湖南省长沙市岳麓区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0104行初142号
原告张双泉，男，汉族，1968年7月15日出生，住长沙市望城区。
被告长沙市城乡规划局，住所地长沙市岳麓区岳麓大道218号市政府二办公楼9楼。
法定代表人冯意刚，局长。
委托代理人张瑜，该局法规监察处工作人员。
委托代理人罗德，国浩律师（长沙）事务所律师。
原告张双泉（以下简称原告）诉被告长沙市城乡规划局（以下简称被告）城市规划管理行政复议一案，于2016年7月18日向本院提起诉讼，本院于同日受理后，于2016年7月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2016年9月7日公开开庭审理了本案。原告张双泉，被告的委托代理人张瑜、罗德到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年7月1日，被告作出长规复不受字【2016】第3号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理原告的行政复议申请。
被告在法定期限内向本院提交如下证据、依据：
证据一、《行政复议申请书》、证据材料及邮寄凭证。拟证明被告于2016年7月1日收到原告提交的行政复议申请。
证据二、长规复不受字【2016】第3号《不予受理行政复议申请决定书》及邮寄凭证。拟证明被告作出不予受理行政复议决定，并依法送达原告。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款。
原告诉称：原告在长沙市望城区白沙洲街道马桥河村三组61号拥有房屋。现相关部门拟在该区域地块进行项目建设。在原告与长沙市望城区国土资源局限期腾地行政复议纠纷一案中，原告于2016年5月17日从复议机关长沙市国土资源局处领取长沙市望城区国土资源局行政复议答复书及证据材料，其中包括长沙市城乡规划局望城区分局《关于对张双泉新建房屋进行技术认定的答复函》（望规函【2015】147号），载明长沙市城乡规划局望城区分局将原告的房屋认定为违法建设工程且无法采取改正措施消除影响。原告认为，长沙市城乡规划局望城区分局作出这一行为的程序和实体都违法，严重侵犯了原告的合法权益，遂向被告提出复议申请；2016年7月6日，原告收到被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》，被告以被复议行为不属于行政复议的受理范围为由，决定不予受理。原告不服，特提起行政诉讼，请求法院判令撤销其作出的长规复不受字【2016】第3号《不予受理行政复议申请决定书》，责令被告依法受理原告的复议申请。
原告在法定期限内向本院提交如下证据：
证据一、长沙市望城区国土资源局《行政复议答复书》。
证据二、张双泉诉长沙市望城区国土资源局土地行政征收行政复议案证据目录。
证据三、长沙市城乡规划局望城区分局望规函【2015】147号《关于对张双泉新建房屋进行技术认定的答复函》。
证据一、二、三拟共同证明原告2016年5月17日在另一行政复议案件中获得本案行政复议被申请人长沙市城乡规划局望城区分局望规函【2015】147号《关于对张双泉新建房屋进行技术认定的答复函》。
证据四、行政复议申请书
证据五、《不予受理行政复议申请决定书》。
证据四、五拟共同证明原告依法提起行政复议，被告不予受理的事实。
证据六、（2011）杭下行初字第44号、（2012）浙杭行终字第110号司法案例分析（《人民司法》06/2013）。拟证明《关于对张双泉新建房屋进行技术认定的答复函》属于行政复议受理范围。
被告辩称：一、被告于2016年7月1日收到原告的行政复议申请，于2016年7月1日作出《不予受理行政复议申请决定书》（长规复不受字[2016]3号）并邮寄送达给原告，符合行政复议程序规定。
二、原告申请复议的行政行为不属于行政复议的受案范围。
1、被申请复议机关出具审查意见的行为是依据城市管理综合执法机关（望城区行政综合执法局）的来函而作出的，这只是行政执法部门之间的公文往来，行政复议被申请机关的该行为并不是对原告直接作出的。从法理上分析，可以直接提起行政复议的事项只能是具体行政行为，而具体行政行为的本质特征之一，就是该行为直接设定了特定相对人的新的权利义务，或者说直接使得特定相对人的权利义务发生变更，而行政复议被申请机关出具该规划专业意见的行为显然不具备此特征，故不是具体行政行为，不属于行政复议的受理事项范围。2、行政复议被申请机关出具该规划专业意见只是城市管理综合执法机关作出具体行政行为的证据之一。根据《长沙市城市管理条例》及《长沙市人民政府关于进一步加强城管综合执法机关与相关管理部门之间工作衔接的通知》（长政发[2001]29号）的相关规定，行政复议被申请机关依城管综合执法机关来函出具的专业意见只是作为城管综合执法机关作出具体行为的证据之一。城管综合执法机关采不采信被申请人的专业意见，完全由城管综合执法机关自行决定。行政复议被申请机关出具该专业意见的行为不是一个独立的具体行政行为，该专业意见本身并不会必然、直接导致当事人权利义务的变化。3、行政复议被申请机关出具规划专业意见的行为只是协助城管综合执法机关的工作。根据国务院法制办《关于在湖南省长沙市开展城市规划管理综合执法试点工作的复函》的相关规定，长沙市行政处罚权相对集中后，原有关行政执法部门对城管综合执法机关应当予以支持配合。因此，行政复议被申请机关应城管综合执法机关的来函出具专业意见的行为属协助其行政执法的行为，依据《湖南省行政程序规定》（湖南省人民政府令第222号令）第十七条第四款的规定，根据行政协助做出的行政行为，由请求机关承担责任。
因此，行政复议被申请机关作出的规划专业意见的行为不属于具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围。被告依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，作出《不予受理行政复议申请决定书》，符合法律规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
对被告提交的证据，原告当庭发表如下质证意见：
对证据一、二的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证据二被告提出的证明目的有异议。该证据不能证明被告不予受理原告复议申请行为合法。
对原告提交的证据，被告当庭发表如下质证意见：
对证据一、二、三的真实性、合法性无异议，对证据的关联性有异议，该组三份证据均与本案没有关联。对证据四、五没有异议。对证据六有异议，该份案例分析资料不符合证据的形式要件，没有证明效力。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下分析与认定：
原告的证据一、二与本案审查的行政行为不具有关联性，本院不予采纳。证据三可以证明本案案件的由来等相关案件事实，本院予以采纳。证据四、五，被告对其真实性、合法性、关联性均无异议，可以作为本案的定案依据，本院予以采纳。证据六不是认定本案案件事实的依据，没有证明效力，本院不予采纳。
被告的证据一、二，原告仅对证据二的证明目的提出异议，但被告证据二《不予受理行政复议申请决定书》系本案被诉行政行为，原告对证明目的提出的异议，不影响该证据的证明效力，被告证据一、二可以作为本案的定案依据，本院予以采纳。
根据以上采信的证据及各方当事人的陈述，本院确认如下案件事实：
原告在长沙市望城区白沙洲街道马桥河村三组61号拥有自建房屋。2015年8月11日，长沙市城乡规划局望城区分局针对望城区行政综合执法局提出的望执函【2015】111号《关于对张双泉所建房屋进行技术认定的函》作出望规函【2015】147号《关于对张双泉新建房屋进行技术认定的答复函》，内容为“经核查，张双泉系白沙洲街道马桥河村村民，于1999年建设占地面积90平方米两层住房一栋。函中所述的两栋建（构）筑物于2015年建设，未办理规划手续，且原宅未拆除，存在一户多基的现象，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，系违法建设工程。无法采取改正措施消除影响，建议贵局依法处理。”2016年5月17日原告在与长沙市望城区国土资源局限期腾地行政复议纠纷一案中，从复议机关长沙市国土资源局取得长沙市城乡规划局望城区分局望规函【2015】147号《关于对张双泉新建房屋进行技术认定的答复函》。遂于2016年7月1日向被告提起行政复议，要求撤销该复函。2016年7月1日，被告作出长规复不受字【2016】第3号《不予受理行政复议申请决定书》，以被申请人的行为不属于具体行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响，故不属于《行政复议法》第六条所规定的受理范围为由，决定不予受理原告的行政复议申请。原告不服，诉至本院。
本院认为：一、望规函【2015】147号《关于对张双泉新建房屋进行技术认定的答复函》，是长沙市城乡规划局望城区分局根据望城区行政综合执法局提出的申请作出的技术鉴定，系行政机关内部的公务往来，该复函对建筑物是否合法，能否采取改正措施消除影响提出了意见，至于意见是否被采纳，房屋怎么处置，则由望城区行政综合执法局根据职权进行裁量，该函对原告及行政综合执法局均不具有强制力，对原告的权利义务不产生实际影响。被告认定该函不属于行政复议受理范围，认定事实清楚。二、被告于2016年7月1日收到原告的行政复议申请，在2016年7月1日当日作出《不予受理行政复议申请决定书》，并于7月6日邮寄送达给原告，程序合法。
综上，被告作出的长规复不受字【2016】第3号《不予受理行政复议申请决定书》，主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张双泉的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 欧阳兵
审 判 员 孙 昤
人民陪审员 李秋莲
二〇一六年八月二十四日
书 记 员 李 思
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。