浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙绍行终字第246号
上诉人（原审原告）浙江实力高空广告股份有限公司。住所地嘉兴市耀城广场*幢****号。
法定代表人吴良清，总经理。
委托代理人唐建伟，浙江宜景源律师事务所律师。
委托代理人王广雷，浙江宜景源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区齐贤镇人民政府。住所地绍兴市柯桥区齐贤镇环镇西路*号。
法定代表人陈立根，镇长。
委托代理人成祺，绍兴市柯桥区齐贤镇人民政府工作人员。
委托代理人骆孝龙，浙江越光律师事务所律师。
上诉人浙江实力高空广告股份有限公司因镇政府行政强制及行政赔偿一案，不服绍兴市柯桥区人民法院（2015）绍柯行初字第142号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，2012年2月29日，原告浙江实力高空广告股份有限公司向案外人杭州东方龙广告传媒有限公司购买包括涉案二块广告牌在内的广告牌若干。2013年9月1日，原告与案外人朝阳居委会就继续设立涉案广告牌签订土地租赁合同。2014年9月28日，被告绍兴市柯桥区齐贤镇人民政府与绍兴县兴达房屋拆迁有限公司签订广告牌拆除施工合同，合同约定所拆材料归该公司所有，同时对拆除费用、数量、安全事宜作了约定。同日，涉案二块广告牌被强制拆除。
一审法院审理认为，本案的争议焦点主要有二个，一是被告拆除涉案广告牌行为是否合法；二是被告是否应当赔偿原告损失。关于第一个争议焦点。首先，被告与绍兴县兴达房屋拆迁有限公司签订广告牌拆除施工合同，约定由该公司拆除涉案两块广告牌，应对拆除行为承担法律责任。其次，被告认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定具有对所属乡、村庄规划区范围内违法建设等强制拆除的权限，但未提供涉案广告牌位于所属乡、村庄规划区范围的证据，故应当视为被告作出强制拆除行为缺乏职权依据。第三，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项……。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，……。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。即具有强制执行权的行政机关拆除违法建筑物，应当先行作出行政决定，当事人在法定期限内不履行义务的，须经催告等前置程序后作出强制执行决定，并公告等，方能依法强制拆除。故即使被告具有对涉案二块广告牌强制拆除的职权，也未遵循上述一系列行政强制程序，拆除程序违法。关于第二个争议焦点。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。故合法权益因国家机关职权行为受到侵犯并造成损害是受害人取得国家赔偿的前提条件之一。本案原告未能充分提供涉案广告牌系合法设置的证据，故其要求赔偿涉案广告牌转让价款合计500000元缺乏事实和法律依据，不予支持。但原告对拆除后的广告牌残余部分具有所有权，被告拆除后应予返还。被告虽在庭审中陈述强制拆除涉案广告牌时已通知原告，但原告予以否认，而被告未能举证证明已尽合理通知义务，且广告牌拆除施工合同中有关于所拆材料归拆迁公司所有的内容，因此，可以认定被告强制拆除后未将涉案广告牌残余部分返还原告，侵害了原告对该广告牌残余部分的所有权。鉴于被告未返还涉案二块广告牌残余部分，导致原告无法对广告牌残值进行相应举证，故酌情确定该二块广告牌残余部分价值为40000元。另外，原告主张涉案广告牌自杭州东方龙广告传媒有限公司2003年设立至被告发布通告已十一年，相关部门未作出过任何处理决定，即使作出也超过处罚追诉期。一审法院认为，结合现有证据材料来看，被告并未针对涉案广告牌作出过行政处罚，且本案审查对象系强制拆除行为，而不是行政处罚行为，故不作审查。综上，被告作出的涉案拆除行为违法应予撤销，但因不具有可撤销内容，应依法确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一项）、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第三十六条第（四）项、第（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决1.确认被告绍兴市柯桥区齐贤镇人民政府于2014年9月28日拆除原告浙江实力高空广告股份有限公司所有（设置在杭甬高速公路绍兴市柯桥区齐贤镇朝阳居民委员会所属集体土地上）二块广告牌的行政行为违法；2.被告绍兴市柯桥区齐贤镇人民政府应于判决生效之日起十五日内赔偿原告浙江实力高空广告股份有限公司经济损失40000元；3.驳回原告浙江实力高空广告股份有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告绍兴市柯桥区齐贤镇人民政府负担。
上诉人浙江实力高空广告股份有限公司上诉称：1.涉案二块广告牌系上诉人从杭州东方龙广告传媒有限公司处购买而来，当时购买价为250000元／块。2.上诉人在德清、吴兴等地区类似广告牌拆除时，所获得的补偿均高于一审判决。3.上诉人在余姚、杭州等地区类似广告牌拆除行政违法、行政赔偿案件中，所获得的赔偿也高于一审判决。本案同样是由于高速公路沿线户外广告专项整治导致涉案广告牌被拆除，相关损失赔偿应当参照浙江省其他地区高速公路沿线户外广告专项整治工作领导小组办公室的补偿标准。一审所确定的赔偿金额既缺乏依据，也明显偏低，属事实认定不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决第二项、第三项，改判被上诉人赔偿上诉人经济损失500000元。
被上诉人绍兴市柯桥区齐贤镇人民政府答辩称：1.涉案广告牌系违法建筑，上诉人对涉案广告牌的投资亦不属于合法权益，应当自行承担相应的不利后果。而且上诉人已非法经营多年，已获得较大的非法收益。故上诉人主张按其购买价全额赔偿缺乏事实和法律依据。2.其他地区对广告牌拆除所作出的补偿和奖励政策系当地政府部门为鼓励广告业主自行拆除而作出的激励性政策，不同地区所制定的政策各不相同，系当地政府根据实际情况单方自愿作出的补偿奖励政策，不适用于本案。3.其他地区法院对广告牌强制拆除的相关判例，与本案没有关联性，也不适用于本案。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人浙江实力高空广告股份有限公司在二审期间提交了以下证据：1.上诉人分别与德清、吴兴相关政府部门签订的广告牌整治补偿协议各一份；2.余姚市人民法院（2014）余甬行初字第45号行政判决书（复印件）一份。3.调解协议一份。上述证据1-3共同证明其他地区所确定的广告牌补偿或赔偿金额。被上诉人绍兴市柯桥区齐贤镇人民政府认为上述证据不属于二审新证据，与本案亦缺乏关联性，不能达到证明目的。
本院认为，因上述证据1-3不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款关于第二审程序中提供证据之要求，故不予接纳。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条之规定，行政机关强制执行应当遵循法定程序。本案被上诉人绍兴市柯桥区齐贤镇人民政府在强制拆除涉案二块广告牌的过程中，既未作出行政强制执行决定，也未听取上诉人浙江实力高空广告股份有限公司的陈述和申辩，更未告知上诉人享有行政复议及行政诉讼等权利，明显违反法定程序。一审法院据此确认被上诉人拆除涉案二块广告牌的行政行为违法正确，应予维持。
本案二审期间的争议焦点为一审判决所确定的赔偿金额是否具有事实和法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条及《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条、第二十三条均规定，上诉人在设置涉案二块广告牌前应当就其占用土地及建设行为依法办理相关用地及规划审批手续。而上诉人未办理相应审批手续，也不能举证证明涉案二块广告牌在其受让取得前已办妥相应审批手续，故该二块广告牌不能认定为合法设施。但涉案二块广告牌的制作材料属于上诉人的合法财产，被上诉人理应将该材料返还给上诉人，现因该材料已经无法追回和返还，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金”的规定，被上诉人应当支付上诉人相应的赔偿金。一审法院据此酌定该二块广告牌残余构建价值为40000元并无明显不当。上诉人关于应当按照其受让广告牌时的购买价确定赔偿金以及应当参照其他地区的政府政策或法院判例来确定本案赔偿金的上诉理由，缺乏法律依据，本院不予支持。
综上，一审法院认定事实清楚，处理结果得当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人浙江实力高空广告股份有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 建
审 判 员 梅 云
代理审判员 傅芝兰
二〇一六年三月十日
书 记 员 徐海莲