浙江省绍兴市越城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）绍越行初字第28号
原告黄德松。
原告潘彩娣。
原告谢月英。
原告钟国苗。
原告于云茂。
原告郑菊兰。
原告朱明珍。
七原告诉讼代表人黄德松、于云茂。
七原告委托代理人（特别授权代理）李雯，浙江政法联律师事务所律师。
七原告委托代理人（特别授权代理）柯荣明，浙江政法联律师事务所律师。
被告绍兴市国土资源局，住所地绍兴市区解放大道99号。
法定代表人任勇，局长。
委托代理人（特别授权代理）严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
原告黄德松、潘彩娣、谢月英、钟国苗、于云茂、郑菊兰、朱明珍与被告绍兴市国土资源局不履行土地行政监督法定职责一案，于2014年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月20日公开开庭审理了本案。原告黄德松、潘彩娣、谢月英、钟国苗、于云茂、郑菊兰、朱明珍及委托代理人李雯、柯荣明，被告绍兴市国土资源局委托代理人严洪祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄德松、潘彩娣、谢月英、钟国苗、于云茂、郑菊兰、朱明珍于2014年1月24日向被告投诉，认为2011年12月31日、2012年1月14日、6月20日，绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室与上虞市沥海镇舜海村经济合作社签订的《海涂土地回收（征收）补偿协议书》违法，要求对该违法行为进行查处，撤销上述协议书，将原告依法承包的土地归还原告。
被告绍兴市国土资源局在举证期限内向法院提供并在庭审中出示的证据、依据：
1、落款为2014年1月24日的投诉信1份［附投诉人身份证复印件7份、《农村土地承包经营权证》7份、《海涂土地回收（征收）补偿协议书》4份］、EMS邮寄单据及查询记录，证明被告在2014年1月25日收到原告认为绍兴滨海新城管理委员会违规征地要求查处的投诉信的事实；
2、信访编号为XD3306002014012900105的登记记录单1份，证明被告收到原告投诉后按内部流程进行登记记录的事实；
3、绍土资信转送（2014）133号《国土资源信访事项转送通知书》1份及EMS邮寄单据，证明被告已将原告的信访件转绍兴市上虞区国土资源局调查处理，并要求由其答复信访人的事实；
4、绍土资信告（2014）93号《国土资源信访事项转送告知书》1份及EMS邮寄单据，证明被告已告知原告黄德松等人其投诉已按照“属地管理、分级负责”的原则，转由绍兴市上虞区国土资源局办理的事实；
5、虞滨土资信访答复（2014）第3号《信访事项答复意见书》及邮件回执，证明绍兴市上虞区国土资源局对被告转去的信访事项已答复原告的事实；
6、国务院《信访条例》、国土资源部令第32号《国土资源信访规定》系作出具体行政行为的法律法规依据。
原告黄德松、潘彩娣、谢月英、钟国苗、于云茂、郑菊兰、朱明珍诉称：原告系上虞市沥海镇岭下村村民。2004年9月，原告陆续与舜海村签订了《沥海镇岭下村土地承包合同》，上虞市人民政府给原告颁发了《农村土地承包经营权证》，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日。原告自承包以来，一直正常耕种该土地，并以此为生。2011年12月31日、2012年1月14日、6月20日，绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室与上虞市沥海镇舜海村先后签订了4份《土地回收（征收）补偿协议书》，将属于原告承包期内的土地予以征收。原告认为该行为严重违反法律、法规的规定，于2014年1月24日向被告投诉，请求依法查处该违法行为，但被告收到原告的投诉后，一直没有对原告的投诉事项依法查处。故请求法院依法确认被告不履行法定职责的行为违法，判令被告限期对绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室非法征用原告承包地的违法行为依法进行查处。
原告在举证期限内向法院提交并在庭审中出示的证据有：
1、涉及原上虞市沥海镇林下村、托潭村、下越村的（现均属上虞区沥海镇舜海村范围）的土地承包合同7份、《农村土地承包经营权证》7本，证明原告与沥海镇舜海村签订过合法有效的土地承包合同，依法拥有本村集体土地的承包经营权，与绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室和舜海村签订的协议书具有法律上的利害关系，原告的投诉事项属实；
2、滨海土收字（2012）01号、02号、51号、52号《海涂土地回收（征收）补偿协议书》4份，证明原告依法承包的土地现被绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室违法征收的事实；
3、投诉信电脑存档件1份、EMS邮寄单据、EMS快递跟踪记录，证明原告于2014年1月24日向被告进行过投诉，要求被告对发生在原告承包土地上的违法行为进行查处，也就是要求被告作出具体行政行为，但被告没有依法查处，属于不履行行政职责的事实；
4、上虞区沥海镇舜海村村民委员会2014年4月29日出具的证明1份，证明原告与本案有利害关系；
5、照片18张，证明2012年9月17日，绍兴滨海新城管理委员会等单位派员到原告承包土地强制执行时的现场照片，说明原告承包的土地被侵占的事实；
6、《舜海村海涂国有土地回收示意图》，证明原告承包的土地在案外人非法征收的范围内；
7、照片1份，证明涉案土地在2002年被列为省商品粮基地；
8、上虞区沥海镇舜海村村民委员会2014年1月22日出具的证明1份（附承包面积清册），证明7户原告不同意征地，至今未签订协议的事实；
9、村民的签名录42页，证明村民不同意征地，本案涉案土地属于暴力征地的事实；
10、2003年10月25日由原上虞市沥海镇岭下村、托潭村、下越村村民委员会及上述三村的村支部委员会盖章的《关于市人民政府（2003）40号文件的请示》，证明当时曾向上虞市人民政府请示，认为土地性质不是国有，而是集体土地，上虞市人民政府因此为原告补发了《农村土地承包经营权证》的事实。
被告绍兴市国土资源局辩称，2014年1月25日，被告收到原告黄德松等人邮寄的投诉信1件，认为绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室违规征地，要求查处。被告经审查后，根据国务院《信访条例》和国土资源部《国土资源信访规定》的规定，按照“属地管理、分级负责”的原则，于2014年2月8日，将原告的投诉转至所属的绍兴市上虞区国土资源局，并要求该局调查处理，并答复信访人。同时告知投诉人对他们的信访事项转由绍兴市上虞区国土资源局办理。2014年2月28日，绍兴市上虞区国土资源局作出虞滨土资信访答复（2014）第3号《信访事项答复意见书》，对原告的投诉作了答复。被告认为，其已履行了法定职责，不存在不履行法定职责的情形，原告诉称被告行政不作为，没有事实和法律依据。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定：
原告证据1，被告对真实性没有异议，但认为不能证明原告与投诉滨海新城违规土地一事有关联，也不能证明其是实际的利害关系人。经审查，上述证据可以证明七原告系原上虞市沥海镇岭下村、下越村、托潭村村民，2004年9月间，七原告（或原告家庭成员）分别与上述相关村的经济合作社签订了土地承包合同，并取得了《农村土地承包经营权证》，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日，承包方式为家庭承包的事实。证据2，被告对真实性没有异议，但认为与本案涉及的履行职责行为没有关联性，不能作为认定违法的依据，而且从协议本身看土地属于收回，而不是征收。经审查，上述证据可以证明2011年12月31日、2012年1月14日、6月20日，绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室与上虞市沥海镇舜海村经济合作社签订了4份《海涂土地回收（征收）补偿协议书》的事实。证据3，被告无异议，但认为应以落款为2014年1月24日的投诉信为准，同时认为投诉信是信访事项。原告认可应以2014年1月24日的投诉信作为其向被告提出投诉事项的依据。经审查，可以证明七原告于2014年1月24日向被告投诉，要求被告对绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室违法签订《海涂土地回收（征收）补偿协议书》，处置七原告承包地的行为进行查处的事实。证据4，被告质证认为真实性无法确认，且村委无权就原告的承包土地是否在规划红线内作出证明。经审查，该证据已加盖村委公章，结合原告提供的证据2、6，说明该村系《舜海村海涂国有土地回收示意图》上图示红线范围内的土地所在村的村民委员会，也是《海涂土地回收（征收）补偿协议书》的签订方，其对原告的承包地是否在示意图红线范围内作出的说明，有一定的证明效力，且被告也无证据排斥原告的承包地未在该红线图内，故可以证明七原告与投诉事项具有法律上的利害关系。证据5，被告质证认为与被告是否履行职责没有关联性。经审查，该组证据本身无法直接证明原告待证事实，不予采信。证据6，被告无异议，予以采信，可以证明《舜海村海涂国有土地回收示意图》的红线范围。证据7，被告质证认为对照片是否涉及到涉案土地无法确认。经审查，被告的质证意见成立，原告仅凭该照片无法直接证明原告待证事实，不予采信。证据8，9、10，被告质证认为与本案无关。经审查，原告是否同意签订土地补偿协议、是否信访以及请示事项是否事实与被告是否履行法定职责无直接关联性，故证据与本案无关。
被告证据1，原告无异议，可以证明原告已向被告提出履职投诉，并提供了投诉人的《土地承包经营权证》及《海涂土地回收（征收）补偿协议书》等材料的事实。证据2，原告质证认为与本案没有关联性，同时证明被告行政不作为。经审查，该证据系被告内部信访登记记录，上面记载的批示时间、批示内容、批示领导与原告投诉信首页上的相关批示一致，可以证明被告已在2014年1月29日对原告的投诉进行登记的事实。证据3、4、5，原告对真实性无异议，但认为原告是要求被告作出查处或者不予查处的行政行为，但被告却以信访件为由转其他行政机关处理，明显存在行政不当。经审查，上述证据可以证明被告作出绍土资信告（2014）93号《国土资源信访事项告知书》、绍土资信转送（2014）133号《国土资源信访事项通知书》，绍兴市上虞区国土资源局作出虞滨土资信访答复（2014）第3号《信访事项答复意见书》的事实。证据6，系现行有效的行政法规和部门规章，无须认证。
根据上述采信的证据及各方当事人在庭审中的一致陈述，本院确认以下事实：
原告黄德松、潘彩娣、谢月英、钟国苗、于云茂、郑菊兰、朱明珍系原上虞市沥海镇岭下村、下越村、托潭村（现均属绍兴市上虞区沥海镇舜海村）村民。2004年9月间，七原告（或原告家庭成员）分别与上述相关村的经济合作社签订了土地承包合同，并取得了《农村土地承包经营权证》，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日，承包方式为家庭承包。2011年12月31日、2012年1月14日、6月20日，绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室与原上虞市沥海镇舜海村经济合作社签订了滨海土收字（2012）01号、02号、51号、52号《海涂土地回收（征收）补偿协议书》，回收该村不同区域的土地面积分别为120公倾、40公倾、60公倾、20公倾（均为耕地），并确定了补偿标准。因原告认为其承包经营的土地在该回收（征收）的土地范围内，绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室在原告合法的承包期内，未经原告同意将原告的土地征收，违反了法律规定。遂于2014年1月24日，以绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室与上虞市沥海镇舜海村经济合作社签订的《海涂土地回收（征收）补偿协议书》，违法处置七原告承包地的行为违法为由，向被告投诉要求进行查处，将原告依法承包的土地归还原告。次日，被告收到原告的投诉。1月29日，被告进行了信访登记。2月8日，被告作出绍土资信告（2014）93号《国土资源信访事项告知书》，告知原告根据国务院《信访条例》和国土资源部《国土资源信访规定》的规定，按照“属地管理、分级负责”的原则，已将原告的信访事项转由绍兴市上虞区国土资源局。同日，被告作出绍土资信转送（2014）133号《国土资源信访事项通知书》，通知绍兴市上虞区国土资源局转去黄德松等（133）号信一件，要求该局调查处理，并答复信访人。2月28日，绍兴市上虞区国土资源局作出虞滨土资信访答复（2014）第3号《信访事项答复意见书》，认为绍兴滨海新城管理委员会不存在违规征地一事，并送达原告等。因原告认为，其向被告的投诉不是信访，而是要求被告履行查处绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室在征地过程中的违法行为的法定职责，被告将应由其履行的职责，以信访件方式转给其他行政机关，属于不履行法定职责，遂向本院提起行政诉讼
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督。”故土地行政管理部门具有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为行使监督管理的行政职能。对于本案当事人争议的事项，确认如下：
一、原告与投诉事项是否具有利害关系。本院认为，从原告提供的土地承包合同、《农村土地承包经营权证》、《舜海村海涂国有土地回收示意图》、上虞区沥海镇舜海村村民委员会出具的证明，可以初步证明原告系绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室与原上虞市沥海镇舜海村经济合作社签订的《海涂土地回收（征收）补偿协议书》中所涉土地的承包经营权人，其以该土地回收（征收）行为涉嫌违法，侵犯其合法的承包经营权为由提出投诉，当然具有法律上的利害关系，故原告具有起诉资格。
二、原告的投诉事项是一般的信访还是申请履行行政管理职责的投诉。《土地监察暂行条例》（原国家土地管理局制订）第十二条规定：“土地管理部门的土地监察职责是：（一）监督检查土地法律、法规的执行和遵守情况；（二）受理对土地违法行为的检举、控告；（三）协调处理土地违法案件；（四）协助有关部门调查处理土地管理工作人员依法执行职务遭受打击报复的案件；（五）对下级人民政府土地管理部门履行土地管理职责的情况进行监督检查；（六）指导或者领导下级人民政府土地管理的土地监督工作。”从法庭调查可以确认，原告投诉源于其承包经营的土地被绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室回收（征收），致其权益受损。原告投诉的目的系要求被告对该行为进行查处，被告的处理结果，必然对原告的权利义务造成实际影响，故原告之申请的事项属于要求被告履行行政管理职责。
三、被告将原告的投诉转其他有权处理的行政机关是否符合法律规定。根据国务院《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”该条文将信访划分为批评、建议式信访和行政救济式信访。显然，原告的投诉也属于《信访条例》的调整范畴。而本案涉案土地座落于绍兴滨海新城，属于绍兴市上虞区国土资源局的管辖区域。根据《信访条例》第二十一条第一款第（三）项的规定：“信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照‘属地管理、分级负责，谁主管、谁负责’的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。”虽然原告的投诉具有要求被告履行法定职责的事项，但被告将该投诉转具有行政管理职能和管辖权的下级行政机关，即上虞区国土资源局并无不当。即使按原告庭审中所称其投诉事项属于重大土地违法事件，应由绍兴市国土资源局审查。但根据《土地监察暂行规定》第三十一条第一款规定：“上级人民政府土地管理部门在必要时，可以将土地违法案件交下级人民政府土地管理部门查处，并对案件办理情况进行监督。下级人民政府土地管理部门对上级人民政府土地管理部门交办的土地违法案件，应当认真查处，并及时将查处结果向上级人民政府土地管理部门报告。”故原告虽然是向被告本局提出了要求查处涉嫌土地违法行为的请求，但法律也明确被告可以将应当由其处理的土地违法案件交由下级人民政府土地管理部门查处。另外，原告认为根据浙江省国土资源厅浙土资发（2013）78号《关于进一步改进国土资源行政审批工作提高行政审批效率的若干意见》第一条第（一）点第6小点规定：“报省审批的农村土地综合整治项目以及建设用地项目农转用和土地征收涉及的信访审查职责由设区市国土资源局承担。”故其投诉事项属于被告审查范围。本院认为，该条文涉及的是报省审批的相关土地项目的信访审查职责，而本案涉及的土地事项不属于报省审批的项目，故该意见不适用本案。
四、本案被告履职程序是否适当。被告在收到原告的投诉后，依信访程序进行了登记，在法律规定的期限内将原告的投诉作出转处处理，并依法告知了原告，应当认为被告已依法履行了相应程序，且被告转处原告信访投诉的行为也未对原告的权利义务造成实际影响，不应视为不履行法定职责。
综上，原告起诉被告不履行法定职责理由不成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告黄德松、潘彩娣、谢月英、钟国苗、于云茂、郑菊兰、朱明珍的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告黄德松、潘彩娣、谢月英、钟国苗、于云茂、郑菊兰、朱明珍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审判长 徐 虹
审判员 王建国
审判员 谢荣兴
二〇一四年五月二十六日
书记员 胡 萍
附录：
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。