河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫行终217号
上诉人（一审原告）登封市卢店镇杨岗村村民委员会。
法定代表人王建争，主任。
委托代理人陈金鑫，河南群达律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）登封市人民政府。
法定代表人杨金军，市长。
委托代理人王辉，登封市人民政府法制办工作人员。
委托代理人王龙涛，登封市国土资源局工作人员。
被上诉人（一审被告）郑州市人民政府。
法定代表人王跃华，常务副市长。
委托代理人樊晓茜、王华杰，郑州市人民政府法制办工作人员。
一审第三人登封市唐庄镇张村村民委员会。
法定代表人席宏伟，村主任。
群众代表景战彪。
登封市卢店镇杨岗村民委员会因诉登封市人民政府土地权属争议处理决定及郑州市人民政府行政复议决定一案，不服郑州市中级人民法院（2017）豫01行初583号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人登封市卢店镇杨岗村村民委员会（以下简称杨岗村委会）法定代表人王建争及委托代理人陈金鑫，被上诉人登封市人民政府（以下简称登封市政府）委托代理人王辉、王龙涛，被上诉人郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）委托代理人王华杰，一审第三人登封市唐庄镇张村村民委员会（以下简称张村村委会）群众代表景战彪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
登封市政府于2016年11月10日作出登政行决〔2016〕1号土地权属争议处理决定书：A地块中9.9217亩（6614.45平方米）土地所有权确认给张村村委会所有；0.6575亩（438.36平方米）土地所有权确认给杨岗村委会所有。B地块中5.55亩（3700.05平方米）土地所有权确认给张村村委会所有。郑州市政府于2017年3月31日作出的郑政（行复决）〔2017〕14号行政复议决定书：对涉案土地权属争议登封市政府依法作出处理决定主体适格，程序合法；登封市政府依据调查情况作出的1号处理决定主要事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持登封市政府作出的登政行决〔2016〕1号土地权属争议处理决定书。
杨岗村委会不服上述处理决定及行政复议决定，提起本案诉讼称，首先，杨岗村委会不是土地权属确认涉案的适格主体。涉案唯一适格主体应为杨岗村委会第二村民组。根据法律规定杨岗村委会无权代表该村第二村民组行使集体所有权，为此登封市政府依据一审第三人的土地权属确认申请作出登政〔2016〕1号土地权属争议处理决定书和郑州市政府2017年3月31日作出的郑政（行复决）〔2017〕14号行政复议决定书程序违法，应依法予以撤销。其次，登封市政府依据登封市国土资源局错误的调查情况和处理意见作出处理决定，认定事实错误，应依法予以更正。虽然张村村委会在土地详查时单方指界，并将界桩填埋在杨岗村委会第二村民组集体所有的范围内。但事实上，所属土地一直由杨岗村委会第二村民组管理、经营。1998年9月15日及2008年11月11日由杨岗村委会签署的权属界线协议书，因杨岗村委会无权代表该村第二村民组集体行使土地所有权，且因该行为已侵犯第二村民组的集体利益而无效。综上，一审请求：撤销登封市政府2016年11月10日作出的登政行决〔2016〕1号土地权属争议处理决定书和郑州市政府2017年3月31日作出的郑政（行复决）〔2017〕14号行政复议决定书；确认涉案的杨岗村委会与张村村委会交界处的两宗土地A地块（面积10.5792亩<7052.8平方米>和B块地面积5.55亩<3700.05平方米>）归杨岗村委会第二村民组集体所有。
郑州市中级人民法院一审查明，2014年10月28日，一审第三人向登封市政府提出土地确权申请，请求确认位于唐庄乡张村郭村与卢店镇杨岗村寨沟相邻的两块土地（一块13.918亩，另一块5.55亩）共19.468亩分别归郭村二组、三组、四组所有。登封市政府受理后，向杨岗村委会送达答辩通知书，并向各方送达了指界通知书。2014年12月29日，经现场指界勘测，A地块面积实际为10.5792亩（7052.8平方米），B地块面积实际为5.55亩（3700.05平方米）。根据全国两次土地调查时杨岗村委会与一审第三人签署的1989年权属界线协议书（附权属界线图及说明）和2008年权属界线核实证明书（附权属界线图及说明），争议两地块的坐标数据落在权属界线图上（两次权属界线图一致），A地块中9.9217亩（6614.45平方米）土地在一审第三人界址内，0.6575亩（438.36平方米）土地在杨岗村委会界址内，B地块中5.55亩（3700.05平方米）均在一审第三人界址内。后登封市国土资源局对杨岗村委会及一审第三人的部分村民进行了调查，并于2015年4月14日作出《关于唐庄乡张村与卢店镇杨岗村两宗土地所有权争议调查处理意见的请示》。登封市政府于2016年11月10日作出登政行决〔2016〕1号土地权属争议处理决定书。杨岗村委会不服，于2017年1月6日向郑州市政府提出行政复议申请，郑州市政府于2017年3月31日作出郑政（行复决）〔2017〕14号行政复议决定书，维持了登封市政府作出的涉案1号处理决定书。
一审认为：一、根据《土地管理法》第十条规定，杨岗村委会诉称其不是被诉登政行决〔2016〕1号土地权属争议处理决定书的适格被申请人，适格主体应为杨岗村委会第二村民组，但杨岗村委会并未提供证据证明第二村民组是适格被申请人，且在涉案土地权属争议确权程序中，杨岗村委会签收了答辩通知书及指界通知书，却并未就此向登封市政府提出异议，故杨岗村委会称其不是适格主体、登封市政府程序违法的理由不能成立。二、在权属争议确权程序中，登封市国土资源局向涉案两村委均送达了指界通知书，但杨岗村委会无故未到现场指界，视为对其权利的放弃，故杨岗村委会称指界时杨岗村委会方无人在场、程序违法的理由，一审不予采信。登封市政府经现场勘测，根据全国两次土地调查时杨岗村委会与一审第三人签署的权属界线协议书和权属界线核实证明书（两次权属界线图一致），将争议两地块的坐标数据落在权属界线图上，显示A地块中9.9217亩（6614.45平方米）土地在一审第三人界址内，0.6575亩（438.36平方米）土地在杨岗村委会界址内，B地块中5.55亩（3700.05平方米）土地均在一审第三人界址内。故登封市政府作出的登政行决〔2016〕1号土地权属争议处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。郑州市政府作出郑政（行复决）〔2017〕14号行政复议决定书，维持1号处理决定合法正确。综上，杨岗村委会的诉讼理由不能成立，其诉讼请求一审不予支持。一审判决：驳回杨岗村委会的诉讼请求。一审案件受理费50元，由杨岗村委会负担。
杨岗村委会不服一审判决，向本院上诉称：一、涉案土地权属争议处理决定书程序违法，应依法予以撤销。首先，一审第三人不是涉案土地确权的适格主体，适格的申请人应当为张村村委会第二、三、四组；其次，上诉人同样不是涉案土地确权的适格主体，适格的被申请人应当为杨岗村委会第二村民组。被上诉人作出被诉土地权属争议处理决定书及行政复议决定程序违法，应依法撤销。二、被上诉人登封市政府依据登封市国土资源局错误的调查情和处理意见作出本案处理决定，认定事实错误，应依法予以撤销。综上，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人登封市政府答辩称，答辩人所作登政行决〔2016〕1号土地权属争议处理决定程序合法、认定事实清楚、主体认定正确。
被上诉人郑州市政府未提交书面答辩意见。
一审第三人张村村委会答辩称，同意登封市政府处理意见。
本院二审查明事实与一审查明事实一致。
本院认为，登封市政府作出涉案处理决定的主要依据是1989年的权属界线协议书、2008年权属界线核实说明书及所附界线图和说明，并进行了现场勘测，该证据明显优于杨岗村委会所提供的证人证言。杨岗村委会所提供的土地承包证书，只能证明涉案争议土地曾经在法律上归其所有并对村民发包的事实，并不影响对争议土地进行重新确权，该承包证书作为证据的证明效力，也低于利害关系人曾经认可的权属界线协议书。由于土地部门在土地管理惯例上以村委会为最基础的单位，且不能发现涉案村民小组享有土地所有权的关键证据，登封市政府通知村委会参加行政程序及以村委会作为权利主体，不违反法律的禁止性规定，本院予以认可。一审判决事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人登封市卢店镇杨岗村村民委员会承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
审 判 员 马传贤
代理审判员 韩凤丽
二〇一八年六月二十六日
书 记 员 玄晟颐