河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南行终字第00247号
上诉人（一审被告）唐河县房产开发管理局。
法定代表人方兴东，任局长职务。
委托代理人常彦雪，系该单位工作人员。
委托代理人王杰生，河南匡世律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）曾庆凡。
被上诉人（一审原告）曾云彦。
被上诉人（一审原告）吴旭。
被上诉人（一审原告）蔡中原。
被上诉人（一审原告）蔡博。
法定代理人蔡学稳。
五上诉人共同委托代理人刘运起，河南恒阳律师事务所律师。
上诉人唐河县房产开发管理局为房屋登记行政管理一案，不服社旗县人民法院（2015）社行初字第00013号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人唐河县房产开发管理局委托代理人常彦雪、王杰生，被上诉人曾庆凡、曾云彦、吴旭、蔡中原委托代理人刘运起，被上诉人蔡博法定代理人蔡学稳及委托代理人刘运起到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
社旗县人民法院一审查明：2009年-2010年间，五原告购得唐河县昌祺服饰辅料公司的商住楼各一套，其中曾庆凡281.9平方米，曾云彦286.01平方米，吴旭281.19平方米，蔡中原286.01平方米，蔡博285.19平方米，原告在交纳各种税费之后，被告于2009年11月9日为韩新江（共有人曾云彦）颁发了房权证文字第561**号房屋所有权证，于2009年11月9日为曾庆凡（共有人朱国军）颁发了房权证文字第561**号房屋所有权证，于2009年11月9日为吴旭（共有人王燕）颁�了房权证文字第561**号房屋所有权证，于2010年6月8日为蔡中原颁发了房权证文字第563**号房屋所有权证，于2009年6月8日为蔡博颁发了房权证文字第563**号房屋所有权证。2012年7月20日，唐河县人民政府作出唐政土（2012）91号文《关于依法注销唐国用（2007）字第0383号国有土地使用证的决定》，将唐河县昌祺服饰辅料有限公司的唐国用（2007）字第0383号国有土地使用证予以注销。2014年4月14日，唐河县人民检察院作出唐检民行建（2014）001号检察建议书，建议被告唐河县房产开发管理局依法撤销房权证文字第56149、56150、56192、56324、56325号房屋所有权证。2014年5月20日，唐河县人民政府依据唐政土（2012）91号文和唐检民行建（2014）001号检察建议书，作出唐政（2014）13号文《唐河县人民政府关于依法撤销唐房权证文字第56149、56150、56192、56324、56325号房屋所有权证的决定》，因唐河县昌祺服饰辅料有限公司的国有土地使用证被注销，没有合法建设用地使用权证明，因此韩新江等5户据此办理的相应唐房权证字第56149、56150、56192、56324、56325号房屋所有权证亦应依法予以撤销。被告唐河县房产开发管理局于2014年6月13日在南阳日报发布（2014）第16号公告（落款日期2014年6月9日）：“根据《唐河县人民政府关于撤销唐房权证文字第56149、56150、56192、56324、56325号房屋所有权证的决定》（唐政（2014）13号），现依法注销唐房权证文字第56149、56150、56192、56324、56325号房屋登记，房屋所有权证同时公告作废。”被告唐河县房产开发管理局于2014年6月13日作出《关于撤销唐房权证文字第56149、56150、56192、56324、56325号房屋所有权证的决定》：“依据唐政（2014）13号文件所做出的撤销决定，已于2014年6月13日上午告知当事人�在南阳日报公告。现决定将唐房权证文字第56149、56150、56192、56324、56325号房屋所有权证撤销的事实在登记薄上予以记载。”该决定未加盖被告单位印章，也未送达五原告。五原告对被告注销房权证的行为不服，于2015年6月12日向本院提起行政诉讼。
社旗县人民法院认为：被告唐河县房产开发管理局作为县级以上地方人民政府房屋登记机构对辖区内房屋登记依法享有职权。被告为五原告颁发的唐房权证文字第56149、56150、56192、56324、56325号房屋所有权证，其记载的签章是唐河县房产开发管理局，被告辩称撤销五原告的房权证是唐河县人民政府的决定，不是被告的职权，被告只是依据唐政（2014）13号文在南阳日报发出公告注销了五原告的房屋所有权证，其辩解理由，本院不予支持。唐政（2014）13号文是上级政府部门针对被告下达的文件，而不是针�五原告下达的文件，不对五原告产生权利义务的变化，因为撤销房权证不是唐河县人民政府的职权，该文件只是唐河县人民政府书面告知被告应依法撤销五原告的房权证，并不是针对五原告作出的撤销房权证的决定。唐检民行建（2014）001号检察建议书，是唐河县人民检察院作为监督机关，发现被告工作中存在的问题，而建议被告依法撤销五原告的房屋所有权证。被告在接到上级机关及检察机关的文件后，应当在实体法及程序法法律授权的范围内依法履行房屋登记管理职能。注销登记，应由当事人主动申请或房屋登记机构根据生效的法律文书、征收决定办理。《房屋登记办法》第三十八条规定了当事人申请注销登记，第四十一条规定了房屋登记机构依职权注销登记。被告提交的档案材料中的《唐河县房屋登记申请书》中，载明的是申请人依法申请的撤销登记，但申�书没有所有权人及共有权人的签字。《房屋登记办法》第八十一条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段取得房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”撤销登记，是房屋登记机构根据生效的法律文书作出的决定办理，并不是当事人申请的行为。另外，该申请表中附记同时载明是依据行政机关发生法律效力的文件撤销房屋登记，房屋所有权证公告作废，审核意见依唐政（2014）13号文件办理，但《房屋登记办法》第四十一条规定：“经登记的房屋所有权消灭后，原权利人未申请注销登记，房屋登记机构可以依据人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效征收决定办理注销登记，将注销事项记载于房屋登记薄，原房屋所有权证收回或者公告作废。”被告在房屋所有权未消灭的情况下，仅依据唐河县人民政府的唐政（2014）13号文，且该文件并不是法律法规规定的人民政府的生效征收决定而将五原告的房屋所有权证予以注销，将五原告的房屋所有权证公告作废，被告认定事实不清，证据不足。原告曾庆凡提供的房屋所有权证号为房权证文字第56192-1号，共有人为朱国军。而被告提供证据中的曾庆凡房屋所有权证存根上记载的房屋所有权证号为房权证文字第561**号。《中华人民共和国物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记薄一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记薄确有错误外，以不动产登记薄为准。”原告曾庆凡的房屋所有权证书中记载事项与被告提供的不一致，而被告提供的仅是房屋所有权证存根，而不是不动产登记薄记载的事项。且曾庆凡、吴旭、韩新江的房屋所有权证均记载有共同共有人，而被告作出的注销行为，认定的房屋所有权证号不一致，且并未对共有人的权属证书作出处理，是认定事实不清，主要证据不足。行政主体在作出行政行为时，首先要查明案件事实，将查明的案件事实与法律所设定的行为模式相对照以选择适用的法律，最后依照该法律的规定作出处理意见，这是依法行政的要求。被告仅依据唐政（2014）13号文，就将五原告的房屋所有权证予以公告注销，且未引用相关法律条文。其行政行为无事实依据和法律依据，这既不利于行政相对人陈述、申辩权的行使，也有违行政机关在作出行政行为时须“事实恒定、法律恒定”之原则。因此被告在注销登记中未适用法律是有法律依据却并未适用，认定其在作出注销行为时无法律依据，属适用法律错误。五原告已经取得了被告颁发的房屋所有权证书，被告撤销五原告的房屋所有权证书，应当
符合程序正当的原则，在作出不利于当事人的决定时，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。而被告于2014年6月13日作出撤销决定前，并未告知当事人权利，且该决定书没有告知当事人依法享有复议或诉讼的救济权，该决定也未合法送达五原告。被告剥夺五原告的合法权利，违反程序正当原则。被告作为行使房屋登记职权的部门，其作出的文书应当符合公文的相关规定，但被告2014年6月13日作出的撤销决定，在落款单位上没有加盖印章，书面形式欠缺，属于行政行为形式上存在重大明显缺陷�被告作出的注销公告是兼有决定性质与通知性质的一种书面表现形式，但在五原告未下落不明的情况下，径行以公告的方式决定，属于程序违法。综上所述，被告唐河县房产开发管理局于2014年6月13日作出（2014）第16号公告，注销唐房权证文字第56149、56150、56192、56324、56325号房屋登记行为，认定事实不清，主要证据不足，程序违法，适用法律、法规错误，应予撤销。五原告要求对唐河县人民政府唐政（2014）13号文件的合法性进行审查，本院认为，该文件是唐河县人民政府针对被告唐河县房产开发管理局下达的文件，其不属于规范性文件，对五原告的附带审查该文件的请求，本院不予支持。五原告请求责令唐河县房产开发管理局为原告颁发房屋所有权证，该事项属于要求被告履行法定职责，而颁发房屋所有权证是依申请的行为，五原告并未提供其曾经向被告提出申请的相关证据，其诉讼请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第五十三条、第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决：一、撤销被告唐河县房产开发管理局于2014年6月13日以（2014）16号公告的形式所作出的注销五原告唐房权证文字第56149、56150、56192、56324、56325号房屋所有权证的行政行为，二、驳回五原告的其他诉讼请求，本案受理费50元，由被告负担。
上诉人唐河县房产开发管理局不服该判决上诉称：该房占用的土地原为工业用地，擅自变更开发建房违反了土地管理法律规定，唐政土（2012）91号文件已经注销该处国有土地使用证，附着在该土地上的房产自然丧失了存在的依据，唐河县人民政府、唐河县人民检察院要求上诉人注销被上诉人的房权证，上诉人作为人民政府的职能部门，对上级机关作出的决定和法�监督机关作出的检察建议书必须执行，对违法取得的房权证的行为必须依法纠正。因此，上诉人作出该注销公告是正确的，一审判决错误。请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人没有提交书面答辩状，庭审中称，答辩人的房权证的取得是依据变更登记取得，并非通过初始登记取得。变更登记时提交了各种法律文书，缴纳了相关税费，不存在违法取得问题。上诉人注销时，没有通知答辩人，没有履行告知听取陈述、申辩，没有举行听证。南阳日报刊登的时间点和公告时间严重不符，公告时决定还没出来。因此，注销公告违法，一审判决撤销正确。请求维持一审判决。
本院二审查明的事实同一审法院相一致。
本院认为：行政机关的行政行为一经作出，应当保持其稳定性，让人信赖，非经一定程序不得�意注销、撤销等。上诉人给被上诉人颁发的房屋所有权证，即使存在颁证违法，或者应其他机关要求必须注销、撤销的，也应当按照法律规定的正当程序予以纠正。上诉人作出注销公告时，没有履行告知程序，听取当事人的陈述、申辩，违背了行政行为作出的正当程序，也没有告知行政相对人救济途径及起诉期限，属于程序违法，一审判决予以撤销并无不当，本院予以支持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持社旗县人民法院（2015）社行初字第00013号行政判决。
本案二审诉讼费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 员 张志谦
审 判 员 尹乐敬
代理审判员 郭国旗
二〇一五年十二月十五日
书 记 员 郭 栋