甘肃省白银市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）白中行初字第2号
原告顾克清，男，汉族，1964年12月22日出生，农民，甘肃省白银市白银区人。
委托代理人张伟博，甘肃赤辉律师事务所律师。
被告白银市人民政府。
法定代表人汪海洲，市长。
委托代理人杨英勇，白银市政府法制办公室干部。
委托代理人朱爱军，白银市国土资源局法律顾问。
第三人白银市白银区国有资产经营中心（简称区国资中心）。
法定代理人高政德，主任。
委托代理人周金平，甘肃铜城律师事务所律师。
委托代理人雒勇，区国资中心干部。
第三人甘肃凯撒物业管理有限公司（简称凯撒公司）。
法定代表人李卫兰，经理。
委托代理人赵新升，该公司员工。
委托代理人马占霞，甘肃铜城律师事务所律师。
原告顾克清不服被告白银市人民政府颁发给白银区国有资产经营中心的白国用（2010）第68号国有土地使用权证，于2014年3月5日向本院提起诉讼。本院受理后，同年3月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月12日公开开庭审理了本案。原告顾克清及其委托代理人张伟博，被告白银市人民政府委托代理人杨英勇、朱爱军，第三人区国资中心委托代理人周金平、雒勇，第三人凯撒公司委托代理人马占霞到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
被告白银市人民政府依据白银区人民政府《关于办理原白银工艺时装厂土地使用权证的函》、白银区国有资产经营中心《关于申请办理土地使用证的报告》、地籍调查表，于2010年8月10日作出白国用（2010）第68号国有土地使用权证，将白银区王岘西路１号，面积6332.1平方米国有土地使用权登记为白银区国有资产经营中心。
原告顾克清诉称，1999年，白银服装集团公司欠原告借款及利息144700元，经白银区法院（1999）白民初字第943号民事调解书确定，由白银服装集团公司将位于工艺时装厂后的平顶房270平方米、厨房100平方米抵偿顾新民借款及利息，同时将部分土地交由顾新民管理。后在2005年顾克清从顾新民受让取得该房屋并办理了房屋所有权证。综上，原告对该部分土地享有合法的使用权，对地上建筑物享有合法的所有权；根据《土地登记办法》的规定，申请人在申请土地登记时，应提交地上附着物权属证明等材料，而本案被告在未审查地上附着物权属证明的情况下，将涉案土地登记给第三人，致使地上建筑物与土地使用权人不一致，故其颁发国有土地使用权的行为不符合法律规定，程序违法；第三人区国资中心未提交证据证明其对地上建筑物和其他附着物享有所有权，应承担举证不能的后果。综上，被告给区国资中心颁发土地使用证的具体行政行为程序违法，请求依法确认该行为违法，并撤销所颁发的土地使用权证，由被告承担诉讼费用。
原告向法庭提交了如下证据：1、白银区人民法院（1999）白民初字第943号民事调解书，证明原告通过调解书，取得了诉争土地上的部分房屋所有权和部分土地使用权；2、售购房产协议书，证明顾克清将上述调解书确定的房屋所有权及土地使用权受让取得的事实；3、白银区白房权证字第027199、027201号房产证，证明顾克清就调解书涉及的平顶房及厨房已取得房产所有权证书。综上证据证明原告对该房屋及部分土地享有合法的所有权和使用权。
被告白银市人民政府辩称，1、本案事实清楚，证据确实充分。工艺时装厂破产后，因土地权属不清，为明确产权关系，经白银区政府研究决定，区国资中心进行接管原工艺时装厂的土地资产。白银区人民政府便函、区国资中心文件、地籍调查表、指界委托书等足以证明第三人取得土地使用证合法；2、本案程序合法，根据《土地登记办法》的规定，土地登记依申请进行，并要求申请人提供地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标或委托专业部门进行测量。被告在给第三人颁证时，完全履行了《土地登记办法》规定的法定义务，土地登记符合法律法规规定；3、该地系划拨土地，根据《土地管理法》的规定，原告所持调解书不是土地使用权证书，原告未履行政审批手续，未能取得土地使用权，且原告未及时向土地管理部门申请登记，导致本案纠纷的发生；4、原告所诉的白国用（2010）第068号土地使用证的具体行政行为已被后变更行为所代替，内容已消灭，属不具有可撤销的内容。故被告认为本案事实清楚，证据确实充分，发证程序合法，原告请求撤销该土地使用权证书没有法律依据，请求驳回原告诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：第一组证据，1、白银市土地管理局市土管发（1989）52号关于划拨西区开发用地的批复；2、白银市西区经济开发实验小区办公室市西办发（1990）13号关于白银工艺服装厂立项报告的批复；3、白银市白银区人民政府白政发（1990）14号关于水川乡在西区新建工艺时装厂的批复；4、白银市建设委员会市建发（1990）51号关于白银工艺时装厂厂址定点的批复。以上证据证明市政府向白银工艺时装厂划拨土地符合法律程序。第二组证据，5、白银市白银区人民政府关于办理原白银工艺时装厂土地使用权证的函；6、白银市白银区国有资产经营中心白国资发（2010）37号关于申请办理土地使用证的报告；7、地籍调查表；8、白银市人民政府白国用（2010）第68号土地使用权证书；9、白银市国有建设用地使用权甘让D（白[2010]36号）出让合同书；10、区国资中心一般缴款书收据；11、国有土地使用权有偿使用收入专用票据；12、缴交国有土地使用权出让金登记单；13、白银市国土资源局市国土让字（2010）16号关于办理国有建设用地使用权出让手续的批复；14、白银市人民政府白国有（2010）第107号出让土地使用权证。以上证据证明白银区国有资产经营中心取得土地使用权符合法律规定程序。第三组证据，15、区国资中心与凯撒公司的国有土地使用权转让合同；16、土地登记卡；17、白银市人民政府颁发给甘肃凯撒物业管理有限公司土地使用权证书。以上证据证明第三人甘肃凯撒物业管理有限公司合法取得土地使用权证。被告向法庭提交了《土地登记办法》作为本案具体行政行为的法律依据。
第三人区国资中心述称，区国资中心根据白银区政府的文件及便函，向市国土资源局提出办理土地使用权证的申请，经国土资源局调查，被告向其颁发了土地使用权证，其取得国有土地使用权证的程序合法；该诉争土地原属白银工艺时装厂，区国资中心统一管理后，经申请取得该宗土地使用权证并未侵害原告的利益；白银区法院民事调解书不能作为原告享有该宗地土地使用权的依据：首先享有土地使用权必须以登记为准；其次该调解书处分了他人财产。根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，土地权属由人民政府土地管理部门确定。综上，原告的诉讼请求应予驳回。
第三人区国资中心向法庭提交如下证据：第一组证据，白银市白银人民区政府白政发【2007】22号“白银市白银区人民政府进一步规范区属国有（集体）企业改制工作的通知”，证明企业改制结束后，剩余资产必须移交区国有资产经营中心统一管理。第二组证据，1、白银市白银区人民政府关于办理原白银工艺时装厂土地使用权证的函；2、白银市白银区国有资产经营中心白国资发（2010）37号关于申请办理土地使用证的报告；3、地籍调查表；4、白银市人民政府白国用（2010）第68号土地使用权证书；5、白银市国有建设用地使用权甘让D白（2010）36号出让合同书；6、一般缴款书收据；7、甘肃省国有土地使用权有偿使用收入专用票据；8、缴交土地出让金登记单；9、白银市国土资源局市国土让字（2010）16号关于办理国有建设用地使用权出让手续的批复；10、白银市人民政府白国有（2010）第107号出让土地使用权证书。以上证据证明区国资产中心取得土地使用权符合法律规定。第三组证据，1、区国资中心与凯撒公司的国有土地使用权转让合同；2、土地登记卡；3、凯撒公司土地使用权证。该组证据证明该宗地的变更登记情况及该宗地使用权现为第三人凯撒公司所有。综上，三组证据证明白银市人民政府给区国资中心颁发了白国用（2010）第68号国有土地使用权证以及该宗地的流转程序合法，并未损害原告的权利。
第三人凯撒公司述称：1、原告与本案颁发土地使用权证书无法律上的权益。本案国有土地使用权证来源于白银工艺时装厂的土地，而原告所持调解书确定的土地为白银服装集团公司的土地及房产。白银服装集团公司与白银工艺时装厂为不同的法人体，其二者之间的土地、房屋等资产在法律上不能混同。原告无证据证明其与涉案土地具有法律的权益；2、原告所持调解书确定的内容无效。白银市中级人民法院已于1999年6月24日调解处理了白银工艺时装厂的全部土地及房产，而白银区法院同年10月19日作出的调解书，如果处置的房产及土地确属工艺时装厂，那么该调解书就属重复处理，该调解书所处置的内容不具有任何法律效力。综上，原告与本案不具有法律上的权益，依法应当驳回其起诉。
第三人凯撒公司向法庭提交了如下证据：1、水川乡人民政府水政发（1989）76号关于在白银西区新建“白银工艺时装厂”的申请报告及白银工艺时装厂“内资企业基本信息”工商档案，证明白银工艺时装厂系水川乡政府成立的“独立核算、自负盈亏”的乡镇集体企业，是独立承担民事责任的法人实体；2、白银市西区经济开发土地使用合同书及建设用地规划许可证，证明白银工艺时装厂土地系国有划拨土地；3、白银市白银区经济计划委员会区经计发（1990）第52号关于白银工艺时装厂修建报告的批复，证明白银工艺时装厂内所有的厂房、办公室、单身宿舍等建筑均为其所建所有，属白银工艺时装厂财产；4、白银市中级人民法院（1999）白经初字第72号民事调解书，证明白银工艺时装厂的厂房、设备、土地等财产已于1999年6月被中级人民法院调解处分，抵顶给农行白银区支行；5、白银市中级人民法院（2001）白中执字第03号民事裁定书，证明白银工艺时装厂的厨房、设备、土地等财产，经白银市中级人民法院强制执行，已于2001年6月27日全部抵顶给农行白办；6、白银服装集团公司的工商档案及白银工艺时装厂审计报告，证明白银服装集团公司属于“独立核算、自负盈亏”的独立法人企业，与白银工艺时装厂是两个不同的法人体。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提交的17份证据，除第8份证据系本案所诉的具体行政行为，不能作为证据使用之外，其余证据可以证明诉争土地的来源、出让、转让的过程及程序，证据的真实性无异议，但不能证明被告在颁证时履行了法定程序；原告提交的3份证据，证明在诉争土地上，原告对部分房屋、土地拥有所有权和使用权；第三人区国资中心提交的14份证据，除第二组第4份证据系本案所诉的具体行政行为，不能作为证据使用之外，其余证据证明了区国资中心取得诉争土地使用权并转让该地的过程及程序，证据的真实性无异议，但不能证明被告对其颁证程序符合法律规定；第三人凯撒公司提交的6份证据，证明工艺时装厂的土地来源及流转过程，但不能证明被告给区国资中心颁证程序符合法律规定。
经审理查明：1999年10月19日白银区人民法院（1999）白民初字第943号民事调解书，确认甘肃白银服装集团公司将位于白银工艺时装厂后的平顶房270平方米、厨房100平方米抵偿顾新民欠款及利息144700元，并将该公司的部分土地交由顾新民管理使用。2005年，原告顾克清将上述调解书确定的房地产购得自己所有，并办理了白银区房权证字第027199、027201号房产证。经查，甘肃白银服装集团公司系白银区乡镇企业管理局于1992年组建成立的由白银工艺时装厂等7家企业组成半紧密型经营联合体的集体企业，其办公地点在白银工艺时装厂内。
2010年5月18日，白银区人民政府致函市国土地资源局，请求将原白银工艺时装厂土地使用权变更为白银区国资中心管理，以解决企业遗留问题。随后，白银区国有资产经营中心向白银市国土资源局提出《关于申请办理土地使用权证的报告》，由其接管原白银工艺时装厂现有的土地资产，并申请办理白银工艺时装厂位于白银区王岘西路1号，总占地面积6332.1平方米土地登记手续，其中顾克清购得房屋及相应土地均在申请的土地登记范围内。同年5月20日，市国土资源局对该宗土地四至作了地籍调查。同年8月10日，白银市人民政府作出白国用（2010）第68号《国有土地使用权证》，将该宗土地登记给白银区国有资产经营中心。同年11月11日，白银市国土资源局与白银区国有资产经营中心签订《白银市国有建设用地使用权出让合同书》，将该宗土地面积6332.1平方米，以101.8万元的出让价出让给白银区国有资产经营中心。同年11月29日，白银市国土资源局作出市国土让字（2010）16号《关于办理国有建设用地使用权出让手续的批复》，同意将涉案土地出让给白银区国有资产经营中心作为工业用地，并作出白国用（2010）第107号《国有土地使用权证》。同日，白银区国有资产经营中心与甘肃撒凯物业管理有限公司签订《国有土地使用权转让合同》，将涉案土地转让于甘肃凯撒物业管理有限公司。2010年12月15号，被告白银市人民政府将涉案土地使用人登记为甘肃凯撒物业管理有限公司，并颁发了白国用（2010）第108号《国有土地使用权证》。
本院认为，原告依据生效的民事调解书、房屋所有权证书等证据证明，被告在办理第三人区国资中心申请土地初始登记时，原告已对本案诉争的土地享有部分使用权和地上建筑物所有权，被告的土地登记行为与原告具有法律上的利害关系。根据土地登记办法的有关规定，土地初始登记时土地管理部门对申请人提交的土地权属来源证明、地上附着物证明等相关材料进行审核，并对符合条件的宗地予以公告。被告在第三人区国资中心申请办理土地使用权登记时，未严格审查土地权属和地上附着物的实际状况，未按程序公告，导致土地使用权人与地上附着物所有权人不一致，该颁证行为存在权属来源不清，程序违法，本应依法予以撤销，但撤销该具体行政行为将会给国家、公共利益造成重大损失，故应确认该具体行政行为违法，责令被告采取相应补救措施。被告及第三人均认为颁证行为合法应予以维持的答辩意见，与查明的事实不符，不予采纳；被告及第三人提出民事调解书存在错误，不能作为原告取得房屋所有权和土地使用权的辩解，因该民事调解书已发生法律效力，未经法定程序被撤销之前，具有法律效力，故对该辩解理由不予采信。综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉》若干问题的解释》第五十八条规定，判决如下：
确认白银市人民政府2010年8月10日作出的颁发白国用（2010）第68号国有土地使用权证的具体行政行为违法；责令白银市人民政府采取相应的补救措施。
案件受理费50元由白银市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 赵 峰
代理审判员 金思刚
代理审判员 张金秀
二〇一四年七月十三日
书 记 员 李彩佩