广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第800号
上诉人（原审第三人）：开平市苍城镇联和村上古经济合作社。住所地：开平市。
负责人：余玉田，村民小组组长。
委托代理人：张巨欢，广东知成律师事务所律师。
委托代理人：邝兆钦，广东知成律师事务所律师助理。
被上诉人（原审原告）：开平市苍城镇联和村下古经济合作社。住所地：开平市。
负责人：余照贤，村民小组组长。
委托代理人：谢场兴，广东东方大卫律师事务所律师。
原审被告：开平市人民政府。住所地：开平市。
法定代表人：余雪俊，市长。
委托代理人：林上金，开平市法制局副局长。
委托代理人：黄素娴，开平市法制局工作人员。
上诉人开平市苍城镇联和村上古经济合作社（以下简称“上古合作社”）因与被上诉人开平市苍城镇联和村下古经济合作社（以下简称“下古合作社”）、原审被告开平市人民政府（以下简称“开平市政府”）林业行政确认纠纷一案，不服江门市中级人民法院（2013）江中法行初字第26号行政判决，向本院提�上诉，本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：上古合作社于2011年6月19日向开平市林业局提出申请，请求确认根竹坑、长山、望头角至英尾一带的林地权属归其所有。开平市林业局受理后，于2011年7月11日通知下古合作社进行答辩，并于2011年10月27日组织双方进行现场核实，争议范围的面积为477亩，双方均在争议范围图签名确认。开平市林业局组织双方当事人进行调解，因无法达成协议，遂书面报请开平市政府确权。开平市政府经过调解处理并召开听证会，于2013年5月9日作出开府林决（2013）1号《林地权属争议案件行政决定书》，决定：“根竹坑、长山、川花列、生风山、望头角至英尾的435亩林地及其林木归开平市苍城镇联和村委会上古村村民集体所有，由开平市苍城镇联和村委会上古村管理（附图①部分）；狗山、山公山共42亩林地及其林木归开平市苍城镇联和村委会下古村村民集体所有，由开平市苍城镇联和村委会下古村管理（附图②部分）”。并送达双方当事人。下古合作社不服，向江门市政府申请行政复议，江门市政府于2013年7月5日立案受理。2013年8月23日，下古合作社到开平市档案局查询，复印了开平市政府（原开平县政府）于1982年6月25日向下古合作社颁发的开林某甲字第no.025130号《森林、树木所有证》（记载内容为“土名应尾山至塞圹中间山，四至范围‘东至牛角坑、南至应尾坑、西至应尾、北至山坎’，面积120亩；土名苟山、牛鼻兴，四至范围‘东至牛栏坑、南至坑仔、西至上古山、北至千花列山’，面积100亩；……此证经公社、大队盖章后发给社员收执，并存公社、县各壹份备查。”）以及颁发的开林某甲字第no.025131号《森林、树木所有证》（记载内容为“土名山塘口�牛山，四至范围‘东至鱼塘山界、南至山圹坑、西至梨仔坑口、北至翻鬼圹尾’，面积250亩；此证经公社、大队盖章后发给社员收执，并存公社、县各壹份备查”），上述两证的面积共有620亩，权属单位名称为联丰大队下古生产队（即下古合作社）。另外，开平市政府于同日也发放过开林某甲字第no.025128号、no.025129号两个《森林、树木所有证》给上古合作社，共计面积为1500亩。下古合作社将上述《森林、树木所有证》提交江门市政府后，江门市政府于2013年9月4日组织争议双方到现场指认地名。江门市政府于2013年9月26日作出江府行复（2013）31号《行政复议决定书》，维持原决定。下古合作社仍不服，于2013年10月8日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销涉案的《林地权属争议案件行政决定书》，并根据林业部门的历史清册文件划分上、下古合作社的林地权属范围。
另查明：开平市政府在确权期间，经向开平市苍城镇林业站的工作人员林国富、苍城镇联和村委会支部书记何光明、信宜市新宝镇的罗学铭、苍城镇建设街17号的何某乙以及上古合作社的负责人余玉田调查，其在笔录中称上古合作社于1996年取得地名“南风坑”的林木采伐许可证，根竹坑、长山、望头角、英尾、生风山、塘桥坦等山林在1998年之前种植马尾松，当年上古合作社将砍伐的马尾松卖给他人的事实。1997年，苍城林业站聘请罗某对上古合作社已砍伐的望头角一带约300亩的山林进行统一造林，种植湿地松等林木，并经苍城林业站验收合格后交还上古合作社。1998年1月1日，下古合作社与余某甲签订承包合同，将位于狗山共25亩的山林发包给余某甲种植水果。2003年1月，下古合作社与余某乙签订承包合同，将山公山17亩山林发包给余某乙种植桉树。2001年6月11日，时任上�合作社负责人的余景辉将望头角至牛国坑尾、牛国坑尾至坑仔尾、牛仔山、长山、南风坑尾、杆竹长山、生风山、飞英打蛇、翻鬼塘、千花列、坑仔、牛仔山、牛路咀（面积共660亩）以上古合作社的名义发包给余某丙、李某、周某三人经营。另还将东至老虎山（沙平坑）、南至杆竹坑、西至庞村山交界（张炳坑）、北至奴夫坑山顶分界线，面积共160亩，亦发包给上述三人承包经营。2004年9月23日余某丙、李某、周某将望头角至牛国坑尾、牛国坑尾至坑仔尾、牛仔山、长山、南风坑尾、杆竹长山、生风山、飞英打蛇、千花列、坑仔、牛仔山（土名）等约620亩山地的承包经营权转让给梁某承包经营。2007年4月，上古合作社的村民以余某丙、李某、周某与上古合作社签订的两山林承包合同无效提起民事诉讼，案经开平市人民法院、江门中院一、二审判决，确认该两山林承�合同无效，山林承包者梁某种植的林木归其收益后返还林地。梁某于2009年至2010年将种植的树木砍伐后，该林地因上、下古合作社发生权属争议现暂无人管理。
还查明：2005年3月18日，经上、下古合作社申请，开平市政府核发了开林证字（2005）第83050079号《林权证》给上古合作社，该证包括7块地，面积合计1714亩；核发了开林某甲字（2005）第83050080号《林权证》给下古合作社，该证包括2块地，面积合计185亩。2008年11月，下古合作社认为开平市政府将属于其所有的林地登记到上古合作社的开林证字（2005）第83050079号《林权证》下，遂向开平市政府信访，开平市政府发现该证确有错误，于2010年8月30日撤销该证。因开平市政府没有将撤证情况告知下古合作社，下古合作社于2012年12月7日向江门中院提起行政诉讼，请求撤销上述《林权证》，后下古合作社知悉相关情况后，�回起诉。
原审法院认为，本案系林业行政确认纠纷。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理……”和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第七条“林权争议按照分级负责、就地调处的办法，由各级人民政府依法调处并作出决定。单位之间发生的林权争议，由所在地县级以上人民政府依法调处……”的规定，开平市政府作为县级地方人民政府，对本行政区域内单位之间的林权争议具有调处的法定职责，开平市政府受理上古合作社的确权申请后，经调查、调解、听证等程序作出处理决定，其主体适格，程序合法，原审法院予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为开平市政府作出的开府林决（2013）1号《林地权属争议案件行政决定书》是否合法。
根�《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据”以及《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”、第十三条“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；（三）依照法律、法规和有关政策规定，可以作为森林、林木和林地权属的其他凭证”的规定，县级人民政府在调处林木林地权属争议案件时，应以依法核发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书作为主要依据，也可结合相关能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况以及其他可以作为森林、林木和林地权属的材料加以综合认定，并作出处理�
本案现有证据显示，生效民事判决确认上古合作社于2001年6月11日与余某丙等三人签有承包合同，可作为上古合作社对林地经营使用的凭证，但本案现有证据无法确认该承包合同的四至范围与本案争议林地的关系，因此，生效判决以及上述承包合同均不能作为上古合作社对涉案争议林地经营使用的有效凭证。开平市政府在调处本案林权争议过程中所调取的证人证言中，仅反映上古合作社于1996年办理了“南风坑”的林木采伐许可证，相关证人证言也仅反映出卖林木及种植林木的情况，也不能作为上古合作社对争议林地或林木拥有权属的凭证。另外，下古合作社从开平市档案馆所调取的1982年开林某甲字第no.025130号《森林、树木所有证》显示，该证记载的苟（狗）山、牛鼻兴、千花列山等林地亦在涉案争议的林地范围内。开平市政府应在查清事实的基础上全面审查涉案林地的相关情况后，依法确定权属并作出决定。据此，开平市政府将涉案争议林地中的435亩林地确认为上古合作社所有，事实和法律依据不充分，应予以撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：一、撤销开平市政府于2013年5月9日作出的开府林决（2013）1号《林地权属争议案件行政决定书》；二、开平市政府重新对上古合作社的林地权属确权申请作出处理。一审案件受理费50元，由开平市政府负担。
上古合作社不服上述判决，向本院提起上诉称：（一）一审法院在证据认定使用上有不妥之处。一审法院欠缺对证据的全面分析，对效力相同的同种证据采信因人、因用而有所区别。《森林、树木所有证》不能作为本案的定案依据，只是相关草树、林木在一定时间内由当时的社员所有的一种凭证，与林地所有权�关，一审法院却采信下古合作社提交的4张《森林、树木所有证》的其中一张即no.025130号《森林、树木所有证》，对其他的几张证却只字不提。（二）一审法院认定事实自相矛盾。一审法院认为2001年6月11日上古合作社与余某丙签订的承包合同，可作为上古合作社对林地经营使用的凭证，又认为本案现有证据无法确认该承包合同的四至范围与本案争议地的关系，不能作为上古合作社对争议林地经营使用的有效凭证。一审判决存在诸多问题。请求二审法院撤销原判并重新作出判决。
下古合作社答辩称原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
开平市政府陈述称原审判决认定事实及适用法律错误，对证据的采纳标准不统一、采用证据有失偏颇，请求依法改判。
经审查，原审判决认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案是林业行政确�纠纷，争议的焦点是开平市政府作出的开府林决（2013）1号《林地权属争议案件行政决定书》是否合法。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据”以及《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”、第十三条“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；（三）依照法律、法规和有关政策规定，可以作为森林、林木和林地权属的其他凭证”的规定，县级人民政府在调处林木林地权属争议案件时，应以依法核发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书作为主要依据，也可结合相关能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况以及其他可以作为森林、林木和林地权属的材料加以综合认定，并作出处理。由于下古合作社提交的1982年开林某甲字第no.025130号《森林、树木所有证》记载的林地与开平市政府作出的开府林决（2013）1号《林地权属争议案件行政决定书》确认给上古合作社的涉案争议的林地范围存在重叠、矛盾之处，原审法院结合其他证据，认为开平市政府将涉案争议林地中的435亩林地确认给上古合作社所有，事实和法律依据不充分，应予以撤销，并要求开平市政府在查清事实的基础上依法重新确定权属并作出决定。原审判决并无不当，本院应予维持。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判�如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人开平市苍城镇联和村上古经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄伟明
代理审判员 窦家应
代理审判员 郭琼瑜
二〇一四年十一月十三日
书 记 员 严崇哲