湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂28行初38号
原告廖琴，退休职工。
委托代理人廖珉，湖北圣树律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被告利川市人民政府。
法定代表人张涛，市长。
行政机关出庭负责人李好文，副市长。
委托代理人张育贵，利川市国土资源局地籍科科长，代理授权为特别授权。
委托代理人彭清照，湖北利佳律师事务所律师，代理权限为特别授权。
第三人胡杨。
委托代理人向仁举，湖北宏济律师事务所律师，代理权限为特别授权。
原告廖琴因不服被告利川市人民政府以及第三人胡杨土地行政登记纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2016年5月17日公开开庭审理了本案。原告廖琴及其委托代理人廖珉，被告利川市人民政府的行政机关负责人李好文（副市长）及委托代理人张育贵、彭清照，第三人胡杨的委托代理人向仁举到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2002年8月28日利川市人民政府注销廖琴于1998年12月20日取得的位于利川市都亭街道办事处教场村九组编号为利国用（登）字第01170427号、面积为133.88m2的土地使用证。2002年8月29日利川市人民政府向胡杨颁发编号为利国用（2002）字第01-17-0427-1号的土地使用证，将上述国有土地使用权登记在胡杨名下。
原告诉称：原告于1999年12月30日取得利国用（登）字第01170427号国有土地使用证，后发现该证已被过户注销，变更登记权利人为胡杨。经查被告利川市人民政府办理过户所依据的2002年5月10日“廖琴”与胡杨签订的《宅基地转让协议》、“廖琴”的申请书均系伪造，并非原告本人签名。被告变更登记行为严重违反了法定程序，侵犯了原告的财产权利，故请求法院依法撤销被告利川市人民政府对胡杨颁发的利国用（2002）字第01-17-0427-1号国有土地使用证的具体行政行为。
原告向本院提交了以下证据：
证据一、湖北省恩施土家族苗族自治州鸿翔司法鉴定中心州鸿翔司鉴技文（2007）第19号司法鉴定书（证据来源于利川市法院卷宗档案）。证明目的：被告据以向第三人胡杨颁证的三份依据即署名为“廖琴”的2002年5月10日申请书、宅基地转让协议及2002年8月13日填写的土地登记申请书均不是原告廖琴本人签名，上述签名系他人伪造，被告向胡杨颁发国有土地使用权证的行为违反法定程序，应当依法撤销。
证据二、土地登记审批表（附宅基地转让协议）、国有土地使用权出让呈报表、地籍调查表、廖琴与胡杨的宅基地转让协议、地籍调查表、国有土地使用权出让合同（含在被告提交的证据一内），证明目的：原告系涉案土地的原权利人，被诉行政行为与其合法权益具有利害关系。
证据三、利川市国土资源局信访事项答复意见书，证明目的：被告注销原告土地登记的行为是登记变更引起的注销，原告诉讼主体适格。
被告辩称：一、被告2002年8月28日向胡杨颁发的利国用（2002）第01-17-0427-1号国有土地使用证合法有效。该宗土地位于利川市都亭街道办事处教场村九族利川市气象局旁，土地用途为城镇住宅用地，权属性质为国有建设用地使用权，使用权类型为出让，土地权属来源于廖琴1998年12月取得的利国用（登）第01170427号国有土地使用证后，于2002年5月10日与胡杨签订的《宅基地转让协议》，被告根据双方签订的协议办理变更登记。由于该宗土地权属来源合法，登记所需资料齐全，故被告的颁证行为具有事实和法律依据，且符合法定程序，颁证行为合法有效。二、廖琴因被告注销其土地使用证曾于2008年向利川市人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告注销其土地使用证的行为，后恩施州中级人民法院作出（2008）恩中行终字第24号终审判决，判决驳回了其诉讼请求。简利平、简利军、简立群也对争议地曾提起过行政诉讼，后其诉讼请求被法院判决驳回。故原告对涉案土地不享有实体权利，不具有原告诉讼主体资格。三、廖琴于2015年向法院提起请求确认其与胡杨签订的《宅基地转让协议》无效的民事诉讼，法院认定协议属于效力待定合同并涉嫌犯罪，已移交公安机关处理，故本案应当中止审理。
被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
证据一、土地登记申请及审批材料（均为复印件），含土地登记审批书、土地登记申请书（附廖琴与胡杨签订的宅基地转让协议、廖琴的申请书、胡杨的申请书）、土地交易申报表、建设用地规划许可证、国有土地使用权出让呈报表、地籍调查表、廖琴的土地使用权证（已注销）、国有土地使用权出让合同。证明目的：被告向胡杨颁发国有土地使用证的行为合法有效。
证据二、（2008）利行初字第2号、第37号、第37-1号行政判决书、（2009）恩中行终字第24号行政判决书。证明目的：原告对涉案土地不享有权利，不具有诉讼主体资格。
证据三、利川市人民法院移送函、（2015）鄂利川民初字第03270号民事裁定书，该证据来源于利川市公安局。证明目的：土地登记申请书中廖琴的签名系他人伪造，他人以廖琴之名与胡杨签订宅基地转让协议的行为涉嫌犯罪现已移交公安机关处理，本案应当予以中止。
依据：土地登记管理办法，证明被告适用法律正确。
第三人胡杨述称：第三人通过与被告签订国有土地使用权出让合同并交纳出让金后取得国有土地使用权，第三人取得的权利合法有效。原告并不是实体权利人，不具有诉讼主体资格，故应当驳回原告的诉讼请求。其他意见与被告相同。
第三人胡杨提供了如下证据：
证据一、简立的个人建房资料、利川市都亭办事处乳泉居委会证明、地籍调查表、廖琴的申请书、廖琴与胡杨签订的宅基地转让协议、国有土地使用权出让合同（均为复印件）。（证据来源于利川市法院卷宗），证明目的：涉案土地最初权利人是简立，后实际权利人变更为廖珍。廖琴通过弄虚作假、冒名顶替的方式取得的权利违法，被告注销利国用（登）字第01170427土地使用权证并向第三人颁证的行为合法。
证据二、2007年9月20日利川市中兴法律服务所黄成浩、胡建军对简利军的调查笔录，证明目的：简利军在与廖珍的婚姻关系存续期间将争议土地交给妻子廖珍处理。
证据三、利国用（2002）字第01-17-0427-1号土地使用证，证明目的：涉案土地的使用权人现为第三人胡杨。
证据四、（2008）利行初字第2号及（2008）恩中行终字第24号行政判决书、（2008）利行初字第37号及（2009）恩中行终字第24号行政判决书，证明目的：廖琴采取不正当的方式所取得的利国用（登）字第01170427号土地使用证因不符合土地登记的规定被被告注销是恰当的，现原告请求撤销被告对第三人颁发的土地使用证的诉讼请求应当予以驳回。本案的基本事实已被人民法院的生效判决所认定。
证据五、2007年9月20日利川市中兴法律服务所黄成浩、胡建军对简利军的调查笔录，证明目的：简利军与廖珍协商一致将涉案土地交廖珍处理，廖珍是土地的真正权利人，第三人实际上是与廖珍签订的土地转让协议，以及第三人交付转让15000元的事实。第三人善意取得该国有土地使用权。
经庭审质证，原告对被告提交的证据一中署名为“廖琴”的申请书真实性有异议，认为不是原告本人签名，利川市国土资源局据此虚假申请进行审查不符合法定程序；对被告提交的证据二的真实性及证明目的无异议；对被告提交的证据三真实性无异议，对证明目的有异议，认为法律并未对“先行后民”进行明确规定，本案不适用该原则，不应中止审理。虽然法院以案件涉嫌犯罪移交公安机关处理，但公安机关并未立案；对被告提交的依据未发表意见。
第三人对被告提交的证据、依据均无异议。
被告对原告提交的证据一真实性无异议，对证明目的有异议；对证据二真实性无异议，但认为被告提交的行政判决书已经对相关事实作出认定，不能达到原告的证明目的；对证据三真实性无异议，但认为该答复意见只是建议，并非证明，不能达到原告的证明目的。
第三人对原告提交证据的质证意见与被告相同。
原告对第三人提交的证据一真实性无异议，但认为乳泉居委会证明有笔误且与本案无关，国有土地使用权出让合同的签订不符合法律规定，应不予采信；对证据二真实性无异议，对关联性有异议，对证明目的有异议，认为该证据证明廖珍以廖琴的名义签订协议，所处分的土地实际权利人是廖琴；对证据三无异议；对证据四真实性无异议，对证明目的有异议；对证据五的真实性无异议，对证明目的有异议，认为更能证明廖珍将原告的土地予以处分。
被告对第三人提交的证据均无异议。
经审查，被告提交的证据一、原告提交的证据二及第三人提交的证据一中的地籍调查表、廖琴的申请书、廖琴与胡杨签订的宅基地转让协议、国有土地使用权出让合同等材料，系利川市国土资源局保存的反映变更登记过程的原始档案材料，与本案具有关联性，且证据来源真实，取得方式和程序合法，予以采信。被告提交的证据二、第三人提交的证据四，其中（2008）利行初字第2号及（2008）恩中行终字第24号行政判决书反映了原告曾向法院提起请求撤销被告注销其土地使用证的行政诉讼，与本案中被告提出的原告不具有主体资格主张具有关联性，且真实、合法，予以采信，但原告主体资格的认定应当结合案件的实际情况综合判断。关于案外人起诉请求撤销被告向胡杨颁发土地使用权证并确认颁证行为违法的证据，法院对相关事实的认定及判决结果与本案待证事实无关，不予采信。被告提交的证据三、第三人提交的证据二，所涉及到的民事行为的效力认定问题属于民事案件中应当审查的范畴，与本案实体处理无关，但其所反映的事实情况与认定本案是否属于应当中止的情形有关，故予以采信。被告提交的依据在被告作出颁证行为时尚未颁布，不应作为认定其行为合法的法律依据。原告提交的证据一，被告及第三人对该证据的真实性无异议，由于该鉴定结论是由具有鉴定资质的机构和人员依照法定程序所作出，直接关系到被告作出行政行为时所依据的事实是否存在，可以作为认定被告是否尽到审查职责的辅助证据，予以采信。原告提交的证据三是信访处理程序中相关部门给予的答复意见，与本案被诉行政行为无关，不予采信。第三人提交的证据三反映本案的关键事实，且真实、合法，予以采信。第三人提交的证据五调查笔录相当于书面证人证言，原、被告对真实性无异议，结合胡杨当庭陈述，可以认定与胡杨签订协议的主体并非廖琴的事实，对该部分内容予以采信。
经审理查明：2002年8月13日利川市国土资源局与第三人胡杨签订了《国有土地使用权出让合同》，合同中约定的出让土地位于利川市都亭办事教场村九组，面积为133.88平方米，土地出让金为6024元。同日胡杨交纳土地出让金6024元。
利川市国土资源局对胡杨的土地登记原始档案包含以下材料：2002年8月13日廖琴、胡杨在申请人一栏里共同签名的正式土地登记申请书、2002年5月10日廖琴与胡杨签订的宅基地转让协议、廖琴与胡杨2002年5月10日各自签名的申请书、土地交易申报表、廖琴的建设用地规划许可证、胡杨的国有土地使用权出让呈报表、地籍调查表、宗地界址调查表、宗地草图、廖琴2002年8月28日注销的土地使用证、2002年8月13日胡杨与利川市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》。上述档案资料反映了以下基本情况：2002年5月10日土地登记审批表中土地登记初审意见栏内初审负责人签署“原证廖琴于1998年12月20日经登记取得的划拨国有土地使用权，面积133.88平方米，于2002年5月10日转让给胡杨，面积准确，界至清楚，转让行为过程符合法律规定，双方已到场指界，收回原证01-17-0427号，可上报面积133.88平方米，审核发证”的意见。2002年8月27日审核人意见为“同意上报变更登记133.88平方米”。2002年8月28日利川市国土资源局在出让审批意见栏内盖章由负责人签署“准予出让133.88平方米“的意见，同日利川市人民政府依据廖琴与胡杨的申请、转让协议、城建规划许可证、出让金发票及廖琴持有的利国用（登）字第01170427号土地使用证等土地权属来源证明材料在发证机关批准意见栏里盖章并由负责人签署“准予登记133平方米”的意见。同日利川市人民政府注销廖琴持有的利国用（登）字第01170427号土地使用证。2002年8月29日利川市人民政府向胡杨颁发利国用（2002）字第01-17-0427-1号国有土地使用证。
原告向本院提交了湖北省恩施土家族苗族自治州鸿翔司法鉴定中心州鸿翔司鉴技文（2007）第19号司法鉴定书，鉴定意见为：送检的2002年5月10日所写申请书落款处申请人“廖琴”的签名、2002年5月10日签订的宅基地转让协议中甲方“廖琴”的签名及2002年8月13日填写的土地登记申请书中落款处申请人“廖琴”的签名笔迹与廖琴本人提供的样本署名笔迹不是同一人所书写。原告据此以被告向第三人颁发土地使用证所依据的申请书及协议系伪造、颁证程序违法为由提出上述诉求，庭审中被告利川市人民政府及第三人胡杨对司法鉴定书的真实性无异议。根据第三人胡杨的当庭陈述，与其签订协议、申请进行变更登记的对方当事人不是廖琴。
另查明：廖琴及其丈夫熊前松因对利川市人民政府2002年8月28日注销其利国用（登）字第01170427号国有土地使用证不服，曾于2007年12月11日向利川市人民法院提起请求确认注销登记的行为违法并确认其对该宗土地享有合法的使用权的行政诉讼，胡杨作为第三人参加了诉讼。该院2008年3月7日作出的（2008）利行初字第2号行政判决认为廖琴取得土地使用证系其冒充简利军妻子廖珍骗取登记所得，利川市人民政府以其冒名骗取登记违法为由注销其土地使用权证的行为是正确的，从而判决驳回了廖琴和熊前松的诉讼请求。二人不服向本院提起上诉，本院2008年7月18日作出的（2008）恩中行终字第24号行政判决书对一审查明的事实予以确认，认为廖琴采取不正当的方式申请变更登记而办理的土地使用证不符合《土地登记规则》的规定，利川市人民政府注销其土地使用证的行为并无不当，廖琴之妹廖珍将该总土地转让给第三人胡杨是否合法与利川市人民政府的注销行为系不同的法律关系，不属本案的审查范围，从而判决驳回上诉，维持原判。
原告廖琴以与胡杨签订的《宅基地转让协议》系他人冒充其名义为由向利川市人民法院提起民事诉讼，请求确认协议无效，利川市人民法院（2015）鄂利川民初字第03270号民事裁定书认为该《宅基地转让协议》属于效力待定合同，未经原告追认对原告不发生效力。原告诉称协议上原告签名系伪造涉嫌犯罪，故根据《最高人民法院关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》第十一条之规定，裁定驳回廖琴的起诉，并将案件移送给利川市公安局。
本院认为，本案的争议焦点：（一）被告向第三人胡杨颁发利国用（2002）字第01-17-0427-1号土地使用证的行为是否合法；（二）原告是否具有诉讼主体资格及本案是否属于重复诉讼；（三）本案是否应当中止审理。
（一）被告向第三人胡杨颁发利国用（2002）字第01-17-0427-1号土地使用证的行为是否合法。根据《土地登记规则》第三十七条之规定，办理土地变更登记一般应由双方当事人持有关材料共同申请。本案中，利川市人民政府向第三人胡杨颁证是以廖琴与胡杨签名的正式变更登记申请及各自的书面申请、转让协议等作为土地权属来源依据。从原始档案反映的情况来看，无证明申请人基本身份的材料如身份证等。同时结合庭审中查明的情况，上述申请及协议并非廖琴签名，提出变更登记申请的人不是土地使用证证书明确载明的权利人，可见利川市人民政府在变更登记过程中对申请人的基本身份未予核实，以致于虚假的材料作为了颁证的依据，应当认定其未尽必要的审查职责，所作出的变更登记行为事实不清、主要依据不足，应予撤销。
（二）原告是否具有诉讼主体资格及本案是否属于重复诉讼。被告利川市人民政府注销了廖琴的原土地使用证，并将此土地变更登记在胡杨名下，廖琴作为行政行为的相对人，与被告变更登记行为具有利害关系，应是本案适格的原告。2007年12月11日熊前松、廖琴夫妇不服利川市人民政府土地行政登记一案，向利川市人民法院提起过行政诉讼，但该案的诉讼标的与本案不一致，故本案不属于重复诉讼
（三）本案是否应当中止。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二款之规定“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止诉讼。”就本案来讲，被告变更登记的主要依据，即变更登记申请，双方书面申请、土地转让协议均非原土地权属人廖琴亲笔所为，对此事实被告、第三人均无异议，由此可以判定被告变更登记行为主要依据不足。本案依据以上事实并结合变更登记档案材料中无廖琴身份证等，完全可以对被告变更登记行为是否合法作出判断，廖琴与胡杨签订的土地转让协议是否涉嫌犯罪以及该协议民事效力的认定相关刑事或民事裁判并不是本案审理所需的依据，故无需中止本案的审理。
综上所述，被告利川市人民政府2002年8月29日向胡杨颁发编号为利国用（2002）字第01-17-0427-1号的土地使用证是在事实不清、主要依据不足的情况下所颁发。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，《土地登记规则》第六条、第三十七条之规定，判决如下：
撤销被告利川市人民政府向胡杨颁发的利国用（2002）字第01-17-0427-1号国有土地使用证的行政行为。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：05×××69-1。上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 田 政
审 判 员 聂礼刚
人民陪审员 刘永恒
二〇一六年八月三日
书 记 员 张 宁
所附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的
《土地登记规则》
第六条土地登记依照下列程序进行：
（一）土地登记申请；
（二）地籍调查；
（三）权属审核；
（四）注册登记；
（五）颁发或者更换土地证书。
第三十七条有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：
（一）依法转让土地使用权的；
（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的；
房屋所有权变更而使土地使用权变更的，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书。