新疆生产建设兵团第八师中级人民法院
行 政 判 决 书
(2017)兵08行终1号
上诉人（原审原告）：石河子开发区绿盾物业服务有限公司，住所地石河子开发区北四路东苑群岛花园35栋312号。
法定代表人：何立新，该公司经理。
委托诉讼代理人：王宏诣，新疆君正律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李娜，新疆君正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：石河子市发展和改革委员会，住所地石河子开发区党政服务中心。
法定代表人：范仲文，该委员会主任。
委托诉讼代理人：王孝林，该委员会价格监督检查局副局长。
委托诉讼代理人：王秀桃，该委员会价格监督检查局主任科员。
被上诉人(原审被告)：石河子市人民政府，住所地石河子开发区北四路。
法定代表人：钟永毅，该市市长。
委托诉讼代理人：杜可朋，石河子市人民政府法制办公室科员。
上诉人石河子开发区绿盾物业服务有限公司(以下简称绿盾物业公司)诉被上诉人石河子市发展和改革委员会(以下简称石河子发改委)、石河子市人民政府物价行政处罚、行政复议一案,不服石河子市人民法院（2016）兵9001行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月18日受理后，依法组成合议庭，于2017年2月16日公开开庭进行了审理。上诉人石河子开发区绿盾物业服务有限公司的法定代表人何立新及委托诉讼代理人王宏诣、李娜，被上诉人石河子市发展和改革委员会的委托诉讼代理人王孝林、王秀桃，被上诉人石河子市人民政府的委托诉讼代理人杜可朋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年10月至2016年2月期间，被告石河子发改委陆续接到石河子市64小区德林花园住户举报，称原告绿盾物业公司违规收取天然气表费及热计量表费。2015年8月7日，石河子发改委对绿盾物业公司经理潘某进行调查询问，潘某陈述由于石河子市天宏房地产开发有限公司借用了绿盾物业公司部分费用，让绿盾物业公司代收石河子市64小区德林花园住房的天然气表费和热计量表费，绿盾物业公司按照热计量表费每户2000元、天然气表多层用户1600元、高层用户3500元的标准收取了相关费用。同日，石河子发改委作出《限期提供所需资料通知书》(石发改价限期［2015］1号)，要求绿盾物业公司收到该通知书5日内提供检查所需相关资料，若逾期未提供将实施行政处罚。2015年8月14日，石河子发改委向绿盾物业公司送达了该通知书。绿盾物业公司经理潘某拒绝签字，石河子发改委在64小区德林花园住户刘某1和石河子63社区书记刘某2的见证下留置送达，两名见证人均在送达回证上签字。绿盾物业公司在规定期限内未提交相关资料，石河子发改委经集体讨论，决定对绿盾物业公司处以6万元以上10万元以下的处罚，并于2015年9月16日向该公司送达了行政处罚告知书。绿盾物业公司拒绝签字，石河子发改委工作人员在送达回证上注明“法人拒绝签字”后留置送达。2016年2月1日，石河子发改委作出石发改价检处罚［2016］1号行政处罚决定书，对绿盾物业公司作出罚款6万元的处罚决定。2016年2月3日，石河子发改委到绿盾物业公司办公室向该公司送达了处罚决定书，绿盾物业公司拒绝签收，石河子发改委工作人员在送达回证上注明“潘某(经理)拒签”后留置送达。绿盾物业公司在规定的期限内未履行行政处罚决定书，石河子发改委于2016年3月23日作出《履行行政处罚催告书》，绿盾物业公司法定代表人何立新于次日签收了该催告书。
原告不服被告石河子发改委作出的行政处罚决定，于2016年3月15日向被告石河子市人民政府申请行政复议，要求撤销该行政处罚决定书，石河子市人民政府于2016年5月9日作出石政复决［2016］3号行政复议决定书，维持了石河子发改委作出的石发改价检处罚［2016］1号行政处罚决定书。
一审法院认为：该案争议的焦点是：一、被告石河子发改委是否有权对原告进行处罚；二、被告石河子发改委对原告作出的处罚决定是否合法；三、被告石河子市人民政府作出的复议决定是否合法。
关于争议焦点一。《中华人民共和国价格法》第五条规定：“国务院价格主管部门负责全国的价格工作。国务院其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作。县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的价格工作”。被告石河子发改委作为石河子市价格行政主管部门，负责本行政区域内的价格工作，有权对本辖区内的价格违法行为进行处罚。
关于争议焦点二。在事实认定方面，被告石河子发改委对原告作出的行政处罚决定针对的是原告拒不提供检查所需资料的行为，而不是原告违规收费的行为。被告石河子发改委接到群众举报后，以原告违规收取住户天然气表费和热计量表费的行为进行立案调查。在调查过程中，被告石河子发改委要求原告提交相关的检查材料，并对原告作出了《限期提供检查所需资料通知书》，通知书中明确了需要提供的资料、提供的期限、以及逾期提供或拒不提供的法律后果，但原告逾期未提供相关资料。原告拒不提供检查所需资料的行为确实存在，被告石河子发改委作出的石发改价检处罚［2016］1号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿。
在处罚程序方面，被告石河子发改委接到群众举报后，及时立案调查，经过集体讨论，作出行政处罚决定。被告在作出处罚决定前，向原告送达了行政处罚事先告知书，告知了拟作出的处罚决定、处罚的依据及理由，以及原告享有相关权利，并在作出处罚决定后，依法向原告进行了送达。被告实施行政处罚的程序符合法律规定。庭审中，原告提出被告石河子发改委没有向原告法定代表人送达相关法律文书，而是向原告经理潘某进行送达，在潘某拒绝签收的情况下，被告在没有见证人到场的情形下留置送达不符合法律规定。对此，该院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收”。第八十六规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十条规定：“向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达”。根据上述规定，行政机关向法人送达法律文书，应当由法定代表人或者法人办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，相关人员拒绝签收时适用留置送达，但留置送达应当有见证人在场见证并签字。该案中，被告石河子发改委在送达《限期提供检查所需资料通知书》和《行政处罚决定书》时，均向原告单位经理潘某送达，未送达原告法定代表人；在留置送达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》时未按法律规定邀请相关人员到场见证，送达程序上存在一定瑕疵。但是，被告几次送达地点均为原告办公室，送达对象为原告法定代表人或原告经理潘某，虽然原告未给潘某出具书面授权委托书，但从该案立案之日起，一直由潘某代表原告公司接受调查并处理相关事宜，潘某在调查笔录中也陈述已经将被告石河子发改委送达的相关法律文书转交给原告法定代表人，原告法定代表人对处罚决定的内容是知悉的，并在法定期限内申请了行政复议，后又提起行政诉讼。被告送达程序的瑕疵并未实际侵害原告的合法权益，因此不宜以此为由撤销被告石河子发改委的处罚决定。
在适用法律方面，原告提出《中华人民共和国价格法》仅是针对定价行为，而该案是收费行为，不适用《中华人民共和国价格法》的相关规定，被告石河子发改委对原告的处罚适用法律错误。该院认为，《中华人民共和国价格法》第二条规定的价格行为，不仅包括对商品和服务的定价行为，也包括依法不应收费，但自立收费项目或者自定标准收费等价格行为。《价格违法行为行政处罚规定》第九条规定，明确将违法收费的行为列入价格违法行为的范畴。原告提出根据《中华人民共和国价格法》第四十四条的规定，拒绝按照规定提供监督检查所需资料或者虚假资料的，应当先责令改正，予以警告；逾期不改正的，才可以处以罚款。该院认为，被告石河子发改委接到群众举报后，对原告违法收费一案进行调查，要求原告提供相关资料，在原告拒不提供的情况下向原告下发了《限期提供检查所需资料通知书》，责令原告限期提供，若逾期提供或者拒不提供的将对其实施处罚。该通知书中已经责令原告提供资料，并作出了警告，原告逾期仍未提供虚假资料，被告石河子发改委对其作出的处罚决定符合法律规定。关于罚款幅度，被告石河子发改委对原告处以6万元的罚款，符合《价格违法行为行政处罚规定》第十四条的规定。
综上，被告石河子发改委对原告作出的石发改检处罚[2016]1号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿、程序合法，适用法律正确，该院对原告要求撤销该处罚决定书的请求不予支持。
关于争议焦点三。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。被告石河子市人民政府作为本级人民政府，有权受理对石河子发改委的行政行为提出的复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。被告石河子市人民政府受理原告的复议申请后，经过书面审查，并向申请人和被申请人进行了调查，对被告石河子发改委作出的行政处罚决定书认定的事实、适用法律和实施程序进行了全面的审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，维持了被告石河子发改委作出的行政处罚决定。复议程序合法，适用法律正确。
综上，依据《中华人民共和国价格法》第二条、第五条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第二十二条、第二十八条第一款第(一)项，《价格违法行为行政处罚规定》第十四条之规定，判决：驳回原告绿盾物业公司的诉讼请求。诉讼费50元，送达费90元，合计140元，由原告绿盾物业公司负担(已预交)。
上诉人绿盾物业公司不服原审判决，向本院提出上诉称：(一)认定事实方面。上诉人的收费行为是代收行为，上诉人并非实际收费人。被上诉人石河子发改委对上述基本事实没有查实，即要求上诉人提供相应单据、票据，于法无据。(二)执法程序方面。首先，《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》未按法律规定送达当事人或相关人员到场见证，送达程序违反《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，而非“存在一定的瑕疵”。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，行政机关的违法送达行为导致当事人丧失了行政处罚法所确定的应当享有的权利，行政处罚决定不能成立。其次，根据《中华人民共和国价格法》第四十四条和《价格违法行为处罚规定》第十四条的规定，“责令改正，给予警告，拒不改正”是作出行政处罚的前提条件，有严格的先后顺序。本案行政机关首先下发了《限期提供检查所需资料通知书》，其后又下发了《行政处罚事先告知书》，在没有责令上诉人改正，给予警告的情况下，直接下发了行政处罚决定书，缺少必要环节，程序违法，应予撤销。其次，根据《中华人民共和国价格法》第四十四条和《价格违法行为处罚规定》第十四条的规定，“责令改正，给予警告，拒不改正”是作出行政处罚的前提条件，有严格的先后顺序。本案行政机关首先下发了《限期提供检查所需资料通知书》，其后又下发了《行政处罚事先告知书》，在没有责令上诉人改正，给予警告的情况下，直接下发了行政处罚决定书，缺少必要环节，程序违法，应予撤销。(三)适用法律方面。被上诉人石河子发改委对上诉人进行行政处罚系适用法律错误。一审法院将《中华人民共和国价格法》第二条规定中的“价格行为”解读为包括对商品和服务的定价行为，依法不应收费和自立收费项目或者自定标准收费等价格行为。而上诉人收取的热计量表费、天然气表费不属于法律规定的不能收费的项目，收费的数额亦不属于上诉人自定标准。故被上诉人石河子发改委不能适用《中华人民共和国价格法》的规定对上诉人的行为进行处罚。
被上诉人石河子发改委答辩称：(一)被上诉人是依据收费收据上加盖的公章来确定收费主体的，上诉人与其他单位之间的债权债务关系与被上诉人无关；(二)被上诉人在送达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚告知书》时，只有上诉人单位经理潘某在场，潘某经过请示法定代表人后表示拒绝签字。被上诉人确实已经送达了相关文书，只是存在程序瑕疵，程序并未违法。(三)被上诉人适用《中华人民共和国价格法》的相关规定，对上诉人进行行政处罚，适用法律正确；(四)被上诉人在初审立案阶段对上诉人单位进行调查时，上诉人未按要求提供所需资料，在此情况下，被上诉人才要求限期提供资料进行改正，并予以警告，处罚程序符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
被上诉人石河子市人民政府答辩称：被上诉人作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
本院经审理查明的事实与一审法院认定事实一致。
上诉人绿盾物业公司对一审查明的事实提出异议：(一)刘某1作为64号德林花园业主，没有资格以见证人身份在送达回证上签名；(二)被上诉人在送达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》时，上诉人的法定代表人均不在场，上诉人的工作人员也没有被授权。被上诉人石河子发改委对上述异议不予认可，认为：刘某1是小区的业主，可以作为见证人；执法人员送达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》时，上诉人的法定代表人虽不在场，但经理潘某在场，其向法定代表人电话沟通后才表示拒绝签字。被上诉人石河子市人民政府认为，送达程序上存在的瑕疵不影响行政行为的合法性。本院认为，刘某1是小区住户，其不符合民事诉讼法及司法解释规定的见证人身份，一审判决表述其为见证人身份不妥，本院予以纠正；上诉人的法定代表人虽不在场，但一审判决将上诉人经理潘某拒绝签字的行为认定为上诉人拒绝签字并无不当。
另查明：被上诉人石河子发改委作出的相关法律文书，上诉人均已收到。该项事实有一、二审庭审笔录在卷证实。
双方当事人在二审中均未提交新的证据。
本院认为：被上诉人石河子发改委作为石河子市价格行政主管部门，负责本行政区域内的价格工作，有权对本辖区内的价格违法行为进行处罚；被上诉人石河子市人民政府作为本级人民政府，有权受理对石河子发改委的行政行为提出的复议申请。上诉人对此无异议，本院予以确认。本案双方当事人争议的焦点是：一审判决和被诉行政处罚决定及行政复议决定认定事实是否清楚、程序是否合法，适用法律是否正确。
关于被诉行政行为的认定事实问题。被上诉人石河子发改委在作出行政处罚决定前，对上诉人收取天然气表费和热计量表费的事实和拒不提供检查所需资料的行为查证属实。上诉人称其收费行为系代收行为，而非自行收费行为。本院认为，被上诉人石河子发改委接德林花园住户关于上诉人违法收费行为的举报后立案调查，并要求上诉人提供相关资料以备检查，该执法行为尚未涉及对收费行为系代收还是自行收取的事实认定问题。因此，被上诉人石河子发改委就上诉人拒不提供检查所需资料的违法行为认定事实清楚。被上诉人的此项上诉理由不能成立，本院不予采纳。
关于被诉行政行为的执法程序问题。首先，被上诉人石河子发改委接到群众举报后，依法履行了立案、调查、集体讨论、作出行政处罚决定和送达等程序。其次，被上诉人石河子发改委虽然在《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》的送达程序上存在瑕疵，但是上诉人确已收到上述法律文书，对相关权利已经知晓并作出了处分，在法定期限内也申请了行政复议，后又提起行政诉讼。被上诉人石河子发改委送达程序上的瑕疵并未对上诉人的合法权益造成侵害，因此本案不宜以送达程序存在瑕疵为由，撤销被上诉人石河子发改委作出的行政处罚决定。故对上诉人关于“行政机关的违法送达行为导致当事人丧失了行政处罚法所确定的应当享有的权利，行政处罚决定不能成立”的上诉理由，本院不予采纳。
其次，被上诉人石河子发改委于2015年8月12日对上诉人单位进行检查，在要求相关人员提供财务账册未果的情况下，向上诉人送达了《限期提供检查所需资料通知书》，该通知书既责令上诉人在规定时限内提交所需的相关资料，同时也警告上诉人如逾期提供资料或者提供虚假资料将要承担的法律后果。上诉人逾期仍未提供，被上诉人石河子发改委对其进行行政处罚，符合《中华人民共和国价格法》第四十四条的规定。上诉人关于“行政机关首先下发了《限期提供检查所需资料通知书》，其后又下发了《行政处罚事先告知书》，在没有责令上诉人改正，给予警告的情况下，直接下发了行政处罚决定书，缺少必要环节，程序违法，应予撤销”的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
关于被诉行政行为的适用法律问题。上诉人称其收取的热计量表费、天然气表费不属于法律规定的不能收费的项目，收费的数额亦不属于上诉人自定标准。故被上诉人石河子发改委不能适用《中华人民共和国价格法》的规定对上诉人的行为进行处罚。本院认为，被上诉人石河子发改委依据《中华人民共和国价格法》的规定，有权对价格违法行为进行检查，其对上诉人作出的行政处罚决定针对的是在立案调查当中，上诉人拒不提供检查所需资料的违法行为，而并非针对上诉人“违法收费”的行为。上诉人关于“其收取的热计量表费、天然气表费不属于法律规定的不能收费的项目，收费的数额亦不属于上诉人自定标准”的辩解理由，与本案无关。上诉人的此项上诉理由不能成立，本院亦不予采纳。
被上诉人石河子市人民政府依法受理上诉人绿盾物业公司的复议申请后，经书面审查和调查，作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人绿盾物业公司请求撤销该复议决定的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人石河子开发区绿盾物业服务有限公司负担(已交纳)。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨新宝
审 判 员 方 园
代理审判员 胡少丽
二〇一七年三月六日
书 记 员 陈 丽
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