陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕行终199号
上诉人（原审原告）：汉中经济开发区南区办事处回龙寺村村民委员会。住所地：陕西省汉中市汉台区汉中经济开发区办事处回龙寺村。
法定代表人：蒲永志，该村村主任。
委托代理人：谌永兴，该村监委会主任。
委托代理人：门涛，陕西锐博律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：南郑县人民政府。住所地：陕西省南郑县西大街**号。
法定代表人：曹俊强，该县县长。
委托代理人：徐勇，南郑县国土资源收购储备管理委员会办公室主任。
委托代理人：马海英，陕西达聪律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：陕西汉中南化有限责任公司。住所地：陕西省汉中市汉台区汉中经济技术开发区南区回龙寺村。
法定代表人：胡德军，该公司总经理。
委托代理人：李云，陕西云昊律师事务所律师。
委托代理人：李洋，陕西云昊律师事务所律师。
上诉人汉中经济开发区南区办事处回龙寺村村民委员会（以下简称回龙寺村委会）因诉被上诉人南郑县人民政府（以下简称南郑县政府）、陕西汉中南化有限责任公司（以下简称南化公司）颁发土地使用权证一案，不服汉中市中级人民法院（2016）陕07行初28号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：第三人南化公司前身为南郑县氮肥厂，于上世纪60年代开始建厂，原为国有企业，后变更为国有控股公司，又于2007年改制为民营企业。公司名称先后使用过“南郑县氮肥厂”、“陕西汉中南化有限责任公司”。第三人前身南郑县氮肥厂选址建设在原告村子，其建厂所用土地系通过征用或协议方式取得。1992年5月15日，被告以划拨方式将涉案宗地使用权确权给原南郑县氮肥厂，颁发了南郑国用（92）字第0200128号《国有土地使用证》，载明：土地使用者为南郑县氮肥厂，用地面积97810.8平方米。2000年，被告将第三人该宗土地将使用权证变更为南国用（2000）字变更020044号土地证。2006年1月10日，被告为南化公司换发新证南郑国用（2005）变字第0000300号《国有土地使用证》，使用权类型仍为划拨，面积仍为97810.8平方米。2006年12月28日，南郑县人民政府通过第24次《关于汉中南化有限公司企业改制土地资产处置有关问题的会议纪要》。决定：将南化公司通过划拨方式取得的113996.15平方米（包括涉案宗地）国有土地使用权依法挂牌出让给南化公司。2007年2月6日，南郑县国土资源局与第三人南化公司签订了《国有土地使用权出让合同》。后南化公司向南郑县国土资源局缴纳了四宗地113996.15平方米（包括涉案宗地）土地出让金、土地管理费及交易服务费。2007年2月13日，被告南郑县政府作出南土建字【2007】21号审批土地件《关于将陕西汉中南化有限责任公司四宗划拨国有土地使用权变更为出让土地使用权的批复》，同意将南化公司已取得的四宗地（包括涉案宗地）国有划拨土地使用权113996.15平方米以挂牌方式全部出让给南化公司用于工业用地。2007年3月13日，被告南郑县政府通过了涉案宗地的变更土地登记审批，同意将涉案宗地使用权类型由划拨变为出让。同日，被告南郑县政府向第三人南化公司颁发了本案被诉的南郑县国用（2007）第10108号《国有土地使用证》，土地使用权类型为出让，使用权面积仍为97810.8平方米。原、被告及第三人均认可涉案宗地涉及的南郑国用（92）字第0200128号《国有土地使用证》、南国用（2000）字变更020044号土地证、南郑国用（2005）变字第0000300号《国有土地使用证》及本案被诉的南郑县国用（2007）第10108号《国有土地使用证》的土地面积及四至界限从1992年到2007年均未发生变化。2016年4月7日，原告方至南郑县国土资源局调取复制相关材料时，得知本案被诉的南郑国用（2007）第10108号国有土地使用证内容。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告应是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，自1992年以来被告就涉案宗地颁发了四份国有土地使用证：南郑国用（92）字第0200128号《国有土地使用证》、南国用（2000）字变更020044号土地证、南郑国用（2005）变字第0000300号《国有土地使用证》、南郑县国用（2007）第10108号《国有土地使用证》，土地所有权性质均为国有，使用权人始终为第三人或其前身南郑县氮肥厂，且面积及四至界限均无变化。也即从1992年开始，涉案宗地即已为国有土地，被告为第三人颁发本案被诉的南郑县国用（2007）第10108号《国有土地使用证》，系对国有土地使用权的处分，原告回龙寺村委会与该行为已无法律上的直接利害关系。简单讲，从1992年该块土地变更为国有土地之后，不管被告给谁颁发该块土地使用权证或者任何组织或个人持有该块土地使用权证都不损害原告的合法权益。因此，根据上述法律规定，原告回龙寺村委会不具有本案的原告诉讼主体资格。故依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回原告起讼。案件受理费50元，予以退还，由原告持据至本院领取。
上诉人回龙寺村委会上诉称：原审法院认为从1992年开始，涉案宗地即已为国有土地，被上诉人为第三人颁发的南郑县国用（2007）第10108号《国有土地使用证》，是对国有土地使用权的处分，上诉人与该行为已无法律上的直接利害关系，上诉人不具有本案的原告诉讼资格，故裁定驳回了上诉人的起诉。而上诉人认为一审裁定的认定与客观事实不符。（一）涉案土地虽在1992年已变为国有土地，但该土地是从上诉人的集体土地变更而来。在变更过程中，其办证的依据、来源不足，而在之后的变更登记中，被上诉人没有更正这一错误，致使上诉人的土地被长期非法占有。因此，上诉人作为本案的利害关系人是毋容置疑的，是本案的适格诉讼主体。（二）被上诉人办理的南郑县国用（2007）第10108号《国有土地使用证》权属来源证明并不完整，多份权属来源不合法。1.1992年3月28日的《县氮肥厂、回龙寺村关于土地面积、征地指标等问题座谈会纪要》并不是有效客观的土地权属来源。从座谈纪要第一页第6行表述“调查面积169.253亩…氮肥厂建厂以来审批面积167.789亩，数据准确，情况属实，经土地管理局审查认可，同意发证。对现占有面积与审批文件相差1.464亩，由氮肥厂办理补办手续”，可以看出第三人多占土地的事实。从座谈纪要第一页第15行表述“1974年征用村土地9.5亩…原始手续在历年移交中遗失，据当事人证明…9.5亩归氮肥厂所有，并不在补办手续缴纳任何费用”和第二页第4行表述“关于…3.44亩问题…但是它在审批文件中有无手续，为解决好这个问题…”，可以看出权属来源不明。另外，村委会也参加了座谈会，但没有村民的集体授权，村民会议也没有进行决议就进行了确认处分。根据《村民委员会组织法》第二十四条的规定，签字行为是无效的。综上，座谈会纪要存在多种瑕疵，不能作为有效客观的土地权属来源，故被上诉人办理该土地使用证程序违法。2.南郑县企业事业单位地基使用证不是客观公正的，该地基使用证记载内容相互矛盾，总占地面积一栏为89.213亩，然根据分项占地面积计算为80.811亩。3.1986年9月30日的《南土办发（1986）038号》批文在南郑县国用（2007）第10106号证书中也是作为权属来源的，而在南郑县国用（2007）第10108号证书面积计算时并未说明，故《南土办发（1986）038号》批文作为南郑县国用（2007）第10108号《国有土地使用证》权属来源不够客观真实。综上，被上诉人在办理南郑县国用（2007）第10108号《国有土地使用证》的行政行为过程中，没有客观对权属来源进行审查，造成第三人通过不当方式通过审查而得到证书，被上诉人的行政行为已经违法，第三人未依法提交土地权属来源证明，被上诉人予以办证的行为违法，应当予以撤销。故一审认定事实不清，适用法律错误，依法应当发回重审或改判。
被上诉人南郑县政府答辩称：（一）被上诉人为第三人颁发土地使用证的行为事实清楚，程序正当，完全合法。第三人南化公司前身为南郑县氮肥厂，是成立于上世纪60年代的国有企业，建厂所用土地通过征用或协议方式取得。1992年，被上诉人以划拨方式确权，向原南郑县氮肥厂颁发了南郑国用（92）字第0200128号《国有土地使用证》，该土地划拨时经过地籍调查，上诉人对土地面积及四至边界均签字认可。2000年，被上诉人将该宗地使用权证变更为南国用（2000）字变更020044号土地证。后应第三人申请，于2006年依法给第三人换发了南郑国用（2005）变字第0000300号《国有土地使用证》。后原南郑县氮肥厂改制为民营企业，因民营企业依法不能使用划拨土地，被上诉人同意该宗地使用权类型由划拨变为出让，于2007年向第三人颁发了南郑县国用（2007）第10108号《国有土地使用证》。被上诉人给第三人颁发、换发的土地使用权证，土地面积及四至边界均未改变。（二）上诉人不是涉案宗地所有权人或土地使用权人，非本案适格原告。该宗地未经政府划拨前确系上诉人所有，但经政府划拨后，土地所有权就归被上诉人所有，再经被上诉人合法出让后，土地使用权确系第三人所有，与上诉人无任何利害关系。（三）上诉人的起诉超过了法定最长诉讼时效。第三人取得土地使用权的时间已经久远，至少在20年以上，且圈建围墙多年，上诉人也知道被上诉人给第三人核发有土地使用证，上诉人要求撤销国有土地使用证是因为第三人企业性质变化而将土地由划拨变更为出让，但面积及边界并未变更。上诉人20多年后提起诉讼，超过了法定起诉期限。综上，被上诉人给第三人颁发的土地使用证事实清楚，程序合法；上诉人不是涉案宗地所有权人或土地使用权人，非本案适格原告；上诉人的起诉超过了法定最长诉讼时效。故被上诉人请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人南化公司答辩称：南化公司申领南郑县国用（2007）第10108号《国有土地使用证》的行为，程序合法，土地权属来源证据充分，未侵害他人土地权益。上诉人和该颁证行为无法律上的利害关系，诉讼主体不适格，且超过法定诉讼时效，一审驳回起诉，于事实、法律有据。（一）其申请土地使用权登记的土地来源明确，依据充分、合法。南化公司2007年申请土地使用权类型变更登记是基于企业改制要求，根据国家土地管理局《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第三条之规定和南郑县政府专题会议决定，按照挂牌受让的法定程序进行的，申请变更登记时，按照相关规定和办证机关要求提交了所有材料，其中包括土地权属来源证明，即南郑国用（2005）变字第(0000300)《国有土地使用证》。因此，不存在上诉人所说登记依据不足的问题。第三人2007年申领的南郑县国用（2007）第10108号《国有土地使用证》，系南郑国用（2005）变字第(0000300)《国有土地使用证》变更土地使用权类型而来，申请变更登记的土地权属来源依据是南郑国用2005变字(300)土地使用证，对于这一权属来源依据的真实性、合法性、关联性，上诉人已认可，法庭也确认。因此，不存在上诉人所说依据不合法的问题。（二）南化公司申请土地使用证登记的程序合法，且按规定交纳了费用。在申请登记过程中，按照规定和南郑县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，并交纳了土地出让金、管理费、服务费等费用。（三）南化公司现持有的《国有土地使用证》和土地权属来源证明宗地面积完全一致。1992年以来，南化公司土地使用权证几经变更，但四至边界、面积从未发生变化，初始登记和历次变更登记面积均为97810.8平方米，不存在上诉人所说登记面积和土地权属来源证明不一致和侵害上诉人土地权益的问题。（四）上诉人不具有诉讼主体资格。依据行政诉讼法第二十五条、四十九条和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条的规定，以及本案相关事实，上诉人既不是这一行政行为的相对人，也不是被处置土地的所有权人，和该行为不具有任何法律上的利害关系，不具有诉讼主体资格。（五）上诉人起诉已超过法定起诉时效。1992年5月15日之后，南化公司所有的土地使用权交易行为，都是和国家土地管理机关进行的，并未和上诉人发生过任何形式的土地交易。本案上诉人请求撤销的虽然是南郑县国用（2007）第10108号《国有土地使用权证》，但从其起诉和上诉理由可以看出，质疑的对象实际上是南郑国用第00128号《国有土地使用权证》，自上世纪60年代到1992年之间的三十多年的时间里，南化公司和上诉人发生过多次土地交易，每一次占地面积变化，都是在上诉人的监督下进行的。期间如果有土地被侵占的情形，上诉人不可能不知道，不可能不提出异议。但是上述期间上诉人并未以任何形式提出过土地权益被侵害的问题。故上诉人提起本案诉讼，既超过一般起诉期限，也超过最长起诉期限。
经审理查明，原审认定的事实与本院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，对该行政行为不服，可以依法提起行政诉讼。也就是说，与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。本案的主要问题即上诉人回龙寺村委会与本案被诉行政行为是否有法律上的利害关系，是否具备原告资格。
上诉人回龙寺村委会主张其是本案的利害关系人，是本案的适格原告，主要理由是其认为涉案土地虽早在1992年已变为国有土地，但该地是从其集体土地变更而来，在变更过程中，办证依据来源不足。被上诉人南郑县政府在之后的变更中，未纠正这一错误，致使其土地长期被非法占有。经查，上诉人回龙寺村委会为支持其主张，在上诉理由中列举了其认为的被上诉人南郑县政府为南化公司办理南郑国用（2007）第10108号《国有土地使用权证》依据的几份权属来源证明，但该几份权属证明均不是该《国有土地使用权证》在办理时所依据的权属来源证明，南郑国用（2007）第10108号《国有土地使用权证》登记依据为：1.2006年12月28日县政府专项问题纪要第24次；2.2007年2月13日南土建字（2007）21号批复；3.2007年2月6日出让合同、出让金缴纳凭证；4.企业相关证件；5.2006年1月18日原企业固有土地使用证。本案所涉土地，从上世纪六十年代开始，即由南化公司前身原南郑县氮肥厂通过征用、协议等方式取得该土地使用权。对此上诉人回龙寺村委会在其起诉状中也称“第三人公司前身最初成立于上世纪六十年代，选址建设在原告村里。当时，为了支援国家建设，第三人公司通过国家征用、协议转让的方式取得原告村集体土地所有权、使用权，原告村委会也予以大力支持”。1992年5月15日，被上诉人南郑县政府为原南郑县氮肥厂颁发了南郑国用（92）字第0200128号《国有土地使用证》。此后，因企业改制，涉案土地又进行了三次土地变更登记。本案被诉的南郑国用（2007）第10108号《国有土地使用权证》就是基于之前的变更登记而颁发。前后共四次登记，四个《国有土地使用权证》所载土地性质均为国有，土地面积、四至范围均无变化。可见，本案被诉的《国有土地使用权证》，在未改变土地使用面积、四至范围的情况下，上诉人回龙寺村委会认为被上诉人南郑县政府颁发被诉的《国有土地使用权证》行为致其土地被非法占有，缺乏事实依据。纵观上诉人回龙寺村委会的上诉理由和主张，其实质是对被上诉人南郑县政府于1992年5月15日为原南郑县氮肥厂颁发的南郑国用（92）字第0200128号《国有土地使用证》提出质疑，但因该证不属本案被诉行政作为审查，本案不予审查。
另从上诉人回龙寺村委会的起诉状看，其一方面在起诉状中称“2007年第三人公司性质完全转变为民营企业，公司所占土地，也都按照相关法律规定以出让方式获得土地使用权”。另一方面又认为被上诉人南郑县政府2007年为南化公司颁发被诉的《国有土地使用证》行为侵犯其合法权益，本身就不合逻辑，陈述自相矛盾。据此，上诉人回龙寺村委会在没有证据证明其对涉案土地仍享有权利的情况下，其主张与被诉的行政行为有利害关系，是本案适格原告的理由，于法无据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，原告不符合法律规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉，故原裁定驳回上诉人回龙寺村委会的起诉，并无不当。
综上，上诉人回龙寺村委会的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审裁定正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 王 鑫
代理审判员 温永宏
二〇一七年六月二十日
书 记 员 晏晓春