四川省盐亭县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）盐行初字第9号
原告周小丹，男，汉族。
委托代理人马波，四川三合律师事务所律师。
被告盐亭县房产管理所。
法定代表人白经卫，系该所所长。
委托代理人何竞东，四川川北律师事务所律师。
第三人四川瑞翔房地产开发有限公司。
法定代表人王大国，系该公司总经理。
委托代理人顾雄峰，四川川北律师事务所律师。
委托代理人赵洪碧，四川川北律师事务所实习律师。
原告周小丹诉被告盐亭县房产管理所（以下简称：盐亭房管所）行政登记一案，于2015年5月22日向本院提起行政诉讼。本院在同日立案后，发现四川瑞翔房地产开发有限公司（以下简称：瑞翔公司）与本案有法律上的利害关系，于2015年6月1日通知瑞翔公司为本案第三人参加诉讼。2015年6月1日，本院向被告盐亭房管所送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，在2015年6月30日第一次公开开庭审理过程中，依据第三人瑞翔公司提出的要求一并解决涉及《商品房买卖合同》相关民事争议的申请，于2015年8月11日作出（2015）盐行初字第9号行政裁定书，裁定中止本案行政诉讼。2015年11月10日，民事争议案件结案后恢复本案行政诉讼。2015年12月1日，本院再次公开开庭审理了本案。原告周小丹及其委托代理人马波、被告盐亭房管所法定代表人白经卫及其委托代理人何竞东、第三人瑞翔公司的委托代理人顾雄锋、赵洪碧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告盐亭房管所于2015年4月22日作出盐房决字（2015）第07号“关于撤销商品房预售合同网签备案登记的决定书”，认为瑞翔公司在开发“鸿瑞国际城一期”房产过程中，周小丹与瑞翔公司以借款抵押的真实目的进行商品房预售网签备案登记，其行为不符合《城市商品房预售管理办法》第二条的规定，决定撤销商品房预售合同网签备案登记编号为201310003448、201310003451、201310003452、201310003453、201310003454、201310003457、201310003458、201310003459、201310003461、201310003462、201310003463、201310003464、201310003465、201310003466、201310003468、201310003469、201310003471、201310003472、201310003473的网签备案登记。
原告周小丹诉称，一、被告作出的决定书缺乏法律依据，适用法律、法规错误，侵犯了原告的财产权。被告撤销网签登记备案所依据的法条是《城市商品房预售管理办法》第二条，该条是对“商品房预售”这一概念的解释，它既不是一个许可性条款，又不是一个禁止性条款。因此，对一个词语概念的解释条款，不能作为行政机关作出改变行政相对人权利的具体行政行为的法律依据。同时，被告的这一行政行为，严重侵犯了原告的财产权。二、作出的决定书认定事实错误，超越法定职权，依法应予撤销。1、决定书称：周小丹以南充市顺庆区福润投资理财信息咨询服务有限公司（以下简称：福润投资公司）名义借款给第三人，并于2014年3月14日与第三人签订了《借款合同》、《最高额抵押合同》。但原告并非是以福润投资公司名义借款给第三人。2、决定书称：原告不属于真实的承购人，且未实际支付预售商品房的定金或购房款。这一认定与客观事实不符，原告有相关合同为证。况且，是否是涉案房屋的承购人，是否支付购房款项，属于民事行为，应由民事法律调整，不属于行政法调整的范围，更不应由行政机构自主认定。为此，被告对决定书的认定，是一种超越法定职权的行为，请求人民法院依法判决：（1）撤销被告所作出的盐房决字（2015）第07号决定书；（2）本案诉讼费由被告承担。
原告为了证明自己的主张，提供了下列证据：
第一组：原告身份证明，证明原告的主体资格适格。
第二组：盐房决字（2015）第07号决定书，证明被告作出的撤销决定书认定事实不清，适用法律错误。
第三组：盐亭法院受理通知、传票，证明法院通过审查，已明确原告是本案适格主体。
第四组：《商品房买卖合同》，证明涉案商品房买卖合同真实、合法、有效。
第五组：最高法院（2011）民提字第344号判决书，证明借款到期，借款人不能按期偿还借款，对方当事人要求并通过履行《商品房买卖合同》取得房屋所有权，不违反《担保法》、《物权法》有关“禁止流押”的规定。
第六组：南充市公安局顺庆区分局协助查封通知书、盐亭房管所协助查封回执、查封九套房屋清单、网签登记备案撤销后第三人将1—1—44号商铺卖与他人，证明：部分涉案房屋已被公安机关查封，被告违法将公安机关已查封的房产解除网签，导致第三人将该房产卖与他人，给原告造成损失。
被告盐亭房管所辩称，被告作出的盐房决字（2015）第07号决定书程序合法，事实清楚，适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。其理由是：原告在诉讼中所持的理由缺乏法律依据，与客观事实不符。按照相关法律法规规定，被告具有从事商品房预售合同实施行政管理和履行网签登记备案的职责。《城市商品房预售管理办法》第二条规定，就是对商品房的预售行为作出的界定，由此证明商品房的预售行为应当是真实的买卖关系。原告已自认与第三人系借款担保关系，不是商品房买卖关系。这一基本事实，说明原告与第三人签订的《商品房买卖合同》和网签登记备案实质上是对借款的抵押担保，不属于商品房预售合同网签登记备案的范围。
被告为了证明作出的行政行为合法，提交了下列证据：
第一组：被告作出的《决定书》，证明具体行政行为的内容。
第二组：事业单位法人证书、法人代表身份证明、组织机构代码证，证明被告具有商品房交易管理的职能。
第三组：盐亭县委、政府相关领导签批意见，要求调查“鸿瑞国际城一期”拆迁安置户的诉求、信访资料，证明被告作出行政行为的背景条件。
第四组：被告向第三人出具的通知，要求对群众举报的相关情况协助调查，证明被告启动了调查程序。
第五组：《借款合同》、委托书、《借款人咨询服务合同》、《借款协议》、《商品房买卖合同》等，证明原告系出借人是合同的相对人，借款人是第三人的法定代表人王大国和杨艳，双方形成了借款担保关系。而原告与第三人签订的19份《商品房买卖合同》，是原告为了确保借款的资金安全，是对借款的担保，《借款合同》第一条明确进行了约定，是被告作出撤销决定的基本事实。
第六组：送达回证，证明被告作出的决定书已送达给了原告。
第三人瑞翔公司述称，原告与第三人签订了19份《商品房买卖合同》，其目的是为了保证借款资金的安全，是对借款的抵押担保，不是真实的买卖关系，不属于商品房预售合同网签登记备案的范围。为此，被告作出撤销错误、虚假的商品房网签登记备案这一行政行为合法。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人为了证明自己的主张，提供了下列一组证据：
《借款合同》、19份《商品房买卖合同》、《投资咨询服务合同》、福润公司的收条、委托协议等，证明商品房买卖合同与借款合同、其他凭证相互印证了《商品房买卖合同》是对《借款合同》的担保，《借款合同》上有双方的明确约定。
经庭审质证，被告对原告提供的六组证据，质证意见是：（1）对第一组证据无异议；（2）对第二组证据的真实性无异议，但对原告证明的目的有异议，认为被告作出的决定书程序合法，事实清楚，适用法律正确；（3）对第三组证据的真实性无异议；（4）对第四组证据的真实性无异议，但认为不是真正的购房合同，是一种借款抵押担保关系；（5）对第五组证据认有异议，与本案无关联性；（6）对第六组证据有异议，认为公安机关是侦查机关，没有职权确认房地产的权属关系。通知书上写了“协助查封周小丹的下列财物”，表面看是原告的财产，但是不能证明是原告的财产。
第三人对原告提供的六组证据，质证意见是：（1）对第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议；（2）对第二组证据的真实性无异议，但不同意原告的证明目的。原告认为事实不清、使用法律错误，应当提相应的证据证明；（3）对第三组证据的真实性无异议；（4）对第四证据的真实性无异议，但不同意原告的证明目的，原告和第三人不是真实的买卖关系；（5）对第五组证据的真实性不持异议，但不同意原告的证明目的，该判决否定了商品房买卖合同的买卖关系；（6）对第六组证据有异议，赞同被告的质证意见。
原告对被告提供的六组证据，质证意见是：（1）对第一组证据的真实性无异议，但无法律支持；（2）对第二组证据的真实性、合法性无异议，但对被告是否具有本案行政行为这一职能持异议；（3）对第三组证据有异议，与本案无关；（4）对第四组证据的真实性无异议，但对它证明的问题和事实有异议；（5）对第五组证据的真实性无异议；（6）对第六组证据无异议。
第三人对被告提供的六组证据，质证意见是：对一至六组证据的真实性、合法性、关联性无异议，支持被告的证明目的。
原告对第三人提供的一组证据，质证意见是：对该组证据的真实性无异议，但不同意第三人的证明目的。本案系审理行政行为是否合法、是否应当撤销的行政案件，涉及抵押担保问题系民事法律关系调整的范畴，与本案无关。
被告对第三人提供的一组证据，质证意见是：对《借款合同》的真实性、合法性、关联性无异议，对《商品房买卖合同》的真实性、合法性、关联性有异议，第三人有权向人民法院一并提起民事诉讼。
本院对上述证据认证如下：一、对原、被告、第三人提供的盐房决字（2015）第07号撤销决定书的合法性和《商品房买卖合同》的真实性待合议庭评议后认定；二、对原告提供的第五组证据的真实性予以认可，但该案例仅作参考，不作为判决依据；三、对原告提供的第六组证据不予认定，与本案无关，不属于本案审理的范围；四、对其余证据的真实性予以认定。
经审理查明，被告盐亭房管所隶属于盐亭县规建局，系全额拨款的事业单位。2015年3月31日，盐亭县事业单位登记管理局向被告颁发了事证第151062600104号《事业单位法人证书》，法定代表人为白经卫，开办资金为113万元，业务范围为：为房地产权利人提供房管及确权发证服务；城市公有房屋、私有房屋管理；房地产权属登记与发证；房地产产籍档案整理保管；城市房地产交易和租赁管理及中介服务；房地产广告管理；房地产开发项目立项及开工初审；城镇规划区内房屋拆迁管理，有效期至2020年3月31日。2014年4月2日，盐亭县质量技术监督局向被告颁发了组织机构代码证，有效期至2018年4月1日。第三人瑞翔公司于2011年3月1日成立，系自然人投资或控股的有限责任公司，并经原盐亭县工商行政管理局核准登记为法人企业，注册号为510100000188803，法定代表人为王大国，注册资本为800万元，经营范围为：为房地产开发、房屋建筑工程施工、建筑装饰装修工程施工……。第三人取得相关资质后，在盐亭县云溪镇新东街原法院、检察院、公安局、党校、政府招待所、川登公寓等办公所在地和部份干部、居民房屋所在地，以灾后重建、旧城改造、拆迁安置补偿、棚户区改造和商品房开发为一体的形式进行房地产开发，开发项目名称为“鸿瑞国际城一期”。2013年10月，第三人在“鸿瑞国际城一期”主体工程尚未完工和已取得（盐）房预售证第13026号《商品房预售许可证》的情况下，由于缺乏项目开发资金，与原告协商了有关借款担保事宜。2013年10月9日，第三人以借款人、甲方的名义和杨艳以共同借款人名义与原告以出借人代表、乙方的名义、福润投资公司以居间人、丙方的名义签订了《借款人咨询服务合同》。同日，三方又签订了《借款合同》，主要载明：第三条，借款金额为1200万元，借款期限为12个月。第四条，借款月利率为1.8%；第六条，第三人用盐亭县云溪镇东街原公检法片区建筑面积2342.68平方米共计19套商品房（其中：住房16套，合计面积2102.24平方米；门面3套，合计面积240.44平方米）全部网签备案给原告，作为本笔借款抵押担保。同时，第三人与原告签订了19份《商品房买卖合同》，涉及商品房的位置、套数、建筑面积等内容与《借款合同》中抵押担保的内容一致，合同编号为：2013003448、2013003451、2013003452、2013003453、2013003454、2013003457、2013003458、2013003459、2013003461、2013003462、2013003463、2013003464、2013003465、2013003466、2013003468、2013003469、2013003471、2013003472、2013003473。合同签订后，第三人应用网络信息技术将19份《商品房买卖合同》进行了网签，并与原告一道在被告办证窗口办理并领取了登记备案后的19份《商品房买卖合同》，备案登记号分别为：201310003448、201310003451、201310003452、201310003453、201310003454、201310003457、201310003458、201310003459、201310003461、201310003462、201310003463、201310003464、201310003465、201310003466、201310003468、201310003469、201310003471、201310003472、201310003473。2014年3月14日、2014年10月10日等时间，第三人、杨艳、原告、福润投资公司以同样的方式又分别签订了《借款合同》、《借款咨询服务合同》和《委托代开借款借据协议》等。2015年4月15日，“鸿瑞国际城一期”回迁户（拆迁安置还房户）以第三人安置给回迁户的房屋被被告网签登记备案给他人为由，持《诉求书》集体到县委、政府相关领导处信访，并要求政府相关部门切实履行职责，采取措施，及时纠正将回迁户房屋网签登记备案给他人的乱作为行为，让回迁户的安置房早日得到保障、早日竣工、早日入住。盐亭县群众工作局按照领导的签批意见，要求被告调查处理。2015年4月16日，被告向第三人作出“关于‘瑞翔国际城’因‘一房多卖’造成群体信访事件协助调查的通知”，载明：据2015年1月20日县领导接待信访人李某某、陈某、何某某反映“鸿瑞国际城”一房多卖，导致购房人利益受损和回迁户《诉求书》反映将拆迁安置还房进行网签出售的问题，瑞翔公司在接到本通知之时起，随时协助房管所调查和资料取证。第三人收到该通知后，向被告提供了与原告签订的《借款合同》和19份网签登记备案的《商品房买卖合同》等材料。2015年4月20日，“鸿瑞国际城一期”拆迁安置还房户和实际购房户再次到县委、政府信访。2015年4月22日，被告在调查核实相关情况后以自行纠错的方式，向原告作出盐房决字（2015）第07号“关于撤销商品房预售合同网上备案登记的决定书”，主要载明：周小丹同志，瑞翔公司在开发“鸿瑞国际城一期”房产过程中，你以福润投资公司名义借款给瑞翔公司，并于2014年3月14日与瑞翔公司签订了《借款合同》、《最高额抵押合同》。在瑞翔公司取得（盐）房预售证第13026号《商品房预售许可证》的情况下，你为了确保借款的安全，于2014年3月14日又与瑞翔公司签订了19份《商品房预售合同》，同时在本所进行了网上备案登记。上述事实，有《借款合同》、《商品房预售合同》和未实际支付预售商品房的定金或购房款等证据予以佐证。本所认为：你与瑞翔公司系借款抵押关系，虽然你们签订了《商品房预售合同》，但你不属于真实的承购人，且未实际支付预售商品房的定金或购房款。为此，你与瑞翔公司以借款抵押的真实目的进行商品房预售网上备案登记，其行为不符合《城市商品房预售管理办法》第二条的规定。现决定如下：撤销商品房预售合同网上备案登记编号为：201310003448、201310003451、201310003452、201310003453、201310003454、201310003457、201310003458、201310003459、201310003461、201310003462、201310003463、201310003464、201310003465、201310003466、201310003468、201310003469、201310003471、201310003472、201310003473的网上备案登记。如对本决定不服，应当从收到本决定书之日起60日内向盐亭县人民政府提起行政复议或从收到本决定书之日起3个月内向盐亭县人民法院提起行政诉讼。被告作出撤销决定书后，向原告进行了送达，同时向第三人和盐亭县人民政府法制办公室各送达一份。原告收到撤销决定书后未申请行政复议，在法定期限内向本院提起行政诉讼。
同时查明，第三人在开发“鸿瑞国际城一期”房地产项目时，一共涉及拆迁安置还房户约249户，在取得《商品房预售许可证》后，实际预售房屋100多户。第三人未将拆迁安置还房户的房屋和实际购房人预售的房屋告诉给被告，被告在不知晓的情况下，将“鸿瑞国际城一期”的在建房屋网签登记备案给了23家融资公司个人，共计约417套房屋。2015年4月，被告以撤销原告网签登记备案的方式，分别作出撤销决定书，一共撤销了23家涉及约417份《商品房买卖合同》的网签登记备案。随后，被告依据第三人提出的申请和盐亭县土地储备中心、盐亭县规建局提交的材料，对拆迁安置还房户的房屋和实际购房人的预售房屋进行了网签登记备案。
另查明，本案在审理过程中，第三人依据《行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，向本院提起民事诉讼，要求确认与原告签订的19份《商品房买卖合同》无效。本院于2015年8月11日立案受理后，由同一审判组织公开开庭进行了审理。2015年11月9日，瑞翔公司在本院宣判前提出撤诉申请，认为瑞翔公司与周小丹签订的《商品房买卖合同》是《借款合同》的担保，符合自2015年9月1日起施行的最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十四条第一款：“当事人以签定买卖合同作为民间借贷合同的担保，借款到期后借款人不能还款，出借人请求履行买卖合同的，人民法院应当按照民间借贷法律关系审理，并向当事人释明变更诉讼请求。当事人拒绝变更的，人民法院裁定驳回起诉”规定的情形，人民法院应当按照民间借贷法律关系审理，瑞翔公司没有必要提起本案诉讼。2015年11月10日，本院依法作出民事裁定书，准许瑞翔公司撤回起诉。
本院认为，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳，对行政行为是否合法进行审查。本案系撤销商品房预售合同网签登记备案这一行政行为所引发的行政登记案件。被告系盐亭县规建局举办的事业单位，取得了《事业单位法人证书》和《组织机构代码证》，按照《事业单位法人证书》确定的业务范围，在盐亭县行政辖区内从事城市房地产交易管理等职权。根据建设部制定的《房屋登记办法》和《城市商品房预售管理办法》第十条：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续，房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案”的规定，显然，被告虽然系事业单位，但是属于建设部制定的规章授权的房产管理部门，具有对盐亭县行政辖区内商品房预售合同的管理和网签登记备案这一职权，其行政主体资格适格。本案中，原、被告、第三人争执的焦点有三点：第一，被告盐亭房管所作出的撤销决定书事实认定是否错误；第二，被告盐亭房管所作出的撤销决定书适用法律、法规是否正确。第三，被告盐亭房管所作出撤销决定书这一行政行为是否合法。一、关于被告盐亭房管所作出的撤销决定书事实认定是否错误的问题，本案中，原告与第三人以签订《借款合同》、《商品房买卖合同》的形式，双方形成了借款抵押担保的法律关系。同时，第三人又与福润投资公司以签订《借款咨询服务协议》的形式，形成了居间服务的法律关系。虽然被告盐亭县房管所在作出的撤销决定书中认定“原告以福润投资公司的名义借款给第三人”的事实不实，与客观事实不符，但是该认定并不影响原告与第三人之间的借贷关系，原告是出借人代表，第三人是借款人，是客观存在的事实，有双方签订的《借款合同》予以证明，不具有事实认定错误或明显不当的情形。为此，原告认为被告盐亭房管所作出的撤销决定书事实认定错误的主张不能成立，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项撤销的法定情形，本院不予支持。二、关于被告盐亭房管所作出的撤销决定书适用法律、法规是否正确的问题，目前，我国涉及商品房预售合同网签登记备案这一行政行为仅有一部法律，即《中华人民共和国城市房地产管理法》，该部法律只有四十五条第二款作了一般性的规定。除此之外，一是国务院制定的《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款和建设部制定的《房屋登记办法》第十条也作了一般性的规定；二是建设部制定的《城市商品房预售管理办法》，这部规章对商品房预售合同网签登记备案作出了较为全面的规定。上列法律、法规、规章所保护的是真实的商品房预售合同行为。本案中，被告盐亭房管所将19份不是真实买卖关系的、并用于借款抵押担保的《商品房买卖合同》进行网签登记备案，明显不属于上列法律、法规、规章所保护的商品房预售合同的行政管理范围，也不属于《城市商品房预售管理办法》调整的范畴，更不符合《城市商品房预售管理办法》第二条界定商品房预售的法定要件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款：“人民法院审理行政案件，参照规章”之规定，被告盐亭房管所适用《城市商品房预售管理办法》第二条的规定，所作出的撤销决定书并无不当，适用这一规章正确，本院予以认定。为此，原告所持被告盐亭房管所作出的决定书适用法律不当的理由不能成立，本院不予支持。三、关于被告盐亭房管所作出撤销商品房预售合同网签备案登记决定书这一行政行为是否合法的问题。首先，被告盐亭房管所在撤销决定书中认定：“虽然原告与第三人签订了《商品房预售合同》，但是原告不属于真实的承购人，未实际支付预售商品房的定金或购房款，双方以借款抵押的真实目的进行商品房预售合同网签登记备案”的事实，有原告和第三人签订的《借款合同》和《商品房买卖合同》等证据予以证明，事实清楚，证据确凿、充分，本院予以认定。庭审中，原告认为与第三人签订的《借款合同》、《商品房买卖合同》合法有效，该主张属于《合同法》、《担保法》、《物权法》和最高人民法院有关司法解释等民事法律关系调整的范畴，不属于行政案件审理的范围，本院在本案中依法不予审理。其次，被告盐亭房管所对信访引发出来的问题和县委、政府相关领导的意见，启动了调查程序，查明了原告与第三人签订的19份《商品房买卖合同》是《借款合同》的抵押担保，不是真实的商品房买卖关系，在现行法律、法规、规章未规定行政机关或授权的组织对以借款抵押担保为目的的商品房买卖关系实施网签登记备案的情况下，认定原作出的网签登记备案的行政行为既不属于商品房预售合同网签登记备案的范围，又不属于《城市商品房预售管理办法》调整的范畴，其登记行为错误，便以自行纠错的方式，及时撤销虚假、错误的网签登记备案这一行政行为，是切实贯彻执行依法行政、有错必纠、保障法律、法规正确实施的法制原则的具体表现，并无不当，本院予以支持。综上，被告作出的盐房决字（2015）第07号决定书这一行政行为所认定的事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。原告要求撤销被告盐亭房管所作出的决定书的主张不能成立，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的情形，本院不予支持，应当依法驳回其诉讼请求。为此，为了解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告周小丹的诉讼请求。
根据中华人民共和国国务院《诉讼费用交纳办法》的规定，本案收取案件受理费50元，由原告周小丹负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。
审 判 长 赵娟
审 判 员 王彰
人民陪审员 陈勇
二〇一五年十二月二十三日
书 记 员 杨尧
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。
第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。