绍兴市柯桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）绍柯行初字第111号
原告诸暨市大地广告有限公司，住所地诸暨市大唐镇盛唐北路10号。
法定代表人郭献祥，总经理。
委托代理人向世忠，浙江丹华律师事务所律师。
被告诸暨市王家井镇人民政府，住所地诸暨市王家井镇。
法定代表人柴铁飞，镇长。
委托代理人陈大栋，浙江卓颂律师事务所律师。
被告诸暨市城市管理行政执法局，住所地诸暨市环城东路968号水业大厦辅楼。
负责人傅海林，副局长。
委托代理人孙升阳，浙江永大律师事务所律师。
原告诸暨市大地广告有限公司（以下简称“大地公司”）诉被告诸暨市王家井镇人民政府（以下简称“王家井镇政府”）、诸暨市城市管理行政执法局（以下简称“诸暨城管局”）不履行行政许可法定职责一案，原告于2015年4月17日向诸暨市人民法院提起行政诉讼。因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院裁定案件由本院管辖。本院于2015年7月8日立案受理，并于同年7月10日分别向二被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2015年8月13日公开开庭审理了本案。原告大地公司的法定代表人郭献祥及其委托代理人向世忠，被告王家井镇政府的法定代表人柴铁飞及其委托代理人陈大栋，被告诸暨城管局负责人傅海林及其委托代理人孙升阳均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告大地公司诉称：原告系依法设立的广告经营企业，被告王家井镇政府受被告诸暨城管局的委托履行辖区范围内户外广告设置的行政许可职责。2014年11月5日，原告向被告王家井镇政府递交户外广告申请报告及相关资料。2014年11月10日，被告王家井镇政府收到上述材料，但至今未作出行政许可法定职责。被告诸暨城管局作为原告申请许可事项负有法定职责的机关，被告王家井镇政府作为被告诸暨城管局的受托机关，对原告的行政许可申请均负有作出受理及许可决定的法定义务，其拒不履行法定职责的行为侵害了原告合法权益。为此，原告特诉至法院，请求判令二被告就原告申请的户外广告设置申请履行行政许可的法定职责。
原告大地公司向本院提交了以下证据：
1、原告企业法人营业执照、组织机构代码证复印件各一份，证明原告主体资格；
2、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件各一份，证明原告法定代表人身份情况；
3、城区大型户外广告及建筑物、设施上张挂、张贴宣传品申请表、承诺书和指定代表或者共用委托代理人的证明复印件各一份；
4、协议书、平面图、方位图复印件各六份；
5、结构设计说明复印件一份；
上述证据3-5，证明原告依法向被告提出设置户外广告行政许可申请的事实及所提交的资料；
6、广告审批汇总表复印件一份，证明被告收到原告许可申请，但未作出受理及行政许可决定的事实；
7、诸暨市人民政府诸政发（2014）14号文件复印件一份，证明被告负有对原告行政许可申请予以受理和作出行政许可决定法定职责的事实。
被告王家井镇政府辩称：一、被告无户外广告的审批权，也不属于受委托办理行政许可的范围。根据诸暨市人民政府诸政发（2014）14号文件，城区大型户外广告及建筑物、设施上张挂、张贴宣传品许可的行政许可项目由诸暨城管局委托乡镇。但原告设立的户外广告非城区广告，而是设立在G60高速公路沿线的广告，被告王家井镇政府无审批权限，而该行政许可亦非被告诸暨城管局可以委托乡镇人民政府实施行政许可的范围。二、被告已尽告知义务。2014年10月至11月期间，原告派员持城区大型户外广告及建筑物、设施上张挂、张贴宣传品申请表等材料到被告王家井镇公共服务管理中心村镇建设办窗口申请设置高炮广告。被告工作人员明确回绝，并口头告知其向有权审批部门进行审批。三、原告通过欺骗手段取得被告王井镇政府的受理凭证。原告向被告服务窗口提出申请，在获得明确拒绝后，随后将资料转交至被告诸暨城管局王家井镇执法中队，该中队负责人当面告知被告无审批权限，但原告坚持留下资料，工作人员因疏忽误盖被告王家井镇政府公章。综上，原告诉请缺乏事实和法律依据，请依法驳回。
被告王家井镇政府未在法定期限内向本院提交证据，但提交如下法律依据：诸暨市人民政府诸政发（2014）14号文件、《中华人民共和国行政许可法》第二十二条、第二十四条。
被告诸暨城管局辩称：一、被告诸暨城管局不具有城区以外大型户外广告的行政许可权。根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条以及诸暨市人民政府发布的诸政发（2014）14号文件的规定，被告对城区大型户外广告及建筑物、设施上张挂、张贴宣传品负有行政许可的法定职责。换言之，被告对大型户外广告的行政许可权仅限于城区范围内。另据《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第二条规定，本条例适用于本省行政区域内城市建成区的市容和环境卫生的管理。故《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条规定的城区应属于城市建成区，指的是市行政区范围内经过征用的土地和实际建设发展起来的非农业生产建设地段，而原告申请设置户外广告牌的地点均位于高速公路两侧的村集体土地上，该地段并不属于建成区范畴。因此，原告申请的行政许可事项不属于被告的法定职责范围，原告要求被告行使法定职权缺乏法律依据。二、法律、法规及我省规章并未明确设定原告租用区域上设置大型户外广告的行政许可事项。根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可应当遵循法定原则，法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，省政府规章可以设定临时行政许可。另据《浙江省公路路政管理条例》的规定，涉及高速公路的许可，由设区的市公路管理机构审批，但是《浙江省公路路政管理条例》并没有明确设定高速公路两侧大型户外广告的行政许可权以及实施行政许可的职能部门。因此，原告要求在其租用地块设置大型户外广告的申请并不属于法律、法规及规章明确设定的行政许可事项。综上，原告诉请缺乏事实和法律依据，应予驳回。
被告诸暨城管局均未向本院提交证据及法律依据。
经庭审质证，被告王家井镇政府质证意见如下：证据1-2均无异议；证据3-5未收到；证据6，真实性无异议，证明目的有异议，只能证明王家井镇政府收到过证据6，不能证明收到过证据3-5；证据7，三性无异议，但达不到原告证明目的。被告诸暨城管局质证意见如下：同意王家井镇政府质证意见，并补充认为，证据4协议书中载明的广告设置地段位于G60高速一侧集体土地上，证据7中载明被告行政许可职责位于城区范围以内，而非城区以外。
本院认证如下：证据1-2，二被告质证均无异议，对其证明力本院予以确认。证据3-6，根据被告王家井镇政府答辩状并结合盖有其公章的广告审批汇总表即证据6，可以确认被告王家井镇政府收到原告提交的涉案广告许可申请材料，对其证明力本院予以确认。证据7，系规范性法律文件，不是证据。
经审理查明，2014年11月，原告大地公司向被告王家井镇政府提交了关于在G60高速公路两侧凉风洞村地段设置大型户外广告的申请表及相关资料。2014年11月10日，被告王家井镇政府出具广告审批汇总表。该表载有“说明：收到以上材料，因未接到有关部门文件，所以资料尚未审核。一切以上级下发文件为准。”字样。被告王家井镇政府至今未作出任何处理。原告不服，诉至法院。
本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第二十四条第一款规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。……。故行政许可之委托成立必须具备以下两个实质要件：一是委托行政机关必须具有法定职权；二是委托必须具有法定依据。诸暨市人民政府诸政发（2014）14号文件虽确定由被告诸暨城管局实施城区大型户外广告及建筑物、设施上张挂、张贴宣传品许可，并基于便民原则委托镇乡办理，但其只是规章以下规范性文件，不是法律、法规和规章，故该委托因违反上述《中华人民共和国行政许可法》第二十四条规定而不成立，原告有关被告诸暨城管局已委托被告王家井镇政府办理涉案户外广告设置行政许可法定职责之主张，本院不予采信。《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。……。即行政许可前提条件之一是申请人向行政机关提出申请。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。……。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。……。本案原告大地公司未向被告诸暨城管局提出涉案户外广告设置行政许可申请，其起诉尚不具备法定条件，应依法予以驳回。
根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条之规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。故行政机关对于行政许可申请，负有依法向申请人作出相应决定或告知等职责。本案中，被告王家井镇政府收到原告大地公司涉案广告许可申请材料并出具广告审批汇总表事实清楚，虽抗辩已口头告知原告向有权部门审批，但未举证证明，而原告持有异议，故本院不予采信。因此，可以确认被告王家井镇政府未依照上述法律规定作出相应处理。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，判决如下：
一、驳回原告诸暨市大地广告有限公司对被告诸暨市城市管理行政执法局的起诉；
二、责令被告诸暨市王家井镇人民政府在本判决生效后五日内依法对原告诸暨市大地广告有限公司的设置户外广告申请作出处理。
案件受理费50元，由被告诸暨市王家井镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院［在递交上诉状之日起七日内先预缴上诉案件受理费50元，款汇至绍兴市非税收入结算分户，帐号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。逾期按自动撤回上诉处理］。
审 判 长 雷红莉
审 判 员 桑伟强
人民陪审员 周宗芳
二〇一五年十一月二十三日
书 记 员 胡雪莉