浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙金行初字第47号
原告施益山。
委托代理人冯振兴。
被告金华市金东区人民政府，住所地金华市金东区光南路836号。
法定代表人施美红。
委托代理人许天英。
委托代理人柳朝霞。
被告金华市金东区人民政府东孝街道办事处，住所地金华市金东区金瓯路381号。
法定代表人滕伯顺。
委托代理人金和平。
被告金华市城市管理行政执法局，住所地金华市婺城区青春路211号。
法定代表人方雨辉。
委托代理人成奕。
委托代理人李至宾。
被告金华市公安局金东分局，住所地金华市金东区李渔东路1996号。
法定代表人黄斌。
委托代理人杨国荣。
委托代理人范旭斌。
原告施益山诉被告金华市金东区人民政府（以下简称金东区政府）、金华市金东区人民政府东孝街道办事处（以下简称东孝街道）、金华市城市管理行政执法局（以下简称金华市执法局）、金华市公安局金东分局（以下简称金东公安分局）房屋行政强制一案，本院于2015年3月2日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书并依法组成合议庭。在提交答辩状期间，被告金东区政府、金华市执法局、金东公安分局均对管辖权提出异议，本案以处理管辖权异议及管辖权争议暂停本案审理期限。本院于2015年4月30日作出裁定，驳回被告金东区政府、金华市执法局、金东公安分局对本案管辖权提出的异议。本院于2015年8月6日公开开庭审理了本案。原告施益山及其委托代理人冯振兴，被告金东区政府的出庭行政负责人罗立军、委托代理人许天英、柳朝霞，东孝街道的委托代理人金和平，金华市执法局的委托代理人李至宾、成奕，金东公安分局的委托代理人杨国荣、范旭斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告施益山诉称：原告系金华市金东区东孝街道施村村民，在该村拥有合法的宅基使用权和房屋所有权。2014年05月29日上午，在被告金东区政府指挥下，被告东孝街道、被告金华市执法局下辖金东分局及被告金东公安分局下辖东关派出所伙同杭长高铁金东区指挥部，纠集数百名被告工作人员及不明身份的社会闲散人员，在没有出示合法的强制拆除手续的情况下，对原告房屋的进行了强制拆除。四被告对原告的房屋进行强制拆除的行为侵害了原告的合法权益，违反了《行政处罚法》及《行政强制法》等法律法规的规定。为维护原告的合法权益，请求：确认四被告于2014年5月29日对原告房屋作出的强制拆除行为违法，判令四被告承担本案诉讼费用。
原告为支持其诉请，提供了以下证据：
证据1.原告身份证及情况说明，证明在2014年5月29日被告金东区政府的工作人员组织本案其他三被告对原告房屋进行强拆。
证据2.现场照片，照片是在强拆现场拍摄，证明四被告共同参与了本次强拆，有负责总协调的金东区政府，也包括具体实施强拆的东孝街道、协助维护现场秩序的金东公安分局和金华市执法局。
被告金东区政府辩称：一、原告将金东区政府列为本案共同被告没有任何事实与法律依据。1、原告诉称金东区政府指使其他三被告伙同杭长高铁金东区指挥部对原告的房屋实施强制拆除没有任何事实证据能够证明。事实上金东区政府不仅没有指使，也从未参与此相关的行政行为，与所谓强拆没有任何法律关系，原告陈述纯属虚构。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条第（一）项之规定，应当依法驳回起诉。2、金东区政府虽然是杭长客专和金温扩改国家重点工程项目建设用地征收的行政主体，但并非原告户涉案房屋因违章建筑或征地拆迁的行政管理主体，不应混同。原告将金东区政府错列为本案共同被告，主体不适格，应依法驳回起诉。二、金东区政府没有参与涉案房屋拆除，拆除行为是由于案外第三人引起的，系民事纠纷，与金东区政府没有关联，请求驳回原告起诉。
被告金东区政府未向本院提供证据与依据。
被告东孝街道辩称：因金温铁路建设需要拆除原告的房屋。经被告多方工作，2011年9月11日，原告与被告及金华市建住房屋拆迁有限公司签订了农房征迁货币安置补偿协议。原告自愿拆除其房屋，被告多次做工作并与原告商定拆除时间，2014年5月29日，原告的房屋被拆除。综上，原告与杭长扩建铁路建设指挥部达成《征地拆迁协议》，双方权利义务的基础法律关系属于民事关系而非行政关系，系基于履行拆迁补偿协议而发生的争议，故请求裁定驳回起诉。
被告东孝街道在法定期限内向本院提供了以下证据及依据：
证据1.《国土资源部关于金华至温州铁路扩能改造（金华段）工程建设用地的批复》，证明金华至温州铁路建设用地已经有权机关批准。
证据2.金东区政府于2013年2月17日作出的2013第9号《征收土地通告》，证明区政府如期发布征地公告。
证据3.金华市金东区人民政府办公室于2013年3月8日印发《关于同意实施金华至温州铁路扩能改造（金华段）工程建设项目用地征地补偿安置方案的批复》，证明征地补偿安置方案已经区政府审批。
证据4.2013第9号《征地补偿安置方案公告》，证明征地补偿方案已经公布。
证据5.《金华市金东区人民政府关于印发杭长客专金温扩能（金东区段）征迁工作实施办法的通知》，证明征迁工作已经制定了具体意见并实施。
证据6.金华市金东区杭长客专金温扩能工程建设指挥部《关于下发＜杭长客专金温扩改（金东区段）农房拆迁安置补偿若干规定（修正稿）＞的通知》，证明征迁工作已经制定了具体意见并实施。
证据7.东孝街道《关于下发＜杭长客专金温扩改（金东区东孝街道段）农房征迁安置补偿实施办法＞的通知》，证明征迁工作已经制定了具体意见并实施。
证据8.金温扩改金东区段农房征迁货币安置补偿协议，证明双方已经签订了拆迁安置补偿协议，并且进行了估价。
证据9.施村村委会作出的《关于施益山和施益存户房屋拆除情况的证明》，证明施益山实际已经签订了拆迁安置补偿协议。他提出的诉讼请求理由不能成立。
证据10.潘勋明的证明，证明签订拆迁安置补偿协议后，原告认为价位太低。
被告金华市执法局辩称：2014年5月29日，应东孝街道请求，金华市执法局金东分局工作人员赴施村参与拆除现场秩序维持，防止意外安全事件发生。金华市执法局不应作为本案共同被告。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告金华市执法局未向本院提供证据与依据。
被告金东公安分局辩称：一、金东公安分局没有实施过针对原告房屋的拆除行为，公安局在法律上没有强制拆除房屋的权力，在客观上也未实施过拆除原告房屋的行为。二、金东公安分局是接到110指令后开展的依法处警行为。2014年5月29日7时24分接110指令后，金东公安分局东关派出所民警立即赶到金东区东孝街道施村处警，经了解是东孝街道等对金温铁路工程周围的违章建筑进行拆迁时，与企图阻挠的村民引发纠纷，民警对村民进行劝解后离开。原告在起诉状中所列的事实、理由和诉讼请求与事实不符，于法无据，请求驳回原告的起诉。
被告金东公安分局在法定期限内向本院提交了110接出警记录单，证明民警到现场是依法处警的行为，金东公安分局没有参与强拆。
原告对被告东孝街道办提供的证据发表如下质证意见：证据1的真实性无异议，该证据能够证明在法定征收土地批复之后，被告没有依法实施征地手续，强拆明显违法，同时可以证明原告房屋在杭长客专建设工程范围内，与本案有利害关系，是被征地主体。证据2、4仅能表明国土资源部下发征地批复后进行的程序性公告，与本案被诉的行政行为没有关联。公告主体是金东区政府，而房屋强拆是征收程序过程当中的一个环节，房屋强制拆除应当申请人民法院强制执行。证据3可以反证金东区政府是征地拆迁主体，抄告单中也提到它是委托镇政府或者街道办组织实施，因此这个委托关系或者行为发生的后果应当由金东区政府来承担。证据5中第二页第一条说明整个征迁工作都是由金东区政府统一领导协调，区铁路建设指挥部是由金东区政府设立的临时机构来负总协调工作，能够证明被告金东区政府是领导了本次征迁工作，包括强拆。证据6能够证明指挥部作为金东区政府设立的临时机构，作为委托方与沿线乡镇、街道签订征迁协议，委托乡镇、街道来实施拆迁，而本案发生了由街道具体负责实施的强拆行为，因此应由区政府来承担本次强拆的责任。证据7与本案无直接的关联。证据8-10中协议签字确是原告所签，但是在协商协议的过程中涉及到的包括房屋面积、各项费用、总金额等信息，均未达成最终的意见。即使双方已经签订了协议，也不代表街道就可以随时拆除，因此强拆行为显然违法。
被告金东区政府、金华市执法局、金东公安分局对被告东孝街道提供的证据均无异议。
原告对被告金东公安分局提供的证据真实性无异议，但接警单上面的出警情况与现场情况不符，被告没有对现场参与强拆的公安机关工作人员进行说明，也没有将该类工作人员排除在外，出警外的公安民警显然也是参与协助强拆行为。
被告金东区政府、金华市执法局、东孝街道对被告金东公安分局提供的证据均无异议。
被告金东区政府对原告提供的证据发表如下质证意见：证据1中身份证的真实性无异议，但不能证明原告拥有合法的房屋。对情况说明的真实性、关联性、合法性均有异议，其不符合证据的形式要求，不能证明所待证事实。证据2的真实性、关联性均有异议，这些照片不能反映拍摄时间、人物以及原告的房屋面积以及拆迁的人员，故不能证明所待证事实。
被告金东公安分局、金华市执法局、东孝街道对原告提供证据的质证意见与被告金东区政府一致。
本院对被告东孝街道提供的证据1-7及被告金东公安分局提供的证据真实性、关联性、合法性均予以确认，可以作为认定本案事实的依据。对被告东孝街道提供的证据8-10的真实性予以确认。对原告提供的证据中身份证的真实性予以确认，其他证据因不符合证据的形式要件，不予确认。
根据上述采信的证据，结合各方当事人在庭审中的陈述，本院确认如下事实：
原告施益山系金华市金东区东孝街道施村村民。因金华至温州铁路扩能改造工程建设，需要对沿线的集体土地进行征收。2013年2月17日，金东区人民政府发布2013第9号《金东区人民政府征收土地通告》，包括东孝街道施村在内的集体土地面积共78.2618公顷被列入征收范围。原告在施村所有的房屋所涉土地也被列入本次集体土地征收范围之内。2013年3月8日，金东区政府办公室作出《关于同意实施金华至温州铁路扩能改造（金华段）工程建设项目用地征地补偿安置方案的批复》，同意金东国土分局上报的建设用地征地补偿安置方案。金华市国土资源局发布2013第9号《征地补偿安置方案公告》，公布了征地补偿安置方案。
2014年5月29日，被告东孝街道对原告位于东孝街道施村的房屋进行了拆除。
另查明，东孝街道组织拆除原告所有的房屋期间，金华市执法局派员到现场维持秩序。金东公安分局因接到报警电话后处警至拆除现场。
本院认为，本案的争议焦点有二：一是四被告是否均组织或参与了对涉案房屋的强制拆除；二是如被告存在强制拆除房屋的行为，则其强制拆除行为是否合法。对于争议焦点一，涉案房屋虽因杭长铁路客运专线建设工程被列入征迁范围，金东区政府为相关土地征收实施主体，但不等于金东区政府必然组织或参与了涉案房屋的拆除。金东区政府否认其有强拆行为，现有证据亦无法证明金东区政府组织或参与了涉案房屋的拆除，故不能认定金东区政府系强制拆除涉案房屋的主体。原告主张东孝街道系涉案房屋拆除的主体之一，东孝街道对此亦予认可，故本院对东孝街道强制拆除涉案房屋的事实行为予以确认。涉案房屋被拆除当天，金华市执法局和金东公安分局虽均派员到达现场，但金华市执法局到场是为了维护现场秩序，金东公安分局到场则属接警后的处警行为，现有证据均不能证实金华市执法局和金东公安分局事实上共同参与了对涉案房屋的强制拆除。据此，原告主张金华市执法局和金东公安分局系强制拆除涉案房屋的主体依据不足，本院不予采纳。对于争议焦点二，即东孝街道强制拆除涉案房屋行为是否合法的问题。本院认为，根据《土地管理法实施条例》第四十五条规定，对于土地被征收后拒不交出土地的，应由土地行政主管部门申请人民法院强制执行，获准裁定许可后再依照“裁执分离”模式实施。东孝街道主张强制拆除涉案房屋系因杭长铁路客运专线建设需要，但其并未提供有权径行实施强制拆除的证据和依据，且也未有证据证明其在强制拆除过程中已履行了相应的法定程序，故其强制拆除涉案房屋的行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，判决如下：
一、确认被告金华市金东区人民政府东孝街道办事处于2014年5月29日对原告施益山的房屋进行强制拆除的行为违法；
二、驳回原告施益山对被告金华市金东区人民政府、金华市城市管理行政执法局、金华市公安局金东分局的起诉。
案件受理费50元，由被告金华市金东区人民政府东孝街道办事处承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省财政厅非税收入结算分户，账号为19000101040006575401001，开户银行为农业银行杭州市西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审 判 长 冯少华
审 判 员 单晓剑
审 判 员 钟雪丹
二〇一五年九月二十八日
代书记员 朱丽敏
【附注】
（2015）浙金行初字第47号行政判决书
适用法律条文具体内容
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
2.《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释＞》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）不符合其他法定起诉条件的。