海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行初字第38号
原告符仁江，男，汉族。
委托代理人李跃进，东方市148法律事务所法律工作者。
被告东方市人民政府。
法定代表人吉明江，该市市长。
委托代理人林云，东方市农村土地承包委员会仲裁员。
委托代理人苏汝秀，海南鳞洲律师事务所律师。
第三人符安杰，男，汉族。
委托代理人文英二，汉族。
第三人东方市三家镇老乡村村民委员会。
法定代表人文凭，该村民委员会主任。
原告符仁江不服被告东方市人民政府（以下简称东方市政府）给第三人符安杰颁发东方市（县）农地承包权（三家镇）第1110187号《农村土地承包经营权证》（以下简称1110187号证）的具体行政行为，于2013年12月20日向本院提起行政诉讼。本院于同年12月24日受理后，于2014年1月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月18日公开开庭审理了本案。原告符仁江及其委托代理人李跃进，被告的委托代理人林云、苏汝秀，第三人符安杰及其委托代理人文英二，第三人东方市三家镇老乡村村民委员会（以下简称老乡村委会）的法定代表人文凭到庭参加诉讼。因本案需协调解决，本院于2014年3月10日中止本案诉讼。现中止事由消除，本院于2014年4月23日恢复本案审理。本案现已审理终结。
被告东方市政府于2005年给第三人符安杰颁发的1110187号证载明：发包方为东方市三家镇老乡村，承包地总面积为7.7亩，承包地块共为7块，其中：1、居便田（亦称鸡边田）水田2亩，东至孔忠，南至管田，西至保元，北至仁表；2、葫芦瓢水田0.5亩，东至付汉，南至英思，西至车路，北至水沟；3、居便田（亦称鸡边田）水田1亩，东至英山，南至传雄，西至明兰，北至管田；4、高元坡地2.2亩，东至水沟，南至英才，西至仁周，北至车路；5、居便元坡地2亩，东至车路，南至乃锋，西至水沟，北至英忠。被告将上述土地承包经营权确定给第三人符安杰家庭使用，承包土地用途为农作物种植，承包期限从1998年12月31日至2027年12月31日止。
被告东方市政府在法定期限内向本院提供以下证据：符安杰的《海南省农村土地承包经营权证登记表》，证明东方市政府向符安杰颁发1110187号证程序合法。
原告符仁江诉称：2013年5月，原告在与第三人符安杰土地承包经营权确认纠纷一案中获知，被告给第三人符安杰颁发了1110187号证，将老乡村小组分配给原告使用的承包地登记在第三人符安杰的经营权证上。原告认为，原告系东方市三家镇老乡村小组村民，1998年起承包本案争议地居便田（亦称鸡边田）、高元坡地、居便元坡地。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第五条规定，原告有权承包本集体经济组织发包的土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制承包土地的权利。但被告未尽审查义务，将原告应该继续承包的土地登记在第三人符安杰的承包经营权证上，侵害了原告对农民集体所有土地的承包经营权和使用权，且被告所作出的该具体行政行为严重违法，应予撤销。理由是，首先，被告未尽到审查义务，且登记程序和内容均违法。本案中，被告在没有土地承包方案、土地承包的详细情况、土地承包合同等材料的情况下，仅依据符安杰的《海南省农村土地承包经营权证登记表》即给其颁发1110187号证，事实依据不足，且违反了《土地承包法》第二十三条及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《管理办法》）第七条的规定。其次，被告没有查清第三人符安杰是否具有东方市三家镇老乡村集体经济组织成员资格，是否具备承包本集体经济组织土地权利。再次，被告给第三人符安杰颁发的1110187号证没有颁发日期，填表机关一栏也没有注明日期。因此，被告作出的具体行政行为缺乏事实依据，主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。综上，被告所作出本案的颁证行为，严重侵害了原告的合法承包经营权，请求法院依法撤销被告为第三人符安杰颁发的1110187号证。
原告符仁江向本院提供以下证据：1.《农村集体土地承包经营权证》、《家庭承包耕地手册》及证明各1份，证明农村实行土地承包制后，原告已取得合法的农村集体土地承包经营权；2.（2013）海南二中民一终字第27号《民事判决书》（以下简称27号《判决书》），证明原告与第三人土地承包经营权确认纠纷一案中，原告才获知被告给第三人颁发1110187号《农村土地承包经营权证》，并且颁证没有颁发日期。民事判决书认定符安杰土地承包证除第一块地外其他都是符仁江的土地；3.《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，证明被告给第三人符安杰颁发的经营权证书登记程序和内容违法；4.《海南省农村土地承包经营权证登记表》，证明被告给第三人符安杰颁发的经营权证所依据的证据仅为该登记表，程序违法；5.符安杰在东方市四更镇日新村的《海南省农村土地承包经营权证登记表》，证明符安杰已在其所在村集体东方市四更镇日新村取得了承包地，被告将原告的承包地登记并发证给符安杰，显然违法。
被告东方市政府辩称：一、原告诉称被告未尽到审查义务，且登记程序和内容违法，于法无据。根据《管理办法》第七条第（二）、（三）项的规定，申请办理农村土地承包经营权证的材料是逐级上报的，先由老乡村委会向三家镇政府报送，再由三家镇政府向东方市农业局报送，并经逐级审核，最后被告根据东方市农业局对三家镇政府的审核结果向符安杰颁发土地承包经营权证，在程序上符合法律规定。二、被告向符安杰颁发经营权证并未侵犯原告的承包经营权。根据海南省第二中级人民法院27号《判决书》，第三人符安杰所持有的土地承包经营权证项下的土地并不是争议地，即被告给第三人符安杰颁发1110187号证的具体行政行为并未侵犯原告合法的承包经营权。符仁江与东方市政府向符安杰颁发土地承包经营权证的行为没有法律上的利害关系。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应依法驳回原告的起诉。
第三人符安杰口头述称：原告把争议地退给老乡村委会后，老乡村委会才承包给第三人家庭使用的，且被告已颁发承包经营权证给第三人，确认第三人的土地承包经营权。原告的诉请缺乏事实根据和法律依据，应依法驳回原告的起诉。
第三人符安杰向本院提供以下证据：1.海南省农村土地承包经营权证登记表；2.符安杰、文英二农村信用社一卡通账单4张，证明第三人在村里面享有各种补贴；3.东方字第111097、1110187号《农村土地承包经营权证》；4.证人证言；5.东方市三家镇老乡村委会证明；6.身份证明；7.海南省农村土地承包经营权证登记表5张。
第三人老乡村委会在庭审中口头述称：争议地确实是老乡村的土地，符仁江对该地持有1998年颁发的《农村集体土地承包经营权证书》，期限至2027年。第三人符安杰对该地持有2005年颁发的《农村土地承包经营权证》，期限也是至2027年。请求法院依法作出判决。
第三人老乡村委会没有向本院提供证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：（一）对被告提供的证据进行确认。原告质证称，对证据所证明的内容有异议，该证据不能证明颁证程序合法。第三人符安杰及老乡村委会对该证据没有异议。本院认为，对证据的真实性，原告及第三人均无异议，本院予以确认，但证明内容因无其他证据佐证，故不予确认。（二）对原告提供的证据进行确认。被告质证称，对证据1的真实性无异议，但对所证明的内容有异议，该证登记面积只有2.04亩，与符安杰持有1110187号证上登记的面积不一致，不能证明被告发证行为违法；证据2证明被告的颁证行为是合法的，该《判决书》第四页提到符安杰的土地承包证登记的承包地与争议地不一致，符安杰承包的土地与现耕作的土地不是同一块地，第九页查明事实部分证明被告的颁证行为与原告没有关系；对证据3、4的真实性均无异议，但对证明内容均有异议；证据5与本案没有关联性。第三人符安杰质证称，对证据1-5均有异议。第三人老乡村委会质证称，对证据1-4均没有异议。本院认为，对证据1-4的真实性，被告及第三人老乡村委会均无异议，第三人符安杰对该证据均有异议但未提供其他证据反证。故本院对证据1-4的真实性予以确认。证据5与本案无关，本院不作确认。（三）对第三人符安杰提供的证据进行确认。原告质证称，对证据1真实性无异议，但对证明内容有异议；证据2与本案无关，不能作为证据使用；对证据3真实性无异议，合法性有异议；对证据4真实性有异议，证人未到庭，该证明倒数第五行写明2005年改换经营权证书时才更改给符安杰，证明该行为是违法的；对证据5真实性无异议；对证据6身份证上的住址是东方市日新村有异议，证明符安杰系日新村经济组织成员并不住老乡村；对证据7真实性无异议，但对其证明内容有异议。被告质证称，对证据1真实性、合法性、证明内容均没有异议；对证据2真实性无异议，该证据与政府颁证行为没有关联性；对证据3-7的真实性、合法性、关联性均没有异议，经营权证上没有写时间不影响经营权的效力。第三人老乡村委会对证据1-7均无异议。本院认为，对第三人符安杰提供的证据1、3、5、6、7的真实性，原告、被告及第三人老乡村委会均无异议，本院予以确认；证据2不予确认；证据4证人证言，因该证人未出庭质证，也没有其他证据进行佐证，故对该证据的真实性不予确认。
根据上述有效证据并结合当事人一致的陈述，本院认定事实如下：1998年12月20日，东方市三家镇老乡村委会老乡经济合作社与符仁江签订一份农地字第17号《海南省家庭承包耕地合同书》，将本案争议地鸡边田（亦称居便田）、葫芦瓢两块地发包给符仁江家庭耕作，其中，鸡边田为水田，面积为2.04亩，四至范围为东至义平，西至明兰，南至水沟（现在是传雄耕作地），北至官田（亦称管田），承包期限为30年，即从1998年12月31日起至2027年12月31日止。1998年12月31日，被告东方市政府向符仁江颁发《农村集体土地承包经营权证书》，将上述土地承包经营权确权给符仁江家庭使用。1998年至2002年，本案争议地由原告符仁江经营耕作。2003年，符仁江因病无法耕作土地而丢荒。2004年，三家镇老乡村委会第八生产队将符仁江家庭承包的本案争议地鸡边田2.04亩交给符安杰家庭耕作，但未按民主议定程序讨论转包事宜，亦未与符安杰签订承包合同。2005年，东方市政府根据符安杰的《海南省农村土地承包经营权证登记表》给其颁发1110187号证，将本案争议地鸡边田2.04亩土地承包经营权确权给符安杰家庭使用。2013年5月，符仁江在与符安杰土地承包经营权确认纠纷一案中获知上述事实，并对东方市政府给符安杰颁发1110187号证的具体行政行为不服，遂向本院提起本案行政诉讼。
本院于2013年3月6日组织各方当事人到本案争议地进行现场勘查。经各方当事人指界确认，符安杰持有的1110187号证项下的居便田（鸡边田）地包含于符仁江持有的《农村集体土地承包经营权证书》项下的2.04亩鸡边田地内。该争议地现在由符安杰家庭耕作。
另查明，符安杰及妻子文英二（符英二）系东方市四更镇日新村六队村民。
本院认为，本案争议焦点和审查重点是：第一，原告符仁江与被诉1110187号证的具体行政行为是否有法律上的利害关系；第二，被告东方市政府给第三人符安杰颁发1110187号证事实是否清楚，程序是否合法。
关于原告符仁江与被诉1110187号证的具体行政行为是否有法律上利害关系的问题。被诉1110187号证项下土地位于东方市三家镇老乡村委会老乡经济合作社集体土地范围内。符仁江系该村集体成员曾于1998年与该村签订《海南省家庭承包耕地合同书》，承包本案争议地鸡边田2.04亩，并持有东方市政府于1998年颁发的《农村集体土地承包经营权证书》，该证至今未被废止或者被撤销，即该证仍合法有效，应受法律保护，且该争议地由符仁江户自1998年一直使用至2002年。诉讼中，符安杰始终承认其持有的1110187号证项下的部份承包地是由符仁江退回村里之后，由老乡村委会第八生产队发包给其家庭承包的。经现场指界，各方均认可符仁江持有的《农村集体土地承包经营权证书》项下的2.04亩鸡边田地包含在1110187号证里，现由符安杰承包耕作。由此可见，被告给符安杰颁发的1110187号证的具体行政行为侵犯了符仁江的承包经营权，故符仁江与该颁证行为具有法律上的利害关系。被告辩称颁发1110187号证的具体行政行为并未侵犯原告符仁江的承包经营权，其与该颁证行为没有法律上利害关系的理由不成立，本院不予采纳。
关于被告东方市政府给第三人符安杰颁发1110187号证认定事实是否清楚，程序是否合法的问题。本案中，符仁江于1998年与本村签订《海南省家庭承包耕地合同书》，承包期限为30年，并一直耕作至2002年。虽然符仁江在2003年因病无法耕作而丢荒，但其未主动退回该承包地。诉讼中，被告未能提供证据证明将该承包地调整给符安杰户承包的法定理由。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第一款的规定，在承包期内，发包方不得以丢荒为由收回承包地。被告在没有法定理由的情况收回符仁江承包期内的承包地并发包给符安杰承包，显然违反上述法律规定。此外，根据《管理办法》第十八条“办理农村土地承包经营权证换发、补发手续，应以农村土地经营权证登记簿记载的内容为准”的规定，被告给符安杰换发农村土地承包经营权证的前提是符安杰应持有原农村土地经营权证。本案中，被告提供的符安杰《海南省农村土地承包经营权证登记表》登记的承包期限是从1998年12月31日至2027年12月31日止，变动登记的理由是“换发”新证，但被告及符安杰均未能提供换发新证前符安杰与老乡村委会签订的承包合同和农村土地经营权证，被告仅依据东方市农业局于2005年8月填写的《海南省农村土地承包经营权证登记表》即给第三人符安杰换发1110187号证，属认定事实不清，且程序违法，依法应予撤销。
综上，被告颁发1110187号证的行为属认定事实不清，违反法律规定，且程序违法，原告诉请撤销1110187号证理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目之规定，判决如下：
撤销被告东方市人民政府给第三人符安杰颁发的东方市（县）农地承包权（三家镇）第1110187号《农村土地承包经营权证》
案件受理费人民币50元，由被告东方市人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 周文娟
审 判 员 贾希闯
代理审判员 曹荣刚
二〇一四年四月二十八日
书 记 员 管 娜
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
审核：周文娟撰稿：周文娟校对：管娜印刷：刘传凤海南省第二中级人民法院2014年4月28日印制（共印25份）