福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第293号
上诉人（一审原告）吕咸文，男，1970年6月9日出生，汉族。
上诉人（一审原告）吕优福，男，1975年7月22日出生，汉族。
上诉人（一审原告）陶为国，男，1957年9月2日出生，汉族。
上诉人（一审原告）陈红光，男，1974年1月5日出生，汉族。
上诉人（一审原告）廖永华，男，1973年9月7日出生，汉族。
上诉人（一审原告）陈传佺，男，1954年12月11日出生，汉族。
上述上诉人共同委托代理人宋金玉，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）福州市城乡规划局。
法定代表人陈勇，局长。
委托代理人庞伟涛、庄亮，该局工作人员。
一审第三人福建融海置业有限公司。
法定代表人黄祖仕，经理。
委托代理人林婷，该公司职员，
上诉人吕咸文等六人因诉被上诉人福州市城乡规划局规划行政许可一案，不服福州市台江区人民法院（2014）台行初字第47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年8月13日对本案进行了书面调查。上诉人吕咸文等六人及其委托代理人宋金玉，被上诉人福州市城乡规划局的委托代理人庞伟涛，第三人福建融海置业有限公司的委托代理人林婷到庭参加调查。本案现已审理终结。
2013年8月14日，福州市城乡规划局向福建融海置业有限公司颁发了地字第350100201300004号《建设用地规划许可证》，主要内容是：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、第三十八条规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求，颁发此证。该许可证记载用地单位为福建融海置业有限公司；用地项目名称为福州桂湖生态温泉城（融汇泉景A区）；用地位置为晋安区宦溪镇湖山村；用地性质为二类居住用地（R2）；用地面积117551平方米，建设规模117551平方米；附图及附件名称：1、建设用地规划许可证（附件），2、建设项目用地范围红线图，项目总编号：P2013082783。上述建设用地规划许可证（附件）中还记载同意该项目规划用地，用地地点为晋安区宦溪镇湖山村，用地范围详见本证所附建设用地规划红线图，具体规划指标及规划要求按福州市城乡规划局出的该地块规划设计条件函和《福州市国有建设用地使用权出让合同》榕地合（2013）9号、《福州市国有建设用地使用权出让合同补充合同》榕地合（2013）9号补1号-2013为准。具体用地面积以土地部门实地测量确定为准。
一审法院查明：2013年4月7日，以福州市国土资源局为出让人，福建融汇置业有限公司为受让人，双方签订了一份《福州市国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：榕地合（2013）9号）。该合同包括了“附件1：宗地2013-01界址图”及“附件2：宗地2013-1号规划设计条件”。“附件2：宗地2013-1号规划条件”中载明依据福州市城乡规划局榕规综（2013）62号、63号文件，该地块的规划设计条件如下：地理位置晋安区，宦溪镇湖山村及湖中村，桂湖温泉小镇地块，土地总面积206265平方米（合309.4亩），用地性质为住宅用地-
城镇住宅用地。2013年4月10日，以福州市国土资源局为甲方，福建融汇置业有限公司为乙方，福建融海置业有限公司为丙方，三方签订了一份《国有建设用地使用权出让合同补充合同》（榕地合（2013）9号补1号-2013），主要内容是甲乙双方同意原合同（即榕地合（2013）9号《福州市国有建设用地使用权出让合同》）的受让方从本补充合同签订之日起即变更为丙方，丙方承担原合同中乙方的权利和义务。2013年8月5日，福州市晋安区发展改革和科技局在编号为闽发改备（2013）A04024号的《福建省企业投资项目备案表》中“备案机关意见（盖章）”一栏加盖公章，并签署“请据此备案意见办理有关手续，落实各项建设条件后开工建设。本备案意见有效期两年。…。”该备案表记载投资项目名称为福州桂湖生态温泉城（融汇泉景A区）；项目法人为福建融海置业有限公司；项目实施具体地址晋安区宦溪镇湖山村湖中村；建设内容与规模为占地面积206265平方米，总建筑面积446226.62平方米，总投资438619万元，其中：融汇泉景A区占地面积117551平方米，建筑面积229812.8平方米（计容），投资230115万元，其中：住宅建筑面积223590.2平方米，幼儿园建筑面积4251.6平方米，公共配套建筑面积1971平方米；项目总投资为230115万元；等等。嗣后，福建融海置业有限公司作为建设单位持上述国有建设用地使用权出让合同、企业投资项目备案表，以及建设用地规划许可证申请表、报告等相关材料，向福州市城乡规划局申请办理福州桂湖生态温泉城（融汇泉景A区）项目的建设用地规划许可证。福州市城乡规划局经审核后，于2013年8月14日向福建融海置业有限公司颁发地字第350100201300004号《建设用地规划许可证》，认为该用地项目符合城乡规划要求。
福州市晋安区人民政府曾分别向吕咸文、吕振明（系吕优福之父）、陶为国、陈金程（系陈红光之父）核发《土地承包经营权证》，上述《土地承包经营权证》均记载承包土地地块在宦溪镇湖中村。廖永光作为地块使用者取得榕郊集建（1992）字第073675号集体土地建设用地使用证，地块亦在宦溪镇湖中村。廖永光、陈传佺作为承包方分别与福州市晋安区宦溪镇湖中村民委员会签订《耕地承包合同书》，所承包的耕地位于宦溪镇湖中村。
2014年2月11日，吕咸文等六人据福州市城乡规划局所作的2014年013号《政府信息公开申请办理告知书》获悉，吕咸文等六人所承包的土地所在地块，部分位于福州桂湖生态温泉城（融汇泉景A区）项目用地范围内，部分位于桂湖温泉小镇出让地块二项目用地范围内，2013年8月，福建融海置业有限公司向福州市城乡规划局申请办理了福州市桂湖生态温泉城（融汇泉景A区）项目用地规划许可手续（用地许可证编号：350100201300004号）；桂湖温泉小镇出让地块二项目，目前尚无受让人向福州市城乡规划局申请办理该项目的用地规划许可手续。吕咸文等六人于2014年2月27日就福州市城乡规划局作出的地字第350100201300004号《建设用地规划许可证》向福建省住房和城乡建设厅提起行政复议。2014年4月4日，福建省住房和城乡建设厅作出闽建法（2014）43号《福建省住房和城乡建设厅行政复议决定书》，维持了福州市城乡规划局作出的地字第350100201300004号《建设用地规划许可证》。吕咸文等六人遂向法院提起行政诉讼。
一审法院认为，本案被诉具体行政行为所涉建设项目为福州桂湖生态温泉城（融汇泉景A区），福建融海置业有限公司作为建设单位已与福州市国土资源局签订《福州市国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：榕地合（2013）9号）及《国有建设用地使用权出让合同补充合同》（榕地合（2013）09号补1号-2013），该建设项目并经福州市晋安区发展改革和科技局闽发改备（2013）A04024号的《福建省企业投资项目备案表》同意备案。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”因此，在福建融海置业有限公司持本案所涉建设项目的批准备案文件和国有土地使用权出让合同及相关材料向福州市城乡规划局申请办理建设用地规划许可证后，福州市城乡规划局经审核，于2013年8月14日向福建融海置业有限公司颁发地字第350100201300004号《建设用地规划许可证》，该行政许可行为没有超越职权，事实根据清楚，实施程序合法，适用法律依据准确。吕咸文等六人的诉讼请求没有事实和法律依据，法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回吕咸文、吕优福、陶为国、陈红光、廖永华、陈传佺的诉讼请求；案件受理费50元由吕咸文、吕优福、陶为国、陈红光、廖永华、陈传佺负担。
上诉人吕咸文等六人对一审判决不服，向本院提起上诉称：一、被诉《建设用地规划许可证》内容违法。该许可证中规定“具体规划指标及规划要求按我局出的该地块规划设计条件函和《福州市国有建设用地使用权出让合同》及补充合同为准”，而两份合同中的相关指标违反《福建省城市规划管理技术规定（试行）》中关于绿地率的相关规定。根据《福建省城市规划管理技术规定（试行）》第二十二条的规定，居住用地的绿地率，新区建设不应小于30%，旧区改造不宜小于25%。开庭前，上诉人曾经询问了福建勘测院的人员，他们认为福州市晋安区宦溪镇湖中村应该属于新建用地，绿地率不应小于30%，而合同中地块01号的绿化率规定为25%以上，且含25%，因此，上诉人认为被上诉人在第三人申请用地的绿地率明显违反该规定的情况下作出被诉《建设用地规划许可证》明显违法，应予以撤销。二、被诉《建设用地规划许可证》程序违法。根据《国务院关于进一步加强消防工作的意见》（国发（2006）15号）第十五条规定，“对涉及消防安全的审批项目，行政审批部门要严格依法审批。对不符合城镇消防安全布局要求的建设项目，城市规划部门不得核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证”，被上诉人在第三人未提供相关部门的消防安全审核文件下直接核发《建设用地规划许可证》，存在违法之处。上诉人请求：1、依法撤销一审判决；2、依法撤销被上诉人福州市城乡规划局核发的地字第350100201300004号《建设用地规划许可证》；3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人福州市城乡规划局辩称：一、关于上诉人诉称被诉《建设用地规划许可证》的绿地率违反规定的问题。《福建省城市规划管理技术规定（试行）》所定义的绿地率是绿地占地块总体面积的比率。本案中，第三人向被上诉人申请办理地块一的建设用地规划许可证，提交的《福州市国有建设用地使用权出让合同》中所附的规划条件：地块一土地面积117551平方米，与被诉《建设用地规划许可证》中所载明的面积是一致。地块一所有绿地占土地面积117551平方米的比率就是该项目的绿地率。《福州市国有建设用地使用权出让合同》所附地块一的规划条件：01号地块绿地率为25%以上，03、05、06号地块为40%以上，把所有绿地按照最低要求的绿地率面积加起来除以总的土地面积大约为39.4%，远超30%的比率，符合技术规范要求。二、《国务院关于进一步加强消防工作的意见》，只是规范性文件，效力低于法律。按照《中华人民共和国消防法》的规定，消防的审批是由消防部门负责。《中华人民共和国城乡规划法》并未规定建设用地规划许可审批需要消防审批。规范性文件的效力一般是5年，这个规定现行是否有效，也无法确定。综上，上诉人的上诉理由与事实、法律不符。被上诉人请求：驳回上诉，维持原判。
一审第三人福建融海置业有限公司述称：同意被上诉人福州市城乡规划局的答辩意见。
被上诉人福州市城乡规划局向一审法院提供了作出被诉具体行政行为的证据材料：1、《建设用地规划许可证申请表》；2、《关于申请办理福州桂湖生态温泉城（融汇泉景A区）〈建设用地规划许可证〉的报告》；3、榕地合（2013）9号《福州市国有建设用地使用权出让合同》及榕地合（2013）9号补1号-2013《福州市国有建设用地使用权出让补充合同》；4、闽发改备（2013）A04024号《福建省企业投资项目备案表》；5、福建融海置业有限公司的企业法人营业执照、组织机构代码证；6、《建设用地规划许可证审批表》；7、相关片区的控制性详细规划；8、《建设用地规划许可证》及附件。
上诉人吕咸文等六人向一审法院提交如下证据材料：1、土地使用权属证明；2、2014年013号《政府信息公开申请办理告知书》、《建设用地规划许可证》（附件）；3、《行政复议申请书》；4、闽建法（2014）43号《福建省住房和城乡建设厅行政复议决定书》。
一审第三人福建融海置业有限公司未向一审法院提交证据材料。
以上证据材料均已随案移交本院。根据本案的有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，福州市城乡规划局作为福州市城乡规划主管部门，具有依申请作出建设用地规划许可的职权。本案被诉《建设用地规划许可证》所涉福州桂湖生态温泉城（融汇泉景A区）项目经有关部门批准后，福建融海置业有限公司作为用地单位向福州市城乡规划局申请办理《建设用地规划许可证》，福州市城乡规划局对建设项目的批准备案文件、国有土地使用权出让合同等申请材料进行审核，确认用地项目符合城乡规划要求，进而作出被诉《建设用地规划许可证》，内容与程序合法，符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款的规定。
《福建省城市规划管理技术规定（试行）》第二十二条规定：“居住用地的绿地率，新区建设不应小于30%，旧区改造不宜小于25%。”绿地率是居住区用地范围内各类绿地的总和与居住区用地的比率。福州桂湖生态温泉城（融汇泉景A区）项目用地面积117551平方米，用地范围内01号地块绿地率25%以上（含25%），03、05、06号地块绿地率40%以上（含40%），01、03、05、06地块绿地的总和与用地面积的比率并未小于30%，符合《福建省城市规划管理技术规定（试行）》第二十二条的规定。上诉人关于被诉《建设用地规划许可证》违反《福建省城市规划管理技术规定（试行）》第二十二条有关绿地率规定的上诉理由，本院不予采纳。
根据《中华人民共和国消防法》第八条第一款的规定，消防安全布局由地方各级人民政府纳入城乡规划，并负责组织实施。福州市城乡规划局经审查认为福州桂湖生态温泉城（融汇泉景A区）项目符合城乡规划要求（包括消防安全布局要求），核发被诉《建设用地规划许可证》并无不当。上诉人关于福州市城乡规划局在福建融海置业有限公司未提供相关部门的消防安全审核文件直接核发《建设用地规划许可证》违法的上诉理由不能成立。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吕咸文、吕优福、陶为国、陈红光、廖永华、陈传佺负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄思勇
代理审判员 林 莹
代理审判员 蔡陈飞
二〇一四年八月二十日
书 记 员 林 华
附注：
本判决书引用的主要法律条文
《中华人民共和国城乡规划法》
第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。
县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
第三十八条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。
《中华人民共和国消防法》
第八条地方各级人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容的消防规划纳入城乡规划，并负责组织实施。
城乡消防安全布局不符合消防安全要求的，应当调整、完善；公共消防设施、消防装备不足或者不适应实际需要的，应当增建、改建、配置或者进行技术改造。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。