广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2013）中一法行初字第214号
原告：吴庆菊，女，1931年5月26日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区，
原告：朱玉贞，女，1958年8月11日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区，
原告：朱剑香，女，1963年6月18日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区，
原告：朱玉玲，女，1965年11月22日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区，
原告：朱剑梅，女，1968年7月7日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区，
原告暨上述原告共同委托代理人：朱浩光，男，1961年3月12日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区，
被告：中山市城市管理行政执法局，住所地广东省中山市石岐民族东路1号，组织机构代码73755074-4。
法定代表人：杜俊强，局长。
委托代理人：刘小燕、陈一杏，广东国融律师事务所律师、实习律师。
原告吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光因要求被告中山市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）履行行政处理法定职责，于2013年8月28日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，向被告市城管执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年10月22日公开开庭审理了本案。原告朱浩光（同时系原告吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅的共同委托代理人），被告市城管执法局的委托代理人刘小燕、陈一杏到庭参加诉讼。经六原告与被告市城管执法局的同意，双方进行三个月的协调、和解，期间不计算在审理期限内。本案现已审理终结。
2008年，原告吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光向被告市城管执法局投诉，以相邻房屋违法建设、影响其住宅通风采光为由，要求被告市城管执法局责令相邻权人朱伯伟、陈友妹停止建设房屋，并查处二人违法建设房屋的行为。被告市城管执法局在六原告起诉之前未作出处理决定。
原告吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光诉称：2008年4月17日，朱伯伟在康乐二街××号建设楼房，南面占用了整条公巷。同年11月12日，朱伯伟经报建批准建房。同月27日，中山市规划局火炬开发区分局发函给市城管执法局火炬开发区分局，要求西桠村朱伯伟、陈友妹整改违章建筑。12月4日，被告市城管执法局前来要求朱伯伟停工，但朱伯伟不予理会。朱伯伟的房屋南面和北面超出用地红线，完全影响了我们房屋的通风采光。我们一直向被告市城管执法局投诉，但朱伯伟依然不整改。被告市城管执法局也没有强制执行拆除。而且，被告市城管执法局在2009年8月27日作出的关于火炬开发区西桠村康乐二街××号违法建设问题的函中回复称，已作立案处理并依程序处理中，但至今未解决我们投诉的问题。我们不服，以中山火炬高技术产业开发区综合行政执法局为被告提起行政诉讼，请求判令：1.中山火炬高技术产业开发区综合行政执法局强制执行把西桠村康乐二街××号的楼房按报建图纸拆除，恢复相邻房屋的通风和采光；2.由中山火炬高技术产业开发区综合行政执法局承担全部诉讼费用。2013年9月6日，我们变更本案被告为市城管执法局，且变更诉讼请求，请求判令：1.判令被告市城管执法局强制执行，将西桠村康乐二街××号的楼房中没有按报建图纸施工，超出建筑红线的南面和北面的建筑拆除；2.判令由被告市城管执法局承担全部诉讼费用。
被告市城管执法局辩称：一、我局对位于中山火炬开发区西桠村康乐二街××号楼房违法建筑的执法过程，符合法定程序和要求。2008年11月27日，我局收到中山市规划局火炬开发区分局的函件，该通知要求对上述违法建筑按有关规定处理。随后，我局进行了调查取证。经调查发现，该建筑物属于西桠村村民朱伯伟、陈友妹共有，他们于2008年4月建设该房屋，当时就有人投诉，我局也曾派人处理并停止施工，但在我局尚未处罚的情况下，中山市规划局于2008年11月为二人补办了报建手续和规划许可手续。我局发现该建筑有以下两种违法现象：1.西南角超出用地红线最长处为0.02米；2.北面在规划路网控制线范围内，最短处为0.927米，最长处为1.8米。因建筑违法现象需要规划部门确定，于是我们将有关情况及时函告规划部门。2009年4月，中山市城乡规划局出具《建设项目监督审查意见书》，认定“该住宅没有按报建图纸施工，住宅四面均有不同程度超出建筑红线，北面部分建筑在规划路网控制范围内，西南角超出用地界线。在完成如下整改后，可按中规通[2006]1号文件第二种类型处理，即‘影响城市规划，尚可采取改正措施，责令其停止建设，限期改正，并处罚款’：1.调整土地，确保建筑物无超用地界线；2.征得东、南、西相邻住户同意并签订协议，村委加具意见；3.拆除位于北面规划路网控制线范围内的部分建筑物”。根据规划部门的意见，我局要求朱伯伟及时征得相邻用户同意，签订协议书，并按要求及时整改。朱伯伟本人经过长达一年的努力仅取得相邻两家的同意，但另一邻居朱浩光等人一直未同意朱伯伟的要求。鉴于朱伯伟不能及时达到意见书的要求，于是我局于2010年10月25日向朱伯伟发出《关于朱伯伟、陈友妹住宅责令限期整改的通知》，要求朱伯伟在2011年2月28日前完成整改，但直到2011年4月朱伯伟仍未按要求完成整改。由于朱伯伟无法完成整改，我局于2011年10月13日向火炬开发区城乡规划分局发出《关于出具<建设项目监督审查意见书>的函》，提出如按上述意见书整改，对当事人来说很难完成，为了使这一问题能有效解决，我局要求规划分局重新对涉案建筑出具意见。同年8月10日，六原告投诉至规划火炬开发区分局报建科，我局派工作人员前往答复处理。同年11月4日，规划部门回复，仍坚持2009年4月3日出具的意见书内容。2013年6月19日，我局组织相关人员在六和社区对此案进行了调解，但未能取得实质性的突破。以上是我局的执法全过程，行为并无不妥。二、规划部门对涉案建筑的违法现象未能定性，我局行政处罚继续走下去的程序暂无法进行。按照《中山市关于建立查处违法建筑长效机制的意见》第三点第二条“规划主管部门：加强规划管理，严把城市规划审批关，对全市建设用地范围加强规划报建监督管理，对属城管部门立案、调查的违法案件，及时出具书面界定意见，并函告城管部门依法查处”的规定，我局处理违法建筑时一定要规划部门出具意见书和处理依据，方能依法处罚。而在本案中，规划部门出具的意见不明确，当事人一直未完成整改，因此，造成规划部门对涉案建筑一直没作出具体的定性。在这种情况下，我局难以进行后续执法，无法对涉案建筑进行行政处罚。三、由于没有规划部门的定性根据，因此，六原告要求强制拆除涉案建筑的违法部分，没有依据。综上所述，我局依法定程序执法，并无不妥，请求法院驳回六原告的诉讼请求。
原告吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光向本院提供了以下证据：1.房屋所有权证、集体土地建设用地使用证，以证明房屋是五原告的父母朱金源和吴庆菊的，六原告主体适格；2.中山市规划局火炬开发区分局于2008年11月27日出具的中开规函[2008]82号函，以证明该分局要求朱伯伟整改；3.被告市城管执法局于2009年8月27日出具的回复函，以证明朱伯伟的房屋存在违建问题；4.中山市信访局信访事项转送情况告知单，以证明中山市信访局将原告朱浩光的上访材料分别转送被告市城管执法局和火炬开发区管委会处理；5.中山火炬开发区综治信访维稳中心于2013年8月5日出具的复函，以证明朱伯伟未进行整改；6.照片，以证明朱伯伟的房屋占用公巷的事实；7.手绘图，以证明朱伯伟的房屋违建情况；8.朱金源的身份证复印件、关于吴庆菊曾用名的证明、亲属关系证明，以证明六原告和死者朱金源的亲属关系。
被告市城管执法局向本院提供了以下证据：1.中山市规划局火炬开发区分局于2008年11月27日出具的中开规函[2008]82号函、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证批复书、三线图、原中山市规划局于2009年4月3日出具的《建设项目监督审查意见书》、协议书、责令限期整改通知书、市城管执法局火炬开发区分局于2011年10月13日出具的《关于出具<建设项目监督审查意见书>的函》、中山市城乡规划局火炬开发区分局于2011年11月4日出具的中开规函[2011]67号复函、调解记录，以证明被告市城管执法局执法程序合法；2.中府[2007]90号《关于建立查处违法建设长效机制的意见》，以证明被告市城管执法局的执法依据。
经审理查明：朱金源（已死亡）与吴庆菊（曾用名：郑庆菊）育有朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光，其系位于中山市火炬开发区××73.55平方米土地的使用权人，该土地上的房屋与朱伯伟、陈友妹建设的位于中山市火炬开发区西桠村××号的房屋相邻。
2008年，吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光向被告市城管执法局投诉，以朱伯伟、陈友妹建设的上述房屋违法建设、影响其住宅通风采光为由，要求被告市城管执法局责令相邻权人朱伯伟、陈友妹停止建设，并查处二人违法建设房屋的行为。同时，被告市城管执法局收到原中山市规划局（后更名为中山市城乡规划局）火炬开发区分局（以下简称市规划开发区分局）的函，被告知朱伯伟、陈友妹已办理了规划验收手续，但未经验线擅自施工，其建设的房屋已超出建筑红线。2009年4月3日，原中山市规划局出具了DC-（2009）0007号《建设项目监督审查意见书》，认为上述房屋没有按报建图纸施工，住宅四面均有不同程度超出建筑红线，北面部分建筑在规划路面控制线范围内，西南角超出了用地界线，遂要求朱伯伟、陈友妹进行整改，包括“调整土地、确保建筑物无超用地界线；征得东、南、西三面相邻住户同意并签订协议，村委加具意见；拆除位于北面规划路网控制线范围内的部分建筑物”，完成整改后可按照中规通[2006]1号文件规定的第二种类型“影响城市规划，尚可采取改正措施，责令其停止建设，限期改正并处罚款”处理。随后，朱伯伟、陈友妹仅取得东、南面相邻住户的同意并签订协议。因未完成整改，市城管执法局火炬开发区分局于2010年10月21日作出《关于朱伯伟、陈友妹住宅责令限期整改的通知》，认为朱伯伟、陈友妹的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，责令二人于2011年2月28日前进行整改，并告知逾期仍未整改的，将依法处理。朱伯伟、陈友妹至今未进行整改，市城管执法局对此亦未作出行政处理决定。吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。
另查明：市城管执法局火炬开发区分局于2011年10月13日向市规划开发区分局出具中开执函[2011]54号《关于出具<建设项目监督审查意见书>的函》，认为按照DC-（2009）0007号《建设项目监督审查意见书》的意见，其须在朱伯伟、陈友妹按要求完成整改后，方能完成案件程序，对其进行处罚，但朱伯伟、陈友妹未能完成整改，遂请求该分局重新出具《建设项目监督审查意见书》，提出新的意见。同年11月4日，市规划开发区分局出具中开规函[2011]67号《关于西桠村朱伯伟、陈友妹房屋定性的复函》，告知对朱伯伟、陈友妹房屋的定性，仍按照DC-（2009）0007号《建设项目监督审查意见书》处理。
本院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、粤府[2003]7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》第二条第（二）项、中府[2007]90号《关于建立查处违法建设长效机制的意见》第三条的规定，市城管执法局对违反建设工程规划许可证规定进行的违法建设行为负有查处的法定职权与职责。
吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光向市城管执法局投诉，要求市城管执法局责令相邻权人朱伯伟、陈友妹停止建设房屋，并查处二人违法建设的行为。虽市城管执法局对上述投诉事项进行了调查，征询了规划部门的意见，在查明朱伯伟、陈友妹存在违法建设行为的基础上，向二人出具了《关于朱伯伟、陈友妹住宅责令限期整改的通知》，责令二人于2011年2月28日前依据规划部门的意见进行整改。但在朱伯伟、陈友妹迟至2013年8月28日起诉前仍未整改的情况下，市城管执法局均未就已查明的违法行为作出行政处理决定，属怠于履行法定职责，系行政不作为。对此，本院予以纠正。对市城管执法局是否应当强制拆除朱伯伟、陈友妹建设的涉案房屋中没有按报建图纸施工的部分建筑，应以市城管执法局作出的行政处理决定为前提，因此，本院责令市城管执法局对吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光提出的投诉事项先行作出行政处理决定。对市城管执法局主张规划部门出具的意见不明确，当事人一直未完成整改，其难以进行后续执法，无法进行行政处罚的意见，因目前规划部门已出具意见书，在相对人无法完成整改的情况下，市城管执法局应依法作出处理决定，故对市城管执法局的上述主张，本院不予支持。
综上所述，吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光起诉市城管执法局对其投诉的事项未履行法定职责，理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：
被告中山市城市管理行政执法局于本判决生效之日起六十日内对原告吴庆菊、朱玉贞、朱剑香、朱玉玲、朱剑梅、朱浩光提出的投诉事项作出行政处理决定。
案件受理费50元，由被告中山市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审判长 王 梅
审判员 朱汉根
审判员 陈立平
二〇一四年二月十八日
书记员 杨雪军