广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）肇中法行初字第25号
原告怀集县洽水镇茶岩村分江经济合作社。
法定代表人邓少红，该社社长。
委托代理人文志海，广东融晖律师事务所律师。
委托代理人邓活弟，男，汉族，1978年8月24日出生，住广东省怀集县。
被告肇庆市人民政府。
法定代表人郭锋，该市市长。
委托代理人欧志兵，肇庆市法制局工作人员。
委托代理人江敏，肇庆市法制局工作人员。
第三人怀集县人民政府。
法定代表人刘卫红，该县县长。
委托代理人成前卿，怀集县人民政府调处山林纠纷办公室干部。
委托代理人黄国强，怀集县人民政府调处山林纠纷办公室干部。
第三人怀集县洽水镇茶岩村坑丫经济合作社。
法定代表人陈共怀，该社社长。
委托代理人祝建文，广东赛力律师事务所律师。
原告怀集县洽水镇茶岩村分江经济合作社（以下简称分江社）因与第三人怀集县洽水镇茶岩村坑丫经济合作社（以下简称坑丫社）山林确权行政裁决纠纷不服被告肇庆市人民政府（以下简称肇庆市府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2014年10月22日受理后，依法组成合议庭，于2015年1月6日公开开庭审理了本案。原告分江社的委托代理人文志海、邓活弟，被告肇庆市府的委托代理人欧志兵、江敏，第三人怀集县人民政府（以下简称怀集县府）的委托代理人成前卿、黄国强，第三人坑丫社的委托代理人祝建文等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告分江社起诉称：一、被告肇庆市府作出的肇府行复（2014）34号《行政复议决定书》将2009年3月11日坑丫社和分江社签订的协议作为处理林权争议的有效依据，实属认定事实错误、适用法律错误。根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”及《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第七条“单位之间发生的林权争议由所在地县级以上人民政府依法调处”的规定，2009年3月11日，坑丫社和分江社签订的协议不是由县级以上人民政府依法主持调解而达成的协议，而是由洽水镇法律服务所主持调解下签订的协议，该协议违反上述法律规定，无法律效力。因此，其法律效力不受《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十二条的制约。二、坑丫社和分江社签订的协议内容存在欺诈、重大隐瞒并且损害原告集体利益。该协议以1963年林权证为基础，将争议林地归第三人坑丫社所有，但原告持有1963年和1982年林地权属证且有在争议地经营管理的事实，争议林地应归原告所有。因此，协议内容明显存在欺诈、重大误解，违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。另外，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，该协议明显损害了原告的集体利益。三、原告村民发现协议内容损害集体利益的情况之后，立即持1963年和1982年的林地权属证责问洽水镇法律服务所，洽水镇法律服务所核对证据后，及时向第三人坑丫社发出书面通知书要求其纠正并责令“不要干扰、影响分江方的生产经营……。”同时告知原告向山纠办申请裁决，于是原告及时向县山纠办提出确权申请，从而阻止了协议的生效。四、怀集县府作出的怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》未将2009年3月11日坑丫社和分江社签订的协议作为处理林权争议的依据，认定的事实清楚、证据充分。综上，请求判令：一、依法撤销肇庆市府作出的肇府行复（2014）34号《行政复议决定书》，维持怀集县府作出的怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》；二、本案的诉讼费用由被告承担。
原告分江社向法庭提交的证据：复议决定书及送达回证。
被告肇庆市府答辩称：一、答辩人作出肇府行复（2014）34号行政复议决定，主体适格。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”怀集县人民政府的上一级地方政府为答辩人，答辩人作为行政复议机关，在收到坑丫社的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议法的有关规定。二、肇府行复（2014）34号行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确。根据怀集县府提供的材料，2009年3月11日，坑丫社和分江社签订协议书，协议内容为：“根据本镇司法调解意见，遵循历史依据为原则，双方代表同意在2009年2月份争议厘耕坳至流三顶的林地以六三年的依据为准，该林地权属归属于坑叉（丫）经济合作社集体所有。事因分江方前期已投放大量资金，坑叉（丫）方同意与分江方协商承包该林地的有关事宜。”坑丫社、分江社和见证单位怀集县洽水镇法律服务所分别在协议书上加盖公章，坑丫社和分江社的有关村民代表亦签名确认。《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款规定：“依法成立的合同，自合同成立时生效。”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十二条规定：“调处林权争议应当维护已经调解签订的合约、协议。未经原争议各方协商同意，不得更改。”答辩人认为“怀集县府以协议还未真正履行，将2009年3月11日坑丫社和分江社签订的协议不作为处理林权争议的有效依据，理据不充分，其作出的怀府裁决（2014）4号处理决定认定的主要事实证据不足”的理由充分，符合上述法规规定。根据上述事实，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第一目和《广东省行政复议工作规定》第十七条第一款的规定，撤销怀集县府于2014年5月8日作出的怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》的具体行政行为，由怀集县府在收到行政复议决定书之日起180日内重新作出具体行政行为，符合行政复议有关法规的规定。三、原告提出的诉讼请求于法无据。首先，当事人签订的协议是否有效，应由人民法院按照有关法律法规依法进行认定。在人民法院未作出认定之前，协议各方当事人应按协议协议的规定去履行。其次，关于合同效力问题，《村民委员会组织法》第二十四条等有关村民自治管理的规定，约束的是农村集体组织的内部管理行为，分江社不能以此为由对抗与其签订调解协议的坑丫社，借此推翻其与坑丫社签订的协议内容。综上所述，肇府行复（2014）34号行政复议决定认定主要事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请人民法院依法维持。
被告肇庆市府向法庭提交的证据：1、怀集坑丫社行政复议申请书、所附证据材料、怀府裁决（2014）4号处理决定；2、行政复议收件回执存根；3、怀集县政府提交的《行政复议答复书》及证据材料；4、第三人陈述意见；5、行政复议案件调查签到表；6、行政复议决定书及送达回证；7、有关法令条文。
第三人怀集县府答辩称，原告分江社与第三人坑丫社之间争议“厘耕坳埇”山林权属一案始发于2009年2月间，案经洽水镇法律服务所调解，但调解未果。原告于2009年12月3日书面向本府提出山林权属争议调解处理申请。经县山纠办审查，于同年12月24日正式立案受理。县山纠办受理后调解未果，由本府于2014年5月8日依法作出了《关于厘耕坳捅山林权属的处理决定》（怀府裁决（2014）4号）。第三人坑丫社不服，向肇庆市府申请行政复议。经肇庆市府审理，于2014年8月28日作出了《行政复议决定书》（肇府行复（2014）34号），撤销本府作出的怀府裁决（2014）4号《处理决定》。肇庆市府的复议决定认为本府没有将2009年3月11日原告与第三人坑丫社签订的《协议书》作为处理林权争议的有效依据，故撤销了本府的处理决定，对此，本府有不同意见：一、《协议书》不具合法性和有效性。理由有：1、《协议书》没有明确争议山场的地名和四至；2、《协议书》没有说明双方当事人之间违约的责任事项；3、第三人坑丫社提供的1963年《山林土地所有证》的四至无法证实是包含了现争议山场四至；4、没有任何依据证明争议双方签订《协议书》的人员是代表各方三分之二的村民或村民代表的意愿行为。二、《协议书》没有正式履行，不能作为有效依据。原告与第三人坑丫社虽然在2009年3月11日签订了《协议书》，但由于无法真正执行，当事人曾再次要求洽水镇法律服务所调解处理，但经洽水镇法律服务所调解未果，故在2009年4月13日向双方当事人发出《告知书》，并要求双方当事人向县山纠办申请仲裁处理。另外，2013年3月6日，在县山纠办召开的调解协商会议上，原告与第三人坑丫社代表均一致承认该《协议书》没有正式执行（有双方代表发言记录可以证实）。争议双方签订的《协议书》违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（九）项和《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，故该《协议书》不能作为有效依据。三、原告与第三人坑丫社均持有落实“四固定”和林业“三定”的权属证件，作为处理山林权属的主要依据是正确的。原告与第三人坑丫社均分别申领有落实“四固定”和林业“三定”的权属证件，均属合法有效证件。由于双方的“四固定”证的四至存在表述不清的问题，即原告山场的西至“天从大坑”与第三人坑丫社山场的北至“天从三”交界点表述不清，故到落实林业“三定”时，双方均分别填领了《山权林权证》，重新明确了双方山场交界线的具体位置，即明确了原告山场的西至“天冲三深凹直过厘耕坳埇正峙直上流三顶”和第三人坑丫社山场的北至“厘耕坳埇正峙直上流三顶”的具体位置。在本府调处期间，争议双方当事人均一致认定了地名“厘耕坳埇”和“流三顶”的具体位置。且从地名“厘耕坳”直上“流三顶”之间唯一的正峙（山脊），就是现争议山场南至的山脊（详见争议山场位置图），从而证实原告与第三人坑丫社山场之间的界线是十分明确的。故此，本府将原告与第三人坑丫社分别持有的“四固定”和林业“三定”证，作为处理本案的主要依据是正确的。综上，为维护法律的严肃性，进一步维护社会稳定和山林权属所有者的合法权益，恳请肇庆市中级人民法院依法维持本府于2014年5月8日作出的怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》。
第三人怀集县府没有向法庭提交证据。
第三人坑丫社答辩称，一、答辩人和原告于2009年3月11日签订的协议合法有效，双方应当遵守。2009年2月，答辩人和原告就厘耕坳埇100多亩山林土地发生争议，后双方共同向怀集县洽水镇法律服务所申请调解，在洽水镇法律服务所主持调解下，答辩人和原告于2009年3月11日经协商一致，达成协议，双方同意，以六三年的依据为准，发生纠纷的林地权属归答辩人集体所有。双方村民代表在协议书上签名，加盖了经济合作社公章，洽水镇法律服务所作为见证单位也盖章。该协议符合合同法的平等、自愿、公平、诚实信用和合法原则，协议双方当事人意思表示一致，没有违反法律法规强制性规定。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》（下称《处理办法》）第22条：“调处林权争议应当维护已经调解签订的合约、协议。未经双方协商同意，不得更改”。因此，答辩人和原告就厘耕坳埇林地纠纷而签订的协议书是合法有效的，双方应当共同维护遵守。协议亦不违反法定程序，属于双方自愿协商解决纠纷。本案山林权属发生争议后，答辩人和原告尚未到县级以上人民政府申请调处，尚未向林权争议机构递交《林权争议调解处理申请书》，就在镇法律服务所主持下达成了一致，这也符合《处理办法》关于“互谅互让，协商解决”的原则，从洽水镇法律服务所于2009年2月20日组织双方调解的笔录来看，双方的法定代表人亲自参与了协商，参与协商的村民代表都是由经济社集体选出来的，代表了村民群众，反映了村民的意愿，协商调解活动贯穿于山林争议过程的始终，并非县级以上人民政府林权争议机构调解达成的协议。协议书签订后，答辩人和原告双方亦切实履行了协议。2010年3月，答辩人在厘耕坳埇种植了部分杉树和松树。2012年，怀集县国土资源局对茶岩村进行土地资源确权测绘工作，分清全村各经济社集体土地界线，经各经济社签名盖章确认，张贴了《集体土地所有权登记公告图》。2014年6月15日，答辩人和原告申请林地林权登记，双方分别申请了《石桥坑至亚理坪》、《旧屋背片》山场林权登记，申请表中答辩人的石桥坑至亚理坪的北至歭落大河与分江社山场交界和原告的旧屋背片西至顶跟歭落至大坑与坑丫社山场交界是相一致的。林权申请表中有林班图界线，权利人和相邻权利人签名盖章。以上充分说明，答辩人和原告对2009年3月11日达成的协议是毫无异议的，双方都切实履行了协议。二、争议的厘耕坳埇山场确为答辩人所有，答辩人拥有充分的权属依据和管理事实依据。答辩人持有1963年第0170号《怀集县生产队山林土地所有权》，地名“石桥坑至亚理坪”，四至为：东至流三顶，南至石桥坑，西至大河，北至天从三，面积500亩。厘耕坳埇是石桥坑至亚理坪大山场其中的一小部分。1982年7月23日，答辩人在1963山林土地所有权基础上将“石桥坑至亚理坪”山场分别填领了厘耕坳埇片等3块山场的《山权林权证》。原告持有1963年第0171号《怀集县生产队山林土地所有证》，地名“分江旧屋片”。从该证的证号、四至看，该证是与答辩人相邻的山场，又从该证地名“旧屋背片”看，山场应位于原告的旧屋背面，从历史和习惯来看，山场一般以脊、背、流水等划分界线，旧屋背的山场不能翻越山脊（厘耕坳埇正歭）进入厘耕坳埇的。再从原告1986年的自留山证看，南至厘耕坳埇，说明其山场仅仅南与厘耕坳埇接壤交界。本案争议的山场称厘耕坳埇，从原告所持有的山林权属证看，厘耕坳埇山场与原告无关系，原告山场与厘耕坳埇交界不等于占有、拥有厘耕坳埇，这是简单的常识。管理事实方面，答辩人持有1984年《怀集县承包责任山合同书》，合同书明确山权单位、承包责任山人、鉴证单位，鉴证机关单位为冾水区林政办。2005年9月12日，答辩人与陈至平签订《林地林木承包经营合同》。2007年5月28日，为明确租赁山场面积，怀集县洽水镇水林业工作站对答辩人所属的山场进行现场勾图测绘，制作了山场图，图中，争议山场明显在答辩人权属范围内。自1963年以来至发生争议时，厘耕坳埇山场属答辩人所有的事实，原告以及山场相邻村民均无异议。综上，肇府行复（2014）34号《行政复议决定书》认定的事实清楚，适用法律正确，请依法驳回原告的诉讼请求。
第三人坑丫社向法庭提交的证据：1、《协议书》；2、广东省林地林权登记申请表；3、怀集县山林土地所有证；4、山权林权证；5、怀集县承包责任山合同书及地形图；6、林地林木承包经营合同；7、集体土地所有权登记公告图。
被告肇庆市府及两第三人对原告分江社提交的证据没有异议。
原告分江社对被告肇庆市府提交的证据2-6没有异议，对证据1和证据7的关联性有异议，认为被告肇庆市府作出的复议决定没有实施依据及适用法律错误。
第三人怀集县府同意原告分江社对被告肇庆市府提交证据的质证意见。
第三人坑丫社对被告肇庆市府提交的证据没有异议。
原告分江社对第三人坑丫社提交的证据1-7的关联性均有异议，认为不能证明争议山林权属归坑丫社。
被告肇庆市府对第三人坑丫社提交的证据没有异议。
第三人怀集县府同意原告对第三人坑丫社提交证据的质证意见。
根据双方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：原告分江社与第三人坑丫社争议山场称“厘耕坳埇”，其中原告分江社称“旧屋背片、分江旧屋背”，第三人坑丫社称“石桥坑至亚理坪”，座落在怀集县洽水镇茶岩村行政区域内。四至（以日出为东）：东至山脊、顶；南至山脊直下厘耕坳埇；西至埇劣；北至岭头、山脊，面积约130亩。2009年2月，原告分江社社员邓活弟在争议山场开展造林作业期间，受到第三人坑丫社的社员阻止，从而引发双方的山林权属争议。
2009年3月11日，经怀集县洽水镇司法所居间调解，原告分江社和第三人坑丫社签订一份《协议书》，内容为：“根据本镇司法调解意见，遵循历史依据为原则，双方代表同意在2009年2月份争议厘耕坳埇至流三顶的林地以六三年的依据为准，该林地权属归属于坑叉（丫）经济合作社集体所有。事因分江方前期已投放大量资金，坑叉（丫）方同意与分江社协商承包该林地的有关事宜。”原告分江社、第三人坑丫社及见证单位怀集县洽水镇法律服务所的代表分别在该协议书上签名并加盖公章。
2009年12月3日，第三人坑丫社书面向第三人怀集县府提交山林权属争议调解处理申请书，同月24日，第三人怀集县府立案受理。2014年5月8日，怀集县府作出怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》，将争议山场的山林权属确认归原告分江社集体所有。
2014年7月2日，第三人坑丫社不服第三人怀集县府作出的怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》的具体行政行为，向被告肇庆市府申请行政复议，请求撤销怀府裁决（2014）4号处理决定。2014年8月28日，被告肇庆市府作出决定：“撤销怀集县人民政府于2014年5月8日作出的怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》，由第三人怀集县人民政府在收到《行政复议决定书》之日起一百八十日内重新作出具体行政行为。”
本院认为，本案系不服行政复议决定纠纷。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，本案被告肇庆市府系作出原具体行政行为机关怀集县府的上一级人民政府，为本案适格主体。本案争议焦点是被告肇庆市府撤销第三人怀集县府作出的怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》所依据的事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款“依法成立的合同，自合同成立时生效”的规定，原告分江社和第三人坑丫社因山林权属纠纷于2009年3月11日签订的《协议书》经双方及见证单位怀集县洽水镇法律服务所的代表签名并加盖公章确认，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，该协议已发生法律效力，非经双方合意或司法途径不得解除或撤销，协议对双方具有法律约束力。双方是否履行或任何一方向怀集县府提出山林权属裁决申请均不影响该协议的效力。又根据《中华人民共和国合同法》第六十条“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”及《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十二条“调处林权争议应当维护已经调解签订的合约、协议。未经原争议各方协商同意，不得更改”的规定，在协议未变更、解除或被撤销的前提下，协议双方当事人应当遵守协议，且政府调处林权争议应以生效的协议为依据。但第三人怀集县府无视该协议的合法效力，作出与协议内容相冲突的怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》，该处理决定显属认定事实不清、证据不足，被告肇庆市府经审理对怀集县府所作处理决定予以撤销并责令其重作正确，其复议程序亦符合法律规定。
综上所述，肇庆市府作出的肇府行复（2014）34号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告肇庆市人民政府于2014年8月28日作出的肇府行复（2014）34号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由原告怀集县洽水镇茶岩村分江经济合作社承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 彭卓腾
审 判 员 潘启智
代理审判员 陈卓杰
二〇一五年一月二十日
书 记 员 钟 蔚