广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终54号
上诉人（原审原告）：梁先荣，男，汉族，1944年4月3日出生，住广东省广州市番禺区。
上诉人（原审原告）：梁锦容，男，汉族，1933年8月1日出生，住广东省广州市番禺区。
上诉人（原审原告）：梁光云，男，汉族，1940年7月24日出生，住广东省广州市番禺区。
上诉人（原审原告）：梁日雄，男，汉族，1950年11月13日出生，住广东省广州市番禺区。
上述上诉人共同的委托代理人：王绍伟，北京市东友律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府。住所地：广东省广州市番禺区市桥街清河东路***号。
法定代表人：陈德俊，区长。
委托代理人：曾鸣，该府工作人员。
委托代理人：陈峰，广东华誉律师事务所律师。
上诉人梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄因与被上诉人广州市番禺区人民政府（下称番禺区政府）确认行政行为违法一案，不服广州铁路运输中级法院作出的（2016）粤71行初238号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1961年，梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄因开平水库建设而陆续迁移至原番禺县，并安排到石楼镇林场工作。2012年6月1日，广州市番禺区石楼镇人民政府（下称石楼镇政府）与梁光云签订《石楼镇林场劳动年龄�民安置协议》，确认梁光云为广州市番禺区石楼镇林场管理委员会（下称石楼林场管委会）的劳动年龄场民，现撤销石楼林场管委会，双方于2012年4月30日解除所有关系，将林场户籍人员社会事务划入莲花山社区居委会管理。双方还就安置补助金、参加社会保险等事项作了约定。2012年8月22日，石楼林场管委会与梁先荣、梁锦容、梁日雄签订《石楼镇林场劳动年龄场民安置协议》，内容与上述协议一致。
2016年4月19日，原审法院收到梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄递交的起诉状，请求：1、确认番禺区政府对广州市番禺区莲花山3000亩山林土地（东临联围村、西至工业路、南至莲花路、北至茭塘村）的征收行为违法；2、判令番禺区政府对广州市番禺区莲花山林场村民进行征地补偿。
原审法院认为，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定�第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。在相关事实无法确认的情况下，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的法律后果。本案中，梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄提交的证据虽能证明其因开平水库建设而迁移至原番禺县，被安排到石楼镇林场工作，但不能证明安置时林场土地划归移民的集体所有，更不能证明存在土地征收行为及该行为系由番禺区政府实施。因此，梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄请求确认番禺区政府对林场土地的征收行为违法并要求征地补偿，缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄的诉讼请求。
上诉人梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审未查明案件事实，对于涉案林场土地划归问题有关的关键事实未作合法认定。梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄即为原开平建水库被政府安排到番禺石楼镇的移民及家属。水库移民安置时，政府划给石楼镇林场土地共计3000多亩（东临联围村、西至工业路、南至莲花路、北至茭塘村）。根据《广东省维护水库移民山林房产权属的若干规定》第二条的规定，作为水库移民，林场依法取得莲花山所属3000余亩土地集体所有权、使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收农用地的，应当先办理农用地转用审批手续。二、一审法院适用法律错误，就涉案土地划归问题，未依法合理分配举证责任，致使梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄的诉讼权利受到影响。根据庭审查明事实，涉案土地现仍然处于未经征收程序被番禺区政府作为国有土地违法占用并划拨的状态。按照举证规则，作为涉案土地的现实际管理和占有方，番禺区政府应当举证证实其占用、获得土地的合法依据，包括要举证说明其经合法程序获得土地，经法定的依据将土地定性为国有土地的法律基础文件。一审时番禺区政府于庭审中明确表示无法提供取得涉案土地的合法证据，应承担举证不能的不利后果。综上，涉案山林地本应为石楼镇林场村集体所有，请求依法撤销一审判决，将本案发回重审或改判支持梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄的诉讼请求。
被上诉人番禺区政府于二审时书面答辩称：一、梁先荣、梁锦容、梁光云、梁�雄不具备诉讼主体资格，且未提供相关证据证明存在土地征收行为及该行为由番禺区政府实施。石楼林场前身为莲花山林场，1958年由原番禺县政府组建成立，后划归原莲花山镇政府管理，是该镇的下属单位，该场的用地主要是山地和鱼塘，所有用地性质一直是国有用地。梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄在1961年因建设水库才陆续迁移到原番禺县，被安排到石楼林场工作，领取工资。番禺区政府从未将林场中的用地分配给移民集体所有。梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄也没有证据可以证明土地使用权属于石楼林场。2012年石楼林场与梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄签订了安置协议，梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄已经与石楼林场解除所有关系，并明确约定安置后不得再向政府就林场的补偿问题主张权利，故不具备诉讼主体资格。广州铁路运输中级法院作出的（2016）粤71行初238号行政判决已据此驳回梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄的诉讼请求。二、梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄对于涉案土地提起的诉讼属于重复起诉。另案法院生效裁定已认定石楼林场与案外人的争议属于土地所有权和使用权争议，应当先由人民政府处理。现土地权属争议未经有权人民政府处理，无法明确梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄的权益受到侵害。三、番禺区政府的行为不属于征地行为，对于国有土地有权采取划拨或出让的方式供地。1981年原番禺县就将涉案土地中的约2200亩国有土地行政划拨给莲花山旅游区，且当时已对林场的用地作了补偿。综上，梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄的起诉缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉。
本院经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
另查明：石楼镇政府作为甲方与�光云作为乙方签订《石楼镇林场劳动年龄场民安置协议》、石楼林场管委会作为甲方分别与梁先荣、梁锦容、梁日雄作为乙方签订《石楼镇林场劳动年龄场民安置协议》，上述协议均约定双方于2012年4月30日解除所有关系，甲方视与乙方存在劳动关系，参照职工补偿办法给予乙方安置补助金，以及委托莲花山社区居委会办理参加社会保险手续。双方解除所有关系后，乙方不得再以任何名义和理由向甲方或政府及其他部门提出任何补偿或补助要求，甲方的债权债务及其他所有事务概与乙方无关。其中石楼林场管委会签订的三份《石楼镇林场劳动年龄场民安置协议》中，写明石楼镇政府属下的林场为国有林场。
又查明：石楼林场管委会作为原告，起诉被告番禺区政府、第三人广州市番禺区莲花山旅游区，广州市中级人民法院作出（2008）穗中法行初字第12号行�裁定，认为：“石楼林场管委会曾于2007年1月9日向广州市番禺区人民法院提起行政诉讼，请求撤销番禺区政府作出的番府国用（2002）字第G10－000112号《国有土地使用证》。广州市番禺区人民法院作出（2007）番法行初字第24号行政裁定，驳回石楼林场管委会的起诉；石楼林场管委会不服，向本院提起上诉。本院作出（2007）穗中法行终字第627号行政裁定，维持原审裁定。现石楼林场管委会以同样的诉讼请求、同样的事实和理由向本院提起行政诉讼，属于重复起诉，依法应驳回起诉。”遂裁定驳回石楼林场管委会的起诉。案经广东省高级人民法院二审审理，作出（2008）粤高法行终字第110号行政裁定，认为：“石楼林场管委会就同一具体行政行为已于2007年1月9日向广州市番禺区人民法院提起行政诉讼，案经两级法院审理，以石楼林场管委会与广州市番禺区莲花山旅游区的土地所有权争议未经县级以上人民政府先行处理为由裁定驳回石楼林场管委会的起诉。现石楼林场管委会以同样的诉讼请求、同样的事实和理由再次向原审法院提起行政诉讼，属于重复起诉的情形。”遂裁定驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄以原开平建水库�排到番禺石楼镇莲花山林场的移民及家属500多人，依法取得政府移民安置时划给石楼镇林场土地共计3000多亩土地集体所有权、使用权为由，向原审法院起诉请求确认番禺区政府对广州市番禺区莲花山3000亩山林土地（东临联围村、西至工业路、南至莲花路、北至茭塘村）的征收行为违法，以及判令番禺区政府对广州市番禺区莲花山林场村民进行征地补偿。经查，已经发生法律效力的广州市中级人民法院（2007）穗中法行终字第627号行政裁定，认定石楼林场管委会与广州市番禺区莲花山旅游区的土地所有权争议未经县级以上人民政府先行处理，作出维持一审驳回石楼林场管委会起诉的裁定。现本案中各方未提交证据证实涉案土地经政府确权后归石楼林场管委会所有。且梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄提交的证据仅能证明因开平水库建设而迁移至原番禺县，被安排到石楼镇林场工作，而不能证明安置时林场土地划归移民的集体所有。2012年梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄分别与石楼镇政府或石楼林场管委会签订协议，均约定双方解除一切关系，石楼镇政府或石楼林场管委会给予安置补助金及办理参加社会保险手续，梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄不得再以任何名义和理由向石楼林场管委会或政府及其他部门提出任何补偿或补助要求。综合上述事实，梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄提起本案行政诉讼不符合上述法律规定提起诉讼的条件，原审法院本应裁定驳回梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄的起诉，但鉴于原审法院判决驳回梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄的诉讼请求未对其权利义务产生实质影响，故本院对原审判决结果予以维持。梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄上诉主张涉案山林本应为石楼镇林场村集体所有，请求依法撤销一审判决，将本案发回重审或改判支持其诉讼请求等，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人梁先荣、梁锦容、梁光云、梁日雄共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 方丽达
审判员 付庆海
二〇一七年六月三十日
书记员 肖 威