江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）通中行初字第00133号
原告唐汉明。
委托代理人张友伶，北京市京晟律师事务所律师。
委托代理人田芳，北京市中唐律师事务所律师。
被告南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。
法定代表人张国华，市长。
委托代理人姚东，南通市信访局工作人员。
委托代理人余昔林，南通市人民政府法制办公室工作人员。
原告唐汉明诉被告南通市人民政府（以下简称市政府）不履行房屋拆迁管理法定职责一案，本院于2014年12月19日立案受理后，依法向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。被告市政府在法定期限内向本院递交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2015年3月30日公开开庭审理了本案。原告唐汉明及其委托代理人张友伶、田芳，被告市政府的委托代理人姚东、余昔林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月22日，原告唐汉明向被告市政府邮寄“违法征收查处申请书”，主要内容为，南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）未依法作出征收决定，于2013年5月28日作出崇政搬字（2013）23号《南通市崇川区政府关于对金融集聚区项目范围内房屋实施协议搬迁的决议》（以下简称《金融区协议搬迁决议》），对我的房屋实施协议搬迁，进行违法征收，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》第八条规定，根据第六条和第三十条等规定，请求市政府依法查处崇川区政府对“金融集聚区项目范围内房屋”征收中存在的违法行为，并将查处进展及结果书面函告本人。被告市政府在原告唐汉明起诉前未作答复。
原告唐汉明起诉称，崇川区政府违反《条例》规定，于2013年作出《金融区协议搬迁决议》，对我的房屋进行征收。我请求市政府对该征收项目中的违法行为依法进行查处，但未收到任何答复。根据《条例》第六条规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。市政府已构成行政不作为。请求法院依法判决确认市政府未履行违法征收查处职责构成不作为违法，责令市政府依法履行违法征收查处职责，并将查处结果函告本人，诉讼费用由市政府负担。
原告唐汉明向本院提供了下列证据：
1、土地使用证、建房选址申请表、工程建设许可证。证明唐汉明是案涉房屋的权利人。
2、《违法征收查处申请书》及EMS邮单和邮件签收情况查询。证明唐汉明依法向市政府提出查处申请，市政府违法不履行职责。
3、《金融区协议搬迁决议》及附件。证明崇川区政府违法搬迁，市政府应当予以查处。
4、崇川区政府信息公开答复、EMS邮单及邮件签收查询。
5、南通市发展和改革委员会政府信息公开答复。
6、南通市规划局政府信息公开答复。
7、南通市国土资源局政府信息公开答复。
上述4-7证据，证明崇川区政府在房屋征收中存在严重违法，市政府应当查处而未查处。
被告市政府质证认为，证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但唐汉明的房屋不在案涉的金融区内。对证据2中的申请书及EMS邮单无异议，但对邮件签收情况无法核实，不认可。对证据3无异议，但原告不能达到其证明目的。对证据4、5、6、7真实性无异议，但与本案无关联，不能达到证明目的。
被告市政府辩称，崇川区政府对金融区项目内的房屋实施协议搬迁而非征收。《条例》规定的监督查处职责针对国有土地上房屋的征收与补偿，并不适用或参照适用于协议搬迁，法律未规定地方政府对于协议搬迁有查处职责。金融区地块位于南通市通富路东、太平路西、洪江路南、通沪路高架北，而唐汉明的房屋不在金融集聚区范围内。唐汉明与我政府是否对协议搬迁查处没有法律上的利害关系，其起诉不属于行政诉讼受案范围。其曾就《金融区协议搬迁决议》申请复议，政府以其没有申请资格为由驳回了其申请，后其未在法定期限内起诉，已放弃了行政诉讼救济权。请求法院依法判决驳回其诉讼请求。
被告市政府在2005年1月7日向本院提供了下列证据：
1、《金融区协议搬迁决议》。
2、（2014）通中行初字第0015号行政判决书。
上述证据1、2证明崇川区政府对金融区内房屋实施协议搬迁，而非征收。
3、南通市规划局通规函（2013）36号《关于明确陆洪老镇保护改造工程等项目位置范围及规划用途的函》。
4、南通市规划局金融集聚区规划红线图。
5、南通市崇川区土地利用现状图。
上述证据3、4、5证明唐汉明的房屋不在金融集聚区地块范围内。
6、市政府通政复驳（2013）251号《驳回行政复议申请决定书》。证明唐汉明已行使了行政复议救济权、放弃了行政诉讼救济权。
原告唐汉明质证认为，证据1的合法性、关联性及证明目的不认可。证据2无异议，但证明崇川区政府未依法征收。证据3、4、5无法判断，真实性由法院核实，合法性、关联性均不认可。证据6的真实性无异议，但无关联性。
结合双方当事人的质证意见，本院对原、被告所举证据的真实性予以认定，上述证据可以作为认定事实的依据。
经审理查明，2013年5月15日，南通市规划局根据崇川区政府的申请，作出了通规函（2013）36号《关于明确陆洪老镇保护改造工程等项目位置范围及规划用途的函》，内容有，收到区政府“关于申请陆洪老镇保护改造工程等项目位置范围（红线）及规划用途的函”后，函告如下，金融集聚区地块位于通富路东、太平路西、洪江路南、通沪路高架北，规划用地面积约168.3公顷，规划用途为商业、金融、文化、现代居住功能为主的综合区，具体位置祥见附图。
2013年5月28日崇川区政府作出崇政搬字（2013）23号《金融区协议搬迁决议》，内容有，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对金融集聚区地块占用土地范围内的房屋遵循公平补偿、结果公开原则实施协议搬迁等。
2013年10月21日，唐汉明针对《金融区协议搬迁决议》向市政府提出行政复议申请，请求撤销该决议。同年12月2日，市政府作出通政复驳（2013）251号《驳回行政复议申请决定书》，认为《金融区协议搬迁决议》是针对金融集聚区范围内房屋实施协议搬迁，而唐汉明的房屋不在金融集聚区范围内，崇川区政府的决议行为与唐汉明无法律上的利害关系，唐汉明没有申请行政复议的主体资格。决定驳回唐汉明的行政复议申请。
2014年7月22日，原告唐汉明向被告市政府邮寄“违法征收查处申请书”，请求市政府依法查处崇川区政府征收中的违法行为。市政府收到申请后未作答复。唐汉明遂向本院提起行政诉讼。
另查明，本案所涉的金融集聚区项目位于南通市通富路东、太平路西、洪江路南、通沪路高架北。原告唐汉明的房屋在南通市崇川区观音山镇中沙村十一组，位于太平路以东，不在金融集聚区项目范围以内。原告唐汉明未达成搬迁协议，案涉房屋未被搬迁。
本院认为，根据双方当事人的诉辩主张及本案的事实，本案争议焦点为：1、唐汉明是否具有行政诉讼的原告主体资格。2、唐汉明的诉讼请求是否属于行政诉讼的受案范围。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十一条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中：
一、关于唐汉明是否具有本案行政诉讼原告主体资格的问题。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”因此，行政行为对原告的权利义务已经产生影响或者将会产生实际影响，是认定原告是否具备行政诉讼主体资格的必要条件，也即只有行政行为对原告的权利义务产生了实际影响，原告才可以提起行政诉讼。本案中，原告唐汉明与房屋搬迁部门对案涉房屋的搬迁并未协商一致，房屋尚未被搬迁，其合法权益尚未受到实际侵害。同时，唐汉明的房屋不在金融集聚区项目的范围之内，崇川区政府作出《金融区协议搬迁决议》的行政行为，并没有对原告唐汉明的权利义务产生实际影响，唐汉明与该行政行为不具有法律上的利害关系。唐汉明请求市政府依法查处崇川区政府征收中的违法行为，是举报投诉行为，被诉行政行为与唐汉明之间也未产生法律上的利害关系。因此，唐汉明不具有本案行政诉讼的原告主体资格。
二、关于唐汉明的诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。本案中，唐汉明向市政府要求履行查处职责，属于举报行为，而上级人民政府对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督，属于行政机关内部的层级管理和监督行为，上级政府对下级政府是否进行监督、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关的内部管理行为，不属于司法权对行政权监督审查的范围。因此，唐汉明的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。
综上，唐汉明与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，唐汉明不具有本案行政诉讼的原告主体资格，其诉讼请求也不属于行政诉讼的受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）、（二）项、第六十三条第一款第（二）项、第二款之规定，裁定如下：
驳回原告唐汉明的起诉。
案件受理费50元，退还原告唐汉明。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 高 陈
代理审判员 仇秀珍
代理审判员 张祺炜
二〇一五年四月一日
见习书记员 吴 迪
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十一条提起诉讼应当符合下列条件：
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
请求事项不属于行政审判权限范围的；
起诉人无原告诉讼主体资格的；
第六十三条裁定适用于下列范围：
驳回起诉；
对第（一）、（二）、（三）项裁定，当事人可以上诉。