广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）钦行再终字第2号
抗诉机关：广西壮族自治区人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：钦州市钦南区大番坡镇板桥村委会丁东村民小组。法定代表人：姚起福，村民小组长。
委托代理人：曾世兴，男。
委托代理人：姚芝全，男。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：钦州市钦南区人民政府。
法定代表人：黄光发，区长。委托代理人：宋志行，钦州市钦南区人民政府法制办公室主任。
委托代理人：李世勇，钦州市钦南区人民政府法制办公室干部。第三人钦州巿钦南区大番坡镇大窝口村委会烟通村第六村民小组。法定代表人何寿，村民小组长。
申诉人钦南区大番坡镇板桥村委会丁东村民小组（以下简称丁东组）与被申诉人钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南政府）、第三人钦南区大番坡镇大窝口村委会烟通村第六村民小组（以下简称烟通六组）林地所有权行政裁决一案，本院于2012年11月1作出（2012）钦行终字第63号行政判决，已经发生法律效力。丁东组不服，向检察机关申诉。广西壮族自治区人民检察院作出桂检行抗（2013）26号行政抗诉书，向广西壮族自治区高级人民法院提出抗诉，广西壮族自治区高级人民法院于2014年1月21日作出（2014）桂行抗字第5号行政裁定，本案指令本院再审。本院受理后，依法组成由审判员阮真担任审判长、审判员李钦平、潘启环组成的合议庭，于2014年3月21日公开开庭审理本案。书记员吕凌出庭担任记录。抗诉机关广西壮族自治区人民检察院指派钦州市人民检察院代理检察员陆增权出席法庭。申诉人丁东组的法定代表人姚起福、委托代理人曾世兴、姚芝全，被申诉人钦南政府的委托代理人宋志行、李世勇，第三人烟通六组的法定代表人何寿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定，原告丁东组与第三人烟通六组争议的竹排湾大岭包含四个部分，即竹排湾大岭（又名防空哨大岭）、风木埠岭、大叉岭、下企坑连天堂岭（其中竹排湾大岭中的防空哨大岭的争议被告另案处理）。争议的风木埠岭、大叉岭、下企坑连天堂岭在解放后的合作化、“四固定”时期，丁东组与烟通六组均没有提供充分的证据证实以上争议的山岭权属固定给本村民小组。1964年6月20日，国营钦廉林场平艮分场与烟通六组签订了一份《合约》，《合约》约定：“东至烟通江，南至烟通垌龙狗尾，西至石头岭，北至水磨沟”属烟通六组集体管理的范围，其中争议的大叉岭、风木埠岭、下企坑连天堂岭在管理的范围内，该《合约》的签订明确了烟通六组与国营钦廉林场平艮分场的山岭界址及管理范围，烟通六组据此管理使用至今。1981年，烟通六组向原钦州县人民政府申领了争议岭的山权证，具体登记为：“山叉尾至大叉尾岭三只”、“芳（风）木埠光头岭”、“天堂岭连下企坑岭”。1993年，烟通六组将争议的山岭出租给大窝口村委木家村的苏国忠种植树木，目前树木已被砍伐完毕。2004年2月，丁东组将争议的山岭承包给金钦州丰产林有限公司种植速生桉，烟通六组提出异议，由此产生纠纷，丁东组于2005年8月12日向钦南政府申请调处。另查明，大番坡公社国社合作林场（又称三棠坪林场）成立后，对竹排湾大岭的防空哨大岭进行了管理使用，1981年8月18日，大番坡公社国社合作林场申领的山权证登记的“竹排湾大岭（防空哨大岭）的东面为“企坑垌尾”，南面为“留坡叉田坎”，所登记的山岭四至不在本案争议的大叉岭、风木埠岭、下企坑连天堂岭范围内。
一审判决认为，钦南政府作为县级以上的人民政府，亨有对辖区内单位与单位之间的林木林地纠纷作出调处的职权。本案中，丁东组与烟通六组争议的大叉岭、风木埠岭、下企坑连天堂岭在解放后的合作化，“四固定”时期，丁东组及烟通六组均未提出充分确凿的证据证实争议的山岭权属本村民小组所有。但1962年6月20日，国营钦钦廉林场平艮分场与烟通六组签订《合约》中，已明确争议的大叉岭、风木埠岭、下企坑连天堂岭在烟通六组管理的山岭界址范围内。之后，烟通六组对上述山岭进行了长期有效的经营管理，并于1981年办理了争议山岭的山权证。现钦南政府根据《国务院批准广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发（1980）135号）第三部分第（二）项“关于证据问题根据中央和自治区的各政策、规定、法律、法令，一般以土改、合作化、四固定时期的定论为依据，对于解放后党政机关的处理和双方商定的协议，应当维护。”的规定，将争议的山岭的权属确认给第三人所有，事实清楚，证据充分，处理正确，该处理决定符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条“权属纠纷的调处，必须以事实为根据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则。”的规定。丁东组认为该处理决定认定事实不清，程序违法，适用法律不当，裁决错误，请求法院撤销该处理决定的诉讼意见，没有事实根据和法律依据。钦南政府作出的钦南政处字（2012）13号处理决定事实清楚，程序合法，适用法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持了被告钦州市钦南区人民政府2012年3月6日作出的钦南政处字（2012）13号林地权属纠纷处理决定。
丁东组不服上述判决，向本院提起上诉。
本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院二审认为，本案争议的焦点是：（一）争议山岭在解放后土改、合作化、“四固定”期间是否已确权；（二）国营钦廉林场平艮分场与烟通六组签订《合约》约定的山岭界址及管理范围是否包含现争议山岭；（三）大番坡公社国社合作林场申领的山权证登记的“竹排湾大岭（防空哨大岭）的东面为“企坑垌尾”，南面为“留坡叉田坎”，所登记的山岭四至是否包含本案争议的山岭；（四）一审判决适用法律是否正确。
关于争议山岭在解放后土改、合作化、“四固定”期间是否已确过权的问题。钦南政府依职权进行了调查，从烟通六组在庭上提供的证据材料分析，丁东组与烟通六组对争议的大叉岭、风木埠岭、下企坑连天堂岭在解放后的土改、合作化，“四固定”时期的确权情况，均未提出充分确凿的证据证实争议的山岭权属本村民小组所有。因此，一审判决认定争议山岭没有确权给本村民小组集体所有并无不当。
关于国营钦廉林场平艮分场与烟通六组签订《合约》约定山岭界址及管理范围是否包含现争议山岭问题。1962年6月20日，国营钦钦廉林场平艮分场与烟通六组第签订《合约》中已约定：“东至烟通江，南至烟通垌龙狗尾，西至石头岭，北至水磨沟”范围内山岭属第三人集体管理的范围。经现场核实，现争议山岭是在《合约》约定的烟通六组管理的山岭范围内。1981年，烟通六组向原钦州县人民政府申领了争议岭的山权证，具体登记为：“山叉尾至大叉尾岭三只”、“芳（风）木埠光头岭”、“天堂岭连下企坑岭”。因此，钦南政府将争议的山岭确权给烟通六组集体所有有事实依据。一审判决维持钦南政府的处理决定正确。
关于大番坡公社国社合作林场申领的山权证登记的“竹排湾大岭（防空哨大岭）的东面为“企坑垌尾”，南面为“留坡叉田坎”，所登记的山岭四至是否包含本案争议的山岭的问题。经现场核实，大番坡公社国社合作林场申领的山权证登记的“竹排湾大岭（防空哨大岭）的四至范围东至企坑垌尾坳，南至留坡叉田坎，西至松柏坑垌坎，北至本岭江坎，是一个四至明确独立的山岭，其四至并不包含到现双方争议的大叉岭、风木埠岭、下企坑连天堂岭。而竹排湾大岭的争议，钦南政府已作另案处理。同时，丁东组1981年的《山权证》并没有登记有双方现争议的大叉岭、风木埠岭、下企坑连天堂岭。因此，丁东组的主张不符客观事实，不予支持。
关于一审决适用法律是否正确的问题。丁东组上诉认为一审判决适用国务院批转《国务院批准广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发（1980）135号）第三部分第（二）项的规定错误。该《报告》既不是法律、行政法规及规章，又不是地方性法规，又不是少数民族地区自治条例。况且《报告》已被2002年12月1日实施的《广西壮族自治区土地、山林、水利权属纠纷调解处理条例》所替代。丁东组的上诉理由不成立。因为国务院批转的《报告》与《广西壮族自治区土地、山林、水利权属纠纷调解处理条例》不是平行法律关系，而是上位法与下位法之间的关系，两者之间只能存在下位法与上位法是否存在冲突的问题。《广西壮族自治区土地、山林、水利权属纠纷调解处理条例》只是地方性法规，不能代替国务院批转的《报告》。因此，丁东组认为一审判决适用法律错误的理由不成立，对上诉人的上诉主张，不予支持。
综上所述，钦南政府作出的钦南政处字（2012）13号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。一审判决予以维持正确。上诉人丁东组的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人钦南区大番坡镇板桥村委会丁东村民小组负担。
丁东组不服本院二审判决，向检察机关提出申诉。
广西壮族自治区人民检察院抗诉认为，本院（2012）钦行终字第63号二审判决认定案件的主要事实缺乏证据证明，适用法律错误。
一、二审判决以1964年6月国营钦廉林场平艮分场与第三人烟通六组签订的《合约》，以及1981年第三人烟通六组向原钦州县人民政府申领的《山权证》作为本案确定权属的依据，是适用法律错误。《合约》是本案纠纷中一方当事人与他人达成的协议，不是双方当事人达成的协议，不属于《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（六）项规定的“土地改革以后当事人依法达成的协议”的范围，不能作为调处本案权属纠纷、确定权属的证据材料。丁东组既不认可该《合约》的内容，也不认为该《合约》处理的土地包括现争议山岭的范围。
1981年烟通六组向原钦州县人民政府申领的《山权证》，是我国《土地管理法》、《森林法》实施前核发的，不属于《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（五）项规定的“《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》实施后县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书的范围”，且该《山权证》具体登记的范围与钦南区人民政府“钦南政处字（2012）13号”处理决定中认定的风木卑岭、大叉岭、下企坑连天堂岭的四至不相符，依法也不能作为调处本案权属纠纷、确定权属的证据材料。
二、二审判决认定烟通六组对争议山岭进行长期有效管理，确认一审判决中烟通六组将争议的山岭出租给大窝口村委木家村的苏国忠种植树木，进而认定烟通六组对争议山岭进行长期有效的经营管理缺乏证据支持。该事实没有书面合同，也无其他证据证明。相反，钦南政府调查的证人卫某（时任大番坡林业站长）证明，1993年至1994年间，按上级要求为了消灭荒岭，政府决定由大番坡镇林业站与承包人苏国忠签订种植树木合同，并不是一审法院认定的由烟通六组作为出租方出租争议的林地给苏国忠。
二审判决对于丁东组提出的对争议山岭进行长期有效的管理的证据不予采信，导致认定案件的基本事实缺乏证据证明，违反了证据规定。按钦南政府调查姚起福、卫某、余宪宽、班瑞康、黄志德、陆南、陈庆图、黄汉、陆景权、陈帮祥等证人证明，争议的山岭及旁边的田地在解放后土改、合作化、“四固定”至1964年之前，一直由丁东组经营管理使用。1964年6月，国营钦廉林场平艮分场将争议的竹排湾大岭（风木埠岭、大叉岭、下企坑连天堂岭）列为林权山界落实合约范围，1975年9月19日，平艮分场将竹排湾大岭划给三棠坪国社合作林场（即大番坡公社、板桥大堆、丁东生产队实行二、三、五分成的三级合作林场）经营管理。八十年代初，三棠坪国社合作林场解散后，争议的山岭由丁东组进行长期有效的经营管理、使用。2004年2月，丁东组又将争议的林地承包给金钦州丰产林有限公司种植速生按树，此后，烟通六组才提出权属异议。
申诉人丁东组确认广西壮族自治区人民检察院抗诉意见在其申诉请求范围之内。
被申诉人钦南政府答辩称，一、抗诉机关抗诉认为政府的处理决定缺乏证据，但抗诉机关也没有提供新的证据。第三人烟通六组与国营钦廉林场平艮分场在1964年6月与签订有《合约》，1981年烟通六组向原钦州县人民政府申领的《山权证》，丁东组没有《山权证》。《合约》和《山权证》属书证，其证据效力应该大于证人证言、调查笔录等证据，应作为本案确定权属的依据。关于管理的事实，抗诉机关也拿不出相应的证据，双方都没有充分的证据证实。二、抗诉机关抗诉认为处理决定适用法律错误，但本案的处理如何适用法律法规，抗诉机关也没有提出具体意见。处理决定适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》，经过调查取证，依据相关的书证和调查笔录作出确权，案经一、二审法院判决，维持政府的确权决定。抗诉机关的抗诉没有充分的证据，坚持已作出的处理决定。
本院再审除争议岭地的管理的事实外，确认一、二审查明的案件事实。
本院认为，本案争议的焦点问题是：一、本案争议的竹排湾大岭范围是否包含争议的风木埠岭、大叉岭、下企坑连天堂岭；二、钦南政府认定烟通六组对争议山岭进行长期管理是否有事实依据；三、钦南政府将争议的岭地确权给烟通六组是否有事实和法律依据、适用法律是否正确。
关于争议焦点一、争议的排湾大岭的范围，申诉人丁东组认为，1975年大番坡公社板桥大队与国营钦林场平艮分场签订的《林权山界落实合约》中，竹排湾防空哨落属实给丁东组，1981年大番坡公社国社合营林场《山权证》中登记有竹排湾大岭，且证人证言证实竹排湾大岭的范围包含风木埠岭、大叉岭、下企坑连天堂岭。八十年代初，国社合作林场解散后，争议的山岭由丁东组经营管理。第三人烟通六组认为1964年国营钦廉林场平艮分场与烟通六组签订的《合约》约定，争议的岭地属烟通六组集体管理的范围。1981年，烟通六组向原钦州县人民政府申领争议山岭的山权证，具体登记为：“山叉尾至大叉尾岭三只”、“芳（风）木埠光头岭”、“天堂岭连下企坑岭”，因此，竹排湾大岭范围不包含争议的风木埠岭、大叉岭、下企坑连天堂岭。被申诉人钦南政府认定1964年国营钦廉林场平艮分场与烟通六组签订的《合约》，合约登记石头岭至垌尾375亩为烟通六组集体所有，钦南政府认定包括争议的风木埠岭、大叉岭、下企坑连天堂岭。1981年原钦州县人民政府发给烟通六组的《山权证》，登记有风木埠岭、大叉岭、下企坑连天堂岭。因此，钦南政府依据烟通六组的《山权证》，认定竹排湾大岭范围不包含争议岭地有相应的证据。
关于争议焦点二、一审判决认定争议的风木埠岭、大叉岭、下企坑连天堂岭在解放后的合作化、“四固定”时期，丁东组与烟通六组均没有提供充分的证据证实争议的山岭权属固定给本村民小组。对上述认定，丁东组与烟通六组均没有异议。国社林场解散后，关于争议山岭的管理事实，双方均只有证人证言证实，没有相关的书面证据。钦南政府认定1994年烟通六组作为出租方出租争议的林地给苏国忠，但也没有书面合同证实。因此，争议的山岭自国社林场解散后，丁东组及烟通六组对争议风木埠岭、大叉岭、下企坑岭的管理使用均没有直接的证据证实。至2004年，丁东组经钦南区大番坡镇政府、钦南区林业局、钦南政府同意，将包括竹排湾大岭在内的497亩山地出租给广西金钦州丰产林有限公司。因烟通六组提出竹排湾大岭中的风木埠岭、大叉岭、下企坑岭属其集体所有，双方为此发生纠纷。
关于争议焦点三、钦南政府依据1964年国营钦廉林场平艮分场与烟通六组签订的《合约》以及1981年存放于钦州市钦南区林业局原钦州县人民政府发给烟通六组的《山权证》，将争议的岭地确权给烟通六组。申诉人丁东组虽对《山权证》提出异议，但没有提供相关证据推翻《山权证》所登记的岭地属烟通六组集体所有。从本案双方提供的证据证明力，烟通六组《山权证》的证明力大于丁东组提供的证据。本案中，申诉人丁东组提交的《林权山界落实合约》、国社合营林场1981年《山权证》，虽然有竹排湾大岭的记载，但烟通六组持有争议林地的权属凭证，烟通六组的《山权证》并没有撤销，钦南政府在对争议林地进行勘界核查后，以权属凭证作为确权的依据。依照《中华人民共和国森林法》、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》相关规定，将争议的岭地确权给烟通六组有相应的事实和法律依据。
根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，被申诉人钦南政府具有对本案林地、林木权属纠纷进行处理的主体资格。钦南政府的行政处理程序符合法定要求，程序合法。依据《中华人民共和国森林法》第二十七条第四款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十条第（三）、第（十）项、第十一条第（二）项、第十八条第一款第（二）项的规定，作出《钦南区人民政府关于大番坡镇竹排湾大岭林地纠纷的处理决定》，认定事实清楚，程序合法，依法应予支持。抗诉机关的抗诉理由依据不足，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
维持本院（2012）钦行终字第63号及钦南区人民法院（2012）钦南行初字第63号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长 阮 真
审判员 潘启环
审判员 李钦平
二〇一四年五月二十二日
书记员 吕 凌