江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第106号
上诉人（原审原告）徐雄庆，男，汉族，1983年11月7日出生，无固定职业。
上诉人（原审原告）陶慎林，男，汉族，1970年4月9日出生，无固定职业。
上诉人（原审原告）周林生，男，汉族，1954年12月27日出生，南京海鲸药业有限公司退休职工。
上诉人（原审原告）殷海岩，女，汉族，1980年4月9日出生，无固定职业。
以上四上诉人的委托代理人吴涛，北京市京晟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市规划局，住所地在本市鼓楼区高家酒馆15号。
法定代表人叶斌，局长。
委托代理人周振东，男，南京市规划局干部。
委托代理人ＸＸ，男，南京市规划局干部。
原审第三人南京夫子庙文化旅游集团有限公司，住所地在本市龙蟠中路扇骨营秦淮区成教大厦三楼。
法定代表人王学军，董事长。
委托代理人徐培，北京大成（南京）律师事务所。
上诉人徐雄庆、陶慎林、周林生、殷海岩因诉被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）、原审第三人夫子庙文化旅游集团有限公司（以下简称夫子庙文旅公司）规划行政许可一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2013）鼓行初字第110号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月18日受理后，依法组成合议庭，于2014年5月13日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人吴涛，被上诉人市规划局的委托代理人周振东、ＸＸ，原审第三人夫子庙文旅公司的委托代理人徐培到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告系居住在本市秦淮区平江府路的居民。2012年10月26日，南京市发展和改革委员会就科举博物馆及周边配套地块项目（下称科举博物馆项目），向夫子庙文旅公司颁发宁发改投资字（2012）902号科举博物馆建设项目核准决定书，同意核准科举博物馆项目。同年11月23日，南京市人民防空办公室就科举博物馆项目易地建设防空地下室及修建防空地下室予以准许。同年11月28日，南京地下铁道工程建设指挥部就科举博物馆项目规划方案的局部调整提出书面意见。2012年12月13日，第三人与南京市国土资源局就科举博物馆项目所有土地签订国有建设用地使用权出让合同一份，明确合同项下国有建设用地使用权出让年限为40年，自2012年12月6日市政府批准之日计算。2012年10月11日，被告核发科举博物馆项目规划设计要点，同年12月7日，被告就该项目作出宁规方案（2012）01555号建设工程规划审定意见通知书。后第三人向被告提出建设工程规划许可申请，并提交了上述材料。被告审核后，于2012年12月7核发建字第320104201211439号建设工程规划许可证。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》（以下简称《省规划条例》）第三十八条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。被告市规划局是本市城市规划管理的行政主管部门，具有依法颁发建设工程规划许可证的法定职责。
《城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。《省规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。本案中，第三人就科举博物馆项目向被告申领建设工程规划许可证，其提交了国有建设用地使用权出让合同、规划审批事项申请表、建设项目规划设计要点及附图、建设工程规划审定意见通知书、南京市发展和改革委员会立项决定书、南京市人民防空办公室及南京地下铁道工程建设指挥部的审核意见等材料，上述材料符合《城乡规划法》及《省规划条例》规定的申请建设工程规划许可证的要求。被告审核后，依法颁发涉诉建设工程规划许可证并无不当。
《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。虽然《城乡规划法》及《省规划条例》并未明确规定城市规划行政主管部门颁发建设工程规划许可证前应当向社会公告并举行听证，但本案建设工程规划许可证的颁发直接影响科举博物馆项目片区的居民利益，被告在作出规划许可前，应采取适当的方式公告并听取利害关系人的意见。被告未能公告并听取利害关系人的意见，程序上存在瑕疵。关于国有建设用地出让合同，该合同在被告核发规划许可证后签订，根据合同约定，第三人已于2012年12月6日即被告作出规划许可前取得涉案地块国有建设用地使用权，被告据此认定第三人取得涉案地块国有建设用地使用权并无不妥，但被告在规划许可审核时，未严格审核土地权属材料存在瑕疵。因被告作出的涉诉规划许可行为符合相关规划法规的实质要件，故上述程序瑕疵不足以确认涉诉规划许可行为违法或被撤销。
综上，原告要求确认建字第320104201211439号建设工程规划许可证违法，并要求予以撤销的诉请，不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告徐熊庆、陶慎林、周林生、殷海岩的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
上诉人徐雄庆、陶慎林、周林生、殷海岩上诉称：1、一审法院事实认定错误，涉及利害关系人重大利益的，行政机关做出行政许可前，必须组织听证，而不是行政机关有判断和裁量是否举行听证；2、一审法院认定被上诉人没有组织听证仅为程序瑕疵，属于明显错误，本案属于程序违法；3、一审法院认为在没有项目批准文件时就能获得建设用地规划许可证，在建设用地规划许可证还是否合法还不确定的情况下，就做出建设工程规划许可证，明显违法。综上，请求法院判决：撤销原审判决，支持上诉人的一审诉请；上诉费由被上诉人承担。
被上诉人市规划局未向本院提交答辩状，在本院庭审中辩称，本案中建设工程规划许可证不是城乡规划法律法规规章规定的必须听证的行政许可事项，本案的上诉人也并非与核发建设工程规划许可证该具体行政行为存在重大利益关系。建设工程规划许可证核发时已经具备了法定的前置条件，受理时确有瑕疵，一审判决书中已经明确，被上诉人也承认。但是作出行政许可行为时已经具备法定前置条件，所以受理时的瑕疵并不影响涉案行政许可的合法性。综上，请求驳回上诉、维持原判。
原审第三人夫子庙文旅公司未向本院提交答辩状，在本院庭审中辩称，一审法院认定事实明确，法律适用正确。被上诉人作出的具体行政行为合法有效。上诉人提出的上诉请求无事实和法律依据，请求予以驳回。
原审原告徐雄庆、陶慎林、周林生、殷海岩向原审法院提交的证据有：四位原审原告的房屋所有权证及国有土地使用证。
原审被告市规划局向原审法院提交的证据有：
1、国有建设用地使用权出让合同；
2、南京市规划局建设项目规划审批事项申请表及第三人组织机构代码证；
3、南京市规划局行政事项受理通知书；
4、南京市规划局建设项目规划设计要点及附图；
5、南京市规划局建设工程规划审定意见通知书；
6、科举博物馆建设项目批准决定书；
7、南京市人防办易地建设防空地下室行政许可决定书、南京市人防办结合民用建筑修建防空地下室行政许可决定书、关于中国科举博物馆及其周边配套项目规划方案征求地铁意见的复函；
8、建字第320104201211439号建设工程规划许可证及平面图、桩基图。
原审被告向原审法院提交的依据有：1、《城乡规划法》；2、《省规划条例》；3、《南京市城市规划条例实施细则（2007年版》。
上述证据和依据均已随案移送本院。
经庭审质证，原审法院院对原审原、被告证据作如下认证：
被告提交的证据2、3、5、6、8，原告及第三人对真实性不持异议，予以确认。证据1、4、7，经审核第三人提交的证据原件，对真实性均予以确认。原告提交的证据，被告及第三人对真实性均无异议，对真实性予以确认。
本院经审查，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审查，原审认证正确，本院予以确认。
对于原审法院认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为，《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《南京市城市规划条例实施细则（2007年版）》第三条第一款规定，南京市规划局是本市城市规划管理的行政主管部门。因此，被上诉人市规划局是本市城市规划管理的行政主管部门，具有依申请颁发建设工程规划许可证的法定职权。
《城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。《省规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。本案中，原审第三人就科举博物馆项目向被上诉人申领建设工程规划许可证，按上述法律法规的规定提交了相应的办理材料。但，其提交的国有建设用地使用权出让合同的落款日期是2012年12月13日，该份材料的取得时间在核发涉案建设工程规划许可证之后，应认定被上诉人在受理原审第三人申请材料时审核不严。但由于该合同第七条明确规定“本合同项下的国有建设用地使用权出让年期为40年，自2012年12月6日市政府批准之日起算”，即被上诉人在核发建设工程规划许可证时原审第三人实际已取得使用土地的证明文件，原审第三人已具备了核发的法定条件，因此，被上诉人的审核不严可视为程序上存在瑕疵，并不构成实质上的违法。
《行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。《城乡规划法》、《省规划条例》目前并未将核发建设工程规划许可证列为应当听证的事项。本案中，原审第三人在申领建设工程规划许可证时涉案地块尚未征收，被上诉人的许可行为对上诉人的利益会产生影响，但被上诉人作为本市城市规划管理的行政主管部门，有根据实际情况决定是否需要听证的裁量权，本案中被上诉人未采取听证方式并不违反上述法律法规。考虑到在之后的房屋征收程序中，房屋征收部门已就征收补偿方案充分征求了公众意见，利害关系人的利益实际已通过征收程序得以保障，因此，被上诉人在前期的行政许可环节未听取上诉人等利害关系人的意见并不构成违法。
综上，上诉人要求撤销原审判决的上诉请求，因缺乏事实和法律根据，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人徐雄庆、陶慎林、周林生、殷海岩负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘苏文
审 判 员 洪 彦
代理审判员 熊文超
二〇一四年六月九日
书 记 员 赵和玉