西安铁路运输法院行 政 裁 定 书（2016）陕7102行初346号原告岳政社，男，1958年3月6日出生，汉族，住西安市长安区。委托代理人苗青，陕西哲勤律师事务所律师。被告西安市国土资源局，住所地西安市凤城八路109号。法定代表人田党生，局长。委托代理人杨兵，西安市国土资源局沣东新城分局干部。委托代理人付辉，陕西丰东律师事务所律师。被告西安市国土资源局沣东新城分局，住所地西安市建章路158号。法定代表人贺焱，局长。委托代理人姜峰，西安市国土资源局沣东新城分局工作人员。第三人西安市高桥街道办韩麻村第七村民小组，住所地西安市高桥街道办韩麻村。负责人岳海飞，该小组组长。原告岳政社诉被告西安市国土资源局（以下简称市国土局）、西安市国土资源局沣东新城分局（以下简称国土沣东分局）、第三人西安市长安区高桥街办韩麻村第七村民小组（以下简称韩麻村七组）土地行政征收一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告岳政社诉称，原告是韩麻村七组村民。2003年5月1日，原告与第三人韩麻村七组签定农村土地承包合同，合同约定土地承包期10年，于2013年10月21日到期，共承包荒地36亩。原告在签定合同后，响应大绿工程号召，在其承包土地范围内共计种植了36亩速生杨树。韩麻七组将原告就土地到期后的土地承包费问题起诉至长安区人民法院，现该案已审理完毕，人民法院生效判决判令原告支付土地租赁费至2014年10月20日。《西安市长安区大绿工程建设实施方案》第五条（运作方式规定、政府推动方式）载明：栽植后林木所有权及收益权归农户。原告根据上述文件认为承包地上的林木的所有权应当归原告所有，原告所承包地中的2.1亩土地，因修建西成高铁被征用，其余土地被用于西咸国际文教园项目使用。在被告市国土局发布的（2015）第131-1号征收公告中，对于地上附着物的补偿要求为“按评估价据实补偿”。原告多次要求被告市国土局委托负责实施征地补偿的高桥街道办事处对于林木进行评估补偿。高桥街道办事处仅同意以每亩8000元的标准进行补偿，但是却无法提供该标准的法律依据。在原告坚持要求评估的情况下，高桥街办以第三人韩麻七组拒绝签字为由，拒绝原告的补偿要求。原告认为，被告市国土局不按照法定程序对原告的林木进行评估后补偿，是违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、二十六条的相关规定，原告无奈之下，起诉至人民法院，请求：1、请求判令两被告履行法定职责，对于两被告所征收韩麻七组土地上属于原告的地上附着物30亩速生杨树进行评估，并按照评估价对原告据实补偿；2、请求被告承担本案诉讼费用。被告市国土局辩称，一、原告主体资格不适格。根据《中华人民共和国农村土地承包法》“第十六条承包方享有下列权利：（二）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；”生效判决【（2014）长安民初字第00929号民事判决书】认定，原告与韩麻村七组签订《土地承包合同》已经于2013年10月21日终止，原告的承包地已经于2013年10月21日被韩麻村七组收回，正因如此该生效判决才判令被答辩人承担侵权赔偿责任。西安市人民政府于2015年5月11日作出（2015）第131-1号《土地征收公告》，公告内容包含涉案的韩麻村七组土地在内的土地征收方案。该方案有一项内容：地上附着物的补偿标准为按评估价据实补偿。土地征收方案做出时间2015年5月11日与原告土地承包合同终止时间2013年10月21日相隔甚远。由于征地征收方案做出时，原告与韩麻村七组的土地承包关系已不存在，涉案的韩麻村七组的被征土地性质不属于承包地，原告也就丧失了以“承包地”被征依法获得相应补偿的权利。因此，原告人早已丧失土地承包经营权，丧失了承包方的主体资格，与土地征收具体行政行为不具有法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，第四十九条关于原告主体资格的条件。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”因此，原告之起诉应当依法予以驳回。二、本案已经过行政诉讼起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。西安市人民政府（2015）第131-1号《土地征收方案公告》作出时间是2015年5月11日，公告内容包含涉案的韩麻村七组土地在内的土地征收方案。该方案有一项内容：地上附着物的补偿标准为按评估价据实补偿。即便原告主体资格适格，原告知道或应当知道土地征收方案内容之地上附着物的补偿标准的时间应为2015年5月11日。本案原告起诉的时间是2016年3月，已经超过六个月的行政诉讼起诉期。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；”因此，原告之起诉应当依法予以驳回。另根据《土地管理法实施条例》第二十五条第二款，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。本案征地补偿登记的实施主体是西安市人民政府土地行政主管部门，即被告。即便原告主体适格，其在公告规定的期限内2015年5月20日既未办理征地补偿登记，也未在公告规定的征地补偿登记期限届满之日（2015年5月21日）六个月内提起行政诉讼。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四条公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。原告至今从未起诉要求被告履行征地补偿登记的法定职责。原告已经丧失了被登记为被征收土地的使用权人的诉讼权利，也就丧失了以被征收土地使用权人的身份要求被告履行对被征收土地地上附着物进行评估补偿的起诉权利，因此，原告之起诉应当依法予以驳回。三、本案被告主体资格不适格，且属于重复起诉。根据《行政诉讼法》第十三条，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。从原告的诉讼请求来看，其是对地上附着物的补偿标准有争议。而根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款，对地上附着物的补偿标准争议由批准征收土地的人民政府裁决。因此，本案原告对地上附着物的补偿标准争议，只能要求批准征收土地的人民政府裁决，若批准征收土地的人民政府不裁决，可以起诉要求不履行职责。因此，被告非本案适格被告。另，西安市国土资源局作为西安市人民政府的下级政府职能部门，其在土地征收过程中的职责和所能实施的行政行为范围受制于（或者小于）土地征收方案的实施主体和土地补偿方案的批准机关西安市人民政府的职责和所能实施的行政行为范围。原告曾经以本案同样的事实及理由要求西安市人民政府履行法定职责，后又以被告主体资格不适格撤回起诉。针对同一个行为，以同一事实及理由再次起诉西安市人民政府下级职能部门西安市国土资源局，显然属于重复起诉。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（六）重复起诉的；(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的;”因此，本案原告撤回起诉后，无正当理由，以同一事实及理由再行起诉，系重复起诉，法院应该依法裁定驳回起诉。综上，被告认为原告主体资格不适格，即便原告主体资格适格，其起诉已经超过法定起诉期限。本案主体资格不适格，且被答辩人以同一事实和理由起诉答辩人的上级机关撤回起诉后无正当理由，以同一事实和理由再行起诉西安市国土资源局属于重复起诉，其起诉依法予以驳回。被告国土沣东分局辩称，被告系市国土局的派出机构，受市国土资源局与沣东新城管委会双重管理，不具备行政诉讼被告的主体资格。其他意见同第一被告。第三人经本院合法传唤未到庭亦未提交陈述意见。本案被告的主体资格是否适格，原、被告存在争议。原告称，一、陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心（以下简称沣东土储中心）是隶属于西安市国土资源管理局的事业单位，沣东土储中心并没有征收土地及进行补偿的职能，其行使这一权利是基于代表国土资源局在履行职责。1.根据《土地储备管理办法》第三条土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。2.沣东土储中心的成立本身需要同级政府沣东新城管委会的批准，所以原告认可西咸新区沣东管委会批准成立沣东土储中心这一事实，但是不能因此认定其与国土资源局没隶属关系。3.根据《土地储备管理办法》的规定可以看出，土地储备中心并没有进行土地征收及补偿的行政职能。只有法律授权的机关即国土资源管理局有权进行土地征收及补偿这一行政行为。4.对于沣东土储中心实际在履行行政征收及补偿这一职责，有两个可能性，其一，沣东土储中心经过国土资源管理局的授权；其二，沣东土储中心越权行使。5.庭审中国土资源管理局并未就其没有向沣东土储进行授权这一事实进行举证或答辩，并同时委托沣东土储的工作人员出庭应诉，可以视为其对沣东土储中心行为的认可。因此国土资源管理局应当承担因该不当行政行为引起的法律责任。6.法院通过调查取证，取得了西安市人民政府发布的一份文件，并据此文件认定沣东土储进行征地、补偿事宜的行为是沣东新城管委会的授权，关于此点有两点需要说明：（1）根据《土地储备管理办法》和《土地管理法实施条例》的规定可看出，只有国土资源管理局有权进行土地征收及补偿这一行政行为，西咸新区沣东管委会并没有进行土地征收及补偿的行政职能，因此其根本无权授权沣东土储进行征地、补偿事宜；（2）《土地储备管理办法》是由国土资源部、财政部以及中国人民银行联合颁布的，属于部委规章，在效力级别上高于西安市人民政府发布的文件。被告市国土局称，坚持答辩意见。经审理查明，原告岳政社系韩麻村七组村民。2003年5月1日原告与第三人韩麻村七组签定了农村土地承包合同，合同约去定土地承包期10年，合同签订后，原告在承包地上种植了速生杨树。合同到期后，原告与第三人就承包合同发生纠纷并诉至长安区法院，2015年5月18日西安市长安区人民法院作出（2014）长安民初字第00929号民事判决书，判决：“一、在本判决生效后十日内被告岳政社一次性给付原告西安市高桥街道办韩麻村第七村民小组土地租赁费5750元，赔偿原告经济损失58400元，合计64150元。二、驳回原告西安市高桥街道办韩麻村第七村民小组其他诉讼请求。”同时该判决书第八页第第11、12行认定，承包合同于2013年10月21日到期。2013年陕西省人民政府以审批土地件形式批复对韩麻村等村组土地进行征收。按照西咸新区沣东新城总体规划及西成高铁（高桥段）项目建设总体要求，陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心（以下简称沣东土储中心）与西安市长安区高桥街道韩麻村村民委员会、西安市长安区高桥街道办事处于2014年4月4日签订《陕西省西咸新区沣东新城农村集体土地统征协议》。按照西咸新区沣东新城总体规划及国际文教园项目建设总体要求，沣东土储中心与西安市长安区高桥街道韩麻村村民委员会、西安市长安区高桥街道办事处于2014年4月11日签订《陕西省西咸新区沣东新城农村集体土地统征协议》。加之2012年及2014年其他征收行为，韩麻村所有土地全部被征用完毕。因新建西安至成都铁路客运专线陕西段工程（沣东新城长安区段）需要，2015年5月11日西安市人民政府下发（2015）第131-1号征收土地方案公告，同日被告市国土局下发（2015）第131-2号征地补偿安置方案公告，对第三人韩麻村七组等10个村组的部分土地进行征收，其中涉及原告所承包的土地。西安沣渭新区管理委员（以下简称沣渭管委会）西沣渭发（2010）37号文件载明，经2010年1月18日管委会主任办公室研究，决定成立西安沣渭新区土地储备中心（以下简称沣渭土储中心），是沣渭管委会直属事业法人单位，同时该文件第一款：主要职能第7项规定：沣渭土储中心负责沣渭新区征地、拆迁安置资金的筹措、管理和拨付。陕西省西咸新区沣东新城管委会西沣东发（2011）21号文件载明，沣渭管委会更名为陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东新城管委会），沣渭土储中心更名为陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心（沣东土储中心），更名后，沣东土储中心机构性质、建制及职能不变。西安市机构编制委员会市编办函（2014）79号文件载明：国土沣东分局系市国土局派出机构，……受市国土资源局与沣东新城管委会双重管理。国土沣东分局的主要职能：负责辖区土地用途管制、土地征用、收购和储备的实施工作……。本院认为，本案的争议焦点是被告的主体资格是否适格。根据本案查明的事实，原、被告举证及法院依职权调取的证据，对涉案被征土地进行征收、补偿非本案被告的职责，即市国土局非适格的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，原告在提起行政诉讼时应有明确的被告。同时根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，原告错列被告且拒绝变更的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告岳政社以市国土局、国土沣东分局为被告向本院提起诉讼，要求二被告履行给付征地补偿款的法定职责，诉讼期间，经本院释明，原告放弃对被告国土沣东分局的起诉，但拒不变更对被告市国土局的起讼，据此，依法应当裁定驳回原告起诉。原告称，根据《土地储备管理办法》第三条规定：土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。据此，沣东土储中心应隶属于土地管理部门，即本案被告市国土局。该条法律规定的国土资源管理部门并非仅指其隶属的国土资源管理部门本身，同时包括隶属的地方人民政府或者批准其成立的其他行政机关，同时结合2014年4月4日、4月11日西安市长安区高桥街道韩麻村村民委员会与其他部门签订的两份《陕西省西咸新区沣东新城农村集体土地统征协议》，据此，原告的该意见，于法无据，本院不予支持。综上，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告岳政社的起诉。案件受理费50元，退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审 判 长  张成金代理审判员  白 敏代理审判员  江 海二〇一六年九月十八日书 记 员  亢 璐