清远市清城区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）清城法源民初字第219号
原告：李彪，男，1973年8月21日出生，汉族，住四川省南充市嘉陵区。
委托代理人：刘天君，广东国鼎律师事务所律师。
委托代理人：钟华，广东国鼎律师事务所律师。
被告：清远市清城区源潭镇人民政府，住所地：广东省清远市清城区源潭镇府前街9号。
法定代表人：邱劲刚，镇长。
委托代理人：郑燕青，广东大观律师事务所律师。
委托代理人：薛蕙蕙，广东大观律师事务所律师。
原告李彪诉被告清远市清城区源潭镇人民政府（简称源潭镇政府）建设用地使用权纠纷一案，本院于2015年7月10日立案受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告李彪及其委托代理人刘天君、钟华，被告源潭镇政府的委托代理人郑燕青、薛蕙蕙庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李彪诉称：2006年6月2日，原告与被告签订《项目投资协议》，其中第一条约定：“该土地位于清远市××源潭镇峡山工业小区。四至范围：东至新田羊咩寮旱地边，南至新田羊咩寮后背山，西至新田羊咩寮便道边，北至峡山工业小区道路边。”（以下简称“新田土地”第二条约定：“甲方（源潭镇政府）为乙方（李彪）征用的土地面积约13.5亩（以国土局测绘的面积为准）。”第三条约定：“甲方为乙方征用的土地包干价格每亩为人民币100元（包含征地补偿款、安置补助费、青苗补偿款、地上附着物迁移补偿款等费用及办理国有工业用地使用权证费用）。土地使用年限为伍拾年，土地总价款约为人民币1350000元。”第四条约定：“在签订协议之日起十天内乙方支付首期土地款1000000元给甲方；剩余土地款在甲方办好土地证后乙方一次性支付给甲方。”第五条约定：“土地使用权归甲方，所有权属国家。”（见证据1）《项目投资协议》签订后，同年6月5日，原告依约向被告支付首期土地款人民币1000000元（见证据2），被告向原告交付了“新田土地”。2007年，原告平整好土地及规划好绿化，建好围墙，做好前期建设工程，准备成立公司大力建设，为此投入资金200000元人民币（见证据3）。但是由于被告属于违法出让集体土地，根本不能为原告办理国有工业用地使用权证。2008年5月16日，原、被告双方签订《补充协议》，被告提出为原告换地。《补充协议》第一条约定：“置换土地位于清远市××源潭镇峡山工业小区（励泰公司）对面的工业大道边土地（四至范围：东至山塘基堤坝（携康公司），南至新田新丰村便道，西至工业品处理中心（黄力耕），北至峡山工业大道边，以下简称“大道边土地”）。”第二条约定：“甲方（源潭镇政府）给乙方（李彪）异地置换土地面积为12亩。”第三条约定：“原主协议土地面积约13.5亩，乙方已支付甲方人民币1000000元整，并支付土地平整费用约200000元人民币，两项合计1200000元，现乙方要求甲方异地置换土地面积12亩给乙方，对等平衡双方的利益关系，甲方不再收取乙方土地款。”（见证据3）《补充协议》签订后，2009年12月23日，被告以办理国有工业用地使用证需要为由，以借款名义要求被告向其支付人民币46825.92元（见证据4），被告称一年后归还，结果到现在也未还钱，也未能为原告办理国有工业用地使用权证。2011年6月20日，被告招商办工作人员为原告成立了清远市榆源配套服务有限公司（以下简称“榆源公司”），地址为被告招待所大楼113室，原告担任榆源公司的负责人。（见证据5）同年11月，应清城区副区长刘守田以及被告源潭镇政府领导的要求，原告对“大道边土地”进行了地面平整、修建围墙等建设工作，并为“大道边土地”村民车辆的出入修建了一条道路，共投资土地开发建设费646510.35元，该土地开发建设费由源潭镇人民政府党委委员陈荣添签字确认。（见证据7）但时至2012年初，被告突然通知原告停止对“大道边土地”的使用和项目建设，称“大道边土地”无指标不能建设，需要先取得建地指标。为此，被告先后向原告收取了耕地调配款（见证据8）、被征地农民养老费（见证据9）、预存土地款（见证据10）、土地有偿使用费（见证据11）、征地管理费（见证据12）。2014年9月，被告前镇长薛文坚告知原告，无法为原告办理国有工业用地使用证，要求原告退回“大道边土地”。其后，原告与被告曾经协商达成一致意见，即由被告一次性支付原告人民币3241085元，以解决“大道边土地”退回后，返还原告已付款项和赔偿原告经济损失（见证据7），但在2015年1月下旬，被告反悔退款和赔偿方案。直至今日，被告除了退还原告支付的预存土地款400000元之外（见证据14），对于原告要求其退还其余已付款项，以及赔偿土地开发建设费、利息损失一直未给予解决。原告认为，根据原、被告双方签订的《项目投资协议》和《补充协议》，被告具有以下违法行为：（1）违法征用农村集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法》（第二次修订）第四十四条、四十五条之规定，被告不具有征用农村集体土地的权限，但《项目投资协议》证明被告超越权限，违法征用农村集体土地。（2）违法出让农村集体土地。被告对农村集体土地不具有所有权，且被告在不具有征用农村集体土地的权限下，与原告签订《项目投资协议》和《补充协议》，向其出让农村集体土地，违反了我国关于农村集体土地转为国有土地，进而进行国有土地出让的规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款、第五十八条之规定，被告违法征用并且出让农村集体土地违反了法律、行政法规的强制性规定，被告与原告签订的《项目投资协议》和《补充协议》属于无效合同，被告应全部返还原告向其支付的各款项费用共计人民币1643070.84元。被告以峡山工业园招商引资为诱因，先后向原告承诺“新田土地”、“大道边土地”可以办理国有工业用地使用证，致使原告投入大量资金并且进行土地开发建设，造成原告经济损失，被告方应承担过错责任。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，被告应赔偿原告投入的土地开发建设费人民币646510.35元，已支付各款项利息的损失共计人民币814603.8元。综上所述，为维护原告的合法权益，根据《民事诉讼法》相关规定，特向法院提起诉讼，请求法院判令：一、原、被告签订的《项目投资协议》与《补充协议》无效；二、被告返还原告根据《项目投资协议》与《补充协议》向其支付的费用（包括：征地补偿款1000000元、第一次平整土地费200000元、办理土地使用证借款人民币46825.92元、耕地调配款57636元、被征土地农民养老费44415元、土地有偿使用费290846.92元、征地管理费3347元）共计人民币1643070.84元；三、被告赔偿原告利息损失合计人民币814603.8元（以第二项诉求的各项金额为基数自付款之日起暂计算至2015年6月30日止，按人民银行同期贷款利率计算，其中预存土地款利息计算至还款之日。详见《利息计算清单》；四、判令被告赔偿原告土地开发建设费人民币646510.35元；五、本案诉讼费由被告承担。
原告李彪提供的证据：1、《项目投资协议》，拟证明被告与原告签订的协议实际上为农村集体土地出让协议，而且被告出让给原告的土地是集体土地，该协议违反了2004年《中华人民共和国土地管理法，属于无效合同；2、广东省其他非税收入通用票据，编码为cc04651922，拟证明原告按照《项目投资协议》约定，于2006年6月5日向被告支付征用土地包干价格1000000元；3、《补充协议》，拟证明（1）被告将《项目投资协议》出让的新田土地变换成大道边土地，土地亩数变成12亩。（2）被告要求原告置换土地。（3）被告确认原告投入“新田土地”的平整费为200000元。4、广东省行政事业单位往来结算票据（№AY26859277），拟证明2009年12月23日，被告以办理土地使用证名义向原告借款46825.92元；5、清远市榆源配套服务有限公司的营业执照，拟证明2011年6月20日，原告成立清远市榆源配套服务有限公司，地址为源潭镇政府招待所大楼113室，周晓玲为法定代表人；6、清远市榆源配套服务有限公司的工商登记表，拟证明原告榆源公司的股东；7、榆源土方及围墙工程预算价，拟证明（1）2014年10月被告向原告出具“大道边土地”平整、建设围墙以及修路的费用为人民币646510.35元预算价表。（2）原告以及被告的工作人员陈荣添对榆源土方及围墙工程预算价盖章和签名确认。（3）被告代表陈荣添签字确认给原告应退款为人民币3241085元。8、广东省行政事业单位往来结算票据（№AY47276901），拟证明2013年8月16日，榆源公司向清××源潭镇财政所支付“耕地调配款”人民币57636元；9、广东省行政事业单位往来结算票据（№AY47276911），拟证明2013年8月30日，榆源公司向清××源潭镇财政所支付“被征土地农民养老费”人民币44415元；10、广东省行政事业单位往来结算票据（№AY47276910），拟证明2013年8月30日，榆源公司向清××源潭镇财政所支付“预存土地款”人民币400000元；11、广东省行政事业单位往来结算票据（№AY47275781），拟证明2014年1月8日，榆源公司向清××源潭镇财政所支付“土地有偿使用费”人民币290846.92元；12、广东省行政事业单位往来结算票据（№AY47277383），拟证明2014年5月27日，榆源公司向清××源潭镇财政所支付“征地管理费”人民币3347元；13、榆源公司出具的《代为支付凭证》，拟证明耕地调配款、被征土地农民养费、预存土地款、土地有偿使用费、征地管理费全部是由榆源公司代原告向被告支付，共计人民币796244.92元；14、预算拨款凭证（收款通知）、收据（№4009501），拟证明（1）2015年7月2日被告向原告返还榆源公司代原告向清城区源潭镇政府财政所支付的“预付土地款”人民币400000元；（2）原告收到被告返还的“预存土地款”人民币400000元；15、案涉地块现场照片，拟证明（1）原告对案涉地块进行了土地平整和修建围墙。（2）原告为当地村民的车辆出入修建了道路。
被告源潭镇政府辩称：一、答辩人与原告签订的《项目投资协议》与《补充协议》合法有效，原告提出《项目投资协议》与《补充协议》无效，缺乏事实依据和法律基础。涉案的土地相关手续合法。原告在起诉状中以：“被告（即答辩人）属于违法出让集体土地，根本不能为原告办理国有工业用地使用权证”这一理由请求法院判令双方签订的《项目投资协议》与《补充协议》无效，兹认为为缺乏事实依据和法律基础。答辩与原告在2006年6月2日签订《项目投资协议》，其中第一条约定：“该土地位于清远市××源潭镇峡山工业小区。四至范围：东至新田羊咩寮旱地边，南至新田羊咩寮后背山，西至新田羊咩寮便道边，北至峡山工业小区道路边（具体见红线规划平面图）”（以下简称新田土地）。后经过协商，签订《补充协议》，将上述土地置换，置换的土地位于清××源潭镇峡山工业小区对面的工业大道边。四至：东至山塘基堤坝，南至新田新丰村便道，西至工业品处理中心，北至峡山大道边。根据广东省国土资源厅（粤国土资（建）字[2014]219号）传达的文件《广东省国土资源厅关于清远清××源潭镇2013年度第四批次城镇建设用地的批复》，涉案用地已经过省政府同意上报农用地转用方案和征收土地方案，已经得到批准征收为国有土地。因此，答辩人并没有违法出让土地。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条关于“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地或以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准”的规定，涉案的土地经过了上报手续和批准后，符合征收出让条件。至于原告主张答辩人超越权限，违法征用农村集体土地，导致合同无效的问题，根据《项目投资协议》和《补充协议》约定，源潭镇政府只负责将合符法律手续的土地交付给原告即可，源潭镇政府只是作为交付的主体，至于是否由源潭镇政府征收土地，则与本案无关。而从答辩人提交的《广东省国土资源厅关于清远市××源潭镇2013年度第四批次城镇建设用地的批复》看，涉案土地的农用地转用手续及征收方案的上报单位为清远市政府，因此，本案不适用合同法第五十二条第五款的规定。原告认为源潭镇政府违法征收农村集体用地，应当提供直接的证据予以证明，根据《民事诉讼法》第六十四条关于“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”的规定，现有的证据并不能证明答辩人存在违法行为，故原告的主张依据不足，依法应予驳回。二、退一步来说，即使合同解除，原告李彪存在过错，其诉求答辩人赔偿损失是缺乏依据的。第一，假若合同被认定为无效合同，原告亦存在过错，需要承担一定的责任。原告作为投资人，理应了解所投资土地地相关情况，对涉案的土地进行详细的了解、评估，但原告没有尽到基本的注意义务，在没有详尽了解涉案土地的相关情况下就与答辩人签订《投资项目协议》和《补充协议》，假若最终导致协议无效，原告对此亦存在过错，根据《中华人民共和国合同法》第58条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。原告存在过错，对此应承担一定责任。原告在签订《项目投资协议》和《补充协议》后，得知土地的现状的情况下仍然陆续向清××源潭镇财政所交纳了涉案土地的耕地调配款、被征土地农民养老费、土地有偿使用费和征地管理费等费用，说明其已经清楚涉案土地正处于办理相关手续的过程中，直至2013年原告还支付了40万元的征地预存款，虽然最终该笔款项退回给原告，但可以看原、被告一直在履行合同约定，原告主张合同无效，是没有依据的。第二，原告主张赔偿土地开发建设费没有依据。原告陈述其与被答辩人签订《项目投资协议》和这《补充协议》后，在尚未取得相关的权属证书及许可的前提下即对涉案的土地进行平整、修建道路及围墙，据此可认定原告存在过错，该过错导致的投入损失应由原告本人承担。从证据角度来看，原告并未能举证证实其真实投入了款项到项目建设、平整土地和修建围墙中，其仅仅提交了《预算书》，尚不足以证明其真实投入了646510.35元。根据《民事诉讼法》第六十四条关于“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”的规定，原告没有证据证明其投入建设费用损失，故应驳回原告请求赔偿土地开发建设费用的诉讼请求。第三，原告李彪诉求答辩人返还耕地调配款、被征土地农民养老费、土地有偿使用费和征地管理费没有依据，应予驳回其诉讼请求。耕地调配款、被征土地农民养老费、土地有偿使用费、片地管理费和土地开发建设费等费用并非政府所收取，政府只是作为中间人，将这些费用进行统计，然后按照规划下发给原土地使用权的村民，答辩人自身并没有占有和使用这些费用。既然答辩人没有占用这些费用，自然就没有义务要将这些费用归还给原告李彪。原告李彪却诉求答辩人返还这些费用，对答辩人来说有失公允。《中华人民共和国合同法》第五条规定：当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。因此，答辩人没有义务返还上述中的相关费用。同理，答辩人并没有占用耕地调配款、被征土地农民养老费、土地有偿使用费和征地管理费，也没有义务赔偿原告所请求的上述费用带来的利息损失。综上所述，答辩人认为，原告李彪的诉求没有事实和法律依据，为了维护答辩人合法权益，请法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告源潭镇政府提供的证据：1、关于要求出具清远市××源潭镇2013年度第四批次城镇建设用地规划情况说明的复函，拟证明涉案地块变更为城镇建设用地是符合清远市城市总体规划；2、清国土征预字（2013）58号征收土地预公告、清国土资听告字[2013]74-1、74-2号、放弃听证的证明，拟证明涉案用地已完成了征地公告、听证等程序，征地手续合法；3、关于清远市××源潭镇2013年度第四批次城镇建设用地的供地说明，拟证明涉案地块经过合法征地程序，源潭镇政府的上级政府部门向省国土资源厅上报申请农用地转用方案和征收土地方案；4、广东省国土资源厅关于清远市××源潭镇2013年度第四批次城镇建设用地批复（粤国土资（建）字[2014]219号），拟证明涉案地块已经过合法征地程序，相关征地手续经过了省人民政府、省国土资源厅的同意，源潭镇政府交付的土地合法；5、清远市××源潭镇土地利用总体规划图（2010-2020）局部、清远市××源潭镇2013年度第四批次（地块二）城镇建设用地平面图，拟证明涉案地块在城镇建设规划用地范围内。
经审理查明，2006年6月2日，原告李彪（乙方）与被告源潭镇政府（甲方）签订《项目投资协议》，协议约定：乙方拟在甲方行政区划内投资仓储商住项目，该地位于清远市××源潭镇峡山工业小区，东至新田羊咩寮旱地边，南至新田羊咩寮后背山，西至新田羊咩寮便道边，北至峡山工业小区道路边，面积约13.5亩（以国土局测绘的面积为准）；土地包干价格每亩100000元（包含征地补偿款、安置补助费、青苗补偿款、地上附着物迁移补偿款等费用及办理国有工业用地使用权证费用）；在签订本协议之日起十天内乙方支付首期土地款100万元给甲方，剩余土地款在甲方办好土地证后乙方一次性支付给甲方；甲方负责办理好该土地国有工业用地使用证，铺设水管、架设高压线到乙方的用地边，协助乙方办理该项目报建、证照等有关手续，一切费用由乙方负责；协议还约定了其他的权利义务及违约责任。2006年6月5日，原告李彪依约将清××源潭镇财政所交纳代征土地补偿款100万元。2008年5月6日，原告李彪（乙方）与被告源潭镇政府（甲方）签订《补充协议》，协议约定：甲乙双方于2006年6月2日签订的《项目投资协议》，因部队建设占用该项目用地，异地置换土地给乙方，置换土地位于清远市××源潭镇峡山工业小区（励泰公司）对面的工业大道边，东至山塘基堤坝（携康公司），南至新田新丰村便道，西至工业品处理中心（黄力耕），北至峡山工业大道边；置换土地面积为12亩；原协议土地面积约13.5亩，乙方支付甲方人民币100万元整，并支付土地平整费用约20万元人民币，两项合计120万元，现乙方要求甲方异地置换土地12亩给乙方，对等平衡双方的利益关系，即甲方不再收取乙方土地款，乙方不得与甲方计算原土地平整费用，甲方也不作任何的补偿给乙方；异地置换土地平整由乙方自行负责，其他条款按主协议执行。2011年6月20日，原告李彪与周晓玲成立“清远市榆源配套服务有限公司”，原告李彪通过清远市榆源配套服务有限公司向被告源潭镇财政所支付了耕地调配款、被征土地农民养老费、土地有偿使用费、征地管理费等费用。被告源潭镇政府置换给原告李彪的土地至今未交付，处于空置状态，被告源潭镇政府称土地使用证正在办理之中，土地未能交付使用。原告李彪认为被告源潭镇政府违法征用、出让集体土地，存在违法行为，所签订的《项目投资协议》及《补充协议》属于无效合同，遂于2015年7月10日向本院提起诉讼并提出上述诉讼请求。
诉讼中，被告源潭镇政府提供了广东省国土资源厅关于清远市××源潭镇2013年度第四批次城镇建设用地批复、清远市××源潭镇土地利用总体规划图（2010-2020）局部、清远市××源潭镇2013年度第四批次（地块二）城镇建设用地平面图，拟证明涉案的地块已经过合法的征地程序，经过了广东省人民政府、广东省国土资源厅的同意，取得了合法的用地手续。
本院认为，原告李彪与被告源潭镇政府签订《项目投资协议》及《补充协议》，被告源潭镇政府是基层行政机关，具备承担民事责任的能力，原告是具有完全民事行为能力的自然人，双方作为合同主体是适格的。协议中约定被告源潭镇政府提供相应的土地供原告李彪拟进行投资建设，并负责办好土地国有工业用地使用权证，并没有涉及征地事宜，不存在被告源潭镇政府是征地的主体问题，涉案土地至今未交付原告李彪使用，需要等待被告源潭镇政府办理相应手续，被告源潭镇政府提供的广东省国土资源厅关于清远市××源潭镇2013年度第四批次城镇建设用地批复、清远市××源潭镇土地利用总体规划图（2010-2020）局部、清远市××源潭镇2013年度第四批次（地块二）城镇建设用地平面图，来源合法，内容客观真实，对涉案地块已取得合法用地手续的事实，本院予以采信，故原告李彪称被告源潭镇政府违法出让集体土地，依据不足。原告李彪与被告源潭镇政府在平等、自愿的基础上签订的《项目投资协议》及《补充协议》，合同主体适格，是双方真实意思表示，内容没有违反法律、法规的禁止性规定，两份协议合法有效，原告李彪认为两份协议无效的主张，本院不予采纳，其基于两份协议无效所提出的其他诉讼请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：
驳回原告李彪的诉讼请求。
本案受理费31633元，由原告李彪负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
审判长 唐权锋
审判员 招跃温
审判员 刘 鑫
二〇一六年一月九日
书记员 毛敏灵
本案引用法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。
人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。