湛江经济技术开发区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）湛开法民一初字第29号
原告：湛江宁铁物流有限责任公司。住所地：湛江市霞山区。
法定代表人：周二祥，该公司总经理。
委托代理人：周燊，广东承诺律师事务所律师。
委托代理人：邹志文，广东承诺律师事务所律师。
被告：湛江经济技术开发区国土资源局。住所地：湛江市。
法定代表人：陈弘祖，该局局长。
委托代理人：王宁，该局副主任科员。
第三人：柳州铁路经贸发展总公司。住所地：柳州市。
法定代表人：陈国光，该公司总经理。
委托代理人：杨康德，南宁铁路局湛江货运中心职员。
原告湛江宁铁物流有限责任公司（下称宁铁公司）诉被告湛江经济技术开发区国土资源局（下称开发区国土局）、第三人柳州铁路经贸发展总公司（下称经贸公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2013年12月24日受理后，依法由审判员何昭峰、梁宇妍和人民陪审员杨飞云组成合议庭适用普通程序，何昭峰担任审判长，书记员陈宇担任记录，于2014年6月19日公开开庭进行了审理。原告宁铁公司的委托代理人周燊及邹志文、被告开发区国土局的委托代理人王宁、第三人经贸公司的委托代理人杨康德到庭参加诉讼。审理过程中，基于原告宁铁公司的申请，本院于2014年6月20日依法裁定本案中止诉讼，并于2015年3月18日恢复审理。本案现已审理终结。
原告宁铁公司诉称：1993年6月29日，开发区国土局的前身湛江市东海岛经济开发试验区国土局与湛江市东海岛龙铁经贸公司（下称龙铁公司）签订《国有土地使用权出让合同》，约定：由开发区国土局向龙铁公司出让位于湛江市东海岛生活起步区16号土地的使用权；该土地面积为7733平方米；该土地使用权出让时间为50年，自颁发《国有土地使用证》之日起算；土地使用权出让金总额为1484736元；自合同双方签字后15日内，龙铁公司必须向开发区国土局缴付定金550000元，全部土地使用权出让金必须在签订合同后60日内支付完毕；龙铁公司支付全部土地使用权出让金后30日内，依照规定办理土地使用权登记手续，领取《国有土地使用证》，取得土地使用权。
合同签订后，龙铁公司依约积极履行合同：于合同签订当日向开发区国土局支付了合同定金550000元，于1993年11月22日向开发区国土局支付了出让金余额934736元，随后又支付了土地界线放桩费、测绘费、图纸费共1748元。但开发区国土局收取上述款项后却不履行合同，既不将土地交付给龙铁公司使用，也没有为龙铁公司办理该土地的使用权证。龙铁公司多次催促，开发区国土局一直拖延不履行合同义务。2001年5月26日，由于体制改革，经上级主管单位柳州铁路经济技术开发总公司决定，龙铁公司被撤销，其债权、债务及财产由出资人经贸公司接管，并继续向开发区国土局催促履行合同。2011年5月26日，经贸公司将涉案土地的权属移交给宁铁公司接管，并经共同上级主管单位广西宁铁多元投资集团有限责任公司批准。2011年6月2日，经贸公司与宁铁公司办理了涉案土地权属的交接手续。宁铁公司接手后也向开发区国土局多次主张权利，包括向其处理历史问题办公室登记，但均未果。
由于开发区国土局一直未能履行合同，龙铁公司作为合同主体又已注销并由宁铁公司接管其财产，原订合同已不可能继续履行。为此，宁铁公司诉请判令：1、宁铁公司与开发区国土局终止履行1993年6月29日签订的《国有土地使用权出让合同》，由开发区国土局返还宁铁公司土地使用权出让金、界线放桩费、图纸费、测绘费等共计1486484元及利息（利息自1993年11月23日起计算）；2、本案诉讼费用由开发区国土局承担。
原告宁铁公司在举证期限内提供了如下证据：1、宁铁公司的营业执照、组织机构代码证，证明原告的诉讼主体适格；2、国有土地使用权出让合同，证明开发区国土局应于龙铁公司支付相关转让款项后向其出让涉案土地并颁发使用权证；3、收款收据、中国农业银行信汇凭证、统一收据，证明龙铁公司已履行合同义务，向开发区国土局支付了相关合同款项；4、关于柳州经贸发展总公司结构调整报告的批复、龙铁公司的企业机读档案登记资料，关于湛江东海岛、茂名虎头山两块土地资产划拨的通知，湛江东海岛、茂名虎头山两块地交接资料清单，证明龙铁公司被撤销后，涉案土地相关权益由经贸公司接管，并最终移交给宁铁公司；5、委托书，证明宁铁公司一直要求开发区国土局交付土地使用权并颁发使用权证；6、关于兴建“龙铁经贸公司办公楼”的立项批复、关于龙铁经贸公司办公楼用地的批复，证明龙铁公司受让涉案土地使用权的合法性经过政府确认。
被告开发区国土局辩称：宁铁公司起诉的事实属实。将涉案土地使用权出让给龙铁公司是政府的行政行为，至今时隔已久。龙铁公司在90年代初积极支持湛江市东海岛的建设，其已支付了涉案土地使用权的出让金1484736元，但最终由于土地征收方面出现问题而导致没有办理相关产权转移手续。基于此，宁铁公司的诉讼请求合情合理，开发区国土局退还出让金及利息也是政府的责任。但涉案土地使用权的受让主体没有完全转化过来，合同履行产生纠纷双方均有责任，根据相关法律规定，该土地使用权出让行为应当无效。至于利息方面法律也有相关规定，政府会对宁铁公司提出的诉讼请求给予合理解决。
开发区国土局一直积极应诉，并于2014年1月会同湛江经济技术开发区债权债务办公室、宁铁公司就涉案土地相关事宜进行协商。开发区国土局同意退还宁铁公司出让金及争取利息，并已向湛江经济技术开发区管理委员会请示。1998年，广东省对湛江市东海岛进行用地清查，当时已将龙铁公司购地的范围上报了广东省国土资源厅，且上级部门相关文件亦答复可以为龙铁公司补办手续，但龙铁公司没有进行相关申报。开发区国土局已将本案纠纷上报湛江经济技术开发区管理委员会，初步处理意见是将涉案土地使用权出让金作为历史问题予以返还，但是否支付利息还需研究。
被告开发区国土局在举证期限内没有提交证据。
第三人经贸公司陈述的内容与原告宁铁公司起诉的事实一致，且在举证期限内没有提交证据。
经审理查明：1993年4月26日，湛江市东海岛经济开发区试验区计统局作出湛东计统字（1993）027号《关于兴建“龙铁经贸公司办公楼”的立项批复》，同意龙铁公司在湛江市东海岛兴建办公大楼，并要求龙铁公司向土地管理部门申办建设征用土地的手续。
1993年6月12日，龙铁公司向湛江市东海岛经济开发试验区城乡规划管理办公室缴纳图纸费600元，湛江市东海岛经济开发试验区城乡规划管理办公室出具《统一收据》确认收到上述款项。同年6月16日，湛江市东海岛经济开发试验区城乡规划管理办公室作出湛东管字（1993）044号《关于龙铁经贸公司办公楼用地的批复》，同意龙铁公司在湛江市东海岛起步区生活区内兴建用地面积为11.6亩的办公楼，并要求其凭此文与用地红线图到土地管理部门办理土地征用手续。
1993年6月29日，龙铁公司与开发区国土局（原名称为湛江市东海岛经济开发试验区国土局）签订湛东国土合字（1993）9号《国有土地使用权出让合同》，主要约定：1、开发区国土局出让土地使用权给龙铁公司，出让的地块位于生活起步区16号地，面积为7733平方米；2、土地使用权出让年限为50年，自颁发该地块的《国有土地使用证》之日起算；3、按照批准的总体规划，本合同项下的出让地块是建设龙铁公司办公大楼项目；4、土地使用权出让金为每平方米192元，总额为1484736元；5、龙铁公司须于本合同双方签字后15日内向开发区国土局缴付550000元作为履行合同的定金，于签订合同后60日内支付完全部土地使用权出让金；6、龙铁公司支付全部土地使用权出让金后30日内，依照规定办理土地使用权登记手续，领取《国有土地使用证》，取得土地使用权。
合同签订后，龙铁公司于1993年6月29日向开发区国土局缴纳出让金550000元，于同年11月22日向开发区国土局缴纳出让金934736元、向开发区国土局下属机构湛江市东海国土测绘队缴纳土地界线放桩费800元及土地测绘费348元。开发区国土局、湛江市东海国土测绘队均出具相应《收款收据》，确认收到上述款项。由于涉案土地征收过程中出现问题，开发区国土局至本案起诉时仍未交付该土地，也没有办理相关的土地使用权登记手续。
另查明：龙铁公司是经贸公司于1993年4月20日出资成立的全民所有制企业法人。2001年2月20日，经贸公司的上级主管单位柳州铁路经济技术开发总公司作出柳经司劳（2001）04号《关于柳州铁路经贸发展总公司结构调整报告的批复》，撤销龙铁公司，并将其人员、资产、债权债务并入经贸公司。同年3月29日，龙铁公司注销，其人员、资产、债权债务由经贸公司接管。2011年5月26日，经贸公司、宁铁公司的共同上级主管单位广西宁铁多元投资集团有限责任公司作出宁资经（2011）48号《关于湛江东海岛、茂名虎头山两块土地资产划拨的通知》，将涉案土地资产划拨给宁铁公司管理。同年6月3日，宁铁公司与经贸公司签订《湛江东海岛、茂名虎头山两块地交接资料清单》，接收涉案土地相关资料及权益。
以上事实，有营业执照、组织机构代码证、企业机读档案登记资料、国有土地使用权出让合同、收款收据、中国农业银行信汇凭证、统一收据、关于柳州经贸发展总公司结构调整报告的批复，关于湛江东海岛、茂名虎头山两块土地资产划拨的通知，湛江东海岛、茂名虎头山两块地交接资料清单，关于兴建“龙铁经贸公司办公楼”的立项批复、关于龙铁经贸公司办公楼用地的批复及当事人陈述等予以佐证。
本院认为：本案属于建设用地使用权出让合同纠纷。本案证据显示，涉案《国有土地使用权出让合同》的当事方龙铁公司注销后，与该合同相关的权利义务已由宁铁公司依法承接。因此，宁铁公司与本案有直接利害关系，其提起本案诉讼符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（一）项的规定，是适格的原告。
根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，开发区国土局作为县级人民政府的土地管理部门，有权与土地使用者签订其管辖区域内的土地使用权出让合同。开发区国土局与龙铁公司签订的《国有土地使用权出让合同》是双方当事人的真实意思表示，且不违反法律、法规禁止性规定，合法有效，应予保护。
龙铁公司于1993年6月12日缴纳图纸费600元，于同年6月29日缴纳土地使用权出让金550000元，于同年11月22日缴纳土地使用权出让金934736元、土地界线放桩费800元及土地测绘费348元的事实，有《收款收据》《中国农业银行信汇凭证》《统一收据》证实，且开发区国土局亦予承认，本院予以确认。至1993年11月22日，龙铁公司已全额缴纳了涉案土地使用权出让金1484736元，根据《国有土地使用权出让合同》的约定，开发区国土局应于1993年12月22日前交付土地并办理土地使用权登记手续。但开发区国土局至今仍未实际交付涉案土地并办理权属登记手续，已构成违约。根据《关于兴建“龙铁经贸公司办公楼”的立项批复》《关于龙铁经贸公司办公楼用地的批复》及《国有土地使用权出让合同》的约定，龙铁公司受让涉案土地使用权系用于兴建办公楼。由于龙铁公司于2001年3月29日注销，开发区国土局迟延履行债务的行为致使涉案《国有土地使用权出让合同》的目的已不能实现，故根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项的规定，宁铁公司可以解除该合同。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定，合同解除后，尚未履行的应终止履行，故宁铁公司诉请终止履行涉案《国有土地使用权出让合同》于法有据，本院予以支持。开发区国土局应于合同终止后向宁铁公司退还已收取的土地使用权出让金1484736元。上述土地使用权出让金的利息以及龙铁公司因涉案土地所支出的图纸费600元、土地界线放桩费800元、土地测绘费348元，均是开发区国土局的违约行为所造成的损失，应由开发区国土局承担赔偿责任。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项、第九十七条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（一）项的规定，判决如下：
一、终止履行湛江市东海岛龙铁经贸公司与被告湛江经济技术开发区国土资源局于1993年6月29日签订的湛东国土合字（1993）9号《国有土地使用权出让合同》；
二、限被告湛江经济技术开发区国土资源局于本判决生效之日起2个月内向原告湛江宁铁物流有限责任公司返还土地使用权出让金人民币1484736元及利息（利息自1993年11月23日起按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算至本判决确定支付之日止），并赔偿图纸费人民币600元、土地界线放桩费人民币800元、土地测绘费人民币348元；
三、驳回原告湛江宁铁物流有限责任公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案受理费26692元，由被告湛江经济技术开发区国土资源局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数和上诉法院的要求提出副本5份，上诉于广东省湛江市中级人民法院。
审 判 长 何昭峰
审 判 员 梁宇妍
人民陪审员 杨飞云
二〇一五年三月十九日
书 记 员 陈 宇
附：相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第九十四条第（四）项有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的。
第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十一条土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百一十九条第（一）项起诉必须符合下列条件：
（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。