广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）中中法行终字第107号
上诉人（原审原告）：罗淑娴，女，1942年8月11日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：印明娟，女，1969年10月4日出生，汉族，住广东省中山市。
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：李雪梅、黄健群，该局工作人员。
原审第三人：中山火炬高技术产业开发区张家边社区居民委员会，住广东省中山市。
法定代表人：马国雄，主任。
上诉人罗淑娴因不服被上诉人中山市国土资源局（下称市国土资源局）作出的土地行政登记一案，不服广东省中山市第一人民法院（2013）中一法行初字261号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，1990年10月15日，原张家边村下属的张一经济合作社经中国土征复（90）135号《关于张一经济合作社申请用地建民房的批复》批准，使用土名“跃进门”的19.52亩村边空闲地安排给44户社员建房。2000年4月4日，原张家边村委会就上述土地中的182.59平方米土地的使用权向原中山市国土房管局（现为市国土资源局）申请办理土地使用权初始登记，并提交了土地登记申请审批表、身份证明材料、中山火炬高技术产业开发区管理委员会（以下简称火炬管委会）出具的证明、中国土征复（90）135号《关于张一经济合作社申请用地建民房的批复》、图纸等材料。其中，土地登记申请审批表载明四至为“东至公巷、南至空地、西至刘细文、北至大街”；火炬管委会出具的证明内容为“张家边村委会利用本村住宅地，先办理集体土地使用证，再安排出让给村民作建房宅地，请给予办理土地使用证”。市国土资源局经调查土地四至无纠纷，遂在土地登记申请、审批表（原中山市国土房管局制）中“调查人员初审意见”一栏签署“该用地已办征地手续［中国土征复（90）135号文］，现由村委会申领集体土地使用证再安排给村民解决宅基地困难，符合土地登记的有关规定，同意上报申办”的意见，并经审核于2000年9月6日向原张家边村委会颁发了中府集用（XXXX）字第XXXX号集体土地使用证，载明用途为住宅。罗淑娴不服，诉至原审法院，请求确认市国土资源局向原张家边村委会颁发的中府集用（XXXX）字第XXXX号集体土地使用证违法。
原审法院另查明：2001年7月，原张家边村委会将上述土地安排给罗光耀（系郑爱兰的儿子、罗淑娴的弟弟）一家作宅基地使用，并由市国土资源局将土地使用权登记至罗光耀一家名下。对此，罗淑娴已另案起诉。2001年12月29日，原张家边村委会经中民字［XXXX］XXX号批复批准，改制为居民委员会，并与原张家边居委会合并组成张家边社区居委会（即本案第三人）。
原审法院认为：根据《土地登记规则》第四条的规定，市国土资源局对本行政区域内的土地负有行政登记的职权与职责。首先，对于申请土地登记的主体原张家边村委会是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日修订）第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定，原张家边村委会基于法律赋予的管理权利以及中国土征复（XX）XXX号批复的内容，申请将涉案土地的使用权先行登记至自己名下的行为，并非法律所禁止。因此，原张家边村委会提出涉案土地登记申请，主体并无不当。其次，对于涉案土地权属、四至是否清晰的问题。《土地登记规则》第六条规定的地籍调查和权属审核的目的在于查明土地的权属、四至是否清晰。本案中，中国土征复（XX）XXX号《关于张一经济合作社申请用地建民房的批复》已明确批准原张家边村委会使用包括涉案土地在内的19.52亩村边空闲地，并安排给村民建房，即涉案土地早在上世纪90年代已由土地主管部门批准给原张家边村委会使用。而且，涉案土地所在的乡镇一级政府火炬管委会也出具证明，证实原张家边村委会系利用本村住宅地先行办理土地使用证，再安排给其村民作建房宅基地。据此，足以认定涉案土地权属清晰。至于涉案土地的四至，因市国土资源局进行了调查，结合申请人提交的平面图和相邻权人未曾提出异议的事实，可以认定涉案土地的四至也是清晰的。综上所述，涉案土地四至、权属清晰，市国土资源局将土地使用权先行登记至原张家边村委会名下并颁发集体土地使用证，并无不当。需要指出的是，原中山市国土房管局于当年印制土地登记申请审批表时，未设有相邻权人签名确认内容，无法具体反映地籍调查的细节，确属瑕疵。虽相邻权人未曾提出异议，但此瑕疵不足以推翻市国土资源局向原张家边村委会颁发的中府集用（XXXX）字第XXXX号集体土地使用证。对罗淑娴提出依据其提交的土地房产所有证可以证明涉案土地是其祖籍用地的主张，经查，该土地房产所有证并非现行有效的土地权属证明，而且《广东省土地证书颁发办法》第九条、第十条第三款亦规定了对往常已领取的权属证书须于1992年底前进行换证，逾期办理领证、换证手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护。同时，罗淑娴提交的证据不足以证明涉案土地于1987年发还给其本人或其祖辈的事实，相反，中国土征复（XX）XXX号《关于张一经济合作社申请用地建民房的批复》证明了涉案土地经批准由原张家边村委会使用并安排给村民建房的土地。即使罗淑娴的儿子李奇志曾于1996年经规划主管部门批准在涉案土地上报建临时建筑，也不能就此证明涉案土地就是集体分配给罗淑娴祖辈或罗淑娴本人使用的事实。因此，对罗淑娴的上述主张，原审法院不予支持。综上所述，罗淑娴要求确认市国土资源局颁发的中府集用（XXXX）字第XXXX号的集体土地使用证违法的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院予以驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回罗淑娴的诉讼请求。案件受理费50元，由罗淑娴负担。
上诉人罗淑娴不服原审判决，向本院提起上诉称，本案经人民检察院抗诉，经广东省高级人民法院审理，已撤销原审法院的裁定。但是原审判决还是罔顾事实，认定涉案土地不是罗家祖籍菜地，没有采纳证明涉案土地是罗家祖籍菜地的《关于张一村违法转让土地的调查答复》证据，且市国土资源局的信访复函及广东省高级人民法院的审监裁定书也确认了涉案土地是罗家祖籍菜地的事实。请求二审法院撤销原审判决，支持罗淑娴的诉讼请求。
被上诉人市国土资源局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决恰当，应予维持。由于本案土地涉及集体土地，根据土地登记办法第十条、第五十九条的规定，如果需要使用集体土地作建设用途的，必须先经村集体对土地的使用提出意见，经集体同意后报乡镇人民政府审核，再由县级以上人民政府批准，核发土地证。涉案土地办理使用证至张家边村委会名下，是为了以后续办证至社员名下，符合土地管理法的规定。罗淑娴提起本案诉讼的事实及理由是以涉案土地是其所属菜地，按其诉求是属于土地权属归属问题，这不是行政案件审查的范畴。涉案土地登记权属界线清晰无争议，在程序上应当认定为合法。而且本案土地登记是属于土地变更登记中的土地使用权设定登记，因此无需适用土地总登记的公告程序。对于罗淑娴主张适用该土地，事实上是其儿子李奇志向规划部门报建厂房，但是该厂房没有经过土地管理部门的用地审批，属于违法用地，不能认定为主张权利的合法依据，且报建人是李奇志，与罗淑娴没有关系。罗淑娴提及生效裁定对涉案土地的使用情况予以确认的，但是生效裁定对于土地是否属于祖籍菜地的实体性问题没有涉及，只是对罗淑娴的起诉是否符合起诉条件予以认定。综上，请求二审法院驳回罗淑娴的上诉，维持原审判决。
本院经审查确认原审法院查明的事实。本院另查明，1990年10月15日，张家边一村经批准使用该社土名“跃进门”的村边空闲地19.52亩，用于安排该社44户社员建房［中国土征复（XX）XXX号文件］。1996年11月10日，张家边管理区同意在上述土地范围内划拨220平方米给郑爱兰（罗淑娴的母亲）作建房用地。1996年12月，罗淑娴的儿子李奇志向张家边一村申请使用郑爱兰的建房用地并出具保证书，内容为“我外婆郑爱兰有空地，坐落于张家边一村跃进门，东至公巷、南至孙赞森、西至刘细文、北至大街。经我外婆同意借该地建临时铁棚营业及住宅。我保证：如果外婆需要使用此地建屋，我则无条件拆除所造之临时无条件归还给她，也不需作任何补偿。”该申请得到张家边一村同意。随后，李奇志即向中山市规划局火炬开发区分局申报建设临时建筑，并在上述地块内建起了179.40平方米的星铁棚。2006年5月12日，市国土资源局向李奇晃（罗淑娴之子）作出中土房信［XXXX］XXX号信访复函，就李奇晃要求注销（XXXX）XXXX号土地使用证一事回复称，为解决村民建房问题，张家边一村经批准使用本社范围土地19.52亩用于安排44户社员建房。位于该用地范围内东镇北路39号的地块，土地面积为182.59平方米，于1996年12月，李奇志向市规划局火炬开发区分局申报建设临时建筑，并在地块内建起了约200平方米的建筑物。但地块土地使用权属仍未确定，主要原因在于罗光耀与罗淑娴两姐弟存在权属争议。2000年9月，该地块以“张家边一村”名义办理了土地使用证，仍为村集体所有。2001年7月，陈惠春（罗光耀之妻）回国，就该土地权属问题与罗淑娴协商并达成共识，双方在张家边村委会的见证下签订了《协议书》，确定了上述土地使用权归罗光耀一家四口，而临时建筑物由罗淑娴继续用于出租经营。根据该协议书，2001年7月，上述土地使用权办理产权交易过户到罗光耀等人名下。
本院认为，对于市国土资源局于2000年9月6日向原张家边村委会颁发中府集用（XXXX）字第XXXX号集体土地使用证的合法性问题，应从其登记程序是否合法予以审查。
罗淑娴认为广东省高级人民法院（2012）粤高法审监行再字第9号行政裁定已确认了涉案土地是罗家祖籍菜地的事实，据此认为市国土资源局的本案颁证行为违法。对此，本院认为，广东省高级人民法院的上述认定解决的是本案是否适用复议前置再行诉讼的程序问题，实体上“罗家祖籍菜地”的事实是否影响市国土资源局本案颁证行为的合法性并未认定。由于涉案土地的所有权为张家边村集体所有，1996年11月10日张家边村委会将涉案土地安排给罗淑娴的母亲郑爱兰使用是其后罗淑娴的儿子李奇志征得郑爱兰同意得以在涉案土地上临时建房使用的前提。即使郑爱兰的子女罗淑娴与罗光耀之间就由谁使用郑爱兰使用权项下的土地存在争议，亦是使用权人郑爱兰家庭成员间的争议，不属于《土地登记规则》（1995年修正）第十七条规定“土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定进行处理后，再行登记”中的权属争议。张家边村委会对包括郑爱兰使用权项下的土地在内的44项村集体土地先行登记使用权在村集体名下，再行根据使用权分配情况登记在44户集体土地使用人名下，并没有侵犯土地使用权人的权利。至于郑爱兰使用权项下的土地应当登记由其子女中的罗淑娴享有还是罗光耀享有，罗淑娴已另案就其后罗光耀等人名下的土地使用权登记行为提起诉讼，本案不予审查。原审判决认定市国土资源局的本案登记行为并不违法正确，本院予以维持。
综上所述，上诉人罗淑娴上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由罗淑娴负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 刘良才
代理审判员 高 琳
二〇一四年八月四日
书 记 员 洪绮雯