安徽省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）皖行赔终86号
上诉人（一审原告）和县西埠镇鸡笼山村委会张浩村民组，住所地安徽省和县西埠镇鸡笼山村委会张浩自然村。
诉讼代表人鲁兆勇，男，1964年9月8日出生，汉族，住安徽省和县。
委托代理人张友苏，北京市合川律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）和县人民政府，住所地安徽省和县历阳镇和州路县行政中心。
法定代表人戴瑞，县长。
委托代理人潘津津，和县人民政府法制办副主任。
委托代理人陈贤斌，江苏同大律师事务所律师。
上诉人和县西埠镇鸡笼山村委会张浩村民组（以下简称张浩村民组）因诉和县人民政府行政赔偿一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院（2016）皖05行赔初8号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月9日公开开庭审理了本案。上诉人张浩村民组的诉讼代表人鲁兆勇、委托代理人张友苏，被上诉人和县人民政府的委托代理人潘津津、陈贤斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
张浩村民组向一审法院起诉称，案涉土地系原告所有的集体土地，土地所有权从未发生法律上的变化，被告未履行任何合法变更手续，将原告所有的土地进行出让，颁发和县国用（2013）第0403号《国有土地使用证》的行为违反我国土地管理法的禁止性规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，被告的行政行为在程序上、实体上均不合法。因被告的违法行为构成对原告土地所有权的侵权，请求法院判决被告将案涉土地证范围内的土地恢复原状，并赔偿原告经济损失人民币115万元。
一审法院审理查明，涉案土地原系张浩村民组集体所有，2012年安徽省人民政府下发皖政地〔2012〕417号文件，同意和县人民政府征收和县西埠镇熊官塘村、鸡笼山村11.37亩集体土地用于城镇建设。2013年1月30日，和县国土资源局举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，案外人和县华安玻璃制品有限公司竞得和工出[2012]52号地块的国有建设用地使用权。2013年2月5日，该公司与和县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，并于2013年3月13日向和县国土资源局提出国有土地使用权登记申请，2013年3月15日，和县人民政府颁发和县国用（2013）第0403号《国有土地使用证》，该证载明土地使用权人和县华安玻璃制品有限公司，使用权面积5888平方米，地类（用途）为工业，使用权类型为出让，终止日期2063年2月5日。
另查明，本案所涉和县国用（2013）第0403号《国有土地使用证》已经被注销，和县人民政府将所涉地块与另外三块土地收储后，作为整体出让给和县华安置业有限公司，并于2014年1月21日颁发和县国用（2014）第0116号《国有土地使用证》。该证载明使用权人为和县华安置业有限公司，地类（用途）为商服、住宅，使用权类型为出让，使用权面积为21519.35平方米。案涉地块现已建成商服、住宅用房对外出售。
一审法院认为，本案的争议焦点为张浩村民组因和县人民政府土地登记行为违法，要求返还土地并赔偿损失的赔偿请求有无事实根据和法律依据。根据本案查明的事实，案涉土地原为张浩村民组集体所有，和县人民政府在该土地获得安徽省人民政府征地批复后，未严格依法履行征地审批后的公告实施、支付补偿费用、落实安置措施等程序，对该土地办理了国有土地权属登记。故案涉土地权属来源不明，和县人民政府颁发和县国用（2013）第0403号《国有土地使用证》的土地登记行政行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因张浩村民组未提供证据证明本案土地登记行为造成的损害，故其要求赔偿经济损失人民币115万的诉讼请求不予支持。因案涉土地已被安徽省人民政府批准依法征收，张浩村民组要求返还该土地的诉讼请求不予支持。本案中，张浩村民组的权益受到损害系因和县人民政府未履行征地审批后的公告实施、支付补偿费用、落实安置措施等法定职责，因此和县人民政府应按照法律法规的要求，采取相应的补救措施，履行其在土地征收中的法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》五十六条第四项之规定，判决：一、责令和县人民政府于本判决生效后60日内履行其征收和县国用（2013）第0403号《国有土地使用证》所在土地的全部法定职责；二、驳回和县西埠镇鸡笼山村委会张浩村民组赔偿诉讼请求。
张浩村民组上诉称，本案应从有利于25户村民生活以及社会安定和谐的角度，按照安徽省国土资源厅2016年25号文件规定的2016年的补偿标准，即37800元/亩的标准乘以33亩地乘以13年没有支付土地款的利息给予赔偿，或者根据国家统计局和中国人民银行对2002年与2016年人民币币值和购买力的比对为：100比率0.54元给予补偿差价。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。
和县人民政府在庭审中答辩称，1、案涉土地登记行为合法，被上诉人已经对土地行政登记四案提起了上诉。2、本案系行政赔偿纠纷，一审判决的内容是责令履行相关征地补偿职责，该判决内容超出了行政诉讼纠纷范围。3、上诉人没有证据证明原集体土地面积及赔偿数额，一审判决驳回其赔偿请求是正确的。
张浩村民组向一审法院提供了以下证据：
1、张浩村民组全体授权推选诉讼代表人推举书一份，证明原告的诉讼代表人的主体资格；
2、和县国用（2013）字第0403号土地使用证复印件一份，证明土地系原告集体所有，被告没有履行土地征收手续也没有给予原告补偿。
和县人民政府向一审法院提供了以下证据、法律依据：
（一）证据
1、土地登记审批表及用地图；
2、地籍调查表；
3、土地登记申请书；
4、材料审查表；
5、证明；
6、委托书；
7、和县国土局关于西埠镇、善厚镇等7宗工业用地出让方案的请示及县政府批示；
8、供地方案；
9、供地方案审批表；
10、成交确认书；
11、国有建设用地使用权出让合同；
12、出让金缴纳书；
13、完税证、完税证明、税收核定表；
14、营业执照、机构代码证。
以上证据证明案涉土地来源清晰，土地登记行为合法。
（二）法律依据
1、《中华人民共和国政府土地管理法》；
2、《土地登记办法》。
上述证据均以随案移送本院。
本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。上诉人张浩村民组认为和县人民政府作出的土地登记行为侵犯其合法权益，在提起行政诉讼的同时，一并提出本案行政赔偿请求。因和县人民政府提供的证据不足以证实其履行了征地批准后的公告实施、支付补偿费用、落实安置措施等程序，不能证明涉案集体土地已依法征收为国有，该土地登记行为已被本院（2017）皖行终75号行政判决确认违法，故张浩村民组有权就该违法行为给其造成的财产损失要求赔偿。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或恢复原状。张浩村民组起诉时提出的赔偿请求包括将涉案土地恢复原状，鉴于涉案土地已被安徽省人民政府批准征收，且该地块上已建成商服、住宅用房对外出售，如若判令恢复原状，则需将地上建筑物予以拆除，其不仅会造成社会资源的极大浪费，亦会损害众多第三人的合法权益，故在涉案土地客观上已经无法恢复原状的情形下，本案应由和县人民政府以支付赔偿金的方式进行赔偿。
由于涉案土地已于2012年被批准征收，本案赔偿标准应以《中华人民共和国土地管理法》及土地征收的相关法律政策为依据。根据《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2015〕24号）的规定，新征地补偿标准施行前已依法获得征地批准，市、县人民政府未制定或公告征地补偿、安置方案且未实施征地的，按新征地补偿标准执行。和县人民政府提供的证据不能证明其在2012年获得征地批准后履行了公告征地补偿安置方案及实施征地等程序，故本案应按新征地补偿标准进行赔偿。根据皖政〔2015〕24号文件的规定，涉案土地所在区域征地补偿标准为37800元/亩，和县人民政府颁发和县国用（2013）第0403号《国有土地使用证》所涉土地面积为5888平方米，折合约8.83亩，故和县人民政府应当赔偿张浩村民组土地补偿款333774元。
综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律部分不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销安徽省马鞍山市中级人民法院（2016）皖05行赔初8号行政赔偿判决；
二、和县人民政府于本判决生效之日起六十日内赔偿和县西埠镇鸡笼山村委会张浩村民组土地补偿款333774元；
三、驳回上诉人和县西埠镇鸡笼山村委会张浩村民组的其他赔偿请求。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 张高英
代理审判员 昂永华
二〇一七年三月十日
书 记 员 刘 琳
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
……
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
……
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。