山西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋行终字第18号
上诉人（原审原告）ＸＸ良，男，汉族，1940年10月5日出生，现住山西省太谷县。
委托代理人吴红艳，女，汉族，1966年10月28日出生，现住山西省太原市。
被上诉人（原审被告）太谷县人民政府。
法定代表人武晓花，该县县长。
委托代理人曹建文，太谷县人民政府法制办主任。
委托代理人李继，太谷县泰民律师事务所律师。
上诉人ＸＸ良因与被上诉人太谷县人民政府征收补偿方案纠纷一案，不服山西省晋中市中级人民法院（2014）晋中中法行初字第9号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭于2015年3月12日公开开庭对本案进行了审理。上诉人ＸＸ良的委托代理人吴红艳、被上诉人太谷县人民政府的委托代理人李继、曹建文到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
上诉人ＸＸ良向山西省晋中市中级人民法院起诉认为，太谷县房屋拆征收办公室颁布的《太谷城南片区（田森超市）二期综合改造房屋征收补充方案》（下称《补充方案》）规定签约户最少要回迁一套房，剥夺了被征收人对征收补偿的选择权；其颁布的《太谷城南片区综合改造房屋征收补偿方案》（下称《补偿方案》）规定，针对被征收户“一次性预先支付一年的临时安置补助，剩余部分按实际期限回迁后找补”，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，应属无效；《补偿方案》中涉及农村集体土地上的房屋，仍适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，为适用法律不当。请求确认《补充方案》第二条无效，确认《收补偿方案》第六条第（二）款第1项为无效条款并依法修正，确认《补偿方案》第十二条无效，并依法修正。
为证明其主张，上诉人ＸＸ良向一审法院提交的证据有：（1）权利人ＸＸ良的房屋所有权证；（2）补偿方案；（3）补充方案；（4）（5）（6）（7）为2014年9月10日的证据；（8）晋中市国土局的答复；（9）太谷县国土局答复；（10）太谷县规划局的答复；（11）太谷县城建局的答复。
被上诉人太谷县人民政府一审答辩称，被诉行政行为属不具行政强制力的指导性行为，不属于行政案件受案范围，并向一审法院提交了以下证据：（1）《国有土地上房屋征收与补偿条例》；（2）中纪委、监察部规范拆迁行为的通知；（3）2000年第15号文件太谷县人民政府办公室《关于成立太谷县房屋拆迁办公室的通知》；（4）城市房屋拆迁管理条例；（5）太谷县人民政府公告（城南片房屋征收）；（6）补偿方案（7）补充方案。
原审法院查明：ＸＸ良的房屋原位于太谷县西庄前街，领取有《房屋所有权证》该房屋现已不存在。
2012年6月10日，太谷县人民政府发布公告，其主要内容为：依据《太谷县县城总体规划》和广大群众的要求，决定对城南片区的建筑物和土地实施分期、分片征收；实施单位太谷县明星镇人民政府；四至范围，东至农业银行以西、西至南山南路以东、南至现同蒲铁路，其中聚贤楼以东至康宁街以北、北至长春城街以南；征收期限由县征收办公室另行公告；告知对补偿决定不服，可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼。同日太谷县房屋征收办公室（由太谷县房屋拆迁办公室代章）作出《太谷城南片区综合改造房屋征收补偿方案》，该方案对征收范围（包括集体土地）、期限、征收补偿原则、征收安置补偿方式、相关补助费标准、安置程序等做了规定。原告的房屋在征收补偿范围内。2013年8月太谷县房屋征收办公室（由太谷县房屋拆迁办公室代章）作出《太谷城南片区（田森广场）二期综合改造房屋征收补充方案》。该方案对前述补偿方案作了补充规定，其中有签约户最少要回迁一套房的规定。ＸＸ良不服向本院提起诉讼。
原审法院认为，1、《太谷城南片区综合改造房屋征收补偿方案》及其补充方案是政府对征收补偿事项作出的处分行为，必然涉及被征收人的物权权利和义务，征收补偿方案所公示的主体是特定的人，故其虽然只是征收环节中的一个程序，但其实际上与申请人存在法律上的利害关系，故该方案应为可诉。
2、鉴于太谷县房屋征收办公室属太谷县人民政府组建，且该机构正在报批中，对以太谷县房屋征收办公室作出的相关决定的行为太谷县人民政府理应承担法律责任。
3、本案中政府没有提供作出该两个方案的相关程序及事实依据的直接证据，属证据不足；其方案中签约户最少要回迁一套房的规定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条的被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换的规定；该补偿方案中出现集体住房于法相悖；《国有土地上房屋征收评估办法》第2条规定“评估国有土地上被征收人房屋和用于产权调换房屋的价值，测算被征收房屋类似房地产市场价格，以及对相关评估结果进行复合评估和鉴定，适用本办法”，依上述规定，补偿方案的所有评估活动必须依照该评估办法执行，本案中被告确定了房屋补偿价格却未提供相关的评估证据，显属不当。综上，涉诉的征收补偿方案的程序及部分内容存在不合理或违反法律规定之处。基于该具体行政行为涉及公共利益，本案不宜采取判决撤销的方式。原告要求人民法院修正涉诉方案相关条款及其他的诉讼请求于法无据，应予驳回。另，原告庭审前提交的《关于停止太谷县人民政府城南片区拆迁改造行政行为的申请》，也不符合具体行政行为停止执行的相关规定。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十八条的规定，判决1、确认太谷县房屋征收办公室作出的《补偿方案》及《补充方案》中涉及集体房屋的征收部分、签约户最少要回迁一套房等规定违反相关规定；2、责令太谷县人民政府就本案中存在的问题采取相应的补救措施；3、驳回了ＸＸ良的其他诉讼请求。
ＸＸ良不服一审判决，向本院上诉称，1、原审判决认定事实不清，主要证据不足。（1）关于对被上诉人证据，没有原件，不应当予以采信。（2）被上诉人提供的7号证据和上诉人提供的3号证据都是补偿方案复印件，印章不一样，存在争议。同样，上诉人的2号证据与被上诉人的6号证据也采取了不公正的对待。（3）关于补偿方案的代章，上诉人与被上诉人提供的证据复印件中存在矛盾，原审法院在未质证的情况下认定被上诉人的证据，显失公正。（4）原审裁定认定太谷县房屋征收办公室“该机构正在报批中”以及被上诉人的房屋征收行为“涉及公共利益”缺乏证据支持，判决书表述ＸＸ良的房屋“现已不存在”容易产生歧义。（5）未查明以下事实：一是太谷县房屋征收办公室是否存在、是否合法；二是该机构是否有权颁发诉争的两个文件；三是颁发两个文件的程序是否合法；四是两个文件是否有效；五是在国有土地与集体土地交错的城南片区，能否完成征收目的，是否还具有合法性。2、原审判决适用法律错误。（1）原审判决认为“基于该具体行政行为涉及公共利益，本院不宜采取判决撤销的方式”，缺乏法律依据，（2）判决第一项中对两个方案没有明确违反了哪些规定，判决不明确；（3）判决第三项“驳回原告的其他诉讼请求”，在整个判决书中没有关于其他诉讼请求的庭审情况和法律依据，也未明确判决依据。适用行政诉讼法第五十四条的规定，被告作出具体行政行为的主要证据不足，应当撤销该具体行政行为违法的部分。3、原审违反了法定程序，没有主动追加诉讼第三人。请求依法撤销一审判决，改判支持上诉人原审的诉讼请求。
被上诉人太谷县人民政府书面答辩认为，《补偿方案》和《补充方案》有瑕疵的地方，我们尊重当事人的选择。虽然两个方案存在瑕疵，但不足以认定两个方案违法。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。关于上诉人提出一审遗漏的当事人，属于行政相对人，而不是行政利害关系人，不属于应当追加为第三人的情形。
本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，对一审查明的事实本院予以确认。
本院认为，根据上诉人ＸＸ良起诉的诉讼请求，原审法院经审理认定：太谷县政府没有提供作出该两个方案的相关程序及事实依据的直接证据，属证据不足；方案要求签约户最少要回迁一套房违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条关于被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换的规定；该补偿方案中出现集体住房于法相悖；被上诉人确定房屋补偿价格却未提供相关的评估证据，显属不当等，其认定事实清楚。
太谷县城南片区改造，是为了优化城南片区的人居环境，改变基础设施落后的状况，涉及广大人群生活条件的改善，片区改造行为，涉及公共利益。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十八条的规定，原审法院在确认被上诉人的行政行为违反相关规定的情况下，责令被上诉人就本案中的补偿问题采取补救措施，适用法律正确。
上诉人起诉的行政纠纷，不涉及他人的利益。该行政行为中的每一被征收人，都是行政行为的相对人，都可以独立提起行政诉讼，不存在人民法院主动追加第三人的情形。上诉人认为人民法院没有主动追加第三人参加诉讼，没有法律依据。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 武全敬
审 判 员 刘晓芬
代理审判员 郝玉震
二〇一五年五月七日
书 记 员 温有军