河南省郑州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）豫01民终11883号
上诉人（原审被告）：中牟县工商管理和质量技术监督局，住所地河南省郑州市中牟县商都大道（西）579号。
法定代表人：张绍辉，该局局长。
委托诉讼代理人：齐会英，该局法制科科长。
委托诉讼代理人：赵庆利，河南赵庆利律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：校建成，男，1969年7月5日出生，汉族。
委托诉讼代理人：朱建斌，河南成务律师事务所律师。
上诉人中牟县工商管理和质量技术监督局（以下简称中牟工商局）因与被上诉人校建成确认合同无效纠纷一案，不服河南省中牟县人民法院(2017)豫0122民初2614号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月9日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人中牟工商局的委托诉讼代理人齐会英、赵庆利，被上诉人校建成及其委托诉讼代理人朱建斌到庭接受了询问。本案现已审理终结。
中牟工商局上诉请求：撤销河南省中牟县人民法院(2017)豫0122民初2614号民事判决书，并依法改判。事实和理由：本案涉及的土地性质为国有划拨土地，位于中牟县工商局院内南侧、西侧的闲置土地，按照国家有关法律规定和集约用地的原则，为合理利用闲置土地，在土地使用期内，中牟县工商局与校建成签订的土地置换协议并不违反法律规定，合法有效。同时中牟县工商局与校建成签订的土地置换协议是附条件的协议，而校建成在签订协议后并未按照约定主动到相关部门办理使用手续，缴纳相关费用，为中牟县工商局建设约定建筑，且在两天后转手出让土地，赚取高额土地出让金，校建成的行为违反协议约定，已构成违约，双方协议应予解除，校建成对其违约行为承担相应法律责任。
校建成辩称，合同性质应当按照约定的具体内容确定，而不是仅看合同名称，本案涉及的土地实质是土地使用权转让。中牟县工商局主张校建成承诺每月6万元的违约金，没有事实依据。中牟县工商局转让给校建成的土地，是国家机关使用的国有划拨用地，依法禁止私下转让。集约用地是要求中牟县工商局有效利用土地，达到更好的行使管理职权和为群众服务，而不是私下转让牟利。中牟县工商局通过公开竞拍的方式，由校建成以65万元获得本案土地，至于校建成与潘三军在事后以144万元成交，是双方协商的结果，中牟县工商局认为65万元低于市场价没有依据，况且该65万元是中牟县工商局在竞拍时确定的竞买底价。中牟县工商局主张双方签署协议负有其他条件没有依据。在本案土地上进行建设需要先取得土地使用权才能办理相关施工手续。正因为土地性质是国有划拨土地，才无法实现协议第四条的约定，更使校建成无法有效使用土地获得更大收益。无论是校建成还是转让给的第三方，其结果都是一样的。实际上是土地受让人的合同目的因合同无效而无法实现。中牟县工商局主张签署置换协议是为了改善职工居住条件，这在法律上是绝对禁止和无效的。中牟县工商局作为国家机关，明知本案土地性质为国有划拨土地禁止私下转让，却利用校建成身份和信息的不对等，签订协议占用校建成资金十余年，给校建成造成的损失应予赔偿。并且与本案相关的校建成与潘三军的判决已经生效经强制执行履行完毕，校建成的损失是客观存在的。故一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。
校建成向一审法院起诉请求：1.依法确认校建成与中牟县工商局双方在2006年11月9日签订的《中牟质量技术监督局闲置土地置换协议》无效；2.判令中牟县工商局向校建成返还置换金65万元并赔偿经济损失（以65万元为基数，自2006年11月10日起至实际返还之日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算）；3.判令中牟县工商局承担本案全部诉讼费用。
一审法院认定：2006年11月9日校建成与中牟县工商局签订《中牟县质量技术监督局闲置土地置换协议》一份，中牟县质量技术监督局为甲方，校建成为乙方，主要内容为：“一、甲方将现有闲置土地交付乙方使用，乙方给付置换金65万元。二、闲置土地位置：甲方院内南侧、西侧闲置土地。其中，外边界：局现围墙为界；内边界：南面以现院内草坪为界（南北宽22米），西面以局办公楼西水房东墙为界。三、双方责任与义务：1.乙方应在签订协议之日起，两日内将置换金全部交付甲方；2.乙方应在政策允许范围内合理使用置换土地；3.乙方负责办理有关使用手续，并负责所有费用，甲方不负责任何费用；4.乙方应给甲方预留出5米宽大门（高5米左右），紧挨大门一侧留出8米宽门面房及传达室，其建设费用由乙方负责，具体建筑要求应尊重甲方意见；5.甲方应在政策允许范围内配合乙方办理有关手续；6.土地到期后按国家有关政策执行；7.未尽事宜，双方签订补充协议。”协议签订后，2006年11月10日校建成向中牟县质量技术监督局交纳置换金65万元，中牟县质量技术监督局给校建成出具收据一份。上述土地的使用者为中牟县质量技术监督局，使用权类型为国有划拨。
2006年11月11日校建成将上述土地使用权转让给潘三军，双方签订《土地使用权转让协议》，潘三军向校建成交纳土地转让金144万元。后潘三军将校建成等诉至一审法院，要求确认《土地使用权转让协议》无效，赔偿损失。2016年7月1日一审法院作出（2016）豫0122民初354号民事判决书，判决潘三军与校建成签订的《土地使用权转让协议》无效，校建成返还潘三军土地转让金144万元并赔偿损失。涉案土地一直由中牟县质量技术监督局使用。2016年中牟县质量技术监督局与中牟县工商行政管理局合并为中牟县工商管理和质量技术监督局。2017年5月27日校建成将中牟县工商管理和质量技术监督局诉至一审法院。
一审法院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条第一款规定，土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。第二十条规定，土地使用权转让应当签订转让合同。本案中，校建成与中牟县质量技术监督局签订的《中牟县质量技术监督局闲置土地置换协议》，约定中牟县质量技术监督局将其土地使用权交付校建成使用，校建成给付置换金65万元，并约定校建成负责办理有关使用手续、预留大门等内容。根据上述规定，双方签订的《中牟县质量技术监督局闲置土地置换协议》实质为国有土地使用权转让合同。中牟县工商局辩称双方签订的协议不是国有土地使用权出让合同，没有法律依据，一审法院不予支持。
违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。本案中，中牟县质量技术监督局将其划拨土地使用权转让给校建成。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定，划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。第四十五条第一款规定，符合条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押。中牟县质量技术监督局与校建成之间的划拨土地使用权转让行为，未经有批准权的人民政府批准，双方签订的划拨土地使用权转让合同，违反上述强制性规定，为无效合同。
无效的合同自始没有法律约束力。合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。当事人订立合同后合并的，由合并后的法人或者其他组织行使合同权利，履行合同义务。本案中，中牟县质量技术监督局签订合同后，现已与中牟县工商行政管理局合并为中牟县工商管理和质量技术监督局即本案中牟县工商局，中牟县工商局应当行使合同权利，履行合同义务。双方签订的《中牟县质量技术监督局闲置土地置换协议》无效后，中牟县工商局应当将校建成交纳的置换金65万元返还校建成。中牟县工商局长期占用校建成的资金，给校建成造成了经济损失。根据本案合同签订及履行的实际情况、双方的过错程度，校建成可以主张中牟县工商局按照中国人民银行同期贷款利率赔偿占用资金期间的利息损失。
综上，校建成要求确认双方在2006年11月9日签订的《中牟质量技术监督局闲置土地置换协议》无效，中牟县工商局返还校建成置换金65万元，并赔偿校建成校建成经济损失（以65万元为基数，自2006年11月10日起至实际返还之日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算），事实清楚，证据充分，于法有据，一审法院予以支持。中牟县工商局辩称双方签订的协议合法有效，缺乏事实根据和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、第九十条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，判决：一、确认校建成与中牟县工商管2006年11月9日签订的《中牟质量技术监督局闲置土地置换协议》无效；二、中牟县工商局于判决生效之日起十日内返还校建成置换金65万元，并赔偿校建成经济损失（以65万元为基数，自2006年11月10日起至实际返还之日止，按照中国人民银行同期贷款利率计算）。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费14575元，减半收取7287.5元，由中牟县工商局负担。
本案二审期间，双方当事人均未提交新证据。对当事人二审争议的事实，本院认定的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，本案所涉土地的性质系国家划拨土地，校建成与中牟县工商局之间签订的《中牟县质量技术监督局闲置土地置换协议》实质是国有土地使用权转让合同，而中牟县工商局与校建成订立涉案合同并未经有批准权的人民政府批准，故中牟县工商局与校建成之间签订的涉案合同违反法律和国家行政法规的强制性规定，属于无效合同。无效的合同自始没有法律效力，故中牟县应将其收取校建成的65万元土地置换金返还校建成。同时中牟县工商局占用校建成的资金，给校建成造成了经济损失，应支付其占用资金期间的利息。故中牟县工商局上诉称其与校建成签订的合同不是土地转让合同、该合同合法有效的上诉理由，证据不足，本院不予支持。综上，中牟县工商局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费14575元，由中牟县工商管理和质量技术监督局负担。
本判决为终审判决。
审判长 成 锴
审判员 李剑锋
审判员 王 怡
二〇一七年九月十三日
书记员 韩冬梅