甘肃省酒泉市肃州区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘0902行初3号
原告石海燕，女，汉族，生于1981年9月18日。委托代理人周学琦，甘肃政剑律师事务所律师。
被告金塔县国土资源局。法定代表人李福林，该局局长。诉讼代表人闫忠明，该局副局长。委托代理人金建红，该局执法大队工作人员。委托代理人章金喜，甘肃金章律师事务所律师。原告石海燕诉被告金塔县国土资源局确认行政行为违法一案，原告于2016年2月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年2月26日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证责任通知书等法律文书。被告于2016年3月14日向本院提交了据以作出被诉具体行政行为的证据和依据。本院依法组成合议庭，于2016年3月17日公开开庭审理了本案。原告石海燕及其委托代理人周学琦，被告诉讼代表人闫忠明、委托代理人金建红、章金喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结�
被告于2013年6月18日作出金他项（2013）第2013096号土地他项权利证明书，证明夏常余使用的金塔县红墩子沙窝2302.9亩土地使用权抵押于石海燕。
被告于法定举证期限内向本院提供并经庭审质证的证据、依据有：第一组证据：夏常余和石海燕借款协议、酒泉市中级人民法院（2014）酒执字第55、56号执行裁定书、金塔县农村信用社《抵押物清单》、金塔县农业发展银行《抵押物清单》、阿克塞县人民法院（2015）阿刑初字第10号刑事判决书，该组证据以证明被诉具体行政行为所认定的事实。
第二组证据：《土地登记办法》、《物权法》相关规定、《土地登记资料公开查询办法》、金塔县国土资源局地籍测绘股《档案查阅登记簿》、国家土地管理局关于《使用权抵押登记有关问题的�知》、国家土地管理局关于《使用权抵押登记有关问题的通知》，该组证据证明具体行政行为所依据的法律规定。
原告石海燕诉称：2013年6月18日，以原告石海燕为乙方，夏常余为甲方，签订了借款协议，约定由甲方向乙方借款500万元，借款期限为一年，自2013年6月18日至2014年6月17日，利率为月息2分，借款人如无力偿还借款，愿将红墩子农场的土地归还借款。协议当日，双方共同到被告处办理了土地他项权利证明书，载明：夏常余将位于金塔县红墩子沙窝由其使用的2302.9亩土地使用权抵押给石海燕，抵押期间为2013年6月18日至2014年6月17日。办理了他项权利证明书后，原告即将500万元借款支付给夏常余。2014年6月17日借款到期后，原告催促夏常余偿还借款时，其称无力偿还，原告即提起诉讼，案经酒泉市中级人民法院审理后，于2015年6月24日作出（2014）酒民一初字第45号民事判决书，判令夏常余偿还石海燕借款500万元、支付利息120万元，夏常余无力归还利息时，以夏常余所有的红墩子沙窝抵押的土地折价拍卖。判决生效后，原告申请酒泉市中级人民法院强制执行。2015年10月30日，酒泉市中级人民法院向原告送达了（2015）酒执字第44号执行裁定，以夏常余名下无财产可供执行为由，裁定终结执行。经查得知，被告金塔县国土资源局于2012年6月28日给金塔县农村信用社办理了土地他项权利证明书，已将该项土地抵押，为夏常余贷款950万元，因夏常余无力偿还借款，抵押的土地已被酒泉市中级人民法院执行给了金塔县农村信用合作社。
原告认为，根据《土地管理法》第五条规定，土地以宗地为单位进行登记。宗地是指土地权属界限封闭的地块或空间。而被告在为原告颁发金他�（2013）第2013096号土地他项权利证明书所载明的位于金塔县红墩子沙窝2302.9亩土地并不存在，属于登记不实；根据《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》第二条的规定，土地使用权抵押应当进行评估。但被告在未对抵押土地进行评估和明知夏常余已将土地抵押给金塔县农村信用合作社的情况下，又将该项土地为原告设定抵押，被告的这种行为侵犯了原告的知情权，现请求依法确认被告于2013年6月18日颁发的金他项（2013）第2013096号《土地他项权利证明书》违法。
原告在起诉时向本院提交并经庭审质证的证据有：金他项（2013）第2013096号土地他项权利证明书、甘肃省酒泉市中级人民法院（2014）酒民二初字第45号民事判决书、甘肃省酒泉市中级人民法院（2014）酒执字第55、56号执行裁定书，以证明被告行政行为违法。
被告金塔县国土资源局辩称：2012年5月15日，石海燕和夏常余签订借款协议，将夏常余位于红墩子农场登记的2302.9亩国有农用地抵押给石海燕，借款500万元，在我局办理了金他项（2012）第2012056号土地他项权利证明书，该款已还并解押。2013年6月18日，石海燕和夏常余签订借款协议，仍将该项土地抵押给原告，再次借款500万元，在我局延续办理了金他项（2013）第2013096号《土地他项权利证明书》。
我局于2012年5月15日为原告颁发了金他项（2012）第2012056号土地他项权利证明书，同年6月28日为金塔县农村信用合作社颁发了金他项（2012）第2012072号土地他项权利证明书,2013年6月28日为原告颁发了金他项（2013）第2013096号《土地他项权利证明书》。按照《土地登记办法》第三十六条，《物权法》第一百九十九条规定，同宗土地可以多次抵押，按顺序受偿，登记过程合法有效。
我局办理抵押登记业务，是依据法律规定办理的，法律没有规定告知义务。原告于2013年6月18日办理抵押登记时，2302.9亩土地已抵押给了金塔县农村信用社，在未告知原告的情况下，又为原告设定抵押，属抵押人在办理抵押登记时，刻意隐瞒了真实情况。在给金塔县农村信用社设定土地抵押时，是将2302.9亩土地和养殖场同时评估1415万元后办理的抵押。2014年6月27日，因夏常余无力偿还借款，酒泉市中级人民法院将抵押土地执行给了农村信用合作社。2015年5月20日，在阿克塞县法院审理金塔县国土资源局工作人员滥用职权一案，判决认定不构成滥用职权。
庭审质证中，被告对原告提供的金他项（2013）第2013096号土地他项权利证明书、甘肃省酒泉市中级人民法院（2014）酒民二初字第45号民事判决书、甘肃省酒泉市中级人民法院（2014）酒执字第55、56号执行裁定书等证据的真实性、合法性和关联性均无异议。
原告对被告提供的第一组夏常余和石海燕借款协议、酒泉市中级人民法院（2014）酒执字第55、56号执行裁定书、金塔县农村信用社《抵押物清单》、金塔县农业发展银行《抵押物清单》、阿克塞县人民法院（2015）阿刑初字第10号刑事判决书等证据的关联性有异议，认为上列证据与本案无关；对第二组《土地登记办法》、《物权法》相关规定、《土地登记资料公开查询办法》、金塔县国土资源局地籍测绘股《档案查阅登记簿》、国家土地管理局关于《使用权抵押登记有关问题的通知》、国家土地管理局关于《使用权抵押登记有关问题的通知》等证据真实性无异议，但不能证明被告抵押登记的程序合法。
经庭审质证，本院对双方提供的上述证据作如下认定：
原告提供的金他项（2013）第2013096号土地他项权利证明书、甘肃省酒泉市中级人民法院（2014）酒民二初字第45号民事判决书、甘肃省酒泉市中级人民法院（2014）酒执字第55、56号执行裁定书等证据所证明的内容与本案具有关联性，且来源合法，内容真实，属有效证据，本院予以确认。
被告提供的夏常余和石海燕借款协议，只能证明被告作出被诉具体行政行为的事实依据，不能证明其行政行为的合法事实；阿克塞县人民法院（2015）阿刑初字第10号刑事判决书、甘肃省酒泉市中级人民法院（2014）酒执字第55、56号执行裁定书、金塔县农村信用社《抵押物清单》、金塔县农业发展银行《抵押物清单》等证据，只能证明被告多次�理抵押登记的事实以及未严格、规范行政行为造成的后果，不能证明被告的抗辩主张。
被告提供的金塔县国土资源局地籍测绘股《档案查阅登记簿》，未记载对争议土地进行了查询，该证据与被告行政行为无关联性，也不能证明被告在办理抵押登记时，履行了查询手续，该证据主张不予采信。被告提供的《土地登记办法》、《物权法》相关规定、《土地登记资料公开查询办法》、国家土地管理局关于《使用权抵押登记有关问题的通知》、国家土地管理局关于《使用权抵押登记有关问题的通知》等证据,是被告履职所遵从的法律依据，不能证明原告具体行政行为所执行的程序。
经审理查明，2012年5月15日，夏常余以位于金塔县鼎新镇红墩子农场土地证号为金国用（2009）第2009067号、（2010）206550号、206551号、206654号、206664号、206668号的六宗共2302.9亩土地使用权作为抵押，向原告石海燕借款500万元。借款当日，由被告单位王春、金建红审核，为石海燕出具了金他项（2012）第2012056号土地他项权利证明书，借款及抵押期限为一年。同年6月28日，夏常余以评估价1315万元，将上述土地及地上附着物抵押给金塔县农村信用合作社，借款950万元，借款抵押期限为两年。被告经审查后作出抵押登记，并出具了金他项（2012）第2012072号土地他项权利证明书。2012年9月20日，夏常余以其操控的金塔县建兴棉花有限责任公司的名义，将上述六宗土地作为抵押，向中国农业发展银行金塔县支行借款4000万元，被告于2012年9月21日出具了金他项（2012）第2012100号土地他项权利证明书。2013年6月18日，夏常余因借石海燕现金500万元未偿还，双方重新签订了借款合同，并由被告为双方出具了金他项（2013）第2013096号土地他项权利证明书，证明书载明的土地他项权利人为石海燕，义务人为夏常余；土地坐落位置在金塔县红墩子沙窝，使用权面积为2302.9亩；登记权利范围为土地使用权抵押，抵押年限为2013年6月18日至2014年6月17日，在他项权利证明书中，被告对地号、证号权利顺序均未填写。2013年9月17日，夏常余将上述六宗土地评估1381.74万元，向被告申请他项权利登记，仍以金塔县建兴棉花有限责任公司的名义，向金塔县农业发展银行借款8000万元，被告又为双方出具了金他项（2013）第2013150号土地他项权利证明书。上述土地抵押登记由被告单位金建红负责审核并发证。
本院认为，夏常余以其使用的土地作为保证，向原告借款的行为不违反法律规定，在借款合同双方申请土地使用权抵押登记时，被告应当依照《<土地登记办法>实施细则》第四条“个人土地登记具体操作应在国土资源信息系统中进行，有关登记宗地的信息、内容要全面、准确、及时录入信息系统”的规定，对夏常余抵押的土地使用证证号、地图号、土地使用权抵押顺序等重要内容进行登记。但被告工作人员在明知夏常余将其名下的土地采取多次抵押，骗取巨额借款的情况下，未按照《土地登记办法》第三十六条第二款的规定，对“同一宗地多次抵押的，以抵押登记申请先后为序办理抵押登记”，其行为应属违法。被告辩称其“作出的金他项（2013）第2013150号土地他项权利证明书，是按照《土地登记办法》第三十六条，《物权法》第一百九十九条规定依法进行登记”的抗辩理由不能成立。根据《土地登记办法》第二条规定，土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。被告在对夏常余的六宗土地进行多次抵押登记时，未对宗地土地使用证证号、地图、顺序号进行登记；未按照权利设定登记顺序登记权利顺序；未对多次抵押登记的行为进行公示，且在本次诉讼过程中，未提供能证明其依法作出具体行为行为程序性证据。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
被告金塔县国土资源局于2013年6月28日作出的金他项（2013）第2013096号土地他项权利证明书的登记行为违法。
案件受理费50元，由被告金塔县国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省酒泉市中级人民法院。
审 判 长 郭建林
人民陪审员 王有元
人民陪审员 赵 晶
二〇一六年六月二十七日
书 记 员 徐 芳