四川省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）川民终字第1136号
上诉人（原审被告）普格县人民政府，住所地：凉山州普格县普基镇政文西路14号。
法定代表人沙英，系该县县长。
委托代理人郭路，四川箭星律师事务所律师。
委托代理人向布基，普格县人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审原告）普格县三鑫环保资源科技利用开发有限公司，住所地：凉山州普格县螺髻山镇。
法定代表人夏禄山，总经理。
委托代理人刘映全，四川尽心律师事务所律师。
普格县人民政府（以下简称普格县政府）因与普格县三鑫环保资源科技利用开发有限公司（以下简称三鑫环保公司）合同纠纷一案，不服四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2015）川凉民初字第92号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年12月21日受理后，依法组成合议庭，于2016年1月25日公开开庭审理了本案，上诉人普格县政府的委托代理人向布基、郭路、被上诉人三鑫环保公司的法定代表人夏禄山及委托代理人刘映全到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2010年3月18日，四川远星橡胶有限责任公司、雅安和鑫橡塑有限责任公司作为乙方与普格县人民政府签订了《橡胶综合利用投资项目投资协议》，以下简称《项目投资协议》。协议约定：就乙方股东或乙方股东的合作伙伴拟在甲方规划区范围内，投资设立普格和鑫橡塑有限责任公司（含下属普格和鑫废旧物资回收公司），建设废旧轮胎回收并再利用项目的有关事宜，一、项目名称及投资概况：（一）项目名称：普格和鑫橡塑有限责任公司（下属普格和鑫废旧物资回收公司）。（二）项目投资：项目总投资人民币6800万元，其中固定资产投资人民币3500万元，分二期完成工程建设，其中一期工程投资人民币2000余万元，年产再生胶6000吨以上，年产值2000万元以上；二期工程投资人民币1500万元，年产再生胶新增6000吨以上，年产值新增2000万元以上。（三）建设周期……二、项目用地：（一）用地区位：项目用地区位为：普格县五道箐收费站下方；（二）用地面积：项目总规划用地面积为30-50亩。项目的实际用地面积以乙方设计需要和国土部门实际测量为准；（三）用地性质：工业用地；（四）供地方式：协议出让；（五）土地使用年限：五十年；（六）土地价格：壹万元/亩（包含土地出让及办证等一切税费）。“三通一平”：乙方厂区用地由乙方自行平整，甲方为乙方协调水源，甲方确保乙方用电要求（甲方在乙方指定位置安装变压器容量不低于5000千伏安的供电设施，用电等级400V±5%，线路功率因数在0.9以上，用电电量的计量装置安装在低压端进行计量，并在本协议签订两个月内安装完毕、施工用电一个月内安装完毕）。乙方于2015年上马二期工程时，甲方所下辖县电力公司应提前一个月完成输、配电配套设施，即在乙方指定位置新增安装变压器容量不低于5000千伏安的输、变、配电设施，用电等级400V±5%，功率因素系数在0.9以上，用电电量的计量装置安装在低压端进行计量。水通（政府协商水源，自行架管施工）、公路通、厂区用地由乙方自行平整。……（七）国有土地使用证：甲方为乙方在普格县新建公司办理用地手续，并在甲乙双方签订协议后一年内向乙方交付国有土地使用权证。三、合同期限：合同期限以土地使用权为准，合同到期后经甲乙双方协商一致可续签。双方还约定了甲方向乙方提供建设、税收、电价优惠，其中电价约定实行长期优惠。在合同第八条其它事项3、本协议执行过程中，如单方违约，违约方承担由此给对方造成的损失。甲方原法定代表人、乙方原法定代表人徐振东在合同上签名并加盖公章。后因乙方公司退出投资，普格和鑫橡塑有限责任公司并未设立。2010年4月15日夏禄山、蒲恒贵、巫明旭作为新的项目投资人以三鑫环保公司的名义，且以2010年3月18日的《项目投资协议》为基础向普格县发展和改革局请求开展前期工作，项目建设地点为普格县螺髻山镇黄草坪村四组。普格县发展和改革局于2010年4月21日作出普发改发[2010]88号“关于同意普格三鑫环保资源科技利用开发有限公司开展前期工作的批复”。在双方签订合同前，普格县相关部门为三鑫环保公司划定了土地。2010年6月2日，乙方四川远星橡胶有限责任公司、雅安和鑫橡塑有限责任公司向普格县委、县政府出具项目变更说明，称两公司及其股东徐振东不再参与普格和鑫橡塑有限责任公司项目的股份投资和生产经营建设。自变更说明之日退出该项目，现时该项目由上述的合作伙伴夏禄山、蒲恒贵、巫明旭接管普格和鑫橡塑有限责任公司项目股份投资并承建，与四川远星橡胶有限责任公司、雅安和鑫橡塑有限责任公司及其股东徐振东无关。夏禄山、蒲恒贵、巫明旭在说明上签名，普格县经贸局于2014年7月27日在该说明上签字，证实徐振东（公司）曾邮寄此件给经贸局，普格县政府法定代表人也在2014年7月在说明上签署“情况属实”的字样。2010年8月13日三鑫环保公司在普格县工商局登记成立。公司法定代表人为夏禄山，注册资本为陆佰万元人民币。经营范围：再生橡胶生产、加工、销售及橡胶制品的开发利用；废旧轮胎及废旧橡胶回收加工。三鑫环保公司实际作为《项目投资协议》项目公司在履行该协议。该项目已于2011年3月建成投产。但项目建成不久，2011年就被卫星遥感确定为违法用地，三鑫环保公司于2011年5月26日承担违法占地50.22亩的罚款837066.85元。2012年6月普格县税务局又向三鑫环保公司收取耕地占用税及滞纳金、罚款932426.12元。在2010年至2013年期间支付了土地勘测等费用56000元。2014年三鑫环保公司所使用的项目用地正式挂牌出让，三鑫环保公司参加了竞买，成交价格定为2560000元，三鑫环保公司为此交纳500000元作为保证金，其余款项至今未付，涉及该宗出让土地的国有土地使用证也未办理。
原审法院另查明：2010年10月13日，三鑫环保公司与普格县电力公司签订了《供用电合同》，合同第三条：计量方式约定甲方（普格县电力公司）向乙方（三鑫环保公司）采用高压35KV供电，计量方式采用在甲方35KV变压器高压侧安装经检定合格的0.2级高压电力计算箱和0.5级三相三线电子式多功能电能表进行计量。因枯水期电力公司电源负荷剧减导致三鑫环保公司不能正常生产，2012年3月7日，四川省水电投资经营集团普格电力有限公司（甲方）与三鑫环保公司（乙方）签订《供用电电价协议》，协议时间自2012年3月7日至2012年4月20日，除特殊情况外，甲方在协议时间内不限制乙方生产使用负荷，其他事宜按原签订的供电协议执行。在协议期内甲方销售给乙方的生产用电，电价按综合价0.46元/KW.H农网还贷基金进行计算，不分峰、平、谷时段。在协议有效期内，如遇国家对电价和其他收费项目等进行调整时，双方按调价文件规定执行。2013年10月13日，普格县电力公司向三鑫环保公司发出调整销售电价的通知，按照凉发改价格[2013]292号的文件精神对原告公司的电价上调，丰水期7至11月0.2582元/千瓦时，平水期6、12月0.2882元/千瓦时，枯水期1至5月0.3182元/千瓦时。从2013年5月抄电量起执行。
2014年9月22日三鑫环保公司向原审法院提起诉讼，请求：1.判令普格县政府承担本项目用地产生的超约定的税费1825492.97元，2.普格县政府立即为三鑫环保公司办理国有土地使用权证，3.普格县政府依约确保三鑫环保公司的生产用电需求，并严格按照约定电价收取电费，4.本案的诉讼费用由普格县政府负担。
原审法院认为，虽然2010年3月18日的《项目投资协议》约定的项目名称是普格和鑫橡塑有限责任公司，签订合同的双方为普格县政府和四川远星橡胶有限责任公司、雅安和鑫橡塑有限责任公司。但签订该合同的双方已达成合意变更了投资主体，实际由三鑫环保公司在履行该协议。合同的主体已变更为三鑫环保公司、普格县政府。作为合同相对方，是本案的当事人。普格县政府认为三鑫环保公司不是协议约定的项目公司，不是本案适格当事人的抗辩理由不能成立。
原审法院认为，双方签订协议的内容属于民事案件的受案范围。该协议是双方当事人的真实意思表示，且双方已部分履行，故该协议合法有效。合同当事人普格县政府在实际操作和履行过程中存在不当，致使双方约定的项目用地的国有土地使用证至今未办理，三鑫环保公司承担了耕地占用税、罚款、土地勘测费等，合计1825492.97元，按照双方协议约定及《中华人民共和国合同法》第一百零七条的规定，由于普格县政府的违约行为给三鑫环保公司造成的损失，此部分损失应由普格县政府承担赔偿责任。因三鑫环保公司已建厂投产，被迫接受了项目用地竞拍的方式，并向国土部门交纳了保证金500000元，三鑫环保公司认为其支付的保证金500000元即是按照合同约定支付了项目用地的费用（包含土地出让及办证等一切费用），至于土地竞买价格实际为2560000元，远远高于合同约定的500000元，超出50万元的部分是因普格县政府的行为所致，属于违约所造成的损失，因办理国有土地使用权证所需的费用按合同约定应由普格县政府负担。普格县政府应按合同约定为办理国有土地使用权证。对三鑫环保公司要求立即为其办理国有土地使用证的诉讼请求，原审法院予以支持。普格县政府提出其不是国土部门，无权为三鑫环保公司办理国有土地使用权证，且其未收到土地转让费用500000元的抗辩理由不能成立。对三鑫环保公司主张的将用电电量的计量装置安装在低压端进行计量并严格按约定电价收取电费的诉讼请求，因实际与普格县电力公司签订了供用电合同，合同约定因国家政策调整电价的按调价文件执行。双方均应受供电合同的约束，故对此部分诉讼请求，原审法院不予支持。综上，三鑫环保公司要求普格县政府承担本项目用地产生的超约定的税费1825492.97元并立即为三鑫环保公司办理国有土地使用权证的诉讼请求，具有相应的事实依据，符合法律规定，依法予以支持。原审法院依照《中华人民共和国民法通则》第四条，《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条、第一百零七条；《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决:一、普格县政府在判决生效后十日内赔偿三鑫环保公司人民币1825492.97元；二、普格县政府在判决生效后一个月内为三鑫环保公司办理国有土地使用权证；三、驳回三鑫环保公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案第一审案件受理费21229元，由普格县政府负担。
普格县政府不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）原审法院在诉讼主体上认定错误，三鑫环保公司不是本案适格当事人。本案为合同纠纷，按照合同相对性原则，依照合同起诉的应该是合同的相对方，与普格县政府签订《项目投资协议》的是四川远星橡胶有限责任公司和雅安和鑫橡塑有限责任公司，并非三鑫环保公司，且三鑫环保公司与《投资协议》中约定设立的普格和鑫橡塑有限责任公司不仅在名称上不同，项目投资方面也不符合合同的具体约定不是合同义务承受人。根据《中华人民共和国民事诉讼法》108条的规定，三鑫环保公司不是本案的适格当事人。（二）本案一审被认定为民事案件审理范围，判令普格县政府赔偿三鑫环保公司1825492.97元并在一个月之内为该公司办理国有土地使用权证属明显错误。1.税务机关和国土部门向三鑫环保公司收取税款及罚款，系职权行为，被上诉人如果不服，可以提起行政诉讼，而不应当是民事诉讼范畴所能解决，上诉人亦不是收取税款及罚款的主体，普格县政府无法律上的退还和承担义务。2.三鑫环保公司诉称“2014年相关部门将本项目用地挂牌出让，其被强行参与竞买后土地成交价格定为2560000元，三鑫环保公司将50亩荒地的出让费作为保证金缴纳，其余款项搁置”。相关部门将土地挂牌出让，责任并非在普格县政府，依照国家机关职权划分办理国土使用证应当是国土部门的职责，三鑫环保公司至今不能领取国土使用证是因为在向普格县土地矿产收购储藏中心缴纳500000元保证金参加拍卖后余款至今未付的原因造成。3.三鑫环保公司支付勘界测绘费56000元与政府无关，一审判决由上诉人承担明显错误。4.本案系政府招商引资优惠政策引发的纠纷，法院不应受理，与普格县政府签订《项目投资协议》的是四川远星橡胶有限责任公司和雅安和鑫橡塑有限责任公司，该协议是政府招商引资项目而该优惠政策并未邀请国土及电力部门参加，相关部门也并未与其达成共识并签订协议，故与三鑫环保公司并非民法意义上的平等主体关系，因此，法院应依法不予受理三鑫环保公司的起诉。请求撤销原判；驳回三鑫环保公司的起诉；本案一、二审诉讼费用由三鑫环保公司承担。
三鑫环保公司口头答辩称：（一）三鑫环保公司诉讼主体适格，一审已经提供充分证据证明三鑫环保公司是经普格发改局认可的，也就是是经普格县政府认可的投资协议的一方当事人。（二）本案应当属于民事诉讼受理范围，普格县政府概念错误，将税收、罚金等完全与政府职能剥离是错误的。《项目投资协议》是双方根据合同法等法律规定在平等、自愿协商基础上达成，一审判决普格县政府承担案涉合同履行义务是正确的，上诉人的上诉理由均不成立，请求驳回上诉，维持原判。
原审查明的事实与二审查明的事实一致，本院予以确认。
二审另查明：普格县国土资源局作出普土监（2011）第4号行政处罚决定书，对三鑫环保公司未经批准占用国有农用地50.22亩的违法行为处以837066.85元罚款并没收在非法用地上新建的建筑物和其他设施的决定。
本院认为，根据双方当事人的诉辩主张及理由，本案二审争议焦点：一、本案是否是平等主体间的民事法律关系，是否属于民事案件受理范围；二、三鑫环保公司是否本案诉讼中的适格原告;三、案涉《项目投资协议》的效力问题。
一、关于本案是否是平等主体间的民事法律关系，是否属于民事案件受理范围的问题。
普格县政府认为，本案系政府招商引资优惠政策引发的纠纷，法院不应受理。对此，本院认为，《中华人民共和国民法通则》系调整平等主体的自然人、法人、其他组织之间的财产关系和人身关系，主要包括的是财产关系和人身关系。本案所涉《项目投资协议》系地方政府招商引资所签订，是投资方和引资方设立权利义务合同关系的协议。《项目投资协议》系为规范合同双方主体的权利义务关系而订立，作为合同相对方的普格县政府虽然主体身份特殊，但从双方合同约定的民事权利义务内容来看，双方设立的是民事法律关系，本案应当属于民事案件的受案范围。
二、关于三鑫环保公司是否本案诉讼适格原告的问题。
普格县政府主张，三鑫环保公司并未与普格县政府签订《项目投资协议》，不是本案适格当事人。本院认为，本案最初虽然系普格县政府与四川远星橡胶有限责任公司、雅安和鑫橡塑有限责任公司签订的《项目投资协议》约定设立项目公司进行建设废旧轮胎回收再利用项目，但普格县发改局于2010年4月21日作出普发改发[2010]88号文件批复同意三鑫环保公司开展案涉项目的前期工作；2010年6月2日，四川远星橡胶有限责任公司、雅安和鑫橡塑有限责任公司向普格县委、县政府出具项目变更说明，称两公司及其股东徐振东不再参与普格和鑫橡塑有限责任公司项目的股份投资和生产经营建设。自变更说明之日退出该项目，现该项目由合作伙伴夏禄山、蒲恒贵、巫明旭接管普格和鑫橡塑有限责任公司项目股份投资并承建，与四川远星橡胶有限责任公司、雅安和鑫橡塑有限责任公司及其股东徐振东无关。夏禄山、蒲恒贵、巫明旭在说明上签名，普格县经贸局于2014年7月27日在该说明上签字，证实徐振东（公司）曾邮寄此件给经贸局，普格县政府法定代表人也在2014年7月在说明上签署“情况属实”的字样。同时，三鑫环保公司作为《项目投资协议》项目公司实际履行了该协议，该项目于2011年3月建成投产。以上事实充分表明普格县政府对《项目投资协议》的合同主体发生变更，由三鑫环保公司接手该投资项目并履行该协议的情况是知道并认可的。因此，普格县政府关于三鑫环保公司并非《项目投资协议》合同相对方、并非本案适格当事人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
三、关于本案所涉《项目投资协议》的效力问题。
普格县政府2010年3月18日系与四川远星橡胶有限责任公司、雅安和鑫橡塑有限责任公司签订的《项目投资协议》约定设立项目公司，最终经过县政府批准由投资人三鑫环保公司完成项目建设并投产。《项目投资协议》第二条约定“项目用地：（一）用地区位：项目用地区位为：……；（二）用地面积：项目总规划用地面积为30-50亩。项目的实际用地面积以乙方设计需要和国土部门实际测量为准；（三）用地性质：工业用地；（四）供地方式：协议出让；（五）土地使用年限：五十年；（六）土地价格：壹万元/亩（包含土地出让及办证等一切税费）。……。（七）国有土地使用证：甲方为乙方在普格县新建公司办理用地手续，并在甲乙双方签订协议后一年内向乙方交付国有土地使用权证”。本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”之规定，对国有土地出让用于工业、商业等经营性用途的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。本案案涉《项目投资协议》第二条约定以“协议出让”方式将土地提供给投资方作为工业用地，违反了《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款的规定。因此，《项目投资协议》第二条中关于“项目用地”的约定违反了法律的强制性规定，应当认定无效。
因普格县政府与三鑫环保公司对国家法律关于国有土地使用权出让方面的规定都应是明知的，但双方仍在《项目投资协议》中进行违法约定，因此，两方对《项目投资协议》第二条中关于“项目用地”的约定无效均有过错，对因该约定无效所造成的损失双方各应承担同等责任。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，因《项目投资协议》第二条关于“项目用地”的约定无效造成的财产损失为三鑫环保公司已承担的因违法用地所产生的罚款837066.85元，耕地占用税及滞纳金、罚款932426.12元，两项共计1769492.97元，应由双方共同负担，因此，普格县政府应向三鑫环保公司赔偿损失884746.48元。
关于三鑫环保公司所主张普格县政府应赔偿土地勘测的费用56000元的问题，本院认为，土地勘测的费用系土地征收、出让中需委托第三方进行土地勘测定界而支出的费用，该费用应是三鑫环保公司取得土地使用权必然要支出的费用，因此，该费用不应认定为系《项目投资协议》关于“项目用地”的约定无效造成的财产损失。
对于三鑫环保公司所主张的由普格县政府应为其办理国有土地使用权证的问题，本院认为，因《项目投资协议》第二条关于“项目用地”的约定无效，普格县政府不应再根据该约定负有为其办理国有土地使用权证的义务。
综上所述，普格县人民政府的上诉理由部分成立，本院予以支持，一审判决审判程序合法，但认定事实不清,适用法律不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国合同法》五十二条、五十八条，《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2015）川凉民初字第92号判决；
二、普格县人民政府于本判决生效后十日内向普格县三鑫环保资源科技利用开发有限公司赔偿损失884746.48元；
三、驳回普格县三鑫环保资源科技利用开发有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
第一审案件受理费21000元，由普格县人民政府负担10500元，由普格县三鑫环保资源科技利用开发有限公司负担10500元。二审案件受理费21000元，由普格县人民政府负担10500元，由普格县三鑫环保资源科技利用开发有限公司负担10500元。
本判决为终审判决。
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审 判 长 周述蓉
代理审判员 何 杉
代理审判员 朱文京
二〇一六年三月五日
书 记 员 ＸＸ东