河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫15行初4号
原告王成明，男，汉族，住光山县。
委托代理人王成龙。
委托代理人闻世忠，河南仟问律师事务所律师。
被告光山县人民政府。
法定代表人王建平，县长。
委托代理人苏芳，该县政府工作人员。
委托代理人邹山峰，光山县住建局工作人员。
原告王成明诉被告光山县人民政府强制拆除行为违法确认行政争议一案，于2017年1月22日向本院提起行政诉讼。本院立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2017年5月4日公开开庭审理了本案。原告王成明及其委托代理人王成龙、闻世忠，被告光山县人民政府委托代理人苏芳、邹山峰到庭参加了诉讼，现已审理终结。
被告光山县人民政府于2016年11月18日对原告王成明搭建的房屋进行了强制拆除。
原告王成明诉称，2016年11月18日被告光山县人民政府责令光山县住房和城乡建设局、公安局、卫生局、司法局、弦山街道办事处、官渡河区域治理指挥部等单位将原告及其哥哥王成龙拘禁在光山县公安局弦山派出所四小时，将原告母亲送到光山县人民医院，对原告建于2002年的护林房进行了强制拆除，致原告屋内财产及承包地内的林木、花卉损坏。光山县住房和城乡规划建设局认定原告护林房属于违法建筑需要拆除的光规限拆字（2016）第039号限期拆除决定正在行政复议程序之中，被告强制拆除行为违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定。请求确认该强制拆除行为违法。原告提供了以下证据复印件：
第一组证据：原告的身份证复印件，原告与望水楼村民组签订的土地《租赁协议》《林权证》；以证明原告自2002年5月1日对本案房屋涉及的土地享有使用权；2002年4月30日的租赁协议于2012年5月1日到期，2012年4月28日原告与望水楼村民组续签了协议；续签的协议为不定期限的租赁协议，到期日为政府征收日止，至今政府对该土地没有征收，原告对该土地享有使用权，对该区域内土地上的财产享有所有权。
第二组证据：《给辖区居民的一封公开信》《光山县潢河两岸区域城市设计和重点地段修建性详细规划》：光山县官渡河区域综合治理指挥部办公室《给辖区居民的一封公开信》中第二段2014年8月，县政府委托中国城市规划设计研究院编制了《官渡河区域综合治理控制性详细规划》，该规划于2015年8月经县人大审议通过。王成明建房区域在该区域内。光山县政府信息公开的《光山县潢河两岸区域城市设计和重点地段修建性详细规划》第3页第二章2.1规划依据5、《光山县城总体规划（2012-2030）》。以证明王成明2002年建房时，该区域不是光山县城市规划区；该区域是2014年才依法纳入光山县城市规划区内；证明二被告提交的所谓的“91版、2006版光山县总规划图”只是一张图纸，不具备总规划的法律效力。只有经过法定机关批准的规划，才是《规划法》规定的行政许可和行政处罚的依据。
第三组证据：①2010年4月27日《罚款单据》；②《调取证据申请书》《关于王成明2010年处罚案巻材料的情况说明》；③《光规限拆字（2016）第039号限期拆除决定书》；以证明2010年4月27日《罚款单据》证明，对王成明的建房行为已经作出了行政处罚，无论王成明所建房屋是否在规划区内，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，只对王成明进行罚款，没有进行拆除，说明该建设不需要拆除。被告2016年对原告2002年的建设行为进行的多次立案及处罚决定，明显属于重复处罚。光山县城乡规划建设局在新县人民法院的陈述与其所出具证明2010年对王成明的处罚档案遗失，表明光山县城乡规划局2010年对王成明的处罚档案材料对王成明有利而拒不提供。光规限拆字（2016）第039号限期拆除决定属于重复处罚。重复处罚明显应当撤销。
第四组证据：光山县人民政府光政复决字[2016]27号行政复议决定书；原告对光规限拆字（2016）第039号限期拆除决定及光政复决字[2016]27号行政复议决定的起诉状；光山县人民政府的答辩状；信阳中院对原告起诉光山县人民政府光政决字[2016]15号关于强制拆除违法建筑的决定的（2016）豫15行初83号行政判决书。以证明证明原告对光山县住房和城乡规划建设局光规限拆字（2016）第039号限期拆除决定进行了行政复议并进行了行政诉讼。原告对光山县人民政府光政决字[2016]15号关于强制拆除违法建筑的决定提起了诉讼。
第五组证据：《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第七十二条；《中华人民共和国行政强制法》第四十四条。以证明证明原告对光山县住房和城乡规划建设局光规限拆字（2016）第039号限期拆除决定在行政复议及行政诉讼期限内提起了行政复议及行政诉讼，被告对原告的房屋没有行政强制执行权。原告在复议及诉讼期间，被告的拆除行为属滥用职权。
第六组证据：拆除房屋照片和损毁财产照片。以证明被告违反法定程序进行破坏性拆除房屋属于滥用职权行为，原告的合法财产遭到暴力毁坏。
被告光山县人民政府辩称，原告在询问笔录中承认其所建房屋没有建设手续，违建事实清楚；原告拒不履行自行拆除义务，在强制拆除违法建筑决定已送达原告并予以公告后，被告实施强制拆除行为程序合法。请求驳回原告诉讼请求。被告提供了以下证据复印件：
1、立案审批文件。2、调查询问笔录。3、询问笔录照片。4、勘验笔录。5、现场勘验图。6、现场照片。7、证明。8、拟行政处罚告知书。9、告知书送达回证。10、案件调查终结报告。11、听证申请书。12、听证通知书送达回证。13、拒签照片。14、委托书。15、委托人执照复印件。16、律师事务所公函。17、听证人员签到表。18、行政处罚听证笔录。19、行政处罚案件集体讨论笔录。20、行政处罚意见表。21、前期拆除决定书。22、限期拆除决定书送达回证。23、拒签照片。24、催告书及照片。25、王成明对催告书申辩意见。26、关于申辩意见的回复。27、依法拆除王成明简易房的报告。28、光山县人民政府强制拆除决定书。29、政府强制拆除决定书张贴公告照片。30、公正书。31、强拆拆除实施方案，32、拆除县城影视光盘。33、中华人民共和国城乡规划法。34、91版06版县城总规划图。
经过庭审质证，原告认为被告提供证据1立案的内容及审批形式表面上符合法律规定，实质是对王成明2002年的一个建房行为，进行多次处罚的违法立案。王成明的这一建房行为发生在2002年，房屋于当年建成。被告已于2010年对该行为立案，并且罚款5000元。即便王成明的建房行为违法，被告只能依据2010年的处罚决定执行，而不是再立案，进行重复处罚。证据2从证据形式上看，不符合法定的形式要件，该证据没有李树林个人的基本情况，李树林的身份证复印件等身份证明情况。从内容上，能够证明王成明是因合同约定取得该土地经营使用权，王成明是在自己取得经营使用权的土地上植树、建设生产经营居住所需的房屋。证据3从笔录内容可以表明两点：第一、王成明2002年建设的房屋是护林房屋，种植林木后边护林边养鸡，建沿河大道后，过路人多了，无法再养鸡，才一边护林一边经营农家乐餐馆，但林木一直在生长，养护从没间断。无论是养鸡，还是进行农家乐餐馆都不是违法行为，也不影响建房行为的合法性。第二、调查人员问：“现在的小黄河的总体规划你是否了解？”说明被告处罚的原因还是依据现在的总体规划。证据4勘验内容不全面，没有标明建筑物的特征、建筑物使用情况。证据5虽然证明主体不符合法定要求，但证明“王成明同志于2002年与望水楼组签约租地种杨树，并于当年搭建砖瓦结构房屋10余间”的内容，反映王成明的建房行为发生在2002年，且2002年房屋已建成的客观实际情况。证据6该告知书认定的事实是原告2002年的建房行为，依据的是2007年生效的《中华人民共和国城乡规划法》。该告知书引用的法律与（2016）光规告字第109号《拟行政处罚告知书》中引用的法律不同；在（2016）光规告字第109号《拟行政处罚告知书》中，被告引用的是《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条，说明被告自己没有依据能够证明，原告2002年所建的房屋是在城市规划区内，还是在村庄和集镇规划区内。证据7送达回证送达文书为（2016）光规告字第069号《拟行政处罚告知书》与本案无关。证据8该报告依据的“光山县航测总规图”真实性无法确定，不是生效的“光山县城市总体规划”，不产生城市总体规划的法律效力，不具备城市总体规划的合法性。该报告的处理意见认定，本案“所属地块在光山县光州公园用地内，属无法采取改正措施消除影响的情形”缺乏相应的证据证实。证据9王成明提出，本次处罚立案属于对2002年建房行为的多次处罚立案，而且是在（2016）光规告字第109号《拟行政处罚告知书》听证后，没有处理结果的情况下，再次的重复立案，程序明显违法。王成明认为“光山县航测图”不是有效的“光山县城市总体规划”，不能作为光山县城市建设规划的许可依据。也没有其他证据能够证明王成明2002年建房时，该地块在城市规划区内，而需要规划行政许可。证据10该讨论笔录程序不合法，也不符合逻辑，笔录中没有记载任何一位参加人员的个人意见，没有个人意见不可能产生集体意见。对听证中申请人提出，王成明2002年建房时，该地块不在城市规划区内等问题，没有讨论意见。简单以王成明所建房屋无任何建设手续认定为违法，明显是强词夺理。因为《城乡规划法》第二条明确规定，只适用在规划区内进行的建设活动。规划区外的建设活动，不是被告许可的范围，也谈不上违法更不是被告的处罚范围。证据11这两张图不是光山县城的总体规划，这两张图没有反映规划区的范围、没有反映规划的编制机关，批准机关及批准时间。不符合《城乡规划法》第二章规定的城市规划制定条件，不是光山县城市总体规划的合法依据。证据12该法第二条明确规定，该法是制定城乡规划的依据；同时规定在规划区内进行建设活动，才需要遵守该法。该法第二章对城市规划的制定主体、制定程序、审批机关作出了详细的规定。该法的这些规定表明，《91年版航测县城总规图》，《2006年版县城总规图（彩色版）》只是两张普通图纸的复印件，没有经过法定程序及法定机关的认可，明显不具备光山县城市总体规划的任何特征，不能作为光山县城市建设行政许可及行政处罚的合法依据。证据13通过前述证据质证意见表明，王成明2002年所建房屋不在光山县规划区内，该房屋不在《城乡规划法》的调整范围内，该处罚明显错误。无论王成明2002年所建设房屋是否在规划区内，2010年已经对王成明的建房行为进行了行政处罚，王成明已交纳罚款5000元。即便王成明所建房屋在规划区内，其建房行为违法，只能依据2010年的处罚决定执行，而不是再进行立案，重复作出（2016）第039号限期拆除决定的处罚。证据14实施强制拆除应当适用《行政强制法》的相关法律规定，而该方案没有适用《行政强制法》的任何规定，明显适用法律错误。强制拆除方法错误，破坏性拆除造成原告财产权重大损失。对拆除时间、拆除方式保密违反拆除应当公告的法律规定。证据15公证书的内容与影像资料中的内容明显不符，公证文书缺乏真实性。被告对原告提供证据的真实性没有异议，认为第一组证据与本案无关，不能证明拆除行为违法。第二组证据达不到原告的证明目的，辖区的公开信明确写明14年制作的规划图，不代表14年前不属于规划区。原告混淆了两个概念，14年不是县城总体规划，之前就已经纳入县城总体规划了。第三组证据没有必要向原告隐瞒事实，拿出来不拿出来处罚都是事实，我们已经承认，原告的臆测不符合事实情况。第四组证据原告把前后程序搞错。第五组证据辩论阶段我们重点说明。第六组证据照片是当时组织强制拆除的现场，但达不到原告的证明目的。本院据此认定案件事实如下：
2002年4月30日，原告王成明与光山县城关镇朝阳寺街望水楼居民组签订租赁合同：原告租用该居民组荒地沙滩十年用于养殖业、种植业、服务业，并于2004年由被告光山县人民政府为原告核发了林木所有权、林地使用权证。原告于2002年、2010年在租赁地块内未经批准搭建了临时用房。2016年4月19日光山县住房和城乡规划建设局作出（2016）光拆字第017号责令限期拆除通知书：责令王成明在三日内处行拆除其搭建的违法建设。王成明不服，向被告光山县人民政府提出复议申请。被告于2016年8月4日作出光政复决字[2016]17号行政复议决定书，以主要事实不清，违反法定程序为由撤销了该责令限期拆除通知书。2016年9月29日光山县住房和城乡规划建设局作出光规限拆字（2016）第039号责令限期拆除决定书：责令王成明于2016年10月8日前自行拆除违法建筑。逾期不拆除的，将依法申请光山县人民政府强制拆除。该局于2016年10月9日作出催告书，催告王成明自收到催告书之日起3日内履行自行拆除违章建筑的义务。王成明未履行拆除义务，该局于2016年10月14日向被告光山县人民政府报告，被告于2016年10月21日作出光政决字[2016]15号关于强制拆除违法建筑的决定，并于2016年11月18日对原告搭建的房屋实施了强制拆除。拆除前的2016年11月3日原告就光规限拆字（2016）第039号责令限期拆除决定书向被告申请行政复议，被告受理后于2016年12月30日作出了光政复决字[2016]27号复议决定予以维持。
本院认为，光山县住房和城乡规划建设局作出光规限拆字（2016）第039号责令限期拆除决定后，原告在2016年11月3日向被告光山县人民政府提出了行政复议申请，属在法定期限内行使法定救济权利。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”被告在该案行政复议期间，组织实施对原告建筑物的强制拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告光山县人民政府于2016年11月18日对原告王成明搭建的房屋进行了强制拆除的行为违法。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 阮晓强
审判员 李洪宇
审判员 胡素琴
二〇一七年五月十日
书记员 樊 鑫