四川省广元市昭化区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）昭化行初字第1号
原告中铁十五局集团第二工程有限公司，住所地河南省焦作市工业路518号。
法定代表人万雨晴，执行董事。
委托代理人李耀辉，公司职工。
委托代理人王朝霞，重庆坤源衡泰律师事务所律师。
被告广元市国土资源局昭化区分局，住所地广元市昭化区元坝镇葭萌路317号。
法定代表人唐定波，局长。
委托代理人李晓林，该局职工。
委托代理人母长明，四川广府律师事务所律师。
原告中铁十五局集团第二工程有限公司不服广元市国土资源局昭化区分局土地行政处罚一案，本院于2014年12月16日受理后，于2014年12月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法由审判员田仁剑担任审判长与审判员何纯剑、人民陪审员ＸＸ组成合议庭于2014年12月30日公开审理了本案。原告中铁十五局集团第二工程有限公司委托代理人李耀辉、王朝霞，被告广元市国土资源局昭化区分局委托代理人李晓林、母长明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告广元市国土资源局昭化区分局于2014年9月23日对原告作出昭国土资罚（2014）3号行政处罚决定，认定2009年2月27日原告中标位于昭化镇境内广南高速GN2合同段；2009年6月10日，原告原法定代表人古尊勇分别与张明军、罗世良签订了授权委托书，委托办理采砂许可证及其他相关手续；2009年12月14日办理了川准采字（2009）第07-03-012号河道采砂许可证，2010年5月22日原告所属的广南高速GN2合同段项目部张明军与罗世良签订了协议书；2009年至2010年，罗世良以原告所属的广南高速GN2合同段砂石料场的名义先后租用昭化镇战胜村一社、二社土地81.65亩，搭建工棚、安装砂石加工设备、堆放砂石等；2014年7月11日，经广元市地籍地政事务管理所勘测定界、核实，原告共占用地土83.62亩，其中亭子口水利枢纽工程淹没线上占用一般耕地9.14亩，截止处罚时原告仍未拆除工棚和机械设备，恢复耕地原貌。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十一条的规定，对原告作出“处罚款243680元”的行政处罚决定。
被告于2014年12月28日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.广元市国土资源局昭化区分局违法案件立案呈批表2.询问笔录；3.违法案件询问笔录；4.土地勘测定界报告；5.城关村图；6.记账凭证；7.缴款发票；8.委托书；9.授权委托书；10.协议书；11.砂石料场进场生产报告；12.四川省河道采砂许可证；13.身份证复印件；14.企业法人营业执照；15.采砂申请确认通知书；16.一、二队付款单据原件登记；17.关于广南高速GN2合同段修建砂石料厂请示；18.临时租地用地补充协议；19.收条；20.河道采砂法人授权委托书等相关权益的函；21.广南高速GN2合同段项目部会议纪要；22.会议签到处；23.关于罗世良在河道采砂问题的声明；24.注销河道采砂执照的申请；25.关于同意注销广南高速GN2合同段采砂许可证的函；26.关于委托罗世良以配置砂石料场名义临时租用占胜村集体土地的函；27.关于昭化战胜河坝砂石料场有关问题的函；28.责令复垦通知书；29.砂石料场未复垦的调查报告；30.违法案件会审记录；31.违法案件会审表；32.行政处理决定书；33.行政处罚告知书；34.听证告知书；35.国土资源违法案件行政处罚决定书；36.行政强制执行事先催告书；37.责令复垦通知书；38.昭化战胜河坝砂石料场相关问题来函的回复；39.关于《昭化战胜河坝砂石料场相关问题来函的回复》的再次函告；40.公文送达回证；41.介绍信；42.关于昭化战胜河坝砂石料场相关问题的再次函告；43.昭化战胜砂石料场未复耕的调查报告；44.《土地管理法》第75条；45.《土地管理法实施条例》第41条；46.执法证复印件。
在庭审举证阶段，被告表示对29、30、31、43号证据不再作为证据使用，原告无异议，当庭未质证。
上述证据中1、34、40、46号证据证明被告作出的行政处罚决定程序合法，其他证据证明被告作出的行政处罚决定认定原告未履行复耕义务的事实存在。
原告中铁十五局集团第二工程有限公司诉称，被告作出的行政处罚决定证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，侵犯了原告的合法权益。一、被告认定事实不清，致使适用法律错误，从而错误认定原告作为复垦义务人拒不履行土地复垦义务并予以处罚。一是被告以一张伪造的授权委托书复印件认定罗世良有权代理原告办理广南高速GN2合同段施工用河道采砂许可证及其他相关手续是错误的；二是原告虽然提出了采砂许可的申请，并递交了相关资料，但作为办证机关的广元市元坝区水务农机局在办理过程中，审查不严，违规将申请人的申请内容予以更改，擅自将办理川准采证字（2009）第07-03-012号河道采砂许可证颁发给自然人罗世良，导致原告至今无法知道该许可证的具体内容，但被告却以该份依法应予以撤销的许可证为依据，认定罗世良的个人行为为原告的公司行为，是严重错误的；三是原告员工张明军与罗世良于2010年5月22日就广南高速公路河道采砂、石有关事项达成的协议，不仅对协议签订前罗世良已进行的未经原告同意擅自以原告名义对外违规采砂的行为未作任何阐述与约定，更无追认的意思表示，而且在协议签订后，协议双方均未履行其中的任何条款；四是被告提供的土地租赁协议上均无原告签章，而被告认定原告为租地协议的合同相对人，应当作为复垦义务人承担复垦义务没有法律依据。二、被告在未告知原告的情况下，私自单方面委托了广元市地籍地政事务管理所进行土地勘测定界，作出《土地勘测定界报告》，该委托产生是否公平、公正、程序是否合法、结果是否有效、异议如何救济等等，被告均未举示证据予以证明。三、被告程序严重违法，直接导致其作出的具体行政行为违法。2014年9月6日，被告在原告对该案是否立案都不知晓的情况下，作出昭国土资罚（2014）3号《行政处罚告知书》。2014年9月23日，广元市国土资源局昭化分局又在未依法组织听证或告知原告听证权利的情况下，直接作出昭国土资罚（2014）3号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，处罚原告243680元，完全剥夺了《中华人民共和国行政处罚法》赋予原告的合法权益，导致原告重要的民事权利无法予以实现，其行为严重违法。综上所述，请求人民法院依法判决撤销被告作出的昭国土资罚（2014）3号行政处罚决定。
被告广元市国土资源局昭化区分局辩称，被告作出的行政处罚决定一是程序合法，都是严格按照《国土资源违法行为查处工作规程》进行的；二是被告作出的行政处罚决定有询问笔录、土地勘测鉴定报告、原告的委托书、原告与罗世良之间的协议、原告向区人民政府作出的《关于广南高速GN2合同段配置砂石料场进场生产的报告》、被告向原告作出的《责令复垦通知书》和《拒不履行复垦义务的处理决定书》等大量证据佐证原告拒不履行复垦义务的违法事实，据此被告作出的具体行政行为事实清楚，证据确实充分；三是适用法律正确，被告根据《土地管理法》第七十五条、《土地管理法实施条例》第四十一条作出的，是符合法律规定的。综上所述，原告的诉讼请求所依据的事实和理由不成立，请求对被告作出的行政处罚决定判决予以维持。
经庭审质证，本院对被告提交的在庭审中出示的证据作如下确认：原告无异议的1、10、20、21、22、23、24、25、26、27、28、33、38、39、41、42号证据予以确认；2、3号证据，因该证据系询问笔录，无被告行政执法人员签名，不符合法定形式，对其合法性不予确认；4号证据，真实性予以确认；5、6、7号证据系复印件，未提供证据的出处，也未加盖出处单位经核对无误的印章，且被告也未说明其证明的目的，对其合法性、真实性、关联性不予确认；8、12号证据中的原告委托张明军办理采砂许可证的授权委托书，虽系复印件，但能与其他证据相互印证，其真实性予以采信，9号证据中的原告委托罗世良办理采砂许可证的授权委托书系复印件，对其合法性、真实性不予确认，其他两份授权委托书虽系复印件，但能与其他证据相互印证，对其真实性予以确认；11、13、14、15、16、17、19号证据系复印件，未提供证据的出处，对其合法性不予确认；18、32、33、34、35号证据虽系复印件，但能与其他证据相互印证，真实性予以确认；36号行政强制执行事先催告书系被诉具体行政行为后作出的，不予采信；40号送达回证真实性予以确认，但其不能充分证明被告送达的具体文件内容，对其关联性不予确认；46号证据真实性予以确认。
经审理查明：2009年2月27日原告中标位于昭化镇境内广南高速GN2合同段。2009年6月10日，原告与张明军签订了授权委托书，原告委托张明军申请办理广南高速GN2合同段施工用河道采砂许可证及其他相关手续。2009年12月14日昭化区水务农机局（原元坝区水务局）办理了川准采字（2009）第07-03-012号河道采砂许可证，该采砂许可证中的申请人为中铁十五局集团第二工程有限公司GN2项目部，法定代表人为罗世良，采砂作业负责人为鲁志刚，采砂地点为昭化镇战胜坝上段和下段，采砂有效期限为2009年12月15日至2012年12月14日。该采砂许可证原告于2012年1月14日以GN2合同段施工任务已完成为由申请注销，2012年3月16日昭化区水务农机局（原元坝区水务局）同意注销。2010年5月22日原告所属的广南高速GN2合同段项目部张明军与罗世良签订了协议书，协议约定由原告方负责出具河道开采砂石的有关资料，产生的费用由罗世良负责，罗世良必须按照批准的方案及对河道开采的要求进行开采，开采的砂石首先满足GN2合同段使用。2009年10月25日四川永信瑞源隧道工程有限公司广南高速GN2项目部以原告所属的广南高速GN2标合同段砂石料场的名义与昭化镇战胜村二组签订了49.77亩的《临时租用地协议》，2010年2010年1月10日、2010年3月11日、2010年（无具体日期）弋晓梅以原告所属的广南高速GN2标合同段砂石料场的名义分别与张灵武、昭化镇战胜村一社、二社签订了《临时租用地协议》、《临时租用土地补充协议》，共租用土地31.88亩，罗世良在租用的上述81.65亩的土地上搭建工棚、安装砂石加工设备、堆放砂石等。2014年7月11日，经广元市地籍地政事务管理所勘测定界、核实，罗世良共占用地土83.62亩，其中亭子口水利枢纽工程淹没线上占用一般耕地9.14亩，截止处罚时该耕地上的工棚和机械设备未拆除，未恢复原貌。2014年9月3日被告对原告作出行政处理决定，责令原告缴纳土地复耕费121840元。2014年9月23日被告作出昭国土资罚（2014）3号行政处罚决定，对原告处罚款243680元，原告对行政处罚决定不服于2014年12月15日向本院提起诉讼，请求撤销被告作出的行政处罚决定。
另查明，在2011年10月25日有被告、广元市昭化区水务农机局等单位工作人员参加的罗世良河道砂场采砂有关问题的会议上原告单位职工张明军的发言、2014年1月4日原告给广元市昭化区水务农机局《关于罗世良在河道采砂问题的申明》、2014年7月25日、2014年8月12日原告给被告的回复中提出：2009年5月原告提交了有关配置采砂场的申请，但一至未给原告颁发采砂许可证，2010年3月在被告给原告送达的《行政处罚告知书》中才知道昭化区水务农机局2009年12月14日办理了法定代表人为罗世良、采砂作业负责人为鲁志刚的川准采字（2009）第07-03-012号河道采砂许可证，而罗世良、鲁志刚非原告公司职工，原告并未委托罗世良处理与原告有关的任何事务，而从昭化区水务农机局提供的原告委托罗世良办理采砂许可证的授权委托书系伪造的复印件，罗世良的采砂行为与原告无关，与昭化镇战胜村一社、二社签订的土地租赁协议即无原告工作人员签名，也无原告单位印章，原告也未组织过采砂行为。
本院认为：本案争议的焦点是罗世良采砂未履行复耕义务的行为是否系原告的行为。首先，根据被告提交的昭化区水务农机局办理的采砂许可证中的2009年6月10日原告与罗世良签订的授权委托书，该委托书系复印件，且在有被告、昭化区水务农机局等单位参加的会议上原告工作人员张明军的发言，原告向昭化区水务农机局的申明，被告在向原告书面调查罗世良与原告之间的关系时原告的回复多次提到原告递交办理申请后一直未收到采砂许可证，该授权委托书系伪造，被告则应当根据原告的申明查清该授权委托书是否存在原件及其真实性、原告与罗世良之间是否存在委托关系、昭化区水务农机局办理的采砂许可证是否已向原告送达等事实，仅凭原告已多次提出异议且不能提供原件的授权委托书认定原告与罗世良之间存在委托关系，证据不足。虽然2010年5月9日原告所属的广南高速GN2合同段项目部向被告作出的《关于撤销中铁十五局二公司广南高速GN2合同段项目部河道采砂法人授权委托书等相关权益的函》中载明“我部委托代理人雷国龙向市、区水务局办理了采砂许可证（川准采字（2009）第07-03-012号）等相关手续”的内容，但也不能证明原告与罗世良之间存在委托代理关系。其次，关于原告所属的广南高速GN2合同段项目部张明军与罗世良签订的协议书，该协议于2010年5月22日签订，而根据被告提交的证据证实2009年10月25日四川永信瑞源隧道工程有限公司广南高速GN2项目部就以原告所属的广南高速GN2标合同段砂石料场的名义与昭化镇战胜村二组签订了49.77亩的《临时租用地协议》，弋晓梅以原告所属的广南高速GN2标合同段砂石料场的名义分别于2010年1月10日与张灵武签订了0.88亩、于2010年3月10日与昭化镇战胜村一社签订了22亩，于2010年（未填写具体日期）与昭化镇战胜村二社签订了9亩的租地协议，而罗世良在租赁的土地上开采砂石的具体时间，被告未向法庭举出相应的证据，且原告与罗世良、弋晓梅、四川永信瑞源隧道工程有限公司广南高速GN2项目部他们之间的关系，弋晓梅与张灵武签订租地协议中的0.88亩土地的权属，2010年5月22日张明军与罗世良签订的协议是否履行以及该协议签订后，罗世良是否还在继续开采等事实均未查清，根据现有证据不能证明2010年5月22日张明军与罗世良签订的协议是对租地行为和采砂行为的确认。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，行政机关在作出较大数额罚款的行政处罚时应当告知当事人有要求举行听证的权利，虽然被告提交了听证告知书和特快专递回执证明听证告知书已向原告送达，但回执封面上的“内件品名”未填写所邮寄的文件名称，原告提出未收到听证告知书，被告无充分证据证明其已向原告送达，应承担举证不能的法律后果，视为未送达。被告未告知原告有听证的权利，属于程序违法。
综上所述，被告作出的昭国土资罚（2014）3号行政处罚决定，主要证据不足，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定判决如下：
撤销被告广元市国土资源局昭化区分局2014年9月23日作出的昭国土资罚（2014）3号行政处罚决定。
本案受理费50元，由广元市国土资源局昭化区分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广元市中级人民法院或者直接向广元市中级人民法院提出上诉。
审 判 长 田仁剑
审 判 员 何纯剑
人民陪审员 王 芳
二〇一五年二月十日
书 记 员 喻 军
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条：
人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1.主要证据不足的；
3.违反法定程序的。