广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第302号
上诉人（原审原告）：吕其斌，男，住广东省高州市。
委托代理人：吕江，男，住广东省茂名市。
委托代理人：谢民，男，住广东省茂名市。
被上诉人（原审被告）：高州市人民政府。住所地：广东省高州市中山路**号。
法定代表人：李德，市长。
委托代理人：温其生，高州市国土资源局干部。
委托代理人：杨亚能，广东成就律师事务所律师。
原审第三人：杨均泽，男，住广东省高州市。
上诉人吕其斌因诉被上诉人高州市人民政府土地登记行政纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2013）茂中法行初字第62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：高州市人民政府是法定颁发土地使用证的行政机关，依法享有颁发土地使用证的法定职权。本案中，原告虽然在1992年5月23日就已取得涉案土地使用权的建设用地许可证，但该建设用地经高州县贯彻省委六号文领导小组办公室（下称高州县六号办）审查，认为原告不符合用地条件而被收回，之后再安排给第三人杨均泽使用，据此原告对涉案土地已不再享有使用权。被告根据高州县六号办将涉案土地安排给杨均泽的意见，经地籍调查和逐级审批等程序后，向第三人颁发高府国用（95）第0024588号《国有土地使用证》的行为，事实清楚，程序合法，且符合法律法规的规定，是合法的具体行政行为，应当予以支持。原告辩称，高州县六号办不是土地权属部门，其无权决定涉案土地的使用权属。经审查，虽然高州县六号办不是管理土地的行政机关，但其是在特定历史时期为了贯彻“省委六号文”而临时组织的机构，主要负责审查和处理干部建私房的用地问题，其在那个特殊时期作出的私人用地意见，可以直接作为国土部门颁发土地使用权证书的依据。故高州市人民政府根据高州县六号办的意见向第三人核发国有土地使用证的行为，并无不当。原告又称，第三人杨均泽不是高州镇东郊居委会的居民，涉案土地也不是该居委会安排给其使用的，故其不具有享有涉案土地使用权的资格。经审查，被告向第三人核发国有土地使用证的土地权属来源主要是依据高州县六号办将涉案土地安排给第三人使用的意见，第三人是否属高州镇东郊居委会的居民及涉案土地是否由高州镇东郊居委会分配安排，不是土地权属取得的必经程序，故原告以上述理由主张撤销被告核发高府国用（95）第0024588号《国有土地使用证》的行为理据不足，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）项的规定，判决：驳回原告吕其斌的诉讼请求。
吕其斌不服一审判决，向本院提起上诉称：1、原审第三人杨均泽的地籍档案中本人书写的退地申请系伪造，高州县六号办的审查意见也是无效的。杨均泽的《高州县城镇私人建房收回双证后重新申请表》在高州县六号办档案中查无存档，是非正常程序得来的，不能代表高州县六号办的真正意见。本案没有证据证明被上诉人高州市人民政府于1994年收回了本人的建设用地，本人证件遗失补办时国土、规划部门都对本人的用地、报建资料予以确认，并补办了国有土地使用证。一审法院认为1994年高州县六号办审查收回了本人的建设用地属于认定事实错误。2、一审法院认定杨均泽在1995年8月13日领到规划许可证系认定事实错误。涉案土地至今仍是空地，但杨均泽的《地籍调查表》显示有五层建筑，明显国土部门在地籍调查中作假。综上，一审判决错误，请求二审法院撤销原判，依法改判。
被上诉人高州市人民政府答辩称：1、本府发证给原审第三人杨均泽具有事实依据。涉案土地经高州县六号办审查收回后，安排给杨均泽建房使用，上诉人不再对涉案土地享有使用权。高州县六号办是为了贯彻“省委六号文”在特定历史时期成立的临时机构，主要负责审查和处理干部建私房的用地问题，其意见可以直接作为国土部门颁发土地使用权证书的依据。本府向杨均泽核发国有土地使用证主要是依据高州县六号办的意见，杨均泽是否属于高州镇东郊居委会的居民以及涉案土地是否由高州镇东郊居委会安排，并非土地权属取得的必经程序。2、高州县人民政府办公室于1992年4月9日作出的《关于委托办理在清理城镇干部建私房中收回“双证”遗留问题的意见》规定：“对过去经批准由单位统一征用安排给干部职工建私房或个人经批准征用而未建房（含半截止工程）的土地，凡经县六号办审查，属不符合建房条件要退出的，或者虽符合建房条件，但需压缩用地面积而调整和自愿全部退出土地的，以及用上述土地新安排无房、住房困难户建房的，一律委托县国土局按县六号办意见办理具体手续。对准予建房的，由县国土局核发建设用地许可证。”高州市国土局根据高州县六号办于1994年9月2日在杨均泽的《高州县城镇私人建房收回双证后重新申请表》作出的审核意见，办理涉案土地的使用手续给杨均泽，其办证程序是合法的。综上，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人杨均泽未参加二审庭审，亦未提出书面答辩意见。
本院经审理查明：涉案土地位于高州市高州城沙河一区30号，其四至为：东至庞国强住宅靠墙，南至0.6米小巷，西至王桂英住宅1米小巷，北至7米道路边；面积52平方米；地上并无任何建筑和附着物，仍属一块空地。
涉案土地被征用前属于沙河洞旧砖厂基地。1988年8月12日，高州县国土局经县政府批准，同意高州镇东郊居委会征用沙河洞砖厂2345平方米的基地作为建房用地，涉案土地在被征用的土地范围内。1988年8月22日，高州镇东郊居委会经上诉人吕其斌申请，同意在已征用的土地范围内安排64平方米土地给吕其斌作建房用地。1992年4月3日，吕其斌提交了《高州县城镇私人建房收回双证后重新申请表》，高州县六号办在该表的处理土地遗留问题鉴定小组意见栏中，签署意见同意安排52平方米土地给吕其斌建设住宅。1992年5月23日，高州县国土局向高州镇东郊居委会作出《关于高州镇东郊居民委员会处理建房用地遗留问题的复函》，该复函内容为：“一九九二年四月八日《关于要求续建沙河洞基地住宅的报告》收悉。根据县人民政府办公室《关于委托办理在清理城镇干部建私房中收回“双证”遗留问题的意见》和县六号办高六函（1992）041号文精神，同意吕其斌、李颜华等四十户续用高国征字（1988）105号文中2345平方米土地建连壁式住宅，必须按县六号办核定的建房户名单及用地面积并按规划图要求进行建设，不得擅自转让或改变，工程竣工三十天内须向国土部门申报领取《国有土地使用证》。”同日，高州县国土局向吕其斌颁发涉案土地的茂许证高字（一九九二）884号《建设用地许可证》，该证登记的土地使用面积为52平方米，现该证的原件存放在杨均泽发证的档案资料里。
1995年10月4日，高州市国土局向原审第三人杨均泽颁发了高国（95）证字第600号《建设用地许可证》，该证记载的内容为：土地使用者为杨均泽；用地地点为高州沙河洞；批准面积为52平方米；属新建或拆建为六号办审核从吕其斌变更来；建设项目为住宅；用地界至为东至庞国强住宅连壁，南至壹米宽巷边，西至王桂英住宅壹米巷边，北至柒米宽路边。1995年11月9日，杨均泽向高州市国土局提出涉案土地登记申请。在《土地登记申请书》中，土地权属来源注明“征用”，批准文号注明“高国（95）证字第600号”；在《地籍调查表》中显示，其中建筑面积为260平方米，建筑层次为5层，建筑结构为砼，该表的土地调查员意见栏里填写了“界址清楚，无争议，可以登记”的字样。1995年11月15日，高州市国土局在《土地登记审批表》的土地管理机关审核意见栏里作出“可登记使用国有土地伍拾弍平方米用于住宅”的意见，根据该意见，高州市人民政府在该表的县级以上人民政府审批意见栏里最后批示“准予登记发证”的意见，并加盖了高州市人民政府土地登记专用章。同日，高州市人民政府向杨均泽颁发高府国用（95）第0024588号《国有土地使用证》，该证记载：土地使用权人为杨均泽；坐落地点位于现高州市高州城沙河一区30号（高城沙河垌）；土地用途为住宅；土地使用面积为52平方米；四至为东至自墙与庞国强屋并墙，南至自墙外巷宽0.6米，西至自墙外巷宽1米，北至自墙外路；发证机关为高州市人民政府；发证日期为1995年11月15日。
2010年4月6日，吕其斌以其原持有的茂许证高字（一九九二）884号《建设用地许可证》的原件已遗失为由，重新向高州市国土资源局申请补发。2010年5月21日，高州市国土资源局经对该申请审核同意后向吕其斌补发了高州市（2010）高国土资字第122号《建设用地批准书》。2010年6月3日，吕其斌持已领取的高州市（2010）高国土资字第122号《建设用地批准书》向国土部门申请国有土地使用权登记，经高州市国土资源局审查和进行地籍调查后，于2010年6月7日向吕其斌颁发了高府国用（2010）第0672号《国有土地使用证》。2012年4月18日，杨均泽已取得的高府国用（95）第0024588号《国有土地使用证》项下的土地使用权因经济纠纷问题被法院依法拍卖，由赖星艺竞拍取得。2012年5月8日，高州市人民法院作出（2011）高法执字第381－3号《执行裁定书》，裁定赖星艺竞得涉案土地，可办理相关产权过户登记手续。2012年6月，赖星艺在准备办理涉案土地使用权过户手续时，发现涉案土地还另以吕其斌的名字核发了高府国用（2010）第0672号《国有土地使用证》，该地明显存在一地两证的情形。高州市国土资源局因涉案土地存在两证的问题进行了核查，经审查后认为，吕其斌原持有涉案土地的使用权已变更给杨均泽，其不再享有该地的使用权，遂于2013年1月9日作出高国土资处字（2013）1号《关于注销高府国用（2010）第0672号土地登记的处理决定》，注销了吕其斌持有的高府国用（2010）第0672号《国有土地使用证》。吕其斌不服该处理决定，向茂名市国土资源局申请行政复议。茂名市国土资源局经复议后于2013年4月17日作出茂国土资行复字（2013）2号《行政复议决定书》，以事实不清、程序违法为由，撤销了高州市国土资源局作出的高国土资处字（2013）1号《关于注销高府国用（2010）第0672号土地登记的处理决定》。2013年9月，高州市国土资源局再次重启拟撤销吕其斌持有的建设用地批准书和国有土地使用证的程序，并向吕其斌送达了《拟撤证听证告知书》。2013年11月4日，吕其斌以高州市人民政府向杨均泽颁发国有土地使用证的行为已侵犯其土地使用权的合法权益为由，向原审法院提起行政诉讼，请求：1、依法确认高州市人民政府将使用权属吕其斌的土地核发高府国用（95）第0024588号《国有土地使用证》给杨均泽的具体行政行为违法，并撤销该土地登记和吊销杨均泽的土地证书；2、由高州市人民政府及杨均泽承担本案一切诉讼费用。
本院另查明，高州县六号办是上世纪九十年代初高州县人民政府为了清理和审查全县干部职工私人建房用地的问题，而由高州市纪委牵头组建的临时机构。
本院再查明，为证明被诉发证行为的合法性，高州市人民政府提交了吕其斌的“退地申请书”，该申请书称吕其斌因目前经济困难无法建私房，愿意将土地退给政府，但建议安排给杨均泽建私房。该申请书中落款日期为1995年8月25日，其中，1995年被涂改为1994年。在一审过程中，高州市人民政府明确承认，经鉴定，该申请书中的“吕其斌”签名并非吕其斌本人所签。高州市人民政府另提供了杨均泽的《高州县城镇私人建房收回双证后重新申请表》，该表显示，杨均泽的工作单位是江南玉雕厂，职务为厂长，单位审查意见中盖有高州市江南玉雕厂的印章，现在住房情况一栏显示自有房12平方米；在个人申请和单位审查意见栏中，落款日期中的1995年均被涂改为1994年；在该表的处理土地遗留问题鉴定小组意见栏里，有高州县六号办的意见：“吕其斌建私房用地是高国征字（1988）105号文安排的，经审核，该户不符合建私房条件，经研究决定由政府收回重新安排给杨均泽建私房，因该户属城镇户口、无房户，同意安排建私房用地52平方米建连壁式住宅，但要服从城建规划，请有关部门办理用地及报建手续。”1995年9月22日，高州市国土局依据高州县六号办的批示意见，在杨均泽的《建设用地呈批表》里作出了“同意按六号办的意见办理用地变更手续”的意见。另，一审过程中，原审法院进行了现场勘验，确认现场为一片空地，地上无附着物。
本院认为：对于涉案土地，高州县国土局于1992年5月23日作出《关于高州镇东郊居民委员会处理建房用地遗留问题的复函》，已经同意上诉人吕其斌使用。同日，上诉人领取了高州县国土局颁发的茂许证高字（一九九二）884号《建设用地许可证》。以上事实表明，上诉人已经依法取得了涉案土地的使用权。
被上诉人高州市人民政府主张，其是依据高州县六号办有关“吕其斌不符合建私房条件，涉案土地由政府收回重新安排给杨均泽建私房”的意见，在高州市国土局向杨均泽颁发高国（95）证字第600号《建设用地许可证》后，向杨均泽颁发涉案国有土地使用证的。但是，其一，被上诉人提交的“退地申请书”中，经鉴定“吕其斌”的签名并非上诉人本人所签，表明上诉人没有提出过退地申请，也没有建议将涉案土地安排给杨均泽使用。其二，杨均泽的《高州县城镇私人建房收回双证后重新申请表》中显示其有自有房12平方米，根据被上诉人所述当时的政策，1994年成立高州县六号办后，只要是有房户就不可以再申请划拨建房用地，被上诉人对杨均泽在自有房12平方米的情况下为何仍能获得涉案土地的批准使用无法作出合理说明；另，根据当时的政策，《高州县城镇私人建房收回双证后重新申请表》的单位审查意见一栏究竟应当由征地单位盖章还是应当由申请人工作单位盖章，被上诉人并没有提供相关依据和证据，也即对上诉人提出的杨均泽的《高州县城镇私人建房收回双证后重新申请表》中盖章单位应当是征地单位高州镇东郊居委会而不是江南玉雕厂的主张，被上诉人无法提出反驳证据；再者，杨均泽的《高州县城镇私人建房收回双证后重新申请表》中个人申请和单位审查意见栏的落款日期均被涂改过，被上诉人亦未能作出合理说明。其三，涉案土地至今仍为空地，没有进行过建设，而被上诉人提供的杨均泽的涉案土地地籍调查表中，却登记了涉案土地上有建筑面积为260平方米、建筑层次为5层、建筑结构为砼的相关建筑的内容，明显与事实不符。
《土地登记规则》（1989年11月18日实施）第三十七条规定：“土地管理部门根据土地使用者、所有者、及他项权利拥有者申请变更土地登记的申请书经地籍调查、审核，符合变更土地登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或更改土地证书，地籍图、土地归户册（土地归户卡组装）作相应的更改。”被上诉人作为土地登记行政机关，应当对土地登记申请人提供的权属证明文件依法作认真负责的核查，才能作出登记行为。本案被上诉人对杨均泽的《高州县城镇私人建房收回双证后重新申请表》以及上诉人的所谓“退地申请书”等权属证明文件未尽到审慎核查的义务，对杨均泽进行的涉案土地地籍调查与事实不符，因此，被上诉人作出为杨均泽颁发涉案国有土地使用证的行为属于事实不清，证据不足，依法应予撤销。但是，鉴于涉案土地已经由高州市人民法院依法拍卖，案外人赖星艺已经公开竞买取得了涉案土地使用权，而杨均泽领取的高府国用（95）第0024588号《国有土地使用证》亦因高州市人民法院的执行裁定而应予注销，判决撤销上述发证行为已无实际意义，为保护赖星艺的合法权益，维护法律关系的稳定，本案应当判决确认被上诉人为杨均泽颁发高府国用（95）第0024588号《国有土地使用证》的行为违法。原审判决驳回上诉人的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。
综上，上诉人吕其斌关于被诉发证行为违法的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销茂名市中级人民法院（2013）茂中法行初字第62号行政判决；
二、确认被上诉人高州市人民政府颁发高府国用（95）第0024588号《国有土地使用证》的行为违法。
本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人高州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 李穗珍
二〇一四年六月十八日
书 记 员 李 捷