平顶山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）平行终字第84号
上诉人（原审第三人）谈光超，男，1970年6月21日生，汉族。
上诉人（原审第三人）余长猛，男，1970年3月28日生，汉族。
上诉人（原审第三人）刘新生，男，1965年3月25日生，汉族。
上诉人（原审第三人）许玉文，男，1967年10月3日生，汉族。
上诉人（原审第三人）刘胜利，男，1974年10月2日生，汉族。
上诉人（原审第三人）陈学义，男，1978年10月19日生，汉族。
上诉人（原审第三人）彭德海，男，1969年2月5日生，汉族。
上诉人（原审第三人）张军豪，男，1980年4月15日生，汉族。
上诉人（原审第三人）邓志勇，男，1973年9月4日生，汉族。
上诉人（原审第三人）黄波，男，1971年2月21日生，汉族。
上诉人（原审第三人）黄辉，男，1968年3月2日生，汉族。
上诉人（原审第三人）汪付林，男，1966年12月15日生，汉族。
上诉人（原审第三人）袁业刚，男，1968年7月11日生，汉族。
上诉人（原审第三人）刘顺文，男，1965年10月19日生，汉族。
上诉人（原审第三人）陈方堂，男，1982年10月15日生，汉族。
上诉人（原审第三人）李光会，男，1970年7月28日生，汉族。
上诉人（原审第三人）刘顺斌，男，1972年2月6日生，汉族。
上诉人（原审第三人）黄海波，男，1969年11月8日生，汉族。
上诉人（原审第�人）黄涛，男，1966年3月1日生，汉族。
上诉人（原审第三人）黄永东，男，1971年6月5日生，汉族。
上诉人（原审第三人）许玉波，男，1969年12月3日生，汉族。
上诉人（原审第三人）张光伟，男，1975年1月18日生，汉族。
以上上诉人委托代理人何国华，河南大乘律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）河南友信建设有限公司。
法定代表人杨志国，经理。
委托代理人马长平，河南首位律师事务所律师。
原审被告平顶山市人力资源和社会保障局。
法定代表人侯红光，局长。
委托代理人王国栋，该局工作人员。
上诉人谈光超、张光伟、汪付林等22人因劳动保障行政处理一案，不服平顶山市新华区人民法院（2015）新行初字第8号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人汪付林及上诉人共同委托代理人张光伟、何国�，被上诉人河南友信建设有限公司法定代表人杨志国及委托代理人马长平，原审被告平顶山市人力资源和社会保障局的委托代理人王国栋到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被诉行政行为，平顶山市人力资源和社会保障局于2014年10月10日作出平人社监理字（2014）第62号《劳动保障监察行政处理决定书》（以下简称《行政处理决定书》），认定河南友信建设有限公司平顶山市凤凰山庄12号楼工地项目部拖欠谈光超等22人的工资206000元的行为，违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资”之规定，根据《劳动保障监察条例》第二十六条第一项用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的，由劳动保障行政部门责令限期支付劳动者的工资报酬之规定，决定给予河南友信建设有限公司下列行政处理：限10日内全额支付拖欠谈光超、余长猛、张光伟、刘新生、许玉文、刘胜利、陈学义、彭德海、张军豪、邓志勇、黄波、黄辉、汪付林、袁业刚、刘顺文、陈方堂、李光会、刘顺斌、黄海波、黄涛、黄永东、许玉波的工资206000元。
原审查明，2014年5月23日，第三人谈光超等向被告平顶山市人力资源和社会保障局投诉，称其共22人从2010年10月28日至2013年2月20日在凤凰山庄12#楼干的钢筋绑扎、模板支撑、混凝土浇筑，现被拖欠工资206000元，要求原告河南友信建设有限公司支付拖欠工资。凤凰山庄12#楼的施工单位为原告河南友信建设有限公司，孙建文为该工程项目部负责人，孙建文将该工程主体部分承包给邓化光，邓化光组织人员施工。投诉时第三人向被告提交了建设工程劳务分包合同、证明和欠条等材料，建设工程劳务分包合同显示：“发包人为河南友信建设有限公司，承包人为邓化光，工程名称为凤凰山庄12#楼工程，分包工作内容为配合机械挖土及地基处理，主体工程（包括钢筋出料单、砼提供工程量、木工全部工程）……工程款项：工程总面积按516.80＊19=9819.2㎡计算，每平方米按105元计算。发包人项目经理签字处签有‘孙建文’的名字，承包人施工队长签字处签有‘邓化光’的名字，合同订立时间显示为2010年9月25日。”证明显示：“凤凰山庄12#楼主体劳务队邓化光劳务队主体已完工，应付工资1160000元，扣除已付950000元，加上打灰汪付林借支4000元，下欠工人工资206000元。签有友信公司凤凰山庄12#项目部‘孙建文’的名字和劳务队‘邓化光’的名字，落款时间为2013年4月20日。”欠条显示：“今欠到邓化光凤凰山庄12#楼劳务队工人工资贰拾万零陆仟元整，签有凤凰山庄12#楼项目经理‘孙建文’的名字，落款时间为2013年4�20日。”原告认为上述证明和欠条的内容与建设工程劳务分包合同中的约定不符，对证明和欠条的真实性和有效性不予认可。第三人庭审中称该工程几次停工又开工，导致劳务款上升，第三人提供的证人邓化光陈述在此情况下孙建文与其口头约定每平方米涨15元，结算时也是按照口头约定履行的，所以工人工资高于合同约定。被告先后向原告送达了《调查询问通知书》、《责令整改决定书》，原告向被告报送了情况说明一份。2014年9月23日，被告向原告送达了《行政处理事先告知书》，告知原告拟作出的处理决定及陈述和申辩的权利。2014年10月10日，被告对原告作出《行政处理决定书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。
原审认为，一、《劳动保障监察条例》第二十条第一款规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。”本案，原告称“凤凰山庄12#楼主体工程已于2012年2月完工，第三人投诉已超过2年的时效”，完工行为不能证明原告是否存在违法行为，因此完工时间不能证明投诉已超过时效，对原告的该诉称理由不予支持。二、《劳动保障监察条例》第二十六条规定：“用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬……：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的；……”劳动保障行政部门责令限期支付劳动者的工资报酬的，应有确凿的证据证明用人单位存在克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的行为，并对拖欠的工资数额进行核实。本案，被告依据第三人提供的证明和欠条认定原告河南友信建设有限公司拖欠第三人谈光超等22人工资206000元，而根据第三人提供的建设工程劳务分包合同中的约�，工程总面积按9819.2㎡计算，每平方米按105元计算，工程款项应为1031016元，扣除已付954000元，下欠应为77016元，该数额与“证明”和“欠条”中显示的下欠工人工资206000元不符。第三人庭审中称后与孙建文口头约定每平方米涨15元，缺乏证据支持。被告对投诉材料未尽审查职责，对第三人投诉的下欠工资数额未予认真核实。被告作出的《行政处理决定书》，属认定事实不清，主要证据不足，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：撤销被告平顶山市人力资源和社会保障局于2014年10月10日作出的平人社监理字（2014）第62号《劳动保障监察行政处理决定书》。案件受理费50元，由被告平顶山市人力资源和社会保障局负担。
上诉人谈光超等22人上诉称，原审被告平顶山市人力资源和社会保障局作出的平人社监理字（2014）第62号�行政处理决定书》所认定的河南友信建设有限公司拖欠上诉人谈光超等22人的工资206000元事实清楚，程序合法。一、本案涉及到的平顶山市人力资源和社会保障局依据《劳动保障监察条例》及劳动法的相关规定，所作出的有关劳动监察的平人社监理字（2014）第62号《行政处理决定》的具体行政行为不同于其他一般的行政行为。其特殊性在于劳动监察制度的设立是一种国家干预行为，是维护劳动者权益的重要强制性手段，是政府的一项公共职能，其监察活动具有强制性的特点。在劳动监察处理程序过程中相对人（本案中的河南友信公司）是承担的举证责任，即其应按照行政机关的要求，及时提交职工花名册和已经足额、及时发放给劳动者劳务报酬的相关证据，行政相对人不提交证据材料或提交不充分，行政监察机关可以据规定对其作出行政处理决定。二、本案是在河南友信公司将位于凤凰山庄12号楼整体劳务分包给邓化光的事实情况下，在具体的支付劳务款项，虽然超出了原劳务合同的约定，但合同的订立不是一成不变的，随着事实情景的变化，存在劳务款项变更问题，因该工程工期长等原因，并且近年来人工工资处于逐年上升的情形，工资的上涨以及在事实中高于早期的劳务合同也符合客观事实。对于上述事实，有劳务承包人员邓化光出具给上诉人张光伟等22人的劳务款欠条和河南友信风凰山庄12号楼项目负责人孙建文基于职务代理行为的就该项目所出具的工资欠条等证据为凭。平顶山市人力资源和社会保障局以此作出平人社监理字（2014）第62号《行政处理决定书》程序合法，事实清楚，应依法给予维护和支持。故上诉人依法提起上诉，请求二审法院支持上诉人的上诉请求，以维护22位农村务工人员的血汗权益。
被上诉人河南友信建设有限公司辩称，平项山市人力资源和社会保障局作出的平人社监理字（2014）第62号行政处理决定书事实不清，程序违法，应当予以撤销，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1、本案中，上诉人与我公司之间并不存在劳动关系，劳动监察决定适用法律错误，存在劳动关系的举证责任并没有法律的明确规定属于举证责任的倒置。司法实践中农民工与实际施工人之间存在雇佣关系，而与建筑公司之间并不能认定存在劳动关系。上诉人所引用《劳动保障监察条例》属于部门规章，而立法法规定部门规章首先不能与法律相抵触，其次法院在审理案件的时候也不能直接引用，只能作为参考。2、从时效上论述，从我公司提供的“证明”以及被告提供的立案材料可以得知，本工程于2012年2月份就已经完工，而被告于2014年6月10日正式立案，根据《劳动保障监察条例》�二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。”本案第三人在2014年5月份才开始反映此事，本案被告在2014年6月份才正式立案，根据规定已经过了受保护的时效期间。不应当再进行立案，而被告无视有关法律以及条例的规定，作出的行政处理决定是违背“合法行政”原则的。3、从被告作出行政处理的程序上看，《劳动保障监察条例》规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果作出处理。而被告并没有尽到相关的调查义务，就对我公司作出行政处理决定，程序上存在瑕疵。4、从作出行政处理采纳的事实依据来看，该处理决定指明我公司违反劳动法第五十条规定，没有向劳动者发放工资。那么，得出我公司与上诉人之间�在劳动关系的证据材料，我公司并没有见到。只有部分以邓化光的名义出具欠条，并且对欠条的真实性也没有相关的调查依据。而该欠条在法律上并不能证明我公司与上诉人之间存在劳动关系的事实。被告在未证实我公司与上诉人之间存在劳动关系的前提下作出行政处理决定，属于事实不清，根据没有调查认定的事实而作出的处理决定也应当是违法的行政处理决定。被告一审提供的证据1中《建设工程劳务分包合同》一份，其虽然甲方为我公司，但并没有我公司的任何盖章，并不能对我公司产生法律效力，我公司并不知道孙建文与邓化光之间存在这份合同，况且孙建文于2013年年初就已经携款潜逃，我公司已经报案，孙建文从潜逃后就与我公司不存在任何的关系，其出具的欠条也只能证明是其个人的行为。所有的询问笔录中也能证明从2013年初就一直联系不上孙建文的事实。邓化光出具的欠条存在欺诈嫌疑，并不能证明与我公司之间存在劳动关系的事实。在被告提供的所有证据中均没有能证明我公司与上诉人之间存在劳动关系的证明材料，而被告在没有任何事实依据的情况下认定我公司与上诉人之间存在劳动关系而作出行政处理决定是没有事实根据的。5、我公司已经全额支付了所有工程款，根据《建设工程施工合同纠纷司法解释》，我公司只应当在未付工程款范围内承担责任，而被告在未经调查的前提下，仅仅凭着几张时间上存在矛盾的欠条就认定该数额，也是没有事实根据的。此数额难免让我公司产生有存在虚假诉讼的嫌疑。孙建文出具的是206000，如果出具的是200万，甚至300万的欠条，那么我公司也应当承担吗这对于以盈利为目的企业法人来说是很可怕的行为。造成该结果的出现，与被告并没有调查清晰事实真相存在很大关联性。况且孙建文于2013年2月份就不知去向，而欠条是2013年4月份所打，这与事实也存在矛盾之处。被告未查清事实，而把责任强加到我公司身上有违合法合理行政的原则。综上，被告作出的行政处理决定，事实不清，不能认定上诉人与我公司存在劳动关系。上诉人是否曾经为我公司干活均无法证明，其工资的具体数额构成也没查清，所依据的事实也与现实情况存在矛盾之处。程序上未做尽职调查，仅凭着几张欠条就认定我公司与上诉人之间存在劳动关系也有违法律的规定。农民工的工资应当得到法律的保护，但是前提是确实存在拖欠工资的行为，确实是我公司的人员。在这些前提都没有查证的情况下就妄下结论，有违依法行政，公正执法的原则。因此被告作出的行政处理决定的合法性与合理性均存在瑕疵。请求人民法院查清事实，驳回上诉，维持原判。
原审被告�顶山市人力资源和社会保障局述称，1、根据劳社部发（2005）12号关于确立劳动关系有关事项的通知第二条第三项，该证明应有用人单位负举证责任，被上诉人自始至终没有提供平顶山市凤凰山庄12号楼的用工劳动合同、考勤表等，根据被上诉人提供的证据表明，该工地项目经理孙建文，给工程具体施工人邓化光打有该工地拖欠工程款的欠条，也就是说该工地的项目经理孙建文承认该主体有邓化光施工，邓化光又分别招用了上诉人到工地施工，由此形成了完整的证据链，证明上诉人在该工地进行了施工，形成了事实的劳动关系。2、监察条例是应该作为行政机关执法的依据，并且新的行政诉讼法规定可以参照，上诉人与被上诉人之间具有事实劳动关系，应该有劳动部门对其投诉进行处理。我单位对上诉人的投诉进行了认真的调查核实，经查被上诉人项目经理孙建文在�邓化光的欠条中，明确证实在该工地还拖欠工人工资206000元，虽然在订立的合同中对施工面积和单价进行了约定，但在实际施工情况中，变更增减是很正常的现象，并且由于该工地工期过长，人工工资逐年上升，最后结算时超出合同约定价格，也符合客观事实，但由于被上诉人管理失误，其12号楼项目负责人孙建文一直联系不到，但是项目负责人孙建文以自己代理行为出具的欠条可以证明凤凰山庄工地拖欠工人206000的工资。孙建文联系不上，是友信公司的管理失误，不能成为友信公司拖欠工资的理由。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，平顶山市人力资源和社会保障局在河南友信建设有限公司自始至终没有提供平顶山市凤凰山庄12号楼的用工劳动合同、考勤表等的情况下，根据劳社部发（2005）12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》依据12号楼项目负责人孙建文与施工承包人邓化光签订的劳动合同、邓化光提供的证言和书面材料、以及劳动者的互证，认定谈光超等22人与河南友信建设有限公司存在事实上的劳动关系是正确的。关于河南友信建设有限公司称凤凰山庄12#楼主体工程已于2012年2月完工，以此证明原审第三人投诉已超过2年时效的问题。因工程完工时间不等于违法行为开始时间，因此其理由不能成立本院不予支持。本案孙建文系河南友信建设有限公司在平顶山市凤凰山庄12号楼的项目负责人，其在该项目中的行为系职务行为，对外代表河南友信建设有限公司，该公司对其有监督和管理义务，其在外行使的职务行为涉及本公司利益与他人发生争议时，公司有义务令其提供相关证据及出庭作证证明当时事实情况，否则公司应承担举证不能的法律后果。关于河南友信建设有限公�提出的与孙建文之间来往账目的工程款、拨付款等与孙建文给工人所写欠条数额不相同的问题，因公司与孙建文系内部管理与被管理关系，如有纠纷可另案处理，与本案不属同一法律关系。综上，平顶山市人力资源和社会保障局于2014年10月10日作出平人社监理字（2014）第62号《劳动保障监察行政处理决定书》并无不妥，应予维持。上诉人谈光超等22人的上诉理由成立，应予支持。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律、法规错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销河南省平顶山市新华区人民法院（2015）新行初字第8号行政判决；
二、驳回河南友信建设有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由河南友信建设有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵新生
审判员 梁玉科
审判员 李 刚
二〇一五年七月八日
书记员 王亚倩