济南市历城区人民法院
民 事 判 决 书
（2013）历城民初字第2724号
原告济南市历城区华山街道盖家沟村民委员会，住所地济南市二环北路东首路北777号。
法定代表人盖培明，主任。
委托代理人王祥，男，系该村法律顾问。
被告济南市历城区荷花路街道堰头村民委员会，住所地该村。
法定代表人张本敬，主任。
原告济南市历城区华山街道盖家沟村民委员会（以下简称盖家沟村委会）与被告济南市历城区荷花路街道堰头村民委员会（以下简称堰头村委会）合同纠纷一案，本院于2013年10月15日受理后，依法组成合议庭，于同年11月22日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王祥，被告的法定代表人张本敬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告盖家沟村委会诉称，2006年元月20日，双方协商签订转让土地50亩的合同书，转让土地价款为每亩7万元人民币，合计土地款为350万元。合同签订后，原告付给被告土地转让款50万元。原告尚未启动土地利用计划，即遇国家土地政策紧缩，依照《中华人民共和国土地管理法》“严格禁止占用基本农田进行非农建设”的规定，国土资源管理机关严格检查，致使双方合同无法履行，原告几度启动建设计划，均因政策性原因搁浅，至今原告未能动用该土地。由于政策性原因合同无法履行，已造成原告一定的经济损失，为遵守国家土地政策，为了双方利益，原告特提起诉讼。要求：1、依法确认2006年元月20日双方签订的土地转让合同为无效合同；2、判令被告返还土地转让款50万元；3、本案诉讼费由被告负担。
被告堰头村委会辩称，一、因原告的过错导致合同无法履行的不利后果应自行承担。我国法律一直不允许基本农田用于非农建设，而非2006年元月20日双方签订《合同书》后才紧缩土地政策的。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定“严格限制农用地转为建设用地”，第四十四条第一款也明确规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。该土地管理法于1999年1月1日起施行。原告称“合同签订后，原告尚未启动土地利用计划，即遇国家土地政策紧缩，致使双方合同无法履行”是站不住脚的。原告在签订合同之前即应明知基本农田转为建设用地不经审批是不合法的，仍主动找到被告协商，并强烈要求与被告签订合同，导致合同无法履行的不利后果，应由原告自行承担。二、原告给被告造成了巨额损失。《合同书》第四条约定：本合同签订后在06年6月底前该宗土地上的坟墓应全部迁出，逾期一切损失由被告承担。被告当时按照合同约定，将该宗土地上的坟墓全部迁出了，并给予对应迁坟村民补偿款。另外，被告为原告留出该宗土地，闲置了三季，此后复垦，按鲁价费发（2008）178号文，青苗补偿标准按省规定的年产值标准补偿一季，为每亩900元，50亩地应补偿135000元。加上被告支付村民的补偿款，支付复垦费用，双方债务抵消后被告不再返还原告土地转让款。三、原告于2006年8月9日支付土地转让款50万元，被告全面、及时、合理地履行了合同义务，不存在任何违约行为。根据合同法的规定，只有被告存在违约行为时，才应返还。四、双方于2006年签订合同，起诉日期为2013年9月，在起诉前从未以任何方式向被告主张过返还土地款的请求，早已超过两年的诉讼时效。综上，原告要求返还土地转让款的理由不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。
经审理本院认定：2006年元月20日，原告（乙方）与被告（甲方）签订合同书1份，约定：甲方在埝头村东、赵王河以西有土地一宗，经协商转让给乙方，面积伍拾亩，土地价款为每亩柒万元，共50亩，合计人民币350万元（大写叁佰伍拾万元）；乙方在06年6月底前付土地价款的50%，余款在07年6月底前一次性付清；甲方负责提供相关证明交与乙方办理土地手续，一切费用由乙方自理；本合同签订后在06年6月底前该宗土地上坟墓全部迁出，逾期一切损失由甲方承担。该合同所涉及的土地为被告村的基本农田，转让后原告用于建设物流基地。2006年8月9日，原告支付被告土地转让款50万元。
合同签订后，被告组织村民于2006年清明前将本案所涉及的50亩土地及《联营协议书》所涉及的368亩土地上的坟墓全部迁出，共发放迁坟补偿款42500元（每座坟按650元补偿）。原告对迁坟事实及迁坟补偿款无异议，认为不应由原告承担。
被告称签订合同当年麦收后，自2006年7月起根据原告要求不允许村民在50亩转让土地及《联营协议书》所涉及的368亩土地上耕种，至2007年10月418亩土地一直闲置，后因土地手续办不下来，被告将土地分给村民，由村民复垦耕种。原告与被告于2006年元月20日另签订《联营协议书》1份（原告就该联营协议书同时提起诉讼，案号为（2013）历城民初字第2725号），被告提供给原告368亩土地用于建设物流基地。两份合同共涉及土地418亩。被告为此给村民发放418亩三季占地补偿款570889元。为证实本案所涉土地闲置三季，被告申请证人郑某某、孟某某、马某某出庭作证。该三位证人陈述：2006年原、被告签订合同后，被告根据原告要求组织村民迁坟，并将土地闲置三季，两季麦子，一季玉米，后来村民自己复耕。原告对土地闲置事实无异议，但认为土地并没有交付给原告，只能按一季予以补偿。被告提供的发放表显示，被告2006发放土地补偿款224310元，2007年发放土地补偿款233220元，2008年春节发放款112959元。被告对土地闲置事实无异议，但认为土地并没有交付给原告，只能按一季予以补偿。
被告称因原告占用土地，组织村民重新调整土地，支付调整土地人员工资3337.50元，并向本院提供了各队小组长3-6月份在村内所干活工资发放表，被告对该发放表无异议，但认为依照合同不在原告方赔偿范围。被告称因土地闲置三季需要复耕，每亩按200元计算，该费用应由原告承担。被告对此不予认可，原告未提供证据证实该主张。自2009年开始，原告村支部书记及原告法定代表人盖培明找被告村支部书记马霄云（当时的经办人）协商土地款事宜，因损失数额双方未能协商一致。
上述事实，由原告提供的合同书、收款收据，被告提供的迁坟补偿款发放表、土地补偿款发放表、证人郑某某、孟某某、马某某及原、被告的当庭与辩解为证，本院审查后予以认定。
本院认为：本案所涉及的50亩土地是被告集体所有的基本农田，并非国家所有，原、被告是明知的。《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款规定“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”、第四款规定“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。第十二条规定“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。第三十七条第一款规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。第四十三条第一款规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。原、被告在未经办理土地变更登记手续、亦未办理农用地转用审批手续的情况下，自行签订合同书，协议约定将被告集体所有的50亩土地转让给原告用于建设物流基地，违反了《中华人民共和国土地管理法》的上述规定，故原、被告于2006年元月20日签订的《合同书》应依法认定为无效合同。因该合同被确认为无效的法律后果即相互返还。故被告收取原告的土地转让款50万元应依法返还。原、被告签订合同后，被告根据合同约定及原告要求，将涉案50亩土地及《联营协议书》所涉及的368亩土地上的坟墓于2006年清明前迁出，共支付迁坟补偿款42500元，被告主张该费用应由原告承担。被告组织村民迁坟是基于履行合同约定的义务，因合同被认定无效，本院认为迁坟补偿款应由原告承担，故该费用应从被告返还原告的土地转让款中扣除。2006年7月，被告根据原告要求不允许村民在50亩转让土地及《联营协议书》所涉及的368亩土地上耕种，是基于履行合同约定的义务不再耕种，但2007年上述土地仍然闲置，被告亦有一定的过错。造成土地闲置三季，原、被告均有过错，均应承担相应的过错责任。鉴于被告已向村民发放土地补偿款，故本院认为被告发放的2006年、2007年土地补偿款的50%应从被告返还原告的土地转让款中扣除。被告2008年春节发放款112959元，与本案无关，故本院不予认定。迁坟补偿款及土地补偿款，因无法区分50亩土地及368亩土地各有多少座坟、各发放土地补偿款数额，故本案就迁坟补偿款及土地补偿款一并处理。被告提出的调整土地人员工资及复垦费用，原告不予认可，被告未提供充分证据予以证实，本院不予认定。
依照《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款、第四款、第十二条、第三十七条第一款、第四十三条第一款、第四十四条第一款、第六十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第六十八条的规定，判决如下：
一、原告济南市历城区华山街道盖家沟村民委员会与被告济南市历城区荷花路街道堰头村民委员会于2006年元月20日签订的《合同书》为无效合同。
二、限被告济南市历城区荷花路街道堰头村民委员会于本判决生效之日起十日内返还原告济南市历城区华山街道盖家沟村民委员会土地转让款228735元。
三、驳回原告济南市历城区华山街道盖家沟村民委员会的其他诉讼请求。
如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费8800元，由原、被告各负担4400元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及上诉费，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 窦希梅
审 判 员 王 聪
人民陪审员 肖春霞
二〇一三年十二月十九日
书 记 员 刘丽萍