安阳市文峰区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）文行初字第224号
原告马保山，男，1947年4月15日出生。
原告马随山，男，1948年7月29日出生。
委托代理人李和平，男，1955年1月10日出生。
被告林州市人民政府，住所地林州市红旗渠大道路北。
法定代表人王军，职务市长。
委托代理人李卫国，林州市人民政府工作人员。
委托代理人李林锴，林州市国土资源局工作人员。
第三人林州市五龙镇人民政府，住所地林州市五龙镇。
负责人张军明，职务林州市五龙镇党委书记。
委托代理人吕保周，河南争先律师事务所律师。
原告马保山、马随山诉被告林州市人民政府、第三人林州市五龙镇人民政府（以下简称五龙镇政府）土地行政批复一案，安阳市中级人民法院于2014年10月10日作出（2014）安中行辖字第154号行政裁定书，裁定本案移交安阳市文峰区人民法院审理。本院于2014年10月22日依法受理后，于2014年10月27日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人李和平、被告林州市人民政府的委托代理人李卫国、李林锴、第三人林州市五龙镇人民政府的委托代理人吕保周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告马保山、马随山诉称，2013年2月6日，林州市人民政府作出林政文（2013）29号文件批复，依照林州市国土资源局《关于将盘石头水库移民后五龙镇原花地村花营村国有土地委托五龙镇人民政府管理的请示》（林国土资（2013）4号），同意将原告所承包的土地林地由五龙镇人民政府依法履行管理职能。原告在2014年7月17日在林州市人民法院庭审中才得知以上文件。原告认为被告严重违反《农村土地承包法》第25条、26条的规定，利用职权干涉农村土地承包或者变更解除承包合同，侵犯了原告的合法权益，要求依法撤销被告作出的林政文（2013）29号文件，保护原告土地、林地、荒山承包经营权。原告提供的证据有：1、农村土地承包合同书，证明1998年1月30日，原告与花地村村民委员会签订了为期30年的土地承包合同；2、土地使用证，证明林州市人民政府于1998年1月7日为原告颁发了土地使用证；3、退耕还林工程农户手册，证明原告对涉及土地上的林木享有所有权、对林地享有使用权；4、2005年度退耕还林粮补资金兑付底册、2006年度粮食直补资金兑付底册，证明原告享有林地经营权；5、浚县移民办证明两份，证明原林州市五龙镇花地村理峪村于2007年6月户口移交浚县黎阳镇，人均生活用地80平米，人均生产用地1亩，2008年完成搬迁，对原理峪村的集体林地和荒山没有补偿的情况；6、林州市人民法院行政判决书、本院行政判决书，证明第三人五龙镇政府将花地村、花营村荒山、林地等承包给他人的合同无效。
被告林州市人民政府辨称，被告做出的批复批准程序正确、依据事实正确、法律依据充分，五龙镇原花地村、花营村已经整体移民安置到浚县黎阳镇、淇县高村镇，根据法律规定，两村原农民集体土地应当依法转为国有土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第一款规定，国有土地也可以由单位或个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，《林州市人民政府关于盘石头水库移民后原花地村花营村农民集体土地转为国有土地的批复》（林政文（2012）206号）、《林州市人民政府关于五龙镇原花地村花营村范围内国有土地由五龙镇人民政府管理的批复》（林政文（2013）29号）仅是依法确定两迁移村原农民集体土地转为国有土地，并委托五龙镇人民政府管理，并没有变更、解除承包合同，没有侵害原承包经营权人的合法权益。请求法院依法维持林政文（2013）29号文件，驳回原告的诉讼请求。被告提供的证据有：1、《河南省鹤壁市移民工作领导小组办公室关于花地村移民工作情况的报告》（鹤移办（2005）3号），证明2003年1月花地村将该村户口及党团关系移交鹤壁市，除马随山等6户要求后靠理峪村安置，其他均予以安置；2、《安阳市盘石头水库移民安置领导小组办公室关于盘石头水库林州移民有关问题的报告》（安盘移办（2005）1号），证明涉及林州市五龙镇、临淇镇6个行政村的安置情况；3、《河南省政府移民办公室关于印发花营村移交工作会议纪要的通知》（豫移安（2005）14号），证明林州市花营村整体移交淇县高村镇管理；4、《河南省淇河盘石头水库工程移民安置验收鉴定书》，证明2008年6月盘石头水库工程移民安置验收委员会同意通过盘石头水库工程移民安置验收；5、2012年7月23日五龙镇政府出具的证明，内容为花地村、花营村分别于2007年、2008年整体搬迁到鹤壁市浚县和淇县，已得到妥善安置并分得土地，留在五龙镇辖区内的土地不再耕作；6、五龙镇原花地村、花营村范围示意图；7、五龙镇原花地村、花营村土地面积统计表；8、盘石头水库移民安置实施情况报告，证明盘石头水库项目概况及移民安置规划实施情况；9、林州市人民政府（2007）132号批复，证明林州市人民政府于2007年10月31日撤销花地村、花营村建制；10、五龙镇政府关于移民后土地管理权移交的请示，证明五龙镇政府于2011年12月18日向林州市人民政府请示，要求将迁移后原居住区淹没区水位线以上所有土地移交镇政府统一管理；11、林国土资（2012）78号文件，证明林州市国土资源局于2012年11月7日向林州市人民政府请示花地村花营村两个迁移村农民集体原有土地应当依法转为国家所有；12、林政文（2012）206号文件，证明林州市人民政府于2012年11月22日批复同意原花地村花营村农民集体土地转为国有土地并按规定程序办理；13、林国土资（2013）4号文件，证明林州市国土资源局于2013年2月3日向林州市人民政府请示，建议委托五龙镇政府对花地村花营村两个迁移村农民集体原有土地进行管理；14、林政文（2013）29号文件，证明林州市人民政府于2013年2月6日作出批复，同意由五龙镇政府对该范围内国有农用地依法履行管理职能。
第三人林州市五龙镇人民政府陈述，1、林州市人民政府出台的林政文（2013）29号文件认定事实清楚，证据确实充分；2、林政文（2013）29号文件适用法律正确，程序合法；3、原告的起诉无事实和法律依据，原告已经整体搬迁安置，原告的诉求根本目的是回迁原地，原告对之前的土地不再享有承包权，土地应归国家所有，五龙镇政府有权管理，并可承包给他人。第三人庭前向法庭提交的证据同被告提交的证据。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告提供的1-6项证据，被告及第三人有异议，但并未提出反驳的证据，原告举证真实存在，且证据的取得和收集方法符合法律规定，与本案具有关联性、客观性，可作为本案的定案依据。被告提供的1-14项证据，原告有异议，认为被告的证据未证明盘石头水库征收了原告的林地、荒山，对水库淹没线以上涉及的林地、荒山并未提及如何处理亦未进行补偿，被告对原告的异议未提供证据。本院认为被告提供的证据虽具有真实性，但与被告作出（2013）林政文29号批复的关联性较弱，本院不予采信。
经审理查明，原告马保山、马随山原系林州市五龙镇花地村村民。1998年取得了土地的承包权，签订了承包合同，后陆续在荒山上种植了多种树木。因河南省大型水利项目淇河盘石头水库工程建设需要林州市五龙镇花地村、花营村整体移民，2007年6月，包括原告在内的原林州市五龙镇花地村村民将户口集体迁移至浚县黎阳镇管理，原林州市五龙镇花营村村民集体迁移至淇县高村镇。浚县、淇县对花地村、花营村移民的人均生活用地和人均生产用地均进行了安置，对原告承包原花地村、花营村的林地和荒山未做补偿。2009年4月13日，本案第三人五龙镇政府与他人签订了承包合同将原花地村、花营村的耕地、林地、荒山、原村庄旧址整体承包给他人，承包期限为30年，承包费为150万元。林州市人民法院及本院对包括原告在内的原林州市五龙镇花地村、花营村村民起诉第三人五龙镇政府与他人签订的上述行政合同纠纷的案件，已分别于2011年12月10日、2014年9月12日作出确认该承包合同无效的生效判决。2011年12月28日，第三人五龙镇政府就移民后土地管理权移交事宜向被告林州市人民政府请示，经林州市国土资源局调查，林州市国土资源局于2012年11月7日作出林国土资（2012）78号《关于盘石头水库移民后我市五龙镇原花地村、花营村农民集体土地转为国有土地的请示》文件，被告林州市人民政府于2012年11月22日作出林政文（2012）206号《关于盘石头水库移民后原花地村花营村农民集体土地转为国有土地的批复》文件，同意原花地村花营村农民集体土地转为国有土地，并按规定程序办理。2013年2月3日，林州市国土资源局作出林国土资（2013）4号《关于将盘石头水库移民后五龙镇原花地村花营村国有土地委托五龙镇人民政府管理的请示》文件，被告林州市人民政府于2013年2月6日作出林政文（2013）29号《关于五龙镇原花地村花营村范围内国有土地由五龙镇人民政府管理的批复》，同意由五龙镇人民政府对该范围内国有农用地依法履行管理职能。
本院认为，根据三方当事人的庭审陈述，本案的争议焦点为：1、被告作出的林政文（2013）29号批复的事实是否属实；2、被告作出的林政文（2013）29号批复的法律依据是否充分；3、被告作出的林政文（2013）29号批复的程序是否合法；4、被告有无作出林政文（2013）29号批复的法定职权；5、被告作出的林政文（2013）29号批复是否侵害了原告的合法权益。庭审中三方对争议焦点均无异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（六）项的规定，因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地，归国家所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款，使用集体所有的林木和林地的个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木和林地使用权。根据国务院第471号令《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十条，依法批准的流域规划中确定的大中型水利水电工程建设项目的用地，应当纳入项目所在地的土地利用总体规划；第二十一条，大中型水利水电工程建设项目用地，应当依法申请并办理审批手续，实行一次报批、分期征收，按期支付征地补偿费；第五十三条，移民区和移民安置区县级人民政府，应当以村为单位将大中型水利水电工程征收的土地数量、土地种类和实物调查结果、补偿范围、补偿标准和金额以及安置方案等向群众公布。本案中，盘石头水库系河南省重点水利工程，位于鹤壁市境内，水库建设用地应纳入鹤壁市土地利用规划。林州市五龙镇原花地村、花营村属第二期移民，现已分别整体迁移到浚县黎阳镇、淇县高村镇落户，现盘石头水库第三期移民正在进行，对村民通过竞买承包的林地、荒山均未做补偿，作出补偿后，可交当地乡镇政府履行管理职能。现被告林州市人民政府在移民尚在进行中且相关部门未对村民承包的荒山、林地补偿前就作出将原属花地村、花营村土地转为国有土地并交由第三人五龙镇政府履行管理职能的批复违反法律规定，依法应予确认违法。被告及第三人的辩解理由，与查明事实和现有法律规定相悖，本院不予采信。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告林州市人民政府于2013年2月6日作出的林政文（2013）29号批复违法。
案件受理费50元，由被告林州市人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。
审 判 长 吴淑敏
审 判 员 王 宁
人民陪审员 魏 濛
二〇一四年十二月五日
代理书记员 袁志敏