湖北省建始县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂建始行初字第00013号
原告宋永述，男，生于1953年12月22日，土家族，湖北省建始县人，农民，住本县景阳镇双寨子村**号。
委托代理人宋永忠（特别授权）。
委托代理人段行政（特别授权），湖北信旦律师事务所律师。
被告建始县城乡规划管理局。住所地：建始县业州镇船儿岛路*号。
法定代表人陈华，局长。
委托代理人范洪波（特别授权），副局长。
委托代理人向爱民（特别授权），建始县业州法律服务所法律工作者。
原告宋永述诉被告建始县城乡规划管理局行政行为违法并赔偿损失一案，本院于2015年4月13日受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告宋永述及其委托代理人宋永忠、段行政，被告的委托代理人范洪波、向爱民出庭参加诉讼，开庭后，原告以赔偿损失部分需等待法院确认被告的行政行为违法后，重新组织证据另行诉讼为由，撤回了赔偿损失的诉讼请求。本院裁定准予撤诉，本案现已审理终结。
原告诉称，2011年，原告流转业州镇二道桥社区刘某英的承包耕地0.3亩。2013年3月，被告根据原告的申请，批准原告用该宗流转地建房，并向原告核发《建设用地规划许可证》（地字城区2013012号），同年4月17日向原告核发《建设工程规划许可证》（建字第城区2013058号），同时原告取得《农村村民建房用地通知书》（建国土准字0015539号），原告依法取得相关建房手续后于2013年4月23日动工建房，原告的行为并不违反任何法律规定，而被告却于2013年5月27日在未履行告知义务的情况下，对原告直接下达《停工通知书》，截止2014年11月27日才向原告下达《复工通知书》。原告向建始县人民政府申请行政复议，建始县人民政府于2015年3月23日作出复议决定，维持了被告作出的《停工通知书》。原告认为，被告的《停工通知书》没有充分的事实依据和法律依据，请求法院确认该具体行政行为违法。
被告辩称，2013年5月初，宋永述在建房过程中，其相邻关系人刘某志以相邻协议不是他本人签字为由到县规划局上访，要求宋永述停止建设，重新与他签订相邻协议后方能施工。经查，宋永述提交的审批资料中四邻协议上均为刘某英签字，实为刘某敏代签，申请人隐瞒了相关情况。因此，宋永述已经取得的规划行政许可有被撤销的可能，如果宋永述继续施工会造成更大损失。在协调未果的情况下，为了避免当事人宋永述继续施工给其造成更大损失，2013年5月27日被告依法对原告下达了《停工通知书》。综上，属相邻协议签字问题引发的界限争议。
原告未在法定期限内申请行政复议和提起诉讼，应驳回其起诉。
被告下达《停工通知书》是履职行为，不违反法律规定，通知当事人宋永述停止房屋建设是行政处罚前的告知警示，并非行政处罚决定，也未采取行政强制措施，仅告知“待相关问题处理结束后再复工建设”，否则面临行政处罚后果，对原告不造成物质上的损害。该《停工通知书》对原告宋永述没有强制力且不违法，原告的赔偿请求于法无据。
被告为支持自己的主张，向本院提交了如下证据：
1、宋永述《建始工程规划许可证》的资料一组，证明原告在申请办理时提供的资料有虚假情况，其中《四邻协议》均为刘某英签名、捺印，被告给原告发放的红线图明确说明“建设单位妥善处理相邻关系，建设单位应对其提供的资料真实性负责，因资料虚假造成的纠纷和后果由建设单位自行承担，县规划局依法吊销所核发的《建设工程规划许可证》和建设红线图”。
经庭审质证，原告对其真实性无异议，但对证明目的有异议，认为依照法律规定，四邻的土地争议被告无职权处理，被告的行为属超越职权。
2、对宋永忠的《询问笔录》，证明原告的建房事宜全部委托宋永忠办理。原告向刘某敏购买土地面积约200㎡，四至界限不清楚。
3、对刘某志的《询问笔录》，证明一是刘某志与宋永述的相邻矛盾历经数月，社区和规划局多次协调无果；二是刘某志认为原告建房的土地中有部分土地属他的耕地。
4、对刘某敏的《询问笔录》，证明刘某敏与刘某志置换过土地，原告建房的《四邻协议书》是刘某敏代签。
经庭审质证，原告对证据2、3有异议，认为内容不真实。当事人也未签字，不能作为合法证据认定；对证据4无异议。
5、《停工通知书》，证明从其内容上看并非行政处罚。
6、《行政复议答复书》，证明原告的复议申请已超复议期限。
7、《建始县人民政府复议决定书》，证明被告的《停工通知书》正确，复议机关已维持。
8、《恩施自治州城乡规划管理局﹤关于宋永述同志反映问题的答复意见﹥》，证明建始县城乡规划管理局《停工通知书》的具体行政行为理由恰当，依据充分。
经庭审质证，原告对被告提交的证据5、6、7、8的真实性无异议，但对被告的证明目的有异议。对证据5，认为是被告作出的有约束力的行政行为，否则，停工通知就无必要；对证据6，认为这种持续行为并不存在期限，且建始县人民政府已经作出了《行政复议决定》；对证据7，认为不能证明《停工通知书》正确。现在正在做司法审查；对证据8，认为恰恰相反，该意见明确指明被告超越职权，应迅速通知复工。
本院对双方无争议的证据1、4、5、6、7、8的真实性予以采信，至于双方对证据要证明的目的，实际上也就是本案的焦点，即《停工通知书》的性质，程序是否合法，事实是否清楚，适用法律法规是否正确的问题，本院将在本判决说理部分予以阐明。
原告为支持自己的主张向本院提交了如下证据：
1、建始县城乡规划管理局2013年5月27日作出的《停工通知书》，证明被告的具体行政行为已实施。
2、建始县人民政府建政复决字（2015）第4号行政复议决定书一份，证明被告的行政行为存在。
3、《建设用地规划许可证》（地字城区2013012号）、《建设工程规划许可证》（地字第城区2013058号）、《农村村民建房用地通知书》（建国土﹤宅﹥准字号015539号），证明原告建房手续合法、完备。
4、复工通知书，证明原告按程序向被告申请复工，时间是2013年5月31日。
5、建始县国土资源局关于宋永述宅基地核实情况的函，证明原告用于建房的土地并不与他人存在争议。
6、恩施自治州城乡规划管理局关于宋永述同志反映问题的答复意见，证明被告的上级主管部门已经明确指出了被告的《停工通知书》是错误的，超越了职权范围，要求被告立即通知复工。
7、恩施州人民政府责令受理通知书，证明本案属于行政争议范畴。
8、被告于2014年11月27日下达的《复工通知书》，证明被告作出《停工通知书》的程序违法，事实不清，适用法律法规错误。
9、购买土地协议，证明原告建房的土地来源合法。
经庭审质证，被告对原告提交的证据的真实性无异议，但对原告的证明目的有异议，一是认为《停工通知书》不是一个完整的行政处罚行为，只是做出处罚的一个警示程序，不能对该程序作出违法认定；二是认为原告建房用地四邻签字有假，存在争议，被告具有核定处理争议的职责。
原告所举的9份证据全部为书证，被告对其真实性无异议，本院予以采信。
经审理查明，2013年3月7日，原告宋永述向被告建始县城乡规划管理局提出申请，要求在建始县业州镇二道桥社区修建住房。被告建始县城乡规划管理局于2013年3月20日和4月17日，分别给原告核发了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，原告于2013年4月1日取得了由建始县国土资源局核发的《农村村民建房用地通知》。2013年4月23日，原告动工建房，在原告建房期间，相邻人刘某志以四邻签字不实和土地权属不清为由到被告处“上访”，被告于2013年5月27日向原告下达了《停工通知书》。此后原告上访要求复工，此期间建始县国土资源局对刘某志提出的土地权属纠纷作出了答复，确认土地权属清楚，恩施州城乡规划管理局也作了答复，认为土地权属纠纷不属规划处理范围，并告知原告，已责令建始县城乡规划管理局立即通知复工。2014年11月27日，被告给原告下达了《复工通知书》。原告认为被告的《停工通知书》违法，长达19个月停工造成了原告损失。申请被告赔偿，被告作出不予赔偿决定。原告于2014年12月23日向建始县人民政府提出复议申请，要求确认被告《停工通知书》的具体行行政行为违法并赔偿损失，2015年3月23日建始县人民政府作出决定，维持了被告作出的《停工通知书》，原告不服向本院提起诉讼。开庭审理后，原告以“待确认被告的行政行为违法后，重新组织证据提起赔偿诉讼”为由，撤回了赔偿的诉讼请求。本院裁定予以准许。
本院认为，被告建始县城乡规划管理局针对原告宋永述作出的《停工通知书》，属依职权作出的行政行为，这种行政行为对行政相对人具有约束力，被告关于该行政行为对原告没有强制力的辩解理由显然存在理解上的错误，本院不予采纳；原告的起诉是基于建始县人民政府的复议决定作出后依法进行的，没有超过起诉期限，对被告要求驳回原告起诉的抗辩理由，本院不予采纳；被告未能举证证明原告在修建房屋过程中有超规划或无规划施工的事实，仅因四邻土地存在纠纷和签名不属实，而直接对原告下达《停工通知书》程序不当，认定事实不清，超越职权。因此，原告诉请确认该行政行为违法，本院应予支持，依据原《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（法释（2008）8号）第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
被告建始县城乡规划管理局于2013年5月27日对原告宋永述作出的《停工通知书》违法。
本案受理费50.00元由被告建始县城乡规划管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院。（上诉人应在提交上诉状时按照不服本判决部分的上诉请求额交纳案件受理费，款邮汇恩施土家族苗族自治州中级人民法院立案庭。上诉人期满后7日仍未预交诉讼费用的，将按自动撤回上诉处理）
审 判 长 李纯斌
审 判 员 陈 炬
人民陪审员 余 慧
二〇一五年八月五日
书 记 员 杨年姣