福建省龙海市人民法院
民 事 判 决 书
（2014）龙民初字第5735号
原告福建省路景市政园林有限公司，住所地漳州市芗城区胜利东路汇福大厦一层3号，机构代码：71732061-8。
法定代表�石若强，总经理。
委托代理人江建农，福建闽隆律师事务所律师。
委托代理人林艺贞，女。
被告龙海市国土资源局，住所地龙海市石码镇工农路61号，机构代码：00388488-4。
法定代表人陈丁俊，局长。
委托代理人陈朝晖，福建弘信律师事务所律师。
原告福建省路景市政园林有限公司（以下简称路景公司）与被告龙海市国土资源局（以下简称龙海国土局）建设工程合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年12月16日公开开庭进行了审理。原告路景公司委托代理人江建农、林艺贞，被告龙海国土局委托代理人陈朝晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告路景公司诉称，原告路景公司经过招投标程序中标，承包龙海市九湖镇田乾矿区生态防护（斜坡绿化）工程。2011年9月6日，原、被告签订《合同协议书》，约定：工程名称龙海市九湖镇矿区生态防护�程，工程内容为龙海市九湖镇矿区生态防护工程，承包范围为施工图纸所包含的内容及完成本工程所需的技术措施费用，包工包料，工期60个工作日，工程质量标准为覆绿应达到95%为合格，合同价款为1134314.56元等。合同签订后，原告于2011年9月18日进场施工。施工过程中，因原估算是根据闽南地质大队的估算，而且招标时矿区仍在进行斜坡爆破分级、坡面面积无法确定，出现了实际施工面积与原估算面积数据存在较大误差。按照答疑纪要，本工程结算方式：施工后按实际完成工程量和中标单价进行结算。经专业测绘单位测绘及业主代表、监理单位多方确认，并于2013年10月28日进行核定，确认实际施工区测绘总面积143840m2、核实后续播植草面积70950m2，水泥喷涂面积48928m2，核减面积23962m2。因存在施工工程量增加，工程于2013年1月18日完工，后经过局部整改完毕，于2013年6�18日正式向被告提出组织竣工验收申请，2013年10月22日被告组织监理、发改局、财政局、环保局、林业局等有关部门进行竣工验收确认：工程合格、同意验收。工程竣工验收后，经有关部门核定工程款为人民币5282003元。被告至今未能全额支付工程款，尚欠工程款人民币2329184元。原告请求判令被告支付龙海市九湖镇矿区生态防护（斜坡绿化）工程款人民币2329184元。
被告龙海国土局辩称，本案工程2011年7月8日编制的龙海市九湖镇矿区生态防护工程招标控制价为1405524元，于2011年8月10日经公开招标，2011年8月21日对原告发出中标通知书，招标的相关文件显示本案工程量约20000平方米，工程预算审核造价1405524元，原告中标价为1161451.08元。该工程2011年9月中旬开工，开工后原告方提出实际应施工面积达到11万平方米，但双方均未依照合同专用条款第23.3“（1）实际现场与图纸有重大出入，经勘察设计单位重新测量，并经发包人即监理工程师核实的”的约定共同聘请勘察设计单位重新测量；未签订补充合同，也未重新招投标。2013年4月工程完工，2013年10月22日召开竣工验收会议，并作出会议纪要，至2014年1月28日答辩人合计预付工程款295.2819万元，工程保证金于2014年10月14日退还原告。原告主张本案实际工程量143840平方米，如果该主张成立，则实际施工合同已经对原招标文件做了实质性的改变，中标无效，依照招投标法第五十五条规定应当重新招投标。原告的资质只有承担8万平方米的园林绿化工程资质，本案的中标是无效的。同时，本案的工程量从招标文件的2万平方米变化到143840平方米后，发生重大变化后没有委托勘察设计单位重新测量，最终的工程量未经有资质的机构进行现场评估，为此，请求委托司法鉴定机构对本案工程根据现场实�施工情况评估鉴定工程量、工程款，并根据鉴定结论依法判决。
在本院审理过程中，双方当事人提供以下证据：
原告提供以下证据：1、施工合同，证明原告承包的工程项目，双方约定工程内容包含答疑纪要，工程量是以实际完成工程量计算，合同价款没有指明是固定价，只有在招标文件“专用条款”第23.2明确本合同价款采用固定单价加风险系数0%确定；2、关于龙海市“青山挂白”治理斜坡复绿工程建设项目追加建设投资规模的申请报告、关于龙海市“青山挂白”治理斜坡复绿工程建设项目追加建设投资规模的批复，证明被告客观确认招标前讼争的工程“坡面面积无法确定”，招标后专业测绘单位测量后实际施工面积与原告估算面积存在巨大误差，实际施工面积达到21万㎡、工程总投资达到1000万元。明确施工后按实际完成工程量和中标单价进行结算；政府主管部门审核同意“工程预算单价以每平方米计算，按实际面积结算”的约定，追加建设投资规模；3、关于批复九湖镇矿区生态防护工程竣工结算的函及附件，证明有权部门对讼争的工程款进行有效结算确认审定金额为5282003元，被告应按结算支付工程款；4、结算资料，证明已根据被告委托的有资质的工程造价机构对工程造价进行有效结算为5347037元；5、存档资料，证明讼争的工程招、投标等施工文件符合公平、公正、公开原则合法有效；其中的“龙海市九湖镇矿区生态防护工程答疑纪要”中明确，本工程结算方式：施工后按实际完成工程量和中标单价进行结算；讼争工程已竣工验收，被告依法应按合同相关约定支付工程款。被告龙海国土局质证认为，对证据1真实性没有异议，按照合同约定的合同价款只有1134314.56元。证据2申请报告真实性没有异议，但招投标时三个斜坡�理面积原来只有47000平方米，总投资估算300万元，实际施工面积达到21万平方米，工程总投资达到1000万元，施工内容对招投标文件已经发生了实质性的改变，按规定应当重新招投标，批复真实性无异议，属于政府内部批文，不能作为本案的定案依据。证据3真实性无异议，属于政府内部的报审材料，不属于双方的结算，不能作为工程款的依据，其中的《福建卓知项目投资顾问有限公司建设工程结算审核意见书》对送审的有关资料：送审结算书竣工图、工程量清单、工程量计算书、现场签证、设计变更单等由于与招投标相关文件发生重大变化，我方有意见，应当重新核实，附件的工程项目发包价计算汇总表中缺乏明细。证据4相关的工程款结算材料是原告方单方制作，实际完成的工程量和工程款需要鉴定；《竣工验收会议纪要》真实性没有意见；腾翔测绘有限公司2012年9月测绘报告是原告单方委托，不能作为认定工程量的依据；《2013年10月28日会同监理、施工单位到现场核实面积表》，该材料由于没有依照合同约定由勘察设计单位测量，不能作为认定实际施工面积的依据，应当以实际鉴定的面积为准；原告发出工程联系单载明“该项目原预计施工面积为2万平方米，经卫星定位测量应施工面积为11万平方米”监理单位“情况属实”，建设单位没有审批意见，这份不能作为认定事实的依据；2011年7月8日编制的《龙海市九湖镇矿区生态防护工程招标控制价》“1405524元”（根据业主提供的护坡工程量（暂定量）面积为20000平方米）的真实性没有意见。证据5真实性没有异议，这些资料同时可以证明：1、《龙海市九湖镇矿区生态防护工程工作报告》工程预算价格1405524元，工程发包价、中标价1161451.08元；2、中标通知书、中标公示：中标金额1161451.08元；3、龙海市发展和改革局龙发改（2011）176号文件，三个治理斜坡总面积47000平方米，招标公告真实性无异议，投标人资格：具备独立法人资格并经年检合格的三级以上城市绿化资质，投标人拟担任项目的项目经理应具备二级以上市政公用工程专业注册建造师执业资格，投标人类似工程业绩要求投标人具备施工过一项及以上高速公路侧边生态防护或矿区侧边生态防护工程的业绩经验；4、招标文件投标须知5.1.5本招标项目的工程建设规模：本次招标规模约145万元，合同专用条款：23.2本合同价款采用固定单价加风险系数0%确定；5、专用条款23.3双方约定合同价款的其他调整因素：合同价款调整情形：（1）实际现场与图纸有重大出入，经勘察设计单位重新测量，并经发包人即监理工程师核实的；（2）经发包人与设计单位共同确认的工程设计变更及工程签证联系单；�3）经发包人、承包人双方确定的工程经济签证。承包人将调整的原因、金额以书面形式通知发包人，其发生的款项在竣工时结算，数额较大时应签订补充合同。……设计工程设计标准或原设计文件的修改，必须由原设计单位的设计变更、不得以工程签证替代。P34页合同条款及格式23.2：采用固定价格合同。风险范围以外可调整的因素：A设计变更、B工程联系单位确认的有关内容，C经确认的工程经济签证。D发包人要求增加合同外附加工作或发包人要求甩项目二删减部分承包项目；6、《龙海市九湖镇及海澄内溪段矿区生态防护工程施工方案设计》龙海市九湖镇矿区裸露可绿化边坡面积约20000平方米。工程预算单价以平方米计，按实际面积结算；7、2011年8月1日《答疑纪要》本工程结算方式：施工后按实际完成工程量和中标单价进行结算；8、原告的《城市园林绿化企业资质证书》，经营范围：可承揽8万平方米且工程造价在800万元以下的园林绿化工程。
被告提供以下证据：1、2011年10月11日预付文明施工费2.2819万元。2、2011年11月17日预付工程进度款36万元。3、2011年12月12日预付工程进度款45.3万元。4、2012年1月12日预付工程进度款31.7万元。5、2012年9月14日原告预借30万元。6、2013年3月5日预付工程进度款60万元。7、2013年12月19日预付工程进度款40万元。8、2014年1月28日预付工程进度款50万元。第1至8项合计295.2819万元。9、2014年10月14日退还施工保证金11.3万元。原告路景公司质证认为，对被告提供的证据均无异议。
本院认为，原告提供的证据1为原件，被告对真实性无异议，合同协议书落款处均有原、被告双方委托代理人签名，并加盖路景公司与龙海国土局印章，本院对该证据予以认定，可以证明2011年9月6日，原、被告签订合同，约定被告龙海国土局将龙海市九湖镇矿区生态防护工程发包给原告，施工图纸所包含的内容（详见工程量清单及编制说明、招标文件、答疑纪要、补充通知书、中标后的工程量核对增减）及完成本工程所需的技术措施费用为本合同承包范围，包工包料，开工日期为2011年9月10日，竣工日期以承包人送交竣工包工的日期，但需修改后才能达到竣工要求或中间验收竣工要求的，应为承包人修改后提供发包人和有关部门验收通过的日期为准，合同工期60个日历天，工程质量标准为覆绿应达到95%合格，其余达到国家现行《工程施工质量验收规范》，合同价款1134314.56元，并对合同组成文件、合同生效时间等进行约定。原告提供的证据2为龙海市国土局、龙海市发展和改革局文件，被告对真实性没有异议，本院对该证据予以确认，可以证明2013年3月1日，龙海国土局向龙海市发展和改革局申请�讼争工程追加建设投资规模调整为治理面积21万㎡、总投资1000万元，2013年3月5日，龙海市发展和改革局批复龙海国土局，同意讼争工程追加建设投资规模，调整后治理总面积21万㎡、总投资1000万元。原告提供的证据3为原件，被告对证据真实性无异议，本院予以确认，可以证明受龙海市财政局委托，福建卓知项目投资顾问有限公司对讼争工程进行审核，核定讼争工程价款为5282003元，原告作为施工单位，被告作为建设单位均签名盖章确认，龙海市财政局于2014年1月17日批复核定金额为5282003元，并要求龙海国土局据此批复并按规定抓紧办理有关工程结算手续，避免工程款拖欠。原告提供的证据4，其中建设工程结算审核意见书为原件，并有原、被告双方签名盖章，本院对该证据予以确认，可以证明2013年12月12日，福建正茂工程造价咨询有限公司根据龙海国土局的委托出具�算审核意见书，按业主提供合同及现场工程量签证单等资料进行审核，单价套用原来中标价同等优惠18%，讼争工程结算造价为5347037元；竣工验收会议纪要为原件，并由参加会议的龙海国土局、龙海市发改委、龙海市环保局、龙海市林业局、龙海市财政局、九湖镇国土资源所、福建宇宏工程项目管理有限公司、路景公司代表签名，本院对该证据予以确认，可以证明2013年10月22日，由监理单位组织上述单位对讼争工程进行验收，并作出同意验收的结论；原告提供的证据4其他材料虽未经被告方确认，但与原告提供的证据1、2、3及证据4中的竣工验收会议纪要相印证，本院予以确认。原告提供的证据5，被告对真实性没有异议，本院予以确认。被告提供的证据1-9，原告对其真实性均无异议，对被告主张的支付款项没有异议，本院对被告提供的9份证据予以确认。
经庭审认证，本院对本案主要事实作如下认定：2011年8月10日，龙海市九湖镇矿区生态防护工程经公开招标，确定原告路景公司为中标单位。2011年9月6日，原、被告签订《合同协议书》，约定：工程名称龙海市九湖镇矿区生态防护工程，工程内容为龙海市九湖镇矿区生态防护工程，承包范围为施工图纸所包含的内容及完成本工程所需的技术措施费用，包工包料，工期60个日历天，工程质量标准为覆绿应达到95%为合格，合同价款为1134314.56元，组成合同的文件包括招投标文件等内容，其中，招标文件第九条约定“结算按有权审核部门审核结果为准”。合同签订后，原告进场施工。2011年10月5日，路景公司认为讼争工程原预计施工面积为2万平方米，因现场爆破为不规则斜坡，经卫星定位测量应施工面积约为11万平方米，申请龙海国土局增加建设资金，加大投资规模，监理单位认为情况属�，报请建设单位海国土局确认，龙海国土局未予答复。2013年3月1日，龙海国土局向龙海市发展和改革局申请对讼争工程追加建设投资规模调整为治理面积21万㎡、总投资1000万元，2013年3月5日，龙海市发展和改革局批复龙海国土局，同意讼争工程追加建设投资规模，调整后治理总面积21万㎡、总投资1000万元。2013年10月22日，龙海国土局会同龙海市发改委、龙海市环保局、龙海市林业局、龙海市财政局、九湖镇国土资源所、福建宇宏工程项目管理有限公司、路景公司对讼争工程进行竣工验收，并形成会议纪要确认：工程合格、同意验收。2013年12月12日，福建正茂工程造价咨询有限公司根据龙海国土局的委托出具结算审核意见书，按业主提供合同及现场工程量签证单等资料进行审核，单价套用原来中标价同等优惠18%，讼争工程结算造价为5347037元工程。2014年1月7日，受龙海�财政局委托，福建卓知项目投资顾问有限公司对讼争工程进行审核，核定讼争工程价款为5282003元，龙海国土局作为建设单位在《建设工程结算审核意见书》上盖章确认。2014年1月17日，龙海市财政局批复龙海国土局，确定讼争工程核定金额为5282003元，并要求龙海国土局据此批复并按规定抓紧办理有关工程结算手续，避免工程款拖欠。龙海国土局从2011年至今共支付路景公司工程款2952819元、退还履约保证金113000元。被告至今未能全额支付工程款，尚欠工程款人民币2329184元。原告请求判令被告支付龙海市九湖镇矿区生态防护（斜坡绿化）工程款人民币2329184元。
另查明，路景公司于2008年取得城市园林绿化企业二级资质，可承揽工程造价在1200万元以下的园林绿化工程，包括防护绿地等各类绿地。
本院认为，原、被告签订的《合同协议书》与招投标文件内容相符，其中�合同协议书》约定的合同价款为1134314.56元，与招标文件中的招标控制价1405524元、预算编制说明暂定工程量面积为20000平方米相符，系当事人真实意思表示，未违反法律禁止性规定，应为有效。但在合同履行过程中，原告路景公司发现工程量显著增加，工程量在11万平方米左右，请求被告龙海国土局增加投资规模，龙海国土局向龙海市发展和改革局报请增加投资规模并获得批准，批准后治理总面积21万㎡、总投资1000万元。在此过程中，龙海国土局未与路景公司对上述合同进行结算，也未对增加工程量部分进行新的招投标，致使原告实际完成的工程量明显超过合同协议书约定的工程量，违背了《中华人民共和国招标投标法》第四十六条第一款的规定，超过部分的施工合同关系无效，导致合同无效主要过错在业主单位龙海国土局。现讼争工程已经竣工验收合格，龙海国�局在《建设工程结算审核意见书》上盖章，应视为对工程量和工程价款的确认，鉴定已无必要，另外，根据招标文件第九条的约定“结算按有权审核部门审核结果为准”，讼争工程价款已经龙海市财政局核定为5282003元。龙海国土局辩称本案工程应由鉴定机构对工程量和工程价款进行鉴定，本院认为，根据最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三款、第二条的规定，合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持。本案讼争工程于2013年10月22日竣工验收，现保修期也已届满，被告龙海国土局应全额支付工程款，扣除已付的2952819元，被告尚欠原告工程款2329184元，因此，原告请求支付工程款2329184元，应予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第一百零七条、《中华人民共和国招标投标法》第四十六条第一款、最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三款、第二条的规定，判决如下：
被告龙海市国土资源局应于本判决生效之日起十日内支付原告福建省路景市政园林有限公司工程款2329184元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费25433元，由原告福建省路景市政园林有限公司负担4000元，被告龙海市国土资源局负担21433元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本。上诉于漳州市中级人民法院。
审 判 长 姚 育 明
审 判 员 严 美 玲
人民陪审员 陈 红 梅
二〇一五年五月四日
书 记 员 �王艺珊
附相关法条：
《中华人民共和国合同法》
第六十条：当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
第一百零七条：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
《中华人民共和国招标投标法》
第四十六条招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。
招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》
第一条建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：
（一）承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的；
（二）没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的；
（三）建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的。
第二条建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持。