山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）德中行初字第78号
原告奚风岭。
委托代理人石萍。
被告山东德州运河经济开发区管理委员会，住所地山东省德州市德城区旭升街16号。
法定代表人樊兆杰，主任。
委托代理人王绪义，系被告工作人员。
委托代理人张宁，山东鑫大公律师事务所律师。
第三人德州市运河经济开发区南陈庄村委会。
法定代表人井俊坡，村主任。
委托代理人陈翠艳，山东涵诺律师事务所律师。
委托代理人毕永华，山东涵诺律师事务所实习律师。
原告奚风岭因认为被告山东德州运河经济开发区管理委员会（以下简称运河管委会）行政不作为及行政赔偿一案，于2015年9月28日向本院提起行政诉讼，因原告诉讼请求不明确，本院释明后，原告于2015年10月19日更改诉状并提交。本院于2015年10月20日立案后，于2015年10月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等相关文书，于2015年11月20日公开开庭审理了本案。原告奚风岭委托代理人石萍，被告运河管委会委托代理人王绪义、张宁，第三人德州市运河经济开发区南陈庄村委会（以下简称南陈庄村委会）委托代理人陈翠艳、毕永华到庭参加诉讼，被告机关负责人因故未能到庭。本案现已审理终结。
原告奚风岭诉称，原告系德州市运河经济开发区南陈庄村民，德州市人民政府下发的德政字[2005]30号、德政发[2009]10号文件，决定对运河经济开发区南陈庄进行城中村改造。原告房屋被拆迁，在拆迁过程中，被告违法、违规操作，原告的合法权益被侵害。根据德政字[2005]30号、德政发[2009]10号文件被告没有起到主管责任，不按文件、法律法规执行，行政不作为，南陈庄村委会在没有办理许可文件，程序违法情况下拆迁、安置、不公平不公正、不公开，实体违法，南陈庄村委会制定的拆迁安置方案，未经政府机关批准，没有经过地段、房屋评估，村委会进行拆迁是违法、越权行为。因拆迁安置不公开、村委会倒卖安置楼，与民争利，在种种违法、违规下对原告这个老弱病残的家庭不单没有照顾还侵害了原告的合法权益，因此提起行政诉讼，请求：1、判令撤销南陈庄村委会与原告签订的房屋拆迁补偿安置协议书；2、确认被告没有制定拆迁安置补偿方案，没有办理相关拆迁许可文件，属行政不作为；3、判令被告及第三人归还原告宅基地使用权、以及恢复宅基地上房屋；4、判令被告偿还原告各项损失共计61500元；5、涉及本案的诉讼费及其他相关费用均由被告承担。原告奚风岭提供了以下16份证据和依据：1、南陈庄2006年拆迁补偿安置规定打印件1份；2、拆迁通知打印件1份；3、房屋拆迁补偿安置协议复印件1份；4、奚振江残疾证复印件1份；5、奚风岭户口信息表；6、奚风岭08180288号土地使用权证；7、回迁户分楼政策及南陈庄村安置楼价格公示照片复印件1张；8、南陈庄城中村改造实施方案；9、德州市人民政府德政发[2009]10号文件打印件1份；10、德州市人民政府德政字[2005]30号文件打印件1份；11、南陈庄村委会公告；12、（2015）德中行初字第34号判决书；13、运河街道办关于石萍信访问题答复书；14、网页回复；15、（2015）第1-14号政府信息公开告知书复印件各1份；16、德天会专审字（2014）第186号审计报告复印件1份。原告奚风岭拟用证据3、5、6、9、10、15证明原告符合起诉条件，用证据9、10、12、14、15、16证明被告存在不作为行为。同时认为1-16份证据均证明被告不作为给原告造成了损失。
被告运河管委会辩称，一、原告认为答辩人行政不作为，没有事实及法律依据。行政不作为，是指行政机关拒不履行法定职责的行为，原告所称制定拆迁补偿安置协议，并非答辩人法定职责。二、原告要求答辩人偿还原告各项损失，并无依据。行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，具体到本案，原告应对其主张的损失提供证明，同时原告还要证明其损失是答辩人的行政不作为造成的，如不能证明答辩人存在不作为，原告的主张不应得到支持，答辩人没有拒不履行法定职责的行为，因此原告要求答辩人承担其损失，没有依据。三、原告主张撤销与第三人签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》，因该协议并非行政合同，而是民事诉讼调整范畴，原告应另行提起民事诉讼。四、原告主张的恢复原状，是合同撤销的后果，因答辩人并非合同当事人，因此对《补偿安置协议》的履行、撤销、解除等，作为并非合同当事人的答辩人，不应承担任何责任。综上原告的诉讼请求没有事实及法律依据，因此请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告运河管委会在法定举证期限内没有提交证据。
第三人南陈庄村委会辩称，同意被告答辩意见，我方作为村民自治组织，经过村民大会或村民代表大会同意的基础上有权对本村的村容、村貌进行整改拆迁，正是在[2005]30号文件的精神指导下我村进行改造，该行为并不需要经过被告许可，原告在拆迁安置过程中按照自己的意愿与我方签订了安置补偿协议，且已受领了房屋，现在又立案起诉没有任何依据，望依法驳回其诉求。其当庭提交2份证据：1、南陈庄村民代表大会会议纪要；2、运河街道办事处对南陈庄改造实施方案的请示和被告的批复。第三人拟用上述2份证据证明，南陈庄改造实施方案经全体村民代表同意通过，拆迁改造是村集体自身行为与被告无关。
经庭审质证，被告运河管委会对原告提交的证据1，认为无签名盖章，不具备合法形式，与本案无关，不能证明赔偿事实；对证据2、4、7、11，认为真实性无法核实，与原告是否应当得到赔偿没有关联；对证据3真实性有异议，认为只能证明拆迁主体是本案第三人，不是被告；对证据5、6，认为因无原件真实性无法核实，与本案无关；对证据8无异议，认为只能证明南陈庄改造是第三人实施的；对证据9，认为是网上打印件，真实性无法核实，且证据9的发文时间是2009年，南陈庄改造在前，2009年的文件不能规范2008年的行为；对证据10，认为真实性无法核实，该文件没有明确规定被告就是城中村改造的建设者和实施者。对证据12，认为不能证明被告应作为拆迁补偿安置方案的制定者和执行者；证据13，认为不能证明原告主张的事实，只能证明南陈庄拆迁改造是第三人实施的；对证据14，真实性无法核实，认为该证据对南陈庄是城中村改造的实施者、组织者予以了认定；对证据15、16，认为与本案无关，同时认为证据16的真实性无法核实。第三人对上述证据质证意见同被告。
原告对第三人提交的证据1，认为只能证明村两委讨论同意改造，不能证明改造的合法性；对证据2，认为只能证明是一个请示流程，改造方案没有经过区政府和市政府批准。被告对第三人提交的证据1、2无异议，认为上述证据证明改造方案经过村民代表大会讨论通过，城中村改造是本案第三人制定并实施的。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、7、8、11，六份证据，虽均为复印件，但该六份证据能够相互印证南陈庄村2006-2008年进行“城中村”拆迁改造，并制定了《德州市运河经济开发区南陈庄“城中村”改造实施方案》，南陈庄村委会对拆迁补偿安置的相关规定进行公告的情况，在此证明范围内本院予以采信；证据5、6能够证明原告在南陈庄拥有宅基地是该村村民；证据12、13、14、15证明了原告对于南陈庄村改造安置不服申请政府信息公开及信访的情况。对上述证据本院在此证明范围内予以采纳。证据9，因南陈庄拆迁是在2006-2008年，该文件是2009年作出，系本案所涉村庄拆迁改造之后做出，本院不予作为证据使用。证据10系德州市人民政府文件，本院予以认定。原告提交的证据4、16与本案无关，本院不予以采纳。第三人提交的证据1、2，证明了南陈庄“城中村”改造实施方案经村民代表大会讨论通过，运河街道办事处对改造方案进行请示及运河管委会批复的过程，在此证明范围内本院予以认定。
经审理查明，原告奚风岭系德州运河经济开发区南陈庄村村民，奚振江系原告之子。2006年-2008年德州市运河经济开发区南陈庄村进行“城中村”改造，并制定了《德州市运河经济开发区南陈庄“城中村”改造实施方案》，该方案经南陈庄村村民代表大会讨论通过后，由运河街道办事处报请运河管委会批准实施。2008年原告与南陈庄村委会签订了房屋拆迁补偿安置协议。原告诉称2015年8月26日通过政府信息公开答复得知南陈庄拆迁补偿安置方案是由南陈庄村委会经村民代表大会研究通过，原告认为根据德州市人民政府德政字[2005]30号文件，运河管委会应当制定南陈庄城中村改造实施方案，被告没有制订拆迁安置补偿方案、没有办理拆迁相关许可文件属行政不作为，为此原告于2015年9月28日诉至本院。
本院认为，一、原告奚风岭系南陈庄村村民，在南陈庄拥有合法房屋和宅基地，南陈庄进行城中村拆迁改造与其有利害关系，具有诉讼主体资格。原告2015年8月26日通过政府信息公开获知《德州市运河经济开发区南陈庄“城中村”改造实施方案》是由第三人作出，被告没有制定相关安置补偿方案。因此原告提起行政诉讼符合法定条件。二、对于被告是否存在行政不作为的问题，原告主张在南陈庄进行城中村改造过程中，南陈庄村委会程序违法，其制定的拆迁安置方案，没有经过政府机关批准就实施是一种违法越权的行为，根据德州市人民政府德政字[2005]30号文件规定，被告作为主管机关没有起到主管责任，没有制定拆迁安置补偿方案，没有办理拆迁相关许可文件，属于行政不作为。从本案原告及第三人提供的证据可知，南陈庄城中村改造是由南陈庄村委会具体组织实施的。根据第三人南陈庄村委会提供的两份证据，可以证实南陈庄改造实施方案经南陈庄村村民代表大会讨论通过，并报管委会批准。另根据德政字[2005]第30号文件的规定，区政府（管委会）负责组织、协调、督导，各办事处、城中村采取市场化运作方式具体组织实施。同时该文件还规定“具体补偿安置办法由城中村改造实施单位按照国家、省、市城市房屋拆迁管理的相关规定和本村具体情况制定相应实施方案，实施方案须征得城中村村民代表会议通过，报区政府（管委会）和市拆迁主管部门备案”，由此可知，在城中村改造实施过程中管委会只是负责组织、协调和督导工作，具体实施由街道办或城中村负责，对经村民代表会议通过的具体的补偿安置办法和实施方案，区政府管委会只是进行备案，制定安置补偿方案并非其职权。因此南陈庄村委会是该村进行城中村改造的主体和实施者，由其办理拆迁事宜及制定拆迁安置补偿方案符合上述文件规定。原告要求确认被告没有制定拆迁安置补偿方案和拆迁相关许可文件属行政不作为的诉讼请求，本院不予支持。三、对原告要求撤销南陈庄村委会与原告签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》及判令被告、第三人归还宅基地使用权、恢复宅基地上房屋的两项诉讼请求。合议庭认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层性群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，因此原告与南陈庄村委会于2008年签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》是一种民事协议，不属于行政诉讼的受案范围，原告要求撤销该协议的诉讼请求，本院不予支持。因原告与南陈庄村委会签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，其宅基地及房屋被村委会收回、拆除，故原告要求被告归还宅基地使用权、恢复宅基地上房屋，没有事实依据，要求第三人南陈庄村委会返还宅基地、恢复房屋是原告与第三人《房屋拆迁补偿安置协议书》履行的问题，不属于行政诉讼的受案范围。据此，原告要求被告及第三人归还宅基地、恢复宅基地上房屋的请求，本院不予支持。四、对于原告要求偿还各项损失61500元的诉讼请求。原告主张赔偿包括误工费、医药费、精神抚慰金、复印费等，但原告没有提交相关证据证明其上述赔偿主张。同时根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条的规定，行政赔偿请求应以行政行为被确认违法为前提条件，本案被告并不存在行政不作为行为。据此对于原告提出的偿还各项损失61500元的请求，本院不予支持。
综上，原告的诉讼请求依法均不能成立，本院不予支持。据此，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）、（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
案件受理费50元由原告奚风岭负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 师延锋
代理审判员 张存章
人民陪审员 刘静莉
二〇一六年一月十八日
书 记 员 董 超