西安铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）陕7102行初27号
原告陕西伟华建筑劳务工程有限公司，住所地西安市未央区南康新村275号。
法定代表人铁君彪，总经理。
委托代理人何平川，陕西臻理律师事务所律师。
被告西安市人力资源和社会保障局，住所地西安市凤城八路109号。
法定代表人李宁军，局长。
委托代理人ＸＸ，该局工作人员。
原告陕西伟华建筑劳务工程有限公司不服被告西安市人力资源和社会保障局社会保障行政处罚，于2017年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月9日公开开庭审理了本案。原告陕西伟华建筑劳务工程有限公司委托代理人何平川，被告西安市人力资源和社会保障局的委托代理人ＸＸ到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年8月24日被告西安市人力资源和社会保障局作出市人社罚字[2016]225号行政处罚决定书：“经调查核实，你单位拖欠东御兰汀项目农民工工资339.87万元，在我局下发期限改正指令书（市人社监令字[CB2016]011号）后，仍未按照要求支付农民工工资。你单位的行为，违反了《陕西省企业工资支付条例》第九条的规定。我局根据《陕西省企业工资支付条例》第三十七条第一款的规定，决定对你单位作出如下行政处罚：罚款679.74万元整。”
原告诉称，原告于2016年8月24日收到被告市人社罚字[2016]225号行政处罚决定书，认为该份决定书依据的事实不清、适用法律不当，应当依法撤销。一、原告承接的秦孟街城改项目东御兰汀项目4#楼劳务工程，是由陕西科达房地产开发有限公司开发，福建省土木实业建设有限公司西安分公司（以下简称福建土木公司）承建。原告与福建土木公司签订的劳务分包合同，总计劳务费1700万元左右。截至目前为止福建土木公司已支付工程劳务费900余万元，现全数支付给了本项目的支出费用。在施工期间，开发公司及总承建单位资金从未按约定的支付节点支付过劳务费用。到目前工程基本完工，但无人管理工程交工及工程结算，原告数次要求福建土木公司进行结算和支付劳务费，至今未果，从而导致原告无力支付农民工工资。目前原告尚欠农民工工资约288万元（含零星人员5万元），并非被告处罚决定书中�说的339.87万元。二、法律适用不当。根据《陕西省农民工工资支付保障规定（试行）》第十一条之规定：“建设工程劳务分包企业对招用的农民工的工资支付负有直接责任，收到工程款后应当优先足额支付农民工工资。建设单位或者工程总承包企业未按照合同约定与建设工程劳务分包企业结清工程款而拖欠农民工工资的，由建设单位或者工程总承包企业先行垫付拖欠的农民工工资；工程总承包企业违反规定转包、分包工程造成拖欠农民工工资的，由工程总承包企业承担支付农民工工资的义务。”有直接责任的用人单位所拖欠的农民工工资应当由建设单位或者工程总承包企业足额支付。同时对涉农民工企业的规范应当适用《陕西省农民工工资支付保障规定（试行）》，而非被告行政处罚决定书中的《陕西省企业工资支付条例》。综上，请求人民法院依法撤销市人社�字[2016]225号行政处罚决定书。
原告提供了以下证据：
1.《建设工程劳务施工合同》。
证明：（1）原告已经完成本工程图纸设计建筑面积为29，348.9平方米，加地下室及其它按系数计算合计建筑面积为31，539.3平方米的事实。（2）原告应得工程款按合同价每平方米建筑面积480.00元（含设施、料、机械附材）合计劳务费15，138，864.00元，加前期现场签证的零星工作量，总计劳务费约1700万元左右的事实。
2.秦孟街4号楼项目支出明细；
证明：（1）原告无挪用工程预付款的事实。（2）原告垫付工程款的事实。（3）原告根本不存在拒付农工工资的事实。
3.秦孟街4号商住楼结算书；
证明：（1）福建土木�司拖欠原告工程款800万元的事实。（2）真正拖欠农民工工资的主体是福建土木公司。
4.关于福建土木公司就西安市秦孟街城中村改造4#楼项目工程拖欠农民工工资情况的汇报。
证明：（1）福建土木公司拒不进行工程结算，才是造成拖欠农民工工资的真正原因的事实。（2）被告在原告向其反映情况后不作为的事实。
5.建设工程主体结构施工劳务合同。
证明：（1）向浐灞劳动监察大队反映拖欠工资的两家工队与原告是合同关系而非劳动关系的事实。（2）被告不调查研究，不作为乱作为的事实。（3）被告作出处罚决定无事实根据，无法律依据的事实。
被告辩称，2016年1月27日被告接到30余名农民工对原告拖欠工资的投诉，经调查，讨薪民工在东御兰汀项目工地工作，该项目开发单位为陕西科达房地产开发有限公司，施工总包单位为福建土木公司，承包该项目后，福建土木公司将该项目4#楼以劳务扩大承包形式分包给原告，截止投诉时，原告尚拖欠111名民工工资共339.87万元。经向民工、原告及其委托代理人陈强调查确认拖欠工资事实和工资数额后，于2016年3月29日下达市人社监令字[CB2016]016号限期改正指令书，责令原告在三个工作日内支付投诉人工资。在案件处理过程中原告多次承诺限期支付农民工工资，但屡次失信，涉及的农民工多次向有关部门反映。被告根据已经调查的事实于2016年5月13日向原告下达市人社预罚字[2016]207号行政处罚预先告知书，对其拖欠工资行为拟处以3倍的罚款。5月16日原告提交了一份“回复函”承诺6月底前支付部分劳务费，8月底前支付全额工资。5月31日，被告又向原告委派的公司副�赵光兴进行了调查，赵光兴也表示了同样的承诺，并告知逾期不履行承诺，将实施行政处罚。但直至被告作出具体行政行为前，原告仍未按照承诺支付工资。被告于2016年8月24日，依据《陕西省企业工资支付条例》第三十七条之规定：“用人单位克扣、拖欠劳动者工资或者不按照本条例规定支付加班工资、假期工资和特殊情况工资的，由劳动和社会保障行政部门责令限期足额支付所欠工资，并支付所欠工资25%的补偿金；逾期不予支付的，劳动和社会保障行政部门应当作出行政处理决定，并可按照所欠工资和补偿金总额处以二倍以上五倍以下的罚款。”向原告下达了市人社罚字[2016]225号行政处罚决定书，对原告拖欠工资的行为给与其拖欠工资数额两倍的罚款。被告认定的工资拖欠数额是根据原告提供的工资表和对民工调查的基础上做出，事实清楚。综上，请求人�法院驳回原告的诉讼请求。
被告提交了以下证据：
1.投诉登记表；
证明2016年2月3日被告监察支队收到投诉人对原告拖欠工资的投诉。
2.调查报告；证明原告拖欠工资事实。
3.拖欠工资工资表；此证据由原告提供，证明拖欠工资事实、数额和人数。
4.授权委托书、陈强的调查笔录、原告的营业执照；此证据由原告提供，证明拖欠工资事实。
5.承诺书；此证据由原告提供，证明原告承认拖欠工资事实并承认限期支付。
6.劳动监察调查笔录，共九份；此证据由被告向农民工调查时制作，证明拖欠工资事实。
7.回复函及承诺书；此证据由原告向被告提供，证明拖欠工资事实及承诺限期支付。
8.劳动监察调查笔录；此证据由被告向赵光兴调查时制作，证明拖欠工资事实，及承诺支付期限。
9.福建土木付款情况说明及请求报告；此证据由福建土木公司向被告提供，证明和原告之间存在施工合同纠纷。
10.情况汇报；此证据由原告提供，证明拖欠工资事实及听取了原告申辩。
11.西安市劳动保障监察询问通知书007号，证明被告于2016年3月29日要求原告限期提供资料接受调查。
12.西安市劳动保障监察限期改正指令书011号；证明被告于2016年3月29日责令原告限期支付投诉人工资。
13.西安市劳动保障监察限期改正指令书003号；证明被告于2016年2月5日责令福建土木公司以未支付工程�数额为限垫付民工工资。
14.被告行政处罚预先告知书及送达回证；证明被告在行政处罚前已告知内容并已将预先告知书送达原告并告知陈述申辩权利。
15.被告行政处罚决定书及送达回证；证明被告的行政处罚制作了规范的行政处罚决定书，并已将处罚决定送达原告。
经庭审质证，原告对被告证据1真实性、证明目的均不认可，对被告证据2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15真实性认可，证明目的不认可。被告对原告证据1、4真实性认可，证明目的不认可，对证据2、3、5真实性、证明目的均不认可。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据与本案具有关联性，内容真实，来源合法，本院予以确认。对原告提供证据1、4、5的真实性予以确认，对证据2、3因无其他证据相互印证，不予确认。
经审理查明，2016年1月27日被告接到农民工对原告拖欠工资的投诉，经被告调查，讨薪民工在秦孟街城改项目东御兰汀项目工地工作，该项目开发单位为陕西科达房地产开发有限公司，施工总包单位为福建土木公司，承包该项目后，福建土木公司将该项目4#楼以劳务扩大承包形式分包给原告，被告根据原告向被告提供的拖欠工资工资表，以及向农民工、原告及其委托代理人陈强调查确认所拖欠工资事实和工资数额后，于2016年3月29日下达市人社监令字[CB2016]011号限期改正指令书，责令原告在三个工作日内支付投诉人工资。在案件处理过程中原告多次承诺限期支付农民工工资，但均逾期未履行。被告根据已经调查的事实于2016年5月13日向原告送达市人社理字[2016]111号行政处理预先告知书和市人社预罚字[2016]207号行政处�预先告知书。5月16日原告提交了一份“回复函”承诺6月底前支付部分劳务费，8月底前支付全额工资。5月31日，被告又向原告委派的公司副总赵光兴进行了调查，赵光兴也表示了同样的承诺，并告知逾期不履行承诺，将实施行政处罚。但直至被告作出行政处理前，原告仍未按照承诺支付工资。被告于2016年8月24日，依据《陕西省企业工资支付条例》第三十七条之规定，向原告下达了市人社罚字[2016]225号行政处罚决定书：“决定对你单位作出如下行政处罚：罚款679.74万元整。”
另查明，根据原告营业执照显示，原告注册资本1588万元，经营范围为：“模板制作、安装；钢筋制作、绑扎；混凝土浇灌；外架搭拆；水、电、暖气安装；电渣焊、闪光对焊；砖体粉刷。
本院认为，根据《陕西省企业工资支付条例》第九条第一款“用人单位应当按时足额支付劳动者工资，不得克扣、拖欠劳动者工资”的规定，原告在被告调查过程中向被告提供了拖欠工资工资表，并多次承诺如期支付农民工工资，但逾期未履行。2016年3月29日，被告向原告送达市人社监令字[CB2016]011号限期改正指令书责令原告在三个工作日内支付东御兰汀项目全体工人工资，原告于当日签收但仍未履行。2016年5月13日，被告向原告送达市市人社预罚字[2016]207号行政处罚预先告知书，并告知原告陈述、申辩、听证的权利，原告于当日签收，但仍未支付相应工资。2016年8月24日，被告依据《陕西省企业工资支付条例》第三十七条第一款之规定：“用人单位克扣、拖欠劳动者工资或者不按照本条例规定支付加班工资、假期工资和特殊情况工资的，由劳动和社会保障行政部门责令限期足额支付所欠工资25%的补偿金；逾期不予支付的，劳动和社会保障行政部门应当作出行政处理决定，并可按照所欠工资和补偿金总额处以二倍以上五倍以下的罚款。”，制作了市人社理字[2016]149号行政处理决定书:“5日内支付东御兰汀项目农民工工资339.87万元，赔偿金85万元”，以及市人社罚字[2016]225号行政处罚决定书：“对原告拖欠工资的行为给与其拖欠工资数额两倍的罚款”。其中处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。虽被告未将市人社罚字[2016]225号行政处罚决定书直接送达原告，但被告在作出行政处罚前已经作出市人社预罚字[2016]207号行政处罚预先告知书并送达原告，且原告诉权并未因此受到影响，以此为由撤销行政处罚决定理由不充分，本院不予支持。原告认为根据《陕西省农民工工资支付保障规定（试行）》第十一条之规定：“建设工程劳务分包企业对招用的农民工的工资支付负有直接责任，收到工程款后应当优先足额支付农民工工资。建设单位或者工程总承包企业未按照合同约定与建设工程劳务分包企业结清工程款而拖欠农民工工资的，由建设单位或者工程总承包企业先行垫付拖欠的农民工工资；工程总承包企业违反规定转包、分包工程造成拖欠农民工工资，由工程总承包企业承担支付农民工工资的义务。”，有直接责任的用人单位所拖欠的农民工工资应当由建设单位或者工程总承包企业足额支付。但根据该条规定，原告对招用的农民工工资支付负有直接责任，即使建设单位和总承包单位未按照合同约定与建设工程劳务分包企业结清工程款而拖欠农民工工资的，建设单位或者工程总承包企业有先行垫付拖欠农民工工资的义务，也不免除分包企业对农民工工资的直接责任。因此，原告称应当由建设单位或者工程总承包企业足额支付拖欠农民工工资�理由不能成立，本院不予支持。综上，被告所作的行政处罚行为证据确凿，适用法律正确，程序合法，原告的诉请应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陕西伟华建筑劳务工程有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陕西伟华建筑劳务工程有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 江 海
审 判 员 张成金
代理审判员 蔡淑芳
二〇一七年三月二十九日
书 记 员 刘天田