海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）琼行终字第189号
上诉人（原审第三人）：陈明气，男。
上诉人（原审第三人）：陈明财，男。
上诉人（原审第三人）：陈明兴，男。
三位上诉人的共同委托代理人：陈日勋，海口市琼山区三门坡法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）：陈传志，男。
被上诉人（原审原告）：陈传仁，男。
被上诉人（原审原告）：陈传儒，男。
被上诉人陈传志、陈传儒的共同委托代理人：陈传仁，基本情况同上。
三位被上诉人的共同委托代理人：李哲良，海南宝岛律师事务所律师。
原审被告：海口市人民政府。法定代表人：倪强，该市市长。
委托代理人：杨拥军，该府法律顾问室法律顾问。
委托代理人：郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
上诉人陈明气、陈明财、陈明兴因被上诉人陈传志、陈传仁、陈传儒诉其及原审被告海口市人民政府（以下简称海口市政府）颁发集体土地使用证纠纷一案，不服海口市中级人民法院（2013）海中法行初字第33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年10月28日受理后依法组成合议庭，并于同年11月19日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人陈明兴及其与陈明气、陈明财的共同委托代理人陈日勋，被上诉人陈传仁及其与陈传志、陈传儒的共同委托代理人李哲良，原审被告海口市政府的委托代理人杨拥军、郭刻盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为是：海口市政府于2010年12月31日给陈明气、陈明财、陈明兴颁发海口市集用（2011）第005829号《集体土地使用证》（以下简称005829号土地证）。
原审查明：被诉005829号土地证的证载用地，位于海口市琼山区旧州镇旧州村委会富文四村民小组，系富文四村民小组的村内宅基地，地号07-06-03-073，图号K07560810，面积77.46平方米，四至详见宗地图。涉案宗地上，现有陈明气、陈明财、陈明兴的一栋四间结构相连的砖瓦房。该砖瓦房的四至现状为：东北向间隔约2米空地，濒临陈明气、陈明财、陈明兴的另一栋砖瓦房；东南向系空地，其上堆有陈传志、陈传仁、陈传儒拟用于建房的石头；南向间隔约8米空地，濒临陈传仁种植的树木；西向间隔约3米的空地，濒临约1.5米宽的村内道路；西北向间隔约1.5米的空地，濒临陈明气、陈明财、陈明兴新盖的一栋一层混合结构平房。2010年3月16日，陈明气、陈明财、陈明兴就涉案宗地向海口市政府申请宅基地确权登记。海口市政府受理该登记申请后，未通知相邻人陈传志、陈传仁、陈传儒参与指界，就于2010年12月31日给陈明气、陈明财、陈明兴颁发了005829号土地证。
另查明，2010年8月13日，陈明兴作为申请人，陈传志、陈传仁、陈传儒作为被申请人，双方在海口市琼山区旧州镇人民调解委员会的调解下，达成调解协议，就双方争议的位于涉案宗地西北向的宅基地进行协调处理。之后，陈明气、陈明财、陈明兴在该地上建成一栋一层混合结构平房。2012年10月，陈明气、陈明财、陈明兴就涉案宗地上的房屋进行修缮时，陈传志、陈传仁、陈传儒以调解协议确认涉案宗地归其所有为由予以阻止，遂引发民事诉讼。2013年2月25日，海口市琼山区人民法院就陈明气、陈明财、陈明兴的起诉，作出（2013）琼山民一初字第15号民事判决，判决陈明气、陈明财、陈明兴对005829号土地证上登记的77.46平方米宅基地具有共同的使用权。该判决因各方当事人逾期未上诉，已发生法律效力。陈传志、陈传仁、陈传儒不服海口市政府颁发005829号土地证行为，遂于2013年5月24日向原审法院提起本案诉讼。
原审认为：根据涉案宗地的现状调查，其东南向和南向，均濒临陈传志、陈传仁、陈传儒的用地，该三人系涉案宗地的相邻人，故该三人的原告主体资格适格。海口市政府和陈明气、陈明财、陈明兴所辩被诉行为与陈传志、陈传仁、陈传儒没有法律上利害关系之主张，于法无据，应不予支持。陈传志、陈传仁、陈传儒虽然应在2012年的民事诉讼中知道005829号土地证，但没有证据证明其何时知道诉权及起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，其起诉并未超过起诉期限。海口市政府所辩陈传志、陈传仁、陈传儒提起本案诉讼已超过起诉期限之意见，于法无据，应不予采纳。海口市政府颁发本案被诉的005829号土地证时，未通知相邻人陈传志、陈传仁、陈传儒参与指界，违反了原国家土地管理局《城镇地籍调查规程》中关于“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”的规定，属于违反法定程序的情形。海口市政府于2013年6月19日收到原审法院送达的起诉状副本后，并未申请延期举证，却拖延至2013年7月4日才向法院提供证据，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第二款“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”的规定，应视为颁发005829号土地证没有相应的证据，属于主要证据不足的情形。综上所述，海口市政府给陈明气、陈明财、陈明兴颁发005829号土地证的具体行政行为主要证据不足，且违反法定程序，应予撤销。陈传志、陈传仁、陈传儒的诉讼请求，于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四第（二）项第1、3目之规定，判决：撤销海口市政府给陈明气、陈明财、陈明兴颁发的005829号土地证。案件受理费50元由海口市政府负担。
上诉人陈明气、陈明财、陈明兴共同上诉称：一、原审判决认定事实错误。陈传志、陈传仁、陈传儒并不是涉案土地的相邻人，也并非是使用权人。陈明气、陈明财、陈明兴自1973年就在涉案土地上建好房屋，并一直居住使用至今，富文四村民小组出具的《土地权属来源证明》也可以证明陈明气等三人对涉案土地具有合法使用权。陈传志、陈传仁、陈传儒在原审中称其祖辈原有一宗土地世代耕作，但并未提交充分证据证明该土地为涉案土地或与涉案土地相邻，故陈传志等三人与本案被诉的颁证行为没有法律上的利害关系，不具备原告主体资格。原审判决查明涉案土地上的砖瓦房东南向和南向均系空地，与地籍调查表上的记载相吻合，而陈传志等三人并未提供证据证明其对该空地拥有合法使用权，故原审判决认定陈传志等三人系涉案土地相邻人，于法无据。海口市政府已于2010年12月13日至2010年12月27日在富文村将涉案土地的调查情况张榜公布征询异议，张榜期间，陈传志等三人并未提出异议。因此，陈传志等三人提起本案诉讼的期限应当自2010年12月28日起计算，其至2013年5月20日才提起诉讼，明显超过起诉期限。二、原审判决适用法律错误。原审判决认为海口市政府地籍调查时未通知相邻人陈传志、陈传仁、陈传儒参与指界，违反了原国家土地管理局《城镇地籍调查规程》中关于“界址的认定必须由本宗地及相邻地使用者亲自到现场共同指界”的规定，而《城镇地籍调查规程》适用于我国城镇范围内国有土地的地籍调查及确权登记工作，本案涉案土地系富文村集体所有土地，故原审判决适用法律错误。三、陈明气、陈明财、陈明兴对涉案土地拥有使用权，海口市政府给三人颁发005829号土地证合法有效。从1973年至今，陈明气等三人一直居住使用涉案土地，这是客观事实，海口市政府经过地籍调查和权属审核，给陈明气等三人颁发005829号土地证，事实清楚，程序合法。综上，请求二审法院依法维护陈明气等三人的合法权益，作出公正裁判。
被上诉人陈传志、陈传仁、陈传儒共同辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应予以维持。二、陈明气、陈明财、陈明兴的上诉理由不能成立。1、陈传志、陈传仁、陈传儒与陈明气等三人一直就涉案土地存在纠纷，2010年8月15日，在海口市琼山区旧州镇人民调解委员会的调解下，双方达成调解协议。2013年，陈明气等三人还就涉案土地纠纷起诉至海口市琼山区人民法院，要求确认其对涉案土地拥有使用权。故陈明气等三人主张陈传志等三人不是涉案土地的相邻人，理由不能成立。2、海口市政府没有证据证明其对颁发土地证的具体内容张榜公布过，且张榜公布并不是作出具体行政行为，张榜公布时间不属于起诉期限的起算点。故陈明气等三人关于超过起诉期限的主张，理由不能成立。3、《城镇地籍调查规程》和《海南省农村宅基地确权登记发证工作技术细则》中均有关于通知相邻人参与指界的规定，这是确保产权清晰、没有争议的前提，也是土地发证的必经程序。故陈明气等三人认为不需经过相邻人指界的理由不能成立。4、海口市政府地籍调查时，未通知相邻人指界；未履行公告程序；诉讼期间未在法定期限内提交答辩状及作出具体行政行为时的证据，根据相关规定，应视为颁证行为没有证据、依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告海口市政府述称：一、原审判决未审视客观事实。陈明气等三人于上世纪70年代即在涉案土地上建有房屋，并一直居住使用至今，该事实有经济社和村委会等予以证实。鉴于是对原有房屋范围内的土地进行登记发证，房屋的围墙和四至都是明确固定的，发证土地面积并未超出房屋占地范围，不存在侵占他人土地之说。在本案实地勘查中，本案宗地面积和四至都是清晰的，不存在陈传志等三人所称的土地界址不清的问题。原审判决仅以未通知相邻人参与指界为由撤销土地证，而置陈明气等三人使用房屋至今40年的客观事实于不顾，人为增加了争议双方之间矛盾，有违案结事了的审判初衷。二、原审判决引用法律错误。原审判决引用原国家土地管理局《城镇地籍调查规程》中关于“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”的规定，而该规程仅为规范性文件。《土地登记规则》中关于土地登记的程序并无界址认定的法定程序，故是否需要指界属于土地管理部门自由裁量的范畴，指界并非法定程序。三、原审判决未兼顾社会效果。陈传志等三人并未提供对涉案土地享有合法权利的凭证及事实材料，而旧州村委会及富文四经济社均已证明陈明气等三人于上世纪70年代即开始使用涉案土地，并已建有房屋，海口市政府据此给陈明气等三人颁证，即使程序存在瑕疵，也无法改变土地使用的客观现实，法院仅因瑕疵问题作出撤销的判决，不利社会的和谐稳定。四、原审判决对滥用原告主体资格和诉讼权利的行为起到推波助澜的作用。根据原审中的有关证据，陈传志等三人与陈明气等三人达成协议的土地并非本案争议地，陈传志等三人主张涉案土地为其祖宗地，缺乏事实根据和法律依据。现无任何证据证明陈传志等三人曾占有使用过涉案土地，其与本案颁证行为不存在利害关系，其提起本案诉讼应属滥用诉讼权利的行为，应裁定驳回其起诉。综上，请求二审法院查明事实依法改判。
二审中，上诉人陈明气等三人和被上诉人陈传志等三人对原判认定的“琼山区旧州镇人民调解委员会对涉案宗地西北向的宅基地进行协调”的事实提出异议，陈明气等三人认为进行协调的土地与本案涉案土地不是同一块地，陈传志等三人认为进行协调的土地包括涉案土地在内。经现场勘验，结合《调解协议书》等材料，涉案土地与旧州镇人民调解委员会协调的土地并不是同一块地，而只是相邻的两块地，原判决对该事实的表述并无不当。海口市政府对原判决认定“涉案土地东南向系空地，其上堆有陈传志等三人拟用于建房的石头”的事实提出异议，其认为该表述不准确，没有说明陈传志等三人与涉案土地的关系以及拟建房的石头紧邻涉案土地。本院认为，原判决只是表述方式不同而已，对事实的认定并无不当。关于陈传志等三人认为原判决遗漏海口市政府没有进行公告的事实问题，本院认为，原判决因海口市政府逾期举证对其提供的所有证据均未予确认，故未认定海口市政府有无公告的事实。
二审查明：陈明气等三人从上世纪70年代起即开始使用涉案土地，并在地上建房居住至今。二审查明的其他事实和原判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、关于陈传志、陈传仁、陈传儒原告主体资格和起诉期限的问题。经现场勘验，涉案土地的东南向和南向分别有陈传志等三人拟建房用的石头和陈传仁种植的林木，且双方对于相邻的土地一直存有纠纷，陈传志等三人作为涉案土地的相邻人，与本案颁证行为存在法律上的利害关系，应当具有原告主体资格。陈传志、陈传仁、陈传儒虽在2012年即知道了005829号土地证的颁证行为，但海口市政府并未举证证明其已知道或应当知道诉权或起诉期限的日期，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，陈传志、陈传仁、陈传儒于2013年5月20日提起本案诉讼，并未超过两年的起诉期限。
二、关于海口市政府颁证行为是否合法的问题。根据本案已经查明的事实，陈明气等三人从上世纪70年代起即在涉案土地上建房居住使用，海口市政府给该三人颁证的土地即为所建房屋占用的土地，颁证面积并未超出房屋现在占用土地的面积。海口市政府颁证时虽未通知陈传志等三人参与指界，但并未侵犯其合法权益，故颁证结果并无不当。陈传志等三人仅以祖宗地为由主张其对涉案土地拥有使用权，并以此要求撤销005829号土地证，没有事实和法律依据，本院不予支持，对其诉讼请求应予驳回。
综上，陈明气、陈明财、陈明兴的上诉请求和理由成立。原审判决认定事实不清，导致判决结果错误。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销海南省海口市中级人民法院（2013）海中法行初字第33号行政判决；
二、驳回陈传志、陈传仁、陈传儒的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元共计100元，由陈传志、陈传仁、陈传儒共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
代理审判员 赵敬义
代理审判员 李 贝
二〇一三年十二月十六日
书 记 员 黄胜敏
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行
<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。