海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终548号
上诉人（原审被告）儋州市国土资源局，住所地海南省儋州市那大镇中兴大道国土资源局大楼。
法定代表人吴才高，局长。
委托代理人唐符力，儋州市国土资源局法规监察科科长。
被上诉人（原审原告）海南华涪房地产综合开发公司，住所地海南省海口市义龙路1号C座4单元201房。
法定代表人冉明星，总经理。
委托代理人颜嵩杰，北京大成（海口）律师事务所律师。
原审被告儋州市人民政府，住所地海南省儋州市中兴大道市直机关办公大楼。
法定代表人朱洪武，市长。
委托代理人王潇潇，儋州市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人儋州市国土资源局（以下简称儋州市国土局）因与被上诉人海南华涪房地产综合开发公司（以下简称华涪公司）及原审被告儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）不履行法定职责一案，不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明，1992年12月，华涪公司向儋州市政府申请受让儋州禾福度假村1370亩土地并支付土地出让金定金1158万元，后因国家经济宏观调控政策及政府部门的原因而停止对禾福度假村的开发建设，致使华涪公司预付土地出让金定金后未能取得该地的使用权。1996年，华涪公司向儋州市政府申请将受让禾福度假村所支付的土地出让金定金转为在那大城区受让土地。1996年2月28日，儋州市政府以儋府函（1996）34号文件批准同意将位于那大市区（大州新村）内的12.7046公顷土地使用权有偿出让给华涪公司，并向华涪公司核发了儋国用（那大）字第11689号《国有土地使用证》。2002年，因政府原因造成该地无法开发建设而闲置，儋州市国土局及儋州市政府依照政策收回该宗地，并分别于2004年8月17日给华涪公司核发了546号《换地权益书》，该《换地权益书》上记载的土地权益价值为394.9581万元；于2005年1月24日核发了4526号《换地权益书》，该《换地权益书》上记载的土地权益价值为298.6846万元。546号《换地权益书》和4526号《换地权益书》在其“持有人权益”部分载明：“持有人以《换地权益书》换取政府供应的土地时，《换地权益书》的价值等于发放时的价值乘以换地时的地价指数与签发时的地价指数的比值。”“持有人可根据政府的特别规定，用《换地权益书》抵交土地有关费用，或换取与土地有关的收益。”在提起本案诉讼前，华涪公司多次向儋州市国土局和儋州市政府反映要求尽快按上述两份《换地权益书》所确定的持有人权益和价值向华涪公司提供与当年回收土地相当条件的土地用于开发建设，或返还等值的资金。由于儋州市国土局和儋州市政府一直未能解决华涪公司提出的上述要求，华涪公司遂提起本案诉讼，请求：1.判令儋州市国土局和儋州市政府按546号《换地权益书》的价值（394.9581万元×换地时地价指数与签发时地价指数的比值）及持有人权益的规定，向华涪公司供应和当年收回土地条件相当且具备成熟开发条件的土地（约108.528亩），或返还与上述土地等值的资金；2.判令儋州市国土局和儋州市政府按4526号《换地权益书》的价值（298.6846万元×换地时地价指数与签发时地价指数的比值）及持有人权益的规定，向华涪公司供应和当年收回土地条件相当且具备成熟开发条件的土地（约82.056亩），或返还与上述土地等值的资金。华涪公司并明确其诉讼请求的实质是要求儋州市政府和儋州市国土局依法履行回收其持有的上述《换地权益书》的法定职责。
另查明，海南省人民政府曾于2011年3月29日发布琼府办函（2011）74号《海南省人民政府办公厅关于加快推进换地权益书回收工作的通知》，要求各有关市、县人民政府要在2011年12月31日以前全面完成换地权益书回收工作。
再查明，在本案审理过程中，因行政管理体制的调整，儋州市国土环境资源局更名为儋州市国土资源局，并从2016年4月1日启用儋州市国土资源局印章。由于儋州市国土环境资源局的印章已废止，儋州市国土资源局在本案审理过程中向原审法院重新提交法定代表人身份证明、授权委托书等材料。
原审认为，儋州市政府、儋州市国土局依照相关法律规定向华涪公司核发了546号《换地权益书》和4526号《换地权益书》，现由于华涪公司要求儋州市国土局和儋州市政府依法履行收回上述《换地权益书》的法定职责而产生纠纷，故本案的争议焦点主要有：一是回收换地权益书是否是儋州市政府、儋州市国土局的法定职责；二是儋州市政府、儋州市国土局在本案中应否履行回收换地权益书的职责。
首先，关于回收换地权益书是否是儋州市政府、儋州市国土局的法定职责问题。《海南经济特区换地权益书管理办法》第二条规定：“换地权益书是政府收回土地使用权时，核发给土地权益人的法律凭证。依法核发后的换地权益书不与原批准的用地相联系。换地权益书持有者可以该凭证从政府换回与换地权益书面值等价的土地权益。”第六条第一款规定：“市、县、自治县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内换地权益书签发、流转、收回等具体工作。”第十八条规定：“市、县、自治县人民政府在换地权益书未全部收回前出让土地使用权，必须按照本办法规定收回换地权益书。”依照上述规定，依法回收换地权益书是海南省地方法规的法定要求，履行回收换地权益书职责的行政主体是各市、县、自治县人民政府及其土地行政主管部门，因此，儋州市政府、儋州市国土局负有回收本案换地权益书的法定职责。
其次，关于儋州市政府、儋州市国土局在本案中应否履行回收换地权益书职责的问题。依照《海南经济特区换地权益书管理办法》第十八条的规定，海南省市、县、自治县人民政府在换地权益书未全部收回前出让土地使用权，必须依法收回换地权益书。本案中，儋州市政府分别于2004年8月17日、2005年1月24日依法向被上诉人华涪公司核发了546号《换地权益书》和4526号《换地权益书》。在提起本案诉讼前，华涪公司已多次向儋州市政府、儋州市国土局反映要求依法回收其持有的上述两份《换地权益书》，而且海南省人民政府也早于2011年3月29日就已经发布琼府办函（2011）74号《海南省人民政府办公厅关于加快推进换地权益书回收工作的通知》，要求各有关市、县人民政府要在2011年12月31日以前全面完成换地权益书回收工作，故儋州市政府、儋州市国土局在本案中应当依法履行回收华涪公司持有的上述《换地权益书》的法定职责。而关于如何回收换地权益书，根据《海南经济特区换地权益书管理办法》第二十条和《海南经济特区换地权益书流转与收回暂行办法》第十条、第十一条的相关规定，政府在出让以换地权益书收回的土地时，如果换地权益书持有人直接受让该土地时，政府可以通过让其以换地权益书的价值支付土地出让金的方式收回换地权益书；如果换地权益书持有人没有直接参与受让土地时，政府可以在土地使用权受让人受让土地时通知换地权益书持有人来兑现换地权益书的价值。而换地权益书的价值确定方法在政府所核发的换地权益书中亦有明确的规定。此外，政府也可以与换地权益书持有人通过依法协商一致的方式来收回换地权益书。可见，政府在回收换地权益书的方式上并不存在法律规定上的障碍。华涪公司虽然在诉讼请求中列举了其要求儋州市政府、儋州市国土局回收换地权益书的具体方式，但其亦明确其诉讼请求实质上是要求儋州市政府、儋州市国土局依法履行回收其持有的上述换地权益书的法定职责，该诉讼请求具有事实根据和法律依据，原审法院予以支持。关于回收换地权益书的具体方式可由儋州市政府、儋州市国土局根据实际情况依法决定或由儋州市政府、儋州市国土局与华涪公司协商决定。因此，儋州市国土局和儋州市政府关于其认为根据华涪公司的诉讼请求其不能回收换地权益书的抗辩理由与生效法律法规的规定不符，与上级政府的规范性文件的规定相悖，原审法院不予采纳。综上，儋州市政府、儋州市国土局负有依法回收换地权益书的法定职责，由于其未履行该职责，故依法应责令其在一定期限内履行。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：责令儋州市政府、儋州市国土局于本判决生效之日起六个月内履行回收华涪公司持有的546号《换地权益书》和4526号《换地权益书》的法定职责。
上诉人儋州市国土局上诉称，华涪公司提起的诉讼不属于人民法院受案范围，原审法院应当裁定驳回其起诉。儋州市政府分别于2004年8月17日、2005年1月24日依法向华涪公司核发了546号和4526号《换地权益书》，是因国家宏观经济调控处置积压房地产造成的政府遗留问题，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》中“三、凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，该问题应由人民政府解决处理，不属于行政诉讼范围。因此，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；…”的规定，法院应当裁定驳回华涪公司的起诉。原审判决认定事实不清，依据法律错误，判决结论不当，请求：撤销海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第65号判决，改判驳回华涪公司的起诉或诉讼请求。
被上诉人华涪公司答辩称，一、原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。原审判决认定了儋州市政府和儋州市国土局向华涪公司核发546号《换地权益书》和4526号《换地权益书》的事实，双方对此都无异议。大家共同认定1996年儋州市国土局和华涪公司签订了国有土地出让协议，并一次性交清了780万征地资金，经儋州市政府批准，华涪公司取得了108亩土地70年的使用权，办理了国有土地使用证。后来因政府的原因造成土地多年不能开发，给华涪公司造成了巨大的经济损失。2004年和2005年，儋州市政府根据国务院（1999）62号文件精神，无偿回收了华涪公司108亩土地，并先后给华涪公司核发了546号和4526号两本《换地权益书》。海南省国土环境资源厅、儋州市政府和儋州市国土局在《换地权益书》注明的持有人权益一栏中明确承诺“政府供应土地时，《换地权益书》的合法持有人可优先换取等价的土地使用权。《换地权益书》所体现的权益可合并或分割使用。持有人以《换地权益书》换取政府供应的土地时，《换地权益书》的价值等于发放时的价值乘以换地时的地价指数与签发时的地价指数的比值。”儋州市国土局和儋州市政府用书面承诺的形式确定了换地权益书持有人和发放人之间的法定债权债务关系。换地权益书实质上已经成为债权的法定凭证，而这种债权债务的产生具有法定的强制性。换地权益书持有人享有在一定条件下以换地权益书从政府换回等价土地权益的法定权利，政府负有在一定条件下按照换地权益书书面承诺的条件支付持有人土地权益的法定义务。根据国务院（1999）62号文件和《处置海南省积压房地产试点方案》的要求，换地权益书的价值随地价的变动而变动，可在政府出让土地时在全省范围内换回等值的土地，换地权益书未全部收回前，政府在出让土地时，原则上只收回换地权益书；根据2011年《海南省人民政府办公厅关于加快推进换地权益书回收工作的通知》的要求，以换地权益书收回的及以其他方式收回的存量闲置建设用地要依法纳入全省土地利用年度计划，要求各有关市、县人民政府要在2011年12月31日以前全面完成换地权益书回收工作；此外，根据《海南省经济特区换地权益书管理办法》第二条、第六条第一款、第十八条的规定，依法回收换地权益书是海南省地方性法规的法定要求，履行回收换地权益书是各市、县、自治县人民政府及其土地行政主管部门的法定职责。因此儋州市国土局和儋州市政府作为土地行政主管部门有回收华涪公司换地权益书的法定职责且应当履行。原审判决其履行法定职责是正确的，应当予以维持。
二、换地权益书牵扯的土地纠纷不属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，华涪公司提起的诉讼属于人民法院的受案范围。（一）儋州市国土局和儋州市政府依据1992年《最高人民法院关于房地产案件受理的通知》第三条的规定，认为华涪公司的起诉不属于人民法院的受案范围，要求撤销原审判决，这是对自己作为行政机关应当履行的法定职责的回避，对自己行政不作为的狡辩。换地权益书牵扯的土地纠纷不是上述《通知》第三条列举的历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷。结合本案的情况，双方就换地权益书所涉及的土地纠纷不是因为政府指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的。换地权益书是国务院为了消化海南积压房地产，特别是解决政府原因造成闲置的土地而作出的照顾海南省的特殊政策。换地权益书将土地权人的即期土地同政府供给的远期土地进行价值相等的置换。换地权益书有法定明确的债权人和债务人，有明确的债权人享有的法定权利和债务人书面承诺要履行的法定职责。只是因为债务人儋州市国土局和儋州市政府不讲诚信，有章不循，有法不依，不按照国务院的精神和海南省人民政府的要求办事，单方面造成的土地纠纷遗留问题。和《最高人民法院关于房地产案件受理的通知》没有任何联系。（二）双方的争议焦点是儋州市国土局和儋州市政府是否有收回换地权益书的法定职责且应否履行的问题，华涪公司认为儋州市国土局和儋州市政府有回收换地权益书的法定职责并且应当履行，现因其不履行法定职责，侵害了华涪公司的合法权益，才提起诉讼，诉讼针对的是儋州市国土局和儋州市政府的行政不作为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，属于人民法院的受案范围。此外，华涪公司的合法权益被儋州市国土局和儋州市政府的行政不作为所侵害，是本案的适格原告，有具体的诉讼请求和事实依据，符合行政诉讼的起诉条件。
综上所述，儋州市国土局和儋州市政府不履行回收换地权益书的法定职责，对华涪公司的权利和利益产生了重大影响，给华涪公司造成了重大的经济损失，华涪公司向人民法院起诉符合行政诉讼的提起条件且属于人民法院的受案范围，原审法院予以审理并作出让儋州市国土局和儋州市政府履行法定职责的判决是正确的，请二审予以维持，驳回上诉人的上诉请求。
原审被告儋州市政府二审陈述意见与儋州市国土局的意见一致。
二审期间，当事人没有新证据提交本院。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案上诉双方当事人对原审判决查明的事实没有异议，本院对此予以确认。二审争议的焦点是华涪公司提起的诉讼是否属于人民法院受案范围的问题。根据《海南经济特区换地权益书管理办法》第二条的规定，“换地权益书是政府收回土地使用权时，核发给土地权益人的法律凭证。依法核发后的换地权益书不与原批准的用地相联系。换地权益书持有者可以该凭证从政府换回与换地权益书面值等价的土地权益。”华涪公司持有的546号《换地权益书》和4526号《换地权益书》是其合法的财产权，依法应受法律保护。海南省人民政府琼府办函（2011）74号《海南省人民政府办公厅关于加快推进换地权益书回收工作的通知》，要求各有关市、县人民政府在2011年12月31日以前全面完成换地权益书回收工作，华涪公司申请儋州市国土局和儋州市政府依法履行回收其持有的上述《换地权益书》的法定职责有事实和行政法依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项的规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”本案中儋州市国土局和儋州市政府拒绝履行回收华涪公司持有的换地权益书的法定职责，华涪公司提起的诉讼，属于人民法院的受案范围。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。儋州市国土局的上诉请求和理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人儋州市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴天月
审 判 员 朱望锋
审 判 员 麻红丽
二〇一六年十二月二十日
法官助理 皮小慢
书 记 员 井泉旺
附：本判决适用的相关法律依据
《海南经济特区换地权益书管理办法》
第二条换地权益书是政府收回土地使用权时，核发给土地权益人的法律凭证。依法核发后的换地权益书不与原批准的用地相联系。
换地权益书持有者可以该凭证从政府换回与换地权益书面值等价的土地权益。
第六条市、县、自治县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内换地权益书签发、流转、收回等具体工作。
省人民政府土地行政主管部门负责换地权益书核准的具体工作和换地权益书的签发、流转、收回、销毁工作的监督检查。
第十八条市、县、自治县人民政府在换地权益书未全部收回前出让土地使用权，必须按照本办法规定收回换地权益书。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。