广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤0606行初205号
原告广州市轮回投资咨询有限公司，住所地广东省广州市天河区黄村大道2号1119号。
法定代表人范修锋。
委托代理人舒新颖，广东德而赛律师事务所律师。
被告佛山市南海区不动产登记局，住所地广东省佛山市南海区桂城街道南海大道北28号。
法定代表人简陆芽，局长。
出庭负责人黄慧君，副局长。
委托代理人葛青，该局工作人员。
委托代理人邓日科，广东法品律师事务所律师。
原告广州市轮回投资咨询有限公司诉被告佛山市南海区不动产登记局政府信息公开一案，原告于2018年2月5日向本院提起诉讼，本院当日立案受理。本院依法组成合议庭，于2018年3月21日公开开庭审理了此案。本案开庭时，原告的委托代理人舒新颖，被告的负责人黄慧君及被告的委托代理人葛青、邓日科均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，根据佛山市中级人民法院（2007）佛中法执字第506号跟字1号执行裁定书，原告为佛山市南海区大沥南大实业开发公司（以下称简南大公司）、佛山市南海区大沥港力商业贸易企业集团公司（以下简称港力公司）的合法有效的债权人。原告经调查发现在南大公司以及港力公司名下分别有一块土地，土地证号分别为国用（1989）008735以及国用（1997）特040**。南大公司以及港力公司在债务到期后将上述两块土地分别转让他人，未用于偿还债务且至今未偿还欠款。为了解上述土地的相关情况，查清土地转让款的去向，原告根据《不动产暂行条例》第二十七条“权利人、利害人可以依法查询、复制不动产资料，不动产登记机构应当提供。”《不动产登记操作规范（试行）》19.1.1“登记资料范围，不动产登记资料包括：1不动产登记簿等不动产登记结果；2不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份证明、不动产权属来源材料、登记原因文件、不动产权籍调查表等申请材料；不动产登记机构查询、询问、实地查看或调查、公告等形成的审核材料；其他有关机关出具的复函、意见以及不动产登记过程中产生的其他依法应当保存的材料等。”的规定，于2017年11月23日通过EMS特快专递向被告申请查询上述两块土地的原始登记资料，被告于2017年11月24日签收。据南海区机构编制委员会公开的南机编[2015]17号：“二、区不动产登记局主要职责为：（一）贯彻执行国家、省、市有关不动产登记的法律、法规、规章和政策；……；（五）负责不动产登记信息基础平台管理，实现信息资源共享；（六）负责不动产登记资料的收集、整理、共享、汇交、归档和档案管理。指导不动产登记资料社会查询服务；……”的文件，显示南海区不动产登记机构即为被告。原告向被告申请查询相关土地内档文件，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第一百条“对符合本实施细则规定的查询申请，不动产登记机构应当当场提供查询；因情况特殊，不能当场提供查询的，应当在5个工作日内提供查询”的规定，被告应当在5个工作日内提供查询服务，但距原告提出申请至今未收到被告的答复。现起诉请求：1.确认被告行政不作为违法，判决被告立即为原告办理查询、复印土地证号为国用（1989）008735以及国用（1997）特040**的土地的不动产登记原始资料事宜；2.本案的案件受理费由原告预交，待法院判决后按照被告的承担比例退还原告。
原告在诉讼中提交以下证据：原告的营业执照，被告的组织机构代码查询结果，（2006）佛中法民四终字第183号民事判决书、（2007）佛中法执字第506号跟字1号执行裁定书，南海区不动产登记查询申请表、EMS快递单（1047506177227）、EMS物流信息，土地登记信息卡——国用（1989）008735、土地登记信息卡——国用（1997）特04033，土地档案电脑查询信息表（陈广拥有的土地证号为国用（2001）特040014土地、陈传奇拥有的土地证号为国用（2001）特0400**的土地），《印发佛山市南海区不动产机构编制方案的通知》（南机编[2015]17号）。
被告辩称，一、原告并没有依法提出本案的不动产登记资料查询，其诉求被告不作为没有依据，不符合起诉条件，应裁定驳回起诉。《不动产登记暂行条例实施细则》第九十七条第二款规定：“权利人、利害关系人按照《条例》第二十七条规定依法查询、复制不动产登记资料的，应当到具体办理不动产登记的不动产登记机构申请。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”该法第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。本案中，原告在2017年11月23日通过EMS向被告和佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海国土局）同时邮寄了内件品名为“信息公开国用（1989）008735号国用（1997）特04033号土地原始登记资料”的邮件。换言之，原告并未到办理涉案两宗地的不动产登记机构的场所提出查询复制不动产登记资料的申请，而是以邮寄方式向被告提出了政府信息公开申请，不仅提出形式不符合法定要求，连内容也是政府信息公开而非不动产登记资料查询。由于原告并未举证证明其已明确合法地向被告提出不动产登记资料查询申请，而不动产登记资料查询申请属于依申请而非依职权履行职责的情形，原告也没有正当理由解释其不能举证的行为，因此原告起诉不符合上述规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，本案应驳回原告起诉。二、实际上，原告只提出了政府信息公开申请，且作为南海区不动产登记机构的南海国土局已就原告的政府信息公开申请作出了答复，不存在不作为。（一）原告提出本案相关的政府信息公开申请后，已经依法获取了答复。2017年11月24日，被告和南海国土局同日收到了上述所称的原告于11月23日邮寄的明确注明为政府信息公开申请的邮件。因为两封邮件的申请材料、申请内容和涉及的不动产完全一致，且南海区的不动产登记机构即不动产登记资料查询机构为南海国土局，因此南海国土局将两邮件作为重复的同一份申请进行处理答复。2017年12月14日，南海国土局作出并同日向原告邮寄《佛山市南海区国土城建和水务局关于补正申请告知书》，明确告知已收到原告的政府信息公开申请，并因不动产登记资料查询与政府信息公开存在根本差别故要求更正申请材料。2018年1月9日，南海国土局根据原告补正提交的情况说明，就其提出的政府信息公开申请作出了编号：2018033的《佛山市南海区国土城建和水务局关于政府信息公开申请的答复》，并于次日向原告邮寄，再次明确不动产登记资料查询与政府信息公开存在根本差别，并提供了不动产登记资料查收的提出方式和不动产登记资料查询地点。至此，南海国土局和被告已经按原告实际提出的政府信息公开申请作出了答复，不存在不作为。（二）南海国土局负责南海区范围内不动产登记和建立不动产登记信息公开查询系统，方便社会依法查询等工作（即包括不动产的登记、查询工作），针对原告的两份重复的同一的政府信息公开申请，由南海国土局一并作出处理答复，并无不当。1.南海区国土局有职权对原告的两份重复的同一的政府信息公开申请作出答复。根据南机编〔2015〕17号《关于印发佛山市南海区不动产登记局机构编制方案的通知》，南海国土局负责全区土地登记、房屋登记等不动产登记工作，建立不动产登记信息公开查询系统，方便社会依法查询。另外，根据《佛山市南海区国土城建和水务局关于印发<南海区不动产登记局印章管理办法>的通知》第九条规定可知，涉及公民、法人或其他组织的权利义务的具体行政行为对外用章，都统一使用南海国土局的公章。关于不动产登记、查询等相关公章，经佛山市公安局南海分局确认，也是以南海国土局的名义进行刻印的，实际上南海区范围内所有的不动产登记发证、档案资料查询等具体行政行为均是以南海国土局名义盖章作出。上述事实在行政诉讼中已经被各级法院的生效裁判文书予以了确认。2.原告清楚知悉南海国土局已对原告的两份重复的同一的政府信息公开申请作出了答复。原告曾多次申请不动产登记资料查询，就其获取的涉案两宗土地的不动产登记结果即《土地登记档案电脑查询信息表》，盖章的部门为南海国土局（公章为“佛山市南海区国土城建和水务局不动产登记档案查询专用章”，详见原告提供的证据）。另外，在处理上述信息公开申请过程中，原告在2017年11月22日向南海国土局邮寄的《情况说明》也明确载明：“……那我司就只有直接向南海区履行不动产登记行政职能的贵局申请查询。”可见，原告明确知道南海国土局是不动产登记机构和不动产登记资料查询机构，也明确知道其寄给南海国土局和被告的邮件已由南海国土局合并处理答复。三、退一步而言，若原告坚持诉求的是不动产登记资料查询事宜，而由于被告实际并不具备提供不动产登记资料查询、复制的主体资格和职权，因此被告并非本案适格被告。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”如上所述，在佛山市南海区，包括不动产登记及资料查询的事项均以南海国土局对外作出，该点已经生效裁判文书确认，且原告对此也是清楚知悉的，因此，就不动产登记资料查询而言，被告并非适格的主体。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条第一款和第六十九条第一款（三）项的规定，原告应变更被告为南海国土局，否则本案应裁定驳回起诉。四、原告清楚知悉其提交的申请材料不符合获取涉案不动产原始登记资料的法定条件，在已得到明确答复的前提下，仍恶意、多次的提出政府信息公开、不动产登记资料查询申请；对该恶意、重复的行为无论是否答复，对原告的合法权益也不产生实际影响，应驳回起诉。（一）原告明知不符合法定获取条件，仍恶意、重复浪费司法、行政资源。2017年2月20日及2017年3月29日，南海国土局已对原告的政府信息公开申请作出了《佛山市南海区国土城建和水务局关于政府信息公开申请的答复》（答复编号分别为2017114、2017277），上述答复均已告知原告，不动产登记资料查询与信息公开有根本差别，不动产登记资料查询应依据《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》的规定进行，并告知了查询受理机构。此后，原告遵循上述告知，已向不动产查询窗口、南海国土局提出不动产登记资料查询申请42次，涉及不动产登记档案359份。故原告十分清晰不动产登记资料查询的法律规定与办事流程，期间原告已多次被书面或口头告知若需要查询复印其他单位名下的不动产登记原始资料的，须取得不动产权利人的同意后再持相关材料到指定地点申请（其中就包括本案中原告提及的土地证号为国用（1989）008735和土地证号为国用（1997）特0400**的土地的不动产登记原始资料查询）。但对于其依法无法获取的材料，其有选择性地恶意通过重复、多次提出政府信息公开申请，尤其是再次提出本案的政府信息公开申请，实在恶劣并浪费行政资源，应予谴责。针对原告的恶意行为，2018年1月5日，南海国土局再次根据原告的政府信息公开申请作出了答复编号：2018017的《佛山市南海区国土城建和水务局关于政府信息公开申请的答复》，明确告知：南海国土局负责土地登记工作，目前仍作为对外承担不动产登记及不动产档案查询职能的机构。原告在明知上述情况的情况下，仍然提出本案行政诉讼，属于极其恶劣的浪费司法和行政资源的行为，不应予以支持。（二）即使按原告主张的被告没有答复，其合法权益即知情权也没有因此受到侵害，被告的行为不对原告合法权益产生实际影响，本案应裁定驳回起诉。如上所述，由于原告已清楚知悉涉案不动产原始登记资料可合法获取的方式、途径，原告不能获取不动产原始登记资料不是因为行政部门不合法提供，而是因为原告不能依法提供申请材料而已，因此即使按原告所称，被告没有就此回复原告，也不对原告的合法权益产生实际影响，原告在不动产登记查询方面的知情权没有受到侵害。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，本案应裁定驳回起诉。综上所述，原告的政府信息公开申请已依法得到处理答复，被告不存在不作为；即使按原告主张，被告也不是适格被告、被告行为也不对原告合法权益产生实际影响，对原告的恶意、重复行为，请求法院依法裁定驳回起诉。
被告在诉讼中提交以下证据：原告在2017年11月23日向南海国土局邮寄的内件品名为“信息公开国用（1989）008735号国用（1997）特04033号土地原始登记资料”的邮件、EMS邮单和邮件查询记录，原告在2017年11月23日向佛山市南海区不动产登记局邮寄的内件品名为“信息公开国用（1989）008735号国用（1997）特04033号土地原始登记资料”的邮件、EMS邮单和邮件查询记录，南海国土局2017年12月14日作出的《佛山市南海区国土城建和水务局关于补正申请告知书》、EMS邮单及邮件查询记录，原告邮寄给南海国土局的《情况说明》、EMS邮单及邮件查询记录，南海国土局2018年1月9日作出的编号：2018033的《佛山市南海区国土城建和水务局关于政府信息公开申请的答复》、EMS邮单及邮件查询记录，《关于印发佛山市南海区不动产登记局机构编制方案的通知》（南机编[2015]17号）、《佛山市南海区国土城建和水务局关于印发<南海区不动产登记局印章管理办法>的通知》（南国土[2015]453号）、佛山市公安局南海分局确认的印章制作许可证及印模样式，（2016）粤06行初117号行政裁定书，《佛山市南海区国土城建和水务局关于政府信息公开申请的答复》（2份，答复编号：2017114、2017277），原告2017年至今在佛山市南海区查询不动产登记信息的统计表（共查询次数42次、档案359份）、42次查询申请表和授权材料，南海国土局2018年1月5日作出的编号：2018017的《佛山市南海区国土城建和水务局关于政府信息公开申请的答复》。
被告在诉讼中提交以下法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》。
经审理查明，原告在2017年11月23日通过EMS向被告和南海国土局同时邮寄了内件品名为“信息公开国用（1989）008735号国用（1997）特04033号土地原始登记资料”的邮件。2017年11月24日，被告和南海国土局同日收到了上述邮件。因为两封邮件的申请材料、申请内容和涉及的不动产完全一致，且南海区的不动产登记机构即不动产登记资料查询机构为南海国土局，因此南海国土局将两邮件作为重复的同一份申请进行处理答复。2017年12月14日，南海国土局作出并同日向原告邮寄《佛山市南海区国土城建和水务局关于补正申请告知书》，明确告知已收到原告的政府信息公开申请，并告知因不动产登记资料查询与政府信息公开存在根本差别故要求原告更正申请材料。2018年1月9日，南海国土局根据原告补正提交的情况说明，就其提出的政府信息公开申请作出了编号：2018033的《佛山市南海区国土城建和水务局关于政府信息公开申请的答复》，并于次日向原告邮寄，再次明确不动产登记资料查询与政府信息公开存在根本差别，并提供了不动产登记资料查收的提出方式和不动产登记资料查询地点。2018年2月5日，原告向本院提起行政诉讼。在诉讼过程中，本院明确告知原告本案的被告不适格，应将被告变更为南海国土局，原告明确表示因已另案起诉了南海国土局，对于本案，由法院依法处理。
另查，《关于印发佛山市南海区不动产登记局机构编制方案的通知》（南机编[2015]17号）规定，被告为南海国土局的直属行政机构。《佛山市南海区国土城建和水务局关于印发<南海区不动产登记局印章管理办法>的通知》（南国土[2015]453号）第九条规定：涉及公民、法人或其他组织的权利义务的具体行政行为对外用章，统一使用佛山市南海区国土城建和水务局（国土）公章。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”因此，提起行政诉讼的前提是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。行政诉讼乃公法上的诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。原告根据佛山市中级人民法院（2007）佛中法执字第506号跟字1号执行裁定书，取得了南大公司、港力公司的债权，原告对南大公司、港力公司仅为民法上的债权人，原告对南大公司、港力公司具有的利害关系并非公法上的利害关系，且南大公司、港力公司将名下的土地转让给第三方发生在原告取得南大公司、港力公司的债权之前。只有公法领域权利和利益，受行政行为影响，存在受害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才形成行政法上的权利义务关系，才具有原告的主体资格，才有资格提起行政诉讼。当事人民法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式保护。因此，原告并不具有提起本案行政诉讼的主体资格。对原告的起诉，法院应不予受理，鉴于本案已受理，应裁定驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条、第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告广州市轮回投资咨询有限公司对被告佛山市南海区不动产登记局的起诉。
本案不收取受理费，原告广州市轮回投资咨询有限公司预付的受理费50元，可在本裁定发生法律效力后之日起十五日内向本院申请退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 李海昌
人民陪审员 董 虹
人民陪审员 王俊中
二〇一八年五月十七日
书 记 员 陈 杨