湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湘高法行终字第70号
上诉人（原审被告）：长沙县人民政府。住所地：湖南省长沙县星沙镇开元路。
法定代表人：张庆红，该县县长。
委托代理人：石欣灵，长沙县人民政府法制办公室副主任。
委托代理人：王承志，长沙县人民政府法制办公室主任。
上诉人（原审被告）：长沙县黄花镇人民政府。住所地：长沙县黄花镇黄回路***号。
法定代表人：黎文革，该镇镇长。
委托代理人：王景平，黄花镇政府重点办主任。
委托代理人：王靖民，湖南湘行律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：刘森林。
被上诉人（原审原告）：张娟娟。
委托代理人卢京美，湖南崇民律师事务所律师。
刘森林、张娟娟诉长沙县人民政府、长沙县黄花镇人民政府行政允诺一案，长沙市中级人民法院2014年12月16日作出（2014）长中行初字第00055号行政判决。长沙县人民政府、长沙县黄花镇人民政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
长沙市中级人民法院根据采信的证据认定以下事实：2006年2月28日，长沙县黄花镇人民政府作出黄政发（2006）10号《关于成立黄花机场扩建工程黄花镇协调指挥部的通知》，成立黄花机场扩建工程建设黄花镇协调指挥部。2010年12月1日，为加快黄花机场综合配套服务设施项目和人民东路拆迁安置工作，确保黄花机场扩建顺利进行，长沙县人民政府发布长县政办函（2010）52号通知，决定成立黄花机场综合配套服务设施项目暨人民东路拆迁安置工作指挥部。2011年11月27日，黄花机场扩建工程建设黄花镇协调指挥部向原告刘森林、张娟娟作出《关于刘森林夫妇拆迁过程中遗留问题的承诺》，承诺称：“如刘森林、张娟娟之子女在2012年3月31日前出生并领取独生子女证，指挥部将按103号令予以补足10万元购房补助，并享受2.53万元购房补贴，另享受独生子女20平方米合法房屋面积拆迁补偿费，及80平方米限价房优惠政策。”原告房屋被拆除后，原告仅获得承诺书上载明的独生子女20平方米合法房屋面积拆迁补偿费。2014年4月23日，原告向长沙县人民政府信访局信访。2014年5月13日，长沙县黄花镇人民政府作出《关于刘森林夫妇信访问题的回复》，回复称：收到长沙县转交的信访事项后，与黄花机场综合配套服务设施项目暨人民东路拆迁安置工作指挥部联系后，认为原告收到的承诺违背政策，后经会议研究讨论认为全县应严格执行现有政策，不能兑现承诺。2014年7月1日，刘森林、张娟娟认为长沙县人民政府、长沙县黄花镇人民政府未兑现承诺上允诺的内容，向法院起诉。
长沙市中级人民法院经审理认为：《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《长沙市征地补偿安置条例》第三条规定：“县（市）、区人民政府负责本辖区内征地补偿安置工作的实施、协调、监督和管理；乡（镇）人民政府、街道办事处应当支持、配合做好征地补偿安置工作。”本案涉及的黄花机场综合配套服务设施项目征地、补偿安置工作，应当属于长沙县人民政府的职能，长沙县黄花镇人民政府仅履行协调、配合职能。《关于刘森林夫妇拆迁过程中遗留问题的承诺》内容涉及到长沙县人民政府、长沙县黄花镇人民政府的职权范围。同时，从本案查明的事实看，长沙县人民政府成立的“黄花机场综合配套服务设施项目暨人民东路拆迁安置工作指挥部”，负责黄花机场综合配套服务设施项目征收补偿工作的开展，长沙县黄花镇人民政府成立的“黄花机场扩建工程建设黄花镇协调指挥部”负责协调处理具体事宜。因此，黄花机场扩建工程建设黄花镇协调指挥部作出的《关于刘森林夫妇拆迁过程中遗留问题的承诺》，应当由长沙县人民政府、长沙县黄花镇人民政府共同承担法律责任，两级行政机关均为本案适格被告。原告刘森林、张娟娟与被告长沙县人民政府、长沙县黄花镇人民政府之间基于承诺书已形成了行政允诺关系，现两被告未全部履行承诺书承诺的内容，应当依法履行。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决：一、原告刘森林、张娟娟与被告长沙县人民政府、长沙县黄花镇人民政府之间形成行政允诺关系；二、被告长沙县人民政府、长沙县黄花镇人民政府在判决生效后依法履行《关于刘森林夫妇拆迁过程中遗留问题的承诺》。一审案件受理费50元，由被告长沙县人民政府、长沙县黄花镇人民政府负担。
长沙县人民政府不服，向本院提起上诉称：本案所涉《关于刘森林夫妇拆迁过程中遗留问题的承诺》由长沙县黄花镇人民政府成立的扩建协调指挥部作出，该指挥部与其成立的‘黄花机场综合配套服务设施项目暨人民东路拆迁安置工作指挥部’，不属于同一机构，无法律隶属关系，且长沙县政府事后也没有追认该承诺。另外，该承诺违反法律规定且超越权限，应当无效，责任亦不应由长沙县政府承担。一审认定长沙县政府为本案适格被告并判令县政府府兑现承诺错误。请求依法撤销或改判一审行政判决。
长沙县黄花镇人民政府上诉称：行政允诺是行政主体为履行自己的行政职责，向不特定的行政相对人公开发出的，故《关于刘森林夫妇拆迁过程中遗留问题的承诺》不具有行政允诺法律属性；而且，扩建协调指挥部承诺的事项明显超越权限，违反法律和政策规定，一审法院定性不准且未审查该承诺的合法性。请求撤销原判，依法改判。
被上诉人刘森林、张娟娟答辩称：诚实守信是法治政府的基本要求，且《关于刘森林夫妇拆迁过程中遗留问题的承诺》并不违反法律禁止性规定。一审确认行政允诺关系成立，并责令上诉人履行，是正确的。请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
在确认一审认定事实的基础上，本院另查明：
《关于刘森林夫妇拆迁过程中遗留问题的承诺》所盖公章为“黄花机场配套设施基础工程建设项目指挥部”。
长沙县黄花镇人民政府在2014年5月13日《关于刘森林夫妇信访问题的回复》中写道：收到长沙县‘领导批示’信访事项较交单后，镇政府迅速联系黄花机场综合配套服务设施项目暨人民东路拆迁安置工作指挥部，指挥部于2014年5月5日将有关情况说明如下：一、刘森林户在拆迁时，已属于综合配套服务区整体拆迁的尾声阶段，其妻当时确有身孕。为推动拆迁，机关工作人员依据主观经验，认为该项目第三公告发布不会在2012年3月31日之前，故违背政策作出承诺，并加盖指挥部公章……。
长沙县黄花镇人民政府在呈送给本院的2014年12月31日的“行政上诉状”中写道：“黄花机场扩建工程建设黄花镇协调指挥部对被上诉人作出的承诺……”。
2014年3月27日，长沙县常务副县长杨忠文组织县政府办、国土局、重点工程办、人社局、公安局、征地办、黄花镇等单位召开了黄花片区征地拆迁工作会议，其中议定：对于刘森林户儿子要求补偿问题，严格按政策执行，在第三公告后出生的新生儿不能享受拆迁中的任何费用补偿……。并在2014年4月23日制作了长县政纪（2014）50号“关于黄花片区征地拆迁工作的会议纪要”。
还查明，2012年3月5日，张娟娟在长沙县黄花镇医院产下一子，取名“刘昊”。之后，领取了独生子女证。
本院认为：行政主体为履行好自己的职责，向特定或不特定的相对人作出的，承诺在出现某种特定情形、或者相对人实施（完成）某一特定行为后，由自己或自己所属的职能部门给予该相对人奖励或其他利益（如提供便利、给予补贴等）的单方意思表示，是为行政允诺。行政允诺的对象可以是不特定的，也可以是特定的。最高人民法院2004年1月14日下发的《关于规范行政案件案由的通知》中，将其明确规定为一种可诉的行政行为。根据土地管理法律的规定，征地拆迁安置补偿工作属行政事务，故本案中《关于刘森林夫妇拆迁过程中遗留问题的承诺》属于行政允诺。该允诺对刘森林、张娟娟的权益产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，刘森林、张娟娟可以向人民法院提起行政诉讼。
根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《湖南省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》以及《长沙市征地补偿安置条例》的规定，征地安置对象为被征地的农村集体经济组织成员。“尚未出生的胎儿”依法不属于“必须安置的对象”。但是，如果土地征收部门从人性关怀的角度，在实施征收过程中为安置对象尚未出生的胎儿适当考虑或留存一些征收权益，也不违反法律的禁止性规定。黄花机场配套设施基础工程建设项目指挥部（长沙县黄花镇人民政府认为是“黄花机场扩建工程建设黄花镇协调指挥部”）《关于刘森林夫妇拆迁过程中遗留问题的承诺》体现了对被安置对象刘森林夫妇及尚未出生胎儿的人性关怀，同时也达到了“推动拆迁”的目的，虽不符合长沙县人民政府的政策要求，但未违反法律禁止性规定，应予支持。
行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一款的规定，应当以组建该机构的行政机关为被告。“黄花机场扩建工程建设黄花镇协调指挥部”、“黄花机场综合配套服务设施项目暨人民东路拆迁安置工作指挥部”，系长沙县黄花镇人民政府、长沙县人民政府为确保黄花机场扩建项目顺利推进而成立，两级政府在黄花机场扩建项目的征地补偿安置及遗留问题的处理等方面均有职责，原审据此认为《关于刘森林夫妇拆迁过程中遗留问题的承诺》内容涉及到长沙县人民政府、长沙县黄花镇人民政府的职权范围，应当由长沙县人民政府、长沙县黄花镇人民政府共同承担法律责任，并无不当。在“刘森林、张娟娟之子女在2012年3月31日前出生并领取独生子女证”的情况下，应诚实守信，兑现承诺。
综上，虽然一审未对本案所涉行政允诺的合法性进行审查不当，但一审认定事实清楚，审判程序合法，处理结论正确。两上诉人要求撤销或改判一审的诉请不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人长沙县人民政府、长沙县黄花镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张坤世
审 判 员 夏 阳
代理审判员 黄一凡
二〇一五年三月十九日
书 记 员 丁恒芳
附：相关法律条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
2.《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第二十条第一款行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。