安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖行终353号
上诉人（一审原告）ＸＸ兰，女，1947年7月15日出生，汉族，住安徽省巢湖市。
上诉人（一审原告）杨军，系ＸＸ兰之子，1977年1月15日出生，汉族，住址同上。
两上诉人的共同委托代理人刘刚，安徽南山松律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）巢湖市人民政府，住所地安徽省巢湖市姥山路1号。
法定代表人张生，市长。
委托代理人陈望舒，巢湖市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（一审被告）巢湖市水务局，安徽省巢湖市东风路436号。
法定代表人袁浩，局长。
委托代理人杨晓波，巢湖市水务局工作人员。
被上诉人（一审被告）巢湖市槐林镇人民政府，住所地安徽省巢湖市槐林镇槐青路。
法定代表人陈明志，镇长。
委托代理人张言达，安徽福达律师事务所律师。
上诉人ＸＸ兰、杨军因诉巢湖市人民政府（以下简称巢湖市政府）、巢湖市水务局、巢湖市槐林镇人民政府（以下简称槐林镇政府）强制拆除房屋一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2016）皖01行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月6日公开开庭审理了本案。上诉人ＸＸ兰及委托代理人刘刚，被上诉人巢湖市政府的委托代理人陈望舒，被上诉人巢湖市水务局的委托代理人杨晓波，被上诉人槐林镇政府的出庭负责人ＸＸ祥及其委托代理人张言达到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，案涉房屋位于巢湖市槐林镇巢庐公路北，《房屋所有权证》（巢字第X号）载明所有权人为ＸＸ兰。ＸＸ兰的女儿杨慧涛向该院提交了其2016年5月20日出具的《关于放弃涉案房屋之权利义务的声明》，表示：“我父亲杨泽云于2000年2月去世，对上述房产父亲生前未立遗嘱，亦未与他人签订遗赠抚养协议，我系父亲与母亲第1个女儿，现特声明放弃对该房产继承权，今后有关上述房屋及形成的任何权益之遗产与我无任何的权利、义务关系”。2002年9月18日，槐林镇政府与ＸＸ兰签订《协议书》，双方就上述房屋的拆迁补偿事宜达成协议。2014年8月25日，被告巢湖市政府对巢湖市水务局相关请示作出《巢湖市人民政府关于同意〈国开行二期涉水项目征地拆迁标准及方案〉的批复》，就巢湖市石茨河治理工程涉及的巢湖市槐林镇武山居委会和大汪行政村房屋征收补偿方案及补偿标准作出批复，并责成巢湖市水务局加快组织实施。2016年4月份，原告得知上述案涉房屋被拆除，认为本案被告在原告房屋所在地块的区域内实施国开行二期涉水项目征地拆迁，未依法行政，因而提起诉讼。但原告无直接、充分证据证明实施拆除房屋行为的具体机关。被告巢湖市政府、巢湖市水务局均认为本案拆除房屋的行为与其无关，是由被告槐林镇政府实施的拆除行为。被告槐林镇政府表示其依据该《协议书》，于2015年12月2日对原告所有的案涉房屋进行了拆除。另，经该院询问本案原告ＸＸ兰女儿杨慧涛，杨慧涛表示：“我原在被告槐林镇政府处上班，是我做母亲ＸＸ兰的工作把《协议书》签了，补偿款也是我与镇政府谈的11万元，镇政府说经济困难，分两次给，但后面的钱拖的时间太久。拆迁前镇政府也和我母亲ＸＸ兰谈了，对相关补偿事宜，我母亲要求出具书面材料，但镇政府一直没有出，直到2016年3月份我下乡路过房屋时发现房屋已被拆除。对该《协议书》中约定的11万元补偿款，个人认为应该是给齐了，但应当以票据为准。房屋产权是ＸＸ兰的，拆除应当通知她。直到强拆，我本人只接到一个电话，通知房屋可能会被强拆，但没有说具体时间，镇政府可能通知了承租人”。
一审法院认为，本案原告ＸＸ兰与被告槐林镇政府于2002年9月18日签订的《协议书》，就原告所有的案涉房屋的拆迁补偿事宜达成一致。槐林镇政府依据《协议书》支付了相应补偿款，由原告ＸＸ兰女儿杨慧涛领取。在本案中，被告槐林镇政府表示其于2015年12月2日对案涉房屋实施拆除，原告并无直接、充分证据证明本案二被告巢湖市政府、巢湖市水务局实施了拆除房屋行为，且原告应该按照该《协议书》第二条的约定，对案涉房屋自行组织人员完成搬迁工作，但原告一直未将房屋交出。据此，可以认为本案原告于2016年4月知道其所有的案涉房屋被拆除的事实，系被告槐林镇政府履行上述《协议书》的行为，原告的诉讼请求无事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告ＸＸ兰、杨军的诉讼请求。
ＸＸ兰、杨军上诉称，1、原判程序违法，其认定事实的主要证据不足，且违法替被告调取证据不经质证。2、原判就行政行为的合法性未予审查。3、原判没能遵守《行政诉讼法》关于被告举证责任以及证据所证明事项的规定。4、将巢湖市政府、巢湖市水务局排除在实施违法行政行为之外，属于认定事实错误。从法律上看，巢湖市政府是征地的法定组织实施主体；从事实上看，没有巢湖市政府的指令，槐林镇政府不能支付征迁费用；且在应诉答辩、庭审陈述中，巢湖市政府并未否定其实施拆除行为。巢湖市水务局是2016年实施征地拆迁的主体，无论该水务局有无参与实施，从法律上其是最低层级的实施主体。5、原判适用法律错误，尤其是具体的法律未见援引和列举。6、原审原告所请求认定行政行为违法的事实与理由均有法可依。无论2002年协议、还是2016年的拆除行为，均不合法。首先，槐林镇政府无权与上诉人ＸＸ兰签订《协议书》，该协议因违法而当属无效。其次，上诉人系被拆房屋的所有权人，他人在无任何合法手续的情况下无权对之进行拆除；有关被告抗辩协议订立后，产权即转移的说法显然属于对法律的误解。7、被告在行政诉讼中不遵守“诚实信用”。其一，2002年实施拆迁的目的不是为了公共事业，而是利用公权力获得土地然后获利；其二，案涉房屋拆除并非基于上诉人及承租户的自愿；其三，关于2012年协议订立后房屋有无交付政府，各被告说法不一；其四，关于是否或究竟何时付清协议项下的款项，一审被告也未能提供确凿的证据证明其实际如何支付、支付多少、是否按时足额全面履行协议义务。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求，或将案件发回重审；被上诉人承担本案全部诉讼费用。
巢湖市政府在庭审中答辩称，1、槐林镇政府与上诉人就房屋签订了补偿协议，且按照协议约定全额支付了拆迁补偿款，即使没有付清，也不能改变拆迁补偿协议的效力。2、上诉人诉称巢湖市政府参与了强制拆除行为，缺乏事实和法律依据。有关单位实施拆除时没有强制拆除，该拆除行为有合法依据。
巢湖市水务局的答辩意见与巢湖市政府相同。
槐林镇政府在庭审中答辩称，原判认定事实正确，上诉人陈述与客观事实不符。上诉人在一审中的诉请是确认强拆行为违法，但是各被上诉人并未实施强拆行为。槐林镇政府与上诉人达成了补偿协议，在房屋腾空的情况下组织了拆除行为，不存在强拆行为。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
槐林镇政府向一审法院提供了以下证据：1、组织机构代码证，证明被告主体适格。2、2002年9月18日，双方当事人签订的拆迁补偿协议，证明双方当事人经协商签订了拆迁补偿协议，对拆迁房屋位置、拆迁补偿方式、内容、补偿款支付时间等事项进行了明确约定。原告诉称其未与被告签订拆迁补偿协议与客观事实不符。3、被告支付原告拆迁补偿款的领条，落款部分是原告ＸＸ兰的女儿代签，证明被告已分期分批支付原告拆迁补偿款。
巢湖市政府、巢湖市水务局向一审法院提供的证据除组织机构证明不同外，其余同槐林镇政府的证据。
ＸＸ兰、杨军向一审法院提供了以下证据：1、身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格。2、声明，证明杨慧涛作为杨泽云、ＸＸ兰的女儿，自愿放弃对该房产的继承权，放弃房屋的相关权利义务。3、房屋所有权证，证明涉案房屋所有权人系原告ＸＸ兰，被告强制拆除原告房屋行为违法。4、巢政秘[2014]180号文件，证明各被告系强制拆迁的主体。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为，根据原审判决以及当事人上诉、答辩情况，本案的焦点问题有二：其一，巢湖市政府、巢湖市水务局是否实施了拆除涉案房屋的行为？其二，本案被诉房屋拆除行为是否侵犯了ＸＸ兰、杨军的合法权益？
关于第一个问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，虽然巢湖市政府是征地的法定组织实施主体，巢湖市水务局是征地实施主体，但早在2002年9月18日，ＸＸ兰即与槐林镇政府签订协议书，由槐林镇政府“一次性作价收购”其涉案房屋，槐林镇政府亦承认涉案房屋系其依据上述协议所拆除。现ＸＸ兰、杨军提起诉讼，请求确认巢湖市政府、巢湖市水务局强制拆除涉案房屋的行为违法，但其提供的证据不能证明巢湖市政府、巢湖市水务局实施了该行为，故其起诉缺乏事实根据，不符合起诉条件，依法应当裁定驳回其对巢湖市政府、巢湖市水务局的起诉。一审法院未对ＸＸ兰、杨军的起诉区分处理，而是笼统地判决驳回ＸＸ兰、杨军的诉讼请求，裁判方式有所不当，本院予以指正。
关于第二个问题。2002年9月18日，槐林镇政府与ＸＸ兰经协商达成协议，其中约定“乙方（ＸＸ兰）在协议签订之日20日内（即2002年10月31日前）自行组织人员完成人员及家属搬迁工作，拆迁的所有材料归甲方（槐林镇政府）所有，土地使用权转归甲方使用，甲方对乙方拆迁房屋及其附属设施作一次性作价收购……付款方式：2002年底付给五万元整，余款在2003年7月1日前全部付清”。根据该约定，ＸＸ兰应于协议签订之日起20日内，即2002年10月31日前自行搬迁，搬迁完成后槐林镇政府分两次支付其相应的补偿款。现槐林镇政府提供的《领条》等证据证明其已经支付了补偿款，而ＸＸ兰未按协议约定的期限完成搬迁，逾期已长达十多年。其间，ＸＸ兰将涉案房屋出租，已在协议约定的补偿之外另获收益。故槐林镇政府在已签订协议并支付补偿款的情况下对涉案房屋实施拆除，并未侵犯ＸＸ兰、杨军的合法权益。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。虽裁判方式有所不当，但该程序瑕疵并未影响当事人的实体权益，且本院已予指正，故再行改判已无实际意义。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人ＸＸ兰、杨军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志强
审 判 员 朱达远
代理审判员 姜 明
二〇一七年七月十一日
法官 助理 张高英
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……