陕西省安康市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安中行终字第00015号
上诉人（原审原告）肖祖芳，女，汉族，陕西省镇坪县人。
委托代理人童河清，湖北鸿法律师事务所律师。
上诉人（原审原告）刘和平，男，汉族，陕西省镇坪县人。
上诉人（原审原告）刘和兵，男，汉族，陕西省镇坪县人。
上诉人（原审原告）刘合元，男，汉族，陕西省镇坪县人。
委托代理人张安菊，女，汉族，陕西省镇坪县人。系刘合元之兄长刘和兵之妻。
上诉人（原审原告）刘和翠，女，汉族，陕西省镇坪县人。
委托代理人魏利忠，男，汉族，陕西省镇坪县人。系刘和翠的丈夫。
被上诉人（原审被告）镇坪县城关镇人民政府，地址：陕西省镇坪县城关镇小河口。组织机构代码：01605769-3。
法定代表人张军，镇坪县城关镇人民政府镇长。
委托代理人肖绪松，镇坪县城关镇人民政府副镇长。
委托代理人易泽林，陕西振康律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）镇坪县城关镇竹节溪村村民委员会。
法定代表人陈为德，村主任。
委托代理人龚正友，男，汉族，陕西省镇坪县人。系镇坪县城关镇竹节溪村*组村民。
委托代理人李荣奎，男，汉族，陕西省镇坪县人。系镇坪县城关镇竹节溪村*组村民。
被上诉人（原审第三人）齐正平，男，汉族，陕西省镇坪县人。
被上诉人（原审第三人）周传礼，男，汉族，陕西省镇坪县人。
被上诉人（原审第三人）杨楚芳，男，汉族，陕西省镇坪县人。
上诉人肖祖芳、刘和平、刘和翠、刘和兵、刘合元因镇坪县城关镇人民政府土地权属处理决定一案，不服陕西省镇坪县人民法院（2015）镇坪行初字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人肖祖芳的委托代理人童河清、刘和平、刘和兵、刘合元的委托代理人张安菊、刘和翠的委托代理人魏利忠，被上诉人镇坪县城关镇人民政府的委托代理人肖绪松、易泽林，被上诉人镇坪县城关镇竹节溪村村民委员会（以下简称竹节溪村委会）的委托代理人龚正友、李荣奎，被上诉人齐正平、周传礼、杨楚芳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，肖楚芳一家原居住于镇坪县白家乡（现合并为城关镇）友谊村，1979年搬至竹节溪村二组居住。1981年林业三定时，为解决肖楚芳一家人的生活用柴问题，村集体给其家划定了自留柴山一块，镇坪县人民政府为其颁发了《镇坪县社员自留柴山造林荒山使用证》（户名：刘弓森）。该使用证记载自留柴山地名为“公路下”，四界为：东齐河边，南齐蚂蚁沟，西齐公路边，北齐白坪界；面积：10亩。在该使用证四界所载的范围内有他人的耕地，也包括1976年原白家公社（即后来的白家乡）划给原石砦小学做“学朝农”的基地（小地名：倒栽屋场），后为镇坪县人民武装部的基地。1986年竹节溪村委会收回了上述土地，1991年村委会动员全村劳动力对该土地进行了建设改造，1992年春村集体对改造好的地进行桑园密植。1997年村民王朝学承包了河坝坪一块面积为5亩的土地，剩下倒栽屋场的25亩土地没有流转出去。2002年税费改革时，为了使税费得以落实，以竹节溪村委会的名义领取了这块地的土地承包经营权证。期间，因肖楚芳等一家在竹节溪村未取得承包土地，曾以租赁的方式耕种了倒栽屋场的部分土地，并向村集体缴纳了租赁费用。2006年初，竹节溪村委会与周传礼、杨楚芳、齐正平三户分别达成协议，将倒栽屋场部分土地转让给三户建房。同年12月28日，周传礼、杨楚芳、齐正平三户在国土资源管理部门办理宅基地使用批准手续。2009年，肖楚芳、刘和平等人向镇坪县人民法院提起诉讼，请求撤销竹节溪村委会与周传礼、杨楚芳、齐正平所签土地转让协议，返还转让土地的占有、使用、收益。镇坪县人民法院以（2009）镇民初字第55号民事判决，驳回肖楚芳、刘和平等人的诉讼请求。后为倒栽屋场25亩土地的权属，肖楚芳、刘和平等人和竹节溪村二组村民多次上访。2013年11月18日，肖楚芳、刘和平等人向镇坪县城关镇人民政府提出申请，要求对竹节溪村二组倒栽屋场的一块林地、其中包括三个屋场的归属问题进行裁决。镇坪县城关镇人民政府于2014年10月15日作出了镇城府决字（2014）01号土地权属决定书，确认肖楚芳、刘和平等人不享有倒栽屋场25亩土地的承包经营权，该土地归竹节溪村委会所有和管理；周传礼、杨楚芳、齐正平享有宅基地使用证范围内的土地使用权。肖楚芳、刘和平等人不服，遂向镇坪县人民政府申请复议。2015年2月11日，镇坪县人民政府作出了镇行复决字（2015）02号行政复议决定书，维持了镇坪县城关镇人民政府（2014）01号土地权属决定书。肖楚芳、刘和平等人遂于2月27日向镇坪县人民法院提起行政诉讼，要求依法撤销镇坪县城关镇人民政府作出的镇城府决字（2014）01号《土地权属决定书》。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，镇坪县城关镇人民政府有权对其所辖范围内个人之间、个人与单位之间土地使用权争议作出处理决定。镇坪县城关镇人民政府受理申请后，通过调查走访，弄清了诉争的倒栽屋场土地使用历史演变过程，作出的决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。肖祖芳、刘和平等人借租赁耕种过倒栽屋场土地的事实，以及持有的《镇坪县自留柴山造林荒山使用证》所载自留柴山四界范围包含倒栽屋场的土地，不视前述证件中“面积10亩”的客观记载，更无视该争议地块为耕种历史事实，主观认为倒栽屋场的土地是林地，主张对其享有占有、使用、收益的权利，以此请求撤销镇坪县城关镇人民政府作出的镇城府决字（2014）01号《土地权属决定书》之诉请，因与本案查明的事实不符，不能支持。原审判决：驳回肖祖芳、刘和平、刘和翠、刘和兵、刘合元的诉讼请求。案件受理费50元，由肖祖芳、刘和平、刘和翠、刘和兵、刘合元负担。
上诉人肖祖芳、刘和平、刘和翠、刘和兵、刘合元不服，向本院提起上诉，其上诉称，一、一审判决认定事实错误。依据镇坪县人民政府为上诉人一家颁发的《镇坪县自留柴山造林荒山使用证》所载自留柴山四界范围，包含本案争议的倒栽屋场25亩土地，多年来上诉人也一直对该林地进行了管理、使用。而竹节溪村委会却多次强行收取上诉人各种费税，并在2004年费税改革时，非法划出25亩登记在其名下后，又将部分土地流转给周传礼、杨楚芳、齐正平建房、耕种，侵犯了上诉人的合法权益。一审法院在证人未出庭接受质证的情况下，采信被上诉人镇坪县城关镇人民政府提交的虚假证言，偏听被上诉人的错误辩解，认定本案争议的林地为承包耕地，不符合事实真相。另外虽然上诉人的林地登记为10亩，但林地范围应以使用证上的四至为准，只要在四至范围内，不管是否为耕地，都属于上诉人的林地。二、一审判决适用法律错误。上诉人的诉请有确实的证据支持，应当依法撤销被上诉人镇坪县城关镇人民政府所作的土地权属处理决定，但因一审法院错误地适用法律，判决驳回上诉人的诉讼请求，应予纠正。三、被上诉人镇坪县城关镇人民政府所作的土地权属处理决定应予撤销。发包土地必须遵循一定的程序和原则，本案竹节溪村委会既是发包人，又是承包人，强行将上诉人的25亩林地登记在其名下，并将部分土地转让给周传礼、杨楚芳、齐正平建房、耕种，其行为违法，应被确认无效，相应的土地承包经营权证、宅基地使用证应被收缴注销。然而，被上诉人镇坪县城关镇人民政府不但不纠正，反而将该土地继续划归竹节溪村委会所有和管理，继续让周传礼、杨楚芳、齐正平使用，与事实不符，与法律相悖。综上，请求二审法院依法改判，撤销被上诉人镇坪县城关镇人民政府所作的土地权属处理决定。案件费用由被上诉人承担。
被上诉人镇坪县城关镇人民政府答辩称，一、答辩人依上诉人申请，经组织调查、听证后，在查清事实的基础上，作出土地权属处理决定，程序合法。二、根据答辩人调查的事实，上诉人所持有的自留柴山使用证上所记载的柴山四至虽将本案争议的“倒栽屋场”25亩土地包含在内，但在上诉人取得使用证之前，争议土地已是耕地，并被有关单位占有、使用，不是柴山。依据人民政府核发的承包经营权证和宅基地使用权证，现争议土地使用权应为竹节溪村委会和周传礼、杨楚芳、齐正平。上诉人虽耕种过争议土地，但只是租赁，因上诉人不是本村村民，故未与村组签订承包合同，不享有争议土地的使用权。三、上诉人持有的是自留柴山使用证，只能证明其取得的是林地使用权和林木所有权，并没有给其核发土地承包经营权证，故不能证明上诉人取得了争议耕地的承包经营权。依据《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，答辩人将争议土地确定划归竹节溪村委会和周传礼、杨楚芳、齐正平使用，适应法律准确。
被上诉人镇坪县城关镇竹节溪村村民委员会当庭辩称，同意被上诉人镇坪县城关镇人民政府的答辩意见。
被上诉人齐正平当庭辩称，同意镇坪县城关镇人民政府的答辩意见。
被上诉人周传礼当庭辩称，同意镇坪县城关镇人民政府的答辩意见。
被上诉人杨楚芳当庭辩称，同意镇坪县城关镇人民政府的答辩意见。
二审经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。
二审另查明，在上诉人持有的1981年《镇坪县自留柴山造林荒山使用证》四至范围内，除本案争议的“倒栽屋场”25亩土地外，还有其他农户的承包地。
本院认为，本案争议的“倒栽屋场”25亩集体土地，虽在上诉人持有的《镇坪县自留柴山造林荒山使用证》四至范围内，上诉人亦曾租用耕种过，但其使用权一直由有关单位和镇坪县城关镇竹节溪村村民委员会行使。其间，被上诉人镇坪县城关镇竹节溪村村民委员会还于1991年组织村民对其进行了农田建设改造，2003年又将其申请登记在镇坪县城关镇竹节溪村村民委员会名下并领取了《土地承包经营权证》。且上诉人亦承认在其持有的《镇坪县自留柴山造林荒山使用证》四至范围内还有其他农户承包的耕地，这不仅合理解释了上诉人使用证登记面积仅为10亩与本案争议土地面积多达25亩之间存在的矛盾，同时也为争议土地没有包含在上诉人使用证面积范围内提供了佐证。据此，上诉人仅以该争议土地在其自留柴山使用证四至范围内为由，主张享有该争议土地使用权的主张，本院不予支持。关于上诉人提出被上诉人镇坪县城关镇竹节溪村村民委员会强行将本案争议的25亩林地登记在其名下，不符合程序的理由，因该争议土地本属镇坪县城关镇竹节溪村村民委员会集体所有，且长期占有、使用，其申请登记行为并未涉及上诉人的权益，故其上诉理由不能成立。另依据陕西省镇坪县人民法院（2009）镇民初字第55号民事判决，本案所诉被上诉人周传礼、杨楚芳、齐正平的建房用地问题，已被人民法院生效判决所确认，应受法律保护。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费各50元，由上诉人肖祖芳、刘和平、刘和翠、刘和兵、刘合元共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张晓坤
审 判 员 王玉红
代理审判员 冉 琼
二〇一五年十一月五日
书 记 员 陈兴莉