南京市建邺区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）建行初字第5号
原告周玉才，男，1969年1月29日生，汉族。
委托代理人李艾军，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。
委托代理人何兴驰，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。
被告南京市建邺区城市管理行政执法局。
法定代表人张超英，局长。
委托代理人张艳峰，江苏汇丰锦律师事务所律师。
委托代理人胡宗保，江苏汇丰锦律师事务所律师。
原告周玉才诉请撤销被告南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称区城管局）作出的宁城执建限拆字（2012）第246号限期拆除决定（以下简称“246号限拆决定”）一案，于2013年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告区城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月14日公开开庭审理了本案。原告周玉才及其委托代理人李艾军、何兴驰，被告区城管局的委托代理人张艳峰、胡宗保到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
区城管局于2012年10月19日作出“246号限拆决定”，认定周玉才未按宁城执建限告字（2012）第40340号限期拆除告知书（以下简称“40340号告知书”）的要求，自行拆除在双闸金胜五队XXX号-4的356.89平方米建筑物，且无正当理由。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令周玉才于2012年10月24日前拆除双闸金胜五队XXX号-4的356.89平方米违法建筑。
区城管局向本院提交了作出被诉具体行政行为时的证据、依据。
证据：
1、核查通知书（存根）。
2、案件调查及现场勘察记录、违章建筑物照片、平面图。
以上两份证据证明在2012年9月4日行政执法人员对涉案的违法建筑现场勘查情况，涉案违法建筑位于建邺区双闸金胜五队XXX号-4，结构为砖混砖木，面积为356.89平方米，其中：砖混为222.15平米，木工板为115.05平米，石棉瓦部分为19.69平米。由于周玉才未能提供有关的合法依据，行政执法人员向周玉才下发了核查通知书，要求其在2012年9月5日上午携带有关规划审批手续到江东北路16号接受审查。
3、违法建设审核认定表。证明在案件查处过程中，区城管局已经到南京市建邺区住房和建设局（以下简称区住建局）进行核查，该局明确告知周玉才未办理过涉案建筑的审批手续。因此，涉案建筑构成违法建筑。
4、案件立案审批表。证明对周玉才违法建筑的查处，在2012年9月4日正式立案。
5、案件处理审批表。证明经过核查和调查，认定涉案建筑并未取得有关规划审批手续或证明材料，有关的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，因此决定作出限期拆除的处理决定。
6、“40340号告知书”（存根）。证明2012年9月14日经过调查取证后对周玉才下发了限期拆除告知书，要求其在收到告知书之日起4日内自行拆除涉案的违法建筑。
7、核查情况登记表。证明区城管局下发限期拆除告知书后，周玉才并未进行自行拆除，区城管局作出限期拆除决定。
8、宁城执建限拆字（2012）第246号限期拆除决定书（以下简称“246号限拆决定书”）及送达回证。证明2012年10月19日区城管局作出“246号限拆决定书”并向周玉才送达，责令周玉才在2012年10月24日前拆除有关违法建筑。
9、现场照片三张。证明区城管局依法将《核查通知书》、《限拆告知书》、《限期拆除决定书》送达给周玉才。
10、本市建邺区双闸街道江南村村民委员会出具的证明。证明本案在送达有关法律文书时作为见证人的张某、曹某、夏某、史某是江南村村委会工作人员，符合见证人的法律要求。
11、执法人员执法证。证明两名行政执法人员具有合法的执法身份。
依据：
《中华人民共和国城乡规划法》、《南京市城市管理相对集中行使行政处罚权试行办法》
原告周玉才诉称，本人是涉案房屋所有权人。2012年10月19日区城管局在涉案房屋外张贴“246号限拆决定书”，要求本人于2012年10月24日之前拆除该处356.89平方米建筑，本人认为“246号限拆决定”不当：一、法律依据适用不当。涉案房屋建于上世纪80年代，当时该处属于农村，没有相关规划，也不要求办理相关手续。区城管局依据的《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日才开始施行的，不能追溯执行历史遗留的建筑物。二、涉案房屋虽然没有颁发土地使用权证，但本人已经向南京市国土资源局雨花分局（注：提交资料时该处房屋属于本市雨花台区管辖）提交了全部合法的资料，雨花台区也予以了确认，并出具了相关的手续。本人全家人户口也据此迁入涉案房屋内，该处房屋不是违法建筑，本人没有土地使用权证也并非自己所造成。三、区城管局不具有执法权。依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责处理相关违章建筑，区城管局不是法律规定的主管部门，不具有合法主体资格。四、区城管局在下发“246号限拆决定书”时，未告知本人应有的权利，也没有给予本人合法的期限，没有发放相关的权利告知书，侵犯了本人的知情权。
综上，区城管局的具体行政行为认定事实不清，主要证据不足，程序严重违法，适用法律错误。为维护自身的合法权益，请求：1、请求依法撤销“246号限拆决定”；2、本案诉讼费用由区城管局承担。
周玉才向本院提交了以下证据：
1、雨双新字第金五-015号土地使用证、房屋转让协议书。
2、土地登记收件单。
以上两份证明涉案房屋是合法的，符合《中华人民共和国土地管理法》的规定，是村民的合法用地。
3、南京市国土资源局雨花分局证明、户口簿。证明其已经向国土部门申请了土地登记，并提供了土地证原件的证明。户口簿证明其合法拥有涉案房屋，其全家户籍均登记在“涉案房屋内。
4、“246号限拆决定书”。
5、收条。证明涉案房屋原房主杨义平收到其购买的该处房屋的购房款55000元，在收到其支付的购房款后，杨义平配合其到国土部门办理了土地登记变更手续，其合法拥有该处房屋。
6、《关于周玉才反映信访问题的答复意见》。南京市建邺区投资促进局根据南京市国土资源局雨花分局所转交的材料证明涉案房屋实际面积为411.76平米，该处房屋已被区城管局强制拆除。2014年6月5日建邺区投资促进局在建邺区人民法院表示《关于周玉才反映信访问题的答复意见》内容基本符合，但涉案房屋不适合2007年会议纪要，应当按有证房屋予以补偿。
被告区城管局辩称，一、周玉才违反城乡规划法律规定进行建设，应承担有关法律责任。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。本案中，对涉案的356.89平方米建筑，周玉才并未能在本局所规定的期限内提供合法的规划审批手续或证明材料，而且区住建局也已经出具意见，明确周玉才并未办理过有关的规划许可。因此，涉案房屋应属于违法建设，周玉才理应承担有关的不利法律责任，进行拆除。二、本局有权对周玉才的违法建设行为进行查处。根据国务院法制办（国法函（2001）42号）《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府（苏府法函字（2002）71号）《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》精神，南京市开展了相对集中行政处罚权工作。对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为，《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（2002年9月15日起施行，2010年12月1日第一次修改，2012年1月10日第二次修改）第五条、第十五条已明确授权城市管理行政执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定进行查处。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条规定，“市、区行政执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。”第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由行政执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。行政执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。”因此，本局具有对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权，有权对周玉才的违法建设行为进行查处。三、本局的执法程序合法，依据充分，适用法律正确。首先，本案所涉房屋至今未取得有关规划审批手续，违法建设行为处于持续状态，本局在违法建设行为存续期间适用《中华人民共和国城乡规划法》对其进行查处，并无不当。其次，本局在执法过程中，进行了现场勘查、收集调取证据，依法先后向周玉才制作和送达了有关法律文书。同时，在执法过程中，要求周玉才提供有关书面说明、规划（建设）部门相关手续，告知了周玉才拟作出有关决定的事实、理由和依据以及周玉才的陈述、申辩、复议和诉讼等权利，符合法律程序。
综上，本局认为本案所涉行政执法行为合法有效，周玉才的诉求缺乏事实和法律依据，恳请贵院查明事实，驳回周玉才的诉讼请求。
经庭审质证，周玉才对区城管局提交的11份证据的质证意见为：
对证据1的真实性、合法性不认可，称本人不清楚这件事，认为涉案房屋属于村集体土地房屋，不在区城管局执法范围内。
对证据2中的案件调查及现场勘验记录不认可，称系区城管局单方面作出，何时核查的本人不清楚；对违章建筑物照片的真实性予以认可，称确为涉案房屋；对平面图及房屋结构亦认可，但对面积计算不认可，称涉案房屋面积为411.76平米。
对证据3的真实性、合法性、关联性均不认可。认为：1、认定涉案房屋是否违法并非区城管局的权限范围；2、区城管局没有依据认定涉案房屋属于违建。由于涉案房屋座落在村集体土地，所以建设部门对发证情况是不了解的，区住建局在违法建设审核认定表上的盖章称“未在我局办理过规划许可”，并不能说明涉案房屋即是违建。
对证据4、5的真实性、合法性、关联性均不认可，区城管局立案的原由是违法了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，本人认为《中华人民共和国城乡规划法》是在2008年1月1日正式实施，根据法不溯及既往的原则，《中华人民共和国城乡规划法》不能适用对建于上世纪八十年代的房屋。
对证据6的真实性、合法性、关联性均不认可，涉案房屋并没有违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，也不适用《中华人民共和国城乡规划法》，区城管局以《中华人民共和国城乡规划法》为依据，对本人作出的限期拆除告知没有法律依据，也超越了其职权范围。本人并未收到限期拆除告知书，该告知书制作不规范，也剥夺了本人法律所赋予的相关权利。
对证据7的真实性、合法性、关联性不认可，核查情况登记表是区城管局单方作出，依据也是违法的。
对证据8的真实性、合法性、关联性不认可。称区城管局适用法律错误，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条明确规定由城乡规划主管部门责令停止建设，限期拆除。在“246号限拆决定书”送达后，本人即向法院提起行政诉讼，并同时出示了本人合法拥有涉案房屋的相关证据。在之前，本人也已经向区城管局提交了合法拥有涉案房屋的证据，区城管局滥用职权，违法行政，在第一次开庭前，上述房屋被区城管局强制拆除。
证据9中的“246号限拆决定书”收到了，其他情况不清楚。
证据10未在举证期限内提交，不予质证。
对证据11不予认可，区城管局应提交执法时的执法人员的有效证明。
区城管局对周玉才提交的6份证据的质证意见为：
对证据1的合法性不予认可，真实性请法院核实，称房屋转让协议书没有具体的落款时间，也没有具体的房屋结构、面积、转让价款，转让协议书不能说明转让的即为本案所涉房屋，更不能说明涉案房屋为合法建筑。土地使用证登记的使用权人为杨某某，而非周玉才，不能说明涉案房屋已经办理了相关规划审批手续，且在该材料上写明房屋面积为71.2平方米。
对证据2的真实性、合法性、关联性不认可，称上交件人为杨某某，土地使用者一栏有明显改动痕迹，不能说明本案所涉房屋办理了相关审批手续。
对证据3中户口簿的真实性认可，但称与本案无关联，户口簿不能说明本案所涉房屋的合法性；对南京市国土资源局雨花分局证明的真实性认可，但对关联性不认可，称该证明仅能说明曾经向南京市国土资源局雨花分局提出过申请，并不能说明已经获得了有关国土部门的审批同意，更不能说明本案所涉房屋取得了有关规划审批许可。
对证据4予以认可。
证据5为复印件，对其真实性、合法性、关联性不认可。称收条上无具体落款时间，不能说明涉案房屋为合法建筑。
对证据6的真实性、合法性、关联性不予认可。
本院对周玉才及区城管局提交的证据作如下确认：
周玉才提交的6份证据中：证据4证明了本案被诉具体行政行为，予以采信；对证据1中的土地使用证予以采信；该证据中的房屋转让协议书及证据5，区城管局提出异议，因涉案房屋转让人未到庭证实，故不予评判；证据2、3具备真实性，但不能证明周玉才主张的观点成立；证据6，区城管局提出异议，而周玉才又无法证明其真实性，故不予评判。
区城管局提交的11份证据中，证据1-9、11系其在具体行政行为实施过程中收集和形成，形式真实，来源合法，与本案有关联，予以采信。证据10未在举证期限内提交，不予评判。
经审理查明，2012年9月4日上午10时许，区城管局执法人员在巡查中发现本市建邺区双闸金胜五队XXX号-4建有建筑物，经现场勘察认定：“1、该建筑物位于双闸金胜五队XXX号-4，屋主为周玉才；2、该建筑物结构为砖木、砖混，面积为356.89平方米；3、当事人现场无法提供规划（建设）部门审批手续。”并制作了现场勘察示意图，向周玉才开具了核查通知书，要求周玉才于2012年9月5日上午携带规划（建设）部门审批手续到江东北路16号接受调查。周玉才未在指定时间到指定地点接受调查。同日，区城管局对周玉才的行为立案查处。2012年9月8日，区城管局请求区住建局审核认定涉案的356.89平方米建筑物是否合法。区住建局于当日出具了“该当事人未在我局办理过建设工程规划许可证”的审核意见。2012年9月14日，区城管局向周玉才送达了“40340号告知书”，责令周玉才在收到该告知书之日起4日内自行拆除在双闸金胜五队XXX号-4的356.89平方米建筑物。2012年10月19日，区城管局经过核查，确认周玉才未在“40340号告知书”规定时间内自行拆除双闸金胜五队XXX号-4的356.89平方米建筑物，遂于当日作出“246号限拆决定”，并向周玉才送达了“246号限拆决定书”，责令周玉才于2012年10月24日之前拆除在双闸金胜五队137号-4的356.89平方米违法建筑。
另查明，周玉才提供的雨双新字第金五-015号土地使用证，使用人为杨某某，性质为集体，用途为宅基地，用地面积为153.3平方米，房屋占地为71.2平方米，院落用地为82.1平方米。周玉才称涉案房屋系杨某某于1998年以55000元的价格转让给其本人。周玉才直至庭审期间，亦未能提供涉案房屋产权变更登记的相关证据。
2013年10月15日，涉案房屋被区城管局强制拆除。
本院认为，涉案房屋系杨某某所有，周玉才直至案件审理期间未能提供涉案房屋产权系其所有的变更登记相关证据，也未提供涉案房屋有建设规划审批手续。因此，周玉才不是涉案房屋的所有权人。区城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的相关规定，有权对违法建筑作出处理，但区城管局以周玉才为相对人作出“246号限拆决定”，系对具体行政行为相对人主体认定错误，故“246号限拆决定”应予撤销。鉴于涉案房屋在本案审理期间被拆除，“246号限拆决定”已不具有可撤销内容，应确认违法。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、确认南京市建邺区城市管理行政执法局对周玉才作出宁城执建限拆字（2012）第246号限期拆除决定的具体行政行为违法。
二、案件受理费50元，由南京市建邺区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 孙国荣
审 判 员 曾牛平
人民陪审员 王顺丽
二〇一四年十二月二日
书 记 员 曹 飞