广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东中法行终字第176号
上诉人（原审原告）：任裕强，男。
委托代理人：吕文亮，广东厚鼎律师事务所律师。
委托代理人：王海峰，广东厚鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东莞市安全生产监督管理局。住所地：广东省东莞市东城区鸿福东路红棉二路红锋大厦。
法定代表人：李建武，该局局长。
委托代理人：余海培，广东赋诚律师事务所律师。
委托代理人：萧伟昌，该局工作人员。
上诉人任裕强因与被上诉人东莞市安全生产监督管理局（以下简称“东莞安监局”）安全生产管理行政处罚纠纷一案，不服广东省东莞市第二人民法院（2014）东二法行初字第80号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院查明：2013年9月22日14时15分许，东莞市沙田镇某某洲某某小组一民房宅基地住宅在建工程施工过程中发生高空坠落事故，造成施工工人黄某某一人死亡。东莞安监局依法成立事故调查小组进行调查处理。2013年11月13日，调查小组出具《沙田“9.22”事故调查报告》，认定该事故是一起劳动安全防护措施不足导致的一般生产安全责任事故。经查，黄某某是发生事故房屋的房东，将建筑工程项目发包给任裕强，任裕强承包后再次将该建筑工程项目发包给刘某某。任裕强和刘某某均不具备安全生产条件或者相应资质。东莞安监局认为刘某某未对死者及其他劳务工人进行安全生产教育和培训，未能保证从业人员具备必要的安全生产知识，未能督促从业人员佩戴符合国家标准或者行业标准的安全防护用品，导致事故发生。东莞安监局认定黄某某、任裕强、刘某某对案涉高空坠落事故负有责任。东莞安监局于2013年11月25日作出（东）安监管罚告（2013）A115号《行政处罚告知书》，拟对任裕强作出罚款100000元的行政处罚。由于任裕强在接受东莞安监局询问之后下落不明，东莞安监局采取邮寄送达至其身份证住址，因任裕强外出被退件。东莞安监局于2014年1月15日在《东莞日报》A20政务公布版面刊登公告的形式，向任裕强送达了（东）安监管罚告（2013）A115号《行政处罚告知书》，同时向任裕强公告送达了（东）安监管听告（2013）A115号《听证告知书》。任裕强未向东莞安监局申请听证。东莞安监局于2014年3月19日作出（东）安监管罚（2014）A104号《行政处罚决定书》（个人），并于2014年4月21日在《东莞日报》A12政务公布版面刊登公告进行送达。任裕强称其看到报纸才知道自己被处罚，遂向原审法院提起诉讼。
另，东莞安监局于2013年12月27日对刘某某作出（东）安监管罚（2014）A103号《行政处罚决定书》（个人），决定对刘某某罚款100000元；于2014年2月13日对黄某某作出（东）安监管罚（2014）A102号《行政处罚决定书》（个人），决定对黄某某罚款100000元。
原审法院认定上述事实的证据有：死亡医学证明书、协议书及收据、现场检查记录及照片、任某某、唐某某、刘某某、黄某某、林某某、刘某某、唐某某的《询问笔录》、执法人员证件、任裕强的《询问笔录》及其身份证复印件、沙田“9.22”事故调查报告、关于对沙田“9.22”事故延期结案的请示、行政处罚告知书、听证告知书及邮件详情单、公告，行政处罚决定书（个人）及邮件详情单、公告、《行政处罚法》、《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令493号）、《安全生产违法行政处罚办法》（国家安全生产监督管理总局令第15号）、《建筑法》、《建筑业企业资质管理规定》（建设部令第159号）、（东）安监管罚（2014）A104号《行政处罚决定书》（个人）、《公告》以及原审法院开庭笔录等。
原审法院认为：国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条规定：本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定。本案中，东莞安监局作为县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门，对任裕强作出罚款100000元的行政处罚并依法予以送达，对其执法主体资格，原审法院予以确认。本案的争议焦点是任裕强对施工工人黄某某高空坠落死亡的事故是否负有责任，东莞安监局对其作出行政处罚是否有事实依据。根据黄某某、任裕强、刘某某和死者黄某某家属签订的《协议书》，任裕强、黄某某以及刘某某等人的《询问笔录》可以确认：任裕强是本案案涉工程的承办方，任裕强承包后再次将该建筑工程项目发包给刘某某。任裕强和刘某某均不具备安全生产条件或者相应资质。刘某某未对死者及其他劳务工人进行安全生产教育和培训，未能保证从业人员具备必要的安全生产知识，未能督促从业人员佩戴符合国家标准或者行业标准的安全防护用品。任裕强作为案涉工程的生产经营单位，在自己没有资质承包房屋工程的情况下，又将承包的工程违法发包给不具备安全生产条件或者相应资质的个人刘某某，违反了《安全生产法》第四十一条：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”的规定，应承担事故的责任。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”的规定，案涉的安全事故属于一般事故。东莞安监局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条：“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款……”的规定，对任裕强处于罚款100000元认定事实清楚、适用法律正确。对任裕强提到的其已经积极对死者家属进行了赔偿、不应再受到行政处罚的问题。原审法院认为，行政处罚和民事责任的承担并非是可以相互抵销或替代的。《中华人民共和国行政处罚法》第七条第一款规定，公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。任裕强以已经承担民事赔偿为由要求免于行政处罚，没有法律依据。东莞安监局在对任裕强作出行政处罚时，已经在法律规定的100000元-200000元的法定幅度范围内，充分考虑了任裕强的上述民事赔偿责任的承担，对其做出了下限即100000元的处罚。东莞安监局对任裕强作出的行政处罚幅度适当，符合法律的规定。对任裕强提出的东莞安监局没有依法送达、其是看到报纸才知道被处罚的问题，本案中，东莞安监局在无法找到任裕强本人的情况下，采取邮寄送达至其身份证住址，又因任裕强外出被退件。东莞安监局于2014年1月15日在东莞日报A20政务公布版面刊登公告的形式，向任裕强送达了（东）安监管罚告（2013）A115号《行政处罚告知书》，同时向任裕强公告送达了（东）安监管听告（2013）A115号《听证告知书》。在任裕强未向东莞安监局申请听证的情况下，东莞安监局于2014年3月19日作出（东）安监管罚（2014）A104号《行政处罚决定书》（个人），并于2014年4月21日在《东莞日报》A12政务公布版面刊登公告进行送达。公告送达是法律规定的一种送达方式，东莞安监局的送达程序符合法律的相关规定，并无不当。对任裕强提到的东莞安监局在事故发生前没有履行安全生产监督检查的职能才导致事故发生的问题，本案审理的对象是东莞安监局做出的行政处罚行为，至于东莞安监局是否存在行政不作为属于另外一个法律关系，不属于本案的审理范围。综上，东莞安监局作出的（东）安监管罚（2014）A104号《行政处罚决定书》（个人）事实清楚、证据充分、程序合法，任裕强的诉讼请求于法无据，原审法院不予支持。综上，原审法院依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回任裕强的诉讼请求。本案收取一审诉讼费50元，由任裕强负担。
一审宣判后，任裕强不服，向本院提起上诉，请求：一、撤销东莞安监局所作出的（东）安监管罚（2014）A104号行政处罚决定书，撤销给予任裕强罚款壹拾万元整的行政处罚决定；二、本案诉讼费用由东莞安监局承担。事实与理由：第一，东莞市沙田镇某某洲某某小组黄某某、任裕强民房宅基地住宅工程无证、无资质施工超过半年，东莞安监局作为负有安全生产监督管理职责的部门并未依法执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查。而是在事故发生后，才对工程的安全生产行为进行检查、处罚。因此任裕强认为此举不符合《中华人民共和国安全生产法》的有关规定。第二，死者黄某某在施工现场作业时，由于自身的疏忽没有佩戴符合国家标准或者行业标准的安全防护用品以及安全意识薄弱，最后导致了事故的发生。因此任裕强认为本次事故的责任主要在于死者黄某某自身原因，而不是东莞安监局所认定的由于劳动安全防护措施不足导致的生产安全责任事故，且黄某某并非受雇于任裕强，因此任裕强无需承担相关法律责任。第三，事故发生后，任裕强及时已经与死者的家属进行了沟通、协商，当时东莞安监局承诺只要任裕强妥善处理该事故，东莞安监局不会处罚任裕强。所以任裕强倾其所有并且大量借款支付了巨额的赔偿金给死者家属，在任裕强处理完该事故后，东莞安监局却又出尔反尔，开出巨额罚单给任裕强，任裕强认为东莞安监局此行为有违诚信。根据有关法律任裕强符合应当免除处罚的条件，即使需要处罚，也只应处以五万元以下的处罚。第四，东莞安监局没有提供对房东、实际承包人的行政处罚文书，存在事后执法、选择性执法的严重问题。调查事实时也出现“任裕强”的重大过错，所作出的处罚也是极不严谨的。第五，发生事故的房屋并非任裕强所有。任裕强仅为该房屋建设的民工，并非真正的承包人，对房屋建设没有任何资质，该房屋建设中，东莞安监局没有客观调查发生的事故，例如：房屋土地使用权证的归属、房屋建设是否经过规划建设部门的许可、东莞安监局在该建筑建设过程中对该建筑是否作出必要的检查监督。发生事故后，东莞安监局误导任裕强是包工头，并且进行转包。所以该事故的责任人应当是房屋的所有权人。因此，根据《中华人民共和国安全生产法》第四十一条规定，安全保障责任应该是由发包人或者建设单位承担。东莞安监局在没有核查建设单位的土地建设许可，安全保障的情况下随意误导任裕强，未能客观核查事实，未能检讨自己该履行的义务。对于任裕强的处罚，违背了客观事实和安全生产法的相关规定，无论是在法律相关的规定上，均不符合本案事实。综上，东莞安监局作出的（东）安监管罚（2014）A104号行政处罚决定书程序与依据不合法。为了维护任裕强的合法权益，请二审法院判如所请。
被上诉人东莞安监局答辩称：一、东莞安监局在作出案涉行政处罚决定时认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚幅度适当。2013年9月22日14时15分许，东莞市沙田镇某某洲某某小组一民房宅基地住宅在建工程施工过程中发生高空坠落事故，造成施工工人黄某某一人死亡。经调查组依法调查认定，该事故是一起劳动安全防护措施不足导致的一般生产安全责任事故。黄某某将建筑工程项目发包给不具备安全生产条件或者相应资质的个人任裕强，任裕强承包后再次将该建筑工程项目发包给不具备安全生产条件或者相应资质的个人刘某某，刘某某未对死者及其他劳务工人进行安全生产教育和培训，未能保证从业人员具备必要的安全生产知识，未能督促从业人员佩戴符合国家标准或者行业标准的安全防护用品，导致事故发生。以上关于事故发生的经过和原因，均有多名当事人签名确认的《协议书》、《现场笔录》和《询问笔录》以及现场照片佐证。由于任裕强本身不具备安全生产条件或者相应资质，又将该案涉建筑工程项目发包给不具备安全生产条件或者相应资质的个人刘某某，同时对施工现场监管不到位，违反了《安全生产法》第四十一条的规定，应对事故发生负责任；为此，东莞安监局依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定，给予任裕强人民币壹拾万元的罚款。综上，东莞安监局在作出案涉行政处罚决定时认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚幅度适当。二、东莞安监局所作出的案涉行政处罚决定符合行政处罚的法定程序。本案中，东莞安监局在无法找到任裕强本人的情况下，依法采取邮寄送达其身份证住址，后因其外出被退件有依法采取公告送达的方式，即于2014年1月15日依法通过在东莞日报A20政务公布版面刊登公告的形式，向任裕强送达了（东）安监管罚告（2013）A115号《行政处罚告知书》，并在该份告知书中告知了其作出行政处罚的事实、理由和依据，同时给予其陈述和申辩的权利。此外，由于行政处罚罚款数额较大，东莞安监局在公告送达《行政处罚告知书》的同时，又向任裕强公告送达了（东）安监管听告（2013）A115号《听证告知书》，给予了其听证的权利。随后，在任裕强未依法向东莞安监局申请听证的情况下，东莞安监局于2014年3月19日作出（东）安监管罚（2014）A104号《行政处罚决定书》，并于2014年4月21日依法通过在东莞日报A12政务公布版面刊登的形式进行了公告送达。综上，东莞安监局已经依法充分给予了任裕强陈述、申辩及听证的权利，东莞安监局所作出的案涉行政处罚决定符合行政处罚的法定程序。三、任裕强要求免于行政处罚的上诉理由于法无据。根据国家的法律以及东莞安监局的职权文件，建筑工程的安全监管是由行业主管部门负责，东莞安监局作为综合管理部门，不负责具体建筑工程行业监管。事故工程工人黄某某在未经过安全生产教育培训，未能具备从业人员必须的安全生产知识，在未佩戴符合国家标准或者行业标准的安全防护用品的情况下进行高空作业，导致事故发生。究其原因，正是因为任裕强的无资质承包房屋工程以及违法发包转包造成的；任裕强无资质承包房屋工程以及违法发包转包给不具备相应资质的个人刘某某，而刘某某未依法对施工工人进行相关安全教育培训，为督促施工工人佩戴劳动防护用品，使整个工程处于安全管理严重缺失的状态；任裕强的违法发包行为最终导致了事故的发生，对事故发生负有责任。民事赔偿不是决定是否处罚的主要因素，东莞安监局作出处罚是严格按照《行政处罚法》、《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定依法办理。《行政处罚法》第七条第一款规定，公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。依法生产经营单位不会因为承担了民事赔偿而免于追究行政责任。综上，原审判决认定事实清楚，请求二审法院驳回任裕强的全部诉讼请求。四，行政处罚决定并没有依据任裕强是土地所有权人的事实，从证据看任裕强是第一承包人，房屋是否符合规划许可应该是由住建规划部门负责，与本案没有关联性。
本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。
另查，任裕强的一审诉讼请求为：1.撤销东莞安监局所作的（东）安监管罚（2014）A104号《行政处罚决定书》（个人），撤销对任裕强罚款100000元的行政处罚决定；2.东莞安监局承担本案诉讼费。
本院认为：本案为安全生产管理行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”、《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条“生产经营活动中发生的造成人员伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理适用本条例”及第四十三条第一款“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定”的规定，东莞安监局作为东莞市安全生产监督管理部门，对东莞行政区域内生产经营单位在生产经营活动中发生人员伤亡的生产安全事故，享有调查处理并给予处以罚款的行政处罚职权，故东莞安监局执法主体适格。东莞安监局在作出《行政处罚决定书》前，鉴于任裕强接受东莞安监局询问后下落不明，且无法通过身份证住址有效向其邮寄送达《行政处罚告知书》，采取公告方式向任裕强送达《行政处罚告知书》及《听证告知书》，充分保障了任裕强的陈述、申辩及申请听证的权利，任裕强未在法定期限内提出听证申请，东莞安监局随之作出《行政处罚决定书》程序合法，本院予以确认。二审争议焦点在于任裕强就黄某某因高空坠落死亡的事故是否负有责任，进而东莞安监局作出的相应行政处罚是否合法。根据黄某某、任裕强、刘某某和死者黄某某家属签订的《协议书》，以及东莞安监局对黄某某、任裕强和刘某某所制作的《询问笔录》显示，任裕强与刘某某均不具备相应资质或者安全生产条件，黄某某将案涉工程发包给任裕强，任裕强承包后又将案涉工程分包予刘某某，黄某某为刘某某聘请的水泥工，而刘某某并未对黄某某及其他劳务工人进行过安全生产教育和培训，亦无向所有劳务人员提供配戴使用的安全防护用品。任裕强作为案涉工程的生产经营者，在己方没有承包建设工程资质的情况下，又将承包工程违法分包予也不具备相应资质和安全生产条件的刘某某，明显违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十一条“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”的规定，对案涉事故发生负有责任。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定“根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。……”及第三十七条规定“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；……”由于案涉事故造成黄某某1人死亡，事故等级属于一般事故，东莞安监局对任裕强处以10万元罚款亦未超出上述法定限额，故其作出的《行政处罚决定书》于法有据。任裕强就其已积极向黄某某家属进行了赔偿从而应当免于行政处罚的主张缺乏法律依据，不能成立。至于东莞安监局在案涉事故发生前有无履行安全生产监督管理职责以及案涉事故发生后是否有对作为房东的黄某某、实际承包人的刘某某给予行政处罚，则属于有无构成行政不作为的问题，与任裕强在本案中诉请撤销东莞安监局作出的《行政处罚决定书》分属不同法律关系，任裕强可另循法律途径解决，原审法院对此不予审查，并无不当。
综上所述，任裕强虽对东莞安监局作出的《行政处罚决定书》提出异议，并诉请予以撤销，但未能充分举证证明其主张，对其上诉请求，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人任裕强负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 张志强
代理审判员 叶俏珠
二〇一四年十一月五日
书 记 员 吴俏虹