湖南省娄底市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）娄中行终字第46号
上诉人（原审被告）冷水江市规划局。
法定代表人苏智新，该局局长。
委托代理人ＸＸ仁，1952年9月14日出生，该局退休干部。
委托代理人颜文春，该局法规股长。
上诉人（原审第三人）陈桂娥，女，1933年7月22日出生。
委托代理人曾堂秀，湖南红日律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘寿娥，女，1947年8月17日出生。
被上诉人（原审第三人）戴碧清，男，1974年3月24日出生。
被上诉人（原审第三人）戴碧海，男，1975年9月24日出生。
共同委托代理人戴集初，男，1956年7月12日出生。
共同委托代理人李革华，湖南荆剑律师事务所律师律师。
原审原告刘寿娥不服原审被告冷水江市规划局规划行政许可一案，已由冷水江市人民法院作出（2014）冷行初字第1号行政判决。原审被告冷水江市规划局、原审第三人陈桂娥均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年9月16日公开开庭审理了本案，上诉人冷水江市规划局的委托代理人ＸＸ仁、颜文春，上诉人陈桂娥的委托代理人曾堂秀，被上诉人刘寿娥、戴碧清、戴碧海的共同委托代理人戴集初、李革华均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审认定，1987年，戴亿初（2011年12月已死亡）、刘寿娥夫妇及其儿子戴碧波、戴碧海的老宅因原S312公路改建被征收，原公路移民拆迁指挥部给戴亿初安置了一块254平米的宅基地作为安置补偿，当年7月6日，毛易乡人民政府向戴亿初颁发了该宅基地建设许可证。戴亿初准备打基础建房时，北侧的邻居陈桂娥该宅基地上有其自留地为由进行阻工，为此双方发生纠纷，致戴亿初的宅基地一直不能动工建房，为此，戴亿初方多次信访，并分别向冷水江市小城镇建设规划办公室、冷水江市规划局提出了颁发宅基地建设工程规划许可证的申请。第三人陈桂娥也以戴亿初的建房影响其住宅的通风采光及戴亿初的拟建宅基地来源不合法、且该宅基地上有其自留地为由提出异议。2012年8月13日，冷水江市规划局对戴碧波、戴碧海做出书面回复称：“戴亿初原拟建房的宅基地已占压S312线的道路红线，如后退则会导致土地权属不清，因此不予受理你们的建房申请”。原告一家收到被告的书面回复后，不服该答复，继续信访，2013年1月11日，被告又作出书面回复，称：“戴碧波、戴碧海，经现场调查，你们拟建房处存在土地使用权属纠纷，因此暂不受理你们的建房申请，待你们提供相关的土地权属证明后，方能受理建房申请”。原告不服被告该书面回复，向原审法院提起行政诉讼。
原审认为，因我国宅基地的建房申请手续均是以户为单位进行申请，本案中毛易乡人民政府1987年8月6日颁发的宅基地建设许可证内容显示，戴亿初及其家人均是该宅基地的权利人，戴碧波、戴碧海、刘寿娥与被告的宅基地建设规划许可行为存在直接的利害关系，因此刘寿娥依法具有提起行政诉讼的主体资格；本案中被告的书面回复针对的对象为戴碧波、戴碧海，针对的事项为宅基地建设规划许可申请，即针对的对象与事项均特定，且申请得到审批与否直接影响到行政相对人的权益，故被告2013年1月11日作出的书面回复符合具体行政行为的构成要件；本案中被告2013年1月11日作出的书面回复认定戴碧波、戴碧海拟建房的宅基地上存在陈桂娥的自留地权属纠纷，但根据庭审查明的事实，戴亿初家人申请建房的地点为1987年取得的宅基地建设许可证确定的范围，并非被告所称的原宅基地往北平移，如陈桂娥自称的自留地存在，其自留地与戴亿初一家的宅基地也只是相邻，并不重叠，即戴亿初家人拟建房的宅基地上并不存在陈桂娥实质的土地权属争议，故被告2013年1月11日作出的书面回复认定事实错误，依法应予撤销。据此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项之规定判决：一、撤销被告冷水江市规划局2013年1月11日作出的书面回复；二、由被告冷水江市规划局在本判决生效之日起10日内对原告刘寿娥的建房申请重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告冷水江市规划局承担。
上诉人冷水江市规划局上诉称：一审认定事实错误。戴亿初家人拟建房的宅基地上存在陈桂娥实质的土地权属争议；一审适用法律错误。上诉人2013年1月11日作出的书面回复没有出现《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项规定的内容。请求撤销一审判决，驳回原审原告的诉讼请求。
上诉人陈桂娥上诉称：上诉人冷水江市规划局2013年1月11日作出的书面回复不可诉；一审认定事实错误，戴亿初家人拟建房的宅基地上存在陈桂娥实质的土地权属争议；被上诉人1987年取得的宅基地已闲置二年以上，被上诉人已丧失宅基地使用权且拟建房的宅基地在公路红线范围内，违反规划要求不能得到审批。请求撤销一审判决，驳回原审原告的诉讼请求，由被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人刘寿娥、戴碧波、戴碧海辨称，一审认定事实清楚适用法律正确。刘寿娥、戴碧波、戴碧海一家为国家建设作出了贡献和牺牲，应该得到政府的妥善安置，近30年没有安置好，不符合国家政策和法律规定，请求二审法院维护被上诉人刘寿娥一家的合法权益。驳回上诉，维持原判。
一审证据已随案移送本院。二审中，双方均未提交新的证据。本院二审认定以下事实。
戴亿初（2011年12月已死亡）、刘寿娥夫妇原系冷水江市制碱厂职工，戴碧波、戴碧海系戴亿初之子。1987年，因原S312公路改建，需征收戴亿初的老宅，原公路移民拆迁指挥部给戴亿初在位于毛易镇长铺居委会13组安置了一块254平米的宅基地作为拆迁安置补偿。当年7月6日，毛易乡人民政府依据《国务院村镇建房用地管理条例》（该条例已于1987年1月1日失效）向戴亿初颁发了宅基地建设许可证，内容记载为：水田0.38亩，北抵老公路，南抵涟新公路，东抵余丁长屋，西抵戴习初屋，东西长18米，南北长13米。宅基地许可证颁发后，戴亿初准备打基础建房，但北侧邻居即上诉人陈桂娥以戴亿初所打宅基地基础上有其自留地为由进行阻工并发生纠纷，当年年底戴亿初打好了宅基地基础。之后由于各种原因，戴亿初方一直未能在打好基础一直上建房，为此，戴亿初方多次信访，要求解决该宅基地建房问题。2009年，戴亿初方向冷水江市小城镇建设规划办公室提出在打好的宅基地基础上建房的申请，冷水江市公路管理局在申请表中有关部门意见一栏签署了“在S312线129k＋320m地段公路右侧建筑控制区内，违反了公路法的相关法律规定”的意见，冷水江市小城镇规划建设办公室没有审批意见。2010年，冷水江市小城镇建设规划办公室规划审批职责移交规划局后，戴亿初之子戴碧波、戴碧海向冷水江市规划局提出颁发宅基地建设工程规划许可证的申请。在此期间，陈桂娥也先后以戴亿初的建房影响其住宅的通风采光和戴亿初的拟建宅基地来源不合法，且该宅基地上有陈桂娥的自留地为由，向冷水江市规划局等单位提出了异议。2012年8月13日，冷水江市规划局对戴碧波、戴碧海做出书面回复称：“戴亿初原拟建房的宅基地已占压S312线的道路红线，需后退，宅基地后方紧抵基础的一块2×13米的长方形土地属陈桂娥家所有，毛易镇长铺居委会出具了证明；同时，你们认为2×13米的长方形土地属集体所有土地，你们作为公路移民拆迁户可以使用，长铺居委会也出具了证明。因同一块土地长铺居委会出具二份不同的证明，导致土地权属不清，因此不予受理你们的建房申请”。刘寿娥一家收到冷水江市规划局的书面回复后，不服该答复，继续信访。2013年1月11日，上诉人冷水江市规划局又作出书面回复，称：“戴碧波、戴碧海，经现场调查，你们拟建房处存在土地使用权属纠纷，因此暂不受理你们的建房申请，待你们提供相关的土地权属证明后，方能受理建房申请”。刘寿娥不服该书面回复，向原审法院提起行政诉讼。
本院认为：上诉人冷水江市规划局的书面回复中认定的土地权属争议理由成立，即被上诉人刘寿娥、戴碧波、戴碧海一家拟建房的宅基地上与陈桂娥存在实质的土地权属争议。第一，1987年，原公路移民拆迁指挥部给戴亿初家安置的254平米的宅基地，和当年7月6日毛易乡人民政府向戴亿初颁发了宅基地建设许可证，均明确注明拟建房的宅基地是一块0.38亩水田；第二，原审第三人陈桂娥提交的证据1、“1987年5月31日关于戴亿初用不正当手段占用良田建房请予处理的上访书”和证据3“证明”等证据，可以证明1987年5月20日，戴亿初准备打基础时砍了陈桂娥家10多颗椿树并引发了纠纷的事实；第三，上诉人陈桂娥陈述如果戴亿初打基础不后退就没有土地权属纠纷，当年打好的基础就是后退了，占用了他家自留地。故被上诉人刘寿娥、戴碧波、戴碧海一家拟建房的宅基地上与陈桂娥存在实质的土地权属争议。被上诉人刘寿娥、戴碧波、戴碧海一家拟建房的宅基地在公路红线控制范围内。2009年，戴亿初向冷水江市小城镇建设规划办公室提出在原宅基地上建房的申请，冷水江市公路管理局在有关部门意见一栏中签署了“在S312线129k＋320m地段公路右侧建筑控制区内，违反了公路法的相关法律规定”；2012年8月13日，冷水江市规划局书面回复戴碧波、戴碧海称：“戴亿初原拟建房的宅基地已占压S312线的道路红线，需后退…”故被上诉人刘寿娥、戴碧波、戴碧海一家拟建房的宅基地在公路红线控制范围内。
综上所述，被上诉人刘寿娥、戴碧波、戴碧海一家拟建房的宅基地上存在与上诉人陈桂娥土地权属争议，且拟建房的宅基地是在公路建筑控制区范围内，上诉人冷水江市规划局2013年1月11日作出的书面回复暂不受理建房申请的理由“拟建房处存在土地使用权属纠纷”事实确实存在，一审以戴亿初家人拟建房的宅基地上并不存在陈桂娥实质的土地权属争议为由认定上诉人冷水江市规划局作出的该书面回复认定事实错误并予以撤销不当，本院应予纠正。俩上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。但刘寿娥、戴碧波、戴碧海全家为国家公路建设作出了贡献，其宅基地理应得到政府的妥善安置，不能因规划调整，法律法规失效等原因而不予解决，原审法院为此专门提出了司法建议，冷水江市人民政府相关职能部门应予落实解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销冷水江市人民法院作出的（2014）冷行初字第1号行政判决；
二、驳回被上诉人刘寿娥的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人刘寿娥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 方 邑
审 判 员 姜 燕
审 判 员 朱卫煌
二〇一四年十月十一日
代理书记员 周革玲