广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终1370号
上诉人（原审原告）：郑宇，男，1961年12月20日出生，汉族，身份证住址广东省深圳市福田区，现住湖北省武汉市。
被上诉人（原审被告）：广东省公安厅。住所地：广东省广州市ＸＸ路**号。
法定代表人：李春生，厅长。
上诉人郑宇因诉广东省公安厅行政复议告知纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初237号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告郑宇因不服深圳市福田公安分局通心岭派出所对其查阅治安案件档案的回复，于2016年2月13日通过EMS向深圳市公安局邮寄《行政复议申请书》申请复议。同年2月15日，深圳市公安局作出深公复不受字[2016]第1号《行政复议申请不予受理决定书》，认为其申请不属于行政复议范围，决定不予受理。原告收到后不服，于同年2月17日向被告广东省公安厅申请行政复议，被告于2016年2月24日作出了粤公复告字[2016]2号《行政复议告知书》，认为原告向深圳市公安局提交的复议申请不符合法定受理条件，如果对该局作出的复议决定不服，可根据行政诉讼法等有关规定，向人民法院提起行政诉讼。原告收到该告知书后不服，提起本案诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十一条规定：“依照行政复议法第二十条的规定，上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。”根据上述规定，对行政复议行为再申请行政复议，没有法律依据，上级行政机关对于下级行政机关的不予受理行政复议申请的行为，有权通过内部监督的方式依法进行审查，但不属于行政复议的范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”本案中，原告对深圳市公安局的行政复议申请不予受理决定，向被告广东省公安厅再申请行政复议，没有法律依据。被告作出行政复议告知，认为原告向深圳市公安局提交的复议申请不符合法定受理条件，并指明原告如对深圳市公安局的行政复议申请不予受理决定不服，可以根据行政诉讼法等有关规定，向人民法院提起行政诉讼。该告知行为对原告的合法权益明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定：驳回原告郑宇的起诉。
上诉人郑宇不服原审裁定，向本院上诉称：一审裁定事实不清。行政复议属于居中裁决的法律机制，上诉人不服行政机关的不予受理，类似于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条的规定，当事人不服原审裁定，可以向上一级法院提起上诉，因此，当事人不服行政机关的不予受理，可以向其上级行政机关请求救济，属于上诉人的程序权利。行政复议机关不予受理，就是不履行法定职责，应当被追究法律责任。《行政复议法》第二十条也规定了上级行政机关应当责令下级行政机关受理或上级直接受理。上级机关应当对复议机关不予受理的理由是否正当进行裁量。被上诉人在一审中没有按照通知要求提交《行政复议申请书》，提交的是上诉人向深圳市公安局提交的复议申请书，应当承担逾期不能举证的后果。被上诉人没有对深圳市公安局不予受理的理由进行裁量涉嫌违法。被上诉人声称其对深圳市公安局的不予受理采取了复核而不是复议的程序。被上诉人未作出受理与否的决定，而采取告知的形式侵犯了上诉人的合法权益。上诉请求：撤销一审裁定。
被上诉人广东省公安厅未提交答辩意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……。”本案中上诉人因不服深圳市福田公安分局通心岭派出所对其查阅治安案件档案的回复向深圳市公安局申请复议，深圳市公安局作出《行政复议申请不予受理决定书》。依据上述法律规定，上诉人不服深圳市公安局作出的行政复议决定，应当依法向人民法院提起行政诉讼寻求救济，本案中上诉人就该复议决定再次向被上诉人提起行政复议申请，不符合行政复议法的规定，被上诉人以上诉人的申请不符合行政复议的受理条件为由，作出涉案《行政复议告知书》，该告知书对上诉人的权利义务不产生实际影响，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持。
关于上诉人主张依据《中华人民共和国行政复议法》第二十条的规定，被上诉人应当对深圳市公安局作出的不予受理复议决定进行审查的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”上述法律规定虽然对于行政复议过程中，上级行政机关有权对下级行政机关无正当理由不受理行政复议申请的行为予以监督，也有权在必要时直接受理申请人提出的行政复议申请，但这种职权监督是基于上下级行政机关之间的层级监督关系形成的。上级行政机关不改变或者不撤销下级行政机关决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉下级行政机关作出的行政行为以维护其合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉上级行政机关不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易形成诉累。因此，本案中广东省公安厅是否受理上诉人的复议申请，是否启动层级监督程序，不属于行政诉讼的监督审查范围。原审裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定，本院予以维持。上诉人如认为深圳市公安局的行政复议不予受理决定违法影响其合法权益，可直接以上述行政机关的相应行政行为为对象依法寻求救济。上诉人以被上诉人没有对深圳市公安局不予受理的理由进行裁量涉嫌违法的主张，因缺乏法律依据，本院不予采纳。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人以行政复议类似于行政诉讼，其有权针对下级行政机关的行为向上一级行政机关请求救济，被上诉人采取告知的形式回复上诉人侵犯其权益等为由，请求撤销原审裁定，因理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇一六年十二月十九日
书记员 刘 丹