四川省乐山市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）乐中行初字第147号
原告：余万年，住四川省井研县。
被告：井研县农业局。住所地：四川省井研县研城镇建设路**号。组织机构代码：00858238-3。
法定代表人：唐朝忠，男，该局局长。
委托代理人：唐毅，四川武阳律师事务所律师。
原告余万年诉被告井研县农业局农业其他行政行为一案，于2014年12月16日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示>的批复》，于同日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2015年1月21日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告余万年，被告井研县农业局的委托代理人唐毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月4日，被告对原告作出的《关于周坡镇石马村2组余万年申请认定“土地经营权”的回复》（简称《回复》）认定：1.原告提供的《购房协议书》因并非原告与陈花云（陈花容）签订，该《购房协议书》属于原告个人行为，不存在4份（注：“份”指人数份额）承包土地转让关系，故《购房协议书》无效。2.陈花容没有熊卫军承包经营户承包的1.4份土地。3.石马村2组在第二轮承包土地针对陈花容、熊德军退还承包土地后，所作的小调整有效。据此，被告认为原告不具有讼争的5.4份土地的承包经营权。
原告余万年诉称：1994年4月22日，原告承包经营所在村组陈花容转让的土地5.4份。后因周坡镇将原告承包地违法调整给本组的沈树林3份、熊卫军1.4份、熊卫东1份引发争议，原告向各级政府等部门反映，要求解决。2013年1月25日，四川省高级人民法院作出民事裁定，认为争议应当向行政机关申请解决。2014年11月4日，原告再次向被告申请解决。原告认为，被告作出的《回复》超过法定期限；认定《购房协议书》无效没有法律依据；第二轮承包土地调整不符合法律规定。为此，起诉到法院，请求判决：1.撤销被告作出的《回复》；2.案件受理费由被告负担。
被告井研县农业局辩称：陈花容于1994年将其住房出售给原告，但其承包的土地没有转让给原告，仅将承包地交给原告代种代耕、代交农税和对公负担，土地耕种收益归原告。后因原告不缴纳农税和对公负担，陈花容于1999年7月将其承包的4份土地交回组里。第二轮土地承包时，经大多数村民同意，将该4份土地调整给本村沈树林3份、熊卫东1份，并按程序报镇政府、县政府为二人颁发了《土地承包经营权证》。因此，不能确定原告拥有诉称的5.4份土地的承包经营权。此外，被告作出《回复》的行为属于调解仲裁行为；土地调整属于村民自治范围，被告作出的《回复》属于不具有强制力性质的行为。故请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2014年7月22日，被告收到原告递交的《土地经营权权属认定申请书》（简称《申请书》）载明，要求确认原告对陈花容转让的4份承包土地和其父亲所承包的1.4份承包土地享有承包经营权。随《申请书》，原告还递交了四川省高级人民法院（2013）川民申字第16号《民事裁定书》等材料。其中该民事裁定认为，二审四川省乐山市中级人民法院适用《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款关于“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”的规定，认定原告请求法院判令其购买房屋获得流转土地经营权，并要求收回该土地归自己经营使用的诉请，不属于人民法院民事诉讼案件的受案范围不予受理并无不当。被告经调查后，于2014年11月4日作出《回复》，并于同年11月6日将该回复送达原告。
认定上述事实有被告提交的《申请书》《民事裁定书》等证据。
本院认为，本案属于原告要求被告履行职责案件。对于行政相对人要求行政机关履行法定职责的，应当以行政机关具有相应行政职责为前提。就本案而言，被告没有确认土地承包经营权的法定职责。理由如下：第一，《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国农村土地承包法》等法律、法规没有授权县级以上地方人民政府各农业行政主管部门享有对土地承包经营权确认的职权。第二，根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款第四项关于“农村土地承包经营纠纷包括：……（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；……”的规定，原告申请确认对陈花容转让的4份承包土地和其父亲所承包的1.4份承包土地享有承包经营权，应当属于申请解决确认农村土地承包经营权发生的纠纷，但根据（2013）川民申字第16号民事裁定认定，原告在未实际取得土地承包经营权情形下，并不存在农村土地承包经营纠纷，不能依照《中华人民共和国农村土地承包法》等法律规定，通过向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或直接向人民法院起诉处理，其原因在于对于原告未取得土地承包经营权情形，原告不能申请被告确认土地承包经营权，而应当申请就未取得土地承包经营权予以解决即可。第三，（2013）川民申字第16号民事裁定认定，对于原告因未实际取得土地承包经营权引发的争议，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款关于“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”的规定，应当向有关行政主管部门申请解决。该条规定的申请解决事项应当是被告依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条关于“县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”规定所享有职权事项，但并不包括对土地承包经营权的确认事项。因此，原告向被告申请的事项不属于被告具有的法定职责事项。
在行政相对人要求行政机关履行职责过程中，行政机关对于行政相对人要求履行的职责不当情况下，应当予以释明，告知其调整为符合法律规定的事项后，依法履行法定职责。否则，可以告知依法不予履行，而不能在行政相对人要求履行的法定职责事项不当情况下予以履行。本案中，被告在原告申请履行事项不当，又未根据被告的职权范围结合原告实际需要解决的问题，告知原告调整申请事项情况下，就予以处理，明显不当。此外，被告作出的《回复》对属于民事争议的《购房协议书》的效力作出无效认定，属于超越职权行为，并且对该《购房协议书》的无效认定直接影响《回复》处理结论。因此，应当对《回复》予以撤销。
对于被告提出原告申请事项系按照仲裁程序予以仲裁的主张，本院认为，在案证据不能证明被告对于原告申请事项系按照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定的农村土地承包仲裁程序实施的仲裁行为。并且（2013）川民申字第16号民事裁定已经明确指出，引发本案纠纷的事项不属于涉及农村土地承包经营纠纷的民事争议，不适用农村土地承包仲裁程序解决。故对于被告的该主张不予支持。
综上事实和和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条二项第4目关于“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：……（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……４.超越职权的；……”的规定，判决如下：
撤销被告井研县农业局于2014年11月4日对原告余万年作出的《关于周坡镇石马村2组余万年申请认定“土地经营权”的回复》。
案件受理费50元，由被告井研县农业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审 判 长 黄 英
审 判 员 李 巨
代理审判员 冯心语
二〇一五年三月五日
书 记 员 ＸＸＸ