绍兴市柯桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）绍柯行初字第140号
原告杭州互众文化创意有限公司，住所地杭州市西湖区文一西路460号文娱中心318室。
法定代表人孟其。
委托代理人向世忠。
被告诸暨市安华镇人民政府，住所地诸暨市安华镇华南路10号。
法定代表人郭剑东。
委托代理人傅旭燕。
被告诸暨市城市管理行政执法局，住所地诸暨市环城东路968号水业大厦辅楼。
负责人傅海林。
委托代理人孙升阳。
原告杭州互众文化创意有限公司（以下简称“互众公司”）诉被告诸暨市安华镇人民政府（以下简称“安华镇政府”）、诸暨市城市管理行政执法局（以下简称“诸暨城管局”）不履行行政许可法定职责一案，于2015年4月17日向诸暨市人民法院提起行政诉讼。因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院裁定案件由本院管辖。本院于2015年8月5日立案受理，并于8月10日向二被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2015年10月15日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人向世忠，被告安华镇政府的负责人陈李枫及其委托代理人傅旭燕，被告诸暨城管局的负责人傅海林及其委托代理人孙升阳均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告互众公司诉称：原告系依法设立的广告经营企业，被告安华镇政府受被告诸暨城管局的委托履行辖区范围内户外广告设置的行政许可职责。2014年11月5日，原告向被告安华镇政府递交户外广告申请报告及相关资料。2014年11月10日，被告安华镇政府收到上述材料并出具收据，但至今未作出行政许可法定职责。被告诸暨城管局作为原告申请许可事项负有法定职责的机关，被告安华镇政府作为被告诸暨城管局的受托机关，对原告的行政许可申请均负有作出受理及许可决定的法定义务，二被告拒不履行法定职责的行为，侵害了原告的合法权益。为此，原告特诉至法院，请求判令被告就原告申请的户外广告设置申请履行行政许可的法定职责。
原告向本院提交了以下证据：
1、原告企业法人营业执照、组织机构代码证复印件各一份，证明原告的主体资格；
2、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件各一份，证明原告法定代表人的身份情况；
3、城区大型户外广告及建筑物、设施上张挂、张贴宣传品申请表、指定代表或者共用委托代理人的证明、承诺书复印件各一份；
4、广告牌土地租赁协议复印件二份、广告牌建造土地转让协议复印件一份、户外高炮承揽制作协议复印件一份、户外广告位承租合同复印件一份；
5、授权书复印件三份；
6、平面图、方位图复印件各四份；
7、结构设计说明复印件一份；
上述证据3-7，证明原告依法向被告提出设置户外广告行政许可申请的事实及所提交的资料；
8、广告审批汇总表复印件一份，证明被告收到原告许可申请，但未作出受理及行政许可决定的事实；
9、诸政发（2014）14号诸暨市人民政府文件复印件一份，证明被告负有对原告行政许可申请予以受理和作出行政许可决定的法定职责的事实。
被告安华镇政府辩称：首先，原告所谓的户外广告设置许可申请不属于被告安华镇政府受委托履行行政许可的范围。被告安华镇政府受被告诸暨城管局的委托，对于“城区大型户外广告及建筑物、设施上张挂、张贴宣传品许可”的项目，依据《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条、第十七条的规定实施行政许可。该项目相关法规依据及诸暨城管局的委托明确规定被告安华镇政府的审核行政许可的项目辖区范围仅限于城区，并不包括下属各行政村地界范围。而原告申请设置户外广告均在高速公路两侧，无一广告是需要设置在城区行政地界范围内，故原告的户外广告设置许可不属于被告安华镇政府受委托履行行政许可的范围。其次，被告安华镇政府并非本案的适格被告，应当依法驳回原告诉请要求其履行法定职责的诉讼请求。理由：根据诸暨市人民政府诸政发（2014）14号文件内容，有关应由本案被告诸暨城管局行使的城区大型户外广告及建筑物、设施上张挂、张贴宣传品许可的行政许可项目是委托镇乡在镇级中心办理。如果有此职权，被告安华镇政府也仅仅是受委托单位，而并非授权单位。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。被告安华镇政府不应当是本案的被告。第三、原告所谓的户外广告设置申请，被告安华镇政府曾经向原告作出过即时告知。2014年11月10日前，原告曾向被告安华镇政府申请设置户外广告，因2012年浙江省人民政府曾经出台过浙委办2012第87号浙江省“四边三化”行动方案，要求对高速公路用地外缘起向外200米均采取洁化、绿化、美化为原则的行动，2014年下半年开始，省政府又从行车安全及依法规范土地用途等各方面考虑，对高速公路两侧的户外广告统一实施了清理拆除。而在2014年10月、11月，高速公路两侧的户外广告的清理拆除工作尚在进行中。故在原告申请时，被告安华镇政府窗口经办人员赵章政当场就明确向原告传达了省政府的政策精神，同时告知了该申请不属于被告安华镇政府管辖区域，因此原告当即撤回了申请。2014年11月10日，原告趁经办人员赵章政不在，而隔壁窗口经办人何潮不知情的情况下，要求何潮签收所谓的广告审批相关资料，当时提交的资料中并无原告证据副本中的申请表等，故被告安华镇政府无从得知原告在2014年11月10日提交的平面图、协议书这些资料的用意，也根本无法启动行政许可的审查程序，更无需履行行政许可的法定职责。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告诸暨城管局辩称：一、被告诸暨城管局不具有城区以外大型户外广告的行政许可权。根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条以及诸暨市人民政府发布的诸政发（2014）14号文件的规定，被告对城区大型户外广告及建筑物、设施上张挂、张贴宣传品负有行政许可的法定职责。换言之，被告对大型户外广告的行政许可权仅限于城区范围内。另据《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第二条规定，本条例适用于本省行政区域内城市建成区的市容和环境卫生的管理。故《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条规定的城区应属于城市建成区，该区域指的是市行政区范围内经过征用的土地和实际建设发展起来的非农业生产建设地段，而原告申请设置户外广告牌的地点均位于高速公路两侧的村集体土地上，该地段并不属于建成区范畴。因此，原告申请的行政许可事项不属于被告的法定职责范围，原告要求被告行使法定职权缺乏法律依据。二、法律、法规及我省规章并未明确设定原告租用区域上设置大型户外广告的行政许可事项。根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可应当遵循法定原则，法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，省政府规章可以设定临时行政许可。另据《浙江省公路路政管理条例》的规定，涉及高速公路的许可，由设区的市公路管理机构审批，但是《浙江省公路路政管理条例》并没有明确设定高速公路两侧大型户外广告的行政许可权以及实施行政许可的职能部门。因此，原告要求在其租用地块设置大型户外广告的申请并不属于法律、法规及省规章明确设定的行政许可事项。综上，原告诉请缺乏事实和法律依据，应予驳回。
被告安华镇政府、被告诸暨城管局均未向本院提交证据及法律依据。
经庭审质证，对于原告举证，被告质证如下：证据1-2，二被告质证无异议；证据3，二被告质证认为其未收到过该证据；证据4-7，二被告质证认为确收到过上述证据的复印件，另被告诸暨城管局质证认为原告申请的户外大型广告的地块位于村集体土地上，该集体土地位于高速公路两侧，不属建成区范围内，其对此行政许可不具有相应的职责；证据8，被告安华镇政府质证对其真实性无异议，但对证明对象有异议，该证据没有表述系申请资料，签收人何潮也不是负责经办的人。被告诸暨城管局质证认为系复印件，不予质证；证据9，二被告质证对其真实性均无异议，被告安华镇政府对其证明目的有异议，该文件说明被告对原告的行政许可申请并无法定职责；被告诸暨城管局对证明目的有异议，文件载明城区大型户外广告由其审批，但对于城区以外的大型广告并没有载明由其审批的。
经原、被告举证质证，本院认证如下：证据1-2，二被告质证均无异议，对其证明力，本院予以确认。证据3-7，二被告认可已收到上述证据4-7资料复印件，但未收到过证据3相应的申请资料。本院认为，被告安华镇政府收到原告申请资料后，应当出具具体的清单目录，其辩解未收到证据3，但其出具的收件清单中并没有载明相应的清单目录，对此其应承担举证不能的法律后果，对于申请资料真实与否不属本院审查范围，不影响其证明效力，对其证明力，本院予以确认。证据8，被告安华镇政府对其真实性已予以确认，对于其内部人员的职责分工并不影响其证明效力，故对其证明力，本院予以确认。证据9系规范性法律文件，不是证据。
经审理查明，2014年11月，原告向被告安华镇政府提交了关于在G60高速公路位于新一村地段设置四块大型户外广告的行政许可申请书及相关资料。2014年11月10日，被告安华镇政府工作人员收到上述申请并出具广告审批汇总表。该表载有“说明：收到以上资料，未收到有关部门文件，所以资料尚未审核，一切以上级下发文件为准”等字样。被告安华镇政府至今未作出任何处理。原告不服，诉至法院。
本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第二十四条第一款规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。……。故行政许可之委托成立必须具备以下两个实质要件：一是委托行政机关必须具有法定职权；二是委托必须具有法定依据。诸暨市人民政府诸政发（2014）14号文件虽确定由被告诸暨城管局实施城区大型户外广告及建筑物、设施上张挂、张贴宣传品许可，并基于便民原则委托镇乡办理，但其只是规章以下规范性文件，不是法律、法规和规章，故该委托因违反上述《中华人民共和国行政许可法》第二十四条规定而不成立，原告有关被告诸暨城管局已委托被告安华镇政府办理涉案户外广告设置行政许可法定职责之主张，本院不予采信。《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。……。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。……。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。……。故原告如需取得被告诸暨城管局的行政许可，必须向被告诸暨城管局提出申请。本案原告未经申请即诉请被告诸暨城管局履行涉案户外广告设置之行政许可，显然起诉条件不成就，应予以驳回。
根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条之规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。故行政机关对于行政许可申请，负有依法向申请人作出相应决定或告知等职责。本案中被告安华镇政府收到原告涉案户外广告设置申请材料并出具广告审批汇总表事实清楚，其虽抗辩已口头告知原告向有权部门审批，但未举证证明，而原告持有异议，故本院不予采信。因此，可以确认被告安华镇政府未依照上述法律规定作出相应处理。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，判决如下：
一、驳回原告杭州互众文化创意有限公司对被告诸暨市城市管理行政执法局的起诉；
二、责令被告诸暨市安华镇人民政府应在本判决生效后五日内依法对原告杭州互众文化创意有限公司设置户外广告的申请作出处理。
案件受理费50元，由被告诸暨市安华镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省绍兴市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省绍兴市中级人民法院（开户行：绍兴银行营业部；户名：绍兴市非税收入结算分户；账号：09×××13-9008。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 雷红莉
审 判 员 桑伟强
人民陪审员 周宗芳
二〇一五年十二月一日
书 记 员 胡雪莉