广东省海丰县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1521行初16号
原告黄守荣，男，汉族，1993年8月8日出生，广东省汕尾市城区人，住广东省汕尾市城区。
被告海丰县公安局，住所地广东省海丰县海城镇红城大道西。
法定代表人卓雄峰，局长。
委托代理人陈远钦，该局新园派出所工作人员。
委托代理人卓俊越，该局法制室工作人员。
被告海丰县人民政府，住所地广东省海丰县海城镇红城大道西988号。
法定代表人郑俊雄，县长。
委托代理人吴建林，海丰县人民政府法制局工作人员。
原告黄守荣不服被告海丰县公安局作出的不予受理居住证通知书及被告海丰县人民政府（以下简称海丰县政府）作出的行政复议决定，于2016年10月10日向法院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2016年12月1日公开开庭审理了本案。原告黄守荣，被告海丰县公安局委托代理人陈远钦、卓俊越，被告海丰县政府委托代理人吴建林到庭参加诉讼，被告海丰县公安局负责人陈克平副局长出庭应诉。本案现已审理终结。
原告黄守荣诉称，原告于2016年9月26日收到被告海丰县政府行政复议决定，不服该决定提起诉讼。被告海丰县公安局、海丰县政府称汕尾城区和海均属汕尾管辖的行政区域内，两地居民同属汕尾内常住人口，并根据《广东省流动人口服务管理条例》（以下简称《流动人口管理条例》）第二条第二款的规定，户籍在汕尾城区的申请人到海居住，不是流动人口，不属于广东省公安厅粤公通字〔2016〕72号文件《关于贯彻实施〈居住证暂行条例〉有关事项的通知》（以下简称《贯彻实施通知》）有关事项的通知，事实上，被告海丰县公安局、海丰县政府适用法律错误，认定事实错误。因为《流动人口管理条例》第二条第二款与国务院颁发的《居住证暂行条例》第二条等冲突，应当按照《居住证暂行条例》第二条等规定实施。因此，《流动人口管理条例》第二条已不能适用该规定。《贯彻实施通知》第一条明确规定完善居住证登记管理，且按照《流动人口管理条例》第十条规定，原告办理居住登记有关手续符合条件。事实上，《贯彻实施通知》规定全部为流动人口是可以的，而《流动人口管理条例》第二条与《居住证暂行条例》第二条冲突，被告海丰县公安局应当适用《居住证暂行条例》第二条规定为原告办理居住证登记有关手续。因此，原告认为，法院依法查明认定被告海丰县公安局、海丰县政府不可适用与《居住证暂行条例》第二条冲突的《流动人口管理条例》第二条的规定，确认被告海丰县公安局、海丰县政府具体行政行为违法。因此，原告常住户口所在地汕尾城区城市到汕尾海城市是需要办理居住证，才能依法享有居住证有关便利以及参加社会保险等。根据《贯彻实施通知》第一条、第二条第一款，《居住证暂行条例》第二条、第五条、第十二条、第十三条和《行政机关公务员处分条例》第十六条的规定，应当支持原告诉讼请求。为此，原告提出如下诉讼请求：1.撤销被告海丰县公安局为原告办理居住证登记有关手续和撤销海丰县政府作出的海府行复决字〔2016〕第3号《行政复议决定书》；2.撤销海丰县公安局属下新园派出所作出的《不予受理居住证告知书》；3.确认被告海丰县公安局属下新园派出所户政室有关责任人员违法；4.本案诉讼费用由二被告负担。
原告黄守荣向本院提供的证据有：1.《提交材料清单》及行政起诉状（加盖汕尾市中级人民法院收文章）；2.《广东省非税收入（电子）票据》；3.寄件存根；4.黄守荣身份证复印件；5.海丰县公安局组织机构代码查询表；6.海丰县人民政府办公室组织机构代码证；7.《关于贯彻实施〈居住证暂行条例〉有关事项的通知》（粤公通字〔2016〕72号）；8.《证明》；9.《不予受理居住证告知书》；10.《行政复议决定书》；11.《关于政府信息公开申请的答复》。
被告海丰县公安局辩称，一、被告海丰县公安局属下新园派出所不具备为非流动人口的原告办理居住证的法定职责。2016年7月15日，原告持相关材料到新园派出所户口室要求办理居住证。新园派出所民警依法及时告知原告，依据《流动人口管理条例》第二条第二款：“本条例所称流动人口，是指离开常住户口所在地进入本省和在本省行政区域内跨地级以上市居住的人员”的规定，因原告户籍在汕尾城区，不属流动人口。根据《居住证暂行条例》第二条的规定，原告不具备申领居住证的资格。在之后几天里，原告多次到新园派出所要求办理居住证，新园派出所民警每次都耐心予以解释。故《行政起诉状》中第一项、第二项诉求没有事实与法律依据。二、《行政起诉状》中第三项诉求不成立。新园派出所户口室民警依法履行职责，及时告知原告不予受理居住证申请的理由，不存在违法违纪的事实。三、原告未在法定期限内提起行政诉讼。2016年9月22日，被告海丰县政府依法作出复议决定，驳回原告的行政复议申请，并在海府行复决字〔2016〕第3号《行政复议决定书》中写明“如不服本决定，可在收到决定书之日起十五日内向海丰县人民法院提起行政诉讼”。原告于2016年10月18日才提起行政诉讼，违反《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十五条第二款：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”的规定，人民法院应依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回起诉。综上所述，因原告不符合申领居住证的法定条件，新园派出所依法不予受理居住证申请，已书面作出并向原告送达了《不予受理居住证告知书》,程序合法，被告海丰县政府的行政复议决定正确，且原告未在法定期限内起诉，请法院依法裁判。
被告海丰县公安局向本院提交了以下证据、依据：1.《办理居住证告知书》；2.常住人口登记卡及黄守荣身份证复印件；3.《证明》；4.《龙津肉菜综合市场租赁合同》；5.《不予受理居住证告知书》；6.《广东省流动人口服务管理条例》、《居住证暂行条例》等条文（节选）。
被告海丰县政府辩称，一、被告海丰县政府作出处理决定程序合法。被告海丰县政府在接到原告的行政复议申请书后，按照复议呈批程序报领导审批，通知被告海丰县公安局进行答复举证。被告海丰县政府全面审查了原告的复议内容、被告海丰县公安局的答复书及相关证据，在法定时间内依法作出处理决定，程序合法。二、海丰县政府作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正当。原告系汕尾城区人，户籍地址为广东省汕尾城区和顺二区西二巷3号，现居住在海丰县××肉菜市场××区××汕尾城区和海均属汕尾管辖的行政区域内，两地居民同属汕尾内常住人口，根据《流动人口管理条例》第二条第二款的规定，户籍在汕尾城区的原告到海居住，不是流动人口，不属于广东省公安厅《关于贯彻实施〈居住证暂行条例〉有关事项的通知》规定的居住证发证范围，新园派出所不具有为非流动人口的原告办理居住证的法定职责，且在收到原告提交的办理居住证申请材料后，书面作出并向原告送达了《不予受理居住证告知书》，已履行了相应的工作职责，并无不当；原告提出的行政复议申请缺乏依据，理由不成立，应予驳回。因此，被告海丰县政府认定原告向被告海丰县公安局属下新园派出所申请居住证没有法律依据，被告海丰县公安局不予受理原告的居住证申请，程序合法，应予以支持。原告提出的行政复议申请，缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，被告海丰县政府作出行政复议决定是适用法律正当的。综上所述，被告海丰县政府作出的海府行复决字〔2016〕第3号《行政复议决定书》，认定事实清楚，程序合法，处理行当，依法应当维持，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告海丰县政府向本院提交了以下证据、依据：1.《行政复议申请书》以及常住人口登记卡、黄守荣身份证复印件；2.《证明》；3.《增加复议请求申请书》；4.黄守荣申请行政复议提供的法律法规等依据（节选）；5.《行政复议材料收件凭证》；6.《行政复议立案呈批表》；7.《行政复议受理通知书》；8.《答复通知书》以及《文书送达回证》；9.《行政复议受理通知书》以及《文书送达回证》；10.《行政答复书》、海丰县公安局行政答复提供的法律法规等依据（节选）以及《文书送达回证》；11《行政复议决定书》审批稿以及《文书送达回证》。
经审理查明,2016年7月15日，黄守荣持个人身份证、《龙津肉菜综合市场租赁合同》等材料到海丰县公安局属下新园派出所申请办理居住证，新园派出所民警以口头方式告知黄守荣其申请不符合相关规定不予办理。其后数日，黄守荣多次到新园派出所要求办理居住证。7月27日，黄守荣向海丰县政府申请行政复议。8月4日，新园派出所作出《不予受理居住证告知书》，告知黄守荣其户籍属汕尾城区，属汕尾内常住人口，不属于流动人口，按照《贯彻实施通知》，新园派出所不予受理其申请。9月22日，海丰县政府作出海府行复决字〔2016〕第3号《行政复议决定书》，驳回黄守荣的行政复议申请，黄守荣于9月26日签收该决定书。10月10日，黄守荣通过百世快递向汕尾市城区人民法院寄递涉案行政起诉材料，汕尾市城区人民法院于10月12日向其出具签收手续。10月12日，涉案行政起诉材料转递至汕尾市中级人民法院。其后，汕尾市中级人民法院将涉案行政起诉材料移交给本院。
本院认为，综合原告黄守荣的诉讼请求和被告海丰县公安局、海丰县政府的答辩意见，并结合相关证据和事实，本案的争议焦点为：一、黄守荣提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；二、《不予受理居住证告知书》和《行政复议决定书》是否以予撤销。
一、关于黄守荣提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题
行政诉讼法第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，黄守荣于9月26日签收《行政复议决定书》，并于2016年10月10日向法院提起行政诉讼。因此，黄守荣提起本案诉讼并未超过上述法律规定的15日的起诉期限。海丰县公安局认为黄守荣的起诉超过起诉期限的抗辩意见，缺乏法律依据，本院不予以采纳。
二、关于《不予受理居住证告知书》和《行政复议决定书》是否予以撤销的问题
（一）《不予受理居住证告知书》是否予以撤销
海丰县公安局属下新园派出所作出的《不予受理居住证告知书》是否予以撤销，关键在于《流动人口管理条例》第二条第二款关于申领居住证先决条件“流动人员”的定义即“本条例所称流动人口，是指离开常住户口所在地进入本省和在本省行政区域内跨地级以上市居住的人员”是否与《居住证暂行条例》第二条“公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本条例的规定申领居住证”的规定存在冲突。对此，本院认为，从文义解释和立法目的解释角度来看，对于本省行政区域内而言，《居住证暂行条例》第二条的“其他城市”应理解为“本省行政区域内跨地级以上市”。因此，地方性法规《流动人口管理条例》第二条第二款关于“本省行政区域内跨地级以上市”的规定不与行政法规《居住证暂行条例》第二条的规定相抵触，且系对《居住证暂行条例》第二条“其他城市”的细化规定，可以作为广东省行政区域内公安机关办理居住证申请的依据。本案中，黄守荣户籍所在地为汕尾城区，现居住地为海，汕尾城区、海均属地级市汕尾管辖行政区域内，两地居民同属汕尾内常住人口。根据《居住证暂行条例》第二条和《流动人口管理条例》第二条第二款的规定，黄守荣不属流动人口，在汕尾行政区域内不具备申领居住证的资格。海丰县公安局属下新园派出所在对黄守荣要求办理居住证的申请依所职权作出不予受理的口头答复的情况下，于2016年8月4日作出《不予受理居住证告知书》，具有事实依据，适用法律、法规正确。黄守荣请求撤销《不予受理居住证告知书》，没有法律依据，本院不予支持，依法应予驳回。
（二）《行政复议决定书》是否予以撤销
依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款的规定，本院在审查海丰县公安局属下新园派出所作出《不予受理居住证告知书》合法性的同时，一并审查海丰县政府驳回行政复议申请的复议程序的合法性。海丰县政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，采取书面审查海丰县公安局属下新园派出所所作出的《不予受理居住证告知书》所依据主要事实、证据及法律适用，并依照法定程序在法定期限作出行政复议决定，程序合法。黄守荣请求撤销海府行复决〔2016〕字第3号《行政复议决定书》，没有法律依据，本院不予支持，依法应予驳回。
至于黄守荣请求确认被告海丰县公安局属下新园派出所户政室有关责任人员违法的诉讼请求，不属于行政诉讼审理的范围。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告黄守荣的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告黄守荣负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省汕尾市中级人民法院。
审 判 长 刘火标
代理审判员 李永辉
人民陪审员 林万青
二〇一六年十二月十二日
书 记 员 何振生