广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2014）中一法行初字第115号
原告:中山市古镇荣大路灯门市部，住所地中山市古镇曹二村东岸北路594号之2A，组织机构代码058511823。
投资人：邓浩荣。
委托代理人：侯筑晋，该门市部员工。
委托代理人：欧子俊，广东雅商律师事务所律师。
被告：中山市安全生产监督管理局，住所地中山市石岐区民生路38号六楼，组织机构代码783879890。
法定代表人：刘大明，局长。
委托代理人：唐伟成、吕羽珊，该局工作人员。
原告中山市古镇荣大路灯门市部（以下简称荣大门市部）不服被告中山市安全生产监督管理局（以下简称市安全监管局）安监行政处罚，于2014年6月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告市安全监管局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年6月26日公开开庭审理了本案。原告荣大门市部委托代理人侯筑晋、欧子俊，被告市安全监管局法定代表人刘大明及委托代理人唐伟成、吕羽珊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市安全监管局于2014年3月20日对原告荣大门市部作出（中）安监管罚[2014]25号行政处罚决定，认定原告荣大门市部临时聘请无从业资质的徐和勇负责路灯灯臂安装工作，2013年10月16日上午11时30分，徐和勇、文道英夫妇在西区广丰工业大道大洋电机厂路边三岔路口附近推动脚手架更换路灯时，在上述地点广丰站10KV广丰线二队一分支线＃1和＃2两根电线杆之间的路中心触电死亡，造成一起导致两人死亡的一般生产安全事故。经调查，荣大门市部对事故发生负有责任。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项之规定，决定对荣大门市部处以15元罚款。
被告市安全监管局向本院提供据以作出被诉具体行政行为的证据及依据：1.安全事故快报表,以证明被告市安全监管局通知事故调查组成员进行事故调查；2.询问笔录；3.事故调查现场拍摄相片，证据2～3以证明事故发生的事实；4.（中）安监管回［2013］101号文书送达回执，以证明该案件法律文书送达情况，说明执法人员已对当事人履行了告知义务；5.（中）安监管听告［2013］62号听证告知书，以证明市安全监管局已告知当事人享有听证等权利；6.（中）安监管罚告［2013］66号行政处罚告知书，以证明市安全监管局已告知当事人享有陈述和申辩等权利；7.行政处罚告知书和听证告知书时现场拍摄相片；8.行政处罚告知书和听证告知书的国内挂号信函收据，证据7～8以证明市安全监管局已依法邮寄相关执法文书；9.行政处罚告知书和听证告知书的邮件查单，以证明当事人已签收相关执法文书；10.（中）安监管听告［2013］76号听证告知书，以证明市安全监管局已告知当事人享有听证等权利；11.（中）安监管罚告［2013］81号行政处罚告知书，以证明市安全监管局已告知当事人享有陈述和申辩等权利；12.（中）安监管罚［2014］25号行政处罚决定书，以证明市安全监管局对当事人作出的行政处罚，依法告知享有行政复议和行政诉讼的权利；13.中山市非税收入罚款通知书，以证明当事人缴纳罚款的书面通知材料；14.（中）安监管罚［2014］25号行政处罚决定书和中山市非税收入罚款通知书时现场拍摄相片；15.（中）安监管罚［2014］25号行政处罚决定书和中山市非税收入罚款通知书的国内挂号信函收据，证据14～15，以证明市安全监管局已依法邮寄相关执法文书；16.（中）安监管罚［2014］25号行政处罚决定书和中山市非税收入罚款通知书的邮件查单，以证明当事人已签收相关执法文书；17.（中）安监管现决［2013］79号现场处理措施决定书，以证明责令当事人暂时停产停业的执法文书；18.荣大门市部营业执照复印件；19.荣大门市部组织机构代码证复印件；20.荣大门市部投资人邓浩荣身份证复印件，证据18～20以证明当事人身份情况；21.荣大门市部出具的事故报告，以证明当事人对事故情况和整改措施的说明报告；22.徐和勇死亡医学证明书；23.文道英死亡医学证明书，证据22～23证明徐和勇和文道英的死亡原因和死亡时间；24.见证书，荣大门市部、中山市进利机电安装工程有限公司（以下简称进利公司）与两名死者家属签署的赔偿协议；25.载有“甲方必须断电”内容的荣大门市部销售合同，以证明进利公司和荣大门市部在该项目的关系；26.未载有“甲方必须断电”内容的荣大门市部销售合同，以证明原合同没有“甲方必须断电”的字眼；27.中山市西区住房和城乡建设局（以下简称西区住建局）沙井盖、路灯灯具及配件采购项目合同，以证明进利公司在该项目中与西区住建局的关系；28.成交通知书；29.成交结果确认函，以证明进利公司在该项目中中标情况；30.关于10kv广丰线二队一分支线#1#2杆架空线对地距离的测量报告，以证明事故现场高压线的对地距离；31.申请书，以证明荣大门市部申请市安全监管局减轻行政处罚罚款金额；32.（中）安监管听告［2013］63号听证告知书，以证明市安全监管局已告知当事人享有听证等权利；33.（中）安监管罚告［2013］67号行政处罚告知书，以证明对市安全监管局已告知当事人享有陈述和申辩等权利；34.减免罚款申请书，以证明进利公司申请市安全监管局减轻行政处罚罚款金额；35.（中）安监管罚告［2013］82号行政处罚告知书，以证明市安全监管局已告知当事人享有陈述和申辩等权利；36.（中）安监管罚［2014］24号行政处罚决定书，以证明市安全监管局对进利公司作出的行政处罚，依法告知享有行政复议和行政诉讼的权力；37.中山市非税收入罚款通知书，以证明告知当事人缴纳罚款的书面材料；38.（中）安监管罚［2014］24号行政处罚决定书和中山市非税收入罚款通知书时现场拍摄相片；39.（中）安监管罚［2014］24号行政处罚决定书和中山市非税收入罚款通知书的国内挂号信函收据，证据38～39以证明市安全监管局已依法邮寄相关执法文书；40.（中）安监管罚［2014］24号行政处罚决定书和中山市非税收入罚款通知书的邮件查单，以证明当事人已签收相关执法文书；41.（中）安监管回［2013］115号文书送达回执，以证明法律文书送达情况，说明执法人员已对当事人履行了告知义务；42.（中）安监管罚告［2014］13号行政处罚告知书，以证明市安全监管局已告知当事人享有陈述和申辩等权利；43.（中）安监管罚［2014］12号行政处罚决定书，以证明市安全监管局对西区住建局作出的行政处罚，依法告知享有行政复议和行政诉讼的权力；44.中山市非税收入罚款通知书，以证明告知当事人缴纳罚款的书面材料；45.（中）安监管回［2014］12号文书送达回执，以证明涉案法律文书送达情况，说明执法人员已对当事人履行了告知义务；46.案件涉及的相关法律条例说明，以证明该案行政程序、行政处罚的法律依据；47.事故调查报告和批复，以证明事故调查组对该案进行事故原因和责任分析，提出处理意见，以及市政府对该案的书面批复。
原告荣大门市部诉称：1.被告认定事实错误。西区住建局将广丰工业大道、新大洋后门路、新大洋侧门路、日丰电缆厂前面路的路灯灯具及配件包安装（换横杆、翻新杆）工程发包给不具备城市及道路照明工程专业资质，依法不能承接路灯安装工程的进利公司。进利公司将上述工程中路灯灯臂的喷漆、吊车、安装、运输工作发包给原告时，原告已向其说明相关的资质情况，进利公司知道原告无相关资质，仍要求原告安装路灯，原告聘请徐和勇、文道英来安装。根据双方合同约定，施工期间停电等相关工作由进利公司负责与当地相关部门协调，但发生事故当天，正是因为进利公司没有做好相应的停电工作直接导致了事故的发生。时至今日，原告尚未收到被告出具的责任认定书或一般生产安全事故调查报告，原告认为，本次事故责任完全是西区住建局及进利公司违规操作造成的，被告处罚原告缺乏事实和法律依据。2.被告违背信赖保护利益原则。信赖保护利益原则是指行政相对人因信赖行政行为而采取的处分行为。行政相对人基于法的安定性原则信赖行政行为不会变动，而对自己的生活作出安排和对财产进行处分，从而表现出信赖行政行为。事故发生后，被告要求原告与进利公司协调赔偿的相关事宜，因进利公司曾一度拒绝承担赔偿责任，导致对被害人家属的赔偿无法进行。当时被告提出要原告先行赔付，并同时承诺不再就事故对原告作出处罚。原告考虑到为尽快让受害人家属得到赔偿，减低本次事故的不良社会影响，同时基于对被告承诺的信赖，同意承担70%的赔偿责任，支付了100万元的巨额赔偿。然而现在，被告居然违背承诺，对原告作出15万元的行政处罚。同时，根据原告了解，事故的主要责任方西区住建局反而未收到任何处罚，这显然是不公平公正的。3.原告申请停止执行处罚决定。因处理本次事故的赔偿事宜，原告已向亲戚、朋友大量借债，负债累累，倘若继续执行，按照每天加收的滞纳金，会造成难以弥补的损失，更会令到原告的经济雪上加霜，且停止执行不会损害社会公共利益。综上，原告认为被告不应对原告作出罚款壹拾伍万元的决定，退一步讲，即使要作出处罚，该数额也应当由原告与西区住建局、进利公司共同承担，且西区住建局、进利公司应承担主要责任。因此，原告请求：1.撤销（中）安监管罚［2014］25号行政处罚决定书；2.被告承担本案的诉讼费用。
原告荣大门市部向本院提交以下证据：1.（中）安监管罚[2014]25号行政处罚决定书，以证明被诉具体行政行为；2.组织机构代码证、个人独资企业营业执照，以证明原告是适格的诉讼主体；3.载有“甲方必须断电”内容的销售合同，以证明进利公司没有尽到必须断电的义务，在事故中存在过错；4.企业机读档案登记资料，以证明进利公司不具备城市及道路照明工程专业资质；5.协议书，以证明被告在承诺不对原告进行处罚的前提下，原告签订协议书，被告进行签名确认。
被告市安全监管局辩称：我局实施行政处罚的理由和依据，1.事故发生的原因和责任分析。徐和勇和文道英二人安全意识不足，没有经过安全教育培训，在作业过程中推动脚手架触碰到高压线（10KV）触电是导致事故发生的直接原因。荣大门市部及其主要负责人未履行对本单位的安全生产管理职责，不具备相应机电维修、安装资质，却承接路灯安装工程；聘请无从业资质工作人员进行作业，未对作业人员进行安全培训教育；作业现场安全防护措施不足，作业现场管理不力，未能及时消除生产安全事故隐患，是导致事故发生的间接原因和主要原因。以上事实有邓浩荣（荣大门市部法人代表）、蔡琼转（荣大门市部负责人）的笔录证实。经调查核实，事发当日，进利公司已通知相关部门将现场的路灯线路断电，并且西区环境服务公司的员工也到现场确认了断电的情况，以上事实有吴琳峰（西区环境服务公司员工）笔录证实。而西区住建局与进利公司的合同、进利公司与荣大门市部的销售合同中，亦未提及施工现场高压线是否需要断电的问题。该工程的施工由荣大门市部直接负责，事故中的死者是荣大门市部聘请的，但荣大门市部及其主要负责人并未履行安全生产管理职责，违反《中华人民共和国安全生产法》第十六条、第十七条、第二十一条、第三十六条、第三十八条的规定，酿成事故发生，造成人民群众生命财产重大损失，因此荣大门市部对事故发生负有主要责任，是事故发生单位。我局向荣大门市部送达的行政处罚决定书上已明确指出其违法事实及证据。因此，该案违法事实清楚，违法主体认定准确，证据确实充分，定性准确。2.我局对荣大门市部的行政处罚适用法律法规正确，处罚幅度依法适当。荣大门市部对事故发生负有责任，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第二款第（一）项的规定，我局对荣大门市部处以人民币18万元罚款的行政处罚，并于2014年1月20日送达行政处罚告知书和听证告知书。荣大门市部没有在法定日期内提出陈述申辩和听证申请，但于2014年1月28日书面提交减免罚款申请书，希望我局减轻其行政处罚金额至10万元以内。依据国家安全生产监督管理总局《安全生产行政处罚自由裁量标准》（安监总政法﹝2010﹞137号）中《生产安全事故报告和调查处理条例》相关规定实施标准的规定：“造成死亡2人的一般生产安全事故，处15万元以上20万元以下的罚款。”我局对原告处15万元罚款是对该事故负有责任单位处罚金额的下限，荣大门市部提出的处10万元以内的罚款是没有依据的。但考虑到荣大门市部确有经营困难、效益不好的情况，我局依照程序再次进行集体讨论，依据安全生产行政处罚自由裁量标准以及《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十五条第二款第（一）项的规定，决定将荣大门市部原处以人民币18万元罚款的行政处罚罚款金额减轻至人民币15万元。我局对荣大门市部的行政处罚是经过合法程序按照相关法律法规作出的。生产经营单位发生了生产安全事故，安全生产监管部门依照相关法律法规规定，依法对事故主要责任单位进行行政处罚，不会因为事故主要责任单位承担了死者赔偿责任就免于处罚。同时，该情况也不属于《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定中不予行政处罚的情形。我局行政执法人员清楚相关法律法规，不会作出荣大门市部所指可以免于处罚的口头保证.3.进利公司将生产经营项目发包给不具备相应资质的单位荣大门市部，西区住建局将生产经营项目发包给不具备相应资质的单位进利公司，进利公司和西区住建局该行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十一条第一款的规定。我局依法同时对进利公司、西区住建局分别立案调查，依据《中华人民共和国安全生产法》第八十六条第一款的规定，已责令上述两个单位限期改正并已依法进行行政处罚。荣大门市部提出的应当由原告与西区住建局、进利公司共同承担对事故单位的罚款要求是缺乏法律依据的。终上所述，我局认为对中山市古镇荣大路灯门市部作出的（中）安监管罚[2014]25号行政处罚决定书的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律法规正确恰当。
本院向市安全监管局调取了（中）案件管立[2013]57号立案审批表、行政处罚集体讨论记录、延期结案呈批表，以证明市安全监管局作出涉案行政处罚前已履行了集体讨论及延期结案审批的程序。
经审理查明：2013年6月，西区住建局委托中山市伟达咨询顾问有限公司负责中山市政府采购项目西区住建局沙井盖、路灯灯具及配件采购项目02包（项目编号：WD130523ZSCG067J）的招标工作。2013年7月，西区住建局与中标单位进利公司签订合同，将广丰工业大道、新大洋后门路、新大洋侧边路、日丰电缆厂前面路的路灯灯具及配件包安装（换横杆、翻新杆）工程发包给进利公司（不具备城市及道路照明工程专业资质）。同年9月16日，进利公司与荣大门市部（不具备相应机电维修、安装资质）签订购销合同，购买荣大门市部的庭院灯及路灯等，价格总额56340元，合同约定“此单价含喷漆、吊车、安装、工人费用、运费”。荣大门市部临时聘请徐和勇（无从业资质，不属于荣大门市部员工）负责上述工程中的路灯灯臂安装工作。2013年10月16日上午，荣大门市部司机刘哲负责运输灯具配件，徐和勇与文道英在西区广丰工业大道大洋电机厂路边三岔路口附近更换路灯。当天上午11时30分，徐和勇和文道英用手推动租赁来的铁质脚手架准备更换路灯，当脚手架推至上述地点广丰站10kv广丰线二队一分支线#1和#2两根电线杆之间的路中心时，顶部接触到带电的高压线（10kv）使脚手架带电，致使徐和勇和文道英触电当场死亡。事故发生后，市安全监管局经过调查，认定这是一起一般生产安全责任事故，市安全监管局对事故中负有责任的荣大门市部立案调查，认为荣大门市部及其主要负责人未履行对本单位的安全生产管理职责，不具备相应机电维修、安装资质，却承接路灯安装工程，违反《中华人民共和国安全生产法》第十六条规定；聘请无从业资质工作人员进行作业，未对作业人员进行安全培训教育，违反《中华人民共和国安全生产法》第二十一条规定；作业现场安全防护措施不足，作业现场管理不力，未能及时消除事故隐患，违反《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第三十六条、第三十八条规定；荣大门市部及其主要负责人的上述违法行为是导致事故发生的间接原因和主要原因，荣大门市部对事故发生负有主要责任，市安全监管局依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第二款第（一）项规定，经过立案调查、集体审议、行政处罚告知、听证告知等程序，于2014年3月20日作出（中）安监管罚［2014］25号行政处罚决定书，决定给予荣大门市部处以罚款15万元的行政处罚。荣大门市部于同年3月22日收到上述行政处罚决定书后不服，于2014年6月3日向本院提起诉讼，主张前述诉讼请求。
另查明：市安全监管局于2014年3日20日作出（中）安监管罚［2014］12号行政处罚决定，认为西区住建局将生产经营项目发包给不具备相应资质和安全生产条件的单位进利公司，决定给予责令限期改正，并处以1万元罚款的行政处罚；该局于同日作出（中）安监管罚［2014］24号行政处罚决定，认为进利公司将生产经营项目发包给不具备相应资质和安全生产条件的单位荣大门市部，决定给予责令限期改正，并处以1万元罚款的行政处罚。
本院认为：根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第二款、中山市安全生产监督管理局的“三定”方案的规定，市安全监管局对有关安全生产工作实施监督管理。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项“（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”第三十七条“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处以10万元以上20万元以下的罚款；……”及《安全生产行政处罚自由裁量标准》中《生产安全事故报告和调查处理条例》相关规定实施标准（十五）“1.事故发生单位对一般事故发生负有责任的，按以下标准处以罚款：……（2）造成死亡2人，……处以15万元以上20万元以下罚款”的规定，本案中，荣大门市部与进利公司签订庭院灯及路灯的购销合同，合同约定由荣大门市部负责安装。荣大门市部及其主要负责人未履行对本单位的安全生产管理职责，不具备相应机电维修、安装资质，却承接路灯安装工程，且聘请无从业资质工作人员进行作业，未对作业人员进行安全培训教育，作业现场安全防护措施不足，作业现场管理不力，未能及时消除生产安全事故隐患，是导致事故发生的间接原因和主要原因，应对事故的发生负有责任。市安全监管局接受报案后，对荣大门市部员工及其他证人进行了询问，并进行了相关调查取证工作，拟对荣大门市部作出行政处罚，告知了荣大门市部拟作出的行政处罚事实、理由及依据，并告知荣大门市部有陈述申辩及听证的权利，后认定为发生死亡2人的一般事故，荣大门市部对事故的发生负有责任，鉴于荣大门市部已赔偿受害者，对荣大门市部处以15万元最低限度罚款的行政处罚，程序合法，并无不当。
关于荣大门市部提出其与进利公司之间是买卖合同关系，与受害者之间并非雇佣关系，而是承揽关系，处罚对象应是进利公司的意见，由于销售合同约定由是由荣大门市部负责路灯安装，受害者也是由荣大门市部聘请，荣大门市部不具备相应机电维修、安装资质，受害者也没有从业资质，荣大门市部与进利公司之间的关系、与受害者之间的关系不影响荣大门市部应对事故的发生负有责任。且市安全监管局亦已对进利公司、西区住建局的违法行为作出处罚，故荣大门市部的上述主张本院不予支持。
关于荣大门市部提出市安全监管局超期办案、作出处罚前没有集体讨论记录的意见，因延期结案呈批及集体讨论记录系内部审批材料，荣大门市部在市安全监管局实施行政处罚中没有作为反驳理由提出，故荣大门市部的上述主张本院不予支持。
关于荣大门市部提出市安全监管局违背信赖保护原则的意见，认为市安全监管局违背了其工作人员说过不再对其进行行政处罚的承诺，信赖保护原则是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。本案并不适用信赖保护原则，市安全监管局并非改变已生效的行政行为，市安全监管局工作人员的承诺没有相关的证据证实，也不是已生效的行政行为。故荣大门市部的上述主张本院不予支持。
综上所述，荣大门市部诉讼请求理由不充分，本院予以驳回。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告中山市古镇荣大路灯门市部要求撤销被告中山市安全生产监督管理局于2014年3月20日作出的（中）安监管罚[2014]25号行政处罚决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告中山市古镇荣大路灯门市部负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 陈立平
人民陪审员 陈海泉
人民陪审员 庞小锋
二〇一四年七月十一日
书 记 员 刘月高