浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙金行初字第32号
原告陈报光等29人
诉讼代表人潘伟建。
诉讼代表人陈春生。
诉讼代表人陈炫旺。
诉讼代表人陈报炉。
原告陈春生、陈报光、陈锦明、陈秋生、陈报益、陈炫住、陈子松、ＸＸ林、陈报庚、陈子府、陈报辉、陈炫旺、陈子林、陈关锦、陈国忠的委托代理人刘彩菊。
被告义乌市人民政府，住所地义乌市县前街1号。
法定代表人何美华。
委托代理人王英豪。
委托代理人王燕桦。
原告陈报光等29人诉义乌市人民政府土地行政管理不履行法定职责一案，本院于2014年3月11日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月8日及2014年6月3日公开开庭进行了审理。原告29人的诉讼代表人潘伟建、陈春生、陈报炉、陈炫旺，原告陈春生、陈报光、陈锦明、陈秋生、陈报益、陈炫住、陈子松、ＸＸ林、陈报庚、陈子府、陈报辉、陈炫旺、陈子林、陈关锦、陈国忠的委托代理人刘彩菊，被告义乌市人民政府的委托代理人王英豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈报光等29人诉称，上世纪1982年始原告所在村各生产队均落实为期10年左右不等之土地家庭联产承包责任制，尔后一轮各生产队完善为1991年至2000年为期10年。2000年第二轮按国家和省规定在原基础上延包30年，仅仅适当调整婚嫁生死找补工作，除第2组尚留一处机动田外均不再留机动田用于调整找补。附近各村农户如一溪之隔后溪村农户个个均持有义乌市人民政府颁发的《土地承包经营权证》，同一个天之下，独云门村之农户有地无证。因而，村民口头问村两委干部，又口头或书面向镇政府领导、市农业局领导和下镇接访市府领导等询问和诉求，直至书面向金华市农业局、浙江省农业厅申诉，强烈要求依法颁发《土地承包经营权证》并把基本保护农田同时登记于该证。但数年来劳心劳力，几乎穷尽了除司法救济外所有渠道和办法，均遭婉拒、拖延、推诿或刻意冷漠不予答复而毫无结果。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，被告具有向承包方颁发《土地承包经营权证》的法定职权。原告认为颁证的障碍在于：发包方未依《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条规定与承包方签订承包合同或未报送承包方案与合同，被告应责成镇政府，镇政府责成具体联村干部履职；镇政府未依法审查、登记、造册、上报农业局，被告应责成镇政府，镇政责成相关工作人员履职；农业局在规定30个工作日未依法审核，被告应责成农业局履职。被告不颁证对原告造成严重侵害：剥夺了原告的土地承包经营权享受国家法律和政策保护的权利，无法主张并有效维护自己的土地权利。剥夺了原告土地承包经营受益权，无法享受国家给予原告一切扶农、惠农和支农的政策。还剥夺了原告所拥有对所承包的土地依法合理流转的权并从土地流转中获得相应补偿的利。剥夺了原告土地承包经营权合法凭证之法定应有拥有权，意味着失去原告承包的土地面积、地块和年限的政府承诺。综上，请求判决被告义乌市人民政府不颁发《农村土地承包经营权证》给原告之行为，不合法律，应予纠正并在规定的工作日内办证到户。庭审后，四诉讼代表人重申确认被告不作为违法，要求被告履行法定职责两项诉讼请求不可分割。
原告向本院提供了以下证据材料：
证据1、1983年9月27日义乌县上溪乡云门村第一生产队队长与陈报响农户土地承包双方登记确认单。
证据2、1985年1月1日义乌县上溪乡云门村第二生产队队长与陈炫仕农户土地承包双方登记确认单。
证据3、1983年12月义乌县上溪乡云门村第三生产队队与长陈炫法农户土地承包双方登记确认单。
证据4、1982年义乌县上溪乡云门村第四生产队队长与陈春生农户土地承包双方登记确认单。
证据5、1982年12月义乌县上溪乡云门村第五生产队队长与陈壬林农户土地承包双方登记确认单。
证据6、1985年1月1日义乌县上溪乡云门村第六生产队队长与陈炫甫农户土地双方登记确认单。
证据1-6用以证明1982年始原告所在村生产队均落实队长与农户签订双方为期10年左右不等的土地家庭联产承包户责任制。
证据7、1991年至2000年义乌县上溪镇云门村第一生产队土地承包分户汇总表。
证据8、1991年至2000年义乌县上溪镇云门村第二生产队土地承包分户汇总表。
证据9、1991年至2000年义乌县上溪镇云门村第三生产队土地承包分户汇总表。
证据10、1991年至2000年义乌县上溪镇云门村第四生产队土地承包分户汇总表。
证据11、1991年至2000年义乌县上溪镇云门村第五生产队土地承包分户汇总表。
证据12、1991年至2000年义乌县上溪镇云门村第六生产队土地承包分户汇总表。
证据7-12用以证明原告所在村生产队均落实完善自1991年至2000年为期10年之土地家庭联产承包户责任制。
证据13、陈文根《义乌市土地承包变更合同》1页。
证据14、陈春兰《义乌市土地承包变更合同》1页。
证据13-14用以证明承包合同一式三分，云门村土地承包基础工作已完成。
证据15、《关于云门村进一步完善农村生产责任制的村规民约》1页。
证据16、义乌市上溪镇云门村村民委员会2008年11月22日出具的《证明》1页。
证据15-16用以证明2000年第二轮土地承包按国家和省规定在原基础上延包30年，仅适当调整婚嫁生死找补工作，云门村除第2组尚留一处机动田外均不再留机动田用于调整找补。
证据17、基本农田保护牌照片一张。用以证明如不颁证就无法按照国家规定将基本农田分户载入《农村土地承包经营权证》。
证据18、致义乌市府发证确权的复查申请的诉求部分1页。
证据19、致义乌市农业局金寿兴局长的《举报并请求函》2页。
证据20、义农信复（2012）001号《义乌市农业局信访事项答复意见书》2页。
证据21、致义乌市国土局傅强局长《举报并请求函》2页。
证据22、陈省娇、陈炫旺、陈锦伟向义乌市国土局提交的《土地登记申请函》各1页。
证据23、致金华市农业局的《行政复查申请函》5页。
证据24、金市农信复（2012）1号《金华市农业局关于陈省娇行政复查件的答复意见》1页。
证据25、致浙江省农业厅史济锡厅长的《申诉函》2页。
证据18-25用以证明原告向各级政府有权机关诉求颁证及基本农田登记入户《农村土地承包经营权证》，几乎穷尽了除司法救济外所有渠道和办法而毫无结果。
证据26、原告身份证复印件。用以证明原告身份及所载住处真实无误。
证据27、（当庭提交，原件），陈秋生户的承包合同书一本。用以证明当时已经有承包合同。
证据28、（第二次庭审中提交），2002年和2006年云门村土地征用利息支付清单各1页。用以证明原告方土地平方数都在征用里，清单中所支付的是土地卖掉后所得的费用向村民发放的利息。
证据29、（第二次庭审中提交），义信转（2012）第0016号《信访事项处理意见书》。用以证明土地是信访人朱巧妹自己的，应当颁发土地承包经营权证。
被告义乌市人民政府答辩称，根据党的政策和国家法律规定，义乌市在1998年进行农村新一轮延包工作，2004年进行农村二轮土地承包完善工作。按照义乌市委（1998）27号文件及《义乌市土地延包工作操作规程》，落实承包田后，农户与村经济合作社签订土地承包合同，经乡（镇）初审，市农办审查确认后，由乡（镇）人民政府统一核发全省统一印制的《浙江省农村集体土地承包权证》。义乌市在2004年进行农村二轮土地承包完善工作，依据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》的规定，发包方与承包方签订土地承包合同后，发包方将相关材料报镇（街）初审，材料符合规定的，向市人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，市农业行政主管部门对镇（街）申请材料予以审核。申请材料符合规定的，报市人民政府颁发农村土地承包经营权证。2009年2月15日，义乌市委发（2009）20号文件，将初审、审核农村土地承包经营权登记申请材料事项放权至各镇街。一、原告起诉义乌市人民政府不作为理由不能成立。1、1997年8月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》规定：“延长承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。”义乌市委（1998）27号文件明确由乡（镇）人民政府核发《浙江省农村集体土地承包权证》。据此，颁证非属被告法定职责。2、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》分别于2003年3月1日、2004年1月1日施行，向承包方颁发土地承包经营权证是义乌市人民政府的法定职责。但按颁证法定程序规定，并不是主动颁证，而是市政府依申请审核颁证。从2004年农村二轮土地承包完善工作起至2009年放权至各镇街止。被告未收到为原告颁证的申请材料，因此并不是被告不作为。3、现经查，原告所在的上溪镇云门村，在1998年土地延包时属因高速公路建设与义西工业示范园建设需暂缓的10个村之列。二、以46人为共同原告起诉不符合法律规定。因为农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，在各承包方之间不存在法律上的利害关系，属非必要的共同诉讼主体。三、1998年的土地延包与2004年的农村二轮土地承包完善工作，直至我国农村实行联产承包制起，都是以家庭承包为基础的。家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。人民政府是向承包方颁发土地承包经营权证，承包方是承包土地的农户。户按人口结构有一人户或数人户，故46个原告应分别是46个家庭承包户之成员。除一人户外，数人户应当以该户全体成员为共同原告起诉，否则，不符合法律规定。综上，请求法院依法判决。庭审中被告表示对合并审理没有意见。
被告向本院提交了以下证据材料（证据1、4为核对件）
证据1、市委发（1998）27号《中共义乌市委义乌市人民政府关于搞好新一轮土地承包期延长工作进一步稳定和完善家庭联产承包责任制的若干意见》，用以证明该文件第六页第七条规定了土地承包经营权证的发证部门。
证据2、义农办（1998）8号《关于印发义乌市土地延包工作操作规程的通知》，用以证明该文件第三页第（四）部分规定了承包经营权证的发放的程序。
证据3、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，用以证明1998年农村土地延包发证的政策规定。
证据4、上溪镇人民政府1998年11月5日《土地延包工作总结》、1998年10月11日会议记录各一份，用以证明土地延包工作中暂缓发证的十个村里包含云门村。
证据5、义乌市农业局2014年7月14日《关于抓紧做好＜农村土地承包经营权证＞发放报审工作的函》。
证据6、市委办（2009）20号《中共义乌市委办公室义乌市人民政府办公室关于推进扩权强镇增强镇街综合发展能力的实施意见》。
证据5-6用以证明2004年农村二轮土地承包完善工作时农村土地承包经营权证的颁证主体和程序。
被告还提供了以下法律法规：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、《中华人民共和国农村土地承包法》。
本院依职权制作了两份询问笔录。第一份是云门村村委会书记陈兴龙的笔录，其陈述在农村第二轮土地承包工作期间，云门村未向有关部门就颁发土地承包经营权证等事项提出过申请。
第二份是云门村联村干部毛世杭的笔录，其陈述土地延包时云门村是暂缓颁发土地承包经营权证的，暂缓发证后，云门村也未向有关部门提出过要求颁证的申请。
被告对上述两份询问笔录均无异议。原告认为第一份笔录中对陈兴龙身份无异议，但对其所陈述的内容不认可；对第二份笔录认为是联村干部毛世杭是刚来云门村的，对云门村之前的情况不了解。经审查，该两份笔录可以证明云门村村委会作为土地承包的发包方并未将土地承包的相关材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。
经庭审质证，本院对证据认证如下：原告提供的证据7-12系复印件且既无明确的时间也无制表人的签章，真实性无法确定，本院不予采信；原告提供的证据18不完整且系复印件，不符合证据的形式，本院不予采信；原告提供的证据26对经本院确认的29名原告的诉讼主体资格予以确认；对原告提供的其他证据的真实性予以确认。对被告提供的证据，均为相关政府或政府部门作出的文件，本院对其真实性予以确认。
经审理查明，原告陈报光等29人均是义乌市上溪镇云门村村民。1982年左右云门村各生产队落实家庭联产承包责任制，90年代做过承包土地调整，2000年左右对土地进行过找补，此后未作调整。2012年5月陈报光等人向义乌市农业局和义乌市国土局提交了《举报并请求函》，要求办理承包权证落实到户，义乌市农业局作出了义农信复（2012）001号《义乌市农业局信访事项答复意见书》，认为根据《关于推进扩权强镇增强镇街综合发展能力的实施意见》（市委办（2009）20号）文件精神，市农业局已将初审、审核农村土地承包经营权证登记申请材料的行政管理事项权限已委托行使交由个镇街行使；针对你们要求尽快颁发农村土地承包经营权证到农户的诉求，建议向上溪镇人民政府提出申请。陈省娇、陈炫旺、陈锦伟作为云门村第二、第五、第六村民小组组长向义乌市国土局提交了《土地登记申请函》，要求核发集体土地所有权证书。2012年8月27日，陈省娇向金华市农业局提交《行政复查申请函》，要求撤销义农信复（2012）001号信访事项答复意见书，要求义乌市农业局尽快颁发土地承包经营权证。金华市农业局于2012年9月29日作出金市农信复（2012）1号《金华市农业局关于陈省娇行政复查件的答复意见》，认为其信访内容与其同村朱巧妹等人向金华市政府信访的内容重叠。对其土地承包权的信访件不予受理。2012年10月陈省娇、陈炫旺、陈锦伟向浙江申农业厅提出《申诉函》，要求督促金华市农业局依法行政并责令金华市农业局受理其行政复查申请。有关部门至今未向原告陈报光等29名原告颁发过《农村土地承包经营权证》。故原告陈报光等29名原告向本院提起行政诉讼要求被告义乌市人民政府履行向原告颁发《农村土地承包经营权证》的法定职责。
另查明，原告与其所在村在农村集体土地第二轮延包过程中，并未签订农村土地承包经营合同，村里也未将将相关材料交给镇政府。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权，故被告义乌市人民政府作为县级以上人民政府具有颁发土地承包经营权证的法定职责。但根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，颁发农村土地承包经营权证应在土地承包合同生效后，发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门；乡（镇）人民政府农村经营管理部门对进行初审，对符合规定的，应登记造册并由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料进行以审核。申请符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。根据原被告双方提供的证据及本院调查的情况来看，被告义乌市人民政府否认收到过上溪镇人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，其提交的1998年10月11日的原上溪管理处的会议纪要中也明确在土地延保工作中云门村是“暂缓”。云门村联村干部及村里书记均认为云门村在第二轮土地延包中未向上溪镇政府或其部门上报过申请土地承包的相关材料，原告也未提供云门村曾向相应部门上报或提出过申请的依据。针对原告的申请、信访，被告下属部门也已作出了相应答复，故原告要求确认被告不作为违法的主张，依据不足，同时，原告要求被告义乌市人民政府颁发《农村土地承包经营权证》条件尚未成就，本院不予支持。被告也可进一步完善工作，做好相关监督、解释工作。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告陈报光等29人的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈报光等29人共同负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 盛基敏
审 判 员 单晓剑
代理审判员 钟雪丹
二〇一四年七月二日
代书 记员 朱丽敏
【附注】
（2014）浙金行初字第32号行政判决书
适用法律条文具体内容
1.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
附原告名单：
原告陈报光，男，1932年2月25日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村5组。
原告陈锦明，男，1960年8月23日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村5组。
原告陈报炉，男，1964年8月27日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村5组。
原告陈报风，男，1942年12月14日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村2组。
原告陈子松，男，1926年1月4日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村5组。
原告陈炫住，男，1944年5月14日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村5组。
原告陈报益，男，1955年2月11日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村5组。
原告陈关根，男，1947年10月29日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村2组。
原告ＸＸ林，男，1954年2月17日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村2组。
原告陈炫旺，男，1962年10月18日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村5组。
原告陈炫兴，男，1956年8月7日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村5组。
原告陈炫金，男，1957年6月12日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村1组。
原告陈报琳，男，1965年11月22日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村6组。
原告陈报银，男，1965年8月21日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村2组。
原告陈子林，男，1955年10月14日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村2组。
原告陈关忠，男，1956年12月3日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村1组。
原告陈锦田，男，1934年9月13日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村2组。
原告陈报庚，男，1951年10月28日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村2组。
原告陈根林，男，1944年4月30日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村2组。
原告吴光明，男，1953年7月24日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村2组。
原告陈兰仙，女，1964年10月10日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村2组。
原告金德淦，男，1939年10月12日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村5组。
原告陈子府，男，1950年9月6日，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村5组。
原告陈省娇，男，1957年10月16日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村2组。
原告陈秋生，男，1944年8月27日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村4组。
原告陈关锦，男，1939年9月12日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村1组。
原告陈春生，男，1948年1月30日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村4组。
原告陈国忠，男，1965年5月20日出生，汉族，农民，住义乌市上溪镇云门村4组。