广东省梅州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤14行终23号
上诉人(原审原告)：刘建军，男，汉族，1973年8月1日出生，住址：兴宁市。
委托代理人：刘作宏，男，汉族，1951年8月28日出生，住址：兴宁市，系上诉人的父亲。
被上诉人（原审被告）：兴宁市罗浮镇人民政府，住所地：兴宁市罗浮镇桥南街五号。
法定代表人：陈凯平，镇长。
委托代理人：刘阳辉、谢水良，兴宁市罗浮镇人民政府工作人员。
被上诉人（原审被告）：兴宁市人民政府，住所地：兴宁市中山东路××号。
法定代表人：丘孝东，市长。
委托代理人：刘惠兰，兴宁市人民政府法制局工作人员。
第三人（原审第三人）：兴宁市罗浮镇浮中村民委员会，地址：兴宁市罗浮镇圩镇。
负责人：刘汉英，主任。
委托代理人：谢水良，兴宁市罗浮镇人民政府工作人员。
第三人（原审第三人）：刘耀华，男，汉族，1947年10月24日出生，住址：兴宁市。
上诉人刘建军因与被上诉人兴宁市罗浮镇人民政府（以下简称罗浮镇政府）、兴宁市人民政府（以下简称兴宁市政府）撤销土地行政处理决定一案，不服兴宁市人民法院（2016）粤1481行初2××号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
案经原审审理认定如下事实：原告刘建军与第三人刘耀华因购买罗浮圩镇基督教旧址门坪约40平方米的空地产生权属纠纷。为确定该40平方米空地权属归属，原告刘建军多次诉诸法院。2015年5月22日，原告刘建军再次向本院提起行政诉讼，要求被告罗浮镇人民政府履行法定职责，对基督教旧址门坪空地（约40平方米）作出确权处理。2015年10月21日，原审法院作出（2015）梅兴法行初字第14号行政判决书，判决确认被告罗浮镇政府应于本判决生效之日起六个月内履行法定职责，对原告刘建军申请的涉案土地作出权属处理决定。2016年4月20日，被告罗浮镇政府根据原审法院（2015）梅兴法行初字第14号生效判决，对罗浮镇圩镇基督教旧址门坪使用权作出了兴浮府处决字（2016）第××号《处理决定书》，该《处理决定书》把位于兴宁市罗浮镇浮中村基督教旧址门口的空地约40平方米的土地所有权属归第三人浮中村委会集体所有，并由罗浮镇浮中村集体经济组织或者村民委员会经营管理。原告刘建军接到该《处理决定书》后不服，于2016年5月25日向被告兴宁市政府申请复议。经复议，被告兴宁市政府于2016年8月26日作出兴宁府行复（2016）4号行政复议决定，该复议决定维持了被告罗浮镇政府作出的处理决定。2016年9月6日，原告刘建军向原审法院提起本案诉讼。
原审判决认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理……”的规定，被告罗浮镇人民政府有权对原告刘建军与第三人刘耀华的涉案土地使用权权属争议作出处理。被告兴宁市罗浮镇人民政府在2016年4月20日作出的兴浮府处决字[2016]第××号《关于罗浮镇基督教旧址门坪使用权的处理决定书》是否合法，应从该处理决定的认定事实、处理程序和适用法律三个方面进行判断。在认定事实方面：从原告、被告及第三人提供的证据来看，可以认定涉案土地在落实宗教政策时并未落实给兴宁市基督教两会所有，第三人刘耀华与罗浮镇浮中村管理区（现浮中村委会）所签订的《地皮转让契约》也证明该土地属集体所有。所以原告认为基督教房屋及基督教房屋门前的门坪共同构成基督教活动场所和房屋及房屋门前的门坪是一个整体的主张缺乏事实依据。可见被告罗浮镇人民政府认定涉案土地所有权不归原告刘建军和第三人刘耀华所有在认定事实方面并无不当。在程序方面：被告兴宁市罗浮镇人民政府在作出涉案土地使用权处理决定前，履行了调查、作出决定、送达及告知救济途径等程序，符合土地使用权权属纠纷处理应遵循的相关程序，所以作出处理决定程序合法。在适用法律方面：根据《中华人民共和国土地管理法》第十条关于“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理……”规定，被告作出涉案土地所有权属浮中村委会集体所有并由其经营也并无不当，故对原告认为被告作出的涉案土地使用权决定适用法律错误的主张不予支持。但必须指出的是，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条关于“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权……”的规定，被告在涉案土地使用权处理决定中直接确定给浮中村委会在适用法律方面存在瑕疵。从被告兴宁市人民政府提供的证据材料看，其在2016年8月26日作出的兴宁府行复[2016]4号《行政复议决定书》，依照《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定依法进行复议，其作出的的涉案复议决定，在认定事实、适用法律和复议程序均符合相关法律的规定，故原告请求撤销该复议决定缺乏事实依据和法律理由。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，作出判决：驳回原告刘建军的诉讼请求。本案受理费50元，由原告刘建军负担。
上诉人刘建军不服一审判决，向本院提起上诉称：原审法院的一审判决、罗浮镇政府的处理决定、兴宁市政府的复议决定，三份法律文书认定事实不清，适用法律不当。理由如下：一、三份法律文书认定事实不清的共同表现：1、三份法律文书的确权范围没有包含上诉人申请确权的全部范围，未召集双方到现场确认，遗漏上诉人申请确权的范围，对被上诉人罗浮镇政府制作的确权平面图与申请人申请确权的门坪现场不符，遗漏部分地方，复议机关、一审法院不作回应。希望二审法院查明事实，作出明确回应，并对遗漏部分行政机关应作出处理程序的明确判决。2、申请人申请确权争议之地基督教旧址门坪，解放前属于基督教，解放后土改被政府没收，没收后没有分配给任何人，这是不争的事实。三份法律文书均没有第三人浮中村委会土地来源的证据，也没有浮中村委会土地来源的表述，并对上诉人要求被上诉人及第三人出示浮中村委会土地来源的证据要求也不作任何回应。希望二审法院对此争点作出明确回应，以便查明事实。二、一审判决、复议决定二份法律文书认定事实不清的共同表现：1、第三人浮中村委会没有申请确权争议，处理决定把浮中村委会列入第三人属程序违法。2、罗浮镇政府对外发出的处理决定与讨论作出的处理决定不一致，讨论作出的处理决定中主体没有第三人浮中村委会，程序违法。一审判决对此程序严重违法行为没有作出任何回应，希望二审法院查明事实，作出明确回应。三、复议决定的合法性表现在程序合法、实体合法。行政诉讼中应由复议机关向一审法院提交证据证明其复议程序合法，提交证据证明其得出的复议决定实体合法。被上诉人兴宁市政府只向一审法院提供作出复议决定的程序合法性依据，没有向一审法院提交作出复议决定的实体合法性证据，应当承担举证不能的法律责任，应依法撤销。四、三份法律文书适用法律不当。（一）基督教土地（包含房屋占地及空地）属于国有土地。《土地管理法》第八条：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。规定属于国家所有的依据：《确定土地所有权和使用权的若干规定》“第二章国家土地所有权第四条依据一九五〇年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。第十八条土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”。“第三章集体土地所有权第十九条土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外”。对照本案，二被上诉人没有证据证实：1、争议之地属于1950年土改时将土地所有权分配给农民的土地；2、争议之地属于实施《六十条》时，划入农民集体范围内的土地。因此，依据上列第十八条不能依法证明争议土地属于农民集体所有的属于国家所有的规定，争议之地所有权属于国家所有，不属于集体所有。处理决定把争议之地定性为集体所有属于适用法律不当。（二）中国的土地所有权主体只有二类，一类是国家，一类是农民集体，没有第三类主体。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》“第二条村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定，村民委员会属于群众自治性组织，不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》关于农村集体经济组织的相关规定，不属于法律意义上的农村集体经济组织。土地的经营、管理权与土地的所有权是二个不同的概念。罗浮镇政府的处理决定把土地所有权确定给一个不属于农民集体经济的主体，在土地所有权法定主体国家及农民集体外创设了中国土地所有权的第三类法外主体，明显的属于适用法律不当。一审判决对处理决定、复议决定创设的土地所有权第三类主体，轻描淡写地说一句适用法律方面存在瑕疵。不重新作出决定如何消除处理决定创设的土地使用权第三类主体！综上所述，上诉人上诉有理，应依法支持。据此请求：一、撤销原审法院（2016）粤1481行初2××号行政判决。二、撤销兴宁市政府作出的兴宁府行复字[2016]第4号《行政复议决定书》。三、撤销罗浮镇政府作出的兴浮府处决字[2016]第××号《关于罗浮镇圩镇基督教旧址门坪使用权的处理决定书》，责令罗浮镇政府重新作出处理决定。
上诉人罗浮镇政府答辩称：其在2016年4月20日作出的兴浮府处决字[2016]第××号《关于罗浮镇圩镇基督教旧址门坪使用权的处理决定书》事实清楚，适用法律正确，符合《中华人民共和国土地管理法》、国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》等有关规定。依据和理由如下：一、罗浮镇圩镇基督教旧址及门口的地方属罗浮镇浮中村第十一合作社范围，该房产、空地及门坪未办理国有土地证、房产证，属集体所有土地。基督教旧址房产根据1984年3月27日签约的协议，房产118平方米属兴宁市基督教三自爱国会所有。基督教旧址门口的空地（即门坪路道）未划给基督教三自爱国会，并且进入基督教旧址的路道70年代初从房产后面出入，前面空地已被浮中大队搭建成简易厂房。2009年5月4日，基督教旧址转让给浮中村民刘耀华、居委居民刘建军（法院判决认定）两人共同所有，但该门坪并未转让（该门坪空地上建成的简易厂房在1998年6月15日浮中管理区已转让给浮中村民刘耀华）。二、上诉人刘建军户籍所在地为兴宁市公安局郊区派出所，属非农业户口，依法不具有涉案农村集体土地的所有权和使用权。三、依据上诉人提交的（2011）梅中法民二终字第34号和（2013）梅中法立民申字第32号判决证实上诉人主张的“房屋及房屋门前的门坪是一个整体”是不成立的。四、其作出的《关于罗浮镇圩镇基督教旧址门坪使用权的处理决定书》程序合法。在作出该处理决定前，履行了调查、召开调查会、作出决定、送达及告知救济途径等程序，符合法律规定。综上所述，原审判决是正确的，符合有关法律、法规的规定。请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人兴宁市政府答辩称：一、作出的兴宁府行复[2016]4号《行政复议决定书》符合法定程序。2016年5月30日，上诉人不服罗浮镇政府作出的兴浮府处决字[2016]第××号《关于罗浮镇圩镇基督教旧址门坪使用权的处理决定书》，向其申请行政复议。依法受理后，在法定期限内要求被申请人罗浮镇政府提出行政复议答复和作出行政行为的证据、依据。经过审理等法定程序，延长行政复议审查期限时，依法经行政复议机关的负责人批准，并告知了申请人、被申请人和第三人。依法于2016年8月26日作出兴宁府行复[2016]4号《行政复议决定书》，并于当日送达本案上诉人的委托代理人。整个案件的处理过程，均严格按照《行政复议法》的法定程序进行，程序合法。二、作出的兴宁府行复[2016]4号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。受理上诉人的复议申请后，经查明认定：（一）罗浮镇政府依据法院判决，作出处理决定，主体适格。（二）与上诉人相关的多次诉讼法律文书中，法院查明的事实可以认定涉案土地在落实宗教政策的时候并未落实给兴宁市基督教会所有，第三人刘耀华与罗浮镇浮中管理区（现浮中村委会）的《地皮转让契约》也证明该土地属集体所有。（三）依据《土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属集体所有。宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”上诉人主张争议的土地所有权属国家所有，不属于集体所有，没有提供合法有效的证据予以证实，理由不充分；上诉人认为罗浮镇政府的处理决定把土地所有权确定给村民委员会是适用法律不当，依据《土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……”的规定，并无不妥；罗浮镇政府在作出处理决定前，依法进行了调查取证和调解，作出处理决定后，依法送达了决定书，程序符合法律规定。其在查明事实的基础上，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持罗浮镇政府作出的《关于罗浮镇圩镇基督教旧址门坪使用权的处理决定书》（兴浮府处决字[2016]第××号），认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规准确。综上所述，其作出的兴宁府行复[2016]4号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规准确；一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回上诉。
第三人兴宁市罗浮镇浮中村民委员会（以下简称罗浮镇浮中村委会）陈述称：罗浮镇政府于2016年4月20日作出的兴浮府处决字[2016]第××号《关于罗浮镇圩镇基督教旧址门坪使用权的处理决定书》是正确的，符合《土地管理法》、国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》的有关规定。依据和理由如下：一、镇政府认定的事实是清楚的，罗浮镇圩镇基督教旧址大门口的门坪，自新中国成立后就由浮中大队（现浮中村委会）管业使用，八十年代该空地租赁给农户搭建成简易厂房、仓库使用，至1998年6月15日，经浮中管理区集体研究决定该简易厂房转让给加工场承包人刘耀华。二、在1984年国务院、省委省政府落实宗教房产政策时，只对基督教房产95平方及杂房落实归兴宁市基督教三自爱国会所有，基督教旧址门口的地方并未落实为基督教旧址的附属地（在60年代始，基督教旧址出入的道路改为从后面出入）。三、罗浮镇基督教旧址门坪未办理国有土地使用证，属浮中村集体所有的土地，上诉人刘建军并不是非农户口，没有资格取得村集体土地使用权。综上所述，原审判决正确，符合有关法律、法规的规定，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。
第三人刘耀华陈述称：罗浮镇政府于2016年4月20日作出的兴浮府处决字[2016]第××号《关于罗浮镇圩镇基督教旧址门坪使用权的处理决定书》是正确的，符合《土地管理法》、国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》的有关规定。依据和理由如下：一、镇政府认定的事实是清楚的，罗浮镇圩镇基督教旧址门口的地方从解放后一直都是浮中大队、浮中管理区使用，并在该地方兴建了浮中管理区粮食、饲料加工厂。在1998年经浮中管理区集体研究将该粮食、饲料加工厂转让给刘耀华。同时该地方的使用权也随着粮食、饲料加工厂一并转让给刘耀华使用至今。二、被上诉人刘建军是非农业户口，且在90年代初农转非前是罗浮镇徐田村人，并不是浮中村的村民。三、在1984年落实宗教政策时只对基督教房产95平方米归兴宁县“三自爱国会”所有，且自70年代出入基督教旧址的道路从后面开辟了一条道路（街道）出入。四、在2009年5月4日，刘耀华与兴宁市基督教两会签订的《房产、土地转让契约》只对该房产118平方米进行转让，有1991年1月3日兴宁市公证处（91）兴证房字第××号《房屋产权证明书》证明兴宁县基督教三自爱国会坐落在兴宁县罗浮镇浮中管理区圩镇的118平方米的房产，该教堂门口的空地并未列入范围内。五、依据梅州市中级人民法院（2011）梅中法民二终字第34号判决书认定该基督教旧址门口约40平方米空地为刘耀华个人出资购买。综上所述，原审判决是正确的，符合有关法律、法规的规定，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。
根据本案的相关证据以及各方当事人在二审法庭调查中的质证、辩论情况，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。
另查明，涉案争议土地坐落于兴宁市罗浮镇浮中管理区圩镇，曾作为兴宁市罗浮镇浮中村基督教旧址门坪使用。罗浮镇基督教旧址在50年代被没收，分给新联大队（即现浮中村委会）使用，直至1984年落实国务院、省委省政府关于宗教房产政策时，罗浮镇基督教旧址房产归还原兴宁县基督教三自爱国会，该基督教旧址门坪也是出入圩镇的通道。70年代兴建罗浮客运站时，在基督教旧址后面新开一条通道，进出基督教旧址的路道从前面改为后面出入后，该门坪成了死角。80年代初期，浮中大队（即现浮中村委会）把街道周边的空地（含基督教旧址门坪）租赁给农户搭建简易厂房、门店，后兴建起粮食加工厂。落实宗教政策后，基督教三自爱国会将基督教旧址继续租赁给浮中大队办粮食加工厂，基督教旧址门口的空地未落实给基督教所有。1991年1月2日，原兴宁县基督教三自爱国会办理了基督教旧址《房屋产权证明书》，该证明书记载：基督教旧址坐落在兴宁县罗浮镇浮中管理区圩镇，房屋四至：东邻车站，南邻空地，西邻浮中公房，北邻车站公路。建筑基地面积118平方米。1998年6月15日，浮中管理区（即现浮中村委会）将基督教旧址门坪空地约40平方米（在80年代搭建成简易厂房）转让给粮食加工厂承包人刘耀华。2009年5月4日，兴宁市基督教两会同意出让罗浮镇基督教旧址，卖给浮中村民刘耀华、居民刘建军（经法院生效判决认定），该建筑基地面积118平方米。后来，刘耀华与刘建军因基督教旧址及门坪发生权属纠纷，业经本院（2011）梅中法民二终字第34号、兴宁市人民法院（2010）兴法民一初字第264号民事判决认定，涉案房产罗浮镇基督教旧址各占一半份额。因基督教旧址门坪空地属政府部门调处范畴，上述两份判决书没有作出认定。因上诉人刘建军不服生效判决向本院提出申请再审，2013年9月5日，本院作出（2013）梅中法立民申字第32号民事裁定，该裁定认定，对基督教旧址门坪40平方米的土地使用权存在争议，应当先由人民政府作出处理，驳回其再审申请。2013年10月23日，刘建军向罗浮镇政府递交了《请求确认基督教旧址大门口门坪刘建军有一半份额土地使用权的申请》，罗浮镇政府受理申请后，经调查、现场勘验，在2013年冬至2014年多次召集双方调解未果。罗浮镇政府于2014年11月12日作出《信访答复》，告知其走诉讼程序解决争议。
本院认为：根据上诉人刘建军的上诉请求及理由，被上诉人罗浮镇政府、兴宁市政府的答辩意见，原审第三人罗浮镇浮中村委会、刘耀华的陈述意见，本案二审处理涉及对以下焦点问题的认定。
一、上诉人主张的涉案基督教旧址门坪约40平方米土地是否属国有土地的问题。根据《土地管理法》第八条规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。该法条明确规定了农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。本案中，涉案争议土地坐落于兴宁市罗浮镇浮中管理区圩镇，当时落实宗教政策时，该争议土地并未落实归还给原兴宁县基督教三自爱国会，有被上诉人罗浮镇政府提供的《房屋产权证明书》可证实，旧址门坪的空地未办理国有土地使用证或房产证。该争议土地按上述法律规定，仍属农民集体所有。上诉人主张争议土地属国有土地缺乏事实和法律依据，不予支持。
二、被上诉人罗浮镇政府作出的兴浮府处决字[2016]第××号《关于罗浮镇圩镇基督教旧址门坪使用权的处理决定书》是否符合法律规定的问题。根据《土地管理法》第九条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，作出处理决定属被上诉人罗浮镇政府的法定职责。罗浮镇政府依法受理上诉人提出的确权申请后，履行了询问当事人、调查知情人、召集双方到现场勘查，核实双方提供的证据材料，并主持双方调解等程序。罗浮镇政府根据《土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，作出的《处理决定书》符合上述法律、规章的规定。
三、被上诉人兴宁市政府作出的兴宁府行复[2016]4号《行政复议决定书》程序是否合法的问题。根据《行政复议法》第十二条的规定，依法受理了政府工作部门作出的行政行为的复议申请，经复议后履行了全面审查的复议原则。其作出的兴宁府行复[2016]4号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法。上诉人诉请撤销亦缺乏法律依据，不予支持。
综上所述，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人刘建军负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄巢雁
审判员 贺 璐
审判员 张晓峰
二〇一七年四月二十四日
书记员 叶 薇