湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潭中行终字第70号
上诉人（原审原告）刘秀英，女，1946年11月9日出生，汉族，湖南省湘乡市人。
委托代理人李桂普，男，1943年11月26日出生，汉族，湖南省湘乡市人，系刘秀英之夫。代理权限为特别授权。
上诉人（原审被告）湘乡市国土资源局，住所地湘乡市工贸新区东山北路。
法定代表人李建光，局长。
委托代理人李磊，湘乡市国土资源局干部。代理权限为特别授权。
委托代理人文平，湘乡市环市法律服务所法律工作者。代理权限为一般代理。
上诉人（原审原告）刘秀英、上诉人（原审被告）湘乡市国土资源局因国土行政许可及行政赔偿一案，不服湖南省湘乡市人民法院（2014）湘法行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成由审判员张防修担任审判长，审判员谢颖、代理审判员田晴参加的合议庭，代理书记员刘恋担任法庭记录，于2014年8月27日公开开庭审理了本案。上诉人（原审原告）刘秀英委托代理人李桂普、上诉人（原审被告）湘乡市国土资源局委托代理人李磊、文平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，原告刘秀英于2012年5月16日向被告湘乡市国土资源局出具报告，申请危房改造，要求改建为155.5平方米的新居，被告湘乡市国土资源局于2012年6月26日向原告刘秀英颁发准予新建120平方米的新居的湘农建管字第（2012）NO19951号《湘乡市人民政府村民占用非耕地建房用地许可证》。但在办证过程中，由于被告湘乡市国土资源局的工作人员擅自将原告刘秀英申请的155.5平方米的面积改为120平方米，致使原告刘秀英的申请面积和实际颁证面积不符，被告湘乡市国土资源局没有说明只批120平方米的理由，而向刘秀英颁发了建房用地许可证。原告刘秀英从2007年起，向被告湘乡市国土资源局提出建房申请，在未处理好四邻纠纷、未获得被告批准的前提下，擅自动工兴建，期间被告湘乡市国土资源局依法予以制止，因此而造成的误工损失和原材料、人工工资等涨价的因素等。原告刘秀英不服被告湘乡市国土资源局2012年1月13日作出的湘国土资法监字（2012）01号《国土资源违法行为行政处罚决定书》并提出赔偿请求一案，湘乡市人民法院于2013年8月22日以该请求超过法定起诉期限等为由，裁定驳回原告刘秀英的起诉。
原审判决认为，农村居民依法进行危旧房屋改建、改善居住条件是新农村建设的需要，依法应予支持，原告刘秀英应在相关行政部门许可之后依法兴建新居。原告刘秀英申请建房符合《湖南省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十二条之规定，其审批表上的数据120平方米不是原告刘秀英的真实意思表示，且根据农村村民建住宅许可项目实施程序中“申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正”，而被告湘乡市国土资源局既未让申请人更正，也未说明只批120平方米的理由，就颁发湘农建管字第（2012）NO19951号《湘乡市人民政府村民占用非耕地建房用地许可证》，因此，被告湘乡市国土资源局颁发此证事实不清、证据不足，该行政许可行为依法应予撤销。原告刘秀英提出，因被告湘乡市国土资源局行政行为不当，应赔偿原告刘秀英6年时间不能建房的经济损失。因湘乡市人民法院于2013年8月22日（2013）湘法行初字第11号行政裁定书就该事实和理由已依法作出裁定，况且是原告刘秀英因相邻纠纷的原因致使被告湘乡市国土资源局不能许可原告刘秀英的建房申请，被告湘乡市国土资源局的许可行为与原告刘秀英的经济损失没有必然的因果联系，原告刘秀英要求被告湘乡市国土资源局赔偿经济损失的请求，无事实和法律依据，因此该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，遂判决：一、撤销被告湘乡市国土资源局于2012年6月26日作出的湘农建管字第（2012）NO19951号《湘乡市人民政府村民占用非耕地建房用地许可证》；二、驳回原告刘秀英的提起行政赔偿的诉讼请求。本案受理费50元，该院决定予以免交。
一审宣判后，刘秀英在法定期限内向本院提出上诉称：2007年3月18日刘秀英因危房改造向湘乡市国土资源局提出了申请改建155.5平方米房屋的书面报告，但湘乡市国土资源局在接到报告后直至2012年6月26日才向刘秀英颁发了批准面积为120平方米的《建房许可证》。由于湘乡市国土资源局未在法定期限30天内作出具体行政行为，刘秀英拆除旧屋后8年时间不能开工建设，甚至还向刘秀英下达停工通知，直接导致刘秀英8年时间无家可归，8年时间在外租屋居住，8年间原材料和人工物价上涨损失，湘乡市国土资源局应当对刘秀英的损失承担全部赔偿责任。其理由有：1、刘秀英于2007年3月18日向湘乡市国土资源局提出了建房申请，根据《湖南省农村村民建住宅许可项目实施程序》的审批规定，“拟建房的村民行政许可法定期限为30个工作日”湘乡市国土资源局应当在2007年5月1日前向刘秀英作出行政决定，湘乡市国土资源局无故拖延，违反行政许可法的规定，属于行政不作为侵权，因其行政不作为导致刘秀英的损失应当承担赔偿责任。2、2012年5月17日刘秀英向湘乡市国土资源局出具的报告，系刘秀英多次向湘乡市国土资源局提出颁发准建证已经超出法定时限时，湘乡市国土资源局又要求刘秀英提出书面申请报告，刘秀英在该报告时是再次提出申请，刘秀英提出建房申请的时间应当以2007年3月18日为准。3、湘潭市价格评估所出具的评估报告是按照市场价格对刘秀英8年停工损失作出的评估，应当认定其具有证据效力。请求二审法院撤销原审判决第二项，改判由湘乡市国土资源局赔偿刘秀英8年停工导致的原材料物价人工工资上涨等损失共计8万元，由湘乡市国土资源局赔偿刘秀英8年因无房居住在外租房8年及上访等所造成的损失6万元。
上诉人湘乡市国土资源局亦在法定期限内向本院提出上诉称：1、湘乡市国土资源局作出行政许可依据充分、适用法律法规正确、程序合法。刘秀英于2012年5月16日提出建房用地申请，5月16日村、组签署了同意改建的意见，2012年6月14日湘乡市棋梓镇人民政府审核通过该建房用地申请，经规划部门、水府管理委员会等相关部门审批后，湘乡市国土资源局于2012年6月26日作出湘农建管字第（2012）NO19951号建房用地许可证，建房用地许可程序符合国土法和行政许可法的规定。因为行政许可法第四十二条第二款规定，“行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理时间不得超过四十五日……”建房用地许可明显属于统一办理、联合办理的许可事项，湘乡市国土资源局从2012年5月16日受理到2012年6月26日最终下发建房用地许可证，没有超过法定许可期限。2、原审判决认定事实不清，适用法律错误。2012年5月16日刘秀英向湘乡市国土资源局提出老宅改建申请，因刘秀英家庭人口中仅刘秀英一人为农业人口，故向刘秀英核发了准予占地120平方米建房的湘农建管字第（2012）NO19951号建房用地许可证。该行政许可行为符合《湖南省实施中华人民共和国土地管理法办法》第三十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民建住宅应当符合（乡）镇土地利用总体规划。每一户用地面积使用耕地不超过一百三十平方米，使用荒山荒地不超过二百一十平方米，使用其他土地不超过一百八十平方米”之规定，符合农村宅基地管理的政策要求。原审判决撤销湘乡市国土资源局作出的行政许可，属认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决第一项，依法改判或发回重审。
本院经二审审理查明，上诉人刘秀英原有一栋263.9平方米的老房子。2007年3月刘秀英出具《改建房屋一事的报告》，该报告载明，“现原有的土砖房子已不能住人，只有拆除危房，在原房屋的基础上，改建红砖房”。2007年9月11日湘乡市棋梓镇鹅石村民委员会盖章并批注“此地听说兄弟有意见，请国土所来人查看批示为感。”刘秀英在未处理好四邻纠纷、未获得湘乡市国土资源局批准的前提下，将老屋拆除，擅自动工兴建房屋。2007年10月22日，湘乡市国土资源局作出湘国监字（2007）第003号《责令停止国土资源违法行为通知书》，以未经批准擅自建房为由，责令刘秀英立即停止违法行为，听候处理。2012年1月13日湘乡市国土资源局作出湘国土资法监字（2012）01号《国土资源违法行为行政处罚决定书》，刘秀英不服湘乡市国土资源局湘国土资法监字（2012）01号《国土资源违法行为行政处罚决定书》向人民法院提起行政诉讼并要求赔偿损失，该案经湘乡市人民法院和本院审理均以该请求超过法定起诉期限，裁定驳回刘秀英的起诉。刘秀英于2012年5月16日向湘乡市国土资源局出具《再次申请改建危房的报告》，请求改建危房。在《湘乡市村（居）民建房用地审批表》中刘秀英申请改建为155.5平方米的新居，在办证过程中，湘乡市国土资源局的工作人员擅自将刘秀英申请的155.5平方米的面积改为120平方米。2012年6月26日湘乡市国土资源局向刘秀英颁发湘农建管字第（2012）NO19951号《湘乡市人民政府村民占用非耕地建房用地许可证》，准予刘秀英在原宅新建120平方米房屋。湘乡市国土资源局向刘秀英颁发湘农建管字第（2012）NO19951号《湘乡市人民政府村民占用非耕地建房用地许可证》没有说明只批120平方米的理由及政策法律依据。
本院认为，本案争议的主要焦点问题有两个，一是湘乡市国土资源局向刘秀英颁发湘农建管字第（2012）NO19951号《湘乡市人民政府村民占用非耕地建房用地许可证》是否认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法；二是刘秀英从2007年开始申请建房，湘乡市国土资源局直到2012年才颁发准予120平方米的建房许可证，湘乡市国土资源局是否应当对刘秀英承担相应的赔偿责任。关于第一个问题，刘秀英申请建房符合《湖南省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十二条之规定，其审批表上的数据120平方米不是刘秀英的真实意思表示，且根据农村村民建住宅许可项目实施程序中“申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正”，而被告湘乡市国土资源局既未让申请人更正，也未说明只批120平方米的理由，湘乡市国土资源局颁发湘农建管字第（2012）NO19951号《湘乡市人民政府村民占用非耕地建房用地许可证》事实不清、证据不足。关于第二个问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，“对财产权造成其他损失的，按照直接损失给予赔偿。”刘秀英提出因湘乡市国土资源局行政不作为侵权，造成其建房8年停工导致原材料物价人工工资上涨等损失以及刘秀英因无房居住在外租房8年及上访等所造成的损失应当由湘乡市国土资源局承担赔偿责任，由于原材料物价人工工资上涨等系市场原因所导致，且有可能上涨也有可能下跌，不属于国家赔偿法所规定直接损失，本院对刘秀英提出的该赔偿请求不予支持；因刘秀英与湘乡市国土资源局之间的事项不属于国家赔偿法第三十五条规定的范围，其提出精神赔偿没有法律依据，本院不予支持；刘秀英因拆除老房导致无房居住而在外租房所支付的租金是直接损失，但由于刘秀英是在没有获得湘乡市国土资源局批准新建住房之前自行拆除老房子的，故该房租租金损失与湘乡市国土资源局的行为之间没有因果关系，本院对刘秀英的该赔偿请求不予支持；刘秀英还提出因上访所造成的损失应当由湘乡市国土资源局赔偿，因该赔偿请求没有法律依据，本院不予支持。综上所述，湘乡市国土资源局颁发湘农建管字第（2012）NO19951号《湘乡市人民政府村民占用非耕地建房用地许可证》事实不清、证据不足，刘秀英要求行政赔偿的请求均不能成立。原审判决认定事实基本清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，但原审判决第一项没有责令湘乡市国土资源局限期重新作出具体行政行为的处理显失妥当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第1目，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、维持湖南省湘乡市人民法院（2014）湘法行初字第2号行政判决第二项；
二、变更湖南省湘乡市人民法院（2014）湘法行初字第2号行政判决第一项，即将“撤销被告湘乡市国土资源局于2012年6月26日作出的湘农建管字第（2012）NO19951号《湘乡市人民政府村民占用非耕地建房用地许可证》”变更为“撤销湘乡市国土资源局湘农建管字第（2012）NO19951号《湘乡市人民政府村民占用非耕地建房用地许可证》，责令湘乡市国土资源局在本判决生效后三十日内对刘秀英的建房申请重新作出具体行政行为。”
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 张防修
审 判 员 谢 颖
代理审判员 田 晴
二〇一四年九月二十二日
代理书记员 刘 恋
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：*
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。