河南省泌阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫1726行初71号
原告山东菏泽某农化有限公司，住所地山东省菏泽市曹县迎宾大道东段。
法定代表人武某，任执行董事职务。
委托代理人牛某，山东菏泽某农化有限公司副经理。
委托代理人刘爱国，山东汤都律师事务所律师。
被告确山县工商管理和质量技术监督局，住所地河南省确山县盘龙镇生产街北段。
法定代表人薛云，任局长职务。
委托代理人黑连河，河南文苑律师事务所律师。
被告确山县人民政府，所在地址河南省确山县未来大道西段。
法定代表人彭广峰，任县长职务。
委托代理人李幸福，确山县人民政府工作人员。
委托代理人翟洪利，确山县人民政府工作人员。
原告山东菏泽某农化有限公司（以下简称某农化有限公司）诉被告确山县工商管理和质量技术监督局（以下简称确山县工商局）、确山县人民政府（以下简称确山县政府）行政处罚及行政复议一案，于2017年5月17日向确山县人民法院提起行政诉讼。确山县人民法院报请驻马店市中级人民法院指定管辖，驻马店市中级人民法院于2017年7月10日作出（2017）驻行辖字第XX号行政裁定，指定本案由泌阳县人民法院管辖。本院受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及合议庭组成人员及书记员告知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月31日公开开庭审理了本案。原告某农化有限公司的委托代理人牛某、刘爱国、被告确山县工商局的委托代理人黑连河及行政机关负责人孙海亮、被告确山县政府的委托代理人李幸福、翟洪利到庭参加诉讼。被告确山县政府的行政机关负责人朱占迎未出庭应诉。本案现已审理终结。
被告确山县工商局于2017年1月10日作出确工质罚决字[2017]第XX号行政处罚决定，当事人：山东菏泽某农化有限公司，经调查：当事人于2016年3月份以来，将其2016年3月1日生产的義盛恒?花生控旺一号农肥销售到确山县市场，该批农肥外包装袋上标注“本品是采用进口原料和国外最先进提纯技术生产的高科技精品，特别添加SHB神奇物质”等文字，当事人在外包装袋上标注“国外最先进提纯技术生产”宣传用语的行为已构成发布含有绝对化用语广告内容行为。上述行为违反了《中华人民共和国广告法》第九条第三项：“广告不得有下列情形，（三）使用“国家级”、“最高级”、“最佳”等用语；”的规定，已构成违法。根据《中华人民共和国广告法》第五十七条第一项的规定，对当事人作出如下行政处罚：罚款人民币贰拾万元。原告某农化有限公司不服，向确山县政府申请行政复议。
被告确山县政府于2017年5月2日作出确政复决字[2017]XX号行政复议决定，查明：1、申请人在其生产销售的義盛恒?花生控旺一号农肥外包装袋上标注“国外最先进提纯技术生产”宣传用语，其中“最先进”明显是绝对化用语；2、确工质罚决字[2017]第X号行政处罚决定书与曹市监行处字[2016]XX号行政处罚决定书是分别就申请人的不同违法行为进行的行政处罚，不适用一事不再罚原则；3、依据相关法律规定，确山县工商局主管本行政区域的广告监督管理工作，申请人的广告行为发生在确山县区域内，属于确山县工商局的行政管辖权范围；4、申请人的违法行为轻微，但不符合不予行政处罚的情形。经审理认为：被申请人于2017年1月10日作出的确工质罚决字[2017]第XX号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出以下行政复议决定：维持被申请人于2017年1月10日作出的确工质罚决字[2017]第XX号行政处罚决定。
原告某农化有限公司诉称，一、被告确山县工商局以原告“发布禁止情形的广告”为由作出确工质罚决字[2017]第XX号行政处罚决定属于超越职权，且认定事实错误，适用法律不当，程序违法，显示公平，违反了一事不再罚原则。1、根据2016年6月8日工商广字[2016]107号《工商总局关于商品包装含有违法广告内容销售者是否应当承担法律责任问题的答复意见》“在商场（超市）中销售商品的外包装上含有广告宣传内容的，商场（超市）等零售终端作为商品的销售者的销售行为不属于广告发布行为”之规定，原告外包装上含有广告内容，即使违法，享有管辖权的是原告住所地的曹县市场监督管理局，不是确山县工商局，确山县工商局应当将该案移送给曹县市场监督管理局管辖处理。对类似情形有新郑市工商管理和质量技术监督局2017年2月8日作出的新工质移字[2017]02-2号移送函及附件为证。2、原告的行为已被曹县市场监督管理局2016年9月28日作出的曹市监行处字[2016]XX号行政处罚决定处以罚款，被告确山县工商局作出确工质罚决字[2017]第XX号行政处罚决定对原告的同一行为再次罚款，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上的罚款的行政处罚”之规定，显然违法，依法应予撤销。3、确工质罚决字[2017]第XX号行政处罚决定无事实根据，依法应予撤销。该处罚决定确认“当事人的违法行为为轻微”，原告也已经停用并销毁了包装袋，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”和《河南省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权适用规则和执行标准（2012）年修订》第八条“当事人有下列期限之一的，不予行政处罚：（三）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”之规定，应不予处罚，现作出罚款20万元的处罚决定，既无事实根据，又显示公平，依法应予撤销。4、确工质罚决字[2017]第XX号行政处罚决定认定原告存在“绝对用语”，认定主要事实不清，证据不足，应予撤销。5、确工质罚决字[2017]第XX号行政处罚决定违反法定程序，依法应予撤销。负责本案审核审批的多名工作人员如刘伟、陈东、薛云等人没有河南省行政执法证，其无证执法，其所作出的全部行政行为违反法定程序。被告2017年1月9日行政处罚决定审批表：既漏列当事人陈述申辩，又无拟作出行政处罚的内容，审批复核只有复核时间，没有复核意见，程序违法。6、被告称原告的外包装上含有广告宣传内容，适用《中华人民共和国广告法》第九条第三项处罚明显不当。二、确山县政府2017年5月6日送达的确政复决字[2017]7号行政复议决定认定事实不清，证据不足，适用法律不明，依法应予撤销。为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第二十六条、第七十条之规定，提起诉讼，判如所请。原告向本院递交如下证据：1、确工质罚决字[2017]第XX号行政处罚决定书；2、确政复决字[2017]7号行政复议决定书；3、山东菏泽某农化有限公司营业执照；4、2017年5月16日确山县人民法院诉讼费票据（NO.0051660）；5、新工质移字[2017]02-2号移送函及投诉书及购物清单；6、曹市监行处字[2016]XX号行政处罚决定书。
被告确山县工商局辩称，一、原告提出被告没有管辖权，属于超越职权的理由不能成立。依据《中华人民共和国广告法》第六条第二款“县级以上地方工商行政管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作，县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责广告管理相关工作。”以及《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”以及《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上（含县级，下同）工商行政管理机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”的规定，被告对原告的违法行为有权进行查处。本案中，原告属于广告主，不属于商场（超市）等零售终端商。二、原告关于被告处罚违反一事不再罚之规定的理由不能成立。山东省曹县市场监督管理局作出的曹市监行处字[2016]XX号行政处罚决定以原告违反了《中华人民共和国广告法》第八条的规定进行的处罚，而被告是以原告违反《中华人民共和国广告法》第九条第三项的规定进行的处罚，是分别对其不同的违法行为进行的行政处罚，没有违反一事不再罚的规定。三、原告提出的“既无事实根据，又显示公平，依法应予撤销”的理由不能成立，被告在查处时原告还在进行违法行为，不符合不予处罚的情形。四、原告提出的“认定主要事实不清，证据不足，违反法定程序，适用《中华人民共和国广告法》第九条第三项处罚明显不当，依法应予撤销”的理由不能成立。原告在其生产销售的義盛恒?花生控旺一号农肥外包装袋上标注“国外最先进提纯技术生产”宣传用语，其中“最先进”明显是绝对化用语，其行为违反了《中华人民共和国广告法》第九条第三项：“广告不得有下列情形：（三）使用”国家级”、”最高级”、”最佳”等用语”的规定，依据《中华人民共和国广告法》第五十七条第一项：“有下列行为之一的，由工商行政管理部门责令停止发布广告，对广告主处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照，由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请；对广告经营者、广告发布者，由工商行政管理部门没收广告费用，处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照、吊销广告发布登记证件：（一）发布有本法第九条、第十条规定的禁止情形的广告的”之规定，被告作出被诉行政处罚决定，且被告严格按照《中华人民共和国行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的办案程序进行，先后履行了立案、调查取证、核审、行政处罚听证告知、作出处罚决定、送达等程序，符合行政处罚法规定的一般程序的全部法定程序。且本案中，刘伟、陈东、薛云的行政执法证号分别为：豫Q**-964697、豫Q**-106946、豫Q**-575651。由于原告在法定期限内未提出听证的要求，因此在行政决定审批表5栏、6栏中无内容显示。综上所述，被告作出的确工质罚决字[2017]第XX号行政处罚决定，事实清楚，证据充分，定性准确，适用法律正确，原告起诉无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交如下证据材料：1、案件来源登记表；2、立案审批表；3、2016年5月5日现场笔录；4、照片复印件六份；5、确山县绿业元农资有限公司营业执照及刘某身份证复印件；6、产品检验合格证复印件；7、出库单复印件；8、2016年5月9日询问笔录（刘某）；9、山东菏泽某农化有限公司营业执照、授权委托书及刘某身份证复印件；10、2016年5月19日询问笔录（刘某）；11、山东菏泽某农化有限公司情况说明书；12、肥料正式登记证；13、荣誉证书；14、商标注册证；15、2016年3月20日监测报告；16、2016年7月26日案件调查终结报告；17、案件核审表；18、2016年7月26日重大复杂行政处罚案件研究记录；19、2016年8月29日重大复杂案件集体讨论笔录；20、2017年1月9日重大复杂案件集体讨论笔录；21、确工质听告字[2016]XX号行政处罚听证告知书及邮寄单；22、2016年8月1日行政处罚案件有关事项审批表；23、2016年8月29日行政处罚案件有关事项审批表；24、修正处罚决定审批表；25、处罚决定签发笺；26、确工质罚决字[2017]第XX号行政处罚决定书；27、邮寄单复印件；28、送达回证；29、河南省行政执法证（李海建、李金柱）；30、行政执法证件（陈东、薛云、刘伟）；31、曹市监行处字[2016]XX号行政处罚决定书；32、照片六张；33、行政复议申请书；34、行政复议答复书；35、行政复议决定书；36、法律条文。
被告确山县人民政府辩称，被告作出的复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交如下证据材料：1、行政复议申请书；2、山东菏泽某农化有限公司法定代表人证明书、营业执照、送达地址确认书授权委托书、案件代理函、武某、牛某、刘爱国身份证复印件、刘爱国律师执业证；3、确工质罚决字[2017]第XX号行政处罚决定书；4、曹市监行处字[2016]XX号行政处罚决定书；5、综合代理和质辩意见；6、新工质移字[2017]02-2号移送函及投诉书及购物清单；7、立案审批表；8、送达回证；9、确山县工商管理和质量技术监督局法定代表人证明及授权委托书；10、行政复议答复书及行政处罚证据、依据；11、行政复议审理意见；12、确政复决字[2017]7号行政复议决定书及送达回证；13、《中华人民共和国行政复议法》。
经庭审质证，被告确山县工商局、确山县政府对原告某农化有限公司的诉讼主体资格及起诉期限无异议，本院予以确认。原告、被告对彼此提交的部分证据有异议，本院根据认定的事实综合采信。
经审理查明，2016年5月5日，被告确山县工商局执法人员在确山县三里河乡进行监督检查时，发现原告某农化有限公司在其经营的義盛恒?花生控旺一号农肥外包装上发布禁止情形的广告，并于同日进行立案调查。被告确山县工商局经调查认为原告生产销售的该农肥外包装袋上标注“本品是采用进口原料和国外最先进提纯技术生产的高科技精品，特别添加SHB神奇物质”等文字，该标注“国外最先进提纯技术生产”宣传用语的行为已构成发布含有绝对化用语广告内容行为。上述行为违法了《中华人民共和国广告法》第九条第三项：“广告不得有下列情形，（三）使用“国家级”、“最高级”、“最佳”等用语；”的规定，已构成违法。根据《中华人民共和国广告法》第五十七条第一项的规定，被告于2017年1月10日对某农化有限公司作出确工质罚决字[2017]第XX号行政处罚决定，作出如下行政处罚：罚款人民币贰拾万元。某农化有限公司不服，向确山县政府申请行政复议。确山县政府于2017年5月2日作出确政复决字[2017]X号行政复议决定，维持被申请人于2017年1月10日作出的确工质罚决字[2017]第XX号行政处罚决定。原告某农化有限公司不服，遂起诉来院形成诉讼。
另查明，曹县市场监督管理局于2016年9月28日认定某农化有限公司于2016年3月生产“花生控旺一号”喷剂250箱，其中50箱销售给了河南省驻马店确山的经销商刘某，其余在曹县境内销售，在其生产经营的“花生控旺一号”喷剂产品包装上使用“采用进口原料和国外最先进提纯技术生产的高科技精品”等文字内容，利用夸张、不真实的文字对其技术进行宣传，对商品质量作不准确的表示，违反了《中华人民共和国广告法》第八条的规定，已构成违法行为，依据《中华人民共和国广告法》第五十九条规定作出的曹市监行处字[2016]XX号行政处罚决定，罚款5000元。
本院认为，一、《中华人民共和国广告法》第二条第一款规定：“在中华人民共和国境内，商品经营者或者服务提供者通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务的商业广告活动，适用本法。”及第六条第二款规定：“县级以上地方工商行政管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作，县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责广告管理相关工作。”以及《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”被告确山县工商局作为县级地方工商行政管理部门有权对本行政区域内的违法广告行为进行查处。《工商总局关于商品包装含有违法广告内容销售者是否应当承担法律责任问题的答复意见》（工商广字[2016]XX号）明确规定，在商场（超市）中销售商品的外包装上含有广告宣传内容的，商场（超市）等零售终端作为商品的销售者的销售行为不属于广告发布行为，而本案原告某农化有限公司并非零售终端的销售者，因此原告诉称被告无权查处的理由不能成立，本院不予支持。二、经审理查明可知，被告确山县工商局经调查取证所查处的涉案義盛恒?花生控旺一号农肥外包装袋上标注“国外最先进提纯技术生产”宣传用语的行为已构成发布含有绝对化用语广告内容行为，因此能够认定原告的行为违反了《中华人民共和国广告法》第九条第三项：“广告不得有下列情形，（三）使用“国家级”、“最高级”、“最佳”等用语；”的规定，被告依据《中华人民共和国广告法》第五十七条第一项作出行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确。被告依法履行了立案、调查、行政处罚事先告知、听证、集体讨论及审批程序，行政处罚的作出符合法定程序。被告提供的证据能够证明其执法人员均具有执法资格。原告诉称理由不足，本院不予支持。三、被告确山县工商局查处的原告违法广告行为系发生在确山县区域，曹县市场监督管理局查处的违法广告行为系发生在曹县区域，系不同行政区域内的违法行为，是相互独立的。因此，原告关于被告违反了一事不再罚的法律规定的诉称理由不能成立，本院不予支持。四、确山县政府经书面审理作出复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。关于确山县政府行政复议审理意见及文件签发笺文字表述问题系内部文书表述不规范，不影响原告实际权利的行使。综上所述，原告诉称理由不能成立，本院不予支持；被告辩称理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告山东菏泽某农化有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告山东菏泽某农化有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省驻马店市中级人民法院。
审判长 常文涛
审判员 张一峰
审判员 谭自豪
二〇一七年九月二十二日
书记员 王 昆