中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2012）民一终字第102号
上诉人（原审原告）：呼和浩特市东瓦窑房地产开发有限责任公司。
法定代表人：刘素琴，该公司总经理。
委托代理人：夏惠民，北京市中伦律师事务所律师。
委托代理人：周杰，北京市中伦（成都）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：内蒙古丰华（集团）建筑安装有限公司。
法定代表人：赵继和，该公司董事长。
委托代理人：裴真宏，内蒙古河洋律师事务所律师。
委托代理人：于克鸿，内蒙古河洋律师事务所律师。
原审第三人：呼和浩特市赛罕区人民政府，住所地内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区昭乌达路169号。
法定代表人：格尔图，该区区长�
委托代理人：魏权。
上诉人呼和浩特市东瓦窑房地产开发有限责任公司（以下简称东瓦窑公司）与被上诉人内蒙古丰华（集团）建筑安装有限公司（以下简称丰华公司）、原审第三人呼和浩特市赛罕区人民政府（以下简称赛罕区政府）综合建设项目债权债务概括转让合同纠纷一案，内蒙古自治区高级人民法院于2009年11月2日作出（2009）内民一初字第8号民事判决。东瓦窑公司不服该判决，向本院提起上诉。本院于2010年10月28日作出（2010）民一终字第61号民事裁定，将该案发回内蒙古自治区高级人民法院重审。内蒙古自治区高级人民法院于2011年12月17日作出（2010）内民一初字第6号民事判决。东瓦窑公司对该判决不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2012年11月30日开庭审理了本案。东瓦窑公司的委托代理人夏惠民、周杰，丰华公司的委托代理人裴真宏、秦伟，赛罕区政府的委托代理人魏权到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：赛罕区政府（原呼和浩特市郊区人民政府）于20世纪70年代末80年代初依法征收巧报公社东瓦窑大队村集体所有土地，建政府职工宿舍。1998年12月10日，赛罕区政府与丰华公司签订《关于联合改造郊区政府职工宿舍危旧平房的协议书》（以下简称《联合改造协议》），约定双方对赛罕区政府职工住宅危旧平房进行联合改造建设。联合改造工程位于呼和浩特市郊区前进巷师大南路北，郊区职工住宅平房（包括原郊区物资局宿舍）；联合改造方式为赛罕区政府提供有合法使用权的土地，并协助丰华公司办理相关手续；丰华公司筹集改造建设资金及建筑区域内的给排水、外网配套工程、绿化和硬化工程；楼房建成后安置回迁住户和赛罕区政府两套房外，其余归丰华公司所有，有关手续各自办理。双方还对改造占地面积、拆迁职工户数、联合改造方式、拆迁方案及具体方法、双方的责任等事项进行了约定。丰华公司于1998年12月31日分别向呼和浩特市赛罕区环保局、城建局提出申请，对该联合改造项目申请立项，拟在拆迁土地上建砖混结构住宅3480平方米。该申请经呼和浩特市赛罕区政府计划委员会批准。
2001年2月14日，丰华公司与呼和浩特市土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》。同日，呼和浩特市人民政府作出呼证土字（2001）32号《关于出让给内蒙古丰华建筑安装公司国有土地使用权的批复》，内容为：同意将位于师范大学南路以北原呼市郊区人民政府房管所（现赛罕区）的住宅用地出让给丰华公司使用，使用面积7880.05平方米，用途为住宅、办公，出让年限住宅为70年、办公为50年。接文后，到呼和浩特市土地管理局办理有关用地事宜�核发国有土地使用证。
2001年3月1日，丰华公司与呼和浩特市瑞光房地产开发公司拆迁工程处（以下简称瑞光公司）签订《委托拆迁协议书》，就拆迁范围、时间、实施拆迁的费用、付款方式等进行约定。2001年4月1日，双方共同出台《关于联合改造郊区政府职工宿舍危旧平房拆迁安置方案》。双方履行了部分合同义务，对16户进行拆迁安置补偿，两户是现金补偿，其余均为回迁补偿。东瓦窑公司以该地段已由政府按照以房养路政策确定归其开发为由，阻挠拆迁工作，并提出由其进行改造。
2001年5月21日，丰华公司作为甲方，东瓦窑公司作为乙方签订《关于内蒙古丰华建筑安装公司向呼和浩特市东瓦窑房地产开发公司移交其对呼和浩特市赛罕区政府职工宿舍开发权的协议书》（以下简称《移交开发权协议》），约定根据赛罕区政府协调，甲方自愿退出其与赛罕区政府�订的《联合改造协议》，并将开发权移交给乙方，具体协议如下：一、甲方自愿将其对赛罕区政府职工宿舍开发权移交给乙方。二、工程地段和位置：呼和浩特市赛罕区前进巷西师大南路北，赛罕区职工住宅平房（包括原赛罕区物资局宿舍）。三、工程占地面积：现有十栋平房，占地面积为9310平方米，需拆迁户为42户。四、甲方应向乙方移交其已办理的土地使用权证，乙方向甲方支付相应的费用。五、甲方应向乙方提交其业已办理的各项手续及其费用凭证清单（清单附后），经双方确认后，乙方向甲方支付相应的费用。如发生与该清单不符的情况，甲方应承担由此而引起的全部责任，乙方概不负责。六、甲方应向乙方移交其已办理的14户《拆迁房屋补偿安置协议书》、《拆迁户回迁证》原件、与瑞光公司签订的《委托拆迁协定书》原件。七、甲方应与赛罕区政府办理撤销《联合改造协议》的手续。八、甲方应协助乙方开展与各拆迁户及相关单位的协商工作。九、其他未尽事宜应以呼和浩特市人民政府发布的拆迁管理细则为准。十、协议自双方签字盖章之日生效。同日，双方签订了《移交清单》，内容包括拆迁项目及其费用、人防费、环保费、立项费、土地出让费、14户《拆迁房屋补偿安置协议书》及《拆迁户回迁证》等11项。随后，丰华公司将前期工作的相关手续材料及11项费用单据移交给东瓦窑公司，东瓦窑公司支付了110万元的相应费用。因东瓦窑公司在履行合同中，对已拆迁14户居民的住房不予安置，也不进行相应拆迁及安置补偿工作，导致被拆迁人多次到政府上访要求解决住房问题。赛罕区政府不同意丰华公司撤出《联合改造协议》，要求丰华公司履行约定，妥善处理被拆迁户的安置补偿工作，安置已拆迁的14户居民的住房。因东瓦窑公司不给已拆迁户安置住房，也不进行拆迁安置及改造工作的投入，致使该综合改造项目拖延多年。
2006年5月11日，丰华公司又向呼和浩特市国土资源局缴纳土地出让金30万元。
2006年5月15日，东瓦窑公司向赛罕区拆迁管理办公室支付380万元拆迁款，赛罕区拆迁管理办公室以内蒙古大地河置业有限责任公司的名义进行拆迁未能取得进展。由于拆迁受阻，赛罕区拆迁管理办公室将380万元拆迁款退还东瓦窑公司。赛罕区拆迁管理办公室机构规格为正科级事业单位，行政受赛罕区政府领导，业务上受呼和浩特市拆迁管理办公室的指导，是呼和浩特市拆迁管理办公室的委托执法机构，具备事业法人资格。
2007年9月20日，赛罕区政府与丰华公司签订《关于对原郊区政府职工宿舍危旧平房进行改造的补充合同》（以下简称《补充合同》），要求丰华公司继续进行�危旧平房改造，同时约定丰华公司与东瓦窑公司关于危旧房开发权纠纷由双方自行解决。
2007年11月15日，赛罕区政府出具赛政函（2007）68号《关于办理鄂尔多斯大街北侧、前进巷西侧土地国有土地使用证有关事宜的函》，载明：市国土资源局，根据呼市人民政府呼证土字（2001）第32号文件精神，丰华公司受让了位于鄂尔多斯大街北侧的国有土地7880.05平方米，并已缴纳土地出让金。由于受让土地内拟拆迁住户拆迁补偿问题一直没有达成一致意见，故而拖延至今。现区政府和该公司已与被拆迁户谈妥拆迁补偿条件，近期将进行拆迁建设。现需贵局办理核发国有土地使用证有关事宜。
2008年4月3日，丰华公司取得座落于赛罕区鄂尔多斯大街北侧的7559.272平方米的土地使用权证。
另查明，东瓦窑公司将其持有的《建设用地规划许可证》作为证据提交，一审法院第一次审理�，赴呼和浩特市城乡建设局档案馆未查到上述许可证档案。一审法院重审过程中，丰华公司对《建设用地规划许可证》的真实性、合法性、有效性及用地四至提出异议并申请鉴定。一审法院要求东瓦窑公司提供该证完整的附图及附件，东瓦窑公司在第二次开庭时明确表示规划用地批复文件不能作为证据使用，《建设用地规划许可证》不具有完整性。一审法院以丰华公司已经取得诉争土地使用权证，《建设用地规划许可证》与本案不具有关联性为由，对丰华公司提出的鉴定申请未予准许。
东瓦窑公司向一审法院提出调查取证申请，主张申请人因客观原因，无法自行收集丰华公司办理土地证及有关档案材料等证据，以及丰华公司与赛罕区政府等违法拆迁使用争议土地等行为的证据。一审法院以东瓦窑公司申请调查的事项已经审理查明，对其申请未予准许。
2009年4月21日，东瓦窑公司向一审法院提起诉讼称，其于1998年自筹资金修建呼和浩特市原师大南路（现鄂尔多斯东街）、前进巷等路段。呼和浩特市人民政府通过市长办公会议纪要等形式明确东瓦窑公司适用呼和浩特市实施的“以房养路”政策，许可东瓦窑公司对相关路段两侧部分土地拥有开发权，其中包括呼和浩特市东瓦窑菜市场对面、师大南路路北的13820平方米地块。东瓦窑公司取得了呼和浩特市东瓦窑菜市场对面、师大南路路北地块的《建设用地规划许可证》。因该地块中的9310平方米土地已由丰华公司先期占有，故双方在赛罕区政府协调下，于2001年5月21日签订《移交开发权协议书》，约定由东瓦窑公司承担已经拆迁和未拆迁住户的拆迁补偿安置，并参照丰华公司的合理支出向其支付土地转让价款约102万元及以后的办证费用，丰华公司将土地及有关手续移交东瓦窑公司�东瓦窑公司付款110万元，接收了部分手续和单证等材料，完成部分拆迁工作。丰华公司一直未办理土地使用权证的变更登记等事项，对东瓦窑公司的拆迁工作进行阻挠。赛罕区政府不积极贯彻落实上级政府的决定和指示。后丰华公司办理了土地使用权证，并私自与赛罕区政府和金虎公司订立协议对诉争地块再次进行拆迁。丰华公司的行为及其与案外人的有关约定已经严重损害东瓦窑公司的合法权益。请求判令丰华公司：1、向东瓦窑公司交付呼国用（2008）第00076号《国有土地使用权证》并协助办理该国有土地使用权的变更登记；2、赔偿东瓦窑公司土地面积减少1751平方米的相应损失206885元和不能及时取得权利的相应利息损失（以130万元为基数按中国人民银行同期贷款利率计算，自起诉之日起至变更登记之日止）。3、丰华公司与金虎公司签订的协议无效；4、东瓦窑公�保留对丰华公司违约的赔偿请求权。案件受理费、保全费等诉讼费用由丰华公司负担。一审法院开庭前，东瓦窑公司撤回上述第3项、第4项诉讼请求。
丰华公司答辩称，第一、东瓦窑公司所述与事实不符。本案所涉土地由赛罕区政府代表国家享有所有权。赛罕区政府为了改善职工居住条件，于1998年12月10日与丰华公司签订《联合改造协议》。《移交开发权协议》签订时没有告知及征得赛罕区政府的同意，政府亦未对上述协议进行追认，该协议应为无效合同。东瓦窑公司诉称的“以房养路”政策与本案没有关联，现在鄂尔多斯东街的道路并非东瓦窑公司修建。第二、丰华公司办理的《国有土地使用权证》与东瓦窑公司没有任何关联。第三、东瓦窑公司提出的损害赔偿诉讼请求不能成立，应当予以驳回。第四、东瓦窑公司诉称于1998年取得该地块《建设用地规划许可证�不具有真实性。一审法院曾组织三方当事人到呼和浩特市城乡建设局档案馆查阅上述许可证，但未查到此证。第五、东瓦窑公司与丰华公司于2001年5月21日完成了移交手续，东瓦窑公司的诉讼时效应当自2001年5月22日起算，该公司起诉时已经超出了法定诉讼时效期间。
赛罕区政府称，1998年12月10日，赛罕区政府按照呼和浩特市人民政府加快改造本地区危旧平房的政策，与丰华公司签订《联合改造协议》，约定赛罕区政府提供土地，丰华公司负责完成工程。协议签订后，丰华公司开始拆迁。因14户被拆迁户联合向区政府、市政府上访，赛罕区政府才知道丰华公司将合同权利义务概括移交给东瓦窑公司。丰华公司与东瓦窑公司签订的《移交开发权协议》未经区政府协调、同意，区政府也未追认。赛罕区政府为了维护拆迁户合法权益，要求丰华公司继续履行《联合改造协议》。
一审法院认为，本案争议焦点为：第一，东瓦窑公司与丰华公司签订的《移交开发权协议》的性质和效力；第二，丰华公司是否应向东瓦窑公司交付呼国用（2008）第76号《国有土地使用权证》，并协助办理该宗土地的国有土地使用权变更登记手续；第三，丰华公司是否应赔偿东瓦窑公司土地面积减少1750平方米的损失206885元和不能及时取得权利所孳生的相应利息损失；第四，东瓦窑公司支付赛罕区拆迁管理办公室380万元拆迁款的原因、用途及资金流向问题，与履行双方争议的《移交开发权协议》有何关系；第五，赛罕区政府与东瓦窑公司签订的《联合改造协议》的性质及履行期限问题；第六，东瓦窑公司的请求是否超过诉讼时效期间。
（一）东瓦窑公司与丰华公司签订的《移交开发权协议》的性质和效力。
《联合改造协议》不仅涉及土地使用权转让，还包括建设区域内的给排水、外网配套工程、绿化和硬化工程，具体涉及到42户政府职工公产住房问题、被拆迁户的安置补偿、回迁及相关价格等问题。《移交开发权协议》是对《联合改造协议》权利义务的概括转让，性质是综合建设项目的转让。本案案由应定性为综合建设项目债权债务概括转让。丰华公司与东瓦窑公司签订《移交开发权协议》时并未征得赛罕区政府同意，《移交开发权协议》属于效力待定的协议。因东瓦窑公司未安置14户被拆迁户，赛罕区政府未追认《移交开发权协议》，该协议应认定无效。东瓦窑公司认为其已经取得争议土地的《建设用地规划许可证》，因其不能提交相应的政府批复文件，不予认可；其主张已经取得诉争土地的规划建设权，缺乏事实依据，不予支持。
（二）丰华公司是否应向东瓦窑公司交付呼国用（2008）第76号《国有土地使用权证�并协助办理权属变更登记手续。
基于《移交开发权协议》为无效合同，东瓦窑公司依据上述协议主张丰华公司向其交付诉争土地的《国有土地使用权证》，并协助办理该国有土地使用权的变更登记，缺乏法律依据，不予支持。
（三）丰华公司是否向应东瓦窑公司赔偿土地面积减少1750平方米的损失206885元和不能及时取得权利所孳生的相应利息损失。
东瓦窑公司的上述诉讼请求是基于合同有效提出的，在合同无效的情形下，上述请求缺乏法律依据，不予支持。
（四）东瓦窑公司支付赛罕区拆迁管理办公室380万元拆迁款与履行双方争议的《移交开发权协议》有何关系问题。
赛罕区拆迁管理办公室机构规格为正科级事业单位，行政上受赛罕区政府领导，但业务上受呼和浩特市拆迁管理办公室指导并受其委托执行公务，因此赛罕区拆迁管理办公室收取东瓦窑公司380万元拆迁款的行为不能视为赛罕区政府已经认可《移交开发权协议》，二者没有必然联系。
（五）赛罕区政府与东瓦窑公司签订的《联合改造协议》的性质及履行期限问题。
从《联合改造协议》约定内容分析，涉及联合改造工程地段和位置、改造占地面积、拆迁职工户数、联合改造方式、拆迁方案及具体办法、双方责任等，其中联合改造方式约定赛罕区政府提供土地，丰华公司筹集改造建设资金及建筑区域内的给排水、外网配套工程、绿化及硬化工程还有拆迁工作。《联合改造协议》应定性为合作协议。该协议对履行期限约定：“本项目工期从2000年7月30日至2001年10月，如遇特殊情况工期顺延”。《移交开发权协议》在《联合改造协议》约定履行期限内签订。2007年9月20日，赛罕区政府与丰华公司签订《补充合同书》，约定丰华公司继续履行合同义务。该份合同是对�联合改造协议》履行期限的延续。
（六）东瓦窑公司的请求是否超过诉讼时效期间。
东瓦窑公司的主要诉讼请求是要求丰华公司向其交付呼国用（2008）第76号《国有土地使用权证》，并协助办理该国有土地使用权的变更登记。上述《国有土地使用权证》为2008年4月3日颁发，东瓦窑公司于2008年10月24日提起诉讼，未超过诉讼时效期间。
《移交开发权协议》无效后，双方当事人因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。东瓦窑公司应将移交清单明细中载明的文件返还给丰华公司，丰华公司应将收取的110万元及该款自2001年5月21日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算的利息返还给东瓦窑公司。鉴于东瓦窑公司起诉坚持主张合同有效，并针对此提出诉讼请求，未涉及合同无效的过错承担问题，对此本案不做处理。如均认可�同无效后有相应主张的，可另行解决。判决：（一）确认《移交开发权协议》无效；（二）驳回东瓦窑公司的诉讼请求；（三）东瓦窑公司按照移交清单的明细将14户《拆迁房屋补偿安置协议书》、《拆迁户回迁证》及《委托拆迁协议书》返还给丰华公司；（四）丰华公司将110万元及利息（自2001年5月21日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算至给付之日止）返还给东瓦窑公司。案件受理费293300元，财产保全费5000元，共计298300元，由东瓦窑公司负担149150元，丰华公司负担149150元。
东瓦窑公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判支持东瓦窑公司一审提出的诉讼请求。主要事实及理由：
（一）一审判决认定事实错误
1、《移交开发权协议》的性质应为开发权或者土地使用权转让。东瓦窑公司因适用“以房养路”政策被呼和浩特市人民政府许�开发三块建设用地（包括本案讼争土地及与之相邻的其他两块土地），并取得了上述三处土地的《建设用地规划许可证》。在呼和浩特市人民政府及赛罕区政府指示下，东瓦窑公司分别与上述三处土地的使用权人，即丰华公司、呼和浩特市计划委员会和石油公司签订了转让协议，拟对上述三块土地统一开发。东瓦窑公司提供的证据表明，本案所涉《移交开发权协议》的订立履行与政府决定和行为等一脉相承。上述协议的意思表示必然是开发权或者土地使用权的转让。2、赛罕区政府执行呼和浩特市人民政府的决定，对东瓦窑公司的工作一直参与组织、协调。丰华公司取得涉案土地使用权是依据该公司与呼和浩特市土地管理局签订的出让合同及与赛罕区政府签订的《拆迁补偿协议》，上述事实表明赛罕区政府是代表公产房拆迁户的被补偿人，并非丰华公司的合作开发�。
（二）一审判决适用法律错误
1、《移交开发权协议》依法应认定有效。丰华公司从呼和浩特市人民政府取得了诉争土地的使用权，东瓦窑公司从呼和浩特市人民政府获得了上述土地的开发权，赛罕区政府按照上级政府要求，协调丰华公司将土地使用权转移给东瓦窑公司，并由东瓦窑公司承继其相应的拆迁补偿义务。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定，《移交开发权协议》依法有效。2、赛罕区政府是否同意，均不影响《移交开发权协议》的效力。赛罕区政府作为上述协议约定中的被拆迁人，无权决定上述协议的效力。即使上述协议被认定为丰华公司概括移转《联合改造协议》中的权利义务，按照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条规定及依照合同相对性原则，赛罕区政府不同意丰华公司移转《联合改造协议》约定的权利义务，相应后果是丰华公司不能因移交而对第三人免责或者转移其在上述协议中的义务，但所转移的权利对东瓦窑公司和赛罕区政府仍属有效，且《移交开发权协议》在丰华公司与东瓦窑公司之间仍应有效。
（三）一审判决违反法定程序
东瓦窑公司没有请求丰华公司返还110万元款项及利息，丰华公司也没有请求东瓦窑公司返还移交清单上载明的相关书面文件。一审判决判令丰华公司返还110万元及利息，东瓦窑公司返还丰华公司移交清单中载明的相关书面文件，违反法定程序。本院二审庭审后，东瓦窑公司申请撤回了有关一审判决程序违法的主张。
丰华公司答辩称，（一）丰华公司与东瓦窑公司签订的《移交开发权协议》，系丰华公司概�移转本案所涉《联合改造协议》中的权利义务，该种转让合同权利义务的行为未经相对方赛罕区政府的同意，《移交开发权协议》应认定未生效。东瓦窑公司依据上述协议，要求丰华公司转让土地使用权的主张没有依据，应当予以驳回。（二）本案纠纷与东瓦窑公司提出的“以房养路”政策没有关联。现呼和浩特市鄂尔多斯东街的路并非东瓦窑公司所建。东瓦窑公司因以前修建的小路已取得在该路南东苑小区建造住宅楼及未建的空地、东瓦窑菜市场及该菜市场以北商业楼、东苑小区东西道路两侧商业店铺的建设开发权。本案所涉土地与东瓦窑公司主张的“以房养路”政策之间不存在任何关联。
赛罕区政府陈述称，《联合改造协议》性质属于合作协议。在上述协议履行过程中，丰华公司未经赛罕区政府同意，与东瓦窑公司签订《移交开发权协议》，将丰华公司在《联合改造协议》中尚未履行部分的权利义务一并概括移转给东瓦窑公司。由于东瓦窑公司未按约定对丰华公司已经拆迁的14户被拆迁户履行住房安置义务，引发群体上访。赛罕区政府不同意撤销《联合改造协议》，并与丰华公司签订《补充合同》，要求丰华公司继续履行《联合改造协议》。上述事实证明，《移交开发权协议》没有得到赛罕区政府的追认，故《移交开发权协议》应认定无效。请求驳回东瓦窑公司上诉，维持原判。
本院二审期间，东瓦窑公司就其依据呼和浩特市政府“以房养路政策”取得诉争土地开发建设权，赛罕区政府对此明知并予以配合的主张，提供以下证据：1、呼和浩特市人民政府《关于研究南一环道路开工有关事宜的市长办公会议纪要》（（1998）44号），决定事项二记载：南一环道路建设工程，投资方为东瓦窑公司，投资者同时可享受道路�侧的可以开发的土地开发权及其他优惠政策。郊区政府对红线内的土地不收征地费，同时要组织动员群众和驻地单位对道路两侧开发进行集资。集资额要保证达到100万元，争取达到200万元。参加人为赛罕区政府、东瓦窑公司等。东瓦窑公司没有提供上述证据原件。2、呼和浩特市人民政府《关于研究解决东苑居住区内城市道路前进巷与丰收路征地补偿和南一环路中段开发过程中拆迁问题的市长办公会议纪要》（（2000）75号）记载内容表明，2000年9月20日会议专题研究南一环路中段北侧等地段开发过程中的拆迁问题。赛罕区政府领导、东瓦窑公司经理等参加了该次会议。会议首先听取了东瓦窑公司关于建设东苑居住区所面临问题的汇报。一是，东瓦窑公司虽然与巧报镇双树村签订了联合开发协议并办理了征地手续，但由于种种原因，征地补偿工作难以进行，严重影响了�苑居住区内城市道路前进巷与丰收路的建设。二是按照“以房养路”政策和市政府两次市长办公会议纪要（办公会议（1997）131号、（1998）44号）精神，由东瓦窑公司修建南一环中段道路，其道路北侧的开发因赛罕区政府、法院以及原郊区物资总公司的房屋拆迁未达成协议而无法进行。会议决定事项二为，赛罕区政府负责协调区政府办公室、区法院、原郊区物资总公司按照《城市房屋拆迁管理条例》完成南一环路中段北侧的拆迁任务。3、赛罕区政府（2007）11号《关于研究东瓦窑批发市场路北区物资局平房拆迁事宜的专题办公会议纪要》，该纪要载明：2007年5月21日，赛罕区政府副区长主持召开办公会议，专题研究东瓦窑批发市场路北区物资局平房拆迁有关事宜。会议原则同意《东瓦窑菜市场路北平房拆迁补偿安置方案》；会议决定事项（一）为，由内蒙古大地河置�有限责任公司负责该地段危旧平房拆迁改造。（二）根据内蒙古大地河置业有限责任公司与东瓦窑公司转让协议，有关规划、建设、手续移交或者衔接、变更等方面，区属各单位要给予大力支持和配合。参加会议人员有赛罕区政府拆迁管理办公室、内蒙古大地河置业有限责任公司等单位人员。东瓦窑公司未参会。
丰华公司提交赛罕区政府拆迁管理办公室于2013年7月16日出具的《情况说明》，称：“2006年5月，东瓦窑公司请求我办对原郊区政府平房宿舍（原物资局平房、原郊区法院平房宿舍、原呼市纪委宿舍、原石油公司宿舍等）开展摸底拆迁工作。我办工作人员在摸底拆迁过程中住户提出的补偿要求远远高于《安置补偿方案》的标准，致使拆迁工作无法进行，我办将东瓦窑公司380万元退回。期间没有任何部门阻止我办拆迁。”
丰华公司称其按照赛罕区政府要求，�成14户拆迁户的安置工作。安置时间在2001年下半年。
本院二审查明的其他案件事实与一审法院查明的事实相同。
本院认为，本案二审当事人争议的焦点问题为：1、案涉《移交开发权协议》的性质及效力如何认定；2、东瓦窑公司提出的诉讼请求是否应予支持。
（一）关于《移交开发权协议》的性质问题
《移交开发权协议》约定，丰华公司退出与赛罕区政府签订的《联合改造协议》，将与赛罕区政府联合改造地段的开发权移交给东瓦窑公司。依照上述约定，认定《移交开发权协议》的性质及效力，需要对上述协议签订的基础事实，即《联合改造协议》的性质及效力作出认定。《联合改造协议》约定的主要内容为，赛罕区政府提供建设用地，丰华公司提供资金，双方对赛罕区政府职工住宅危旧平房进行联合改造建设，建设的房屋安置回迁住户后，赛罕区政府分得�套房外，其余归丰华公司所有。上述约定符合共同出资、共担风险、共享利润合作建房合同的法律特征，《联合改造协议》应认定为合作建房合同。上述协议签订后，丰华公司对联合改造项目申请立项，并与呼和浩特市土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》，呼和浩特市人民政府同意将诉争土地出让给丰华公司。上述事实表明，政府管理部门批准了赛罕区政府与丰华公司合作建房。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。”依据上述司法解释规定，《联合改造协议》有效。
依据《联合改造协议》约定，丰华公司享有对讼争土地的开发建设权利，并承担讼争土地内房屋拆迁及房屋建设义务。《移交开发权协议》约定，丰华公司退出《联合改造协议》，将开发权移交给东瓦窑公司，并协助东瓦窑公司开展与各拆迁户及相关单位的协商工作，与赛罕区政府办理撤销《联合改造协议》的手续。上述约定表明丰华公司通过签订《移交开发权协议》，将其《联合改造协议》中的开发建设权利及拆迁建房义务概括转让东瓦窑公司。一审判决认定上述协议为综合建设项目债权债务概括转让，适用法律正确。东瓦窑公司主张《移交开发权协议》应定性为开发权或者土地使用权转让合同，缺乏事实依据，本院不予支持。
（二）关于《移交开发权协议》的效力问题
《合同法》第八十八条规定：当事人一方经对方同意，可以将自己在合同中的权利和义务一并转让给第三人。上述法律规定的“对方同意”为转让行为生效的强制性规定，为权利义务概括移让合同生效的必备要件。故案涉《移交开发权协议》约定的转让行为是否生效，关键在于丰华公司与东瓦窑公司的缔约行为是否经赛罕区政府同意。本院认为，综合以下证据及事实，可以认定赛罕区政府同意。一是，呼和浩特市人民政府《关于研究解决东苑居住区内城市道路前进巷与丰收路征地补偿和南一环路中段开发过程中拆迁问题的市长办公会议纪要》（（2000）75号）记载内容印证了呼和浩特市人民政府《关于研究南一环道路开工有关事宜的市长办公会议纪要》（（1998）44号）内容，即东瓦窑公司因建设呼和浩特市南一环中段道路，按照“以房养路”政策，享有南一环中段北侧可开发建设土地的开发权。赛罕区政府参会行为表明，其明知东瓦窑公司享有“以房养路”政策。二是，案涉《移交开发权协议》明确约�“根据赛罕区政府协调，甲方自愿退出其与赛罕区政府签订的《联合改造协议》，并将开发权移交给乙方”，综合上述两个会议纪要，应能推定存在赛罕区政府协调事实的可能性。三是，《移交开发权协议》签订后，因东瓦窑公司未安置剩余14户拆迁户，引发上访。在诉讼中，赛罕区政府称此时才得知丰华公司与东瓦窑公司签订《移交开发权协议》。丰华公司称其按照赛罕区政府要求，完成14户拆迁户的安置工作。安置时间在2001年下半年。上述当事人陈述表明，赛罕区政府在2001年下半年前，已经知道东瓦窑公司与丰华公司签订《移交开发权协议》。四是，2006年5月15日，东瓦窑公司向赛罕区拆迁管理办公室支付380万元拆迁款。该机构出具的《情况说明》内容证实，赛罕区政府明知签订《移交开发权协议》后东瓦窑公司有履约行为，但未对此提出异议。五是，赛罕区�府（2007）11号《关于研究东瓦窑批发市场路北区物资局平房拆迁事宜的专题办公会议纪要》表明，赛罕区政府基于东瓦窑公司与内蒙古大地河置业有限责任公司之间的协议，允许内蒙古大地河置业有限责任公司对诉争地段危旧平房进行拆迁改造。依据上述三个会议纪要的内容可认定，赛罕区政府知道东瓦窑公司与丰华公司签订《移交开发权协议》，并认可东瓦窑公司的履约行为。六是，赛罕区政府与丰华公司签订的《补充合同》证明，直到2007年9月20日，赛罕区政府才明确表示不同意丰华公司转让合同权利义务与东瓦窑公司。综合上述证据及事实，足以认定赛罕区政府明知并同意丰华公司与东瓦窑公司签订《移交开发权协议》，赛罕区政府于2007年9月20日作出不同意的意思表示，并不能否定之前其同意的意思表示，应认定该协议有效。一审判决认定因上述协议未经赛罕区政府同意无效，并在此基础上判令丰华公司与东瓦窑公司互相返还依据无效合同取得的财物，认定事实及适用法律错误，本院依法予以纠正。
（三）关于东瓦窑公司提出的诉讼请求是否应予支持问题
案涉《移交开发权协议》对于协议双方当事人以及原合同的“对方”当事人均有效，相关当事人均应依约全面实际履行合同。依照约定，丰华公司主要合同义务为向东瓦窑公司移交土地使用权证及前期相关法律手续和费用单据。东瓦窑公司的主要合同义务为支付相应费用并继续完成拆迁户安置工作及进行房屋建设。合同签订后，东瓦窑公司支付了110万元费用，丰华公司对待移交了相关手续材料及费用单据。双方履行上述义务后，东瓦窑公司并未履行诉争土地拆迁户安置义务，丰华公司亦未履行移交土地使用权证义务。在双方未对合同有效前提下能否继续履行合同等问题进行充分主张和抗辩情形下，为保护当事人诉权及实体权利，本院不宜就东瓦窑公司有关丰华公司继续履行合同及未完全履行合同应承担民事责任的请求作出裁决，对东瓦窑公司提出的相关诉讼请求不予处理，东瓦窑公司与丰华公司有权就《移交开发权协议》履行问题再行协商或另行提起诉讼解决。
综上，本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销内蒙古自治区高级人民法院（2010）内民一初字第6号民事判决；
二、呼和浩特市东瓦窑房地产开发有限责任公司与内蒙古丰华（集团）建筑安装有限公司签订的《关于内蒙古丰华建筑安装公司向呼和浩特市东瓦窑房地产开发公司移交其对呼和浩特市赛罕区政府职工宿舍开发权的协议书》有效。
一审案件受理费、财产保全费按照一审判决执行。
二审案件受�费293300元，由呼和浩特市东瓦窑房地产开发有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 辛正郁
审 判 员 关 丽
代理审判员 李 琪
二〇一三年十一月二十日
书 记 员 唐 倩