陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终297号
上诉人（原审原告）：延安民政福利油料综合加工厂。住所地：陕西省延安市宝塔区圣地路***号**号楼*单元***室。
法定代表人：许永光，该厂厂长。
委托代理人：李文谦，北京来硕律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城区新城大院。
法定代表人：胡和平，省长。
委托代理人：杨浪沙，陕西省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：翟社民，陕西仁和万国律师事务所律师。
原审第三人:宝塔区枣园镇小砭沟新武沙发厂。住所地：陕西省延安市宝塔区枣园镇小砭沟村。
经营者：白新武，男。
上诉人延安民政福利油料综合加工厂因诉被上诉人陕西省人民政府土地征用行政批复及行政复议一案，不服西安市中级人民法院（2015）西中行初字第00307号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人延安民政福利油料综合加工厂的法定代表人许永光和委托代理人李文谦，被上诉人陕西省人民政府的委托代理人杨浪莎、翟社民，原审第三人宝塔区枣园镇小砭沟新武沙发厂的经营者白新武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：延安市国土资源局报延安市人民政府，请求批准收回部分国有土地使用权。2008年11月20日延安市人民政府作出延政函[2008]88号《延安市人民政府关于实施下砭沟经济适用房项目收回宝塔区部分国有土地使用权的批复》（以下简称88号收回批复），同意收回宝塔区等8宗国有土地使用权，占地面积29488.02平方米（含44.2亩），个人1宗，占地面积1405.91平方米（合2.1089亩）；宝塔区民政局国有空地33108.0844平方米（49.66亩，未发证），共计占地面积64002.0144平方米（合96亩），用于延安市房产局实施下砭沟经济适用房项目建设，由市国土资源局按照规定程序办理有关手续。后延城国土资发[2008]20号《关于注销延安市宝塔区花炮厂等7宗国有土地使用证的通知》决定注销延安市宝塔区花炮厂等3个单位和一户个人所持的7本国有土地使用证。7本国有土地使用证含延安民政福利油料综合加工厂土地使用面积5763.90平方米的土地使用权证。延安民政福利油料综合加工厂主张空地33108.0844平方米（49.66亩，未发证）为自己合法使用的土地。陕西省人民政府作出陕政土批[2009]226号《关于延安市城市规划区2008年度第九批次农用地转用土地征收和收回国有土地使用权的批复》（以下简称226号征地批复）第三条内容为：“同意将延安市宝塔区花炮厂等5家单位和11户个人管理使用的6.7247公顷国有土地（均为建设用地）使用权依法收回”。延安民政福利油料综合加工厂向陕西省人民政府邮寄了复议申请，要求撤销226号征地批复，陕西省人民政府于2015年7月22日收到该复议申请，并依照职权追加宝塔区枣园镇小砭沟新武沙发厂为第三人。陕西省人民政府于2015年10月22日作出21号复议决定：维持陕西省人民政府作出的226号征地批复。并于当日向延安民政福利油料综合加工厂邮寄送达21号复议决定，延安民政福利油料综合加工厂于2015年11月5日起诉至本院。
上述事实有延政函[2008]88号《延安市人民政府关于实施下砭沟经济适用房项目收回宝塔区部分国有土地使用权的批复》、延城国土资发[2008]20号《关于注销延安市宝塔区花炮厂等7宗国有土地使用证的通知》、陕政土批[2009]226号《关于延安市城市规划区2008年度第九批次农用地转用土地征收和收回国有土地使用权的批复》、《行政复议申请书》、陕政复决字[2015]21号《行政复议决定书》、《送达回证》、各方当事人陈述等在卷佐证。
原审法院认为：依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有第五十八条第（一）项到第（五）项情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。该条法律说明，具有收回国有土地使用权的行政机关作出的收回国有土地使用权的批复，无须上级行政机关批准即产生法律效力。本案中，经延安市国土资源局上报延安市人民政府，延安市人民政府作为法定职权部门，批准收回了含延安民政福利油料综合加工厂正在使用的国有土地的使用权。延安市人民政府作出88号收回批复，已经产生收回批复中所载明的国有土地使用权的法律效力，并且相关行政机关根据88号收回批复实施了收回国有土地使用权的行政行为。并非226号征地批复作出才产生收回延安民政福利油料综合加工厂使用的国有土地使用权的法律效力，故陕西省人民政府作出226号征地批复明显对延安民政福利油料综合加工厂不产生实际影响，延安民政福利油料综合加工厂与该行政行为没有利害关系，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，不属于行政复议受理条件，而陕西省人民政府却受理了延安民政福利油料综合加工厂的复议申请，并作出维持226号征地批复的复议决定，不符合法律规定，应对该复议决定予以撤销。对于延安民政福利油料综合加工厂要求撤销陕西省人民政府作出的226号征地批复的请求，本院在（2015）西中行初字第00307号裁定书中裁定驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第七十条第（二）项之规定，判决：撤销陕西省人民政府于2015年10月22日作出陕政复决字[2015]21号行政复议决定。
上诉人延安民政福利油料综合加工厂上诉称：上诉人在下贬沟村拥有104亩土地的合法使用权，其中57.66亩土地在没有签订任何补偿协议也未领取任何补偿款的情况下于2014年7月19日被非法强制占用。被上诉人作出的226号征地批复，将上诉人享有合法使用权的土地收回。上诉人认为226号征地批复侵犯了其合法权益，原审法院认为88号收回批复才对上诉人的合法权益产生影响，226号征地批复对上诉人不产生实际影响，是错误的。首先，原审法院认为延安市人民政府作出88号收回批复无需上级行政机关批准即产生法律效力，那为何延安市国土资源局要将88号收回批复的内容上报上级行政机关即被上诉人审批？被上诉人作出的226号征地批复同意了88号收回批复的内容，足以证明被上诉人已批准将上诉人享有使用权的土地收回。而226号征地批复中的第三项正是88号收回批复的内容，其中“同意”一词，表明被上诉人对延安市国土资源局所上报的待审批事项进行了审查并予以批准。被上诉人作出的226号征地批复是对88号收回批复的认可，是法律效力的延续和叠加，即226号征地批复也对上诉人产生法律效力，切实对上诉人造成了实际影响，致使上诉人合法享有使用权的土地在2014年7月19日被强制占用。因此，226号征地批复严重侵犯了上诉人的合法权益。上诉人与226号征地批复具有利害关系，其对226征地批复的起诉应予受理，原审裁定驳回其起诉错误，应予撤销，并继续审理。其对226批复提起行政复议属于行政复议受理条件，应撤销原审判决并予以改判。
被上诉人陕西省人民政府答辩称：（一）上诉人与226号征地批复没有利害关系，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项的规定，延安市人民政府作为收回涉案国有土地使用权的法定机关，于2008年11月20日作出88号收回批复，该批复一经作出即具有公定力、确定力和约束力。2009年6月8日，被上诉人出于未来统一供地和对相应地块进行整体规划的考虑，将88号收回批复已经收回的国有土地纳入226号征地批复用地范围内，但并不表明该批复具有“再次”收回相关国有土地使用权的法律效力。并非226号征地批复作出后才产生收回延安民政福利油料综合加工厂使用的国有土地使用权的法律效力，两个批复在效力上不重叠，226号征地批复实际上是88号收回批复批准收回涉案国有土地使用权向上级的报请备案，不是对88号收回批复的批准，88号收回批复作出后就产生效力，土地就被收回了。上诉人认为226号征地批复是88号收回批复“法律效力的延续和叠加”,没有法律依据。原裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。（二）被上诉人于2015年7月22日收到上诉人提交的行政复议申请，请求撤销226号征地批复。被上诉人依照法律规定向原承办土地征收审批行为的陕西省国土资源厅发送了《行政复议答复通知书》，省国土资源厅提交了行政复议答复书和当初作出审批土地征收行为的证据材料。因案情复杂，需要进一步调查，2015年9月21日作出《延期审理通知书》决定延期，并向上诉人送达该通知书。2015年10月22日，上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》作出行政复议决定书，被上诉人作出的行政复议决定程序合法。
原审第三人宝塔区枣园镇小砭沟新武沙发厂同意上诉人意见。
本院审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以认定。
本院认为：上诉人所诉的226号征地批复被陕西省人民政府作出的[2015]21号行政复议决定维持。226号征地批复中收回国有土地使用权部分与上诉人权利义务相关，该部分国有土地使用权确已在88号收回批复中予以收回。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。”延安市人民政府具有对该宗土地的用地批准权，也有权依照法律规定的情形对该宗土地的国有土地使用权予以收回，无需被上诉人予以批准。88号收回批复作出后即可生效，事实上也是在88号收回批复作出后，上诉人的土地被予以收回。对上诉人权利义务产生影响的不是226号征地批复，其对226号征地批复提起的行政复议，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，依法不属于行政复议的受理范围，应驳回其行政复议申请。原审法院判决撤销陕西省人民政府作出的行政复议决定正确，依法应予维持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人延安民政福利油料综合加工厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖宏果
代理审判员 马 萍
代理审判员 温永宏
二〇一六年九月二十七日
书 记 员 高 璇
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