安徽省霍邱县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）霍行初字第00006号
原告：霍邱县海山商贸有限公司
法定代表人：李仲保，董事长。
委托代理人：杨为民，霍邱县冯井镇法律服务所开发区分所法律工作者。
被告：霍邱县人民政府国土资源局
法定代表人：任家杰，局长。
委托代理人：王贤德，安徽兴隆律师事务所律师。
原告霍邱县海山商贸有限公司（以下简称霍邱县海山公司）不服被告霍邱县人民政府国土资源局（以下简称霍邱县国土局）土地行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告霍邱县海山公司的法定代表人李仲保、委托代理人杨为民，被告霍邱县国土局的委托代理人王贤德均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告霍邱县国土局于2013年9月21日对原告作出霍国土资监决（2013）110号国土资源行政处罚决定，认定霍邱县海山公司于2013年1月在霍邱县经济开发区白庙村双塘、双东、京南三个村民组境内一个废弃的取土塘上新建了15间房屋。该取土塘属霍邱县水务局沣西分局的国有土地，因多年来一直闲置，被双塘、双东、京南三个村民组以120万元的价格非法转让给霍邱县海山公司15间地基，双方签订的有《石马台渠取土区流转协议书》。经现场勘测，霍邱县海山公司新建的15间房屋占地面积为787.5平方米，一层已建齐，正在建设二层（现已全面停建），建筑面积为1575平方米（建筑结构：钢混）。比对霍邱县冯井镇土地利用总体规划（2006-2020年）该宗地现状地类为水塘，规划用途为有条件建设区。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，构成了非法转让土地之事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，决定处罚如下：没收在非法转让的787.5平方米土地上新建的建筑物和其他设施（建筑面积：1575平方米，建筑结构：钢混）。
被告于法定期间内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、组织机构代码证、法定代表人证明，证明被告主体资格。
2、立案呈批表、行政处罚告知书、处罚决定书、送达回证，证明对原告非法转让土地的违法行为依法立案调查及依据相关法律规定对原告作出处罚告知和处罚决定。
3、询问笔录，证明原告法定代表人对流转土地建房情况的陈述。
4、现场勘测笔录，证明原告违法建房占地面积为15间，共计787.5平方米。
5、责令停止违法行为通知书、送达回证，证明责令原告停止建设办公用房的通知。
6、图片资料，证明原告非法建房的方位图、房屋概貌。
7、《石马台渠土区流转协议书》、付款凭证，证明原告与双塘居民组约定，以120万元价格购买该宗土地。
8、组织机构代码、营业执照、税务登记证，证明原告主体资格。
原告霍邱县海山公司诉称：上世纪七十年代初，霍邱县修建石马台渠，占用白庙村双塘、双东、京南三个村民组土地，为修建石马台渠坝埂从西段取土，之后遗留了取土塘到2012年度一直荒废。市民向取土塘倾倒垃圾，污染环境，影响白庙街道市容。为此，三个村民组群众多次开会讨论并经白庙村委会引见和做工作，愿将此废弃取土塘流转给原告。2012年8月17日，开发区党工委会议集体研究同意，2012年9月23日，原告与村民组签订了《石马台渠取土区流转协议书》，土地转让费120万元，白庙村委会在协议书签字盖章认可。协议签订后，原告将120万元土地转让费交给了三个村民组。按《农村土地承包法》第三十四条、第四十四条、第四十五条的规定，集体土地可以流转。废弃取土塘的转让，经村、组、开发区管委会的多次协调，原告才同意接收流转土地的，原告的转让行为没有违反《农村土地承包法》的规定，此案因流转而生，不适用《土地管理法》。另外，被告对原告作出重大处罚前（此地块原告投入建筑资金有300万元）没有告知听证程序，违反了《行政处罚法》第四十二条的规定，使原告丧失了听证及申辩理由的机会。其次，2013年9月，被告对双塘、双东、京南三个村民组作出了没收三个村民组各40万元的行政处罚，对此地段的处罚是我们双方的协议行为而产生的行政行为，被告违反了《行政处罚法》第二十四条规定的一事不再罚的原则，被告不该对原告作出没收的行政处罚。故请求撤销被告作出的霍国土资监决（2013）110号行政处罚决定。
原告提供的证据：
1、营业执照、组织机构代码、身份证，证明原告诉讼主体资格及法定代表人的身份。
2、霍邱县经济开发区管委会会议记录、石马台渠土区流转协议书，证明该土地转让经管委会、村委会同意。
3、《最高人民法院关于印发﹤关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要﹥的通知》（法（2004）96号），证明被告行政处罚程序有瑕疵，应告知听证程序。
经质审质证、辩论，本院对原、被告所举证据的关联性、合法性及真实性予以认定，上述证据具有证明力，可以作为定案依据。
被告霍邱县国土局辩称：一、原告以其他方式掩盖非法目的达成的协议，属于违法买卖土地行为，《石马台渠土区流转协议书》当然无效。其理由：1、违反了《农村土地承包法》第八条的规定，即未经批准不得将承包地用于非农业建设。2、违背了《农村土地承包法》第三十三条规定的土地承包经营权流转原则，即不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。3、流转程序不合法，即农村土地发包给本集体组织以外的单位和个人承包，应当事先经村民会议三分之二以上成员或三分之二村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准。二、原告擅自改变土地性质，已经违法，依法应当受到行政处罚。根据比对霍邱县冯井镇土地利用总体规划（2006-2020年），原告非法转让的宗地现状地类为水塘，规划用途为有条件建设区。被告经现场勘测，原告在该宗土地上新建15间房屋，占地面积为787.5平方米，建筑面积为1575平方米。原告在没有经过用地批准、办理相关手续的情况下，擅自改变土地利用总体规划确定的土地用途，其行为已违反了《土地管理法》第四条、第二十六条、第四十三条的规定，依法应当受到行政处罚。三、被告在办理本案过程中，按照法律的规定，严格履行了立案、调查取证、勘测现场、责令停止违法行为通知、行政处罚告知等法定程序，因此被告作出的行政处罚认定事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当，依法应予维持。根据《行政处罚法》第四十二条，被告没有听证告知义务，原告主张的听证事由没有法律依据。
经审理查明：2012年9月23日，原告霍邱县海山公司与霍邱县冯井镇白庙村双塘村民组签订《石马台渠取土区流转协议书》，约定：甲方（即双塘村民组）同意将白庙供电所南取土场从北往南，规格3.5M×15间，计52.5M，以现价人民币120万元流转给乙方（即霍邱县海山公司）管理使用；甲方自签订协议之日起，保证将界内的土地一次性交付乙方，若长度、间数不足尺寸，按价去款；甲方若因分配公平问题，待乙方动工时有障碍，负责赔偿乙方一切经济损失；乙方保证将流转费足额支付给甲方。2012年11月，原告将120万元支付甲方。
2013年9月10日，被告霍邱县国土局以非法转让土地为由对原告霍邱县海山公司上述行为予以立案，被告经调查取证、现场勘测，认定原告新建的15间房屋占地面积为787.5平方米，一层已建齐，正在建设二层（已全面停建），建筑面积为1575平方米（建筑结构：钢混）。比对霍邱县冯井镇土地利用总体规划（2006-2020年），该宗地现状地类为水塘，规划用途为有条件建设区。被告在拟作出处罚前告知了原告的处罚内容。2013年9月26日，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，对原告作出霍国土资监决（2013）110号处罚决定：没收在非法转让的787.5平方米土地上新建的建筑物和其他设施（建筑面积：1575平方米，建筑结构：钢混）。当日，被告向原告送达了行政处罚决定书。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，结合案情，归纳本案争议的主要焦点是：一、被告认定原告有非法转让涉案土地行为成立与否。二、程序上被告是否有听证告知义务。三、被告所作处罚的适当性问题。
一、关于被告认定原告有非法转让涉案土地行为成立与否。从原告与双塘村民组所签的《石马台渠取土区流转协议书》内容看，双方的交易给付关系明显，符合交易特征，如：甲方自签订协议起，一次性交付土地；乙方以现价120万元支付甲方。协议不涉及承包、租赁等内容及土地使用期限问题；协议明确了原告取得该土地的目的就是建筑房屋，用途为建设使用。因此，从协议的内容、特征及目的，综合全案，被告认定原告的行为为非法转让土地，证据确实充分，应予支持。
二、程序上被告是否有听证义务。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。原告认为，按《最高人民法院关于印发﹤关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要﹥的通知》（法（2004）96号）第四条第二款中规定：“法律规范在列举其适用的典型事项后，又以‘等’、‘其他’等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。以‘等’、‘其他’等概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应当与列举事项类似的事项”，为此对于较大的没收非法财物的行政处罚也应包括在“等”内，被告应当告知原告有要求举行听证的权利。本院认为，行政处罚种类是法定的，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款中的“等”亦应由法律确定；最高院在上述对“等”的解释为“且其所概括的情形应当与列举事项类似的事项”，也即“等”应与列举事项“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”中的情形在性质上相近或相似，而没收非法财物与应举行听证列举事项属不同种类行政处罚，显然不具有相近或相似特点，即不应作为“与列举事项类似的事项”看待。再者，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款未将“没收非法财物”作为应举行听证的事项列出，显然立法时已将“没收非法财物”排除听证。由此，本院对原告认为被告有听证义务的意见不符合法律规定，不予采纳。
三、对处罚适当性问题。被告在《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的处罚范围内予以处罚，合理合法，并无不当。
综上，被告所作出的处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当，依法应予维持。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
维持被告霍邱县人民政府国土资源局作出的霍国土资监决（2013）110号行政处罚决定。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。
审 判 长 桂皖湘
审 判 员 徐 可
人民陪审员 李君玲
二〇一四年四月四日
书 记 员 周 茜
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条第一款第（一）项人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。