北京市第二中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）二中民终字第10152号
上诉人（原审原告）北京市房山区阎村镇后十三里村经济合作社，住所地北京市房山区阎村镇后十三里村。
法定代表人黄士彬，社长。
委托代理人王杰，北京市元坤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）北京市房山区养殖业服务中心，住所地北京市房山区良乡西路*号。
法定代表人高海军，主任。
委托代理人王宾，男，1972年3月15日出生。
委托代理人陈洛群，北京市国度律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）北京市房山区渔种场，住所地北京市房山区阎村镇后十三里村。
法定代表人刘威，场长。
委托代理人陈洛群，北京市国度律师事务所律师。
上诉人北京市房山区阎村镇后十三里村经济合作社（以下简称后十三里经合社）因确认合同无效纠纷（原审案由为返还原物纠纷）一案，不服北京市房山区人民法院（2014）房民初字第07558号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了此案，现已审理终结。
2014年5月，后十三里经合社起诉至原审法院称：2001年，北京市房山区养殖业服务中心（以下简称养殖中心）根据北京市政府编办的文件精神，由原来的北京市房山区畜牧水产局更名为北京市房山区畜牧水产服务中心，现又更名为北京市房山区养殖业服务中心。北京市房山区渔种场（以下简称渔种场）是其下属单位。1992年10月10日，我社与渔种场签订了一份《协议书》，约定：将原来归我社所有，当时由渔种场租赁的土地200亩及地上物，以93万元的价款永久转让给渔种场。渔种场将93万元付清，因不符合国家法律和政策未办理土地变更登记，现该块土地仍登记在我社名下。双方之间签订的《协议书》违反了国家土地管理法及合同法的规定，变相买卖集体土地，侵害了农村集体经济组织的利益，为维护集体经济财产权利，故诉至法院。诉讼请求：1、确认我社与渔种场于1992年10月10日签订的《协议书》无效；2、养殖中心、渔种场返还我社原渔种场所占的土地约200亩。
养殖中心辩称：后十三里经合社起诉我中心没有法律依据，《协议书》的双方是后十三里经合社和渔种场。渔种场属于事业法人单位，我中心现在只是其上级主管单位。因此，我中心不是本案的适格被告，请求驳回后十三里经合社的诉讼请求。
渔种场辩称：后十三里经合社与我方签订的《协议书》是有效的协议。根据当时土地管理法的规定，集体所有的土地的使用权可以依法转让。根据当时的规定，土地管理部门没有集体土地使用权变更登记事项。虽然当时的土地管理法和土地管理法实施条例都规定了依法改变土地使用权的，应当办理土地使用权变更登记，但根据当时的土地登记规则，并不包括集体土地使用权的变更登记。所以，本案的双方当事人无法按当时的法律、行政法规、规章的规定到土地管理部门办理集体土地使用权变更登记手续。当时的法律、行政法规虽然规定了应当办理变更登记手续，但未规定登记后生效，所以未办理集体土地使用权变更登记手续并不影响合同的效力。所以，按当时的法律、行政法规的规定，《协议书》应是合法有效的，故我方不同意后十三里经合社的诉讼请求。
原审法院经审理认为：依法成立的合同受法律保护。本案中，根据查明的事实，养殖中心于2009年新成立，其成立后成为渔种场的上级主管部门，二者均为独立的事业法人单位，均能够独立承担民事责任。根据合同的相对性，《协议书》的双方当事人应为后十三里经合社和渔种场。现后十三里经合社要求养殖中心承担民事责任，没有事实和法律依据，不予支持。因后十三里经合社与渔种场在签订《协议书》时，我国的合同法尚未实施，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》关于“合同法实施以前成立的合同发生纠纷起诉到人民法院的，除本解释另有规定的以外，适用当时的法律规定，当时没有法律规定的，可以适用合同法的有关规定”的规定，本案应适用原《中华人民共和国经济合同法》的相关规定。审理中，后十三里经合社主张该协议书违反了土地管理法和合同法的相关规定，协议书应属无效。该主张不符合法律规定，不予支持。原《中华人民共和国经济合同法》第七条规定的属于无效的经济合同包括，“一、违反法律和行政法规的合同；二、采取欺诈、胁迫等手段所签订的合同；三、代理人超越代理权限签订的合同或以被代理人的名义同自己或者同自己所代理的其他人签订的合同；四、违反国家利益或社会公共利益的经济合同”。后十三里经合社与渔种场签订的《协议书》系双方当事人的真实意思表示，且在《协议书》签订前后，就《协议书》所涉及的相关土地使用事宜已向有关部门进行请示，并得到相应答复和认可，该《协议书》并不违反当时的法律和行政法规的规定，应为合法有效合同。故后十三里经合社要求确认双方于1992年10月10日签订的《协议书》无效的诉讼请求，没有法律依据，不予支持。因后十三里经合社与渔种场签订的《协议书》合法有效，并不产生相互返还基于合同取得的财产的法律后果，故后十三里经合社要求返还渔种场所占的约200亩土地的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。据此，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第一条、原《中华人民共和国经济合同法》第七条之规定，于2014年9月判决：驳回北京市房山区阎村镇后十三里村经济合作社的诉讼请求。
判决后，后十三里经合社不服，持原诉意见上诉至本院，请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持其全部诉讼请求。养殖中心、渔种场均同意原审判决。
经审理查明：1992年10月10日，原北京市房山区紫草坞乡后十三里村农工商经济联合社（甲方）与渔种场（乙方）签订《协议书》。该《协议书》载明：“房山区紫草坞乡后十三里村农工商经济联合社（以下简称甲方）与渔种场（以下简称乙方），依据《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国经济合同法》经双方协商一致，同意就区渔种场所占土地由租赁变为永久性使用。具体协议如下：一、区渔种场现使用土地面积200亩，有效水面114亩，原系甲方所有，甲乙双方于1985年签有租赁协议。二、经双方协商一致，同意有偿转让该渔场所有权。乙方付给甲方补偿费、安置费总计93万元人民币，甲方将该渔场（114亩水面和全部饲料地及办公区占地）总计200亩，转让给乙方永久性使用。在双方划定的范围内地上物、附着物同时转让给乙方。三、付款方法：甲乙双方商定分三期付款，第一期本协议书签署生效三个月内乙方付给甲方人民币50%，即46.5万元。第二期在第一期付款后一年内拨付23万元。第三期在第二期付款后一年内拨付23.5万元。四、乙方补偿费、安置费93万元付清后，双方原签订的租赁协议即行废止。未付清前，年租金6000元照付给甲方，农业税由甲方交纳。从全部93万元付清的当年起停止拨付原租金。农业税200亩，1580元，转由乙方照章交纳。五、渔场四至……六、此协议正本一式四份，双方各执一份，双方上级主管部门各一份，双方及双方上级主管部门盖章后生效。副本四份，分别送区农办、财政局、土地地局、国有资产管理局备案。”《协议书》签订后，甲方的上级主管部门原北京市房山区紫草坞乡人民政府、乙方的上级主管部门原北京市房山区畜牧水产局也分别在协议书上加盖了公章。
1992年9月，在《协议书》签订前，原北京市房山区畜牧水产局就渔种场用地由租赁转为永久使用问题曾向北京市房山区人民政府进行请示，并得到批示。1993年5月，原北京市房山区土地管理局也曾就该问题作出《关于区渔种场用地由租赁转为永久使用的批复》（以下简称《批复》）。该《批复》的具体内容为：“一、同意将渔种场所租赁后十三里村200亩土地及双方划定范围内地上附属物转为永久使用，该场只有使用权；二、渔种场在划定范围内不能改变土地使用性质；三、国家需要建设时，要服从统一规划；四、该占地范围内如发生土地争议由区畜牧局会同有关单位自行解决；五、该批复只作为永久作用的凭证，不属于国家征用土地的依据。”
至1997年5月，渔种场付清全部93万元补偿费、安置费。后房山区紫草坞乡后十三里村农工商经济联合社更名为后十三里经合社。北京市房山区紫草坞乡人民政府更名为北京市房山区阎村镇人民政府。2009年，养殖中心成立后，成为渔种场的上级主管单位。
2011年5月，后十三里经合社就本案诉争事实曾诉至原审法院，后撤回起诉。2014年5月，后十三里经合社以《协议书》违反了国家土地管理法和合同法的规定为由再次诉至原审法院。
另查，在一审法庭辩论终结前，涉诉土地的土地权属为阎村镇后十三里村农民集体所有。
二审审理中，后十三里经合社提交北京市房山区阎村镇后十三里村村民委员会于2014年10月25日作出的《情况说明》。《情况说明》载明：“北京市房山区阎村镇后十三里村原有渔场占地二百余亩，于1992年之前由房山区渔种场承租，1992年9月房山区畜牧水产局找到乡政府要求长期使用买断土地使用权，后乡政府找到我村协商此事，在乡政府的指示下，签订了土地使用协议书。经过找原村党支部书记冯国璋调查，又翻找当时的档案材料村里只存有协议书原件，签订协议当时没有经过村民代表会议等民主程序就在政府的指示下签订了出让土地使用权的协议。特此说明。”
经询问，渔种场称其占用涉案土地培育鱼苗，为房山区的渔业生产提供服务。
上述事实，有《协议书》、政府信息公开告知书附件、（2011）房民初字第4626号民事裁定书、付款凭证、《批复》、《情况说明》及双方当事人陈述等在案佐证。
本院认为：关于养殖中心是否为适格被告的问题，根据查明的事实，养殖中心于2009年新成立，其成立后成为渔种场的上级主管部门，二者均为独立的事业法人单位，均能够独立承担民事责任。根据合同的相对性原则，《协议书》的双方当事人应为后十三里经合社和渔种场。后十三里经合社将养殖中心列为本案被告，并要求其承担民事责任，无事实和法律依据，原审法院未予支持，于法有据，本院予以维持。
关于《协议书》的效力问题，因后十三里经合社与渔种场在签订《协议书》时，我国现行的《中华人民共和国合同法》尚未实施，故涉及法律溯及力问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第一条规定：“合同法实施以后成立的合同发生纠纷起诉到人民法院的，适用合同法的规定；合同法实施以前成立的合同发生纠纷起诉到人民法院的，除本解释另有规定的以外，适用当时的法律规定，当时没有法律规定的，可以适用合同法的有关规定。”依照上述规定，本案应适用《协议书》签订时与合同及土地管理相关法律规范，主要包括原《中华人民共和国经济合同法》（1981年）和原《中华人民共和国土地管理法》（1988年）的相关规定。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第三条规定：“人民法院确认合同效力时，对合同法实施以前成立的合同，适用当时的法律合同无效而适用合同法合同有效的，则适用合同法。”因此，本案应当同时兼顾现行《中华人民共和国合同法》的相关规定。
原《中华人民共和国经济合同法》（1981年）第七条规定：“下列经济合同为无效：一、违反法律和国家政策、计划的合同；二、采取欺诈、胁迫等手段所签订的合同；三、代理人超越代理权限签订的合同或以被代理人的名义同自己或者同自己所代理的其他人签订的合同；四、违反国家利益或社会公共利益的经济合同。无效的经济合同，从订立的时候起，就没有法律约束力。确认经济合同部分无效的，如果不影响其余部分的效力，其余部分仍然有效。无效经济合同的确认权，归合同管理机关和人民法院。”后十三里经合社以其与渔种场于1992年10月10日签订的《协议书》违反了国家土地管理法及合同法的规定，变相买卖集体土地，侵害了农村集体经济组织的利益为由，要求确认该《协议书》无效。依照原《中华人民共和国经济合同法》（1981年）的规定，应当审查该《协议书》是否违反法律和国家政策、计划，是否违反国家利益或社会公共利益的经济合同。
原《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让．土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。国家依法实行国有土地有偿使用制度．国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定。”依照上述合同及土地管理相关规定，本院从如下方面对《协议书》的内容进行审查：
首先，《协议书》约定“有偿转让该渔场所有权”，而《中华人民共和国土地管理法》从制定开始经历次修订，一直禁止转让土地所有权，故有偿转让该渔场所有权的约定已经触犯了我国土地管理法律规范的底线。
其次，《协议书》约定“在双方划定的范围内地上物、附着物同时转让给乙方”。可见，该《协议书》涉及到地上物和附属物的权属转移问题。因我国在物权变动过程中以房地一体为基本原则，且地上物和附属物附着在土地上，事实上也不可能脱离土地单独转让，故地上物和附属物的权属转移已经关联到土地权属的转让问题，亦为法律所禁止。
再次，从付款方式上看，《协议书》约定渔种场采取一次买断的方式取得涉案土地的永久使用权，符合买卖合同关系的基本要件，难以认定为承包合同或者租赁合同关系。在渔种场以买断方式取得土地永久使用权的同时，村民集体亦因此永久丧失对集体所有的土地的收益权利。
最后，村集体经济组织就集体土地的使用问题进行重大决策理应经过村民民主程序，而后十三里经合社提交北京市房山区阎村镇后十三里村村民委员会出具的《情况说明》证实《协议书》的签订未经村民民主程序，直接按上级主管单位的指示办理，损害了村民集体的共同利益。
综上，本院认为后十三里经合社与渔种场签订的《协议书》严重违反了我国土地管理法律规定，亦侵害了村民集体的合法权益，符合当时适用的《中华人民共和国经济合同法》（1981年）中关于合同无效的规定，亦符合现行《中华人民共和国合同法》关于合同无效的规定，应当被确认为无效。
原审法院在适用法律存在两方面不妥之处：一方面，原审法院适用了1993年修订后的《中华人民共和国经济合同法》，而该法不属于《协议书》签订当时的法律规定。另一方面，原审法院未适用土地管理相关法律规定，而行政批复不能代替人民法院的合法性审查。从《批复》的内容来看，《批复》指出渔种场只有使用权，亦未认可渔种场一次性买断集体土地使用权的做法，故《批复》并非对《协议书》内容的确认的批准；而且，行政机关亦应当依法行政，违法签订的合同不能因行政机关的批准而合法化。因此，虽然就土地使用事宜已向有关部门进行请示并取得批复，但《协议书》不得因此被确认为合法有效的合同。
关于后十三里经合社要求返还渔种场所占的约200亩土地的诉讼请求，鉴于渔种场占用上述土地从事鱼苗培育活动系服务于当地的生产生活，停止生产活动势必对当地渔业生产造成较大影响。因此，本院认为，虽然《协议书》应属无效，当渔种场不宜立即腾退其所占土地。本案各方当事人应当积极磋商，并协调有关部门解决渔场使用问题。渔种场应当通过重新签订合同继续使用涉案土地或者另寻他处积极解决生产经营问题，避免对当地的生产生活造成影响；后十三里经合社亦应当依照法律规定经营管理集体土地，实现村民集体利益与当地群众公共利益的和谐统一。
综上所述，原审法院适用法律错误，本院予以更正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，本院判决如下：
一、撤销北京市房山区人民法院（2014）房民初字第07558号民事判决。
二、北京市房山区阎村镇后十三里村经济合作社与北京市房山区渔种场于一九九二年十月十日签订的《协议书》无效。
三、驳回北京市房山区阎村镇后十三里村经济合作社的其他诉讼请求。
一审案件受理费35元，由北京市房山区阎村镇后十三里村经济合作社负担17.5元（已交纳），由北京市房山区渔种场负担17.5元（北京市房山区阎村镇后十三里村经济合作社已预交，北京市房山区渔种场于本判决生效后七日内给付北京市房山区阎村镇后十三里村经济合作社）。二审案件受理费70元，由北京市房山区阎村镇后十三里村经济合作社负担35元（已交纳），由北京市房山区渔种场负担35元（北京市房山区阎村镇后十三里村经济合作社已预交，北京市房山区渔种场于本判决生效后七日内给付北京市房山区阎村镇后十三里村经济合作社）。
本判决为终审判决。
审 判 长 顾国增
代理审判员 李俊晔
代理审判员 李 淼
二〇一四年十一月十七日
书 记 员 徐方烁