山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）德中行终字第50号
上诉人（原审原告）桑月兰。
被上诉人（原审被告）乐陵市公安局。
法定代表人曹宗水，局长。
委托代理人吴学庆。
委托代理人王一夫。
上诉人桑月兰因治安行政处罚一案不服乐陵市人民法院（2014）乐行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人桑月兰及被上诉人乐陵市公安局委托代理人吴学庆、王一夫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年11月23日、24日，原告桑月兰先后两次到中南海中央领导人办公地点进行上访活动，2013年11月25日桑月兰又去天安门地区进行上访活动。被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫两次。2013年11月25日，乐陵市铁营镇政府派刘智勇、杨杰等人将原告桑月兰接回乐陵。被告乐陵市公安局以原告桑月兰严重扰乱中南海办公秩序为由，于2013年11月30日对原告桑月兰作出乐公行罚决字（2013）01174号行政处罚决定，决定对桑月兰处以行政拘留七日的行政处罚。桑月兰不服，于2014年2月21日诉来本院，要求撤销乐陵市公安局作出的乐公行罚决字（2013）01174号公安行政处罚决定书。
原审法院认为，根据国务院《信访条例》第十八条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京市中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告桑月兰未按照该规定执行，并于2013年11月23、24日两次到北京市中南海地区走访，2013年11月25日到天安门地区进行上访，并且受到北京市公安局西城分局府右街派出所训诫两次。以上事实有被告提交的证据予以证实，本院依法予以认定。原告桑月兰称没有扰乱任何单位秩序的意见本院不予采纳，其提交的证据不能证明自已的主张。乐陵市公安局依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定对原告桑月兰作出行政拘留处罚并无不当，依法应予支持。原告桑月兰要求被告乐陵市公安局依据《国家赔偿法》第3条、第15条作出赔偿，因原告未提交相应证据证实自已的主张，且被告又不予认可，本院对此不予支持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第四项之规定，判决驳回原告桑月兰要求撤销乐公行罚决字（2013）01174号行政处罚决定及要求赔偿的诉讼请求。案件受理费50元由原告承担。
上诉人桑月兰不服一审判决，上诉称：乐陵市公安局作出的乐公行罚决字（2013）01174号行政处罚决定书事实不清、证据不足、程序违法。上诉人去北京中南海和天安门地区上访是因在当地维权无奈的情况下，才去北京相关部门上访，但并未扰乱任何单位秩序，即使到北京扰乱了中南海单位秩序，也应由北京市公安机关管辖，乐陵市公安局无权作出处罚，且上诉人已受过北京府右街派出所训诫，乐陵市公安局又作出处罚违反了一事不二罚原则。因此请求：1、依法撤销（2014）乐行初字第19号行政判决。2、依法确认乐公行罚字（2013）01174行政处罚决定违法，并要求被上诉人依据《国家赔偿法》第三条、十五条、三十条之规定作出赔偿。3、判令乐陵市公安局承担一切费用（路费、住宿费等）。
被上诉人乐陵市公安局答辩称，桑月兰在其反映问题有明确结论并经本人同意签署息访保证书的情况下，先后到中南海和天安门进行非法上访活动，其行为已经严重扰乱了中南海、天安门秩序。以上事实有桑月兰本人的陈述、证人证言及北京市公安局西城分局府右街派出所作出的训诫书等证据证实。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，我局对桑月兰扰乱单位秩序一案具有管辖权且办案程序合法。综上我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对上诉人行政拘留七日的处罚事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
在二审中被上诉人乐陵市公安局提交一份对上诉人桑月兰作出处罚过程中曾经集体讨论的证据，以证明其作出的处罚决定程序合法，因其未在法定举证期限内提供，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条之规定，合议庭经研究决定不作为定案证据。上诉人桑月兰一审中提交一份北京市公安局西城分局的“政府信息不存在告知书”，以证明其去北京上访并未扰乱有关单位秩序，合议庭认为该证据是申请公开北京市公安机关训诫后交当地处理的转交手续的信息公开申请，并非申请人是否受到训诫的申请，故与本案不具有关联性，不能作为有效证据。
本院审理查明，上诉人桑月兰于2013年11月23、24日先后两次到中南海，11月25日到天安门地区进行上访活动，并被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫两次。被上诉人乐陵市公安局以上诉人桑月兰严重扰乱中南海办公秩序为由，于2013年11月30日对上诉人作出乐公行罚决字（2013）01174号行政处罚决定，决定对桑月兰处以行政拘留七日的行政处罚。处罚决定作出过程中，上诉人在行政处罚告知笔录中提出陈述和申辩，被上诉人认为上诉人提出的陈述和申辩的事项与本案无关，所以没有复核；同时，被上诉人没有提供有效证据证明对上诉人的处罚决定经过行政机关的负责人集体讨论决定。处罚决定作出后，上诉人于2014年2月28日向北京市公安局西城分局递交了有关被训诫后移交乐陵公安机关处理的政府信息公开申请，北京市公安局西城分局2014年3月19日作出“西公（2014）第645号-不存”政府信息不存在告知书：经查，您（单位）申请获取的政府信息，本机关未制作，该政府信息不存在。
本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的，行政机关的负责人应当集体讨论决定；《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第二款规定，违反治安管理行为人有权陈述和申辩，公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。行政拘留是对行政相对人人身自由作出限制的较重的行政处罚种类，其作出应当经过行政机关负责人集体讨论决定。本案中，被上诉人乐陵市公安局在法定期限内没有提供证据证明其作出乐公行罚决字（2013）01174号行政处罚决定过程中，曾经经过单位负责人集体讨论决定；也没有提供有效证据证明该决定曾经听取上诉人的意见，并对其提出的事实、理由和证据进行复核，应属程序违法。
同时，从被上诉人一审中提供的证据来看，无论是被上诉人对桑月兰的2次询问笔录，还是刘智勇、杨杰、顾亭秀提供的自述材料，都只说明了桑月兰去北京上访的事实，但都不能证明桑月兰的行为扰乱了中南海的办公秩序，被上诉人也没有提供所称被扰乱秩序相关单位的任何证据材料，被上诉人乐陵市公安局作出的乐公行罚决字（2013）01174号行政处罚决定主要证据不足。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被上诉人乐陵市公安局对桑月兰采取的行政拘留措施违法，上诉人桑月兰有获得国家赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十三条规定，侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。本案桑月兰被乐陵市公安局违法拘留7天，2013年国家职工日平均工资为200.69元，乐陵市公安局应支付侵犯桑月兰人身自由赔偿金为：7×200.69=1404.83元。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。由于上诉人桑月兰没有提交被上诉人乐陵公安局乐公行罚决字（2013）01174号行政处罚决定造成损害的其他证据，对于上诉人的其他赔偿请求本院不予支持。
综上所述，被上诉人乐陵市公安局作出的乐公行罚决字（2013）01174号行政处罚决定主要证据不足、程序违法，依法应予撤销。原审判决认定事实不清，依法应予撤销。上诉人桑月兰提出的上诉请求部分成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和第五十四条第（二）项第1目、第3目，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项、第九条第二款、第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销乐陵市人民法院作出的（2014）乐行初字第19号行政判决；
二、撤销乐陵市公安局作出的乐公行罚决字（2013）01174号行政处罚决定；
三、被上诉人乐陵市公安局给付上诉人桑月兰国家赔偿金1404.83元；
四、驳回上诉人其他诉讼请求。
二审案件受理费用50元，由被上诉人乐陵市公安局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鲲
审 判 员 师延锋
代理审判员 宋冬梅
二〇一四年七月二十五日
书 记 员 袁 娜