江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00590号
原告陈秀英。
委托代理人袁桂林。
被告如皋市卫生和计划生育委员会，住所地如皋市公共卫生中心如城街道大司马南路120号。
法定代表人郭锡俊，主任。
委托代理人何云祥，如皋市卫生和计划生育委员会工作人员。
委托代理人张万诚，江苏如一律师事务所律师。
被告南通市卫生和计划生育委员会，住所地南通市崇川区青年中路56号。
法定代表人王晓敏，主任。
委托代理人杨海燕、周明明，江苏洲际英杰律师事务所律师。
第三人秦国华。
原告陈秀英诉被告如皋市卫生和计划生育委员会（以下简称“如皋卫计委”）、南通市卫生和计划生育委员会（以下简称“南通卫计委”），第三人秦国华卫生行政处罚及行政复议一案，于2015年11月26日向本院提起诉讼，本院依法受理并向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。因被诉行政行为经过行政复议，复议机关维持了原行政行为。本院依法告知原告应当追加复议机关南通卫计委为共同被告。原告不同意追加，本院依法将南通卫计委列为共同被告。又因秦国华与本案行政行为具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年3月17日公开开庭审理了本案。原告陈秀英的委托代理人袁桂林，被告如皋卫计委副主任秦龙银作为其行政负责人及被告如皋卫计委的委托代理人何云祥、张万诚，被告南通卫计委副主任张启芬作为其行政负责人及被告南通卫计委的委托代理人杨海燕、周明明，第三人秦国华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月30日，被告如皋卫计委对第三人秦国华作出皋卫医罚〔2015〕C02号行政处罚决定书，依据《医疗事故处理条例》第五十五条第二款的规定，给予第三人秦国华暂停6个月执业活动的处罚。原告陈秀英不服涉诉行政处罚决定书，向南通卫计委申请复议，被告南通卫计委于2015年10月27日作出通卫计复决〔2015〕1号行政复议决定书，维持了原行政行为。
原告陈秀英诉称，1、第三人秦国华在涉案事故中存在“双超手术行为”，××原告九级伤残。理由：（1）第三人秦国华参与原告陈秀英手术时系低年资主治医师（担任主治医师3年以内），其手术权限可以开展二级手术，在上级医生指导下开展三级手术，其为原告陈秀英实施的手术属于超“手术权限”手术。（2）《机构诊疗科目名录》中“普通外科专业”和“骨科专业”是外科项下并列的“二级科目”。根据《江苏省手术分级管理规范（2010版）》第三部分“手术医师分级”规定，手术医师应依法取得医师资格证书和医师执业证书。第三人秦国华参与原告陈秀英的手术时，为普通外科医师，并非骨外科医师，其开展涉案手术属于超专业范围手术。（3）秦国华不仅不如实记录病历，还多次帮助陆国兵在手术记录等文件添加签名，以使得不符合手术资质的手术记录表面上合格，以对付相关部门监管，其行为违反了《医疗机构病历管理规定》和《病历书写基本规范》，属于伪造篡改病历。2、第三人秦国华“双超手术行为”是典型的“资格性的严重违法”，而非“技术性的常规违规”，是故意伤害行为。医生超范围手术不仅是违反常规医疗规范的行为，更是违反《江苏省手术分级管理规范（2010版）》、《医疗技术临床应用管理办法》的行为，是违反《执业医师法》和《医疗机构管理条例》的违法行为。《江苏省手术分级管理规范（2010版）》第六部分提出了“手术级别范围”的概念。也就是说，每个医院和医生均有自己的执业诊疗科目范围，执业级别等级范围。国家六部门联合下发的《进一步整顿医疗秩序打击非法行医专项行动方案》（国卫办监督发〔2013〕25号）中就未区别医院和医生超登记范围行为，而是将其与无证行医行为一同视为“非法行医”违法行为。《江苏省进一步整顿医疗秩序打击非法行医专项行动实施方案的通知》更加明确了未按照注册执业范围行医的行为就属于非法行医的违法行为。故被告如皋卫计委应当按照上级卫生行政主管部门的要求，根据《江苏省手术分级管理规范（2010版）》关于手术权限的有关规定将相关医务人员超手术权限手术的行为认定为违反《执业医师法》第三十八条未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的行为。3、《医疗事故处理条例》第六十一条的规定，只是用于处理“正常技术性常规违规”××的医疗事故，不能用来处理涉案事故中第三人多项更严重的“资格性的严重违法行为”。被告按照《医疗事故处理条例》第五十五条给予第三人秦国华“暂停6个月执业活动”的行政处罚，显然不当。4、陆国兵（如皋下原医院法定代表人）是否参与陈秀英的手术对如何处理如皋下原医院和秦国华有非常重要的影响。被告如皋卫计委认定陆国兵未参与陈秀英手术缺乏有力的证据，相反，部分笔录还更加证明陆国兵参与了陈秀英的手术。综上，被告如皋卫计委作出的涉诉行政处罚所依据的事实不清、适用法律错误，性质认定错误，处理严重不当，故请求法院依法撤销被告如皋卫计委作出的皋卫医罚〔2015〕C02号行政处罚决定书并按照现行法规给予“没收其违法所得，并处以十万元以下罚款，吊销医生执业证书”的行政处罚。
原告陈秀英向本院提交了以下证据：
1、2014年5月4日，本院对蔡杰所作的调查笔录；
2、2014年2月20日，如皋市卫生局对朱建龙的询问笔录。
证据1、2(系原告申请本院调取的证据)，证明陆国兵参与了原告陈秀英的手术。
因南通卫计委作出的通卫计复决〔2015〕1号行政复议决定书，维持了原行政行为，故本院依法对南通卫计委作出的通卫计复决〔2015〕1号行政复议决定书的合法性一并进行审查。
被告如皋卫计委及被告南通卫计委辩称，1、被告如皋卫计委对秦国华作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、适用法律法规准确、量罚得当。根据如东县人民法院作出的（2014）东行初字第49、50号行政判决书和南通市中级人民法院（2014）通中行终字第00341、00342号行政判决书，被告如皋卫计委对陈秀英在如皋下原医院（前称“如皋市下原医院”）就诊导致的三级丁等医疗事故进行了重新调查处理。陈秀英因交通事故，于2011年6月17日在如皋下原医院就诊，对陈秀英诊断为：右股骨中上段粉碎性骨折、左耻骨上下支骨折、左顶枕部头皮下血肿、××、××术后，当日在持续硬膜外麻醉下，行右股骨切开复位内固定术。术后，陈秀英对如皋下原医院的诊疗行政以及治疗结果存在争议，申请医疗事故鉴定，经鉴定，××例属于三级丁等医疗事故，医方承担主要责任。陈秀英在如皋下原医院住院就诊，参加陈秀英手术的医务人员有秦国华、蔡杰、储红映、吴忠彬、房萍，秦国华为手术的主刀医生。秦国华作为陈秀英的经治医生，对陈秀英的治疗过程负具体责任，其行为违反了《医疗事故处理条例》第五条的规定，依据《医疗事故处理条例》第五十五条第二款的规定，被告如皋卫计委于2015年4月30日对秦国华作出“责令暂停6个月执业活动”的行政处罚。本案是由于医疗机构及医务工作人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理的相关规定，××患者人身损害而发生医疗事故的。根据《中华人民共和国执业医师法》第三十八条的规定，医师在医疗工作中发生医疗事故的，应优先适用国家有关医疗事故处理的特别规定进行处理。因此，对第三人秦国华的处理应优先适用《医疗事故处理条例》进行处理。同时，依据原卫生部制定的《医疗事故分级标准（试行）》的规定，陈秀英所涉医疗事故为三级丁等，对应伤残等级为九级，不属于“情节严重”情形，故被告如皋卫计委对第三人秦国华所作的处罚是适当的。2、原告陈秀英的诉请内容不能成立。理由：（1）如皋下原医院为陈秀英手术治疗的诊疗行为未超出诊疗科目登记范围，也未违反《医疗技术临床应用管理办法》。发生涉案医疗事故时，如皋下原医院诊疗科目有“内科、外科、妇科专业……”。根据《江苏省手术分级管理规范（2010版）》的规定，秦国华为原告陈秀英施行的右股骨切开复位内固定术系外科项下骨科专业三级手术的一种，秦国华开展该项手术的诊疗活动系越级手术，违反了《江苏省手术分级管理规范（2010版）》的规定，未超出原如皋下原医院《医疗机构执业许可证》核准登记的外科诊疗科目范围。《医疗技术临床应用管理办法》第七条对医疗技术进行了分类，即第一类、第二类、第三类。第八、九、十条对三类医疗技术的管理主体进行了明确。原卫生部公布的第三类医疗技术，原江苏省卫生厅先后公布了四批次第二类医疗技术目录，均不含股骨切开复位内固定术。将股骨切开复位内固定术作为违反《医疗技术临床应用管理办法》进行卫生行政处罚无依据。（2）秦国华为陈秀英施行手术的诊疗活动不属于非卫技人员从事医疗卫生工作。《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条规定，卫生技术人员是指按照国家有关法律、法规和规章的规定取得卫生技术人员资格或者职称的人员。发生医疗事故时，秦国华是原如皋市下原医院的一名临床类别执业医师，持有合法有效的《医师资格证书》和《医师执业证书》，执业地点为原如皋市下原医院，执业范围为外科专业，且秦国华已于2011年5月批准获得骨外科学中级职称资格。因此，秦国华在外科专业范围内为陈秀英开展诊疗活动不属于非卫技人员从事医疗卫生工作。（3）陆国兵授权秦国华同意手术的行为已另案查处。（4）秦国华为陈秀英施行手术的诊疗行为不适用《执业医师法》第三十九条的规定。秦国华为陈秀英施行右股骨切开复位内固定术的诊疗行为符合《执业医师法》第十四条第一款的规定，不属于医师未经批准擅自开办医疗机构行医和非医师行医的行为。3、被告南通卫计委作出的复议决定程序合法。原告陈秀英不服被告如皋卫计委作出的涉诉行政处罚，于2015年8月27日向被告南通卫计委邮寄行政复议申请。被告如皋卫计委收到该申请后，于2015年9月6日向如皋卫计委发出行政复议答复通知书，并于2015年9月18日向秦国华发出行政复议第三人告知书，经审查后，于2015年10月27日作出复议决定书，并送达陈秀英和如皋卫计委。综上，被告如皋卫计委作出的涉案行政处罚事实清楚，适用依据正确，程序合法，被告南通卫计委作出的复议决定合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告如皋卫计委及被告南通卫计委向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
一、事实、程序方面的证据：
1、本院作出的（2014）东行初字第00049号行政判决书；
2、本院作出的（2014）东行初字第50号行政判决书；
3、南通市中级人民法院作出的（2014）通中行终字第00341号行政判决书；
4、南通市中级人民法院作出的（2014）通中行终字第00342号行政判决书；
证据1-4，证明被告如皋卫计委根据法院的判决内容重新作出了涉诉行政处罚。
5、被告如皋卫计委对如皋下原医院作出的皋卫医罚〔2015〕C01号行政处罚决定书及送达回执；
6、被告如皋卫计委对秦国华作出的皋卫医罚〔2015〕C02号行政处罚决定书及送达回执；
7、被告如皋卫计委对第三人秦国华作出的皋卫医罚〔2015〕C03号行政处罚决定书及送达回执；
证据5-7，证明被告如皋卫计委分别对如皋下原医院、陆国兵以及第三人秦国华作出了行政处罚，并将处罚决定送达给被处罚人。
8、案件受理记录；
9、立案报告；
证据8-9，证明被告如皋卫计委作出涉案行政处罚的程序合法。
10、原告陈秀英的住院病例，证明原告陈秀英因交通事故受伤后在如皋下原医院就诊的事实。
11、陆国兵、蔡杰、秦国华的身份证复印件以及蔡杰、秦国华、储红映、陆国兵的医师资格证书、医师执业证书，陆国兵的专业技术资格证书，吴忠彬的助理医师执业证书以及执业助理医师资格证书，房萍的护士执业证书。
12、如皋下原医院医疗机构执业许可证；
13、2010年2月27日，如皋市卫生局下发的皋卫发〔2010〕25号“关于确认如皋市博爱医院等十五家医院为一级甲等医院的通知”；
证据11-13，证明参与原告陈秀英手术的医疗人员及如皋下原医院都具有相关的资质。
14、2012年12月19日，江苏省医学会作出的江苏医鉴［2012］137号医疗事故技术鉴定书，证明原告陈秀英在如皋下原医院就诊发生医疗事故，经鉴定为三级丁等医疗事故。
15、被告如皋卫计委对第三人秦国华、陆国兵、蔡杰、吴忠彬、朱建龙、陈秀英等人所作出的询问笔录，证明被告如皋卫计委对相关人员进行了调查，经过调查确认陆国兵没有参与原告陈秀英的手术。
16、笔迹对比签名；
17、原告陈秀英向朱建龙出具的委托书；
18、签名对比过程记录；
证据16-18，证明陈秀英病例上“陆国兵”的签名为秦国华代签。
19、行政处罚事先告知书及送达回执
20、陈述和申辩笔录；
21、结案报告。
证明被告如皋卫计委作出的行政处罚的程序合法。
二、法律、法规以及规范性文件依据：
1、《医疗事故处理条例》；
2、《江苏省手术分级管理规范（2010版）》；
3、《医疗机构管理条例》；
4、《医疗机构管理条例实施细则》。
被告南通卫计委向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、复议申请书及附件；
2、南通卫生和计划生育委员会文件传阅批办单；
3、行政复议答复通知书及邮寄凭证；
4、行政复议答复书；
5、行政复议第三人告知书及邮寄凭证；
6、复议决定书、结案审批表及送达凭证；
7、关于要求提供行政复议相关证据的回复及邮寄凭证。
8、法律依据：《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
第三人秦国华述称，针对陈秀英医疗事故一事，如皋下原医院已经根据法院的判决进行了民事赔偿。
第三人秦国华未向本院提供的证据。
经庭审质证，对于原告陈秀英提供的证据，被告如皋卫计委及被告南通卫计委质证认为，原告提供的证据不仅不能达到其出证目的，反而能够证明陆国兵没有参加陈秀英的手术。第三人秦国华未对该组证据发表质证意见。
对于被告如皋卫计委及被告南通卫计委提交的用以证明原行政行为合法性的证据，原告陈秀英的质证意见为：1、秦国华的骨外科职称证书是在其为陈秀英开展手术后取得，秦国华为陈秀英手术系超手术级别、跨专业范围手术。2、对证据15中陆国兵、蔡杰的询问笔录有异议，认为被告如皋卫计委对陆国兵所作的笔录内容不真实，对蔡杰所作的笔录内容有异议，认为与本院的调查内容不一致。第三人秦国华对该组证据无异议，并认为其于2011年5月已经取得骨科中级证书，且陆国兵确未参加陈秀英的手术。
对于被告南通卫计委提交的用以证明复议程序合法性的证据，原告陈秀英、被告如皋卫计委以及第三人秦国华均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告陈秀英提供的证据具有真实性，但不能达到原告的出证目的。被告如皋卫计委及被告南通卫计委提交的用以证明原行政行为合法性的证据具有真实性，合法性和关联性，证据之间能够相互印证，能够证明案涉事实，本院对该组证据的效力予以确认。被告南通卫计委提交的用以证明复议程序合法性的证据，具有真实性、合法性、关联性，且其他各方当事人亦无异议，本院对该组证据的效力予以确认。
经审理查明，2011年6月17日，原告陈秀英因车祸致右大腿肿痛伴功能障碍30分钟到原如皋市下原医院（如皋下原医院前称）就诊，经诊断为右股骨中下段粉碎性骨折、左耻骨上下支骨折、左顶枕部头皮下血肿……当日，原如皋市下原医院为原告陈秀英施行了“右股骨切开复位内固定术”。同年6月25日，原告陈秀英转院。此后，原告陈秀英先后到如皋市人民医院、江苏省人民医院等医院诊疗，并于2012年1月9日在江苏省人民医院进行全麻下行右股骨干骨折不愈合切开植骨内固定术，同年1月21日出院。后原告陈秀英与如皋下原医院就诊疗行为及诊疗结果存有争议，即申请医疗事故技术鉴定。2012年8月23日，南通市医学会接受委托进行技术鉴定，鉴定为四级医疗事故，医方承担主要责任。原告陈秀英不服，原如皋市卫生局即委托江苏省医学会再次进行技术鉴定。2012年12月19日，江苏省医学会作出江苏医鉴[2012]137号医疗事故技术鉴定书，鉴定分析认为，1、原告于2011年6月17日入院，经诊断，××的诊疗规范；2、医方在诊疗过程中存在的过错：（1）根据医学影像片，该患者右股骨中下段粉碎性骨折应选用股骨髁板作为内固定材料，但医方选用直型加压板内固定作为内固定材料不当，以致固定效果不可靠。（2）患者既往有××史，医方术前未检查血糖的数值，予行急诊手术不妥。（3）切口内负压引流管留置达8天，违反诊疗常规，是××患者感染的危险因素。（4）医方对患者出院后的注意事项未明确交待。（5）股骨切开复位内固定术为三级手术，医方为一级医院，不具备开展该类手术的资质。3、患者存在的右膝关节轻度功能障碍是股骨中下段手术的并发症，但医方在诊疗过程中存在的过错致使患者伤膝关节不能早期开展功能锻炼，与目前患者存在的右膝关节轻度功能障碍间存在一定的因果关系。故依据《医疗事故处理条例》第二条、第四条、《医疗事故分级标准（试行）》、《医疗事故技术鉴定暂行办法》第三十六条，认为原告的病例属于三级丁等医疗事故，医方承担主要责任。
在江苏省医学会作出上述鉴定结论后，原如皋市卫生局（如皋卫计委前称）对涉诉医疗事故予以立案查处。2013年1月23日，原如皋市卫生局对如皋下原医院作出皋卫医罚[2013]第201号当场行政处罚决定书，对如皋下原医院作出警告的行政处罚，同时作出皋卫（医）责改通[2013]201号责令改正通知书，责令如皋下原医院立即停止所有未经卫生行政部门批准方能开展的手术项目。原告陈秀英不服原如皋市卫生局作出的皋卫（医）责改通[2013]第201号责令改正通知书，向如皋市人民政府申请行政复议，要求撤销原如皋市卫生局作出的责令改正通知书。2014年1月28日，如皋市人民政府作出[2013]皋行复第42号行政复议决定书，维持原如皋市卫生局作出的责令改正通知书。原告仍不服，向本院提起诉讼，要求撤销原如皋市卫生局作出的皋卫医罚[2013]第201号当场行政处罚决定书、皋卫（医）责改通[2013]201号责令改正通知书，并重新作出行政处罚。本院立案受理后，经审理，认为原如皋市卫生局虽对如皋下原医院行为性质认定正确，但处理不当，且适用法律错误，故于2014年10月13日作出（2014）东行初字第50号行政判决书，判决撤销原如皋市卫生局作出的皋卫医罚[2013]第201号当场行政处罚决定书、皋卫（医）责改通[2013]201号责令改正通知书，并责令原如皋市卫生局于该判决生效后六十日内重新作出处理。陈秀英、如皋卫计委不服该判决，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院于2015年2月28日作出（2014）通中行终字第00341号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。
此外，2013年1月28日，原如皋市卫生局对秦国华作出皋卫医罚字〔2013〕001号行政处罚决定书，认为秦国华在原告陈秀英的诊疗过程中违反相关诊疗规范、常规的行为违反了《医疗事故处理条例》第五条的规定，根据《医疗事故处理条例》第五十五条的规定，给予秦国华责令暂停6个月执业活动的行政处罚。原告陈秀英不服该行政处罚决定书，向本院提起行政诉讼，请求撤销原如皋市卫生局作出的皋卫医罚字〔2013〕001号行政处罚决定书，重新依法给予秦国华吊销医师执业证书的行政处罚。本院立案受理后，经审理认为，原如皋市卫生局作出该行政处罚决定认定事实不清，证据不足，故于2014年10月15日作出（2014）东行初字第00049号行政判决，判决撤销了原如皋市卫生局作出的皋卫医罚字〔2013〕001号行政处罚决定书，责令原如皋市卫生局于该判决生效后六十日内重新作出处理，驳回了原告陈秀英的其他诉讼请求。陈秀英、如皋卫计委不服该判决，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院于2015年2月28日作出（2014）通中行终字第00342号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。
南通市中级人民法院作出（2014）通中行终字第00341、00342号行政判决书后，被告如皋卫计委于2015年3月3日对涉诉医疗事故重新立案受理。立案受理后，被告如皋卫计委先后对第三人秦国华、秦国华、蔡杰、吴忠彬、朱建龙、陈秀英等人进行了调查询问，并对陈秀英病例上“陆国兵”的签名进行了对比。经调查，被告如皋卫计委查明，秦国华为临床执业医师，执业范围为普外科，注册于原如皋市下原医院。陈秀英住院病历中，××案首页”和“手术前小结”中各一处签有“陆国兵”名字，均由第三人秦国华代签，由秦国华代签。秦国华代陆国兵签名，得到陆国兵的认可。陈秀英因交通事故在原如皋市下原医院住院就诊，参加陈秀英手术的医务人员有秦国华、蔡杰、储红映、吴忠彬、房萍，第三人秦国华是陈秀英手术的主刀医生。陈秀英在原如皋市下原医院治疗后与医院发生的医疗纠纷，经江苏医学会鉴定，属于三级丁等医疗事故，医方承担主要责任。第三人秦国华作为陈秀英的经治医生，对治疗过程负具体责任。被告如皋卫计委认为，第三人秦国华的行为违反了《医疗事故处理条例》第五条的规定，拟对其作出暂停6个月执业活动的处罚。2015年4月23日，被告如皋卫计委向第三人秦国华作出皋卫医告〔2015〕C02号行政处罚事先告知书，告知第三人秦国华拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知第三人秦国华依法享有要求听证，陈述和申辩的权利。第三人秦国华申辩称，其已经履行了原如皋市卫生局作出的皋卫医罚字〔2013〕001号行政处罚决定内容。2015年4月30日，被告如皋卫计委对第三人秦国华作出皋卫医罚〔2015〕C02号行政处罚决定书，依据《医疗事故处理条例》第五十五条第二款的规定，给予第三人秦国华暂停6个月执业活动的处罚。第三人秦国华未对行政处罚决定书提起行政复议或者行政诉讼。2015年4月30日，被告如皋卫计委还分别对如皋下原医院、陆国兵作出皋卫医罚〔2015〕C01、C03号行政处罚决定书。2015年6月29日，被告如皋卫计委向原告陈秀英作出“关于陈秀英在如皋市下原医院诊治过程发生医疗事故案重新调查处理结果的回复”，告知原告陈秀英重新调查的事实以及作出上述三份行政处罚决定的情况。原告陈秀英不服涉诉行政处罚决定书，于2015年8月27日向被告南通卫计委邮寄行政复议，南通卫计委受理后，于2015年9月6日向如皋卫计委发出答复通知书，如皋卫计委于2015年9月17日向南通卫计委作出行政复议答复书。2015年9月18日，南通卫计委向第三人秦国华发出第三人告知书，告知秦国华可以作为第三人参加行政复议。2015年10月27日，被告南通卫计委作出通卫计复决〔2015〕1号行政复议决定书，维持了原行政行为。原告陈秀英仍不服，向本院提起行政诉讼。此外，原告陈秀英不服皋卫医罚〔2015〕C01、C03号行政处罚决定书，亦分别向南通卫计委申请行政复议，复议机关维持原行政行为后，亦分别向本院提起行政诉讼，本院均已立案受理。
另查明，如皋下原医院系一级甲等医院，其所持医疗机构执业许可证中，登记的诊疗科目有：内科、外科、妇科专业…麻醉科…医学影像科等。根据卫生部《医疗技术临床应用管理办法》、《江苏省手术分级管理规范（2010版）》《江苏省手术分级目录（2010版）》规定，一级甲等医院可开展上述规定中的一级手术，并经卫生行政主管部门审核可开展部分二级手术。2012年1月前，被告对其行政辖区内的一级甲等医院未审定准许开展部分二级手术，仅在2012年7月27日作出皋卫发[2012]118号通知，对如皋市内各一级甲等医院可开展的二级手术作了审核公布。
还查明，陈秀英因涉案医疗事故以如皋下原医院为被告，向如皋市人民法院提起民事诉讼，请求判令：1、如皋下原医院向原告赔礼道歉。2、如皋下原医院支付原告各项损失计302220.70元。3、原告聘请律师实际发生的律师费用由如皋下原医院承担。如皋市人民法院于2014年12月30日作出（2014）皋民初字第0435号民事判决，判决：1、如皋下原医院于该判决发生法律效力之日起十日内赔偿原告陈秀英医疗费、交通费、营养费、住院伙食补助费、护理费、残疾赔偿金共计（55813*70%）39069.1元。2、如皋下原医院于该判决发生法律效力之日起十日内给付原告陈秀英精神损害抚慰金10000元。3、驳回原告陈秀英的其他诉讼请求。陈秀英不服该判决，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院经审理后，于2015年5月25日作出（2015）通中民终字第00752号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。此外，邓承祥（驾车发生交通事故致陈秀英受伤的当事人）与如皋下原医院、中国平安财产保险有限公司南通中心支公司追偿权纠纷一案，如皋市人民法院于2016年2月1日作出（2015）皋民初字第0716号民事判决书。
本院认为，《医疗机构管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。《中华人民共和国执业医师法》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。综上，被告如皋卫计委作为市县级地方人民政府卫生行政部门，对其管辖的行政区域内的医疗机构以及医师负有监督管理并对违法行为予以行政处罚的职责。
本案争议焦点是：1、被告如皋卫计委作出的涉诉行政处罚决定是否合法？2、被告南通卫计委作出涉诉行政复议决定的程序是否合法？
关于被告如皋卫计委作出的涉诉行政处罚决定是否合法的问题，主要从三个方面分析，一是涉诉行政处罚认定事实是否清楚，依据是否充分；二是涉诉行政处罚适用法律是否准确，量罚是否恰当；三是涉诉行政处罚的程序是否合法。
第一，关于涉诉行政处罚认定事实是否清楚，依据是否充分的问题。首先，原告陈秀英认为，第三人秦国华在涉案医疗事故中存在超手术权限、超专业范围手术的违法行为。对此，本院认为，医疗机构的医疗活动以救死扶伤，为患者健康提供保障为宗旨，故医疗机构的活动应严格遵守医疗卫生管理法律法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，恪守医疗服务职业道德。医务人员在医疗活动中，应具有高度的注意义务，对患者尽到最善良的谨慎和关心，以避免患者遭受不应有的危险和损害。为此，相关的法律法规等规范性文件对医疗机构的设置、具备的条件等均作出了严格的规定，《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》及《医疗技术临床应用管理办法》均规定，医疗机构只有在依法取得医疗机构执业许可证时方可开展诊疗活动，且医疗机构开展的医疗诊断、治疗措施应与其功能任务相适应，具有符合资质的专业技术人员、相应的设备、设施和质量控制体系，并遵守技术管理规范。江苏省卫生厅为加强各级、各类医疗机构和医师的手术管理，确保手术安全和手术质量，依据《医疗技术临床应用管理办法》并结合医院分级管理的要求于2010年制定《江苏省手术分级管理规范（2010版）》。依据该规范的要求如皋下原医院作为一个向社区提供基本医疗、预防、保健和康复服务的基层医疗机构，其可以开展进行风险较低、过程简单、技术难度低的普通一级手术。因如皋下原医院属一级甲等医院，依上述规范，其经核发医疗机构执业许可证的卫生行政部门（也即本案的被告）审核同意，还可开展部分二级手术，但2012年1月前，被告并未审核同意如皋下原医院可开展一级手术外的部分二级手术。因此，如皋下原医院在为原告实施诊疗活动时，其被依法准许进行的手术级别为一级手术，故如皋下原医院依法不得为原告施行股骨切开复位内固定术（该手术为三级手术）。第三人秦国华作为涉案医疗事故的主刀医生，其为原告陈秀英手术时，并不具备主持或开展三级手术的资质和条件，且如皋下原医院属一级甲等医院，依照相关法律法规等规范性文件的规定，即便秦国华具有较高的专业能力，其在如皋下原医院执业、开展手术也不能实施超出如皋下原医院所能开展的最高级别的手术。故第三人秦国华为原告陈秀英施行的股骨切开复位内固定术属于超级别手术。至于第三人秦国华为原告陈秀英施行的股骨切开复位内固定术是否属于超专业范围手术的问题。《医疗机构管理条例》第二十七条规定医疗机构必须按照核准登记的诊疗科目开展诊疗活动。1994年卫生部依据临床一、二级学科制定《医疗机构诊疗科目名录》，系卫生行政部门填写《医疗机构执业许可证》和《医疗机构申请执业登记注册书》相应栏目的标准。证书上“诊疗科目”栏一般只需填写一级科目，如在某一级科目下只开展个别二级科目诊疗活动的，应直接填写所设二级科目……但医疗机构执业许可证上仅登记到一级科目，是否意味着领取医疗机构执业许可证的医疗机构即可开展该一级科目项下的所有二级科目等诊疗活动。涉及到本案，如皋下原医院系一级甲等医院，其所持医疗机构执业许可证中，登记的诊疗科目有：内科、外科、妇科专业…麻醉科…医学影像科等。而依《医疗机构诊疗科目名录》分类规定，一级科目外科（相当于临床一级学科）下分设普通外科专业、神经外科专业、骨科专业等九个二级科目，在部分二级科目下又设有其他具体的诊疗科目。外科作为现代医学的一个科目，××原、××人得到治疗。与内科相对，××的医学分科。而相关医疗管理法规、规章、规范对临床学科进行具体的分类、对手术级别进行划分的目的，是为从多角度、多层次对医疗机构予以管理，规范医疗机构行为，保障患者得到科学、合理的医治。但医疗机构实施超越其被许可开展的最高级别手术的行为并不必然构成超出医疗机构被许可的诊疗科目范围。具体到本案，如皋下原医院被核准许可的诊疗科目中有外科，结合《医疗机构管理条例》、《江苏省手术分级管理规范》、《医疗机构诊疗科目名录》等规范性文件的规定，其应可开展实施外科科目项下所涉的一级手术，而依照手术分级管理目录中关于手术分级的详细分类，骨科科目作为外科项下二级项目，其包括从一级到四级的各类手术，即如皋下原医院被许可实施的一级手术包括骨科科目项下的手术。第三人秦国华持有合法有效的《医师资格证书》和《医师执业证书》，执业地点为如皋下原医院，执业范围为外科专业，第三人秦国华在如皋下原医院内开展骨科科目手术未超出如皋下原医院医疗机构执业许可证登记的诊疗科目，也未超出秦国华注册临床类别外科专业执业范围，但其应在允许的手术级别范围内执业。其次，原告陈秀英认为，陆国兵参加了陈秀英的涉案手术，被告如皋卫计委认定陆国兵未参加陈秀英涉案手术，属于事实不清。对此，本院认为，在2014年5月4日本院对参加陈秀英手术的蔡杰进行调查过程中，本院多次询问蔡杰，陆国兵是否参与了陈秀英的手术，蔡杰均明确表示陆国兵未参加陈秀英的手术，并承认手术记录上记载有手术者“陆国兵”属于违反病历书写规范的行为。在原如皋市卫生局对原告陈秀英之子朱建龙所作的询问笔录中，朱建龙也明确陈述陈秀英手术当天，其在如皋下原医院内未看到陆国兵，也未看到其进出如皋下原医院为陈秀英开展手术的手术室。关于陈秀英的住院病例记录，被告如皋卫计委对陈秀英住院病例上“陆国兵”的签名进行了调查和比对，查明“陆国兵”的签名均为秦国华所代签。同时，被告如皋卫计委根据对秦国华、蔡杰、吴忠彬、朱建龙等人的调查，查明陆国兵确未参加陈秀英的手术。虽然，如皋下原医院在陈秀英的病历书写方面违反了《病历书写基本规范》的相关规定，将未参加手术的陆国兵记载在相关病历上，但陆国兵是否参加陈秀英的手术，应当以事实为依据，而不能因为病历书写不规范，××例资料认定陆国兵参加了陈秀英的涉案手术。故对原告陈秀英认为陆国兵参加了陈秀英涉案手术这一主张，本院不予采纳。综上，被告如皋卫计委作出涉案行政处罚所认定的事实清楚，证据充分。
第二，关于涉诉行政处罚适用法律是否准确，量罚是否恰当的问题。《中华人民共和国执业医师法》第三十八条的规定，医师在医疗、预防、保健工作中××事故的，依照法律或者国家有关规定处理。《医疗事故处理条例》第一条规定，为了正确处理医疗事故，保护患者和医疗机构及其医务人员的合法权益，维护医疗秩序，保障医疗案例，促进医学科学的发展，制定本条例。该条例第五十五条规定，医疗机构发生医疗事故的，由卫生行政部门根据医疗事故等级和情节，给予警告；情节严重的，责令限期停业整顿直至由原发证部门吊销执业许可证，对负有责任的医务人员依照刑法关于医疗事故罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分或者纪律处分。对发生医疗事故的有关医务人员，除依照前款处罚外，卫生行政部门并可以责令暂停６个月以上１年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书。本案中，第三人秦国华作为陈秀英涉案手术的主刀医生，其违反《江苏省手术分级管理规范（2010版）》超级别手术，且××原告陈秀英三级丁等医疗事故的后果，被告如皋卫计委依据《医疗事故处理条例》第五十五条的规定，给予第三人秦国华暂停6个月执业活动的处罚，适用法律正确，量罚亦无不当。
第三，关于涉诉行政处罚的程序是否合法的问题。在南通市中级人民法院作出（2014）通中行终字第00341、00342号行政判决书后，被告如皋卫计委于2015年3月3日对涉案医疗事故予以立案受理，并对相关人员进行了调查询问，在作出涉诉行政处罚前告知了第三人秦国华给予行政处罚的事实、理由和依据，并告知第三人秦国华享有陈述和申辩的权利，且可以要求听证。被告如皋卫计委在听取第三人秦国华的申辩后，经讨论，于2015年4月30日作出涉诉行政处罚决定书，并送达给第三人秦国华。故被告如皋卫计委作出涉诉行政处罚的程序并无不当。
关于被告南通卫计委作出涉诉行政复议决定的程序是否合法的问题。被告南通卫计委于2015年8月31日受理原告陈秀英的复议申请后，及时向被申请人发出答复通知，并通知与涉诉行政行为有利害关系的秦国华作为第三人参加行政复议，经审查后，于2015年10月27日作出涉案行政复议决定并送达。被告南通卫计委受理原告申请后，在法定期限内作出涉案行政复议决定，程序并无不当，且当事人亦无异议，其复议程序符合法律规定。
综上，被告如皋卫计委作出的涉诉行政处罚所认定的事实清楚，依据充分，适用法律正确，量罚适当，程序合法。被告南通卫计委作出的涉诉复议决定程序合法。原告陈秀英的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈秀英的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告陈秀英负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元。（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）
审 判 长 吴云霞
代理审判员 徐晔桦
人民陪审员 尤文华
二〇一六年五月二十日
书 记 员 陶翛然
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告诉讼请求。