辽宁省沈阳市于洪区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）辽0114民初11947号
原告：杨丽，女，1973年4月15日出生，汉族，住沈阳市铁西区。
委托代理人：付菁，系辽宁圣瀛律师事务所律师。
被告：沈阳市于洪区沙岭街道沙坨子村民委员会，住所地沈阳市于洪区。（以下简称沙陀子村委会）
法定代表人：张博，职务系主任。
委托代理人：崔英明，系辽宁名熙律师事务所律师。
原告杨丽诉被告沈阳市于洪区沙岭街道沙坨子村民委员会（以下简称沙陀子村委会）农村土地承包合同纠纷一案，本院立案受理后，依法由审判员金京玉担任审判长，与审判员刘佳、人民陪审员陈颖依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告杨丽委托代理人付菁、被告沙陀子村委会委托代理人崔英明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2007年5月10日原告（乙方）与被告（甲方）签订《养殖地承包合同》。合同约定，甲方同意将家北苗地变成养殖基地2亩承包给乙方。承包期为21年，承包金每亩2.2万元。在承包期内乙方只限搞养殖建设，如有一方违约造成一切后果由违约方负责。合同签订后，原告先后依据合同缴纳承包金44000元。2007年4月原告在承包地上进行养殖场建设，养殖场建筑面积为1823平方米，总造价为64万元。2008年1月15日沈阳市规划和国土资源局于洪分局、沈阳市城市管理行政执法局于洪分局、沈阳市于洪区城乡建设管理局联合向原告下发《限期拆除决定书》。至此，原告建设的1823平方米的养殖场被强制拆除。原告认为被告作为村民自治组织，其签订的合同内容亦代表政府行为，被告在合同中明确，同意将家北苗地变成养殖基地，并承诺允许原告搞养殖建设。原告作为普通老百姓，认为与被告签订了合同，就得到了政府的允许。在此种情况下，才依据所签订的合同进行投资，修建养殖场。现所投资建设的养殖场被全部强制拆除，此种行政行为产生的不利后果完全是被告造成的。原、被告之间签订的合同明显是无效的，被告与原告签订合同的行为与原告损失之间存在必然的因果关系。被告未经相关部门批准改变土地性质向原告发包并同意原告在承包地上搞养殖业存在严重的过错，被告对原告造成的损失负有不可推卸的责任。因此，被告应对原告建设的养殖场被强制拆除造成的经济损失承担全部赔偿责任。因被告不履行赔偿义务，原告一直主张，但被告至今未履行。现请求人民法院依法判令：1、确认双方签订的承包合同无效；2、被告返还原告承包金44000元；3、被告赔偿原告经济损失305928元（1821㎡ｘ280元/㎡ｘ60%）；4、诉讼费用由被告承担。后在第二次开庭时将诉请第3项变更至306264元（1823㎡ｘ280元/㎡ｘ60%）。
被告辩称，1、被告对签订《养殖承包合同》不存在过错。原、被告签订合同，被告的义务是向原告交付土地，原告的义务是向被告支付承包金，并在法律规定及合同约定的范围内合理利用土地。双方在合同中明确约定了“在承包期内只限于搞养殖建设，不准搞工业建设”。依据国土资源部于2007年发布的实施土地利用现状分类GB/T21010
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2007中对农用地中设施农用地进行了分类并定义为直接用于经营型养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。而《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）对设施农用地的范围进一步进行了确定，即生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。2、原告对未合理使用土地存在过错。原告在使用土地的过程中应该依据法律规定及合同约定实施，对于因违反法律规定及合同约定而造成的一切损失应由其自行承担后果。3、原告的损失与被告签订合同的行为之间不存在因果关系。被告作为村民委员会是村民自治组织，仅仅是土地的所有人，而非行使行政职能的土地管理者，在签订土地承包合同中，原、被告是平等的民事主体，各自对自身的行为承担责任。4、原告因违反法律规定和合同约定，在农用地上擅自建造违法建筑物，应当承担行政处罚责任，同时对被告的土地造成了严重的破坏，给被告造成了严重的损失，应当承担赔偿责任。5、本次诉讼已超过法定诉讼时效期限。综上，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。
经审理查明，2007年5月10日，原告杨丽（乙方）与被告沙陀子村委会（甲方）签订《养殖地承包合同》。合同约定：甲方同意将家北苗地变成养殖基地2亩承包给乙方；承包期为21年（从2007年5月10日至2027年12月31日）；承包金每亩2.2万元，乙方一次性将承包金全部交付甲方，不准拖欠；在承包期内如国家政策允许改变土地使用性质，甲方应提供相关手续；在承包期内乙方只限搞养殖建设，绝不准搞工业建设，不得私自出卖、但可转让承包，必须通知并征求甲方意见；在承包期内如遇国家土地政策有变化，乙方应服从国家政策，如国家征地或动迁，未到期部分的承包金甲方应退给乙方，动迁补偿费、土地安置费归甲方，地上物补偿费归乙方；土地承包期内，按国家政策乙方优先承包权，如乙方放弃承包，甲方有权收回土地；乙方在承包期内，不管搞任何养殖项目，不得影响四邻（如环境污染、噪音、排水等）；甲方提供照明用电及修建砂石路。另，第九条约定，以上各项甲、乙双方共同遵守，如有一方违约造成一切后果由违约方负责，另一方有权提出终止合同。合同签订后，同日原告向被告一次性交纳承包金44000元，被告将承包地交付与原告。原告在承包地建造建筑物上共建造了1823平方米建筑物。2008年1月15日沈阳市规划和国土资源局于洪分局、沈阳市城市管理行政执法局于洪分局、沈阳市于洪区城乡建设管理局联合向原告下发《限期拆除决定书》，内容为：杨丽在于洪区沙岭街道沙坨子村建设的1823平方米的建筑物，未经有关部门批准，属于违法建筑，严重影响规划，且无法消除对规划造成的影响。依照《辽宁省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第三十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和沈阳市人民政府《关于限期拆除违章建筑和清理违法占地的通告》的规定，自本决定送达之日起10日内自行拆除1823平方米的建筑物。因原告没有自行拆除建筑物，沈阳市城市管理行政执法局于洪分局将建筑物强制拆除。就承包地，在建筑物拆除后，原告已返还与被告。在审理过程中，原告陈述，其建造的建筑物系大面积的单层养殖房和小面积的三层储藏间等综合楼构成。
另查，为确定涉案建筑物的面积，根据原告申请本院到沈阳市国土资源行政执法支队于洪大队调取“限期拆除决定”及“现场测绘图”，依据该证据足以确定涉案建筑物的面积为1823平方米。
又查，本案涉案土地原系发包给本村村民的承包地，后以反租倒包的方式进行流转，发包给本案原告。且与原告签订合同系经村民代表会议三分之二以上通过。
上述事实，有养殖地承包合同、专用收款收据、限期拆除决定书、照片等证据在卷为凭，经庭审质证，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。本案原被告所签订的养殖地承包合同的标的物为土地，该土地系基本农田，在未办理土地用途变更手续的情况下，双方签订了养殖地承包合同，私自改变土地用途，违反了国家法律的强制性规定，该合同为无效合同，自始没有法律约束力。合同无效后，基于该合同取得的财产，应当予以返还。
因涉案土地系被告集体所有的土地，依照法律规定被告负有管理属于村农民集体所有土地的义务。但被告作为土地管理者，未能全面尽责，对无效合同的签订存在主要过错，应承担主要责任；原告亦存在过错，应承担次要责任。纵观全案，综合各方的证据，认定被告承担60%责任。
关于原告的损失即原告建设养殖用房的实际投入，参照本院作出的（2014）于民再字第00008号等同类案件的生效判决中确定的数额，即280元/㎡计算。
关于被告主张的本案债权超过了两年诉讼时效保护期间的辩解，原告能够证明一直主张权利，且其主张符合常理，故对被告上述辩解，本院不予支持。
关于被告提出的由于原告建造违法建筑物的行为，对土地造成破坏，应当承担行政处罚责任和赔偿责任一节，首先行政处罚责任非系民事案件受理范畴，其次被告对土地破坏与否未提供相关证据，亦未能提供损失证据，只是提出抗辩，故本院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条一款（五）项、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十二条、《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，判决如下：
一、原告杨丽与被告沈阳市于洪区沙岭街道沙坨子村民委员会签订的《养殖承包合同》无效；
二、被告沈阳市于洪区沙岭街道沙坨子村民委员会返还原告杨丽承包金44000元，于本判决发生法律效力之日起30日内付清；
三、被告沈阳市于洪区沙岭街道沙坨子村民委员会赔偿原告杨丽经济损失306264元（1823㎡ｘ280元/㎡ｘ60%），于本判决发生法律效力之日起30日内付清；
四、驳回原告其他诉讼请求。
被告如果未按本判决指定期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费6553.96元，由被告沈阳市于洪区沙岭街道沙坨子村民委员会承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费元，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。如在上诉期满后7日内未交纳上诉案件受理费，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 金京玉
审 判 员 刘 佳
人民陪审员 陈 颖
二〇一七年五月二十二日
书 记 员 张明明