广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初254号
公益诉讼人：广州市白云区人民检察院,地址：广州市下塘西政民路**号。
委托代理人：王志芳、冼天平，该院检察员。
被告：广州市白云区城市管理局，地址：广州市黄石东路323号3楼。
法定代表人：冯志锋，职务：局长。
委托代理人：�浩泉，该局工作人员。
委托代理人：官少鸣，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。
公益诉讼人广州市白云区人民检察院诉被告广州市白云区城市管理局不履行职责一案，本院于2017年1月6日受理后，依法组成合议庭，于2017年5月10日公开开庭审理了本案。公益诉讼人广州市白云区人民检察院的委托代理人王志芳、冼天平，被告广州市白云区城市管理局的委托代理人林浩泉、官少鸣律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人广州市白云区人民检察院诉称，广州市白云区太和镇大源村派安石场所在地块的权属人是白云区太和镇大源村村委会（以下简称大源村委会），自2003年5月始，杨细生以广州东华砂轮厂（现更名为广州东华研磨制造有限公司，以下简称东华公司）的名义承租上述派安石场所在地块，在未获得相关主管部门行�审批许可的情况下，至2015年12月，杨细生违规在该地块上受纳、堆填余泥和建筑废弃物，非法占用该地块长达十余年，涉案林地的原有植被被严重破坏土壤破坏严重，林业种植条件严重毁坏。2010年5月至2015年7月期间，上述地块多次发生坡体滑塌，使周边单位和人员的生命和财产安全受到侵害。自2003年以来，被告仅对东华公司无证受纳余泥渣土538立方米的行为作出行政处罚，2011年发现该公司仍无证受纳余泥渣土，仅口头告知该公司停止违法行为，随后在没有作出任何处罚。并且被告对大部分非法排放人、运输人都未作出行政处罚。2016年11月1日，公益诉讼人依法向被告发出检察建议，建议其依法履行职责。被告虽然及时进行了书面函复，但没有依法全面履职，没有采取有效、实质的措施，社会公共利益仍处于受侵害状态。本案中，被告应依法全面履行职责，使得被非法占用的土地恢复原状，故请求确认被告就广州市白云区太和镇大源村派安石场所在地块被非法占用的违法情形怠于履行监管职责的行为违法并判令被告就上述违法情形依法全面履行职责。
被告广州市白云区城市管理局辩称，2003年5月，东华公司与大源村签订了《土地租用合同》，租地面积约105亩，土地利用总体规划（2010-2020年）显示涉案地块为林地和自然保留地。根据杨细生于2016年11月7日在接受调查时所作的《调查笔录》可知，2003年东华公司开始是挖石场周围约十五亩的山地进行填土，之后才开始违法受纳余泥进行堆填。涉案地块的主要堆填时间为2006年下半年至2011年下半年，之后未发生大规模的违法受纳建筑废弃物行为。根据广东省工程勘察院于2016年6月20日出具的《白云区太和镇派安石场堆土场危险性评估报告》可知，涉案地块的主要堆填时间为2006年下半年至2011年下半年。根据2010年至2014年的卫星遥感图像可知，2011年下半年至2014年上半年，场地未进行大规模的堆填，原填土表面自然生长有杂草灌木。2014年下半年至2015年8月，场地进行了大规模平整，但未发现东华公司违法受纳余泥行为，只是间歇有小部分偷倒余泥行为。因此，涉案地块被非法占用于受纳余泥，涉嫌违法挖山填土，主要发生在2006年下半年至2011年下半年期间。
我局积极查处违法招倒余泥行为，及时将违法填土、占用土地的案件线索通知相关职能部门。2009年3月，我局接到区政府转来投诉后，立即组织原太和城管中队对派安石场涉嫌非法受纳建筑废弃物进行查处，于2009年3月11日向当事人发出《责令限期改正通知书》（穗综云太责字[2009]D050号），责令其停止受纳行为，恢复土地原状。2009年3月26日，原太和城管中队对东华公司进行立�处罚（附件5），罚款26900元。因涉案地块还涉嫌违法填土，原太和城管中队向太和国土所发出《关于协助查处违法填土的函》（穗云综直太[2009]3号）。2009年3月25日，我局原直属二中队在派安石场检查发现中广东中人建筑物料运输有限公司在没有取得《广州市建筑垃圾准运证》的情况下使用车牌为粤Ａ×××××、粤Ａ×××××车辆运输两车次余泥，对此向该公司作出4000元的行政处罚（《行政处罚决定书》（穗综云直二处字）[2009]A101号、A111号）。2009年9月，我局太和执法队组织力量对出入的运输余泥车辆进行拦截和暂扣，责令当事人改正并采取补救措施，遭到违法运输余泥当事人的阻挠和围攻，后由太和镇政府牵头督促违法当事人停止违法招倒行为并落实整改工作。2011年再次接到投诉反映该地块继续招倒后，我局余泥所4月6日向当事人发出《谈话通知书》，太和镇城管执法队5、6、7月分别多次倒现场巡查、制止，但当事人均拒不露面，不配合执法。2011年7月太和镇城管执法队向东华公司发出《责令限期改正通知书》（穗综云太责字[2011]1035号）。2011年12月，为防止年底赶工期产生大量余泥倾倒至派安石场，我局联合原市城管执法局直属三分局、白云区交警部门分别于12月20、26日在涉案地块附近开展非法偷倒、招倒和余泥撒漏专项联合执法行动。2015年8月份，发现该地块再次偷倒之后，太和镇执法队于8至10月份先后多次到现场巡查，现场未发现有偷倒车辆。太和执法队队员向东华公司发出《询问通知书》，经与东华公司工作人员了解，因去毗邻的九佛石场（经过区余泥所合法审批的余泥受纳场）要经过派安石场，有一些车辆为节约费用将余泥偷倒在途经的派安石场。答辩人督查中队（余泥组）在2015年8月至2016年1月先后10余次到现场�查并督促属地执法队落实立案查处工作，现场检查未发现有招倒行为。为防止出现继续偷倒问题，我局的督察中队、太和镇执法队多次派员日夜驻守现场入口，对现场施工机械清理出场，对电箱等设施张贴封条和剪短线路，用执法车辆封堵上山道路，并挖断上山道路，并多次要求杨细生到太和执法队接受行政处罚，但杨细生拒不配合执法。2016年1月，杨细生因涉嫌以危险方法危害公共安全罪被侦查机关逮捕，导致立案工作迟迟不能开展。之后，我局积极配合办案单位调查取证，开展立案侦查工作，已尽力履行法定职责，确保2012年后未再继续大规模受纳建筑废弃物，并非涉案地块被非法占用的主要责任人。
根据广州市城市管理工作领导小组印发的《关于整治广州东华研磨制造有限公司违规招倒余泥行为的会议纪要（穗城管办会纪[2011]11号，2011.12.27）》明确�定太和镇人民政府为该整治工作的第一责任人，白云区国土部门抓紧对该公司非法填土行为进行行政处罚，我局会同市城管执法局直属三分局继续不间断地做好此地巡查整治工作。我局等相关职能部门在白云区人民政府领导下努力工作，全力消除涉案地块的安全隐患。2016年11月28日，广州地质勘查基础工程公司出具监测观测报告，2015年12月30日至2016年11月28日期间整个山体施工期间山体处于稳定及安全的状态，公诉人提起公益行政诉讼维护社会环境公共利益诉讼目的已逐步在实现。
经审理查明，公益诉讼人广州市白云区人民检察院在办理杨细生以危险方法危害公共安全案中，发现广州市白云区太和镇大源村派安石场所在地块的权属人是白云区太和镇大源村村委会（以下简称大源村委会）。自2003年5月始，杨细生以广州东华砂轮厂（现更名为广州东华研磨制�有限公司，以下简称东华公司）的名义向广州市白云区太和镇大源村经济联合社（以下简称大源经济联社）承租广州市白云区太和镇大源村派安石场作为工业开发建设用地，在未获得相关主管部门行政审批许可的情况下，至2015年12月，违规在该地块上受纳、堆填余泥和建筑废弃物，非法占用该地块。2016年1月13日，广州碳汇林业有限公司作出[2016]第0002号《广州市白云区太和镇大源村林业调查报告》，该报告注明广州市白云区太和镇大源村十八社派安石场林地的原有植被被严重破坏，土壤破坏严重，林业种植条件严重毁坏。2016年6月20日，广东省工程勘察院作出了《白云区太和镇派安石场堆土场危险性评估报告》，该报告注明派安石场堆土场堆填主要集中于2003年至2015年，……自2004年起，采场开始接受堆土，但同时垃圾堆场区域被占用作为弃渣堆填场。主要的堆填时�大致可分为三个阶段：（1）2004年下半年-2006年上半年；（2）2006年下半年-2011年下半年；（3）2014年下半年-2015年年底。……初步估算堆土场堆填土方总量约650万m3，即2003年至2015年年底派安石场堆土场初步估算堆填土方总量约595万m3。稳定性综合评价为现状处于欠稳定-
不稳定状态，失稳的可能性大。
2016年11月2日，公益诉讼人向被告发出穗云检民（行）行政违监[2016]44011100004-2号《检察建议书》，查明上述事实后认为被告虽曾履行部分法定职责，但未能全面履行法定职责，未能有效制止东华公司消纳建筑物废弃物的行为，故建议被告依法履行职责，查清派安石场堆土场余泥渣土、建筑垃圾的排放人、运输人、消纳人的基本情况，对违反法律法规规定排放、运输、消纳余泥渣土、建筑垃圾的行为作出处罚，采取有效措施，确保消除派安石场的安全隐患。2016年11月23日，被告向公益诉讼人发出云城管函[2016]190号《广州市白云区城市管理局关于报送太和镇派安石场查处工作情况的复函》。公益诉讼人认为被告仍没有依法全面履职，故向本院提起诉讼。
另查明，2009年4月1日，广州市城市管理综合执法局白云分局作出穗云太处字[2009]B102号行政处罚决定书，责令东华公司立即停工，补办手续并罚款。
以上事实，有案件线索移送书、公益诉讼立案决定书、组织机构代码证、土地承包合同、调查报告、评估报告、现场照片、调查笔录、检察建议书、处理情况的函、处罚决定书等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。
本院认为，《城市建筑垃圾管理规定》第三条第三款规定：“城市人民政府市容环境卫生主管部门负责本行政区域内建筑垃圾的管理工作。”《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第三�规定：“市、区城市管理综合执法机关是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，按照市人民政府规定的市、区职责分工，依法查处本管辖范围内的违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任。市、区城市管理综合执法机关的派出机构，以市、区城市管理综合执法机关的名义实施城市管理综合执法。”《广州市建筑废弃物管理条例》第五条规定：“市城市管理行政主管部门负责本市行政区域内建筑废弃物的管理工作，组织实施本条例。区、县级市城市管理行政主管部门负责本行政区域内建筑废弃物的管理工作。市、区、县级市建筑废弃物管理机构在同级城市管理行政主管部门的领导下，按照规定的权限具体负责建筑废弃物排放、收集、运输、消纳、综合利用等活动的管理工作。……。”第五十九条规定：“消纳人违反本条例消纳建筑废弃物，有�列行为的，由城市管理综合执法机关按照以下规定进行处罚：……。”第六十三条规定：“排放人、运输人违反本条例第四十六条规定，向道路、桥梁、公共场地、公共绿地、供排水设施、水域、农田水利设施以及其他非指定的区域倾倒建筑废弃物的，由城市管理综合执法机关责令限期清理，并处以十万元以上三十万元以下罚款。在供排水设施、水域倾倒建筑废弃物的，从重处罚；情节严重的，由城乡建设、水务等相关行政管理部门责令排放人停止施工，由城市管理综合执法机关责令运输人停止运输。”被告白云城管局作为辖区内建筑废弃物主管部门依法对涉案派安石场地块建筑废弃物消纳、排放、运输的违法行为具有查处职责，虽然其曾对东华公司2009年违法消纳建筑废弃物的行为作出处罚，但并不能提供充分证据证实对该公司之后消纳建筑废弃物的违法行为及�安石场建筑废弃物排放、运输等的违法行为进行查处，故被告已构成行政不作为。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
被告广州市白云区城市管理局于本判决发生法律效力之日起六十日内对广州市白云区太和镇大源村派安石场所在地块排放、运输、消纳余泥渣土、建筑垃圾的违法行为进行处理。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 周 健
审 判 长 周健彬
审 判 员 郭 嘉
人民陪审员 蔡伟新
二〇一七年七月五日
书 记 员 王 琳