海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终340号
上诉人（原审原告）琼海市潭门镇福田村上村经济合作社。
法定代表人陈鸣炎，该经济合作社主任。
委托代理人陈昌茂，琼海市恒信法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）琼海市人民政府，住所地琼海市嘉积镇兴海北路1号。
法定代表人符平，该市代市长。
委托代理人冯家川，琼海市国土资源局科员。
委托代理人吴春，琼海市国土资源局科员。
被上诉人（原审第三人）琼海市潭门镇福田村委会上株园村民小组。
法定代表人周仕福，该村民小组组长。
委托代理人周仕雄。
委托代理人陈杰川，琼海市潭门镇福田村委会上株园村民小组法律顾问。
上诉人琼海市潭门镇福田村上村经济合作社（以下简称上村经济社）因其诉被上诉人琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）、被上诉人琼海市潭门镇福田村委会上株园村民小组（以下简称上株园村民小组）颁发集体土地所有证纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院于2016年5月12日作出的（2015）海南一中行初字第182号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年7月27日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年9月14日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人上村经济社的法定代表人陈鸣炎及委托代理人陈昌茂，被上诉人琼海市政府的委托代理人冯家川、吴春，被上诉人上株园村民小组的委托代理人周仕雄、陈杰川到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2004年12月4日，琼海市政府向上株园村民小组颁发琼海市集有（2004）第003155号《集体土地所有证》（以下简称003155号《土地证》）。该证项下宗地位于琼海市潭门镇福田村委会中部，地号为46000210600380，图号为G032045，总面积为25.20644公顷。
原审查明，本案争议地位于琼海市福田村委会中部，地名为“鸡压壅”，面积约94亩。在2004年海南省农村土地确权登记过程中，琼海市政府组织土地登记申请人上株园村民小组及相邻人琼海市潭门镇福田村委会上村、下村、东村等村民小组对拟登记的位于琼海市潭门镇福田村委会中部的面积为25.20644公顷的农用地、建设用地土地权属界线进行了指界核定，上村经济社的法定代表人陈鸣炎、上株园村民小组的法定代表人周国泽等相邻单位负责人均在该《土地权属界线核定书》上签字确认。上株园村民小组所在的琼海市潭门镇人民政府（以下简称潭门镇政府）也出具证明书证明拟登记的宗地权属来源于“带地入社”等。琼海市政府经过公告无异议后于2004年12月4日向上株园村民小组颁发003155号《土地证》，确认上述25.20644公顷的集体土地所有权归上株园村民小组。2008年5月，因上株园村民小组村民阻止上村经济社村民葬坟发生纠纷，上村经济社才发现琼海市政府已在2004年将该宗地的所有权确定给上株园村民小组，并核发了003155号《土地证》。2008年9月，上村经济社向琼海市国土环境资源局（以下简称琼海市国土局）提出《关于土地确权复议申请书》，请求作出复议处理。琼海市国土局无故拖延未作出处理。上村经济社遂于2015年8月14日向原审法院提起诉讼，请求撤销琼海市政府向上株园村民小组颁发的003155号《土地证》。
原审另查明，争议地在上述《土地证》范围内。该地上现有包括上村经济社在内的多村村民所葬祖先坟墓多座，并有上株园村民小组种植的槟榔树、椰子树等树木及该集体建设的平房。
原审认为，在2004年的海南省全省农村土地确权登记中，琼海市政府组织土地登记申请人上株园村民小组及相邻人琼海市潭门镇福田村委会上村、下村、东村等村民小组对拟登记的位于琼海市潭门镇福田村委会中部的面积为25.206440公顷的农用地、建设用地土地权属界线进行了指界核定，上村经济社的法定代表人陈鸣炎、上株园村民小组的法定代表人周国泽等相邻单位负责人均在该《土地权属界线核定书》上签字确认。上株园村民小组所在的潭门镇政府也出具证明书证明拟登记的土地权属来源于“带地入社”等，琼海市政府经过公告无异议后于2004年12月4日向上株园村民小组颁发003155号《土地证》，确认上述宗地所有权归上株园村民小组。琼海市政府的上述土地登记行为并无不当。现在颁证宗地已为上株园村民小组使用。上村经济社提出争议地一直归其使用，其主要依据是争议地上有其村民安葬其已故村民的坟墓多座，以此主张土地权属，没有法律依据。上村经济社所举其他证明争议地为其所有和使用的证据，如土地发包合同，因是该土地登记之后形成的，还有1953年的《土地房产所有证》，因该证据只能证明1953年的土地私有情况，时过境迁，不能以此证明争议地今天的权属归属。上村经济社还提出其法定代表人陈鸣炎没有参加拟登记土地现场指界而仅要求其在该《土地权属界线核定书》上签字，违反法定程序，但其不能提供确凿证据证实。2008年5月，上村经济社与上株园村民小组发生争议，上村经济社才知道琼海市政府向上株园村民小组颁发了上述《土地证》。上村经济社向琼海市国土局提出《关于土地确权复议申请书》，请求作出复议处理，但琼海市国土局无故拖延未作出处理。上村经济社遂于2015年8月14日提起本案诉讼，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，没有超过法定起诉期限。因此，上村经济社的诉讼请求理由不能成立，对其请求不予支持。琼海市政府作出的土地登记行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回上村经济社的诉讼请求。案件受理费50元，由上村经济社负担。
上诉人上村经济社上诉称，一、原审认定上村经济社的法定代表人陈鸣炎到争议地参加现场指界，并在争议地的《土地权属界线核定书》上签字，与事实不符。（一）本案颁证宗地的土地权属界线共有7条，编号分别是L5、L6、L7、L8、L9、L10、L11。然而，上村经济社的法定代表人陈鸣炎仅在L5、L6、L8这3条界线的《土地权属界线核定书》上签名。上村经济社主张所有权的争议地位于本案颁证宗地的南面，与L5、L6两条界线并不相邻，而L8则是多个村集体争议地的权属界线。与本案争议地相邻的L9、L10两条界线并未经陈鸣炎签名确认，无法证明他到争议地参加了现场指界。（二）《土地权属界线核定书》上的签名时间为2004年11月16日，而《土地权属界线核定书》的附图制作时间为2004年11月1日，这说明琼海市政府是事先测绘并制作好土地权属界线附图后才要求各相邻村集体的负责人在《土地权属界线核定书》上签名的，也无法证明陈鸣炎到争议地现场参加了指界。（三）包括陈鸣炎在内的多位上村经济社村民的祖先均安葬在争议地范围内，如果陈鸣炎到现场参加指界，不可能同意将其安葬祖先的土地所有权确认归其他村集体所有。二、潭门镇政府出具的《土地权属来源证明书》不应采信。该《土地权属来源证明书》的内容为本案颁证宗地的权属来源于上株园村民小组村民“带地入社”。然而，该“带地入社”的证明内容与土地管理部门的地籍调查结果为“原集体所有”相矛盾，也没有其他证据证明争议地长期由上株园村民小组使用。相反，上村经济社的村民早在1953年就取得争议地的《土地房产所有证》，并在此后对该地长期管理使用。直至2004年土地确权时，争议地上有安葬上村经济社已故村民的坟墓200多座，也未发生任何土地权属纠纷。即便是在土地确权后，邻近村集体的村民仍然认可该地属上村经济社所有，并与上村经济社签订承包合同使用该地。因此，无论是按“带地入社”还是“原集体所有”，本案争议地均应归上村经济社所有，潭门镇政府为上株园村民小组出具的《土地权属来源证明书》与事实不符，不应被采信。三、琼海市政府未在颁证前公告征询异议，违反法定程序。琼海市政府举证的《农村集体土地确权登记发证公告》上仅有“黄田春”的签名证明，而该签名不是黄田春本人所写，且琼海市政府没有提供公告张贴相片等证据予以佐证。因此，琼海市政府并未张贴公告征询异议，违反了土地登记的法定程序。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销琼海市政府向上株园村民小组颁发的003155号《土地证》。
被上诉人琼海市政府辩称，一、本案颁证宗地的《土地权属界线核定书》均由土地相邻方签名盖章确认，不能仅以签名盖章和附图制作的时间问题来否认土地相邻方的法定代表人到现场参加指界的事实。二、地籍调查表上关于土地权属来源方面虽然没有体现“带地入社”的情形，但不能以此认定地籍调查结果与潭门镇政府出具的土地权源证明相矛盾。琼海市政府作出本案颁证行为认定土地权属来源的主要证据就是镇政府出具的证明，潭门镇政府认定颁证宗地来源于“带地入社”是正确的。三、2004年全省农村土地确权时都发布了公告，当时的公告上都有当地村委会的相关证人予以证明。综上，琼海市政府颁发003155号《土地证》的行为认定事实清楚，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人上株园村民小组辩称，一、本案争议地距离上村经济社一公里之外，但距上株园村民小组仅50米，一直由上株园村民小组占有使用，是其村民的耕作地及葬坟地。二、琼海市政府在土地登记过程中，经相邻村集体负责人均在《土地权属界线核定书》上签名，确认无争议后，才向上株园村民小组颁发003155号《土地证》，该颁证行为事实清楚，证据确凿。此后，由于个别村民之间争夺祖宗地，才引发本案纠纷。三、琼海市政府颁发003155号《土地证》之前，在福田村委会张贴了公告，在无人提出异议的情况下向上株园村民小组颁发该土地证，符合法定程序。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上村经济社的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中，上株园村民小组向本院提供了一份琼海市潭门镇福田村民委员会于2016年8月7日出具的《关于福田村委会上村民小组与上株村民小组因土地权属争议概况说明》，拟证明“在2004年间琼海市政府土地确权登记阶段，经相邻村民小组负责人村组长均在该地地名四至地界《土地权属界线核定书》签名确认无误，无争议”。本院认为，从该概况说明的证明内容来看，上株园村民小组提供该份证据的目的在于证明琼海市政府颁发003155号《土地证》前已履行了指界核定土地权属界线的法定程序。但是，证明被诉行政行为合法应由被诉行政机关提供其作出该行为时的证据和依据，上株园村民小组在二审中提供的这一概况说明，不能作为证明琼海市政府履行上述法定程序的证据。故本院对该证据不予采纳。
经审理查明，上村经济社主张权属的争议地位于本案颁证宗地的西南面。根据003155号《土地证》的宗地图及《土地权属界线核定书》所示，本案颁证宗地共有L5、L6、L7、L8、L9、L10、L11共7条界线，上村经济社的法定代表人陈鸣炎在L5、L6、L8这3条界线的《土地权属界线核定书》上签名确认，但这3条界线与本案争议地并不相邻，与争议地相邻的L9、L10界线的《土地权属界线核定书》上则没有陈鸣炎的签名确认。现有证据不能证明2004年琼海市政府组织对颁证宗地进行指界时，上村经济社参与了争议土地权属界线的核定。
另查明，琼海市政府提供的潭门镇政府出具的《土地权属来源证明书》证明颁证宗地来源于“带地入社”。上株园村民小组现无“土改”及“四固定”的证据证明其对本案争议地的权属。
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据1995年原国家土地管理局《土地登记规则》第十条第一款关于“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明”的规定，土地登记申请者申请土地所有权登记，必须向土地管理部门提交土地权属来源证明及地上附着物权属证明。本案中，虽然潭门镇政府出具了《土地权属来源证明书》，证明颁证宗地系上株园村民小组“带地入社”，但却没有其他诸如“土改”及“四固定”时期的相关证据予以佐证，不足以证明上株园村民小组对争议地的权属源于“带地入社”，从现有证据亦不能得出争议地长期以来均由上株园村民小组实际使用的结论。对于颁证宗地上的附着物，上株园村民小组也未提供相关权属证明。根据2004年本案土地确权登记时仍生效的《海南省确定土地权属若干规定》第三条关于“确定土地权属必须遵守国家和本省的有关法律、法规，尊重历史，实事求是，有利于社会稳定和经济发展”的规定，确定土地权属必须遵守国家和本省的有关法律、法规，尊重历史，实事求是，有利于社会稳定和经济发展。琼海市政府颁证时未考虑争议地的实际使用情况，其颁证行为认定事实不清，证据不足，应予撤销。原审判决认定事实不清，亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项及第三款、第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第182号行政判决；
二、撤销琼海市人民政府于2004年12月4日向琼海市潭门镇福田村委会上株园村民小组颁发的琼海市集有（2004）第003155号《集体土地所有证》。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人琼海市人民政府负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 赵道远
审判员 钱 冰
审判员 黄胜敏
二〇一六年十月十九日
书记员 颜 恺
附：本判决相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。