广东省惠州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤13行终90号
上诉人（原审原告）有成公司，住址：香港九龙九龙湾宏开道16号德福大厦20楼2003室。
法定代表人谢家艳。
委托代理人马志强，广东天立律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处。住所地：广东省惠州市惠阳区秋长街道办事处院内。
法定代表人冯志光，惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处主任。
委托代理人骆春声，广东惠泰律师事务所律师。
委托代理人方剑亮，系惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处司法所所长。
原审第三人惠州市惠阳区维布村村民委员会牛岭村民小组。
负责人叶立忠，小组长。
上诉人有成公司与被上诉人惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处因土地权属置换、土地规划行政纠纷—案，不服博罗县人民法院（2016）粤1322行初165号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭查询审理了本案。上诉人有成公司委托代理人马志强律师，被上诉人惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处负责人党工委委员周盛玲、委托代理人骆春声律师，第三人惠州市惠阳区维布村村民委员会牛岭村民小组负责人叶立忠小组长到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，1998年8月3日，原告与原惠阳市国土局签订《国有土地出让合同》，购买了位于惠州市××××一块土地，面积为68919平方米。2003年，原告办理了上述土地中18919平方米土地的《国有土地使用权证》，但未对该土地进行开发建设。2005年12月2日，原秋长镇规划建设办公室在涉案红线图上盖章确认红线内面积24704平方米土地属第三人的返还地。第三人据此认为上述土地使用权为其所有，并将该土地租赁给案外人使用。现该土地已由案外人建设成工业园区，园内厂房等建筑物已投入生产使用。原告以建设用地使用权纠纷为由，起诉至惠阳区人民法院，该案在审理过程中，本案第三人向法庭出具了涉案红线图，证明其依法享有红线内土地的使用权。惠阳区人民法院于2014年3月19日作出（2010）惠阳法民一初字第465号《民事裁定书》，以该案不属民事案件受理范围为由，驳回原告有成公司的起诉，并于2016年3月24日送达原告。据此，原告认为涉案红线图中红线内的土地面积包含了其持有的惠阳府国用【2003】第200313210500046号《国有土地使用权证》的18919平方米土地，被告盖章确认该土地属第三人返还地的行为，侵害了其土地使用权，请求：1、确认被告将上述18919平方米土地划拨给第三人的行政行为违法，确认涉案红线图无效；2、判令被告在无法返还上述18919平方米土地时，另外置换同等面积的国有土地交付原告使用，并为原告办理《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》等相关证件。
原审法院认为，关于本案是否超过起诉期限的问题。因涉案土地使用权争议，原告于2010年向惠阳区人民法院提起民事诉讼，庭审中，第三人作为证据向法庭出具了上述红线图，原告在开庭时已实际知晓红线图的内容，应当视为其已经知道被告在红线图上作出了盖章确认的行为，起诉期限应当从该日起算。原告未充分行使诉权，于2016年9月23日才针对涉案红线图向本院提起行政诉讼，已超出6个月的起诉期限。对于被告认为原告的起诉已超过起诉期限的主张，法院予以支持。关于被告在涉案红线图上盖章确认红线内面积18919平方米土地属第三人返还地的行为是否可诉的问题。本院认为，被告不具有编制规划红线图的法定职权，其在不具备该职权的情况下，在红线图上加盖公章，确认红线内面积土地属第三人返还地的行为属行政事实行为，该行为欠妥。被告的上述行为，不是完整的行政行为，不具有强制性，法院认为该行为不可诉。对于原告要求被告为其置换同等面积土地并办理《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》等相关证件的诉讼请求，因不属于本案的审理范围，故法院不予支持。对于本案涉及的土地使用权争议，建议原告另寻法律途径解决。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定驳回原告有成公司的起诉。
上诉人有成公司上诉请求：一、撤销博罗县人民法院作出的(2016)粤1322行初165号《行政裁定书》，依法对上诉人的诉讼请求作出公正的判决。二、被告承担本案的诉讼费用。事实和理由：一、博罗县人民法院经审查认为上诉人的起诉己超过诉讼时效的认定既不合理，而且违反法律规定。上诉人一直都不知道被上诉人违法一地两卖的，上诉人在知道被涉案的第三人侵占土地后，依法提起了民事诉讼。虽然在民事诉讼过程中，知道了被上诉人在红线图上盖章确认的行为，但在民事诉讼未裁判前，岂能知道自己的土地权益是否真正受到侵害呢？在未知晓之前又岂能肆意提起行政诉讼呢？根据《行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，上诉人是依据土地不动产而提起的诉讼。既没有超过六个月的时效，更加是在二十年的法律保护期内。二、一审法院认为被上诉人的行为是不完整的行政行为，不具有强制性，属于不可诉的事项是违反法律规定的。《行政诉讼法》第十二条明确了：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼，其中第（四）项“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。”这明确规定了上诉人诉讼的事项属于行政诉讼的受理范围。一审法院不应以“被告（被上诉人）不具有编制规划红线图的法定职权，其在不具备该职权的情况下，在红线图上加盖公章，确认红线内面积土地属第三人的预留地的行为属行政事实行为，该行为欠妥。被告（被上诉人）的上述行为，不是完整的行政行为，不具有强制性”，从而认为该行为不可诉。一审法院的认定，既违反了法律的规定，更是怂恿了行政机关乱作为。以此推论，无法定职权作出行政行为的行政机关只要是作出不完整的行政行为，作出不具有强制性的行政行为，就可受到法律的保护，就不受法律的约束，公民、法人或者其他组织就不能提起诉讼，请求人民法院的保护？中国的法制岂不是一句空话。被上诉人将属于上诉人的国有土地使用权，以出具红线图的方式划拨给他人使用并进行违法建设。被上诉人所作所为，不仅在程序上严重违法，干扰了公共管理秩序，而且严重损害上诉人依法享有的财产权利，是一宗严重违法的行政行为，应须依法予以撤销。为彰显公平公正，为维护上诉人的合法权益，特向贵院提出本上诉，请求支持上诉人的正当诉求。博罗县人民法院所作裁定，不仅明显违法，而且极其不负责任。有成公司为伸张权益，依法提出上诉，现为便于二审法院明辨是非、公正裁判。
上诉人委托代理人意见：一、有成公司的起诉没有超过法定期限，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释>(法释(2000)8号）第四十二条规定：“公民、法人或者其他织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案有成公司起诉的是涉及不动产的具体行政行为，是请求人民法院确认惠州市惠阳区秋长街道办将有成公司依法取得国有土地使用权的18919平方米土地划拨给惠州市惠阳区秋长维布村委会牛岭村民小组使用的行政行为无效。因此，其起诉期限当然是20年。从惠州市惠阳区秋长街道办2005年12月2日作出该具体行政行为到有成公司2016年9月23日对该具体行政行为提起行政诉讼时，显然没有超过20年起诉期限。并且，惠州市惠阳区秋长街道办在作出将有成公司依法取得国有土地使用权的18919平方米土地划拨给惠州市惠阳区秋长维布村委会牛岭村民小组使用的行政行为时，有成公司根本毫不知情，有成公司于2010年4月26日对在其土地上进行非法建设并使用其土地的侵权人向惠阳区人民法院提起土地侵权的民事诉讼时，根本不知道惠州市惠阳区秋长街道办作出划拨土地的具体行政行为的存在，后来是通过惠阳区人民法院审理不断追查案情并不断追加侵权主体，最后由惠阳区维布村牛岭村小组提供了用以证明其土地权属的由惠州市惠阳区秋长街道办出具的土地红线图，才得知是惠州市惠阳区秋长街道办将有成公司所属土地划拨给了维布村牛岭村小组，并由维布村牛岭村小组出租给他人建设厂房进行使用。为此，有成公司在得知此情况后于2013年8月12日向惠阳区人民法院追加惠州市惠阳区秋长街道办事处为共同被告，承担土地侵权责任。但是，惠州市惠阳区人民法院经审理认为，惠州市惠阳区秋长街道办事处将涉案土地划拨给村民小组使用是引起本案纠纷的根本原因，为此，惠州市惠阳区人民法院认为案件不属于民事案件，应由有成公司与惠州市惠阳区秋长街道办通过行政途径解决，于是裁定驳回有成公司的民事起诉，并于2016年3月24日向有成公司送达民事裁定。有成公司为此又于2016年3月23日向博罗县人民法院提起行政诉讼，至此，距离惠州市惠阳区人民法院驳回有成公司的民事起诉、告知有成公司通过行政途径解决，也未超过6个月的起诉期限。综上所述，惠州市惠阳区秋长街道办私自将有成公司所属土地划拨给了维布村牛岭村小组占有使用，既没有向有成公司告知任何内容，也未告知诉权或起诉期限，因此本案不动产行政案件的诉讼时效为20年，就算有成公司主动知道具体行政行为内容的，但并不影响20年的诉讼时效。因此，博罗县人民法院以有成公司的起诉超过6个月的起诉期限为由，裁定驳回有成公司的起诉，严重违反法律规定。二、有成公司起诉属于人民法院受案范围，《中华人民共和国行政诉讼法》第二章“受案范围”中的第十二条：“（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”，本案有成公司对惠州市惠阳区秋长街道办私自将有成公司所属土地划拨给了维布村牛岭村小组占有使用的行政行为不服，并且认为该行政行为严重侵犯了其依法取得土地使用权，因此有成公司的起诉显然属于人民法院的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第三章“管辖”中的第十四条：“基层人民法院管辖第一审行政案件”，并且惠州市基层人民法院的第一审行政案件由博罗县人民法院集中管辖，因此有成公司将本案向博罗县人民法院起诉，理应由博罗县人民法院管辖并进行审理和判决。三、惠州市惠阳区秋长街道办确权划拨土地的行政行为具有可诉性。1、惠州市惠阳区秋长街道办向维布村牛岭村小组出具红线图的行政行为属于土地确权行为。2、惠州市惠阳区秋长街道办向维布村牛岭村小组出具红线图的行政行为属于土地划拨行为。3、惠州市惠阳区秋长街道办向维布村牛岭村小组出具的红线图是维布村牛岭村小组占有、使用以及处分红线内土地的权属凭证。维布村牛岭村小组依据惠州市惠阳区秋长街道办出具的红线图占有红线内的土地并出租给承租人梁若侣收取土地租金，租期达30年。梁若侣在承租土地后，未向政府国土、规划、建设等主管部门进行申报审批，非法建设成为工业园区后对外出租厂房进行非法牟利。因此，惠州市惠阳区秋长街道办向维布村牛岭村小组出具红线图的行政行为，不仅具有严重的违法性，更具有严重的危害性。第一、严重违反了国家土地管理的法律法规，破坏了国家土地管理秩序，扰乱了政府土地出让市场环境。第二、严重违反了城市规划和建设工程管理的法律法规，破坏了国家城市规划、建设管理秩序。纵容和放任了违法用地和违法建设“两违”行为的发生。第三、严重侵犯了国有土地使用权人有成公司的合法权益，造成有成公司巨大的经济损失。惠州市惠阳区秋长街道办超越职权、违反程序，将明知是有成公司的国有土地确权并划拨给他人非法占有、使用和牟利。其行为的违法性、危害性是显而易见的，人民法院不能视而不见、置之不理。
被上诉人惠州市惠阳区人民政府秋长街道办事处答辩：“一审裁定”认定的事实清楚、证据确凿充分、适用法律准确适当，依法应予维持；被答辩人的上诉理由不成立，请求二审法院依法予以驳回。理由如下：1、被答辩人的起诉确己超过了法定的诉讼时效期间。被答辩人早在2007年12月1日就己知道涉案土地有案外人在使用，而且最迟在2010年9月，即惠州市惠阳区人民法院(2010)惠阳法民一初字第465号案的庭审中已确切知晓涉案“地块红线图”的具体内容，但被答辩人却在时隔近10年后才提起行政诉讼，显然已经超过了法定的诉讼时效期间，依法己丧失胜诉权。至于被答辩人援引的《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，答辩人认为：该条款是不适用于本案的，因为该条款仅适用于行政相对人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的情形；而本案中，如前所述，被答辩人最迟在2010年9月，即惠州市惠阳区人民法院(2010)惠阳法民一初字第465号案的庭审中就己确切知晓涉案“地块红线图”的具体内容。2、答辩人在涉案“地块红线图”中对涉案地块红线内实用建筑面积的确认，不是对涉案土地所有权或者使用权的决定行为，不产生涉案地块红线内土地性质和土地权属的变更后果，因此，该确认行为依法是不可诉的。综上所述，答辩人请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人惠州市惠阳区维布村村民委员会牛岭村民小组未作答辩。
本院根据各方当事人提供的证据材料及庭审质证情况，对原审查明的基本事实予以确认。
另查，二审时上诉人有成公司认定原审法院未履行解释告知本案诉讼主体及诉讼请求等义务。
本院认为，根据上诉人的上诉请求及被上诉人的答辩，本案二审主要争议是：上诉人有成公司的起诉是否超过法定起诉期限；被上诉人在涉案土地红线图上加盖公章的行为是否可诉等。根据上诉人有成公司原审的起诉请求：1、判决确认被告擅自将其依法取得国有土地使用权的位于秋长镇茶园村顺居小组、维布村牛岭小组地段的18919平方米国有土地划拨给维布村牛岭小组使用的行政行为违法，惠阳区人民政府秋长街道办事处2005年12月2日出具给维布村牛岭小组24704平方米用地的红线图无效；2、判令惠阳区人民政府秋长街道办事处无法返还18919平方米土地时，另外置换同等面积的国有土地使用权交付有成公司使用并为其办理好《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》等相关证件。上诉人有成公司的诉讼请求涉及到土地权属的变更、置换、登记，涉及到土地重新规划等多个行政行为。因此，本院认为：
一、关于涉及土地权属的变更、置换、登记行政纠纷的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十二条规定和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条、第六条规定及广东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第五条、第八条规定，土地权属的变更、分割、登记造册、核发证书的行政职权是由县级以上人民政府行使，县级以上土地管理部门是办理具体业务部门。因此，本案第一被告应当是县人民政府，县级土地管理部门及有利害关系的被上诉人作共同被告。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十条：“中级人民法院管辖第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府的行政行为提起诉讼的案件”规定，本案属中级人民法院管辖。所以，本案一审管辖法院应为本院，而不是博罗县人民法院。
二、关于涉及土地重新规划行政行为纠纷的问题。对土地重新编制规划的行政行为依法是县级以上地方人民政府的职权。被上诉人惠阳区人民政府秋长街道办事处在涉案24704平方米土地红线图上加盖公章并出具给原审第三人的行为涉嫌行政违法，超越职权。
三、原审法院对本案未给予释法，事实不清，遗漏已在该土地上有利害关系的使用者、经营者共同参加诉讼。属遗漏诉讼主体，程序欠妥，本院应以纠正。
综上所述，原审法院未给予释法，事实不清，遗漏诉讼主体，程序欠妥，本院依法予以纠正。本案由原审法院重新审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（三）、（四）项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十一条规定，裁定如下：
一、撤销博罗县人民法院（2016）粤1322行初165号行政判决；
二、发回博罗县人民法院重新审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 张海涛
审判员 黄潮明
审判员 邱炜炜
二〇一七年五月三十日
书记员 陈伟杰
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十一条原判决遗漏了必须参加诉讼当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。