江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00244号
上诉人（原审原告）倪美菊。
被上诉人（原审被告）启东市公安局，住所地启东市汇龙镇民乐中路516号。
法定代表人黄忠，局长。
行政机关负责人龚陈兵，启东市公安局副局长。
委托代理人ＸＸ，启东市公安局法制大队副大队长。
上诉人倪美菊因治安行政处罚一案,不服海门市人民法院（2015）门行初字第00052号行政判决向本院提起上诉。本院于2015年6月9日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，倪美菊因对其离婚纠纷处理不满和为其父亲的复原军人待遇等问题，多次到北京中南海周边地区非正常上访，北京市公安局西城分局府右街派出所先后于2014年1月9日、1月10日、1月12日、1月17日、10月21日对其进行了五次训诫。2014年10月23日，启东市公安局以倪美菊扰乱公共场所秩序为由进行立案调查。当日，启东市公安局作出启公（寅）行罚决字〔2014〕1967号行政处罚决定书，决定对倪美菊行政拘留十日，并予以执行。倪美菊不服，申请行政复议。南通市公安局经复议后以（通）公复决字[2014]第189号行政复议决定书维持了行政处罚决定。倪美菊仍不服，于12月30日向启东市人民法院提起行政诉讼，启东市人民法院告知倪美菊，根据本院行政案件集中管辖的规定，应当向原审法院起诉。2015年1月6日，倪美菊向原审法院提起行政诉讼，请求撤销上述行政处罚决定书。原审法院在倪美菊规范诉状后，于3月11日予以立案受理。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）的规定，启东市公安局作为县级地方人民政府的公安机关，依法具有负责本行政区域内的治安管理工作的职权。本案的主要争议焦点为：一、启东市公安局对本案是否具有管辖权；二、倪美菊是否存在违法事实；三、被诉行政处罚适用法律是否正确。
根据治安管理处罚法第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定是公安机关对治安行政案件管辖的选择规定，即由公安机关从是否更有利于行政案件的处理和执行、是否更有利于节约办案成本、是否更有利于对违法行为人教育的三个原则来判断。本案违法行为虽发生在北京，但倪美菊的居住地在启东市，根据本案实际情况，启东市公安局对本案进行管辖符合上述规定的原则精神，倪美菊认为启东市公安局不具有对本案管辖权的理由，不能成立。
本案中，倪美菊先后到北京中南海周边地区非正常上访，有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、倪美菊陈述等证据证实，启东市公安局据此认定倪美菊扰乱上述地区的正常秩序事实清楚。倪美菊认为其不存在违法事实，并提供北京市公安局西城分局政府信息不存在告知书予以佐证。对此，原审法院认为，倪美菊向北京市公安局西城公安分局申请公开信息内容为“2014年1月1日、1月9日、1月10日、1月12日、1月17日、1月20日、2月9日、2月10日、2月11日、2月12日、2月13日、10月21日倪美菊在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序，被查获、立案和移交启东市公安局的手续信息”，北京市公安局西城分局对此作出的政府信息不存在告知书，不能证明倪美菊不存在违法事实。同时倪美菊起诉状中也明确自认，曾受到北京市公安局西城分局府右街派出所训诫的事实。故对于倪美菊的该项主张，不予采信。
根据国务院《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中央有关国家机关设有专门的信访接待机构，信访人应当按照条例的上述规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访请求。中南海周边地区不是信访接待场所，也不允许信访人员走访、滞留或聚集。倪美菊于2014年1月至10月在同地多次非正常上访，其行为已触犯了治安管理处罚法第二十三条第一款第（二）项的规定，且情节严重。启东市公安局据此对倪美菊处以治安行政拘留，适用法律正确。同时，国务院《信访条例》第四十七条规定，违反信访条例，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。本案中，北京市公安局西城分局府右街派出所对倪美菊的违法行为所进行的训诫，并不属于治安管理处罚范畴的法定正式行政处罚措施，也不具有正式行政处罚的强制惩罚性质，而仅仅是劝阻、批评和教育的一个相应延伸和强化，启东市公安局对倪美菊的非法上访进而扰乱公共场所秩序行为处以治安行政拘留的行政处罚，并不违反行政处罚的“一事不再罚”的基本原则。
综上，启东市公安局作出的被诉行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。倪美菊的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应当不予支持。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回倪美菊的诉讼请求。
上诉人倪美菊不服提起上诉称，1、上诉人根据《信访条例》及民事诉讼法的规定进行控告和申诉，两年来寄信几千封，亲自去北京30次，但并未实施任何扰乱公共场所秩序的不当言行，被诉处罚决定认定上诉人到中南海周边地区非正常上访不当。2、被上诉人在作出处罚决定前未告知上诉人作出处罚决定的事实、理由、依据，也未告知上诉人有听证的权利，在处罚决定作出后未告知上诉人可以申请暂缓执行，所作处罚决定程序违法。故请求二审法院撤销原审判决及被诉处罚决定。
被上诉人启东市公安局辩称，被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由没有事实依据和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
倪美菊提起上诉后，原审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理，对原审判决认定的事实及采信的证据予以确认。本院另根据被上诉人启东市公安局在原审中提交的行政处罚告知笔录认定以下事实：2014年10月23日，启东市公安局向上诉人倪美菊进行了处罚前的告知，告知其行为已构成扰乱公共场所秩序，公安机关将根据治安管理处罚法第二十三条第一款第（二）项之规定对其进行处罚。倪美菊申辩称：要找有关领导，求助有关领导无果的情况下，到北京找领导人讨回公道。我无家可归，请求领导帮助解决问题，不解决到习主席家。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及原审判决的基本内容，本案的争议焦点是：一、被诉处罚决定认定上诉人实施扰乱公共场所秩序的行为是否具有事实依据；二、被诉处罚决定程序是否合法。
关于被诉处罚决定认定上诉人实施扰乱公共场所秩序的行为是否具有事实依据的问题。本案中，从原审查明的事实可以看出，2014年1月至10月期间，上诉人因在北京中南海周边地区上访受到北京市公安局西城分局府右街派出所的5次训诫。上诉人在公安机关的询问笔录中亦陈述其曾经数次去北京中南海上访。被诉处罚决定据此认定上诉人在北京中南海周边地区上访的行为扰乱了公共场所秩序具有事实依据，所作处罚决定认定事实清楚。
关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。首先，对于处罚前的告知问题。根据治安管理处罚法第九十四条规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。本案中，被上诉人提交的告知笔录明确载明了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知上诉人享有陈述申辩权。上诉人亦在告知笔录中书写了申辩意见，在被告知人栏处签名捺印。该笔录足以证明被上诉人履行了处罚前的告知程序。其次，对于上诉人主张的处罚前应当告知听证权的问题。根据治安管理处罚法第九十八条规定，公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。该条仅规定公安机关根据治安管理处罚法作出吊销许可证及二千元以上罚款的处罚时，才应当告知相对人听证权。对于本案所涉的拘留处罚，治安管理处罚法并未要求公安机关告知听证权。上诉人以此主张被诉处罚决定程序不合法的理由依法不能成立。对于上诉人提出的被上诉人作出处罚决定后未告知其申请暂缓执行权的问题。治安管理处罚法第一百零七条规定，被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。从上述规定可以看出，告知申请暂缓执行权并非公安机关执行行政拘留应当履行的法定程序，启东市公安局在执行被诉处罚决定前未进行告知不违反上述法律规定，上诉人所持被诉处罚决定程序违法的理由不能成立，本院不予采信。
综上，被上诉人启东市公安局所作处罚决定认定事实清楚，处罚程序合法。原审法院经审理所作驳回上诉人诉请的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人倪美菊负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 张祺炜
二〇一五年八月二十日
书 记 员 凌 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；