浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行初字第32号
原告浙江汇宝广告有限公司，住所地台州市椒江区云西路105号。
法定代表人郭建荣，总经理。
委托代理人俞静尧。
委托代理人常传领。
被告天台县人民政府，住所地天台县始丰街道玉龙路1号。
法定代表人杨胜杰，县长。
委托代理人陈辉。
被告天台县城市管理行政执法局，住所地天台县工人东路151号。
法定代表人何元吉，局长。
委托代理人徐鋐侃。
委托代理人高洪。
原告浙江汇宝广告有限公司（以下简称汇宝公司）诉被告天台县人民政府（以下简称县政府）、天台县城市管理行政执法局（以下简称执法局）城建行政强制一案，于2015年1月20日向本院提起行政诉讼。本院于2015年2月9日立案受理，依法组成合议庭，分别于2015年3月10日、4月8日两次公开开庭审理了本案。原告汇宝公司的法定代表人郭建荣及其委托代理人俞静尧、常传领，被告县政府的委托代理人陈辉，被告执法局的委托代理人徐鋐侃、高洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告汇宝公司起诉称：原告是依法成立并具有广告经营资格的广告公司，分别与天台县坦头镇牌门村、鱼山村村民委员会签订广告场所租赁协议，并经过村委会、天台县城市管理局的同意，在两村的适当位置设置八座大型广告牌，后一直合法经营广告业务。2014年11月，被告县政府发布《关于拆除天台县高速公路沿线广告设施的通告》（以下简称《通告》），将拆除原告设置的八座户外广告牌。未经原告同意，县政府、执法局组织实施拆除原告位于天台县坦头镇牌门村、鱼山村高速公路旁八座户外大型广告牌，给原告造成巨大经济损失。原告认为，两被告既不具有作出限期拆除行为的法定职权，也没有作出限期拆除行为的事实依据或法律依据，也没有遵循《中华人民共和国行政处罚法》有关的法定程序或正当程序，更没有自行强制拆除的法定职权，两被告作出限期拆除和组织实施强制拆除行为都违法。请求判令两被告拆除原告设置在天台县坦头镇牌门村、鱼山村高速公路旁八座户外大型广告牌的行政行为违法。
原告向本院提交的证据有：1、《通告》；2、天台县坦头镇牌门村村委会于2014年12月31日出具的证明；3、照片三张；4、户外广告招牌设置许可证；5、天台县城管局与原告签订的协议；6、鱼山村、牌头村与原告签订的广告场所租赁协议；7、原告公司的营业执照、组织机构代码证。补充提供了录音证明一份及光盘一张。
被告县政府答辩称：1、原告以答辩人作为被告起诉，主体不适格。答辩人于2014年11月发布《通告》，而拆除违法行为的实施主体是“原许可部门会同业主”。现在原告起诉拆除行为，将答辩人作为被告，在主体上不适格。况且，答辩人并未组织拆除，该通告是根据浙委办（2012）87号通知和台市委办（2012）97号、（2013）71号通知所作。2、原告非法设置广告设施理应拆除。根据《城乡规划法》的规定，原告应向建设规划部门申请办理建设工程规划许可证，其向天台县城市管理局坦头监察中队（以下简称坦头中队）申请取得的户外广告招牌设置许可证属违法许可。原告与坦头中队签订的协议约定如坦头镇有建设需要，应服从大局，无条件拆除广告。现在响应上级政府号召，根据绿化建设的需要拆除广告，原告没有理由违反协议。原告设置在鱼山村的户外广告的有效期至2014年4月23日，拆除时该协议已失效。3、高速公路旁的大型户外广告设施的拆除是由省委部署，按属地原则管理实施，属于深化“三改一拆”的行动内容，基层单位实施拆除时，通知业主到场，拆除后的物品也由原告当场自行运走，该拆除行为是得到原告的配合的，现在原告起诉认为违法拆除，不能自圆其说。请人民法院驳回原告起诉。
被告县政府在法定的举证期限内向本院提交的证据：1、《通告》；2、户外广告招牌设置许可证三份；3、坦头中队与原告签订的协议二份；4、天编（2011）42号《关于组建天台县城市管理行政执法局的通知》；5、天编（1999）26号《关于天台县城市管理局职能配置、内设机构和人员编制的通知》；6、浙委办（2012）87号《关于印发浙江省“四边三化”行动方案的通知》。
被告执法局答辩称：原告以答辩人作为被告起诉，主体不适格。答辩人不能作为被告，拆除原告大型户外广告的依据是县政府发布的《通告》，且明确指出拆违行为的实施主体是“原许可部门会同业主”。现在原告起诉拆除行为，将答辩人作为被告，在主体上不适格。答辩人并未组织拆除，况且该通告是根据浙委办（2012）87号通知和台市委办（2012）97号、（2013）71号通知所作。被告执法局的其他答辩理由与县政府的答辩理由相同。
被告执法局在法定的举证期限内未提供证据，在本院庭审时提供的证据与被告县政府提供的证据相同。
庭审中，各方围绕两被告是否本案适格的被告、被诉的拆除行为是否合法的审理重点进行了举证、质证。对原告的证据，被告县政府质证认为，证据1的通告和拆除是两个行为，不能在同一个案件里一并起诉。对其他证据的真实性不发表意见，对关联性有异议，原告跟村里签的协议，不能证明是经过合法审批的。对录音证明的真实性不认同，也没有关联性，且已经超过举证期限。被告执法局质证认为，证据1没有意见，证据2有异议，证明里的县城管可能是坦头中队，跟执法局没有关系。证据3有异议，照片里的参照物不是很准确，不能说明什么。其他证据的质证意见与县政府的质证意见相同，对录音证明的合法性有异议。对被告县政府提供的证据，原告质证认为：证据1的三性没有异议，县政府承认自己组织实施的，且是针对原告组织实施的，因为把通告给原告了。证据2的三性没有异议，户外广告8座是经过合法审批的。证据3的三性没有异议，经过天台县执法部门的同意。证据4、5的真实性、合法性无异议，对证明对象有异议，被告执法局就是天台县城市管理局，当时天台县城市管理局有权批准户外广告设置，后来的执法局对城市管理局允许原告设置八座户外广告设施的行为应该认可。证据6不具有合法性，对关联性不认可。被告执法局对被告县政府的证据没有意见。
对上述证据，本院作如下认证：两被告对原告提供的证据1、2、3、7的真实性没有提出异议，对其真实性予以采信。两被告对原告证据4、5、6的真实性未发表意见，且没有证据否定其真实性，对其真实性予以采信，但由于该证据拟证明原告设置八座广告牌经过天台县城市管理局的依法许可，具有合法性及设置广告牌的用地合法，与本案被诉的拆除行为的合法性无关，对其合法性、关联性，本院不予审查认定。原告补充提供的录音证明和光盘，需要结合其他证据予以认定。被告县政府的证据1、2、3，与原告提供的证据相同，对其真实性予以认定，但由于与本案被诉的拆除行为的合法性无关，本院不予审查认定。被告县政府的证据4、5、6系规范性文件，本院无需认证。根据最高人民法院《关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第二十六条的规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。被告执法局在举证期限内未提供证据，其在本院庭审时提供的证据不予认定。
经审理查明：原告是一家广告策划、设计、发布的广告公司。2010年6月11日、2012年3月27日，原告分别与天台县坦头镇牌门村、鱼山村村民委员会签订广告场所租赁协议，约定场地用于制作、发布广告共八座。2010年12月7日－2012年4月24日，原告与坦头中队就原告在牌门村、鱼山村的八座广告设施签订协议，约定坦头中队暂收广告有偿使用费，等市县对有偿使用公共户外广告资源有统一收费标准后，将按市县有关规定执行。如坦头镇有建设需要，应服从大局，无条件拆除广告。2011年3月24日－2012年4月24日，坦头中队分三次许可原告在天台县坦头镇牌门村、鱼山村高速公路旁设置户外大型广告八座。尔后，原告在上述地块设置八座户外广告设施。
2014年11月7日，被告县政府发布《通告》，并将《通告》送达给原告。2014年10月底、2014年12月27日，被告执法局组织人员将原告上述八座广告设施拆除。原告不服该强制拆除行为，提起本案行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。被告县政府虽发布《通告》，但原告所举的证据并不能证明县政府参与或组织拆除原告涉案的广告牌，且通告与拆除属两个不同的行为。原告起诉请求判令拆除涉案广告牌的行为违法，系针对拆除行为起诉。因此，不能认定县政府系拆除行为主体，县政府不是本案适格的被告。原告认为先通告后拆除，属于一个行为的理由不成立，县政府称自己不是本案适格被告的理由成立，对于原告将县政府作为被告起诉，本院应依法驳回其起诉。结合县政府提供的天编（1999）26号《关于天台县城市管理局职能配置、内设机构和人员编制的通知》、天编（2011）42号《关于组建天台县城市管理行政执法局的通知》和原告提供的天台县坦头镇牌门村村民委员会出具的证明、录音证明，可以认定被告执法局在撤销天台县城市管理局后组建，并拆除了原告涉案的广告牌。被告执法局称自己不是本案适格的被告的理由不成立。
《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权等。第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案被告执法局未作出自行拆除决定，且未履行法定程序即强行拆除原告的涉案广告牌，缺乏执行依据，也违反法定程序，被诉的拆除行为违法。依照最高人民法院《关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项、第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
一、驳回原告浙江汇宝广告有限公司对被告天台县人民政府的起诉。
二、确认被告天台县城市管理行政执法局强制拆除原告浙江汇宝广告有限公司位于天台县坦头镇牌门村、鱼山村高速公路旁地块的八座户外大型广告牌的行政行为违法。
案件受理费人民币50元，由被告天台县城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 谢继红
审 判 员 徐后利
代理审判员 庞丹霞
二〇一五年四月十五日
书 记 员 王丽萍