海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南二中行终字第6号
上诉人（原审被告）乐东黎族自治县九所镇人民政府。
法定代表人邢毅辉，镇长。
委托代理人符斌，海南泽田律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）周克亮，男，汉族。
上诉人（原审第三人）周毅，男，汉族。
上诉人（原审第三人）吴开引，女，汉族。
委托代理人周克亮，男，汉族。
被上诉人（原审原告）周大美，男，汉族。
委托代理人周绍忠，男，汉族。
委托代理人曹龙，男，汉族，广东正达方略（海口）律师事�所律师。
原审第三人乐东黎族自治县九所镇乐二村委会。
法定代表人林家泉，系该村委会主任。
委托代理人符斌，海南泽田律师事务所律师。
上诉人乐东黎族自治县九所镇人民政府（简称九所镇政府）、周克亮、周毅、吴开引因被上诉人周大美诉九所镇政府及原审第三人乐东黎族自治县九所镇乐二村委会（简称乐二村委会）土地行政确权纠纷一案，不服乐东黎族自治县人民法院于2014年9月28日作出的（2014）乐行初字第13号行政判决，向本院提起上诉，本院受理该案后，依法组成合议庭，于2015年1月5日公开开庭审理了本案。上诉人九所镇政府的委托代理人符斌，上诉人周克亮、周毅，上诉人吴开引的委托代理人周克亮，被上诉人周大美的委托代理人周绍忠、曹龙，原审第三人乐二村委会的委托代理人符斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
九所镇政府于2012年12�27日作出九府发（2012）54号《九所镇人民政府关于周克亮、周绍庆与周大美宅基地使用权争议处理决定的通知》（以下简称《处理决定》）。该《处理决定》认定：双方争议的地名为“太公周明昌”祖传宅基地，位于乐二村委会第4村民小组，土地权属为该村民小组集体所有土地。四至范围：东至容绳通家界线，西至周绍保家后墙，南至陈作明家后墙，北至周大美家南面墙，东西宽19.8米，南北长22.2米，总面积439.56平方米。目前，整个争议地均为空地，没有任何建筑物。根据对本村知情人（老人）黄世任、容学贯、容焕姬、蔡启灯、蔡运寿查证，争议地原是周大美、周克亮、周绍庆三户人家连在一起共同使用。本村原第一小队曾经与周克亮的母亲借该争议地一部分用于建社厂作为小队活动之用，周大美和周克亮、周绍庆（吴开引之丈夫）系堂哥弟亲族关系，目前三家人居住情况是，周大美在乐二村建有平顶楼房约390平方米；周克亮家人口8人，在乐二村建有平顶房126平方米、瓦房约30平方米；周绍庆（已故）家人口7人，在乐二村建平顶房约50平方米、瓦房约60平方米。结合当事人提供的对该争议地使用情况以及证人证言，本着尊重历史和现状，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权若干规定》第五十三条，经镇两套班子于2012年12月25日会议讨论决定，确认争议地按从南至北划分为三等份，周克亮、周绍庆、周大美各得一份。1、南边东西长19.8米，南北宽7.4米，面积146.52平方米，由周克亮使用；2、中间东西长19.8米，南北宽7.4米，面积146.52米，由周绍庆使用；3、北边东西长19.8米，南北宽7.4米，面积146.52米，由周大美使用。每人从所分得的宅基地西边留出3米宽的空地作为通往西边大路的出入公共�道。
被上诉人周大美对该《处理决定》不服，诉至原审法院。
原审查明：原告与第三人争议的土地位于乐二村民委员会，系该村第4村民小组的集体所有土地，面积约439.56平方米，四至范围与被告九府发（2012）54号文的认定一致。现该争议地为空地无任何建筑物。该纠纷地上的房产在1945年1月18日被日本军炸弹烧毁，原告周大美父辈周国仁于1944年2月6日与周元达、周元溪购买祖遗菜地建房居住。1953年8月16日由原广东省崖县人民政府颁发土地房产所有证，确认原告周大美的父亲周国仁家居住使用权。第三人周克亮的父亲周国汉在该争议地上盖有茅房三间居住，至1974年因破旧无法居住就拆除寄住于外祖母家，原乐二大队一小队曾借用该争议地部分作为小队活动场所。被告在受理申请人周克亮、周绍庆的确权申请后，没有按规定告知被申请人陈述和答辩权，送达回执上�反映拒签字样，并没有当地村委会干部证实文书已送达的情形，无法证实被告送达文件的真实性。2012年10月11日经被告调查核实，进行了听证、调解不成功，于2012年12月27日作出九府发（2012）54号处理决定，将争议地的使用权确认为原告周大美、第三人周克亮、周毅（周绍庆、吴开引）家三家等份共有。原告不服申请行政复议，2013年6月28日，乐东县政府作出乐府复决字（2013）01号行政复议决定，撤销了九府发（2012）54号《处理决定》。第三人周克亮、周毅、吴开引不服向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼，经海南省第二中级人民法院、海南省高级人民法院审理，判决撤销乐府复决字（2013）01号《行政复议决定书》，责令本判决生效后2个月内重新作出复议决定。乐东县政府于2014年7月29日作出乐府复决字（2014）4号复议决定，维持九府发（2012）54号《处理决定》�原告不服，诉至本院。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，被告具有处理原告与第三人之间土地使用权纠纷的法定职权，但应按照《土地权属争议调查处理办法》的程序进行。《土地权属争议调查处理办法》第十一条规定：当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。第十三条第二款规定：认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内，提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。结合本案，被告九所镇政府作出（2012）54号处理决定通知文件，没有受理登记表，没有告知被申请人陈述、申辩权，送达回执上全部反映拒签，但没有当地村委会干部在场证实，无记载，剥夺了被申请人答辩权，属程序违法。另，本案中现争议地为乐二村委会第4村民小组集体用地（宅基地）。周克亮、周毅家同是乐二村村民，被告在处理该争议地时，未查清宅基地使用权归属，作出处理决定，有悖于法律规定。第三人吴开引经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为自动放弃诉讼权利，本院依法缺席审判。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法））第四十八条、第五十四条第（二）项第3目的规定判决：一、撤销九府发（2012）54号《处理决定》。二、责令被告九所镇政府于本判书生效后六十日内重新作出具体行政行为。
上诉人九所镇政府上诉称：（2014）乐行初字第13号《行政判决书》与己生效的海南省第二中级人民法院于2013年11月12日作出的（2013）海南二中行初字第132号《行政判决书》及海南省高级人民法院于2014年4月10日作出的（2014）琼行终字�20号《行政判决书》相矛盾，依法应当予以撤销。本案的整个经过：2012年5月19日，周克亮、周绍庆（己故）向上诉人申请宅基地使用权确权，上诉人依法作出了九府发（2012）54号《处理决定》。被上诉人不服申请行政复议，2013年6月28日乐东县政府作出乐府复决字（2013）01号《行政复议决定书》，撤销了九府发（2012）54号《处理决定》，周克亮等三人不服，向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼，该院经审理于2013年11月12日作出（2013）海南二中行初字第132号行政判决，撤销乐东县政府作出的乐府复决字（2013）01号行政复议决定，责令在本判决生效后2个月内重新作出复议决定。被上诉人不服向海南省高级人民法院提起上诉，该院于2014年4月10日作出（2014）琼行终字第20号行政判决，维持（2013）海南二中行初字第132号行政判决。乐东县政府重新于2014年7月29日作出乐府复决定（2014）4号《行政复议决定书》，维持九府发（2012）54号《处理决定》。被上诉人不服向乐东黎族自治县人民法院提起行政诉讼，该院经审理作出（2014）乐行初字第13号《行政判决书》，撤销九府发（2012）54号《处理决定》，理由为：九府发（2012）54号《处理决定》程序违法。根据己生效的（2013）海南二中行初字第132号行政判决，（2014）琼行终字第20号行政判决，均明确确认九府发（2012）54号《处理决定》认定事实正确，适用法律并无不当，程序合法。在确认九府发（2012）54号《处理决定》合法、有效的相关裁决文书尚未被撤销的情况下，（2014）乐行初字第13号行政判决确认九府发（2012）54号《处理决定》违法，这显然与已生效的裁决文书相矛盾。综上，上诉请求：一、撤销（2014）乐行初字第13号《行政判决书》；二、维持上诉人于2012年12月27日作出的九府�（2012）54号《处理决定》。
上诉人九所镇政府向原审法院提交了以下证据：1、申请人周克亮、周绍庆土地确权申请书一份，证明申请人周克亮、周绍庆向镇人民政府申请土地确权。2、土地确权申请书送达回执一份、指界通知书送达回执三份、听证会、调解会送达回执三份、处理决定书送达回执三份、听证会笔录一份、调解会笔录二份，证明镇政府依法按程序作出处理。3、周氏家族四代生命延续录一份，证明原告及第三人有血缘关系。4、乐二村委会《关于周克亮、周绍庆和周大美发生祖传宅基地争议纠纷的调解意见》一份、乐二村委会《关于周克亮、周绍庆和周大美发生祖传宅基地争议纠纷的调解补充意见》一份，证明乐二村委会深入调查后对该争议地进行调解，认为祖传宅基地应按三份划分处理。5、调查笔录共十二份，证明镇政府深入村小组进行调查。6、调�笔录八份，证明双方发生纠纷后，由镇政府召集进行调解处理。7、宗地草图一份，证明争议地现状。8、民国33年的材料一份，证明买得旁边的土地，无权主张争议地使用权。9、海南省第二中级人民法院（2013）海南二中行初字第132号行政判决书一份、海南省高级人民法院（2014）琼行终字第20号行政判决书一份，证明已经两级人民法院认定。
上诉人周克亮、周毅、吴开引上诉称：一、（2014）乐行初字第13号《行政判决书》与已发生法律效力的司法文书相矛盾，依法应当予以撤销。根据已生效的海南省第二中级人民法院于2013年11月12日作出的（2013）海南二中行初字第132号行政判决，该判决明确确认：九府发（2012）54号《处理决定》认定事实正确，适用法律并无不当，程序合法。海南省高级人民法院于2014年4月10日作出的（2014）琼行终字第20号行政判决，维持了（2013）�南二中行初字第132号行政判决。由此可见，九府发（2012）54号《处理决定》已被发生法律效力的司法文书确认为合法、有效。在确认九府发（2012）54号《处理决定》合法、有效的相关裁决文书尚未被撤销的情况下，（2014）乐行初字第13号《行政判决书》确认九府发（2012）54号《处理决定》违法，这显然与已生效的裁决文书相矛盾，依法应当予以撤销。二、根据本案事实，上诉人周克亮除了本案争议地之外，九所镇乐二村委会并没有给其分配过宅基地，上诉人周毅、吴开引全家共有7口人，现居住房屋为平顶房约50平方米，瓦房约60平方米，人多居住面积少，而被上诉人周大美一家人自1985年就将全家人的户口迁往乐东县千家镇供销社，全家人属于“农转非”户口，可见被上诉人周大美已不是九所镇乐二村委会的村民，依法在乐二村委会已不再享有作为村民应当享有的�利，包括宅基地的使用权。所以，作为本案争议地享有所有权的九所镇乐二村委会完全有权不给被上诉人分配宅基地。九所镇政府本着尊重历史，尊重当地习俗，面对现实，解决好当事人纠纷之原则，从而将本案争议地一分为三，为上诉人周克亮、上诉人周毅、被上诉人周大美各享一块，是在依法履行职责。九府发（2012）54号《处理决定》是完全正确的，应当予以维持。综上，上诉请求：一、撤销（2014）乐行初字第13号《行政判决书》；二、维持乐东黎族自治县九所镇政府于2012年12月27日作出的九府发（2012）54号《处理决定》。
上诉人周克亮向原审法院提交了以下证据：1、林元利等十八份证言，证明争议地上原是第三人周克亮、周毅家居住的地方；2、乐二村委会的调查材料，证实本村委会认定事实；3、周氏家族四代生命延续录，证实第三人周克亮、周毅家是周�公周明昌的传人；4、1953年8月16日原崖县人民政府给邻居容华清颁发的土地房产所有证，证明该争议地与其相临之事实。
被上诉人周大美述称：九所镇政府违反程序法的规定，剥夺了答辩人的陈述、申辩权及举证权、听证权，并滥用职权，违法对原崖县人民政府已经确权给答辩人的宅基地进行第二次确权，适用不当的法律做出《处理决定》，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一、依据《土地权属争议调查处理办法》的有关规定，九所镇政府没有对该土地权属争议的申请进行登记立案受理，也未依法将申请书副本发送答辩人。答辩人无从得知应当在接到该申请书副本之日起30日内，提交答辩书和有关证据材料，进而违法剥夺了答辩人的陈述权、申辩权、举证权。而且参照《民事诉讼法》第八十六条规定，九所镇政府没有送达相关文书，仅村委会两名干部自行在送达回执上注明拒签，其违法行政不言自明。二、听证与处理违法。九所镇政府于2012年10月9日通知答辩人，其将于同年的1O月1l日上午召集双方当事人进行听证，此举违反了《国土资源听证规定》第二十五条第一款规定，“听证机构审核后，对符合听证条件的，应当制作《听证通知书》，并在听证的7个工作日前通知当事人和拟听证事项的经办机构。”否则，该听证会结论不能作为《处理决定》的依据，因此九所镇政府根据该听证会作出的《处理决定》违反程序法，也应予撤销。海南省高级人民法院原二审判决书明确认定，《处理决定》适用法律“确有不当”，依法也应当判决撤销。其一，海南省高级人民法院的（2014）琼行终字第20号行政判书查明，“虽然周大美、周克亮、周绍庆三家人历史上对争议地存在共同使用的情形，但确权时已不�在共用的证据。”可见，现状不是争议三方共同使用的土地，不能确定为共有土地使用权。其二，既然生效法律文书认定了《处理决定》适用上述法律进行确权“确有不当，”则不能依据《行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定做出维持判決。另外，原（2013）海南二行初字第132号案及（2014）琼行终字第20号案审理的是乐东县人民政府乐府复决字（2013）01号《行政复议决定书》的合法性，而本案全面审理的是九所镇政府《处理决定》的合法性，两者的各方当事人不相同，涉及法律关系不相同，审查的事实和依据的法律不相同。三、《处理决定》违反法律规定，将周国仁家已依法进行权属登记的1亩多宅基地的大部分，强硬分摊给周克亮、周绍庆使用，造成了“一地属三主”的格局。显然，九所镇政府将答辩人家一直合法使用至今的宅基地的大部分确权给周克亮、周绍庆，没有任何道理。依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条规定，“任何单位和个人不得以祖宗地为由要求确认土地权属。”周克亮、周绍庆等所提起的确认宅基地使用权诉求，违反该法条规定，九所镇政府应当决定不予受理。答辩人一家已取得原崖县人民政府依法颁发的土地权属的凭证，从1956年开始使用争议地的北边建有瓦房三间居住，房前屋后种植了椰子树、杨桃树等作物，且增打水井自用，应当按批准文件全部确权给答辩人，周克亮、周绍庆所谓的合法继承先祖的房屋，早已不复存在。综上，恳请法院依法维持原审判决。
被上诉人周大美向原审法院提交了以下证据：1、周大美身份证，证明原告的身份情况。2、乐东县人民政府乐府复决字（2014）4号《行政复议决定书》，证明原告向复议机关申请复议。3、《处理决定》，证明2012年12月27日作出的决定认定事实错误，程序违法。4、省高院（2014）琼行终字第20号行政判决书，证明被告适用法律确有不当。5、买卖菜圃地契约，证明1944年，周国仁（周大美之父）购买了位于争议地内的原周元溪、周元达的祖遗菜地且被当时的崖县人民政府所确权。6、广东省崖县人民政府1953年第642号土地房产所有证，证实第四区乐罗乡（镇）乐罗村民周国仁（周大美之父）一家的田地和宅基地情况。7、现场平面示意图及实况相片，证明原告家自1943年起就管理使用该争议地至今。8、《通知》，证明被告通知听证会是2012年10月9日发出，应到时间是10月11日，不合法。9、争议地的简图、听证会笔录，证明被告《处理决定》过程中，只是一个人所为。10、证书5页，证明被告送达拒收是虚假的。11、证人证言，陈凯华、陈运转证明该争议地上的树木、水井是原告周大美家种植和打出来的。
原审第三人乐二村委会未提交书面意见，其在庭审中述称其意见与九所镇政府意见一致。
原审第三人乐二村委会未向原审法院提交证据。
本案全部证据材料均已随案移送本院，均经二审庭审质证。
经审理查明，本案争议地位于乐二村委会范围，四至范围为：东至容绳通家界线，西至周绍保家后墙，南至陈作明家后墙，北至周大美家南面墙，东西宽19.8米，南北长22.2米，面积439.56平方米。诉讼各方当事人均认可周克亮、周绍庆和周大美的父辈曾在争议地上共同居住和生活。乐二村委会曾在1955年至1972年间使用过部分争议地。此后，周克亮、周绍庆、周大美三家迁往别处居住。1985年间，周大美家庭将户口迁出乐二村委会。2012年，周大美在其父亲于1944年所购买的土地上（争议地旁）建起楼房后，将争议地用围墙围了起来，周克亮、周绍庆因此与其发生争议。�克亮、周绍庆于2012年5月19日向九所镇政府申请宅基地使用权确权。九所镇政府受理该申请后，向争议双方当事人分别送达了《土地确权申请书》、《指界通知书》、《听证会、调解会通知书》等相关材料，但周大美均拒绝签收。经派员调查后，九所镇政府于2012年10月11日组织召开听证、调解会，但没有达成协议。2012年12月27日，九所镇政府作出54号《处理决定》。周大美不服，向乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）申请行政复议。乐东县政府于2013年6月28日作出01号《复议决定》，撤销了九所镇政府作出的54号《处理决定》。周克亮等三人不服，向本院提起行政诉讼。本院经审理于2013年11月12日作出（2013）海南二中行初字第132号行政判决，以01号《复议决定》缺乏事实依据为由，判决撤销乐府复决字（2013）01号行政复议决定，责令其在本判决生效后2个月�重新作出复议决定。乐东县政府不服，向海南省高级人民法院提起上诉，该院于2014年4月10日作出（2014）琼行终字第20号行政判决，维持了（2013）海南二中行初字第132号行政判决。乐东县政府重新于2014年7月29日作出乐府复决定（2014）4号行政复议决定，维持九府发（2012）54号《处理决定》。周大美不服，向原审法院提起行政诉讼，该院经审理作出（2014）乐行初字第13号行政判决。九所镇政府及周克亮等三人不服，上诉至本院。
另查明，周绍庆于2013年5月28日病故。
本院认为，本案的争议焦点是上诉人九所镇政府所作的九府发（2012）54号《处理决定》认定事实是否清楚、程序是否合法。原审判决撤销九所镇政府所作处理决定的理由之一是认为该府在处理争议地时，未查清宅基地使用权归属，该理由显然不当。土地权属争议，正是因为土地权属不清，当事人才申请人�政府处理的，只有经过人民政府依法处理后，才能够确定土地权属的归属。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四条明确规定：“确定土地权属和调查处理土地权属争议工作，应当坚持公平、公正和公开原则，以法律、法规和规章为依据，尊重历史和现实，实事求是，有利于社会稳定和经济发展。”第二十六条第二款又规定：“对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。”依据上述规定，查明争议土地的历史使用情况和使用现状是处理土地权属的重要依据。本案中，九所镇政府对争议地的使用情况调查的是否清楚，海南省高级人民法院作出的己生效的（2014）琼行终字第20号行政判决己明确认定：“九所镇政府作出的54号《处理决定》对争议地的权属来源和历史使用情况均进行了调查，争议地最早由周大美、周克亮和周绍庆的祖先周明昌使用，是周明昌的祖传宅基地，九所镇政府对此认定并无错误。”因此，可以认定54号《处理决定》认定的这一事实是清楚的。被上诉人周大美认为争议地由原广东省崖县人民政府于1953年给其父亲周国仁颁发了崖乐字第642号《土地房产所有证》，即其家庭已合法享有争议地的使用权，而54号《处理决定》却将争议地“一分为三”，确认为共用地，违反法律规定。对于该主张，己生效的（2014）琼行终字第20号行政判决认为，从第642号《土地房产所有证》原件看，“登记内容前后矛盾，无法确认宅基地的总面积跟前面记载三块宅基地的面积是否一致。因此，对该份证据的证明力无法确认，不能证明1953年时政府已经将争议地确认给周大美一家使用。”据此，�上诉人周大美以第642号《土地房产所有证》为依据，请求撤销54号《处理决定》，理由不能成立。原审判决认为九所镇政府作出（2012）54号《处理决定》没有受理登记表，没有告知当事人陈述、申辩权，属程序违法。已生效的（2014）琼行终字第20号行政判决也已对54号《处理决定》的程序是否违法作出了认定，认为“在程序方面，现有证据足以证明九所镇政府已经将相关法律文书送达给周大美。”据此，原审判决以54号《处理决定》程序违法为由判决撤销该处理决定，显然与生效判决所认定的事实相矛盾。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。54号《处理决定》本着尊重历史和现状的原则，结合集体经济组织的意愿，依职权对该争议地作出处理，其处理结果并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（一）项的规定判决如下：
撤销乐东黎族自治县人民法院2014年9月28日作出的（2014）乐行初字第13号行政判决；
维持乐东黎族自治县九所镇人民政府于2012年12月27日作出的九府发（2012）54号《九所镇人民政府关于周克亮、周绍庆与周大美宅基地使用权争议处理决定的通知》。
一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人周大美负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄海浪
代理审判员 李雪刚
代理审判员 刘 欢
二〇一五年一月三十日
书 记 员 李 治
附：本案适用的相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。