安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）滁行终字第00041号
上诉人（原审原告）：朱安莉，女，1977年10月18日出生，汉族，住安徽省明光市。
委托代理人：祁海军，男，1975年11月26日出生，汉族，住安徽省明光市。
委托代理人：谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：明光市城市管理行政执法局，住所地安徽省明光市池河大道5号。
法定代表人：许丛峰，该局局长。
委托代理人：仲从庆，男，1982年2月20日出生，汉族，该局法制股工作人员，住安徽省明光市。
委托代理人：冯天浪，安徽恒维律师事务所律师。
上诉人朱安莉与被上诉人明光市城市管理行政执法局（以下简称明光市行政执法局）城市管理行政强制一案，不服安徽省明光市人民法院（2015）明行初字第00011号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月19日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年7月29日公开开庭审理了本案，上诉人朱安莉及其委托代理人谢鹏辉，被上诉人明光市行政执法局的委托代理人仲从庆、冯天浪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2006年，朱安莉在明光市明光街道办事处蔬菜村板园西巷北侧自建了两上两下带跃层房屋，房屋结构为砖混结构，面积约为178平方米。建房至今未办理审批手续，也无合法的产权证明。明光市行政执法局依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，于2015年3月11日作出（明行执）限拆决字（2015）004号限期拆除决定书，责令朱安莉于七日内自行拆除，逾期依法强制拆除。朱安莉不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案的争议焦点一，明光市行政执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》是否正确。庭审查明，朱安莉的房屋虽然建设于2005年，但朱安莉建房时未办理任何相关审批手续，按照当时的法律，无论是土地管理法或是城市规划法都规定朱安莉建房应当办理审批手续，而法律规定并不是证据一种，朱安莉虽然没有提供，但应当推定公民对法律的知悉，不能以不知法不懂法来逃避法律责任。2008年1月1日开始实行现行城乡规划法后，朱安莉的房屋仍然处于无任何审批手续的状态，该状态又对现行法律形成了触犯，明光市行政执法局依据现行法律对朱安莉的非法行为进行规范、处置，适用法律并无不当。而事实上，朱安莉若想将其无证房产合法化，必须也只能依照现行法律要求有权机关对其进行处理。换言之，在2008年城乡规划法实行以后，依照该法朱安莉仍然有义务纠正其非法行为，明光市行政执法局也有责任纠正朱安莉的非法行为，双方在现行法律框架内处理并不涉及法的溯及力问题。本案的争议焦点二，明光市行政执法局是否具有作出被诉行政行为的主体资格。庭审查明，安徽省人民政府法制办公室根据相关法律法规发布的皖府法（2006）76号文件第二条明确规定，集中行使行政处罚权的行政机关在明光市人民政府所在地的城市规划区内行使城市规划管理等方面职权，而朱安莉的房屋坐落在明光市明光街道办事处蔬菜村，明光街道办事处属于明光市人民政府的派出机构，因此朱安莉的房屋位于明光市人民政府所在地的城市规划区内属于众所周知的事实。另根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条的规定，“……本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划……”，该规定明确了城乡规划适用集体土地上建房，也未排除城市规划中可以包括集体土地，而事实上，将“城中村”及城市郊区农村纳入城市规划始终与城市发展相伴随，朱安莉认为只有乡村规划才能涉及集体土地无疑是不正确的。故明光市行政执法局具有作出被诉具体行政行为的主体资格。本案的争议焦点三，被诉行政行为是否超过两年处罚期限。国务院法制办于2005年对湖北省法制办的复函中，没有对违法建设的连续状态进行专门界定，而全国人大法工委法工办发（2012）20号文件专门对违法建设行为追诉时效进行了释明，明确违法建设行为有继续状态，在违法事实存续期间应当对违法行为进行处罚，故被诉行政行为不受两年处罚期限的限制。本案的争议焦点四，被诉行政行为是否必须进行听证程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。故被诉行政行为举行听证并无法律强制规定。综上，根据确认的有效证据，能够认定被诉行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，朱安莉的诉讼请求，没有相关证据和法律依据支持，其理由不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第一款第（一）项、第（三）项之规定，判决：驳回原告朱安莉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
朱安莉上诉称：1、根据明光市行政执法局提供的证据，明光市行政执法局集中处罚权只能在城市规划区内行使，而本案中，其房屋坐落在农村集体土地之上，在乡、村庄规划区内，所占用土地的性质是集体土地，不属于城市、镇规划区内，明光市行政执法局没有作出行政处罚的资格；2、其房屋建成于2006年，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日开始实施，根据法不溯及既往原则，其没有相关手续应适用《村庄和集镇规划建设管理条例》进行调查、认定处理，明光市行政执法局适用没有溯及力的《中华人民共和国城乡规划法》认定违建并作出《限期拆除决定》违反国家强制性法律规定；3、其在自建房长期居住，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，已过追诉时效，且明光市规划局复函中提到从2003年后，就停止对个人的建设工程规划许可证办理，涉案房屋未办理个人建房手续并非其过错，明光市行政执法局明知停止办证的情况下将其房屋认定为违建，属于违法行政。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判决，改判撤销本案被诉行政行为。
明光市行政执法局辩称：1、城市规划区的范围并不取决于土地的性质，集体土地也有可能被纳入城市规划区范围内。本案朱安莉的房屋坐落于明光街道办事处行政区划内，而明光街道办事处是明光市人民政府所在地，早已纳入城市规划区范围。根据安徽省人民政府法制办公室皖府法（2006）76号文件、滁州市人民政府法制办（2007）6号文件及明光市人民政府办公室明政办（2010）48号文规定，其在明光市规划区范围内具有对违法建设作出行政强制决定的职权；2、因朱安莉的违法建设的事实一直处于继续状态，且朱安莉亦未对违法行为进行纠正，该案应适用现行法律《中华人民共和国城乡规划法》并无不当，亦未超过二年追诉时效；3、明光市从2003年起停止对个人办证的目的就是禁止个人的建设行为建设工程规划许可证是法定的建设工程规划许可手续，凡是未取得建设工程规划许可证擅自建设的行为都属于违法建设行为。本案中，朱安莉不顾法律规定，在未取得相关建房许可的情况下，擅自建房，理应承担相应的法律后果，其将涉案房屋认定为违法建筑，于法有据。综上，其作出的《限期拆除决定书》事实清楚、程序合法，适用法律正确，原审判决维持正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
明光市行政执法局向原审法院提举的证据材料有：1、安徽省人民政府法制办皖府法（2006）76号文；2、滁州市人民政府法制办滁政秘（2007）6号文；3、明光市人民政府办公室明政办（2010）48号文，上述三份证据证明其处罚主体资格；4、案件承办人周绘、于善蒙的行政执法证，证明执法人员的执法资格；5、朱安莉身份证、结婚证、户口簿复印件，证明朱安莉家庭成员的身份情况；6、证人张某、在场人徐刚的身份证复印件，证明相关人员身份情况；7、现场检查勘验笔录，证明明光市板园西巷朱安莉两上两下带跃层房屋为砖混结构，面积约178平方米；8、涉案房屋的照片，证明房屋现状；9、2014年11月13日执法人员对祁海军的调查询问笔录；10、2014年11月13日执法人员对祁文利的调查询问笔录；11、2014年11月13日执法人员对张某的调查询问笔录；12、2015年1月26日执法人员对祁文利的调查询问笔录；13、2015年1月29日执法人员对张某的调查询问笔录；14、2015年1月27日被告向规划局发的协查函；15、2015年1月29日规划局向被告的函复；9-15证据证明涉案房屋是朱安莉所建，未办理任何建房手续；16、房屋腾空交付处置证明，证明朱安莉曾与房屋征收工作组达成协议，同意交付房屋；17、2015年1月20日明光街道办事处向被告发的函；18、立案审批表；19、调查终结报告；20、案件处理审批表；21、限期拆除事先告知书；22、授权委托书；23、申辩书；24、陈述申辩答复书；25、限期拆除决定书；26、限期拆除公告；27、送达法律文书回执。证明明光市行政执法局在接到明光街道办事处的举报函后，依法对原告涉嫌违法建设案件进行立案查处，调查取证，通过内部审批，作出处理决定，并依法向当事人送达了法律文书，充分保障了当事人的陈述、申辩权及复议、诉讼权，办案程序符合法律规定。
朱安莉向原审法院提举的证据材料有：1、朱安莉的身份证复印件，证明其主体资格；2、限期拆除决定书一份，证明本案的起诉标的。
上述证据材料均已随案移送本院。
经审查，原审对证据的认定符合法律规定，本院对原审的认证予以确认，并对原审认定的事实依法予以确认。
本院认为：本案的争议焦点为：1、明光市行政执法局是否为本案实施行政强制的适格主体；2、明光市行政执法局于2015年3月11日作出（明行执）限拆决字（2015）004号《限期拆除决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
关于争议焦点1，朱安莉主张其房屋坐落于农村集体土地之上，明光市行政执法局并非实施本案行政处罚的适格主体。经核实，本案诉争房屋所在地明光街道办事处蔬菜村属于明光市城市规划区范围内。明光市行政执法局作为明光市行使城市管理相对集中行政处罚的机关，滁州市人民政府已以规范文件形式明确由其行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权等职责。涉案房屋土地性质虽为集体土地，但位于城市规划区范围内。因此，明光市行政执法局依法具有对涉案房屋作出《限期拆除决定书》行政行为的职责，为本案实施行政强制的适格主体。朱安莉的该项上诉主张不能成立，本院不予支持。
关于争议焦点2，《村庄和集镇规划建设管理条例》第二条第二款规定，在城市规划区内的村庄、集镇规划的制定和实施，依照城市规划法及其实施条例执行。因本案争议房屋位于城市规划区范围内，故本案应适用城市规划法的相关规定。《中华人民共和国城乡规划法》施行前，按照《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，在城市规划区内进行建设的单位和个人，应依法申领建设工程规划许可证；按照《安徽省村镇规划建设管理条例》第十七条的规定，在村庄、集镇范围内进行建设的单位或个人，也应依法申领建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证所进行的建设即可认定为违法建设。如果此时的违法建设一直未处理，存续至2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》施行之后，对于此种情形，因违法建设的事实一直处于继续状态，且《中华人民共和国城乡规划法》也有关于在城市、镇规划区内进行建设的单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证的相关规定，故依据《中华人民共和国城乡规划法》对于此种未取得建设工程规划许可证的建设是否合法进行认定并无不妥。明光市从2003年后停止对个人的建设工程规划许可证的办理，不能成为朱安莉行使违法行为的理由。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，违法行为有连续或者继续状态的，处罚期限从行为终了之日起计算。因本案违法建设一直处于继续状态，并未终了，故对朱安莉称本案已过二年追诉时效的上诉主张，本院不予支持。本案中，明光市行政执法局经过调查取证，认为朱安莉在明光市明光街道办事处蔬菜村板园西巷两上两下带跃层房屋为砖混结构、面积约178平方米的房屋未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，应认定为违法建设，且该违法建设采取改正措施也无法消除对城市规划的影响。明光市行政执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，经过立案、调查、现场检查、审批、决定、送达等的程序向朱安莉作出（明行执）限拆决字（2015）004号《限期拆除决定书》合法。原审法院判决驳回朱安莉的诉讼请求并无不当。朱安莉的上诉理由及上诉主张均不能成立，本院不予支持。
综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱安莉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 司金虎
代理审判员 杨 娟
代理审判员 苏春琴
二〇一五年八月十八日
书 记 员 周 杨
附本案适用的相关法律依据：
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……