广东省珠海市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）珠中法民三终字第402号
上诉人（原审被告）：珠海市水保林业科技有限公司，住所地：珠海市香洲山。
法定代理人：何海芳，总经理。
委托代理人：朱思德，广东国智律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：珠海市香洲区水利工程管理中心。住所地：珠海市香洲区。
法定代理人：黄仲芬，主任。
委托代理人：张晓蕾，珠海市香洲区公职律师事务所律师。
委托代理人：洪树伟，该管理中心职员。
上诉人珠海市水保林业科技有限公司（以下简称水保科技公司）与被上诉人珠海市香洲区水利工程管理中心（以下简称水利工程中心）租赁合同纠纷一案，水保科技公司不服珠海市香洲区人民法院（2010）香民一初字第1470号民事判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院查明：2004年3月25日，珠海市香洲区水土保持试验站（下称区水保站）与水保科技公司签订一份《土地经营合同》。双方约定：甲方（区水保站）为了搞活经济和扩大对外发展，将滴水坑渔塘坝底南边的土地交给乙方（水保科技公司）经营，经营土地范围东边以滴水坑渔塘坝底及道路为界，南边以山脊为界，北面以梅溪水库红线为界，西边以梅溪水库副堤坝为界（以红线副图为准）；土地经营期限30年；土地经营管理费为1000元／年，每年7月份前缴交当年土地经营管理费。乙方在土地经营期间，可独立自主经营。双方还对国家征地时青苗补偿款的分配、甲方单方解除合同须承担的责任、乙方的优先续约权等作出约定。
水保科技公司签订合同取得案涉土地后，主要在该地块进行园林开发、科研、植树造林和种竹子，并逐年缴交“土地经营管理费”至2008年8月31日。
2008年9月，珠海市香洲区人民政府出台《珠海市香洲区水利工程管理单位体制改革实施方案》（珠香府办（2008）33号文），将区水保站等三个单位合并成立为水利工程中心，资产逐步委托给香洲正方控股有限公司经营，由区国资办进行监管。
2010年3月，水利工程中心向一审法院提起诉讼，认为区水保站与水保科技公司签订的《土地承包合同》实为土地租赁合同，因违反法律、行政法规强制性规定，请求认定该合同无效，判令水保科技公司返还案涉土地。而水保科技公司认为双方签订的是林地承包合同，无须办理批准、登记等手续，双方合同有效。
另查明，案涉土地由区水保站于1994年1月10日向珠海市国土局提交土地登记申请。1994年3月29日，区水保站取得包括上述案涉土地在内的2992亩土地的《国有土地使用证》，土地使用期限自1989年2月18日至2039年2月18日。其中林地2746.59亩、园地120亩、水土保持科研用地120亩等。一审期间，一审法院向珠海市国土资源局函询案涉土地性质及用途，2014年1月27日，该局复函称“案涉土地为国有划拨土地，土地用途为林业、水土保持科研用地、办公。用地单位必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。
水利工程中心在一审中的诉讼请求为：1.确认水利工程中心与水保林业公司2004年3月25日签订的《土地经营合同》无效；2.判令水保科技公司向水利工程中心返还租赁的土地；3.判令水保科技公司向水利工程中心支付土地租金1583元（按每年1000元计算，从2008年8月份计至还清租金之日止）；4、判令水保科技公司承担本案诉讼费。
一审法院认为，水利工程中心与水保科技公司之间签订的《土地经营合同》名为承包经营，实为土地租赁，该合同违反法律、行政法规强制性规定，应属无效。具体分析如下：
本案中水利工程中心、水保科技公司签订的合同，内容上虽有“经营土地范围”、“经营期限”的表述，但不能认定为土地承包合同。1.争议的土地来源为国有划拨土地，土地用途为林业、水土保持科研用地、办公等。土地具有特定用途，没有经营项目。2.原珠海市香洲区水土保持试验站是事业单位，其主要职责是承担辖区内水库、排洪设施等水利工程设施的行业管理和维修养护，不是经营实体，也没有经营任务。3.合同内容上，虽规定了水保科技公司“经营”的土地范围，水保科技公司按年缴交固定的费用，但并没有约定水保科技公司必须完成一定的生产任务为目标，比如要求水保科技公司完成种植林木的种类、面积或保持林业达到一定的规模等，合同没有以一定的生产经营任务为标的，没有体现出经营成果。就合同内容而言，水保科技公司通过支付租金的有偿方式取得了土地及其附着物的使用权，但水保科技公司不需要完成与土地相关的生产经营指标任务，甚至与原珠海市香洲区水土保持试验站职责相关的水土保持科研任务均没有在合同中体现，合同显然是以转移土地及其附着物使用权为标的，水保科技公司通过支付租金取得土地的使用和收益，不具有土地承包合同的本质特性，综上分析，水利工程中心、水保科技公司签订的合同实为土地租赁合同。
根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，国有划拨土地使用权未经市、县人民政府土地管理部门批准、登记，不得转让、出租和抵押。水利工程中心出租的土地属国有划拨土地，双方签订合同时未按规定办理批准登记手续。至法庭辩论终结前，水利工程中心、水保科技公司双方均未能补充提交针对土地租赁行为已获得批准登记的合法有效的证据，所以水利工程中心、水保科技公司双方签订的土地经营合同显属《中华人民共和国合同法》五十二条规定的违反法律、行政法规强制性规定的合同，应属无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条的规定，无效合同自始没有法律约束力。水保科技公司继续使用该宗土地已丧失了合法依据，其依无效合同使用的土地，应予返还。但水保科技公司在返还土地前一直使用涉案土地，应当支付试用期间欠付的管理费每月1000元。水利工程中心的诉请，应予支持。
一审法院依照《中华人民共和国合同法》第四十四条第二款、第五十二条第（五）项，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条第一款的规定，作出如下判决：一、确认区水保站与水保科技公司2004年3月25日签订的《土地经营合同》无效；二、水保科技公司于判决发生法律效力之日起十五日内将租用的滴水坑渔塘坝底南边的土地［东边以滴水坑渔塘坝底及道路为界，南边以山脊为界，北面以梅溪水库红线为界，西边以梅溪水库副堤坝为界（以红线副图为准）］交还给水利工程中心；三、水保科技公司于判决发生法律效力之日起十五日内向水利工程中心支付自2008年9月至本判决指定的履行期限届满时止的经营管理费，每年1000元。案件受理费550元，由水保科技公司负担。
上诉人水保科技公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审判决第一、第二项；二、改判水保科技公司与水利工程中心签订的《土地经营合同》有效。水保科技公司认为，一审法院认为水保科技公司与水利工程中心签订的《土地经营合同》名为承包经营，实为土地租赁，该合同违反法律、行政法规强制性规定应属无效的认定，不符合现行法律法规的规定，其分析判断无任何事实和法律根据，且判决结果严重损害水保科技公司的合法权益，应依事实和法律法规予以纠正，具体事实及理由如下：一、国家和地方多项法律法规规定，鼓励和支持对国有农业用地采用承包经营的方式进行经营。本案所涉土地为尚未征收的国有划拨农业用地，水利工程中心取得包括涉案土地在内2992亩土地的《国有土地使用证》，其中林业用地2746.59亩，园林用地120亩，水土保持科研用地120亩等。根据国家法律法规的规定，对于上述国有农业用地，国家一直是鼓励并支持采用承包经营的方式进行经营的，包括《土地管理法》第十条、《物权法》第一百二十四条、第一百三十四条、《森林法》第二十二条、《森林法实施条例》第十五条、第二十七条、《水土保持法》第三十四条、《珠海市水土保持办法》第十二条、第十三条规定：根据上述多项法律、法规的规定，包括涉案土地在内的国有农用地，无论是林地还是水土保护用地，都可进行承包经营，并受国家和地方的鼓励和支持，并不是水利工程中心所称的无名合同，而须参照租赁法律关系的规定。二、水保科技公司进行大量的植树造林、水土保持工作，应受法律保护。根据双方签订的合同，2003年合同签订时，承包范围内只有几百株树及一些零星的附着物，虽然在双方的合同中，没有明文规定水保科技公司应植树造林的数目，水土保持的方式和任务，但水保科技公司接手后，根据该土地及林木和水土保持用地的用途及土地实际状况，基于水利工程中心在工资都无法发放，无力完成造林及水土保持职责的前提下，经过近十年的努力，将所有的荒山荒地种植各种林木及竹林，现均已成材成木，并花大力气筹措资金进行水土保持，将水库周边及山体进行陡坡崩岗群治、泥石流切沟治理、植被恢复、拦沙坝处理、梯田土谷场建设、道路修筑等，既做好了水土保持，又丰富了原有土地植被，而迄今为止，水保科技公司尚未取得任何收益。无论是根据土地管理法还是物权法、森林法及水土保持法等，水保科技公司在上述承包经营范围内的权益，都是受法律明文保护的，擅自解除或随意认定合同无效，既不符合法律规定，也将会给水保科技公司造成无法承受的经济损失。三、一审法院认定双方合同名为承包经营，实为土地租赁的分析无法成立。1、根据法律及学理对两种合同的性质解析，双方的合同只能是承包经营合同。关于何为国有土地的租赁，根据国土部1999年7月27日颁发的《规范国有土地租赁若干意见》第一条规定：国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由土地使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。而根据《城镇国有土地使用权转让暂行条例》第四十四条、四十五条的规定，划拨的土地出租须有地上建筑物、附着物的产权证明，并随着土地一并出租，所有的法规解释中，土地出租作为国有土地出让方式的补充，一般是同房屋租赁结合在一起的，单纯的土地出租行为在整个土地使用出租市场中很少见。具体到本案，由于双方标的指向为国有农业用地，在用地之上并无任何永久建筑物，水保科技公司承包以后也一直是依据其用途特点进行植树造林、水土保持工作，因此其特点及内容与土地租赁特点完全不同，从而证明双方之间的合同关系不是租赁关系。根据物权法等民事法律的规定及相关学理解释，承包经营是指承包人从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其它经营项目而承包使用集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等进行经营，而本案中，水保科技公司恰恰是承包水利工程中心名下的农业用地，从事造林、水土保持经营活动，因此，本案从其特点及内容而言，证明双方的合同性质是且只能是承包经营。2、一审法院的分析无法成立，涉案的土地为林业、水土保持用途，而我国《森林法》、《水土保持法》专门对上述土地制定的法律明文规定了支持和鼓励承包经营，土地承包合同须有经营项目的分析完全违背法律规定。关于原合同主体不是经营实体，没有经营任务的说法更是无法成立，因为几乎所有的土地承包发包主体都只是土地的使用权，从未有法律要求其必须为经营实体，更没有经营任务。其次从双方合同内容上看，作为水利工程中心的前山水土保持实验站连工资都发不出，怎么能完成管理和维修养护的职责？难道水利工程中心出资出力为其承担责任反而有错？此项分析既不符合法律法规，更不符合公正情理。从合同内容上看，显然没有约定相应目标，首先合同是水利工程中心起草供水保科技公司签订的，若不全也是水利工程中心的责任，其次即使合同签订有不完善、欠缺，依据合同法的规定双方可另行协商补充，双方合同具有承包经营的主要条款，并不能据此认定为无效，再者，即使没有该方面的内容，水保科技公司作为水土保持林业科技单位，根据承包土地的用途和特点，也已全面完成了植树造林、水土保持工作。基于以上水保科技公司认为原审法院分析的理由根本无法成立。本案所涉土地无论从性质、用途及实际履行和相关法律规定看，恰恰体现的是承包经营的本质特性，而不是土地租赁的特点。四、双方的合同经过珠海市国土局的行为追认和水利工程中心的认可。在水保科技公司与水利工程中心诉讼期间，因三台石路北段项目建设的需要，珠海市国土局对水保科技公司包括本案合同范围的土地进行部分征用，双方于2012年6月5日签订的《三台石路北延段项目地上青苗及附着物补偿协议》，对水保科技公司包括本案用地范围内的部分青苗及附着物进行补偿。该合同有包括水利工程中心在内的珠海市征地拆迁管理办、前山街道办、珠海市基础工程直属管理处见证，并履行完毕。水保科技公司认为，水保科技公司基于与水利工程中心的合同，承包经营包括本案在内的国有农业用地，只有在水保科技公司的权益合法有效的前提下，作为珠海市土地管理部门的国土局才可能与水保科技公司签订本案范围内的土地青苗补偿协议。作为该协议的见证方，街道办作为政府机构，水利工程中心作为当事人及水利管理机构，也只能在合同有效之下才会参与合同的签订及履行。上述行为充分表明，水保科技公司与水利工程中心双方签订的合同是经土地管理部门追认的，水利工程中心也是认可的，双方合同不存在无效的问题。
综上，水保科技公司特依法提起上诉，请求二审人民法院依据事实和法律规定，公正公平进行裁判。
被上诉人水利工程中心答辩称：一、一审法院认定事实清楚，水利工程中心与水利科技公司之间所签订的合同虽有“经营土地范围”、“经营期限”的表述，但实质应为土地使用权租赁合同。首先，土地承包经营权与土地使用权租赁虽有相似之处，承包方或承租方都能通过有偿方式在一定期限内对标的土地享有占有、使用及收益的权利。但是，二者之间也有着区别之处，土地承包经营权着重于农业生产经营任务，发包方在给承包方发包土地的同时，其实也把依附在土地上的农业生产任务转移给了承包方，发包方有权利且有义务监督承包方按照承包合同的约定在承包土地上组织经营特定的农业生产项目，以完成农业生产经营任务，保护农业资源。而土地使用权租赁则不然，土地使用权的租赁只着重于一定期限内的土地使用权转移，在没有特殊约定的一般情况下，只要不违反相关法律规定，承租方可按照其自身意愿自主决定如何利用承租土地。其次，水保站是一个有着特定职能的事业单位，而案涉土地正是政府为了水土保持目的而无偿划拨的国有用地，其用途为林业、水土保持科研用地、办公。根据《森林法》第四条规定的森林分类，承担水土保持功能的森林，属于防护林的一种；而根据我省的《广东省森林保护管理条例》第六条规定的分类，水土保持林属于生态公益林。由此可见，如果区水保站需要将承担着水土保持职能的林地分包出去，承包合同应当按照对防护林或生态林的特殊造林要求对林木的种类、面积、密度、采伐利用等作出具体约定，以确保林地资源不受损害及水土保持职能得以顺利履行。可是，在本案中，水利工程中心与水利科技公司之间所签的合同根本没有对如何利用土地进行约定，更勿论在合同中体现与水土保持职责相关的造林任务及科研任务，合同只是约定水利科技公司通过向水利工程中心支付租金的方式，取得案涉土地一定期限内的使用权及收益权。因此，综上可知，水利工程中心与水利科技公司之间所签合同不具有土地承包合同的本质特征，实质应为土地使用权租赁合同。二、一审法院适用法律正确，水利工程中心与水利科技公司之间所签订的土地使用权租赁合同因违反了法律、行政法规的强制性规定，依法应为无效合同。由《国有土地使用证》及市国土资源局回复香洲区人民法院的复函可知，案涉土地是国有划拨土地。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，国有划拨土地使用权未经市、县人民政府土地管理部门批准、登记，不得转让、出租和抵押。在本案中，水利工程中心与水利科技公司签订的土地使用权租赁合同，无论是在合同签订时，还是一审期间，乃至今天，均未获得市土地主管部门的批准登记，明显违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条及第四十五条的强制性规定。根据《合同法》第五十二条的规定，水利工程中心与水利科技公司之间所签订的土地使用权租赁合同因违反法律、行政法规强制性规定，依法应属无效合同。
综上所述，水利工程中心认为，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，依法应予以维持。国有划拨土地使用权是国有资产的重要组成部分，为避免国有资产流失，维护国家利益，水利工程中心恳请二审法院坚持维护法律权威，依法确认涉案合同无效，驳回水利科技公司的上诉请求。
双方对原审查明事实均无异议，本院予以确认。
水保科技公司在一审庭审中表示涉案土地曾用于堆放废品或者养殖方面的经营，但后来没有了。
对于双方签订的《土地经营合同》性质及效力的问题。本院认为，通常情况下，承包合同是承包人利用其承包的企业或项目，以发包人名义进行经营，经营范围不超出发包人原有经营范围，且承包人在承包期间需完成一定的经济任务或技术指标，该承包企业或项目下的资产所有权仍然归属于发包人。而本案中，水保科技公司是以自己名义对外进行经营，除了其自称的进行了林木栽培、水土保持等项目，还曾利用涉案土地进行了堆放废品或者养殖方面等水利工程中心所不具有的经营项目，且涉案土地伤的荔枝树也转让给了水保科技公司，其它附作物无偿归水保科技公司所有，水保科技公司经营中所利用的水利管理中心的资产仅有涉案土地。根据上述分析以及一审法院所做的分析，本院认为，双方签订的《土地经营合同》应被认定为租赁合同，合同约定的土地经营管理费即土地租金。对于该《土地经营合同》的效力问题，本院认为，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条之规定，国有划拨土地使用权未经市、县人民政府土地管理部门批准、登记，不得出租。而涉案土地即为在水利管理中心名下的国有划拨土地，双方签订《土地经营合同》至今未按照规定办理相应的批准、登记手续，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，本院确认该《土地经营合同》无效。一审法院对此认定并无不当，本院予以确认。至于水利科技公司所称的国地资源部《规范国有土地租资若干意见》第一条规定的国有土地租资的宣言是指国家将土地出租的情形，与本案情形并不相同，故本案不适用该规定。
至于水保科技公司所称的国家鼓励对国有农业用地进行承包经营，本院认为，国家认可个人、单位可以对农业用地进行承包经营，但同时并未否定划拨土地出租时应当办理的批准、登记手续，故仅凭此不足以认定涉案《土地经营合同》有效。至于水保科技公司所称的其进行了大量植树造林、水土保持等工作，认定合同无效并将给其带来损失，本院认为，对于水保科技公司提出的这些损失是否应当得到支持的问题，因水保科技公司在本案中未提起反诉，本院在此不予处理，但其可以依照《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定另寻法律途径解决。至于水保科技公司所称的部分土地已经被征用且获得了补偿，本院认为，这是相关政府机关对这部分土地征用所做的补偿，但此种补偿的存在并不能由此推断出珠海市国土资源局对涉案划拨土地的出租行为进行了追认，且在这部分土地被征用后，涉案《土地经营合同》项下的其它土地仍未办理相应的批准登记手续，故本院对水保科技公司的此项上诉主张不予支持。
综上，水保科技公司的上诉主张没有依据，本院不予支持。原审法院查明事实清楚，处理结果适当，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币550元，由珠海市水保林业科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨卫星
代理审判员 庹 佳
代理审判员 葛阳辉
二〇一四年十一月十二日
书 记 员 陈妙斯