吉林省松原市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉07行终19号
上诉人（原审原告）张玉丽，女，1978年6月18日生，汉族，无职业，现住松原市。
被上诉人（原审被告）松原市公安局宁江二分局，住所地松原市宁江区锦江大街220号，统一社会信用代码×××。
法定代表人魏红军，局长。
委托代理人王大威，该局法制大队教导员。
委托代理人田乔木，该局法制大队副大队长。
上诉人张玉丽因治安行政处罚一案，不服松原市宁江区人民法院（2016）吉0702行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年4月25日公开开庭审理了本案。上诉人张玉丽、被上诉人松原市公安局宁江二分局的委托代理人王大威、田乔木到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
松原市公安局宁江二分局（以下简称宁江二分局）于2016年6月30日作出宁二公（滨）行罚决字[2016]10103号行政处罚决定书，主要内容为：2016年6月28日16时20分许，违法行为人张玉丽在北京市天安门地区非访区域上访，严重扰乱了公共场所秩序。以上事实有违法行为人的供述和辩解、书证等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，现决定给予张玉丽行政拘留十日的行政处罚。张玉丽不服向宁江区法院提起行政诉讼。
原审原告张玉丽诉称，我是1999年中专毕业后，上级毕业生分配部门开具了报到证到松原市人事局，按规定是属于委培对象的。在问题多年来未得到解决的情况下，我不得已而去北京向有关部门反映并寻找解决途径。我于2016年6月26日晚上坐火车27日上午10点到北京，先去了北京人社局信访接待处，反映了委培生工作未安置问题，然后去了国家信访局，排队没排上，赶上天下大雨，我在地下通道避雨至半夜。28日凌晨1点开始冒雨排队，由于我三天两夜没有休息，想找一个临时休息的地方，经过安检刷身份证时，工作人员就告诉我在旁边等一会，我就站旁边等着，过了一会儿来了一辆车把我接走了，我也不知道去的哪。之后又被送到另一个地方，再之后被省信访办的工作人员将我接出，然后交给松原市驻京办负责人，松原市驻京办负责人将我接到一个宾馆住了一宿，29日中午我被几个人送往松原。30日凌晨3点左右被送到松原市宁江区滨江派出所，宁江二分局对我处以行政拘留十日的处罚。30日4点左右松原市宁江区滨江派出所将我送到松原市拘留所。在此期间，本人并未触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》，在语言和行为上无任何过激行为，并未扰乱当地公共秩序，未造成任何影响，对本人的处罚与本人陈述的事实相违背，该处罚证据不足，事实不清。一、在上访过程中我也是遵守法律、法规，维护社会公共秩序和信访秩序的，不存在违反国务院颁发的《信访条例》中规定的禁止性行为。对于符合《条例》规定的正当的上访行为国务院在信访条例中是予以保护的，并明令“任何组织和个人不得打击报复信访人”。然而，在我被接回时便立即对我实施行政拘留十天的处罚。二、被告认定我违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，这是错误的。该项规定是“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”。而我并未扰乱任何一个地方的工作秩序，也没有达到工作不能进行的程度，认定我违法的事实不存在。三、我国《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。本案中，既然上访行为发生在北京，如果我应被处罚，也应当是由北京的有关行政机关处理，北京有关方面没有处理，也没有将此事立案，更未移送到我手中。而被告根据公安部下发的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，认为其是违法行为发现地行政机关，这是对该规定的曲解。本案事实是被告宁江二分局根本不属于违法行为发现地行为机关，是北京有关部门通知省信访局，然后松原市驻京办人员强行将我和其他三人接回松原，即使我存在违反治安管理行为，也应当由北京公安机关现场予以处罚。松原当地派出所向我出示的由北京公安局开具的训诫书，北京任何部门都没有向我出示过。现原告诉至法院，请求法院依法撤销被告作出的宁二公（滨）行罚决字[2016]10103号行政处罚决定书，判令被告承担本案诉讼费。张玉丽未向原审法院提供证据。
原审被告宁江二分局辩称，一、我局对原告张玉丽作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，处罚幅度适当。经查：2016年6月28日，原告张玉丽到北京天安门地区非上访区上访，被北京市公安局天安门分局治安大队查获。原告张玉丽的行为扰乱了当地的公共场所秩序，我局针对原告张玉丽的违法事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条一款（二）项之规定，对其作出行政拘留十日的处罚并无不当。二、我局对原告张玉丽的处罚符合法定程序。原告张玉丽在北京天安门地区违反治安管理，扰乱公共场所秩序的行为，其行为发生地在北京，但其居住地在松原市宁江区滨江街湘江委，系我局辖区居民，由于北京市流动人口多，案件多发，故此类案件由居住地管辖更为适宜，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，我局对原告张玉丽扰乱公共场所秩序的行为有管辖权。我局受理该案后，依法对该案进行了查处，所有程序均符合法律规定。综上，我局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，且符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。宁江二分局在法定期限内向原审法院提供了作出被诉行政行为的以下证据：1、受案登记表；2、询问笔录；3、行政案件权利义务告知书；4、行政处罚告知笔录；5、抓捕经过；6、常住人口人信息表；7、训诫书；8、松原市信访工作联席会议办公室函；9、呈请行政处罚报告书；10、呈请延长询问查证时间报告书；11、被拘留人家属通知书；12、行政拘留执行通知书；13、行政处罚决定书。用以上证据证明其作出的行政处罚决定程序合法，事实清楚，适用法律正确。
原审法院对证据确认如下：原告虽对被告提供的证据1-5、7-10提出异议，但并未提供有效证据反驳，故本院对该部分证据的证明力予以确认；原告对被告提供的证据6、11-13未提出异议，本院对该部分证据的证明力予以确认。
原审法院经审理查明，张玉丽系松原市宁江区滨江街湘江委居民，因其对自己毕业后未被安置就业一事不满，于2016年6月28日在北京非正常上访，在天安门附近被北京市公安局天安门地区分局的工作人员发现，经训诫后于6月30日回到松原。2016年6月30日，被告宁江二分局作出宁二公（滨）行罚决字[2016]10103号行政处罚决定书，决定对张玉丽行政拘留十日，于当日向其送达了行政处罚决定书并执行拘留。原告张玉丽不服，向宁江区法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”被告宁江二分局具有对原告张玉丽的违法行为予以治安处罚的法定职权。根据《信访条例》第十六条、第十八条的规定，信访人采用走访的形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，并应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。原告张玉丽去北京上访，在天安门附近被公安机关的工作人员发现、制止；天安门地区不是信访指定的接待场所，张玉丽越级非正常上访的事实清楚，其行为扰乱了公共场所的正常秩序。被告宁江二分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对原告张玉丽作出的行政处罚合法、适当。关于原告张玉丽提出的其没有实施违法行为的诉讼理由，没有证据证实，该项诉讼理由，本院不予支持。关于原告张玉丽提出的被告宁江二分局对本案不具有管辖权的诉讼理由，与法无据，该项诉讼理由，本院亦不予支持。综上，被告宁江二分局作出的宁二公（滨）行罚决字[2016]10103号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，且符合法定程序。原告张玉丽的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张玉丽的诉讼请求。
上诉人张玉丽上诉称，1、一审法院认定事实不清，证据不足。上诉人是途径北京安检口，被查验身份后送到马家楼接济服务中心分流，并被带回松原。无越级上访、无违法行为，没有扰乱国家机关正常工作秩序。被上诉人提供的证据证明不了上诉人的违法行为，故对上诉人拘留是违法的。2、一审法院对本案的管辖权认定错误，上诉人无违法事实，即使有违法事实，行为人违法行为的管辖地是北京，应由北京市公安局管辖，从训诫书的四条内容来看，没有任何违法行为，不能作为处罚的依据。故一审法院适用法律错误。综上，被上诉人认定上诉人的信访行为违法，没有充分的证据，原审认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求二审法院判决撤销原审判决，撤销原行政处罚决定。
被上诉人宁江二分局辩称，2016年6月28日，张玉丽到北京天安门地区非上访区上访，被北京市公安局天安门分局治安大队查获。张玉丽的行为扰乱了当地的公共场所秩序，虽其行为发生地在北京，但其居住地在松原市宁江区滨江街湘江委，系我局辖区居民。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，我局对张玉丽扰乱公共场所秩序的行为有管辖权。综上，我局依据相关证据材料依法对其作出行政拘留十日的行政处罚正确，该处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
本院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，国务院《信访条例》第十六条、第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，并应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。上诉人张玉丽去北京天安门地区信访，被北京市公安机关工作人员发现、制止。北京天安门地区并非信访指定的接待场所，张玉丽越级非正常上访的事实清楚，其行为扰乱了国家机关正常工作秩序，被上诉人对其作出行政处罚并无不当。关于上诉人提出的被上诉人没有管辖权的上诉理由，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。故宁江二分局具有对张玉丽的行为予以治安行政处罚的法定职权，该上诉理由不能成立。关于上诉人提出原审认定事实错误，上诉人不是越级访的上诉理由，本院认为，从上诉人张玉丽的陈述、训诫书等证据可相互印证上诉人到北京非访的事实。上诉人的该上诉理由本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张玉丽负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘永学
审判员 刘 洋
审判员 薛静波
二〇一七年五月四日
书记员 李克举