福建省福清市人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）融行初字第42号
原告林恩旺，男，1960年5月12日出生，汉族，福建省福清市人，住福清市。
原告林乌货，男，1930年12月6日出生，汉族，福建省福清市人，住福清市。
二原告委托代理人张卫华，北京市光明律师事务所律师。
被告福清市城头镇人民政府，地址福建省福清市。
法定代表人严峰，镇长。
委托代理人林明轩，福建正实律师事务所律师。
委托代理人林福光，福清市城头镇人民政府工作人员。
第三人福清市城头镇东垣村民委员会，地址福建省福清市。
法定代表人林恩强，主任。
原告林恩旺、林乌货不服被告福清市城头镇人民政府乡政府行政合同一案，于2015年5月8日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月11日受理后，于2015年5月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因福清市城头镇东垣村民委员会与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年7月15日公开开庭审理了本案。原告林恩旺、林乌货及其委托代理人张卫华，被告福清市城头镇人民政府的委托代理人林明轩、林福光到庭参加诉讼。第三人福清市城头镇东垣村民委员会经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告林恩旺、林乌货诉称，原告系福清市城头镇东垣村村民，曾是第三人成员和村民小组组长。2013年6月，原告从村主任林恩强处得知，第三人前挂职副书记林庆爱与被告法人代表薛书慧于2011年4月21日签订了《预征地协议书》，在广大村民不知情的情况下，将东垣村218.63亩土地征收，补偿标准为33800元／亩。林恩强将《预征地协议书》复印后分发给村民，并称本届村委会不知道与被告签订协议的事情。原告等广大村民得知后非常气愤，曾多次要求政府有关部门予以解决，但至今没有得到妥善处理。原告认为：1、原告作为东垣村村民，是以个人名义提起本案诉讼，不是代表东垣村其他村民参加诉讼。原告提交的《鱼虾场206亩分地协议书》中，林乌货系作为第四村民小组的代表签字，可以证明林乌货享有土地使用权，故林乌货具有被征收土地的使用权。2、根据《中华人民共和国物权法》第五十九条、第六十三条规定，集体土地属于集体成员所有。据此，不论原告是否具有讼争土地的使用权，原告作为东垣村村民即享有该村集体土地的所有权。被告的征地行为剥夺了原告依法享有的讼争土地的所有权。3、被告征地行为违法，其应当自行纠正违法行为。村集体土地所有权增加“成员”二字，说明若村民委员会有违法情形，集体成员可以独立行使权利。因此原告有权要求被告改正违法行为。4、由于涉案土地于2011年被征收后一直保持原样，故原告在2013年7、8月份才知道《预征地协议书》，原告起诉并未超过两年法定期限。且原告在起诉前，多次向国土部门信访。5、根据《中华人民共和国土地管理法》等规定，只有国务院、省级人民政府才有权征地，被告无权征收原告所在的东垣村集体土地。被告依据上级政府指令征地，没有行政权力的法律来源。故被告与第三人签订的《预征地协议书》属于无效合同。综上，原告有权提起本案诉讼，且起诉未超过法定期限，被告与第三人签订的《预征地协议书》属于无效合同。请求法院依法确认被告与第三人签订的《预征地协议书》无效，诉讼费用由被告承担。
原告林恩旺、林乌货于2015年5月11日向本院提供以下证据和依据：1、预征地协议书，证明被告与第三人于2011年4月21日签订预征地协议，被告无权征地，其行为违法；2、鱼虾场206亩分地协议书，证明原告系东垣村第四村民小组成员，是被征土地的所有权人及使用权人，被告的行为侵犯了原告享有的被征土地的所有权，原告与被征土地有利害关系；3、居民户口簿，证明原告系东垣村村民，符合主体资格；4、《中华人民共和国物权法》第五十九条、第六十三条，说明原告作为村集体组织成员，是讼争土地的所有权人。
被告福清市城头镇人民政府依法递交了答辩状，并在庭审中辩称，1、涉案土地属于第三人所有，第三人共有3653人、1075户、20个生产小组，但提起本案诉讼的只有原告林恩旺、林乌货。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产。该法第二十三条、第二十四条规定，村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定。村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。由此可见，原告无权代表第三人以及东垣村过半数以上的村民意见，而请求确认被告与第三人签订的《预征地协议书》无效，即原告无独立提起本案诉讼的权利。2、原告提交的《鱼虾场206亩分地协议书》没有法律效力，且不能证明原告具有涉案土地的使用权。涉案土地属于第三人所有，即“成员集体所有”，并非原告所称的“成员所有”。因此，原告不是东垣村集体所有的218.63亩土地的所有权人或承包经营权人、使用权人，原告与被诉《预征地协议书》之间没有利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的公民主体资格。3、被诉《预征地协议书》亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。4、涉案土地于2011年被征收，原告不可能不知道此事，故原告起诉已超过两年法定期限。5、被告依据上级政府的指令征地，保护群众合法权益。综上，原告不具备诉讼主体资格，请求驳回原告的起诉。
被告福清市城头镇人民政府于2015年5月29日（法定期内）向本院提供以下证据和依据：1、福清市城头镇东垣村民委员会出具的《证明》，证明福清市城头镇东垣村人口、户数基本情况，原告不能代表东垣村3600多名村民的意愿，原告不具备提起本案诉讼的主体资格；2、《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条、第二十三条、第二十四条，说明本案的起诉应当由村民大会通过。
第三人福清市城头镇东垣村民委员会未向本院提交书面意见书，亦未提供证据和依据。
本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中，由于原、被告对被告与第三人签订的《预征地协议书》项下的218.63亩土地系农村集体土地的事实并无异议，故被诉《预征地协议书》系行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告主张其不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围的抗辩不能成立。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”依上述规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才具有原告资格；且公民、法人或者其他组织起诉时，应当提供其主张的合法权益存在的事实根据，而不能仅仅以其认为的“合法权益”主张起诉权。对于涉及农村集体土地的行政行为不服，有权提起诉讼的权利人或者利害关系人通常包括所涉土地的所有权人、使用权人，相关集体经济组织的多数村民、村民委员会，以及占有、使用争议土地的集体成员（如土地承包权人、宅基地使用权人等）。一般情况下并不占有、使用相关土地的其他集体成员不能仅以其具有该集体成员资格而获得诉权。就本案而言，由于被告辩称林恩旺、林乌货与被诉《预征地协议书》之间没有利害关系，故林恩旺、林乌货要求确认被告与第三人签订的《预征地协议书》无效，应当提供其是被诉《预征地协议书》项下土地的所有权人或者使用权人、实际使用人的事实根据。
《中华人民共和国物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权……”《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款、第八条第二款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。据此，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，不属于农民个人或部分人所有。农民个人认为村集体享有的土地所有权或使用权受到他人侵害，需要对外主张权利的，应通过法定的途径和形式，将农民个人的意愿转化为村农民集体的意愿，以村农民集体的名义对外主张权利，农民个人未经授权不能代表村农民集体提起行政诉讼。本案中，由于被诉《预征地协议书》项下土地系第三人所有的农村集体土地，属于第三人的权益。故林恩旺、林乌货虽为第三人村民，但不是涉案土地的所有权人，亦不能代表第三人提起本案行政诉讼，其认为只要是东垣村村民即享有涉案土地所有权的主张于法无据。林恩旺、林乌货在诉讼期间提供的《鱼虾场206亩分地协议书》及居民户口簿等证据，亦只能证明其是第三人的村民，不能证明其是被诉《预征地协议书》项下土地的使用权人、实际使用人。林恩旺、林乌货以个人名义提起本案行政诉讼，其与本案被诉行政行为之间没有利害关系，无原告诉讼主体资格。林恩旺、林乌货主张其系被征土地的所有权人及使用权人，缺乏事实根据，其认为有权提起本案诉讼的理由不能成立，本院不予支持。因林恩旺、林乌货不具有原告诉讼主体资格，故其起诉不符合法律规定条件。
综上，林恩旺、林乌货与本案被诉行政行为之间没有利害关系，无原告诉讼主体资格，不具备提起本案诉讼的法定条件。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（二）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告林恩旺、林乌货的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 林 莉
代理审判员 王春燕
人民陪审员 王桂明
二〇一五年九月十四日
书 记 员 王小亮
附本案所涉及的法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
……
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
……
第六十三条裁定适用于下列范围：
……
（二）驳回起诉；
……