浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终136号
上诉人（原审原告）杭州联庄实业投资有限公司。住所地：杭州市滨江区创业路***号。
法定代表人王闯，执行董事兼总经理。
被上诉人（原审被告）杭州市滨江区人民政府。住所地：杭州市滨江区江南大道***号。
法定代表人金志鹏，区长。
委托代理人谢林江，杭州市滨江区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人马宏利，浙江智仁律师事务所律师。
杭州联庄实业投资有限公司诉杭州市滨江区人民政府土地行政协议一案，杭州市中级人民法院于2016年12月16日作出（2016）浙01行初432号行政裁定。杭州联庄实业投资有限公司不服，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并于2017年4月12日公开开庭审理了本案。上诉人杭州联庄实业投资有限公司的法定代表人王闯，被上诉人杭州市滨江区人民政府的委托代理人谢林江、马宏利，到庭参加诉讼。因案情复杂，本院已向最高人民法院申请延长了本案审理期限，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2002年9月19日，杭州联庄实业投资有限公司（以下简称杭州联庄公司）以协议出让的方式取得《杭州市国有土地使用权出让合同书》（杭高新土合字[2002]029号）项下国有土地使用权，用于建设中兴科技综合大厦（知本大厦），合同约定土地用途为商业办公综合用地，出让土地面积为12401平方米，地上总建筑面积不大于37203平方米（即容积率不大于3.0）。此后，滨江区规划部门作出中兴科技大厦方案设计的批复，对该项目进行规划微调：以规划支路将宗地划分为A、B两个区块，调整后宗地总用地面积不变，容积率调整为5.5。2010年7月12日，A区块工程竣工并经验收合格。2013年8月26日，杭州市滨江区土地整理与测绘中心与杭州联庄公司签订《知本大厦B区块国有土地使用权收购协议》（以下简称《收购协议》），就知本大厦B区块土地使用权收购达成如下协议：收购对象为联庄公司位于江南大道与伟业路交叉口西北角，已建成知本大厦A区块东支路东侧；收购面积暂时确定为4959平方米（原出让土地总面积12401平方米扣减A区块土地预测绘面积7442平方米）；结合出让合同及知本大厦A区块实际已建地上建筑面积（34664.32平方米），B区块可建地上面积为2538.68平方米（规划调整后提高容积率部分因未缴纳出让金，调整后增加的地上可建建筑面积不再纳入收购范围）；土地使用权终止日期为2052年9月18日；收购价格按评估确定为人民币3239.8634万元（具体以评估报告为准）。杭州联庄公司认为区整测中心在收购过程中的行政行为违法，遂成讼。
原审法院认为，从查明的事实看，案涉《收购协议》实质发生收回土地使用权的法律后果；且签订《收购协议》的区土地整测中心既非行政机关，又非法律、法规、规章授权的组织，故原告杭州联庄公司将作为区土地整测中心设立机关的滨江区政府列为被告提起本案诉讼，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出。法律另有规定的除外。《中华人民共和国合同法》第五十五条规定，有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。本案中，原告杭州联庄公司主张收购行为违法而导致《收购协议》中“收购对象”“收购价格”条款应予撤销并变更的主要理由包括：未按照规划调整后的容积率设定土地权益、评估报告系区土地整测中心单方委托制作等；并主张其在2015年办理A楼产权证时才知晓全部被侵权后果。原审法院认为，《收购协议》中明确记载了收购对象的位置、面积、价格，并注明“规划调整后提高容积率部分因未缴纳出让金，调整后增加的地上可建建筑面积不再纳入收购范围”以及“收购价格按评估价确定……具体以评估报告为准”等内容。据此，原告杭州联庄公司作为协议一方当事人，在签订协议时就应当知道被收购土地的权益设定标准和价格计算依据。故原告杭州联庄公司认为《收购协议》存在可撤销事由的，应自协议签订之日起一年内行使撤销权；现原告迟至2016年提起本案诉讼，不符合法律规定。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告杭州联庄实业投资有限公司的起诉。
杭州联庄实业投资有限公司上诉称：一、一审法院事实认定不清。（一）对双方证据审查有误、采信不当。1.原告证据的证明对象及原告对被告证据的质证意见均当庭发表并提交了书面意见，但裁定书未全面客观描述。2.错误认定证据的关联性，未予采纳有效证据却保留了无效证据，原被告分别提供的同样内容的证据认定也不一致。（二）一审法院曲解原告诉讼请求。1.原告真实意思是应判定撤销收购行政行为中的违法无效部分，但判定后不是了事而是应重新作出行政行为即签订补充收购协议，其内容变更为合法的权益。2.本案存在三方面特殊性，即主体有主从两个、土地收购是通过收购协议体现、B楼土地权益要通过原土地总权益减去A楼土地权益才能计算，故无论判定无效、撤销、变更都是针对行政行为而不是直接、单独针对协议行使撤销权；3.原告诉的是区政府不是整测中心，诉的是收购不是简单的收购协议。协议相对人虽然是整测中心但被告是区政府，作为一个行政行为既然整测中心无被告资格，原告如何对其签订的协议行使撤销权，如果这是民事行为且原告直接诉整测中心才适用行使撤销权；4.无论从名词解释还是法律意义，“撤销”不等同于“行使撤销权”；5.本案是国有土地使用权收购纠纷，原告主张判令收购行为（收购协议）无效，何来行使撤销权？（三）即使按合同法第五十五条撤销权消灭情形，也未超过除斥期。1.土地收购是系统工程，尤其是本案所涉一幅土地中“半幅已建但未复核”“另半幅未建”更为复杂及无先例可循。收购过程有多长未知、终极结果未出来就无法知道是否依法依规。签订收购协议只是收购行为的起点，不应以签订协议的时间为诉讼有效期起点，而应以收购过程完成，即收购协议中约定的内容全部落实完成的时间为据。从收购协议第4条可知，土地收购还包括“移交地块管理权”等事项，2013年8月26日签订收购协议，其中“联庄社区确权发证”至2015年4月才完成，收购过程历时20个月如何在6个月内起诉。原告于2015年9月就包括土地收购事实在内起诉区政府，距2015年4月未满6个月，并不超法定起诉期限。2.2015年9月原告以“依法依规收储土地”的政府“行政允诺”及“履行职责”的案由起诉区政府，侧重于土地收储的一揽子行政履职，并不需要涉及具体协议及手续。杭州中院2016年2月4日一审裁定认为“应当依法针对协议本身提起确认无效或撤销之诉”，浙江省高级人民法院2016年6月8日二审裁定维持该裁定，这时原告才知道行政协议也是可以提起无效或撤销之诉，遂于2016年9月以国有土地使用权收购案由起诉。3.本案诉讼前原告认为政府收购行为肯定是合法有效的，也不会存在可撤销理由，2016年6月以后针对收购协议对照有关行政法规，发现协议形式体现的土地收购存在多处程序及实体违法。原告是2016年6月拿到前案二审裁定后，才知道行政行为违法可能存在可撤销理由，尤其是土地评估报告迟至2016年10月被告作为本案证据提交时，原告才第一次看到。评估报告违法、虚假，以此作为收购价格的唯一依据，显然违法。如果原告有这份评估报告，当初不会签协议，起诉时不会不提交。协议明确“具体以评估报告为准”，但协议当事人连报告都没看到，怎么能知道。没有拿到报告，代表原告不知道可撤销理由，既然原告是2016年10月才看到这份报告，撤销权除斥期也应从2016年10月起算。如果被告没有提供原告在本案诉讼前已签收或签署过确认该份评估报告的证据，怎么能想当然地推论为“知道或应当知道”。另外，在专题会议纪要中宣布的另一个以审计报告为依据的A楼财务补偿金额，也同样未提交审计报告给原告，直到2015年10月原告起诉才在被告提交的证据中第一次看到。正是因为没有看到过两份报告，原告根本无法知道具体情况，无法知道权益被侵的真相。二、一审适用法律错误。（一）关于诉讼时效。1.鉴于土地这种特殊收购标的物的属性，须以土地证为有效法律凭证且登记有效。因为收购，所以原告无法单独办理B楼土地登记，B楼土地权益需在A楼土地证重新登记明确后，由原土地权益减去A楼土地权益才能明确。2013年8月26日收购协议签订后，迟至2014年7月22日才办理A楼土地大证（此时原土地证才注销），且该A楼大证也仅是办理手续过渡，至2015年2月5日，原告才交回A楼大证并取得A楼28本土证，至2015年4月才被允许处置，联庄社区房屋办妥转让登记，按收购协议约定收购行为至此完成。此时，原告才知晓并确认B楼土地权益被侵犯。原告于2015年9月起诉并未超过6个月。且按行政诉讼法第四十六条第二款，涉不动产案件自行政行为作出20年内诉讼均有效，被告作出委托审计、评估等行政行为原告均不知道，何来逾期。2.如果以协议签订6个月核定，在收购协议签订近1年，作为土地权益凭证的原土地证仍在原告手中怎么解释？收购未办完，诉讼有效期却过了？且，作为确认B楼土地权益依据的A楼土地证要一年半才领到，也就是说收购这时才完成，难道原告诉讼权利自动灭失？且原告在2014年7月22日领取中间过渡用的A楼土地证不足6个月（2015年1月13日）就书面报告区政府主张权益，之后又以信访方式反映，直到2015年9月13日起诉未停止过维权，即使参照民事诉讼时效中断也未逾期。3.2015年9月，原告即对被告提起诉讼当时是包括土地收购在内的三个诉求，主要依据是区长主任办公会议纪要，当时是从“行政允诺、行政履职”角度诉讼，但中院、高院裁定认为应分开诉讼、且应对协议提起无效或撤销之诉。正是根据指引，原告从收购协议入手才发现其存在程序与实体违法。涉及的事同一件，只是分开诉而已，被告也未变一直是区政府，只是寻求救济的方式按裁定指引作了改变。去年也未裁定逾期，怎么告着就逾期。4.即使超过法定起诉期限，那么因为非标项目拿证的工作时间延迟，收购完成的时间远远超过，以及之前的裁定书指引，这些应是应予考虑的正当理由。（二）关于实体审查。本案至少涉及行政诉讼法第七十条规定的“主要证据不足”等五种违法情形，可直接判令撤销并重新作出行政行为；也适用该法第七十五条、第七十六条，判令无效及赔偿，且七十、七十五、七十六条均无除斥期规定，发现行政行为违法即应纠正。2.收购协议实质应作为行政行为审查。一审法院对行政行为是否违法，收购协议是否合法有效只字不提，错误。（三）指导思想与最高人民法院《关于依法审理和执行民事商事案件保障民间投资健康发展的通知》、《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》、《关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》等中央及最高法院的意见不符。（四）审理思路混乱、避重就轻、本末倒置。1.收购土地由一系列行为组成，协议仅为其中一个环节，本案不是普通的土地收购而有较多特殊性，一审法院把协议签订之日视为行政行为发生之日并推论原告“应当知道”，错误。2.一审裁定避重就轻。本案会议纪要为本收购协议为末、行政行为违法是本签订协议是末、区政府是本整测中心是末、实体审查为本时效审查是末、行政审查为本民事审查为末、行政审理为本原告申请为末、确认无效为本确认变更或撤销为末、判决是本裁定是末、司法精神为本个案审理是末。一审法院本末倒置。综上，请求撤销一审裁定、发回重审或依法改判支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人杭州市滨江区人民政府未在法定期限内提交书面答辩意见，庭审时辩称：一、上诉人的起诉已逾期。上诉人诉请撤销的《知本大厦B区块国有土地使用权收购协议》签订于2013年8月26日，迟至2016年提起诉讼，已经不符合行政诉讼法第四十六条第一款的规定。二、上诉人的诉请超过行使撤销权的除斥期间。上诉人与整测中心、浦沿街道办在2013年8月26日签署协议，将B区块交由整测中心收购，且浦沿街道也根据实际情况对上诉人作了补偿。现上诉人要求撤销部分协议并起诉，按照合同法第五十五条的规定，该撤销权的除斥期间为一年，应当从签订协议之日起计算，现期间已届满，撤销权已消灭。三、上诉理由不能成立。1.上诉人起诉要求撤销其与整测中心签订的《知本大厦B区块国有土地使用权收购协议》中的相关条款，系要求法院调整该协议条款，按照最高法院司法解释，该调整应适用民事法律即合同法审理。上诉人在上诉中要求法院撤销的是“收购行政行为中的违法无效部分”，显然自相矛盾。撤销本身适用的前提就是针对一个有效的法律行为，无效法律行为自始无效也无从撤销。合同法第五十四条对何种合同条款可被撤销已做了明确规定，并没有违法无效的规定。上诉人一方面主张相关条款违法无效，又要求法院撤销，这种诉请和理由自相矛盾，违背了基本法理和法律规范，不应得到支持。2.上诉人称未见评估报告和审计报告，所述不实。整测中心与上诉人2013年8月26日签订的《知本大厦B区块国有土地使用权收购协议》第二条明确约定“双方同意收购价格按评估价确定为3239.8634万元（具体以评估报告为准）”，该约定显然表明上诉人在签署协议时已获得该份评估报告，否则上诉人为什么会同意这个收购价格并签署协议？浦沿街道办事处2013年8月29日与上诉人签订的协议书前提就载明“为妥善解决知本大厦的遗留问题，根据滨江区人民政府《区长主任办公会议纪要》（[2013]163号），现甲乙双方就知本大厦的遗留问题达成如下协议”。该部分的记载已充分说明上诉人早已获取该份审计报告的事实，而且另一方面，审计报告中涉及大量上诉人经营支出的内容，如果没有上诉人配合审计，审计单位根本无法完成该份报告。上诉人称对评估和审计报告不知情，显然与事实不符。3.上诉人的其他上诉理由，不仅与事实不符也与法律规范格格不入。《知本大厦B区块国有土地使用权收购协议》以及其后的协议均是有权机关与上诉人在协商一致的情况下签订的，已履行完毕，上诉人收取了这些款项，却企图推翻其已作出的生效意思表示。请求驳回上诉，维持原裁定。
经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，本案系一起因行政协议争议引起的行政诉讼案件，行政协议因其双方合意性而有别于行政机关单方作出的行政行为。上诉人在一审起诉时的诉讼请求为：“1.撤销原告与杭州市滨江区土地整理与测绘中心于2013年8月26日签订的《知本大厦B区块国有土地使用权收购协议》第一条，收购对象中‘其B区块可建地上面积为2538.68m2（规划调整后提高容积率部分因未缴纳出让金，调整后增加的地上可建建筑面积不再纳入收购范围）’的内容；2.判令原告与杭州市滨江区土地整理与测绘中心按收购对象为36218.68m2（即批准的总地上建筑面积70883m2减去A楼已建面积34664.32m2）），收购价格为46222.2792万元，签订《收购补偿协议》；3.被告承担本案诉讼费用。”《中华人民共和国合同法》第五十四条虽赋予合同当事人在具有法定情形时有权请求人民法院撤销或者变更合同内容，但该法第五十五条关于具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权则撤销权消灭的规定，对当事人行使该项撤销权设定了相应的期间要求。上诉人并不否认涉案2013年8月26日的《知本大厦B区块国有土地使用权收购协议》系其签订，而在该协议中已清楚且明确地记载了收购对象的位置、面积、价格，特别是还注明有“规划调整后提高容积率部分因未缴纳出让金，调整后增加的地上可建建筑面积不再纳入收购范围”。在已明知上述合同条款内容且已经签订该协议的情形下，上诉人现以“未按照规划调整后的容积率设定土地权益、评估报告系区土地整测中心单方委托制作、在2015年办理A楼产权证时才知晓全部被侵权后果”作为请求人民法院撤销变更合同相应条款的理由，其事实与法律依据均不足。原审法院驳回上诉人的起诉，并无不当。因上诉人起诉不符合法定起诉条件，上诉人提出要求人民法院认定涉案协议的合法性，该主张已超过本案审理范围。综上，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，程序合法；上诉人提出的上诉请求，缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
（此页无正文）
审 判 长 陈裕琨
审 判 员 管 征
代理审判员 邓 瑶
二〇一七年八月七日
书 记 员 韦若莎