北京市高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）高行提字第3851号
抗诉机关：北京市人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：宋鸿芬，女，住北京市海淀区。
委托代理人：侯玉林（申诉人之女），住北京市海淀区。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：北京市住房和城乡建设委员会，住所地北京市海淀区。
法定代表人：徐贱云，主任。
委托代理人：张奖励，北京市惠诚律师事务所律师。
委托代理人：强强，男，北京市住房和城乡建设委员会干部，住北京市丰台区。
申诉人宋鸿芬因行政赔偿一案，不服北京市第一中级人民法院（2012）一中行终字第1810号行政赔偿裁定，向北京市人民检察院提出抗诉。北京市人民检察院于2015年7月31日作出京检行监（2014）11000000069号抗诉书，向本院提起抗诉。本院于2015年9月11日作出（2015）高行抗字第03167号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。北京市人民检察院指派助理检察员卞京英、杜亿出庭。宋鸿芬的委托代理人侯玉林、北京市住房和城乡建设委员会（简称市住建委）的委托代理人张奖励、强强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
宋鸿芬起诉至北京市海淀区人民法院称，宋鸿芬与侯尚明（已去世）于1979年结婚。1982年宋鸿芬将承租的三间平房交侯尚明所在单位北京市公安局西城分局，后该单位为宋鸿芬调换了一套位于北京市海淀区志强北园20号楼306号楼房，并由该单位交纳供暖费。1983年该楼房改为由侯尚明承租。2000年宋鸿芬夫妇购买了上述房屋，产权人为侯尚明。2004年7月宋鸿芬夫妇在侯尚明回家休养时共同书写了变更申请，并一同前往北京市海淀区房屋土地经营管理中心北太平庄分中心申请办理房屋过户手续。直至同年12月11日侯尚明去世，上述房屋仍未能过户。2011年10月，宋鸿芬向市住建委提出赔偿申请，但其决定不予以赔偿。宋鸿芬认为市住建委未能履行职责，使得宋鸿芬蒙受经济损失和精神伤害，请求法院依法判令市住建委赔偿经济损失332898元，并承担房屋过户费。
北京市海淀区人民法院一审认为，当事人提起行政赔偿诉讼，应当符合法定的起诉期限。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款的规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。本案原告针对被告不履行法定职责提起行政赔偿诉讼，亦应依据上述法律规定计算起诉期限。经审查，宋鸿芬曾于2004年7月向北京市海淀区房屋土地经营管理中心北太平庄分中心提出了北京市海淀区志强北园20号楼306号房屋过户申请。此后，房屋权属登记职权发生变化，由市住建委承接该职权，直至2011年10月宋鸿芬向市住建委提出赔偿申请时，宋鸿芬并未向市住建委再次提出过上述房屋过户申请。宋鸿芬当庭明确表示其于2004年12月11日已经知道上述房屋未予办理过户手续，其于2012年1月12日向法院提起行政赔偿诉讼，距离其知道上述行为的时间已明显超过请求国家赔偿的时效，故，宋鸿芬起诉不符合法律规定的起诉期限，应当裁定予以驳回。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（7）项、第二十七条第二款的规定，裁定：驳回宋鸿芬的起诉。
宋鸿芬不服一审裁定，向北京市第一中级人民法院提起上诉。
北京市第一中级人民法院二审认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”同法第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”对此，最高人民法院在《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中对赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的案件规定了具体的起诉条件，其中第二十一条第（4）项明确规定：“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”。因此，赔偿请求人所主张的加害行为已被行政机关或者人民法院确认违法是赔偿请求人针对具体行政行为单独提起行政赔偿诉讼必要的起诉条件。本案中，宋鸿芬认为涉案房屋至今未进行产权过户，系行政机关违法行为所致，并给其造成财产损失，故单独提起行政赔偿之诉。但由于宋鸿芬所主张的行政不作为行为尚未被行政机关或者人民法院确认违法，因此宋鸿芬单独提起行政赔偿之诉不符合起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉的结论正确，法院应予维持。宋鸿芬的上诉请求法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款之规定，裁定：驳回上诉，维持一审裁定。
北京市人民检察院抗诉认为，北京市第一中级人民法院（2012）一中行终字第1810号行政赔偿裁定适用法律错误。理由如下：
（一）宋鸿芬于2011年10月向市住建委提出赔偿申请，属于法律规定的适用2010年修正的《中华人民共和国国家赔偿法》的法定情形。
（二）二审法院以“宋鸿芬所主张的行政不作为行为尚未被行政机关或者人民法院确认违法”为由，认定宋鸿芬单独提起行政赔偿之诉不符合起诉条件，适用法律错误。首先，依据2010年修正的《中华人民共和国国家赔偿法》之规定，取消了行政赔偿程序中行政行为违法依法确认程序。第二，国家赔偿法的修改是在取消确认程序的同时，保留了原有的行政先行处理程序。即该法第九条第二款规定，对单独提出赔偿请求的，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。第三，确认程序与行政先行处理程序是不同的。依据修正前的国家赔偿法规定，请求赔偿应首先确认原行政行为违法，即以获得违法确认结论为请求赔偿的前置程序，确认程序是先行处理程序的前置环节。修正后的《中华人民共和国国家赔偿法》取消了确认前置程序，实行“确赔合一”的案件处理程序。赔偿义务机关先行处理程序，是指在行政赔偿请求人向人民法院单独提起行政赔偿诉讼之前，须先向行政赔偿义务机关提出，由该行政赔偿义务机关对赔偿问题先行处理，保证在司法救济之前行政机关有自我纠正的机会。结合本案，宋鸿芬已经按照修正的国家赔偿法之规定，先行向市住建委提出要求赔偿的请求，在市住建委作出不予赔偿决定后，依法向人民法院提出行政赔偿诉讼，符合起诉条件，法院应当对其诉讼请求进行实体审理，而不应驳回起诉。
（三）二审法院适用最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项驳回宋鸿芬起诉，违反法律适用的基本规则，适用法律错误。《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》系1997年4月29日由最高人民法院发布实施的。其中第二十一条第（4）项规定了赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件之一，即加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。2010年《中华人民共和国国家赔偿法》修正后，取消第九条第一款“依法确认”程序。《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》虽未被明确废止仍属有效，但依据法律适用的基本原则，修法前的司法解释内容与修改后的法律规定不一致的，应自行无效不再予以适用。二审法院引用的该司法解释第二十一条第（4）项所规定的内容，因与修正后国家赔偿法已经取消依法确认之规定不一致，该部分条款自然无效。二审法院适用此条款作为驳回起诉的法律依据，系适用法律错误。
本院再审过程中，宋鸿芬称，（一）2010年《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。修订后的《中华人民共和国国家赔偿法》不再强调职权的违法性与否，明确规定赔偿义务机关有法定侵权情形之一的，就应当给予赔偿。（二）2010年的《中华人民共和国国家赔偿法》取消了行政赔偿程序中行政行为违法依法确认程序，改变了规则原则，被诉机关不作为，致申请人财产受到损失，理应依法承担赔偿责任。原审法院适用法律错误，请求再审改判，支持申请人的诉讼请求。
市住建委辩称，宋鸿芬称于2004年申请了房屋过户登记，之后房屋登记机关没有进行登记，根据相关法律规定，申请国家赔偿的时效是2年，自其知道或应当知道国家机关或国家机关工作人员侵犯其合法权益之日起计算，宋鸿芬在2004年已经知道涉案房屋未予办理过户手续，其于2012年向法院提起行政赔偿诉讼，已经超过2年诉讼时效，原审法院驳回其起诉并无不当。
本院再审查明的事实除与原审查明的事实一致外，另查明：
本案生效后，宋鸿芬又向北京市海淀区人民法院起诉请求确认市住建委不履行法定职责违法。2012年8月2日北京市海淀区人民法院作出（2012）海行初字第163号行政裁定，认定宋鸿芬请求确认市住建委行为违法没有在法定履责期限届满后的2年内提出，已超过起诉期限，裁定：驳回宋鸿芬的起诉。后宋鸿芬上诉，北京市第一中级人民法院以（2012）一中行终字第3418号行政裁定：驳回上诉，维持一审裁定。
本院再审认为，本案中，宋鸿芬认为涉案房屋至今未进行产权过户，系行政机关违法行为所致，并给其造成财产损失，故单独提起行政赔偿之诉，请求法院判令市住建委承担责任，并赔偿其经济损失332898元及其他费用。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”最高人民法院在《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中对赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的案件规定了具体的起诉条件，其中第二十一条第（4）项明确规定：“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”。因此，赔偿请求人所主张的加害行为已被行政机关或者人民法院确认违法是赔偿请求人针对具体行政行为单独提起行政赔偿诉讼必要的起诉条件。本案中，宋鸿芬所主张的行政不作为行为尚未被行政机关或者人民法院确认违法，且另案已认定宋鸿芬提起确认违法之诉，已超过法定的起诉期限，故原审法院裁定驳回其起诉是正确的，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款之规定，裁定如下：
维持北京市第一中级人民法院（2012）一中行终字第1810号行政赔偿裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李 晓
审 判 员 范 宏
代理审判员 韩君贵
二〇一五年十二月十六日
书 记 员 陈 瑶