湖南省茶陵县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）茶法行初字第9号
原告李钢，男，汉族。住湖南省茶陵县。
原告易文芳，女，汉族。住湖南省茶陵县。
委托代理人谭铜坤，湖南犀城律师事务所律师。一般代理。
被告茶陵县规划局。
地址：茶陵县。
法定代表人吴刘春，该局局长。
委托代理人刘建平，男，该局法规股股长。特别授权（代为参与诉讼、调解、承认、放弃、变更诉讼请求、提起上诉或者反诉、领取法律文书等）。
委托代理人向华，湖南挚友律师事务所律师。一般代理。
原告李钢、易文芳诉被告茶陵县规划局（以下简称县规划局）不履行行政许可法定职责纠纷一案，本院于2015年2月27日受理后，依法组成合议庭，于2015年5月13日公开开庭进行了审理，原告李钢及两原告的委托代理人谭铜坤、被告茶陵县规划局的委托代理人刘建平、向华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告李钢、易文芳诉称，两原告2008年12月登记结婚，2009年4月生一女孩。因无房居住，2010年向本村、组申请建房用地并得到村、组的同意。原告分别填写了“茶陵县农村建房用地申请表”、“湖南省市（县）城市规划区私人住宅建设用地规划申请表”。该两套“表”上报了茶陵县经济开发区，开发区签署意见后，分别上报了县国土局、规划局审批。2011年7月县国土局为原告颁发了“茶陵县农村村民建房用地批准证书”（复印件）。2011年11月原告的房屋竣工，同年农历12月乔迁。在此之前的2011年7月村干部将原告的“规划申请表”原件退回。2012年10月茶陵县开展“两违清查”时，原告拿出县国土局的“批准证书”复印件和“规划申请表”原件，工作人员一致认为原告所建房不属于“两违”清查对象。2014年12月31日，茶陵县规划局在原告的墙上张贴公告，要求原告三日内申请参加听证。在听证时宣布原告的房屋系违章建筑，原因是未经规划许可。至此，原告才清楚被告县规划局行政不作为，应受理原告申请予以审核而不作任何答复，将申请表直接退回。四年后被告突然宣布原告的房屋系违法建筑，原告要求被告补办规划手续，被告口头告知“系违法建筑，不能办证”。原告申请建房，经村、组、开发区、乡等各级部门批准同意，但因被告行政不作为，致使原告所建房成了“违法建筑”。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求依法确认被告行政不作为；判令被告依法履行法定职责，为原告无条件补办建房规划相关手续。
原告李钢、易文芳为支持其诉讼请求，在起诉立案时提交了以下证据：
1、原告的身份证、户口本及结婚证，证明两原告诉讼主体资格，且是下东乡小车村本组村民。
2、茶陵县农村村民建房用地批准书（复印件），证明2011年7月5日经茶陵县人民政府批准原告在现建房的四至范围建房。说明一下，当时被告给原告的是复印件，我们去国土局要原件，国土局说没有。后经过多方协调，我们终于拿到原件，然后第二次提交证据材料。
3、湖南省市（县）城市规划区私人住宅建设用地规划申请表，是易文芳申请，是李钢的妻子。证明申请村组的盖章、小车村委会2010年3月8日同意，在茶陵县经济技术开发区管委会规划建设科2011年4月20日同意。2011年7月5日转到下东乡人民政府批准同意报请审核。下东乡将此表退到原告手中。没有告知原告要办理规划报批手续。
4、李金梅的用地批准书，是因为我们没有原件，说明李钢的用地批准书的复印件的合法性。
在庭审中，原告李钢、易文芳提交了下列证据材料：
5、茶陵县农村村民建房用地申请表，拟证明2010年3月8日，易文芳向茶陵县国土局提出了用地申请，经过了村民、村小组、村委会、国土资源所实地勘察、乡政府、茶陵县经济技术开发区管委会批准同意。
6、土地登记申请书。拟证明2011年5月20日，易文芳提交了申请表、收据、身份证、户口、审批单等申请材料，申请土地登记。
7、茶陵县地籍勘丈登记表，拟证明2011年5月20日，国土所工作人员刘云生对该宗地籍进行了勘丈。
8、土地归户卡，拟证明国土所工作人员刘云生对该宗土地的座落、权属性质、使用权类型、用途、面积等进行登记归户。
9、土地登记卡，拟证明座落、用途、权利人、权属性质、使用权类型、面积、权属来源证明文件等进行了登记。
10、土地登记审批表，拟证明2011年5月20日，国土资源行政主管部门出具初审意见，2011年11月28日出具了审核意见。
11、湖南省非税收入专用收据，拟证明2011年7月5日，易文芳向国土部门缴纳了5元发证费。
12、易文芳的常住人口登记表、身份证复印件，拟证明原告向国土部门提交的办证材料之一。
13，集体土地使用证，拟证明茶陵县国土局向原告易文芳填发了《集体土地使用证》，但未发给原告易文芳。
14、听证通知书，拟证明到发听证通知时，原告才知道被告未履行法定职责。
15、证人李文当庭陈述：1990年其在小车村任村调解员，1998年任小车村村委会主任，2008年到2014年任小车村支部书记，2014年到现在小车村支部委员。对村民建房办手续的情况进行说明，2009年以前村民建房没有要求办理规划证，只办国土证。凡是申请建房要领表，到乡国土所领一份原件，然后复印几十份拿到村里发给村民，2009年以后要到国土站领取规划表。规划局李小辉一周或者半个月到乡国土站统一收集规划申请表，是整个下东乡的。然后组织相关人员到实地查看，包括规划、国土、村民等工作人员都要到现场来看一下，如果不影响规划，符合要求，就可以办规划许可证。如果有影响，就不予办理，将规划申请表退回给申请人。2009年以前不要办规划许可，2009年以后才要办理规划许可证，收费又高，每平方收11元，当时村民难以接受，再加上村民规划意识也不强。村民大部分不愿意办理规划许可证。
被告对原告提交的证据的质证意见：
对证1，真实性没有异议。对证2，用地批准书与本案无关联性，但该证据证明原告向国土局申请，与规划局的不作为没有关联性。对证3，规划申请表，首先，该表是湖南省建设委员会制定的，湖南省规划表是统一的。但我们不知道原告如何得到该表。其次，各乡镇都有该表，该表来源于复印件，在复印件上进行的填表。再次，该表原告没有向规划部门提交，其他人也没有向规划局提交，我们从未看到该份申请表，该证据不能证明被告没有履行法定职责。对证4，与本案无关联性，对证据的形式要件有异议，不合法。对证5-13，与本案没有关联性，但从内容来看，恰证实原告没有向规划局申请，而直接向国土局申请办理土地使用权证。对证14，与本案无关。对证15，1）、对规划表的领取，是要到规划局领取的，不是去国土所领取，且必须是本人来领取这个表格，不是村组代表来领。表格中必须本人签字。这个申请表是复印件，但我们与国土所没有这个委托关系。至于村组如何操作，那是他们的事情。办证必须是本人去办理，不能委托村组。2）、李小辉确实是规划局的工作人员，但李小辉不存在隔三差五去村里收集规划表，当然也没有看到原告的这个申请表。
被告茶陵县规划局辩称，一、原告李钢、易文方诉请的事实和理由不清楚，与客观事实不符。1）、两原告从未向答辩人提出要求办理规划许可的书面申请或口头申请。2）、答辩人从未向原告方发放《规划申请表》，也没收到原告方填写的《规划申请表》，更未将《规划申请表》退回给两原告。3）、答辩人进行听证公告，不是因原告规划许可申请听证，而是因原告建房涉嫌违法建设而举行听证。
二、答辩人不存在行政不作为的行为。1）、颁发规划许可是一种行政许可行为，适用《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规。2）、原告未向答辩人提出规划许可申请，答辩人没有行政不作为的行为。从行政不作为的构成要件来看，行政不作为以行政主体没有履行法定作为义务为必要条件构成要件，其首要构成要件就是申请要件，即行政相对人向行政主体提出了实施一定行为的合法申请。行政主体只在对依申请的行政行为不依法履行时，才构成行政不作为；而本案原告李钢、易文芳自始至终从未向答辩人或工作人员提出要求办理规划许可的申请，作为行政主体的答辩人不可能知悉，也就不可能履行法定职责，更谈不上行政不作为。三、原告的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。1）、答辩人没有行政不作为的行为。2）、对于原告是否颁发规划许可，应根据行政相对人的申请，依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定的程序、条件等依法进行审查，从而由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门作出是否准许许可，而不能由人民法院裁判作出，即司法行为不能代替行政行为。
四、原告的起诉超过法定的诉讼时效。根据《行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，假如原告所言可信，也已经超过了法定的诉讼期间。
综上所述，原告在未申请规划许可的情况下而违法建设，却又不尊重事实而提起诉讼，其诉请不应得到法律的支持，敬请法院驳回原告的诉讼请求。
被告县规划局为支持其主张，在庭审中提交了以下证据材料：
1、株政函【2003】号株洲市人民政府关于茶陵县城城市总体规划（2001-2020）的批复，
2、茶陵县城城市总体规划（2001-2020）文本部分剪辑（2.03条-4.01条），证1-2拟证明下东乡小车村在2003年10月26日已经株洲市批准属于城市规划区。
3、茶陵县规划局单位建设规划手续办理流程图、建设用地规划许可证相关公示栏信息，拟证明：告知规划许可的办理流程。
4、茶陵县规划局党务政务公开栏图片信息（包括茶陵县规划局办事指南），拟证明：我们已经公示。
5、茶陵县规划局价格和收费公示栏，拟证明，我们已经公示。
6、建设工程规划行政许可相关图片信息，拟证明，我们已经公示。
7、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第25条规定，拟证明办理规划许可证必须是本人持相关材料来进行办理。《中华人民共和国城乡规划法》第40条，拟证明办理规划许可证需要的程序和材料。
原告对被告提交的证据的质证意见：
对证1-2，1）、文件内容不清楚，也没有告知我们老百姓。
2）、行政机关举证必须在举证期限内举证，如果超过举证期限，不予质证。3）、市政府的批复16平方公里，表述内容有异议。只有批复的日期，没有下达、生效的日期。城市规划是有计划按步骤来进行的，不是一步到位的，这也是城乡规划法规定的。这个土地是集体土地，还没有征收。在城市的集体土地，是否要规划，这个我们还需要规划局来说明。对证3，内容看不清。合法性、关联性都有异议。没有整个办事流程依据，没有法律依据和文件依据。这是城市规划区私人在集体土地上建房的办事流程，在上面没有公示。这个流程什么时候开始的，不知道。对证4-6，这些质证意见同上。什么时候开始的不知道。对证7，没有异议，被告有颁发规划许可的义务，茶陵政府持便民原则，到各乡镇具体负责办理规划手续，无需百姓直接去规划局办理。城乡规划法是2008年1月1日施行的，规定对城乡规划要有计划按步骤进行，所以湖南省在2010年1月1日才施行这个城乡规划法的实施办法，再次重申按步骤进行，到茶陵2011年才施行。
经全面审查，对原告、被告提交的证据作如下认证：
对原告所提交的证据1，被告无异议，本院予以认可。对证2、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13，被告质证认为与本案无关联性，但这些证据均在原告诉茶陵县国土局行政不作为一案中，得到了国土局的确认属实，故，本院对其真实性予以采信。对证3、因该表上所反映的在组、村、经济开发区、乡政府的办证报批情况，与证人李文陈述的一致，故，对其真实性本院予以采信。对证14，因被告通知原告听证属实，故，对其真实性予以采信。对证15中证人李文陈述的在组、村、经济开发区、乡政府的办证报批情况与证3一致，本院予以采信；但对其陈述被告的实际办证情况，因被告当庭予以否认，且原告又无其它证据佐证，本院不予采信。
对被告提交的证据1、2，系株洲市政府的批复及茶陵县城市规划，不能因原告方不知道，或上面没有注明生效日期，就否定这个事实的存在。所以，本院予以采信该两份证据。对证据3、4、5、6，因原告无证据证实被告在办公场所实际上没有公示行政许可办事流程指南等，所以，本院予以采信。对证据7，原告质证没异议，本院予以采信。
根据原、被告的当庭陈述以及原、被告提交的证据材料综合分析，本院认定本案如下基本事实，两原告系夫妻，因无房居住，于2010年3月填写了《茶陵县农村建房用地申请表》、《湖南省市（县）城市规划区私人住宅建设用地规划申请表》，申请建房用地（地点茶陵县下东乡小车村，面积140㎡）。并得到了组、村、经济开发区、乡政府的批准同意。原告方所填写的《茶陵县农村建房用地申请表》提交到国土部门后，县国土部门于2011年7月为原告颁发了《茶陵县农村村民建房用地批准书》，批准用地面积为118㎡。2011年11月原告的房屋竣工，同年乔迁入住。原告方向县国土部门申请了土地登记。县国土部门为原告方办理了相关的登记手续：填写了土地归户卡、土地登记卡、土地登记审批表等，并制作好了《集体土地使用证》。但未颁发土地权利证书给原告方。原告方所填写的《湖南省市（县）城市规划区私人住宅建设用地规划申请表》，则不知何因，于2011年7月村干部将表退回给了原告方。原告方收到退回的该申请表后，一直未到被告处要求办理建房规划许可。直到2015年1月被告认为原告方所建房屋属违法建设房屋，向原告方送达了听证通知书。原告方在听证会上才将上述退回的申请表拿给被告的工作人员看。现原告方认为被告未给其办理规划许可，属行政不作为，遂向法院起诉。
另查明，原告方申请的建房地，位于茶陵县下东乡小车村，该村于2003年10月份已被株洲市人民政府批准确定为茶陵县城市规划区范围。而茶陵县下东乡小车村于2009年开始，要求村民建房要办理建房规划许可。并发放给建房户上述规划申请表。该表村里又是从下东乡国土站领取复印的。在庭审中，被告辩称其从未委托国土站发放该规划申请表。
本院认为：原告方申请建房用地的位置属茶陵县城市规划区范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十五条的规定，原告方应向被告提交申请书申请办理建设工程规划许可证。本案原告方虽然填写了《湖南省市（县）城市规划区私人住宅建设用地规划申请表》，申请建房用地规划许可，并得到了组、村、开发区、乡政府的批准同意，但因该申请表在乡政府批示的当月即2011年7月就退回给了原告方，原告方收到后一直未曾向被告申请，要求办理建房规划许可，直到2015年1月听证会上原告方才将退回的表拿给被告的工作人员看。庭审中，原告又无充足的证据证实被告在通知原告方听证之前知晓此事。故，对两原告请求依法确认被告行政不作为，应依法履行法定职责，为原告方无条件补办建房规划相关手续的诉求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告李钢、易文芳的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告李钢、易文芳负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式三份，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。
审 判 长 刘汝平
人民陪审员 李 之
人民陪审员 刘普清
二〇一五年五月十五日
书 记 员 韩慧珍
附：相关法律、法规
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
(一)起诉被告不作为理由不能成立的；
(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
(三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。