辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽01行终856号
上诉人（原审原告）沈阳高新区汪家镇付家苗圃(个体工商户)，地址沈阳市东陵区。
经营者付智，男，1965年6月29日出生，汉族，住址沈阳市东陵区。
委托代理人孙永成，于振，辽宁英泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沈阳浑南国际新兴产业园区管理委员会，住所地沈阳市浑南新区文溯街16号。
法定代表人周再强，职务主任。
委托代理人闫学刚，系北京炜衡（沈阳）律师事务所律师。
委托代理人崔向阳，系该单位工作人员。
上诉人沈阳高新区汪家镇付家苗圃因不履行补偿协议一案，不服沈阳市大东区人民法院（2016）辽0104行初250号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理。上诉人沈阳高新区汪家镇付家苗圃（以下简称付家苗圃）的实际经营人付智及其委托代理人孙永成，于振；被上诉人沈阳浑南国际新兴产业园区管理委员会（以下简称新兴园区管委会）的委托代理人闫学刚、崔向阳到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审查明，付智系沈阳市东陵区汪家镇刘付村村民。1998年3月28日付智（乙方）与沈阳市东陵区汪家镇刘付农工商联合公司（甲方）签订合同书一份，合同约定甲方向乙方提供耕地95.6亩作为苗木建园基地，如遇国家征地，服从国家需要，土地产权归甲方所有，除土地外地面所属建筑物等归乙方所有。承包期限自1998年3月28日至2017年12月31日至。2011年付智成立沈阳高新区汪家镇付家苗圃，性质为个体工商户，其为个体业主，经营场所为上述地址。2012年12月3日沈阳市东陵区（浑南新区）人民政府发布（2012）第39号征用土地方案公告。付智承包的95.6亩耕地在拆迁范围内，此次征收的涉案耕地面积为11.43亩。被告委托辽宁铭威森林资源资产评估有限公司对涉案的11.43亩耕地上种植的18359株园林植物进行评估鉴定，2014年8月28日该评估公司作出辽铭威评报字（LA）1428森林资源资产评估报告书，评估结果为付智经营的70余品种（含不同规格）共18359株园林植株价值为壹佰贰拾壹万零叁佰肆拾陆元壹角柒分（1210346.17元）。2014年8月29日原告与沈阳市东陵区（浑南新区）房屋征收管理办公室（3）签订征收补偿协议书，约定甲方支付乙方各类征收补偿费用总计人民币1210346.17元。沈阳市东陵区（浑南新区）房屋征收管理办公室（3）为被告沈阳浑南国际新兴产业园区管理委员会的下属部门。
1997年8月27日中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，其中明确绝大多数地方第一轮土地承包将在今明两年到期，各级党委和政府要按照中央的政策，结合当地的实际情况，认真做好新一轮土地承包工作。2004年沈阳市人民政府农村工作办公室下发沈农办发（2004）2号《关于进一步完善农村土地承包关系的几点意见》，沈阳市浑南新区完善土地承包关系工作指导小组办公室下发沈新城发（2004）1号《关于浑南新区完善农村土地承包关系工作方案》的通知，对妥善认定第二轮土地承包资格进行了规范。据此，刘付村为贯彻落实及执行上述“意见”及“方案”，制定了《刘付村完善土地承包关系工作方案》，其中第三条3项规定：“本着新区的指导精神，在第二轮土地承包中违背政策和法律规定，违背大多数村民利益的承包合同一律作废。如果该承包户有地上物，可对其所承包的土地实行“动帐不动地”的方法，落实土地承包权。分配时，按人均亩数用抓阄的方法来确定地块。”即在账面上将承包经营权重新划分，但经营权人未实际耕种土地。2013年11月6日沈阳市浑南新区东湖街道办事处刘付村民委员会针对规划路动迁项目为进行地上物和土地经营权人的区分补偿出具了一份“规划路动迁面积，付智地共计24户，11.43亩”的证明。24户村民中包括付智1.03亩。
2004年12月1日沈阳市浑南新区管理委员会下发《浑南新区农耕地地上附着物补偿标准的补偿规定》，其中规定，在征用村民委员会出租发包（反租倒包）的其他方式承包（非家庭承包）土地时，将《浑南新区农耕地地上附着物补偿规定》（沈新区发【2002】8号）第五条中（一）、（二）、（四）款规定的补偿标准，每亩分别扣除2.0、1.0、0.53万元补偿原家庭土地承包户或集体经济组织（机动地）；其余部分补偿经营者（现土地耕种者）。
付智在刘付村的总承包土地面积为95.6亩，现已对其承包的土地进行了三次征收，2007年浑南大道项目征收31.19亩，涉及的土地经营权人为14户，当时对每户每亩补偿12600元，该土地经营权户因补偿标准不同问题上访，园区管委会同意用信访维稳资金为14户追加补偿每亩7400元，共计203806元，付智于2015年1月29日作出承诺，承诺书内容如下：“2007年，浑南大道项目征地，我所承包的苗圃被征了31.19亩，经过评估我得到了相应的补偿，经村委会“动帐不动地”落入我经营的这块的14户农户，每亩得到了12600元的补偿。按每亩2万元的补偿标准，这些农户每亩还差7400元，14户共计230806元。按要求，此款由我予以退还，由于我现在没有资金支付，因此，我承诺，如果我经营的苗圃再次征地。此款可从我的补偿款中全额扣除》。”2017年6月22日被告单位综合服务中心出具情况说明，证明2017年5月付智夫妻二人到综合服务中心409接待室，称要复印一下《承诺书》用作司法诉讼，服务中心工作人员将《承诺书》原件交给付智妻子，付智妻子至今未将《承诺书》原件归还。2012年7月大连毅都项目再次征收涉及付智的承包地18.87亩，每亩土地经营权户的补偿标准亦为20000元，此次征地对付智补偿完毕后，付智于2013年9月29日向沈阳市浑南新区东湖街道办事处归还377400元（按18.87亩，每亩20000元计算）补偿款。2014年涉案的11.43亩土地被征收，征地补偿款共计1210346.17元，被告已实际支付原告981746.17元，尚有228600元未支付。被告认为此笔款项为24户土地经营权户的土地补偿款（按11.43亩，每亩20000元计算，即228600元），不同意给付，并确认该笔款应由农户申请领取后才可发放，现24户农户尚未申请领取，故该款尚未向农户发放。
原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。由此可见，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法的前提是，行政协议必须合法有效。即人民法院只有在确认行政协议合法有效的基础上，才能判决被告继续履行协议，或者采取相应的补救措施，以及承担损失赔偿责任。
本案的争议焦点：原、被告签订的征收补偿协议书是否合法有效。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，“农村集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”中共中央办公厅、国务院为完善农村土地承包关系下发通知，明确进行二轮土地承包工作，各级地方人民政府亦遵照通知的“意见”及“精神”开展了相应的二轮土地承包关系的工作。本案中，沈阳市东陵区东湖街道刘付村根据上述相关意见及政策完成了二轮土地承包工作，形成了部分承包土地“动帐不动地”的二轮土地承包方法，并对“动帐不动地”的土地承包经营权户在征地过程中应享受的补偿政策作出了详细规定。涉案的此次被征收的11.43亩土地亦应遵循上述原则，在征用村民委员会出租发包的其他方式承包（非家庭承包）土地时，将政策规定的补偿标准，每亩扣除2万元补偿原家庭土地承包户，其余部分补偿经营者（现土地耕种户）。11.43亩土地耕种人为原告沈阳高新区汪家镇付家苗圃，该部分土地在农村土地二轮承包期间已采取“动帐不动地”的方式承包给24户村民，其享有的土地承包经营权受法律保护。故该24户村民在此次征地过程中，享有按政策规定标准得到征地拆迁补偿的权利，即11.43亩土地地上物补偿款1210346.17元中的228600元应归二轮土地承包过程中取得土地承包经营权，但未实际取得耕种权利的24户农户。《中华人民共和国合同法》规定，当事人双方签订的合同损害了国家、集体或者第三人利益的合同无效。结合本案，原、被告间签订的征收补偿协议书，未考虑到二轮土地承包过程中已取得土地承包经营权农户的征地收益问题，径直将涉案地上物的全部损失归于土地耕种人，侵害了二轮土地承包原家庭土地承包户的权益，故原、被告双方签订的征收补偿协议书无效。
关于原告提出原、被告签订的征收补偿协议中约定的补偿数额1210346.17元已经扣除了取得二轮土地承包经营权户应有的每亩20000元的征地收益，不应该再扣除的问题，因《浑南新区农耕地地上附着物补偿标准的补偿规定》中对原家庭土地承包户取得补偿款的标准及原则为在地上附着物的补偿款中扣除每亩20000元进行补偿，其余部分补偿现土地耕种者。涉案的11.43亩土地的地上附着物经评估单位评估总价值为1210346.17元，原、被告按此数额签订征收补偿协议，显然此数额中未扣除24户村民的征地收益，故对原告的该部分主张不予支持。关于原告提出其从未承认过24户农户的经营权，亦不知晓“动帐不动地”的政策的问题，在原告2013年9月29日退回给被告单位的款项及2015年1月29日付智给被告出具的承诺书中可见原告对上述原则及标准明确知晓。另付智本人在刘付村二轮土地承包过程中亦取得了二轮土地的承包经营权1.03亩，含在涉案的11.43亩土地中，因本案原告沈阳高新区汪家镇付家苗圃要求被告给付的补偿款为涉案土地的地上物补偿，与24户农户因二轮土地承包后取得土地承包经营权，但因“动帐不动地”的原则，未能取得土地实际耕种权利的补偿无关，且付智在此次二轮土地承包过程中实际取得了土地耕种权利，其是否还应再取得政策规定的每亩20000元的补偿款应由征地拆迁部门依据相关政策作出决定，本案中不予处理。综上，原告的诉讼请求无法支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告沈阳高新区汪家镇付家苗圃的诉讼请求。案件受理费5122元由原告负担。
上诉人付家苗圃上诉称,原审法院认定事实不清，上诉人与被上诉人签订的《征收补偿协议》并没有损害国家、集体或第三人的利益，系合法有效合同。上诉人在取得土地承包权的合同中，明确约定，土地权益归属于村委会，地上物归属于上诉人，故原审对此事实认定不清。被上诉人适用“动帐不动地”的政策未经任何公告，且本身的内容与上位法与部门规章均抵触，不能予以适用；另该政策系对农村土地所有权实施的保障，而上诉人所获得的补偿系地上物的补偿，与土地本身的权益无关，故该政策也不应予以适用，原审法院对此系适用法律不当，请求本院撤销原审判决，并依法改判支付补偿款228600元及利息。
被上诉人新兴园区管委会辩称，在2005年期间，村内调整土地承包权，上诉人租赁的95.6亩土地中，其中包含24户村民的11.43亩，上述土地的承包经营权属于24户村民。根据《浑南新区农耕地附属物补偿标准的规定》第一条的规定，每亩扣除2万元补偿款给原承包人，剩余部分给付现承包人，且上诉人对上述规定是明知的，且在之前的补偿过程中亦按照这个固定予以执行，综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求本院予以维持。
原审原告向原审法院提供的证据材料有：1、付智和刘付村委会签订的合同书，证明原告合法取得位于刘付村面积为95.6亩的土地承包经营权，合同已明确约定，如遇国家征地，地上物归原告所有，故被告应向原告全额支付地上物征收补偿款。2、企业（单位）征收补偿协议、中国农业银行交易明细，证明原、被告于2014年8月29日签订了征收补偿协议，协议明确约定被告应向原告支付地上物（树木）征收补偿款共计1210346.17元，但被告仅向原告支付981746.17元，尚欠228600元至今未付。3、情况说明，证明因被告未能全额向原告支付征收补偿款，故原告一直要求被告履行给付义务，积极维护自己的合法权益。
原审被告向原审法院提供的证据有：1、刘付屯社区委员会于2013年11月6日形成的规划路付智树地，证明付智承包的树地上在二轮分包时，有24户农户取得承包经营权。2、《浑南新区农耕地地上附着物补偿标准的规定》的通知和补充规定，证明依此规定，扣除的每亩2万元的补偿款不应由付智取得，应当归承包权农户。3、收款收据、承诺书，与本案涉案地块无关，但能够证明付智于2013年9月29日退还补偿款，其对于补偿政策是知晓并认可的，补偿款项中每亩2万元属于有经营权村民也是没有异议的，且承诺在后期征地款项中扣除。4、2012年12月公告，证明涉案地块发布征地时间。5、评估报告，证明地上物共18359株，数额是1210346.17元。
上述证据均已随案移送本院。
原审法院对原审原告、被告的上述证据的真实性均予以认定。
经本院审查认定，原审被告提供的2号证据系规范性文件，但上述证据证明目的因其规定的内容与物权的基本原则相悖，故本院对其证明目的不予采信；对3号证据的证明目的亦不予采信，论理部分同上。
本院审理查明的事实与原审查明事实基本一致。
本院认为，涉案的土地被依法征地，上诉人与被上诉人针对地上物达成补偿协议，该协议内容系对上诉人全部种植的树木进行补偿，且补偿的单价双方均无异议，故该协议应合法有效。
关于被上诉人提出应对原承包人每亩补偿2万元的主张，因上诉人得到补偿的系地上物补偿，且对于上述地上物上诉人具有合法的所有权；原土地承包人应获得土地相关权益的补偿，而不应获得不具备所有权的地上物补偿；且被上诉人所依据的补充方案在本协议签订前已经制定，被上诉人应在协议中对上述补充方案的内容予以直接适用，而非签订协议后再予以扣减，故对于该主张，本院不予支持，原审对此认定不当，应予以纠正。
上诉人要求履行已签订的补偿协议合法有效，应予以支持，被上诉人应在签订协议后60日内予以支付上述款项，现被上诉人未支付协议约定的剩余款项，应承担相应的违约赔偿责任。根据《国家赔偿法》第三十六条：“（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；”行政机关在负有返还相对人货币义务的情况下，应支付银行同期存款利息。上述协议约定给付的情形与此一致，故被上诉人应支付同期存款利息。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销沈阳市大东区人民法院（2016）辽0104行初250号行政判决；
二、确认2014年8月29日沈阳高新区汪家镇付家苗圃与沈阳浑南国际新兴产业园区管理委员会的下属部门沈阳市东陵区（浑南新区）房屋征收管理办公室签订征收补偿协议有效；
三、沈阳浑南国际新兴产业园区管理委员会于本判决生效之日起十五日内支付沈阳高新区汪家镇付家苗圃228，600元；
四、沈阳浑南国际新兴产业园区管理委员会于本判决生效之日起十五日内支付沈阳高新区汪家镇付家苗圃228，600元的同期存款利息（自2014年10月29日起至给付之日止）。
一审、二审案件受理费各5122元，共计10，244元，由被上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长 王继东
审判员 杜 娟
审判员 周玺联
二〇一七年十一月一日
书记员 管力明
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；