新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）水行初字第185号
原告：高金成。
被告：乌鲁木齐市公安局高新技术产业开发区（新市区）分局。
法定代表人：刘涛，乌鲁木齐市公安局高新技术产业开发区（新市区）分局局长。
委托代理人：孔维佳，乌鲁木齐市公安局高新技术产业开发区（新市区）分局迎宾路派出所科员。
被告：乌鲁木齐市公安局，住所地乌鲁木齐市水磨沟区。
法定代表人：安征宇，乌鲁木齐市公安局局长。
委托代理人：卡比力·阿布力，乌鲁木齐市公安局法制支队复议应诉科科长。
原告高金成诉被告乌鲁木齐市公安局高新技术产业开发区（新市区）分局（以下简称高新区公安分局）、被告乌鲁木齐市公安局（以下简称乌市公安局）治安行政处罚及赔偿一案，于2015年12月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年12月9日向被告高新区公安分局及被告乌市公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月25日公开开庭审理了本案。原告高金成、被告高新区公安分局的委托代理人孔维佳、被告乌市公安局的委托代理人卡比力·阿布力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告高新区公安分局于2015年9月26日作出新公（迎）行罚决字（2015）1761号《行政处罚决定书》，决定：对高金成行政拘留十日（执行日期自2015年9月26日起至2015年10月6日止）。原告高金成不服，向被告乌市公安局申请行政复议，被告乌市公安局于2015年11月25日作出乌公复字（2015）第028号《行政复议决定书》，维持被告高新区公安分局作出的新公（迎）行罚决字（2015）1761号《行政处罚决定书》。
原告高金成诉称，2015年9月26日我到延安路中央代表团驻地反映问题，由自治区和市纪委的督导组成员接待我，他听了我的陈述，看阅了我出示的相关材料后，告诉我督导组会尽快解决也收下了我的材料，并安排工作人员将我送回。公民向领导人如实反映现实问题是宪法赋予公民的权力和义务，是合情、合理、合法的，没有法律禁止公民如实向上级领导反映现实问题的规定。因此无理上访，造成不良社会影响与事实不符。司法救助是帮助受害人维护自己的合法权益，不是胁迫阻止受害人禁止控告犯罪，更不是执法者与犯罪嫌疑人相勾结强迫受害人签订不许上访、控告他人的犯罪事实，不应作为所谓的承诺用来阻止公民维护自己的合法权益。现提起诉讼，请求：1.撤销新公（迎）行罚决字（2015）1761号《行政处罚决定书》；2.撤销乌公复字（2015）第028号《行政复议决定书》；3、被告高新区公安分局对原告高金成恢复名誉，赔偿10万元精神损害赔偿金。
原告高金成针对其诉称提交以下证据：1.关于对高金成涉法信访所反映有关问题的答复；2.新疆石油管理局地址调查处文件《关于对高金成、王龙、程东斧、荀宗杰的处理决定》（新油地（1997）79号）；3.营业执照；4.《高金成信访事项公开答复意见书》；5.1999年12月29日《治安管理处罚裁决书》；6.2000年4月3日《治安管理处罚裁决书》；7.乌公复字（2000）第29号《行政复议决定书》；8.乌公复字（2000）第13号《行政复议决定书》；9.《不予立案通知书》；10.公（新）决字（2008）第1501号《公安行政处罚决定书》；11.《关于对高金成申诉一案的答复》；12.（2009）乌新民再字第12号《民事裁定书》；13.控告书；14.申诉书；15.新市区人民检察院转办通知单；16.人民检察院说明不立案理由通知书；17.新市区人民检察院转办通知单；18.新市区人民检察院答复举报人通知书；19.公安机关转送信访事项告知单；20.《关于对高金成涉法信访所反映有关问题的答复》；21.证明4份，证明2015年9月26日原告高金成去迎宾馆反映的是合理的诉求，不是因为违法和不合理的诉求，也没有扰乱任何的公共秩序。
被告高新区公安分局辩称，2015年9月26日我分局迎宾路派出所接到报案称，我辖区居民高金成于2015年9月26日11时许在乌市天山区延安路迎宾馆中央代表团驻地进行非正常上访，扰乱该单位的秩序。自2001年以来，高金成多次前往多个部门进行上访，针对高金成提出的信访事由，新市区法院、乌鲁木齐市中级人民法院、自治区高级人民法院多次驳回其诉讼请求。为此，市公安局、新市区分局、新市区检察院等各级部门做了大量的劝解工作，并对高金成做了三次答复。但经过大量的劝解工作之后高金成依然执迷不悟，并多次缠访、闹访，其中三次情节严重。2006年12月8日，高金成在新市区公安分局上访中向接访的分局领导身上泼洒汽油，在企图点燃时被当场制服，后东山区人民法院于2007年6月29日以高金成犯故意杀人罪（未遂），判处有期徒刑一年；2008年8月22日，高金成再次到新市区公安分局闹访，扰乱正常的办公秩序，被行政拘留十日；2011年4月6日11时，高金成在市公安局信访接待室闹访，不听特警的劝阻并将接待室的门踢坏，扰乱正常的办公秩序，水磨沟区公安分局依法对其作出了行政拘留十日的行政处罚。高金成自上访之日起各级政府部门及各级公、检、法部门对其做了大量的劝解工作，但高金成始终我行我素，依旧对其所提出的上访事项不断重复信访。经多部门对高金成的劝解，2012年2月10高金成自愿签订了停访息诉保证书，在保证书上高金成亲笔写下“针对以上情况，多年各级给我的答复以及以上的答复我没有异议，保证对以上的信访事项和各类要求及各部门、人员不再追究责任，保证不再到司法机关、政府部门进行信访和要求。从此“自愿停访、息诉”的保证。高金成在自治区成立六十周年庆祝活动期间，前往中央代表团驻地进行非正常的上访活动，严重干扰了中央代表团驻地迎宾馆的秩序，其行为已构成扰乱单位秩序。且高金成2012年2月10日已在高新区（新市区）人民政府自愿签订息访罢诉承诺并实际接收救助款10万元，但高金成依旧出尔反尔，再次为同一事情上访，其行为已构成缠访，且在自治区成立六十周年之际前往中央代表团驻地迎宾馆递交上访材料，妄图制造声势以达到个人目的。迎宾馆在自治区成立六十周年之际系中央代表团驻地，非上访接待场所。2015年9月26日，我分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，作出新公（迎）行罚决字（2015）1761号《行政处罚决定书》，决定给予高金成行政拘留十日处罚并送往西山拘留所执行。综上，高金成违法事实清楚，证据确凿，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告乌市公安局辩称，高金成于2015年9月26日11时许，在乌鲁木齐市天山区延安路中央代表团的驻地迎宾馆进行非正常上访。高金成所反映的事项已经由法院作终审裁定并驳回其再审申请，高金成2012年2月10日已作停访息诉承诺并实际接收救助款，且六十年大庆中央代表团驻地迎宾馆并非上访接待场所，高金成仍就同一事项无理上访，造成社会不良影响。高新区公安分局作出的行政行为事实清楚，正确确凿，适用法律正确，处罚适当，程序合法。按照《治安管理处罚法》的规定，迎宾路派出所在接到高新区（新市区）信访局的报案后对此案进行依法受理，符合法律规定；按照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，高金成在高新区公安分局迎宾路派出所辖区居住，此案由迎宾路派出所办理，符合该规定。公安部2013年下发的公通字（2013）25号《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条规定，违反《中华人民共和国信访条例》第十六条和第十八条的规定越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《中华人民共和国信访条例》第十八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻，批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款的规定，公安机关予以警告，训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序予以治安管理处罚。综上，被告高新区公安分局作出的行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律正确，处罚适当，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项至规定，我局维持了被告高新区公安分局对原告高金成作出的处罚决定。请人民法院依法维持我局作出的复议决定，驳回原告高金成的诉讼请求。
被告高新区公安分局于2015年12月17日向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据：1.受案登记表；2.呈请行政处罚报告书；3.行政处罚告知笔录；4.行政处罚决定书；5.执行回执；6.询问笔录；7.常住人口信息表；8.（2015）乌中民五终字第1027号《民事裁定书》；9.（2015）新民申字第1325号《民事裁定书》；10.（2014）新民申字第1562号《民事裁定书》；11.（2014）乌中民五终字第365号《民事判决书》；12.传唤证；13.停访息诉保证书；14.高新区（新市区）公安分局专、兼职法制员案件审核表；15.新市区信访局出具的情况说明；16.公安机关信访事项答复意见书，以上证据证明2015年9月26日原告高金成前往天山区迎宾路迎宾馆上访，但该驻地不属于上访场所且中央代表团已经进驻延安路迎宾馆了，其行为构成越级上访、扰乱单位秩序，被告高新区公安分局对原告的违法行为依据法律规定进行了调查、询问、告知，履行了法定程序，处罚决定合法。法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项。
被告乌市公安局于2015年12月20日向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.市公安局行政复议案件立案审批表；2.行政复议案件集体研究记录；3.关于高金成不服高新技术产业开发区（新市区）分局行政处罚一案的复议意见报告；4.送达回执，证明被告乌市公安局作出复议决定的程序合法。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。
经庭审质证，原告高金成对被告高新区公安分局提交的证据1、证据2、证据14不予质证，认为是被告高新区公安分局的内部文件。对证据3的真实性、合法性、关联性均不认可，认为被告高新区公安分局没有给原告告知过这些事。对证据4的真实性、合法性、关联性均不认可，认为处罚决定书是拘留所送达给原告的，被告高新区公安分局没有直接向原告送达。对证据5的真实性、合法性、关联性均认可。对证据6的真实性、合法性、关联性均不认可，认为被告没有询问过这些内容，只是叫原告去照相采集信息。对证据7的真实性、合法性、关联性均认可。对证据8至证据11的真实性、合法性认可，关联性不认可，认为是原告与单位之间的劳动争议，与本案无关。对证据12的真实性、合法性、关联性均不认可，认为原告没有接到过传唤证，原告是被街道办事处送往迎宾路派出所的。对证据13的真实性认可，认可是原告书写的保证书，但是被迫写的。对证据15的真实性认可。对证据16的真实性、合法性、关联性均不认可，认为2011年5月22日的答复和原告收到的答复内容不一样，其他的情况报告是被告的内部文件原告不清楚。对被告高新区公安分局作出被诉行政行为所适用的法律依据本身无异议，但认为原告没有任何扰乱国家机关、社会团体公共秩序的行为，被告高新区公安分局不应当依照此规定对原告作出处罚。
被告乌市公安局对被告高新区公安分局提交全部证据的真实性、合法性、关联性均认可，对被告高新区公安分局作出被诉行政行为所适用的法律依据认可。
原告高金成对被告乌市公安局提交全部证据的真实性认可，对复议机关的程序没有意见，但认为被告乌市公安局维持被告高新区公安分局作出的处罚决定是不对的。对被告乌市公安局所适用的法律依据本身无异议。
被告高新区公安分局对被告乌市公安局提交全部证据的真实性、合法性、关联性均认可，对被告乌市公安局作出复议决定所适用的法律依据认可。
被告高新区公安分局对原告高金成提交全部证据的真实性、合法性、关联性均不认可，认为原告高金成的诉求已经通过合法途径予以解决，原告高金成也承诺不再信访、上访。
被告乌市公安局对原告高金成提交全部证据的质证意见与被告高新区公安分局的质证意见一致。
本院对上述证据认证如下：
原告高金成提交的全部证据均为复印件，对其真实性不予确认。对被告高新区公安分局和被告乌市公安局提交全部证据的真实性、合法性及与本案的关联性予以确认。
经审理查明，2015年9月26日11时许，原告高金成到乌鲁木齐市天山区延安路乌鲁木齐市迎宾馆中央代表团驻地进行非正常上访，乌鲁木齐市迎宾馆安保部门通知高新区（新市区）信访局将原告高金成带离迎宾馆。被告高新区公安分局迎宾路派出所接到报案后于当日受理此案，在调查过程中，办案民警对原告高金成进行询问、告知其享有的权利和义务、将拟对其作出行政处罚进行告知并送达行政处罚决定，原告高金成均拒绝在相关文书上签字。被告天山区公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，作出新公（迎）行罚决字（2015）1761号《行政处罚决定书》，决定对原告高金成行政拘留十日（执行日期自2015年9月26日起至2015年10月6日止）。原告高金成对处罚决定不服，于2015年9月29日向被告乌市公安局提出行政复议申请。被告乌市公安局对案件受理并进行审查，于2015年11月23日经集体研究后形成复议意见报告，报请主管局长审批后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出乌公复字（2015）第028号《行政复议决定书》，维持被告高新区公安分局作出的新公（迎）行罚决字（2015）1761号《行政处罚决定书》中对原告高金成行政拘留十日的决定。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款的规定，被告高新区公安分局对其行政区域内违反治安管理的行为，具有实施治安管理行政处罚的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，原告高金成对被告高新区公安分局作出的行政行为不服，向被告乌市公安局申请行政复议，被告乌市公安局作为被告高新区公安分局的上一级主管部门，具有对本案进行复议的职权。
一、本案的争议焦点为：被告高新区公安分局对原告高金成作出的行政处罚决定有无事实和法律依据，程序是否合法。第一，国务院《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”本案中，原告高金成自述2015年9月26日到中央代表团驻地反映问题，而中央代表团系为了庆祝自治区成立六十周年大庆活动由中共中央派往新疆的工作组，并非信访事项的处理机关，且中央代表团驻地乌鲁木齐市迎宾馆也非信访事项的接待场所。第二，按照公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的相关规定，违反《信访条例》规定，越级走访，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”自治区六十周年大庆期间是重要节点，中央代表团驻地是重要的安保场所，未经有关机关允许任何人不得私自前往。原告高金成为了达到见到中央代表团成员反映情况的目的，私自前往中央代表团驻地乌鲁木齐市迎宾馆向有关人员提交上访材料，扰乱了乌鲁木齐市迎宾馆正常的安保工作秩序，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，被告高新区公安分局对原告高金成作出行政拘留十日的行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确，符合法定程序。对原告高金成要求撤销被告高新区公安分局作出的新公（迎）行罚决字（2015）1761号《行政处罚决定书》的诉讼请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。
二、被告乌市公安局受理原告高金成的复议申请后，经过调查、集体研究并报请主管局长审批后，作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。被告乌市公安局作出的乌公复字（2015）第028号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告高金成要求撤销乌公复字（2015）第028号《行政复议决定书》的诉讼请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。
三、行政赔偿以行政行为违法为前提，被告高新区公安分局作出的行政处罚决定不存在违法事实，对于原告高金成要求被告高新区公安分局恢复名誉、赔偿10万元精神损害赔偿金的诉讼请求，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告高金成要求撤销新公（迎）行罚决字（2015）1761号《行政处罚决定书》的诉讼请求；
二、驳回原告高金成要求撤销乌公复字（2015）第028号《行政复议决定书》的诉讼请求；
三、驳回原告高金成要求被告乌鲁木齐市公安局高新技术产业开发区（新市区）分局对原告高金成恢复名誉、赔偿10万元精神损害赔偿金的诉讼请求。
本案不收案件受理费。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。
审 判 长 王彩虹
审 判 员 李欣玫
人民陪审员 尉慧燕
二〇一六年三月二十三日
书 记 员 侯 峥