甘肃省定西市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）定中行初字第3号
原告孟高生，男，生于1956年1月1日，汉族，甘肃省宕昌县人，住宕昌县沙湾镇堡子村二社。
被告宕昌县人民政府，住所地宕昌县城关镇人民街105号。
法定代表人李建功，县长。
委托代理人乔伟，宕昌县国土资源局副局长。
委托代理人唐海平，陇南晨源律师事务所律师。
第三人孟朝，男，生于1953年4月3日，汉族，甘肃省宕昌县人，住宕昌县沙湾镇堡子村二社**号。
委托代理人杨植，甘肃泾江律师事务所律师。
原告孟高生不服被告宕昌县人民政府2014年1月3日为第三人孟朝颁发的宕集（2014）第560号土地使用权证，于2014年1月26日向本院提起诉讼。本院于2014年1月26日受理后，于2014年2月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月10日公开开庭审理了本案。原告孟高生、被告宕昌县人民政府的委托代理人乔东、唐海平、第三人孟朝及其委托代理人杨植到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宕昌县人民政府于2014年1月3日将1989年12月27日登记在孟朝、孟小生、孟高生、孟了生名下的宕国用（89）字第560号土地使用权变更登记在孟朝一人名下，被告于2015年2月13日向本院提供了作出被诉具体行政行为的部分证据，但未提供作出被诉具体行政行为的依据。1、1989年12月24日土地登记表，编号560，封面记载：单位（个人）名称孟小生、孟高生、孟了生、孟朝，地址沙湾堡子村，第2页记载：单位性质个人，土地所有权性质集体，土地权属来源划拨，批准用地机关沙湾公社，批准日期1980年6月，用地面积170，其中建筑占地154，土地实际用途住宅，家庭人口6，地上物权属个人，四至东至房墙外线为界（邻路），南至房背墙外线为界（邻路），西至房墙外线为界（邻路），北至共用墙地基二分之一为界（邻郭忠海），第3页记载审查人员初审意见经审查：该户土地使用权属合法、面积准确、四址清楚、用途一致，建议登记发证。但审查人及年月日处空白，没填写，土地管理机关审核意见一栏记载经审查该户土地使用权属合法、面积准确、四址清楚、用途一致，准予发证，负责人一栏盖有范清泰个人名章，审查机关处没有盖章，年月日处空白。第4附图。第5页农村集体土地建设用地登记（草）表记载，用地户主孟朝、孟小生、孟高生、孟了生，单位性质个人，所有权性质集体，土地权属来源审批批准机关沙湾公社，批准用途住宅，批准日期1980年6月，用地面积170，其中建筑面积154，地上物权属本人，用地类别住宅，土地实际用途住宅，家庭人口6人，四至东至本户房墙外线为界（邻路），南至本户房背墙外线为界（邻路），西至本户房墙外线为界（邻路），北至本户与郭忠海共用墙地基为界。土地权属证明材料及申请理由，丈量准确，界址清楚，请予登记，勘察员韩慧平，登记员韩慧平，收费员辛桂菊，住址沙湾乡堡子村二社，勘察登记日期1989年12月8日，第6页附图，第7页宕昌县沙湾乡堡子村村委会证明1989年12月19日“有我村二社社员孟朝、孟小生、孟辽生、孟高生四个房基地属沙湾公社1980年6月审批”，第8页土地使用权登记卡记载，土地使用者孟朝、孟小生、孟辽生、孟高生，地址沙湾堡子村二社，用地来源划拨，土地用途住宅，四至东至房墙外线为界（邻路），南至房背墙外线为界（邻路），西至房墙外线为界（邻路），北至共用墙20厘米处为界（郭忠海），批准用地机关沙湾公社，批准日期1980年6月，用地面积170，其中建筑占地154，填写人：空白，时间89年12月27日，第9页复印件挂失“孟朝遗失土地使用证，证号：宕集用（89）字第560号现声明作废。2、2014年补办的宕集用（2014）第560号土地使用权证共5页，第1页土地资料公开查询审批表记载姓名孟朝，身份证号622623195304030311，查询人单位或住址宕昌县沙湾乡堡子村二社17号，查询时间2013年12月1日，提供的相关材料身份证、担保证明，查询内容土地使用证丢失、补办土地作用权证，审核股长签字李和中2013年12月1日，单位领导签字杨敏，1月3日，第2页2013年12月17日宕昌县国土资源局证明“兹有宕昌县沙湾乡堡子村二社村民孟朝，其土地使用证号为宕集用（89）字第560号。”第3页2013年12月17日宕昌县中小企业信用担保有限责任公司证明“县国土局：沙湾乡堡子村村民孟朝与本公司无双联贷款业务来往。”第4页2013年12月10日宕昌沙湾乡堡子行政村村民委员会证明“昌县国土资源局：兹有我堡子村二社村民孟朝，不慎将自家土地使用证丢失，因最近贵局对我村每户房屋面积都已确切丈量完毕，地界分明，它本人也积极配合贵局做了批界认定工作，望贵局尽快给它补办新证为盼。”
原告孟高生诉称：原告孟高生和孟了生、孟小生以及第三人为同胞兄弟，原有堡子村祖房一处（土木结构9间），1989年宕昌县人民政府确认该笔土地使用权为原告人孟高生和孟了生、孟小生以及第三人共有，证号为宕国用（89）第560号，注明土地使用者为孟朝、孟小生、孟高生、孟了生。后来孟小生在成县成家立业，孟了生也已下落不明。期间该笔土地使用证无任何变更和转让，旧房产一直都在，第三人一家一直居住其中2间房子，其他房子都是第三人借用。2014年初第三人突然将原有的房屋推倒重新修建房屋，因为该房产并末全部转让给第三人，也未处置该房产，原告阻拦第三人修建房屋，而第三人却拿出一新的土地使用证（属于2014年1月24日补办）声明该房产土地使用证是他一个人的，并在沙湾法庭将原告起诉。至此原告才知道，第三人背地里在被告处补办了新的土地使用证书。很明显该笔土地为孟高生和孟了生、孟小生以及第三人共同使用，但是被告人在给第三人补办土地使用证书时违反我国《土地法》以及相关规定，侵害了原告以及孟小生的合法权益，其行为违法，现原告依法提起诉讼，请求撤销被告给第三人颁发的宕集用（2014）第560号土地使用证。
被告宕昌县人民政府在法定期限内未提出书面答辩。其颁证的审核机构宕昌县国土资源局在法定期限内提交了1989年土地登记表和2014年土地资料公开查询审批表。
第三人在庭审中辩称，一、本案程序错误，应当追加孟小生、孟了生为第三人。原告孟朝在起诉状中诉称的争议房屋土地使用权原本属于“孟高生，孟小生，孟了生以及孟朝共同所有”，那么人民法院应当将所谓的土地使用权的共有人孟小牛、孟了生依法追加为第三人参与诉讼。二、宕集用（2014）第560号土地使用证的办理不是新的具体行政行为。本案所争议的宕集用（2014）第560号土地使用证其实质为宕国用（89）第560号土地使用证补办而来，是（89）第560号土地使用证在法律形式上的确认和表现。土地使用证是土地登记的法律凭证，如有遗失，须按照规定申请补办。2006年答辩人朋友申月录借走答辩人持有的（89）第560号土地使用证帮人到宕昌县信用社办理贷款，后宕昌县信用社不慎将（89）第560号土地使用证遗失，后于2014年1月3到宕昌县国土资源局申请补办新证。故答辩人认为，宕集用（2014）第560号土地使用证是在宕国用（89）第560号土地使用证遗失后申请补办，不属于新的具体行政行为，其作出日期是1989年12月，而不是2014年1月3日。三、被告宕昌县人民政府提交的编号560的“土地登记表”和“土地使用权登记卡”是经过涂改的非法证据，其登记内容和涉案土地使用权的实际情况不一致。被告宕昌县人民政府提交的编号560的“土地登记表”和“土地使用权登记卡”是答辩人拥有土地使用权的有效凭证，是1989年土地使用权确权的原始档案和初始登记，是答辩人拥有合法土地使用权的证明。在本案中，编号560的“土地登记表”和“土地使用权登记卡”却存在明显的涂改痕迹，其中“土地登记表”第一页“单位名称”一栏中，原始内容为“孟朝”，然而经过涂改后增加了“孟小生、孟了生、孟高生”三人。第二页“士地权属来源”一栏存在修改痕迹；第二页“家庭人口”一栏填写内容和其他栏的笔迹明显不一致；另外，在第二页“共有使用权面积”一栏没有填写，如果该土地使用权系四人共有，那么必须在该栏内填写共有人各自的面积。“农村集体土地建设用地登记（草）表”内填写内容矛盾，“用地户主”为孟朝、孟小生、盂了生、盂高生等四人，但是在“共有使用面积”一栏中同样没有填写共有人各自的面积。宕国用（89）第560号“土地使用权登记卡”也存在明显的涂改痕迹，在本案争议的关键，也是答辩人财产权利的法律凭证的“土地使用者”一栏内，在答辩人孟朝之后，人为添加了“孟小生、孟了生、孟高生”三人。答辩人认为，此类财产登记档案，如果确实需要对登记内容进行变更或者添加，必须经过相应的法律程序，在通知相关权利人的情况下，在相应证据完备的情况下做出新的具体行政行为，但是答辩人对此却毫不知情。四、宕国用（89）第560号土地使用权是属于答辩人一人所有的，房子也是答辩人一人修建的，和原告孟高生没有任何关系，原告在起诉状中所说的都是虚假的。1、争议土地使用权之上修建的房子不是祖遗房产，而是答辩人在1980年修建的，宅基地是答辩人向村上申请的，这一点宕国用（89）第560号土地使用权登记表“土地来源”系划拨足以证明，在修建该房屋时，答辩人父母早已经去世，何来祖遗房产一说？答辩人的祖遗房产早在1958年就被洪水冲毁，之后一直当作菜园子，1984年被公路建设占用。1978年答辩人和老大孟了生共同出资买了五间房屋，但是1979年发洪水被冲毁，到现在该房屋的地基依然存在。2、1980年，答辩人无房居住，便向村上申请宅基地一处修建房屋，当时，老大孟了生在迭部县林业局当工人，户口也没有在村上；老二孟张家借的同村赵满生家的房于居住，一直到1984年前后才自己修建房屋；老四孟高生和老五孟小生1980年因无房居住便和答辩人一起生活，1983年老四孟高生到武都县角弓镇修房居住，1982年老五孟小生离家出走至今下落不明。另外，早在1976年答辩人就已经分家另过了，1978年堡子村实行分组，答辩人分在二组（即二社），孟高生和孟小生分到三组，两人是一户，孟张家分到四组，户口都各自分开的。3、1989年办理土地使用证时，孟了生在迭部上班，是城市户口；孟高生早已落户在角弓镇，孟小生下落不明，按照当时的政策，也不可能给他们分宅基地，不可能成为土地使用权的共有人。4、根据我国习俗以及国家“一户一处”宅基地的划分政策，农村村民划分宅基地，一般每户最少都是二分以上，也不可能给分家另过的弟兄四人分一户宅基地，这也和农村的风俗习惯和国家政策不一致。1980年堡子村包括答辩人一共给8户村民划分宅基地，每户都是在二分五以上，不存在一户宅基地分给弟兄四人的情况。综上所述，答辩人认为答辩人的土地使用权利凭证被他人非法涂改，无法证明土地使用权的真实情况，请求人民法院在查明事实的基础上，依法判处。
第三人向法院提交了两份证据，1、2014年1月3日，宕昌县人民政府为孟朝颁发了宕集用（2014）第560号土地使用权证，证明：孟朝对争议宅基地拥有合法的使用权；2、申月录、赵学忠、申太生、孟次英证明争议宅基地上的房屋是孟朝所建。经庭审质证，对被告提交的证据，原告和第三人对证据的真实性、合法性以及与待证事实的关联性没有异议，第三人认为第一份证据第一页是涂改的，人为添加了三个人的名字，村委会出具的证明与事实不符，对第三人提交的证据，原被告对第一份证据没有异议，认为第二份公民个人的证明与本案没有关联。本院认为，被告提交的两份证据，能够证明本案中将原来登记在四人名下的土地使用权证，在补发时进行了变更登记在一人名下的事实，第三人提交的土地使用权证可以证明将土地使用权登记在一人名下，均与本案事实相关联，符合证据真实性、合法性和关联性的要求，可以作为认定本案事实的依据。公民个人的证明与本案具体行政行为没有关联，不能作为本案证据使用。
经审理查明：1989年12月8日，农民集体土地建设用地登记表，登记用地户主为孟朝、孟小生、孟高生、孟了生，用地面积170，其中建筑面积154，批准用地机关沙湾公社，批准日期1980年6月，家庭人口6人，同时载明了四至等内容。1989年12月19日，宕昌县沙湾乡堡子行政村村民委员会出具证明，称该村二社孟小生、孟高生、孟了生、孟朝四人房基地属沙湾公社1980年6月审批。1989年12月24日，土地登记表载明：单位（个人）名称孟小生、孟高生、孟了生、孟朝，地址沙湾堡子村二社，单位性质个人，土地所有权性质集体，土地权属来源划拨，批准用地机关沙湾公社，批准日期1980年6月，同时载明了用地面积、建筑占地面积、家庭人口、四至等内容。1989年12月27日，土地使用权登记卡载明：宕国用（89）字第560号，土地实际使用者孟朝、孟小生、孟高生、孟了生，地址沙湾堡子村，用地来源划拨，土地用途住宅，批准用地机关沙湾公社，批准日期1980年6月，同时载明了用地面积建筑占地面积和四至。
2013年12月10日，宕昌县沙湾镇堡子行政村村民委员会向宕昌县国土资源局出具证明称，堡子村二社村民孟朝，不慎将自家土地使用权证丢失，希望国土资源局补办新证。2013年12月17日，宕昌县国土资源局出具证明称，宕昌县沙湾镇堡子村二社村民孟朝，其土地使用证号为宕集用（89）字第560号。2014年1月3日，土地资料公开查询审批表，显示姓名孟朝，查询人住址宕昌县沙湾镇堡子村二社17号，提供的相关材料身份证、担保证明，查询内容土地使用证丢失、补办土地使用证，2013年1月3日，宕昌县人民政府为孟朝颁发了宕集用（2014）第560号土地使用权证。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”的规定，宕昌县人民政府具有颁发土地使用权证的法定职责，根据2008年2月1日起施行的《土地登记办法》第七条土地登记应当由当事人共同申请的规定，第三人孟朝将其保管的被告颁发的宕国用（89）第560号孟高生、孟了生、孟小生、孟朝四人名下的土地使用权证丢失，申请补发时，被告应当认真核实材料的真实性，但被告没有尽到应有的审慎核查义务，严格依照《土地登记规则》规定的程序补发，四人名下的土地使用权证丢失，补发时应当由四人共同提出补发申请，按原有的档案记载内容进行补发。本案中第三人孟朝没有提出补发土地使用权证的申请，只在查询表中称原土地使用权证丢失，被告在补发土地使用权证时，不能依照《土地登记规则》规定的程序补发而进行了实质上的变更登记，严重违反法定程序，被告及所属国土资源行政主管部门没有提交2014年土地使用权证登记的任何材料，没有土地使用权发生转移的相关证明，将原来四人共有的土地使用权证登记在第三人孟朝一人名下，使补发登记实质上变成了土地权利人改变的变更登记，变更登记没有事实根据，主要证据不足，严重违反法定程序。原告孟高生的诉讼理由正当，其诉讼请求依法应予支持。土地使用权的初始登记、变更登记均是具体行政行为，第三人庭审中提出的宕集（2014）第560号土地使用权证的办理不是新的具体行政行为的抗辩理由无法律依据，至于1989年土地登记材料系涂改、添加的理由无证据支持，也与本案事实不符，本案中1989年登记材料中村委会出具的证明、农村集体土地建设用地登记表、土地登记表、土地使用权登记卡等多处显示，土地使用权人均为四人。至于土地使用权的实际权属问题应当通过民事诉讼进行确定或者通过其他合法途径解决后，凭生效的民事判决或者其他途径解决后得出的结论申请进行登记。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决如下：
撤销被告宕昌县人民政府颁发给第三人孟朝的宕集用（2014）第560号土地使用权证。
案件受理费50元，由被告宕昌县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 陈有良
审判员 刘 锋
审判员 张建文
二〇一四年三月十一日
书记员 赵 燕