新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新0104行初234号
原告邬海涛，男，汉族，系新疆南山生物科技有限公司法定代表人，户籍地：乌鲁木齐市，现住乌鲁木齐市。
被告乌鲁木齐市公安局米东区分局，住所地：乌鲁木齐市米东区古牧地中路676号。
法定代表人：张捷，该局局长。
委托代理人:杨新影,男,汉族,该分局古牧地东路派出所民警,住新疆米泉市。
委托代理人:艾力拜克,男,哈萨克族,该分局法制大队民警,住乌鲁木齐市。
被告乌鲁木齐市米东区人民政府，住所地：乌鲁木齐市米东区府前中路555号。
法定代表人：金之镇，该区人民政府区长。
委托代理人：吕英姿，女，汉族，该区政府办工作人员，住乌鲁木齐市。
第三人崔献义，男，汉族，住新疆乌鲁木齐市。
第三人张参军，男，汉族，身份证住址：新疆米泉市。
第三人新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东公证处，其他情况不详。
第三人孔某，男，其他情况不详。
第三人乌鲁木齐市米东区古牧地镇大草滩村村民委员会，住所地：乌鲁木齐市米东区古牧地镇大草滩村，其他情况不详。
第三人董怀友，男，汉族，身份证住址：新疆米泉市。
第三人霍洪臣，男，住新疆乌鲁木齐市，其他情况不详。
原告邬海涛不服被告乌鲁木齐市公安局米东区分局（以下简称：米东区公安分局）米公（古东）行罚决字〔2016〕882号不予行政处罚决定及被告乌鲁木齐市米东区人民政府（以下简称：米东区政府）乌米东复议字【2016】第03号行政复议决定，于2017年10月13日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月24日立案后，于2017年11月2日、2018年1月24日先后向被告米东区政府、被告米东区公安分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月1日公开开庭审理了本案。因原告邬海涛起诉状中将崔献义、张参军、新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东公证处（以下简称：米东公证处）、孔某、乌鲁木齐市米东区古牧地镇大草滩村村民委员会（以下简称：大草滩村村委会）、董怀友、霍洪臣列为第三人，上述公民、法人同案件处理结果可能有法律上的利害关系，本院依法通知上述公民、法人作为第三人参加诉讼。原告邬海涛，被告米东区公安分局的委托代理人杨新影、艾力拜克，被告米东区政府的委托代理人吕英姿，到庭参加诉讼。第三人崔献义、张参军、米东公证处、孔某、大草滩村村委会、董怀友、霍洪臣经本院依法传票传唤，均未到庭。本案现已审理终结。
被告米东区公安分局于2016年7月12日作出米公（古东）行罚决字〔2016〕882号《不予行政处罚决定书》，决定对第三人崔献义的行为不予行政处罚。原告邬海涛不服上述不予行政处罚决定，向被告米东区政府申请行政复议；被告米东区政府于2016年11月17日作出乌米东复议字【2016】第03号《行政复议决定书》，决定维持米东区公安分局作出的上述不予行政处罚决定。
原告邬海涛诉称，2007年7月底，原告在新疆农业大学钟玲女士的介绍、陪同下考察了本案第三人崔献义于1998年5月1日承包原米泉市古牧地镇大草滩村的土地及承包土地内已部分开发利用的土地上建设的养殖场和养殖场内本案第三人崔献义与本案第三人张参军合伙建设的食品厂，双方达成意向——整体租赁崔献义承包的山地20年，合同签订后就预付10万元租金以帮助崔献义弥补张参军退出合资建设食品厂的损失。2007年9月米东区成立时，原告在米东区进行了投资。为设立新疆南山生物科技有限公司，转租了崔献义承包的古牧地镇大草滩村的山地，双方于2007年9月6日在米东公证处经公证签订了一份租赁合同，公证书号为（2007）米证字第3089号。在合同履行期间，因村民阻止原告进行土地开发，第三人崔献义无力阻拦，第三人村委会主任董怀友态度暧昧，2007年11月至2009年10月7日期间，原告多次向古牧地派出所、110报警，古牧地派出所认为是村民纠纷未处理。原告围绕合同标的完整交付与第三人崔献义发生民事纠纷诉至法院，发现第三人崔献义唆使张参军、大草滩村村委会原主任董怀友做伪证，捏造事实，以自行绘制的《养殖业房屋平面图》的厂房占地面积40亩混淆替代租赁合同约定的190余亩的养殖山地面积进行虚假诉讼，骗取了原告30余万元巨额租金，骗取了原告投入巨资的养殖基地。2012年2月原告申请公证复查，2013年6月19日米东公证处作出“关于（2007）米证字第3089号公证书的复查结果”，认定：崔献义伪造了（98）米证字第317号公证书，向邬海涛及公证处隐瞒了发包土地的真实情况。原告发现第三人崔献义、张参军、董怀友、孔某、古牧地镇大草滩村委会、及米东公证处涉嫌伪造（98）米证字第317号公证书、出具虚假证明骗取（2007）米证字第3089号公证书、进行虚假诉讼、实施诈骗等违法、犯罪，严重侵害原告及南山公司的合法权益，于2013年4月、5月向乌鲁木齐市公安局米东区分局经侦大队、古牧地东路派出所报案。米东分局仅以“崔献义涉嫌变造公证机关、村委会的公文印章”立案受理，先后作出3份行政不予处罚决定书，前两次分别被乌鲁木齐市公安局、乌鲁木齐市中级人民法院撤销。最后一次因被告滥用职权、不全面履行法定职责、仍然以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，行政复议被米东人民政府维持不予处罚决定；行政诉讼中，于2017年3月15日经乌鲁木齐市新市区人民法院协调，因米东区公安分局承诺改变处理程序，附条件和解撤诉。2017年3月28日，原告按和解要求，向米东区公安分局法制科、古牧地东路派出所递交了报案材料，于2017年4月27日再次向米东区公安分局法制办、米东区政府、古牧地东路派出所邮政快件邮寄了报案材料，但被告既未改变也未决定改变被诉具体行政行为，且未书面告知人民法院，未予答复原告。原告认为两被告未依法行政，未全面履行法定职责。未依法全面调查清楚相关责任人的违法犯罪事实，在调查未结束前就径行作出决定，行政行为既不合法，也不合理，未实现行政目的，更未保护受害人的合法权益。故诉至法院。原告诉讼请求：1、撤销米公（古东）行罚决字〔2016〕882号不予行政处罚决定书，责令乌鲁木齐市公安局米东分局全面履行法定职责；2、撤销乌米东复议字【2016】第03号行政复议决定书，责令乌鲁木齐市米东区人民政府全面履行法定职责；3、判令两被告共同承担本案全部诉讼费用及邮寄费等费用。
原告向本院提交证人王某证言及以下证据：
1.邮政快件详情单（3份）、报案书；2.（2017）新0104行初54号行政裁定书及询问笔录；3.米公（古东）行罚决字〔2016〕882号不予行政处罚决定书；4.乌米东复议字【2016】第03号行政复议决定书；5.乌鲁木齐市中级人民法院行政判决书；6.乌公米东（古东）行罚决字【2013】1249号不予行政处罚决定书；7.乌鲁木齐市公安局复议决定书、不予行政处罚决定书；8.情况说明；9.邮政快件详情单、养殖山地承包合同书、真实性询问函、申请书；10.关于（2007）米证字第3089号公证书复查结果（2份）；11.（98）米证字第317号公证书；12.关于邬海涛申请的调查处理意见；13.米泉市公证处谈话笔录；14.调查笔录；15.证明、有关申请用电价格适宜、有关办理自产自销证的适宜、有关申请无公害鸡蛋适宜；16.开庭笔录；17.（2007）米证字第3089号公证书及公证书收费收据；18.（2010）米证字第003951号公证书；19.公证员孔某情况说明；20.《公安部关于改革完善受案、立案制度的意见》（文件号公通字【2015】32号）；21.（2012）米东民一初字第1916号法庭审理笔录；22.（2008）米东民一初字第1280号民事判决书、（2009）乌中民四终字第3号民事判决书、（2010）米东民一初字第1525号民事判决书。
被告米东区公安分局辩称，2013年4月2日，邬海涛向乌鲁木齐市公安局米东区分局古牧地东路派出所报案称：2007年9月6日，邬海涛与崔献义签订土地转包及场地租赁合同，在履行合同过程中双方发生纠纷。2012年2月，邬海涛发现在签订合同时崔献义提供的（98）米证字第317号公证书有伪造、变造公证机关、村民委员会的公文、印章嫌疑。1998年5月1日，崔献义与米泉市古牧地镇大草滩村签订《养殖山地承包合同书》，承包了大草滩村的一片山地，1998年9月28日在米泉市公证处办理了公证。办理公证后，崔献义发现《养殖山地承包合同书》中载明的承包土地面积等内容与事实有出入，于是更改了相关内容，未对更改的合同进行公证。2007年9月6日，崔献义与邬海涛签订《租赁合同书》，对《租赁合同书》进行了公证。在签订《租赁合同书》及进行公证时，崔献义分别向邬海涛和乌鲁木齐市米东公证处提供了复印件形式的（98）米证字第317号公证书。该复印件形式的公证书由部分米泉市公证处1998年9月28日出具的（98）米证字第317号公证书的复印件和更改过的《养殖山地承包合同书》的复印件组成。在履行租赁合同中，崔献义与邬海涛发生纠纷和民事诉讼。自2012年2月起，邬海涛发现崔献义提供的（98）米证字第317号公证书复印件有问题，认为崔献义有伪造、变造公证书的嫌疑。米东区分局于2016年7月12日作出米公（古东）行罚决字〔2016〕882号不予处罚决定。2017年9月7日，米东区分局根据米公（古东）立字〔2017〕1558号立案决定书对崔献义等人涉嫌变造公文证书案立案侦查。综上所述，我们认为根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十一条规定对发现或者受理的案件暂时无法确定为刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序办理。在办理过程中，认为涉嫌构成犯罪的，应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》办理。2017年9月7日乌鲁木齐市公安局米东区分局根据米公（古东）立字〔2017〕1558号立案决定书对崔献义等人涉嫌变造公文证书案立案侦查，米公（古东）行罚决字〔2016〕882号不予处罚决定对被处理人未作出任何行政处罚决定，因此转化的具体程序中无需撤销行政案件。故我局无需对米公（古东）行罚决字〔2016〕882号不予处罚决定撤销。请法院驳回原告诉求。
被告米东区公安分局向本院提交以下证据、依据：
一、1.不予行政处罚决定书；2.乌鲁木齐市公安局复议决定书；3.受案登记表；4.呈请延长办案期限审批表；5.传唤证；6.询问崔献义笔录；7.询问邬海涛笔录；8.不予处罚告知笔录；9.邬海涛报案材料（2013年）；10.1998年317号公证书复印件；11.2007年公证书及相关材料；12.2010年公证书及相关材料；13.更改过的承包合同及崔献义提供的情况说明；14.村委会证明；15.董明才户口注销证明；16.米东公证处调查处理意见、复查结果；17.送达回执；18.（2012）乌中民四终字第262号民事判决书；19.崔献义的户籍证明及其他材料，以上证据证明原告报案之后被告米东区公安分局进行了调查并作出了乌公米东（古东）不罚决字【2013】1号不予行政处罚决定书，原告申请复议后，乌鲁木齐市公安局作出复议决定撤销了上述不予处罚决定书，又重新作出了乌公米东（古东）行罚决字【2013】1249号不予行政处罚决定书；
二、1.米公（古东）行罚决字〔2016〕882号不予行政处罚决定书；2.乌鲁木齐市中级人民法院行政判决书；3.米东区法院的行政判决书；4.崔献义陈述申辩笔录；5.询问邬海涛笔录；6.询问证人笔录；7.不予行政处罚告知书；8.崔献义申辩书；9.公证程序规则节选；10.送达回执；11.乌米东复议字【2016】第03号行政复议决定书；12.调取证据通知书、清单、鉴定委托书；13.邬海涛报案书（2017年3月28日）；14.邬海涛报案书（2017年10月11日）；15.立案告知单，以上证据证明乌鲁木齐中级人民法院判决撤销乌公米东（古东）行罚决字【2013】1249号不予行政处罚决定书，被告米东区公安分局又重新进行调查，作出被诉的行政处罚决定书，原告申请复议后，米东区人民政府又作出被诉的复议决定，上次原告起诉后，我局对原告报案的崔献义等人涉嫌变造公证书一案进行了刑事立案。
法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条第一款、第九十五条第二项。
被告米东区政府辩称，本案此前原告已经向乌鲁木齐市新市区法院提起诉讼，请求撤销本案涉及的不予处罚决定书和行政复议决定书，后原告撤诉，当时撤诉时，公安机关表示会对原告反映的情况进行刑事立案调查，公安机关已经进行了刑事立案调查，所以今天原告的起诉应不予受理，受理的应当驳回起诉。对复议决定，公安机关的行政行为已经发生变化，审查复议决定已经没有意义了。
被告米东区政府向本院提交了以下证据、依据：
1.行政复议申请书；2.米公（古东）行罚决字〔2016〕882号不予行政处罚决定书；3.行政复议案件受案审批表；4.行政复议答复通知书；5.行政复议被申请人答复书；6.延期审理通知书；7.行政复议案件处理审批表；8.行政复议决定书；9.送达回证，以上证据证明被告米东区政府作出行政复议决定合法。
10.关于明确米东区司法局公证处机构性质的通知，证明案发时公证处已经不属于国家机关，相应的公证文书也不再属于国家机关的公文。
11.（2017）新0104行初54号行政裁定书，证明此案件原告之前已经进行过起诉，行政机关已经改变了行政行为。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。
第三人崔献义、张参军、米东公证处、孔某、大草滩村村委会、董怀友、霍洪臣未到庭，亦未提交书面答辩状及证据。
经庭审质证，原告对被告米东区公安分局提交的上述证据中：崔献义的户籍证明及其他材料，其中的鉴定聘请书认为不真实；其余证据真实性均认可。被告米东区政府对被告米东区公安分局提交的上述证据真实性、关联性、合法性均认可。
经庭审质证，原告对被告米东区政府提交的上述证据真实性均认可。被告米东区公安分局对被告米东区政府提交的上述证据真实性、关联性、合法性均认可。
经庭审质证，被告米东区公安分局对原告提交的上述证据真实性认可，关联性有异议。被告米东区政府对原告提交的上述证据中：15.证明，真实性、关联性、合法性均不认可；其余证据，真实性认可。被告米东区公安分局、米东区政府对原告的证人王某证言真实性、关联性、合法性均不认可。
本院对上述证据认证如下：对被告米东区公安分局、乌鲁木齐市米东区人民政府提交的上述证据，因与当事人陈述可以印证，故本院对被告米东区公安分局、被告米东区政府提交的上述证据真实性予以确认。对原告提交的上述证据，本院对真实性予以确认。
经审理查明，1998年5月1日，第三人崔献义（作为乙方）与原米泉市古牧地镇大草滩村农业经济合作社（作为甲方）签订了一份《养殖山地承包合同书》（该合同中记载：“建养殖场面积为拾亩地”），承包了大草滩村一片山地。1998年9月28日，崔献义与原米泉市古牧地镇大草滩村农业经济合作社就该《养殖山地承包合同书》办理公证，形成（98）米证字第317号公证书。后崔献义发现《养殖山地承包合同书》中载明的土地面积、四至等与实际情况存在出入或不详，于是更改了《养殖山地承包合同书》中“拾亩地”为“约百十余亩”，明确四至界限为“西临永胜砖厂、东至高速公路、南至山顶、北至山顶”，更改后的合同上有米泉市古牧地镇大草滩村农业经济合作社公章及董明才（当时村主任）的签字。2007年9月6日，崔献义与邬海涛经公证签订《租赁合同书》。合同附件之一系部分（98）米证字第317号公证书复印件及崔献义与下大草滩村签订的更改过的《养殖山地承包合同书》复印件，其中载明的养殖场为西临永胜砖厂、东至高速公路、南至山顶、北至山顶约百十余亩山地。上述《租赁合同书》经公证后形成（2007）米证字第3089号公证书。
2012年2月起，邬海涛发现崔献义在与其签订《租赁合同书》及办理公证中提供的（98）米证字第317号公证书有问题，于2013年4月2日就崔献义涉嫌伪造、变造公证机关、村民委员会的公文、印章及合同诈骗向被告米东区公安分局下属的古牧地东路派出所报案，该所经初步审查后，于2013年5月4日同意将“崔献义是否涉嫌伪造、变造公证机关、村民委员会公文印章”立案受理；经相关调查后，被告米东区公安分局于2013年6月19日作出乌公米东（古东）不罚决字〔2013〕1号不予行政处罚决定书，决定：对崔献义的行为不予行政处罚。邬海涛不服，向乌鲁木齐市公安局提起行政复议；该局于2013年8月21日作出乌公复字【2013】第23号行政复议决定书，决定：撤销被告米东区公安分局作出的乌公米东（古东）不罚决字〔2013〕1号不予行政处罚决定书，责令米东区公安分局重新调查处理。其后，被告米东区公安分局于2013年12月17日作出乌公米东（古东）行罚决字〔2013〕1249号不予行政处罚决定书，认为崔献义的行为发生于2007年9月6日或2007年9月6日之前，且无连续或继续状态，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条、第九十五条第二项之规定，决定：对崔献义的行为不予行政处罚。邬海涛仍不服，向乌鲁木齐市米东区人民法院提起行政诉讼；该院于2015年12月20日作出（2015）米东行初字第4号行政判决书，判决驳回邬海涛的诉讼请求。邬海涛不服上述判决，上诉至新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院；该院于2016年5月13日作出（2016）新01行终32号行政判决书，判决：一、撤销乌鲁木齐市米东区人民法院（2015）米东行初字第4号行政判决；二、撤销米东区公安分局于2013年12月17日作出的乌公米东（古东）行罚决字〔2013〕1249号不予行政处罚决定书；三、责令米东区公安分局于判决生效后60日内重新作出行政行为。
此后，经过重新调查，被告米东区公安分局于2016年7月12日作出米公（古东）行罚决字〔2016〕882号《不予行政处罚决定书》，该决定书中载明：“公安机关查明：……2007年9月6日，崔献义与邬海涛签订《租赁合同书》，并于当日对《租租赁合同书》进行了公证。在签订《租赁合同书》及进行公证时，崔献义向邬海涛和乌鲁木齐市米东公证处出示了由（98）米证字第317号公证书的封面、证词页和更改过的《养殖山地承包合同书》组成的公证书，并向乌鲁木齐市米东公证处提供了（98）米证字第317号公证书的证词页和更改过的《养殖山地承包合同书》的复印件……崔献义的行为发生于2007年9月6日或2007年9月6日之前，且无连续或继续状态，至2013年4月2日因邬海涛的报案被公安机关发现，已超过了六个月的治安处罚时效……根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条第一款、第九十五第二项之规定，现决定：对崔献义的行为不予行政处罚”。原告邬海涛不服米公（古东）行罚决字〔2016〕882号不予行政处罚决定，于2016年8月24日又向被告米东区政府申请行政复议；受理后，被告米东区政府于2016年11月17日作出乌米东复议字【2016】第03号《行政复议决定书》，决定维持被告米东区公安分局作出的米公（古东）行罚决字〔2016〕882号《行政处罚决定书》。2016年11月23日原告邬海涛收到该复议决定，仍不服，将米东区公安分局、米东区政府列为被告，将崔献义列为第三人，诉至本院；2017年3月15日开庭时，经本院协调，米东区公安分局同意在原告邬海涛提交报案材料后按照刑事案件申请程序进行受理并作出答复，原告邬海涛同意撤诉后本院于当日作出（2017）新0104行初54号行政裁定书，裁定准予原告邬海涛撤回起诉。此后，收到原告邬海涛提交的报案材料后，被告米东区公安分局于2017年9月7日作出立案决定书，决定对崔献义等人涉嫌变造公证书立案侦查；被告米东区公安分局并于2017年9月8日作出立案告知单，告知了原告邬海涛。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十二条第（四）项规定：“违法行为涉嫌构成犯罪，转为刑事案件办理的”，行政案件应当予以结案。本案中，原告因不服被告米东区公安分局作出的米公（古东）行罚决字〔2016〕882号不予行政处罚决定而选择向被告米东区政府申请行政复议，被告米东区政府经复议作出乌米东复议字【2016】第03号行政复议决定，决定维持上述不予行政处罚决定。在（2017）新0104行初54号案件中，被告米东区公安分局同意在原告邬海涛提交报案材料后按照刑事案件申请程序进行受理并作出答复，此后原告邬海涛提交报案材料后被告米东区公安分局亦按承诺于2017年9月7日作出立案决定书，决定对崔献义等人涉嫌变造公证书立案侦查；另外，被告米东区公安分局于2017年9月7日决定对崔献义等人涉嫌变造公证书立案侦查后，米东区公安分局之前作出米公（古东）行罚决字〔2016〕882号不予处罚决定的行政案件已转为刑事案件，被告米东区公安分局之前作出的米公（古东）行罚决字〔2016〕882号不予处罚决定对行为人崔献义也未作出任何实际的行政处罚，因此转化的具体程序中无需撤销上述行政行为及复议决定。原告的诉讼请求，因不符合上述规定，故本院不予支持。第三人崔献义、张参军、米东公证处、孔某、大草滩村村委会、董怀友、霍洪臣经本院依法传票传唤均未到庭，视为放弃当庭陈述、举证和质证的权利。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决如下：
驳回原告邬海涛的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告邬海涛负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。
审 判 长 杨 森
人民陪审员 陶秀琴
人民陪审员 蔺小玲
二〇一八年四月二十三日
书 记 员 李 军
速 录 员 刘 倩