辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽01行终633号
上诉人（原审原告）：李吉守，男，1956年12月20日出生，朝鲜族，住址沈阳市浑南区。
委托代理人：张世元，女，辽宁仲达律师事务所律师。
委托代理人：刘宇，男，辽宁仲达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：沈阳市浑南区白塔街道办事处，住所地沈阳市浑南区白塔街道塔南街。
法定代表人：王铁兵，男，该办事处主任。
委托代理人：孙晓菊，女，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。
委托代理人：李茂，男，该街道办工作人员。
上诉人李吉守与被上诉人沈阳市浑南区白塔街道办事处不履行征收补偿协议一案，上诉人不服沈阳市大东区人民法院（2015）大东行初字第00238号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。上诉人李吉守及其委托代理人张世元、刘宇，被上诉人沈阳市浑南区白塔街道办事处委托代理人孙晓菊、李茂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告李吉守系白塔镇下深村村民，其于2004年5月20日与下深村村委会签订《科技楼门市房租赁合同书》，约定下深村村委会将科技楼门市房六间租赁给原告，每年租金2200元。五年期限届满后，双方又于2009年5月31日续签合同，约定如遇动迁，搬迁费及应给原告的投资补偿费归其所有。2007年6月18日，原告向下深村村委会提交申请书，申请在科技楼院内自建厂房，并增用动力电源20瓦千。经村委会同意后，原告在涉案地块建成两处彩钢房。2010年3月12日，沈阳市人民政府发布《关于加强“大浑南”地区土地开发建设管理工作的通告》。2010年7月1日，原沈阳市东陵区人民政府发布《拆迁公告》，决定对东至沈丹高速公路、西至苏白交界、南至沈丹铁路、北至三环高速公路的范围实施拆迁，该《拆迁公告》分别于2010年12月20日、2011年12月20日、2012年3月12日三次延长拆迁期限。上述通告及公告的主要内容均为“自发布之日起，任何单位和个人不得在征地拆迁范围内抢栽、抢种、抢建和扩建房屋”。涉案彩钢房在上述《拆迁公告》确定的拆迁范围内，被告工作人员对原告作出的《被拆迁户登记表》显示两处彩钢房的面积分别为128平方米和408平方米。江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司沈阳分公司作出的苏博沈阳房估字（2012）第640号评估报告显示以2010年3月12日为估价时点，原告的两处彩钢房共计536平方米的评估价格为407360元。2012年11月26日，原、被告签订下深307号《耕地地上物征收补偿协议》，约定补偿金额407360元。同日，被告出具《被拆迁房屋验收单》及《领取征收补偿款通知单》。被告一直未履行307号补偿协议，故原告向法院提起行政诉讼，请求法院依法判令被告履行征收补偿协议，支付原告补偿款407360元及逾期利息73325元。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。由此可见，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法的前提是，行政协议必须合法有效。即人民法院只有在确认行政协议合法有效的基础上，才能判决被告继续履行协议，或者采取相应的补救措施，以及承担损失赔偿责任。本案中，被告主张307号补偿协议无效的主要理由有两个，一是认为涉案彩钢房系原告在2010年《拆迁公告》发布之后抢建，根据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条的规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。二是认为涉案彩钢房没有取得合法审批手续，属于违法建筑，依法亦不应予以补偿。关于被告提出的第一点理由，沈阳市人民政府已于2010年3月12日发布通告，决定加强“大浑南”规划范围内土地开发建设管理工作。沈阳市东陵区人民政府亦于2010年7月1日发布拆迁公告，决定对包括涉案地块在内的18个村实施拆迁。上述事实表明2010年涉案地块已被列入拟征收范围，原告主张涉案彩钢房在2008年年底建成，其提供的《被拆迁户登记表》显示两处彩钢房的面积分别为128平方米和408平方米，呈相互垂直的位置。虽然原、被告在各自提供的航拍图中指认的涉案房屋位置不同，但即使依据原告的指认，沈阳市勘察测绘研究院出具的《测绘成果报告书》显示两处房屋占地面积分别为65.25平方米和66.73平方米，且房屋1无法分辨是否为彩钢房，房屋2并非彩钢房，而是普通房屋。原告自认涉案两处彩钢房均为一层厂房，则共计536平方米的两处彩钢房显然与《测绘成果报告书》所载的占地面积共计131.98平方米不相符合。对此，原告又主张该报告书中没有包括其指认的“另一处建筑”，即航拍图上位于上述两处房屋南面的建筑，关于原告的这一主张，该“另一处建筑”从航拍图上可以看出明显不符合彩钢房的特征，而且《被拆迁户登记表》上记载涉案房屋为两处呈垂直位置的彩钢房，如果加上“另一处建筑”，则无论建筑数量及位置均与《被拆迁户登记表》相矛盾，且即使加上“另一处建筑”，从航拍图显示的比例也可以看出，三处房屋加在一起面积也远达不到536平方米。综上，现有证据无法证明原告所主张的两处涉案彩钢房在2010年以前即已建成，原告在2010年《拆迁公告》发布后实施的建房行为应属抢建行为。征收补偿是针对被征收人因政府合法征收行为所造成的“合法权益”的损失，违法利益不在补偿范围之内，被告关于涉案彩钢房系抢建房屋，不应予以补偿的理由成立，原审法院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。征收补偿涉及国家利益，人民法院有权要求被告在庭后针对其主张补充提供相应证据，原告关于补充的证据即没有法律效力的主张不能成立；沈阳市勘察测绘研究院作为具有建设部甲级测绘资质的测绘单位，依法作出的测绘报告具有证明效力，原告关于没有法院的指定，仅凭航拍图不可能作出准确测量的理由亦不能成立，原审法院不予支持。关于被告提出的第二点理由，《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条规定，兴建乡（镇）村企业，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点，县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府批准后，由土地管理部门划拨土地。即使参照该条例第十八条第（二）项的规定，农村村民使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地建住宅的，也应当经村民会议讨论通过后，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。原告基于租赁关系使用科技楼院内土地，但其并不当然享有在该院内土地上实施建设的权利，其自建厂房必须按照法律法规的规定进行审批。原告自认其自建涉案两处彩钢房仅向下深村村委会提交申请，仅获得村委会的同意，并没有依照上述法律规定向有权机关申请批准，即原告建设两处彩钢房并没有取得任何合法的审批手续，故被告主张该两处彩钢房属于违法建筑的观点成立。综上所述，原、被告双方针对《拆迁公告》发布之后建成的没有取得任何合法审批手续的两处彩钢房所签订的补偿协议缺乏法律依据，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项规定的损害社会公共利益的无效合同。被告基于上述事实，主张原告所签订的补偿安置协议无效的答辩理由符合法律规定，应当得到支持。原告坚持认为所签订的补偿安置协议合法有效，被告应当依约履行的观点没有事实根据和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李吉守的诉讼请求。案件受理费8510元由原告李吉守负担。
李吉守上诉称，一、原审法院认定《耕地地上物征收补偿协议》（以下简称“补偿协议”）无效，没有法律依据、超越司法权限、违背法律原则。行政协议行为作为行政行为的一种，具备行政行为的公定力和公信力，作为行政机关的被上诉人，在诉讼中无权主张自己所做的行政行为无效。否则，即可能构成在行政诉讼中出现实质意义上的“反诉”，这是不符合行政诉讼法的相关法律规定，在行政诉讼法中，法律没有赋予行政机关提出反诉的权利。行政机关如对自己所做行政行为、协议等，认为效力上有问题的，应当通过行政途径变更、撤销，而不是在本案中以“无效”作为理由提出请求，法院更不应当根据行政机关的无效确认请求，判决行政协议无效。本案中，若被上诉人认为补偿协议存在无效事由，可依法变更、解除本协议。而上诉人若对被上诉人做出的变更、解除行为有异议的可通过法院诉讼取得司法救济。原审法院在上诉人没有申请确认协议效力的情形下，擅自审查补偿协议效力，显然原审法院不仅超越司法权限、更剥夺了上诉人的司法救济权利。对授益性行政行为，信赖保护原则就要高于法律优先原则，一般是不可以撤销或废止的。本案被上诉人运用行政机关的自由裁量权，根据比例原则，与上诉人协商一致，签订了本补偿协议。该协议是被上诉人对上诉人作出的授益性行政行为，一经签订受法律保护，上诉人对此已经产生了信赖利益，被上诉人不得擅自改变已经发生法律效力的行政行为。而原审法院未经上诉人申请擅自认定补偿协议无效，不仅是对行政自由裁量权的干预，结果导致上诉人的信赖利益无法受到保护，给上诉人造成了极大的损失，却无从救济途径，严重违背了信赖利益保护原则。二、原审法院认定补偿协议无效，适用法律错误。本案中，上诉人申请被上诉人履行补偿协议，被上诉人并未单方变更、解除补偿协议。因而，原审法院仅应当对被上诉人是否依法履行、按照约定履行协议进行审查。三、原审法院审理的事实部分争议焦点并非本案应当审理查明的事实。原审法院在法庭审理过程中把本案的争议焦点放在本补偿协议所涉及的在集体土地上建设的彩钢房（以下简称“彩钢房”）是否为抢建、违建建筑。但审查彩钢房是否属于抢建、违建的前提是需要审查补偿协议的效力问题。因法院对审查协议效力于法无据，因此，原审法院不应当审查彩钢房是否属于抢建、违建建筑，而应审查被上诉人是否已经履行补偿协议。综上，申请依法撤销原审判决，要求被上诉人履行《耕地地上物征收补偿协议》，向上诉人支付补偿款人民币407,360元及逾期利息73325元，被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。
沈阳市浑南区白塔街道办事处答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
沈阳市浑南区白塔街道办事处向原审法院提交了如下证据：1、沈阳市政府《关于加强“大浑南”地区土地开发建设管理工作的通告》以及拆迁公告、征收公告共计五份；2、航拍对比图一份。以上证据用以证明涉案地上物为抢建，不应予以补偿。后针对原告提供的航拍图又提供《测绘成果报告书》一份，用以证明原告在其提供的航拍图中指认的建筑并非涉案彩钢房。
李吉守向原审法院提交了如下证据：1、307号地上物征收补偿协议，用以证明协议真实存在；2、领取征收补偿款通知单，用以证明被告作出通知单，金额与协议一致；3、评估报告一页，用以证明款项来源及金额；4、被拆迁房屋验收单、下深村被征收户登记表，用以证明确实实施了拆迁；5、租赁合同两份，用以证明原告可以在涉案地块上建造房屋，政府有给予补偿的意愿；6、申请及证明各一份，用以证明原告建设厂房的依据。庭后原告又提供航拍图一份，用以证明涉案彩钢房在2010年以前即已建成，并非抢建。
上述证据均已随卷移送本院。
原审法院经庭审质证，原、被告提供的证据均符合关联性、真实性和合法性的要求，予以采信。经审查，本院认为，原审法院对证据的认证正确，本院予以确认。
本院二审查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”此即行政诉讼法的合法性审查原则，该原则是审理行政案件必须遵守的基本原则。本案中，虽然上诉人一直强调其并未就涉案征收补偿协议效力提起诉讼，但根据合法性审查原则，法院在审理此类案件中，必须对双方所签订的征收补偿协议是否合法（即协议的效力）问题进行前置性审查，故原审法院对本案被诉征收补偿协议效力进行审查并无不当。
关于本案涉案征收补偿协议是否有效的问题。上诉人主张涉案彩钢房系2008年建成，面积为536平方米，但该主张与2010年之前的航拍图显示的建筑物结构、位置、面积均无法对应，且涉案征收补偿协议登记表所记载的内容亦无法与航拍图相对应。此外，上诉人亦自认涉案房屋未取得房产证，也未经相关部门审批。故原审法院认定上诉人主张的两处涉案房屋系抢建，且属于违法建筑，由此确定涉案征收补偿协议无效并无不当。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费8510元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王继东
审 判 员 杜 娟
代理审判员 史越洋
二〇一七年九月十二日
书 记 员 张 舒
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。