安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宜行终字第00070号
上诉人（一审原告）：饶我江。
委托代理人：周成裘。
被上诉人（一审被告）：望江县国土资源局。住所地安徽省安庆市望江县华阳镇东洲路34号，组织机构代码00313423-1。
法定代表人：胡接印，男，局长。
委托代理人：许朝兴。
委托代理人：张武成，安徽雷城律师事务所律师。
上诉人饶我江因诉望江县国土资源局不履行土地登记法定职责一案，不服望江县人民法院（2014）望行初字第00007号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年10月22日受理后，依法组成合议庭，于2014年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人饶我江及其委托代理人周成裘和被上诉人的委托代理人许朝兴、张武成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
饶我江在一审起诉称：原告随父饶植南祖居望江县华阳镇新西社区刘屋。1993年3月，望江县人民政府拓宽城西路，原告因须拆迁，便在同村一里队购得1分2厘荒地自建楼房居住至今。当时因并村合队，村干部变动，交付的购地协议书原件等申请批准材料转落不明，致多次申请补证未成。2010年9月，原告从新西社区查得原购地协议书等件，便于19日向被告提交了相关材料，请求批准补证，但被告于2014年3月21日做出不予登记决定。原告认为，被告适用2004年的《中华人民共和国土地管理法》的规定处理1993年的旧房土地使用权登记发证的申请，显属适用法律错误。故诉请一审法院撤销被告作出的望国土资（2014）40号不予登记决定，责令被告为原告登记发证。
一审法院认定：原告系望江县华阳镇新西社区居民（城镇居民）。1993年，原告因原城西路拓宽拆迁，遂与同村（原雷阳镇城西村）一里村民组（原一里队）签订协议，购约0.12亩土地用于自建房屋，土地性质为集体土地。2010年9月，原告向被告和望江县人民政府申请补办该土地使用权证。2012年7月20日，被告对原告作出暂不能办理国有建设用地使用权登记发证手续的回复（望国土资函（2012）39号）。原告不服，于2012年9月向望江县人民政府申请行政复议，请求撤销望国土资函（2012）39号回复函，责令被告补办土地使用权证。2014年2月21日，望江县人民政府认为望国土资函（2012）39号回复函不符合《土地登记办法》的规定，决定予以撤销，责令其重新作出具体行政行为。2014年3月21日，被告作出望国土资（2014）40号不予登记决定书，以原告提交的土地权属来源材料无合法的用地批准文件材料，不符合相关法律规定为由，决定不予登记。原告不服，于2014年4月向安庆市国土资源局申请行政复议。2014年5月8日，安庆市国土资源局作出庆国土资复决（2014）1号行政复议决定书，以原告无合法用地批准手续，事实清楚为由，决定维持被告作出的望国土资（2014）40号不予登记决定。
一审法院认为：原告于2010年9月向被告申请土地登记发证，应适用申请登记时的法律，即《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《土地登记办法》、《国土资源部关于贯彻实施〈土地登记办法〉进一步加强土地登记工作的通知》。原告申请时提交的土地权属来源材料中无合法的用地批准手续，不符合法律的有关规定，被告作出不予登记的决定正确，不属于不履行法定职责，应驳回原告的诉讼请求。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定判决，驳回原告饶我江要求被告望江县国土资源局履行土地登记法定职责的诉讼请求，案件受理费50元由原告饶我江负担。
饶我江上诉称：1、原判适用法律法规错误。原判认为饶我江于2010年9月向望江县国土资源局申请土地登记发证，应适用申请登记时的法律，即适用现行的《土地管理法》、《土地登记办法》、《安徽省实施（土地管理法﹥办法》。原判适法错误。本案，饶我江2010年9月向望江县国土资源局申请补办1993年所建旧房土地使用权证。这是本案的实体问题，即实体行为发生的时间问题。根据行政审判的普遍做法，应当适用实体行为发生时的法规，不应适用申请时的新法。这一点，最高人民法院早在法（2004）96号文件关于新旧法律规定的适用规则中有明确规定。即适用行为发生时的旧法。原判违背了《中华人民共和国立法法》第84条法不溯及既往的规定。本案依据当时法规，应当补办旧房土地使用权证。1988年重新发布施行的《中华人民共和国土地管理法》第38条规定：农村居民建住宅，使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡人民政府批准。第41条规定：城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地，必须经县人民政府批准。（1995）国土法字第184号《土地登记规则》第10条规定：土地登记申请者申请土地使用权，所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：土地登记申请表；单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；土地权属来源证明；地上附着物权属证明。现饶我江提供了土地权属来源证明，向望江县国土资源局及县政府申请批准，即使是按非农户口，依据上述规定，20年前使用集体土地建住宅的，都可以补办土地使用权证，当时，并没有“必须依法申请使用国有土地”的规定。原判显失公平。众所周知，2000年后，望江县城关镇居民到农村购集体所有的土地建房的100多户，均已由望江县国土资源局先后登记发证，唯饶我江1993年购地建房申请补办土地使用权证不予登记，有失公平。原判认定事实不清。饶我江随父饶植南祖居望江县城关镇护城大队牌坊生产队（后改名为华阳镇新西社区刘屋），务农为生。1993年3月，望江县人民政府拓宽城西路，上诉人因拆迁而无房屋居住，便在同村一里队购买1分2厘荒山地自建房屋居住至今。当时，因并村合队、村干变动，交付的购地协议书原价等申请批准材料转落不明，至多次申请补证未果。2010年9月初，饶我江从新西社区查得原购地《协议书》等件，便于19日“特快”向望江县国土资源局申请补办旧房屋土地使用权证书，并提交了协议书、收款凭证、城西路拆迁户面积补助金额登记表、护城村牌坊转户人员明细表、华阳镇人民政府及新西社区的证明、身份证、委托书等件，请求批准补证。2012年7月2日．望江县国土资源局作出望国土资函（2012）39号“回复”答复：已上报县政府，待县政府明确意见后，与你联系。2012年9月4日饶我江向县政府提出行政复议申请书，请求撤销39号回复，令其补办登记。2012年11月1日县政府法制办作出望法行复通（2012）1号中止行政复议通知书，饶我江向安庆市委市政府提出了申诉，且已复函县政府。2014年2月21日望江县人民政府作出望政行复决（2014）1号行政复议决定书：一撤销“回复”；二责令其作出具体行政行为。2014年3月21日望江县国土资源局作出望国土资（2014）40号不予登记决定书，三经安庆市土地局行政复议维持。综上，原判适用法律错误，认定事实不清，请二审法院撤销原判，依法改判。
望江县国土资源局在二审辩称：上诉人的上诉理由不能成立，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。上诉人申请颁证应适用新法规定，上诉人适用老的土地管理法也恰恰印证了被上诉人的观点，上诉人建房没有取得合法的用地批准手续。
望江县国土资源局向一审法院提举的证据材料为：
1、被告法定代理人身份证明书、组织机构代码证。证明被告主体资格。
2、原告的身份证、申请书、授权委托书、证明、协议书、收款凭证、补助金额登记表、人员明细表。证明原告向被告提出土地登记申请提交的材料。
3、调查笔录。证明被告方工作人员调查核实案件事实。
4、望国土资函（2012）39号回复。证明被告告之原告其土地登记申请不能得到支持。
5、复议申请书。证明原告向望江县人民政府申请行政复议。
6、答复书。证明被告对原告的行政复议申请给予书面答复。
7、中止、恢复行政复议申请书。证明原告行政复议案件县政府因故中止后恢复审理。
8、复议决定书。证明望江县政府责令被告重新作出具体行政行为。
9、不予登记决定书。证明被告对原告的土地登记申请决定不予登记。
10、复议申请书。证明原告向安庆市国土资源局申请行政复议。
11、答复书。证明被告对原告的行政复议申请给予书面答辩。
12、复议决定书。证明安庆市国土资源局维持被告的不予登记决定。
（以上证据除证据6外，均为复印件）
被告提供其作出不予登记决定所依据的法律规范：
1、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款。
2、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十五条第一、二、三款。
3、《土地登记办法》第九条、第二十六条、第二十七条、第十八条。
4、《国土资源部关于贯彻实施〈土地登记办法〉进一步加强土地登记工作的通知》
饶我江向一审法院提举的证据材料为：
1、不予登记决定书一份，证明该决定书证据不足，适用依据错误，程序违法。
2、快递邮件清单一份，证明原告于2010年9月19日已向被告提交了发证申请书。
3、申请书复印件一份，证明请求补办旧房屋土地使用权的理由合法。
4、协议书复印件、收款证明复印件各一份，证明原告购买荒山地建住宅合法。
5、城西路拆迁户面积补助金额登记表复印件一份，证明目的同上。
6、望江县城关镇护城村牌坊队转户人员明细表复印件一份，证明目的同上。
7、华阳镇人民政府、新西社区出具的证明复印件一份，证明目的同上。
8、原告身份证复印件一份，证明原告的身份情况。
9、行政复议决定书复印件一份，证明不予登记无法律依据。
上述证据均已随卷移送本院。
经审查，一审判决对证据和事实的认定正确，本院予以确认。
综合上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，并结合本案的相关证据和事实，本案二审争议的焦点是，被上诉人作出的望国土资（2014）40号不予登记决定是否有事实和法律依据及一审判决是否正确。
本院认为：饶我江于1993年购地自建住宅房屋，不管当时饶我江是农村居民还是城镇居民，根据当时施行的土地管理法，居民建造住宅使用集体所有的土地的，必须获得政府批准。而饶我江并未获得任何政府批准，故饶我江主张一审法院应判决望江县国土资源局为其颁发集体土地使用证，缺乏法律依据，其上诉请求本院不予支持。被上诉人做出不予登记的行政行为符合法律规定。饶我江上诉称原判适用法律法规错误，最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知中关于新旧法律规范的适用规则指出：根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。饶我江于2010年9月向被上诉人申请土地登记发证，属于程序问题，一审判决适用法律并无不当。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人饶我江负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐珂可
审 判 员 张建平
代理审判员 汪雨情
二〇一四年十二月九日
书 记 员 刘萌乔
相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条第（一）项原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。