浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第13号
上诉人（原审原告）毛水王。
上诉人（原审原告）毛云英。
上诉人（原审原告）毛伟英。
上诉人（原审原告）楼维。
共同委托代理人朱宇亮、马煜琴。
被上诉人（原审被告）绍兴市人民政府。
法定代表人俞志宏。
委托代理人许刚、杨凯。
被上诉人（原审第三人）毛茶元。
委托代理人孙雪华。
被上诉人（原审第三人）张仲华。
毛茶元、张仲华的共同委托代理人严洪祥。
原审原告陶兰飞。
毛水王、毛云英、毛伟英、陶兰飞、楼维诉绍兴市人民政府土地行政复议一案，绍兴市中级人民法院于2013年12月12日作出（2013）浙绍行初字第16号行政判决。毛水王、毛云英、毛伟英、楼维不服，向本院提出上诉。本院于2014年1月10日立案受理，并于同年2月19日公开开庭审理了本案。上诉人毛水王以及4上诉人的共同委托代理人朱宇亮，被上诉人绍兴市人民政府的委托代理人许刚、杨凯，被上诉人毛茶元及其委托代理人孙雪华以及毛茶元、张仲华的共同委托代理人严洪祥到庭参加诉讼。原审原告陶兰飞经本院依法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：第三人毛茶元、张仲华系毛爱珍（已亡故）子女，毛美婷（已亡故）、毛水王、毛云英、毛伟英系毛贤标（已亡故）子女。毛爱珍在上世纪五十年代土改时登记有座落于原诸暨县城南区新北乡赵浪湖沙塔房屋一间。1990年5月30日，毛贤标递交《土地登记申请书》（个人名称原为毛“爱贞”，后涂改为毛“贤标”）。1990年5月30日，《诸暨市地籍调查表》（个人名称原为“爱贞”，后涂改为“贤标”）记载：“……土地来源说明：祖传遗产。”1993年10月2日，当地村委出具《农村宅基地权源证明》称：“兹有五湖村毛贤标户，座落在沙塔的1间2层楼房……权证来源属于：老房。权属无争议。”诸暨市人民政府于1993年12月20日准予毛贤标土地登记，并向毛贤标颁发证号为2-1993-23-3640号的集体土地建设用地使用证。第三人于2013年5月15日向诸暨市国土资源局查取了证号为2-1993-23-3640的土地登记审批表后，于2013年6月5日向被告绍兴市人民政府提起行政复议。绍兴市人民政府经延期审理，于2013年9月2日作出绍市府复决字（2013）29号行政复议决定书，撤销诸暨市人民政府准予毛贤标登记土地证号为2-1993-23-36**号《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为，责令诸暨市人民政府在收到该复议决定书之日起90日内重新作出具体行政行为，同时依法送达各方相对人。2013年9月17日，原告向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。故本案由绍兴市人民政府作为复议机关，主体适格。根据土地房产所有证存根，涉案土地原系第三人毛茶元及张仲华之母毛爱珍所有。1993年12月20日，在毛贤标对涉案土地申请土地使用权登记的情况下，诸暨市人民政府未查清其权属来源，即批准证号为2-1993-23-3640的集体土地使用权登记，故被告绍兴市人民政府认定其作出的土地行政登记行为主要事实不清、证据不足，并无不当。原告关于其通过与第三人的买卖行为，已获得涉案房屋所有权的主张，因无法证明诸暨市人民政府作出土地行政行政登记行为当时认定事实清楚、证据充分，故本院不予采纳。第三人于2013年5月15日，经查询诸暨市国土资源局档案室，明确诸暨市人民政府针对涉案土地所作2-1993-23-3640号土地行政登记行为的内容，并于2013年6月5日提出行政复议申请，未超过六十日的法定期限，故原告关于第三人申请复议超过法定期限的理由，缺乏事实依据，不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告毛水王、毛云英、毛伟英、陶兰飞、楼维的诉讼请求。
毛水王等4人上诉称：一、第三人的复议请求不属于行政复议的范围。1、涉案土地使用权证已于2013年8月份因拆迁被合法收回。诸暨市人民政府对该土地发证的具体行政行为的后果已经不复存在。因此，第三人已经不存在申请复议的理由，第三人申请复议的事由已经不属于行政复议的范围。2、第三人申请行政复议的目的是追求拆迁利益的分配。而其主张的根据是对涉案房屋有继承权。但是，对涉案房土地权属登记是否合法的确认，不是继承纠纷的前置程序。同时，原权属登记并不能直接和最终决定第三人的继承利益。第三人的继承利益的确定只能通过协商或民事诉讼来解决，这绝不是行政复议的职能。3、被上诉人在不了解涉案土地权证因拆迁已经合法灭失事实的同时，还忽略了一个重要原则：本案所涉土地权证系宅基地，而宅基地所有人为村集体，村集体对宅基地使用权人的确认，不能直接以继承关系来确认宅基地使用权的归属。二、诸暨市人民政府的具体行政行为并无不当。1、本案所涉具体行政行为涉及宅基地的使用权，而宅基地是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨给农户建造房屋及小庭院使用的土地，其土地所有权属于农村集体经济组织。2、本案中，原宅基地使用权人毛爱珍自1953年开始即外出打工，将房屋交由其亲戚管理；上诉人父亲毛贤标因住房紧张与房屋管理人商量后获准入住。后毛爱珍于80年代末回村后，发现房屋由上诉人父亲居住，向当时的村书记反映，经村书记协调，毛爱珍同意以1000元人民币将该房屋卖给了上诉人父亲，并于1990年地籍调查过程中经毛爱珍确认变更了地籍调查表中的姓名，将毛爱珍改为毛贤标，对于土地来源等的描述也是根据原毛爱珍的原土地来源未做变动。在1990年地籍调查表变更权利人后，于1993年10月2日诸暨市王家井镇五湖村村民委员会出具了农村宅基地权源证明，证明了涉案宅基地的使用权归属于上诉人父亲毛贤标，该宅基地的使用权已经村委会即当地的农村集体经济组织确认分配给了毛贤标。因此，上诉人认为诸暨市人民政府向毛贤标出具集体土地建设用地使用证事实清楚，证据充分。3、行政复议决定书适用法律明显错误，其根据《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第六条第（53），该条款针对的是土改中房屋产权纠纷，而该房屋已由毛爱珍于1990年出售给毛贤标。据此，通过地籍调查表姓名的变更、村民委员会出具的农村宅基地权源证明，诸暨市政府据此向毛贤标核发相关《集体土地建设用地使用证》完全是合法有据，事实清楚的。三、第三人无权向被上诉人申请行政复议。l、根据相关法律规定，有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。那么本案所涉行政复议案件，毛爱珍在死亡前是否有权申请行政复议是本案的另一个焦点。毛爱珍在80年代末回村，发现房屋被毛贤标居住后，经村支书（其亲戚）协调，已将房屋出售给毛贤标，并且在地籍调查表上按手印确认该变更事实。其后，未再提出任何的异议。1993年进行土地登记时，毛爱珍也未提出异议；之后毛贤标及其家人在涉案土地及房屋居住近20年，毛爱珍在2007年之前从未提出过任何异议。根据常理推断，毛爱珍在80年代末发现其祖屋被占后向村委会提出经协调后，一直未再提出异议。毛爱珍对于将涉案宅基地使用权变更为毛贤标是知情并且同意的。毛爱珍在世时并未提出任何的异议，而具体的行政行为是1993年发生的，毛爱珍在明知的情况下并未提出异议，因此根据相关法律规定可以确定毛爱珍在去世前己无申请行政复议的权利。2、第三人在毛爱珍去世七年后，向被上诉人提出行政复议申请，上诉人及一审法院仅凭第三人在2013年5月15日前往诸暨市国土资源局档案室查询，就确认第三人提出行政复议申请未超过60天的法定期限，显然是过于草率。综上，请求撤销原判并依法改判支持原告诉讼请求。
绍兴市人民政府在法定期限内未提交答辩意见，庭审时答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。第三人毛茶元、张仲华等2人于2013年6月5日向答辩人提出行政复议申请，要求依法撤销诸暨市人民政府颁发给毛贤标（已死亡，系被答辩人毛水王、毛云英、毛伟英三人的父亲）诸暨集建（93）字第23-3640号集体土地建设用地使用证。经答辩人审查，第三人毛茶元、张仲华等2人系毛爱珍子女，被答辩人毛水王、毛云英、毛伟英等3人系毛贤标的子女，毛爱珍于2007年8月死亡，毛贤标于2000年3月死亡。第三人的母亲毛爱珍在上世纪50年代土改时登记坐落于原诸暨县城南区赵浪湖沙塔村楼房一间。1990年5月30日被答辩人毛水王等3人的父亲毛贤标提交了土地登记申请书，申请书个人名称填写为毛爱珍，后涂改为毛贤标。1990年5月30日诸暨市地籍调查表（个人名称原为爱珍，后涂改为贤标），地籍调查表中记载土地来源说明是祖传遗产，1993年10月2日当地村委出具了农村宅基地权源证明上载明“毛贤标户座落在赵浪湖沙塔村二层楼房，面积33.84平方米，四至，本宗地由93年出具权源证为依据，权属无争议，今后如发生土地使用权纠纷，按有关法律法规办理。1993年12月20日诸暨市人民政府批准证号为诸暨集建（93）字第23-3640号集体土地建设用地使用权登记，土地使用者为毛贤标，地号为21-06-143，建筑宗地面积为33.84平方米。第三人毛茶元、张仲华于2013年5月15日向诸暨市国土资源局调查取得了毛贤标土地证号为诸暨集建（93）字第23-36**号土地登记审批表，并向答辩人提出行政复议申请，经答辩人审查，由于第三人与被答辩人对涉案土地上的房屋权属存在争议，准予土地使用权登记审批的诸暨市人民政府和被答辩人在复议期间均未能提供充分的证据证明涉案土地上的房屋已经以买卖、转让等方式转移所有权于毛贤标的名下，因此，诸暨市人民政府准予登记审批的该毛贤标集体土地建设用地使用证的主要事实不清，证据不足。答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第3项规定，决定撤销诸暨市人民政府于1993年12月20日准予毛贤标登记土地证号为诸暨集建（93）字第23-36**号集体土地建设用地使用证的具体行政行为，责令诸暨市人民政府在收到本复议决定书之日起90日内重新作出具体行政行为，并依法告知诉权，适用依据正确，程序合法。二、一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。一审法院依据行政复议法认定被上诉人绍兴市人民政府作为复议机关，主体适格。根据土地房产所有权存根认定涉案集体土地使用权系第三人毛茶元、张仲华之母毛爱珍所有。1993年12月20日在毛贤标对涉案土地申请土地使用权登记的情况下，诸暨市人民政府未查清其权属来源，即批准证号为诸暨集建（93）字第23-3640号集体土地使用权登记，故被上诉人绍兴市人民政府认定其作出土地登记行为，主要事实不清，证据不足，并无不当。同时，上诉人关于其通过与第三人的买卖行为，上诉人已经获得该房屋所有权的主张，事实不清，证据不足。同时认定，第三人提出行政复议申请也未超过60日的法定期限。答辩人认为原审法院的上述认定，事实清楚，法律适用正确，程序合法，应予维持。三、上诉人提出的被上诉人及第三人毛茶元、张仲华无权申请行政复议和复议请求不属于行政复议范围以及诸暨市人民政府的具体行政行为并无不当的上诉理由，没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第2条、第6条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第27条、第28条规定，第三人于2013年5月15日经向诸暨市国土资源局档案室查询，查明了诸暨市人民政府针对涉案土地所作的诸暨集建（93）字第23-3640号土地行政登记行为的内容，并于2013年6月5日提出行政复议申请，系依法有权申请行政复议，复议请求属于被上诉人绍兴市人民政府的受案范围，并且一审法院认定，根据土地房产所有权存根，涉案土地原系第三人毛茶元及张仲华之母毛爱珍所有，1993年12月20日在毛贤标对涉案土地申请土地使用权登记的情况下，诸暨市人民政府未查明其权属来源，即批准证号为诸暨集建（93）字第23-3640号集体土地使用权登记，被上诉人绍兴市人民政府认定其作出土地行政登记行为，主要事实不清，证据不足，并无不当。因此，对于上诉人提出的第三人毛茶元、张仲华无权申请行政复议和复议请求不属于行政复议范围以及诸暨市人民政府作出的具体行政行为并无不当的上诉理由，没有事实和法律依据，依法不能成立。综上，答辩人认为，答辩人所作的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审法院判决驳回原审原告的诉讼请求，认定事实清楚，法律适用正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
毛茶元等2人在法定期限内未提交答辩意见，庭审时答辩称：一、同意被上诉人绍兴市人民政府的二审答辩意见。二、第三人之母毛爱珍并未将涉案房屋所有权和土地使用权以买卖等形式转移给毛贤标等人。因此，上诉人在上诉状中提出的该涉案土地上房屋由毛爱珍1990年出售给毛贤标的事实不存在。同时，毛爱珍2007年死亡后，第三人毛茶元、张仲华作为法定继承人依法对涉案房屋和土地使用权享有继承权，第三人毛茶元、张仲华对于原诸暨市人民政府颁发的涉案土地使用证的具体行政行为之间存在利害关系。根据行政复议法规定，有权申请行政复议。三、诸暨市人民政府未经查证属实，将房屋权属存在争议的涉案土地全部登记并颁证在毛贤标名下，颁证错误，并损害了第三人毛茶元、张仲华的合法权益。第三人在得知登记错误和查实该具体行政行为内容后，依法及时申请行政复议，被上诉人绍兴市人民政府依法受理复议申请，并经审理后作出撤销行政复议决定，符合法律规定。四、上诉人提出的上诉理由主要是三点，一是认为第三人毛茶元、张仲华无权申请行政复议；二是认为复议请求不属于行政复议范围；三是认为原诸暨市人民政府作出的颁发涉案土地证具体行政行为并无不当。对此同意被上诉人绍兴市人民政府的答辩意见，其没有事实和法律依据。根据行政复议法规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权适用本法。第6条规定的是具体受案范围，第9条规定公民、法人或其他组织在知道具体行政行为60日内可以向行政机关申请行政复议。明确规定本案属于行政复议的受案范围，适用行政复议法规定有权申请行政复议。同时，行政复议法实施条例第27条、第28条明确受案范围以及行政复议的具体事项的内容。因此，第三人毛茶元、张仲华于2013年5月15日经向诸暨市国土资源局档案室查询，明确诸暨市人民政府针对涉案土地所作诸暨集建（93）字第23-3640号土地使用登记行为的内容，并于2013年6月5日提出行政复议申请，根据案件事实，结合法律规定，第三人毛茶元、张仲华依法有权申请行政复议，故上诉人的第一个上诉理由不能成立。关于复议请求范围，复议请求是针对诸暨市人民政府就涉案土地作出土地登记行为，这属于复议机关绍兴市
人民政府的受案范围，也符合行政复议法和行政复议法实施条例规定。因此，上诉人提出的不属于行政复议受案范围的理由不能成立。上诉人还提出诸暨市人民政府的具体行政行为是正当的，这一理由没有事实和法律依据。根据原审法院认定，以及被上诉人在一审中提交的相关证据，根据土地房屋、房产所有权存根，涉案土地原系第三人毛茶元、张仲华之母毛爱珍所有，1993年12月20日在毛贤标对涉案土地申请土地使用证登记情况下，诸暨市人民政府未查清权属来源，即批准颁发诸暨集建（93）字第23-3640号集体土地使用证登记，主要事实不清，证据不足。也就是说原诸暨市人民政府土地登记申请、地籍调查表涉及的土地权属来源不是基于买卖事实的变更登记。对于上诉人提出的认为诸暨市人民政府作出具体行政行为并无不当，同样没有事实和法律依据，其理由依法不能成立。综上，原审法院判决驳回原审原告的诉讼请求，认定事实清楚，法律适用正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人毛茶元、张仲华提起行政复议申请是否超过法定期限，以及绍兴市人民政府作出被诉土地行政复议决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审认定的基本事实予以确认。
另查明，土改时毛爱珍于1953年外出上海从事家政服务，毛贤标自1953年始占用涉案房屋。1989年毛爱珍回诸暨定居后曾向毛贤标讨要涉案房屋但未果，后居住于与涉案房屋相距1-2里外的女儿毛茶元家直至2007年8月病故。在1990年前后开展农村宅基地登记时，毛爱珍并未申请登记涉案房屋的土地使用权，毛爱珍病故后被上诉人毛茶元、张仲华亦未主张涉案房屋的继承权和土地使用权，直至2013年5月进行相关查询后才申请涉案行政复议。
还查明，被上诉人绍兴市人民政府于2013年6月6日受理涉案复议申请。2013年6月24日，绍兴市人民政府作出绍市府复停字（2013）29号《停止执行具体行政行为通知书》，要求诸暨市人民政府停止对涉案房屋的拆迁。2013年8月5日，绍兴市人民政府向各复议案件当事人作出《行政复议延期审理通知书》，决定延期至2013年9月4日前作出行政复议决定。但至绍兴市人民政府2013年9月2日作出被诉行政复议决定时，涉案房屋已经于同年8月15日通过“一次性货币补偿”方式被依法拆除。
本院认为，本案系一起上诉人毛水王等5人针对被上诉人绍兴市人民政府土地行政复议提起的诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。因此，原审第三人毛茶元、张仲华可以行政复议申请人身份提起行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。由于原审第三人自2013年5月15日通过查档才获悉诸暨市人民政府证号为2-1993-23-3640号《集体土地建设用地使用证》的存在，故其于同年6月5日申请行政复议，并未超过法定复议申请期限。据此，绍兴市人民政府受理其复议申请，并无不当。虽然从1990年5月30日毛贤标递交的《土地登记申请书》内容看存在明显的涂改痕迹，《诸暨市地籍调查表》记载涉案土地为“祖传遗产”，以及相关村委会1993年10月2日《农村宅基地权源证明》中涉案房屋来源属于“老房”的记载亦与本案的客观事实不符，但鉴于涉案房屋于绍兴市人民政府被诉复议决定作出之前已经被依法拆除，故绍兴市人民政府复议决定撤销诸暨市人民政府的该颁证行为已经没有实际意义，同时责令诸暨市人民政府重新作出具体行政行为，也缺乏事实和法律依据。原审法院据此判决驳回上诉人的诉讼请求，属于认定事实不清，适用法律不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销绍兴市中级人民法院（2013）浙绍行初字第16号行政判决；
撤销绍兴市人民政府绍市府复决字（2013）29号
行政复议决定；
三、责令绍兴市人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政复议决定。
一、二审案件受理费各人民币50元，合计人民币100元，由绍兴市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年三月十日
书 记 员 徐一菁