广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）韶中法行终字第7号
上诉人（原审原告）：莫丽珍，女，l962年9月12日出生，汉族，广东省韶关市人，农民，住广东省韶关市曲江区。
诉讼代理人：黄永娣，与莫丽珍系姑嫂关系。
被上诉人（原审被告）：韶关市曲江区沙溪镇人民政府（以下简称“沙溪镇政府”）。地址：广东省韶关市曲江区。
法定代表人：王爵凌，镇长。
诉讼代理人：黄美娣，韶关市曲江区沙溪法律服务所法律工作者。
原审第三人：邹学峰，男，1963年2月16日出生，汉族，广东省龙川县人，农民，住广东省韶关市曲江区。
诉讼代理人：李建彪，广东天行健律师事务所律师。
上诉人莫丽珍因其与被上诉人“沙溪镇政府”土地行政裁决一案，不服韶关市曲江区人民法院于2013年10月31日作出的（2013）韶曲法行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年12月26日受理后，依法组成合议庭，于2014年1月17日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
本院查明：莫丽珍与邹学峰所争议的“油房陂”土地是韶关市曲江区沙溪村民委员会新华屋村民小组于1988年调整劳动田和自留地时分给莫丽珍的父亲莫天耀家耕种的。邹学峰在1989年从广东省河源市龙川县迁入韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组。l993年韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组因村民吴志考、陈新明承包鱼塘、果园合同期满，黄泉新在1988年没分有劳动田及邹学峰在1989年入户时在该村没有�得田地，便将外迁户莫洪潮(莫天耀的儿子，即莫丽珍的哥哥)、邓美秀、罗新芬、黄桂香、黄连娇等五户的田地收回，分配给吴志考、陈新明、邹学峰、黄泉新等几户。
2008年8月，邹学峰将“油房陂”争议的0.45亩土地砌围墙砌圈为院子使用，莫丽珍予以阻止，从而引发双方对“油房陂”土地的使用权属纠纷。
2008年8月19日，莫丽珍向“沙溪镇政府”提出申请，要求调处该纠纷。“沙溪镇政府”受理后，对该案进行了调查和召集双方调解。“沙溪镇政府”提供的有关调查笔录证实了上列事实。
2012年8月19日，莫丽珍写了一份《关于土地纠纷材料情况反映》给“沙溪镇政府”以及韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会、新华屋村民小组，内容包括：“……我所反映的土地纠纷情况是:新华屋村民邹学峰建围墙盖房强占生产队原划分给我的自留地占为已有。1988年，我们生产队（新华屋）经广大社员和村干部研究决定，将新华屋所属和管辖的自留用地重新进行调整和划分，（按人平0.09亩计算）当时我家里共五口人（户口本人员，父亲莫天耀，母亲黎焕纤，儿子顾家铭，黎沛彬）分得自留用地合计0.45亩……”
2013年6月17日，“沙溪镇政府”作出韶曲沙府[2013]8号《关于沙溪镇沙溪村委新华屋莫丽珍与邹学峰争议“油房陂”土地使用权的处理决定》，在“经查”一节的内容为：“申请人莫丽珍和被申请人邹学峰争议‘油房陂’土地使用权，双方都没有提供有效的书面证据来证明其主张。1988年新华屋村小组大调整了村里的劳动田和自留地。莫丽珍父亲莫天耀（当年，其家是莫天耀为户主，于2010年去世），分得油房陂自留地0.45亩。到1993年因村中吴志考、陈新明承包鱼塘、果园合同期满（1988年村小组调整田地时规定如有承包村中鱼塘果园�分给劳动田）、黄泉新在1988年没分有劳动田及邹学峰入户（1989年）在该村没分有田地，所以新华屋村小组将外迁户莫洪潮（是莫天耀的儿子，即莫丽珍的哥哥）、邓美秀、罗新芬、黄桂香、黄连娇等五户的田地收回，用于分配给吴志考、陈新明、邹学峰、黄泉新等几户，当时，劳动田按3.3分/人、自留地0.9分/人的标准分配。邹学峰一家五口人分得外迁户黄桂香家（黄桂香家有人口五人）位于‘油房陂‘的0.45亩自留地和位于‘潦背’的劳动田1.32亩，但吴志考提出要求将黄桂香家的劳动田分给其，于是村小组将收回‘伯公潭’（地名）原莫洪潮、黄连娇的自留地各0.36亩调配给邹学峰作为劳动田，同时莫天耀提出将其1988年分得的‘油房陂’0.45亩自留地（此地因当时矿水污染，不好用于农业耕作）与村中收回其儿子莫洪潮位于‘伯公潭’的0.36亩地置换，即村中又将莫�耀位于‘油房陂’0.45亩自留地收回分给邹学峰作劳动田，原莫洪潮位于‘伯公潭’的0.36亩换给莫天耀家作自留地。1993年调整后‘油房陂’自留地一直由邹学峰使用，‘伯公潭’自留地也一直由莫丽珍经营管理。又查，新华屋村小组的干部还存有1988年及1993年调整责任田的手稿，手稿记载着新华屋村调配田地的情况。根据现场勘查，邹学峰家的‘油房陂’的自留地与莫丽珍提出的争议地是同一块土地，邹学峰对‘油房陂’自留地的使用事实与争议地的历史使用事实相符。”在“沙溪镇政府”处理决定“本府认为”一节的内容为：“1988年争议地‘油房陂’由新屋村小组调配给莫天耀，l993年，其家在村中调整责任田时，莫丽珍的父亲莫天耀又将‘油房陂’自留地与邹学峰在‘伯公潭’的0.36亩自留地置换，置换后‘油房陂’自留地一直由邹学峰使用，‘伯公埂’0.36亩�留地在置换后虽不是莫天耀亲自耕作，但仍是由其租给别人耕作并收取租金，应认定为其对‘伯公潭’实施了经营管理。2008年，邹学峰将‘油房陂’0.45亩地用围墙砌起作为院子使用，莫丽珍都没提出异议，默认邹学峰对‘油房陂’自留地使用管理事实，结合新华屋村民小组的干部留存有的l988年及l993年调整责任田的手稿记载着调配田地的情况，所以邹学峰以使用管理事实主张争议地的土地使用权理由充分，证据确凿，应予以支持；莫丽珍以争议地是新华屋调整自留地时，村中分给其家的0.45亩自留地，要求收回该地的使用权理由不足，也没有提供有效书面证据及使用事实来证明其的主张，本府不予支持。”“沙溪镇政府”根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《土地权属争议调查处理办法》第二十条第五款的规定，决定：争议的“油房陂”土地，东至距坝心公路2米；南至邹学峰空地；西至大宝山围墙；北至围墙，面积约0.45亩土地使用权归邹学峰所有（附：地形图）。
莫丽珍对该处理决定不服，向韶关市曲江区人民政府申请复议。2013年8月30日，韶关市曲江区人民政府以“沙溪镇政府”的处理决定程序合法、事实清楚、适用法律正确为由，作出韶曲府行复决[2013]04号《行政复议决定书》，维持“沙溪镇政府”作出的韶曲沙府[2013]8号《关于沙溪镇沙溪村委新华屋莫丽珍与邹学峰争议“油房陂”土地使用权的处理决定》。
2013年9月22日，莫丽珍向原审法院提起诉讼，诉讼请求：一、撤销“沙溪镇政府”于2013年6月17日作出的韶曲沙府[2013]8号《关于沙溪镇沙溪村委新华屋莫丽珍与邹学峰争议“油房陂”土地使用权的处理决定》。二、本案诉讼费由“沙溪镇政府”负担。
在原审法院判决之前，即2013年9月29日，韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会的29名有关人员，在韶关市曲江区沙溪镇沙溪村新华屋经济合作社所写《关于土地纠纷证明材料》上签名，该材料的有关内容为：“1、关于挂靠户问题？在70年代新华屋村民大会决议，凡是有关人员迁入新华屋村户口。有村民代表签名，上交村集体投资款，就可以参加集体分配……没有村民代表签名，没有交投资款的、有关农户迁入新华屋村户口是挂靠户……2、新华屋村都是来自五湖四海，梅花杂姓。祖宗都不是本地人员。因此村民大会决议凡是全家户口迁出。该农户耕种的自留地，劳动田（承包责任田）全收归集体另行安排，这是新华屋村几拾年来的村规民约。3、新华屋村第一次分田到户是81年，有几户农户如……等家属在80年代中期全家迁出，这几户人耕种土地收为村集体另行安排，因凉沙公路建设征地，征用新华屋村10多亩土地。本村大会决议在88年冬第二次大调整重新分配土地。黄子兵因全家户口迁出也没有分土地（这是村干部亲弟弟），承包鱼塘果场等农户没有分劳动田（承包责任田）承包到期后才可以分劳动田。4、由于93年前承包鱼塘果场等农户到期及邹学峰89年迁入新华屋村务农（已交投资款）等需要分配土地耕种。93年前有几户人全家迁出，（例如黄桂香、罗新芬、邓美秀、莫洪朝莫天耀儿子）等五户人全部耕种土地收归集体另行安排。村小组干部及村民代表等，按村规民约执行！把迁出几户农户土地重新调整给陈新民、吴志考、黄泉新、邹学峰等农户耕种。莫洪朝（莫天耀儿子）在伯公坛自留地（没有农业税任务）。0.36亩分给邹学峰。当时莫天耀向村小组提出将我油房陂自留地0.45调整给邹学峰、莫洪朝（莫天耀儿子）伯公坛0.36亩调换给我莫天耀耕种（当时经村小组同意调换）至今�一直出租收取租金。再则莫丽珍1990年前户口已迁出。陈伟球93年迁入新华屋务农（已交投资款）94年村小组干部规划土地给该户耕种……”
案经原审法院审理后认为：莫丽珍与邹学争议的标的为土地使用权，土地承包合同经营权纠纷与土地使用权纠纷是有区别的，土地承包经营纠纷是指当事人(即发包人与承包人)之间因承包土地的使用、收益、流转、调整、收回以及承包合同的履行等事项发生的争议。土地权属争议是指单位与单位之间、个人与个人之间或者单位与个人之间，因土地所有权或者使用权的归属不清所引发的争议。土地使用权是土地承包经营权的基础和前提，据此可知农村集体经济组织内的成员之间对集体所有的土地应由谁来占有、使用、收益和有限处分，也就是因土地的使用权属而发生的纠纷是属于土地使用权纠纷。本案莫丽珍与邹学峰因“油房陂�土地使用权属发生纠纷，故本案应为土地使用权纠纷而非土地承包经营纠纷，莫丽珍提出本案是土地承包经营纠纷的理据不能成立，此其一。其二，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”莫丽珍与邹学峰因‘油房陂’土地使用权属发生纠纷而向“沙溪镇政府”提出处理申请，该镇政府依据上述法律授权履行法定职责调处本案是其职责所在，“沙溪镇政府”作为本案纠纷发生所在地的乡（镇）级人民政府，在经过受理、调查、勘察现场、调解、裁决等步骤依法作出本案被诉具体行政行为，“沙溪镇政府”的裁决行为没有超越职权，其所作出的具体行政行为与上述法律规定是相吻合的，故本案被诉具体行政行为在程序上是合法的。其三，因争议双方均未能提供“油房陂”有效的土地使用权属凭证，“沙溪镇政府”根据调查的事实及核实的证据结合邹学峰对争议土地拥有较明显的经营管理事实，依法定职权作出确认权属的具体行政行为，该具体行政行为所认定的事实是清楚的、证据是确实、充分的。综上所述，被告“沙溪镇政府”作出的具体行政行为程序合法，事实清楚、证据确实、充分，适用法律、法规正确，“沙溪镇政府”及邹学峰要求法院维持韶曲沙府[2013]8号《关于沙溪镇沙溪村委新华屋莫丽珍与邹学峰争议“油房陂”土地使用权的处理决定》于法有据，理由充分，法院应予支持；莫丽珍诉求法院撤销“沙溪镇政府”韶曲沙府[2013]8号《关于沙溪镇沙溪村委新华屋莫丽珍与邹学峰争议“油房陂”土地使用权的处理决定》理据不足，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持“沙溪镇政府”于2013年6月17日作出的韶曲沙府[2013]8号《关于沙溪镇沙溪村委新华屋莫丽珍与邹学峰争议“油房陂”土地使用权的处理决定》。
宣判后，莫丽珍不服向本院提起上诉称：一、“沙溪镇政府”作出具体行政行为主体不适格，超越职权。我与邹学峰所争议的土地“油房陂”是沙溪村民委员会新华屋村民小组于1988年第一次家庭联产承包制时分给我家的，当时的户名为莫天耀家耕种的承包田，承包田又分为水田和旱地，即为当地通俗所称的劳动田和自留地。在八十年代前生�责任制大集体时，水田和旱地都有粮食公粮任务和粮油任务，也就是说本案所涉及到的是争议土地承包经营权的问题，“沙溪镇政府”错误认定为是土地使用权纠纷。这0.45亩“油房陂”承包地是1988年第一轮家庭联产承包制国家分给莫天耀家的养命田，在第一轮承包期间十五年内，发包方非经法定程序是不得随意改变的。自从1988年分田到户至今我家对争议地均享有土地承包经营权。在1997年第二轮承包时全村是按1988年分田时的户名和原面积续包，但全村没另外订立合同。在本案所产生的纠纷是确定土地承包经营权的问题，不是确定土地使用权的问题，就连“沙溪镇政府”在作出处理决定时也认可所争议的是承包地。关于确定土地承包经营归谁所有的确定权归谁的问题，国家也制定了如下相关的法律和政策，证明乡镇一级无权裁决土地承包经营权。1、依据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定：“村委会、乡镇人民政府调解农村土地承包经营权纠纷，经调解达成协议的，村民委员会或者乡（镇）人民政府应当制作调解协议书。调解协议书由双方当事人签名、盖章或者按指印，经调解人员签名并加盖调解组织印章后生效。”据此规定乡镇人民政府对土地承包经营纠纷案仅有调解权而没有裁决权。2、根据2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定[土地承包经营纠纷的解决方式]因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。3、根据国土资源部2003年1月3日施行的《土地权属争议调查处理办法》第五条和第十四条第四项规定，乡镇一级对此类涉及农村土地承包经营权的乡、镇和国土部门都无权作出裁决的，都应由人民法院处理。第五条：个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。第十四条：下列案件不作为争议案件受理：1、土地侵权案件；2、行政区域边界争议案件；3、土地违法案件；4、农村土地承包经营权争议案件；5、其他不作为土地权属争议的案件。从上述规定得知，因承包经营权引发的纠纷应属民事诉讼，不属乡镇政府的处理范围，作为乡、镇级政府的“沙溪镇政府”对该类纠纷只有调解权，没有裁决权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地�有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间的争议由以镇人民政府处理……”本案并非土地所有权和使用权的争议，而是对原新华屋村民小组发包给各农户的土地承包经营权的确权问题。现“沙溪镇政府”对承包经营权进行确权，超越了其职权范围，即属于作出具体行政行为主体不适格，超越了其行政职权，其所作出的处理决定应予以撤销。而一审法院对此也是认定事实存在错误，是新华屋村小组发包给我家承包的耕地，由于多年干旱，无法耕种，逐步成为旱地，纯属是土地承包经营权的确权问题，怎能是土地使用权的纠纷问题，正因为认定事实的错误，造成判决错误。二、“沙溪镇政府”所作出的具体行政行为认定事实不清、证据不足。“沙溪镇政府”认定邹学峰在1989年从龙川老家迁入曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋�民小组就当作是该村村民是认定事实不清，没有相关的证据予以证实。像邹学峰这种情形，在没赶上第一轮家庭联产责任制分田的村民均为挂靠户，不能享受正常村民的相关待遇。此类情况在韶关市浈江区犁市镇在1985年也有十多户五华县籍的农户迁入韶关市浈江区犁市镇石下村委会煤干厂村，其没赶上1982年的第一次土地承包，虽然之后迁入，并在其他农户手上得到了部分耕地来耕种，但都是属于挂靠户，2009年这些人因几十万元的征地款纠纷官司从2009年打到2012年，经过了一审、二审和省高院最终认定其只能是挂靠户，征地时只能得青苗款，得不到征地款和人口安置费，对其1985年以来耕作的农田不享受土地承包经营权，只是代耕行为。就本案而言邹学峰1989年从龙川县老家迁入沙溪，其没赶上第一轮韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组分田，所以其�能是挂靠户，不能对之后村中或其他农户给其耕种的田地享有土地承包经营权，只能是代耕行为。“沙溪镇政府”和邹学峰主张争议地“油房陂”是1993年村小组调整给邹学峰耕种的。对于这个问题司法界已有明显的法律界限，凡主张经过调整田地获得土地承包经营权的，没经过法律规定的调整程序的一律不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之�以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。据此规定，“沙溪镇政府”主张调整田地是没有事实依据的，凡没有经乡镇同意和县级农业部门批文所调整过土地的主张都是证据不足的。“沙溪镇政府”在作出具体行政行为时认定：“1988年争议地‘油房陂’由新华屋村小组调配给莫天耀，1993年，其家在村中调整责任田时，莫丽珍的父亲莫天耀又将‘油房陂’自留地与邹学峰在‘伯公潭’的0.36亩自留地置换，置换后‘油房陂’自留地一直由邹学峰使用，‘伯公潭’0.36亩自留地在置换后虽不是莫天耀亲自耕作，但仍是由其租给别人耕作并收取租金，应认定为其对‘伯公潭’实施了经营管理。2008年，邹学峰将‘油房陂’0.45亩地用围墙砌起作为院子使用，莫丽珍都没提出异议，默认邹学峰对‘油房陂’自留地使用管理事实，结合新华屋村小组的干部留存有的1988年及1993年调整责任田的手稿记载着调配田地的情况，所以邹学峰以使用管理事实主张争议地的土地使用权理由充分，证据确凿，应予以支持；莫丽珍以争议地是新华屋调整自留地时，村中分给其家的0.45亩自留地，要求收回该地的使用权理由不足，也没有提供有效书面证据及使用事实来证明其的主张，本府不予支持。”“沙溪镇政府”所认定的上述事实，毫无事实根据和法律依据的。第一，在1993年韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组原队长邹锦平（是第三人邹学峰的叔叔）称已调整过土地承包经营权是没有事实依据的，即使调整了也是违法调整、无效的。并且在1989年之前邹学峰在其广东龙川老家也参加了全国统一的第一轮家庭联产承包责任制，分得了田地，其再没资格在韶关市曲江区沙溪镇再�田地，如果分了也是当地村干部滥用职权的行为。第二，“沙溪镇政府”的陈述有“置换地”和“分配地”的两种说法，相为互相矛盾。“油房陂”自留地（旱地）到底是邹学峰家和我家置换的还是韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组分给邹学峰的，对此“沙溪镇政府”在作出裁决时很模糊。但两种情形都改变不了争议地仍属于我家使用的事实。邹学峰不可能同时拥有广东龙川和广东曲江两地的村民资格，根据邹学峰的条件其不可能放弃老家的第一轮家庭联产承包地。至于“沙溪镇政府”称1993年调整责任田时说我父亲莫天耀将“油房陂”自留地与邹学峰在“伯公潭”的0.36亩自留地置换了，没有证据。没有人愿意将0.45亩与0.36亩来置换。此说法是原村长黄子匡、邹锦平瞎编的。“伯公潭”0.36亩自留地我不但不知道在哪里，更没有去耕种过，也没有租给别人，更没有收租金一事，这都是邹锦平、黄子匡、邹学锋编造出来企图侵占我家的养命田。三、程序不合法。1、在解决村民之间的承包地的争议过程中，如一方提出另一方为挂靠户，不属于本村村民时，作为乡镇人民政府或人民法院，应该先对该村民的“村民资格”依法进行确认，或由韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组全体村民来确认。因涉及邹学峰是否享受韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组的村民待遇问题。2、争议的内容是土地承包经营权的问题，首先应对争议地“油房陂”田谁享有土地承包经营权，该确定权在县仲裁机构和人民法院，应通过符合法律规定的程序来处理本案。3、“沙溪镇政府”以邹学峰或村民小组之前有1988年和1993年的分田手册，在作出裁决时不出示。在一审开庭时，我要求“沙溪镇政府”出示原件质�，但“沙溪镇政府”称七天内提供法庭，之后再质证，但一审法庭在“沙溪镇政府”没有提供原件质证的情况下就贸然作出判决，该事实有一审庭审记录为证。四、“沙溪镇政府”作出具体行政行为时适用法律不当。1、“沙溪镇政府”在作出裁决时适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定是不妥当的。因为本案所争议的是承包地，大家都公认争议地是1988年韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组在第一轮家庭联产承包制时分给（发包给）我家的自留地。自留地俗称是旱地，也属于集体发包责任田的范围内，并非土地所有权和使用权的争议，所有权归集体，使用权归我家，这是铁的事实。非经法定调整程序是不能在承包中途收回承包户的承包地的。如果随意调整势必会出现人不公平的事情出现，这是国家法律规定承包途中调整田地要经过本村小组三分之二以上村民同意，并报乡、镇和县农业主管部门批准的原因所在。所以“沙溪镇政府”不能违法支持邹学峰及原队长（第三人亲属）所谓1993年调整过田地的谎言。“沙溪镇政府”不但没有保护好本地村民的合法权益，还支持了外地人强占本地村民的养命田，使我家失地流离失所。2、“沙溪镇政府”适用《土地权属争议调查处理办法》第二十条第五款的规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料。”其中第五项规定：“（五）其他有关证明文件”。“沙溪镇政府”适用该法条是是极为不负责任的行为。首先适用该条的主体是国土资源部门，而“沙溪镇政府”是乡、镇政府，主体不相符。依法只有国土部门处理土地纠纷时，才有权利使用这条法律，而乡、镇政府是无权使用这条来处理土地承包经营权的纠�。并且使用“其他有关证明文件’’，即1988年或1993年邹学峰亲属原队长的所谓分田手记（但至今没见原件）。1988年是全村公认的第一轮家庭联产责任制，1993年是非法调整田地，并且非法将本村小组的田地调整给本村小组以外的邹学峰承包没有经过全村人签字同意，并报乡、镇和县农业主管部门批准的调整也是徒劳无效的，这些农业政策“沙溪镇政府”没有掌握好，没能切实保护当地村民的合法权益，变相对我土地承包经营的侵权。就本案纠纷的开始至2013年春节后，“沙溪镇政府”曾四次通过政府干部和沙溪村委会干部前来与我及嫂子黄永娣（原代耕者）协商。问能否叫邹学锋补点钱给上诉人家来解决问题，可以讲几万元以上，但我认为耕地是属于集体的，我们无权出卖，我们只要求收回土地承包经营权。“沙溪镇政府”副书记冯年付曾叫人来说情和调解的时间�录为：第一次2013年春节后叫“沙溪镇政府”干部黄维胜；第二次2013年3月16日晚叫韶关市曲江区沙溪村民委员会调解员黄双福；第三次2013年3月19日派韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会村民郭裕云前来说情；第四次2013年3月21日派“沙溪镇政府”干部黄顺华。后来在调解无效的情况下“沙溪镇政府”竟敢将农民的养命田硬判给了外地人，这些过错责任均由有关当事人来承担，我家没田没地怎么办。而一审法院没能把好行政诉讼的司法审判，维护了“沙溪镇政府”的错误行政行为。请求韶关市中级人民法院撤销“沙溪镇政府”的错误行政行为，撤销一审判决，公正司法，切实解决农民的切身利益，维护公平正义。上诉请求：一、撤销“沙溪镇政府”于2013年6月17日作出的韶曲沙府[2013]8号《关于沙溪镇沙溪村委新华屋莫丽珍与邹学峰争议“油房陂”土地使用权的处理决�》；撤销原判。二、由“沙溪镇政府”承担本案诉讼费用。
被上诉人“沙溪镇政府”答辩称：一、我府就莫丽珍与邹学峰争议“油房陂”土地使用权一案作出的处理决定是依据事实，符合法律规定的合理合法行政行为。莫丽珍诉我府对此争议作出的行政行为主体不适合，超越职权，是不符合法律、法规规定的。我府在处理决定中依据莫丽珍提交的申请，即莫丽珍要求我府处理其与邹学峰争议“油房陂”自留地使用权一事，该事实有莫丽珍在申请提出争议的标的为“油房陂”自留地使用权为据。与此同时，我府根据调查，1988年韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组调整了本村小组的劳动田和自留地，莫丽珍的父亲莫天耀（当年，其家是莫天耀为户主，于2010年去世），分得油房陂0.45亩自留地。由此可知，1988年韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新�屋村民小组调整给莫丽珍家中的也是自留地，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有的自留地、自留山均属于集体所有，其成员只有使用权。”根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”因此，我府就莫丽珍与邹学峰争议“油房陂”自留地的土地使用权一案作出的处理决定是有依据的，是符合法律规定的合理合法行政行为。根本不存在莫丽珍说的行政行为主体不适格超越职权行为，本案不适用《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。二、我府作出的《关于沙溪镇沙溪村委新华屋莫丽珍与邹学峰争议“油房陂”土地使用权的处理决定》（韶曲沙府[2013]8号），认定事实清楚，证据确凿。莫丽珍和邹学峰争议“油房陂”自留地的土地使用权，双方都没有提供有效的书面证据证明其主张。1988年韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村小组调整了本村小组的劳动田和自留地，莫丽珍的父亲莫天耀（当年，其家是莫天耀为户主，于2010年去世），分得油房陂0.45亩自留地。到1993年因村中吴志考、陈新明承包鱼塘、果园合同期满（1988年村小组调整田地时规定如有承包村中鱼塘果园不分给劳动田）、黄泉新在1988年没分有劳动田及邹学峰入户（1989年）在该村没分有田地，所以韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村小组将外迁户莫洪潮（是莫天耀的儿子，即莫丽珍的哥哥）、邓美秀、罗新芬、黄桂香、黄连娇等五户的田地收回，用于分配给吴志考、陈新明、邹学峰、黄泉新等几户。当时，劳动田按3.3分／人、自留地0.9分／人的标准分配。邹学峰一家五口人分得外迁户黄桂香家（黄桂香家有五口人，与邹学峰家人口一致。）位于“油房陂”的0.45亩自留地和位于“潦背”的劳动田1.32亩，但吴志考提出要求将黄桂香家的劳动田分给其，于是村小组将收回的“伯公潭”（地名）原莫洪潮、黄连娇的自留地各0.36亩调配给邹学峰作为劳动田，同时莫天耀提出将其1988年分得的“油房陂”0.45亩自留地（此地因当时矿水污染，不好用于农业耕作）与村中收回其儿子莫洪潮位于“伯公潭”的0.36宙地置换，即村里根据莫天耀提出的申请，又将莫天耀位于“油房陂”0.45亩自留地收回分给邹学峰作劳动田，原莫洪潮位于“伯公潭”的0.36亩换给�天耀家作自留地。1993年调整后“油房陂”自留地一直由邹学峰使用，“伯公潭”自留地也一直由莫丽珍经营管理。又查，韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组的干部还存有1988年及1993年调整责任田的手稿，手稿记载着该村民小组调配田地的情况。根据现场勘查，邹学峰家在“油房陂”的自留地与莫丽珍提出的争议地是同一块土地，邹学峰对“油房陂”自留地的使用事实与争议地的历史使用事实相符。我府认为：1988年争议地“油房陂”由韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组调配给莫天耀，1993年，其家在村中调整田地时，莫丽珍的父亲莫天耀又将“油房陂”自留地与邹学峰在“伯公潭”的0.36亩自留地置换，置换后“油房陂”自留地一直由邹学峰使用，“伯公潭”0.36亩自留地在置换后虽不是莫天耀亲自耕作，但仍是由其租给别人耕作并�取租金，应认定为其对“伯公潭”实施了经营管理。2008年，邹学峰将“油房陂”自留地0.45亩用围墙砌起作为院子使用，莫丽珍没提出异议，默认邹学峰对“油房陂”自留地使用管理事实。且邹学峰1989年入队到新华屋时一家五口人户口都由韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组接纳，并缴纳了每人150元的生产投资款给该村民小组，1993年，村中分有劳动田和自留地给邹学峰家，莫丽珍片面认定邹学峰是韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组的挂靠户是不对的。结合韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村小组干部保存的1988年及1993年调整责任田的手稿记载着调配田地的情况可知，我府作出的《关于沙溪镇沙溪村委新华屋莫丽珍与邹学峰争议“油房陂”土地使用权的处理决定》（韶曲沙府[2013]8号），是事实清楚，证据确凿的行政行为。�、我府作出的处理决定是适用法律正确，程序合法的。首先，处理决定中的双方当事人的主体资格都是韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组村民，该事实从公安部门出具的户口本及身份证中可知，且邹学峰长期生产生活在韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组，以上证据可以证明邹学峰是韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组的村民。此外，莫丽珍向我府提出申请处理自留地使用权纠纷时，并没有对邹学峰的村民资格提出异议。其次，莫丽珍与邹学峰所提出争议的标的根本不是莫丽珍所说的土地承包经营权，由于争议地属于自留地从不须对村中承担任何义务，不存在承包经营关系。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第二十条第五款的规定来处理本案是合理合法的。
原审�三人邹学峰答辩称：一、莫丽珍认为“沙溪镇政府“做出的具体行政行为主体不适格，超越职权等，我认为莫丽珍的观点是完全错误的。首先，莫丽珍对于我一直使用的“油房陂”有异议，而主动向“沙溪镇政府”提出申请，要求解决争议问题。而“沙溪镇政府”依法认真调查，客观公正的做出《处理决定》后，莫丽珍就认为超越职权。根据《土地管理办法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”因此，“沙溪镇政府”处理争议该程序完全合法。其次，莫丽珍混淆“土地使用权”与“土地承包经营权”两个概念，将本应是“土地使用权争议”认为是“土地承包经营权”，是没有任何历史根据和法律依据的。莫丽珍认为争议地“油房陂”是其父亲莫天耀的责任田，也拿不出任何事实依据。相反，我手中有�系列的证据，可以证实争议地从1993年土地调整起，其使用权就一直由我在经营、使用。莫天耀在世时（2010年去世），从未对争议地“油房陂”提出任何异议。其调整在“伯公坛”的自留地一直收租，莫天耀去世后，由其儿媳收租至今。如果莫丽珍认为“沙溪镇政府”无权处置就不应该向政府申请调处。二、莫丽珍认为我是“挂靠户”，不具有“村民资格”，因而认为“沙溪镇政府”作出的具体行政行为事实不清，证据不足。我认为莫丽珍的此观点是没有依据的。我在1989年从龙川老家迁入韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组，事实清楚，证据确凿。当时有申请报告、村民代表、党员代表签字同意，并且按村集体意见，交纳每人150元的生产投资款，才到当地派出所办理户口本、身份证。同时，我一家从此也就成为村民中的一员，享受村里的红利。1993�村里进行土地调整时，就将现在的争议地“油房陂”土使用权划归我使用。莫丽珍认为我为所谓的“挂靠户”，从而认为要对我的“村民资格”进行认定，是没有依据的。我取得了村民资格，与其他村民一样，享受村民待遇、承担村民义务，是合法的韶关市曲江区沙溪镇沙溪村民委员会新华屋村民小组的一员。综上所述，莫丽珍认为“沙溪镇政府”无权处理的观点是缺乏法律依据的，认为我是“挂靠户”不具有“村民资格”也是错误的。请求法院驳回莫丽珍的上诉请求，维持一审判决。
本院认为：“沙溪镇政府”作出的韶曲沙府[2013]8号《关于沙溪镇沙溪村委新华屋莫丽珍与邹学峰争议“油房陂”土地使用权的处理决定》合法。
一、本案争议土地应当认定为自留地。（一）《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”明确了农民集体所有的土地当中，存在着自留地和自留山。所谓自留地、自留山，根据我国解放以来有关政策和法律的规定，是指农村集体经济组织所有的分配属于本村集体经济成员无期限，且无偿使用的土地。而承包地是指农村集体经济组织将集体所有的土地和林地，按经营的能力，与村民签订承包合同，依据承包合同约定的承包期进行有偿使用的家庭联产承包的土地。承包土地纠纷主要由《中华人民共和国农村土地承包法》调整，而自留地纠纷主要根据《中华人民共和国土地管理法》有关规定调整。因此，“沙溪镇政府”根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，对莫丽珍与邹学峰个人之间的争议，作出行政裁决，有依据，主体适格。（二）莫丽珍的申请，主张争议之土地是自留地，而不是承包地。直到“沙溪镇政府”作出裁决之前，莫丽珍于2012年8月19日所写的《关于土地纠纷材料情况反映》中仍认为双方争议的是自留地，包括1988年生产队重新进行调整和划分的，也是自留地。（三）莫丽珍在镇政府受理申请后至作出裁决前，没有向“沙溪镇政府”提供有关承包合同说明该地属于承包地而不是自留地。参照国土资源部发布的《土地权属争议调查处理办法》第十九条有关：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”的规定，“沙溪镇政府”根据调查结果认定本案双方争议的标的是自留地使用权符合相关规定。
二、“沙溪镇政府”的裁决有依据。本案“沙溪镇政府”提供的相关调查笔录等证据材料证实该府作出的韶曲沙府[2013]8号《关于沙溪镇沙溪村委新华屋莫丽珍与邹学峰争议‘油房陂’土地使用权的处理决定》中“本府认为”一节所认定的有关：“1988年争议地‘油房陂’由新屋村小组调配给莫天耀，l993年，其家在村中调整责任田时，莫丽珍的父亲莫天耀又将‘油房陂’自留地与邹学峰在‘伯公潭’的0.36亩自留地置换，置换后‘油房陂’自留地一直由邹学峰使用，‘伯公埂’0.36亩自留地在置换后虽不是莫天耀亲自耕作，但仍是由其租给别人耕作并收取租金，应认定为其对‘伯公潭’实施了经营管理。2008年，邹学峰将‘油房陂’0.45亩地用围墙砌起作为院子使用，莫丽珍都没提出异议，默认邹学峰对‘油房陂’自留地使用管理事实，结合新华屋村民小组的干部留存有的l988年及l993年调整责任田的手稿记载着调配田地的情况，所以邹学峰以使用管理�实主张争议地的土地使用权理由充分，证据确凿，应予以支持；莫丽珍以争议地是新华屋调整自留地时，村中分给其家的0.45亩自留地，要求收回该地的使用权理由不足，也没有提供有效书面证据及使用事实来证明其的主张，本府不予支持。”等事实，即争议之自留地曾经集体进行了调整，使用主体发生了变更。因此，该府将争议之土地确权归邹学峰使用有依据。
综上所述，“沙溪镇政府”的处理决定，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，应予维护；莫丽珍上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由上诉人莫丽珍负担。
本判决为终审判决。
审判�万靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一四年二月十二日
书记员 李羿盟