北京市高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）高行终字第01491号
上诉人樊则华，男，1954年6月16日出生。
上诉人樊则华不服北京市第三中级人民法院作出的（2015）三中行初字第00389号不予受理起诉的行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。
起诉人樊则华以中华人民共和国司法部（以下简称司法部）为被告向北京市第三中级人民法院提起行政诉讼。
樊则华起诉称，其是原云南云法律师事务所（以下简称云法所）专职执业律师。2002年，其与另外两名云法所律师通过了律师事务所合伙章程并申请成立云法所。2003年云南省司法厅对云法所改制作出批复。此后，樊则华要求修改云法所章程，多次向云南省司法厅反映情况未果。樊则华又发现云法所其他合伙人篡改云法所章程，申请云南省司法厅确认对云法所实施的合伙行政许可违法，依法撤销该合伙行政许可。因云南省司法厅不作为，樊则华向司法部申请行政复议，司法部以复议申请超过申请时效期间为由终止行政复议。2008年，云南省司法厅与云法所合伙人恶意串通，注销了云法所。樊则华认为司法部上述行政不作为给其造成经济损失，向法院申请行政赔偿。北京市高级人民法院（2012）高行终字第627号《行政赔偿裁定书》认定樊则华赔偿请求所指向的司法部相应具体行政行为未经法定程序被确认违法。
经一审法院释明，樊则华确认其起诉请求为：1、依法确认司法部2012年5月3日作出的（2012）司复函10号《告知函》，对云南省司法厅实施的云法所合伙行政许可监督不作为，行政违法确认并行政赔偿不作为违法；2、依法确认司法部对云南省司法厅实施的云法所合伙行政许可行为行政许可监督不作为，不予行政赔偿行为违法；3、依法责令司法部赔偿对云南省司法厅实施的云法所合伙行政许可监督不作为给樊则华造成的20年的律师执业损失1200万元，主张权利损失5万元。樊则华并请求追加云南省司法厅为本案共同被告。
一审法院经查明，2002年4月，樊则华受聘成为云法所专职律师。2002年7月，樊则华与他人拟成立律师事务所，签订了《合伙人律师有关成立律师事务所主要问题协议书》（以下简称合伙协议）、《云南云法律师事务所章程》（以下简称云法所章程）。2002年7月，云法所向云南省司法厅提交《脱钩改制报告》，云法所合伙人向云南省司法厅提交《关于成立云南云法律师事务所的申请》。2003年4月8日，云南省司法厅作出《关于云南云法律师事务所由国资律师事务所转制为合伙律师事务所的批复》（云司律（2003）9号，以下简称《转制批复》），同意该所转制成为合伙律师事务所，并确认了该所发起人。
2004年，樊则华与云法所其他合伙人发生纠纷，向法院提起民事诉讼，主张其他合伙人欺诈诱使其入伙，并骗取改制批文，请求法院确认合伙行为无效，责令其他合伙人退还合伙投资并赔偿其损失。昆明市五华区人民法院经审理认为，樊则华要求确认云法所合伙行为无效，要求确认云法所向云南省司法厅报送的云法所章程、合伙协议无效，该主张于法无据，法院不予支持。昆明市五华区人民法院作出（2004）五法西民初字第2号《民事判决书》，判决驳回樊则华的诉讼请求。樊则华不服上诉，云南省昆明市中级人民法院作出（2004）昆民五终字第594号《民事判决书》，驳回樊则华的上诉，维持原判。该判决书已生效。
2005年，樊则华提起行政诉讼，申请撤销《转制批复》，请求法院判令云南省司法厅赔偿其执业损失30万元。昆明市西山区人民法院作出（2006）西法行告字第2号《行政裁定书》，以樊则华起诉超过法定期限，裁定对樊则华的起诉不予受理。
2008年，樊则华再次提起行政诉讼，要求确认《转制批复》违法，请求法院判令云南省司法厅赔偿其执业损失100万元。昆明市西山区人民法院作出（2008）西法行告字第9号《行政裁定书》，以樊则华起诉不属于法院受案范围，裁定对樊则华的起诉不予受理。
此后，樊则华再次起诉，云南省昆明市中级人民法院作出（2009）昆立行初字第11号《行政裁定书》，裁定对樊则华的起诉不予受理。樊则华不服上诉，云南省高级人民法院作出（2009）云高行终字第63号《行政裁定书》，驳回樊则华上诉，维持原裁定。
2012年，樊则华再次起诉，仍要求法院确认云南省司法厅所作《转制批复》行为违法，责令云南省司法厅承担对云法所违法实施、变更行政许可行为给其造成的律师执业损失60万元、实现权利支付的诉讼费、公告费等，共计65.443万元。昆明市西山区人民法院作出（2012）西法行告字第5号《行政裁定书》，认为樊则华起诉属于重复起诉，且其诉讼标的已为生效裁判效力所羁束，裁定对其起诉不予受理。樊则华不服上诉，云南省昆明市中级人民法院作出（2012）昆立行终字第11号《行政裁定书》，以云南省司法厅所作《转制批复》及备案行为不具强制力，不属于行政诉讼受案范围为由驳回上诉，维持原裁定。
2014年，樊则华行政起诉，请求法院：1、依法确认云南省司法厅与云法所合伙人恶意串通实施、变更、解散云法所合伙行政许可行为，违法确认、不予樊则华行政赔偿行为不作为行政行为违法；2、依法责令云南省司法厅及其他云法所合伙人连带承担违法变更、解散云法所剥夺樊则华对云法所合伙行政被许可权给樊则华造成的律师执业损失1900万元、主张权利损失5.4万元。昆明市西山区人民法院作出（2014）西法行告字第5号《行政裁定书》，认为樊则华起诉针对多个行政行为，且诉讼请求不明确，裁定对其起诉不予受理。樊则华不服上诉，云南省昆明市人民法院作出（2014）昆立行终字第14号《行政裁定书》，以原裁定并无不当为由驳回上诉，维持原裁定。
此后，樊则华持相同理由再次起诉，昆明市西山区人民法院作出（2014）西法行告字第8号《行政裁定书》，认为樊则华起诉属重复起诉行为，裁定对其起诉不予受理。樊则华不服上诉，云南省昆明市人民法院作出（2014）昆立行终字第27号《行政裁定书》，以原裁定并无不当为由驳回上诉，维持原裁定。
另查，2005年，樊则华向司法部申请行政复议，请求撤销《改制批复》，责令云南省司法厅因违法实施行政许可及行政不作为，赔偿其执业损失20万元。司法部认为：1、樊则华关于撤销《改制批复》的申请已超过行政复议期限；2、樊则华请求责令云南省司法厅赔偿的申请不能成立。司法部出具《行政复议终止通知书》（（2005）司复决字第19号），决定终止行政复议。
此后，樊则华多次向司法部反映情况，并请求赔偿。2012年5月3日，司法部作出《告知函》（（2012）司复函10号），主要内容为：经审查，对你提出的“一、依法确认云南省司法厅违法对云法所实施的合伙行政许可、变更行为许可、行政许可监管不作为违法；二、云南省司法厅违法对云法所持续实施、变更、解散、注销行政许可；云南省司法厅和司法部对云法所行政许可监管不作为；三、云南省司法厅对云法所实施的系列行政许可违法、依法责令云南省司法厅和司法部共同承担对云法所的合伙行政许可监管不作为违法给申请人（即樊则华）造成律师执业损失1140万”等请求，本机关已分别作出《行政复议终止通知书》（（2005）司复决字第19号）、《群众来信答复函》和《不予赔偿决定书》（（2011）司赔决1号）予以办理。据此，本机关对你提出的请求不再重复受理。
再查，2011年，樊则华起诉司法部，请求：1、确认司法部不予赔偿行为违法；2、责令司法部赔偿其不依法履行对云南省司法厅、违法实施的云法所的合伙行政许可，“有效监督”职责，给樊则华造成的律师执业经纪损失1140万元。北京市第二中级人民法院作出（2011）二中行初字第972号《行政赔偿裁定书》，认为根据最高人民法院司法解释，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，加害行为为具体行政行为的，该行为应当已被确认违法。樊则华赔偿请求所指向的司法部的相应具体行政行为并未经法定程序被确认违法，故其所提赔偿诉讼不符合司法解释规定的起诉条件，裁定驳回樊则华的起诉。樊则华不服上诉，北京市高级人民法院作出（2012）高行终字第627号《行政赔偿裁定书》，裁定驳回樊则华上诉，维持原裁定。
一审法院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法设定的起诉条件。樊则华起诉司法部不作为，各项诉讼请求均针对司法部，其主张追加云南省司法厅为被告，与其诉讼请求无直接关联，该项主张缺乏法律依据，一审法院不予支持。关于樊则华起诉请求确认司法部2012年5月3日作出的（2012）司复函10号《告知函》构成行政不作为一节，该函系司法部在作出相应答复、决定后，根据信访条例对樊则华重复请求作出的不再受理决定，对该决定提起的诉讼，不属于行政案件受案范围。关于樊则华请求确认“司法部对云南省司法厅实施的云法所合伙行政许可行为行政许可监督不作为，不予行政赔偿行为违法”一节，该诉讼请求涉及多个行政行为，樊则华一并提起诉讼并无法律依据。北京市第二中级人民法院生效的（2011）二中行初字第972号《行政赔偿裁定书》确认“司法部的相应具体行政行为并未经法定程序被确认违法”，该程序事实并不意味着凡针对“未经法定程序被确认为违法”的行政行为所提起诉均应由法院受理。樊则华曾多次起诉，要求法院确认云南省司法厅实施的云法所合伙行政许可行为违法并起诉要求赔偿其执业损失，法院裁定不予受理，且相关裁定均已生效。樊则华本次起诉要求确认司法部对云南省司法厅监督不作为、不予赔偿行为违法，其诉讼请求内容虽未经法定程序予以确认，但樊则华请求确认云南省司法厅行政许可行为违法，并赔偿其损失的请求已为法院裁定不予受理，导致樊则华本次起诉的诉讼标的因受法院生效裁判效力所羁束而丧失依据。关于樊则华请求法院“责令司法部赔偿对云南省司法厅实施的云法所合伙行政许可监督不作为带给樊则华造成的20年的律师执业损失”一节，因生效裁定已确认云南省司法厅的行政许可行为不具强制执行力，樊则华请求法院责令司法部对云南省司法厅行政许可监督不作为而承担赔偿责任无依据。综上，裁定对起诉人樊则华的起诉不予受理。
樊则华不服一审裁定，向本院提起上诉，其上诉理由为，一审裁定认定基本法律事实、法律关系错误。一审裁定将2003年至2014年期间，上诉人与司法厅、云南省人民政府、司法部之间发生的云法所合伙系列行政许可行为、行政许可监督“相应的不作为”纠纷及裁判混为一谈。一审裁定以立代审、违宪、违法、违反行政许可案审判原则。一审法院适用法律错误。综上，请求依法撤销一审裁定，依法受理本案。
本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。本案中，樊则华作为利害关系人，依法有权请求司法部对云南省司法厅作出的行政许可行为履行监督的法定职责。
樊则华提起行政诉讼，符合法律规定的受理条件，应予登记立案。一审裁定不予受理不当，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销北京市第三中级人民法院作出的（2015）三中行初字第00389号行政裁定；
二、指令北京市第三中级人民法院受理本案。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨 艳
代理审判员 魏志坚
代理审判员 谷 升
二〇一五年七月二十三日
书 记 员 张铱婷