浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第10号
上诉人（原审原告）范悦林等24人（名单附后）。
诉讼代表人范悦林。
诉讼代表人丁春荣。
诉讼代表人陈利国。
诉讼代表人蒋小平。
诉讼代表人俞慧林。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人李强。
委托代理人吴伟、叶建明。
原审第三人丁建华。
范悦林等24人诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2014年11月3日作出（2014）浙杭行初字第139号行政判决。范悦林等24人不服，向本院提出上诉。本院于2015年1�4日受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2009年5月16日，国土资源部经国务院批准作出国土资函（2009）665号《关于浙江省杭州市和宁波市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》，原则同意浙江省人民政府呈报的杭州市和宁波市农用地转用和土地征收方案，同意杭州市和宁波市将农用地1024.7369公顷（含耕地913.915公顷）转为建设用地，同时办理1399.5464公顷农村集体土地征收手续。共计批准上述城市建设用地1425.7353公顷，其中批准杭州市用地894.1642公顷。2009年8月17日，浙江省人民政府作出浙土字a（2009）—0189号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市上报的杭州市2009年度第二批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，共计用地114.7656公顷（农用地转用85.5999公顷；征收集体土地113.2708公顷，使用国有土地1.4948�顷）。该批次建设用地涉及原告所在杭州市拱墅区祥符镇花园岗村的项目为“育英路（莫干山路－光明路）工程”，上述地块在国土资函（2009）665号批复批准的农用地转用和土地征收范围内。2014年6月27日，范悦林等二十五人向浙江省人民政府办公厅邮寄行政复议申请，请求撤销浙江省人民政府作出浙土字a（2009）—0189号《浙江省建设用地审批意见书》的具体行政行为。浙江省人民政府负责法制工作的法制办公室于2014年7月2日收到复议申请材料后，于2014年7月3日通知范悦林等二十五位复议申请人补充提交与案涉土地有关的土地承包权证或者宅基地使用证等使用土地的证明文件。2014年7月14日，范悦林等二十五人向浙江省人民政府办公厅邮寄了杭州市祥符镇花园岗村经济合作社出具的该村村民系其土地的合法使用权人、但未发放土地承包权证的证明等材料。浙江省人民政府办公厅于2014年7月25日将上述材料转至浙江省信访局，浙江省信访局于2014年7月29日将上述材料转至浙江省人民政府法制办公室。浙江省人民政府于2014年8月1日对范悦林等二十五人的行政复议申请作出浙政复（2014）202号行政复议告知书，以浙土字a（2009）－0189号《浙江省建设用地审批意见书》同意杭州市该年度第二批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，属于浙江省人民政府对国务院批准杭州市2009年度农用地转用和土地征收方案的执行行为，并非对农用地转用和土地征收的批准行为，对土地所有权人和使用权人的权利义务不产生新的影响为由，认为范悦林等二十五人针对浙土字a（2009）－0189号建设用地审批行为提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不受理范悦林等二十五人的行政复议申请。该行政复议告知书于2014年8月4日以邮寄的方式向原告送达。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，国土资源部国土资函（2009）665号《关于浙江省杭州市和宁波市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》中明确：经国务院批准，原则同意浙江省人民政府呈报的杭州市和宁波市农用地转用和土地征收方案，同意将农用地1024.7369公顷（含耕地913.915公顷）转为建设用地，同时办理1399.5464公顷农村集体土地征收手续。浙江省人民政府在上述批复后作出浙�字a（2009）—0189号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市上报的杭州市2009年度第二批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，共计用地114.7656公顷（农用地转用85.5999公顷；征收集体土地113.2708公顷，使用国有土地1.4948公顷）。该批次建设用地涉及原告所在杭州市拱墅区祥符镇花园岗村的项目为“育英路（莫干山路－光明路）工程”，上述地块在国土资函（2009）665号批复批准的农用地转用和土地征收范围内。据此，浙江省人民政府针对杭州市2009年度第二批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案而作出的浙土字a（2009）-0189号《浙江省建设用地审批意见书》，属于执行国务院批准的杭州市农用地转用和土地征收方案的行为，并没有新的意思表示，不构成新的独立的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。浙江省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，决定不受理范悦林等二十五人的行政复议申请，认定事实的证据充分，适用法律正确。行政程序方面，《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，行政复议机关负责法制工作的机构（被告为其法制办公室）具体办理行政复议事项。本案自原告提出行政复议申请至被告作出被诉具体行政行为历时较长，但其主要是因原告误将相关材料邮寄至浙江省人民政府办公厅周转所致，浙江省人民政府法制办公室对案涉行政复议申请的处理期限，并未超过《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定的五个工作日的期限。被告的案涉行政复议告知书中未告知当事人诉权及起诉期限，存在不当，鉴于最高人民法院《关于执行〈中华人民�和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”“复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”的规定，对未告知诉权和起诉期限的情形，现行法律通过延长当事人的起诉期限进行调整，故上述不当尚不致被诉具体行政行为被撤销，但仍需引起被告的充分重视。综合上述意见，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，其决定不受理原告的行政复议申请适用的法律正确，行政程序存在不当，但尚不致撤销。原告的诉讼理由不能成立，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告范悦林等二十四人的诉讼请求。
范悦林等24人上诉称：1、被上诉人作出涉案《行政复议告知书》没有法律依据，属于行政乱作为，原审法院不依法给予认定，明显属于认定事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第四条“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施”，第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定的行政复议申请，但不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。退一步讲，即使上诉人的行政复议申请不属于行政复议受案范围�被上诉人也应当依法作出不予受理的行政复议决定，而不是作出涉案《行政复议告知书》。2、被上诉人作出浙土字a（2009）-0189号《浙江省建设用地审批意见书》没有法律依据，对此原审法院并没有查清楚，明显是认定事实不清。3、国土资函（2009）665号《关于浙江省杭州市和宁波市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》中明确显示国务院批准的没有“使用国有土地”事项，而被上诉人浙江省人民政府作出浙土字a（2009）-0189号《浙江省建设用地审批意见书》中有“使用国有土地1.4948公顷”事项，所以，该建设用地审批意见书并不属于执行国务院批准的杭州市农用地转用和土地征收方案的行为，完全具有新的意思表示，完全是新的独立的具体行政行为。原审法院认定“被上诉人浙江省人民政府作出浙土字a（2009）-0189号《浙江省建设用地审批意见书》，属于执行国�院批准的杭州市农用地转用和土地征收方案的行为，并没有新的意思表示，不构成新的独立的具体行政行为”，认定事实及适用法律错误。4、被上诉人作出案涉《行政复议告知书》是错误的，不仅没有充分保障行政相对人的行政复议救济权，而且没有使行政复议制度在解决行政争议和维护社会稳定方面的作用发挥出来，反而激化了矛盾，诱发此案的行政纠纷，完全背离了“有权利必有救济”这一最基本的法理。综上，请求撤销原判，撤销被上诉人作出的浙政复（2014）202号《行政复议告知书》的具体行政行为；依法改判被上诉人受理上诉人的行政复议申请并在实体上作出处理。
浙江省人民政府答辩称：1、浙政复（2014）202号行政复议告知事实清楚、证据确实充分。上诉人因不服答辩人浙土字a（2009）-0189号《浙江省建设用地审批意见书》，向答辩人申请行政复议，�求撤销浙土字a（2009）-0189号《浙江省建设用地审批意见书》。答辩人经审理查明，2009年5月16日，国土资源部经国务院批准作出国土资函（2009）665号《关于浙江省杭州市和宁波市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》。答辩人于2009年8月17日作出浙土字a（2009）-0189号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市本年度第二批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案。2011年6月16日，杭州市西湖区蒋村街道徐金海曾向答辩人申请行政复议，请求撤销浙土字a（2009）-0189号《浙江省建设用地审批意见书》。答辩人作出浙政复决（2011）第114号《行政复议告知书》告知不受理其行政复议申请后，徐金海不服，向原审法院起诉，请求判决答辩人履行行政复议职责。原审法院于2011年10月8日作出（2011）浙杭行初字第92号行政判决，驳回徐金海的诉讼请求。徐金海不服判决，提�上诉。浙江省高级人民法院于2011年12月14日作出（2011）浙行终字第204号行政判决，驳回上诉，维持原判。2012年8月11日，杭州市西湖区留下街道王国华、马燕红向答辩人申请行政复议，请求撤销浙土字a（2009）-0189号《浙江省建设用地审批意见书》。同年9月13日，答辩人作出浙政复（2012）245号《驳回行政复议申请决定书》，驳回行政复议申请。王国华、马燕红不服驳回行政复议申请决定，向原审法院起诉，请求判决答辩人履行行政复议职责。原审法院于2012年12月19日作出（2012）浙杭行初字第101号行政判决，驳回王国华、马燕红的诉讼请求。王国华、马燕红不服判决，提起上诉。浙江省高级人民法院于2013年3月18日作出（2013）浙行终字第53号行政判决，驳回上诉，维持原判。徐金海和王国华、马燕红申请行政复议以及提起行政诉讼的事项与本案相同，且行政判决已经发�法律效力。为避免无谓的行政诉讼，答辩人已在行政复议告知书中告知原告。2、浙政复（2014）202号行政复议告知，适用法律正确。浙土字a（2009）-0189号《浙江省建设用地审批意见书》同意杭州市本年度第二批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，属于答辩人对国务院批准杭州市2009年度农用地转用和土地征收方案的执行行为，并非对农用地转用和土地征收方案的批准行为，对土地所有权人和使用权人的权利义务不产生新的影响，不存在《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形。上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，告知不受理上诉人提出的行政复议申请正确。3、浙政复（2014）202号行政复议告知，符合法定程序。答辩人行政复议机构于2014年7月2日收到上诉人的行政复议申请。因上诉人的申请材料不齐全，答辩人于7月3日通知上诉人于2014年7月31日前对行政复议申请材料补正。根据上诉人的补正情况，答辩人于同年8月1日作出《行政复议告知书》，并邮寄送达上诉人，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定。综上，答辩人所作的浙政复（2014）202号行政复议告知，事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。
本院经审理，对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，被上诉人浙江省人民政府于2009年8月17日作出浙土字a（2009）—0189号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市上报的杭州市2009年度第二批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案。2011年6月和2012年8月，案外人徐金海和王国华、马燕红分别对该建设用地审批意见书申请行政复议，请求撤销该审批意见书。被上诉人浙江省人民政府经审查均认为该审批意见书属于执行国务院批准的杭州市农用地转用和土地征收方案的行为，不属于行政复议范围，遂分别作出不予受理行政复议申请的告知书和驳回行政复议申请的决定。徐金海和王国华、马燕红对此不服，分别提起诉讼，请求撤销上述不予受理行政复议申请的告知和决定。原审法院经审理，对被上诉人的上述意见予以确认，并据此分别判决驳回徐金海和王国华、马燕红的诉讼请求。徐金海和王国华、马燕红均不服，提出上诉。本院经审理后分别作出（2011）浙行终字第204号行政判决和（2013）浙行终字第53号行政判决，驳回上诉，维持原判。因此，涉案建设用地审批意见书不属于行政复议受案范围，已为本院生效的行政判决所确认。本案被上诉人作出浙政复（2014）202号行政复议告知书，不予受理上诉人范悦林等人对该审批意见书提出的行政复议申请并无不当。原审判决驳回上诉人范悦林等人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人认为原判认定事实及适用法律错误等理由均不能成立，本院不予采纳。至于该审批意见书是否合法，并不属于本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人范悦林等24人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董跃进
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一五年一月二十八日
书 记 员 韦若莎
附：上诉人（原审告）名单（略）