广西壮族自治区桂平市人民法院行 政 判 决 书（2014）浔行初字第35号原告桂平市西山镇福山村第13生产队。诉讼代表人陈奋琳，男。原告陈奋江。原告的共同委托代理人李坤志，男。被告贵港市人民政府。法定代表人李宁波，市长。委托代理人李培红，女。第三人桂平市西山镇福山村第1生产队。诉讼代表人梁汝坤，男。委托代理人黄祥翰，男。原告桂平市西山镇福山村第13生产队、陈奋江不服被告贵港市人民政府于2014年5月13日作出贵政复决（2014）16号行政复议决定书，于2014年6月9日向贵港市中级人民法院起诉，贵港市中级人民法院于2014年6月13日作出（2014）贵行辖第16号行政裁定书，裁定本案移交桂平市人民法院审理。本院于2014年7月14日受理后，于2014年7月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年8月13日公开开庭审理了本案。原告桂平市西山镇福山村第13生产队诉讼代表人陈奋琳、原告陈奋江及共同委托代理人李坤志，被告贵港市人民政府的委托代理人李培红，第三人桂平市西山镇福山村第1生产队的诉讼代表人梁汝坤及委托代理人黄祥翰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告贵港市人民政府于2014年5月13日作出贵政复决（2014）16号行政复议决定书（以下称16号复议决定），认定桂平市人民政府在实施林权制度改革期间颁发给原告的浔林证字（2011）第000071509号林权证（以下简称71509号林权证）的具体行政行为认定主要事实不清、证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。为此，作出16号复议决定，撤销被桂平市人民政府于2011年2月7日颁发的林地所有权权利人为原告桂平市西山镇福山村第13生产队、林地使用权权利人为陈奋江的71509号林权证的具体行政行为。被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据有卷宗一卷。一、事实方面；1、林权登记档案中林权证明材料收据，证实“孖山”在林改期间的林权证明材料只是有身份证一份，没有任何其他林权权源依据。2、①关于召开林改方案表决决会议的通知（存根）、②西山镇集体林权制度改革会议签到表、③西山镇福山村13村民小组集体林权制度改革会议记录、④林改方案公示、⑤要求批复林改方案请示。证实西山镇福山村13村民小组现在有人口128人共27户，其集体林权改革方案表决村民会议只有陈X维、陈X恒、陈X成、陈奋江等4名村民参加和表决，证明71509号林权证在林改时林改方案没有履行法定程序。3、①林权勘界通知书、②林权边界确认表，证明71509号林权证权属勘界没有通知相邻周边权利人到场指认界址及签名。二、程序方面：1、行政复议申请书，证实第三人已依法提出行政复议申请。2、复议受理通知书，证实被告已依法受理申请人提出的行政复议申请。3、受理通知书的送达回证及挂号信函收据，证实被告已将受理通知书依法送达各方当事人。4、各方当事人、委托代理人的身份证明及委托手续，证实复议各方申请人、代理人的身份资格符合规定。5、桂平市政府答复书，证实桂平市政府就71509号林权证的核发已向被告提出书面答复。6、桂平市政府提交的证据材料，证实桂平市政府已依法答复及提交作出71509号林权证的法定证据、依据和其他有关材料。7、第三人13队行政复议答辩书，证实第三人13队就复议申请进行答辩。8、第三人参加行政复议通知书，证实陈奋江为71509号林权证登记林地使用人，复议机关通知其作为第三人参加复议。9、现场勘验笔录、调解笔录，证实复议机关已依法进行调解和现场勘验。10、行政复议决定书及挂号信函收据、特快专递清单，证实被告已依法作出行政复议决定并已依法送达各方当事人。三、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目，证明适用的法律依据正确。原告桂平市西山镇福山村第13生产队、陈奋江诉称，一、被告作出的16号复议决定违反法定程序。桂平市人民政府2011年2月7日核发的71509号林权证的主体是陈奋江，林地使用权共有人是陈奋江、陈X光、陈X球三人，而陈奋江、陈X光、陈X球都是三个不同的独立的农户，都是林地使用权的权利人。第三人把桂平市西山镇福山村第13生产队作为行政复议的主体，被告在立案时没有尽到审查的义务，就作出16号行政复议决定，被告作出的具体行政行为剥夺了权利人陈X光、陈X球参加行政复议陈述、申辩的权利。在《林权证》的权利人陈X光、陈X球没有参加行政复议，被告就作出16号复议决定撤销了销71509号林权证，被告的具体行政行为严重损害了共有人陈X光、陈X球的合法权益，显然违背了法律规定。二、被告认为71509号林权证登记的孖山权属来源不清，并认为未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，属发证程序违法。被告对以上事实的认定错误。孖山（又名乌云岭儿）的林地土改是属于陈X江、陈X光、陈X球的父亲陈X春所有。合作化、“四固定”属于福山村第13生产队所有，1982年林业“三定”第13生产队将孖山的土地发包给陈永春户作为自留山经营使用，桂平县人民政府核发了第139号《社员自留山证》给陈X春户，从此孖山的土地一直都是陈X春户经营管理和收益，没有任何人提出过异议。2009年林权制度改革，在原有自留山的基础上再次登记核发林权证。因此，桂平市人民政府根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第三条第5款规定“有自留山但无证的，要查看“三定”时的档案。当时已经过县人民政府造册登记的，应认定为自留山，并及时发放林权证；未经造册登记，但经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的，可以确认为自留山”。桂平市人民政府据此规定核发了第71509号林权证给陈奋江，共有人是陈奋江、陈X光、陈X球三户。并不需要经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表再次同意。以上事实有陈X春户林业三定桂平县人民政府核发的《社员自留山证》为依据，有桂平市人民政府颁发的71509号《林权证》卷宗第24页“2010年10月25日自留山林权证明”的土地来源依据足以证实。据上可知，桂平市人民政府向陈奋江核发的71509号林权证土地权属来源清楚，证据充分，程序合法，应予维持。三、被告认为孖山的林地权属勘界没有通知相邻周边权利人到场指界与事实不符。1、1982年林业“三定”第13生产队将将孖山的土地发包给陈X春户作为自留山经营使用以来，从未与周边相邻的人有过界至发生纠纷，也没有任何人提出过异议。桂平市人民政府以原颁发给陈X春户的自留山证的四至范围核发《林权证》并无不妥。2、核发林权证的四至是与山脊分水、江河、坑冲流水、山岭与水田分界的，界至清楚明确的不需指认界线。而孖山的四至都是与江河、坑冲、水田为界，四至清楚明确，无争议。3、在林业技术人员勘踏孖山时均有相邻指界人到场指界。勘界时是原告所在队的知情代表何X强电话通知陈奋江、陈X光、陈X球到场参加勘界的，何X强是原福山村公所的护林员（看山员），也是福山村第1队的村民，他对福山村各生产队耕作管理的土地界限比较清楚。孖山勘界原告的村民何X强得在场指认界线，并不存在没有通知相邻周边权利人到场指界的事实。综上所述，桂平市人民政府核发的71509号林权证事实清楚，证据充分，程序合法，依法应当维持。被告作出16号复认决定认定事实错误，程序违法。请求人民法院依法判决撤销被告作出的16号复议决定。原告提供的证据有：1、71509号林权证原件，证明桂平市人民政府核发林权证的林地使用权权利是三个人共有，发证是发给陈奋江。2、自留山林权证明，证实孖山是陈奋江户的自留山，孖山的权属来源清楚，明确。3、社员自留山证，证实孖山在林业三定时是陈X春户经营使用自留山。4、福山村委3份证明，证实孖山又叫“乌云岭”，孖山是陈X春户经营管理收益，陈X江与陈X光同一人，陈X球与陈X求为同一人，陈X林与陈奋琳为同一人。5、陈X求、陈X江、陈奋琳的户口簿复印件，证实他们三人是林地使用权利共有人，但不是同一户。6、16号复议决定书，证明本案经被告作出复议决定。7、送达回证复印件，证实原告收到16号复议决定的时间。被告贵港市人民政府辩称，一、16号复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，请人民法院依法予以维持。16号复议决定认定桂平市人民政府核发的71509号林权证的具体行政行为认定主要事实不清、证据不足，违反法定程序，事实清楚、证据确凿。71509林权证是桂平市人民政府在桂平市实施集体林权制度改革期间颁发给原告的，该林权证登记的山林地名为：孖山；林地所有权权利人为桂平市西山镇福山村第13生产队，林地使用权权利人为陈奋江。根据桂平市人民政府提供的林权登记发证材料证实：（一）71509号林权证登记的孖山权属来源不请。《林权证明材料收据（存根）》显示，71509号林权证登记的孖山林改提供的林权权源证明材料为身份证一份，没有其他任何林权权源依据；（二）林改方案没有履行法定程序通过生效。根据集体林权制度改草的要求各村（组）的集体林权制度改草方案应按照《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》规定的程序，须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，方能确认方案通过。《关于召开林改方案表决决会议的通知》（存根）、《西山镇集体林权制度改革会议签到表》、《西山镇福山村13村民小组集体林权制度改革会议记录》等证实，西山镇福山村13村民小组林改时有人口128人，共27户，其集体林权改革方案表决村民会议只有陈X维、陈X恒、陈X成、陈奋江等4位村民参加和表决，显然该林改方案未经法定程序同意通过。（三）外业勘界程序不符合规定，界址、面积不清楚。根据现场勘界的有关规定，现场勘界时，相关权利人必须在现场共同指认界线，并当场签名盖章表示共同确认，《林权勘界通知书》和《林权边界确认表》显示，相邻周边权利人确认栏为空白，本案孖山的林权权属勘界没有通知也没有相邻周边权利人到场指界。由此可见，桂平市人民政府发放71509号林权证不符合《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》（桂林改发（2009）4号）确权发证的相关规定，故桂平市人民政府核发71509号林权证的具体行政行为认定主要事实不清、证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。16号决定认定事实清楚、证据确凿，依法应予以维持。二、原告起诉的事实和理由不能成立，请依法驳回其诉讼请求。（一）原告提出被告没有通知陈X光、陈X球参加复议，违反法定程序，其主张缺乏事实和法律依据。根据桂平市人民政府提供的71509号林权证发证材料，没有任何证据证实陈X光、陈X球参与了林改，也没有任何证据证实陈X光、陈奋球与71509号林权证登记的“孖山”山林权有利害关系。2、陈X光、陈奋球不是复议案件的申请人，更不是复议案件的被申请人，如果其参加复议其地位只能是第三人。根据《行政复议法》第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”。《行政复议法实施条例》第九条规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议”。根据上述法律条文规定，行政复议第三人参加行政复议有两种方式：行政复议机关通知第三人参加和第三人申请参加。对第三人参加行政复议用了“可以”一词。对行政复议机构通知第三人参加行政复议也用了“可以”一词。很明显，无论是《行政复议法》还是《行政复议法实施条例》，对行政复议机关通知第三人参加行政复议规定的都是授权性法律规范。在行政复议期间。行政复议机关认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，“可以”通知其参加行政复议而不是“应当”通知或者“必须”通知其参加行政复议。通知第三人参加行政案件的复议活动是复议机构的权力而不是义务，复议机构有权根据被审查的行政复议案件的具体情况来裁量是否需要通知第三人参加行政复议。故原告以被告未通知陈奋光、陈奋球参加复议主张复议程序违法，缺乏事实和法律依据。（二）原告认为“孖山”林权属于自留山，权属清楚无争议，为此在2009年的林改确权发证中无需村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表再次同意。原告的主张不能成立。明晰产权、勘界发证、规范承包等都是2009年集体林权制度改革主要任务和工作重点。而无论是自留山还是责任山、集体经营、退耕山、流转等都只是集体林权的不同经营类型。不存在自留山林改就不用遵循林改确权发证程序无稽之谈。更何况桂平市人民政府提供的林权登记发证材料中，根本就没有任何'孖山”林权权源依据，凭何证实'孖山”为陈奋江的自留山。自留山无需经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表表决同意直接发证只是原告对林改确权发证政策界定的曲解而已。（三）原告认为“核发林权证的四至是与山脊分水、江河、坑冲流水、山岭与水固分界，界至请楚明确的不需要之认界线。”其主张没有任何依据。根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第三十五条规定不分情形“现场勘界时，相关权利人必须在现场共同指认界线，并当场签名盖章表示共同确认。”“孖山”《林权勘界通知书》和《林权边界确认表》显示，本案“孖山”的林权权属勘界没有通知也没有相邻周边权利人到场指界。其外业勘界不符合规定，林权范围不清楚。因此，71509号林权证的核发，主要事实不清、证据不足，程序违法，16号复议决定以此为由将其予以撤销，认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律法规正确，请人民法院依法予以维持；原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，请人民法院依法予以驳回。第三人桂平市西山镇福山村第1生产队述称，16号复议决定认定的事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。第三人有没有提供证据。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认并作为本案定案依据：一、被告提供的证据：（一）事实方面；1、林权登记档案中林权证明材料收据，证实“孖山”在林改期间的林权证明材料只有身份证一份，没有其他林权权源依据。2、①关于召开林改方案表决决会议的通知（存根）、②西山镇集体林权制度改革会议签到表、③西山镇福山村13村民小组集体林权制度改革会议记录、④林改方案公示、⑤要求批复林改方案请示。上述证据可证实桂平市西山镇福山村13生产队林改时有人口128人共27户，其集体林权改革方案表决村民会议只有陈X维、陈X恒、陈X成、陈奋江等4名村民参加和表决，林改方案未经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意通过。3、①林权勘界通知书、②林权边界确认表，上述证据可证明71509号林权证权属勘界没有通知相邻周边权利人到场指认界址及签名确认。（二）程序方面：1、行政复议申请书。2、复议受理通知书。3、受理通知书的送达回证及挂号信函收据。4、各方当事人、委托代理人的身份证明及委托手续。5、桂平市政府答复书。6、桂平市政府提交的证据材料。7、第三人13队行政复议答辩书。8、第三人参加行政复议通知书。9、现场勘验笔录、调解笔录。10、行政复议决定书及挂号信函收据、特快专递清单。上述证据1-10可证实涉案71509号林权证经第三人提出行政复议申请，被告依法受理后，通知桂平市人民政府、原告参加行政复议，桂平市人民政府就71509号林权证的核发已向被告提出书面答复及提交核发71509号林权证的证据、依据和其他有关材料，原告就复议进行了答辩，被告依法进行调解和现场勘验，并依法作出行政复议决定，送达各方当事人。（三）《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、3目，证明被告适用的法律依据。二、原告提供的证据。1、71509号林权证原件，证明桂平市人民政府核发71509号林权证的所有权权利人是原告桂平市西山镇福山村第13生产队，林地使用权权利人是陈奋江，登记为陈奋光与陈X球、陈奋林共有。2、自留山林权证明，因缺乏相关材料佐证，本院不予认定。3、社员自留山证。4、福山村委3份证明。5、陈X求、陈奋江、陈奋琳的户口簿复印件。证据3-5因在71509号林权证核发档案中没有存档，本院不予认定。6、16号复议决定书，可证明本案被告作出被诉具体行政行为。7、送达回证复印件，可证明原告收到16号复议决定的时间为2014年5月27日。经审理查明，桂平市人民政府在桂平市实施集体林权制度改革期间于2011年2月7日核发了所有权权利人是桂平市西山镇福山村第13生产队，林地使用权权利人是陈奋江，地名：孖山，面积22.4亩，四至：东至田冲，南至江、西至旱地，北至田（除旱地），注记：宜林地。陈X光与陈X球、陈奋林共有的71509号林权证。因在生产经营过程中，第三人桂平市西山镇福山村第1生产队认为桂平市人民政府核发71509号林权证的具体行政行为侵犯了其合法权益，于2014年3月向被告贵港市人民政府申请行政复议，请求撤销桂平市人民政府核发71509号林权证的具体行政行。被告于2014年3月20日受理后，依法通知桂平市人民政府、桂平市西山镇福山村第13生产队、陈奋江参加复议，复议期间，桂平市人民政府作了答复并提供了核发71509号林权证的证据及依据，原告桂平市西山镇福山村第13生产队进行了答辩；被告贵港市人民政府组织当事人进行了现场勘验和调解。经复议，被告贵港市人民政府认为桂平市人民政府核发71509号林权证的具体行政行为没有根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》的规定进行发证，一是71509号林权证登记的孖山权属来源不清；二是制定林改方案没有履行法定程序通过生效；三是外业勘界现场勘查时，没有通知也没有相邻周边权利人到场指界签名盖章共同确认。为此，于2014年5月13日作出16号行政复议决定，撤销桂平市人民政府于2011年2月7日颁发的林地所有权权利人为原告桂平市西山镇福山村第13生产队、林地使用权权利人为陈奋江的71509号林权证的具体行政行为。原告桂平市西山镇福山村第13生产队、陈奋江不服16号行政复议决定，于2014年6月9日向贵港市中级人民法院起诉，贵港市中级人民法院于2014年6月13日作出（2014）贵行辖第16号行政裁定书，裁定本案移交本院审理。本院认为，一、根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，被告有权对桂平市人民政府作出的具体行政行为履行行政复议的法定职责，原告及第三人均无异议。二、根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》有关确权发证程序第二十六条“……林改方案经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意方为通过。”、第三十五条第（一）项“现场勘界时，相邻权利人必须在现场共同指认界线，并当场签名盖章表示共同确认”及第四十二条“……审核的主要内容包括：（一）权属来源是否合法；（二）界址是否清楚；（三）面积是否准确；（四）利用是否合理；（五）资料是否齐全”的等规定，对本案而言，71509号林权证登记的孖山林改提供的林权权源证明材料《林权证明材料收据（存根）》为身份证一份，没有其他任何林权权源依据，71059林权证权属来源不清。（二）西山镇福山村13村民小组林改时有人口128人，共27户，其集体林权改革方案表决村民会议只有陈X维、陈X恒、陈X成、陈奋江等4位村民参加和表决，显然林改方案的通过不符合上述规定。（三）勘界时没有通知也没有相邻周边权利人到场指界签名盖章表示共同确认，相邻周边权利人确认栏无人签名，外业勘界程序不符合规定。因此，被告认定桂平市人民政府发放71509号林权证的具体行政行为认定主要事实不清、证据不足，违反法定程序，本院予以采信；原告主张以桂平县人民政府核发第139号《社员自留山证》作为71059林权证权属来源依据，因林权登记档案中没有第139号《社员自留山证》存档，同时该《社员自留山证》登记为“乌云岭儿，面积叁亩，东至乌云下岭，南至江边，西至石冲屋棚，北至冲田”，与71059林权证登记的面积、四至均不相符。原告主张根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第三条的规定在原有自留山的基础上就可以再次登记核发林权证，并不需要经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表再次同意，因第三条只是属于确权发证政策界定，并非确权发证程序，故对原告的主张，本院不予采纳。三、被告作出的16号复议决定是否违反法定程序？原告主张，被告没有通知林地使用权共有人陈X光、陈X球参加行政复议，剥夺了权利人陈X光、陈X球参加行政复议述、申辩的权利。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议”的规定，在行政复议期间，行政复议机关认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，只是“可以”通知其参加行政复议而不是“应当”通知或者“必须”通知其参加行政复议。本案中被告没有通知陈X光、陈X球以第三人参加本案的行政复议，并不违反法律规定。本案原告亦主张陈X光与陈X江为同一人，71059林权证权档案材料没有任何证据表明陈X光与陈X球、陈奋林共有，故原告以被告未通知陈X光、陈X球参加复议，主张复议程序违法，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。综上所述，被告作出的16号复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律适当，依法应予维持。原告主张撤销16号复议决定缺乏事实理由和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：维持被告贵港市人民政府于2014年5月13日作出贵政复决（2014）16号行政复议决定。案件受理费50元，由原告桂平市西山镇福山村第13生产队、陈奋江负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加五提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元，款汇：贵港市中级人民法院诉讼费，开户行：农行贵港分行营业部，帐号：45×××93，逾期不交也不提出司法求助申请的，则按自动撤回上诉处理。审 判 长  甘培乾审 判 员  朱伯德人民陪审员  李达球二０一四年八月十八日书 记 员  杨 琳