河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终2957号
上诉人（原审被告）光山县人民政府，住所地河南省光山县东城开发区。
法定代表人王建平，县长。
委托代理人王心刚，光山县城乡规划建设局工作人员。
被上诉人（原审原告）刘峰，男，汉族，1962年5月4日出生，住河南省光山县。
被上诉人（原审原告）李保宏，男，汉族，1960年2月24日出生，住河南省光山县。
二被上诉人共同委托代理人余全友，河南人天律师事务所律师。
二被上诉人共同委托代理人余西志，男，汉族，1962年5月9日出生，住河南省光山县城关镇正大街**号*楼附*号。
光山县人民政府因与刘峰、李保宏履行行政职责一案，不服信阳市中级人民法院（2016）豫15行初字3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人光山县人民政府的委托代理人王心刚，被上诉人刘峰、李保宏的代理人余全友、余西志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
信阳市中级人民法院一审查明：2009年6月16日，李保宏等13户签订《委托书》，委托余西志全权代理13户办理旧房联建改造规划、建设、土地等一切手续。同年6月18日，李保宏等29户向县政府提出“请求规划联建安置房及联合拆旧建新”申请。光山县城乡规划设计室据此编制了《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》（以下简称十三户规划图），该图左侧标注“规划设计说明”共15项注明：设计依据、建设业主为“曹德新、李保宏、李荣等13户”；规划面积为“1483.67㎡（含13户有房产证的土地面积1079.7㎡，无证面积215.43㎡，其中宗地面积850.72㎡、退让总面积632.95㎡）”；用地性质为“商住”；建房类型为“拆旧翻新（棚户区改造）”；曹德新等还在该规划图上签字承诺“严格按规划图执行”。2010年9月14日，代理人余西志在《遵守规划管理承诺书》上代表13户签字承诺“严格按照批准的规划图实施建设，并遵守《建设项目规划管理告知书》提出的各项要求”。2010年9月15日，李保宏等13户申请办理了《建设用地规划许可证》，批准用地面积为850.72㎡、建筑面积为4204.175㎡。2011年6月23日，光山县国土资源局按照十三户规划图和《建设用地规划许可证》，与李保宏等13户签订《国有建设用地使用权出让合同》，将850.6㎡国有建设用地使用权以130.9924万元出让，该合同约定土地以现状条件交付。现李保宏等13户联建楼已基本建成。十三户规划图及联建用地不包含刘峰，刘峰仅作为四邻在该规划图上签字。
信阳市中级人民法院一审认为，李保宏作为“请求规划联建安置房及联合拆旧建新”申请人诉规划审批人光山县人民政府不履行合同职责，因双方之间签订有《国有土地出让合同》，光山县人民政府作出的十三户规划图有详细的规划设计说明标注，李保宏亦作出了承诺，“合同”、“标注”、“承诺”，对双方权利义务作出了规定，故本案争议性质实为行政协议履行纠纷。（一）关于刘峰的原告主体资格问题。十三户规划图中不包含刘峰，其并不是涉案行政协议的相对人，依法不具备原告的诉讼主体资格，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，应依法驳回其起诉。（二）关于李保宏要求兑现旧城棚户区改造相关优惠政策权利的诉讼请求。光山县人民政府作出的十三户规划图载明建房类型为拆旧翻新（棚户区改造），这是光山县人民政府对李保宏等请求规划联建安置房及联合拆旧建新建设项目性质作出的认定，该认定并不违反有关法律、法规、规章的规定，李保宏有权享受棚户区改造有关法律、法规、规章所规定的优惠政策。光山县人民政府以李保宏建设规模未达到其作出的光政办[2012]59号文件规定的“旧城改造范围需达到10000㎡的要求”为由，认为李保宏不符合棚户区改造或者旧城改造项目性质的理由，不能成立；因李保宏系行政协议的一方当事人，光山县人民政府称棚户区改造主体为街道办事处，李保宏依法不具备享有优惠政策主体资格的理由亦不能成立。光山县人民政府应当按照《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）文件规定，通过履行申报等法定职责保障李保宏享受优惠政策的权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十八条之规定，判决责令光山县人民政府在一个月内履行按照《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）文件规定，保障李保宏享受棚户区改造工程相关优惠政策权利的协议义务。
上诉人光山县人民政府不服一审判决，向本院上诉称：1、一审法院认定事实错误。十三户规划图由光山县城乡规划设计室设计，图上标注的建房类型“拆旧建新（棚户区改造）”是规划设计人员标注的，与建保[2009]295号文件中的棚户区不是同一概念，县政府领导在十三户规划图上签字只表明同意该规划，并没有也无权批准李保宏等13户拆旧建新为棚户区改造项目，棚户区改造的项目须由市县人民政府确定并报省政府批准；2、十三户规划图编制于2009年6月18日，而建保[2009]295号文件是2009年12月24日出台的，李保宏申请拆旧建新时文件还未出台，且2010年9月6日十三户规划图批准前，李保宏等人也没有提出棚户区改造申请。因此，县政府批准十三户规划图不是对棚户区改造项目的批准；3、李保宏等13户联建房已经建成，不可能新申报为棚户区改造项目，补报违背建保[2009]295号文件精神，不可能得到省政府的批准，一审判决无法执行。综上，请求撤销一审，改判驳回李保宏的诉讼请求。
被上诉人刘峰、李保宏答辩称：一审查明事实清楚，适用法律正确。十三户规划图经过县政府分管副县长签字，说明县政府批准图上的所有内容，包括标注建房性质为棚户区改造。2009年李保宏等29户已明确提出棚户区改造申请，紫水办事处签字同意且上报县政府，县政府应当申请省政府批准该棚户区改造项目，没有上报不是李保宏等人的责任。县政府应当履行一审判决，保障被上诉人享受棚户区改造相关优惠政策并赔偿损失。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明：2009年，李保宏、曹德新等人向光山县人民政府提出“请求规划联建安置房及联合拆旧建新”申请，光山县城乡规划设计室编制了《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》，该图左侧标注“规划设计说明”共15项，其中建房类型为“拆旧翻新（棚户区改造）”。
另查明，刘峰不是十三户规划图中的建设业主（即李保宏等13户）之一；李保宏等13户原房屋面积不足1万平方米。
本院认为，刘峰不是十三户规划图中的建设业主，其与本案被诉行政行为之间缺乏利害关系，不具备本案的原告主体资格，其起诉应予驳回。根据住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会等五部委《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）、《河南省人民政府办公厅转发省发展改革委等部门关于加快推进城市棚户区工矿棚户区改造实施意见的通知》（豫政办[2009]154号）、《光山县人民政府办公室关于批转光山县棚户区改造工作指导意见的通知》（光政办[2012]59号）等文件规定，棚户区改造由政府主导，只有满足建筑面积超过1万平方米及相应条件的城市棚户区才能列入改造范围，并由辖区政府组织征询意见、制定具体实施方案并逐级审定。按照上述文件规定，李保宏等13户不符合实施棚户区改造的主体条件，其联建及拆旧建新涉及的房屋面积不足1万平方米，亦不符合列入城市棚户区改造范围的条件。李保宏主张自己已取得棚户区改造项目批准，并要求光山县人民政府履行棚户区补助政策，该诉讼请求缺乏事实根据和政策依据，本院不予支持。综上，一审判决认定刘峰的起诉应予驳回正确，但判决支持李保宏的诉讼请求错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销信阳市中级人民法院（2016）豫15行初字3号行政判决；
二、驳回李保宏的诉讼请求。
一、二审案件受理费共100元，由被上诉人李保宏承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李继红
代理审判员 段励刚
代理审判员 王盛楠
二〇一七年二月二十六日
书 记 员 白金峰