苏州市姑苏区人民法院行 政 判 决 书（2014）姑苏行初字第0067号原告徐雪明。委托代理人王宇，北京锋锐律师事务所律师。被告苏州市国土资源局，住所地苏州市干将西路1018号。法定代表人吴维群，局长。委托代理人姚沈欣。委托代理人汪洪，江苏益友天元律师事务所律师。原告徐雪明与被告苏州市国土资源局（以下简称市国土局）国土政府信息公开一案，本院于2014年5月4日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年5月29日公开开庭进行了审理，原告徐雪明及其委托代理人王宇，被告苏州市国土资源局的委托代理人姚沈欣、汪洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市国土局于2014年2月21日依据原告提出的政府信息公开申请作出苏国土公开第2014-029号《苏州市国土资源局信息公开或部分公开告知书》，告知原告，其申请公开的“苏州乐园发展有限公司‘景园绿化工程项目’经批准的建设项目文件和法人证书”等信息，市国土局按照相关规定已责成高新区国土资源分局（以下简称高新区分局）依法办理，并与原告联系，相关资料请向高新区分局咨询。2014年3月11日高新区分局作出苏国土新公开第2014-23号《苏州市国土资源局高新区（虎丘）分局信息公开告知书》，告知原告，其申请公开的“苏州乐园发展有限公司‘景园绿化工程项目’经批准的建设项目文件和法人证书”，不属于我局公开范围。被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、原告提交的《苏州市人民政府信息公开申请表》，落款时间是2014年2月20日，证明原告申请公开的信息内容；2、苏国土公开第2014-029号《苏州市国土资源局信息公开或部分公开告知书》，证明被告在收到原告的信息公开申请后责成高新区分局依法办理，并将该情况以及高新区分局的联系方式告知原告；3、苏国土新公开第2014-23号《苏州市国土资源局高新区（虎丘）分局信息公开告知书》，证明被告已经依法就原告的申请进行了答复，由于其申请内容不属于被告公开范围，因此将该情况告知了原告。被告提供的法律依据为：《政府信息公开条例》第十七条、第二十一条第（三）项。原告徐雪明诉称：2014年2月20日，原告向被告申请公开“苏州乐园发展有限公司‘景园绿化工程项目’经批准的建设项目文件和法人证书”这一由被告获取保存的政府信息。2月21日，被告给原告发了一份苏国土公开第2014-029号《苏州市国土资源局信息公开或部分公开告知书》，称：“……我局按照相关规定已责成高新区国土资源分局依法办理，并与您联系，相关资料请向高新区国土资源分局咨询……”。3月11日，高新区分局向原告发了一份苏国土新公开第2014-23号《苏州市国土资源局高新区（虎丘）分局信息公开告知书》，以该信息“不属于我局公开范围”为由拒绝公开，且不告知该信息的公开机关。被告及其分支机构的行为已经严重侵害了原告的知情权、参与权和监督权。请求法院依法撤销苏国土新公开第2014-23号《苏州市国土资源局高新区（虎丘）分局信息公开告知书》，判令被告重新公开苏州乐园发展有限公司“景园绿化工程项目”经批准的建设项目文件和法人证书。原告提交了以下证据：1、《苏州市人民政府信息公开申请表》，证明被告没有依据原告的申请公开他们所持有的政府信息；2、苏国土公开第2014-029号《苏州市国土资源局信息公开或部分公开告知书》，证明苏州市国土资源局对原告的信息公开申请的答复违法；3、苏国土新公开第2014-23号《苏州市国土资源局高新区（虎丘）分局信息公开告知书》，证明目的同第二份证据；4、江苏省高级人民法院（2008）苏民二监字第150号《民事裁定书》，5、苏地征复（95）字第56号《征地撤组通知书》，6、苏新地呈（95）22号《关于中外合作苏州乐园发展有限公司建设用地计划和办理征地手续的请示》，7、苏地管（1995）763号《关于批准苏州新区国土规划局征地和撤销两个村民小组建制的通知》，8、《狮山街道何山村朱家上虞家上地块房屋动迁公告》，9、苏新街动2000（04）号《拆迁通知书》，10、三份动迁《通告》，证据4-10证明原告涉拆房屋属于景园绿化工程的范围。被告市国土局辩称：2014年2月21日，原告向被告提交了政府信息公开申请表，申请公开“苏州乐园发展有限公司‘景园绿化工程项目’经批准的建设项目文件和法人证书”。被告于当日向原告出具了苏国土公开第2014-029号《苏州市国土资源局信息公开或部分公开告知书》，告知原告申请事项已责成高新区分局依法办理，并与原告联系。高新区分局经调查，确认建设项目文件和法人证书均不属于被告职责范围内制作的信息，因此不属于被告公开范围。2014年3月11日，高新区分局向原告发出苏国土新公开第2014-23号《苏州市国土资源局高新区（虎丘）分局信息公开告知书》，告知其申请公开的内容不属于被告公开范围。被告在受理原告申请后，依据属地管理原则责成高新区分局依法办理，并告知原告。高新区分局在法定期限内依法向原告进行了答复，履行了法定职责。综上所述，被告已经履行了信息公开的法定职责，请求法院驳回原告的诉讼请求。庭审质证中，原告对被告所举证据提出如下质证意见：对证据1的真实性、合法性认可，关联性方面认为证明被告答复违法。对证据2的真实性认可，对合法性不予认可，关联性方面认为证明被告的行为是违法的，证明目的与被告的不同。对证据3的真实性认可，合法性不予认可，关联性的理由与第二份证据相同。被告对原告所举证据提出如下质证意见：对于证据1-3的真实性、合法性、关联性无异议，对原告的证明目的有异议，认为不能证明被告答复违法。对于原告当庭提交的证据4-10，认为过了举证期限，不具有合法性，同意对证据5-7苏地征复（95）字第56号征地撤组通知书、苏新地呈（95）22号文及苏地管（1995）763号文进行质证，对这三份证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为其内容不能反映与景园绿化工程项目有关。本院认为：原告所举证据4-10符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第一款的规定，本院予以采纳。本案原、被告提供的证据均具有真实性，来源、形式合法，且与本案有关联，应予确认。根据确认的证据及当事人的陈述，本院查明以下事实：原告于2014年2月20日向被告邮寄政府信息公开申请，申请公开“苏州乐园发展有限公司‘景园绿化工程项目’经批准的建设项目文件和法人证书”。被告于2014年2月21日作出苏国土公开第2014-029号《苏州市国土资源局信息公开或部分公开告知书》，将原告申请的事项“责成高新区国土资源分局依法办理”，并告知了原告高新区分局的地址和联系方式。2014年3月11日高新区分局作出苏国土新公开第2014-23号《苏州市国土资源局高新区（虎丘）分局信息公开告知书》，告知原告其申请公开的信息内容“不属于我局公开范围”。庭审过程中，各方围绕本案争议的焦点即被告以原告申请不属于其公开范围为由拒绝公开是否符合法律规定及原告申请公开的信息被告是否应当公开充分发表了意见。原告认为：被告的政府信息公开答复形式违法，依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》及《行政许可法》第三十八条第二款的规定，行政机关的每一次政府信息公开都是一次具体行政行为，应当告知行为、说明理由及行为的法律依据，并应当告知当事人救济的途径和权利义务，而被告的答复中没有这些内容，属于程序违法，程序违法则行政行为自始无效。原告是通过苏新地呈（95）22号、苏地管（1995）763号文了解到原告土地被征收源于中外合作苏州乐园发展有限公司的景园绿化工程发展项目，依据《江苏省外商投资企业土地使用管理办法》第一条、第三条第二款的规定，外商投资企业使用土地，必须持经批准的建设项目文件和法人证书，向所在地县以上人民政府土地管理部门提出申请，所谓的“建设项目文件和法人证书”正是原告申请公开的信息，被告作为土地管理部门应该掌握上述政府信息。被告称建设项目文件和法人证书不属于被告职责范围内制作的信息，因此不予公开是违背《政府信息公开条例》的。依据《政府信息公开条例》第二条，政府信息不一定非得是行政机关在职责范围内制作的信息，而只要是其在履行职责过程中制作获取的并以一定形式记录保存的信息，都属于政府信息。依据《江苏省外商投资企业土地使用管理办法》，原告申请的信息是外商申请用地必须提供的材料，被告对此信息肯定是获取保存的，否则就是违法批地。依据行政诉讼证据规定第六十八条及《政府信息公开条例》第十七条，谁制作谁公开，谁保存谁公开，保存者不一定是制作者，被告以无制作不公开是混淆视听。依据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项，被告的信息公开告知书指向高新区分局，那就是被告确定高新区分局是该信息的保存和公开机关，才会有如此明确的指向，《政府信息公开条例》并不允许相关行政机关要求下级代为答复。原告申请公开的信息是应当公开的，被告以程序的履行代替了信息公开是曲解了程序和义务的行为，被告的证据也不能证明相关信息不属于被告公开范围，因此应当承担举证不能的责任。另外，被告对原告的政府信息公开答复文本格式也不规范。被告认为：被告对于原告的政府信息公开申请所进行的答复是合法的。原告主张被告是其所申请公开信息的获取保存单位，因此有义务进行信息公开，原告对于法律的理解是错误的，也就是行政机关并非对于其所保存的信息均有公开的义务。根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，行政机关制作的政府信息由制作机关负责公开，之所以这样规定是因为公开机关同时是政府信息涉密审查的机关，只有制作单位才最清楚相关信息的背景和内容，才适宜作为信息涉密的审查机关，因此信息公开条例明确了由制作机关负责公开。而《政府信息公开条例》第十七条后面所讲的保存机关公开是指非行政机关制作的信息，由保存机关进行公开。因此首先原告对于信息公开条例第十七条的理解是错误的。而被告对原告申请的答复正是基于第十七条的规定，由于原告申请的内容从其文字上就能判断属于其它行政机关制作的信息，这是属于常识能够知道的事实，依法不需要提供证据，根据原告申请上的内容描述，被告判断其所谓经批准的建设项目文件，应该是发改部门的项目批文，或者规划、建设行政主管部门对于建设项目所颁发的许可。法人证书根据被告了解应当是由社会事业部门或者民政部门制作颁发，这些都属于其它行政机关制作的信息，因此被告认为不属于被告公开范围。至于是否要告知原告应向何机关申请信息公开的问题，由于原告申请所涉内容用词不清，被告无从判断其要求公开的建设项目文件、法人证书具体指何文件、何证书，因此也无法确定信息的公开机关。关于答复的形式问题，被告对于原告的答复，有明确的文号、答复对象、答复主体、答复内容，形式合法。被告向高新区分局交办事项并不属于《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项所称的能确定政府信息公开机关的，仅属于事项的交办环节。综上所述，被告对于原告的信息公开申请已依法进行了答复，原告并无证据证明被告依法有义务公开其所申请的政府信息，因此其诉请不能成立。本院认为：依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条第一款的规定，市国土局作为本案被告，主体适格。本案原告向被告申请政府信息公开，被告因属地管理将原告申请事项转交其下属高新区分局答复，并且将转交答复的情形书面告知原告，不影响原告获取政府信息的实体权利，且转交行为不改变政府信息公开的责任主体，故被告转交答复的做法并无不妥，其转交行为不能理解为《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项“确定该政府信息的公开机关”的情形。关于原告提出被告未在政府信息公开答复中告知原告救济的权利、途径和期限，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告起诉符合法定期限，被告亦未对原告起诉期限提出异议，故被告的行为对原告合法权益没有产生实质性影响。根据国务院《政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。本案原告申请公开的“苏州乐园发展有限公司‘景园绿化工程项目’经批准的建设项目文件和法人证书”，依法应当属于建设项目申请人向被告提交的审批材料，不属于被告制作的政府信息，相关的“建设项目文件和法人证书”亦应当是属于其他行政机关制作的信息，依法应当由制作该政府信息的行政机关予以公开，高新区分局答复原告“不属我局公开范围”符合法律规定。经审查，被告的答复形式亦无违反《政府信息公开条例》的规定。综上，被告所作政府信息公开答复符合法律规定，原告要求撤销苏国土新公开第2014-23号《苏州市国土资源局高新区（虎丘）分局信息公开告知书》，并判令被告重新公开苏州乐园发展有限公司“景园绿化工程项目”经批准的建设项目文件和法人证书的诉讼请求依据不足，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决如下：驳回原告徐雪明的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告徐雪明负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时应向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：农业银行苏州工业园区支行营业部，帐号：10×××99。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。审 判 长  李向阳审 判 员  尤东强人民陪审员  孙毓平二〇一四年六月十九日书 记 员  姚梦悦