陕西省高级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2017）陕行终78号
上诉人（原审原告）：韩城市桑树坪镇昌顺煤矿。住所地：陕西省韩城市桑树坪镇南塔沟。
法定代表人：王振龙，该矿矿长。
委托代理人：何国文，陕西海普睿诚律师事务所律师。
委托代理人：缑雪维，陕西海普睿诚律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：韩城市煤炭局。住所地：陕西省韩城市黄河大街。
法定代表人：雷民章，该局局长。
出庭负责人：薛志海，该局副局长。
委托代理人：吕红涛，陕西永嘉信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：韩城市人民政府。住所地：陕西省韩城市太史大街中西段。
法定代表人：褚锦锋，该市市长。
委托代理人：刘新林，该市政府法制办工作人员。
委托代理从：陈世欢，陕西永嘉信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：陕西煤矿安全监察局。住所地：陕西省西安市和平路东十一道巷*号。
法定代表人：田光雄，该局局长。
委托代理人：李传新，该局工作人员。
委托代理人：李娜，陕西索骥律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：陕西省煤炭生产安全监督管理局。住所地：陕西省西安市和平路东十一道巷*号。
法定代表人：陈永昌，该局局长。
出庭负责人：蔡选良，该局总工程师。
委托代理人：武广韬，陕西富能律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城区新城广场新城大院。
法定代表人：胡和平，该省省长。
委托代理人：安良，该省政府法制办行政复议应诉处工作人员。
委托代理人：刘坚，陕西永嘉信律师事务所律师。
上诉人韩城市桑树坪镇昌顺煤矿（以下简称昌顺煤矿）因诉韩城市煤炭局、韩城市人民政府（以下简称韩城市政府）、陕西煤矿安全监督局（以下简称陕西煤监局）、陕西省煤炭生产安全监督管理局（以下简称陕西省煤管局）、陕西省人民政府（以下简称陕西省政府）行政赔偿一案，不服西安市中级人民法院（2016）陕01行赔初3号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：2012年3月19日，陕西煤监局作出《陕西煤矿安全监察局关于陕西煤业化工集团有限责任公司桑树坪煤矿“8.7”透水事故有关问题的报告》（陕煤安局发〔2012〕58号），报告认定：2011年8月7日0时5分，禹昌煤矿和昌顺煤矿超层越界开采导致桑树坪煤矿透水淹井。目前，桑树坪煤矿抢险救灾已经取得了阶段性成果，排水和巷道恢复工作正在进行，事故调查还没终结。据陕西煤业化工集团韩城矿业公司报告，该矿周围的昌顺等煤矿现已开始井下作业，严重威胁了桑树坪煤矿的抢险救灾，恢复生产等工作。特提请陕西省人民政府责令渭南市人民政府对禹昌、昌顺煤矿实施关闭。2012年10月8日，陕西煤监局注销了昌顺煤矿安全生产许可证。同年10月16日，陕西省煤管局注销了昌顺煤矿煤炭生产许可证。原告昌顺煤矿不服提起诉讼，2013年11月13日，西安市碑林区人民法院经审理认为，被诉行政行为属于行政机关内部行政行为，且原告的生产许可证在通知作出前失效。裁定驳回原告昌顺煤矿的起诉，该裁定现已发生法律效力。
2012年12月24日，韩城市煤炭局对原告昌顺煤矿作出《韩城市煤炭局关于对韩城市禹昌煤矿等两矿井实施关闭的通知》（韩煤发〔2012〕118号）（以下简称118号《通知》），要求原告必须在2013年元月10日前关闭煤矿，否则市政府将及时组织监察、安监、公安、国土、煤炭等相关部门对两矿实施强行关闭。原告昌顺煤矿不服提起诉讼。2013年10月23日，陕西省潼关县人民法院经审理认为，原告昌顺煤矿在2011年8月3日已被韩城市政府责令停产，至今该矿一直未生产经营，且被告韩城市煤炭局在答辩期限内无故未应诉答辩和举证，应视为其被诉具体行政行为无相应证据。判决撤销韩城市煤炭局作出的韩煤发〔2012〕118号《韩城市煤炭局关于对韩城市禹昌煤矿等两矿并实施关闭的通知》文件中对昌顺煤矿实施关闭的决定，该判决现已发生法律效力。
2015年8月10日，原告昌顺煤矿分别向各被告邮寄送达行政赔偿申请书，同年12月15日原告昌顺煤矿提起本案诉讼。
原审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条规定，赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第（三）、（四）、（五）项和第（四）项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案中，原告昌顺煤矿停产，属于客观事实，但其停产的原因是因为哪一被告实施了强行关闭还是因为事故调查停产以及所诉行政行为已被确认违法并不明确。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。原告昌顺煤矿本案起诉未提供行政行为已被确认违法的事实根据，不符合法律规定的受理条件，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条之规定，裁定：驳回原告韩城市桑树坪镇昌顺煤矿的起诉。
上诉人昌顺煤矿上诉称：（一）原审裁定认定事实不清。昌顺煤矿停产过两次。一次是因为临时性需要的停产，而2012年12月24日的停产则是永久性关闭的。而韩城市煤炭局作出的118号《通知》已经被潼关县人民法院（2013）潼行初字第00006号行政判决确认违法。韩城市政府关闭昌顺煤矿的行政行为没有任何事实和法律依据且韩城市煤炭局的行为超越职权。（二）韩城市政府、陕西煤监局、陕西省煤管局、陕西省政府四被上诉人在韩城市煤炭作出118号《通知》过程中，起到了指导、指示、通知的作用，因此四被上诉人应共同承担赔偿责任。请求：撤销原审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人韩城市煤炭局答辩称：（一）韩城市煤炭局作出的118号《通知》对上诉人的权利义务不产生任何影响，且未被确认违法。（二）上诉人停产是其不具备生产经营能力和透水事故造成的，与被上诉人韩城市煤炭局无关。“8.7”透水事故之前，上诉人因不具备生产经营能力处于停产状态，“8.7”透水事故后，上诉人因矿井透水及不具备生产经营能力仍处于停产状态至今。因此，上诉人主张行政赔偿损失是因其不具备生产经营能力和“8.7”透水事故造成的，与被上诉人韩城市煤炭局无关。请求：驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人韩城市政府答辩称：（一）被上诉人没有作出任何影响上诉人权利义务的行政行为，上诉人请求赔偿缺乏事实和法律依据。（二）上诉人停产是其不具备生产经营能力和透水事故造成的，与被上诉人韩城市政府无关。请求：驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人陕西煤监局答辩称：（一）被上诉人没有对上诉人实施具体加害行政行为，不存在对其造成任何损害或实际经济损失的事实。在本案中，涉及被上诉人陕西煤监局的行为，仅是陕西煤监局作出的《关于注销韩城市桑树坪镇昌顺煤矿安全生产许可证的通知》（陕煤安局〔2012〕252号）（以下简称252号《通知》），而252号《通知》经一审、二审、法院认为属于行政机关内部行政行为。后经再审程序，驳回了上诉人的再审申请。（二）本案不符合法律规定的行政赔偿案件的受案范围，原审法院驳回起诉正确。请求：驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人陕西煤管局答辩称：（一）上诉人提起的行政赔偿诉讼不符合受理条件，原审法院驳回其起诉符合法律规定，应予维持。在本案中，涉及被上诉人陕西煤管局的行为，仅是2012年10月16日作出的《关于注销韩城市桑树坪镇昌顺煤矿煤炭生产许可证的通知》（陕煤局〔2012〕206号）（以下简称206号《通知》），而206号《通知》已经生效的司法文书确认，属于行政机关内部行政行为。故原审法院驳回上诉人起诉，符合法律规定。（二）被上诉人作出的206号《通知》系单独作出，与本案其他被上诉人的行为均没有共同性，不具有共同赔偿的共同行政行为，不是适格的被告。上诉人诉请与其他被上诉人承担连带赔偿责任，不符合法律规定。（三）上诉人在一审期间举证的投入，均发生在上诉人技改期间，不属于行政赔偿的范围，不能作为经营损失主张赔偿。（四）上诉人的起诉超过法定起诉期限。透水事故发生在2011年8月7日，被上诉人下发陕煤局发206号《通知》在2012年10月16日。此后，上诉人针对206号《通知》虽多次提起诉讼，但均未提出过赔偿主张，在2015年8月10日邮寄赔偿申请书，2016年提起诉讼时，均已超过法定起诉期限。请求：驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人陕西省政府答辩称：（一）被上诉人没有作出任何影响上诉人权利义务的行政行为，上诉人请求赔偿缺乏事实和法律依据。（二）上诉人停产是其不具备生产经营能力和透水事故造成的，与被上诉人韩城市政府无关。请求：驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。”本案中，潼关县人民法院于2013年10月23日作出（2013）潼行初字第00006号行政判决书。该判决以“被告韩城市煤炭局在答辩期限内无故未应诉答辩和举证，又未向本院申请延期举证，按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条之规定，应视为韩城市煤炭局被诉具体行政行为无相应证据”为由，“撤销韩城市煤炭局2012年12月24日作出的韩煤发〔2012〕118号《关于对韩城市禹昌煤矿等两矿井实施关闭的通知》文件中对韩城市桑树坪镇昌顺煤矿实施关闭的决定”。上诉人昌顺煤矿依据该判决，在向韩城市煤炭局申请赔偿未果的情况下，向人民法院单独提起行政赔偿诉讼，符合国家赔偿法和最高人民法院上述司法解释的规定。原审裁定认为上诉人昌顺煤矿本案起诉未提供行政行为已被确认违法的事实根据，不符合法律规定的受理条件，依法应予驳回的理由显属不当，上诉人昌顺煤矿对韩城市煤炭局的起诉依法应予受理。否则，上诉人昌顺煤矿将失去救济的权利和渠道。至于上诉人昌顺煤矿的请求能否支持属实体审理的问题。但需指出的是，因韩城市煤炭局作出的118号《通知》被法院判决撤销是基于行政机关诉讼违法行为，即未依法提供作出被诉行政行为的证据或者依据，而视为被诉行政行为无相应证据，故上诉人昌顺煤矿主张的损害赔偿请求能否支持，需通过对韩城市煤炭局作出的118号《通知》是否实际存在违法情形以及与上诉人昌顺煤矿主张的损害是否有因果关系进行判定。
关于上诉人昌顺煤矿请求判令韩城市政府、陕西煤监局、陕西省煤管局、陕西省政府四被上诉人承担连带责任的诉讼请求。上诉人昌顺煤矿在起诉状中称其起诉的被告共同作出错误的三个行政行为：一是将昌顺煤矿安全生产许可证注销并收回；二是将昌顺煤矿煤炭生产许可证注销并收回；三是将昌顺煤矿炸毁并关闭。经查，上诉人昌顺煤矿所称的上述第一、第二个行为，其曾分别以陕西煤监局、陕西省煤管局为被告向法院提起行政诉讼，均被裁定驳回起诉。其所称的上述第三个行为炸毁煤矿的行为，应是其在起诉状中称的“2012年7月15日，韩城市政府指使韩城市国土资源局将昌顺煤矿矿洞炸毁”的行为。对该行为，上诉人昌顺煤矿未提供其复议或起诉的证据，且其于2015年8月申请行政赔偿也是在行为发生之后近三年，超过了国家赔偿法规定的两年的时效。关于关闭煤矿的行为，对外发生法律效力的行政行为即是本案被生效判决撤销的韩城市煤炭局作出的118号《通知》，上述四被上诉人并非该行为的行政主体。由此可见，上诉人昌顺煤矿对四被上诉人提起的单独行政赔偿诉讼，或是其所称的行政行为没有被依法确认违法，或是超过了赔偿请求的时效，或是不是已被法院判决撤销的行政行为作出的主体，故其对该四被上诉人提起的单独行政赔偿诉讼，不符合法定的起诉条件，依法应予驳回。
综上。原审裁定部分事实不清，适用法律不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销西安市中级人民法院（2016）陕01行赔初3号行政赔偿裁定；
二、驳回韩城市桑树坪镇昌顺煤矿对韩城市人民政府、陕西煤矿安全监督局、陕西省煤炭生产安全监督管理局、陕西省人民政府的起诉；
三、指令西安市中级人民法院对韩城市桑树坪镇昌顺煤矿请求韩城市煤炭局行政赔偿之诉继续审理。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 温永宏
代理审判员 王 鑫
二〇一七年三月二十四日
书 记 员 铁梦瑶