浙江省诸暨市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0681行初99号
原告王钧。
委托代理人栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。
被告嵊州市鹿山街道办事处，住所地嵊州市鹿山街道长兴路***号。
法定代表人郑杭燕，主任。
委托代理人袁吉儿，浙江剡城律师事务所律师。
被告嵊州市人民政府，住所地嵊州市城南新区领带园区五路1号。
法定代表人陈玲芳，市长。
委托代理人赵少杰，嵊州市人民政府法制办公室工作人员。
原告王钧不服被告嵊州市鹿山街道办事处（以下简称嵊州市鹿山街道）、被告嵊州市人民政府（以下简称嵊州市政府）行政强制及行政赔偿一案，原告于2015年9月28日向嵊州市人民法院提起诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2016年3月7日受理后，于2016年3月9日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月28日公开开庭审理了本案。原告王钧及委托代理人栾金光，被告嵊州市鹿山街道的副主任傅君铭及委托代理人袁吉儿，被告嵊州市人民政府的委托代理人赵少杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年2月13日，被告嵊州市鹿山街道强制拆除了原告王钧位于西求村西十路西面第1宅的房屋。2015年6月25日，被告嵊州市政府受理了原告王钧的行政复议申请，并于2015年9月16日作出嵊政复（2015）21号行政复议决定，决定维持被告嵊州市鹿山街道强制拆除位于西求村西十路西面第一宅房屋的行为。
原告王钧诉称：原告户籍地为嵊州市剡湖街道越秀里15幢2单元304室，2006年在嵊州市鹿山街道办事处西求村委会的邀请下，经过西求村规划，在西求村建造房屋一栋，位于西求村西十路西面第一宅，建筑物地图编号为52。2015年1月31日，被告嵊州市鹿山街道在西求村发布公告，公布了拆除、没收房屋的方案；2015年2月1日，被告嵊州市鹿山街道发出《责令限期整改通知书》，责令原告自行整改，逾期将强制拆除。2015年2月5日，被告嵊州市鹿山街道在西求村发布公告，称拟拆除原告所建房屋。2015年2月13日，被告嵊州市鹿山街道强制拆除原告房屋。
原告认为，被告嵊州市鹿山街道强制拆除原告房屋的具体行政行为违法。一、被告鹿山街道无权作出《责令限期整改通知书》，也无权强拆；二、被告鹿山街道拆除程序严重违法。涉案强拆行为不符合《中华人民共和国行政强制法》第四章关于行政机关强制执行程序的规定；三、拆除建筑物时被告嵊州市鹿山街道作出的《责令限期整改通知书》仍在复议、诉讼期限内，因为被告在复议、诉讼期内拆除房屋，程序严重违法。被告鹿山街道强制拆除原告房屋，造成原告房屋建造费用损失一百万元，装修费用损失五十万元，两项共计一百五十万元，被告鹿山街道应当依法赔偿损失。2015年9月16日，被告嵊州市政府作出嵊政复（2015）21号行政复议决定书，维持被告嵊州市鹿山街道的原具体行政行为。据此，原告请求法院：一、确认被告嵊州市鹿山街道办事处拆除原告位于西求村西十路西面第一宅的具体行政行为违法并予撤销；二、撤销被告嵊州市人民政府作出的嵊政复（2015）21号行政复议决定；三、被告嵊州市鹿山街道办事处赔偿房屋损失一百五十万元。
原告在起诉时，向本院提供了如下证据：
1、责令限期整改通知书、嵊政复（2015）21号行政复议决定书各一份，证明被告作出被诉行政行为；
2、规划委托协议书、支付“规划设计费”的发票记账联各一份，证明嵊州市政府对西求村进行了规划，涉案房屋不是违法建筑；
3、西求村委会2006年3月19日、8月30日会议记录两份，证明西求村将村里的房屋出卖、拍卖给外村人一直是公开进行的，基层政府知晓此事且也一直允许；
4、《嵊州市鹿山街道李西村西求自然村“无违建”创建和农房登记发证工作公告（第四号）》一份，证明被告认定涉案房屋是违法建筑并拆除的真实原因是因为原告户口不在西求村，而不是没有办理建设工程规划许可证；
5、《嵊州市鹿山街道李西村西求自然村“无违建”创建和农房登记发证工作公告（第五号）》一份，证明涉案房屋的产权认定情况，原告具有诉讼主体资格；
6、鹿山街道西求村村庄规划图一份，证明涉案房屋符合西求村规划；
7、嵊市委发[2007]36号《关于命名表彰市级全面小康建设示范村和环境整治示范村的决定》一份，证明嵊州市委、市政府认可鹿山街道西求村的规划与建设行为；
8、“全面小康建设示范村”牌匾照片一份，证明绍兴市委、市政府认可鹿山街道西求村的规划与建设行为；
9、浙政发[2013]12号《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》一份，证明被告是为完成省政府下达的违建认定指标而将原告的房屋认定为违法建筑，不具有正当性、合法性；
10、邢小军询问笔录一份，证明西求村依规划进行新农村建设，引进外来户进行新农村建设经过街道办事处的许可，且西求村所有的房屋建设均未办理建设工程规划许可证；
11、西求村2015年2月6日村民代表大会会议记录一份，证明西求村建设新农村经过村统一规划，公开拍卖房屋筹措资金得到街道允许，如对外来户的房屋作出拆除，街道及村委会要承担赔偿责任；
12、《关于扎实开展“无违建”创建深入推进“三改一拆”工作的实施意见》一份，证明该实施意见明确规定允许外村村民进行公开选位竞标新建住宅，因此政府不能以外来户为由认定违建予以拆除或没收。
被告嵊州市鹿山街道辩称：
一、原告王钧的房屋违反《土地管理法》及未经审批手续属于违法建筑。原告非西求村人，建房也未经审批手续，事实上在农用地上建房，非本村村民不可能得到审批手续。原告认为其房屋是西求村村委会邀请建设，其实是当时西求村原书记邢小军借职务之便，并借新农村建设的政策，非法买卖农村集体土地，原告的房屋也是在这过程中非法建造的。
二、根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条规定，原告的房屋属于应当拆除的范围。
三、被告作出《责令限期整改通知书》是合法的行政行为。1、权限合法。根据《浙江省违法建筑处置规定》第四条确定的属地管辖原则，被告作出《责令限期整改通知书》具有合法来源。2、内容合法。原告的建筑属于违法建筑，通知书要求“违法建筑自行整改，逾期提请相关部门强制拆除”的内容符合法律要求。3、程序合法。被告作出《责令限期整改通知书》是合法的行政行为，且在作出之前进行了告知、询问调查，并给予原告申辩的权利。
四、强制拆除行为合法。早在2013年9月，被告已经张贴出公告，告知原告所建房屋为违法建筑，且原告也主动上交房屋钥匙。被告在强制拆除中是牵头人，强制拆除中和有执法权的相关部门联合执法。根据相关法律规定，违法建筑被强制拆除后，不作出经济补偿。
综上所述，被告嵊州市鹿山街道请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告嵊州市鹿山街道在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
1、原告身份证一份，证明原告并非西求村村民，依法不能享受宅基地待遇；
2、（2012）绍嵊刑初字第308号刑事判决书一份，证明鹿山街道西求村原党支部书记兼经济合作社社长邢小军被判非法转让、倒卖土地使用权罪，本案的土地包括其中；
3、嵊州市“三改一拆”工作领导小组西求创建无违建村工作组公告第一、二、三、四、五号及张贴照片各一份，证明早在2013年原告的建房行为已经被确认为违法；
4、责令限期整改通知书、责令限期腾空通知书各一份，证明两次要求腾空和限期整改的通知书都依法送达；
5、询问笔录一份，证明原告亦认可建房未经过审批；
6、上交钥匙记录一份，证明2013年9月原告将涉案房屋钥匙上交，表明亦认可涉案房屋是违法建筑的事实；
7、嵊州市鹿山街道李西村土地利用总体规划图和细节图各一份，证明原告建房用地的性质为农用地；
8、公证书一份，证明强制拆除时和城管联合执法；
9、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》、《浙江省违法建筑处置规定》第四条、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十二条、第六十三条、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，证明被告作出行政行为有相应的依据。
被告嵊州市政府辩称：
一、被告嵊州市政府作出嵊政复（2015）21号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。经被告嵊州市政府审查查明：王钧户籍地为嵊州市剡湖街道越秀里15幢2单元304室。2007年，王钧受让西求村两间老屋后，建造位于西求村西十路西面第一宅房屋。2013年9月5日，嵊州市鹿山街道认定原西求村西十路西面第一宅房屋属于违建房，要求予以腾空。2013年9月15日，王钧向嵊州市鹿山街道上交违建房屋的钥匙一套。2015年1月9日，嵊州市鹿山街道张贴责令限期腾空通知书，要求该违建户搬迁腾空。2015年1月11日，嵊州市鹿山街道张贴公告，再次要求违建户搬迁腾空。2015年1月31日，嵊州市鹿山街道张贴工作公告（第四号）。2015年2月1日，嵊州市鹿山街道再次张贴责令限期整改通知书，催告违建户自行整改，并告知逾期将提请相关部门依法强制拆除建筑物。另查明，2005年4月至2008年3月，嵊州市鹿山街道西求村以牟利为目的，违反土地管理法规，通过多种形式非法转让、倒卖本村集体土地使用权。该村原支部书记兼经济合作社社长邢小军因此被追究刑事责任。被告嵊州市政府认为，王钧未经审批在嵊州市鹿山街道西求村建造房屋，违法状态一直持续，且其不是西求村集体经济组织成员，实际无法取得相关建房审批手续。嵊州市鹿山街道按照属地管理原则会同相关执法部门对属地内违法建筑进行处置，具有合法性和合理性。
二、被告嵊州市政府作出嵊政复（2015）21号行政复议决定符合法定程序。2015年6月25日，被告嵊州市政府受理王钧的行政复议申请。8月12日，被告嵊州市政府认为本案案情重大，对本案组织了听证。8月18日，被告嵊州市政府作出行政复议决定延期通知书，决定本案行政复议决定延期至2015年9月18日前作出。9月16日，被告嵊州市政府作出行政复议决定并送达王钧。上述程序符合行政复议法及行政复议法实施条例的规定。
三、被告嵊州市政府作出嵊政复（2015）21号行政复议决定适用法律、法规正确。被告嵊州市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，作出嵊政复（2015）21号行政复议决定。
四、原告要求国家赔偿于法无据。根据行政赔偿以及行政诉讼法的规定，国家保护的是行政相对人的合法权益，对于不合法的利益或违法利益，不予保护。本案中王钧非嵊州市鹿山街道西求村集体组织成员，未经审批在嵊州市鹿山街道西求村建造房屋，属于非法利益，其赔偿要求不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围。
综上所述，被告嵊州市政府作出嵊政复（2015）21号行政复议决定证据确凿、符合法定程序、适用法律、法规正确，请求法院依法驳回原告王钧的诉讼请求。
被告嵊州市政府在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
1、嵊政复（2015）21号行政复议受理通知书、行政复议案件答复通知书、行政复议案件听证通知书、行政复议决定延期通知书、行政复议决定书及行政复议相关法律文书送达回证各一份，证明被告嵊州市政府作出嵊政复（2015）21号行政复议决定符合法定程序；
2、行政复议申请书、责令限期整改通知书、规划委托协议书、支付“规划设计费”的发票记账联、西求村2006年会议记录、《嵊州市鹿山街道李西村西求自然村“无违建”创建和农房登记发证工作公告》、鹿山街道西求村村庄规划图、嵊州市委、市政府表彰鹿山街道西求村为全面建设小康建设示范村的决定、牌匾照片、《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》、询问笔录、村民代表大会会议记录、《关于扎实开展“无违建”创建深入推进“三改一拆”工作的实施意见》、绍兴市人民政府绍市府复决字（2015）9号行政复议决定书各一份，证明原告在行政复议程序中提交了相关证据，被告据此作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿；
3、行政复议答辩状、王钧的身份证复印件、（2012）绍嵊刑初字第308号刑事判决书、嵊州市“三改一拆”工作领导小组西求创建无违建村工作组公告第一、二、三、四、五号及张贴照片、责令限期整改通知书、责令限期腾空通知书、询问笔录、上交钥匙记录、《嵊州市深入开展控违拆违专项整治工作方案》、国办发2007年第78号文件各一份，证明嵊州市鹿山街道在行政复议程序中提交了相关证据，被告据此作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿；
4、行政复议听证笔录一份，证明被告作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿；
5、《行政复议法》第二十八条、《行政复议法实施条例》第四十三条，证明被告作出行政复议决定所适用的法律依据正确。
经庭审质证，原告提交的证据1-9、12，被告嵊州市鹿山街道对证据的真实性没有异议，但认为不能达到原告证明目的；证据10，被告嵊州市鹿山街道对真实性有异议，认为询问人是原告的代理人，被询问人没有出庭作证；证据11，被告嵊州市鹿山街道对真实性有异议，认为可能系事后形成。被告嵊州市政府的其余质证意见和被告嵊州市鹿山街道一致，但认为证据12与本案没有关联性。
被告嵊州市鹿山街道提交的证据1，原告对真实性没有异议，但认为与本案没有关联性；证据2-4、6，原告对真实性没有异议，但认为不具有合法性、关联性，不能达到被告的证明目的；证据5，原告没有异议；证据8，原告对证据三性不予认可，认为当时房屋并未腾空；证据9，原告对适用有异议。被告嵊州市政府均无异议。
被告嵊州市政府提交的证据，原告对证据三性均无异议，但认为不能达到被告的证明目的。被告嵊州市鹿山街道均无异议。
本院对以下证据作如下确认：
原告提交的证据1，证明两被告作出被诉行政行为的事实，本院对真实性予以确认。证据2--
12，均与本案不具有关联性，不能证明涉案房屋为合法建筑的事实，本院仅对真实性予以确认。被告嵊州市鹿山街道提交的证据，均符合真实性、合法性和关联性，本院作有效证据确认。被告提供的法律依据系现行生效的法律，无需认证，本院确认为有效证据。被告嵊州市政府提交的证据1、2、5，均符合真实性、合法性和关联性，本院作有效证据确认。被告嵊州市政府提交的证据3、4，分别系原告及被告嵊州市鹿山街道在行政复议程序中向嵊州市人民政府提交的证据，本院对真实性均予以确认。《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》，均系现行生效的法律规范，无需认证，本院确认为有效证据。
经审理查明：王钧户籍地为浙江省嵊州市剡湖街道越秀里15幢2单元304室，为非农业户口。2007年，王钧在未取得建设工程规划许可的情况下，在嵊州市鹿山街道西求村西十路建造房屋一栋。2015年2月1日，被告嵊州市鹿山街道依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国土地管理法》等规定，作出责令限期整改通知书，依法责令原告于2015年2月6日前自行整改，逾期将提请相关部门依法强制拆除建筑物。该通知书于当日张贴于涉案房屋大门上，但未送达给原告。2015年2月13日，被告嵊州市鹿山街道组织人员对涉案房屋强制进行拆除。2015年6月25日，被告嵊州市政府受理原告王钧的行政复议申请。经受理、听证、延期等程序，被告嵊州市政府于2015年9月16日作出嵊政复（2015）21号行政复议决定，决定维持被告嵊州市鹿山街道强制拆除位于西求村西十路西面第一宅房屋的行为。原告不服，遂向法院提起诉讼。
另查明，被告嵊州市鹿山街道在强制拆除涉案房屋前未作出行政处罚决定和行政强制执行决定，也未将限期拆除通知书送达原告。强拆过程中，被告没有制作现场执行笔录，也没有通知原告到场。
本院认为，《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定，省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。被告嵊州市鹿山街道负有对辖区内违法建筑进行处置的职责，且实际实施了涉案房屋的拆除行为，故被告嵊州市鹿山街道有相应法定职权，作为本案被告主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，嵊州市政府经复议后维持了嵊州市鹿山街道作出的行政行为，故嵊州市政府、嵊州市鹿山街道是本案的共同被告。
本案中双方当事人的争议焦点是：1、强制拆除的行政行为是否合法；2、房屋被强制拆除造成的财产损失应否赔偿。
首先，关于强制拆除行为的合法性问题。本院认为，行政执法应当严格按照法定程序进行，本案被告嵊州市鹿山街道在强制拆除原告建造的房屋前，未作出行政处罚决定和行政强制执行决定，也没有给予原告应享有的陈述和申辩等权利，更没有告知原告享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。强拆过程中，被告嵊州市鹿山街道没有制作现场执行笔录，也没有通知原告到场，就组织人员强制拆除原告建造的房屋，应认定被告嵊州市鹿山街道强制拆除涉案房屋的行政行为违反法定程序。
其次，关于原告主张损失的赔偿问题。根据《浙江省违法建筑处置规定》第三条规定，违法建筑是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物。原告在未取得规划许可的情况下，擅自建造的房屋应认定为违法建筑，依法应予拆除。对于原告提出的赔偿主张，本院认为，行政赔偿是因行政机关的行政行为违法且对原告的合法权益造成损害而引起的，如果行政机关侵犯的不是原告的合法权益或剥夺的是原告的非法权益，则不能构成行政赔偿。本案中，被告嵊州市鹿山街道强制拆除的是原告违法建造的房屋，剥夺的是原告的非法利益，该房屋损失不属于行政赔偿范围。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，现原告未提供其具体损失的有效证据，原告的赔偿请求缺乏事实根据。
综上，被告嵊州市鹿山街道在强制拆除原先建造的房屋过程中严重违反法定程序，原告请求确认该行政行为违法理由充分，事实清楚，本院予以支持；原告请求赔偿财产损失的理由不充分，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。被告嵊州市政府作出的行政复议决定合法性审查不足，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告嵊州市鹿山街道办事处对原告王钧建造的位于西求村西十路西面第一宅的房屋进行强制拆除的行政行为违法；
二、撤销被告嵊州市人民政府于2015年9月16日作出的嵊政复（2015）21号行政复议决定；
三、驳回原告王钧的其余诉讼请求。
案件受理费50元，由被告嵊州市鹿山街道办事处负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省绍兴市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省绍兴市中级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 吴 行
审 判 员 王海燕
人民陪审员 张碧云
二〇一六年八月一日
书 记 员 斯则喻
附：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
3、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。