浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙金行终字第122号
上诉人（原审原告）王超忠。
委托代理人张建新。
被上诉人（原审被告）金华市城市管理行政执法局，住所地金华市婺城区青春路211号。
法定代表人方雨辉。
委托代理人成奕。
上诉人王超忠因与被上诉人金华市城市管理行政执法局（以下简称金华市执法局）城市管理行政处罚一案，不服婺城区人民法院（2015）金婺行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年8月13日公开开庭审理了本案。上诉人王超忠其委托代理人张建新，被上诉人金华市执法局的出庭行政负责人汤月甫、委托代理人成奕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2006年5月，原告王超忠以人民币378万元的价格向泰地房地产集团有限公司购买座落于金华市丹溪路158号新世纪美墅园第20幢别墅1幢。根据商品房买卖合同约定，该商品房按幢出售，地上建筑面积约338.28平方米，地下室面积约91.14平方米，私家花园面积约450平方米。2007年8月6日，原告取得金房权证婺字第××号房屋所有权证，核准登记2层，建筑面积327.80平方米，地下室101.76平方米。原告未经审批，即于2009年9月底开始对上述别墅进行改建和扩建。根据原告自认和被告金华市执法局调查确认，原告实施的建设工程主要有：1.第一层南侧将局部呈阶梯状的外墙拉直后整体外扩成立柱式廊道，其中原先内凹式门头连同其西侧卫生间（呈阶梯状）南扩成封闭式房间；2.客厅上空局部浇筑（面积5平方米）。被告于2014年3月金华市对违法建筑实施“三改一拆”专项治理过程中，发现原告存在违法建筑的情形，同月25日立案调查。同年6月，被告委托金华市测绘院对上述别墅的违法建筑面积进行测绘，确认实际建筑面积为：一层建筑面积231.02平方米，二层建筑面积151平方米，地上部分建筑面积共计382.02平方米，超过房屋所有权证登记面积54.22平方米。经规划部门审核，该违法建设行为属无法采取改正措施消除影响的情形。为此，被告分别委托金华市华诚房地产土地评估有限责任公司、金华信立泰房地产评估代理有限公司评估上述别墅地上部分超过登记面积49.22平方米（已剔除客厅上空浇注面积5平方米）的市场价格为人民币929569元。该别墅改建、扩建部分面积54.22平方米，工程造价为人民币81438元。同年12月26日，被告向原告发出行政处罚告知书，告知原告未经规划审批许可于2009年9月开始对新世纪美墅园20幢别墅进行改建、扩建的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款规定，拟对原告作出：1.没收新世纪美墅园20幢别墅改建、扩建面积40平方米的违法收入计人民币755440元；2.处以新世纪美墅园20幢别墅改建、扩建工程造价人民币67590元10%的罚款计人民币6759元。被告于当日以留置送达方式将该告知书送达给原告。同月31日，被告作出浙金城法罚（经开）字（2014）第680号行政处罚决定，认为原告所有的新世纪美墅园39幢别墅，未经规划部门审批许可的改建、扩建的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，属违法建设行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款规定，决定：1.没收新世纪美墅园20幢别墅改建、扩建面积49.22平方米的违法收入计人民币929569元；2.对原告处以新世纪美墅园20幢别墅改建、扩建部分（面积54.22平方米）工程造价人民币81438元10%的罚款计人民币8144元。同日，被告以留置送达方式将该处罚决定书送达给原告。另查明：2007年8月28日，被告曾以原告违反《浙江省城市市容和环境卫生管理实施办法》第十九条规定为由，对原告作出暂扣人民币2000元的处理。
原审法院认为，依法行政是被告在履行行政执法职责过程中应当遵循的基本原则。虽然原告在取得本案所涉别墅房产后未经审批即对该建筑物进行改建、扩建，被告有权依照相关法律法规对原告的违法行为进行行政处罚。被告在对原告作出行政处罚前，已向原告送达行政处罚告知书，告知了处罚方式及罚没款数额。但是，被告作出的浙金城法罚（经开）字（2014）第680号行政处罚决定中的罚没款数额，超过了告知书中的数额。对此，被告在处罚决定作出之前未向原告重新告知及释明。被告的被诉行政行为属于程序严重违法。综上所述，对原告诉讼请求中合法有据部分，予以采纳。被告抗辩依据不充分，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，判决如下：一、撤销被告金华市城市管理行政执法局于2014年12月31日作出的浙金城法罚（经开）字（2014）第680号行政处罚决定。二、责令被告金华市城市管理行政执法局于本判决生效之日起30日内重新作出相关行政行为。本案受理费人民币50元，由被告负担。
上诉人王超忠上诉称：一、一审法院认定原告“未经审批，即于2009年9月底开始对上述别墅进行改建和扩建”错误。上诉人于2006年5月购买位于丹溪路158号新世纪美墅园第20幢别墅后即进行改建、扩建，至2007年7月已完工。2007年8月28日，被上诉人针对该违建行为作出2000元罚款。上诉人在一审时已向法庭提供领款凭证一份，证明当时雇佣的施工人员领款时间，证明违法行为发生在2007年；电费票、水费票、物管费票据各一份，证明2007年底上诉人已经入住，违法建设行为不可能发生在2009年。而一审法院以被上诉人于2014年7月8日出具的对王超忠的询问笔录为唯一依据，认定上诉人违建行为实施于2009年，且上诉人王超忠当庭否认该笔录的真实性，显然一审认定该违建行为时间发生在2009年证据不足。二、法院认定2000元暂扣款属于违反市容的处理是错误的，事实上是对上诉人违建行为的罚款。理由是：被上诉人没有向法庭提供其可以收取2000元暂扣款的法律依据。根据《浙江省城市市容和环境卫生管理实施办法》有关规定乱堆乱放，被上诉人只能对上诉人处罚200元。如果是违反市容规定，上诉人也无需交纳2000元罚款或者暂扣金。从被上诉人提交法院的有关2000元暂扣款说明看，既然出具说明的是当时的行政执法人员，就应当如实将上诉人涉嫌违反市容规定的相关证据材料卷宗提交给法庭。一审法院当庭要求被上诉人提交相关案件材料，但直到宣判被上诉人也未提供。根据《民事诉讼证据规则》相关规定，上诉人有证据证明被上诉人持有对其不利证据，被上诉人拒不提供的，应当推定上诉人主张成立。三、被上诉人提供的（2012）函法字626号《关于规划行政执法新旧法律适用问题的参考意见》违反《立法法》第八十四条的规定，应属无效。综上，请求撤销一审判决第二项，上诉人费用由被上诉人承担。
被上诉人金华市执法局答辩称：一、原审法院认定上诉人对其房屋违建存在于2009年9月之后正确，上诉人对于在2009年9月之前寄存在装修的观点是在本案一审过程中提出的，此前并未提及，且在被上诉人向其所做的笔录中，上诉人自认违建行为发生在2009年9月之后并签字确认。上诉人在一审中提交的关于装修行为在2007年7月完工的证据真实性无从考证。二、2007年被上诉人向上诉人授权2000元款项是已经注明款项性质属于违反《浙江省城市市容和环境卫生管理规定》的暂扣款，二苯胺审理的是针对上诉人违建进行行政处罚的合法性，上诉人提交的暂扣款票据与本案无关联。三、被上诉人针对上诉人2009年之后的违建行为，依据2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规对其进行处罚是正确的。综上，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。
双方当事人在二审期间未提交新的证据材料。
本院对原审法院审理查明的事实予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是被上诉人金华市执法局作出的浙金城法罚（经开）字（2014）第680号行政处罚决定是否合法的问题。经查，被诉行政处罚决定中的罚没款数额大于该行政处罚告知书中的金额，且对于该处罚内容的变更并未依法向被处罚人告知及释明，故原审法院以此为由，认定被诉行政处罚行为程序严重违法并无不当。上诉人王超忠对涉案建筑物存在违建行为并不否认，但其认为该行为已于2007年时经过处罚，故主张本案所涉的行政处罚行为属重复处罚。根据本案的在卷证据及庭审查明，被诉行政处罚决定是被上诉人基于上诉人违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，对其改建、扩建行为进行的行政处罚行为，与被上诉人因上诉人于2007年时违反《浙江省城市市容和环保卫生管理规定》第十九条的规定，作出暂扣人民币2000元的处理行为并非基于同一法律关系，因此，上诉人该主张不能成立。上诉人还主张被上诉人在涉案行政处罚过程中所做的调查笔录内容虚假，但并未提供证据予以证明，故该主张亦不能成立。综上，上诉人的上诉请求理由不能成立，原审法院判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王超忠负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冯少华
审 判 员 钟雪丹
代理审判员 朱 鸣
二〇一五年九月二十五日
代书 记员 徐圆圆
【附注】
（2015）浙金行终字第122号行政判决书
适用法律条文具体内容
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。