湖南省宁远县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）宁法林行初字第4号
原告宁远县舜陵镇唐家山村1组（即姜吉昌自然村，以下简称唐家山村1组），住所地宁远县舜陵镇唐家山村。
诉讼代表人姜X英，该组组长。
委托代理人欧阳凌，湖南宁远县舜峰法律服务所法律工作者。
被告宁远县人民政府（以下简称县政府），住所地宁远县舜陵镇印山路98号。
法定代表人刘X华，县长。
委托代理人陈X春，县法制办干部（特别授权）。
委托代理人李X顺，县调纠办干部。
第三人宁远县舜陵镇唐家山村4、13、14组（即鹅公井自然村，以下简称唐家山村4、13、14组），住所地宁远县舜陵镇唐家山村。
诉讼代表人蒋X兵，4组组长。
诉讼代表人黄X清，13组组长。
诉讼代表人黄x成，14组组长。
共同委托代理人邓平友，湖南省宁远县法律援助中心律师。
原告宁远县舜陵镇唐家山村1组不服宁远县人民政府宁政决（2012）6号《关于舜陵镇蛇形岭山场权属纠纷的处理决定》一案，于2013年7月11日向本院提起行政诉讼。本院在立案前，多次组织当事双方进行协调无果，遂于2013年9月3日立案受理。9月6日，本院向被告宁远县人民政府送达了起诉状副本和应诉通知书，并依法通知与本案有利害关系的宁远县舜陵镇唐家山村4、13、14组作为第三人参加本案诉讼。2013年9月13日，被告宁远县人民政府向本院提交了答辩状和作出具体行政行为的相关证据。2013年11月1日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告唐家山村1组诉讼代表人姜X英及其委托代理人欧阳凌，被告宁远县人民政府委托代理人陈X春、李X顺，第三人唐家山村4组诉讼代表人蒋X兵、13组诉讼代表人黄X清、14组诉讼代表人黄X成及共同委托代理人邓平友等均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2004年，宁远县人民政府在处理舜陵镇瓦窑头村12、13组与唐家山村4、13、14组关于王家岭、蛇形岭山场权属纠纷过程中，因唐家山村1组也提出权属要求，宁远县人民政府于2004年7月19日一并作出了宁政决（2004）3号处理决定。2009年7月27日，永州市中级人民法院作出（2009）永中法行再终字第5号《行政判决书》，判决撤销宁政决（2004）3号处理决定，由宁远县人民政府重新作出具体行政行为。因考虑当事方较多，宁远县人民政府对瓦窑头村12、13组与唐家山村4、13、14组关于王家岭、蛇形岭山场权属纠纷作另案处理。对于唐家山村1组与唐家山村4、13、14组关于蛇形岭山场权属争执问题，进行了重新调查，在组织双方调解未能达成协议的情况下，于2012年7月6日作出宁政决（2012）6号《关于舜陵镇蛇形岭山场权属纠纷的处理决定》。
宁远县人民政府认为，对于争执山场，虽然被申请人唐家山村4、13、14组1953年未能填发《土地房产所有证》，但当时参与土改的干部证实该山场已分给被申请人唐家山村4、13、14组村民，1982年山林定权发证时填发了《山林所有证》，并且一直从事经营管理活动，证据确实充分，对其拥有该山场权属的要求应予支持；而申请人唐家山村1组仅凭一张与被申请人合并为一个生产队时期填发的《生产队土地山林水利房产所有证》主张权属，证据明显不足，对其要求不予支持。经组织双方多次调解，不能达成一致意见，根据《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条和《国家土地管理局关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，作出如下处理决定：
地名蛇形岭，面积约10亩，四至：东以仁和坝沟至永连公路为界，南以三组地为界，西以水沟为界，北以田坡为界。此四至范围内的山场所有权归被申请人唐家山村4、13、14组所有，该范围内的旱地维持原耕种情况不变。
被告宁远县人民政府为证明其具体行政行为的正确性、合法性，向本院提供了以下证据：
1、宁政决（2003）5号、（2004）3号《处理决定》、（2009）永中法行再终字第5号《行政判决书》；
2、宁政决（2012）6号《处理决定》、永政复决字（2012）第63号《行政复议决定书》；
3、鹅公井村黄才富、陈永玉1953年的二份《土地房产所有证存根》，拟证明鹅公井村有关王家岭、蛇形岭的权属记载；
4、姜吉昌生产队1962年《生产队土地山林水利房产所有证》，拟证明姜吉昌生产队1962年该生产队的水田、旱土、山林登记情况；
5、姜吉昌村樊全林的《土地房产所有证存根》，拟证明姜吉昌村樊全林位于王家岭、蛇形岭的田、地登记情况；
6、唐家山大队第四、十三生产队字第N０：006964号《山林所有证》，拟证明其第四栏记载的蛇形岭包含了争执山场；
7、朝头坝村蒋纪古的《土地房产所有证存根》，记载其在蛇形岭分得了旱土三块；
8、鹅公井村黄财旺的《土地房产所有证存根》，记载其在蛇形岭分得了旱土二块；
9、对水市镇彭祖村5组村民黄X德的调查笔录，拟证明王家岭、蛇形岭是在冷水区昌田洞乡进行土改，分配给了鹅公井村，他们村当时有黄X富、陈X贵、陈ｘ玉、蒋Ｘ古住在王家岭上；
10、对原土改干部黄Ｘ荣的调查笔录，拟证明王家岭、蛇形岭土改时属鹅公井村，土改复查也没有变动，山上山下的田地都是鹅公井村的；
11、朝头坝村李Ｘ卿的证明，拟证明王家岭、蛇形岭原来就是鹅公井村的，土改也是划给鹅公井村的，从来没有发生过权属争执；
12、原唐家山村支部书记胡X德（土改时期至1982年任村支部书记和大队长）的证明，拟证明1958年下年吃公共食堂时，鹅公井村（现在的4、13、14组）与姜吉昌自然村同吃一个食堂，同属于姜吉昌生产队，至1963年“四固定”后才分为一队（姜吉昌自然村）和四队（鹅公井村）；
13、对姜吉昌自然村姜Ｘ生、姜X保（二人均系2004年案件调处时原告方的受委托人）的调查笔录，拟证明姜吉昌自然村与鹅公井村在大食堂时合并过，1962年四固定时才分开的；
14、现场勘查笔录，拟证明县政府于2009年11月6日组织鹅公井、李仟伍、姜吉昌三个自然村现场查看了山场界限；
15、2009年11月24日对姜X英的调查笔录，拟证明县政府在中院再审终审判决下达后，听取了原告方代表人的意见；
16、2010年12月23日的调解笔录，拟证明县政府组织原告和第三人进行了调解；
17、唐家山大队第三生产队字第N０：0006957号《山林所有证》，其中第二栏记载了唐家山村三组蛇形岭山场。
原告唐家山村1组不服宁远县人民政府宁政决（2012）6号处理决定，向永州市人民政府申请行政复议，市政府复议维持了县政府处理决定，原告唐家山村1组仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
请求：一、撤销宁远县人民政府宁政决（2012）6号《处理决定》和永州市人民政府永政复决字（2012）第63号《行政复议决定书》；
二、维持原告所管辖的王家岭山场的所有权和使用权。
其理由是：一、《6号处理决定》和《63号行政复议决定书》认定事实不清，适用法律不当，处理决定错误。1、原告与第三人争执的是“王家岭”而非“蛇形岭”，原告的《生产队土地山林水利房产所有证》记载的是王家岭，而《处理决定》将浑然一体的王家岭山场整体划分为蛇形岭的一部分，把王家岭包含在蛇形岭之内，显然是地名认定混淆；2、《6号处理决定》适用《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条，显属适用法律错误。根据《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第七条（三）项之规定，本案诉争山场属原告所有。《处理决定》适用《国家土地管理局关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，却又未按该条法规处理，纯属有法不依，甚至是滥用法律。
二、《6号处理决定》未依法行政作为，《63号行政复议决定》程序违法。1、永中法行再终字第5号《行政判决》判令县政府在三个月内重新作出具体行政行为，但县政府拖延了近三年才作出处理决定，违反了《湖南省行政程序规定》第81条等有关法律规定。市政府《63号行政复议决定书》下发给原告时，未告知当事人有行使诉权的规定，致使原告陷入误区，驳（剥）夺了原告在法定时间的诉权，其程序违法。
原告为支持其诉讼理由，向本院提供了如下证据：
1、唐家山村村委会的证明，拟证明争执山场为王家岭；
2、贾X德的证明，拟证明永连公路两旁是王家岭山场；
3、李氏图谱，拟证明记载的王家岭与实地相符；
4、欧阳X富、胡X生的证明，拟证明二自然村是1959年下半年分组管理的；
5、姜X贵、姜X生的《土地房产所有证复制证明》，拟证明姜吉昌村在蛇形岭有土地；
6、光碟，拟证明县政府确定的争执山场地点和四界。
被告县政府答辩称，一、姜吉昌生产队1962年填发的《生产队土地山林水利房产所有证》的效力低于1982年鹅公井村的《山林所有证》。
1、从填证依据上看，争执山场土改时分给了鹅公井村，1958年办公社食堂时，鹅公井村和姜吉昌村同吃一个食堂，合并成立了鹅公井大队姜吉昌生产队，鹅公井村将山场带入姜吉昌生产队。1962年四固定时，鹅公井村和姜吉昌村仍属于一个生产队，以生产队的名义填发了《生产队土地山林水利房产所有证》，只能说明所填的山场是生产队共同所有的。1963年两村分开设立生产队时，鹅公井村又把山场带入了第四生产队，因此，1982年山林定权发证时，只有鹅公井村填发了《山林所有证》。
2、从填证程序上看，1962年填发《生产队土地山林水利房产所有证》，只是在县城边的桐山公社的鹅公井大队、柳塘大队、老村屋大队等几个大队进行了试点，而试点工作是不成功的，过后也没有在全县范围内推广，各大队填证后的存根联也没有上交存档。
3、从法律效力上看，根据《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五、六条规定，处理林木、林地权属纠纷应以1982年《山林所有证》为依据，第七条“除本办法第五、六条规定以外的林木、林地权属争议，按下列原则处理……”，由此可见，1962年四固定时填发的《生产队土地山林水利房产所有证》的证据效力低于1982年《山林所有证》。
二、宁政决（2012）6号处理决定程序未违法。虽然（2009）永中法行再终字第5号《行政判决书》判令县政府在三个月内重新作出具体行政行为，但山林权属纠纷有其特殊性。一是原案当事方众多，涉及山场有三处，从而导致案情复杂，为妥善处理本案，于是将原来的处理分成了三个案件进行处理。二是对原告与第三人之间的山场纠纷，县政府一直在调解或处理，在多次调解仍未达成协议的情况下再作出处理决定，程序并未违法。
据此，请求人民法院依法维持县政府的处理决定。
第三人唐家山村4、13、14组述称，宁政决（2012）6号《处理决定》和市人民政府永政复决字（2012）第63号《行政复议决定书》都确认诉争的蛇形岭山场属鹅公井自然村，其认定事实清楚，适用法律法规正确，处理恰当，依法应予维持。
第三人为支持其答辩理由，提供了如下证据：
1、《关于黄泥岭权属问题的处理决定》，拟证明王家岭、蛇形岭属原4队所有。
经庭审举证、质证，本院认证如下：被告县政府提交的1号、2号证据，其真实性原告和第三人均无异议，予以采信；被告县政府提交的3号、4号、5号、6号、7号、8号证据系当事双方的权属证书，其真实性原告和第三人均无异议，故均予采信；被告县政府提交的9号、10号、11号证据系证人证言，原告对三证人证言的真实性、客观性均提出异议，本院认为，三证人证言的收集均在山场争执发生前，且三人作为土改工作的亲历者，三证人对本身亲历事情的陈述能相互印证、具有客观性，故对三证人的证言予以采信；被告县政府提交的12号、13号证据，原告对三证人的证言的真实性、客观性亦提出异议，本院认为，证人胡X德曾长期担任唐家山村的支部书记和大队长，亲历了唐家山村的体制变革，证人姜X生、姜X保均系2004年县政府调处该处山场权属纠纷时唐家山村1组的受委托人，其证言可视为原告方陈述，三证人均证实原告与第三人二自然村在1958年吃公共食堂时合并，1963年才分开，三证人的证言能相互印证，故予以采信；被告县政府提交的14号证据，原告和第三人未提出异议，予以采信；被告县政府提交的15号证据，证人姜X英系原告诉讼代表人，其证言可视为原告方的陈述意见；被告县政府提交的16号证据，原告和第三人均认可，予以采信；被告县政府提交的17号证据，权属证书的真实性，原告和第三人均无异议，予以采信。
原告提交的1号证据，被告和第三人均认为该证据无经办人签名，真实性难以认定，本院认为，被告和第三人的异议成立，故对该证据不予采信；原告提交的2号证据，被告和第三人对该证据的真实性、内容的客观性均提出异议，本院认为，证明内容和最后签名书写上有较大差别，且证人未到庭，因此难以认定证明内容的真实性，且永连公路两旁是否叫“王家岭”，应结合双方权属证书综合认定，故对该证据不予采信；原告提交的3号证据，被告和第三人均认为该证据不符合我国现有法律规定，本院认为，被告和第三人的异议成立，且该证据并不能反应山场的地形地貌及权属归属，故对该证据不予采信；原告提交的4号证据，被告和第三人认为该证据无证人基本信息且系复印件，真实性难以认定，本院认为，被告和第三人的异议成立，故对该证据不予采信；原告提交的5号、6号证据，其真实性被告和第三人均无异议，故对这二份证据予以采信。
第三人提交的1号证据，其真实性原、被告均无异议，本院予以采信。
根据采信的证据和庭审中查明的事实，本院确认如下事实：
原告唐家山村1组和第三人唐家山村4、13、14组同属于唐家山行政村，1组为姜吉昌自然村，4、13、14组为鹅公井自然村。二自然村争执的山场位于永连公路以南，原告唐家山村1组称之为王家岭，第三人称之为蛇形岭，面积约15亩，现为荒山，山上零星分布一些旱土。四至为：东以仁和坝沟至永连公路为界，南以三组地为界，西以水沟为界，北以田坡为界。
1953年土地改革时，在鹅公井村参加土地改革的干部黄X荣、黄X德及土改干部李X卿出具的证明均证实，位于鹅公井村村旁的王家岭、蛇形岭当时是些荒山，有鹅公井村村民黄X富、陈X桂、陈X玉、蒋X古等居住在蛇形岭上。村民蒋X古的《土地房产所有证存根》二份，记载蒋X古在鹅公井有瓦屋三间，蛇形岭有旱土三块，无山林记载；村民黄X富的《土地房产所有证存根》，记载黄X富在鹅公井有瓦屋三间，在蛇形岭有田二处，无山林记载；村民陈X玉的《土地房产所有证存根》，记载陈X玉在天养坪有房屋六间，旱土四块，无山林记载；村民黄X旺的《土地房产所有证存根》，记载黄X旺座落鹅公井有房屋三间，蛇形岭有旱土二块，无山林记载。
原告唐家山村1组提供了村民樊X林、姜X贵、姜X生的《土地房产所有证存根》，其中樊全林的《土地房产所有证存根》，记载樊全林在王家岭有田7处，在蛇形岭有田1处，在王家岭、蛇形岭无旱土、山林记载；姜X贵的《土地房产所有证存根》，记载姜X贵在蛇形岭有旱土2分7厘，四至：东蒋X古地，南黄X祥地，西姜X贵地，北黄X旺田，备注：连接四块。从其北界看，该旱土不在争执范围内；姜X生的《土地房产所有证存根》，记载姜X生在蛇形岭的土地为塘，无旱土和山林记载。
1958年办公共食堂时，原告唐家山村1组与第三人唐家山村4、13、14组合并成立姜吉昌生产队，属鹅公井大队管辖，共同在山场内种植旱土，开垦荒地。1962年“四固定”时，我县在县城周边的桐山公社的鹅公井大队、柳塘大队、老村屋大队等几个大队进行了试点，以生产队为单位填发《生产队土地山林水利房产所有证》，姜吉昌生产队填发了包含蛇形岭5亩、王家岭10亩山林的《生产队土地山林水利房产所有证》。经县政府查实，该发证工作没有在全县铺开，各生产队填写的《生产队土地山林水利房产所有证》在县档案馆也没有存根。1963年，原告唐家山村1组和第三人唐家山村4、13、14组分开，分别成立第一生产队（姜吉昌生产队）和第四生产队，1982年4月，第四生产队又分为现在的4组、13组、14组。
1982年山林定权发证时，第三人唐家山村4、13、14组填发了包含争执山场的《山林所有证》。有关记载为：地名蛇形岭，面积15亩，四至：东与本队地为界，南与三队地坡为界，西与三队田沟为界，北与一队地坡为界。第三生产队的《山林所有证》有关记载为：地名蛇形岭，面积40亩，四至：东社坝新沟为界，南至本队田坡，西至老沟地为界，北至一、四队田坡为界。经实地踏查，第三生产队的山场应在蛇头一带，其东面与第三人西面隔界，北界与第三人北界连为一线，均以一队田坡为界。原告未填写包含争执山场的《山林所有证》。
上世纪八十年代，第三人自然村因闹矛盾，原桐山乡社教工作组和唐家山村党支部、村委会对该村的山岭进行了调整，并于1990年8月14日作出了《关于黄泥岭权属问题的处理决定》，其中第4条为“王家岭、蛇形岭均属原4队98个承包人口所有，按上述人数划分到各组。”对此条，原告唐家山村1组当时未提出异议。2004年，瓦窑头村12、13组与第三人为王家岭、蛇形岭山场权属发生争执，在县政府处理过程中，原告唐家山村1组认为侵害他们的王家岭山场权属而引起争执。
本院认为，本案争议的焦点有两点：一、争执山场究竟是原告诉称的“王家岭”山场还是第三人述称的“蛇形岭”山场？二、《生产队土地山林水利房产所有证》是否具有法律效力？
对于争执山场，从山场来历上看，原告唐家山村1组提供的三份《土地房产所有证存根》，均不能证实土改时原告村民在争执山场分得了旱土和山林，而第三人唐家山村4、13、14组却有多位村民的《土地房产所有证》有蛇形岭的房产、旱土记载，且与当时参与土改的干部证实该山场分给了第三人村民相符；1962年“四固定”时，以姜吉昌生产队的名义填写了包含蛇形岭5亩、王家岭10亩山林的《生产队土地山林水利房产所有证》，但其上亦载明“根据《中华人民共和国宪法》第八条……均归生产队全体社员集体所有”，说明所填的山场是生产队共同所有，即原告与第三人村民共同所有；1982年山林定权发证时，只有鹅公井村填发了《山林所有证》，说明1963年两村分开设立第一、第四生产队时，鹅公井村又把山场带入了第四生产队。两村直至2004年发生权属纠纷，在长达22年的时间里无争执，说明原告一直认可争执山场属第三人所有。
《生产队土地山林水利房产所有证》上加盖了宁远县人民政府公章，且县政府并未宣告该证作废，因此，《生产队土地山林水利房产所有证》具有法律效力，但其效力低于《山林所有证》。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第四条、第五条、第六条、第七条规定了处理林木、林地权属争议的原则和依据，其中第五条：“‘林业三定’时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。”第六条：“已经双方协商解决或经基层组织、人民政府和人民法院处理了的林木、林地权属争议，其协议书或调解书、处理决定书、判决书、裁定书等一律有效。同一起争议有多次处理结果的，以最后一次为准。”第七条：“除本办法第五、六条规定以外的林木、林地权属争议，按下列原则处理……”，说明“林业三定”时县政府核发的权属证书效力高于“四固定”时的权属证书；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定，（一）……；（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言。”亦说明在县档案馆存有档案的《山林所有证》的效力高于未存档的《生产队土地山林水利房产所有证》的效力。
宁远县人民政府宁政决（2012）6号《处理决定》适用《国家土地管理局关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；……”之规定，充分考虑了原告村民上世纪六七十年代在争执山场内所开垦的旱土的合法权益。
原告诉称“《6号处理决定》和《63号行政复议决定书》认定事实不清，适用法律不当，处理决定错误”与客观事实不符，本院不予采纳；原告诉称“《6号处理决定》未依法行政作为，《63号行政复议决定书》程序违法”。本院认为，县政府虽未按“永中法行再终字第5号《行政判决书》”的要求在三个月内重新作出具体行政行为，但山林权属纠纷的处理有其特殊性，一是案件需要重新调查取证，二是为妥善处理案件、化解矛盾纠纷，政府需组织当事双方进行调解，且县政府的行为并未影响对实体的处理，故被告的行为并非“未依法行政作为”；市政府《63号行政复议决定书》下发给原告时，虽未告知当事人有行使诉权的权利，但随后于2013年6月3日进行了补正，原告以此为依据向人民法院提起行政诉讼且已被受理，即市政府的行为并未剥夺原告的诉权，因此，市政府《63号行政复议决定书》下发给原告时虽有瑕疵但不宜认定为程序违法，本院对原告的这一诉称意见亦不予采纳。
综上所述，被告宁远县人民政府于2012年7月6日作出的宁政决（2012）6号《关于舜陵镇蛇形岭山场权属纠纷的处理决定》认定事实清楚，调处程序合法，适用法律法规正确，应予维持。原告“维持原告所管辖的王家岭山场的所有权和使用权”的诉请，不属行政审判权限范围，应予驳回。本案经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条（一）项之规定，判决如下：
一、维持宁远县人民政府宁政决（2012）6号《关于舜陵镇蛇形岭山场权属纠纷的处理决定》；
二、驳回原告的其它诉讼请求。
案件受理费50元，由原告宁远县舜陵镇唐家山村1组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。
审 判 长 成新利
审 判 员 郑晓勤
人民陪审员 樊期斌
二〇一三年十一月二十八日
书 记 员 刘继群
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）……
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释（2000）8号）
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
……