广东省阳江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）阳中法行终字第5号
上诉人（原审原告）：黄傲霜，女，1972年12月27日出生，住香港九龙。
上诉人（原审原告）：冯开拓，男，1978年1月21日出生，住香港九龙。
两位上诉人的共同委托代理人：谭永雄，广东宏晖律师事务所律师。
两位上诉人的共同委托代理人：吴志豪，广东宏晖律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：阳西县水务局。住所地：广东省阳西县城桥平一路**号。
法定代表人：吴锐，该局局长。
委托代理人：王汝修，阳西县水务局干部。
委托代理人：谢烈阳，阳西县人民政府干部。
上诉人黄傲霜、冯开拓因与被上诉人阳西县水务局水利行政许可纠纷一案，不服阳西县人民法院（2014）阳西法行初字第23号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：2003年，原告向新湖水库管理处提出申请，提出在新湖水库林场周边四条坑尾水面搞综合养殖开发。新湖水库管理处就原告的请求向被告提出请示，被告于2003年11月13日批复同意原告围塞坑基搞养殖。因此，原告在2003年11月23日与新湖水库管理处签订了《承包合同》，并在承包水库范围围塞塘基进行养殖。2014年3月6日，阳西县水务局作出西水行许可撤决字（2014）003号《关于撤销许可在新湖水库库区水面围塞塘基的决定》，认为原告存在养殖过程中直接向水体排放污染物，造成水体受污染，且其所围塞的塘基影响水利工程安全与正常运行的行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第一款、第二十一条第一款和《广东省水利工程管理条例》第二十二条第一款的规定，依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（二）、（三）、（四）、（五）项之规定，决定：1、撤销许可在新湖水库库区水面围塞塘基事项。2、即日起在新湖水库库区内停止一切禽畜养殖、鱼苗投放及向水体投放饲料行为。3、限原告于30日内对所筑塘基自行拆除，恢复原状。
另查明：因阳西县党政机构改革的需要，阳西县人民政府于2011年9月8日以西府办（2011）28号《阳西县农业和水务局主要职责内设机构和人员编制规定》文件，将原县委农村工作领导小组办公室、县农业局、县水利局、县林业局、县海洋与渔业局、县畜牧兽医局、县农机管理中心合并，组建阳西县农业和水务局，为阳西县人民政府组成部门。原阳西县水利局的行政管理职能并入到新组合的阳西县农业和水务局。2012年3月22日，阳西县机构编制委员会作出《关于加挂阳西县水务局牌子的批复》，同意在县农业和水务局加挂阳西县水务局牌子，方便与上级相关部门业务联系，理顺工作关系。
原审法院认为：《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”因机构改革需要，阳西县水利局、农业局等若干职能部门于2011年已合并，重新组成阳西县农业和水务局，原阳西县水利局的职能已划入阳西县农业和水务局。虽然在阳西县农业和水务局加挂“阳西县水务局”牌子，但阳西县水务局不是有独立承担法律责任能力的机构。因此，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十条第一款的规定，当事人对阳西县水务局作出的具体行政行为不服提起诉讼，应以组建该机构的行政机关即“阳西县农业和水务局”为被告。本案中，原告以阳西县水务局为被告提起诉讼，起诉的被告主体不适格，应予驳回起诉。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十条、第四十四条第一款第（三）项的规定，裁定：驳回原告黄傲霜、冯开拓的起诉。原告已交纳的受理费50元退还给原告。
上诉人黄傲霜、冯开拓不服原审判决，向本院提出上诉称：阳西县水务局不是一级行政机构，从阳西县水务局补充提供的证据3来看，阳西县水务局是其他机构，不是行政机构的法人，一审法院驳回上诉人的起诉是有道理的，但是理由依据不是一审裁定书中所陈述的内容，应该以阳西县水务局不是行政机关为理由驳回起诉，因为阳西县水务局无权作出许可决定。请求维持一审法院驳回起诉的裁定，但应当纠正一审裁定的理由。
被上诉人阳西县人民政府辩称：原审裁定认定事实不清，阳西县水务局作出被诉具体行政行为主体适格，原审法院应进入实体审查并依法作出裁定或判决。一、根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。……”本案讼争标的为答辩人依照上述规定对2003年11月13日在《关于发包新湖水库林场周边坑尾水面的请示》上的批复作出的撤销行政许可的具体行政行为。答辩人具有撤销超越法定职权许可、违反法定程序许可或对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的职权依据。二、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释（2009）20号）第四条规定，当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告。涉讼具体行政行为“作出行政许可决定”和“作出撤销行政许可决定”为阳西县水务局，故阳西县水务局为行政诉讼适格的被告。三、我县在2011年的机构改革中将原县委农村工作领导小组办公室、县农业局、县水利局、县海洋与渔业局、县畜牧兽医局、县农机中心合并，组建阳西县农业和水务局，同时考虑到该局职能范围较广，为便于行政管理和执法需要，县机编办于2012年3月22日专门作出《关于加挂阳西县水务局牌子的批复》（西机编办复（2012）9号），在该局加挂阳西县水务局的牌子，即该同一机构，同时具有阳西县农业和水务局、阳西县水务局多个名称，其中以“阳西县水务局”的名称对外行使水利方面法律、法规、规章赋予的行政管理职责，阳西县水务局是经编制部门依法批准设立的行政机构，已依法取得相应的行政职权，有权以自己的名义执法，具有独立承担法律责任的能力。
综上所述，阳西县水务局作出被诉具体行政行为主体适格，原审法院应进入实体审查并依法作出裁定或判决。
本院查明：2003年11月9日，阳西县新湖水库管理处向阳西县水利局请示，拟引进外地老板投资开发水库林场周边四条坑尾的水面面积约300亩左右，发包给黄傲霜、冯开拓搞综合养殖开发，发包期限四十年，承包方要围塞四条塘基，围塞后开水闸保持鱼塘与水库连通，绝不影响水库库容。阳西县水利局于2003年11月13日批示同意以上申请。
2011年9月8日，阳西县人民政府作出《印发阳西县农业和水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（西府办（2011）28号），将原县委农村工作领导小组办公室、县农业局、县水利局、县林业局、县海洋与渔业局、县畜牧兽医局、县农机管理中心合并，组建阳西县农业和水务局，为阳西县人民政府组成部门。阳西县农业和水务局挂阳西县委农村工作领导小组办公室、阳西县林业局、阳西县海洋与渔业局牌子。2012年3月22日，阳西县机构编制委员会办公室作出《关于加挂阳西县水务局牌子的批复》，同意在县农业和水务局加挂阳西县水务局牌子。
2014年3月6日，阳西县水务局向黄傲霜、冯开拓作出《关于撤销许可在新湖水库库区水面围塞塘基的决定》（西水行许可撤决字（2014）003号），决定撤销许可在新湖水库库区水面围塞塘基事项；即日起在新湖水库库区内停止一切禽畜养殖、鱼苗投放及向水体投放饲料行为；限黄傲霜、冯开拓于30日内对所筑塘基自行拆除，恢复原状。黄傲霜、冯开拓不服，于2014年4月28日向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销阳西县水务局2014年3月6日作出的《关于撤销许可在新湖水库库区水面围塞塘基的决定》。原审法院受理后，于2014年10月11日作出（2014）阳西法行初字第23号行政裁定，驳回黄傲霜、冯开拓的起诉。
本院认为：阳西县人民政府《印发阳西县农业和水务局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（西府办（2011）28号），将原县委农村工作领导小组办公室、县农业局、县水利局、县林业局、县海洋与渔业局、县畜牧兽医局、县农机管理中心合并，组建阳西县农业和水务局，为阳西县人民政府组成部门。因此，阳西县农业和水务局为依法成立的能独立承担法律责任的行政主体。根据阳西县机构编制委员会办公室《关于加挂阳西县水务局牌子的批复》，阳西县农业和水务局加挂阳西县水务局牌子，阳西县水务局应为阳西县农业和水务局的另一个名称。阳西县水务局是由阳西县人民政府设立的。原审裁定认定阳西县水务局由阳西县农业和水务局组建，不是有独立承担法律责任能力的机构没有依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”阳西县水务局以自己的名义对黄傲霜、冯开拓作出《关于撤销许可在新湖水库库区水面围塞塘基的决定》，黄傲霜、冯开拓不服向人民法院提起诉讼，阳西县水务局应为适格的被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款以及《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销阳西县人民法院（2014）阳西法行初字第23号行政裁定；
二、本案由阳西县人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈德印
审判员 李 桥
审判员 黄光汉
二〇一五年二月十五日
书记员 陈秋瑜