浙江省绍兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙06行终255号上诉人（原审原告）桑灵港，男，1983年12月2日出生，汉族，住绍兴市上虞区。被上诉人（原审被告）上虞区崧厦镇人民政府。住所地绍兴市上虞区崧厦镇伞城大道。法定代表人陶海强，镇长。委托代理人高燕，浙江五洋联合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绍兴市国土资源局上虞区分局。住所地绍兴市上虞区百官街道人民中路***号。法定代表人杜永刚，局长。委托代理人杨海娟，女，绍兴市国土资源局上虞区分局工作人员。委托代理人陈翀，浙江舜杰律师事务所律师。桑灵港因诉上虞区崧厦镇人民政府、绍兴市国土资源局上虞区分局宅基地行政审批一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2016）浙0604行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。桑灵港一审时诉称，原告一家共计五人、两代独生子，原先只有40多平方米的一间楼房和一间附房。2012年2月15日原告向二被告申请建房，申请中特别说明建造125平方米主房。经过较长时间在2014年4月份审批完毕，但二被告认为崧厦镇范围的大户只能建造110平方米，原告经多方投诉无果。原告在2014年11月建房完毕，后根据区府办（2014）101号文件精神在主房后再造40平方米左右的附房。在快完工时收到被告绍兴市国土资源局上虞区分局作出的虞土资崧限改（2014）6号限期拆除决定书，致使原告遭�巨大损失。原告多方咨询后得知大户人家在耕地上可以建造125平方米的房屋，而且还有道地和阴架地（一般2米左右），而被告确认原告110平方米外的土地属于公用地（基本农田）完全不符合法律规定，侵犯了原告的合法权益。综上，二被告作出的虞土崧字[2014]第82号、乡字第330682201400074号和虞土资崧限改（2014）6号限期拆除决定属于违法，为此起诉至法院，请求：1.判令二被告在2014年4月11日虞土崧字[2014]第82号审批结果违法；2.要求二被告按法律规定重新审批以及原告重新建造的损失由二被告承担；3.本案诉讼费用由被告承担。一审法院审理查明，2014年3月8日，原告桑灵港向上虞区崧厦镇新下湖村村民委员会提出《要求建房的报告》，要求在本村金冯刘新建三层楼房三间（宽11.64米、深9.5米），面积110平方米，旧房调剂给新下湖村村委。同日，上虞区崧厦镇新下湖村村民委员会意见为同意新建住房叁间，并加盖村委印章，村支书、村委主任签名确认。2014年3月12日，原告因申请私人建房实际情况向村委申请旧房回购，与该村村民委员会签订回购协议，由村委以每平方米50元价格，共实际支付原告8,000元人民币，回购原告位于上虞区崧厦镇新下湖村金冯刘金家桥河东岸三层楼房一间、附房一间，建筑面积160平方米，同时有上虞区崧厦镇人民政府盖章见证。2014年3月18日，上虞区崧厦镇新下湖村村民委员会召开村三委会会议，表决通过前述回购事项。原告桑灵港向上虞区崧厦镇人民政府申请乡村建设规划许可。2014年4月4日，上虞区崧厦镇人民政府就原告桑灵港农村私人建房颁发乡字第330682201400074号《乡村建设规划许可证》，许可原告建设规模330平方米、用地面积110平方米。2014年4月8日，原告填写上虞市私人建房呈报表（虞土崧字[2014]第82号），现有在册人口5人，其中建房户一栏意见有原告签名及“要求新建”内容。2015年4月9日，上虞区崧厦镇新下湖村村民委员会意见为“同意新建住房叁间”。2014年4月11日，上虞区崧厦镇人民政府审查意见为“该户建房符合乡村建设规划，同意规划选址，用地面积为110平方米，建筑占地面积110平方米，建造叁层楼房叁间，建筑面积330平方米”。2014年4月11日，绍兴市上虞区国土资源局审查意见为同意原告使用集体土地110平方米，即建筑占地面积110平方米。2014年4月11日，绍兴市上虞区人民政府审批同意上述申请。另查明，因原上虞市行政区划调整，原上虞市人民政府已变更为绍兴市上虞区人民政府；原上虞市崧厦镇人民政府变更为上虞区崧厦镇人民政府；原上虞市国土资源局变更为绍兴市上虞区国土资源局，后调整为绍兴市国土资源局上虞区分局。一审法院审理认为：首先，原告所列被告不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条明确规定了公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定条件，包括有明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。故根据上述法律规定，原告桑灵港仅以虞土崧字[2014]第82号农村私人建房审批表中初审机关上虞区崧厦镇人民政府、绍兴市国土�源局上虞区分局为被告，认为上述主体对其住宅用地进行审批结果违法而提起行政诉讼，被告主体不适格。同时结合被告庭审中明确，经绍兴市上虞区人民政府审批同意后向农村私人建房申请人发放集体土地建设用地使用权证，该权证上载明批准用地面积及批准机关绍兴市上虞区人民政府及印章，经该院释明后，原告拒绝变更被告。其次，原告诉讼请求不明确。原告诉讼请求包括：1.判令二被告在2014年4月11日虞土崧字[2014]第82号审批结果违法；2.要求二被告按法律规定重新审批以及原告重新建造的损失由二被告承担；3.本案诉讼费用由被告承担。原告认为2014年4月11日虞土崧字[2014]第82号存在二被告的审批行为及审批结果违法，且不论二被告的审核行为系程序性行为还是实体性行为；同时认为被告作出的规划许可、限期拆除决定违法，故本案存在多个行政行为，经释明，原告仍坚持其诉讼请求。再次，原告提起本案行政诉讼超过法定起诉期限。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。2015年5月1日施行的新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案所涉原告农村私人建房申请事项已于2014年4月11日经绍兴市上虞区人民政府最终审批同意，原告于2014年11月建造完毕。现原告于2016年3月7日就上述审批事项提起行政诉讼，已经超过上述法律规定的法定起诉限期。综上，原告桑灵港以上虞区崧厦镇人民政府、绍兴市国土资源局上虞区分局为被告，认为其对原告的农村私人建房审批结果违法提起行政诉讼，不符合法定起诉条件，且该院已向原告进行释明，原告坚持其起诉状所列内容并拒绝变更，依法应当驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项、第（二）项、第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条之规定，裁定驳回原告桑灵港的起诉。桑灵港提起上诉称：上诉人户现有人口5人，建房申请时已说明应以“5+1”计算、新建住宅125平方米，一审裁定却认定上诉人只申请建房110平方米。经再三调查问询，上诉人于2016年3月3日从专管农户建房的法律工作者处得知农户建房审批面积应以省、自治区出台的为准，�大户可以新建125平方米，其中还必须有道地、四周阴架地、庭院等附属面积，完全不可能主房面积外都是基本农田。因此，虞土崧字[2014]第82号建房审批结果违法，而两被上诉人均为农村农户建房的审查和实施者，履行了国土资源部门和乡镇人民政府的法定职责，两被上诉人在初审时对上诉人户的人口计算有误，导致上诉人可获批的平方数减少，应当对其错误承担责任。请求撤销一审裁定，支持上诉人起诉时的诉讼请求。上虞区崧厦镇人民政府答辩称：1.答辩人作为虞土崧字[2014]第82号农村私人建房审批中的初审机关，并非被诉建房审批行政行为的最终审批机关，明显不是本案的适格诉讼主体。2.答辩人作为虞土崧字[2014]第82号农村私人建房审批中的初审机关，依法依规对上诉人的私人建房申请进行审核，审核结果及审核程序均合法。3.上诉人的建房申请已�2014年4月11日由绍兴市上虞区人民政府最终审核同意，同年11月建房完毕，上诉人直至2016年3月7日才提起诉讼，明显超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的起诉期限。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。绍兴市国土资源局上虞区分局答辩称：1.答辩人既不是涉案虞土崧字[2014]第82号农村私人建房呈报表记载的最终“审批意见”的作出机关，也不是《中华人民共和国土地管理法》规定的农村村民建房审批机关，显然不是本案适格主体。2.根据行政诉讼法的相关规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起6个月内提出，而本案上诉人于2014年4月11日获批土地建房，同年11月建房完毕，即早已知晓审批结果，其直至2016年3月提起诉讼，已超过法定的起诉期限。综上，一审裁定正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，上诉人桑灵港系针对虞土崧字[2014]第82号农村私人建房审批中，仅审批同意其建房用地110平方米的行为不服，提起行政诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，涉案农村私人建房审批行为由绍兴市上虞区人民政府作出，现上诉人以上虞区崧厦镇人民政府、绍兴市国土资源局上虞区分局为被告提起诉讼属主体不适格，经一审法院释明后，上诉人仍拒绝变更，其起诉应当依法予以驳回。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。因行政机关在作出涉案农村私人建房审批时未告知相对人诉权或者起诉期限，本案起诉期限应适用上述2年的规定，一审法院认定上诉人已超过法定起诉期限有误，本院予以指正。综上，一审裁定结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  王 建代理审判员  傅芝兰代理审判员  范卓娅二〇一六年十月二十八日书 记 员  陈梦娜