广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）穗中法行终字第742号
上诉人（原审原告）：广东古谷律师事务所，住所地：广州市花都区。
法定代表人：潘健欢。
委托代理人：古伟标，广东古谷律师事务所律师。
委托代理人：梁晓璇，广东古谷律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：广州市花都区司法局，住所地：广州市花都区。
法定代表人：李步明，该局局长。
委托代理人：周磊，广东恒益律师事务所律师。
委托代理人：李春灵，广州市花都区公职律师事务所律师。
上诉人广东古谷律师事务所因诉被上诉人广州市花都区司法局法律顾问村居律师配对一案，不服广州市花都区人民法院（2015）穗花法行初字第1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2014年5月5日，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅作出《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发〈关于开展一村（社区）一法律顾问工作的意见〉（以下简称〈意见〉）的通知》（粤委办发电（2014）42号）。该《意见》载明为贯彻落实党的十八届三中全会和省委十一届三次全会精神，加快推进法律普及和法律服务进村（社区），运用法治思维和法治方式创新基层治理，根据省委常委会2014年工作要点，就开展一村（社区）一法律顾问工作提出意见。人员配置要求由司法行政部门制定相关遴选制度，地级以上市司法行政部门统筹本地区的法律服务人才资源，指导县（市、区）建立完善向律师事务所购买服务有关制度，律师事务所统筹安排所属律师担任对口村（社区）的法律顾问，确保每个村（社区）配备1名。可以向本地律师事务所购买服务，也可以向省内其他地区的律师事务所购买服务。由村（居）委会与律师事务所、律师进行双向选择。双向无法选择时，由市、县（市、区）司法行政部门根据公平合理和节约成本原则配置确定，签订聘用合同。实行辖区负责制，各地级以上市要统筹协调，建立完善本辖区一村（社区）一法律顾问工作机制，指导县（市、区）完善法律服务对口支援、法律志愿服务制度。加强组织领导，各级司法行政部门具体负责组织实施。等等。
2014年7月10日，广州市司法局作出《广州市司法局关于印发开展一村（社区）一法律顾问工作的实施方案的通知》（穗司发（2014）103号）。该实施方案的主要目标之一为全市一村（社区）一法律顾问覆盖率达100%，人员配置要求遴选合适人选，市司法局根据村（社区）数量和律师分布情况，制定法律服务律师资源配置方案。各区司法局按照“属地优先、就近服务”的原则，在各律师事务所自荐的基础上，对担任备选顾问人员进行遴选。村（社区）和律师事务所双向选择，实行区司法局推荐，镇街司法所具体协调，村（社区）与律师事务所双向选择的模式。当村（社区）与律师事务所无法双向选择时，由区司法局根据公平合理和节约成本原则配置确定，各方再签订聘用合同。责任分工和工作机制，市司法局负责全市开展一村（社区）一法律顾问工作的总体部署、实施推进和协调指导，区司法局具体负责本辖区一村（社区）一法律顾问工作的推进和组织协调，制定本区实施方案。等等。
被告于2014年7月3日通过短信通知花都区15家律师事务所派员参加于当日下午召开的律师所主任会议，会议主要内容为一村（社区）一法律顾问工作开展及在区看守所设立法援站事宜。当日，花都区15家律师事务所均派员出席会议。
2014年11月26日被告作出《关于印发﹤花都区司法局开展一村（居）一法律顾问工作的实施方案﹥的通知》（花司（2014）36号），该方案人员配置要求区司法局根据10个镇街下属的村（居）数量和全区律师数量，按照远近结合的原则综合统筹安排村（居）与律师事务所对接工作。实行区司法局推荐，镇街司法所具体协调，村（居）与律师事务所双向选择的模式。无法双向选择时，由区司法局根据公平合理和节约成本原则配置确定，各方再签订聘用合同。工作分工明确区司法局具体本区负责一村（居）一法律顾问工作的推进和组织协调，制定本区实施方案。
2014年11月26日，被告再次组织辖区律师事务所召开一村（居）一法律顾问工作会议，发放了一村（居）一法律顾问村（居）律师配对表（以下简称村居律师配对表），该配对表载明花都区村居与律所、律师配对的具体方案。当日，原告派员参加了会议，但并未对村居律师配对表载明的配对方案表示异议。原告表示其于当日下午根据村居律师配对表与相关村居签订了法律顾问合同。被告表示至2014年11月27日前所有律师事务所均按照村居律师配对表的配对方案与相关村居签订了法律顾问合同。
2014年12月3日，原告向被告发出《关于撤销村居法律顾问配对方案的请求》，认为该方案有失公允，要求重新公平分配。同日，原告向被告发出《征询函》、《报告》各一份，询问是否因原告执业水平不及其他律所，才如此随机分配，要求增加部分村居作为其法律顾问单位。
2014年12月15日，被告向原告作出《关于广东古谷律师事务所“撤销村居法律顾问配对方案的请求”的答复》，对原告提出的意见进行了回复，但并没有接受原告撤销配对方案的请求。
原告不服被告作出的一村（居）一法律顾问村（居）律师配对表确定的配对方案，向原审法院提起行政诉讼，请求撒销被告关于村居法律顾问的律师配对方案。
原审法院认为：根据中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅《关于开展一村（社区）一法律顾问工作的意见》，一村（社区）一法律顾问工作由地级以上市统筹协调，各级司法行政部门具体组织实施，根据广州市司法局《关于开展一村（社区）一法律顾问工作的实施方案》，区司法局具体负责本辖区一村（社区）一法律顾问工作的推进和组织协调，制定本区实施方案。因此，本案被告根据上述文件对花都区一村（社区）一法律顾问工作进行推进和组织协调，制定实施方案是其职责所在。
本案争议焦点是被告作出村居律师配对表确定村居律师配对方案的行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围。对此，第一，根据省、市文件的规定，被告的工作职责为对一村（社区）一法律顾问工作进行推进和组织协调，被告对于该项工作并不具有行政强制职权。第二，被告作出的村居律师配对方案并不具有强制力。根据省、市文件的要求，一村（社区）一法律顾问工作，在人员配置要求上实行区司法局推荐，村（社区）与律师事务所双向选择的模式。在双方无法选择时，由区司法局根据相关原则配置确定。但双方能否签订法律顾问合同最终取决于村居与律师事务所之间就聘用法律顾问能否达成合意，而非司法行政机关的推荐或确定，而且对于被告作出的村居律师配对方案，双方均可不予接受而不受羁束。因此被告制定的村居律师配对方案实质上是被告对村居与律师事务所双向选择的推荐与指导，并不具有强制力。第三，被告制定村居律师配对方案推荐村居与律师事务所，实际上是组织推进一村（社区）一法律顾问工作的一个过程，并未对双方的权利义务产生实际影响。第四，本案村居与律师事务所根据配对方案签订法律顾问合同，表明双方在被告推荐下双向选择成功。第五，一村（社区）一法律顾问工作是政府购买服务的一项工作，并不存在侵害公平竞争权的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款的规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）不具有强制力的行政指导行为；……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，因此，原告请求撤销被告作出的一村（居）一法律顾问村（居）律师配对方案不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项、第（六）项，第十三条第（一）项，第四十四条第一款第（一）项的规定，原审法院裁定驳回原告广东古谷律师事务所的起诉。
上诉人广东古谷律师事务所不服原审裁定，向本院提起上诉称：被上诉人的行为是越权作出的具有单方强制性的具体行政行为。一审法院认定，根据省、市文件的规定，被上诉人的工作职责为对一村（社区）一法律顾问工作进行推进和组织协调，不具有行政强制职权也不具有强制力，并未对双方的权利义务产生实际影响。事实上，被上诉人单方制作村居法律顾问配对表，配对表一经公布被上诉人就提供打印好的顾问合同于公布当天下午马上组织律师所与村居签约。被上诉人此举罔顾省、市文件要求的双向选择优先等规定，既没有为律师所及村居的双向选择搭建平台也没有给予对该分配表提出异议的机会。其行为所起的作用已不单纯是一审法院所认定的推进、组织协调等指导作用，而是切切实实在用财政支出在律师所中进行具体利益分配。虽然法律顾问合同是由律师所与村居双方自行签订，合同约定的权利义务不受被上诉人影响，但无可否认的是，该法律顾问合同的甲、乙双方不仅是由被上诉人决定的，也是在被上诉人的强势主导下签订的，因而才产生了相关权利与义务，那么，一审法院怎么能认为被上诉人的行为未对双方的权利义务产生实际影响呢？其次，一审法院认为法律顾问合同的签订就表明双向选择成功。若配对表是依据省、市文件制定，既然被上诉人认为其行为是指导性行政行为，并没有强制力，那么其制定的配对表应该也只是一种配对建议仅供律师及村（居）各方参考，律所并不是必须严格去遵守，这才能体现其指导性。现实却是，被上诉人出台配对表后，本区律所及村（居）必须按照配对表签约，是否参与签约全凭律师自愿，不能强迫。被上诉人仅给予律师在严格遵守配对表的基础下是否自愿接受被上诉人所分配村（居）的选择权，剥夺了省、市文件赋予律所和村（居）双向选择的权利。可见，法律顾问合同的签订并不能体现双向选择，而是被上诉人单方强制主导下的结果。被上诉人所作的分配形式上是行政指导，实际上是具有单方强制性的，无从体现双向选择，那么又怎么能据此认定双向选择成功呢？最后，一审法院认定村居法律顾问工作是政府购买服务的一项工作，并不存在侵害公平竞争权的问题。前文所述，被上诉人滥用职权，其制作配对表并要求各律师所及村（居）必须执行的行为不仅剥夺了律师所与村（居）之间双向选择的权利，更违反省、市文件规定，是在使用强制手段过度干预法律服务市场，显然已经侵犯了律师所的公平竞争权。综上所述，一审法院根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题解释》第一条第二款的规定作出驳回上诉人起诉的裁定是认定事实错误和适用法律错误。人民法院是维护公正的最后一道屏障，被上诉人作为行政机关脱离依法行政，不依法执行政府的政令、规章，现在又不受法院管辖，那么被上诉人将会更加肆意妄为地滥用职权，造成监督缺失，上诉人作为被上诉人管理下的律师所，今后的执业权也将受到威胁！假设，若下一年被上诉人一个村居都不分给上诉人，那么上诉人是不是也只能忍气吞声？因此，上诉人恳请二审法庭能依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款之规定、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题解释》第十三条第一款之规定，撤销原裁定继续受理此案，维护上诉人的公平竞争权。综上所述，上诉人上诉请求：1、撤销（2015）穗花法行初字第1号行政裁定书，支持上诉人一审诉讼请求。2、由被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人广州市花都区司法局答辩称：一、被上诉人的工作不具有行政强制性。《一村（居）一法律顾问村（居）律师配对表》系被上诉人根据广东省、广州市关于开展一村居一法律顾问的政策性文件要求草拟的，属于贯彻执行上级党委、政府的政策性文件，并非依据法律法规规定实施行政许可等具体行政行为或根据授权制定规范性文件的行为。根据省、市文件和《花都区司法局开展一村居一法律顾问工作的实施方案》的要求，花都区司法局的职责是负责本区一村（居）一法律顾问工作的推进和组织协调、评价考核与总结等工作，被上诉人在该项工作中不具有行政强制性。二、被上诉人制作的村居律师配对表属于行政指导行为。《一村（居）一法律顾问村（居）律师配对表》是被上诉人在征求了花都区15家律师事务所意见后拟定的，《配对表》生成之后也征求了花都区15家律师事务所的意见，花都区15家律师事务所在会议现场没有提出任何异议。在会议之后，部分律师事务所对所内律师担任村（居）法律顾问工作进行了调整并告知被上诉人，被上诉人也立即根据律师事务所反馈的意见及时作出了调整，并修改了《配对表》（例如花都区狮岭镇益群村的指派律师本来为广东卓某律师事务所胡某，后由于广东卓某律师事务所向区司法局提出修改意见，要求更换为该所资某律师，被上诉人立即做出了修改）。可见，《配对表》并非是被上诉人要求强制实施的行政行为，只是一份具有行政指导性质的文件，其目的在于指导花都区15家律师事务所及时与配对村（居）签定《法律顾问合同》。花都区各律师事务所如对此有不同意见可以提出，被上诉人也会根据律师所的意见或征求其他律师所的意见进行修改。三、被上诉人制作的村居律师配对表对上诉人的权利义务不产生实际影响。“一村（居）一法律顾问”工作是广东省委。省政府为加快推进法律普及和法律服务进村（社区），运用法治思维和法治方式创新基层治理的一项工作部署。广东省司法厅、广州市司法局先后出台了该项工作方案及实施方案，省司法厅的工作方案中要求尽可能动员所有专职律师和兼职律师和申请律师执业的实习人员参与这项工作；市司法局的实施方案中要求市律师协会组织动员广大律师积极参与一村（社区）一法律顾问工作，征集志愿服务律师，健全志愿服务律师库等。被上诉人制定的实施方案和在会议上分发的分配表仅是属于政策指导性文件，律师参与村居法律顾问工作属于公益性活动，对参与律师及其所在的律师所履行权利义务没有作出强制性规定，是否参与均由律师自愿，而非法律法规设定的权利义务。参与该项工作的律师更多的是对社会公共利益所尽的道德义务，这种义务是靠律师的社会责任感、社会舆论由参与者自觉履行的，如果不履行该义务并不导致律师或其所在的律师所无需承担不利的法律后果。四、法律顾问协议能否签订，是村（社区）和律师事务所进行双向选择的结果。按照广州市司法局《关于贯彻落实﹤关于开展一村（社区）一法律顾问工作的意见﹥的实施方案》第二条第（一）款第3、4项的要求：“3．村社区和律师事务所双向选择。实行县（市、区）司法局推荐，街镇司法所具体协调，村（社区）与律师事务所双向选择的模式。通过双向选择，村（社区）组织与律师事务所签订服务协议，律师事务所指派符合条件的律师担任村社区法律顾问。4、统筹解决人选配置问题。当村（社区）与律师事务所无法双向选择时，由区司法局根据公平合理和节约成本原则配置确定，双方再签聘用合同。对个别区律师资源偏少，出现村（社区）法律顾问人选不足时，由市局统筹调配解决。”被上诉人对全区村（社区）法律顾问工作召开了两次全区各律师事务所会议听取意见后，制定了实施方案并提出了配对方案，听取了行业意见，在与会律师均无异议的情况下，安排后续的签约活动。事实上，该配对表发出后，部分律师事务所对所内律师担任村居法律顾问工作进行了调整并告知被上诉人，被上诉人也立即根据律师事务所反馈的意见作出了调整，并修改了配对表，这也进一步证明了，被上诉人在部署这项工作时充分尊重了村（社区）和律师事务所的自主双向选择。配对表并不是由被上诉人单方作出的行政命令或者单方强制实施的具体行政行为，符合省、市文件的要求，并无不妥。五、被上诉人制作配对表不存在侵害上诉人公平竞争权的问题。如前所述，被上诉人制作配对表完全是根据省、市文件要求，在被上诉人的推进和组织协调下，通过会议形式多次征求花都区15家律师事务所的意见，由村（社区）与律师事务所双向选择达成合意签订法律服务协议。被上诉人在开展此项工作中，严格履行省、市所赋予的职责，程序正当，给予了15家律师事务所充分的发表建议、协商的机会，不存在上诉人所说的侵害其公平竞争权的问题。上诉人仅凭配对表就认定被上诉人侵害其公平竞争权事实不清，证据不足，于法无据。综上所述，花都区司法局制作《一村（居）一法律顾问村（居）律师配对表》是不具有强制力的行政指导行为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第四项、第（六）项之规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人基于自身判断，认为被上诉人所作的行为结果未达到其期望值，从而主张撤销（2015）穗花法行初字第1号行政裁定书缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。
经审查，原审裁定查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为，最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”本案中，根据中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅《关于开展一村（社区）一法律顾问工作的意见》（粤委办发电（2014）42号）、广州市司法局《关于印发开展一村（社区）一法律顾问工作的实施方案的通知》（穗司发（2014）103号），被上诉人负责其辖区一村（社区）一法律顾问工作的推进和组织协调，制定本区实施方案。被上诉人据此作出《关于印发﹤花都区司法局开展一村（居）一法律顾问工作的实施方案﹥的通知》（花司（2014）36号），被上诉人辖区的一村（社区）一法律顾问工作，实行由被上诉人推荐，村（居）与律师事务所双向选择的模式。被上诉人制作的《一村（居）一法律顾问村（居）律师配对表》，已开会征求辖区各律师事务所意见。上诉人根据配对表推荐的村居，与各村居双向选择成功并签订了法律顾问合同。因此，被上诉人作出的律师配对方案，对上诉人合法权益明显不产生实际影响。原审裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持；上诉人上诉理由不成立，本院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈汉森
审 判 员 汪 毅
代理审判员 姚 伟
二〇一五年七月二十日
书 记 员 许 宁