广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行初字第473号
原告许明法，户籍所在地广东省雷州市，住广东省雷州市。
被告广东省通信管理局，住所地广东省广州市越秀区。
法定代表人古伟中，该局局长。
委托代理人张娜，该局工作人员。
委托代理人林川，广东广信君达律师事务所律师。
被告中华人民共和国工业和信息化部，住所地北京市西城区西长安街13号。
法定代表人苗圩，该部部长。
委托代表人徐华，该部工作人员。
委托代理人马慧琴，北京市华城律师事务所律师。
原告许明法不服被告广东省通信管理局作出的信息、电讯行政答复及被告中华人民共和国工业和信息化部作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告许明法、被告广东省通信管理局的委托代理人张娜和林川、被告中华人民共和国工业和信息化部（以下简称国家工信部）的委托代理人徐华和马慧琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告许明法诉称，一、被诉复议决定程序违法。原告于2015年5月3日通过快递提交了复议申请，国家工信部于5月5日签收，但被诉复议决定在8月7日才交邮，已超过法定期限，程序违法，应依法撤销。二、被诉答复与复议决定系两被告故意不完全履行法定职责的行政行为。l、不履行对中国电信擅自中止1890138与1899819号码电信服务违法行为查处的职责。本案争议的焦点之一是诉争两份电信协议是否有效的问题。广东省通信管理局主张有关协议成立生效，适用法律错误，混淆了合同成立与合同生效的法律关系，其也没有证据证明原告已接受该合同。事实上，原告在使用诉争两个号码过程中发现停机后，便提出投诉举报与诉讼。因此，可认定原告并未接受该两份协议内容。本案争议的焦点之二是原告办理了119元套餐还是159元融合套餐。原告是依据中国电信宣传单承诺的119元套餐，捆绑宽带、固话与电视三种免费赠送业务而办理了诉争两个号码的119元套餐，故不存在原告的诉争两个号码所捆绑宽带、固话与电视之业务欠费之事由。2014年8月l0日，原告发现诉争两个号码被中止电信服务后，通过查询到这两个号码可用余额分别为3109.55元与2870.6元，且这两个号码均显示“目前话费充足，请放心使用”之内容。由于原告并未签署159元融合套餐之协议。依据《关于规范电信服务协议有关问题的通知》第二条、第六条等规定，被诉答复与复议决定主要证据不足，且适用法律错误。广东省通信管理局应依法对中国电信擅自中止诉争两个号码的电信服务等违法行为进行查处。2、不履对中国电信收取选号费违规行为进行处罚的职责。中国电信代理商向原告开具的选号费收据与中国电信10000号客服代表的多次录音之事实可证明中国电信收取的是选号费而不是优质号码预存金。所谓的优质号码预存金是中国电信为了应付处罚故意寻找的借口。被诉答复与复议决定主要证据不足，广东省通信管理局应依法查处中国电信收取选号费等违规行为。因此，被诉答复与维持原行政行为的复议决定均违法，应依法撤销。故请求：l、撤销被告广东省通信管理局在2015年4月3日作出的答复书；2、撤销被告国家工信部作出的工信复决字[2015]第107号行政复议申请决定书；3、判令被告广东省通信管理局依法履行职责并重新作出答复。
被告广东省通信管理局辩称，一、原告于2015年2月6日、8日向被告发送《履行法定职责申请书》。被告分别于2015年2月9日、11日告知原告予以受理，并合并处理。被告于2015年2月10日向电信公司发出投诉处理调查通知书，电信公司提交了两份反馈报告。被告于2015年4月3日将处理意见通过邮件答复原告并邮寄了挂号信。被告针对原告的履行法定职责申请在60日内处理完毕并答复原告，处理程序合法。二、关于原告提出的履行法定职责申请事项，被告认定事实清楚、适用法律依据准确，处理适当。1、关于原告要求被告查处涉事电信公司擅自中止其1890138、1899819两个号码服务的问题。原告在2014年7月28日提出的履行法定职责申请中提交的部分业务单，包括号码1890138开户的协议单、号码1899819开户的协议单、买手机送话费协议等表明原告已经收到并持有电信公司交付的各一份业务受理单，其应当知道159套餐约定的权利义务；原告的行政复议申请书中表述“恒波店办理159元套餐并非原告的真实意思表示，因为原告是受到第三人要约而办理119元套餐，但在办理后原告发现并不是原告要办理的套餐，并拒绝在其受理单上签字”，表明原告在办理现场亦是知悉了159套餐内容的；原告在2014年9月29日履行法定职责申请中向被告补交了159融合套餐的宣传单，宣传单上将159套餐协议的关键性信息都已涵盖；原告随后报装了固话、宽带、互联网视听，通过从各产品竣工到8月10日电信公司中止原告两个套餐服务期间的账单来看，原告实际使用了套餐内产品。上述事实证明原告虽未在159融合套餐协议上签字，但原告办理套餐清楚知悉159套餐协议内容，原告未提出撤销该套餐并报装了固话、宽带、互联视听等套餐内其他产品，原告实际使用了套餐产品，融合套餐因实际履行而在原告和电信公司之间成立生效。原告称被告混淆合同成立与合同生效的法律关系的说法没有法律依据。原告所谓的119元套餐与159元套餐实为同一种套餐的不同表述，电信公司在宣传单中对该套餐119元与159元的不同计算方法做了清楚的表达，159元套餐每月返还的赠金为39.75，则每月只需支付的费用为119.25，即原告所要办理的119元套餐，实际上是159元套餐。宣传单本身表达了二者不是独立的两个套餐，实际上是一个套餐的关系。融合套餐“有基础产品欠费，基础包里各基础产品欠费将会导致关联停机”的停机规则未写入协议，但电信公司已经举证证明原告知道这一规则。电信公司通过其网上营业厅将这一规则做出了公示；电信公司提供了原告办理过固话和宽带融合套餐的证据，原告出现过一个基础产品欠费导致关联停机的情况；同时电信公司提供的协议单约定“客户累计未付的通信费用达到或超出信用额度时，应及时通过现金缴纳或银行划扣分次结算的方式支付通信费用，否则，电信公司有权暂停服务，不受约定缴费期限的限制”。尽管如此，被告也已于2014年11月25日针对电信公司未将融合套餐停机规则写入协议的问题对电信公司进行了诫勉谈话、责令其整改，电信公司于2014年12月2日向被告提供了整改报告。原告套餐内基础产品存在欠费的事实，电信公司据此对讼争号码做停机处理，不属于《中华人民共和国电信条例》第四十条第一款第三项规定“无正当理由拒绝、拖延或者终止对电信用户的电信服务”的情形。故被告未以“擅自中止服务”为由对电信公司予以处罚。被告的处理合理、合法，履行了法定职责。2、关于原告要求被告查处电信公司拒绝为其增加副号的问题。电信公司解释其于2014年10月l日停售159套餐并因此未给原告办理副卡。被告认为电信公司未与用户签订协议导致发生争议，对电信公司做了诫勉谈话，要求其改正，并为用户提供服务。电信公司已经在被告的要求之下为原告办理了副卡业务，改正了其行为，故被告未对其作出处罚。3、关于原告要求被告查处电信公司在原告套餐被中止服务期间向原告收取费用的问题。原告办理的是有最低消费要求的套餐，且原告享受了买手机送话费等优惠，电信公司与原告关于停机期间收取费用的约定未违反法律的强制性规定。因电信公司未将融合套餐停机规则写入协议存在过错，被告要求电信公司妥善处理用户反映的问题，电信公司已及时为用户减免了停机期间的费用，并恢复了两个号码的使用。4、关于原告要求免费办理宽带迁移业务的问题。经查，依据电信公司2015年12月25日制定的“中电信湛江市场[2014]158号”文件，用户移机迁入的地址如为铜缆接入，则免安装调测费；如为光纤接入，则需收取安装调测费199元。被告认定电信公司的做法没有违反法律、行政法规规定。首先，电信公司依据原告提供的迁入地址具体情况，依据其业务规则决定是否收取宽带迁移费用符合法律规定。其次，号码1899819之下的基础产品不能使用导致原告移机的原因是原告存在欠费未缴的情形并非电信公司违约中止服务。5、关于原告要求被告查处电信公司收取选号费的问题。经查，虽然代理商出具了有靓号选号费字样的收据，但电信公司所收取的200元实际上用于抵扣话费，因此不能仅凭代理商的收据认定该费用为选号费。被告认为优质号码预存金不是选号费，不能依据《电信网码号资源管理办法》对电信公司处罚，被告已要求电信公司加强对代理商及其工作人员服务的管理，不断提升服务。原告缴纳的200元优质号码预存金已经作为话费抵扣，故电信公司无需向原告退还该200元。据被告内设机构广东省电信企业服务质量监督中心前期作出的调解方案，电信公司愿意给予原告200元现金作为心意话费，但需原告携带身份证及相关资料前去办理。6、针对原告要求被告责令电信公司向其书面赔礼道歉并赔偿损失的问题。电信公司已因融合套餐停机问题向原告进行了赔礼道歉。针对原告本次的履行法定职责申请，因未发现电信公司存在违反《电信条例》等相关规定的情形，被告暂无法依据《电信条例》第七十四的规定要求电信公司向原告赔礼道歉和赔偿损失。7、针对原告在复议申请中提到的被告未对电信公司2015年4月8日再次中止其号码服务进行查处的问题。首先，被告于4月3日对原告做出答复，尚未出现其号码再次被中止服务的问题，原告的履行法定职责申请中并未提到这一申请，原告提出的这一请求已经超出其履行法定职责申请的范围。其次，原告已于2015年4月12日就这一问题向被告提出履行法定职责申请，被告已作出相应处理，不存在原告所说被告未对电信公司进行查处的问题。综上所述，被告针对电信公司未将融合套餐停机规则写入协议的违规行为已经责令其改正。被告于2015年4月3日做出的答复书事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。原告要求撤销该答复书于法无据，请求驳回原告的诉讼请求。
被告国家工信部辩称，一、被告于2015年5月13日依法受理原告的行政复议申请，并依法延期30日作出决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条关于六十日行政复议期限及延长期限最多不超过三十日的规定，被告于2015年8月4日作出工信复决字[2015]第107号行政复议决定书，并未超过法定期限，程序合法。二、被告受理原告的行政复议申请后，即向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料，了解案件事实，审查广东省通信管理局的行政行为是否合法、适当。经查，广东省通信管理局对中国电信存在的违规行为已经作出处理，履行了法定职责，并在法定期限内做出答复。广东省通信管理局作出的答复认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。因此，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出维持答复的行政复议决定。综上所述，被告作出工信复决字[2015]第107号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。因此，请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2015年2月6日、8日，原告许明法向被告广东省通信管理局发送两份《履行法定职责申请书》的电子邮件，以中国电信股份有限公司广东分公司及其下属机构拒绝为其名下1890138和1899819两个号码增加副号、中止该两个号码的电信服务、中止服务后仍收取话费、要求原告许明法付搬迁费才能办理宽带迁移、收取的优质号码预存话费均为选号费为由，申请被告广东省通信管理局履行法定职责，依法查处中国电信股份有限公司广东分公司及其下属机构不履行承诺、拒绝增加副号、中止电信服务、收取优质号码的选号费等违法行为，责令其向原告许明法书面赔礼道歉并赔偿损失，履行保护原告许明法的财产权不受非法侵害的法定职责。2015年2月9日、10日，被告广东省通信管理局告知原告许明法将依法对其申请事项调查处理并回复。2015年2月10日，被告广东省通信管理局向中国电信股份有限公司广东分公司发出《投诉处理调查通知书》。2015年2月12日、16日，中国电信股份有限公司广东分公司向被告广东省通信管理局提交两份《关于湛江用户许明法举报的调查报告》，对原告许明法投诉的上述问题作出了说明。被告广东省通信管理局经审查，根据上述两份调查报告，原告许明法在2014年7月28日的履职申请中提交的融合套餐部分业务底单，原告许明法2014年10月4日提交的《行政复议申请书10》，原告许明法报装固话、宽带、互联网视听的报装单，原告许明法上述两个号码之下产品2014年6、7月份产生的费用账单，中国电信网上营业厅对159套餐关联停机规则的公示及对159套餐停机期间收费的说明，原告许明法办理过的固话与宽带套餐曾经出现过关联停机而又关联复机的说明、系统截图，159套餐协议的背面约定，被告广东省通信管理局针对中国电信股份有限公司湛江分公司未将融合套餐停机规则写入协议、不为原告许明法办理副卡业务作出诫勉谈话的材料，中国电信股份有限公司2014年12月2日提交的《关于湛江分公司关联停机未告知用户的整改报告》，原告许明法的“买手机送等额话费”和视听订购业务受理单及固话和宽带订购业务登记单，其他用户办理159套餐签订的协议，中国电信股份有限公司湛江分公司停售159套餐的中电信湛江市场[2014]124号文件及关于移机收取调测费办法的中电信湛江市场[2014]158号文件，中国电信股份有限公司广东分公司给原告许明法新办副卡业务的查询截图，中国电信股份有限公司广东分公司减免原告许明法上述两个号码话费及返还318元给原告许明法的截图，200元优质号码预存金抵扣原告许明法名下号码1890138话费的情况说明，中国电信股份有限公司湛江分公司与深圳市中恒国信通信科技有限公司（含该公司在湛江市的下属单位）签订的《关于业务代理的合作协议》，中国电信股份有限公司广东分公司就融合套餐停机事宜向原告许明法道歉的录音及文字资料等证据，于2015年4月3日对原告许明法的上述申请作出书面答复，并于当日将该书面答复以电子邮件方式发送给原告许明法，后又将该书面答复邮寄给原告许明法。该书面答复的主要内容为：一、原告许明法上述两个号码办理的是159元套餐，由于该套餐已于2014年10月1日停售，目前用户无法在此套餐基础上办理原告许明法所要求的手机副卡业务，被告广东省通信管理局已要求电信公司积极与原告许明法沟通本次争议问题，同时建议原告许明法与电信公司协商补签相关协议。二、关于原告许明法要求查处中国电信股份有限公司广东分公司及其下属机构中止其上述两个号码电信服务的违法行为的问题，被告广东省通信管理局于2014年11月26日已回复原告许明法处理结果。三、原告许明法反映在号码停机后的相关问题，目前中国电信股份有限公司广东分公司已作出相关处理，减免了原告许明法上述两个号码的话费并向原告许明法退回了号码1890138在2014年8、9月份的318元话费及其他月份未扣取话费，减免费用后未收取号码1899819在2014年8、9月份的费用。四、根据电信公司业务规则，用户移机迁入的地址如为铜缆接入，则免安装调测费；如为光纤接入，则需收取安装调测费，套餐中的固话、宽带、宽带互联网视听必须均同时同一地址安装，由于原告许明法未提供需要移机地址，电信公司无法核实其办理移机是否需要缴交安装调测费。五、原告许明法反映的优质号码选号费200元，经查证属于预存话费，且已相应作为原告许明法号码的话费使用。代理商出具的收据内容是由于代理商的营业员对业务不熟导致，前期电信公司已提出给予现金200元心意话费的处理方案，如原告许明法同意，可前往代理商办理。原告许明法反映10000号话务员就预存话费解释的问题，电信公司已对错误回答用户咨询问题的话务员进行考核及待岗培训。原告许明法反映企业对优质号码预存话费的问题，总体上属于市场交易双方的自愿选择范畴，被告广东省通信管理局遵从双方的协商约定，企业未违反行业内强制性规定。被告广东省通信管理局已要求电信公司加强代理商及相关工作人员的业务培训，避免出现类似问题。六、暂无法认定中国电信股份有限公司广东分公司及其下属机构违反《中华人民共和国电信条例》相关规定，因此暂无法根据《中华人民共和国电信条例》第七十四条规定要求其向原告许明法赔礼道歉和赔偿损失。
原告许明法不服被告广东省通信管理局的上述答复，于2015年5月3日将《行政复议申请书》以邮政快递方式提交被告国家工信部，请求撤销上述答复，责令被告广东省通信管理局重新依法作出答复。被告国家工信部于2015年5月5日签收上述邮件，于2015年5月13日受理原告许明法的行政复议申请，经依法延长审查期限三十日后，于2015年8月4日作出工信复决字[2015]第107号行政复议决定书。被告国家工信部经审查认为，被告广东省通信管理局对原告许明法提起的依法履职申请事项，根据职能逐项进行了调查处理，对发现的中国电信存在的违规行为做了处理，履行了法定职责，并在法定期限内将处理情况答复了原告许明法。被告广东省通信管理局作出的答复，认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告广东省通信管理局作出的上述答复书。被告国家工信部于2015年8月7日邮寄该行政复议决定书给原告许明法。原告许明法不服，诉至本院。
以上事实有原告许明法的《履行法定职责申请书》等电子邮件、被告广东省通信管理局收到该电子邮件的告知书、《投诉处理调查通知书》、《关于湛江用户许明法举报的调查报告》、被告广东省通信管理局的答复书及调查证据、原告许明法邮寄《行政复议申请书》的邮政快递单据和签收查询单、盖有受理印章的《行政复议申请书》、《延期审理通知书》、工信复决字[2015]第107号行政复议决定书、被告国家工信部邮寄该行政复议决定书的挂号信封及双方当事人的庭审陈述等证据证明。
本院认为：依照《中华人民共和国电信条例》第三条关于省电信管理机构在国务院信息产业主管部门的领导下对本行政区域内的电信业实施监督管理的规定，被告广东省通信管理局作为省电信管理机构，具有对广东省内的电信业实施监督管理的职权。本案中，针对原告许明法提出的履行法定职责申请事项，被告广东省通信管理局通过向中国电信股份有限公司广东分公司调查，审查原告许明法和中国电信股份有限公司广东分公司提供的证据材料，对中国电信股份有限公司湛江分公司进行诫勉谈话，在认定原告许明法上述两个号码所办理的电信业务套餐因已停售而无法办理加装手机副卡业务，已要求中国电信股份有限公司广东分公司对此问题与原告许明法沟通协商，已于2014年11月26日回复原告许明法关于查处中国电信股份有限公司广东分公司及其下属机构中止原告许明法上述两个号码电信服务问题的处理结果，中国电信股份有限公司广东分公司已减免了原告许明法上述两个号码的话费并向其退回了318元话费及未收取其所称月份的话费，宽带迁移视移机地址接入方式而确定是否交纳安装调测费，原告许明法因未提供移机地址而无法核实其办理移机是否需要交纳安装调测费，原告许明法所称优质号码选号费属于预存话费且已作为原告许明法的号码的话费使用，优质号码预存话费属于市场交易双方的自愿选择，已要求电信公司加强对代理商及相关工作人员的业务培训等事实基础上，作出被诉答复，告知原告许明法可与中国电信股份有限公司广东分公司协商补签相关协议，此前已回复有关中止电信服务问题的处理结果，中国电信股份有限公司广东分公司已对号码停机后的话费问题作出处理，办理宽带迁移是否免费应视移机地址的接入方式确定，电信公司已对代理商营业人员业务不熟导致的失误提出给予原告许明法现金话费的处理方案，电信公司已对错误回答用户咨询问题的话务员进行处理，电信公司对优质号码预存话费未违反行业内强制性规定，因暂无法认定中国电信股份有限公司广东分公司及其下属机构违反《中华人民共和国电信条例》相关规定而无法根据该条例第七十四条规定要求其向原告许明法赔礼道歉和赔偿损失。因此，被告广东省通信管理局针对原告许明法投诉的电信业务事项，已经履行了法定职责。被告广东省通信管理局向原告许明法作出上述答复，有相应的事实及法律依据，程序合法，本院予以支持。
依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款的规定，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理；依照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，可以延长最多不超过三十日的期限。原告许明法不服被告广东省通信管理局作出的上述行政答复，向被告国家工信部提出行政复议申请。被告国家工信部于2015年5月13日受理，于2015年8月4日作出行政复议决定，于2015年8月7日向原告许明法送达行政复议决定书，符合上述法律规定的期限。被告国家工信部经审查，认为上述行政答复认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，决定维持上述行政答复。因此，被告国家工信部作出的行政复议决定，程序合法，并无不当，本院予以支持。
综上所述，被告广东省通信管理局作出的行政答复及被告国家工信部作出的行政复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告许明法认为上述行政答复及行政复议决定均违法的诉讼理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告许明法的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告许明法负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。当事人上诉的，应当在递交上诉状次日起七日内，按照本判决确定的一审案件受理费同等金额向广东省高级人民法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审判长 庞智雄
审判员 曲卫东
审判员 丘 杰
二〇一六年十月十四日
书记员 付金芬