安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宜行终字第00065号
上诉人（一审原告）：嵇三敢，男，1963年4月11日出生，汉族。
上诉人（一审原告）：吴强，男，1972年11月1日出生，汉族。
上诉人（一审原告）：洪跃进，男，1958年9月5日出生，汉族。
上诉人（一审原告）：张七巧，男，1951年8月6日出生，汉族。
上诉人（一审原告）：李文梅，女，1949年12月18日出生，汉族。
上诉人（一审原告）：余桂香，女，1967年8月24日出生，汉族。
以上六上诉人共同的委托代理人：李宏剑，北京市振邦律师事务所律师。
上诉人（一审被告）：安庆市大观区防汛抗旱指挥部，住所地安庆市十狮路与集贤北路交叉处西侧道路路西。
法定代表人：王爱武，该指挥部指挥长。
委托代理人：龚少平，该指挥部副指挥长。
委托代理人：钱立刚，安徽长江人律师事务所律师。
嵇三敢、吴强、洪跃进、张七巧、李文梅、余桂香（以下简称嵇三敢等六人）诉安庆市大观区防汛抗旱指挥部（以下简称大观区防汛指挥部）防洪行政强制一案，嵇三敢等六人、大观区防汛指挥部不服望江县人民法院（2014）望行初字第00003号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年9月4日受理后，依法组成合议庭，于2014年10月9日公开开庭审理了本案。上诉人嵇三敢、张七巧，以及嵇三敢等六人的委托代理人李宏剑，上诉人大观区防汛指挥部的委托代理人龚少平、钱立刚，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
嵇三敢等六人在一审起诉称：2013年4月，安庆市大观区人民政府（以下简称大观区政府）发布房屋征收决定公告。该公告称，为了治理德宽路特大级地质灾害点，对德宽路地质灾害点治理区域，包括三官塘棚户区和市人防部分宿舍等范围内的房屋、构筑物及附属物进行征收。嵇三敢等六人的房屋在此征收范围内。嵇三敢等六人认为该征收决定违法，已向安庆市中级人民法院提起了行政诉讼。2013年7月24日，大观区政府在没有履行任何法定程序的情况下，将嵇三敢等六人的房屋暴力违法拆除，房屋内的财物基本被砸损在废墟中，故起诉至法院，要求确认大观区政府、大观区防汛指挥部拆除嵇三敢等六人房屋的行为违法，确认在拆除嵇三敢等六人房屋时造成其他财产损失的行为违法，责令大观区政府、大观区防汛指挥部对嵇三敢等六人的房屋恢复原状。
一审法院经审理查明：2013年4月，大观区政府发布房屋征收决定公告，该公告称，为了治理德宽路特大级地质灾害点，对德宽路地质灾害点治理区域，包括三官塘棚户区和市人防部分宿舍等范围内的房屋、构筑物及附属物进行征收。嵇三敢等六人的房屋在此征收范围内。2013年7月上旬，安庆市防汛抗旱指挥部发电要求做好防汛工作。2013年7月20日，大观区防汛指挥部发布观防指（2013）17号《关于德宽路地质灾害点治理区域住户立即搬迁的公告》，责令安庆市德宽路地质灾害点的住户于2013年7月22日24时前全部搬迁转移至安全地带。公告发布后，大观区防汛指挥部进行了公示。2013年7月24日，大观区防汛指挥部组织人员以征用的名义将嵇三敢等六人的房屋强制拆除，当时天气状况良好。
一审法院认为：大观区防汛指挥部是依法成立的组织，能独立实施行政行为，并承担相应的法律责任，其是否能作为征用的主体，只是涉及其是否超越职权，并不能因此认为所诉行政行为不是该机构所实施。嵇三敢等六人提出大观区防汛指挥部依安庆市大观区委、区政府办公室的通知成立并非依法成立。因安庆市大观区委、区政府办公室是执行区委、区政府的决定，代表区委、区政府发出调整大观区防汛指挥部成员的通知，并非成立该机构的通知，不能以此认为大观区防汛指挥部不是依法成立。大观区防汛指挥部在实施征用时的天气状况良好，不存在应立即实施征用的情形，且在实施征用时未按《安徽省突发事件应对条例》的规定向嵇三敢等六人签发《应急处置征用通知书》，亦未做好财产的登记造册工作，其程序违法。嵇三敢等六人要求对其被拆除的房屋恢复原状，已无实际可能，故不能支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第五十六条第（四）项之规定，作出判决：一、确认大观区防汛指挥部于2013年7月24日拆除嵇三敢、吴强、洪跃进、张七巧、李文梅、余桂香房屋的征用行为违法。二、驳回嵇三敢、吴强、洪跃进、张七巧、李文梅、余桂香的其他诉讼请求。本案受理费50元，由大观区防汛指挥部负担。
嵇三敢等六人上诉称：一、嵇三敢等六人的房屋被拆除不是违法征用行为。1、征用的主体不适格。征用的主体只能是大观区政府。2、征用的目的和前提不合法。《安徽省突发事件应对条例》第三十条规定，征用的目的是应对突发事件。结合到本案，如果要征用，只能是抢险救灾，这同时确定一审原告是灾民的身份，可事实上并非如此。首先，大观区防汛指挥部提供的证据不能证明一审原告的房屋属于特大地质灾害隐患点之内，因为没有该勘查报告的主体资质。其次，房屋作为不动产可作为征用的对象，但一审原告房屋内的衣物等不可能是需要征用的对象。另一审原告作为灾民，是被救助的对象，但大观区防汛指挥部实施所谓征用行为后，从未主动救助一审原告。再次，证据资料显示天气状况恶劣的时间是2013年7月5日至15日，但其实施征用的时间却是2013年7月24日，当时天气状况良好，不可能发生地质灾害。3、征用的程序违法。大观区政府实施征用时未按《安徽省突发事件应对条例》的规定，签发《应急处置征用通知书》，事后也未补发，未做必要的财产登记造册工作，未依法返还和合理补偿。二、一审原告的房屋是在征收房屋过程中被违法强拆，承担责任的主体应当是大观区政府。综上，请求撤销一审判决，作出公正判决。
大观区防汛指挥部上诉称：一、大观区防汛指挥部拆除一审原告房屋的行为，属于防洪行政强制行为。安庆市德宽路地质灾害点区域属于特大型地质灾害隐患点。2013年7月，因时值主汛期，同时也是台风、强对流天气、地质灾害易发频发时期。为确保位于该地质灾害点的人身、财产安全，大观区防汛指挥部发布搬迁公告，召集一审原告开会，传达了文件精神，送达了公告，进行广泛宣传。后大观区防汛指挥部根据该区域的地质隐患及恶劣天气情况，果断采取应急措施。该行为符合《地质灾害防治条例》、《突发事件应对法》的规定。二、一审法院认定事实错误。实施强制行为的当时气象资料显示，天气情况恶劣，强降雨、强台风相继而至，加上进入主汛期，各种诱发地质自然灾害发生的因素显著增多。一审法院根据征用当日的气象资料，认定大观区防汛指挥部在实施征用时的天气状况良好，不存在应立即实施征用的情形，显然忽视了前期连续恶劣天气引发地质灾害的复杂性、潜在性、隐蔽性、急待转移的紧迫性。三、一审法院认定事实不具有客观性。进行财产登记造册工作要建立在一审原告自愿、配合的前提上。从2013年4月至2013年7月24日，一审原告一直未与大观区政府达成补偿协议，对征收决定的合法性存在质疑，更谈不上配合和协作了。其次，大观区防汛指挥部严格履行法定程序。由于情况紧急，加上其他住户搬迁过程中的破坏性，大观区防汛指挥部果断采取了强制征用措施，并同意在征用过程中造成财产损失的，依法给予补偿。综上，一审法院审理存在瑕疵，请求二审法院作出公正的判决。
大观区防汛指挥部向一审法院提举的证据材料为：
一、中共大观区委办公室观办（2013）41号《关于调整大观区防汛抗旱指挥部成员的通知》复印件一份，证明大观区防汛指挥部依法成立。
二、安庆市中级人民法院（2013）宜行初字第00011号行政判决书复印件一份，证明房屋征收案已经安庆市中级人民法院审理并作出了判决。
三、安庆市大观区德宽路中段滑坡勘查报告复印件一份，证明嵇三敢等六人房屋所处地属特大型地质灾害隐患点。
四、重要天气信息专报（2013）第11期和第12期复印件各一份，证明事件发生时的天气状况十分恶劣。
五、安庆市发电文件七份，证明安庆市防汛抗旱指挥部要求做好防汛应急工作。
六、大观区防汛指挥部观防指（2013）17号《关于德宽路地质灾害点治理区域住户立即搬迁的公告》一份，证明大观区防汛指挥部于2013年7月20日已发布了公告，责成该区域内所有住户于2013年7月22日24时前全部搬迁转移至安全地带。
七、照片复印件七张，证明大观区防汛指挥部已召集住户开会，传达了文件精神，送达了公告，并在该区域内进行了广泛宣传。
大观区防汛指挥部提供了其作出具体行政行为所依据的法律规定：《地质灾害防治条例》、《突发事件应对法》。
嵇三敢等六人向一审法院提供的证据材料为：
一、安庆市公安局北正街派出所《关于嵇三敢同志信访事项的答复意见》一份，证明实施征用的主体中没有大观区防汛指挥部。
二、强拆现场录音部分时段文字描述一份，证明被诉具体行政行为的存在。
三、照片八张，证明被诉具体行政行为的存在。
四、气象实况资料专用证明书一份，证明在征用期间没有紧急情况，征用的前提条件不存在。
上述证据均已随卷移送本院。二审开庭审理中，双方当事人的质证意见同一审质证意见。
二审开庭审理中，嵇三敢等六人提交了一份2014年7月15日从安庆市人大常委会办公室取得的2014年3月18日安庆市大观区人大常委会办公室《关于嵇三敢等五位群众来信办理情况的报告》（观人办（2014）5号）复印件，证明实施强制拆除行为的主体是大观区政府。
大观区防汛指挥部经质证认为，该份材料系复印件，且是在法定举证期限后提供的，不是新证据。
本院认为，嵇三敢等六人在二审提交的这份文件，不能达到其证明目的，不予采纳。
经审查，一审法院对相关证据的认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。
本案争议的焦点是：1、大观区防汛指挥部强制拆除嵇三敢等六人房屋及造成其他财产损失的行为是否合法；2、嵇三敢等六人要求恢复原状的诉求能否成立。
本院认为：根据《中华人民共和国防洪法》第三十九条第三款规定，有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作。因此大观区防汛指挥部作为依法成立的组织，能独立以自己的名义对外行使行政职权并承担法律责任。《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定，有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。《安徽省突发事件应对条例》第三十条规定，县级以上人民政府为应对突发事件需要依法征用公民、法人和其他组织财产的，应当向被征用的单位或者个人签发《应急处置征用通知书》，并做好登记造册工作。情况特别紧急时，可以先行征用，事后补办手续。被征用的财产在使用完毕后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当参照征用时的价值给予补偿。本案中，2013年7月20日，大观区防汛指挥部因当时强降雨台风等强对流天气频发，从公共安全考虑，责令德宽路地质灾害点治理区域内所有住户于2013年7月22日24时前全部搬迁转移至安全地带。2013年7月24日，大观区防汛指挥部强制拆除了嵇三敢等六人的房屋。大观区防汛指挥部在强制拆除嵇三敢等六人的房屋前，未根据以上规定，签发《应急处置征用通知书》，未做登记造册工作，事后也没有补办手续，没有主动与嵇三敢等六人协商补偿事宜，程序违法。大观区防汛指挥部提供的证据也不能证明其当时实施强制拆除房屋行为是必须采取的应急措施，因此大观区防汛指挥部上诉认为其强制拆除房屋行为符合法律规定的上诉理由不能成立。因嵇三敢等六人的房屋已被拆除，且该房屋属于大观区政府征收范围内，故嵇三敢等六人要求将房屋恢复原状的诉求无法履行，不能成立。大观区防汛指挥部在本案审理中同意对嵇三敢等六人的房屋及其他财产损失给予相应的补偿，双方可就补偿事宜进行协商。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人安庆市大观区防汛抗旱指挥部负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐珂可
审 判 员 张建平
代理审判员 汪雨情
二〇一四年十月二十一日
书 记 员 刘萌乔
附相关法律条文：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。