陕西省西安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）西中行终字第00003号
上诉人（原审原告）张月娥。
上诉人（原审原告）黄炳莉。
上诉人（原审原告）黄君利。
委托代理人张转勤，女，系黄君利之妻。
上诉人（原审原告）李桂珍。（李桂珍去世，变更上诉人为黄文利）
上诉人（原审原告）黄文利，男，系李桂珍之子。
共同委托代理人吕国华，北京国征律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市城中村改造办公室。
临时负责人郭安平，副主任。
委托代理人刘瑞娟，陕西泓瑞律师事务所律师。
委托代理人冯武斌，男，西安市城中村改造办公室工作人员。
原审第三人西安市新城区人民政府。
法定代表人李毅，区长。
委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。
委托代理人叶蕊，陕西迈道律师事务所律师。
上诉人张月娥、黄炳莉、黄君利、黄文利等四人诉西安市城中村改造办公室（以下简称市城改办）作出的市城改发（2011）175号《关于﹤新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案﹥的批复》（以下简称为《批复》）一案，不服西安市雁塔区人民法院（2013）雁行初字第00125号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告张月娥等四人原系西安市新城区韩北村的村民（张月娥后当了工人）。2011年西安市新城区人民政府对韩南、韩北村及周边地区进行城中村改造，同年西安市新城区城中村改造办公室向被告上报了《新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案》，被告经审核，于2011年7月15日作出市城改发（2011）175号《关于﹤新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案﹥的批复》。第三人依据该《批复》发布了《关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》。原告等人的房屋位于拆迁改造范围内。原告因对第三人实施城中村改造有意见，遂向法院提起诉讼。
原审法院认为，本案的焦点问题是被告作出的《关于﹤新城区韩南村、韩北村城中村改造拆迁安置方案﹥的批复》是否属于可诉的具体行政行为。
按照我国《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织认为某一具体行政行为侵害自己合法权益的，可以依法提起诉讼。法律上所指的具体行政行为或事实行为，一是和原告有法律上的利害关系；二是被诉行政行为直接对原告的权利义务产生影响。基于此，法律同时又规定行政指导行为和内部行政行为不属可诉的范围，其实质意义就是行政指导行为或内部行政行为不直接设定相关公民、法人或其他组织的权利义务，或不具有强制执行效力。
城中村改造主要是根据社会经济发展计划和城市总体规划，按照城市化要求，改善人居环境，对需要进行改造的村庄进行综合改造的行为，坚持的是政府主导，市场运作的原则。按照《西安市城中村改造管理办法》第六条的规定，各区人民政府负责本辖区内城中村改造工作，其设立的城中村改造办公室具体负责本区城中村改造工作的组织实施，业务上接受市城中村改造办公室的指导。在改造方案制定方面，该《办法》第十二条、第十三条规定城中村改造方案，由区城中村改造办公室根据改造专项规划和要求组织编制，上报市城改办批准。从上述规定可以看出，被告与新城区城改部门属于指导与被指导的关系，按照《办法》的设定和要求，城中村改造方案是由新城区改造部门依照规定进行组织编制，被告作为西安市城中村改造主管部门，在行政程序上负有监督、指导职能，其对新城区组织编制的改造方案所进行的批复，从形式上是按照《办法》第十三条履行职责的体现，是对下级机关请示事项的答复，针对的对象是新城区城中村改造办公室，属行政机关内部运作的内部行政行为，该《批复》本身对原告的权利义务不产生实际影响；从内容上虽然显示了改造项目的拆迁范围、拆迁期限、估价时点，但这显然是被告对下级机关上报方案内容的进一步明确和要求，也是履行监督、指导下级正确及时实施方案的应有之义，并未给被拆迁人增设新的义务。而在实施中，实施主体才会根据规定和《批复》，就具体事项作出若干具体的行为，之后发生的直接对当事人权利义务产生影响的具体行为才属于可诉行为。所以，该《批复》不具有可诉性，原告请求事项不属于行政诉讼受案范围，其起诉应予驳回。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告张月娥、黄炳莉、黄君利、李桂珍的起诉。案件受理费50元，退还原告。
宣判后，上诉人张月娥等四人不服原审判决，向本院提起上诉称：一审裁定认定事实的证据不足。被上诉人作出的批复根本不属于内部行政行为。按照规定，如果被上诉人不作出批复，第三人制定的方案对外就不具有任何效力。第三人在方案中为上诉人设定的民事权利和民事义务也就不生效。一审将被上诉人作出的批复认定为内部行为，其实质是认为第三人作出的补偿安置方案也属于具体行政行为。一审的错误认定可能产生严重后果，将直接剥夺上诉人等被拆迁人在拆迁补偿安置中与拆迁人的平等民事主体资格和民事权利。因此，一审关于第三人制定补偿安置方案的行为属于行政行为且被诉行政行为属于内部行为的观点的荒谬性不言而喻。一审裁定程序严重违法。一审未依法通知拆迁范围内其他房屋所有权人和土地使用权人作为第三人参加诉讼，遗漏了应当参加诉讼的当事人。被上诉人是依据市城改发（2011）106号文、建设用地规划许可证等作为被诉具体行政行为的主要依据。但是本案上诉人已经不服上述具体行政行为，向有关人民法院提起诉讼。上诉请求：1、依法撤销西安市雁塔区人民法院（2013）雁行初字第00125号行政裁定书；2、依法撤销被上诉人作出市城改发（2011）175号《关于﹤新城区韩南、韩北村城中村改造拆迁安置方案﹥的批复》的具体行政行为。
被上诉人市城改办答辩称，批复本身属于内部行政行为，具有不可诉性，依法不属于行政诉讼受案范围。该批复为内部行政行为，所规定的内容为政策范畴属于行政规范，具有不可诉性。批复是上级机关答复下级机关请示事项的答复性公文，具有权威性、针对性和指示性等特点。《国家行政机关公文处理办法》中对行政规范的具体形式做了详细的规定，其中“批复”就是行政规范的具体形式之一。本案中之批复，是其针对下级机关的请示而作出，相对方为下级机关，所规定之内容为同意请示之事项，并要求其严格执行政策，做到公开、公平、公正、透明，目的是指导下级机关的工作，符合批复的特征，属于内部行政行为。虽然其作出的批复针对的事项是特定的，而且下级机关具体行政行为的意思表示也体现了批复的精神，然而，对行政相对人作出具体行政行为的机关仍是下级机关，对行政相对人权利义务产生直接影响的也是下级机关的具体行政行为，而非上级机关的批复行为。因此，上诉人不能针对作出批复行为的提起行政诉讼。一审法院认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，要求维持一审裁定，驳回上诉。
原审第三人西安市新城区人民政府陈述意见和请求同上。
本院认为，本案争议的焦点问题是《批复》是否属于行政机关的内部行为，是否具有可诉性。根据《西安市城中村改造管理办法》第十二条、第十三条第十四条的规定，城中村改造方案由区城改部门组织编制。城中村改造方案包括拆迁安置方案。城中村改造方案未经批准，不得实施。一经批准不得擅自变更。本案是对拆迁安置方案的批复，为改造方案中的一项内容，可以适用上述规定。本案中，新城区城改部门按规定组织编制了拆迁安置方案，该方案获得市城改办批复同意后，新城区政府以通告的方式公布于众，虽然批准行为是被批准的具体行政行为的生效条件，但仅仅是完成被批准的具体行政行为的法定程序，对外发生效力和执行的仍是被批准的行政行为，即《新城区韩南、韩北村城中村改造拆迁安置方案》。故该批准行为是基于上下级行政机关的监督指导，属于内部行为，不具有可诉性。依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）不具有强制力的行政指导行为；”第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，原审裁定驳回张月娥等四人的起诉认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。张月娥等四人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张耀民
代理审判员 牟凤燕
代理审判员 姜 华
二〇一五年二月十三日
书 记 员 师 丹