安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2013）皖行终字第00101号上诉人（一审原告）：六安市裕安区分路口镇新行村东庄村民组。诉讼代表人：卢兴中，男，汉族，住安徽省六安市裕安区。被上诉人（一审被告）：六安市裕安区人民政府，住所地安徽省六安市。法定代表人：陈社教，该区区长。委托代理人：费玉梅，六安市裕安区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人：周明星，六安市裕安区国土资源局工作人员。被上诉人（一审第三人）：六安市裕安区分路口镇新行村塘拐村民组。诉讼代表人：袁世宝，男，汉族，该组组长。被上诉人（一审第三人）：六安市裕安区分路口镇新行村中心村民组。诉讼代表人：刘继长，男，汉族，该组组长。被上诉人（一审第三人）：六安市裕安区分路口镇新行村杨大滩村民组。诉讼代表人：杨业胜，男，汉族，该组组长。被上诉人（一审第三人）：六安市裕安区分路口镇新行村爱民村民组。诉讼代表人：王家林，男，汉族，该组组长。被上诉人（一审第三人）：六安市裕安区分路口镇新行村城墩村民组。诉讼代表人：王兴海，男，汉族，该组组长。被上诉人（一审第三人）：六安市裕安区分路口镇新行村村民委员会。诉讼代表人：王浩，男，汉族，该村民委员会主任。上诉人六安市裕安区分路口镇新行村东庄村民组（以下简称东庄村民组）因诉六安市裕安区人民政府（以下简称裕安区人民政府）土地行政确权一案，不服六安市中级人民法院（2013）六行初字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年1月3日公开开庭审理了本案。上诉人东庄村民组的诉讼代表人卢兴中，被上诉人裕安区人民政府的委托代理人费玉梅、周明星，被上诉人六安市裕安区分路口镇新行村塘拐村民组（以下简称塘拐村民组）的诉讼代表人袁世宝，被上诉人六安市裕安区分路口镇新行村中心村民组（以下简称中心村民组）的诉讼代表人刘继长，被上诉人六安市裕安区分路口镇新行村杨大滩村民组（以下简称杨大滩村民组）的诉讼代表人杨业胜，被上诉人六安市裕安区分路口镇新行村爱民村民组（以下简称爱民村民组）的诉讼代表人王家林，被上诉人六安市裕安区分路口镇新行村城墩村民组（以下简称城墩村民组）的诉讼代表人王兴海，被上诉人六安市裕安区分路口镇新行村村民委员会（以下简称新行村委会）的诉讼代表人王浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉具体行政行为：2012年12月21日裕安区人民政府作出裕政秘［2012］173号《关于裕安区分路口镇新行村塘拐等五村民组与新行村东庄组、新行组土地权属争议的处理决定》，确认“争议地块”所有权归裕安区分路口镇新行村委会，使用权归新行村塘拐村民组、爱民村民组、杨大滩村民组、中心村民组、城墩村民组。东庄村民组不服该处理决定引发本案诉讼。一审原告东庄村民组向一审法院起诉称：1973年，原新行大队（新行村前身）组织12个生产队，以分配任务形式对争议滩地进行了改良，后又组织社员对改良后的土地陆续耕种。原新行大队对原告耕种使用范围内滩地进行的集体改良行为，不足以构成对滩地权属的重新划分。至上世纪90年代初，东庄村民组社员即对争议地块形成事实上的独立耕种，但2010年10月，六安市裕安区国土资源局在东庄村民组不知情的情况下作出裕国土资［2012］86号《关于分路口镇新行村塘拐等五村民组与卢兴国、卢兴中等户土地权属争议的处理意见》，将争议地块确权给新行村委会。同年12月7日，新行村委会以自行制定的《分路口镇新行村村民委员会对塘拐组等要求收回沙滩地的决定》为依据，强行收回已由东庄村民组社员单独耕种使用多年的争议地块。后双方争议提交裕安区人民政府处理，裕安区人民政府作出裕政秘［2012］173号《关于裕安区分路口镇新行村塘拐等五村民组与新行村东庄组、新行组土地权属争议的处理决定》，该决定侵犯其合法权益，且不符合农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四条等相关法律法规的规定。请求人民法院依法查清争议地块土地权属的历史沿革，撤销该处理决定，由裕安区人民政府承担全部诉讼费用。一审法院审理查明：争议地块位于六安市裕安区新行村境内淠河沿岸。上世纪七十年代之前，原新行大队境内淠河沿岸是一片白沙滩。1973年左右，原新行大队组织其所属的12个生产队群众挑土沿淠河沙滩垫土改良沙滩地。1977年，原新行大队将改良后的沙滩地分给12个生产队耕种。此后，各个生产队分别将沙滩地具体分到农户。1985年，新行村在沙滩地统一栽种一批意杨树，树木间隙仍由各受分农户种花生、芝麻。上世纪九十年代初，新行村委会将该批意杨树统一砍伐，卖树款归村委会所有。此后，原新行村再次统一栽树，但因管理不善，未能栽种成功。后由于塘拐村民组、爱民村民组、杨大滩村民组、中心村民组、城墩村民组五村民组距离争议沙滩地较远，耕种不便，部分农户先后将其分得的沙滩地交由东庄村民组和新行村民组部分农户耕种。2010年左右，该五村民组的部分农户要求占用沙滩地的农户归还土地，部分农户不同意归还，遂产生纠纷。2010年12月7日，应部分村民组要求，新行村委会作出《分路口镇新行村村民委员会对塘拐组等要求收回沙滩地的决定》，该决定的主要内容为：沙滩地所有权属新行村农民集体，各村民组对受分的沙滩地享有使用权，种植树木是利用沙滩地的最佳方式，如改变用途须经各村民组、新行村集体研究决定，且要符合法律、政策规定。2012年12月21日，裕安区人民政府依申请作出被诉处理决定。东庄村民组卢兴中等28人不服，提起行政复议，复议机关经复议维持了被告的处理决定。另查明，2010年12月17日，裕安区人民政府向裕安区分路口镇新行村农民集体颁发了裕集有（2010）第0179号《集体土地所有权证》。争议地块位于该《集体土地所有权证》所载的土地范围内。一审法院审理认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及参照《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条的规定，裕安区人民政府作为县级人民政府，对单位与单位之间的土地权属争议享有处理的职权。本案的争议焦点是争议地块的所有权和使用权的归属。关于争议地块的所有权。决定争议地块归新行村集体所有仅是对裕集有（2010）第0179号《集体土地所有权证》法律效力的重申，并没产生新的权利义务关系，且因该颁证行为系另一具体行政行为，不属于本案的审理对象，故东庄村民组认为该颁证行为违法，裕安区人民政府决定争议地块归村集体所有没有依据之理由不能成立。关于争议地块的使用权。争议地块原系荒滩，原新行大队于上世纪七十年代组织12个生产队垫土改良后分给各生产队，这一历史事实应予尊重。裕安区人民政府从实际出发，本着尊重历史的原则，经实地调查后决定争议地块的使用权归塘拐村民组等五村民组并无不当。东庄村民组主张争议地块系村集体于上世纪八十年代分给卢兴中的承包地，缺乏事实依据。综上，东庄村民组的主张缺乏事实及法律依据，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告东庄村民组要求撤销裕安区人民政府的裕政秘［2012］173号《关于裕安区分路口镇塘拐等五村民组与新行村东庄组、新行组土地权争议的处理决定》的诉讼请求。上诉人东庄村民组上诉称：裕安区人民政府作出的裕政秘［2012］173号土地权属争议处理决定，超出土地所有权的确权范围，严重违反事实和法律。裕集有（2010）第0179号《集体土地所有权证》，系裕安区人民政府提举的主要证据之一，也是其作为土地确权的主要依据，其对自己做出的该具体行政行为负有相应的举证责任。原审法院认定裕集有（2010）第0179号《集体土地所有权证》“不属本案审理对象”，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定。一审判决亦未对该《集体土地所有权证》进行合法性审查，属程序违法。请求二审法院依法予以改判。被上诉人裕安区人民政府辩称：政府对于其辖区内土地权属的确权是法律赋予其职责权限。因此，其对争议地块的所有权和使用权予以确权，未超出权限范围。一审庭审中，法院对其提举的证据裕集有（2010）第0179号《集体土地所有权证》，进行了质证、审查，该证作为证据使用时符合证据的客观性、关联性、合法性。故一审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审依法予以维持。一审被告裕安区人民政府在法定举证期限内向一审法院提举的主要证据有：1、新行村委会《分路口镇新行村关于沙滩权属纠纷情况的说明》（以下简称《土地权属争议处理意见》），证明原新行村改良沙滩地，在上世纪七十年代经大队研究分给各生产队使用；1994年左右，新行村塘拐、爱民、杨大滩、中心、城墩五村民组个别农户将其沙滩地交由离沙滩地较近的东庄、新行两组部分农户耕种。2、新行村委会《分路口镇新行村村民委员会对塘拐组等要求收回沙滩地的决定》，证明沙滩地所有权归新行村集体，使用权归各村民组。3、原新行村委会书记杨开福和东庄组村民卢兴中询问笔录，证明原新行村改良沙滩地，在上世纪七十年代经大队研究分给各生产队使用。4、原新行村村干部张绪林、新行村付大庄组付承荣询问笔录，证明上世纪七十年代，塘拐组许道仓将其土地交给其他人使用。5、东庄组村民卢兴国询问笔录，证明塘拐组许道仓户将把地交给东庄组部分农户（包括卢兴国）使用，卢兴国使用的地已归还。6、城墩组王兴海、杨大滩组杨业胜、爱民组王家林、中心组刘继长询问笔录，证明近几年新行村塘拐组等五个村民组曾找现耕种户要回土地，东庄、新行两组的多数农户愿意归还，个别农户不愿意。7、李光全、李光普、李光余和杨先锋共同出具的《关于李光全、李光普、李光余承包沙滩地的情况说明》，证明城墩组李光全、李光普、李光余三户的沙滩地交给东庄组杨开福耕种。8、付前华、王兴海和张贤友共同出具的《关于付前华、王兴海承包沙滩地的情况说明》，证明塘拐组付前华、城墩组王兴海两户的沙滩地交给东庄组张贤友耕种。9、卢兴国和许道仓之子许立青共同出具的《关于许道仓承包沙滩地的情况说明》，证明塘拐组许道仓的沙滩地交给东庄组卢兴国、卢兴中耕种。10、裕集有（2010）第0179号土地登记申请地籍调查审批表、土地证书资料，证明该争议地块的所有权归新行村村委会。11、土地权属争议调解记录，证明国土部门对争议案件进行了调解，但调解未果。12、六安市裕安区国土资源局裕国土资［2012］86号《关于分路口镇新行村塘拐等五村民组与卢兴国、卢兴中等户土地权属争议的处理意见》，证明六安市裕安区国土资源局按法定程序向同级人民政府提交了处理意见。13、裕安区人民政府裕政秘［2012］173号《关于裕安区分路口镇新行村塘拐等五村民组与新行村东庄组、新行组土地权属争议的处理决定》，证明裕安区人民政府对土地权属争议进行了确权裁决。14、六政复决［2013］3号《行政复议决定书》，证明行政复议机关依法维持了被诉处理决定。一审原告东庄村民组向一审法院提供的主要证据有：1、卢兴中身份证复印件，证明诉讼代表人的身份信息。2、裕安区人民政府裕政秘［2012］173号《关于裕安区分路口镇新行村塘拐等五村民组与新行村东庄组、新行组土地权属争议的处理决定》及六政复决［2013］3号《行政复议决定书》，证明被诉具体行政行为的存在。3、照片四张，证明争议地块的方位状况。4、林木赔偿协议及照片一张，证明塘拐村民组村民在东庄村民组（本案争议地点）境内盗伐东庄村民组村民的杨树，并对其进行赔偿。上述证据均已随案移送本院。经合议庭审查，一审法院对本案事实证据的认定符合法律规定，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”法律明确赋予了裕安区人民政府处理本辖区内争议土地所有权和使用权的职权。经对被上诉人提举的裕集有（2010）第0179号《集体土地所有权证》审查，该证符合证据的真实性、关联性、合法性的要求，据此可认定该争议地块的所有权，裕安区人民政府已于2010年12月依法登记为新行村农民集体所有。裕安区人民政府据此作出的裕政秘［2012］173号《关于裕安区分路口镇新行村塘拐等五村民组与新行村东庄组、新行组土地权属争议的处理决定》，明确争议地块所有权为新行村农民集体所有，具有充分的事实证据。至于争议沙滩地的使用权，新行村委会《分路口镇新行村关于沙滩权属纠纷情况的说明》，裕安区国土资源局裕国土资［2012］86号《土地权属争议处理意见》等相关证据材料均可以证明：争议沙滩地原属于淠河沿岸的滩涂。上世纪七十年代原新行大队组织12个生产队群众对沿淠河沙滩地进行土壤改良，并分给该12个生产队耕种，属于12个生产队开荒取得的使用权。虽然新行村委会在八十年代曾统一在沙滩地上种树，但并没有改变各生产队原使用农户的继续耕种。1994年以后塘拐村等五村民组的部分村民曾将部分争议地交由东庄等村民组的农户使用，2010年以来为讨回原使用权引发纠纷。对此，裕安区人民政府根据上世纪七十年代开荒耕种及使用权分配的事实，确定争议沙滩地的使用权仍归还给曾参加过开荒和土地改良的新行村塘拐、爱民、杨大滩、中心、城墩五村民组享有，符合《安徽省土地权属争议处理条例》有关处理争议土地权属纠纷应从实际出发，尊重历史的基本原则，符合“谁开荒谁耕种”的精神，有利于社会秩序稳定。上诉人东庄村民组虽对争议沙滩地耕种过十几年，但因此主张自己已取得争议沙滩地的使用权，没有法律依据。故上诉人东庄村民组要求撤销裕安区人民政府作出的裕政秘［2012］173号《关于裕安区分路口镇新行村塘拐等五村民组与新行村东庄组、新行组土地权属争议的处理决定》的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人东庄村民组负担。本判决为终审判决。审 判 长  胡宛平代理审判员  邓晓月代理审判员  石 音二〇一四年一月二十日书 记 员  钟祖凤附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。《中华人民共和国土地管理法》第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《土地登记规则》第三条国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地建设用地使用者和他项权利拥有者，必须依照本规则规定，申请土地登记。依法登记的土地使用权、土地所有权及他项权利，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。