江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣行终141号
上诉人（原审被告）永丰县人民政府，住所地：永丰县新城区。
法定代表人钟义山，该县县长。
委托代理人邓武明，江西致成律师事务所律师。
委托代理人胡怀贵，永丰县国土资源局干部。
被上诉人（原审原告）张文斌。
委托代理人夏子云，江西经炜律师事务所律师。
委托代理人伍轶，江西经炜律师事务所律师。
原审被告吉安市人民政府，住所地：吉安市吉州区城南新区市行政中心。
法定代表人王少玄，该市市长。
委托代理人曾传侣，吉安市人民政府法制办干部。
委托代理人宋帅，吉安市人民政府法制办干部。
上诉人永丰县人民政府因张文斌诉永丰县人民政府、吉安市人民政府土地行政复议一案，不服吉安市中级人民法院（2015）吉中行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人永丰县人民政府的副职负责人刘治平，委托代理人邓武明、胡怀贵；被上诉人张文斌及其委托代理人夏子云、伍轶；原审被告吉安市人民政府委托代理人曾传侣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2003年12月6日张文斌填写《居民建房用地呈报表》，张文斌在该表住址栏填写为“江西省永丰县坑田镇塘下村”，申请建房地点栏填写为“王沙田岭�，申请用地理由填写为“农业开发（养猪）”，用地面积填写为“700平方米”。后又将用地理由涂改为“建房”、用地面积涂改为“240平方米”（涂改时间不详）。2003年12月31日，张文斌和案外人刘凤生等四人（乙方）共同与永丰县坑田镇塘下村山内村小组（以下简称山内村小组）（甲方）签订租赁协议，租赁山内村小组的“王沙田”荒山进行开发，租期50年。该协议约定：租赁期内，如乙方在此山场搞建筑，应经甲方审批。2004年4月13日山内村小组在张文斌提交的《居民建房用地呈报表》村民小组意见栏内审批“同意建猪舍猪圈700平方米”，2004年4月29日塘下村委会在村委会意见栏内审批“情况属实，同意荒地建房（猪舍）700平方米”，并加盖村委会公章。但在呈报土管所审批时村委会意见栏内“同意荒地建房（猪舍）700平方米”划改为“同意荒地建房（猪舍）240平方米”。2004年5月20日永丰县坑田乡人民政府土地管理所勘查人在该呈报表上签署“属荒地，同意上报用地240平方米”意见，并加盖土地管理所及永丰县国土资源局恩江分局公章。同日，永丰县坑田镇人民政府签署“同意上报审批”意见，并加盖公章。2004年10月11日永丰县国土资源局签署“同意占用非耕地240平方米建房”意见，并加盖公章。同日，永丰县人民政府签署“同意国土资源局意见”，并加盖永丰县人民政府个人建房用地专用章，呈报表并附用地平面图。2005年开始张文斌陆续在租用荒地上建房，到2013年全部完工，目前已建成一幢七层，总建筑面积1653.12平方米的住宅楼。2014年底永丰县人民政府启动“两违”整治，经群众举报，相关部门对张文斌的建房行为进行查处，永丰县人民政府经调查发现张文斌非山内村小组村民，认为张文斌通过租赁山内村小组的荒地后，以山内村小组集体土地名义骗取的建房用地审批，于2015年3月30日作出永府字（2015）7号《永丰县人民政府关于撤销坑田镇塘下村张文斌居民建房用地呈报表的决定》，撤销了2004年10月11日批准给张文斌的居民建房用地呈报表。张文斌不服向吉安市人民政府申请行政复议，吉安市人民政府于2015年8月15日作出吉府复字（2015）43号行政复议决定。张文斌仍不服，向该院提起行政诉讼。
原审法院认为，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，依法审查，准予其从事特定活动的行为。依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。第53号《居民建房用地呈报表》虽然是张文斌在2003年12月6日填登，但其在同月31日便与山内村小组补签了开发利用“王沙田”荒山的租赁协议。根据该协议约定，租赁期限内经山内村小组审批，张文斌有权在所租赁的山场上搞建筑。该约定不违反相关法律法规，张文斌申请建猪舍、搞农业开发，是基于其荒山租赁协议承租方的身份，并非村集体经济组织内部成员的身份。因此，永丰县人民政府认定张文斌以本组集体土地名义骗取建房用地审批，与实际不符，由此作出的《永丰县人民政府关于撤销坑田镇塘下村张文斌居民建房用地呈报表的决定》及吉安市人民政府的复议决定，认定事实错误，应予撤销。张文斌起诉主张其2004年取得的《居民建房用地呈报表》经过了国土部门的审批，系其用以建住宅的合法审批手续。该院认为，张文斌的《居民建房用地呈报表》经过了村小组、村委会、土管所、国土资源局、县人民政府的逐级审批，属层批性质。山内村小组在该《居民建房用地呈报表》上的审批意见是“同意建猪舍猪圈700平方米”，村委会的审批意见是“情况属实，同意荒地建房（猪舍）700平方米”，尽管后来又将面积由“700平方米”划改为“240平方米”，但建猪舍的审批意见没有改变，国土资源局、永丰县人民政府是在山内村小组和村委会“同意建猪舍”审批意见的基础上进行的层批。山内村小组只是审批“同意建猪舍猪圈”，并未同意其在租赁荒山上建住宅。张文斌以该呈报表作为其建住宅的合法审批手续，缺乏事实依据，依法不能成立。张文斌在审批建猪舍的土地上进行住宅建设，属超越行政许可范围的行为。根据行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督的规定，永丰县人民政府对张文斌建房的行为负有监督管理的职责，可对其超越行政许可建住宅之行为依法依规另行进行处罚。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下�一、撤销永丰县人民政府2015年3月30日作出的永府字（2015）《永丰县人民政府关于撤销坑田镇塘下村张文斌居民建房用地呈报表的决定》；二、撤销吉安市人民政府2015年8月15日作出的吉府复字（2015）43号行政复议决定。
上诉人永丰县人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、根据土地管理法第四十三条规定，张文斌不具备涉案土地用地资格。1、涉案土地属于山内村小组所有，而张文斌是塘下村小组村民，不属于所用地本集体经济组织成员，即使建猪舍因既非乡镇企业也非村办企业，不符合涉案土地用地条件；2、张文斌在填报《居民建房用地呈报表》时既没有出示居民身份信息也未提交租赁协议，造成各级行政机关误以为张文斌是所用地本集体经济组织成员；3、张文斌等人与山内村小组签订的租赁协议涉嫌规避法律，属于无效合同，该案不只是张文斌单方面骗取，所在村小组、村委会等涉嫌合谋或存在失职。二、根据行政许可法第六十九条的规定，上诉人有权撤销张文斌的用地许可。无论是从张文斌骗取还是因层批过程中工作人员的职责，或是张文斌用地申请资格条件等原因上看，张文斌取得涉案用地许可无论是建猪舍还是建住宅，均违反了法律规定，上诉人有权撤销张文斌的用地许可。三、上诉人接到举报张文斌违法建房后，在调查过程中发现张文斌曾取得建猪舍的行政许可，同时发现该许可不符合法律规定，因此上诉人依职权先行撤销该许可，至于其未经审批大规模建住宅的严重违法行为上诉人将另据查明的事实和法律法规处理。综上，上诉人作出的被诉行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求依法撤销一审判决，维持上诉人作出的被诉行政行为。
被上诉人张文斌答�称：一、上诉人认定被上诉人用隐瞒事实真相的手段骗取行政机关的审批，与事实不符。被上诉人一直是以自己的名义申请建房，并如实写明了自己的户口信息，并未对任何情况予以隐瞒。被上诉人的申请事项中明确写明了申请理由是“建房”，且山内村小组、村委会等各级审批机关在审批时对此也是明确知晓的，答辩人自始至终不存在欺骗。二、《居民建房用地呈报表》合法有效。1、主体合法，被上诉人是具有完全民事行为能力人是行政许可法规定的合法主体，批准建房的各级政府部门也是职能部门；2、内容合法，呈报表申请事由为“建房”，属于合法申请事项，县级土管部门依法签署了同意建房的意见，并经县级人民政府核查批准；3、程序合法，被上诉人的建房申请经山内村小组、塘下村委会同意，土地管理员现场勘查，镇政府、县土管部门、县政府等各级机关逐级核查审批，程序合法。三、一审判决结果正确，应当予以维持。一审判决在确认被上诉人的《居民建房用地呈报表》经过逐级审批的基础上，为保障行政许可的稳定性及政府公信力，认定《居民建房用地呈报表》合法有效，并依法判决撤销被诉行政行为，判决结果正确，应予维持。综上，被上诉人不存在任何隐瞒、欺诈的行为，《居民建房用地呈报表》也经各级政府部门审批，根据行政许可法第八条的规定，被上诉人依法取得的建房许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。
原审被告吉安市人民政府陈述称：吉安市人民政府受理行政复议申请后依法向各方当事人送达了有关行政复议法律文书，并在法定期限内结案，行政复议程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院依法裁�。
一审期间当事人向法院提供的主要证据材料有：2003年12月6日张文斌的《居民建房用地呈报表》，2015年2月6日永丰县人民政府“两违”组人员就张文斌建房的相关问题向黄明香做的《调查询问笔录》，永丰县城乡建设局城管大队执法人员就建房的用途等有关情况向张文斌做的《调查询问笔录》等。上述证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院另查明：2015年2月6日，永丰县人民政府“两违”组人员就张文斌建房的相关问题向黄明香做的《调查询问笔录》载明“2004年4月29日，张文斌申请建猪舍（700平方米），后因为地不够，邻里不满猪舍的味道，而改建房子用地（240平方米）……”同日，永丰县城乡建设局城管大队执法人员就建房的用途等有关情况向张文斌做的《调查询问笔录》载明，张文斌自述建房的用途为自住。
本院认为，关于永丰县人民政府认定张文斌以本组集体土地名义骗取建房用地审批的证据是否充分的问题。本案涉案土地为山内村小组所有，张文斌系江西省吉安市永丰县坑田镇塘下村塘下村小组村民，其在《居民建房用地呈报表》“住址”栏中填写的是“江西省永丰县坑田镇塘下村”，并未以山内村小组村民名义申请建房用地，永丰县人民政府认定张文斌以本组集体土地名义骗取建房用地审批的证据不足。同时，《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第一款规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。”第三十二条第一款第（四）项规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：……（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，�当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。”上述规定明确，对申请材料不齐全或者不符合法定形式的，行政机关应当一次性告知申请人需要补正的全部内容，且对申请人提交的申请材料进行审查是行政机关的法定职责。永丰县人民政府对张文斌的申请材料是否齐全、是否符合法律规定具有法定的告知和审查义务，其上诉称系因张文斌在填报《居民建房用地呈报表》时既没有出示居民身份信息也没有提交《租赁协议》，造成各级行政机关误以为张文斌是所用地本集体经济组织成员从而取得了建房用地审批，于法无据。
关于张文斌的《居民建房用地呈报表》批准的是建房用地还是建猪舍用地的问题。虽然张文斌的《居民建房用地呈报表》中“村民小组意见”栏填写的是“同意建猪舍猪圈700平�米”，在“村委会意见”栏中村委会主任黄明香填写的是“情况属实，同意荒地建房（猪舍）700平方米”，但结合2015年2月6日永丰县人民政府“两违”组人员向黄明香做的《调查询问笔录》中有关“2004年4月29日，张文斌申请建猪舍（700平方米），后因为地不够，邻里不满猪舍的味道，而改建房子用地（240平方米）……”的内容，以及该呈报表中“申请用地理由”栏由“农业开发（养猪）”改为“建房”，“用地面积”栏由“700平方米”改为“240平方米”的情形，可以认定张文斌申请的是建房用地而不是建猪舍用地，永丰县人民政府在同意永丰县国土资源局签署“同意占用非耕地240平方米建房”意见的基础上加盖“永丰县人民政府个人建房用地专用章”，应认定张文斌的《居民建房用地呈报表》批准的是建房用地而非建猪舍用地。永丰县人民政府主张张文斌的《居�建房用地呈报表》批准的是建猪舍用地，无事实和法律依据，本院不予支持。
关于永丰县人民政府作出《永丰县人民政府关于撤销坑田镇塘下村张文斌居民建房用地呈报表的决定》（永府字（2015）7号）是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条规定：“农村村民因建住宅需要使用本集体经济组织土地的，由本人提出申请，经村民会议同意，村委会审查，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。其中，涉及农用地转用的，由县级人民政府审核后整理汇总，每年分批次上报有农用地转用批准权的人民政府批准。”上述规定明确，使用集体经济组织的土地建住宅的村民必须是本集体经济组织的成员。本案中，张文斌建住房使用的土地属于山内村小组所有，而张文斌是塘下村小组村民，因此张文斌不具备申请使用山内村小组所有的集体土地建住房的资格。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（四）项关于“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的”的规定，作出行政许可的行政机关依职权可以撤销对不具备申请资格的申请人准予的行政许可。本案中，永丰县人民政府主张张文斌不具备申请涉�土地建住房的资格，进而依职权撤销张文斌的《居民建房用地呈报表》，并无不当。
综上所述，原审判决部分事实认定不清，适用法律、法规有误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销吉安市中级人民法院（2015）吉中行初字第22号行政判决；
二、驳回张文斌的诉讼请求。
一、二审案件受理费100元，由张文斌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 江怀玉
代理审判员 郑红葛
代理审判员 万进福
二〇一六年七月二十五日
书 记 员 张建平