温州市鹿城区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）温鹿行初字第54号
原告温州市万泉环保废油回收治理有限公司。
法定代表人谢益明。
委托代理人蒲晶琰。
委托代理人麻法全。
被告温州市住房和城乡建设委员会。
法定代表人周守权。
委托代理人周耀宇。
委托代理人孙海芬。
第三人温州中科新能源科技有限公司。
法定代表人张鹏。
委托代理人项军权。
委托代理人温从威。
原告温州市万泉环保废油回收治理有限公司（以下简称万泉环保公司）不服被告温州市住房和城乡建设委员会（以下简称温州市住建委）城建行政合同，于2014年6月5日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2014年7月1日公开开庭审理了本案。原告万泉环保公司的法定代表人谢益明及其委托代理人蒲晶琰、麻法全，被告温州市住建委的委托代理人周耀宇、孙海芬，第三人温州中科新能源科技有限公司（以下简称中科新能源公司）的法定代表人张鹏及其委托代理人项军权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年8月12日，被告温州市住建委与第三人中科新能源公司签订《温州市区餐厨废弃食用油脂收集、运输、处理特许经营协议》（以下简称《特许经营协议》）。该协议的主要内容为：根据相关法律法规、《温州市区餐厨垃圾管理办法》和市政府专题会议纪要［（2013）82号］精神，甲方（即被告温州市住建委）代表温州市人民政府同意乙方（即第三人中科新能源公司）在温州市区从事餐厨废弃食用油脂收集、运输、处理等活动，并签署本特许经营协议。本协议签订后，乙方须到城管执法部门申领餐厨废弃食用油脂收集、运输、处理服务许可证。本协议约定的特许经营为独占特许经营，有限期限自2013年8月12日起至2028年12月31日，行使地域范围为温州市区（包括鹿城区、瓯海区、龙湾区、经济技术开发区、瓯江口新区、生态园管委会）现行行政管理区域内。本协议在约定的特许经营期限届满自动终止后，如乙方仍要继续经营的，应当在期限届满前3个月向甲方提出申请，经双方协商，并符合国家法律和相关行业规定情况下，可延长特许权经营期。甲方保证授予的特许经营权符合法律、法规及《温州市区餐厨垃圾管理办法》的相关规定。特许经营期间，甲方有权对乙方履行本协议的活动进行监管，并联系有关部门为乙方提供工作保障。
为证明被诉具体行政行为的合法性，被告在法定期限内向本院提交了如下证据：《温州市人民政府专题会议纪要》［（2013）82号］，证明确定第三人从事餐厨废弃食用油脂收集、运输、处理活动的依据。
被告并提供原建设部《城市生活垃圾管理办法》，作为其做出被诉具体行政行为的法律依据。
原告万泉环保公司起诉称：原告系温州市相关部门批准的第一批市区餐饮业废弃油脂回收处置单位，专业从事餐厨废弃食用油脂的收运处置工作，经认证具有相关资质。但自2013年底起，龙湾区城市管理与行政执法局等单位责令原告的多家客户限期将餐厨废弃油脂的收集、运输及处理工作交由第三人中科新能源公司经营，立即终止与原告的合作。后经原告了解得知，第三人依据其与被告温州市住建委签订的《特许经营协议》取得了温州市城市管理与行政执法局核发的《城市生活垃圾经营性处置服务许可证》，该局以此证为据，强制原告的客户改签废弃油脂的回收处理业务合同。原告也依据法律规定向被告申请要求授予废弃油脂的回收经营权，但被告知，因被告已与第三人就温州市区的餐厨废弃食用油脂收集、运输、处理经营事宜签订了《特许经营协议》，故不能再向原告授予废弃油脂的回收经营权。原告认为，1.被告与第三人签订的《特许经营协议》系作为拥有行政优益权的行政主体，以实施行政管理为目的，就行政管理的公共事务与行政相对方通过协商一致的方式达成的协议，是一个典型的行政合同，依法属于行政诉讼的受案范围。2.原告自2002年成立以来，按照相关政策都是合法经营，得到相关部门的一致肯定，并于2005年5月11日被温州市环境保护局和温州市城市管理行政执法局确定为第一批废油回收单位。原告无需有意去提升企业资质，但如果被告等行政机关要提升城市生活垃圾处理资质，只要进行招投标程序，原告是有能力在最短的时间内完成增加注册资本等来提升企业资质的，因被告未进行招投标程序，所以原告提起本案诉讼无需具备《城市生活垃圾管理办法》规定的相关条件。《特许经营协议》已限制原告的经营，侵犯了原告的公平竞争权，对原告的企业经营产生了实际的影响。依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十三条第一款规定，原告与被诉行政行为存在法律上的利害关系，具有诉讼主体资格，可以提起本案诉讼。3.根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国招标投标法》、《浙江省招标投标条例》、《市政公用事业特许经营管理办法》、《城市生活垃圾管理办法》等相关法律规定，签订《特许经营协议》必须要先通过招投标的方式作出城市生活垃圾经营性收集、运输、处置许可的决定，但被告未在举证期限内提供已进行招投标及第三人符合中标条件的证据，依据法律规定，应视为没有相应的证据。被告与第三人签订《特许经营协议》事实不清、证据不足，程序违法。4.根据《城市生活垃圾管理办法》的规定，城市垃圾经营性服务许可分为清扫、收集、运输和处置两种，被诉行政行为将上述两种许可合并为一种许可，属于创设新类型许可的超越职权行为。同时，我国相关法律法规并没有规定特许经营属于独占的排他性许可，被诉行政行为将许可设定为独占性许可亦属于超越职权行为。5.餐厨废弃食用油脂的收集、运输、处置涉及社会公共利益，但本案现有证据可以证明第三人不具备从事该活动的条件，被告与第三人签订《特许经营协议》，违背市场公平、公开、公正原则并损害社会公共利益，应予以撤销。且温州市区餐厨废弃食用油脂收集、运输、处置原本就有完善的体系，撤销被诉行政行为不会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失。综上所述，被诉行政行为事实不清、证据不足，程序违法且超越职权，依法应予撤销。
原告在法定举证期限内向本院提交了如下证据：1.营业执照（副本）；2.组织机构代码证；3.身份证；4.浙江省排污许可证（副本）。证据1-4证明原告的诉讼主体资格。5.组织机构代码证；6.工商登记情况。证据5-6证明第三人的身份情况。7.《关于对市人大十一届一次会议第613号代表建议的答复函》［温经贸提（2007）171号］；8.《关于要求授予废弃油脂回收经营权的报告》（提交给鹿城区政府）；9.《关于要求授予废弃油脂回收经营权的报告》（提交给被告）；10.《关于温州市万泉环保废油回收治理有限公司经营废弃油脂回收的情况说明》；11.《关于温州市万泉环保废油回收治理有限公司相关环保事宜回复意见的函》；12.《关于万泉公司申报城市生活垃圾经营性处置许可问题的报告》；13.《温州市住建委关于废弃油脂回收经营权的答复函》［温住建函（2014）46号］。证据7-13证明原告与被诉行政行为存在法律上的利害关系。14.《城市生活垃圾经营性处置服务许可证》，证明第三人已取得温州市区餐厨废弃食用油脂收集、运输、处置服务许可证。15.《特许经营协议》，证明被告与第三人签订协议的内容。
被告温州市住建委答辩称：1.第三人中科新能源公司对是否签订《特许经营协议》及协议的内容享有一定的选择权与自主权，被告亦无权依据协议强制第三人履行，该协议的订立对第三人并不具有行政强制效力，系被告与第三人协商一致的双方法律行为，不是具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。2.《特许经营协议》系在《温州市区餐厨垃圾管理办法》开始实施后，为便于对餐厨废弃食用油脂处置的管理与监督，经符合《城市生活垃圾管理办法》第十九条、第二十七条对从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置服务企业要求的企业申请，温州市人民政府与各有关政府部门协调后，在三家申请企业中确定第三人为签约主体，由被告与第三人协商一致签订，《特许经营协议》签订过程符合公平竞争的要求，但证明上述事实的相应证据材料现无法找到。同时，原告并不符合《城市生活垃圾管理办法》第二十七条对从事城市生活垃圾经营性处置服务企业的要求，其也未向被告提出过申请。3.如第三人在履行合同过程中出现违反相关法律法规的行为，则由相关部门依法对其进行查处，不存在原告诉称的独占特许经营违背市场公平原则，造成市场垄断及损害社会公共利益的情形。综上所述，请求法院驳回原告的起诉。
第三人中科新能源公司陈述称：1.《特许经营协议》实质上是一种民事合同，被告温州市住建委与第三人签订该协议的行为不属于行政诉讼受案范围。2.在被告与第三人签订《特许经营协议》时，原告的注册资本只有50万元，且不具备《城市生活垃圾管理办法》规定的运输工具、规划用地等基本条件，不符合从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置服务企业的法定条件，没有资格参与公平竞争，《特许经营协议》的签订未侵犯原告的合法权益，原告并不具备本案诉讼主体资格。3.温州市人民政府（2013）82号专题会议纪要可以明确，确定第三人从事餐厨废弃食用油脂收集、运输、处置，系根据企业申请和辖区政府意见，以及市政府（2013）3号办公文件处理单精神，并经被告会同发改、环保、财政、城管等部门及鹿城区、龙湾区政府协调的事实。同时根据《温州市区餐厨垃圾管理办法》的相关规定，《特许经营协议》的签订于法有据。4.《城市生活垃圾管理办法》及《温州市区餐厨垃圾管理办法》均未规定必须要通过招投标的方式作出城市生活垃圾经营性许可的决定，且温州市符合规划用地的企业不足三家，客观上也无法进行招投标。同时，被告根据企业申请，政府推荐并经考察、筛选确定第三人为餐厨废弃食用油脂收集、运输、处置的中标人符合法律“公平竞争方式”的规定。5.法律并未禁止将城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务许可与处置许可进行合并作出许可，被告基于更有效进行管理与监督的考虑，要求中标企业同时具备厨废弃食用油脂收集、运输、处置条件，并不违反法律规定。6.第三人具备从事餐厨废弃食用油脂收集、运输与处置活动的条件，签订《特许经营协议》不违背市场公平、公开、公正原则，亦未损害社会公共利益。即使被告与第三人签订《特许经营协议》的行为属于具体行政行为，且该行为存在违法，因餐厨废弃食用油脂的收集、运输、处置事关公共利益，不能停止，故不应予以撤销，可以责令被告采取相应的补救措施。综上所述，请求法院驳回原告的起诉。
第三人在法定举证期限内向本院提交了如下证据：1.企业法人营业执照，证明第三人的诉讼主体资格。2.《城市生活垃圾管理办法》；3.《关于进一步规范浙江省城市生活垃圾经营性服务管理的实施意见》。证据2-3证明原告不具备城市生活垃圾经营性处置服务企业应当具备的法定条件，被告与第三人签订《特许经营协议》未侵犯原告的合法权益，原告主体不适格。4.《温州市区餐厨垃圾管理办法》，证明被告负责餐厨垃圾处理特许经营协议的签订和监管及餐厨废弃食用油脂收集、运输、处置工作事关公共利益。5.《温州市人民政府专题会议纪要》［（2013）82号］；6.公文处理单。证据5-6证明市政府专题会议确定第三人从事餐厨废弃食用油脂的收集、运输、处置活动及相应的竞争、筛选过程。7.《特许经营协议》，证明被告与第三人签订该协议的行为不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。8.《城市生活垃圾经营性处置许可证》；9.《温州市龙湾区企业投资项目备案通知书》（基本建设）；10.《省发改委关于印发2008年省重大工业项目计划的通知》［浙发改产业（2008）352］、《关于印发2008年省重点建设项目名单的通知》［浙发改基综（2008）383号］；11.温龙政（2013）2号文件；12.中科公司照片。证据8-12证明第三人具有许可资质。13.万泉公司照片，证明原告不具有特许经营的能力。
经质证，本院对本案证据作如下认证：1.原告万泉环保公司及第三人中科新能源公司提供的营业执照（副本）、组织机构代码证、工商登记情况、身份证，可以证明原告及第三人的身份情况，本院均予以采信。2.原告工商变更登记情况虽系第三人于庭后提供，超过举证期限，但该工商变更登记情况可以证明原告在被告作出被诉行政行为时的注册资本不符合法律对从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置服务企业应当具备注册资本的规定，原告不具备本案诉讼主体资格，故该份证据，本院予以采信。3.《特许经营协议》，可以证实被告与第三人签订《特许经营协议》的事实及该协议的内容，本院予以采信。4.各方当事人提供的其他证据，因本案未做实体审查，故不予认证。
根据上述采信的证据并结合当事人陈述，本院认定本案事实如下：原告万泉环保公司成立于2002年6月14日，截至2013年8月12日，注册资本为50万元，一般经营项目为废油脂的回收、加工、生产的筹建（不含化学危险品）。2013年8月12日，被告温州市住建委与第三人中科新能源公司签订《特许经营协议》。此后，原告向被告提交申请，要求授予其废弃油脂回收经营权。被告于2014年4月28日答复称，因其已与第三人签订《特许经营协议》，故不能再向原告授予废弃油脂回收经营权。原告不服，提起本案诉讼。
本院认为：一、根据《城市生活垃圾管理办法》第五条规定，被告温州市住建委负责温州市行政区域内城市生活垃圾的管理工作，其与第三人中科新能源公司签订《特许经营协议》，将其负责行政区域内餐厨废弃食用油脂收集、运输、处理的独占特许经营权授予第三人，并对第三人依法履行该协议的活动进行监管及提供保障，系履行城市生活垃圾管理职责、行使公权力的具体行政行为，属于人民法院司法审查的范围。被告及第三人主张该行为系双方民事法律行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，本院不予支持。二、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”《城市生活垃圾管理办法》第十九条规定：“从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输服务的企业，应当具备以下条件：（一）具备企业法人资格，从事垃圾清扫、收集的企业注册资本不少于人民币100万元，从事垃圾运输的企业注册资本不少于人民币300万元；（二）机械清扫能力达到总清扫能力的20％以上，机械清扫车辆包括洒水车和清扫保洁车辆。机械清扫车辆应当具有自动洒水、防尘、防遗撒、安全警示功能，安装车辆行驶及清扫过程记录仪；（三）垃圾收集应当采用全密闭运输工具，并应当具有分类收集功能；（四）垃圾运输应当采用全密闭自动卸载车辆或船只，具有防臭味扩散、防遗撒、防渗沥液滴漏功能，安装行驶及装卸记录仪；（五）具有健全的技术、质量、安全和监测管理制度并得到有效执行；（六）具有合法的道路运输经营许可证、车辆行驶证；（七）具有固定的办公及机械、设备、车辆、船只停放场所。”该办法第二十七条规定：“从事城市生活垃圾经营性处置服务的企业，应当具备以下条件：（一）具备企业法人资格，规模小于100吨／日的卫生填埋场和堆肥厂的注册资本不少于人民币500万元，规模大于100吨／日的卫生填埋场和堆肥厂的注册资本不少于人民币5000万元，焚烧厂的注册资本不少于人民币1亿元；（二）卫生填埋场、堆肥厂和焚烧厂的选址符合城乡规划，并取得规划许可文件；（三）采用的技术、工艺符合国家有关标准；（四）有至少5名具有初级以上专业技术职称的人员，其中包括环境工程、机械、环境监测等专业的技术人员。技术负责人具有5年以上垃圾处理工作经历，并具有中级以上专业技术职称；（五）具有完善的工艺运行、设备管理、环境监测与保护、财务管理、生产安全、计量统计等方面的管理制度并得到有效执行；（六）生活垃圾处理设施配备沼气检测仪器，配备环境监测设施如渗沥液监测井、尾气取样孔，安装在线监测系统等监测设备并与建设（环境卫生）主管部门联网；（七）具有完善的生活垃圾渗沥液、沼气的利用和处理技术方案，卫生填埋场对不同垃圾进行分区填埋方案、生活垃圾处理的渗沥液、沼气、焚烧烟气、残渣等处理残余物达标处理排放方案；（八）有控制污染和突发事件的预案。”只有具备上述法律规定条件的企业，才能从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置服务。本案中，被告与第三人签订《特许经营协议》时，原告的注册资本仅为50万元，并不符合上述法律对从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置服务企业注册资本的规定；且原告提交的证据，未能证明其在被告与第三人签订《特许经营协议》时已符合上述法律对从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置服务的企业应当具备的有关设施、设备和技术方案等其他条件。故被告与第三人签订《特许经营协议》的行为，并不会损害原告的合法权益，原告与被诉具体行政行为不具有法律上的利害关系，无权提起本案诉讼。综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告温州市万泉环保废油回收治理有限公司的起诉。
本案受理费依法免收。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。
审 判 长 王浩泽
代理审判员 麻永和
人民陪审员 郑黎萍
二〇一四年八月八日
书 记 员 董舒舒