吉林省伊通满族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉0323行初10号
原告伊通满族自治县盛宇房地产开发有限公司，地址：伊通县。
法定代表人李忠民，职务：董事长。
委托代理人姜忠良，县盛宇地产总经理。
委托代理人乔俊良，吉林龙乾律师事务所律师。
被告伊通满族自治县国土资源局，地址：伊通满族自治县。
法定代表人高继锋，职务：局长。
委托代理人史忠石，该局副局长。
委托代理人刘景升，伊通镇法律服务所工作者。
被告伊通满族自治县住房和城乡建设局，地址:伊通满族自治县。
法定代表人李瑞兴，职务：局长。
委托代理人聂东伟，该局法制科科长。
委托代理人王湘波，伊通镇法律服务所工作者。
原告伊通满族自治县盛宇房地产开发有限公司（以下简称盛宇地产）诉被告伊通满族自治县国土资源局（以下简称县国土局）、被告伊通满族自治县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）行政征收纠纷一案，原告于2016年6月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年7月7日公开开庭进行了审理。原告委托代理人姜忠良、乔俊良，被告伊通满族自治县国土资源局委托代理人史忠石、刘景升，被告伊通满族自治县住房和城乡建设局委托代理人聂东伟、王湘波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年4月26日，被告伊通满族自治县国土资源局向原告送达了《伊通满族自治县国土资源局关于限期缴纳土地出让金告知书》，主要内容：按土地出让合同约定，原告尚欠缴土地出让金12432900元，要求原告于5月30日前按照约定缴纳欠缴的土地出让金、违约金和利息。
原告伊通满族自治县盛宇房地产开发有限公司诉称，主要事实：
原告承担的伊通满族自治县盛宇豪庭小区项目，是经吉林省住房和城乡建设厅、伊通满族自治县原计划委员会（现发改委）批准的棚户区改造项目，是民生工程项目。2009年9月18日，第二被告与原告签订了《伊通满族自治县棚户区（危旧房）改造项目合同书》，主要内容：第二被告确定将位于伊通镇西起城管大队住宅楼、东至人武部住宅、北起人民大街、南至永平路南侧的盛宇豪庭小区项目，交由原告按照市场化运作的方式实施改造（第二条）；第二被告承诺负责协调并为原告办理各项工程手续，组织协调完成项目拆迁工作，保证原告能够按程序、按规定、按周期、按标准组织实施（第六条）；第二被告未能按合同的约定，全面落实各项优惠政策或办理相关手续，以致延误工期，应承担由此给原告造成的经济损失（第七条）。
2010年7月18日，通过挂牌出让方式，原告获得了该项目的国有建设用地使用权，并与第一被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2010-YG-10，），主要内容：约定第一被告将合同项下出让宗地编号为2010-YG-10、宗地总面积107262.62平方米的国有建设用地出让给原告开发建设，包括未办理土地征收手续的14900平方米的集体土地（插花分布在国有土地中）。其中，出让宗地面积为87301.02平方米（第四条）；第一被告同意在2010年7月20日前将出让宗地交付给受让人（第六条）；合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为每平方米428.78元，合计土地出让价款37432931元（第八条）。原告方同意分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期人民币900万元，付款时间：2010年7月31日之前；第二期人民币28432931元，付款时间：2011年6月30日之前（也就是约定项目竣工的6个月前），并按支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率向出让人支付利息（第十条）；保证投资总额不低于16100万元（第十二条），在2011年12月30日之前竣工（第十六条）；合同双方当事人任何一方由于不可抗力原因造成的本合同部分或者全部不能履行，可以免除责任（第二十八条）；受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金（第三十条）；出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，原告有权要求被告按照约定的条件履行义务，并且赔偿延误履行给原告造成的直接损失（第三十八条）。出让合同签订后，原告陆续向第一被告支付了土地出让金2500万元，第一被告也为原告分三次办理了52988平方米的《国有土地使用证》（伊国用（2012）第032300076号、伊国用（2012）第032300077号、伊国用（2012）第032300078号）；原告仍欠缴出让金总额为1243.29万元。
在与第二被告签订《伊通满族自治县棚户区（危旧房）改造项目合同书》的同时，原告向第二被告申请办理了《房屋拆迁许可证》（拆许字(2009)第3号），拆迁实施单位为伊通满族自治县公正房屋拆迁有限公司（第二被告直属单位）。在拆迁过程中，反复出现“集体访”，特别是其中集体土地上的宅基地使用权人
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农民不配合办理集体土地征收手续，导致第一被告、第二被告无法继续履行合同，第一被告无法按时交付全部土地，第二被告也没有履行相关手续，导致原告无法按时完成该棚户区改造项目。
主要理由：
（一）第一被告以“毛地”方式出让国有建设用地使用权，事实上是没有向原告“净地”交付土地，原告享有先履行抗辩权，无需缴纳利息和违约金。《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权(以下简称土地使用权)在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第39号）第二条规定，招拍挂方式出让，是确定国有建设用地使用权人的行为。《中华人民共和国物权法》第一百三十六条也规定，新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。从上述三条规定可以确认，出让国有建设用地使用权是设立新的物权的行政行为。这也符合《中华人民共和国行政许可法》第五十三条规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。”所以，出让国有建设用地使用权是设立新的建设用地使用权的行政行为。同时，根据《中华人民共和国物权法》第二条第三款规定，物权具有排他的权利，设立新的国有建设用地使用权，必须收回原有自物权和他物权，形成“净地”再出让。
2010年9月，国土资源部、住房和城乡建设部联合发布的《关于进一步加强房地产用地和建设用地管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）规定：不得“毛地”出让。第一次提出“毛地”的概念。国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）规定：“储备土地出让前，应当处理好土地的产权、安置、补偿等法律经济关系。”国土资源部《关于贯彻落实<国务院关于促进节约集约用地的通知>的通知》（国土资发[2008]16号）规定：“严禁未经拆迁安置补偿、收回国有土地使用权而直接供应土地，发放建设用地批准文件。”。
具体实施过程中，对原有的集体土地所有权、宅基地使用权等通常依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定收回，对国有建设用地使用权通常是依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条收回，并对原自物权人和他物权人给予适当补偿后，形成“净地”。所以，第一被告“毛地”出让国有建设用地使用权的行为，事实上是没有向原告“净地”交付土地。目前向原告发放了52988平方米的《国有土地使用证》。也就是说原告出让取得的国有建设用地使用权应当是“净地”，不需要拆迁。但是，原告对第一被告的行为能够理解，因为政府普遍缺少收购储备资金，当时全省乃至全国通常都这样操作，原告摘牌时也认可。
（二）因客观原因，第二被告无法及时依法履行集体土地征收上报审批手续，没有交付全部土地，原告也享有先履行抗辩权，延期缴付该部分土地出让金合法，也无需缴纳利息和违约金。该项目用地位于城乡结合部，107262.62平方米的土地范围内，插花分布着14900平方米、涉及38户农民的集体土地。按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，将该集体土地征收为国有土地的审批权属于省政府。由于这部分原房屋所有权人从2010年以来一直持续上访，不配合完成征地前期工作，致使第一被告迟迟不能依法履行土地征收上报审批手续，也就无法履行国有建设用地使用权出让手续，不能完全交付土地。目前，制约工程进度的范围内依然有13户农民不同意拆迁，导致9栋楼无法施工建设。对此，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条规定，土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地;未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。但是，该项目是棚户区改造项目，涉及拆迁户的回迁，事关老百姓的切身利益，原告必须按照县委、县政府的要求继续完成。因此，第一被告没有交付全部土地前，原告享有先履行抗辩权，逾期缴纳土地出让金行为合法，无需缴纳利息和违约金。
（三）《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，致使原告无法继续实施国有土地上房屋拆迁工作，导致原告无法按期完工，按期缴付土地出让金。按照《伊通满族自治县棚户区（危旧房）改造项目合同书》第六条关于乙方义务的规定和《城市房屋拆迁管理条例》（已废止，详见依据11）第三条、第八条规定，原告申请领取了《房屋拆迁许可证》（拆许字（2009）第3号，有效期截止2009年10月15日），开始对该棚户区改造项目的国有土地上的房屋及其附属设施进行拆迁工作。由于被拆迁人“上访”，直至2010年底仍未完成拆迁，《房屋拆迁许可证》也过期失效。目前，仍有二十多户城市居民住房无法拆迁。2011年1月21日，国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款明确规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；第三十五条也明确规定，本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。原告再次申请办理新的《房屋拆迁许可证》，第二被告已无法办理，原告丧失自行拆迁的权力，第二被告也未能按合同的约定组织协调完成项目拆迁，致使棚户区改造项目的拆迁工作全面停止，严重影响了工程进度。
（四）不按时足额缴纳出让金所产生的违约金和利息，不具有行政强制性，应当适用民事法律规范。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的规定》（国办发〔2006〕100号）第七部分规定：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。”，这个文件规定的违约金，既不符合《中华人民共和国行政处罚法》规定，也不符合《中华人民共和国行政强制法》规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第十四条也规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。因此，原告不按时足额缴纳出让金所产生的违约金，不具有行政强制性，应当适用民事法律规范。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（法释〔2009〕5号）第二十九条规定，当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决”。
（五）由于出现“不可抗力”的社会事件或者是“客观情况发生重大变化”，导致原告和被告均无法正常履行合同，应当适用《中华人民共和国合同法》，免除双方的违约责任。《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定，“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。”。原告和两被告，对在拆迁过程中反复出现的“群体访”事件，都是不能预见、不能避免并不能克服的。也正因为出现“群体访”事件，导致原告和两被告均无法正常履行合同，原告也根本无法按照规划设计方案开展正常的施工建设。即使被拆迁人“上访”不构成“不可抗力”，也可以构成“客观情况发生重大变化”。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（法释〔2009〕5号）第二十六条规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。因此，原告请求免除原告逾期缴纳出让金的违约责任的理由正当。
基于上述诸多事实和理由，致使原告无法在规定的竣工日期前完工，至今还有7号、24号、25号、34号等九栋楼工程用地无法解决，仍有几十户被拆迁人无法回迁安置，也给原告造成严重经济损失。
综上，请求判决原告享有先履行抗辩权，逾期缴纳剩余国有土地出让金的行为合法，无需缴纳有关利息和违约金。
被告伊通满族自治县国土资源局辩称，盛宇地产公司在履行2010一YG一10号《国有建设用地使用权出让合同》中，不具有先履行抗辩权，理由如下：
一、《合同法》第六十七条规定：“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求；先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。”由此规定不难看出，行使先履行抗辩权的必要条件必须是合同的相对一方不履行合同义务或者有足够的理由表明其已经丧失了履行合同的能力，或者是其履行合同不符合合同的约定的情形出现。而答辩人按照原被告双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》的约定，已经在2010年7月20日交付了出让的土地，已经全面履行了合同的义务。双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第六条同时约定了交付土地时应达到的条件，即“毛地。出让土地不包括该宗地范围内的集体土地”。因此，答辩人履行合同义务也符合合同双方约的条件。
二、原、被告签订《国有建设用地使用权出让合同》时，以“毛地”方式出让，不违反当时的法律和行政法规的规定。
1．《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第七条：“土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记，由政府土地管理部门、房产管理部门依照法律和国务院的有关规定办理。”这一规定表明，土地使用权出让并不排斥地上有建筑物和其他附着物的存在。
2．《城乡规划法》第三十八条二款：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”该条规定表明，领取建设用地规划许可证的前提是已经签订了国有土地使用权出让合同。当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》第七条：“申领房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县房屋拆迁管理部门提交下列材料：(二)建设用地规划许可证”。上述两条规定表明，申领房屋拆迁许可证，必须首先取得建设用地规划许可证，而要取得建设用地规划许可证，必须先签订国有土地出让合同，也就是说，按照当时的法律和行政法规的规定，地上存在建筑物、构筑物的情况下，是允许国有土地使用权出让的，即“毛地”出让。
3.设立新的建设用地使用权，并不意味着对已经设立用益物权的损害。《物权法》第一百二十条：因不动产征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法的相关规定，获得相应的补偿。因此，拆迁、征收和征用不动产，只要依法合理补偿原权利人，不存在损害原用益物权的情形。
4．国土资发【2010】151号文件发布于2010年9月21日，而原、被告签订2010一YG一10号《国有建设用地使用权出让合同》是2010年7月18日，根据法律不溯及既往的原则，该文件对原、被告签订的国有建设用地使用权出让合同没有约束力。
三、出让宗地内集体土地征收没有完成，不是原告逾期缴纳国有土地出让金的理由。原、被告签订2010一YG一10号《国有建设用地使用权出让合同》第六条约定，“对本宗地内的集体土地依法办理征收征用手续后，补办用地审批手续，补交出让金。”此条约定表明，原告应缴纳的土地出让金中，不包括该宗地内的集体土地出让金。
四、没有按时完成拆迁工作，是原告怠于行使权利的原因。
1．原告取得的拆许字2009第3号房屋拆迁许可证，标明其拆迁的期限为2009年9月19日止2009年l0月l5日，这说明，原告在尚未签订国有建设用地使用权出让合同时，即己经着手进行了拆迁工作。《城市房屋拆迁管理条例》第九条规定：“拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请。”；第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人与房屋承租人达不成拆迁安置补偿协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”。而原告既没有在房屋拆迁许可证确定的期限内完成拆迁，也没有按照规定申请延期拆迁或者申请房屋拆迁管理部门进行裁决，实际上是其本身怠于行使权利的结果。
2．被拆迁人上访的行为，既不构成“不可抗力”，也不能认为是“客观情况发生重大变化”。首先，“群访”不是人力不可抗拒的自然因素；其次，拆迁工程中，可能出现各种矛盾，是拆迁前可以预见并应当预见的；再次，上访和裁决、诉讼都是解决问题和纠纷的一种方式，需要认真对待和妥善处理而并不是拖延。
3．《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施，并不是影响原告拆迁的因素。该条例实施于2011年1月21曰，而按照原告取得的拆迁许可证确定的拆迁期限，原告应当在《国有土地上房屋征收与补偿条例》未实施之前就完成拆迁工作。
五、不按时足额缴纳土地出让金所产生的违约金和利息，具有行政强制性，任何人无权决定取消。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的规定》【国办发(2006)100号】规定“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让金一并缴入地方国库”。该规定在这里使用了“应当”一词，并对违约金的比例作出明确规定，表明违约金和违约金的比例是法定的，而不是合同当事人可以约定可以不约定的。
综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告伊通满族自治县住房和城乡建设局辩称，盛宇地产公司在履行2010--YG--10号《国有建设用地使用权出让合同》中，不具有先履行抗辩权，理由如下：
一、依《合同法》第六十七条规定，行使先履行抗辩权的必要条件必须是合同的相对一方不履行合同义务或者有足够的理由表明其已经丧失了履行合同的能力，或者是其履行合同不符合合同的约定的情形出现。而答辩人按照原被告双方签订的伊通满族自治县棚户区（危旧房）改造项目合同书的约定，已经在2009年9月18日为原告颁发了房屋拆迁许可证，已经全面履行了合同的义务。
二、原告与国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》中集体土地征收，不是答辩人的职责范围。
三、原告没有按时完成拆迁工作，是原告怠于行使权利的原因。理由与上述被告陈述该项观点理由一致。
综上，原告是否应缴纳国土出让金、违约金、利息与答辩人没有关系。请求依法驳回原告对答辩人的诉讼请求。
被告县国土局为证实自己的主张提供以下证据和依据：
证据：2010--YG--
10号《国有建设用地使用权出让合同》，证明原、被告签订的合同的时间、内容和双方的权利义务，逾期缴纳的责任和后果。依据：1、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，证明土地的受让者按合同及时足额缴纳出让金；2、《国土资源部住房和城乡建设局关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》【国土资发（2010）151号】，证明逾期缴纳出让金不合法；3、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》【国办发（2006）100号】，证明足额按时缴纳的规定；4、《伊通满族自治县人民政府关于土地出让实行全价款征收的通知》【伊政发（2014）10号文件】，证明土地出让必须全价款征收。
被告县住建局为证实自己的主张提供以下证据：1、2009年《伊通满族自治县棚户区（危旧房）改造项目合同书》，证明双方权利义务；2、2009年3号房屋拆迁许可证，证明住建局已经履行了相关义务。
原告质证意见：对国土局的证据1真实性无异议，出让合同表明土地出让面积和出让价款均将集体土地计算在内，导致原告无法区别实际应缴纳出让价款的数额，所以逾期缴纳不是原告告过错。第10条中约定了如何支付利息，但约定不清。对依据1、2、3、4真实性无异议，但认为不适用与本案案情。对住建局的证据1没有异议；对证据2有异议，2010年原告与第一被告签订出让合同，当时拆迁许可证过期，由于政策变化原告无法取得拆迁许可证，而且拆迁许可证是不允许拆迁集体土地。
原告为证实自己的主张向本院提交了以下证据：1、吉林省住房和城乡建设厅《关于下达2010年全省城市棚户区（危旧房）改造第一批计划的通知》（吉建保【2010】8号）；2、关于伊通满族自治县计划委员会《关于<伊通满族自治县盛宇豪庭小区建设项目>核准的批复》（伊计建字【2009】第18号）；3、伊通满族自治县棚户区（危旧房）改造项目合同书（合同编号：2009005）；4、国有建设用地使用权出让合同（合同编号：2010-YG-10）；5、中华人民共和国国有土地使用权证（伊国用【2012】第032300076）；6、中华人民共和国国有土地使用权证（伊国用【2012】第032300077）；7、中华人民共和国国有土地使用权证（伊国用【2012】第032300078）；8、房屋拆迁许可证（拆许字【2009】第3号）；9、伊通满族自治县国土资源局关于限期缴纳土地出让金告知书（编号：201614）。证明：县国土局下发的告知书，将国有土地和集体土地一并处理，原告不清楚应该补交多少出让金，直到法院主持的听证会原告才清楚欠缴数额。原告是想积极履行出让合同的。
被告国土局质证意见：对全部证据真实性无异议，对证明问题有意见。1、对证据9没有违约金、出让金的金额，通知原告核实办理相关手续，不存在一并处理的情况，庭前双方核实的数额，说明被告已经将集体土地部分去除了；2、原告先有拆迁许可证，先拆的，当他们自认为合适时才签的出让合同，并且对合同条款认可，所以不存在被告违约问题；3、履行过程中城市房屋拆迁条例废止、国有土地房屋征收补偿条例出台，以及发布国土资发（2010）151号文件，生效节点前后，原告拆迁在先，根据法不溯及既往的原则，原告无权逾期缴纳出让金。
被告住建局质证意见：与第一被告质证意见一致
本院对上述证据认证如下：原告对被告县国土局提供的1份证据及4份依据，真实性无异议，本院对真实性予以确认。原告对县住建1无异议，对证据2有异议，但不能提供反驳证据，本院对这两份证据予以确认。二被告对原告提供的9份证据，真实性无异议，本院对真实性予以确认，对证明问题需结合其他证据进行综合认定。
经审理查明，原告承担的伊通满族自治县盛宇豪庭小区项目，是经吉林省住房和城乡建设厅、伊通满族自治县原计划委员会（现发改委）批准的棚户区改造项目，是民生工程项目。2009年9月18日，第二被告与原告签订了《伊通满族自治县棚户区（危旧房）改造项目合同书》，主要内容：第二被告确定将位于伊通镇西起城管大队住宅楼、东至人武部住宅、北起人民大街、南至永平路南侧的盛宇豪庭小区项目，交由原告按照市场化运作的方式实施改造（第二条）；约定了双方权利和义务（第六条）和违约责任（第七条）。同时，原告向第二被告申请办理了拆许字(2009)第3号《房屋拆迁许可证》，拆迁实施单位为伊通满族自治县公正房屋拆迁有限公司。
2010年7月18日，通过挂牌出让方式，与第一被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2010-YG-10，），主要内容：约定第一被告将合同项下出让宗地编号为2010-YG-10、宗地总面积107262.62平方米的国有建设用地出让给原告开发建设，其中，出让宗地面积为87301.02平方米（第四条，含14931平方米的插花分布集体土地）。第一被告同意在2010年7月20日前将出让宗地交付给受让人，土地条件：毛地，出让土地不包括该宗地范围内集体土地（第六条）；合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为每平方米428.78元，合计土地出让价款37432931元（第八条）。原告方同意分二期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期人民币900万元，付款时间：2010年7月31日之前；第二期人民币28432931元，付款时间：2011年6月30日之前（也就是约定项目竣工的6个月前），并按支付第一期土地出让价款之日中国人民银行公布的贷款利率向出让人支付利息（第十条）；保证投资总额不低于16100万元（第十二条），在2011年12月30日之前竣工（第十六条）；合同双方当事人任何一方由于不可抗力原因造成的本合同部分或者全部不能履行，可以免除责任（第二十八条）；受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金（第三十条）；出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，原告有权要求被告按照约定的条件履行义务，并且赔偿延误履行给原告造成的直接损失（第三十八条）。出让合同签订后，原告陆续向第一被告支付了土地出让金2500万元，第一被告也为原告分三次办理了52988平方米的《国有土地使用证》（伊国用（2012）第032300076号、伊国用（2012）第032300077号、伊国用（2012）第032300078号）。
经庭前听证及庭审，原、被告（国土局）对欠缴出让金重新进行了计算，去掉14931平方米集体土地（出让合同约定不包括宗地范围内集体土地），尚欠缴出让金为6030785.82元。
本院认为，原告与第二被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号2010一YG一10），出让宗地面积为87301.02平方米（第四条），含集体土地14931平方米，国有建设用地使用权出让价款37432931元（第八条），含集体土地使用权出让价款，同时明确约定:出让土地不包括该宗地范围内集体土地（第六条）。庭前听证和庭审中原、被告均认可应去掉出让宗地面积中的集体土地及相应价款，本院准许。
国土资发【2010】151号文件发布于2010年9月21日，而原、被告（国土局）签订2010一YG一10号《国有建设用地使用权出让合同》是2010年7月18日，根据法律不溯及既往的原则，该文件对该出让合同没有约束力。该出让合同约定：第一被告在2010年7月20日前将出让宗地交付给原告，交付土地时宗地达到的条件：毛地。不包括该宗地范围内集体土地，被拆迁人由拆迁单位给予合理补偿（第六条），由原告负责拆迁安置补偿。原告完成拆迁安置补偿后，第一被告对“净地”部分给原告办理了三份52988平方米《国有土地使用证》。新设立的建设用地使用权，没有损害已设立的用益物权。第一被告设立的建设用地使用权交付土地的进度取决于原告拆迁安置补偿的进度。当时政府缺少收购储备土地资金，“毛地”出让成为政府通常做法。原告以没有向其交付“净地”为由主张享有先履行抗辩权，本院不予支持。
2011年1月19日实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。原告称因被拆迁人上访和《房屋拆迁许可证》过期又无法补办，致拆迁工作全面停止，因无证据证实，本院不予采信。
情势变更是指客观情况发生了无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，不可归责于双方当事人的事由，致使合同基础丧失，继续履行合同明显不公平或不能实现合同目的。“上访”不属“不可抗力”也不属“客观情况发生重大变化”，原告以此主张免责，本院不予支持。
签订《国有建设用地使用权出让合同》时，以“毛地”方式出让，形成“净地”后再办理土地使用证，不违背当时的法律、法规的强制性规定。双方对出让合同效力无异议。土地出让合同订立后，双方当事人应充分行使权利，严格按出让合同履行义务，出现问题及时解决，完成政府棚改项目。第一被告向原告作出的《关于限期缴纳土地出让金告知书》催缴出让金1243.29元，含集体土地出让金，庭审中双方同意去掉集体土地出让金数额，原告尚欠出让金6030785.82元，违约金和利息没计算金额。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第七十条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条及审判委员会研究决定，判决如下：
一、撤销第一被告被告伊通满族自治县国土资源局向原告伊通满族自治县盛宇房地产开发有限公司作出的《关于限期缴纳土地出让金告知书》（编号：201614），限30日内重新作出征收决定；
二、驳回原告伊通满族自治县盛宇房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原、被告各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省四平市中级人民法院。
审 判 长 郭久泽
审 判 员 张迎春
人民陪审员 张 鑫
二〇一六年七月二十九日
书 记 员 李 英