湖北省武汉市江岸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂江岸行初字第00254号
原告吴克荣。
委托代理人吴涛（系原告之子，一般授权代理）。
委托代理人殷玉航（一般授权代理），北京京润律师事务所律师。
被告武汉市国土资源和规划局，住所地武汉市三阳路13号。
法定代表人盛洪涛，系局长。
委托代理人刘磊（一般授权代理），武汉市国土资源和规划局土地交易中心工作人员。
委托代理人鲍玮（一般授权代理），湖北卓胜律师事务所律师。
第三人武汉乾敬置业发展有限公司，住所地武汉市江汉区发展大道299号顶琇·晶城10栋3层1室。
法定代表人程建设，系公司执行董事。
委托代理人何新权（特别授权代理），湖北观筑律师事务所律师。
委托代理人曾琦（特别授权代理），湖北观筑律师事务所律师。
原告吴克荣诉被告武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土规划局）土地管理行政确认一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月8日受理后，认为案件的审理结果与武汉乾敬置业发展有限公司（以下简称乾敬公司）有法律上的利害关系，故依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法向被告市国土规划局及第三人乾敬公司送达了起诉状副本及应诉通知书等相关法律文书，并组成由审判员张薇担任审判长，与人民陪审员何文萍、刘钢平参加的合议庭，于2015年11月9日公开开庭进行了审理。原告吴克荣的委托代理人吴涛、殷玉航，被告市国土规划局的委托代理人鲍玮、刘磊，第三人乾敬公司的委托代理人何新权、曾琦到庭参加诉讼，本案经合议庭评议，现已审理终结。
原告吴克荣诉称，其系武汉市江汉区唐家墩村居民，在该村拥有合法土地使用权及房屋所有权，因“城中村”改造项目，其合法所有的房屋被拆迁。为了解拆迁事宜，原告吴克荣向被告市国土规划局提出了政府信息公开申请，要求该局公开涉及原告吴克荣土地使用权在内的土地转让或划拨相关材料。2015年7月30日，被告市国土规划局作出信息公开答复书，并向原告吴克荣公开了涉案《国有建设用地使用权成交确认书》。原告吴克荣认为，被告市国土规划局作出涉案《国有建设用地使用权成交确认书》违反了实体法及程序法的规定，依法应予撤销，为维护自身合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定提起行政诉讼，请求法院依法判决撤销被告市国土规划局于2011年3月22日作出的《国有建设用地使用权成交确认书》。
原告吴克荣为证明其主张成立向法院提交了以下证据：1、集体土地建设用地使用证，用以证明原告吴克荣与被告市国土规划局作出的行政行为具有法律关系，具备起诉的资格；2、《政府信息公开答复书》（武土资规信答字第（20150368）号），用以证明原告吴克荣向被告市国土规划局申请公开包括其土地在内的土地成交确认书，被告市国土规划局提供了涉案诉讼标的，可证明其房屋在本案被诉土地成交确认书范围内；3、《国有建设用地使用权成交确认书》（武土交确字（2010）第216-1号），用以证明被告市国土规划局作出了涉案行政行为。
被告市国土规划局辩称，1、根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款、第六条及第二十条的规定，我局作为武汉市国土资源行政主管部门，有权组织实施P（2010）151号地块土地使用权的挂牌出让活动并签订武土交确字（2010）第216-1号《国有建设用地使用权成交确认书》。2、我局作出武土交确字（2010）第216-1号《国有建设用地使用权成交确认书》的具体行政行为，对原告吴克荣的权利不产生实际影响，其起诉应当予以驳回。唐家墩村地处武汉市中心城区，集体土地历史遗留问题突出，治安、环保等综合因素困扰周边居民反响很大。为改善居民生存环境，配合武汉市城市规划建设进度，关于集体土地征收报批程序一直在依法申请中。2006年12月26日，原武汉市城市规划管理局批复了武汉市江汉区唐家墩街唐家墩村村民委员会（以下简称唐家墩村委会）报送的《唐家墩村综合改造规划》，原则同意该改造规划。2010年10月25日，唐家墩村委会向武汉市土地交易中心提交《土地交易申请书》，申请挂牌交易。同年11月4日和11月6日，我局根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的相关规定，分别发布武告字（2010）15号和武告字（2010）15-1号《武汉市挂牌出让国有建设用地使用权公告》，决定以挂牌方式出让包括P（2010）151号国有建设用地使用权在内的多个地块。同年12月1日，竞买申请人武汉乾桓置业发展有限公司（以下简称乾桓公司）按照挂牌文件的要求向我局提交了《竞买申请书》、营业执照复印件、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件、董事会决议、缴纳竞买保证金的发票以及《公司章程》等竞买申请文件。我局经审查，确认该公司提交的竞买申请文件符合挂牌文件的要求。同年12月3日，武汉市土地交易中心向其核发《竞买回执单》，确认其竞买资格。同日，该公司向我局提交了《竞买报价单》。同年12月7日，P（2010）151号地块在武汉市土地交易中心挂牌出让，乾桓公司成为该地块的竞得人。同年12月10日，我局根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十二条的规定，将上述土地成交结果在“智慧武汉国土资源和规划网”予以公示。2011年3月22日，根据挂牌文件的规定，我局与竞得人指定的项目公司乾敬公司换发签订了本案诉争的《国有建设用地使用权成交确认书》。同年4月，湖北省国土资源厅作出《省国土资源厅关于批准武汉市2010年城中村第10批次建设用地的函》，同年5月，武汉市人民政府发布（2011）第117号《征收土地公告》，本案所涉集体土地依法征收为国有建设用地。该诉争地块最终符合挂牌出让条件，也符合出让成交条件。3、根据《物权法》第二十八条的规定，在湖北省国土资源厅作出征地批复，武汉市人民政府发布（2011）第117号《武汉市人民政府征收土地公告》之日起，原告吴克荣基于其被拆迁房屋项下的土地使用权的物权效力已依法消灭，即原告吴克荣此时并非诉争地块的土地使用权人，原告吴克荣的房屋拆迁补偿权利亦未因我局的被诉行政行为受到侵害，原告吴克荣的权利没有因此产生实际影响。综上，请求法院依法驳回原告吴克荣的起诉。
被告市国土规划局向本院提交了以下证据：1、原武汉市城市规划管理局作出的《市规划局关于﹤唐家墩村综合改造规划﹥的批复》；2、江汉区城中村综合改造工作领导小组作出的《关于对唐家墩村进行分包挂牌的报告》；3、唐家墩村委会提交的《土地交易申请》；4、2010年11月4日《长江日报》登载的《武汉市挂牌出让国有建设用地使用权公告》（武告字（2010年］15号）、2010年11月6日《长江日报》登载的《武汉市挂牌出让国有建设用地使用权补充公告》（武告字（2010年］15-1号）；5、P（2010）151号《武汉市国有建设用地使用权挂牌文件》；6、武汉联投万科房地产有限公司提交的竞买申请书、武汉联投万科房地产有限公司董事会决议、授权委托书、企业法人营业执照、缴纳竞买保证金的发票；7、竞买回执单；8、竞买报价单；9、武土交确字（2010）第218号《国有建设用地使用权成交确认书》；10、土地供给信息表（招拍挂）2010年第15号挂牌；11、《省国土资源厅关于批准武汉市2010年城中村第10批次建设用地的函》（鄂土资函（2011）1774号）；12、武汉市人民政府征收土地公告（（2011）第117号），上述证据用以证明被告市国土规划局具有组织实施P（2010）151号地块土地使用权挂牌出让活动并签订武土交确字（2010）第216-1号《国有建设用地使用权成交确认书》的职权，被告市国土规划局作出武土交确字（2010）第216-1号《国有建设用地使用权成交确认书》的具体行政行为虽然存在程序瑕疵，但因涉及重大公共利益，且对原告吴克荣的权利义务不产生实际影响，可依法不予撤销。
被告市国土规划局提交的法律依据为：1、《市人民政府办公厅转发市体改办等部门关于落实市委市人民政府积极推进“城中村”综合改造工作意见的通知》（武政办（2004）173号）中《市规划局（市国土资源局）关于“城中村”综合改造土地房产处置及建设规划管理的实施意见》；2、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》。
第三人乾敬公司述称，1、原告吴克荣不具备本案行政诉讼主体资格。依据《物权法》第二十八条的规定，自市政府发布征地公告之日起，原告吴克荣基于被拆迁房屋而享有的土地使用权已依法消灭，被告市国土规划局作出的具体行政行为与原告吴克荣之间没有法律上的利害关系，故其不能作为本案的适格原告。另，原告吴克荣应提交证据证明其被拆迁的房屋在被告市国土规划局挂牌出让的，由我公司竞得的编号为P（2010）151号地块使用权涉及的开发用地K1、K7的范围内，否则无法证明原其与被告市国土规划局作出的具体行政行为存有法律上的利害关系。2、我公司依法定程序合法取得了案涉地块的使用权。土地竞买人乾桓公司按规定交纳竞买保证金、提交竞买文件，提出有效的竞买申请和有效的报价，竞得案涉土地使用权，此后依挂牌文件的规定，另行注册成立新公司即我公司来开发建设该项目，并由我公司与被告市国土规划局签订了《国有建设用地使用权成交确认书》，该成交确认书对被告市国土规划局和我公司均具有法律效力。3、撤销该具体行政行为将给公共利益造成重大损失。纵使该行政行为在程序上有瑕疵，但涉及旧城区改造，且从2010年至今已过去五年时间，案涉地块早已开发建设，若撤销该行政行为必将会影响到善意第三人的信赖利益，也会给公共利益造成重大损失，依《行政诉讼法》的规定不应被撤销。4、本案应经复议前置程序。根据《行政诉讼法》第三十条第一款的规定，本案属于原告吴克荣认为被告市国土规划局的具体行政行为侵犯其土地使用权的情形，应经行政复议前置程序方可向人民法院起诉。5、本案已过诉讼时效。被告市国土规划局于2010年12月10日已将案涉土地的供给信息公布在其网站上，公告即通知行为，原告吴克荣在2010年12月10日就应得知被告市国土规划局挂牌出让土地的行为，得知挂牌土地的位置、面积、成交价格、成交日期等详细情况，但其于2015年9月才提起行政诉讼，依照《行政诉讼法》第四十六条的规定，已过法定起诉期限。综上，请求人民法院驳回原告吴克荣的起诉。
第三人乾敬公司向本院提交以下两组证据：
第一组证据：1、武汉乾桓置业发展有限公司股东会决议；2、乾桓公司的企业法人营业执照；3、授权委托书；4、竞买申请书；5、竞买报价单；6、竞买回执单；7、缴纳竞买保证金的发票，该组证据用以证明乾桓公司依法向被告市国土规划局提出有效的竞买申请和报价，缴纳了竞买保证金，该竞买行为合法有效。
第二组证据：1、乾敬公司的《企业信息咨询报告》；2、国有建设用地使用权成交确认书（武土交确字（2010）第216-1号）；3、湖北省非税收入一般缴款书；4、国有建设用地使用权出让合同（WH-2012-B138）；5、国有建设用地使用权出让合同（WH-2013-B079）；6、国有土地使用证（武国用（2012）第361号）；7、国有土地使用证（武国用（2013）第184号），该组证据用以证明第三人乾敬公司依法与挂牌人签订了《国有土地使用权成交确认书》，该成交确认书对挂牌人和第三人乾敬公司均有法律效力，第三人乾敬公司依法定程序合法取得了案涉土地的使用权。
经庭审质证，原告吴克荣对被告市国土规划局提交的证据1的合法性有异议，认为根据原《城市规划法》第二十二条及第二十七条的规定，武汉市的城市规划及变更应当经过国务院审批，原武汉市城市规划管理局不具备审批的职权，对该证据的关联性有异议，认为根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第五条、第七条规定，国有建设用地挂牌出让需要编制建设用地使用权年度出让计划，拟定方案报市县政府批准后由国土部门审批，因本案无法确定挂牌行为是经过市政府审批的，故该证据与本案不具有关联性；对证据2的关联性有异议，认为该报告是江汉区城改办向市重点工程督查协调办公室作出的，并非向市县级人民政府作出，与本案不具有关联性；对证据3的合法性及关联性有异议，认为土地挂牌交易应当由国土规划部门作为挂牌单位向市政府提出申请，该证据中唐家墩村委会以集体土地作为交易的标的向土地交易中心申请挂牌本身不具有合法性，也不符合招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定。另外，唐家墩村于2000年已经成立了新松里社区，2004年已更名为唐家墩村物业发展有限公司，唐家墩村委会已经不存在了，故不可能由唐家墩村委会提出土地交易申请；对证据4的合法性有异议，公告明确标注为出让国有建设用地，但挂牌时涉案土地是集体土地；对证据5的合法性有异议，土地挂牌时涉案土地性质尚未发生变更，仍为集体土地，将集体土地当作国有建设用地制作的招拍挂文件显然不具有合法性，同时挂牌文件不符合土地出让年度计划及出让方案的规定；对证据6、7、8的合法性有异议，认为乾桓公司申请竞买的土地是集体土地，该申请不具有合法性；对证据9认为该争议的标的无法证明被告市国土规划局作出涉案行政行为的合法性；对证据10的合法性有异议，认为不符合行政诉讼法证据规则第十二条的规定，没有提供原始数据载体，且其内容因其前置行为的合法性问题，该证据也存在违法；对证据11的合法性有异议，认为该函的合法性已由原告吴克荣向湖北省人民政府申请行政复议；对证据12的真实性及合法性均有异议，原告吴克荣从未见过该公告，被告市国土规划局也未提供证据证明其在法定时间内进行了公告，故该公告本身无法证明公告的合法性，也无法证明该公告已生效，故无法证明涉案地块已被征收，实际上原告吴克荣自始至终并没有得到土地补偿款和附着物补偿款，该证据不能达到被告市国土规划局的证明目的。经庭审质证，第三人乾敬公司对被告市国土规划局提交的证据均无异议。
经庭审质证，被告市国土规划局及第三人乾敬公司对原告吴克荣提交的证据1的真实性无异议，但对证明目的及关联性有异议，认为自2011年5月武汉市人民政府征收土地公告（（2011）第117号）颁布之日起，原告吴克荣的土地已经依法纳入了人民政府征收土地的范围，其物权效力已依法灭失，原告吴克荣虽具有诉讼主体资格，但并不具备本案的适格的原告主体资格，原告吴克荣享有的拆迁补偿的权利没有受到影响；对证据2、3的真实性、合法性及关联性均无异议，但认为不能达到原告吴克荣的证明目的，不能证明其与本案有法律上的利害关系。
经庭审质证，原告吴克荣对第三人乾敬公司提交的第一组证据中证据1、2、3的真实性无异议，但对其合法性有异议，认为该股东会决议参与竞买集体土地不具备合法性；对证据4、5、6、7的质证意见与对被告市国土规划局提交的相对应证据的质证意见一致；对第二组证据中证据1认为与本案无关联性；对证据2的真实性无异议，但对其合法性有异议；对证据3-7认为与本案不具备关联性，是《国有建设用地使用权成交确认书》签订之后产生的行为，无法证明土地成交确认时的合法性。经庭审质证，被告市国土规划局对第三人乾敬公司提交的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：
原告吴克荣提交的证据真实、来源合法，能证明其与本案有利害关系，具有本案的诉讼主体资格。
被告市国土规划局提交的证据6、7、8、9系联投万科公司提交的材料，与本案无关联性；被告市国土规划局提交的其余证据及第三人乾敬公司提交的证据真实、来源合法，能证明诉争地块的国有建设用地使用权挂牌出让及被诉《国有建设用地使用权成交确认书》作出的过程。
经审理查明，2006年12月26日，原武汉市城市规划管理局对唐家墩村委会报送的《唐家墩村综合改造规划》作出批复，原则同意《唐家墩村综合改造规划》。2010年10月25日，唐家墩村委会向武汉市土地交易中心提交《土地交易申请书》，表示已经完成土地挂牌交易前的各项工作，申请将土地挂牌交易。同年11月4日及11月5日，被告市国土规划局分别作出武告字（2010年］15号《武汉市挂牌出让国有建设用地使用权公告》及武告字（2010年］15-1号《武汉市挂牌出让国有建设用地使用权补充公告》决定以挂牌方式出让包括P（2010）151号地块在内的多个地块的国有建设用地使用权。上述公告均已在《长江日报》上予以公示。同年12月1日，乾桓公司向被告市国土规划局提交了《竞买申请书》、营业执照复印件、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件、董事会决议、缴纳竞买保证金的发票等竞买申请文件，申请参加P（2010）151号地块国有建设用地使用权挂牌出让的竞买活动。被告市国土规划局经审查后确认乾桓公司提交的竞买申请文件符合挂牌文件的要求。同年12月3日，武汉市土地交易中心向乾桓公司核发《竞买回执单》。同日，乾桓公司向被告市国土规划局提交《竞买报价单》，以73，000万元的报价参与P（2010）151号地块的的土地使用权挂牌竞买。当月7日，P（2010）151号地块的土地使用权在武汉市土地交易中心挂牌出让，乾桓公司以73，000万元竞得该宗土地的使用权。当月10日，被告市国土规划局将上述挂牌出让成交情况在“智慧武汉国土资源和规划网”予以公示。同年12月24日，乾桓公司登记注册成立乾敬公司。2011年3月22日，被告市国土规划局与乾桓公司指定的项目公司乾敬公司签订了武土交确字（2010）第216-1号《国有建设用地使用权成交确认书》。
2011年4月18日，湖北省国土资源厅作出鄂土资函（2011）1774号《省国土资源厅关于批准武汉市2010年城中村第10批次建设用地的函》，同意征收硚口区长丰乡长青村、洪山区青菱乡长征村、江汉区唐家墩街唐家墩村集体建设用地59.4354公顷。同年5月19日，武汉市人民政府发布（2011）第117号《征收土地公告》，将涉案集体土地征收为国有建设用地。原告吴克荣合法所有的房屋座落于八古新墩114号。2015年7月17日，原告吴克荣向被告市国土规划局提交政府信息公开申请，要求该局公开湖北省武汉市江汉区八古墩114号的相关材料，被告市国土规划局于当月30日向原告吴克荣作出武土资规信答字第（20150368）号《政府信息公开答复书》，向其公开了武土交确字（2010）第216-1号《国有建设用地使用权成交确认书》。因对上述土地成交确认书不服，原告吴克荣诉至本院，诉请如前。
本院认为，根据国土资源部令第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定，被告市国土规划局负责本行政区域内的国有建设用地使用权挂牌出让及建设用地使用权成交确认工作，具有作出本案被诉国有建设用地使用权成交确认行为的行政职权。根据被告市国土规划局对原告吴克荣提出政府信息公开申请的答复，原告吴克荣的房屋坐落于涉案地块内，与涉案土地使用权有利害关系。本案中，虽被告市国土规划局挂牌出让涉案土地使用权经过了编制招标拍卖挂牌出让文件、发布招标拍卖挂牌公告、对竞买申请人进行资格审查、在武汉市土地交易中心挂牌出让涉案土地以及确定竞得人并与之签订《国有建设用地使用权成交确认书》等法定程序，但因被告市国土规划局与第三人乾敬公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》的时间为2011年3月22日，而涉案土地系由武汉市人民政府于2011年5月19日发布的（2011）第117号《征收土地公告》被征收为国有建设用地，在被告市国土规划局与第三人乾敬公司签订《国有建设用地使用权成交确认书》时，涉案土地的性质仍为集体土地，故上述《国有建设用地使用权成交确认书》的签订缺乏事实基础，原告吴克荣认为被告市国土规划局将集体土地作为国有建设用地挂牌程序违法于法有据。但鉴于该地块于2011年5月19日已被依法征收为国有建设用地，现已符合出让成交条件，且该地块涉及的城中村改造已经进行，如撤销该国有建设用地使用权成交确认书，将对城市建设、市民住房等公共利益造成重大损害，因此依法应予确认违法，但不撤销该行政行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告武汉市国土资源和规划局与武汉乾敬置业发展有限公司于2011年3月22日签订的武土交确字（2010）第216-1号《国有建设用地使用权成交确认书》违法。
案件受理费50元、邮寄送达费20元合计人民币70元由被告武汉市国土资源和规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 张 薇
人民陪审员 刘钢平
人民陪审员 何文萍
二〇一六年三月七日
书 记 员 张东洋