大连市沙河口区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）沙行初字第67号
原告臧德利，男，汉族，住大连市沙河口区。
被告大连市沙河口区民政局，住所地大连市沙河口区。
法定代表人谭坚，局长。
委托代理人司昌明，男，该局社会福利科科长。
委托代理人白刚，辽宁正合律师事务所律师。
第三人臧静，女，汉族，住大连市沙河口区。
原告臧德利诉被告大连市沙河口区民政局、第三人臧静不服低保审批一案，原告于2015年7月20日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月22日受理后，依法组成合议庭，于2015年8月28日公开开庭进行了审理。原告臧德利，被告大连市沙河口区民政局的委托代理人司昌明、白刚，第三人臧静到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告大连市沙河口区民政局（以下简称区民政局）委托的大连市沙河口区南沙河口街道社会救助中心于2015年7月14日作出《调整最低生活保障待遇通知书》，主要内容为：1、取消臧静的低保待遇；2、调整为臧德利一人享受最低生活保障待遇；3、对2015年5月22日作出的停保通知予以更正。本次调整将于2015年8月执行。
原告臧德利诉称，我和第三人虽然共同居住于大连市沙河口区桃山街1号4-5-2的户中，户主为第三人，但应是各自独立组成家庭，即我的家庭，成员只有我一人；第三人家庭，成员只有第三人一人。2004年1月起我因我个人家庭月人均收入低于大连市最低标准，提出低保申请，被告根据《大连市城市居民最低生活保障办法》规定，批准自2004年1月1日起每月发给我保障金160元。如果当时以由第三人和我组成的家庭申请低保的话，第三人在2004年月平均退休金为636元，家庭收入超出了当时的大连市低保标准每人每月160元，所以不可能获得被告的批准。如果以由我本人组成的家庭申请低保的话，根据《辽宁省城市居民最低生活保障办法》，辽宁省人民政府令147号《辽宁省城市居民最低生活保障办法》第五条以及当时有效的《关于印发辽宁省城市居民最低生活保障工作操作规范试行的通知》第八条、第九条规定，就必须审查在我家庭中共同生活的家庭人员是否包括第三人，而在我家庭中，只有我本人一人，对我来说，第三人和我不具有法定的赡养关系、扶养关系和抚养关系，所以在我家庭中共同生活的家庭人员不包括第三人，我的家庭没有收入，具备申请城市居民低保条件和资格，应享受家庭低保和采暖费补贴待遇。第三人是大连市沙河口区桃山街1号4-5-2所对应户口簿上的户主，所以低保证上有关户主的信息为第三人的信息。被告在通知书中共作出有三项决定行为，关于被告作出的取消决定，在我的家庭中共同生活的家庭成员不包括第三人，我的家庭仍符合低保条件，所以被告作出的取消决定所依据的事实不清，主要证据不足，应予以撤销。关于被告作出的调整决定没有法律依据，属于超越职权，在被告作出取消决定后，我的家庭和被告之前已形成的行政法律关系被消灭。享受低保待遇是依申请作出的行政行为而不是依职权“调整”出来的行政行为，要想获得低保待遇必须我重新向被告提出低保申请，被告自行作出调整决定，违反法定程序，应予以撤销。故请求法院撤销被告在调整最低生活保证待遇通知书中作出的第一项决定和第二项决定；并赔偿因此给原告造成的包括月低保金和相关待遇的损失。
原告向本院提交了以下证据：1.离（休）、职人员养老保险待遇支付情况证明，用以证明2004年第三人月收入为636元超过了大连市最低人均收入标准，第三人没有享受低保待遇；2.2010年4月1日低保证，用以证明经被告审查核实批准自2010年4月1日起每月发放最低生活保障金160元；3.调整最低生活保障待遇预告通知书、调整最低生活保障待遇通知书，用以证明被告作出的行政行为；5.常住人口登记卡，用以证明第三人为户口簿上的户主及母子关系；6.退休证，用以证明第三人于2002年10月退休，当时每月领取退休金624元；7.2015年3月11日低保证，用以证明（1）低保标准是每人每月570元时，原告每月领取低保金570元；（2）证明低保证第2页有户主姓名一小栏，在第3页有户主一大栏；（3）证明低保证于2015年6月12日完成审验，是有效的；（4）证明原告在2004年10月就是低保户并持续至今。
被告区民政局于2015年8月19日向本院递交答辩状，并在庭审中辩称，一、原告陈述事实与实际不符。1、原告与第三人系共同生活的家庭成员。原告与第三人共同登记在同一个户口簿中，系母子关系且一直在该户口簿上登记的住址中共同居住生活。原告由于身患严重的皮肤疾病，在大学毕业后至今未能正常就业，始终没有工作、没有收入。根据《关于印发大连市居民最低生活保障操作规范（暂行）的通知》（大民发（2015）83号）第五条第一款：“共同生活的家庭成员包括：……已成年但尚未独立生活或不能独立生活的子女……”之规定，原告与第三人系共同生活的家庭成员。除上述规范性文件外，《最低生活保障审核审批办法（实行）》（民发（2012）220号）第五条、《辽宁省居民最低生活保障操作规范》（辽民发（2013）62号）第十条也有基本相同的规定。2、第三人在此次纠纷前享受了低保待遇。首先，2015年6月2日之前，无论是从原告还是第三人，其条件均不符合单独申请低保的人员，因此原告与第三人只能以家庭为单位申请低保待遇，政府对他们也是以家庭为单位予以保障的。其次，第三人的《大连市城市居民最低生活保障申请审批表》中和低保证上均明确保障人口为2人。再次，历年来，在办理大连市城市居民最低生活保障家庭采暖费补贴时，均是以第三人名义申请的。由上可见，在此次纠纷前，第三人享受了低保待遇。3、被告并未提出过原告有收入，也从未提出过原告的收入来自其母亲。4、被告并未决定停发原告的低保金。被告只是决定停发第三人的低保待遇。二、原告与第三人的家庭月人均收入高于大连市的低保标准。自2015年5月起，第三人的月退休金2101元，原告无收入，因此该家庭的人均月收入为1050.5元。大连市市内四区的低保标准自2014年7月1日至2015年6月30日为每人每月570元，自2015年7月1日起为每人每月610元。可以看出，原告与第三人的家庭月人均收入高于大连市城市居民最低生活保障标准。三、被告所作的行政行为符合法律及规范性文件的规定。1.原告与第三人的情况，不符合以家庭为单位申请低保待遇的条件。《城市居民最低生活保障条例》第二条、《辽宁省城市居民最低生活保障办法》第五条、《大连市城市居民最低生活保障办法》第二条、第五条及《辽宁省居民最低生活保障操作规范》第八条、《大连市居民最低生活保障操作规范（暂行）》第四条均规定：以家庭为单位申请低保待遇必须具备的一个条件是共同生活的家庭成员月人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准。而原告和第三人的情况明显不符合上述条件，所以其家庭不应享受最低生活保障待遇。正因为如此，知情群众对原告和第三人违规享受低保待遇的情况非常不满，将其二人投诉到民心网及被告处。2、被告所作的行政行为符合法定程序。首先，《城市居民最低生活保障条例》第九条、第十条，《辽宁省城市居民最低生活保障办法》第十五条、第二十二条，《最低生活保障审核审批办法（实行）》第三十二条及《辽宁省居民最低生活保障操作规范》第四十二条、第四十四条、第四十八条，《大连市居民最低生活保障操作规范（暂行）》第三十条均规定，要对保障对象实行动态管理，对保障对象的情况进行定期核查，接受社会和群众的监督。根据保障对象家庭收入的变化情况，及时办理停发、减发或者增发最低保障待遇手续。因此，当发现原告和第三人的家庭不符合享受低保待遇的条件时，被告有权取消其家庭享受的低保待遇，当出现其他情况时，被告也有权予以调整。其次，考虑到原告患有严重的皮肤疾病无法就业，长期没有收入，生活困难，南沙街道社会救助中心从人性化角度出发，疑难问题评议小组评议原告属完全丧失劳动能力人员，被告也予以认可。根据《大连市居民最低生活保障操作规范（暂行）》第六条第（三）项：“父母无工作或靠退（离）休金、遗属补助费生活，供养无工作、无固定收入且完全丧失劳动能力的成年重病重残人员可单独申请低保”之规定，被告将此前由其整个家庭享受低保待遇调整为取消第三人的低保待遇，原告仍然享受低保待遇。再次，被告此次的行政行为是针对原告和第三人以前的低保申请，根据实际情况对以前的审批事项予以调整，因此，并没有违反依申请行政行为的审批。综上，被告认为，所作的行政行为证据确凿，适用法律及规范性文件正确，符合法定程序，原告的诉讼请求无任何事实依据和法律依据，应予驳回。
被告区民政局向本院提交以下证据：第一组证据，即常住人口基本信息、常住人口登记卡、干部调动介绍信、给公用局组织部的函、证明材料，上述证据用以证明原告与第三人是共同生活的家庭成员；第二组证据，即申请审批表、低保证、最低生活保障家庭采暖费补贴申请表，上述证据证明此前原告与第三人是以家庭为单位申请及享受的低保待遇；第三组证据，即养老金支付情况表、群众举报内容，上述证据用以证明原告与第三人的家庭月人均收入高于大连市的低保标准。同时被告提供了《城市居民最低保障条例》第四条第二款作为其行使职权的依据，提供了《城市居民最低生活保障条例》第二条、第九条、第十条，《辽宁省城市居民最低生活保障办法》第五条、第十三条、第十五条、第二十二条，《大连市城市居民最低生活保障办法》第二条、第五条、第二十一条，《最低生活保障审核审批办法》第五条、第三十二条，《辽宁省居民最低生活保障操作规范》第五条、第十条、第四十二条、第四十四条、第四十八条，《大连市居民最低生活保障操作规范（暂行）》第四条、第五条、第三十条，作为其作出行政行为的法律依据。
经庭审质证，原告对被告提供的证据均有异议，认为第一组证据不能证明原告和第三人属一个家庭，应是各自独立成为家庭，在原告家庭中共同生活的家庭成员不包括第三人；第二组证据中的申请审批表和低保证均系被告自行制作，记载的内容不具有真实性，原告认为保障人口均应为1人，第三人无低保金；第三组证据不能证明原告家庭月人均收入高于大连市低保标准。同时原告认为被告超越职权，被告只能依申请作出行政行为，不能自行作出调整行为。被告对原告提供的证据真实性没有异议，但对证明的问题有异议，认为不能证明原告和第三人是两个不同的家庭，原告和第三人是共同生活的家庭成员。第三人对原告提供的证据均无异议，对被告提供的证据同原告质证意见。
本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据均具有真实性、合法性，与本案具有关联，本院均予以采信
经审理查明，原告臧德利与第三人臧静系母子关系，二人户籍均登记在大连市沙河口区桃山街1号4-5-2，户主为臧静，二人在此房屋居住，无其他共同居住人。因原告臧德利患有严重的银屑病，无法正常工作，无生活来源，家庭生活困难，经第三人臧静申请，被告沙区民政局审核批准自2004年1月起给予城市居民最低生活保障，并核发了低保证。低保证记载的家庭基本信息中显示：户主为臧静，家庭人口数2，保障人口数2，其他家庭成员为臧德利。此后，原告臧德利与第三人臧静每月领取低保金，并享受了城市居民最低生活保障家庭采暖费补贴。2015年5月，有居民投诉反映，臧静、臧德利母子二人收入超标享受低保。大连市沙河口区南沙河口街道社会救助中心调查后，于2015年6月17日作出《调整最低生活保障待遇预告通知书》，认为臧静一家两口因收入确实超出低保标准，不应该继续享受低保待遇，但考虑到臧德利病情特殊性，决定取消臧静的低保待遇；调整为臧德利一人享受最低生活保障待遇，并于2015年7月14日作出《调整最低生活保障待遇通知书》，确定上述内容，通知调整将于2015年8月执行。原告臧德利不服该调整决定，向本院提起行政诉讼。
另查，臧静于2002年10月退休，2004年起退休金月均636元，此后逐年递增，至2015年5月退休金调整为2101.37元。
又查，2014年8月15日，沙区民政局下发沙民发（2014）18号文件，下放公共服务事项至各街道办事处，其中包括居民最低生活保障办理和低保户采暖费减免办理。
本院认为，城市居民最低生活保障制度是以保障城市居民的基本生活为目的，由政府根据本地实际情况合理制定最低生活保障待遇及标准线，经城市居民申请，管理机关通过调查确定家庭成员的收入，对低于保障标准的部分给予差额补助的一种社会救助制度。被告区民政局及其委托的各街道办事处具有负责城市居民最低生活保障的审批、日常管理工作的职权。本案的争议焦点是：一、被告对原告及第三人的低保待遇作调整是否属于超越职权行为；二、原告的情形应属于个人保障还是家庭保障。
关于职权问题，原告认为，被告只具有依居民申请作出审查批准或者取消低保资格的权力，没有作出调整的职权，调整行为属于超越职权。中华人民共和国国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》赋予了被告对城市居民最低生活保障的具体管理和审批工作职权，对城市居民的申请依法审查批准，有权力就有监督，被告在行使其职权时同时要受理城市居民的举报、投诉，接受社会和群众监督。享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情况发生变化的，也应当主动及时告知管理审批机关。在原告及第三人的家庭收入发生变化未向被告告知的情况下，其他居民投诉反映，被告介入调查核实并予以纠正的行为，正是被告行使管理职权的体现。故对原告提出的被告只能依申请作出行政行为的主张，本院不予支持。
关于保障类别，原告认为，其虽与第三人共同居住在同一个房屋内，实际是两个家庭，应单独对其适用家庭保障待遇。国务院及民政部均对申请低保的基本要件作了规定，辽宁省人民政府根据《城市居民最低生活保障条例》制定了实施办法，辽宁省民政厅制定了具体操作规范，规定对于申请家庭低保应同时具备的基本条件：一是持有当地常住户口；二是共同生活家庭成员人均收入低于当地低保标准；三是家庭财产状况符合当地人民政府规定条件。其中“共同生活的家庭成员”包括配偶、未成年子女、已成年但尚未独立生活或不能独立生活的子女，其他具有法定赡养、抚（扶）养义务关系且长期共同居住的人员。同时规定，对于“困难家庭中依靠父母、祖（外祖）父母、兄弟姐妹等其他类似共同生活的家庭成员供养的完全丧失劳动能力、生活不能自理的成年重病残人员”可以单独申请低保。原告与第三人共同居住，第三人现退休金每月2101.37元，故按照上述规定，原告无法满足家庭成员人均收入低于当地低保标准，从而申请家庭低保的条件，只能满足单独申请低保的条件。而本案原告提起诉讼的最大争议点在于原告没有享受到采暖费补贴这一待遇，大连市人民政府办公厅于2006年出台了大政办发（2006）143号文件《关于调整大连市困难居民家庭采暖费补贴办法的通知》，该通知中规定“城市居民最低生活保障家庭房屋所有权人或使用权人为城市居民最低生活保障申请人或保障证家庭成员栏中成员人姓名的，可以申报采暖费补贴。”可见，采暖费补贴仅是针对家庭低保户且受保障人员拥有房屋所有权或使用权的情况下才能享受的一项辅助性待遇。即便原告作为独立户享受低保，其本人并不拥有房屋的所有权或使用权，依然不能享受采暖费补贴待遇。故对原告提出的其应属家庭及应享受采暖费补贴待遇的主张，本院均不予支持。综上所述，被告区民政局在收到居民投诉后启动自行纠正程序，对原批准行为作出适当调整，并无不当。原告的诉请不具有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告臧德利的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 朱晓宇
审 判 员 陈莹莹
代理审判员 姜林子
二〇一五年十月八日
书 记 员 杨 丹
附法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。