河南省周口市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫16行初314号
原告黄复生，男，汉族，1963年5月24日生，住郸城县。
委托代理人陈天鹏，河南郑港律师事务所律师。
委托代理人史学清，北京金诚同达律师事务所律师。
原告北京大本营房地产开发有限责任公司淮阳分公司。
负责人黄复生，经理。
委托代理人孔志辉，河南华灿律师事务所律师。
委托代理人陈晶稞，河南郑港律师事务所律师。
被告淮阳县人民政府。
法定代表人王毅，县长。
委托代理人杨卫华，淮阳县人民政府办公室工作人员。
委托代理人李梦珂，河南旺庆律师事务所律师。
原告黄复生、北京大本营房地产开发有限责任公司淮阳分公司（以下简称大本营淮阳分公司）不服被告淮阳县人民政府作出的会议纪要及调查报告，向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年11月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月21日公开开庭审理了本案。原告黄复生及其委托代理人陈天鹏、史学清，原告大本营淮阳分公司法定代表人黄复生及委托代理人孔志辉、陈晶稞，被告淮阳县人民政府的委托代理人杨卫华、李梦珂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄复生、大本营淮阳分公司诉称：一、原告黄复生依法取得原周口幼师的20间门面房的所有权。2010年，原告黄复生到淮阳县投资办学，参与到周口市幼儿师范学校在淮校区资产的置换工作。经县委、县政府决定由黄复生一人独资办学，原属周口幼师的在淮全部资产（包括20间门面房，但是门面房及校门两侧占压的1270㎡土地使用权除外），权属归黄复生所有，全部由被告移交、确权给黄复生所有。二、被告作出的调查被告、会议纪要，以及扣除20间门面房租金1170万元的行为，严重损害了二原告的合法权益。首先，大本营淮阳分公司与黄复生是两个不同的法律主体，门面房的问题与大本营淮阳分公司无关，被告混同法律主体和法律关系，无端扣除应支付给大本营淮阳分公司的工程款1170万元，于法无据。其次，黄复生对20间门面房的所有权有合法根据，被告不应收回。即便被告对此有异议，也应该通过法定程序处理，而不能任性地以一纸文件强行收回。请求支持原告的诉讼请求：一、撤销被告淮阳县人民政府所作的《关于北京大本营房地产开发有限公司在淮资产债权债务调查情况的被告》中“第三、关于原周口幼师20间门面房问题”的内容（即“……对原周口幼师的20间门面房按照法定程序重新出让。从所欠黄复生工程款中扣除收取的门面房租金1170万元上缴县财政……”）；二、撤销被告淮阳县人民政府2014年第九次常务会议纪要第十一个事项“关于北京大本营房地产开发有限公司在淮资产处置问题中意见一的内容（即“……原周口幼师的20间门面房所有权归县政府，县政府对20间门面房按照法定程序重新出让，从所欠北京大本营房地产开发有限公司工程款中扣除黄复生收取的门面房租金1170万元上缴财政）”；三、责令被告淮阳县人民政府返还原告北京大本营房地产开发有限责任公司淮阳分公司扣除的工程款1170万元；四、本案诉讼费用由被告承担。
被告淮阳县人民政府答辩称：一、涉案房产系黄复生以不法手段取得，被告系依法收回。2009年11月30日，淮阳县国土资源局以淮国土资（2009）139号文件向被告递交了请示报告，报告中明确记载：“周口幼儿师范学校原址40284平方米划拨国有土地使用权业经淮阳县人民政府（2009）34号文件收回，校门两侧、大同街北侧商住楼占地1270平方米暂不能处置，为盘活存量土地，现对下余39014平方米国有建设用地使用权公开处置，挂牌出让，出让年限50年。”该1270平方米即涉案的校门口20间门面房所占土地。2010年4月，淮阳县国土局对周口幼师39014平方米土地及地上资产（不含校门口20间门面）进行公开拍卖。2010年6月2日，黄复生已806万元的价格竞买成功。2011年，在原淮阳县政协主席牛庆明的安排下，原房管处发证办公室主任王同岭违规将原周口幼师的房产证注销，为黄复生办理了房产证以及校门口20间门面的房产证。以上事实均为已生效的判决查明的事实。涉案的20间门面确系黄复生以不法手段取得，依据川汇区法院判决，原周口幼师的20间门面房所有权归被告所有，被告依法将其收回是行使其权利的表现。二、被告成立调查组对黄复生投融资情况进行调查、开会讨论并形成调查被告、会议纪要系被告履行政府职能，程序合法。黄复生自2010年初入驻淮阳投资，其以北京大本营房地产开发有限公司淮阳分公司的名义先后在淮阳运作了淮阳外国语中学、弦歌新村等三个项目。在市纪委《关于黄复生在淮阳县融投资情况及资产处置建议》文件中，建议被告对此20间门面房按照法定程序进行重新出让，从其资产处置款中收缴黄复生收取的门面房租金1170万元。被告收到该文件后，立即成立了“黄复生案件”维稳工作领导小组，对黄复生运作的项目逐一进行调查，并作出调查报告，形成会议纪要，在向市纪委请示并得到批复后，才在原告的工程款中扣除该1170万元，整个过程均系依法进行。三、二原告出现了人格混同，被告扣除其工程款于法有据。虽然淮阳外国语中学项目系原告在其负责人黄复生的运作下开展，但该项目所涉财产仍是被告的财产，即便该财产被非法过户到黄复生名下，仍不能改变被告是所有权人的事实。并且，当公司财产被过户到股东名下，出现财产混同、业务混同，公司即股东、股东即公司的情形，即出现公司人格混同的情形时，其法律后果应适用公司人格否认制度，股东责任等同于公司责任。因此，本案中，出现黄复生与大本营淮阳分公司人格混同，被告依据市纪委的建议和批复依法扣除原告的工程款1170万元的行为合法。请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，被告淮阳县人民政府接到周口市纪委于2013年7月12日转来的“关于黄复生在淮阳县融投资情况及资产处置建议”后，成立淮阳县“黄复生案件”维稳工作领导小组，该小组下设办公室。2014年9月5日，淮阳县“黄复生案件”维稳工作领导小组办公室向周口市纪委作出“关于黄复生在淮阳县资产核实及处置情况的请示”，请示依据川汇区法院判决，建议对此20间门面房按照法定程序进行重新出让，从所欠黄复生工程款中扣除黄复生收取的门面房租金1170万元上缴财政。2014年12月17日，淮阳县人民政府2014年度第九次常务会议纪要对有关事项达成一致意见。该纪要“十一、关于北京大本营房地产开发有限公司在淮资产处置问题”中写明：“一、关于淮阳外国语实验中学项目。……依据川汇区法院判决，原周口幼师的20间门面房所有权归县政府，县政府对20间门面房按照法定程序重新出让，从所欠北京大本营房地产开发有限公司工程款中扣除黄复生收取的门面房租金1170万元上缴财政。”2016年8月8日，有杨卫华、郑尚勇签字，淮阳县财政局、淮阳县综合投资有限公司盖章，向县政府报告的“关于北京大本营房地产开发有限公司在淮资产债权债务调查情况的报告”中，在“三、关于原周口幼师20间门面房问题”写明：“建议县政府对原周口幼师的20间门面房按照法定程序重新出让。从所欠黄复生工程款中扣除收取的门面房租金1170万元上缴县财政。黄复生出租房屋所交额225.2040万元税金应予以退还。”2016年9月30日、10月13日，淮阳县综合投资有限公司两次支付大本营淮阳分公司工程款1000万元、1692.9894万元后，原告认为其中应付的1170万元工程款被作为门面房租金扣除，遂提起本案诉讼。
另查明，2012年2月3日，淮阳县人民政府就本案所涉20间门面房为原告黄复生颁发了河南房权证淮阳字第××号房屋所有权证。该证载明：房屋所有权人：黄复生；房屋坐落：城内大同街北侧原淮阳师范大门西侧；房屋状况：总层数：4；建筑面积：739.26㎡；产权来源：拍卖。
本院认为，一、本案被诉的《关于北京大本营房地产开发有限公司在淮资产债权债务调查情况的被告》，系被告淮阳县人民政府的有关部门及工作人员，就“北京大本营房地产开发有限公司在淮资产债权债务调查情况”，向被告报告的内部讨论行为，没有明确的作出机关，且内容仅是对有关问题提出建议，并不对原告黄复生、大本营淮阳分公司的权利义务产生实际影响。因此，该被告并不属于行政诉讼受案范围，二原告对该报告的起诉，依法应予驳回。二、本案被诉“淮阳县人民政府2014年度第九次常务会议纪要”，虽明确“依据川汇区法院判决，原周口幼师的20间门面房所有权归县政府，县政府对20间门面房按照法定程序重新出让，从所欠北京大本营房地产开发有限公司工程款中扣除黄复生收取的门面房租金1170万元上缴财政”，但是，扣除原告大本营淮阳分公司工程款的是淮阳县综合投资有限公司，原告所主张的合法权益可以依据与该公司的相关协议或约定通过民事诉讼主张。因此，原告大本营淮阳分公司所主张的权益属民事诉讼救济的权益，其请求事项并不属行政审判权限范围，原告应通过民事诉讼另行主张。三、本案被诉“淮阳县人民政府2014年度第九次常务会议纪要”，虽认为争议的20间门面房属被告所有，但原告黄复生名下的河南房权证淮阳字第××号房屋所有权证并未因此被注销或宣告无效，黄复生现仍然是争议的20间门面房的法律意义上的房屋所有权人。因此，该纪要并未对原告黄复生的权利义务产生法律意义上的实际影响，对于原告黄复生的起诉，依法应予驳回。综上，被诉《关于北京大本营房地产开发有限公司在淮资产债权债务调查情况的被告》不属于行政诉讼受案范围，被诉“淮阳县人民政府2014年度第九次常务会议纪要”没有对原告黄复生、北京大本营房地产开业有限公司淮阳分公司的合法权益产生实际影响，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告黄复生、北京大本营房地产开发有限责任公司淮阳分公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 郭金华
审判员 董小厂
审判员 张海涛
二〇一七年二月二十四日
书记员 杨雪丽