福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）闽行终字第302号
上诉人（原审原告）钟德信，男，1936年6月18日出生，汉族，农民，住武平县。
上诉人（原审原告）钟莲英，女，1968年3月11日出生，汉族，农民，住武平县。
两上诉人的共同委托代理人熊俐华，福建义恒律师事务所律师。
上诉人（原审被告）武平县人民政府，住所地武平县平川镇政府路51号。
法定代表人廖卓文，县长。
委托代理人魏辉贤，男，武平县人民政府办公室工作人员。
委托代理人黄东才，福建天梁律师事务所律师。
钟德信、钟莲英诉武平县人民政府（下称武平县政府）行政强制并请求行政赔偿一案，钟德信、钟莲英和武平县政府均不服龙岩市中级人民法院（2014）岩行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年9月1日公开开庭审理了本案。上诉人钟德信、钟莲英的委托代理人熊俐华，上诉人武平县政府的委托代理人魏辉贤、黄东才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2008年2月23日武平县城乡规划建设局颁发建设项目选址意见书，确定武平县天安城市建设投资发展有限公司作为第九期旧城改造项目的建设单位。2008年8月2日武平县发展和改革局作出武发改投字（2008）61号《关于武平县第九期旧城改造项目建议书的批复》，原则同意武平县第九期旧城改造项目立项。2008年8月14日武平县城乡规划建设局向武平县天安城市建设投资发展有限公司颁发建设用地规划许可证。2008年12月31日武平县政府作出武政文（2008）448号《关于收储平川镇沿河西路城西片地块的批复》，同意将平川镇沿河西路城西片总面积117000平方米的城镇建设用地，纳入武平县土地收储计划，实施第九期旧城改造，并由武平县天安城市建设投资发展有限公司实施收储。福建省建设厅和福建省发展和改革委员会将武平县第九期旧城改造项目列入2008年、2009年度拆迁计划。2009年4月23日武平县城乡规划建设局向武平县天安城市建设投资发展有限公司颁发房屋拆迁许可证，拆迁期限自2009年4月23日至2009年9月30日。2009年4月25日武平县城乡规划建设局公布房屋拆迁公告，确定了拆迁范围：东至河西路、西至环城西路、南至南门大桥、北至教育局，武平县天安城市建设投资发展有限公司为拆迁人。2009年4月29日武平县政府作出武政文（2009）115号《关于批转武平县第九期旧城改造建设项目房屋拆迁计划和补偿安置方案的通知》，要求平川镇、城厢乡人民政府、县直各有关单位认真组织实施。2011年12月13日武平县城乡规划建设局作出武建房（2011）97号《关于同意县第九期旧城改造拆迁项目延长拆迁期限的批复》，同意将县第九期旧城改造拆迁项目的拆迁期限延长至2012年12月31日。
武平县平川镇教育路教堂巷钟氏众厅系原告钟德信、钟德和、钟德洪、钟德晶、钟德利、钟德歧、钟德福等七户共有的祖遗房，该钟氏众厅在上述拆迁范围内，未办理土地证及房产证。原告钟德信、钟德和各占该众厅十二分之一的产权。钟德和及其妻王锦梅已故，共生育两个女儿，长女钟莲英即本案原告、次女钟琼英。钟琼英于2014年11月17日向法院出具了《放弃继承钟德和遗产声明书》，表示放弃对钟德和钟氏众厅房产份额的继承，钟德和所享有的十二分之一的产权均由其姐钟莲英继承。经武平县天安城市建设投资发展有限公司委托，2012年8月23日厦门市大学资产评估有限公司对该钟氏众厅进行评估，评估出该钟氏众厅价值为70077元。2013年1月25日武平县平川镇教育路教堂巷钟氏众厅被拆除。2013年10月19日除两原告外的其他房屋共有人均与武平县天安城市建设投资发展有限公司签订了《房屋拆迁补偿协议书》，每户分得补偿款45000元。2014年6月4日武平县第九期旧城改造建设指挥部向两原告送达告知书，要求两原告到武平县第九期旧城改造建设指挥部签订房屋拆迁补偿协议书并领取补偿款项。两原告未领取补偿款，亦未与武平县第九期旧城改造建设指挥部达成协议。2014年11月17日两原告向法院提起诉讼。
另查明，武平县第九期旧城改造建设指挥部系武平县政府成立的临时机构，负责协调和拆迁等相关工作。
原审认为，两原告系被拆迁房屋的所有权人之一，其与房屋被拆除的行政行为之间存在法律上的利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格。原告提供的武平县平川镇人民政府出具的《关于钟德信、钟莲英的信访事项答复意见书》载明：“事情发生的当天（即被诉房屋被拆除之日），指挥部立即组织工作人员及镇村干部与你们协商处理，当时因你们所提要求太高，双方未达成一致意见”、武平县第九期旧城改造建设指挥部出具的《告知书》、《关于钟德信、钟莲英的信访事项答复意见书》载明：“…你们要求给予各安置一块70㎡的安置地。按征迁补偿安置方案，此要求太高，无法处理，政府不可能无原则地退让。我部征迁组将组织工作人员继续协商。”从以上内容并结合原告提供的拆迁现场照片来看，可以证明武平县第九期旧城改造建设指挥部对本案涉讼房屋实施了拆除行为。武平县第九期旧城改造指挥部系武平县政府成立的临时机构，不具备法定行政主体资格，对外不能独立承担法律责任，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十条第一款规定，武平县第九期旧城改造指挥部对外作出的行为，其法律后果应由被告武平县政府承担。被告武平县政府主张本案涉讼房屋系由拆迁人武平县天安城市建设投资发展有限公司拆除，但未提供相应的证据予以证明，依法不予采信。
2011年1月21日实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”因武平县第九期旧城改造项目于2009年4月23日已取得房屋拆迁许可证，依上述法律规定，本案应适用《城市房屋拆迁管理条例》。《城市房屋拆迁管理条例》第十三条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”第十六条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”根据上述规定，在房屋拆迁过程中，拆迁人应与房屋所有权人签订房屋补偿安置协议，如达不成补偿安置协议的，应当由房屋拆迁管理部门裁决。在本案原告钟德信、钟莲英未与拆迁人达成补偿安置协议，被告对涉诉房屋不具有强制拆除权的情况下，进行强制拆除，违反法定程序、超越法定权限，两原告要求确认被告武平县政府的强拆行为违法的理由成立，依法予以支持。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，在拆迁人未与被拆迁人即两原告达成拆迁补偿安置协议的情况下，被告武平县人民政府即对两原告享有共有权的房屋进行拆除，对两原告造成了一定的财产损失，应承担相应的赔偿责任。在诉讼中两原告诉请要求恢复原状，经本院释明，两原告不同意变更该项诉请。因目前已无法实现恢复原状的可能，故对要求恢复原状的诉请，不予支持。虽被拆迁钟氏众厅的总评估价值为7.0077万元，但因除两原告之外的被拆迁房屋的其他共有人与拆迁人签订了拆迁补偿协议书，均领取了拆迁补偿款，其中对该钟氏众厅享有十二分之一产权的其他共有人领取了45000元的拆迁补偿款，依公平合理原则，被告武平县政府理应向原告钟德信、钟莲英各支付45000元的赔偿款。
综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项、《城市房屋拆迁管理条例》第十三条第一款、第十六条第一款、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：1.确认被告武平县政府对位于武平县平川镇教育路教堂巷钟氏众厅进行拆除的行为违法；2.被告武平县政府应在本判决生效之日起十五日分别向原告钟德信、钟莲英支付45000元的赔偿款。3.驳回原告钟德信、钟莲英恢复原状的诉讼请求。案件受理费50元由被告武平县人民政府负担。
上诉人武平县政府不服原审判决向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法驳回钟德信、钟莲英的诉讼请求。主要理由是：上诉人并非本案适格被告，原审法院认定武平县第九期旧城改造建设指挥部强行拆除“钟氏众厅”，认定事实不清，证据不足，适用法律错误。
上诉人钟德信、钟莲英不服原审判决向本院提起上诉，请求撤销原审判决第2项，改判恢复原状。主要理由是：1.原审第2项判决不当，违背了上诉人要求武平县人民政府恢复原状的诉讼请求。2.原审认定“无法实现恢复原状的可能”属认定事实错误。3.原审法院确定赔偿金45000元依据不足。
上诉人武平县政府向原审法院提供了如下证据：1.建设项目选址意见书；2.武平县发展和改革局武发改投字（2008）61号《关于武平县第九期旧城改造项目建议书的批复》文件；3.建设用地规划许可证；4.武平县政府武政文（2008）448号《关于收储平川镇沿河西路城西片地块的批复》；5.房屋拆迁许可证（拆许字（2009）第01号）；6.武平县城乡规划建设局武建房字（2009）第19号房屋拆迁公告；7.武平县政府武政文（2009）115号《关于批转武平县第九期旧城改造建设项目房屋拆迁计划和补偿安置方案的通知》；8.拆迁委托合同书；9.武平县天安城市建设投资发展有限公司组织机构代码证、企业法人营业执照、事业单位法人证书；10.福建省建设厅、福建省发展和改革委员会闽建房函（2008）22号函；11.福建省建设厅、福建省发展和改革委员会闽建房函（2009）17号函；12.福建省建设厅、福建省发展和改革委员会闽建房函（2010）62号函；13.钟氏众厅征收拆迁安置补偿专题会议签到表；14.城南村教堂巷钟氏众厅征迁安置专题会议；15.平川镇城南村教堂巷钟氏众厅拆迁房屋产权认定和分户析产确认协议书；16.钟氏众厅房屋测绘图；17.武平县平川镇教育路教堂巷钟氏众厅房地产价值评估的《房地产估价报告》；18.平川镇城南村教堂巷钟氏众厅房屋拆迁补偿协议书。
上诉人武平县政府在二审庭审中新提交二份证据：武建房（2013）37号和武建房（2014）18号《延长拆迁期限的批复》。
上诉人钟德信、钟莲英向原审法院提供了如下证据：1.武平县第九期旧城改造建设指挥部文件武旧改信访复字（2014）12号《关于钟德信、钟连生、钟莲英的信访事项答复意见书》；2.武平县平川镇人民政府文件平信复字（2014）11号《关于钟德信、钟莲英的信访事项答复意见书》；3.武平县第九期旧改指挥部领取补偿款项的《告知书》两份；4.照片十张。
上诉人钟德信、钟莲英在二审庭审中新提交二份证据：1.钟启萍签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》；2.何兴林、林炳连签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》。
上述当事人提供的证据均经庭审质证。经本院审查，对于上诉人钟德信、钟莲英在二审中提供的二份证据，其虽为新证据，但对本案涉及被拆除房屋直接损失的事实并无证明效力，不予采纳。对于上诉人武平县政府在二审中提供的二份证据，因未在法定举证期限内提供，且不属于新证据，亦不予采纳。本院对原审判决认定的事实和证据予以确认。
本院认为，根据当事人提供的证据，结合当事人陈述，能够证明武平县第九期旧城改造建设指挥部（以下简称旧城改造建设指挥部）系武平县政府成立的临时机构，其负责组织协调和实施有关旧城改造项目的拆迁补偿安置工作。2013年1月25日，“钟氏众厅”被拆除当日，旧城改造建设指挥部即组织人员与钟德信、钟莲英协商处理。其后，旧城改造建设指挥部多次与上诉人钟德信、钟莲英协商签订补偿安置协议事宜。同时，“钟氏众厅”房屋被拆除的结果客观上便利了旧城改造建设指挥部所担负的组织实施拆迁工作，也契合了旧城改造建设指挥部的拆迁意图。为此，旧城改造建设指挥部应是“钟氏众厅”房屋的强制拆除行为的实施主体。基于旧城改造建设指挥部是武平县政府成立的临时机构，其行为依法应由武平县政府承担法律责任，武平县政府应为适格被告。原审判决确认武平县政府为被告并无不当。武平县政府在未取得上诉人同意的情况下将讼争房屋予以拆除，其未能提供职权依据，亦未履行法定程序，其实施的强制拆除行为应属违法。由于武平县政府实施的强制拆除房屋行为不具有可撤销内容，原审判决确认该行政强制行为违法，正确合法。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第（三）项、第（四）项的规定，行政机关侵犯公民合法权益造成损害的，公民有取得国家赔偿的权利；应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应赔偿金，应当返还的财产灭失的，应给付相应的赔偿金。据此，武平县政府的违法强制拆除行为造成钟德信、钟莲英合法财产权直接损失的，应当承担赔偿责任，财产灭失的，应当给付相应的赔偿金。上诉人钟德信、钟莲英合法拥有“钟氏众厅”房屋各十二分之一的财产权益，“钟氏众厅”房屋因被拆除而灭失，且处于旧城改造建设项目范围，已不可能恢复原状。对此，上诉人钟德信、钟莲英要求恢复原状的上诉请求，本院不予支持。原审根据本案涉及相关城市房屋拆迁的实际情况，结合有关拆迁人与“钟氏众厅”房屋的其他共有人签定的拆迁补偿协议确定的补偿数额，酌情判决武平县政府向钟德信、钟莲英各支付45000元赔偿款，应属合法、合理。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人武平县政府和钟德信、钟莲英的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回武平县人民政府和钟德信、钟莲英的上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人武平县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴声鸣
代理审判员 许秀珍
代理审判员 陈 艳
二〇一五年九月十八日
书 记 员 张 琳
附本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……