河南省濮阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）濮中法行终字第00093号
上诉人（一审原告）彭宗保，男，1937年4月12日出生，汉族，住濮阳县。
委托代理人郭水宽，河南天盈律师事务所律师。
委托代理人张洁卉，河南天盈律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）濮阳县民政局。
法定代表人赵树勤，局长。
委托代理人卓胜军，该局安置股股长。
委托代理人刘杰民，该局优抚股股长。
彭宗保因与濮阳县民政局办理烈士子女抚恤待遇一案，不服濮阳县人民法院（2015）濮行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年10月29日公开开庭对本案进行了审理。上诉人彭宗保及委托代理人郭水宽、张洁卉，被上诉人濮阳县民政局委托代理人卓胜军、刘杰民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：彭宗保之父彭司佗系濮阳县八公桥镇彭占村人，1936年加入中国共产党，1946年12月到敌区打探情报时被捕入狱受尽折磨，八天后被保释出狱，在徐镇东王楼村养伤治病。1947年春天，彭宗保之父因伤情恶化医治无效死亡。彭宗保多次向濮阳县民政局申请要求为其父追认为烈士。2006年7月，濮阳县民政局与彭宗保签订协议书，协议内容为：基本认定彭司佗为烈士。但依照国家追烈的报批手续，彭宗保须提供彭司佗被捕时，严刑拷打的目击证人。鉴于彭司佗从事的是地下工作，很难找到目击证人。近十年来彭司佗之子不断上访。为稳定大局，现为其补办烈士证。依照民发（1980）63号《关于﹤革命烈士褒扬条例﹥的若干问题的解释》第十二条规定，1950年以前牺牲的其家属不再享受一次性抚恤金，超过18岁的子女也不再享受抚恤金。依照此协议，彭司佗之子表示这样处理很满意，不再上访，安心生产。2006年7月26日，濮阳县民政局发放了无存根、无持证人、骑缝处未加盖县政府公章的不完整的《革命烈士证明书》。彭宗保随后要求发放抚恤金。濮阳县民政局一直未予答复。彭宗保起诉至法院。在庭审中，濮阳县民政局同意按法定程序为彭司佗呈报革命烈士审查报告，彭宗保也同意按照法定程序重新为其父追认烈士。但未申请撤回要求烈士家属抚恤待遇的诉讼请求。
一审认为：1982年8月13日民政部关于换发、补发《革命烈士证明书》工作的通知（民（1982）优67号文件）规定，烈士证书要有存根与证明书正文，且骑缝处需加盖填发机关（县、市人民政府）的公章。濮阳县民政局通过协议发给彭宗保的《革命烈士证明书》无存根、无持证人、骑缝处未加盖填发机关（县、市人民政府）的公章，是无效的《革命烈士证明书》。事实上，濮阳县民政局对彭宗保申请为其父追认烈士的要求一直未予答复。濮阳县民政局辩称民政部《关于贯彻执行﹤革命烈士褒扬条例﹥若干具体问题的解释》（民发（1980）63号）第三条第四项条文解释“受尽折磨致死”是指因执行革命任务被敌人俘虏，逮捕后坚贞不屈而在敌人狱中病故的”，彭宗保之父的牺牲情节不符合该条文的要求。濮阳县民政局对条文理解有误。该解释意思是“受尽折磨致死，包括因执行革命任务被敌人俘虏，逮捕后坚贞不屈而在敌人狱中病故的”，而非专指此项情况。彭宗保之父不是在狱中病故，不代表其不属于“受尽折磨致死”。县级民政部门作为追认烈士的初审机关，应当履行法定职责，在彭宗保提供相应的证明材料后应及时为其报请上级部门批准。濮阳县民政局在答辩状中也承诺向上级部门呈报，濮阳县民政局应及时履行法定职责。但本案彭宗保的诉讼请求是要求按烈士遗属享受抚恤待遇，因其父尚未被追认为烈士，彭宗保坚持给予其烈士家属抚恤待遇的理由尚不能成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回彭宗保的诉讼请求。案件受理费50元由彭宗保承担。
彭宗保不服一审判决，上诉称：民政部属于国家政府职能部门，具有独立的法人资格，具有认定烈士的职能和权利。其颁发的《革命烈士证明书》属于行政确认行为，行政行为一经作出即产生公信力、确定力、拘束力和执行力，行政行为具有严肃性。彭宗保庭审中补充的上诉理由为一审认定彭宗保之父未被追认为烈士属于认定事实错误，濮阳县民政局已向彭宗保颁发烈士证明书，该证明书是民政部颁发的，具有公示效力，未经法定程序不得认定无效。请求二审法院撤销一审判决，判令濮阳县民政局给予彭宗保办理烈士子女相关待遇。
濮阳县民政局答辩称：1、案件背景。1990年前后，彭宗保多次赴北京、省、市、县反映其父从事地下革命工作，于1946年12月份到敌区打探敌情，被敌人扣留毒打，被捕入狱受尽折磨，八天后保释出狱，出狱后在徐镇王楼村养伤治病，1947年春天在家由于伤势恶化医治无效死亡。要求为其父亲彭司佗追认革命烈士。濮阳县民政局经审查彭宗保提交的材料，认定不符合追认烈士的要求。鉴于彭宗保多年多次赴上级部门上访，为稳定濮阳县社会稳定大局，本着案结事了，罢访息诉的原则。经与彭宗保协商，在不能报上级部门追认烈士的情况下，2006年7月濮阳县民政局与彭宗保签订协议书，为彭宗保发放了无存根、无持证人、骑缝处未加盖县政府公章的不完整的《革命烈士证明书》。彭宗保表示满意，永不上访，安心生产。此后不久彭宗保多次上访。2007年9月28日，针对彭宗保反映的情况，濮阳市民政局成立工作组，对彭宗保反映其父追认烈士和濮阳县民政局发证问题进行了调查。处理意见是“濮阳县民政局对彭宗保反映问题的处理意见较妥，但双方协议发证是错误的”。为落实濮阳市民政局处理意见，濮阳县民政局成立工作组，将濮阳市民政局处理意见告知彭宗保，要求彭宗保《革命烈士证明书》上交民政部门，彭宗保拒交。考虑彭宗保父亲为革命作出了贡献，经协调为彭宗保夫妇办理了农村低保。2、濮阳县民政局与彭宗保协议发放的《革命烈士证明书》没有填写存根上报上级民政部门，骑缝处未加盖县政府公章，是濮阳县民政局向彭宗保发放的一张无效《革命烈士证明书》。3、根据民政部《关于贯彻执行﹤革命烈士褒扬条例﹥若干问题的解释》（民发（1980）63号）第十二条的规定，追认为革命烈士后对家属的一次性抚恤金仍按照过去有关规定办理，其中1950年以前牺牲的不发一次性抚恤金，其家属符合享受定期定量补助条件的，发给定期定量补助费。彭宗保父亲彭司佗1950年前牺牲，即使被追认为革命烈士，国家也不再为其发放一次性抚恤金，只能为符合条件的家属办理定期定量补助。2006年彭司佗的父母已病故，妻子已病故，其子彭宗保已超过十八岁，其家属没有符合享受定期定量补助的人员。目前彭司佗未被追认为革命烈士，因此濮阳县民政局无法上报市、省民政部门为其办理烈士子女抚恤待遇。如彭宗保继续要求为其父亲追认烈士，濮阳县民政局可按照程序向上级部门申报，提供一切便利条件。
本院经审理查明：彭宗保之父彭司佗系濮阳县八公桥镇彭占村人，1936年加入中国共产党，1946年12月到敌区打探情报时被捕入狱受尽折磨，八天后被保释出狱，在徐镇东王楼村养伤治病。1947年春天，彭宗保之父因伤情恶化医治无效死亡。彭宗保多次向濮阳县民政局申请要求为其父追认为烈士。2006年7月，濮阳县民政局向彭宗保发放了《革命烈士证明书》，该《革命烈士证明书》载明：“彭司佗同志因打探敌情被捕壮烈牺牲，经批准为革命烈士。特发此证，以资褒扬。中华人民共和国民政部，2006年7月26日。”该《革命烈士证明书》上加盖有中华人民共和国民政部印章。2015年5月5日，彭宗保提起行政诉讼，请求濮阳县民政局为彭宗保办理烈士子女抚恤待遇。
本院认为：2006年7月濮阳县民政局向彭宗保发放了《革命烈士证明书》，该《革命烈士证明书》载明：彭司佗同志因打探敌情被捕壮烈牺牲，经批准为革命烈士。该《革命烈士证明书》未经法定程序不应确认无效，彭宗保未对该《革命烈士证明书》的效力提出诉求，且濮阳县民政局诉讼中也未提交有权机关确认该《革命烈士证明书》为无效证件的证据，一审法院判决认为该《革命烈士证明书》是无效的不当。根据《烈士褒扬条例》第六条的规定，“县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的烈士褒扬工作”，故濮阳县民政局依法具有濮阳县行政区域内的烈士褒扬工作职责。本案中，从彭宗保向民政部门提起追认彭司佗为烈士的申请到提起本案诉讼，濮阳县民政局存在不积极履行职责的情况，致使彭宗保为其父亲彭司佗追认烈士问题及烈士子女抚恤待遇问题奔波多年。对彭宗保是否应当享受烈士子女抚恤待遇的问题，濮阳县民政局应当依法履行审查办理职责。一审判决驳回彭宗保的诉讼请求不当，对一审判决应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销濮阳县人民法院2015年7月14日作出的（2015）濮行初字第21号行政判决。
二、责令濮阳县民政局依法履行法定职责。
三、二审诉讼费各50元，均由被上诉人濮阳县民政局负担。
本判决为终审判决。
审判长 贾向阳
审判员 周培勋
审判员 葛传立
二〇一五年十一月十七日
书记员 王 敏