江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终541号
上诉人(原审被告)南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处，住所地南京市江宁区秣陵街道凤仪街2号。
负责人鲁志全，南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处主任。
委托代理人程应，南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处工作人员。
委托代理人姜兆静，江苏汇丰锦律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张道祥，男，1946年6月16日生，汉族，住南京市江宁区。
被上诉人（原审原告）张世界，男，1946年12月18日生，汉族，住南京市江宁区。
被上诉人（原审原告）张仕清，男，1953年5月1日生，汉族，住南京市江宁区。
三被上诉人共同委托代理人封顶、柳慧，江苏衡鼎律师事务所律师。
上诉人南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处（以下简称秣陵街道办）因与被上诉人张道祥、张世界、张仕清政府信息公开一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初454号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人秣陵街道办的委托代理人程应、姜兆静，被上诉人张道祥、张世界、张仕清的共同委托代理人封顶、柳慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，张世界、张道祥、张仕清等人通过EMS邮件（邮单号：1076301885020）向秣陵街道办提交信息公开申请一份，请求公开：1、电机三厂拆迁的法律审批、商业洽谈等手续；2、电机三厂拆迁财产的处置过程以及现存财产的数额与明细。邮件查询结果显示，该邮件于2016年7月11日寄出，于2016年7月15日被签收。2016年8月2日，秣陵街道办作出《政府信息公开申请告知书》（以下简称《告知书1》），并于当日邮出，主要内容为：申请人的政府信息公开申请不符合“一事一申请”原则。此外，申请公开的部分政府信息对名称表述不具体，不符合政府信息公开的规定，要求申请人按照“一事一申请”原则，对原申请书作出修改，同时明确需要公开的政府信息的具体名称及类型，重新提出申请。2016年10月18日，张道祥等申请人再次向秣陵街道办邮寄提交了两份信息公开申请，一份要求公开“电机三厂财产的处置过程以及现存财产数额与明细”，一份要求“公开电机三厂拆迁的法律手续”。针对第一份申请，秣陵街道办于2016年11月4日作出《政府信息公开申请告知书》（以下简称《告知书2》），内容为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，正式的、准确的信息材料，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。张道祥等申请人的申请内容不明确，也不是针对现有的某一具体材料而提出的，不符合有关政府信息公开的要求。要求张道祥等申请人对申请内容进行更改、补充，重新提出，并在申请中对需要公开的信息材料的类型以及材料名称予以明确。张道祥等人认为秣陵街道办没有履行政府信息公开的职责，提起本案诉讼。一审庭审中，秣陵街道办表示，“对需要公开的信息材料的类型以及材料名称予以明确”系指应当明确申请哪一项财产、资产的信息。
原审法院认为，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为……”因此，判断告知行为是否具有可诉性，依据的是该行为是否可能独立地对行政相对人的权利义务产生实际影响。一般情况下，告知行为是某一行政行为作出过程中的阶段性行为，其效力依附于最终作出的结论性行政行为，告知行为并不对相对人的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。但本案中，秣陵街道办两次要求张道祥等申请人明确其申请的内容，且在申请人收到《告知书2》后未按照告知书进一步明确的情况下，秣陵街道办也未作出任何答复，涉案告知行为实际上已阻却了申请人的政府信息公开申请，独立地对申请人的权利义务产生了实际影响，因此具有可诉性。根据《政府信息公开条例》第四条的规定，秣陵街道办作为南京市江宁区人民政府的派出机关，对向其提出的相关政府信息公开申请，具有依法处理的法定职责。《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案的争议焦点在于关于张道祥等申请人提出的政府信息公开申请是否明确，《政府信息公开条例》第二十条第二款规定，政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。从上述规定可以看出，申请人申请政府信息公开，应当尽可能地对政府信息的内容进行描述，以便行政机关依据其申请进行检索。但申请人在获得其申请公开的信息前，无法掌握具体细节，因此，行政机关对申请人的要求应当合理。本案中，张道祥等人申请公开的内容为“电机三厂财产的处置过程以及现存财产数额与明细”，这一信息描述具有特定指向性，基本明确，秣陵街道办也未提交证据证明张道祥等申请人的政府信息公开申请是如何不明确。秣陵街道办要求张道祥等申请人明确需要公开的信息材料的类型以及名称，并在庭审中表示张道祥等申请人应当明确申请的是哪一项财产、资产的信息，《政府信息公开条例》并未规定政府信息公开申请必须明确申请的信息的名称、类型，秣陵街道办的该要求缺乏法律依据，庭审中即使是秣陵街道办的代理人亦无法逐一列举财产款项中的分类，张道祥等申请人在不掌握涉案信息的情况下，更不可能了解涉案信息的具体分类及名称。因此，秣陵街道办继续认为张道祥等人的政府信息公开申请内容不明确，实质上构成了拒绝正面答复，缺乏事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决：一、撤销南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处于2016年11月4日作出的《政府信息公开申请告知书》；二、责令南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处于判决生效之日起十五日内对张道祥、张世界、张仕清的信息公开申请重新作出答复。案件受理费50元，减半收取25元，由南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处负担。
上诉人秣陵街道办上诉称，1、本案告知行为并未对被上诉人的权利义务产生实际影响，不具有可诉性。上诉人于2016年11月4日作出《告知书2》并向被上诉人送达，告知被上诉人在明确所申请的信息的名称及类型后重新提出。这种补正告知行为，是行政机关基于对申请内容审查的程序处理，具有程序性特征，属于中间环节、阶段性行为。上诉人的两次告知行为并非依据同一理由作出，且告知内容明确，并未终结被上诉人行使申请公开政府信息的实体权利，被上诉人可以在明确申请信息的名称及类型后，再行向上诉人提出。2、被上诉人的信息公开申请内容不明确，上诉人作出告知予以释明，答复程序和答复内容均符合法律规定。因被上诉人申请公开的信息内容为“电机三厂的财产处置过程以及现存财产数额与明细”。其中“财产的处置过程”并未指向特定政府信息名称、或者特定政府信息文号，并非是针对现有的某一具体材料提出。“现存财产数额与明细”，也未明确要求公开的是哪一项或哪一类财产的数额与明细。依据被上诉人的申请，上诉人无法直接予以答复，需要上诉人对此进行分析、认定并作出价值判断。上诉人为此可能需要进行汇总、或重新制作并向其他行政机关、组织搜集信息。为了能够便于上诉人准确检索被上诉人所申请公开的政府信息，上诉人作出《告知书2》，要求被上诉人在明确所申请的信息后重新提出，并在法定期限内送达被上诉人，答复程序和答复内容均符合法律规定。3、在一审庭审中，被上诉人当庭变更诉讼请求，仅要求上诉人公开南京电机三厂的现存财产数额和明细，但上诉人作出的《告知书2》是针对被上诉人提出的“电机三厂财产的处置过程以及现存财产数额与明细”申请内容作出的答复，包括了对“财产的处置过程”的答复。原审法院仅就变更后的诉讼请求进行审理，产生了诉讼请求以外的对“财产的处置过程”的答复行为在未进行审理的情况下也一并被撤销的后果。4、被上诉人要求公开的信息系企业内部财务信息，上诉人基于企业出资人身份了解的信息，与履行行政管理职责无关。且上诉人作为拆迁实施单位，也不可能掌握企业内部财务资料，因此，上诉人不是涉案政府信息公开的主体。综上所述，原审法院认定事实错误、适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉；由被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人张世界、张道祥、张仕清未提交书面答辩状，当庭答辩称：1、上诉人的答复实际上是变向拒绝了信息公开申请，被上诉人实体上的权利受到了损害，涉案答复对被上诉人的权利义务产生了实际影响。2、关于相关信息申请是否明确的问题。明确不等于正确，在上诉人掌握所有信息的情况下，要求被上诉人非常精确的描述相关信息是不当加重了被上诉人的负担。所谓的明确应理解为排他性、指向性信息。被上诉人要求公开的是南京电机三厂拆迁后的财产信息，相关申请是明确的和清楚的，上诉人是能够分辨的。综上，一审判决正确，应予维持。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，2013年11月14日，秣陵街道办作出《关于对南京电机三厂原职工诉求企业财产归属问题的答复》，该答复载明的主要内容为：南京电机三厂为乡镇企业、经济性质为集体所有制，南京电机三厂属于乡镇政府，其资产由政府领导和管理。二审庭审中，上诉人称，该答复中“南京电机三厂属于乡镇政府”、“资产由政府领导和管理”中的“乡镇政府”和“政府”，所指就是现在行使权利和职能的秣陵街道办。
还查明，2016年10月18日，张道祥等申请人向秣陵街道办提交要求公开“电机三厂财产的处置过程以及现存财产数额与明细”的信息公开申请，该申请书中有张道祥、张世界等4人签名，张仕清未在该申请书上签名。
本院认为，《政府信息公开条例》第十二条第（七）项规定：“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（七）乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况。”根据上述规定，秣陵街道办作为南京市江宁区人民政府的派出机关，对向其提出的相关政府信息公开申请，具有依法答复处理的法定职责。
《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”《政府信息公开条例》第二十条第二款规定，政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。本案中，由于被上诉人张道祥等人提出信息公开申请时，并不知晓相关信息的文件名称、类型等具体细节，无法对申请公开信息的细节特征和具体内容进行精确的表述，故在申请时使用特征描述的方式表达了所需政府信息的内容，即“电机三厂财产的处置过程以及现存财产数额与明细”。该申请内容围绕“财产”这一核心概念，使用了“电机三厂”、“处置过程”和“数额与明细”等限制和说明词语，对所需政府信息内容进行了限定性的描述，文意表述基本清楚，指向具体明确。秣陵街道办在《告知书2》中要求张道祥等申请人明确需要公开的信息材料的类型以及名称，没有法律依据，亦不符合合理行政的要求。一审法院认定秣陵街道办作出的《告知书2》实质上构成了拒绝正面答复，并据此判决撤销秣陵街道办作出的《告知书2》，责令其重新作出答复，并无不当。上诉人秣陵街道办提出，一审判决不应一并撤销其关于“财产的处置过程”的答复。经审查，张道祥等人系针对《告知书2》提起本案诉讼，且未作出明确放弃“公开财产处置过程”这一诉求的意思表示，一审法院在此情况下，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条关于人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查的规定，对被诉行政行为的客观载体，即《告知书2》的合法性进行全面审查，并据此作出一审判决，并无不当。
关于上诉人提出涉案告知行为未对被上诉人的权利义务产生实际影响，不具有可诉性的问题。本院认为，秣陵街道办作出的《告知书2》虽未明确拒绝张道祥等人的信息公开申请，但由于申请人客观上无法按照该告知书的要求对所需信息的具体分类及名称进一步明确，因此，该告知行为在事实上阻断了申请人提出政府信息公开申请的渠道，对申请人的权利产生了实际影响，张道祥等申请人有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定向人民法院提起诉讼。对上诉人该项上诉理由，本院不予支持。
关于原审原告张仕清的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织。”本案双方当事人系因秣陵街道办作出的《告知书2》是否合法而引发的争议。根据在案证据，秣陵街道办作出《告知书2》系针对张道祥、张世界、王元华、周书林4人于2016年10月18日提出的政府信息公开申请而作出。张仕清并未在该政府信息公开申请书上签名，因此，其不是本案被诉行政行为的相对人或利害关系人，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，对其起诉应当裁定驳回。
综上，上诉人秣陵街道办的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决审判程序合法，适用法律基本正确，但认定张仕清具有原告主体资格错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、维持南京铁路运输法院（2017）苏8602行初454号行政判决第一项，即撤销南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处于2016年11月4日作出的《政府信息公开申请告知书》；
二、撤销南京铁路运输法院（2017）苏8602行初454号行政判决第二项，即责令南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处于判决生效之日起十五日内对张道祥、张世界、张仕清的信息公开申请重新作出答复；
三、驳回原审原告张仕清的起诉；
四、责令南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处于本判决生效之日起十五日内对张道祥、张世界的信息公开申请重新作出答复。
二审案件受理费50元，由上诉人南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审判长 董学峰
审判员 魏法永
审判员 谢宇飞
二〇一七年九月十一日
书记员 曹 洁