中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申613号再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）刘毅。再审申请人刘毅因诉黑龙江省鸡西市人民政府（以下简称鸡西市政府）、鸡西市人民政府信访局(以下简称鸡西市信访局)、鸡西市国有资产管理委员会（以下简称鸡西市国资委）、鸡西市人力资源和社会保障局（以下简称鸡西市人社局）信访复核意见一案，不服黑龙江省高级人民法院于2015年10月19日作出的（2015）黑高立行终字第23号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年4月6日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。刘毅原是鸡西市第二建筑工程公司职工，1983年参加工作。1984年因公造成伤残，劳动鉴定为01lydyh01丧失劳动能力01lydyh01。1985年6月，鸡西市第二建筑公司依据国发（1978）104号《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第四项规定，为刘毅办理了退休手续，退休工资按本人标准工资90%计发，享受因公残废护理费51元。2009年2月24日，鸡西市劳动能力鉴定委员会作出鸡劳鉴字（2009）5205号《劳动能力鉴定结论通知书》，鉴定刘毅为伤残四级。刘毅要求根据《工伤保险条例》支付一次性伤残补助金、补足退休金低于伤残津贴差额；请求签订服务协议的医疗机构进行康复治疗，解决因工伤导致的必要药品及辅助器具配置费用，为此长期上访。鸡西市建筑留守处于2014年7月17日作出《关于刘毅上访事项的处理意见》，针对刘毅的三点要求提出意见如下：关于一次性伤残补助金，因刘毅在2004年1月1日《工伤保险条例》施行前已经完成工伤认定并办理退休，享受了当时的工伤保险待遇，故不符合补发一次性伤残补助金的情况；同理，刘毅要求用工伤保险基金补足退休金低于伤残津贴差额的要求，亦不支持；刘毅定点医疗机构在2011年时已经确定为鸡西矿务局总医院，无需再次签订。鸡西市国资委办公室于2014年8月28日作出鸡国资办字（2014）21号《关于刘毅上访诉求的复查意见》，除同意鸡西市建筑留守处的意见外，对于因工伤导致的必须药品及辅助器具配置问题，认为刘毅于2011年11月按照鸡政发（2011）11号《鸡西市国有企业老工伤人员等纳入工伤保险统筹管理工作实施方案》（以下简称11号方案）纳入工伤保险统筹管理，已与原企业彻底脱离关系，因工伤导致的必须药品及辅助器具配置等问题，需向社区劳动保障工作站反映解决。决定维持鸡西市建筑留守处的处理意见。2014年12月12日鸡西市政府作出鸡政信核字（2014）3号《关于原二建公司刘毅上访诉求的复核意见》，不支持刘毅要求一次性伤残补助金及补足退休金低于伤残津贴的差额；对刘毅要求签订服务协议机构及解决因工伤导致的必要药品及辅助器具费用问题，因鸡西市符合条件的老工伤人员可纳入工伤保险基金管理，可享受旧伤复发医疗待遇；辅助器具配置需本人申请，经相关部门鉴定，具备条件的可以享受该项待遇。刘毅不服提起本案诉讼，请求：1.撤销《复核意见》；2.撤销11号方案；3.责令鸡西市政府等依据国家相关法律、法规、规章的规定，按照四级伤残的标准，由工伤保险基金一次性支付刘毅伤残补助金24591元；4.判令支付刘毅从2012年1月起至2015年5月份差额补助金50815.35元；5.从2015年5月以后，由工伤保险基金每月支付刘毅养老金低于伤残津贴的差额；6.将刘毅重新纳入工伤保险统筹管理；7.停止侵害，赔偿损失，支付违约金，赔礼道歉。七台河市中级人民法院（2015）七行立初字第2号行政裁定认为，根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第二项的规定，《复核意见》是信访工作机构依据《信访条例》，针对刘毅提出的信访复核事项作出的答复意见，对刘毅的实体权利义务不产生实质影响，刘毅该项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围。刘毅的其余诉讼请求，对应的行政主体为鸡西市政府所属部门，应到相应有管辖权的人民法院起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，裁定对刘毅的起诉不予立案。刘毅不服一审裁定，提起上诉。黑龙江省高级人民法院（2015）黑高立行终字第23号行政裁定认为，《复核意见》是针对刘毅上访诉求作出的复查意见，没有对刘毅的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。鸡西市政府根据国家人力资源和社会保障部、财政部、国资委、监察部发布的（2011）10号《关于做好国有企业老工伤人员等纳入工伤保险统筹管理有关工作的通知》的要求，制定11号方案，该实施方案是具有普遍约束力的文件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项规定，11号方案亦不属于行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。刘毅申请再审称：1.一审裁定认定事实、适用法律错误。《复核意见》对刘毅的权利义务产生实质影响，起诉符合行政诉讼法规定的立案条件；2.一、二审裁定遗漏诉讼请求，未对刘毅关于社会保险工伤待遇请求予以答复；3.对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查，11号方案不是规章，可以请求一并审查。请求：撤销一、二审裁定，对本案依法再审。本院经审查认为，本案中刘毅在一审提出的诉讼请求共有七项，但均不属于行政诉讼的受案范围，不符合行政诉讼法规定的起诉条件。一、二审裁定对刘毅的起诉不予立案，认定事实清楚，适用法律正确。刘毅申请再审的理由和请求均不能成立。一、关于信访复核意见的可诉性问题《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。刘毅因工伤保险待遇问题长期上访。鸡西市建筑留守处、鸡西市国资委、鸡西市政府分别作出信访答复、复查、复核意见。三份信访文书的处理意见一致，主要内容均是告知刘毅：其工伤保险待遇1985年已落实，要求按照《工伤保险条例》享受一次性伤残补助金、补足退休金低于伤残津贴的差额，没有法律和事实依据；要求签订服务协议机构以及解决因工伤导致的必要药品及辅助器具费用，可以向鸡西市工伤保险部门申请。三份信访文书并未对刘毅信访事项作出新的处理，对刘毅权利义务不产生实际影响。因此，一、二审裁定认为刘毅所诉不属于行政诉讼受案范围，依法有据，应予支持。二、关于审查规范性文件问题根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二项和第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关制定、发布具有普遍约束力的决定、命令行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。但是，如果公民、法人或者其他组织对直接影响其合法权益的可诉行政行为提起行政诉讼时，一并对该行政行为所依据的规章以下的规范性文件请求予以审查的，人民法院应当予以受理。公民、法人或者其他组织不能对规章以下的规范性文件单独提起行政诉讼。本案中，11号方案系鸡西市政府针对不特定人作出的、可以反复适用的、具有普遍约束力的行政行为，是行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令的行政行为，属于不可诉的行政行为。刘毅一审起诉时的诉讼请求是01lydyh01依法撤销11号方案01lydyh01，并非对行政机关依据11号方案作出的可诉行政行为起诉时，一并请求对11号方案的合法性进行审查。因此，一、二审对其该项诉讼请求裁定不予立案，亦并无不当。三、关于落实工伤保险待遇和行政赔偿问题《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起行政诉讼，应当属于行政诉讼的受案范围和受诉人民法院的管辖。第十五条规定，对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件，由中级人民法院管辖。刘毅在一审提出的第三至六项诉讼请求，均是要求落实工伤保险待遇。根据11号方案，将国有企业老工伤人员纳入工伤保险统筹管理，系人社部门的法定职责。刘毅请求纳入工伤保险统筹，可以向有管辖权的人社部门提出申请，对人社部门不依法落实工伤保险待遇的行政行为不服，应当向有管辖权的基层人民法院提起行政诉讼。刘毅向七台河市中级人民法院提起诉讼，违反了行政诉讼法关于级别管辖的规定，不符合法定起诉条件。同时，刘毅以鸡西市政府、鸡西市国资委、鸡西市信访局为被告，请求判决上述行政机关履行将其纳入工伤保险统筹的法定职责，上述机关并非其相关诉求的法定职责机关，被告亦不适格。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民合法权益并造成损害的，受害人有权取得国家赔偿。本案中，刘毅虽有多项诉讼请求，但不符合法定的立案条件，无任何被诉行政行为被确认违法。故，刘毅请求赔偿损失、赔礼道歉的诉讼请求，没有事实依据，裁定不予立案亦无不当。四、关于遗漏诉讼请求问题一、二审经审理，对刘毅的全部诉讼请求均裁定不予立案。刘毅主张，一、二审裁定未对其请求落实社会保险工伤待遇的诉求予以答复，属于遗漏诉讼请求，与事实不符，对其该项申请再审理由不予支持。应当指出的是，对起诉人起诉不符合法定立案条件，裁定不予立案的具体法律依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款。本案一审裁定引用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，引用法律条文不当，本院予以指正。因该项引用法律条文不当并不足以否定一、二审处理结果，未对案件的公正审理产生实际影响。因此，不构成再审的法定事由。综上，刘毅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三、四、六项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回刘毅的再审申请。审判长  郭修江审判员  董 华审判员  张能宝二〇一六年五月二十六日书记员  战 成附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3、（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》湖北省高级人民法院：你院鄂高法（2005）210号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》收悉。经研究，答复如下：一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。4、中华人民共和国国家赔偿法第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。