石家庄市栾城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）栾行初字第22号
原告中国工商银行股份有限公司石家庄栾城支行，住栾城区大桥路82号。
法定代表人王屹，该行行长。
委托代理人田宇龙，河北大广律师事务所律师。
被告石家庄市栾城区国土资源局。住栾城区裕泰路北侧。
法定代表人于振平，男，汉族，该局局长。
出庭负责人赵同江，男，汉族，该局副局长。
委托代理人韩文涛，该局法制科科长。
委托代理人马旭亮，该局工作人员。
第三人石家庄市栾城区物资局，住栾城区惠源路1号。
法定代表人董志刚，该局局长。
原告中国工商银行股份有限公司石家庄栾城支行（以下简称工行栾城支行）不服被告石家庄市栾城区国土资源局（以下简称栾城国土局）土地管理行政处理决定，于2015年6月30日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月30日立案后，于2015年7月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月24日公开开庭审理了本案。原告工行栾城支行委托代理人田宇龙、被告栾城国土局出庭负责人赵同江、委托代理人韩文涛、马旭亮、第三人石家庄市栾城区物资局（以下简称栾城物资局）法定代表人董志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告栾城国土局于2015年3月30日做出了“收回国有土地使用权决定书”。其主要内容为，原告工行栾城支行于1997年8月与被告签订了国有土地使用权出让合同，以协议方式取得位于县城鑫源西路南侧13813.99平方米（折20.72亩）国有土地使用权，领取了栾国用1997字第38号国有土地使用证，用途为工业用地，出让期限四十九年。因栾城支行至今未缴纳土地出让金，也未对该地块进行投资建设，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条之规定及本宗地土地出让合同约定，经石家庄市栾城区人民政府批准，做出了如下决定：1、无偿收回你行坐落在县城鑫源西路南侧13813.99平方米（折20.72亩）国有土地使用权；2、终止你行与我局1997年8月19日签订的《国有土地使用权出让合同》。3、注销栾国用（1997）字第38号《国有土地使用证》。
原告工行栾城支行诉称，一、原栾城县燃料公司因长期拖欠原告方贷款本金236万元及巨额贷款利息，经多次催收无效，原告方于1997年4月依法将燃料公司作为被告起诉于石家庄市中级人民法院，庭审过程中，经石家庄市中级人民法院调解，燃料公司以其原所属国有土地使用权及其地上附着物全部转让原告方，并据此出具了民事调解书。栾城区国土资源管理局（原栾城县土地管理局）于1997年8月向栾城县政府（现栾城区政府）提交了关于收回燃料公司国有土地使用权转让于原告（工商银行栾城支行）的意见，经报请时任政府主管县长批复并签批同意缓交出让金后，对原燃料公司所属国有土地使用权进行了估价，20.74亩土地使用权估价总额223.25万元，燃料公司与原告方中国工商银行栾城支行于1997年8月19日签订了国有土地使用权转让合同，并于同日内先后通过了区（原县）土地局关于收回燃料公司国有土地使用权的意见、县土地局（现区国土资源局）与原告方工商银行栾城支行签订了国有土地使用权转让合同、县土地局向省市有关部门的国有土地使用权呈报表等一系列文件，最终于1997年10月将燃料公司国有土地使用权转让给了原告方。整个过程均系依法严格按照国家及省、市县国有土地出让和转让的法定程序进行的，关于土地出让金缴纳问题，当时也已经时任的县政府主管县长进行了签批，因此不存在拖欠土地出让金未缴纳问题。被告方以拖欠土地出让金为由做出无偿收回原告方名下鑫源西路南侧13813.99平方米（折计20.72亩）国有土地使用权的决定与事实严重不符。二、被告所做决定所依据法律法规条款不当。1、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条之规定如下：土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。因原告方上述的事实陈述，缓交上述国有土地使用权的出让金当时系经时任的栾城县（区）人民政府主管县长签批同意的，故不适用《条例》第14条的情形。2、上述宗地于1997年8月签订的土地出让合同约定：“双方签字后十五日内，受让方须以现金支票或现金向出让方缴付土地使用权全部出让金，逾期十日未支付全部的，出让方有权解除合同，并可请求对方赔偿因违约造成的损失”。事实上，燃料公司与原告方签订上述宗地国有土地使用权转让合同的时间为1997年8月19日，而国土局完成全部国土使用权出让流程的时间是1997年的11月7日（上述宗地国有土地使用权证登记日期），从签订国有土地使用权转让合同到国土局向我行颁发上述宗地的国有土地使用权证，历时近2个多月，期间，由于上述国有土地使用权转让所涉及的出让金系经时任的县政府主管县长签批同意了缓交的，而且国土资源局在此期间甚至至今从未向我行提示或追缴过上述宗地的土地出让金，因此原告方有充分理由确认为政府默认缓交出让金，故不能仅仅依据未收转让土地出让金就认定原告违反上述宗地国有土地使用权转让合同违约。3、根据国土资源部《闲置土地管理办法》，闲置土地是指土地使用者依法取得国有建设用地使用权后，未经原批准用地的人民政府批准，超过约定、规定期限未动工开发建设的国有建设用地。同时，上述《办法》在界定闲置土地“政府原因”时，将闲置土地归为两种，包括：政府原因导致开工延迟和企业自身原因导致闲置的。其中，政府原因导致开工延迟的包括：政府未按约定交付土地；规划修改；相关群众信访等造成无法动工等。因原告方在依法收贷取得上述国有土地使用权过程中及至今，原宗地所属单位部分职工一直没有放弃过信访，因此原告方虽依法取得了上述宗地的国有土地使用权，同样因为存在上述政府原因致使未能早日开工建设或再转让。原告方为了顾全当地县（区）域稳定大局而没有对地面附着物和权证所属占地实施依法强制清场开工建设，是在为当地区（县）委、政府分忧，而不应被当作回避事实真相实施处罚的理由，更不应被当作无偿收回上述宗地国有土地使用权、清理闲置土地和注销土地使用权证的任何理由。4、自我行开始对燃料公司实施依法收贷，到取得原属燃料公司所有的上述国有土地使用权至今，栾城国土资源局从未向原告方提示或追缴过上述宗地的土地出让金，原因系原告方系在石家庄市中级人民法院主持调解下，经过与燃料公司自愿达成调解后，严格按照国有土地使用权出让和转让管理的法律、法规依法取得上述宗地国有土地使用权的合法行为，应予受到法律的保障和维护。同时，由于原告方取得国有土地使用权后因为燃料公司部分职工至今仍没有放弃过信访而没有开工建设，不是主观故意行为，而应视为闲置土地界定为政府原因。即使国土和政府部门现在要追缴上述宗地使用权转让的出让金，也应首先为原告方创造清场和开工建设的条件后通过补缴方式解决，因此，被告方现在以《决定书》方式决定无偿收回、解除宗地转让合同、注销原告方所有的国有土地使用权证，既没有充分以事实为根据，以法律为准绳，也完全不合情不合理。5、根据我国现行法律法规，国有土地使用权证有下列情形之一的，登记部门可以决定撤销全部或部分已核准的登记事项；当事人在申请登记时隐瞒真实情况或以伪造有关证件等欺骗手段获准登记的；核准登记事项错误或不当的。原告方通过依法向石家庄市中级人民法院起诉并经调解后，严格按照国有土地出让、转让法定程序取得的国有土地使用权，显然不具备上述国有土地权证注销的情形。6、原告方由于政府原因未能开工建设，不应被列入闲置土地的责任承担方；而且，原告方依法取得原燃料公司所属国有土地使用权，土地性质为工业用地，非新占用耕地，原告方也未向规划建设管理部门申请用地规划和建设用地，没有规定的建设期限，不具备闲置土地的以下特征“土地使用者依法取得国有建设用地使用权后，未经原批准用地的人民政府批准，超过约定、规定的期限未动工开发建设的国有建设用地。”因此，被告方不能以“未对该地块进行投资建设”为理由无偿收回、解除出让合同或注销原告方所有的合法国有土地使用权证。综上所述，原告的国有土地所有权合法有效应予受到法律的保护，被告针对原告方依法取得国有土地使用权证（证号：栾城国用1997字地38号）的合法土地使用权所做出的《收回国有土地使用权决定书》事实不清，适用法律错误。因此，请求贵院撤销被告所做决定，以维护原告方的合法权益，依法保护金融债权，维护社会稳定。
原告提供如下证据：1、国有土地使用权出让审批卡；2、国有土地使用权出让呈报表；3、关于收回栾城县物资局燃料公司国有土地使用权的意见；4、石家庄市中级人民法院民事裁定书；5、河北省石家庄市中级人民法院民事调解书（1997）石法经三初字第094号；6、工商银行栾城支行关于开发原栾城县物资局燃料公司土地的意见（工商银行开发利用土地使用权的申请）；7、关于燃料公司土地（转）出让情况的调查及建议；8、栾城物资局原燃料公司上访告状证据；关于县物资局逃废和抗拒银行债务的报告；9、工商银行报县人行关于县物资局逃废和抗拒银行债务情况的报告。
被告栾城国土局辩称，一、中国工商银行股份有限公司栾城支行没有履行国有土地使用权出让合同相关规定，拖欠土地出让金。工行栾城支行于1997年8月以协议出让方式取得位于县城鑫源西路南侧13813.99平方米（折20.72亩）国有土地使用权。（国有土地使用证号为栾国用1997字第38号），用途为工业用地，出让期限四十九年。该地块原为县物资局下属企业燃料公司所有，因无力偿还县工行贷款被诉至石家庄市中级人民法院，经石家庄市中级人民法院调解并下达法律文书，燃料公司以土地及地上附着物整体转让县工行抵偿贷款。1997年8月19日原栾城县土地管理局与工行栾城支行签订国有土地使用权出让合同。出让合同约定：“双方签字后十五日内，受让方须以现金支票或现金向出让方缴付土地使用权全部出让金，逾期十日未支付全部的，出让方有权解除合同，并可请求对方赔偿因违约造成的损失。”原县工行办理出让用地手续后，现工行栾城支行至今拖欠土地出让金未缴纳，也未对该地块进行投资建设。违反了原栾城县土地管理局与工行栾城支行签订国有土地使用权出让合同的约定。二、栾城区国土资源局作出《收回国有土地使用权决定书》行为程序合法，适用法律依据正确。工行栾城支行办理出让用地手续后，至今拖欠土地出让金未缴纳，也未对该地块进行投资建设，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条的规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿”。工行栾城支行没有履行1997年8月签订的土地出让合同约定，既“双方签字后十五日内，受让方须以现金支票或现金向出让方缴付土地使用权全部出让金，逾期十日未支付全部的，出让方有权解除合同，并可请求对方赔偿因违约造成的损失”。被告栾城国土局经石家庄市栾城区人民政府批准，于2015年3月30日做出了“收回国有土地使用权决定”。综上所述，被告所做决定适用法律正确、程序合法，恳请栾城区人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内提交如下证据：1、国有土地使用权出让合同。2、栾城区国土资源局关于无偿收回中国工商银行栾城县支行国有土地使用权的意见。3、栾城区国土资源局关于无偿收回土地使用权审批卡片。4、收回国有土地使用权决定书。5、收回国有土地使用权告知书。6、公证书。7、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。
第三人栾城物资局述称，同意被告国土局的意见，另外补充以下几点意见：1、栾城县燃料公司是我局的一个下属企业，当时该块土地是燃料公司唯一的资产，燃料公司既没有破产也没有改制，工行栾城支行把土地划走后，职工全部下岗。燃料公司处理该块土地时，既没有汇报物资局，也没有征得政府的同意。2、自2007年5月31日至2008年12月27日，物资局分六次陆续给付工行155万元偿还本息，协定将该块土地归还燃料公司，但原告方至今未还。3、关于燃料公司的职工上访问题，因土地被工行划走后，职工因生活问题和当时对土地的处理不合法，才导致信访；再次上访的原因是，给付工行资金后，土地没有归还。因燃料公司职工全部下岗，其日常工作由栾城物资局负责。
第三人提交如下证据：1、工行缓交出让金申请的领导批示：2、给付原告155万元现金收据六张。
经庭审质证，原告对被告出示的证据1、6、7无异议，对证据2、3、4、5真实性无异议，合法性有异议；被告对原告出示的证据未提出异议。原告对第三人提供的证据有异议；被告对第三人提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据均反映了本案的客观发展过程，本院均予以认定。第三人提供的证据1反映了本案的客观情况，本院予以认定；证据2与本案无关联性，本院不予审查处理。
经审理查明，原栾城县燃料公司系第三人栾城物资局下属国有公司，因该公司经营不善长期拖欠工行栾城支行贷款本金236万元及利息，经多次催收无效，工行栾城支行于1997年4月依法将燃料公司起诉至石家庄市中级人民法院。经法院调解，原栾城县燃料公司自愿将其国有土地使用权及其地上附着物全部转让给工行栾城支行。石家庄市中级人民法院据此做出了（1997）石发经三初字第094号民事调解书。被告栾城国土局在协助执行（1997）石发经三初字第094号民事调解书时，与原告栾城工行于1997年8月签订了国有土地使用权出让合同。该合同约定：双方签字后十五日内，受让方须以现金支票或现金向出让方缴付土地使用权全部出让金，逾期十日未支付全部的，出让方有权解除合同，并可请求对方赔偿因违约造成的损失。另查明，原告申请缓缴土地出让金的期限为1997年12月底，到原告起诉之日未向被告缴纳应支付的土地出让金2232500元。由于第三人栾城物资局下属原燃料公司职工因生活保障上访等原因，原告至今未实际建设使用所取得的土地。被告于2015年3月30日作出“收回国有土地使用权决定书”，于2015年6月16日向原告送达了该决定书。
本院认为，第三人栾城物资局下属燃料公司所使用的土地属于国有划拨土地，其所有权属于国家所有，其对所使用土地的处分行为，应受国家相关法律、法规的约束。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关规定，土地所有者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金，逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。支付全部土地使用权出让金是原告应主动履行的法定义务。原告在约定期限内和法定的期限内未支付全部土地使用权出让金，且在政府同意缓期支付的期限内仍未支付。因此出让方即被告有权解除合同。《中华人民共和国城镇国有土地使用出让中转让条例》相关条文规定，土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。被告在原告未支付全部土地使用权出让金的情况下为原告办理土地使用权登记行为，属违法行为，应予纠正。原告未按合同规定的期限和条件开发、利用土地，被告应当予以纠正，并可以根据原告具体情况给予相应处罚。原告依法行使债权和被告依法行使行政职权出现争议时，应积极协调，顾全大局，找出合法有效的解决方案，以维护社会稳定大局。综上所述，被告做出“收回国有土地使用权决定书”的事实依据和法律依据充分，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告中国工商银行股份有限公司石家庄栾城支行的诉讼请求。
诉讼费50元由原告中国工商银行股份有限公司石家庄栾城支行负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于石家庄市中级人民法院。
审 判 长 李荣海
人民陪审员 李春涛
人民陪审员 校亚梦
二〇一五年十一月三十日
书 记 员 李玉玲