江苏省宿迁市宿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏1302行初265号
原告江苏业欣房地产开发有限公司，住所地沭阳县上海路2号业欣·城中广场2号楼3楼。
法定代表人张欣，该公司董事长。
被告沭阳县城镇规划管理办公室，住所地沭阳县建设大厦**楼。
法定代表人郭红红，该办公室主任。
委托代理人宋华波、王晓婷，江苏天帆律师事务所律师。
原告江苏业欣房地产开发有限公司（以下简称业欣公司）诉被告沭阳县城镇规划管理办公室（以下简称沭阳规划办）确认行政行为违法一案，本院于2017年9月18日立案受理，后向被告沭阳规划办送达起诉状副本及应诉通知书等材料。依法组成合议庭，于2017年12月5日公开开庭审理了本案。原告法定代表人张欣，被告法定代表人郭红红及委托代理人王晓婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告业欣公司诉称，原告于2016年3月17日、7月4日起诉被告，要求认定被告挖空原告小区场地的行为违法及要求被告按照批准的图纸恢复原状，案号分别为（2016）苏1302行初129号和（2016）苏1302行初145号。被告主动要求庭后协商解决，考虑到被告的积极态度，原告当庭撤诉。但被告至今未与原告协商解决问题的方案及措施，且默许北侧的居民在原告的场地内违法建设自行车库。原告多方举报，被告仍拒绝履行职责。现诉至法院，请求确认被告挖空业欣·城中广场北侧场地的行为违法。
被告沭阳规划办辩称:一、沭阳规划办不具备行政诉讼被告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，行政诉讼的被告应为行政机关或法律、法规、规章授权作出行政行为的组织。沭阳规划办是事业单位法人，不具有行政管理职能，故不具备作为行政诉讼被告的主体资格。二、本案不属于人民法院行政案件的受案范围。原告在其建筑物北侧、紧靠相邻的居民楼前堆放3米多高渣土，危害到相邻居民通行安全，居民要求原告清理而引发纠纷。沭阳规划办从中协调未果，垫付资金清理至原有状态。上述清理行为不属于可诉的行政行为，而属于民事无因管理行为，且未侵害原告的合法权益。原告要求确认行政行为违法，没有事实和法律依据。三、即使本案属于人民法院行政案件的受案范围，但根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（七）项的规定，撤回起诉后无正当理由再行起诉的，应裁定驳回起诉。综上，原告以沭阳规划办为被告提起行政诉讼，不符合人民法院行政案件受案条件，应裁定驳回起诉。
被告为证明其主张向本院提交以下证据：
1.事业单位法人证书，证明被告系事业单位法人，不是行政机关，被告主体不适格；
2.（2016）苏1302行初145号行政裁定书，证据原告曾就同一事实起诉后撤诉，现无正当理由重新起诉，应裁定驳回其起诉；
3.发票三份，证明被告为协调原告与周围居民纠纷，支付24300元将业欣·城中广场北侧的渣土运走；
4.《关于请求解决“业欣·城中广场”项目消防环道及围墙施工受阻问题的报告》，证明业欣·城中广场北侧施工因影响25号楼居民通行受到阻碍，原告于2014年3月20日向沭阳县人民政府提交该报告，县领导指示分管领导和有关部门依法办事并解决问题；
5.《关于业欣·城中广场消防环道及围墙施工情况的汇报》，证明沭阳县住房和城乡建设局于2014年5月10日向沭阳县人民政府进行汇报，建议业欣·城中广场北侧局部围墙在后退小区用地红线4.85米处建设，围墙采用1.2米透空栏杆，该建议得到县领导认可；
6.被告2014年5月17日向原告作出的回复，证明业欣·城中广场北侧围墙建设方案已经调整，后退小区用地红线4.85米，但原告没有按照要求进行落实；
7.被告2014年7月28日向原告下发的通知，证明被告按照沭阳县住房和城乡建设局的要求向原告下发通知，要求原告将渣土清出场地，以便居民正常出行；
8.《关于业欣·城中广场工程清土工作情况汇报》、《关于业欣·城中广场有关情况的汇报》及县规划办会议内容报告单，证明被告是按照沭阳县人民政府和沭阳县住房和城乡建设局的有关要求将落实情况进行汇报；
9.被告帮助原告清运渣土现场照片4张，证明被告没有侵犯原告的合法权益；
10.2014年9月业欣·城中广场北侧居民信访材料，证明原告施工的北侧场地存在诸多安全隐患需要对规划方案进行局部调整；
11.《关于业欣·城中广场小区相关情况的汇报》，证据被告2014年9月16日就业欣·城中广场北侧围墙建设和燃气调压柜位置问题向沭阳县人民政府和沭阳县住房和城乡建设局进行汇报，县领导批示按照汇报的要求进行；
12.2016年5月拍摄的现状照片三张，证明业欣·城中广场北侧的状况。
原告未提供证据，其对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1-3的真实性无异议，但证据3中的费用与原告无关。对4-6无异议，证据7原告收到了，但对其内容不认可。证据8、10、11均为复印件，如与原件一致，原告就认可。证据11中的图纸原告收到，但由被告组织实施，与原告无关。对证据9、12的真实性无异议。同时，被告提供的相关文件能证明其是政府职能部门。
对本院依职权调取的（2016）苏1302行初6号行政判决书及（2016）苏13行终76号行政裁定书，原、被告均无异议。
经庭审质证，本院对被告提供证据作如下认定：
证据1具有真实性，能证明被告系沭阳县住房和城乡建设局举办的事业单位法人。证据2具有真实性、合法性，能证明原告2016年7月5日曾就本案提起诉讼，后撤回起诉。证据4-6具有真实性且与本案具有关联性，能证明原告就业欣·城中广场北侧消防环道及围墙施工受阻的问题请求沭阳县人民政府给予解决，经有关部门汇办，被告对原告作出回复。证据7具有真实性，能证明被告要求原告清理堆放在业欣·城中广场北侧的渣土。证据8中的《关于业欣·城中广场工程清土工作情况汇报》、《关于业欣·城中广场有关情况的汇报》与3、9、12相互印证，能证明因原告未按要求清理渣土，被告组织人员和机械于2014年8月14日对业欣·城中广场北侧的渣土进行清理，并支付相关费用。证据8中县规划办会议内容报告单和证据10、11与本案没有关联性，对其效力不予认定。
本院依职权调取的（2016）苏1302行初6号行政判决书及（2016）苏13行终76号行政裁定书，能证明沭阳规划办2014年5月17日向业欣公司作出的《回复》及附图（业欣·城中广场小区拟拉设围墙位置示意图）已被依法撤销。
根据上述有效证据及当庭查明的情况，对本案事实认定如下：
业欣公司在沭阳县沭阳宾馆西侧、无锡路北侧、上海北路东侧开发建设业欣·城中广场。2014年3月20日，因项目北侧部分居民阻挠施工，业欣公司向沭阳县委、县政府提交了《关于请求解决“业欣·城中广场”项目消防环道及围墙施工受阻问题的报告》。同年5月10日，沭阳县住房和城乡建设局就业欣公司申请的内容向沭阳县委、县政府提交了《关于业欣·城中广场消防环道及围墙施工情况的汇报》，并经领导批示同意建议方案。5月17日，沭阳规划办根据上述汇报的批办意见，向业欣公司作出《回复》及附图（业欣·城中广场小区拟拉设围墙位置示意图）。7月28日，沭阳规划办向业欣公司下发通知，要求业欣公司在接到通知后三日内将堆放在拟建围墙外侧的渣土清除。8月11日，沭阳规划办向沭阳县住房和城乡建设局提交《关于业欣·城中广场工程清土工作情况汇报》，载明“。由规划办牵头，督促开发单位3天内将土方清理完毕。如开发单位未清理完毕，由规划办组织机械清理，清理费用由开发单位承担。”。上述情况汇报经沭阳县住房和城乡建设局领导批示同意，8月14日沭阳规划办组织人员和机械对堆放在业欣·城中广场北侧的渣土进行清理，并于12月27日支付24300元运输费用。8月19日，沭阳规划办向沭阳县住房和城乡建设局提交《关于业欣·城中广场有关情况的汇报》，其中对渣土清运情况及费用承担进行了汇报。2016年7月5日，业欣公司向本院提起诉讼，请求确认沭阳规划办挖空业欣·城中广场北侧场地的行为违法。同年11月4日，业欣公司向本院提交撤诉申请，以双方同意协商为由申请撤诉。本院于同日作出（2016）苏1302行初145号行政裁定书，准许业欣公司撤回对沭阳规划办的起诉。2017年9月6日，业欣公司以沭阳规划办未与其协商解决涉案纠纷为由再次提起诉讼。
另查明，本院于2016年6月22日作出（2016）苏1302行初6号行政判决书，以沭阳规划办无权于2014年5月17日对业欣公司作出《回复》及附图（业欣·城中广场小区拟拉设围墙位置示意图）为由，判决撤销上述《回复》及附图。沭阳规划办不服，提起上诉，后于2016年11月10日申请撤回上诉。宿迁市中级人民法院于同日作出（2016）苏13行终76号行政裁定书，准许沭阳规划办撤回上诉。
再查明，沭阳规划办根据1991年1月21日沭阳县人民政府下发的沭政发（91）028号《关于成立沭阳县规划办的通知》成立，为事业单位法人，举办单位为沭阳县住房和城乡建设局，宗旨和业务范围为“为城市建设提供规划服务。负责城市规划区的规划管理，依法履行规划审批手续，贯彻‘一书两证’制度”。沭阳县住房和城乡建设局负责城市总体规划、县域城镇体系规划及各类专业规划、详细规划的编制、审查、报批的管理工作，指导和监督各类规划的实施，沭阳县规划办不是其内设机构。
本案的争议焦点为：一、原告的本次起诉是否属于撤回起诉后无正当理由再行起诉；二、沭阳规划办是否具备行政诉讼主体资格；三、沭阳规划办实施的清除业欣·城中广场北侧渣土的行为是否属于人民法院行政案件的受案范围；四、沭阳规划办实施上述行为依据是否充分、程序是否合法。
关于争议焦点一，本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的……”。本案中，业欣公司曾于2016年7月5日就沭阳规划办实施的涉案清理渣土行为提起诉讼，后因沭阳规划办要求协商解决而撤诉。沭阳规划办也在庭审中陈述，其将业欣·城中广场存在的问题向上进行了汇报，但因涉及的部门较多，一直未能会办成功。至业欣公司提起本案诉讼时，沭阳规划办未与业欣公司就如何解决涉案纠纷进行具体协商。因此，业欣公司撤回起诉后，再次提起本案诉讼有正当理由。
关于争议焦点二、三，本院认为，沭阳规划办系依据沭阳县人民政府文件成立的具有承担法律责任能力的事业单位法人，虽隶属于沭阳县住房和城乡建设局，但非沭阳县住房和城乡建设局的内设机构或派出机构。因此，沭阳规划办以自己名义作出的行政行为，具备行政诉讼被告主体资格。本案中，沭阳规划办为协调业欣公司消防环道与围墙施工与居民因施工产生的纠纷，而以自己的名义向业欣公司下发通知，要求业欣公司限期清理堆放的渣土。在业欣公司未按要求清理的情况下，其组织人员和机械对渣土进行清理。沭阳规划办上述行为系履行与其职责相关的职务行为。因此，沭阳规划办是本案的适格被告，其实施的清理渣土行为亦属于人民法院行政案件的受案范围。
关于争议焦点四，本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门有权对未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为进行查处。本案中，沭阳规划办以其名义作出《回复》及附图（业欣·城中广场小区拟拉设围墙位置示意图），要求北侧局部围墙在后退小区用地红线4.85米处建设，后据此作出涉案通知，要求业欣公司在三日内清除堆放在拟建围墙外侧的渣土。因业欣公司未按要求清除，沭阳规划办组织人员和机械对涉案渣土进行清理。但沭阳规划办不是沭阳县的城乡规划主管部门，且其作出的《回复》及附图（业欣·城中广场小区拟拉设围墙位置示意图）后因超越职权被依法撤销。因此，沭阳规划办无权作出涉案通知及实施涉案清理行为。
综上，被告沭阳规划办实施的涉案清理行为超越法定职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告沭阳县城镇规划管理办公室清理堆放在业欣·城中广场北侧渣土的行为违法。
案件受理费50元，由被告沭阳县城镇规划管理办公室负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。
审 判 长 施 华
代理审判员 宋艳艳
人民陪审员 严锦康
二〇一八年二月二十七日
书 记 员 张晓秋