河南省济源市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫9001行初29号
原告卫有强，男，1971年11月17日出生，汉族，住孟州市。
委托代理人邬炳逵，孟州市众诚法律服务所法律工作者。
被告孟州市国土资源局，住所地在孟州市西河雍大街289号。
法定代表人闫庆利，局长。
委托代理人李斌，该局工作人员。
委托代理人刘鹏博，河南承通律师事务所律师。
被告焦作市国土资源局，住所地在焦作市焦东路3188号。
法定代表人钟会学，局长。
委托代理人王赛，该局工作人员。
委托代理人倪晓，河南达成律师事务所律师。
原告卫有强诉被告孟州市国土资源局（以下简称孟州国资局）、被告焦作市国土资源局（以下简称焦作国资局）土地行政处罚一案，于2016年7月1日诉至本院，本院同日登记立案。本院受理后，当天向原告卫有强送达了受理案件通知书、开庭传票等诉讼文书，并于2016年7月6日分别向被告孟州国资局、被告焦作国资局送达了应诉通知书、起诉状副本、开庭传票等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2016年7月13日公开开庭审理了本案。原告卫有强及其委托代理人邬炳逵，被告孟州国资局的委托代理人李斌、刘鹏博，被告焦作国资局的委托代理人王赛、倪晓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案的被诉行政行为是孟州国资局2016年3月18日作出的孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定书和焦作国资局2016年6月16日作出的焦国土资复（2016）4号行政复议决定书。
原告卫有强诉称：1、孟州国资局对其作出的行政处罚决定中的第3项即罚款处罚无法律依据。根据焦作国资局行政复议所认定的事实（复议决定书第3页），“该宗地不符合土地利用总体规划”，而依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，“……对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用土地上的新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的……可以并处罚款”。焦作国资局认定的事实与孟州国资局引用的法律依据相矛盾，故孟州国资局对其作出的罚款处罚行为是错误的。2、孟州国资局认定其系非法占用土地无事实依据。根据焦作国资局行政复议所认定的事实（复议决定书第2页），化工镇土地利用的总体规划为2010年，而本案中其承包土地在2009年8月，在土地利用总体规划之前。其系本村本组组员，对本案土地的承包经过了招投标的形式，并经全体组民同意，属依法承包。依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条之规定，“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。……承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”其在该块承包土地上从事农业生产，也符合合理利用土地。其依法承包在前，土地利用规划总体在后，不存在非法占用土地行为，故孟州国资局对其作出的处罚行为无事实依据，是错误的。3、孟州国资局认定其非法占用土地予以罚款无标准依据。其依法承包本村村民小组的土地为2009年8月，孟州国资局罚款所依据的《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》系2009年11月27日修正实施的，其在承包地时的法规中不存在处罚的决定，故孟州国资局所作的罚款处罚无标准，是错误的。4、孟州国资局于2014年作出孟国土资罚决字（2014）第12号行政处罚决定，处罚的对象系本案承包地3192.8平方米（折合4.79亩）；孟州国资局于2015年2月3日作出孟国土资罚决字（2015）第3号行政处罚决定，处罚的对象系本案承包地1664平方米（折合2.5亩）；后孟州国资局向孟州市人民法院申请强制执行孟国土资罚决字（2014）第12号行政处罚决定，孟州市人民法院作出（2015）孟行审字第10号行政裁定，准许强制执行孟国土资罚决字（2014）第12号行政处罚决定书。在孟国土资罚决字（2014）第12号行政处罚决定执行的过程中，孟州市人民法院认为认定执行程序有误，作出（2015）孟行执字第00014号执行裁定书，裁定撤销该院（2015）孟执字第10号行政裁定，建议重新作出行政行为。而后孟州国资局重新作出孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定，处罚的对象系本案承包地4206.12平方米（折合6.31亩）。孟州国资局在作出孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定时，将孟国土资罚决字（2014）第12号行政处罚决定和孟国土资罚决字（2015）第3号行政处罚决定中的处罚对象承包地合并计算，但却未对孟国土资罚决字（2015）第3号行政处罚决定进行撤销，存在重复处罚行为，程序错误。请求：撤销孟州国资局作出的孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定以及焦作国资局作出的焦国土资复（2016）4号行政复议决定。
被告孟州国资局辩称：1、其局对卫有强作出的行政处罚决定书中，明确写明参照《河南省﹤中华人民共和国土地管理法﹥及其配套法规行政处罚裁量标准》的规定，因卫有强的违法行为系特别严重违法行为，根据该裁量标准第五条第二款第4项的规定，占有基本农田的处罚标准为每平方米28-30元罚款，其局按照每平方米30元对卫有强作出罚款处罚有相应的依据。2、其局认定卫有强违法占地建造花生加工厂的事实清楚。首先，其局并没有认定卫有强非法占用土地，而是认定其占用土地建造花生加工厂的行为系违法行为，也就是卫有强建造花生加工厂将基本农田用于非农建设的行为不符合土地利用总体规划。其次，卫有强称其2009年8月份承包土地，在化工镇土地利用总体规划（2010年）之前，因而不存在非法占用土地。对此，其局并没有否认该事实，并没有认定卫有强系违法占用土地。虽然卫有强承包土地是在化工镇土地利用总体规划（2010年）之前，但其使用该块土地建造花生加工厂确实在2014年，也就是说违法行为发生在土地利用总体规划之后。所以，其局认定卫有强占用基本农田建造花生加工厂行为的违法事实清楚。3、因卫有强的违法行为发生在2014年，而此时《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》已经实施，故其局以此作出处罚并无不当。4、其局于2014年3月21日就卫有强破坏耕地的行为作出的孟国土资罚决字（2014）第12号行政处罚决定书，以及2015年2月3日作出的孟国土资罚决字（2015）第3号行政处罚决定书，与2016年作出的行政处罚决定书是针对卫有强不同的违法行为所作出的处罚，违法事实不同，处罚所适用的法律依据不同。同时，2016年1月21日孟州市人民法院作出（2015）孟行执字第00014号执行裁定书，认定孟国土资罚决字（2014）第12号行政处罚决定书执行内容不明确，建议重新作出。故不存在重复处罚的情形。综上，其局作出的孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定书，事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，是正确有效的。请求驳回卫有强的诉讼请求。
被告焦作国资局辩称：1、其局作出的焦国土资复（2016）4号行政复议决定，程序合法。卫有强于2016年4月25日向其局申请复议，请求：1、撤销孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定书；2、允许其继续履行土地承包合同，继续使用承包地（东长148米，西长152米，南宽66.5米，北宽61米）。其局于2016年4月28日作出行政复议受理决定，并通知卫有强。经调查，其局认为，孟州国资局作出的孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定书对卫有强非法占用基本农田建花生加工厂事实认定清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，处罚适当，继而作出维持孟州国资局作出的孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定的复议决定。且其局按照法律规定，将复议决定以及救济途径，书面告知卫有强，程序合法。2、其局作出的焦国土资复（2016）4号行政复议决定，事实清楚、证据确实充分。卫有强于2014年春未经县级以上人民政府的批准，擅自在黄河大堤南开仪村村段南侧、南开仪村东南占用基本农田4206.12平方米（折合6.31亩）建花生加工厂。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条、《基本农田保护条例》第十七条之规定，卫有强在基本农田保护区内建造房屋的行为显然是违法的，应当予以查处。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《河南省﹤中华民共和国土地管理法﹥及其配套法规行政处罚裁量标准》第五条第二款第三项之规定，维持了孟州国资局对卫有强作出的处罚决定。其局认为，卫有强的起诉缺乏事实和理由，其局认定原处罚决定正确，依法应驳回卫有强的起诉请求。
被告孟州国资局在法定期间提交了作出被诉行政行为的证据材料，具体如下：
1、执法人员李斌、焦光华的执法证。证明执行人员具有执法资格。
2、其局2016年2月18日作出的孟国土资责停字（2016）026号责令停止违法行为通知书及送达回证。证明其局在发现卫有强的违法行为后，及时向其作出了停止违法行为通知书。
3、其局2016年2月24日对卫有强以及李良峰所作的询问笔录。证明其局就卫有强的违法事实向卫有强进行了调查，并向南开仪村委委员李良峰进行了调查。
4、其局2016年2月24日制作的现场勘测笔录、现场勘验图和违法现场照片。证明其局对卫有强违法占地现场进行了现场勘测并制作了勘验图和照片。
5、其局2016年2月25日作出的国土资源违法案件占地类型及规划认定证明书。
6、（2010-2020年）化工镇土地利用总体规划图（局部）。以证据5、6证明卫强建造花生加工厂所占用的4206.12平方米土地为基本农田，不符合土地利用总体规划。
7、其局2016年3月3日作出的孟国土资罚听告字（2016）026号行政处罚听证告知书及送达回证。证明其局向卫有强告知了其有申请听证的权利。
8、其局2016年3月10日作出的孟国土资罚先告字（2016）026号行政处罚事先告知书及送达回证。证明其局就拟作出的行政处罚内容向卫有强告知了其有陈述和申辩的权利。
9、孟州市人民法院2016年1月21日作出的（2015）孟行执字第00014号执行裁定书。证明孟州市人民法院认定孟国土资罚决字（2014）第12号行政处罚决定书的执行内容不明确，建议重新作出。
10、《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》。证明其局对卫有强作出的罚款处罚有相应依据。
11、其局作出的孟国土资罚决字（2014）第12号和孟国土资罚决字（2015）第3号行政处罚决定书。证明其局2014年、2015年作出的行政处罚决定书与2016年作出的行政处罚决定书是针对卫有强不同的违法事实而作出的。
原告卫有强对孟州国资局提交证据的质证意见为：对证据1、2、3、4的真实性无异议，但对证明指向有异议，认为不能证明其有违法行为；对证据5、6表示不清楚，认为其在承包土地之前以及之后都不知道这块荒地被规划成基本农田；对证据7、8、9、10、11的真实性无异议；对证据11有异议，认为其承包使用这块土地建花生加工厂是按照土地承包合同约定的用途合理地利用土地，该行为符合《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，属于合法行使土地承包经营权的行为，而这一行为被孟州国资局先后认定为未经县级以上人民政府批准破坏耕地的行为，孟国土资罚决字（2016）026号行政处罚决定书认定是违法行为，而所适用的法规是同一法规，都使用了土地管理法第二条第三款、第三十六条、第十七条的规定，其认为孟州国资局认定的事实不清楚，适用的法律不正确。
被告焦作国资局对孟州国资局提交的证据均无异议。
被告焦作国资局在法定期间也提交了作出被诉复议行为的证据材料，具体如下：
第一组证据：1、复议决定书；2、焦国土资复（2016）4号行政复议受理通知书；3、焦国土资复（2016）4号行政复议决定书；4、向复议申请人送达复议决定书的送达材料。
第二组证据：1、违法线索登记表；2、孟国土资责停字（2016）026号责令停止违法行为通知书及文书送达回证；3、孟州国资局执行队关于卫有强涉嫌违法占地的核查报告；4、孟州国资局关于卫有强非法占地情况的报告；5、孟国土资立字（2016）026号行政处罚案件立案审批表；6、卫有强身份证复印件；7、询问笔录两份；8、现场勘测笔录；9、现场勘验图；10、国土资源违法案件占地类型及规划认定证明书；11、违法现场照片；12、违法案件调查报告；13、违法案件会审记录；14.重大行政处罚案件讨论记录；15、孟国土资罚审（2016）026号孟州国土资源局行政处罚案件法律审核意见书；16、孟国土资罚听告字（2016）026号行政处罚听证告知书及送达回证；17、孟国土资罚先告字（2016）026号行政处罚事先告知书及送达回证；18、行政处罚审批表；19、孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定书；20、孟国土资催告字（2016）026号履行行政处罚决定催告书；21、孟州国资局行政复议答复书；22、化工镇土地利用总体规划图局部（2010-2020年）；23、卫有强违法占地位置图；24、土地承包合同书复印件；25、调查笔录；26、村民证明。
第三组证据（法律依据）：1、《国土资源行政复议规定》；2、《中华人民共和国土地管理法》；3、《国土资源行政处罚办法》；4、《河南省实施〈土地管理法〉办法》；5、《基本农田保护条例》；6、《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》。
以上证据综合证明其局对卫有强作出的行政复议决定，程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。
原告卫有强对焦作国资局提交证据的质证意见为：对所有证据的真实性无异议，意见同对孟州国资局证据的意见；在证据7中，被调查人向孟州国资局如实反映了其承包使用的这块地自70年代以来就是荒沙坑地，孟州国资局和焦作国资局明知其使用的这块地是荒地而认定其占用基本农田是错误的。
被告孟州国资局对焦作国资局提交的证据均无异议。
原告卫有强提交的证据有：
1、土地承包合同书。证明其与本生产组签订的土地承包合同合法有效，该承包合同的承包期限为30年，承包面积9562.5平方米，约14亩，其中荒沙坑地近10亩，能耕种的菜地约4亩，其向本生产组依次交清承包金35000元，本合同经化工镇司法所和南开仪村委见证。
2、化工镇司法所负责人雷成珍2009年8月21日调查南开仪村第三组组长卫学交、群众代表武思松的调查笔录（复印件）。证明发包方允许其在承包地搞养殖、栽树、建房。
3、南开仪村委2013年8月15日给化工镇土地所出具的证明（复印件）。证明南开仪村委支持其在承包地上搞农产品加工，要求按承包合同办理，化工镇土地所对其申请建房、村委支持未持可否，没有告知其承包地是基本农田，不能建房搞农产品加工。
4、本组村民及村委主任2016年1月的签名书。证明其的承包地是荒沙坑地，而不是基本农田，该证据是孟州市人民法院在下发（2015）孟行执字第00014号执行裁定书时其向人民法院提交的。
被告孟州国资局对卫有强提交证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，但认为该证据仅能证明卫有强对该块土地有合法的承包经营权，但在承包经营时应当按法律规定从事种植业、林业、畜牧业、渔业的生产，卫有强不能以此合同来证明其有权在承包土地上进行非农建设；对证据2、3有异议，认为都是复印件，无法核实其真实性，另外该两份证据不能证明卫有强在承包土地上建造花生加工厂的行为是合法的；对证据4的真实性表示不清楚，并对证据4的证明指向有异议，认为其所承包的土地是否是基本农田不能仅凭几个人的证明，应当按照政府的总体规划来认定。
被告焦作国资局对卫有强提交证据的质证意见为：同意孟州国资局的意见。此外，其局认为，证据2、3系复印件，没有载明复印件的来源，因此对其真实性有异议，且凭此不能证实卫有强在2014年建花生加工厂的行为是经过县级以上人民政府批准的，卫有强建厂的行为是违法的；对证据4的真实性有异议，认为无法核实，且该证明只载明卫有强所承包的地块，而未载明所属位置、所属面积，不能证实与本案争议地段是同一承包地段。
经审查，本院认为：孟州国资局提交的证据1-9、11，系其局依法制作和收集的，具有关联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的证据。焦作国资局提交的第一组和第二组证据，系其局依法制作和收集的，具有关联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的证据。孟州国资局提交的证据10和焦作国资局提交的第三组证据，系规范性文件，与案件事实的认定无关，不可作为认定案件事实的证据。卫有强提交的证据1，具有关联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的证据；卫有强提交的证据2、3、4，不符合证据的形式要件，且与本案需要认定的事实无关，不作为本案认定事实的证据。
根据举证、质证、认证，结合庭审中各方当事人的陈述，本院确认案件事实如下：
2009年8月1日，孟州市化工镇南开仪村第三村民小组与本组村民卫有强签订了土地承包合同书，约定由卫有强承包孟州市化工镇南开仪村第三村民小组的荒沙坑菜地两块，四至为东至南北路西界、西至二组地东界、南至南北路北界、北至防浪林南界，即东长148米、西长152米、南宽66.5米、北宽61米，总面积9562.5平方米，承包期为三十年，从2009年10月1日起到2039年10月1日止。
之后，卫有强在未经审批的情况下在承包的土地中建设花生加工厂，2014年春开始建西侧仓库，2015年3月开始建北侧办公室，2015年6月开始建南侧仓库，已建成。
2016年2月18日，孟州国资局对卫有强作出孟国土资责停字（2016）026号责令停止违法行为通知书并送达卫有强，以卫有强未经县级以上人民政府批准，于2014年春占用黄河大堤南开仪村段南侧、南开仪村东南侧土地4206.12平方米（折合6.31亩）建花生加工厂的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款之规定，责令卫有强立即上述违法行为，听侯处理。
2016年2月24日，孟州国资局对卫有强所建花生加工厂的占地情况进行了现场勘测。经勘测，卫有强所建花生加工厂位于黄河大堤南开仪村段南侧、南开仪村东南侧，北邻大堤防护林地，南邻南开仪村三组土地，西邻南开仪村二组土地，东邻南开仪村一组，现花生加工厂已经建成，占地总面积达4206.12平方米。
2016年2月25日，孟州国资局作出国土资源违法案件占地类型及规划认定证明书，认定卫有强在黄河大堤南开仪村村段南侧、南开仪村东南侧建花生加工厂，占地总面积4206.12平方米，根据化工镇土地利用总体规划（2010-2020年）图显示，所占用土地为基本农田；经对照化工镇土地利用总体规划（2010-2020年）图，该宗地不符合土地利用总体规划。
在经过调查取证之后，2016年3月3日，孟州国资局对卫有强作出孟国土资罚听告字（2016）026号行政处罚听证告知书并送达卫有强，告知卫有强将对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及其享有的申请听证的权利。2016年3月10日，孟州国资局对卫有强作出孟国土资罚先告字（2016）026号行政处罚事先告知书并送达卫有强，告知卫有强将对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及其享有的陈述和申辩的权利。
2016年3月18日，孟州国资局对卫有强作出孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定书，认定卫有强未经县级以上人民政府批准，于2014年春擅自占用黄河大堤南开仪村村段南侧、南开仪村东南侧基本农田4206.12平方米（折合6.31亩）建花生加工厂，此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条和《基本农田保护条例》第十七条之规定，属未经批准非法占地行为；参照《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》，违法行为等次为特别严重违法行为，占用基本农田面积在3335平方米以上，每平方米处以28-30元罚款。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第六十六条之规定，决定如下处罚：1、责令15日内退还非法占用的4206.12平方米土地；2、限15日内拆除在非法占用的4206.12平方米土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状；3、对非法占用的4206.12平方米基本农田每平方米处以30元处罚，计126183.60元。该处罚决定书于2016年3月18日送达卫有强。卫有强不服该处罚决定，于2016年4月25日向焦作国资局申请行政复议。焦作国资局于2016年4月28日予以受理，并依法通知孟州国资局参加复议。在孟州国资局提交作出行政行为的证据材料之后，焦作国资局经复议认为，孟州国资局作出的孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定书对卫有强非法占用基本农田建花生加工厂认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，处罚适当，于2016年6月16日作出焦国土资复（2016）4号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定予以维持。该复议决定书于2016年6月18日送达卫有强。
另查明：2014年3月21日，孟州国资局对卫有强作出孟国土资罚决字（2014）第12号行政处罚决定书，认定卫有强未经未经县级以上人民政府批准，破坏化工镇南开仪村大堤南侧基本农田3192.80平方米（折合4.79亩），此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条和《基本农田保护条例》第十七条之规定，属破坏耕地行为；根据《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》，违法行为等次属严重违法行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》和《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第六十六条之规定，决定如下处罚：1、限卫有强自接到处罚决定书之日起十五日内对破坏的3192.80平方米基本农田予以治理，恢复土地原状；2、对破坏的3192.80平方米基本农田每平方米处以19.50元（耕地开垦费的1.5倍）罚款，计32259.06元。孟州国资局在该行政处罚决定中认定的关于卫有强破坏耕地的行为是指卫有强在承包的土地上堆放建筑垃圾和建地基的行为，所涉及的土地即后来卫有强所建花生加工厂中的西侧仓库、北侧办公室和其他空地。
2015年2月3日，孟州国资局对卫有强作出孟国土资罚决字（2015）第3号行政处罚决定书，认定卫有强未经县级以上人民政府批准，破坏黄河大堤南开仪村段南侧基本农田1664.00平方米（折合2.50亩），此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条和《基本农田保护条例》第十七条之规定，属破坏耕地行为；根据《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》，违法行为等次属一般违法行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》和《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第六十六条之规定，决定如下处罚：1、限卫有强自接到处罚决定书之日起十五日内对破坏的1664.00平方米基本农田予以治理，恢复土地原状；2、对非法破坏的1664.00平方米基本农田每平方米处以33元（基本农田开垦费的1.5倍）罚款，计54912.00元。孟州国资局在该行政处罚决定中认定的关于卫有强破坏耕地的行为是指卫有强在承包的土地上堆放建筑垃圾的行为，所涉及的土地即后来卫有强所建花生加工厂中的南侧仓库。
2015年3月25日，孟州市人民法院因孟州国资局申请执行所作出的孟国土资罚决字（2014）第12号行政处罚决定，经审查作出（2015）孟行审字第10号行政裁定书，裁定准予执行孟州国资局作出的孟国土资罚决字（2014）第12号行政处罚决定书。孟州市人民法院在执行过程中，经审查发现孟州国资局作出的孟国土资罚决字（2014）第12号行政处罚决定书认定被执行人卫有强破坏基本农田在程序上有误，且处罚决定书限卫有强对破坏的基本农田予以治理，恢复土地原状属执行内容不明确，建议重新作出，于2016年1月21日作出（2015）孟行执字第00014号执行裁定书，撤销本院（2015）孟执字第10号行政裁定书（注：其中的字号有误，实际上是指（2015）孟行审字第10号行政裁定书）。
孟州国资局在2016年3月18日对卫有强作出孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定书之前，并未将其2014年3月21日对卫有强作出的孟国土资罚决字（2014）第12号行政处罚决定书和2015年2月3日对卫有强作出的孟国土资罚决字（2015）第3号行政处罚决定书予以撤销。
本院认为：孟州国资局认定卫有强占用黄河大堤南开仪村村段南侧、南开仪村东南侧基本农田4206.12平方米（折合6.31亩）建花生加工厂之事实，有询问卫有强的笔录、询问李良峰的笔录、现场勘测笔录、现场勘验图和违法现场照片、化工镇土地利用总体规划（2010-2020年）图等证据予以证明，证据确实充分。法律规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，卫有强在承包本组的土地上建造花生加工厂，系将农用地转为建设用地，但依法应当经有批准权的人民政府批准而没有，属非法占用土地行为，依法应当受到行政处罚。卫有强称其承包土地时，组里允许其建房，且其承包在先，规划在后，并不知道所承包的土地系基本农田，从而认为其不应当受到行政处罚，理由不能成立。孟州国资局参照《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》，认定卫有强的违法行为等次为特别严重违法行为，并无不当。孟州国资局在2016年3月18日对卫有强作出的孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定书中，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定，决定给予卫有强“1、责令15日内退还非法占用的4206.12平方米土地；2、限15日内拆除在非法占用的4206.12平方米土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状”的行政处罚，适用法律正确。孟州国资局在2016年3月18日对卫有强作出孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定前，向卫有强告知了将对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及享有的申请听证、陈述和申辩的权利，对上述两项行政处罚的程序并无不当。对卫有强非法占用4206.12平方米土地建厂的行为，孟州国资局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定，有权对卫有强并处罚款。事实上，孟州国资局在2016年3月18日对卫有强作出的孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定书中，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款之规定，作出了给予卫有强“3、对非法占用的4206.12平方米基本农田每平方米处以30元处罚，计126183.60元”的行政处罚。但是，在此之前，孟州国资局在2014年3月21日因认定卫有强破坏化工镇南开仪村大堤南侧基本农田3192.80平方米而对卫有强作出过孟国土资罚决字（2014）第12号行政处罚决定书，其中有决定罚款32259.06元的内容，在2015年2月3日因认定卫有强破坏黄河大堤南开仪村段南侧基本农田1664.00平方米而对卫有强作出过孟国土资罚决字（2015）第3号行政处罚决定书，其中有决定罚款54912.00元的内容，而孟州国资局在这两个行政处罚决定书中所认定的卫有强对耕地的破坏是指卫有强在承包的土地上先后堆放建筑垃圾和建地基的行为，该两次所认定的被破坏的耕地就是卫有强后来建花生加工厂所占用的土地。不管是先前堆放建筑垃圾和建地基的行为，还是后来未经批准建造厂房的行为，都改变了土地的原状和用途，对农用地都是破坏，实际上是同一个违法行为。对同一个违法行为不能重复进行罚款行政处罚。尽管孟州国资局在孟国土资罚决字（2014）第12号行政处罚决定书中所适用的法律依据与在孟国土资罚决字（2016）第026号行政处罚决定书中所适用的法律依据有所不同，但这并不影响其所作出的罚款行政处罚的性质。孟州国资局在之前对卫有强所作出的罚款行政处罚未予撤销的情况下又以同一个违法行为对卫有强再次处以罚款行政处罚，属重复处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条关于“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”之规定，故孟州国资局在作出的孟国土资罚决字（2016）第026号行政处罚决定书中给予卫有强罚款的行政处罚，违反法定程序。综上，孟州国资局在对卫有强作出的孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定中，关于责令卫有强退还非法占用的土地以及限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施并恢复土地原状的行政处罚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，但关于对卫有强处以罚款的行政处罚，违反法定程序，应予撤销。基于此，焦作国资局所作出的对孟州国资局所作出的行政处罚决定全部予以维持的行政复议决定不当，应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告孟州市国土资源局2016年3月18日作出的孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定书的第3项决定即“对非法占用的4206.12平方米基本农田每平方米处以30元处罚，计126183.60元”。
二、撤销被告焦作市国土资源局2016年6月16日作出的焦国土资复（2016）4号行政复议决定书。
三、驳回原告卫有强对被告孟州市国土资源局2016年3月18日作出的孟国土资罚字（2016）026号行政处罚决定书的第1项决定即“责令15日内退还非法占用的4206.12平方米土地”和第2项决定即“限15日内拆除在非法占用的4206.12平方米土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状”的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告孟州市国土资源局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省济源中级人民法院。
审 判 长 李瑞清
人民陪审员 李朋朋
人民陪审员 张红建
二〇一六年十月八日
书 记 员 杨亚楠