山西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）晋行终字第19号
上诉人（原审第三人）侯马经济开发区青青食品有限公司。
法定代表人李秀兰，该公司董事长。
委托代理人郑小英，北京市炜衡律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）侯马佳鑫房地产开发有限公司。
法定代表人李帮奎，该公司经理。
委托代理人韩卫东，山西府东律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）侯马经济开发区管理委员会。
法定代表人郝怀玉，该委员会负责人。
委托代理人崔贵元，山西天元盛律师事务所律师。
原审被告临汾市人民政府。
法定代表人岳普煜，该市市长。
委托代理人陈建华，临汾市国土资源局工作人员。
原审第三人侯马经济开发区青青食品有限公司（下称青青食品公司）因土地行政复议一案，不服山西省临汾市中级人民法院（2013）临行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人青青食品公司的法定代表人李秀兰和委托代理人郑小英，被上诉人临汾市人民政府（下称临汾市政府）的委托代理人陈建华，被上诉人侯马佳鑫房地产开发有限公司（下称佳鑫公司）的委托代理人韩卫东，被上诉人侯马经济开发区管理委员会（下称开发区管委会）的委托代理人崔贵元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
临汾市中级人民法院经审理认为，认定土地登记应以土地登记簿的记载为准，开发区管委会并不存在重复登记的行为。2013年4月10日青青食品公司和佳鑫公司即申请土地变更登记，复议决定认定开发区管委会在发证中，未能取得双方共同申请的理由不能成立。双方在申请土地转让登记时提交的土地使用权转让合同书和土地登记申请书中均盖有双方的公章，复议决定认定该国有土地使用权转让合同不能作为双方土地变更登记的权源证明的理由不当。开发区管委会在土地登记时所作地籍调查表没有载明地籍调查及勘丈时间，地籍调查结果审核意见空白；在复议期间，未向复议机关提交证据材料，复议机关的行政复议决定，认定土地变更登记缺失土地用途变更登记材料的意见正确。复议决定认定部分事实不清，但决定结果正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条之规定，判决维持临汾市政府临政复决（2013）6号行政复议决定。
青青食品公司上诉称，上诉人从未与佳鑫公司签署过土地使用权转让合同，佳鑫公司向相关部门提交的多份不同版本的土地使用权转让合同是其单方伪造，不能作为土地变更登记的证据使用。原审判决认定不存在2013年3月28日核发的国有土地使用证和对开发区管委会土地登记程序违法不作表述和认定是错误的。综上，临汾市政府复议决定认定事实清楚，结论正确。原审判决认定部分事实错误。请求二审法院维持原审判决结果，对原审判决的错误认定予以纠正。
佳鑫公司、开发区管委会未向二审法院提交答辩状。
临汾市政府在法定举证期间向原审法院提交的证据有：1、临汾市政府临政复决（2013）6号行政复议决定书及送达回证；2、青青食品公司的行政复议申请书；3、人民政府行政复议立案登记表；4、青青食品公司的法定代表人证明书、营业执照复印件、身份证复印件、授权委托书、律师所公函；5、佳鑫公司的法定代表人身份证明书、授权委托书；6、开发区管委会的行政复议答辩书及情况说明；7、复议案件受理通知书及送达回证；8、行政复议受理告知书及送达回证；9、行政复议决定延期审批卡、行政复议决定延期通知书及送达手续；10、复议决定书发文审批卡；11、土地登记申请书；12、土地登记审批表；13、青青食品公司的企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证复印件；14、佳鑫公司企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明复印件；15、青青食品公司和佳鑫公司国有土地使用权转让合同书；16、地籍调查表；17、税收通用完税证2件；18、股东会决议；19、企业档案信息卡；20、侯开国用（2003）字第0011号国有土地使用证；21、民事起诉状、应诉通知书、民事裁定书；22、侯开国用（2013）第02号国有土地使用证（签发日期2013年3月28日）；23、侯开国用（2013）第02号国有土地使用证（签发日期2013年4月17日）；24、青青食品公司和佳鑫公司签订的国有土地使用权转让合同书（签订时间2013年3月1日）；25、青青食品公司和佳鑫公司协议书；26、张占伦、王永升、耿彦明、杨秀萍身份证复印件；27、宗地图；28、李秀兰出具的保证书；29、税收通用完税证。
开发区管委会、青青食品公司、佳鑫公司向原审法院提交的证据同其在复议程序中提交的证据。除此之外，开发区管委会还向原审法院提交了青青食品公司土地用途变更登记的档案材料。
上述证据原审法院均随案移送本院。
经二审庭审质证，各方对上述证据的真实性未提出异议。合议庭认为，上述证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的证据采信标准，可作为本案的定案依据。
根据上述有效证据认定如下事实：青青食品公司在位于侯马开发区文明路598号，拥有一块面积为13333．4平方米的国有土地。2003年，开发区管委会（原临汾市政府侯马开发区）为其核发了侯开国用（2003）字第0011号国有土地使用证，土地登记用途为工业用地。2011年，原临汾市政府侯马开发区批准青青食品公司变更土地用途为综合（商住）用地，青青食品公司补交土地出让金166万元。2013年2月，青青食品公司向开发区土地分局申请土地用途变更登记。同年3月，青青食品公司与佳鑫公司签订了上述国有土地使用权的转让合同。之后，开发区土地分局收到了青青食品公司和佳鑫公司2013年4月10日填写的盖有各自印章的《土地登记申请书》、双方2013年3月30日签订的《国有土地使用权转让合同书》、青青食品公司的侯开国用（2003）字第0011号国有土地使用证、青青食品公司的股东会决议、税收通用完税证等材料并对其进行了查验。对申请登记土地进行了地籍调查，但在地籍调查表中没有调查及勘丈时间和审核意见的信息。《土地登记审批表》中载明土地权属来源为2013年3月30日青青食品公司与佳鑫公司签订的《国有土地使用权转让合同》和青青食品公司的侯开国用（2003）字第0011号国有土地使用证，开发区土地分局和开发区管委会在表中分别签署了“同意”的审核和批准意见。在登记程序中开发区管委会未就有关登记事项对申请人进行询问。之后，开发区管委会分别为佳鑫公司核发了签发日期为“2013年3月28日”和“2013年4月17日”内容相同的两个侯开国用（2013）第02号国有土地使用证。同年5月，佳鑫公司以青青食品公司在其2013年3月28日已取得上述土地的侯开国用（2013）第02号国有土地使用证的情况下，阻止、妨碍其在上述土地上施工为由，向法院提起民事诉讼，请求排除妨害，赔偿损失。侯马市人民法院裁定青青食品公司停止侵害、妨碍行为。随后，青青食品公司以其并未将上述土地转让给佳鑫公司，开发区管委会将上述土地登记在佳鑫公司名下，侵犯其合法权益为由向临汾市政府提出行政复议申请，请求撤销开发区管委会为佳鑫公司实施的上述土地登记行为。
临汾市政府受理行政复议申请后，各方根据复议机关的要求提交了证据材料。开发区管委会未向行政复议机关提交青青食品公司申请变更土地用途的相关材料。临汾市政府在未进行调查的情况下，对开发区管委会的土地登记行为作出如下认定，其一，土地登记申请表中虽然盖有青青食品公司与佳鑫公司的印章，但落款时间为2013年4月10日，与签发日期为2013年3月28日的《国有土地使用权证》时间相矛盾，有先发证后取证之嫌，且土地登记申请非双方共同提出；其二，申请登记土地用途为商住用地，而原国有土地登记用途为工业用地，开发区管委会未能提供土地用途变更登记手续；其三，土地转让合同落款时间为2013年3月30日，开发区管委会未能提供合同双方对该合同落款时间的共同说明，该土地转让合同不能作为土地登记的权源证明；其四，地籍调查表中未载明调查及勘丈日期及审核意见；其五，开发区管委会在2013年3月28日为佳鑫公司发证的情况下，又在2013年4月17日再次向佳鑫公司核发同一编号的国有土地使用权证。临汾市政府遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第一、三目的规定，决定撤销开发区管委会为佳鑫房公司核发的侯开国用（2013）第02号国有土地使用权证。佳鑫公司不服该行政复议决定，向法院提起行政诉讼。
本院认为，根据我国物权法规定，土地登记属不动产登记，不动产登记所形成的不动产登记簿是物权归属和内容的根据，不动产权属证书，即国有土地使用权证只是其外在表现形式。不动产权属证书记载的事项如与不动产登记簿不一致，应以不动产登记簿为准。从土地登记行为的土地登记簿中所显示的登记顺序来看，2013年4月17日所签发的证书与土地登记簿是相一致的，开发区管委会2013年3月28日签发证书的行为违反法定程序，临汾市政府对此的认定是正确的。但从土地登记簿是物权归属和内容的根据的性质来看，临汾市政府仅以2013年3月28日的土地证书作为有关土地登记事实认定的依据欠妥。开发区管委会所实施的土地登记行为源于国有土地使用权转让，依据《中华人民共和国物权法》第十二条的规定，对此类物权变动应当进行实质审查，不但要查验申请人提供的权属证明和其他必要材料，还要就有关登记事项对申请人进行询问。开发区管委会在登记程序中虽对申请人提交的权属证明和其他材料进行了核实查验，但未履行向申请人询问有关登记事项的职责，致使申请人之间的矛盾未能及时发现和解决。《地籍调查表》是土地登记簿的内容之一，土地登记必经的法定程序，开发区管委会虽对登记土地四至进行了调查指界，但在表中未按要求填写调查时间和最后的审核意见，该地籍调查不具有法律效力，临汾市政府对该程序问题的认定是正确的。2011年，原临汾市政府侯马开发区就已批准青青食品公司将其土地用途变更为商业用地，且青青食品公司也补交了土地出让金。临汾市政府在对该事实未进行调查的情况下，仅以开发区管委会未自行提供该方面的证据，作为认定土地登记行为违法的理由之一，其在认定事实和复议程序上存在瑕疵。
综上，开发区管委会为佳鑫公司所实施的土地登记行为，违反法定程序，临汾市政府以此为由决定撤销，并无不妥。原审判决维持临汾市政府的复议决定是正确的。故本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民帀50元，由上诉人侯马经济开发区青青食品有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘晓芬
审 判 员 郑 宏
代理审判员 郝玉震
二〇一四年七月二十四日
代理书记员 武 蕾