河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行终426号
上诉人（一审原告）周秀敏，女，汉族，1957年7月22日生，住开封市龙亭区。
委托代理人孙事龙，北京市明宪律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）开封市人民政府，住所地开封市晋安路58号。
法定代表人侯红，该市市长。
委托代理人张凯，开封市城乡建设局工作人员。
委托代理人崔海杰，河南龙文律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）河南省人民政府，住所地郑州市正光路11号。
法定代表人陈润儿，该省省长。
委托代理人宋要闯，河南省人民政府工作人员。
委托代理人李彦青，河南省人民政府工作人员。
被上诉人（一审第三人）开封市住房和城乡建设局，住所地开封市迎宾路2号。
法定代表人牛彦斌，该局局长。
委托代理人刘妍，开封市城乡建设局工作人员。
被上诉人（一审第三人）开封市宋都古城建设投资责任公司，住所地开封市龙亭区文庙街26号。
法定代表人韩满库，该公司总经理。
委托代理人姚歌，河南龙文律师事务所律师。
上诉人周秀敏因诉开封市人民政府行政裁决、河南省人民政府行政复议一案，不服商丘市中级人民法院（2016）豫14行初237号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人周秀敏及其委托代理人孙事龙，被上诉人开封市人民政府（以下简称开封市政府）委托代理人张凯、崔海杰，被上诉人河南省人民政府（以下简称河南省政府）委托代理人宋要闯、李彦青，被上诉人开封市住房和城乡建设局（以下简称开封市住建局）委托代理人刘妍，被上诉人开封市宋都古城建设投资责任公司（以下简称宋都古城公司）委托代理人姚歌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为是开封市政府于2016年5月20日作出汴政复决[2016]44号房屋拆迁行政裁决及河南省政府于2016年9月1日作出豫政复决[2016]1796号行政复议决定。被诉行政裁决认定，宋都古城公司于2010年4月15日依法取得开封市住建局颁发的汴拆许字[2010]第001号房屋拆迁许可证，是合法××。周秀敏持有开封市房产管理经营总公司龙亭房管局颁发的0002523号房屋租赁证，该证证载房屋位于开封市龙亭区836楼东单元3号（里城东街12号院1号楼1单元1-2东户），南北2/4层，砖混结构，建筑面积60.73平方米，房屋用途为住宅，周秀敏为合法的承租人。上述房屋所在区域属于被拆迁范围，开封市房产管理经营总公司龙亭房管局为开封市住建局下属单位，代其行使公房管理职能，开封市住建局为公有房屋的所有人，是合法××。承租人周秀敏另有照明电头表1块，有线电视端口1个，铁门2樘，暖气3组。河南方迪土地房地产评估有限公司评估行为合法。拆迁项目实施以来，因未能与承租人周秀敏达成拆迁补偿安置协议，宋都古城公司于2016年2月26日申请裁决。开封住建局受理裁决申请后，依法送达法律手续，并组织调解，仍未能达成房屋拆迁补偿安置协议。开封市政府认为，承租人周秀敏对被拆迁房屋的补偿安置要求不符合拆迁法规和政策有关规定。为维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，依据法律法规相关规定，裁决如下：一、被拆迁房屋的房地产市场评估总价为126744元。××应得货币补偿款在房屋市场评估价的基础上上浮15%后为340881.4元；承租人周秀敏应得货币补偿款房屋市场评估价的基础上上浮15%后为111674.2元，加上其应得的搬迁补助费242.92元、照明电头表补助费420元、临时安置补助费（3个月）728.76元、有线电视端口补助费200元、院落铁质门拆卸费200元、暖气费拆卸费150元、装修200元，承租人周秀敏应得金额合计为113815.88元。二、申请人（××）宋都古城公司提供开封市仁和苑小区21号楼3单元4层401号、建筑面积80.89平方米的住宅现房用于安置被申请人（××）。安置房房价为157128.83元，冲减被拆迁房屋拆迁货币补偿款（扣除市场评估价的上浮15%部分）126744元后，被申请人（××）应支付给申请人房屋产权调换差价款30384.83元。结清产权调换差价后，安置房产权归被申请人（××）所有。申请人（××）对承租人给予搬迁补助费（二次）485.84元、临时安置费补助费728.76元（按三个月计发），照明电头表补助费420元、有线电视端口补助费200元、院落铁质门拆卸费200元、暖气费拆卸费150元、装修200元，合计应得金额为2384.6元。安置房建筑面积以产权部门界定为准，安置房价格多退少补。三、承租人周秀敏必须在接到该裁决之日起15日内在上述一、二项中选择其中一种拆迁补偿方式。逾期视为放弃选择权利，对被申请人（××）按第二种产权调换进行安置，所调换房屋产权归开封市住建局所有，由承租人周秀敏继续租赁，按规定缴纳房租，房屋配套费用由承租人缴纳。四、承租人周秀敏必须在接到该裁决之日起15日内完成搬迁。逾期不搬迁，将依法强制拆迁。强制拆迁时，由申请人为房屋承租人提供周转用房。房屋承租人使用申请人提供的周转用房的，申请人不再向房屋承租人支付临时安置补助费。
周秀敏不服被诉房屋拆迁行政裁决，于2016年6月15日向河南省政府申请行政复议。河南省政府作出被诉行政复议决定。该行政复议决定认定的事实除与被诉房屋拆迁行政裁决认定的事实相同外，另查明，2016年2月26日，宋都古城公司向开封市住建局申请裁决。同年2月29日，开封市住建局受理申请后组织调解未果。同年3月25日，开封市住建局发现自己系该裁决案件的××，依法应当由开封市政府裁决，遂于同年3月28日决定中止该案裁决并报请开封市政府进行裁决。同年5月19日，开封市住建局恢复该案裁决并将该案裁决材料移送开封市政府依法处理。2016年5月20日，开封市政府作出汴政复决[2016]44号房屋拆迁行政裁决。开封市顺河回族区人民法院于2015年12月28日作出（2014）顺行初字第17号行政判决，确认开封市住建局颁发汴拆许字[2010]第001号房屋拆迁许可证的行政行为违法。开封市住建局、宋都古城公司上诉至开封市中级人民法院，该院于2016年3月29日作出（2016）豫02行终55号行政裁定，撤销（2014）顺行初字第17号行政判决，发回顺河回族区人民法院重审。该行政复议决定认为，开封市住建局受理宋都古城公司的裁决申请后，经审查核实发现自己系该裁决案件的××，遂将该案移送开封市政府依法处理，符合《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定。开封市政府作出的汴政复决[2016]44号房屋拆迁行政裁决决定认定事实清楚，裁决内容适当，依据充分，程序符合相关法律法规规定，遂决定予以维持。周秀敏不服，认为侵害了其合法权益，遂提起本案行政诉讼，一审请求撤销行政裁决，撤销复议决定。
开封市中级人民法院一审经审理查明的事实与被诉行政复议决定认定的事实相同。一审另查明，涉案拆迁项目共涉及开封市龙亭区、顺河回族区两个区一千余户××，截至本案一审诉讼，除包括周秀敏在内的不足十户××未达成拆迁补偿协议外，其余被拆迁户的房屋均已完成拆迁。涉案房屋在行政裁决及行政复议期间已经被强制拆除，周秀敏依据被诉行政裁决应得的搬迁补助费、临时安置费补助费、装修费、其余房屋附属物补偿费等各项费用，××宋都古城公司承诺已足额到户且如果周秀敏愿意领取、可立即足额支付。宋都古城公司持有的2010年4月15日依法取得的、由开封市住建局颁发的汴拆许字[2010]第001号房屋拆迁许可证，证载的拆迁期限为2010年7月15日，宋都古城公司依法申请延长拆迁期限并获得批准。
一审认为：一、各方当事人均认可涉案房屋系开封市住建局的公有房屋，周秀敏系涉案房屋的承租人。故开封市住建局为涉案房屋的所有权人，是涉案拆迁项目的××。宋都古城公司持有涉案拆迁项目房屋拆迁许可证，虽该房屋拆迁许可证证载的拆迁期限到期但宋都古城公司依法申请延长拆迁期限并获得批准，其是涉案拆迁项目的合法××。周秀敏主张宋都古城公司持有的房屋拆迁许可证证载的拆迁期限到期、其不是涉案拆迁项目的合法拆迁主体、被诉行政行为认定事实不清的理由不能成立。二、根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款之规定，开封市住建局受理宋都古城公司的裁决申请后，经审查核实发现自己系该裁决案件的××，遂将该案移送至开封市政府裁决并无不当，开封市政府有作出被诉行政裁决的法定职权。开封市政府依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《河南省城市拆迁管理条例》、《开封市城市房屋拆迁管理暂行办法》的相关规定受理行政裁决后，依照建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条的规定，向各方当事人送达了房屋裁决申请书副本及答辩通知书，告知被申请人权利，对相关资料、程序进行审核，组织当事人调解，因调解未达成一致意见作出被诉行政裁决。因当事人对涉案房屋评估结果有异议，委托专家委员会进行鉴定，将鉴定结果作为裁决依据，开封市政府作出被诉行政行为不违反法定程序。三、开封市政府确定涉案房屋的拆迁补偿标准时，在鉴定后确定的房屋市场评估价的基础上上浮15%计算周秀敏应得货币补偿款并根据拆迁调查登记表确定的涉案房屋附属设施进行补偿，在确定拆迁房产权调换安置时亦明确了周秀敏的承租权，充分考虑了周秀敏作为涉案房屋承租人的利益，补偿公平、合理。河南省政府受理周秀敏的复议申请后，依法进行相关法律手续的送达、调查核实，作出被诉复议决定后送达各方当事人，其复议程序合法。周秀敏认为被诉行政行为违反法定程序、适用法律法规错误、补偿不公平的理由不能成立。综上，被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，未侵犯周秀敏的合法权益。一审判决：驳回周秀敏的诉讼请求。一审案件受理费50元，由周秀敏负担。
周秀敏不服一审判决，向本院上诉称：一、一审存在事实不清。拆迁原地块具体项目不明，能否回迁事实不清。拆迁房屋价值认定错误，估价机构选择与产生不合法，估价方法不明确。估价报告未依法送达上诉人，拆迁时拆时停。二、程序不合法。一审对立法原意、法律程序缺乏认识。开封市住建局作为本案第三人，于法不符。拆迁程序、裁决程序存在混乱且严重违法，不具备裁决的基础依据。三、在登记面积过程中未对实际使用面积查清，缺乏公平公正，上诉人要求回迁应得到满足。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审。
开封市政府答辩称，拆迁补偿是针对房屋所有权人，涉案房屋所有权人是开封市住建局。上诉人所提交两份他案判决书与本案拆迁许可证无关。宋都古城公司延长拆迁期限是经依法申请，合法有效。评估报告等是依法留置送达与上诉人，评估报告单作为拆迁补偿安置的依据，评估人员的评估行为合法。评估依法公示，公示期内上诉人未提出异议。宋都古城是委托拆迁，水系是公益性建筑，不存在商住房，根据拆迁许可证颁发时价格对××进行补偿，货币补偿和产权调换方式合理合法。请求驳回上诉人上诉，维持一审判决。
河南省政府答辩意见同开封市政府答辩意见，另补充：答辩人受理行政复议后延长审理期限，复议决定维持被诉行政裁决，被诉复议决定已送达上诉人。一审判决事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉人上诉，维持一审判决。
开封市住建局答辩意见同开封市政府答辩意见。
宋都古城公司答辩称，本案涉案拆迁许可证是开封市住建局核发，未被生效法律文书确认违法，拆迁估价时点是拆迁许可证颁发时的市场价格，并非裁判阶段。请求驳回上诉人上诉，维持一审判决。
本院二审除确认一审判决及开封市政府在在拆迁裁决中所认定的事实外，另根据本院（2017）豫行终110号行政判决，查明：一、开封市人民政府汴政[2012]49号文件规定，在办理土地使用权分割登记及房产登记时，由房屋征收部门缴纳土地出让金。二、根据开封市的总体规划，开封市区老城墙内建筑物最高不得高于15米。
本院认为,一、由开封市政府裁决符合法律规定。本案被诉的行政裁决发生于2010年，应当适用当时国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》。按照该条例的规定，作出本案裁决的职能部门是开封市住建局，但由于该局同时又是涉案房屋的产权所有人，故该局履行裁决的相关程序后上报行政卷宗，并由开封市政府作出本案行政裁决符合法律规定。上诉人称履行裁决的相关程序也应以开封市政府的名义进行，但开封市住建局只是代表国家行使房屋的产权人权利，实际产权人仍然是国家，开封市住建局在本案中对涉案房屋所享有的权益是微小的，其与该局同时作为拆迁的职能部门相比，不构成完全回避的理由，故以开封市住建局的名义履行裁决前的相关程序并不违反法律精神。二、评估结果符合涉案房屋的市场价。征收涉案房屋发生于2010年，与当时开封市的房价尚未大幅增长、旧城改造后新建商品房优越的基础设施及周边环境相比，涉案房屋当时的居住环境、基础设施及房屋本身的陈旧程度等客观状况，决定了其与现在周边商品房的价格相差较大，但这并不能否认涉案的评估结论符合当时、当地房屋市场价的客观事实。涉案的裁决延续至今，是多次诉讼而非行政机关的拖延造成的，故上诉人将其被征收房屋的现价值与现在即将或已经建成的商品房价格相比，本院不予认可。三、开封政府对原地安置所做的变通处理符合实际情况。由于涉案的征收区域位于古城墙之内，按照规划不能出现15米以上的建筑物，同时由于部分土地还要作为水系景观建设、绿化、城市道路等公共用途使用，这意味着对全部被征收人进行安置是不现实的。因此开封市政府一方面在城区内其他地方建设安置房，另一方面又确定了拆迁当时房屋的市场货币补偿价供××选择，这种做法是符合当地规划和法律规定的。四、现安置房是可以进入市场交易的商品房。尽管现安置房所占用的土地目前仍属于划拨土地，但按照开封市人民政府汴政[2012]49号文件的规定，在办理土地使用权分割登记及房产登记时，应由房屋征收部门缴纳土地出让金，因此至少从房屋属性上看涉案土地上的房屋是可以进入市场交易的。被征收人在办理权属登记过程中如有异议，可另行解决。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人周秀敏承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 韩凤丽
代理审判员 崔传军
二〇一七年六月一日
书 记 员 李子昱