浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第69号
上诉人（原审原告）严法国。
上诉人（原审原告）郑志利。
上诉人（原审原告）曹军岳。
上诉人（原审原告）金以元。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人林启友。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人曹绒庆。
共同委托代理人袁裕来、杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市鄞州区人民政府。住所地：浙江省宁波市鄞州区惠风东路***号。
法定代表人陈国军，区长。
委托代理人陆昕，宁波市鄞州区人民政府工作人员。
委托代理人谢恩斌，浙江共业律师事务所律师。
严法国等6人诉宁波市鄞州区人民政府土地征收政府信息公开一案，宁波市中级人民法院于2015年2月3日作出（2014）浙甬行初字第35号行政判决。严法国等6人不服，向本院提出上诉。本院于2015年3月3日立案受理，并于2015年4月7日公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人林启友、曹绒庆及其共同委托代理人袁裕来，被上诉人宁波市鄞州区人民政府的委托代理人陆昕、谢恩斌出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2014年10月23日，6原告通过中国邮政EMS向被告提出信息公开申请，要求公开：一、国务院或者浙江省人民政府批准征收宁波市鄞州区石碶街道塘西村集体土地批文；二、相关征地报批资料（包括但不限于征地补偿协议、村民代表会议纪要、村民代表签名单）。同年10月29日，被告作出鄞政办信（2014）16号《政府信息依申请公开答复书》，告知原告根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，6原告申请公开的政府信息依法不属于被告负责公开。经向宁波市国土资源局鄞州分局询问，6原告可以向该局申请获取，载明了宁波市国土资源局鄞州分局的电话，并告知6原告提起行政复议和行政诉讼申请救济的权利。2014年11月3日，被告通过中国邮政EMS向原告送达了该答复书。
原审法院认为，根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。制作政府信息的行政机关公开有关政府信息，应以其持有该信息为前提，本案被告并非原告申请公开政府信息的制作主体。由土地行政管理部门负责保存有关土地征收的档案资料是宁波市土地征收档案资料保存的惯例，被告亦未保存6原告申请公开的信息，且双方当事人对该信息由宁波市国土资源局鄞州分局保存的事实没有异议，因此，被告并非涉案信息的公开主体。故被告在鄞政办信（2014）16号《政府信息依申请公开答复书》中答复6原告，涉案信息不属于其负责公开，并无不当。根据《政府信息公开条例》第二十一条规定，对能够确定政府信息公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。被告在查明6原告申请公开宁波市鄞州区石碶街道塘西村集体土地征收相关信息由宁波市国土资源局鄞州分局保存，在法定答复期限内告知6原告向宁波市国土资源局鄞州分局咨询，符合信息公开指引要求，予以认可。综上，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回原告严法国等6人要求撤销被告于2014年10月29日作出的鄞政办信（2014）16号《政府信息依申请公开答复书》并责令其限期公开原告严法国等6人申请公开的政府信息的诉讼请求。
严法国等6人上诉称：一、被上诉人和原审法院错误理解《政府信息公开条例》第17条规定，没有考虑《土地管理法》第46条第1款规定。1、《土地管理法》第46条第1款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告”。这是本案最高的法律规范。因此，被上诉人具有公开征地批文信息职责确定无疑。2、《政府信息公开条例》第17条规定，政府信息公开的职责是制作机关或者保存机关，但同时规定“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”二、退一步说，按照《政府信息公开条例》第17条规定，被上诉人也有公开涉案信息的法定职责。《政府信息公开条例》第17条规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”本案中，除了征地批文是浙江省人民政府或者国务院制作的外，其他呈报材料都是由被上诉人制作或者收集的，被上诉人具有公开的职责。结合具体实践，由被上诉人承担公开职责，比由省政府或者国务院承担公开职责更加合适。为此，《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发（2014）29号）明确将信息公开责任主体确定为市县级人民政府。被上诉人和原判竟然无视这一规定。三、原判认为应该由鄞州区国土资源分局承担公开职责的观点，无法成立。1、涉案信息是否已经交鄞州区国土资源分局保存，上诉人不得而知。即使已经由鄞州区国土资源分局保存，也是被上诉人和其他国家机关的内部事项，被上诉人将材料保存到哪里，并不影响其公开信息的法定职责。被上诉人将涉案信息保存到鄞州区国土资源分局，只是一种事实状态，并不会引起法律关系的改变。2、根据《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》［国发（2004）12号］规定，鄞州区国土资源分局是宁波市国土资源局的派出机构，按照被上诉人和原判的观点，本案政府信息公开职责就转移到了宁波市国土资源局，这显然是无法成立的。四、原判将涉案信息认定为档案材料，继而认为应该由档案保存机关即宁波市国土资源局公开，也没有法律依据。调整国土资源部门公开档案资料的规范性文件只有《土地登记资料公开查询办法》，涉案信息显然不属于土地登记资料。上诉人向宁波市国土资源局申请公开，没有法律依据。请求撤销原审判决和被诉鄞政办信（2014）16号政府信息公开答复书，并判令被上诉人限期公开上诉人申请公开的政府信息。
宁波市鄞州区人民政府在法定期限内未提交答辩意见，庭审时答辩称：一、根据《土地管理法》第46条第1款的规定，得不出上诉人申请公开的材料由被上诉人进行公开的结论。上诉人申请公开的材料为1、国务院或省人民政府的批文；2、相关征地报批资料。上述资料的形成时间点至国务院或省人民政府的批准文件时止。而《土地管理法》第46条第1款规定的是国务院或省人民政府依法批准后，县级以上地方人民政府公告及组织实施的责任义务。征地公告行为不是征地批准行为，征地公告也不是征地批文本身，二者不能混为一谈。本案中，上诉人申请公开的系征地批文而非征地公告。故依照《土地管理法》第46条第1款的规定，并不能得出上诉人申请公开的材料应由被上诉人进行公开的结论。二、上诉状有关除批文外的其他呈报材料系由被上诉人制作或收集的观点不成立。土地征收过程中的其他呈报材料均非答辩人制作，像建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、征收土地方案等文件法律规定系由土地行政主管部门拟定。上诉人在土地征收过程中履行一级人民政府的审核职能，但并非制作机关或材料收集机关。结合具体实践，土地征收材料及征收档案保存在土地行政管理部门，既有利于土地部门行使土地管理职权，也符合人民群众的常识判断
---
土地材料可以到土地部门查询。在本案中，被上诉人也已经与土地管理部门联系后，告知了上诉人信息查询的渠道。三、在有关征地材料等信息公开查询程序中，由征地档案的实际保存及管理单位土地管理部门承担信息公开责任，符合法律规定和行政行为便利、效率的原则。从法律规定看，土地征收过程中的“一书？方案”及其他报批材料的制作收集均由土地管理部门来负责进行，符合《政府信息公开条例》关于谁制作谁公开的公开原则；在征收土地获得批准后，土地管理部门也保管着整套征收档案以便于后续的土地管理工作开展，故由其处理相关征地信息的公开申请是最便利、最高效、最实际的。至于到底是向国土分局或市国土局申请，在实际操作中均不成问题，鄞州区国土资源分局大量的政府信息公开案件均是以市国土局的名义实际在进行公开和处理。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕上诉人申请公开的政府信息究竟是什么，以及被上诉人是否依法负有法律规定的信息公开法定职责的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人严法国等6人不服被上诉人宁波市鄞州区人民政府被诉《政府信息依申请公开答复书》提起的诉讼。被上诉人被诉答复书认为，根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，6上诉人申请公开的政府信息依法不属于其负责公开，并告知上诉人可以向宁波市国土资源局鄞州分局申请获取。经审查，上诉人申请公开的政府信息为“一、国务院或者浙江省人民政府批准征收宁波市鄞州区石碶街道塘西村集体土地批文；二、相关征地报批资料（包括但不限于征地补偿协议、村民代表会议纪要、村民代表签名单）”。根据《政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。即政府信息公开的主体或为“制作”政府信息的行政机关，或为“获取并保存”政府信息的行政机关，且所获取信息应来源于“公民、法人或者其他组织”。本案中，上诉人申请公开的“征收土地批文”信息，并非由被上诉人制作，故其无公开职责；而上诉人申请获取的“征地报批资料”信息，根据国土资源部令第49号《建设用地审查报批管理办法（2010修正）》第六条的规定，“市、县人民政府土地行政主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请，应当受理，并在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。”被上诉人并非上诉人所申请公开信息的制作主体，且从上述审核、呈报、审查的工作流程看，亦不能得出被上诉人属于“获取并保存”上诉人所申请信息的行政机关。国土资源部办公厅国土资厅发（2014）29号《关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》虽然规定“市、县政府是征地实施的主体，也是征地信息公开的主体”，但并非指市、县政府是本案上诉人所申请公开的征地信息的公开义务主体。本案被上诉人已对上诉人提出的政府信息公开申请进行了相应调查核实，并根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，告知上诉人可就其申请公开的信息事项向宁波市国土资源局鄞州分局咨询。综上，原审判决驳回上诉人信息公开诉讼请求的结论正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人严法国等6人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一五年四月十四日
书 记 员 陈欧飞