广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行初字第369号
原告：增城市派潭镇派潭村派潭经济合作社，住所地广东省广州市增城区。
负责人：陈伯袁，该社社长。
委托代理人：李强、吴梦岚，分别系广东金日律师事务所律师、实习律师。
被告：广州市人民政府，住所地广东省广州市越秀区。
法定代表人：陈建华，该府市长。
委托代理人：戚燕平，该府工作人员。
第三人：增城市派潭镇大埔村大埔经济合作社，住所地广东省广州市增城区。
负责人：温碧荣，该社主任。
委托代理人：温文，广东中粤云天律师事务所律师。
原告增城市派潭镇派潭村派潭经济合作社因不服被告广州市人民政府作出的穗府行复（2014）1090号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，因增城市派潭镇大埔村大埔经济合作社与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，依法通知该社作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托代理人李强、吴梦岚，被告的委托代理人戚燕平，第三人的委托代理人温文等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告增城市派潭镇派潭村派潭经济合作社起诉称：原告自上世纪60年代一直使用原增城市派潭镇派潭村派潭三中对面老桥旁一宗约3.5亩的土地，在该地块范围内盖有172平方米的旧屋，并曾将该地出租给他人作碎石场、家私厂、木厂等。经原告申请，原增城市人民政府于2014年6月26日依法作出增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》，裁决该争议土地的所有权归原告所有。第三人因不服上述《土地权属争议处理决定书》，向被告提出行政复议，被告认为原增城市人民政府作出的增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》对于部分争议土地在2011年之后的使用情况未查明，因此在2014年l0月31日作出穗府行复（2014）1090号《行政复议决定书》，撤销原增城市人民政府作出的增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》。原告认为，争议土地自上世纪60年代开始一直归原告使用，不管2011年后该块土地的实际使用情况如何，都已经符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条关于“连续使用二十年”的规定，且期间无人提出过异议，故争议土地的所有权依法应归属原告所有。为维护原告的合法权益，起诉请求法院判决：1.撤销被告于2014年10月31日作出的穗府行复（2014）1090号《行政复议决定书》；2.被告对位于派潭镇派潭三中对面老桥旁约3.5亩的土地重新作出归原告所有的具体行政行为；3.诉讼费由被告承担。
被告广州市人民政府答辩称：（一）本府作出穗府行复（2014）1090号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分。1.增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》主要事实认定不清。增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》对争议土地的四至范围和地上附着物的事实情况未予查清；该决定书所附地图标注的争议地界线为手绘，没有具体坐标；该决定书所附地图仅有原告的公章和代表签名，不符合真实性和合法性的要求；根据本府现场调查，争议地块西面靠派潭河边存有几栋砖瓦平房，从四至表述和地理位置上看，上述房屋应包括在争议地范围内，但该决定书没有查明争议地上存在这几间房屋，也没有查明这几间房屋的占有使用情况，所附地图上也没有做出标注。综上，增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》对争议地块的四至范围和地上附着物的事实查明不清。2.增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》对于争议地中2.5亩的大晒谷场和170平方米的砖瓦房在2011年之后的使用情况未予查明，认定涉案争议地块的现使用者缺乏事实依据，属于事实认定不清。（二）本府作出穗府行复（2014）1090号《行政复议决定书》适用依据正确。由于增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》对于争议土地的四至范围和地上附着物的事实情况未予查清，且对于争议地中2.5亩的大晒谷场和170平方米的砖瓦房在2011年之后的使用情况未予查明，认定涉案争议地块的现使用者缺乏事实依据，属于事实认定不清，本府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，作出穗府行复（2014）1090号《行政复议决定书》，决定撤销增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》，适用依据正确。（三）本府作出穗府行复（2014）1090号《行政复议决定书》程序合法。本府于2014年8月26日收到第三人请求撤销增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》的申请，并于当日予以受理。本府受理后，对相关人员进行调查询问。因情况复杂，本府于2014年10月27日依法作出穗府行复（2014）1090号《延长行政复议审查期限通知书》，并将通知书送达给各方当事人。2014年10月31日，本府依法作出穗府行复（2014）1090号《行政复议决定书》，并送达给各方当事人。综上所述，本府作出的穗府行复（2014）1090号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，并无不当，请求法院予以维持，并判令原告承担诉讼费用。
第三人增城市派潭镇大埔村大埔经济合作社述称：第三人的村民持有政府就争议地块颁发的土地房产所有证，并在争议地上建有房屋，种植果树，一直占有、使用争议地块。原增城市人民政府在对争议地块的权属进行处理的过程中，没有会同原告以及第三人对争议地块进行实地勘查，没有查明争议地块的界址，也没有查明争议地上的房屋使用情况，其作出的增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》事实不清，程序违法。原告非法占用属于第三人所有的争议地块，第三人一直向相关政府部门投诉，后经派潭镇政府协调，第三人为支持扶贫项目，同意原告在争议地建设170平方米的办公用房，但原告却将该办公用房出租牟利。2.5亩的大晒谷场一直由第三人的村民进行耕作、使用至今。原告称争议地在四固定时期已确权给其，没有任何事实根据。被告作出的涉案行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，请求法院予以维持。
经审理查明：2013年4月17日，原告向原增城市国土资源和房屋管理局提交《土地权属争议案件申请书》，请求裁决位于派潭三中对面约4.5亩的集体土地属其所有。原增城市国土资源和房屋管理局受理原告申请后，分别向原告及第三人的相关人员调查询问，并组织原告与第三人进行调解，但未达成一致意见。2014年6月26日，原增城市人民政府作出增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》，其中查明：双方争议地块位于原增城市派潭镇派潭村派潭三中对面老桥旁，四至为东至旧派正公路，南至水田，西至河边滩涂，北至旧派正公路，面积约为3.5亩，性质为集体土地，场地主要包括四个部分：约0.7亩的小晒谷场（位于争议地北端）、约2.5亩的大晒谷场（位于争议地南端）、约30平方米的砖瓦房和约170平方米的砖瓦房（位于争议地中段）。1.约0.7亩小晒谷场于1964年左右建成，并由原告一直使用至今；2.约30平方米砖瓦房于1964年至1982年间由原告用作办公房和粮仓。1982年后与晒谷场一起出租给派潭村的村民黄某甲、黄某乙等人用于碎石加工厂。2010年8月至今租给石龙头自然村村民黄某丙使用。3.约170平方米砖瓦房于1964年至1982年间由原告用作办公房和粮仓。1982年至1994年，原告将该房屋与大晒谷场一起出租给派潭村的村民黄某甲、黄某乙等人用于碎石加工厂。1994年至1999年，原告将该房屋与大晒谷场一起出租给黄某丁兴办家私厂。2006年至2011年，原告将房屋与大晒谷场一起出租给其社员刘某开办木材加工厂。4.约2.5亩大晒谷场。从土改至1974年间为原告耕种的水田。1974年，原告在上面建成晒谷场，继续由其使用。1982年至1993年3月，原告将大晒谷场租给其社员黄某甲、黄某乙等人用于碎石加工厂。1994年1月至1999年12月，原告将该地租给黄某丁兴办家私厂。2006年至2011年，原告将该地租给其社员刘某开办木材加工厂。原告对争议地的四个部分已连续使用超过二十年。另查明，原告和第三人没有合并过村和社。争议地处于派潭镇派潭村的村界范围内，根据1987年广东省国土厅印制的原增城市《土地权属界线核定书》及原增城市2005年《增城市农村集体土地登记发张1：4000工作图》都未显示第三人有这样一块飞地在原告范围内。根据上述查明事实认为：原告从上世纪60年代已开始使用该争议地，其已依客观事实取得了本案所争议的土地所有权。而原土地所有者必须在现使用者使用满二十年前向现使用者或有关部门提出归还，才能阻止现使用者合法地、客观地取得集体土地所有权。本案中，现使用者明显是指原告，而有关部门，应当指现使用者的上一级部门或土地管理部门，第三人提交的《关于争议竹埧情况》是由大埔村委作出且在内容上只是说明大埔村村民向大埔村委反映过占用情况，因此，不能支持第三人提出的曾向现使用者或有关部门提出归还的主张。另原告提出的证据反映2012年第三人曾向其提出过归还，从上世纪60年代至2012年原告使用该争议地块早已满二十年，第三人在2012年提出归还显然不属于“二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还”的情形。因此，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，决定争议地的所有权归原告所有。增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》的附件为争议地块的手绘地图，该图对争议地四至范围及地上附着物的位置予以手绘标注，并由原告时任社长丘海清、副社长宋某签名及原告盖章确认。原增城市人民政府分别于2014年7月7日和7月15日将上述决定书送达给原告和第三人。第三人不服上述决定书，于2014年8月25日向被告提出行政复议申请，请求撤销原增城市人民政府作出的增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》。被告于2014年8月26日收到第三人的复议申请后，于2014年10月20日组织相关人员到争议地勘查现场，查明争议地块现存建筑物除原增城市人民政府已查明的30平方米和170平方米的房屋各1栋外，争议地块内西面靠派潭河边还建有几栋砖瓦平房，以及争议地块中部属于陈某所有并已核发国有土地使用权证的房屋1栋。2014年10月27日，被告作出穗府行复（2014）1090号《延长行政复议审查期限通知书》，延长审查期限30日。2014年10月31日，被告作出穗府行复（2014）1090号《行政复议决定书》认为：原增城市人民政府对于争议地中2.5亩的大晒谷场和170平方米的砖瓦房在2011年之后的使用情况未予以查明，认定涉案争议地块的现使用者缺乏事实依据，属于认定事实不清。增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》所附地图上标注出争议地界线，但该界线为手绘，没有具体坐标，且地图仅有原告和原告代表签名。增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》查明争议地块的四至为东至旧派正公路，南至水田，西至河边滩涂，北至旧派正公路。从四至表述和地理位置上看，争议地块西面靠派潭河边的几栋砖瓦平房应包括在争议地范围内，但增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》没有查明争议地上存在这几栋房屋，也没有查明这几栋房屋的占有使用情况，所附地图上也没有作出标注，因此，该决定书对于争议土地的四至范围和地上附着物的事实情况尚未查清。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，决定撤销原增城市人民政府于2014年6月26日作出的增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》。被告于2014年11月4日将上述行政复议决定书寄送给原告和第三人，并于次日送达给原增城市人民政府。原告不服，遂诉至本院。
庭审期间，原告称第三人的村民于2012年在争议地抢建房屋，并强行入住。
以上事实，有《土地权属争议案件申请书》、询问笔录、调解笔录、增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》、《行政复议申请书》、现场照片、穗府行复（2014）1090号《延长行政复议审查期限通知书》、穗府行复（2014）1090号《行政复议决定书》，邮寄详情单及查询单、送达回证，以及当事人的陈述等证据予以证明。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”原告因不服原增城市人民政府作出的增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》，向被告提出行政复议申请，被告作为原增城市人民政府的上一级主管部门，负有对原告的行政复议申请作出处理的法定职责。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的……”。本案中，原增城市人民政府依原告的土地权属处理申请，作出增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》查明：争议地块四至范围为东至旧派正公路，南至水田，西至河边滩涂，北至旧派正公路。争议地块主要包括四部分，其面积、位置以及使用情况分别为：位于争议地北端约0.7亩的小晒谷场由原告于1964年建成并一直使用至今；位于争议地南端约2.5亩的大晒谷场由原告于1974年建成使用，并于2006年出租给其社员开办木材加工厂至2011年；位于争议地中段约170平方米的砖瓦房由原告于1964年开始使用，并于2006年出租给其社员开办木材加工厂至2011年；位于争议地中段约30平方米的砖瓦房由原告于1964年开始使用，并于2010年8月出租给外村村民使用至今。根据上述事实，认定原告对争议地四个部分已连续使用超过二十年，遂依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，确定争议地的所有权归原告所有。因第三人不服上述决定书，向被告提出行政复议申请。被告受理第三人提出的行政复议申请后，经查看现场，发现争议地范围内西面靠派潭河边建有几栋砖瓦平房，原告庭审也确认自2012年起有第三人的村民在争议地居住，但原增城市人民政府在增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》对上述房屋的建设及占有、使用情况并无查明，决定书所附地图也没有作出标注。而且，增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》对于争议地中2.5亩的大晒谷场和170平方米的砖瓦房在2011年之后的占有、使用情况也未予以查明。原增城市人民政府认定原告为争议地现使用者，争议地属其所有，属于认定事实不清，证据不足。被告根据已查明的事实，依据上述法律规定，作出穗府行复（2014）1090《行政复议决定书》，撤销增府裁（2014）3号《土地权属争议处理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以支持。原告主张无论2011年后争议地的实际使用情况如何，其从上世纪60年代开始使用争议地已超过二十年，故应确认争议地属其所有的上诉理由，理据不足，本院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告增城市派潭镇派潭村派潭合作社的诉讼请求。
一审案件受理费50元由原告增城市派潭镇派潭村派潭经济合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 邓 军
代理审判员 金 霞
人民陪审员 麦小玲
二〇一五年十二月一日
书 记 员 马曼莉