湖南省衡阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）衡中法行初字第104号
原告苏慧君。
原告张苏麒。
二原告共同委托代理人彭家政，湖南天牌律师事务所律师;彭磊，湖南天牌律师事务所实习律师。
被告衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。
法定代表人周海兵，市长。
委托代理人曹卫清，市政府法制办科长。
委托代理人贺榕军，衡阳市司法局公务员。
被告衡阳市国土资源局。住所地：衡阳市华新开发区芙蓉路1号。
法定代表人邹高帆，局长。
委托代理人李立春，市国土局法规科副科长。
委托代理人边学东，市国土局地籍科公务员。
第三人衡阳市五一大市场房地产开发有限公司。住所地：衡阳市石鼓区五一路67号。
负责人颜军，总经理。
委托代理人秦家湘，湖南秦湘律师事务所律师。
原告苏慧君、张苏麒不服被告衡阳市人民政府（下称市政府）、衡阳市国土资源局（下称市国土局）土地注销、变更登记行政行为，于2015年8月6日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月6日立案后，于2015年8月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月28日对本案进行了第一次庭审。庭审中，被告市政府以“衡阳五一大市场是引发相关注销、变更登记行为的主要关系人，对涉案的土地使用权存在利害关系”为由，请求追加衡阳市五一大市场房地产开发有限公司（下称五一大市场房产公司）为本案第三人参加诉讼。本院依职权追加并通知五一大市场作为第三人参加本案诉讼，于2015年10月13日公开开庭审理了本案。原告张苏麒及其原告苏慧君、张苏麒的共同委托代理人彭家政、彭磊，被告市政府的委托代理人曹卫清、贺榕军，被告市国土局的委托代理人李立春、边学东，第三人五一大市场房产公司的负责人颜军及其委托代理人秦家湘到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年6月15日，市国土局在衡阳日报刊登注销张华（原告苏慧君之夫、张苏麒之父）衡阳国用（2009B）-07-07477号国有土地使用权证公告；2015年6月24日，苏慧君向被告市国土局提交异议书，请求维护原告合法权益；2015年7月3日，市政府为五一大市场房产公司颁发了衡国用（2015A）-07-01838号国有土地使用权证。苏慧君、张苏麒认为被告的行为违反法定程序，侵犯了其合法权益。遂向本院提起诉讼。
原告苏慧君、张苏麒诉称，2011年12月24日，张华因病猝死，二原告声明继承张华的全部遗产。2012年6月，二原告将公证声明送达给被告市国土局，并要求市国土局将张华持有的衡阳国用（2009B）-07-07477号国有土地使用权证变更登记到二原告名下，因该证已为第三人五一大市场房产公司借款担保仍抵押在工商银行衡阳城北支行，故未能办理。2015年初，工商银行衡阳城北支行与第三人借款合同纠纷案执行和解，张华的国有土地使用权证被不当地交给了第三人。2015年5月7日，原告收到市国土局衡国土资函[2015]137号《关于衡阳市石鼓区五一路65号地段综合楼43间门面土地权属相关事宜告知函》，原告对此提出异议，指出市国土局行为违法；2015年6月15日，市国土局公告注销张华衡阳国用（2009B）-07-07477号国有土地使用权证；2015年6月24日，原告向市国土局提交异议书，请求维护原告合法权益；2015年7月3日，市政府为第三人颁发了衡国用（2015A）-07-01838号国有土地使用权证。二被告的行为违反法定程序，侵犯了原告的合法权益。请求人民法院依法确认被告作出注销、变更张华的衡阳国用（2009B）-07-07477号国有土地使用权证的行政行为违法，依法判令被告立即撤销违法行政行为，恢复张华衡阳国用（2009B）-07-07477号国有土地使用权证。
原告苏惠君、张苏麒为支持其诉讼请求，提供了如下证据：1、国有土地使用证复印件及土地登记审批表，以证明衡阳国用（2009B）-07-07477号国有土地使用权系张华的合法财产；2、居民死亡医学证明书复印件以及张苏麒、苏惠君、张华的户籍资料，（2012）湘衡雁证内字第1069号《公证书》，以证明张华于2011年12月24日突发急性心梗病故，两原告与张华的关系、两原告系本案的适格诉讼主体；原告已对国有土地使用权的继承进行了权利声明的事实；3、衡国土资函（2015）137号函及衡阳市国土资源局公文送达回证，以证明市国土局仅书面告知原告苏惠君关于衡阳市五一路65号附2号地段综合楼43间门面土地权属相关事宜告知函，但未书面告知原告张苏麒；4、原告2015年6月4日向国土局提交的书面《异议书》，以证明原告向被告国土局明确提出了注销张华国土证的行政行为违法的事实；5、被告国土局在衡阳日报刊登注销张华国土证的公告及原告律师向国土局送达异议书，以证明被告在衡阳日报刊登注销公告后，原告向国土局提出书面异议的事实;6、土地登记审批表、衡阳国用（2009B）第07-07477号国有土地使用证，以证明登记在张华名下的国有土地使用权属于张华的合法财产；湖南兴泰联合会计师事务所兴泰会评字（2008）第080号评估报告书，以证明第三人至2007年10月31日止，尚欠原告苏惠君及张华、曾少兰1239000元，双方存在投资经济往来的事实。
被告市政府辩称:一、市国土局依据《土地登记办法》的相关规定，经过核实之前为张华进行土地权属登记过程中存在错误及问题，答辩人认可市国土局核实的情况属实、所依据的法规适当正确，市国土局作出的注销、变更登记行为系依据《湖南省行政程序规定》实施的纠错行为；二、被答辩人无法证明其为涉案土地的实际权利所有人，且与第三人存在权属争议。被答辩人依法应与第三人依据物权法的规定及按照民事诉讼程序解决他们之间的权属争议。请求判决驳回原告的诉讼请求。
市政府为支持其答辩主张，提供了如下证据:1、国有土地使用权注销公告、告知函、送达回证及纪委纪检建议,以证明答辩人依法作出注销公告，履行了告知义务；纪检建议证明为原告办理的变更登记资料系伪造，答辩人应纪检建议办理更正登记；2、协议书、关于加强春节前市场内临时摊位管理的通知，以证明五一大市场房产公司总经理张华的签名与其办理的变更登记资料的“衡阳市房屋买卖合同”张华的签名不一致，合同中张华的签名系伪造，“衡阳市房屋买卖合同”系假合同；3、2009年1月14日为张华办理的土地使用权登记资料档案（43本证中的一本，其他除分摊面积、证号不一致外，内容相同），以证明张华无变更后的房屋权属证明，无房地产转移的完税或减免税凭证，合同上张华的签名与平常其在公司文书上的签名不一致，系伪造；4、2015年7月2日重新为五一大市场房产公司变更登记档案资料；以证明答辩人在注销为张华错误颁发的国土使用证后，为五一大市场房产公司重新发放国土使用证，有房屋权属登记证明，资料齐全，程序正当，发证合法；5、五一大市场房产公司43间商服用房的房屋所有权属登记证书，以证明涉案土地使用权证关联的43间商服用房的房屋所有权归五一大市场房产公司所有，答辩人为第三人登记发证，符合房地一致原则。
被告市国土局辩称：1、2009年1月，第三人衡阳五一大市场房地产开发有限公司向答辩人申请办理土地变更登记。由于工作人员把关不严，没有认真核实，致使发证错误。答辩人为张华（原告苏惠君已故丈夫）办理变更登记错误。《土地登记办法》第四十条规定：“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。”至今，原告方仍未取得涉案土地上43间商业用房所有权证书，不符合该条规定，不得进行变更登记发证；《土地登记办法》第十八条（三）项规定“未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的，不予登记”；《中华人民共和国契税暂行条例》第二条规定“本条例所称转移土地、房屋权属是指下列行为：（二）土地使用权转让，包括出售、赠与和交换;(三)房屋买卖”，第十一条规定“纳税人应当持契税完税凭证和其他规定的文件材料，依法向土地管理部门、房产管理部门办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。纳税人未出具契税完税凭证的，土地管理部门、房产管理部门不予办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。”《中华人民共和国土地增税暂行条例》第十二条规定“纳税人未按照本条例缴纳土地增值税的，土地管理部门、房产管理部门不得办理有关的权属变更手续。”张华办理土地转移登记没有依法缴纳税费，答辩人为张华办理的变更登记行为违反了上述法规和规定，应当予以撤销。2、《湖南省行政程序规定》第一百六十二条规定“具有以下情形之一的，行政执法行为应当撤销：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的，但是可以补正的除外。”答辨认为张华作出的变更登记行为明显证据不足，违反有关规定，理应撤销。答辩人向原告方送达了拟作出行政行为的告知函，程序合法。答辩人作出的土地注销、变更登记合法。请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告市国土局为支持其答辩主张，提供了与被告市政府一致的证据。
第三人五一大市场房产公司述称：1、第三人系诉争土地使用权人的事实清楚证据确凿。2002年9月，第三人与衡阳市住宅建筑工程公司签订了“五一大市场（预制构件产地块）合作开发合同书”。双方约定：甲方(住宅公司)以其所属预制构件厂约26亩土地使用权作为投资，乙方（第三人）以合同项目开发所需资金作为投资，共同开发；双方分配比例为甲方占32%，乙方占68%。履行完毕后，又于2006年4月签订了“合作开发五一花苑协议”，决定拆除原合作土地上22—25栋商铺，新建五一花苑。现五一花苑房屋已建成售罄。在与衡阳市住宅建筑工程公司合作期间，讼争土地由第三人补交了出让金，第三人在依法办理各项手续后取得了使用面积为15786㎡的土地使用证。由于履行项目缺少资金，2003年9月，第三人以在建工程做抵押，在衡阳市工商银行城北支行（下称工行城北支行）贷款900万元。项目完成后，根据工行城北支行的要求，2009年至2010年，第三人又与工行城北支行办理了抵押物置换手续。在办理置换手续时，时任第三人总经理的张华（经办人之一）在未改变土地上建筑物所有权人仍为第三人的情形下，将4569.3㎡的讼争土地办在了他个人名下——但所有合同均系假合同，张华本人也未签名，而相关的出让费、服务费等也均由第三人支付。另外，在张华本人写给工行城北支行的抵押承诺函上，张华特别注明：“公司（指第三人）已将土地使用权办在我个人名下”。工程完工后，第三人进行了房屋销售，销售后张华又亲自将其名下的土地分户给了27户，期间，他从未向房屋买受人主张过土地过户的对价，也未提出过任何其他权利主张，说明张华并非讼争土地的真正的使用权人。且从另一角度分析也可以看出讼争土地的权属性质：第一、张华每月在公司领取固定工资，作为总经理，公司并未欠其工资，公司也无依据和必要再予张华价值巨额的土地。第二、讼争土地面积为4569.3㎡（约6.9亩），价值在百万以上，张华没有购买能力。第三、若张华真是讼争土地的所有权人，其妻子应当知晓，也可以拿出其支付土地价款的转账凭据。第四、张华去世后，第三人曾与原告沟通协商过改变土地权证的名称问题，而当时原告拒绝同去公证处。则原告苏惠君本人当时对讼争土地的真正权属完全心知肚明。第五、若是张华个人的土地，其在抵押过程中不可能不向第三人提出任何要求。第六、若是张华的土地，张华无偿将其个人土地分户给27户房屋买受人于理不符。第七、根据规定，土地权证的办理应当以房产权证的办妥为前提，并根据房产权证办理；土地权证的主体应当与房产权证的主体一致，而在办理张华名下的土地证前，与之相关的房产证并未办理，不符合规定。以上说明：1、答辩人是诉争土地的真正使用权人。2、被告拨乱反正，将土地权属登记为第三人合情合理合规更合法。请求判决驳回原告的诉讼请求。
第三人为支持其陈述理由及请求，提供了如下的证据:1、五一大市场房地产开发有限公司营业执照，以证明第三人主体资格合法；2、五一大市场房地产开发有限公司与衡阳市住宅建筑工程开发合同书，以证明诉争土地系第三人出资与住宅建筑工程公司合作取得；3、五一大市场房地产开发有限公司与衡阳市住宅建筑工程公司合作开发五一花苑协议（拆除原建筑物第二次重建），以证明诉争土地上现有房产系合作双方拆除原建筑物后在原址上第二次重建形成；4、第一次合作开发土地出让金发票及付款凭证，以证明诉争土地的出让金由第三人出资补交；5、第一次合作开发中介服务费发票及付款凭证，以证明诉争土地办证所需的中介服务费系由第三人出资支付；6、第一次合作开发土地使用权证，以证明包括诉争土地在内的15786㎡土地的使用权人为第三人；7、工商银行贷款合同、工商银行抵押许可证和工商银行抵押物清单，以证明2003年9月第三人向工行城北支行贷款是以诉争土地及地上构造物（在建工程）作为抵押物；8、工商银行置换贷款抵押合同、置换抵押给工商银行产权证3185.29㎡、置换抵押给工商银行抵押物清单、张华关于土地使用权同意抵押函，以证明工程完工后第三人与工行城北支行办理了抵押物置换手续，其时房产证（总证）所有权人系第三人，土地使用权人在张华名下，张华在承诺函中明确写道：该公司（指第三人）已将土地使用权办在我个人名下……，并同意将43空门面所附的土地抵押给工行城北支行；9、在公司报销的办在张华名下国土证70本办证出证费发票、在公司报销的办在张华名下国土证70本办证服务费发票，以证明办在张华名下的70本国土证出让费和服务费均系第三人支付；10、张华办理国土证时出具的房屋买卖假合同70本中的一本（其他相同）、经办人写给国土局的关于70间门面分户情况的说明，以证明张华在办理国土证至其名下时所签订合同不是张华本人签名，合同系假合同；11、在张华名下70间门面其中27间门面销售情况表及附件，以证明张华办在其名下的27间门面土地转户给他人时从未向第三人提过要求支付土地对价；12、抵押贷款900万元还款凭证，以证明第三人已还清工行城北支行的全部欠款，工行城北支行已将本属第三人的抵押物全部返还给第三人；13、土地登记申请书、五一大市场房地产开发有限公司给衡阳市国土局的报告，以证明为了正本清源，第三人于2015年2月9日和2015年6月30日向国土局提交报告及土地登记申请，请求国土局依法将原颁在张华名下的土地权证恢复在第三人名下。
原告对于被告市政府、市国土局提供的证据质证意见如下：
证据1的真实性无异议，但原告收到被告市国土局的告知函后，向市国土局提出了书面异议，市国土局对原告提出的异议，没有进行答复；市纪委的建议并不是决定，不能作为行政诉讼的认定依据；证据2市国土局的登记档案中并未存档，即便被告所述的“衡阳市房屋买卖合同”中的签名非张华本人所为，也经过原告认可和追认。证据2不能证明被告的证明目的；证据3的真实性存疑，房屋买卖合同中张华的签名与其他文件上签名不一致的原因，原告也不知晓，但被告所称房屋买卖合同是伪造的，缺乏事实依据；至于张华无变更后的房屋权属证明，无房地产转移的完税或减免税凭证，只能说明被告市国土局的档案资料不齐全；证据4的真实性、合法性均有异议，只能证明被告程序不合法，行政乱作为；证据5合法性、关联性均有异议，只能证明被告违法行政，应予撤销该行政行为。
第三人五一大市场房产公司对被告市政府、市国土局提供证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。
被告市政府对原告提供证据的质证意见如下：证据1的真实性、关联性无异议，但合法性已被纠正；证据2如法院审查属实，我方无异议；证据3的“三性”均持异议，请法院审查；证据4因市国土局已经告知了原告相关的事实及法律依据，不能达到原告的证明目的；证据5真实性无异议，但不能达到原告的证明目的;证据6真实性无异议，但合法性我方已经作出了具体行政行为；证据7与本案无关联性。
被告市国土局对原告提供证据的质证意见如下：证据1的真实性无异议，质证意见同市政府；证据2证明目的持异议；证据3原告在异议书中已提出张华与第三人之间可能存在其他利益纠纷；证据4、5、6的质证意见同市政府；证据7的评估报告是08年作出的，时间较久，我们无法核实其真实性，且与本案无关。
第三人对原告提供证据的质证意见如下：证据1不具有合法性；证据2的“三性”无异议；证据3不能证明原告的证明目的；证据4苏慧君是张苏麒的母亲，张苏麒当时并未在国内，苏慧君的行为应该是代表张苏麒的；证据5、6均不能达到原告的证明目的；证据7不真实，原告并无投资或借款的凭据，且报告的期限为一年，已经过期。曾少兰不是本案当事人，我方是否欠原告钱应通过民事诉讼解决。报告的目的是破产和转让，故内容不真实。
原告对于第三人提供证据的质证意见如下：证据1请法院审查确认；证据2、3与本案无关，不能证明张华与第三人有合作关系；证据4、5“三性”均有异议，不能证明是第一次开发还是第二次开发，不能证明张华与第三人的投资情况；证据6的预登记是在第三人名下，但不影响原告在国土局办理了分户手续；证据7、8资料不全，抵押物是张华的，不是第三人的，仅仅以张华说是办在张华名下就说讼争土地属于第三人，不具有合理性；证据9不能证明其证明目的；证据10的“三性”均无异议，不能达到证明目的；证据11没有证人出庭作证，国土局没有提交该证据，档案中也未体现，不能作为本案证据；证据12的抵押物与张华有关，但不能达到证明目的；证据13不能证明其证明目的。
被告市政府、市国土局对第三人提供证据的“三性”均无异议。
对于各方当事人提供的证据，本院认证如下：
（1）被告市政府、市国土局提供的证据：证据1系被告市国土局注销张华涉案国有土地使用证，市政府为第三人颁发涉案国土使用证的缘由及行政行为的程序，可以作为认定本案的事实依据；证据2的协议书、关于加强春节前市场内临时摊位管理的通知与本案无关，但张华办理变更登记资料的“衡阳市房屋买卖合同”张华的签名是否系伪造，“衡阳市房屋买卖合同”是否系假合同，不是本案审查范围；证据3是张华取得涉案土地使用权的依据，应当作为本案认定事实的依据；证据4是原告提起诉讼的依据，应当作为本案认定事实的依据；证据5系被告市政府为第三人颁发国有土地使用权证的依据，应当作为本案认定事实的依据。（2）原告苏慧君、张苏麒提供的证据：证据1系原告持有的权利凭证，应当作为本案事实的认定依据；被告及第三人对证据2的真实性无异议，且涉及原告的诉讼主体资格，应当作为本案的认定依据；被告及第三人对证据3的真实性无异议，应当作为本案的认定依据；证据4系原告所书，两被告的行政行为是否违法，应由法院审查确认；证据5可以证明被告在衡阳日报刊登注销公告后，原告向国土局提出了书面异议的事实;证据6与被告提供的证据一致，应当作为本院审查被告行政行为是否合法的依据和本案认定事实的依据；证据7与本案无关联性，但可以作为本案认定事实的参考。（3）第三人五一大市场房产开发公司提供的证据：证据1与原、被告提供的第三人的房屋所有权证登记的所有权人一致，可以作为本案第三人主体资格的依据；证据2与证据3、4、5、6、7能够形成相互呼应的证明第三人取得包括诉争土地在内的15786㎡土地的使用权人的来源、依据，可以作为涉案国土使用权系五一大市场房地产开发有限公司原始取得的证据；原告及被告对证据8的真实性无异议，本院对此予以确认，可以作为本案认定事实的依据；证据9、10存在关联性，且证据10原告也作为证据提供，可以作为本案认定事实的依据；、11、系第三人制作，将结合前述证据认定其证明目的；原、被告对证据12的真实性均无异议，本院对此予以确认，可以作为认定案件事实的依据；证据13系原告提起诉讼的根据，也是被告市国土局为第三人进行土地登记、市政府为第三人颁发国有土地使用证的依据。本院对此予以确认，可以作为认定本案事实的依据。
根据各方当事人提供的证据及本院的认证，本院查明如下事实：
第三人五一大市场房产开发公司于2001年3月14日经核准登记，法定代表人李峰。张华原系第三人五一大市场房产公司总经理。张华于2011年12月24日患急性心梗猝死。张华去世后不久，李峰也病故。但五一大市场房产公司的法定代表人至今尚未变更。原告苏惠君系张华妻子，原告张苏麒系张华之子。
2015年4月1日，中国共产党衡阳市纪律检查委员会（下称市纪委）向市国土局出具衡纪建（2015）1号《关于依法依规纠正违规办理石鼓区五一路65号附2号地段综合楼159室等70间门面中的43间门面土地分户问题的纪检建议》（下称《纪检建议》）：“经调查，2008年5月，五一公司时任总经理张华在法人代表李峰外出治病期间，未经授权，且伪造相关资料，在未缴纳任何土地费用的情况下，向你局相关部门申请办理石鼓区五一路65号附2号地段综合楼159室等70间门面中的43间门面土地分户手续。你局相关部门工作人员在没有审查资料真伪，未查验所分户土地上房屋产权，在张华并未实际取得43间门面土地使用权的情况下，将属于五一公司的土地分户办理到了张华个人名下，严重违反了《中华人民共和国物权法》第20条、第146条、第147条的规定。请接此建议后，根据调查事实对违规办理土地分户手续问题依法依规尽快予以纠正。”同月30日，市国土局向市纪委提交《关于石鼓区五一路65号附2号地段综合楼159室等70间门面中的43间门面土地分户情况的调查报告》：经调查，五一公司在办理43间门面土地使用权过户时，因之前没有办理地上附着物产权过户手续，未向我局提供相关资料，虚构购房合同，无交易资金及相关税费凭证。2015年1月，五一公司向我局出具报告，承认其公司办理座落与五一路65号附2号的43间门面分户国土证到总经理张华名下所提供的购房合同等资料是虚假的，蒙骗了我局工作人员；同时向我局提出应根据门面实际产权情况重新换发国有土地使用权证，石鼓分局经办人员在土地权属登记审核中，未按规定要求办证单位提供完整的办证资料，在无地上附着物权属证明的情况下予以初核通过，存在工作不细，把关不严的问题。鉴于上述情况，建议查清事实后启动更正程序，将已经过户到张华名下的43间土地使用权证书公告收回，重新审核发证。”。同年5月27日，市国土局向原告苏惠君送达《关于衡阳市石鼓区五一路65号附2号地段综合楼43间门面土地权属相关事宜告知函》，告知：1、请于收到此函十五日内提供购买该43间门面的凭证（购房发票），并对提供证据的真实性、关联性负责；2、此期间若不能提供购买该43间门面的有效凭证，请您对该43间门面的土地使用权申请注销登记；3、逾期不申请注销登记，我局将依法依规进行注销公告，公告期满后直接办理注销登记。同年6月1日，原告苏惠君向被告市国土局提交《异议书》称：一、五一大市场房产公司是李峰与省界牌陶瓷总厂衡阳陶瓷厂共同成立李峰占65％股份，瓷厂占35％股份的有限公司。在合作开发“五一大市场”房地产项目过程中，公司资金困难，经营陷入困境，而由李峰承包经营。李峰承包经营后，先后引进张华等人投资，并将张华投入资金转为房产和地产。2008年5月9日，五一公司与张华签订了综合楼110、111等70间门面的商品房买卖合同。2009年1月，市政府向张华颁发了包括43间门面在内的70间门面的国有土地使用权。现有国土档案证实，张华所有的衡阳市五一路65号附2号地段综合楼70间门面是张华和异议人的合法财产。二、张华2011年猝死后，李峰及五一公司从未就张华的43间门面土地使用权提出过异议。张华持有的涉案43间门面的国有土地使用权，不符合《土地登记办法》规定的“注销登记”情形，不应注销。三、衡阳市纪委衡纪建（2015）1号《纪检建议》存在越职滥权、违法干预行政案件的行为，应不予采信。四、五一公司与张华投资或房屋买卖合同纠纷即使存在未了事项，也属于民事法律关系调整范畴。市国土局限期异议人提供购买综合楼43间门面的凭证（购房发票），属于以行政手段处理民事合同法律关系纠纷，滥用职权的行为，应予纠正。五、五一公司违反合同约定将涉案土地上43间门面重复出售，应承担“一房二卖”的赔偿责任。同月10日，市国土局在《衡阳日报》上刊登《国有土地使用权注销公告》：衡阳市国土资源局根据《土地登记办法》的规定，拟对登记在张华名下位于石鼓区五一路65号附2号地段综合楼（1－110――1－159）其中的43间门面国有土地使用权证进行注销登记手续。（附后表）如有异议的单位或个人，请自登报之日起十五日内携带相关证明资料向我局提出。同月12日，原告苏惠君出具《声明书》声明：根据我国《继承法》的相关规定，我是张华所遗合法财产的法定继承人之一，现就张华名下的衡阳市石鼓区五一路65号附2号74空门面土地使用权（见国有土地使用证清单复印件）的相关事宜声明如下：恳请市国土局、市国土局石鼓分局及相关职能部门在办理上述土地使用权的转移、变更登记过户手续时必须本人到场签字后方能办理。同月15日，原告苏惠君将该《声明书》在湖南省衡阳市雁城公证处予以了公证。同年6月底，市国土局对登记在张华名下位于石鼓区五一路65号附2号地段综合楼（1－110――1－159）衡阳国用（2009B）第07－07477号在内的43间国有土地使用权证进行了注销登记。2015年6月25日，五一大市场房产公司办理了涉案门面的分户房屋产权证。同年6月30日，第三人五一大市场房产公司向市国土局申请办理涉案43间门面的国土使用权证。同年7月2日，市政府为第三人颁发了涉案43间门面的国土使用权证。
另查明，2002年9月6日，衡阳市住宅建筑工程公司与五一大市场房产公司签订合作开发五一大市场合同书，约定：衡阳市住宅建筑工程公司（甲方）以所属的约26亩土地使用权作为投资，五一大市场房产公司（乙方）以五一大市场项目开发所需工程建设资金作为投资，按物业分成，甲方占32％，乙方占68％。协议签订后，五一大市场房产公司于2003年4月3日办理了合作开发土地五一路65号附2号15786平方米衡国用（预登）字第2003037号国有土地使用证，并缴纳了相关的国土出让金等费用。2003年9月17日，五一大市场房产公司与工行城北支行签订了900万元房地产业借款合同及抵押合同。约定借款期限为36个月。由五一大市场房产公司将石鼓区五一路65号22、23、24、25、27栋7167.8平方米在建工程作为贷款抵押，并办理了衡房（2003）抵押许字357号抵押许可证。2006年4月10日，五一大市场房产公司（甲方）与衡阳市住宅建筑工程公司（乙方）签订合作开发“五一花苑”协议，决定拆除原22－25栋商铺，在原址上新建五一花苑。约定双方利润分配按双方合作开发二期协议。2008年5月9日，五一大市场房产公司与张华签订房屋买卖合同，约定五一大市场将五一路65号附2号商服门面以每平方米1000元的价格出售给张华，该房屋买卖合同盖有五一大市场房产公司公章，但无法定代表人签字，除房屋座落位置及房号、商服面积、价格外，付款方式、付款时间、违约责任等其他内容均为空白。2008年6月18日，第三人委托湖南兴泰联合会计师事务所对五一大市场房产公司申报的资产和负债进行评估，并向湖南兴泰联合会计师事务所出具《资产评估委托方（资产占有方）承诺函》：因企业破产清算事宜我单位委托贵所对该经济行为涉及的资产进行评估。2008年6月30日，湖南兴泰联合会计师事务所出具兴泰会评字（2008）第080号《资产评估报告》，报告在特别事项说明项下，注明：根据委托方与湖南省界牌陶瓷总厂破产清算组与2008年4月8日签订的会议纪要的要求，五一安置楼不纳入此次评估范围。根据委托方要求，委托方与衡阳市住宅公司合作开发的五一市场第22、23、24、25、26、27、28、29栋项目，未纳入评估范围。但该评估报告中的《其他应付款（其他）清查评估明细表》（评估基准日2007年10月31日）项下注明：55编号苏惠君57万元；87编号张华6.8万元；131编号曾少兰（原告苏惠君嫂子）60万元。2008年12月18日，五一大市场向国土部门缴纳了发证费50689元，服务费29300元。2009年1月6日，第三人向市国土局出具《具结书》：兹有座落在本市石鼓区五一路65附2号宗地土地使用权面积为5943.5平方米，使用性质为出让，现为以下294户住户共同使用（名单见附表），其土地权属来源是：衡阳市五一大市场房产开发有限公司。由衡阳五一大市场房产开发有限公司前来贵局办理国土分户手续，由此发生的国土权属、债务纠纷由衡阳五一大市场房产开发有限公司承担法律责任。特提交承办国有土地使用权初始登记具结书，请予核发国有土地使用证。五一大市场房产公司提供的五一大市场新1、2栋门面明细名单中含张华的70空门面。2009年1月14日，市政府为张华颁发了衡阳国用2009B－07第07477号4569.3平方米国土使用权证（70空门面中其中1空），2009年5月8日，第三人办理了包含张华名下国土使用证范围内门面的房产所有权证。期间，以第三人的名义办理了27空门面的出售过户手续。2010年6月12日，五一大市场房产公司与工商城北支行签订了一份《抵押合同》（为2003年9月17日贷款900万元置换抵押），约定将包含衡阳国用2009B－07第07477号国土使用证登记范围的国土使用权及五一大市场房产公司名下的3185.59平方米建筑面积房屋(附抵押物清单)作为贷款抵押，并到房产、国土管理部门办理了抵押登记。当日，张华向工行城北支行出具《关于同意土地使用权抵押函》：五一大市场房产公司与贵行2009年6月15日签订了抵押合同（编号：200808城北），该公司以在原址重建的石鼓区五一路附65号安置楼159室等43空门面（面积3185.59平方米）及土地使用权置换被该公司撤除的贵行900万元贷款原抵押物，该房屋抵押手续已办妥。因原贷款在建工程抵押的土地为国有土地使用权预登证，日前该公司已将上述土地使用权办在我个人名下，因此，我同意将上述石鼓区五一路附65号安置楼159室43空门面所附着的土地使用权抵押给贵行。2014年11月至12月间，第三人五一大市场房产公司将向城北支行贷款本息予以了归还，城北支行向第三人归还了抵押物。2015年2月9日，第三人向市国土局提交报告，称：张华名下的43份权证是从我司总户头上分户的，张华不可能原始取得，该土地使用权证在办至张华名下之前，是抵押给城北支行的，在抵押持续有效及银行未参与不知情的情况下，土地权证不可能进行权利人的有效变更。当时向国土局提供的张华办理国土使用权证的所有资料均是虚假的，张华将其中的27空门面过户至实际购房人名下时也从未提出过“个人土地权转让出售”的对价问题。请求国土局将在张华名下的43户假土地使用证查实，还事实真相，我司对报告的真实性负全部责任，亦愿意承担贵局恢复原主后可能产生的全部法律责任。2015年7月2日，被告市国土局以纠错为由，注销了2009年1月14日为张华颁发的涉案国有土地使用证。当日，第三人五一大市场房产公司向被告市国土局申请办理土地登记，被告市政府为第三人五一大市场房产公司重新颁发了土地使用证。
还查明，原告苏慧君不能提供其及张华、曾少兰在第三人处投资1239000元及第三人与张华商议将该投资款作为购买涉案土地使用权的凭据；张华在取得涉案土地使用权证后，并未获取涉案土地上门面的使用、收益、管理权，该涉案土地使用权上的门面由第三人收益、使用、管理。
上述事实，有原、被告及第三人提供的证据及陈述为证，足以认定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一、二款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。被告市国土局注销了张华的涉案国土使用证，被告市政府为第三人颁发了涉案国土使用证，张华是行政行为的相对人。原告苏慧君系张华之妻，原告张苏麒系张华之子，在张华病故后，苏慧君、张苏麒依法可以提起诉讼，是本案的适格主体。本案的争议焦点为市政府为张华颁发涉案国土使用证及市国土局注销张华的涉案国土使用证是否具有事实及法律依据。根据查证的案件事实分析，张华取得涉案国土使用权不具有事实依据，理由如下：1、第三人依据与衡阳市住宅建筑工程公司签订的《合作开发五一大市场合同书》及《合作开发“五一花苑”协议》，在缴纳了相关的土地出让金及费用后，进行了预登记取得了五一大市场包含涉案土地范围的15786平方米的土地使用权，第三人取得该国土使用权属于原始取得，权属来源清晰；2、2009年时张华任第三人五一大市场房产公司总经理，其欲取得已经由第三人进行了预登记涉案国土使用权应当通过转让方式，但张华办理涉案国有土地使用证时提供的依据仅为《房屋买卖合同》，并未有证据证明张华向第三人支付了国土使用权转让费及相应的税、费的依据，且张华并未办理涉案土地上房屋的所有权证；3、张华因突发疾病病故，但如张华系支付对价取得涉案国土使用权，该对价应当数额不菲。如果张华以家庭积蓄或者筹措资金作为对价，作为张华妻子的原告苏慧君，对此理应知情；3、现原告主张张华是以张华、苏慧君、曾少兰在第三人处的债权作为取得土地使用权的对价，则其一，评估报告所列张华、苏慧君、曾少兰应付款仅为1239000元，作为支付4569.3平方米国土使用权的对价，显然数额太低；其二，苏慧君、曾少兰均不能提供在第三人处享有债权的凭据，曾少兰甚至不能提供张华出具的收据；其三，张华与第三人之间没有任何合同约定及交易凭据；其四，张华办理国土使用证办证费及服务费系第三人五一大市场房产公司支付；其五，第三人五一大市场房产公司在2009年6月与城北支行签订的《抵押合同》中明确保证，第三人是抵押物的所有人或国家授权的经营管理者，并享有对抵押物的完全处分权，抵押权不存在任何所有权、使用权或经营管理权方面的争议；其六、张华本人在《抵押合同》上签注“同意土地抵押”，且在向城北支行出具的“关于同意土地使用权抵押函”中载明“日前该公司（第三人）已将上述土地使用权办在我个人名下”；其七，张华从未对涉案国土使用权上的门面进行管理、收益、使用；也未对出售的27空门面享有权益。上述事实，可以确认原告所称的张华的涉案土地使用权系以“张华、苏慧君、曾少兰应付款1239000元”支付，依据不足。结合第三人2008年6月18日向兴泰会计事务所出具的承诺书及2008年6月30日出具的评估报告，第三人委托兴泰会计事务所评估的事由为第三人欲进行破产清算，涉案的国土使用权及房产权未列入第三人的资产进行评估的事实，可见，张华并未实际支付所取得涉案国土使用权的价款。《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。张华向国土局申请本案讼争的土地使用权登记时，仅提供了以张华名义书写的第三人盖章的内容不完善的《房屋买卖合同》，没有提交土地权属来源证明、地上附着物权属证明、法律法规规定的完税凭证，且涉案登记进行预登记时的使用权人系第三人，市国土局在张华提供的《土地使用权登记审批表》上调查审核意见项下批注“符合初始登记发证要求，建议对其作初始登记发证”缺乏事实及法律依据；再者，市政府2009年1月14日为张华颁发涉案国土使用证时，该土地使用权尚作为抵押物处于抵押状态。故，被告市国土局在张华未提供证据证明其是涉案国土使用权的实际权利人的情况下为张华进行涉案土地使用权登记违法，被告市政府为张华颁发涉案国土使用证，依据不足，程序违法。《土地登记办法》第五十条规定，有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）收回的国有土地；（二）依法征收的农民集体土地；（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。被告市国土局在查明为张华进行涉案土地使用权登记依据不足的事实后，启动更正程序，并无不当；但市国土局为张华进行涉案国土使用权登记程序不合法，依据不足，并不具备《土地登记办法》第五十条规定的情形，市国土局在实施自行纠错行为时，适用《土地登记办法》第五十条规定将登记的张华名下的国土使用证采取直接办理注销登记的方式，适用法律不当，程序违法；应当根据《湖南省行政程序规定》第一百六十二条第一款（一）项之规定，撤销张华的国土登记行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。虽然市国土局注销张华的国土使用证适用法律不当，程序违法，但鉴于市国土局为张华登记涉案国土使用权及市政府为张华颁发涉案国土使用权的行为依据不足，市国土局的注销登记行为，对原告的权利并未产生实际影响，故原告请求判决撤销市国土局作出的注销、变更登记行为缺乏事实及法律依据，本院不予支持；被告市政府、市国土局的答辩意见及第三人的陈述意见理由成立，本院予以采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告苏慧君、张苏麒的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告苏慧君、张苏麒负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长何利国
审 判 员 罗慕蓉
审判员 肖大鸣
二〇一五年十二月三日
书记员 陈秀明
校对责任人：何利国 打印责任人 ：陈秀明
附适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
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