浙江省绍兴县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）绍行初字第56号
原告冯信中。
原告劳霞仙。
原告冯奇明。
上述三原告的共同委托代理人吴刚。
被告绍兴市柯桥区国土资源局。
法定代表人钱建明。
委托代理人何建航。
委托代理人王栋梁。
第三人冯伟良。
委托代理人于岩。
原告冯信中、劳霞仙、冯奇明诉被告绍兴市柯桥区国土资源局（以下简称区国土局）不履行法定职责一案，于2013年9月11日起诉来院，本院于当日立案受理，并于同年9月13日向被告送达了起诉状副本及举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2013年10月24日公开开庭进行了审理。原告劳霞仙及其委托代理人吴刚，被告区国土局的委托代理人何建航、王栋梁，第三人冯伟良及其委托代理人于岩均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告冯信中、劳霞仙、冯奇明于2013年6月20日向被告提出申请要求查处第三人冯伟良违法用地建房，责令退还非法占用土地，限期拆除在非法占用的土地上所建的房屋。被告区国土局在起诉前未作出处理决定。
原告冯信中、劳霞仙、冯奇明诉称：原告的住宅于1996年、2002年合法审批建造。2011年6月，第三人冯伟良在原告的住宅旁边开始建房。2012年6月，原告发现自家房屋墙体大面积开裂，认为系第三人建房引起，故多次向相关部门信访，但均未果。经原告了解，第三人在该处建房未经合法审批。为此，原告于2013年6月20日向被告提交检举、控告信，要求被告依法履行查处第三人违法建房，责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上所建的房屋的职责。然时至今日，被告对原告提出的查处申请未给予任何答复，又没有依法作出查处，被告不履行法定职责的行为显然违法。为此，原告特起诉法院，请求判令被告履行责令第三人限期拆除在非法占用的土地上新建房屋，退还非法占用的土地的法定职责。
原告在起诉时提供了以下证据：证据1、检举、控告信一份；证据2、邮寄凭证一份，上述二份证据证明其曾于2013年6月20日向被告提出检举、控告，申请被告依法查处被检举人冯伟良违法用地建房的事实，并责令其退还非法占有的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的事实；证据3、建房用地批准通知书、农村村民建房用地报批表复印件各一份，证明原告房屋系经合法审批的事实；证据4、信访事项处理意见书一份，证明福全镇人民政府答复情况的事实；证据5、照片一组三张，证明原告因第三人非法建房致原告房屋受损的事实。
被告区国土局辩称：一、原告以第三人冯伟良没有获得合法审批手续在其住宅旁边建造房屋，向有关部门提出检举控告，接到举报后，福全镇城建监察中队、国土所均到现场实地调查，由于该地块属于村庄建成区（保留区），符合村镇建设规划，福全镇人民政府依照职权及相关法律规定，对该起违章建房投诉进行调查，并对冯伟良发出城建监察责令限期改正违法（章）行为通知书（编号：20130107），故被告再启动行政处罚程序缺乏法律依据。二、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”以及《绍兴县人民政府关于进一步加强农村个人建房管理的若干意见》（绍县政发（2006）35号）文件规定：“县建设局主要负责村镇规划区内的各类违法建设农房行为的执法程序工作，县国土局主要负责村镇规划区以外的各类非法占用耕地行为的执法程序工作。各镇（街道）具体负责查处辖区内的各类违法建设，以及违法建设信访的处理工作”。据此，本案应由所在地的镇人民政府或县建设局负责处理。综上所述，原告的举报事项，已由相关职能部门启动处理程序，被告也按照法律及我县有关农村个人建房管理政策履行了职责，原告的诉讼请求，违背事实和法律，请求依法驳回。
被告区国土局于2013年9月22日向本庭提供了以下证据及依据：证据1、检举、控告信复印件一份，证明原告举报事实；证据2、福全镇梅峰村社区规划图三份（来源于规划局），证明冯伟良建房位于村庄建成区（保留区），符合村镇建设规划的事实；证据3、冯伟良个人建房土地总体规划图一份，现状图一份（来源于国土资源局），证明冯伟良户建房用地为建设用地，符合土地利用总体规划的事实；证据4、农村私人建房用地批准通知书复印件一份及示意图复印件一份；证据5、村委证明一份。上述证据4-5，证明冯伟良户建房用地已经福全镇人民政府批准，因安全问题易位的事实；证据6、城建监察谈话笔录一份；证据7、信访事项处理意见书复印件一份；证据8、城建监察责令限期改正违法（章）行为通知书及现场照片原件各一份；上述证据6-8，证明福全镇人民政府已对冯伟良户建房问题进行调查、处理的事实。依据：绍县政发（2006）35号文件第五条规定、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定。
第三人冯伟良述称：一、原告墙体开裂与第三人无关，系原告自已建造方法不当造成的。原告于2002年建造第三间房屋时，新建房屋墙体使用的砖是贴着原来的墙体堆砌的，并未插入原墙体内，也未与原墙体采取任何连接或固定措施，从照片上可以清晰反映这一事实。同时其所用多为破旧砖块，且砖块堆砌时排列不规则，时间久必然导致其墙体侧倾，且这种侧倾并不能称之为开裂。2002年原告建造第三间房屋时并未经批准，当时属违建，其因后来缴纳了罚款并补办了手续才合法的。原告与第三人的宅基地均是1996年批准和调整的，当时调整的双方宅基地间距为5.8米，原告违法建造了第三间房屋才使双方间距缩小为2米。原告若主张其房屋墙体倾斜系第三人建房所致，其应承担举证责任，但原告未提供相应的证据。二、第三人系合法使用宅基地。1996年村委统一报批一批宅基地（包含原告宅基地），并经本案被告批准，该批文2002年才经村委交付第三人。当时因安全问题，才将第三人的宅基地调整至现位置。1996年，由村委在现宅基地位置给第三人定桩确位的。即使调整后需报国土等主管机关审批，也应由村委负责，第三人获得宅基地位置并不由第三人决定的，是村委按照规划安排，并负责报送审批。因此第三人认为自已的宅基地是合法的。2002年原告增补违建审批手续时，由其签字确认并经村委同意报送的审批表中，其四址明确标明西至冯伟良即第三人，说明原告于2002年补办违建手续时已十分清楚其西侧为第三人宅基地。原告补办的违建手续经村委、镇政府、城建、国土及原绍兴县人民政府盖章同意确认，实际上也确认了第三人的宅基地位置。这一点在金文通的建房审批手续中载明的四址也已明确。三、如行政机关认为第三人违法使用现有宅基地，那么，只要现有政策允许，第三人愿意按行政机关的要求补办土地使用、规划等手续，达到行政机关管理的目的。四、第三人认为，本案原告无诉讼主体资格，被告是否履行职责均与原告无任何利害关系。如被告答辩所称，第三人所使用宅基地块属于村庄建成区，系村、镇规划区以内的住宅建设用地，规划行为本身经过论证及批准，具有合法性及合理性。原告主张第三人房屋建造造成其房屋开裂，应属于民事诉讼范畴，至于被告是否履行查处职责，均是被告或者其他行政机关与第三人之间的行政管理范畴，与原告无任何利害关系。根据《行政诉讼法》及解释，本案原告并不具有行政诉讼的主体资格。综上，请求依法驳回原告的起诉。
第三人冯伟良在庭审过程中向本院申请调取了冯信中、金文通户的报批表。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
一、原告提交的证据1-2，被告及第三人无异议，本院予以确认。证据3，被告质证请法庭予以核实，第三人质证认为该证据系复印件，不发表质证意见。本院认为，因该证据系复印件，其真实性无法确认，对其证明力，不予确认。证据4，被告及第三人质证均无异议，被告认为可以证实所在地人民政府已对原告的信访经过相关调查并作出答复处理的事实。本院认为，该证据与本案缺乏关联，不予确认。证据5，被告质证对其真实性有异议；第三人质证对其关联性有异议。本院认为，该证据与本案缺乏关联性，对其证明力，不予确认。
二、对被告提交的证据1，原告及第三人质证无异议，本院予以确认。证据2-3，原告质证对其真实性有异议；第三人质证无异议。本院认为，第三人冯伟良的所建房屋符合村庄规划与其所建房屋是否经合法审批系二个不同的法律范畴，与本案缺乏关联，不予确认。证据4系复印件，原告质证对其真实性有异议；第三人质证无异议。本院认为，该证据系复印件，其真实性，无法确认，对其证明力，不予确认。证据5，原告质证有异议；第三人质证无异议。本院认为，该证据可以确认第三人冯伟良现所建房屋系易位建设的事实，但土地审批应当经相关有权部门进行审批，村委无权作出审批，对其证明力，不予确认。证据6，原告质证认为缺少被谈话人的签名，不能作为有效证据；第三人本人当庭辩认后表示无异议。本院认为，该谈话笔录系福全镇城建监察中队于2012年12月20日对第三人进行调查的谈话笔录，尽管形式上无当事人的签名确认，但在庭审中第三人辩认后明确表示认同，其真实性予以确认，但因该证据与本案缺乏关联，对其证明力，不予确认。证据7，原告质证认为信访处理并不能排除被告履行法定职责的义务；第三人质证无异议。本院认为，该证据与原告提供的信访事项处理意见书系同一文本，但该信访处理意见系绍兴县福全镇人民政府作出的信访意见，与本案原告诉请缺乏关联性，不予确认。证据8，原告及第三人质证均无异议，本院予以确认。
对于被告的法律适用问题，原告认为被告应按土地管理法执行，绍兴县人民政府（现为绍兴市柯桥区人民政府）无权将国土部门的法定职责进行划分，被告应当履行法定职责；第三人无异议。
三、对本院依第三人冯伟良申请调取的冯信中、金文通户的报批表，原告质证对该证据无异议，但认为不能证明第三人冯伟良的房屋经合法审批的事实；被告质证对其真实性无异议，可以确认第三人房屋的界址相邻事实，是否获得审批系福全镇人民政府的权限职责。本院认为，冯信中、金文通的报批表系该二户建房的审批表，尽管该报批表中均载明第三人冯伟良与该二户所审批房屋的位置，但并不能因此可以推定冯伟良的房屋已经合法审批，对其证明力，不予确认。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
2013年6月20日，原告以第三人冯伟良所建房屋用地未经审批为由，向被告区国土局提出检举、控告，要求其查处本案第三人冯伟良违法用地建房一案。被告收到原告申请后，认为第三人冯伟良的违法用地建房一案按绍县政发（2006）35号文件第五条规定应由绍兴县福全镇人民政府（现为绍兴市柯桥区福全镇人民政府）或绍兴县规划局（现为绍兴市柯桥区规划局）查处，且该案已由原绍兴县福全镇人民政府于2013年1月7日作出编号为20130107号责令限期改正违法（章）行为通知书，责令第三人冯伟良自行拆除所建的座落于绍兴市柯桥区福全镇梅峰村上马湾的三间楼房。同年5月29日，该镇作出福信复字（2013）001号信访事项处理意见书。因此被告既未向原告予以告知说明，亦未对第三人冯伟良的建房用地情况进行调查处理。原告不服，向本院提起诉讼。
另查明，原告所建房屋座落于绍兴市柯桥区福全镇梅峰村上马湾17号，其中于1996年建造二间三层楼房，2002年8月再建造一间二层楼房。第三人冯伟良于1996年12月经审批取得座落于绍兴县福全镇上马湾宅基地119.7平方米，因安全问题未在该处宅基地上建房，后经该村村委同意于2011年易位至上马湾18号即原告西侧建造三间楼房。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：县级以上人民政府土地行政管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案被告区国土局系绍兴市柯桥区域内的土地行政主管部门，其被告主体适格。被告负有对本辖区内对违反用地行为的监督检查和查处职责。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条规定：下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。本案原告与第三人系邻居，原告要求被告查处第三人违法建房的具体行政行为与原告涉及相邻权，故本案原告主体资格适格。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案第三人冯伟良在福全镇梅峰村上马湾18号所建的三间楼房的宅基地用地未经相应人民政府批准，违反了法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定：农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建造住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。故被告对违法用地履行查处职责系其法定职责，被告在收到原告的查处申请后，未作出任何处理决定系不履职行为，其辩解根据县政发（2006）35号文件第五条规定应由绍兴县福全镇人民政府或绍兴县规划局查处，本院不予采纳。原告诉请要求被告履行对第三人冯伟良违法用地的查处职责，于法有据，本院予以支持。对于要求被告履行责令第三人退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建房屋的诉讼请求，系被告履行查处职责范畴，对此本案不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决如下：
判令被告绍兴市柯桥区国土资源局在本判决生效后二个月内履行对第三人冯伟良违法用地的查处职责；
案件受理费50元，由绍兴市柯桥区国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院（在递交上诉状之日起七日内，预交上诉案件受理费50元，逾期不交则按自动撤回上诉处理。款汇至浙江省绍兴市预算外资金财政专户，帐号090000189100001427，开户行绍兴市商业银行业务部，邮编312000）。
审判长 郭海东
审判员 雷红莉
审判员 桑伟强
二〇一三年十二月九日
书记员 胡雪莉