黑龙江省牡丹江市东安区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）牡东行初字第22号
原告牡丹江市龙凤公墓管理站，所在地址黑龙江省牡丹江市阳明区。
法定代表人梁怀峰，男，该站站长。
委托代理人鄂玉荣，黑龙江国大律师事务所律师。
被告牡丹江市人力资源和社会保障局，所在地址黑龙江省牡丹江市江南新区。
法定代表人张新刚，男，该局局长。
委托代理人孟庆哲，男，1973年6月12日出生，汉族，住所地黑龙江省牡丹江市东安区。
委托代理人徐哲，男，1979年7月21日出生，汉族，住所地黑龙江省牡丹江市西安区。
被告牡丹江市人民政府，所在地址黑龙江省牡丹江市江南新区党政办公中心。
法定代表人刘忻，男，该市市长。
委托代理人邱学风，男，1976年3月29日出生，汉族，住所地黑龙江省牡丹江市爱民区。
第三人张秀花，女，1950年12月16日出生，汉族，住所地黑龙江省牡丹江市阳明区。
委托代理人付清波，男，1975年11月18日出生，汉族，住所地黑龙江省牡丹江市西安区。
原告牡丹江市龙凤公墓管理站不服被告牡丹江市人力资源和社会保障局、牡丹江市人民政府、第三人张秀花工伤认定决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月30日立案后，分别于2015年7月6日和2015年8月5日向被告牡丹江市人力资源和社会保障局、被告牡丹江市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月27日公开开庭审理了本案。原告牡丹江市龙凤公墓管理站（以下简称龙凤公墓管理站）的委托代理人鄂玉荣，被告牡丹江市人力资源和社会保障局（以下简称人社局）的委托代理人孟庆哲、徐哲，被告牡丹江市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人邱学风，第三人张秀花的委托代理人付清波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告人社局于2014年12月31日作出牡人社伤险认决字（2014）281号认定工伤决定书，该决定书主要内容为：“申请人：付清波；职工姓名：张秀花，性别：女，年龄：64；用人单位：牡丹江市龙凤公墓管理站；事故时间：2014年6月12日；事故地点：龙凤公墓墓区大门口；诊断时间：2014年6月12日；受伤害部位／职业病名称：脑部；受伤害经过、医疗救治的基本情况和诊断结论：2014年11月18日受理关于张秀花的工伤认定申请后，根据提交的材料调查核实情况如下：2014年6月12日中午11时30分左右，张秀花在龙凤公墓管理站墓区内与同事清扫垃圾后，坐同事所驾驶的电动三轮车从墓区内向墓区外运送垃圾过程中，所坐电动三轮车在墓区大门处翻倒，张秀花不慎从电动三轮车上摔下受伤。经牡丹江市骨科医院诊断为：重型颅脑损伤、脑挫裂伤、颅骨骨折、急性硬膜下血肿。张秀花同志受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第一项之规定，属于工伤认定范围，现予以认定为工伤”。
原告龙凤公墓管理站诉称，被告人社局所做的认定工伤决定书无任何事实及法律依据，张秀花不是原告单位员工，只是原告单位临时雇佣的工作人员，与原告不具有任何劳动关系。并且张秀花不是在工作时间因工作原因受到伤害，因此其受伤与原告无任何关系。因为被告人社局在做出认定工伤决定时听信片面言词，未向原告下达任何举证通知书，却要求原告承担举证不能的后果，不符合法律规定。被告市政府在行政复议听证时，对原告的证据不予认可，对被告人社局的证据瑕疵视而不见，予以维持原行政行为的行政复议决定没有任何事实依据和法律依据。为此，请求撤销被告牡丹江市人力资源和社会保障局于2014年12月31日作出的牡人社伤险认决字（2014）281号认定工伤决定。
原告龙凤公墓管理站向本院提交了以下证据、依据：
证据1，2014年6月14日调查笔录复印件一份。原告列举该组证据意在证明：受害人张秀花不是在工作时间而是在午间休息时受伤，并且第三人是为了往家里拉柴禾。
证据2，2014年6月27日对杜中秀的调查记录复印件及在杜中秀家谈话录音整理书面材料一份。原告列举该组证据意在证明：案发时是在午休时间，杜中秀是应张秀花的请求帮其将柴禾拉回家；将烧柴装到车上时，已经高达一米多，长二米多并且车辆刹车失灵，导致车祸发生，与原告无关。
证据3，工作时间上墙照片一张。原告列举该组证据意在证明：张秀花等工作时间为上午7时30分到11时，下午13时到15时，张秀花是在午休时间受伤，是非工作时间发生事故与单位无关。
被告人社局辩称，2014年11月18日张秀花的儿子付清波向我局提交了其母工伤认定申请，经审查符合受理条件，我局于当日作出受理决定。我局于2014年11月27日到龙凤公墓管理站进行调查，分别向副主任周志丹、王有和及张秀花受伤时一同工作的工作人员杜中秀、同事徐宣桂了解情况，并做了调查笔录。查明张秀花为原告墓区的清扫员，由于原告墓区垃圾清运车不经常使用，清扫员只能个人购置电动三轮车来清运墓区垃圾。杜中秀有电动三轮车，张秀花没有，因此张秀花和杜中秀搭伙干活。2014年6月12日中午11时30分左右，张秀花在原告墓区内清扫垃圾后，乘坐同事杜中秀的电动三轮车从墓区内向墓区外运送垃圾过程中，所坐电动三轮车在墓区大门处（未出大门）翻倒，张秀花不慎从电动三轮车上摔下受伤，经诊断为：重型颅脑损伤、脑挫裂伤、颅骨骨折、急性硬膜下血肿。我局根据《工伤保险条例》第十四条第一项“在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的”之规定，于2014年12月31日作出牡人社伤险认决字（2014）281号认定工伤决定书，认定张秀花为工伤。我局对第三人张秀花作出的认定工伤决定，事实清楚、证据确凿、适用法规正确、符合法定程序，请求维持我局作出的工伤认定决定。
被告人社局向本院提交了以下证据、依据：
证据1，工伤认定申请表、工伤认定申请受理决定书及其送达回证、工伤认定决定书及送达回证复印件各一份。被告人社局列举该组证据意在证明：我部门在处理案件时，程序合法。
证据2，对周志丹、王有和、杜中秀、徐宣桂的调查笔录复印件各一份。被告人社局列举该组证据意在证明：张秀花是在工作时间工作场所内因工作原因受伤；张秀花为龙凤公墓管理站墓区清扫员。
证据3，2014年6月23日潘宏伟出具的“关于张秀花的工资发放情况说明”复印件一份。被告人社局列举该组证据意在证明：张秀花为龙凤公墓管理站墓区清扫员。
证据4，张秀花院前急救病历、诊断书、诊断病历（住院病案、出院记录、颅脑外伤住院记录）、院前病人交接单复印件各一份。被告人社局列举该组证据意在证明：张秀花受伤部位，受伤程度。
证据5，徐宣桂、杜中秀、张秀花、付清波身份证明、张秀花户口复印件、2014年11月18日张秀花出具的授权书及2014年11月13日牡丹江市阳明区铁岭镇福长村民委员会提供的张秀花与付清波为母子关系的证明复印件各一份。被告人社局列举该组证据意在证明：程序合法。
被告市政府辩称，我政府经行政复议认为，本案受伤职工张秀花作为单位清扫员，在运垃圾过程中受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定的应予认定工伤的情形，原行政行为认定其为工伤是正确的，应予维持。我政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，符合行政复议法的规定，请求驳回原告的诉讼请求。
被告市政府向本院提交了以下证据、依据：
证据1，牡政复决（2015）5号行政复议决定书及送达回证；行政复议答复书；牡政复延（2015）3号延期审理通知书及送达回证；牡政复受（2015）3号行政复议答复书通知书及送达回证；行政复议申请书；牡人社伤险认决字（2014）281号认定工伤决定书复印件各一份。被告市政府列举该组证据意在证明：所作牡政复决（2015）5号行政复议决定程序合法。
第三人张秀花未陈述。
第三人张秀花向本院提交了以下证据、依据：
证据1，证人杜中秀证言。第三人列举该份证据意在证明：原告与张秀花存在劳动关系，张秀花是在工作时间、工作地点受到伤害。
经庭审质证，各方当事人对上述证据的质证意见如下：
对原告所提供的证据1、2、3，被告人社局、市政府、第三人质证均认为，在工伤认定过程中，原告并没提供这些证据，所以在庭审中应不予采信。
对被告人社局所提供的证据1，原告质证对形式要件无异议，对证明问题有异议。认为：第三人在工伤认定申请表中阐述是原告单位职工，但事实上第三人并不是原告单位的职工。被告市政府及第三人质证均无异议。
对被告人社局所提供的证据2，原告质证对形式要件无异议，对证明问题有异议。认为：该组笔录并不能证实被告所要证实的两点问题，却能证实原告雇佣第三人从事工作时间早上7点到中午11点，而第三人受伤时间是在中午午休时；杜中秀自行购买电动三轮车并不是依据原告单位的要求；原告单位明确要求对于大型垃圾或者枯枝堆放在墓区由原告单位自行派车拉出墓区，原告单位有清运垃圾车。被告市政府及第三人质证均无异议。
对被告人社局所提供的证据3，原告质证对形式要件及证明问题均有异议。认为：对于工资发放说明应由原告单位出具工资发放说明，而不是由潘宏伟个人出具。如果潘宏伟个人出具发放工资说明，应作为证人出庭当面说明，因此该份证明不能作为证据使用。被告市政府及第三人质证均无异议。
对被告人社局所提供的证据4，原告质证对形式要件无异议，对于证明问题有异议。认为：此组证据只能证明张秀花案发时受伤程度，而不能证明张秀花现在的伤情程度。被告市政府及第三人质证均无异议。
对被告人社局所提供的证据5，原告质证对于付清波提供的授权委托书有异议，其他没有异议。认为：2014年11月18日出具的授权委托书并不是张秀花本人的意思表示，第三人的代理人付清波在行政复议时表明张秀花当时处于意识不清楚状态，因此不能出具授权委托书，整个工伤认定的提起程序是违法的。被告市政府及第三人质证均无异议。
对被告市政府所提供的证据1，原告、被告人社局及第三人质证均无异议。
对第三人所提供的证据1，原告质证认为：杜中秀证言与原告提供的调查笔录矛盾，明显规避案件事实，对于提供的虚假陈述部分不应采信。但是杜中秀能表明她与张秀花均是原告雇佣人员，并且两人年龄较大，尤其张秀花已达退休年龄，因此张秀花与原告单位不具有劳动关系。被告人社局、市政府质证均无异议。
本院对上述证据认证如下：
对原告所提供的证据1，本院认为，该调查笔录是2014年6月14日所作的，调查人系原告单位两位副主任王有和与周志丹，而在被告2014年11月19日对周志丹和2014年11月27日对王有和询问调查时没有提及该份调查笔录，也就是在工伤认定行政程序中原告没有提供该份证据，在诉讼程序中提供该证据，故不予采信。
对原告所提供的证据2，本院认为，杜中秀的调查记录是2014年6月27日作的，调查人为王有和、齐玉生、付卫国。而在2014年11月27日被告对原告单位副主任王有和询问调查时没有提及该份调查笔录，也就是在工伤认定行政程序中原告没有提供该份证言笔录，在诉讼程序中提供该证据，故不予采信。关于在杜中秀家中的谈话录音书面整理材料，因原告未提供录音的载体，无法确认该录音整理材料的真实性，故该份证据不予采信。
对原告所提供的证据3，本院认为，该份证据因在行政程序中没有提供，且无其他证据佐证，无法确认是否与本案有关联，故该份证据不予采信。
对被告人社局所提供的证据1，本院认为，该组证据内容真实，与本案有关联，来源并没有违法的情节，且各方当事人对形式要件均无异议，故对此组证据予以采信。
对被告人社局所提供的证据2，本院认为，该组证据内容真实，与本案有关联，来源并没有违法的情节，且各方当事人对形式要件均无异议，故对此组证据予以采信。
对被告人社局所提供的证据3，本院认为，该份证据是证明张秀花的工资收入情况，根据原劳动和社会保障部2005年5月25日的劳社部发（2005）12号“关于确立劳动关系有关事项的通知”中的第二项“用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证：（1）工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；（2）用人单位向劳动者发放的'工作证'、'服务证'等能够证明身份的证件；（3）劳动者填写的用人单位招工招聘'登记表'、'报名表'等招用记录；（4）考勤记录；（5）其他劳动者的证言等。其中，（1）、（3）、（4）项的有关凭证由用人单位负举证责任”的规定，职工的工资支付情况的有关凭证或说明应由用人单位提供，而该证据的出具人潘宏伟出具该证明材料，缺乏真实性、合法性。故原告的异议成立，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条（九）项“下列证据材料不能作为定案依据：……（九）不具备合法性和真实性的其他证据材料”的规定，对此组证据不予采信。
对被告人社局所提供的证据4，本院认为，该组证据内容真实，与本案有关联，来源并没有违法的情节，且各方当事人对形式要件均无异议，故对此组证据予以采信。
对被告人社局所提供的证据5，本院认为，根据《工伤保险条例》第十七条第二款“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请”的规定，本案中，付清波系张秀花的儿子，即使付清波没有张秀花的授权委托书，付清波作为张秀花的近亲属亦有权提出工伤认定申请，故原告的异议不成立。该组证据与本案有关联，来源并没有违法的情节，对此组证据予以采信。
对被告市政府所提供的证据1，本院认为，该组证据内容真实，与本案有关联，来源没有违法情节，且原告、被告人社局及第三人对该组证据无异议，故对该组证据予以采信。
对第三人所提供的证据1，本院认为，虽然该份证言与本案有关联，但张秀花系乘坐该证人驾驶的电动三轮车在车辆行驶中翻车，导致张秀花受到伤害，其与张秀花有一定的利害关系，故该份证言不予采信。
经审理查明，第三人张秀花系原告龙凤公墓管理站的清扫员，负责墓区内垃圾的清扫清运工作。原告为用人单位，第三人张秀花为劳动者。2014年6月12日中午，张秀花在龙凤公墓管理站墓区内清扫垃圾后，在运送垃圾过程中乘坐同事杜中秀驾驶的电动三轮车，在墓区大门处电动三轮车翻倒，张秀花从车上摔下受伤。第三人张秀花委托其子付清波于2014年11月13日向被告人社局提出工伤认定申请，被告人社局于2014年11月18日向申请人付清波作出2014020号“工伤认定申请受理决定书”，受理了第三人张秀花之子付清波的工伤认定申请。被告人社局经调查核实，分别对原告的两位副主任周志丹、王有和及徐宣桂、杜中秀进行询问并作调查笔录后，根据申请人付清波提交的材料及调查核实的情况，于2014年12月31日作出牡人社伤险认决字（2014）281号认定工伤决定，认定：“2014年6月12日中午11时30分左右，张秀花在龙凤公墓管理站墓区内与同事清扫垃圾后，坐同事所驾驶的电动三轮车从墓区内向墓区外运送垃圾过程中，所坐电动三轮车在墓区大门处翻倒，张秀花不慎从三轮车上摔下受伤。经牡丹江市骨科医院诊断为：重型颅脑损伤、脑挫裂伤、颅骨骨折、急性硬膜下血肿。张秀花同志受到的事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第一项之规定，属于工伤认定范围，现予以认定为工伤”。2015年1月13日被告人社局向申请人付清波和用人单位牡丹江市龙凤公墓管理站送达了（2014）281号认定工伤决定书。在被告人社局给原告的送达回证上，原告的签收人王有和注明“此决定书调查情况与实际情况不符，我单位不认为构成工伤”。原告不服该认定工伤决定，向被告市政府提出行政复议。被告市政府于2015年6月10日作出牡政复决（2015）5号行政复议决定，维持了被告人社局2014年12月31日作出的牡人社伤险认决字（2014）281号认定工伤决定，并于2015年6月11日将该行政复议决定送达给原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”。被告人社局作为牡丹江地区社会保险行政部门依法享有进行工伤认定的职权。本案被告在行使工伤认定职权时，有权在工伤认定程序中对原告和第三人之间的劳动关系或者事实劳动关系进行认定，但被告人社局在该工伤认定决定中没有对原告和第三人之间是否具有劳动关系或者事实劳动关系的事实作出相关的认定，属主要证据不足。
《工伤保险条例》、《工伤认定办法》针对提出工伤认定申请应当提交的材料，都要求申请人提交劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料。本案中，用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，被告人社局可以根据原劳动和社会保障部的劳社部发（2005）12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》来认定是否构成事实劳动关系。而根据该通知规定：“一、用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的，劳动关系成立：（1）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；（2）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（3）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。二、用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证：（1）工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；（2）用人单位向劳动者发放的'工作证'、'服务证'等能够证明身份的证件；（3）劳动者填写的用人单位招工招聘'登记表'、'报名表'等招用记录；（4）考勤记录；（5）其他劳动者的证言等。其中，（1）、（3）、（4）项的有关凭证由用人单位负举证责任。”被告人社局在工伤认定过程中，除了要求劳动者承担必要的举证义务外，更应强化用人单位对于存在或不存在劳动关系的举证责任。另参照黑龙江省人民政府2011年2月11日的黑政发（2011）8号“黑龙江省贯彻《工伤保险条例》若干规定”第十二条“社会保险行政部门受理职工或者其直系亲属提出的工伤认定申请，要求用人单位限期提交有关材料而逾期未提交的或用人单位不认为是工伤又未按规定时间履行举证责任的，社会保险行政部门可以依据职工或者其直系亲属提供的材料做出认定结论”的规定，被告人社局在行使职权进行工伤认定的过程中，其受理了第三人张秀花于2014年11月13日提出的工伤认定申请，之后在向用人单位的两位副主任王有和、周志丹调查时，没有要求用人单位提供有关材料，亦未向用人单位告知其举证或征询用人单位对第三人申请工伤认定的意见，而直接依据自己的调查情况和第三人张秀花之子付清波提供的材料直接做出工伤认定结论，限制了用人单位举证的权利，属程序违法。另外，根据被告人社局提供的相关证据证明，在工伤认定行政程序中，有张秀花提供的委托其子付清波全权代理其工伤认定一切事宜的授权委托书，付清波作为张秀花的代理人在行政程序中所提出的申请，应视为付清波以被代理人张秀花的名义实施的申请工伤认定的行为，被告确认申请人为其子付清波，于法无据，确认主体错误，亦属程序违法。据此，对原告请求撤销被告人社局于2014年12月31日作出的牡人社伤险认决字（2014）281号认定工伤决定的诉讼请求，本院予以支持。
基于上述原因，被告市政府作为复议机关，在复议程序中没有查明原行政行为的上述问题，进而做出维持原行政行为的复议决定，亦应一并予以撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项、第七十九条的规定，判决如下：
一、撤销被告牡丹江市人力资源和社会保障局于2014年12月31日作出的牡人社伤险认决字（2014）281号认定工伤决定。
二、撤销被告牡丹江市人民政府于2015年6月10日作出的牡政复决（2015）5号行政复议决定。
三、责令被告牡丹江市人力资源和社会保障局对第三人张秀花的工伤认定申请重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告牡丹江市人力资源和社会保障局负担25元、被告牡丹江市人民政府负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。
审判长 唐功恩
审判员 刘欣欣
审判员 吴占生
二〇一五年十二月十日
书记员 于 超