广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤04行终69号
上诉人（原审原告）：李继标，男，汉族，1966年10月10日出生，住广东省揭西县。
委托代理人：李立君，女，汉族，1969年3月19日出生，住广东省揭西县。
被上诉人（原审被告）：珠海市国土资源局。住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中****号。
法定代表人：袁学东，局长。
委托代理人：刘畅，珠海市国土资源局工作人员。
委托代理人：夏天风，广东盛夏律师事务所律师。
上诉人李继标因诉被上诉人珠海市国土资源局土地行政管理一案，不服珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法城初字第51号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：关于土地征用。1988年7月12日，珠海市国土资源局与珠海市香洲区湾仔镇银坑村民委员会签订《征地协议书》，约定珠海市国土资源局向银坑村民委员会征用土地852.6亩。2002年5月30日，珠海市国土资源局又与珠海市香洲区湾仔镇银坑村民委员会签订《征地协议书》，约定珠海市国土资源局向银坑村民委员会征用土地258.7亩。该协议书并载明：至此，银坑村全部预统征土地已征用完毕。
关于土地清场。2009年8月13日，珠海市国土资源局发布《用地公告》，公告决定对位于湾仔填海区、横琴北山嘴片区范围内总面积约557.84公顷的十字门商务区用地发布清场预公告，预公告有效期为一年，要求预公告之日起在该用地范围内的各被用地单位、农村集体经济组织、种养户或其他权利人停止一切建设种养活动，并自行清理地上青苗及附着物。2011年4月2日，珠海市国土资源局与珠海市香洲区湾仔街道办事处、十字门公司联合发布《场地清场公告》，公告决定对珠海十字门中央商务区项目湾仔片区范围内的建设用地发布场地清场公告，公告有效期为十二个月，要求建设项目范围内的各单位、农村集体经济组织、农村村民或其他权利人应当在公告发布之日起第五天持有关资料到珠海十字门中央商务区项目湾仔片区第二期工程现场，协助办理房屋及其他附属设施和地上青苗及附着物的清点及丈量登记工作。2011年5月11日，珠海市测绘院对李继标在上述用地清场范围内种植的青苗及地上附着物进行了现场丈量清点，李继标在《项目现场丈量清点登记确认表》上签字。2011年5月23日，珠海市测绘院签发《珠海十字门中央商务区湾仔片区项目用地拆迁补偿测绘成果报告书》和《珠海十字门中央商务区湾仔片区拆迁补偿建（构）筑物测绘成果报告书》，李继标未在报告书上签字确认。
关于青苗及附着物的补偿。2011年5月30日，珠海市国土资源局香洲分局、珠海市香洲区湾仔街道办事处、十字门公司联合发布《公示》（珠国土香公告（2011）9号），并在辖区居委会公示栏及用地现场进行张贴。公示主要内容为：参照《珠海市征收（征用）土地青苗及附着物补偿办法》（珠府（2010）6号）及《关于执行珠府（2010）6号文有关问题会议纪要》规定的补偿标准，拟定《珠海十字门中央商务区湾仔片区项目2011（第一批）青苗及附着物补偿确认表》，现将该用地范围内的地上青苗及附着物补偿情况进行公示；如对该范围内的地上青苗及附着物有异议者，请自张榜之日起三天内提出书面意见；公示期满，若无异议者，则视为同意《珠海十字门中央商务区湾仔片区项目用地拆迁补偿测绘成果报告书》2011年（第一批）、《珠海十字门中央商务区湾仔片区拆迁补偿建（构）筑物测绘成果报告书》2011年（第一批）及《珠海十字门中央商务区湾仔片区项目2011（第一批）青苗及附着物补偿确认表》的内容。该公示附载的《珠海十字门中央商务区湾仔片区项目2011（第一批）青苗及附着物补偿确认表》载明：李继标的青苗及附着物补偿金额为96077元，制表日期为2011年5月30日。李继标得知上述公示的青苗及附着物补偿确认表内容后，认为补偿金额太低，拒绝签订补偿协议。
关于李继标进行信访及诉讼的经过。李继标的妻子李立君多次到湾仔街道办事处及市国土部门信访，要求增加补偿款，更正青苗及附着物补偿确认表。为此，珠海市香洲区湾仔街道综治信访维稳中心曾于2015年4月8日作出《关于李立君反映青苗补偿问题的回复》，珠海市国土资源局香洲分局于2015年6月4日作出珠国土香函（2015）237号《答复》，珠海市国土资源局于2015年7月8日作出珠国土函（2015）669号《关于青苗补偿问题信访复查事项的复函》，珠海市人民政府于2015年8月13日作出珠信复核（2015）009号《关于李立君信访事项复核意见书》，对其信访事项进行答复。2015年9月7日，李继标向原审法院提起行政诉讼，请求责令珠海市国土资源局重新拟定李继标珠海十字门中央商务区项目2011（第一批）《青苗及附着物补偿确认表》，更正李继标青苗及附着物补偿标准，判令珠海市国土资源局补偿龙眼树295120元、水泥地6382.6元、棚子19614.6元、棚子周围12株果树8160元、鱼塘52373元、搬迁费5000元，共计补偿人民币386650.2元，诉讼费由珠海市国土资源局承担。
在一审庭审中，珠海市国土资源局述称：2011年5月30日公示的《珠海十字门中央商务区湾仔片区项目2011（第一批）青苗及附着物补偿确认表》涉及用地范围内的13个农户，李继标是其中之一；（由于李继标没有签订补偿协议），下一步其会要求李继标按补偿确认表签订补偿协议，如果协调不成，达不成协议，其只能启动补偿决定的行政程序，这一程序还没有启动。
李继标提供了一份制表日期为2013年9月23日的《珠海十字门中央商务区湾仔片区项目2011（第一批）青苗及附着物补偿确认表》，该补偿确认表显示，对李继标的青苗及附着物补偿金额为97437元。对此，珠海市国土资源局不认可其真实性，认为应以2011年公示的补偿确认表为准。
原审法院认为，其一，李继标的起诉超过起诉期限。李继标在起诉前未向珠海市国土资源局提出过与本案诉讼请求相同的申请，其诉请要求市国土局“重新拟定珠海十字门中央商务区项目2011（第一批）《青苗及附着物补偿确认表》，更正青苗及附着物补偿标准，支付补偿款386650.2元”，实质是要求撤销珠海市国土资源局于2011年5月30日作出并公示的《珠海十字门中央商务区湾仔片区项目2011（第一批）青苗及附着物补偿确认表》，并重新作出青苗及附着物补偿确认表。2011年当时施行的《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年10月1日起施行，下称1990年《中华人民共和国行政诉讼法》）第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年3月10日起施行）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，按照李继标在起诉状和庭审中的陈述，《珠海十字门中央商务区湾仔片区项目2011（第一批）青苗及附着物补偿确认表》一经张贴，其就知道了补偿确认表的内容。根据上述规定，李继标如对珠海市国土资源局作出的青苗及附着物补偿确认表不服提起诉讼的，其起诉期限从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道该行政行为内容之日即2011年5月30日起最长不得超过2年。李继标直至2015年9月7日才向原审法院提起行政诉讼，已经超过法定2年的起诉期限。李继标亦无证据证明，起诉期限被耽误是由于珠海市国土资源局的行为等不属于其自身的原因所导致，其超过法定起诉期限提起诉讼，不具有《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定的可以不计算在起诉期间内的情形。其二，李继标起诉针对的行为不属于行政诉讼的受案范围。诚如珠海市国土资源局在一审庭审中所言，珠海市国土资源局作出并公示的《珠海十字门中央商务区湾仔片区项目2011（第一批）青苗及附着物补偿确认表》只是用地清场补偿过程中的一个环节。该环节还未最后触及到相对人的权利义务，作为相对人的李继标完全有权利提出异议。在李继标提出异议、拒绝签订青苗及附着物补偿协议的情况下，珠海市国土资源局依其职责需启动补偿决定的行政程序。在珠海市国土资源局最终作出补偿决定之前，青苗及附着物补偿确认表的内容完全有可能因相对人提出的异议成立或其他原因而发生变化。李继标提供的制表日期为2013年9月23日的《珠海十字门中央商务区湾仔片区项目2011（第一批）青苗及附着物补偿确认表》就可以说明这一点。故珠海市国土资源局于2011年5月30日作出的《珠海十字门中央商务区湾仔片区项目2011（第一批）青苗及附着物补偿确认表》尚未对李继标的权利义务产生实际影响，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，不属于行政诉讼的受案范围。原审法院依照1990年《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项、第四十一条第一款、第六十三条第一款第二项的规定，裁定驳回李继标的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回李继标。
上诉人李继标不服原审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，改判支持李继标的一审诉讼请求。其上诉理由如下：（一）一审法院认定事实不清，裁定错误。李继标的起诉并未超过起诉期限。李继标在《珠海十字门中央商务区湾仔片区项目2011（第一批）青苗及附着物补偿确认表》张贴的第二天就和许多养殖户到珠海市湾仔国土所论理，2011年下半年遭遇水灾后至2015年，李继标持续向相关部门上访。2015年8月19日，李继标就珠信复核意见书到市政府申请行政复议，被告知申请复议没有意义了，可以到香洲区法院咨询，遂起诉至原审法院。2015年9月7日原审法院立案受理。李继标从2015年8月19日申请复议到2015年9月7日提起行政诉讼没有超过2年的起诉期限。再者，涉案的青苗及附着物属不动产，应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》关于不动产最长起诉期限为20年的规定。（二）珠海市国土资源局勾结开发商欺骗和剥削李继标青苗及附着物的血汗钱，2011年5月登记丈量程序违法。《珠海十字门中央商务区湾仔片区项目2011（第一批）青苗及附着物补偿确认表》中李继标的青苗及附着物补偿费仅97437元，存在漏登、错登，与事实不符。从2011年5月至今李继标未看到征地批文，珠海市国土资源局未公告市政府青苗及附着物补偿标准，没有送达听证告知书，没有青苗及附着物面积、种类、数量现状调查结果确认书，没有评估报告，没有组织听证，程序严重违法。
珠海市国土资源局答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，李继标的起诉超过法定起诉期限，且不属于行政诉讼受案范围，请求二审法院予以维持。
李继标与珠海市国土资源局在二审中均未向本院提交新的证据。
李继标在二审法庭调查时称，其并未看到2009年8月13日的《用地公告》和2011年4月2日的《场地清场公告》。现场丈量清点时，仅有华发公司工作人员及测绘人员在现场，国土局和银坑村均未委派工作人员到场。直至本案起诉前，李继标从未看过《珠海十字门中央商务区湾仔片区项目用地拆迁补偿测绘成果报告书》。2011年5月30日，李继标看到张贴在用地现场的《珠海十字门中央商务区湾仔片区项目2011（第一批）青苗及附着物补偿确认表》，遂将确认表撕下。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，李继标的起诉已超过法定起诉期限。涉案《珠海十字门中央商务区湾仔片区项目2011（第一批）青苗及附着物补偿确认表》于2011年5月30日作出，李继标看到张贴在用地现场的确认表并将其撕下，故李继标在当天已知道涉案行政行为内容。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”虽然李继标自涉案《青苗及附着物补偿确认表》作出以来持续到相关部门信访，但这并非耽误起诉期限的正当理由。李继标于2015年9月7日向原审法院提起行政诉讼，显然超过2年的起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。青苗及附着物并非不动产，李继标关于本案应适用涉及不动产行政案件20年最长起诉期限的主张是对法律的误解。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，李继标的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
上诉人李继标已预交的二审案件受理费人民币50元，由本院予以退回。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 唐 文
审 判 员 涂远国
代理审判员 黄莎莎
二〇一六年九月十三日
书 记 员 林静丽