江苏省涟水县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）涟行初字第00063号
原告费清香，居民。
被告涟水县人力资源和社会保障局，住所地在涟水县经济开发区办公楼五楼。
法定代表人周军，局长。
行政机关负责人金佩恒，该局党委副书记。
委托代理人金庆伦，该单位工作人员。
委托代理人张浪，江苏知缘律师事务所律师。
原告费清香诉被告涟水县人力资源和社会保障局社会保障行政确认一案，于2015年8月26日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月5日公开开庭审理了本案。原告费清香、被告涟水县人力资源和社会保障局行政机关负责人金佩恒、委托代理人金庆伦、张浪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2004年8月，涟水县粮食局依据涟政发（2003）135号等文件精神，将原告达30年工龄的事业在编人员，纳入生产经营类事业单位改制。2004年8月9日涟水县粮食局为原告填写了提前退休审批手续，涟水县人事部门同日予以审批。2004年元月份起，原告开始享受了事业退休待遇，整个改制合法生效。2006年2月，涟水县人事部门“非因法定事由，并未经法定程序”擅自将原告提前退休变更为提前退养，原告从此再未享受事业退休待遇。今年4月被告为原告办理退休手续时，仍按30年工龄计算退休待遇，也没有补发2015年4月之前的退休人员从2005年起执行的省标补贴和从2010年元月起执行的津贴。原告认为，2004年改制文件规定了提前退休和退养工龄结算基准日，而没有规定提前退养的基准日，原告从改制之日到法定退休年限，既没有享受提前退休待遇，也不符合退养条件，改制时原告已按涟政发（2003）135号文件缴纳了养老金至法定退休年龄，被告没有理由不按实际退休年限计算工龄。同时，涟水县人事部门将原告提前退休变更为“提前退养”和不计算工龄的依据是2006年2月15日涟政发（2006）20号文件（后改为123号），而该文件无法律、法规、规章依据，且未履行法定程序。综上，请求人民法院依法撤销被告按照30年工龄所核发原告的《职工退休养老证》，并对涟政发（2006）20号文件进行合法性审查。
原告在法庭上出示了下列证据及依据用以证明其诉讼主张：1、2004年8月12日涟水县人民政府涟政复（2004）19号《县政府关于粮食局综合经营办公室、粮油质量检测站、粮食职工学校及有关事业人员改制方案的批复》（附改制方案）；2、涟政发（2004）154号《县政府关于县属企业及生产经营类事业单位改制若干政策的补充意见》第四条；3、淮发（2003）26号《中共淮安市委、淮安市人民政府〈关于市直生产经营类事业单位改制转企的实施意见（试行）〉》第五条第二款；4、2004年8月9日原涟水县人事局为原告办理的《国家机关事业单位退休审批表》；5、2006年7月原淮安市人事局（2006）淮人复（决）字第1号《行政复议决定书》；6、2014年8月4日江苏省人力资源和社会保障厅《关于对涟水县尤士成等5人来信办理意见的函》；7、《涟水县粮食局中化室、综合办、粮食学校有关提前退休人员及工伤人员档案移交清单》；8、2007年1月16日《提前退休人员元月份生活费发放名册》；9、《2011年7月后公卫与其他事业单位退休（退职）人员生活补贴变动审批名册》；10、苏劳社险（2003）7号《关于我省事业单位转制企业后有关养老保险问题的处理意见》第四条；11、苏办发（2004）20号《关于省属生产经营类事业单位改革实施意见》第七条第十八款。
被告辩称，一、被告对原告作出的提前退养期间不计算工龄是有政策依据的。涟政发（2004）154号《涟水县政府关于县属企业及生产经营类事业单位改制若干政策意见》第一条规定“生产经营类事业单位改制时，提前退休、退养职工的工龄、年龄计算截止日（基准是日）一律为2003年12月31日”，被告据此执行，并无过错；而原告提出的要求按实际退休年龄时点计算工龄，无政策依据。二、改制时为其办理的“提前退休”实际上是“提前退养”。提前退休属于退休的一种形式，办理提前退休手续时应按照各人不同的工龄所对应的退休费打折比例来核算退休待遇，并以此为标准来发放退休金，达到法定退休年龄后不需要重新办理退休手续。提前退养不属于退休，办理提前退养后按照改制方案所规定的标准领取生活费，达到法定退休年龄时需要重新办理退休手续。2004年县政府批复的《县粮食局综合经营办公室、粮食质量检测站、粮食职工学校及有关事业人员改制方案》，虽然对“24名距法定退休年龄5年以内的（女45周岁以上、男55周岁以上）职工和30年以上工龄的职工”表述为“按事业办理提前退休”，但根据方案中“待到法定退休年龄由劳动部门办理正式的退休手续。对提前退休人员距法定年限内的生活费，按本人现行工资基数的70%由社保机构实行统一发放”的规定看，这24人实际上办理的并不是提前退休手续，而是提前退养手续。三、退养期间缴纳养老保险金并不表示退养年限合并计入连续工龄。涟政发（2006）123号《涟水县人民政府关于生产经营类事业单位改制转企若干政策的补充意见》规定“提前退休（提前退养）人员的养老金（生活费）和按规定应缴纳的养老保险费一次性预提至法定退休年龄，上缴社保机构。提前退养人员待达到法定退休年龄时再办理正式退休手续”、江苏省劳动和社会保障厅苏劳社险（2003）7号《关于我省事业单位转制为企业后有关养老保险问题的处理意见》规定“事业单位转制为企业后，经当地人民政府批准可办理提前退休的人员，一次性缴纳提前退休人员自办理提前退休手续至法定退休年龄期间应缴纳的养老保险费和应支付的养老金”、涟政发（2004）154号《涟水县政府关于县属企业及生产经营类事业单位改制若干政策的补充意见》第一条规定“生产经营类事业单位改制时，提前退休、退养职工的工龄、年龄计算截止日（基准日）一律为2003年12月31日。”据上，提前退养人员的工龄应以当时办理提前退养手续的审批为准。
被告在法定期限内提交并在法庭上出示了下列证据及依据用以证明行政行为的合法性：第一组：1、原告费清香的《“事改企”人员提前退养待遇审批表》；2、《提退人员预提生活费明细表》。第二组：1、苏劳社险（2003）7号《关于我省事业单位转制企业后有关养老保险问题的处理意见》；2、淮发（2003）26号《中共淮安市委、淮安市人民政府〈关于市直生产经营类事业单位改制转企的实施意见（试行）〉》；3、涟政发（2003）135号《县政府关于印发〈涟水县生产经营类事业单位改制转企的若干政策意见（试行）〉的通知》第六条。4、涟政发（2004）154号《县政府关于县属企业及生产经营类事业单位改制若干政策的补充意见》第一条；5、涟办纪（2006）1号《会议纪要》；6、涟政发（2006）20号《县政府关于生产经营类事业单位改制转企若干政策的补充意见》；7、涟政发（2006）124号《县政府关于变更〈县政府关于生产经营类事业单位改制转企若干政策的补充意见〉文号的通知》；8、2004年8月12日涟政复（2004）19号《涟水县粮食局综合经营办公室、粮油质量检测站、粮食职工学校及有关事业人员改制方案》；9、淮安市人力资源和社会保障局淮人社信查（2014）5号《关于张玉林等人信访事项的复查意见书》。
经庭审举证、质证，本院对原、被告所举证据作如下确认：对于原告提供的证据5，即原淮安市人事局针对严敬生等5人作出的（2006）淮人复决字1号《行政复议决定书》，该复议决定属于生效法律文书，能够证明原涟水县人事局将严敬生等5人提前退休变更为提前退养的行政行为已经被撤销；尽管本案原告就变更行为没有申请行政复议，但因原告与严敬生等5人均为生产经营类事业单位的改制对象，同时结合其提供的证据6，故该复议决定的效力应当溯及整过粮食系统的改制对象。原告提供的证据4，能够证明2004年8月9日原告在改制时已经原涟水县人事部门办理了提前退休审批手续。原告提供的证据1与被告提供的第二组证据中证据8相同，即《涟水县粮食局综合经营办公室、粮油质量检测站、粮食职工学校及有关事业人员改制方案》，能够证明涟水县粮食系统根据有关文件精神进行了“事转企”的改制，该方案并得到了政府的批准；其中对距法定退休年龄5年以内以及工龄30年以上的24名职工作出了安置规定，原告是24名职工之一。原告提供的依据2、3、10，分别与被告提供的第二组依据中的4、2、1相同，这些依据以及被告提供的依据3，均为制定粮食系统改制方案的政策依据，其中涟政发（2004）154号文件中明确规定了“提前退休、退养职工的工龄、年龄计算的截止日（基准日）一律为2003年12月31日”。对于原告提供的证据7、8、9以及依据11，因与本案争议的即被告是否存在计算工龄错误的事实没有必然联系，且依据11是针对省属企业而言的，故不作证明效力确认。
被告所提供的第一组证据中的证据1，因提前退休变更为提前退养行为已被原淮安市人事局（2006）淮人复决字1号《行政复议决定书》所撤销，故该证据不具有合法性，其证明效力不予确认。被告所提供的第一组证据中的证据2，能够证明对改制中提退人员的生活费进行了预提，符合上级政策及改制方案的要求。被告所提供的第二组依据中的5、6，依据5是依据6发文根据，因原告诉请要求对其合法进行审查，故不作证明效力确认。被告所提供的第二组依据中7，是变更文号文件，即将原涟政发（2006）20号文件文号变更为涟政发（2006）123号文件，其内容上与本案无关联。被告提供证据9，因张玉林并非属于涟水县粮食系统的改制对象，同时该文件只是复查意见书，不能对抗已经生效的（2006）淮人复决字1号《行政复议决定书》以及每个部门或单位各自的改制方案，故不能证明变更行为的合法性。
经审理查明，原告费清香，1955年3月19日生，1974年12月参加工作，原为涟水县粮食局中心化验室事业编制职工。2003年9月1日，涟水县人民政府根据省、市有关事业单位改革文件精神制定了《涟水县生产经营类事业单位改制转企的若干政策意见（试行）》即涟政发（2003）135号文件，该文件明确规定了职工“工龄计算截止日期为改制方案批准之日”；同时还规定了“截止日期为改制方案批准之日的事业编制职工，男满55周岁、女满45周岁（女干部年满50周岁）且工作年限满20周年，或工作年限满30年的职工，经本人申请，单位同意，主管部门审核，按事业办法办理提前退休，并按现行工资基数的60%和企业的缴费比例，一次性计提至法定退休年限的养老金和养老保险金，上缴社保机构，法定退休年限内退休金按60%实行社会化发放。不具备条件的单位可办理退养”。2004年8月3日，涟水县人民政府对上述的改制意见又作出补充意见即涟政发（2004）154号文件，该文件进一步明确了“生产经营类事业单位改制时，提前退休、退养职工的工龄、年龄计算的截止日（基准日）一律为2003年12月31日”。2004年7月18日涟水县粮食局改制领导小组根据省、市及上述县文件精神拟定了《涟水县粮食局综合经营办公室、粮油质量检测站、粮食职工学校及有关事业人员改制方案》；同年8月12日，涟水县人民政府对该改制方案作出了批复即涟政复（2004）19号文件，同意县粮食局的改制方案。该改制方案中明确规定，“对24名距法定退休年龄5年以内的（女45周岁以上、男55周岁以上）职工和30年以上工龄的职工，按事业办理提前退休，并按涟政发（2003）135号文件规定的缴费比例，一次性计提至法定退休年限的社会养老保险金，上缴社保机构，待到法定退休年龄由劳动部门办理正式退休手续。对提前退休人员距法定退休年限内生活费，按本人现行工资基数的70%由社保机构实行统一发放。”由于原告属于改制方案中的“24名”职工之一，2004年8月9日经涟水县粮食局审核，涟水县人事部门为其办理了提前退休手续。
2006年2月15日，涟水县人民政府根据涟办纪（2006）1号《会议纪要》对涟政发（2003）135号文件与涟政发（2004）154号文件进行了部分内容整合并颁布了涟政发（2006）20号文件，即将没有具体“截止日”或“基准日”规定的涟政发（2003）135号文件确定为与有具体时间“2003年12月31日”规定的涟政发（2004）154号文件相一致，同时将涟政发（2003）135号文件中“退养”的表述方式表述为“提前退养”，其中涉及原告在改制时应当办理提前退休或提前退养手续取决于改制成本是否充足的主要精神并没有改变。2006年6月23日，涟政发（2006）20号文件的文号经涟水县人民政府发文变更为123号。
2006年2月23日，涟水县人事部门将原告改制时提前退休审批手续变更为“提前退养”，但两份审批表中就月享受待遇数额的审批并没有改变。2006年4月，同为生产经营类事业单位改制对象的严敬生等5人不服人事部门对其作出变更为提前退养的行为而申请行政复议；同年7月7日原淮安市人事局作出（2006）淮人复决字1号《行政复议决定书》，撤销了涟水县人事部门对其作出提前退养行为。2014年度，与原告同属于粮食系统改制对象的朱奎松、周寒飞与涟水县种子公司的尤士成等5人就变更后的提前退养行为进行信访，同年8月4日江苏省人力资源和社会保障厅作出《函》，亦认同（2006）淮人复决字1号《行政复议决定书》。
2015年4月原告达法定退休年龄，被告以改制时确定的原告30年工龄为依据于同年4月30日向原告核发了《职工退休养老证》。原告认为该证工龄计算错误，侵犯其合法权益，请求予以撤销，同时要求对涟政发（2006）20文件进行合法性审查。遂来院起诉。
另查明，2010年12月，原涟水县劳动和社会保障局与原涟水县人事局已整合为涟水县人力资源和社会保障局。
本院认为，原涟水县劳动和社会保障局和原涟水县人事局于2010年度已整合为涟水县人力资源和社会保障局，其中核发《职工退休养老证》的职能现由涟水县人力资源和社会保障局行使，因此涟水县人力资源和社会保障局应当是本案适格被告。
本案原告请求撤销《职工退休养老证》事实和理由是：改制文件只规定了提前退休和“退养”工龄计算的基准日（或截止日），而没有规定“提前退养”的基准日，原告在改制时已一次性缴纳养老保险金至法定退休年限，既然2006年2月涟水县人事部门将改制时即2004年8月已经办理的提前退休变更为“提前退养”，在原告没有享受提前退休待遇的情况下，被告于2015年4月核发养老证时就应当按照法定退休年限计算工龄。而事实上，尽管在2004年度改制时依据的涟政发（2003）135号文件及涟政发（2004）154号文件中只有“退养”、“提前退休、退养……”的规定而没有“提前退养”规定，但2006年度所制定的涟政发（2006）20号文件所规定的“提前退养”的条件与涟政发（2003）135号文件、涟政发（2004）154号文件规定“退养”条件是一致的，即均为“改制方案批准之日的事业编制职工，男满55周岁、女满45周岁（女干部年满50周岁）且工作年限满20周年，或工作年限满30年的职工”。因此，无论办理的是“退养”手续，还是办理的是“提前退养”手续，其针对改制对象的本质是一致的，只是称谓上的不同；其实，对涟政发（2004）154号文件中有关“提前退休、退养……”的表述，如果理解为包括“提前退养”也是符合承前省略的语法结构的。基于上述关于“退养”与“提前退养”本质上一致的分析，根据涟政发（2003）135号文件中“工龄计算截止日期为改制方案批准之日”以及有关提前退休、退养条件的规定，原告在2004年度改制时其连续工龄已达30年，就应当属于提前退休、退养的改制对象，其工龄只能按30年计算，而不能用涟水县人事部门2006年2月23日将其提前退休变更为“提前退养”来对抗涟政发（2003）135号改制文件所规定的工龄计算截止日，况且该变更行为已被撤销；也不能用其个人或单位在改制时已一次性缴纳了养老保险金至法定退休年限来推定被告没有将其工龄计算至法定退休年限是错误的，因其一次性缴纳养老保险金至法定退休年限是由改制文件及改制方案所决定的。因此，被告无论依据“提前退休”还是“提前退养”计算原告30年工龄，并未侵犯其权益。其次，根据涟政复（2004）19号文件所批复的《涟水县粮食局综合经营办公室、粮油质量检测站、粮食职工学校及有关事业人员改制方案》中的“三、职工安置办法（一）事业人员安置办法2”的规定，原告是24名职工之一，其提前退休后至法定退休年限之间所享受的待遇并非真正意义上退休养老金而是生活费，且该生活费的发放是按照“本人现行工资基数的70%由社保机构实行统一发放”。因此，原告同样不能以在距法定退休年限内没有享受退休待遇来对抗被告所确认的30年工龄。
对于原告诉请对涟政发（2006）20号文件（后文号为123号）合法性审查问题。本院认为，在查明的事实中已经叙述，该文件只是将涟政发（2003）135号文件与涟政发（2004）154号文件中就参加改制职工的年龄、工龄计算截止日期进行了统一，其他改制精神并未改变；被告在核发退休养老证计算工龄时，无须依据该文件进行计算，况且（2006）淮人复决字1号《行政复议决定书》已撤销了提前退养行为。因此，原告申请对该文件进行合法性审查，本院不予支持。
综上，被告以原告工作30年计算工龄所核发的《职工退休养老证》，并未侵犯原告的合法权益，其请求撤销无事实和法律依据，故依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告费清香的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用缴纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：淮安市财政局，开户行：淮安市农业银行城中支行，账号：34×××54）
审 判 长 周建权
人民陪审员 张 松
人民陪审员 罗建华
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 李晓丹