广东省东莞市第三人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东三法行初字第3号
原告黄炳轩。
原告黄炳康。
以上原告委托代理人魏传林，广东硕源律师事务所律师。
被告�莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市。
法定代表人刘杰，局长。
委托代理人余婧。
委托代理人吴开雄，广东方中天律师事务所律师。
原告黄炳轩、黄炳康为与被告东莞市国土资源局土地行政处罚纠纷一案，于2014年11月27日向本院提起诉讼，同年12月5日补充了相关材料。本院同年12月23日受理后，同年12月29日向被告送达了起诉状及应诉材料。被告2015年1月8日向本院递交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，同年1月22日公开开庭审理了本案。原告黄炳轩、黄炳康及其委托代理人魏传林，被告委托代理人余婧、吴开雄到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告2014年6月19日作出东国土资（执法）字（2014）465号《土地行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用面积2947.4平方米［位于东莞市常平镇土塘村“江尚”（土名）］的土地给土塘村集体，并没收在非法占用面积2947.4平方米的土地上新建的建筑物和其他设施。被告在法定期限内向本院提交了作出上述决定的证据、依据：1、《土地违法案件询问笔录》2份；2、《国土资源违法案件立案呈批表》；3、《土地违法案件现场勘测笔录》、《违法用地现场勘测图》；4、《土地违法案件集体审理纪录》；5、东国土资（执法）字（2014）237号《土地行政处罚告知书》、《国土资源法律文件送达回证》；6、《申辩书》；7、《土地违法案件集体审理纪录》；8、东国土资（执法）字（2014）465号《土地行政处罚决定书》，上述8组证据证明被告作出的涉案土地行政处罚决定事实清楚，依据充分，程序恰当，符合法律法规规定。
原告诉称，被告对原告作出的处罚过重。事实是：原告使用的土地于2003年即与常平镇土塘村订立有土地使用有偿转让协议书，原告支付了一定的对价转让费，每年还支付管理费。原告在转让土地上所建楼房设施，均已向相关部门报建，取得建筑许可证，建筑物也经验收合格使用至今。原告所建楼房设施的时间均在2008年前所为，且建筑物不违反土地利用总体规划，不违反城镇总体规划，不违反生态控制线规划的要求，与道路网络规划不冲突，与重大公共和公建基础设施规划不矛盾，不存在消防隐患，不存在水利工程管理范围内。原告使用的土地是有历史原因的，在未办好所有证件之前边建设边申请办证。因各方面原因，至今所用土地仍未取得土地使用证。原告所使用的土地及已建的楼房设施符合东府（2009）41号文件规定的补办证件的规定。原告也申报了相关手续，相关部门也已受理并正在审核。原告承认在使用土地中有错误，也愿意接受适当处罚并补办手续，但被告忽视历史原因，且处罚畸重。
原告故起诉，请求�院判决：1、撤销东国土资（执法）字（2014）465号《土地行政处罚决定书》，变更处罚为一定数额的罚款；2、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提供了以下证据：1、东国土资（执法）字（2014）465号《土地行政处罚决定书》，证明被告对原告作出退还土地及没收建筑物的处罚；2、《行政复议决定书》、送达回证，证明市政府维持了被告的处罚决定，以及原告起诉没有超过起诉期限；3、土地有偿使用协议书（黄秋进），证明原告使用土地的来源；4、土地有偿使用协议书（黄炳轩），证明原告使用土地的来源；5、常平镇私建施字（2006）年第0239号《东莞市常平镇民房施工许可证》，证明原告建筑的房子经过了报批手续，程序合法；6、收款收据（14-No0012998、0012012、0014433、0014432、0015439、0015438、0009943、0009944、0009945、0017846、0001254、0002811），证明原告向村委支付土�使用费事实；7、收款收据（0000683）、广东省行政事业性收费统一票据（AA71752293、AA71752294），证明原告已支付土地征收款的事实；8、缴款通知（000337、0002675），证明原告支付了报建费用的事实（城建办收的）；9、宗地图，证明原告使用的土地已经常平国土分局测绘备案；10、东府（2009）41号文《关于印发﹤东莞市已建房屋补办房地产权手续总体方案﹥的通知》，证明原告的建筑物符合该文件的条件，可以向有关部门申报产权证；11、《转让协议》，证明黄秋进（两原告的父亲）将案涉的土地转让给两原告；12、《东莞市常平镇民房建设审批表》（200510286），证明原告的建筑经过了报批；13、村委证明，证明两原告的祖屋被拆迁，村委同意用现在两原告所使用的土地置换原祖屋土地；14、民房建设工程质量监督登记表（含红线图），证明原告向有关部门申报建筑的事实；15、集体土地建设用地使用证（第0405084号和第0405085号），证明土塘商业街中规划征收其两间祖屋；16、土塘村委会证明（附规划园），证明黄秋进祖屋在拆迁区域内。
被告辩称，2013年12月25日，被告发现原告涉嫌非法占地，依法向原告进行违法用地调查，并制作《土地违法案件询问笔录》，初步确定原告未经批准擅自在位于常平镇土塘村“江尚”（土名）处非法占地2947.4平方米建成办公楼及配套设施，违反《土地管理法》第四十三条的规定，构成非法占用土地的违法事实。为此，被告根据《土地违法案件查处办法》的规定，于2014年1月15日对原告非法占用土地的行为依法予以立案查处。2014年3月28日，被告会同东莞市常平镇测量队对案涉土地进行现场勘测，制作《土地违法案件现场勘测笔录》和《违法用地现场勘测图》，黄炳康及常平镇土塘村民委员会分�签名盖章确认了案涉土地勘测情况，包括项目名称、四至方位、占地类型、占地面积、建筑面积等内容，确定黄炳轩、黄炳康非法占用土地2947.4平方米，建筑占地面积598.39平方米。2014年4月1日，被告对涉案土地违法案件进行集体审理，认为原告未经批准非法占地2947.4平方米，违反《土地管理法》第四十三条规定，鉴于非法占用的土地符合土地利用总体规划，会审同意拟根据《土地管理法》第七十六条的规定进行处罚，即责令退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。被告于2014年4月9日向原告送达《土地行政处罚告之书》（东国土资（执法）（2014）237号），告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。2014年4月11日，原告向被告提交《申辩书》，请求基于尊重历史和社会稳定的考虑，�以酌情从轻并补办手续。经集体审理复核，被告认为申辩理由不成立。为此，被告向原告作出涉案处罚决定，事实清楚，依据充分，程序恰当，依法应予维持。综上所述，原告起诉缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。
经庭审质证，被告对原告提交的集体土地建设用地使用证（第0405084号和第0405085号）、土塘村委会证明（附规划园）的真实性无法确认，认为即使真实，也与本案不具关联性。本院认为，上述证据原告没有提交原件，且上述证据与被告查处两名原告非法占用位于东莞市常平镇土塘村“江尚”（土名）的集体土地进行建设不具关联性，对被告的异议，本院予以采纳。其他证据，原、被告对证据的真实性均无异议，本院予以确认。
经审理查明，2005年两原告在未办理建设用地审批的情况下，以黄炳轩、黄炳康、李春瑜、陈妙华的名义向东莞市常平�规划管理所申报民房建设，后在东莞市常平镇土塘村“江尚”（土名）处占用集体土地建设办公楼及配套设施。被告发现后，对黄炳轩、黄炳康进行调查，制作了《土地违法案件询问笔录》，两原告涉嫌违法占用土地，被告在2014年1月15日予以立案调查。被告调查人员后到原告等人的上述房屋进行实地调查，委托东莞市常平镇测量队对案涉用地进行现场勘测，制作了《土地违法案件现场勘测笔录》。用地人黄炳康、被邀请参加单位东莞市常平镇土塘村村民委员会及勘测单位等在《土地违法案件现场勘测笔录》上盖章确认了勘测情况。勘测情况包括项目名称、四至方位、占地类型、占地面积、建筑面积等，核实原告等人非法占地面积2947.4平方米。2014年4月9日，被告向两原告发出东国土资（执法）字（2014）237号《土地行政处罚告知书》，告知拟对其非法占地的行�作出行政处罚，并告知其自收到《土地行政处罚告知书》起3日内享有陈述、申辩和要求听证的权利。两原告于2014年4月11日向被告提交申辩书。2014年4月16日，被告经集体讨论，认为原告提出的申辩不能作为从轻处罚的依据，决定对两原告作出行政处罚。同年6月19日，被告作出东国土资（执法）字（2014）465号《土地行政处罚决定书》，对原告非法占地行为处罚如下：1、退还非法占用面积2947.4平方米的土地给土塘村集体；2、没收在非法占用面积2947.4平方米的土地上新建的建筑物和其他设施。原告不服向东莞市人民政府申请行政复议。东莞市人民政府经审理，于2014年11月17日作出东府行复（2014）210号《行政复议决定书》，维持被告作出的处罚决定。原告仍不服，向本院提起诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”的规定，被告作为东莞市土地管理的行政主管部门，针对辖区的土地违法行为进行查处，其执法主体适格。本案争议焦点是：被告作出东国土资（执法）字（2014）465号《土地行政处罚决定书》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十二条、《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十五条等有关规定，农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农�集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。依照《广东省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》（1997年9月22日广东省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议修改）第二十九条第一款规定，建设单位和个人取得建设用地规划许可证后，应向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县以上人民政府审查批准后，由土地管理部门办理使用土地手续。《东莞市土地管理规定》第三十四条规定，农村村民建住宅，镇或村公共设施、公益事业需使用农民集体所有土地的，由农村集体经济组织或建设单位按建设用地报批程序经镇人民政府（区办事处）审核后，向市国土资源局提出申请，报市人民政府批准。本案中，两原告没有按要求申请用地，且黄炳轩现已不是农村村民，不具备使用农民集体所有土地的条件�两原告未经批准，非法占用土地进行建设，其建筑物符合土地利用总体规划的事实，原、被告双方无异议。被告依法对两原告作出退还非法占用面积2947.4平方米的土地给土塘村集体符合法律规定，但对两原告作出没收在非法占用面积2947.4平方米的土地上新建的建筑物和其他设施存在不当。根据被告2013年12月25日向黄炳康调查所制作的《土地违法案件询问笔录》中反映出涉案土地出资建设方是黄炳轩夫妻与黄炳康夫妻。两原告在诉讼期间所提交的《东莞市常平镇民房施工许可证》、《东莞市常平镇民房建设审批表》也证实屋主是黄炳轩、李春瑜、黄炳康、陈妙华。被告作出的涉案行政处罚决定只针对两原告作出行政处罚，而遗漏涉案建筑物其他所有人，也没有对其他所有人进行调查，属于事实不清，且剥夺了其他人员的进行申辩的权利，程序违法。故被告作出的涉案�政处罚决定应予以撤销。两原告要求变更处罚为一定数额的罚款的诉讼请求，属于被告具体的职权范围，应由被告根据案件的具体情况具体处理，原告要求本院变更处罚内容缺乏相应的法律依据，本院依法应予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目第3目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销东莞市国土资源局作出的东国土资（执法）字（2014）465号《土地行政处罚决定书》；
二、驳回原告黄炳轩、黄炳康的其他诉讼请求。
本案收取诉讼费人民币50元，由被告东莞市国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审 判 长 赖景明
审 判 员 杨长青
人民陪审员 朱萍秀
二〇一五年三月九日
书 记 员 周令妮
附相关法律法规条文：
1、《中华人民共和国土地管理法》
第五十九条：乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。
第六十二条：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，�及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
第七十六条：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。2、《广东省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》（1997年9月22日广东省第八届人民代表大会常务委�会第三十一次会议修改）
第二十九条：建设单位和个人取得建设用地规划许可证后，应向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县以上人民政府审查批准后，由土地管理部门办理使用土地手续。建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后，必须在一年内申请用地，逾期未申请的，建设用地规划许可证自行失效。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
4、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。