宁夏回族自治区银川市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）宁01民初908号
原告：宁夏华商城国际商贸股份有限公司，住所地宁夏回族自治区永宁县胜利乡胜利村三组。
法定代表人：潘某某，系公司总经理。
委托诉讼代理人：杨兆云，宁夏致和律师事务所律师。
原告：潘某某，男，1960年2月3日出生，汉族，宁夏华商城国际商贸股份有限公司法定代表人，住宁夏回族自治区石嘴山市。
委托诉讼代理人：杨兆云，宁夏致和律师事务所律师。
被告：永宁县土地储备中心，住所地宁夏回族自治区永宁县宁和北街*号。
法定代表人：徐某某，系该中心主任。
委托诉讼代理人：张某某，男，1966年2月1日出生，满族，住宁夏永宁县。系永宁县土地储备中心工作人员。
被告：永宁县人民政府，住所地宁夏回族自治区永宁县杨和南街县政府大院。
法定代表人：李某甲，系该县人民政府县长。
委托诉讼代理人：李彦峰，宁夏辅德律师事务所律师。
委托诉讼代理人：吕某某，女，1973年5月2日出生，汉族，县政府法制办主任，住宁夏回族自治区永宁县。
原告宁夏华商城国际商贸股份有限公司、潘某某诉被告永宁县土地储备中心、永宁县人民政府建设用地使用权合同纠纷一案，本院于2016年12月1日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年2月23日公开开庭进行了审理。原告宁夏华商城国际商贸股份有限公司、潘某某的共同委托诉讼代理人杨兆云及原告潘某某、被告永宁县土地储备中心的法定代表人徐某某、永宁县人民政府的委托诉讼代理人李彦峰、吕某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
二原告的诉讼请求：1.判令被告永宁县人民政府、永宁县土地储备中心共同退还原告土地出让金1559.48万元；2.判令被告永宁县人民政府、永宁县土地储备中心共同向原告支付上述款项自确定退还时产生的利息728627.28元（自2016年5月1日计算至2016年10月26日），今后利息计算至实际履行时止；3.本案诉讼费用由被告承担。
事实与理由：2010年4月、浙江爱尔达电机制造有限公司（以下简称爱尔达公司）决定投资被告永宁县人民政府主导的招商引资项目”宁夏国际轻纺百货小商品物流中心”。经过多次考察和接洽、形成投资意向后，2010年4月30日原告潘某某及宁夏美佳铭城购物广场股份有限公司（以下简称美佳铭城，潘某某系该公司负责人）受爱尔达公司委托与被告永宁县人民政府签订了关于投资建设宁夏国际轻纺百货小商品物流中心项目的《投资协议书》，协议约定：由被告永宁县人民政府将位于望远工业园区600亩国有土地、以每亩10万元出让给爱尔达公司用于上述投资项目使用。2010年5月6日，为了解决资金问题，爱尔达公司与原告潘某某和美佳铭城签订了一份《项目合作协议书》，约定：由原告潘某某和美佳铭城预付土地出让金及前期相关费用。2010年5月12日原告潘某某依约向永宁县会计核算中心账户转账支付了土地出让金2000万元，被告永宁县土地储备中心给原告潘某某出具了收据，2010年12月2日，为了方便参与上述投资活动，原告潘某某又专门筹资成立了宁夏华商城国际商贸股份有限公司（以下简称华商城），并一同介入涉案项目的合作开发，同年12月7日原告华商城向永宁县会计核算中心转账支付了土地出让金2200万元，以上合计付款4200万元，达到了约定的土地底价总额的70%，但被告永宁县人民政府收款后却始终没有启动招拍挂程序，也未如约将上述土地交付原告使用。至2012年6月，被告永宁县人民政府违背约定，单方将上述土地出让给了案外人吉峰农机，该行为严重侵害到原告的合同权利，虽与二被告多方交涉仍然没有得到任何结果，至此原告与被告订立合同的目的已经无法达成，合同无法继续履行。2014年10月，原告在无奈之下要求被告永宁县人民政府全额退还土地出让金并赔偿利息损失，但直至2015年底被告永宁县人民政府及相关部门经过层层审批及多次会议研究后，才同意退还原告土地出让金及合法利息。2016年5月12日被告永宁县人民政府常务会议终于正式作出了退还土地出让金及合法利息的决定，同年5月13日经双方申请，由永宁县人民调解专业调解委员会组织调解，原告与被告永宁县人民政府授权的被告永宁县土地储备中心达成永专人调字【2016】024号《人民调解协议书》。2016年6月8日，被告永宁县土地储备中心代表被告永宁县人民政府参照上述《人民调解协议书》的协议内容与原告又签订了《退还征地费协议》，承诺在2016年7月30日前向原告全额退还土地出让金本息合计5729.48万元，同时约定：”若不能按期支付约定款项，从2016年5月1日起对下欠款项按照中国人民银行五年以上同期基准利率的两倍利息计算至付清为止”。然而截至目前被告永宁县人民政府仅仅退还原告本金4200万元，拒绝履行下剩付款义务。自原告方支付土地出让金至今已经6年，四年协商供地未果、两年协商还款未果，被告作为政府部门一系列的不诚信行为，给原告造成精神上、经济上的莫大损失，也使政府作为国家机关形象遭受难以估量的损害。为了维护原告合法权益，捍卫法律尊严，重新树立政府机关的诚信、廉洁形象，请求法庭能够依法判决，判如所请。
被告永宁县土地储备中心答辩意见：对2016年6月8日由永宁县土地储备中心和原告签订的《退还征地费协议》、2016年5月13日经永宁县人民调解委员会作出的人民调解协议书均予以认可；《退还征地费协议》关于利息部分请求法庭按照相关的法律规定予以处理。
被告永宁县人民政府答辩意见：1.我方并非本案适格的被告，本案系建设用地使用权合同纠纷，系民事案件，应当严格遵守合同的相对性原则。虽然原告与被告于2016年5月13日达成了人民调解协议，但事后原告与永宁县土地储备中心另行签订了《退还征地费协议》，在该协议中永宁县人民政府并不是该协议的签约一方当事人；2.根据原告与被告签订的人民调解协议书中对于逾期支付利息后应当承担的利息，原告在2016年6月8日达成的退还征地费协议，对该内容作出变更，原告诉请的第二项没有事实依据；3.本案原告潘某某在退费协议中仅作为宁夏华商城国际商贸股份有限公司的法定代表人签字，因此在本案中不是适格的原告。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的《投资协议书》、《项目合作协议书》、宁夏回族自治区统一收据、石嘴山银行电汇凭证及进账单、解除《项目合作协议书》、关于《宁夏国际轻纺百货小商品物流中心项目》要求归还预付款及利息的申请、《人民调解协议书》、《退还征地费协议》、永宁县人民政府常务会议纪要、财政资金直接支付凭证等证据在卷佐证。
根据本院采信的上述证据及当事人的当庭陈述，本院确认以下事实：2010年4月，爱尔达公司决定投资被告永宁县政府主导的招商引资项目”宁夏国际轻纺百货小商品物流中心”。2010年4月30日原告潘某某及美佳铭城（潘某某系该公司负责人）受爱尔达公司委托与被告永宁县人民政府签订了关于投资建设宁夏国际轻纺百货小商品物流中心项目的《投资协议书》，协议约定：由被告永宁县人民政府将位于望远工业园区600亩国有土地、以每亩10万元出让给爱尔达公司用于上述投资项目使用。2010年5月6日，爱尔达公司与原告潘某某和美佳铭城签订了一份《项目合作协议书》，约定：由原告潘某某和美佳铭城预付土地出让金及前期相关费用。2010年5月12日原告潘某某向永宁县会计核算中心账户转账支付了土地出让金2000万元，被告永宁县土地储备中心给原告潘某某出具了收据。2010年12月2日，原告潘某某成立了宁夏华商城国际商贸股份有限公司，并一同介入涉案项目的合作开发，同年12月7日原告宁夏华商城国际商贸股份有限公司向永宁县会计核算中心转账支付了土地出让金2200万元，以上合计付款4200万元，达到了约定的土地底价总额的70%。永宁县人民政府收款后没有启动招拍挂程序，也未如约将上述土地交付原告使用。原告与被告订立合同的目的已经无法达成，合同无法继续履行。2014年10月原告要求被告永宁县人民政府全额退还土地出让金并赔偿利息损失。2016年5月12日被告永宁县人民政府常务会议作出了退还土地出让金及合法利息的决定，同年5月13日经双方申请，由永宁县人民调解专业调解委员会组织调解，原告与被告永宁县人民政府授权的被告永宁县土地储备中心达成永专人调字【2016】024号《人民调解协议书》。2016年6月8日，被告永宁县土地储备中心参照上述《人民调解协议书》的内容与原告签订了《退还征地费协议》，承诺在2016年7月30日前向原告全额退还土地出让金本息合计5729.48万元，同时约定：”若不能按期支付约定款项，从2016年5月1日起对下欠款项按照中国人民银行五年以上同期基准利率的两倍利息计算至付清为止”。截至目前被告永宁县人民政府退还原告本金4200万元，尚余1529.48万元未付。现原告诉至本院，请求判如所请。
另查明，在《人民调解协议书》、《退还征地费协议》”按照中国人民银行五年以上同期基准利率的两倍利息计算至付清为止”中，基准利率是指贷款基准利率。
再查明，原告于2010年5月12日向永宁县会计核算中心账户转账支付了土地出让金2000万元的行为，原告自认为是代表公司法人的行为。
本院认为，被告永宁县人民政府与原告签订了《投资协议书》后，未实际履行，后经永宁县人民政府同意，原告与永宁县土地储备中心在永宁县人民调解专业调解委员会的调解下，达成了永专人调字[2016]024号《人民调解协议书》；2016年6月8日，原告又与永宁县土地储备中心达成了《退还征地费协议》，被告永宁县土地储备中心退还了4200万元，尚有1529.48万元未付，二被告应当对剩余的1529.48万元及相应的利息承担付款责任。
关于付款主体。因被告永宁县人民政府是《投资协议书》的合同当事人，是土地使用权的提供方，涉案的土地及土地出让金的交付就是为了投资永宁县人民政府牵头开发的”宁夏国际轻纺百货小商品物流中心项目”，后期也是由永宁县人民政府以十七届五十四次”常务会议纪要”的形式正式作出退还土地出让金的决定并由永宁县土地储备中心负责办理；永宁县土地储备中心与原告达成的《人民调解协议书》也载明要解决的问题是原告和永宁县政府之间因为双方投资协议中的土地出让金退还事宜，故永宁县人民政府和永宁县土地储备中心应当承担退还预付的土地出让金和相应的利息的责任。
因原告潘某某在庭审中自认其向向永宁县会计核算中心账户转账支付的土地出让金2000万元的行为是代表公司法人的行为，故二被告欠付的1529.48万元及相应的利息应当支付给原告宁夏华商城国际商贸股份有限公司。
关于利息。因双方在人民调解协议书及《退还征地费协议》均约定了在2016年7月30日前被告向原告全额退还土地出让金本息合计5729.48万元，若不能按期支付约定款项，从2016年5月1日起对下欠款项按照中国人民银行五年以上同期贷款基准利率的两倍利息计算至付清为止，从该约定可以看出，若二被告不能在2016年7月30日前全额退还土地出让金本息合计5729.48万元，则从2016年5月1日起，该土地出让金本息合计5729.48万元已转化为欠款，对该欠款约定利息不违反法律规定，故应当按照约定履行。二被告应当自2016年5月1日起至本判决确定的给付之日止，对所欠的1529.48万元承担中国人民银行五年以上同期贷款基准利率的两倍利息。依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、《中华人民共和国合同法》第一百零七条之规定，判决如下：
一、被告永宁县人民政府、永宁县土地储备中心于本判决生效后十五日内，支付原告宁夏华商城国际商贸股份有限公司欠款1529.48万元，并支付1529.48万元自2016年5月1日起至本判决确定的给付之日止，按中国人民银行五年以上同期贷款基准利率的两倍的利息。
二、驳回原告潘某某的诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费117939元，由被告永宁县人民政府、永宁县土地储备中心负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审 判 长 赵和平
审 判 员 赵来珍
代理审判员 杨璐璐
二〇一七年三月七日
书 记 员 马 娟