内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）内08民终747号
上诉人（原审原告）：张学文，男，1946年6月4日出生，汉族，现住内蒙古磴口县。
委托诉讼代理人：李志珍，宁夏天盛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：磴口县沙金苏木温都尔毛都嘎查委员会。
法定代表人：李世章，嘎查委员会主任。
被上诉人（原审被告）：陈存虎，男，1954年6月15日出生，汉族，现住内蒙古磴口县。
委托诉讼代理人：代凤英，女，汉族，1951年11月10日出生，现住内蒙古磴口县。
委托诉讼代理人：郭毅，内蒙古大法扬律师事务所磴口分所律师。
被上诉人（原审被告）：磴口县沙金苏木人民政府。
法定代表人：杨苏伊拉，政府苏木达。
上诉人张学文因与被上诉人磴口县沙金苏木温都尔毛都嘎查委员会（以下简称温都尔毛都嘎查）、陈存虎、磴口县沙金苏木人民政府（以下简称沙金苏木）侵害集体组织成员权益纠纷一案，不服内蒙古自治区磴口县人民法院（2016）内0822民初1201号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年6月19日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人张学文委托诉讼代理人李志珍、被上诉人陈存虎委托诉讼代理人代凤英、郭毅到庭参加诉讼。被上诉人温都尔毛都嘎查、沙金苏木经传票传唤无正当理由拒不当庭参加诉讼，本院依法缺席审理，本案现已审理终结。
张学文上诉请求：1、依法撤销一审判决，改判：确认由温都尔毛都嘎查与陈存虎签订，经沙金苏木批准的《土地开发合同》无效。2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由:上诉人先取得涉案土地承包经营权，在承包经营期内陈存虎与嘎查签订《土地开发合同》，后签订的草场补偿协议，草场补偿协议是土地流转合同，约定的草场补偿费是土地流转费，不是土地补偿费用，且至今未收到陈存虎的任何费用。土地开发合同与草场补偿协议是两个相互独立的协议，《草场补偿协议》不是土地开发合同的补充；涉案土地系集体土地不属国有土地，对外承包未经村民民主表决，土地开发合同违反法律强制性规定，应为无效合同。综上请求依法改判，支持上诉人的诉讼请求。
陈存虎辩称，1、1999年11月8日签订《土地开发合同》后已经与上诉人达成《草场补偿协议》，一次性补偿上诉人5000元，2002年6月5日在取得国有土地使用证后又支付上诉人补偿费6000元，收条上注明土地界限等内容，前后两次共支付上诉人草场补偿费11000元；2、《土地开发合同》经磴口县政府批准，已连续履行了17年，因二轮草牧场承包上诉人的一轮土地承包证已经失效，上诉人不享有第二轮草牧场承包经营权。综上,应驳回上诉，维持原判。
温都尔毛都嘎查辩称，1、1999年11月8日，我嘎查与陈存虎签订了《土地开发合同》，同意由陈存虎开发嘎查集体所有的位于张学文滩东的宜农沙荒地3000亩，四至界限以办理土地证时确定的为准，同时也要求陈存虎与有关牧民协商草场补偿问题。因此该土地开发合同书当时也经过磴口县沙金套海苏木人民政府及领导批准同意的。2、1999年11月15日，磴口县人民政府根据《土地开发合同》，以“磴政字(1999)114号”《关于同意陈存虎同志在乌兰布和沙区搞开发治理的批复>，批准同意陈存虎开发，开发界限由土地局核实。3、1999年12月4日，磴口县国土资源局给陈存虎颁发了“土地使用证”，登记面积3208.1亩，期限50年，有四至界限和宗地图。4、1998年二轮草牧场承包时，张学文与温都尔毛道嘎查签订了《草牧场承包合同书>，承包面积4259亩，在县农牧业局有备案。5、关于张学文“草牧场使用证”，是第一轮承包期间颁发的。我嘎查对以上事实无异议，双方签订的《土地开发合同》仍然有效，况且已经办理了土地使用证，请求人民法院依法判决。
张学文向一审法院起诉请求：1、依法确认第一、第二被告签订，经第三被告批准的《土地开发合同》无效。2、本案诉讼费用全部由被告承担。
一审法院认定事实：原告张学文向本院提出诉讼请求：依法确认由第一被告、第二被告签订的、经第三被告批准的土地开发合同无效；被告承担诉讼费用。事实和理由：原告系磴口县沙金苏木温都尔毛都嘎查村民。1984年，温都尔毛都嘎查将集体所有的14500亩草牧场承包给原告经营使用。2016年6月22日，原告在诉被告及其子陈勇排除妨害纠纷一案庭审过程中才得知，第一被告未经嘎查村民议定程序，就将原告正在承包经营的上述草牧场中的3000亩土地，擅自确定给第二被告开发，并要求第一被告的草牧场补偿问题，由第二被告与有关牧民协商解决。二被告于1999年11月8日，签订了一份书面土地开发合同，报第三被告沙金套海苏木人民政府批准。原告认为，第一、第二被告明知上述土地开发合同中确定的土地属于原告正在承包经营的草牧场，却恶意串通，签订了损害原告利益的土地开发合同，并未经村民民主议定程序，就上报第三被告批准。该合同从程序上、实体上都严重违反了法律规定，应属无效合同。
被告温都尔毛都嘎查未作答辩。
被告陈存虎辩称：1、被告陈存虎已经通过合法程序取得土地使用权。被告陈存虎响应磴口县人民政府关于鼓励开发治理乌兰布和沙区的政策精神，于1999年11月8日和被告温都尔毛都嘎查签订了土地开发合同。合同约定由被告陈存虎开发原告张学文滩东宜农沙荒地3000亩，四至界限以土地证确定的为准，草场补偿问题，与有关牧民协商解决等内容。被告沙金苏木在该合同上批注同意开发意见并加盖单位印章。1999年11月15日，磴口县人民政府以“磴政字（1999）114号”《关于同意陈存虎同志在乌兰布和沙区搞开发治理的批复》同意被告陈存虎在沙金苏木温都尔毛都嘎查境内3000亩土地进行农业综合开发和治理，期限为50年。1999年11月20日，被告陈存虎与原告达成草场补偿协议，约定由被告陈存虎一次性补偿原告5000元，原告不准随意阻挠被告陈存虎开发等内容。1999年12月4日，磴口县人民政府给被告陈存虎颁发了“磴国用（1999）字第14015号”《国有土地使用证》。2002年6月5日，被告陈存虎又支付原告补偿费6000元，原告在收条上确定了土地界线并注明了一次性付清等内容。2、原告请求确认土地开发合同无效没有依据。原告主张依据的第一轮草牧场承包合同属无效合同。因为第一轮草牧场承包合同因第二轮草牧场承包合同的约定而失去效力。因此原告不能依据已经失去效力的第一轮草牧场承包合同进行主张。另被告开发的土地并不在原告第二轮草牧场承包合同范围内，原告也不能提供有效的证据证明被告侵占其草牧场的事实。同时原告也没有证据证明被告陈存虎与被告温都尔毛都嘎查签订土地开发合同时存在恶意串通、损害原告利益的情形，原告应当承担举证不能的法律后果。原告分别于1999年11月20日、2002年6月5日收取被告陈存虎的补偿费，被告的合同已经实际履行了17年。
被告沙金苏木未作答辩。
原告张学文为支持其诉讼请求提供以下证据予以证实：
1、草牧场使用证一份。证明一、原告系被告温都尔毛都嘎查村民，二、原告在第一轮土地承包过程中，原告承包被告温都尔毛都嘎查14500亩草牧场，取得该草牧场的长期的承包经营权，且有被告沙金苏木颁发的草牧场使用证，确认了原告对该牧场的承包经营权。
2、土地开发合同。证明一、本合同第一、二条内容证明，这是一份土地使用权的转让合同，及土地承包合同。二、本合同第三条内容证明开发合同中所涉及的土地是被告温都尔毛都嘎查已发包给牧民的土地，且签订土地开发合同时，该宗土地还在该牧民的承包经营期内。在此经营期内，被告温都尔毛都嘎查对承包经营者使用的草原违法进行了调整。三、本合同中乙方即被告陈存虎与被告沙金苏木的签名及签署意见系同一人书写。四、本合同违反了法律的强制性规定，是一份无效合同。
3、草场补偿协议一份。证明被告开发合同中所涉及的土地是原告承包经营草牧场中的一部分，被告温都尔毛都嘎查调整的是原告正在承包经营的草牧场，侵犯了原告的承包经营权。
被告温都尔毛都嘎查质证意见：被告在进行第二轮草牧场发包过程中都做过调查，第二轮发包时草牧场面积没有原来大。被告陈存虎与原告达成了土地补偿协议，村里和被告陈存虎签订了土地开发合同。被告对原告提供的三号证据认可。
被告陈存虎质证意见：原告提供的草牧场证是沙金苏木政府发放的而不是被告温都尔毛都嘎查发放，而且因第二轮草牧场证的发放而失去效力。对土地开发合同的真实性认可，但认为原告的举证意图是主观臆测，缺乏事实依据。对补偿协议的真实性认可，该协议内容不能反映原告的举证意图，但可以证明原告对被告签订的土地开发合同时认可的。
被告沙金苏木的质证意见：第一轮草牧场证在过去是有效的，在二轮土地承包政策出台后，磴口县人民政府公告一轮草牧场证作废。
被告陈存虎就其辩驳主张向本院提供以下证据予以证明：1、土地开发合同；2、草场补偿协议书；3、磴口县人民政府文件；4、收条；5、国有土地使用证。证明被告1999年11月8日从温都尔毛都嘎查取得3000亩沙荒地的开发经营权、磴口县人民政府予以批准、磴口县国土资源局给原告颁发了土地使用证。同时证明被告分两次给付原告补偿款11000元的事实。
原告张学文质证意见：一、对土地开发合同、草场补偿协议书的真实性无异议。对其合法性有异议。认为这两份合同本身就是对立的，不能并存。在土地开发合同中涉及到甲方草场补偿问题由乙方与有关牧民协商解决，证明涉案土地是由土地开发合同中的甲方的牧民承包经营的。承包经营权是一项用益物权，具有独立性和排他性，用益物权人行使权力时任何人不得干涉和侵犯。该土地开发合同所涉土地的权利只有原告享有，被告温都尔毛都嘎查是无权发包的。这两份合同相互印证，充分证明了原告于1984年取得的草牧场使用证在1999年二被告签订土地开发合同、及与原告签订草场补偿协议时仍然有效，否定了三被告关于该证经过二轮土地承包后作废的观点。而且两份合同签订的时间以及被告温都尔毛都嘎查法定代表人陈述，证明了被告温都尔毛都嘎查未经原告同意擅自调整土地，违反了法律的强制性规定，故该土地开发合同属无效合同。另该合同的签名、签署的开发意见是同一人所书，系被告恶意串通，损害了原告和集体的合法权益。同时草场补偿协议虽然是原告和被告陈存虎签订的，但受让方不是被告温都尔毛都嘎查的成员，双方转让时未经发包方同意，也未依法进行法定的民主议定程序，草场协议属于无效合同。二、对磴口县人民政府的文件没有异议。该文件仅对土地的开发立项进行了批复，不能证明本案涉案土地开发的效力，而且本案涉案土地属于集体土地，人民政府无权划拨转让予被告。三、对原告提供的国有土地使用证的真实性、合法性、关联性均有异议。本案涉案土地属于集体土地，该证不符合法律规定，集体土地变更为国有土地是需要法律程序的，而且该证的内容经过涂改，不能认定。四、被告陈存虎提供的收条上签名非原告所签。
被告沙金苏木就其主张提供以下证据予以证明：磴政办字第39号文件。证明第一轮草牧场承包于1998年到期，因此第一轮草牧场承包证已经作废的事实，二轮土地承包时以法定程序进行的，是合法的。
被告张学文质证意见：被告提供的是复印件，不予质证。
一审法院认为,本案中原告与被告陈存虎均提供了土地开发合同、草场补偿协议书，双方对真实性均没有异议，本院对以上两份证据予以采信。原告提供的草牧场使用证、被告陈虎提供的磴口县人民政府的批复对方表示认可，本院予以采信。被告陈存虎提供的收条、国有土地使用证来源合法、内容真实，与本案直接关联，本院予以采信。被告沙金苏木提供的政府文件是复印件，未加盖核对印章也未注明出处，不能判断真伪，本院不予采信。原告系磴口县沙金苏木温都尔毛都嘎查村民。1984年，温都尔毛都嘎查将集体所有的14500亩草牧场承包给原告经营使用。被告温都尔毛都嘎查和被告陈存虎于1999年11月8日，签订了一份书面土地开发合同，报第三被告沙金套海苏木人民政府批准。同时磴口县人民政府于1999年11月15日发出磴政字第[1999]114号关于同意陈存虎同志在乌兰布和沙区搞开发治理的批复。1999年11月20日，被告陈存虎与原告签订了草场补偿协议，被告陈存虎就占用原告的草牧场一次性补偿5000元，原告不准随意阻拦被告开发。1999年12月4日，被告陈存虎在磴口县国土资源局办理了磴国用（1999）字第14015号国有土地使用证。2002年6月5日，原告与被告陈存虎再次因土地发生纠纷，被告陈存虎给付原告补偿费6000元。2016年5月，被告陈存虎在开发土地过程中，原告进行阻拦，并向本院提起排除妨害的诉讼，继而提起本案诉讼，请求确认被告签订的土地开发合同无效。本案中被告温都尔毛都嘎查与被告陈存虎签订土地开发合同，并报被告沙金苏木政府批准，而且在开发过程中有占用原告经营的部分草牧场时，被告陈存虎与原告自行协商，就所占用的草牧场给原告进行了补偿。原告称二被告签订的合同未经过村民的民主议定程序违反了法律的规定，但并未提供有效证据予以证明。同时原告也无证据证明被告签订合同时有恶意串通之情形，反而是与被告陈存虎达成补偿协议并收取了被告陈存虎支付的草牧场补偿费。故原告不能提供有效证据证明被告签订的土地开发合同存在法定无效之情形，应当承担举证不能的后果。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条的规定，判决：驳回原告张学文的诉讼请求。案件受理费100元，由原告张学文农户负担。
本院二审期间，上诉人提交以下证据，1、2017年3月6日磴口县人民法院受理案件通知书一份（复印件）、磴口县人民政府行政诉讼答辩状，证明磴口县法院已经受理了张学文起诉磴口县人民政府，陈存虎行政纠纷案件，本案涉案同一宗土地上出现两个所有权证件，因此导致土地开发合同和国有土地使用证成为一组矛盾的证据，因此申请本案中止。
被上诉人质证：对1号证据与本案无关，因为上诉人张学文在确认草牧场补偿合同案件中，张学文在二审中曾提出过中止审理，但法院没有采信，现此案二审已经终审判决。
被上诉人提供证据。1、巴彦淖尔盟草牧场承包合同书一份（复印件）。2、巴彦淖尔市中级人民法院（2017）内08民终362号民事判决书一份（复印件）。两份证据证明上诉人在二轮土地承包中已经承包了集体土地草牧场，因此其持一轮草牧场使用证已经属于无效。另一、二审判决确认双方签订的草牧场补偿协议有效，没有支持上诉人当庭提出中止审理的申请。
上诉人质证。对1号证据是复印件不予质证。对2号证据的判决不认可，理由：1、首先对判决的内容不认可，该判决认定草场补偿协议是本案土地开发合同的从合同，在本案尚未审结土地开发合同效力没有确定的效力下，毫无依据在该判决中确认土地开发合同的效力并据此确认草场补偿协议有效。2、该案没有中止审理所以在该判决中就出现了涉案的同一宗土地上出现国有和集体两种所有权属性的问题，因此对该证据不认可。
本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案所涉案土地属乌兰布和沙区，被上诉人进行荒沙开发已经与上诉人达成《草场补偿协议》，且所涉《土地开发合同》经磴口县政府批准同意，被上诉人陈存虎已经取得涉案土地的《国有土地使用权证》，现涉案土地权属已经变更为国有土地，不属集体土地，法律关系已经发生变更，该《土地开发合同》已经生效，依法应予保护。且被上诉人陈存虎与上诉人签订的《草场补偿协议》，磴口县人民法院作出的（2016）内0822民初1200号民事判决已经确认该协议有效，上诉人已经对涉案土地权利行使了处分权，故上诉人基于集体土地主张《土地开发合同》无效的上诉请求，不予支持。
综上所述，张学文的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判
二审案件受理费100元，由上诉人张学文负担。
本判决为终审判决。
审判长 杜 彬
审判员 康民德
审判员 高建宏
二〇一七年九月十二日
书记员 柳成瑶