上海市第三中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）沪03行终668号
上诉人(原审原告)郭慧敏，女，1960年10月3日出生，汉族，住上海市宝山区。
委托代理人许金秋(上诉人之夫)，1963年8月18日出生，汉族，住上海市宝山区。
被上诉人(原审被告)上海市普陀区卫生和计划生育委员会，住所地上海市普陀区。
法定代表人李文秀。
委托代理人佘志清。
委托代理人沈伟民，上海市申华律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)上海市卫生和计划生育委员会，住所地上海市浦东新区。
法定代表人邬惊雷。
委托代理人罗淼。
委托代理人缪蕾，上海市锦天城律师事务所律师。
上诉人郭慧敏因卫生行政不处罚决定及行政复议决定一案，不服上海铁路运输法院(2017)沪7101行初335号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年9月7日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审认定，2013年5月7日，上海嘉福口腔门诊部有限公司(以下简称“嘉福门诊部”)医师张晓宇在护士聂芳芳的配合下为郭慧敏行拔牙手术，引发医患纠纷。2015年9月5日郭慧敏向上海市普陀卫生和计划生育委员会(以下简称“普陀卫计委”)举报，以嘉福门诊部使用非卫生技术人员从事诊疗活动，护士聂芳芳超越执业资格，涉嫌非法行医等，要求普陀卫计委履行立案查处的职责。2015年9月24日普陀卫计委以证据不足为由分别对聂芳芳、嘉福门诊部作出《不处罚案件结案报告》。2015年10月20日普陀卫计委信访答复郭慧敏不再重复受理。郭慧敏向上海市普陀区人民法院(以下简称“普陀区法院”)起诉普陀卫计委不履行立案处理的法定职责，案号为(2015)普行初字第106号。2016年5月31日，普陀区法院作出行政判决，以普陀卫计委收到履职申请后按信访程序答复，应视为未履职，判令普陀卫计委对郭慧敏2015年9月5日提出的申请作出处理。2016年6月24日，普陀卫计委收到普陀区法院(2015)普行初字第106号行政判决书后，分别对聂芳芳、嘉福门诊部重新立案调查。2016年6月30日普陀卫计委将重新立案处理情况对郭慧敏作出答复：1、对医方违反相关卫生法规造成患者损伤，待最后鉴定结论进行进一步处置；2、对没有告知手术风险，已对门诊部责令整改，并将结果于2014年4月16日告知；3、对非卫生技术人员从事诊疗活动及聂芳芳超越执业资格，已受理立案，待案件终结后再给予告知。2016年8月22日普陀卫计委以证据不足分别对聂芳芳、嘉福门诊部作出《不处罚案件结案报告》。2016年8月24日普陀卫计委对郭慧敏的举报作出补充答复：对使用非卫生技术人员及聂芳芳超越执业资格的投诉依据不足，案件已经终结。郭慧敏因不服普陀卫计委对其举报作出的上述处理，曾先后提起多次行政复议与行政诉讼：2016年8月30日，郭慧敏向原审法院提起行政诉讼，分别要求撤销普陀卫计委于2015年9月24日对聂芳芳、嘉福门诊部作出的《不处罚案件结案报告》的行政行为，案号分别为(2016)沪7101行初305、306号。原审法院经审查后，以郭慧敏提起两案行政诉讼不符合起诉条件，于2017年4月12日裁定驳回郭慧敏的起诉。2016年11月18日，郭慧敏向原审法院提起行政诉讼，案号为(2016)沪7101行初583号，要求撤销普陀卫计委于2016年6月30日对郭慧敏2015年9月5日举报重新立案处理情况作出的答复。2017年5月12日原审法院裁定该案按照撤诉处理。2017年1月14日、2017年1月17日，郭慧敏以普陀卫计委2016年8月22日对聂芳芳、嘉福门诊部作出的《不处罚案件结案报告》的行政行为，实际包含了另一项行政行为，即对聂芳芳、嘉福门诊部作出了不处罚决定的行政行为(作出日期、文号不详)，郭慧敏对普陀卫计委作出的上述行政行为不服，向上海市卫生和计划生育委员会(以下简称“市卫计委”)提交两份行政复议申请书，并在市卫计委作出复议决定后分别向原审法院提起行政诉讼：郭慧敏向市卫计委提出的第一份复议申请为，要求撤销普陀卫计委对聂芳芳作出的不处罚决定与2016年8月22日对聂芳芳作出的《不处罚案件结案报告》的行政行为，责令普陀卫计委重新作出处理。市卫计委经审查认为，普陀卫计委对聂芳芳作出的不处罚决定属于复议范围且合法适当，《不处罚案件结案报告》属于内部文书，不属于复议范围，于2017年3月17日作出沪卫计复决字(2017)第3号行政复议决定书，维持普陀卫计委对聂芳芳作出的不处罚决定，驳回郭慧敏对聂芳芳《不处罚案件结案报告》的行政复议申请。郭慧敏不服，于2017年4月21日向原审法院提起本案行政诉讼，案号为(2017)沪7101行初335号，诉请为：1、判决撤销普陀卫计委作出的“对聂芳芳不处罚决定”；2、判决普陀卫计委重新作出处理；3、判决撤销市卫计委作出的沪卫计复决字(2017)第3号行政复议决定书。郭慧敏向市卫计委提出的第二份复议申请为，要求撤销普陀卫计委对嘉福门诊部作出的不处罚决定，并责令普陀卫计委对嘉福门诊部的违法行为作出处罚处理。市卫计委经审查认为，普陀卫计委对嘉福门诊部作出的不处罚决定属于复议范围且合法适当，于2017年4月14日作出沪卫计复决字(2017)第4号行政复议决定书，维持普陀卫计委对嘉福门诊部作出的不处罚决定。郭慧敏不服，于2017年5月2日向原审法院提起另案行政诉讼，案号为(2017)沪7101行初350号，诉请为：1、判决撤销普陀卫计委作出的“对嘉福门诊部不处罚决定”；2、判决撤销市卫计委作出的沪卫计复决字(2017)第4号行政复议决定书。
原审另查明，郭慧敏与嘉福门诊部医疗纠纷，经普陀卫计委移交鉴定，上海市普陀区医学会于2014年5月30日出具沪普医事鉴〔2014〕003号《医疗事故技术鉴定书》，结论为构成三级戊等医疗事故，嘉福门诊部承担主要责任。医方嘉福门诊部不服，于2014年6月18日申请再次鉴定，普陀卫计委移交上海市医学会组织再次鉴定。2015年10月26日，上海市医学会医疗事故技术鉴定工作办公室出具“中止鉴定通知”，称通知医患双方在该办抽取鉴定专家，在抽签过程中患方代理人违反该办工作纪律规定，执意欲对抽签相关材料进行摄影，经劝阻无效，经该办讨论决定中止鉴定。
原审再查明，郭慧敏因主张医方嘉福门诊部、医师张晓宇与护士聂芳芳存在违法医疗行为，造成郭慧敏人身损害，涉嫌构成违法犯罪为由，多次向普陀卫计委投诉举报并申请政府信息公开，普陀卫计委为此进行了多次调查处理，郭慧敏不服，先后向普陀区法院、上海市浦东新区人民法院提出多起行政诉讼。2016年7月1日至今，郭慧敏向原审法院累计提起二十余起行政诉讼。为避免讼累，实质解决争议，原审法院向当事人多次释明并案外协调未果。
原审认为，郭慧敏提起本案行政诉讼，是否符合起诉条件，涉及如下争议问题：首先，郭慧敏诉请撤销被诉“不处罚决定”的行政行为是否成立生效，诉讼标的是否明确。对此，原审认为，普陀卫计委对郭慧敏2015年9月5日举报重新立案调查后，于2016年8月22日以证据不足分别对聂芳芳、嘉福门诊部作出《不处罚案件结案报告》，该结案报告系内部行政行为，本不对外发生法律效力，不属于法院行政诉讼受案范围。普陀卫计委从形式上虽未作出书面的不处罚决定的行政行为，但上述不处罚内容通过事后告知等途径为当事人所知悉，事实上发生了与不处罚决定等同的外部法律效力，因此，被诉行政行为成立生效，郭慧敏诉讼标的明确。其次，郭慧敏对被诉“不处罚决定”的行政行为是否具备原告资格，有无诉的利益。对此，原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。依照卫生医疗管理法律法规规定，行政机关收到投诉举报后负有受理、调查、处理和答复的职责，郭慧敏作为医疗纠纷的患方与举报人，对卫生行政主管部门拖延履行或拒不履行职责的不作为行为，有诉的利益，具有提起行政诉讼的原告资格。但行政机关对被举报人作出处罚或不予处罚等行政处理决定，系法律赋予行政机关对卫生医疗公共秩序的公法规制，该处理决定的行政相对人为被举报人，并未对举报人设定权利义务，对举报人合法权益亦不产生或不直接产生实际影响；此外，郭慧敏兼具患者与举报人的双重身份，是否因此而比普通举报人对系争处理决定具备更多有牵连的利益，原审认为，该利益仍属于被诉行政行为所衍生的反射性利益，如下述，法律对此提供了更合适的救济途径可供选择，因此，郭慧敏就普陀卫计委作出的不处罚决定提起本案诉讼，缺乏诉的利益。再次，郭慧敏因医疗纠纷提起本案在内的多起行政诉讼，救济途径选择是否适当。从本案查明事实，郭慧敏因医疗纠纷，主张医方存在违法医疗行为，造成郭慧敏人身损害为由，多次向普陀卫计委投诉举报，并因不服普陀卫计委不处罚决定、投诉举报答复或以普陀卫计委不履行法定职责为由多次向法院提起行政诉讼。对此，原审法院认为，基于司法资源的有限性及诉讼经济的原则，当事人在依法行使诉权的同时，应合理选择适当的途径寻求救济，力求避免超过必要的限度，给行政、司法带来不必要的负担。一方面，郭慧敏作为医疗纠纷的患方与举报人，对卫生行政主管部门拖延履行或拒不履行法定职责的不作为行为，依法具有通过行政复议或诉讼寻求救济的权利，但不应通过重复举报与复议诉讼等方式主张权益；另一方面，本着民事行政争议实质解决的宗旨，郭慧敏主张医方存在违法医疗行为，造成郭慧敏人身财产损害的，医患双方可按照医疗事故处理程序规定，查明事实争议，明确责任分担，对协商不成的，双方应抱着最大诚意通过医疗服务合同或侵权等民事途径寻求救济。此外，普陀卫计委作为卫生行政主管部门，对涉案医疗纠纷应积极行政，尽最大努力促成医患争议实质解决，早日定纷止争。综上所述，郭慧敏诉请撤销被诉“不处罚决定”的行政行为，诉讼标的明确，但因缺乏诉的利益，救济途径选择失当，不符合起诉条件，应不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第(一)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)项、第(八)项、第二款之规定，于2017年7月20日裁定驳回郭慧敏的起诉。案件受理费人民币50元退还郭慧敏。裁定后，郭慧敏不服，上诉至本院。
上诉人郭慧敏上诉称：原审作出的“被诉不处罚决定对其合法权益不产生实际影响”的认定，缺乏事实和法律依据，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人普陀卫计委辩称：原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人市卫计委辩称：被诉复议决定事实清楚、适用法律正确，执法程序合法。原审裁定正确，请求驳回上诉，维持原审裁定。
经审查，原审裁定认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为：公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。本案中，被上诉人普陀卫计委依据普陀区法院(2015)普行初字第106号的生效判决，于2016年6月24日分别就上诉人2015年9月5日的举报对嘉福门诊部、护士聂芳芳重新立案调查。经调查，普陀卫计委以证据不足为由决定对聂芳芳不予处罚，遂于2016年8月22日制作《不处罚结案报告》，并于2016年8月24日将上述处理结果通过书面答复的形式告知了上诉人。现上诉人起诉要求撤销普陀卫计委对聂芳芳作出的不予处罚决定及市卫计委作出的被诉复议决定。但根据本案查明的事实，本案行政争议系上诉人要求普陀卫计委履职引起，实则系上诉人对普陀卫计委2016年8月24日书面答复中告知的处理结果不服，认为普陀卫计委未依法履行其法定职责。对此，上诉人应通过相应的要求履职的救济方式寻求解决。因上诉人并非普陀卫计委作出被诉不予处罚决定的行政相对人，故原审认定上诉人的起诉不符合起诉条件，并依法裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉请求不能成立，依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 冯志勤
审判员 朱晓婕
审判员 徐 静
二〇一七年十一月二十三日
书记员 朱小艳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……