山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终70号
上诉人（原审原告）李敬堂。
委托代理人乔福昌，山东日中律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青州市人民政府，住所地青州市范公亭西路1601号。
法定代表人杨晓辉，代市长。
委托代理人林新兴，青州市国土资源局副局长。
委托代理人李松江，山东九州天衡律师事务所律师。
李敬堂因诉青州市人民政府（以下简称市政府）不履行土地登记法定职责一案，不服潍坊市中级人民法院于2015年11月2日作出的（2015）潍行初字第44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年2月22日公开开庭审理本案。上诉人李敬堂及其委托代理人乔福昌到庭参加诉讼，市政府的负责人未出庭应诉，其委托代理人林新兴、李松江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：20世纪70年代，青州市东夏镇人民政府（原益都县桃园公社）成立农场，后农场所用土地划归公社建筑社使用。1984年建筑社更名为青州市东夏镇建筑安装公司，属镇办企业。1993年9月20日，青州市东夏镇经济委员会代表青州市东夏镇人民政府与原告李敬堂签订《企业拍卖合同》，将青州市东夏镇建筑安装公司资产拍卖给李敬堂所有，并约定土地由李敬堂享有土地使用权。1999年6月30日青州市东夏镇人民政府作出“关于东夏镇建筑安装公司变更企业性质的决定”，决定注销青州市东夏镇建筑安装公司，公司归李敬堂个人所有，企业性质变更为私营经济。之后，工商部门办理了青州市东夏镇建筑安装公司的注销手续。因原告与被告就颁发土地使用权证问题发生纠纷，2004年5月17日，原告向青州市人民法院提起行政诉讼，请求法院判令被告为其核发土地使用权证。在该案审理过程中，原告以被告已经同意给其办理土地使用权手续为由，于2004年7月5日提出撤诉申请，青州市人民法院裁定予以准许。2005年7月13日，被告就涉案土地发放了土地使用权人为青州市东夏镇建筑安装公司的青集用（2005）第18005号集体土地使用权证，该证载明土地使用权面积为12035.55平方米。该证颁发后，一直由原告持有。原告认为，1998年7月22日，被告市政府作出了青政发（1998）86号“关于乡镇企业改制中有关收费问题的补充规定”，原告因企业改制取得青州市东夏镇建筑安装公司土地的使用权，被告在当时就应当依据青政发（1998）86号文件的规定为李敬堂个人颁发国有土地使用权证，并且原告自1999年8月20日起曾多次向被告所属的土地管理部门提出土地登记发证申请，而被告不作为，至今未向原告颁发国有土地使用权证。为此，原告提起行政诉讼。
另查明，2013年12月31日，山东省人民政府以鲁政土字（2013）1454号文件批复同意将包括涉案土地在内的19.4976公顷集体土地征收为国有建设用地。2014年1月4日，被告就征收19.4976公顷集体土地发布了2013年第12号征收土地公告。2014年、2015年被告两次将涉案土地列入国有建设用地供应计划，并发布于中国土地市场网上。
再查明，山东省人民政府批复将涉案土地征收为国有后，被告向原告告知其要求发证应当办理国有土地用地手续并缴纳土地使用权出让金，因原告未办理国有土地用地手续和交纳国有土地使用权出让金，为此，被告拒绝为原告颁发国有土地使用权证。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”据此，原告李敬堂请求判令被告市政府为其颁发国有土地使用权证，被告市政府具有核发国有土地使用权证的法定职责。
本案中，原告李敬堂虽然于1993年因企业改制购得了青州市东夏镇建筑安装公司使用的集体土地，并于2005年取得了土地使用权人为青州市东夏镇建筑安装公司的集体土地使用权证，但是，涉案土地直至2013年才经山东省人民政府批复征收为国有土地，故原告申请为其颁发国有土地使用权证，被告应当适用《中华人民共和国土地管理法》（2004年）及国土资源部颁布实施的《土地登记办法》（2008年）的相关规定予以审核办理。《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”国土资源部颁布实施的《土地登记办法》（2008年）第十八条第一款规定“有下列情形之一的，不予登记：……；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；……。”第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”根据上述法律法规规定，申请使用国有土地并颁发国有土地使用权证，应当依法以出让等有偿方式取得土地并缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用；未依法足额缴纳土地有偿使用费的，土地行政主管部门不予登记发证。据此，原告提出办理国有土地使用权证申请，被告认为原告没有办理国有土地用地手续和交纳土地使用权出让金，从而对原告的申请事项拒绝办理。原告对被告因其未办理国有土地用地手续和交纳土地出让金而拒绝为其登记发证的事实亦予以认可。故在本案原告未办理国有土地用地手续和交纳土地出让金的情况下，其请求被告市政府为其办理国有土地使用权证的诉讼请求于法无据。原告主张被告应当依据青政发（1998）86号文件的规定为其颁发土地使用权证，因该文件系市政府在1998年7月22日下发的仅适用于乡镇企业改制期间的文件，且该文件第二条“规划国土局免收评估费、交易管理费，缓收土地出让金，只收取发证工本费。”的规定并非颁发国有土地使用权证的相关规定，原告的该项主张不能成立，依法不予支持。
综上，原告的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李敬堂的诉讼请求。
李敬堂不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，发回重审或改判。理由如下：1、1993年9月20日，上诉人与青州市东夏镇经济委员会签订了《企业拍卖合同》，合法取得了原东夏镇建筑安装公司的土地所有权，被上诉人应当依法办理土地变更登记手续，但被上诉人并未给上诉人颁发土地证书，属于行政不作为。2、上诉人取得土地使用权是1993年，《土地登记办法》实施时间是2008年，原审法院以该办法为依据对本案进行判决，适用法律不当。3、市政府青政发（1998）86号文件是针对企业改制问题作出的规定，上诉人并非不想缴纳土地出让金，而是要求按照青政发（1998）86号文件精神缴纳土地出让金，土地权证不能办理的原因是被上诉人造成的，责任应当由被上诉人承担，而不应由上诉人承担。
被上诉人市政府答辩称：1、上诉人诉请颁发国有土地使用证，被上诉人已经办理了相关手续使得涉案土地具备出让条件，只要上诉人依照法定程序申请并办理相关手续，即可为申诉人办理国有土地使用证。因此，被上诉人不存在行政不作为的情形。2、被上诉人为上诉人办理涉案土地的土地使用证只能适用现行法律法规，原审法院判决适用法律正确。3、市政府青政发（1998）86号文件是专门针对乡镇企业改制有关收费问题的规定，有效期仅为改制期间，该文件没有任何有关为上诉人颁发土地使用证的内容，不能成为支持上诉人诉求的依据。请求驳回上诉。
当事人在原审中向法院提供的证据已随案移送本院（详见原审行政判决书）。经庭审质证，合议庭同意原审法院判决查明的程序性事实。
本院认为：本案的主要争议焦点在于原审法院判决驳回李敬堂的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确。市政府拒绝为李敬堂颁发国有土地使用权证，主要理由是李敬堂未办理国有土地用地手续和缴纳国有土地使用权出让金。李敬堂则主张其并非不想缴纳土地出让金，而是要求按照市政府青政发（1998）86号文件精神缴纳土地出让金，土地权证不能办理的原因是被上诉人造成的，责任不应由上诉人承担。青政发（1998）86号文件系市政府于1998年7月22日下发的，仅适用于乡镇企业改制期间的文件，该文件第二条关于“规划国土局免收评估费、交易管理费，缓收土地出让金，只收取发证工本费”的规定并非针对颁发国有土地使用权证问题，上诉人李敬堂要求按照市政府青政发（1998）86号文件精神缴纳土地出让金，缺乏事实和法律依据。李敬堂虽然于1993年因企业改制购得了青州市东夏镇建筑安装公司使用的集体土地，并于2005年取得了土地使用权人为青州市东夏镇建筑安装公司的集体土地使用权证，而涉案土地至2013年才经山东省人民政府批复征收为国有土地，李敬堂要求市政府为其颁发国有土地使用权证，市政府主张应当适用《中华人民共和国土地管理法》（2004年）及国土资源部《土地登记办法》（2008年）的相关规定予以审核办理并无不当。原审法院据此判决驳回李敬堂的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李敬堂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 侯 勇
代理审判员 王永鹏
代理审判员 孙晓峰
二〇一六年三月十一日
书 记 员 杜钰越