河北省石家庄市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）石民二终字第00945号
上诉人（原审原告）仇拴牛。
委托代理人刘岩伟。
被上诉人（原审被告）平山县南甸镇齐家坎村村民委员会。
法定代表人李志锋，系该村委会主任。
原审第三人李三海。
原审第三人仇雪山。系上诉人仇拴牛之子。
上诉人仇拴牛因退耕还林纠纷一案，不服河北省平山县人民法院（2014）平民一初字第42号民事裁定书，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院查明，1982年原告仇拴牛承包齐家坎村委会第二生产队三片坡�地共3.43亩，承包期随责任田，双方未订立书面合同，2003年12月17日，南旬镇人民政府就该地与原告签订退耕还林合同，后原告栽种了部分树木。2005年2月5日被告与原告订立退耕还林责任状。2007年第三生产队召开户主会决定收回原告等人的承包地，原告等人不同意，进行上访，2007年3月19日南旬镇人民政府作出处理意见，主要内容为：村民承包经营集体机动地，长期不交承包费属严重违约行为，应依法解除承包协议；已办理退耕还林手续的由村民自行开发的荒坡地，不属于计税耕地，应依法确认退耕还林合同无效，地上附着物应归开垦土地村民所有。
2007、2008年被告另行发包时第三人仇雪山承包到本案讼争的土地。2009年讼争土地被告又另行发包时，由仇雪山承包到一块，期限三年，承包费360元，李三海承包到两块，承包期3年，承包费400元。
上述事实，有原、被告�陈述，证人证言，退耕还林合同，退耕还林责任状，南旬镇人民政府处理意见，平山县林业局处理意见等证据在卷佐证。
原审法院认为，退耕还林是党和国家为加强我国生态环境保护和建设所作出的重大战略决策，是一项政策性规定，根据《退耕还林例》和国务院的部署，县级人民政府授权乡级人民政府或有关部门与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订《退耕还林合同》的行为，是代表国家和政府行使公权利的行为，原告所承包土地已由原告本人与南甸镇人民政府签订了退耕还林合同书，而退耕还林合同书是贯彻落实国家政策的一种责任制合同，因此种责任制合同发生的纠纷不属于我国民法所调整的平等主体之间的财产关系和人身关系范围，即原告提起的诉讼请求、事实和理由不属于人民法院民事案件的管辖范围，原告应向政府有关部门申请解决。综上，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条之规定，裁定如下：驳回原告仇拴牛的起诉。
判后，仇拴牛不服提起上诉，其上诉的主要理由是：原审认定事实不清，适用法律不当。1、上诉人承包的坡岭地3.43亩，自1982年开始，承包期随责任田，《退耕还林合同》只是通过另一种合同的形式加以确认，实质上上诉人没有权利又将该争议地另行承包给他人，上诉人和其他当事人均是民法平等主体之间的法律关系，法院有管辖权，应当依法确认被上诉人和第三人的合同无效，上诉人和被上诉人的合同继续履行。2、南甸镇政府和平山县林业局的处理意见没有相关责任人的签字，根本没有进行详细、实地考察，认定事实错误（通过一审证人作证，承包费不是上诉人不交，而是村里队上没人收），也没有针对上诉人做出具体意见，且上诉人的情况与处理意见针对的内容不�样，处理意见针对上诉人没有效力。另外上诉人在承包地上种植了大量的树木，实际上一直占有该争议承包地，截至现在，国家一直给上诉人发放者退耕还林款，第三人根本无法与被上诉人实际履行合同。3、一审只是要求上诉人找有关部门解决没有明确的指导意见，这样只会导致上诉人求助无门，相关部门互相推诿，加深矛盾、激化矛盾，而不能解决矛盾。请求依法撤销
平山县人民法院作出的（2014）平民一初字第42号民事裁定书，依法改判被上诉人和第三人的合同无效，上诉人和被同继续履行或发回重审。
经审理查明，平山县林业局2010年4月28日《关于南甸镇齐家坎村退耕还林纠纷的处理意见》当中并没有提到上诉人仇拴牛的名字，其情况是否和该意见当中提到的情况一致无法确定。另该意见第二条当中明确写明“该村村民仇拴国、仇拴龙、仇拴军、刘青书、仇五兵、仇更书、李明全、仇树亮等在根据协议取得土地承包经营权后，没有按合同履行交纳承包费（或物），可视为合同中止，他们相应地也就不再是合法的土地承包经营权人。在此基础上，南甸镇与之签订的《退耕还林合同书》也应同时中止，以上村户也就不属于国家退耕还林工程享受优惠政策的退耕还林农户了。所以，以上该土地经营纠纷应视为一般承包经营合同纠纷，应由国家法律规定的部门按有关法律规定进行处理。”2007年3月19日平山县南甸镇人民政府《关于齐家坎李兵海等村民来访反映承包机动地及开发荒坡使用权问题的处理意见》当中并没有涉及仇拴牛，该政府处理意见共六条：“一、村民承包经营集体机动地，且长期未交承包费属严重违约行为，应依法解除承包协议，所涉耕地应收归村民委员会或原生产队（现为村民小组），另行安排经�。二、已由村委会授权权限使用的，由村民开发的荒地原则上维持原协议（由人民法院依法确认该系协议无效的除外），确需提前变更或解除协议的，应由双方协商解决。三、村民自行开垦的荒地应依法收归村委会另行安排经营，开垦荒地的村民，应得到适当的补偿，补偿办法由该村村民大会或村民代表会议决定。四、已办理退耕还林手续的由村民自行开发的荒坡地，不属于计税耕地，依照退耕还林的规定，不应享受退耕还林补贴，应依法确认退耕还林合同无效，地上附着物应归开垦土地村民所有，所涉及的村民可享受适当补偿，补偿办法由齐家坎村民大会或村民代表会议决定。五、道路占地应由本村委解决，并参照北循环路赔偿标准执行。六、已处理完毕的公益事业占地问题，不宜再行追究，该村同类问题可参照本意见处理。鉴于当事双方的争议，属于民事权�义务争议，建议当事双方通过协商解决，协商不成的，应通过诉讼途径解决争议。如不服本意见，可持此意见向上级有关部门咨询。”被上诉人齐家坎村委会称把争议土地另行发包给他人是由于上诉人仇拴牛不交承包费，但没有提供证据证明，并称依据平山县林业局的意见不交纳土地承包费的可视为合同中止。被上诉人仇拴牛对此不认可，称不是不交承包费，而是没人收。另案原审原告平山县南甸镇齐家坎村委会在2011年请求确认仇拴牛与平山县南甸镇人民政府签订的《平山县退耕还林合同书》无效为由提起诉讼，平山县人民法院生效裁定（2011）平民二初字第8号民事裁定书以“……发生争议应当有县退耕还林领导小组办公室裁决的规定，现原告要求确认合同无效，不应向法院直接起诉，应由其他相关部门先行处理”为由，裁定“驳回原告平山县�甸镇齐家坎村民委员会的起诉”。上诉人诉称争议土地由自己实际使用着，上边栽种者树木核桃树、杏树等，国家一直给上诉人发放者退耕还林款。第三人李三海称争议地由他耕种着。其他事实和原审查明事实一致。
本院认为，2007年3月19日平山县南甸镇人民政府《关于齐家坎李兵海等村民来访反映承包机动地及开发荒坡使用权问题的处理意见》以及平山县林业局2010年4月28日《关于南甸镇齐家坎村退耕还林纠纷的处理意见》当中，均没有确定上诉人仇拴牛没交承包费，齐家坎村委会以上述两个意见为依据确认仇拴牛没交承包费中止仇拴牛与南甸镇人民政府签订的合同，继而将争议土地另行发包给第三人的做法不符合法律规定。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的�（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”本案当中，被上诉人齐家坎村委会并没有提供证据证明曾向上诉人仇拴牛催要过承包费和仇拴牛明确表示不履行合同的事实证据和其他证据材料，故被上诉人诉称上诉人不交承包费的主张不能成立。另，平山县人民法院生效裁定（2011）平民二初字第8号民事裁定书，已驳回平山县南甸镇齐家坎村委会在2011年请求确认仇拴牛与平山县南甸镇人民政府签订的《平山县退耕还林合同书》无效为由提起的诉讼，目前并没有相关行政部门出具公文和法院的生效文书明确认定上诉人仇拴牛与平山县南甸镇人�政府签订的《平山县退耕还林合同书》无效。故上诉人仇拴牛与南甸镇人民政府签订的退耕还林合同在没有解除的情况下不存在继续履行的问题。上诉人仇拴牛请求依法判令被上诉人与第三人的承包合同无效，实际上是确认土地使用权的纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”本案当中，上诉人和原审第三人均应当以此规定为依据，向所在乡或县人民政府申请解决，并�政府作出处理决定。基此，上诉人仇拴牛上诉理由依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦树军
审判员 周玉杰
审判员 刘云峰
二〇一四年七月十四日
书记员 郭智芳