广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第816号
上诉人（原审原告）：植伯桐（系广州市花都区炭步通达石灰厂的个体工商户个人经营者），男，汉族，1962年4月6日出生，住花都区。经营地址：广州市花都区炭步镇华岭村。
委托代理人：毕志灿、罗成通，均系广东艾森律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市花都区环境保护局。住所地：。
法定代表人：叶锻红，该局局长。
委托代理人：江泳锦、曾庆传，均系广东正善律师事务所律师。
原审第三人：植伯祥，男，汉族，1958年7月5日出生，住花都区。
上诉人植伯桐因诉被上诉人广州市花都区环境保护局环境保护行政处罚决定一案，不服广州市花都区人民法院（2014）穗花法行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，广州市花都区炭步通达石灰厂（以下简称“通达石灰厂”）于2002年4月11日经广州市工商行政管理局花都分局核准经营，其营业执照上经营者为本案原告植伯桐，组成形式为个人经营，经营范围及方式为“产销：石灰”。
2013年9月16日，被告的执法监察大队的工作人员曾红德（执法证号：A089007）、黄远峰（执法证号：A012393）以及黄天罡、许艺妮、林泽鑫五人到通达石灰厂进行现场检查，并于当日形成现场检查笔录一份，查明：通达石灰厂于2002年4月建成并正式投入使用，位于广州市花都区炭步镇华岭村，占地1300平方米，该项目建筑总幢数1幢，现已有1个石灰窑，尚未办理竣工验收手续。原告在该笔录上确认“属实”并签名，加盖通达石灰厂的公章；被告的工作人员也予以签名确认。次日，原告到被告执法监察大队接受询问，原告确认其是通达石灰厂的经营者，管理该厂事务，该项目投资额100万元，生产工序：破碎与筛选-
配料-加料-煅烧-
出灰（产品），主要污染物是燃煤生产的废气，该项目于2002年4月已报环境影响评价报告，批复编号为花环监字（2002）第069号，同时投入使用，但至今未办理竣工验收报告手续。同日，被告作出听证告知书，认为通达石灰厂未办理需要配套建设的环境保护设施竣工验收手续即擅自正式投入使用的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》，将对其作出停止生产的处罚，告知其听证的权利。原告在听证告知书的送达回证上签名、加盖指模以及通达石灰厂的公章。另，被告提供其于2002年4月4日作出花环监字（2002）第069号《关于花都区炭步镇通达石灰厂建设项目定址的批复》显示，被告同意通达石灰厂《建设项目环境影响报告表》的分析及结论，同意该项目定址，报工商等手续，该项目应严格执行环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入运行的“三同时”制度，并作出具体要求，环保设施经被告检查同意后，主体工程方可投入试运行，试运行三个月内，报被告验收环保设施，经验收合格发给排污许可证后，方可正式生产。
2013年10月17日，被告向原告送达环境保护行政处罚事先告知书，告知拟处罚通达石灰厂停止生产，因原告不在现场，故被告的工作人员陈俊廷、汤清明将该告知书留置送达，拍照为证。2013年11月12日，被告作出穗花环罚（2013）182号行政处罚决定书，认为原告所经营的通达石灰厂建设项目需要配套的环境保护设施未经验收，主体工程即投入正式生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条和第二十三条的规定，依据该条例第二十八条的规定，责令原告所经营的通达石灰厂停止生产，并告知原告复议和诉讼的权利。该处罚决定书的送达回证显示，被告的工作人员陈俊廷、汤清明于2013年11月21日负责送达到通达石灰厂，因原告不在现场，故留置送达，并拍照为证。
原告不服该行政处罚决定，同时向原审法院提交《石灰厂整体转让协议书》，该协议书显示，原告、第三人于2010年8月签订，约定原告于2011年1月1日转让通达石灰厂给第三人，第三人于2010年12月31日付清转让费200万元。原告、第三人庭上称该协议已履行完毕，故通达石灰厂的实际经营者为第三人，原告并非行政相对人。另，原告与第三人是亲兄弟关系。
原审法院认为，被告作为广州市花都区环境保护行政主管部门，具有调查、管理花都区内环境保护情况的职权。被告经合法调查查明通达石灰厂经营范围：产销：石灰；生产工序：破碎与筛选-
配料-加料-煅烧-出灰（产品）；该项目主要污染物是燃煤生产的废气；该厂需要配套的环境保护设施未经验收，主体工程即投入正式生产。而以上事实原告也予以确认。
国务院《建设项目环境保护管理条例》第七条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：……（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；……建设项目环境保护分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制订并公布。”环境保护部2008年8月15日公布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》中“J非金属矿采选及制品制造”项下“8、石灰和石膏制造”属于需要编制环境影响报告表的情形。被告据此认为原告经营的通达石灰厂需配套建设环境保护设施。原告认为通达石灰厂于2002年4月建厂，故其石灰项目不需申报环评文件。对此，原审法院认为原告生产石灰的行为处于持续的状态，2008年8月15日公布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》将生产石灰纳入需要编制环境影响报告表的情形后，原告生产石灰的行为即受到约束，故原告的抗辩于法无据，被告有权要求原告配套建设环境保护设施。原告认为通达石灰厂业已经工商登记，故其符合现行法律、法规，原审法院认为工商登记解决的是市场准入问题，不能代替环保许可审批，原告的抗辩于法无据。
国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。……”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处1０万元以下的罚款”。被告根据调查的结果，依据上述规定，责令通达石灰厂停止生产的行政处罚，并无不当。
关于通达石灰厂的经营者，原告认为实际经营者为第三人植伯祥，并提供转让协议一份，对此，原告在被告2013年9月17日的询问笔录中仍表明其是通达石灰厂的经营者，工商营业执照的经营者是原告，被告据此将原告作为行政相对人并无不当。原告未在被告调查时提出此抗辩，却在诉讼中提交转让协议，该证据不足以支持原告的主张，原审法院不予支持。
关于原告称其并未收到《听证告知书》，但该告知书的送达回证上有原告的签名和通达石灰厂的公章，故原审法院认为原告的该说法没有事实依据。关于被告送达该行政处罚事先告知书及行政处罚决定书的程序问题，《中华人名共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”参考《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”被告采取拍照留置送达的方式符合该法律规定。
综上，被告依照职权据以作出穗花环罚（2013）182号《行政处罚决定书》，事实清楚，主要证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，原审法院予以维持。原告请求撤销被告的处罚决定，原告提供的证据不足，原审法院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，原审法院判决维持被告广州市花都区环境保护局于2013年11月12日作出穗花环罚（2013）182号《行政处罚决定书》。
上诉人植伯桐不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人从未收到《听证告知书》，被上诉人从未告知上诉人有提出听证的权利。上诉人于一审交换证据时才正式看到《听证告知书》，此前从未见过。被上诉人向上诉人发出的《行政处罚书》、《行政处罚事先告知书》均有相应的文号、格式统一，对应的《送达回证》板式一致，而唯独《听证告知书》及对应的《送达回证》没有文号、板式前后不一致。根据《国家行政机关公文处理办法》第十条的规定“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成”，被上诉人发出的《听证告知书》、《送达回证》不符合上述规定。原审法院不应采纳上述证据。二、上诉人自2002年4月起一直合法经营，配套环境保护设施没有必须验收的法律义务。根据《建设项目环境保护分类管理名录》［环发（l999）99号］规定，并没有石灰和石膏制造，上诉人经营项目不需要编制环境影响报告表，也不需要配套建设环境保护设施，更不需要验收。简而言之，上诉人投入生产时并没有验收配套建设环保保护设施的法律义务。原审法院认为2008年8月15日公布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》适用于上诉人，属于适用法律错误。《建设项目环境影响评价分类管理名录》是针对新建建设项目的管理名录，对于上诉人于2001年己经合法投入使用的建设项目，不应再受其约束。三、被上诉人对上诉人作出的行政处罚己经超过时效。上诉人自2002年4月起生产经营，但从未收到来自被上诉人的任何通知，要求配套环保设施。时隔11年后，才向上诉人提出配套环境保护设施没有验收，明显不合理。因此，原审判决认定事实不清，证据不足、适用法律错误，请求二审法院判决：1、撤销原审判决；2、撤销被上诉人作出的穗花环罚（2013）182号《行政处罚决定书》；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人广州市花都区环境保护局称：一、被上诉人已于2013年9月17日向上诉人送达听证告知书，上诉人也在一审庭审过程中承认《听证告知书》上的签名以及盖章是上诉人本人签的，被上诉人已经尽了告知听证的义务。二、上诉人自2002年4月建厂以来没有办理环保设施的验收手续，并且持续违法状态。在2008年8月15日公布《建设项目环境影响评价分类管理名录》后该规定对处于持续违法状态的上诉人有约束作用。所以原审法院适用该规定，适用法律正确。三、被上诉人在2013年9月16日执法检查中发现上诉人存在违法行为，经过调查并且经过告知听证以及送达处罚事先告知书后于2013年11月12日对上诉人作出行政处罚决定，前后不足两个月时间，并无超过时效问题。因此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。
原审第三人植伯祥并未发表答辩意见。
经审查，原审判决查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或使用。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下罚款”。根据《建设项目环境保护分类管理名录》（第一批）（国家环境保护总局2001年2月17日发布）规定，石灰制造项目，属于需编制环境影响报告书的建设项目。上诉人2002年4月开始生产经营，其经营范围是石灰制造，理应按照上述规定报审环境影响报告书，其环境保护设施经验收合格后方能投入生产。虽然被上诉人同意上诉人涉案环境影响评价分析及结论，但由于上诉人石灰制造项目未办理环境保护设施竣工验收手续，主体工程便正式投入生产使用，违反了上述规定，故被上诉人适用前述规定作出责令上诉人停止生产的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确。被上诉人经现场调查查证上述事实后，在对上诉人作出行政处罚决定前，告知上诉人听证等相关权利，亦向上诉人送达行政处罚事先告知书，程序合法。原审法院据此判决维持被上诉人作出的涉案行政处罚决定并无不当，本院予以维持。
关于上诉人认为被上诉人未告知其听证权利的主张。根据被上诉人提供的涉案《听证告知书》的送达回证显示，上诉人已签名并加盖通达石灰厂公章确认收到该告知书，对此，上诉人亦予以认可。上诉人是否实际查看《听证告知书》的内容不影响对被上诉人已告知上诉人听证权利的事实的认定。因此，上诉人该项主张事实依据不足，本院不予采纳。
关于上诉人认为其无需办理环境影响评价手续且配套环境保护设施没有必经竣工验收法律义务的主张。根据国家环境保护总局2001年2月17日发布《建设项目环境保护分类管理名录》（第一批）的规定，上诉人属于应当编制环境影响报告书的范围，亦应当依法办理环境保护设施竣工验收手续。鉴于被上诉人在被诉行政处罚决定书中并未适用2008年《建设项目环境影响评价分类管理名录》，因此，被上诉人在一审答辩中认为适用2008年施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》是答辩中出现的错误，且在二审期间已做出了更正，故该答辩意见不影响法院对被上诉人作出的行政处罚决定合法性的审查。上诉人的该项主张依据不足，本院不予采纳。
关于上诉人认为被上诉人作出的行政处罚已经超过时效的主张。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”上诉人没有办理环境保护设施竣工验收手续就投入生产，其违法行为至今持续存在，其行为不属于前述条款规定的“二年内未被发现，不再给予行政处罚”的情形。因此被上诉人对上诉人作出被诉行政处罚并无超过时效。上诉人该项主张没有法律依据，本院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人植伯桐负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈卫红
审 判 员 邓 军
代理审判员 余秋白
二〇一四年九月五日
书 记 员 周芷诺