河南省开封市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）豫02民终1783号
上诉人（一审原告）河南省良厦千顷置业有限公司。住所地：河南省郑州市金水区郑汴路***号**号楼*层***号。组织机构代码57498384-3。
法定代表人张春惠，经理。
委托代理人牛斌，河南大河律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（一审被告）兰考县公共资源交易中心。住所地：河南省兰考县裕禄大道中段原公路局院内。统一社会信用代码12410225674118021X。
法定代表人牛宪峰，主任。
委托代理人尤志鹏，男，1984年11月2日生，汉族，兰考县人民政府采购与招投标交易所职工，住河南省兰考县。代理权限为特别授权。
委托代理人李茗，河南王松华律师事务所律师。代理权限为特别授权。
上诉人河南省良厦千顷置业有限公司（以下简称良厦千顷置业公司）与被上诉人兰考县公共资源交易中心确认合同无效纠纷一案，良厦千顷置业公司于2015年3月5日向兰考县人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求法院依法判令：1、确认兰考县人民政府采购与招投标交易所于2011年6月15日举办的出让兰考县人民政府编号为GT2011-08、GT2011-09、GT2011-10号三宗地块国有建设用地使用权的行为无效，并由兰考县人民政府采购与招投标交易所承担本案的诉讼费用。一审法院于2015年8月28日作出（2015）兰民初字第00574号民事判决，判决驳回良厦千顷置业公司的诉讼请求。良厦千顷置业公司不服提起上诉。本院于2016年9月20日作出（2015）汴民终字第1883号民事裁定，撤销（2015）兰民初字第00574号民事判决，发回重审。一审法院于2017年4月5日作出（2016）豫0225民初3996号民事判决。良厦千顷置业公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院审理查明：兰考县国土资源局经请示兰考县人民政府同意，于2011年5月11日委托兰考县人民政府采购与招投标交易所对GT2011-08号（29906.29平方米）、09号（41897.65平方米）、10号（38144.51平方米）三宗地块的国有建设用地使用权进行挂牌出让。兰考县人民政府采购与招投标交易所于2011年5月12日发出挂牌出让公告，公告中第四条显示：本次挂牌出让的详细资料和具体要求，见挂牌出让文件。申请人可于2011年5月13日至2011年6月13日，到兰考县人民政府采购与招投标交易所获取挂牌出让文件并提交书面申请。挂牌文件《国有建设用地使用权挂牌出让须知》第一条显示,GT2011-08号地块竞买保证金为600万元，GT2011-09号地块竞买保证金为700万元，GT2011-10号地块竞买保证金为700万元；第五条第五项明确规定，“申请人对挂牌文件有疑问的，可以在挂牌活动开始前以书面或口头方式向兰考国土资源局咨询。兰考国土资源局于2011年6月4日前组织申请人对拟出让地块进行现场踏勘。”良厦千顷置业公司在领取挂牌出让文件并交纳保证金后，参与了该三宗地块的竞价活动，且并未对三宗地块的规划、面积等提出任何异议。
2011年6月15日上午，在兰考公证处的现场监督下，兰考县人民政府采购与招投标交易所对三宗地块挂牌出让进行现场开标。10时整，出让主持人宣布挂牌出让时间届满，停止报价，进入询价阶段。因有人愿意继续竞价，挂牌出让转入现场竞价。经现场竞价，良厦千顷置业公司以报价人民币贰亿叁仟伍佰万元整为最高报价，取得GT2011-08号、09号、10号三宗地块的国有建设用地使用权，并现场签订了三份《成交确认书》。《成交确认书》约定：竞得人交纳的竞买保证金自动转作土地使用权定金；竞得人应于2011年6月30日之前，持本《成交确认书》到兰考县政府采购与招投标交易所与兰考国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》；不按期签订《国有建设用地使用权转让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人承担相应法律责任。后良厦千顷置业公司以竞得的三宗地块与政府实际规划不一致，该三宗土地实际面积比兰考县人民政府采购与招投标交易所公告面积少将近9000㎡，且兰考县人民政府采购与招投标交易所捆绑出让三宗地块国有建设用地使用权的行为，违反国家禁止性规定为由，未与兰考国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2011年10月26日，兰考国土资源局向良厦千顷置业公司发出书面通知，没收良厦千顷置业公司的定金，终止为良厦千顷置业公司供地。后根据兰考规划发展的需要，该三宗地块中的部分土地用于道路建设，所剩余部分的土地，兰考县人民政府采购与招投标交易所于2012年8月16日再次挂牌出让该三宗建设用地使用权，并由河南奥恒置业有限公司竞得。
后良厦千顷置业公司一直向兰考县人民政府采购与招投标交易所主张返还保证金，兰考县人民政府采购与招投标交易所于2014年10月30日向良厦千顷置业公司的委托代理人出具回复函，告知良厦千顷置业公司交纳的竞买保证金作为土地使用权定金，已转入县财政指定账户。2015年3月5日，良厦千顷置业公司诉至法院。
一审法院认为，良厦千顷置业公司在国有建设用地使用权挂牌出让活动中，经公开竞价，于2011年6月15日以最高应价竞得GT-08、09、10号三宗地块的国有建设用地使用权，并于当日与兰考县人民政府采购与招投标交易所签订了三宗地块的《成交确认书》，约定：竞得人交纳的竞买保证金自动转作土地使用权定金，并于2011年6月30日之前，持《成交确认书》到兰考县政府采购与招投标交易所与兰考国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。良厦千顷置业公司并未按照《成交确认书》的约定与兰考国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，良厦千顷置业公司的行为已构成违约。
良厦千顷置业公司在参与竞价前及在竞价过程中均未对该三宗地块规划、面积等提出异议，且未能提供相应证据证明兰考县人民政府采购与招投标交易所所挂牌出让的三宗地块公告面积与实际面积不符；在停止对其供地后，根据兰考规划发展的需要，该三宗地块中的部分土地用于了道路建设，所剩余部分的土地，兰考县人民政府采购与招投标交易所于2012年8月16日再次挂牌出让该三宗建设用地使用权，与原出让面积存在偏差，故对良厦千顷置业公司以此次出让面积与原出让面积不符主张所竞得土地与实际不符的意见，不予采信。
《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁泊的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家集体或第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第四条规定，“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不是以地方法法规、行政规章为依据。”《最高人民法院关于<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定,“合同法第五十二条第五项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制规定。”《中华人民共和国拍卖法》第三十七条规定，“竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益。”第六十七条规定，“违反本法第三十七条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任。由工商行政管理部门对参与恶意串通的竞买人处最高应价百分之十以上百分之三十以下的罚款；对参与恶意串通的拍卖人处最高应价百分之十以上百分之五十以下的罚款。”本案中，良厦千顷置业公司据以提出认定合同无效的依据是“国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国资发【2010】151号）”、“国土资源部、国家发展和改革委员会共同发布的《限制用地项目目录（2006年本增补本）》（国土资发【2009】154号）”，这两部文件在性质上属于指导性文件，不属于法律和行政法规，更不涉及效力强制性规定，且良厦千顷置业公司所提供证亦不足以证明兰考县人民政府采购与招投标交易所挂牌出让三宗国有土地建设用地使用权的行为存在违反《中华人民共和国拍卖法》第六十七条规定的无效情形，故对良厦千顷置业公司主张兰考县人民政府采购与招投标交易所出让三宗地块国有建设用地使用权的行为无效的请求，不予支持。判决：驳回河南省良厦千顷置业有限公司对兰考县人民政府采购与招投标交易所的诉讼请求。案件受理费100元由河南省良厦千顷置业有限公司负担。
良厦千顷置业公司上诉称：国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资法【2010】151号）明确指出：“土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得‘毛地’出让。拟出让地块要依法进行土地调查和确权登记，确保地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷”。国土资源部、国家发展和改革委员会共同发布的《限制用地项目目录（2006年本增补本）》（国土资发【2009】154号）规定：“商品住宅项目宗地出让面积不得超过下列标准：小城市（镇）7公顷，中等城市14公顷，大城市20公顷”。被上诉人捆绑出让编号为GT2011-08、GT2011-09、GT2011-10（总面积109948.45㎡）等三宗地块的国有建设用地使用权不符合上述规定，属于违反国家禁止性规定的违法行为，应为无效行为。另外，上诉人发现该三宗土地实际面积比公告面积少将近9000㎡，上诉人需多交纳土地出让金近2000万元，对上诉人很不公平。请求二审法院依法撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。
兰考公共资源交易中心答辩称：上诉人据以提出认定合同无效的依据是“国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国资发【2010】151号）”、“国土资源部、国家发展和改革委员会共同发布的《限制用地项目目录（2006年本增补本）》（国土资发【2009】154号）”，这两部文件在性质上属于指导性文件，不属于法律和行政法规，更不涉及效力性强制性规定。因此，涉案《成交确认书》合法有效。上诉人在充分知晓本案所涉土地出让信息后，积极参与竞拍，并与被上诉人签订《成交确认书》，已形成合同法律关系，上诉人所缴纳的定金被没收是源于其违约行为在先的合同约定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审审理期间，兰考县公共资源交易中心出具证明：兰考县人民政府采购与招投标交易所原系兰考招投标中心的二级机构，后为整合建立统一的公共资源交易平台，于2016年11月18日，经兰考机构编制委员会批准，设立兰考公共资源交易中心，同时撤销兰考县招投标中心和兰考县人民政府采购与招投标交易所，原兰考县人民政府采购与招投标交易所的工作相关事务由兰考公共资源交易中心负责处理。二审审理查明的事实与一审认定的事实一致。
本院认为：被上诉人在公开出让编号为GT2011-08、GT2011-09、GT2011-10（总面积109948.45㎡）三宗地块的国有建设用地使用权过程中，上诉人在公开竞价中以最高应价竞得GT-08、09、10号三宗地块的国有建设用地使用权，并于当日签订了三宗地块的《成交确认书》，该《成交确认书》系双方当事人的真实意思表示，并不违反法律、行政法规的禁止性规定，属合法有效合同。《成交确认书》约定：“竞得人交纳的竞买保证金自动转作土地使用权定金，并于2011年6月30日之前，持《成交确认书》到兰考县政府采购与招投标交易所与兰考国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，不按期签订《国有建设用地使用权转让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人承担相应法律责任”。良厦千顷置业公司并未按照《成交确认书》的约定与兰考国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，良厦千顷置业公司的行为已构成违约，2011年10月26日，兰考国土资源局向良厦千顷置业公司发出书面通知，没收良厦千顷置业公司的定金，终止为良厦千顷置业公司供地，符合合同约定及法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由河南省良厦千顷置业有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 王有奎
审判员 尹福中
审判员 周超举
二〇一七年九月三十日
书记员 王 栋