山东省曲阜市人民法院
民 事 判 决 书
（2014）曲商初字第1024号
原告张来兵。
委托代理人林某。
被告曲阜东易工贸有限公司。
法定代表人刘某。
委托代理人刘万秀。
被告曲阜市国土资源局。
法定代表人姜某。
委托代理人郭健鹏。
委托代理人蒿长喜。
原告张来兵诉被告曲阜东某工贸有限公司（下称东某公司）、被告曲阜市国土资源局（下称曲阜国土局）建设工程施工合同纠纷一案，原告张来兵于2014年11月20日向本院起诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。审理过程中，各方当事人均申请对涉案工程价款进行评估鉴定，本案曾中止审理。原告张来兵的委托代理人林某、被告东某公司的委托代理人刘万秀、被告曲阜国土局的委托代理人郭健鹏、蒿长喜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告张来兵诉称，2005年10月5日，东易公司承接曲阜国土局开发的曲阜市陵城镇南庄河西村旧村庄实施综合治理、土地复垦工程后，转包给我实际施工，签订了施工协议，约定以生产路为界约155亩（块1、块2）、经曲阜国土局和济宁市国土资源局验收、济宁市市级土地开发整理复垦项目资金下拨后一次性付清工程款。合同签订后我交纳了保证金，组织人员和设备进行了实际施工，完成了合同约定的复垦土地155亩，2007年10月经验收合格，2008年1月，纳入了曲阜市县级土地储备库。后经催要工程款未果，现提起诉讼，要求东某公司支付工程款280万元及利息、曲阜国土局在欠付东某公司工程款范围内承担支付责任。
被告东某公司辩称，张来兵与东某公司的确签订过工程施工承包协议，合同签订后张来兵按协议进行了施工，达到了合同要求，亦经曲阜、济宁两级国土资源局验收合格，并纳入了县级土地储备库；工程款没有支付不是我公司的原因，是曲阜国土局从工程验收合格后一分钱未支付，我公司为了稳定农民工上访，已经垫付了45万元工程款、我公司应当收取10%的管理费亦未收到，曲阜国土局应当承担涉案工程全部工程款的支付责任。
被告曲阜国土局辩称，曲阜国土局与张来兵不存在合同关系，不是张来兵与东某公司工程施工承包协议的主体，根据合同相对性原则，张来兵应该向东某公司主张权利。曲阜国土局亦没有查到东某公司与曲阜国土局的承包合同和申请拨付资金的书面凭证。首先，张来兵需对曲阜国土局将工程承包给东某公司施工的事实承担举证责任；再者，东某公司转包给张来兵实际施工是否有效；第三、由于该项目未签订施工合同，工程施工费和付款时间均没有约定，该项目资金至今并未拨付；第四、本案超过了诉讼时效；请求驳回张来兵对曲阜国土局的诉讼请求。
原告张来兵为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
1、2005年10月5日，张来兵与东某公司签订的施工合同一份，证明双方之间就施工范围、内容、工期、工程款支付进行了明确约定。
2、2005年10月6日，张来兵交纳的保证金收条一份，证明张来兵交纳了保证金，履行了合同义务。
3、2007年11月12日，曲阜国土局曲国土资发（2007）84号文件，证明曲阜国土局申请报验该工程。
4、2007年10月29日，竣工验收表一份，证明该工程经市、县两级国土资源局验收。
5、2014年7月1日，山东金某价格事务所（下称金某事务所）出具的审计报告，证实涉案工程结案值为6598277.93元。
6、时任陵城镇南庄河西村村主任王某的调查笔录一份。证明2005年10月开工至2006年3月竣工的项目是由东某公司安排组织施工，治理复垦土地305亩。
7、时任曲阜国土局工作人员赵某甲的调查笔录一份。证明证据6属实。
8、国务院《土地复垦条例》、《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》、济宁市人民政府济政办发（2007）63号《济宁市土地开发复垦整理实施办法》，认为本案土地复垦开发工程应按8000元／亩予以结算。
经质证，被告东某公司对原告张来兵提供证据的真实性无异议。被告曲阜国土局认为，对原告提供的证据1、2、3、4无异议，对证据5有异议，认为不能作为工程款的定案依据，对证据6、7有异议，认为证人应当出庭作证，对证人证言的证明效力不予认可，对证据8的真实性无异议，但认为复垦项目是2005年开始的，复垦条例于2011年实施，济政办发（2007）63号文件于2008年1月1日开始实施，该文件对本案没有溯及力，不能作为本案工程款的定案依据。
被告东某公司为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
1、张来兵的工程款收条四张，总金额45万元。证明施工过程中自己垫付的工程款。
2、曲阜国土局曲国土资发（2007）84号文件及竣工验收表各一份，证明该项目是陵城镇政府申报、曲阜国土局组织东某公司施工，经曲阜、济宁两级国土资源局验收，复垦土地305亩。
3、2014年7月1日，金某事务所出具的审计报告，证实涉案工程结案值为6598277.93元。
4、济宁市任城区工商局企业登记查询资料一份。兰德公司成立于2010年3月30日，证明曲阜国土局提交的工程项目预算书的时间在该公司成立之前，为虚假证据。
5、2015年1月28日，曲阜国土局原局长赵某乙和职员韦某签字的工程验收证明一份，证明该工程是由东某公司组织人员和设备进行施工的。
6、施工现场照片一组。证明涉案工程施工前的状况及复垦完工后的状况。
经质证，原告张来兵对被告东某公司提供的证据无异议。被告曲阜国土局质证认为，证据1与其无关，对证据2、4的真实性无异议，对证据3有异议，认为不能作为本案工程款的定案依据。对证据5有异议，认为证人应当出庭作证，对证人证言的证据效力不予认可，对证据6不予质证。
被告曲阜国土局为证明自己的主张，向本院提供了以下证据：
1、2005年9月6日，济宁天律兰德土地规划设计有限公司（下称兰德公司）出具的陵城镇南庄河西村旧村整理工程项目预算书，证实工程预算值为80.98万元。
2、2015年8月20日，兰德公司出具的陵城镇南庄河西村旧村整理工程项目预算书及预算编制情况的说明。证实预算书来源及制作目的。
经质证，原告张来兵对被告曲阜国土局提供的证据有异议，认为证据1系单方委托，且制作时间是在兰德公司设立前，不能作为定案依据；证据2亦未对证据的制作时间作出合理说明。被告东某公司质证认为，对被告曲阜国土局提供的证据有异议，认为证据1系单方委托，而且兰德公司成立于2010年3月30日，2005年9月6日出具的预算书显然是虚假证据，证据2是对虚假证据进行的说明，亦未对证据的制作时间作出合理说明，不能作为定案依据。
经审理查明，2005年10月至2007年10月，曲阜国土局按照曲阜市土地利用总体计划、土地开发复垦整理规划、年度计划及济宁市政府下达的复垦任务，在保证生态平衡的前提下，完成了包括陵城镇南庄河西村旧村庄实施综合治理土地复垦工程在内的土地复垦开发项目；陵城镇南庄河西村项目区东靠廖河、南邻济曲快速干道、西连陵城采煤塌陷区、北接南庄河西新村；该项目是由于西面的采煤塌陷地所引起的连锁反应，导致原村庄的南部大部分房屋发生变异，地面出现裂痕，该项目经陵城镇政府申报，曲阜国土局安排东某公司组织人员和设备进行实际施工。
东某公司接受曲阜国土局组织人员和设备进行实际施工的安排后，2005年10月5日与张来兵签订了曲阜市陵城镇南庄河西村旧村庄实施综合治理土地复垦工程承包协议，工程名称：陵城镇南庄河西村旧村庄实施综合治理土地复垦工程，工程内容及范围：陵城镇南庄河西村旧村庄实施综合治理土地复垦工程（包括机械整平、挖土填土、土地翻耕等），以生产路为界约155亩（块1、块2）；完工后，工程经曲阜国土局和济宁市国土资源局验收、济宁市市级土地开发整理复垦项目专用资金下拨后一次性付清工程款。合同签订后，原告张来兵即组织人员和设备进行实际施工，自2005年10月8日始至2006年3月26日竣工，经验收，共综合治理复垦土地155亩。
2007年10月29日，封面加盖曲阜国土局印章的济宁市土地开发复垦整理项目竣工验收表、项目治理情况简介载明：“曲阜市陵城镇南庄河西村旧村整理项目区，位于陵城镇政府驻地西南3公里处，项目区东靠廖某，南临济曲快速干道，西接陵城采煤塌陷区，北面是南庄河西新村；项目区涉及陵城镇的小厂村、南庄河西村和南庄河东村；项目区总面积20334.50㎡，总地势北高南低，原地面高度在50.40-52.79米之间，地形较为平坦；该村庄是由于西面的采煤塌陷地所引起的连锁反应，导致原村庄的南部大部分房屋发生变异，地面出现裂痕，如果不及时搬迁将会给当地人民群众的生命财产造成极大的危害，经过一年多时间的搬迁，原来的地上建筑物全部搬走，搬迁后的旧村庄碎石瓦砾到处可见，环境也被破坏，该区又处在采煤塌陷区的边缘，无法同时治理，造成大面积的土地资源闲置，使该区变成了荒芜的废弃地，为了解决当地村民的实际困难，提高土地利用价值，增加有效耕地面积及农民收入，提高该区群众生活水平，经陵城镇人民政府积极申报，由曲阜市国土资源局组织曲阜东某工贸有限公司派驻施工队伍，于2005年10月8日进驻施工现场，使用大型工程机械设备，对该区实施综合性治理，工程队根据该村实际情况，先将碎石瓦砾集中成堆，运往西面××塌陷区回填造地；然后采用深耕犁深耕，以增加土壤厚度，利于作物生长；利用村内的原有路况修筑道路，完善各项设施，根据现状地形，利用原来的自然高差，修整田块，疏通区内的排水沟，防止汛期洪水带来的自然灾害。工程于2006年3月26日顺利竣工，综合治理土地305.00亩，新增耕地面积251.02亩“；加盖曲阜国土局印章的县级验收报告载明：“曲阜市陵城镇南庄西村旧村庄整理项目的实施，根治了由于采煤塌陷给该村造成的危害，保护了人类赖以生存的土地资源，保证了农业的稳定持续发展，促进了曲阜市耕地总量动态平衡的实现，旧村庄通过整理和综合治理，合理利用了土地资源，充分挖掘了该区土地潜在能力，并还给当地百姓一个好的生活环境，保证了农民有地可种、生活安定，促进了社会稳定，治理后的土地可发展多种经营，提高人民的生活水平；旧村庄整理的过程，同时又是实现水土保持、生态环境的整治、保护和建设的过程。旧村庄、废弃地的整治，田间、沟、路某的配套建设等工程措施，不仅不会对生态环境造成不良影响，而且还会通过改善小环境进一步改善农田的整体生态环境，通过一系列的工程措施，实现了由传统农业发展为农、林、渔一体化，实现了种植、养殖相配套；项目的实施使生态环境得到明显的改善。该项目于2005年10月8日动工，于2006年3月26日竣工，综合治理土地面积305.00亩，新增耕地面积251.02亩。工程竣工后经曲阜市国土资源局组织联合验收，认为该项目符合当地实际情况，布局合理严紧，土地整理平坦，土壤厚度适宜农作物的生长，具备了旱涝保收的条件，改善了环境，增加了农民收入，符合市乡两级土地利用总体规划和土地开发整理所确定的目标，验收合格。”
2007年12月27日，加盖济宁市国土资源局印章的市级验收报告载明：“该项目位于崇文××以北，廖某以西、南庄河西新村以南、塌陷区以东，包括南庄河西旧村址复垦，老化林地整理等，总面积305亩。由于采煤塌陷，该村搬迁至目前新址。目前该地已经稳沉。为提高土地利用率，挖掘土地生产潜力，改善农民生产生活环境，曲阜市国土资源局与陵城镇人民政府，于2005年10月至2006年3月对该地进行了综合治理。通过工程措施，削高填低，深翻整平，修筑农田道路，完善排灌设施，恢复和新增耕地共计250亩。济宁市国土资源局于2007年12月11日组织有关技术人员对该项目进行实地检查验收，认为该项目符合曲阜市和陵城镇土地利用总体规划确定的土地开发整理目标，耕地250亩，土地平坦，水利设施配套，达到规划设计标准，验收合格。”
经曲阜国土局、曲阜市人民政府分别盖章确认申报，济宁市国土资源局于2008年1月18日加盖印章确认：同意耕地纳入县级储备库。
工程施工过程中，曲阜国土局未向东某公司支付工程款，工程完工后，张来兵等实际施工人通过信访、上访、围堵东某公司大门等方式索要工程款，在信访部门协调下，东某公司垫付张来兵工程款45万元，剩余工程款未再支付；东某公司于2014年7月1日委托金某事务所对涉案工程价款进行评估审计，确认陵城镇南庄河西村旧村庄实施综合治理复垦土地工程总结案值为6598277.93元，东某公司便以此为据向曲阜国土局催要治理复垦土地工程款，但曲阜国土局认为该审计报告系单方委托，对鉴定数额有异议，不认可其效力，至东某公司催款未果，亦未再向张来兵等人支付剩余工程款。
原告张来兵诉来本院，要求被告东某公司支付下欠工程款280万元及利息，被告曲阜国土局在欠付被告东某公司工程款范围内承担支付责任，并负担本案诉讼费用。
另查明，曲阜国土局提供的兰德公司于2005年9月6日制作的陵城镇南庄河西村旧村庄实施综合治理土地复垦工程项目预算书，认定预算工程款为80.98万元；但兰德公司成立于2010年3月30日，预算书制作时间在该公司成立之前，存在明显瑕疵，张来兵及东某公司均不认可该预算书的效力，并认为是预算而不是决算，不能作为定案依据。
原告张来兵、被告东某公司、被告曲阜国土局互不认可对方的工程款报告，均向本院提出评估鉴定申请；本院技术室组织各方共同选择了鉴定机构，委托山东长恒信工程咨询有限公司对涉案工程价款进行评估鉴定，因当事各方均不能提供评估鉴定所需要的招投标合同等资料，导致评估鉴定不能进行，本院将该评估鉴定情况及时向当事各方进行了释明。
原告张来兵遂后向本院提供了济宁市人民政府济政办发（2007）63号《济宁市土地开发复垦整理实施办法》文件，认为涉案工程符合采煤塌陷地的治理标准，应按该文件规定的采煤塌陷地8000元／亩的标准结算工程款。
本院认为，被告曲阜国土局加盖印章的曲国土资发（2007）84号文件及曲阜、济宁两级国土资源局加盖印章及相关参加人员签名的竣工验收表，足以证实被告曲阜国土局将陵城镇南庄河西村旧村庄实施综合治理土地复垦工程安排给被告东某公司组织人员和设备进行实际施工的事实，实际复垦开发305.00亩，新增耕地面积251.02亩，经过了曲阜、济宁两级国土资源局验收合格，纳入了县级储备库；曲阜国土局对此无异议，本院予以认定。曲阜国土局作为主管土地资源的政府行政机关，没有按照规定程序对该工程进行项目申报、项目审定、项目招投标、项目资金管理等必要行为，就将该工程“安排东某公司组织人员和设备进行实际施工”，仅对涉案工程施工完毕后，组织两级国土资源局进行了项目竣工验收和成果管理，该行为瑕疵是不可归责于某公司或原告张来兵等实际施工人的，曲阜国土局应当对经验收合格已经纳入县级储备库的东某公司或实际施工人的劳动成果支付相应的工程款。
东某公司接受曲阜国土局组织人员和设备进行施工的安排后，与张来兵签订了工程施工合同，由其组织人员和设备对陵城镇南庄河西村旧村庄实施综合治理土地复垦工程进行了实际施工，并经过了曲阜、济宁两级国土资源局验收，纳入了县级储备库，事实清楚，张来兵提供的证据确实充分，且相互关联、相互印证，足以证明张来兵已经按照施工协议进行了实际施工，复垦开发土地155亩，本院予以认定；东某公司应当向张来兵支付工程款，曲阜国土局应当在欠付东某公司工程款范围内承担支付责任。
关于工程价款问题，被告曲阜国土局对原告张来兵及被告东某公司提交的审计报告持有异议，认为系单方委托作出的，程序存在瑕疵，不能作为定案依据，本院予以采信；被告曲阜国土局提供的兰德公司制作的陵城镇南庄河西村旧村庄实施综合治理土地复垦工程项目预算书，原告张来兵及被告东某公司均持有异议，认为也系单方委托作出的，且系预算书而非决算书，制作时间于该公司设立前，明显不真实，程序瑕疵显而易见，不能作为定案依据，本院予以采信。
鉴于当事各方均不能提供本院委托的鉴定机构为评估鉴定需要的相关资料，导致中介机构不能对涉案工程价款作出居中评估鉴定；但涉案工程的实际施工人明确具体，且已经实际施工完毕，并经验收合格纳入了县级储备库，施工工程款应当支付。庭后分别征询双方意见：曲阜国土局同意支付给东某公司100多万元，剩余由东某公司支付给张来兵等实际施工人；东某公司要求曲阜国土局支付240多万元后再支付给张来兵等实际施工人。
本院考虑本案涉案工程已经实际施工完毕、并经验收合格纳入县级储备库的实际情况、社会安定因素以及实际施工人的合法利益，依据《中华人民共和国土地管理法》、参照国务院《土地复垦条例》、《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》、济宁市人民政府济政办发（2007）63号《济宁市土地开发复垦整理实施办法》的有关规定，结合本案曲阜市、济宁市两级国土资源局验收报告显示的验收资料显示：涉案工程既非市级重点项目和示范项目，亦非单纯的采煤塌陷地和村庄整理项目；验收资料显示涉案工程区域处在采煤塌陷区边缘，是由采煤塌陷造成的危害导致村庄搬迁，与旧村庄无法同时治理等内容，本院认为，涉案工程区域既涉及采煤塌陷地边缘治理，亦涉及村庄搬迁治理；曲阜国土局的治理情况简介和曲阜市、济宁市两级国土资源局的验收资料显示了实际施工人治理复垦土地、整理旧村庄的劳动过程，因此，本院参照济政办发（2007）63号文件规定的“采煤塌陷地8000元／亩，村庄整理4000元／亩“的规定，裁量认为本案土地复垦旧村庄整理工程按6000元／亩（（8000元／亩＋4000元／亩）／2）予以结算较为合宜。
原告张来兵依据其与被告东某公司的施工合同，要求东某公司给付其工程款280万元，东某公司无异议，本院依据合同的相对性和当事人意思自治原则予以确认，东某公司应当按照合同约定支付张来兵工程款280万元，被告曲阜国土局应当在欠付被告东某公司涉案工程款范围内对本案原告张来兵承担支付责任。
综上，本院认为，涉案工程经曲阜国土局安排东某公司组织张来兵等人员和设备实际施工完毕，并经验收合格纳入了县级储备库，东某公司应当将涉案工程款支付给张来兵，曲阜国土局应当在欠付东某公司工程款范围内对张来兵承担支付责任。如前述分析，裁量认为，涉案工程款按6000元／亩结算为宜，因此，曲阜国土局应支付东某公司工程款183万元（305亩×6000元／亩），曲阜国土局应在183万元工程款范围内对张来兵承担支付责任；东某公司应支付给张来兵工程款280万元。涉案工程款一直处于持续争议状态，施工时既未约定工程款数额，亦未约定工程款支付时间，对项目成果的管理即纳入县级储备库的审定日期是2008年1月18日，济政办发（2007）63号文件于2008年1月1日施行，因此，被告曲阜国土局对本案已经超过诉讼时效和不适用济政办发（2007）63号文件的主张，本院不予采信。双方未约定涉案工程款利息，本院对原告要求被告支付工程款利息的请求不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百零九条，第二百六十九条，《中华人民共和国土地管理法》第四十一条，最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十六条，最高人民法院《关于裁判文书引用法律法规等规范性文件的规定》第四条、第六条的规定，判决如下：
一、被告曲阜东易工贸有限公司于本判决生效之日起十日内支付原告张来兵工程款280万元。
二、被告曲阜市国土资源局对前款债务在欠付被告曲阜东易工贸有限公司工程款183万元范围内承担支付义务。
三、驳回原告张来兵的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费29200元，由被告曲阜东易工贸有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 杨其灿
人民陪审员 路 伟
人民陪审员 马 斌
二〇一五年十二月八日
书 记 员 李元元