云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）云高行终字第14号
上诉人（一审原告）阳兴云。
委托代理人冉日飞，广西壮族自治区那坡县法律援助中心律师。代理权限：一般授权代理。
委托代理人杨忠雄。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（一审被告）富宁县人民政府。
住所地：富宁县普厅南路**号。
法定代表人陆勇，县长。
委托代理人黄国宁，富宁县信访法制局工作人员。代理权限：特别授权代理。
委托代理人黄汉福，富宁县司法局工作人员。代理权限：特别授权代理。
第三人姚某某。
委托代理人袁春，云南天信律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人郭某某。
委托代理人江远贵。代理权限：特别授权代理。
上诉人阳兴云因诉富宁县人民政府（以下简称县政府）土地行政确权一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（以下简称文山中院）于2014年12月3日作出的（2014）文中行初字第4号行政判决，向本院提出上诉。本院依法受理后，组成合议庭于2015年4月20日公开开庭审理了本案。上诉人阳兴云及其委托代理人冉日飞、杨忠雄，被上诉人县政府的委托代理人黄国宁、黄汉福，第三人姚佳良及其委托代理人袁春，第三人郭严芬及其委托代理人江远贵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院判决认定，富宁县木央镇木杠铁工厂建于上世纪六十年代，位于木杠村委会木杠街道上方，富宁至麻栗坡公路下方，一直经营到1994年破产。1984年阳兴云的代理人杨忠雄认为铁工厂背后的土地使用权属于自己，要求管理使用，与铁工厂发生争议，经当时的生产队干部、区公所及乡领导于1984年6月29日开会讨论，形成《决议》，该《决议》中已明确了铁工厂房背后的菜园地使用权属于铁工厂所有，四至界线为“东抵水沟，南抵公路，西抵公路，北抵公路”。1984年10月22日，第三人姚佳良的父亲姚开贵（已故）以1600元人民币购买得铁工厂的两格厂房及厂房背后的菜园地，面积为1.001亩，四至界线为“东至大水沟直上抵公路，南直抵公路，西至此房平沟滴水处，北至包括菜园直抵公路”。木杠铁工厂破产后，木央镇人民政府给铁工厂职工5万元人民币作为下岗职工的生活补助费，铁工厂的所有财产、房屋、菜园地等铁工厂自行处理。铁工厂通过职工大会讨论决定，将铁工厂厂房及菜园地以7000元人民币出售给本厂职工江棉林，面积为3.327亩。1983年“林业三定”时，县政府颁发给阳兴云之父阳忠韦（已故）《社员自留山林地使用证》上坐落为“山脚”，四至界线为“东至干沟直下公路，南至公路，西至石灰窑直上，北至梁子新寨分界”，面积为2亩。阳兴云认为该面积为4.328亩的争议地已包含在其《社员自留山使用证》范围内，由其管理使用，故与第三人姚佳良、郭严芬发生土地使用权纠纷。县政府于2014年4月25日作出了富政处（2014）3号处理决定，认定木杠铁厂老屋基及菜园地面积4.328亩，其中3.327亩由郭严芬使用，1.001亩由姚佳良管理使用。阳兴云不服上述处理决定，于2014年5月22日向文山州人民政府申请行政复议，文山州人民政府作出文政行复决字（2014）第13号行政复议决定，维持富政处（2014）3号处理决定。阳兴云不服，遂向文山中院提起行政诉讼，请求撤销富政处（2014）3号处理决定，责令县政府重新作出具体行政行为。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，本案县政府有权对阳兴云与第三人姚佳良、郭严芬之间的土地权属纠纷作出处理决定。县政府受理该案后，安排富宁县社会矛盾调处中心、国土局、木央镇司法所、林业站的相关工作人员参加调查处理，通过勘查、调查，询问相关知情人，调取档案材料等程序，经过多次组织调解处理未果，认定阳兴云持有的《社员自留山林地使用证》所记载的范围是以普阳老公路与麻栗坡公路交汇处为起点向西方向顺普阳老公路到石灰窑后向北方向直上，位置在富宁至普阳老公路的上方，现争议地是在富宁至麻栗坡公路的下方，木杠街道的上方，并没有包含该争议地的范围。现阳兴云没有有效证据证明其对该争议地拥有合法的土地使用权，阳兴云的诉讼主张应不予支持。县政府作出的富政处（2014）3号处理决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，依法应予支持。据此，一审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决驳回阳兴云的诉讼请求。案件受理费人民币50元由阳兴云承担。
阳兴云上诉称：本案争议地应当属于集体所有的土地，而集体土地不得买卖，因此本案一审法院及被上诉人县政府认为第三人姚佳良、郭严芬通过购买的形式取得争议地使用权的认定明显违法。本案争议地一直由木杠村民委员会一小组所有，到八十年代就由上诉人家承包经营管理，2007年上诉人还同杨胜昆对换了一块宅基地给对方建盖了三层半的楼房。上述事实被上诉人在处理过程中没有认定，属认定事实不清。本案被上诉人县政府适用《中华人民共和国森林法》、《林木林地权属争议处理办法》错误。综上，请求依法改判，撤销被上诉人作出的富政处（2014）3号处理决定，并由县政府重新作出处理决定。
被上诉人县政府答辩称：1984年6月29日，经生产队干部和区公所及乡领导讨论决定并形成《决议》，明确铁工厂背后的土地权属属于铁工厂所有，四至界线“东抵水沟，南抵公路，西抵公路，北抵公路”。四至界线清楚、明确。经调查，1984年10月22日姚开贵（姚佳良之父）以1600元购买得铁工厂的两格厂房及该厂房背后的菜园子，经勘测面积为1.001亩，四至界线为“东至大水沟直上抵公路，南直抵公路，西至此房平沟滴水处，北至包括菜园直抵公路。”1994年铁工厂破产后，铁工厂职工江棉林按工龄应补得3500元，其自筹3500元，经铁工厂职工大会讨论决定，江棉林以7000元的价格购买属于铁工厂的所有厂房、住宿房及厂房背后的一小块菜园子。因1984年相关法律、法规不完善，姚开贵、江棉林并未办理相关用地手续，但应承认其二人购买厂房及相关地块的历史事实。从尊重历史，照顾现实的原则出发，将本案争议地确认给上述两第三人并无不当。上诉人所持有的阳忠韦1983年的《社员自留山林地使用证》及杨忠雄持有的《社员自留山使用证》上登记的南至公路，该公路指的是老普阳公路，而本案争议地在老普阳公路的下方，上诉人及杨忠雄持有的《社员自留山使用证》范围并不包含本案争议地。上诉人认为其经营管理争议地三十年的主张与客观事实不符。被上诉人适用《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》等相关规定处理本案并无不当，且程序合法。综上，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
第三人姚佳良陈述意见称：一审法院认定事实清楚，县政府作出的具体行政行为程序合法。同时，上世纪八十年代，乡级人民政府作出决议后，本案争议地就不应属于木杠村一组了，木杠铁工厂将部分房屋及土地转给姚开贵（第三人姚佳良的父亲）并无不当，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
第三人郭严芬陈述意见称，同意县政府陈述的相关事实，一审判决认定事实清楚，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
县政府在一审诉讼中提交了2010年5月17日行政确权申请书、2012年土地使用权行政确权申请书、木央镇人民政府作出的木证请（2010）67号请示、受理通知书、1954年10月5日第32号土地房产所有证、阳忠韦1983年4月4日《社员自留山林地使用证》、阳忠韦、杨忠雄《社员自留山分户登记清册》、1984年10月22日收入凭单、1986年9月15日收据、2011年5月13日调解记录、2011年5月19日调解记录、2012年8月28日调解笔录、2012年9月10日富宁县国土资源局、富宁县社会矛盾调处中心作出的《关于木央镇木杠村委会木杠村小组阳兴云与郭严芬、王正祥、姚佳良土地使用权纠纷的处理意见》、罗仕祥、张仕祥、昌兴有、冯德才、樊庭辉、郭正兴等人的调查笔录等证据材料，欲证明被上诉人作出的处理决定认定事实清楚，程序合法。一审法院对上述证据的真实性、合法性、关联性予以确认，经审查，一审法院对上述证据的审核认定意见正确，本院予以确认。
阳兴云在一审诉讼时提交了阳兴云身份证复印件、授权委托书、1954年10月5日第32号土地房产所有证、阳忠韦1983年4月4日《社员自留山使用证》、富政处（2014）3号处理决定、文行政复决字（2014）第13号行政复议决定书等证据材料，欲证明一审原告阳兴云对本案争议地享有合法使用权。一审法院对上述证据的真实性、合法性、关联性予以认定。经审查，一审法院对上述证据审查认定意见正确，本院予以确认。另，上诉人一审时申请冯德才、樊庭辉、郭正兴作为证人出庭作证，欲证明上世纪90年代铁工厂仅是将房产卖给第三人姚佳良、郭严芬户，没有卖地，同时阳兴云证上的公路为木杠街道公路。一审法院认为对三证人陈述的有关铁工厂卖房的事实予以认定，对三证人陈述的只卖房，不卖土地，有一条富宁至麻栗坡的公路通到木杠街心的路是公路的证明内容不予采信。经本院审查认为，因上述三人的出庭证言与县政府对该三人所作调查笔录的内容不一致，且该三人的陈述内容无其他相关证据予以印证，本院对该三人的证人证言亦不予采信。同时，一审庭审中，阳兴云还提交了农祥斌、梁龙金、牟宗成的调查笔录、梁昌连1954年的土地房屋所有证，一审法院认为阳兴云提交的该四份证据超过了法律规定的举证期限，不予采信。经审查，一审法院对该四份证据的审核认定意见正确，本院予以确认。
第三人姚佳良一审时提交了1984年木杠乡人民政府决议一份、1984年木杠铁工厂厂长单天祥说明一份、1984年10月22日收入凭单一份、1986年9月15日收据一份、声明书一份、姚佳良申请书一份、集体土地使用权证一份，欲证明县政府作出的决定符合客观事实，第三人享有本案争议地1.001亩的合法使用权。一审法院认为申请书、声明书与本案无关，依法不予采信，认可其余证据的真实性、合法性、关联性。经审查，一审法院对第三人姚佳良提交的证据审核认定意见正确，本院予以确认。
第三人郭严芬一审时提交了照片11张、1984年木杠乡人民政府政府的决议一份、《关于转卖木杠铁工厂给江棉林的证实》一份，一审法院认定了上述三组证据的真实性、合法性、关联性。本院审查认为第三人郭严芬提交的11张照片来源不清，且上诉人有异议，真实性应不予认定；1984年木杠乡人民政府的决议系有权机关作出的书面文件，对其真实性、合法性、关联性予以认可；《关于转卖木杠铁工厂给江棉林的证实》系单方提交的书面材料，真实性应不予认定，一审法院对第三人郭严芬提交的证据审查认定意见有误，本院予以纠正。
根据本案经庭审质证的有效证据，本院查明以下法律事实：本案争议地位于富宁县木央镇木杠村民委员会木杠村一组。本案争议地曾于上世纪六十年代，建盖过铁厂，该铁厂的四至为“东抵水沟，南抵公路，西抵公路，北抵公路。”2010年5月17日，阳兴云、杨忠雄作为确权申请人向富宁县木央乡人民政府提出确权申请，请求解决其二人与被申请人王正祥之间的土地权属纠纷。2010年8月10日，富宁县木央镇人民政府向县政府作出木政请（2010）67号请示，认为阳兴云、杨忠雄与王正祥之间的土地纠纷应由县政府处理。2012年7月3日，阳兴云、杨忠雄再次以申请人的身份，以姚佳良、郭严芬为被申请人向县政府提出确权申请。2012年9月10日，富宁县国土资源局、富宁县社会矛盾调处中心作出《关于木央镇木杠村委会木杠村小组阳兴云与郭严芬、王正祥、姚佳良土地使用权纠纷的处理意见》。2014年4月25日，县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第十条之规定，认定本案争议地面积4.328亩，其中3.0327亩属于郭严芬管理使用，1.001亩由姚佳良管理使用。阳兴云不服上述处理决定，于2014年5月22日向文山州人民政府申请行政复议，2014年7月23日，文山州人民政府作出文政行复决字（2014）第13号行政复议决定书，维持富政处（2014）3号处理决定。
另查明，本案争议地上，有村民（杨胜昆）建盖了房屋。
本案争议焦点为县政府作出的富政处（2014）3号处理决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否准确。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款之规定，我国土地所有制分为全民所有制、集体所有制两种形式。同时根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十一条、第十四条之规定，全民所有制土地及集体所有制土地的具体使用方式有所区别。故有关土地权属纠纷案件，行政机关应首先查明相关争议地的所有权状况，在此前提下再行明确使用权状况，而本案县政府对本案争议地的所有权状况并未查明和确认，属认定事实不清。另，本案争议地位于富宁县木央镇木杠村一组，木杠村一组作为本案土地纠纷的利害关系人应参与到纠纷解决的过程中，同时本案争议地的处理与土地实际使用人（杨胜昆）亦存在利害关系，县政府解决相关土地纠纷过程中应通知木杠村一组及土地实际使用人（杨胜昆）参与到土地纠纷的过程中，县政府未通知相关利害关系人参与到本案土地纠纷过程中属程序违法。故县政府作出本案被诉的富政处（2014）3号处理决定认定事实不清，程序违法。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，富宁人民政府作出的富政处（2014）3号处理决定应予以撤销。一审法院判决驳回阳兴云的诉讼请求，适用法律错误，一审判决应予撤销。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（二）项、第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决如下：
一、撤销云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院于2014年12月3日作出的（2014）文中行初字第4号行政判决；
二、撤销富宁县人民政府于2014年4月25日作出的富政处（2014）3号《富宁县人民政府关于木央镇木杆村委会木杠村小组阳兴云等四户农户土地使用权纠纷的处理决定》；
三、由富宁县人民政府自本判决送达生效之日起三个月内针对本案土地权属争议重新作出处理决定。
本案上诉费人民币50元，由被上诉人富宁县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵光喜
代理审判员 杨屹梅
代理审判员 赵学军
二〇一五年五月十九日
书 记 员 林珊珊