浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终174号
上诉人（原审原告）赵松栗，男，1957年11月22日出生，汉族，住浙江省建德市。
委托代理人翁萌，男，1966年7月25日出生，汉族，住浙江省建德市，系上诉人赵松栗外甥。
被上诉人（原审被告）浦江县人民政府。住所地：浙江省浦江县人民东路38号。
法定代表人丁政，县长。
委托代理人金文清，浦江县国土资源局工作人员。
委托代理人陈国松，浙江仙华律师事务所律师。
原审第三人邵明霞，女，1968年12月22日出生，汉族，住浙江省浦江县。
原审第三人葛成广，男，1963年4月28日出生，汉族，住浙江省浦江县大桥北路13-1号望江新区。
赵松栗诉浦江县人民政府其他行政行为一案。金华市中级人民法院于2016年12月23日作出（2016）浙07行初244号行政判决。赵松栗不服，向本院提出上诉。本院于2017年2月7日立案受理后组成合议庭审理本案。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。
经原审审理查明，原告赵松栗在浦江县经营办厂，为超雄包装厂的经营业主，工商登记号3307263116450，经营期限自2O00年4月7日至2003年12月30日。第三人邵明霞和葛成广为夫妻关系。1996年4月15日，浦江××浦阳镇新丰塑纸购销站与浦江县江南工业城签订了《土地转让协议》。1997年4月，被告向浦江××浦阳镇新丰塑纸购销站颁发浦国用（1997）字第0274号国有土地使用证，土地座落于江南工业城一区47号，面积477.92平方米。2000年4月，因浦阳镇新丰塑纸购销站名称变更为超雄包装厂，江南工业城一区47号土地变更登记到超雄包装厂名下，被告颁发了浦国用(2000)435号国有土地使用证，登记使用权类型为划拨。2000年12月2O日，被告作出2000第57号《关于明确江南工业城内企业用地性质》的抄告单，内容为“浦江县江南工业城开发于1993年5月，当时县政府成立于领导小组，并对有关问题作了明确规定，进区企业所需土地由工业城办公室统一征用，然后分别有偿出让给各企业，用地性质属有偿出让。如江南工业城内的企业用地性质定有行政划拨的，县建设环保与土地管理局要给其纠正为有偿出让性质，并及时给与办理。”2O01年11月22日，被告在超雄包装厂的土地使用权登记审批表上备注说明：“根据县府办2000年第57号抄告单，江南工业城内企业用地属有偿出让性质，故该宗用地改为出让”。同日被告向第三人颁发浦国用(20O0)字第1-435号国有土地使用证，将原浦国用(20O0)字第435号土地使用证的使用权类型改为出让。20O1年11月22日，邵明霞(乙方)与超雄包装厂(甲方)签订房地产买卖契约，约定甲方自愿将浦阳镇江南工业城一区47号房地产出售给乙方，转让款为436O00元。后原告登记的超雄包装厂注销。2O01年12月28日，邵明霞重新注册登记,字号仍为超雄包装厂,工商登记号为3307263222817。2004年12月30日邵明霞将浦江××浦阳镇超雄塑纸包装厂更名为浦江县超雄塑纸包装厂重新注册，工商登记号为3307263225355，并经营至今。2015年7月，原告以与第三人之间的房地产转让合同无效为由，要求被告腾退浦江县江南工业城一区47号的房地产，返还原告。浦江县人民法院作出（2015）金浦民初字第757号民事判决书，认定双方的房地产转让合同有效，判决驳回原告的诉讼请求。另查明，2001年12月14日，邵明霞与超雄包装厂签订出让协议一份，内容为：兹因买方邵明霞以人民币现金肆拾叁万陆仟元购买浦阳镇超雄塑纸包装厂(浦阳镇江南工业城一区47号)，原法人代表赵松栗同意将厂名出让，并同意将法人代表更改为邵明霞，也保证自出让之日起，房地产权属买方，若发生与超雄塑纸包装厂有关的产权纠纷或债权债务，概由赵松栗负责清理，并承担民事诉讼责任，因此给买方造成的经济损失，卖方负责赔偿，有关房地产办理过户手续所需缴纳的税费，由双方规定按规定各自承担。
原审法院认为，《土地登记办法》第五十八条规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。本案中，浦国用(20O0)字第435号土地使用证所载江南工业城一区47号土地，系浦江××浦阳镇新丰塑纸购销站从浦江县江南工业城转让取得，应认定为有偿出让性质，该土地证记载为划拨土地，属于登记信息错误。被告依据相关的《土地转让协议》和浦江县政府的《抄告单》，作出的涉案更正登记行为，具有事实和法律依据。原告以浦国用(20O0)字第1-435号土地使用证系伪造、涉案土地为划拨性质为由，要求撤销浦国用(20O0)字第1-435号土地使用证，与事实不符，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵松栗的诉讼请求。
赵松栗上诉称：一、被诉国有土地使用证浦国用（2000）字第1-435号系伪造。案涉土地的唯一合法有效的[国有土地使用证]是浦国用(2000)字第435号（以下简称435号土地证），而并非是被告涉嫌伪造的浦国用(2000)字第1-435号[国有土地使用证]（以下简称1-435号土地证）。原审原告举证的证据10己被原审判决认定真实性成立，也并未排除关联性和合法性，那么，该证据内容强调的1-435号土地证无地籍档案，查无实据，就证明了1-435号土地证属伪造事实。二、国法不容许土地证一地多证。即便土地证编号等登记事项变更，其外的土地证必须登报注销，但被告根本没有履行这一法定程序。案涉土地竟然出现了划拨类型的435号土地证、1-435号土地证和出让类型的435号土地证三个土地证，这与《土地登记规则》严重抵触。本案被告的行为严重违法。任何行政行为文书，连一个标点符合都不允许错误，更何况是行政行为的编号绝不容许多一个或少一个数字。本案中的所谓土地证编号变更，地籍档案中没有任何更改记录。三、被告举证的三性根本不能成立。被告用20多年前435号土地证的地籍档案用于涉嫌伪造1-435号土地证的依据，纯属是移花接木、偷梁换柱的不法之举。被告所谓于2001年11月22日在435号《士地登记审批表》“备注”上将案涉土地的使用类型从划拨更改为出让的理由来抗辩1-435号土地证的合法性也完全不能成立。因为，该批注除了不合规和违法（按规定更改登记事项必须有经办人签名和加盖登记机关公章）之外，最关键的问题，它是针对435号土地证登记的批注，并不可用于涉嫌伪造或违法颁发的1-435号土地证的颁证依据。四、被告向第三人发证完全违法。被告向不属案涉土地使用权人主体的第三人颁发涉嫌伪造的1-435号土地证，即没收费也无任何查验领证人的身份，更无任何发证、领证签名记录，也违反了《土地登记规则》等颁发土地证必须收费等等规定，严重违法违规。原审中，记录在案的审判员也发问过被告有无发证领证记录。虽然，第三人巧取豪夺，注册到了原告被迫注销掉的工商字号，但案涉土地登记档案仍然为原告的个人信息。就像实践中同名同姓的自然人很多，但身份证号码绝对不同，同名同姓者根本难以假冒李鬼手段骗取真李逵的财产。本案中，案涉土地的使用权人记名虽然与第三人持有的工商执照名称相同，但其与原告使用过的同名工商执照的注册号码不同，经营者姓名不同。被告未经登报公告程序，就给第三人颁发涉嫌伪造的所谓1-435号土地证也完全违法违规。五、被告陈述1-435号土地证是在2001年末土地登记年检当中的更改行为，也纯属不堪一驳的谎言骗话。其一，被告在原审中无法正面回答原告方2001年末除了案涉土地登记、所在区域还有无其它同同类土地登记情况更改。其二，即便真是被告主动年检纠正，那又为何不通知作为案涉土地使用权人主体的原告、而要将该伪造的土地证颁发给第三人呢？六、被告非法出让国有土地当无效。特别关键的事实是，被告未依法与原告或第三人签订出让舍同、也未向原告或第三人收取出让金，就将案涉国有土地从划拨更改为出让，此举显著违反了《中华人民共和国土地管理法》和国土部《土地登记规则》的法律法规之规定。本案中，被告临时设立的江南工业城办公室与原告签订的仅仅是《土地转让合同》，而且，合同中明确规定土地类型为划拨。其收取的3万余费用虽然表明是转让费，但实际上，划拨也要收取土地征用的安置补偿费和青苗补偿费。故该3万余收费并不能等同于出让金。江南工业城办公室也无权与使用权人签订土地出让合同。被告县政府的相关抄告单应不属规范性文件，也根本不能作为随意确定土地使用类型的合法依据。被告一县政府无权作出与国家土地法律法规相抵触的规定。七、被告缺乏关键出让证据。被告未依法与原告或者第三人办理出让手续，就将案涉国有土地从划拨变更为出让，此行为损害了国家利益，根据相关法规明确规定，出让金的收支管理相当严格，而被告不但未收取出让金，也并未举证已将收取的转让费转让为出让金部分上缴国库。八、原审判决认定事实、适用法律自我矛盾，公然枉法裁判。其一，原审枉法裁判主要表现没有依法审核认定和采纳证据。首先，原审判决自相矛盾地违法不采信原告证据，原审判决既然已经认定原告的证据10真实性成立，合法性和关联性更无可否认。但原审不但不采纳原告证据，还违反行政诉讼法规定，不在判决书阐明不采纳的理由。其次，原审判决刻意违法采纳被告证据。原审判决认定被告1、2、3、4、5的真实性成立，却回避原告对被告该四项关联性不成立的指正意见。因为，被告的上述证据，均为登记为划拨类型的435号土地证地籍档案，而并非是所谓的1-435号土地证的地籍档案，“435”于“1-435”，虽然只有“1”字之差，但却属于两个不同的数据物权登记的编号，根本不属于一个物权登记的概念。原审判决对于被告证据的审核认定，完全违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第54条，没有排除被告证据的关联性。再次，原审判决只审查认定证据的真实性是否成立，而回避不提双方当事人证据的关联性和合法性。其二，原审判决认定关键事实刻意不清。首先，原审违法不作被告具体行政行为的实体合法性实质审查。原审庭审中，原告主张被告违法向并非合法权利主体的第三人颁发涉嫌伪造的1-435号土地证。第三人在本案民事部分审理和本案行政争议审理当中，己主张或未推翻此证系其己方当时去被告方用435号土地证换取。而被告却狡辩此证系其己方在年检中主动纠正之果。本案涉嫌伪造的1-435号土地证，究竟是第三人去办得？还是被告在年检中主动发现主动更正？这是很显然关系到被诉行政行为程序是否合法的关键问题之一。其次，原审也违法不作被告具体行政行为的程序合法性审查。无论是2008年前后实施的《土地登记规则》还是《土地登记办法》，均对土地登记有着相当严格的程序规定。合法合规的土地证登记事项变更或更正，只要在原证相应栏目中作一批注，并加盖专用校对证即可，根本无需重新填发新证，更不需变更登记编号。不论变更还是更正，均需权利人申请或由登记机关主动发现需更正也应书面通知当事人限期办理。如需办理新证，也应将原证登报声明注销。不管是颁发新证还是更正原证，均应建档存有发证人和某证人签名的资料记录。特别是办理土地登记颁发新证应当收费，最起码应当收取土地证的工本费。而收费问题，被告和第三人竟然也堂而皇之地在原审中承认没有。本案中，被告如此违反土地登记法规的行为，其程序根本没有任何合法性可言。其三，原审判决明显自相矛盾地错误引用行政规章。本案具体行政行为发生在2001年，当时据以做出所谓土地登记更正的依据是国土资源部的《土地登记规则》，而并非是出台于2008年1月才实施的《土地登记办法》。原审判决在判决理由的“本院认为”表述部分，竟然引用了《土地登记办法》第58条规定，该规定明确规定土地更正登记应当通知当事人在规定的期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。而本案中，被告所谓的更正行为根本没有通知作为案涉土地唯一合法权利主体的原告限期办理更正登记所谓的1-435号土地证，也更未登报注销合法有效的435号土地证。其四，原审判决刻意庇护被告违法行政行为。首先，原审判决在地籍档案方面故意混淆事实。原审判决就是刻意枉法地将被告举证的登记编号全部为435号的档案材料，非法等同地用作认定1-435号确权登记行为所谓合法的依据。其次，原审对于原告主张的所谓1-435号土地证其证件本身的真实性存疑并涉嫌伪造，也并未作过审查。原告在原审中，根据被告方相关公务人员的观点指导，依法主张涉嫌伪造的浦国用(2000)1-435号国有土地使用证漏洞百出，如该证与同一批次制式、同一下发使用的国有土地使用证的国徽图案不一致、证件编号与发证年号相矛盾（证件编号时2000，但发证年号却是2001）等。但原审判决对原告的上述在起诉状和记录在案的代理意见中均己发表的重要主张竟然也置若罔闻、一字不提。被告对此争议也未作任何理由解释。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律更错误。本案行政争议的焦点问题是，一是被告与原告或第三人有无办理过法定出让手续？二是被告向并非合法权利主体的第三人确权办证是否违法？而并非是浦江县政府已将案涉土地所在区域工业用地从划拨变更规划为出让的效力问题。第三人因未缴契税，未办理土地过户登记手续，并未与原告形成合法有效的转让民事关系，故其未经原告授权也无权办理所谓的l-435号土地证。本案中，原告据以认定被告违法颁发涉嫌伪造的l-4i5号土地证之事实，是举证有来源于被告方的证明内容“查无实据”的证据10证明的。没有依据的确权办证，任何机关、团体、企事业单位和个人都有权认定其为伪造。没有依据的行政行为应当撤销也于法有据。原审判决引用《中华人民共和国行政诉讼法》第69条纯属适用法律错误。最后，依法支持上诉人的上诉请求或依法改判为盼。
浦江县人民政府答辩称：一、浦国用(2000)1-435号国有土地使用证是真实有效的。1999年，国土资源部下发文件要求开展土地证书年检工作，进一步规范土地登记。答辩人在年检工作中，发现登记在浦江××浦阳镇超雄塑纸包装厂名下的土地使用证记载的使用权类型错误，即重新颁发了浦国用(2000)1-435号国有土地使用证，将使用权类型更正为出让。二、答辩人在颁发浦国用(2000)1-435号国有土地使用证时已经将浦国用(2000)435号国有土地使用证收回注销，并不存在一地多证的情况。三、基于土地证年检工作的特殊情况，没有单独建立档案，而是采取在原证中加盖年检印章或者直接换证的方式，这是常规做法。四、答辩人从未向第三人颁发土地证书，答辩人是将土地证颁发给浦江××浦阳镇超雄塑纸包装厂的。答辩人认为这本土地证的权利人是上诉人所开办的浦江××浦阳镇超雄塑纸包装厂，在没有办理转移登记的情况下，权利人并未发生变化。五、提交年检、换证都是浦江××浦阳镇超雄塑纸包装厂的行为，跟第三人无关。六、1996年4月15日，浦江××浦阳镇新丰塑纸购销站与浦江县江南工业城签订了《土地转让协议》，根据该协议的内容，属于有偿出让性质，并非划拨所得。浦江县人民政府办公室2000年第57号抄告单并非对土地使用权类型的变更，只是明确江南工业城内企业用地属于出让性质，要求将以前错误登记为划拨的进行纠正。所以不存在非法转让土地的情况。七、浦江××浦阳镇新丰塑纸购销站与浦江县江南工业城签订的《土地转让协议》的实质就是一个土地出让合同。八、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，答辩人认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立；请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
邵明霞、葛成广未作答辩。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
经审查，原审判决书第11页第12--
13行认定“同日被告向第三人颁发浦国用（2000）字第1-435号国有土地使用证”事实有误，浦江县人民政府将原浦国用(20O0)字第435号国有土地使用证出让性质由划拨修改为出让后，并同日重新颁发了被诉浦国用(20O0)字第1-435号国有土地使用证，此时经营者为赵松栗的浦江××浦阳镇超雄塑纸包装厂尚未注销，邵明霞为经营者的浦江××浦阳镇超雄塑纸包装厂还尚未注册，虽然上诉人和第三人均认为浦国用(20O0)字第1-435号国有土地使用证是向第三人颁发，且该证现由第三人所持有。但颁证时上诉人个体工商户尚未被注销，第三人个体工商户尚未注册，此时经营主体仍然为上诉人，浦江县人民政府也认定是向上诉人颁发了被诉国有土地使用证，故本院确认浦江县人民政府向上诉人颁发浦国用(20O0)字第1-435号国有土地使用证。对原审判决认定的其他事实，本院予以确认。
本院认为，被诉的浦国用（2000）字第1-435号国有土地使用证，将浦国用（2000）字第435号土地使用证的使用权类型由划拨更改为出让。根据原国家土地管理局于1995年12月18日发布的《土地登记规则》第71条规定，“土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记，利害关系人也可以申请更正登记”。本案中，浦江县人民政府于2000年12月20日，作出2000第57号《关于明确江南工业城内企业用地性质的抄告单》明确江南工业城区企业所需土地由工业城办公室统一征用，然后分别有偿出让给各企业，用地性质属于有偿出让，如江南工业城内的企业用地性质定有行政划拨的，县建设环保与土地管理局要给其纠正有偿出让性质，并及时给与办理。并且浦江县江南工业城办公室同浦江××浦阳镇新丰塑纸购销站签订的《土地转让协议》第二条约定，该总地价为3.5万元。因此，本案涉案土地系浦江××浦阳镇新丰塑纸购销站从浦江县江南工业城出让取得，应认定为有偿出让性质，该土地证记载为划拨土地，系登记信息错误。被上诉人浦江县人民政府作出更正登记行为，具备事实和法律依据，本院予以支持。一审判决书援引2008年2月1日实施的《土地登记办法》作为定案依据，系适用法律错误，本院对此予以指正。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由赵松栗负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二○一七年四月二十七日
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书记员徐一菁