贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黔东行终字第133号
上诉人（原审原告）：贵州省凯里香料公司
法定代表人：廖德万，总经理。
委托代理人：陈廷超，贵州天一致和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：台江县人民政府
法定代表人：成兵，县长。
委托代理人：张秀光，贵州振法律师事务所律师。
上诉人贵州省凯里香料公司因台江县人民政府撤销行政许可决定一案，不服三穗县人民法院（2014）穗行初字第21号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院根据原审被告举证并经庭审质证认定：争议林地原为贵州省凯里监狱国营德立农场，2004年5月13日，被告台江县人民政府与贵州省凯里监狱签订《德立农场整体移交协议书》，一次性补偿贵州省凯里监狱230万元，2007年12月26日，被告将惠明公司代为支付的补偿款通过财政转账支付240万元（含利息10万元）给惠明公司。2006年12月28日，被告与惠明公司签订《德立农场整体使用权协议书》，将德立农场土地划拨给惠明公司使用。2006年12月30日，惠明公司与原告凯里香料公司签订《德立农场租赁协议书》，将德立农场土地出租给凯里香料公司。2007年1月4日，被告作出台府函（2006）28号《台江县人民政府关于凯里香料公司在德立农场种植万亩山苍籽基地的函》，同意惠明公司将原国营德立农场出租给原告使用。2007年9月17日，被告为原告颁发台林证字（2007）00001号《林权证》，被告作出台府撤销许可（2014）1号决定撤销了该证。原告不服提起诉讼，请求撤销该决定。原审法院认为，被告将德立农场划拨给惠明公司使用，惠明公司是德立农场土地使用权人，土地性质为国有。惠明公司与原告签订《德立农场租赁协议书》，将德立农场租给原告使用，根据《贵州省实施〈中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例〉办法》第三十一条之规定，土地使用者惠明公司将土地使用权租赁给原告，原告支付租金的行为是出租行为。该行为属于民事行为，土地使用权未发生转移，仍然归惠明公司享有。被告在原告没有取得土地使用权的情况下，为其办理台林证字（2007）00001号《林权证》，将林地使用权人登记为原告属颁证错误，根据《贵州省林地管理条例》第十一条第（三）项和第十四条第二款、《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（三）、（四）项之规定，对违反法定程序作出准予行政许可决定的，不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的，可以依照职权，撤销行政许可，故被告作出的台林证字（2007）00001号《林权证》应予撤销。惠明公司不是被诉行政行为相对人，不损害惠明公司对德立农场的土地使用权。原告与台江县革一乡后哨村民委员会、江边村民委员会、新寨村民委员会签订的革一乡山苍籽基地建设项目分成协议，与本案无关联，故原告提出被行政行为遗漏当事人，撤销行政许可对公共利益可能造成重大损害的主张不能成立。被诉行政行为对惠明公司与凯里香料公司签订《德立农场租赁协议书》作出无效民事行为的认定，因双方签订的是土地租赁合同，系民事法律关系，被告对此作出认定超越职权，显属不当。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（三）、（四）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第一款之规定，判决确认被告台江县政府于2014年4月10日作出的台府撤销许可（2014）1号《撤销行政许可决定书》合法，案件受理费50元，由原告凯里香料公司负担。
上诉人贵州省凯里香料公司上诉称：台江县人民政府与惠明公司签订的《德立农场整体使用权协议书》明显属于国有土地租赁协议而非土地使用权划拨决定书，原判认定台江县人民政府将德立农场划拨给惠明公司使用错误，协议书是台江县人民政府与惠明公司的协议行为，且惠明公司支付230万元土地使用费，是有偿使用而非无偿划拨，协议约定了28年的使用期限，而划拨土地无使用期限的限制，协议书约定“土地使用经营范围只允许使用于种植开发”，不符合2001年10月22日国土资源部令第9号发布的《划拨用地目录》，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地使用权划拨须经申请、审核、批准、划拨、登记的程序，原判在被上诉人未提供上述证据的情况下，仅根据《德立农场整体使用权协议书》认定台江县人民政府已将德立农场划拨给惠明公司证据不足，事实不清。原判认定上诉人与惠明公司签订的《德立农场租赁协议书》属民事行为，土地使用权仍归惠明公司，上诉人不具有办理《林权证》的主体资格，是混淆了土地使用权与林地使用权的概念，根据1999年7月27日国土资源部发布的《规范国有土地租赁若干意见》第六条第二款的规定，上诉人申请办证合法有效。综上，请求撤销原判和被诉行政行为。
被上诉人台江县人民政府答辩称：贵州省惠明电业台江有限公司代台江县人民政府向凯里监狱支付土地开发整理和地上附着物补偿费230万后，台江县人民政府将德立农场国有土地使用权划拨归其管理使用，是无偿划拨国有土地使用权的行为，而并非通过缴纳土地收益金等方式的有偿取得土地使用权的行为。凯里香料公司租赁土地违反《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条第一款的规定，补办国有土地使用权出让手续，补交国有土地使用权出让金，申办国有土地使用证和土地租赁许可，属程序违法，应予撤销。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、企业法人营业执照组织机构代码证，以此证明原告诉讼主体资格；2、台府撤销许可（2014）1号《撤销行政许可决定书》，以此证明被告作出撤销行政许可的事实；3、台林证字（2007）00001号《林权证》，拟证明原告对林权证林地享有使用权；4、德立农场整体使用权协议书，以此证明台江县人民政府将德立农场交惠明公司管理使用的事实；5、惠明公司与原告签订的租赁协议书，以此证明惠明公司将德立农场租赁给原告的事实；6、（1）台江县人民政府台府函（2006）28号《台江县人民政府关于凯里香料公司在德立农场种植万亩山苍籽基地的函》、（2）台江县林业局文件台林字（2006）12号《关于对“关于在台江县德立农场建设一万亩山苍子优质基地项目实施的请示”的批复》、（3）建设项目环境影响登记表、（4）台江县发展和改革局文件台发改复（2007）01号《关于同意贵州省凯里香料公司在我县德立农场实施一万亩优质山苍籽基地工程项目的批复》、（5）黔东南基本建设投资项目备案通知、（6）台江县人民政府台府函（2007）15号《关于同意贵州省凯里香料公司在我县德立农场实施一万亩优质山苍籽香料基地工程项目的批复》，以上证据证明土地来源和项目合法；7、（1）2009年1月10日台江德立农场山苍子香料林基地造林成活率调查报告、（2）2008年10月16日台江德立农场山苍子香料林基地造林成活率调查报告，以上证据证明原告林权真实性；8、台江县扶贫办公室证明，以此证明原告林权的真实性；9、关于台江县革一乡山苍籽基地建设项目分成协议及台江县财政扶贫资金项目收益农户登记表（革一乡后哨村村民委员会、江边村村民委员会、新寨村村民委员会各一份），以此证明涉及三个村公共权益；10、证明，以此证明凯宏公司发放1200万元给凯里香料公司做投资情况；11、保证担保合同、林权证收据，以此证明用林权证原件向担保公司提供反担保；12、林地被毁的示意图，以此证明原告林地被毁；13、台林证字（2007）00001号《林权证》登记档案资料，（1）林权登记申请表、（2）申请书、（3）台府函（2006）28号《台江县人民政府关于凯里香料公司在德立农场种植万亩山苍籽基地的函》、（4）德立农场租赁协议书、（5）德立农场整体使用权协议书、（6）德立农场整体移交协议书、（7）台江县绿色生态园总体规划示意图、（8）州发改农业（备案）（2006）02号《黔东南基本建设投资项目备案通知》、（9）台江县林业局台林字（2006）12号《关于对“关于在台江县德立农场建设一万亩山苍子优质基地项目实施的请示”的批复》、（10）企业法人营业执照、（11）台江县发展和改革局文件台发改复（2007）01号《关于同意贵州省凯里香料公司在我县德立农场实施一万亩优质山苍籽基地工程项目的批复》，以此证明香料公司办证合法；14、万亩山苍籽基地图片，以此证明造林的过程和造林后现状，以及被毁后情况。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、德立农场规划设计图，以此证明德立农场规划范围；2、山界划分协定书，以此证明德立农场地理界限；3、证明书、台林证字（2007）00001号《林权证》登记档案资料：（1）证明书、（2）林权登记申请表、（3）申请书、（4）台府函（2006）28号《台江县人民政府关于凯里香料公司在德立农场种植万亩山苍籽基地的函》、（5）德立农场租赁协议书、（6）德立农场整体使用权协议书、（7）德立农场整体移交协议书、（8）台江县绿色生态园总体规划示意图、（9）州发改农业（备案）（2006）02号《黔东南基本建设投资项目备案通知》、（10）台江县林业局台林字（2006）12号《关于对“关于在台江县德立农场建设一万亩山苍子优质基地项目实施的请示”的批复》、（11）企业法人营业执照、（12）台江县发展和改革局文件台发改复（2007）01号《关于同意贵州省凯里香料公司在我县德立农场实施一万亩优质山苍籽基地工程项目的批复》、（13）贵州省地方原国营德立农场土粮分布图，以此证明：（1）台江县政府并没有通过出让程序收取土地使用权出让金，台江县政府是将德立农场国有土地使用权无偿划拨给惠明公司，并非有偿出让；（2）登记档案的土地权属来源证明材料中，没有记载土地使用权人系惠明公司的国有土地使用权证，证明林权证登记前和登记时惠明公司没有申办，登记后和撤销前也没有补办关于德立农场的国有土地使用证，双方的国有土地租赁行为违反法律规定的土地登记要件；（3）登记档案的土地权属来源证明材料中，没有记载经过台江县国土资源局依法批准转租的批准文件，证明林权证登记前、登记时惠明公司和香料公司没有申办，登记后和撤销前也没有补办关于德立农场的国有土地使用证，双方的国有土地租赁行为违反法律规定的土地登记要件；4、台江县财政局记账凭证、转账支票存根和惠明公司收据，以此证明惠民公司代台江县政府支付凯里监狱的230万元，台江县政府已通过台江县财政局于2007年12月26日支付给惠明公司，总计240万元，包括10万元利息。
上述证据材料均已随案移送本院。
经审查，本院认为，原审法院对各方当事人提交的证据材料认证正确，本院予以确认。
二审期间，上诉人向本院提交的《贵州省惠明电业台江有限公司承诺函》无正当理由超过法定举证期限，且不能证明被诉行政行为违法，本院不予接纳作为定案的依据。
除原审判决“被告台江县人民政府将德立农场划拨给惠明公司使用，惠明公司是德立农场土地使用权人，土地性质为国有”的认定，因没有证据证实，本院不予确认外，本院二审查明的其他案件事实与原审法院相同。
本院认为，人民政府颁发《林权证》，确认林木所有权和林地使用权的行为是行政许可行为，颁发《林权证》应当依照国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》、《贵州省林地管理条例》规定的条件和程序进行。根据《林木林地权属登记管理办法》第五条、《贵州省林地管理条例》第十一条的规定，林权权利人申请林权登记，除了提交林权登记表及必要的身份证明、资格证明和委托手续等材料外，还必须提交申请登记的森林、林木和林地权属证明文件。上诉人凯里香料公司2007年9月申请林权登记时，虽然提交了其与贵州省惠明电业台江有限公司签订的《德立农场租赁协议书》，但该协议书只能证明上诉人向贵州省惠明电业台江有限公司租赁德立农场土地的事实，不是人民政府颁发的土地使用权权属有效凭证，台江县人民政府于2007年9月17日为上诉人凯里香料公司颁发台林证字（2007）00001号《林权证》的林地权属来源不清，违背了《林木和林地权属登记管理办法》第五条、《贵州省林地管理条例》第十一条的规定，程序违法。台江县人民政府发现颁发给上诉人的《林权证》错误后，依法作出台府撤销许可（2014）1号决定撤销颁发给上诉人的台林证字（2007）00001号《林权证》，符合《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（三）项的规定，原审判决确认被诉行政行为合法正确，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贵州省凯里香料公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨通烈
审 判 员 张秋菊
代理审判员 欧阳平
二〇一四年十月二十四日
书 记 员 马立文