内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内04行初13号
原告翁牛特旗全宁街道办事处东道村新板村民组。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗。
负责人王素华，系组长。
委托代理人于得江，男，1955年1月14日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区翁牛特旗。
委托代理人高攀，北京市盈科律师事务所律师。
被告翁牛特旗人民政府。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗。
法定代表人房瑞，系旗长。
委托代理人穆皓峰，翁牛特旗国土资源局工作人员。
被告赤峰市人民政府。住所地：赤峰市松山区。
法定代表人孟宪东，系市长。
委托代理人郭伟，赤峰市人民政府办公室复议应诉处工作人员。
第三人翁牛特旗全宁街道办事处东道村民委员会。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗。
法定代表人贾国忠，系主任。
第三人翁牛特旗全宁街道办事处东道村于家窝铺村民组。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗。
负责人王子民，系组长。
第三人翁牛特旗全宁街道办事处东道村河南营子南组。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗。
负责人于守海，系组长。
第三人翁牛特旗全宁街道办事处东道村河南营子北组。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗。
负责人姜凤财，系组长。
第三人翁牛特旗全宁街道办事处东道村东道南组。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗。
负责人赵国祥，系组长。
第三人翁牛特旗全宁街道办事处东道村东道北组。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗。
负责人贾国志，系组长。
第三人翁牛特旗全宁街道办事处东道村东梁子组。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗。
负责人李凤东，系组长。
以上7第三人委托代理人刘晓晨，内蒙古紫城律师事务所律师。
原告翁牛特旗全宁街道办事处东道村新板村民组不服被告翁牛特旗人民政府作出的翁政发（2015）124号《关于东道村与东道村新板村民组土地权属争议调查处理决定》及被告赤峰市人民政府作出的赤政复决字（2015）201号《行政复议决定书》向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年3月17日公开开庭审理了本案。原告翁牛特旗全宁街道办事处东道村新板村民组的负责人王素华及委托代理人于得江、高攀，被告翁牛特旗人民政府（以下简称翁旗政府）的委托代理人穆皓峰，被告赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）的委托代理人郭伟，7第三人的委托代理人刘晓晨到庭参加诉讼。本案现己审理终结。
被告翁旗政府于2015年6月12日作出翁政发（2015）124号《关于东道村与东道村新板村民组土地权属争议调查处理决定》，决定原告翁牛特旗全宁街道办事处东道村新板村民组与第三人翁牛特旗全宁街道办事处东道村民委员会所争议的东道村南山区域一直由东道村村民委员会统一经营管理，利益共同分配，从未划分边界，土地所有权由翁牛特旗全宁街道办事处东道村集体所有。原告不服，向被告赤峰市政府申请行政复议，被告赤峰市政府于2015年11月9日作出赤政复决字（2015）201号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），决定维持被告翁旗政府作出的翁政发（2015）124号《关于东道村与东道村新板村民组土地权属争议调查处理决定》（以下简称《决定》）。
原告诉称，第三人东道村民委员会与原告争议的翁牛特旗东道村南山区域土地权属，被告翁旗政府于2014年7月8日作出翁政发（2014）185号《关于东道村与东道村新板村民组土地权属争议调查处理的决定》，后原告不服向赤峰市中级人民法院起诉，赤峰市中级人民法院于2015年4月15日作出（2015）赤行初字第12号行政判决，以翁旗政府逾期提供证据，证据不足予以撤销。2015年6月12日，翁旗政府作出翁政发（2015）124号《关于东道村与东道村新板村民组土地权属争议调查处理决定》，该《决定》将争议的“南山区域”土地权属确认为第三人东道村民委员会所有，原告不服特向被告赤峰市政府申请复议，市政府于2015年11月9日作出赤政复决字（2015）201号《复议决定》予以维持。一、被告翁旗政府作出的该《决定》程序违法，事实认定错误，适用法律错误，依法应予以撤销。被告翁旗政府称“进行了实地测量”，但未通知原告到场，违反法定程序。二、被告翁旗政府只根据第三人村委会一方的证人证言，不能作为确认其为本案土地权利人的依据。三、原告现持有049452号林权证，被告翁旗政府在无事实及法律依据的情况下，在不能证明《林权证》系违法取得的情况下，不能否认《林权证》的效力。四、根据（2008）翁证字第215号《公证书》足以证明东良子东组、东良子西组、东良子南组、东良子北组将其所有的林地承包给周晓波、刘志国、刘清泉，其承包费均是小组自行分配；根据（2003）翁政字553号《公证书》足以证明东良子村民组将其所有的土地承包给孙桂萍，承包费亦是小组自行分配。可见《决定》认定“第三人村委会始终对争议地及地上林木进行统一经营管理，所带来的收益也由第三人统一管理分配，从未对争议地所有权分到村民组”事实错误。1991年规划治理之前，东道村南山区域为原告耕种，而《决定》认定东道村南山区域在此之前为荒山，与事实不符。被告赤峰市政府不仅在证据采信、事实认定、法律适用存在上述如同被告翁旗政府一样的错误外，其在复议程序中还存在未依法送达、听证、举证、质证、辩论、超期作出行政复议决定的违反法定程序、损害原告利益的行为。因此，请求判令撤销被告翁旗政府作出的翁政发（2015）124号《关于东道村与东道村新板村民组土地权属争议调查处理决定》、撤销被告赤峰市政府作出的赤政复决字（2015）201号《行政复议决定书》、责令被告翁旗政府重新作出行政行为并由被告负担本案的诉讼费用。
为支持其诉讼请求，原告提供了以下证据：证据1、全宁街道办事处东道村新板村民组会议决议，以证明申请人诉讼主体资格及代表资格。证据2、赤政复决字（2015）201号行政复议决定书，以证明复议决定认定事实及作出的程序违法。证据3、翁政发（2015）124号《关于东道村与东道村新板村民组土地权属争议调查处理决定》，以证明第三人东梁子村民组认可南山区域以前有过耕种及各组有明确的界限，争议地块划分到村民小组过。证据4、刘珍证言，以证明申请人对南山土地耕种的事实及取得南山土地所有权的历史过程。证据5、张凤梧证言，以证明申请人对南山土地耕种的事实及取得南山土地所有权的历史过程。证据6、新板南山治理前耕地面积证明，以证明申请人对南山土地耕种的事实及于得河将该区域土地划分到本组各户耕种，每口人分得4条垄土地。证据7、历史东梁子组与新板组边界存在证明，以证明第三人东梁子组全体村民签字认可东梁子组与申请人历史上存在边界，且明确具体边界位置。证据8、历史新板与东梁子南山地边界证明，以证明申请人组民证明争议地历史上存在边界，且明确具体边界位置。证据9、刘珍、王素华、唐树文的询问笔录，以证明申请人对南山土地耕种的事实及取得南山土地所有权的历史过程。证据10、姚云起、张继武的公证书，陈继发的关于乌丹镇南山治理情况证明，以证明1991年南山区域治理时，南山治理占用原告所有的耕地、牧场、林地的事实及南山治理土地所有权不变的事实。证据11、林权证，以证明原告拥有该区域土地所有权。证据12、（2008）翁证字第215号公证书，以证明第三人东梁子村民组及南、北村民组拥有土地所有权的事实及将取得的承包收益自行进行分配。
被告翁旗政府答辩称，根据全宁街道办事处东道村民委员会的土地确权申请，翁旗政府组成由国土资源局牵头，林业局、农业局、畜牧局、信访局、纪检监察局等有关部门参加的联合工作组，对全宁街道办事处东道村与东道村新板村民组所争议的土地进行测量，并对此案进行认真调查核实。东道村民委员会与东道村新板村民组所争议土地位于翁牛特旗全宁街道办事处东道村南山区域，总土地面积为2万余亩，新板村民组认为区域内的2400亩土地应归属于新板村民组所有。旗联合工作组对所争议的土地进行了实地测量，并且对被申请人及第三人下达了土地确权通知书，同时走访取证东道村村民，并调取翁旗林业局对南山区域林地权属情况调查报告及资料。联合工作组认为，新板村民组所说的争议地划分到各村民组，实际上是在1977年到1982年开展全国灭鼠运动时，为方便工作，做到队与队之间不留死角，村委会（当时为集体生产队）将此地块的灭鼠区域分到各小组，并不是将争议地的土地所有权划分到各村民组。同时东道村民委员会始终对争议地及地上林木进行统一经营管理，所带来的收益也由东道村委会统一管理分配，从未将争议地所有权划分到村民组。因此，被告旗政府所作出的《决定》是完全依法合规的，请求驳回原告的诉讼请求。
被告翁旗政府在举证期限内提交了如下证据：第一组证据，王素华等人的询问笔录，以证明东道村与新板村民组争议的土地在历史上没有划分边界，也没有划分到村民组。第二组证据，东道村民委员会提供的会议记录及账目、以往南山区域收益的分配记录、会议记录簿、征求群众意见表，以证明南山区域一直由东道村民委员会经营管理，由整个东道村共同分配，没有划分到各小组。
被告赤峰市政府答辩称，被告翁旗政府作出的《决定》有充分的事实根据和法律依据，依法应予以维持。2015年8月12日原告向市政府申请行政复议，请求撤销翁旗政府作出的《决定》，答辩人依法进行了受理，并向翁旗政府下达了《行政复议答复通知书》，翁旗政府依法进行了答辩并提交了相关的证据材料。因本案情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定。2015年10月8日，答辩人依法进行延期审理，并向各方当事人送达了《行政复议案件延期审理通知书》。2015年11月9日，答辩人依法作出《行政复议决定书》，并将该决定向各方当事人送达。答辩人作出的复议决定程序合法。请求法院依法予以维持。
被告赤峰市政府在举证期限内提交了如下证据：证据一、《行政复议答复通知书》及送达回证，证明答辩人于2015年8月12日受理了原告的行政复议申请，并通知翁旗政府在法定期限内提交答复和作出具体行政行为的证据、依据。证据二、《第三人参加行政复议通知书》及送达回证，证明答辩人依法通知翁牛特旗全宁街道办事处东道村于家窝铺村民组、河南营子南组、河南营子北组、东道南组、东道北组、东梁子组作为第三人参加行政复议。证据三、《行政复议案件延期审理通知书》及送达回证，证明答辩人于2015年10月8日对该案进行了延期审理。证据四、《行政复议决定书》及送达回证，证明答辩人依法作出了行政复议决定书并进行了送达。
7第三人述称，翁旗政府作出的翁政发（2015）124号《关于东道村与东道村新板村民组土地权属争议调查处理决定》完全正确。本案争议地位于东道村南山区域，历史上东道村南山区域土地是荒山，一直没有将“五荒”划分到村民组，1991年翁旗政府组织全旗广大干部职工对南山区域进行水土保持综合治理，栽种杨树、山杏、银杉等树木共计2万余亩，治理后林地始终统一由东道村委会经营管理，南山区域的树木变卖、征地补偿、荒山承包费、临时占地补偿、公益林管护补偿等所得收益全部归村委会和全体村民所有和分配。原告的诉讼请求不能成立，请求法院依法予以驳回。7第三人未提交证据。
经庭审质证，被告翁旗政府对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1，无异议。对证据2，对证据本身无异议，对证明目的有异议，赤峰市政府的复议决定程序合法、事实清楚。对证据3，真实性无异议，对证明内容有异议，原告要求撤销的就是该《决定》，《决定》本身不能作为证据使用。对证据4，真实性有异议，因为刘珍不能出庭作证，证言是虚假的，并且刘珍是新板村民组村民，是本案的原告，其证言不能作为证据使用。对证据5，认为证人不能出庭作证，证言是虚假的，其证言与本案没有关联性。对证据6，认为此证据是虚假的，其上的村民签字是新板村民组村民，是本案的原告，证言不能作为证据使用。对证据7、8，真实性有异议，不是原件，并且证明的问题与本案无关。对证据9，真实性无异议，但对证明目的有异议。刘珍等三人是新板村民组的村民，不能作为证据使用。对证据10，认为此证据与本案无关，只是证明南山区域是怎么治理的。对证据11，真实性有异议，此林权证的签发人是刘珍，而刘珍没有在政府或林业部门工作过，签发的林权证应属于无效的。对证据12，真实性无异议，但与本案无关。以上12组证据不能证明争议地历史上确定过权属。
被告赤峰市政府对原告提交的证据发表如下证质意见：对证据1、2、3的真实性无异议，对证据2的证明目的有异议，市政府作出的复议决定虽然认定旗政府做出的《决定》程序上有不当之处，但不足以推翻旗政府做出的《决定》。对证据4，真实性有异议，证人不能到庭，不能证明证言的真实性。刘珍是该组的村民，与本案具有利害关系，证言不能作为证据使用。对证据5，认为证人不能出庭作证，真实性有异议。对证据6、7、8，真实性有异议，签字村民与本案具有利害关系，不能作为证据使用。对证据9，真实性没有异议，但这三个人是该组村民，与本案具有利害关系，不能作为证据使用。对证据10，真实性没有异议，但认为该证据与本案没有关联性。对证据11，真实性有异议，林权证不是原件，签发人是刘珍，刘珍是该村时任的村长，作为林权证签发人不合适。对证据12，真实性有异议，因为是复印件，与本案没有利害关系。7第三人对原告所提交证据的质证意见与二被告一致。
原告对被告翁旗政府提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据，认为被告所有的询问笔录都没有相应的身份证明，无法确认被询问人的身份，且询问笔录中没有询问人的签字，不符合证据规则要求，对询问笔录的真实性、合法性均不认可。对第二组证据，真实性、关联性、合法性均不认可，没有相应签字人的身份证明，并且此会议记录不是原件，会议记录与土地权属没有关联性，林木的分配与本案无关，因为本案诉争的是土地，而且会议记录的时间都是二零一几年的，与本案没有关联性。对账目原告方对其真实性、合法性、关联性均有异议，这是流域治理后分的钱，从这个账目中无法看出是哪块地，分的哪个钱。对会议记录簿、征求意见表原告方认为没有相应人的身份证明，对合法性、真实性、关联性均有异议，不能作为土地权属的证据。被告赤峰市政府、7第三人对被告翁旗政府提交的证据无异议。
原告对被告赤峰市政府提交的证据发表如下质证意见：对被告市政府所举证据的真实性是认可的。但是不认可相应的证明目的，这些证据无法证明复议决定的正确性，行政复议应该针对旗政府的行政行为进行审查，市政府所举证据中可以看出没有对被告旗政府的行政行为进行审查，没有召开听证会，在原告提出进行听证的情况下市政府也没有进行听证，且超期作出行政复议决定。被告翁旗政府、7第三人对被告赤峰市政府提交的证据无异议。
本院对以上证据做如下认证：对原告提交的证据1、2、3，被告和7第三人对真实性无异议，本院予以认可。对原告提交的证据4、5、6、7、8，因是证人证言，证人无法定理由未出庭作证，本院不予认可。对原告提交的证据9，没有询问人和记录人签字，以及被询问人的身份证明，不符合证据要件，本院不予认可。对原告提交的证据10，被告和7第三人对真实性无异议，本院予以认可。对原告提交的证据11，因原告无法提供原件，被告又不予认可，原告称是在翁牛特旗林业局档案室复印得来的，但是没有公章予以证明，本院不予认可。对原告提交的证据12，因是公证书，具有证明效力，本院予以认可。
对被告翁旗政府提交的第一组证据，因没有询问人和记录人签字，以及被询问人的身份证明，不符合证据要件，本院不予认可。对被告提交的第二组证据，村民代表会议，因有参会人员签字、签到簿和通知证明相互印证，本院对其真实性予以认可。对账目记录、会议记录簿、南山松树间伐征求群众意见签字表，因与本案无关联性，本院不予认可。
对被告赤峰市政府提交的证据，各方对其真实性无异议，本院对其真实性予以认可。
经审理查明，本案第三人翁牛特旗全宁街道办事处东道村民委员会向被告翁旗政府申请确认东道村南山区域土地所有权和使用权为东道村集体所有。被告翁旗政府于2015年6月12日作出翁政发（2015）124号《关于东道村与东道村新板村民组土地权属争议调查处理决定》，认定：东道村民委员会与东道村新板村民组所争议土地位于翁牛特旗全宁街道办事处东道村南山区域，总土地面积为2万余亩。新板村民组称争议区域内的2400亩土地应归属于新板村民组所有。旗政府委托翁牛特旗金地测绘公司对新板村民组所争议的土地进行了实地测量，同时对被申请人及第三人下达了土地确权通知书，并且走访取证东道村村民11人，调取了翁牛特旗林业局对南山区域林地权属情况调查报告及调查资料。联合工作组认为，新板村民组所说的争议地划分到各村民组，实际上是在1977年到1982年开展全国灭鼠运动时，为方便工作，做到队与队之间不留死角，村委会（当时为集体生产队）将此地块的灭鼠区域分到各小组，并不是将争议地的土地所有权划分到各村民组。同时东道村民委员会始终对争议地及地上林木进行统一经营管理，所带来的收益也由东道村委会统一管理分配，从未将争议地所有权划分到村民组。决定原告翁牛特旗全宁街道办事处东道村新板村民组与第三人翁牛特旗全宁街道办事处东道村民委员会所争议的东道村南山区域一直由东道村村民委员会统一经营管理，利益共同分配，从未划分边界，土地所有权由翁牛特旗全宁街道办事处东道村集体所有。原告不服，向被告赤峰市政府申请行政复议，被告赤峰市政府于2015年11月9日作出赤政复决字（2015）201号复议决定，决定维持被告翁旗政府作出的翁政发（2015）124号《关于东道村与东道村新板村民组土地权属争议调查处理决定》。
本院认为，被告翁旗政府在作出翁政发（2015）124号《关于东道村与东道村新板村民组土地权属争议调查处理决定》时所依据的是询问笔录、村委会的会议记录及村委会财会账目等材料，同时在该《决定》中载明委托翁牛特旗金地测绘公司对争议地进行了实地测量。但是询问笔录不符合证据要件，本院对其证据不予以确认，村委会的财会账目无法认定与本案有关联性，且没有提交该《决定》中所称的相关的测绘材料，原告也不认可进行了测绘。因此，被告翁旗政府作出的该《决定》证据不足，应予以撤销。被告赤峰市政府作出的复议决定维持了被告翁旗政府作出的该《决定》，亦应予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释﹥》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告翁牛特旗人民政府作出的翁政发（2015）124号《关于东道村与东道村新板村民组土地权属争议调查处理决定》。
二、撤销被告赤峰市人民政府作出的赤政复决字（2015）201号《行政复议决定书》。
三、责令被告翁牛特旗人民政府在法定期限内重新作出确权权定。
案件受理费50元，由被告翁牛特旗人民政府负担。邮寄费140元，由原告、二被告、七第三人各负担14元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 李海波
审 判 员 姜 静
人民陪审员 丁玉芳
二〇一六年四月一日
书 记 员 苏 赫