安徽省舒城县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖1523行初1号
公益诉讼人舒城县人民检察院，住所地：舒城县城关镇三里河路。组织机构代码：72332910-9。
法定代表人梁俊东，检察长。
委托代理人汪修勇，副检察长。
委托代理人刘景亮，助理检察员。
被告舒城县林业局，住所地：舒城县城关镇合安路。统一社会信用代码：113414250032385672。
法定代表人卢月舒，该局局长。
委托代理人常维根，安徽舒洲律师事务所律师。
委托代理人朱先存，安徽舒洲律师事务所律师。
公益诉讼人舒城县人民检察院因认为被告舒城县林业局未履行林业行政管理法定职责，于2017年1月5日向本院提起行政公益诉讼。本院于当日立案后，于2017年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月12日公开开庭审理了本案。公益诉讼人舒城县人民检察院委托代理人汪修勇、刘景亮，被告舒城县林业局法定代表人卢月舒，委托代理人常维根、朱先存到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人舒城县人民检察院诉称：经其调查，2013年10月，舒城县舒茶镇沙墩村村民魏珠权未经主管部门审核同意，侵占舒城县舒茶镇梅心驿村老街组山脚下林地，进行非法采石活动。2015年1月、2015年5月、2016年1月，魏珠权多次侵占该林地进行非法采石活动。2016年9月，县国土资源局委托安徽省地质勘查局311地质队，对上述非法采石造成的矿产资源破坏进行价值鉴定，认定魏珠权非法开采活动形成的采坑面积为6318.18平方米，造成矿产资源破坏经济价值1113635元。
2014年6月19日，舒城县人民政府成立“舒城县打击非法开采矿产资源办公室”（以下简称“县打非办”），集中整治舒城县砂石开采秩序，县公安、水利、林业、国土、市场监管等局责任人是办公室组成人员。
2016年7月25日，县检察院作出舒检民（行）行政违监[2016]34152300002号检察建议书，建议县林业局依法对魏珠权毁林、非法占用林地的行为进行查处，补植被毁林木，完善单位相关制度规定，确保林业执法及时、有效。
2016年8月22日，县林业局作出舒林森公林罚责通字第[2016]第12号责令限期恢复原状通知书，责令魏珠权限期一年内恢复原状。
公益诉讼人舒城县人民检察院认为，县林业局负有保护森林资源，确保辖区内林地不受侵占、破坏的监管职责。魏珠权自2013年10月起非法采石毁林，被告发现后一直未对魏珠权采取行政处罚等监管措施，怠于履行林地资源保护职责。2016年7月，该院以检察建议督促被告履行监管职责后，被告虽于8月22日作出责令限期恢复原状通知书，但被告依然未能依法全面履行其法定职责，案涉被毁林地至今没有得到治理恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，舒城县检察院向本院提起行政公益诉讼，请求判令：1、确认被告怠于履行森林资源保护行政职责违法；2、判令被告继续履行森林资源保护行政职责。
公益诉讼人舒城县人民检察院向本院提交了以下证据和依据：
第一组：1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。以上证明检察机关提起公益诉讼法律依据。
第二组：1、《中华人民共和国森林法》；2、《中华人民共和国森林法实施条例》；3、舒城县人民政府办公室关于成立县“打非办”的通知及实施方案；4、采石场2013年时航片影像；5、行政处罚卷宗；6、被毁林地现场照片；7、询问倪应定笔录；8、魏珠权非法开采山场情况说明及绘图；9、林地毁损后卫星图片。以上证明魏珠权非法毁林，舒城县林业局怠于履行职责的事实。
第三组：1、检察建议书；2、送达回证；3、鉴定报告；4、关于舒城县人民检察院建议书回复函、鉴定意见书、责令限期恢复原状通知书；5、询问笔录；6、证明；7、2016年12月22日开采区现场图。以上证明舒城县人民检察院诉前程序履行情况。
被告舒城县林业局辩称：1、被告已依法实际履行林业行政管理职责。2、公益诉讼人认定被告怠于履行行政管理职责缺乏事实依据。3、行政相对人非法开采的违法行为已涉嫌犯罪，案件已进入刑事诉讼程序，被告针对行政相对人的行政行为应当中止。4、本案尚不符合《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十五条的规定。请求驳回公益诉讼人的起诉。
被告舒城县林业局向本院提交了以下证据和依据：1、《森林法》《森林法实施条例》，证明被告作为林业行政管理部门，职责在于保护森林，而不在于保护林地；2、舒城县国土资源局（2014）第11号《责令停止违法行为通知书》、（2016）第19号《责令停止矿产资源违法行为通知书》、（2016）第22号《责令停止违法行为通知书》，证明舒城县国土资源局未切实有效履行行政监管职责，行政管理流于形式；3、舒城县市场监督管理局（2015）第13号《行政处罚决定书》、（2015）第231号《行政处罚决定书》，证明舒城县市场监督管理局并未切实有效履行行政监管职责；4、舒城县人民检察院舒检民（行）行政违监（2016）34152300002号《检察建议书》、舒城县林业局《责令恢复原状通知书》，证明被告收到《检察建议书》后，已依法积极履行林业行政管理职责；5、《舒茶镇沙墩村魏珠权开采山场森林植被恢复造林作业设计说明书》，证明被告除对违法行为人魏珠权下达限期恢复决定，还就恢复造林安排了具体的技术方案和设计工作；6、被毁林地现状照片，证明被告已积极履行行政管理职责，切实督促了林业行政违法行为人魏珠权履行恢复原状的义务。
经庭审质证，被告舒城县林业局对公益诉讼人舒城县人民检察院提交的证据和依据质证意见是：对证据第一组的三性均无异议，其2能够证明公益诉讼人在本案诉讼中不具备提起行政公益诉讼的条件，本案违法行为人对毁坏状况已经基本修复。对第二组1-3的真实性、合法性无异议，关联性有异议，被告依据森林法行使管理职责，公益诉讼人要求被告管理毁坏林地的职责，已经超越了森林法以及森林法实施细则的规定。第二组4-9可以证明违法行为人的行为，非法毁坏林地不属被告管理范围。对第三组的真实性、合法性无异议，关联性有异议，对林地被毁不应当要求被告行使管理责任，违法行为人应当先恢复地表，再恢复林木。被告在收到公益诉讼人提出的检察建议前就对违法行为人进行了处罚，所以不能进行两次处罚。
公益诉讼人舒城县人民检察院对被告舒城县林业局提交证据和依据的质证意见是：对1、2、3、4的三性无异议，证明目的有异议。对5的三性均有异议。6真实性无异议，合法性、关联性不予认可。
本院对公益诉讼人舒城县人民检察院和被告舒城县林业局提交证据的证明效力均予以认定。
根据上述证据，本院认定本案事实如下：2013年10月，舒城县舒茶镇沙墩村村民魏珠权未经主管部门审核同意，侵占舒城县舒茶镇梅心驿村老街组林地，进行非法采石活动。2014年6月10日，舒城县国土资源局作出舒国土监字[2014]第11号责令停止违法行为通知书，责令魏珠权立即停止违法行为，听候处理。
2015年1月，魏珠权继续在该林地非法开采矿石对外销售。舒茶镇政府巡查发现后，报县“打非办”查处。县市场监督管理局扣押魏珠权机械设备一台，并于2015年1月29日作出舒市监罚字第[2015]第13号行政处罚决定书，责令魏珠权停止违法行为、没收违法所得0.36万元、罚款2万元。2015年1月30日，魏珠权缴纳2.2万元罚没款。
2015年5月，魏珠权又在该处林地进行非法开采矿石活动。舒茶镇政府发现后，再次报县“打非办”查处。县市场监督管理局再次扣押魏珠权机械设备一台，并于2015年9月6日作出舒市监罚字第[2015]第231号行政处罚决定书，责令魏珠权停止违法行为、罚款2万元。县公安局对魏珠权实施治安行政拘留。县市场监督管理局向县法院申请执行舒市监罚字第[2015]第231号行政处罚决定书。县法院作出裁定准予强制执行。
2016年1月，魏珠权仍然在该林地进行非法采石活动。县国土资源局先后于2016年3月29日、2016年5月31日作出舒国土监字[2016]第19号责令停止矿产资源违法行为通知书，舒国土监字[2016]第22号责令停止违法行为通知书，责令魏珠权立即停止违法行为，听候处理。同时，舒茶镇政府扣押魏珠权机械设备两台。
2016年7月25日，县检察院作出舒检民（行）行政违监[2016]34152300002号检察建议书，建议县林业局依法对魏珠权毁林、非法占用林地的行为进行查处，补植被毁林木，完善单位相关制度规定，确保林业执法及时、有效。2016年8月22日，县林业局作出舒林森公林罚责通字第[2016]第12号责令限期恢复原状通知书，责令魏珠权限期一年内恢复原状。2016年9月，县国土资源局委托安徽省地质勘查局311地质队，对上述非法采石造成的矿产资源破坏进行价值鉴定，认定魏珠权非法开采活动形成的采坑面积为6318.18平方米，造成矿产资源破坏经济价值1113635元。
2017年1月5日，公益诉讼人舒城县人民检察院以被告舒城县林业局未履行职责、致使国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态为由，向本院提起行政公益诉讼，要求本院确认被告未依法履行职责违法，并判令其依法继续履行职责。
本院认为：第一，关于公益诉讼人第一项诉讼请求。自2013年10月起，舒城县舒茶镇沙墩村村民魏珠权未经主管部门审核同意，侵占舒城县舒茶镇梅心驿村老街组林地，进行非法采石活动。2015年1月、2015年5月、2016年1月，魏珠权多次侵占该处林地，非法采石对外销售。舒城县国土资源局先后三次作出责令停止违法行为通知书，责令魏珠权立即停止违法行为。舒城县市场监督管理局先后两次作出行政处罚，责令魏珠权停止违法行为、并处罚款。魏珠权违法采石、毁损林地持续时间长达四年之久，被告舒城县林业局未对魏珠权的违法行为采取任何行政措施，构成怠于履行森林资源保护的法定职责。相关部门的处罚不能替代被告的林业主管职责，被告所辩称是对一事不再罚的曲解。公益诉讼人向被告发出检察建议书后，被告才作出舒林森公林罚责通字第[2016]第12号责令限期恢复原状通知书，责令魏珠权限期一年内恢复原状，并在被毁林地上补栽苗木。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定，应当确认被告怠于履行森林资源保护法定职责的行为违法。
第二，关于公益诉讼人第二项诉讼请求。被告虽拟定了修复方案，被毁林地上补栽了一些苗木，但迄今未修复。被毁林地恢复原状尚需相应措施和时日，被告作为森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督的行政主管部门，应当承担被毁林地后续生态修复工作的监督、管理法定职责，被告应当继续履行法定职责，通过持续有效的监管，促使被毁林地达到生态修复。据此，公益诉讼人要求判令被告继续履行森林资源保护法定职责的诉讼请求，本院亦予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第三项之规定，判决如下：
一、确认被告舒城县林业局怠于履行森林资源保护行政职责的行为违法；
二、责令被告舒城县林业局继续履行森林资源保护法定职责。
案件受理费50元，由被告舒城县林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。
审判长 陈 宏
审判员 余本兵
审判员 怀 红
二〇一七年五月二十二日
书记员 晋 尧
附：本判决适用的法律依据
《中华人民共和国森林法》
第十三条各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。