江苏省建湖县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）苏0925刑初296号
公诉机关江苏省建湖县人民检察院。
被告人陈必进，男，1961年5月24日出生，汉族，本科文化，中共党员，江苏省建湖县人，原建湖县农村合作经济经营管理站站长。住建湖县。因涉嫌犯滥用职权罪，经建湖县人民检察院批准，于2016年4月6日被执行取保候审。经本院决定，于2017年12月25日被执行逮捕。现羁押于建湖县看守所。
辩护人李如超，江苏一正律师事务所律师。
被告人谷云，男1966年3月21日生，汉族，建湖县人，建湖县经管站工作人员，住建湖县。因涉嫌犯滥用职权罪，经建湖县人民检察院批准，于2016年4月7日被执行取保候审。经本院决定，于2017年12月25日被执行逮捕。现羁押于建湖县看守所。
辩护人赵德怀，江苏唯博律师事务所律师。
建湖县人民检察院以建检诉刑诉〔2016〕248号起诉书指控被告人陈必进、谷云犯滥用职权罪，于2016年7月12日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。建湖县人民检察院指派检察员彭婧出庭支持公诉，被告人陈必进及其辩护人李如超，被告人谷云及其辩护人赵德怀到庭参加诉讼。现已审理终结。
建湖县人民检察院指控：2012年年底至2015年11月期间，被告人陈必进、谷云在对建湖县上冈镇农民资金互助合作社（以下简称上冈合作社）的监督管理过程中，违反关于农民资金互助合作社建立备付金和系统风险准备金制度的规定，私自将上冈合作社交县存管的500万元备付金和系统风险准备金的银行存单借给上冈合作社法定代表人马某（另案处理），被告人谷云违反关于对备付金和系统风险准备金实行“双密码”管理的规定，私自将其掌握的存单密码告知马某，致使马某将该500万元备付金和系统风险准备金用于个人银行质押贷款，并将所贷款项用于投资、炒期货，后因马某无法偿还银行贷款，该500万元备付金和系统风险准备金全部被银行扣收。
为证明上述事实，公诉机关向本院提交书证、证人证言、被告人供述、辨认笔录等证据，并据此认为，被告人陈必进、谷云身为国家机关工作人员，滥用职权导致人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。被告人陈必进、谷云共同故意犯罪，适用《中华人民共和国刑法》第二十五条第一款的规定，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十二条的规定，提请本院依法判处。
庭审中，被告人陈必进对公诉机关指控的犯罪事实无异议。其辩护人辩护认为，1、被告人陈必进不是国家机关工作人员，不是滥用职权罪的主体，陈必进仅是事业单位的法人代表；被告人陈必进也不是司法解释规定的滥用职权罪的主体，被告人陈必进从事工作的该组织单位是事业单位，不是法律授权行使国家行政管理职权的组织，被告人陈必进也不属于根据工作需要聘用的一部分国家机关以外的人员中从事公务的人员；公诉机关也未能举证证实被告人陈必进系受委托的组织中从事公务的人员。根据农工办2011年文件、市委办公室市政府办公室（2010）3号文件、市委办公室政府办公室印发的（2013）17号文件的规定，具有监管职责的为政府和农工办，而不是农村合作经济经营管理站；2、客观方面被告人陈必进没有滥用职权的行为，因为经管站及被告人陈必进不具有对上冈合作社的监管职责，所以不存在超越职权、玩弄职权、故意不履行应当履行职责、不正确履行职责的滥用职权行为。市、县部门文件也不能作为定罪量刑的依据；公诉机关举证的各级组织的文件规定也相互矛盾，无法确定被告人的职责。市里文件仅规定农民资金互助合作社提存备付金，实行双印鉴管理；县农工办文件有关于将部分备付金交县存管的规定。市、县文件均无支取、借用、使用的规定，更无禁止性规定。县里对备付金的收取和保管，其做法与市里文件要求不符，其责任是县里没按市要求办，不应由陈、谷某承担。如果按市文件执行，不会有本案的发生。公诉机关认定被告人陈必进、谷云违反规定私自出借上冈合作社交县存管的400万元备付金银行存单依据不足。公诉机关认定被告人陈必进违反规定私自出借合作社交县存管的100万元系统性风险准备金银行存单依据不足。3、损失认定错误。银行扣收本息合计为471.9191万元，具体为建湖农商行上冈分行于2015年11月12日扣收本息372.8448万元，余额27.1152万元暂入其他应付款；常熟农商行东台分行于2015年11月扣收本息99.0343万元，100万元的存单金额0.9657万元被张连邦记入合作社账上。合计28.0809万元未造成损失。系统性风险准备金，按照提取的比例只应认定损失93.2212万元，而不是100万元；4、陈必进系投案自首，应适用刑法第67条，从轻、减轻，或免予刑事处罚情节。该节事实起诉书未作认定，但陈必进确是主动投案，如实供述事实的；从客观上看，本案是改革试点中出现的问题，农民资金互助合作社是新生事物，对其管理无论从制度、机构、动作监管机制上都从参照、试验开始，更没有专门的管理人才。由农工办负责对农民资金合作社的管理，由于没有金融管理的经验和专业人才，难以胜任，难免造成监管上的漏洞和疏忽。综上，认定被告人陈必进犯滥用职权罪的事实不清，证据不足。
庭审中，被告人谷云对公诉机关指控的犯罪事实无异议。其辩护人辩称，1、被告人谷云滥用职权出借100万元系统风险保证金并造成损失，对此辩护人没异议。2、谷云出借400万元备付金的行为，不应认定为滥用职权。关于备付金在公诉机关出示的证据中，并未见到关于农民资金互助合作社存管的备付金的情质规定，也未看到关于备付金的用途、使用条件和范围、申请使用的程序等方面的规定，仅仅要求是“双密码”或“双印鉴”管理。谷云是在请示了站长陈必进以及县农办分管领导张某1同意后才将备付金存单借给上冈合作社，这样谷云才告知密码。说明监管部门同意上冈合作社使用其存管的备付金，不是违反“双密码”管理的行为。3、马某以上冈合作社的400万元备付金存单质押贷款造成存单不能收回的损失后果，不应认定为谷云滥用职权造成的损失。4、在侦查机关2016年3月24日确定谷云为犯罪嫌疑人前，谷云于同年3月21日到建湖县人民检察院接收询问，并陈述了出借500万元的事实，庭审中也未否认，应认定具有自首情节。谷云对其中出借400万备付金的性质提出自己的看法，属于对行为性质的辩解，不影响对自首的认定。应依法从轻、减轻处罚。5、被告人谷云无前科、劣迹，有明显的悔罪表现。
经审理查明：2012年年底至2015年11月期间，被告人陈必进、谷云在对建湖县上冈镇农民资金互助合作社（以下简称上冈合作社）的监督管理过程中，违反关于农民资金互助合作社建立备付金和系统风险准备金制度的规定，私自将上冈合作社交县存管的500万元备付金和系统风险准备金的银行存单借给上冈合作社法定代表人马某（另案处理），被告人谷云违反关于对备付金和系统风险准备金实行“双密码”管理的规定，私自将其掌握的存单密码告知马某。马某用400万元备用金以及100万元风险保证金存单作质押到银行贷款。因到期未还，被银行扣划本息计4718791元。马某将所贷款项用于投资、炒期货。现马某因非法吸收公众存款、诈骗被判处刑罚。
上述事实，有下列证据证实：
1、被告人陈必进、谷云户籍资料，证明被告人陈必进、谷云的身份情况。
2、中华人民共和国事业单位法人证书，证明建湖县农村合作经济经营管理站由建湖县委农村工作办公室举办，法定代表人陈必进。
3、民办非企业单位登记证书，证明建湖县上冈农民资金互助合作社经登记成立。
4、建湖县农村工作办公室各科室工作职责分工，证明农村资金互助合作社由建湖县农村合作经济经营管理站分管，负责人为陈必进。
5、干部履历表，证明被告人陈必进、谷云任职的相关情况。
6、盐城市农民资金互助合作社试点监督管理办法，证明该办法第四十四条规定，建立备付金制度，备付金低于规定标准的，一律不得投放资金。
7、建湖县关于加强农民资金互助合作社监督管理的补充规定，证明该规定第三条规定，建立备付金双印鉴管理制度，交县的备付金统一存入金融部门，由县委农工办和合作社实行双印鉴管理。
8、中共建湖县委农村工作部文件，证明被告人陈必进于1995年5月被任命为县农村财务辅导站站长。谷云于1994年9月被任命为县农村财务辅导站副站长。
9、中共盐城市委盐办法办公室文件(盐办法[2013]17号)，证明市委办公室、市政府办公室印发《关于进一步加强农民资金互助合作社组织规范建设和监督管理工作的意见》的通知，该意见规定要确保资本金、备付金、准备金充足，建立行业内系统性风险准备制度，系统性风险准备金由（市、区）业务主管门与行业协会共同管理，实行专户储存、专账核算、多印鉴管理，专门用于行业内救助，除可以购买短期国库券保值增值外，不得用于其他任何投资，任何单位或个人不得私自动用、挪用或侵占。
10、中共建湖县委农村工作办公室《建湖县农民资金互助合作社规范建设及监督管理的补充规定》，证明该规定第三条明确，备付金比率应达到15%以上，其中10%交县存管，交县存管不足的部分要补交到位，对备付金比率超过23%的部分就地实行“双密码”管理；系统风险准备金按每年末社员互助金余额的1%提取，直至达到年末社员互助金余额的10%，系统风险准备金全部交县存管。备付金和系统风险准备金交县存管的部分，由县统一存入金融部门，实行“双密码”管理。
11、关于成立建湖县上冈镇农民资金互助合作社的请示，上冈镇人民政府关于成立建湖县上冈镇农民资金互助合作社的请示，建湖县上冈镇农民资金互助合作社发起人情况表，建湖县上冈镇农民资金互助合作社章程，关于组建湖县上冈镇农民资金互助合作社工作方案，建湖县委农村工作办公室关于同意成立“建湖县上冈镇农民资金互助合作社”的批复，建湖县民政局关于核准“建湖县上冈镇农民资金互助合作社”申请登记的批复，证明建湖县上冈镇农民资金互助合作社依法成立。
12、江苏建湖县农村商业银行收贷收息凭证，最高额个人担保合同，证明吴某1在建湖农商行以马某的四张面额分别为100万的存单作质押，贷款360万，因到期未还银行扣划本金共3728448元。
13、江苏常熟农村商业银行股份有限公司个人借款合同、质押合同借款借据，证明张连邦用100万的风险保证金存款单作质押贷款本金95万元，因到期未还扣划本金990343.62元。
14、证人张某1的证言，证明他是建湖县委农工办副主任，分管农民资金互助合作社等工作。全县农民资金互助合作社的监督、管理工作主要由陈必进、谷云负责。上冈合作社按规定是应当缴纳备付金和系统风险准备金500万元，具体工作由谷云负责。这些资金只有在合作社发生挤兑的情况下才能动用，而且动用还要经过一定的程序。2015年11月份，马某因犯罪出事了，他提出上冈合作社还有500万元的备付金可兑付，那时才知道存单被马某借用了。
15、证人张某2的证言，证明他是上冈合作社主办会计。上冈合作社的法定代表人是马某。马某现因非法吸收公众存款被逮捕了。从2009年开始上冈合作社交给建湖县经管站存管的一共是400万元备付金的银行存单。2013年根据盐城市的相关规定，上冈合作社又交给建湖县经管站100万元银行存单作为系统风险准备金，这样从2013年开始上冈合作社交给经管站存管的就是400万元备付金和100万元系统风险准备金。马某将上冈合作社的800万元备付金用于做质押贷款，后由于质押贷款无法偿还，这800万元被用于偿还银行贷款了。这800万元备付金是县农工办为了防范风险要求上冈互助社缴存的。800万元备付金是银行存单定期一年，每张定额100万元。上冈合作社将其中的500万元存单交到县农工办保管，其中400万元是备付金，100万元是系统风险准备金。300万存单由上冈合作社保管，每年换一次存单。按照要求每张存单都有一个6位数密码，县农工办留3位数密码，合作社留3位数密码，要取现必须是县农工办和合作社的人一起在场共同输入密码才能取现。马某用其中的7张存单分别以吴某1、刘某、吴某2、杨某领的名义做了质押贷款。100万元以他的名义存在东台常熟农商银行，后又以他的名义在该行以该存单做了100万元的质押贷款。县农工办没有按照规定对上冈合作社的备付金实行“双印鉴”管理。
16、证人马某的证言，证明他是上冈合作社负责人。大约在2012年底，因为他在外投资着急要用钱。当时上冈合作社交给建湖县委农工办经管站保管的备付金是400万元存单，他就到建湖县委农工办经管站谷云办公室。当时谷云和陈必进都在办公室里，他跟谷云和陈必进讲他在阜宁投资需要资金，需要把备付金存单借出来用一下，谷云和陈必进都表示同意。但是数额比较大，陈必进、谷云要跟分管主任张某1请示一下呢。后谷云就带他到张某1办公室，张某1对谷云说“那就借给他用一下吧。”后谷云就和他又回到谷云办公室，陈必进也在场，谷云和陈必进就让他打个报告，他当面把写好的报告交给谷云，谷云和陈必进都在报告上签名表示同意。张某1没有在报告上签名。谷云当场就把400万元备付金的存单原件给他了。他借到400万元备付金存单后，就回去用这400万元存单到银行做质押贷款了，贷款是被他用于到阜宁投资和炒豆粕期货了。到2013年2月份，由于400万元备付金存单一年定期到期，他把这400万元存单重新到银行存了新的存单。谷云和陈必进到上冈合作社检查工作，他跟谷云和陈必进讲，400万元备付金存单再等等归还，谷云和陈必进都同意了，他就现场重新打了一张借条，谷云和陈必进分别在借条上签名表示同意，2013年上半年，由于市里出台了新文件，要求合作社除了要缴纳备付金之外，还要再缴纳系统风险准备金，当时上冈合作社又交了100万元存单作为系统风险准备金送到经管站交给谷云保管。2013年底，他又到谷云和陈必进办公室，当时谷云和陈必进都在办公室，他提出再将这100万元系统风险准备金的存单借给他用一下，当时谷云和陈必进都在报告上签字表示同意。谷云就当场把这100万元系统风险准备金的存单原件给他了，这次没有找分管领导张某1请示。他借到这100万元系统风险准备金存单后，就到银行用这100万元存单做了质押贷款，贷款被他用于投资和炒期货。到2014年2月份和2015年2月份，由于存单到期，他就安排合作社的张连邦和薛某等人重新到银行存了新的存单，换过存单后，谷云和陈必进到上冈合作社检查工作时，他就重新打了借条，谷云和陈必进都在新借条上签字表示同意，并将他之前打的报告和借条给他，被他当场撕毁了。到2015年11月份他到公安机关自首的时候，这400万元备付金和100万元系统风险准备金的银行存单都没有归还给建湖农工办保管。
17、被告人陈必进的供述，证明他是建湖县委农工部经管站站长。上冈合作社成立于2008年8月。2009年底上冈合作社按规定缴纳400万到经管站作为备付金保管，具体由谷云负责保管。合作社负责人马某交了400万元的银行存单给谷云，存单实行双密码管理，即由经管站设立3位密码，再由马某本人设立3位密码，共同组成存单密码，定期一年。2013年春节前，马某来到他们办公室提出要借400万元的银行存单用一下，他提出要和分管领导张洪忠说一下。后谷云和马某就到张洪忠那里汇报了，谷云讲张洪忠同意了，他也就没说什么。以后就由马某打了报告，400万元的银行存单就借给马某了。2013年底2014年初，谷云对他说上冈合作社一共有500万的备用金被马某借走了，因为他没有具体过问合作社的事，他也不知这500万是如何构成的。2014年2月份，这500万到期前，他和谷云一起到上冈互助社检查工作时，他们向马某要500元存单，马某说还要用一下，他们就同意了。马某把原来打的报告和条子撕了，重新打了条子和报告。他和谷云当场在上面签了名字。2015年2月份，这500万又到期了，他和谷云又到上冈合作社要存单，马某仍然要用，他们又同意了，并又重新办了手续。2015年的借条他们在马某投案自首后，因为害怕，他和谷云商量后把条子撕掉了。这500万元是按市县要求提取的备付金400万和系统风险准备金100万，这些钱只能在合作社经营出现风险时动用。他后来才知道这张存单被马某用于质押贷款了。
18、被告人谷云的供述，证明他从2014年10月至今在建湖县农村合作经济经营管理站工作。上冈镇合作社2009年开始交400万元备付金存单（定期一年，定额100万元）给经管站，具体就是交到他这里保管。每年存单到期需要重新存银行存单，合作社每年更换新的存单交给他保管。2013年根据市里的新文件精神，上冈合作社又交给他100万元存单作为系统风险保证金，也由他保管。另外，上冈合作社还提取300万元的备付金存单由合作社自留保管。合作社交经管办保管的存单实行“双密码”管理，就是合作社掌握三位数密码，经管办掌握三位数密码，经管办的三位密码由他掌握。存单如果要提现或换取新存单，由合作社和经管办的人一起到银行办理。上冈合作社交县存管的500万元存单与上冈合作社自留保管的300万元存单一共是800万元存单，这800万元被马某到银行拿抵押贷款作质押了。2012年年底，马某到他办公室，当时陈必进和他都在场，马某对他们说，要将400万元备付金存单借回去用一下，陈必进讲要请示一下张某1主任。后他带马某到张某1办公室，张同意借给马某用一下。马某当着他和陈必进的面写了一个报告，以后就将400万元备付金存单借给马某了。2013年2月400万元备付金存单到期，他和陈必进到上冈合作社检查工作，马某讲400万元存单在他那里还要用一下，由马某再重新打一张借条给他，他和陈必进在借条上都签了字。2013年底马某又到他的办公室，提出想借用在县存管的100万元系统风险保证金存单用一下，他和陈必进都同意了。有没有向张某1请示记不清了。当时马某也写了一个报告，他和陈必进在报告上签了字，就将100万元的系统风险保证金借给马某了。借给马某的400万元备用金存单以及100万元系统风险保证金存单，怎么使用的，他们一直没有核实。2014年2月，他与陈必进到上冈合作社要400万元的备付金存单以及100万元的风险保证金存单，马某说存单先放在他那里保管，马又重新打了一张借条给他们。一直到2015年11月，马某因犯罪投案自首，存单一直未能收回。2015年11月，马某到公安机关自首以后，他和陈必进商量将马某打的借条销毁掉，当时这张借条是在他办公室里被他撕掉的。撕借条的原因是因为存单借出去时间太长，害怕被追究责任。2013年9月12日，盐城市委农村工作办公室关于对建湖县上冈、钟庄、开发区等农民资金互助合作社运行情况抽查的整改意见书提出上冈互助金的库存现金和存单管理不严密，以个人名义存款达800万元，要求严格按市里文件规定，严禁以任何明目将互助社资金存入个人存款账户或存折。他们要求上冈合作社整改，但合作社没有整改。他在2012年之前一直是严格对存单执行“双密码”管理。2012年年底马某将存单借回去以后，每次存单到期重新存银行存单的时侯，他就把这里的存单三位数密码在电话里告诉马某，由他们自己去办理。
上述证据，经庭审举证、质证，来源合法，内容客观、真实，相互印证，均具有法律证明效力，本院予以确认。
本院认为，被告人陈必进、谷云身为受委托行使国家行政管理职权的事业单位工作人员，滥用职权导致人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已触犯刑律，构成滥用职权罪。公诉机关指控被告人陈必进、谷云犯滥用职权罪事实清楚，证据确实充分，指控罪名成立，本院予以支持。被告人陈必进、谷云共同故意犯罪。被告人陈必进、谷云犯罪后如实供述自己的罪行，可从轻处罚。庭审中被告人陈必进、谷云均提出400万备付金不应认定为滥用职权的损失以及被告人陈必进的辩护人提出的陈必进不是滥用职权罪主体的辩护意见与本案查证的事实不符，本院不予采信。其他辩护意见符合法律规定，本院予以采信。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第二十五条第一款、第六十七条第三款的规定，判决如下：
被告人陈必进犯滥用职权罪判处有期徒刑三年六个月。
（刑期从判决执行之日起计算。判决执行以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日，即自二○一七年十二月二十五日起至二○二一年六月二十四日止。）
被告人谷云犯滥用职权罪判处有期徒刑三年六个月。
（刑期从判决执行之日起计算。判决执行以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日，即自二○一七年十二月二十五日起至二○二一年六月二十四日止。）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向江苏省盐城市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 苗 东
审 判 员 左武春
代理审判员 臧道玉
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 徐业婷
附录法律条文
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第二十五条共同犯罪是指二人以上共同故意犯罪。
二人以上共同过失犯罪，不以共同犯罪论处；应当负刑事责任的，按照他们所犯的罪分别处罚。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。中国刑事辩护网提供
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。