广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤71行终565号
上诉人（原审原告）：广州东顺房地产开发有限公司。住所地：广州市越秀区陵园**号大院之三。
法定代表人：杨国伟。
被上诉人（原审被告）：广州市工商行政管理局。住所地：广州市天河区天河路***号。
法定代表人：谭曼青，该局局长。
上诉人广州东顺房地产开发有限公司因诉被告广州市工商行政管理局变更登记补正材料告知书一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初609号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。
上诉人广州东顺房地产开发有限公司原审诉称：2017年1月4日原告股东会决议法定代表人由杨国伟变更为张国林；2017年1月5日原告向被告申请法定代表人变更登记，但被告以原告行政许可被停止和营业执照被吊销为由不予办理，在原告的强烈要求下，被告才向原告出具了《申请企业变更登记（备案）补正材料告知书》。经查，因原告与部分小业主存在房屋买卖合同纠纷，广州市解决历史遗留的办理房地产证问题办公室发函给被告要求其停止原告其他所有行政许可，由此导致原告无法接受年检，进而导致被告以原告不接受年检为由吊销原告营业执照。原告无法年检不是因违法经营或违反年检法定事由造成的，亦非原告主观不接受年检；另，原告与小业主之间关于房屋买卖合同的纠纷属另一法律关系，是双方平等主体之间的“私法”关系。被告对原告作出的吊销处罚依据是被告自身重大明显违法造成的，应属无效；根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条、第三十条的规定，原告于2017年1月5日向被告申请变更法定代表人系符合上述国家有关条例要求的正常的公司登记行为，被告作为公司登记的职能机关应当依法为原告办理相关变更手续，而被告向原告出具《申请企业变更登记（备案）补正材料告知书》的行政行为，对原告权利产生实质性影响，侵犯了原告正当合法经营的权利。综上，请求法院：一、判决撤销被告向原告作出的出具《申请企业变更登记（备案）补正材料告知书》的行政行为；二、判决被告在判决作出之日起10日内为原告办妥原告法定代表人变更登记手续；三、本案诉讼费由被告承担。
被上诉人广州市工商行政管理局原审答辩称：一、我局作出的不予受理行为符合法律、法规规定。经查，原告于1998年4月29日经我局核准设立，法定代表人为杨国伟。2017年1月5日，原告向我局申请办理法定代表人变更登记手续。我局查询原告登记档案，发现其因未按规定接受年检，已于2013年12月6日由我局作出行政处罚，吊销营业执照。根据《公司登记管理条例》第四十二条规定：“有下列情形之一的，公司清算组应当自公司结束之日起30日内向原公司登记机关申请注销登记：……（四）依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；……”及《企业登记程序规定》（国家工商行政管理总局令2004年第9号）第十八条规定：“企业被依法撤销设立登记或者吊销营业执照的，应当停止经营活动，依法组织清算。自清算结束之日起三十日内，由清算组织依法申请注销登记”，我局认为，鉴于原告已被吊销营业执照，不能办理法定代表人变更手续，只能办理注销手续，遂当场向原告说明不予受理的意见和理由、依据，且并未收取原告的申请材料。但原告坚持要求我局出具书面意见，后我局出具书面告知书，并在“其他需要说明的事项”处写明“该企业为吊销企业，只能办理注销手续”。二、关于原告在起诉状提出的有关问题的意见。原告在起诉状中提出，其无法年检并非其自身原因造成，我局吊销其营业执照违法的问题，我局认为，一是吊销营业执照行政处罚行为是另一行政行为，不属于本案审理范围，原告不服吊销营业执照的行政处罚，实际上已另案起诉。二是原告被吊销营业执照是既成事实，吊销营业执照行为的合法性，不影响我局在原告已被吊销的事实前提下，不予受理变更登记申请的合法性。综上所述，我局不予受理变更登记申请的行政行为，符合法律法规规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。
原审法院认为：《申请企业变更登记（备案）补正材料告知书》属于过程性行政行为，本案中，原告向被告申请变更法定代表人，因原告未向被告提交相关申请材料，被告向原告出具《申请企业变更登记（备案）补正材料告知书》，该补正材料告知书没有设定权利义务，对原告的合法权益明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，原告对该补正材料告知书不服提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应不予受理，鉴于本案已经受理，应予驳回。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项、第二款及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告广州东顺房地产开发有限公司的起诉。
上诉人广州东顺房地产开发有限公司上诉称：一审裁定适用法律错误。《申请企业变更登记（备案）补正材料告知书》（以下简称告知书）已对上诉人权利义务产生实际影响，该告知书并没有要求上诉人补正材料，告知书中“其他需要说明的事项”处载明“该企业为吊销企业，只能申请办理注销手续”，由此可见该告知书实际上已限制了上诉人办理其他业务的权利，产生了实际影响。即使上诉人按告知书要求提交法定代表人变更所需的全部材料也不能变更法定代表人手续，该告知书名为补正材料告知书，实质上是被上诉人不予上诉人变更法定代表人而作出的具体行政行为，属于行政不作为。根据《行政诉讼法》第十二条第（三）项的规定，上诉人申请变更法定代表人属于申请变更行政许可事项，上诉人对被上诉人作出的实际限制上诉人权利的告知书不服提起诉讼，属于“对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服”的情形，法院应当受理，一审法院裁定驳回我方的起诉，于法无据。综上，请求二审法院撤销一审裁定。
被上诉人广州市工商行政管理局二审未提交答辩意见。
经审查查明：2017年1月5日，上诉人向被上诉人申请办理法定代表人变更登记手续。被上诉人查询上诉人登记档案，发现上诉人因未按规定接受年检，已于2013年12月6日由被上诉人作出行政处罚，吊销营业执照。被上诉人认为上诉人已被吊销营业执照，不能办理法定代表人变更手续，只能办理注销手续，遂当场向上诉人说明不予受理的意见和理由、依据，且并未收取上诉人的申请材料。上诉人坚持要求被上诉人出具书面意见，被上诉人遂出具《申请企业变更登记（备案）补正材料告知书》，在“其他需要说明的事项”处写明“该企业为吊销企业，只能办理注销手续”。上诉人不服该补正材料告知书，认为被上诉人应当依法为其办理法定代表人变更登记，遂诉至原审法院。
本院认为：一般情形下，补正材料告知书属于行政机关履行职责过程中的过程性行为，不对当事人的合法权益产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。但在具体案件中，对于补正材料告知书的性质以及其是否属于行政诉讼受案范围，仍应根据该告知书所体现出来的实质内容进行综合判断。经审查，被诉《申请企业变更登记（备案）补正材料告知书》中并未对上诉人提出补正材料的要求，而是告知上诉人其营业执照已被吊销，只能办理注销手续，在被上诉人原审答辩意见中，其明确确认其已对上诉人的法定代表人变更登记申请作出了不予受理的决定，只是在上诉人坚持要求其出具书面意见的情况下才出具了被诉补正材料告知书。因此，被诉补正材料告知书作为一种不尽规范的特殊载体，代表了被上诉人不予受理上诉人法定代表人变更登记申请的明确意思表示，上诉人对被上诉人作出的补正材料告知书的起诉，其实质是对被上诉人不予受理决定的起诉。被上诉人已经清楚知晓上诉人诉讼请求的实质，并在原审答辩意见中阐述了其作出不予受理决定的事实、理由和依据。综上所述，上诉人的起诉属于行政诉讼受案范围，原审法院应当对被上诉人不予受理上诉人法定代表人变更登记申请的行政行为的合法性进行审查并作出处理。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，适用法律有误，处理不当，应予纠正。上诉人请求撤销原审裁定，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初609号行政裁定；
二、本案指令广州铁路运输第一法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 丁 玮
代理审判员 邓 军
代理审判员 余树林
二〇一七年五月八日
书 记 员 梁金好