广西壮族自治区柳城县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）柳城行初字第18号
原告：廖继生，男，1975年x月x日生，汉族，初中文化，农民，住柳城县沙埔镇。
委托代理人：卢华昌，广西和清律师事务所律师；特别授权。
委托代理人：董明，广西和清律师事务所实习律师；一般代理。
被告：柳城县沙埔镇人民政府。
法定代表人：曾小红，镇长。
委托代理人：覃家兴，柳城县沙埔镇人民政府干部。
委托代理人：韦金福，柳城县沙埔镇人民政府调处办干部。
被告：柳城县人民政府。
法定代表人：余瑞军，县长。
委托代理人：周明，副县长。
委托代理人：姚运德，柳城县法制办副主任。
第三人：秦庆忠，男，1959年x月x日生，汉族，初中文化，农民，住柳城县沙埔镇。
原告廖继生不服被告柳城县沙埔镇人民政府（以下简称“沙埔政府”）作出的沙埔政发（2015）1号《沙埔镇人民政府林地权属纠纷处理决定》（以下简称“第1号处理决定”）及被告柳城县人民政府（以下简称“县政府”）作出的柳城政复决字（2015）14号《行政复议决定书》（以下简称“14号复议决定”），于2015年6月24日向本院提起行政诉讼，本院同日立案受理后，于同年7月1日分别向沙埔政府、县政府送达起诉状副本及应诉通知书，并通知秦庆忠为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年9月8日公开开庭进行了审理，书记员宋正洁担任法庭记录。原告廖继生及委托代理人卢华昌、董明，沙埔政府的委托代理人覃家兴、韦金福，县政府的委托代理人周明、姚运德，第三人秦庆忠，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
沙埔政府于2015年2月5日作出的第1号处理决定，查明：争议林地位于沙埔镇古仁村新古仁屯廖某甲屋背东边某岭，面积2.4亩，四至为：东与秦某甲果园相邻，西为冲沟，南与秦某乙的果园相邻，北与东干渠河沟相邻；现由秦庆忠种植尾叶桉。廖继生祖辈自上世纪五、六十年代即在争议林地上种植约30棵山楂树，收获管理至1982年；1982年新古仁屯将林地分下户，该争议林地由队里分给秦庆忠户时，因地上尚有廖继生家种的果树，在秦庆忠未利用该林地前，应由廖继生家继续管理收获果树，如利用林地，则廖继生家应无条件砍掉果树，将林地让出。2013年冬，秦庆忠以要利用该林地为由，要求廖继生将果树砍伐、退出林地未果，而自行用挖掘机开垦此林地，并于2014年种上尾叶桉，产生纠纷。
沙埔政府根据上列事实，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款的规定，将上述2.4亩林地确权给秦庆忠所有。廖继生不服，于2015年3月30日向县政府申请行政复议；县政府于2015年6月1日作出14号复议决定，维持了第1号处理决定。
原告廖继生诉称：被告的行政行为存在有下列问题：一、认定事实错误：1、原告祖辈从上世纪五、六十年代就在争议林地上种植了山楂果树，一直管理到争议发生前。而第1号处理决定却认为原告家庭管理收获此争议林地到1982年，属认定事实错误。2、第三人摧毁的山楂果树不止6、7棵，有十多棵，而且山楂果树并不是腐朽的；而第1号处理决定却查明第三人秦庆忠请来挖掘机开垦此林地，摧毁地中还剩下6、7棵呈腐朽化生长迹象的山楂果树。与事实不符。3、在复议阶段，县政府虽然把被毁树数更正为10余棵山楂树，但具体是多少也没有相应的证据证明。
二、存在事实不清、证据不足：1、第l号处理决定书查明“l982年新古仁生产队把林地分下户，村上的做法是先把林地按组划分，当时新古仁队有一、二两个组，每组派3个人参与划分岭地工作，秦某丁为新古仁村负责人，六人讨论分岭地时，有统一约定…但对河沟上边集体岭地中原己存在的树木和果树的岭地划分存在不同意见…”。沙埔政府有什么证据能证实秦某丁是当时的负责人及上述六人划分岭地的行为得到了全体村民的授权同意呢？另外，既然是“有统一约定”又何来的“存在不同意见”，这明显就是互相矛盾的说法，也没有任何书面的证据予以证实。2、沙埔政府在确权时认为新古仁村分岭地时约定俗成的做法，属于村民自治范围，符合农村实际和法律规定；并没有证据证实。村民自治也必须在法定的范围内进行，对于土地的承包和划分，涉及到全体村民的利益，按法律规定，必须要召开全体村民的村民大会讨论通过，才能依法实施。无论从实体上还是程序上看，所谓“约定俗成”的做法并不符合法律的规定。3、县政府在进行复议后另查明“申请人（本案原告）户在大冲口（地名）分得的岭地有5、6处，部分岭地中也有他人的果树，申请人在开垦利用分得的岭地时，他人都自觉地砍伐掉果树让出岭地。”的事实是否有证据证实？原告并不知道，且县政府也并没有送达任何证据给原告，剥夺了原告可以对证据进行质证的权利。
三、争议林地依法属于原告，确权给第三人无法律依据。1、依据《林木林地权属争议处理办法》第十二条：土改后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属。但明知林地权属有争议而抢种的林木或者法律、法规另有规定的除外。根据争议林地自五、六十年代即由原告祖辈种植这一事实，该争议林地的全部使用权应属原告所有。2、县政府在复议后认为：《林木林地权属争议处理办法》第十二条规范的对象为林木所有权，本案确定的对象是林地的使用权，所以不能适用。原告认为，《林木林地权属争议处理办法》第十二条所规范的对象不仅仅为林木所有权，林地使用权也是其规范的对象。
四、本案确权的过程存在程序上的问题：1、一般的土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月。廖继生自2014年2月提出确权申请，沙埔政府到2015年2月才作出处理决定，远远超出法律规定的6个月的期限。2、依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条：各级人民政府处理土地山林水利权属纠纷，行政复议机关审理土地山林水利权属争议案件，应当先行调解，并将调解贯穿于受理、办理、决定全过程。”的规定，本案复议时也应当调解；但县政府并没有调解，也没有告知原告沙埔政府在复议时提出的答辩意见，就作出14号复议决定，程序违法。
综上所述，两被告在处理原告与第三人的土地纠纷过程中，调处工作不够细致，存在严重失误，所作出的处理决定存在事实不清，证据不足，程序有误的问题；由于沙埔政府已自行下文撤销了第1号处理决定，故请求法院判决：一、依法确认被告柳城县沙埔镇人民政府作出的沙埔政发（2015）1号《沙埔镇人民政府关于秦庆忠与廖继生土地使用权纠纷的处理决定书》违法。二、依法撤销被告柳城县人民政府作出的柳城政复决字（2015）14号行政复议决定书。三、由被告柳城县沙埔镇人民政府对原告与第三人的土地纠纷重新作出处理。
沙埔政府辩称：第1号处理决定查明的事实清楚。1982年是新古仁屯划分岭地的时间点，在这个时间点之前，村民在属集体所有的岭地上种植果树是普遍现象，村民委在1982年已把争议林地分给秦庆忠；原告自1982年得以管理其祖辈留下的山楂果树至纠纷产生之前近30多年，是因为分得此林地的秦庆忠还没有开发利用该争议林地。原告在得知秦庆忠要开发利用林地通知后，有足够的时间自行处理该果树而没有处理，秦庆忠才推毁果树的。
二、在产生纠纷时，原告在此林地上的果树只剩下6、7棵，这是村委干部到实地数过的；原告所说的10来棵，与我方认定事实的性质是一致的，这从数量减少上可以判断得出这些山楂果树是老朽枯死的生长迹象。
三、第1号处理决定没有超出法定期限。原告的申请书落款日期是2014年2月，但立案受理的日期是2015年7月21日，期限的起算日期应以立案受理之日为准，期间还有按规定是不计算在内的调解期间，因此第1号处理决定没有超出法定处理期限。
四、在调处阶段原告并没有提供任何有效的证据，在实地调查中，原告父亲廖某甲的调查笔录证实其亲自参加分岭，且新古仁村分岭的做法并没有违反法律禁止性规定，应该支持。原告在争议林地中的果树已灭失，失去了继续使用该争议林地的前提条件，不应该支持。
综上，第1号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院予以维持。
沙埔政府为证明第1号处理决定的合法性，于2015年7月7日向本院提供如下证据（均为复印件，已与原件核对无异）：
1、古仁村委调处证明，证明争议林地依据廖继生的申请，经过调解未果，以及林地中果树为10棵；
2、古仁村委调查情况汇报，证明争议林地果树为8棵山楂树、被砍掉的桉树为70公分；
3、古仁村委出具的证明，证明廖继生与秦庆忠是同一生产队的成员；
4、对秦某乙、陈某甲、秦某丙、秦某丁的调查笔录，证明争议林地在实行家庭联产承包责任制时是村委分给秦庆忠的，但争议林地上的果树是原告户在管理收获；
5、对廖某甲的调查笔录，证明争议林地未经过确权，是分给秦庆忠的，果树是归原告管理收获的；
6、现场勘查签到册、现场勘查图纸、现场勘查笔录、现场勘查表，证明争议林地的方位、四至和利用现状，现场勘查的时间及参加人员等
7、立案登记表，证明经申请后立案的，调处程序合法；
8、权属纠纷案件调解笔录，证明经过调解，程序合法。
针对第1号处理决定是否合法，县政府未提供有证据。
县政府辩称：一、认定被毁掉的山楂果树有十余棵，有原告提交的行政复议申请书中称被毁掉的山楂果树有十余棵的内容、2014年2月10日古仁村出具的调处证明、村民秦某丁的调查笔录等证实。二、认定“在大冲口分得的地有5、6处，部分岭地中也有他人的果树，原告在开垦利用分得的岭地时，他人都自觉地砍伐掉果树让出岭地”的事实，有对原告父亲廖某甲、村民秦某乙、陈某甲、秦某丙、秦某丁的调查笔录予以证实。三、法律没有强制规定复议机关应当将复议被申请人提交的证据村料送达给复议申请人。四、《林木林地权属争议处理办法》第十二条规定：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属”，规范的是林木所有权，原告认为确定林地使用权适用该法条是对法律的错误理解。五、调解是以双方当事人自愿为基础的，在复议期间，沙埔政府不愿意调解。故14号复议决定，程序合法。
综上，14号复议决定，程序合法，适用法律正确，请求法院予以维持，驳回原告的诉讼请求。
县政府为证明14号复议决定的合法性，于2015年7月3日向本院提供如下证据（均为复印件，已与原件核对无异）：
1、古仁村民委的调处证明，证明被毁掉的山楂果树有十棵。
2、对秦某丁、廖某甲、秦某乙、陈某甲、秦某丙的调查笔录，证明被毁掉的山楂果树有十棵。原告在开垦利用分得的大冲口5、6处岭地时，他人都自觉地砍伐掉果树让出岭地。
3、行政复议申请书，证明依法受理行政复议申请、原告在申请书中称被毁掉的山楂果树有十来棵。
4、行政复议答辩书，证明沙埔政府在法定期限内作出答辩。
5、柳城政复决字（2015）14号行政复议决定书，证明作出14号复议决定符合法律规定。
第三人秦庆忠陈述称：两被告作出的行政决定是正确的，请求法院维持。
经庭审质证，针对沙埔政府所提供的上列证据，原告综合质证认为：对证据1、2的证明内容有异议，果树是8棵还是10棵？同一村委对同一事实为何不一样？对证据2内容的真实性有异议。证据4、5的几份调查笔录并不能证明当时是开会讨论过如何分地的事实。证据6中的立案登记表与现场勘查表、图、笔录的时间恰恰能证实沙埔政府处理过程中程序违法。对证据3、7无异议。而县政府及第三人秦庆忠对沙埔政府提供的证据均予以认可。
针对县政府提供的证据，原告综合质证认为：对证据1、2同对沙埔政府提供的该两份证据质证意见，对证据3的证明目的没有异议；行政复议答辩书提交时已超过法定期间，在此前提下，作出的复议决定书程序是违法的。沙埔政府及第三人对县政府提供的证据均予以认可。
针对原告提供的证据，两被告及第三人均无异议。
经庭审，本院认为，各方提供的证据客观真实，与本案具有关联性，均可作为本案证据，但能否达到各自的证明目的，本院将根据案件审理需要作出相应评判意见。
经庭审，本院查明：廖继生祖辈自上世纪五、六十年代即在该争议林地上种植山楂树。2013年冬，秦庆忠以1982年新古仁屯已将该林地分给本户、现要利用为由，要求廖继生将种在该林地上的果树砍伐、退出林地未果，而自行用挖掘机开垦该林地，并于2014年种上尾叶桉，导致纠纷产生，原告廖继生遂向沙埔政府申请，请求将约10亩的林地使用权确定给廖继生所有。
沙埔政府受理后，根据查明的事实，在调解未果的前提下，依据《广西壮族自治土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款的规定，于2015年2月5日作出第1号处理决定，确定争议的2.4亩林地的使用权归秦庆忠所有。廖继生不服，于2015年3月30日向县政府申请行政复议；县政府未组织调解，经书面审理，于2015年6月1日作出14号复议决定，维持了第1号处理决定。
在本院审理过程中，沙埔政府于2015年9月6日作出沙埔政发（2015）39号《沙埔镇人民政府林地权属纠纷处理决定》，以第1号处理决定所确定的争议林地四至与现场不符为由，撤销第1号处理决定，重新处理。但原告拒绝撤回起诉。
经本院现场勘查：争议林地位于沙埔镇古仁村新古仁屯廖某甲屋背东边某岭，四至为：东为秦庆忠所种的桉树及新果地（再往东才是秦某甲的果地），西为冲沟，南为秦庆忠的新果地（再往南才是秦某乙的桉树），北与东干渠河沟相邻；面积约2.4亩。
本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。由于沙埔政府确认的争议林地的四至与实际不符，属认定事实不清、证据不足，依法应予撤销；但鉴于沙埔政府在本院审理过程中已自行下文撤销了第1号处理决定，再由本院判决撤销已无必要，故本院应对其违法性进行确认。同时，由于县政府没有认真核实第1号处理决定认定的事实是否清楚、程序是否合法等事实，仅通过书面审查即作出复议决定，亦导致认定事实不清、证据不足；亦未按《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条的规定，对案件先行调解，程序违法。故县政府作出的行政行为，证据不足、违反法定程序，依法应予撤销。综上，原告的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，判决如下：
一、确认被告柳城县沙埔镇人民政府于2014年11月10日作出的沙埔政发（2015）1号《沙埔镇人民政府关于秦庆忠与廖继生土地使用权纠纷的处理决定书》违法；
二、撤销被告柳城县人民政府于2015年5月7日作出的柳城政复决字（2015）14号《行政复议决定书》；
三、被告柳城县沙埔镇人民政府对原告廖继生与第三人秦庆忠的土地使用权纠纷依法重新作出行政行为。
案件受理费50元（原告廖继生预交），由被告柳城县沙埔镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，持上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。
审 判 长 蓝建敏
人民陪审员 凌鸿振
人民陪审员 奚增华
二〇一五年十月十四日
书 记 员 宋正洁