广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1318号
上诉人（原审原告）：陈碧芳，女，汉族，1963年8月12日出生，住广东省罗定市。
委托代理人：谭志强，男，汉族，1958年11月13日出生，住广东省罗定市,系上诉人陈碧芳的丈夫。
上诉人（原审原告）：李沛英，女，汉族，1956年2月16日出生，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）：温卓俭，男，汉族，1971年8月23日出生，住罗定市。
上诉人（原审原告）：陈焕珍，女，汉族，1964年10月15日出生，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）：何永忠，男，汉族，1969年5月11日出生，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）：卓国裕，男，汉族，1983年6月6日出生，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）：邓家伟，男，汉族，1962年2月28日出生，住广东省罗定市。
上列上诉人的诉讼代表人：邓家伟，身份、住址。
被上诉人（原审被告）：云浮市人民政府。住所地：广东省云浮市云城区世纪大道中行政中心办公大楼。
法定代表人：王胜，市长。
委托代理人：阮启棉、梁剑宁，均为云浮市法制局工作人员。
被上诉人（原审被告）：罗定市人民政府。住所地：广东省罗定市宝定路**号。
法定代表人：黄天生，市长。
委托代理人：陈波，罗定市法制局工作人员。
委托代理人：陈超彦，罗定市城乡建设规划局工作人员。
上诉人陈碧芳、李沛英、温卓俭、邓家伟、卓国裕、陈焕珍、何永忠（以下简称陈碧芳等七人）因诉被上诉人云浮市人民政府、罗定市人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2016）粤53行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，陈碧芳等七人是罗定市××城镇人民中路××号楼房的部分业主。2011年9月3日，罗定市城乡建设规划局根据罗定市合生创展房地产开发有限公司的申请，在《关于罗定市商业中心（南区）项目规划设计要点情况说明》表上批了“情况属实，同意该设计方案”的内容，并盖了公章。陈碧芳等七人认为罗定市城乡建设规划局的审批意见侵犯了其合法权益，于2013年8月13日向罗定市人民政府申请行政复议。罗定市人民政府于同年8月19日受理后，向陈碧芳等七人发出罗府行复〔2013〕12号《行政复议受理通知书》。2013年10月14日，罗定市人民政府向陈碧芳等七人发出罗府行复〔2013〕12号《行政复议延期通知书》，通知陈碧芳等七人因该案情况复杂，需要延期审查，延长期限为一个月，但至同年11月29日陈碧芳等七人提起（2013）云中法行初字第14号案的起诉时，罗定市人民政府仍未作出行政复议决定。原审法院于2013年12月19日作出（2013）云中法行初字第14号行政判决，责令罗定市人民政府在判决生效之日起三十日内对陈碧芳等七人的行政复议申请作出行政复议决定。
2015年6月5日，陈碧芳等七人向原审法院申请执行（2013）云中法行初字第14号行政判决。该院于2015年6月12日作出（2015）云中法立执字第1号《执行裁定书》，以（2013）云中法行初字第14号行政判决没有明确的给付内容为由，对陈碧芳等七人的执行申请不予受理。之后，陈碧芳等七人到有关部门信访申诉。
2015年11月9日，陈碧芳等七人以罗定市人民政府对其行政复议申请未作出行政复议决定为由，向云浮市人民政府申请行政复议。云浮市人民政府于2016年2月2日作出云府行复〔2015〕35号《行政复议决定书》，认为：本案属于行政复议不作为纠纷，争议焦点是罗定市人民政府对陈碧芳等七人提出的行政复议申请是否已作出行政复议决定。陈碧芳等七人、罗定市人民政府双方提供的证据，以及陈碧芳等七人认可的事实可以证实，陈碧芳等七人不服罗定市城乡建设规划局2011年9月3日在《关于罗定市商业中心（南区）项目规划设计要点情况说明》的审批意见，向罗定市人民政府提出行政复议申请后，罗定市人民政府虽然未在法定行政复议期限内对陈碧芳等七人作出决定，但于2013年12月10日作出了罗府行复〔2013〕12号《行政复议决定书》，并且在云浮市中级人民法院判决的履行期限内，于2014年1月20日将该《行政复议决定书》以邮寄方式送达该案陈碧芳等七人。而且，该案中陈碧芳等七人对授权代为签收的收件人拒绝签收《行政复议决定书》的事实亦予以确认。因此，对陈碧芳等七人提出的该案行政复议申请，罗定市人民政府已履行法院的判决义务，作出了行政复议决定，云浮市人民政府应予确认。对于陈碧芳等七人的本案行政复议申请理据问题，其主要理由是认为该案陈碧芳等七人没有做过任何“询问笔录”，也没有委托邓家伟收取《行政复议决定书》。云浮市人民政府对此认为，从罗定市人民政府提供的“询问笔录”可以证实，该案陈碧芳等七人推选了其中的邓家伟代收行政复议文书，而且邓家伟以及其余六人在该笔录上的签名，与本案其他材料签名相符；本案陈碧芳等七人亦未能提供其他充分、有效证据，证实该“询问笔录”不具有真实性。因此，陈碧芳等七人提出的本案复议申请理据不足，云浮市人民政府不予采纳。对于谭志强是否具有本案行政复议申请人主体资格问题，云浮市人民政府认为，本案陈碧芳等七人、罗定市人民政府提供的证据，均可证明谭志强并未向罗定市人民政府提出行政复议申请，因此，本案谭志强不具有行政复议申请人的主体资格，应予确认。综上所述，云浮市人民政府受理本案行政复议申请前，罗定市人民政府已履行了法院的判决义务，作出了行政复议决定；陈碧芳等七人请求云浮市人民政府责令罗定市人民政府作出复议决定，并问责行政不作为的相关工作人员，因事实和法律依据不足，云浮市人民政府不予支持。对陈碧芳等七人提出的本案行政复议申请，云浮市人民政府依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项、第四十八条的规定，决定：驳回陈碧芳等七人和谭志强提出的本案行政复议申请。
陈碧芳等七人不服云浮市人民政府上述云府行复[2015]35号《行政复议决定书》，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销被告云浮市人民政府云府行复〔2015〕35号《行政复议决定书》；2.判令被告罗定市人民政府对陈碧芳等七人因不服罗定市城乡建设规划局对《关于罗定市商业中心（南区）项目规划设计要点情况说明》的审批意见提出的行政复议作出复议决定；3.责令追究被告罗定市人民政府复议机关相关工作人员的法律责任；4.责令被告罗定市人民政府恢复陈碧芳等七人在罗定市××城镇人民中路××号的楼房原貌；5.本案诉讼费用由被告承担。
另查明，在原审法院作出（2013）云中法行初字第14号行政判决前，罗定市人民政府于2013年12月10日就陈碧芳等七人提出的上述行政复议申请作出了罗府行复〔2013〕12号《行政复议决定书》。但罗定市人民政府未将其已作出该《行政复议决定书》的事实告知原审法院。在原审法院作出（2013）云中法行初字第14号行政判决之后，罗定市人民政府于2014年1月20日通过邮政快递的方式将该《行政复议决定书》寄送到：罗定市人民中路149号604室，收件人为邓家伟。因邓家伟拒绝签收，邮政部门将邮件退回给罗定市人民政府。
再查明，罗定市人民政府向陈碧芳等七人发出的罗府行复〔2013〕12号《行政复议受理通知书》和罗府行复〔2013〕12号《行政复议延期通知书》均由邓家伟签收。罗定市人民政府受理了陈碧芳等七人的行政复议申请后，于2013年8月13日对陈碧芳等七人作了询问笔录。在询问中，陈碧芳等七人表示推选邓家伟为代表人，邓家伟的住址是：罗定市××城镇人民中路××号604室，邓家伟的联系电话号码是：136××××2847。在云浮市人民政府行政复议庭审及原审法院庭审中，陈碧芳等七人均认为该笔录是罗定市人民政府伪造的，他们没有在该笔录上签名。但在原审法院庭审中，陈碧芳等七人表示对该询问笔录的笔迹不申请鉴定。另，陈碧芳等七人在庭审中认为，其拒收罗府行复〔2013〕12号《行政复议决定书》的原因是罗府行复〔2013〕12号《行政复议决定书》的落款日期比（2013）云中法行初字第14号《行政判决书》的落款日期早。
原审法院经审理认为，本案的争议焦点是：1.罗定市人民政府是否存在不履行法定职责的问题；2.云浮市人民政府作出的云府行复〔2015〕35号《行政复议决定书》是否合法的问题。
（一）关于罗定市人民政府是否存在不履行法定职责的问题。罗定市人民政府虽然在陈碧芳等七人提起（2013）云中法行初字第14号案的起诉前存在行政不作为，但在原审法院作出该案判决前，罗定市人民政府于2013年12月10日就陈碧芳等七人请求撤销罗定市城乡建设规划局2011年9月3日在《关于罗定市商业中心（南区）项目规划设计要点情况说明》的审批意见的行政复议申请作出了罗府行复〔2013〕12号《行政复议决定书》，并在原审法院作出该案判决之后，于2014年1月20日通过邮政快递的方式将上述《行政复议决定书》寄送到陈碧芳等七人推选的代表人邓家伟的住址（××城镇人民中路××室，收件人为邓家伟）。因邓家伟拒绝签收，邮政部门才将邮件退回给罗定市人民政府。陈碧芳等七人对罗定市人民政府邮寄罗府行复〔2013〕12号《行政复议决定书》到邓家伟住址的事实没有异议。至于陈碧芳等七人认为罗定市人民政府在原审法院作出（2013）云中法行初字第14号行政判决前就作出上述《行政复议决定书》，属于程序违法的意见，原审法院认为，法律法规并无规定在法院就不履行法定职责的行政案件作出判决前，行政机关不能作出履行法定职责的行政行为。因此，陈碧芳等七人的该理由不成立，不予支持。至于陈碧芳等七人认为2013年8月13日罗定市人民政府对陈碧芳等七人所作的询问笔录是伪造的意见，因陈碧芳等七人对该询问笔录的笔迹不申请鉴定，其又未能提供其他证据证实该询问笔录是伪造的，因此对陈碧芳等七人的该意见，不予采纳。至于陈碧芳等七人要求法院责令追究罗定市人民政府复议机关相关工作人员的法律责任以及责令罗定市人民政府恢复陈碧芳等七人在罗定市××城镇人民中路××号的楼房原貌的诉讼请求，不属本案审理范围，不予审理。综上，罗定市人民政府虽然在陈碧芳等七人提起（2013）云中法行初字第14号案的起诉前存在行政不作为，但在原审法院作出该案判决前已经作出罗府行复〔2013〕12号《行政复议决定书》，并在该案判决后通过邮政快递的方式送达给陈碧芳等七人。陈碧芳等七人认为罗定市人民政府没有履行法院判决，存在行政不作为，要求罗定市人民政府重新作出行政复议决定的理由不成立，不予支持。
（二）关于云浮市人民政府作出的云府行复〔2015〕35号《行政复议决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”云浮市人民政府受理陈碧芳等七人的行政复议申请后，查明了罗定市人民政府就陈碧芳等七人提出请求撤销罗定市城乡建设规划局2011年9月3日在《关于罗定市商业中心（南区）项目规划设计要点情况说明》的审批意见的行政复议申请，在云浮市人民政府受理陈碧芳等七人的行政复议申请前已经作出了罗府行复〔2013〕12号《行政复议决定书》，并通过邮政快递的方式送达给陈碧芳等七人。云浮市人民政府根据查明的事实，作出云府行复〔2015〕35号《行政复议决定书》，驳回陈碧芳等七人提出的本案行政复议申请，符合上述规定。
综上所述，罗定市人民政府不存在行政不作为，云浮市人民政府作出云府行复〔2015〕35号《行政复议决定书》，驳回陈碧芳等七人提出的本案行政复议申请合法。陈碧芳等七人请求撤销云浮市人民政府上述《行政复议决定书》的理由不成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告陈碧芳等七人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈碧芳等七人负担。
陈碧芳等七人不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，偏向主观判断，应当进行实质性审查。罗定市人民政府未能在法定期限内对上诉人的行政复议申请作出复议决定。罗定市人民政府作出的复议决定已经超过法定期限，是违法的，上诉人不能接受。原审判决偷换概念，曲解法律。罗定市人民政府作出的复议决定时间在（2013）云中法行初字第14号判决之前，两者不存在关系，其没有履行该判决义务。云浮市人民政府认定事实不清，没有考虑罗定市人民政府作出复议决定的时间。“询问笔录”只是证实邓家伟是申请人申请行政复议的代表，并没有全权委托，上诉人没有签写授权委托书。请求二审撤销原审判决和云浮市人民政府涉案《行政复议决定书》，支持上诉人在原审中提出的全部诉讼请求。
被上诉人云浮市人民政府二审辩称，其作出的涉案复议决定主要事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人的请求缺乏理据，应不予支持。原审判决正确。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人罗定市人民政府二审辩称，其已经依法作出了行政复议决定，不存在行政不作为。邓家伟是陈碧芳等人申请行政复议时一致书面确认推选的代表人。罗定市人民政府已于2013年12月10日作出涉案《行政复议决定书》，邓家伟拒绝签收该文书并不能证明该文书未作出。陈碧芳等人认为罗定市人民政府行政不作为，向云浮市人民政府申请行政复议，已经超过行政复议期限。人民法院已经受理陈碧芳等人起诉的行政不作为案件，根据《行政复议法》第十六条第二款规定，其已无权向云浮市人民政府申请行政复议。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明，罗定市人民政府法制局于2013年8月13日对陈碧芳等七人所作的询问笔录中，工作人员问：“你们超过5人，按规定要推选出代表，你们现在决定推选出谁为代表？”陈碧芳等七人答：“我们推选邓家伟为代表。”该笔录还载明了邓家伟现住址、联系电话。该七人还称：“我们确认这个电话与地址是真实有效的，行政复议文书送不到我们自己负责任。”其他查明事实与原审基本一致，本院予以确认。
本院认为，本案为行政复议纠纷，争议焦点是云浮市人民政府作出涉案云府行复〔2015〕35号《行政复议决定书》的具体行政行为是否合法。
关于邓家伟在罗定市人民政府行政复议期间的身份以及相关复议文书的送达问题。陈碧芳等七人因不服罗定市城乡建设规划局2011年9月3日对《关于罗定市商业中心（南区）项目规划设计要点情况说明》的审批意见，于2013年8月13日向罗定市人民政府申请行政复议，请求撤销该审批意见，恢复该七人楼房内外原样。陈碧芳等七人在当天接受罗定市人民政府法制局工作人员询问时，明确表示推选邓家伟作为代表，行政复议文书按其提供的住址、联系电话送达不到时由该七人自己负责。该询问笔录上有陈碧芳等七人的签名，原审中该七人也表示对该签名笔迹不申请鉴定，故对该询问笔录的真实性应当予以认定。复议过程中，罗定市人民政府向该七人发出的《行政复议受理通知书》、《行政复议延期通知书》也均由邓家伟签收。故该七人共同委托邓家伟作为代表人进行行政复议的意思表示明确，并已实际执行。邓家伟在行政复议过程中签收或拒收相关文书的行为，对该七人均发生法律效力。云浮市人民政府和原审法院认定罗定市人民政府已于2013年12月10日对陈碧芳等七人的行政复议申请作出了罗府行复〔2013〕12号《行政复议决定书》，并于2014年1月20日以邮政快递的方式将该《行政复议决定书》寄送到陈碧芳等七人推选的代表人邓家伟住址，因邓家伟拒绝签收，邮政部门才将邮件退回给罗定市人民政府，该认定并无不当。
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，陈碧芳等七人向罗定市人民政府申请行政复议后，因认为其未在法定期限内作出复议决定，向原审法院提起诉讼。在原审法院于2013年12月19日作出（2013）云中法行初字第14号行政判决之前，罗定市人民政府已于同年12月10日作出罗府行复〔2013〕12号《行政复议决定书》。虽然因罗定市人民政府未将其已作出该复议决定的事实告知原审法院，导致该院仍判决其限期对陈碧芳等七人的复议申请作出决定，但罗定市人民政府在该院判决前作出复议决定属于行政机关自我纠错，主动改变其行政不作为的行为，与陈碧芳等七人请求判决责令其限期作出复议决定的诉讼目的、（2013）云中法行初字第14号行政判决结果、相关法律规定等并不矛盾。
陈碧芳等七人向云浮市人民政府申请行政复议之前，原审法院已对该七人诉罗定市人民政府行政不作为一案依法受理并作出判决，云浮市人民政府对该七人的复议申请本不应受理。但其受理后查明此前罗定市人民政府已经作出复议决定，履行了相关职责，并通过邮政快递的方式将复议决定书送达给陈碧芳等七人，据此作出涉案云府行复〔2015〕35号《行政复议决定书》，驳回陈碧芳等七人提出的本案行政复议申请，处理结果并无不妥。陈碧芳等七人请求责令追究罗定市人民政府复议机关相关工作人员的法律责任、责令罗定市人民政府恢复陈碧芳等七人的楼房原貌的诉讼请求，不属于本案审理范围。故陈碧芳等七人的诉讼请求不能成立，原审法院判决驳回其诉讼请求并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。陈碧芳等七人的上诉缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由陈碧芳、李沛英、温卓俭、邓家伟、卓国裕、陈焕珍、何永忠共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一六年十月三十一日
书记员 温 瑜