河南省滑县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）豫0526刑初481号
公诉机关滑县人民检察院。
被告人常银锋，男，1963年7月13日出生于河南省滑县，汉族，本科文化，中共党员，原滑县质量技术监督局食品监督管理股股长，住滑县。因涉嫌犯玩忽职守罪，2015年3月26日经滑县人民检察院决定被滑县公安局刑事拘留；经滑县人民检察院决定于2015年4月11日被滑县公安局取保候审。
辩护人李秀章，河南创诚律师事务所律师。
被告人郭丙才，男，1954年9月30日出生于河南省滑县，汉族，初中文化，中共党员，原滑县工商局城关工商所工作人员（2013年10月退休），住滑县。因涉嫌犯玩忽职守罪，2015年3月24日经滑县人民检察院决定被滑县公安局取保候审。
辩护人刘咏冰，河南卓誉律师事务所律师。
滑县人民检察院以安滑检公诉刑诉（2016）10号起诉书，指控被告人常银锋、郭丙才犯玩忽职守罪，于2016年7月11日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，适用普通程序，于2016年8月12日、9月7日公开开庭进行了审理。滑县人民检察院指派检察员王天龙出庭支持公诉，被告人常银锋及其辩护人李秀章、被告人郭丙才及其辩护人刘咏冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
滑县人民检察院指控：2006年12月至2011年3月，滑县城关镇居民张某1、张某2、张某3父子三人在长达四年半的时间里，从山东省平阴县济南发达油脂工业有限公司购买从泔水中提炼出来的工业用油，即俗称的“地沟油”，以食用棉籽油的名义、低于正常棉籽油的价格在滑县长期大面积销售。据公安机关不完全统计，上述三人仅通过银行转账方式从济南发达油脂工业有限公司购买“地沟油”1075万余元，约1500吨，至案发前，张某1、张某2、张某3父子三人已将所进“地沟油”全部销售完毕。张某1父子先是在大西关粮油门市部销售“地沟油”，2009年6月22日成立了滑县兴盛粮油食品有限公司从事粮油零售，以公司名义销售“地沟油”，2009年10月10日，滑县兴盛粮油食品有限公司取得全国工业品生产许可证（食用植物油分装），2009年11月至2011年3月间该公司生产销售“地沟油”373.536万元。
被告人常银锋2007年6月任滑县质量技术监督局食品监督管理股股长以来，对企业的监督检查次数偏少，且未按照法律规定检查滑县兴盛粮油食品有限公司进货查验记录制度、产品出厂检验制度的执行情况，对企业存在的销售台账不完整、生产卫生条件差等问题未予以重视。2010年11月30日，滑县质监局曾收到安阳市质监局移交过来的一份检验报告，称濮阳市质量技术监督检验测试中心于2010年11月15日对滑县兴盛粮油食品有限公司生产的调和油和大豆油进行抽样检验，检验结论为不合格。依据《中华人民共和国食品安全法》第七十九条规定“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况；根据食品安全信用档案的记录，对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次”，滑县质监局应当将滑县兴盛粮油食品有限公司列为重点监督检查对象，增加监督检查频次，但是食品监督管理股股长常银锋没有依法履行上述职责，致使在2009年11月至2011年3月间该公司非法生产销售300余万元的“地沟油”。
被告人郭丙才作为工商部门一线执法监督人员，在2008年6月至2009年12月期间和张玉发共同负责城关片区老城片的监督管理，滑县城关镇大西关粮油门市部和滑县兴盛粮油食品有限公司均位于二人的监管区域。2009年年底张玉发因病去世，2010年至2011年城关片区的监督管理由郭丙才和李春潮共同负责。依据国家工商总局2005年印发的《工商行政管理所食品安全监督管理工作规范》规定，工商所在区、县工商局的领导下，按照属地管理的原则负责辖区流通环节食品安全的监督管理，维护辖区食品市场交易秩序。该《规范》第二十二条还规定，工商所对辖区内流通环节食品安全负监督管理责任，工商所主要负责人为辖区食品安全监管工作第一责任人，工商所应当通过签订责任书等方式，明确执法人员的食品安全监管责任。工商总局2009年印发的《食品市场巡查监管制度》也规定：县级及其以上地方工商行政管理机关应当将食品安全监管重心下移，切实把市场巡查的任务落实到基层工商所，做到任务到岗、责任到人，不断强化食品市场巡查和日常监管工作。从2008年6月到2011年3元，郭丙才长期作为直接监管人员却不认真履行工作职责，监督检查走形式，巡查次数少、记录内容空白，对企业存在的购进“地沟油”外观上明显颜色重、有杂质，没有建立完整的进货查验记录和销售台账，销售价格低于正常价格等严重问题没有及时发现和查处，致使城关镇大西关粮油门市和滑县兴盛粮油食品有限公司在郭丙才监管期间非法销售300余万元的“地沟油”。
公诉机关向法庭提供了被告人供述与辩解、证人证言及相关书证。认为被告人常银锋、郭丙才玩忽职守，致使国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应以玩忽职守罪追究二被告人的刑事责任，提请依法判处。
被告人常银锋对公诉机关指控的事实及罪名均无异议。
辩护人的辩护意见：被告人常银锋不构成玩忽职守罪。1、质量监督局的职责是对产品生产环节进行监督管理，张某1父子直接进货直接销售，该地沟油的销售不属于质监部门监督管理的对象，常银锋没有对该销售行为进行监督管理的义务；常银锋尽到了监管职责。
被告人郭丙才对公诉机关指控的事实及罪名均无异议。
辩护人的辩护意见：城关工商所对城关老城区的监管，由张玉发负责，郭丙才协助；所销售地沟油系在企业内进行分装；郭丙才认罪态度较好，建议从轻处罚。
经审理查明：2006年12月至2011年3月，滑县城关镇居民张某1、张某2、张某3父子三人在长达四年半的时间里，从山东省平阴县济南发达油脂工业有限公司购买从泔水中提炼出来的工业用油，即俗称的“地沟油”，以食用棉籽油的名义、低于正常棉籽油的价格在滑县长期大面积销售。据公安机关不完全统计，上述三人仅通过银行转账方式从济南发达油脂工业有限公司购买“地沟油”1075万余元，约1500吨，至案发前，张某1、张某2、张某3三人已将所进“地沟油”全部销售完毕。张某1父子先是在大西关粮油门市部销售“地沟油”，2009年6月22日成立了滑县兴盛粮油食品有限公司从事粮油零售，以公司名义销售“地沟油”，2009年10月10日，滑县兴盛粮油食品有限公司取得全国工业品生产许可证（食用植物油分装），2009年11月至2011年3月间该公司生产销售“地沟油”373.536万元。
被告人常银锋2007年6月任滑县质量技术监督局食品监督管理股股长以来，对企业的监督检查次数偏少，且未按照法律规定检查滑县兴盛粮油食品有限公司进货查验记录制度、产品出厂检验制度的执行情况，对企业存在的销售台账不完整、生产卫生条件差等问题未予以重视。2010年11月30日，滑县质监局曾收到安阳市质监局移交的一份检验报告，称濮阳市质量技术监督检验测试中心于2010年11月15日对滑县兴盛粮油食品有限公司生产的调和油和大豆油进行抽样检验，检验结论为实物质量所检项目中酸值不符合GB1535-2003标准要求，为一般不合格。依据《中华人民共和国食品安全法》第七十九条规定“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况；根据食品安全信用档案的记录，对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次”，滑县质监局应当将滑县兴盛粮油食品有限公司列为重点监督检查对象，增加监督检查频次，但是食品监督管理股股长常银锋没有依法履行上述职责，致使在2009年11月至2011年3月间该公司非法生产销售300余万元的“地沟油”。
被告人郭丙才作为工商部门一线执法监督人员，在2008年6月至2009年12月期间和张玉发共同负责城关片区老城片的监督管理，滑县城关镇大西关粮油门市部和滑县兴盛粮油食品有限公司均位于二人的监管区域。2009年年底张玉发因病去世，2010年至2011年城关片区的监督管理由郭丙才和李春潮共同负责。依据国家工商总局2005年印发的《工商行政管理所食品安全监督管理工作规范》规定，工商所在区、县工商局的领导下，按照属地管理的原则负责辖区流通环节食品安全的监督管理，维护辖区食品市场交易秩序。该《规范》第二十二条还规定，工商所对辖区内流通环节食品安全负监督管理责任，工商所主要负责人为辖区食品安全监管工作第一责任人，工商所应当通过签订责任书等方式，明确执法人员的食品安全监管责任。工商总局2009年印发的《食品市场巡查监管制度》也规定：县级及其以上地方工商行政管理机关应当将食品安全监管重心下移，切实把市场巡查的任务落实到基层工商所，做到任务到岗、责任到人，不断强化食品市场巡查和日常监管工作。从2008年6月到2011年3元，郭丙才长期作为直接监管人员却没有按照上述规定认真履行工作职责，监督检查走形式，巡查次数少、记录内容空白，对企业存在的购进“地沟油”外观上明显颜色重、有杂质，没有建立完整的进货查验记录和销售台账，销售价格低于正常价格等严重问题没有及时发现和查处，致使城关镇大西关粮油门市和滑县兴盛粮油食品有限公司在郭丙才监管期间非法生产销售300余万元的“地沟油”。
另查明：2012年11月30日，张某1因销售伪劣产品罪被滑县人民法院判处有期徒刑十五年，并处罚金人民币600万元，剥夺政治权利三年；张某2因销售伪劣产品罪被判处有期徒刑十二年，并处罚金人民币400万元，剥夺政治权利二年；2016年5月20日，张某3因销售伪劣产品罪被判处有期徒刑十五年，并处罚金人民币600万元，剥夺政治权利二年。
上述事实，有经过庭审质证的以下证据予以证实：
（一）被告人供述与辩解
1、被告人常银锋的供述：供述了其作为食品监督管理股股长，负责全县的食品生产安全监管工作，由于食品监督管理股工作人员少、工作量大，工作中存在监督管理不到位的情况。对滑县兴盛粮油食品有限公司的监督检查次数偏少，日常监督管理不到位，导致张某1父子销售“地沟油”的犯罪行为一直未被发现和查处，造成大量“地沟油”流向社会的事实。
2、被告人郭丙才供述：供述了其在滑县工商局城关工商所工作期间，负责城关片区的工商执法监督，2009年至2011年期间其对该公司巡查检查次数偏少、监督检查流于形式，未对该公司经营的食用油等商品进行抽样检验，一直没有发现张某1父子销售“地沟油”的犯罪行为，导致大量“地沟油”流向社会的事实。
（二）证人证言
1、证人张某1、张某2、张某3证言：证实2006年12月份至2011年3月份，妻父子三人从山东省平阴县孔村镇郭沟村“济南发达脂油工业有限公司”以每吨6000元至8000元不等高的价格购买该公司从泔水中提炼的“地沟油”，在滑县兴盛粮油食品有限公司以食用棉籽油的名义销售给学校食堂、粮油店、饭店等地方的事实；并证实在公司经营期间，滑县质量技术监督局每半年或者一季度去检查一次，河南省质量技术监督局也去抽样检查过，滑县工商局也每年都去检查，检查的时候会随即提取一些样品进行检测的事实。
2、滑县质量技术监督局副局长江红立证言：证实滑县质量技术监督局稽查大队的工作职责是负责全县制售假冒伪劣产品违法行为的查处工作及全县食品生产加工小作坊的备案和监督管理工作等。执法依据主要是《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《中华人民共和国产品质量法》。滑县兴盛粮油食品有限公司属于食品监督管理股的监管范围。
3、城关镇工商所所长李向涛证言：证实滑县工商局城关工商所的职责是负责对辖区内的各类市场主体的经营活动依法进行监督管理，依法查处经济违章违法行为及辖区内流通领域食品等产品质量的监督管理，重点加强对食品安全的监督管理；执法依据主要有《食品卫生法》、《食品安全法》《食品安全法实施条例》、《流通环节食品安全监督管理办法》、《河南省流通环节食品质量安全监督管理办法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等。2008年6月至2009年城关片区老城片2008年6月至2009年由张玉发、郭丙才负责，张玉发任组长，2010年以来城关片区由李春潮、郭丙才负责。
4、城关镇工商所副所长郑洪恩证言：证实其工作职责是主管辖区城内及农村的市场监管，分管人员的主要职责是1、看是否有无照经营或不亮照经营；2、看是否有涂改转借营业执照的行为；3、是否有超范围经营活动；4、是否按有关规定要求进行年度检验。2010年至2012年底其分管城关片区，具体负责的是郭丙才和李春潮。工商部门在食品安全方面的工作职责主要是加强流通环节的食品安全监督管理，与质量技术监督局、卫生局等部门配合，共同保障食品安全。执法依据主要有《食品安全法》《食品安全法实施条例》、《流通环节食品安全监督管理办法》等。
5、王庄工商所所长苏中然证言：证实工商所的主要职责及执法依据及，其任城关工商所所长期间，滑县城关镇大西关粮油门市部在城关工商所的管辖区域内，期间没有发现城关镇大西关粮油门市部存在什么问题
6、滑县质量技术监督局科员刘艳彩证言：证实对滑县兴盛粮油食品有限公司监督检查中，食品监督管理股没有发现该公司存在什么问题。2010年11月份，安阳市质量技术监督局移交一份检验报告，称濮阳市质量技术监督检验测试中心对滑县兴盛粮油食品有限公司生产的调和油和大豆油进行抽样检验，检验结论为不合格。质监局对此事进行了立案查处，对该公司进行罚款，并进行了后处理工作，要求该企业写出整改报告，并对不合格项连续三次进行加严检验。但没有建立食品安全信用档案并将滑县兴盛粮油食品有限公司列为重点监督检查对象，增加监督检查频次。也没有按照规定将滑县兴盛粮油食品有限公司食用油质量不合格的情况书面通报工商局、卫生局等部门的事实。
7、滑县质量技术监督检验测试中心主任卢才普证言：证实滑县质量技术监督检验测试中心主要负责全县计量检定、产品质量检验工作，一般按照政府制定的抽检（定检）计划对抽查对象进行抽样检验，也有部分是个人或企业委托进行的检验。按照省市县的抽查计划对滑县兴盛粮油食品有限公司检测过三四次，样品都是从该公司的成品库中抽取，没有不合格的检测报告。对食用油的检测依据是GB1535-2003.是否对兴盛粮油的棉籽油进行过抽样检验记不清了。
8、滑县城关镇大西关村党支部书记孙孟修证言：证实2012年，滑县公安局将扣押的滑县兴盛粮油公司的账本等材料退交给其后，其交给了张某1的女儿张俊玲，张俊玲说搬家时觉得没用烧毁了。张某1原来在大西关的粮油门市部，开了很长时间，租用的胡纪民的房子，2009年三四月份搬到东关村新建的厂房，不了解其经营情况。
9、张某3妻子刘红丽证言：证实大西关的粮油门市部是其公公一家合伙开的，店面是租用西关村胡纪民家的，门市部经营很长时间了，2009年搬到东关村的事实。
10、滑县质量技术监督局副局长俎明社证言：证实2003年至2008年3月其分管特种设备监督股和办公室工作，2008年3月至2013年7月分管质量监督股工作，食品监督管理股股长是常银锋。滑县兴盛粮油是2009年申请办理生产许可证，2011年下半年，该公司分装销售的棉籽油被查出是地沟油，生产许可证被吊销。该公司经营期间，其陪同上级部门抽查检查并开展食品专项检查。并证实食品股人少，导致对兴盛粮油监管不到位，地沟油的检测认定比较困难，非专业的一线监管人员巡查检查中不易发现的事实。
（三）书证
1、情况说明；
2、张某1、张某2、张某3刑事判决书；
3、滑县兴盛粮油食品有限公司营业执照、生产许可证；
4、滑县质量技术监督局执法材料；
5、张某1判决书复印资料；
6、滑县工商局食品安全巡查情况登记表；
7、相关法规：食品市场质量监管制度、食品市场巡查监管制度（工商所职责依据）、《滑县工商局关于推进执法职能到位、明确岗位职责的通知》、食品市场分类监管制度、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《流通环节食品安全监督管理办法》、国家质检总局《关于食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定的公告》；
8、涉事企业食品生产许可证申请书、企业资质变化情况、营业执照、申请变更登记表；
9、食用植物油卫生标准，检验报告6份；
10、食品生产加工企业落实质量安全主题责任情况自查表、核查表；
11、执法监督案卷；
12、滑县质量技术监督局文件关于质量监督股职责；
13、常银锋、郭丙才身份证复印件，常银锋职务、职责证明，郭丙才职务、职责证明，工作人员职责分工表。
以上证据已经当庭质证，事实清楚，证据确实充分，足以认定。
本院认为，被告人常银锋身为滑县质量技术监督局食品监督管理股股长、郭丙才身为原滑县工商局城关工商所工作人员，在对所属两人监督管理范围内的滑县城关镇大西关粮油门市部和滑县兴盛食品有限公司的日常监督中不认真履行工作职责，疏于监督管理，致使大量不符合食品安全标准的“地沟油”流入市场，严重危害到人民群众的生命健康，其行为已构成玩忽职守罪，滑县人民检察院指控罪名成立，本院予以支持。
关于常银锋的辩护人提出的“质量监督局的职责是对产品生产环节进行监督管理，张某1父子直接进货直接销售，该地沟油的销售不属于质监部门监督管理的对象，常银锋没有对该销售行为进行监督管理的义务；常银锋尽到了监管职责。常银锋不构成玩忽职守罪”的意见。经查，根据（2012）滑刑初字第44号刑事判决书、（2016）豫0526刑初218号刑事判决书，张某1、张某2、张某3的行为构成销售伪劣产品罪；张某1、张某2、张某3证实其从山东购买地沟油直接予以销售的事实；2009年《中华人民共和国食品安全法》规定：质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理；国家工商总局《流通环节食品安全监督管理办法》规定：工商行政管理机关依照法律、法规和国务院规定的职责以及本办法的规定，对流通环节食品安全进行监督管理。但根据国家质检总局《关于食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定的公告》的规定：企业应建立进货查验记录制度；企业应建立出厂检验记录制度；企业应建立销售台帐。质监部门对企业主体责任范畴负有核查义务。滑县兴盛粮油有限公司既属于生产企业又属于销售企业，其2006年6月22日取得企业法人营业执照，经营范围为零售：分装销售食用油、面粉、大米、杂粮、定型包装食品；其2009年10月10日取得“全国工业产品生产许可证”，产品名称为食用植物油，（半精炼、全精炼）（分装），故滑县质量技术监督局和滑县工商局对滑县兴盛粮油有限公司均负有监督管理职责，但二者监管的重点不同，滑县质量技术监督局监管的重点在生产环节，滑县工商局监管的重点在销售环节，对该公司的整体监管不能将生产环节和销售环节完全割裂。据此，辩护人提出的“该地沟油的销售不属于质监部门监督管理的对象，常银锋对该销售行为没有进行监督管理义务”的意见不能成立，故对辩护人的常银峰不构成玩忽职守罪的意见本院不予采纳。被告人常银峰作为滑县质量技术监督局食品监督管理股股长对滑县兴盛粮油有限公司仍负有监管职责，但其职责主要在生产环节，其对主要属于流通环节的张某1父子销售“地沟油”的行为不应承担主要责任。
关于郭丙才的辩护人提出的“城关工商所对城关老城区的监管，由张玉发负责，郭丙才协助”的意见，有郭丙才的供述、滑县工商局城关工商所出具的证明予以证实，符合客观实际，本院对该辩护人的被告人郭丙才认罪态度较好、请求从轻处罚的意见予以采纳。
纵观全案，造成大量不符合食品安全标准的“地沟油”流入市场的直接原因是张某1、张某2、张某3的犯罪行为，其他原因是多方面的，质监部门和工商部门职责不明确，导致监管流于形式，国家对“地沟油”的检测无明确标准亦是原因之一，二被告人仅凭肉眼无法轻易辨别，该公司食用油经多次检测大部分为合格，仅有少量不合格也是一般不合格，且在后处理过程中经多次检测均为合格。综上，二被告人虽已构成玩忽职守罪，但犯罪情节轻微，依法可免于刑事处罚。
为打击犯罪，保证国家机关的正常管理活动，经本院审委会研究决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
一、被告人常银锋犯玩忽职守罪，免于刑事处罚；
二、被告人郭丙才犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河南省安阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份、副本两份。
审 判 长 徐振坤
审 判 员 刘国强
代理审判员 孟海利
二〇一六年十月十日
书 记 员 李 阳