陕西省西安市中级人民法院行 政 判 决 书(2017)陕01行终27号上诉人（原审原告）薛勇进，男，1956年10月7日出生，汉族，陕西省铜川市人，陕西省人民医院行政干部，住西安市。委托代理人吴雅静（薛勇进之妻），女，1966年3月15日出生，汉族，陕西省咸阳市人，无业，住西安市。上诉人（原审原告）郭宏权，男，1956年11月7日出生，汉族，陕西省蓝田县人，西安市民政局职业介绍中心干部，住西安市。上诉人（原审原告）郭春华，男，1957年9月22日出生，汉族，湖北省汉川市人，陕西省民政厅干部，住西安市。委托代理人郭鑫（郭春华之子），男，1987年2月21日出生，汉族，湖北省汉川市人，陕西省民政厅干部，住西安市。上诉人（原审原告）李承运，男，1959年1月9日出生，汉族，西安市人，解放军边防学院干部，住西安市。被上诉人（原审被告）西安市规划局曲江新区分局，住所地西安市雁塔区杜陵邑南路6号。负责人李斌，系该局局长。委托代理人王辉，系该局干部。委托代理人段威，陕西雁塔律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）西安雁厦置业有限公司，住所地西安市曲江新区西影路付46号。法定代表人朱建军，系该公司董事长。委托代理人朱景超，西安雁厦置业有限公司行政经理。委托代理人朱永超，西安雁厦置业有限公司行政经理。上诉人薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运要求撤销西安市规划局曲江新区分局（以下简称曲江规划分局）作出的答复并要求履行法定职责一案，不服西安市雁塔区人民法院（2016）陕0113行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运系八一小区7#楼1单元东户业主，第三人西安雁厦置业有限公司（以下简称雁厦公司）开发建设的“曲江.悦”小区位于八一小区7#楼北侧，薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运认为“曲江.悦”项目与其居住的八一小区7#楼之间实际的楼间距不足曲江规划分局在颁发给雁厦公司的规划许可证上确定的审批距离18米，先后通过邮寄书面材料、网络在线投诉等方式向规划部门反映“曲江.悦”小区与薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运所在八一小区7#楼间距不足18米的问题，2014年11月14日，曲江规划分局针对西安市政府网站上署名为“八一小区7号楼一单元东户住户”的在线投诉通过西安市人民政府网站投诉咨询建议栏目以自己的名义作出了答复，该答复主要内容为：“曲江.悦”项目取得了相关建审手续，与其南侧的八一小区7#楼审批距离为18米，根据西安市勘察测绘院出具的《西安市勘察测绘院实测成果表》显示雁厦公司建设的“曲江.悦”项目与其南侧八一小区7#楼的距离同审批距离相吻合，楼体定位也未发生偏移。由于薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运对《西安市勘察测绘院实测成果表》提出质疑，曲江规划分局又组织相关单位及八一小区7#楼部分业主召开协调会，对业主提出的问题由西安市勘察测绘院、大地建筑事务所进行了解释和说明，西安市勘察测绘院、大地建筑事务所一致认为“曲江.悦”项目与其南侧八一小区7#楼的距离同审批距离18米相吻合，如八一小区业主仍有疑问，可以自行委托有资质的测量单位进行测量，以便进行对比，核清事实。薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运对该答复不服，遂提起行政诉讼。庭审中经询，薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运表示其在本次诉讼中直接提出要求曲江规划分局依法处理雁厦公司“曲江.悦”违规建设项目，拆除现有违法建筑的诉讼请求，在起诉之前未向曲江规划分局提出过此项请求。原审法院认为，本案的争议焦点是曲江规划分局对薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运投诉所作的答复是否属于可诉行政行为，该行为是否合法，薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运的诉讼请求能否得到支持。一、关于曲江规划分局所作《答复》是否属于可诉行政行为的问题。薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运认为雁厦公司开发建设的“曲江.悦”项目与其居住的八一小区7#楼之间的间距不足审批的18米，通过书面邮寄、网上在线投诉等多种方式向规划部门反映问题，曲江规划分局于2014年11月14日针对西安市政府网站上署名为“八一小区7号楼一单元东户住户”的在线投诉通过西安市人民政府网站投诉咨询建议栏目作出了答复，曲江规划分局认为薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运的投诉，无论从名称还是内容均是一种信访形式的投诉。而其作出的答复仅是对该项目与薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运居住的楼房的审批距离18米予以确认；对西安市勘察测绘院的实测结果予以告知；对争议下一步解决提出可供参考的专业性建议等，属于信访回函，不属于行政行为。经审查，根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理”之规定，曲江规划分局属于《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款中规定的“城乡规划主管部门或者其他有关部门”，其在西安市人民政府网站上对薛勇进等人的投诉进行答复的行为，在性质上属于对投诉进行核实、处理的行政管理行为，和薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运的权利义务有利害关系，对此，市中院（2015）西中行终字第00227号《行政裁定书》已明确认定，故曲江规划分局认为该《答复》不可诉的理由不能成立。该《答复》属可诉的行政行为。二、关于曲江规划分局《答复》是否合法，薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运的诉讼请求是否能够支持的问题。原审法院认为，曲江规划分局所作《答复》是否合法，应以雁厦公司所取得的规划工程许可证所批准的18米间距作为衡量标准。本案中曲江规划分局提供的西安市勘察测绘院出具的《西安市勘察测绘院实测成果表》显示，“曲江.悦”项目与其南侧八一小区7#楼之间的距离为18米，与审批距离相吻合，故曲江规划分局作出的答复中认为“‘曲江.悦’项目取得了相关建审手续，与其南侧的八一小区7#楼审批距离为18米，根据西安市勘察测绘院出具的《西安市勘察测绘院实测成果表》显示雁厦公司建设的‘曲江.悦’项目与其南侧八一小区7#楼的距离同审批距离相吻合，楼体定位也未发生偏移。”的事实清楚，证据充分，符合法律规定。薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运认为“曲江.悦”项目与其居住的八一小区之间楼间距不足18米，委托测绘工程助理工程师臧某某个人对楼间距进行了测量，测量结果不足18米。经审查，根据《中华人民共和国测绘法》第二十二条第一款“国家对从事测绘活动的单位实行测绘资质管理制度”及第二款“从事测绘活动的单位应当具备下列条件，并依法取得相应等级的测绘资质证书后，方可从事测绘活动：（一）有与其从事的测绘活动相适应的专业技术人员；（二）有与其从事的测绘活动相适应的技术装备和设施；（三）有健全的技术、质量保证体系和测绘成果及资料档案管理制度；（四）具备国务院测绘行政主管部门规定的其他条件”之规定，我国测绘活动应由具备相应资质的单位予以实施，曲江规划分局提供的《西安市勘察测绘院实测成果表》由有资质的单位西安市勘察测绘院出具，而薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运提供的测量结果未加盖任何单位的公章，不符合《中华人民共和国测绘法》第二十二条关于从事测绘活动资质的规定，故薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运所持证据因不符合法律规定，不具有法定证明效力，其认为“曲江.悦”项目与其居住的八一小区之间楼间距不足18米证据不足，其要求撤销《答复》的诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。关于薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运要求曲江规划分局履行法定职责立即组织雁厦公司、八一小区业主和测量单位一起进行现场测量，共同见证测量结果一节，因曲江规划分局已经依法委托有关部门进行了现场测量，并根据测量结果就薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运提出的问题作出了答复，该答复经审查对其合法性予以确认，即曲江规划分局已履行了职责，薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运此请求系重复性请求，不予支持。至于薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运要求曲江规划分局依法处理雁厦公司“曲江.悦”违规建设项目，拆除现有违法建筑之诉讼请求，原审法院认为，雁厦公司所建项目经合法批准，实施中又经测量，与行政许可确定的间距相吻合，薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运认为该建筑属违法建筑，没有有效证据证明，况且薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运在起诉前从未以任何形式向曲江规划分局提出过此项要求，对此一项不予支持。综上，曲江规划分局2014年11月14日作出的答复符合法律规定，薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运要求撤销该答复并要求曲江规划分局履行法定职责立即组织雁厦公司、八一小区业主和测量单位一起进行现场测量，共同见证测量结果以及依法处理雁厦公司“曲江.悦”违规建设项目，拆除现有违法建筑的诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决:一、驳回薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运要求撤销西安市规划局曲江新区分局2014年11月14日作出的答复的诉讼请求。二、驳回薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运要求西安市规划局曲江新区分局履行法定职责立即组织西安雁厦置业有限公司、八一小区业主和测量单位一起进行现场测量，共同见证测量结果的诉讼请求。三、驳回薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运要求西安市规划局曲江新区分局依法处理雁厦公司“曲江.悦”违规建设项目，拆除现有违法建筑的诉讼请求。案件受理费50元，原告负担。宣判后，薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运不服，上诉称：一、原审判决驳回上诉人要求撤销曲江规划分局2014年11月14日作出的《答复》的诉讼请求没有事实依据。经上诉人请专业人士使用专业仪器进行现场测量后发现楼间距只有14.82米,不满足规划公示的18米标准。上诉人还提供了曲江规划分局测量结果不真实的证据。而曲江规划分局虽要求雁厦公司进行现场实测，雁厦公司却请建楼时的定点放线单位西安市勘察测绘院进行测量，并出具了测量成果仍是18米，与规划局批准的18米相吻合的结论。但因为该测绘院给雁厦公司的测量定点放线是有偿的，与雁厦公司利益一致，与本案有利害关系，有出具不真实测量结果的嫌疑，其测量结果依法不可采信。二、原审判决驳回上诉人要求曲江规划分局履行法定职责，立即组织雁厦公司、八一小区业主和测量单位一起进行现场测量，共同见证测量结果的诉讼请求是不负责任的枉法判决。原审审理中，上诉人提供了雁厦公司在其楼盘开工前拟以经济补偿形式与上诉人签订解决楼间距不够问题的协议，法官却视而不见。上诉人向原审法院提出由专业机构进行现场测量，并要求雁厦公司、上诉人和测量单位共同现场测量，共同见证测量结果的请求，同时提出了测量费用先由上诉人垫付，若实际楼间距不够18米，则由曲江规划分局支付。但原审法院却在没有事实证据的情况下，强行认定上诉人的请求“系重复性请求”，而对曲江规划分局提供的测量结果及《答复》合法性予以确认，这完全不符合人民法院认定证据的规则。三、原判决驳回上诉人要求曲江规划分局依法处理雁厦公司“曲江.悦”违规建设项目，拆除现有违法建筑的诉讼请求缺乏事实和法律依据。曲江规划分局是否应当对雁厦公司的违法建设项目履行处罚职责，必须以事实和法律为依据。该案在不能确认雁厦公司的建设行为是否违法的情况下而驳回上诉人的诉讼请求，违反客观事实，是主观臆断的错误判决。综上所述，请求撤销原判；依法撤销曲江规划分局2014年11月14日对上诉人的答复，责令曲江规划分局履行法定职责：立即组织雁厦公司、八一小区相关业主和测量单位一起进行测量、共同见证测量结果；依法处理雁厦公司“曲江.悦”违规建设项目，拆除现有违法建筑。曲江规划分局辩称，一、曲江规划分局对市民在政府网站就“‘曲江·悦’住宅小区与八一小区明显不符合政府法规要求”的投诉进行回复，符合相关法律及政策规定，无有不当之处。曲江·悦项目与其南侧八一小区7#楼的规划审批距离为18米。2014年5月后，八一小区7#楼东户部分业主反映“曲江．悦”项目与八一小区7#楼间距不足的问题。曲江规划分局对此高度重视，要求第三人尽快组织专业机构人员进行现场实测。2014年9月4日西安市勘察测绘院出具了《实测成果表》，显示曲江·悦项目与其南侧八一小区7#楼的距离同审批距离18米相吻合，楼体定位也未发生偏移。2014年10月22日曲江规划分局组织由西安市勘察测绘院、大地建筑事务所(国际)、兰州军区房管局西安物管中心、八一小区7#楼东户部分业主及西安雁厦置业有限公司参加的协调会，协调会中西安市勘察测绘院技术负责人、大地建筑事务所介绍了“曲江．悦”项目与南侧八一小区7#楼的间距的实测依据，对部分业主提出的问题逐一进行解释和说明。2014年11月3日八一小区7#楼东户部分业主在政府网站发贴投诉“曲江．悦”项目楼距违规。2014年11月14日曲江规划分局按市规划局要求在政府网站上进行了回复。需要说明的是，西安市勘察测绘院实测结果是完全符合相关技术规定，其测量位置正确无误。而八一小区7#楼业主因对楼间距理解有误，其测量结果也明显不符合规范要求(含了阳台、飘窗)，加之测量仪器精度达不到要求，故与西安市勘察测绘院测量结果有较大的差距。严格地讲，业主提供的测量结果在法律和技术层面上是存在明显问题的。一是无有资质的测量单位；二是无有资格的测量人员；三是无检验合格的测量仪器。也就是说，其与测绘院测量点的位置不同，完全没有可比性。特别是庭审中提交的工程师藏某测量结果连签名都没有更反映出其的不专业。应当指出的是，投诉后西安市勘察测绘院组织专业机构人员已进行了现场实测，上诉人要求再次测量一同见证显系重复性请求，原审法院不予支持是完全正确的。退一步讲，即便业主仍不认可西安市勘察测绘院的实测结果，那么根据《陕西省城市规划管理技术规定》3.11“有争议的不易确定的建筑间距以综合日照分析结果为准”的规定，从西安建大城市规划设计研究院出具的曲江．悦”项目日照分析审核结果显示的情形可以看出，规划的“曲江.悦”项目商住楼与南侧的八一小区7#楼的间距是完全符合国家有关日照的规范要求的。二、上诉人在无有效证据的情况下，认定“曲江.悦”项目是违法建筑并要求曲江规划分局对其进行查处和拆除不仅缺乏事实及法律依据，更是毫无道理。建筑工程规划许可证是确认有关建筑工程符合城市规划要求的法律凭证，是建设活动中接受监督检查时的法定依据。没有建筑工程规划许可证的建筑才是违法建筑。“曲江.悦”项目建设是完全合法的。上诉人在无有效证据证明“曲江.悦”项目是违法建筑的情况下，要求曲江规划分局对其进行查处和拆除缺乏法律依据和事实依据。三、原审法院判决驳回上诉人的请求完全是严格按照法定程序依法作出的，其事实依据充分，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。雁厦公司辩称，同意曲江规划分局的意见，请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理”之规定，曲江规划分局属于《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款中规定的“城乡规划主管部门或者其他有关部门”，对薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运举报雁厦公司违反城乡规划的行为有权作出处理。曲江规划分局根据自己职权对薛勇进等人反映的问题进行答复。该答复所依据的是西安市勘察测绘院出具的《西安市勘察测绘院实测成果表》，该表显示雁厦公司的“曲江.悦”项目与八一小区7#楼距离与规划审批距离相吻合。西安市勘察测绘院具有从事测绘活动的资质，薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运认为西安市勘察测绘院是建“曲江.悦”项目的放线定点单位，与本次测量有利害关系，但法律上并没有规定这种情况下西安市勘察测绘院应回避测量，薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运无充分证据证明西安市勘察测绘院测量结果不能作为依据使用的情形，曲江规划分局采纳该测量结果，并不违反法律规定。故曲江规划分局作出的答复，符合法律规定。曲江规划分局在答复中明确说明，如八一小区业主仍有疑问，可以自行委托有资质的单位进行测量，以便进行比对，核请事实。但薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运提供的测绘结果不是从事测绘活动的单位出具，不符合重新进行比对的条件。故其要求撤销曲江规划分局作出答复并重新测量的诉讼请求本院不予支持。薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运要求拆除“曲江.悦”违法建筑，但雁厦公司的建筑并未被认定为违法建筑，故其该项请求本院不予支持。综上所述，原审判决并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人薛勇进、郭宏权、郭春华、李承运负担。本判决为终审判决。审判长  王峰审判员  张静审判员  赵兆二〇一七年四月十四日书记员  罗康