广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第14号
上诉人（原审原告）：吴东原，男，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：梁益伦，男，住广东省中山市。
上述上诉人的共同委托代理人：李金平、陈伟，均系北京市才良律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府。住所地：广东省中山市松苑路*号。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：张嘉敏，中山市国土资源局工作人员。
委托代理人：李洁，中山市法制局工作人员。
上诉人吴东原、梁益伦因与被上诉人中山市人民政府不履行政府信息公开职责纠纷一案，不服广东省中山市中级人民法院（2013）中中法行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：2012年11月27日，原告吴东原、梁益伦向被告中山市人民政府邮寄政府信息公开申请，向政府申请公开的信息为：1、告知相关征地批准文件情况，并提供批准文件和征地红线图复印件；2、告知现用地单位已办国有土地使用权证情况，并提供国有土地使用权证（含图）复印件。其描述的所需信息的特征为：中山市阜沙镇牛角村第4小组约150亩土地［阜东公路旁，四至：东至（公路线占地约10亩），西至（公路线占地约10亩），南至（中山市粤丰麦氏制造有限公司）其中阜东第10经济社，25.53亩，阜东第2经济社38亩，剩下牛角村4队约35亩，南至中山市碍元电器有限公司占地约25亩，南至中山市阜沙镇健全电器厂，新建用地现占地约9亩。河两边牛角4队村民住宅。南至中山市永冠模具塑料科技有限公司，牛角4队约占地31亩，北至中山市天润盛兴金属原材料市场约占地27亩，河两边是牛角4队村民住宅，北至好动力电机有限公司，含商住地约占20亩］。分别正由中山市天润盛兴金属材料市场有限公司、中山市阜沙镇健全电器厂等单位使用。2012年12月12日中山市人民政府办公室作出《关于政府信息公开的答复》，答复主要内容为：“一、关于‘告知相关征地批准文件情况，并提供批准文件和征地红线图复印件’的申请内容描述不明确。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定，请你们补正相关内容；二、关于‘告知现用地单位已办国有土地使用权证的情况，并提供国有土地使用权证（含图）复印件’的申请内容，不属于政府信息公开范围。土地登记资料的公开查询，依照《土地登记资料公开查询办法》的规定执行。”2012年12月19日，原告吴东原、梁益伦通过邮寄方式将补正政府信息公开申请递交给被告中山市人民政府，补正内容与原申请中描述内容一致。2012年12月24日，被告中山市人民政府再次作出《关于政府信息公开申请的答复》，要求原告吴东原、梁益伦补正申请公开的征地批准文件的文号。2013年7月2日，原告吴东原、梁益伦邮寄《告知书》给被告中山市人民政府，认为被告中山市人民政府要求申请人补正申请公开的征地批准文件的文号明显不合理且公开征地批准文件也是中山市人民政府的法定职责，并要求中山市人民政府依法履行法定职责。2013年7月22日，中山市人民政府又一次作出中府办公开（2013）13号《关于政府信息公开申请的答复》，内容为：“我办于2013年7月3日收到你们提交的关于政府信息公开申请的《告知书》。你们申请公开的内容为中山市阜沙镇牛角村第4小组约150亩土地相关征地批准文件情况。鉴于申请所指向地块描述不明确，我办已告知你们补正相关资料或文号，但你们所补正的内容只是对原申请内容作重复陈述，并没有提交新的参考要素。综合你们提供的所有资料，目前仍不足以准确描述所需申请公开的内容，我办无法确定你们所申请公开的政府信息。我市征地管理相关资料由市国土资源局保存，建议你们径向市国土资源局查询。”为此，吴东原、梁益伦认为上述答复属于政府不履行法定职责，遂提起本案诉讼，请求法院判令：1、确认被告中山市人民政府不履行政府信息公开法定职责的具体行政行为违法，责令被告中山市人民政府履行政府信息公开法定职责；2、本案诉讼费用由被告中山市人民政府承担。
原审法院认为：被告中山市人民政府作为县级以上人民政府，对其制作或保存的有关政府信息负有依法公开的法定职责。本案原告吴东原、梁益伦诉被告中山市人民政府不履行政府信息公开法定职责纠纷中，对于被告中山市人民政府是否属于应履行政府信息公开职责而未履行该职责而构成行政不作为，原审法院认为，本案中，被告中山市人民政府在收到原告吴东原、梁益伦的政府信息公开的申请后，两次要求申请人吴东原、梁益伦进行补正，最终以中府办公开（2013）13号《关于政府信息公开申请的答复》说明因吴东原、梁益伦所补正的资料未提交新的参考要素等理由而答复其无法确定吴东原、梁益伦所申请公开的政府信息。对于被告中山市人民政府未向原告吴东原、梁益伦提供其所需要的政府信息，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。”的规定，本案被告中山市人民政府所举的证据即上述答复行为及内容可以看出，被告中山市人民政府对于原告吴东原、梁益伦的政府信息公开申请有积极的作为，且履行了相应的法定告知义务和说明理由的义务，故吴东原、梁益伦所主张的中山市人民政府未履行法定职责理由不能成立，不予支持。如原告吴东原、梁益伦认为其答复违法，则应另循法律途径解决。吴东原、梁益伦起诉理据不足，不予采信。中山市人民政府辩称有理，予以支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项之规定，判决如下：驳回原告吴东原、梁益伦的全部诉讼请求。
吴东原、梁益伦不服一审判决，向本院提起上诉称：上诉人向被上诉人提出的政府信息公开申请，所指地块描述明确，有四至范围，并且地块中用地的相关公司的名称也已列明，可是被上诉人却要求上诉人补正两次，再答复无法确定上诉人所申请公开的政府信息，并建议上诉人径向中山市国土资源局查询，明显拖延推脱，不履行政府信息公开的法定职责。
被上诉人中山市人民政府的答辩意见与一审相同，认为：1、吴东原、梁益伦对于所申请公开的内容描述不准确，中山市人民政府告知其补正符合法律规定。经审核申请人吴东原、梁益伦所提交的《申请书》，其对所申请公开的内容包括涉案土地的座落、四至等要素描述不明确。中山市人民政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”的规定以及《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》第七条“行政机关受理申请后，应当对申请的形式要件进行审查，……申请内容不明确或不完整的，应当书面告知申请人作出更改、补充。”的规定，告知申请人吴东原、梁益伦补正，该处理符合法律规定。2、中山市人民政府因吴东原、梁益伦的信息公开申请描述不准确，无法确定所申请公开的政府信息，不构成不作为。因吴东原、梁益伦的申请缺乏对地块位置的准确描述，中山市人民政府无法按照其描述确定其所申请公开征地情况的地块所在，经中山市人民政府两次以书面形式要求补正，吴东原、梁益伦仍不能按要求补正，中山市人民政府遂答复“无法确定你们所申请公开的政府信息”。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”以及《广东省依申请公开政府信息工作规程（试行）》第七条的有关规定，信息公开申请人应承担准确描述所申请公开内容的义务，行政机关不承担为申请人向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。本案中，因吴东原、梁益伦信息公开申请描述不准确而无法确定所申请公开的政府信息，中山市人民政府对其作出的回复不构成不作为，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院根据各方当事人提供的证据材料及庭审质证情况，确认原审判决查明的事实。
本院另查明，在二审庭审过程中，上诉人吴东原、梁益伦明确表示其已经在补正申请时放弃了“告知现用地单位已办国有土地使用权证情况”的申请。
本院认为：本案上诉人吴东原、梁益伦提出了有关“告知相关征地批准文件情况，并提供批准文件和征地红线图复印件”的信息公开申请，上诉人提出本案信息公开申请时，详细描述了相关土地的座落、面积和四至范围，同时明确了正在使用上述土地的有关单位，足以确定其指向的土地。被上诉人作出的中府办公开（2013）13号《关于政府信息公开申请的答复》，认为上诉人申请所指向地块描述不明确而无法确定所申请公开的政府信息的理由不能成立。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”作为中山市范围内的征地组织实施机关，被上诉人中山市人民政府应当保存有全市范围内征地批准文件的相关情况。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据上述规定，被上诉人应当向上诉人告知涉案土地的相关征地批准文件情况，如有征地批准文件亦应当一并提供。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，征地红线图属于市、县人民政府土地行政主管部门在实施土地征收过程中制作的政府信息。因此，上诉人向被上诉人提出涉案信息公开申请不符合法律规定。但如前所述，被上诉人认为上诉人申请所指向地块描述不明确而无法确定所申请公开的政府信息理由不成立，此外，被上诉人未明确指引上诉人应当向中山市国土资源局提出有关征地红线图的信息公开申请，亦不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项有关“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定。基于上述理由，原审判决认为被上诉人已经履行了相应的法定告知义务和说明理由义务，并驳回上诉人的诉讼请求不妥，本院予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院依法予以支持。被上诉人应当依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条的规定，就上诉人提出的政府信息公开申请重新作出答复。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，判决如下：
一、撤销中山市中级人民法院（2013）中中法行初字第20号行政判决；
二、撤销中山市人民政府作出的中府办公开（2013）13号《关于政府信息公开申请的答复》；
三、由中山市人民政府在本判决生效之日起15个工作日内重新对上诉人吴东原、梁益伦的申请作出答复；
四、驳回上诉人吴东原、梁益伦的其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人中山市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 李穗珍
二〇一四年二月二十七日
书 记 员 李 捷