广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤04行终87号
上诉人（原审被告）：珠海市国土资源局。住所地：广东省珠海市九州大道终****号。
法定代表人：袁学东，局长。
应诉负责人：方文明，副局长。
委托代理人：周建辉，珠海市国土资源局斗门分局副局长。
委托代理人：夏天风，广东盛夏律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：张德贵，男，汉族，1963年10月24日出生，住美国。
委托代理人：苏朝娣，广东邦杰律师事务所律师。
委托代理人：李世浩，广东邦杰律师事务所实习律师。
上诉人珠海市国土资源局因与被上诉人张德贵土地行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院(2016)粤0404行初173号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认定的事实
1988年5月24日，张德贵、张德发共同向斗门县坭湾区开发公司受让斗门县过龙山53号土地238平方米，双方签订《用地协议书》，斗门县规划局、斗门县国土局分别于1988年5月28日、1989年1月13日在《国有土地使用权转移审批表》上作出审批通过意见。1990年1月17日张德贵向斗门县井岸镇土地开发公司受让斗门县南苑新村53号侧土地110.5平方米，双方签订《用地协议书》，斗门县规划局、斗门县国土局分别于1996年6月17日、1996年11月10日在《国有土地使用权转移审批表》上作出审批通过意见。1996年1月17日，张德发将其持有的涉案土地份额转让给张德贵，斗门县规划局、斗门县国土局分别于1996年6月、1997年4月26日在《国有土地使用权转移审批表》上作出审批通过意见。张德贵在1989年4月6日至1997年11月3日期间先后缴纳了过龙山南侧54＃征地款、管理费、报建费、征地补偿费等费用，并于1997年11月27、28日先后向斗门国土部门缴纳了土地权属调查费、土地增值税、土地转让登记费、市政设施配套费、管理费等相关费用。斗门县人民政府于1996年6月17日出具土地使用者为张德贵的土地权属证书，证书上记载的地址为斗门县井岸镇南苑新村，用地总面积为331平方米。斗门县人民政府、斗门县城镇房屋登记部门于1997年12月23日出具权属人为张德贵的房屋权属证书，证书上记载的土地权属来源为“征用”，土地权属性质为“国有”，层数为“贰层半”。
2011年8月19日，张德贵因土地权属证书中身份证号信息登记有误，遂前往房地产登记部门办理身份信息变更登记手续，当日房地产登记部门即受理了该项业务并告知张德贵可办理“两证合一”。2011年9月14日，房地产登记部门出具新的产权证书【粤房地权证珠字第××号】，后来经张德贵仔细查看后发现产权登记证书上记载的信息与原权属证书中登记信息不符，层数由“贰层半”变为“2层”，土地使用权取得方式由“征用”变为“划拨”。此后，张德贵通过信访方式向相关行政机关进行申诉或反映情况，主张自己所取得的土地使用权为国有出让土地。2012年3月8日，国土局斗门分局根据张德贵的申请作出珠国土斗函[2012]83号《关于确认土地性质及使用年限的复函》（以下简称83号函）。2016年1月29日，张德贵委托律师邮寄《律师函》给国土局斗门分局，要求重新确认张德贵土地使用权取得方式为“出让”并明确土地使用期限，对张德贵房地产权证书上的记载内容予以更正。2016年2月29日，国土局斗门分局针对《律师函》作出珠国土斗函[2016]129号《关于张德贵土地使用权登记事宜的复函》，称关于《律师函》里反映的问题，该分局已于2012年3月8日作出的83号函及2014年7月15日作出的324号函中予以答复，现该局尚无新的答复意见。张德贵于2016年3月4日提交《申请书》，称其未收到83号函、324号函，对两份函件中的内容也毫不知情，请求国土局斗门分局提供上述两份函件。2016年3月14日，国土局斗门分局向张德贵邮寄83号函、324号函，张德贵于2016年3月15日收到上述两份函件，83号函是针对张德贵关于确认土地性质的申请的复函，并且明确了如张德贵不服此复函享有复议和起诉的权利，324号函是针对张德贵信访途径申诉的复函，两份函件的内容基本一致，均认为根据相关会议纪要，无法认定张德贵名下土地为国有出让土地。张德贵认为，国土局斗门分局错误认定涉案土地的取得方式，故向一审法院提起诉讼，请求：1.撤销83号函；2.本案诉讼费由珠海市国土资源局承担。
一审法院判案理由及结果
一、张德贵提起本案诉讼未过起诉期限。珠海市国土资源局认为张德贵要求撤销的83号函已于2012年3月8号作出并送达张德贵，根据法律规定，原告应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起诉讼，张德贵现在起诉已过起诉期限，法院应当驳回。对此，一审法院不予认可，83号函确实于2012年3月8日作出，但珠海市国土资源局未提交证据证明其及时送达83号函。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”现有证据表明，张德贵收到83号函的日期为2016年3月15日，即认定张德贵知道83号函内容的时间应为2016年3月15日，张德贵于2016年9月14日提起诉讼，并未超过法律规定的6个月起诉期限。
二、关于珠海市国土资源局认定涉案土地使用权取得方式为划拨的依据是否充分，可以从以下几个方面分析得出结论。
1.珠海市国土资源局认定张德贵关于涉案土地使用权取得方式为划拨的主要依据为区政府相关会议纪要，会议纪要中表明“如无注明使用年限，又无法提供充足依据证明其为出让的，则视作划拨”。珠海市国土资源局据此认为，张德贵于1996年6月17日取得的《国有土地使用权证》并未注明使用年限，根据当年的有偿使用土地价格，张德贵所缴纳的费用并不是按有偿出让住宅用地的地价标准缴纳，因此认定张德贵关于涉案土地使用权取得方式为划拨。实际上，珠海市国土资源局也并不知悉1988年、1990年张德贵受让涉案土地时，划拨土地和出让土地的收费项目有哪些，在不清楚具体收费项目的情况下肆意认定张德贵所缴纳的费用并不是按有偿出让土地的地价标准缴纳，不合情理。
此外，会议纪要只是政府内部议事的记录，是一种记录性、备忘性和告知性的会议公文。会议纪要不属于法律法规和规章、规范性文件。行政机关不能将会议纪要作为本单位做出行政行为的法律依据。本案中，珠海市国土资源局认定涉案土地使用权取得方式的法律依据只有政府会议纪要，未提交其他法律依据予以证明行政行为作出的合法性，一审法院不予认可。
2.珠海市国土资源局称张德贵取得土地时就清楚涉案土地为划拨性质，理由一是张德贵与原土地权属人斗门县井岸镇土地开发公司1988年签订的《用地协议书》第3条第4项内容为“甲方用地必须是自用，如需转让他人，必须经国土局批准，如擅自转让他人所受处罚由甲方负责”。理由二是张德贵办理两证合一时，在《珠海市房地产其他登记申请书》备注一栏注明“同意保留划拨性质，办理两证合一”。对于理由一，一审法院认为，无论涉案土地是划拨性质还是出让性质，如需转让他人，都必须经国土局核准，区别在于，划拨性质的土地在转让时必须经有批准权的人民政府批准并且补交相应地价，出让性质的土地在经国土局核准转让时只需缴纳土地增值费，由此可见，土地性质与是否必须经国土局批准转让无关，由于“空地”不得转让，防止非法转让土地使用权的情况发生，无论何种性质的土地使用权只要转让都必须经土地主管部门国土局批准，珠海市国土资源局从上述《用地协议书》条款推断张德贵清楚涉案土地为划拨性质无事实和法律依据。对于理由二，一审法院认为，珠海市国土资源局作为县级以上土地行政主管部门，应依法对原告的土地使用权取得方式进行确认，无论张德贵在申请书备注一栏如何填写，都不能免除珠海市国土资源局对涉案土地性质的证明责任，珠海市国土资源局不能将土地性质的证明责任转嫁于行政相对人，更不能以行政相对人“同意”为由，从而确认土地性质。
3.《关于斗门县、三灶、平沙、红旗管理区有偿使用土地价格的暂行办法》（珠府[1992]23号）更进一步证明了涉案土地性质不应为划拨。该文第四条规定：“通过出让或者有偿划拨方式取得土地使用权的使用人，确需转让土地使用权的，按以下办法办理转让手续：1.通过有偿出让取得的土地使用权，转让人应到市国土局办理转让登记，并按规定缴纳土地增值费。2.通过有偿划拨取得的土地使用权，须经市人民政府批准，转让人应到市国土局办理转让登记，并补交地价款和缴纳土地增值费。”由此可见，通过有偿划拨取得的土地使用权转让比通过有偿出让取得的土地使用权转让多一个条件，即必须经市人民政府批准且补交地价款。本案中，张德发于1996年1月17日将其持有的涉案土地份额转让给张德贵，斗门县规划局、斗门县国土局分别于1996年6月、1997年4月26日在《国有土地使用权转移审批表》上作出审批通过意见，并未经市人民政府批准，也未见要求张德贵补交地价款，即完成转让手续，与土地取得方式为划拨的要求明显不符。
珠海市国土资源局斗门分局作出的珠国土斗函[2012]83号《关于确认土地性质及使用年限的复函》，认定涉案土地为划拨土地而非出让土地，证据不足，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：一、撤销珠国土斗函[2012]83号《关于确认土地性质及使用年限的复函》；二、责令珠海市国土资源局于判决生效之日起60日内对张德贵的申请重新作出处理。一审案件受理费人民币50元，由珠海市国土资源局负担。
当事人二审诉辩主张
珠海市国土资源局的上诉请求：1.撤销一审判决，改判为驳回张德贵的诉讼请求；2.案件受理费由张德贵承担。其理由如下：
（一）一审法院认定事实不清，涉案土地没有使用年限且张德贵没有缴纳土地出让金的有效票据，涉案土地应认定为划拨性质用地。一审法院认为珠海市国土资源局作出行政行为时依据的只有政府会议纪要，未提交其他法律依据予以证明行政行为的合法性。一审法院上述观点错误。本案争议的主要焦点是涉案土地是以出让方式取得还是以划拨方式取得，《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日施行版本）第七条和《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月修订版本）的相关规定，张德贵19**年5月24日及1990年1月17日分别签订两份《用地协议书》时，我国并没有将土地取得方式严格区分为划拨取得和出让取得。直到1990年5月19日国务院令第55号发布施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条和第十二条才明确出让土地使用权、划拨土地使用权的定义，及出让土地使用年限问题。鉴于张德贵在2011年对涉案土地办理两证合一时不服产权登记证书上土地使用权取得方式一栏由“征用”变为“划拨”的信访请求，珠海市国土资源局只能根据现行法律，根据土地是否确定了使用年限及当事人是否缴交了土地出让金两个方面来认定土地来源：其一，张德贵19**年6月17日取得的《国有土地使用权证》和2011年9月14日取得的《房地产权证》均未明确土地使用年限，不符合出让土地需确定使用年限的现行法律。其二，张德贵提供的15张票据里没有主要的土地出让金缴费项目，珠海市国土资源局的土地出让金缴费系统里也没有查询到张德贵有缴纳过土地出让金的记录。关于涉案土地性质的证明责任，涉案土地性质应为国有划拨性质且张德贵有基本的举证责任。根据1996年2月1日原国家土地管理局颁布施行的《土地登记规定》第二十六条第一款规定，申请国有出让土地登记，必须提交国有土地使用权出让合同及土地使用权出让金支付凭证，但本案张德贵在1996年申请土地登记时没有提供上述依据。根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第二条规定，在没有证据证实涉案土地为出让土地的情况下，涉案土地应认定为划拨土地。（二）张德贵的起诉超过起诉期限。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。”张德贵要求撤销的83号函已于2012年3月8号作出并送达。张德贵不服该复函多次向政府信访，于2014年3月15日向斗门区信访局、于2014年5月27日向珠海市国土资源局斗门分局分别就涉案事宜提出信访申请，为答复张德贵的信访申请，2014年7月15日珠海市国土资源局斗门分局对张德贵作出《关于张德贵信访问题的复函》（珠国土斗函[2014]324号）。因为是针对同一问题的处理，所以从双方信访请求和答复的全过程完全可以判断出张德贵“应当知道”珠海市国土资源局于2012年作出的复函。张德贵起诉已过起诉期限，法院应当驳回。（三）张德贵与张德发之间的用地权益份额转移未经市政府审批并不能说明涉案用地为出让性质。
被上诉人张德贵答辩称：（一）张德贵足额缴纳的征地补偿款、市政设施配套费用等是按照90年代珠海市土地管理部门规定缴纳的土地价款，属于通过出让方式取得涉案土地。张德发于1996年1月17日将其持有的涉案土地份额转让给张德贵，在土地使用权转让过程中无需另行补交地价款，且斗门县规划局、斗门县国土局已分别于1996年6月、1997年4月26日作出审批通过意见，当中张德贵仅支付了土地增值费即完成转让手续，足以印证答辩人土地并非划拨土地，而是出让土地。（二）张德贵于2016年3月15日收到83号函，在2016年9月14日提起诉讼符合法律规定。
二审法院查明的事实
双方当事人在二审中均没有提交新的证据。
一审法院查明的事实属实，本院予以确认。
二审法院判案理由及结果
本院认为，2011年9月14日登记的粤房地权证珠字第××号房地产权证中土地使用权方式已经记载为“划拨”，珠海市国土资源局2012年作出的83号复函是上述房地产权证内容的描述、解释和说明，该复函未增减张德贵的权利和义务，张德贵的起诉应予驳回。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（八）项的规定，裁定如下:
一、撤销珠海市金湾区人民法院(2016)粤0404行初173号行政判决；
二、驳回张德贵的起诉。
双方当事人缴纳的一、二审案件受理费，予以退回。
本裁定为终审裁定。
审判长 唐 文
审判员 涂远国
审判员 陈 伟
二〇一七年八月九日
书记员 林静丽