广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）清中法行终字第32号
上诉人（原审原告）：肖X，男，19XX年XX月XX日出生，汉族，住广东省广州市。
被上诉人（原审被告）：清远市人力资源和社会保障局。住所地：清远市新城北江二路劳动大厦。
法定代表人：梁X，局长。
委托代理人：王X，该局综合规划和政策法规科。
委托代理人：周X，该局综合规划和政策法规科。
被上诉人（原审被告）：清远市社会保险基金管理局。住所地：清远市人民二路*号***楼。
法定代表人：刘XX，局长。
委托代理人：罗XX，该局稽查科。
委托代理人：周XX，该局稽查科。
原审第三人：清远市清远XX学校。住所地：清远市清城区清远大道。
法定代表人：陈X。
上诉人肖X因社会保险行政管理纠纷一案，不服清远市清城区人民法院（2013）城法行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人肖X，被上诉人清远市人力资源和社会保障局的委托代理人王X、周X，被上诉人清远市社会保险基金管理局的委托代理人罗XX、周XX到庭参加诉讼。第三人清远市清远XX学校经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
原审法院认为：原告肖X于2006年8月入职第三人清远市清远XX文学校，2008年9月离职。双方建立事实上的劳动关系。第三人应当依照规定为原告缴纳社会保险费。经查，在原告离职后为其社保问题向有关部门申诉，被告清远市社会基金管理局组成专责小组对原告社保征缴情况进行稽查并与第三人协调，第三人于2012年12月25日补缴了原告2006年8月至2006年11月的社保费。2006年8月至2008年9月的社保费用，第三人依照我市的有关规定已足额缴纳。故原告主张要求第三人为其缴纳欠缴社保费及欠缴社保费用的利息、滞纳金等的诉讼请求，本院不予支持。清远市社会基金管理局在依法稽查的基础上作出清社保函（2012）47号复函，原告未提供有效证据证实其违法性，故对原告主张撤销清社保函（2012）47号复函，确认其违法的诉讼请求本院不予支持。因原告未能证实第三人欠缴社保费用及被告行政行为违法，故其主张为此进行仲裁、诉讼等而导致的差旅费、误工费及未能享受的失业保险金的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（--）项的规定，判决如下：一、维持被告清远市社会基金管理局作出的清社保函（2012）47号复函。二、驳回原告肖X的诉讼请求。
肖X不服原审判决，上诉称：（一）一审法院认为：“第三人依照我市的有关规定、已经足额缴纳，故原告主张要求第三人为其缴纳欠缴社保费用及欠缴社保费用利息、滞纳金等的诉讼请求，本院不予支持。”一审法院的认为没有任何事实依据、法律依据！1、法院未弄清上诉人缴税工资、社保缴费基数、应缴比例和费用是多少？居然就主观臆断地做出“已足额缴纳”的判决。2、第三人存在未缴纳或足额缴纳社保费用的客观事实。2006年8月一2008年9月，上诉人在第三人清远市清远XX文学校工作。期间，第三人未依法按照上诉人月应税工资的额度，缴纳和足额缴纳2006年8月一2008年9月的养老保险、工伤保险；未缴纳2006年8月一2008年9月的医疗保险与补充医疗保险、失业保险。3、被上诉人存在未严格依法稽核、征缴或足额征缴社保费用等违法事实，被上诉人明知第三人的“社保申报表”中、上诉人每月的缴税工资为数千元、单位缴纳的养老保险却只有20元、没有缴纳医保与失业保险，迄今为止，被上诉人没有严格依法稽核、征缴或足额征缴第三人所欠上诉人的社保费用以及相关利息、滞纳金、罚款。没有严格执行《广东省社会保险费征缴办法》、广东省地税局与广东省劳动和社会保障厅《关于广东省社会保险费征缴办法实施意见》。4、一审法院判决依据的“我市的有关规定”是违法无效的，证据不足。（1）一审法院在判决书中，对“我市的有关规定”是否合法有效也只字不提。这有违判决规则。（2）被上诉人在《清社保函（2012）147号》附的行政行为之依据《（清发（2003）4号）中共清远市委办批函》，减少社保费用，直接与法律法规的“社会保险不得减免”相抵触。同时，该批函不具有合法性、真实性。（3）一审法院违背了《行政诉讼法》第52条第一款：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。”请问难道《（清发（2003）4号）中共清远市委办批函》是地方性法规吗？
（二）一审法院认为：“市社保局作出的《清社保函（2012）47号》复函，该文系答复原告第三人社保费征缴情况，对原告的权利义务不产生实际影响，故对原告主张撤销复函，确认其违法的诉讼请求不予支持。”一审法院的判决没有法律依据、有违事实。1、上诉人是法律上适格的行政诉讼的主体、是被上诉人行政行为的直接侵害对象、直接的利害关系人。一审法院认为“不产生实际影响”实属悖论！（1）法律依据：《行政诉讼法》第二条规定，《最高人民法院关于执行＜行政诉讼法）若干问题的解释》第一条、第十二条、第五十条第一、二款规定。（2）在本案中，上诉人即一审原告是适格的诉讼主体，起诉针对的就是另案中、被上诉人变更作出的《清社保函（2012）47号》行政作为违法的行为；被上诉人的《清社保函（2012）47号》是直接针对上诉人作出的行政作为行为，其内容载明有社保征缴的行政过程、征缴结果、征缴依据、是否足额征缴、是否履行征缴职责等事项，其行为结果直接影响着上诉人社保权益的得与失，上诉人是被上诉人变更后的具体行政行为的直接侵害对象，与该变更后的具体行政行为有着法律上的直接利害关系。（3）如果一审法院认为被上诉人作出的《清社保函（2012）47号》对上诉人的权利义务“不产生实际影响”，没有利害关系，那就是表明上诉人不具有本案适格的诉讼主体资格、不符合起诉的主体条件、不应该针对该行为提起行政诉讼。如果一审法院认为被上诉人作出的《清社保函（2012）47号》不是针对上诉人的一种具体行政作为，对上诉人的权利义务“不产生实际影响”，那就是表明：被上诉人仍然是处于“消极的不作为”状态，在另案一审过程中仍然未改变不作为的行政行为、仍然没有积极的行政作为。这就势必导致与法院查明的事实冲突。2、被上诉人的行政行为直接影响上诉人的切身利益、社保权利被剥夺；一审法院在没有审查查明上述“实际影响”的前提下，就简单判决，缺乏事实证据和法律依据。3、被上诉人作出的《清社保函（2012）47号》行政行为及其内容或依据，是否违法，一审法院没有审查查明或确认、其判决缺乏事实依据和法律依据；一审法院把该行为“对原告的权利义务不产生实际影响”作为不确认其违法的定案依据，没有任何法律依据和事实根据。
（三）一审法院认为：“因原告未能证实第三人欠缴社保费用及被告行政行为违法，故其主张为此进行仲裁、诉讼等而导致的损失赔偿，不予支持。”一审法院完全是在歪曲事实，适用法律错误！1、上诉人已经提供证据证明第三人欠缴社会保险。2、上诉人已经提供证据证明被上诉人行政行为违法，法律规定社会保险费用“应足额征缴”、“不得减免”。但是，被上诉人却有法不依、不“足额征缴”，其行政行为直接违背了法律的强制性规定。3、一审法院排除被上诉人对行政行为合法性的举证责任，违背了证据规则。被上诉人没有提供其行政行为合法有效的证据，理应承担不利责任。4、被上诉人理应依法赔偿上诉人相关损失。上诉人因被上诉人一直未严格依法向第三人稽核、征缴社会保险而导致上诉人申请仲裁、诉讼、行政复议、申请追讨等误工至少20天的误工费3000元、差旅费1280元、食宿费用400元、2个月失业保险金的2倍的赔偿费用2320元。
（四）一审法院在“综上所述”部分，“依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（一）项”对本案作出判决，适用法律错误。
（五）一审法院在“经审理查明”中，认为“以上事实，有原、被告提供的书证和本院庭审笔录证实。”一审法院的判决未查明事实、缺乏事实证据！本案中，被上诉人对其作出的具体行政行为的合法性问题，没有提供任何真实合法的证据证明；一审法院也未审查其“规范性文件”的合法性。因此，被上诉人理应承担举证不能的责任。一审法院查明“2012年l月，原告持劳动仲裁书向市相保局提出补缴社保费”、“第三人于2012年12月25日补缴了原告2006年8月至2006年11月的社保费。”请问，一审法院所查明的该具体事实的证据何在？
据此，为维护公民合法权益，特提请二审判令：1、撤销（2013）清城法行初字第4号《行政判决书》。2、确认被上诉人变更后的《清社保函（2012）（47号）》行政行为违法、并予撤销。3、确认被上诉人未严格依法稽核、征缴与足额征缴第三人所未缴、少缴、欠缴上诉人之社会保险费用等行政行为违法，未征缴第三人因违法所欠社保费用之利息、滞纳命、罚款等行政行为违法。4、判令被上诉人严格依法稽核、确认第三人在2006年8月一2008年9月期间关于上诉人之月缴税工资、缴费基数、社保应缴险种、应缴费用；彻底查清第三人存在的未缴、少缴、欠缴上诉人社保的客观事实；彻底查清第三人存在的应缴未缴所欠社保费用之利息、滞纳盒、罚款的客观事实。5、判令被上诉人依法征缴第三人因违法所欠上诉人的社会保险费用，补缴、足额补齐2006年8月一2008年9月的养老保险、工伤保险；补缴2006年8月一2008年9月的医疗保险、补充医疗保险、失业保险；判令被上诉人依法向第三人征缴其违法所欠上诉人社保费用之“利息”、“滞纳金”、“罚款”。6、提请法院对被上诉人的行政行为之依据一《（清发（2003）4号）中共清远市委办批函》，进行合法性审查。7、判令被上诉人赔偿上诉人因被上诉人行政违法（不作为或作为）而导致的差旅费和误工费等4680元，未稽核征缴失业保险而造成上诉人不能享受的失业保险金2320元。8、判令被上诉人承担本案一审和二审的诉讼费用。
被上诉人清远市人力资源和社会保障局辩称：我局一直以来根据法定职能范围依法行政，严格按照国家、省、市的法律法规和政策行使本部门职责，自上诉人向我局反映其社保缴费情况以来，我局向上诉人提供各种便利条件和信息方便其主张权利，并按照法律、法规、相关政策的要求，通过劳动保障监察、劳动仲裁等合理行政手段切实保障上诉人权益，程序正当且不存在侵害上诉人合法权益的具体行政行为。我局下属单位社保局作出的《清社保函（2012）47号》复函所依据的《清发（2003）4号》批函是我市法制部门通过严格合法性审查程序后的正式发文，因此我局认为社保局作出的《清社保函（2012）47号》复函无不妥之处。上诉人未提供证据证明我局何种行政行为以何种方式侵害其权益，所提出的证据材料不能证明我局存在行政行为违法。因此，请求驳回上诉人全部诉讼请求，维持原判。
被上诉人清远市社会保险基金管理局辩称：一、答辩人严格依法处理上诉人社保费的征缴问题，不存在行政违法行为。上诉人肖菁向我局提出申请，随后我局即成立专责小组对上诉人社保征缴情况进行了稽查。根据国家、省的法律法规和清远市的相关规定，我局依法核定了上诉人的社会保险种类和缴费数额，并与第三人清远盛兴中英文学校负责人协调。清远盛兴中英文学校为上诉人补缴了2006年8月至2006年11月的社保费，补缴办理的时间为2012年12月25日，到账时间为2012年12月27日。至此，第三人已经按照相关规定为上诉人足额缴纳了其在职期间的社会保险费。一直以来我局在自己的职能范围内严格按照国家、省、市的法律法规和政策办事，不存在侵犯上诉人合法权益的违法行为。上诉人诉称答辩人存在的未严格依法稽核、征缴与足额征缴第三人所未缴、少缴、欠缴上诉人之社会保险费用等行政违法行为，缺乏任何的事实和法律依据，请求法院依法驳回。二、答辩人作出的《清社保函（2012）47号》行政行为合法关于上诉人提出的要求确认答辩人作出的《清社保函（2012）47号》复函行政行为违法并予以撤销，答辩人认为《清社保函（2012）47号》复函是答辩人履行告知上诉人社保的补缴情况而作出。该复函是在答辩人的协调下，第三人清远盛兴中英文学校已经按照规定为上诉人足额补缴社保费后，由我局出具，告知上诉人补缴的情况。复函的内容是我局在严格按照国家、省、市的法律法规和政策规定针对上诉人社保费征缴问题而作出，该复函内容合法，不存在侵犯上诉人权益的行为。因此，请求法院依法判决驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。
第三人清远市清远XX文学校未提交书面陈述意见。
本院经审理查明：2006年8月至2008年9月期间，上诉人肖菁在第三人清远市盛兴中英文学校工作。上诉人离职后对社保缴费问题提出异议。2009年1月8日，上诉人向清远市劳动争议仲裁委员会申请仲裁，2009年12月31日，清远市劳动争议仲裁委员会作出仲裁决定，裁决第三人为上诉人补缴2006年8月至2008年9月的医疗保险、足额补齐2006年12月一2008年9月的养老保险、工伤保险，具体金额由清远市社保局核定。上诉人不服该裁决，向清远市清城区人民法院提起行政诉讼。清远市清城区人民法院经审理后于2010年10月19日作出（2010）城法民初字第429号民事判决，清远市清城区人民法院在该判决中认为社会保险费不属该院管辖范围，不作处理，并告知了上诉人向社会保险部门申请处理。上诉人不服清远市清城区人民法院的（2010）城法民初字第429号民事判决，向本院上诉，本院于2011年12月12日作出（2011）清中法民一终字第54号民事判决，驳回上诉人的上诉，维持原判。本院在（2011）清中法民一终字第54号民事判决中亦确认社会保险问题，上诉人应向社会保险部门申请处理。2012年1月，上诉人持劳动仲裁裁决书向清远市社保局提出补缴社保费，清远市社保局在2012年1月4日向清远市地方税务局发出关于第三人的缴费通知，城区地税局洲心税务分局在同一日向第三人发出《责令缴纳社保费通知书》，要求第三人补缴2006年8月1日至2008年9月30日的部分社会保险费。2012年1月6日，第三人向清远市社保局申请，要求撤销肖X《社保费缴纳通知单》，2012年4月1日，清远市社保局向清远市地方税务局发出《关于对盛兴中英文学校补缴社保费暂缓征收的通知》，以当事无提供法院裁判文书等相关法律文书为由，要求该局暂缓征收。2012年4月18日，清远市社保局作出清社保函（2012）5号《关于撤销盛兴中英文学校“缴费通知”的通知》，认为民事判决后，原仲裁裁决书失去法律效力，遂撤销“缴费通知”的征缴。上诉人向清远市人社局申请行政复议，清远市人社局以上诉人请求的事项不属行政复议的范围为由，对上诉人的申请决定不予受理。2012年3月30日及6月2日、10日，上诉人分别向清远市人社局和城区地税局寄出关于再提请清远市人社局和城区地税局责令第三人缴纳社会保险费用的申请。清远市人社局和城区地税局对上诉人的申请没有给予回复。上诉人以清远市人社局和城区地税局不作为向清远市清城区人民法院提起诉讼，即（2012）清城法行初字第18号案件。该案件审理中经清远市清城区人民法院释明，建议上诉人向清远市社保局提出申请。上诉人在庭后向市社保局提出了申请，被上诉人清远市社保局组成专责小组对上诉人社保征缴情况进行稽查并与第三人协调，第三人于2012年12月25日补缴了上诉人2006年8月至2006年11月的社保费。2012年12月29日，清远市社会基金管理局作出清社保函（2012）47号复函，清远市社保局在一审诉讼后的2012年12月29日向上诉人作出了清社保函（2012）47号《关于申请重新稽查征缴盛兴中英文学校社保费的复函》，主要内容如下：“肖X同志：你《关于提请重新彻底稽查与征缴盛兴中英文学校社会保险费的申请》收悉。经我局派员调查核实，现就相关问题，答复如下：1、经查，盛兴中英文学校2006年12月开始为你申报缴纳社会保险费。你于2006年8月入职盛兴中英文学校，形成事实劳动关系，根据《广东省社会养老保险条例》第三十六条的规定，我局已责成盛兴中英文学校为你补缴2006年8月-2006年11月的社保费。2、你要求“补缴、足额补齐2006年8月至2008年9月的医疗保险、补充医疗保险、失业保险”。经查，盛兴中英文学校在上述时间已依照我市的有关规定为你足额缴纳了社保费，履行了用人单位缴纳社会保险费的责任。”。另外，清远市社保局于2012年12月25日通知城区地税局，清远盛兴中英文学校应为上诉人补缴从2006年8月至2006年11月的社会保险费364.53元。盛兴中英文学校于2012年12月27日向城区地税局缴纳了上诉人364.53元。上诉人认为第三人未足额缴纳社保费，二被上诉人未尽到监管责任，向人民法院提起行政诉讼。
另查：2003年6月18日，中共清远市委发出清发（2003）4号文《中共清远市委、清远市人民政府关于加快广东省清远经济开发试验区建设的若干规定》，该规定第二条关于实行规费优惠政策的第七点规定：“新办企业投保实行分步倒位的办法，企业投产的头五年只投工伤保险，不强制参加其他险种，五年后逐步纳入养老保险，并对外来员工实行定员定额征收。”该文规定了外来投资企业征缴社保金的优惠标准，即养老保险按每人每月企业负担20元，个人负担16元的标准征缴，工伤保险每人每月企业负担3元的标准征缴。
本院认为：根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款的规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”被上诉人清远市人力资源和社会保障局和被上诉人清远市社会保险基金管理局作为社会保险行政部门，依法享有对本行政区域内社会保险工作进行系统管理的职权。被上诉人社会保险基金管理局针对上诉人反映的问题所作出的清社保函（2012）47号《关于申请重新稽查征缴盛兴中英文学校社保费的复函》，属于对上诉人要求补缴、足额补齐社保费所作的答复，该复函对上诉人权利义务产生实际影响，属可诉行政行为。
本案上诉人肖X于2006年8月入职第三人清远市清远XX文学校至2008年9月离职，双方建立事实上的劳动关系。第三人应当依照规定为上诉人缴纳社会保险费。上诉人上诉请求确认被上诉人未严格依法稽核、征缴与足额征缴第三人所未缴、少缴、欠缴上诉人之社会保险费用等行政行为违法，以及要求判令被上诉人依法征缴第三人因违法所欠上诉人的社会保险费用，补缴、足额补齐2006年8月一2008年9月的养老保险、工伤保险；补缴2006年8月一2008年9月的医疗保险、补充医疗保险、失业保险等诉求。对此，鉴于我市招商引资和加快经济发展的实际，中共清远市委、清远市人民政府于2003年6月18日作出了清发（2003）4号文，规定了外来投资企业征缴社保金的优惠标准，即养老保险按每人每月企业负担20元，个人负担16元的标准征缴，工伤保险每人每月企业负担3元的标准征缴。因此，两被上诉人和第三人在对上诉人社保征缴、缴纳都是按中共清远市委、清远市人民政府清发（2003）4号文的规定执行的，不存在两被上诉人未严格依法稽核、征缴与足额征缴社会保险费用的行政违法行为问题。
至于上诉人诉称两被上诉人没有严格执行《广东省社会保险费征缴办法》、广东省地税局与广东省劳动和社会保障厅《关于广东省社会保险费征缴办法实施意见》；中共清远市委、清远市人民政府清发（2003）4号文属违法无效的规定，应进行合法性审查的问题。对此问题，按国家法律法规的规定，应当严格依法稽核、征缴或足额征缴社保费用，保障劳动者的合法权益。但鉴于国家经济发展的实情，国家人力资源和社会保障部在2011年6月29日颁布的第13号令《实施＜中华人民共和国社会保险法＞若干规定》第二十九条作了如下规定：“2011年7月1日后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理，按照社会保险法和本规定执行；对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按照国家和地方人民政府的有关规定执行。”按上述规定，清远市人民政府可以制定有关社会保险征缴的规定，中共清远市委、清远市人民政府清发（2003）4号文所规定的社会保险征缴的优惠政策，对于其所辖行政区域的外来投资企业是可以参照执行的，并无违反法律法规的规定。同时，按国家人力资源和社会保障部第13号令的规定，在2011年7月1日前可以按照清发（2003）4号文所规定的社会保险征缴政策执行。两被上诉人在对上诉人社保征缴是按清发（2003）4号文的规定执行的，没有存在违法的情形。上诉人认为清发（2003）4号文违法无效的主张，理由不充分，本院不予采纳。
被上诉人清远市社会基金管理局对上诉人社保征缴情况进行稽查并与第三人协调，第三人补缴了上诉人2006年8月至2006年11月的社保费。而2006年8月至2008年9月的社保费用，第三人已经依照清发（2003）4号文规定足额缴纳。故上诉人主张要求第三人为其缴纳欠缴社保费及欠缴社保费用的利息、滞纳金等的诉讼请求，本院不予支持。清远市社会基金管理局在依法稽查的基础上作出清社保函（2012）47号复函，上诉人未提供有效证据证实其违法性，故对上诉人主张撤销清社保函（2012）47号复函，确认其违法的诉讼请求本院不予支持。本案中被上诉人不存在违法行政的情形，故上诉人的赔偿请求应不予支持。原审法院判决维持被上诉人清远市社会基金管理局作出的清社保函（2012）47号复函，驳回原告肖X的诉讼请求正确，应予以维持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人肖X负担。
本判决为终审判决。
审判长 范晓萍
审判员 孙铁夫
审判员 赖爱红
二〇一三年九月二十四日
书记员 李芫霜