山东省沂南县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）沂南刑初字第432号
公诉机关山东省沂南县人民检察院。
被告人高某某，男，汉族。2002年7月至2012年9月在沂南县商贸工作办公室工作（其间：2004年2月任沂南县商贸工作办公室市场流通科科长，2012年4月任牲畜定点屠宰管理办公室股级干部），2012年9月至今在沂南县贸促会工作（其间：2013年2月至2015年5月任沂南县贸促会会展科科长）。2015年8月７日以滥用职权罪、受贿罪将其刑事拘留，同年8月21日被取保候审。
辩护人高本进，山东阳都律师事务所律师。
山东省沂南县人民检察院以沂南检公诉刑诉（2015）401号起诉书，指控被告人高某某犯滥用职权罪、受贿罪，于2015年10月23日向本院提起公诉。本院受理后，依法由审判员宗保山、薛丽、人民陪审员吉志强组成合议庭，于2015年12月11日公开开庭进行了审理，期间因刑法相关条款修改而中止审理。沂南县人民检察院指派检察员闫敬礼、张京明出庭支持公诉。被告人高某某及其辩护人高本进到庭参加诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控，高某某在担任沂南县商务局（前期叫商贸办）市场流通科、会展科科长期间，涉嫌下列犯罪事实：
（一）滥用职权罪
被告人高某某在担任沂南县商务局市场流通科、会展科科长间，在具体负责“病害猪无害化处理财政补贴”工作过程中，没有认真落实中央、市、县关于“病害猪无害化处理”实施方案中规定的工作程序、监督管理、工作职责、补助对象、补助资金使用原则等的政策性规定，在各生猪屠宰企业未进行“病害猪无害化处理”的情况下，未对各生猪屠宰企业申报的“病害猪无害化处理”材料认真调查核实的情况下，弄虚作假，甚至帮助指导生猪屠宰企业填写、编造虚假的“病害猪无害化处理”申请资金申报资料，违规将不符合“病害猪无害化处理”补助政策的企业予以申报补助，套取“病害猪无害化处理”补助资金，致使沂南县2007年至2011年“病害猪无害化处理”补助资金没有按规定政策落实，给国家造成直接经济损失1494140元；2012年5月份，虽各屠宰企业均上了焚烧炉，但均未真正对病害猪进行无害化处理，自2012年至2014年，仍然予以补贴，给国家造成直接经济损失2100000元，以上共计给国家造成直接经济损失3704140元，其行为构成滥用职权罪。
（二）受贿罪
被告人高某某身为国家工作人员，利用职务之便，为他人谋取利益，收受他人贿赂5000元，其行为构成受贿罪。
对上述指控，公诉机关提供了书证、证人证言、被告人的供述和辩解等证据。公诉机关认为，被告人高某某，身为准国家机关工作人员，在工作中违反国家病害猪无害化处理政策规定，造成国家直接经济损失3704140元，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，构成滥用职权罪；被告人高某某在工作中利用职务之便，为他人谋取利益，收受他人贿赂，数额较大，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百八十五条之规定，构成受贿罪，诉请惩处。
被告人当庭辩解称，资金补贴发放是领导决定的，数额也是领导决定的，包括发给哪些企业也是领导办理的，收取资金也是领导写好金额后给我们的，我们没参与，领导没安排我们去企业监督。
辩护人高本进的辩护意见如下：
（一）高某某在负责办理“病害猪无害化处理财政补贴”工作过程中的行为，完全是执行命令的行为，属于正常的工作职责行为，不是滥用职权的行为。高某某的行为不具备滥用职权罪的特征，不构成滥用职权犯罪。理由如下：
1、被告人高某某在主观上没有犯罪的故意，他从事的该项工作行为是严格按照领导的安排进行的，主观上是想把事情做好，圆满完成领导交代的工作任务，根本不存在明知是犯罪行为而故意为之的犯罪主观故意。
2、被告人高某某的行为客观上也没有违反法律规定的权限和程序，更不存在滥用职权或者超越职权的行为。滥用职权罪客观方面表现为违反或者超越法律规定的权限和程序而使用手中的职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。也就是说，滥用职权的行为必须是行为人手中有“权”，并且滥用权力，与危害结果有直接的因果关系，如果行为人手中并无此权力，或者虽然有权力但行使权力与危害结果没有直接的因果关系，都不能构成本罪。本案中，无论是发给各单位多少钱的财政补贴，还是从各单位收回多少钱，都是领导决定的，高某某没有权利决定，他在处理这个事情上的权力是由领导安排授权产生的，领导给他的权力就是要认认真真的把这项工作落实好，不要把上级发放下来的这些财政资金再被收回去了。他就是严格按照领导授予他的这些权力进行工作的，他没有超越领导授予的权力，不存在任何的超越职权或者是滥用职权的行为。
3、指控高某某的行为给国家造成直接经济损失367.1404万元的说法更是事实不清、证据不足。
公诉机关指控的造成损失的数额是根据发放的补贴款数额的出来的，按照该指控的逻辑就是说发放了多少补贴就造成了多少损失，这显然是不能成立的。事实上各个肉联厂都会有病害猪，对这部分病害猪都需要进行处理，多少公斤结节淋巴，指控机关并没有查明，只是根据发放了多少资金就认定为造成损失的数额，这实在是没有依据的。
（二）关于受贿罪
高某某受贿数额不大，情节轻微，不足以构成犯罪。
根据国家规定，该项补贴资金发放的流程，是由畜牧机关对生猪屠宰进行现场监督，对病害猪的头数确认是畜牧机关的职责。要发放这笔款项，必须是畜牧局的检疫人员对病害猪的数量进行盖章确认后，高某某这个科室才能将这些报表上报财政部门，因此对于监督的责任不是高某某的责任。
经审理查明，被告人高某某在担任沂南县商务局市场流通科、会展科科长间，在具体负责“病害猪无害化处理财政补贴”工作过程中，没有认真落实中央、市、县关于“病害猪无害化处理”实施方案中规定的工作程序、监督管理、工作职责、补助对象、补助资金使用原则等的政策性规定，在各生猪屠宰企业未进行“病害猪无害化处理”的情况下，帮助指导生猪屠宰企业填写、编造虚假的“病害猪无害化处理”申请资金申报资料，违规申报补助，致使沂南县2007年至2011年“病害猪无害化处理”补助资金没有按规定政策落实，给国家造成直接经济损失14914140元；2012年5月份，虽各屠宰企业均上了焚烧炉，但均未真正对病害猪进行无害化处理，自2012年至2014年，仍然予以补贴，给国家造成直接经济损失2210000元，以上共计给国家造成直接经济损失3704140元。
认定上述事实的证据如下：
1.被告人高某某的供述
我们主要负责监督生猪定点屠宰厂对病害猪无害化处理过程。这些屠宰厂对病害猪进行无害化处理之前应当通知我们并报送相关信息，对未建立这个系统的屠宰厂，在进行无害化处理之前，我们应该派人去现场监督无害化处理过程；我们自己没有单独去监督检查过。2012年之前，沂南县所有的杀猪企业都没有上无害化处理设备（焚烧炉），更没有进行无害化处理。2012年以后，也只是象征性的对一些不能食用的生猪产品进行过无害化处理，大部分都没有进行无害化处理。总的来说是我们监管不到位。
2009年开始要求生猪屠宰企业每月上报病害猪及病害猪无害化处理数量，上级对病害猪检出率有个比例要求，必须在这个比例范围内填报病害猪检出率，我们从来也没有进行核实过。申领补贴资金的统计月报表和记录表，为了申领这些补贴资金，才去填报的报表和数据，没有核实，数据都是照乎着填的，和我们分给他们企业的补贴资金对应起来就行。
补贴资金分配给县里后，每次都是局领导和我们大体上根据各个企业的平时经营情况，照乎着分配到这些企业，我们再根据分给这些企业的指标，告诉企业，然后我和小蔡再指导帮着企业把申报资料填好，再由我们把这些申领报表给申报到财政局。这些报表中的数据，也都是企业编造的。
根据政策规定，生猪定点屠宰企业没有进行病害猪无害化处理，应该不能享受这部分补助资金。当时考虑到反正这部分资金都是企业白得的，而且这些企业本来也就没有多少病害猪，更没有怎么进行过无害化处理，县内的外地企业都有份，作为本地企业，即使他们不生产经营了，也还是把这部分补助资金分给了他们。
2、证人证言
（1）证人蔡某的证言
证实了其在2007年刚到县商贸办生猪屠宰管理办公室工作的时候还没有病害猪无害化处理补贴资金，到了2007年11月份才开始正式有了病害猪无害化处理补贴资金，一直都是市场科负责管理。病害猪无害化处理的监督管理、补贴资金的申报审核等工作都一直是高某某带着我一块干的，直到今年的三月份之后，与病害猪无害化处理有关的职能才交给了县畜牧局。
我曾经听高某某说本来地方配套资金应该是省、市、县各负担一部分，但是省里、市里一直没有配套，我们县里也一直没有这部分配套资金，可是按照规定没有地方配套资金这个钱就不能往下发，要不然也不会把2007年、2008年我们发下去的上级补贴资金再扣回来。后来我们局里领导和财政局领导协商之后决定让屠宰企业把本来应该地方配套的资金先交上，然后再和中央补贴资金一块往下发，就这样从2009年开始，在省里来了补贴资金以后，我们发放补贴之前，都是我们科室先把每家企业的补贴资金数确定下来之后高某某带我一块上企业里通知他们把地方配套的百分之六十的资金交到县财政局账户上，同时我指导着他们或者我代替他们填的申请资料报表。
按照规定首先屠宰企业应该如实填报《病害猪损失财政补贴申领表》、《病害猪无害化处理费用财政补贴申领表》、补贴病害猪无害化处理月报表，月报表上记录好无害化处理病害猪头数及病害猪产品折合头数、无害化处理情况等，我们对企业报上来的病害猪数量进行核实后，将核实好的数据报到县财政局，由县财政局来发放补贴资金。
从2009年开始省里要求定点屠宰企业每月都上报病害猪及无害化处理情况，这之前没有要求过。我们是要求屠宰企业每月5号、10号报月报表，但是屠宰企业一般都会拖个几天。对于月报表里面的病害猪处理头数，我们对企业有个要求，就是在屠宰数量的千分之二到千分之五的范围之内上报，企业报上来报表之后经过局里领导批准我们再报到市生猪屠宰管理办公室。我们从来也没核实过企业上报的月报表，我觉着他们应该都是照乎着填上的。我们最终领取病害猪无害化处理补贴资金申报材料中的无害化处理月报表，是根据局里领导分配的补贴资金数额算出来病害猪头数之后编造出来的。按规定肯定不实事求是地填报表就不能领取这部分补贴资金。
其实我们自己也很清楚在2012年之前，我们县里的屠宰企业根本就没有进行无害化处理的，也不具备无害化处理的条件，因为各屠宰企业连无害化处理的设备都没有，在2012年之后，虽然屠宰企业都上了无害化处理设备，但上了设备也大多是摆摆样子，应付检查的，这些年我们也没听说过有几个搞无害化处理的，我们也从来没有到现场监督过。我们只有按照这个分配好的数额对应的头数编造出来申报材料，最终这部分补贴资金才能够顺利的发下去，上边来检查的时候也才能够应付过去。高某某没有安排我去监督过，他自己也从来没有去监督过。这些申报材料根本用不着核实，这些材料本身就是我们指导着屠宰企业或者是我直接代他们编造的，目的无非就是为了把补贴资金发下去。我们应该监督生猪定点屠宰企业无害化处理的过程并且核实屠宰企业上报的病害猪数量是否真实，我们还应该定期到企业去进行检查，特别处理、焚烧病害猪的时候，我们都应该临场监督。
就连企业的月报表数量，也是我们安排他们按上级的百分比照乎着报的，其实企业里根本就没有病害猪，2012年以后他们即使焚烧也只不过是烧点不能食用的淋巴、血脖等猪产品。按规定所有的病害猪以及不能食用的猪产品都得进行无害化处理。领这些补贴是以进行了无害化处理为前提的，没有处理肯定不能领取这些补贴。
在2012年商务部等九部委进行屠宰资格审核清理之前，我们县里的屠宰企业都不具备无害化处理的条件，虽然从多年前就要求屠宰企业必须安装无害化处理设施，但是咱县里的屠宰企业没有这种设施，在这次清理之后，我们才要求各屠宰企业必须上无害化焚烧炉（我记着2010年也提过这个要求，但是屠宰企业没有上的），没有这种焚烧炉的市里验收就不能通过，验收通不过就拿不到生猪定点屠宰证，企业就不能生产。就是从这时候开始我们县里的这些定点屠宰企业才算真正有了病害猪无害化处理设备。
这些工作都是高某某安排我干的，高某某指挥着我和他一块指导着企业填的报表或者我代替企业填好之后报上的，我就是干活的，报不报这些资料他们说了算。
（2）证人王某的证言
领过几次补贴款，我记着有一次领了两万五千来块钱，有一次领了五万来块钱，还有一次领了一万五千来块钱，具体领的次数和每次的数额我记不大清了。从开始有这个补贴到2014年这期间好像中间有两年没领到。我们报的数里边病害猪头数和处理猪产品折合的头数都是照乎着填的。
这几年都是我们先把一部分钱打到县财政局账户上，最后补贴资金和我们交上的钱再一块拨给我们，当时好像是高某某和我说的，这部分钱本来应该是咱县里配套的资金，因为县里没钱，所以商务局这边让我们先交上这部分钱顶替县里的配套资金，他们这样说我们也就照着做了。
在2012年5月份之前，我们厂子没有焚烧炉，也没办法进行无害化处理，在这之前我们没处理过，这之后我们处理过几次。高某某他们从来没有来现场监督过。
（3）证人张某1的证言
从2007年11月份有这部分补贴资金以后直到2013年期间，我们公司每年都会领到一部分病害猪无害化处理财政补贴资金。具体每年领多少钱我现在记不清了，算总数的话大概在十八、九万上，这个钱都是县财政局直接拨到我们公司账户上的。
我们这些屠宰场几乎没有什么病害猪，我们也没搞过病害猪无害化处理，每年就只是填了下表就把钱领出来了，可能就是因为这个原因，他们才会觉着这钱不是我们应得的，才又向我们要回去一部分补贴资金的。
高某某很清楚县里没有哪个厂子会搞无害化处理，即使有焚烧猪产品的也都是装装样子应付检查。我们公司一直没有安装病害猪无害化处理设备，也没有病害猪无害化处理的远程监控系统。公司成立以来，没有对病害猪及不能食用的病害猪产品进行过无害化处理。
高某某和小蔡他们来和我们说过之后，我们才知道有这部分补贴资金的。每年填申请材料的时候也都是高某某和小蔡两个人下来指导着我们厂里的会计填的，我们觉着填填表就能领到钱，跟白捡一样，他们让填资料我们就填了，后来每年补贴的钱确实也都发给我们了。
这些资料就是我们这些年申请病害猪无害化处理财政补贴资金的申请资料，其中病害猪统计月报表上的屠宰厂负责人签名都是我签的，无害化处理人员签名是我厂子里的工人签的，月报表上的处理情况等内容是我公司会计郭某某填的，高某某的签名是不是他本人签的我就不清楚了。每份资料里边的申领表可能是高某某他们填的也可能是会计郭某某填的，都是照乎着编上的，无非是为了领这部分补贴才造出来的表，报表上的每月屠宰量、病害猪处理头数、损失补贴头数、处理情况等内容都是编造上的。
高某某和小蔡偶尔来我们厂也就是走个过场，填表、报表都是他们帮着我们弄的，我们本来就没有什么病害所以他们从来也没来核实过病害猪数量，更不用提什么现场监督病害猪无害化处理了。
（4）证人高某1的证言
证实高某1领过病害猪损失补贴和病害猪无害化处理财政补贴资金，他的厂子没有病害猪，也没有进行病害猪无害化处理，所上报的材料都是根据要求编造的，不真实。
（5）证人潘某的证言
证实潘某领过病害猪损失补贴和病害猪无害化处理财政补贴资金，他的厂子没有病害猪，所上报领取补贴的材料都是根据要求编造的，不真实。2012年5月份以后上的焚烧炉，很少进行病害猪无害化处理，量也不大，监督部门是商贸办，高某某等人，没有进行无害化处理临场监督，商贸办两次要回九万元补贴资金。
（6）证人张某2的证言
证实企业很少有病害猪，2012年5月份以后上了焚烧炉，进行无害化处理量也很少，以前根本就没有进行过无害化处理。高某某负责病害猪无害化处理监管监督，病害猪数量他没有核实，所上报的申领补贴材料都是根据要求编的，有的材料商务局人员指导着填写的、编造的，2011年4月到2014年5月1日企业搬迁停产还领取了补贴资金。
（7）证人高某2的证言
证实领取过病害猪损失补贴和病害猪无害化处理补贴资金，申领资金材料是商务局的高某某、蔡某指导着填写的，厂子没有病害猪，即使有也是由猪贩子承担，更没有进行无害化处理，2012年春天以后上焚烧炉也很少进行无害化处理，只是走走样子而已。没有监控摄录系统，上了焚烧炉以后焚烧记录照乎着瞎填写的，病害猪主管部门是商务局的市场科，主管人员是高某某，他从来没有临场监督。
（8）证人李某1的证言
证实这几年一共领取了二十来万块钱的病害猪无害化处理财政补贴资金，2012年上的焚烧炉，也没有进行无害化处理。
（9）证人尹某的证言
证实领过好几年病害猪无害化处理财政补贴资金，具体领了多少钱记不清，具体事问李某1。
（10）证人韩某的证言
证实领过二十来万块钱的病害猪无害化处理财政补贴资金，申领材料都是商务局的高某某或小蔡来公司或电话通知分配给他们的补贴资金数额、折合的头数以及应交到县财政局配套资金数额，然后安排填写好报的，这几年都是按照这个套路办理的。病害猪无害化处理补贴资金的申领材料都是不真实的，都是根据高某某和小蔡的要求照乎着填写的，对病害猪没有进行无害化处理。对于不能食用的猪产品都是卖给了喂貂的，上了焚烧炉以后也没有使用焚烧。没有病害猪无害化处理远程监控系统，高某某和小蔡没有到现场监督。
（11）证人程某的证言
证实领取过三万元的病害猪无害化处理财政补贴资金，没有病害猪，也没有进行无害化处理，有部分不能食用猪产品自己喂狗了，申领补贴材料事先高某某安排填写好了，只是盖个章履行程序罢了，高某某去检查过，转一圈就走了，没有病害猪处理设备，2010年以后转行搞果品了。
（12）证人孙某的证言
证实2008年领取过一次不是7000元就是8000元病害猪无害化处理财政补贴资金，申领材料是根据高某某要求胡乱填写的，不真实，没有病害猪，也没有进行病害猪无害化处理，病害猪无害化处理监管部门是商务局的市场管理科，科长高某某，没有进行临场监督。
（13）证人李某2
证实领取了四次总数在七、八万元钱上，病害猪申领表的内容都是按照高某某他们的要求照乎着填写的，事实上根本没有那么多病害猪。
（14）证人高某3的证言
领过八十五、六万元病害猪无害化处理财政补贴资金，用于生产经营，商务局的小蔡电话通知到他们科，各个企业病害猪数量早已分配好算好，我们根据要求填写申领表，先交一部分配套资金，然后发钱，证实有焚烧炉，但是没有远程监控设备，病害猪无害化处理和相关资金的审核都是高某某科分管，从来没有对病害猪进行过无害化处理，对不能食用的猪产品处理过，高某某他们没有临场监督，从来没有来核实过病害猪无害化处理数量，申领材料都是根据要求填写的，不真实，无专门的病害猪无害化处理人员，有两个临时的，没有进行专门培训。
（15）证人赵某的证言
领过一万元钱的病害猪财政补贴资金，没有病害猪，处理时用油烧了顶多三头猪，没有正规的处理设备，使用汽油桶做的，没有人来临场监督过。
（16）证人高某4的证言
证实分管过病害猪无害化处理这项工作，至于资金发放都是李某丙局长把他和高某某叫到办公室说一下方案，申报材料、无害化处理监管等都由高某某去落实。
（17）证人刘某的证言
证实在2010年7、8月之前分管过病害猪无害化处理这项工作，具体工作是市场流通科负责，补贴资金具体如何分配、发放都是高某某他们科室和一把手一块研究决定。
3、书证
（1）国务院第525号令；商务部、财政部令2008年第9号文件：生猪定点屠宰厂（场）病害猪无害化处理管理办法；屠宰环节病害猪无害化处理财政补贴资金管理暂行办法。
（2）查账笔录，附拨付报告及明细一宗，证实病害猪无害化处理资金拨付情况。2007年至2014年，沂南县共计收到病害猪无害化处理中央补贴资金4457480元，在2010年、2011年两个年度扣回570000元，实际发放给屠宰企业3887480元。
（3）沂南县国丰肉联厂2007年11月至2014年10月申请补贴的申请表。
（4）沂南县商贸工作办公室关于病害猪无害化处理中央补贴资金方案的报告及给各年度各个企业的拨付明细。
（5）沂南县人社局、商务局高某某任职文件通知一宗。证实高某某任职情况。
（6）户籍证明一份，证实高某某的身份情况。
本案事实清楚，证据确实充分，足以认定。
本院认为，被告人高某某在具体负责“病害猪无害化处理财政补贴”工作过程中，没有认真落实中央、市、县关于“病害猪无害化处理”实施方案中规定的工作程序、监督管理、工作职责、补助对象、补助资金使用原则等政策性规定，未对各生猪屠宰企业申报的“病害猪无害化处理”材料认真调查核实的情况下，弄虚作假，帮助指导生猪屠宰企业填写、编造虚假的“病害猪无害化处理”申请资金申报资料，违规将不符合“病害猪无害化处理”补助政策的企业予以申报补助，套取“病害猪无害化处理”补助资金，其行为侵犯了国家财产，严重损害了国家机关的正常活动和声誉，构成滥用职权罪，公诉机关指控罪名成立，应当追究其刑事责任。被告人高某某又利用职务便利，非法收受他人财物。审理过程中，《刑法修正案九》及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律问题的解释》出台，受贿罪追诉数额发生变化，被告人高某某收受数额较小，其行为不构成犯罪。公诉机关指控被告人高某某犯受贿罪不能成立，不予支持。
对被告人及辩护人提出的关于被告人高某某主观上不存在滥用职权的故意，是服从领导的决定，其个人没有权力决定病害猪无害化处理金的使用；其行为亦没有使公共财产、国家和人民利益遭受损失，因此指控被告人滥用职权不能成立的辩护意见。被告人高某某作为该项目的具体负责人员，其熟知关于“病害猪无害化处理”实施方案中规定的工作程序、监督管理、工作职责、补助对象、补助资金使用原则等的政策性规定，并应正确履行职责，以保证国家政策的正确实施，相反被告人高某某却弄虚作假，甚至帮助指导生猪屠宰企业填写、编造虚假的“病害猪无害化处理”申请资金申报资料，违规将不符合“病害猪无害化处理”补助政策的企业予以申报补助，套取“病害猪无害化处理”补助资金，致使国家补助资金被套取，主观上虽然被动，但却明知，客观上具体实施了滥用职权的行为，因此该辩护意见不能成立，不予采纳。但鉴于被告人高某某的犯罪行为系套取国家资金行为的环节之一，作为政府工作人员被动实施了滥用职权的行为，主观恶性较小，起作用小，又无犯罪前科，可对被告人高某某免予刑事处罚。
依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条之规定，判决如下：
被告人高某某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
追缴赃款5000元上缴国库（赃款存于沂南县人民检察院）。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内通过本院或直接向山东省临沂市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 宗保山
审 判 员 薛 丽
人民陪审员 吉志强
二〇一六年十一月二十一日
书 记 员 路兆倩