贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔行终32号
上诉人（一审第三人）杨天寿，男，1951年9月8日生，汉族，住贵州省安龙县。
委托代理人黄亨翎，贵州贵兴律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被上诉人（一审被告）安龙县人民政府，住所地贵州省安龙县西城区行政办公区。
法定代表人冉隆斌，县长。
委托代理人周建新，贵州绿海律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被上诉人（一审原告）张兴桥，男，1954年5月5日生，布依族，住贵州省安龙县。
委托代理人付光禄，贵州权衡律师事务所律师，代理权限为特别授权。
上诉人杨天寿因与被上诉人安龙县人民政府、张兴桥土地行政登记一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院(2016)黔23行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审经审理查明，张兴桥与杨天寿之妻张兴连系姐弟关系，杨天寿系原安龙县龙广建筑公司经理暨法定代表人。2008年，安龙县龙广建筑公司更名为贵州天寿建设工程有限公司，公司由杨天寿及其家庭成员投资设立，杨天寿系该公司法定代表人。张兴桥曾与杨天寿一起从事建筑行业。1994年，张兴桥在安龙县德卧镇南北大道西侧、天生桥邮政支局后面，利用原属水电九局使用的土地建房居住至今。1997年9月30日，安龙县龙广建筑公司与安龙县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，安龙县国土资源局将安龙县德卧镇一宗2479.38平方米的土地（包括张兴桥建房的土地）转让给安龙县龙广建筑公司。1998年4月2日，杨天寿向安龙县国土资源局支付了土地出让金24800元。1999年8月，安龙县人民政府向杨天寿颁发了安国用（1999)字第0301503号《国有土地使用证》，将上述2479.38平方米土地登记归杨天寿使用。2003年，杨天寿对涉案土地上房屋办理了安房权德卧镇第00003046号《房屋所有权证》。张兴桥不服安龙县人民政府向杨天寿颁发安国用（1999)字第0301503号《国有土地使用证》，认为该证侵害了其合法土地使用权，故提起诉讼，请求撤销该证。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修正）第十一条第三款的规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。安龙县人民政府具有颁发国有土地使用证的职权，作出讼争行政行为的主体合法。本案争议土地位于安龙县德卧镇南北大道西侧、天生桥邮政支局后面，安龙县人民政府称该土地系安龙县人民政府批给水电九局建天生桥水电站使用，水电站建成后，政府收归国有，但其没有提供相关证据予以证实，故该土地是否属于国有性质不清。证人赵某、王某、蔡某的证言及安龙县德卧镇盘龙社区居委会出具的《证明》，能证明争议土地上房屋是由张兴桥修建并一直居住至今，安龙县人民政府在没有查清房屋权属的情况下，连同房屋占有的土地一起颁证给第三人杨天寿，属认定事实不清。本案中，与安龙县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》的是安龙县龙广建筑公司，虽然第三人杨天寿提供了安龙县龙广建筑公司将争议土地转让给杨天寿个人的决定，但该决定上没有其他股东的签名，同时该转让行为也未到土地登记机关办理相关手续。故安龙县人民政府将争议土地使用权颁发给第三人杨天寿也属认定事实不清。原国家土地管理局《土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。第十三条规定，土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。本案中，安龙县人民政府未能提供当事人申请、进行地籍调查、进行公告等材料，不能证明其履行了上述程序，故其颁证程序不合法。关于杨天寿所提张兴桥的起诉超过起诉期限的问题。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，安龙县人民政府1999年8月作出安国用（1999)字第0301503号《国有土地使用证》时，无证据证实张兴桥知晓该颁证行为，而杨天寿于2015年7月30日起诉张兴桥排除妨害，可推定张兴桥最早于2015年7月30日知晓上述国有土地使用证的内容，张兴桥于2016年2月29日提起行政诉讼，未超过2年的起诉期限。综上，安龙县人民政府1999年8月作出的安国用（1999)字第0301503号《国有土地使用证》证据不足，认定事实不清，程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项的规定，经一审法院审判委员会讨论决定，判决撤销安龙县人民政府于1999年8月作出的安国用（1999)字第0301503号《国有土地使用证》。案件受理费50元，由安龙县人民政府承担。
杨天寿不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决。其上诉理由为：一、认定事实错误。1.本案是行政许可纠纷，一审法院在事实方面只应重点审查安龙县人民政府颁发《国有土地使用证》是否签订有《国有土地使用权出让合同》和缴清土地出让金等，对出让土地是否属国有性质进行审查，系司法权过度干预行政权。2.一审法院仅凭证人证言就认定房屋由张兴桥出资修建，与客观事实不符。张兴桥只是杨天寿聘请的工作人员，由其管理涉案房屋的修建工作，代为支付人工工资，不能据此认定房屋是张兴桥投资修建。且地上建筑权属存在争议，属另外的法律关系。3.2015年5月，杨天寿与张兴桥发生争议，由安龙县德卧镇派出所处理时，张兴桥即知道诉争的产权归属杨天寿，故本案超过起诉期限。4.贵州天寿建设工程有限公司（原安龙县龙广建筑公司）由杨天寿及其妻子张兴连、其儿子杨智投资设立，杨智已于2015年9月退股，张兴连亦对该土地转让行为予以了事后追认，故涉案土地转让给杨天寿已生效。二、一审法院适用最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，认定张兴桥的起诉未超2年起诉期限，属于适用法律错误。三、一审遗漏当事人，程序错误。
被上诉人张兴桥辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。请求维持一审判决，驳回杨天寿的上诉。
被上诉人安龙县人民政府在二审法定答辩期限内未进行答辩。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案为土地行政登记纠纷，主要争议焦点是安龙县人民政府于1999年8月颁发安国用（1999)字第0301503号《国有土地使用证》的行政行为是否合法，该国有土地使用证应否撤销。
第一，本案中，安龙县人民政府提交《国有土地使用权出让合同》及土地出让金收据证实其颁证行为合法，但该土地使用权出让合同的相对人为安龙县龙广建筑公司，在安龙县龙广建筑公司没有提交转让协议、同意或申请将土地登记在杨天寿名下等材料的情形下，安龙县人民政府将涉案土地直接登记在杨天寿的名下，未尽到审查义务，该土地权属来源不清。
第二，根据原国家土地管理局《土地登记规则》第六条第（三）项“权属审核”、第十条“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明”和第十五条第（二）项“准予登记的土地权属性质、面积、坐落”的规定，行政机关办理土地登记时应对申请登记土地的权属来源、土地权属性质、地上附着物等进行调查审核。安龙县人民政府未提交证据证实涉案土地的性质为国有土地，未对地上房屋权属进行调查核实，且在杨天寿和安龙县龙广建筑公司均未提交土地登记申请书等情形下将涉案土地登记给杨天寿，属于认定事实不清。故杨天寿上诉认为一审法院对出让土地是否属国有性质进行审查，属司法权过度干涉行政权的主张不能成立。
第三，杨天寿上诉称涉案土地已经转让给杨天寿，但并未提供土地转让协议，且行政诉讼审查对象为1999年8月安龙县人民政府作出的颁证行为是否合法，其上诉陈述部分股东退股、事后追认土地转让行为等事实，亦不能修正当时安龙县人民政府在安龙县龙广建筑公司没有提交转让协议、同意或申请将土地登记在杨天寿名下等材料的情形下，将土地登记在杨天寿名下的违法情形，杨天寿的此项主张不能成立。
第四，安龙县人民政府未提供《土地登记规则》第十条规定的申请土地使用权登记需提交的文件资料、未提交证据证明其履行了《土地登记规则》第六条、第十条、第十三条、第十五条规定的程序，视为其没有相关证据，故其颁证程序不合法。
第五，对本案是否超起诉期限的问题。本案中，安龙县人民政府1999年8月作出安国用（1999)字第0301503号《国有土地使用证》时，无证据证实张兴桥知晓该颁证行为及诉权，现有证据可以证实张兴桥最早知道该国有土地使用证内容的时间为2015年7月30日即杨天寿起诉张兴桥排除妨害之日。对此种情形，其起诉期限应如何计算和确定，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的两年起诉期限与上诉人杨天寿所称的法律条款并不冲突，一审法院适用该条款，认定张兴桥2016年2月29日提起行政诉讼，未超起诉期限并无不当。杨天寿上诉提出张兴桥的起诉超起诉期限，一审适用法律错误的主张不能成立。
综上，安龙县人民政府于1999年8月颁发安国用（1999)字第0301503号《国有土地使用证》的行政行为认定事实不清，程序不合法，一审法院依法撤销该国有土地使用证并无不当。上诉人杨天寿的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项“人民法院审理行政案件，按照下列情形，分别处理:（一）原判决、裁定认定事实清楚、适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉、维持原判决、裁定……”的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨天寿承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冉依依
审 判 员 赵 敏
审 判 员 柏 松
二〇一七年四月二十一日
法官助理 徐海燕
书记员代 一 冰