四川省广安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川16行终10号
上诉人（原审原告）广安中正房地产开发有限公司，住所地：广安市广安区。
法定代表人兰华，总经理。
委托代理人王晶，重庆启瑞律师事务所律师。
委托代理人孙状志，重庆启瑞律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）广安市城市管理行政执法局，住所地：广安市广安区。
负责人王山，副局长。
委托代理人代劲，系广安市城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人吴少峰，四川爱众律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）广安市人民政府，住所地：广安市广安区。
法定代表人罗增斌，市长。
委托代理人赵廷凯，系广安市人民政府工作人员。
委托代理人杨晓华，四川诚协律师事务所律师。
上诉人广安中正房地产开发有限公司（简称中正公司）因城市规划行政处罚及行政复议案，不服四川省广安市前锋区人民法院（2016）川1603行初66号行政判决，上诉至本院，本院依法组成合议庭，于2017年3月10日公开开庭审理了本案，上诉人中正公司委托代理人王晶、孙状志，被上诉人广安市城市管理行政执法局（简称市城管执法局）委托代理人代劲、吴少峰，被上诉人广安市人民政府（简称市政府）的委托代理人赵廷凯、杨晓华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明如下事实：
中正公司作为“中正·天下豪庭”房地产项目的建设单位，向广安市住建局呈报了建设项目设计方案。2011年4月13日，广安市住建局作出《广安市建设项目设计方案审查批准通知书》，同意中正公司呈报的建设项目设计方案。在该通知书中，明确载明了工程用地规模、建筑高度、设计规模、以及停车泊位等具体设计指标。2011年5月以及同年8月，广安市住建局分两次向原告颁发了“中正·天下豪庭”1至8号楼的建设工程规划许可证。
中正公司建设的“中正·天下豪庭”项目于2011年开工建设。2013年7月19日，广安市住建局针对中正公司申请增加地下车库的申请函复原告，原则同意中正公司开发的“中正·天下豪庭”项目增加地下建筑面积25149.37平方米，同时要求中正公司按照报批图纸办理相关建设手续，但中正公司仍在未取得地下车库部分建设工程规划许可证的情形下擅自建设。同年，中正公司建设的“中正·天下豪庭”项目主体竣工。
2014年4月20日，市城管执法局对中正公司涉嫌违法建设行为进行立案调查。调查发现中正公司在“中正·天下豪庭”项目建设过程中，共有44623.05平方米的地下车库和9号楼未取得建设工程规划许可证，属无证建设。市城管执法局同时查明中正公司在项目建设中存在如下问题：1、据测绘显示，“中正·天下豪庭”项目1、3、4、5、6、7、9号楼改变±0.000和改变建筑高度；2、擅自改变5、6号楼平面布局，擅自改变使用用途；3、项目6号楼商业门市下方增加架空层；4、项目5、6号楼擅自外移抗震板轴线，导致住宅建筑面积增加；5、项目6、7号楼部分商业增加钢结构夹层；6、项目9号楼擅自改变平面尺寸、改变定位坐标，增加建筑面积52.81平方米；7、地下车库车位个数改变；8、项目7、8号楼背立面占用绿地增建构架；9、项目1、2、4、5、6、7号楼顶层擅自增加开窗开洞改变立面造型。就此，市城管执法局先后两次对中正公司下达了《责令改正通知书》。责令中正公司对擅自增设夹层、开挖架空层、擅自搭建改建等未按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设行为立即进行整改，及时办理9号楼规划许可证。2014年6月20日，中正公司补办取得了“中正·天下豪庭”9号楼及地下车库的建设工程规划许可证，许可地下建设规模为44623.05平方米。
2015年5月21日，市城管执法局作出《行政处罚告知书》，告知原告拟处罚内容以及享有的陈述申辩以及听证的权利。该告知书于当日送达给中正公司。中正公司在规定期限内未提出听证申请。2015年5月27日，市城管执法局作出广市城执行罚字[2015]59号《行政处罚决定书》。因该处罚决定书存在笔误，导致行政处罚相对人的名称错误，市城管执法局于2015年11月10日作出撤销决定，决定撤销2015年5月27日作出广市城执行罚字[2015]59号《行政处罚决定书》。同日，市城管执法局对中正公司作出了广市城执行罚字[2015]131号《行政处罚决定书》并予以送达。市城管执法局查明，中正公司在“天下豪庭”项目建设过程中存在擅自改变平面布局、改变面积、层高超高、9号楼和部分地下车库未取得建设工程规划许可证进行建设等违法建设行为。市城管执法局认为中正公司未取得建设工程规划许可证进行建设及未按照建设工程规划许可证内容进行建设的行为违反了《城乡规划法》第四十条、第四十三条的规定。故依据《城乡规划法》第六十四条的规定，对中正公司建设的“天下豪庭”项目给予以下行政处罚：1、对1号楼、5号楼、6号楼、7号楼、9号楼擅自改变平面布局、改变面积、层高超高及9号楼未取得建设工程规划许可证进行建设等行为处罚款人民币7984885.36元（即83384.35平方米×1368元∕平方米×7%）的行政处罚；2、对地下车库未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，处罚款人民币4273103.27元（即44623.05平方米×1368元∕平方米×7%）的行政处罚。同时责令中正公司对以下内容实施整改：1、对1号楼、2号楼、4号楼、7号楼擅自改变外立面的行为责令限期30日内自行整改；2、对5、6、7号楼商业部分增设夹层的行为，限期30日内业主自行整改；3、限期30日内自行拆除占用7、8号楼背面占绿地的构架；4、限期30日内自行封闭6号楼擅自增加的架空层。中正公司不服该处罚决定，向市政府申请行政复议。市政府于2015年11月26日受理了该复议申请。经复议，市政府于2016年1月24日作出广安府复议[2015]46号《行政复议决定书》。中正公司不服，遂起诉来院，请求判决撤销市城管执法局对中正公司处以12257988.60元罚款的行政行为，并判决撤销市政府的行政复议决定。
原审法院认为：市城管执法局作为广安市实施城市管理相对集中行政处罚权的工作部门，具有独立的执法主体资格。其对违反城市规划进行建设的单位和个人进行行政处罚，符合《中华人民共和国行政处罚法》有关行使处罚权的规定。中正公司建设的“中正·天下豪庭”9号楼及部分地下车库虽然取得了市住建局核发的《设计方案审查批准通知书》和涉及方案变更核准，但并没有按照法律规定办理建设工程规划许可证。中正公司在未取得建设工程规划许可证的情况下进行建设，违反了《城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，其行为已属违法行为。中正公司未取得9号楼以及地下车库的建设工程规划许可证，擅自修建9号楼以及44623.05平方米地下车库。在项目1号楼、5号楼、6号楼、7号楼、9号楼的建设中，同时存在擅自改变平面布局、改变面积、层高超高等未按照规划条件进行建设的情形。中正公司未取得建设工程规划许可证进行建设以及未按照建设规划许可内容进行建设的违法行为，其违法事实清楚。中正公司诉称其违法行为轻微应不予处罚的理由不能成立。在针对中正公司未按照建设工程规划许可证内容进行建设的行为处罚中，因原告擅自改变楼栋平面布局、改变面积以及楼层超高等违反城乡规划的事实始终存在，其违法行为存在继续状态。在市城管执法局立案调查时，中正公司也尚未取得9号楼以及项目地下车库的建设工程规划许可证。在2014年6月20日中正公司取得建设工程规划许可证前，其未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为亦处于继续状态。市城管执法局在中正公司违法行为继续状态期间和纠正违法行为之日起二年内发现并进行处罚，符合《行政处罚法》关于“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定。中正公司诉称市城管执法局是在该违法行为终了之日两年后才发现的，依法不应再给予行政处罚的理由不能成立。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款。根据《四川省城乡规划条例》第八十二条第二款的规定，建设工程造价是指建设工程施工合同价或者中标价；未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，是指违法工程的造价，按照建（构）筑物单体计算。在建筑面积计算问题上，原告未按照规划条件进行建设的“中正·天下豪庭”项目1号楼、5号楼、6号楼、7号楼、9号楼单体总面积83384.35平方米，市城管执法局按照建（构）筑物单体面积处以罚款，其处罚符合法律规定。因中正公司与四川省同创伟业建设工程有限公司签有建设工程施工合同，合同上已明确约定的工程造价为每平方米1368元，并同时约定另增加工程同价。故市城管执法局按照建设工程施工合同中约定的每平方米1368元施工合同价进行处罚并无不妥。在处罚罚款的幅度上，市城管执法局在《城乡规划法》以及《四川省城乡规划条例》规定的处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款的处罚幅度内，处于百分之七的罚款，适用法律正确，处罚适当。中正公司诉称应仅以建筑物中的“问题工程”面积处罚，市城管执法局处罚适用工程造价依据错误以及处罚明显不当的理由不能成立。市城管执法局在第一次作出的处罚决定书中，因在处罚决定书的主文中存在处罚对象名称校对错误的情况，故撤销了第一次作出的处罚决定书。后市城管执法局在纠正后重新作出了新的处罚决定书。虽市城管执法局作出了两份处罚决定书，但第一份已自行撤销，其处罚仍为一次。中正公司诉称市城管执法局违背一事不再罚的理由不能成立。市政府作为行政复议机关，在受理原告的复议申请后，依法履行复议程序。经复议审查后，市政府认为市城管执法局作出的行政处罚事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，市政府作出维持被申请人市城管执法局行政处罚的行政复议决定，其复议决定证据充分，程序合法，适用法律法规正确。综上，市城管执法局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。市政府经复议审查，审查行政处罚行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回广安中正房地产开发有限公司的诉讼请求。
上诉人中正公司上诉称：一、一审判决对程序事实没有查清，被上诉人市城管执法局举示的立案审批表是其内部流程表，也未向上诉人送达立案文书，不能证明行政处罚立案时间为2014年4月20日。二被上诉人均违反了“一事不再罚”行政处罚程序，一审判决犯了相同的错误。二、一审判决对部分事实采取选择性认定的方式，则导致适用法律有失公允且该行政处罚明显对一审原告处罚过重。被上诉人市城管执法局对中正公司“中正.天下豪庭”项目部分地下车库，以“未取得建设工程规划许可证为由”，处中正公司罚款4273103.27元,此项罚款错误。广安市住房和城乡规划建设局同意中正公司“中正.天下豪庭”项目增加地下车库建筑面积25149.37平方米，2014年6月补办了地下面积44623.05平方米的建设工程规划许可证，中正公司已经自行纠正了违法行为，被上诉人城管执法局不应当再处罚。如果坚持处罚，也只能按照中正公司举示的每平方米900元处以罚款，而不是按每平方米1368元处以罚款。本案9号楼建筑面积822.17平方米，同样也因补办手续不应处罚。中正公司违法违规并非主观恶意，而是根据项目建设中的具体情况与实际问题所作的据实处理，只是没有事先申报备案。被上诉人市城管执法局对中正公司处以1200万元的巨额罚款，没有考量目前房地产市场3、4线城市的客观实际现状，也没有参考比较同城其他处罚数额，明显对中正公司处罚不公。被上诉人市城管执法局适用的四川省地方行政处罚裁量权标准是在2015年之后才颁布实施的，而中正公司违法行为发生在2013年之前，故适用裁量权标准错误，被上诉人市城管执法局对中正公司处以7%的罚款，违背了城乡规划法第六十四条和住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》所规定的5%的下限标准。综上，请求二审法院依法撤销（2016）川1603行初66号行政判决，或者查清本案后依法予以改判。
被上诉人市城管执法局称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。立案审批表是被上诉人的内部依据，法律没有规定处罚内部程序必须要送达当事人。本案不存在一事两罚，被上诉人只对上诉人作出了一次处罚决定。上诉人在没有取得建筑工程规划许可证情况下擅自施工属于违法行为，造成了严重后果。本案的行政处罚已考虑了上诉人的违法情节，处罚适当，没有对上诉人加重处罚。
被上诉人市政府答辩称：中正公司于2014年6月20日，补办了建设工程规划许可证，补办之日为违法行为终了时间，本案2015年作出处罚，没有超过法定追诉时间。市城管执法局是在对第一份处罚决定撤销后，再作出的第二份处罚决定书，对上诉人只进行了一次处罚，不是重复处罚。市城管执法局对中正公司的处罚事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，内容适当，市政府作出的维持复议决定正确，应当支持。上诉人的上诉请求应当驳回。
本案一审证据已移送本院，本院查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为：被上诉人市城管执法局系广安市人民政府实施城市管理相对集中行政处罚的工作部门，具有独立的执法主体资格，有权依法对违反城市规划进行建设的单位和个人进行行政处罚。
关于本案行政处罚立案时间认定问题。被上诉人市城管执法局一审举示的证据《行政处罚案件立案审批表》上，有办案部门、案件核审机构、分管负责人报请、审批立案署名的时间，结合上诉人市城管执法局案件调查终结报告关于立案时间的记述，可以认定本案行政处罚立案的时间为2014年4月20日，一审法院对这一事实认定正确，上诉人否认立案时间的理由不能成立。
关于本案行政处罚是否是“一事再罚”问题。被上诉人市城管执法局于2015年5月27日作出广市城执行罚字[2015]59号《行政处罚决定书》。因该处罚决定书存在笔误，导致行政处罚相对人的名称错误，于2015年11月10日作出撤销决定，决定撤销2015年5月27日作出广市城执行罚字[2015]59号《行政处罚决定书》，属于行政执法机关自行纠正错误的行为，广市城执行罚字[2015]59号《行政处罚决定书》被撤销后，上诉人的违法行为并没有被处罚，在此情况下，上诉人市城管执法局对中正公司作出了广市城执行罚字[2015]131号《行政处罚决定书》并予以送达，不构成上诉人称的“一事再罚”。
关于在上诉人已补办了9号楼和地下面积44623.05平方米《建设工程规划许可证》后，是否应当对之前违法行为作罚款处理的问题。所谓未取得建设工程规划许可证进行建设，应当是指工程建设的当时未取得。本案上诉人建设9号楼和地下面积44623.05平方米发生在2013年“中正·天下豪庭”项目主体竣工之前，补办建设工程规划许可证在2014年6月，应当认定为建设行为未取得建设工程规划许可证，补办建设工程规划许可证是对建设工程合法性的事后追认，不能代替对违法建设行为的处罚。上诉人认为事后已经补办建设工程规划许可证不应当处罚的理由不能成立。
关于本案行政处罚量罚是否合法适当的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款。”《四川省城乡规划条例》第八十二条第二款规定：“建设工程造价是指建设工程施工合同价或者中标价。未取得建设工程规划许可证进行建设的，是指工程全部造价；未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，是指违法工程的造价，按照建（构）筑物单体计算。”在建筑面积计算问题上，上诉人未按照规划条件进行建设的“中正·天下豪庭”项目1号楼、5号楼、6号楼、7号楼、9号楼单体总面积83384.35平方米，未办理《建设工程规划许可证》的地下面积为44623.05平方米，被上诉人市城管执法局按照建（构）筑物单体面积和未办理《建设工程规划许可证》的地下面积处以罚款，其处罚符合法律规定。因上诉人中正公司与四川省同创伟业建设工程有限公司签有建设工程施工合同，合同上已明确约定的工程造价为每平方米1368元，并同时约定另增加工程同价。故被上诉人市城管执法局按照建设工程施工合同中约定的每平方米1368元施工合同价进行处罚并无不妥。在处罚罚款的幅度上，市城管执法局在《中华人民共和国城乡规划法》以及《四川省城乡规划条例》规定的处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款的处罚幅度内，处于百分之七的罚款，适用法律正确，处罚适当。上诉人中正公司诉称应仅以建筑物中的“问题工程”面积处罚，被上诉人市城管执法局处罚适用工程造价依据错误以及处罚明显不当的理由不能成立。
关于被上诉人市政府行政复议决定是否合法的问题。被上诉人市政府在受理上诉人的复议申请后，依法履行复议程序。经复议审查后，被上诉人市政府认为市城管执法局作出的行政处罚事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，内容适当，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出维持市城管执法局行政处罚的行政复议决定，其复议决定证据充分，程序合法，适用法律法规正确。
综上，被上诉人市城管执法局作出的行政处罚决定和被上诉人市政府作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法；原审判决事实清楚，适用法律正确，上诉人中正公司上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人广安中正房地产开发有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 李 勇
审判员 阳晓川
审判员 冯烈钢
二〇一七年四月五日
书记员 贺 丹
附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。