延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉24行终99号
上诉人（原审原告）延�平野实业有限公司,住所地延吉市建工街南兴胡同26号。
法定代表人刘思成，经理。
委托代理人刘铜生，职员。
被上诉人（原审被告）延吉市规划管理局，住所地延吉市延朝路688号。
法定代表人刘明男，局长。
委托代理人安峰熠，副局长。
委托代理人文德秀，法规科科长。
上诉人延边平野实业有限公司（以下简称平野公司）因与被上诉人延吉市规划管理局（以下简称规划局）要求履行法定职责一案，不服延吉市人民法院（2016）吉2401行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审认定如下事实：平野公司在延吉市光华路119-22号拥有一处建筑面积为207.48平方米的锅炉房，该锅炉房于1999年1月经延吉市政府批准向周边小区进行供热，于2011年�延吉市集中供热并网需要停止供热。2011年12月8日，平野公司与延吉市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，以399034元的价格出让取得上述锅炉房所占地块的土地使用权，并于2011年12月14日取得延州国用（2011）第24010XXXX号国有土地使用证，根据国有土地使用证记载该地块坐落于延吉市光华路119-XX号，地号为010XXX-1-5(1、2)、地类（用途）为商服用地，使用权终止日期为2051年12月7日，使用权面积为415.66平方米。2012年5月9日，延吉市人民政府将其组织编制的《延吉市城市总体规划（2009-2030）》（以下简称《总体规划》）刊登在延边日报进行公示公告，公告期满后报请吉林省人民政府批准。2013年1月18日，吉林省人民政府作出吉政函[2013]21号《吉林省人民政府关于延吉市城市总体规划（2009-2030年）的批复》，原则同意《总体规划》。2016年3月9日，平野公司向规划局提�《关于延边平野实业有限公司锅炉房改变用途的备案报告》，报告写明因平野公司经营的锅炉房停止运营后，拟将锅炉房改建成敬老院，并说明其已出让取得该国有土地使用权的事实。规划局以平野公司申请的锅炉房改建项目所在地块在《总体规划》中被确定为绿地为由未给平野公司办理审批手续。
原审认为，规划局作为规划行政主管部门有权对辖区规划区域内的新建、改、扩建等建设项目进行审批。本案中，平野公司虽在2011年12月取得争议地块的使用权，但该地块在2013年1月18日经吉林省人民政府批准实施的《总体规划》中已被确定为绿地。平野公司在2016年3月向规划局提出拟将锅炉房改建成敬老院的建设项目报告，规划局根据已批准实施的《总体规划》进行审查，并对不符合规划要求的改建项目不予批准的行为并无不当，不存在规划局侵害平野公司土地使用权益的问题。平野公司要求规划局履行法定职责恢复争议地块的规划为商服用地的诉讼请求，不符合法律对经依法批准的城乡规划禁止擅自改变的规定。平野公司要求规划局履行法定职责并赔偿经济损失的理由不成立。
原审判决，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告延边平野实业有限公司的诉讼请求。
上诉人平野公司的上诉理由及请求是：1.2011年4月20日，延吉市河南片实现集中供热管网并网，平野公司终止供热许可。2011年10月27日，平野公司原锅炉房用地的用途由工业用地变更为商服用地，依据法律及土地供应政策规定，州暨延吉市两级人民政府批准该地块土地使用权出让。平野公司依法取得了415.66平方米商服用地的40年土地使用权。平野公司于2011年12月12日取得延吉市人民政府颁发的《国有土地使用执照》，同年12月14日取得延边州人民政府颁发的延州国用（2011）第24010XXXX号国有土地使用证。州、市两级人民政府批准该地块国有土地使用权出让合法、合理、合规。规划局擅自改变使用性质违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第三款的强制性规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十一条第二款规定，未依法在国有土地使用权出让合同中确定规划条件或者改变国有土地使用权出让合同中依法确定的规划条件的，应承担法律责任。土地出让依据的是《中华人民共和国城乡规划法》，而规划局将涉案地块规划用途变更为绿地的依据是吉林省人民政府的公文；州、市两级人民政府土地出让时间是2011年12月12日，规划局作出《延吉市城市总体规划公示公告》的时间是2012年5月10日至6月9日；出让土地使用性质是企业商服用地，规划的绿地使用性质是国有公共服务设施的用地，没有充分证据证明两者间的合理合法转换。原审法院违反行政诉讼法“审理行政案件应以法律、行政法规、地方性法规为依据，参照国务院各部、委以及省、自治区、直辖市人民政府制定、发布的行政规章”的规定。因此，原审法院认定事实不清，判决错误。2.《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条规定：“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施……公告服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。”本条确定的重要用地用途是现实中使用的公共服务设施用地。平野公司于2011年12月12日依法取得的国有土地商服用地使用权不在禁止范畴，被告于2012年5月组织编制的《总体规划》事实上改变了平野公司取得的商服用地使用权性质。规划局并未提供证据被诉行政行为作出的依据及理由。原审法院对被诉行政行为没有证据予以支持的情况下作出判决，是认定事实错误。3.经查询规划局总工程师办公室答复规划绿地面积可能超出3000平方米，范围是涉案的地块和平野公司改制前延边任达集团公司于1994年为州人大常委会老干部兴建的二栋集资楼。其中，平野公司出让的商服用地使用权为40年，二栋集资楼近百户业户土地使用权为70年，至今没有人知道小区被规划为绿地。规划局没有履行向利害关系人告知并保护其合法权益的法定职责，也没有证据证明规划局曾向延边州和延吉市两级人民政府汇报过平野公司和州人大常委会老干部集资楼3000平方米拥有使用权的土地被转换使用性质，规划为绿地的情况，更没有提出依法征收方案或建议，故被诉行政行为程序违法。因规划已落实，平野公司已经失去了合法权益。请求�审法院撤销原审判决，判令规划局履行法定职责，恢复平野公司出让取得的土地使用权性质及规划条件，并赔偿侵权期间的经济损失和诉讼费用。
被上诉人规划局辩称，1.2013年1月18日，吉林省人民政府关于延吉市城市总体规划（2009-2030）的批复明确平野公司拟申请项目所在地块规划用途为绿地，同时延吉市城市总体规划调整上报程序符合法定程序。2.城市总体规划划分为近期、中期、远期，是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。城市总体规划并不影响平野公司对该地块上维持现有的建筑和使用的权限。但新建、改建、扩建需符合城市总体规划。2013年1月18日的延吉市城市总体规划明确了平野公司拟申请的建设项目所在地块规划用途为绿地，但并未剥夺平野公司土地的使用权，故不存在平野公司所诉请的侵占赔偿问题。
二审中，各方当事人均未提交新的证据。
本院认为，原审认定事实证据充分，事实清楚，本院予以确认。
本院认为，平野公司与延吉市国土资源局于2011年12月8日签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十九条规定：“本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属物改建、翻建、重建，或者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。”本案中，平野公司虽对涉案土地具有使用权，但根据上述出让合同条款的规定，政府已对土地规划作出修改，平野公司对该宗地建筑物进行改建必须按有效的规划执行。而本案中有效的规划就是《总体规划》。故平野公司已有的建筑物虽不受《总体规划》的影响，但如进行改建则必须按照《总体规划》执行。规划局根据已批准实施的《总体规划》进行审查，并对不符合规划要求的改建项目不予批准的行为并无不当。原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由及请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人延边平野实业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 李红广
审判员 李彩莲
审判员 池哲龙
二〇一六年十月二十五日
书记员 邢艺凡
附：相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）�判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。