广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）河市行终字第76号
上诉人（一审原告）巴马瑶族自治县东山乡文钱村弄拥村民小组。
诉讼代表人刘兴敏。
上诉人（一审原告）韦树甫。
两上诉人共同委托代理人覃庆国。
被上诉人（一审被告）河池市人民政府。
法定代表人何辛幸，市长。
委托代理人牟林。
被上诉人（一审第三人）巴马瑶族自治县凤凰乡凤凰村凤凰街上一队。
诉讼代表人赵夫宁。
委托代理人谭家骥，广西万岗律师事务所律师。
上诉人巴马瑶族自治县东山乡文钱村弄拥村民小组（以下简称弄拥村民小组）、韦树甫因不服巴马瑶族自治县人民法院（2013）巴行初第5号行政判决，向本院提出上诉，本院依法受理后组成合议庭于2013年9月4日公开开庭审理了本案。上诉人弄拥村民小组诉讼代表人刘兴敏，上诉人韦树甫，两上诉人共同委托代理人覃庆国，被上诉人河池市人民政府委托代理人牟林，被上诉人巴马瑶族自治县凤凰村凤凰街上一队（以下简称凤凰街上一队）诉讼代表人赵夫宁及委托代理人谭家骥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审审理查明，第三人与原告争议的土地位于江洲路口（河田二级路与东山乡公路交叉的锐角处）323国道线旁。争议地四至范围：东面与韦树甫住宅墙脚与陈义德家承包地接边为界：南面与往东山乡府公路左边路坎为界；西面与河田旧公路原路树界址为界；北面与韦树甫厕所墙脚与陈义德家承包地接边为界。争议地面积174.79平方米。争议地上全部是韦树甫一层（未倒板）建筑物。韦树甫在建房前，是一个大水坑，是开通河田公路时取土铺路形成的，当初韦树甫是搭建简易茅房，后用石头建成简易房屋一直居住至今。2010年10月韦树甫对原旧房进行改建，第三人村民以韦树甫占用其集体所有的土地，从而发生纠纷。巴马县人民政府受理后，经过调查，并根据相关法律的规定作出巴政处字（2012）7号行政处理决定，决定：江洲争议地174.79平方米土地权属由东山乡文钱村弄拥集体享有，由韦树甫享有该争议地的使用权。第三人不服上述处理决定，向被告申请复议，被告受理后认为巴政处字（2012）7号处理决定，对争议地在各个历史时期确权划分和实际管护情况未查明，对韦树甫使用该争议地的具体时间也没有查明。韦树甫未经住建部门和公路部门批准，擅自占用公路周边的土地建房，且占用的土地临近第三人的土地，影响第三人的管理使用，属违法占地建房，应予拆除。据此，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目和《中华人民共和国行政复议条例》第四十九条第一款的规定，决定：1、撤销巴马瑶族自治县人民政府巴政处字（2012）7号处理决定；2、由巴马瑶族自治县人民政府自本行政复议决定发生法律效力之日起，六十日内重新作出具体行政行为。原告不服被告的处理决定，在法定期限内向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，被告河池市人民政府作为巴马瑶族自治县人民政府的上级机关，根据第三人的申请，依法对巴马瑶族自治县人民政府巴政处字（2012）7号《处理决定》进行复议。依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，复议机关对复议的具体行政行为进行全面的审查，《中华人民共和国行政复议法》立法的本意是上级人民政府对下级人民政府作出的具体行政行为进行监督和纠正。被告复议机关河池市人民政府依法有权对其下级机关巴马瑶族自治县人民政府作出的处理决定进行监督和纠正，本案中，巴马瑶族自治县人民政府对原告与第三人争议的土地在各个历史时期确权划分和实际管护情况确实未查明。被告认为下级机关作出的处理决定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十九条的规定，以“巴马瑶族自治县人民政府巴政处字（2012）7号《处理决定》主要事实不清，证据不足。”并以河政复决字（2012）108号《复议决定》予以撤销。《复议决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告请求撤销被告作出的河政复决字（2012）108号行政复议决定，无事实依据。同时要求维持巴马瑶族自治县人民政府巴政处字（2012）7号行政处理决定，无法律依据，该院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决：驳回原告的诉讼请求。
上诉人弄拥村民小组及韦树甫共同上诉称，（一）5号判决书，认定事实错误。1、5号判决认定巴马瑶族自治县人民政府对原告与第三人争议的土地在各个历史时期确权划分和实际管护情况确实未查明的理由不成立。5号判决审理查明部分已认定“争议地上全部是韦树甫一层（未倒板）建筑物。韦树甫在建房前，是一个大水坑，是开通河田公路时取土铺路形成的，当初韦树甫是搭建简易茅房，后用石头建成简易房屋一直居住至今。2010年10月韦树甫对原旧房进行改建，第三人村民以韦树甫占用其集体所有的土地，从而发生纠纷”这一认定除认定：“当初韦树甫是搭建简易茅房，后用石头建成简易房屋”这一认定有出入外，其余是事实的，上诉人是认可这一事实的。该争议地在解放后至巴政处字（2012）7号行政处理决定前从未经人民政府确定过权属，双方都认可这一历史事实，被告也提供不出在各个历史时期确权划分过的证据，怎么说在各个历史时期确权划分未查明呢？显然是说假话，是滥用职权的行为。且该争议地是东巴两县交界处，两条公路过两边，上诉人建房的情况，建房的时间，居住至今的情况众所周知，巴马县人民政府为了作出处理决定收集了大量的证据，一审时韦树甫已全部提供，证据是充分的，5号判决以韦树甫实际管护情况未查明的理由与事实完全不符。2、一审判决认定：“原告请求撤销被告作出的河政复决字（2012）108号行政复议决定，无事实依据，同时要求维持巴马瑶族自治县人民政府巴政处字（2012）7号行政处理决定无法法律依据”是赤裸裸地公开说假话，上诉人为了撤销河池市人民政府作出的河政复决字（2012）108号复议决定，在一审时已向法院提供了七类共22份45页的有效证据，并对证据的来源，证据证明的目的都作了说明，写得非常清楚，庭审时双方都进行了质证认证，怎能说无事实依据呢？（二）适用法律不当，应当撤销。1、一审判决引用《最高人民法院关于执行<；；中华人民共和国行政诉讼法>；；若干问题的解释》第五十六条第四项的规定驳回上诉人的诉讼请求显属不当。2、5号判决书在查明部分中又以被告在复议决定中认定：“韦树甫未经住建部门和公路部门批准，擅自占用公路周边的土地建房，且占用的土地临近申请人的承包土地，影响了申请人的管理使用，属违法占地建房，应予以拆除”的理由是不成立的。在1969年是“文化大革命”动乱时期，农村农民建房，只需口头征得小队同意后就可以起房子，无需村、乡、县建设部门的批准，这是当时的历史造成，不能以韦树甫当时未经住建部门批准就视为违法。3、上诉人认为，争议地在土地改革的各个历史时期人民政府确实没有进行过确权是事实，正因为没有进行过确权，到近两年来双方引起纠纷，要求县人民政府处理，县人民政府必然依据历史和现时的管业事实来确定争议地权属是正确的，现争议地及争议地上的建筑物是韦树甫的，这45年来的历史建筑物就是无法否定的历史事实，故处理归韦树甫户使用是正确的，未办建房手续可补办，以没有依法定程序取得该土地使用权为由处理决定不给韦树甫户建房使用该土地尚无政策、法律依据，显然不妥。综述，上诉人认为，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律不当，判决结果会激化社会矛盾不利于社会稳定。为此，敬请河池市中级人民法院撤销5号判决，驳回被上诉人的复议决定，维持巴马瑶族自治县人民政府巴政处字（2012）7号行政处理决定书。
被上诉人河池市人民政府答辩称，（一）上诉人诉称：5号判决书认定事实错误。答辩人认为：上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人主张争议地是其集体土地问题，现有的证据材料中，既没有人民政府在各个历史时期确定过权属给上诉人村民小组所有和管理的证据材料，也没有任何书面凭证能够证实争议的土地属上诉人管理。2、上诉人村民韦树甫个人虽然在争议地上临时搭棚，但已被第三人凤凰街上一队承包人陈义德等人出面干涉，凤凰乡政府亦对韦树甫占地行为提出过异议。3、上诉人韦树甫所建房用地，应属“两违”行为，应当依法予以拆除。其是否占用第三人的承包土地，是否经过办理合法手续，是否占用公路建设用地，县人民政府处理决定未予查清，即将争议地确认为上诉人集体所有，由个人使用，属主要事实不清，证据不足。4、上诉人韦树甫所占用土地建房，是占用了公路的用地和在第三人农民承包的土地周边，影响了公路安全运输和第三人经营生产。（二）上诉人诉称：行政判决适用法律不当，应当撤销。答辩人认为：一审行政判决所适用的法律法规正确，内容适当。本案所适用《最高人民法院关于执行<；；中华人民共和国行政诉讼法>；；若干问题的解释》第五十六条第四项即“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形”。由于上诉人提出的行政诉讼，没有确切的理由，加之本机关撤销县政府的处理决定，要求县人民政府重新调查取证后，对本案重新确权。而上诉人要求维持已被上级人民政府依法撤销的具体行政行为，没有事实和法律依据，因此，一审人民法院依法驳回上诉人的起诉，是正确的。综述，答辩人认为：由于巴马瑶族自治县人民政府巴政处字（2012）7号处理决定，认定事实不清，证据不足，具体行政行为明显不当。而被本机关依法撤销，经巴马县人民法院开庭审理后，以（2013）巴行初字第5号行政判决，驳回上诉人的诉讼请求，是公平公正的。上诉人的上诉讼理由不能成立。为此，本机关恳请二审人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求，同时，依法维持巴马县人民法院（2013）巴行初字第5号行政判决。
被上诉人凤凰街上一队答辩称，（一）本案各方土地使用情况存在多重法律关系，这是本案土地处理必须首先考虑的基本问题。1、国家公路使用土地。案涉地点处于国道与县道两条公路交叉地点，且上诉人所起房屋紧邻该两条公路，明显违反了《公路法》关于公路两侧建筑距离的强制性规定，显属违法建筑，路政部门必须对其强制拆除，否则必然渎职。实际上，该地点已经发生了多起交通事故，原因是该房屋严密阻挡了交叉两条公路来回四个方向的驾驶视线，后果十分严重，原因指向也非常明确。2、因为该房屋直接起在国道的水沟上，完全堵塞了排水，致使周围大片良田几乎每年都受到水淹，损失很大，严重妨碍了周围大片土地的正常使用。3、上诉人一直认为其是在公路建设取土形成的一个大坑填平所起，实际上，这个大坑是公路水沟，这是常识。上诉人自填水沟的时候起就侵犯了国道的路权，且一直延续至今，这一点决定了该房屋不管是以前还是以后，其违法性、侵权性都是恒定的。以上可见：本案土地实际涉及了公路管理上的行政法律关系、交通损害法律关系（间接关联）、相邻物权法律关系、侵害路权法律关系，这些法律关系是本案土地确权中所无法回避的，而且是首先要考虑的前提。（二）巴政处字（2012）7号《行政处理决定书》最明显的错误是将国道及其附属设施用地确权给集体甚至个人使用，并且支持违法用地和违法建筑，其违法行为是无疑的，上级政府撤销该决定书不仅合法，而且是必须的。（三）复议机关的复议决定程序合法，适用法律正确，一审判决予以维持正确。
经审查，一审法院据以定案的证据可作为二审定案的依据。据此，二审审理查明的事实与一审判决查明事实一致。
本院认为，上诉人弄拥村民小组、韦树甫与被上诉人凤凰街上一队因位于江洲路口韦树甫已建房的土地发生权属纠纷，巴马瑶族自治县人民政府作出处理决定之后，凤凰街上一队以“韦树甫在争议地上建的房屋实际已占用老公路路面”“决定书将国有土地作为集体土地确定错误”为由申请复议。经查，该案纠纷涉及的土地即韦树甫已建房屋占用土地确有部分属河田老路路面，对此，韦树甫在2012年4月20日接受政府工作人员调查时也予认可，但巴马瑶族自治县人民政府认定争议地的四至范围以及所附土地纠纷权属界线图均未能清楚表明是否涉及旧公路路面，所作巴政处字（2012）7号处理决定确存在事实不清、证据不足。另巴政处字（2012）7号处理决定查明“争议地是在东山乡文钱村土地所有权范围内的土地”亦无充分证据证实。据此，河池市人民政府以巴政处字（2012）7号处理决定主要事实不清、证据不足，决定予以撤销，并限巴马瑶族自治县人民政府于六十日内重新作出具体行政行为，所作河政复决字（2012）108号复议决定并无违法。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人弄拥村民小组、韦树甫负担。
本判决为终审判决。
审判长 申国毅
审判员 寇四清
审判员 华卫江
二〇一三年九月二十二日
书记员 韦荷嫩