江苏省南通市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）苏06民终1610号
上诉人（原审被告）:俞秀林，男，1962年12月22日生，汉族，住江苏省启东市。
委托诉讼代理人：胡忠兵，上海福湾律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：启东市交通运输局，住所地江苏省启东市。
法定代表人：周惠锋，该局局长。
委托诉讼代理人：黄建国，江苏东疆律师事务所律师。
委托诉讼代理人：严宏新，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）：启东市逸文建材经营部，住所地江苏省启东市。
经营者：金永涛，男，1970年11月27日生，汉族，住江苏省启东市。
上诉人俞秀林因与被上诉人启东市交通运输局、启东市逸文建材经营部土地租赁合同纠纷一案，不服启东市人民法院（2016）苏0681民初4750号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
俞秀林上诉请求：1.撤销一审判决，依法驳回启东市交通运输局的诉讼请求。事实和理由：1.一审没有查清事实，无论是无效合同中涉及的240平方米土地还是另外1.98亩土地，俞秀林均提供了证据证明使用的合法性，但启东市交通运输局却没有明确证据证明拥有案涉土地的使用权或所有权，理应承担举证不能的后果。2.案涉无效合同的签订和撤销启东市交通运输局均没有参与，俞秀林2013年3月取得营业执照，几年来，俞秀林为经营堆场花费五十多万元。3.启东市交通运输局不具有原告资格，法律没有规定启东市政府可以授权的情形。综上，一审判决错误，请求二审法院依法改判。
启东市交通运输局辩称，俞秀林以启东市逸文建材经营部的名义与指挥部签订合同在先，俞秀林与吕四港镇菜园村三十六组村民王志林不签订合同在后，2014年5月，俞秀林为拓展堆场违法损毁绿化接受公安机关询问，并形成笔录，由于未构成刑事认定的定罪标准，未予立案，由林业主管部门实施了行政处罚。该绿化用地已经被指挥部租用实施了公路绿化，并付清了绿化用地租金，事实清楚，证据确凿。启东市逸文建材经营部的名义与指挥部签订的合同时间是2012年9月21日，并非2012年9月20日。2.指挥部是启东市委、市政府设立的临时机构，没有独立的法人资格，政府有权授权启东市交通运输局作为原告，因为合同无效，俞秀林占用的240平方米绿化带应当返还，即使有效，但合同已经被撤销，也应当返还。请求二审法院维持原判。
启东市逸文建材经营部未发表答辩意见。
启东市交通运输局向一审法院起诉请求：1.请求确认启东市交通运输局、俞秀林于2012年9月21日签订的合同无效并返还启东市交通运输局绿化用地240平方米并恢复原状；2.请求俞秀林返还启东市交通运输局位于吕北公路西侧北新桥北侧绿化用地约1.98亩并恢复原状；3.本案诉讼费由俞秀林、启东市逸文建材经营部承担。
一审法院认定事实：2012年9月21日，俞秀林因经营砂石需要场地即以启东市逸文建材经营部（乙方）的名义，与启东市公路建设大会战总指挥部（甲方）、南通绿亚园林工程有限公司（丙方）、无锡市园林建设监理有限公司（丁方）签订合同一份，约定：由于乙方业务发展需要，向甲方申请在吕北公路四标西侧处开设道口，道口破坏吕北公路四标绿化带长度12米、宽度20米；苗木的品种、规格、数量由甲乙丙丁现场共同签字确认；乙方赔偿甲方18935元（含征地补偿费13240.80元）。2013年5月14日，启东市公路建设大会战总指挥部根据群众举报，并经市农林局执法人员现场勘查，确认了俞秀林损毁绿化带的事实。2013年7月26日，甲、乙、丙、丁四方撤销了2012年9月21日所签订的赔偿协议，由甲方退还乙方已收取的征地补偿费13240.80元，合同中的苗木赔偿费不予退还；甲方收回被俞秀林擅自使用的公路绿化用地，由俞秀林对损坏的苗木在秋季予以补种；本协议签订后，俞秀林停止一切生产经营活动，并在七日内完成清理原公路绿化内所有建材等。
2012年9月20日，俞秀林（甲方）与吕四港镇菜园村三十六组村民王志林（乙方）达成委托经营协议。双方约定，乙方将位于吕南气站南的承包土地0.25亩委托给甲方代为经营，暂为委托经营时限为二十年，在使用期间如遇国家征用需要提前终止协议，乙方必须无条件服从。甲方在乙方委托经营期间，支付乙方经济补偿费伍佰元整。每亩2000元。
2012年11月3日，俞秀林（甲方）与吕四港镇菜园村三十五组、三十六组村民（乙方）达成了委托经营协议。双方约定，乙方将位于吕南气站南伸的承包土地约2.8亩委托给甲方代为经营，暂为委托经营时限为二十年，在使用期间如遇国家征用需要提前终止协议，乙方必须无条件服从。甲方在乙方委托经营期间，支付乙方经济补偿费陆仟元整。每亩2200元（其中包括交通局下拨的每亩800元）。
2016年7月5日，启东市人民政府作出了《关于建议指令市交通运输局具体承办启东市公路建设大会战总指挥部与俞秀林、启东市逸文建材经营部等绿化用地租赁纠纷案的请示》的回复：因市公路建设大会战总指挥部是市委市政府成立的临时性工作机构，不具有在社会经济生活中与其他单位进行交往的各种法律权力，不能独立承担民事、行政责任，不能作为原告向法院起诉，只能由设立该机构的法人即市人民政府为当事人。因此市人民政府授权市交通运输局作为原告具体负责处理本案的诉讼。
2016年9月，吕四港镇菜园村民委员会和吕四港镇人民政府出具情况说明，菜园村地段绿化用地由村委会向涉及农户落实土地流转，从2010年开始，每年按实际测量的用地面积发放年租金。
一审法院认为，本案的争议焦点归纳如下：1.2012年9月21日签订的合同是否存在无效的情形；2.启东市交通运输局主张俞秀林返还位于吕北公路西侧北新桥北侧绿化用地约1.98亩是否有法律依据；3、启东市人民政府授权市交通运输局作为原告主体是否适格。
启东市交通运输局、俞秀林均主张2012年9月21日签订的合同系无效合同，理由系签订合同的一方启东市公路建设大会战总指挥部不具有法人资格。根据《中华人民共和国合同法》规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，虽然启东市公路建设大会战总指挥部系市委市政府成立的临时性工作机构，但设立机构对该临时机构没有设立禁止性职能，且对该主体签订的合同也没有发生否认或不追认的情形，更重要的是该合同双方已经履行完毕，所以合同主体资格的无效与合同履行后果的损失并无因果关系。合同只要是体现了双方当事人的真实意思表示，且没有违反法律强制性规定，就不能否认交易的真实性，不能人为否定交易的的基本规律。尤其在提倡与时俱进适用法律，私权优先和鼓励交易的大前提下，应尽可能多地考虑认定和处理的效果。虽然一审法院不认为双方主张的合同系无效合同，但双方确实又在2013年7月26日签订的协议书中撤销了2012年9月21日所签订的协议，且约定由启东市公路建设大会战总指挥部收回俞秀林擅自使用的公路绿化用地，故一审法院认为，启东市交通运输局、俞秀林均应遵循诚实信用原则，按照约定全面履行各自的义务，现俞秀林违反合同约定，逾期不履行合同内容，构成违约，应承担相应的法律责任。启东市交通运输局主张收回吕北公路四标西侧绿化用地240平方米的请求依法有据，一审法院予以支持。
对于启东市交通运输局主张俞秀林返还位于吕北公路西侧北新桥北侧绿化用地约1.98亩是否有法律依据。一审法院认为，启东市交通运输局主张要求返还绿化用地的诉讼请求，系侵权之诉，虽在庭审中启东市交通运输局向法庭提供了公路建设租用土地补偿表及情况说明来证明诉争土地系启东市交通运输局向农户租用。但因俞秀林也在庭审中提供了吕四港菜园村村委会证明、委托经营协议书、诉争土地农户与其签订的租赁协议书以及部分农户的到庭作证等来证明俞秀林租用诉争土地的合法性，故一审法院认为，俞秀林、启东市交通运输局均主张其是该部分诉争土地的合法使用者，也都提供了一定的依据，而对该诉争土地的使用权的确认属于另一个法律关系，不属本案裁判范围。故一审法院对启东市交通运输局的该项主张暂不予理涉。
对于启东市人民政府授权市交通运输局作为原告主体是否适格的问题。一审法院认为，根据我国《宪法》《立法法》及相关组织法等规定，按照权限分工的原则，不同的行政机关间因分工不同，具有不同的职责权限，各个机关在其权限范围内形成了排他的职责权限。交通运输局作为有公路建设、养护职能的行政主体而存在。因市公路建设大会战总指挥部是市委市政府成立的临时性工作机构，不能对外独立承担法律责任，故市人民政府根据职能分配授权由交通运输局作为公路建设用地的职能部门处理纠纷立案诉讼没有违反法律及法规的禁止性规定，主体资格适格。综上，依据《中华人民共和国合同法》第六条、第七条、第八条、第五十二条、第六十条之规定，判决：一、俞秀林于判决生效之日起三十日内返还启东市交通运输局位于吕北公路四标西侧绿化用地240平方米（长度12米，宽度20米）；二、驳回启东市交通运输局的其他诉讼请求。案件受理费依法收取50元（启东市交通运输局已预交），由启东市交通运输局负担25元，俞秀林负担25元。
二审中，俞秀林提供影像资料，证明本案所涉土地的所有权人和使用权人并非启东市交通运输局。启东市交通运输局质证认为，俞秀林提供该证据不能证明其使用土地具有合法性，该证据与本案无关联性。
本院经审理查明，原审法院查明的基本事实正确，本院予以确认。
本院认为，关于启东市交通运输局的主体资格问题。启东市交通运输局具有公路管理、养护的职权，案涉指挥部为启东市政府的临时性机构，不具有独立的诉讼主体资格，启东市政府根据部门的职能分工，授权启东市交通运输局就公路管理事宜进行处理，并无不当。且启东市交通运输局下属事业单位启东市公路管理站从事案涉路段的养护工作。启东市交通运输局有权就公路旁绿化被侵占提起诉讼。
关于俞秀林是否应当返还吕北公路四标西侧绿化用地240平方米绿化的问题。启东市交通运输局提供了征用村民土地用于高速绿化，并每年支付租金的证据，启东市交通运输局作为公路管理部门，有权使用被征用的土地建设公路绿化带。启东市公路建设大会战总指挥部、启东市逸文建材经营部、南通绿亚园林工程有限公司、无锡市园林建设监理有限公司于2013年7月26日签订《协议书》，明确约定启东市公路建设大会战总指挥部收回被俞秀林擅自使用的公路绿化用地，俞秀林停止一切生产经营活动并负责清理公路绿化内所有建材。俞秀林认为其在2013年已经取得个体工商户营业执照，不再以启东市逸文建材经营部的名义签订合同，2013年的四方协议不能说明其同意撤销2012年9月21日签订的合同。从两份协议的形式要件来看，签订合同的主体一致，俞秀林均不是合同形式主体。实际上，俞秀林系以启东市逸文建材经营部的名义签订2012年的合同，其也基于该份合同在吕北公路四标西侧开设道口，损坏绿化带苗木并赔偿。后俞秀林因擅自扩大经营场地损坏公路绿化被处罚，其主张2013年协议中启东市逸文建材经营部的签章行为未经其同意，并无依据。即便启东市逸文建材经营部在2013年签订协议时不能视为俞秀林的行为，俞秀林亦无权使用已经被征用的公路绿化用地，其提供了吕四港镇菜园村部分村民与其签订的《委托经营协议》不能推翻案涉土地已经被征用的事实。故俞秀林应当返还吕北公路四标西侧绿化用地240平方米绿化。
综上所述，俞秀林的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人俞秀林负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 盛
代理审判员 张峥嵘
代理审判员 谷昔伟
二〇一七年六月三十日
书 记 员 施惠惠