郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2015）郑铁中行初字第9号
原告张羽。
委托代理人周敏，北京市京鼎律师事务所律师。
被告中牟县人民政府。
法定代表人潘开名。
委托代理人耿丽下，该单位法制办工作人员。
委托代理人布安山，河南澄析律师事务所律师。
原告张羽要求确认被告中牟县人民政府不履行林种划定法定职责违法，向郑州市中级人民法院提起诉讼。2014年12月17日河南省高级人民法院作出（2015）豫法行指字第0010号行政裁定书，指定本院管辖本案。本院2015年4月14日立案后，于2015年4月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月27日公开开庭审理了本案。原告张羽及其委托代理人周敏，被告中牟县人民政府委托代理人耿丽下、布安山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张羽于2014年8月15日向被告中牟县人民政府提出申请确认林种类型。被告在原告起诉之前未作出处理决定。
原告张羽诉称，2007年1月8日，原告张羽与国有中牟林场签订了《国有林地承包合同》，承包国有林场西林区198亩林地，承包期为30年。签订承包合同后，原告张羽办理了字号名为中牟县刘集乡八一农场的个体工商户营业执照，进行经营。为响应郑州创办生态城的号召，原告张羽在承包的198亩土地上和32亩荒地上种植了2万多棵杨树。2008年3月，经原告张羽申请，中牟县、郑州市林业主管部门多次勘查、验收，认定八一农场种植林木面积230亩，造林类型为A号，杨树60×60×60，密度56等。据此，中牟县林业局给八一农场发放了第一年的防风固沙占地补助款39100元。因此，原告有理由认为自己所种植的林木为防护林。
根据《中华人民共和国森林法实施条例》第8条的规定，“其他防护林、用材林、特种用途林以及经济林、薪炭林，由县级人民政府林业主管部门根据国家关于林种划分的规定和本级人民政府的部署组织划定，报本级人民政府公布”。因此，被告中牟县人民政府负有对林种类型划定的职权。原告张羽第一次于2013年12月26日向中牟县人民法院申请确认种植的230亩林木为防护林，《中牟县人民政府关于对申请人张羽申请确认林种类型答复》认为张羽所种植的林木类型为用材林，张羽对此不服向法院提起诉讼。2014年6月，经郑州市中级人民法院终审判决认为中牟县人民政府确定张羽种植230亩林木类型为用材林主要证据不足，撤销《中牟县人民政府关于对申请人张羽申请确认林种类型答复》。原告张羽又于2014年8月15日第二次以邮政快递的方式向被告中牟县人民政府法制办公室递交了划定林种类型申请书。2014年8月19日，被告电话告知张羽已收到申请书并说调查后作出答复。超过60日被告仍没有答复，被告的行为属于行政不作为，是违法行为。请求法院依法确认被告行政不作为违法并责令被告限期履行。
原告张羽向本院提交了以下证据、依据：1.《国有林地承包合同》，证明向被告提出确认申请的资格、以及提起本案诉讼的资格。2.申请书，证明向被告提出申请的具体内容。3.个体工商户营业执照和税务登记证，证明原告经营涉案林木。4.河南省统一财务收款收据（2009年1月19日）和河南省农村信用邮电费、手续费收费凭证（2009年1月20日），证明原告确实在涉案林地上栽种了林木，并且林种类型应为防护林。5.中牟县2008年防沙治沙工程造林小班施工设计表，证明原告涉案林木的功能是防沙治沙，林种类型应为防护林。6.EY1002804521410国内标准快递邮件单，证明原告提出行政确认申请的事实。7.郑州市中级人民法院（2014）郑行终字第86号行政判决书，证明被告2013年5月29日作出的《中牟县人民政府关于对申请人张羽申请确认林种类型的答复》被郑州市中院撤销，证明原告向被告提出了鉴定林木类型的申请书。
被告中牟县人民政府辩称，一是原告对不存在的林木申请确定林种的行为已没有实际意义，也不符合《森林法》及《森林法实施条例》等法律关于林种划定的立法宗旨。该林木于2009年被征收并补偿完毕，该林木已不存在，申请确定林种没有法律上的实际意义。二是答辩人不具有对林种进行具体划定的法定职权。《中华人民共和国森林法实施条例》第八条第一款规定，对其他防护林、用材林等林种的划定具有法定职权的部门是县级人民政府林业主管部门，而非本级政府。三是对其他防护林、用材林等林种的划定行为是政府机构依职权的行政行为，而非依申请的行政行为。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第八条第一款规定，被告认为对辖区林木的林种划定是森林管理的重大事项，该行为是有关政府机构依据法律赋予的职权、职责进行的行政行为，有关法律并未规定政府机构可以依据相对人的申请对林木的林种进行划定。根据行政法的基本原理，在法律没有明确授权的情况下，行政机关无权依据相对人的申请，对林种进行划定作出行政行为。四是原告张羽申请确定其种植的林木为防护林的行为，不具备法律上的意义，与原告张羽没有利害关系，也不涉及其合法权益。若原告认为上述林木在征收补偿时其合法权益受到侵害，可以通过有关征求补偿的法律规定的救济渠道进行救济。故，原告张羽起诉被告未履行法定职责的理由不成立。
被告向本院提交的证据材料有：1.关于张羽的占地附属物补偿清单；2.张羽出具的收款收据；3.张羽出具的保证书。用以证明张羽所承包的林地的附属物于2009年被征收，并补偿250万元；张羽认可补偿金额并领取，其申请确定林种的林木已经不存在，张羽对林木不享有权利，不属于利害关系人。
经庭审质证，原告张羽对被告所举证据的真实性没有异议，但对证明目的不认可，关联性也有异议，被告不履行职责的行为与张羽有利害关系，侵害了张羽的合法权益，也不能证明对张羽种植的所有林木进行了补偿。被告对原告的第1、3、4、7份证据真实性无异议，对证明目的和关联性有异议，认为涉案林木已被征收，原告对此不再享有权利，也不具有利害关系。对第2、5、6份证据真实性、关联性和证明目的均有异议，认为申请书没有原告的签名，第5、6份证据是复印件。
本院对上述证据认证如下：被告所举的3组证据客观、真实，与本案有关联性，对被告提供的3组证据本院予以采信，但证明目的本院不予认可。原告所举的证据均与本案被诉行政行为有关，来源合法，内容真实，且与被告所举证据相互印证，本院予以采信。
经审理查明，2007年1月8日，原告张羽和李小邦与国有中牟县林场签订国有林地承包合同（中牟县刘集乡八一农场），林地面积198亩、荒地32亩，承包期30年，后李小邦退出合伙，该林地由张羽承包。2009年，中牟县因修建绿博园工程，占用原告张羽所承包的林地。2010年8月23日原告张羽得到绿博园附属物补偿款250万元，出具了领款收据及其在绿博园范围内的附属物及其它设施的补偿款已全部领到位的保证书。2013年1月16日原告张羽向被告中牟县人民政府申请，要求被告确认其承包的198亩林木林种为防护林，被告于2013年5月29日对原告的请求作出答复确认其为用材林。后原告张羽对此答复不服，提起诉讼。2014年6月9日，郑州市中级人民法院以中牟县人民政府所作答复主要证据不足，且适用法律错误，作出了（2014）郑行终字第86号判决，撤销中牟县人民政府作出的《中牟县人民政府关于对申请人张羽申请确认林种类型的答复》的具体行政行为。2014年8月15日，原告以邮政快递的方式向被告中牟县人民政府法制办递交了划定林种类型申请书，请求确认其承包的230亩林木林种类型为防护林。被告中牟县人民政府收到后至今没有答复。
另查明：《中牟县2008年防沙治沙工程造林小班施工设计表》显示，原告张羽的八一农场种植林木面积为230亩，造林类型号为A（防护林），密度为56，种植苗木14168株。2009年1月19日八一农场出具了收到林业局防风固沙造林占地补偿款39100元的收款收据。
本院认为：1.关于被告中牟县人民政府是否具有对林种进行划定的法定职权。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第八条第一款“国家重点防护林和特种用途林，由国务院林业主管部门提出意见，报国务院批准公布；地方重点防护林和特种用途林，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门提出意见，报本级人民政府批准公布；其他防护林、用材林、特种用途林以及经济林、薪炭林，由县级人民政府林业主管部门根据国家关于林种划分的规定和本级人民政府的部署组织划定，报本级人民政府批准”的规定，县级人民政府林业主管部门具有对上述林种进行划定的法定职权，县级人民政府具有对林种类型批准的职权。且上述规定虽然对林种划定的程序进行了明确，并未明确自然人不能对其承包的林地申请林种划定，故被告中牟县人民政府具有划定林种类型的职权，被告中牟县人民政府“不具有对其他防护林、用材林等林种的划定职权”的辩解理由不成立。2.关于被告中牟县人民政府不作为是否成立。被告中牟县人民政府在接到原告张羽划定林种类型的申请后，在法定期限内未作出任何答复，属行政不作为。3.关于原告张羽诉讼主体资格问题。本案中原告张羽所种植林木2009年被征收并补偿，原告张羽在其林地承包期间相关主管部门没有对其林木类型进行划定或公布告知，虽然该林地现已不存在，但原告张羽要求涉案林种划定与该林木已征收补偿并不冲突。且被告中牟县人民政府2013年5月29日在其林地不存在的前提下对原告张羽林种进行了划定，被告中牟县人民政府“该林木于2009年被征收并补偿完毕，申请确定林种没有实际意义，张羽对已不复存在的林木不享有任何权利和利益”的辩解理由不能成立，因此原告张羽诉讼主体资格适格，其请求确认被告中牟县人民政府不履行林种划定法定职责的行为违法，并责令被告中牟县人民政府限期履行法定职责的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、确认被告中牟县人民政府不履行林种划定法定职责违法。
二、责令被告中牟县人民政府于本判决生效之日起15个工作日内对原告张羽申请的林种类型进行划定。
案件受理费50元，由被告中牟县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 谢玉清
审 判 员 赵 艳
审 判 员 吴林轶
二〇一五年七月八日
代理书记员 王晋瑜
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《中华人民共和国森林法实施条例》第八条第一款国家重点防护林和特种用途林，由国务院林业主管部门提出意见，报国务院批准公布；地方重点防护林和特种用途林，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门提出意见，报本级人民政府批准公布；其他防护林、用材林、特种用途林以及经济林、薪炭林，由县级人民政府林业主管部门根据国家关于林种划分的规定和本级人民政府的部署组织划定，报本级人民政府批准。
《中华人民共和国森林法》第四条森林分为以下五类：
防护林：以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛，包括水源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田、牧场防护林，护岸林，护路林；
用材林：以生产木材为主要目的的森林和林木，包括以生产竹材为主要目的的竹林；
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