湖北省襄阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂06行终128号
上诉人（原审原告）张明秀，女，1955年3月11日出生，汉族，住随州市曾都区。
上诉人（原审原告）江霞，女，1983年4月20日出生，汉族，住襄阳市襄城区。
上诉人（原审原告）江波，男，1984年8月22日出生，汉族，住随州市曾都区。
三上诉人的委托代理人明鑫，湖北思扬律师事务所律师，一般授权代理。
被上诉人（原审被告）襄阳市人力资源和社会保障局（以下简称襄阳市人社局），住所地襄阳市襄城区檀溪路160号。
法定代表人郭发友，该局局长。
委托代理人李建刚，湖北联帮律师事务所律师，一般授权代理。
委托代理人朱永刚，男，襄阳市人社局工作人员，一般授权代理。
原审第三人南通华荣建设集团有限公司（下称华荣建设公司），住所地江苏省南通市港闸城巷路200号。
法定代表人张进荣，华荣建设公司董事长。
委托代理人米涛，男，1974年10月5日出生，住襄阳市襄城区,华荣建设公司职员，特别授权代理。
上诉人张明秀、江霞、江波因诉被上诉人襄阳市人社局确认不作为行政行为违法一案，不服襄阳市襄城区人民法院〔2016〕鄂06**行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人张明秀、江霞、江波的委托代理人明鑫及上诉人江霞，被上诉人襄阳市人社局的委托代理人李建刚、朱永刚，原审第三人华荣建设公司的委托代理人米涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，张明秀、江霞、江波分别是死者江和啟的妻子、女儿、儿子。2013年8月，华荣建设公司与湖北移动公司签订《建筑施工合同》，约定由华荣建设公司承建位于襄阳高新区廖家庄路西侧中国移动通信集团湖北有限公司襄阳云计算中心附属楼工程。2013年8月26日，华荣建设公司将其承建的上述工程分包给“冯建冬”施工，2014年3月13日，“冯建冬”又将其承包的上述部分工程分包给“郑运鹏”施工。2014年3月，张明秀、江霞、江波的近亲属江和啟受“郑运鹏”安排到上述工地从事砌砖、搅拌及工地清理工作。2014年4月20日，江和啟在工地突发疾病，后经抢救无效死亡。2014年10月31日，张明秀、江霞、江波向襄阳高新技术产业开发区劳动争议仲裁委员会（下称高新仲裁委）申请劳动关系仲裁，高新仲裁委于2015年2月9日作出襄高劳仲裁字［2014］82号仲裁裁决，裁决内容为江和啟与华荣建设公司之间自2014年3月起存在劳动关系。华荣建设公司不服上述仲裁裁决，起诉至襄阳高新技术产业开发区人民法院，襄阳高新技术产业开发区人民法院于2015年6月11日作出〔2015〕鄂襄新民初字第00542号民事判决，判决华荣建设公司与死者江和啟之间不存在劳动关系。2015年10月28日，张明秀、江霞、江波通过EMS向被告襄阳市人社局邮寄《申请书》及其它材料，《申请书》的申请事项为“依法认定被申请人华荣建设公司为承担申请人亲属江和啟因工死亡的工伤保险待遇责任单位（即责令被申请人华荣公司支付申请人工伤保险侍遇共计598488.5元）”。2015年11月10日，襄阳市人社局作出“关于对江霞等同志申请事项的答复”，该答复的主要内容为只要劳动关系成立了，事故伤害也被认定为工伤了，承担工伤保险待遇的责任单位就明确了，对张明秀、江霞、江波申请认定的事项未作出认定，张明秀、江霞、江波认为被告的行为构成不作为，提起行政诉讼，请求判决，一、依法确认襄阳市人社局不作为行政行为违法；二、依法责令襄阳市人社局认定华荣建设公司为承担张明秀、江霞、江波的近亲属江和啟因工死亡的工伤保险待遇责任单位；三、本案诉讼费用由被告承担。
原审法院认为，行政机关是否具有法律法规规定的法定职责，是判断其是否构成行政不作为的前提。根据《工伤保险条例》及《湖北省工伤保险实施办法》的规定，襄阳市人社局具有受理工伤认定申请并作出工伤认定或不认定决定的法定职责。本案中，张明秀、江霞、江波依据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第（四）项之规定，要求襄阳市人社局认定华荣建设公司为承担工伤保险责任的单位，该司法解释的第三条仅是规定了对于社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持，并未规定认定承担工伤保险责任的单位是社会保险行政部门的法定职责。针对张明秀、江霞、江波提出的认定申请，襄阳市人社局向其作出了书面答复，该答复对襄阳市人社局未作出承担工伤保险责任的单位的认定的理由进行了较为详细的阐述，答复内容不违反相关法律法规的规定。张明秀、江霞、江波认为襄阳市人社局对张明秀、江霞、江波提出的认定第三人为承担工伤保险责任单位的申请未作出认定，构成行政不作为的观点，系其单方对法律法规及司法解释的理解，张明秀、江霞、江波的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回张明秀、江霞、江波的诉讼请求。案件受理费50元，由张明秀、江霞、江波共同承担。
宣判后，张明秀、江霞、江波不服，向本院提起上诉称，一、原审判决关于“认定承担工伤保险责任单位不是社会保险行政部门法定职责”的事实认定违背了行政法权责统一的基本原则。首先，权责统一是行政法的六大基本原则之一，该原则虽然强调了法律赋予行政机关的权力，但实际上更多是强调赋予行政机关的职责。根据《最高人民法院〈关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定〉》，认定承担工伤保险责任单位既然是社会保险行政部门的权力，当然也应当是社会保险行政部门的职责。原审法院认为“解释第三条仅是规定了对于社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应当予以支持，并未规定认定承担工伤保险责任的单位是社会保险行政部门的法定职责”的言外之意就是，认定承担工伤保险责任的单位是社会保险行政部门的权力，但不是社会保险行政部门的职责，与权责统一的基本原则相悖。认定承担工伤保险责任单位不是社会保险行政部门的法定职责，则社会保险行政部门认定承担工伤保险责任单位的法律依据是什么。二、为了保护从事具有高风险工作性质的建筑业劳动者，维护社会稳定，人社部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第七条、《最高人民法院〈关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定〉》第三条第四款等系列法律规范均明确规定，“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人挪用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。”具体到本案中，襄阳市人社局应当履行的责任是受理（不予受理）申请，尔后依法作出认定（不予认定的决定），而不是通过书面回复讲解法律规范的方式推诿履行法定职责。原审判决认定事实错误，损害了上诉人的合法权益。请求，一、撤销襄阳市襄城区人民法院〔2016〕鄂06**行初9号行政判决；二、依法确认襄阳市人社局不作为行政行为违法，责令襄阳市人社局认定华荣建设公司为承担上诉人亲属江和啟因工死亡的工伤保险待遇责任单位。
被上诉人襄阳市人社局答辩称，一、2015年10月28日，江霞通过EMS给襄阳市人社局邮寄了一封署名为《工伤保险待遇申请》的信件，信件包括申请书、身份证复印件、华荣建设公司的营业执照，高新技术产业开发区人民法院〔2015〕鄂襄新民初字第00542号民事判决，申请事项为依法认定华荣建设公司为承担上诉人近亲属江和啟因工死亡的工伤保险待遇责任单位（即责令华荣建设公司支付工伤保险待遇共计598488.5元）。襄阳市人社局仅有工伤认定的职能，没有确认工伤保险责任主体的职责，劳动关系确定了，工伤保险责任主体也就明确了。襄阳市人社局通知江霞到该局，向江霞解释了相关法律规定，并告知应先确定劳动关系，之后进行工伤认定。之后又以书面形式向上诉人解释了相关法律。因此，襄阳市人社局不存在不作为的行为。二、张明秀、江霞、江波要求襄阳市人社局认定华荣建设公司为承担三人近亲属死亡的工伤保险待遇责任单位没有法律依据，该局也没有该认定职责。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，2014年10月31日，张明秀、江霞、江波以其亲属江和啟因工死亡为由，向襄阳高新技术产业开发区劳动争议仲裁委员会（下称高新仲裁委）申请劳动关系仲裁，高新仲裁委于2015年2月9日作出襄高劳仲裁字［2014］82号仲裁裁决，裁决江和啟与华荣建设公司之间自2014年3月起存在劳动关系。华荣建设公司不服，起诉至襄阳高新技术产业开发区人民法院，该院于2015年6月11日作出〔2015〕鄂襄新民初字第00542号民事判决，判决华荣建设公司与死者江和啟之间不存在劳动关系。2015年10月28日，张明秀、江霞、江波通过EMS向被告襄阳市人社局邮寄《申请书》及其它材料，申请事项为“依法认定被申请人华荣建设公司为承担申请人亲属江和啟因工死亡的工伤保险待遇责任单位（即责令被申请人华荣公司支付申请人工伤保险侍遇共计598488.5元）”。2015年11月10日，襄阳市人社局作出“关于对江霞等同志申请事项的答复”，该答复主要内容如下：一、《工伤保险条例》第四十三条第二款规定，用人单位实行承包经营的，工伤保险责任由职工劳动关系所在单位承担。因此，只要劳动关系成立了，事故伤害也被认定为工伤了，承担工伤保险待遇的责任单位就明确了，无须认定。申请人应先确认劳动关系，在劳动关系确认后，依法申请工伤认定；二、南通华容建设集团有限公司在江苏省南通市港闸区注册，没有在我市参加工伤保险，根据《湖北省工伤保险实施办法》第十五条“用人单位未参加工伤保险的，应当向单位注册地社会保险行政部门提出工伤认定申请”的规定，申请人可以向用人单位注册地社会保险行政部门提出工伤认定申请；三、申请人也可以寻求其它途径获得赔偿。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作，以及相关法律法规、司法解释规定，认定承担工伤保险责任单位，属于工伤保险范畴，故被上诉人具有认定承担工伤保险责任单位的法定职责。原审判决将认定承担工伤保险责任单位职责排除在社会保险行政部门法定职责之外属对法律法规规定的错误解读，本院予以纠正。本案中，上诉人在申请劳动仲裁确定劳动关系成立后，第三人不服提起民事诉讼，襄阳高新技术产业开发区人民法院作出〔2015〕鄂襄新民初字第00542号民事判决，判决华荣建设公司与死者江和啟之间不存在劳动关系，该民事判决已生效。在此情形下，上诉人仍有向社会保险行政部门申请工伤认定的权利，但上诉人没有向被上诉人提出工伤认定申请的情况下，直接要求被上诉人认定华荣建设公司为承担其亲属江和啟因公死亡的工伤保险待遇责任单位并责令支付相应的工伤保险待遇缺乏法律依据。上诉人诉称；根据最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项即“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持；……（四）用工单位违反法律规定将承包业务转包给不具有用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因公死亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位。”的规定，被上诉人应当直接认定第三人为工伤保险责任单位，而不能采取书面答复方式推诿履责，否则构成行政不作为违法。本院认为，上述规定是解决特殊情形下承担工伤保险责任主体的规定，其前提是已经完成了工伤认定程序。社会保险行政部门依职权可以作出承担工伤保险责任单位的认定，而非未经工伤认定程序直接认定承担工伤保险责任单位。因此，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人襄阳市人社局对上诉人申请认定第三人为承担江和啟因公死亡的工伤保险待遇责任单位并责令支付相应的工伤保险待遇所作的答复，是对申请事项的解答，并未对上诉人的实体权利予以处理，故不构成法定意义上的行政不作为。综上，原审判决驳回张明秀、江霞、江波的诉讼请求认定事实清楚，判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张明秀、江霞、江波负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡 健
审 判 员 曾建彬
代理审判员 孙苏慧
二〇一六年十一月十八日
书 记 员 袁 昭