山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁02行终24号
上诉人（原审原告）青岛凯文莱特工贸有限公司。
法定代表人杨慧，经理。
委托代理人傅文仁，山东仁通律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局。
法定代表人杨军，局长。
委�代理人高英，该局工作人员。
委托代理人张磊，山东光浩律师事务所律师。
上诉人青岛凯文莱特工贸有限公司因要求确认被上诉人青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局没收竞买保证金违法并要求继续履行签约职责一案，不服青岛市黄岛区人民法院于2016年11月1日作出的（2016）鲁0211行初65号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年1月19日在本院第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人青岛凯文莱特工贸有限公司的委托代理人傅文仁，被上诉人青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局的委托代理人高英、张磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2014年12月2日，原告交纳了出让储备国有建设用地使用权的竞买保证金63万元。2014年12月8日，被告在黄岛�公共资源交易大厅公开拍卖出让储备国有建设用地使用权，原告参加了竞拍活动，并以125万元竞得HD2014-3216号地块。当日，原、被告签订青土交黄字[2014]135号《拍卖出让成交确认书》，其中约定有以下内容：1、青岛市黄岛区工商注册地的竞得人，应自签订《拍卖出让成交确认书》之日起30日内，到区发展改革等行政主管部门办理环境影响评价、发改立项等报批手续，应在规定时限内完成。2、由我区环保部门审批的环境影响评价文件或由我区发展改革、经贸行政主管部门负责立项的工业项目，报批手续在3个月内完成。因政府部门造成项目审批超过审批时限的，竞得人应持相关部门出具的证明材料办理下一环节报审手续。3、受让人必须在规定时限内办理相关报批手续，未能在规定时限内办理完毕的（若因政府原因造成项目审批超过时限的，审批时间相应顺延），将按有关规定另行处置该宗土地。4、竞得人不按照规定签订《拍卖出让成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》……的，均视为违约，拍卖人不予退还前期所收取的竞买保证金，取消竞得人资格，收回国有建设用地，出让人对成交地块可再行出让。原、被告在《拍卖出让成交确认书》上加盖公章，原告的委托代理人“李艳芬”签字，该《拍卖出让成交确认书》已进行了公证。2015年4月9日，被告向原告作出“催签《国有建设用地使用权出让合同》通知书”，通知称：原告应在签订《拍卖出让成交确认书》后3个月内办理完环评、发改手续送交被告，并与被告签订土地使用权出让合同，但原告经被告多次电话通知，未送交相关材料，因此按照《拍卖出让成交确认书》规定，对违约者不予退还所收竞买保证金、取消竞得人资格。该通知书于2015年4月21日邮寄送达原告，�收人为“李艳芬”。2015年4月30日，被告向黄岛区公共资源交易中心发函称：因原告至今未与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，按照《拍卖出让成交确认书》规定，没收原告前期所缴纳的竞买保证金。2015年7月，原告的工作人员李艳芬到有关部门信访反映：原告竞得土地办理立项手续过程中，当地政府告知无法办理有关手续，要求解决。对信访反映问题，被告于2015年7月28日出具“信访事项答复意见书”称：按照《拍卖出让成交确认书》约定，该公司超期多日，未按照规定签订《国有建设用地使用权出让合同》、交纳土地出让金，已构成违约，被告于2015年4月30日决定没收前期所收取的竞买保证金，取消其竞得人资格，收回国有建设用地使用权，对该成交地块另行出让。
另查明，原审法院调取了黄岛区发展和改革局立项备案的档案�料，其中原告提交的“关于电子产品组装及机械配件制造项目备案的请示”材料落款时间为2016年4月25日；项目受理凭证记载的受理时间为2016年4月27日，申办人签字为“肖云涛”。黄岛区发展和改革局于受理当日即作出项目备案通知，同意原告工业项目备案申请。2016年5月26日，青岛市环境保护局黄岛分局作出同意该项目环境影响报告表所列项目进行建设的批复。后原告诉至法院。
原审法院认为：该案中，原告系自愿参加涉案地块的竞标拍卖活动并竞得涉案地块，后双方自愿签订了《拍卖出让成交确认书》并经公证。但原告因自身原因未在约定时间内完成项目立项等审批事项，以致未在约定期限内与被告签订国有建设用地使用权出让合同。经被告通知催签，原告仍未办理相关审批手续及签订出让合同。因原告的违约行为，被告按照成交确认书约定取消原告竞得人资格、不予退还竞买保证金并无不当。原告的诉讼请求无事实与法律依据，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告青岛凯文莱特工贸有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
青岛凯文莱特工贸有限公司不服原审判决，上诉称，一、原审法院未查明案件事实。1、被上诉人没有将《拍卖出让成交确认书》及时交付给上诉人，被上诉人存在过错。2014年12月18日，黄岛区公证处将《拍卖出让成交确认书》公证完毕后，约于2014年12月20日才交付给上诉人。因被上诉人未将《拍卖出让成交确认书》及时交付给上诉人，上诉人无法向有关部门办理报批手续，故被上诉人存在过错。2、因政府原因对上诉人的企业投资立项申请不受理、不审批，上诉人没有过错。2014年12月22日，�诉人持《拍卖出让成交确认书》到黄岛区发展和改革局办理企业投资立项报批，该局答复上诉人称，因政府简政放权，该局不收件、不办理，凡涉及办理企业投资立项事宜，均由土地所在的各办事处、各镇政府办理。根据该答复，上诉人到土地所在的藏南镇政府要求办理投资立项手续，藏南镇政府又以《拍卖出让成交确认书》规定应由黄岛区发展和改革局受理为由，并提出该拍卖的土地存在纠纷，藏南镇政府对上诉人的申请也不受理、不审批。上诉人对黄岛区发展和改革局、藏南镇政府不受理、不审批的事实，多次口头和书面向被上诉人进行汇报，其中2015年2月8日向被上诉人出具书面“求助书”，被上诉人对该求助书已经收件，故其对该事实是明知的，但其未协调相关部门妥善处理。为解决黄岛区发展和改革局、藏南镇政府不受理、不审批的问题，上诉人于2015年5�30日以信访的形式，向张新起市长予以汇报。2015年7月28日，被上诉人给上诉人出具了信访答复意见，此时上诉人方得知其所交付的竞买保证金已经被没收。3、上诉人于2016年4月25日再次向黄岛区发展和改革局提交投资立项申请，进行项目报批手续，符合《拍卖出让成交确认书》规定，上诉人不构成违约。自2011年5月30日黄岛区发展和改革局将企业投资立项的审批权限已经下放到各办事处及各乡镇政府，因此是政府原因造成上诉人的报批项目不能在3个月内完成，被上诉人是明知的，上诉人无需提供其他证明材料加以证明。根据《拍卖出让成交确认书》第四条的相关规定，上诉人不构成违约。4、上诉人得知黄岛区发展和改革局按照南发（2011）15号文将已经下放到办事处及乡镇政府的审批权限收回后，于2016年4月25日再次向黄岛区发展和改革局提交投资立项申请，符合《�卖出让成交确认书》第四条的相关规定。因此，上诉人无过错，不构成违约。二、被上诉人在《拍卖出让成交确认书》中约定到黄岛区发展和改革局等部门办理项目报批手续无依据，该约定无效。1、被上诉人明知自2011年5月30日黄岛区发展和改革局将企业投资立项的审批权限已经下放到各办事处及乡镇政府，却故意在《拍卖出让成交确认书》中约定竞得人凭相关材料到区发改局等部门办理各项报批手续，为上诉人办理各项报批手续设置了障碍。《拍卖出让成交确认书》中的该约定没有根据，违反政府部门的相关规定，该约定是无效的。2、被上诉人隐瞒事实真相，不提供该案件的主要依据，损害了上诉人的利益，被上诉人存在过错。作为行政机关，被上诉人负有执行政府有关政策的责任，上诉人作为行政管理的相对人，很难知悉政府的具体相关政策，被上诉人应当如实向司法机关提供该案的相关证据，便于法院作出裁判。但被上诉人隐瞒事实真相，不提供主要证据，损害了上诉人利益，被上诉人存在过错。三、《拍卖出让成交确认书》已经得以实际履行，上诉人已经获得了相关行政部门的审批文件，该审批文件有效。2015年7月8日，黄岛区发展和改革局将原下放的审批权限予以收回。2016年4月27日，该局根据上诉人的申请和《拍卖出让成交确认书》的规定，对上诉人的投资立项项目进行了审批；2016年5月26日，青岛市环境保护局黄岛分局对上诉人提交的环境影响报告进行了批复。上述两部门的审批文件是合法有效的行政行为，该审批文件有效。因此，《拍卖出让成交确认书》已经得到相关行政部门的审批认可。四、被上诉人作出的没收竞买保证金的行政行为程序违法。被上诉人在没收上诉人竞买保证金前，未告知上诉人听证；在�收上诉人竞买保证金后，也未告知上诉人行使行政申辩权和司法保护权。上诉人在上访时才知道竞买保证金被没收的事实。因此，被上诉人的行为不符合法律规定，导致了上诉人失去了行政申辩权，该没收行为违法。综上，请依法撤销原审行政判决，依法改判，支持上诉人的诉讼请求；诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的行为明显属于违约行为，被上诉人按照双方所签《拍卖出让成交确认书》的约定履行了自己的合同义务。被上诉人没收其竞买保证金的行为完全符合《拍卖出让成交确认书》的约定，是完全合法的。具体理由如下：一、《拍卖出让成交确认书》第四条第（1）项明确约定了上诉人应在签订《拍卖出让成交确认书》之日起30日内办理完毕相关的报批手续。在该条“注”项中明确提醒上诉人由黄岛区审批的报批手续应在3个月内完成，如因政府相关部门造成项目审批超过审批时限的，上诉人应持相关部门出具的证明材料办理下一环节报审手续。但上诉人自始至终也未提供因政府相关部门导致其未完成报批手续的证明资料。二、在《拍卖出让成交确认书》第四条第（二）项中约定了“因政府相关部门造成项目审批超过审批时限的，上诉人应持相关部门出具的证明材料办理下一环节报审手续”，另外也约定了“若因政府原因造成项目审批超过时限的，审批时间相应顺延”。按照上述约定，如果上诉人诉称属实，其应当向被上诉人提供能证明因政府原因而非上诉人自身原因导致延误审批的证明资料，但上诉人从未向被上诉人提供过上述资料。因此，上诉人的上述行为明显属于违约行为。三、�拍卖出让成交确认书》第七条明确约定，如上诉人不按照约定时间与被上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》，则视为违约。对违约者，被上诉人有权不予退还其前期缴纳的竞买保证金，取消其竞得人资格，收回国有建设用地。因上诉人未在约定的期限内与被上诉人签订出让合同，经被上诉人书面催促后仍不履行合同约定义务，故被上诉人按照约定没收了其竞买保证金。四、本案不应该属于行政案件的受理范围，如果双方或者因第三人对土地出让竞买条件的设置、竞买资格的确认存在纠纷，属于行政诉讼的受案范围，但在签订合同之后，双方履行协议之间产生的权利义务属于民事争议的范围，不属于行政诉讼的审查范围。综上，请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
关于原审法院的审判程序，上诉人明确表示没有异议。经审查，本院确认原审法院的审判程序合法。
上诉人原审时向法院提交如下证据：1、拍卖出让公告；2、银行付款凭证；3、拍卖成交确认书、公证书；4、项目申请书及附件；5、黄岛区发改局立项审批文件；6、黄岛环保局环评审批文件；7、信访答复意见；8、求助书。
被上诉人原审时向法院提交如下证据：1、成交确认书；2、催签《出让合同》通知书；3、顺丰速运快递单；4、查询单；5、关于没收竞买保证金的函。
原审法院在审理过程中调取了如下证据：上诉人向黄岛区发展和改革局申请立项备案的请示、受理凭证、同意备案通知送达回证。
双方当事人原审时向法院提交的上述证据及原审法院调取的证据均已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院认为�诉人原审时提交的1-3号、5-7号证据，被上诉人原审时提交的1-5号证据形式合法，内容客观，与本案待证事实相关联，本院予以采信。上诉人原审时提交的4号、8号证据与其自述过程一致，本院仅对此予以确认。对原审法院调取的证据，本院确认为有效证据。
根据上述认证意见，本院确认原审法院认定的事实成立。
二审庭审时，上诉人补充提交如下证据：1、2015年5月30日的上访信，证明上诉人于2015年5月30日向张新起市长反映其在办理立项审批手续时遇到的问题。2、原中共胶南市委、胶南市人民政府作出的南发[2011]15号《关于简政增效放权搞活的实施意见》，证明原胶南市发改局于2011年6月1日将国内企业投资项目核准与备案的审批权限下放到园区、镇（街道、区）行使。3、青岛市黄岛区发展和改革局《关于终止<�政审批委托协议>的函》，证明自2015年7月8日起该区发改局将原下放到镇街（园区）的固定资产投资项目立项审批职责收回。4、上诉人工作人员刘树海于2016年11月7日的书面自述，证明其于2014年12月22日到黄岛区发改局办理立项手续的过程及该发改局收件人李雪梅的“情况属实”的确认意见。
对于上述证据，被上诉人当庭表示，对上诉人给张新起市长的上访信不予认可，其并未收到有关上诉人的上访信转办件；对于李雪梅在上诉人工作人员的自述上签署“情况属实”不认可，李雪梅的身份、职务无法确认，其出具的“情况属实”意见是否是其本人签字不清楚，最终确认立项的还是黄岛区发改局，中间的具体流程与本案无关；对于下放发改局的审批权限文件及收回审批权限的文件，被上诉人当庭无法确认该文件的真实性，但表示该文件即便真实亦与本案没有直接的关系。庭审后被上诉人经核实明确表示对该两份文件的真实性予以认可。
本院认为，上诉人二审庭审中提交的1号证据形成于2015年5月30日，不属于新证据的范畴，且无其他相关证据予以佐证，本院不作为有效证据使用，只确认上诉人庭审中自述过这一情况。4号证据从形成时间上看属于新证据的范畴，但因其系上诉人工作人员自述，虽然该材料上有李雪梅签署“情况属实”的字样，但在无其他证据予以佐证的情况下，本院难以确认其内容的真实性，只确认上诉人庭审中自述过这一情况。因被上诉人明确认可2、3号证据的真实性，且该两份文件与本案待证事实相关联，本院作为证据使用。
根据对本案所有证据的认证意见及庭审中当事人的自述，本院另查明如下事实：1、2014年11月13日，被上诉人发布《储备国有建设用地使用权拍卖出让公告》，决定对x等五宗土地进行拍卖，并告知申请人可领取包括《竞买须知》在内的拍卖出让文件。《竞买须知》中“九、注意事项”中（七）规定，竞得人有下列行为之一的，视为违约，拍卖人取消其竞得人资格，竞买保证金不予退还：2、竞得人逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》的。（十二）“其他事项”中“13”规定，本次拍卖出让须经黄岛区公证机关公证……。
2、2014年12月8日，上诉人参加上述竞拍活动，并竞得HD2014-3216号地块，同日与被上诉人签订青土交黄字[2014]135号《拍卖出让成交确认书》，双方均加盖公章，上诉人的委托代理人“李艳芬”在该成交确认书上签字确认。2014年12月18日，青岛市黄岛公证处对该成交确认书进行公证。
3、二审庭审中，上诉人自述称：（1）其收到经过公证的《拍卖出让成交确认书》后，于2014年12月22日委派单位工作人员刘树海到黄岛区发展和改革局申请办理涉案地块的立项审批手续，该局工作人员李雪梅告知刘树海审批权力下放，要到项目所在地藏南镇政府经贸中心报件，并为刘树海提供了相关申请表格、申请书格式及注意事项，同时告知经贸中心主任的电话，最后告知刘树海审批流程是经贸中心收件审查后，再上报到区发改局，由发改局下文立项；（2）2014年12月24日，上诉人委派的单位工作人员刘树海向黄岛区藏南镇经贸服务中心提交“青岛市企业投资项目备案申请表”，但该中心告知上诉人涉案土地有遗留纠纷不予办理；（3）上诉人针对黄岛区发展和改革局及藏南镇政府不予办理的情况于2014年12月22日之后的一个周之内向被上诉人进行了反映，被上诉人办公室工作人员没有收�提交的文件资料，但到藏南镇政府予以了解情况，但也未办成；（4）2015年2月8日，上诉人到被上诉人处提交求助信，进行上访；因被上诉人没有答复，其于2015年5月30日找张新起市长信访，听说市长有批复。对于上诉人自述的上述过程，被上诉人均不予认可，并称未收到上诉人上述相关反映材料、求助信及张新起市长的批复。
4、2011年5月31日，原中共胶南市委、原胶南市人民政府作出南发[2011]15号《关于简政增效放权搞活的实施意见》，将原胶南市发改局有关“国内企业投资项目核准与备案（含用能评估）”的许可权限下放到园区、镇（街道、区）行使，该意见自2011年6月1日起执行。根据区委、区政府青黄发[2015]8号《关于进一步加强镇街工作的意见》及区编办青黄编办发[2015]10号《关于做好区级下放镇街行政权力事项承接落实工作的通知》�青岛市黄岛区发展和改革局于2015年7月8日作出《关于终止<行政审批委托协议>的函》，决定自该日起该区发改局将原下放到镇街（园区）的固定资产投资项目立项审批职责收回。
本院认为，一、关于被上诉人所作没收竞买保证金的行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起行政诉讼的，人民法院应予受理。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，上诉人因竞得被上诉人拍卖出让的x的宗地，而与被上诉人签订青土交黄字[2014]135号《拍卖出让成交确认书》，从该成交确认书签订的内容看，符合上述解释规定的行政协议的范畴，因此在该行政协议履行过程中，被上诉人实施的没收上诉人所交竞买保证金的行为属于行政诉讼的受案范围。
二、关于上诉人主张其未按约定期限与被上诉人签订其所竞得的HD2014-3216号宗地的《国有建设用地使用权出让合同》系因政府原因造成的主张是否成立的问题。青土交黄字[2014]135号《拍卖出让成交确认书》中“四（1）”约定：青岛市黄岛区工商注册地的竞得人，应自签订《成交确认书》之日起30日内，到区发展改革等行政主管部门办理发改立项（核准、备案）、环境影响报批等有关报批手续，报批手续应在规定时限内完成。“四”中的注意事项部分约定：由我区环保部门审批的环境影响评价文件或由我区发展改革、经贸行政主管部门负责立项的工业项目，报批手续在3个月内完成。因政府部门造成项目审批超过审批时限的，竞得人应持相关部门出具的证明材料办理下一环节报审手续。该部分还约定，受让人必须在规定时限内办理相关报批手续，未能在规定时限内办理完毕的（若因政府原因造成项目审批超过时限的，审批时间相应顺延），出让人可另行处置该宗土地。二审庭审中，虽然上诉人自述了其曾将所竞得土地上的项目立项审批遇到的问题向被上诉人反馈求助、向张新起市长邮寄上访信、张市长并予以批示，但其提交的相关证据在无其他收件凭证、邮寄凭证等材料予以佐证、且被上诉人不予认可的情况下，本院无法确认上诉人所述该过程的客观真实，亦不能得出系因政府部门的原因造成项目审批超过审批时限的结论。同时，根据涉案《拍卖出让成交确认书》约定的期限，作为在青岛市黄岛区工商局注册的竞得人，上诉人应于2015年4月8日前完成所有的报批手续。在上述期限届满后，被上诉人于2015年4月21日向上诉人邮寄了催签通知书，告知其未按照《拍卖出让成交确认书》规定签订《国有建设土地使用权出让合同》会有“不予退还前期所收取的竞买保证金、取消竞得人资格及收回国有建设用地使用权”的后果。因此，上诉人主张系因政府原因导致其无法在规定时间内签订出让合同的理由不能成立。
三、关于被上诉人没收竞买保证金的行为是否违法的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院�查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。本案中，根据《竞买须知》的规定，如数交纳竞买保证金是竞买人取得竞买资格的基本条件之一，该竞买保证金在竞得人与被上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》并缴纳土地出让金20%的定金后予以全额退还。青土交黄字[2014]135号《拍卖出让成交确认书》中的“七”约定：竞得人不按照规定签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》……的，均视为违约。对违约者，拍卖出让人不予退还前期所收取的�买保证金……。根据上述法律规定和关于违约责任的约定，在上诉人不存在约定的因政府原因造成项目审批超时限、审批时间可相应顺延的情况下，被上诉人认为上诉人不按照约定的时间与其签订《国有建设用地使用权出让合同》的行为构成违约并无不当，上诉人应当承担相应违约责任。因此，被上诉人按照上述违约条款的规定作出没收竞买保证金的行为正确。
四、关于上诉人要求被上诉人继续履行《拍卖出让成交确认书》的约定与其签订《国有建设用地使用权出让合同》的诉讼请求是否成立的问题。青土交黄字[2014]135号《拍卖出让成交确认书》中的“七”除了约定对违约者拍卖出让人不予退还前期所收取的竞买保证金外，还约定拍卖出让人可取消竞得人资格，收回国有建设用地，出让人对成交地块可再行出让。因此，尽管上诉人分别于2016年4月、2016年5月获得青岛市黄岛区发展和改革局作出的“关于青岛凯文莱特工贸有限公司电子产品组装及机械配件制造项目备案的通知”及青岛市环境保护局黄岛分局作出的“关于青岛凯文莱特工贸有限公司电子产品组装及机械配件制造项目环境影响报告表的批复”，但因上诉人的违约行为已经导致其所交竞买保证金不予退还、竞得人资格被取消等后果，因此上诉人要求被上诉人继续与其签订《国有建设用地使用权出让合同》的主张缺乏依据。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受�费50元，由上诉人青岛凯文莱特工贸有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙志刚
代理审判员 李玉兰
代理审判员 高沛沛
二〇一七年三月二十日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩