吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉01行初152号
原告周诚华，住址长春市南关区。
委托代理人张昊，吉林和美律师事务所律师。
委托代理人陈永红，吉林和美律师事务所律师。
被告长春市宽城区人民政府，住所地长春市北人民大街3366号。
法定代表人吴相道，区长。
委托代理人张效源，办公室工作人员。
委托代理人贾文宇，�林志强律师事务所律师。
原告周诚华诉被告长春市宽城区人民政府（以下简称宽城区政府）国有土地上房屋行政征收一案，于2017年8月1日向本院提起诉讼，本院依法组成合议庭，于2017年9月25日公开开庭审理了本案。原告周诚华及其委托代理人张昊、陈永红，被告宽城区政府的委托代理人张效源、贾文宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告周诚华诉称，原告周诚华于2011年以拍卖方式购买位于长春市宽城区台北大街2020号的原长春市宽城区土地局办公用房，建筑面积730平方米。被告宽城区政府因“两横三纵”快速路建设，需要征收原告房屋。2016年10月21日，被告作出长宽府征补字【2016】第49号征收补偿决定书，该补偿决定书被告一直未给原告送达，直至2017年7月23日找到被告下属征收办，征收办工作人员才将征收补�决定书交给原告。原告认为，吉林益多房地产评估有限公司于2013年6月4日作出吉益多评（征）报字【2013】第20号《房地产征收评估报告》的有效期为一年，但被告于2016年10月21日作出的征收补偿决定时该报告已失效，显然被告作出补偿决定依据不足。另外原被告双方没有对产权房屋调换方式进行协商。被告作出征收补偿决定事实不清、证据不足、严重违反法定程序，严重侵犯原告的合法权益。要求撤销被告宽城区政府作出的长宽府征补字【2016】第49号征收补偿决定书，案件受理费由被告宽城区政府承担。
原告周诚华向本院递交了如下证据：1.吉林省瑞德拍卖公司2011年9月6日拍卖成交确认书一份；2.吉林省瑞德资产评估有限公司评估报告一份，以上证据用以证明原告房屋是合法取得，并且视同完整产权的房屋。
被告宽城区政府辩称：一、宽城区政府作出的房屋征收补偿决定适用法律正确。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，被征收房屋价值是由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定的，价格方面并未低于房屋征收决定公告之日的类似房地产市场价格。二、宽城区政府作出征收补偿决定适用法律正确，房屋征收补偿安置实体及程序合法。征收实施部门在不能直接送达的情况下于2016年11月30日采用了留置送达，而后采用登报送达方式在2016年12月6日登载于《长春日报》6版。综上，周诚华拍卖所得的办公用途无证房屋意欲按有照住宅价格获得补偿，所要求的补偿金额远远高于正常评估金额，属高额索要，无法达成协议。该征收项目已至尾声，不能因为其个人利益的无限放大而影响整体规划，只能通过履行司法程序由人民法院裁决。周诚华的诉讼请求没有事实及法律依据，请予驳回。
被告宽城区政府在举证期限内向本院递交了如下证据：1.长宽府征补字【2016】第49号征收补偿决定书；2.吉益多房评（征）报字【2013】第020号评估报告；3.社会稳定风险评估综合报告；4.房屋征收公告-
长宽府发【2012】53号；5.征收补偿方案-长宽府发【2012】61号；6.房屋征收决定-
长宽府发【2012】70号；7.评估报告使用说明；8.视频证据；9.送达回证；10.长春日报，以上证据用以证明补偿决定主要证据充足，程序合法，补偿结果适当。
经庭审质证，原告周诚华对被告宽城区政府提供的证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，对该证据的证明问题有异议。第一、该决定书所依据的评估报告已经超过有限期，对于超过有效期的评估报告不能作为征收补偿决定书的依据。第二、该评估报告的评估价值远远低于同地段相应房屋的市场价值，不能客观公正反映房屋当时的市场价值。第三、该评估报告作出后从未正式向原告送达，剥夺原告的异议权。第四、原被告双方从未对产权调换进行过协商，报告直接作出关于产权调换的具体房屋没有依据。证据2被告提供的评估报告不全，因此该报告已经无效，不能作为被拆迁物的价格依据。对证据3的真实性没有异议，该报告是针对“两横三纵”工程的社会稳定风险评估，现在“两横三纵”已经建设完毕，但本案争议的房屋并没有被拆迁，且不影响工程的开通，真实情况是现在万龙房地产开发公司建设房屋需要适用争议房屋占有的土地，说明这个风险评估报告已经不适合争议的房屋。对证据4、5、6的真实性无异议。证据7明显违反评估报告及评估的相关政策规定，是无效的。对证据8、9有异议，这两份�据与原告无关，原告不清楚且不符合留置送达的相关规定。对证据10的真实性无异议。
被告宽城区政府对原告周诚华提供的证据质证意见为：对原告证明房屋拍卖所得没有异议，但对原告证明房屋应视同完整产权房屋有异议，房屋是否具备合法的产权应当以房屋产权部门登记为准，原告是通过交易方式获得的无照房屋，而不是具备完整产权的房屋。
本院对上述证据认证如下：被告宽城区政府提供的证据1系本案诉争对象，本院不在认证环节进行评判。证据2只能证明评估时点的房屋价值，不能作出房屋征收补偿决定时的房屋价值。证据3、4、5、6能够证明被告履行了风险评估等征收补偿程序。证据7表明了评估机构的意见，具有证明效力。证明8、9、10能够证明征收部门采用了什么样的送达方式，但不能起到证明符合合法的留置送达方式的作用。原告周诚华提供的证据能够起到证明被征收房屋系通过参加拍卖竞买的方式合法取得，但不能起到竞买的房屋办理了产权登记的证明作用，未登记房屋是否参照登记房屋补偿属于补偿方案或补偿政策确定事项。
经本院审理查明，2011年10月13日，周诚华通过竞拍以235万元购得原长春市国土资源局宽城分局730平方米办公用房，该房未办理房屋所有权登记及土地使用权登记。2012年10月25日，宽城区政府作出《宽城区人民政府关于“两横三纵”快速路系统穿跨越铁路工程（台北大街穿越长春北站西货场立交桥）范围内征收决定》，周诚华竞买的房屋坐落在该征收范围内。吉林益多房地产评估有限公司接受征收部门长春市宽城住房和城乡建设局的委托，对周诚华的房屋进行了评估，2013年6月4日出具了评估报告。按照2012年10月25日为评估时点、房屋用途为办公、房屋结构为框架、房屋面积为730平方米、评估单价为5,672.00元，得出房屋价值为4,140,560.00元。因双方没能就征收补偿问题达成协议，2016年10月21日，宽城区政府作出长宽府征补字【2016】第49号征收补偿决定，决定周诚华应在收到补偿决定书15日内，可选择货币补偿或产权调换，逾期作出选择按货币补偿方式进行补偿。其中，货币补偿金额为4,140,560.00元；产权调换安置16套房屋（现房），位置在台北大街与凯旋路交汇处万龙台北明珠小区A4栋二层（楼体共五层），房号201至216，总面积762.86平方米，因被征收房屋低于产权调换房屋价值，周诚华需缴纳差价款905,600.00元。宽城区政府征收部门履行征收程序过程中，在周诚华及其家属不在场的情况下，将相关文书张贴在被征收房屋处视为留置送达。对征收补偿决定，在采取上述方式“留置送达”�，还通过《长春日报》进行了公告送达。2017年8月1日，原告向本院提起行政诉讼。
本院认为：一、关于房屋征收补偿决定按照三年前的评估报告确定货币补偿价格是否适当的问题。在正常的征收补偿过程中，征收管理部门应当以房屋征收决定公告之日为评估时点，依法委托评估机构对被征收房屋进行市场价格评估，并据此予以补偿。行政法规和规章之所以选择征收公告之日作为评估时点，目的在于保障对被征收人房屋价值的补偿不低于同时期类似房地产价格，被征收人用获得的补偿款在市场上能够买到与被征收房屋区位、结构、面积等相接近的房屋，被征收人的合法财产权益不因房屋征收而受减损。根据这一立法目的，如果房屋征收决定的公告时间与征收补偿时间相隔时间过长，市场行情发生变化，以公告之日的市场价格进行补偿不能保�被征收人获得足额补偿时，应以补偿时的房屋市场价格确定房屋征收补偿数额。宽城区政府按照三年前的评估结论作出补偿决定，属主要证据不足，应予撤销。
二、关于住宅性质房屋用于办公如何公平补偿问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。……”《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条规定“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。……”第十三条规定“注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。……可以同时选用两种以上评估方法评估的，应当选用两种以上评估方法评估，并对各种评估方法的测算结果进行校核和比较分析后，合理确定评估结果。”第三十条第一款规定“被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。”第二款规定“被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。确定被征收房屋类似房地产的市场价格，应当剔除偶然的和不正常的因素。”从上述规定中可以看出，“不得低于”、“不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响”、“合理确定评估结果”、“区位、用途相同或相似”、“剔除偶然的和不正常的因素”，�出发点都是有利于对被征收人权益的保护。在通常情况下，既能用于办公，又能用于住宅的房屋其交易价格不应低于仅能用于住宅的房屋。在评估价格低于住宅价格的情况下，房屋征收部门应按照有利于被征收人的原则，合理确定房屋价值。
三、关于送达程序问题。因为我国目前没有制定行政程序法，在部门法没有规定送达程序的情况下，行政机关的送达程序应参照民事诉讼法进行。按照民事诉讼法的规定，留置送达，是指受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收法律文书时，送达人将法律文书置于受送达人的住所，即视为合法送达，具有送达的法律效力。留置送达有效的前提条件一是邀请基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章。二是采取拍照、录像等方式记录�达过程。向法人或者其他组织送达遇到拒绝签收情况的，适用留置送达。本案征收部门在被送达人及其同住成年家属均不在场的情况下，采取张贴的方式将法律文书留在被征收房屋处的方式，不符合留置送达的条件，不能起到留置送达的法律效力。公告送达，是指在受送达人下落不明，或者以其他方式无法的情况下，送达机关采取张贴公告、登报等方式发出公告，通知受送达人在规定期间为一定行为，或者将送达文书的内容公开告知受送达人的一种拟制送达方式。该种送达方式不是送达机关可以任意选择的，直接送达是送达的首选方式，凡是能够直接送达给被送达人或者代收人的，都应当直接送达。只有“在受送达人下落不明，或者以其他方式无法的情况下”，才能采用公告送达方式。综上，本案中征收部门的送达程序不完全符合民事诉讼法对送达的相关要求。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告长春市宽城区人民政府长宽府征补字【2016】第49号征收补偿决定；
二、被告长春市宽城区人民政府应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定与原告周诚华达成安置、补偿协议或重新作出征收补偿决定。
案件受理费50元，由被告长春市宽城区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 于 溟 辉
代理审判员 厉 丽
代理审判员 于佳�
二〇一七年十月二十五日
书 记 员 魏 波