中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申1016号再审申请人（一审原告、二审上诉人)张运福。再审申请人（一审原告、二审上诉人)杨开兰。以上两名再审申请人的共同委托代理人张宏俊。再审申请人（一审原告、二审上诉人)刘子荣。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）河南省开封市人民政府，住所地河南省开封市晋安路56号。法定代表人侯红,该市市长。一审原告张捐。再审申请人张运福、杨开兰、刘子荣因其与张捐诉河南省开封市人民政府（以下简称开封市政府）国有建设用地使用权出让批复一案，不服河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第00672号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王晓滨、代理审判员李涛、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院查明以下主要事实：（一）2002年4月18日，国土资源部作出国土资函（2002）156号《关于开封市2002年度第一批次城市建设农用地转用和土地征用的批复》（以下简称156号批复），批准开封市城市建设用地37.9421公顷，连同国有建设用地3.6113公顷，按呈报的土地开发利用规划用于城市建设。2003年12月17日，河南省国土资源厅作出豫国土资函（2003）688号《关于开封市2002年度第一批城市建设用地的函》（以下简称688号函），转发156号批复。2010年12月23日，开封市国土资源局向开封市政府呈报《关于2010-55号～58号宗地国有建设用地使用权公开出让的请示》。当日，开封市政府以156号批复和688号函为据，作出汴政土文（2010）102号《关于2010-55号～58号宗地国有建设用地使用权公开出让的批复》（以下简称102号批复）。张运福、杨开兰、刘子荣、张捐对102号批复不服，提起本案行政诉讼，请求撤销该批复。（二）2002年9月6日，河南省人民政府作出豫政土（2002）192号《关于开封市2002年度第二批城市建设用地的批复》（以下简称192号批复），同意开封市政府征用包括开封市经济技术开发区南正门村民组集体村庄工矿用地1.8837公顷在内的共计2.9073公顷土地，作为开封市2002年度第二批城市建设用地。河南省商丘市中级人民法院一审认为：（一）原告的房地产位于开封市汉兴路与夷山大街交叉口东北角，编号为2010-58号宗地的范围之内。102号批复公开出让包括原告占有使用的土地，对原告的权利义务产生了实际影响，原告与102号批复具有法律上的利害关系。开封市政府辩称102号批复属内部批复，对原告合法权益不产生影响，不具备可诉性的理由不能成立。（二）156号批复、688号函和开封市2002年度第一批城市建设用地明细表不能证明批复和建设用地明细表包括原告所在的开封市经济技术开发区南正门村民组集体用地，也不能证明2010-58号宗地已被征为国有土地。虽然192号批复同意开封市政府征用原告所在的经济技术开发区南正门村民组集体村庄工矿用地1.8837公顷，但102号批复并未引用该批复。102号批复依照156号批复和688号函，批准对2010-58号宗地进行公开出让，属认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。鉴于2010-58号宗地涉及的绝大部分居民已经拆迁完毕，该宗土地已由开封市国土资源局公开出让，且与开封豪建置业有限公司（以下简称豪建公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》，涉案土地已经进行规划设计并施工建设，撤销102号批复会给社会公共利益造成重大损害。据此作出（2015）商行初字第109号行政判决：确认开封市政府所作102号批复违法。张运福、杨开兰、刘子荣不服，提起上诉。河南省高级人民法院二审认为：（一）192号批复批准征用开封市经济技术开发区南正门村民组集体村庄工矿用地1.8837公顷土地的勘测定界图显示，征地范围是夷山大街道路红线以东，汉兴路道路红线以北。102号批复显示2010-58号宗地的范围是夷山大街道路红线以东，汉兴路道路红线以北。192号批复批准征用的开封市经济技术开发区南正门村民组集体村庄工矿用地1.8837公顷土地包含在2010-58号宗地之中，二者均位于汉兴路与夷山大街交叉口东北角。一审法院认定涉案土地位于192号批复批准征用土地范围之内不严谨，但不影响本案处理结果，予以纠正。（二）一审法院采信192号批复的证据效力，目的是认定涉案土地中包含192号批复批准征用的土地，并非为证明102号批复的合法性，故一审法院认定证据程序合法。（三）开封市政府在一、二审庭审中均承认，156号批复和688号函批准征用的土地不在102号批复批准出让的2010-58号宗地范围之内。102号批复依据156号批复和688号函批准对2010-58号宗地进行公开出让，事实不清，证据不足。2010-58号宗地中有上诉人使用的国有土地。在没有充分证据证明对涉案国有土地上房屋进行征收补偿安置的情况下，102号批复以征收集体土地文件为依据，批准出让涉案国有土地，程序违法。尽管102号批复应予撤销，但涉案土地上的居民已搬迁完毕，涉案土地已公开出让给豪建公司且签订出让合同，豪建公司已经进行建设，撤销该批复会影响开封市城市规划的实施，会给社会公共利益造成重大损失，故应当确认违法。因102号批复违法造成上诉人损失的，上诉人可以通过国家赔偿途径解决。据此作出（2015）豫法行终字第00672号行政判决：驳回上诉，维持原判。张运福、杨开兰、刘子荣申请再审称：(一)一审判决未对被诉行政行为进行审查，认定事实错误，认定证据程序违法。一审判决将再审被申请人开封市政府提交的192号批复作为判决依据违法，且该批复所征土地是夷山苑占用的土地，与本案不具有关联性。（二）二审判决未对被诉行政行为进行审查，认定事实错误，认定证据程序违法。再审被申请人未提供证据证明192号批复所征南正门村民组集体村庄工矿用地1.8837公顷包含在涉案2010-58号宗地之中，也未提供证据证明该批复所征土地包含再审申请人的土地。（三）河南省商丘市中级人民法院（2015）商行终字第111号行政判决已确认开封市国土资源局实施公开出让2010-58号宗地的行政行为违法，涉案土地的征收、拆迁及开发建设均属违法，不存在公共利益。（四）再审被申请人所作102号批复严重违法，导致再审申请人的房屋在未经合法征收补偿的情况下被拆，且涉案土地被豪建公司用于商业开发，并非为了公共利益，该批复依法应予撤销。故请求本院撤销一、二审判决，撤销再审被申请人所作102号批复。本院认为：本案主要涉及相关证据效力、批复范围以及对批复的处理方式三个重点问题。（一）关于192号批复的证据效力问题。一审法院采纳再审被申请人开封市政府提交的192号批复的目的是查明该批复所征土地的范围以及涉案土地是否在该批复的征地范围之内，并非是为证明再审被申请人所作102号批复合法。且一、二审法院所作判决均确认再审被申请人所作102号批复违法。故再审申请人关于一审法院采信192号批复程序违法的主张不能成立，本院不予支持。（二）关于再审被申请人所作102号批复所涉2010-58号宗地是否包括192号批复所征土地的问题。192号批复所征土地位于开封市汉兴路与夷山大街交叉口东北角，原属开封市经济技术开发区南正门村民组集体村庄工矿用地。再审申请人张运福使用的集体土地位于该批复所征土地范围之内。二审法院基于比较192号批复所征土地的勘测定界图和再审被申请人所作102号批复所涉2010-58号宗地的四至范围等证据，发现二者均位于开封市汉兴路与夷山大街交叉口东北角，且前者的面积小于后者的面积，从而认定2010-58号宗地包括192号批复所征土地。从再审申请人提交的再审申请材料看，现有证据不足以证明二审判决的认定有误。（三）关于再审被申请人所作102号批复是否应予撤销的问题。102号批复不当援引156号批复和688号函，且在无证据证明已对再审申请人张运福进行补偿安置的情况下，将其使用的集体土地作为国有建设用地出让，属于主要证据不足；在无证据证明已对再审申请人杨开兰、刘子荣就国有土地上房屋进行征收补偿的情况下，将其使用的国有土地予以出让，属于违反法定程序。尽管再审被申请人所作102号批复违法，但受让2010-58号宗地的豪建公司已进行施工建设，且涉案土地上的居民已搬迁完毕，撤销该批复不但影响开封市城市规划的实施，而且也不利于已搬迁居民的补偿安置。一、二审法院所作判决以撤销该批复将给社会公共利益造成重大损害为由，确认该批复违法，保留该批复的效力，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定。再审申请人关于该批复应予撤销的主张不能成立，本院不予支持。如果再审申请人认为再审被申请人作出的102号批复因违法给其造成损失而要求赔偿，宜依法通过其他方式寻求救济。综上，张运福、杨开兰、刘子荣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人张运福、杨开兰、刘子荣的再审申请。审 判 长  王晓滨代理审判员  李 涛代理审判员  李纬华二〇一六年八月二十六日书 记 员  李林涛