海南省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）琼行赔终14号
上诉人（原审原告）谭栋，男，1986年6月20日出生，汉族，住昌江黎族自治县。
委托代理人梁如秀，海南林源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县人民政府，住所地昌江黎族自治县石碌镇昌江大道58号。
法定代表人林安，县长。
委托代理人陶英秀，该县林业局工作人员。
被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县国土资源局，住所地昌江黎族自治县石碌镇人民北路。
法定代表人李锋，该局局长。
委托代理人柯令云，该局监察大队工作人员。
以上两位被上诉人的共同委托代理人陈家圣，海南云帆律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县林业局，住所地昌江黎族自治县石碌镇东风路。
法定代表人关瑜，该局局长。
委托代理人黄恒森，昌江县石碌法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县海尾镇人民政府，住所地昌江黎族自治县海尾镇。
法定代表人钟飞，该镇镇长。
委托代理人周昌盛，该镇镇政府工作人员。
上诉人谭栋因其诉被上诉人昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）、昌江黎族自治县国土资源局（以下简称昌江县国土局）、昌江黎族自治县林业局（以下简称昌江县林业局）、昌江黎族自治县海尾镇人民政府（以下简称海尾镇政府）行政赔偿一案，不服海南省第二中级人民法院（2016）琼97行赔初38号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年5月9日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人谭栋及其委托代理人梁如秀，被上诉人昌江县政府的委托代理人陶英秀，被上诉人昌江县国土局的委托代理人柯令云，以上二位被上诉人的共同委托代理人陈家圣，被上诉人昌江县林业局的委托代理人黄恒森，被上诉人海尾镇政府的委托代理人周昌盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2016年7月20日，昌江县政府牵头组织昌江县国土局、昌江县林业局、海尾镇政府等多部门联合执法，将谭栋位于昌江县海尾镇新港居委会（以下简称新港居委会）西南侧水产养殖场的建筑物及附属设施予以强制拆除。谭栋提起本案诉讼，请求予以行政赔偿。
原审查明，涉案水产养殖场位于新港居委会海滨西南面，面积约1380.69平方米。2014年5月，谭栋自筹资金建设该水产养殖场（水泥砖铁皮棚结构），用于养殖海螺。2015年，海南省人民政府（以下简称海南省政府）在全省范围内开展海岸带保护与开发专项检查工作。昌江县政府根据海南省政府专项检查整改工作的统一部署和要求，成立了以县长为组长的海岸带保护与开发整改工作领导小组，责成国土、林业、住建、海洋等职能部门联合执法，对辖区范围内涉海岸带保护的违法建筑及违法用地进行查处。2015年2月，昌江县国土局发现谭栋未经批准非法占用农用地的行为。经现场勘测并套合昌江县土地利用总体规划和土地利用现状及权属图，该养殖场占地面积1380.69平方米，土地利用总体规划用途为林地，现状地类为有林地，属于海域防护林，系新港居委会集体土地。2015年3月13日，昌江县国土局作出昌土环资土责字[2015]第28号《责令停止违法行为通知书》，责令谭栋停止违法行为，听候处理。同时，对谭栋发出《关于限期协助调查的通知》，要求其协助调查。上述二份《通知》于当日送达。2015年4月17日，昌江县国土局对谭栋上述非法占地行为进行立案查处。经调查询问、现场拍照、案件会审，2015年5月25日，昌江县国土局作出昌土环资罚告字（2015）29号《行政处罚事先告知书》，拟对谭栋作出限期拆除涉案建筑物及附属设施的行政处罚，并告知其陈述、申辩和申请听证的权利。该《告知书》于2015年6月3日送达。谭栋在规定期限内未陈述、申辩和申请听证。2015年6月8日，昌江县国土局对谭栋作出昌土环资罚决字[2015]28号《行政处罚决定书》（以下简称28号处罚决定），限其自收到28号处罚决定之日起15日内自行拆除涉案建筑物及附属设施，恢复土地原状，同时告知其申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。28号处罚决定于2015年6月11日送达谭栋。谭栋在规定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，期限届满后也未自行拆除。28号处罚决定生效后，2015年8月7日，昌江县国土局、昌江县林业局、海尾镇政府等部门联合作出《强制拆除决定公告》，限谭栋于3日内自行拆除涉案建筑物及附属设施。2015年11月4日，谭栋与昌江县国土局达成《违法建筑自拆承诺书》，承诺在2016年3月31日前将海螺出售后自行拆除涉案建筑物及附属设施。但谭栋未按上述承诺的期限履行拆除义务。2016年7月，昌江县国土局向昌江县政府提交《关于依法强制拆除海尾新港居委会两处违法建筑的请示》。昌江县政府同意由昌江县国土局、昌江县林业局、海尾镇政府作为实施主体，昌江县城乡综合执法局、昌江县公安局等相关部门配合，依法对谭栋等人位于新港居委会距离海岸线200米内擅自改变林地用途违法建设的水产养殖场建筑物及附属设施实施强制拆除。2016年7月19日，昌江县国土局、昌江县林业局、海尾镇政府联合作出《关于强制拆除谭栋违法建筑决定的公告》，决定于2016年7月20日对涉案建筑物及附属设施予以强制拆除，要求当事人自行处理违法建筑内的工具、海螺等物品。2016年7月20日，昌江县政府牵头组织昌江县林业局、昌江县国土局、海尾镇政府等多部门联合执法，对涉案建筑物及附属设施予以强制拆除。谭栋对该强制拆除行为不服，提起本案行政诉讼，请求确认该强制拆除行为违法，并提起本案行政赔偿请求：一、判令昌江县政府、昌江县林业局、昌江县国土局、海尾镇政府连带赔偿在2016年7月20日对谭栋位于海尾镇新港村海滨西南面水产养殖池及附着物实施强制拆除行为给李春吉造成的经济损失人民币1200000元；二、判令昌江县政府、昌江县林业局、昌江县国土局、海尾镇政府连带赔偿谭栋因强制拆除造成水产养殖池内的海螺死亡经济损失人民币300000元；三、判令昌江县政府、昌江县林业局、昌江县国土局、海尾镇政府连带赔偿谭栋因强制拆除造成的律师服务费人民币8000元。
原审另查明，昌江县政府等部门在实施强制拆除行为前没有对涉案水产养殖场建筑物及附属设施、海螺等进行价格评估。
原审再查明，谭栋提起行政诉讼，请求确认上述强制拆除行为违法一案，海南省第二中级人民法院作出（2016）琼97行初352号行政判决，驳回了谭栋的诉讼请求。
原审认为，依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第八条、《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条、第四条第（四）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条的规定，违法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，受害人有获得赔偿的权利。受害人获得行政赔偿必须同时具备以下四个要件：第一，必须是行政机关或行政机关工作人员行使职权的行为；第二，必须是行为依法确认违法；第三，必须存在损害事实，且受损害的是合法权益；第四，损害事实是在执行公务、行使行政管理权过程中发生的，与违法的行政行为有因果关系。在本案中，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条和第六十八条的规定，昌江县政府具有拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权，有权责成昌江县国土局、昌江县林业局具体实施强制拆除行为。海尾镇政府经昌江县政府批准联合执法，符合法律规定。谭栋建设涉案建筑物及附属设施时未申请办理农用林地转为建设用地审批手续，也未向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。昌江县国土局作出28号处罚决定，事实清楚，证据确凿。谭栋在规定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，期限届满后也未自行拆除。28号处罚决定生效后，经公告，昌江县政府等部门强制拆除涉案建筑物及附属设施，程序合法。由于涉案水产养殖场内的建筑物及附属设施已依法确认属于违法建筑，故昌江县政府等部门拆除该违法建筑给谭栋造成的财产损失，显然不属于《国家赔偿法》所保护的合法权益。至于谭栋主张因强拆造成海螺死亡损失赔偿问题，自2015年6月11日28号处罚决定送达给谭栋，至2016年7月19日相关部门公告强制拆除涉案违法建筑期间，谭栋在法定期限内未主张权利也未按规定期限自行处置转移养殖池内的海螺，对强制拆除时造成海螺死亡的损失负有直接责任。谭栋主张昌江县政府等部门在实施行政强制拆除行为前未对该水产养殖场内的建筑物等进行价格评估，程序违法，应予以赔偿，亦没有法律依据。此外，谭栋并无证据证明昌江县政府等部门实施强制拆除时擅自扩大执行范围造成损害，或者违反《行政强制法》第四十三条的规定。综上，谭栋诉请行政赔偿没有事实根据和法律依据，其申请国家赔偿不具备行政赔偿要件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《国家赔偿法》第五条第（二）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条、第三十三条之规定，判决驳回谭栋的赔偿请求。
上诉人谭栋上诉称，一、原审判决认定事实错误，适用法律不当，判决结果不公。（一）涉案土地是农村宅基地，由新港居委会分配给谭栋的母亲石黑姑建房使用，石黑姑向新港居委会支付该宅基地的管理费1500元。依据《土地管理法》第十条”农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定，新港居委会已将该土地规划作为本村村民的宅基地使用，符合《海南省集体建设用地管理办法》第十二条的规定。石黑姑是海尾镇新港居委会村集体经济组织成员，使用新港居委会分配的宅基地建设海螺养殖场，有事实根据和法律依据，土地来源合法。（二）涉案土地不存在林地的说法，谭栋没有非法占用林地和擅自改变林地用途的行为。二、即使涉案土地是林地，谭栋建设海螺养殖场是对该土地进行的农业开发，有利于整合土地资源，发展农业经济，得到政府部门的鼓励，每年发放农业补贴，当地政府对该用地行为没有提出过任何异议。可见，建设海螺养殖场并未改变土地性质，未改变农业用途，并非用于长期建筑，不属于违法建筑，无需办理林地转用审批手续，谭栋自筹资金发展养殖，不存在任何过错和违法，其合法权益应受法律保护。三、涉案建筑物及附属设施是否违法建筑，其举证责任在于行政机关，而不在于被处罚人。同时，谭栋未收到28号处罚决定，也没有签收过《建筑物自拆承诺书》。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，支持谭栋的赔偿请求。
被上诉人昌江县政府答辩称，2015年，省政府在全省范围内开展海岸带保护与开发专项检查工作。昌江县政府根据省政府的统一部署和要求，责成国土、林业、住建、海洋等职能部门联合执法，对辖区范围内涉海岸带保护的违法建筑及违法用地进行查处。涉案建筑物在该专项检查整改工作中属于必须拆除的违法建筑物。昌江县政府在本案中的行政执法行为有事实根据和法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人昌江县国土局答辩称，一、谭栋违法占地事实清楚、证据确凿。谭栋未经办理用地手续，擅自兴建鱼苗养殖池，违法占地1380.69平方米的事实清楚。该土地利用总体规划用途为林地，现状地类为林地。二、昌江县国土局经立案、勘查、询问、拍照，形成调查报告。经案件会审，下达28号处罚决定并送达、告知当事人，程序合法。三、昌江县国土局配合相关部门依法强制拆除，并无不妥。谭栋签订《违法建筑自拆承诺书》，但拒不履行承诺，我局作为县人民政府拆违工作成员单位之一，配合相关部门依法进行强制拆除，不存在违法行为。四、涉案违法建筑依法应予拆除，不存在谭栋所述的赔偿问题。谭栋非法占地造成的损失应自行承担。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人昌江县林业局答辩称，同意昌江县政府、昌江县国土局的意见。补充意见：谭栋未办理用地手续，擅自占用农用地兴建养殖场，且该养殖场位于200米海岸线保护范围内。为保护海洋环境，昌江县政府责成相关职能部门联合执法，对涉案养殖场实施强制拆除，符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人海尾镇政府的答辩意见与昌江县政府、昌江县国土局、昌江县林业局的答辩意见一致。
在本院审理过程中，谭栋当庭认可养殖场内的海螺种苗于2016年年初投放养殖，涉案养殖场被强制拆除时尚未成熟或达到上市条件。本院对该事实予以确认。
二审查明的其它事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定：”国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《行政强制法》第八条规定：”公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”在本案中，谭栋提出的行政赔偿包括养殖场建筑物及附属设施损失和海螺种苗损失两个方面。一、关于养殖场建筑物及附属设施损失是否应当由昌江县政府等部门予以赔偿的问题。根据本案查明的事实，涉案土地为规划林地、农用地。谭栋建设水产养殖场建筑物及附属设施，既未依法办理农用地转用审批手续，违反了《土地管理法》第四十四条第一款的规定；亦未依法申办《建设工程规划许可证》，违反了《海南省城乡规划条例》第三十七条、第四十二条的规定，非法占地、违法建设的事实清楚。昌江县国土局作出28号处罚决定,责令谭栋限期自行拆除涉案建筑物及附属设施，恢复土地原状，符合《土地管理法》第七十六条的规定，并无不当。谭栋上诉认为其没有签收28号处罚决定，根据本案查明的事实，28号处罚决定于2015年6月11日依法送达，谭栋没有在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，该处罚决定已经发生法律效力。根据该处罚决定，被强制拆除的养殖场建筑物及附属设施属于违法建筑，原审对谭栋提出的要求昌江县政府等部门赔偿其养殖场建筑物及附属设施的赔偿请求予以驳回，并无不当。28号处罚决定生效之后，经公告，昌江县政府牵头组织昌江县国土局、昌江县林业局、海尾镇政府强制拆除涉案建筑物及附属设施，符合《行政强制法》第四十四条的规定，事实清楚，程序合法。涉案养殖场建筑物及附属设施作为违法建筑，依法不受法律保护。谭栋对该部分损失要求行政机关予以赔偿，于法无据。二、关于养殖场内海螺种苗损失是否应当由昌江县政府等部门予以赔偿的问题。在本案中，昌江县政府等部门在实施强制拆除行为之前，以公告等方式要求当事人限期自行拆除并告知逾期不自行拆除的法律后果，谭栋没有自行拆除，也没有对养殖场内所放养的种苗进行有效处置，是造成种苗损失的直接原因；昌江县政府等部门在强制拆除过程中没有扩大执行范围，且养殖场内的海螺种苗系谭栋在收到28号处罚决定之后所放养，强制拆除时尚未成熟或达到上市条件。因此，被拆除的养殖池内的海螺种苗损失，属于处罚决定作出后扩大的损失，应由谭栋自行负担。谭栋上诉认为养殖场内的海螺种苗属于合法财产，昌江县政府等部门应当对该部分损失进行赔偿，缺乏事实根据和法律依据，原审予以驳回，亦无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。谭栋的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人谭栋负担。
本判决为终审判决。
审判长 聂海波
审判员 钱 冰
审判员 吴天月
二〇一七年六月十九日
书记员 颜 恺