广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤行终222号
上诉人（原审原告）：杨霄影，女，1978年2月25日出生，汉族，住广东省广州市海珠区。
委托代理人：胡ＸＸ、杨斯昂，均系湖南勤人坡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府。住所地：广东省广州市番禺区市桥街清河东路***号。
法定代表人：陈德俊，区长。
委托代理人：骆文怡，该府工作人员。
委托代理人：岳民，广东百健律师事务所律师。
原审第三人：广州市番禺区市桥街沙圩二村股份合作经济社。住所地：广东省广州市番禺区市桥街沙圩二浅塘大街*号。
负责人：陈锦桃，理事长。
原审第三人：广州市金豪物业管理有限公司。住所地：广东省广州市花都区新华街公益路**号百业商业文化中心*楼***房。
法定代表人：王有清。
上诉人杨霄影因诉被上诉人广州市番禺区人民政府（下称番禺区政府）确认审批行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2017）粤71行初480号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，……”首先，杨霄影的第一项诉讼请求是确认番禺区政府对广州市番禺区市桥街沙圩二村股份合作经济社（下称沙圩二村经济社）与广州市金豪物业管理有限公司（下称金豪公司）合作申请的“汇珑商业中心”项目的审批行为违法，在番禺区政府答辩否认存在对上述两主体的审批行为的情况下，经原审法院释明后，杨霄影仍然没有提供证据证明上述审批行为的客观存在，杨霄影对此应当承担举证不能的法律后果。其次，可以对行政行为提起行政诉讼的适格原告，须是与该行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，杨霄影在《关于明确诉讼请求的说明》中明确被诉的审批行为是指番禺区政府的内设机构广州市番禺区招商工作领导小组办公室（下称番禺区招商办）将“汇珑商业中心”项目是否纳入“腾笼换鸟”项目进行的评审和审批行为，番禺区政府亦认可其内设的番禺区招商办存在对“汇珑商业中心”项目纳入“腾笼换鸟”范围的评审行为。杨霄影实际上是对上述评审行为不服提起本案诉讼，而该评审行为是行政机关审查申请的项目是否符合相关规定并决定是否纳入“腾笼换鸟”范围的行为，调整的申请项目能否纳入“腾笼换鸟”范围的法律关系。无论该评审行为的结果如何，并不会直接侵害杨霄影作为承租人的合法权益。而且，按杨霄影所述，其所诉的审批行为发生在2010年，杨霄影于2013年始成为“汇珑商业中心”的承租人，其承租权益更不可能受到三年前审批行为的损害。杨霄影与其所述的审批行为不存在利害关系。因此，杨霄影的第一项诉讼请求不符合法定的起诉要件，对杨霄影的该项诉请应予驳回起诉。杨霄影如认为其作为承租人的合法权益受到侵害，应另循民事法律途径解决。杨霄影的第二项诉讼请求亦不明确，原审法院不作审查。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”杨霄影要求番禺区政府赔偿其相应经济损失及支付律师费、公证费的诉讼请求系基于确认番禺区政府对“汇珑商业中心”的审批行为违法而提出的，因此，对上述赔偿请求亦应驳回起诉。杨霄影提出对番禺区政府作出的《番禺区“腾笼换鸟”实施细则》的合法性进行审查的诉讼请求，是在行政行为合法性审查基础上的附带审查，鉴于对杨霄影的第一项诉讼请求驳回起诉，因此对该请求亦应予以驳回。
综上所述，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款的规定，裁定：驳回杨霄影的起诉。
上诉人杨霄影不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、杨霄影提出的第一项诉讼请求并非“沙圩二村经济社与金豪公司合作一起向番禺区政府申请审批涉案项目”之意，原审法院曲解杨霄影的该项诉讼请求。杨霄影起诉时在事实与理由部分表明其有证据证明沙圩二村经济社与金豪公司合作向番禺区政府申请审批涉案项目，而番禺区政府没有依法举证推翻杨霄影的主张，故杨霄影的起诉符合法定条件。二、《番禺区“腾笼换鸟”实施细则》规定了审批项目申请人的权利义务，其目的在于将合格申请人落户番禺区政府主导的“腾笼换鸟”项目，如番禺区政府能够依法严格把关，则沙圩二村经济社就没有与金豪公司合作一起坑害杨霄影等投资者的机会。杨霄影虽不是行政审批行为的相对人，但番禺区政府的违法审批行为已使杨霄影与行政相对人沙圩二村经济社具有合作关系的开发商金豪公司之间已经形成的民事法律关系受到实质性的影响和侵害。“汇珑商业中心”属于政府形象工程，且番禺区政府通过多方媒体诱使包括杨霄影在内的众多当事人进行投资，杨霄影基于对政府行为的高度信赖而对涉案项目进行了错误投资，从这个层面上说，杨霄影已成为行政允诺行为的直接相对人和利害关系人。根据“谁审批、谁监管”的原则，番禺区政府作为涉案项目的审批实施主体，对其所审批的事项负有法定的持续监管义务，杨霄影所遭受的利益损失与番禺区政府疏于履行监管职责之间存在着直接的利害关系，番禺区政府理应承担损害赔偿责任。综上，原审法院认定事实和适用法律错误，裁定驳回杨霄影的起诉不当。请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。
被上诉人番禺区政府于二审时书面答辩称：一、杨霄影的诉讼请求不明确，缺乏具体的事实根据。二、番禺区招商办对“腾笼换鸟”项目的评审行为不是行政审批行为。三、杨霄影不是评审行为的相对人，与评审行为没有利害关系，不具备原告诉讼主体资格。四、杨霄影与开发商之间的纠纷属民事法律关系，杨霄影应为自身的投资行为负责。五、杨霄影属于重复起诉。六、杨霄影的起诉已经超过法定的起诉期限。综上，杨霄影的上诉主张缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。
原审第三人沙圩二村经济社、金豪公司于二审时均未提交书面答辩意见。
本院经审理查明：2017年6月，杨霄影以番禺区政府为被告，向原审法院提起诉讼称：杨霄影从原审法院（2017）粤71行初126号案件审理中发现新证据，该案诉讼中番禺区政府确认沙圩二村经济社是“汇珑商业中心”项目的申请人，杨霄影通过广州市中级人民法院（2014）穗中法金民初字第193号民事判决查明的事实得知，沙圩二村经济社与金豪公司之间是合作关系，广州达浩创业投资有限公司（下称达浩公司）是金豪公司的权利义务继受者，且金豪公司在《番禺区“腾笼换鸟”实施细则》中被规定为投资主体，故以新的诉讼请求与理由提起了本案诉讼。杨霄影认为：一、番禺区政府作出的《番禺区“腾笼换鸟”实施细则》的审查和发布程序违反了《广东省行政机关规范性文件管理规定》第五条、第十二条、第十四条和第十八条的规定，其依据该实施细则所作出的所有行政行为均违法且无效。二、番禺区政府的内设机构番禺区招商办对涉案项目所实施的审批行为违法。《番禺区“腾笼换鸟”实施细则》规定审批项目申请人为企业，而沙圩二村经济社并非企业，其作为涉案项目申请人主体不适格，且沙圩二村经济社作为申报主体并不具备开发涉案项目“严格的技术”条件。三、在涉案项目经营者陷入经济危机和经营危机的情况下，番禺区政府置杨霄影的合法权益被侵害的状态于不顾，没有履行对涉案项目的法定监管职责，把监管职责推卸给沙圩二村经济社，是行政不作为。四、番禺区政府通过当地多家媒体对“腾笼换鸟”项目进行了连篇累牍的报道，误导杨霄影对涉案项目进行了错误投资且遭受了巨大损失。五、杨霄影虽不是行政审批行为的相对人，但番禺区政府的违法审批行为已使杨霄影与行政相对人具有合作关系的开发商之间已经形成的民事法律关系受到实质性的影响和侵害，杨霄影与被诉行政行为具有法律上的利害关系。六、杨霄影所遭受的财产损失与被诉行政行为具有因果关系，番禺区政府应为其实施的违法行政行为向杨霄影承担国家赔偿责任。基于上述事实和理由，杨霄影请求法院判令：l、确认番禺区政府对沙圩二村经济社与金豪公司合作申请的“汇珑商业中心”项目的审批行为违法；2、确认番禺区政府没有履行对涉案项目的监管职责违法；3、番禺区政府赔偿因其违法行为给杨霄影造成的经济损失78765元（包含协议租金、前期所欠租金收益及对应的违约金，所欠租金及违约金暂计算到2017年7月份）；4、番禺区政府向杨霄影支付律师费3938.25元；5、由番禺区政府承担本案的诉讼费用及公证费用；6、对番禺区政府作出的《番禺区“腾笼换鸟”实施细则》的合法性进行审查。
针对杨霄影的上述起诉意见，番禺区政府书面答辩时提出：杨霄影要求确认番禺区政府对沙圩二村经济社与金豪公司合作申请的“汇珑商业中心”项目审批行为违法，但番禺区政府从未接到上述两单位的合作项目申请，也从未针对该项目向上述两单位作出过审批行为，该项诉讼请求指向的被诉行政行为不明确。所谓“腾笼换鸟”是指对已建设的产业用地进行项目置换或重新招商，腾出空间发展高产出、低消耗、少排放、能循环、可持续的产业或生产环节，从而提高土地利用率的系统性工程。在“腾笼换鸟”政策的执行过程中，先由拟实施“腾笼换鸟”项目的企业提出申请，番禺区招商办对项目进行筛选并组织专家评审，经评审符合番禺区产业发展定位的项目，企业还需到相关职能部门依法办理各项行政审批手续，手续完备后可以向番禺区招商办申请享受“腾笼换鸟”的奖励补贴政策。因此，番禺区招商办对“腾笼换鸟”项目的评审行为不是行政审批行为。
因杨霄影提起本案诉讼的请求不明确，原审法院于2017年9月11日向杨霄影发出《明确诉讼请求通知书》，要求杨霄影明确其诉讼请求。杨霄影于2017年9月14日向原审法院提交《关于明确诉讼请求的说明》，对其诉讼请求作出说明：1、根据《番禺区“腾笼换鸟”实施细则》第三条规定，本案的具体审批行为是指：番禺区政府的内设机构番禺区招商办将“汇珑商业中心”项目是否纳入“腾笼换鸟”项目进行的评审和审批行为。2、番禺区政府没有履行对涉案项目的法定监管职责本只是作为本案说理的一部分，因杨霄影希望能够引起法院的重视，指示番禺区政府应当关注对杨霄影利益的保护，故特把此单列为一项诉讼请求。3、诉讼请求6中《番禺区“腾笼换鸟”实施细则》是第1项诉讼请求的适用依据。4、本案的诉讼对象即番禺区政府作出的审批行为，具体内容已在第1点中提及。且杨霄影所遭受的财产损失与番禺区政府作出的行政审批行为具有因果关系，赔偿请求亦针对番禺区政府作出的审批行为。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；……”本案中，杨霄影提出的第一项诉讼请求是确认番禺区政府对沙圩二村经济社与金豪公司合作申请的“汇珑商业中心”项目的审批行为违法，但杨霄影起诉时并未提供相关证据材料证明存在该审批行为，在番禺区政府否认对沙圩二村经济社与金豪公司就涉案项目作出过审批行为的情况下，应认定杨霄影提出的该项诉讼请求缺乏事实根据。杨霄影在向原审法院提交的《关于明确诉讼请求的说明》中，明确本案的具体审批行为是指番禺区政府的内设机构番禺区招商办将“汇珑商业中心”项目是否纳入“腾笼换鸟”项目进行的评审和审批行为，番禺区政府亦认可其内设的番禺区招商办存在对“汇珑商业中心”项目纳入“腾笼换鸟”范围的评审行为。因该评审行为系行政机关对申请的项目是否符合相关规定进行审查并决定是否纳入“腾笼换鸟”范围的行为，故评审行为的结果仅对项目申请人的权益产生实际影响，杨霄影并非该评审行为的直接相对人，不存在评审行为作出时侵害其合法权益的情形。且据杨霄影所述，其承租涉案项目的行为发生于其诉称的审批行为作出之后三年，即杨霄影在其诉称的审批行为作出时尚未取得涉案项目的承租权益，故杨霄影实际上并不属于行政机关作出行为时应当审查或考虑的利害关系人，本案亦不存在行政行为作出后侵害其承租权益的情形。由此，杨霄影与其诉称的评审和审批行为不具有法律上的利害关系，不具备就该行为提起行政诉讼的适格原告主体资格，其提出的第一项诉讼请求不符合前述法律规定的起诉条件。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原审法院对杨霄影提出的第一项诉讼请求裁定驳回起诉理据充分，本院予以维持。杨霄影如认为其承租涉案项目的合法权益受到侵害，应循民事途径寻求救济。
杨霄影提出的第二项诉讼请求是确认番禺区政府没有履行对涉案项目的监管职责违法。本案查明的事实表明，杨霄影在向原审法院提交的《关于明确诉讼请求的说明》中称番禺区政府没有履行对涉案项目的法定监管职责本只是作为本案说理的一部分，因其希望能够引起法院的重视，指示番禺区政府关注对其利益的保护，故将此单列为一项诉讼请求。该项诉讼请求与杨霄影提出的第一项诉讼请求实属不同的诉讼标的，杨霄影本不应在同一案件中同时提出该项诉讼请求，且杨霄影实际上并未明确番禺区政府对涉案项目的哪一方面事项负有何种监管职责，亦未能提供相关证据及法律法规依据对此予以证明和说明，故原审法院以杨霄影提出的该项诉讼请求不明确为由不予审查，并无不妥。
至于杨霄影提出的由番禺区政府赔偿其相应经济损失、向其支付律师费和公证费，以及对番禺区政府作出的《番禺区“腾笼换鸟”实施细则》的合法性进行审查的诉讼请求，均是基于其第一项诉讼请求而附带提出。因杨霄影提出的第一项诉讼请求已被裁定驳回起诉，故原审法院对其附带提出的上述诉讼请求均不予审查，亦无不妥。
综上，原审法院裁定驳回杨霄影的起诉正确，本院予以维持；杨霄影上诉请求撤销原审裁定、指令原审法院继续审理本案的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 继
审判员 王彩妃
审判员 方丽达
二〇一八年三月二十七日
书记员 肖 威