广东省茂名市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）茂中法行终字第20号
上诉人（原审第三人）黄悟钊，又名黄汝超。
委托代理人唐林光。
委托代理人黄土华。
被上诉人（原审原告）陈金振，又名陈超定。
原审被告化州市国土资源局。
法定代表人张俊青，局长。
委托代理人彭文龙，化州市国土资源局工作人员。
上诉人黄悟钊因被上诉人陈金振诉原审被告化州市国土资源局（以下简称化州市国土局）土地行政登记纠纷一案，不服广东省化州市人民法院（2013）茂化法行初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2001年4月20日，陈金振（甲方）与黄悟钊（乙方）签订了一份《土地转让协议》。该《协议》内容为：“甲乙双方经协商，甲方愿把油麻山开发区建设用地肆佰捌拾玖号，和肆佰玖拾号地（即旺什村村口位置），共贰佰零柒平方，建设工程规划许可证转让给乙方，条款如下：①贰栋地乙方付给甲方共玖万元正。②交款以甲方收据为准。③协议签字收定金贰万元正。④其余欠款订于二〇〇一年八月三十日前一次过付清给甲方。⑤肆佰捌拾玖号地贰米外属于甲方所有。如乙方需要的话，每平方以壹佰伍拾元一次性现金成交。⑥此协议双方不得违反。如有违约方向对方赔款贰万元。⑦此协议一式二份，双方各执一份，自签字日起生效。”甲乙双方均在协议上签名，协议落款日期为2001年4月21日。当日，陈金振收到黄悟钊转让土款订金2万元，并写有收据给黄悟钊收执。2001年11月21日，陈金振再收到黄悟钊土地转让款7万元。黄悟钊在庭审时再提交“陈超定”写的“今收到黄悟钊先生贰万肆仟伍佰元正人民币代办买土地。柒拾平方米”的字据，但该字据未见有日期落款。之后，黄悟钊持“陈超定”的化建［杨］字（2000）字第617号《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》到杨梅镇村镇建设管理所，将该证“用地单位”原有名字涂改为“黄悟钊”，将“地号”涂改为“肆佰捌拾捌号（488号）”。并在涂改处盖了“杨梅镇村镇建设管理所”的公章。
根据化州市国土局提供的证据材料查显示，2001年8月27日，化州市国土局对黄悟钊的发证用地进行“清理非农建设用地复查”，在《清理非农建设用地复查呈批表》中，杨梅国土所加了“经审核，该宗地属开发区用地，按市府111号文件处理，请给予补办用地手续”的意见。化州市国土局主管领导“麦富郁”加了“同意补办土地使用证”的意见。2001年9月4日，黄悟钊向化州市国土局申请土地登记，填写了《土地登记申请书》，并提交了化建［杨］字（2000）第617号黄悟钊的《建设用地规划许可证》及其本人身份证。化州市国土局经逐级审核后，于2001年9月4日向黄悟钊核发了化清国用字1375号《建设用地批准书》。同日，化州市国土局凭黄悟钊经涂改的化建［杨］字（2000）字第617号《建设用地规划许可证》，并经审查程序后，向黄悟钊核发了化国用（2001）字第0300034号《国有土地使用证》。
另查明，原审法院审理的（2013）茂化法行初字第52号案经上诉后，黄悟钊向二审法院提交了化州市建设局于2001年11月2日给黄悟钊换发的化建［杨］字（2001）第046号《建设用地规划许可证》和化建［杨］字（2001）第046号《建设工程规划许可证》，两证下面注明“原证（2000）第617号、（2001）第037号作废”等字样，而且该两证的附图与化建［杨］字（2000）第617号黄悟钊的《建设用地规划许可证》及化建［杨］字（2000）第617号黄悟钊的《建设工程规划许可证》标明的附图不同。
再查明，根据原审法院已生效的（2013）茂化法行初字第52号《行政判决书》认定的事实，化州市建设局发给黄悟钊的化建［杨］字（2000）字第617号《建设工程规划许可证》，按照化州市建设局提供的二〇〇〇年度《化州市杨梅镇建设工程登记表》及有关证据证实，原是陈超定的名字。该证同时还登记用地面积为70平方米，结构／层数为肆层半，建筑面积300平方米，发证日期为6月17日，地号为“肆佰捌拾玖号”。化州市建设局承认，该证是发给陈超定的，地号为“肆佰捌拾玖号”，其从未发过地号为“肆佰捌拾捌号﹤488号﹥”的证给黄悟钊。
黄悟钊取得被诉土地使用证后，随即在地号为488号的土地上建构筑物，遭到陈金振的阻止并发生纠纷。陈金振于2013年10月30日具状向原审法院提起本诉。由于原审法院审理的（2013）茂化法行初字第52号案的结果与本案有直接的关联，因此，原审法院于2013年12月4日作出了（2013）茂化法行初字第47号之一行政裁定书，裁定中止本案审理。（2013）茂化法行初字第52号案发生法律效力后，陈金振于2014年11月7日向原审法院提交恢复本案审理申请书，要求恢复本案的审理。2014年11月11日，原审法院作出（2013）茂化法行初字第47号之二行政裁定书，裁定恢复本案诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第二款规定：建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。所以《建设用地规划许可证》，是取得土地权属来源的依据之一，化州市国土局在黄悟钊申请土地登记时，就应对当事人所提供的证据进行核实。按照中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第九条第一款规定：申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。该《办法》第三款还规定：申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。本案中，黄悟钊向化州市国土局申请土地登记时，所提交的《建设用地规划许可证》是未经原发证单位同意涂改的，而且该《建设用地规划许可证》的发证日期是在黄悟钊与陈金振签订《土地转让协议》之前，明显是不真实的。况且该《建设用地规划许可证》在黄悟钊申请发证前就已失效。因《建设用地规划许可证》存在不真实情况，所以黄悟钊申请登记的土地来源未清楚，化州市国土局以此发证给黄悟钊，属土地来源的事实不清，主要证据不足。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1目的规定，判决：撤销化州市国土资源局于2001年9月4日核发给黄悟钊的化国用（2001）字第0300034号《国有土地使用证》。
上诉人黄悟钊不服原审判决，向本院上诉称：一、涉案土地位于杨梅油麻山开发区488号地的范围内，被上诉人陈金振既没有该地的土地使用权证，也没有取得该地的规划许可证，其与被诉土地登记行为没有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，陈金振应不具有本案原告主体资格，对其起诉应予以驳回。此外，本案被诉国有土地使用证的发证机关是化州市人民政府，不是化州市国土局，化州市国土局只是填证机关，故化州市人民政府应是本案的适格被告。原审法院将填证机关化州市国土局列为本案被告，显属被告主体错误。二、上诉人于2001年9月就已取得涉案土地的国有土地使用证，并在该地建设加油站进行经营，被上诉人陈金振是附近村民并经常来加油站加油，其应当知道上诉人已取得被诉国有土地使用证的事实，但其时至十多年后才对该发证行为提起行政诉讼，显然已超过法定2年的起诉期限。原审法院对陈金振超期起诉的事实不作认定，应属认定事实不清。三、上诉人取得的涉案土地使用权是由陈金振转让而取得，在办理该地的土地登记前还领取了化清国用字第1375号《建设用地批准准书》，该建设用地批准书是化州市国土局核发化国用（2001）字第0300034号国有土地使用证的来源依据，故上诉人取得涉案土地使用权的权属来源是清楚的。原审判决认定被诉发证行的土地权属来源不清，缺乏事实根据和法律依据，应属认定事实错误。四、《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条是有关划拨土地类型的相关规定，而上诉人取得涉案土地使用权属类型属于出让取得而不是划拨取得。原审判决适用上述法律规定对出让类型的土地作出认定，显属适用法律错误。综上所述，原审判决诉讼主体不适格，且认定事实不清，适用法律错误，请二审法院撤销原审判决，驳回被上诉人陈金振的诉讼请求。
被上诉人陈金振没有提交书面答辩意见，其在庭审辩称：其转让给上诉人的土地是489号和490号，而从未转让过488号地给上诉人。化州市国土局依据已涂改的建设用地规划许可证，将488号地中的70平方米土地登记给上诉人，该发证的主要事实不清，且侵犯了被上诉人的土地使用权。原审判决据此驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院判决驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。
原审被告化州市国土局答辩称：我局向黄悟钊核发化国用（2001）字第0300034号《国有土地使用证》的主要事实，首先是通过清理非农建设用地的方式对涉案土地进行清理处罚后，才向黄悟钊核发《建设用地批准书》，其次是依据黄悟钊已持有规划部门核发的《建设用地规划许可证》。据此，我局向黄悟钊作出的发证行为，事实清楚，证据充分，且程序合法，应属合法的行政行为。原审判决认定我局的发证行为所涉的土地权属来源不清，缺乏事实依据，是错误的。请二审法院撤销原审判决，维持我局向黄悟钊颁发的化国用（2001）字第0300034号《国有土地使用证》。
经审查，本院查明的事实与原审法院查明的事实一致，对原审判决所认定的事实本院应予以确认。
本院认为，涉案土地位于化州市杨梅镇杨梅油麻山开发区488号地的范围内，而该488号地已由杨梅镇政府于2001年5月24日转卖给陈金振，故陈金振与化州市国土局在488号地范围内作出的土地登记行为具有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，陈金振具有本案原告诉讼主体资格。上诉人黄悟钊诉称陈金振不具有原告主体资格，没有事实和法律依据。至于陈金振的起诉是否已超过法定起期限的问题，因上诉人黄悟钊没能提供有效的证据证明陈金振具体知道或者应当知道被诉具体行政行为内容的时间，故黄悟钊认为陈金振的起诉已超过起诉期限的主张，缺乏事实根据，本院不予采纳。
根据《建制镇规划建设管理办法》第十四条“在建制镇规划区内进行建设需要申请用地的，必须持建设项目的批准文件，向建制镇建设行政主管部门申请定点，由建制镇建设行政主管部门根据规划核定其用地位置和界限，并提出规划设计条件的意见，报县级人民政府建设行政主管部门审批。县级人民政府建设行政主管部门审核批准的，发给建设用地规划许可证。建设单位和个人在取得建设用地规划许可证后，方可依法申请办理用地批准手续”的规定，黄悟钊在申请办理涉案土地的用地批准手续时，应当先向规划主管部门申请定点规划并领取建设用地规划许可证。但黄悟钊并未就涉案土地向规划部门申请用地规划，而是将化州市建设委员会原颁发给被上诉人陈超定位于杨梅油麻山开发区489号地的化建［杨］字（2000）字第617号《建设用地规划许可证》，经涂改后作为其办理杨梅油麻山开发区488号地的发证依据。虽然涂改之处已盖有“化州市杨梅村镇建设管理所”的公章，但该证的发证单位是“化州市建设委员会”而不是化州市杨梅村镇建设管理所，化州市杨梅村镇建设管理所在涂改处盖章确认的行为并不能等同于化州市建设委员会的行为，故黄悟钊提交已被涂改的建设用地规划许可证作为其使用488号地的发证依据，不具有真实性，应属无效证件。况且，化建［杨］字（2000）字第617号《建设用地规划许可证》原本就是针对杨梅油麻山开发区的489号地作出的规划许可，陈金振将489号地转让给黄悟钊后，黄悟钊在2001年11月2日又将该证与化建［杨］字（2000）第037号建设用地规划许可证所涉的用地，重新合并办理了化建［杨］字（2001）第046号建设用地规划许可证，该合并办理的规划许可证的用地规划范围并不包含488号地。化州市国土局依据不具有真实性的建设用地规划许可证，向黄悟钊核发488号地的国有土地使用证，没有尽到审慎审查义务，其发证行为应属事实不清，主要证据不足，原审判决据此撤销被诉具体行政行为，并无不当。虽然原审判决在阐述理由时适用2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》来规范2001年9月作出的具体行政行为，违反了法不溯及既往原则，但该阐述理由适用法律不当的情形，应属理论适用依据错误而不属判决适用法律错误的情形。上诉人黄悟钊上诉认为原审判决适用法律错误的主张，没有事实根据，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，虽然该判决在阐述理由时存在适用法律依据不当的情形，但该不当之处并不影响本案的实体处理，且其判决结果正确，本院应予维持；上诉人黄悟钊上诉请求驳回陈金振的起诉和撤销原审判决的理据不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄悟钊负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏海云
审 判 员 张国平
代理审判员 柯国梁
二〇一五年二月九日
书 记 员 邹君萍