浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙07行终145号
上诉人（原审原告）楼潮水。
被上诉人（原审被告）义乌市国土资源局，住所地义乌市义东路131号。
法定代表人虞秀军，局长。
委托代理人杨康，该局工作人员。
委托代理人王燕桦，浙江纵伸律师事务所律师。
被上诉人（原告被告）义乌市人民政府，住所地义乌市县前街21号。
法定代表人林毅，市长。
委托代理人张启华，义乌市人民政府行政复议局工作人员。
上诉人楼潮水与被上诉人义乌市国土资源局、义乌市人民政府土地行政处罚及行政复议一案，不服义乌市人民法院（2015）金义行初字第184号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人楼潮水，被上诉人义乌市国土资源局的委托代理人杨康、王燕桦，被上诉人义乌市人民政府的委托代理人张启华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1996年10月10日，原告（乙方）在原义乌市夏演乡人民政府见证下，与原义乌市夏演乡桥头村民委员会（现义乌市城西街道桥头村民委员会）（甲方）签订的“周村山背开发承包合同”中载明：“本村周村山背砖瓦厂取土荒坡一片，面积柒拾亩，为开发荒坡，发展多种经营，增加经济收入，经双方协商，甲方同意将该地块承包给乙方经营，并订立如下协议：1、承包期限为贰拾年[自公历1997年元月1日至公历2016年12月31日止。（水面面积到2016年农历12月30日止）]。”此外，双方就有关承包款及付款方式等作了约定。2015年1月20日，被告义乌市国土资源局根据举报，立案调查原告涉嫌非法占用土地，破坏耕地案，并于2015年5月25日向原告送达了义土资告字[2015]第73号行政处罚（听证）告知书。原告于2015年5月27日提出听证申请，被告义乌市国土资源局于2015年6月19日举行了听证。2015年7月22日，被告义乌市国土资源局作出义土资罚字[2015]第73号行政处罚决定书，认定：“2012年1月，楼潮水未经依法批准，擅自开始在其承包地块堆土。经现场勘测，堆土占地面积9978.1平方米。具体四至：东靠地，南靠猪场，西靠池塘，北靠地。该地块为义乌市城西街道桥头村的集体土地，土地类型为园地6718.5平方米、耕地558.6平方米、水域及水利设施用地12701.0平方米；土地利用总体规划用途为新增建设用地6639.2平方米，符合土地总体规划，一般农田2943.7平方米、基本农田92.4平方米和其他农用地302.8平方米，不符合土地利用总体规划。……决定处罚如下：一、责令楼潮水恢复土地原状；二、对非法占用92.4平方米耕地（基本农田）的行为处以每平方米43元罚款，计3973.2元，对非法占用466.2平方米耕地的行为处以每平方米28元罚款，计13053.6元，对非法占用其他土地9419.5平方米的行为处以每平方米20元罚款，计188390元，合计人民币205416.8元。”原告收到上述行政处罚决定书后不服，向被告义乌市人民政府提出行政复议申请。被告义乌市人民政府于2015年10月22日进行了听证审理，并于2015年11月11日作出义政复决字[2015]第110号行政处罚决定书，维持被告义乌市国土资源局作出的义土资罚字[2015]第73号行政处罚决定书。原告仍不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，从原、被告陈述及提供的证据可知，原告未经批准，于2012年1月在其承包地块堆土的事实清楚，本院予以确认。原告诉称，本案所涉土地范围内，没有证据证明存在符合法律规定条件的基本农田和一般农田。被告义乌市国土资源局辩称，其是根据土地利用现状图确定涉案地块的土地性质。本院认为，根据中华人民共和国国土资源部发布的《国土资源违法行政查处规程》9.2.2第一款规定：“判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。”根据被告义乌市国土资源局提供的义乌市城西街道土地利用现状局部图（2011年度）及城西街道桥头村地块面积量算报告等证据显示，原告堆土面积9978.1平方米包括基本农田、耕地、园地、水域及水利设施用地。原告以被告义乌市国土资源局调查人员不具备行政执法资格为由，提出其作出的义土资罚字[2015]第73号行政处罚决定书程序违法，与审理查明的事实不符，不予采信。综上，被告义乌市国土资源局对原告作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。被告义乌市人民政府在收到原告的复议申请后，依法进行了立案、听证并作出行政复议决定书，程序合法，适用法律、法规正确。原告诉请，理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告楼潮水的诉讼请求。案件受理费50元，由原告楼潮水负担。
上诉人楼潮水上诉称：一、一审法院认定事实错误。1996年10月10日，上诉人与本村村民委员会订立了“周村山背开发承包合同”（详见合同复印件），土地性质是“荒坡”，显然不是耕地、更不是基本农田，也不是一般农田，承包伊始坑坑洼洼，“满目疮痍”。为了充分利用此70亩荒坡地，上诉人劳心劳务，花费用区资改善土壤，发展多种经营，己见成效。上诉人上述的行为合法合理。上诉人在承包地块堆的土是好耕种之土，是增厚可种植之土，是合法行为，也是承包合同中许可之举。被上诉人义乌市国土资源局横加一棒作出“土地行政处罚”，义乌市人民政府复议维护了义乌市国土资源局。义乌市人民法院驳回上诉人的诉讼请求不公正。二、一审法院适用法律不当。一审法院认事实上，采信了两被上诉人观点的“证据”导致了一审法院在适用法律上的错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第七条规定，两被上诉人应对上诉人开发承包经营和保护土地的良好行为作出恰如其分奖励。义乌市人民法院应依法厘清事实和法律依据，维护上诉的合法权益，却驳回上诉人的诉讼请求，这显然是适用法律错误，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定。综上，请求：1.判令撤销浙江省义乌市人民法院（2015）金义行初字第184号行政判决书；2.请求确认两被上诉人作出的“土地行政处罚”的行政行为违法。3.判令两被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。
被上诉人义乌市国土资源局答辩称：与一审中的答辩一致，被上诉人的行政处罚事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序。上诉人的上诉理由不能成立，义乌市人民法院作出驳回诉讼请求的行政判决正确，综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人义乌市人民政府答辩称：与一审中的答辩一致，请求驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人向本院提交以下证据：证据1.照片9张，证明涉案土地改良后可以种水果。证据2.证明一份，证明承包的土地是荒地。被上诉人义乌市国土资源局、义乌市人民政府对证据一的三性均无异议，但认为无法达到证明目的。对证据2.的三性都有异议，对土地性质判决应当以法定程序及文件为准，该份文件上的签名人无权确认土地性质。经审查，本院对上诉人证据1证明力予以确认。对证据2的证明力不予确认。两位被上诉人在二审中均未提交新的证据。
经审理，本院确认一审判决认定的事实。
本院认为，关于本案中上诉人2012年度堆土行为所涉地块土地性质的认定，被上诉人义乌市国土资源局已提供了2011年度《义乌市城西街道土地利用现状局部图》及附表、（2006-2020年）《义乌市城西街道土地利用总体规划局部图》及附表等证据证明。被上诉人义乌市国土资源局依据上述证据认定涉案土地性质，符合中华人民共和国国土资源部发布的《国土资源违法行政查处规程》9.2.2第一款、9.2.4第一款的规定，故上诉人提出涉案土地系荒地的主张难以成立。上诉人还提出，其作出的堆土行为系改善土地的行为。但义乌市农业局作出的《耕地种植条件损毁鉴定意见书》中已认定，涉案该堆土以工程弃土为主并已造成原耕作层填埋破坏。且上诉人在处罚程序及审理程序中亦不能解释其堆积物的来源及构成。基于此，上诉人的该项主张，本院不予采纳。被上诉人义乌市国土资源局作出义土资罚字[2015]第73号行政处罚决定书并无不当。被上诉人义乌市人民政府据此作出义政复决字[2015]第110号行政复议决定书符合法律规定。综上，上诉人上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人楼潮水负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 单晓剑
审 判 员 金 莉
代理审判员 郦东钧
二〇一六年八月二日
代书 记员 叶红莉