福建省福清市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽0181行初1号
原告福清峰峦园花卉有限公司，住所地福清市海口镇洋坂村，组织机构代码61133895-9。
法定代表人翁祖喜，董事长。
委托代理人李海亮、钱亮，福建远东大成律师事务所律师。
被告福清市国土资源局，住所地福清市清昌大道9号，组织机构代码00368501-7。
法定代表人林忠，局长。
委托代理人吴文深，福建宇凡律师事务所律师。
委托代理人王海英，福清市国土资源局工作人员。
被告福州市国土资源局，住所地福州市仓山区南江滨西
大道193号4座5层至7层，组织机构代码00360461-9。
法定代表人林锋，局长。
委托代理人黄昭煌、岳江涛，福州市国土资源局工作人员。
原告福清峰峦园花卉有限公司不服被告福清市国土资源局土地行政处罚一案，于2015年2月4日向本院提起诉讼。本院于2015年3月5日受理后，于2015年5月26日作出（2015）融行初字第20号行政判决。宣判后，原告福清峰峦园花卉有限公司不服，上诉至福州市中级人民法院。福州市中级人民法院于2015年10月27日作出（2015）榕行终字第381号行政裁定，撤销原判，发回本院重新审判。本院于2016年1月7日受理后，依法另行组成合议庭，分别于2016年4月27日、7月20日公开开庭审理了本案。因原告福清峰峦园花卉有限公司只起诉作出原行政行为的福清市国土资源局，本院征得原告同意后追加复议机关福州市国土资源局为本案被告。原告福清峰峦园花卉有限公司的法定代表人翁祖喜及委托代理人李海亮，被告福清市国土资源局的委托代理人吴文深、王海英，被告福州市国土资源局的委托代理人黄昭煌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告福清市国土资源局于2014年8月8日作出融国土资行罚［2014］第25号《国土资源行政处罚决定书》，认定原告福清峰峦园花卉有限公司未经批准，擅自占用福清市海口镇洋坂村7365平方米的土地进行建设，其行为已违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条有关规定，已构成非法占地事实。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条有关规定，决定处罚如下:责令福清峰峦园花卉有限公司退还非法占用的土地（7365平方米），没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处每平方米15元人民币罚款，共计110475元人民币。原告福清峰峦园花卉有限公司不服，向被告福州市国土资源局申请行政复议，被告福州市国土资源局于2015年1月8日作出榕国土资复决［2015］2号《行政复议决定书》，维持被告福清市国土资源局作出的融国土资行罚［2014］第25号《国土资源行政处罚决定书》。
原告福清峰峦园花卉有限公司诉称，原告系1997年3月在福清市依法设立的外资独资企业（香港独资）。原告于1997年3月通过福清、福州市人民政府审批，缴纳了相应的税费，与被告福清市国土资源局前身福清市土地管理局签订了《土地使用合同》，依法取得福清市海口镇洋坂村的一块面积为7173平方米地块的使用权，期限为50年。后，原告开始在该地块上进行建设，于2002年建成办公楼、苗圃、蓄水池及水电配套用房等各项建筑物和设施。然而，被告福清市国土资源局于2014年8月8日作出融国土资行罚［2014］第25号《国土资源行政处罚决定书》，认定原告未经批准擅自占用福清市海口镇洋坂村7365平方米的土地进行建设，构成非法占地事实，并责令原告退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。原告不服，申请行政复议，被告福州市国土资源局作出榕国土资复决［2015］2号《行政复议决定书》，维持被告作出的处罚决定。原告认为，首先，原告依法取得该地块的使用权，严格按照被告交付的地块范围进行建设并实际使用多年，通过各相关行政主管部门的实地检查，并不存在任何的非法占地的行为，被诉行政处罚决定认定事实错误；其次，被告无视原告法定代表人于法定期限内亲自提交了书面听证申请书，无理地认定原告”在法定期限内未要求听证”，强行剥夺了原告依法享有的听证权利，其据此作出的被诉行政处罚决定严重违反了法定程序；最后，原告所使用的土地系依法取得，并不存在所谓的非法占地之行为，被告福清市国土资源局适用《土地管理法》第七十六条第一款及《土地管理法实施条例》第四十二条的规定对原告实施处罚显属适用法律错误。综上，被告福清市国土资源局作出的被诉行政处罚决定严重违法，请求：1.依法撤销被告福清市国土资源作出的融国土资行罚［2014］第25号《国土资源行政处罚决定书》；2.依法撤销被告福州市国土资源局作出的榕国土资复决［2015］2号行政复议决定书。
原告福清峰峦园花卉有限公司向本院提供的证据和依据：A1.融国土资行罚［2014］第25号《国土资源行政处罚决定书》，证明被诉具体行政行为；A2.榕国土资复决［2015］2号《行政复议决定书》，证明复议机关维持被告的具体行政行为；A3.国土资源行政处罚听证告知书；A4.听证申请书；A5.情况说明；A3－A5证明原告收到听证告知书，并要求听证；A6.融外经贸（97）42号《关于同意设立外资企业福清峰峦园花卉有限公司的批复》；A7.吊销外资企业登记基本情况表；A6－A7证明原告的主体情况；A8.融政土［1997］193号《福清市人民政府关于向独资企业福清峰峦园花卉有限公司提供用地的请示》；A9.榕政地［1997］330号《关于征用土地并提供福清峰峦园花卉有限公司建设厂房及配套设施用地的批复》；A10.征地协议书；A11.收款、收费票据及完税证；A12.外商投资企业土地使用合同；A8-A12证明原告依法取得诉争地块的土地使用权，在福清市土地管理局交付土地的范围内进行设施建设并使用至今;A13峰峦花卉有限公司征地花名册；A14洋坂村峰峦园花卉有限公司征地名单；A13-A14证明原告已经支付征地款，由洋坂村委会发放给大真线东侧的村民，村民领取征地款所在地块即原告公司所在地。
被告福清市国土资源局及被告福州市国土资源局依法递交了答辩状，并在庭审中辩称，2014年10月8日，福清峰峦园花卉有限公司向被告福州市国土资源局提交行政复议申请书，请求依法撤销福清市国土资源局作出的融国土资行罚［2014］第25号《国土资源行政处罚决定书》。被告福州市国土资源局经审查后，于2014年10月11日受理了行政复议申请。经审理查明：福清峰峦园花卉有限公司于1997年3月经福州市人民政府榕政地［1997］330号文批复同意征用海口镇洋坂村土地7173平方米作为原告厂房及配套设施建设用地，并与原福清市土地管理局签订了《外商投资企业土地使用合同》，使用期限为50年，该地块位于福清市海口镇洋坂村大真线公路西侧。1999年起原告使用福清市海口镇洋坂村大真线公路东侧土地进行了建设，总占地面积为7365平方米，建一座二层砼结构厂房，建筑占地面积为299平方米；两座水池，构筑物面积432平方米；其余为空地。该地块未在1997年3月23日福州市人民政府榕政地［1997］330号《关于征用土地并提供福清峰峦园花卉有限公司建设厂房及配套设施用地的批复》用地范围内。2014年6月13日福清市国土资源对原告涉嫌非法占用土地一案予以立案，经调查询问、现场勘测，认定原告行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款，构成未经批准非法占用土地。2014年7月7日，被告福清市国土资源局作出《国土资源行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其作出责令退还非法占用的土地（7365平方米），没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处每平方米15元人民币（共计110475元人民币）罚款的行政处罚，原告享有陈述、申辩和听证的权利。原告在法定期限内，未向被告福清市国土资源局提出听证申请。2014年8月8日，被告作出融国土资行罚［2014］第25号《国土资源行政处罚决定书》并送达原告。综上所述，原告福清峰峦园花卉有限公司未经有权机关批准，占用土地进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，其行为已构成未经批准违法占用土地。被告福清市国土资源局作出的融国土资行罚［2014］第25号《国土资源行政处罚决定书》，被告福州市国土资源局作出榕国土资复决［2015］2号行政复议决定维持上述《国土资源行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。请求法院依法予以维持。
被告福清市国土资源局及被告福州市国土资源局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：B1.立案呈批表，证明被告对土地违法案件立案；B2.国土资源违法案件询问笔录，证明原告承认违法占地事实；B3.翁祖喜的身份证；B4.企业法人营业执照；B3-B4证明原告情况；B5.现场勘测笔录及附图，证明原告违法占地建厂房的事实；B6.现场照片3张；B7.现场方位图；B8.福清市土地利用现状图；B6－B8证明讼争土地原属水田和公路用地，原告违法占地建厂房的事实，现符合土地利用总体规划；B9.融政土［1997］193号《福清市人民政府关于向独资企业福清峰峦园花卉有限公司提供用地的请示》；B10.榕政地［1997］330号《关于征用土地并提供福清峰峦园花卉有限公司建设厂房及配套设施用地的批复》；B11.审批地块总评图；B12.征地红线图；B13.国土资源行政案件调查报告；B9-B13证明原告非法占用土地事实；B14.案件集体讨论笔录，证明案件经办案部门讨论形成意见；B15.国土资源行政处罚听证告知书、送达回证，证明被告拟作出行政处罚前告知原告的程序；B16.国土资源违法案件审理延期呈批表二张，证明土地违法案件审理延期程序；B17.国土资源违法案件集体讨论决定笔录，证明案件由局务会议集体讨论决定；B18.融国土资行罚［2014］第25号《国土资源行政处罚决定书》、送达回证,证明被告作出行政处罚决定及送达情况；B19.《土地管理法》第二、四十三、七十六条，第二条说明原告非法占用土地，第四十三条说明原告使用的土地未经过审批，第七十六条说明被告作出处罚的种类符合法律规定；B20.《土地管理法实施条例》第四十二条，说明罚款额为每平方米30元以下。
被告福州市国土资源局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：C1.行政复议申请书；C2.行政复议案件立案审批表；C3.行政复议受理通知书；C4.提出答复通知书；C1-C4证明福州市国土资源局收到原告复议申请后，已依法进行审查并予以受理。C5.福清市国土资源局行政复议答辩状；C6.国土资源违法案件立案呈批表复印件；C7.国土资源违法案件询问笔录及企业法人营业执照、法人身份证复印件；C8国土资源违法案件现场勘测笔录及现场照片复印件；C9土地利用现状图（局部）复印件；C10福清市峰峦园花卉有限公司的地类认定情况复印件；C11.国土资源行政案件调查报告复印件；C12.国土资源行政处罚听证告知书及送达回证复印件；C13.国土资源行政处罚决定书及送达回执复印件；C14.案件集体讨论笔录复印件；C15.国土资源违法案件集体讨论决定笔录复印件；C5-C15证明福清市国土资源局已即时提交了行政复议答复及相关证据材料；C16.通知；C17关于福清市峰峦园花卉有限公司行政复议案件有关情况的说明；C18.行政复议延期审批表；C19.延期审理通知书；C20.公文处理单；C21.行政复议决定书及送达回证；C16-C21证明福州市国土资源局经依法审理后作出行政复议决定。
经庭审质证，对原告提交的证据，被告福清市国土资源局、福州市国土资源局认为证据A1、A2、A6-A12证明路西边的土地经过合法审批，被告对此并无异议，也支持原告主张其合法的使用权，但本案审查的是路东边土地未经审批建设的事实，故上述证据与本案无关。证据A3-A5不能证明原告有作出该听证申请书且向被告提出。证据A13-A14的真实性无异议，但被告福清市国土资源局认为当时是由海口镇政府与洋坂村民会实施发放征地款的具体工作，其并不清楚，被告福州市国土资源局认为该证据已超过法定举证期限。
对被告福清市国土资源局提交的证据和依据，原告认为，证据B1未说明群众举报的内容，实际上群众举报的内容是原告少批多占，被告审批给原告土地10.76亩，且审批的是在路西侧，但原告在路东侧建设。证据B2恰能证明当时的审批和建设情况，不能说明被告调查的情况，是被告工作人员叫原告在路东侧建设。证据B5真实性、合法性有异议，被告承认该勘测笔录属于勘验笔录，但只有人民法院组织的勘验才合法；勘测时翁祖喜并未在现场，勘测笔录上的翁祖喜6月13日的签字即便是真实的，也是补签的。证据B6不能证明被告的证明对象。证据B9-B12不能证明原告未经审批建设。证据B13-B15确认的并不是真实情况，被告没有对原告批西建东进行集体讨论，被告回避该事实，将责任归结于原告是不公平的；原告收到听证告知书后即提出听证申请，但被告并未将其装入案卷，没有尊重原告的合法权利。原告不存在未经批准占用土地的情况，批西建东的错误是被告造成的，被告不应适用《土地管理法》。
对被告福清市国土资源局提交的证据和依据，被告福州市国土资源局均无异议。
对被告福州市国土资源局提交的证据和依据，原告认为，对C1-C4，C16-C21没有异议;对C5-C15的质证意见同对被告福清市国土资源局提交的证据的质证意见一致。
对被告福州市国土资源局提交的证据和依据，被告福清市国土资源局均无异议。
本院对以上证据作如下确认：原告对被告福清市国土资源局提供的证据B3、B4、B7、B8、B16-B18无异议，对被告福州市国土资源局提供的证据C1-C4、C16-C21无异议，本院予以确认。
被告福清市国土资源局提供的证据B1、B2、B5、B6、B9-B15取得程序和收集方法合法，具有关联性、客观性特征，可以作为本案的定案根据。原告对证据B1、B2、B6、B9-B15的质证意见，不影响该证据资格的采信。证据B5原告主张勘测笔录上的翁祖喜6月13日的签字是补签的，但未提交相应证据佐证，其关于该证据不真实的质证意见不能成立。根据《土地违法案件查处办法》第二十三、二十四条的规定，被告可以勘验现场并制作勘测笔录，原告认为只有人民法院组织的勘验才合法，证据B5不具合法性的理由不能成立。
被告福州市国土资源局提供的证据C5-C15，能够证明福清市国土资源局在法定期限内向被告福州市国土资源局提交了行政复议答辩状及相关证据材料。
原告提供的证据A1-A14具备客观性、合法性、关联性特征，可以作为本案的定案根据。证据A1系被诉行政行为，证据A2系行政复议决定，证据A6、A7能够证明原告的主体情况，证据A8、A9与证据B9、B10相同，证据A10、A11、A12与证据A8、A9相关联，故上述证据均与本案具有关联性，二被告主张与本案无关的质证意见不能成立。二被告对证据A3-A5证明对象的异议，不影响该证据资格的采信。
原告提供的证据A4、A5涉及原告是否向被告申请听证，其内容的真实性有待于综合全案证据审查判断。
B19、B20系本案被诉行政处罚决定合法与否的法律依据。
本院根据上述有效证据及庭审笔录认定事实如下：
2014年6月13日，被告福清市国土资源局根据群众举报对原告未经批准擅自占用土地进行建设的行为进行立案审批。当日，被告福清市国土资源局对原告法定代表人翁祖喜进行询问并制作了笔录，还进行了现场勘测。
2014年6月30日，被告福清市国土资源局对案件作出调查报告。
2014年7月3日，被告福清市国土资源局对原告非法占地建设一案经集体讨论形成意见。
2014年7月7日，被告福清市国土资源局作出《国土资源行政处罚听证告知书》并向原告送达，告知原告拟对其作出的行政处罚及原告享有陈述、申辩和听证的权利。
2014年7月12日、7月27日，被告福清市国土资源局呈报延长对该案件的审理期限。
2014年7月24日，被告福清市国土资源局对原告非法占地建设一案经局务会议集体讨论决定处罚的内容。
2014年8月8日，被告福清市国土资源局作出融国土资行罚［2014］第25号《国土资源行政处罚决定书》，查实原告未经批准，擅自占用福清市海口镇洋坂村土地进行建设，总占地面积为7365平方米（合11.05亩）。该宗地现状为：已建一座二层砼结构厂房，建筑物占地面积299平方米（合0.45亩）；两座水池，构筑物面积432平方米（合0.65亩）;其余为空地。该宗地土地利用现状分类原地类为：水田4743平方米，公路用地2622平方米。该宗地符合土地利用总体规划。据此认为，原告未经批准，擅自占地建设，其行为已违反了《土地管理法》第二条第三款、第四十三条有关规定，已构成非法占地事实。被告福清市国土资源局已向原告送达了《国土资源行政处罚听证告知书》，向原告告知了被告福清市国土资源局认定的违法事实、拟对其进行处罚的依据和内容，以及其依法享有的陈述、申辩和申请听证的权利。原告在法定期限内未要求听证。依照《土地管理法》第七十六条第一款、《土地管理法实施条例》第四十二条有关规定，决定处罚如下：责令原告退还非法占用的土地（7365平方米），没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处每平方米15元罚款，共计110475元。
2014年8月22日，被告福清市国土资源局向原告送达融国土资行罚［2014］第25号《国土资源行政处罚决定书》。
2014年10月8日，原告向被告福州市国土资源局申请行政复议。同月11日，被告福州市国土资源局制作《行政复议申请审查处理呈批表》报领导审批并予以受理，并在当天向福清市国土资源局发出《行政复议提交答复通知书》，要求福清市国土资源局在10日内提交书面答复。同月20日，福清市国土资源局提交了行政复议答辩状及相关材料。
2015年1月8日，福州市国土资源局作出榕国土资复决［2015］2号《行政复议决定书》，维持被告融国土资行罚［2014］第25号《国土资源行政处罚决定书》，并分别于2015年1月23日、1月26日送达被告福清市国土资源局、原告福清市峰峦园花卉有限公司。
另查明，1997年3月10日，福清市土地管理局与福清市海口镇人民政府签订《征地协议书》，福清市海口镇人民政府同意福清市土地管理局征用海口镇洋坂村一块耕地壹拾亩作为建设福清峰峦园花卉有限公司建设之用地。
1997年3月19日，福清市对外经济贸易委员会作出融外经贸（97）42号《关于同意设立外资企业福清峰峦园花卉有限公司的批复》。
1997年3月19日，福清市土地管理局（甲方）与原告（乙方）签订《外商投资企业土地使用合同》，双方约定：甲方提供给乙方使用的国有土地位于海口镇洋坂村，面积为7173平方米；土地征地开发费为每平方米24.72元，总额为177324元；该土地用于建设工业厂房项目；甲方同意承担该土地征地、拆迁、界址定点具体事务。
1997年3月19日，福清市人民政府作出融政土[1997]193号《福清市人民政府关于向独资企业福清峰峦园花卉有限公司提供用地的请示》。
1997年3月23日，福州市人民政府作出榕政地[1997]330号《关于征用土地并提供福清峰峦园花卉有限公司建设厂房及配套设施用地的批复》，同意征用福清市海口镇洋坂村土地7173平方米，作为提供给福清峰峦园花卉有限公司厂房及配套设施建设用地；土地使用年限截至2047年3月19日止。
1997年11月10日，原告缴纳耕地占用税40236元。
2002年4月27日，原告缴纳征地款172160元。后福清市海口镇样板村民委员会向该村大真线东侧现原告所用地块的村民发放征地款。
对原告经过审批取得的福清市海口镇洋坂村7173平方米土地位于大真线公路西侧，被诉行政处罚决定认定原告非法占用的7365平方米土地位于大真线公路东侧（即被处行政处罚决定认定原告非法占用的土地不在福州市人民政府榕政地[1997]330号《关于征用土地并提供福清峰峦园花卉有限公司建设厂房及配套设施用地的批复》用地范围内）的事实，原、被告均无异议。
本院认为：第一，依照《土地管理法》第六十六、七十一、七十六条规定，被告福清市国土资源局作为土地行政主管部门，有权对本行政区域内的非法占地等土地违法行为依法作出行政处理。本案被诉融国土资行罚[2014]第25号《国土资源行政处罚决定书》是被告福清市国土资源局在法定职权范围内作出的行政行为，已经涉及原告的合法权益，原告
不服经行政复议后，在法定期间内对原具体行政行为提起行政诉讼，符合《行政诉讼法》的有关规定。
第二，原告主张其法定代表人翁祖喜于2014年7月8日将听证申请书亲自交给被告福清市国土资源局工作人员，并提交证据A4、A5为证。证据A4仅能证明原告书写了听证申请书，证据A5只是原告对递交听证申请书的情况说明，不足以证明原告向被告福清市国土资源局提出了听证申请，且被告福清市国土资源局对此予以否认。故原告关于被告福清市国土资源局剥夺了其依法享有的听证权利，程序违法的诉讼理由不能成立。
第三，本案中，原告经过审批取得的福清市海口镇洋坂村7173平方米土地位于大真线公路西侧，被诉行政处罚决定认定原告非法占用的7365平方米土地位于大真线公路东侧。征地过程中，原告缴纳的征地款系经福清市海口镇样板村民委员会发放给该村大真线东侧现原告所用地块的村民，后原告亦实际上对该东侧地块进行建设使用。导致本案”西批东建”的原因是认定原告是否违法占地的重要因素，而被告福清市国土资源局作为土地行政管理部门却对当时为何发生这种情况的原因也表示不清楚。在未查明该事实情况下，被告福清市国土资源局直接认定原告非法占用土地进行建设，属认定事实不清。
综上，被告福清市国土资源局作出的融国土资行罚［2014］第25号《国土资源行政处罚决定书》认定事实不清，证据不足。被告福州市国土资源局作出的维持上述《国土资源行政处罚决定书》的行政复议决定，亦属认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
撤销被告福清市国土资源局于2014年8月8日作出的融国土资行罚［2014］第25号《国土资源行政处罚决定书》及被告福州市国土资源局于2015年1月8日作出榕国土资复决［2015］2号《行政复议决定书》。
案件受理费人民币50元，由被告福清市国土资源局、福州市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。
审 判 长 张瑜丹
人民陪审员 刘忠霖
人民陪审员 江云飞
二〇一六年七月二十七日
书 记 员 王小亮