安徽省太和县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖1222行初24号
原告太和县城关镇杜元水泥予制品厂。住所地：太和县城关镇杜元村委会小范庄。
法定代表人范恒海，厂长。
委托代理人王亚范，北京圣运（天津）律师事务所律师。
委托代理人王兰，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被告太和县国土资源管理局。住所地：太和县健康东路*号。组织机构代码：00317422-5。
法定代表人刘飞，局长。
委托代理人范勇，太和县国土资源局工作人员。
委托代理人李超，太和县国土资源局法律顾问。
被告：阜阳市国土资源管理局。住所地：安徽省阜阳市清河路***号。统一社会信用代码：11341200705011762Q。
法定代表人徐国平，局长。
委托代理人张萌萌，阜阳市国土资源管理局工作人员。
委托代理人师博，安徽仲天律师事务所律师。
原告太和县城关镇杜元水泥予制品厂不服被告太和县国土资源局作出的太国土资（监）字（2015）第166号行政处罚决定、阜阳市国土资源局作出的阜国土资复（2015）2号行政复议决定，于2016年3月7日向本院提起行政诉讼，本院于2016年3月9日立案，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月31日公开开庭审理了本案。原告太和县城关镇杜元水泥予制品厂法定代表人范恒海及委托代理人王亚范、王兰，被告太和县国土资源局的委托代理人范勇、李超，被告阜阳市国土资源局的委托代理人张萌萌、施博到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告太和县国土资源局于2015年10月29日以原告太和县城关镇杜元水泥予制品厂未经批准改变土地用途为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三的规定，对原告作出太国土资（监）字（2015）166号行政处罚决定。决定内容为：责令十日内交还土地582.47平方米；处以每平方米10元的罚款，共计人民币5824元。原告不服，向阜阳市国土资源局提出复议。阜阳市国土资源局于2016年2月23日作出了阜国土资复（2015）2号行政复议决定，维持了太和县国土资源局作出的行政处罚决定。原告仍不服，向本院提起诉讼，请求法院依法撤销两被告作出的上述决定。
原告太和县城关镇杜元水泥予制品厂诉称，原告是经太和县城关镇经济委员会批准设立的村办集体企业，通过划拨方式取得涉案土地的使用权，办理了国有土地使用证。原告的现任法定代表人范恒海是太和县城关镇祥和社区小范庄的居民，拥有该村集体土地一处并建合法房屋用于自住。范恒海集体土地上的自住房屋与原告国有土地上的厂房相连。2001年原告经相关部门批准，将涉案的部分集体土地变更为国有土地，造成原告及其法定代表人的土地形成集体土地和国有土地并存的状况。原告自1997年设立之日起自主营业，2014年10月，太和县城市建设城北片区拆迁指挥部向原告发布房屋征收公告。该公告发布后致使原告无法正常经营、换发营业执照，最终导致厂房闲置，工厂倒闭。原告为补贴家用，将其在集体土地上的房屋对外出租获取租金，并没有改变涉案土地用途的行为。原告认为即使其有改变土地用途的行为，被告可以通过重新签订土地使用权出让合同、变更协议、调整土地出让金等方式进行弥补，被告径直收回土地使用权是剥夺原告合法使用土地的权利。被告认定原告不按批准用途使用国有土地的事实不清、证据不足，作出的处罚程序违法、适用法律错误。原告不服上述处罚，向阜阳市国土资源局提起行政复议，复议机关作出了维持决定。原告仍不服，向法院提起诉讼，要求撤销两被告作出的决定。原告为证明其诉讼主张向法院提交的证据、依据如下：1、范恒海身份证。2、行政复议申请书。3、法定代表人身份证明。4、太国用（2001）字第0505号《国有土地使用证》。5、太和县国土资源局作出的太国土资（监）字（2015）第166号行政处罚决定。6、太和县城关镇经济委员会作出的镇经字（97）第18号文件，关于组建太和县城关镇杜元水泥予制品厂的批复。7、阜阳市国土资源局作出的阜国土资复（2015）2号行政复议决定。以上证据证明原告有本案的诉讼主体资格。8、房屋所有权证。9、安徽省村镇建设工程规划许可证。10、证明。11、太和县城北片区拆迁范围经营户营业损失审批表及照片。12、太和县土地勘测规划图。范恒光与范恒海是共同经营的水泥厂，两人的房屋是一体的，范恒光合法手续，可以证明原告对涉案土地拥有合法产权；原告早在1998年的时候就开始生产，其生产经营活动一直持续到拆迁当天，没有改变土地用途的行为；涉案的出租房属于原告法定代表人个人集体土地上的房屋，并非原告国有土地上的厂房。两被告认定事实错误，所作决定均应撤销。
被告太和县国土资源局辩称，2015年9月1日，被告对原告不按照批准的用途使用国有土地一案立案调查。经查，原告于2001年8月经太和县人民政府批准办理了国有土地使用证，证号为太国用（2001）字第0505号，土地类型为划拨，批准面积为582.47平方米，用途为工业。自2005年起，原告未依法经批准，擅自在批准的用地范围内建设楼房对外出租。在被告对原告作出处罚前，原告在“陈述申辩书”中曾向有关机关申请变更土地用途，但因太和县城市建设的规划调整，未能办理土地用途的变更手续。原告在未取得土地用途变更审批的情况下建房对外出租，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，构成不按照批准用途使用国有土地。以上事实有证人证言、现场勘测笔录、现场照片等证据证实。被告受案后依法开展询问、调查工作，在查清案情后，履行法定程序，依照《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的规定，作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律依据正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告太和县国土资源局在法定期限内向法庭提供的证据、依据如下：1、对范恒海的询问笔录。2、对范恒光的询问笔录。3、对孟游的询问笔录。4、对杜志斌的询问笔录。5、现场勘测笔录及平面图。6、太和县城关镇祥和路村民委员会出具的情况说明。7、现场照片。8、太国用（2001）字第0505号土地登记卷宗。9、国有土地使用权证。10、违法案件调查报告。11、违法案件审理记录。12、对原告违法建筑物查处函的送达回证。13、行政处罚决定书。14、行政复议决定书。以上证据证明：原告于2001年8月经阜阳市国土资源局批准办理了国有土地使用证，批准土地面积为582.47平方米，用途为工业，使用权类型为划拨。自2005年起，原告未经批准擅自在工业用地范围内建设楼房外出租，该行为违反《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，构成不按照批准的用途使用国有土地；被告太和县国土资源局对原告作出处罚决定认定事实清楚，证据确凿。15、责令停止违法行为通知书。16、立案呈批表。17、行政处罚听证告知书和行政处罚告知书。18、陈述申辩书。19、送达回证及照片。20、违法案件处理决定呈批表。以上证据证明被告太和县国土资源局对原告作出处罚决定的程序合法。21、《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、第八十条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的规定。证明被告太和县国土资源局对原告作出的处罚决定适用法律正确。
被告阜阳市国土资源局辩称，原告不服太和县国土资源局作出太国土资（监）字（2015）第166号行政处罚决定，申请复议。被告阜阳市国土资源局受理原告申请后立案，经审理确认了太和县国土资源局确认的事实，认为：建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。原告于2005年在原批准的划拨土地上建设房屋用于出租的行为，未得到太和县城市规划行政主管部门同意、太和县人民政府的批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定。太和县国土资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。阜阳市国土资源局遵循法定程序，依法作出的阜国土资复（2015）2号行政复议决定正确。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告阜阳市国土资源局在法定期限内向法庭提供的证据、依据如下：1、行政复议申请书及相关材料。2、补正行政复议申请通知书。3、行政复议受理通知书。4、行政复议书面答复通知书。5、行政复议答复通知书的送达证。6、行政复议延期审理通知书。7、太和县处罚卷宗。8、行政复议补充意见说明。9、行政复议决定书。10、送达回证。11、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定。以上证据证明被告阜阳市国土资源局对原告作出的复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。
本院对上述证据认证如下：
原告对被告太和县国土资源局提举证据1-4的真实性无异议，对合法性有异议。原告认为：被告在协商赔偿的情况下对原告进行引导性询问，所作笔录内容不是原告的真实意思表示；仅有孟游询问笔录未提交相应的房屋租赁合同达不到其证明目的；涉案的出租房是原告法定代表人个人的自住房屋，不能表明原告有改变国有土地使用性质的行为。原告对证据5-7真实性、合法性均有异议。原告认为，上述证据缺少制作笔录和相关人员签名，且勘测笔录与对孟游的询问笔录时间重合，不具证据效力。原告认为证据8不具完整性，对原告有利的宗地图被告没有举证，不能达到其证明目的。原告认为证据9-14不具合法性，被告认定事实错误。本院认为，复议决定不能作为行政处罚合法的依据，故对被告所举证据14的证明目的不予确认。原告主张上述证据部分内容虚假、不具客观性，因未提供相应证据予以证明，本院对原告的异议理由不予采信。原告对被告提举证据15-18、20的真实性无异议，对其证明目的有异议。认为被告程序合法的前提应当是在认定事实正确的基础上，原告没有改变土地用途行为，被告对其作出处罚的程序不合法。原告认为证据19无原件，也没有具体拍摄日期，不具合法性。本院认为，被告举证该组证据是表明其已经履行了法定程序。因原告异议理由无相关证据予以证明，故本院对该组证据的证明目的予以确认。原告对证据21有异议，认为被告在认定事实错误的情况下，适用法律错误。本院认为，原告异议理由缺少相关证据和法律依据证实，对被告所举法律依据予以确认。
原告对被告阜阳市国土资源局提举的证据有异议，原告认为复议机关未尽认真审核义务，错误的维持了太和县国土资源局作出的处罚决定。本院认为，原告异议理由无相应证据和法律依据予以证明，不予采信。
两被告对原告提举证据1-7的真实性无异议，对证明目的有异议。两被告认为原告是水泥予制品厂，原告的法定代表人用其个人身份证件提起诉讼，其诉讼主体资格不合法。本院认为，原告提起诉讼时不仅提供了法定代表人的身份证明，还出具了法定代表人证明书，可以证明其诉讼主体资格合法。两被告的异议理由本院不予采信。两被告对证据8-13有异议，认为该组证据与本案没有关联性。本院认为，该组证据是范恒海哥哥范恒光土地、房屋状况的相关证明，不能证明被告认定事实错误，对其证明目的不予采信。
经审理查明，原告是1997年经太和县城关镇经济委员会批准设立的村办集体企业，该企业自主经营，独立核算，由范恒光任厂长职务，为企业法人代表。2001年8月太和县人民政府批准原告办理了国有土地使用证，证号为太国用（2001）字第0505号，土地类型为划拨，批准面积为582.47平方米，用途为工业。2015年9月1日，被告以原告不按照批准的用途使用国有土地为由，对原告使用土地的情况予以立案。被告经调查后认定：原告于2001年办理了工业土地用途的国有土地使用证，自2005年起未经批准擅自改变了土地用途，在划拨的工业用地上陆续建房。被告作出处罚前，原告在“陈述申辩书”中曾向有关机关申请变更土地用途，但因政府拆迁征收行为，未能取得土地用途变更审批手续的行为。原告未经批准擅自在批准工业用地建房出租的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，构成不按照批准用途使用国有土地。以上事实有证人证言、现场勘测笔录、现场照片等证据证实。被告受案后依法开展询问、调查工作，在查清案情后，履行法定程序，依照《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条的规定，对原告作出太国土资（监）字（2015）166号行政处罚决定。决定内容为：责令十日内交还土地582.47平方米；处以每平方米10元的罚款，共计人民币5824元。原告不服，向阜阳市国土资源局提出复议。阜阳市国土资源局于2016年2月23日作出了阜国土资复（2015）2号行政复议决定，维持了太和县国土资源局作出的行政处罚决定。原告仍不服，向本院提起诉讼，请求法院依法撤销两被告作出的上述决定。
本院认为，《中国人民共和国土地管理法》第五十六条规定：建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。本案原告在原批准划拨的工业土地上建房出租的行为，未得到太和县城市规划行政主管部门同意、太和县人民政府的批准，其行为违反了上述法律规定。被告太和县国土资源局作出的行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予以支持；被告阜阳市国土资源局遵循法定程序，依法作出的复议决定亦应支持。原告的诉讼主张因未提供相应证据和法律依据予以证明，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告太和县城关镇杜元水泥予制品厂的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审 判 长 肖庆东
审 判 员 李 芳
人民陪审员 王甫明
二〇一六年八月九日
书 记 员 高大鹏
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。