兰州铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）甘7101行初第402号
原告李加超，男，汉族，1980年12月1日出生，公民身份号码：×××。
原告何雯，女，汉族，1985年5月24日出生，公民身份号码：×××,住甘肃省渭源县。
委托代理人马涛，甘肃凯来律师事务所律师。
被告皋兰县国土资源局，住所地：甘肃省兰州市皋兰县石洞镇兰泉路1号。
法定代表人王志辉，该局局长。
委托代理人邓有军，甘肃邓有军律师事务所律师。
原告李加超、何雯诉被告皋兰县国土资源局土地行政征收一案，本院于2016年9月26日立案后，依法组成合议庭，于2016年11月15日公开开庭审理了本案。原告李加超及其委托代理人马涛、被告皋兰县国土资源局的委托代理人邓有军到庭参加诉讼。被告皋兰县国土资源局的负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。
被告皋兰县国土资源局于2016年4月15日作出皋国土资发〔2016〕101号《责令交出土地决定书》，该决定内容为：国道109线（忠和段）改建扩建项目是国家重点建设项目，对于实现兰州新老城区快速连接、改善兰州北出口卫生环境意义重大。根据项目规划，原告宅基地位于该项目建设工程用地范围内。2015年12月10日，皋兰县制定出台《国道109线（忠和段）改扩建项目征地拆迁工作方案》，发布《关于国道109线（忠和段）改扩建项目房屋征收补偿安置方案的公告》，被告皋兰县国土资源局征收工作人员多次与原告就房屋征收补偿事宜协商未果，且拒绝征收补偿。被告皋兰县国土资源局向原告依法送达了《房屋征拆告知书》，告知原告于2016年3月10日前签订征收补偿协议并拆除地上所有建筑物、构筑物。但原告在告知期限内仍未达成补偿协议，且无正当理由拒不搬迁，阻挠了国家建设项目征收土地。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，决定责令原告于2016年4月30日前交出宅基地土地使用权。
原告李加超、何雯诉称，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等行政法规规定，市、县人民政府是依法实施土地征用的主体行政单位，征用土地需依据法定征收程序实施征地公告，要对实施征地行为依据的上级人民政府批文公示，对所征收的农用地转为建设用地的办理专用审批手续并公告，依据法定程序制定、征询、公示征拆补偿方案。被告皋兰县国土资源局不是实施土地、地上房屋征收的主体，在征收方与原告未达成征收协议的前提下，被告无权对原告作出《责令交出土地决定书》，缺乏事实和法律依据，侵犯了原告的合法权益。请求依法判决撤销皋国土资发【2016】101号《责令交出土地决定书》；同时确认被告征收行为违法。经法庭释明后，原告仅保留第一项诉讼请求。
原告在举证期限内向本院提交并在庭审中出示的证据材料如下：
1、户口本；2、结婚证；3房产证；4、皋国土资发【2016】101号《责令交出土地决定书》；证明了被告作出的行政行为违法，且侵害了原告的合法权益。
被告辩称，一、征收原告的房屋系政府组织实施的交通基础设施建设项目国道109线（忠和段）改扩建工程所需。为了改善交通设施建设，兰州市人民政府决定实施国道109线（忠和段）改扩建工程。该项目起点位于皋兰县忠和镇付家窑互通立交北侧兰秦快速路平面交叉，与既有的G109线城关段顺接，系城市主干道。2015年11月13日，兰州市发改委以兰发改【2015】647号文件《关于G109线（忠和付家窑立交至八里湾）改扩建工程可行性研究报告的批复》同意建设。兰州市城乡规划局于2015年11月6日给该项目实施单位颁发《中华人民共和国建设工程规划许可证》。二、被告根据市县人民政府的决定，依法履行职责作出《责令交出土地决定书》，事实清楚、程序合法。兰州市人民政府和兰州新区管委会的分工要求，皋兰县负责具体征收项目区域内的土地。2015年12月10日，兰州新区管委会以新政函【2015】127号复函同意皋兰县人民政府制定的《国道109线（忠和段）改扩建项目房屋征收补偿安置方案》，并将安置款足额拨付。皋兰县人民政府依法张贴了公告，并组织人员逐户上门进行宣传，大多数村民同意补偿方案并签订了安置补偿协议书。只有原告以户籍不在辖区的父母、配偶、兄弟、弟媳、侄儿、侄女等十四人均需要住房安置为由拒绝配合，严重影响了项目建设。被告据此依法作出了《责令交出土地决定书》，事实清楚、程序合法，请求法院判决驳回原告诉讼请求。
被告皋兰县国土资源局在举证期限内向本院提交并在庭审中出示的证据材料如下：
1、兰州市新区管委会会议纪要（第16次）；
2、兰州市人民政府常务会议纪要（第105次）；
3、兰州市人民政府常务会议纪要（第118次）；
以上三份证据证明了兰州市人民政府决策国道109线改扩建的相关事宜。
4、兰州市发展和改革委员会文件兰发改[2015]647号《关于G109线（忠和傅家窑立交至八里湾）改扩建工程可行性研究报告的批复》；
5、兰州市城乡规划局《建设工程规划许可证》；
以上两份证据证明了兰州市发改委依法审查了兰州新区城市发展投资有限公司报送的关于国道109线（忠和傅家窑立交至八里湾）改扩建工程的可行性研究报告后，作出相关批复，并取得兰州市城乡规划局（建字第兰规市政2015087号）《建设工程规划许可证》。
6、皋兰县人民政府皋政发[2015]309号《皋兰县人民政府关于印发国道109线（忠和段）改扩建项目房屋征收补偿安置方案的通知》，证明了2015年12月10日，皋兰县人民政府对国道109线（忠和段）改扩建项目征地红线范围内的依法修建的个人或单位修建的房屋、建筑物、构筑物制定征收补偿安置方案，征收期限为2015年12月1日至2016年4月30日。
7、房屋征收评估表，证明了2016年1月5日，甘肃华澳房地产估价有限公司对原告李加超的房屋评估后，确定征收补偿金额为1193085元。
被告证据目录所列8、皋政征告字【2013】第44号《皋兰县人民政府征收土地公告》；9、【2015】127号《兰州新区管理委员会新政函》；10、《皋兰县人民政府关于北路口综合整治项目范围内房屋征收决定的公告》；11、【2016】2号《皋兰县人民政府关于109线（忠和段）改建项目房屋征收补偿安置方案的公告》；12、公告照片；13、安置补助资金到位证明；14、原告李加超的户籍证明，被告在举证期限内均未向法庭提交且在庭审中未宣读出示。
经过庭审举证、质证，现对各方当事人提交的证据材料综合评判如下：
原告对于被告所提交的证据1、2、3的真实性、合法性均无异议，但认为这些证据仅是建设项目的前置审批程序，并不能作为责令交出土地决定的依据，征收主体应当为皋兰县人民政府，不是皋兰县国土资源局。对证据4、5的真实性、合法性均无异议，但认为该证据仅为国道109线改扩建项目的前置审批程序，并不能证明被告依法办理了农用地转为建设用地审批手续。对于证据7不予认可。
被告对于原告提交的证据1、2、3的真实性没有意义，但对证明目的有异议，征收补偿安置针对的是皋兰县辖区范围的人口，原告户籍上仅有原告李加超一人，作出的责令交出土地决定合法有据。
综上所述，对于被告提交的证据1至7均符合证据的三性，本院予以采信；对于证据8至14因未提交视为被诉行政行为没有相应的证据；对于原告提交的证据均符合证据的三性，本院予以采信，但不足以充分支持其证明目的，故对证明目的不予采信。
经审理查明，国道109线（忠和段）改扩建项目是国家重点建设项目。2015年7至10月份，兰州市人民政府、兰州新区管委会先后召开会议确定启动、实施国道109线（忠和段）改扩建工程。皋兰县人民政府具体负责实施忠和傅家窑立交至八里湾段的征收征拆补偿工作。同年11月13日兰州市发展和改革委员会对实施单位兰州新区城市发展投资有限公司提交的《关于批复G109线（忠和傅家窑立交至八里湾）改扩建工程可行性研究报告》予以批复，兰州市城乡规划局向实施单位颁发了《建设工程许可证》。同年12月10日，皋兰县人民政府印发了《国道109线（忠和段）改扩建项目房屋征收补偿安置方案》，原告的宅基地位于国道109线（忠和段）改扩建项目范围之内。在征收过程中，征收工作人员与原告多次协商征收补偿事宜未果，原告拒绝征收补偿。原告的行为阻挠了国道109线（忠和段）改扩建项目的进程。被告皋兰县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，于2016年4月15日作出皋国土资发〔2016〕101号《责令交出土地决定书》，责令原告在2016年4月30日前交出宅基地土地使用权。原告收到决定后不服，向本院提起行政诉讼，要求依法撤销被告作出的皋国土资发〔2016〕101号《责令交出土地决定书》。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定”违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”，本案被告皋兰县国土资源局系县级人民政府土地行政主管部门，依法具有作出责令交出土地的职权，主体适格。但责令交出土地的前提条件是违反土地管理法律、法规规定，并阻挠国家建设征收土地。关于涉案建设项目是否具备相关审批手续的问题。经查，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定”国家为了公共利益的需要，可以依法对土地征收或者征用并给予补偿”。明确了公共利益作为国家征收土地的必备条件，本案涉及的国道109线（忠和段）改扩建项目系国家重点建设项目，对实现新老城区道路连接，促进兰州城市建设和社会发展具有重要意义，具有公共利益属性，符合征收土地的目的。另根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条的相关规定”任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。本案涉及的国道109线（忠和段）改扩建项目从被告提交的证据来看，仅经过了兰州市政府、兰州新区政府的三次会议讨论形成的纪要确定项目启动和实施，并没有就项目建设用地依法履行相关申请、报批、备案等审批程序。该项目占用土地是否属于使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，是否涉及农用地转用，是否提交了农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，被告均未提交相关证据。另根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，”征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”。本案被告仅提交了皋兰县人民政府制定的征收补偿安置方案，未能提交经过上级人民政府批准的文件，以及将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限予以公告的证据。另查明，皋兰县人民政府确定的征收期限是2015年12月1日至2016年4月30日，在征收期限尚未届满时，被告皋兰县国土资源局于2016年4月15日即作出了责令交出土地决定，剥夺了原告的期限利益，违反了程序规定。
综上，涉案国道109线（忠和段）改扩建项目符合公共利益的要求，虽然该项目在立项、审批环节违反了法定程序；同时被告皋兰县国土资源局作出责令交出土地决定的行政行为因缺乏相关程序性证据，即在公告、送达、制作期限上存在违反法定程序的情形，但涉及此次被征收土地的绝大部分农户已经完成了搬迁任务。撤销被告作出的责令交出土地决定将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。同时，涉案建设项目征收补偿仅针对皋兰县忠和派出所登记的户籍人口，本案原告提交的户籍证明、房屋所有权证，均证明原告李加超是适格的征收补偿对象，被告针对原告李加超作出的责令交出土地决定的对象正确，原告提出关于征地补偿标准、安置方案、评估结果的异议不属于本案审查范围，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告皋兰县国土资源局作出的皋国土资发〔2016〕101号《责令交出土地决定书》违法。
案件受理费50元，由被告皋兰县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。
审判长 姜 涛
审判员 李 青
审判员 杨道伟
二〇一六年十一月二十二日
书记员 张 帆