陕西省汉中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕07行终71号
上诉人（原审被告）白小灵，男，生于1964年6月5日，汉族，
委托代理人周小惠，女，生于1977年3月4日，汉族，
被上诉人（原审被告）洋县槐树关镇人民政府，住所：洋县槐树关镇。
法定代表人杨虎善，该镇镇长。
出庭负责人闫琨，该镇副镇长。
委托代理人薛进才，陕西秦汉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）洋县人民政府，住所：洋县洋州街道办事处县府街32号。
法定代表人杜家才，洋县人民政府县长。
出庭负责人刘圣杰，洋县人民政府副县长。
委托代理人危昆昆，洋县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人张庆荣，陕西锐博律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）白文鑫，男，生于1967年4月28日，汉族，委托代理人张道杰，系被上诉人白文鑫妹夫。
被上诉人（原审第三人）洋县槐树关镇万岭村六组。
法定代表人白从斌，系洋县槐树关镇万岭村六组组长。
上诉人白小灵诉洋县槐树关镇人民政府行政处理决定及洋县人民政府行政复议维持一案，不服洋县人民法院(2016)陕0723行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年7月12日公开开庭审理了本案。上诉人白小灵及其委托代理人周小惠、薛清德，被上诉人洋县槐树关镇人民政府副镇长闫琨、委托代理人薛进才，被上诉人洋县人民政府县长刘圣杰及委托代理人危昆昆、张庆荣，被上诉人白文鑫及其委托代理人张道杰，被上诉人洋县槐树关镇万岭村六组代表人白从斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，原告白小灵与第三人白文鑫均属于槐树关镇白路村一组村民，两家东西相邻，之间有一块长方形的荒地。第三人白文鑫之父白占西1988年5月、8月先后以250元、100元从第三人万岭村六组购得0.3亩、0.2亩荒坡地。1989年，县政府号召种植烤烟，原告在原房侧修建了两个烤烟炉。2010年第三人白文鑫未经审批，拆旧修建四间两层楼房，原告与第三人就修房问题发生争议。同年原告在108国道路边的三间小房因年久失修，在未经审批的情况下动工在原修建两个烤烟炉的地方造房地基，遭到第三人万岭村六组干部、村民及第三人白文鑫的阻止，原告遂停工。后原告向县委、县政府举报第三人白文鑫非法买卖土地、未经审批违法建房等违法行为。第一被告进行调查后，于2011年4月18日作出“关于白文鑫与白小灵因土地使用权纠纷一事的处理决定”，决定“万岭村六组转让给白小灵之父白跃西的荒坡使用权合法，应予支持，白文鑫与白小灵争议的荒坡应归白小灵经营使用与白文鑫无关；万岭村六组把荒坡使用权转让给白小灵之父白跃西未收任何费用，白小灵从1982年经营使用至今无异议，万岭村六组明知自己的权利被侵害，但未诉求处理，现已超过法律保护时效，且现任干部表示自愿放弃荒坡所有权，原谁家经营使用，还归谁家经营使用。白小灵经营使用已二十多年，应归白小灵继续经营使用，维持现状，界畔不变。”第三人白文鑫对该处理决定不服向第二被告申请复议，第二被告于同年8月22日作出维持该处理决定的复议决定书。后第三人白文鑫不服向提起诉讼，洋县人民法院院经审理以前述决定事实不清、证据不足、适用法律错误，判决撤销第一被告作出的处理决定，由第一被告重新作出具体行政行为。
2012年12月6日，洋县国土资源局作出洋国土资罚字[2012]第236号行政处罚决定书。2013年1月，第三人白文鑫之父白占西向汉中市国土资源局申请复议；同年6月8日洋县国土资源局撤销了洋国土资罚字[2012]第236号行政处罚决定书，同时向第一被告作出洋国土资函[2013]7号《关于槐树关镇万岭村六组非法买卖集体土地有关问题的函》，建议第一被告对第三人万岭村六组非法卖给第三人白文鑫之父0.2亩集体土地使用权收回集体，对白占西修建烟楼按政策处理，对参与集体土地买卖的原村组干部追究责任。
2015年7月23日，第一被告作出洋槐政字[2015]134号“关于白文鑫与白小灵土地使用权纠纷处理决定”，决定：“白文鑫之父白占西1988年5月以250元买万岭村六组0.3亩荒地及1988年8月以100元买万岭村六组0.2亩荒地，除白文鑫2010年拆旧修新四间两层楼房及场面的占地外，剩余荒地即白文鑫与白小灵两家争议的该块荒地，应依法确权归槐树关镇白路村一组。鉴于白小灵家的房屋年久失修需翻建改造的实际情况，白小灵应按县政府审批意见，由村组按村镇规划进行划拨后修建。”原告对该处理决定不服于2015年8月25日提起行政诉讼；经审查，因该处理决定涉及农村土地使用权、属于行政复议前置的案件，故裁定驳回了原告起诉。同年11月6日原告向第二被告申请行政复议，第二被告于2016年2月15日以洋政复决字(2015)10号行政复议决定书维持第一被告处理决定。原告对第一被告的处理决定和第二被告的行政复议决定书不服，于2016年3月21日向提起诉讼。在庭审过程中，第一被告明确表示其作出的洋槐政字[2015]134号处理决定是针对土地所有权的确权；且查明槐树关镇万岭村六组与白路村一组集体之间没有发生土地所有权争议和纠纷，同时第三人万岭村六组与原告和第三人白文鑫之间就土地使用权也没有发生纠纷。现只是原告与第三人白文鑫对土地使用权存在争议和纠纷。
原审法院认为，土地是农民生存和生活的基础，政府相关部门应当依照法定职权对农民的耕地、宅基地、承包地等进行管理，以促使农村土地使用权得到有效、合法的利用。本案原告白小灵和第三人白文鑫因土地使用权争议产生纠纷，第一被告作为镇人民政府，依照《土地管理法》第十六条一、二款关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理”，以及第十一条一款关于“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”之规定，对村民个人之间就土地使用权争议在当事人达不成协议的情况下，就该争议具有处理权，即第一被告具有处理本案原告白小灵与第三人白文鑫之间土地使用权争议的职权，但其处理决定未对前述双方关于争议土地使用权进行确认，并决定“剩余荒地即白文鑫与白小灵两家争议的该块荒地，应依法确权归槐树关镇白路村一组集体所有”，此行政行为既与当事人诉求不相称，又于法不合。继而第二被告作为行政复议机关，其复议决定对第一被告未能依法履职的行政行为进行审查人作出维持决定，于法不合。因此，对第一被告“关于白文鑫与白小灵土地使用权纠纷处理决定”及第二被告行政复议决定书依法应予以撤销，第一被告对原告白小灵与第三人白文鑫之间的土地使用权争议当依法重新作出处理决定。原告关于请求由第一被告、两个第三人赔偿其经济损失的诉讼请求与其提供的证据中所表明的主体不相符合，不属于本案的审理范围。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项、第七十九条，《中华人民共和国土地管理法》第十一条一款、第+六条一、二款，以及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条一款、二款之规定判决撤销被告洋县槐树关镇人民政府洋槐政字[2015]134号《关于白文鑫与白小灵土地使用权纠纷处理决定》和被告洋县人民政府洋政复决字[2015]10号行政复议决定书，由被告洋县槐树关镇人民政府就争议土地使用权重新作出处理决定；驳回原告白小灵其它诉讼请求。
白小灵不服一审判决，上诉称，涉及土地权属问题，镇政府有权作出处理决定。镇政府作出权属决定对土地权属没有弄清楚。法院将镇政府的决定撤销，但镇政府仍然没有重新作出决定，没有确权。该土地权属明确，镇政府及县政府可以到村上调查。两家争议焦点主要是土地使用权问题。请求：1.依法判令承包地的使用权、自留地的使用权归白小灵所有，并追究行政主管人员和其他直接责任人员责任；2.判令白文鑫侵犯土地使用权给被上诉人造成的经济损失30万元；3.判令白文鑫非法侵占白小灵土地予以返还；4.判令槐树关镇及洋县人民政府因不作为、乱作为侵犯人身权而造成的精神、误工、交通、住宿生活及因诉讼引起的费用；5.依法追究槐树关镇万岭村违法买卖土地和作伪证的法律责任及民事赔偿责任；6.要求返还2000元。
被上诉人洋县槐树关镇人民政府答辩称，上诉人在上诉状中的6项上诉请求第一条中称，土地使用全归上诉人所有没有依据。第2、3项上诉请求，属于民事诉讼，与本案行政诉讼没有关联；且白文鑫是自然人，上诉人要求其赔偿30万，属于民事诉讼，非行政诉讼范围。第4项上诉请求，上诉人主张缺少具体诉讼标的且没有事实及法律依据，属于违法要求。第5项上诉请求，其主张是向有关行政机关举报问题，不属于行政诉讼；且上诉人要求民事赔偿，应该在洋县人民法院提起民事诉讼，不属于二审处理范围。第6项上诉请求，其主张不合法，上诉人没有在一审中提出该项请求，故其也不属于二审审理范围。请法院依法公正判决。
被上诉人洋县人民政府答辩称，本案上诉人提出的6项上诉请求均不属于二审审理范围，行政诉讼审查的是处理决定及复议决定是否合法及一审判决。上诉人的第1、2、3、5、6项都属于新的诉讼请求，不属于二审审理范围。4条上诉请求，虽在一审中提出，但赔偿应该在确认行政行为违法为前提，现今仍然没有确定洋县人民政府行为违法，故不应赔偿。上诉人提出的6项上诉请求均不属于二审审理范围，请法院依法公正判决。
被上诉人白文鑫答辩称，上诉人的6项上诉请求不属于二审审理范围。本案是行政诉讼，如有民事经济损失，应该在洋县人民法院起诉。白文鑫与白小灵没有界边争议。请法院依法公正判决。
被上诉人洋县槐树关镇万岭村六组答辩称，上诉人的6项上诉请求不属于二审审理范围，请法院依法公正判决。
原审认定的事实均有相应的证据证明，对一审判决认定的事实本院应当依法予以确认。
本院认为，依照《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理”，白小灵与白文鑫之间土地使用权争议依法应当由槐树关镇人民政府处理，但槐树关镇人民政府作出洋槐政字[2015]134号处理决定，不符合法律规定。原审判决撤销槐树关镇人民政府作出洋槐政字[2015]134号处理决定及洋县人民政府维持复议决定，认定事实清楚，适用法律正确；上诉人白小灵的上诉请求，超出本案一审的审理范围，对上诉人的上诉请求依法不予支持。原审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人白小灵承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马小红
代理审判员 刘正中
代理审判员 李俊杰
二〇一七年七月二十八日
书 记 员 李姿美