浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙绍行终字第128号
上诉人（原审被告）绍兴市上虞区房地产管理中心。住所地绍兴市上虞区市民中心一路*号楼*楼。
法定代表人陈苗芬。
委托代理人冯伟。
委托代理人戚平波。
被上诉人（原审原告）谷峰。
委托代理人陈亚平。
上诉人绍兴市上虞区房地产管理中心因不履行房屋登记法定职责一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2015）绍虞行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年8月14日公开开庭审理了本案。上诉人绍兴市上虞区房地产管理中心委托代理人冯伟及其法定代表人委托的工作人员金焕洋，被上诉人谷峰及其委托代理人陈亚平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：2014年12月3日，原告谷峰向被告绍兴市上虞区房地产管理中心邮寄材料申请办理将位于上虞区百官街道金渔湾新村35幢102室房屋所有权转移登记在原告名下的事项。被告绍兴市上虞区房地产管理中心工作人员于2014年12月4日电话告知原告谷峰，因原告提交办理房屋所有权转移登记材料中的遗嘱无法确认其真实性、有效性，故拒绝为其办理房屋所有权转移登记事项。原告谷峰不服，依法提起行政诉讼，请求依法判令被告立即履行将位于上虞区百官街道金渔湾新村35幢102室房屋所有权转移登记在原告名下的职责。另查明，至一审开庭时，被告绍兴市上虞区房地产管理中心未向原告谷峰出具拒绝为其办理将位于上虞区百官街道金渔湾新村35幢102室房屋所有权转移登记在原告谷峰名下的书面材料。还查明，案外人谷陵辉已于2014年10月30日死亡，其终生未娶，无子嗣，父母、哥哥均在其之前去世。原告谷峰现持有上字第0018289号房屋所有权证（所有权人为谷陵辉）、上虞国用（1998）字第1207269号国有土地使用权证（使用权人为谷陵辉）原件。本案开庭后，合议庭二次组织原、被告进行协调，未果。
一审法院审理认为：首先，规范房屋登记行为，维护房地产交易安全，保护权利人合法权益，是法律赋予房地产行政主管部门的权力与职责。《房屋登记办法》（建设部令第168号）第四条规定，房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。本案中，绍兴市上虞区房地产管理中心作为县级人民政府主管房屋权属登记机构，有明确的规章授权，具有城市房屋权属登记的主体资格。其次，房屋登记机构应当严格依照法律规定履行房屋登记的法定职责。《房屋登记办法》（建设部令第168号）第三十三条规定，申请房屋所有权转移登记，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）证明房屋所有权发生转移的材料；（五）其他必要材料。前款第（四）项材料，可以是买卖合同、互换合同、赠与合同、受遗赠证明、继承证明、分割协议、合并协议、人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书，或者其他证明房屋所有权发生转移的材料。《中华人民共和国物权法》第十一条规定，当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。第十二条规定，登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。本案中，上述法律、规章并未明确规定遗嘱受益人接受遗赠房屋并办理转移登记需要提交公证机构出具的遗嘱公证文书。被告绍兴市上虞区房地产管理中心仅适用司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》（以下简称《联合通知》）、2008年8月5日浙江省建设厅关于印发《浙江省国有土地范围内房屋登记实施细则》的通知（以下简称《浙江省房屋登记细则》）中关于遗嘱应当办理公证的相关规定，且未就登记事项进行调查核实。再次，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。第五十三条第一款规定，人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。本案中，《房屋登记办法》（建设部令第168号）属部门规章，被告适用的《联合通知》、《浙江省房屋登记细则》分别属于司法部、建设部联合制定的规范性文件和浙江省建设厅制定的规范性文件，部门规章的法律效力高于规范性文件的法律效力。故对被告绍兴市上虞区房地产管理中心未适用规章的规定仅适用《联合通知》、《浙江省房屋登记细则》中关于遗嘱应当办理公证的相关规定，该院审理时不予参照适用。综上，被告绍兴市上虞区房地产管理中心于2014年12月4日对原告谷峰邮寄材料申请将位于上虞区百官街道金渔湾新村35幢102室房屋所有权转移登记在原告名下的事项拒绝办理主要证据、依据不足。对其辩称根据遗嘱公证或法院的确权判决才可以办理房屋转移登记的意见，该院不予采信。对原告要求依法判令被告立即履行将位于上虞区百官街道金渔湾新村35幢102室房屋所有权转移登记在原告名下的职责的诉讼请求，因需要被告对原告申请事项依法进行调查核实处理，故不予支持。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决1.撤销被告绍兴市上虞区房地产管理中心于2014年12月4日对原告谷峰邮寄材料申请将位于上虞区百官街道金渔湾新村35幢102室房屋所有权转移登记在原告名下事项拒绝办理的行政行为。2.责令被告绍兴市上虞区房地产管理中心于本判决生效之日起60日内对原告谷峰申请将位于上虞区百官街道金渔湾新村35幢102室房屋所有权转移登记的事项重新作出行政行为。3.驳回原告谷峰要求依法判令被告立即履行将位于上虞区百官街道金渔湾新村35幢102室房屋所有权转移登记在原告名下的职责的诉讼请求。本案受理费50元，由被告绍兴市上虞区房地产管理中心负担。
上诉人绍兴市上虞区房地产管理中心上诉称：根据《房地产登记技术规程》、《联合通知》、《浙江省房屋登记细则》的相关规定，上诉人有权拒绝为被上诉人办理涉案房屋所有权转移登记。虽然《房屋登记办法》第三十三条及《中华人民共和国物权法》第十一条、第十二条没有明确规定遗嘱受益人办理受遗赠房屋转移登记需要提交公证机构出具的遗嘱公证文书，但根据《房屋登记办法》第三十三条第（五）项“其他必要材料”及《中华人民共和国物权法》第十二条第（四）项“法律、行政法规规定的其他职责”之规定，申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料。具体到本案，上诉人作为房屋权属登记机构，在收到被上诉人申请房屋所有权转移登记材料后，因对其中证明房屋所有权发生转移的材料（遗嘱）的真实性、合法性无法确认，遂依据《房地产登记技术规程》附录B中B.0.16、《联合通知》第二条及《浙江省房屋登记细则》第十八条中有关因继承、受遗赠办理房产过户登记应先办理公证的规定，要求被上诉人提供证明遗嘱真实有效的相关材料后，再为其办理房屋所有权转移登记，符合法律法规的规定。综上，一审法院认定事实有误，适用法律错误，请求二审法院依法改判或发回重审。
被上诉人谷峰答辩称：1.公证不是办理涉案房屋所有权转移登记的法定要件。结合《房屋登记办法》第三十三条及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条之规定，受遗赠证明应当包括多种形式，遗嘱公证不是办理受遗赠房产所有权转移登记的唯一证据，也不是法定要件。只要申请人能够提供受遗赠的相关证据，房管部门就可以认定房屋所有权因受遗赠而发生转移，并结合其他材料办理受遗赠房产转移登记。2.一审法院认定事实清楚，适用法律正确。《房屋登记办法》并未将遗嘱公证作为受遗赠房产转移登记的法定要件。而《联合通知》和《浙江省房屋登记细则》属于规章以下的规范性文件，其将遗嘱公证作为受遗赠房产转移登记的法定要件，减轻了房管部门的审慎审查义务和应承担的责任，增加了申请人的义务。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条之规定，对行政机关依据规章以下规范性文件作出的具体行政行为，人民法院可以直接决定对规章以下规范性文件适用与否。行政机关适用与上位法存在冲突的规章以下规范性文件的，可以认定行政机关作出具体行政行为缺乏法律依据。《联合通知》、《浙江省房屋登记细则》属规章以下规范性文件，因其内容与上位法存在冲突，一审法院不予适用是正确的。3.一审法院应依法支持被上诉人起诉时的诉讼请求，直接责令上诉人立即履行将涉案房屋所有权转移登记在被上诉人名下的职责。经过一审法院的调查核实，足以明确被上诉人受遗赠的事实，现一审法院以尚需上诉人对被上诉人申请事项依法进行调查核实为由，驳回被上诉人的上述诉讼请求，不利于本案问题的切实解决，将造成当事人讼累。综上，请求二审法院依法判令绍兴市上虞区房地产管理中心立即履行房屋产权转移登记职责。
庭审中，各方当事人围绕上诉人绍兴市上虞区房地产管理中心拒绝为被上诉人谷峰办理涉案房屋所有权转移登记事项的依据是否充分这一争议焦点进行了质证、辩论。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、上诉人绍兴市上虞区房地产管理中心作为负责房屋登记工作的机构，依法负有辖区内房屋登记的法定职责。《房屋登记办法》第六条规定，房屋登记人员应当具备与其岗位相适应的专业知识。从事房屋登记审核工作的人员，应当取得国务院建设主管部门颁发的房屋登记上岗证书，持证上岗。故，上诉人具有审核被上诉人谷峰提交的申请材料是否符合《房屋登记办法》相关规定并作出专业判断的法定职责。在无法律、法规及规章依据的情况下，上诉人不应以向申请人增设先行公证义务的方式，来减轻自身审查职责。
二、《联合通知》、《浙江省房屋登记细则》中关于遗嘱应当办理公证的相关规定，不能作为上诉人拒绝为被上诉人办理涉案房屋所有权转移登记的依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第三款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章。《房屋登记办法》第九条规定，房屋登记机构应当依照法律、法规和本办法规定，确定申请房屋登记需要提交的材料，并将申请登记材料目录公示。该办法第三十三条同时规定了申请房屋所有权转移登记所应当提交的材料，其中并未要求受遗赠证明必须办理公证。涉案《联合通知》、《浙江省房屋登记细则》分别属于司法部、建设部联合发布的规范性文件和浙江省建设厅制定的规范性文件，不属于法律、行政法规、地方性法规或规章范畴。现上诉人仅依据上述规范性文件的规定，要求被上诉人必须进行遗嘱公证，为相对人创设了新的义务，显然缺乏法律法规及规章依据，且与《中华人民共和国继承法》、《中华人民共和国物权法》、《房屋登记办法》等法律法规的规定相悖。
三、上诉人在二审期间主张，《房地产登记技术规程》亦是其拒绝为被上诉人办理涉案房屋所有权转移登记的依据之一。经审查，《房地产登记技术规程》属于住房和城乡建设部制定的规范性文件，其内容不得与法律法规相抵触。同时，根据行政诉讼法的相关规定，上诉人应当在一审答辩期内提交其作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，现上诉人在二审期间提出上述主张，显已超过举证期限。故上诉人关于其可依据《房地产登记技术规程》的相关规定，要求被上诉人办理遗嘱公证的上诉理由，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市上虞区房地产管理中心负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毕金刚
代理审判员 傅芝兰
代理审判员 范卓娅
二〇一五年九月十七日
书 记 员 寿 梦