山西省吕梁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）吕行终字第94号
上诉人（原审原告）木玉珠。
上诉人（原审原告）薛玉林。
上诉人（原审原告）ＸＸ。
上诉人（原审原告）庞金娥。
上诉人（原审原告）温某东。
上诉人（原审原告）康秀兰。
上诉人（原审原告）马翠香。
上诉人木玉珠、薛玉林委托代理人高晓平，柳林县柳林镇法律服务所法律工作者。
上诉人ＸＸ、庞金娥、温某东、康秀兰、马翠香委托代理人马广宇，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）柳林县公安局，住所地柳林县杨家港。
法定代表人杨晋斌，职务局长。
委托代理人石海亮，柳林县公安局法制科科长。
委托代理人王琴武，柳林县公安局法制科民警。
上诉人木玉珠等七人因治安行政处罚一案不服吕梁市离石区人民法院（2015）离行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年11月5日公开开庭审理了本案。上诉人木玉珠、薛玉林及其委托代理人高晓平，上诉人ＸＸ、庞金娥、温某东、康秀兰、马翠香及其委托代理人马广宇，被上诉人柳林县公安局委托代理人石海亮、王琴武，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，柳林县柳林镇龙门会村木玉珠等人自2012年以来，以太中银铁路拆迁后的安置、补偿等问题得不到解决为由，多次到柳林县信访局、吕梁市信访局、山西省信访局等部门信访。吕梁市信访局、山西省信访局曾先后于2014年3月24日、2014年4月23日将信访事项转送柳林县政府复查处理。2014年7月11日，原告木玉珠等七人再次以太中银铁路拆迁及修建站前广场拆迁造成的遗留问题得不到解决为由到国家信访局上访，柳林县驻京办得知后，通知柳林县柳林镇政府、柳林县公安局青龙派出所将七原告从北京接回，青龙派出所对七原告分别予以训诫。被告柳林县公安局经过调查取证、集体研究于2014年7月13日分别对七原告作出（2014）行罚决字000782、000783、000784、000785、000786、000787、000788号行政处罚决定，分别给予七原告行政拘留10日的处罚。七原告向吕梁市公安局提起行政复议，吕梁市公安局于2014年9月23日作出（2014）第52号行政复议决定，维持了被告柳林县公安局对七原告作出的行政处罚决定。
原审法院认为，原告木玉珠等七人因反映本村拆迁安置问题多次上访，2014年7月11日，七原告在省、市信访局将信访事项转交柳林县政府复查处理期间再次进京到国家信访局上访。依据《信访条例》第十六条、第三十四条的规定，木玉珠等七人进京上访属越级上访行为。被告柳林县公安局受理案件后，依照法定程序进行了调查取证、履行了对原告陈述、申辩权利的告知义务，经集体研究作出行政处罚决定，法定时间内通知了原告家属，办案程序合法，适用法律正确。原审法院经审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告木玉珠、薛玉林、ＸＸ、庞金娥、温某东、康秀兰、马翠香的诉讼请求。
上诉人木玉珠、薛玉林、ＸＸ、庞金娥、温某东、康秀兰、马翠香不服，上诉的主要理由是，1.被上诉人作出处罚所认定的事实不清。2014年7月11日，上诉人到国家信访局属逐级上访而不属越级上访，且不存在扰乱国家信访局单位秩序的行为。2.被上诉人对上诉人作出处罚的程序违法。依据《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》，没有案发地派出所移交地方处罚的手续，被上诉人对上诉人无权进行处罚，其不具有管辖权；被上诉人对上诉人作出训诫与拘留，属一事双罚，处罚过重；被上诉人履行处罚程序中，处罚在前，调查在后，且告知笔录及处罚的执行方式和期限为空白，违反治安处罚的法定程序。
被上诉人柳林县公安局答辩称，1.上诉人木玉珠等七人的违法事实清楚。2014年7月11日14时许，上诉人木玉珠等七人，因拆迁问题在国家信访局越级上访。经调查证实，庞金娥在无任何反映事项的情况下，无理在国家信访局上访；马翠香和温某东夫妻借拆迁造成其围墙倒塌和龙门会村支部书记违法乱纪等问题，在柳林县柳林镇政府已书面答复后，柳林县政府组织复查期间，多次赴京上访；薛玉林借铁路拆迁安置问题，在柳林镇政府早已书面答复，并告知权利救济途径后，仍无理在国家信访局上访；ＸＸ借铁路拆迁导致其房屋通行路堵断，上下水不通，厕所不能使用等问题，在村委已给其修复和处理的情况下，仍无理在国家信访局上访；木玉珠借太中银铁路拆迁安置和货运站征地等问题，在柳林县政府组织复查期间，仍无理在国家信访局上访；康秀兰借拆迁影响其通行和水路不畅，在镇政府、村委已修复的情况下，仍无理在国家信访局上访。2.对上诉人木玉珠等七人作出行政处罚的证据确实充分，有本人及同案人陈述，柳林县柳林镇政府出具的证明材料、柳林县公安局青龙派出所出具的训诫书等证据可以证实。3.对木玉珠等七人作出处罚决定的程序合法，适用法律正确，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、《公安机关办理行政案件程序规定》等规定，履行了询问、调查取证，并告知了处罚的事实、理由和依据及其所享有的陈述权和申辩权，下达处罚后履行了送达程序。因此，请求维持原审法院判决。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。
本院认为，上诉人木玉珠等七人在国家信访局上访的事实清楚。被上诉人柳林县公安局依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”之规定，具有对上诉人作出行政处罚的执法主体资格。因训诫不属于治安管理处罚的种类，上诉人主张一事双罚的理由不能成立。被上诉人作出治安处罚履行了受理、调查、呈请行政处罚报告、行政处罚决定、行政处罚告知、被拘留人家属通知等相关程序，办案程序合法。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项：“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”之规定，对于情节较重的违法行为，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。被上诉人在原审法定举证期限内并未提供木玉珠等七人是否实施了扰乱国家信访局的单位秩序行为，以及是否导致国家信访局的单位工作不能正常进行的证据，显属主要证据不足。因此，被上诉人作出的处罚决定，依法应予撤销。原审法院对行政机关作出的行政处罚行为，未从其认定事实是否清楚、证据是否确实充分进行评判，应予纠正。而且，原审人民法院对上诉人木玉珠等七人的诉讼请求未分别立案，不符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第八十九条第三款、第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销吕梁市离石区人民法院（2015）离行初字第18号行政判决；
二、撤销柳林县公安局于2014年7月13日对木玉珠、薛玉林、ＸＸ、庞金娥、温某东、康秀兰、马翠香七人分别作出的行罚决字（2014）000787号、（2014）000784、（2014）000786号、（2014）000782号、（2014）000785号、（2014）000788号、（2014）000783号行政处罚决定；
三、责令被上诉人柳林县公安局对上诉人木玉珠等七人重新作出行政行为。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人柳林县公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王建栋
审判员 刘云兰
审判员 刘慧平
二〇一五年十一月九日
书记员 郝小燕
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定，人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第三款规定，人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的。