浙江省海宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）嘉海行初字第19号
原告王宋英。
委托代理人邹欣。
被告海宁市人民政府硖石街道办事处，住所地海宁市硖石街道海洲东路552号。
法定代表人马明浩。
委托代理人戴震涛。
委托代理人王维斌。
原告王宋英不服被告海宁市人民政府硖石街道办事处（以下简称硖石街道）强制拆除其户位于硖石街道杨汇桥村六组房屋的行政行为，于2014年11月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法由代理审判员金逸适用简易程序于2014年12月18日、12月23日第一次、第二次公开开庭进行了审理。后因案情复杂，不宜适用简易程序，本案转入普通程序，并依法组成合议庭于2015年2月11日第三次公开开庭进行了审理。原告王宋英的委托代理人邹欣、被告硖石街道的委托代理人王维斌到庭参加诉讼。原告王宋英、被告硖石街道的委托代理人戴震涛到庭参加第一次、第二次庭审活动。本案现已审理终结。
2014年9月9日，海宁市硖石街道无违建创建工作领导小组办公室（以下简称硖石街道无违建办公室）针对原告王宋英户于1999年在硖石街道杨汇桥村六组建造砖瓦结构生产用房的行为作出《限期改正违法行为告知书》，认定原告的行为系违法占用土地进行建设，遂要求其户于2014年9月15日前拆除搭建的建筑物（构筑物）、恢复土地原状，如自行不能拆除，在联系当地村委会后，由村委会组织力量帮助拆除；另，如逾期不改正违法行为及处理到位的，将依法拆除。2014年9月24日，原告王宋英户的涉案房屋被拆除。
原告王宋英诉称：其户建造的涉案房屋位于硖石街道杨汇桥村农肖路与军湖路口，属海宁市城镇区划内，于1998年经批准后建造，批准文号（98）19号，施工许可证号0001371，建筑面积及占地面积均为60㎡，实际开工日期为1999年8月5日。2014年9月24日，被告硖石街道在城乡规划主管部门未作出限期拆除决定的情况下擅自将原告所有的涉案房屋强制拆除，致使原告的财产受到重大损失，被告的行为在实体上和程序上均违反法律规定。为此，原告诉至本院请求判决确认被告硖石街道于2014年9月24日强制拆除原告位于硖石街道杨汇桥村六组房屋的行为违法。
原告王宋英向本院提供了如下证据：
1、农房施工许可证、原石路乡芦湖村二组王宋英户建房放样验收记录卡及海宁市农户建房用地保证金付款凭证各一份，证明原告王宋英户因符合“两户”适用集体土地的政策，曾于1998年经批准文号为“（98）19”的文件批准获得农房施工许可证，并进行建房放样和缴纳建房用地保证金，故涉案房屋系经依法审批后的合法建筑的事实。
2、《限期改正违法行为告知书》一份，证明硖石街道无违建办公室于2014年9月9日告知原告，其户存在违法占用土地擅自进行建设的违法行为，要求其于2014年9月15日前自行拆除建筑物（构筑物）、恢复土地原状，否则将依法拆除的事实。
3、照片一组（复印件，共13页），证明涉案房屋被拆除前后对比情况的事实。
4、刊登于《海宁日报》2014年9月25日a4版题为“再硬的骨头也要啃掉?硖石街道两处交通要道违建拆除”的报导一篇，证明被告于2014年9月24日强制拆除涉案房屋的事实。
5、发布于被告网站上的题为“杨汇桥村两户违建拆除”的网页截图及被告于2014年11月10日作出的硖信答字[2014]6号信访事项答复意见书各一份，证明涉案房屋系由被告组织拆除的事实。
被告硖石街道辩称：一、原告王宋英户在硖石街道杨汇桥村六组建造涉案房屋所占用的土地属农用地，在建房时既未报县级人民政府批准，也未办理农用地转用审批手续和乡村规划审批手续，根据建房当时有效的《浙江省土地管理实施办法》（1997年修订）第四十三条及《中华人民共和国土地管理法》(1998年修订)第四十四条之规定，原告王宋英户违法占用土地的事实清楚，证据确凿，涉案房屋应依法予以拆除；二、虽然原告王宋英户违法建造的涉案房屋应当予以拆除，但被告并未实施强制拆除涉案房屋的行政行为。为了有效开展“三改一拆”工作，被告设立了硖石街道无违建办公室作为其内设机构，具体负责本辖区内的无违建创建工作。2014年8月，被告接到群众举报反映杨汇桥村六组集体土地上有疑似违法建筑，经调查，确认涉案房屋在建设过程中未依法办理审批手续，属于违法建筑，故于2014年9月9日以硖石街道无违建办公室名义向原告作出并送达《限期改正违法行为告知书》，告知原告其户违法占用土地擅自建设的行为违反了相关法律、法规规定，要求原告在同年9月15日前自行拆除，恢复土地原状；同时还告知原告，其可联系当地村委会，由村委会组织力量帮助拆除。后因原告未在规定期限内自行拆除违法建筑，硖石街道无违建办公室又于2014年9月16日书面通知杨汇桥村村委会，请村委会协助原告拆除违法建筑。村委会在接到通知后，多次与原告电话沟通，原告表示同意村委会帮助拆除，故在村委会组织下对涉案房屋予以拆除，并恢复土地原状。可见，被告并未对涉案房屋进行强制拆除，涉案房屋系杨汇桥村村委会受原告委托而帮助拆除，原告的诉讼请求没有事实依据，应当予以驳回。
被告硖石街道向本院提供了如下证据、依据：
1、硖石街道无违建办公室出具的函及海宁市国土资源局（以下简称海宁市国土局）硖石中心所出具的《关于吴全明“两户一企”批文查阅情况的回复》各一份，证明在海宁市国土局档案室并未查询到原告王宋英户曾在1998年办理过“两户”使用集体土地审批手续的相关依据，也未查询到与该户相对应的“（98）19文号”批准文件的事实。
2、海宁市国土局出具的《土地利用总体规划局部图》三份及《土地利用现状局部图》一份，证明涉案房屋所占土地属基本农田保护区范围，地类性质为耕地，用途系农村道路（交通用地）的事实。
3、硖石街道无违建办公室作出的《限期改正违法行为告知书》一份，证明被告仅是根据海宁市“三改一拆”的相关文件精神告知原告，其户所建涉案房屋属于违法建筑，要求其户限期自行拆除或联系当地村委会帮助拆除，但上述《告知书》并非行政处罚决定也非行政命令的事实。
4、硖石街道无违建办公室出具的《通知》一份，证明被告曾于2014年9月16日通知其辖区内的杨汇桥村村委会组织有关人员协助原告王宋英户拆除涉案房屋的事实。
5、杨汇桥村村委会出具的《硖石街道杨汇桥村王宋英户、吴国建户违章建筑实施协助拆除工作方案》一份，证明杨汇桥村村委会是在征得原告王宋英同意的情况下协助拆除涉案房屋的事实。
6、杨汇桥村村委会出具的《情况说明》及浙江电信客户话单明细（共5页）各一份，证明杨汇桥村村委会的两位工作人员王某某、郑某某曾与原告王宋英电话沟通，要求其及时拆除违法建筑，原告表示她自己不会去拆除，但村里可以组织力量去拆除的事实；进而证明被告并未实施强制拆除的行政行为，涉案房屋系由杨汇桥村村委会协助原告拆除的事实。
7、实地照片及拆违前后照片各一份，证明涉案房屋被拆除前后对比情况的事实。
8、《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第五十七条、第五十九条；
9、《浙江省土地管理实施办法》（1997年修订）第三十六条、第四十七条；
10、海宁市人民政府《批转海宁市土地管理局关于贯彻执行<浙江省土地管理实施办法>若干意见的通知》（海政[1989]112号）第四条；
11、《浙江省违法建筑处置规定》第六条、第十三条；
12、《嘉兴市人民政府关于印发嘉兴市违法建筑认定与处置办法的通知》（嘉政发[2014]58号）及《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》第四条第三款、第七条第一款第二项、第十六条第二项；
13、海宁市“无违建”创建/“三改一拆”工作领导小组《关于印发“无违建村（社区）”创建违法建筑处置补充意见的通知》（海拆改领[2014]6号）第三条第（一）项；
14、《海宁市人民政府办公室关于印发海宁市“三改一拆”行动违法建筑处理实施细则的通知》（海政办发[2013]234号）第二条第（二）项、第四条第二款第（一）项；
15、硖石街道办事处《关于进一步加强“两违”防控工作的意见》（硖街[2013]50号）；
16、硖石街道“无违建”创建工作领导小组关于印发《硖石街道“无违建”创建地毯式攻坚行动实施方案》的通知（硖无违建领[2014]5号）；
证据8-16，共同证明被告确有根据相关法律、法规及“三改一拆”和“无违建”创建工作的要求对原告王宋英户所建涉案房屋作出系违法建筑的性质认定并书面督促原告自行拆除违法建筑，但该行为不具有行政强制性。
17、海宁市人民政府《关于调整城市规划控制区范围的通知》（海政发[2014]51号）以及海宁市城乡规划局出具的情况说明各一份；
18、《硖石镇杨汇桥村村民居住点布点规划》及《海宁市硖石街道城市规划与村庄布局》各一份；
证据17-18，共同证明海宁市城市规划控制区范围东至城南大道（即新08省道），涉案房屋不在城市规划控制区范围内，属于不符合乡、村庄规划的情形，被告具有作出《限期改正违法行为告知书》的行政主体资格。
经被告申请，证人王某某（系杨汇桥村村委会主任）、郑某某（系杨汇桥村村委会土管员）出庭作证，王某某陈述：硖石街道无违建办公室作出《限期改正违法行为告知书》后，杨汇桥村村委会根据上述《告知书》要求联系原告，2014年9月22日上午，原告王宋英曾到过村委会，其告知王宋英涉案房屋系违法建筑，王宋英表示自己不知道便离开了；此后，村委会另一工作人员郑某某也与王宋英取得联系，王宋英明确表示自己不会拆除涉案房屋的，但声称“要拆你们拆好了”，另，村委会并未得到王宋英的书面委托，拆除时王宋英及其亲属均未在场。郑某某陈述：2014年9月22日下午，其与杨汇桥村村委会另一工作人员王某某一起前往王宋英单位口头通知王宋英，将于9月24日拆除涉案房屋，要么由村委会协助拆除，要么由王宋英自己拆除，如果王宋英自己不拆就要进行协助拆除。王宋英表示“你们去拆”；此后，其于9月23日下午和9月24日早晨两次电话联系王宋英，告知村委会将于9月24日拆除涉案房屋，要求王宋英将屋内物品搬空，王宋英再次表示“没空搬，要拆你们拆好了”；村委会认为王宋英是自愿同意村委会协助拆除的，故于9月24日拆除涉案房屋，但村委会并未得到王宋英的书面委托，拆除时王宋英及其亲属均未在场。
经庭审质证，原、被告的质证意见如下：
对原告证据1，被告对真实性不予认可，认为原告王宋英户所占土地并不符合“两户”使用集体土地的审批要求，其提供的证据1系伪造而成。对原告证据2，被告对真实性没有异议，但认为被告仅是根据海宁市“三改一拆”的相关文件精神告知原告，其户所建涉案房屋属于违法建筑，要求其户限期自行拆除或联系当地村委会帮助拆除，但《限期改正违法行为告知书》并非行政处罚决定也非行政命令，不具有行政强制性。对原告证据3，被告没有异议。对原告证据4，被告对真实性没有异议，但对原告所要证明的内容有异议，认为刊登于《海宁日报》的报道并未提及涉案房屋系由硖石街道强制拆除，反而提及硖石街道及杨汇桥村村委会多次上门给原告做工作，可见这是一种协助拆除行为。对原告证据5，被告对真实性没有异议，但认为网页截图反映的内容仅是一种文字宣传，与本案待证事实没有关联性，信访答复意见书反映的情况虽然属实，但最后作出的结论“街道做出强制拆除决定”与实际情况不相符，街道并未作出强制拆除决定也未强制拆除涉案房屋。
对被告证据1，原告对真实性、合法性及关联性均无异议，但对被告所要证明的内容有异议，认为“两户”使用集体土地审批手续相对简便，不能因为无法查询到“（98）19文号”等批准文件就认定涉案房屋未经依法审批。对被告证据2，原告对真实性没有异议，但认为与本案没有关联性。对被告证据3，原告对真实性及关联性均没有异议，但对合法性有异议，认为《限期改正违法行为告知书》仅加盖了硖石街道无违建办公室的公章，而该单位系被告内设机构，不具有行政主体资格，而且上述《告知书》也未赋予原告陈述、申辩的权利，程序违法。对被告证据4-5，原告认为系被告内部文件，对真实性、合法性及关联性均不予认可。对被告证据6，原告对曾经接到杨汇桥村村委会工作人员多次电话的事实没有异议，但对被告所要证明的内容有异议，认为该组证据无法反应原告王宋英具有同意杨汇桥村村委会协助拆除涉案房屋的真实意思表示。对被告证据7，原告没有异议。对被告证据8-16，原告对真实性均无异议，但坚持认为涉案房屋系合法建筑，且被告未赋予原告陈述、申辩权利，也未告知原告救济途径，行政程序违法。对被告证据17，原告没有异议。对被告证据18，原告对真实性不予认可，并认为即便该组证据是真实的，也无法反应涉案房屋位于乡、村庄规划范围内的事实。
对证人王某某、郑某某的证人证言，原告对证人王某某证言的真实性没有异议，对证人郑某某证言的真实性不予认可，认为其陈述的部分内容不属实，即王宋英从未向郑某某作出自愿委托杨汇桥村村委会协助拆除涉案房屋的意思表示；此外，硖石街道与杨汇桥村村委会属上下级关系，证人证言的证明力不足。被告对证人王某某、郑某某的证言均无异议，并表示虽然王宋英未向杨汇桥村村委会出具书面委托手续，但采用口头方式委托也是合法的。
本院对上述证据作如下认定：对被告证据1-2、7-17，因原告对真实性并无异议，且该组证据与本案待证事实具有关联性，故本院予以认定。对被告证据3（即原告提供的证据2），因原告对真实性无异议，且该证据与本案待证事实具有关联性，故本院予以认定。至于原告提出的硖石街道无违建办公室系被告内设机构，其无权以自己名义作出《限期改正违法行为告知书》，故该证据不具有合法性的质证意见，其实质是对被诉行政行为合法性的质疑，即对证据证明力的异议，而并非是对证据的证据能力提出的异议，对此，本院将在对本案争议焦点的评述时详细阐述。对被告4-5，原告认为系内部文件，故不予认可，本院认为，虽然该组证据分别系被告内设机构硖石街道无违建办公室及杨汇桥村村委会针对包括本案原告王宋英户所建涉案房屋在内的有关建筑所作的内部文件，对相对人的实体权利义务不产生直接影响，但与本案行政争议具有关联性，故予以认定。对被告证据6，其中浙江电信客户话单明细仅反映了杨汇桥村村委会曾与原告电话联系的情况，而《情况说明》系杨汇桥村村委会自行出具的，在没有通话内容详情等证据予以佐证的情况下，无法证明被告主张的原告自愿同意杨汇桥村村委会协助拆除涉案房屋的事实，故本院对该组证据不予认定。对被告证据18，原告对真实性不予认可，本院认为，因被告既未提供有关该组证据合法来源的依据，也未提供该组证据具备《村庄和集镇规划建设管理条例》第十四条规定的审批手续的相关依据，本院对真实性无法确认，故在本案中不作认定。对原告证据1，被告对真实性不予认可，本院认为，结合被告提供的证据2、9-10，可知“两户”使用集体土地必须按照相关法律法规及政策性文件要求办理审批手续，从而满足所占土地系非耕地并获得用地许可证等要求，而涉案房屋所占土地在1997年至2020年的土地利用总体规划中确定的地类性质一直为耕地，未办理过农用地转用审批手续，不符合“两户”使用集体土地的要求，理应无法获得农房施工许可证并进行建房放样等，故原告提供的农房施工许可证虽然盖有所谓“海宁市石路乡村镇建设管理服务站”的印章，其真实性存在较大疑点，再结合建房放样验收记录卡中未按照审批要求反应涉案房屋竣工验收情况，农户建房用地保证金付款凭证也未加盖有关部门公章等事实，在原告无法提供其他有效证据对其提供的证据1的真实性予以补强的情况下，本院无法确认该组证据的真实性，故在本案中不作认定。对原告证据2-3以及原告证据5中的硖信答字[2014]6号信访事项答复意见书，因被告对真实性无异议，且该组证据与本案待证事实具有关联性，故予以认定。至于该组证据能否证明原告提出的被告于2014年9月24日强制拆除涉案房屋的主张，本院将结合本案其他证据及本院查明的事实综合予以认定。对原告证据4及原告证据5中的网页截图，仅是被告的一种对外宣传方式，与本案行政争议不具有直接关联性，故在本案中不作认定。对证人王某某的证言，因原、被告双方均无异议，且与本案具有关联性，故本院予以认定。对证人郑某某的证言，其中与另一证人王某某陈述相同的部分（即杨汇桥村村委会曾几次电话联系王宋英，王宋英均表示“我自己不会拆的，要拆你们拆好了”的内容以及拆除涉案房屋前并未得到王宋英的书面委托，拆除房屋时王宋英及其亲属均未在场的内容），原、被告双方均无异议，本院予以认定；对陈述不一致的部分（即郑某某认为原告王宋英具有自愿同意村委会协助拆除的意思表示），因该部份陈述系证人的主观猜测，故在本案中不予认定。综上，结合被告提供的证据2、9-12，本院认为，原告王宋英户建造涉案房屋既未按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定依法办理农用地转用审批手续，取得土地使用权证，也未按照《浙江省村镇规划建设管理条例》的相关规定依法取得村镇规划建设许可证或按照村镇建设规划许可规定进行建设，故本院对涉案房屋系违法建筑的事实予以认定，对原告提出的涉案房屋所占土地系办理审批手续后的合法用地的主张，本院不予采信。
经审理，本院查明如下案件事实：
原告王宋英户1999年建造的涉案房屋位于海宁市硖石街道杨汇桥村六组，违法占地面积80平方米，所占土地均为耕地，至今未办理用地审批手续。2014年9月9日，硖石街道无违建办公室向原告发出《限期改正违法行为告知书》，认定原告的行为系违法占用土地进行建设，并要求原告在2014年9月15日前拆除违法搭建的建筑物（构筑物）并恢复土地原状，如自行不能拆除，在联系当地村委会后，由村委会组织力量帮助拆除；另，如逾期不改正违法行为及处理到位的，将依法拆除。2014年9月24日，涉案房屋被拆除。
另查明，2014年11月10日，被告硖石街道针对原告王宋英的信访事项，作出硖信答字[2014]6号信访事项答复意见书，意见书在对涉案房屋拆除原因予以阐明的基础上，明确了“街道作出强制拆除决定”的事实。
本案的争议焦点是：1、被告是否对涉案房屋实施了行政强制拆除行为；2、若被告确有实施行政强制拆除行为，其行为是否合法。
首先，关于被告是否对涉案房屋实施了行政强制拆除行为的问题。本院认为，1、虽然被告提供的证据中屡屡使用“助拆”的文字表达，但被告并未提供有效证据证明原告王宋英曾经以书面或者口头方式明确作出同意杨汇桥村村委会协助拆除涉案房屋的意思表示，相反，从证人王某某、郑某某的证言以及《硖石街道杨汇桥村王宋英户、吴国建户违章建筑实施协助拆除工作方案》反映的情况来看，原告王宋英对涉案房屋将被拆除存在明显的排斥心态，否则杨汇桥村村委会无须在涉案房屋被拆除前重点部署针对包括原告王宋英及其亲属在内的控制劝离、政策解释及维稳警戒等方案；退一步讲，即便原告王宋英曾说过类似“我自己不会拆的，要拆你们拆好了”的语言，但杨汇桥村村委会作为基层群众性组织，其工作人员应当具备一定的群众工作能力，在原告拒不搬离屋内财物，拆除现场原告及其家属均不愿到场的情况下，就推定原告自愿同意村委会协助拆除，显然缺乏依据，也不符合常理，故应当认定涉案房屋系被强制拆除。2、被告不仅在以其内设机构硖石街道无违建办公室名义作出的《限期改正违法行为告知书》中告知原告必须在2014年9月15日前拆除涉案房屋，如逾期不改正违法行为及处理到位的，将依法拆除；又书面通知杨汇桥村村委会对王宋英户进行所谓的“助拆”，而证人王某某的证言也证实了杨汇桥村村委会正是根据《限期改正违法行为告知书》的要求对涉案房屋予以拆除，另外，在被告于2014年11月10日作出的硖信答字[2014]6号信访事项答复意见书中再次明确“街道作出强制拆除决定”，可见，被告实质上是在认定涉案房屋系违法建筑的基础上授权杨汇桥村村委会具体负责实施行政强制拆除行为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条之规定，“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”，本案中，被告硖石街道系不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的派出机关，具有行政主体资格，其授权杨汇桥村村委会拆除涉案房屋，应视为委托，相应的行政法律后果应由被告承担。综上，可以认定被告对涉案房屋实施了行政强制拆除行为。
其次，关于被告实施的行政强制拆除行为是否合法的问题。本院认为，1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”同时，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”可见，对于未经批准非法占用土地的，应由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令退还非法占用土地的行政决定；而对于街道办事处而言，即便其具有对于乡、村庄规划区内的违法建筑作出责令停止建设、限期改正及予以拆除的法定职责，在本案中，被告硖石街道也无法提供有效证据证明涉案房屋位于乡、村庄规划区内，从而无法证明被告具有实施行政强制拆除行为的主体资格。2、从程序角度看，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条、第四十四条明确规定，具有行政强制执行权的行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应当首先做出行政决定，当事人在法定期限内既不申请行政复议又不提起行政诉讼，且不履行行政决定的，行政机关应书面催告当事人履行义务并听取其陈述、申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可依法作出强制执行决定书送达给当事人，并予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，因被告未依法履行上述法定程序，故即便被告具备实施强制拆除行为的主体资格，其强制拆除涉案房屋的行为在程序上也显属违法。综上，本院认定被告对涉案房屋作出的行政强制拆除行为违法，鉴于该行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告强制拆除涉案房屋的行政行为违法，符合法律规定，本院予以支持。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告海宁市人民政府硖石街道办事处于2014年9月24日强制拆除原告位于海宁市硖石街道杨汇桥村六组房屋的行为违法。
案件受理费50元，由被告海宁市人民政府硖石街道办事处负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 章 懿
代理审判员 金 逸
人民陪审员 黄建新
二〇一五年二月十六日
书 记 员 居晓洁