福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽08行终96号
上诉人（原审原告）福建省国泰建设有限公司，住所地福建省三明市沙县城乡规划局四楼，统一社会信用代码913504276719497515。
法定代表人雷志成，总经理。
委托代理人邓乃文、邓再强，福建远大联盟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）龙岩市住房和城乡建设局，住所地龙岩市新罗区南环西路52号建设大厦，组织机构代码00408312-2。
法定代表人郑洪，局长。
委托代理人曾雪芬，龙岩市住房和城乡建设局法规科干部。住所地上杭县。
委托代理人莫延辉，福建博益律师事务所律师。
原审第三人上杭县医院，住所地福建省上杭县临江镇解放路641号，组织机�代码49089290-1。
法定代表人莫晓云，院长。
委托代理人邱富英、王锦红，福建政华律师事务所律师。
原审第三人厦门特房建设工程集团有限公司，住所地福建省厦门市思明区文塔路221号三楼。
法定代表人苏宝通，董事长。
委托代理人张旭，福建同英达律师事务所律师。
上诉人福建省国泰建设有限公司因与被上诉人龙岩市住房和城乡建设局、原审第三人上杭县医院、厦门特房建设工程集团有限公司城建行政复议一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2016）闽0802行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月6日依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人福建省国泰建设有限公司的法定代表人雷志成及其委托代理人邓乃文、邓再强，被上诉人龙岩市住房和城乡建设局的委托代理人曾雪芬、莫延辉，原审第三人上杭县医院委托代理人王锦红，原审第三人厦门特房建设工程集团有限公司委托代理人张旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2016年3月18日，龙岩市住房和城乡建设局作出《行政复议决定书》(龙建法[2016]6号)认为，厦门特房建设工程集团有限公司以银行提供的通存通兑金融服务方式，在其开户银行以外的其他金融网点从其开户银行的基本账户转出投标保证金，应当认为厦门特房建设工程集团有限公司系从其基本账户转出投标保证金，符合法律和招标文件的规定，厦门特房建设工程集团有限公司提交投标保证金的方式已实质响应招标文件的要求。上杭县住房和城乡规划建设局作出的《关于厦门特房建设工程集团公司“关于龙岩市上�县医院整体搬迁建设施工项目招投标事宜的投诉书”处理决定》（杭建〔2016〕14号）主要事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国招标投标法》第二十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，撤销上杭县住建局作出的《关于厦门特房建设工程集团公司“关于龙岩市上杭县医院整体搬迁建设施工项目招投标事宜的投诉书”处理决定》（杭建〔2016〕14号），责令上杭住建局对厦门特房公司的投诉重新作出处理决定。
原审查明，2015年11月30日，第三人上杭县医院作为上杭县医院整体搬迁建设施工项目的招标人发布招标公告（招标编号0624-15160842C），主要内容：1、招标人为上杭县医院，招标代理机构为福建省招标采购集团有限公司。2、资格审查申�人须知第11款本工程投标保证金采用以下（1）或（2）的形式提交，金额为详见招标公告：（1）通过投标人基本账户开户银行以转账或电汇的方式提交；（2）使用福建省建筑业龙头企业年度保证金。投标人在递交工程保证金时还应注意以下事项：（1）采用银行电汇、转账的，投标申请人应在投标文件中附上其企业基本户账户开具的电汇或转账凭证复印件。投标人必须在招标文件规定的时间内将投标保证金通过其企业基本账户转入上杭县公共资源配置中心统一的投标保证金专户（投标人若提交现金将一律不予受理），投标保证金电汇或转账单上须备注“县医院施工投标保证金”。投标人应尽早将投标保证金汇入招标文件指定账户，若由于投标人原因或银行汇款流程原因导致投标人保证金无法在投标截止时间前转入上杭县公共资源配置中心统一的投标保证金专户，其�标无效……。2015年12月29日，第三人厦门特房建设工程集团有限公司持中国建设银行股份有限公司“实时通”凭证在中国建设银行股份有限公司禾祥支行办理付款业务，金额80万元，用途“县医院施工投标保证金”，付款账号：35×××36，账户名称：厦门特房建设工程集团有限公司，开户行：中国建设银行股份有限公司厦门市分行营业部；收款账户：17×××92，账户名称：上杭县公共资源配置中心，开户行：兴业股份有限公司上杭支行。2015年12月30日，上杭县医院整体搬迁建设施工项目在上杭县公共资源配置中心开标，中标结果显示中标人为福建省国泰建设有限公司。2016年1月4日，第三人厦门特房建设工程集团有限公司向上杭县医院、上杭县城市建设发展有限公司、福建省招标采购集团有限公司递交了“关于龙岩市上杭县医院整体搬迁建设施工项目招投标事宜的异议书�。2016年1月6日，上杭县医院、上杭县城市建设发展有限公司、福建省招标采购集团有限公司回复：评标委员会以厦门特房建设工程集团有限公司投标保证金提交方式不符合招标文件要求否决其投标的结论是符合招标文件要求的。2016年1月8日，第三人厦门特房建设工程集团有限公司向上杭县住房和城乡规划建设局提交“关于龙岩市上杭县医院整体搬迁建设施工项目招投标事宜的投诉书”。2016年1月18日，上杭县住房和城乡规划建设局作出《关于厦门特房建设工程集团有限公司“关于龙岩市上杭县医院整体搬迁建设施工项目招投标事宜的投诉书”处理决定》（杭建[2016]14号），决定：厦门特房建设工程集团有限公司的基本户开户银行为“中国建设银行股份有限公司厦门市分行营业部”，在进行该项目工程投标时提交投标保证金的银行为“中国建设银行股份有限公司厦门�祥支行”，不符合招标公告、资格审查申请人须知及资格审查合格条件中履约能力的要求，其资格审查不合格。因此，维持评标委员会的评标结论，对厦门特房建设工程集团有限公司的诉求不予支持。2016年1月22日，第三人厦门特房建设工程集团有限公司因不服上杭县住房和城乡规划建设局作出的处理决定，向被告龙岩市住房和城乡建设局申请复议。被告龙岩市住房和城乡建设局受理后，依法向上杭县住房和城乡规划建设局送达行政复议申请书副本及答复通知书，并通知第三人参加行政复议。2016年3月18日，被告龙岩市住房和城乡建设局作出《行政复议决定书》（龙建法[2016]第6号），决定：撤销上杭县住房和城乡规划建设局作出的《关于厦门特房建设工程集团有限公司“关于龙岩市上杭县医院整体搬迁建设施工项目招投标事宜的投诉书”处理决定》（杭建[2016]14号）�责令上杭县住房和城乡规划建设局在收到本决定书之日起三十日内对厦门特房建设工程集团有限公司的投诉重新作出处理决定。原告福建省国泰建设有限公司不服在法定期间诉至本院，请求判决撤销被告龙岩市住房和城乡建设局于2016年3月18日作出的《行政复议决定书》（龙建法[2016]6号）。
原审另查明，2014年3月27日，中国人民银行厦门市中心支行向第三人厦门特房建设工程集团有限公司颁发《开户许可证》，其上载明：经审核，厦门特房建设工程集团有限公司符合开户条件，准予开立基本存款账户。法定代表人（单位负责人）苏宝通，开户银行中国建设银行股份有限公司厦门市分行营业部，账号为35×××36。上述账户签约使用支付密码、开通对公通存通兑业务，可凭支付密码在厦门市建行所有对公营业网点办理资金划拨。
原审再查明，2016年3月16日，原告福建省国泰建设有限公司与第三人上杭县医院签订了一份《上杭县医院整体搬迁建设项目建设工程施工合同》。2016年4月7日，上杭县住房和城乡规划建设局对上杭县医院整体搬迁建设施工项目颁发了建筑工程施工许可证。诉讼中，原告对诉争的项目进行了施工。
原审认为，《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招投标活动行政监督职责分工意见的通知》第三条明确：对于招投标工程中的违法活动的监督执法，按现行的职责分工，各类房屋建筑及其附属设施的建造和其与配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十五条规定当事人对行政监督部门的投诉处理决定不服或者行政监督部门逾期未做处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。上杭县住房和城乡规划建设局作为主管机关负有对本辖区房屋建筑等建设工程的招投标工作实施统一监督的法定职责。第三人厦门特房建设工程集团有限公司不服上杭县住房和城乡规划建设局作出的处理决定，其有权向被告龙岩市住房和城乡建设局申请复议。《中华人民共和国招标投标实施条例》第二十六条第二款规定：依法必须进行招标的项目的境内投标单位，以现金或者支票形式提交的投标保证金应当从其基本账户转出。本案中，第三人上杭县医院作为诉争项目的招标人发布招标公告中的资格审查申请人须知第11款规定本工程投标保证金采用以下（1）或（2）的形式提交，（1）通过投标人基本账户开户银行以转账或电汇的方式提交；（2）使用福建省建筑业龙头企业年度保证金。投标人在递交工�保证金时还应注意以下事项:投标人必须在招标文件规定的时间内将投标保证金通过其企业基本账户转入上杭县公共资源配置中心统一的投标保证金专户（投标人若提交现金将一律不予受理），投标保证金电汇或转账单上须备注“县医院施工投标保证金”。结合第三人厦门特房建设工程集团有限公司与中国建设银行股份有限公司签约使用支付密码、开通对公通存通兑业务，可凭支付密码在厦门市建行所有对公营业网点办理资金划拨业务的情形下，第三人厦门特房建设工程集团有限公司持中国建设银行股份有限公司“实时通”凭证在中国建设银行股份有限公司厦门禾祥支行办理付款人为厦门特房建设工程集团有限公司，开户行为中国建设银行股份有限公司厦门市分行营业部，账号为35×××36用途为“县医院施工投标保证金”的付款业务，应视为第三人厦门特房建设工程集团有限公司从其基本账户开户银行转账提交了诉争项目的投标保证金。上杭县住房和城乡规划建设局作出的《关于厦门特房建设工程集团有限公司“关于龙岩市上杭县医院整体搬迁建设施工项目招投标事宜的投诉书”处理决定》证据不足，认定事实不清，应予以撤销。被告龙岩市住房和城乡建设局收到行政复议申请后，向上杭县住房和城乡规划建设局发出送达行政复议申请书副本及答复通知书，通知第三人参加行政复议，并对各方当事人提交的证据、依据进行审查，于2016年3月18日作出行政复议决定，程序合法，符合法律规定。原告提出的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告福建省国泰建设有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告福建省国泰建设有限公司负担。
宣判后，原审原告福建省国泰建设有限公司不服，向本院提起上诉称：1、一审判决所作出的认定，依据不足，不能成立；2、被上诉人作出的行政复议决定的具体行政行为程序违法，而一审判决却认定其程序合法，属于明显错误；3、第三人厦门特房建设工程集团有限公司提出异议的对象不准确。综上，请求：1、请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉求或发回重审
被上诉人龙岩市住房和城乡建设局答辩称，1、被诉复议决定和一审判决认定第三人厦门特房建设工程集团有限公司系从其基本账户开户银行支付投标保证金，事实清楚；厦门特房公司以银行提供的通存通兑金融服务方式，在其开户银行以外的其他金融网点从其开户银行的基本账户转出投标保证金，应当认为厦门特房公司系从其基本账户转出投标保证金�符合法律和招标文件的规定，厦门特房公司提交投标保证金的方式已实质响应招标文件的要求。2、答辩人作出行政复议决定的程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人厦门特房建设工程集团有限公司答辩称，1、上诉人认为一审判决作出的认定依据不足，第三人厦门特房建设工程集团有限公司认为上诉人前述观点错误，一审判决作出的认定有充分的事实及法律依据，应予以维持。2、在本案中，中国建设银行股份有限公司厦门禾祥支行与中国建设银行股份有限公司厦门市分行营业部之间的法律关系，事实上是代理关系，即中国建设银行股份有限公司厦门禾祥支行受中国建设银行股份有限公司厦门市分行营业部委托代为办理该业务。3、上诉人认为被上诉人作出行政复议决定的具体行政行为违法没有事实及法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人上杭县医院答辩称，1、一审法院并没有认定上杭县医院在整体搬迁项目的招标文件里提出投标保证金的缴纳方式（1）应“通过投标人基本账户开户银行以转账或电汇的方式提交”的要求不合理或不合法，说明县医院在整体搬迁项目的招标文件中关于投标保证金缴纳方式的规定是符合法律规定的，应认定为合法有效；2、县医院整体搬迁项目招标文件的投标保证金缴纳方式既要求使用企业基本账户又要求通过该基本账户的开户银行转账或电汇提交，才属于实质性响应招标文件；3、被上诉人市住建局作出被诉复议决定前未进行集体讨论，而是以会议纪要的形式代替了集体讨论，程序上明显存在瑕疵。请求支持上诉人福建省国泰建设有限公司的上诉请求。
经审理查明，在二审诉讼期间，双方当�人除一审已经提交的证据以外，均未向本院提交新的证据。双方当事人对原审查明认定的事实均无异议，本院依法予以确认。上诉人提出要求补充认定招标公告中的资格审查申请人须知中第2、9、12条及第11条中“投标人采用方式（1）提交投标保证金的，若须由上一级银行出具的，应补充提供基本开户行出具的证明材料复印件”的内容，本院认为各方当事人对招标文件的真实性无异议，上诉人要求补充认定的上述规定与本案具有关联性，依法予以采纳。因此本院另查明：2015年11月30日，原审第三人上杭县医院作为上杭县医院整体搬迁建设施工项目的招标人发布招标公告（招标编号0624-15160842C）资格审查申请人须知中规定：2、招标人将就本工程对投标申请人进行资格审查。投标申请人，可对本次发包的工程提出资格审查申请，投标申请人须认真阅读本工程资格审查文�所有内容，如果投标申请人的申请文件不符合资格审查文件要求，责任由申请人自负。9、投标申请人所提交的申请资料应真实、准确、详细，以便资格审查作出正确的判断。12、本工程关于各投标申请人招标资格的审查将基于投标申请人按资格审查申请书及所附系列表格和本须知的要求提供的能够被恰当证实的资料，只有在各方面均至少达到本工程招标资格审查文件中要求投标申请人要满足的资格审查评审标准时，才能通过资格审查。第11款除原审查明的规定外，还包括“招标人采用方式（1）提交投标保证金的，若须由上一级银行出具的，应补充提供基本开户行出具的证明材料复印件”。本院查明的其他事实及采用的证据与原审的一致。
本院认为，上诉人、原审第三人对被上诉人龙岩市住房和城乡建设局的执法主体资格均无异议，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十五条规定，经审查被上诉人作出被诉行政行为执法主体适格，本院予以确认。
本案的争议焦点是：原审第三人厦门特房建设工程集团有限公司支付投标保证金的方式是否符合法律和招标文件的规定？
第一，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条规定：“评标委员会成员应当依照招标投标法和本条例的规定，按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见。招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据”，可见招标文件的规定应当作为评标的标准和方法。本案中，招标公告中的资格审查申请人须知第11款已经明确规定“本工程投标保证金采用以下（1）或（2）的形式提交，�1）通过投标人基本账户开户银行以转账或电汇的方式提交；（2）使用福建省建筑业龙头企业年度保证金”。也就强调了若按（1）的形式提交投标保证金的，应通过投标人“基本账户”且是“开户银行”以转账或电汇方式提交。依照上述法律规定，招标文件中上述关于投标保证金提交方式的规定应当作为评标的依据，对各方当事人均具有约束力。同时《中华人民共和国招标投标实施条例》第二十二条规定：“潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的，应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出；对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动”，但原审第三人厦门特房建设工程集团有限公司并没有按照该条规定在在投标截止时间10日前对招标文件提出异�，应当视为厦门特房公司对上述规定是清楚并认可的。
第二，《中华人民共和国招标投标法》第二十八条规定：“投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件送达投标地点”。根据上述规定，对投资人的投标行为是否实质响应招标文件的要求，应当以投资人在投标文件的截止时间前，送达投标地点的投标文件作为判断依据。本案中，从厦门特房公司投标文件的截止时间前提交的材料及上杭县公共资源配置中心出具的投标保证金到账对账单来看，其提交的投标保证金虽是由其“基本账户”支出，但付款的银行是建设银行厦门禾祥支行，并非其基本账户“开户银行”--建设银行厦门分行营业部；且厦门特房公司也未按照招标文件中的资格审查申请人须知第11款关于“投标人采用方式（1）提交投标保证金的，若须由上一级银行出具的，应补充提供基本开户行出具的证明材料复印件”的规定，提供基本开户行出具的证明材料。由此可见，原审第三人厦门特房公司提交的投标保证金只符合从“基本账户”支出的条件，并不符从“开户银行”支出的条件。
综上，评标委员会根据投标人在招标文件要求提交投标文件的截止时间前各投标人送达的投标文件进行审查后，作出原审第三人厦门特房建设工程集团有限公司不符合招标文件规定的评判符合法律规定，本院予以确认。被上诉人在行政复议期间采纳投标文件的截止时间后，原审第三人厦门特房建设工程集团有限公司提交的中国建设银行单位客户专用回单（NO.19129757）及复议阶段自行收集的中国建设银行股份有限公司厦门市分行营业部“函复”来认定其提交保证金的方式实质响应了招标文件的要求，违反了《中华人�共和国招标投标法》第二十八条的规定。同时，被上诉人在提交投标文件的截止时间后允许其中一个投标人补充投标材料的行为，对其他投标人而言也是不公平的，明显违反行政公平原则，程序违法。其作出的《行政复议决定书》(龙建法[2016]6号)依法应予撤销。原审判决适用法律错误。导致判决错误，本院依法予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院依法予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销龙岩市新罗区人民法院（2016）闽0802行初17号行政判决；
二、撤销龙岩市住房和城乡建设局作出的《行政复议决定书》(龙建法[2016]6号)。
二审案件受理费50元，由被上诉人龙岩市住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林 静
审 判 员 丁 建 岩
代理审判员 李 俊 锋
二〇一七年三月十日
书 记 员 邱渟婷（代）
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。