福建省福州市晋安区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋行再初字第14号
原告罗丽萍，女，1952年8月2日出生，汉族，住福州市晋安区。
原告罗丽华，女，1954年12月25日出生，汉族，住福州市晋安区。
上述原告共同委托代理人孙晓阳，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被告福州市国土资源局，住所地福州市仓山区。
法定代表人林锋。
委托代理人岳江涛，系福州市国土资源局工作人员。
委托代理人刘晨璐，福建拓维律师事务所律师。
被告福建省国土资源厅，住所地福州市鼓楼区。
法定代表人叶敏。
委托代理人郑裕璋，杨玉章，系福建省国土资源厅工作人员。
原告罗丽萍、罗丽华与陈秀清、陈依香、陈钦、林镇文、林子彪不服被告福州市国土资源局（下文简称被告一）土地行政强制一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2011年12月20日作出（2011）晋行初字第281号行政裁定，以被诉《公告》针对罗丽萍、罗丽华房屋所涉土地，陈依香、陈秀清、陈钦、林镇文、林子彪与本案被诉具体行政行为不存在法律上的利害关系，依法应驳回陈依香、陈秀清、陈钦、林镇文、林子彪的起诉；以原告罗丽萍、罗丽华未提供被诉《公告》所涉土地的权属证书，且提供的加盖有福州市晋安区新店镇益凤村经济合作社出具的“收建房款”不能证明其合法享有土地使用权，因此原告罗丽萍、罗丽华不具备诉讼主体资格。综上，裁定驳回原告罗丽萍、罗丽华与林镇文、林子彪、陈依香、陈秀清、陈钦的起诉。原告罗丽萍、罗丽华不服上诉至福州市中级人民法院。2012年6月5日，福州市中级人民法院作出（2012）榕行终字第96号行政裁定，以原告罗丽萍、罗丽华既未提供被诉公告所涉土地的权属证书，也未提供其具有合法享有土地使用权的相关证据材料，其提供的福州市晋安区新店镇益凤村经济合作社出具的“收建房款”收款收据，不能证明其具有合法的土地使用权。故不具备原告诉讼主体资格，裁定驳回了原告罗丽萍、罗丽华的上诉，维持本院一审裁定。原告罗丽萍、罗丽华不服，向福建省高级人民法院申请再审。2015年9月23日，福建省高级人民法院作出（2015）闽行再终字第11号行政裁定，认定原告罗丽萍、罗丽华系被诉具体行政行为的相对人，其作为讼争集体土地及地上房屋的实际使用人，与榕国土资强（2010）0438号《公告》具有法律上的利害关系，具备原告的诉讼主体资格。原审认定原告罗丽萍、罗丽华不具备原告诉讼主体资格并驳回起诉，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定撤销福州市中级人民法院（2012）榕行终字第96号行政裁定和福州市晋安区人民法院（2011）晋行初字第281号行政裁定，指令本院对本案审理。本院于2015年10月19日重新予以立案受理后，依法追加福建省国土资源厅（下文简称被告二）为共同被告，并于同年11月13日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。原告罗丽萍、罗丽华及原告共同委托代理人孙晓阳、被告一委托代理人岳江涛、刘晨璐及被告二委托代理人郑裕章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告一于2010年1月5日作出榕国土资强（2010）0438号《公告》，主要内容为：原告罗丽萍、罗丽华未经有权机关批准，擅自在福州市晋安区新店镇益凤村占有土地非法建设一座砖混结构四层建筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条第三款、第四十三条的规定，属于未经批准非法占有土地行为。根据《土地管理法》第七十六条、福州市人民政府《关于清理整治违法建设的通告》的规定，责令原告罗丽萍、罗丽华退还非法占用的土地，并限期自行拆除违法建设，逾期不拆除的，将依法予以强制拆除。原告罗丽萍、罗丽华不服，向被告二申请行政复议。被告二于2011年8月29日，被告二作出闽国土资复决（2011）23号《行政复议决定书》，主要内容：被告一认定非法占地事实并无不妥，维持被告一榕国土资强（2010）0438号公告。
原告罗丽萍、罗丽华诉称，2011年4月11日在与福州市公安局行政诉讼过程中收到福州市公安局提交的《诉讼证明资料收件清单》及证据资料后，始得知被告一作出榕国土资强（2010）0438号《公告》具体行政行为。该公告称原告罗丽萍、罗丽华坐落于福州市晋安区新店镇益凤村的房屋属未经批准非法占用土地，逾期不拆的，依法予以强制拆除。罗丽萍、罗丽华对此决定不服，向被告二申请行政复议，被告二以闽国土资复议（2011）23号《行政复议决定书》维持了被告一作出的该具体行政行为。原告罗丽萍、罗丽华认为：1、村民享有一户一宅的宅基地权利，其建房已经过村委会同意。至于原告未取得产权是有历史原因的，政府有二十多年未向村民受理过审批办理房屋产权证，因此不能把未取得房屋权属证书的错误归结于原告，这是不公平也不合理的。2、被告一做出公告的程序存在违法，其在做出行政处罚之前未听取原告的陈述和申辩，剥夺了原告的知情权，同时公告也未明确行政相对人，也未告知相关的复议、诉讼等权利，被告一的行政行为严重违反了程序要求，是对原告权益的一种侵害。3、被告二复议决定在延期受理上也存有错误，且未告知原告补正相关材料等，程序违法。请求撤销被告一作出的榕国土资强（2010）0438号《公告》。
原告罗丽萍、罗丽华向本院提交如下证据：1、拆迁房屋面积计算表、福州市晋安区新店镇益凤村经济合作社于2005年11月21日出具的《收建房款》1份，证据1证明所建房屋不是非法占有；2、榕国土资强（2010）0438号公告张贴照片；3、诉讼证明资料收件清单；4、行政复议决定书。证据2-3证明原告罗丽萍、罗丽华在期限内对行政行为申请复议。
被告一辩称，原告罗丽萍、罗丽华所建砖混四层建筑物系2004年至2006年前后未经有权机关批准建造。规划部门有权查处违法建设行为，土地管理法也规定土地行政主管部门可以查处土地违法行为，因此被告一针对原告罗丽萍、罗丽华非法占地行为作出公告，适用法律正确。被告二辩称：其依法定程序受理了原告的行政复议申请，行政复议决定是对行政复议案件的事实进行审理查明后做出的，行政程序合法。两被告请求驳回原告之诉讼请求。
被告一向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、福州市安心拆迁工程有限公司《关于新店镇益凤村罗丽萍、罗丽华房屋情况说明》；2、榕国土资强（2010）0438号《公告》张贴照片及矢量图。证据1-2证明原告罗丽萍、罗丽华房屋未经国土资源部门审批属非法占地建设；3、法律依据：《土地管理法》、《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》、《福州市人民政府关于清理整治违法建设的通告》、《福州市人民政府关于开展违法建设专项清理整治的通告》，证明被告一有权查处农村土地违法建设的职责，被告一作出公告符合法定程序。
被告二向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据，依据：1、行政复议申请书；2、行政复议申请处理审批表；3、受理通知书；4、行政复议答复书；5、房屋情况说明；6、张贴公告照片；7、行政复议申请处理审批表；8、闽国土资复决（2011）25号《行政复议决定书》；9、行政复议文书送达回证。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告罗丽萍、罗丽华与被告一、被告二提供的证据，均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（一）项的规定，具备真实性，可以作为本案认定事实的依据。
经审理查明，原告罗丽萍、罗丽华于2004年至2006年前后，在福州市晋安区新店镇益凤村大夫岭建有砖混结构四层楼房一座，未办理相关审批手续。2010年1月5日，被告一作出榕国土资强（2010）0438公告。《公告》责令原告罗丽萍、罗丽华退还非法占有的土地，并限期自行拆除违法建设的建筑物。逾期不拆除的，依法予以强制拆除。原告罗丽萍、罗丽华不服，向被告二申请行政复议。被告二作出闽国土资复决（2011）23号《行政复议决定书》，维持了被告一（2010）0438号《公告》。原告罗丽萍、罗丽华随之提起本案诉讼。
另查明，讼争房屋审理期间已被拆除。
本院认为，福建省高级人民法院作出（2015）闽行再终字第11号行政裁定，认为罗丽萍、罗丽华系被诉具体行政行为的相对人，其作为讼争集体土地及地上房屋的实际使用人，与榕国土资强（2010）0438号《公告》具有法律上的利害关系，具备原告的诉讼主体资格。该行政裁定对本案具有羁束力。被告一作为土地监察职能部门，具有对本行政区域内的违反土地管理法律、法规的行为进行查处的法定职责。根据《土地管理法》第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。本案被告一对罗丽萍、罗丽华作出榕国土资强（2010）0438号《公告》后，未再作出行政处罚决定。上述公告的内容已包含责令限期拆除行政处罚的内容，但被告一在作出上述《公告》前，未履行作出行政处罚的相关行政程序，且用张贴的方式亦不符合送达文书的相关规定，违反了行政正当程序性的要求，因此该行政行为违法。被告二在被告一履行行政处罚程序违法情况下，仍维持被告一做出的公告，故被告二作出行政复议行为亦属违法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十条第（三）项之规定，判决如下：
确认被告福州市国土资源局于2010年1月5日作出的榕国土资强（2010）0438号《公告》和福建省国土资源厅2011年8月29日作出的榕国土资复决（2011）23号《行政复议决定书》的具体行政行为违法。
案件受理费50元，由被告福州市国土资源局和被告福建省国土资源厅共同负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 范晓玲
审 判 员 林灵雯
代理审判员 宋瑞楠
二〇一五年十二月十七日
书 记 员 林 芸
附：本案适用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。