河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00194号
上诉人（一审原告）周口市双立商贸有限公司，住所地：周口市川汇区。
法定代表人王胡芝，该公司经理。
委托代理人段群立，该公司业务经理。
委托道理人郭力，该公司法律顾问。
被上诉人（一审被告）周口市人民政府，住所地：周口市川汇区。
法定代表人刘继标，该市市长。
委托代理人夏超，周口市国土资源局工作人员。
委托代理人南富初，河南淇城律师事务所律师。
周口市双立商贸有限公司（以下简称双立公司）因诉周口市人民政府土地行政一案，不服漯河市中级人民法院（2014）漯行初字第51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年4月14日公开开庭审理了本案。上诉人双立公司委托代理人段群立、郭力，被上诉人周口市人民政府（以下简称周口市政府）委托代理人夏超、南富初，到庭参加诉讼。周口市国土资源局在本案中不具有独立的利害关系，故不同意其作为第三人参加本案诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月21日，周口市政府作出周政土（2014）177号《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》，查明：双立公司与原周口市川汇区土地管理局于2000年12月28日签订《国有土地使用权出让合同》，周口市川汇区人民政府于2000年12月30日向双立公司颁发了国有土地使用权证。该宗地位于周项路南侧，用地面积7980.87平方米，其中出让面积6666.67平方米，道路面积1314.2平方米，批准用途为仓库用地，批准使用年限10年。决定认为，双立公司使用期限届满后，至今未向市级国土部门提交土地使用权续期申请。故决定依法无偿收回双立公司该宗国有土地使用权，并告知双立公司于决定送达之日起15日内，到市级国土部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回原土地权利证书。逾期不履行相关义务的，由市国土局依法公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。双立公司不服上述收回土地的决定，提起行政诉讼。
漯河市中级人民法院一审查明，2000年12月28日，周口市川汇区人民政府作出川政土（2000）18号批复，同意将涉案宗地出让给双立公司使用。该宗土地位于周口市川汇区周项路南侧，面积6666.7平方米，使用年限10年，用途为仓库用地。同日，原周口市川汇区土地管理局同双立公司签订了国有土地使用权出让合同。合同约定：该宗土地使用权出让年限为10年，合同规定的出让年限届满，甲方有权无偿收回出让地块的使用权，地上建筑物及其它附属物所有权由出让方无偿取得，土地使用者应当交回土地使用证，并按照规定办理土地使用权注销登记手续。受让方如需继续使用该地块，须在期满前60天内向出让方提交续期申请书，并重新办理土地使用权登记手续。2000年12月30日，周口市川汇区人民政府为双立公司颁发了涉案宗地的国有土地使用权证。
2011年10月份，双立公司未经批准，擅自在涉案土地上建设职工宿舍楼，周口市国土局经调查，于2011年11月8日对双立公司作出周土罚（2011）24号土地违法案件行政处罚决定书，责令双立公司交还不按批准用途使用的2029.7平方米土地，并处罚款20297元。处罚决定生效后，双立公司履行了交付罚款的义务，但对擅自改变土地用途的土地未交回。
2012年8月3日，周口市监察局对周口市国土局作出（2012）周监建字第6号监察建议书，建议周口市国土局依据相关法律法规，对涉案国有土地使用权及地上建筑物依法限期处置。2014年8月21日，周口市政府在周口市国土局申请报批的基础上，作出本案被诉的收回土地决定。
一审另查明，周口市市辖区土地登记工作现由周口市国土局负责。
漯河市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权……（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的……”。就本案而言，根据双立公司同原周口市川汇区土地管理局签订的国有土地使用权出让合同，双立公司对涉案国有土地的使用权于2010年12月30日届满，周口市政府依据合同约定作出周政土（2014）177号《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》，依法无偿收回双立公司该宗土地国有使用权符合合同及法律规定。虽然双立公司庭审时提交了2009年11月28日《周口市双立公司关于办理土地使用权续期手续的申请》，但没有证据证明该申请向周口市政府或者周口市国土局进行了报送。即使如其所述，在涉案国有土地使用权届满前按照规定申请了续期，但并未获得批准，周口市政府决定收回双立公司的国有土地使用权并无不当。
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（三）项并没有明确规定收回国有土地使用权的程序，周口市政府根据原周口市川汇区土地管理局同双立公司签订的国有土地使用权出让合同约定的出让年限，以及周口市监察局作出的（2012）周监建字第6号监察建议书，在经周口市国土局申请报批的基础上作出本案收回决定并不违反法定程序。双立公司起诉称，周口市政府作出收回决定前未通知、未告知其申辩的权利，该主张没有法律依据，不予支持。双立公司主张，涉案土地使用权于2010年届满，周口市政府于2014年才作出收回决定，影响其对涉案土地的使用。对此，一审认为周口市政府作出的行政行为不符合效率原则，但其依据双方合同及法律规定收回双立公司土地使用权并无不当。
周口市政府作出本案收回决定适用的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条。经查，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条共有两款，第一款有五项，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条共有两款，周口市政府适用法律条款不准确、不具体。双立公司据此主张，根据最高人民法院于2014年12月25日发布的第九批第41号指导性案例，应当视为被诉行政行为没有法律依据。一审认为双立公司的该主张不能成立，理由是：该案例的裁判要点是行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误。而就本案而言，虽然周口市政府作出的周政土（2014）177号决定适用法律条款不准确、不具体，但在本案诉讼中明确证明了双立公司的涉案国有土地使用权于2010年12月30日届满以及一审原告违反法律规定擅自改变涉案土地用途的事实，其根据一审原告与原周口市川汇区土地管理局所签定的国有土地使用权出让合同，决定收回该公司国有土地使用权符合法律规定，故双立公司的该项主张亦不能成立。
综上，一审认为周口市政府作出的周政土（2014）177号《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》虽然不符合效率原则，且适用法律条款不准确、不具体，但认定事实清楚、证据确实充分，决定收回双立公司的国有土地使用权符合法律规定。双立公司请求撤销的理由不足，其诉讼请求不予支持。一审判决：驳回双立公司的诉讼请求。诉讼费用50元，由双立公司承担。
双立公司不服一审判决，上诉称，一、一审被告未在法定期限内提供证据，依法应视为没有证据；二、被诉行政行为未履行任何程序，甚至未告知利害关系人陈述申辩权；从内部程序看，也未提供下级部门的请示文件和批准文件，属程序严重违法；三、一审法院通知国土资源局作为第三人违反审理程序。请求撤销一审判决，撤销被诉收回土地的决定。
被上诉人周口市政府答辩称，一、涉案土地到2010年使用年限届满未申请续期，且擅自改变土地用途，在周口市造成了严重的不良影响，应予收回。二、对涉案土地的使用已经到期，属于非法利益，不需要告知陈述申辩权利。三、引用法律条文不具体不构成撤销的理由，不适用最高人民法院公布的指导性案例。请求维持一审判决。
本院二审除确认一审查明事实外，另查明，一、2015年3月，涉案土地由工业用地改为商业用地，周口市政府在本院询问时认可，如果土地用途未改变且在用地期限内提出续期申请，一般会同意该申请；二、双立公司提出其在2010年12月之前即用地期满前，向周口市国土资源局提出过用地续期申请，并提供了续期申请原件、对申请过程进行了说明，周口市国土局不认可收到用地续期申请，其提供了招拍挂出让方案登记表以证明未对续期申请进行过登记、未收到过续期申请。
本院认为，本案被诉收回土地决定的主要事实理由是双立公司未在用地期满前提出续期申请，对此双立公司主张在用地期满前提出了用地续期申请，并提交了申请续期文件且作出了合理说明，而周口市国土局只提供了招拍挂出让方案登记表，并不能提供接收其它一般文件的登记表，按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第（二）项“原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”的规定，应认定双立公司提出了用地续期申请。被诉收回土地决定的主要事实不清，应予撤销。本案被诉处理决定虽不属行政处罚，但在作出对利害关系人不利的处理决定之前听取其陈述申辩，是正当程序的基本要求，周口市政府未履行上述程序，与国务院在国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》中对“程序正当”的规定不符，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，该程序构成“明显不当”，应予纠正。周口市政府在周口市国土局已经作出责令交回土地的处罚决定的情况下，将出让的全部土地收回，其收回的部分土地与行政处罚程序中对同一块土地的处理效力及后果相同，构成重复处理，也属程序违法。作出本案被诉行政行为的主要证据是出让合同和处罚决定等，周口市政府已经在法定期限内提交了上述证据，故双立公司关于周口市政府未在法定期限内提供证据的上诉理由不能成立。周口市国土局只是作出收回土地决定的承办单位，与本案被诉行政行为不存在利害关系，一审通知周口市国土局作为第三人参加诉讼缺乏法律依据。一审适用法律错误，应予纠正。周口市政府应当根据案件情况，依法重新作出行政行为。经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销漯河市中级人民法院（2014）漯行初字第51号行政判决；
二、撤销周口市人民政府于2014年8月21日作出的周政土（2014）177号《关于收回周口市双立商贸有限公司国有建设用地使用权的决定》；
三、责令周口市人民政府重新作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元，均由周口市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 荆向丽
代理审判员 马传贤
二〇一五年十一月二日
书 记 员 郭建花