广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终1247号
上诉人（原审原告）：湛江市坡头区官渡镇大龙村马劳地村民小组。
法定代表人:黄兆宁，村民小组长。
委托代理人:吴国志，广东誉志律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：湛江市坡头区人民政府。
法定代表人：陈景泰，区长。
委托代理人：庞康轩，湛江市坡头区法制局工作人员。
委托代理人：陈湛清，广东领会律师事务所律师。
原审第三人：湛江市坡头区官渡镇人民政府。
法定代表人：陈刚，镇长。
原审第三人：湛江市土地储备管理中心。
法定代表人：陈传艺，主任。
委托代理人：黄腾，湛江市土地储备管理中心工作人员。
委托代理人：陈湛清，广东领会律师事务所律师。
原审第三人：湛江市坡头区官渡砖厂。
上诉人湛江市坡头区官渡镇大龙村马劳地村民小组（下称马劳地村民小组）因与被上诉人湛江市坡头区人民政府、原审第三人湛江市坡头区官渡镇人民政府（下称官渡镇人民政府）、湛江市土地储备管理中心、湛江市坡头区官渡砖厂（下称官渡砖厂）国有土地使用权证颁证纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案争议宗地位于湛江市坡头区官渡镇五里山，土地面积为31760平方米，四至为：东至本单位用地，南至本单位用地，西至官渡海，北至本单位用地。原登记权利人湛江市坡头区官渡砖厂。上述土地在1971年为原官渡人民公社砖厂（集体企业）用地。体制改革后，原官渡人民公社砖厂更名为官渡砖厂。1990年9月5日，湛江市工商行政管理局坡头分局给官渡砖厂办理工商登记，经济性质为集体所有制企业。1991年5月6日，官渡镇人民政府与郑日轩签订《关于租赁五里山小窑的协议书》，将官渡砖厂的小窑发包给郑日轩经营，期限至1994年5月29日止。1994年10月15日，官渡镇人民政府与郑日轩签订《五里山砖厂承包合同书》，将官渡砖厂的大窑也发包给郑日轩经营，期限至2000年2月15日止。1997年，官渡砖厂向坡头区人民政府申请登记涉案土地使用权，经坡头区国土部门审查审核，并进行公榜无异议后，于1997年12月30日给官渡砖厂颁发湛坡府国用（1997）字第0804050xxxx号《国有土地使用证》（地号为：0804050xxxx）。原告马劳地村不服，于2013年向湛江市人民政府提起行政复议，湛江市人民政府于2015年2月12日作出行政复议决定，维持坡头区人民政府的上述行政行为。原告马劳地村遂于2015年3月16日向原审法院提起本案诉讼，请求确认被告给第三人官渡砖厂颁发湛坡府国用（1997）字第0804050xxxx号《国有土地使用证》的行政行为违法。
另查明：1994年10月15日，官渡砖厂承包人郑日轩与马劳地村签订《五里山砖厂用泥合同书》，约定供泥范围：马劳地村在马劳地村对面岭属于自己使用的范围内供给郑日轩制砖用泥，该用泥合同并未涉及涉案土地。
2008年12月18日，湛江市土地储备中心与官渡镇人民政府签订《回收国有土地使用权协议书》，该协议书主要内容为：官渡砖厂已被工商部门吊销执照，其资产和债权债务由官渡镇人民政府负责处理，经湛江市人民政府批准，湛江市土地储备中心有偿回收坡头区五里山土地使用权，土地纳入储备库。2009年4月30日，湛江市人民政府经湛江市土地储备中心办理涉案土地的变更登记，证号为湛国用（2009）第40018号。
原审法院认为：本案为土地行政登记纠纷。本案争议的焦点主要为被告作出本案被诉的行政行为是否合法。关于本案被诉的湛坡府国用（1997）字第0804050xxxx号《国有土地使用证》是否合法的问题。经查，涉案土地自上世纪七十年代已由官渡砖厂管理使用，后又由官渡镇人民政府发包给郑日轩经营，期间没有任何单位或个人提出土地权属争议，该地的使用事实清楚，权属明确。坡头区人民政府按照《土地登记规则》（国土法字第184号）第六条关于“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”的规定，经地籍调查，审查审核，张榜公告无异议后，按照法定程序给第三人官渡砖厂颁发本案国有土地使用证的行政行为并无不当。原告主张涉案土地属于其村集体土地，被告发证的行为程序违法的意见，缺乏证据支持，不予采信。综上所述，原告起诉要求确认被告颁发湛坡府国用（1997）字第0804050xxxx号《国有土地使用证》（地号为：0804050xxxx）的行政行为违法的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告湛江市坡头区官渡镇大龙村马劳地村民小组的诉讼请求。
上诉人马劳地村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误，没有任何事实证明，也没有任何证据证明。官渡砖厂是1989年10月26日才组建，1990年9月5日才取得工商登记，与原五里山砖厂没有任何关系。且本案的发证行为从没有公榜公示，土地发证档案中也无公示依据。一审认定《用泥合同》未涉及涉案土地，与事实不符，没有依据。二、原审第三人官渡砖厂设立时只有12600平方米，现在四个国土证发证土地的总面积为91410.5平方米，显然占用上诉人的土地。三、涉案土地位于农村范围，没有证据证明是国有土地，更不能颁发国有土地使用权证，应当为集体土地。四、被上诉人颁发的土地证没有土地来源。五、被上诉人所颁发的土地证均没有土地来源，发证程序严重违法，地籍调查表没有调查人员签名，更无相邻单位确认，整个地籍调查中没有人员指界，严重违反《城镇地籍调查规程》第3.2条之规定，没有经过公告程序。六、涉案土地属于上诉人集体所有土地的事实清楚。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，确认湛江市坡头区人民政府向原审第三人官渡砖厂颁发湛坡府国用（1997）字第0804050xxxx号《国有土地使用证》的行政行为违法。
被上诉人湛江市坡头区人民政府、原审第三人官渡镇人民政府、原审第三人湛江市土地储备管理中心、原审第三人湛江市坡头区官渡砖厂二审期间均未提交书面答辩意见。
本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。
本院认为：本案为国有土地使用权证颁证纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人湛江市坡头区人民政府向原审第三人官渡砖厂颁发湛坡府国用（1997）字第0804050xxxx号《国有土地使用证》的行政行为是否合法。
《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案中，原审第三人官渡砖厂在申请对涉案土地进行登记发证时，提交的申请材料中，未提交土地权属来源证明、地上附着物权属证明等文件。因此，涉案颁发《国有土地使用证》的行为，因湛江市坡头区人民政府未能提供土地权属来源证明、地上附着物权属证明等文件，不符合《土地登记办法》第九条第一款的上述规定。《城镇地籍调查规程》3．2．6界址调查之3．2．6．1规定：“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。”被上诉人湛江市坡头区人民政府在发证过程中，制作的《地籍调查表》未经由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界并确认签名，违反了上述规定。在此情形下，被上诉人湛江市坡头区人民政府向原审第三人官渡砖厂颁发湛坡府国用（1997）字第0804050xxxx号《国有土地使用证》，属于认定事实不清，主要证据不足，程序违法。鉴于湛江市土地储备管理中心与官渡镇人民政府于2008年12月18日签订了《回收国有土地使用权协议书》，经湛江市人民政府批准，湛江市土地储备管理中心有偿回收坡头区五里山土地使用权，土地纳入储备库。2009年4月30日，湛江市土地储备管理中心办理了涉案土地的变更登记，证号为湛国用（2009）第40018号《国有土地使用证》。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”的规定，本院依法应确认被上诉人湛江市坡头区人民政府向原审第三人官渡砖厂颁发湛坡府国用（1997）字第0804050xxxx号《国有土地使用证》的行政行为违法。原审判决驳回上诉人马劳地村民小组的诉讼请求不当，本院依法应予以纠正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第45号行政判决；
二、确认湛江市坡头区人民政府向官渡砖厂颁发湛坡府国用（1997）字第0804050xxxx号《国有土地使用证》的行政行为违法。
本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人湛江市坡头区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一七年十一月十三日
书记员 王秋喆