江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏中行初字第00009号
原告吴永义等22人（基本情况附后）。
诉讼代表人吴永义，男。
诉讼代表人黄永兴，男。
诉讼代表人钱瑞林，男。
诉讼代表人钱卫平，男。
诉讼代表人祁丁华，男。
委托代理人方忠宏，江苏致邦律师事务所律师，代理上述22名原告。
委托代理人刘艳龙，江苏致邦律师事务所律师，代理上述22名原告。
被告苏州市人民政府，住所地苏州市三香路998号。
法定代表人周乃翔，市长。
委托代理人黄涧秋。
委托代理人蒋磊。
原告吴永义等22人不服被告苏州市人民政府于2014年12月9日作出的（2014）苏行复第151号《驳回行政复议申请决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月21日立案受理后，于2015年1月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月13日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人吴永义、黄永兴、钱瑞林、钱卫平、祁丁华及22名原告的共同委托代理人方忠宏、刘艳龙，被告苏州市人民政府的委托代理人黄涧秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告苏州市人民政府于2014年12月9日作出（2014）苏行复第151号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告吴永义等22人提出的行政复议申请属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》（下称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项规定的情形，遂根据该条款的规定，驳回了原告的行政复议申请。
被告于2015年2月2日向本院提供了以下证据材料：1、行政复议申请书，证明原告向被告提出了行政复议申请；2、原江苏省国土管理局苏地管（1996）字第235号《征（拨）用土地批准通知》；3、原苏州市土地管理局苏地征（96）字第45号《用地批准通知书（存根）》，证据2-3证明涉案征地系经江苏省人民政府批准，原苏州市土地管理局仅是作出了通知行为，未给原告增设新的权利义务；4、原张家港市土地管理局张土征（1996）第45号《关于张家港市交通局征用土地的批复》，证明原告在申请复议时提交的材料；5、（2014）苏行复第151号《驳回行政复议申请决定书》。
原告吴永义等22人诉称，一、被告对涉案土地及房屋“未征先拆”的事实不闻不问，系行政不作为。涉案土地上的拆迁发生在1995年，而原苏州市土地管理局的苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》于1996年作出，未依法履行征地审批程序即拆迁系违法。涉案拆迁的依据是1990年《江苏省城市房屋拆迁管理条例》的规定，该条例第三条规定，拆迁的主管部门由市、县人民政府确定，也即涉案拆迁主管部门由张家港市人民政府确定。对于张家港市人民政府的违法行为，被告有义务纠正和监督。二、被告认为其不是法定复议机关，与事实不符。从原张家港市土地管理局张土征（1996）第45号《关于张家港市交通局征用土地的批复》内容来看，该征地行为是由原苏州市土地管理局批准，苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》并非仅仅是起到通知的作用。被告认为征地系江苏省人民政府批准，与事实不符。三、应对原江苏省国土管理局作出的苏地管（1996）字第235号《征（拨）用土地批准通知》的合法性进行审查。四、被告未就宅基地农转非程序予以处理。涉案征地项目征用了原告的宅基地，依法应有相关的宅基地征用批文。原告在申请复议时请求被告一并处理，但被告未予答复。对于征用宅基地是否经过合法审批，被告有义务进行审查和监督，其不予处理行为系行政不作为。五、被告认定1998年之前的征地行为在程序上无法可依，系认识错误。六、本案中，省级政府部门及市级政府部门对征地行为存在越级审批的情况，对张家港市人民政府上报的用地文件存在不合法及不齐全的情形未实施依法监督和管理，系行政不作为。综上，请求撤销被告作出的（2014）苏行复第151号《驳回行政复议申请决定书》，判令被告重新作出具体行政行为。
原告向本院提供的证据材料有：1、原告吴永义等22人的身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格；2、（2014）苏行复第151号《驳回行政复议申请决定书》；3、行政复议申请书，证据2-3证明原告提出复议申请及被告作出了被诉行为；4、原张家港市土地管理局张土征（1996）第45号《关于张家港市交通局征用土地的批复》及征用土地数量明细表，证明原告提出的主张是合理的，被告应该对原张家港市土地管理局征地的依据即苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》的合法性进行审查；5、拆迁补偿协议书，证明涉案征地是拆迁行为在前，批准征地行为在后；6、张国土政告字（2015）第7号《政务信息告知书》，证明涉案征地行为未经有关单位协商确定安置补偿方案并报经批准机关批准，故征地违法。
被告苏州市人民政府辩称，一、被告驳回原告的行政复议申请并无不当。原告不服原苏州市土地管理局作出的苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》，以苏州市国土资源局为被申请人提出复议申请，要求撤销上述文件，重新进行征地。被告经审查，上述《用地批准通知书》系通知张家港市人民政府涉案征地已由江苏省人民政府批准同意，要求其按规定办理补偿、安置等相关事宜。根据《行政复议法实施条例》第十三条的规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。原告错列苏州市国土资源局为被申请人，且申请复议的对象是未对其权利义务产生实际影响的通知行为，故其申请不符合行政复议的受理条件，被告驳回其复议申请并无不当。二、原告认为应当撤销（2014）苏行复第151号《驳回行政复议申请决定书》的理由不能成立。原告的房屋并非城市房屋，其房屋拆迁并不适用1990年《江苏省城市房屋拆迁管理条例》的规定。涉案征地行为系由江苏省人民政府批准，该事实由原江苏省国土管理局的苏地管（1996）字第235号《征（拨）用土地批准通知》予以佐证。至于原告提出的原江苏省国土管理局假冒江苏省人民政府名义批准征地的观点，系原告主观臆断，不应采信。被告从未认为1998年前的征地行为无法可依，而是向原告指出其在复议程序中援引的诸多1998年颁布的法律规定，并不适用于1996年进行的征地行为。综上，被告所作的（2014）苏行复第151号《驳回行政复议申请决定书》并无不当，请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1的关联性、真实性、合法性无异议；对证据2-3，认为被告无法提供原件，真实性有异议；对证据4-5的关联性、真实性、合法性无异议。被告对原告提供的证据1-3的关联性、真实性、合法性无异议；对证据4，其中张土征（1996）第45号《关于张家港市交通局征用土地的批复》的关联性、真实性、合法性无异议，但对征用土地数量明细表的关联性、真实性、合法性不予认可；对证据5，认为其真实性无法确认，对合法性、关联性不予认可，苏州市国土资源局并非拆迁补偿协议书的签订主体，原告所称的“未征先拆”与苏州市国土资源局无关；对证据6的关联性、真实性、合法性不予认可。
本院对证据作如下确认：1、被告提供的证据1，能证明原告向被告提出了行政复议申请，与本案具有关联性，真实合法，本院依法予以确认；被告提供的证据2-4，系省级、市级、县级土地管理部门就涉案张家港市交通局南二环路、东二环路建设项目征用土地的相关文件，上述三份证据能相互印证，与本案具有关联性，真实合法，本院依法予以确认；被告提供的证据5即本案被诉行政行为，本院依法予以确认。2、原告提供的证据1，被告无异议，本院依法予以确认；原告提供的证据2、3，与被告证据5、1相同，本院依法予以确认；原告提供的证据4、其中张土征（1996）第45号《关于张家港市交通局征用土地的批复》与被告证据4相同，本院依法予以确认，对征用土地数量明细表，因无法核实是否是上述批复的附表，本院对其关联性、真实性、合法性不予确认；原告提供的证据5，系黄永兴户1995年与张家港市乘航镇人民政府村镇办签订的拆迁补偿协议书，该份协议与被诉行政行为合法性的审查不具有关联性，本院依法不予确认；原告提供的证据6，与被诉行政行为合法性的审查不具有关联性，本院依法不予确认。
本院经审理查明，1996年6月27日，原江苏省国土管理局向被告苏州市人民政府作出苏地管（1996）字第235号《征（拨）用土地批准通知》，经江苏省人民政府1996年6月27日批准，同意为张家港市交通局南二环、东二环路建设工程征用张家港市杨舍、乘航、塘市、东莱等4个镇的土地。1996年6月28日，原苏州市土地管理局向张家港市人民政府作出了苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》，告知张家港市人民政府，经江苏省人民政府批准，同意张家港市交通局因南二环路、东二环路工程需要征用土地480851平方米，其中张家港市杨舍、乘航、塘市、东莱等4个镇耕地412680.5平方米，一般水面68170.5平方米。1996年6月28日，原张家港市土地管理局向张家港市交通局作出了张土征（1996）第45号《关于张家港市交通局征用土地的批复》。
原告吴永义等22人系张家港市乘航镇村民，原告诉称其宅基地上的房屋于1995年5月左右被拆迁，耕种的稻田等土地被征收。原告认为，原张家港市土地管理局涉嫌违法征用村民宅基地，而原苏州市土地管理局未严格审查并上报被告批准征用宅基地，未完成农转非等手续，且原苏州市土地管理局无权批准征地，涉案征地程序违法，原告遂于2014年11月4日向被告提出行政复议申请，被申请人为苏州市国土资源局，申请事项为撤销苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》，对涉案土地重新申报征地审批，并依现行法律规定完成征地程序。原告经被告要求补正申请材料后，被告于2014年11月25日予以受理。被告经审查认为，根据《行政复议法实施条例》第十三条的规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人，涉案征地系经江苏省人民政府批准作出，因此，苏州市国土资源局并非行政复议被申请人，被告亦非法定复议机关，且苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》仅起到通知作用，未对原告增设新的权利义务，不属于行政复议受案范围，原告的复议申请不符合受理条件。被告遂于2014年12月9日依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出了（2014）苏行复第151号《驳回行政复议申请决定书》。
庭审中，双方当事人围绕本案争议焦点即原告吴永义等22人提出的行政复议申请是否符合行政复议的受理条件，被告作出的（2014）苏行复第151号《驳回行政复议申请决定书》是否合法分别发表了辩论意见。
原告吴永义等22人认为，被告在作出被诉行政复议决定时，没有对征地批准行为的合法性进行实质审查，仅认为原告申请复议的是通知行为，对原告的权利义务不产生实际影响。但张土征（1996）第45号《关于张家港市交通局征用土地的批复》明确载明涉案征地经原苏州市土地管理局批准，因此，苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》就是征地批准文书。原苏州市土地管理局具有履行呈报、审核、监督和管理的职责，但事实上本案中无证据证明原苏州市土地管理局履行了上述职责，因此原苏州市土地管理局的征地批准行为是违法的，且涉案征地系先拆后征，征地程序违法。故被告作出的（2014）苏行复第151号《驳回行政复议申请决定书》应予撤销。
被告苏州市人民政府认为，原告称原苏州市土地管理局没有履行征地审查申报的职责，但因相关涉案征地程序未进入实体审查，苏州市国土资源局尚未提交当时的申报材料，原告该观点缺乏依据。苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》系原苏州市土地管理局向张家港市人民政府作出的通知，属于政府部门之间的内部往来文书，只是重申了要求按照规定办理安置等事宜，具体征地安置等均由张家港市人民政府及其相关部门实施，因此苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》不对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政复议的范围。
本院认为，《行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。上述规定明确了公民、法人或者其他组织提出行政复议申请应当符合的条件。本案中，原告吴永义等22人向被告提出行政复议申请，系认为被申请人苏州市国土资源局（原苏州市土地管理局）于1996年作出的征地批准行为违法，故要求撤销苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》，并重新进行征地。根据本案查明事实，涉案张家港市交通局南二环路、东二环路建设工程的征用土地系经江苏省人民政府1996年6月27日批准，苏地管（1996）字第235号《征（拨）用土地批准通知》对此已予以明确。《行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。涉案征地行为由江苏省人民政府批准，但原告却将苏州市国土资源局列为被申请人申请复议，被申请人不适格。且苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》仅是将江苏省人民政府的批准征地事项向张家港市人民政府进行告知，并未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。被告在受理行政复议申请后，发现原告提出的该行政复议申请不符合行政复议的受理条件，遂依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的行政复议申请，其作出的（2014）苏行复第151号《驳回行政复议申请决定书》符合法律规定，并无不当。原告认为被告作出的上述《驳回行政复议申请决定书》违法的主张缺乏事实和法律依据，原告认为被告行政不作为的观点亦缺乏依据，本院不予采信。原告请求撤销上述《驳回行政复议申请决定书》，并判令被告重新作出具体行政行为的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告吴永义等22人的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告吴永义等22人共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 倪志钧
代理审判员 王 宽
二〇一五年四月十七日
书 记 员 丁韵蕾
附：
原告基本情况
原告吴永义，男。
原告黄永兴，男。
原告钱瑞林，男。
原告钱卫平，男。
原告祁丁华，男。
原告黄建良，男。
原告黄建才，男。
原告黄正兴，男。
原告朱育祥，男。
原告钱建达，男。
原告钱建芳，男。
原告钱建明，男。
原告朱建立，男。
原告朱兴元，男。
原告钱惠新，男。
原告钱永才，男。
原告黄建国，男。
原告钱惠良，男。
原告钱世芳，男。
原告朱建新，男。
原告朱仁元，男。
原告钱仁平，男。