贵州省凯里市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔2601行初18号
原告刘国清，男，1967年4月23日出生，侗族，贵州省镇远县人，农民，住镇远县。
原告刘开明，男，1975年3月28日出生，侗族，贵州省镇远县人，农民，住镇远县。
二原告委托代理人（特别授权）罗坤，镇远县远泰法律服务所法律工作者。
被告镇远县羊坪镇人民政府，住所地镇远县羊坪镇羊坪下街。
法定代表人周海燕，镇长。
委托代理人（特别授权）周昌福，镇远县青溪镇法律服务所法律工作者。
委托代理人（特别授权）龙胜美，镇远县羊坪司法所工作人员。
被告镇远县人民政府，住所地镇远县舞阳镇兴隆街。
主要负责人茹捷，代理县长。
委托代理人（特别授权）张鹏程，镇远县人民政府法制办公室工作人员。
第三人刘元成，男，1976年4月13日出生，侗族，贵州省镇远县人，农民，住镇远县。
原告刘国清、刘开明不服被告镇远县羊坪镇人民政府、被告镇远县人民政府作出的土地权属争议处理决定及复议决定，向本院提起行政诉讼。根据黔东南州中级人民法院的集中管辖规定，本院受理后，向被告镇远县羊坪镇人民政府、镇远县人民政府及第三人刘元成送达了起诉状副本、应诉通知书（参加诉讼通知书）及相关的诉讼材料，并依法组成合议庭于2016年4月28日公开开庭审理了本案。原告刘国清、刘开明及二原告的委托代理人罗坤、被告镇远县羊坪镇人民政府的委托代理人周昌福、龙胜美，被告镇远县人民政府的委托代理人张鹏程、第三人刘元成到庭参加了诉讼，本案经合议庭评议，现已审理终结。
被告镇远县羊坪镇人民政府2015年8月8日作出的羊府行处字[2015]01号《羊坪镇人民政府关于刘元成与刘国清、刘开明宅基地使用权纠纷的处理决定书》认定，申请人刘元成与被申请人刘国清、刘开明在龙塘村中寨房屋地基使用权争议，四至为东抵马路，南抵通道，西抵房檐坎，北抵水沟，有12.8米是申请人刘元成的祖辈遗留下来的；4.7米时刘荣华将自己茶叶园自留地麻土与杨政良互换得来的，现在是被申请人刘开明居住。因被申请人刘开明拆掉争议房屋要新建其房屋，申请人认为被申请人的行为侵害了其权利而引起的争议。本府认为：一、申请人请求本府将争议房屋宅基地的老宅基地开间6.4米、调得杨政良（现争议地）屋基一间半开间8米，共14.4米宅基地确权归申请人所有，理由充分，证据确凿，事实成立。但是调得杨政良（现争议地）屋基一间半开间8米，经现场丈量只剩余4.7米。二、争议主房屋（长12.8米）是申请人与被申请人的祖辈的遗产，双方均有权继承。因此，该房屋宅基地（长12.8米）应归双方管理使用，现发生争议应按一人一半的原则处理。三、争议房屋宅基地（长4.7米）是申请人的爷爷刘荣华与杨政良互换得到的，有调土协议书，有证人，有政府的调查笔录相互印证。综上事实，本府根据中华人民共和国国土资源部第17号令《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条、第十三条的规定和《中华人民共和国继承法》第三条规定，特作出如下的处理决定：一、争议房屋宅基地西边开间6.4米归被申请人刘国清、刘开明使用。二、争议房屋宅基地北边开间6.4米和附房宅基地4.7米归申请人刘元成使用。二原告不服，申请复议，被告镇远县人民政府于2016年2月3日作出了镇府行复决字[2016]3号《行政复议决定书》，复议维持了羊坪镇人民政府作出的处理决定。
原告诉称：2015年2月2日，第三人刘元成向被告羊坪镇人民政府申请，要求对原告位于龙塘行政村中寨二组的宅基地的使用权权属进行重新确认。被告羊坪镇人民政府受理后，于2015年8月8日作出了羊府裁字[2015]01号《羊坪镇人民政府关于刘元成与刘国清、刘开明宅基地使用权纠纷的处理决定》，将原告的宅基地正房北边开间6.4米和附房4.7米的宅基地使用权权属确认给第三人刘元成所有。原告在2015年10月中旬收到该处理决定书，针对被告作出的具体行政行为，原告不服，向被告镇远县人民政府申请行政复议。被告镇远县人民政府经复议，作出镇府行复决字[2016]3号行政复议决定书，维持被告羊坪镇人民政府作出的处理决定。因此，原告对二被告作出的具体行政行为还是不服，其理由如下：一、事实不清。事实上，争议地上的房屋确系爷爷遗留的祖屋。爷爷去世后，于1958年父辈兄弟二人（父亲刘荣贵，伯父刘荣华）分家析产，对该房屋按照一人一半的原则作出平均分割处理。后父辈兄弟二人的各自家庭一起共同在该房屋居住至1978年。1978年，经伯父刘荣华请求，其用所分割的一半房屋置换父亲位于洞老壳的自留地，作为其新建房屋的宅基地使用且居住至今。1988年，申请人的宅基地四至清楚，权属明确，无争论，使用权被依法登记。因此，第三人的陈述明显不诚实守信，被告也没有查清该事实。二、证据不足。不能凭据第三人的爷爷（伯父刘荣华），在30年前曾经在该土地上居住过、以及他人的证言、协议就牵强附会的认定其具有真实性、关联性、合法性。三、程序违法。2015年2月2日，被告羊坪镇人民政府受理第三人确权申请后，应当在5个工作日内将申请副本发送给原告，然而原告并没有收到此副本和相关材料。同时，未通知其参与听证程序、发表质证意见，也未组织双方以及相邻方现场指界、绘制草图。四、适用法律错误。其一第三人不具备申请人主体资格；其二农村集体宅基地的使用权不属于遗产，不能适用《继承法》；其三、第三人有位于洞老壳的集体宅基地一处的事实且使用面积已明显超过法律的规定。所以，被告不能够采用具体的行政行为来支持第三人同时使用一处以上的农村集体宅基地。综上所述，被告认为第三人理由充分、证据确凿，将原告的宅基地北边开间6.4米和附房4.7米确认为第三人使用，明显处理不当、超越和滥用职权。原告为了维护自身权益不受侵害，依据《行政诉讼法》，特提起行政诉讼，请求依法撤销镇远县羊坪镇人民政府作出的处理决定和镇远县人民政府作出的复议决定。
为证明上述事实和理由，原告向法庭出示如下证据材料：1、身份证复印件，拟证明二原告的主体资格及基本情况。2、羊府裁字[2015]01号《羊坪镇人民政府关于刘元成与刘国清、刘开明宅基地使用权纠纷的处理决定》、镇府行复议决字[2016]3号行政复议决定书、送达回证复印件，证明被诉行政行为存在且经过复议，并已送达给原告的事实。3、龙塘村人民调解委员会的调查笔录复印件，拟证明争议地属于二原告共有，土地权属来源合法。被告没有采信该证据是错误的。4、刘国相的书面证明复印件，拟证明第三人的部分宅基地确系同原告置换而来的事实。5、刘荣华的宅基地资料复印件，拟证明第三人已拥有宅基地，被告就不能再确权另外的宅基地给第三人。
被告镇远县羊坪镇人民政府辩称：一、本府作出处理决定的事实清楚。经调查和认证查明，1、原告与第三人在龙塘村中寨房屋地基使用权争议，四至为东抵马路，南抵通道，西抵房檐坎，北抵水沟，有12.8米的房屋地基是第三人与原告的祖辈遗留下来的；4.7米是第三人的爷爷刘荣华将自己茶叶园自留地麻土与杨政良互换得来的，现在是原告刘开明居住。因原告刘开明拆掉争议房屋要新建其房屋，第三人认为原告的行为侵害了第三人权利而引起的争议。2、争议房屋（长12.8米）是原告与第三人的祖辈的遗产，双方均有继承权。因此，该房屋宅基地（长12.8米）应归双方管理使用，现发生争议应按各半的原则处理。3、争议房屋宅基地（长4.7米）是第三人的爷爷刘荣华与杨政良互换得到的，有调土协议书，有证人，有调查笔录相互印证，应由第三人使用。二、本府作出的处理决定证据充分。本府认为，对第三人主张自己的权利、提交的证据是否属实应由原告承担举证责任，但原告并未提交证据证明第三人主张的权利不是事实。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据事实有责任提供证据加以证明。没有证据或证据不足以证明当事人的事实主张，负有举证责任的当事人承担不利后果。”由于原告在答辩、举证、质证规定的时限内，未按规定提交证据、答辩、参加听证质证，视为放弃权利，应承担不利后果。三、本府作出的处理决定程序合法。2015年2月2日接到第三人的申请后，政府分管领导指派羊坪国土资源所组织调查，2015年3月18日受理此案，并向当事人送达受理通知书、第三人的申请书副本，原告已签收。2015年7月8日通知调处双方，定于2015年7月15日组织调解，在调解过程中，由于当事人刘元成与刘开明发生争执，刘开明擅自离开，调解工作被迫终止。2015年8月5日通知调处双方，定于2015年8月11日再次组织调解，原告无故不参加调解，第三人按时参加。四、我府作出的处理决定适用法律正确。根据中华人民共和国《继承法》第三条第二款的规定，公民的房屋属于继承范围。由于该争议房屋和宅基地时祖辈遗留下来的，且第三人和原告都是农村户口，宅基地上的房屋属于祖辈合法财产，第三人和原告均有继承权，因为宅基地上有房屋，地基随着房屋走，所以第三人和原告均有继续享有宅基地的使用权。本府根据中华人民共和国第17号《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实；”第五条“个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理；”第十三条“认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人，被申请人应当再接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理”的规定对本纠纷进行处理，适用法律法规正确。综上所述，本府作出的处理决定，事实清楚、证据充分、适用法律正确、处理恰当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告镇远县羊坪镇人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、身份证复印件，旨证第三人的基本情况及主体资格。2、镇集字（92）字第097号《集体土地建设用地使用证》复印件，旨证争议地的位置。3、镇府发（2011）20号《县人民政府关于注销刘国清集体土地建设用地使用证》复印件，旨证镇集字（92）字第097号《集体土地建设用地使用证》已被注销的事实。4、调土协议复印件，旨证争议地附房位置是第三人的爷爷刘荣华于1975年11月6日和杨政良置换的。5、刘荣成等五人书面证明复印件，旨证被告认为该证据要件因不符合证据的形式要件，不予采纳为定案证据（庭审中，被告羊坪镇人民政府的委托代理人称采纳为行政处理程序中的定案证据，但处理决定书中未采信，以处理决定书的为准）。6、书面证明复印件，旨证被告认为第三人提交的该证据是个人的证明，被告对该份证据没有采纳的事实。7、照片复印件，旨证原告强行拆除争议房屋的现状。前述1-7号证据为第三人在行政处理阶段向被告提交的证据材料。8、对杨通平的调查笔录及书面证明复印件，旨证刘元成的爷爷与杨政良家调得屋基一间半在争议地内，印证了调土协议的真实性。9、《龙塘村中寨刘元成与刘开明、刘国清宅基地争议图》复印件，旨证争议地现状及争议地已经通过相关人员在现场指界、绘图，被告尽到了职责。10、受理通知书及调解通知书的送达回证、调解会签到册、调解听证笔录复印件，旨证原告放弃举证、答辩、参加调解听证权利，同时证明羊坪镇人民政府处理本案的程序合法。
被告镇远县人民政府辩称：一、羊坪镇人民政府处理决定认定事实清楚，适用法律正确。申请人与第三人同属于镇远县羊坪镇龙塘村中寨二组村民，争议双方只对房屋宅基地使用权发生争议。被申请人根据争议双方所持证据及实际调查情况作出的处理决定，事情清楚，证据采信得当，程序合法，适用法律正确，羊坪镇人民政府作出的处理决定符合相关法律、政策规定，因此我府认为羊坪镇人民政府的处理决定并无不当。二、我府作出的复议决定证据采信得当，程序合法。我府受理复议后，依法通知了申请人、被申请人。第三人、被申请人、第三人在法定期间向被答辩人提交了相关证据和材料，我府对申请人、被申请人、第三人提交的证据进行了认真研判，在法定期限内作出的复议决定程序合法，事实清楚，证据采信恰当。综上所述，我府作出的复议决定程序合法，事实清楚，适用法律正确，请求人民法院予以维持。
被告镇远县人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、申请书、身份证、委托手续复印件，旨证申请人的主体资格。2、行政复议受理通知书及送达回证复印件，旨证被告受理程序合法。3、行政复议答复书、证据材料清单复印件，旨证羊坪镇人民政府依法提交了答辩和证据。4、行政复议答辩书、身份证复印件，旨证第三人依法参加了复议。5、（2016）3号行政复议决定书及送达回证复印件，旨证被告依法作出复议决定，程序合法。
第三人述称：请求法院驳回原告的诉讼请求
第三人未向法庭提交证据材料。
经庭审质证，二被告对原告提交的1号、2号证据无异议。对3号证据有异议，认为其在作出处理决定前，没有收到原告的任何证据；在处理阶段原告没有提供该证据，所以不能作为证据使用，且该证据存在瑕疵，该证据只能证明第三人家搬出去居住的事实，不能证明是如何分家及权属情况。对4号证据有异议，认为该证据系孤证，不能作为原告主张权利的依据；且在行政处理阶段原告没有提供，不能作为证据使用。对5号证据有异议，认为该证据与本案无关联性。
第三人对原告提交的证据的质证意见同二被告。
原告对被告被告羊坪镇政府提交的证据1、3、6号证据无异议。对2号证据证明位置无异议，但是对合法性有异议，因为该证已经被注销了。对4号证据有异议。认为该证据的真实性无法印证。对5号证据有异议，认为该证据不符合证据形式要件，证人应该单独出具证明，而不是集体出具。对7号证据真实性无异议，但认为是与本案无关联性。对8号证据有异议，认为房屋一间半到底是多大的面积无从得知，单凭杨通平的证词不能达到被告的证明目的。对9号证据有异议，认为该图纸是2013年制作的，该图纸没有经过刘国清签字确认，而且之前该图已经用于被撤销的处理决定中，所以不能适用于现在的处理决定，不能作为重新作出处理决定的依据。对10号证据真实性无异议，对程序上有异议。认为原告刘国清并没有收到副本，也没有举证通知书，在刘国清不在场的情况下进行调解，不能作为一个抗辩的理由，所以对程序上的合法性有异议。而且会议签到册上有刘开明的签名，但是也没有看到笔录，也没有刘开明的质证意见，所以程序不合法。
第三人对二被告提交的证据均无异议。
原告和第三人对被告镇远县人民政府提交的证明其复议程序方面的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1，能证明原告的身份情况，采纳为本案的证据。证据2，只能证明被诉行政行为存在且经过复议的事实，不作为本案的定案证据。证据3，该调查笔录不属于权利证书，不能作为二原告主张对全部争议地享有权利的依据。证据4，该书面证词不符合证据的形式要件，不采纳为本案的证据。证据5，该证据与本案无关联性，不采纳为本案的证据。
对被告镇远县羊坪镇人民政府提交证据1，能证明参加调处被申请人的基本身份情况，采纳为本案的证据。证据2、3，能证明争议宅基地的位置及该土地使用证已被注销的事实，采纳为本案的证据。证据4、8，该调土协议与被告工作人员对杨通良的调查笔录，能证明争议地附房位置是第三人的爷爷刘荣华于1975年11月6日和杨政良置换的的事实，且原告也认可该事实，采纳为本案的定案证据。证据5、该证据不符合书面证明的形式要件，不作为本案的证据。6、该证据被告在行政处理时未采纳，不作为本案诉讼中的证据。证据7，该照片能证明争议地的现状，采纳为本案的证据。证据9，能证明争议宅基地的四至情况，采纳为本案的证据。证据10，能证明被告在行政处理阶段的相关程序，采纳为本案的证据。
对被告镇远县人民政府提交复议程序方面的证据，能证明复议的相关程序，采纳为本案的证据。
本院制作的现场勘查示意图，各方当事人均无异议，能证明争议地的位置及四至情况，采纳为本案的定案证据。
经审理查明：原告刘国清、刘开明与第三人刘元成均系镇远县羊坪镇龙塘行政村中寨二组村民。二原告的父亲刘荣贵与第三人的爷爷刘荣华系同胞兄弟。本案争议宅基地位于该组，四至为北抵刘国清房屋，南抵陈昌益房屋，西抵陈昌益房屋，东为院坝。该宅基地上的房屋有正房三间和侧房一间。正房三间在上世纪五十年代二原告的父亲刘荣贵与第三人的爷爷刘荣华分家时，从中间一间的正中分开，两家各分得一间半，第三人的爷爷刘荣华分得北向的一间半，二原告的父亲刘荣贵分得南向的一间半。上世纪七十年代，第三人的爷爷刘荣华用其自留地与他人调换得其所分房屋一侧的土地。1978年，第三人的爷爷刘荣华在该村洞老壳（地名）处修建房屋，举家迁至该处居住至今。争议地的房屋一直由二原告户进行管理，该侧房由二原告户修建。1992年9月，原告刘国清对该争议宅基地办理得镇集建（92）字第097号《集体土地建设用地使用证》。因双方发生争议，2011年9月19日，该《集体土地建设用地使用证》被镇远县人民政府以该宅基地存在土地权属纠纷为由予以注销。后被告镇远县羊坪镇人民政府对双方的争议进行受理，进行了相应调查和现场勘查，并两次书面通知争议双方参加调处，但由于原告一次中途离场，一次未参加，未能正常的进行举证、质证和调解工作。后该府根据第三人提交的证据材料和调查笔录及现场勘查情况，于2015年8月8日作出了羊府行处字[2015]01号《羊坪镇人民政府关于刘元成与刘国清、刘开明宅基地使用权纠纷的处理决定书》，决定将争议房屋宅基地西边（应为南边）开间6.4米归二原告户使用，北边开间6.4米和附房宅基地4.7米归第三人户使用。二原告不服，申请复议，被告镇远县人民政府于2016年2月3日作出了镇府行复决字[2016]3号《行政复议决定书》，复议维持了羊坪镇人民政府作出的处理决定，二原告仍不服，向本院提起诉讼，要求撤销被告羊坪镇人民政府作出的处理决定和被告镇远县人民政府作出的复议决定。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定“……；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”处理原告与第三人之间的宅基地权属争议是被告羊坪镇人民政府的法定职责。被告羊坪镇人民政府受理申请人刘元成的调处申请后，在通知被申请人刘国清、刘开明参加调处时，应当告知被申请人在一定的期限内提交主张权利的证据材料，以保障被申请人的权利，但被告羊坪镇人民政府在法定举证期限内未向法庭提交能证明已告知被申请人举证的证据，不能证明其行政调处程序符合程序正当的原则。农村宅基地使用权作为土地使用权的一部分，作为一种特殊的物权，与农民个人的集体经济组织成员资格紧密相关，我国现行法律规定，基于身份关系无偿从村集体经济组织获得的宅基地使用权，应作为一种特殊的物权，不能作为遗产继承。但宅基地上的房屋是老人的财产，可以继承。根据我国物权法等法律的规定，地随房走（房地一体主义），如果宅基地上的房屋属于自行建造，则该房屋因其拥有完全产权而可以作为遗产而继承，宅基地则可以继续使用。本案庭审中，争议双方均认可争议地的正房系各自上代老人的遗产，两家各一间半，被告在处理争议地正房处宅基地根据地随房走的原则，符合相关法律法规的规定。本案争议宅基地的侧房处现已修建房屋，庭审中，二原告与第三人均认可该侧房由二原告户修建，但被告羊坪镇人民政府作出的处理决定并未查清争议地侧房修建情况，仅依据调土协议和调查笔录等证据，将该侧房处的宅基地处理给第三人使用，不符合地随房走的原则，其作出处理决定存在认定事实的主要证据不足、适用法律法规错误，依法应当予以撤销。被告镇远县人民政府作为复议机关，未能纠正人民政府作出原行政行为所存在的错误，其作出的复议决定亦应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决如下：
一、撤销被告镇远县羊坪镇人民政府2015年8月8日作出的羊府行处字[2015]01号《羊坪镇人民政府关于刘元成与刘国清、刘开明宅基地使用权纠纷的处理决定书》。
二、撤销被告镇远县人民政府于2016年2月3日作出的镇府行复决字[2016]3号《行政复议决定书》。
三、责令被告镇远县羊坪镇人民政府在法定期限内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告镇远县羊坪镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达双方当事人之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，还应在上诉期限届满后七日内直接向上诉法院预交上诉费，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期不上诉，本判决书即发生法律效力。
审 判 长 刘 江
审 判 员 赵婧霖
人民陪审员 杨光林
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 石 娟