中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申107号再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨明刚，男，1968年12月25日出生，汉族，住海南省东方市。被申请人(一审被告、二审被上诉人)东方市人民政府。住所地：海南省东方市八所镇。法定代表人邓敏，市长。原审第三人麦贤悟，男，1953年5月3日出生，汉族，住海南省东方市。再审申请人杨明刚因诉被申请人东方市人民政府（以下简称东方市政府）、原审第三人麦贤悟行政征收及赔偿一案，不服海南省高级人民法院于2015年9月9日作出的（2015）琼行终字第184号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年1月18日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。2000年1月1日，杨明刚、麦贤悟与东方市感城镇北沟农场签订《承包北沟农场土地合同书》，承包北沟农场244亩土地种植，土地四至范围：东至感城中学界线，西至国防公路，东至西全长280公尺，南至农场园界，北至俄罗桥沟南岸，南至北全长580公尺。该合同第八条约定：如有国家征用，需要征用该地，杨明刚、麦贤悟的作物由国家征用赔偿，该地的征用地金归北沟农场。2004年3月9日，杨明刚(甲方)、麦贤悟(乙方)、苏堪光和麦笃勤(丙方)三方签订《合伙协议》，在该协议第三条第一款第3项约定：甲、乙双方除退耕还林外的其他收入按纯收入95％甲方分得七成(70％)，乙方分得三成(30％)。2010年3月20日，麦贤悟申请林权登记。2010年11月15日，东方市政府向麦贤悟颁发东府林证字(2010)第011961号《林权证》(以下简称01l961号《林权证》)。2008年11月28日，东方市政府作出东府函（2008）178号《东方市人民政府关于大广坝水利水电二期（灌区）枢纽及干渠工程项目用地征地拆迁补偿方案的批复》（以下简称178号批复），启动土地征收工作。2011年7月8日，麦贤悟在征地青苗、附着物补偿发放表中签名领取了青苗补偿3872元，地上附着物水井补偿3800元。2013年1月23日，东方市政府对大广坝二期中干支渠工程征地青苗进行了补充登记，在《征租用地登记表》中登记的用地面积为2.46亩。大广坝二期中干支渠工程共征收杨明刚和麦贤悟承包的土地5.43亩。2012年3月23日，东方市政府作出东府（2012）31号《东方市人民政府关于感城镇垃圾转运站项目用地土地征收的通告》（以下简称31号通告），决定征收位于感城镇北沟村海榆西线公路东侧5亩土地，作为感城镇垃圾转运站项目用地，但并未公告具体的征地补偿安置方案。2012年4月18日，东方市国土环境资源局作出东土环资（2012）183号《关于2011年垃圾转运站项目用地土地征收补偿标准的请示》。2012年5月18日，东方市政府作出东府函（2012）113号《关于2011年垃圾转运站项目用地土地征收补偿标准的批复》，同意请示的补偿标准。东方市国土环境资源局与被征地单位东方市感城镇北沟农场、东方市感城镇北沟经济联合社签订《征（拨）土地协议书》，该协议中征收的5亩土地位于杨明刚、麦贤悟的承包地内。2012年7月12日，麦贤悟在垃圾转运站征地青苗、附着物补偿发放表中签名领取了征地补偿款共计166730元，其中坟墓补偿15000元，青苗补偿29230元，安置补偿费122500元。2013年3月19日，杨明刚向东方市人民法院提起民事诉讼，请求东方市感城镇人民政府和麦贤悟偿还垃圾转运站项目征地补偿款和安置补助费共计116711元及偿还大广坝二期工程征地补偿款和安置补助费中应得的70％。东方市人民法院作出（2013）东民一初字第202号民事判决，判决麦贤悟返还杨明刚征地补偿款和青苗补偿款100900元，驳回杨明刚的其他诉讼请求。麦贤悟不服提出上诉。2013年12月19日，海南省第二中级人民法院作出(2013)海南二中民一终字第312号民事判决(以下简称第312号民事判决)，认为杨明刚作为承包方依法只能领取青苗及地上附着物补偿费，驳回杨明刚要求支付土地补偿费和安置补助费的诉讼请求；对垃圾转运站项目的青苗补偿费，判决由麦贤悟返还杨明刚19437.95元；对大广坝征地青苗及附着物补偿发放表中涉及的青苗及地上附着物补偿费由杨明刚另案起诉。2014年8月29日，海南省第二中级人民法院作出(2014)海南二中行初字第197号行政判决，撤销东方市政府于20lO年11月15日向麦贤悟颁发的第011961号(《林权证》。2015年1月13日，杨明刚提起本案行政诉讼，请求确认东方市政府征收大广坝二期中干支渠及垃圾转运站土地的行政行为违法，赔偿财产损失334286.95元。海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第30号行政判决认为,根据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第五条的规定，东方市政府感城镇垃圾转运站项目征地中对拟征地的位置、面积、用途、补偿标准进行了通告，也与被征单位感城镇北沟经济联合社签订了《征(拨)土地协议书》，征地的各项补偿款亦已按规定拨付给了被征单位和个人。虽然杨明刚作为被征地的共同承包人，东方市政府在征地时理应将杨明刚作为被征地的共同权益人办理征地补偿登记，但因麦贤悟持有011961号《林权证》，东方市政府将麦贤悟作为被征地的唯一权益人进行补偿登记，并将征地补偿的款项拨付给麦贤悟并无不当之处。杨明刚因未能得到征地补偿，就征地补偿的分配问题提起了民事诉讼，也证明杨明刚对东方市政府之前的征地行为是予以认可的，而第312号民事判决也对青苗、地上附着物、安置费等款项的分配作出了判决和指引，杨明刚可依此判决要求麦贤悟返还其应得的补偿款。因此，杨明刚请求确认东方市政府的征地行为违法并赔偿的理由不充分，不予支持。在大广坝二期中干支渠工程征地中，东方市政府征收杨明刚和麦贤悟的承包地面积共5.43亩，从杨明刚提供的证据可以证明，麦贤悟在大广坝征地青苗、附着物补偿发放表中只签名领取了3.03亩土地的青苗补偿3872元及地上附着物水井补偿3800元，而东方市政府又未能提供证据证明其已将全部的地上附着物及青苗补偿款足额拨付给被征地的权益人，故东方市政府的征地行为显然程序违法。鉴于撤销该行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失，故杨明刚作为被征地的共同承包人，诉请确认东方市政府的征地行为违法理由充分，予以支持。东方市政府应当按照征地的相关程序采取补救措施，将杨明刚列为被征地的共同权益人，及时足额拨付征地的各项补偿款。至于杨明刚诉请东方市政府赔偿其用益物权的损失，因该项补偿法律并无明确规定，杨明刚的主张没有法律依据，故予以驳回。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第(四)项、第五十八条的规定，判决确认东方市政府征收大广坝二期中干支渠工程土地的行政行为违法；责令东方市政府对征收大广坝二期中干支渠工程土地的行政行为采取补救措施；驳回杨明刚的其他诉讼请求。杨明刚不服一审判决，提起上诉。海南省高级人民法院二审另查明，东方市政府在一审提供的有关公告的证据仅有东府（2012）3l号《东方市人民政府关于感城镇垃圾转运站项目用地土地征收的通告》。海南省高级人民法院（2015）琼行终字第184号行政判决认为，本案中，东方市政府在征收垃圾转运站项目用地的过程中虽然发布了31号通告，但该通告只涉及垃圾转运站项目的名称、位置、面积等，并不涉及具体的征地补偿安置方案。东方市政府并未在一审中提供垃圾转运站项目的征地补偿安置方案公告的证据，程序上违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条，《海南省土地征收补偿安置管理办法》第五条第二项、第五项的规定，鉴于撤销该行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损害，因此，杨明刚请求确认东方市政府征收垃圾转运站项目用地的行为违法理由充分，应予支持。关于东方市政府征收大广坝项目用地的行为，一审认为东方市政府未能提供证据证明其已将全部青苗及地上附着物补偿费足额拨付给被征地的权益人，故东方市政府该征收行为程序违法。东方市政府辩称，其是等待杨明刚与麦贤悟之间的争议解决后再发放征地补偿费。在杨明刚与麦贤悟之间关于征地补偿费的分配存在争议的情况下，东方市政府等待争议处理后再支付相关费用，该行为并无不当。但东方市政府没有提供大广坝项目征地方案公告和征地补偿安置方案公告的相关证据，影响杨明刚到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记的权利，也违反上述法律规定，故一审判决确认东方市政府征收大广坝项目用地违法的结果正确，应予维持。根据杨明刚所提交的起诉状、上诉状及其在庭审中的陈述，其所主张赔偿的334286.95元包含征收垃圾转运站与大广坝项目用地的用益物权赔偿费、青苗及地上附着物补偿费。杨明刚主张承包经营权属于用益物权，其对垃圾转运站项目被征收的5亩土地还享有16年的用益物权，对大广坝项目被征收的5．43亩土地还享有17年的用益物权，因此要求东方市政府赔偿其用益物权损失。目前并无法律对承包经营权的征收补偿问题作出明确规定，并且已生效的第312号民事判决认为杨明刚作为承包方依法只能领取青苗及地上附着物补偿费，驳回杨明刚要求支付土地补偿费和安置补助费的诉讼请求；对垃圾转运站的青苗补偿费，判决由麦贤悟返还杨明刚19437.95元；对大广坝征地青苗及地上附着物补偿发放表中涉及的青苗及地上附着物补偿费由杨明刚另案起诉。关于垃圾转运站项目的青苗补偿费、土地补偿费、安置补助费及大广坝项目的土地补偿费、安置补偿费的归属问题，已由生效的民事判决确定，二审不再就该相同事项进行审理。关于大广坝项目的青苗及地上附着物补偿费，东方市政府主张待杨明刚与麦贤悟的争议解决后再发放，一审由此作出责令东方市政府采取补救措施的判决，并无不当。杨明刚也并未提供证据证明东方市政府的征收行为给其造成了损失，因此，杨明刚要求东方市政府赔偿其财产损失334286.95元的主张不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项，第八十九条第一款第一项、第二项以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决维持海南省第二中级人民法院(2015)海南二中行初字第30号行政判决第一项即确认东方市政府征收大广坝二期中干支渠工程土地的行政行为违法、第二项即责令东方市政府对征收大广坝二期中干支渠工程土地的行政行为采取补救措施；撤销第三项即驳回杨明刚其他诉讼请求；确认东方市政府征收东方市感城镇垃圾转运站项目用地的行政行为违法；驳回杨明刚要求东方市政府赔偿其财产损失334286.95元的诉讼请求。杨明刚申请再审称：1.东方市政府征收其承包地5.43亩用于大广坝项目建设、征收其承包地5亩用于垃圾转运站建设，原审判决认定该征收行为违法，但因撤销会给国家及社会公共利益造成重大损失而不予撤销，东方市政府的违法征收事实上造成了其财产权利的损失，应当由东方市政府承担赔偿责任。2.原审判决以法律没有对承包经营权的征收补偿问题作出明确规定为由，并引用已生效的312号民事判决的内容，不能据此认定其没有财产损失。312号民事判决中关于“征收行为合法”的前提已被确认不存在，不能引用该判决书的结果作为本案定案依据。3.请求赔偿的项目具体包括：大广坝项目5.43亩桉树（生长期）损失14508.96元、水井水池等附着物4250元、5.43亩土地17年受益权230128.83元；垃圾转运站项目5亩桉树（成材林）损失29225元、5亩土地16年受益权199440元；合计334286.95元。请求撤销二审判决第五项，判令由东方市政府赔偿财产损失334286.95元。东方市政府未提交书面答辩意见。本院经审查认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第五条第二项、第五项亦规定，征地方案批准后，由被征地所在市、县、自治县人民政府公告，被征地的权益人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记；市、县、自治县土地行政主管部门将征地补偿安置具体方案公告，并征求被征地集体和农民的意见。本案中，东方市政府在垃圾转运站项目的征地过程中，未予公告征地补偿安置方案；在大广坝项目用地征地过程中，亦未公告征地方案和征地补偿安置方案，违反了相关法律规定。鉴于两项征地行为均系基于公共利益实施，予以撤销会给国家利益及公共利益造成重大损害，故二审判决东方市政府征收垃圾转运站项目及征收大广坝项目用地违法，并无不当，杨明刚对于两个征地项目判决违法的结果亦无异议。本院对二审确认违法的判决结果予以支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条及第三十六条的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式；能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状；侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，杨明刚、麦贤悟系案涉土地的承包方，可以领取地上附着物及青苗补偿费。在东方市感城镇垃圾转运站项目中，东方市政府已于2012年7月12日向麦贤悟发放了征地补偿款共计166730元，其中坟墓补偿15000元，青苗补偿29230元，安置补偿费122500元。就杨明刚在东方市感城镇垃圾转运站项目中的权益主张，海南省第二中级人民法院作出的第312号民事判决业已判令麦贤悟返还杨明刚青苗补偿款19437.95元，驳回杨明刚要求支付土地安置补偿、安置补助费的诉讼请求。关于杨明刚在大广坝二期中干支渠项目中的权益主张，东方市政府已于2011年7月8日向麦贤悟发放了青苗补偿3872元，地上附着物水井补偿3800元，东方市政府在二审中亦表示待杨明刚与麦贤悟之间的争议解决后，再发放剩余青苗及地上附着物补偿费。综上，对于案涉的两个土地征收行为，杨明刚及麦贤悟二人所应领取的相应款项，部分业已有生效民事判决作出处理，未兑现部分亦可在杨明刚与麦贤悟的民事争议解决后再申请发放。杨明刚主张的两个项目上的桉树及水池水井等损失，均属于上述地上附着物及青苗补偿费的范围，一、二审判决对该部分损失已经作出明确认定及处理，故杨明刚的该项主张不能成立，本院不予支持。杨明刚另行主张的两个项目中被征收土地的受益权损失问题，没有法律根据，本院亦不予支持。综上，杨明刚的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回杨明刚的再审申请。审 判 长 熊俊勇审 判 员 龚 斌审 判 员 张颖新二〇一七年四月二十八日法官助理 闵天挺书 记 员 余逸纯附相关法律条文：1．中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3．中华人民共和国土地管理法第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。第四十八条征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。4．中华人民共和国土地管理法实施条例第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。5．海南省土地征收补偿安置管理办法第五条征地按照下列程序实施：（一）被征地所在市、县、自治县土地行政主管部门制定征地方案，经市、县、自治县人民政府审核后，按照国有有关规定报请批准；（二）征地方案批准后，由被征地所在市、县、自治县人民政府公告，被征地的权益人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记；（三）市、县、自治县土地行政主管部门组织勘测、调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县土地行政主管部门与被征地集体、农民和其他地上附着物产权人共同确认；（四）市、县、自治县土地行政主管部门根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置具体方案；（五）市、县、自治县土地行政主管部门将征地补偿安置具体方案公告，并征求被征地集体和农民的意见。（六）农民集体和农民对被征地的补偿标准、安置途径等事项申请听证的，市、县、自治县土地行政主管部门应当按照规定组织听证；（七）市、县、自治县土地行政主管部门与被征地集体签订《征地补偿协议书》，并落实征地有关事项。6．中华人民共和国国家赔偿法第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。