北京市第三中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）三中民（商）终字第11888号
上诉人（原审原告）冯俊臻，男，1945年5月19日生。
委托代理人冯长如（冯俊臻之子），1966年1月26日生。
委托代理人冯长久（冯俊臻之子），1970年7月18日生。
被上诉人（原审被告）密云县太师屯镇小漕村村经济合作社，住所地北京市密云县太师屯镇小漕村。
负责人冯乃国，社长。
原审第三人冯彦合，男，1968年12月18日生。
委托代理人雷祥如，男，1952年9月2日生。
上诉人冯俊臻与被上诉人密云县太师屯镇小漕村村经济合作社（以下简称小漕村经济社）、原审第三人冯彦合农村土地承包合同纠纷一案，不服北京市密云县人民法院（2015）密民（商）初字第3214号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年9月9日受理后，依法组成由法官宋毅担任审判长，法官向玗、法官姜君参加的合议庭，并于2015年10月8日公开开庭进行了审理。上诉人冯俊臻及其委托代理人冯长如、冯长久，被上诉人小漕村经济社的负责人冯乃国、原审第三人冯彦合的委托代理人雷祥如均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
冯俊臻在一审中起诉称：1998年9月1日，冯俊臻、小漕村经济社签订土地租赁合同。合同约定，冯俊臻承租小漕村西大台土地14.7亩，租赁期限15年，2012年底合同到期。2013年冯俊臻续包该块土地，承包期限15年，每年每亩承包费300元，一年一交，冯俊臻已交纳2013年度承包费4410元。2014年小漕村经济社强行收回土地，重新发包给冯彦合一人，违反了密云县人民政府规定。小漕村经济社的行为给冯俊臻造成了重大损失，故诉至法院，要求确认小漕村经济社与冯彦合签订的土地承包合同无效并赔偿冯俊臻经济损失9000元；诉讼费由小漕村经济社负担。
小漕村经济社在一审中答辩称：本案冯俊臻等村民土地租赁合同到期后，经村两委班子和村民代表大会研究决定，上述地块继续以承包的形式发包给本村村民，承包期限15年，每年每亩承包费不低于400元，5年交纳一次承包费，但在收取冯俊臻承包费时，本村原党支部书记兼村经济社社长冯×私自决定按每亩300元且只收取当年承包费的标准，收取了冯俊臻的2013年度承包费4410元，并让村出纳员焦×在收费收据上注明“15年合同”，对此村民意见很大，要求重新发包。2013年11月27日，小漕村两委班子召开会议，决定将涉案的西大台土地以每亩500元通过招标的形式向村民发包。2014年1月26日，小漕村两委班子就西大台土地发包问题召开村民代表大会，应到会村民代表40人，实到35人，经讨论到会35人一致同意并作出决定，西大台合同到期的土地以每年每亩500元，承包期限7年，承包费一次性交齐的方式发包，并由村民竞标。经竞标本村村民冯彦合于2014年2月24日与村经济社签订土地承包合同，并按每亩500元一次性缴纳了300亩的承包费，共计1050000元。小漕村经济社认为，冯俊臻未与村经济社签订土地承包合同，且承包费未按村两委班子决定一次性交纳，原村党支部书记兼社长冯×一人的决定违反组织原则，冯俊臻的承包期限应认定为一年。村经济社与冯彦合的土地承包合同是经过村民代表大会讨论决定的，程序合法，且双方均按合同约定履行完毕，该合同应为有效，故不同意冯俊臻的诉讼请求。
冯彦合在一审中陈述称：我与小漕村经济社签订的土地承包合同，是经过村民代表大会决定的，且我已将1050000元承包费交付发包方，我与小漕村经济社之间的土地承包合同应为有效，故不同意冯俊臻的诉讼请求。
一审法院审理查明：2013年2月21日，涉案所在村党支部在原党支部书记冯×主持下，就包括本案冯俊臻在内租赁合同到期的西大台土地如何发包问题召开党员大会。会议作出决议，租赁合同到期的西大台土地仍以承包的形式发包给村民，发包条件为每亩每年400元，期限15年，每5年交纳一次承包费一次性付清。2013年2月26日，该村召开两委班子会，就上述租赁到期的土地承包问题做出了与村党员大会决议一致的决定，同时明确，在西大台土地承包问题上在同等条件下，原承包户有优先承包权。2013年2月27日，在原党支部书记兼村经济社社长冯×的主持下，召开村民代表大会（应到代表62人，实到57人），主要议题为村西大台土地发包问题。经讨论，其中26名村民代表认为应将租赁合同到期的西大台土地均分给本村新生人口，另有27名村民代表同意两委班子意见将上述土地以每亩每年400元的价格发包给本村村民，另有4名代表弃权。此次会议未形成有效决议。2013年3月23日，在时任党支部书记兼社长冯×的授意下，以每亩300元收取了冯俊臻2013年度承包费4410元，并为其开具了收据，内容为“冯俊臻交来西大台14.7亩、15年合同、2013年交款4410元”。此款收取后，冯俊臻对上述14.7亩土地进行了经营管理。因部分村民对此提出异议，2013年11月27日，涉案所在村两委班子就包括冯俊臻承包14.7亩在内的300亩土地发包问题召开会议。会议决定，西大台土地以每年每亩500元的价格进行发包，全体村民均可参与竞标。2014年1月26日，该村召开村民代表大会（应到代表40人，实到35人），会议一致决定，西大台土地300亩，以每年每亩500元价格，承包期限7年，一次性交齐承包费，以竞标的形式发包给本村村民。经竞标冯彦合于2014年1月28日向发包方小漕村经济社一次性交纳了承包费1050000元，并于2014年2月24日与小漕村经济社签订了土地承包合同。合同约定：冯彦合承包西大台、下洼一带土地，面积为300亩；承包期限7年（自2014年2月1日至2021年1月31日）；每年每亩承包费500元，共计1050000元一次性付清。上述合同签订后，冯彦合对上述土地进行了经营管理。因涉案土地的所有权属密云水库管理处，且高程在155米以下，依据密云县人民政府和北京市水务局联合下发的《关于密云水库库区高程155米以下土地禁止农业活动等有关事项的通知》要求，自2015年1月1日起承包人冯彦合未对涉案土地进行经营管理。目前，涉案土地处于荒芜状态。
另查明：1998年9月1日，冯俊臻与小漕村经济社签订土地租赁合同。合同约定：冯俊臻承租小漕村经济社发包的西大台土地14.7亩，租赁期限15年（自1998年9月1日至2012年9月1日），用于种植玉米、小麦，承租费共计3520元。
再查明：小漕村经济社发包的西大台地块部分高程在155米以下土地属国有土地，隶属于密云水库管理处。2005年4月6日，密云县人民政府下发【密政发（2005）18号】《关于密云水库消落区土地种植实施办法》文件，文件中规定：密云水库高程在150以下消落区土地，任何单位、集体、个人不得擅自占用。在150-155米高程之间的消落区土地裸露期间允许有序种植。居住在密云水库周边并在水库150-155米高程之间有消落区土地的村，按享有消落区土地种植权的人员范围均分到户、到人，不允许大户承包。依据上述文件规定，小漕村经济社将涉案土地租赁或发包给本村村民冯俊臻及冯彦合等。2014年4月3日，密云县人民政府和北京市水务局联合下发【密政发（2014）17号】《关于密云水库库区高程155米以下土地禁止农业活动等有关事项的通知》，2014年9月11日，密云县人民政府下发【密政发（2014）40号】《关于印发加强密云水库水源保护工作实施方案的通知》。通知中明确，为保护密云水库水质不被污染，自2015年1月1日起，库区155米高程以下土地退耕禁种。
一审法院认为：涉案西大台地块高程在150至155米之间的土地，其权属虽属密云水库管理处，但依据密政发（2005）18号文件要求和授权，小漕村经济社有权向涉案当事人发包或出租。冯俊臻与小漕村经济社于1998年9月1日签订的西大台地块土地租赁合同到期后，村党员大会、村两委班子会均对涉案土地发包问题做出相应决议，即每年每亩400元，承包期限15年，每5年交纳一次承包费一次性交齐，且上述意见亦提交村民代表大会讨论，虽未形成有效决议，但其内容属村务重大事项，如何发包可再经村民代表大会讨论决定。小漕村原党支部书记兼社长冯×，未经民主议定程序，擅自决定将西大台土地以承包期限15年，每年每亩300元的价格发包他人，其行为明显欠妥。冯俊臻未与村经济社就新的一轮西大台土地承包签订承包合同，且仅交纳2013年度承包费，应视为一年期合同。一年期满后，村经济社有权依据密政发（2005）18号文件要求和授权重新发包。小漕村经济社依据村民代表大会的决议，将西大台、下洼地块300亩，以每年每亩500元价格发包给本村村民冯彦合。冯彦合依约一次性交纳了承包费并与小漕村经济社签订了承包合同，程序合法。虽然小漕村经济社在执行密政发（2005）18号文件要求“按消落区土地种植权的人员范围均分到户、到人，不允许大户承包”的规定中存在瑕疵，但因其发包程序合法，不影响其合同的有效性。现冯彦合承包的300亩土地，因其坐落于密云水库150至155米高程之间，依据密云县人民政府下发的密政发（2014）17号、40号文件要求，一律退耕禁种的规定，冯彦合与小漕村经济社签订的西大台、下洼地块300亩土地承包合同亦终止了履行。综上所述，冯俊臻的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，该院不予支持。为维护社会正常的经济秩序及社会稳定，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第四项、第二款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：驳回冯俊臻的诉讼请求。
冯俊臻不服一审法院上述民事判决，向本院提起上诉。主要上诉理由如下：1.上诉人和小漕村经济社形成新的承包关系，合同期限为15年，承包费用为每年每亩300元，面积为14.7亩，交款方式为一年一交。依据密政发（2005）18号文件，密云水库消落区土地种植前，农户要与所在村每年签订《密云水库消落区土地种植合同》，我方合同于2012年到期后，2013年2月26日经该村两委班子大会讨论通过，该村西大台子土地承包问题，在同等条件下，原承包户有优先承包权，因此，我方在原租赁合同基础上继续承包该土地，承包方式在小漕村经济社出具的缴款凭证上有记载，且上诉人已交纳了2013年承包费4410元；2.上诉人重新承包土地的程序是合法的。在1998年签订的承包合同期间，依据密政发（2005）18号文件，密云水库高程155米以下土地被密云县人民政府划为消落区，即该片土地所有权归密云水库管理处，同时规定由乡镇政府负责该土地种植的监督与管理，将消落区土地种植权承包给密云水库周边有关的村（队）、再由村（队）发包给各种植户种植。故我承包的该村西大台子土地所有权已不归小漕村经济社所有，小漕村经济社对该土地可以直接再发包，而无须村民代表进行表决，因此原审法院关于2013年2月27日小漕村经济社未经民主议定程序擅自决定将该土地发包给我的行为欠妥的认定是错误的；3.即使上诉人的合同未经民主议定程序，该合同也是有效的。依据《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第25条第2款，上诉人的合同即使未经民主议定程序发包，上诉人的合同虽未超过一年，但上诉人已实际对该承包地做了大量的人力、物力、财力投入，该合同不应认定无效，这与《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》也是不相抵触的；4.冯彦合与小漕村经济社串通，以合法的形式掩盖获取国家土地补偿款的目的。小漕村经济社以上诉人的合同未经民主议定程序为由“一女二嫁”，且违背了密政发（2005）18号令中不允许大户承包的规定，小漕村经济社将300亩土地归村主任冯彦合一人所有来获取国家土地补偿款。故请求：1.撤销一审法院判决；2.依法改判小漕村经济社坐落在该村西大台子土地14.7亩归冯俊臻租赁经营、使用收益，废除小漕村经济社与冯彦合签订的该村西大台子土地14.7亩的租赁合同；3.一、二审诉讼费用由小漕村经济社承担。
小漕村经济社服从一审法院判决，请求驳回上诉人的上诉请求。其针对冯俊臻的上诉理由答辩称：1.2013年2月21日和2013年2月26日村党支部、村委会、村经济合作社就2012年9月1日到期的300亩土地（包括涉案土地），召开专题讨论会。会议一致决定，到期土地仍以承包的形式发包给村民，每年每亩400元，期限为15年，每5年上交以此承包费，5年一次性付清。在同等条件下，原承包户有有限承包权。但事实相反，上诉人并未按上述会议决定交纳承包费，也不符合在同等条件下优先承包，故上诉人2013年的承包行为是不符合村委决议的；2.上诉人提出到期土地不属于小漕村集体所有是错误的。上诉人原承包合同于2012年9月10日到期，合同规定到期土地归小漕村集体所有。自1958年密云水库建成以来，2012年到期的300亩土地在水库高程155米之内，按政府要求一直由村里安排有序承包种植。密政发（2005）18号文件只下发到镇级单位，由镇政府同意监管。上诉人认为因土地所有权不归村集体所有就可以不按镇、村两级决定执行而低价承包种植，这是个别干部违反组织原则的渎职行为。就涉案土地，我村现已按照密政发（2014）40号文件，库区155米高程以下土地一律禁种，上诉人所提出按政府文件废除经济社与冯彦合签订的承包合同而再将涉案土地判给自己租赁经营纯属自相矛盾；3.上诉人提出我经济合作社对到期300亩土地以每年每亩500元、合同期为7年、一次性付清承包费的方法面对小漕村全体村民同意竞标属“一女二嫁”，是没有法律依据的。我村经济社将到期土地再次有序发包时，上述方案是经村民代表大会通过的，并征求镇政府意见后按程序进行了发包，且签订了正规的承包合同。
二审诉讼中，双方当事人均未向本院提交新证据。
本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。
上述事实，有冯俊臻出具的收款收据、冯俊臻与小漕村经济社于1998年9月1日签订的土地租赁合同、小漕村经济社提交的该村党员大会、两委班子会、村民代表会议记录以及被告与原审第三人冯彦合签订的土地承包合同及收款收据；密云县人民政府下发的密政发（2005）18号、密政发（2014）17号、40号文件；一审法院的现场勘查及调查笔录以及双方当事人陈述等证据在案佐证。
本院认为：涉案西大台地块高程在150至155米之间的土地，其权属虽属密云水库管理处，但依据密政发（2005）18号文件要求和授权，小漕村经济社有权向涉案当事人发包或出租。
关于冯俊臻与小漕村经济社的土地承包合同关系。冯俊臻未与村经济社就新的一轮西大台土地承包签订承包合同，但其提交内容为“冯俊臻交来西大台14.7亩、15年合同、2013年交款4410元”的收据一张，主张其与小漕村经济社的土地承包关系期限为15年、承包面积为14.7亩、承包费用为每年每亩300元。本院认为，土地发包内容属村务重大事项，如何发包必须经村民代表大会讨论作出有效决定。冯俊臻与小漕村经济社于1998年9月1日签订的西大台地块土地租赁合同到期后，村党员大会、村两委班子会虽对涉案土地发包问题做出相应决议，即每年每亩400元，承包期限15年，每5年交纳一次承包费一次性交齐，但上述意见提交村民代表大会讨论后并未形成有效决议。同时，时任党支部书记兼社长冯×及出纳员焦×均认可焦×是在冯×个人授意下出具的收据，而冯俊臻所述的承包方案亦与村党员大会、村两委班子会的决议内容不符，故该发包行为系冯×的个人行为且明显欠妥，冯俊臻与小漕村经济社并未形成15年的承包合同关系。从实际情况看，小漕村经济社按每亩300元收取了冯俊臻2013年度承包费4410元，并为其开具了收据，且此款收取后，冯俊臻对上述14.7亩土地进行了经营管理，故冯俊臻与小漕村经济社仅形成一年期的事实承包合同关系。
关于冯彦合与小漕村经济社的土地承包合同关系。在冯俊臻的事实承包关系一年期满后，村经济社有权依据密政发（2005）18号文件要求和授权重新发包。2014年1月26日，小漕村经济社依据村民代表大会的决议，将西大台、下洼地块300亩，以每年每亩500元价格发包给本村村民冯彦合。冯彦合依约一次性交纳了承包费并与小漕村经济社签订了承包合同，程序合法。虽然小漕村经济社在执行密政发（2005）18号文件要求“按消落区土地种植权的人员范围均分到户、到人，不允许大户承包”的规定中存在瑕疵，但因其发包程序合法，且密云县的文件不属于法律、行政法规，故不影响其合同的有效性。且冯彦合承包的300亩土地，因其坐落于密云水库150至155米高程之间，依据密云县人民政府下发的密政发（2014）17号、40号文件要求，一律退耕禁种的规定，冯彦合与小漕村经济社签订的西大台、下洼地块300亩土地承包合同亦终止了履行。
综上所述，冯俊臻的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，处理并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费35元，由冯俊臻负担（已交纳）。
二审案件受理费70元，由冯俊臻负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋 毅
代理审判员 向 玗
代理审判员 姜 君
二〇一五年十月二十日
书 记 员 黄璐书记员崔莹