上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪01行终725号
上诉人（原审原告）薛洪根，男，1958年12月14日生，汉族，住上海市浦东新区。
委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。
委托代理人刘玲玲，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）上海市浦东新区曹路镇人民政府，住所地上海市浦东新区上川路1639号。
法定代表人吕东胜，镇长。
委托代理人马宇中，该政府城管中队工作人员。
委托代理人郑方优，上海华宏律师事务所律师。
上诉人薛洪根因乡政府行政强制一案，不服上海市浦东新区人民法院（2016）沪0115行初805号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月6日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明，薛洪根是上海市浦东新区曹路镇曙光村村民。2001年4月，原浦东新区农业发展局（以下简称：浦东农发局）向上海市浦东新区曹路镇人民政府（以下简称：曹路镇政府）作出《关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复》，并要求曹路镇政府接批复后另行申请建房土地指标。2002年，薛洪根妻子陈某与上海市浦东新区曹路镇曙光村民委员会（以下简称：曙光村委会）签订了建房土地使用协议及规划建房施工协议，其中载明了由于政策限定，建房户暂时只享有使用的权限，所建房屋村委会暂时不能办理相关权证，一经政策许可，村委会负责办理所建房屋的有关权证。同年，薛洪根按协议约定建造了房屋，之后该房屋门牌号被编为XX镇XX村XX号。2015年7月31日，曹路镇政府进行立案，对薛洪根建造的XX镇XX村XX号建筑物（以下简称：涉案建筑物）作为违法建筑进行查处。2016年4月28日，曹路镇政府作出《限期拆除事先告知书》并于同日送达薛洪根。2016年5月6日，曹路镇政府作出（浦-133）城管限拆字[2016]第0054号《限期拆除决定书》（以下简称：被诉限拆决定），主要内容为：薛洪根于2002年4月在XX镇XX村“自然村落”改造点B11号实施了未取得规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设的行为，违反了《上海市城乡规划条例》（以下简称：《市城乡规划条例》）第三十六条第一款的规定。依据《市城乡规划条例》第五十八条的规定，责令薛洪根自收到决定书之日起7日内自行拆除涉案建筑物。并于同日将被诉限拆决定送达薛洪根。薛洪根不服，以曹路镇政府作出的被诉限拆决定认定事实不清、程序违法，严重侵犯其合法权益等为由，起诉至原审法院，请求法院判令撤销曹路镇政府作出的被诉限拆决定。
原审认为，第一，职权依据方面，根据《上海市城市管理行政执法条例》（以下简称：《城管执法条例》）第四条第四款、第十一条第一款第（八）项的规定，镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为实施行政处罚；又根据沪府发〔2016〕6号《上海市人民政府关于扩大》第一条、第二条第一款第（九）项的规定，浦东新区各镇政府可以对违反城乡规划管理的违法行为行使行政处罚权，故曹路镇政府有权对浦东新区曹路镇行政区域范围内擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处，其具有作出被诉限拆决定的法定职权。第二，事实认定和法律适用方面，薛洪根自述其于2002年建造涉案建筑物，该时间节点规范农村个人住房建设管理的法律主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《上海市城市建设规划管理条例》以及《上海市农村个人住房建设管理办法》（上海市人民政府第24号令），其中《上海市农村个人住房建设管理办法》规定，农村个人建房用地经批准后，由批准用地机关发给农村个人住房建设用地批准文件；由乡（镇）人民政府发给农村个人住房建设工程许可证。现行的《市城乡规划条例》第三十五条、第三十六条规定，在国有土地上进行建设的，建设单位或者个人应当向规划行政管理部门申请办理建设工程规划许可证；在集体土地上进行农村村民个人住房建设的，应当取得由乡、镇人民政府核发的乡村建设规划许可证；现行的《上海市农村村民住房建设管理办法》则规定由镇（乡）人民政府发给乡村建设规划许可证。应该说，农村个人建设住房取得许可证件的名称比较规范的统称是建设工程规划许可证。故曹路镇政府经查阅档案资料，并向浦东新区规划土地管理部门查询，发现薛洪根建造涉案建筑物未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、农村个人住房建设工程许可证中的任何一种，故依据《市城乡规划条例》将其定性为属于未经规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设，并适用相应的罚则条款决定限期拆除，并无明显不当。原浦东农发局《关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复》系针对曹路镇政府作出，且内容为总体规划方面相关批复，并非针对村（居）民户实际建设个人住房的批文，该批文最后还明确要求“接此复后另行申请建房土地指标”，故薛洪根将该批复等同于取得建房规划许可的主张，不予采纳。薛洪根提出的涉案建筑物所在地块以前或者是现在属于何种规划区域并非本案解决的争点。薛洪根还主张曹路镇政府勘查涉案建筑物层数及面积有误，与实际情况不符等，原审法院认为，被诉限拆决定认定了薛洪根住房建设的位置，并未载明具体面积，故薛洪根主张的建筑面积问题并非本案审查的主要事实。薛洪根称涉案建筑物由其全家共同出资建造，实际建造时间亦非被诉限拆决定记载的日期，对此，原审法院认为，薛洪根为涉案建筑物的主要出资建造人之一，故曹路镇政府将薛洪根作为限拆决定相对人，并将《曙光村“自然村改造”建房土地使用协议》签订时间作为违法搭建开始时间，虽不够严谨，但并不影响被诉限拆决定的合法性。第三，执法程序方面，曹路镇政府经立案、调查、事先告知程序，听取了薛洪根的陈述申辩意见，作出被诉限拆决定并送达薛洪根，执法程序并无明显不当。薛洪根关于曹路镇政府未举行听证构成程序违法的主张，不予采纳。关于行政处罚追诉时效的问题，原审法院认为，薛洪根违法搭建行为的危害后果处于持续状态，对于结果具有社会危害性的违法行为，曹路镇政府予以立案并作出被诉限拆决定并无不当。最后，涉案建筑物所在地块曾因“曹路镇配套商品房基地D地块土地前期开发”项目而被纳入征地拆迁范围，浦东新区人民政府也曾责成曙光村委会与未办理合法手续的业主协商解决补偿问题，给予一次性的经济补偿和补贴，对在规定时间内协商不成的，有关部门将实施相关程序予以拆除。原审法院认为，曹路镇政府出于行政管理需要，采用“尊重历史、分类处理、鼓励自拆、平稳解决”的工作方针，出台补偿方案的做法能一定程度上保护被拆除户的正当利益，薛洪根要求按合法建筑获得拆迁补偿安置的主张缺乏相应的法律法规依据。原审法院仍希望曹路镇政府能在实施被诉限拆决定的同时，继续以协商补偿方式合理弥补薛洪根正当利益损失。综上，被诉限拆决定认定事实基本清楚，执法程序并无明显不当，适用法律正确，本案可判决驳回薛洪根诉讼请求。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回薛洪根的诉讼请求。判决后，薛洪根不服，上诉于本院。
上诉人薛洪根诉称，被上诉人不具有作出被诉限拆决定的法定职权；涉案建筑物并非上诉人擅自搭建的建筑物、构筑物，不属于被上诉人的执法权限范围；被诉限拆决定适用《市城乡规划条例》违反了法不溯及既往原则；被上诉人作出被诉限拆决定超过了2年的处罚时效。故请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人曹路镇政府辩称，其作出的被诉限拆决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经二审审理查明，原审查明的事实基本无误，本院予以确认。
本院认为，《城管执法条例》第四条第四款规定，乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，其所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义，具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作，并接受区、县城管执法部门的业务指导和监督。第十一条第一款（八）项规定，市和区、县城管执法部门以及乡、镇人民政府实施城市管理行政执法的范围包括：（八）依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职责分工，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为和物业管理区域内破坏房屋外貌的违法行为实施行政处罚。上海市人民政府《关于扩大》规定，一、关于浦东新区城市管理行政执法主体。浦东新区城市管理行政执法局以及浦东新区各镇政府按照各自职责，负责城市管理行政执法工作，依法相对集中行使行政处罚权（包括与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权）。二、关于浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权的范围。浦东新区城市管理行政执法局以及浦东新区各镇政府相对集中行政处罚权的范围具体如下：（九）依据城乡规划方面法律、法规和规章的规定，对违反城乡规划管理的违法行为行使行政处罚权。故被上诉人曹路镇政府具有作出被诉限拆决定的法定职权。
《市城乡规划条例》第三十六条第一款规定，在集体土地上进行农村村民个人住房建设的，村民应当向村民委员会提出个人建房申请。村民委员会受理后，应当在本村公示三十日。村民委员会同意建设的，应当将建房申请报乡、镇人民政府，由区、县规划行政管理部门委托乡、镇人民政府核发乡村建设规划许可证。第五十八条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由规划行政管理部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，根据被上诉人提交的现场检查笔录、现场勘察图、询问笔录、谈话通知书、被上诉人作出的情况说明、曙光村委会作出的情况说明、协查函及其复函等证据，可以证明上诉人建设涉案建筑物至被上诉人作出被诉限拆决定，上诉人未取得农村个人住房建设工程许可证、乡村建设规划许可证、建设工程规划许可证中的任何一种，故依据《市城乡规划条例》将其定性为属于未经规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设，并适用相应的罚则条款决定限期拆除，并无不当。上诉人的上诉理由均缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予采信。
执法程序上，被上诉人经过检查、立案、调查、取证、案件终结、事先告知后作出被诉限拆决定并送达上诉人，执法程序合法。
综上，上诉人薛洪根的上诉请求缺乏相应的依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人薛洪根诉讼请求并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人薛洪根负担（已付）。
本判决为终审判决。
审判长 周瑶华
审判员 陈根强
审判员 侯 俊
二〇一七年十月三十日
书记员 刘天翔
附：相关法律条文
1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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