集体土地受法律保护，农民的土地承包经营权受法律保护。《物权法》第四条规定国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第一百三十二条规定承包地被征收的，土地承包经营权人有权获得相应补偿。综上，被上诉人在未依法获得批准前、未依法定程序实施前、未依法补偿前就强占上诉人的土地严重违法，并造成了严重的侵权后果。根据《土地管理法》第七十八条和国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第一条第（五）项规定，被上诉人应依法承担违法侵权责任。请求二审法院撤销原审判决，判决被上诉人赔偿因其违法行为给上诉人造成的损失。
兰溪市人民政府答辩称：1、上诉人对案件事实陈述矛盾、诉讼请求一变再变。上诉人在起诉状中称答辩人“在没有依法办理征地手续，没有给予合法补偿的前提下非法侵占上诉人的耕地”和“上诉人在答辩人占用上诉人土地的过程中根本就没见过《征收土地公告》和《征地补偿、安置方案公告》，原因是答辩人未依法发布《征收土地公告》。一审庭审中又称上诉人的土地不在答辩人批准的征地范围内。事实上，答辩人的口头答复、对律师协调函的复函等均证明答辩人征地手续完备、补偿到位。上诉人在上诉状中又改称答辩人2011年3月9日未批先占，但上诉人在复议申请书和起诉状中均称答辩人2011年7月非法侵占其土地。浙土字A（2010）-0715建设用地审批意见书于2011年3月18日作出，明显早于2011年7月。而且兰溪市开发区兰江片区生活服务配套项目最近才进入招、拍、挂程序，该地块基本保持原状。2、依法补偿、及时到位。上诉人混淆了土地补偿到村与到户的区别。2011年12月5日答辩人给上诉人的答复中“大田按38元／平方米。旱地和水塘按大田70%计算，青苗补偿费按3元／平方米”是村民委员会决定补偿到农户的补偿费，不是答辩人补偿到村的补偿费。3、答辩人组织实施的征地行为事实清楚、程序合法、补偿到位。上诉状引用《土地管理法》第七十八条“非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任”，明显与上诉人的陈述自相矛盾。综上，答辩人是在浙江省人民政府下发浙土字A（2010）-0715和浙土字A（2011）-0254《建设用地审批意见书》后，按照法定程序组织实施征地行为。请求驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕着被上诉人兰溪市人民政府是否存在未批先用的行为以及上诉人张友良提出的赔偿请求是否具备事实和法律依据的审理重点进行质证、辩论。
应本院要求，兰溪市人民政府向本院提供了由大阜张行政村村民委员会盖章确认的大阜张村（园区生活服务配套项目）征地红线图。上述红线图标明，上诉人张友良原承包的土地部分在园区生活服务配套项目一期征地红线内，部分在园区生活服务配套项目二期征地红线内，经质证上诉人对此无异议。
经审理，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，浙江省人民政府于2011年3月18日和2011年9月26日作出浙土字A（2010）-0715号、浙土字A（2011）-0254号《浙江省建设用地审批意见书》，共计批准同意兰溪市征收集体土地36.4698公顷（19.2061＋17.2637公顷），其中包括上诉人所在的大阜张村的集体土地6.6963公顷（2.0151＋4.6812公顷），上述征地补偿款项已支付给大阜张村经济合作社。经审查确认，上诉人原承包的土地位于上述两次批准征收的范围内。上诉人提供了拍摄于2011年3月的现场照片，据此认为被上诉人未批先用其原承包经营的集体土地。被上诉人则认为该现场照片涉及的土地系2011年3月18日已经浙江省人民政府批准征收的土地。由于兰江片园区生活服务配套项目用地涉及浙江省人民政府的上述两次批准行为，仅凭上诉人提供的现场照片并不能证明被上诉人存在未批先用其原承包土地的行为。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条的规定，行政赔偿以被诉行政机关存在违法行为为前提，由于被上诉人并不存在未批先用的情形，故上诉人提出的赔偿请求亦不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人张友良负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一三年二月十六日
书 记 员 韦若莎