广东省深圳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤03行终575号
上诉人（一审原告）深圳市赛华房地产有限公司，住所地深圳市福田区福田街道福侨大厦B栋1层05号。
法定代表人温涌波,该公司总裁。
被上诉人（一审被告）深圳市规划和国土资源委员会，住所地广东省深圳市福田区红荔西路8009号规划大厦。
法定代表人王幼鹏，该委员会主任。
委托代理人曹�晓，该委员会福田管理局工作人员。
上诉人深圳市赛华房地产有限公司（以下简称赛华地产）因诉被上诉人深圳市规划和国土资源委员会（以下简称规土委）规划行政许可并要求行政赔偿一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2016）粤0308行初895号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
上诉人赛华地产向一审法院起诉称：经深规土规许字[1998]0175号《建设用地规划许可证》等法律文件批准，赛华地产开发建设了福田区幸福家园综合楼小区项目，项目包括住宅、综合市场、车库等部分。位于小区内的赛华公共车库（室内专业停车场）于2002年竣工并投入使用，其申请办理车库的不动产权证，深圳不动产登记中心于2016年5月13日作出“关于驳回幸福家园地下一、二层的分户产权登记申请的决定”。赛华地产决定接受该驳回决定，但认为其出资建设车库的经济损失必须由规土委承担法律责任。特诉至法院，请求判令：1.撤销规土委颁发的深规土规许字[1998]0175号《建设用地规划许可证》；2.规土委依法收回上述许可证孳生物即幸福家园公共车库与综合市场建筑物合计15063.56㎡；3.规土委依法赔偿赛华地产上述15063.56㎡经营性物业赔偿金人民币合计15.59亿元；4.规土委承担本案全部诉讼费用。
一审法院另查明：2016年1月12日，赛华地产因同一事实向法院起诉，案号为（2016）粤0308行初83号，诉讼请求为：“被告履行法定职责，为福田区幸福家园赛华公共车库地下车库部分所有权物业办理所有权证。”2016年3月31日，赛华地产以需另行起诉为由向法院申请撤诉，法院裁定准许。以上事实有该案的行政裁定书、起诉状为证。
一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法行政诉讼》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”根据赛华地产诉称，被诉的《建设用地规划许可证》作出时间是1998年，建设用地上的综合楼小区现已经建成使用并办理产权证书，规划许可的内容已经实现。赛华地产作为项目开发商从知道行政机关作出《建设用地规划许可证》之日至2016年已经明显超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项、第二款的规定，裁定驳回原告赛华地产的起诉。
上诉人赛华地产不服该裁定，上诉请求撤销原裁定，指令一审法院依法继续审理。主要理由是：一审法院裁定的根据是《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”一审法院称赛华地产从知道行政机关作出《建设用地规划许可证》之日至2016年已经明显超过法定起诉期限裁定驳回起诉，现上诉人不服该裁定，归纳有两点：其一，众所周知，被诉的《建设用地规划许可证》法定内容必然包括规土委依法赋予赛华地产该许可证义务与权利的两项内容，赛华地产已经知道该许可证的义务并且在2002年该项目竣工时履行义务完毕；赛华地产基于对行政机关的信赖，一直以为自竣工日起就已经拥有该许可证的权利。但是2014年发生的“道闸事件抓人冤案”，由深圳市中级�民法院终审判决赛华地产法定代表人刑事罪名成立，暴露原来该许可证的赛华地产权利尚未办理——即终审法院不认可该许可证项目的大房地产证或者物权法第三十条的刚性规定等能够代表或者证明幸福家园地下室停车场物业产权归属赛华地产所有，只认可独立的幸福家园地下室停车场物业的不动产权证才能作为该物业权属人的法律凭证。于是赛华地产多次要求规土委必须办理幸福家园地下室停车场物业的不动产权证，直至2016年3月31日规土委才告知赛华地产应该到下属不动产登记中心办理。赛华地产于2016年4月15日向不动产登记中心办理申请办理，但30天的办证期限届满，赛华地产并没有领到不动产权证，而是领到了深不动产登[2016]32号行政决定，该决定驳回赛华地产的幸福家园地下一层、二层的分户产权登记申请，即驳回赛华地产依法办理幸福家园整个地下室建�物房屋（合计建筑面积11633.85平方米）的不动产权证的申请。因此赛华地产基于对作为行政机关的行政信赖，以前一直以为该许可证的权利已经实现，但由于2014年“道闸事件抓人冤案”发生暴露该许可证的权利并未实现，直至2016年5月16日收到不动产登记中心的上述行政决定，才证明根本不能实现该许可证的权利，也就是才证明该规划许可的部分内容已经不能实现，也才证明赛华地产是才知道不能办理该许可证应该依法拥有的法律权利。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，赛华地产于2016年5月19日提起的一审诉讼完全是属于自知道作出行政行为之日起六个月内提出，并且属于涉及不动产的诉讼，也是在20年的诉讼期限内，故一审法院裁定称“已经超过六个月法定起诉期限”和“规划许可的内容已经实现”显然都是属于认定事实错误，所作出的行政裁�书也就错误。其二，人民法院是解决行政纠纷的最后一道防线，判案原则是以事实为依据，以法律为准绳，赛华地产基于对行政机关的政府不动产权部门作出不能办理幸福家园地下室停车场物业的不动产权证的行政决定书的信赖，认定确实不能实现该许可证的权利。如果赛华地产连起诉依法赋予行政相对人该许可证权利义务的颁发人的行政机关都被所谓的诉讼时效限制，那么赛华地产巨额投资幸福家园地下室停车场物业，却因为没有获得应该依法赋予的该许可证权利所造成的巨大经济损失与人身权利损害，又要找谁承担法律责任？况且，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项规定是“超过法定起诉期限且无正当理由的”才应当裁定驳回起诉。这里有个前提是“且无正当理由的”，显然赛华地产�诉规土委是完全有“充足的正当理由的”。人民法院是维护社会公平正义的最后一道防线，如果都不设防，则等于逼迫作为行政相对人无路可走或者走向极端，那也不符合党和国家全面依法治国的根本国策；人民法院也不能因为行政相对人信赖行政机关，就一定要让其丧失行政信赖保护的合法权利，那样就明显违背法律的公平正义性质。
本院经审理查明：1998年9月22日，原深圳市规划国土局向深圳市宏拓基业房地产实业有限公司发出《深圳市建设用地规划许可证》（深规土规许字[1998]0175号），作出建设用地规划许可，许可建筑面积29400平方米，其中住宅26000平方米，综合市场2500平方米，车库900平方米（安排在首层）；地下部分的建筑面积不计入总建筑面积，不计容积率；机动车泊位数自用1辆/2户，公用200辆。1999年5月20日，原深圳市规划国土局与深圳市宏�基业房地产实业有限公司、深圳华冠投资发展有限公司就涉及的建设用地签订《深圳市土地使用权出让合同书》[深地合字（1999）0017号]，合同附加条款第一条规定，该地块上26000平方米住宅及2500平方米综合市场可进入市场销售，其余900平方米车库限自用。2000年3月3日，原深圳市规划国土局与深圳市通瑞达房地产实业有限公司（原名深圳市宏拓基业房地产实业有限公司）、深圳华冠投资发展有限公司、深圳市卓众实业有限公司、深圳市赛格广场投资发展有限公司签订《深地合字（1999）0017号<深圳市土地使用权出让合同书>补充协议》，约定涉案建设用地由以上受让人合作开发。2001年9月29日，原深圳市规划与国土资源局与上述受让人签订《深地合字（1999）0017号<深圳市土地使用权出让合同书>第一补充协议》，约定涉案建设用地由受�人合作成立的赛华地产开发经营，该地块上的相应权利义务转移给赛华地产。2002年9月18日项目建成后，赛华地产于2003年9月取得房地产登记，登记机关核发的深房地字第××号房地产证载明项目计容积率面积29699.64平方米，其中住宅26269.93平方米，综合市场2469.95平方米，车库959.76平方米，不计容积率的地下室11616.33平方米；住宅、综合市场可以进入市场销售、车库为自用。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”因上诉人起诉的规划行政许可行为发生在《中华人民共和国行政诉讼法》修改前，应当首先审查在2015年5月1日前起诉期限是否届满。原深圳市规划国土局于1998年发出深规土规许字[1998]0175号《建设用地规划许可证》，后与受让方签订土地使用权出让合同，合同约定的建筑面积与建设用地规划许可内容一致，2001年9月29日赛华地产作为土地使用权受让方合作组建的公司承继涉案地块的开发经营权利义务，当时即知道并应当知道涉案地块的建设用地规划许可内容。修正前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关�出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”规划国土部门在建设用地规划许可文件中没有告知诉权和起诉期限，赛华地产不是建设用地规划许可行为的相对人，可作为利害关系人起诉，起诉期限从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。赛华地产自2001年承继土地使用权出让合同约定的权利义务之时即知道并应当知道涉案地块的建设用地规划许可行政行为内容，其不服建设用地规划许可行政行为的起诉期限最长应计至不超过2年的期限，应在2003年届满，属于在《中华人民共和国行政诉讼法》修正案施行之�已经起诉期限届满的情形，不必适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限为六个月的新规定。一审法院对赛华地产的起诉立案登记之后，经审查认定已经明显超过起诉期限且并无正当理由，未经开庭审理裁定驳回起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款的规定。赛华地产以项目建成后一直正常使用地下建筑物，直到发生刑事案件法院不认可赛华地产为权利人以及申请办理地下建筑物不动产权登记被拒绝时，才知道规土委的建设用地规划许可行为许可建设的地下建筑面积无法确认不动产权利的理由，主张没有超过六个月和二十年的最长起诉期限，属于对行政诉讼起诉期限的错误理解，不符合法律关于起诉期限的规定，本院不予支持。一审法院认定赛华地产的起诉超过起诉期限，裁定驳回起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 杨克成
审判员 王成明
审判员 王强力
二〇一六年十一月四日
书记员 胡惠敏