河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00269号
上诉人（一审原告）解淑敏。
被上诉人（一审被告）河南省人民政府。住所地郑州市金水东路**号。
法定代表人谢伏瞻，省长。
委托代理人郑悦琛，河南省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王毓埴，河南省人民政府法制办公室工作人员。
解淑敏因诉河南省人民政府行政复议一案，不服郑州市中级人民法院（2014）郑行初字第197号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人解淑敏，被上诉人河南省人民政府委托代理人郑悦琛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年2月24日，河南省人民政府作出豫政复驳（2014）1048号《驳回行政复议申请决定书》，其主要内容为：申请人解淑敏不服被申请人河南省国土资源厅2014年1月2日作出的《关于洛阳市西工区支建街305号解淑敏同志信访反映问题的复核意见》（豫国土资信核字（2013）80号），于2014年1月16日向河南省人民政府提出行政复议申请，河南省人民政府依法受理，现已审理终结。经审查，河南省人民政府认为，参照《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（（2005）行立他字第4号）关于“对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，被申请人对申请人信访事项作出的复核决定书，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实际影响，不是具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请人的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合法定受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，河南省人民政府决定：驳回申请人的行政复议申请。
郑州市中级人民法院一审查明：解淑敏不服河南省国土资源厅《关于洛阳市西工区支建街305号解淑敏同志信访反映问题的复核意见》（豫国土资信核字（2013）80号），于2014年1月向河南省人民政府递交行政复议申请，请求撤销该《复核意见》。2014年2月11日，解淑敏向河南省人民政府邮寄《行政复议追加请求申请书》，要求将本案涉案行政复议案件与其针对洛阳市人民政府不受理其另一案件行政复议申请的行政复议监督事项合并审理。河南省人民政府法制办公室将解淑敏的《行政复议追加请求申请书》作为行政复议监督申请进行审查，并于2014年2月20日书面告知解淑敏：洛阳市人民政府不受理其另一案件行政复议申请的决定并无不妥。2014年2月24日，作出豫政复驳（2014）1048号《驳回行政复议申请决定书》。解淑敏不服，向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认河南省人民政府作出的豫政复驳（2013）1048号驳回行政复议申请决定违法。
郑州市中级人民法院一审认为，（一）关于行政复议申请决定受理后能否作出驳回行政复议申请决定的问题。《行政复议法》第四十八条第一款第二项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”复议机关受理行政复议申请，并不意味着必须作出实体决定，受理行政复议申请后，认为不符合行政复议受理条件，依法可以作出驳回行政复议申请的决定。
（二）解淑敏提出的行政卷宗阅览权保障问题。当事人行政案卷阅览权是落实行政公开，保障行政参与的重要方面，是行政法治的重要内容，必须得到行政机关的尊重和保障。《行政复议法》第二十三条第二款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”《行政复议法实施条例》第三十五条规定：“行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件。”本案中解淑敏提出其要求阅卷，未被获准，河南省人民政府代理人当庭答辩称因本案系以不属于行政复议范围，不符合法定受理条件为由驳回行政复议申请，解淑敏阅卷要求没有必要，因而没有安排阅卷。河南省人民政府的观点明显与《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定相违背，其行政复议案件办理程序存在不当。鉴于本案涉诉行政复议案件没有对被申请的信访复核行为进行实体审查，解淑敏作为行政复议申请人与被申请人省国土厅并未在行政复议程序中形成实体方面的抗辩，河南省人民政府没有安排申请人阅卷的行为存在程序违法，但并未对解淑敏实体权利和行政复议结果造成影响，此种程序违法尚不足以撤销被诉驳回行政复议申请决定。
（三）信访事项是否属于行政复议范围的问题。信访是党和政府密切联系群众，倾听民意，解决民忧、服务民生的政治制度，公民信访权体现的是批评、建议、控告、申诉、检举等宪法权利。信访与主要体现公民救济权的行政复议、行政诉讼存在明显差别，信访渠道与行政复议、行政诉讼渠道不能兼容，《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”第十五条规定：“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定。”第二十一条第一款第（一）项规定：“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：（一）对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”
对于信访办理行为的救济，《信访条例》规定有明确的途径。对于信访事项处理意见不服的，《信访条例》规定了复查与复核程序。“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起3０日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起3０日内提出复查意见，并予以书面答复。”（第三十四条）“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起3０日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起3０日内提出复核意见。”（第三十五条）针对信访事项处理意见之外的事项，如不按程序办理信访事项及推诿、拖延办理或不执行等情形，《信访条例》规定有督办、信访建议等程序。“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；（三）未按规定程序办理信访事项的；（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；（五）不执行信访处理意见的；（六）其他需要督办的情形。收到改进建议的行政机关应当在3０日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。”（第三十六条）“县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。”（第三十八条）
本案中，河南省国土资源厅《关于洛阳市西工区支建街305号解淑敏同志信访反映问题的复核意见》法律性质为信访复核意见，没有对解淑敏的实体权利义务进行处分，缺乏法律效果要件，不属于可以复议或诉讼的行政行为范围。解淑敏不服该信访办理行为，只能依据《信访条例》的相关规定寻求信访救济，而不能申请行政复议。本案被诉驳回行政复议申请决定结果正确。
（四）本案被诉驳回行政复议申请决定适用依据问题。解淑敏提到最高院（2005）行立他字第4号批复的效力问题。一审法院认为其没有对司法解释效力进行审查的权力，对于解淑敏提出的该问题不予评价。
综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，郑州市中级人民法院一审判决驳回解淑敏的诉讼请求。
解淑敏不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉主要理由为：（一）河南省国土资源厅作出的复核意见就是河南省国土资源厅的具体行政行为，属于行政复议范围，河南省人民政府理应对这个具体行政行为的合法性进行审查。（二）根据《中华人民共和国行政复议法》规定，河南省人民政府收到上诉人的行政复议申请，应在五日内审查确定是否受理。被诉驳回复议决定于申请人递交行政复议申请一个多月后作出，说明河南省人民政府受理了行政复议申请，既然已经受理，就应该依法办理。（三）最高人民法院（2005）行立他字第4号批复不是一个合法的司法解释，甚至是一个没有广泛参照性和借鉴意义的答复意见，一审法院将此答复认定为司法解释，并对该批复的效力不予评判，属于适用法律错误。综上，请求判决撤销一审法院判决，确认河南省人民政府办理行政复议行为违法，撤销被诉驳回复议决定，责令河南省人民政府重新作出复议决定。
河南省人民政府答辩称：参照《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（（2005）行立他字第4号）“二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，河南省国土资源厅对解淑敏信访事项作出的复核意见不具有强制力，对解淑敏的实体权利义务不产生实际影响，不是具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，解淑敏的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合法定受理条件，答辩人所作《驳回行政复议申请决定书》（豫政复驳（2014）1048号）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，（一）《关于洛阳市西工区支建街305号解淑敏同志信访反映问题的复核意见》（豫国土资信核字（2013）80号），是河南省国土资源厅根据解淑敏反映信访事项以及洛阳市国土资源局信访复查意见，依据《信访条例》作出的信访事项指导行为，对解淑敏没有法律上的强制效力，未对解淑敏实体权利义务产生实质影响，不直接产生行政法律效果。解淑敏不服上述信访复核意见产生的纠纷，不属于行政复议法规定的行政复议范围，依法不应纳入行政复议程序解决。（二）根据行政复议法和行政复议法实施条例规定，对不符合行政复议法规定的行政复议申请，在受理审查阶段，行政复议机关应决定不予受理，受理复议申请之后发现该行政复议申请不符合行政复议法和行政复议条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。上述两种不同的决定形式实际上均属在不同阶段对行政复议程序的终结，而驳回复议申请决定是不予受理行政复议申请在审查阶段的另一种表现形式。故河南省人民政府受理解淑敏的行政复议申请之后作出本案被诉驳回行政复议申请决定，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定。
综上，河南省人民政府驳回解淑敏行政复议申请决定正确，郑州市中级人民法院判决驳回解淑敏要求确认被诉复议决定违法的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元由上诉人解淑敏负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 王凤强
代理审判员 苗春燕
二〇一五年七月二十一日
书 记 员 赵朝金