浙江省德清县人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2015）湖德行赔初字第2号
原告张卫林。
委托代理人李万生，浙江高名律师事务所律师。
委托代理人江美丽。
被告安吉县矿产资源管理委员会办公室，住所地安吉县递铺镇中路703号。
法定代表人李德新，该单位主任。
委托代理人严清才，该单位执法大队大队长。
委托代理人黄立科，浙江振源律师事务所律师。
第三人安吉县天子湖镇吟诗村村民委员会，住所地安吉县天子湖镇吟诗村。
负责人黄红远，该村委会主任。
委托代理人黄兴民，安吉县孝丰法律服务所法律工作者。
原告张卫林诉被告安吉县矿产资源管理委员会办公室（以下简称被告安吉矿资办）矿资办行政赔偿一案，于2015年1月16日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2015年1月20日向被告安吉矿资办送达了起诉状副本及应诉通知书。2015年1月30日，被告安吉矿资办向本院提交了答辩状及相关证据、依据。因安吉县天子湖镇吟诗村村民委员会（以下简称吟诗村委会）与本案审理有法律上的利害关系，故本院于同年1月30日通知其作为第三人参与本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年3月26日公开开庭进行了审理。原告张卫林的委托代理人李万生、江美丽，被告安吉矿资办的委托代理人严清才、黄立科，第三人吟诗村委会的委托代理人黄兴民到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
2007年11月30日，原告张卫林与安吉县天子湖镇吟诗村村民潘明财达成山林地转包协议，由原告转包了潘明财的林地。后原告述称其分别于2008年、2010年多次发现有人在其转包的林地非法开采窑泥，原告为此多次向有关部门信访，但一直未得到解决。后原告于2014年9月4日就其林地香樟树被毁的损失向被告安吉矿资办提出国家赔偿申请，申请赔偿4626000元。被告未在法定期限给予答复。遂纠纷成讼。
原告张卫林诉称，原告于2007年11月30日经过吟诗村委会和村民潘明财的一致同意，把潘明财承包的本村毕架山林地转包给原告经营，在2008年，原告雇人到山上去清理山林，发现有人在原告承包的山林靠近水库边上的小山丘上正在用挖机、推土机、工程车等设备挖山，原告的林木都被挖掉毁灭，原告上前问这些挖山的人是怎么回事？干活的人告诉说是吟诗村让我们来挖窑泥的，原告马上去找吟诗村领导，吟诗村领导答复原告说：“这是政府批的水库扩容项目。”原告说：“就是政府批的，也不能随便毁灭我们的树木呀，也应跟我们打个招呼呀。”原告要求吟诗村立即阻止采挖，但吟诗村说这是政府批的，我们村委无权去阻止他们停挖。如果停止水库扩容，那就需要你们自己向我们村里交窑泥款，每年要交15万元，然后你们自己要去挖，否则该项目无法停止。原告为了保护自己的林木不再继续被毁，无奈只好硬着头皮答应给被告交15万元窑泥款，才保住了原告的林地不再继续被挖，原告又对已经被挖毁的林地进行整理和重新种上了树木。到2010年，原告雇人又去山上清理山林时，再一次发现有大型的机械设备在挖山毁林，原告又去找吟诗村，要求让吟诗村马上阻止这些人挖山林，但吟诗村说：“这是矿资办批的，安吉县矿资办向我们村里收取了矿产资源管理费和抚绿费。”原告找吟诗村根本得不到解决，就又去找镇政府、森林公安、安吉县国土资源局、安吉县人民政府、县人大、县矿资办等单位，要求政府有关部门能阻止这些人挖山林毁树木，但都没有人来制止，原告又去湖州市国土局不断上告，仍没有制止非法开采的行为，原告依照上访程序又告到浙江省国土资源厅之后，这种违法开采的行为才被制止。但给原告造成的重大经济损失，原告向上述有关部门找了无数次均没人出面给予解决，原告的损失是因为被告向吟诗村收取了矿产资源管理费和抚绿费款让这些人来挖的，把原告本来生长很好的山林一直挖到山顶，导致大片的香樟树全被毁灭，造成如此重大的经济损失，这是被告的过错造成的，被告理应承担法律责任。根据我国相关法律规定，开采矿山必须要具备“六证一照”方可开采，六证指：“①环保证；②矿山生产许可证（正、副本）；③矿山安全生产许可证（正、副本）；④中华人民共和国采矿许可证（正、副本）；⑤矿长安全许可证；⑥矿长资格证，一照指：营业执照（正、副本）。”但这些不明身份的人什么证件都没有，就是因为被告收了人家的钱，让这些人采挖的，而且挖山的场面十分庞大。原告认为：被告无视国法，竟敢以非法收取他人的矿产资源管理费、抚绿费的手段，行政许可允许这些不明身份的人去非法开采原告承包的山林地，难道国家就没有法律了吗？给原告造成的重大经济损失就没事了吗？原告无数次通过信访告状，要求停止挖山和要求赔偿经济损失，但是没有人来管，通过信访程序，高禹镇政府给原告发了（2011）255号；（2011）702号答复意见，关于损失问题让原告找吟诗村解决，吟诗村又说是矿资办收了我们的矿产资源管理费和抚绿费，是矿资办答应允许开采矿山的。后来经过浙江省国土资源厅最后的（2012）3号不予复核意见确认该案应由安吉县矿资办处理和答复，原告就专门找安吉县矿资办要求解决赔偿问题，被告承认向吟诗村委收取矿产资源管理费和抚绿费的行为不妥，也承认矿资办这样做错误，并满口答应帮助原告协调解决经济损失赔偿问题，但原告此期间无数次去找被告要求尽快解决赔偿问题，被告总以各种借口说安排时间研究解决，但至今对于怎样给原告赔偿，能赔偿多少钱被告一直没有安排出时间研究解决，最后被告说需要赔偿多少钱应该有个根据，为此，原告于2014年7月8日申请对毁掉的山林进行司法评估，评估后原告依照国家赔偿申请程序向被告提交了国家赔偿申请书，被告于2014年9月5日收到原告的国家赔偿申请书仍未答复赔偿问题，原告于2014年10月27日又去被告处追问赔偿问题，被告答复说我们需要开个会研究一下给答复，但时间又过去这么多天，被告仍没有答复，原告的经济损失赔偿问题，虽然被告始终答应协商解决，但至今也没有安排出时间真正给解决，原告认为被告只是故意拖延时间，没有诚意真正能给解决，无奈，原告只有诉至法院，要求被告给予行政赔偿损失，依据《依据中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条和《中华人民共和国行政许可法》第七十六条和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，第四条（四）项，第三十六条（三）、（四）、（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条以及《民事通则》十五条、一百一十七条第二、三款，第一百三十条，《中华人民共和国物权法》三十条，二十七条、六十六条《中华人民共和国侵权责任法》八条、十九条、《中华人民共和国森林法》第二十三条一款，四十四条一款等相关法律法规，对于被告这种非法行政许可行为或不作为行为而给原告造成的重大经济损失原告单独向被告提起行政赔偿诉讼，请求由被告赔偿原告香樟树损失4003000元，赔偿破坏山体土方回填款600000元，司法鉴定费23000元，三项合计4626000元，并承担本案诉讼费。
原告在举证期限内向本院提供以下证据：
第一组证据：1、转让协议、收据、证明材料共4页，用以证明原告承包此林地。
第二组证据：2、非法开采现场照片共2页；3、控告信访答复材料共26页，用以证明原告不断上访的过程和答复意见。
第三组证据：4、司法鉴定费发票；5、价格评估报告；6、国家赔偿申请书、要求账目公开申请书及快递存根，用以证明原告所受损失和鉴定的费用，并向被告已申请赔偿程序的事实。
第四组证据：7、县矿资办、镇矿资办、村书记与江美丽、宋玉英关于毁林赔偿事宜谈判录音（光盘）及其图片；8、高禹矿资办张甬主任谈话短信；9、江美丽与安吉县矿资办徐主任谈话录音（光盘），用以证明原被告双方协商赔偿事宜。
被告安吉矿资办辩称，原告的起诉缺乏事实与法律依据，人民法院应依法驳回其全部诉讼请求。理由如下：一、本案所涉的项目由安吉县水利局审批。位于安吉县天子湖镇（原高禹镇）的倒溪龙水库是安吉县天子湖镇吟诗村最大的兴利灌溉水库，灌溉面积600余亩。该水库兴建于上世纪50年代，因年久失修，出现坝底漏水，闸门失灵、损坏，库内、溢洪道淤积严重，降低了抗旱能力，对防汛度汛极为不利。经原高禹镇人民政府申请，安吉县水利局以安水（2008）51号文件下发了《关于高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容的批复》。该《批复》同意对倒溪龙水库进行除险加固、库尾清淤，除险加固需要的用土原则就近取起，为保证灌溉，增加水库蓄水量，可对库内一小山丘进行清理。二、答辩人对矿产资源出让，是依法行使职权。被答辩人从潘明财转包的林地，位于维修扩容的倒溪龙水库范围内。在安吉县水利局下发《关于高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容的批复》后，进行维修扩容时，就由被答辩人在被答辩人转包的林地挖土。因含有矿产资源未取得合法的审批手续，涉及违法开采矿产资源，先后两次被安吉县国土资源局作出行政处罚。因违法开采矿产资源被处罚，相关主体才申报开采的法律手续。2010年8月23日原高禹镇人民政府向答辩人提交了《关于高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容申请报告》，报告请求由高禹镇吟诗村经济联合社对库内的一小山丘进行清理及库内溢洪道内清淤。2010年10月15日原高禹镇人民政府向答辩人提交了《关于高禹镇吟诗村倒溪龙水库泥窑开采有关事项的请示》，要求答辩人批准由吟诗村经济联合社协议受让倒溪龙水库窑泥开采。2010年10月18日吟诗村经济联合社向答辩人递交了《安吉县河道采砂（石）许可申请和审批表》。经安吉县国土资源局的委托，2010年6月浙江省第九地质大队递交了《浙江省安吉县高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容开挖泥岩矿产资源储量估算说明书》。答辩人经审查该开采申请符合法律规定，于2010年11月2日与吟诗村经济联合社签订了《矿产资源有偿出让合同》，由吟诗村经济联合社受让开采位于倒溪龙水库范围内的9.69万吨陶土。根据《浙江省矿产资源管理条例》等法律规定开采矿产资源由县级地质矿产主管部门审批，2009年9月28日安吉县机构编制委员会下发了关于印发《安吉县矿产资源管理委员会办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，将原由安吉县国土资源局行使的依法管理采矿权转由答辩人行使。因此，答辩人于2010年11月2日与吟诗村经济联合社签订《矿产资源有偿出让合同》出让本案所涉的矿产资源是在依法行使职权，合乎法律规定。三、被答辩人的林地被毁与答辩人的出让行为无关。2010年11月2日答辩人与吟诗村经济联合社签订的《矿产资源有偿出让合同》第十条约定“受让人在矿产资源开发利用中，涉及土地、山林、道路、‘三废’等事项应当按照有关法律、法规的规定办理，发生的费用由受让人负责……”第十一条约定“受让人必须依法合理开发矿产资源，不得损害、破坏周围资源生态环境或设施。因选取矿产资源使国家或者他人遭受损失的，受让人应当负责赔偿。”因此，吟诗村经济联合社在开采矿产资源时应先行按合同要求并按照法律的规定对所涉及的山林、土地等依法办理相关的法定手续并依法妥善处理相关权益人的合法权益。2、本案所涉矿产资源系由被答辩人开采，如其有损失的存在也是由被答辩人自行开采行为导致，责任应由其自己承担被答辩人从潘明财转包的林地，位于维修扩容的倒溪龙水库范围内。在安吉县水利局下发《关于高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容的批复》后，进行维修扩容时，就由被答辩人在被答辩人转包的林地挖土。因含有矿产资源未取得合法的审批手续，被答辩人于2008年11月至2009年8月间的挖土行为属违法开采矿产资源，被安吉县国土资源局作出行政处罚，责令停止开采，没收违法所得96000元，并处19200元罚款。被答辩人又于2010年9月上中旬违法开采矿产资源，致原高禹镇吟诗村经济联合社被安吉县国土资源局罚款80000元。2010年11月2日答辩人与吟诗村经济联合社签订《矿产资源有偿出让合同》后，仍由被答辩人在开采。故，因开采导致被答辩人的损失与答辩人无关，应由其自己承担。
被告安吉矿资办在法定举证期限内向本院提交了下列证据、法律依据：
第一组证据：1、安水（2008）51号安吉县水利局文件，用以证明所涉的倒溪龙水库维修扩容工程已经批准。
第二组证据：2、安编（2009）24号文件，用以证明被告的法定职责。
第三组证据：3、关于高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容的申请报告；4、安吉县矿产资源管理委员会办公室文件处理单；5、高政（2010）97号安吉县高禹镇人民政府文件；6、安吉县河道采矿（石）许可申请和审批表及平面图；7、浙江省安吉县高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容开挖泥岩矿产资源储量估算说明书；8、安吉县协议出让矿产资源集体会审表；9、矿产资源有偿出让合同书；10、浙江省政府非税收入统一票据；11、安吉县矿山自然生态环境治理责任书；12、往来票据，用以证明被告出让矿产资源的审批手续。
第四组证据：13、山林承包合同，用以证明山林属吟诗村所有。
第五组证据：14、吟诗村窑泥管理费协议；15、收据；16、安土监罚字（2009）第759号行政处罚决定书；17、安土资（矿）监罚字（2010）第22号行政处罚决定书及处罚证据；18、浙江省罚没财产专用票据，用以证明原告审批前自行开采。
第六组证据：19、收据；20、对王红根询问笔录；21、对方万定的询问笔录；22、对陈秀元的询问笔录；23、收据，用以证明原告审批后仍在自行开采。
第七组证据：24、申请报告；25、高禹镇吟诗村倒溪龙水库维修扩容清淤项目延续审批表，用以证明延批后未实施。
第八组证据：26、财政部、国土资源部关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知；27、安政发（2009）1号文件；28、矿产资源登记管理办法；29、矿产资源补偿费征收管理规定；30、浙江省矿产资源补偿费征收管理实施办法；31、浙江省矿产资源管理条例；32、中华人民共和国矿产资源法及实施条例，用以证明被告所适用的法律正确。
第三人吟诗村委会在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审时同意被告答辩意见，并称原告不具有诉讼主体资格。
第三人吟诗村委会向本院提交了下列证据：1、协议书；2、处罚决定书、罚没财物专用票据、村集体经济组织统一收据；3、天子湖镇各村委会组成人员文件；4、山林承包合同（同被告证据13）、转让协议（同原告证据1），用以证明第三人吟诗村委会与潘明财签订山林承包合同，潘明财无权转让山林，开矿损失应由潘明财承担。转让协议证明山上的树木均为潘明财所有，且2008年租金系潘明财缴纳。
因原、被告及第三人提交的证据重复较多，本院对双方提交证据统一认证：
一、原告证据：对原告出示的第一组证据，被告认为该组证据不能证明原告主体资格合法，原告所出示的转让协议上明确山上树木归潘明财所有。第三人的质证意见与被告一致。本院认为，原告虽无法提供潘明财或村集体的林权证，但该组证据能够形成有效的证据链，证明原告确对潘明财的林地享有承包权，但原告并未有其他证据能够明确原告所遭受损失的林地位置。对第二组证据，被告认为证据2照片的拍摄时间、拍摄地点、拍摄人员均没有显示，且原告无法证明原告涉案林地的具体方位。证据3只能证明原告向有关部门上访的事实，但其中并不包括被告。本院认为，该组证据无法证明图片中的采挖行为与原告林地有关联性，也无法证明原告自2008年至今向被告申请过履职。故本院对该组证据不予认定。对第三组证据，被告认为证据4、证据5均是原告单方委托，且2008年山林既已被开采，无法得出评估价格。因此对上述证据三性均有异议。第三人认为证据5应当由原被告双方共同指定评估机构。对证据6，被告认为该份证据与本案无关联性，且原告无诉讼主体资格，被告也不存在不履职情况。本院认为，该组证据中证据5所依赖的评估基础是以林地周边的树木为准，但综合原告提供的证据1中的转让协议及原告的陈述，2008年原告山林承包的香樟树、钢竹苗系归潘明财所有，且上述树木已在2008年被清理，原告对上述树木并无权主张权益。同时原告也未有其他证据能够佐证原告在林地转包后种植有树木。故本院对该组证据不予认定。对第四组证据，被告对该组证据真实性均有异议。本院认为，该组证据并不符合证据的有效形式，本院不予认定。
二、被告证据：对被告出示的第一组证据，原告认为该组证据所涉及的林地与本案所涉林地并不一致，故无关联性。对第二组证据和第四组证据，原告无异议。对第三组证据，原告认为证据3-7、证据11无关联性，对证据8三性均有异议，对证据9合法性有异议，对证据10合法性、关联性均有异议，对证据12的证明目的有异议。对第五组证据，原告认为证据15、证据17真实性有异议，该罚款并非原告缴纳的，证据16、证据18无关联性。对第六组证据，原告认为证据19-22无关联性，证据23真实性有异议，该罚款并非原告缴纳的。对第七组证据，原告认为证据25能够证明原告的行政许可行为违法。对第八组证据即法律法规依据，原告认为证据26、证据27、证据29、证据30无关联性，对证据28、证据31、证据32无异议。本院认为，因原告未有证据能够明确原告所遭受损失的林地位置，致使本院无法判定被告证据中的林地是否与本案所涉林地一致。故本院对被告提交的第一组、第三组、第五组、第六组、第七组证据的关联性有异议，不予认证。对第二组、第四组证据，原告对此无异议，本院予以认定。对第八组证据，本院认为该组证据能够明确被告的法定职责，本院予以认定。
三、第三人证据：原告对第三人出示的证据1无异议，认为原告从潘明财处转让的山林经过村领导同意，系合法有效的。对证据2中的行政处罚决定书及罚款表示不知情，对村集体经济组织统一收据表示认可，但对关联性有异议。对证据3关联性有异议。对证据4的山林承包合同和转让协议无异议。被告对第三人出示的证据均无异议。本院认为，第三人提交的证据3能够证明第三人的主体资格，本院予以认定。第三人提交的其他证据均在原被告举证质证环节认证，本院不再重复认证。
根据上述已确认的证据及双方当事人的陈述，本院确认案件事实如下：
2004年12月17日，第三人吟诗村委会与该村村民潘明财签订山林承包合同，合同约定潘明财承包该村29亩林地，每年应付承包金580元，承包经营期限至2032年1月1日止。2007年11月30日，原告张卫林与潘明财达成山林地转包协议，由原告转包了潘明财的林地。2008年、2010年原告在其转包的林地存在非法开采窑泥，原告为此多次向有关部门信访，但一直未得到解决。后原告于2014年9月4日就其林地被毁向被告安吉矿资办提出国家赔偿申请，被告在法定期限内未予答复。原告不服，诉至本院。
本院认为，一、依据《中华人民共和国矿产资源法》第十一条第二款规定，省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。安编（2009）24号《安吉县矿产资源管理委员会办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》亦明确规定被告安吉矿资办依法管理采矿权，其矿产资源管理工作隶属于被告业务管理范围，本案原告就矿产资源管理工作方面提起行政赔偿诉讼，安吉矿资办应为本案适格被告。
二、依据《中华人民共和国物权法》第一百二十八条规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。根据原告提交的第一组证据材料，即转让协议、收据、证明材料，本院认为原告与潘明财签订的转让协议虽未有第三人吟诗村委会盖章，但在其转让协议收据上盖有吟诗村委会公章，且原吟诗村委会负责人任广建明确表示知晓该转让协议。故本院认为原告系安吉县天子湖镇吟诗村村民潘明财所承包林地的受转让人。原告以其林地因他人非法开采矿产而受损，向被告提起行政赔偿申请，在被告未予答复的情况下提起行政赔偿诉讼，符合法律规定。
三、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定，单独提起行政赔偿诉讼，应以具体行政行为已被确认违法为前提。本案中，原告认为被告矿资办未尽到查处非法开采矿产的职责，其应向本院提供不履职的具体行政行为已被确认违法的证据，而原告未向本院提供相关证据。在被告上述不履职的具体行政行为尚未被确认违法的情况下，即向本院单独提起行政赔偿诉讼，不具备起诉的法定条件。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一款第（十一）项之规定，裁定如下：
裁定驳回原告张卫林的起诉。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。
审 判 长 严正凯
审 判 员 沈 堃
人民陪审员 朱 秉
二〇一五年四月十四日
代书 记员 方依云