陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）陕行终字第00060号
上诉人（原审原告）刘让让，男，汉族，1963年11月11日出生。
委托代理人代江帆，陕西联强律师事务所律师。
委托代理人白云，陕西联强律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市长安区人民政府。
法定代表人杨建强，区长。
委托代理人赵文源，该区政府办公室干部。
委托代理人王珂，陕西云德律师事务所律师。
上诉人刘让让因诉西安市长安区人民政府征地行为违法一案，不服西安市中级人民法院（2014）西中行初字第00011号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年10月28日公开开庭进行了审理。上诉人刘让让及委托代理人白云，被上诉人西安市长安区人民政府的委托代理人王珂到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认为，刘让让请求判令长安区政府在滦镇下滦村和上滦村的征地行为违法，庭审中，刘让让认为征地文件和陕西省人民政府的征地决定是违法的，该征地行为从最开始启动到现在都是违法的，其对陕西省人民政府陕政土批（2006）144号《关于长安区2005年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》、原长安县计划委员会长计综发字（2001）第140号《长安县计划委员会关于“御景花园”项目建议书（代可研报告）的批复》、长计投发字（2001）第161号《长安县计划委员会关于下达西安耀辉房地产开发有限公司建设“御景花园”项目基建前期准备计划的通知》、原长安县土地管理局长土发（2001）111号《长安县土地管理局关于耀辉房地产开发有限公司征用土地范围内权属的证明》、原长安县建设局（2001）长建村地规字第021号《建设用地规划许可证》、原西安市城市规划管理局市城规长字第017号《西安市城市规划管理局关于颁发﹤建设用地规划许可证﹥的通知》、西安市人民政府（2006）第89-1号《西安市人民政府征收土地方案公告》以及西安市国土资源局（2010）第（2006）89-2号《征地补偿安置方案公告》都不服，认为这是一个整体的行政行为，要求在本案中把上述行政行为全部撤销，并明确其诉讼请求为“要求确认整个征地行为违法，包括陕西省人民政府、西安市人民政府和长安区政府作出的所有文件。”该诉讼请求中涉及多个不同行政机关作出的不同具体行政行为，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十六条“有下列情形之一的，人民法院可以合并审理：（一）两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。”之规定，本案不属于可以合并审理的情形。经法庭释明，刘让让坚持以长安区政府为被告，坚持其诉讼请求。因刘让让的诉讼请求不明确、不具体，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”之规定，刘让让的起诉不符合法定条件，依法应驳回其起诉。且根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”之规定，省级人民政府作出的征地决定不具有可诉性，省级以下人民政府根据征地决定所实施的行为，行政相对人以该决定违法为由而提起行政诉讼的，人民法院不应受理。本案中，刘让让认为陕西省人民政府的征地决定违法并对该征地决定及省级以下人民政府根据该征地决定所实施的行为不服提起行政诉讼，人民法院不应受理。据此裁定：驳回原告刘让让之起诉。案件受理费50元，退还原告刘让让。
刘让让向本院上诉称：1、其起诉的诉讼请求明确、具体，符合法律规定。本案涉及到的征地行为只有一个事实，三级人民政府对同一征地事实作出了具体行政行为，符合法定合并审理的情形。上诉人起诉时没有起诉省、市两级人民政府，但原审法院没有向上诉人明示或追加省、市两级人民政府为当事人，进而以上诉人的诉讼请求不明确、不具体裁定驳回起诉，是不符合法律规定的；2、上诉人的诉求属于人民法院受案范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第（二）款的规定，上诉人认为该条文针对的对象是确认自然所有权或使用权的归属，而本案在上诉人原审的诉讼请求是确认征地行为违法。所以上诉人的诉求与《复议法》的条文规定的对象，没有任何法律上的关系；《中华人民共和国行政复议法》第三十条第（二）款的规定所称的是行政复议决定为最终裁决，并不是行政机关作出的征地决定为最终裁决，意味着行政相对人对行政复议最终裁决不服时，不能起诉至法院，故该复议决定具有不可诉性，并不是省级人民政府作出的征用土地决定具有不可诉性；3、上诉人因不服被上诉人的征地行为曾向西安市人民政府申请复议，西安市人民政府作出的行政复议决定不属于最终裁决，不属于人民法院不予受理的情形，所以原审法院适用法律错误。故请求：撤销西安市中级人民法院（2014）西中行初字第00011号行政裁定，支持上诉人在原审中的各项诉请。
西安市长安区人民政府答辩称：1、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。本案上诉人所诉主体存疑，诉讼请求不具体、不明确，依法应予驳回。在原审中明确其诉讼请求为“要求确认整个征地行为违法，包括省政府、市政府和区政府作出的所有文件”，此诉讼请求中涉及多个不同行政机关作出的不同具体行政行为，请求事项不明确、不具体，被诉主体为多个，依法应予驳回；刘让让认为省政府的陕政土批（2006）144号《农用地转用和土地征收的批复》违法，应当行政复议前置，不能直接提起行政诉讼。2、长安区政府作出的具体行政行为事实清楚，程序合法，应当认定为合法的行政行为。故请求：驳回刘让让的上诉，维持原审裁定。
本院二审另查明，刘让让与案外人曾因对长安区滦镇上滦村和下滦村的征地行为不服，于2014年3月3日向西安市人民政府申请复议，西安市人民政府于2014年5月8日作出市政复决字（2014）25号《行政复议决定书》：维持长安区人民政府在长安区滦镇街办上滦村和下滦村的土地征收行为。
本院认为，刘让让提起本案诉讼请求判令长安区政府在滦镇下滦村和上滦村的征地行为违法，在原审法院的庭审中，刘让让认为征地文件和陕西省人民政府的征地决定是违法的，该征地行为从开始启动到现在都是违法的，其对陕西省人民政府陕政土批（2006）144号《关于长安区2005年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》、原长安县计划委员会长计综发字（2001）第140号《长安县计划委员会关于“御景花园”项目建议书（代可研报告）的批复》、长计投发字（2001）第161号《长安县计划委员会关于下达西安耀辉房地产开发有限公司建设“御景花园”项目基建前期准备计划的通知》、原长安县土地管理局长土发（2001）111号《长安县土地管理局关于耀辉房地产开发有限公司征用土地范围内权属的证明》、原长安县建设局（2001）长建村地规字第021号《建设用地规划许可证》、原西安市城市规划管理局市城规长字第017号《西安市城市规划管理局关于颁发﹤建设用地规划许可证﹥的通知》、西安市人民政府（2006）第89-1号《西安市人民政府征收土地方案公告》以及西安市国土资源局（2010）第（2006）89-2号《征地补偿安置方案公告》都不服，认为这是一个整体的行政行为，要求在本案中把上述行政行为全部撤销，并明确其诉讼请求为“要求确认整个征地行为违法，包括陕西省人民政府、西安市人民政府和长安区人民政府作出的所有文件。”且经原审法院释明，刘让让坚持以长安区人民政府为被告，坚持其诉讼请求。在本院审理中，刘让让对其在原审法院庭审中的上述主张不持异议。因该诉讼请求中涉及多个不同行政机关作出的不同具体行政行为，不符合最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十六条规定的可以合并审理的情形。原审法院据此驳回刘让让的起诉并无不当。刘让让上诉认为其诉讼请求明确具体、原审法院适用法律错误等理由均不能成立，故其请求撤销原审法院裁定的理由不能支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘京玺
审 判 员 郭顺利
代理审判员 刘伟夫
二〇一四年十一月六日
书 记 员 刘仕航