山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）济行初字第84号
原告山东万盛环保科技发展有限责任公司，住所地济阳县。
法定代表人周咏玲，总经理。
委托代理人楚良友，男，1984年2月18日出生，该公司职工，住济南市。
委托代理人刘若桥，北京中伦文德（济南）律师事务所律师。
被告山东省人民政府，住所地济南市。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人汲广辉、国鹏，均为山东省人民政府法制办公室工作人员。
原告山东万盛环保科技发展有限责任公司（简称万盛公司）不服被告山东省人民政府（简称省政府）作出鲁政复决字（2011）168号驳回行政复议申请决定（简称168号复议决定）的具体行政行为，向本院提起诉讼。本院于2013年10月28日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月11日公开开庭审理了本案。原告委托代理人楚良友、刘若桥，被告委托代理人汲广辉、国鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告省政府根据原告万盛公司提出的行政复议申请作出168号复议决定的主要内容为：省政府鲁政土字（2006）203号《关于海阳市2006年第一批次城市建设用地的批复》（简称203号批复）的作出时间是2006年3月15日，申请人与济南仲泰房地产有限责任公司（简称济南仲泰公司）签订的转让协议时间是2010年4月8日。省政府征收土地时申请人不是土地使用权人，其与省政府作出203号批复的具体行政行为没有利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
被告在举证期限内向本院提交其作出被诉复议决定的证据如下：
1、原告的行政复议申请书；
2、鲁政复办补字（2011）82号补正通知书；
3、鲁政复办受字（2011）168号受理通知书；
4、鲁政复延字（2011）168号延期通知书；
5、鲁政复中字（2011）168号中止通知书；
6、鲁政复恢字（2011）168号恢复审理通知书；
7、168号驳回行政复议申请决定书；
8、省政府203号批复及烟台市政府《关于海阳市2006年度第一批城市建设用地的请示》（烟政征（2006）3号）、海阳市政府《关于海阳市二〇〇六年第一批次城市建设用地的请示》（海政土（2006）6号）；
9、转让协议。
被告提供的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第四十八条第一款第（二）项的规定。
被告用以上证据、依据，证明其作出168号复议决定程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。
原告万盛公司诉称，2003年海阳市政府招商引资，济南仲泰公司应邀前往开发建设“济南仲裁委员会区域协作中心”。土地按照工业用地上报，并缴纳了土地款。经海阳市、烟台市逐级申报，省政府以鲁政字（2004）739号批复批准。海阳市粮食局作为仲泰公司投资人，在2005年12月6日向海阳市委、市政府提交《关于申请虎脚山综合开发项目列入年终考核的报告》，济南市政府法制办公室和济南市仲裁委员会在2008年7月21日给海阳市政府发文说明情况并提出解决方案，济南仲泰公司也于2010年12月27日向海阳市政府出具《关于“济南仲裁委员会区域协作中心”建设的说明》。在“济南仲裁委员会区域协作中心”建成时，当地政府官员都来参加了开业仪式。这些材料可以证明济南仲泰公司合法建设“济南仲裁委员会区域协作中心”。在海阳市政府承诺补办相关土地手续的情况下，济南仲泰公司向海阳市财政局交纳225200元土地款，海阳市国土资源局出具了交款人为“海洋虎脚山海产品加工厂”的收据。海阳市有关部门以“海洋虎脚山海产品加工厂”的名义为济南仲泰公司补办工业用地手续，并答应以后办理变更土地用途的手续。2004年海阳市呈报海政土（2004）83号《海阳市城市建设补办用地手续的请示》，申请补办用地手续37宗，其中包括济南仲泰公司占用海阳南邵家村耕地19078平方米即28.62亩。烟台市政府又向省政府上报烟政征（2004）120号《关于海阳市城市建设补办用地手续的请示》，山东省政府以鲁政字（2004）739号《关于海阳市完善城市建设用地审批手续的批复》，同意所请事项。这表明，济南仲泰公司占用海阳市南邵家村耕地19078平方米即28.62亩是有合法手续的。原告在与济南仲泰公司签订转让项目之时，审查了济南仲泰公司提供的省政府鲁政字（2004）739号批复等材料，认为可以继续运作下去。后来发现该处地块居然二次征用，并且征地存在违法情况。由此，原告是与被告的征地行政行为有利害关系的。请求法院依法判决撤销被告省政府作出的168号驳回行政复议申请决定。
被告省政府辩称，2011年11月25日，原告向我机关提出行政复议申请，请求撤销省政府203号批复。经我机关依法通知补正后，于2011年12月12日受理原告的行政复议申请。复议期间，我机关曾依法延长了复议期限和中止本案复议。2013年9月30日，我机关恢复审理，并依法作出了168号复议决定，程序合法。经审查，我机关认为，省政府作出203号批复的时间是2006年3月15日，原告与济南仲泰公司签订转让协议的时间是2010年4月8日。因此，省政府作出批复时原告不是土地的使用权人，原告与省政府作出203号批复的具体行政行为没有利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。我机关根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出168号复议决定，驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容适当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
原告向本院提交了下列证据：
1、烟政函（2003）231号《关于海阳市辛安镇、凤城街道土地利用总体规划局部调整的批复》；
2、海政土（2004）83号《海阳市城市建设补办用地手续的请示》；
3、鲁政字（2004）739号文件《关于海阳市完善城市建设用地审批手续的批复》；
4、济南市审计局的审计调查记录、济南仲泰公司缴纳土地款的收据。
原告用以上证据证明省政府203号批复所涉及的土地已经有在先的征地手续存在，省政府再次作出批复是违法的。
经庭审质证，原告对被告提供的证据的真实性、合法性没有异议，但认为被告提供的证据可以证明省政府是重复批准征地。被告对原告提交的证据的真实性、合法性无异议，但认为原告的证据不能证明其与203号批复有利害关系。本院认定，原告和被告提供的证据均具有真实性、合法性，与本案有关联，可以作为本案证据使用。
本院经审理查明，2003年，济南仲泰公司与山东省海阳市辛安镇南邵家村村民委员会签订用地协议，开发建设“济南仲裁委员会区域协作中心”。2004年，海阳市政府向烟台市政府呈交《海阳市城市建设补办用地手续请示》（海政土（2004）83号），请求为37家单位在1996年――2002年间违法占用的土地补办用地手续。为此，烟台市政府向省政府呈交了《关于海阳市城市建设用地补办用地手续的请示》（烟政征（2004）124号），省政府于2004年10月19日作出鲁政字（2004）739号批复，予以批准。2004年9月10日、22日，济南仲泰公司分两次向海阳市财政局综合计划科汇款共225200元，海阳市国土资源局出具了交款人为“海洋虎脚山海产品加工厂”的“办地押金”收据两张。
2006年2月17日，海阳市政府向烟台市政府呈交《关于海阳市二〇〇六年第一批次城市建设用地的请示》（海政土（2006）7号），烟台市政府于同年2月22日向省政府呈交了《关于海阳市2006年度第一批城市建设用地的请示》（烟政征（2006）2号），省政府于2006年3月15日作出203号批复，予以批准。2010年4月8日，原告与济南仲泰公司签订《转让协议》。协议载明：甲方（济南仲泰公司）将其与海阳市辛安镇南邵家村村民委员会于2003年9月20日签订的虎脚山区域综合开发合同项目全部转让给乙方（万盛公司）。2011年11月25日，被告收到原告因不服省政府203号批复提出的行政复议申请。被告通知原告补正后，于2011年12月12日受理了原告的行政复议申请。行政复议过程中，被告经延期、中止复议、恢复复议等程序，于2013年9月30日作出168号驳回行政复议申请决定。原告不服，诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。原告对省政府作出203号批复的具体行政行为不服，向被告省政府申请行政复议，被告具有受理原告行政复议申请，并作出本案被诉168号复议决定的法定职权。
被告收到原告提出的行政复议申请后，经过通知补正、受理、延期、中止、恢复等程序，作出行政复议决定并依法送达原告，程序符合行政复议法的有关规定。对于被告的行政复议程序合法性，原告未提出异议，本院予以确认。
在事实认定方面，首先，省政府作出203号批复的时间是2006年3月15日，当时原告尚未与济南仲泰公司签订协议，其对涉案土地不享有合法权益，因此，省政府203号批复作出时，原告与该批复不存在法律上的利害关系。其次，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条第一款：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第六十三条第一款：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。本案中，济南仲泰公司通过其2003年与海阳市辛安镇南邵家村村民委员会签订的协议，在该村集体土地上开发建设“济南仲裁委员会区域协作中心”项目，其用地手续不符合上述法律规定。虽然，海阳市人民政府于2004年向烟台市政府请求为37家单位在1996年――2002年间违法占用的土地补办用地手续，并获省政府的批准，济南仲泰公司也以“海洋虎脚山海产品加工厂”的名义于2004年9月分两次向海阳市财政局综合计划科汇款225200元的“办地押金”；但济南仲泰公司在与原告签订《转让协议》前始终未取得涉案土地的合法使用权。因此，原告与济南仲泰公司签订的《转让协议》也不具有获得涉案土地使用权的法律效力，即原告在签订《转让协议》后，对涉案土地亦不享有合法权益。综上，被告认定原告与省政府作出203号批复的具体行政行为不存在法律上的利害关系，并未不当。被告根据该事实并依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。原告请求判决撤销被告作出的168号驳回行政复议申请决定，无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告山东万盛环保科技发展有限责任公司撤销被告山东省人民政府作出的鲁政复决字（2011）168号驳回行政复议申请决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告山东万盛环保科技发展有限责任公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 陈汉成
代理审判员 寇 婕
代理审判员 黄 娟
二〇一四年一月十日
书 记 员 王煜桐