广东省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2014）粤高法行终字第942号
上诉人（原审原告）：陈广生，男，1968年11月1日，汉族，住广东省中山市西区。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府。住所地：广东省中山市松苑路1号市，组织机构代码证××。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：李洁，中山市法制局干部。
被上诉人（原审被告）：中山市住房和城乡建设局。住所地：广东省中山市，组织机构代码××。
法定代表人：陆德华，局长。
委托代理人：张宁、翁琦，均为广东金丰华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市公安局交通警察支队。住所地：广东省中山市东区，组织机构代码XX。
法定代表人：邓立山，支队长。
委托代理人：刘彬，该支队工作人员。
上诉人陈广生因与被上诉人中山市人民政府（下称中山市政府）、中山市住房和城乡建设局（下称中山住建局）、中山市公安局交通警察支队（下称中山交警支队）行政赔偿纠纷一案，不服中山市中级人民法院（2014）中中法行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：陈广生于2009年4月19日与他人签订商铺租赁合同，租赁位于中山市东区中山三路3号之一的房产经营唐人街歌舞厅。2009年6月5日，中山市发展和改革局（下称中山发改局）发布中发改审批（2009）27号关于怡华街改造工程可行性研究报告的批复，内容为：“中山市市政工程建设公司：报来怡华街改造工程相关材料收悉。经研究，先就该项目可行性研究报告事项批复如下：一、为完善其周边配套路网，同意中山市市政工程建设中心建设怡华街改造工程项目；二、建设地点为东区怡华街。……”。2009年7月9日，该局发布中发改审批（2009）59号，关于怡华片区交通综合改造工程
--中山三路隧道工程（一期）项目相关材料收悉。经研究，现就该项目审批事项批复如下：一、有利于改善该片区的交通，促进经济发展，同意建设怡华片区交通综合改造工程
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中山三路隧道工程（一期）项目。项目单位为中山市市政工程建设中心；二、项目建设地点为中山三路。……”2010年1月4日，原中山市建设局与中山市公安局联合发布封路通知，内容为：“因中山三路下穿隧道工程建设需要，2010年元月9日10时起须对中山三路西往东方向车行道及人行道施行交通管制，范围西起岐关西路，东某通街……”。并于2010年1月6日及同年3月3日要求中山广播电视台制作并播放封路公告。2011年11月11日，项目单位中山市市政工程建设中心作为申报单位，珠海市建盛建筑工程有限公司作为施工单位就中山市东区怡华街改造施工向中山交警支队进行道路占道施工申请，中山交警支队于2011年11月16日经审批同意施工单位占道施工，并于2011年11月17日与中山住建局联合发布施工封路通告：“因中山市怡华街改造需要，市住房和城乡建设局定于2011年11月21日起至2012年1月20日，对怡华街（中山三路至体育路）实施分阶段封闭施工，届时怡华街部分路段或全段将禁止车辆通行……”。陈广生认为，中山住建局及中山交警支队的封路行为阻碍了唐人街歌舞厅的营业，并最终导致唐人街歌舞厅倒闭，故于2014年3月5日以特快专递的形式向中山市政府邮寄赔偿申请，截至陈广生起诉时，中山市政府尚未作出是否予以赔偿的决定。陈广生不服，于2014年5月12日向原审法院提起本案诉讼，请求法院判令：1、中山市政府、中山住建局及中山交警支队赔偿陈广生财产损失300万元，经济损失692万元，共992万元，逾期付款的从起诉之日支付至清偿之日按照银行同期同类逾期贷款利率计算逾期利息；2、本案案件受理费由中山市政府、中山住建局及中山交警支队共同负担。
原审法院另查明：陈广生经营的唐人街歌舞厅于2009年8月10日领取了卫生许可证，分别于2009年10月12日、2009年12月11日领取了公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证，2009年12月9日领取了娱乐经营许可证，2009年12月18日领取了个体工商户营业执照。根据原审法院（2013）中中法民一终字第138号民事判决认定：2009年4月2日，金汇公司为发包人与承包人中建五局签订中国国际金融中心土建工程施工合同，约定利和广场土建工程由中建五局承包建设。陈广生经营的唐人街歌舞厅与施工工程以怡华街相隔。
原审法院认为：陈广生依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项关于“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”的规定，提起本案赔偿诉讼，依据该规定，陈广生取得赔偿的前提条件为行政机关在行使职权时违法及违法行为与陈广生的财产损失之间存在因果关系。
对于中山市政府、中山住建局及中山交警支队是否实施了违法行为的问题，因怡华街改造工程项目需占用怡华街施工，项目单位及施工单位必须依据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条第一款关于“因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。”的规定进行审批。故项目单位中山市市政工程建设中心、施工单位珠海市建盛建筑工程有限公司向中山交警支队申请占道施工符合上述法律规定。中山交警支队对该占道施工于2011年11月16日予以审批，并于同月17日发出公告符合法律规定，原审法院予以确认。中山住建局在上述公告上以项目单位中山市市政工程建设中心的主管单位的身份予以盖章并无不妥，原审法院亦予以确认。因此中山住建局、中山交警支队的行政行为并不存在违法之处。而中山市政府并未在占道施工审批中实施任何行政行为，故陈广生诉中山市政府行为违法要求赔偿无据，原审法院对其诉请予以驳回。
对于中山住建局、中山交警支队对怡华街实施封路的行为与陈广生的唐人街歌舞厅经营损失之间是否存在因果关系的问题。中山住建局和中山交警的封路行为是基于怡华街施工维持公共交通安全所需，陈广生的经营受影响是因施工单位的施工所致，二者之间并不存在因果关系。故原审法院对于陈广生要求中山住建局、中山交警支队对其损失予以赔偿的诉讼请求予以驳回。
综上所述，陈广生要求中山市政府、中山住建局及中山交警支队对其损失予以赔偿的理据不充分，原审法院不予支持，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回陈广生的全部诉讼请求。一审案件受理费50元，由陈广生负担。
陈广生不服上述判决，向本院提起上诉称：陈广生于2009年5月在中山市东区中山三路怡华街，用一生积蓄300万元人民币投资装修开设一间1100平方米五层楼高的唐人街歌舞厅表演艺术中心，经向中山市工商局等相关政府部门申请，于2009年12月18日获得合法个体经营许可证和合法营业执照。但从2009年12月30日至2012年4月28日，中山市政府为了配合中山市利和实业集团有限公司开发利和广场，打着所谓市政工程需要的名义，实为官商勾结腐败工程，将利和广场周边全面封路、挖隧道，将唐人街歌舞厅整栋楼搭棚封住，造成唐人街歌舞厅无法经营，严重侵犯了唐人街歌舞厅投资人陈广生合法投资权益，造成巨大财产损失和经济损失，现投资人投资已经全部倒闭破产，血本无归，此案影响重大，引起海内外高度关注。原审判决错误。请求：1、撤销中山市中级人民法院（2014）中中法行初字第6号行政判决；2、判令中山市政府向陈广生赔偿财产损失300万元和经济损失692万元，共计人民币992万元以及逾期付款利息（从起诉之日起至付清之日止按银行同期同类逾期贷款利率计算）。
中山市政府辩称：中山市政府并非适格的赔偿义务机关。中山市政府并非被诉具体行政行为的法定职权主体，在上述路段实施封闭的行为并非中山市政府的行为。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
中山住建局辩称：（一）根据《国家赔偿法》第二章的规定，中山住建局并没有实施违法的行政行为，且行政行为与陈广生提出的损害结果无因果关系，中山住建局无需向陈广生进行行政赔偿。（二）假设法院受理该案，陈广生在道路施工期间已经知道中山住建局作出的具体行政行为，但陈广生在两年内没有就相关行政行为提出行政复议或者行政诉讼，根据《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第四十一条的规定，陈广生本次起诉超过诉讼时效。（三）根据《城市道路管理条例》的规定，本次涉及民生利益的重大市政工程中占用道路的行为依法获得审批，保证了施工的安全性和文明性，并没有对道路进行全封闭。请求驳回上诉，维持原判。
中山交警支队辩称：（一）陈广生将中山交警支队列为本案被告，属被告主体不适格。本案中，陈广生基于怡华街改造工程施工行为提出侵权赔偿主张，然而，怡华街改造工程的项目单位系中山市市政工程建设中心，施工单位系珠海市建盛建筑工程有限公司，而非中山交警支队。中山交警支队认为，即便陈广生经营的唐人街歌舞厅经营受怡华街改造工程的影响，并因怡华街改造工程的围闭施工而出现经营困难并最终倒闭，陈广生应当起诉并要求赔偿的对象亦应该是怡华街改造工程的项目单位中山市市政工程建设中心或者施工单位珠海市建盛建筑工程有限公司，而不是中山交警支队。（二）中山交警支队依法同意怡华街改造工程施工作业单位施工封闭道路与陈广生经营的唐人街歌舞厅经营出现困难并最终倒闭，两者之间没有必然的、直接的因果关系。基于维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益考虑，依据《道路交通安全法》第三十二条第一款规定，2011年11月16日，中山交警支队同意中山市市政工程建设中心提交的怡华街改造工程施工申请，并明确要求施工单位珠海市建盛建筑工程有限公司按国标规范及交通组织方案做好施工安全防护设施，合理组织安排好封路及施工工序，加强与辖区交警联系；遇特殊情况及时调整好施工方案，加强对途经车辆和行人的指示，确保安全通过施工路段或周边路段。因此中山交警支队作出的前述行政行为，与陈广生经营的唐人街歌舞厅经营出现困难并最终倒闭，两者之间没有必然的、直接的因果关系。（三）怡华街改造工程施工现场设置的禁行标志牌系由怡华街改造施工作业单位珠海市建盛建筑工程有限公司设置。怡华街改造工程施工作业单位在距离施工作业地点来车方向安全距离处设置明显的安全警示标志，并采取防护措施，符合《道路交通安全法》第三十二条第二款规定。为了更好的给路人、车辆通行提供通行指引便利，中山交警支队对怡华街改造工程施工单位珠海市建盛建筑工程有限公司提供的禁行标志式样进行了核实。综上所述，本案中陈广生对中山交警支队提出的诉讼请求，既无事实根据，又无法律依据，请求驳回陈广生的起诉。
经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案争议的焦点是陈广生起诉主张中山市政府、中山住建局、中山交警支队应对其经济损失予以行政赔偿的诉讼请求依法能否支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，受害人因财产权受侵害取得行政赔偿的前提条件是行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法。本案中，在获得中山市发展和改革局（下称中山发改局）中发改审批（2009）27号关于怡华街改造工程可行性研究报告的批复以及中发改审批（2009）59号关于怡华片区交通综合改造工程
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中山三路隧道工程（一期）项目审批的批复之后，因怡华街改造工程项目需占用怡华街施工，项目单位中山市市政工程建设中心及施工单位珠海市建盛建筑工程有限公司依据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条第一款关于“因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意”的规定向中山交警支队申请占道施工，中山交警支队依法对该占道施工于2011年11月16日予以审批，并于同月17日发出公告符合法律规定。中山住建局在上述公告上以项目单位中山市市政工程建设中心的主管单位的身份予以盖章亦无不当。故中山住建局、中山交警支队的行政行为并不存在违法之处。而中山市政府并未在占道施工审批中实施任何行政行为。由于上诉人陈广生未能在诉讼期间举证证明中山市政府、中山住建局、中山交警支队实施了相关的违法行政行为且侵害其合法权益，因此，陈广生起诉要求中山市政府、中山住建局、中山交警支队赔偿，因缺乏事实根据和法律依据，原审判决对其诉请予以驳回并无不当，依法应予维持。上诉人上诉请求该判的理由不能成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈广生负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
代理审判员 黄伟明
代理审判员 董嫦青
二〇一五年一月二十六日
书 记 员 唐亚文