西安铁路运输法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕7102行初1336号
原告西安市城北供热有限责任公司，
法定代表人尹涛，总经理。
原告芦伟，男，
原告史马继，男，
原告张萍，女，
原告支铁伟，男，
原告王伟，男，
原告陈圣，男，
原告共同委托代理人张庆茂，系陕西金吉律师事务所律师。
被告西安市未央区建设和住房保障局，
法定代表人樊金利，局长。
委托代理人岳喜平，该单位工作人员。
委托代理人马小方，陕西云德律师事务所律师。
被告西安市未央区张家堡街道办事处，
法定代表人周毅，主任。
委托代理人苏娜，该单位工作人员。
委托代理人高奎勇，陕西沣京师事务所律师。
第三人八水上筑小区业主委员会，
负责人谭兵，主任。
原告西安市城北供热有限公司、芦伟、史马继、张萍、支铁伟、王伟、陈圣不服被告西安市未央区建设和住房保障局、西安市未央区张家堡街道办事处作出的备案登记行为，向西安铁路运输中级法院提起诉讼，铁路中院于2017年6月27日作出（2017）行初216号行政裁定书，裁定“本案移送西安铁路运输法院管辖”。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，因八水上筑小区业主委员会可能与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依职权追加其作为本案第三人参加诉讼（经本院合法传唤未到庭）。现已审理终结。
原告诉称，本案原告均为八水上筑小区的业主，合法持有购房合同或房屋产权证书，房屋建筑面积约2万余平方米。八水上筑小区属于商住混用小区，自然分割成各自独立使用的区域，使用不同的出入通道。依据西安市房产测量事务所八水上筑实测面积统计表记载，小区实测面积：69326.20㎡，其中住宅：495户，面积45705.49㎡；商业办公面积：23620.71㎡。根据国务院《物业管理条例》以及《西安市物业管理条例》第四条的规定，2016年4月被告张家堡街道办事处组建成立八水上筑小区业委会的筹备组，并派员担任组长，指导并监督召开业主大会会议和成立业委会。期间，被告不但未能依法履行法律赋予的指导和监督的法定职责，实施有效监管，而且公然违背法律规定，与几个业主代表共同造假，编造虚假数字，强行通过选举并予以备案，其行为直接侵害了本案原告和广大业主的投票权、知情权、参与权、表达权、监督权。主要表现在：①根据《西安市物业管理条例》第十一条的规定，被告没有书面通知建设单位参加筹备工作，也没有按照第十条的规定要求建设单位报送筹备首次业主大会会议所需资料。②根据《西安市物业管理条例》第十一条的规定，以及第十三条的规定，被告没有按照规定的时间在物业管理区域内显著位置公告筹备组成员名单和业主委员会组成人员候选人名单等事项。③根据被告签署的备案登记表记载，小区住宅人数489人，总建筑面积66124.24㎡。本次业主大会应到会人数489人，实到会人数351人，参会业主同意面积47940.74㎡。依据西安市房产测量事务所“建筑物分户实测明细表”记载的是总面积69326.20㎡，住宅住户495户，面积45705.49㎡。在总面积上前后矛盾，业主委员会备案表面积少3201.96㎡，八水上筑物业服务招标公告少13776.63㎡；不难看出495户住宅户的面积才45705.49㎡，实到户数351户住宅户，表决同意面积超出495户原有面积总数的2235.25㎡。另外，占有面积23620.71㎡的非住宅业主因没有接到召开业主大会的通知，而被剥夺了选举和被选举权。被告疏于监督和指导，涉嫌与业委会候选人操控选举、暗箱操作、弄虚作假。违反了《西安市物业管理条例》第十六条双过半的规定，直接侵害了原告的合法权益。综上，被告西安市未央区建设和住房保障局、张家堡街道办事处作为法定行政机关未能依照国务院《物业管理条例》和《西安市物业管理条例》的规定，实施和履行监管的法定职责，导致选票作假、选举无效。其对违法违规成立的业委会予以备案登记，并以备案回执形式对外确认，足以让相对人和其他利害关系人以及公众相信是对业委会成立的合法性予以确认。为维护原告合法权益，维护法律严肃性和权威，体现社会公平公正，特向贵院提起行政诉讼，请求：一、撤销西安市未央区张家堡街道办事处和西安市未央区建设和住房保障局作出的八水上筑小区业主大会及业主委员会的备案登记和2016003备案回执；二、本案诉讼费用由被告承担。
被告西安市未央区建设和住房保障局辩称，一、原告芦伟、史马继、王伟不具备原告主体资格，应驳回其起诉。本案为涉及小区业主委员会的诉讼，只有业主有权提起。若八水上筑小区业主为锦江之星酒店、百姓厨房，则芦伟、史马继和王伟无权提起本案诉讼。若其为锦江之星酒店、百姓厨房员工，其要代表公司参加诉讼，只能作为委托代理人，而非原告，因此，应驳回原告芦伟、史马继和王伟的起诉。二、八水上筑小区业主委员会向被告进行备案，仅为一种告知行为，不具有行政许可的性质，被所诉非行政行为，不具可诉性。国务院法制办在《关于〈物业管理条例〉第十六条的请示》的答复（国法秘函［2005］439号）中对业主委员会向区、县人民政府房地产行政主管部门备案的性质作出了答复：这里的“备案”是一种告知，不具有行政许可的性质。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。出具备案回执并非行政行为，不具可诉性。三、被告对八水上筑小区业主委员会备案的行为对原告的权利义务不产生实际影响，该备案行为不属于人民法院的受案范围，且该业主委员会自选举产生之日成立，其合法性也并非由被告备案确认，被告出具备案回执，仅表示接受其成立的告知。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告向八水上筑小区业主委员会出具备案回执也并非确认其成立的合法性。《西安市物业管理条例》（2017版）第二十三条规定，业主委员会的选举产生之日为其成立之日。业主委员会作为业主自治组织，其一经业主大会选举产生即成立，并非经出具备案回执后成立。被告根据法律规定对八水上筑小区业主委员会出具备案回执，仅表示知晓其成立，接受其告知。湖南省法制办就《物业管理条例》第十六条请示国务院法制办后，在回复长沙某小区业主委员会时强调，“认为业主委员会需经房地产主管部门批复同意才能取得合法主体资格，违背了《物业管理条例》第十六条规定的本意”。因此，出具备案回执的行为既不对该小区业主委员会、也不对原告的权利义务产生实际影响，不具有可诉性，依法不属人民法院受案范围。四、张家堡街道办事处及玄武路社区全程参与了八水上筑小区召开首次业主大会、选举产生业主委员会，被告根据《西安市物业管理条例》（2010版）（下称“条例”）的规定及张家堡街道办事处的意见，依法履行业委会备案职责，备案回执合法有效，不应撤销。根据《西安市物业管理条例》（2010版）第二十三条至第二十六条的规定，街道办事处负责组织成立业主大会筹备组，担任组长，全程参与小区首次业主大会的召开和业主委员会的选举产生。因此，八水上筑小区业主委员会系在张家堡街道办事处的组织指导下成立。《条例》（2010版）第三十五条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列资料向物业所在地街道办事处或者乡镇人民政府及区县物业管理行政主管部门备案：（一）业主委员会备案登记表；（二）业主大会议事规则；（三）管理规约；（四）业主委员会成员基本情况。区县物业管理行政主管部门应当自收到上述材料后5日内发出备案回执。八水上筑小区业主委员会选举产生之后，首先向张家堡街道办事处进行了备案，被告在收到张家堡街办签署意见并盖章的备案申请表后，对该小区业委会提交的备案材料进行了形式审查，符合《条例》三十五条的要求，被告予以备案，并发出了备案回执。被告严格按照《条例》规定，依法履职，所出具的备案回执合法有效，不应撤回。五、八水上筑小区业主委员会系2016年成立，且成立历经近半年时间，原告若对其合法性有异议，应在当时提出，原告在时隔一年后才提出业委会成立不合法是为保护其私利。2016年，八水上筑小区组织成立业主委员会，且成立过程复杂，因众多事项需在小区公示，因此成立过程历经近半年时间。对其成立也知情，成立过程均有公示，且预留了异议期，若其对成立过程合法性存在异议，应在公示的异议期内提出，或是业委会刚成立时提出。现业委会成立已逾一年，并组织业主大会选聘了新的物业服务企业，被告在此时提出业委会成立不合法。六、《条例》规定，选举产生业主委员会需小区人数、面积“双过半”的业主同意，无需小区全体业主同意。原告人数、面积均不及小区的总人数、总面积的一半，即没有小区“双过半”的业主对业委会的合法性提出异议，则该业委会合法有效。被告对合法有效的业委会出具的备案回执，当然也不应撤销。综上，被告按照《条例》规定进行备案并出具备案回执不是行政行为，也不对原告的权利义务产生实际影响，不具可诉性，被告依法出具的备案回执不应撤销，请求依法裁判，驳回起诉。
被告西安市未央区张家堡街道办事处辩称，一、被告对八水上筑小区业主委员会备案的行为对原告的权利义务不产生实际影响，是不可诉的行政行为，不属于人民法院的受案范围。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。而根据《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》、《西安市物业管理条例》的有关规定，业主委员会成立的决定权属于业主大会，业主通过业主大会行使选举或罢免业主委员会委员及变更业主委员会的权利，故业主委员会委员资格来源于业主大会的选举，系业主的自治行为，并非经过行政机关的备案方为有效。所以，备案行为是针对业主委员会作出的，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院的受案范围。此外，原告起诉要求撤销备案登记和备案回执，其中备案回执不是被告出具的，被告不是该请求适格被告，而被告在备案登记表上盖章应属于行政行为中的准备行为、过程行为，更不可能对原告的权利义务产生影响，也不具有可诉性。因此，原告的诉请应当依法予以驳回，如果其认为小区业主大会、业主委员会作出的决定侵害其合法权益，应当依照法律、法规的规定，通过其他合法途径寻求救济。二、原告的起诉已经超过了法定的起诉期限，应当依法予以驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人、或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。根据原告在诉状中的陈述，其早在2016年4月就知道成立八水上筑小区要成立业主委员会一事，期间业委会的成立也一直在小区内公开进行着，且业委会的备案回执在2016年8月29日就已经下发。这些事实都是原告实际知晓的，而其直到2017年5月22日才向法院提起诉讼，已经超过了六个月的法定起诉期限。三、被告对八水上筑小区业主委员会备案的行为是合法的。首先，八水小区业主委员会的成立及备案都发生在2016年，当时新修订的《西安市物业管理条例》尚未正式实施，不能作为审查本案的依据，原告依据该条例提起诉讼是错误的。故本案只能根据2010年6月1日开始施行的《西安市物业管理条例》进行审查。其次，2010年6月1日版《西安市物业管理条例》第三十五条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列资料向物业所在地街道办事处或者乡镇人民政府及区县物业管理行政主管部门备案：（一）业主委员会备案登记表；（二）业主大会议事规则；（三）管理规约；（四）业主委员会成员的基本情况。该规定并没有要求行政机关对上述材料进行实质性审查，且八水小区业主委员会在法定期限内依照上述规定向被告提交了上述材料，同时还提交了业主签字表和选举结果公示表，证明了其选举的合法性，被告也履行了基本的审查义务。因此，即使法院认为本案可诉，且原告的诉请未超过诉讼时效，那么该业委会提交的材料也符合《西安市物业管理条例》第三十五条的规定，被告对其予以备案的行为也是合法的。综上所述，原告的诉请没有事实和法律依据，应当依法予以驳回。
本院认为，本案的争议焦点有二、一是本案是否属于行政案件受案范围、二是原告的起诉是否符合法定的要件。
一、关于本案是否属于行政案件受案范围的问题。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”参照国务院法制办2005年12月7日作出的《对关于〈物业管理条例〉第十六条的请示的答复》中明确“《物业管理条例》第十六条第一款规定“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。这里的“备案”是一种告知，不具有行政许可的性质。”因此，本案中二被告对八水上筑小区成立业主委员会作出的备案行为，仅仅是一种告知行为，不是行政法意义上的可诉的行政行为，应当认定为对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，依法不具有可诉性。
二、关于原告的起诉是否符合法定的要件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告提出多项诉讼请求，涉及不同行政行为，所对应的法律关系不同，且并非同一行政行为或同类行政行为可以涵盖，二被告亦非法律规定的共同被告。本院于2017年10月30日向原告进行释明，但原告明确表示拒绝变更其诉讼请求，视为原告诉讼请求不具体。综上，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告西安市城北供热有限公司、芦伟、史马继、张萍、支铁伟、王伟、陈圣的起诉。
本案受理费50元（原告已预交），退还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 张成金
审 判 员 齐 伟
代理审判员 江 海
二〇一七年十月三十日
书 记 员 鲁亚菊