中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申5750号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）孙玉生，男，1963年8月11日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）林兴元，男，1951年10月20日出生，汉族。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省双鸭山市岭东区人民政府。住所地：黑龙江省双鸭山市岭东区东矿路*号。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省双鸭山市国土资源局。住所地：黑龙江省双鸭山市尖山区卧虹桥南侧铁西路*号。
法定代表人黄国平，局长。
委托代理人王丽，该局法规科科长。
委托代理人薛成海，黑龙江薛成海律师事务所律师。
再审申请人孙玉生、林兴元因诉被申请人黑龙江省双鸭山市岭东区人民政府（以下简称岭东区政府）、黑龙江省双鸭山市国土资源局（以下简称双鸭山市国土局）履行土地承包协议及行政赔偿一案，不服黑龙江省高级人民法院（2016）黑行终374号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
双鸭山市中级人民法院一审查明，孙玉生系黑龙江省海伦市人，与林兴元系亲属关系。2002年，岭东区政府开展“万头奶牛工程”，出台“岭东区发展奶牛优惠政策”，并对群众发放宣传单。孙玉生作为投资者被岭东区政府招商引资至岭东区养殖奶牛。为养殖奶牛，林兴元代孙玉生与岭东区政府所属的岭东区农业委员会于2002年4月11日签订土地承包合同，合同约定，岭东区政府将135亩耕地以每亩50元的价格承包给孙玉生耕种，承包期五年，承包费合计33750元。同日，岭东区政府为林兴元开具收到土地费33750元的收费票据1张，同时，孙玉生和林兴元共同出具了欠据1张，标明欠岭东区政府土地承包费共计为33750元，每亩价格为50元，但孙玉生每亩交30元。按照每亩30元计算，孙玉生应交纳承包费共计20250元，此款孙玉生至今未交纳。2002年8月31日，岭东区政府与双鸭山市国土局签订土地使用权转让协议，将岭东区政府所有117.8公顷的土地使用权转让给双鸭山市国土局用于高效农业园区建设，其中包括孙玉生承包的135亩土地。孙玉生、林兴元因承包土地及兑现养牛优惠政策之事不断进省进京上访。2008年12月2日，岭东区政府作出《关于孙玉生上访诉求问题的处理意见》，该意见的处理内容为：一、孙玉生种4年耕地的承包费按优惠价30元每亩计算，应收16200元，扣除第一年少种90亩的土地承包费2700元，扣除粮补3566元，扣除搬家费3000元后，欠区政府土地承包费6934元。孙玉生所说的养牛优惠政策，多是原区领导口头答应，加之年限久远，很难操作。所以，经岭东区政府研究同意，岭东区政府将孙玉生所欠6934元土地承包费全部免收，抵顶孙玉生所说的养牛政策问题，同时孙玉生也不能因养牛问题再上访；二、孙玉生原建的牛舍110平方米和饲料库30平方米，政府暂不予办照，待拆迁时视同有照处理；三、牛舍不够用，要求扩建牛舍问题，一是同意其自建简易牛舍，解决燃眉之急；二是由孙玉生本人与双鸭山市宏宇土地开发有限公司（以下简称宏宇公司）协商在岭东高效农业园区选一块地方建牛舍。2014年3月14日，孙玉生、林兴元因与岭东区政府土地承包经营权纠纷向岭东区人民法院提起民事诉讼，岭东区人民法院（2014）岭民初字第53号民事判决书查明，2002年，孙玉生每年耕种土地45亩，2003年至2005年，孙玉生每年耕种土地135亩，2006年岭东区政府以合同已到期为由，没有将耕地交给孙玉生耕种。2002年发生自然灾害，农户大多没有收益。自2003年国家开始对农业税计税土地给付粮食补贴款，岭东区政府领取孙玉生、林兴元2004年、2005两年承包土地享受的粮食补贴款3566.70元。判决驳回孙玉生、林兴元的诉讼请求。孙玉生、林兴元不服，上诉至双鸭山市中级人民法院。双鸭山市中级人民法院于2015年5月25日作出（2015）双民终字第95号民事裁定书，该裁定书确认一审查明的以上事实，但认为原、被告的纠纷不是民事调整的平等主体的公民和法人之间的财产关系内容，不属于人民法院民事诉讼的范围，因此撤销原判，驳回孙玉生、林兴元的起诉。
另查明，一审庭审中孙玉生、林兴元变更诉讼请求为：一、撤销岭东区政府与双鸭山市国土局的租赁协议，归还孙玉生的135亩土地承包经营权和优先承包土地的权利；二、继续履行以下优惠政策：（一）按照“每头牛免费给一亩饲料地”政策，岭东区政府免费提供372亩饲料地；（二）岭东区政府赔偿引进奶牛运费3600元，子女借读费3000元；（三）按照优惠政策中的贷款政策，全额贴息贷款50万；（四）优先出租或转让房屋300平方米、饲料库100平方米用于建牛舍，建牛舍所需木材给予优惠价；（五）建100平方米青贮窖，给付赔偿款2000元（每平方米20元）；（六）负责奶牛的防疫检疫；（七）办理有关养牛各项手续时，给予优先审批；（八）继续承包135亩责任田；（九）岭东区政府相关领导口头承诺，给孙玉生落户口，免费上山放牧，安排子女上学；（十）报销搬家费，建牛舍饲料库2800元，建牛舍140平方米，每平方米补助20元；（十一）购买农机具免收各种税费。三、要求岭东区政府归还孙玉生、林兴元人身权和举报权。
双鸭山市中级人民法院一审裁定认为，行政诉讼中，原告应当准确表达其所诉行政行为，正确表达诉讼请求，以便人民法院根据原告所诉行政行为及具体诉讼请求选择举证责任、裁量标准及审理标准，从而作出具有执行内容的裁决。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条对具体诉讼请求作出了列举式规定。原告应当依据上述法律规定，正确表达所诉行政行为及具体诉讼请求。孙玉生、林兴元的第一项诉讼请求未明确被诉行政行为，表述杂乱，法院无法依据其请求作出具有可执行内容的判决。虽经该院释明，要求其修改，但孙玉生、林兴元坚持原诉讼请求，拒绝修改。其诉讼请求中要求返还人身权、举报权，要求岭东区政府履行优惠政策、履行岭东区政府相关领导口头承诺等诉讼请求不属于行政审判权限范围。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条的规定,应当驳回该项起诉。林兴元代孙玉生与岭东区政府于2002年签订的土地承包协议，约定的承包期为五年，合同有效期至2007年。现孙玉生对涉案土地已不具有承包权，其与岭东区政府与双鸭山市国土局签订的土地使用权转让协议已无法律上的利害关系，孙玉生、林兴元提出撤销岭东区政府与双鸭山市国土局签订的土地转让协议的起诉，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条的规定,亦应当驳回起诉。此外，岭东区政府并不是颁发公司营业执照的行政机关，孙玉生、林兴元要求撤销宏宇公司营业执照的诉讼请求不能与该案合并审理，可另行提起诉讼。孙玉生、林兴元的第三项诉讼请求系行政赔偿诉讼请求，在庭审期间申请撤回，依法准予。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第一、二、十一项之规定，裁定驳回孙玉生、林兴元的起诉。
孙玉生、林兴元不服，向黑龙江省高级人民法院提起上诉。
黑龙江省高级人民法院二审裁定认为，一、关于孙玉生、林兴元请求撤销岭东区政府与双鸭山市国土局的租赁协议，归还其135亩土地承包经营权和优先承包土地的权利问题。孙玉生系2002年基于岭东区政府招商引资相关优惠政策到该区从事奶牛养殖的农户，在林兴元2002年代孙玉生与岭东区农业委员会签订的五年土地承包合同承包期限届满后，于2015年提起行政诉讼，请求撤销2002年岭东区政府与双鸭山市国土局签订的为期30年的土地租赁协议，归还其135亩土地承包经营权和优先承包土地的诉讼请求表述明确，且符合行政诉讼调整范畴。但依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，孙玉生、林兴元在2006年与宏宇公司的民事诉讼中，即已知道岭东区政府与双鸭山市国土局签订的土地租赁协议，现孙玉生、林兴元于2015年起诉该土地租赁协议及要求归还和优先承包土地的请求，已超过2年的法定起诉期限。
二、关于孙玉生、林兴元请求继续履行养殖奶牛优惠政策问题。岭东区政府于2002年制定的《岭东区“万头奶牛工程”宣传单》及《岭东区发展奶牛生产优惠政策》，系该区当年为发展奶牛养殖事业所作出的行政允诺行为，该行政行为亦属于人民法院行政诉讼受案范围。但2008年12月2日，岭东区政府作出《关于孙玉生上访诉求问题的处理意见》，该处理意见已针对孙玉生要求兑现养殖奶牛的相关优惠政策等问题作出明确的处理，孙玉生对该处理意见并未主张权利。现孙玉生、林兴元于2015年提起诉讼要求履行养殖奶牛相关优惠政策，亦已超过2年的法定起诉期限。
三、关于孙玉生、林兴元请求要求岭东区政府归还其人身权和举报权问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。人身权是指与人身相联系的没有直接财产内容的权利，包括生命健康权、姓名权、名称权、肖像权、名誉权、婚姻自主权等。孙玉生、林兴元向一审法院提起诉讼时，未提交相关证据证实其人身权受到岭东区政府、双鸭山市国土局违法行政行为侵害的事实存在，故该项请求无明确被诉主体及事实根据。举报权是我国宪法赋予公民的一项法定权利，是对检举权、控告权的进一步发展，是公民依法向有关专门机关检举揭发违法、违纪或犯罪行为的权利。目前，我国法律尚未将该项权利纳入人民法院行政诉讼的受案范围。孙玉生、林兴元如认为岭东区政府、双鸭山市国土局或其工作人员存在违法违纪行为，应当向当地纪检或检察等部门进行举报。孙玉生、林兴元在一审法院向其释明应当明确其具体诉讼请求的情况下，仍然坚持以上诉讼请求，一审法院裁定驳回其起诉，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
孙玉生、林兴元申请再审称：一、二审裁定认定事实不清，适用法律错误。本案的起诉未超过起诉期限，诉讼请求属于行政诉讼受案范围。请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。
岭东区政府未提交书面意见。
双鸭山市国土局提交书面意见称：本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，孙玉生、林兴元诉请没有事实根据。请求驳回孙玉生、林兴元的再审申请。
本院经审查认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，一、关于孙玉生、林兴元请求撤销岭东区政府与双鸭山市国土局的租赁协议，归还其135亩土地承包经营权和优先承包土地的权利问题。黑龙江省双鸭山市岭东区人民法院2006年9月1日作出（2006）岭民初字第913号民事判决,对岭东区政府与双鸭山市国土局签订土地租赁协议的事实予以认定，孙玉生、林兴元作为本案当事人当时即已知道该事实，于2015年提起行政诉讼，明显超过2年的起诉期限。关于孙玉生、林兴元主张应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年起诉期限的问题。行政诉讼法及相关司法解释关于二十年起诉期限的规定，是针对行政相对人或者利害关系人不知道行政机关作出行政行为的情形，设定的最长起诉期限。孙玉生、林兴元已经知道岭东区政府与双鸭山市国土局签订土地租赁协议的事实，主张本案适用二十年的起诉期限，没有法律依据。孙玉生、林兴元以此为由申请再审，本院不予支持。二、关于孙玉生、林兴元请求继续履行养殖奶牛优惠政策问题。2008年12月2日，岭东区政府作出《关于孙玉生上访诉求问题的处理意见》，该处理意见针对孙玉生要求兑现养殖奶牛的相关优惠政策等问题已作出明确的处理，孙玉生对此未提出异议。孙玉生、林兴元于2015年提起诉讼，亦已超过2年的法定起诉期限。对此两项请求，一、二审裁定驳回起诉并无不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。第四十九条第三项规定，提起诉讼应有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，孙玉生、林兴元请求归还人身权和举报权，人身权是指不具有财产内容，与主体人身不可分离的权利；举报权是宪法规定的公民基本权利。孙玉生、林兴元请求归还上述权利，属于诉讼请求不明确，一审法院向其释明应当明确具体诉讼请求的情况下，其仍然坚持该诉讼请求，一、二审裁定驳回其起诉，并无不当。
综上，孙玉生、林兴元的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下:
驳回孙玉生、林兴元的再审申请。
审 判 长 袁晓磊
审 判 员 李桂顺
审 判 员 张能宝
二〇一七年十二月二十二日
法官助理 于 浩
书 记 员 宫 傲