安徽省淮北市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）淮行终字第00019号
上诉人（原审被告）：淮北市工商行政管理局，住所地安徽省淮北市惠黎路138号。
负责人：赵健，该局党组书记。
委托代理人：单正君，男，该局法制科科长。
委托代理人：向亚勇，安徽北方之光律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：安徽省宿州市防腐安装有限公司，住所地安徽省宿州市西昌路123号。
法定代表人：张遵胜，该公司董事长。
委托代理人：付薇薇，安徽北方之光律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：淮北市房地产开发公司，住所地安徽省淮北市淮海路165号。
负责人：王东，该公司副经理。
委托代理人：陆启辉，该公司工作人员。
委托代理人：张宝华，安徽众星合律师事务所律师。
原审第三人：淮北首府房地产开发有限公司，住所地安徽省淮北市南黎路南南黎花园小区内。
法定代表人：叶红平，该公司董事长。
委托代理人：张杰，安徽北方之光律师事务所律师。
原审第三人：高海舰，男，1968年6月3日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
淮北市房地产开发公司（简称市房地产开发公司）不服淮北市工商行政管理局（简称市工商局）2010年11月4日作出注册号340600000047140变更登记的具体行政行为，于2011年6月29日向淮北市相山区人民法院提起诉讼，淮北市相山区人民法院于2012年5月31日作出（2011）相行初字第00034号行政判决，撤销淮北市工商行政管理局2010年11月4日作出的注册号340600000047140变更登记的具体行政行为。市工商局及原审第三人安徽省宿州市防腐安装有限公司（简称宿州防腐公司）、原审第三人高海舰三方不服该判决，上诉至本院。本院依法组成合议庭，于2012年8月9日公开开庭审理了本案。上诉人市工商局委托代理人单正君、向亚勇，上诉人宿州防腐公司委托代理人付薇薇，被上诉人市房地产开发公司委托代理人陆启辉、张宝华，原审第三人淮北首府房地产开发有限公司（简称首府公司）委托代理人张杰等到庭参加诉讼，原审第三人高海舰经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案立案后，高海舰在接到预交上诉案件受理费通知七日内未预交上诉费用亦未提出缓、减、免交申请。2012年8月8日本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十七条的规定，裁定高海舰的上诉申请按自动撤诉处理。高海舰的诉讼地位由上诉人转变为原审第三人。审理期间，市工商局以协助法院协调解决行政相对人的纠纷为由，特向我院提起中止审理的书面申请。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十一条第（七）项之规定，本院于2012年9月11日裁定本案中止诉讼。现本案恢复审理，已审理终结。
市工商局应首府公司申请于2011年11月4日作出注册号340600000047140变更登记的具体行政行为，将市房地产开发公司持有的淮北首府房地产公司27%的股权转让给宿州防腐公司、10%的股权转让给高海舰。市房地产开发公司不服提起诉讼，要求撤销将市房地产开发公司持有的淮北首府房地产公司27%的股权转让给宿州防腐公司的登记行为。
一审法院查明：2010年11月1日，首府公司向市工商局提交了有限责任公司变更登记申请书、委托书、首府公司股东会决议、首府公司章程修正案、首府公司股权转让协议、首府公司股权转让协议书、高海舰身份证复印件、首府公司企业法人营业执照副本、宿州防腐公司企业法人营业执照副本等材料，申请对市房地产开发公司持有的首府公司2700万元股权转让给宿州防腐公司、1000万元股权转让给高海舰所有进行变更登记。市工商局2010年11月4日作出（淮工商）变更登记企受字（2010）第1537号《变更登记受理通知书》，“决定予以受理，并在五日内做出是否准予登记的决定”，同日在《变更登记审核表》上签署了受理意见和核准意见。2010年11月5日，市工商局向首府公司颁发了注册号340600000047140《企业法人营业执照》。2011年2月17日，淮北市人民政府国有资产监督管理委员会作出《关于纠正市房地产开发公司股权转让行为的通知》，通知该公司“就此次股权转让行为予以立即纠正”。同年2月18日，市房地产开发公司向市工商局提交了《关于撤销首府公司2010年11月1日股权变更登记的申请》，同年3月2日市工商局作出《关于撤销首府公司2010年11月1日股权变更登记的申请的回复》，明确表示不予撤销。
另查：宿州防腐公司2011年5月27日向淮北市中级人民法院提交了《关于宿州防腐公司淮北建设项目相关法律文书使用印章的说明》，确认该公司2005年改制后刻制一枚“安徽省宿州市防腐安装有限公司”印章，后于2005年10月又刻制一枚“安徽省宿州市防腐安装有限公司”印章，“主要用于对外工程项目所涉及的各类法律文书上”，“2006年以来本公司先后投资入股淮北军分区项目（汇景花园）和淮北首府项目所涉及的各类法律文书上适用2005年10月刻制的”印章。2012年3月15日，南京东南司法鉴定中心出具（2012）文鉴字第111号司法鉴定意见书，鉴定意见为：据现有鉴定资料，送检落款标称日期为“2007年12月12日”的《房地产项目联合竞买和合作开发合同》及落款标称日期为“2008年3月15日”的《补充协议书》上印文“市房地产开发公司”形成时间基本一致且均形成在2008年3月之后。
2011年8月26日，淮北市人民政府国有资产监督管理委员会（简称市国资委）向法院出具说明一份，内容为：1、国有资产的转让应由履行出资人的机构决定。以上协议未履行出资人批准程序，为违规行为，我委已于2011年2月17日就此向市房地产开发公司发出了要求其纠正的通知。2、经对设立首府公司的章程、验资证明等的核查，市房地产开发公司对首府公司的出资行为是明确单一的，未有其他出资者实际出资的有关证据，应属国有资产出资。
一审法院认为：关于市房地产开发公司起诉是否超过诉讼时效问题，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年”。本案中，市工商局在作出具体行政行为时，相对人是首府公司，并未告知市房地产开发公司诉权及起诉期限。2011年2月17日，市国资委作出《关于纠正市房地产开发公司股权转让行为的通知》后，市房地产开发公司才知道该具体行政行为的存在，并于同年2月18日向市工商局提交了《关于撤销首府公司2010年11月1日股权变更登记的申请》，同年3月2日市工商局作出《关于撤销首府公司2010年11月1日股权变更登记的申请的回复》。故市房地产开发公司提起诉讼并未超过法定诉讼时效，对市工商局、宿州防腐公司和首府公司的抗辩理由，法院不予支持。
关于宿州防腐公司两枚行政公章法律效力的问题。国务院《关于国家行政机关和企事业单位、社会团体印章管理的规定》第二十三条规定“印章制发机关应规范和加强印章制发的管理，严格办理程序和审批手续。国家行政机关和企事业单位、社会团体刻制印章，应当到当地公安机关指定的刻章单位刻章”、《公安部关于加强刻字业治安管理打击伪造印章犯罪活动的通知》（1993年10月27日）第三条规定“需要刻制公章的单位，须凭上一级主管部门出具的证明或工商行政管理部门核发的营业执照，到所在地县、市（区）以上公安机关办理准刻手续。”虽然在民事审判司法实践中，公司在经营管理中使用未经备案的公章，其产生的民事法律后果仍然由公司承担。但本案中行政机关并非民事主体，行政诉讼的审判重点与民事诉讼也迥然相异。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”本案中，宿州防腐公司对其在首府公司提交申请变更登记的所有材料上加盖的不是该公司在公安机关的备案印章，而是2005年10月未经批准刻制的印章这一事实予以认可，该枚公章的刻制、使用违反了上述行政法规。因此，对市工商局、宿州防腐公司和首府公司认为宿州防腐公司存在两枚同一式样的行政公章，不违反法律、行政法规的强制性规定等抗辩理由，法院不予支持。
关于市房地产开发公司股权转让是否应经批准问题。《中华人民共和国企业国有资产管理法》第十一条规定“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”市房地产开发公司系市国资委履行出资人职责的企业，对市房地产开发公司的股权转让行为，市国资委明确指出“未履行批准程序，未通过产权交易场所公开转让，违反了《企业国有资产法》和《企业国有产权转让管理暂行办法》”。《中华人民共和国企业国有资产管理法》第五十三条规定“国有资产转让由履行出资人职责的机构决定”、第五十五条规定“国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格”。国务院《企业国有产权转让管理暂行办法》第六条规定“转让的企业国有产权权属应当清晰。权属关系不明确或者存在权属纠纷的企业国有产权不得转让”、第二十五条规定“国有资产监督管理机构决定所出资企业的国有产权转让”。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：“……变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件”。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，本案审查的重点是行政机关作出的具体行政行为。市工商局在涉及国有资产股权转让方面，未尽审慎审查的义务，在首府公司未依照法律、行政法规及国务院规定提交相关批准文件的情况下，作出了注册号340600000047140变更登记的具体行政行为，适用法律、法规错误，违反法定程序，应予撤销。对于市房地产开发公司持有的首府公司股权中的国有资产份额问题，并非本案审查的范围，各方当事人应当通过民事诉讼或仲裁解决。待经过民事诉讼或仲裁厘清国有资产份额，经批准后各方当事人仍然可以申请进行股权变更登记，撤销市工商局变更登记的具体行政行为并不影响各方当事人行使其权利义务。经院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）款第2项、第3项之规定，判决撤销淮北市工商行政管理局2010年11月4日作出的注册号340600000047140变更登记的具体行政行为。案件受理费50元，由淮北市工商行政管理局负担。
市工商局上诉称：我国现行法律法规并未规定国有企业的产权审批作为公司变更登记的前置程序，一审法院错误认定将国有企业产权转让取得相关部门批准作为公司变更登记的前置审批程序。一审法院将国有企业资产转让认定为国有资产转让，混淆了企业资产与企业国有资产两者概念，扩大了企业国有资产的定义范围。市房地产开发公司是国有企业，但市房地产开发公司参股设立的首府公司则是普通企业，市房地产开发公司转让其参股股权无须报国有资产管理部门批准。一审判决超越当事人诉讼请求，当事人起诉仅要求撤销首府股权27%的变更登记，这只是市工商局涉案登记行为的一部分，一审判决撤销整个变更登记行为显然违反了不告不理的原则。市工商局作出核准变更登记行为，是基于首府公司的申请，是对首府公司股东的协议所作出的告示效力的宣示，市工商局是否准予核准登记，均不影响各股东之间约定的效力。市房地产开发公司不具备本案行政诉讼原告主体资格，市房地产开发公司若认为其与宿州防腐公司签订的《股权转让协议》侵犯其权利，应通过民事诉讼解决。请求二审改判。
宿州防腐公司上诉称：涉案变更登记的首府公司27%股权原本就归宿州防腐公司所有，原审判决错误地将市房地产开发公司名义持有、实为宿州防腐公司所有的首府公司27%股权认定为国有资产，错误地适用《企业国有资产法》、《企业国有产权转让管理暂行办法》作出判决，严重侵犯了宿州防腐公司的合法权益。首府项目的《房地产项目联合竞买和合作开发合同》明确约定本项目各方共同委托市房地产开发公司申请竞买，各方按照市房地产开发公司3%、安徽国华投资集团有限公司60%、宿州防腐公司27%、濉溪县翡翠明珠休闲会所10%的实际投资比例进行投资竞价；市房地产开发公司与宿州防腐公司对本项目的投资资金由其双方合作的军分区项目（汇景花园）资金调剂投入。2010年5月10日市房地产开发公司、宿州防腐公司双方签订的《协议书》表明涉案股权转让实则为将名义出资人名下的股权恢复登记到实际出资人名下，也即宿州防腐公司从隐名股东变更登记为显名股东。该协议有市房地产开发公司法定代表人张长化的签字且加盖了公司印章，宿州防腐公司有其授权代表黄光民的签字且加盖了公司印章，就股权的份额及其归属约定的非常明确、分割的非常清晰。淮北市国资委出具的《通知》、《说明》系其未作调查取证、行政乱作为的产物，没有事实和法律依据，不能作为认定案涉股权为国有资产的依据。即使前述首府公司27%股权属于市房地产开发公司所有，也属其企业法人资产，而非国有资产，如转让也是转让企业资产的行为，属企业自主经营行为，无须国资委事先核准。原审判决认定淮北市工商局未尽审慎审查的义务没有事实和法律依据。宿州防腐公司在办理前述股权变更登记过程中使用的公司印章，是该公司认可的用于公司经营活动的真实印章，代表该公司真实的意思表示，不违反法律法规的强制性规定；工商行政主管部门在办理前述股权变更登记时因当时无争议无须对该印章是否为备案印章进行实质审查。此外，涉案争议股权的归属及性质、宿州防腐公司与市房地产开发公司之间是什么法律关系，明显属于涉及真实性以外的民事争议，原审法院应告知通过民事诉讼或仲裁解决，不可径直在行政诉讼中作出认定裁判，原审判决超越了行政诉讼的认定裁判范围。原审判决在认定事实适用法律上均存在错误，且超越行政诉讼认定裁判范围，请求二审予以改判。
市房地产开发公司辩称：宿州防腐公司提出首府公司27%股权实际就是宿州防腐公司所有，资金来源于淮北军分区汇景花园项目，但大量证据证明宿州防腐公司在该项目的投资是虚假投资，况且该工程未决算，市房地产开发公司与宿州防腐公司双方投资比例无从确定，从而该27%股权是否是宿州防腐公司所有也无从确定。我国现行法律法规对国有企业的产权转让要经过严格的审查批准程序作出了一系列的规定。市房地产开发公司系市国资委履行出资人职责的企业，对市房地产开发公司的股权转让行为，市国资委明确指出“未履行批准程序，未通过产权交易所公开转让，违反了《企业国有资产法》和《企业国有产权转让管理暂行办法》”。市工商局上诉称一审法院将国有企业资产转让认定为国有资产转让，混淆了企业资产和企业国有资产两者的概念，这种观点违反了法律和逻辑规律，因为企业国有资产既包括国家对企业直接出资形成的权益，也包括国有企业再出资所形成的权益。涉案具体行政行为是一个完整的具体行政行为，原判对整个行为的合法性进行审查，并没有超出法院审理行政案件的范围。市房地产开发公司作为独立的法人组织，涉案行政行为侵犯了其合法权益，理应具有原告的主体资格。原判认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持，驳回上诉人的上诉，防止国有资产流失。
首府公司陈述称：首先同意各上诉人的上诉意见。一审法院程序违法，将首府公司及高海舰追加列为当事人，但剥夺了高海舰的诉讼权利，并且一审判决超越诉讼请求作出判决。企业有权自主决定企业行为，涉案变更登记行为并不是法律规定的需进行审批前置的行为。
二审期间各方当事人均未提交新证据，对一审提交的证据进行复述并对对方提供的证据的证明目的质证意见与一审无异。
一审查明的事实和二审查明的事实一致，予以确认。一审另查明的事实因不属本案审查范围，本院不予确认。
本院认为：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人和其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。涉案具体行政行为对市房地产开发公司的权利义务产生了实际影响，故市房地产开发公司与涉案行政行为有直接的利害关系，具有诉讼主体资格，是该案的适格原告。
市房地产开发公司系国有企业，由市国资委履行职责对市房地产开发公司的资产进行监管。根据企业国有资产管理的相关规定，市房地产开发公司名义下持有的首府股权转让行为，应报经其出资人即市国资委审核批准，该审核批准并不必然导致市房地产开发公司与其他合伙人约定的股权份额归于无效，市房地产开发公司与其他持股人对首府公司股权持有份额如有争议可以通过民事诉讼予以解决。关于市工商局上诉提出一审判决超越当事人的诉讼请求，撤销全部变更登记行为违反了法律原则一节，经查，市房地产开发公司的诉讼请求虽然只要求依法撤销市工商局核准首府公司27%股权转让变更登记的具体行政行为，但该变更行为涉及国有资产股权的转让，为保障国家利益不受损害，一审法院对涉案具体行政行为是否合法全案作出评判并无不妥，上诉人认为一审判决超越了该案审理裁判范围的上诉理由不能成立，本院不予支持。市工商局应首府公司申请将市房地产开发公司持有的股权未履行批准程序直接变更给他人，属适用法律法规错误，程序违法，一审判决以此为由撤销涉案具体行政行为正确，各上诉人的此上诉理由亦不能成立，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费50元按一审判决执行，二审案件受理费50元，由上诉人淮北市工商行政管理局、上诉人安徽省宿州市防腐安装有限公司各承担25元。
本判决为终审判决。
审判长 张琦
审判员 郑慧
审判员 高丽
二〇一四年七月十五日
书记员 王燕
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；