海南省三亚市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼02行初51号
原告蔡于春。
委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。
被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人邓智强，三亚市法制办公室工作人员。
原告蔡于春不服被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）征收其房屋的行政行为，于2017年3月31日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月5日立案后，于2017年5月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案审理期间，因本案与本院同期受理的原告温泽胜等人分别诉被告三亚市政府、三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）房屋征收及行政赔偿纠纷5案的诉讼请求、事实与理由相类同，本院在征得各方当事人同意后将该6个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2017年6月20日公开开庭审理了本案。原告蔡于春及其委托代理人陈太真，被告三亚市政府委托代理人邓智强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2015年9月30日，被告三亚市政府作出三府〔2015〕185号《三亚市人民政府关于东岸村棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称185号《征收决定》），决定征收东岸村棚户区改造项目范围内的国有土地上的所有房屋。同日，三亚市政府办公室作出三府办〔2015〕270号《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》及《三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案》（以下简称270号《补偿安置方案》）。
原告蔡于春诉称：1994年10月30日，原三亚市土地管理局以原告为土地使用者登记核发《集体土地建设用地使用证》，确定原告对位于原荔枝沟镇东岸管区东岸六村的184平方米土地的土地使用权。1997年12月2日，原三亚市土地房产管理局以原告为所有权人登记核发《房屋所有权证》，确定原告对在前述土地上建设的建筑面积为255平方米混合结构房屋的所有权。2017年3月24日，三亚市政府和吉阳区政府未经任何司法程序，即组织上百名人员强行征收并拆除了原告位于三亚市吉阳区东岸村民委员会（以下简称东岸村委会），建于二十多年前的一栋建筑面积510平方米的四层家庭住宅（原建二层，2002年加建两层），并声称其已作出185号《征收决定》及270号《补偿安置方案》，决定对东至海螺路，南至迎宾大道，西至凤凰路，北至荔枝沟路范围内的国有土地上的所有房屋进行征收，同时收回国有土地使用权。但强征拆除之后，三亚市政府及吉阳区政府对原告拒绝依法予以房屋、集体建设用地征收补偿。原告认为，三亚市政府征收原告房屋及集体建设用地的行政行为违法，理由如下：1、被告对原告具体实施房屋征收行为，既未告知原告其作出185号《征收决定》决定征收东岸房屋，也不就其征收原告房屋的行为依法对原告房屋合法性与否进行行政确认，其行为违背行政职责及法定征收程序；2、三亚市中级人民法院作出（2016）琼02行初339号行政判决确认被告作出185号《征收决定》违法，被告据该征收决定及补偿安置方案与被征收人签订的《房屋征收补偿协议书》或《拆迁协议》也是无效的；3、被告征收东岸村2940亩集体土地，依法应报经国务院审批而未报，其行为超越法定职权，迄今仍未完成土地农转用的审批程序，但东岸村绝大多数范围土地因征收已成为空地；4、东岸村房屋130万平方米，绝大多数在2008年之前建成，符合当时村镇规划。绝大部分宅基地无登记、住宅无报建、无登记，被告对此具有行政监管的过错。原告具有合法的土地房屋产权登记，其权利应得到法律的充分保护；5、过去二三十年间，被告及其各职能部门及东岸村委会完全没有对东岸村作出过房屋建设违法处罚之行政纪录，反之，经年给予东岸村房屋公共服务（诸如水、电、修路、门牌）的提供，客观上形成允许房屋权利人合法占有、合法利用房屋的事实状态；6、270号《补偿安置方案》对被征收人的权利及获益进行设限，区分人的身份界定拆迁赔偿标准，它根本违反我国以征收对象产权归属为基础的补偿、赔偿法律制度，应予撤销；7、被告未经行政程序、司法程序即自行拆除原告房屋，其无法举证征收行为的合法性、拆除房屋行为的合法性，也无法复原房屋，应依周边商品房及土地的市场交易估价向原告作出赔偿。综上，请求法院：1、判决确认被告征收原告位于东岸村委会土地范围的家庭住宅及集体建设用地之行政行为违法；2、判决被告对原告作出土地房屋征收补偿决定；3、依法审查185号《征收决定》及270号《补偿安置方案》之合法性。
原告蔡于春向本院提交了以下证据：1、185号《征收决定》；2、270号《补偿安置方案》，证据1-2证明被告征收房屋行为、补偿依据根本违法。3、《三亚市吉阳区人民政府信息公开告知书》，证明东岸棚户区改造和湿地公园项目推进领导小组办公室是吉阳区政府作为房屋征收实施单位启用的机构，其行为实质代表被告的意志，但凡签有该公章的文件均视为被告承担最终后果及责任；4、《东岸村棚户区改造项目符合安置条件人员补偿情况公示》、《东岸村棚户区改造项目补偿情况公示》、《东岸棚户区改造项目外来户房屋情况公示》、《东岸棚户区改造项目外来户房屋补助情况公示》，证明被告承认了原籍村民及外来户房屋的合法性，现其拆除原告房屋没有履行行政审查程序，也没有报经司法裁定，程序违法；5、三私房字第叁仟零陆拾捌号《房屋所有权证》、荔枝沟集建（94）字第2531号《集体土地建设用地使用证》、水费缴交手册、居民户用电缴费手册、《附着物补偿登记表》及原告房屋照片，证明原告房屋和土地经国土部门确颁证确认，原告的合法权益应受到法律保护，被告应尊重历史事实，结合东岸村的实际情况按周边房产交易价格的标准对原告作出征收补偿决定；6、《三亚市人民政府非本机关政府信息告知书》，证明被告认定东岸村为棚户区缺乏必要的调查数据和政策依据；7、《三亚市人民政府关于印发调整乡镇行政区划实施方案的通知》（三府〔2001〕130号）、《三亚市人民政府关于调整原红沙镇、荔枝沟镇、南海街道办事处部分行政区划的通知》（三府〔2001〕133号）及《海南省人民政府关于同意三亚市田独镇更名为吉阳镇的批复》（琼府函〔2010〕151号），证明东岸村历年的行政建制均为农村集体组织，其土地、房屋建设均属乡镇规划范畴，直至2016年才纳入城市规划；8、《三亚市人民政府关于三亚市吉阳镇总体规划（2011-2020）的批复》（三府函〔2013〕772号）及《三亚市吉阳镇总体规划（2011-2020）》，证明东岸村房屋的建设活动至少在2013年以前并未违反当时的土地利用规划，吉阳镇的总体规划在2013年才发布，在此之前吉阳镇没有乡镇规划，东岸村房屋建设活动不可能领取乡镇建设规划许可证或办理房屋登记；9、关于吉阳区政府成立的信息资料，证明原告涉案房屋建成之后吉阳镇才撤镇设区，应当适用涉案房屋建成时的法律、法规认定原告房屋建设的合法性；10、《国务院办公厅关于批准三亚市城市总体规划的通知》（国办函〔2016〕76号），证明三亚市自2016年9月起将全市范围作为城市进行规划建设，时下房屋建设应适用城乡规划法进行调整；11、《三亚市人民政府办公室关于三亚市东岸湿地公园项目用地土地调查有关事项的通知》（三府办〔2016〕147号），证明被告征收东岸村土地用途不明，缺乏公共利益；12、（2016）琼02行初339号《行政判决书》，证明被告作出185号《征收决定》行政行为违法。
被告三亚市政府辩称：一、被告已依法作出房屋征收决定、补偿安置方案并公告，程序合法。二、被告实施征收工作人员已对原告之地上附着物进行了测量，原告予以签字确认。原告在规定的期限内，未依法提交土地房屋权属证明材料及时向棚改办申请办理征收补偿登记手续，也未配合棚改办申请办理户籍调查（含分户情况）登记手续，致使被告无从知晓或了解原告之土地房屋权属及人口信息及资料，影响征收工作的展开。三、从本案原告诉讼请求中可以看出原告是对被告制定的征收补偿安置方案的补偿标准有异议，但被告从未收到原告就征收补偿方案提出过异议。且原告主张要求被告按另外的标准或方式对其进行补偿并无依据，因为从原告所举证据可以看出原告为农村户籍，所使用的土地为农村土地，依法不适用评估方式对其进行1:1补偿。其主张也有违公平公正原则，因为所有被征收户都是执行这个补偿方案。依法请求驳回原告全部诉讼请求。
被告三亚市政府向本院提交了以下证据：1、185号《征收决定》，证明被告依法作出征收决定并公告，程序合法；2、270号《补偿安置方案》及宣传册，证明被告依法作出征收安置方案并制作宣传册予以发放宣传，程序合法；3、《三亚市人民政府关于印发东岸村棚户区改造项目符合安置条件人员拆迁补偿安置补充方案的通知》（三府〔2016〕78号）及宣传册，证明被告依法作出征收安置补充方案并制作宣传册予以发放宣传，程序合法；4、荔枝沟集用（94）字第2531号《集体土地建设用地使用权登记卡》，证明原告名下土地为集体土地；5、《征地拆迁丈量清点登记本》（含《附着物补偿登记表》、《房屋测量资料》），证明被告对原告需要补偿的对象清单丈量数据，其中附着物补偿登记表有原告签名确认。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告证据的质证意见
被告对原告证据1-2的真实性、合法性及关联性无异议，对证明目的不予认可，认为被告依法有权制定安置补偿方案；对证据3的关联性不予认可，认为邢恩兰不是本案当事人；对证据4的关联性不予认可，认为非属于本案原告的相关材料；对证据5证明目的有异议，认为该证据不能证明其房屋加盖部分的合法性；对证据6关联性有异议，该证据的对象不是本案原告；对证据7的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为该证据不能作为原告不报建不登记的理由；对证据8的真实性和合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为该证据不能作为原告不报建不登记的理由；对证据9中关于吉阳镇成立的客观事实予以认可，对证明目的不予认可，认为吉阳区政府的成立是连续的，新政府的成立不能成为原告不报建不登记及房屋合法性的理由；对证据10的真实性和合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，认为无论是城乡规划法或城市规划法，都要求建房需要取得建设工程规划许可证；对证据11的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，该证据不能证明本案征收行为不合法；对证据12的真实性予以认可，但对合法性、关联性及证明目的不予认可，且该证据尚未生效，不能直接作为证据。
（二）对被告证据的质证意见
原告对被告证据1-3的真实性无异议，但认为该组证据指向的行政行为均不合法；对证据4的真实性、合法性和关联性无异议；对证据5的真实性、合法性无异议。
本院对上述证据认证如下：
原告证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据；被告证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，但不能证明被告征收原告房屋的行为依据充分，程序合法。
经审理查明，2015年9月30日，被告三亚市政府作出185号《征收决定》，决定：征收东岸村棚户区改造项目范围内（东至海螺路，南至迎宾大道，西至凤凰路，北至荔枝沟路）的国有土地上的所有房屋，改造项目总占地面积约2940亩，需征收房屋面积约130万平方米；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；房屋征收实施单位为吉阳区政府；征收时间为2015年9月30日至2016年3月30日；房屋征收部门应按照该决定及270号《补偿安置方案》对被征收人给予公平补偿；房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请三亚市政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定；被征收人在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。另外，该征收决定还告知被征收人如不服该决定，可以在决定发布之日起3个月内向本院提起行政诉讼。同日，三亚市政府办公室向吉阳区政府及市各相关单位印发了270号《补偿安置方案》，公布了东岸村棚户区改造项目征收安置对象的认定条件及补偿标准。2016年4月11日，三亚市政府向各区人民政府、各管委会及市政府各有关单位印发三府〔2016〕78号《三亚市人民政府关于印发东岸村棚户区改造项目符合安置条件人员拆迁补偿安置补充方案的通知》，结合东岸村实际，进一步明确了东岸村棚户区改造项目安置对象的认定条件、补偿方式、补偿标准及安置标准等事项。此后，征收实施单位吉阳区政府指派相关部门的工作人员对原告位于东岸村棚户区改造项目用地征收范围内的房屋及其他地上附着物进行了清点、丈量和登记，并制作《附着物补偿登记表》、《房屋测量资料》等统计资料，明确了原告蔡于春一栋二层建筑面积278.75平方米框架结构房屋及其他地上附着物被征收，原告蔡于春对前述《附着物补偿登记表》登记的信息内容签名捺印予以认可，但双方未签订拆迁安置补偿协议。
2017年3月24日，蔡于春被征收的涉案房屋被拆除。2017年3月31日，因被告未经对其进行征收补偿即对其涉案土地房屋实施征收并拆除，蔡于春以三亚市政府、吉阳区政府征收其房屋及集体建设用地的行政行为违法为由，向本院提起本案行政诉讼，请求确认该征收行为违法并判决被告对其作出土地房屋征收补偿决定，同时附带审查185号《征收决定》及270号《补偿安置方案》合法性。同日，蔡于春另案对三亚市政府提起行政赔偿诉讼，请求判令被告三亚市政府赔偿其位于东岸村委会土地范围内的510平方米家庭住宅被征收的损失10200000元（暂按2万元∕平方米计，最终由法院按房屋拆除当时同地段房地产的市场价值评估核算为准）、拆迁房屋造成的原告建筑材料未能回收的损失6万元、原告取得赔偿前的租房费用（自强拆当月起按每月5000元计）及原告位于东岸村委会土地范围内的184平方米宅基地被征收的损失3680000元（暂按2万元∕平方米计，最终由法院按房屋拆除当时同地段土地交易市场价值评估核算为准）。本院经审理，认为吉阳区政府不是本案适格被告，已于2017年9月20日另行裁定驳回原告对吉阳区政府的起诉。
另查，原告蔡于春的户籍不在东岸村委会。1994年10月30日，原三亚市土地管理局以原告蔡于春为土地使用者登记核发荔枝沟集建（94）字第2531号《集体土地建设用地使用证》，确定原告对位于原荔枝沟镇东岸管区东岸六村的184平方米土地的土地使用权。1997年12月2日，原三亚市土地房产管理局以原告蔡于春为所有权人登记核发三私房字第叁仟零陆拾捌号《房屋所有权证》，确定原告对在前述土地上建设的建筑面积为255.6平方米混合结构房屋的所有权。
本院认为，首先，被告三亚市政府在征收东岸村棚户区改造项目用地的过程中，已将185号《征收决定》及270号《补偿安置方案》进行公示，公布了东岸村棚户区改造项目的征收补偿标准。其所确定的征收实施单位吉阳区政府也指派相关部门的工作人员对原告蔡于春被征收的涉案房屋进行清点、丈量和登记，并制作了《附着物补偿登记表》、《房屋测量资料》等补偿统计资料。原告蔡于春对征收人员在前述补偿统计资料所登记的内容签名捺印予以认可。前述事实表明，原告蔡于春在征收过程中，对其房屋的征收是没有异议的。其次，根据《海南经济特区土地管理条例》第二十八条第（七）项的规定，市、县、自治县人民政府土地行政主管部门与被征地的农村集体经济组织签订《征收土地补偿协议书》，并落实征地有关事项。结合本案查明事实，被告征收实施单位工作人员在对原告蔡于春涉案房屋进行丈量登记后，未与其签订《征收补偿协议书》，未对其进行任何补偿即征收并拆除其涉案房屋，违反了前述《海南经济特区土地管理条例》第二十八条第（七）项的规定。被告主张因原告未提供土地房屋合法有效权属证明致其无法了解原告土地房屋权属及人口信息，影响征收工作展开。经查，185号《征收决定》中规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请三亚市政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定；被征收人在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。既然原告未在规定的期限内提供土地房屋合法有效权属证明，被告应当按照征收补偿方案和有关规定对原告作出征收补偿决定，在原告在征收补偿决定规定的期限内仍不搬迁后，其依法申请人民法院强制执行。本案中，被告在规定的期限内未与原告达成征收补偿协议，未对原告作出征收补偿决定，亦未依法申请人民法院强制执行，即强制拆除原告涉案房屋，违反了185号《征收决定》中的规定，其前述主张依据不足，本院依法不予支持。
原告蔡于春诉求法院请求判令被告对其作出土地房屋征收补偿决定。经查，原告蔡于春于2017年3月31日提起本案行政诉讼的同时已另案对三亚市政府提起行政赔偿诉讼，请求判令被告三亚市政府赔偿其位于东岸村委会土地范围内的510平方米家庭住宅被征收的损失10200000元（暂按2万元∕平方米计，最终由法院按房屋拆除当时同地段房地产的市场价值评估核算为准）、拆迁房屋造成的原告建筑材料未能回收的损失6万元、原告取得赔偿前的租房费用（自强拆当月起按每月5000元计）及原告位于东岸村委会土地范围内的184平方米宅基地被征收的损失3680000元（暂按2万元∕平方米计，最终由法院按房屋拆除当时同地段土地交易市场价值评估核算为准）。本院将在该赔偿诉讼案件中对原告赔偿请求进行审查，并依法作出裁判。原告在已经另案提起赔偿诉讼的情况下，还在本案中请求判令被告对其作出征收补偿决定于法无据，也无必要，对原告该项诉讼请求本院不予支持。
原告蔡于春诉求法院依法审查被告三亚市政府作出的185号《征收决定》及270号《补偿安置方案》的合法性。经查，在原告蔡于春提起本案诉讼之前，另案原告王金梅等15人已经提起行政诉讼，要求撤销185号《征收决定》。本院经审理后，于2017年4月5日对该案作出（2016）琼02行初339号行政判决，认定被告三亚市政府作出185号《征收决定》的行政行为主要证据不足，违反法定程序。但鉴于185号《征收决定》公布后，已有部分被征收人与房屋征收部门签订拆迁补助协议并领取了补助款，撤销该征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故未判决撤销该征收决定，而是确认被告三亚市政府作出185号《征收决定》的行政行为违法。王金梅等15人及三亚市政府不服该判决上诉后，海南省高级人民法院已于2017年8月21日作出（2017）琼行终762号行政判决，驳回上诉，维持原判。现原告申请本院审查185号《征收决定》及270号《补偿安置方案》的合法性进行审查显然属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（九）项规定的”诉讼标的已为生效裁判所羁束”的情形，本院依法不予支持。
综上所述，被告三亚市政府未对原告蔡于春进行征收补偿即对其涉案房屋进行征收并拆除，现原告诉求确认该征收行为违法，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告三亚市人民政府征收原告蔡于春在三亚市吉阳区东岸村民委员丹州六组房屋的行政行为违法；
二、驳回原告蔡于春的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告三亚市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长王娜
审判员张维青
审判员陈兴科
二Ο一七年九月二十七日
书记员邢诗诗
附：本判决适用的相关法律、法规及司法解释条文
海南经济特区土地管理条例（2014年修改）
第二十八条征收农村集体所有土地按下列程序实施：
（一）被征收土地所在市、县、自治县人民政府土地行政主管部门制定征地方案，按照规定的审批权限报请批准。在征地依法报批前，应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。
（二）征地方案批准后，由市、县、自治县人民政府公告。公告期限不得少于15日。被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记。
（三）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门组织勘测，调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县人民政府土地行政主管部门与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认。
（四）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置方案并公告。
（五）被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的，应当在征地补偿安置方案公告之日起10个工作日内向市、县、自治县人民政府土地行政主管部门提出。申请举行听证会的，市、县、自治县人民政府土地行政主管部门应当在接到申请之日起10个工作日内按照规定组织听证。
（六）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门将征地补偿安置方案报本级人民政府批准。报批时应当附具被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。
（七）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门与被征地的农村集体经济组织签订《征收土地补偿协议书》，并落实征地有关事项。
最高人民法院
关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
中华人民共和国行政诉讼法
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。