湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂01行终388号
上诉人（原审原告）黄正斌，男。
被上诉人（原审被告）武汉市公安局洪山区分局，住所地武汉市洪山区武珞路798号。
法定代表人张荣成，男，该局局长。
委托代理人钱波，男，该局法制大队干警。
上诉人黄正斌因被上诉人武汉市公安局洪山区分局（以下简称洪山公安分局）治安行政处罚及行政赔偿一案，不服湖北省武汉市洪山区人民法院（2015）鄂洪山行初字第00149号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年5月24日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年6月25日原告黄正斌因洪山区洪山乡红旗村房屋拆迁补偿事宜到北京中南海周边上访反映情况，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，并对其作出《训诫书》予以训诫。洪山公安分局洪山街北港派出所于2015年6月28日立案后，依法口头传唤原告黄正斌进行调查询问，核实黄正斌2015年6月25日到北京中南海周边非正常上访的事实。2015年6月28日，被告洪山公安分局作出洪公（治）行决字（2015）第947号《行政处罚决定书》，决定对原告黄正斌行政拘留十日的处罚。在上述过程中，原告黄正斌拒绝在《询问笔录》、《行政案件权利义务告知书》、《行政处罚告知笔录》、《行政处罚决定书》、《通知家属、监护人记录》上签名捺印，被告洪山公安分局办案民警在上述文书上予以注明。原告黄正斌于当日被送往洪山公安分局洪山拘留所，后于2015年7月8日期满被解除行政拘留。另查明，2014年12月17日、2015年1月22日、2015年2月19日、2015年2月20日、2015年2月21日、2015年2月22日原告黄正斌因洪山区洪山乡红旗村房屋拆迁补偿事宜到北京中南海周边、天安门地区上访反映情况，均被北京市公安局西城分局府右街派出所及天安门地区分局治安大队查获，并分六次对其作出《训诫书》予以训诫。2014年10月15日原告在北京市朝阳区三里屯联合国开发署门前路边，因扰乱公共场所秩序被北京市朝阳区公安局处以行政拘留七日。2015年1月22日，2015年2月19日、2015年2月20日、2015年2月22日，原告黄正斌因在北京市西城区府右街中南海周边非正常上访，被告分别作出两次行政拘留十日的处罚决定。庭审中，原告明确表述第二项诉讼请求为判令被告按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定承担违法处罚的行政赔偿责任。
原审法院认为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款以及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，作为县级以上人民政府的公安机关，对于违法行为属于本辖区的行政案件及由违法行为人居住地管辖更为适宜的行政案件具有行政管辖的职权。本案原告居住在被告辖区，其在北京市进行信访活动被北京市警方训诫后回到居住地，显然由被告进行查处更为适宜。依据《信访条例》第十六条、第十八条第一款、第二十条的规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。信访人采用走访形式提出信访事项的，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，并到有关机关设立或者指定的接待场所提出。原告黄正斌不满房屋拆迁土地补偿等事项，本应依法进行信访活动，但却多次到非信访场所进行信访活动，经公安机关训诫，原告在明知中南海周边、天安门等地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集的情况下，仍然多次到中南海周边等地区进行信访，其行为明显违反上述法律规定。被告洪山公安分局依据北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》予以立案查处，认定原告黄正斌在北京中南海周边非正常上访，构成扰乱公共场所秩序的事实清楚。被告洪山公安分局依法传唤、告知权利义务、询问、调查程序，在作出行政处罚决定前，亦向原告黄正斌告知拟作出处罚的事实、理由及依据，并告知陈述和申辩权，被告作出的被诉行政处罚行为符合法定程序。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。综上，被告作出处罚决定并无不当且适用法律正确。原告黄正斌认为北京市公安局西城分局府右街派出所已对其予以训诫，被告洪山公安分局对其作出行政处罚属于滥用行政处罚权，但训诫不属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定的行政处罚种类，公安机关作出的训诫不属于行政处罚，被告作出的被诉处罚行为不构成“一事再罚”。综上，被告洪山公安分局作出的被诉行政处罚行为并无不当，原告黄正斌要求撤销被告洪山公安分局作出的行政处罚行为的主张无事实根据和法律依据，本院不予支持。依据2012年10月26日修正的《中华人民共和国国家赔偿法》第三条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的”的规定，行政机关只有在存在违法行政行为时，才应承担国家赔偿义务。本案中被告洪山公安分局作出的行政处罚行为合法，原告黄正斌要求被告承担违法处罚的行政赔偿法律责任的请求缺乏法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、驳回原告黄正斌要求撤销被告武汉市公安局洪山区分局于2015年6月28日作出的洪公（治）行决字（2015）第947号《行政处罚决定书》行政行为的诉讼请求。二、驳回原告黄正斌要求被告武汉市公安局洪山区分局承担违法处罚行政赔偿的诉讼请求。
上诉人黄正斌不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实明显错误。被上诉人向一审法院提交的《训诫书》并不足以证明上诉人非正常上访，扰乱了公共秩序，上访（包括非正常上访）与扰乱国家机关正常办公秩序（或公共秩序）是完全不同的两个概念，上访不是必然地导致扰乱办公秩序，如果上访人在上访的时候没有采取过激行为，或者寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，那么，这种上访就不足以扰乱公共秩序；如果上访人本人或其行为结果没有进入到国家机关，那么就失去了扰乱正常办公秩序前提。上访，本就是法律赋予公民的合法权利，也是公民反映个人诉求，并寻求解决的一种途径。任何法律也没有规定越级上访会受到法律制裁。训诫书是什么？训诫书是对没有违法但有一定违法可能性的一种措施，是一种极度轻微警告。因此，训诫书只能证明上访人有上访行为，而不能证实有扰乱国家机关正常办公秩序的行为。也就是说，训诫书证明上访人还没有违法，没有违法就是合法。所以，训诫书是上访人行为合法的证据。一审判决认定事实无任何证据支持，显然是主观臆断。二、一审判决适用法律错误。一审法院认为依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，作为县级以上人民政府的公安机关对于违法行为属于本辖区的行政案件及由违法行为人居住地管辖更为适宜的行政案件具有行政管辖的职权，但依据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款的规定移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。在本案件中不存在任何的案件移交手续，所以居住地公安机关无管辖权。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院：撤销一审判决，并改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人洪山公安分局辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告、原审原告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，本庭审理中各方当事人均坚持原审的质辩意见。原审判决对证据的认证正确，本院对其采信的证据予以确认。二审认定的事实与原审判决相同。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，被上诉人洪山公安分局作为违法行为人居住地公安机关，具有对上诉人黄正斌的违法行为进行查处的法定职权。本案中，上诉人黄正斌在信访过程中不通过法定途径和规定程序，多次在非上访场所进行非正常上访，已构成扰乱公共管理秩序，故被上诉人对上诉人的违法行为适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对上诉人作出行政拘留十日的处罚决定，并无不当。因训诫并不属于行政处罚种类，被上诉人对上诉人予以行政拘留处罚，不构成“一事再罚”。行政机关承担行政赔偿责任的前提条件是行政行为已被确认违法，本案被上诉人作出的行政处罚决定并未违法，故上诉人的赔偿请求应不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄正斌负担。
本判决为终审判决。
审判长 余汉平
审判员 刘 忠
审判员 肖 丹
二〇一六年八月十五日
书记员 张笑弥