陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终486号
上诉人（原审原告）：王秀梅，女，汉族。
委托代理人：李振虎，男，汉族。
委托代理人：陈芳蓉，女，汉族。
被上诉人（原审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城区新城大院。
法定代表人：胡和平，省长。
委托代理人:苏建武，陕西省人民政府法制办公室干部。
上诉人王秀梅因诉被上诉人陕西省人民政府（以下简称陕西省政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初128号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2017年9月29日组织各方当事人进行了询问。上诉人王秀梅及其委托代理人李振虎、陈芳蓉，被上诉人陕西省政府的委托代理人苏建武到庭参加询问。本案现已审理终结。
一审法院查明：2014年7月20日，王秀梅等人向西安市人力资源和社会保障局信访，要求完善市政发（1980）233号文件的实施办法，退休应参照所在单位同级工的待遇对待。2014年9月17日，西安市人力资源和社会保障局作出《信访事项处理意见书》。并于2014年9月19日向王秀梅送达后，王秀梅不服，向西安市人民政府提出复查申请。2015年7月16日，西安市人民政府作出《信访事项复查意见书》，维持西安市人力资源和社会保障局作出的《信访事项处理意见书》；王秀梅收到该《信访事项复查意见书》后不服，向陕西省政府提出复核申请。2015年9月14日，陕西省政府作出SX2015003号《信访事项复核意见书》，维持西安市人民政府作出的《信访事项复查意见书》。2017年3月8日，王秀梅为申请人，向陕西省政府递交行政复议申请书，要求对西安市人民政府市政发（1980）233号批转市征地工作组《关于基建征地撤销西安市近郊六个生产队建制试点的实施意见报告》的通知草案（试点）文件进行复议。经陕西省政府审查，王秀梅上述诉求曾通过信访途径主张，西安市人力资源和社会保障局、西安市人民政府及陕西省人民政府已对王秀梅的诉求作出信访事项答复、复查及复核意见。2017年3月15日，陕西省政府作出陕政复不受字【2017】58号《不予受理行政复议申请决定书》。认为：申请人就曾经的信访事项提出的行政复议申请，不属于行政复议范围，省政府不应受理。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定决定不予受理。2017年3月16日，陕西省政府向王秀梅邮寄送达该不予受理决定书。王秀梅收到后不服，于2017年3月25日向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼。请求撤销陕西省政府陕政复不受字【2017】58号《不予受理行政复议申请决定书》。
以上事实有西安市人力资源和社会保障局《信访事项处理意见书》、西安市人民政府《信访事项复查意见书》、陕西省政府SX2015003号《信访事项复核意见书》、行政复议申请书、西安市人民政府市政发（1980）233号批转市征地工作组《关于基建征地撤销西安市近郊六个生产队建制试点的实施意见报告》的通知、陕西省政府陕政复不受字【2017】58号《不予受理行政复议申请决定书》、起诉状等证据在案佐证。
一审法院认为：陕西省政府具有受理申请人对西安市人民政府作出的相关行政行为申请行政复议的法定职责。本案中，王秀梅向陕西省政府提出申请复议的事项，已经通过信访途径获得答复、复查、复核。《信访条例》第三十五条第三款规定，“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”2017年3月15日，陕西省政府作出陕政复不受字【2017】58号《不予受理行政复议申请决定书》不予受理，有事实及法律依据。王秀梅诉讼请求撤销陕西省政府陕政复不受字【2017】58号《不予受理行政复议申请决定书》，无事实及法律依据，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王秀梅的诉讼请求。案件诉讼费50元由王秀梅承担。
上诉人王秀梅上诉称：（一）陕西省政府依据《信访条例》第三十五条的规定，作出的不予受理行政复议申请决定，违反《行政复议法》第二十八条关于行政复议受理范围的规定，请求二审法院不再适用《信访条例》第三十五条的规定来判断本案。1.《信访条例》作为下位法不能缩小上位法《行政复议法》规定的行政复议受案范围，《行政复议法》第六条规定的受案范围并未排除《信访条例》第三十五条规定的对信访意见不服的情况。2.《行政复议法》中的“复议申请”和《信访条例》中的“投诉申请”并非一样。3.《信访条例》第三十五条规定适用于信访人依法申请行政复议的情形，依据是最高人民法院（2015）行监字第43号生效行政裁定。（二）请求二审法院审查《关于基建征地撤销西安市近郊六个生产队建制试点的实施意见报告的通知》草案（试点）文件市政发（1980）233号，该文件属于规章下的规范性文件，其内容违法，应当确认该文件不合法。综上，不服一审判决，提起上诉。请求：撤销一审判决和陕政复不受字【2017】58号《不予受理行政复议申请决定书》。
被上诉人陕西省政府答辩称：（一）不予受理行政复议决定认定事实清楚。王秀梅不服西安市人民政府1980年印发的《关于基建征地撤销西安市近郊六个生产队建制试点的实施意见报告》的通知，提出行政复议申请。但根据其提交的材料反映，其已就上述通知，通过信访渠道主张诉求，有关机关对其信访事项已按照《信访条例》进行了办理。（二）依据《行政复议法》第六条的规定，王秀梅的申请事项不属于行政复议范围。同时，《信访条例》规定，对信访事项处理的程序为有权处理机关的信访答复、复查、复核，信访人对复核意见不服的，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。（三）不予受理决定程序合法。陕西省政府2017年3月13日收到王秀梅的申请，依法进行审查后作出不予受理行政复议申请决定，并于同年3月16日送达王秀梅，程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
经审理查明，一审判决认定的事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。
另查明，1980年9月12日，西安市人民政府作出市政发（1980）233号批转市征地工作组《关于基建征地撤销西安市近郊六个生产队建制试点的实施意见报告》的通知。
本院认为：本案的焦点问题是王秀梅的行政复议申请是否属于行政复议的范围。
《信访条例》第三十五条第三款规定，“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”本案中，王秀梅向西安市人力资源和社会保障局信访，要求完善市政发（1980）233号文件的实施办法，退休应参照所在单位同级工的待遇对待。西安市人力资源和社会保障局作出《信访事项处理意见书》。王秀梅不服，向西安市人民政府提出复查申请，西安市人民政府作出《信访事项复查意见书》，维持西安市人力资源和社会保障局作出《信访事项处理意见书》；王秀梅仍不服，向陕西省政府提出复核申请，陕西省政府作出SX2015003号《信访事项复核意见书》，维持西安市人民政府作出的《信访事项复查意见书》。2017年3月8日，王秀梅又向陕西省政府提交行政复议申请，申请对西安市人民政府作出的市政发（1980）233号批转市征地工作组《关于基建征地撤销西安市近郊六个生产队建制试点的实施意见报告》进行复议。陕西省政府作出陕政复不受字【2017】58号《不予受理行政复议申请决定书》不予受理，有事实及法律依据，不违反法律规定。
《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。我国最早制定的专门的行政复议法律法规是1990年12月24日国务院令第70号发布、自1991年1月1日起施行的《行政复议条例》。根据上述法律规定，能够申请行政复议的行为一般情况下应该是发生在1991年1月1日以后作出的行政行为，对发生在1991年1月1日之前作出的行政行为，在没有法律法规特别规定的情况下，《行政复议条例》对该行为是没有溯及力的，亦即对该行为不服不能申请行政复议。本案中，王秀梅申请行政复议的西安市人民政府1980年9月12日作出的市政发（1980）233号批转市征地工作组《关于基建征地撤销西安市近郊六个生产队建制试点的实施意见报告》的通知，发生在1991年1月1日《行政复议条例》施行之前，王秀梅对此在历经相关部门信访答复、复查、复核之后，又申请行政复议，不符合法律的规定。陕西省政府据此认为王秀梅就曾经的信访事项提出的行政复议申请，不属于行政复议范围，并无不当。
综上，一审判决驳回王秀梅的诉讼请求正确，依法应予维持。王秀梅的上诉理由不能成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王秀梅承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 焦玉珍
审 判 员 马小莉
代理审判员 张慧颖
二〇一七年九月二十九日
书 记 员 崔 燕