河南省郸城县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郸行初字第47号
原告：鹿邑县张店镇刘庄行政村刘庄村民组（简称刘庄村民组）。
负责人：尚应华职务组长。
委托代理人：张剑，河南梓晅律师事务所律师。
被告：鹿邑县人民政府。
法定代表人：朱良才职务：县长。
委托代理人：尚守运，鹿邑县法律援助中心律师。
第三人：鹿邑县张店镇刘庄行政村杜楼西村民组（简称杜楼西村民组）。
负责人：杜树岭职务组长。
委托代理人：李翠兰，女，1944年12月9日出生，汉族，住鹿邑县张店镇刘庄行政村杜楼村。
原告刘庄村民组不服鹿邑县人民政府2012年3月3日作出的鹿政土（2012）28号《关于张店镇刘庄村民组与杜楼西村民组土地权属纠纷的处理决定》（简称鹿邑县人民政府《处理决定》），向周口市中级人民法院提起行政诉讼。周口市中级人民法院于2013年3月20日作出（2013）周行辖字第12号行政裁定书，裁定本案移交鹿邑县人民法院审理。鹿邑县人民法院认为不便行使管辖权，报请周口市中级人民法院指定管辖。周口市中级人民法院于2013年6月18日作出（2013）周行辖字第28号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院2014年4月9日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月25日公开开庭审理了本案。原告刘庄村民组负责人尚应华及其委托代理人张剑、被告鹿邑县人民政府的委托代理人尚守运、第三人杜楼西村民组的委托代理人李翠兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
鹿邑县人民政府《处理决定》的主要内容是：申请人：刘庄村民组。被申请人：杜楼西村民组。申请人刘庄村民组与被申请人杜楼西村民组土地权属争议纠纷一案，政府依法受理并调查落实，现已审查终结。申请人称：申请人在刘庄村东头去行政村面粉站柏油路西侧有南北35米、东西2.33米土地一宗，一直由申请人的村民尚应忠管理使用，并由尚应忠栽树，申请将本案土地所有权确定给申请人所有。被申请人称：本案争执地属于杜楼西村民组所有，并于1980年分给杜明振，一直由杜楼西村民组村民杜明振家栽树管理使用，纠纷是在2007年尚应忠想建房往东垫土才发生的，请将土地所有权确定给被申请人所有。经查，争执地位于张店镇刘庄行政村刘庄自然村东头，南邻张店公路，北邻刘庄村委会门前路，西邻尚应忠家老坟地，东邻杜楼村西南北柏油路。该宗土地系1969年大队规划南北路时，杜楼西队剩余的土地（南北长31米，东西宽2.33米，计72.23平方米）。联产承包以前由原杜楼生产队管理使用，1980年后一直由杜明振家管理使用，其栽树及更新树木没有人提任何异议。2007年因尚应忠往东垫土，杜明振阻止，双方引起争议，继而引发本案当事人之间的纠纷。根据上述查明的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》之规定，现决定如下：将杜楼村西南北柏油路西（以柏油路面西边沿西1米为界点），东西宽2.33米，南北长31米，计72.23平方米的土地所有权确定给杜楼西村民组所有。
原告刘庄村民组诉称：一、被诉具体行政行为将本案争执的土地所有权确定归杜楼西村民组所有，没有合法有效的证据加以证明，系认定事实错误。本案争执地位于鹿邑县张店镇刘庄行政村刘庄自然村东头，南邻通往张店的东西柏油路，北邻刘庄村委会门前路，西邻刘庄村民组村民尚应忠家老坟地，东邻杜楼西组土地。该宗土地系张店乡刘庄行政村刘庄村民组所有，1969年以前刘庄村民组和杜楼西村民组东西相邻，1969年刘庄大队（现为“行政村”）为了方便生产，统一规划南北路时，以刘庄村民组和杜楼西村民组的土地界线为中线向东西两侧扩展，两个村民组各兑现出南北路占地的一半，从而形成现在的南北路，一直由刘庄村民组和杜楼西村民组、村委会以及其他公众通行。这条路自然也就成了刘庄村民组和杜楼西村民组的土地界线。1980年国家实行家庭联产承包责任制时，将本案争执地（包括争执地以西的部分）分给了刘庄村民组村民尚应忠家耕种管理，并由尚应忠栽上树木，同时还有尚应忠家的老坟，而被告不顾上述历史形成的事实和现在的实际情况，强行违法将本属于原告所有的集体土地确定归杜楼西村民组所有，认定事实错误，侵犯了原告的集体土地所有权。二、被诉具体行政行为的作出没有明确适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》的具体条款，系被诉具体行政行为的作出没有法律依据。在被诉的鹿政土（2012）28号文件中，被告适用的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，是被告享有法定职权的依据，并不是处理决定的实体依据。在实体法适用上，被告虽然引用了《确定土地所有权和使用权的若干规定》，但是却没有引用具体的哪一条或者哪一款。因此，被诉具体行政行为的作出没有法律依据。三、被诉具体行政行为的作出程序严重违法。2010年6月2日，原告申请被告处理与杜楼西村民组的土地权属争议纠纷，被告于2010年12月10日作出鹿政土（2010）56号土地管理文件，尚应忠不服该文件，提起诉讼，鹿邑县人民法院经审理后，于2011年5月31日作出（2011）鹿行初字第6号行政判决，撤消了鹿政土（2010）56号土地管理文件，但判决并没有判令被告对原告与杜楼西村民组的纠纷重新作出处理决定，可是被告在原告没有重新申请以及该案也不是被告依职权作出的情况之下，却暗箱操作，擅自作出被诉具体行政行为，系典型的乱作为。因此，该案被诉具体行政行为的作出没有相关的启动程序依据，系程序违法。除了被告作出被诉具体行政行为没有启动依据外，被告在作出被诉具体行政行为的过程中，也没有按照《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十一条（申请）、第十三条（受理）、第十四条（调查）、第十六条（回避）、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条（核实证据和举证责任）、第二十三条（调解）等规定的法定程序处理和作出被诉具体行政行为，因此被诉具体行政行为程序严重违法，影响了实体的客观公正。综上，被诉具体行政行为认定事实错误，没有法律依据，程序严重违法，侵犯了原告的集体土地所有权，为维护原告的合法权益，特具状起诉，请依法判决撤销被告作出的处理决定，并由被告承担本案全部诉讼费用。
被告鹿邑县人民政府辩称：一、被诉处理决定认定事实清楚，证据确凿充分。本案争执地位于张店镇刘庄行政村刘庄自然村东头，南邻通往张店的东西柏油路，北邻刘庄村委会门前路，西邻刘庄村尚应忠家老坟地，东邻杜楼村西南北柏油路，东西宽2.33米，南北长31米，计72.23平方米。对此客观事实，不仅有证据证明，当事各方也没有异议。2007年因刘庄村村民尚应忠在该地上垫土，杜楼村村民杜明振阻拦，双方发生纠纷。2008年，张店乡政府派员调查并作出处理。2010年6月，刘庄村民组申请确权，被告的职能部门鹿邑县国土资源局组织调查落实，经调查证据显示，该争执地在农村土地承包以前由杜楼村西队使用，土地承包后到2007年发生纠纷，一直由杜明振管理栽树，行使权利，其间没有人提出过异议。所以，认定该土地为杜楼西村民组所有，事实清楚，证据充分。原告诉称，1969年刘庄大队统一规则南北路时，是以两个村民组的土地界线为中线向东西两侧扩展。1980年该地分给了尚应忠耕种有尚应忠栽树，但经过调查，没有证据支持，所以其诉称内容与客观事实不相符。二、被诉处理决定适用法律正确。《确定土地所有权和使用权的若干规定》是政府进行土地确权时应当遵循的主要法规，被诉处理决定也正是适用的该法规定，虽然没有显示具体条文，但并非没有法律依据。事实上，经调查的证据证实争执土地数十年来一直由杜明振家管理栽树，其目前实际使用的界线明确，根据上述确权规定第20条，被告作出的处理适用法律正确。三、被诉处理决定的程序合法。《土地权属争议调查处理办法》是政府处理土地权属案件所依据的程序法规。就本案而言，被告正是严格按照该规定落实的，刘庄村民组的申请启动了该处理程序，被告派员按照各方提供的证据线索进行了调查核实，实地查看了现场，经过多次给实际纠纷双方调解未果之后，依法作出处理决定并送达申请人和被申请方，程序完全合法。原告称原处理决定被法院撤销，又没有重新启动处理，认为被告程序违法的理由不成立，因为刘庄村民组申请确权后，被告并没有向申请方和被申请方下发处理意见，法院判决撤销原处理决定也正是因为这一原因，所以该处理决定不存在没有申请人的情形。综上所述，被诉具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，应当维持。原告的诉求和理由因与客观事实相悖，理应驳回。
第三人杜楼西村民组述称：鹿邑县人民政府作出的处理决定合理合法，请求维持。
经审理查明：本案争议土地位于鹿邑县张店镇刘庄行政村刘庄村民组东头，南邻通往张店镇的公路，北邻刘庄村委会办公室，西邻尚应忠家老坟地，东邻杜楼村西南北柏油路。刘庄村民组与杜楼西村民组之间因该宗土地所有权发生争议，刘庄村民组于2010年6月2日向鹿邑县人民政府申请将争议土地的所有权确定给刘庄村民组。鹿邑县人民政府通过调查，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》之规定，作出鹿邑县人民政府《处理决定》，决定将杜楼村西南北柏油路西（以柏油路面西边沿西1米为界点），东西宽2.33米，南北长31米，计72.23平方米的土地所有权确定给杜楼西村民组所有。刘庄村民组不服，向人民法院提起诉讼，要求依法判决撤销该《处理决定》。从鹿邑县人民政府提供的证据看，对申请人刘庄村民组提出的土地权属争议调查处理的申请，鹿邑县国土资源行政主管部门没有依照《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见，没有在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。鹿邑县国土资源行政主管部门没有对该土地争议案件在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促成当事人以协商方式达成协议。鹿邑县国土资源行政主管部门没有在提出调查处理意见后，5个工作日内报送同级人民政府，由同级人民政府下达处理决定。
本院认为：刘庄村民组作为鹿邑县人民政府《处理决定》的当事人（申请人），对鹿邑县人民政府《处理决定》不服，可以自己的名义向人民法院提起行政诉讼。鹿邑县人民政府作出被诉的《处理决定》，对申请人刘庄村民组提出的土地权属争议调查处理的申请，鹿邑县国土资源行政主管部门没有依照《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见，没有在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人；鹿邑县国土资源行政主管部门没有对该土地争议案件在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促成当事人以协商方式达成协议；鹿邑县国土资源行政主管部门没有在提出调查处理意见后，5个工作日内报送同级人民政府，由同级人民政府下达处理决定，分别违反了《土地权属争议调查处理办法》第十三条、第二十三条、第三十条的规定，属具体行政行为违反法定程序。鹿邑县人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》之规定，作出鹿邑县人民政府《处理决定》，决定将本案争议土地的所有权确定给杜楼西村民组所有，《中华人民共和国土地管理法》第十六条只是规定县级人民政府有权处理单位之间的土地所有权争议，鹿邑县人民政府《处理决定》适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》，没有援引该规定的具体条款，符合具体行政行为适用法律错误的表现形式，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第3目的规定，判决如下：
撤销鹿邑县人民政府2012年3月3日作出的鹿政土（2012）28号《关于张店镇刘庄村民组与杜楼西村民组土地权属纠纷的处理决定》。
诉讼费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。
审判长 徐 静
审判员 张传兵
审判员 朱瑞生
二〇一四年六月二十三日
书记员 董新星