山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）烟行终字第89号
上诉人（一审原告）：王翠荣，农民。
被上诉人（一审被告）：栖霞市公安局。住所地：栖霞市山城路*号。
法定代表人：战志勇，局长。
委托代理人：刘波。
委托代理人：马海彦。
王翠荣诉栖霞市公安局治安行政处罚一案，栖霞市人民法院于2014年6月18日作出（2014）栖行初字第104号行政判决，一审原告王翠荣不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人王翠荣及被上诉人的委托代理人刘波、马海彦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：栖霞市公安局于2014年2月1日作出栖公（翠）行罚决字（2014）第00008号公安行政处罚决定书的内容是：2014年1月31日11时许，栖霞市翠屏街道西三里店村王翠荣到北京市中南海周边非信访接待场所非正常上访，扰乱了公共场所秩序。以上事实有王翠荣的陈述、证人证言及北京市公安局西城分局府右派出所训诫书等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二十条第四项之规定，现决定给予王翠荣行政拘留十日的处罚。执行方式和期限：由办案部门送至栖霞市拘留所执行行政拘留十日。王翠荣不服该行政处罚决定提起行政诉讼。
一审法院审理查明，王翠荣系栖霞市翠屏街道西三里店村人，曾多次到北京上访。2014年1月31日11时许，原告在北京市中南海周边走访反映问题，被北京市公安局西城分局府右街派出所当场查获，并对原告做出了（2014）第201401310448号训诫书，原告亦陈述北京市公安局西城分局府右街派出所给了自己一份训诫内容，当天原告被送到北京市马家楼接济中心，被栖霞市信访局工作人员刘宁及翠屏办事处工作人员接出后，乘火车于第二天上午回到了栖霞。栖霞市公安局履行了对王翠荣行政处罚前的告知程序后，于2014年2月1日作出给予王翠荣行政拘留10日的处罚，已执行完毕。
另查明栖霞市公安局于2013年8月19日对原告作出栖公行罚决字（2013）第00144号公安行政处罚决定书，对原告执行了拘留10日的行政处罚。属于本次被处罚前六个月内曾受过行政处罚的情形。
一审法院认为，一、被告作出行政处罚事实清楚、证据充分、适用法律正确。原告于2014年1月31日11时许在北京市中南海周边走访反映问题，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警当场查获，北京市公安局西城分局府右街派出所移交的训诫书证明了该事实，原告亦陈述北京市公安局西城分局府右街派出所给了自己一份训诫内容，《中华人民共和国信访条例》第十六条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”，第十八条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”原告到北京市中南海周边反映问题完毕属于非接访地点非正常上访，是扰乱该地区公共秩序的行为，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项“下列行为之一的，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”之规定，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第四项“六个月内曾受过治安管理处罚的，从重处罚”之规定，原告本次被行政拘留前六个月内曾被行政拘留，属从重处罚情形，因此被告对原告作出行政拘留十日的处罚符合法律规定。被告给予原告拘留十日的行政处罚，事实清楚、证据充分、适用法律正确。二、被告作出行政处罚的程序合法。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地的公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。”且北京警方向栖霞市公安局移交了训诫书，故原告的违法行为可以由栖霞市公安局管辖；被告已履行了对原告处罚前的告知程序。综上依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款的规定，判决如下：维持栖霞市公安局作出的栖公（翠）行罚决字（2014）第00008号公安行政处罚决定书。
上诉人王翠荣不服一审判决，向本院提起上诉称：被上诉人没有事实依据，滥用职权、违反法定程序打击上诉人，作出的具体行政行为依法应撤销。上诉人去天安门只是为投寄上访材料。并非上访。一审判决只采信被上诉人利用职权非法收集的证据，不采信上诉人依法获取的证据，认定事实错误，适用法律不当。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人栖霞市公安局答辩称，被上诉人对上诉人作出的行政处罚事实清楚，程序合法、证据确凿、适用法律正确，量罚适当。上诉人于2014年1月31日至北京市中南海周边非接访地点非正常上访，被北京市公安局西城民警查获，该事实有证人证言、北京市公安局西城分局训诫书等为证。请求二审法院判决维持栖霞市公安局栖公（翠）行罚决字（2014）第00008行政处罚决定。
二审审理中，合议庭确定案件的审理重点是：1、栖霞市公安局作出的栖公（翠）行罚决字（2014）第00008行政处罚决定是否合法。2、一审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。上诉人认为被上诉人对其作出的公安行政处罚决定没有事实和法律依据，并且程序违法。一审判决认定事实错误，适用法律不当。被上诉人认为其对上诉人作出的公安行政处罚决定是依据查证事实、依照法律程序依法作出，合法有效，一审判决应予维持。
各方当事人在一审中提供的证据已随一审卷宗移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。
本院二审经对上述证据审查及对各方当事人调查，确认一审查明事实。
本院另查明，上诉人于2014年3月5日向北京市公安局西城分局提出要求获取2014年1月31日在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序，被府右街派出所训诫后移交栖霞市公安局的相关文书及手续的申请。2014年3月24日，北京市公安局西城分局府右街派出所对其作出西公（2014）第717号-不存政府信息不存在告知书，答复“经查，您申请获取的政府信息，本机关未制作，该政府信息不存在。”
本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”本案中，上诉人居住在栖霞市，被上诉人管辖本案符合法律规定。
被上诉人对上诉人作出处罚决定的法律依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项和第二十条第四项。根据第二十三条第一款第二项的规定，处十日拘留应是对属情节较重的违法行为。但从被上诉人对上诉人作出栖公（翠）行罚决字（2014）第00008罚决定依据的证据不能证实违法行为情节较重的情形。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第四项规定，一审法院虽然查明故被上诉人于2013年8月19日对上诉人作出栖公行罚决字（2013）第00144号公安行政处罚决定，对上诉人执行了拘留10日的行政处罚，属于本次被处罚前六个月内曾受过行政处罚的情形，但处罚决定书中无上诉人“六个月内曾受过治安管理处罚”之事实认定。因此，被上诉人所作处罚决定认定事实不清，证据不足，适用法律不当。
综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，本院依法应予纠正。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销栖霞市人民法院（2014）栖行初字第104号行政判决；二、撤销栖霞市公安局作出的栖公（翠）行罚决字（2014）第
00008公安行政处罚决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人栖霞市公安局承担。
本判决为终审判决。
审判长 尹鹏亮
审判员 张磊玉
审判员 于 红
二〇一四年十一月二十四日
书记员 闫彩玲