辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽01行终500号
上诉人（原审被告）：沈阳市规划和国土资源局经济技术开发区分局，地址沈阳经济技术开发区。
法定代表人：苗拴明，男，系该局局长。
委托代理人：王铎，男，系该局工作人员。
委托代理人：顾涛，男，系辽宁馨远律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：赵国富，男，1956年11月13日出生，满族，住沈阳市于洪区。
委托代理人：王新阳，男，系辽宁辉弘律师事务所律师。
委托代理人：庞洪元，男，系辽宁辉弘律师事务所律师。
上诉人沈阳市规划和国土资源局经济技术开发区分局（以下简称“规土局经开分局”）与被上诉人赵国富行政处罚一案，不服沈阳市高新技术产业开发区人民法院（2016）辽0192行初41号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2000年8月1日,于洪区高花乡张福安村民委员会与沈阳金厨食品有限公司（原告赵国富系该公司法定代表人）签订两份《土地承包合同》，承包张福安村的土地，2003年1月9日曹某某与沈阳金厨食品有限公司签订协议书，将其承包的镇政府鱼池转让给沈阳金厨食品有限公司，2003年1月20日，沈阳金厨食品有限公司与沈阳市于洪区高花镇人民政府签署承包合同，承包了房天鱼池。2013年8月15日，赵国富出资成立了沈阳绿嘉泓舍农业观光园有限公司，在涉案土地上进行现代化观光园区的建设，原告在开发此项目期间未取得相应建设审批手续。被告认为原告在未取得审批手续的情况下，擅自在高花街道张福安村占地建设的行为违法，于2013年12月25日做出沈规国土罚决字[2013]11044号《行政处罚决定书》，此后经诉讼，法院依法撤销了被告作出的行政处罚决定书，故被告于2015年12月28日重新作出沈规国土罚决字[2015]11071号《行政处罚决定书》，认定原告未取得审批手续，擅自在高花街道张福安村占用建设用地13954.35平方米进行建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用土地；2、没收在非法占用的土地上新建的三层建筑物,建筑面积1525.5平方米;一层建筑物,建筑面积2244平方米;景观亭台,建筑面积635.6平方米；道路10566.25平方米.3、以30元/平方米的标准，处罚款418,630.5元。原告不服此处罚决定，故起诉来院。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，被告具有作出被诉具体行政行为的法定职权。根据被告对原告的询问笔录载明的事实，原告自认系涉案建筑的所有人，且涉案土地的承租人为赵国富，被告依此确认行政行为的相对人为原告，证据充分，故原告提出被告行政处罚的相对人错误的主张，本院不予支持。对于本案事实，被告在处罚决定中认定原告没有取得合法的审批手续，擅自占用建设用地进行建设，并在庭审中进一步明确原告占用土地进行建设的行为没有合法审批手续，属于违法行为，因此给予行政处罚。但被告仅提交了一份询问笔录，用以证明原告的违法行为存在，而在该笔录中被告仅询问了原告的自然情况及涉案建筑的建造时间及权属问题，对涉案建筑的建设和审批等问题并未询问，被告仅依据此份询问笔录认定原告违法事实的存在，属于主要证据不足。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，对于未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，应予处罚。本案中，被告在处罚决定中认定原告承包的张福安村13954.35平方米土地为建设用地，且原告建设房屋的行为没有合法审批手续。原告则提交了土地承包合同证明其合法承包了涉案的集体建设用地，被告亦认可原告承包土地的合法性。因此，原告的行为不属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的情形，被告适用法律错误。根据中华人民共和国国土资源部《国土资源行政处罚规程》的规定，原告使用的土地属于建设用地，被告按照占用农用地进行处罚，明显不当。程序上，被告在法定期限内未向本院提交证据证明其履行了法定程序，但原告对被告的执法程序并无异议，本院对此予以认可。综上，被告作出的处罚决定认定事实不清、证据不足，适用法律错误，处罚明显不当，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销被告沈阳市规划和国土资源局经济技术开发区分局做出的沈规国土罚决字[2015]11071号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告沈阳市规划和国土资源局经济技术开发区分局承担。
上诉人规土局经开分局上诉称，一审法院认定上诉人在对被上诉人进行行政处罚时“适用法律错误”于法无据。被上诉人赵国富仅仅依据一份未经法律程序确认的土地承包合同，未能通过合法途径取得审批手续、办理土地使用证，就自认为是“该土地的权利人，合法占有土地”的主张于法无据。2003年当时的于洪区高花镇人民政府将涉案土地承包给沈阳金厨食品有限公司，而该公司是依法设立的、具有独立法人资格的民事主体，虽然本案被上诉人赵国富为公司董事长，但依据公司法等相关法律规定及承包合同的约定，取得土地使用权的主体应为公司，而非赵国富本人。赵国富本人也在上诉人2015年12月11日为其制作的询问笔录中承认2011年9月开始在涉案土地上建设、未取得合法开工手续的建筑物属于其个人所有。因此，对于被上诉人赵国富的占用土地的行为应属未经批准、非法占用土地的情形。上诉人依据这一事实及《土地管理法》第七十六条的规定，责令其“退还非法占用土地”、没收非法占用土地上的建筑物并处以罚款的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人针对被上诉人的违法占用土地的行为进行了充分的了解，并正确使用法律对违法主体进行了适当的处罚，请求本院撤销原审判决，予以改判。
被上诉人赵国富辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人依据土地管理法第七十六的规定认定未经批准、非法占用土地对被上诉人进行处罚，属于适用法律错误；依据国土资源行政处罚关于程序的规定，被上诉人土地属于建设用地，所以上诉人按照农业用地处罚明显不当，请求驳回上诉维持原判。
原审被告规土局经开分局向原审法院提供的证据有：对赵国富的询问笔录，证明被告作出的处罚决定行政相对人正确，认定案件事实清楚。
原审原告赵国富向原审法院提供证据有：1、营业执照、组织机构代码证及法定代表人身份证明，证明沈阳绿嘉泓舍农业观光园有限公司主体存在，原告系该公司法人。2、[2015]沈中行终字第352号行政判决书及占地测量回执，证明被告以前对沈阳绿嘉泓舍农业观光园有限公司进行查处。3、高花乡会议纪要及于洪区规划土地管理局于1997年出具的处理意见，证明该地区原有建设项目。4、辽宁省政府土地批件、耕地占用税收据、土地承包合同及协议书，证明土地来源合法，用途为农业现代化园区。5、2013年10月29日关于农业观光园项目实施情况报告、2013年11月6日关于近年来企业经营情况汇报、2014年3月10日关于建设项目农业观光园立项请示、2014年3月10日农业观光园可行性研究报告、2014年3月10日养老院立项请示、2014年3月10日养老院可行性研究报告，证明沈阳绿嘉泓舍农业观光园有限公司已经着手办理补办手续；6、罚没款收据，证明沈阳绿嘉泓舍农业观光园有限公司已经交纳罚款；7、行政处罚决定书，证明本案审查客体。
上述证据均已随案移送本院。
经审查，本院认为，原审法院对证据的认证正确。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、第七十一条的规定，上诉人规土局经开分局具有对土地违法行为作出行政处罚的法定职权。本案中上诉人在诉讼提交的证据只能证明行政行为相对人为被上诉人赵国富，无法证明其行政处罚所认定的事实，上诉人在诉讼中没有尽到举证责任，没有对其处罚认定事实以及程序的合法性进行举证，鉴于被上诉人赵国富对执法程序无异议，故原审认定被诉土地行政处罚决定事实不清、主要证据不足，并无不当。另涉诉土地的性质为集体建设用地，根据《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资收[2014]117号文件）的规定，对查处违法占用农用地和违法占用建设用地有着明确的区分，本案中上诉人依据该文件第二条违法占地类第（六）项查处注意事项中第1款的规定，以适用于违法占用农用地的“没收”方式来针对本案进行处罚，明显不当。综上，上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人沈阳市规划和国土资源局经济技术开发区分局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王东涛
审判员 翟鸣飞
审判员 沈 虹
二〇一六年十月二十六日
书记员 马 乐
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；