山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终58号
上诉人（原审被告）威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。
法定代表人张海波，代市长。
委托代理人梁建权，山东悦程律师事务所律师。
委托代理人张建芬，山东悦程律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）威海市美尔雅装饰有限责任公司，住所地威海市福山路。
法定代表人于杰生，经理。
委托代理人李莉,住威海市环翠区，系该公司工作人员。
原审第三人安华文，住威海市。
威海市人民政府（以下简称威海市政府）因威海市美尔雅装饰有限责任公司（以下简称美尔雅公司）诉其土地行政登记一案，不服威海市中级人民法院于2014年10月11日作出的（2013）威行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：
2012年5月25日，威海市政府为安华文颁发了威国用（2001）第480-076号国有土地使用证，该证载明土地使用权面积为3318.2平方米（共用），土地性质为出让。美尔雅公司对该土地登记行为不服，提起本案诉讼。
原审法院经审理查明，1995年4月7日，威海市计划委员会作出威计基字（1995）第33号《关于市美尔雅装饰有限公司建设业务用房等项目的批复》，同意美尔雅公司建设业务用房、职工宿舍。1995年5月19日，威海市政府作出威政征出字[1995]18号《关于收回国有土地使用权并将其出让给威海市美尔雅装饰有限责任公司的批复》，同意收回北洋公司1424平方米国有土地使用权出让给美尔雅公司。1995年6月7日，威海市政府向美尔雅公司颁发威国用（95）字第26号国有土地使用证（宗地一），该证载明出让期限40年，面积1424平方米。1996年，美尔雅公司建设的威海市文化东路41-7号办公楼和41-6号住宅楼竣工，二者属连体建筑，其所建住宅楼超出了宗地一的用地范围，超出部分所占土地大部分为北洋公司的315平方米划拨土地（宗地三）。
1999年7月21日，美尔雅公司向威海市土地管理局提出用地申请。同年12月30日，威海市政府又根据威计基字（1995）第33号立项批复，收回北洋公司和威海市环翠区教育委员会使用的国有工矿用地共计1416平方米出让给美尔雅公司。2000年1月31日，威海市政府为美尔雅公司颁发威国用（2000）字第34号国有土地使用证（宗地二，其中包括住宅楼中单元所占部分土地），载明出让期限为50年，面积为1416平方米。
另查，1999年1月25日，美尔雅公司申请土地登记，提交《土地登记申请书》、威海市政府威政征出字[1995]18号批复、《土地登记法人代表身份证明书》、《土地登记委托书》等材料，申请登记的土地面积为1424平方米。同日，威海市国土资源局进行了地籍调查，绘制的宗地草图包括了宗地一、宗地二及宗地三，美尔雅公司授权的指界人牛跃威签字确认。2001年8月30日，以王建军为代表的文化东路41-6号住宅楼业主提出土地登记申请，并提交《土地登记申请书》、王建军的房屋所有权证复印件等材料，但未标明申请的土地使用面积。2001年8月31日，威海市政府对土地登记申请做出审批，审批的共用面积包括宗地一、二、三，合计3318.2平方米。安华文系威海市文化东路41-6号楼东单元301室的业主。2012年5月25日，威海市政府为安华文颁发了威国用（2001）第480-076号国有土地使用证。
原审法院认为，美尔雅公司具有本案原告主体资格。原告持有的威国用（95）字第26号国有土地使用证、威国用（2000）字第34号国有土地使用证均未被注销，原告认为被诉土地登记行为侵犯其享有的土地使用权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第二条之规定，其有权提起行政诉讼。
原告起诉未超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条、第四十二条，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算不得超过2年。原告起诉是否超过法定起诉期限应当由被告承担举证责任，对此被告提交地籍调查表和土地登记卡。地籍调查表中显示1999年1月25日原告授权的指界人对三宗地合并的宗地草图未提出异议，但宗地草图并未体现出土地面积；土地登记卡显示2003年隋爱华领取了文化东路41-6号703室项下国有土地使用证（使用权人为原告法定代表人于杰生，面积3318.2平方米），但于杰生对此不予认可。故没有直接证据证实原告知道被诉土地登记行为内容的时间，被告主张原告超过法定起诉期限的证据不足，不予支持。
被诉土地登记行为证据不足，程序违法。被诉土地登记行为初始登记时有效的法律规范为《中华人民共和国房地产管理法》（1994年颁布）和《山东省土地登记条例》（1996年颁布）。根据《山东省土地登记条例》第二条，威海市政府具有对国有土地使用权进行确认的法定职权。根据《中华人民共和国房地产管理法》第六十条，房地产开发商应当先取得房地产开发用地的土地使用证，建成房屋后凭土地使用证申请核发房屋所有权证书，房地产转让时，业主凭取得的房屋所有权证申请土地使用权变更登记，由人民政府颁发土地使用证，业主所取得的土地使用证面积和用地范围应当与房地产开发商持有的土地总证用地范围一致。本案中，被告应当将宗地一、二、三合并登记为土地总证，再办理分户登记；但被告未办理土地总证，即办理分户登记，程序违法。此外，《山东省土地登记条例》第九条规定：“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：土地登记申请书；申请人的身份证明；土地权属来源证明；地上建筑物及其他附着物的合法产权证明；需要提交的其他文件资料”。根据该条规定，土地登记申请人提交的土地权属来源证明文件应当齐全，土地登记的面积及用地范围应当与土地权属来源证明文件载明的内容一致。本案中，第三人取得的土地使用权面积及范围应当与美尔雅公司申请土地登记时提交的土地权属来源证明文件载明的面积及范围一致。被诉土地登记行为的地籍档案显示，美尔雅公司填写的土地登记申请书中载明的面积为1424平方米，提交的土地权属来源材料为威海市政府[1995]第18号文（宗地一批准文件）。而第三人取得的土地使用权范围却包括宗地一、宗地二、宗地三，这与美尔雅公司提交的土地权属来源证明文件不符。故被诉土地登记行为认定权属来源清楚的证据不足。综上，被诉土地登记行为证据不足，程序违法，依法应予撤销。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第五十四条第（二）项之规定，判决撤销威海市政府于2012年5月25日颁发的威国用（2001）第480-076号国有土地使用证。案件受理费50元，由被告威海市政府负担。
威海市政府不服，上诉称：原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求撤销原判，依法改判，驳回美尔雅公司的诉讼请求。理由如下：（一）本案有充分有效的证据证明被上诉人起诉已超过法定时效，原审法院认定其未超期明显错误。1、上诉人提交原审法院的证据13《共用宗地使用权登记卡》可以证实：2003年隋爱华已代被上诉人的法定代表人于杰生领取了威海市文化东路41-6号703室项下国有土地使用证，该证书载明：土地使用权人系被上诉人的法定代表人于杰生，土地使用面积为3318.2平方米。被上诉人在一审质证时对该证据的真实性没有异议，于杰生作为被上诉人的法定代表人，对该证据的真实性也应当予以认可。况且，2004年9月，于杰生将该房屋及土地使用权转让给案外人于轶生，转让过程中双方都必须办理房屋、土地转让手续，于杰生不可能不知情。因此原审法院以“于杰生对此不予认可”来认定上诉人“没有直接证据证明被上诉人知道被诉土地登记行为内容的时间”与事实不符，明显错误。2、除上述房屋外，被上诉人的法定代表人于杰生在诉争土地上还有多套房产。其中，文化东路41-6号704室、106、107、108、109、110、111车库以及41-7号一层、41-7号地下一层等大量房产在2003年至2007年期间进行了登记或转让，均需被上诉人法定代表人于杰生配合办理相关手续，因此于杰生不可能不知道有关土地证书记载的面积、宗地范围等。3、上诉人在原审提交的证据5《地籍调查表》（1999年1月25日）显示，作为被上诉人的代理人，牛跃威已对该宗地的四至、界址线等进行了指界确认。虽然宗地草图上没有面积，但通过宗地草图上的宗地形状和标明的比例尺，完全可以计算出宗地面积。上诉人在1999年时已将三宗土地合并登记为本案诉争的一宗土地。综上，1999-2003年期间，被上诉人完全知道或者应当知道上诉人已将三宗土地合并登记为一宗土地，涉案土地面积变更为3318.2平方米并向办公楼和住宅楼业主分别颁发了国有土地使用证的事实，因此，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条、第四十二条的规定，被上诉人的起诉已超期，依法应驳回其诉讼请求。（二）被诉土地登记行为依据充分，符合法律规定。1、根据《城镇地籍调查规程》第1.3条的规定，“调查的单元是一宗地。凡被权属界址线所封闭的地块称为一宗地。一个地块内由几个土地使用者共同使用而其间又难以划清权属界线的也称为一宗地”。1996年，由于被上诉人与他人对相邻土地的合作开发使用，已形成了被诉土地作为一宗土地的事实，上诉人按照一宗地调查有法律和事实依据。2、无论是被上诉人还是被诉土地的相邻方，均对《地籍调查表》无任何异议，本宗地及邻宗地的授权指界代理人均已签字确认，上诉人的调查程序合法，被诉土地登记行为认定权属来源的事实清楚。3、本案原审第三人登记土地使用权所涉及房屋的房地产开发商正是被上诉人，本着对购买房屋的业主负责、对全体购房业主的土地使用权的合法有效性负责的原则，被上诉人应主动交回未被注销的宗地一、宗地二的土地使用权证书，按照自己确认的《地籍调查表》重新申领新证，然后再为购买房屋的业主办理分户新证。即使存在没有履行注销旧证的疏漏，也不能就此认定上诉人为原审第三人颁发新证的土地登记行为证据不足、程序违法。上诉人将对宗地一和宗地二依法予以注销。（三）原审法院未通知于杰生作为第三人参加诉讼，程序违法。本案被上诉人要求撤销威海市政府颁发的威国用（2001）第480-076号国有土地使用证，该项诉讼请求不仅与原审第三人安华文有利害关系，与被诉土地上开发的房屋的全体业主都存在利害关系。被上诉人的法定代表人于杰生等亦是被诉土地上开发房屋的业主，也应当作为第三人参加诉讼。原审法院没有通知于杰生等作为第三人参加诉讼，属于程序违法。
被上诉人美尔雅公司及原审第三人安华文未提交书面答辩意见。
上诉人威海市政府与被上诉人美尔雅公司在原审中提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见以及据此确认的案件事实。
本院另查明，本院于2015年5月27日作出（2015）鲁行终字第20号行政判决，认定2003年领取了文化东路41-6号703室项下国有土地使用证的系隋爱平，并非隋爱华。
本院认为：
一、关于被上诉人美尔雅公司起诉是否超过法定期限的问题。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。
本案被诉土地登记行为作出于2012年5月25日。被上诉人美尔雅公司提交记载其法定代表人于杰生为权利人、使用权面积为3318.2平方米、发证时间为2013年3月12日的威国用（2001）第480-780号国有土地使用证，用以证明其起诉未超过法定期限。上诉人威海市政府主张被上诉人美尔雅公司起诉已经超过法定期限，其应当提供证据证明美尔雅公司在知道被诉行政行为内容2年之后才提起本案诉讼。但威海市政府在原审中所提交的地籍调查表并非本案被诉土地登记材料，且只有宗地草图，未体现土地面积，该地籍调查表所涉及申请登记的土地面积为1424平方米，亦非被诉土地登记材料；所提交的土地登记卡只是显示2003年由隋爱平领取了文化东路41-6号703室项下国有土地使用证，但不能证明其有于杰生的授权，且于杰生对此不予认可，因此该两份证据并不能证明上诉人所主张的美尔雅公司在1999年或者2003年就知道被诉行政行为的内容这一事实。故原审法院判决有关美尔雅公司提起本案诉讼并未超过法定期限的认定并无不当，上诉人威海市政府关于美尔雅公司起诉超期的主张证据不足，本院不予支持。
二、关于原审法院判决撤销被诉土地登记行为是否合法正确的问题。
《山东省土地登记条例》（1996年施行）第九条规定：“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上建筑物及其他附着物的合法产权证明；（五）需要提交的其他文件资料”。2002年修订后的《山东省土地登记条例》第十一条规定，“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位设立证明、法定代表人证明或者个人身份证明及户籍证明；（三）土地权属证明，属于共同使用一宗土地的，还须提交共有人共同使用该宗土地的约定、协议等资料；（四）地上建筑物及其他附着物的合法产权证明；（五）法律、法规、规章规定需要提交的其他文件资料”。2008年2月1日起施行的《土地登记办法》第九条规定，“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料”。
根据前述规定，土地权属来源清楚是土地登记的必要条件。本案被诉土地登记行为载明：土地使用权面积为3318.2平方米（共用），土地性质为出让。但根据原审庭审查明的事实，该3318.2平方米土地不仅与被上诉人美尔雅公司现持有的威国用（95）字第26号（宗地一，面积1424平方米）、威国用（2000）字第34号（宗地二，面积1416平方米）国有土地使用证项下土地有交叉和重合，还包含北洋公司315平方米划拨土地（宗地三）。而且，上诉人威海市政府向原审法院提交、用以证明被诉登记行为合法的证据中，有关登记申请材料是美尔雅公司填报的《土地登记申请书》（申请登记的土地面积为1424平方米）；有关土地权属来源材料是美尔雅公司提交的、威海市政府[1995]第18号文（宗地一批准文件）；有关审批材料是威海市环境卫生管理处填报的、为王建军等参加房改房职工申请土地登记的《土地登记申请书》及载明土地使用者为王建军、共用面积3318.2平方米的《土地登记审批表》。因此，上诉人威海市政府实际未能提供为原审第三人作出3318.2平方米共用土地登记的相关申请、审批及权属来源材料；所作登记发证行为属于事实不清、主要证据不足。原审法院据此判决撤销被诉行政行为符合土地登记有关法律规定及《中华人民共和国行政诉讼法》(1989)第五十四条第（二）项的规定。
上诉人威海市政府主张按照《城镇地籍调查规程》第1.3条的规定以及被上诉人美尔雅公司实际的开发建设现状，宗地一、宗地二、宗地三应视为“一宗地”，上诉人在地籍调查的基础上作出被诉土地登记行为合法正确。但《山东省土地登记条例》（1996年版）第二十六条第一款第（二）项明确规定，土地权属有争议尚未解决的，暂缓登记。《土地登记办法》第六条亦规定，除法律、法规和该办法另有规定的以外，土地登记应当依照申请进行。因此，本案上诉人威海市政府未考虑案涉土地仍有权利人持有合法有效土地使用权凭证、登记范围涉及土地性质存在不一致等现实情况，仅以案涉土地存在“几个土地使用者共同使用而其间又难以划清权属界线”为由，作出被诉土地登记行为没有事实和法律依据。对其该项主张，本院不予支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为有主要证据不足等情形，人民法院判决撤销被诉行政行为，并可以判决被告重新作出行政行为。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十条第一款规定，“人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。”本案中，威海市政府作出的被诉土地登记行为事实不清，主要证据不足，应予撤销。但因被诉土地登记行为涉及第三人的相关权益，威海市政府如不及时重新为第三人办理土地登记，将会给第三人的利益产生不利影响。因此本案应判决威海市政府限期重新作出行政行为，原审法院未对此作出相应判决不妥，本院予以纠正。
三、关于原审法院审判程序是否合法的问题。
上诉人主张原审法院未将全部土地分户登记权利人列为第三人属于遗漏当事人、审判程序违法，但被上诉人美尔雅公司是针对威海市政府为不同权利主体作出的单个行政登记行为分别提起的诉讼，因此原审法院将与该行为有利害关系的、登记行为项下的权利人追加为第三人参加诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第二十七条的规定。上诉人主张应将其他未被起诉的相关土地登记行为涉及的权利人也列为本案第三人、否则属于审判程序违法的主张，没有法律依据，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律基本正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人威海市政府的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决如下：
一、驳回上诉，维持原判决；
二、威海市人民政府在收到本判决之日起九十日内对案涉土地登记申请重新作出处理。
二审案件受理费50元，由上诉人威海市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曲立力
审 判 员 蒋炎焱
代理审判员 王永鹏
二〇一七年十二月二十八日
书 记 员 蒋巧菲