浙江省浦江县人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙0726行初41号
原告陈秋巧，男，汉族，1955年6月29日出生，住浙江省浦江县。
被告浦江县国土资源局，住所地：浙江省浦江县浦阳街道环城南路221号。
法定代表人张再创，局长。
出庭行政负责人盛青松，党委委员。
委托代理人张文其，工作人员。
委托代理人陈国松，浙江仙华律师事务所律师，特别授权。
被告浦江县人民政府浦阳街道办事处，住所地：浙江省浦江县江滨中路28号。
法定代表人黄志余，主任。
出庭行政负责人潘旭光，副主任。
委托代理人金海莹，浙江弘哲律师事务所律师，特别授权。
委托代理人陈亮，浙江弘哲律师事务所实习律师，特别授权。
第三人浦江县浦阳街道办事处群生村村民委员会，住所地：浙江省浦江县浦阳街道群生村。
法定代表人：陈道山，村主任。
原告陈秋巧与被告浦江县国土资源局(以下简称县国土局)、浦江县人民政府浦阳街道办事处（以下简称浦阳办事处）、第三人浦江县浦阳街道办事处群生村村民委员会（以下简称群生村委会）土地行政管理一案，由原告于2017年8月24日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，于2017年8月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月24日公开开庭审理了本案。原告陈秋巧，被告县国土局出庭行政负责人盛青松及县国土局委托代理人张文其、陈国松，被告浦阳办事处出庭行政负责人潘旭光及浦阳办事处委托代理人金海莹、陈亮到庭参加诉讼，第三人群生村委会经本庭合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响本案继续审理。本案现已审理终结。
原告诉称，原告系浦江县浦阳街道办事处群生村村民委员会村民，根据法律规定和群生村集体土地情况，承包了位于群生村“沉塘下”以及其他数块田及自留田。该地块属于基本农田保护区。原告一直耕种，用于种植水稻。两被告在2011年9月1日发文《关于要求征收浦阳街道群生村以西部分土地的请示》，向浦江县人民政府发文，将坐落在群生村以西200亩土地予以征收。该文件经浦江县人民政府县长戴建平等人批准，并由浦江县财政局在2011年9月9日拨款800万元给被告浦阳街道办事处。被告浦阳街道办事处将资金拨给第三人群生村委会。第三人群生村委会用上述资金，将原告承包田在内的数十亩土地填埋平整，造成原告承包田无法耕种，至今荒芜。《土地管理法》对土地征收进行的严格的规定。第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地专用审批。第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十八条征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。被告的上述行为明显超越自身职权，严重违反了法律规定的职权和程序。本案涉及土地的征收过程，两被告也没有与原告签订过协议，也没有向原告支付过征地补偿款，也显然证明其征收行为和后续的填埋平整土地的行为是违法的。因此，两被告及第三人对原告承包的土地承担恢复原状的法律责任，并应赔偿原告损失。特此，根据《行政诉讼法》之规定，向法院提起诉讼，请求法院支持原告诉求。要求判令：1、判令两被告所做征收群生村以西200亩土地予以征收的行政行为违法；2、判令两被告指示委托第三人对原告所承包的土地进行平整、填埋的行为违法、构成侵权；3、判令两被告及第三人对原告所承包土地恢复原状；4、判令两被告及第三人赔偿原告损失；5、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交了下列证据：
1、浦土资（2011）113号《关于要求征收浦阳街道群生村以西部分土地的请示》。
2、浦江县人民政府文件传递签。
3、浦江县财政局文件处理签。
4、浦江县财政局县府办转入收文处理单。
5、拨款凭证（回单）。
6、浙江省农村土地集体土地承包权证。证明原告的主体资格。
7、补偿计算清单。证明村委会于2017年3月9日计算的应该补偿原告192308万土地征收补偿款。但是实际至今没有将该款项给原告。
8、浦江县人民法院（2017）浙0726民初4296号民事裁定书。
被告县国土局辩称，一、被告县国土局、浦阳办事处向浦江县人民政府报送的《关于要求征收浦阳街道群生村以西部分土地的请示》属于行政机关内部请示文件，不具有可诉性，原告无权提起行政诉讼。二、《关于要求征收浦阳街道群生村以西部分土地的请示》中提到的征收行为并未实施，县国土局没有就有关土地征收开展过工作，也没有指示或者委托第三人对土地进行平整、填埋等行为。三、原告的起诉已经超过法定期限。《行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。原告的起诉显然已经超过期限。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。
被告县国土局在举证期限内未向法庭提交证据。
被告浦阳办事处辩称，一、本案所涉之土地的征收行为尚未实施。因浦江城市规划建设需要，被告和县国土局于2011年9月1日向浦江县人民政府书面请示：要求征收浦阳街道群生村以西部分200亩土地。之后，第三人浦江县浦阳街道办事处群生村村民委员会召开村民代表会议，通过了将群生村所属范围内的集体土地由村集体统一收转集约化经营的决定，并以浦江县浦阳街道办事处群生村经济合作社的名义先后与各村民签订了《群生村集体土地收转合同》。合同签订后，第三人组织了原告陈秋巧等人对部分土地进行平整填埋。土地的所有权至今未发生改变，即土地所有权人依然是第三人。显然，政府的征收行为尚未开始实施。二、被告的主体资格于法无据。本案属于土地行政管理行政征收纠纷，被告既不是土地征收主体，也没有实施土地征收的具体行政行为。对此，原告自己在诉状也明确：将其承包田在内的数十亩土地填埋平整的实施者是第三人。这充分证明了被告没有实施土地征收的任何行政行为。因此，被告在本案中没有诉讼主体资格，即不能成为本案被告。三、本案诉讼时效已超过。根据原告的相关材料显示：其承包田被填埋平整的时间是2012年。而且其本人系该项目领导小组成员，并参与填埋平整土地等工作。根据《行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。由此可见，原告如果认为本案是行政行为，显然已超过诉讼时效。综上请求依法驳回诉请或者驳回起诉。
被告浦阳办事处向本院提交了下列证据：
1、群生村土地收转农民基本生活保障实施办法（试行）。（浦阳街道群生村经济合作社通过的实施办法）。证明本案所涉至土地是被群生村经济合作社收转，还未被征收。
2、群生村经济合作社与陈荣昌等村民签订的《群生村集体土地收转合同》。证明1、土地的收转是村行为而不是政府行为，本案所涉之土地由群生村经济合作社统一收转集约化经营；2、该事项是经本村民代表会议通过的。3、绝大部分村民已经与群生村经济合作社签署收转合同。
经审理本院认定事实：原告陈秋巧系浦江县浦阳街道办事处群生村村民，1998年开始，原告承包了位于群生村“沉塘下”以及其他数块田和自留田。原告一直耕种，用于种植水稻。两被告在2011年9月1日向浦江县人民政府提交了《关于要求征收浦阳街道群生村以西部分土地的请示》，请示将坐落在群生村以西200亩土地予以征收。2012年，群生村委会擅自用泥土将沉塘下的数十亩土地填埋填平，原告陈秋巧的承包田也在平整范围内。致使原告至今无法在自家承包田及自留地上耕种。
本院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上述两条司法解释规定的关系应当是：在当事人自始至终不知道行政行为的内容的情况下，适用第四十二条规定的最长起诉期限；在最长起诉期限内，当事人知道或者应当知道行政行为内容，但不知道诉权和起诉期限的，适用第四十一条第一款规定。本案中，陈秋巧自认于2013年之前自家的承包田已经被群生村委会用泥土填埋，应当适用第四十一条规定，至2017年8月24日提起行政诉讼，显然已经超过2年的法定起诉期限。
综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定如下：
驳回原告陈秋巧的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
此页无正文审判长郭子教
代理审判员 龚少微
人民陪审员 蒋约苟
二〇一七年十一月二十九日
代书 记员 张 晴
附：本案适用的法律、法规等
一、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。