湖北省黄石市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂02行初28号
原告冯祖德。
委托代理人汪庆丰，系北京楹庭律师事务所律师。
被告大冶市人民政府，住所地：大冶市湖滨路特1号。
法定代表人：ＸＸ，市长。
委托代理人罗爱娇、卢明，大冶市人民政府法制办工作人员。
被告大冶市东岳路街道办事处。住所地大冶市东岳路**号。
法定代表人冯猛，主任。
委托代理人余泰福，湖北维佳律师事务所律师。
原告冯祖德因请求确认行政协议无效一案，于2016年4月29日向本院提起行政诉讼�本院于2016年5月3日立案后，于2016年5月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月8日公开开庭审理本案。原告冯祖德委托代理人汪庆丰、被告大冶市人民政府的委托代理人罗爱娇、卢明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告大冶市人民政府于2014年6月5日与冯祖德之子冯黎勇签订《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》。原告冯祖德诉称，该协议所涉房屋系其所有。直至另案审理时才得知被告与其儿子签订补偿协议书一事，由于其从未授权过任何人签订协议，该房屋补偿协议无效。另该协议中所明确的补偿标准是按照冶办发【2013】26号文件的规定，故请求法院判令：1、确认冯黎勇与被告签订的拆迁安置补偿协议无效。2、对冶办发【2013】26号文件的合法性进行审查。
原告冯祖德为证明其主张，向本院提交如下证据：
证据一，《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》。拟证明被诉行政行为的存在
证据二，对大冶市集建（1992）字第2216010040号文件（集体土地建设用地使用证）。拟证明：涉案土地为原告所有。
被告大冶市人民政府辩称，1、冯祖德的诉请已先由其妻尹德英提起行政诉讼，黄石市中级人民法院依法予以受理并作出判决。因此，冯祖德的起诉属于重复起诉，不符合行政案件的受理条件，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条的规定，依法应予驳回。2、冶办发【2013】26号文件文件系内部工作安排，不是行政诉讼法规的“规范性文件”，不能作为行政诉讼的审查对象，请求驳回原告的起诉�
被告大冶市人民政府为证明其主张，向本院提交了如下证据：
证据一，东岳路派出所《户籍证明》、《户籍登记证明》拟证明原告冯祖德尹德英为配偶关系。
证据二，《省人民政府关于批准大冶市2013年度第24批次城市建设用地的批复》（鄂政土批【2013】2306号）、《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》、《关于陈国生等同志职务任免通知》（冶组干【2014】3号）、大冶市发展和改革局《证明》、《领款单》。拟证明：原告冯祖德所诉纠纷涉及房屋属于大冶市2013年度第24批次城市建设用地范围，已得到省人民政府批复。冯祖德的配偶尹德英授权其儿子就该拆迁房屋与答辩人签订了房屋拆迁安置补偿协议，已领取补偿款。
证据三，【2015】鄂黄石中行初字第00044号《应诉通知书》、《行政起诉状》。拟证明：原告冯祖德与其关于《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》纠纷已由冯祖德的配偶尹德英向提起行政诉讼，冯祖德的起诉属于重复起诉行为，不符合行政案件的受理条件。
证据四，《2013年大冶市尹家湖东岸片区建设房屋集中拆迁工作方案》（冶办法【2013】26号文）。拟证明：该文件系内部分工文件，不是行政诉讼法规定的“规范性文件”
被告大冶市东岳路街道办事处与大冶市政府的答辩一致并对其提供的证据均无异议。
庭审质证中，被告大冶市政府对原告冯祖德提交的证据质证意见如下：对证据一无异议。对证据二的合法性关联性有异议。
原告冯祖德对被告大冶市人民政府提交的证据质证意见如下；对证据一证明内容无异议。对证据二关联性有异议，认为不能证明待证事实。对证据三关联行有异议，认为与本案无关。对证据四有异议，应对该文件进行审查。
本院对全部证据材料综合审查后认证意见为：对被告提供的证据一、证据四的证明力本院予以采信。对证据二、三的真实性予以认可，对关联性及证明的内容不予确认。双方当事人无争议的的证据，本院予以采信。对原告提供的证据本院均予以采信。
经审理查明，2013年6月17日，大冶市委办公室、政府办公室印发《2013年大冶市尹家湖东岸片区建设房屋集中拆迁工作方案》（冶办法[2013]26号）。该方案决定对东岳路新美村建筑物（构筑物）组织集中拆除，成立了若干职能小组，并将房屋拆除任务分解到该市直各部门，同时该方案还对房屋拆迁补偿标准�行了规定。原告冯祖德系大冶市东岳路街道伍桥村村民。2014年5月16日，大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处与冯祖德之子冯黎勇签订《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》。该协议注明“按照冶办发[2013]26号文件有关补偿安置规定，甲乙双方充分协商，就拆迁补偿安置事宜达成如下协议”。该协议对房屋还建、货币补偿（890727元）、房屋交付等事宜作了约定，2014年6月5日，被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处审核通过该协议。冯黎勇随即领取了协议约定的补偿款890727元。现冯祖德以其从未与大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处签订过补偿协议，也从未授权过任何人签订补偿协议，且冶办法[2013]26号文不能对征收个人财产事项进行规定为由，向本院提起行政诉讼，请求确认《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》无效，并对冶办法[2013]26号文的合法性一并进行审查。另查明，根据公安机关出具的户籍证明证实，冯祖德与其子冯黎勇并未分户，家庭成员为尹德英、冯祖德及冯黎勇等六人。
本院认为，冯祖德提供的《土地建设用地使用证》证实本案所涉的《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》与其有利害关系，其有权提起行政诉讼，系本案的合格原告。冯祖德之妻尹德英曾就冯黎勇与大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处签订的《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》提起诉讼，经查该协议并非本案所涉的补偿协议，该协议所拆迁的房屋亦并非本案所涉房屋，故冯祖德的起诉并非重复起诉。涉案房屋所在地块被征收后，被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处就该房屋拆迁补偿等事宜与冯祖德之子冯黎�签订的拆迁安置补偿协议书是双方协商一致签订，由于冯祖德与冯黎勇并未分户，亦未提供相关的分家析产证明，本案所涉房屋应属全体家庭成员共有。冯黎勇的签约及领款行为亦应视为代表全体家庭成员所为，本院对该协议的效力予以确认。如冯祖德认为冯黎勇的上述行为未得到其认可侵害其权益可提起民事诉讼予以追偿。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，提请附带审查的规范性文件必须是被诉行政行为内容的直接依据，可以是全部依据，即执行规范性文件的具体内容而作出被诉行政行为，也可以是部分依据，即对作出行政行为有实体或程序上的影响。故此类被诉行政行为的内容依据规范性文件而产生，并非由行政机关同相对人协商一致形成。行政协议与其他行政行为的实质区别在于平等协商。在签订行政协议时，行政机关必须保证协议�对方平等协商，合法自愿表达意志的权利，即确保签订程序上的公平性。本案被诉的《大冶市尹家湖东岸片区建设房屋拆迁安置补偿协议书》，虽然有“按照冶办发[2013]26号文件有关补偿安置规定的”约定，但协议内容是由签约双方协商一致而成，并非被告大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处单方直接执行冶办发[2013]26号文的具体内容而作出。故冶办发[2013]26号文对本案诉争的拆迁安置补偿协议书内容和签订程序不构成实质影响，依法不属于被诉行政行为所依据的规范性文件，不属于本案审查的范围。综上，冯祖德的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告冯祖德的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告冯祖德负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人提出上诉的，应在递交上诉状时预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，户名：湖北省财政厅非税收入财政专户，账号17×××69-1。上诉人在上诉期满七日内仍未预交上诉案件受理费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王 蓓
人民陪审员 江东伟
人民陪审员 王雪芳
二〇一六年十一月二日
书 记 员 安 琼