北京市第一中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）一中民终字第09128号
上诉人（原审原告）暴娥净，女，1984年8月6日出生。
委托代理人李淑连（暴娥净之母），女，1962年6月12日出生。
委托代理人柯进忠，北京市智多鑫律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）北京市昌平区城南街道旧县村民委员会，住所地北京市昌平区城南街道办事处旧县村。
法定代表人徐会武，主任。
委托代理人张春月，北京张春月律师事务所律师。
上诉人暴娥净因与被上诉人北京市昌平区城南街道旧县村民委员会（以下简称北京昌平旧县村委会）侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，不服北京市昌平区人民法院（2015）昌民初字第9177号驳回起诉之民事裁定，向本院提起上诉。本院于2015年10月30日受理后，依法组成由法官梁志雄担任审判长，法官李妮、法官刘海涛参加的合议庭。2015年11月5日，本院召集双方当事人依法进行询问并公开开庭审理此案。上诉人暴娥净之委托代理人李淑连、柯进忠，被上诉人北京昌平旧县村委会之委托代理人张春月到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
上诉人（原审原告）暴娥净在一审起诉称：暴娥净系北京市昌平区旧县村之村民，出生后与家人共同居住于该村，且户口也一直在该村。2004年9月至2008年7月期间就读于首都体育学院运动训练专业，毕业后在北京市昌平区第二中学任体育课教师。2004年9月至今，因户口系农转非，暴娥净未能享受到旧县村之村民的应有待遇。2002年，北京昌平旧县村委会以土地集体开发名义，单方收回了暴娥净家所承包的土地；2004年，旧县村执行确权、确利政策，因当时该村党支部、村委会未能正确领会和执行《中共北京市委北京市人民政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》（京发（2004）17号）第二条第三款第（一）项规定：“在一轮土地承包和二轮土地延包中，已将全部农业用地人均确地的，要按照‘增人不增地，减人不减地’的原则，保持长期稳定。”第四条规定：“明确农村集体经济组织成员身份：具有集体经济组织成员身份的人员，拥有集体的土地承包经营权。农村集体经济组织成员身份，各地区结合本地的实际情况，可以参照下列条件确定：（一）一轮土地承包时，已经取得本集体经济组织土地承包经营权的农户及其衍生的农业人口（暴娥净标注：1985年12月31日至土地确权基准日）。……（四）全家转为小城镇户口的农户，未办理自愿放弃土地承包经营权手续的，仍然享有土地承包经营权。因子女顶替等由非农业户口转为农业户口的人员，凡享受城镇居民社会保障的，不享有土地承包经营权。”等规定之精神，无故剥夺暴娥净在旧县村集体经济组织中应当享有的一切经济利益。暴娥净虽然当时根据学校要求将户口从农业转为非农业，但并未办理自愿放弃土地承包经营权的手续。因此，不能表明暴娥净已经脱离了农村集体经济组织，其只是一种基于学籍管理规定而为的行为。在校读书及毕业后无正式固定工作期间，暴娥净仍然是以原集体经济组织的农村土地为基本生活保障，并未丧失其所在村的集体经济组织成员资格，仍然依法享有土地承包经营权和土地收益分配权。农户中的一名学生通过考学或者工作原因要求转为非农业户口，可以看作是减人，但这并不能成为集体经济组织收回承包地的原因。况且农转非后，其根仍在农村，并与集体经济组织有着各种各样的联系，以户口转移为由收回土地承包经营权，从法律上来讲是违法的，从道义上来讲，是集体管理者自利性侵犯个人权利的狭隘自私性的表现。土地是村民生活保障，并不能因为“农转非”而消失。村民农转非后要想完全实现城市化，必须经过很多的步骤才能实现。第一步，身份上的城市化，即升学需要及工作单位要求户口农转非的；第二步，工作上的城市化，即农村大、中专学生毕业后或工作原因农转非人员在城内找到工作，具有了城市人口同样的工作岗位和社会福利待遇；第三步，住房的城市化。农村大、中专学生毕业后或工作原因农转非人员通过资金的积累，获得了城市的永久居住权；第四步，城市化巩固阶段及后代城市化，即农村大、中专学生毕业后或工作原因农转非人员通过努力工作逐步达到城市原有居民的较好生活水平，并为后代完全融入城市生活打下基础。可见，农转非人员城市化需要付出很多的艰辛和努力，并非身份上的城市化就能解决问题的。在住房解决以前，农村的宅基地和土地承包经营权仍然对暴娥净起着保障作用，即使其完全实现了城市化，其享有的土地承包经营权也应通过依法自愿的原则处理，保护权利享有者的利益。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第（二）项的规定：“承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。”那么，在什么情况下承包方丧失土地承包经营权呢？《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第三款、第四款规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”；“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”这里需要注意的是，承包方交回承包地必须满足两个条件，即承包方全家迁入设区的市，并且转为非农业户口。如果承包方全家迁入设区的市，但并未转为非农业户口，或者全家转为非农业户口，但没有全都迁入设区的市，承包方不愿交回承包地的，发包方不得收回。依据《昌平区农村土地确权实施细则》第四条的规定：“集体经济组织成员身份界定：具有本集体经济组织成员身份的人员，拥有集体的土地承包权。……1、一轮土地承包时，已经取得本集体经济组织土地承包经营权的农户及其衍生的农业人口。即1985年12月31日在册的农业户口人员及1985年12月31日至土地确权基准日期间因婚姻关系迁入和其生育的农业户口人员，不包括已死亡人员。……4、1985年12月31日至土地确权基准日期间由农业户口转为非农业户口的人员，凡不享受城镇居民社会保障的，享有土地承包经营权。第六条规定：“土地确权的原则：……3、民主协商、公平合理。4、确权方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。5、确权程序合法。”根据以上规定及北京市确权、确利的相关政策，北京昌平旧县村委会的行为已明显违反了以上法律规定及相关政策赋予暴娥净的应有权利，导致其应当被界定为本村集体经济组织成员身份而始终未被认定，剥夺了其应享有的土地承包经营权和土地收益权。现暴娥净本应享有的旧县村集体经济组织成员身份却被北京昌平旧县村委会和北京市昌平区城南街道旧县村村民代表大会不公平的确权方案无故剥夺，至今无法正常享有应有待遇。综上所述，北京昌平旧县村委会的《旧县村土地确权方案》之有关界定内容及表决明显存在不合理、不公平且违反相关政策及法律规定，严重侵犯了暴娥净的合法权益及应有的经济利益，故诉至法院，请求判决：一、北京昌平旧县村委会支付暴娥净自2005年至2008年的旧县村农民土地补偿款34175.36元及利息；二、北京昌平旧县村委会支付暴娥净自2007年至2014年的土地收益款4946.6元；三、北京昌平旧县村委会给付暴娥净自2003年至2008年应分得的面粉1680斤；四、由北京昌平旧县村委会承担本案诉讼费用。
被上诉人（原审被告）北京昌平旧县村委会在一审中答辩称：一、本案不属于法院受案范围。二、北京昌平旧县村委会根据上级政策精神制定《旧县村农村集体经济产权制度改革实施方案》和《第一届旧县村股份合作制企业章程》，上述两文件经过村民代表大会投票表决获得通过。暴娥净因不符合前述改革方案中确定的条件而未被确权。综上，暴娥净的主张是否符合法院受案范围，是否超出时效及暴娥净依据政策和法规是否享有与旧县村村民同等的待遇，请求法院根据事实和法律作出裁判。
一审法院裁定认定：当事人向法院提起民事诉讼，应当符合法律规定的起诉条件，并属于法院受理案件的范围。本案争议起因在于暴娥净认为关于旧县村集体财产收益分配的旧县村土地确权方案没有给予其平等的村民待遇，其实质为暴娥净要求在确认其享有旧县村集体经济组织成员资格的基础上给予其平等的村民待遇。因该问题涉及村民自治问题，不属于法院受案范围，故对暴娥净的起诉，应予驳回。据此，该院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条第（三）项之规定裁定如下：驳回原告暴娥净的起诉。
上诉人（原审原告）暴娥净不服一审法院上述民事裁定，向本院提起上诉。其主要上诉理由：暴娥净作为北京市昌平区旧县村之村民，因上学需要，户口从农业转为非农业。2004年9月至今，因户口系农转非，暴娥净未能享受到旧县村之村民的应有待遇。一审法院以“该问题涉及村民自治问题，不属于法院受案范围”为由，裁定驳回了暴娥净的起诉。一审法院的上述认定，属于认定事实不清，适用法律不当。村民自治，是指在农村特定区域范围内的全体村民，依照宪法和法律的规定，根据民主原则建立自治机关，确立自治规范，自我管理本区域内的公共事务和公益事业的基层群众治理模式。村民自治权作为村民享有和行使的一种权利，是对村民某种资格、利益的认定和保护，是村民以权利的形式实现其自治意愿和获得相关利益的有效手段。作为村民自治制度的灵魂，村民自治是使村民能够有效参与村内事务的决策、管理和监督过程，并以此维护其合法权益的有效手段。村民自治制度设置的初衷是为了促进农村的基层民主，让村民依法处理村内的“公共事务和公共事业”，即为了更好地实现和维护村民的合法权益。但是，当村民个体利益与多数村民的利益不一致时，由多数村民意志决定的村民自治权力就可能会侵犯到村民个体的合法权益。村民自治意志表达过程中的多数决定原则，是村民自治权力侵犯村民个体权益的意志基础。在村民自治权的运行过程中，村民对于村内事务的决策、管理和监督，主要是通过村民会议及其执行机构村民委员会来实现的。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民会议是由本村十八周岁以上的村民组成的村民议事组织，其所作决定经到会人员的过半数通过即发生效力，故村民会议作出决定时采取的是多数决定原则。而村民自治社会的稳定与发展、利益资源的分配与维护，伦理习俗的遵守与有序等等，都要求和迫使居于少数地位的个体放弃和改变自己独立的自治意志，服从和支持多数的、集体的自治意志。因此，在农村自治社会的各种资源配置过程中，村民自治权利并不必然保护村民个体的合法权益，特别是在集体（多数人）权益与村民的个体权益发生冲突时，例如当多数村民希望获得更多利益，普遍对少数村民（如因学习或工作原因户口农转非、外嫁姑娘等）持有排斥或歧视心理时，村民自治权利就极有可能造成对少数人合法权益的干涉或侵害，因而它并不必然地维护公平、正义原则，处于少数人地位的村民的合法权益就有可能受到以村民自治的合法形式而实施的非法侵害。村民自治制度是为了便于广大人民群众民主权利的行使而创设的，只要不违反法律的强制性规定，村民自治就应该得到尊重。相反，违反法律强制性规定的，就应当依法予以纠正。但是，如果村民自治得不到有效规制，就可能引发村民之间利益的严重失衡，村民自治就会走向反面。很显然，北京昌平旧县村委会的《旧县村土地确权方案》中有关界定内容及表决明显违反了相关法律、法规，且与《中共北京市委北京市人民政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》（京发（2004）17号）、《昌平区农村土地确权实施细则》规定的相关政策相违背，该侵权行为已经严重损害了暴娥净的合法权益，应当依法予以纠正。首先，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款的规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”但是，该法第三十六条第一款规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”根据该规定，完全可以得出村民大会或村民代表大会决议侵害村民合法权益产生的纠纷亦属民事诉讼受案范围的结论。该法第二十七条规定在第四章村民会议和村民代表大会之中，该法第三十六条规定在第五章民主管理和民主监督之中。据此，就纠纷解决途径而言，上述第三十六条无疑属于特别法条，而第二十七条应属于普通法条。根据特别优于普通之法理，应优先适用该法第三十六条，即对村民会议或者村民代表会议侵害村民合法权益产生的纠纷，可以直接向法院提起诉讼。同时，综观该法及其它现行法律、司法解释的规定，无论是实体法还是程序法，均无村民大会或村民代表大会的决定侵害村民合法权益须经行政处理前置程序之规定。根据“法无禁止即许可”之民商法理，此类纠纷当事人可直接向法院提起诉讼。其次，村民自治决议并不是绝对不容许任何司法审查和评价，其效力应受法律保护的前提是该决议不违反法律规定。如果该决议侵害了村民的合法权益，受害人当然有权提起民事诉讼寻求救济。对此，最高法院有明确的阐述，且有指导案例可资参考（详见最高法院司法观点集成第七卷第322页—324页）。同时，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第三款之规定，一审法院应当对暴娥净提交的涉及村民代表大会决议的有关证据的真实性、合法性和关联性进行审查并确定其效力，而不是以其裁定所述之判理直接裁定驳回起诉。综上，请求撤销一审法院的驳回起诉裁定，指令一审法院对该案进行实体审理。
被上诉人（原审被告）北京昌平旧县村委会服从一审法院驳回起诉之民事裁定，其针对暴娥净的上诉理由答辩称：一、该案是因土地确权问题产生的纠纷，属于村民自治的范畴。二、暴娥净提到的《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条，确实赋予了村民对村集体组织决议行使撤销的权利，但涉及本案的村集体组织决议已经出台20多年了，暴娥净就该决议提起诉讼，既超过了诉讼时效，也超过了诉讼权利的最长保护期限。综上，请求维持一审法院的民事裁定，驳回暴娥净的上诉请求。
本院认为：暴娥净诉讼请求的成立是以其具有农村集体经济组织成员资格为前提条件的，因此，本案实质上是一起确认暴娥净是否具有农村集体经济组织成员资格的诉讼。鉴于该问题属于村民自治的范畴，且不是《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款调整的对象，故一审法院认定该纠纷不属于法院的受案范围，从而驳回暴娥净的起诉是正确的。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条、第一百七十五条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 梁志雄
代理审判员 李 妮
代理审判员 刘海涛
二〇一五年十一月二十七日
书 记 员 王 然