贵州省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黔行终598号
上诉人（一审原告）黄春宜，女，1968年12月30日生，布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）班洪定，女，1988年8月12日生，布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）黄光扬，男，1975年3月16日生�布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）黄景恒，男，1949年8月18日生,布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）黄景来，男，1962年3月6日生，布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）江秀明，男，1952年5月6日生,布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）廖开建，男，1981年4月5日生，布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）廖启超，男，1959年4月6日生，布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）廖启光，男，1969年12月10日生，布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）廖启科，男，1954年8月15日生，布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）廖启龙，男，1950年6月12日生，布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）陆庆贤，男�1959年9月15日生，布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）陆庆选，男，1958年9月8日生，布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）王朝龙，男，1963年6月10日生，布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）王春宜，女，1971年1月1日生，布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）王怀弟，男，1962年10月11日，布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）黄元兴，男，1949年11月13日生，布依族，住贵州省罗甸县八茂区。
上诉人（一审原告）王会军，男，1954年6月4日生，布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）王良波，男，1965年7月23日生，布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人（一审原告）王良新，男，1952年11月5日生，布依族，住贵州省罗甸县。
上诉人�一审原告）王怀方，男，1949年8月15日生，布依族，住贵州省罗甸县。
诉讼代表人廖启超，男，1959年4月6日生,布依族，住贵州省罗甸县。
诉讼代表人王良新，男，1952年11月5日生，布依族，住贵州省罗甸县。
诉讼代表人陆庆贤，男，1959年9月15日生，布依族，住贵州省罗甸县。
诉讼代表人黄景恒，男，1949年8月18日生,布依族，住贵州省罗甸县。
诉讼代表人廖启科，男，1954年8月15日，布依族，住贵州省罗甸县。
被上诉人（一审被告）贵州省罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县龙坪镇和平路。
法定代表人杨兴华，县长。
被上诉人（一审被告）贵州省罗甸县茂井镇人民政府，住所地贵州省罗甸县茂井镇红屯村。
法定代表人伍飞，镇长。
委托代理人罗如双，贵州省罗甸�茂井镇人民政府工作人员。一般授权代理。
上诉人黄春宜等21人因与被上诉人贵州省罗甸县人民政府（以下简称罗甸县政府）、贵州省罗甸县茂井镇人民政府（以下简称茂井镇政府）土地行政征收违法及撤销征地补偿协议上诉一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2016）黔27行初82号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
黄春宜等21人一审诉称，1999年罗甸县政府未依法办理征地审批手续即强行占用黄春宜等21人承包地扩建高圩水库。由于罗甸县政府未与村民协商强行施工，遭到阻止后罗甸县政府、茂井镇政府与黄春宜等21人所在的高里村三组签订了《高圩水库管理协议书》，但签订协议后罗甸县政府、茂井镇政府不按照协议办理，动用政法部门强迫群众按田每亩5567.09元、地每亩1607.30元领取补偿款，当时按龙滩移民补偿标准是田地每亩19960元、土每亩13608元，罗甸县政府强迫黄春宜等21人领土地补偿款。从1975年开始，高圩水库淹没黄春宜等21人集体水田32亩，罗甸县政府、茂井镇政府至今未支付补偿费用。2015年罗甸县政府及茂井镇政府未办理征用土地手续强行开工。2016年3月16日，未与黄春宜等21人所在高里村三组充分协商，也未与群众讨论按2000年的龙滩移民补偿标准按田每亩14392.91元，地每亩补差额12000.70元，占用黄春宜等21人2000年应得的赔偿款79171元达十六年。罗甸县政府、茂井镇政府1999年未办理征用手续就强行扩建高圩水库，强占黄春宜等21人所在村组3000多亩的土地，该行为明显违法。而当时按国家确定的龙滩移民的补偿标准，是田每亩19960元，土每亩13608元，而罗甸县政府、茂井镇政府仅给黄春宜等21人以田每亩5567.90元、土每亩1607.30元补偿。2006年以后�龙滩淹没土地的补偿标准实际已提高将近一倍以上，而2016年茂井镇政府征用邻村红屯村土地时支付给该村的补偿标准是水田、旱地每亩39600元，补偿标准相差将近两万元。同样的土地，同样的地方，罗甸县政府、茂井镇政府给付黄春宜等21人的标准和金额不一样，明显显失公平。参照国务院2011年3月颁布实施的征地拆迁补偿条例确定的标准，黄春宜等21人基本农田平均每亩补偿应得9.9万元，故罗甸县政府、茂井镇政府给予黄春宜等21人的补偿标准和补偿金额皆低于征地拆迁补偿条例及当地的征收补偿标准，明显显失公平，恳请人民法院撤销该未经办理审批手续而签订的具体行政行为。2002年，黄春宜等21人所在的高里二、三组诉罗甸县政府行政侵权一案，罗甸县人民法院以(2002)罗行初字第1号行政判决，认定罗甸县政府实施的高圩水库扩建工程建设用地是农用地转用，其所有权不变，仍属于茂井镇高里村集体所有。但在茂井镇政府2016年给黄春宜等21人签订的补偿协议第六条的规定，黄春宜等21人土地却变成了茂井镇政府征用了，所有权属己由黄春宜等21人变更为罗甸县政府、茂井镇政府，属于新的征用土地行为，罗甸县政府、茂井镇政府应重新办理征地审批手续，并按照现在新的征用土地的补偿标准对黄春宜等21人进行补偿。茂井镇政府强迫黄春宜等21人签订的2016年3月21日的补偿协议也明显违法，理应予以撤销。请求：1.确认罗甸县政府、茂井镇政府1999年及2016年的土地征用行为违法，撤销该行为，责令罗甸县政府、茂井镇政府重新办理征用土地审批手续；2.确认2015年3月21日茂井镇政府强迫黄春宜等21人签订的《茂井镇高圩水库工程征地补偿协议》的具体行政行为违法，并撤销该协议。责令罗甸县政府、茂井镇政府重新办理征地审批�续后按现行征地补偿标准重新与黄春宜等21人签订征地补偿协议并按新标准重新补偿黄春宜等21人因田地强行征用造成的损失。
一审法院认为，第一，黄春宜等21人的第一项诉讼请求是确认罗甸县政府、茂井镇政府1999年及2016年的土地征用行为违法，撤销该行为，责令罗甸县政府、茂井镇政府重新办理征用土地审批手续。因1999年及2016年的土地征用行为是不同时间作出，该情况应分别提起行政诉讼。黄春宜等21人将该两个行政行为作为同一案件提起行政诉讼不符合起诉条件。第二，黄春宜等21人的第二项诉讼请求是确认2015年3月21日茂井镇政府强迫黄春宜等21人签订的《茂井镇高圩水库工程征地补偿协议》的具体行政行为违法，撤销该协议。责令罗甸县政府、茂井镇政府重新办理征地审批手续后按现行征地补偿标准重新与黄春宜等21人签订征地补偿协议并按新�准重新补偿黄春宜等21人因田地强行征用造成的损失。因该征地补偿协议涉及的黄春宜等21人的补偿范围、补偿内容、补偿金额不同，该情况不具备共同诉讼的法定要件，应分别提起行政诉讼。黄春宜等21人以21名自然人作为共同原告作为同一案件提起行政诉讼不符合起诉条件。庭审中，经法庭释明，黄春宜等21人表示申请撤回起诉，再作另案起诉，但法庭闭庭后，黄春宜等21人反悔。因本案黄春宜等21人的诉讼请求不适合在同一案件中进行司法程序性和实体性审查及裁判，依法应驳回其起诉。为此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定驳回黄春宜等21�的起诉。案件受理费50.00元，退还黄春宜等21人。
一审宣判后，黄春宜等21人不服，向本院提起上诉。
上诉人黄春宜等21人诉称：上诉人的诉讼请求并未涉及到21名上诉人每人的补偿范围、补偿内容、补偿金额，法院可依法审理后作出实体判决，一审认定事实理由不成立，应予撤销。故请求：撤销一审裁定，责令一审法院作出实体判决。
被上诉人罗甸县政府、茂井镇政府共同辩称：1.被上诉人在取得相应审批手续的前提下对黄春宜等21人涉及的土地进行征收合法有效，双方于2000年依法签订高圩水库管理协议并进行实际补偿，征收补偿工作已完毕。黄春宜等21人在行政行为发生6个月后起诉，超过期限；2.因黄春宜等21人信访认为2000年的补偿标准有差价，为补齐差价被上诉人在2016年与黄春宜等21人重新签订了协议。双方在签订土地征收补偿协议之前将补偿方案进行公告并听取群众意见，程序合理合法，是政府让利于民的惠民措施；3.黄春宜等21人的诉请不适合在同一案件中进行司法程序性和实体性审查及裁判，一审法院在庭审中释明，黄春宜等21人表示申请撤回起诉，但法庭闭庭后反悔，一审法院裁定驳回起诉合法。
本院认为，本案争议焦点为：1.上诉人的诉讼请求是否明确，是否符合起诉条件？2.上诉人的起诉是否需分案诉讼？
焦点一，上诉人黄春宜等21人的诉讼请求是否明确，是否符合起诉条件？
黄春宜等21人的第一项诉讼请求是：确认罗甸县政府、茂井镇政府1999年及2016年的土地征用行为违法，撤销该行为，责令罗甸县政府、茂井镇政府重新办理征用土地审批手续。
其一，根据黄春宜等21人的起诉理由，罗甸县政府和茂井镇政府在1999年和2016年分别实施了不同的行政行为，现黄春宜等21人以同一案件起诉不同的行政行为，违反行政诉讼一案一诉的原则。
其二，根据2004年8月28日施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国土地管理法＞的决定》第二条“将四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的‘征用’修改为‘征收’”的规定，黄春宜等21人在本案中要求法院审查的行政行为分别在该规定前后，所诉行政行为的性质需进行明确。
如系集体土地，其征收土地行为是由征收土地批复、征收决定、征收公告、征收补偿方案公告、征收补偿决定或者补偿协议、强制搬迁决定等一系列行政行为构成的，属于复合性行为，并非一个独立的行政行为。如黄春宜等21人对征收土地行为提起行政诉讼，应当明确被诉行政行为具体指向的是其中哪一个或几个行政行为，而以上这些行为有的属于人民法院的审理范围，有的不属于人民法院的审理范围，黄春宜等21人笼统以征收土地行为为对象提起行政诉讼，属于被诉行政行为不明确，没有具体明确的诉讼请求的情形。
综上，黄春宜等21人没有明确其具体的诉讼请求，将多个行政行为混同在一个案件起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。
焦点二，上诉人黄春宜等21人的起诉是否需分案诉讼？
黄春宜等21人的第二项诉讼请求是：确认2015年3月21日茂井镇政府强迫黄春宜等21人签订的《茂井镇高圩水库工程征地补偿协议》的具体行政行为违法，撤销该协议。责令罗甸县政府、茂井镇政府重新办理征地审批手续后按现行征地补偿标准重新与黄春宜等21人签订征地补偿协议并按新标准重新补偿黄春宜等21人因田地强行征用造成的损失。
其一，因该征地补偿协议涉及黄春宜等21名上诉人的补偿范围、补偿内容、补偿金额等相应的权益不相同，满足诉求的程度不同，不属于必要的共同诉讼，应分别提起行政诉讼。
其二，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，黄春宜等21人认为行政机关作出涉及自己使用或实际使用集体土地的行政行为不服，可以以自己的名义分别起诉。
综上所述，在一审庭审中，法庭已向上诉人释明，上诉人表示申请撤回起诉，另案起诉，但法庭闭庭后，上诉人反悔。上诉人以21名自然人将多个行政行为作为同一案件提起行政�讼，不符合行政诉讼的起诉条件；其不是必要的共同原告而提起共同诉讼，亦不符合行政诉讼的起诉条件。一审法院据此驳回黄春宜等21人的起诉并无不当。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚、适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 冉依依
审判员 赵 敏
审判员 柏 松
二〇一七年七月三十一日
书记员 陈倩雯