海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行终字第48号
上诉人（原审原告）符荣珊，男。
委托代理人李跃进，男，东方市148法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）东方市林业局。
法定代表人王家宁，该局局长。
委托代理人张裕山，该局园林股股长。
委托代理人符运杰，海南鳞洲律师事务所律师。
上诉人符荣珊诉被上诉人东方市林业局林业行政强制纠纷一案，不服东方市人民法院于2013年12月18日作出（2013）东行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年3月31日公开开庭审理本案。上诉人符荣珊及其委托代理人李跃进；被上诉人东方市林业局的委托代理人张裕山、符运杰等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是：2013年8月9日，东方市林业局组织护林人员强制拔掉符荣珊种植在东方市东河镇土蛮村乒乓岭的芒果苗。
原审法院查明：涉案土地位于东方市东河镇土蛮村乒乓岭一带，属东方市重点公益林区范围之内。2013年7月份，原告符荣珊以该土地属于土蛮村委会，该村委会已分给其本人为由，擅自在该土地开垦种植芒果苗。由于该土地属国家重点公益林区，被告东方市林业局的下属单位东河生态工作站（以下简称东河林业站）的护林人员在巡查护林时，发现原告符荣珊在重点公益林区种植芒果苗，于是予以制止并书面通知停工。原告不听从，继续开垦种植，开垦林地面积达33亩。2013年8月9日，原告符荣珊再次在重点公益林区开垦种植，东方市东河镇护林人员在制止无效的情况下强制拔掉原告种植的芒果苗。
原审法院认为：《中华人民共和国森林法》第二十三条规定：“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他破坏林地资源的行为。”《中华人民共和国森林法实施条例》第二十一条规定：“禁止毁林开垦、毁林采种和违反操作技术规程采脂、挖笋、掘根、剥树皮及过度修枝的毁林行为”；第二十二条规定：“25度以上的坡地应当用于植树、种草。25度以上的坡地耕地应当按照当地人民政府制定的规划，逐步退耕，植树和种草。”本案中，原告符荣珊的开垦、种植行为发生在国家重点公益林区内，占用了国家重点公益林地，违反了上述法律规定，属违法行为。《中华人民共和国行政强制法》第十二条规定：“行政强制执行的方式：……（四）排除妨碍、恢复原状；……（六）其他强制执行方式”；第十九条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。”被告下属单位的护林人员在执法过程中虽未及时报告，程序有瑕疵，但原告违法占地种植芒果苗，且拒绝停止违法行为的事实清楚。因原告开垦种植芒果苗，情况紧急，为保护国家重点公益林区不遭受破坏，被告东方市林业局根据上述法律规定，强制执行原告种植的芒果苗具有法律依据。原告符荣珊以土蛮村委会出具的《证明书》为由，主张其对种植的芒果苗的土地拥有使用权。对此，原审法院认为，原告符荣珊种植芒果的土地属国家公益林区的土地，土蛮村委会无权将国有林区的土地分给原告符荣珊使用。因此，原告以对该土地拥有使用权为由主张其开垦、种植行为合法，其理由不成立，不予支持。关于原告主张赔偿经济损失的问题。原审法院认为，原告符荣珊在遭到被告东方市林业局护林人员依法制止的情况下，仍擅自开垦种植，故其因被告的强制执行行为而受到的损失应由其自身负担。原告要求被告予以赔偿缺乏法律依据。遂判决驳回原告符荣珊的诉讼请求。
上诉人符荣珊上诉称，土蛮村乒乓岭一带属土蛮村的集体土地，其在该地上种植农作物已有十几年之久，后有村委会对外发包种植香蕉。2013年1月土蛮村收回发包地后分给村民，其便于2013年1月在该地上种植芒果苗。当时该地呈荒芜状态，只有零星的枯老香蕉树。2013年8月9日，其到该地施肥时，东河镇护林员二十多人不听其阻拦，也不出示证件，强制拔掉芒果苗，原告便报警。原审判决适用法律错误。该地一直由土蛮村委会使用，没有任何部门提出异议或不允许种植农作物；其次，该地2013年4月11日才列为公益林区，在此之前，上诉人已在该地种植；最后，被告未作《处罚决定书》便实施强制拔掉芒果苗的行为明显违法。而原审判决仅用“程序有瑕疵”，明显偏袒被告。因此，请求撤销东方市人民法院（2013）东行初字第29号行政判决，并支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人东方市林业局答辩称：原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律准确、程序合法，应予以维持。土蛮村乒乓岭一带早在2005年3月就规划为国家重点公益林区。2013年7月9日，东河林业站的护林员巡查时发现上诉人在国家公益林区内种植芒果苗，当时就口头制止并开出停工通知单给上诉人，但是上诉人拒绝签收。当时上诉人停止动工，并表示不再开垦种植，同时表示拔掉已种植的芒果苗，恢复公益林的现状。2013年8月2日，护林员又发现上诉人等村民继续开垦公益林区种植经济作物，并当场制止，将停工通知书交给上诉人，其拒绝签收。8月5日、8月9日护林员均发现上诉人等人不听劝阻继续在公益林区开垦地块种植经济作物。随即口头请示局领导，为保护国家公益林区不被破坏，防止损失扩大，东河林业站全体护林员全部到了现场，要求上诉人停止违法行为并自行清理已种植的芒果苗。上诉人表示土地是村里分给他们的，拒绝自行清理。由于情况紧急，护林员依据《中华人民共和国行政强制法》第十九条规定强制拔掉上诉人种植的芒果苗，恢复林地现状。因此，实施强制行为证据充分，适用法律准确。上诉人请求赔偿经济损失148400元，没有事实根据。上诉人只有几十株，且芒果苗仅有20公分高，每株苗仅有几元，几十株芒果苗也就200元左右。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。
原审证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中进行了质证。
本院查明的案件事实与原审认定的事实基本一致。
本院另查明，东方市林业局发现上诉人在东方市东河镇土蛮村乒乓岭种植芒果苗后未按照《林业行政处罚程序规定》进行立案、调查、报批、送达处罚决定书等程序，便强制拔掉上诉人种植的芒果苗。
本院认为，本案的争议焦点是：1、被上诉人东方市林业局组织护林人员强制拔掉符荣珊在东方市东河镇土蛮村乒乓岭的芒果苗的行政行为是否合法；2、上诉人提出的赔偿请求是否应予以支持。
关于被上诉人东方市林业局组织护林人员强制拔掉上诉人符荣珊在东方市东河镇土蛮村乒乓岭种植的芒果苗的行政行为是否合法。一、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款的规定：“违反森林法和本条例规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照森林法第四十四条的规定予以处罚；对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。”根据该规定，东方市林业局对上诉人符荣珊在属于东方市重点公益林区范围之内的乒乓岭一带种植芒果苗的行为具有处罚权。二、《林业行政处罚程序规定》的相关条文规定：公民、法人或者其他组织违反林业行政管理秩序的行为，依法应当给予林业行政处罚的，林业行政主管部门要对违法行为立案、调查违法事实、填写《林业行政处罚意见书》、经报行政负责人审批后，制作处罚决定书并及时送达受处罚人。如作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，林业行政主管部门应当组织听证。而本案中，东方市林业局发现上诉人符荣珊在东方市东河镇土蛮村乒乓岭种植的芒果苗的违法行为后，未按照《林业行政处罚程序规定》中规定的程序实施处罚，而是强制拔掉芒果苗，显然没有法律依据。三、《林业行政处罚程序规定》第四十五条规定：“当事人逾期不履行林业行政处罚决定的，由作出行政处罚决定的林业行政主管部门申请人民法院强制执行。”《海南省林地管理条例》第三十七条规定：“当事人对处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。逾期不申请复议也不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关向人民法院申请强制执行。”可见，东方市林业局虽然对上诉人符荣珊在重点公益林区范围违法种植芒果苗的行为具有处罚权，但并不具有直接实施强制执行的权力。因此，东方市林业局强制拔掉上诉人符荣珊在重点公益林区范围种植芒果苗的行为不具有法律依据。四、东方市林业局辩称之所以强制拔掉上诉人符荣珊在涉案林地上种植的芒果苗是因当时情况紧急。在实践中，情况紧急多指如不立即采取措施会造成公共利益和他人利益难以避免的损失或致使损失扩大的情形。本案中，上诉人符荣珊只是在涉案林地上种植芒果苗，不存在会立即致使公共利益和他人利益难以避免的损失或致使损失扩大的情形。被上诉人东方市林业局的辩解理由不充分。因此，应确认被上诉人的强制行为违法。
关于上诉人符荣珊提出的赔偿请求是否应予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款明确规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”由该规定可知，公民、法人和其他组织的合法权益，受到了国家机关和其工作人员行使职权时侵犯的，才可取得国家赔偿。而上诉人提供的土蛮村委会出具的《证明书》，并不能证明涉案林地属于土蛮村委会的集体林地，更不能证明上诉人对种植的芒果苗的林地享有合法使用权，且涉案林地早已纳入东方市重点公益林区范围内。《海南省重点公益林管理试行办法》第二十三条规定：“禁止在重点公益林区内进行开垦、采石、挖沙、取土、狩猎、毁林开垦、野外用火以及其他破坏林木生长发育的活动。”依照上述规定，上诉人在公益林区内开垦种植芒果苗的行为是法律法规所禁止实施的行为，因此，其赔偿请求显然不属国家赔偿法规定的赔偿范围。上诉人符荣珊的上诉理由不充分，本院不予支持，依法应予驳回。
综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项及最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
撤销东方市人民法院（2013）东行初字第29号行政判决；
确认东方市林业局强制拔掉符荣珊芒果苗的行政行为违法；
驳回上诉人符荣珊的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人东方市林业局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄海浪
代理审判员 文魁兴
代理审判员 张德雄
二〇一四年五月十二日
书 记 员 刘 欢
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。