广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）肇中法行终字第158号
上诉人（原审被告）封开县国土资源局。
法定代表人龙敬和，该局局长。
委托代理人钱旭平。
委托代理人陈伟就，该局职员。
上诉人（原审第三人）孔结连，女，汉族，住广东省封开县，公民身份号码：×××0427。
上诉人（原审第三人）黄书文，男，汉族，住广东省封开县，公民身份号码：×××0435。
上诉人（原审第三人）黄书云，男，汉族，住广东省封开县，公民身份号码：×××0417。
上诉人（原审第三人）黄书明，男，汉族，住广东省封开县，公民身份号码：×××0414。
以上四上诉人的委托代理人莫新权，男，广东正熙律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）封开县江口镇扶来村坎头经济合作社。
法定代表人黄美垣，该社社长。
委托代理人李宁，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省封开县江口镇江。
上诉人封开县国土资源局、孔结连、黄书文、黄书云、黄书明因与被上诉人封开县江口镇扶来村坎头经济合作社（以下简称坎头社）颁发土地使用证行政行为纠纷一案，不服广东省封开县人民法院作出的（2015）肇封法行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1992年11月21日，黄志刚（已故）以建卫生站用地为由，向上诉人封开县国土资源局申请在扶来口（地名）118.4平方米的土地建住宅，1995年5月18日，上诉人封开县国土资源局经调查后颁发土地使用证，总编号：2－8－7，分编号：004，土地用途为住宅用地，土地权属为集体所有，该土地归属被上诉人坎头社集体所有。另查明，申请人黄志刚为封开县江口镇扶来村建光社社员，并非坎头社社员，有黄志刚本社证明，足以证实为凭。申请人黄志刚于1992年申请用地，上诉人封开县国土资源局没有核实土地来源，是否属黄志刚社的，还是其他社的，工作不负责任，任意审批，在未征得土地所有权属人即坎头社集体同意的情况下，于1995年5月18日，错误地办理土地使用证，而且黄志刚领到证时，××故，不作审查、核实，违反了《广东省农村集体经济组织管理规定》第七条：“农村集体经济组织以原人民公社、生产大队、生产队为基础，按照集体所有权归属和集体资产权属设置。”和《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第八条第二款：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”属程序违法，依法予以撤销。2015年3月30日，被上诉人向上诉人封开县国土资源局信访反映，上诉人封开县国土资源局作出不予受理告知书，指导解决问题途径应向县人民政府或肇庆市国土资源局申请行政复议，或向人民法院提起诉讼。被上诉人于2015年4月29日向原审法院提起行政诉讼，请求法院撤销黄志刚名下的土地使用证，土地证号总编号：2－8－7，分编号：004。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上诉人封开县国土资源局答辩称：被上诉人的起诉超过二十年的诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上诉人封开县国土资源局于1995年5月18日颁发土地使用证，总编号：2－8－7，分编号：004，2015年4月29日，被上诉人向原审法院起诉，未超过二十年的诉讼时效，上诉人封开县国土资源局的辩称没有事实依据，不予支持。上诉人封开县国土资源局及上诉人孔结连、黄书文、黄书云、黄书明主张被上诉人不具备主体资格，称其土地不是被上诉人集体所有，有被上诉人提供的证据1、2书面证明，上诉人孔结连、黄书文、黄书云、黄书明不是坎头社社员，扶来村委会证明土地归属坎头社集体所有，上诉人封开县国土资源局和上诉人孔结连、黄书文、黄书云、黄书明的答辩，缺乏事实和法律依据，原审法院不予采信。上诉人封开县国土资源局违反法定程序，将被上诉人集体的土地登记在黄志刚个人名下的具体行政行为违法，依法予以撤销。被上诉人的诉讼请求合理合法，依法予以支持。据此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销封开县国土资源局于1995年5月18日颁发的《土地使用证》总编号：2－8－7，分编号：004。
上诉人封开县国土资源局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人不是本案适格的被告。被上诉人起诉请求撤销黄志刚名下的《土地使用证》（总编号2-8-7，分编号004），该证的发证机关为封开县人民政府，该证上没有上诉人加盖的公章，该颁证行为并不是上诉人作出的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，因此，上诉人不是本案适格的被告。二、被上诉人依法应当先选择申请行政复议，对行政复议决定不服的，方可向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其己经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”本案被上诉人是认为封开县人民政府向黄志刚颁发《土地使用证》（总编号2-8-7，分编号004）的具体行政行为侵犯了其土地所有权和使用权，因此，根据上述规定，本案被上诉人的起诉事项属于行政复议前置事项。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（法释（2015）9号）第三条第一款第（五）项的规定，应当裁定驳回起诉。三、原审判决认定事实不清，适用法律错误。表现在：（一）原审判决认定事实错误。1.原审判决第12页倒数第1自然段第4行和第5行认定事实错误。1992年11月21日，黄志刚（已故）在扶来口（地名）申请118.4平方米的土地是建“卫生站”，而不是建“住宅”；1995年5月18日颁发《土地使用证》（总编号2-8-7，分编号004）给黄志刚的是“封开县人民政府”，而不是“被告”（即上诉人封开县国土资源局），2.原审判决第12页倒数第1自然段第6行至第7行认定“该土地归属原告坎头社集体所有”，属于认定事实错误。《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第十一条第一款规定“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”本案被上诉人在提起诉讼时，没有就案涉宗地的所有权提供县人民政府登记造册的土地所有权证予以证明，而只是提供了其所在的扶来村委会的《证实》材料，扶来村委会不是《中华人民共和国土地管理法》规定的确定土地所有权的机关，其《证实》不能作为案涉宗地所有权的法定依据。3.原审判决第12页倒数第1自然段第9行至第13行认定事实错误。（1）在上诉人封开县国土资源局于1992年12月5日依法作出《关于村民黄志刚申请用地的批复》［封国土农用（1992）917号］及附件：黄志刚的申请材料和当时扶来管理区办理处、封川国土所、封川镇人民政府的审核意见就已经证明，黄志刚申请使用的位于扶来口（地名）的118.4平方米的土地所有权属于当时的扶来管理区，即现在的扶来村委会。而并不是原审法院所认定的被上诉人所有。（2）黄志刚领取《土地使用证》（总编号2-8-7，分编号004）时尚健在，在上诉人封开县国土资源局提交的证据1《土地使用证发放登记表》首页“土地用户签章”处就有黄志刚本人的签名，黄志刚在此处的签名与其在1992年11月21日的用地“申请书”上的签名一致，原审法院在未经笔迹鉴定的情况下，武断的认定“黄志刚在领到证时，××故，不作审查、核实”，显然是认定事实错误。另外，本案原审第三人向其所在的经济合作社申请出具证明，黄志刚的死亡时间是1996年4月4日（见二审证据1）。（二）原审判决第13页第1自然段第1行至第9行适用法律错误。原审法院认定上诉人违反了《广东省农村集体经济组织管理规定》第七条规定。可是，《广东省农村集体经济组织管理规定》自2006年10月1日起施行，该规定没有规定有溯及力，原审法院却适用该规定认定上诉人发证行为错误。显然，原审法院适用《广东省农村集体经济组织管理规定》错误。另外，原审法院基于前述第3项认定的错误事实，适用《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第八条第二款，认定上诉人的发证行为“程序违法，依法予以撤销”，显然也是认定事实和适用法律错误。四、原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项作出原审判决，显属适用法律错误。上诉人封开县国土资源局在本上诉状中已清晰的阐述原审判决认定事实错误，因此，原审法院基于其认定的错误事实，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项作出原审判决，显然适用法律错误。五、经上诉人封开县国土资源局核实，黄志刚名下的《土地使用证》（总编号：2-8-7，分编号：004）上记载其项目为“住宅”，与该证的登记依据即上诉人于1992年12月5日依法作出《关于村民黄志刚申请用地的批复》［封国土农用（1992）917］号不符，应予更正为“卫生站”。综上所述，上诉人不是本案适格的被告，被上诉人的诉讼请求属于行政复议前置事项，原审判决认定事实和适用法律错误，被上诉人的起诉请求没有事实和法律依据，上诉请求二审法院裁定撤销原审判决、驳回起诉。
上诉人孔结连、黄书文、黄书云、黄书明不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决认定被上诉人是涉案土地的所有人证据不足。我国土地法第十一条规定农民集体的土地由县级以上人民政府核发证书，确认所有权。被上诉人提交的本社群众签名及封开县江口镇扶来村委会的《证实》不是人民政府核发的土地权属证书，不能证明其系涉案土地的所有人，仅能作为土地争议的一份材料。如被上诉人起诉认为涉案土地属于被上诉人集体所有，提出争议的，本案的争议归根结底是涉案的土地是否属于被上诉人集体所有的问题。因此，本案的争议实质上是土地权属纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地权属争议应由人民政府处理确权，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，才可以向人民法院起诉。现被上诉人未经有关人民政府作出确权，就直接向原审人民法院提起本案诉讼，上诉人的起诉不符合上述法律规定，应当驳回其起诉。二、原审判决认定当事人的诉讼主体不适格。1.原审判决认定被上诉人具有原告的诉讼主体资格明显错误。如前所述，土地管理法第十一条规定农民集体的土地由县级以上人民政府核发证书，确认所有权，而被上诉人没有涉案土地的权属证书，不是涉案土地的所有人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”的规定，被上诉人不是涉案土地所有人、使用人，不能证明其与行政行为有利害关系。因此，原审判决认定被上诉人具有原告的诉讼主体资格明显错误。2.原审判决列封开县国土资源局为被告主体错误。本诉审查及判决撤销的具体行政行为为颁发《土地使用权证》（总编号：2-8-7，分编号：004），该证的发证机关栏盖“封开县人民政府土地证专用章”，证明该具体行政行为是由封开县人民政府作出。根据行政诉讼法规定，作出行政行为的行政机关是被告，应当列作出该行政行为的行政机关为被告。三、本诉的具体行政行为属于复议前置案件，原审判决未经复议直接受理并作出判决程序违法。本诉具体行政行为涉及的是土地使用权问题，假如利害关系人对该具体行政行为不服，认为该具体行为侵犯其已经取得的土地所有权、使用权的。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条和《中华人民共和国行政诉讼法》（自2015年5月1日起施行》第四十四条的规定，本案属于应当先申请行政复议的情形，被上诉人没有先行申请行政复议便直接起诉，应当裁定驳回起诉。四、原审判决违反了行政诉讼案件的管辖规定。案涉颁发土地证是由封开县人民政府作出，如利害关系人对该行政行为不服，根据行政诉讼法有关管辖的规定，是由肇庆市中级人民法院立案审理，封开县人民法院没有管辖权。五、原审判决认定事实错误。1.原审判决认定颁发《土地使用证》（总编号：2-8-7，分编号：004）是由封开县国土资源局作出是认定事实错误，案涉土地证应是由封开县人民政府颁发的。2.原审判决认定“对原告提供的证据1、3、4、8，被告和第三人虽有异议，但对其真实性、合法性、关联性予以确认，被告和第三人的异议理据不足”是认定事实错误。在原审时，上诉人孔结连、黄书文、黄书云、黄书明已对被上诉人提交的证据1、3、4、8的真实性、合法性、关联性提出异议。3.原审判决认定“对原告提供的证据5、6、7，被告和第三人对这部分证据的真实性、关联性没有异议，但对其合法性及证明内容有异议”是认定事实错误。上诉人在原审对被上诉人提供的证据5、6、7真实性、合法性、关联性无异议，只对其证明的事实提出异议。4.原审判决认定“被告没有核实土地来源，是否属黄志刚社的，还是其他社的，工作不负责任，任意审批，在未征得土地所有权属人即坎头社集体同意的情况下，于1995年5月18日错误地办理土地使用证”是认定事实错误。黄志刚因建设卫生站需要用地，于1992年11月21日向有关部门提出申请。同月，封开县封川镇扶来村委会作出了“情况属实，同意此地申请建卫生站”的意见。随后，封开县封川国土所、封开县封川镇人民政府作出了审核。然后，封开县国土局根据黄志刚的申请，于1992年12月5日以“封国土农用（1992）917号”批复，同意黄志刚对涉案的土地作为建卫生站使用。1995年5月18日，封开县人民政府颁发《土地使用证》。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”及第六十一条“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”和《中华人民共和国公益事业捐赠法》第三条“公益事业是指非营利的下列事项：（二）教育、科学、文化、卫生、体育事业”的规定，封开县人民政府颁发给黄志刚建卫生站的《土地使用证》是按照法定程序，严格审查而颁发的受法律保护的具体行政行为。5.原审判决认定“被告同意（黄志刚）在扶来口（地名）建118.4平方米的土地建住宅”是认定事实错误。事实上，黄志刚申请涉案的土地建设卫生站，封开县人民政府批准其建设卫生站，而不是住宅。六、原审判决适用法律、法规错误。原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第八条第二款、《广东省农村集体经济组织管理规定》均是适用法律错误。综上所述，上诉人孔结连、黄书文、黄书云、黄书明请二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人封开县江口镇扶来村坎头经济合作社的起诉。
被上诉人坎头社答辩称，一、封开县国土资源局是封开县区域内的土地主管部门，案涉土地使用证是由其审查、批准并发放的，因此封开县国土资源局是本案适格诉讼主体。二、被上诉人依照封开县国土资源局答复指导的途径向法院起诉程序合法。三、原审判决认定事实清楚，适用法律恰当，处理正确，上诉人的理由不成立，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚，本院决定对本案不开庭审理。
本院另查明，黄志刚于1992年11月21日以建卫生站为由向有关部门提出在扶来口用地的申请，同月22日，经封开县封川镇扶来村委会加具意见“情况属实，同意此地申请建卫生站”，并加盖“封开县封川镇扶来管理区办事处”公章。随后，封开县封川国土所于1992年11月30日和封开县封川镇人民政府于1992年12月1日对黄志刚的申请作出了同意用地的审核，并上报封开县国土局审批。封开县国土局于1992年12月5日以“封国土农用（1992）917号”批复文件，批准黄志刚以案涉的土地作为建卫生站使用，后于1995年5月18日颁发案涉《土地使用证》（总编号：2-8-7，分编号：004），该证记载的项目内容为“住宅”。
另查明，案涉《土地使用证》记载的土地属地为“扶来管理区”、土地所有制性质为“集体”，案涉当事人并未提供案涉土地的所有权属的相关证件。
本院认为，上诉人封开县国土资源局作为辖区内的土地行政主管部门，具有对土地进行管理和监督的职责。案涉《土地使用证》是由其审查批准颁发的，故认定其为本案被诉行政机关并无不当。本案诉讼标的为上诉人封开县国土资源局颁发案涉《土地使用证》的行政行为，该行为不属于复议前置的情形，故本案诉讼程序并无不当。对于本案的起诉期限问题。上诉人封开县国土资源局并无证据证实其于1995年5月18日颁发案涉《土地使用证》时告知被上诉人坎头社该具体行政行为，从被上诉人坎头社于2015年开始向相关部门反映该案纠纷并于2015年4月29日提起本案诉讼并未超过法定的起诉期限。本案中，用地申请人黄志刚于1992年11月21日以建卫生站为由向有关部门提出在扶来口用地的申请，案涉土地所在的封开县封川镇扶来村委会、封开县封川国土所、封开县封川镇人民政府、封开县国土资源局均批复同意用地建设卫生站，但上诉人封开县国土资源局于1995年5月18日颁发的案涉《土地使用证》（总编号：2-8-7，分编号：004）记载的项目内容为“住宅”。上诉人封开县国土资源局颁发案涉《土地使用证》内容性质为“住宅”与原用地申请“建设卫生站”完全不同，导致土地的使用性质发生变化，且本案并不符合颁发住宅用地《土地使用证》的情形，故上诉人封开县国土资源局颁发案涉（总编号：2-8-7，分编号：004）《土地使用证》错误，应予撤销。原审判决遗漏认定案件事实，但其判决处理结果正确，本院补充认定案件事实后予以维持原审判决结果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人封开县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年二月二十二日
书 记 员 何剑锋
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