广西壮族自治区钦州市钦北区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂0703行初10号
原告钦州市喜悦二手车交易市场有限公司，地址：钦州市钦北区政府北面。
法定代表人卢国益，执行董事。
委托代理人黄致成，男，1948年9月13日出生，汉族，住广西防城港市港口区，系原告钦州市�悦二手车交易市场有限公司市场总监。
被告钦州市钦北区住房和城乡建设局，地址：钦州市钦北区长田街道办人和街49号。
法定代表人班正德，局长。
委托代理人黄志弟，男，钦州市钦北区城市管理综合执法大队副队长。
委托代理人黎云，广西金湾律师事务所律师。
被告钦州市住房和城乡建设委员会，地址：钦州市三沿路11号。
法定代表人沈小军，主任。
委托代理人邓光，广西政大律师事务所律师。
原告钦州市喜悦二手车交易市场有限公司(以下简称喜悦公司)不服被告钦州市钦北区住房和城乡建设局（以下简称钦北区住建局）规划行政处罚决定及被告钦州市住房和城乡建设委员会（以下简称钦州市住建委）行政复议决定一案，于2017年5月5日向本院提起行政诉讼，本院于2017年5月8日立案后，于2017年5月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月8日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人黄致成，被告钦北区住建局的委托代理人黄志弟、黎云，被告钦州市住建委指派出庭应诉负责人谢青及委托代理人邓光到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告钦北区住建局于2016年12月27日作出钦市北住建行决字（2016）第拆130号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定》），认定原告喜悦公司在钦州市××北区长田街道××国道北面（钦北公园旁）建设的十间镀锌瓦棚、一间铁架棚及棚内四�间砖镀锌瓦房、围栏，未取得《建设工程规划许可证》，擅自建设，建筑总面积14052.86㎡，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十四条的规定，已构成违法建设为由，根据《城乡规划法》第六十六条的规定，给予原告喜悦公司限期自行拆除的处罚。原告不服，向被告钦州市住建委申请行政复议，被告钦州市住建委于2017年4月21日作出钦市建复决字［2017］2号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），维持被告钦北区住建局作出的《处罚决定》。
原告喜悦公司诉称，原告是2011年钦州市钦北区人民政府招商引资进驻的企业项目，公司经营六年多来，逐渐发展壮大，市场入驻50多家二手车交易商户，200多人就业，属于财政收入纳税人群。2013年间，被告钦北区住建局曾以原告市场建设未经许可，�原告作出钦北住建行决定［2013］第015号《行政处罚决定书》，原告接受了处罚，缴纳了罚款，进行了整改并提交了准建申请手续，被告钦北区住建局一直没有审批，原告也未出现新的违法事实。
2016年12月27日，被告钦北区住建局基于原有基本事实，再次作出《处罚决定》，对受到的二次处罚，原告向被告钦州市住建委申请行政复议，2017年4月24日，原告签收钦州市住建委作出的维持《处罚决定》的《复议决定》。
原告认为，被告钦北区住建局再次作出的《处罚决定》违法。原告于2011年搭建市场的建设行为履行了一系列的审批手续：2011年原告领取了营业执照，对市场选址经过了被告钦北区住建局总平规划审批，相继出具了用地勘测定界图；2011年经过钦北区商务局审查，以符合“商业网点规划和城市商业发展需要”作出认同；2011年经过钦北区发改局登记备案；2011年被告钦北区住建局没有告知市场建设属于城市总体规划区域。因此，被告钦北区住建局以“未办理建设工程规划许可证，违法建设”处罚理由的正当性存疑。被告钦州市住建委在证据充分的听证会上放弃对证据审查的行政复议，显失公正。
被告钦北区住建局对原告同一建设行为实施两次处罚违法，被告钦州市住建委在履行行政复议中明知而放任亦违法。原告市场选址由被告钦北区住建局总评规划审批，并出具勘测用地定界图，对市场建设行为也进行过行政处罚，原告完整地履行了处罚义务即缴纳了罚款、进行了整改，被告钦北区住建局的再次处罚没有新的处罚事实和理由。两次处罚中表述的建设面积虽然有出�，无论是否准确，均不属于新的处罚理由，不能作为再次处罚的事实根据，更不能作为自行拆除的处罚。因此，被告钦北区住建局告对原告再次处罚的合理性存疑。被告钦州市住建委在复议中明知再次处罚的理由欠妥而不纠正，其公正性存疑。
两被告没有履行合理行政的义务。原告市场始建于2011年，经营六年多来先后入驻了50多家二手车经营商户，其中知道行政处罚的商户们为了维护自身利益，已经以原告起诉行政诉讼依法维权，被告钦北区住建局在行使行政处罚进程中明知其处罚的内容与进驻的商户存在利害关系，无故剥夺了商户们的知情权、陈述申辩权，也不给商户们的生活经营退路，实际上是损害商户们的合法权益。两被告在行政处罚与行政复议进程中没有履行合理行政的义务，其行政行为的合理性存疑。此外，原告的建设用地是企业用地，不是临时建设，不适用《城乡规划法》第四十四条、第六十六条的规定处罚，被告适用法律错误。因此，原告依法提起行政诉讼，请求撤销被告钦北区住建局作出的《处罚决定》和被告钦州市住建委作出的《复议决定》。
原告在法定期限内向本院提交下列证据：
1.营业执照，证明原告公司依法办理了工商营业执照；2.钦州市喜悦二手车交易市场用地勘测定界图，证明原告交易市场选址经过被告钦北区住建局总平规划审批，证实原告的企业用地不是临时建设；3.登记备案证，证明原告市场建设项目经过钦北区发改局登记备案；4.审查报告，证明喜悦二手车交易市场建设项目经过钦北区商务局审查同意设立，喜悦二手车交易市场符合钦北区商业网点规划和城市商业发展需要；5.钦北住建行决字（2013）第015号《行政处罚决定书》、罚款收据，证明被告钦北区住建局曾于2013年对原告作出过行政处罚，原告的用地经过审批，处罚决定依据的法律是城乡规划法第40条、60条规定作出的，原告已经履行了行政处罚义务，缴纳了罚款；6.钦市北住建行决字（2016）第拆130号《处罚决定》，7.钦市建复决字（2017）2号《复议决定》。证明原告提起诉讼的依据；8.商户名单，证明被告对原告进行处罚，涉及原告公司内商户的经营权，商户对该处罚不知情，剥夺了商户的知情权。
被告钦北区住建局及被告钦州市住建委辩称，1.钦市北住建行决字(2016)第拆130号《处罚决定》认定事实清楚，证据确凿、充分。位于钦州市××北区长田街道××国道北面（钦北公园旁）建设的十间镀锌瓦棚、一间铁架棚及棚内四十间砖镀锌瓦房、围栏，是原告于2011年11月租赁清水窝村民自留地而建造的，虽然原告有营业执照、税务登记证，但其没有经城乡规划主管部门批准，未取得《建设工程规划许可证》就擅自建设，建筑总面积14052.86㎡。有钦北区住建局调查取证的以下证据证实：(1)证人陆某、蒙某、陈某的《调查询问笔录》；(2)《现场检查（勘验）笔录》及《现场检查（勘验）示意图》；(3)《现场拍照图片》；(4)原告喜悦公司与黄亮图、黄仕昌、黄远倡签订的《场地租赁合同》；(5)《关于明确钦江水源保护区是否属城乡规划区范围的答复》（钦市建规函［2016]602号）；(6)原告的《企业法人营业执照》、《组织机构代码证》、《税务登记证》。这些证据充分证实了所查明的事实。2.《处罚决定》程序合法。(1)经执法人员调查发现，原告未取得《建设工程规划许可证》而擅自建设，依程序填写立案报告，分管执法工作�领导审批立案并指定2名以上具有行政执法资格的工作人员对原告的违法建筑进行调查；（2）承办部门完成的调查报告及提出对案件的处理意见，填写《案件处理审批表》报审批机关进行审批；(3)告知原告的听证权利及依法享有的陈述权、申辩权的权利和期限；(4)作出并送达《处罚决定书》，《处罚决定书》，载明作出决定的事实理由、法律法规依据、当事人依法享有的申请行政复议和提起行政诉讼的权利，然后由执法人员送达当事人。
以上整个过程序合法，有《住房和城乡建设行政处罚案件立案表》、《住房和城乡建设行政执法调查通知书》（2份）、《案件调查报告》、《住房和城乡建设行政处罚案件处理审批表》，并有2017年1月6日的限期拆除违法建设《公告》、《催告通知书》及《送达回证》、《行政处罚听证告知书》及�送达回证》、《行政处罚听证申请书》、《行政处罚听证通知书》及《送达回证》、送达《处罚决定书》的《送达回证》、现场拍照图片，钦市建复决字［2017］2号《行政复议决定书》及《送达回证》等证据证实。3.《处罚决定》适用法律正确。原告的建设违反《中华人民共和国城乡规划法》笫四十四条的规定，已构成违法建设，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，对原告作出《处罚决定》是正确的。4.原告诉称2013年被告钦北区住建局作出的钦北住建行决字［2013］第15号《行政处罚决定书》与本案的《处罚决定》为“重复处罚及违法”不成立。钦北住建行决字［2013］第15号处罚决定，是责令原告对违法建设限期改正，并处罚款。虽然原告履行了缴纳罚款义务，但其至今为止没有改正，2013年的建法建筑为5710㎡，至2016年为14052.86㎡，且出现新的违法行为，因此，被告钦北区住建局重新立案查处，并作出本案《处罚决定》，是基于原告存在新的违法行为，不属于重新处罚。5.原告认为被告没有履行合理行政义务理由不成立。原告认为被告钦北区住建局没有告知其市场建设属于城市总体规划区域，剥夺其知情权、陈述申辩权及在处罚、复议程序中没有履行合理行政义务。其实对于涉及本案地域的钦州市城市总体规划情况，早已在钦州日报、政府网站等方式向社会进行公示告知，原告建设时亦应主动咨询了解。对原告下达的《处罚决定书》、《催告》、《公告》，向社会公告其违法事实，已依法履行了法律程序，原告有义务告知其下面租赁的商户所建设的构筑物为违法建设，并需要拆除，给予租赁户充分的时间搬迁。
被告钦州市住建委受理原告的复议申�后，告知双方当事人依法进行了听证，经过审理后作出《复议决定》，并送达给双方，程序合法。因此，被告钦北区住建局作出的《处罚决定》及被告钦州市住建委作的《复议决定》认定事实清楚，证据确凿、充分，程序合法，适用法律正确，原告诉讼请求和理由是不成立，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告钦北区住建局在法定期限内向本院提交下列证据、依据：
1．陆某、蒙某、陈某的调查询问笔录及身份证明，证明原告涉案建筑物的建设时间、地点、土地使用权来源，《处罚决定》认定的事实与这些证人证实的事实一致；2.现场检查（勘验）笔录、现场检查（勘验）示意图；3.现场拍摄图片，证明原告涉案违法建筑的座落位置、面积、现场和现状及违法事实；4.原告喜悦公司与黄亮图�黄仕昌、黄远倡签订的场地租赁合同，证明原告涉案违法建筑的座落位置、面积、现场和现状、违法事实及土地来源情况；5.钦市建规函[2016]602号《关于明确钦江水源保护区是否属城乡规划区范围的答复》，证明原告涉案建筑物在城乡规划区范围内；6.原告的企业法人营业执照、组织机构代码证、税务登记证，证明原告的主体资格；7.住房和城乡建设行政执法调查通知书（2份）；8.公告、催告通知书及送达回证；9.行政处罚听证告知书、送达回证、行政处罚听证申请书、行政处罚听证通知书、送达回证；10.处罚决定、送达回证、公告送达现场图片；11.复议决定及送达回证。证明《处罚决定》程序合法，并经过复议；12.住房和城乡建设行政处罚案件立案表、住房和城乡建设行政处罚案件审批表、案件调查报告，证明从立案、调查到作出决定程序都是合法的。依据：《城乡规划法》第四十四条、第六十六条，证明行政处罚适用法律正确。
被告钦州市住建委在法定期限内向本院提交下列证据、依据：
1.受理通知书、送达回证，证明依职权受理原告的行政复议申请，复议程序合法；2.提出答复通知书、送达回证，证明受理原告的复议申请后依法通知住建局；3.听证通知书、快递回执、送达回证，证明受理原告的复议申请后依法通知原告、住建局进行听证；4.委托书、听证笔录，证明受理原告的复议申请后依法组织原告、住建局进行听证，程序合法；5.快递回执、送达回证，证明复议程序合法。依据：《行政复议法》第二十八条，证明行政复议适用法律正确。
经庭审质证，原告、被告对对方当事人提交的证据发表如下质证意见：
被告钦北区住建局及被告钦州市住建委对原告提交的证据1至3的真实性无异议，但认为不是申报建设的材料，不能证明原告建筑具有合法性；对证据4的关联性有异议，认为不是用地申报的材料，与本案无关；对证据5的真实性无异议，但对证明的事实有异议，认为处罚决定认定原告对违法建设要改正，但其没有改正，也没有补办报建手续，出现了新的违法行为，根据调查事实作出本案的处罚决定不属于重复处罚；对证据6、7无异议，认为这是被告作出的具体行政行为，不应作为证据提交；对证据8的三性有异议，认为不能证明原告建筑物合法，商户名单是原告内部的事情，处罚的主体是针对原告。
原告对被告钦北区住建局提交的证据4、6无异议；对证据1不予认可，认为程序违法，所调查的内容与原告无关；对证据2、3不予认可，认为不具有真实性，是被告单方行为；对证据5，认为与本案没有关联；对证据7不予认可，认为不是对原告建设所进行的调查，调查的实体内容违法；对证据8至11的的真实性无异议，程序合法，但对内容不予认可；对证据12的程序审批没有异议，对处罚内容与真实性不予认可。对法律依据有异议，认为原告的用地是永久性的，不是临时性的，不适用《城乡规划法》第四十四条、第六十六条。
被告钦州市住建委对被告钦北区住建局提交的证据均无异议，但认为被告钦北区住建局提交的证据12是住建局的内部行政文件，与立案程序无关联。
原告对被告钦州市住建委提交的证据1，认为受理通知书没有说明受理的事项；对证据2至6均无异议。
�合以上质证意见，本院认证如下：
原告提交的证据和两被告提交的证据及本院结合庭审质证意见综合予以采纳。原告提交的证据，均不能证明原告的市场建设行为取得合法报建手续，也不能证明被告作出的行政处罚程序违法及属于重复处罚;其中，原告提交的证据2能证明原告的建设用地事实。被告钦北区住建局及被告钦州市住建委提交的证据，经本院审查，证据来源合法，内容真实，与本案有关联，相互印证，本院予以确认。
经审理查明，2011年11月21日，原告喜悦公司通过租赁方式取得位于钦州市钦北区长田街道办事处清水窝村新田岭（钦北区政府北面、南北二级公路旁）土地的租赁权，随后动工建成二手车交易市场。因原告未取得《建设工程规划许可证》擅自建设，经被告钦北区住建局现场�察，建设面积5710㎡，被告钦北区住建局以原告建设行为违反《城乡规划法》）第四十条规定、构成违法建设为由，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，于2013年7月17日作出钦北住建行决字［2013］第015号《行政处罚决定书》，对原告违法建设行为限期改正并处建设工程造价5%（5710㎡×180元／㎡×5%＝51390元）罚款决定。2013年8月5日，原告履行了缴纳罚款51390元的义务。因原告对违法建设行为没有改正，并在未取得《建设工程规划许可证》情况下有新的违法建设行为，被告钦北区住建局于2016年11月28日对原告的违法建设行为进行立案查处，同日向原告送达《行政执法调查通知书》。2016年12月9日，被告钦北区住建局再次向原告送达《行政执法调查通知书》，告知携带相关房屋报建手续备查，同日并对原告交易市场的现场情况进行勘察。经现场勘察，原告的违法建�为十间镀锌瓦棚、一间铁架棚及棚内四十间砖镀锌瓦房、围栏，建筑面积14052.86㎡。因原告不派人接受调查，2016年12月14日，被告钦北区住建局向钦北区长田街道办事处及城北社区的干部调查了解原告的市场建设等情况，并制作行政执法调查笔录三份。随后，被告钦北区住建局于2016年12月14日向原告送达《行政处罚听证告知书》。原告于2016年12月16日提出《行政处罚听证申请书》，被告钦北区住建局同日向原告送达《行政处罚听证通知书》。2016年12月27日，被告钦北区住建局作出钦市北住建行决字（2016）第拆130号《处罚决定》，并于2016年12月28日送达原告。原告不服，向被告钦州市住建委申请行政复议。被告钦州市住建委于2017年4月19日召集双方召开行政复议听证会，后于2017年4月21日作出维持被告钦北区住建局作出的《处罚决定》的钦市建复决字［2017］2号《复议决定》，并于同日送达原告。原告不服，于2017年5月5日向本院提起行政诉讼。
另查明，原告喜悦公司于2011年12月14日取得钦州市钦北区发展和改革局核发的《基本建设投资项目登记备案证》，于2016年8月4日取得钦州市钦北区工商局核发的《营业执照》；根据2013年1月20日钦州市钦北建测测绘有限公司作出的用地勘测定界图，原告市场项目用地23910.81㎡合35.8662亩，该市场项目用地纳入2012-2032钦州市城市总体规划区范围内；原告建成二手车交易市场后，先后进驻二手车交易有限公司、车行、汽车贸易有限公司、汽车销售有限公司57家。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵害其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。原告是本案被诉行政处罚决定的相对人，与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，具有原告主体资格。《城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。因此，被告钦北区住建局具有依法对其管辖范围内违反《城乡规划法》的违法行为人，作出城乡规划行政处罚的执法主体资格，被告的主体资格适格。
本案中，被告钦北区住建局作出的钦市北住建行决字［2016］第拆130号《处罚决定》所认定的事实，有现场检查勘验笔录、行政执法调查笔录、案件调查报告等证据证实，事实清楚，证据确凿充分。《城乡规划法》第四十四条规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经�市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。”原告的建设行为未取得《建设工程规划许可证》，被告钦北区住建局根据《城乡规划法》第六十六条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”的规定，依据其法定职权对原告作出行政处罚之前，依法对该案进行了立案、调查、取证等程序，并向原告送达了行政执法调查通知书、行政处罚听证告知书、行政处罚听证通知书、行政处罚决定书等，告知原告享有陈述、申辩、申请复议及提起诉讼等相关权利，原告也在法定时间行使了申辩、申请复议的权利，其权利得到充分的保障，因此，被告钦北区住建局对原告作出的行政处罚，程序合法，适用法律准确。被告钦州市住建委收到原告的申请行政复议后，依程序进行了立案受理，向原告送达行政复议案件受理通知书、听证通知书，向被告钦北区住建局送达提出答复通知书、听证通知书，告知提交与案件相关的证据、材料和依据，组织双方进行了行政复议听证会，作出《复议决定》并送达双方当事人，行政复议程序合法。
因原告未取得《建设工程规划许可证》擅自进行市场建设，被告钦北区住建局于2013年7月17日作出钦北住建行决定［2013］第015号《行政处罚决定书》，原告缴纳了罚款义务后，没有改正违建行为，并进行了扩建，发生了新的建设行为，根据原告新的违法事实，被告钦北区住建局对原告重新进行立案查处，并作出钦市北住建行决字（2016）第拆130号《处罚决定》，是基于原告新的违法行为而作出新的处罚，不属于重复处罚。原告主张钦市北住建行决字（2016）第拆130号《处罚决定》，是对原告同一建设行为实施两次处罚违法，没有事实和理由，本院不予支持。原告辩解其市场建设行为履行了一系列审批手续，取得了营业执照，报有关部门登记备案，其建筑物是永久性建筑，不是临时性建筑，本院认为，原告建成市场后的建筑物既用于自身的办公，也用于出租商户经商使用，但该项目建设在具体实施时，未取得《建设工程规划许可证》，其辩解理由没有提交证据佐证�本院不予采信。
综上，被告钦北区住建局作出的《处罚决定》及被告钦州市住建委作的《复议决定》认定事实清楚，证据确凿、充分，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告钦州市喜悦二手车交易市场有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告钦州市喜悦二手车交易市场有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中�人民法院。
审 判 长 梁业盈
人民陪审员 莫如凤
人民陪审员 利荣娟
二〇一七年六月十二日
书 记 员 潘廷霞
附相关法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”
2、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干�题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。