广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂01行初164号
原告麦凤妙，女，1985年10月28日出生，壮族，住南宁市良庆区。
委托代理人邓年光，男，1963年3月16日出生，汉族，住南宁市西乡塘区。
被告南宁市人民政府。所在地址：南宁市嘉宾路*号。
法定代表人周红波，该市市长。
委托代理人黄琪淇，南宁市国土资源局工作人员。
委托代理人陆志勇，广西崇泰律师事务所律师。
第三人广西医科大学。所在地址：南宁市双拥路**号。
法定代表人赵劲民，该大学校长。
委托代理人刘晰，广西刘晰律师事务所律师。
委托代理人唐启宁，广西刘晰律师事务所律师。
原告麦凤妙诉被告南宁市人民政府、第三人广西医科大学确认行政协议无效一案，于2016年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月20日立案后，于2016年5月9日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月13日公开开庭审理了本案。原告麦凤妙的委托代理人邓年光，被告南宁市人民政府的委托代理人黄琪淇、陆志勇，第三人广西医科大学的委托代理人刘晰、唐启宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告麦凤妙诉称，被告作为南宁市征地拆迁主体，为实施广西医科大学国际医药教育中心项目建设工程，强迫原告签订医科大学教育中心-054号《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称医科大学教育中心-054号《协议书》），又不按照协议约定的南府发（2008）15号《南宁市人民政府关于印发﹤南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法﹥的通知》对原告进行补偿安置，且没有按照协议第六条和第七条的约定，提供回建安置房以及支付被拆迁住宅腾空交付拆除之月起至安置公寓房交付后三个月止的临时过渡生活费给原告。协议第九条亦不符合征地拆迁法律和政策规定，南宁市良庆区征地拆迁审核小组不具有行政主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，原告与第三人签订的协议无效。另外，案外人南宁市良庆区人民政府（以下简称良庆区政府）在另案提出，其没有征地拆迁的主体资格，故其没有审核审批涉案协议生效的资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，向本院提起行政诉讼，请求法院判令：一、确认其与第三人广西医科大学签订的医科大学教育中心-054号《协议书》无效；二、被告南宁市人民政府承担本案的诉讼费用。
原告在举证期限内向本院提交了如下证据：
1．身份证、户口簿复印件及南宁市公安局良庆派出所于2014年8月23日出具的《户口证明》，证明原告身份情况及应安置人口情况；
2．医科大学教育中心-054号《协议书》，该协议的第九条及协议尾部甲方未有落款时间，证明协议无效；
原告在庭审时向本院提交了如下证据：
3．良庆区政府《行政答辩状》，证明良庆区政府不是本案被诉行为的实施主体，不具有审核合同生效的主体资格；
以上证据1～3共同证明原告的起诉没有超过法定期限。
被告南宁市人民政府辩称，一、第三人与原告签订的医科大学教育中心-054号《协议书》合法有效。南宁市作为全国征地制度改革试点城市，依法组织开展广西医科大学国际医药教育中心项目征地协商工作。2011年12月29日南宁市国土资源局发布《南宁市国土资源局关于广西医科大学国际医药教育中心项目征收土地预公告》（南国土征预（2011）309号）并送达原告所在村委会，征地工作组即与土地使用权人及原告进行补偿安置协商。2016年5月16日，广西壮族自治区人民政府通过《关于南宁市2015年度城市建设用地第一批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函（2016）153号）同意被告征收涉案项目土地。2014年6月3日，第三人与原告所在村集体南宁市良庆区良庆镇新村村新二×队签订良征协（2014）第003号《征收集体土地补偿安置协议书》，依法征收包括涉案土地在内的项目土地，且于2015年1月13日足额支付了征地补偿款项。2014年5月28日，第三人与原告在平等、自愿协商的基础上，签订了医科大学教育中心-054号《协议书》，依法征收原告的涉案房屋，并约定按照南府发（2013）10号《南宁市人民政府关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》的安置补偿标准支付原告征地拆迁安置补偿款共计279483.20元。2015年1月15日，原告已按协议书的约定领取全部补偿安置款。故第三人与原告签订的医科大学教育中心-054号《协议书》完全合法有效。二、原告提起诉讼已经超过法定的起诉期限。原告于2014年5月28日就已与第三人签订了医科大学教育中心-054号《协议书》，已经知道被诉行政行为的具体内容，根据当时生效的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，其应当在2014年5月28日起的3个月内提起行政诉讼，然而其直至2016年4月13日才提起诉讼，已经超过法律规定的起诉期限。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。被告南宁市人民政府于2016年6月3日向本院提交了如下证据和法律依据：
1．编号：（2011）0354号《委托书》；
2．南国土征预（2011）309号《南宁市国土资源局关于广西医科大学国际医药教育中心项目征收土地预公告》；
3．《土地权属及地类面积汇总表》；
4．《征地听证送达回执》；
5．桂政土批函（2016）153号《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2015年度城市建设用地第一批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》；
6．《拟纳入南宁市2015年度中心城市建设用地第一批实施方案项目表》；
以上证据1～6，证明相关土地已经上级部门批准依法征收，并依法发布征地预公告，被告作出的征地行为符合法律规定，被诉房屋拆迁补偿安置协议合法有效。
7．良征协（2014）第003号《征收集体土地补偿安置协议书》；
8．《广西医科大学（国际医药教育中心）项目零星青苗种植作价表》；
9．《广西医科大学（国际医药教育中心）内分明细及青苗级别情况表》；
10．中国民生银行《支付业务回单（付款）》；
以上证据7～10，证明相关土地使用权人已与相关单位签订征收集体土地补偿安置协议，且土地征收补偿安置款已足额发放，被告作出的征地行为符合法律规定。
11．《被拆迁住宅房屋权属及安置人口公示》；
12．《被拆迁住宅房屋及其他地上附着物调查结果公示》；
13．医科大学教育中心-054号《协议书》；
14．《南宁市良庆区房屋拆迁地上附着物现场记录表》；
15．《南宁市良庆区房屋拆迁地上附着物作价表》；
16．《广西医科大学国际医药教育中心项目宗地图》；
17．现场照片；
18．《承诺书》；
19．《委托授权书》；
20．身份证复印件；
21．户口簿复印件；
22．《户口证明》；
23．《收据》；
24．中国民生银行《支付业务回单（付款）》；
以上证据11～24，证明原告与相关单位签订被诉房屋拆迁补偿安置协议书，并已足额领取补偿款，被告作出的征地行为符合法律规定，被诉房屋拆迁补偿安置协议书合法有效。
被告向本院提交的法律依据：《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》、国土资源部办公厅《关于﹤南宁市征地制度改革试点方案﹥的复函》（国土资厅函（2003）203号）、《南宁市人民政府关于上报﹤南宁市征地制度改革试点方案﹥（送审稿）的函》（南府函（2003）20号）、《南宁市人民政府关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》（南府发（2013）10号）、《南宁市征用集体土地条例》，证明被诉补偿安置协议符合法律规定。
第三人广西医科大学陈述意见称，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。一、原告的诉讼请求已超过起诉期限。其起诉要求依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条对本案进行审查是没有法律依据的。本案签订协议的时间为2014年，当时适用1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》。按照该法规定，应当在知道或应当知道行政行为之日起三个月内提起行政诉讼。原告签订补偿协议的行为表明，在签订协议之前对该行政行为已经知情，否则不可能签订时间，所以原告提起行政诉讼的时间应当在签订协议之日起三个月内。用2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定来审查在此之前已经完成的行政行为没有法律依据。对原告诉请理由的判断应当依据1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》。二、原告的请求应当对其所要求确认无效的行为是否有法律依据、是否符合法律规定进行审查。原告的诉状提出行政行为是否合法和请求确认协议无效，其理由一部分是认为行政机关没有按照协议履行，一部分是认为行政行为实施主体不具有主体资格。第三人认为被诉协议是否有效与上述问题无关。本案中实施征地行为的是南宁市良庆区房屋征收补偿及征地拆迁办公室（以下简称良庆区征拆办），签订协议的也是良庆区征拆办。所以本案行政机关的行政行为不存在不合法的问题。医科大学教育中心-054号《协议书》虽然合同首部甲方是广西医科大学，但是在合同的尾部，南宁市良庆区新村征地拆迁工作组和良庆区征拆办在合同上均加盖了公章，说明良庆区征拆办也是补偿安置协议的当事人之一。在良庆区拆迁办具有合法实施征地拆迁工作职能的情况下，不存在违法问题。三、本案由于具体实施拆迁工作和签订拆迁补偿协议的是良庆区拆迁办，那么其应当作为本案第三人参加诉讼。综上，征地单位依法给予了原告足额补偿，原告起诉要求确认协议无效没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人广西医科大学没有向本院提交证据、依据。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
1、原告提交的证据1～2，被告及第三人对该组证据的真实性、合法性无异议，但不同意原告的证明主张。本院认为，原告提交的证据1～2具有真实性，本院依法予以确认。
2、原告提交的证据3，被告对该证据的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议；第三人认为原告提交的该证据无依据。本院认为，原告提交的证据3与本案被诉安置补偿协议的效力审查无关，故对该证据依法不予确认。
3、被告提交的证据1～19、23～24，原告对上述证据的真实性、合法性和关联性均有异议，认为被告南宁市人民政府的征地行为超越了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征地行为违法，故涉案协议无效；被告提交的证据20～22，原告认可该组证据的真实性；第三人对被告提交的证据1～24的真实性、合法性和关联性均无异议。本院认为，被告提交的证据1～24客观真实且与本案具有关联性，本院依法予以确认。
经审理查明，2014年5月28日，在良庆区征拆办工作人员的主持下，原告麦凤妙与第三人广西医科大学签订《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，协议编号：医科大学教育中心-054号，约定为实施广西医科大学国际医药教育中心项目建设工程，广西医科大学需拆除麦凤妙位于南宁市良庆区良庆镇新村村××坡，测绘编号：YG089，总建筑面积180.86平方米的房屋及其他地上附着物。麦凤妙同意按建设需要进行拆迁。双方约定根据南国土资发（2005）1号、南府发（2013）10号、南府发（2013）11号、南府发（2009）37号文件的规定，对麦凤妙被拆迁房屋及其他地上附着物等给予补偿安置。同日，麦凤妙在《南宁市良庆区房屋拆迁地上附着物现场记录表》、《南宁市良庆区房屋拆迁地上附着物作价表》上签名并按手印，对上述两表所登地上附着物进行核实，且同意《南宁市良庆区房屋拆迁地上附着物作价表》的补偿金额。2015年1月15日，南宁市良庆区财政局通过中国民生银行南宁分行营业部将涉案协议约定的拆迁补偿款279483.20元转入原告麦凤妙在中国农业银行南宁市邕宁支行开设的银行账户。原告麦凤妙于2016年4月13日向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求、事实和理由，被告则答辩如前，第三人陈述意见如前。
另查明，2011年12月29日，南宁市国土资源局作出编号：（2011）0354号《委托书》，因广西医科大学申请广西医科大学国际医药教育中心项目，属业主自筹项目，用地类型为公共管理与公共服务用地，拟用地位置位于良庆河以南，面积约666667平方米（合1000亩），经该局审核，该项目用地选址符合南宁市土地利用总体规划（2006-2020年）确定的城市建设用地范围。该项目用地已列入了该年度土地利用计划中，为顺利办理建设用地手续，该局委托良庆区房屋和征地拆迁办公室开展以下工作：发送征收土地预公告；现场调查规划用地范围内涉及村组（单位）的土地权属、地类、面积和地上附着物情况；拟定征（拨）土地补偿安置方案；与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜，签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书；拨付征地拆迁费用；办理征地成本结算（土地分类按《土地利用现状分类》（GB／T21010-2007）标准划分）。同日，南宁市国土资源局作出《关于广西医科大学国际医药教育中心项目征收土地预公告》（南国土征预（2011）309号），根据南宁市土地利用总体规划、城市建设规划、土地利用计划安排和南宁市规划管理局《关于广西医科大学申请国际医药教育中心项目用地的批复》（南规管（2010）292号），市国土行政主管部门将对位于良庆河以南，规划定点蓝线范围内的66.6667公顷土地实施征地拆迁工作。征地拆迁后的土地主要用于广西医科大学国际医药教育中心用地项目的建设。2014年6月3日，第三人广西医科大学与南宁市良庆区良庆镇新村村新二×队签订了《征收集体土地补偿安置协议书》（良征协（2014）第003号），就该队合计78.2712亩集体土地的补偿安置事宜达成协议。2016年5月16日，广西壮族自治区人民政府根据南宁市人民政府《关于办理南宁市2015年中心城市建设用地第一批农用地转用和征收土地实施方案手续的请示》（南府报（2015）335号），作出《广西壮族自治区人民政府关于南宁市2015年度城市建设用地第一批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函（2016）153号），原则同意南宁市申报的2015年度城市建设用地第一批次农用地转用和土地征收实施方案，同意使用业经国务院批准农用地转用和土地征收的土地302.8879公顷，使用国有建设用地0.2263公顷、国有未利用地0.0209公顷，共计303.1351公顷土地，作为南宁市2015年度第一批次城市建设用地。
本院认为，广西医科大学国际医药教育中心项目作为南宁市2015年度中心城市建设用地第一批实施方案项目，已经广西壮族自治区人民政府批复（桂政土批函（2016）153号），同意南宁市人民政府进行有关土地征收。南宁市国土资源局作为南宁市人民政府的下属机构，亦实施了委托南宁市良庆区房屋征收和征地拆迁办公室开展签订拆迁补偿安置协议书和拨付征地拆迁费用等工作。本案虽然被诉协议的甲方（××）乙方（××）分别为第三人广西医科大学和原告，但该协议是在南宁市良庆区房屋征收和征地拆迁办公室经办和主持下进行的，并由南宁市良庆区征地拆迁审核小组核准生效，在该协议履行过程中，实际亦由南宁市良庆区财政局依约支付了相关的拆迁补偿款。故本案被诉协议的签约双方虽非行政主体，但该协议是在被告南宁市人民政府进行涉案项目土地征收过程中，为实现土地征收和安置补偿目的而委托南宁市良庆区房屋征收和征地拆迁办公室组织协议双方签订的，具有明显的行政管理属性，其相应的法律后果应当由进行涉案项目土地征收和委托组织签订协议的南宁市人民政府承担。综上，南宁市人民政府是本案的适格被告。
根据当事人的诉辩意见，各方当事人的争议焦点归纳为：一、原告麦凤妙的起诉是否超过法定期限；二、涉案医科大学教育中心-054号《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》是否存在行政协议无效的情形。
一、关于原告麦凤妙的起诉是否超过法定期限的问题。
本院认为，关于行政协议确认无效之诉的法定期限问题，《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释目前均未有明确规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，对于行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议等合同性争议突出的诉讼，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。行政协议确认无效之诉是对协议效力提出的异议，属于合同性争议之一种，应当参考适用上述规定，参照民事法律规范关于合同无效时效制度的规定。因民事合同无效请求权不适用诉讼时效之规定，故行政协议确认无效之诉亦不应受有关提起诉讼法定期限之限制。由此，原告麦凤妙向本院提起请求确认医科大学教育中心-054号《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》无效之诉的法定期限问题，应参照民事法律规范的规定，不受有关提起诉讼法定期限之限制。故对于被告南宁市人民政府认为根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，原告已经超过法定起诉期限的答辩意见，以及第三人广西医科大学关于原告超过起诉期限的陈述意见，本院不予采纳。
二、关于涉案医科大学教育中心-054号《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》是否存在行政协议无效情形的问题。
本院认为，行政协议是协议双方当事人的合意结果，对行政协议的审查，除适用行政诉讼法的相关规定外，还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条无效行政行为以及《中华人民共和国合同法》第五十二条合同无效的有关规定，本案中，原告向本院提起诉讼，主张其受到强迫而与第三人广西医科大学签订被诉《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，且被告未按照上述协议约定对原告进行补偿安置，该协议不符合征地拆迁法律和政策规定等理由，请求确认上述协议无效，但原告未提交有关证据证明上述协议存在无效的情形。本院通过对本案证据材料的认证以及事实的查明，认为原告与第三人广西医科大学签订的《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》并无行政协议无效之情形，原告的理由不能成立。故对原告请求确认被诉《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》无效的主张，本院不予支持。
综上，原告的诉请理由不能成立，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告麦凤妙要求确认其与第三人广西医科大学于2014年5月28日签订的医科大学教育中心-054号《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》无效的诉讼请求。
本案受理费100元，由原告麦凤妙负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用100元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 宁 静
审 判 员 黄影颖
代理审判员 宋其铅
二〇一六年八月二十六日
书 记 员 钟 倩
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。