广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤13行初54号
原告大亚湾西区塘布村塘田村民小组。住所地：西区塘布村塘田村民小组。
负责人沈恒秋，小组长。
委托代理人林伟国，广东增华律师事务所律师。
被告惠州市大亚湾经济技术开发区管理委员会。住所地：惠州市大亚湾�兴南路***号。
法定代表人范志益，职务主任。
委托代理人柯国冠，惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会办公室副主任。
委托代理人董华萍，广东卓凡律师事务所律师。
第三人惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处。住所地：广东省惠州市大亚湾龙海二路**号。
负责人何育忠，主任。
委托代理人吕万伍、曾石文，广东标远律师事务所律师。
第三人高某1。
法定代理人高某2。
委托代理人曾文东，广东指针律师事务所律师。
原告大亚湾西区塘布村塘田村民小组与被告惠州市大亚湾经济技术开发区管理委员会(下称大亚湾管委会)、第三人惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处、第三人高某1因行政其他一案，不服被告大亚湾管委会会作出的惠湾行复[2017]8号《行�复议决定书》，于2017年8月11日向本院提起诉讼，本院于2017年8月11日立案受理了本案。本院于2017年11月22日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告大亚湾西区塘布村塘田村民小组的负责人沈恒秋、委托代理人林伟国与被告大亚湾管委会的委托代理人柯国冠、董华萍和第三人惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处的委托代理人吕万伍、曾石文以及三人高某1的委托代理人曾文东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年7月18日，被告大亚湾管委会作出的惠湾行复[2017]8号《行政复议决定书》，决定内容：“……。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条规定，责令被申请人惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处自本决定作出之日起60日内针对申请人的申请事项作出处理。……。”
原告大亚湾西区塘布村塘田村民小组起诉称：一、被告作出的惠湾行复[2017]8号《行政复议决定书》，行政复议的申请人主体不适格，同时列原告为有负有责任义务的第三人错误。(一)行政复议申请人主体不适格。行政复议申请人高某1和信访人高某2是不同的民事主体。行政复议申请人高某1不能就西区街道办对信访人高某2的信访作出《关于信访人高某2反映信访事项的答复意见书》提出行政复议。(二)被告列原告为有负有责任义务的第三人错误。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，”的规定，原告是基层群众性自治组织，而非集体经济组织。被告应当列某个集体经济组织为第三人，而非原告。二、被告受理第三人高某1的行政复议申请缺乏事实及法律依据。1�对于第三人西区街道办作出的信访答复意见书不服，应当申请复查，并非行政复议。经了解，第三人高某1的母亲高某2是到西区街道办综治信访维稳中心信访。西区街道办受理信访后作出《关于信访人高某2反映信访事项的答复意见书》，该行为既不是具体行政行为，也不存在侵犯其合法权益。不是《行政复议法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”的规定，因此西区街道办的信访回复行为不在《行政复议法》的调整范围，而应当根据《广东省信访条例》的第四十八条：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的。可自收到书面答复之日起三十日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”的规定，高某2应当依法向被告申请复�，而不是行政复议。2、复议申请人高某1并没有向西区街道办事处提交任何的书面申请，被告责令西区街道办事处对复议申请人高某1作出行政处理决定明显错误。三、被告作出的惠湾行复(2017)8号《行政复议决定书》适用法律错误，程序违法。(一)被告根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法)办法》的规定从而认为西区街道办事处应当就高某1的申请作出行政处理决定适用法律错误。1、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》适用主体是各级人民代表大会和各级人民政府。西区街道办事处是被告的派出机构，不是一级人民政府更不是一级人民代表大会，不适用《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定。2、退�步说，就算街道办事处属于一级人民政府，负有保护所管辖范围内公民合法财产的职责，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也并没有授权给街道办事处就集体经济组织成员身份作出具有强制执行力的行政处理决定。不能仅仅因为一个具有保护公民合法财产这一高度概括性的职责，就推定要出具行政处理决定。3、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款和《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第四十一条的规定，西区街道办的确有责任就高某1的申请作出处理，但并不是授权给西区街道办作出具有强制执行力的行政处理决定。相反，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条和《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第五条均明确�定：镇(乡)人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。所以，西区街道办只有指导的职责，不能作出具有强制执行力的行政处理决定，否则就违背了村民自治这一前提。因此，西区街道办事处就高某2的申请回复了《关于信访人高某2反映信访事项的答复意见书》(惠湾西函[2017]73号)已经作出了行政处理，不属于行政不作为。4、被告认为西区街道办应当做出行政处理决定的唯一依据是中共惠州大亚湾经济技术开发区委和被告共同签发的《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见(试行)》(惠湾委发[2010]24号)第九条第三款：“农村出嫁女及其子女因对集体家经济组织成员身份有异议经调解未达成一致的，或经资格审核委员会审核后有异议的，由街道办依法作出行政处理决定，并向当事人发出行政处理决定书”的规定。该条款要求街道办依法作出行政处理决定，但我国尚无法律或法规授权给街道办就村民集体经济组织成员身份作出可供强制执行的行政处理决定。按照“法无授权不可为”的原则街道办作为行政机关，没有法律法规的授权不能作出可供强制执行的行政处理决定。《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见(试行)》(惠湾委发[2010]24号))既不是法律也不是法规，街道办不能根据该规范性文件而做出可强制执行的行政处理决定。(二)被告作出的惠湾行复[2017]8号《行政复议决定书》违反法定程序。大亚湾管委会列原告为复议第三人，在受理行政复议申请后却没有通知原告参加复议程序，剥夺了原告的知情权和申诉辩驳的权利。属于违反法定程序。四、被告印发的《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见(�行)》(惠湾委发[2010]24号)要求街道办出具行政处理决定没有事实和法律依据，内容违法，程序不当，特申请审查其合法性。(一)没有事实依据。出嫁女集体经济分配权益纠纷是出嫁女与村小组两个平等主体之间的集体经济所得收益分配纠纷，根据《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》属于人民法院的受案范围。不需要通过行政处理决定的方式，先决定其集体经济组织身份，再依据行政处理决定向人民法院诉讼处理。(二)没有法律依据。《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见(试行)》(惠湾委发[2010]24号)第九条第三款：“农村出嫁女及其子女因对集体家经济组织成员身份有异议经调解未达成一致的，或经资格审核委员会审核后有异议的，由街道办依法作出行政处理决定，并向当事人发出行政处理决定书”要求街道办作出行政处理决定无法可依。(三)设置行政复议前置程序违法。《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见(试行)》(惠湾委发[2010]24号)第九条第三款：“……当事人对街道办行政处理决定不服的，可以自收到行政处理决定书之日起60日内依法向管委会申请行政复议，管委会依法作出行政处理决定，……自收到复议决定书之日起15日内可向区人民法院提起行政诉讼”的规定，设置了行政复议前置。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人法院提起诉讼的依照法律法规的规定”的规定，非经法律、法规规定必须复议前置的，对行政行为不服是可以直接向人民法院提起诉讼。其违法设置了行政复议前置程序违法，限制了公民的诉讼权利。(四)程序违法。被告在作出《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见(试行)》(惠湾委发[2010]24号)前，没有依法公开组织召开听证会，没有听取行政相对人的意见。综上，为维护原告的合法权益，故请求：1、撤销被告作出的惠湾行复(2017)8号《行政复议决定书》：2、对被告作出的《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见(试行)(惠湾委发[2010]24号)的合法性进行审查：3、本案诉讼费由被告承担。
原告大亚湾西区塘布村塘田村民小组提供有如下证据：1、《行政复议决定书》，证明内容“证明被告有作出行政复议决定书的事实”；2、《关于信访人高某2反映信�事项的答复意见书》，证明内容“西区街道办有行政处理，不是不作为”；3、《高某1户口本》，证明内容“高某1身份”；4、《后附法条》，证明内容“法律依据”。
被告大亚湾管委会答辩称：被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，请依法予以驳回。一、高某1作为行政复议申请人主体适格。本案高某2是高某1的法定代理人，高某2有权代表高某1要求惠州市大亚湾经济技术开发区西区街道办事处(下称“西区街道办”)确认高某1享有塘田村小组村民平等权利，具有塘田村经济合作社集体经济组织成员资格。高某1不服西区街道办于2017年3月17日作出惠湾西函[2017]73号《关于信访人高某2反映信访事项的答复意见书》。有权就此申请行政复议。二、塘田村小组属于集体经济组织，可以被列为第三人。《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村�民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。据此，塘田村小组拥有相应的土地所有权、使用权，能够以此财产承担一定的民事后果，属于集体经济组织，可以作为第三人参加行政复议。三、答辩人作出的惠湾行复[2017]8号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应子维持。(一)西区街道办对确认高某1是否具有集体经济组织成员资格负有职责。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第(三)项“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”的规定，西区街道办作为地方人民政府的派出机关，承担着维护农村集体经济组织及其成员的合法权益的职责。此外，《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第四十一、四十五条分别具体规定了“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以向镇(乡)人民政府或者县级有关主管部门申诉，镇(乡)人民政府或者县级有关主管部门应当进行调查并作出处理；也可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。街道办事处属下的村，适用本办法；街道办事处履行本办法所规定的应当由镇(乡)人民政府履行的职责。”该规定进一步具体明确了西区街道办有职责作出确认高某1是否享有塘田村�组村民平等权利，具有塘田村经济合作社集体经济组织成员资格的行政处理决定。(二)西区街道办未全面履行其法定职责。高某2代表高某1于2017年1月19日向西区街道办递交《申请书》，要求西区街道办依照相关法律法规的规定，确认高某1享有塘田村小组村民平等权利，具有塘田村经济合作社集体经济组织成员资格。对于该申请，西区街道办并未作出实质性的处理，而是答复“待大亚湾管委会指导意见(出台)后，我办再根据指导意见办理”。显然，西区街道办没有全面履行法定职责，其答复的内容不符合法律规定，不符合立法原意，属于行政不作为，依法应予纠正。由于西区街道办未全面履行法定职责，高某1于2017年4月27人向答辩人有申请行政复议，答辩人决定受理，并依法向高某1、西区街道办、塘田村小组送达相关法律文书，最终依据《行政复议法》第二十八条第一款第(二)项、《行政复议法实施条例》第四十四条规定，责令西区街道办自复议决定作出之日起60日内针对高某1的申请事项作出处理。四、答辩人印发的《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见(试行)》(惠湾委法(2010)24号)文件是辖区内行政机关处理具体事项的指导意见，于法有据。根据《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第四十一、四十五条，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以向镇(乡)人民政府或者县级有关主管部门申诉，镇(乡)人民政府或者县级有关主管部门应当进行调查并作出处理，街道办事处属下的村，适用本办法；街道办事处履行本办法所规定的应当由镇(乡)人民政府履行的职责。既然街道办有权进行调查并作出处理，那么答辩人出具具体的实施意见明确辖区街道办的具体的行政职权是于法有据的。综上所述，答辩人作出的惠湾行复(2017)8号《行政复议决定书》事实依据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。塘田村小组的起诉缺乏依据，依法不能成立，请求人民法院判决驳回其诉讼请求。
被告大亚湾管委会提供有如下证据：1.《行政复议申请书》、广东指针律师事务所函(2017)(粤指律行政戴函字第094-1号)、授权委托书，证明高某1向大亚湾管委会申请行政复议；2.《关于信访人高某2反映信访事项的答复意见书》、高某1户口本、《行政处理决定书》、高某2向街道办申请确认其女儿高某1塘田村经济组织成员资格的《申请书》，证明高某1申请行政复议时提交的证据，西区街道办未全面履行法定职责，构成行政不作为；3.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、延长行政复议审查期限通知书及其送达材料，4.行政复议答复书及其所附证据材料，5.《行政复议决定书》及其送达材料，证明大亚湾管委会依法进行复议，并作出决定，责令西区街道办自本决定作出之日起60日内针对高某1的申请事项作出处理；6.《行政复议法》第2条、第28条第一款第(二)项，《行政复议法实施条例》第44条，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条、《村民委员会组织法》第27条、广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第4l、45条，《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见(试行)》(惠湾委法[2010]24号)第九条第三款，证明大亚湾管委会作出《行政复议决定书》的法律依据；7.《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条、广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第41、45条，《广东省行政机关规范性文件管理规定》第六条第(一)、(二)项，《印发关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益实施意见<试行)的通知》，证明《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见(试行)》(惠湾委法(2010]24号)合法。
第三人惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处陈述称：一、高某1与高某2是二个不同的民事主体，高某1申请行政复议主体不适格。高某2虽然是高某1母亲，涉及高某1的权利主张，应以高某1的名义进行，高某1并没有向答辩人请求，高某2自己到西区街道办综治信访维稳中心信访，西区街道办受理高某2信访后作出《关于信访人高某2反映信访事项的答复意见书》(惠湾西函<2017>73号)，只能由高某2去申请复查。高某1申请行政复议主体不适格。�、高某1的行政复议没有法律依据。1、答辩人对高某2信访后作出《关于信访人高某2反映信访事项的答复意见书》(惠湾西函<2017>73号)，高某2如果对处理意见不服的，可根据《广东省信访条例》的第四十八条叫“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的。可自收到书面答复之日起三十日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”的规定申请复查。只能由高某2依法申请复查，而不是行政复议。2、《关于信访人高某2反映信访事项的答复意见书》(惠湾西函<2017>73号)不是具体行政行为，也不存在侵犯其合法权益。不在《行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”规定的调整范围。三、答辩人�存在行政不作为。1、根据《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第四十一条：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以向镇(乡)人民政府或者县级有关主管部门申诉，镇(乡)人民政府或者县级有关主管部门应当进行调查并作出处理：也可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由镇(乡)人民政府责令改正。镇(乡)人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”和第四十五条：“街道办事处属下的村，适用本办法：街道办事处履行本办法所规定的应当由镇(乡)人民政府履行的职责”。根据上述的规定，应当由受侵害的村民即第三人高某1提出申诉，第三人高某1未提出申诉(申请)，镇(乡)人民政府�者县级有关主管部门是无权作出处理。因此，答辩人不存在行政不作为。2、2017年1月19日，第三人的母亲高某2到答辩人处反映被答辩人大亚湾西区塘布村塘田村民小组侵害、限制、剥夺其本人依法享有的权益和应得财产，答辩人在规定期限内作出《关于信访人高某2反映信访事项的答复意见书》(惠湾西函<2017>73号)，答辩人不存在行政不作为。四、答辩人能否超出村民自治范围作出行政处理决定，希望判决明示，以便指导今后工作。1、《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第四十一条的规定，镇(乡)人民政府有责任就第三人的申诉作出处理，与上位法《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项�”的规定有冲突。2、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，镇(乡)人民政府能否在没有村民会议或者村民代表会议的决定之前、超出村民自治范围作出具有强制执行力的行政处理决定，答辩人也请示过未有结果，希望判决明示，以便指导今后工作。综上所述，答辩人不存在行政不作为，如果答辩人处理不当，愿意接受法院判决纠正。
第三人惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处提供有如下证据：1.群众来访登记表、申请书，证明第三人高某1的母亲高某2以自己的名义是到西区维稳中心信访，并未以高某1的名义要求西区街道办事处作出行政处理决定；2.惠湾西函[2017]73号《关于信访人高某2反映信访事项�答复意见书》，证明西区街道办事处已经在法律规定的时间内对高某2提出的信访问题作出了书面的回复；3.领取答复意见书签收表；证明西区街道办事处已经依法向高某2送达了答复意见书的事实；4.提出行政复议答复通知书、行政复议答复书，证明西区街道办事处收到被告大亚湾区管委会的通知书后，依法作出了行政复议答复书。
第三人高某1陈述称：一、答辩人申请复议主体适格。答辩人即行政复议申请人高某1因系未满八周岁的未成年人，系完全无民事行为能力人，高某1母亲高某2作为其法定代理人，有权代理其女儿向被答辩人大亚湾管委会申请行政复议，且申请行政复议的主体明确为高某1，不存在不适格的情形。二、塘田小组系侵犯答辩人合法权益的主体，与答辩人在法律上具有利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款之规定“�申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”，将被答辩人一列为第三人作为行政复议第三人，符合法律规定。三、答辩人在申请行政复议前，已依法向被答辩人三惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处(下称“西区街道办”)提出行政处理申请，不存在塘田小组所称的没有递交行政处理决定申请书。如前所述，答辩人系未成年人，高某2作为其法定代理人以答辩人名义在2017年1月19日向西区街道办申请行政处理决定。该事实有答辩人母亲的书面申请相佐证。因此，答辩人对西区街道办的书面处理决定不服，当然有权向大亚湾管委会提出行政复议申请。四、西区街道办惠湾西函(2017)73号书面答复代表了西区街道办的处理意见，是一种具体行政行为，依法属于行政复议范围。如前所述，答辩人当面向西区街道办递交了书面的行政处理决定申请书，西区街道办通过其内设机构做出书面答复，该书面答复加盖了西区街道办的公章。答辩人认为，惠湾西函(2017)73号书面答复加盖西区街道办公章的行为，系代表了西区街道办的行为。其以向上级政府请示为由不予处理答辩人的请求，是一种典型的行政不作为行为，依法可申请行政复议。答辩人向西区街道办提出请求确认答辩人依法具有西区新村合作社集体经济组织成员身份，请求确认答辩人享受集体经济组织成员同等待遇。申请事项具体明确，但西区街道办惠湾西函(2017)73号书面答复认为要“向上级部门请示，待答复”，没有对答辩人的申请事项做出实质上的处理，没有全面地履行法定职责，答辩人依法申请行政复议，要求上级机关依法监督西区街道办履行法定职责，于法有据。西区街道办的惠湾西函(2017)73号书面答复针对的是答辩人的行政处理决定申请，而非高某2的信访行为，依法不适用于《信访条例》第34条，应当适用《行政复议法》第2条，塘田小组故意混淆了西区街道办答复的前因，系错误的。五、西区街道办有权且有义务做出行政处理决定书。首先，《中华人民共和国村民委员会组织法》第四十条规：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常委会根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。”《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第四十五条规定：“街道办事处属下的村，适用本办法；街道办事处履行本办法所规定的应当由镇(乡)人民政府履行的职责。”，可见，西区街道办事处有权对属下的村，当然有权做出相关处理决定。其次，根据《中华人民共和国妇女权益保障法》的相关规定，国家依法保障妇女及婚生子女享有与男子平等�各方面权利；按照《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第十五条第二款、第十六条；参照《大亚湾农村集体经济组织成员资格界定办法》(惠湾(2010)85号)第二条第(四)项、第六条；《大亚湾农村股份合作经济组织股东资格界定和股份配置若干规定》(惠湾(2010)84号)一、股东资格界定；《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见》(惠湾委发(2010)24号)第九之(三)行政处理等相关规定，西区街道办作为被答辩人二大亚湾管委会的派出机构，有义务对被答辩人一塘田小组侵害答辩人合法权益的侵权行为进行处理。因此，答辩人的合法权益受到侵害，有权根据法律法规向西区街道办提出处理申请，对西区街道办没有做出实质性的认定处理的行政不作为行为，有权向大亚湾管委会提出行政复议。大亚湾管委会的行政复议决定认定事实清楚、适用法�准确，程序合法。六、被答辩人二印发的《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见(实行)》(惠湾委发(2010)24号，下称“24号文件”)文件系被答辩人二处理辖区内行政事项的指导意见，没有超越权限及违反上位法的相关规定等情形，系合法有效的。1、24号文件具有事实和法律依据。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条“……征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”之规定，人民法院保护集体经济组织成员的合法权益不受侵犯的前提是被侵权人已依法认定具有集体经济组织成员资格，24号文件第九条作为指导被答辩人二辖区内行政事项的指导意见，要求先确认被侵权人的集体经济组织成员资格并无不妥，符合最高院司法解释的精神�其次，根据《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第四十一、四十五条，村民委员会或者村民委员会成员做出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以向镇(乡)人民政府或县级有关主管部门申诉，镇(乡)人民政府或县级有关主管部门应当进行调查并做出处理，街道办属下的村，适用本办法；街道办事处履行本办法所规定的应当由镇(乡)人民政府履行的职责。可见，24号文件指导街道办进行行政处理于法有据。2、24号文件第九条仅是规定当事人“可以自收到……行政复议……”，并未强制设置行政复议前置，并未违反上位法的相关规定。综上，答辩人认为，大亚湾管委会的行政复议决定认定事实清楚、适用法律准确，程序合法。请求法院依法驳回被答辩人一的全部诉请。
原告对被告提交的证据质证意见如下：证据一，真实性无异议，合法性有异议，本案不适用行政复议，因此不存在行政复议的合法性；证据二、三、四、五，真实性无异议，关联性、合法性有异议，决定书还是答复意见书当事人均是高某2，而本案的诉求是高某1的村民资格确定，申请主体不适格；证据六、七，合法性、真实性无异议，关联性有异议，被告适用法律依据错误。
第三人惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处对被告提交的证据质证意见如下：证据一，真实性无异议，关联性有异议，我方认为信访不应该适用行政复议；证据二，真实性无异议，关联性有异议，我方认为是一个信访回复，而不是一个行政决定，因为高某2以自己名义而不是以高某1名义，因此我方认为这不构成行政不作为；证据三，真实性无异议，关联性有异议；证据四，真实性无异议，关联性、合法性有异议；证据五，真实�无异议，关联性、合法性有异议；证据六，真实性无异议，合法性、关联性有异议，我方认为不适用该项法律规定；证据七，真实性无异议，关联性有异议，我方认为不应该适用该项法律。
第三人高某1对被告提交的证据无异议。
被告对原告提交的证据有如下质证意见：对证据一，无异议；证据二，真实性无异议，合法性、关联性有异议，西区街道办构成行政不作为；证据三，三性无异议；证据四，真实性、合法性无异议，关联性有异议。
第三人惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处对原告提交的证据有如下质证意见：证据一，真实性无异议，不适用行政复议；证据二，真实性没有异议，对证明内容无异议；证据三，真实性无异议；证据四，真实性无异议。
第三人高某1对原告提交的证据有如下质证意见：对证据一，无�议；证据二，合法性有异议，对其证明内容不予认可，西区街道办构成行政不作为；证据三，无异议；证据四，对其真实性、合法性无异议，证明内容不予认可。
原告对第三人惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处提交的证据有如下质证意见：证据一，三性无异议；证据二，三性无异议；证据三，三性无异议；证据四，三性无异议。
被告对第三人惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处提交的证据有如下质证意见：证据一，关联性有异议，看一份文件的性质应该是看其内容而非名称，申请书的内容是要求确认高某1是否具有原告成员资格，其内容很明显就是一份行政处理申请，街道办对此应作出行政处理决定；证据二，三性无异议，但街道办尽管作出了回复但是没有对申请人提出的问题做实体性的处理，实质上等于没有答复；证据三、四，无异议。
第三人高某1对第三人惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处提交的证据有如下质证意见：证据一，真实性、合法性无异议，对其证明内容不予认可，因高某1是不满十八周岁无民事行为能力人，因此其法定代理人高某2代表其向西区街道办提出行政处理申请，符合法律规定。且登记表和申请书均明确表述为是为高某1申请行政处理决定；证据二，真实性无异议，合法性、关联性有异议，答复意见书对高某1申请处理的事项并没有进行实质处理，以构成行政不作为；证据三，真实性无异议，对其证明内容不予认可，因高某1是未成年人，签收表只能证明高某2代其女儿领取答复意见书是日常的代理行为；证据四，无异议。
本院经审理查明，第三人高某1的身份证显示：出生于2009年5月21日，住址为广东省××市××区西区塘布塘田5号。
2017年1月19日，第三人高某1的母亲高某2作为其法定代表人向惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处（下称西区街道办）递交《申请书》，申请确认高某1享有塘田小组村民平等权利并具有塘布塘田村经济合作社集体经济组织成员资格。2017年3月17日，第三人西区街道办作出《关于信访人高某2反映信访事项的答复意见书》（惠湾西函[2017]73号），案件结论为：“你反映的问题因法律冲突，已向大亚湾管委会请示，待大亚湾管委会指导意见后，我办再根据指导意见办理。”第三人高某1不服该答复意见书，提起行政复议。2017年5月8日，被告大亚湾管委会作出《行政复议受理通知书》（惠湾行复[2017]8号），并通过邮政特快专递向第三人委托代理人送达。第三人西区街道办于2017年5月8日收到被告大亚湾管委会作出的《提出行政复议答复通知书》（惠湾行复[2017]8号）并于2017年5月18日作出《行政复议答复书》。被告大亚湾管委会作出《第三人参加行政复议通知书》（惠湾行复[2017]8号）,并通过邮政特快专递向塘田小组送达。2017年6月22日，高某1向被告大亚湾管委会申请《延长行政复议审查期限通知书》，大亚湾管委会通过邮政特快专递向西区街道办送达。2017年7月18日，被告大亚湾管委会作出《行政复议决定书》（惠湾行复[2017]8号），决定根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条的规定，责令西区街道办自复议决定作出之日起60日内针对高某1的申请事项作出处理。原告塘田小组不服，起诉至法院请求撤销上述行政复议决定。
另查明，2010年11月19日，被告大亚湾管委会印发《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见（试行）》�惠湾委发[2010]24号）。
本院认为，本案中，第三人高某1是未成年人。《中华人民共和国民法通则》第十二条规定：“十周岁以上的未成年人是限制民事行为能力人，可以进行与他的年龄、智力相适应的民事活动；其他民事活动由他的法定代理人代理，或者征得他的法定代理人的同意。……”，在申请确认集体成员资格时第三人高某1因其年龄、智力均未达到能请求确认其为集体成员资格及享受待遇的水平，这一项属于其获益的民事活动由其法定代理人（高某2）径行代理是适当的。再从其法定代理人（高某2）填写提交给第三人西区街道办的《申请书》内容来看，已经明确表达了作为第三人高某1要求确认其为集体成员资格及享受待遇的请求，虽则形式是通过信访接访，但不影响第三人高某1以其法定代理人的名义向第三人西区街道办提出过实质的处理请求内�。故，应视为第三人高某1已向第三人西区街道办提出了确认成为集体经济组织成员的处理请求。在第三人西区街道办未作出处理后，第三人高某1不服。向被告提起行政复议，被告予以受理立案，是符合《中华人民共和国行政复议法》第十条规定的。被告在受理后，查实第三人西区街道办并未就第三人高某1是否具备集体经济组织成员资格作出认定，继而适用《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”，作出惠湾行复[2017]8号《行政复议决定书》是认定事实清楚，适用法律、法规正确的，本院予以支持。
至于对被告作出的《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见（试行）》（惠湾委发[2010]24号）是否合法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。……”，根据上述被告对第三人高某1提起的�政复议，被告是依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条之规定作出的。并未依据《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见（试行）》（惠湾委发[2010]24号）作出决定，因此，对其合法性本院不予审查。
综上所述，原告起诉理由不充分，本院应予驳回。被告作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告大亚湾西区塘布村塘田村民小组的诉讼请求。
受理费50元，由原告大亚湾西区塘布村塘田村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于�东省高级人民法院。
审 判 长 黄潮明
审 判 员 覃毅华
审 判 员 邱炜炜
二〇一七年十二月二十日
法官助理 刘江涛
书 记 员 黄 剑
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。