贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔高行终字第774号
上诉人（原审被告）习水县人民政府。
法定代表人陈钊，县长。
被上诉人（原审原告）陈利会，女，汉族。
委托代理人沈愈，重庆原野律师事务所律师。
委托代理人曾杰，重庆原野律师事务所律师。
陈利会诉习水县人民政府作出的撤销《建设用地规划许可证》的决定一案，习水县人民政府不服遵义市中级人民法院（2015）遵市法行初字第71号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：2004年9月8日，习水县国土资源局出台了《习水县城西区二〇〇二年元月以前建设用地留地安置实施方案》，明确“凡二〇〇二年元月前西区开发建设征用土地中，在习府函（2002）18号征地价款调整前原征地价格的被征地农户均可享受留地安置”，“安置面积按宗地（68㎡）计算，留地安置面积达不到宗地面积的，尚差部分由被安置农户按安置地价购买（以宗地为单位，抵满为限）”，“留地安置面积农户与农户间可以相互调剂，所安置的面积可以依法交易，交易必须以宗地为单位”。《习水县城西区二〇〇二年元月以前建设用地留地安置实施方案》同时对留地安置面积计算方式、留地安置区域和地价、安置区域楼层层数等作出了规定。
根据《习水县城西区二〇〇二年元月以前建设用地留地安置实施方案》，王显良，王钦华，杨安德，资皇香，蒋福琼、邹德成等六户系留地安置农户。其中：王显良选择第三片区A板块60号宗地（其中留地安置面积0.96㎡，补差面积67.04㎡），王钦华选择第三片区A板块61号宗地（其中留地安置面积0.514㎡，补差面积67.486㎡），杨安德选择第三片区A板块70号宗地（其中留地安置面积0.969㎡，补差面积67.031㎡），资皇香选择第三片区A板块69号宗地（其中留地安置面积2.695㎡，补差面积65.305㎡），蒋福琼、冯仕武选择第三片区8板块81号宗地（其中留地安置面积0.796㎡，补差面积67.204㎡），邹德成、邹中文选择第三片区8板块80号宗地（其中留地安置面积3.107㎡，补差面积64.893㎡）。王显良等六户与陈利会、王建秋等六户分别于2004年9月15日、2004年10月15日签订《协议书》，约定：王显良等六户将自己的安置面积“调剂”给陈利会等六户，陈利会等六户向王显良等六户支付对价，宗地补差面积款由陈利会等人直接向有关部门交纳。陈利会等人分四次向习水县城西区开发建设指挥部缴纳了“购地费”共计294698.97元，收款收据上“交款单位或个人”栏填写了王显良等人的姓名，“备注栏”注明实际交款人为陈利会等人；陈利会等人同时缴纳了契税。
2011年3月15日，习水县城西区开发建设指挥部向习水县住房和城乡建设局、习水县国土局发函，证明王显良等六户经西区开发建设指挥部同意，将“安置计划”转让给陈利会、何洪霞、古洪词、王建秋、喻春波，陈利会等人已交清留地安置购地款，请求协助办理建房用地规划手续。2011年6月1日，习水县住房和城乡建设局向陈利会、何洪霞、古洪词、王建秋、喻春波颁发了地字第52000020090795号《建设用地规划许可证》。
2013年11月25日，习水县住房和城乡建设局向习水县人民政府提交习住建呈（2013）229号《关于呈请撤销陈利会、何洪霞、古洪词、王建秋、喻春波等五人办理的〈建设用地规划许可证〉的请示》，提请县人民政府撤销颁发给陈利会等人的地字第52000020090795号《建设用地规划许可证》。2013年12月12日，习水县人民政府作出习府撤（2013）1号《行政许可撤销决定书》，以陈利会等人在申请《建设用地规划许可证》时，未依法取得该地块的国有土地使用权人资格为由，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（四）项的规定，决定撤销地字第52000020090795号《建设用地规划许可证》。古洪词等人不服，向遵义市人民政府申请复议。遵义市人民政府于2015年2月17日作出遵府行复（2014）6号行政复议决定，维持了习府撤（2013）1号《行政许可撤销决定书》。陈利会等人不服复议决定，提起本案诉讼。
另查明，《协议书》中古洪词等六户实际为陈利会、何洪霞、古洪词、王建秋、喻春波等五户。
习水县城西区开发建设指挥部系习水县人民政府的派出机构。
一审法院认为，本案审理的对象是习水县人民政府作出的习府撤（2013）1号《行政许可撤销决定书》。针对习府撤（2013）1号《行政许可撤销决定书》是否合法的问题，双方争议的焦点有：1、取得建设用地规划许可是否必须以获得土地使用权或具备获得土地使用权的资格为前提，2、原告是否取得了涉诉土地的使用权或具备获得涉诉土地使用权的资格，3、被告作出撤销决定的程序是否合法。
关于取得建设用地规划许可是否必须以获得土地使用权或具备获得土地使用权资格为前提的问题，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条对建设用地规划许可证的办理规定了两种情形：第一种，以划拨方式提供国有土地使用权的项目，应在取得建设用地规划许可证后，方可向土地主管部门申请用地。第二种，以出让方式提供国有土地使用权的项目，城乡规划主管部门应先确定规划条件作为国有土地使用权出让合同的组成部分，建设单位应当持国有土地使用权出让合同等相关材料，向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。因此，判断原告取得建设用地规划许可是否需以获得土地使用权为前提，需先明确原告是以划拨方式还是以出让方式使用本案涉诉土地。根据《中华人民共和国土地管理》的规定，以划拨方式取得国有土地使用权是不需要支付对价，而本案的土地使用权是基于对被征地农户的补偿，并且对超出部分的面积需要支付购地款，显然是支付了对价的，因此应认定为出让取得。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，以出让方式使用国有土地的，办理建设用地规划许可证应当以签订国有土地使用权出让合同为前提。原告所持办理建设用地规划许可无需取得国有土地使用权的理由一审法院不予支持。
关于原告是否取得了涉诉土地的使用权或具备获得涉诉土地使用权资格的问题，本案涉诉国有土地使用权首先根据《习水县城西区二〇〇二年元月以前建设用地留地安置实施方案》安置给王显良等户，王显良等人又与原告签订《协议书》，将涉诉国有土地使用权转让给原告。首先，王显良等人与原告签订《协议书》的民事行为本身不违反法律规定，判断原告是否取得涉诉国有土地使用权，应看该转让行为是否违背国有土地使用权转让的特殊规定。虽然根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条的规定，王显良等人应当在取得国有土地使用权证后再行出让土地使用权，但本案土地使用权的转让经过习水县城西区开发建设指挥部的同意，基于信赖利益保护原则，不应仅因此而否定本案王显良等户转让国有土地使用权给原告的效力。并且，原告作为实际缴款人向习水县城西区开发建设指挥部缴纳了土地出让金。因此，应当认定原告具备获得涉诉土地使用的资格。被告以原告不具备国有土地使用资格为由撤销原告建设用地规划许可，理由不成立。
关于被告作出撤销决定的程序是否合法的问题，原告主张被告应当召开听证会。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”，被告没有提供证据证明其召开了听证会或告知原告有要求举行听证的权利，因此原告主张被告作出撤销决定的程序违法的理由成立，一审法院予以支持。
综上，被告撤销原告建设规划许可证的理由不成立，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的；”的规定，判决撤销习水县人民政府作出的习府撤（2013）1号《行政许可撤销决定书》。案件受理费50元，由习水县人民政府负担。
一审宣判后，习水县政府不服，向本院提出上诉，要求二审法院撤销一审判决并查清事实后依法改判或将本案发回重审，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由为：一、被上诉人不具有本案中留地安置面积调剂的主体资格。二、本案中涉及的土地为留地安置调整，不是政府出让土地的行为。三、被上诉人取得的《建设用地规划许可证》不合法。四、本案建设指挥部出具关于协助办理建设用地和规划手续的函之前，相关手续都是由原安置户办理。五、《习水县人民政府行政许可撤销决定书》，符合法律规定。六、原审法院认定事实不清，应当依法改判、撤销或发回重审。
被上诉人辩称：上诉人的上诉理由不能成立，应当驳回。主要理由为：一、涉案土地性质为国有出让地。二、上诉人制定的《留地安置方案》允许涉案土地对外交易和转让，交易主体并未明确界定或限制为安置农户，答辩人购买涉案土地并未违反《留地安置方案》规定。三、签订购地《协议书》实为国有土地转让合同，答辩人不需要具备涉案土地“调剂”资格。四、答辩人购买涉案土地合法有效。五、答辩人购买涉案土地完全得到上诉人及相关部门同意、认可和支持。六、答辩人符合办理涉案土地建设用地规划许可法定条件，并严格按上诉人及相关部门的要求和程序办理《建设用地规划许可证》，完全合法。
各方当事人向一审法院提交的证据材料已经过一审开庭质证，并随案件卷宗移送本院。二审未提出新证据。
二审经审理，确认一审查明的事实。
本院认为，本案中被上诉人按照《习水县城西区二〇〇二年元月以前建设用地留地安置实施方案》的规定和经相关政府职能部门同意取得了建设用地规划许可证。虽然被上诉人应当在取得国有土地使用权证后再行出让土地使用权，但这并非被上诉人责任所致，因此基于信赖利益保护原则不能让被上诉人承担不利法律后果。
综上所述，上诉人习水县政府的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审判决基本事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人习水县政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 管劲松
代理审判员 柏 松
代理审判员 安克佳
二〇一六年一月十九日
书 记 员 李明勋