鄂托克前旗人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂前行初字第9号
原告胡随玉，男，汉族。
委托代理人张春玉，内蒙古赫扬律师事务所律师。
被告鄂尔多斯市人民政府。住所地内蒙古鄂尔多斯市。
法定代表人廉素，鄂尔多斯市人民政府市长。
委托代理人特日格乐，市人民政府法制办工作人员。
委托代理人赵明，市人民政府法制办工作人员。
被告鄂托克前旗人民政府。住所地内蒙古鄂尔多斯市鄂托克前旗敖勒召其镇。
法定代表人吉日嘎拉图，鄂托克前旗人民政府旗长。
委托代理人斯旺，鄂托克前旗草原执法局副局长。
委托代理人樊波，鄂托克前旗法制办工作人员。
第三人张世林，男，汉族。
原告胡随玉诉被告鄂尔多斯市人民政府（以下简称市政府）、被告鄂托克前旗人民政府（以下简称旗政府）、第三人张世林不服鄂托克前旗人民政府《关于同意撤销胡随玉草牧场经营权证的批复》（鄂前政函（2014）278号），请求撤销市政府《行政复议决定书》（鄂府复决字（2015）21号）及旗政府《同意撤销胡随玉草牧场经营权证的批复》（鄂前政函（2014）278号）其他纠纷一案，原告曾向市政府提起行政复议，市政府于2015年4月1日作出行政复议决定，维持了被告旗政府的具体行政行为，原告对复议结果不服向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月21日受理后，于2015年5月22日向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2015年6月25日公开开庭审理了本案。原告胡随玉及其委托代理人张春玉；被告市政府的委托代理人特日格乐、赵明；被告旗政府的委托代理人斯旺、樊波；第三人张世林均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告旗政府根据鄂托克前旗草原监督管理执法局的请示报告，于2014年9月18日下发了鄂前政函（2014）278号批复，同意将登记在胡随玉名下的第2021030号《草牧场使用证》予以撤销。原告不服于2015年2月2日向市政府提出行政复议，市政府于2015年4月1日作出，鄂府复委复决字（2015）21号行政复议决定书，维持了旗政府作出的《关于同意撤销胡随玉草牧场经营权证的批复》（鄂前政函（2014）278号）具体行政行为。原告现向本院提起行政诉讼，请求依法撤销市政府《行政复议决定书》（鄂府复决字（2015）21号）及旗政府《关于同意撤销胡随玉草牧场经营权证的批复》（鄂前政函（2014）278号）的具体行政行为。
被告旗政府在法定期限内向本院提供了如下证据：1、城川镇伊克柴达木嘎查委员会证明、介绍信各一份；2、张世林与恩克巴图签订的承包合同书一份；3、张世林原《草牧场使用证》一份；4、恩克巴图欠张世林承包费欠条一份。用上述证据证明该争议草场原承包人是张世林，后张世林短期转包给恩克巴图经营管理，现在恩克巴图还欠转包费，草牧场流转方式并不是转让。恩克巴图在经营管理草场期间，私自出让草牧场并将张世林草原证涂改为胡随玉名字的行为无效，胡随玉不是该草场实际承包人。另纠纷发生后经嘎查处理未果，被告撤销违法涂改为胡随玉名下的第2021030号不合法《草牧场使用证》的具体行政行为符合法律规定，请求判决驳回原告的诉讼请求。
原告以证明没有证人签名，合同未经过公证或仲裁，效力待定，延长合同到2013年是伪造为由，对上述证据均不予认可。既然草原证已存档，就说明草原执法局工作人员是认可的。
被告市政府、第三人张世林对上述证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。
根据原告、被告市政府、第三人张世林的质证意见，本院认为被告旗政府提供的上述证据，相互印证，能够证明案件的客观事实。原告对此虽不认可，但不能提供充分有效的证据证明自己的主张，故对上述证据的证明效力本院予以确认。
原告胡随玉诉称，1994年第三人张世林将自己承包的1083亩草牧场转让给了本嘎查牧民恩克巴图，并将草牧场及《草牧场使用证》交付给了恩克巴图。后恩克巴图到鄂前旗敖镇居住，将登记在张世林名下的1083亩草牧场及《草牧场使用证》经嘎查和有关部门同意，变更在其子阿拉腾乌拉名下并由其经营管理。2002年10月恩克巴图再次将涉案的草牧场以4万元的价格转让给原告胡随玉，同时经原珠和苏木土地管理干部及嘎查领导批准，将《草牧场使用证》变更登记在原告胡随玉名下。原告认为被告旗政府在未查明案件事实，没有经过合法程序，适用法律错误的情况下，仅凭旗草监所的一份请示报告，就作出鄂前政函字（2014）278号批复决定是错误的，故请求依法撤销市政府《行政复议决定书》及旗政府《关于同意撤销胡随玉草牧场经营权证的批复》的具体行政行为。
被告旗政府辩称，城川镇伊克柴达木嘎查牧民张世林于1983年承包了本嘎查1083亩草牧场，1998年10月将该草牧场转包给了本嘎查牧民恩克巴图，转包期至2003年10月，合同履行期满后又将该合同期限延长至2013年10月。在此期间，恩克巴图未征得原承包人张世林同意，擅自将该草牧场以4万元的价格，转让给了本嘎查牧民胡随玉，并将原登记在张世林名下《草牧场使用证》的名字涂改为胡随玉。我旗草原执法局在换发《草牧场使用证》时，按照涂改后的名字又错误地将新《草牧场使用证》登记在了胡随玉名下。此行为违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条“办理农村土地承包经营权变更申请应提交一下材料：1、变更的书面请求；2、已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；3、农村土地承包经营权证原件”的规定。草原执法局在给胡随玉颁发2021030号草原证时存在事实认定不清、证据不足、违反法定程序的错误行为。在发现错误后我们依据第三人的申请，并根据查明的案件事实，将颁发给胡随玉的2021030号《草牧场使用证》依法撤销，所作出的具体行政行为合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告市政府辩称，市人民政府作为复议机关所作出的复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。鄂前旗人民政府撤销2021030号《草牧场使用证》是属于自行纠正错误的行政行为，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人张世林述称，我于1983年承包了本嘎查1083亩草牧场，1995年开始承包给本嘎查牧民恩克巴图经营，为了便于恩克巴图经营管理，并将登记在我名下的《草牧场使用证》也一并交付给恩克巴图。1998年10月我与恩克巴图协商后又签订书面草牧场承包合同，将草牧场再次续包给恩克巴图，约定承包期至2003年10月。合同到期后双方协商又将该合同继续延期至2013年10月。恩克巴图在承包我的草牧场期间，在我不知情和未征得我同意的情况下，擅自将我承包经营的草牧场，违法转让给了本嘎查牧民胡随玉，并将原登记在我名下的《草牧场使用证》私自涂改为胡随玉的名字。直到2012年底我准备收回草牧场经营权时，才发现我的《草牧场使用证》已变更登记为胡随玉的名字。经多方追问未果，我通过拨打市长热线后才于2014年3月23日向旗人民政府提出撤销申请，请求撤销已颁发给胡随玉名下的2021030号《草牧场使用证》，并将《草牧场使用证》的名字原登记在我的名下。被告旗政府、市政府的行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，故请求驳回原告的诉讼请求。
原告胡随玉提供的证据有：1、罗振荣、查汗班迪证言各一份、调查笔录一份；2、鄂尔多斯市中级人民法院行政判决书一份。证明第三人所承包的草牧场已合法转让，草原证名字变更是村委和苏木干部所为，并经第三人同意，非原告私自涂改。现被告撤销已登记在原告名下的2021030号《草牧场使用证》的行为违法。
被告旗政府、市政府质证称，证人未到庭，且证明内容相互矛盾，转让行为未征得发包人嘎查委员会，及原承包人张世林同意，转让行为是无效的。恩克巴图对该草牧场只是承包，他没有处分权。鄂尔多斯市中级人民法院的行政判决书还没有发生法律效力，不能作为证据使用。故对原告提供证据的真实性、关联性、合法性及证明目的均不认可。
第三人同意旗政府、市政府的质证意见。
根据被告旗政府、市政府及第三人张世林的质证意见，本院认为原告提供的上述证据，证明力明显小于被告旗政府、市政府及第三人张世林所提供证据的证明力，且证人又未到庭，证据内容中的“转让”行为无合法依据，不能客观证明案件的事实，故对原告的证明目的，本院不予采纳。
被告市政府提供的证据有：1、鄂前旗政府批复文件一份；2、张世林与恩克巴图签订的草牧场承包合同书一份；3、恩克巴图与胡随玉签订的草牧场转让合同一份；4、将张世林名字涂改为胡随玉名字的《草牧场使用证》一份；5、2008年12月2日新换发给胡随玉2021030号《草牧场使用证》一份。用以证明争议草牧场原承包人是张世林，张世林只是将自已所承包的草牧场转包给恩克巴图经营，并不是转让。恩克巴图未征得原承包人张世林同意，不能擅自转让争议草牧场，更不能擅自涂改变更承包人姓名。2008年12月2日给胡随玉颁发的2021030号《草牧场使用权证》行为违法。鄂前旗政府同意撤销变更登记在胡随玉名下的2021030《草牧场使用证》的行为合法。
原告质证称，对第一份证据认可，其他证据质证意见同旗政府提供的证据质证意见一致。
被告旗政府、第三人质证均无异议。
第三人张世林提供了恩克巴图证明一份。证明草牧场是给恩克巴图承包经营的，不是转让。
原告质证称真实性、合法性不予认可，证人应出证作证。
被告旗政府、市政府质证均无异议。
被告市政府、第三人张世林提供的证据，原告质证虽不予认可，但不能提供充分有效的证据推翻上述证据证明的案件事实，故本院对上述证据的证明效力予以采信。
经审理查明，原告胡随玉、第三人张世林原均属于鄂托克前旗城川镇伊克柴达木嘎查牧民。1983年张世林承包了本嘎查1083亩草牧场，在自己经营数年后，于1995年将该草牧场转包给本嘎查牧民恩克巴图经营，同时将自己的《草牧场使用证》一并交给恩克巴图管理。1998年10月经与恩克巴图协商后又签订书面草牧场承包合同，将草牧场再次续包给恩克巴图，约定承包期至2003年10月。合同到期后双方协商又将该合同继续延期至2013年10月。在承包期间，恩克巴图将承包张世林的1083亩草牧场，及草牧场上的树木、网围栏等附属生产设施以4万元的价格，于2009年10月30日擅自转让给了本嘎查牧民胡随玉，并将原登记在张世林名下的《草牧场使用证》涂改为胡随玉的名字。所收转让该草场的4万元转让费，也由恩克巴图使用消费。2008年12月旗人民政府统一对个人承包经营的草牧场进行确权登记，换发新证，按已涂改为胡随玉名字，实际是张世林承包的《草牧场使用证》登记在胡随玉名下。2012年底张世林准备与恩克巴图协商收回草牧场承包经营权时，发现自己的《草牧场使用证》已变更登记在胡随玉名下。经多方追问请求恢复《草牧场使用证》名字未果，后通过拨打市长热线求助，于2014年3月23日向旗人民政府提出申请，请求撤销已颁发给胡随玉名下的2021030号《草牧场使用证》，并将《草牧场使用证》的名字恢复登记在自己名下。2014年9月18日被告旗政府，根据旗草原监督管理执法局的请示报告，下发了鄂前政函（2014）278号批复文件，同意将错误登记在胡随玉名下的第2021030号《草牧场使用证》予以撤销。2014年12月2日鄂托克前旗草原监督管理执法局依据该批复精神及《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，又下发了鄂前草执字（2014）79号“鄂托克前旗草原执法局关于撤销胡随玉名下2021030号草牧场经营权证的决定”，将胡随玉名下2021030号草牧场经营权证予以撤销。原告向市政府申请复议后维持，便以被告行政行为违法为由向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的焦点是第三人张世林与恩克巴图在1083亩草牧场问题上是“转包”法律关系？还是“转让”法律关系？旗政府作出的批复、市政府作出的复议决定是否合法？原告请求撤销是否应予支持？
针对焦点，并根据庭审查明的事实，结合当事人各方所提供的证据，本院认为，涉案1083亩草牧场是第三人张世林在1983年向嘎查依法承包的，已取得合法承包经营权，这一事实各方当事人均无异议。张世林在承包期内对所承包的草牧场进行流转，符合《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条的规定。具体流转方式是“转包”，并不是“转让”，这有张世林与恩克巴图在1998年10月10日双方签订的合同予以证实。恩克巴图在承包张世林经营管理并取得承包经营权后，在未依法履行法定手续的情况下，无权对该草牧场进行处分。虽然2009年10月30日与本嘎查牧民胡随玉签订“转让”合同，将登记在张世林名下的1083亩草牧场以4万元的价格进行转让，并将《草牧场使用证》的名字进行涂改，也实际交付了草牧场。但这一系列行为均违反了法律规定，属于无效行为。而无效行为从行为开始时就没有法律约束力，不受法律所保护。原告虽主张张世林与恩克巴图对草牧场是“转让”法律关系，但未能提供充分有效的证据予以证明。被告旗政府、市政府在接到第三人的撤销申请后，经过认真细致复查和复议审查，根据查明的案件事实、证据材料及相关法律规定，作出撤销已颁发给胡随玉的2021030号草牧场经营权证及复议决定，所认定的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。因此，原告请求依法撤销市政府作出的《行政复议决定书》及旗政府作出的《关于同意撤销胡随玉草牧场经营权证的批复》的具体行政行为的理由不能成立。
综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告胡随玉的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告胡随玉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于鄂尔多斯市中级人民法院。
审 判 长 武 新 政
审 判 员 潘 美 玲
人民陪审员 金达楞太
二〇一五年七月十八日
书 记 员 曹 青 翠
法律链接：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合程序合法的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。