福建省南平市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽07行终66号
上诉人（原审原告）南平市建阳区黄坑镇三峡民族村村民委员会，住所地南平市建阳区黄坑镇三峡民族村，组织机构代码：B3065473-4。
法定代表人许志民，主任。
被上诉人（原审被告）南平市建阳区国土资源局，住所地南平市建阳区童游街道宋慈路，统一社会信用代码：11350784003975700A。
法定代表人沈嘉荣，局长。
委托代理人柳仙秋，男，建阳区国土资源局党组成员，住建阳区。
委托代理人游义燮，福建大潭律师事务所律师。
上诉人南平市建阳区黄坑镇三峡民族村村民委员会（下称三峡民族村）因诉南平市建阳区国土资源局（下称建阳国土局）国土行政处罚一案，不服南平市延平区人民法院法院（2016）闽0702行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年10月31日公开开庭审理了本案。上诉人三峡民族村的法定代表人许志民，被上诉人建阳国土局的委托代理人柳仙秋、游义燮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，经审理查明，涉案土地在（上世纪）50年代，就给本村村民开展多种经营使用，后由建阳县（现为建阳区）人民政府有关部门协调，由当时的黄坑人民公社（现为黄坑镇人民政府）和三峡大队（现为三峡民族村）安排给建阳县竹柴炭公司作毛竹的堆场，竹柴炭公司因业务方面的原因不再使用而将其归还原告三峡民族村。为适应发展乡镇企业的需要，从上世纪80年代起，先后经法定程序将土地使用权有偿转让给个人建厂房。2015年9月6日，被告以原告涉嫌违法出租土地为由，予以立案调查。查明2011年1月1日，原告未经有权机关批准，擅自将位于建阳区黄坑镇三峡村麻坪洲集体所有的土地使用权出租给福建星星竹业有限公司建厂房，出租面积27.6亩，租赁期为30年，自2011年1月1日至2040年12月31日止，年租金12000元，原告已收取2015年之前的4年租金48000元。2015年10月20日，被告将拟作出的行政处罚认定的事实、处罚的依据、处罚结果告知了原告，原告未提出陈述、申辩或听证申请。10月27日，被告作出潭国土资行罚（2015）第22号《行政处罚决定书》，决定对原告处以：1、责令限期改正；2、没收违法所得（48000元）；3、并处违法所得15%的罚款7200元。逾期未缴纳罚款的，按照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，每日按罚款数额的3%加处罚款。原告不服，向本院提起行政诉讼。
原审判认为，根据土地管理法第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十一条“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”的规定，被告具有行政主体资格和职权。根据土地管理法第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”的规定，农民集体所有的土地不得用于非农业建设，兴办乡镇企业和村民建设住宅需依法批准，原告未经批准将农民集体所有的土地租赁给企业用于非农业建设，属违法行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，原告的违法行为是被告在2年后发现的，能否适用该条第一款在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。最高人民法院《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》函（（1997）法行字第6号）答复如下：“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。”该函明确了对土地违法行为在未恢复原状之前，应视为继续状态，不受违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚的拘束，被告作出的行政处罚符合规定。被告在对原告的违法行为进行行政处罚的过程中，符合法定程序，表现在办理了立案审批手续，行政执法人员具备行政执法资格，案件处理经过了会审，履行了行政处罚告知的义务，相关法律文书依法送达。综上，被告作出的行政处罚，认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审判决：驳回原告南平市建阳区黄坑镇三峡民族村村民委员会的诉讼请求。
上诉人三峡民族村不服一审判决，向本院提起上诉称，1、上诉人不是违法行为人。涉案土地早在上世纪50年代就给本村村民开展多种经营使用，后由建阳县（现为建阳区）人民政府有关部门协调，由当时的黄坑人民公社（现为黄坑镇人民政府）和三峡大队（现为三峡民族村）安排给建阳县竹柴炭公司作毛竹的堆场，竹柴炭公司因业务方面的原因不再使用而将其归还原告三峡民族村。为适应发展乡镇企业的需要，从上世纪80年代起，先后经法定程序将土地使用权有偿转让给个人建厂房。因此，最初作出改变土地用途的行为人是建阳县黄坑公社和建阳县黄坑公社三峡大队。上诉人不是违法行为人，不是被处罚的主体。2、涉案土地改变用途的行为发生在50年代前后，当时《土地管理法》和《行政处罚法》还未颁布实施。上述法律对颁布实施前的行为不具有溯及力，因此，上诉人设定处罚没有法律依据。3、关于处罚的时效问题。相差土地管理法律法规已颁布实施了二、三十年，上诉人一直未对改变土地用途的行为进行执法，也未宣布这种行为的违法的，一直默认或公开允许这种违法行为的存在，上诉人有理由相信这种行为不违法。由于被上诉人的不作为，导致涉案违法行为存在数十年，也造成了上诉人的重大经济损失，被上诉人也要承担责任。
被上诉人建阳国土局辩称，上诉人提出的上诉人不是违法行为人，不属于被处罚主体，处罚已超过时效的上诉理由不能成立。本案上诉人于2011年1月1日未经有权机关批准，擅自将位于三峡村麻州集体所有的土地出租经福建星星竹业有限公司使用。上诉人的行为明显违反了《土地管理法》第六十三条的强制性规定。上诉人的违法行为事实清楚，证据确实充分，上诉人就是本案的违法行为人，理应受到处罚。请求二审法院维持原判，驳回上诉。
经审理查明，双方当事人对一审认定的事实均无异议，本院对一审认定的事实予以确认。
本院认为，2011年1月1日，上诉人未经有权机关批准，擅自将位于建阳区黄坑镇三峡村麻坪洲集体所有的27.6亩土地出租给福建星星竹业有限公司建厂房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”的规定，被上诉人依照《中华人民共和国土地管理法》第八十一条的规定作出潭国土资行罚（2015）第22号《行政处罚决定书》，对上诉人进行处罚，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。原审判决维持被上诉人作出的处罚决定并无不当。上诉人提出的上诉人不是违法行为人，不属于被处罚主体的上诉理由，因本案土地出租人是上诉人并非黄坑公社和三峡大队，因此，上诉人的上述理由没有事实依据，不能成立。上诉人提出本案上诉人作出处罚超过了处罚期限的上诉理由，本案上诉人的违法行为处于继续状态，其行政处罚的追诉时效应从违法行为终了之日起计算。因此，被上诉人作出处罚并未超过追诉时效，上诉人的该上诉理由亦不能成立。综上，上诉人的上诉理由均不能成立。本院不予采纳，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定。判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南平市建阳区黄坑镇三峡民族村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴良福
审 判 员 张文硕
代理审判员 黄 飙
二〇一六年十一月十日
书 记 员 陈 虹
本案依据的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。