河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）信中法行终字第34号
上诉人（原审第三人）包强，男，1970年8月31日生，汉族，现住息县包信镇。
委托代理人张洪乾，河南全为律师事务所律师。
上诉人（原审被告）息县人民政府。
法定代表人金平，县长。
委托代理人黄鹤，该县政府工作人员。
被上诉人（原审原告）息县包信镇包庄村史西村民组。
诉讼代表人史会章，男，汉族，1969年11月11日生，住息县包信镇。
诉讼代表人史培一，男，汉族，1946年10月13日生，住息县包信镇。
诉讼代表人史连一，男，汉族，1949年3月3日生，住息县包信镇。
委托代理人鲁永光，男，息县法律援助中心律师。
被上诉人（原审被告）息县国土资源局。
法定代表人李华，该局局长。
委托代理人徐留香，河南同信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）息县包信镇人民政府。
法定代表人宋春生，该镇镇长。
上诉人包强、上诉人息县人民政府因被上诉人息县包信镇包庄村史西村民组（以下简称史西村民组）诉息县人民政府、息县国土资源局、息县包信镇人民政府土地行政登记一案，不服淮滨县人民法院（2014）淮行初字第40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人包强及其委托代理人张洪乾，上诉人息县人民政府委托代理人黄鹤，被上诉人史西村民组诉讼代表人史会章、史培一、史连一及其委托代理人鲁永光，被上诉人息县国土资源局委托代理人徐留香到庭参加诉讼。被上诉人息县包信镇人民政府经传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审查明，息县公路局设立在包信镇的原包庄道班占用的土地位于包信镇包庄村史西村民组（息包公路南侧），占地面积4.27亩。包庄道班1972年10月建成，1980年被合并到包信大桥南道班，原包庄道班的房产及土地使用权转让给该村村民李金英。1984年2月16日，李金英将该处房产转让给包庄村委会。1994年，包庄村委会又转让给陈赵龙。2003年农历5月26日，陈赵龙将其中西半部分房产和土地使用权转给包强。1994年3月18日包强办理了“—集建（）字第034664”号集体土地建设用地使用证，该证由息县包信镇土地管理所颁发，有多处涂改痕迹。2012年5月15日，息县人民政府作出息政确2012（4）号文件《关于确定息县公路局包信镇原包庄道班土地权属决定》，确定包庄道班土地权属为包信镇包庄村史西村民组农民集体所有。2013年1月4日，史西村民组对第三人包强持有的“—集建（）字第034664”号集体土地建设用地使用证提出异议，认为颁发该证的行政行为侵犯了其合法权益，提起行政诉讼，请求依法确认颁证行为违法并要求撤销该集体土地建设用地使用证。
原审认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条，农村集体土地的权利人或利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受理范围。息县人民政府作出息政确（2012）4号《关于确定息县公路局包信镇原包庄道班土地权属决定》，确定包庄道班土地权属为包信镇包庄村史西村民组农民集体所有，该决定书送达后，各方当事人均未申请复议，该土地确权决定已经生效，应当作为定案依据。第三人包强持有的“—集建（）字第034664”号集体土地建设用地使用证的发证日期为1994年3月18日，明显早于其2003年农历5月26日的受让时间，与事实不符，且该证有多处涂改痕迹。第三人包强持有的“—集建（）字第034664”号集体土地建设用地使用证并没有息县人民政府、息县包信镇人民政府所盖公章，只有息县包信镇土地管理所公章。依据法律规定，息县包信镇土地管理所不具有颁发集体土地建设用地使用证的职权。综上所述，被诉行政行为主要证据不足，违反法定程序。原告要求撤销“—集建（）字第034664”号集体土地建设用地使用证，理由正当，应予以支持。遂依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定。经审判委员会讨论决定，判决：一、撤销第三人包强持有的“—集建（）字第034664”号集体土地建设用地使用证。二、驳回原告的其他诉讼请求。
上诉人包强上诉称：①一审判决认定事实不清。一审未查清被诉行为是包信镇人民政府作出的，还是息县国土资源局、或者是息县人民政府作出的。一审法院没有审查原告包庄村史西村民组村民的身份和人数及诉讼主体资格。②本案应为复议前置案件，未经复议直接起诉的，人民法院不应受理。③史会章等人无权以史西村民组的名义起诉。2005年乡镇机构改革，取消了村民小组长，原审原告主张史培一系组长，与事实不符。④原审被告为上诉人颁发土地证的行为没有侵犯原审原告的合法权益。⑤原审原告曾在息县法院起诉后撤诉，又以同一事实重新起诉，人民法院不应受理。⑥原审原告起诉已超过法定期限。其自2004年就已知道被诉土地证，应在三个月内起诉。即便按原告所称2012年5月15日知道被诉土地证，亦已超过起诉期限。⑦为上诉人颁发土地证合法、证据充分。上世纪末本世纪初，乡镇土管所受县土地局委托办理《集体建设用地使用证》是普遍现象。上诉人宅基地系由同村村民有偿转让，且经司法见证，土地权属清楚。请求二审依法改判。
上诉人息县人民政府上诉称，其并非适格被告。息县包信镇包庄村史西村民组起诉列其为被告错误。被诉土地证不是其颁发，与其没有任何法律关系。请求驳回起诉。
被上诉人史西村民组答辩称，上诉人包强提出应先行复议没有依据，本案不属于复议前置案件；被上诉人村民组通过村民大会推选的代表人，有村民代表签字，符合法律规定。一开始并未列息县人民政府为被告，后来起诉变更了被告，符合规定；起诉期限应适用2年的规定，未超过法定期限；原审认定事实清楚，请求依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人息县国土资源局答辩称，坚持一审答辩意见，一审判决事实清楚，请求维持原判。
被上诉人息县包信镇人民政府经传票传唤拒不到庭，亦未提交答辩意见。
二审经审理查明事实与一审一致。二审开庭审理前，息县人民政府提出书面申请，请求撤回上诉，本院予以准许。
本院认为：（一）关于原告、被告资格问题。被上诉人史西村民组经村民代表大会选举史会章、史玉章、史连一为诉讼代表人，有村民代表签名按指印与息县包信镇包庄村民委员会出具的证明相互印证，可以认定史西村民组作为原告适格。上诉人包强持有的“—集建（）字第034664”号集体土地建设用地使用证为息县包信镇土地管理所1994年3月18日填发，息县包信镇人民政府、息县国土资源局、息县人民政府并未在该证上加盖印章，息县包信镇土地管理所不是独立法人，其颁发土地证行为在当年应由哪个部门来承担法律责任，并不明确。被上诉人史西村民组在起诉时亦不清楚息县包信镇人民政府、息县国土资源局、息县人民政府中应由哪个机关对息县包信镇土地管理所颁发的被诉行政行为承担法律责任，而将三单位列为共同被告，并无不妥。（二）关于本案是否是复议前置案件问题。被诉颁发集体土地建设用地使用证是土地使用权登记，属于行政许可性质，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定的行政确认范畴，不属于复议前置的情形。（三）关于被上诉人撤诉后又起诉是否属于重复起诉问题。被上诉人第一次起诉所列被告仅为息县包信镇人民政府，再次起诉以息县包信镇人民政府、息县国土资源局、息县人民政府为共同被告，不属于以同一事实和理由重新起诉。（四）关于被上诉人起诉是否超过法定起诉期限问题。被诉建设用地使用证1994年颁发后被上诉人并不知道。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第四十二条的规定，被上诉人的起诉并未超过法定起诉期限。（五）关于被诉行政行为是否事实清楚、证据充分问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定：“……被告对其作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”息县包信镇人民政府、息县国土资源局、息县人民政府并未向人民法院提供办理“—集建（）字第034664”号集体土地建设用地使用证的证据，属于作出具体行政行为事实不清、证据不足，依法应予撤销。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人包强承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 阮晓强
审 判 员 陈 萍
代理审判员 胡素琴
二〇一五年四月十三日
书 记 员 龚 凡