广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佛中法行初字第55号
原告区仲健，住广东省鹤山市。
委托代理人吴宗烨，北京北斗鼎铭（广州）律师事务所律师。
被告佛山市高明区人民政府，住所地佛山市高明区文汇路6号。
法定代表人黄棋泰，区长。
委托代理人郭建湘，佛山市高明区政府法制办工作人员。
委托代理人程洪波，佛山市高明区政府法制办工作人员。
被告佛山市高明区国土城建和水务局，住所地佛山市高明区荷城街道竹园路68号。
法定代表人宗纪昌，局长。
委托代理人黎宏武，广东华法（高明）律师事务所律师。
委托代理人梁镇忠，广东华法（高明）律师事务所律师。
原告区仲健不服被告佛山市高明区人民政府（以下简称高明区政府）行政不作为行为，于2014年7月22日向本院提起行政诉讼，本院于2014年7月23日受理。因原告所诉标的不明确，经本院释明后，原告明确了诉讼请求并追加佛山市高明区国土城建和水务局（以下简称高明国土局）为共同被告，并于2014年8月5日重新提交了起诉状。本院于2014年8月11日、12日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月12日公开开庭审理了本案。原告区仲健的委托代理人吴宗烨，被告高明区政府的行政机关负责人出庭代表宗纪昌及委托代理人郭建湘、程洪波，被告高明国土局的委托代理人黎宏武、梁镇忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告区仲健诉称：因“江罗高速公路”建设项目需要，被告征收了包括原告承包地在内的佛山市高明区更合镇部分土地。但被告在征收过程中，并未就原告在承包地上种植的黄花梨树木的补偿标准协商一致，也未向原告出具任何补偿方案，便申请佛山市高明区人民法院强制执行，原告种植的全部黄花梨树木于2013年8月28日被全部清除。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《征用土地公告办法》第八条，以及《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十二条的规定，被告在征地过程中及申请法院强制执行前，未通过公告或其他方式向原告提出过补偿标准和金额，也未向原告支付过青苗补偿费，违反了上述规定。因此，被告在征地过程中的青苗补偿环节存在明显违法的情形。另外，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地性质案件若干问题的规定》，被告在未向原告支付青苗补偿款的情况下申请法院强行捣毁了原告的树木，严重损害了原告的合法权益。最后，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，被告的违法行为直接导致了原告价值16749910元的黄花梨树木损失，依法应当赔偿。综上，请求法院：1.确认两被告在土地征收过程中未依法拟定、实施青苗补偿方案的行为违法；2.判令两被告向原告赔偿人民币16749910元。本案诉讼费由两被告承担。
原告在诉讼中提供了如下证据材料：1.承包协议（合同）四份；拟证明原告是被征土地的承包人及地上青苗所有人。2.高明国土局明建告（2012）31号《征收地预公告》；拟证明被告未对原告提出具体青苗补偿方案。3.信评报字13002097号《资产评估报告》；4.（2013）粤江江海第005835号《公证书》；5.正诚评字（2013）第131011号《区仲健委托树木价格评估结论书》；以上证据拟证明原告青苗的状况及价值。6.国法复（2014）15号告知书、佛府行复案（2014）49号、108号《驳回行政复议申请决定书》；拟证明原告起诉未超过法定期限。7.现场照片；拟证明原告的青苗已被清除。
被告高明区政府辩称：首先，江罗高速公路（佛山高明段）是我省高速重点建设工程，该项目征地程序合法、补偿到位。江罗高速公路项目由省政府向国务院提出申请，经国土部（国土资函（2013）495号）批复后由高明区政府征地建设。2013年7月20日，高明区政府公布了征收土地公告，公告了征收土地的范围、面积以及依据粤国土资利用发（2010）21号《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》拟定的补偿标准。后高明国土局依照上述征地公告制定了《征地土地补偿安置方案》和《关于江门至罗定高速公路（高明段）征地项目被征地农民养老保障方案》，向社会公告并听取了被征地农村集体经济组织的意见，被征地单位也签订了补偿协议且补偿款已发放到位。不存在原告所称未拟定、实施青苗补偿方案的情形。其次，被告的征地行为已经法院司法审查，且原告的青苗具体补偿金额由法院经司法程序确定。原告为江罗高速公路征地范围内的承租户，其青苗的种植面积和数量已经测量和统计，原告亦现场确认。征地工作人员与原告就青苗补偿价格进行过多次协商但未能达成补偿协议，高明国土局于2013年6月5日向原告承租土地的发包方作出了《责令交出江罗高速沿线建设征收土地决定书》，并于同月17日向高明区人民法院申请强制执行。该院于2013年7月9日作出（2013）佛明法行执字第184号《行政裁定书》，准予执行上述责令交地决定。在执行上述裁定过程中，高明区人民法院依法委托通过摇珠产生的评估机构对原告的青苗进行了市场价值评估，被告亦按照评估价格提存了青苗补偿款，后涉案土地被强制收回。被告在征地行为中并无违法，原告要求被告赔偿其青苗损失没有法律依据。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告高明国土局辩称：首先，因江罗高速公路建设需要，高明区政府组织实施了征收高明区更合镇城村经济合作社部分土地，符合土地管理法律法规的规定。其次，高明国土局已依法拟定、组织实施青苗补偿方案。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，高明国土局在2012年10月24日向被征地单位发出了听证告知书并附有《征地土地补偿安置方案》。2013年4月和5月，征地工作人员和原告就其在承包地上种植的水田黄花梨和山地黄花梨进行了核实确认，其后就青苗补偿价格进行了多次协商但未果。再次，高明国土局对人民法院依法采取的执行措施不承担责任。最后，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。如前所述，被告与原告就其青苗补偿费问题多次协商，因原告要求过高而无法达成一致，不存在原告所称“未通过公告或其他方式向原告提出过确切补偿标准和金额”的情形。本案中，相关征地补偿安置费用和社会保障费用都已经落实到位，有关被征地单位和个人应当按规定交付土地。因原告不接受被告根据国家和广东省有关征地补偿标准制定的青苗补偿标准且拒绝交地，被告依法向人民法院申请强制执行并经司法审查作出执行裁定，不存在违反《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的情形。原告诉请两被告赔偿，实际上是对青苗补偿金额有异议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，应由有关政府协调裁决。
两被告在诉讼中提交了以下证据和依据：1.高明国土局明建告（2012）31号《征收地预公告》及公示；2.《佛山市高明区人民政府征收土地公告》及公示；3.粤国土资利用发（2010）21号《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》；4.农用土地补偿单价表、青苗补偿单价表、拆迁补偿单价表；5.征收地预存款进账证明及进账单、征地社会保障意见书；以上证据拟证明两被告制定了土地征收补偿方案、标准（包含青苗补偿），且相关补偿款总额已到位。6.信评报字13002097号《资产评估报告书》及资质证明；7.（2013）佛明法执字第1007号送达评估报告通知书、公告、通知书及送达回证；以上证据拟证明被告按照评估价格将原告的青苗补偿款交付法院提存。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告提交的证据1，即承包协议（合同）四份。两被告对该证据及拟证明的事实无异议，本院予以确认。该证据可以证明原告是涉案被征土地的承包人和地上青苗所有人。
原告提交的证据2，即高明国土局明建告（2012）31号《征收地预公告》。两被告对该证据无异议，但对原告证明内容有异议。本院对该证据异议采信，至于该证据能否证明被告存在原告所诉之不作为行为，在主文中予以阐述。
原告提交的证据3-5，两被告对信评报字13002097号《资产评估报告》无异议，并认为法院委托的评估机构作出的评估报告可以证明原告的青苗状况和市场价格；对（2013）粤江江海第005835号《公证书》的真实性无异议，但认为该公证书并未反映原告青苗具体状况；对正诚评字（2013）第131011号《区仲健委托树木价格评估结论书》有异议，认为该评估报告是原告单方委托，不能作为认定原告青苗状况和市场价格的依据。本院认为，被告的质证意见可以成立，对信评报字13002097号《资产评估报告》予以采信，该证据证明了原告青苗的具体状况和市场评估价格。
原告提交的证据6，即国法复（2014）15号告知书、佛府行复案（2014）49号、108号《驳回行政复议申请决定书》。两被告对该组证据的真实性无异议，但认为与本案被诉不作为行为无关联。本院认为被告的质证意见可以成立，对该组证据不予采纳。
原告提交的证据7，即现场照片。两被告对该证据及拟证明的事实无异议，本院予以确认。该证据可以证明原告承包地上的青苗已被清除。
两被告提交的证据1-5，原告对组证据的真实性无异议，但认为该组证据不能证明被告就原告的青苗补偿制定了标准。本院对该组证据的真实性予以采信，该组证据可以证明两被告制定并公布了被征用土地的总体补偿方案和标准，包括土地补偿标准、青苗补偿标准和地上建筑物补偿标准，且补偿资金总额已到位。
两被告提交的证据6-7，原告对信评报字13002097号《资产评估报告》的合法性有异议，对（2013）佛明法执字第1007号送达评估报告通知书、公告、通知书及送达回证的关联性有异议，并认为上述证据不能证明两被告对原告的青苗进行了补偿。本院认为，人民法院委托评估机构作出的信评报字13002097号《资产评估报告》合法有效，应予采信。另外，人民法院的执行文书可以证明被告依照司法程序中的评估价格对原告的青苗补偿款进行了提存。
经审理查明：2012年1月，原告承包了佛山市高明区更合镇城村经济合作社的部分农田和山地，后种植了黄花梨植物。因江罗高速公路建设需要，被告高明国土局和高明区政府根据相关批准文件分别于2012年6月15日和2013年7月20日作出了明建告（2012）31号《征收地预公告》和《佛山市高明区人民政府征收土地公告》，公布了批准征地机关、批准文号、征地用途、征地范围、面积以及征地补偿标准等内容。在预征地阶段，被告高明国土局的工作人员与原告区仲健在2013年4月和5月分别确认了征地项目涉及原告承包的水田、山地的面积及种植的黄花梨数量，且双方就黄花梨补偿问题进行了协商，但因双方的补偿标准差异较大而未能达成一致意见。2013年6月5日，被告高明国土局作出了责令佛山市高明区更合镇城村经济合作社交出被征土地的决定书，后申请高明区人民法院强制执行，该院于2013年7月9日裁定准予执行。2013年8月14日，广东信德资产评估与房地产土地估价有限公司根据高明区人民法院的委托，出具了被征土地上原告所种植黄花梨市场价格的评估报告。被告高明国土局根据评估报告确定的数额向高明区人民法院提存了原告的青苗补偿款。
另查明，原告在被征土地上种植的黄花梨已在人民法院强制执行交地决定过程中被清除。
本院认为：原告区仲健因主张被告高明区政府和高明国土局在江罗高速公路项目征地过程中未制定青苗补偿方案以及未对原告实施青苗补偿构成行政不作为而提起本案诉讼。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”经查，本案中被告高明国土局和高明区政府已分别于2012年6月15日和2013年7月20日作出了明建告（2012）31号《征收地预公告》和《佛山市高明区人民政府征收土地公告》，公布了涉案建设项目的批准征地机关、批准文号、征地用途、征地范围、面积以及征地补偿标准等内容。其中征地补偿标准就包括了土地补偿标准、青苗补偿标准和地上附着物补偿标准，同时被告还提供了依照粤国土资利用发（2010）21号《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》制定的各类补偿单价表。因此，原告认为被告未制定和公布关于被征土地的青苗补偿标准的主张，没有事实依据，本院不予支持。另外，原告还认为被告没有制定和公布针对其青苗状况的补偿标准和方案。首先，原告所主张的专门针对征地范围内某一个体的补偿标准和方案并不是上述条例中所规定的市、县人民政府应当制定和公布的征地补偿标准和方案。其次，在涉案项目征地过程中，被告高明国土局的工作人员曾与原告就其青苗补偿问题进行过协商，双方未达成补偿协议的原因是各自的具体补偿标准差距较大，并不存在被告未针对原告的青苗补偿提出补偿标准的情况，故原告的该主张与事实不符，本院不予支持。最后，关于被告是否有向原告实施青苗补偿的问题。经查，被告高明国土局在人民法院强制执行该局责令交地决定过程中，已根据人民法院委托的评估机构所评定的被征土地上原告所种植黄花梨的市场价格，向人民法院提存了原告的青苗补偿款。故原告认为被告未对其实施青苗补偿的主张与事实不符，本院不予支持。至于原告主张被告高明国土局未对其实施青苗补偿就申请人民法院法院强制执行存在违法的问题，属于人民法院行政非诉执行司法审查的范畴。至于原告要求判令两被告赔偿其黄花梨被清除的价值损失16749910元的主张，首先原告在涉案被征土地上种植的黄花梨是在人民法院司法强制执行过程中被清除，另外被告高明国土局在司法强制执行前已经将原告的青苗补偿款提存，且人民法院亦通知原告领取。如原告对被告支付的青苗补偿标准有异议，应依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的途径解决，其要求被告另行赔偿其在被征土地上种植的黄花梨价值损失的主张，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告区仲健的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告区仲健承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 周 刚
代理审判员 潘华容
代理审判员 甄 燕
二〇一四年九月十九日
书 记 员 孔艳玲