安徽省合肥市包河区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖0111行初105号
原告：合肥科炫广告有限公司，住所地安徽省合肥市包河区宣城路19号商办楼负一层东1、2、3号、一层东1、2、3号，统一社会信用代码913401000709075217。
法定代表人：袁长辰，总经理。
委托代理人：魏邦跃，安徽世邦律师事务所律师。
委托代理人：刘恩泉，安徽世邦律师事务所律师。
被告：合肥市包河区安全生产监督管理局，住所地安徽省合肥市包河区包河大道118号，统一社会信用代码11340111662918021E。
法定代表人：张海东，局长。
委托代理人：郭醒国，该局副局长。
委托代理人：王宏，安徽睿正律师事务所律师。
委托代理人：周明星，安徽睿正律师事务所实习律师。
原告合肥科炫广告有限公司不服被告合肥市包河区安全生产监督管理局作出（包）安监管罚字[2016]第（1）号行政处罚决定书的行政行为，于2016年7月15日向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月15日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月24日公开开庭审理了本案。原告合肥科炫广告有限公司的委托代理人魏邦跃、刘恩泉，被告合肥市包河区安全生产监督管理局的委托代理人郭醒国、王宏、周明星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告合肥市包河区安全生产监督管理局于2016年1月28日作出（包）安监管罚字[2016]第（1）号行政处罚决定书，内容如下：原告合肥科炫广告有限公司的企业安全生产主体责任落实不到位，安全管理不到位，以包代管；安全生产责任制、安全生产规章制度和安全操作规程不健全；对从业人员的安全教育和培训不到位；未编制施工安装方案，施工现场未采取任何安全保护和防护措施，应对合肥科炫广告有限公司“2015.3.2”高坠事故的发生负有管理责任。以上事实，有询问笔录、取证材料、事故调查报告等主要证据予以证明。以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第二十五条的规定，依据该法第一百零九条的规定，决定对原告合肥科炫广告有限公司作出人民币20万元罚款的行政处罚。若不服本处罚决定，可在60日内向合肥市包河区人民政府或者合肥市安全生产监督管理局申请行政复议，或者在六个月内依法向合肥市包河区人民法院提起行政诉讼。
原告合肥科炫广告有限公司诉称：原告认为，上述行政处罚决定书在事实认定与法律适用上均有错误，原告在“2015.3.2”高坠事故中不应被认定为“负有管理责任”。一、关于事实认定。死者张某和并非原告的员工，与原告之间亦无事实劳动关系。具体如下：1、张某和与原告的员工均不认识，事发之前与原告以及原告的员工之间无任何往来。2015年3月2日14时，张某和在其子张维的临时邀约下，为完成张维任负责人的创美广告承揽的楼顶点阵字广告牌安装项目，首次来到创美广告的安装现场。张维作为选任人，带着张某和乘坐自备的交通工具，携带自备的安装工具，凭借自身的安装技术进行安装，这一行为系典型的承揽行为，坠亡事故即发生于该过程中。2、从业务款项支付的过程来看，承揽关系亦确定无疑：原告除支付安装费外，一切事宜均按合作惯例，交由张维现场负责和指挥。双方约定安装费为5000元，待安装完毕后一次性给付张维。张维是否向张某和支付报酬，以及何时支付，支付多少，原告无权干涉，亦无从知晓。3、从张维与原告的日常业务来看，不要说张某和，连其子张维都与原告之间无劳动合同关系，亦无事实劳动关系。张维自行创立创美广告公司，多次为不同客户承揽广告牌安装业务，客户包括合肥市庐阳区三孝口街道、利安人寿保险股份有限公司安徽分公司和原告等。事发前原告在几家合作公司中经过比价，将户外广告牌的安装项目交由创美广告（据张维称未进行工商登记）承揽，因前期合作比较顺利，本次报价亦不高，所以此次安装业务，原告优先考虑与张维合作。张维作为创美广告的负责人，提供专门的技术和设备，完成广告牌安装，服务于不特定的客户，财务自理，人员自选，与原告之间不存在管理与被管理的关系，而是类似于空调安装，系典型的承揽关系。原告的公司规模较小，业务单一（广告设计为主），安装业务均系外包，员工仅有四人，张某和与张维均非原告的员工。以上事实，有原告提供的销货清单、微信谈价记录、新闻报道等证据予以佐证。因此，双方不存在隶属关系，被告认定的事实错误。二、关于法律适用。1、根据《合肥市安全生产监督管理规定》第四条的规定，生产经营单位是安全生产的责任主体。而在本案中，张某和与原告之间仅为承揽关系，并非在为原告工作过程中死亡，不应认定原告为责任主体，2、原告作为承揽关系中的定作人，在没有任何证据证明的情形下成为生产经营单位和死者张某和的用人单位。两种截然不同的法律关系的混淆，造成了被诉行政行为缺乏合法性与合理性。综上，请求撤销被告作出的（包）安监管罚字[2016]第（1）号行政处罚决定书。原告在诉讼中提供如下证据：1、营业执照、法定代表人身份证明书、行政处罚决定书。用以证明原告的基本情况；2、企业在册职工花名册、工资发放表，用以证明张维、张某和均非原告的员工；3、新安晚报（2015年3月3日A11版），用以证明记者报道的事发情况以及张某和的身份情况；4、收条、销货清单、微信谈价记录、短信、证人黄某的居民身份证，用以证明原告与张维、张某和之间属于承揽关系；5、自互联网下载的案例，用以证明类案表明原告不应被作为行政处罚的责任主体。
被告合肥市包河区安全生产监督管理局辩称：一、根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，被告作为合肥市包河区的安全生产监督管理部门，享有对本行政区域内发生的各类安全生产事故进行调查处理的职权。涉案事故发生后，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条、第十九条、第二十五条的规定，以及合肥市包河区人民政府的授权，由被告牵头，有关单位参加，成立了事故调查组。调查组经调查形成事故调查报告，报经合肥市包河区人民政府批复同意。二、被诉行政行为认定事实清楚，证据确实充分。经调查证实，原告在涉案事故中存在如下违法行为：1、企业安全生产主体责任落实不到位，安全管理不到位，以包代管。原告不具备广告安装资质，所有广告安装工程在承揽后全部外包，且未审查广告安装队伍的施工资质以及相关人员的资质证书，未签订书面承包合同、劳务合同和安全管理协议，甚至在明知张维不具备相应资质的情形下仍将涉案广告安装工程发包给张维，这在原告的行政起诉状中均有自认。2、安全生产责任制、安全生产规章制度和安全操作规程不健全；对从业人员的安全教育和培训不到位。原告未制定安全操作规程或方案，时任原告法定代表人的仇凯等人的安全生产意识淡薄。3、未编制施工安装方案，施工现场未采取任何安全保护和防护措施，对事故发生负有管理责任。原告未编制设计图及施工安装方案，未派人进行现场安全管理。三、被诉行政行为适用法律正确，处罚内容适当。首先，原告的上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条、第二十五条第一款的规定，被告据此认定原告对涉案事故负有管理责任，适用法律并无不当。其次，被告根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条的规定，对原告酌情处以最低档20万元的罚款，体现了教育为主、惩戒为辅的原则。四、被诉行政行为符合法定程序。2015年3月5日，依法成立由被告牵头的涉案事故调查组。2015年4月28日，形成《合肥科炫广告有限公司“2015.3.2”高坠事故调查报告》。2015年6月29日，被告经集体讨论确定涉案行政处罚的内容。2015年7月2日，被告对涉案事故进行行政处罚立案，启动行政处罚程序。2015年12月24日，被告向原告送达行政处罚告知书。2015年12月25日，原告对被告拟作出的行政处罚提出异议，因其理由不成立，被告决定维持原处罚意见。2015年12月29日，被告向原告送达听证告知书。原告在法定期限内未要求举行听证。2016年1月28日，被告作出（包）安监管罚字[2016]第（1）号行政处罚决定书，次日送达原告。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告合肥市包河区安全生产监督管理局向本院提交了以下证据、依据：1、统一社会信用代码证、法定代表人身份证明书，用以证明被告是本案适格的诉讼主体；2、行政处罚决定书，用以证明被诉行政行为的内容；3、《关于组织对合肥科炫广告有限公司“2015.3.2”高坠事故调查的通知》、《关于合肥科炫广告有限公司“2015.3.2”高坠事故处理意见的请示》、《合肥科炫广告有限公司“2015.3.2”高坠事故调查报告》、《关于合肥科炫广告有限公司“2015.3.2”高坠事故处理意见的批复》、安全生产行政处罚立案审批表、行政处罚告知书、听证告知书、异议书、送达回执、国内标准快递邮件详情单，用以证明被诉行政行为合法；4、询问调查笔录、企业基本信息查询单、证明、工程合同书，用以证明原告在涉案事故中存在行政违法行为。
经庭审质证，原告对被告所举证据1、4的真实性无异议，对被告所举证据2、3的真实性、关联性、合法性均有异议，认为死者并非原告的员工，原告并非行政处罚决定书认定的生产经营单位，且未收到行政处罚决定书与相关材料。被告对原告所举证据1真实性无异议，对原告所举其他证据的真实性、关联性有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1可以证明被诉行政行为的内容以及原告的基本情况，本院予以认定；原告提交的其他证据与本案缺乏关联性，本院不予认定。被告提交的证据可以证明被诉行政行为形成的过程和依据，本院予以认定。
经审理查明：2013年5月30日，原告合肥科炫广告有限公司经登记成立，经营范围包括设计、制作、代理、发布国内广告，仇凯系该公司法定代表人。2015年3月2日，张某和在合肥市包河大道与繁华大道交口东北角盛景融城一号门面房楼顶安装户外广告牌时，不慎被倾斜的广告牌带倒摔下受伤致死。2015年3月5日，原告合肥科炫广告有限公司的法定代表人由仇凯变更登记为袁长辰。同日，合肥市包河区安全生产委员会办公室发布通知，成立包括被告合肥市包河区安全生产监督管理局在内的事故调查组，对上述高坠事故进行调查。2015年4月28日，事故调查组经调查形成《合肥科炫广告有限公司“2015.3.2”高坠事故调查报告》。2015年5月29日，被告合肥市包河区安全生产监督管理局将该报告呈请合肥市包河区人民政府批示。2015年6月24日，合肥市包河区人民政府作出《关于合肥科炫广告有限公司“2015.3.2”高坠事故处理意见的批复》，认定原告合肥科炫广告有限公司系企业安全生产责任主体，“以包代管”，对上述高坠事故发生负有管理责任，由被告合肥市包河区安全生产监督管理局给予其罚款的行政处罚。2015年7月2日，被告合肥市包河区安全生产监督管理局对涉案高坠事故进行行政处罚立案。2015年12月24日，被告合肥市包河区安全生产监督管理局向原告合肥科炫广告有限公司送达行政处罚告知书，告知其因存在违反《中华人民共和国安全生产法》第四条、第二十五条规定的行为，依据该法第一百零九条的规定，拟决定对其作出20万元罚款的行政处罚。2015年12月25日，原告合肥科炫广告有限公司对此提出书面异议。2015年12月29日，被告合肥市包河区安全生产监督管理局向原告合肥科炫广告有限公司送达听证告知书，其在规定的期限内未要求举行听证。2016年1月28日，被告合肥市包河区安全生产监督管理局作出（包）安监管罚字[2016]第（1）号行政处罚决定书，决定对原告合肥科炫广告有限公司作出20万元罚款的行政处罚。2016年1月29日，被告合肥市包河区安全生产监督管理局将该决定书送达原告合肥科炫广告有限公司。2016年7月15日，原告合肥科炫广告有限公司不服该处罚决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为：《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款前段规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。该条例第四十三条第一款规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定”。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”。本案中，合肥市包河区人民政府的批复确认原告存在下述行政违法行为：作为生产经营单位，未履行法定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故，应对涉案事故的发生负有管理责任。被告作为具有行政处罚权的有关机关，按照合肥市包河区人民政府的上述批复，依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序与上述法律规定的权限，对原告处以20万元罚款，并无违法之处。原告请求撤销被告作出的行政处罚决定，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款、第四十三条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五条之规定，判决如下：
驳回原告合肥科炫广告有限公司要求撤销被告合肥市包河区安全生产监督管理局作出的（包）安监管罚字[2016]第（1）号行政处罚决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告合肥科炫广告有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审 判 长 刘星月
人民陪审员 孔令仙
人民陪审员 邓苏建
二〇一六年十一月三十日
书 记 员 杜 尹
附：本案适用的法律条文
1、《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项：发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。
2、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款：有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。
3、《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条第一款：本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。
4、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
5、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五条：行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。