中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申3162号再审申请人（二审上诉人）夏虎军，男，汉族，1956年11月24日出生，住沈阳市皇姑区，系一审原告张凤英的继承人。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）沈阳市皇姑区人民政府。住所地沈阳市皇姑区庐山路3号。法定代表人王新北，区长。委托代理人申英茂，区法制办应诉科科长。委托代理人李珍一，北京大成（沈阳）律师事务所律师。再审申请人夏虎军因诉被申请人辽宁省沈阳市皇姑区人民政府（以下简称皇姑区政府）房屋征收补偿决定一案，不服辽宁省高级人民法院于2015年12月16日作出的(2014)辽行终字第60号行政判决，向本院申请再审。本院于2016年9月20日立案，依法组成合议庭审查，并于2016年10月12日上午在本院第二巡回法庭第四法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人夏虎军，被申请人皇姑区政府的委托代理人申英茂、李珍一，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。皇姑区政府于2011年8月15日发布皇政征字（2011）第8号《房屋征收决定》（以下简称8号征收决定），主要内容：为沈阳金廊旧城区改建项目的需要，决定对省地震局地块（新乐地区）实施房屋征收。由皇姑区国有土地房屋征收管理办公室（以下简称皇姑区征收办）负责组织实施房屋征收与补偿工作。同日，公布《皇姑区地震局地块（新乐地区）房屋征收补偿方案》（以下简称《地震局地块补偿方案》），规定：“住宅房屋征收补偿方式为货币补偿与征收范围内产权调换相结合，由被征收人自愿选择。选择货币补偿的被征收人在征收工作动员大会公布确定的搬迁期限内搬迁的，在被征收住宅房屋市场评估价格的基础上上浮30％。逾期签约搬迁的，在被征收住宅房屋市场评估价格的基础上上浮20％。”夏虎军位于皇姑区黄河北大街32号442室的房屋，在征收范围内，房屋产籍卡建筑面积53.47平方米，用途为住宅。皇姑区政府在作出征收决定前，已委托沈阳锦龙房地产评估有限公司（以下简称锦龙公司）为评估机构。2011年8月15日皇姑区征收办将锦龙公司提交的《省地震局（新乐地区）住宅房屋分户征收估价结果》予以公示，估价时点为2011年8月15日，夏虎军房屋的市场评估补偿单价为7750元每平方米（含300元每平方米室内简单装修价值）。2011年8月22日，锦龙公司作出沈房估征字（2011）第5号《房地产估价报告》，对夏虎军房屋的估价结果与8月15日的公示结果相同。2011年10月28日，皇姑区征收办向夏虎军送达《分户评估报告》，夏虎军拒绝签字。夏虎军未在规定期限内就评估结果提出异议或新的主张。皇姑区征收办与夏虎军未就安置补偿事项达成协议。2011年10月30日，皇姑区征收办向夏虎军送达《选择房屋征收补偿方式通知》、《房屋征收选择补偿方式反馈单》，夏虎军未选择征收补偿方式。2012年12月26日，皇姑区政府作出皇征补字（2012）第47号《房屋征收补偿决定》（以下简称47号补偿决定），主要内容为：对夏虎军给予货币补偿，房屋价值补偿评估价值53.47平方米×7750元/平方米=414392.5元，房屋评估价值上浮20%部分为82878.5元，过渡期临时安置费3849.84元，搬迁补助费1000元，电话、有线电视迁移费350元，不支付搬迁奖励费，合计补偿502470.84元。2013年4月16日，夏虎军提起本案行政诉讼，请求撤销47号补偿决定，责令皇姑区政府按照其意愿选定评估机构重新进行评估，依照法律规定给予合理补偿。另查明，2011年12月21日，王春芝等119人对8号征收决定提起行政诉讼，沈阳市中级人民法院于2012年3月15日作出（2012）沈中行初字第1号行政判决，驳回王春芝等人的诉讼请求。王春芝等人不服上诉，辽宁省高级人民法院于2012年12月19日作出（2012）辽行终字第39号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。沈阳市中级人民法院（2013）沈中行初字第41号行政判决认为，根据皇姑区政府提供的证据可以证明，皇姑区征收办委托评估机构对被征收房屋进行评估，通知被征收人选择补偿安置方式，并就征收补偿事项与被征收人进行协商调解，但未能达成补偿协议。后皇姑区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，按照征收补偿方案，对夏虎军作出47号补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告，同时对补偿资金办理提存公证。皇姑区政府履行作出征收补偿决定应具备的相关工作程序，且在征收范围内大部分被征收人已经签订补偿协议。经沈阳市中级人民法院审判委员会讨论决定，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回夏虎军诉讼请求。夏虎军不服，提起上诉。辽宁省高级人民法院(2014)辽行终字第60号行政判决认为，对何时选择评估机构，法律并未作出明确规定。皇姑区政府为加快征收进度，在征收决定公告之前先行选择评估机构不违反法律规定。涉案《房地产估价报告》确立的估价时点为征收决定作出之日，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定。皇姑区政府提交的用以证明评估程序合法的相关证据，绝大多数缺少当事人的签字或认可，送达程序不符合法律规定，一审认定皇姑区政府履行了作出征收补偿决定的相关工作程序，主要证据不足。但综合本案的实际情况，绝大部分被征收人均看到、收到相关征收信息，并签订补偿协议，夏虎军在征收地居住，对征收情况应当非常关心，邻里之间也会相互沟通信息，夏虎军对征收部门作出的相关告知事项应当是知晓的，送达程序虽存在不当，但不影响夏虎军主张权利。锦龙公司具有评估资质，其作出的估价报告具有法律效力，夏虎军有异议可以向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果有异议，还可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。夏虎军提交的证据也不足以证明被拆迁房屋周边类似房地产的价格，高于其被征收房屋的补偿价格，补偿方案上浮补偿数额的规定能充分保护夏虎军的合法利益。皇姑区政府在夏虎军没有明确做出选择的情况下，作出的补偿决定应当包括上述两种补偿方式，皇姑区政府只对货币补偿作出补偿决定，应认定存在漏项。但因皇姑区政府已经就产权调换问题向该院作出承诺，如出现夏虎军要求进行产权调换安置情况的，将责成征收部门依法根据征收补偿安置方案予以安置。故，撤销47号补偿决定，由皇姑区政府重新作出包含两种补偿方式的补偿决定，不仅解决不了本案争议、无益于夏虎军的权益救济，反而会增加诉累。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当。经辽宁省高级人民法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决撤销一审判决，确认47号补偿决定程序违法。夏虎军申请再审称：1、二审判决确认行政行为程序违法，违反行政诉讼法第七十四条的规定，应当判决确认行政行为违法。2、皇姑区政府作出补偿决定的过程中，使用伪造的政府公章。3、皇姑区政府于2011年8月15日分别以“为沈阳金廊旧城区改建项目的需要”和“为公共事业的需要”作出两个征收目的不同的8号征收决定，以此依据作出的47号补偿决定，应当依法撤销。4、皇姑区政府作出的补偿决定主要证据不足，应予撤销。皇姑区政府依据《分户估价报告单》作出补偿决定，不具有评估报告的法律效力。5、皇姑区政府只对货币补偿作出补偿决定，明显不当，侵犯了夏虎军的补偿安置选择权。请求：撤销一、二审判决，撤销47号补偿决定。皇姑区政府答辩称：1、关于补偿决定上政府公章伪造的问题不存在。2、关于存在两个8号征收决定的问题，与实际情况不符，评估机构提交的整体评估报告后附的征收决定的目的表述为“为公共事业需要”，与公示的征收决定仅是征收目的表述不同，本质上并无区别，不影响夏虎军的合法权益。3、皇姑区政府作出补偿决定证据充分，符合法律规定。4、关于被征收房屋补偿方式的选择问题，皇姑区政府在二审程序中已经做出承诺，能够保证被征收人的合法权益。请求驳回夏虎军的再审申请。本院经审查认为，本案争议焦点主要有以下四个问题：一是评估机构的选择、评估报告的送达程序是否合法问题；二是评估结果的公正性问题；三是补偿方式的合法性问题；四是本案裁判方式的问题。分别阐述如下：一、关于评估机构的选择、评估报告的送达程序问题在相关法律规范对评估机构的选择时点没有明确规定的情形下，只要行政机关依法保障被征收人协商选定评估机构的权利，且评估机构能够依法独立、客观、公正地开展评估工作，无论是在作出征收决定之前还是之后选定评估机构，都不影响房地产价值的评估，不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。本案中，皇姑区政府在作出房屋征收决定之前，组织被征收人先行选择评估机构，并以征收决定之日作为估价时点，同日作出初步评估结果，次日将整体评估报告和分户评估报告的初步评估结果进行张贴公示。评估报告的作出程序步骤、顺序及估价时点均不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。夏虎军主张征收决定作出之前选择评估机构，属于程序违法，没有法律依据，本院不予支持。《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条规定，房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。本案中，夏虎军主张分户评估报告没有进行送达。皇姑区政府答辩称，分户评估报告张贴在征收范围内每一户的单元门上，并向法庭提供了对分户评估报告进行张贴的照片，以及对夏虎军进行送达时其拒收的见证人的签名。因此，夏虎军主张皇姑区政府未对评估报告进行送达，没有事实根据，本院不予支持。二、关于评估结果的公正性问题《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。第三十条规定，被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。夏虎军主张涉案房屋评估价格7000多元不合理，应按照附近楼盘每平方米2万元的价格进行补偿。但夏虎军的房屋是砖混结构，与其主张参照的楼房在建筑结构、新旧程度、居住环境等方面都不相同，其上述主张缺乏事实根据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，夏虎军主张评估价格不合理，但并未向房地产价格评估机构申请复核，亦未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因此，夏虎军的主张没有事实根据和法律依据，本院亦不予支持。三、关于补偿方式的合法性问题《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。在被征收人未选定货币补偿的情况下，皇姑区政府作出的47号补偿决定仅有货币补偿方式，未给予产权调换的选择权，应确认违法。但是二审程序中，皇姑区政府已经向夏虎军承诺，确保其选择房屋产权调换的权利。夏虎军在二审判决生效后至今，并未作出选择，属于放弃产权调换选择权，是对自身权利的处分行为。在本院询问时，皇姑区政府再次表明目前有足够的房源可供夏虎军选择调换，但夏虎军当庭拒绝进行产权调换。鉴于皇姑区政府已经对47号补偿决定中遗漏补偿方式问题进行了弥补，进入再审后判决皇姑区政府重新作出补偿决定，已无实际意义。因此，夏虎军以此为由申请再审，理由不能成立。四、关于本案裁判方式及其他再审申请理由《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。二审经审理认为，皇姑区政府在作出涉案补偿决定过程中，在选定评估机构的送达程序上存在不当之处，但未影响夏虎军主张权利；补偿决定存在漏项，但皇姑区政府已承诺如夏虎军要求产权调换经责成征收部门予以安置。二审据此判决确认47号补偿决定程序违法，该判决实质上就是确认行政行为违法，并不违反上述法律规定。夏虎军主张二审判决违反法律规定，没有法律根据，本院不予支持。夏虎军主张皇姑区政府作出补偿决定过程中使用伪造的政府公章、仅依据《分户估价报告单》作出补偿决定，不具有评估报告的法律效力。但夏虎军并未提供任何证据证明其上述主张，本院不予采信。夏虎军主张皇姑区政府于2011年8月15日分别以“为沈阳金廊旧城区改建项目的需要”和“为公共事业的需要”作出两个征收目的不同的8号征收决定，以此依据作出的47号补偿决定应当依法撤销。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（九）项的规定，诉讼标的已为生效裁判所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。8号征收决定已被辽宁省高级人民法院（2012）辽行终字第39号生效判决所羁束，以此为由申请再审，理由不能成立。综上，夏虎军的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回夏虎军的再审申请。审判长  郭修江审判员  李明义审判员  苏 戈二〇一六年十月十八日书记员  关 月附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3、国有土地上房屋征收与补偿条例第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。4、国有土地上房屋征收评估办法第十四条被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。第十六条房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。第十七条分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。第三十条被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。确定被征收房屋类似房地产的市场价格，应当剔除偶然的和不正常的因素。