湖南省常德市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）湘07民终42号
上诉人（原审被告）:石门县华厦房地产开发有限公司，住所地湖南省石门县楚江镇观山社区嘉乐园B栋。
法定代表人:杨代乐，该公司总经理。
委托诉讼代理人:向泽，湖南前进律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）:石门县房地产管理局，住所地湖南省石门县楚江镇澧阳西路002号。
法定代表人:覃事用，该局局长。
委托诉讼代理人:喻世生，湖南楚江律师事务所律师。
委托诉讼代理人：覃庆，男，该局工作人员。
上诉人石门县华厦房地产开发有限公司（以下简称“石门华厦公司”）因与被上诉人石门县房地产管理局（以下简称“石门县房管局”）合资、合作开发房地产合同纠纷一案，不服湖南省石门县人民法院（2015）石民三初字第165号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月11日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人石门华厦公司的法定代表人杨代乐和委托诉讼代理人向泽、被上诉人石门县房管局的委托代理人喻世生、覃庆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
石门华厦公司上诉请求：依法撤销一审判决，驳回石门县房管局的诉讼请求。事实和理由：一、在新月花园项目建设中，被上诉人没任何出资。1、新月花园项目在前期经济适用房阶段，其土地使用权是县政府直接划拨给湘潭华厦房地产开发有限公司（以下简称湘潭华厦公司）的，不是被上诉人转让给湘潭华厦公司的。2、在新月花园项目建设的整个阶段，被上诉人没有任何其他出资和投资行为。二、在新月花园项目地块上，被上诉人没有任何房产或者建筑物需要拆迁补偿安置，不享有安置补偿的权利。三、被上诉人在《项目合作协议》与《项目转让协议》中“约定返还石门县房管局600平方米门面”的内容违法，且该约定随着经济适用房项目终止而终止。1、《项目合作协议》是于2003年6月7日签订，县房管局已经没有该地块的划拨土地使用权，而在协议中谎称以土地使用权出资与湘潭华厦公司进行合作开发，是一种欺诈行为。退一步讲，即使石门县房管局拥有划拨土地使用权，约定以划拨土地合作开发房地产也是违反《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》的规定。2、《项目转让协议》签订时，上诉人不清楚石门县房管局没有该土地使用权；石门县房管局要求返还“返还600平方米的门面”的约定，明显违反国家关于经济适用房的供房对象、房屋标准、销售价格的强制性规定。同时，在新月花园经济适用房项目终止后，该约定也因订立合同的基础发生变化而终止。四、一审法院以“2005年11月25日是石门县人民政府第48次县政府专题会议纪要”为依据，判决上诉人返还被上诉人新月花园商住楼底层600平方米的门面房，没有法律依据。1、政府会议纪要只是政府内部议事的记录，不属于正式的行政规范性文件，不具有法律效力，不具有执行效力。2、该会议纪要确定的内容因与法律法规相冲突，国土局、房管局、物价局、建设局等各政府部门都没有按照该会议纪要的精神落实和执行。3、省人大、省国土资源厅做出批示要求按照国发（2004）28号文件处理新月花园土地出让的事项，实质上否定了石门县政府第48次专题会议纪要的精神。4、该会议纪要要求上诉人在商品房阶段返还房管局600平方米门面的内容，属于政府单方意思，在该会议纪要不能落实的情况下，强令上诉人无条件给予被上诉人600平方米的门面，不仅于法无据，也显失公平。5、2006年12月20日，被上诉人给上诉人颁发了新月花园商住楼《商品房预售许可证》，准予上诉人销售包括底层门面在内的所有房产，该许可行为可以证实被上诉人已经认识到其不再享有600平方米的门面。五、上诉人没有偿还被上诉人600平方米底层门面的法定义务。上诉人依法办理新月花园地块土地出让，并依法缴纳土地出让金，没有抵减600平方米的底层门面的建设成本，被上诉人也没有负责分摊的土地出让金。而且土地出让条件中没有设置“受让人返还石门县房管局600平方米底层门面”的条件。
石门县房管局辩称，1、石门华厦公司称新月花园项目建设中，石门房管局没有任何出资是错误的，新月花园项目地块是原石门县政府划拨给房管局的国有土地，用以抵偿房管局进行旧城改造过程中的300万元欠账，房管局合法获得并享有该土地使用权等权利；2、石门华厦公司称房管局没有任何房产或建筑物需要拆迁补偿安置，不享有安置补偿的权利是错误的。当初该地块土地使用权划拨给房管局，本身就是石门县政府为弥补房管局旧城改造部分的亏损而划拨给房管局的，房管局并不是无偿取得的该划拨土地；3、《项目合作协议》与《项目转让协议》中约定返还石门县房管局600平方米门面的内容不违法，也不随着经济适用房项目终止而终止；4、一审判决认定并采信石门县政府2005年第48次县政府专题会议纪要合法有据。
石门县房管局向一审法院起诉请求:要求石门华厦公司返还石门县新月花园600㎡底层房。
一审法院认定事实：2003年6月7日，石门县房管局(甲方)与湘潭华厦公司（乙方）签订《项目合作协议》，双方约定：石门县人民政府为了弥补旧城改造的部分亏损，将位于原肉食公司临河面的约3亩国有土地划拨给甲方，用于房地产开发，甲方为此已进行了部分前期投入。现根据县委会县政府招商引资的相关精神，甲方同意将此宗土地交于乙方开发建设。经双方平等协商，达成协议如下：一、甲方同意将此宗土地由乙方以自己的名义办理一切用地和建设手续并承担相关的费用。二、乙方全权负责本项目的开发、建设、销售、承担相关的经济和法律责任。乙方同意在2004年11月30日前向甲方交付600㎡底层房屋（具体要求：底层必须是相互连接的）抵付甲方土地和协调费用。三、乙方偿还甲方的房屋装饰标准：保证甲方正常出租和使用（如还底层房屋则由甲方承担拉闸门、水电等设施配置及智能系统按出售房屋对待），为甲方办好房屋产权和土地权证书（费用由甲方负责）。四、由甲方牵头协助乙方协调好周边环境和建设中的各种关系，协助乙方办理房地产部门的相关手续，并给予优惠，尽量保持乙方在开发建设中享受相关的优惠政策。五、乙方如不按时向甲方偿还本协议约定的房屋，每推迟一天需向甲方支付房租100元。六、未尽事宜，双方另行协商。2003年12月15日，协议标的物即位于原肉食公司临河面的约3亩国有土地办理了国有土地使用权证，登记在湘潭华厦公司名下。
就该地块的开发建设，2003年8月27日，原常德市发展计划委员会《关于石门县新月花园经济适用住房小区工程可行性研究报告的批复》同意在该地块修建石门县新月花园经济适用住房小区。2003年11月25日，石门县人民政府第42次专题会议纪要明确决定：原收回县房管局3亩行政划拨土地划拨给湘潭华厦公司进行经济适用房建设，底层偿还房管局门面600㎡，并进入计价成本。因湘潭华厦公司未妥善处理好周边关系，迟迟未动工建设，经协商拟将此开发建设项目转让给石门华厦公司。2004年10月25日，石门县人民政府第40次专题会议纪要明确:一、该项目转让后，继续开发建设经济适用房。二、转、受让方要签订好项目转让协议，凭项目前，县房管局要协调受让方办理好项目建设的相关手续，确保项目顺利开工建设。2004年11月12日，湘潭华厦公司与石门华厦公司签订《项目转让合同》，该转让合同第四条约定：石门华厦公司通过此项目的开发建设，竣工后向石门县房管局交付600㎡门面（具体位置由石门县房管局与石门华厦公司协商）。2004年12月30日，该宗地块变更土地登记，使用权登记在石门华厦公司名下。
因石门县在县城区其他地块已审批建设了部分经济适用房，且远远超过上级下达任务和城区中低收入家庭购房需求，另一方面，由于历史和新的规划要求，该地块不宜建设经济适用房项目，2005年9月8日，石门华厦公司向石门县人民政府提交了《关于将新月花园经济适用房建设项目变更为商品房开发建设项目的请示》。2005年11月25日，石门县人民政府第48次关于新月花园经济适用房建设项目变更为商品开发房建设项目的专题会议纪要明确：同意将经济适用房建设项目调整变更为商住楼开发建设规划，另县政府2003年第42次和2004年第40次专题会议纪要中决定抵偿石门县房管局旧改欠帐的600㎡门面房的开发建设成本在石门华厦公司所缴土地出让金中抵减，600㎡的门面房所分摊土地出让金由石门县房管局负责，具体数额由石门县房管局、物价局和财政局核定。因涉及到从划拨土地到国有土地出让政策方面的问题，石门华厦公司向湖南省人大常委会提出信访，湖南省国土资源厅执法监察局于2006年5月答复：此上访问题属历史遗留问题，为保持社会稳定及政策的连续性，按照国发[2004]28号文件执行。2006年8月11日，石门华厦公司与石门县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，土地出让面积为2435平方米，土地出让金为378886元。石门华厦公司补缴纳了土地出让金和相关其他费用后进行商住楼开发建设，并于2008年8月综合验收。建成的新月花园项目第一层为门面，有7套门面。其中106号（石房权证楚江字第××号）门面已经卖与他人，剩余门面建筑面积为1189.91平方米，均登记在石门华厦公司名下。石门县房管局要求石门华厦公司交付600㎡门面时，石门华厦公司拒绝返还，且至今协商未果。
一审法院认为，本案争议的焦点是：石门华厦公司是否有义务返还石门县房管局600㎡门面。石门县房管局认为，按照协议和县政府专题会议纪要精神，石门华厦公司应该返还600㎡门面。石门华厦公司认为，该地块已经变更为商住楼开发建设项目，土地进行了出让，其补缴纳了出让金和相关开发费用，石门县房管局在“经济适用房”阶段签订返还600㎡门面房屋相关协议无效,其没有义务返还石门县房管局600㎡门面。
首先，新月花园项目的建设经历了从经济适用房建设到变更为商住楼开发项目建设。在经济适用房项目建设工程中，无论石门县房管局与湘潭华厦公司签订的《项目合作协议》，还是石门华厦公司与湘潭华厦公司签订的《项目转让合同》，两份协议均约定了返还石门县房管局600㎡门面的义务，石门华厦公司作为项目的承继者，对此是明知的，也是认可了的。其次，石门县房管局用转让划拨土地使用权与湘潭华厦公司及石门华厦公司建设经济适用房项目，是既得到了有批准权的县人民政府的批准，又有常德市发展计划委员会的批复。再次，因情势发生变更，在经济适用房建设项目无法继续建设的情况下，石门华厦公司书面向石门县人民政府提出了要求变更为商住楼开发建设项目的请示报告，对此，石门县人民政府专门召开会议，形成了专题会议纪要，会议纪要明确同意经济适用房建设项目调整变更为商住楼开发建设规划，同时亦明确了石门华厦公司照样要返还石门县房管局600㎡的门面，在同意变更为商住楼开发建设的情况下作出了600㎡门面的开发建设成本在石门华厦公司所缴土地出让金中抵减，所分摊土地出让金由石门县房管局负责的规定，应视为对石门华厦公司所请示事宜的答复。对此，石门华厦公司法定代表人参与了该会议，其是明知的，其当时并未提出异议，其也没有举证证明此后对政府的该决定一直持否认态度。其随后补缴土地出让金和相关费用后即进行新月花园商住楼开发建设。而且，石门县房管局获得600㎡门面，不违反法律规定，因此新月花园商住楼项目建设竣工后，石门华厦公司有义务向石门县房管局返还新月花园底层（即第一层）600㎡的门面房。该600㎡门面的建设成本和应缴纳的土地出让金，石门华厦公司可以另行主张。因此，对石门华厦公司辩称石门县房管局要求其偿还新月花园底层600㎡门面约定无效，诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回的意见不予采纳。判决：石门县华厦房地产开发有限公司于本判决生效后30日内在石门县新月花园底层门面房内返还石门县房地产管理局建筑面积为600㎡门面。一审案件受理费21000元，由石门县房地产管理局和石门县华厦房地产开发有限公司各负担10500元。
二审中，当事人没有提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，本案当事人二审争议的焦点为石门华厦公司是否应返还600平方米的底层门面房给石门县房管局。石门县房管局与湘潭华厦公司签订《项目合作协议》，约定了湘潭华厦公司返还600平方米的底层门面给石门房管局，其原因是石门县人民政府将位于原肉食公司临河面的约3亩国有土地划拨给石门县房管局用于房地产开发，石门县房管局用涉案土地与湘潭华厦公司开发建设经济适用房。双方之间形成合作开发房地产合同关系。石门华厦公司接手湘潭华厦公司的建设项目，双方签订了项目转让合同，合同中也明确了石门华厦公司应向石门县房管局返还600平方米的底层门面。石门华厦公司因承继了湘潭华厦公司关于涉案地块的权利和义务，故与石门县房管局形成了合作开发房地产合同关系。石门华厦公司具备房地产开发经营资质，其合作开发划拨土地经过了石门县人民政府同意，石门华厦公司与石门县房管局合作开发房地产合同关系应认定有效，并不违反有关法律法规的规定。
2005年后因形势变化，石门华厦公司向石门县人民政府请示将新月花园经济适用住房建设项目变更为商品房开发建设项目，2005年11月25日石门县人民政府就此事召开专题会议研究，并形成了第48次《专题会议纪要》。该《专题会议纪要》不仅将新月花园经济适用住房建设项目变更为商住楼开发建设规划，同时仍然要求600平方米底层门面偿还石门县房管局，故石门华厦公司认为偿还600平方米底层门面随着经济适用住房项目的终止而终止的上诉理由不能成立。会议纪要还要求“县政府2003年第42次和2004年第40次专题会议纪要中决定抵偿房管局旧改欠账的600平方米门面房的开发建设成本在华夏房产公司所缴土地出让金中抵减，600平方米的门面房所分摊土地的出让金由房管局负责”。石门华厦公司法定代表人列席了石门县人民政府的该专题会议，对石门县人民政府相关的要求是明知的，但石门华厦公司不能举证证明就此提出过反对意见，此后也没有向石门县人民政府表示不愿开发新月花园商住楼。此后，涉案土地由划拨改为出让给石门华厦公司，石门华厦公司按规定缴纳了土地出让金和相关费用，按变更后的规划进行了开发，其以实际行动表示愿意遵守该《专题会议纪要》，继续履行与石门县房管局合作开发房地产合同。故石门华厦公司应偿还石门县房管局新月花园600平方米底层门面。对该600平方米门面的建设成本和应缴纳的土地出让金，石门华厦公司可以另行主张。石门华厦公司认为2005年石门县人民政府第48次《专题会议纪要》不能作为本案处理依据的理由不能成立，本院不予支持。石门县房管局虽然在新月花园项目建设中没有出资，也没有在新月花园项目地块上享有安置补偿的权利，但石门县房管局基于与石门华厦公司存在合作开发房地产合同关系而获得新月花园600平方米底层门面并无不当。
综上所述，石门华厦公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费21000元，由石门县华厦房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 金春明
审判员 彭 炜
审判员 张 利
二〇一七年五月二日
书记员 赵丹丹
附：相关法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
㈠原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
㈡原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
㈢原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
㈣原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。