河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）安中行终字第16号
上诉人（一审被告）安阳市盐业管理局，住所地：安阳市人民大道37号。
法定代表人吴华民，局长。
委托代理人殷保明，河南兴亚律师事务所律师。
委托代理人陈晓解，河南兴亚律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）安阳豫龙氯钠化工有限责任公司，住所地：安阳市北关区缑家垒村西。
法定代表人牛交交，经理。
委托代理人牛书青，男，该公司业务经理。
委托代理人胡保健，河南至尊律师事务所律师。
上诉人安阳市盐业管理局（以下简称盐业局）因安阳市豫龙氯钠化工有限责任公司（以下简称豫龙公司）诉其盐业行政处罚及行政赔偿一案，不服河南省安阳市北关区人民法院（2011）北行初字第64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年2月25日公开开庭审理了本案。盐业局的的委托代理人陈晓解、豫龙公司的委托代理人牛书青、胡保健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
盐业局于2011年6月30日对豫龙公司作出（安）盐罚字[2011]第002号行政处罚决定，认为豫龙公司未经批准，购进盐产品未报盐业局备案的情况下，私自购进盐产品违反了《河南省盐业管理条例》第十九条、第二十条、第二十二条的规定。豫龙公司违法购进盐产品156.75吨，数量巨大，违法行为严重，依据《河南省盐业管理条例》第二十八条“违反本条例第十九条、第二十条、第二十二条规定的由盐业行政主管部门责令停止违法行为，没收违法盐产品和违法所得，并处以违法盐产品价值一倍以上三倍以下罚款”的规定，决定对豫龙公司作出如下行政处罚：1、没收盐产品156.75吨；2、罚款365000元。
一审法院经审理查明：2011年1月13日，盐业局接到举报后，于当日在安阳市公安局工作人员的协助下，到安阳市北关区缑家垒村委会西侧院内进行现场检查，发现该处存放有豫龙公司涉嫌违法盐产品156.75吨共四种：第一种外包装标注“高级精制盐”；第二种外包装标注“工业氯化钠”；第三种外包装标注“日晒盐”；第四种外包装无任何标注。豫龙公司诉称盐业局查封、扣押盐产品205吨，但未提交证据。当日，盐业局对上述盐产品予以查封、扣押。并对查获的违法盐产品进行现场抽样。2011年1月18日，盐业局委托河南省盐产品质量监督检验站对查获的豫龙公司四种盐产品氯化钠、碘含量进行鉴定。2011年1月19日，河南省盐产品质量监督检验站对鉴定的四种盐产品分别出具检验报告。其中湖北应城市七二盐厂生产的高级精制盐氯化钠含量99.29%；山东省莱州市文昌北路698号生产的日晒盐氯化钠含量88.91%；河北省黄骅市羊二庄镇工业园区生产的工业氯化钠含量85.84%；无任何标志的粉碎加工盐氯化钠含量89.86％。2011年1月21日，盐业局以豫龙公司违法营销盐产品违反《河南省盐业管理条例》第十九条第二款、第二十条、第二十二条为由，根据《河南省盐业管理条例》第二十八条、参照《河南省盐业行政处罚裁量标准》，拟对豫龙公司作出没收盐产品156.75吨，罚款365000元的行政处罚，并向豫龙公司作出行政处罚事先告知书，告知该公司依法享有的权利。2011年3月14日，盐业局通过公告形式送达了听证告知书。2011年5月23日，豫龙公司提出听证申请。2011年6月1日，盐业局根据豫龙公司申请举行了行政处罚听证。2011年6月30日，盐业局对豫龙公司作出（安）盐罚字［2011］第002号行政处罚决定：对豫龙公司作出没收盐产品156.75吨，罚款365000元的行政处罚。豫龙公司不服该处罚决定，向安阳市人民政府提出行政复议。2011年11月2日，安阳市人民政府作出[2011]121号行政复议决定，维持了原处罚决定。豫龙公司不服，向安阳市北关区人民法院提起行政诉讼。庭审中，双方对涉案156.75吨盐产品是工业盐均无异议。2011年7月6日盐业局在《安阳日报》上采取公告送达方式向豫龙公司送达（安）盐罚字［2011］第002号行政处罚决定书。卷宗中未显示豫龙公司单位下落不明,或者用法律规定的其他方式无法送达。
另查明，豫龙公司于2010年5月31日经安阳市工商行政管理局北关分局审查批准注册成立，取得企业法人营业执照（注册号410503010004438）及组织机构代码证，公司类型为一人有限责任公司，经营范围为工业氯化钠销售，营业期限为2010年5月31日至2020年5月31日。2011年9月20日安阳市工商行政管理局北关分局作出安北工商许撤字（2011）第1号《关于撤销安阳豫龙氯钠化工有限责任公司经营范围中“工业氯化钠销售”项目登记的决定》。豫龙公司不服提起行政诉讼，安阳市北关区人民法院作出（2011）北行初字第62号行政判决，驳回豫龙公司的诉讼请求。豫龙公司不服提起上诉，安阳市中级人民法院于2013年8月12日作出（2013）安中行终字第34号行政判决：一、撤销安阳市北关区人民法院（2011）北行初字第62号行政判决；二、撤销安阳市工商行政管理局北关分局2011年9月20日作出的安北工商许撤字（2011）第1号《关于撤销安阳豫龙氯钠化工有限责任公司经营范围中“工业氯化钠销售”项目登记的决定》。
一审法院认为：根据国务院《盐业管理条例》第四条、《河南省盐业管理条例》第四条、第十四条的规定，盐业局具有盐业行政执法主体资格。豫龙公司、盐业局对涉案156.75吨盐产品是工业盐均无异议。盐业局于2011年6月30日作出（安）盐罚字[2011]第002号行政处罚决定时，工商行政管理机关行政许可豫龙公司的经营范围“工业氯化钠销售”仍然合法有效。本案中，豫龙公司销售工业氯化钠（工业用盐）是在行政许可的经营范围之内，故盐业局认定豫龙公司非法营销盐产品并予以行政处罚属主要证据不足。同时，按照法律规定，只有在受送达人下落不明，或者用法律规定的其他方式无法送达的，才可公告送达。本案中，盐业局不能证明豫龙公司下落不明，或者用法律规定的其他方式无法送达，而直接采用公告送达，属程序违法。综上，盐业局对豫龙公司作出的（安）盐罚字[2011]第002号行政处罚决定，证据不足、程序违法，依法应予撤销，对查扣的豫龙公司的工业盐应予返还。豫龙公司诉称盐业局将扣押其205吨工业氯化钠认定为156.75吨盐产品，因未能提供证据，不予支持。经一审法院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目和第3目、《中华人民共和国国家赔偿法》第二十五条第二款之规定，判决：一、撤销被告安阳市盐业管理局2011年6月30日作出的（安）盐罚字[2011]第002号行政处罚决定；二、责令被告安阳市盐业管理局在本判决生效后十五日内返还扣押的原告安阳豫龙氯钠化工有限责任公司156.75吨工业盐。三、驳回原告安阳豫龙氯钠化工有限责任公司的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由盐业局承担。
上诉人盐业局不服一审判决，向本院提起上诉称：1、盐业局向豫龙公司送达的行政处罚决定书，履行了法律规定的程序义务，一审法院以送达程序不当为由撤销行政处罚决定无事实依据。2、工业氯化钠属于限制经营工业产品，工商行政管理部门颁发此类证照应经省级盐业行政主管部门许可，人民法院发现工商行政管理部门错发证照的，应建议颁证的工商行政管理机关纠正，一审法院判决撤销盐业局作出的行政处罚，与法律规定背道而驰，实属不当。请求撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回豫龙公司的诉讼请求。
被上诉人豫龙公司未提交答辩状，庭审时答辩称：1、一审判决以送达程序违法撤销行政处罚决定符合法律规定。公告送达的前提是当事人下落不明，盐业局明知豫龙公司地址，遗漏了留置送达程序。2、盐业局主张工业氯化钠是国家限制经营的产品的观点错误。这是站在部门利益的基础上，违反国家法律和法规，实施的干扰豫龙公司正常经营、滥用执法权的行政垄断行为。豫龙公司在一审中要求盐业局出示国家法律和行政法规规定限制和禁止经营工业盐的法律依据，但根本无法提供。根据行政许可法第十五条的规定，地方性法规无法限制地方企业的经营资质，国务院关于确需保留的行政许可项目审批中也没有工业盐审批的项目。现行法律规定食盐专营办法，没有工业盐专营办法。在豫龙公司取得营业执照时，根据河南省政府豫政2005第27号文件，行政法第八条信赖保护原则，豫龙公司应该受到法律保护。盐业局强调工商部门违法登记是错误观点。盐业局不能提供相关规定，对豫龙公司经营行为进行处罚，不仅是违法行政，而且违反了合同法确立的契约自由原则，违反了合同法任何行政机关不能干涉豫龙公司订立合同的权利和自由，也违反了最高人民法院工业盐不属于限制买卖和禁止买卖的规定。故一审法院撤销处罚决定是正确的。另补充两点：1、一审判决虽然支持豫龙公司请求，但是判决书的表述不够完美，没有引用行政许可法和最高法第5号案件进行表述，有所缺陷；2、一审法院撤销了处罚行为，豫龙公司要求对假借执法干预经营的行为发出司法建议。综上，请求二审法院支持豫龙公司请求，并发出司法建议。
一审判决所列双方当事人提交的证据材料均已装订卷宗移交本院审查。
本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。
本院认为：根据国务院《盐业管理条例》、《河南省盐业管理条例》的规定，盐业局具有在本行政区域内实施盐业行政管理的法定职责。《国家计委、国家经贸委关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》（计价格[1995]1872号）规定：“……将现行工业盐的计划分配改为在国家总量计划指导下的合同订货。即，改变现行两碱企业只能按照计划分配的数量到指定盐场（厂）‘一对一’采购的办法，由中国轻工总会和化工部每年联合组织订货会，盐碱生产企业双方直接见面，双向选择，签订合同，直接结算。同时取消现行的工业盐准运证和准运章制度，……”同时，该通知还规定：国家确定的目标总量（1996年为1000万吨）以外的两碱工业用盐可向小盐场直接订货，价格由双方协商。不能够直达供货的小碱厂等零星散户的工业用盐和其它工业用盐，由盐业公司组织供应。文件显示，对于两碱工业用盐之外的其它工业用盐，国家并无规定可以完全放开，而是由盐业公司组织供应。国家发改委“发改盐业函（2006）01号”文中明确规定：“两碱工业用盐完全放开，由产销直接见面，自行衔接供应和价格。其他工业用盐即小工业用盐实行各省盐业公司统一经营，政府指导定价”。由此看来，对于其他工业用盐，盐业行政主管部门仍具有相应的管理职责。豫龙公司认为盐业局无权作出本案被诉行政处罚决定及处罚决定适用法律错误的理由不能成立，该公司要求撤销该处罚决定的诉讼请求，本院不予支持。豫龙公司要求盐业局返还205吨盐的行政赔偿请求缺乏法律依据，应一并予以驳回。豫龙公司主张盐业局向其送达行政处罚决定不应采用公告送达的方式，程序违法。因盐业局在向豫龙公司送达行政处罚决定时采用了直接送达和邮寄送达的方式，并提交了相关证据予以证实，在仍无法送达的情况下，采用公告送达的方式并无不当。市盐业管理局上诉要求改判请求成立，本院予以支持。一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销河南省安阳市北关区人民法院（2011）北行初字第64号行政判决;
二、驳回安阳豫龙氯钠化工有限责任公司要求撤销安阳市盐业管理局作出的（安）盐罚字[2011]第002号盐业行政处罚决定及要求返还205吨工业盐的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由安阳豫龙氯钠化工有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 阎丽杰
审判员 高秀清
审判员 田 峥
二〇一四年三月二十七日
书记员 张艳娇