乌兰察布市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）乌行终字第7号
上诉人（原审原告）张志荣，男，汉族，农民。
上诉人（原审原告）张利荣，男，汉族，农民。
上诉人（原审原告）张禄荣，男，汉族，农民。
上诉人（原审原告）张兴荣，男，汉族，农民。上述4上诉人系兄弟关系。
委托代理人：陈青峰，系信泽法园律师事务所律师。
委托代理人：任慧芳，系信泽法园律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乌兰察布市集宁区城市管理综合行政执法局（以下简称集宁区城管局）。
法定代表人：贾智文，系该局局长。
委托代理人：徐建明，系该局党委书记。
委托代理人：王旭东，系该局副大队长。
委托代理人：续集芳，系该局法律顾问。
上诉人张志荣、张禄荣等4人因集宁区城管局行政强制拆除一案，不服集宁区人民法院作出的（2013）集行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人张志荣、张禄荣及4上诉人的委托代理人陈青峰，被上诉人集宁区城管局的委托代理人徐建明、王旭东、续集芳等到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2012年1月30日，集宁区人民政府作出“关于对违法建筑进行集中整治的通告”，同日，集宁区违法建筑防控领导小组办公室作出“致市（村）民的一封信，上述文件对在集宁辖区范围内未经批准擅自进行违法建筑的处理作出了明确的规定。2012年2月10日，乌兰察布市市长会议决定将原告所居住的区域察哈尔右翼前旗黄旗海镇圣家营村划归集宁区白海子镇行政区域管辖。2012年5月至7月期间原告未经批准擅自进行房屋建设。被告对原告未经批准违法建设的房屋状况进行摄像、拍照取证后，于2012年7月9日对原告作出集城管（2012）第3961号《责令改正通知书》并经白海子镇干部池存智、圣家营村委会主任殷某某见证留置送达。《责令改正通知书》留置送达后，原告未履行《责令改正通知书》确定的义务，2012年9月5日，被告对原告违法建筑予以强制拆除。
一审法院经审理认为，《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款第二项、第三十七条、《内蒙古自治区村庄和集镇规划建设管理实施办法》第十九条第一款第二项、第二十六条对农村村民在村庄进行住宅建设和使用原有宅基地等地进行建设应当提出申请进行审批及未按规划审批程序或者违反规划的规定进行建设予以处罚予以明确规定，原告未经批准擅自进行建设违反上述法规规定。原告诉称的2011年5月至6月间，原告在自有宅基地翻建住房，2012年9月5日，被告未经事先通知将原告住房拆除违反法定程序的理由。被告提供的《责令改正通知书》、照片、集宁区白海子镇人民政府证明证实，2012年原告所居住行政区域划归集宁区行政区域管辖后，被告对原告未经批准擅自进行房屋建设进行调查取证后，依法作出《责令改正通知书》并经相关基层组织工作人员见证予以送达。原告的诉称理由没有事实根据、法律依据，不予支持。原告庭审中诉称的2012年2月21日开始，原告所居住的圣家营村划归集宁区管辖，而原告新建、翻建房屋是在归属察哈尔右翼前旗管辖时的行为，集宁区政府及其职能部门无权对原行政区域管辖的行政事务实施管辖，被告超越本机关履行职责权限的时间界限，构成违法。被诉具体行政行为违反《城乡规划法》、《行政强制法》程序，构成无效行政行为，1、集宁区城乡规划部门没有对原告的新建、翻建行为作出违法性认定；2、被告没有向原告充分、有效地履行事先催告义务。经庭审调查及被告提供的相关证据能够证实，原告的新建、翻建行为是在其居住区域划归集宁区行政区域管辖后实施的，2012年1月30日，集宁区政府作出“关于对违法建筑进行集中整治的通告”及集宁区违法建筑防控领导小组办公室作出“致市（村）民的一封信，对在集宁区行政管辖区域内违法建设认定、处理均作出规定。被告依据内蒙古自治区人民政府内政字（2011）12号批复、《乌兰察布市中心城区城市管理综合行政执法实施细则》及相关法律、法规的规定对原告违法建设行为进行管理，符合法律、法规及规范性文件规定。原告未依法提出建设申请未得到批准擅自建设的行为属违法行为，该行为不受法律保护。综上，对原告庭审中诉称的理由，不予采纳。被告辩称的所拆除的原告房屋属于违法建筑，被告的具体行政行为合法，原告的诉讼请求不应得到支持的理由。原告所居住行政区域划归集宁区行政区域管辖后，被告对原告未经审批擅自建设的行为依职权进行调查取证，依据《中华人民共和国规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定作出《责令改正通知书》并经见证留置送达，其后强制拆除的具体行政行为，并无不当。其辩称的理由，予以采纳。依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项之规定，判决1、驳回原告要求确认乌兰察布市集宁区城市管理综合行政执法局2012年9月5日对原告699平米农村住房实施行政强制拆除行为违法的诉讼请求；2、驳回原告要求被告赔偿人民币六十二万九仟一佰元的赔偿请求；案件受理费50元，由原告负担。
上诉人张志荣、张禄荣等4人不服一审法院判决向本院上诉称：一、被诉具体行政行为违反职权法定原则。上诉人在圣家营村归属察哈尔右翼前旗察哈尔工业园区黄旗海镇管辖时实施的翻建住宅行为，应当归由察哈尔右翼前旗察哈尔工业园区行政管辖，集宁区人民政府及其职能部门无权对该行为的性质作出认定，更无权实施强制拆除行为。二、被诉行政行为违反《城乡规划法》程序，构成无效行政行为。按照《城乡规划法》的规定，一切工程建设行为合法与否，首先应当由政府城乡规划主管部门作出认定，然后才能依法实施后续行政行为，包括行政强制措施；对行政相对人而言，法无禁止则自由，既然政府城乡规划部门没有认定上诉人翻建村民住宅行为系非法行为，那么就应当推定上诉人的行为是合法行为；乌兰察布市人民政府和内蒙古自治区人民政府有关被上诉人职责权限范围的请示、批复，无权推翻、改变《城乡规划法》规定的基本规则、权限结构。故上诉人翻建住宅行为合法与否没有被县级人民政府城乡规划主管部门作出认定之前，被上诉人擅自实施行政强制拆除行为，缺乏事实根据，违反法定程序，超越法定权限。又被上诉人在庭审过程中，没有向法庭和上诉人展示按照《城乡规划法》第六十八条之规定所应有的，集宁区人民政府事前“责成”被上诉人强制拆除之文书，故被上诉人实施涉案行政行为缺少本级政府个案性决定与授权，系擅为行为、越权行为，违反了《城乡规划法》第六十八条强制性义务，应当被确认为违法。三、原审判决认定案件事实不清，证据不足。原审判决认定上诉人于2012年5月至7月间翻建村民住宅，以及2012年7月9日被上诉人对上诉人留置送达集城管（2012）第3961号《责令改正通知书》，上诉人对此持有异议。理由是被上诉人向法庭展示的视听资料系孤证，不足以直接证明上述认定事实。视听资料上记录的时间，在现有通信技术条件下，完全可以按照持有人意愿进行更改或者重设。留置送达集城管（2012）第3961号《责令改正通知书》的见证人身份，不符合《民事诉讼法》（2007年10月28日修正）第七十九条的规定。综上，请求二审人民法院撤销乌兰察布市集宁区人民法院（2013）集行初字第6号判决，确认被上诉人于2012年9月5日对上诉人699平方米农村住房实施行政强制拆除行为违法，判令被上诉人向上诉人赔偿人民币六十二万九千一百元。
被上诉人集宁区城管局答辩称：一、上诉人被强制拆除的房屋系无任何审批手续的违法建筑。二、被上诉人具备执法权限。2012年乌兰察布市人民政府下发（2012）2号文件，明确从2012年2月10日起包括上诉人张志荣、张禄荣等4人所属的圣家营村等在内的区域行政管辖权划归集宁区白海子镇，而被上诉人经政府授权进行拆除的违法建筑是上诉人在4月以后开始违法盖建的，因此被上诉人对上诉人违章建筑所作的拆除，既不存在行政行为违法，更不存在超越执法权限。三、上诉人的诉求缺乏事实根据，无法律依据，依法不能成立。根据国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》和《内蒙古自治区村庄和集镇规划建设管理实施办法》的相关规定，农村牧区居民即使在原有宅基地上进行住宅建设，也必须依法向相关部门提出申请，经批准领取《准建证》后方可进行施工建设。上诉人诉称在自有宅基地上“翻建”的住房，是未经审批私自建设的违建行为，其建筑物本身就属于违法建筑，因而其所谓的“权益”不应当受到法律的保护，更不存在损失赔偿一说。被上诉人实施的强制拆除违法建筑的具体行政行为程序正当、依据充分，完全合法。
在审理中，上诉人张志荣、张禄荣等4人向人民法院提交了房屋被拆除后的现场照片、DVD光盘；拟证明被上诉人对上诉人699平方米房屋进行了强制拆除。
被上诉人集宁区城管执法局向人民法院提交了三组证据，以及作出被诉具体行政行为的法律依据。
第一组：乌兰察布市人民政府市长办公会议纪要（2012）2号“研究原察哈尔经济技术开发区整建制划归集宁区管理等有关事宜”；拟证明上诉人所居住行政区域于2012年2月划归集宁区政府管辖。
第二组：1、集宁区人民政府关于对违法建筑进行集中整治的通告；2、致市（村）民的一封信；拟证明集宁区人民政府对行政管辖区域内的违法建筑依法作出治理通告；
第三组：1、录像带、光碟、责令改正通知书、照片、集宁区白海子镇人民政府证明，拟证明上诉人未经审批进行房屋建设，被上诉人调查取证并依法作出责令改正通知书并经见证人见证送达；
作出被诉具体行政行为的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《内蒙古自治区村庄和集镇规划建设管理实施办法》、《内蒙古自治区人民政府关于“集宁区开展城市管理综合行政执法工作方案”的批复》、《乌兰察布市中心城区城市管理综合行政执法实施细则》；拟证明被上诉人作出的被诉具体行政行为有法律、法规及规范性文件依据。
法庭审理对存在争议的证据进行了当庭质证。综合举证、质证情况，并对证据进行审查后，本院对以上证据作如下认定：对上诉人提供的证据的真实性、合法性、与案件的关联性，及其证明被上诉人对其房屋进行了强制拆除的证明目的予以确认。对于被上诉人提供的三组证据的真实性、合法性、与案件的关联性，及其证明目的予以确认。
本院根据上述证据所查明的事实与原审认定事实基本一致。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》规定了建设单位或个人进行城乡建设应申请并取得建设规划许可，临时建设应经批准，未取得建设规划许可或未经批准进行临时建设的，责令停止建设或限期拆除，拒不执行的，强制拆除；《村庄和集镇规划建设管理条例》、《内蒙古自治区村庄和集镇规划建设管理实施办法》，对农村村民在村庄进行住宅建设和使用原有宅基地等地进行建设应当提出申请进行审批及未按规划审批程序或者违反规划的规定进行建设予以处罚作出明确规定。由此可见，法律对于未经许可或未经批准的建设行为明确禁止。上诉人张志荣、张禄荣等4人在没有提出建设申请，亦未经任何相关部门批准的情况下擅自建设的行为，属于法律禁止的违法建设行为，依照法律规定，经限期拆除不履行的，予以强制拆除。因此，上诉人关于“法无禁止”的上诉理由不能成立，其要求被上诉人赔偿其被强制拆除的699平方米房屋价值人民币六十二万九仟一百元的诉讼请求，本院不予支持。被上诉人关于执法拆除的699平方米房屋系无任何审批手续的违法建筑的答辩理由成立，本院予以支持。按照《城乡规划法》等的规定，对于没有取得建设规划许可，或未经相关部门批准进行建设的，由所在地人民政府或相关职能部门责令停止建设或限期拆除，拒不履行的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门强制拆除。2012年2月10日印发的《乌兰察布市人民政府市长办公会议纪要》（2012）2号文件将本案违法建筑所在地划归集宁区管理并纳入中心城区进行统一规划，被上诉人集宁区城管局所提供的证据能够证明上诉人的建设行为是在2012年上述《会议纪要》将圣家营村划归集宁区管理之后进行的，故集宁区政府及其有关部门对涉案违法建设行为行使管辖有其相关根据。上诉人关于其建设行为是在圣家营村归属察哈尔右翼前旗管辖时实施的，应当归由察哈尔右翼前旗行政管辖的上诉理由，因上诉人未能提供证据证明其建设行为系在2011年间进行而不能成立。《城乡规划法》等对于未取得建设规划许可进行建设，或者未经批准进行临时建设，明确规定由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设或限期拆除，拒不履行的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门强制拆除，而被上诉人作为根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》精神成立，并经内蒙古自治区人民政府批准的集中行使行政处罚权机关，其依据内蒙古自治区人民政府内政字（2011）12号批复、《乌兰察布市中心城区城市管理综合行政执法实施细则》及相关法律、法规的规定，行使相对集中行政处罚权中对城市规划管理领域违法行为的处罚权，对上诉人的违法建设责令限期拆除，并在上诉人拒不执行的情况下，经政府授权后强制拆除的行为，系属依法行政行为。上诉人关于被诉行政行为实施前上诉人建设行为的合法性未经政府城市规划部门认定，故而违反《城乡规划法》程序，构成无效行政行为的上诉理由，因被上诉人拥有并行使了集中行使行政处罚权的职能而不能成立。上诉人对于内蒙古自治区人民政府内政字（2011）12号批复、《乌兰察布市中心城区城市管理综合行政执法实施细则》合法性的质疑，因规范性文件的合法性不属于法院司法审查范畴，故本院不予评价。对于上诉人主张的被上诉人的强制拆除行为缺少集宁区人民政府的事前“责成”文书的上诉理由，因目前“责成”方式规范欠缺，以没有“责成”文书认定被诉行政行为系上诉人主张的擅为行为、越权行为，于法无据。上诉人关于被上诉人向法庭展示的视听资料系孤证的上诉理由，因该证据与被上诉人陈述互相印证而不能成立；上诉人关于留置送达见证人身份不符合《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定的上诉理由，因见证人殷素平为圣家营村村委会干部，符合《民事诉讼法》规定的“有关基层组织的代表”之要求，故该上诉理由亦不能成立；上诉人对于被上诉人提供的视听资料真实性的质疑，因没有证据予以佐证，不予支持。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人张志荣、张禄荣等4人负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵晓潇
审判员 刘瑞胜
审判员 刘晓秀
二〇一四年三月十日
书记员 乔永亮
附有关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；