西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）陕71行初277号
原告闫瑞祥，男，汉族。
被告西安市人民政府，住所地：西安市未央区凤城八路109号。
法定代表人上官吉庆，市长。
委托代理人曹若言，西安市国土资源局新城分局干部。
委托代理人姚涛，陕西静远新言律师事务所律师。
被告西安市国土资源局新城分局，住所地：西安市金康路26号。
法定代表人王栓柱，局长。
委托代理人李拓，西安市国土资源局新城分局干部。
委托代理人姚涛，陕西静远新言律师事务所律师。
原告闫瑞祥诉被西安市人民政府(以下简称西安市政府)、西安市国土资源局新城分局（以下简称市国土局新城分局）不履行土地行政登记法定职责一案，于2016年9月20日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2016年9月26日向被告西安市政府、市国土局新城分局分别送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月26日公开开庭审理了本案。原告闫瑞祥，被告西安市人民政府委托代理人曹若言、姚涛，被告西安市国土资源局新城分局委托代理人李拓、姚涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告闫瑞祥诉称，原告为西安市新城区韩森寨七村六号集体性质私人宅基地使用权人（宗地号：268J）。原告自两次全国统一土地调查以来，一直未能领到国家法定的《土地使用权证》，直到2011年10月18日才获准，向第一被告西安市政府通过市政办发[2005]43号《西安市关于规范土地使用权登记工作的意见》进行行政委托的第二被告市国土局新城分局递交了私人宅基地使用权登记申请。第二被告在对该宗地进行确权登记后，没有依照国家相关规定向原告颁发《集体土地使用权证》，而是在收取了费用2647元后，“以图代证”向原告发放了175-80-11-ⅡXC4-（7）268J宗地图。依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等相关法律、法规的规定，土地使用权证是唯一合法有效的土地权属凭证。在集体土地上的拆迁征收补偿中土地使用权证是唯一合法有效的补偿的依据。除此之外的其他任何材料凭据都不是合法的依据。换句话说，依据宗地图进行补偿无疑是非法的、无效的，依据其签订的合同也是不受法律保护。由于宗地图无法有效证明原告是合法的土地使用权人，以及相关房屋建筑的合法性，在拆迁中原告的正常安置补偿无法得到有效的保障。2016年3月31日，原告通过EMS向西安市国土资源局邮寄申请，西安市国土资源局于2016年5月13日向原告发出《国土资源信访事项告知书》，告知该申请事项转由市国土局新城分局办理。原告根据该指示于2016年5月25日通过EMS向市国土局新城分局再次邮寄申请，第二被告仍然拒绝为原告办理土地使用权证。原告于2016年6月16日通过EMS向西安市政府邮寄申请，西安市政府于2016年6月25日通知其下属单位西安市不动产登记局向原告发出《国土资源信访事项告知书》，内容为“闫瑞祥：你反映的申领土地证书的信访材料收悉。西安市国土资源局已于2016年5月13日告知你办理的�序和权限。请按照2016年5月13日的信访事项告知书内容，向市国土局新城分局申请办理。特此告知”。但是原告于2016年7月25日找到第二被告时，还是遭到了对方的拒绝。原告认为，被告在接到原告的办证申请后，对原告的合法诉求通过其下属部门告知了事，其行为违反了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《土地登记规则》等相关法律、法规的规定。故提起诉讼，请求法院判令被告依法向原告颁发符合国土资源部颁布标准的《土地使用权证》。
原告向本院提交以下证据，第一组：1、175-80-11-ⅡXC4-（7）-268J宗地图（1）；2、175-80-11-ⅡXC4-（7）-268J宗地图（2）；3、申请（2011年10月19日向市国土局新城分局）；4、测绘费发票、行政处罚决定书、代收罚款收据；5、闫瑞祥身份证复印件；6、宗地界址点及面积成果表、地籍图；7、西安市新城区人民政府关于限期办理土地登记的公告（2001年3月14日刊登于西安晚报）；8、中华人民共和国集体土地使用权证式样；9、2016年3月11日市国土局新城分局行政答辩状（西安铁路运输法院81号案中），第一组证据综合证明政府相关土地调查工作于2001年2月2日已经完成，为原告办理相关登记的客观条件已经成熟。原告2011年10月19日已向市国土局新城分局寄交了该宗土地使用权登记的申请，市国土局新城分局受理审核后收取了相关的费用，完成了确权但并未给原告颁发土地使用权证，仅向原告出具宗地图，但是宗地图不是符合国家法定标准的土地使用证，不能作为原告相关土地使用权合法存在的凭证。第二组：1、办证申请（2016年5月25日市国土局新城分局），2、EMS寄件人联和投寄局联，3、邮局查单，证明2016年5月26日，原告再次向被告市国土局新城�局提出办证申请。第三组：1、办证申请（2016年3月31日西安市国土资源局），2、西安市国土资源局《国土资源信访事项告知书》，证明原告2016年3月31日向西安市国土资源局发出以上宗地土地使用权证领取申请，西安市国土资源局收到后将该申请事项转由市国土局新城分局办理，被告市国土局新城区分局存在为原告颁发土地使用权证的行政职责。第四组：1、申请（2016年6月16日西安市人民政府）；2、寄件人联；3、送达查单；4、西安市不动产登记局《国土资源信访事项告知书》；5、网络查询单，证明原告2016年6月16日向被告西安市政府提出土地使用权证申请，被告收到该申请后将该申请事项转交第二被告办理，市国土局新城分局存在为原告颁发土地使用权证的行政职责。
被告西安市政府辩称，西安市政府不是本案适格的被告。根据�土地管理法》相关规定，颁发《集体土地使用证》属于县级人民政府的行政职权，国家法律、法规，均没有对西安市政府颁发土地使用证相关行政权利的授权。故请求驳回原告的起诉。
被告西安市政府在举证期限内未提交证据。
被告市国土局新城分局辩称，1、市国土局新城分局不是本案适格被告，颁发土地使用证是县级人民政府的职权，国家法律、法规均没有对市国土局新城分局授权颁发相关土地使用权证的权力。2、原告闫瑞祥已经与西安市新城区韩森冢周边地区综合改造项目拆迁指挥部签订了拆迁安置协议书及承诺书，已将房屋及宅基地使用权交由拆迁指挥部处置，实际已经失去了之前宅基地的使用权，其要求颁证的诉讼请求没有事实及法律依据，市国土局新城分局向原告出具宗地图是为了配合西安市新城区韩森冢周边地区综合改造项目拆迁指挥部拆迁安置工作的进行，用宗地图作为城改办给被征地村民赔偿的参考依据，并非土地使用权确权的依据。故请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告市国土局新城分局向本院提交了以下证据，第一组：闫瑞祥与西安市新城区韩森冢周边地区综合改造项目拆迁指挥部拆迁手续1、拆迁安置协议、2、承诺书、3、房屋拆除通知书，证明原告闫瑞祥已经与西安市新城区韩森冢周边地区综合改造项目签订拆迁手续，交付了房屋及宅基地的使用权。第二组：关于韩森冢周边综合改造项目被拆迁人闫瑞祥的情况说明，证据原告闫瑞祥拆迁安置事宜的全过程，闫瑞祥的拆迁安置手续已经办理完毕，并领取了拆迁指挥部19万元补偿款。第三组：西安市新城区韩森冢周边地区综合改造项目拆迁指挥部出具的情况说明，证明拆迁指挥部经过与原告的沟通、协调，对逾期未办证的部分村民出具土地使用权地籍调查宗地图，作为城改办给被征收村民赔偿的参考依据。第四组：照片3张（2016年10月24日拍摄的现场图），证明原告所占用的宅基地不存在，原告已经失去宅基地使用权。
经庭审质证，被告市国土局新城分局对原告闫瑞祥提交第一组证据1、2的真实性认可，被告认为宗地图是反映原告占用宅基地的情况，是办理领取拆迁安置价款的依据，不是确权的依据；对证据3真实性认可，2011年10月18日被告市国土局新城分局收到申请，因原告已经签署安置协议，市国土局新城分局口头答复不能为其办理土地使用权证。原告就该申请提起诉讼已经超过起诉期限，法院应当裁定驳回原告起诉；对证据4、5真实性认可，依据西安市新城区人民政府关于限期办理土地登记的公告，原告逾期办理登记，超越宗地图的面积，市国土局新城分局对原告进行处罚和罚款，对原告就处罚行为也已经超过起诉期限。对证据6地籍图真实性认可，与宗地图相符。对证据7真实性认可，该证据能证明被告不是本案适格被告，闫瑞祥未按公告期限申请土地登记。对证据8真实性不认可，证明目的不认可，与本案无关联性。对证据9真实性认可，市国土局新城分局已经对颁证职权部门进行了说明，闫瑞祥收到答辩状后已经撤诉。对原告提交的第二组证据，被告市国土局新城分局认可收到5月26日的申请，并对申请进行了口头答复。对原告提交的第三组证据1真实性无法确认，对证据2真实性认可，对证明目的不认可，被告市国土资源局新城分局认为政府的职权是通过法律、法规赋予，不能通过告知书赋予职权。对原告提交的第四组证�真实性无异议。
被告西安市政府认为原告向被告市国土局新城分局以及西安市国土资源局提交的办证申请与其无关，不予质证，对原该提交其他证据的质证意见与市国土资源局新城分局质证意见一致。
原告闫瑞祥对被告市国土局新城分局提交的第一组证据1、2真实性、合法性有效性均不予认可，原告认可签过拆迁安置协议书，但是安置协议书没有生效，原告至今没有拿到过拆迁安置协议书原件，对于拆迁安置协议书真实性原告没有办法核对，证据2是原告在违背自己意愿的情况下签字的。对证据3真实性认可，但填写的时间2011年10月2日，拆迁安置协议书的签订日期2011年10月7日，拆迁安置协议的时间晚于房屋拆除通知的时间，正好说明原告已经签订安置协议不属实。对市国土局新城分局提交的第�组证据真实性不认可，原告认为拆迁方无合法手续，无合法身份。本案所涉征地为集体土地，城中村改造方案未经批准不得实施，拆迁人未向原告出具拆迁手续，没有合法依据。对市国土局新城分局提交的第三组证据真实性、合法性、关联性均不认可。对市国土局新城分局提交的第四组证据，因超过举证期限原告不发表质证意见。
被告西安市政府对被告市国土资源局新城分局提交证据的真实性、证明目的无异议。
经原告申请，法院调取原告所在西安市新城区韩北七村地籍图，双方对该证据真实性无异议，本院予以确认。
当事人所提交的上列证据均经法庭质证，本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一组证据1-7，第二、三、四组真实性予以采信，第一组证据8、9，因与本案无关联性，对其不予采信；对被告市国土资源局新城分局提交的第一、二、三组证据真实性予以采信，第四组证据超过举证期限提交，故不予采信。
经审理查明，2001年2月20日西安市新城区人民政府发布《关于限期办理土地登记的公告》并在西安晚报上刊登，告知新城区范围内尚未办理由国土资源部统一监制、盖有西安市人民政府土地登记专用章的土地使用权证书的用地单位和个人，2001年4月1日至2001年7月30日在新城辖区内开展限期办理土地登记工作。原告闫瑞祥在公告期限内未办理土地使用权证。2011年10月2日，西安市新城区韩森冢周边地区综合改造项目拆迁指挥部向闫瑞祥送达《房屋拆除通知单》，闫瑞祥在移交人处签字确认。2011年10月7日，原告闫瑞祥与西安市新城区韩森冢周边地区综合改造项目拆迁指挥部签�《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议（住宅）》，双方就原告闫瑞祥所在新城区韩森寨七村6号的房屋拆迁安置达成协议，该协议第五项约定：“乙方必须在本协议签订后叁日内腾交房屋，交甲方拆除并向甲方移交房屋、土地等相关证件。”同日，闫瑞祥签订承诺书。2011年10月19日，原告闫瑞祥向被告市国土局新城分局提交土地使用权登记申请，原告闫瑞祥补缴了逾期及超占费用后，市国土局新城分局向原告发放了其所在新城区韩森寨七村6号的地籍图作为拆迁安置补偿的依据。
另查明，2016年3月31日，原告向西安市国土资源局提交土地使用权登记申请，西安市国土资源局收到该申请后将该申请作为信访事项转交市国土局新城分局办理。2016年5月25日，原告向市国土局新城分局提交土地使用权登�申请，市国土局新城分局收到申请后，拒绝向原告颁发土地使用权证书。2016年6月17日，原告再次向西安市政府提交土地使用权登记申请，西安市政府将该申请作为信访事项交由西安市不动产登记局处理，西安市不动产登记局向原告送达《国土资源信访事项告知书》，告知其向市国土局新城分局申请办理。
本院认为，2011年10月7日，原告闫瑞祥与西安市新城区韩森冢周边地区综合改造项目拆迁指挥部签订《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议（住宅）》，双方就原告闫瑞祥所在新城区韩森寨七村6号的房屋拆迁安置达成协议，该协议第五项约定：“乙方必须在本协议签订后叁日内腾交房屋，交甲方拆除并向甲方移交房屋、土地等相关证件”。协议签订后原告房屋已移交协议相对方，土地等相关证�按协议约定也应当移交协议相对方，原告已不再享有该宗土地原享有的权利，故原告在拆迁安置协议签订后再要求为其办理土地使用权证于法无据。综上，2016年原告分别向西安市政府、西安市国土资源局、市国土局新城分局提出办理土地使用权申请，均被按照信访事项转送处理的行为并无不当。原告要求二被告为其颁发符合国土资源部颁布标准的《土地使用权证》无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告闫瑞祥的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告闫瑞祥承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审判长 张丽华
审判员 陈靖音
审判员 程淑芹
二〇一六年十一月二十七日
书记员 周玲玲