宁夏回族自治区高级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）宁民终203号
上诉人（原审被告、反诉原告）：贺兰县立岗镇人民政府。住所地：宁夏回族自治区贺兰县立岗镇东街。
法定代表人：马国峰，该镇镇长。
委托诉讼代理人：黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审原告、反诉被告）：曹欣，女，1965年9月3日出生，回族，银川供电局职工，住宁夏回族自治区银川市。
委托诉讼代理人：雷挺，宁夏新中元律师事务所律师。特别授权代理。
委托诉讼代理人：朱华，宁夏新中元律师事务所律师。特别授权代理。
上诉人（原审被告、反诉原告）贺兰县立岗镇人民政府（以下简称立岗镇）因与被上诉人（原审原告、反诉被告）曹欣土地租赁合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2014）银民初字第94号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年7月18日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人立岗镇法定代表人马国峰及其委托诉讼代理人黄立娥，被上诉人曹欣的委托诉讼代理人雷挺、朱华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
立岗镇上诉请求：撤销一审判决第二、三、五项，改判曹欣赔偿经济损失7627841元，支付违约金1114038元；一、二审诉讼费由曹欣承担。事实和理由：1、一审判决认定双方违约属认定事实错误，本案只存在一个违约方即曹欣。双方签订协议后，立岗镇如约履行了合同义务，而曹欣却未按协议完成项目建设，且已建成的温棚达不到合同目的，无法正常使用，曹欣违约在先，立岗镇享有先履行抗辩权。2、一审判决认为立岗镇派驻的监管人未严格按照农牧局建设温棚技术规程进行指导，监管不到位是导致温棚坍塌的原因之一属是非不分。无论立岗镇是否委派监管人员以及监管人员是否尽到监管责任，曹欣都应当按照合同约定使用合格的材料进行温棚建设。3、一审判决立岗镇赔偿曹欣温棚款6046410.08元认定事实错误，从而导致适用法律错误。曹欣所建温棚完全不能达到发展现代农业、提高土地利用价值的合同目的，真实意图是想通过该项目套取政府补助款，其行为完全符合《合同法》第52条以合法形式掩盖非法目的的情形，从而导致该合同自始无效。立岗镇依据银川市委、市政府的文件，为防止国家及村民利益继续遭受损失，将涉案土地全部恢复，由此产生的不利后果应当由曹欣自行承担，并向立岗镇返还取得的财产、赔偿损失、支付违约金。况且，鉴定意见书所依据的鉴定材料全部由一审法院提供和曹欣陈述，根本不具有客观性，鉴定意见不能作为定案依据。
曹欣辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本案中立岗镇也存在违约行为，不享有先履行抗辩权；鉴定结论客观公正，应作为认定本案事实的依据。
曹欣向一审法院起诉请求：1、立岗镇赔偿曹欣设施园艺温棚款7508391.04元，并承担利息2646000元，总计10154391.04元；2、诉讼费用由被告承担。立岗镇向一审法院反诉请求：1、解除双方签订的温棚建设协议；2、曹欣赔偿立岗镇经济损失7627841元；3、曹欣向立岗镇支付违约金1114038元；4、曹欣向立岗镇返还领取的补助资金788968元及借款22万元，合计为1008968元；5、诉讼费由曹欣承担。
一审法院认定事实：2008年9月1日，立岗镇作为甲方，曹欣作为乙方，双方签订《立岗镇关于温棚建设的协议》一份，约定：一、租赁面积：该项目建设选址在立岗镇先进村3、4、5、6、7、10、15组，租用农民土地1500亩，发展设施园艺栽培。二、租赁期限：土地租赁经营期为20年，即自2008年4月1日至2027年12月31日。三、土地租金及支付时间、方式:1、土地租金从2008年4月1日至2011年3月31日为每亩每年600元，由甲方承担并分年度每年4月底前发放到农户手中。2、从2011年4月1日至2013年3月31日为每亩每年600元，由乙方每年4月底前上缴立岗镇发放到农户手中。3、从2013年4月1日至2018年3月31日为每亩每年650元，由乙方每年4月底前上缴立岗镇发放到农户手中。4、从2018年4月1日至2023年3月31日为每亩每年700元，由乙方每年4月底前上缴立岗镇发放到农户手中。5、从2023年4月1日至2027年12月31日为每亩每年750元，由乙方每年4月底前上缴立岗镇发放到农户手中。四、权利和义务的特别约定：1、甲方负责征地工作，乙方在接受土地之前必须向甲方缴纳保证金20万元，工程开工后按工程进度逐步返还保证金。乙方土墙工程竣工50%，甲方返还保证金的50%,整个工程竣工后，全部退回保证金。2、温棚建设由乙方实施。在工程开工前必须提前做出规划，经甲方审定后方可施工。3、工程施工过程中，甲方负责协调乙方在施工过程中出现的有关问题，如农户阻拦、强行耕种，毁坏地上附着物的行为。4、甲方协调金融部门为乙方贷款，乙方需向金融部门提供所需相关证件及抵押物品，并承担其贷款及利息的偿还。5、甲方将温棚建设纳入市、县设施温棚建设扶持范围，每栋温棚（要求长度达到80米以上）享受市、县每间补助100元，经市、县验收后达到10000间以上的享受以奖代补资金每间50元。以上补助资金由政府按照建设进度验收后拨付。6、甲方负责园区内主干渠道砌护，高压线路及低压线路架设，主干道路的硬化，具体项目按照上级相关部门的规划实施。7、乙方必须在11月底以前完成项目建设并定植菜苗，实现当年投资当年见效，否则以奖代补资金不予兑现。8、甲方承担园区东、南、北排水沟的清挖工程及费用。9、甲方负责每200亩打机井1眼。10、如遇不可抗拒的自然灾害造成经济损失的，上级给予的补助资金由乙方享受。五、违约责任：1、任何一方当事人违约，应向守约方支付违约金，违约金为年租金的30%。2、因一方违约造成对方遭受经济损失的，违约方应赔偿对方全部的经济损失。具体赔偿数额依具体损失情况由双方协商或法院判决......
2008年9月22日，贺兰县人民政府〔2008〕60号《关于发放国际开发银行支持设施农业贷款有关事宜的专题会议纪要》中载明：县国有资产经营有限公司作为利用国家开发银行贷款支持设施农业建设的主体，按照政府研究决定的设施农业贷款户和发放金额做好项目资金的发放，各乡镇上报拟利用国家开发银行贷款发展设施农业贷款户的名单中，立岗镇先进村苏某某1560亩二代温棚600栋，申请额度140万元，建议额度30万元。
2010年4月13日，《中共银川市办公厅银川市人民政府办公厅关于切实解决好当前农业农村工作中几个突出问题的通知》银党办发〔2010〕61号文件要求各县(市)区必须在4月25日前消除空棚空圈。
2011年3月15日，贺兰县审计局专题审计报告中载明：......对立岗镇2008年以来温棚建设中有关问题进行了专项审计调查，根据曹欣所反映的问题，重点调查了立岗镇先进园区温棚建设情况。二、审计调查评价意见。审计调查结果表明，立岗镇按照贺兰县2008年设施温棚的扶持意见（贺党发[2008]13号），已协调相关部门在基础设施上给予了扶持，受施园区安装了3台变压器，架设了高压线路和低压线路，打了三口机井等。为了加快设施农业项目建设速度，立岗镇为苏某某、曹欣担保，从贺兰县国有资产经营有限公司为投资人借款380万元，已全部转入投资人账户内，由投资人设定密码管理，而且每笔款项的支付都有投资人签字确认才可使用，并依据县委、政府《关于设施农业建设贷款管理办法》的规定，立岗镇会议研究，委派技术人员对设施园建设进行监管指导。2008年年底镇政府依据县农牧局设施蔬菜园区考核结果，立岗镇给予投资人进行了蔬菜园区的补助资金。但是，投资人未按照协议规定的期限要求完成温棚的建设和定植任务，未按照规定缴纳工程保证金,也没有承担违约赔偿，却享受了设施蔬菜产业政策补贴，由于工程监管不到位，投资商使用不合规材料，温棚钢架跨度大又无拉筋加固，导致部分温棚坍塌，此外大部分温棚长期闲置未用。三、审计调查发现的主要问题。(一）投资商苏某某、曹欣未按期偿还本金380万元及利息45.5072万元。2008年7月贺兰县国有资产经营有限公司与苏某某签订了抵押借款合同，借款金额350万元；同年10月贺兰县国有资产经营有限公司又与曹欣签订了抵押借款合同，借款金额30万元。经外调宁夏银行贺兰支行苏某某、曹欣账户，2008年7月16日至10月16日宁夏银行贺兰支行分5笔将借款350万元转入苏某某账户内、分1笔将借款30万元转入曹欣账户内。银行提供的12张传票由曹欣代办签字支付的货款163.5万元（4笔)、购材料支付胡洁然30万元(1笔)、直接转入曹欣个人账户186.5万元(7笔)，共计支付金额380万元。至2008年9月1日苏某某与曹欣签订《股权转让合同》，苏某某将股权转给曹欣，曹欣承接经营并承担全部责任。苏某某与曹欣签订股权转让合同前，曹欣已参与苏某某账户资金支付签字手续，苏某某、曹欣个人账户，由投资人设定密码管理，支付材料款均由投资人签字确认才可使用，不存在立岗镇套用投资人借款255万元的现象。按照借款合同约定，2009年9月30日苏某某、曹欣应归还本金76万元，剩余本金304万元应于2010年7月30日归还，实际未归还，截止2011年2月底，苏某某、曹欣累计欠本息425.5072万元，其中：本金380万元，利息45.5072万元。(二）投资商未按协议要求如数建成设施温棚和定植任务，未按照规定缴纳工程保证金,也没有承担违约赔偿，却享受了设施蔬菜产业政策补贴78.8968万元。按照协议投资商应完成设施温棚552栋，占地面积1500亩，实际仅完成399栋，占用农民土地1237亩，完成定植37栋，214亩土地已租未建。该项工程违反合同未按期完工，所造成的经济损失投资商未承担违约赔偿责任，管理方也未追究其责任，在此情况下却支付给投资商温棚补助款78.8968万元。2009年4月，投资商停止温棚经营，大部分温棚还未完善也未修建，已建成的温棚长期闲置未用，投资商已无心经营;按照协议2011年4月1日至2027年12月31日（17年），投资商预计应支付农民土地租赁费1428.735万元。(三）监管人员监督管理不到位，导致镇政府与投资人矛盾激化......依据立岗镇党委会议记录，2008年8月7日委派郝吉忠负责监管、指导先进园区温棚的建设，投资人在建设温棚中，由于使用不合规材料，温棚钢架跨度大又无拉筋固定导致部分温棚坍塌。其主要原因是：监管人郝吉忠是农业技术人员，未严格按照农牧局建设温棚技术规程进行指导，由于监管不到位，年底未按期完工，造成部分温棚坍塌，该监管人应负担一定的监管责任;另外，郝吉忠属农牧局干部，是农牧局委派乡镇的技术人员，他帮曹欣管账又不提供财务资料,导致借款资金支付情况无法核对。2009年4月因郝吉忠技术指导工作没有按要求进行，致使温棚建设工作出现纰漏，经立岗镇党委会研究，将郝吉忠退回农牧局，并办理了有关工作移交手续，但郝吉忠未将占用立岗镇二楼的办公室移交，依据立岗镇提供的证明，镇政府工会组织需要用房，当时又联系不上郝吉忠，立岗镇派3名干部将房门打开，被打开的房屋，没有发现所谓的账本......
案外人贺兰县国有资产经营有限公司因借款合同纠纷将本案原告曹欣于2011年3月21诉至贺兰县人民法院，贺兰县人民法院于2011年9月5日作出（2011）贺民商初字第142号民事判决，判决曹欣于判决生效起十五日内偿还贺兰县国有资产经营有限公司贷款30万元及利息23150元。
2010年4月20日、4月21日、5月25日、8月7日，曹欣与立岗镇工作人员陈伏贵、顾庭奎、谢建平分别在立岗镇先进园区基本情况调查表、先进园区材料账目明细表上签字核对确认。
2012年12月立岗镇对先进园区温棚墙体及土地平整，经贺兰县基本建设预（决）算审查结果为3127841元。诉讼中，立岗镇主张其在2008年至2012年期间共计向农户发放土地租金450万元，每年按90万元计算。
经曹欣申请，原审法院委托宁夏农林科学院园艺研究所对涉案租赁土地所建设的园艺设施温棚项目的价值进行了评估鉴定。该鉴定意见书认为曹欣园艺温棚设施的材料项目较多，原已有定价34项合理准确，价值4907944.08元；原未定价的有9项，依据提供的资料合理评估的为4项，价值1138466元，其余5项按现有资料无法评估价值。
诉讼中，曹欣认可其领取了788698元补助金。现曹欣所建设的园艺温棚等设施立岗镇已拆除复耕。双方当事人均同意解除合同。立岗镇认为2008年7月3日曹欣向其出具的借条，载明”借到立岗镇政府借给先进园区土地补助款贰拾贰万元整”,要求曹欣归还。曹欣认为据审计报告可以确认22万元属于政策性的补助款不是借款，无权要求还款。
上述事实，有原被告提供的温棚建设协议、专题审计调查报告及原告提供的立岗镇先进园区基本情况调查表、材料账目明细表等，被告提供的会议纪要、土地租赁费发放表、文件、民事判决书、基本建设预决算审查结果等及双方当事人的当庭陈述和鉴定意见书在卷佐证，予以确认。
一审法院认为，曹欣与立岗镇签订的《立岗镇关于温棚建设的协议》系双方的真实意思表示、合法有效，双方当事人均应按约履行。
关于本诉，协议在履行过程中，曹欣按照约定投入资金进行园艺设施温棚建设，截止2009年4月停止温棚建设时，已建成温棚399栋，完成定植37栋，有审计报告及先进园区基本情况调查表、先进园区材料账目明细表为证。按照鉴定机构出具的鉴定意见书对原有定价34项即双方当事人在先进园区基本情况调查表、先进园区材料账目明细表核对的价值为4907944.08元予以认定，对未定价9项的4项鉴定价值为1138466元，故确认曹欣投入涉案园艺设施温棚共计6046410.08元。对于按现有资料无法评估的水费、贷款管理费、贷款利息、贷款保险、生活交通费，曹欣无证据证实当庭表示放弃，予以准许。故认定曹欣共计投入涉案园艺设施温棚费用6046410.08元。立岗镇认为曹欣未按照双方所签订的协议履行，提出要求解除协议，现园区温棚已拆除，协议无法履行，曹欣亦同意解除协议，故双方所签订的《立岗镇关于温棚建设的协议》原审法院予以解除。协议解除后，尚未履行的终止履行，对于曹欣投入园区建设的费用损失6046410.08元，立岗镇应予赔偿。对于曹欣主张的利息损失，按照曹欣的陈述及审计报告2009年4月停止温棚建设，故立岗镇还应自2009年4月1日起按照中国人民银行同期贷款的基准利率向曹欣给付至判决确定给付之日止的利息。
关于反诉，立岗镇提出曹欣不能履行合同的主要义务，将土地撂荒，造成了巨大的经济损失，要求曹欣赔偿经济损失7627841元，即2008年至2012年期间的发放给农户的土地租赁费用450万元，平整土地复耕费用3127841元。
对于立岗镇主张损失的2008年至2012年土地租赁费450万元。按照协议约定，立岗镇负责园区内主干渠道砌护，高压线路及低压线路架设，主干道路的硬化和园区东、南、北排水沟的清挖工程及费用，并负责每200亩打机井1眼。曹欣认为其在园区建设的投资过程中，因立岗镇未按协议约定完成相应配套设施建设工作，也未将政府发放的150万元补助资金及时全额拨付，并将土地另行租赁给他人及擅自全部拆除温棚，造成协议无法履行。按照证人苏某某及赵万玉的陈述，园区建设过程中因水电不通，导致无法育苗、定植。审计调查结果表明2009年4月曹欣停止建设温棚时立岗镇在园区安装了3台变压器，架设了高压线路和低压线路，打了三口机井等。审计报告中认定曹欣按照协议应完成设施温棚552栋，占地面积1500亩，实际仅完成399栋，占用农民土地1237亩，完成定植37栋，214亩土地已租未建。协议约定立岗镇负责每200亩打机井1眼，但在曹欣已完成园区温棚的大部分建设的情况下并未如约完成机井配套设施，导致2009年4月曹欣停止温棚建设。因曹欣在2008年占用土地建设温棚但未能完全履行协议，故曹欣应赔偿立岗镇2008年向农户发放的土地租金90万元。对于平整土地复耕费用3127841元，按照协议约定因一方违约造成对方遭受经济损失的，违约方应赔偿对方全部的经济损失，曹欣因未履行协议约定的内容造成立岗镇后期对园区平整复耕的损失应予以承担责任。立岗镇因未完全按协议履行导致曹欣无法继续进行温棚设施建设，而曹欣建设的温棚使用不合规材料导致部分温棚坍塌，亦未按照协议约定在11月底以前完成项目建设并定植菜苗，实现当年投资当年见效。但曹欣建设的温棚坍塌原因有立岗镇派驻的监管人未严格按照农牧局建设温棚技术规程进行指导，监管不到位，同时监管人员帮曹欣管账又不提供财务资料,导致借款资金支付情况无法核对。故对于立岗镇主张的违约金1114038元，因双方均存在违约，不予支持。
诉讼中，双方当事人均认可曹欣在园区建设过程中领取了788698元补助金。协议约定曹欣必须在11月底以前完成项目建设并定植菜苗，实现当年投资当年见效，否则以奖代补资金不予兑现。曹欣并未按协议履约，现协议解除曹欣应向立岗镇退还788698元补助金。对于立岗镇要求曹欣退还的22万元借款，曹欣不予认可，该借条明确载明系先进园区土地补助款，审计报告也认定该22万元包含在788698元补助金中，故对立岗镇的该项请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十三条、第九十七条、第一百零七条之规定，判决：一、解除原告（反诉被告）曹欣与被告（反诉原告）贺兰县立岗镇人民政府2008年9月1日签订的《立岗镇关于温棚建设的协议》；二、被告（反诉原告）贺兰县立岗镇人民政府于判决生效后十日内向原告（反诉被告）曹欣赔偿设施园艺温棚款6046410.08元及利息（自2009年4月1日起按照中国人民银行同期贷款基准利率计算至判决确定的给付之日止）；三、原告（反诉被告）曹欣于判决生效后十日内向被告（反诉原告）贺兰县立岗镇人民政府赔偿经济损失4027841元；四、原告（反诉被告）曹欣于判决生效后十日内向被告（反诉原告）贺兰县立岗镇人民政府退还土地补助金788968元；五、驳回被告（反诉原告）贺兰县立岗镇人民政府的其他反诉请求。本诉案件受理费82726元，由原告（反诉被告）曹欣负担16108元，被告（反诉原告）贺兰县立岗镇人民政府负担66618元；反诉案件受理费6941元，由被告（反诉原告）贺兰县立岗镇人民政府负担3627元，原告（反诉被告）曹欣负担3314元。鉴定费用10000元，由原告（反诉被告）曹欣负担2000元，被告（反诉原告）贺兰县立岗镇人民政府负担8000元。
二审中，当事人没有提交新证据，并坚持一审时的举证、质证意见。对原审查明的事实，双方均无异议，本院依法予以确认。
本院认为，本案双方当事人争议的焦点是：1、立岗镇是否存在违约行为；2、立岗镇应否向曹欣赔偿温棚款。
关于立岗镇是否存在违约行为的问题。曹欣与立岗镇签订的《立岗镇关于温棚建设的协议》是当事人的真实意思表示，合法有效，双方均应按约履行。协议约定：立岗镇主要负责园区内主干渠道砌护，高压线路及低压线路架设，主干道路的硬化和园区东、南、北排水沟的清挖工程及费用，并负责每200亩打机井1眼。但根据审计部门的调查，截至2009年4月曹欣停止建设温棚时，立岗镇在园区安装了3台变压器，架设了高压线路和低压线路，打了三口机井，立岗镇并未如约全部完成机井等配套设施建设。证人苏某某及赵万玉也证实，园区建设过程中水电不通，无法育苗、定植，是导致曹欣停止温棚建设的原因之一。由此可见，立岗镇在履行协议过程中也存在违约行为，立岗镇主张曹欣单方违约，且曹欣违约在先，立岗镇享有先履行抗辩权的上诉理由不能成立。在温棚建设过程中，立岗镇委派技术人员对温棚建设进行技术指导。但根据审计结论表明，技术人员未严格按照农牧局建设温棚技术规程进行指导，监管不到位，造成部分温棚坍塌，监管人应负一定的监管责任。一审判决认为立岗镇派驻的监管人监管不到位是导致温棚坍塌的原因之一，并无不当。立岗镇主张是否委派监管人员以及监管人员是否尽到监管责任，均与温棚坍塌无关的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于立岗镇应否向曹欣赔偿温棚款的问题。曹欣按照约定投入资金进行园艺设施温棚建设，截止2009年4月停止温棚建设时，已建成温棚399栋，完成定植37栋。经鉴定，曹欣共计投入涉案园艺设施温棚费用6046410.08元。园艺设施温棚是曹欣依合同取得的合法财产，立岗镇因土地复耕而拆除，应予以赔偿。虽然立岗镇认为曹欣建设温棚的真正意图是为了套取政府的补助款，是以合法形式掩盖非法目的，从而导致合同自始无效。但是立岗镇并无证据予以证实，立岗镇主张温棚损失款应由曹欣自行承担的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，立岗镇的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费87778元，由上诉人贺兰县立岗镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 魏元景
代理审判员 卓光泽
代理审判员 沙 玲
二〇一六年九月十九日
书 记 员 刘培育