四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川15行终106号
上诉人（一审原告）钟启江，男，1967年1月出生，汉族，住四川省江安县。
上诉人（一审原告）王小理（原告钟启江之妻），女，1962年10月出生，汉族，住四川省江安县。
被上诉人（一审被告）江安县住房城乡规划建设和城镇管理局。住所地：江安县江安镇竹都大道。
法定代表人吴国润，局长。
委托代理人罗乾宇，法制办主任。
委托代理人严明三，四川蜀南律师事务所律师。执业证号：15115198410631429。
被上诉人（一审被告）宜宾市城乡规划局。住所地：宜宾市蜀南大道中段**号。
法定代表人左江，局长。
委托代理人黄优平，法规监察科工作人员。
委托代理人成果，四川丰宜律师事务所律师。执业证号：15115200510919936。
上诉人钟启江、王小理因诉被上诉人江安县住房城乡规划建设和城镇管理局（江安县住建局）规划行政处罚一案，不服兴文县人民法院（2016）川1528行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，钟启江、王小理的房屋位于江安县底蓬镇新民街×号。2011年12月29日，钟启江、王小理以房屋年久失修、破败不堪为由，向江安县底蓬镇人民政府申请联合建房，同日，江安县底蓬镇人民政府在其设计方案上批示：“该设计符合规划，同意上报审批”。2012年12月27日，江安县底蓬镇人民政府收取了钟启江、王小理的场镇建设配套费，钟启江、王小理未取得建设工程规划许可证。2013年9月16日，江安县人民政府作出江府函〔2013〕105号《关于底蓬镇总体规划与局部地段控制性详细规划的批复》，同年9月17日，在江安县底蓬镇社区公示栏进行了公示，钟启江、王小理房屋所在地列入规划区范围内。2014年9月9日钟启江、王小理开工建设，同年9月25日，江安县住建局在巡查中发现，钟启江、王小理在江安县底蓬镇新民街×号进行砖混房建设，经初步审查，无规划建设审批手续，遂对其立案调查；同日，江安县住建局作出江住建调〔2014〕第385号《建设监察执法调查通知书》并送达钟启江，但钟启江、王小理未停止施工；2014年10月10日江安县住建局作出〔2014〕责停字386号《责令停止建设决定书》并送达钟启江，同年10月11日，江安县住建局作出江住建封申〔2014〕385号《查封施工现场申请书》，向江安县人民政府提出申请。同日，江安县人民政府作出江府责成〔2014〕字第385号《责成书》，责成江安县住房和城乡规划建设局（现城乡规建局）依法对所涉违法建（构）筑物采取查封施工现场措施。同日，江安县住建局作出江住建查封〔2014〕第385号《查封施工现场决定书》并送达钟启江、王小理；2015年4月14日，江安县规划建设局作出江住建告知〔2015〕192号《责令拆除违法建筑事先告知书》，告知书责令钟启江、王小理自行拆除其修建的违法建筑物，逾期未拆除的，将依法强制执行，同时载明了当事人享有陈述和申辩权利，并于同日送达钟启江；钟启江于2015年4月19日向江安县住建局提交了《陈述及申辩意见书》，2015年8月11日，江安县住建局作出江住建拆〔2015〕192号《责令拆除违法建筑决定书》，该决定书载明了当事人享有行政复议和提起行政诉讼的权利，并于同日送达钟启江。钟启江、王小理于2015年8月13日向宜宾市城乡规划局提交了《行政复议申请书》，宜宾市城乡规划局于同年8月17日作出宜市规复受字〔2015〕1号《行政复议受理通知书》，并于同日送达钟启江，江安县住建局于同年9月1日向宜宾市城乡规划局提交了《行政复议答复意见书》及证据材料，宜宾市城乡规划局经审查后，于2015年10月8日作出宜市规复决字〔2015〕10号《行政复议决定书》，维持了江安县城乡规划建设和城镇管理局作出的江住建拆〔2015〕192号《责令拆除违法建筑决定书》，该决定书告知了当事人提起行政诉讼的权利。钟启江、王小理不服江安县城乡规划建设和城镇管理局、宜宾市城乡规划局作出的行政行为，于2015年11日11日提起诉讼，请求撤销江安县住建局作出的江住建拆〔2015〕192号《责令拆除违法建筑决定书》、宜宾市城乡规划局作出的宜市规复决字〔2015〕10号《行政复议决定书》。
一审法院认为，钟启江、王小理所建房屋系江安县人民政府《关于底蓬镇总体规划与局部地段控制性详细规划的批复》（江府函〔2013〕105号）文件所划定的规划区范围，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，在该规划区域内修建房屋应向江安县城乡规划建设和城镇管理局申请办理建设工程规划许可证，经批准后方可进行房屋修建。钟启江、王小理在修建房屋时未依法取得建设工程规划许可证，属违法建筑。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”之规定，江安县住建局在其行政管辖范围内有权对违法建筑行使行政管理职能，其执法主体资格合法；在对钟启江、王小理违法建筑一案的查处过程中，其调查事实清楚，证据确实充分，符合法律规定程序，故对钟启江、王小理要求撤销被告作出的江住建拆〔2015〕192号《责令拆除违法建筑决定书》的诉讼请求，本院依法不予支持；宜宾市城乡规划局作为本案行政复议机关，其主体资格合法，在复议过程中履行了相应的法定职责，其作出的宜市规复决字〔2015〕10号《行政复议决定书》事实清楚、证据确实充分、程序合法，钟启江、王小理要求撤销该复议决定的诉讼请求，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决：一、驳回原告钟启江、王小理请求撤销江安县住房城乡规划建设和城镇管理局作出的江住建拆〔2015〕192号《责令拆除违法建筑决定书》的诉讼请求；二、驳回原告钟启江、王小理请求撤销宜宾市城乡规划局作出的宜市规复决字〔2015〕10号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由钟启江、王小理负担。
上诉人钟启江、王小理不服一审判决，提起上诉称：一、一审判决认定事实不清。一审判决遗漏了上诉人的建房行为是得到了江安县底蓬镇人民政府批准许可的基本事实。2011年11月29日，上诉人等6户建房人向江安县底蓬镇人民政府提交了联建房申请和设计方案，底蓬镇人民政府在申请和设计方案上批示：“该设计符合规划，同意上报审批”并收取了上诉人等6户规划区内建房配套费后一直不作为。2014年8月25日上午，上诉人再次向底蓬镇人民政府提交建房申请，当日下午底蓬镇人民政府组织工作人员至上诉人处放红线，同意上诉人在原址建房。一审判决关于“江安县人民政府江府函（2013）105号《关于底蓬镇总体规划与局部地段控制性详细规划的批复》于2013年9月17日在江安县底蓬镇社区公示栏进行了公示”的事实认定错误，该事实认定依据的证据不足。一审判决遗漏了上诉人的房屋是违法开发房地产的第三人成都万家灯火公司粗暴拆除及被上诉人采用双重执法标准的事实。二、一审判决适用法律错误，判决结果显失公正。根据《城乡规划法》第四十条第二款的规定，受理上诉人建房申请的办理机关是选择性条件，并非只能向江安县住建局提交申请的唯一条件。上诉人已经向底蓬镇人民政府提交了建房申请，底蓬镇人民政府批准了该建房申请，上诉人的建房行为并未违法。目前，上诉人的房屋已经被开发商拆除，现在上诉人无房居住，剥夺了上诉人的居住权和生存权。请求二审法院：一、撤销四川省兴文县人民法院（2016）川1528行初字第4号行政判决；二、撤销江安县住建局作出的江住建拆（2015）152号《责令拆除违法建设决定书》，责令江安县住建局重新作出具体行政行为；三、撤销宜宾市城乡规划局作出的（2015）宜市规复决字第10号《行政复议决定书》；四、诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人江安县住建局答辩称：一、原判认定江安县住建局行政行为合法，认定事实清楚，证据确实充分。2014年9月上旬，上诉人在没有取得建设工程规划许可证的情况下，在江安县底蓬镇规划区范围内的新民街×号进行砖混房建设的违法事实清楚。二、上诉人的上诉理由不能成立，应予否定。《城乡规划法》第十五条、《四川省城乡规划条例》第二十六条、第二十七条规定的主体是组织编制机关、审批机关，而非实施管理机关。2011年12月，江安县底蓬镇人民政府在上诉人的涉及方案图上签注“该涉及符合规划，同意上报审批”的意见，即告知上诉人其设计方案应当报送上级审批，又说明该镇政府不是省级政府确定的有权作出建设工程规划许可的行政机关。三、依据中华人民共和国住房和城乡建设部建法（2012）99号《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条；四川省人民政府令第278号《四川省规范行政执法裁量权规定》第六条第二款；四川省住房和城乡建设厅川建法发（2015）57号《四川省住房和城乡建设行政处罚裁量标准》城乡规划与城乡建设、管理类第10项的规定，上诉人的违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。四、上诉人与某房地产开发商之关系与本案无关。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人宜宾市城乡规划局答辩称：一、一审判决认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，依法应当予以维持。江安县底蓬镇人民政府不是法定的《建设工程规划许可证》受理及颁发机关，没有相应行政权力，其不能超越自身职权代表江安县住建局作出相关行政行为。根据《四川省城乡规划条例》第十条第五款之规定，既然江府函（2013）105号《关于底蓬镇总体规划与局部地段控制性详细规划的批复》是由江安县人民政府作出的，江安县住建局只需要依据该批复进行行政管理活动即可。成都万家灯火公司非本案当事人，其作出的任何行为与本案没有关联性。受理规划许可的行政机关只能是城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府，而底蓬镇人民政府没有经四川省人民政府确定为可以受理规划许可的镇人民政府，因此其依法无权受理规划许可申请。二、江安县住建局系依法作出《责令拆除违法建筑决定书》，宜宾市城乡规划局系依法作出《行政复议决定书》，行政处罚决定书及复议决定依法应予维持。江安县住建局及宜宾市城乡规划局认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，作出具体行政行为符合法律规定。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
二审经审理查明，对一审查明的事实予以确认。另查明，江安县人民政府江府函（2013）105号《江安县人民政府关于底蓬镇总体规划与局部地段控制性详细规划的批复》的附图《宜宾市江安县底蓬镇总体规划》中载明“城镇用地布局规划图，2011年-2020年，钟启江、王小理房屋已规划为中学用地。”
本院认为，钟启江、王小理所建房屋系江安县人民政府江府函〔2013〕105号《关于底蓬镇总体规划与局部地段控制性详细规划的批复》文件所划定的规划区范围，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，在该规划区域内修建房屋应向江安县城乡规划建设和城镇管理局申请办理建设工程规划许可证，经批准后方可进行房屋修建。钟启江、王小理于2011年向江安县底蓬镇人民政府提交了联建房申请和设计方案，江安县底蓬镇人民政府签注：“该设计符合规划，同意上报审批”。江安县底蓬镇人民政府不是经四川省人民政府确定为可以受理规划许可的镇人民政府，其无权受理规划许可申请。钟启江、王小理申请办理建设工程规划许可证，应向江安县住建局提起申请。2014年，钟启江、王小理在未依法取得建设工程规划许可证的情况下，在已规划为中学用地的土地上实施建房行为，属违法行为。江安县住建局在其行政管辖范围内有权对违法建筑行使行政管理职能，其执法主体资格合法，认定事实清楚，证据确实充分，量罚适当，符合法律规定程序。宜宾市城乡规划局作出的宜市规复决字〔2015〕10号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确实充分、程序合法。钟启江、王小理的上诉请求无事实法律依据，本院依法不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人钟启江、王小理负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 窦 音
审 判 员 何 媛
代理审判员 刘俊路
二〇一六年十二月二十日
书 记 员 万 昊