鄂尔多斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂行初字第7号
原告美丽明，又名美丽明花儿，公民身份号码×××，女，1971年8月3日出生，蒙古族，牧民，现住鄂尔多斯市。
委托代理人郝桂梅，系内蒙古鄂尔多斯律师事务所律师。
委托代理人赵荣，系内蒙古鄂尔多斯律师事务所律师。
被告鄂尔多斯市人民政府，住所地：鄂尔多斯市康巴什新区。
法定代表人廉素，市长。
委托代理人特日格勒乐，系鄂尔多斯市法制办干事。
委托代理人赵明，系鄂尔多斯市法制办干事。
第三人朝格都林，公民身份号码×××男，1944年2月1日出生，蒙古族，牧民，现住鄂尔多斯市。
委托代理人敖日格勒，北京市中经律师事务所律师。
第三人孟克那顺，公民身份号码×××男，1972年4月23日出生，蒙古族，牧民，现住鄂尔多斯市。
第三人孟克巴雅尔，公民身份号码×××，男，1957年8月28日出生，蒙古族，牧民，现住鄂尔多斯市。
委托代理人金山，公民身份号码×××，男，1963年11月28日出生，蒙古族，个体，现住鄂尔多斯市。
原告美丽明与被告鄂尔多斯市人民政府，第三人朝格都林、孟克那顺、孟克巴雅尔行政复议一案，本院于2015年4月24日立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。依法由审判员郝玉林、代理审判员张晓慧、牛强组成合议庭，于2015年6月1日、7月9日开庭审理时，当事人申请用蒙文审理，再依法由代理审判员魏敬乾、代理审判员脑敏达来、ＸＸＸＸＸ组成合议庭，于2014年8月11日公开开庭进行了审理，原告美丽明的委托代理人郝桂梅，被告鄂尔多斯市人民政府的委托代理人特日格勒、赵明，第三人朝格都林的委托代理人敖日格勒、第三人孟克那顺，第三人孟克巴雅尔及其委托代理人金山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告鄂尔多斯市人民政府于2014年11月12日作出鄂府复决字（2014）65号行政复议定书，撤消了鄂托克前旗人民政府于2008年8月11日向美丽明颁发3002072号《草牧场承包经营权证》的具体行政行为。
复议决定查明，第二轮草牧场承包到户时，朝格都林、孟克那顺向鄂托克前旗察汉陶勒盖苏木（现在叫昂素镇）哈日根图嘎查承包了2663亩草牧场。1998年12月份，朝格都林、孟克那顺外出务工时将该2663亩草牧场以口头形式承包给第三人孟克巴雅尔，承包期15年。2002年5月31日，孟克巴雅尔与本嘎查牧民美丽明签订草牧场流转协议，将该争议草牧场以7.4万元的价格转包给美丽明，转包期限为25年（2002.5.31—2027.5.31），并于2006年5月8日，将该协议书在鄂托克前旗公证处进行了公证。
另查明，朝格都林、孟克那顺向孟克巴雅尔转包草牧场时未向孟克巴雅尔提交过草原证，鄂托克前旗政府也从未向孟克巴雅尔颁发过该争议草牧场的使用权证，孟克巴雅尔与美丽明签订草牧场转包协议时也未向美丽明提供草原承包使用权证，鄂托克前旗政府向美丽明颁发3002027号《草原承包经营权证》时是根据孟克巴雅尔与美丽明之间签订的草牧场流转协议办理的相关手续。
复议决定认为，朝格都林、孟克那顺与孟克巴雅尔之间虽然是口头协议流转的草牧场经营权，但双方当事人意思表示一致，均承认草牧场流转合同性质为转包合同，转包期为15年（1998.12-2013.12），根据合同当事人意思自治原则，该合同属于草牧场经营权转包合同。因此发包方也未与孟克巴雅尔重新确立草牧场承包关系，孟克巴雅尔自然也不属于承包人。综上所述，孟克巴雅尔对该草牧场无权处分，其未取得原承包人的同意，擅自与美丽明签订草牧场转包协议并将该争议草牧场再转包行为违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》第十三条“受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意”的规定，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条第一款“承包期内，承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更”的规定，鄂托克前旗人民政府向美丽明颁发3002027号《草牧场承包经营权证》的具体行政行为认定事实不清，适用法律不当，程序违法，应予以撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销鄂托克前旗人民政府于2008年8月11日向美丽明颁发3002072号《草牧场承包经营权证》的具体行政行为。美丽明对以上复议决定不服，提起诉讼。
原告美丽明诉称，一、第三人朝格都林一家将诉争草牧场转让给孟克巴雅尔，而不是转包。理由：1、孟克巴雅尔向原告转让2663亩草牧场时孟克巴雅尔在多人在场时出示了与朝格都林签订的草牧场转让协议。2、孟克巴雅尔与原告签订合同时明确约定承包期为其与朝格都林转让合同的剩余年限，即25年。由此可见，孟克巴雅尔与朝格都林的合同为转让性质。3、朝格都林近十年多数时间在昂素真生活，完全知情孟克巴雅尔向原告转让草牧场承包经营权的事实，但其并未阻拦、制止原告的经营草牧场行为，由此看来，也可认定其与孟克巴雅尔的合同为转让性质。二、原告取得3002072号《草牧场承包经营权证》于2008年8月11日，朝格都林在当地生活，其应当得知该事实，故朝格都林、孟克那顺的复议已超出行政服役的时效，依法予以驳回。综上，鄂托克前旗人民政府根据《农村土地承包经营权证管理办法》和原告提供的与孟克巴雅尔签订的《协议书》（已公证）向原告颁发了3002072号《草牧场承包经营权证》，其程序合法，已尽到必要的审查义务。鄂尔多斯市人民政府作出的鄂府复决字（2014）65号行政复议定书，认定事实不清，彩信证据不当，依法应予撤销。
被告鄂尔多斯市人民政府答辩称，一、答辩人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚。第二轮草牧场承包到户时，朝格都林向鄂托克前旗察汉陶勒盖苏木（现在叫昂素镇）哈日根图嘎查承包了2663亩草牧场。1998年12月份，申请人外出务工时将该2663亩草牧场以口头形式转包给孟克巴雅尔，承包期15年。2002年5月31日，孟克巴雅尔与美丽明签订草牧场流转协议，将该争议草牧场以7.4万元的价格流转给美丽明，转包期限为25年（2002.5.31
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2027.5.31），并于2006年5月8日，将该协议书在鄂托克前旗公证处进行了公证。2008年8月11日，经美丽明申请，鄂前旗政府向其换发了3002072号《草原承包使用权证》。朝格都林向孟克巴雅尔转包草牧场时未向其提交过草原证，鄂前旗政府也从未向孟克巴雅尔颁发过该争议草牧场的使用权证，孟克巴雅尔与美丽明签订草牧场转包协议时也未向美丽明提供过草原承包使用权证，鄂托克前旗政府向美丽明颁发3002072号《草原承包使用权证》时是根据孟克巴雅尔与美丽明之间签订的草牧场流转协议办理的相关手续。二、答辩人作出的《行政复议决定书》适用法律正确。
孟克巴雅尔未经草牧场原承包人朝格都林的同意而擅自流转争议草牧场的行为违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》第十三条：“受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意”的规定以及《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》第十二条第二款：“草原承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定草原承包经营权是否流转和流转的方式。”的规定。按上述规定，该争议草牧场的流转权归原草牧场承包人朝格都林所有，而孟克巴雅尔无权处置该争议草牧场，鄂前旗政府美丽明颁发3002072号《草原承包使用权证》的具体行政行为违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条第一款：“承包期内，承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更。”的规定，属于认定事实不清，适用法律不当，程序违法。三、关于复议时效期等其他事项的答辩。
关于朝格都林与孟克巴雅尔之间达成的草牧场流转口头协议一事，行政复议四方当事人均未提供书面协议书，况且鄂前旗政府及朝格都林、孟克巴雅尔均承认当时只是达成的口头协议，并未签订书面合同。鄂托克前旗人民政府是于2008年8月11日，经美丽明的申请，向其颁发的3002072号《草原承包使用权证》，而鄂前旗人民政府颁发该草原证时未向该争议草牧场原承包人朝格都林直接送达、告知将其草原证变更的书面通知，因此该争议地原承包人无从得知3002072号《草原承包使用权证》的存在，因此行政复议申请人的复议申请符合《行政复议法》第九条的规定。
四、答辩人按照行政复议全面审查原则应当对孟克巴雅尔与原告美丽明之间签订的草牧场流转协议的效力及合同性质作出判断，况且该合同也是行政复议被申请人作出具体行政行为的主要依据，因此答辩人对原告与孟克巴雅尔签订的合同效力作出判断是合法合理的。答辩人在行政复议阶段电话通知本案原告作出答辩并2014年9月8日通知其本人于2014年9月11日上午在鄂前旗参加听证会，但美丽明始终未前来参加听证会。综上所述，我府所作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，应予以维持。
第三人朝格都林、孟克那顺述称，一、1998年朝格都林与孟克巴雅尔口头达成草牧场承包协议，期限为十五年，即1998年12月至2013年12月。2002年孟克巴雅尔将诉争草牧场转让美丽明时未经我方同意。二、孟克巴雅尔向美丽明流转草牧场的目的是转包10年，但美丽明违背孟克巴雅尔的意思执意签订25年的转让合同，事后孟克巴雅尔多次要求撤回该转让协议，但美丽明以草牧场为朝格都林为由拒绝协商。三、我方对《草原使用证》的更名从未得知，复议期限为超法律规定。
第三人孟克巴雅尔述称，其承包朝格都林草牧场后，又转租给美丽明，事后与欲撤回与美丽明的协议，但对方拒绝协商，嘎查也不管。对诉争草牧场其不享有草原证，也不知《草牧场使用权证》的更名。
被告向本院提供证据如下：1、美丽明草原证、朝格都林邻居达来的草原承包使用权证、昂素镇哈日根图嘎查委员会的证明，证明诉争草牧场的原始承包人为朝格都林。2、鄂托克前旗政府的答辩状，拟证明针对诉争草牧场朝格都林与孟克巴雅尔达成口头协议。3、（2006）鄂前证字第379号公证书、孟克巴雅尔与美丽明签订的协议，孟克巴雅尔将诉争草牧场流转给美丽明。
原告美丽明对被告提供的草原证予以认可。对达来的草牧场使用证认为上面只有盖章未签字，不能证明被告索要证明的问题。对嘎查出具的证明也不予认可。对鄂托克前旗政府的答辩状认为，鄂托克前旗政府不知情朝格都林与孟克巴雅尔之间是否达成口头协议以及承包期限。针对公证书及协议书认为，该协议并非鄂托克前旗人民政府颁证的依据，双方之间另存其他协议。
第三人朝格都林、孟克那顺、孟克巴雅尔对被告提供证据的真实性及证明问题均认可。
原告向本院提供证据如下：1、王孟克（本案孟克巴雅尔）与张志军、美丽明之间的协议书（2001.5.12），证明双方草牧场流转方式为转让；孟克巴雅尔转让草牧场时拥有并交付了草原使用证；孟克巴雅尔同意变更《草牧场使用证》的户名；李某某、闫宏图为签订该协议的见证人，鄂托克前旗人民政府依据该协议向美丽明颁证。2、证人证言两份，证明在2007-2008年期间，朝格都林知道诉争草原办理了使用权人为美丽明的草原证，朝格都林申请复议时已超出法定时效。3、申请证人闫某甲、李某某、闫某乙、高某某到庭证实，孟克巴雅尔与美丽明签订合同时，孟克巴雅尔出示过朝格都林的草原证和协议书。4、收条两支，证明美丽明与孟克巴雅尔是在2002年5月12日签订的协议书。
被告对原告提供的协议书（2001.5.12）的真实性以及证明问题均不认可，认为在复议时双方提供的协议均不是现原告提供的协议。对证人证某某，因证人未到庭参加诉讼，不予认可。对证人证言的证明内容不认可，恰恰能够证明孟克巴雅尔是从他人转包的草牧场，美丽明应预计到其风险。对两支收条认为与本案无关。
第三人对原告证据质证意见与市政府质证意见一致。
第三人未向本院提供证据。
本院经审理查明，原告美丽明、张志军（案外人，美丽明丈夫）作为乙方与甲方，即第三人王孟克（本案孟克巴雅尔）、图娜金高娃（案外人、本案孟克巴雅尔妻子）于2002年5月31日签订《协议书》，将甲方现有的承包的2663亩地经嘎查委同意承包给乙方（转承包）使用、承包使用期间为25年（2002.5.31-2027.5.31），并将草牧场上的房屋、水浇地、附属设施、树木一并城堡给乙方。约定乙方分两次给付承包费共计74000元。该协议经双方向鄂托克前旗公证书申请公证，鄂托克前旗公证处作出（2006）鄂前证字第379号公证书，对《协议书》进行了公证。庭审中，原告美丽明提供另一份由王孟克作为甲方，张志军、、米力明作为乙方签订的《协议书》，该协议约定，经甲乙双方共同协商，甲方同意将其承包管理的2663亩草原的承包管理权转让给乙方，草原四至以王孟克的草原使用证四址为准，承包期限：长期承包，并且有承包继承权…等。原告美丽明、鄂尔多斯市人民政府、第三人朝格都林、孟克那顺、孟克巴雅尔均认可诉争2663亩草牧场为朝格都林在第二轮草牧场承包到户时，向鄂托克前旗察汉陶勒盖苏木（现在的昂素镇）哈日根图嘎查承包获得草牧场使用权。但朝格都林、孟克那顺与孟克巴雅尔主张双方订立口头协议，将诉争草牧场以15年期限转包于孟克巴雅尔，原告美丽明主张朝格都林与孟克巴雅尔之间为草牧场转让关系。
另查明，2004年9月14日，鄂托克前旗政府根据原告美丽明的申请，依据美丽明与孟克巴雅尔签订的草牧场流转合同，向原告美丽明颁发诉争草牧场的《草牧场使用权证》。美丽明现持有的3002072号《草牧场使用权证》为鄂托克前旗政府于2008年8月11日向其换发。
本院认为，第三人朝格都林在第二轮草牧场承包到户时代表其家庭向鄂托克前旗察汉陶勒盖苏木（现在的昂素镇）哈日根图嘎查承包诉争的2663亩草牧场，孟克那顺为超噶杜林的儿子，亦承包诉争草牧场的家庭成员之一，第三人朝格都林、孟克那顺对诉争草牧场享有合法的权益。现诉争草牧场经第三人孟克巴雅尔流转于原告美丽明，但本案双方对朝格都林与孟克巴雅尔之间的草牧场流转形式存有争议，原告美丽明主张他们之间为草牧场承包经营权的转让关系，但其提供的证据不能证明该事实，且第三人朝格都林、孟克那顺、孟克巴雅尔认为他们之间形成口头转包关系，而非装让关系，故本院不能认定朝格都林与孟克巴雅尔之间针对诉争草牧场存有装让关系。鄂托克前旗政府未审查农村土地承包经营权变更时应审查的其他材料，仅凭孟克巴雅尔与美丽明签订的《协议书》，将草原承包经营权证变更在原告美丽明名下的具体行政行为不当，应予撤销。原告美丽明另诉称的第三人朝格都林、孟克那顺的行政复议时效超出法律规定期限的主张，缺乏证据支持，不能成立。综上，原告美丽明的诉讼请求没有法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告美丽明的诉讼请求。
案件受理费50元由原告美丽明承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 魏 敬 乾
代理审判员 脑敏 达来
代理审判员 ＸＸＸＸＸ
二〇一五年十二月十日
书 记 员 旭 日