浙江省舟山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙舟行终字第31号
上诉人（原审原告）袁振宇。
被上诉人（原审被告）舟山市国土资源局，住所地浙江省舟山市新城千岛路159号。
法定代表人虞国平，局长。
委托代理人（特别授权代理）夏文跃，该局总规划师。
委托代理人（特别授权代理）朱南平，浙江明达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省国土资源厅，住所地浙江省杭州市西溪路118号。
法定代表人陈铁雄，厅长。
委托代理人（一般授权代理）谢伟，该厅工作人员。
上诉人袁振宇因与被上诉人舟山市国土资源局、浙江省国土资源厅土地其他行政行为一案，不服舟山市定海区人民法院（2015）舟定行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月14日立案受理后，依法组成合议庭，并于2015年12月7日公开开庭进行了审理。上诉人袁振宇，被上诉人舟山市国土资源局的委托代理人夏文跃、朱南平，被上诉人浙江省国土资源厅的委托代理人谢伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，涉案房屋位于舟山市普陀区沈家门石灰弄海联住宅XX号楼XX室，土地使用权类型为国有划拨，原所有人为柯某某、张某某。2005年4月，原告从柯某某、张某某处购得，并于同年5月24日取得房屋所有权证书。2014年12月10日，原告申请土地使用权变更登记。同年12月12日，经舟山市人民政府审批，准予涉案房屋国有土地使用权转让。同年12月12日，舟山市国土资源局与原告签订涉案房屋国有土地使用权出让合同。合同约定出让时间70年，从2014年12月12日-2084年12月11日；土地使用权出让金按舟山市普陀区人民政府颁布的2014年度标准每平方米1297元缴纳，土地使用权面积6.60平方米，金额总计8560元。同年12月31日，原告缴纳了出让金8560元。2015年2月26日，原告通过邮寄方式向浙江省国土资源厅提起行政复议。同年3月2日，浙江省国土资源厅立案受理。同日，将申请书副本邮寄舟山市国土资源局。同年4月13日，根据被申请人提出的书面答复和相关证据，浙江省国土资源厅作出浙土资复决（2015）15号行政复议决定，维持舟山市国土资源局作出的行政行为，并将行政复议决定书向原告邮寄送达。同年5月4日，原告提起行政诉讼。
原审法院另查明，一、涉案房屋在2003年1月由（原房主）张某某出卖给案外人朱某某。同年8月，张某某又从朱某某处回购涉案房屋。二次买卖均办理了房产过户手续，但均没有办理土地变更登记手续。二、舟政函（2010）48号文件《舟山市人民政府关于同意普陀区个人住宅划拨用地补交出让金标准的批复》第三点内容为，2012年7月1日以后，你区个人住宅划拨用地补交出让金标准按补交时点的“基准地价扣除划拨权益价”标准执行，具体补交标准由你区按本批复精神测算确定，并向社会公布。三、舟普政发（2013）52号文件《舟山市普陀区人民政府关于公布普陀区2014年1月1日后个人住宅划拨用地补交出让金标准的通告》及相关附件，通告内容第一点为，2014年1月1日至2014年12月31日期间，办理个人住宅划拨用地转让补办出让的，补交出让金标准按附件所定标准补交出让金（详见附件），附件规定涉案房屋土地出让金每平方米补交1297元。
原审法院认为，依据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》及《国有土地使用权出让收支管理办法》规定，土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。本案被告舟山市国土资源局具有征收涉案土地使用权出让金的职责。针对双方当事人的诉辩意见，归纳本案主要争议的焦点有二：一是如何确定房地产转让涉及划拨土地使用权补办出让的时点；二是先期的交易行为是否影响后续买受人办理划拨土地使用权出让手续。针对焦点一，原审法院认为，现行法律对房地产转让涉及划拨土地使用权补办出让的时点并没有作出明确规定，而国土资源部规章《协议出让国有土地使用权规范》第7.3.2规定，划拨土地使用权协议出让时，市、县国土资源管理部门对申请转让地块的估价基准期日为拟出让时点。该处的评估基准期日在法律上属不确定的概念，既可以理解为按房屋产权转移时点评估，也可以理解为按申请补交时点评估。而本案双方当事人争议缘起于被告浙江省国土资源厅曾于2007年给被告舟山市国土资源局的一个书面答复，认为估价基准期日应确定为房地产转让合同签订之日。那么，被告浙江省国土资源厅答复是否正确亦或符合相关法理。对此，试从以下两方面来分析之。一方面，从当时的立法背景来看，1996年2月1日起施行的《土地登记规则》和2002年6月1日起施行的《浙江省土地登记办法》均规定了因依法转让土地使用权的，土地使用者应当在土地权属变更之日起30日或者房产变更之日起15日内，向原登记机关申请办理土地权属变更登记。如不办理变更登记的，由国土资源行政主管部门责令限期办理；逾期仍不办理的，可科以行政处罚。可见，当时立法对土地登记带有浓厚的行政主导色彩，为促使国土资源行政主管部门负起相应的监督职责，浙江省国土资源厅将估价基准期日理解为房地产转让合同签订之日，在当时的立法背景下，亦无不当。但随着立法的变化，2008年2月1日起实施《土地登记办法》，将土地登记性质从先前的行政确认变更为记载和公示，相应地土地登记行为也从行政主导转化为依当事人申请而为。本案房屋土地使用权变更登记正是横跨了行政主导和当事人自主申请的两个阶段，而依现行的土地登记规定，国土资源部门不再对类似于本案的土地变更登记负有怠于履行职责，故对原告提出的其逾期办理变更登记被告舟山市国土资源局负有责任一节，原审法院不予采纳。另一方面，当上一级业务主管机关的理解与相关地方人民政府规定不一致时，人民法院如何优先选择适用。从土地使用权出让金的性质角度看，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，从2007年1月1日起，土地出让收支金额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库。《国有土地使用权出让收支管理办法》第二十二条规定，国有土地使用权出让金收入为非税收入。从以上规定可以看出，国有土地使用权出让金相当于一个累计若干年的地租性质，对其收取属于地方事权，而非中央事权。而从相关法律和最高人民法院就地方事权和中央事权适法问题的答复来看，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）规定，在国家和地方都可以制定法律和法规的领域，当国家尚未对某一事项制定法律或行政法规，而地方根据本地方的具体情况认为需要制定法规时，可以先制定地方性法规。在国家或上一级人民政府尚未制定国有土地使用权出让金收取办法之前，人民法院在审理出让金收取行政案件中，可以优先选择本地人民政府根据本地具体情况和实际需要制定的有关国有土地使用权出让金的地方性规定。综上，被告舟山市国土资源局依照经舟山市人民政府批准而制定的舟普政发（2013）52号文件，向原告征收国有土地使用权出让金，符合相关法律精神。针对焦点二，原审法院认为，《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）就建筑物转让时占用范围内的建设用地使用权一并处分或同时转让之规定，约束的是转让双方合同的效力问题，并非针对国家公权力部门。因为不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力，未经登记不发生效力。本案原告与原房主就涉案房屋买卖后，在买卖双方之间首先产生的是债权债务关系，只有待原告办理房产过户手续并登记后，债权方转变为物权，而未办理土地变更登记的土地使用权，买卖双方一直处于债权债务关系状态，并未发生物权转移。国有划拨土地办理出让手续并缴纳出让金后，方能申请土地变更登记，也即方能发生土地使用权物权转移。故，发生于原告之前的多次房屋买卖过程中的有关土地使用权问题，在买卖双方之间产生的均是债权关系，不涉物权。综述，先期因交易行为所生的合同上的债权问题，不影响原告为取得物权意义上的使用权而办理划拨土地使用权出让手续。原审法院同时认为，原告袁振宇不服被告舟山市国土资源局按2014年度标准向其收取国有土地使用权出让金行为提起复议，被告浙江省国土资源厅依法受理了原告的申请，并在法定期限内将申请书副本送达被申请人。根据被申请人提出的书面答复和相关证据，经过审查，在法定期限内复议决定维持舟山市国土资源局的征收行为，复议程序合法。综上所述，原审法院认为，原告要求变更国有土地使用权出让金，缺乏法律依据。被告舟山市国土资源局作出的按2014年标准收取涉案国有土地使用权出让金，并无不当。被告浙江省国土资源厅复议程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告袁振宇要求变更国有土地使用权出让金及撤销浙土资复决（2015）15号行政复议决定的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告袁振宇承担。
宣判后，袁振宇不服，向本院提起上诉称：一、舟政办发（2007）26号文件认为至少将发文日前已交易房产的房产交易合同签订时点作为出让金标准的适用时点，也即确定为基准日；二、浙江省国土资源厅浙土资厅函（2007）110号答复、舟政办发（2007）26号文件合法有效，与本案事实相对应且结合适当，应当予以适用；三、舟政函（2010）48号、舟普政发（2013）52号文件并无明确表述对本期以前交易的房产土地使用权出让金如何缴纳，只规定本期内不同的“补交时点”所对应不同时间段的出让金标准，与前述110号、26号文件并不矛盾，该两份文件与本案无关；四、上诉人不认同一审判决所述的法律冲突选择，假设110号、52号文件与48号文件不一致，按照判决书所依据的《立法法》和某些司法答复精神，也只有地方性法规可以优先选择，而我市、区政府的文件规定显然够不上地方性法规；五、一审判决认为2008年起因新法实施使浙土资厅函（2007）110号文件出台时的目的和法律背景已不复存在，上诉人认为该判断的准确度和依据都不够充分；六、本案房产的三次转让分别发生在2003年和2005年，国土部门对土地逾期变更登记负有怠于履职的责任。房产交易各方的物权与债权关系不能回避国土部门怠于履职的责任及给上诉人造成的损害。上诉人不是法定支付出让金义务人，最多只愿意承担第一次房产交易下家应负责的出让金，即按2003年的时点标准；七、对上诉人于2014年12月12日与被上诉人签订的《舟山市划拨土地使用权转让补办出让合同》（以下简称《出让合同》）有异议，合同中约定的出让金数额并非上诉人的真实意愿。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人舟山市国土资源局答辩称：一、以申请并获批准办理划拨土地使用权出让时间节点，作为个人住宅划拨用地补交出让金时间节点，符合相关规定。根据《城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》）、《协议出让国有土地使用权规范》的规定，国有划拨土地使用权转让时，应当申请并获得市、县人民政府批准，并依照规定签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金。相关规定所称的“拟出让时点”应当是指经批准后签订的划拨土地使用权出让合同中所约定的“出让时点”。二、在土地使用权出让合同没有被撤销或变更的情况下，上诉人要求变更国有土地使用权出让金数额，没有法律依据。上诉人与被上诉人于2014年12月12日签订了《出让合同》，约定了个人住宅划拨用地出让，以及出让面积、年限、金额等内容，合同签订后，上诉人依约缴纳了全额土地出让金，被上诉人根据申请为上诉人办理了国有土地使用权的土地登记，颁发了土地证书。上诉人单方要求变更国有土地使用权出让金数额，不符合双方的合同约定，且没有任何法律依据。三、一审判决适用法律正确。故请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人浙江省国土资源厅在庭审中答辩称：本案是划拨土地使用权补办出让手续的行政行为，应该适用《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。且浙土资厅函（2007）110号文件尚在规范性文件有效性清理中。故请求驳回上诉，维持原判。
二审审理过程中，上诉人袁振宇向本院提交了《国土资源部关于规范土地登记的意见》（国土资发（2012）134号）作为本案法律适用的依据，拟证明本案补办土地使用权出让金缴纳时点应为2003年。被上诉人舟山市国土资源局认为，该意见第三条明确规定国有建设用地使用权出让年限的起算时点应当根据出让合同的约定确定，故该规范性文件不能证明本案补交出让金的时点应确定为2003年。被上诉人浙江省国土资源厅认为，该文件旨在加强土地登记的规范化建设，并不能取代涉土地出让方面的政策。且该意见第三条中关于违法用地补办出让手续的出让年限，以违法用地处理意见确定的违法行为发生之日起算，旨在对违法行为处罚到位，本案所涉房地产转让即使构成违法，也应适用《城市房地产管理法》第六十七条规定，非单纯的土地违法案件。本案不存在违法用地处理意见，该起算时点规定不适用本案。上诉人举证该规范性意见系在开庭审理后，不属于新发现的证据，不符合举证时限要求。本院认为，上诉人向本院提供国土资发（2012）134号文件作为本案法律适用的依据，系其对本案的法律适用意见，不属于二审中提交的新证据；但因该规范性文件系其在二审庭审之后提交，故本院向两被上诉人征询了书面意见。对该规范性文件能否作为本案的法律适用依据，本院将在下文裁判理由部分予以阐述。
本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实相同，故对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条之规定，土地使用权的出让，由市、县人民政府负责。参照《划拨土地使用权管理暂行办法》第二十七条之规定，土地使用权出让金，由市、县人民政府土地管理部门代表政府收取，按国家有关规定管理。故本案被上诉人舟山市国土资源局具有征收涉案划拨土地使用权出让金的管理职能。根据各方当事人的诉辩意见，本院对本案审理重点概括并评析如下：
一、关于如何确定房地产转让中涉及划拨用地补交土地使用权出让金适用的时点问题。上诉人认为，涉案房屋第一次转让为2003年，应由买受人朱某某于2003年办理划拨土地使用权出让手续并缴纳土地使用权出让金；若由上诉人补交，也应按照2003年的标准补交土地使用权出让金。两被上诉人认为，应当按照经舟山市人民政府批准后，上诉人与被上诉人舟山市国土资源局签订的《出让合同》中所约定的时点，即2014年的标准补交土地使用权出让金。本院认为，我国现行法律法规并未对房地产转让中涉及划拨用地补交土地使用权出让金适用的时点做出明确规定，国土资源部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》系对国有土地使用权协议出让行为的标准和程序所制定的规范性文件，故可以参照适用。该规范第7.3.2规定，划拨土地使用权协议出让时，市、县国土资源管理部门对申请转让地块的估价基准期日为拟出让时点。涉案房屋于2003年1月、2003年8月、2005年4月进行了三次买卖，买受人均办理了房屋所有权变更登记，但均未申请办理个人住宅划拨土地使用权转让出让手续，亦未申请办理土地使用权变更登记，土地使用权类型仍为划拨土地。2014年12月10日，上诉人申请办理涉案地块土地使用权变更登记，始为履行划拨土地使用权转让出让手续，对涉案地块土地使用权的协议出让程序才开始启动，故本案中的估价基准期日应为上诉人申请办理涉案地块土地使用权变更登记之后。被上诉人舟山市国土资源局根据经舟山市人民政府批准的2014年的普陀区个人住宅划拨用地补交出让金标准征收土地使用权出让金，并无不当。
二、关于规范性文件的适用问题。上诉人认为，本案应当适用国土资源部国土资发（2012）134号文件、浙江省国土资源厅浙土资厅函（2007）110号答复及舟政办发（2007）26号文件。本院认为，国土资源部印发的国土资发（2012）134号文件，系关于规范土地登记的意见，该规范性文件第三条“规范土地出让年限起算时点”旨在从土地登记环节对土地出让年限进行规范，而非对补交土地使用权出让金适用时点的规定。浙土资厅函（2007）110号文件系浙江省国土资源厅在当时的土地登记立法背景下，针对舟山市国土资源局对历史遗留问题的请示所作的答复，但随着《土地登记办法》的实施，该答复所依据的土地登记规则发生了重大变化，故其不能作为本案的法律适用依据。舟政办发（2007）26号文件系在舟山市范围内统一适用的规范性文件，但其对估价基准日未明确规定，被上诉人舟山市国土资源局按照2014年的标准征收土地使用权出让金并未违反该文件的相关规定。舟普政发（2012）56号、舟普政发（2013）52号文件系舟山市普陀区人民政府对个人住宅划拨用地补交出让金标准的通告，因该出让金标准经舟山市人民政府批复同意，故可作为普陀区范围内个人住宅划拨用地补交出让金的适用标准。
三、关于被上诉人浙江省国土资源厅作出的被诉行政复议决定的程序合法性问题。上诉人于2015年2月26日通过邮寄方式向被上诉人浙江省国土资源厅提交行政复议申请及证据材料，被上诉人浙江省国土资源厅于3月2日立案受理后，经过审查，于2015年4月13日作出并邮寄送达了被诉行政复议决定书，并在该复议决定书中告知了维权途径，其行政程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》对于行政复议受理审查的期限和其他程序的规定。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人袁振宇的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人袁振宇负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王卫东
审 判 员 周 杰
审 判 员 张 静
二〇一六年三月十日
代书记员 方 园