湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂05行初47号
原告李德伍。
委托代理人刘金波，湖北今天（宜昌）律师事务所律师。特别授权代理。
被告当阳市人民政府。住所地：湖北省当阳市子龙路*号。
法定代表人张世敏，市长。
委托代理人闫红武，当阳市国土资源局工作人员，特别授权代理。
委托代理人闫红兵，湖北弘发律师事务所律师。一般授权代理。
原告李德伍诉被告当阳市人民政府不履行土地（林地）行政裁决法定职责一案，本院于2016年4月19日立案受理后向被告送达起诉状副本，被告在法定期限内向本院提交了行政答辩状和证据材料，本院将被告提交的行政答辩状送达原告。本院依法组成由审判员闵珍斌担任审判长，审判员曹斌、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2016年5月26日公开开庭审理了本案，原告李德伍的委托代理人刘金波，被告当阳市人民政府的委托代理人闫红武、闫红兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：原告就其与湖北省漳河工程管理局鸡公尖大坝管理所（以下简称漳河鸡公尖大坝管理所）的土地（林地）使用权争议，申请被告进行行政裁决。2015年12月11日，原告收到被告受理其申请的《行政裁决申请受理通知书》（当裁受字（2015）1号），被告承诺将于2016年2月29日前作出处理意见。原告认为被告逾期未作出任何处理，也没有通过行政裁决的方式来解决问题，被告的行政不作为违法。
原告诉称：原告与漳河鸡公尖大坝管理所因山林使用权产生争议，双方争议的山林位于当阳市育溪镇春新村。该争议山林自1982年8月5日至今一直由原告家庭承包经营，原告持有相关的经营证件，对争议山林享有合法的经营权。近年来，漳河鸡公尖大坝管理所阻扰原告经营该山林，并称1994年8月15日当阳市国土资源局向其颁发了该山林的《土地使用证》。原告就此事宜多次通过信访途径请求相关部门解决此事，但一直未得到妥善答复。2015年7月27日，原告就该山林争议，以漳河鸡公尖大坝管理所、当阳市国土资源局为被申请人向被告申请行政裁决。2015年12月11日，原告收到被告受理其申请的《行政裁决申请受理通知书》，被告承诺将于2016年2月29日前作出处理意见。但截至原告起诉时，被告未作出任何处理，也没有通过行政裁决的方式来解决问题，以致原告的合法权益无法得到保障。原告依法提起行政诉讼，请求法院确认被告未按照《行政裁决申请受理通知书》的内容在受理后的规定期限内作出处理意见的不作为行政行为违法，判令被告及时作出行政裁决。
被告辩称：1、被告已经履行作为的义务。被告作出《行政裁决申请受理通知书》后，已经多次对原告提出的申请事项开展了相应的工作，并认真履行了作为义务。2016年1月27日，被告查阅了档案资料并到实地走访调查，3月11日安排当阳市国土资源局工作人员到湖北省漳河工程管理局调查查阅相关档案，3月28日组织原告及相关单位举行专题听证会，4月26日邀约湖北省漳河工程管理局相关负责人及当阳市国土资源局工作人员等进一步了解情况。2、在2016年3月28日举行的专题听证会上，被告已经告知原告工作情况，同时告知不能确定作出具体处理意见的时间。3、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，本案不属于土地权属争议，实质上是山林权与土地使用权的争议。同时，国家未对行政裁决的时间期限作出硬性规定。被告未作出裁决意见的行为没有违反法律的规定。4、漳河鸡公尖大坝管理所已向当阳市人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告为原告颁发的《林权证》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，原告申请裁决的权属争议应通过行政诉讼程序解决，被告应暂停行政裁决。5、原告的诉讼主体不适格，只有土地所有权人当阳市育溪镇春新村民委员会才有资格提出主张，人民法院应当驳回原告的诉讼请求。综上，被告不存在行政不作为行为，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告依法向本院提交了以下证据：第一组证据：1、《行政裁决申请书》、《行政裁决申请受理通知书》及送达回证，2、《行政裁决答复通知书》、漳河鸡公尖大坝管理所《答辩状》及相关证据；证明被告行政裁决程序合法，被告依法受理了原告的行政裁决申请，并且依法向漳河鸡公尖大坝管理所送达了《行政裁决答复通知书》。第二组证据：3、2016年1月27日相关单位到实地踏勘的照片，4、2016年3月28日被告召集争议双方参加讨论会的照片，5、2016年3月11日被告指派当阳市国土资源局工作人员到漳河工程管理局查阅档案的记录、会议纪要，6、2016年4月26日被告、当阳市国土资源局与漳河工程管理局就本案进行沟通的照片；证明被告已履行行政作为义务，进行了调查、取证和座谈。
原告向本院提交了以下证据：证据1、原告的居民身份证、户口本复印件，证明原告的身份。证据2、漳河鸡公尖大坝管理所《土地使用证》、原告的《家庭经营山证》及《林权证》，证明原告对争议的山林享有合法的承包经营权。证据3、相关机关对原告信访事项的回复，证明原告就土地争议多次信访。证据4、《行政裁决申请书》，证明原告向被告提出过行政裁决申请。证据5、原告向被告寄送《行政裁决申请书》的快递单，证明原告向被告提出了行政裁决申请。证据6、被告作出的《行政裁决申请受理通知书》，证明被告收到了原告的申请，并且承诺2016年2月29日前作出处理意见。
原告对被告提交的第1份证据的真实性无异议，对被告提交的其他证据的真实性不清楚，被告未通知原告参加相关活动。
被告对原告提交的证据的真实性无异议，但认为不能证明被告不作为。
本院认为，原告对被告提交的第1份证据的真实性无异议，本院予以认定，作为本案认定事实的根据。原告对被告提交的其他证据的真实性不清楚，根据被告提交的这些证据，本院可认定被告向原告作出《行政裁决申请受理通知书》后，进行了一定的调查、取证和座谈工作。被告对原告提交的证据的真实性无异议，本院予以认定，作为本案认定事实的根据。
根据采信的证据、人民法院生效的裁判文书以及庭审中当事人陈述，本院认定如下案件事实：被告1985年8月1日为罗安玲（原告之母）颁发0013795号《家庭经营山证》，被告2005年1月22日为原告颁发当政林证字（2005）第602854号《林权证》。被告1986年11月1日为漳河鸡公尖大坝管理所颁发《土地使用证》，1994年8月15日，被告为漳河鸡公尖大坝管理所颁发《国有土地使用证》（地号030100002）。原告认为其与漳河鸡公尖大坝管理所就上述权证中的部分土地使用权存在争议，经过信访途径后，于2015年7月28日向被告邮寄《行政裁决申请书》，以漳河鸡公尖大坝管理所、当阳市国土资源局为被申请人向被告申请行政裁决，请求被告依法处理，被告7月29日收到该《行政裁决申请书》。
原告认为被告不履行受理并裁决林地争议法定职责，向本院提起行政诉讼，本院2015年10月21日立案。2015年12月11日，原告收到被告受理其申请的《行政裁决申请受理通知书》（当裁受字（2015）1号），被告承诺将于2016年2月29日前作出处理意见，原告据此于当日向本院提交撤诉申请，本院裁定准许原告撤回起诉。原告认为被告受理申请后逾期未作出任何处理，也没有通过行政裁决的方式来解决问题，被告的行政不作为违法，于2016年4月16日向本院提起行政诉讼。
同时查明：1、2015年12月2日，原告修改了其2015年7月28日的《行政裁决申请书》，即将被申请人当阳市国土资源局删去，其他内容未变。2、被告作出《行政裁决申请受理通知书》后，进行了一定的调查、取证和座谈工作。
本院认为，本案双方当事人的争议焦点是：1、原告主体资格是否适格。2、被告对本案是否具有作出行政裁决的法定职责。3、被告是否完全履行法定职责。
1、原告主体资格是否适格。
《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”本案中，原告持有当政林证字（2005）第602854号《林权证》，漳河鸡公尖大坝管理所持有《国有土地使用证》（地号030100002），原告认为其经营的林地与漳河鸡公尖大坝管理所享有使用权的部分土地存在争议，向被告申请行政裁决，符合上述法律条款的规定。2015年12月11日，被告对原告作出《行政裁决申请受理通知书》，承诺将于2016年2月29日前作出处理意见，被告逾期未作出处理意见，原告提起行政诉讼合乎法律的规定，原告主体资格适格。
2、被告对本案是否具有作出行政裁决的法定职责。
原告持有的当政林证字（2005）第602854号《林权证》的发证机关为被告，填证机关为当阳市林业局。漳河鸡公尖大坝管理所持有的《国有土地使用证》（地号030100002）的发证机关为被告，填发机关为当阳市国土资源局。尽管原告依据其《林权证》享有的是林地使用权，漳河鸡公尖大坝管理所享有的是土地使用权，但双方土地（林地）争议客观存在，被告作为有权处理土地（林地）使用权争议的县级人民政府，在收到原告的《行政裁决申请书》后，应履行《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》规定的行政裁决职责。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条第二款规定：“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导”。事实上，由于原告持有的《林权证》的填证机关为当阳市林业局，漳河鸡公尖大坝管理所持有的《国有土地使用证》的填发机关为当阳市国土资源局，被告作为当阳市林业局、当阳市国土资源局的共同领导机关，本案恰恰需要其统一组织、处理土地（林地）争议。
3、被告是否完全履行法定职责。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”根据被告提交的证据，被告作出《行政裁决申请受理通知书》后，进行了一定的调查、取证和座谈工作。但被告未依据上述法律规定，完全、充分的履行其行政裁决法定职责，也未按照其承诺于2016年2月29日前作出处理意见。
鉴于本案土地（林地）争议时间长，被告作为当阳市林业局、当阳市国土资源局的共同领导机关，应统一组织相关机构、个人，依法及时作出行政裁决。被告主张其应暂停行政裁决，无法律依据。
综上，被告未按照《行政裁决申请受理通知书》的内容在受理后的规定期限内作出处理意见的不作为行政行为违法，被告应及时履行行政裁决法定职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款、《中华人民共和国森林法》第十七条第二款之规定，判决如下：
一、确认被告当阳市人民政府未按照《行政裁决申请受理通知书》的内容在受理后的规定期限内作出处理意见的不作为行政行为违法。
二、被告当阳市人民政府在本判决生效之日起60日内履行行政裁决法定职责。
一审案件诉讼费50元，由被告当阳市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院，并按《诉讼费用交纳办法》的规定预交上诉案件受理费50元（湖北省高级人民法院的开户行：中国农业银行武汉市东湖支行。户名：湖北省财政厅非税收入财政专户。银行帐号：0569-1。用途：不服湖北省宜昌市中级人民法院（2016）鄂05行初47号的上诉费）。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 闵珍斌
审 判 员 曹 斌
代理审判员 周铁金
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 王田甜