贵州省六盘水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黔六中行初字第13号
原告盘县红果镇沙坡村村民委员会（以下简称沙坡村）。
法定代表人高永忠，男，系该村委会主任。
特别授权委托代理人李云坤。
特别授权委托代理人刘小贵，男，。
被告盘县人民政府，住所地盘县红果镇。
法定代表人邓志宏，男，系盘县人民政府县长。
特别授权委托代理人李文江、李和平，男，均系盘县国土资源局职工。
第三人盘县红果镇舍勒村村民委员会（以下简称舍勒村）。
法定代表人牛洪应，男，系该村委会主任。
特别授权委托代理人陇世燕，。
原告沙坡村不服盘县人民政府作出的盘府国土处（2013）3号《关于红果镇舍勒村与沙坡村土地权属争议的处理决定》向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告沙坡村特别授权委托代理人李云坤、刘小贵，被告盘县人民政府特别授权委托代理人李文江、李和平，第三人舍勒村法定代表人牛洪应及其特别授权委托代理人陇世燕，证人叶小牛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告盘县人民政府于2013年5月31日作出盘府国土处（2013）3号《盘县人民政府关于红果镇舍勒村与沙坡村土地权属争议的处理决定》认定：争议地在争议双方指认下，由六盘水市红果经济开发区飞翔测绘技术服务中心进行测绘，面积为3508.709亩。争议地大部分是荒山，其中一部分是耕地，争议双方都有人耕种。争议地在土改时未作处理，争议双方均认为在“大包干、四固定”时归自己所有。1980年实行家庭联产承包时，现争议地中的耕地两村分别作了承包，荒山部分未作承包。1983年“林业三定”时荒山部分也未作承包。1992年土地详查时，原丫巴山村（现属舍勒村）与沙坡村签订了《土地权属界线协议书》，约定：以狮子摇铃山脊线为界，山脊西南侧为丫巴山村（现属舍勒村）范围，土地面积3469.3081亩，东北侧为沙坡村范围，土地面积39.4072亩。2004年12月丫巴山村并入舍勒村。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《关于确定土地所有权和使用权若干规定》第二十条之规定，决定：一、争议地以狮子摇铃山脊线为界，山脊西南侧荒山土地所有权为红果镇舍勒村集体所有，山脊线东北侧荒山为红果镇沙坡村集体所有。二、争议地中的耕地部分维持土地现状，以《土地承包经营证书》确定范围为准。
沙坡村对上述决定不服向六盘水市人民政府申请复议，六盘水市人民政府于2013年9月9日作出行复决字（2013）第23号行政复议决定，维持了盘府国土处字（2013）3号处理决定。沙坡村仍不服，向本院提起行政诉讼。
被告向本院提供了下列作出被诉具体行政行为的证据：1、2013年现场勘查笔录及争议图，拟证明调查人员依法到争议地勘查过争议地界线；2、土地争议调解记录，拟证明调查人员组织协商调解过争议地纠纷；3、1992年7月11日、1992年8月22日红果镇沙坡村、丫巴山村《土地权属界线协议书》，拟证明沙坡村、舍勒村各自《土地权属界线协议书》中所定界线相符，1992年就对丫巴山与沙坡村的荒山界线作了明确划分，叶小牛确实在《土地权属界线协议书》上签字；4、盘县红果镇筹备委员会《关于沙坡村与丫巴山小桥坡荒山争议地段的处理决定》、盘县红果镇人民政府《关于废止盘县红果镇筹备委员会﹤关于对沙坡村与丫巴山村小桥坡荒山争议地段的处理决定﹥的通知》，拟证明1992年7月11日，红果镇人民政府筹备委员会确实处理过该争议地，2004年8月24日红果镇人民政府作出自我纠正的行政行为；5、赵保元（原沙坡村支书）、敖二黑（沙坡村村民）、宋福安（原沙坡村主任）、赵朝元（原沙坡村支书）、叶小牛（原沙坡村主任）、何献文（沙坡村主任）、姬占笔（舍勒村村民）、牛贵友（原丫巴山村支书）、李吉成（原舍勒村支书）、杨清平（舍勒村主任）、杨伍成（舍勒村村民）、刘小贵（沙坡村村民）询问笔录，拟证明争议地大部分是荒山，争议地沙坡村和舍勒村都有人耕种、争议地在土改时未作处理、“大包干、四固定”时未固定、1980年和1983年荒山部分两村都未作承包、部分耕地有土地承包证；6、六盘水市人民政府行复决字（2013）第23号行政复议案件决定书，拟证明六盘水市人民政府维持盘府国土处（2013）3号处理决定。
原告沙坡村诉称，1991年12月7日，沙坡办事处与沙陀办事处会同丫巴村（现属舍勒村）、旧铺村、柳树湾村、沙坡村对有争议土地权属界线进行划定。在走访调查的基础上对毛阵营与丫巴山的界线作出划定，并形成了《有争议土地权属界线原由书》。该文件在拐4—拐5中明确提出到：从岔河口斜上到双山丫口直抵谢家屋基到小桥坡山顶为界北侧属沙坡村，南侧属丫巴山村。这是关于丫巴山与沙坡村毛阵营荒山界线最早的文字依据。而且时任沙坡村村主任叶小牛同志在这份文件上也是签了字的。
1992年7月11日，盘县红果镇人民政府筹备委员会再次对小桥坡荒山争议地段作出处理决定，认定双方管理界线：“以烂桥山顶点往北侧包中线顺山脊——”“从小桥坡上，第一条深和第二条深沟，以两沟中间为界”，“对面以双山上有两根高压电杆南侧高的双电杆至竹清河丫口为界”。小桥坡南侧属丫巴山村（现属舍勒村）管理，北侧属沙坡管理。2002年，原告因土地界线发生争议向县人民政府申请处理，县政府多次调解未果。2009年8月31日，盘县人民政府作出盘府国土处（2009）7号处理决定，将土地认定为舍勒村所有。2012年修建城市快速通道时，原告与舍勒村再次发生土地权属争议，盘县人民政府作出国土处（2013）3号处理决定，再次将本属于原告的土地认定为舍勒村所有。2013年7月22日，原告向六盘水市人民政府提起行政复议申请，六盘水市人民政府作出行复决字（2013）第23号处理决定，再次将本属于原告的土地认定为舍勒村所有。
原告认为被告作出的盘府国土处（2009）7号和（2013）3号处理决定错误。理由如下：被告所作出的决定是依据1992年8月22日“丫巴山界线示意图”及“文字说明”。但，（1）红果镇人民政府筹备委员会在1992年7月11日作出的《关于沙坡村与丫巴山村小桥坡荒山争议地段的处理决定》已经对争议土地作了明确，这是政府作出的具有拘束力的具体行政行为，“丫巴山村界线示意图”及“文字说明”违背了政府的文件精神，不应具有法律效力。（2）时任沙坡村村主任叶小牛在“丫巴山村界线示意图”及“文字说明”上签字是不具备法律效力的。依照相关法律规定，涉及村民重要利益的事项应经村民会议讨论决定。叶小牛绕开村委会和村民会议，单方面与丫巴山村达成协议的行为只代表其个人，不能代表集体。2013年6月26日，叶小牛本人认为，因其本人不识字，所谓“丫巴山村界线示意图”一事其本人毫不知情。（3）“丫巴山村界线示意图”及“文字说明”上没有上级主管机关意见和签章，也就是说，这是明显违背了当时红果镇人民政府筹备委员会的处理决定，所以不可能获得上级主管机关的签字认可。（4）被告认定以“狮子摇铃山”为界。被告、原告均不知“狮子摇铃山”。（5）原沙坡乡土地权属详查文字说明记录及当时绘制的界线地图在1992年以前就对丫巴山与沙坡村的荒山荒山界线作了明确划分。综上，被告作出的盘府国土处（2013）3号处理决定，在认定事实、适用法律上以及在程序上均存在十分严重的错误和证据缺失。请求撤销盘府国土处（2013）3号处理决定，并维持红果镇支付筹备委员会在1992年7月11日作出的《关于沙坡村与丫巴山村小桥坡地荒山争议地地段的处理决定》。
原告向本院提供了下列证据：1、《有争议土地权属界线原由书》、1991年沙坡村土地详查土地权属调查记录及图纸，拟证明原告与第三人争议土地界线；2、《红果镇人民政府筹备委员会关于沙坡村与丫巴山村小桥坡荒山争议地段的处理决定》，拟证明红果镇人民政府筹备委员会于1992年7月11日对原告与第三人争议土地作出了尊重历史的、正确的处理决定。3、证人叶小牛庭审证言，拟证明被告向法庭举证的土地权属界线协议书，叶小牛作为当时原告的主任没有参与现场指认并签订协议书，该协议书是被告或第三人伪造。
被告盘县人民政府答辩称：红果镇人民政府筹备委员会在1992年7月11日作出的《关于沙坡村与丫巴山村小桥坡荒山争议地段的处理决定》，因红果镇人民政府筹备委员会不具备行政主体资格，筹备委员会不是一级政府，且该决定违反了《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，2004年8月24日红果镇人民政府下发红府发（2004）36号《关于废止盘县特区红果镇人民政府筹备委员会﹤关于对沙坡村与丫巴山村小桥坡荒山争议地段的处理决定﹥的通知》，这是红果镇人民政府作出自我纠正的行政行为。1992年土地详查时重在相邻单位指界人签章和负责人签章，全县《土地权属界线协议书》基本没有加盖上级主管机关印章，都是以指界人签章和村负责人签章为准。红果镇舍勒村与沙坡村土地权属争议界线图是国土资源局委托“六盘水市红果经济开发区飞翔测绘技术服务中心”现场测绘，制图并加盖公章，现场测绘有《现场勘测笔录》双方代表签字为据，是确定土地权属争议地块的依据。盘县人民政府作出的盘府国土处（2009）7号和盘县人民政府作出国土处（2013）3号处理决定都是按照1992年《土地权属界线协议书》中原沙坡乡土地权属详查文字说明记录及当时绘制的界线地图进行确权的，事实清楚，证据确凿，适用法律恰当。
第三人舍勒村陈述称：盘县人民政府2009年8月31日作出的盘府国土处（2009）7号《关于红果镇舍勒村与沙坡村土地权属争议的处理决定》以及2013年5月31日作出的盘府国土处（2013）3号《关于红果镇舍勒村与沙坡村土地权属争议的处理决定》两份关于两个村的土地权属争议的处理决定都是有事实根据和法律依据的，程序合法。其理由如下：1、舍勒村的丫巴山组与沙坡村相邻，两村之间的土地争议由来已久。为了解决与丫巴山村相邻村的土地争议并划清界线，于1992年8月22日，盘县国土资源局的张世柱会同与原丫巴山村相邻的磨格当村、原舍勒村、双龙潭村、新桥村、平川村、沙坡村、下沙村、丫巴山村的负责人经现场实地勘察指认，已明确了丫巴山村与各相邻村的界线，并绘制了图纸，还作了文字说明，形成了《丫巴山村界线示意图及文字说明》，在该份材料上有八个村的指界人、负责人以及盘县国土资源局的张世柱的签字、捺印、盖章予以确认。说明与丫巴山村相邻的其他七个村都予以认可丫巴山村与他们村的土地界线，其中也包括沙坡村。盘县人民政府作出的两份处理决定都是依据上述八个村现场实地勘查指认形成的《丫巴山村界线示意图及文字说明》作出的，是有事实依据的。2、原国家土地管理局颁发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”。丫巴山村（现并入舍勒村）与沙坡村于1992年8月22日通过实地勘察指认，形成《丫巴山村界线示意图及文字说明》，已明确了丫巴山村的土地界线，现两村争议的土地在丫巴山村的界线范围之内，所以盘县人民政府适用该条规章的规定，将争议之地处理给舍勒村是有法律依据的。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。”沙坡村与舍勒村的土地，属于单位之间的争议，应由县级以上人民政府处理，而红果镇筹备委员会不是作出两村之间土地权属争议处理决定的合格主体，且红果镇人民政府也于2004年8月24日下发文件，纠正自己的错误，撤销了1992年7月11日作出的处理决定。红果镇筹备委员会处理决定没有法律效力。综上，沙坡村与舍勒村争议之地早于1992年8月22日已经明确归舍勒村所有，盘县人民政府对两村的争议之地两次作出处理决定归舍勒村所有，其处理决定有事实根据和法律依据，
第三人向本院提供了下列证据：1、红果镇丫巴山村界线示意图及文字说明，拟证明原告与第三人争议之地的权属归第三人所有。2、红果镇人民政府筹备委员会关于对沙坡村与丫巴山村小桥坡荒山争议地段的处理决定，拟证明红果镇人民政府筹备委员会无权对沙坡村与丫巴山村之间的争议土地进行处理决定。3、盘县红果人民政府红府发（2004）36号《关于废止盘县特区红果镇人民政府筹备委员会﹤关于对沙坡村与丫巴山村小桥坡荒山争议地段的处理决定﹥的通知》，拟证明红果镇人民政府于2004年8月24日已撤销了红果镇人民政府筹备委员会于1992年7月11日作出的关于对沙坡村与丫巴山村小桥坡荒山争议地段的处理决定。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
1、对被告提供的2013年现场勘查笔录及争议图、土地争议调解记录内容客观、真实，应予以确认。但2013年现场勘查笔录及争议图仅能认定双方争议的地块，不能证实权属问题。
2、对被告、第三人提供的1992年7月11日、1992年8月22日红果镇沙坡村、丫巴山村两份《土地权属界线协议书》，本院认为，该两份协议书系在全国土地详查的背景下，在盘县国土资源局工作人员组织下会同与原丫巴山村相邻的磨格当村、原舍勒村、双龙潭村、新桥村、平川村、沙坡村、下沙村及丫巴山村的负责人；沙坡村相邻的磨格当村、丫巴山村、平川村、蛾螂铺村、旧铺村、柳树湾村、海嘎村及沙坡村负责人共同经现场实地勘察指认，明确了原丫巴山村、沙坡村与各相邻村的界线并绘制了图纸后形成的。上述两份协议书中，叶小牛作为沙坡村的负责人签字并认可，2007年10月25日的调查笔录中，叶小牛确认了上述事实。上述协议书内容真实，本院予以确认。
3、对被告、原告及第三人均提供的盘县红果镇筹备委员会《关于沙坡村与丫巴山小桥坡荒山争议地段的处理决定》，本院认为，该决定违反了1986年《中华人民共和国土地管理法》第十三条第二款之规定，且盘县红果镇人民政府已于2004年8月24日作出《关于废止盘县红果镇筹备委员会﹤关于对沙坡村与丫巴山村小桥坡荒山争议地段的处理决定﹥的通知》，该决定无效，已被废止。对该决定中权属问题的界定本院不予采信。
4、对被告、第三人提供的盘县红果镇人民政府《关于废止盘县红果镇筹备委员会﹤关于对沙坡村与丫巴山村小桥坡荒山争议地段的处理决定﹥的通知》，本院认为，该通知未违反法律、法规规定，合法有效，应予采信。
5、对被告提供的赵保元等12人询问笔录，本院认为：鉴于上述证人与本案有利害关系，对证言相同部分，即证明土地长期存在争议、争议地大部分是荒山、争议地的耕地部分争议双方均有土地承包证明、争议地在土地时未作土改、“大包干、四固定”时未固定给任何村、1980年和1983年荒山部分两村都未作承包的事实本院予以确认，对争议地归属的陈述因无其他证据予以佐证，本院不予采信。
6、对原告提供的《有争议土地权属界线原由书》、1991年沙坡村土地详查土地权属调查记录及图纸，本院认为，首先《有争议土地权属界线原由书》从名称上就已注明系“有争议土地”；其次该原由书内容是陈述土地发生争议的原因；第三该原由书系原告单方出具，且无争议双方签字认可。因此，该原由书记载的内容本院不予采信。1991年沙坡村土地详查土地权属调查记录及图纸也是沙坡村单方作出，且无本案第三人在现场指界认可并签字。在调查记录中签名人为沙坡村、柳树湾村及旧铺村，所附图纸界线中也显示沙坡村与第三人并不接壤。因此与第三人并无关联性。对该调查笔录及图纸的真实、合法及关联性本院均不予确认。
7、对原告申请的出庭的证人叶小牛的庭审证言，本院认为，该庭审证言与1992年7月11日、1992年8月22日红果镇沙坡村、丫巴山村《土地权属界线协议书》中叶小牛签字的事实及2007年10月25日对叶小牛调查笔录中所做陈述不一致，本院不予采信。
经审理查明，本案争议地位于盘县红果镇原丫巴山村与沙坡村境内，2004年原丫巴山村并入舍勒村。2013年经争议双方现场勘查并经六盘水市红果经济开发区飞翔测绘技术服务中心进行测绘，面积为3508.709亩，其中包含有荒山及耕地。耕地部分争议双方沙坡村村民及舍勒村村民均持有土地承包证明，但双方均未提供荒山部分土地改革以后的有效权属证明。因长期对该土地发生权属争议，1991年7月本案原告沙坡村曾单方对争议土地进行土地权属调查并形成了调查记录、图纸及《有争议土地权属界线原由书》。原丫巴山村未参与原告沙坡村的土地权属调查。1992年7月11日盘县红果镇人民政府筹备委员会作出《关于沙坡村与丫巴山村小桥坡荒山争议地段的处理决定》，因红果镇人民政府筹备委员会不具备行政主体资格，筹备委员会不是一级政府，且该决定违反了《中华人民共和国土地管理法》第十六条中关于管辖的规定，2004年8月24日盘县红果镇人民政府下发红府发（2004）36号《关于废止盘县特区红果镇人民政府筹备委员会﹤关于对沙坡村与丫巴山村小桥坡荒山争议地段的处理决定﹥的通知》，废止了盘县红果镇人民政府筹备委员会作出的处理决定。1992年盘县国土资源局对全县进行土地详查时，于1992年7月11日、1992年8月22日形成了红果镇沙坡村、丫巴山村两份《土地权属界线协议书》，该两份协议书中对沙坡村、丫巴山村土地界线的划分完全一致，且分别由沙坡村、丫巴山村的负责人及相邻村负责人指认并签字，对双方土地界线作出了明确划分。2002年原告因争议土地界线向盘县人民政府申请处理，2009年8月31日，盘县人民政府对争议土地作出盘府国土处（2009）7号处理决定，但该决定未送达争议双方。2012年因修建城市快速通道进行土地征用，双方再次发生土地权属争议，盘县人民政府于2013年5月31日作出国土处（2013）3号处理决定，原告沙坡村不服该决定，经复议后诉至本院。
本院认为，本案的焦点是如何确认土地确权的依据。
本案中原告提供并认为应当作为土地确权依据的证据主要是《有争议土地权属界线原由书》、1991年沙坡村土地详查土地权属调查记录及图纸、盘县红果镇筹备委员会《关于沙坡村与丫巴山小桥坡荒山争议地段的处理决定》。上述证据因缺乏双方当事人认可及已被撤销等原因，本院对原告所称政府已作出具有拘束力的具体行政行为已对争议土地作了明确及在1992年以前就对丫巴山与沙坡村的荒山界线作了明确划分的诉讼理由不予采信。针对原告提出的被告及第三人提供的据以作出处理决定的1992年7月11日、1992年8月22日红果镇沙坡村、丫巴山村两份《土地权属界线协议书》中叶小牛签字的行为没有法律效力，且无上级主管机关意见和签章认可，被告、原告均不知“狮子摇铃山”地名的理由。本院认为，首先，时任沙坡村村主任叶小牛作为村民选举产生的村委会负责人与相邻村委会负责人共同参与1992年土地详查时的“指界”是其职权范围内的活动，且该活动仅是对该村与相邻村土地客观实际管理界线的见证和指认，并未对土地作出权属处分，因此，叶小牛在《土地权属界线协议书》中的签名理应具备法律效力。本案庭审时叶小牛虽当庭对其签名的事实予以否认，庭审后，原告也提出应对叶小牛签名的真伪进行鉴定。但因叶小牛庭审陈述与2007年10月25日调查笔录中陈述不一致，且鉴定申请未按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条之规定在举证期限内提出，本院不予采信和允许。其次，《土地权属界线协议书》虽无无上级主管机关意见和签章，但现并无上级主管机关对该次土地详查的结果提出异议，且无意见及签章也不能否认对争议地进行过土地详查及形成《土地权属界线协议书》的事实。第三，2007年10月25日对盘县国土资源局对叶小牛调查笔录中，叶小牛就提到“狮子摇铃山”。原告所称不知“狮子摇铃山”地名的理由显然不成立。另据《国家土地管理局对广西壮族自治区土地管理局有关土地权属问题的批复》第一条：“土地详查时相邻双方共同认定土地权属界线形成的有关文件、协议可以作为确定土地权属的证明材料。”之规定，1992年7月11日、1992年8月22日红果镇沙坡村、丫巴山村两份《土地权属界线协议书》作为本案争议土地权属确权的依据并无不当。需要指出的是盘府国土处（2013）3号《关于红果镇舍勒村与沙坡村土地权属争议的处理决定》中适用《确定土地所有权和使用权若干问题的规定》第二十条不够准确，该规定中第二款包含内容并不适用本案，因此应准确叙述为：第二十条第一款。但该瑕疵并不影响处理决定内容的正确。
综上，原告沙坡村请求撤销盘府国土处（2013）3号《关于红果镇舍勒村与沙坡村土地权属争议的处理决定》的诉讼请求无事实根据亦无法律依据，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：
驳回原告沙坡村要求撤销被告盘县人民政府作出的盘府国处（2013）3号《关于红果镇舍勒村与沙坡村土地权属争议的处理决定》的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告沙坡村负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 文 勇
审 判 员 宋景伟
代理审判员 何与芹
二〇一五年二月二日
书 记 员 丁 丽