山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁14行终137号
上诉人（原审原告）山东挑战饲料科技有限公司。
法定代表人卢红卫，董事长。
委托代理人杨丽华，德州德城政鑫法律服务所法律工作者。
委托代理人赵英，德州德城政鑫法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）齐河县盐务局。
法定代表人滕秦龙，局长。
委托代理人刁希斌，副局长。
委托代理人刘光强，山东弘正兴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）齐河县人民政府。
法定代表人滕双兴，县长。
委托代理人杨茂峰，齐河县人民政府法制办公室工作人员。
上诉人山东挑战饲料科技有限公司因盐务行政处罚及行政复议一案，不服山东省齐河县人民法院（2015）齐行初字第115号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人山东挑战饲料科技有限公司的委托代理人杨丽华、赵英，被上诉人齐河县盐务局负责人暨委托代理人刁希斌、委托代理人刘光强，被上诉人齐河县人民政府负责人王成平及委托代理人杨茂峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2015年7月15日，被告齐河县盐务局执法人员在市场监督检查中发现，原告山东挑战饲料科技有限公司存在私自购进盐产品的行为。被告齐河县盐务局于当日立案审批，并进行调查取证。经现场检查勘验，在该公司加工车间内当场查获违规购进的氯化钠共计40吨，价格为780元/吨。原告工作人员魏某某证实本次货物由北京挑战饲料总部统一采购配送，主要用于加工饲料，销往山东省各养殖业。被告经领导审批，对涉案40吨氯化钠进行查封，抽样取证，并作出登记保存证据处理通知书。经被告齐河县盐务局委托，山东省盐及盐化工产品质量监督检验站对抽样产品孝感广盐华源制盐有限公司生产的“益盐堂”牌产品进行食用盐（无碘精制盐）检验，并于2015年7月17日出具编号（W20150717）第397号检测报告，检验结论为：按GB5461-2000食用盐标准判定，所检项目符合无碘精制盐优级技术指标要求（氯化钠含量为99.65%）。2015年7月20日，被告齐河县盐务局以原告违规购进盐产品拟对其进行处罚为由报领导审批，同日被告单位负责人对该行政处罚案件审批后，被告齐河县盐务局作出齐盐政罚告字（2015）0021号行政处罚事先告知书、齐盐政责改字（2015）0021号责令（限期）改正违法行为通知书并同日送达原告，原告在法定期限内提出陈述申辩，经被告复核认为原告的陈述申辩理由不成立，不予采纳。原告又提出听证申请，经被告听证且案经领导集体讨论审批，2015年8月10日被告齐河县盐务局作出齐盐政处罚字[2015]0021号行政处罚决定书，决定给予原告：1、没收违规盐产品40吨；2、罚款93500元整的行政处罚，并于同日向原告依法送达。原告不服处罚决定，于2015年10月9日向被告齐河县人民政府申请复议，次日被告齐河县人民政府受理了原告的复议申请，并作出齐政复办答字〔2015〕26号提出行政复议答复通知书，通知被告齐河县盐务局提交相关材料，被告齐河县人民政府对被告齐河县盐务局提交的书面材料进行审查后，认为齐盐政处罚字[2015]0021号行政处罚决定书事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，裁量适当。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，拟作出维持该行政处罚决定书的决定。2015年12月8日，案经复议机关领导审核、复审，于同日作出齐政复决字〔2015〕26号行政复议决定书并依法送达双方当事人。原告对复议决定仍不服，以被告齐河县盐务局作出处罚超越行政职权，处罚理由不成立、定性不准确为由，要求撤销被告齐河县盐务局作出的齐盐政处罚字[2015]0021号行政处罚决定和齐河县人民政府作出的齐政复决字〔2015〕26号行政复议决定，于2015年12月23日向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，国务院《食盐专营办法》第二条规定：国家对食盐实行专营管理。第四条规定：县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。据此规定，被告齐河县盐务局作为本辖区内的盐业主管机构，具有对本行政区域内的盐产品进行行政执法的权利。本案争议焦点“涉案物品属于盐产品还是饲料添加剂”的问题，被告齐河县盐务局在原告工作人员程某见证下对抽样产品封存后送检，经检测该产品符合无碘精制盐优级技术指标要求，首先在成份上肯定了盐产品的性质，原告对检测报告也未提出异议，应当视为对鉴定的认可。其次，《山东省盐业管理条例》第三条规定：本条例所称盐产品，是指以氯化钠为主要成份的产制品。包括食盐、纯碱、烧碱工业用盐和其他用盐。第二十一条规定：……其他用盐由各级盐产品批发经营企业统一经营，用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业购进。禁止任何单位和个人违反本条例规定擅自购进盐产品。第四十九条规定：渔业、畜牧养殖业用盐应当严格按照有关标准进行生产，并按照食盐的管理办法进行管理。以上法律法规对以氯化钠为主要成份的产制品均明确规定由盐务部门按照《食盐管理办法》进行管理。原告主张其所购进的饲料添加剂氯化钠应当适用《饲料和饲料添加剂管理条例》的规定，本院认为，氯化钠作为饲料添加剂被列入国家农业部《饲料添加剂品种目录》，同时《饲料和饲料添加剂管理条例》第三条第二款规定：县级以上地方人民政府负责饲料、饲料添加剂管理的部门，负责本行政区域饲料、饲料添加剂的监督管理工作。据此不否认农业行政主管部门对饲料生产过程中添加原料的品种、剂量、时间、顺序等方面进行监管，但原告作为饲料添加剂生产企业，在生产过程中即使需要使用氯化钠作为添加剂，更应当遵守从当地具有食盐经营许可证的单位购进的规定，而原告私自购进氯化钠作为饲料添加剂进行生产，违反《食盐专营办法》和《山东省盐业管理条例》的规定。原告生产的饲料添加剂，最终流向是养殖业，养殖业与人身健康息息相关，国家对食盐实行专营管理的目的就是为了保护公民身体健康，原告提交的山东省机构编制委员会办公室、山东省人民政府法制办公室鲁编办函[2015]30号文件和“关于明确饲料添加剂氯化钠监管职责的审理意见”的宗旨也是加强盐业和农业部门协调配合，健全完善监管措施，防止冲击食盐市场，确保盐业市场稳定安全，与被告齐河县盐务局作出处罚适用的法律并不相悖，被告齐河县盐务局对本辖区内盐产品进行行政执法责无旁贷。被告齐河县盐务局在对原告涉嫌违规购进盐产品的事实依法确认时，进行了现场勘验、询问有关涉案人员、对违法物品依法查封、扣押、抽样并登记清单，对抽样的疑似盐产品进行检验，做到了违法事实认定清楚，证据确凿。因此，对原告认为应当适用《饲料和饲料添加剂管理条例》由农业部门对其监管的主张本院不予支持。被告齐河县盐务局拟作出处罚决定前向原告告知陈述申辩权利，并对原告的陈述、申辩意见进行了复核。在原告提出听证申请后组织听证，并经单位领导集体讨论研究案件，充分保障原告享有的合法权益，执法程序合法。被告齐河县盐务局依法查获原告违规购进盐产品40吨，价格为780元/吨，根据《食盐专营办法》和《山东省盐业管理条例》第四十四条“不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款”之规定，对原告作出没收违规盐产品40吨；罚款93500元的行政处罚，适用法律正确，处罚适当。被告齐河县人民政府受理原告的复议申请后，通知被告齐河县盐务局提交最初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，并对其提交的材料严谨、细致审查，经复议机构负责人审核、审查后，根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”之规定，作出齐政复决字〔2015〕26号行政复议决定书，行政行为合理合法。综上所述，被告齐河县盐务局对原告山东挑战饲料科技有限公司作出齐盐政处罚字[2015]0021号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，应予维持。被告齐河县人民政府作出齐政复决字〔2015〕26号行政复议决定的行政行为，程序合法，适用法律正确，亦应维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告山东挑战饲料科技有限公司的诉讼请求。
山东挑战饲料科技有限公司不服原审判决，向本院提起上诉。其上诉请求为：1.撤销山东省齐河县人民法院（2015）齐行初字第115号行政判决书，依法改判；2.判令二被上诉人承担本案诉讼费用。其上诉理由为：一、一审判决认定事实错误。一审判决对争议焦点“涉案物品是盐产品还是饲料添加剂”进行了认定。在本案的所有证据都不能否认涉案物品是饲料添加剂的情形下，一审判决居然仅仅根据涉案物品的鉴定报告就认定其为盐产品。如果含有氯化钠就通通是盐产品，那么国家就无需制定《饲料和饲料添加剂管理条例》。饲料添加剂品种目录里也有氯化钠，这个氯化钠不可能既按饲料添加剂管理又按盐产品管理。一审判决用氯化钠的概念混淆事实，判决错误。国务院颁布的《饲料和饲料添加剂管理条例》明确规定，饲料添加剂品种目录由国务院农业行政部门制定并公布。1999年以来，农业部发布各版《饲料添加剂品种目录》均包括氯化钠，且制定了《饲料级氯化钠标准》（GB/T23880-2009）。根据国务院颁布的《饲料和饲料添加剂管理条例》，农业（畜牧）部门负责饲料及饲料添加剂的监督和管理。涉案具体行政行为明显超越行政职权，违反了职权法定原则和一件事情由一个部门负责的原则。二、一审判决适用法律错误。由于涉案物品属于饲料添加剂，应当适用《饲料和饲料添加剂管理条例》进行规范。一审判决根据《山东省盐业管理条例》、《食盐专营办法》等法律法规作出判决，属于适用法律错误。
被上诉人齐河县盐务局答辩称，一、一审判决对涉案物品性质的认定准确，认定事实清楚。《山东省盐业管理条例》第三条规定“本条例所称盐产品，是指以氯化钠为主要成分的产制品”，即不论该产品中成分有多复杂，氯化钠在其中的含量占主成分，就是盐产品。另外，山东省盐务局关于严格对盐产品混合物管理的通知（鲁盐盐政【1998】4号）也明确指出，混合物氯化钠含量不少于89.5%的，直接作为盐产品处理。再就是，国家标准GB/T19420-2003《制盐工业术语》第2.1的规定：盐是指主体化学成分为氯化钠的物质。该标准第3.1.5规定：畜牧盐是指用于饲料加工或禽畜食用的盐。农业部《饲料添加剂安全使用规范》（公告第1224号）中有如下明确表述：“氯化钠分子式为NaCL，来源：天然盐加工制取。”国家标准化管理委员会公布的《食用盐》国标明确：食用盐为晶体氯化钠，分子式为NaCL。也就是说，盐就是氯化钠，二者的‘DNA’都是NACL。另外，答辩人也对涉案物品抽样封存后送检，经检测该产品符合无碘精制盐优级技术指标要求，在成分上也肯定了涉案物品是盐产品的性质。总之该案涉案物品是盐产品确定无疑。因此，一审法院对涉案物品性质的认定是完全正确的，认定是清楚的。二、一审判决适用法律、法规正确。《食盐专营办法》第二十八条规定：“渔业、畜牧用盐适用本办法”；《山东省盐业管理条例》第二十一条规定：“用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业购进，禁止任何单位和个人违反本条例规定擅自购进盐产品”。第四十九条规定：“渔业和畜牧养殖业用盐应当严格按照有关标准进行生产，并按照食盐的管理办法进行管理”。虽然农业部发布的《饲料添加剂品种目录(2013)》（农业部公告第2045号）包含了氯化钠，农业行政主管部门应是对饲料生产过程中添加原料的品种、剂量等方面进行监管，而对添加原料本身的生产、加工、运输、销售等环节的监管，则应当依照有关法律法规的规定进行。作为饲料添加剂的固体氯化钠是畜牧盐，属于盐产品，同样应当遵守《食盐专营办法》、《山东省盐业管理条例》的规定。因此，一审法院判决适用法律、法规正确。请求二审法院查明事实，依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
被上诉人齐河县人民政府答辩称，被上诉人齐河县人民政府作出的《行政复议决定书》（齐政复决字〔2015〕26号）符合法律法规规定。被上诉人齐河县盐务局作出齐盐政处罚字[2015]21号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉人上诉请求。
二审庭审过程中，上诉人山东挑战饲料科技有限公司向本院提交了11份证据：
证据1.北京挑战牧业科技股份有限公司和生产方孝感广盐华源制盐有限公司签订的采购合同，证明本案涉案物品购买单位是北京挑战牧业科技股份有限公司，而不是上诉人。
证据2.北京挑战牧业科技股份有限公司出具的证明，证实本案涉及的该批货物（2015年7月8日调往上诉人处）属于北京公司购买，也证明被上诉人齐河县盐务局处罚对象错误。
证据3.魏某某证明，证明查封的涉案物品是由北京挑战牧业科技股份有限公司统一采购调配。
证据4.程某的证明，证明处罚对象错误。
证据3、4还证明被上诉人齐河县盐务局存在恶意执法。
证据5.孝感广盐华源制盐有限公司的营业执照，证明孝感广盐华源制盐有限公司是经湖北省应城市工商局登记的具有独立法人资格的企业，其生产经营范围包括生产销售饲料添加剂氯化钠。
证据6.饲料添加剂及添加剂预混合饲料产品批准文号申请书，证明孝感广盐华源制盐有限公司于2014年12月22日向农业部门递交注册商标为“益盐堂”的饲料添加剂氯化钠产品批准文号申请书，农业部门经审核同意发放产品批准文号，该产品批准文号编号为“鄂饲（添）字（2015）050004号”。
证据7.饲料添加剂氯化钠的生产许可证，证明湖北省农业厅于2014年12月10日批准孝感广盐华源制盐有限公司具有生产饲料添加剂氯化钠的资质。
证据8.孝感广盐华源制盐有限公司产品检验报告单，证明涉案产品是经公司检验合格出厂的产品，不是被上诉人齐河县盐务局认定的盐产品。
证据9.饲料添加剂氯化钠国家标准，证明我国国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布的饲料添加剂氯化钠国家标准（含量标准、检验标准、检疫标准、颗粒标准以及规定了氯化钠含量必须大于或等于95.5%）。
证据10.通话录音光盘，证明被上诉人齐河县盐务局向原审提交的检测报告不具有合法效力，山东省盐及盐化工产品监督检验站没有取得检测饲料添加剂氯化钠的资质，该产品的微量元素该检验站无法检测。
证据11.山东省农科频道关于齐河县盐务局违法执法的报道光盘。光盘内容谈到了山东省政府法制办和山东省编办联合下发的文件，要求农业行政部门管理，不允许被上诉人齐河县盐务局涉足饲料添加剂氯化钠的管理。
被上诉人齐河县盐务局对上诉人证据1、证据2的真实性、合法性不予认可，对证据1的关联性也不予认可。对证据3、证据4的真实性不予认可。对证据5-9的真实性和证明目的均不予认可。被上诉人齐河县人民政府对上诉人证据1、证据2的真实性、合法性不予认可，对证据1的关联性也不予认可。对证据3、证据4的效力不予认可。对证据5-9的质证意见同被上诉人齐河县盐务局，认为该5份证据不能作为认定本案事实的依据。
因审判庭设备故障，证据10和证据11无法当庭播放，故未组织庭审质证。庭审结束后，合议庭在其他设备上播放并查看了证据10和证据11的内容。
本院对上诉人二审提交的证据认证如下：证据1、证据2能够证明涉案产品的来源，可以作为认定案件事实的依据。证据3、证据4系上诉人工作人员的证人证言，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：(一)写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；(二)有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；(三)注明出具日期；(四)附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。上诉人提交的该两份证据不符合上述第（一）项、第（四）项的要求，且两证人均未出庭作证，不能作为认定案件事实的依据。证据5能够证明孝感广盐华源制盐有限公司是经应城市工商行政管理局登记的企业，证据6能够证明涉案产品获得了湖北省农业部门核发的产品批准文号，证据7能够证明孝感广盐华源制盐有限公司取得了湖北省农业厅颁发的饲料添加剂生产许可证，具有生产饲料添加剂的资质，上述三份证据依法能够作为认定本案事实的依据。证据8与本案不具备关联性，依法不作为认定案件事实的依据。证据9系饲料添加剂氯化钠国家标准，可以作为认定案件事实的依据。证据10系通话录音，上诉人未提交该录音的原始载体，未注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等，也未附有该声音内容的文字记录，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条的规定，且录音的真实性无法确认，依法不能作为认定案件事实的依据。证据11与本案无关，不能作为认定本案事实的依据。
本院经审理查明，孝感广盐华源制盐有限公司是经应城市工商行政管理局登记的有限责任公司，取得了湖北省农业厅颁发的饲料添加剂生产许可证，并取得了“益盐堂”牌饲料添加剂氯化钠的产品批准文号。2015年6月20日，北京挑战牧业科技股份有限公司与孝感广盐华源制盐有限公司签订饲料添加剂氯化钠采购合同，从孝感广盐华源制盐有限公司购买40000kg“益盐堂”牌饲料添加剂氯化钠，单价0.45元/kg，金额18000元，并约定交货时间为“2015年7月8日到货”，交货地点为山东挑战饲料科技有限公司。
本院审理查明的其他事实与一审认定事实一致，本院予以确认。
本院认为，首先，《饲料添加剂品种目录（2013）》（农业部第2045号公告）将氯化钠列入了饲料添加剂的范围。《山东省盐业管理条例》第二条规定：“凡在本省行政区域内从事盐资源开发利用和盐产品生产、加工、运输、购销、储存等活动，必须遵守本条例。”第三条规定：“本条例所称盐产品，是指以氯化钠为主要成分的产制品（含固体、液体盐）。包括食盐，纯碱、烧碱工业用盐和其他用盐。”如果仅对上述条款做文义理解，饲料添加剂氯化钠国家标准（GB/T23880-2009）规定饲料添加剂氯化钠中氯化钠的含量不低于95.5%，那么所有符合国家标准的饲料添加剂氯化钠皆属盐产品，盐业行政主管部门对饲料添加剂氯化钠的生产、销售、购买等均具有监管职权。但是国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》第三条明确规定“国务院农业行政主管部门负责全国饲料、饲料添加剂的监督管理工作。县级以上地方人民政府负责饲料、饲料添加剂管理的部门（以下简称饲料管理部门），负责本行政区域饲料、饲料添加剂的监督管理工作。”并且结合该行政法规的上下文，饲料管理部门对饲料和饲料添加剂的监管包括生产、经营、采购和使用等领域。其次，食盐、饲料添加剂氯化钠和畜牧用盐适用三个不同的国家标准，三者除了在外观形态上有区分外，在卫生指标方面，与食盐指标相比，饲料添加剂氯化钠国家标准（GB/T23880-2009）增加了汞、镉、亚硝酸盐3项限量指标；与畜牧用盐国家标准（GB/T21513-2008）相比，增加了砷、铅、汞等8项限量指标。食盐和畜牧用盐对碘的含量都有明确规定，而饲料添加剂氯化钠对碘的含量并未做明确规定。并且就食盐和饲料添加剂氯化钠的理化指标和卫生指标来看，二者存在重合的部分，且饲料添加剂氯化钠的卫生指标比食盐多3项，因此如果对饲料添加剂氯化钠仅进行食用盐检测的话，饲料添加剂氯化钠符合食盐的上述指标并非没有可能。再次，就二者的用途而言，食盐是直接食用或者制作食品所用的盐（《食盐专营办法》第二条），饲料添加剂是指在饲料加工、制作、使用过程中添加的少量或者微量物质（《饲料和饲料添加剂管理条例》第二条）。本案中，上诉人持有的饲料添加剂氯化钠系由依法进行工商行政登记、取得饲料添加剂生产许可证和产品批准文号的企业生产，且用于饲料加工，被上诉人齐河县盐务局根据《食盐专营办法》和《山东省盐业管理条例》对上诉人的行为作出齐盐政处罚字[2015]0021号行政处罚决定，属于适用法律、法规错误，依法应予撤销；虽然上诉人对被上诉人齐河县人民政府的复议程序并无异议，但齐河县人民政府作出齐政复决字〔2015〕26号维持原行政行为的行政复议决定适用法律、法规错误，依法应予撤销；原审判决认定事实基本清楚，但适用法律、法规错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销山东省齐河县人民法院（2015）齐行初字第115号行政判决；
二、撤销被上诉人齐河县盐务局作出的齐盐政处罚字[2015]0021号行政处罚决定；
三、撤销被上诉人齐河县人民政府作出的齐政复决字〔2015〕26号行政复议决定。
二审案件受理费50元，由被上诉人齐河县盐务局和被上诉人齐河县人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鲲
代理审判员 郭喜珂
代理审判员 郝 帅
二〇一六年十月十四日
书 记 员 董 超