浙江省义乌市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金义行初字第184号
原告楼潮水。
委托代理人何忆禄。
被告义乌市国土资源局。
法定代表人虞秀军。
委托代理人杨康。
委托代理人王燕桦。
被告义乌市人民政府。
法定代表人林毅。
委托代理人张启华。
委托代理人朱冰洁。
原告楼潮水诉被告义乌市国土资源局、义乌市人民政府土地行政处罚一案，于2015年12月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2015年12月5日、12月7日分别向被告义乌市国土资源局、义乌市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月5日公开开庭进行了审理。原告楼潮水及其委托代理人何忆禄，被告义乌市国土资源局行政负责人陈文青、委托代理人杨康、王燕桦，被告义乌市人民政府委托代理人张启华、朱冰洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告义乌市国土资源局于2015年7月22日作出义土资罚字（2015）第73号行政处罚决定书，决定处罚如下：一、责令楼潮水恢复土地原状；二、对非法占用92.4平方米耕地（基本农田）的行为处以每平方米43元罚款，计3973.2元，对非法占用466.2平方米耕地的行为处以每平方米28元罚款，计13053.6元，对非法占用其他土地9419.5平方米的行为处以每平方米20元罚款，计188390元，合计人民币205416.8元。
被告义乌市人民政府于2015年11月11日作出义政复决字（2015）第110号行政复议决定书，决定维持被告义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第73号行政处罚决定书。
原告楼潮水诉称：一、被告义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第73号行政处罚决定书程序违法。被告派出的调查人员杨康、陈洪森、赵倩侠在调查涉案事实时所形成的调查，询问记录材料，因调查人员本身不具备行政执法资格，无法出示行政执法证件，仅向被调查人出示其一般的工作证蒙蔽过关，因此，上述调查人员在本案中所作的相应的调查，询问资料是非法的，不能作为本案作出行政处罚的依据。二、被告义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第73号行政处罚决定书和被告义乌市人民政府作出的义政复决字（2015）第110号行政复议决定书认定事实错误。1、认定原告楼潮水2012年1月份的堆土行为属非法占用土地，破坏耕地行为是错误的。原告于2012年1月份覆土复垦（被认定为堆土）所涉地块，系原告于1996年10月10日，基于原告与城西街道桥头村签订的“周村山背开发承包合同”而合法获取20年的承包经营权，时至2012年1月份，原告的承包经营权期限尚未届满，故被告认定原告非法占用土地，毫无事实依据。原告持有的“周村山背开发承包合同”明确载明，原告承包的周村山背系砖瓦厂（桥头砖瓦厂）取土所致的荒山坡面积为70亩。根据一般常识，任何地块一经砖瓦厂作料取土，无论是耕地或非耕地，无论是耕作层或非耕作层均无尚存之可能，事实上，原告在签订“周村山背开发承包合同”时，合同双方对承包地块的“荒坡地性质现状”之认识是一致的，因此，对“周村山背开发承包合同”范围内地块是否可视为耕地的问题，只要有务农经历的人便一目了然，无须找土地专家勘察、鉴定，但被告是土地专业人才云集的机构，却无视上述事实，非要把涉案土地认定为耕地，其实质是被告无视法律并违法行政之表现。另外，原告确实也投入人力、物力对荒坡地进行改造，以期达到复垦之目的，但在经过改造的荒坡地上种植的果树因缺水缺肥而先继死亡的严酷现实，告诉原告，荒坡地改良复垦行动已彻底失败。故原告承包的荒坡地未因原告的改良复垦行为而发生任何变化，荒坡地仍然是荒坡地。所以，我们不能把原告于1997年的爆破、碎石改造荒坡地的行为，视同荒坡地已被改造成耕地的结果来看待，并继而又把原告于2012年1月份覆土继续改造荒坡地的行为视为破坏耕地的行为，也不能把原告于2012年1月的覆土行为距“周村山背开发承包合同”期限届满仅剩四、五年，而无端怀疑原告覆土复垦行为的纯正动机，应当须知原告在承包期内改善承包地的种植条件的行为，是不受限制的。更不能因原告用于覆土复垦的泥土质量标准不及普通耕作层泥土质量，就进而把原告复垦的泥土定性为“建筑垃圾”。三、被告义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第73号行政处罚决定书和被告义乌市人民政府作出的义政复决字（2015）第110号行政复议决定书适用法律错误。首先，原告没有实施“侵占买卖或者以其他形式非法转让土地的行为”，也不存在因“建设而使用土地”和“占用耕地建窖建坟或者擅自在耕地建房，挖砂、采石、采矿、取土等”行为，因此本案适用《中华人民共和国土地管理法》第三条第三款，第四十三条第一款、第三十六条第二款是错误的。其次，本案所涉土地范围内，没有证据证明存在符合法律规定条件的基本农田和一般农田，因此适用《基本农田保护条例》的相关规定，缺乏事实基础。综上所述，原告认为：被告义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第73号行政处罚决定书和被告义乌市人民政府作出的义政复决字（2015）第110号行政复议决定认定事实错误，程序违法，适用法律不当，请求：1、依法撤销义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第73号行政处罚决定书；2、撤销义乌市人民政府义政复决字（2015）第110号行政复议决定书。原告向本院提供了如下证据：1、行政处罚决定书复印件一份。证明处罚结果。2、行政复议决定书复印件一份。证明行政复议结果。
被告义乌市国土资源局辩称：1、被告的行政处罚事实清楚、证据确凿。经查明，1996年10月10日，楼潮水向义乌市城西街道桥头村承包了“周村山背”地块70亩荒坡地。1997年，楼潮水在承包地块进行复耕并种植了果树。2012年1月，楼潮水未经依法批准，擅自开始在其承包地块堆土。经现场勘测，堆土占地面积9978.1平方米，土地类型为园地6718.5平方米、耕地558.6平方米、水域及水利设施用地2701.0平方米；土地利用总体规划用途为新增建设用地6639.2平方米，符合土地利用总体规划，一般农田2943.7平方米、基本农田92.4平方米和其他农用地302.8平方米，不符合土地利用总体规划。被告根据土地利用现状图确定涉案地块的土地性质，其中对涉及耕地的破坏情节由义乌市农业局进行了损毁程度鉴定，事实认定清楚。以上事实有楼潮水身份证复印件、询问笔录、现场勘查笔录、城西街道桥头村地块面积量算测绘报告、耕地种植条件损毁鉴定意见书、现场照片等证据佐证。2、被告的行政处罚适用法律正确。楼潮水未经依法批准，擅自堆土的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第三十六条第二款、《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，属非法占用土地、破坏耕地行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条、《基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、第四十二条的规定，被告依法作出行政处罚，适用法律正确。3、被告的行政处罚符合法定程序。2015年1月20日，被告对楼潮水涉嫌非法占用土地、破坏耕地行为立案调查。经被告执法人员调查认定楼潮水的行为违法。被告于2015年5月25日向楼潮水送达《行政处罚（听证）告知书》（义土资告字（2015）第73号）。2015年5月27日，楼潮水提出听证申请，被告于2015年6月19日依法举行听证，对楼潮水陈述、申辩的事实和理由进行了复核。2015年7月22日，被告向楼潮水送达《行政处罚决定书》（义土资罚字（2015）第73号）。楼潮水对该处罚不服，向义乌市人民政府提出行政复议，2015年11月11日，义乌市人民政府作出复议决定（义政复决字（2015）第110号），维持了被告作出了处罚决定。综上，被告作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、适用法律正确、处罚裁量恰当，符合法定程序。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告义乌市国土资源局在法定期限内向本院提供了如下事实证据、法律依据：1、立案呈批表一份。证明立案程序。2、楼潮水的身份证复印件一份。3、《询问笔录》两份、相关旁证《询问笔录》三份。4、现场勘测笔录、城西街道桥头村地块面积量算测绘报告各一份。5、耕地种植条件损毁鉴定意见书一份。6、现场照片复印件2张。证据2-6共同证明行政处罚事实清楚。7、国土资源局执法证三份（其中陈洪森的是执法证，杨康、赵倩侠是执法监察证）。8、行政处罚告知书及送达回证各一份。9、听证通知书及听证笔录各一份。10、行政处罚决定书及送达回证各一份。证据7-10共同证明行政处罚的程序合法。11、义乌市人民政府《行政复议决定书》义政复决字（2015）第110号复印件一份。证明被诉行政行为经过行政复议，并获得了维持的事实。12、《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第三十六条第二款、第七十四条、第七十六条。13、《基本农田保护条件》第十七条第一款、第三十三条。14、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、第四十二条。15、《行政处罚法》第三条第一款、第三十七条第一款、第三十八条、第三十九条、第四十一条、第四十二条、第四十三条。16、《国土资源行政处罚办法》第五条、第十二条、第十三条、第十七条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条。
被告义乌市人民政府辩称：一、义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第73号行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。2015年1月20日，义乌市国土资源局对原告涉嫌非法占用土地的行为立案调查；2015年5月25日，向原告送达《行政处罚听证告知书》（义土资告字（2015）第73号）；2015年5月27日，原告提出听证申请；2015年6月19日，义乌市国土资源局依法举行听证；2015年7月22日，义乌市国土资源局作出涉案的行政处罚决定，并向原告送达《行政处罚决定书》。二、被告作出的行政复议决定书事实清楚、程序合法、适用依据正确。（一）被告作出的行政复议程序合法。2015年9月18日，被告收到原告提出的行政复议申请。2015年10月22日召开听证会，原告楼潮水、义乌市国土资源局的委托代理人杨康、王燕桦参加听证。2015年11月11日，被告作出义政复决字（2015）第110号行政复议决定，并于2015年11月13日邮寄《行政复议决定书》送达于原告，于2015年11月13日直接送达于义乌市国土资源局。被告作出的行政复议决定程序合法。（二）被告作出的行政复议决定法律、法规适用正确。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第73号行政处罚决定。综上，被告作出的行政复议决定事实清楚、程序正当、适用法律正确。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告义乌市人民政府在法定期限内向本院提供了如下事实证据、法律依据：1、行政复议申请书、义土资罚字（2015）第73号行政处罚决定书、周村山背开发承包合同、1996年时桥头村两委成员出具的证明、原告身份证复印件各一份。证明原告向被告提起行政复议申请。2、行政复议答复书复印件一份。证明义乌市国土资源局在行政复议程序中向本机关提交的答辩意见。3、立案审批表、受理通知书、答复通知书、行政复议听证通知书、义乌市人民政府听证笔录、相关邮寄单据和送达回证复印件各一份。证明本机关作出的复议决定的程序。4、义政复决字（2015）第110号行政复议决定书、送达回证、邮政快递单据复印件各一份。证明本机关作出的行政复议决定。5、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。6、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。
经庭审质证，本院对原告、被告提供的证据作如下确认：两被告对原告提供的证据无异议，本院予以确认。原告对被告义乌市国土资源局提供的证据1、2、6、8-10无异议，证据3中楼林弟和楼关福的两份笔录反映的问题是不真实的，两份笔录的内容除了名字外，其他内容都是一模一样的，是进行拷贝的，其他无异议，对证据4的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，城西街道桥头村地块面积量算测绘报告是针对原告的复垦行为所做的，应当有原告在场，事实上原告不在场，对证据5的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，耕地种植条件损毁鉴定意见书是针对耕地的，而不应该针对原告的荒坡地，到目前为止我国没有耕地的标准，尤其是复垦的耕地，是没有可科学性的，证据7当庭提供的证件和原告受到询问的时候看到的证件是不一致的，原告看到是横着的证，不是竖的，做笔录的时候只有杨康一人，对证据11的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，复议决定书是基于行政程序违法和事实错误的处罚决定书作出的。被告义乌市人民政府对被告义乌市国土资源局提供的证据无异议。本院对被告义乌市国土资源局提供的证据1、2、6、8-10予以确认，对证据3中除楼林弟、楼关福的询问笔录的合法性外，其余予以确认，对证据4、5、11的真实性、关联性予以确认，对证据7予以确认。原告对被告义乌市人民政府提供的证据1、2、4的合法性有异议，对证据3无异议。被告义乌市国土资源局对被告义乌市人民政府提供的证据无异议。本院对被告义乌市人民政府提供的证据1、2、4的真实性、关联性予以确认，对证据3予以确认。
经审理查明，1996年10月10日，原告（乙方）在原义乌市夏演乡人民政府见证下，与原义乌市夏演乡桥头村民委员会（现义乌市城西街道桥头村民委员会）（甲方）签订的“周村山背开发承包合同”中载明：“本村周村山背砖瓦厂取土荒坡一片，面积柒拾亩，为开发荒坡，发展多种经营，增加经济收入，经双方协商，甲方同意将该地块承包给乙方经营，并订立如下协议：1、承包期限为贰拾年［自公历1997年元月1日至公历2016年12月31日止。（水面面积到2016年农历12月30日止）］。”此外，双方就有关承包款及付款方式等作了约定。2015年1月20日，被告义乌市国土资源局根据举报，立案调查原告涉嫌非法占用土地，破坏耕地案，并于2015年5月25日向原告送达了义土资告字（2015）第73号行政处罚（听证）告知书。原告于2015年5月27日提出听证申请，被告义乌市国土资源局于2015年6月19日举行了听证。2015年7月22日，被告义乌市国土资源局作出义土资罚字（2015）第73号行政处罚决定书，认定：“2012年1月，楼潮水未经依法批准，擅自开始在其承包地块堆土。经现场勘测，堆土占地面积9978.1平方米。具体四至：东靠地，南靠猪场，西靠池塘，北靠地。该地块为义乌市城西街道桥头村的集体土地，土地类型为园地6718.5平方米、耕地558.6平方米、水域及水利设施用地12701.0平方米；土地利用总体规划用途为新增建设用地6639.2平方米，符合土地总体规划，一般农田2943.7平方米、基本农田92.4平方米和其他农用地302.8平方米，不符合土地利用总体规划。……决定处罚如下：一、责令楼潮水恢复土地原状；二、对非法占用92.4平方米耕地（基本农田）的行为处以每平方米43元罚款，计3973.2元，对非法占用466.2平方米耕地的行为处以每平方米28元罚款，计13053.6元，对非法占用其他土地9419.5平方米的行为处以每平方米20元罚款，计188390元，合计人民币205416.8元。”原告收到上述行政处罚决定书后不服，向被告义乌市人民政府提出行政复议申请。被告义乌市人民政府于2015年10月22日进行了听证审理，并于2015年11月11日作出义政复决字（2015）第110号行政处罚决定书，维持被告义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第73号行政处罚决定书。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，从原、被告陈述及提供的证据可知，原告未经批准，于2012年1月在其承包地块堆土的事实清楚，本院予以确认。原告诉称，本案所涉土地范围内，没有证据证明存在符合法律规定条件的基本农田和一般农田。被告义乌市国土资源局辩称，其是根据土地利用现状图确定涉案地块的土地性质。本院认为，根据中华人民共和国国土资源部发布的《国土资源违法行政查处规程》9.2.2第一款规定：“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。”根据被告义乌市国土资源局提供的义乌市城西街道土地利用现状局部图（2011年度）及城西街道桥头村地块面积量算报告等证据显示，原告堆土面积9978.1平方米包括基本农田、耕地、园地、水域及水利设施用地。原告以被告义乌市国土资源局调查人员不具备行政执法资格为由，提出其作出的义土资罚字（2015）第73号行政处罚决定书程序违法，与审理查明的事实不符，本院不予采信。综上，被告义乌市国土资源局对原告作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。被告义乌市人民政府在收到原告的复议申请后，依法进行了立案、听证并作出行政复议决定书，程序合法，适用法律、法规正确。原告诉请，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告楼潮水的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告楼潮水负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院（在递交上诉状同时预交上诉费50元，具体数额由金华市中级人民法院确定，至迟不得超过上诉期限届满后的7日内；上诉费汇入户名：金华市中级人民法院诉讼费预收户；汇入帐号19×××03，开户银行：中国农业银行金华市分行，或直接交金华市中级人民法院收费室。逾期不缴纳，按自动放弃上诉处理）
审 判 长 贾明明
人民陪审员 杜志贵
人民陪审员 朱翠玉
二〇一六年三月七日
代书 记员 郑 婧
【附注】
（2015）金义行初字第184号行政判决书
适用法律条文具体内容
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。