陕西省三原县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三行初字第00017号
原告杨高强，男。
原告杨厚强，男。
原告杨腾飞，男。
原告杨民利，男。
原告孙宏章，男。
原告杨靖民，男。
原告杨靖欣，男。
原告杨稳社，男。
原告杨卫斌，男。
原告赵联厂，男。
原告杨全生，男。
原告杨炳社，男。
原告董功院，男。
诉讼代表人杨高强，男。
诉讼代表人孙宏章，男。
委托代理人杨凤梅，女。
委托代理人张天增，男，天津益农律师事务所律师，一般代理。
被告咸阳市发展和改革委员会。
法定代表人李忠平，主任。
诉讼代表人魏俊英，系咸阳市发展和改革委员会副主任，特别授权。
委托代理人杨青芝，陕西卓勋律师事务所律师，一般代理。
被告陕西省发展和改革委员会。
法定代表人方玮峰，主任。
委托代理人张昭，陕西省发展和改革委员会法规处处长，一般代理。
委托代理人羿克，陕西融德律师事务所律师，一般代理。
第三人咸阳市城市建设投资控股集团有限公司。
法定代表人李立战，该公司董事长。
委托代理人张胜利，陕西世创律师事务所律师，一般代理。
原告杨高强等十三人诉被告咸阳市发展和改革委员会、陕西省发展和改革委员会关于第三人咸阳市城市建设投资控股集团有限公司其他行政管理纠纷一案，咸阳市秦都区人民法院于2015年6月9日立案受理，咸阳市中级人民法院于2015年7月13日作出（2015）咸中行他字第00015号行政裁定书，指定由三原县人民法院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告杨高强等13人的诉讼代表人杨高强、孙宏章、委托代理人杨凤梅、张天增，被告咸阳市发展和改革委员会法定代表人李忠平的诉讼代表人魏俊英、委托代理人杨青芝，被告陕西省发展和改革委员会法定代表人方玮峰的委托代理人张昭、弈克，第三人咸阳市城市建设投资控股集团有限公司的法定代表人李立战的委托代理人张胜利均到庭参加了诉讼，本案已审理终结。
被告咸阳市发展和改革委员会于2009年5月4日对第三人咸阳市城市建设投资控股集团有限公司作出咸发改（2009）257号《关于东陈杨寨城中村改造项目项目建议书的批复》。
2011年7月26日，陕西省发展和改革委员会作出陕发改行复字（2011）第12号行政复议决定书，维持了咸阳市发展和改革委员会作出的咸发改（2009）257号《关于东陈杨寨城中村改造项目项目建议书的批复》。
原告诉称：2011年4月27日，原告委托律师在调查中得知：被告于2009年5月4日作出了咸发改（2009）257号《关于东陈杨寨城中村改造项目建议书的批复》的具体行政行为。该批复批准建设项目建设用地范围内包括原告享有使用权的宅基地和享有所有权的房屋，故与原告存在法律上的利害关系。原告不服申请行政复议，2011年7月26日，陕西省发展和改革委员会作出复议决定维持了被告的具体行政行为。原告认为该具体行政行为违法、错误。因为：一、被告在没有项目申请报告的情况下作出咸发改（2009）257号《关于东陈杨寨城中村改造项目建议书的批复》的具体行政行为，应当予以撤销。根据《企业投资项目核准暂行办法（2004）年》第六条“项目申请报告应主要包括以下内容：（一）项目申报单位情况。（二）拟建项目情况。（三）建设用地与相关规划。（四）资源利用和能源耗用分析。（五）生态环境影响分析。（六）经济和社会效果分析。”之规定，被告在没有项目申请报告的情况下，作出咸发改（2009）257号《批复》的具体行政行为，违法。二、被告未依法审核城市规划意见、项目用地预审意见、环境影响评价文件的审批意见及其他相关文件，即作出咸发改（2009）257号《批复》，属严重违法行为。三、被告作出咸发改（2009）257号《批复》的具体行政行为，违反法定许可程序，没有依法保障原告的陈述、申辩和听证的权利。请求依法撤销被告作出的咸发改（2009）257号《关于东陈杨寨城中村改造项目建议书的批复》的具体行政行为。被告陕西省发展和改革委员会作出陕发改行复字（2011）第12号行政复议决定书错误，依法应予以撤销。
原告当庭提供的证据：
1、陕发改行复字（2011）第12号行政复议决定书一份
2、国内特快专递邮件详情单及查询单复印件各一份；
证明原告起诉未超起诉期限。
被告咸阳市发展和改革委员会辩称，被告作出的咸发改（2009）257号《关于东陈杨寨城中村改造项目建议书的批复》（以下简称257号批复）是抽象行政行为，不属于《行政诉讼法》第12条所列举的具体行政行为。该批复符合《行政诉讼法》第十三条第二项之规定，属于行政机关制定的具有普遍约束力的决定；原告诉称被告未依法审核城市规划意见、项目用地预审意见、环境影响评价文件的审批意见及其他相关文件，即作出257号批复的行政行为违法的观点不能成立。原告按照《企业投资项目核准暂行办法（2004年）》的规定诉被告违规批复的法律依据是错误的，因为被告作出的257号批复是审批项目，不适用该办法。依据基本建设项目审批程序，在项目建议书审批阶段，不需要规划、环评、土地预审等前置审批程序；被告根据《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》的相关规定，被告作出的257号批复属于“非行政许可审批事项”，不适用《行政许可法》第三十六条、第三十七条之规定，该批复不需要进行听证。根据陕政发（2004）50号文件精神和陕政办发（2008）1号文件第三条第一项之规定“实行审批制的政府投资项目，项目单位应先向发展改革部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城市规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续……”，故该项目建议书属前置审批，待项目建议书批复后，项目建设单位才依据该批复落实相关的城市规划、建设用地预审、环境影响评价的手续。咸阳市相关部门对于该项目也进行了网上公示及通告，不存在257号批复未保障原告的陈述、申辩和听证等的权利；陕西省发改委对原告所作出的陕发改行复字（2011）第12号行政复议决定书时间是2011年7月26日，原告起诉已超法定起诉期间；257号批复是针对该项目进行审批，根据《行诉解释》第三条第八款“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响”的规定，应驳回原告诉讼请求；本案项目绝大多数陈杨寨村民已签订拆迁协议并入住，且该项目属市委市政府重点项目，如撤销257号批复必定给国家利益、公众利益造成巨大损失。依据《行诉法》第74条规定，法院不宜撤销257号批复。因此综上，该行政行为证据确凿，适用法律法规、规章正确，符合法定程序，请求驳回原告诉讼请求。被告咸阳市发展和改革委员会于2015年11月8日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据依据：
第一组证据：
1、行政起诉状一份；
2、陕发改行复字（2011）第12号行政复议决定书一份。证明原告起诉已超诉讼时效。
第二组证据：
咸城投发（2009）30号咸阳市城市建设投资有限公司“关于咸阳市东陈阳寨城中村改造建设项目立项的报告”复印件一份及东陈阳寨城中村改造建设项目建议书复印件一份，证明被告作出的咸发改（2009）257号项目建议书批复是根据咸阳市城市建设投资有限公司的申请报告作出的；
第三组证据：
1、咸字（2008）38号中共咸阳市委咸阳市人民政府关于进一步加快旧城改造工作的意见复印件一份；
2、咸阳市人民政府办公室咸政办发（2009）66号关于下达2009年旧城改造拟拆迁项目计划的通知复印件一份；
证明被告是根据其市政府文件对咸阳市城市建设投资有限公司的报告进行审批。
第四组证据：
1、国办发（2004）62号国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知复印件一份；
2、国发（2015）27号国务院关于取消非行政许可审批事项的决定复印件一份；
3、国发（2004）20号国务院关于投资体制改革的决定复印件一份；
4、国办发（2007）64号国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知复印件一份；
5、陕政发（2004）50号陕西省人民政府贯彻国务院关于投资体制改革决定的实施意见复印件一份；
6、陕政办发（2008）1号陕西省人民政府办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知复印件一份；
证明被告是按照相关规定适用审批程序对《关于东陈阳寨城中村改造项目建议书》进行批复的行为合法。
第五组证据：
咸阳市秦都区人民政府通告复印件一份及关于实施陈杨寨村动迁的通知复印件一份，证明陈阳寨拆迁改造项目进行了公告和网上公示。
被告咸阳市发展和改革委员会当庭提供了第六组证据：
1、第三人营业执照复印件一份、第三人组织机构代码证复印件一份；
2、咸阳市人民政府咸政函（2009）34号文件复印件一份、咸政发（2000）11号文件复印件一份，咸政函（2011）95号文件复印件一份。
证明第三人为国有企业，应按照政府投资项目进行审批。
被告陕西省发展和改革委员会辩称，原告起诉已超过法定期限，应当驳回起诉；该257号批复对原告权利明显不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。257号批复只是针对该项目建议书的内部行政审批行为，并不涉及原告的宅基地使用权和房屋所有权，对其权利明显不产生实际影响；行政复议决定书做出程序合法。原告于2011年5月30日提起行政复议申请，请求撤销257号批复。被告于2011年6月10日向咸阳市发改委送达了行政复议受理通知书和行政复议申请书副本。咸阳市发改委于2011年6月20日提交了咸发改行复字（2011）4号行政复议答复书及作出批复的证据等材料。被告于2011年7月26日作出了行政复议决定书；行政复议决定书内容适当，实体合法。东陈杨寨城中村改造项目是咸阳市政府2009年的重点城中村改造项目，属于实行审批制的政府投资项目，咸阳市发改委依据项目单位提交的项目立项报告及项目建议书作出257号批复符合《陕西省人民政府贯彻国务院关于投资体制改革决定的实施意见》（陕政发【2004】50号）和《陕西省人民政府办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（陕政办发【2008】1号）文件精神。被告作出维持257号批复的行政复议决定，实体合法，程序合法，请求驳回原告起诉。
被告陕西省发展和改革委员会出示下列证据：
第一组证据：
1、行政复议申请书及邮寄凭证各一份；
2、咸发改（2009）257号批复一份。
证明原告起诉超过法定期限。
第二组证据：
1、咸城投发（2009）30号咸阳市城市建设投资有限公司“关于咸阳市东陈阳寨城中村改造建设项目立项的报告”复印件一份及东陈阳寨城中村改造建设项目建议书复印件一份；
2、陕西省发改委陕发改行复字（2011）第7号行政复议受理通知书；
3、咸发改行复字（2011）1号咸阳市发改委行政复议答复书；
4、陕西省发改委陕发改行复字（2011）第12号行政复议决定书。
证明其行政复议程序合法。
第三组证据：
1、咸字（2008）38号中共咸阳市委咸阳市人民政府关于进一步加快旧城改造工作的意见复印件一份；
2、咸阳市人民政府办公室咸政办发（2009）66号关于下达2009年旧城改造拟拆迁项目计划的通知复印件一份；
3、陕政发（2004）50号陕西省人民政府贯彻国务院关于投资体制改革决定的实施意见复印件一份；
4、陕政办发（2008）1号陕西省人民政府办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知复印件一份；
证明其行政复议实体合法。
第三人辩称，257号批复是对项目立项所进行的前置性审批，不属于《行政诉讼法》第12条所列的行政行为。陈杨寨村改造系咸阳市人民政府2009年旧城改造拆迁项目，咸阳市发改委作出该批复面向的对象是陈杨寨广大村民，具有普遍的约束力，该批复属符合《行政诉讼法》第十三条第二项之规定，属于行政机关制定的具有普遍约束力的决定，应驳回原告起诉；按照陕政发（2004）50号文件精神和陕政办发（2008）1号文件规定，项目建议书属前置审批，待项目建议书批复后，项目单位才依据该批复办理规划选址、用地申请和环境影响评价审批手续。因此原告诉称被告未依法审核城市规划意见等审批意见及相关文件即作出257号批复行为违法的观点不成立；原告曾就陕西省人民政府对陈杨寨村征地批复提出过行政复议，经国务院听证，维持了陕西省政府对陈杨寨村征地批复，本案所涉及的陈杨寨村已全部拆迁完成，土地已招拍，安置小区建设已基本竣工，部分陈杨寨被征迁群众已入住，无法逆转；原告起诉已超过法定的诉讼时限。2011年7月26日陕西省发改委已作出《行政复议决定书》，本案2015年5月19日登记，6月10日立案，已超诉讼时效。综上，请求驳回原告起诉。
第三人当庭出示以下证据：
第一组证据：
1、第三人营业执照复印件一份、第三人组织机构代码证复印件一份；
2、咸阳市人民政府咸政函（2009）34号文件复印件一份、咸政发（2000）11号文件复印件一份，咸政函（2011）95号文件复印件一份。
证明第三人为国有独资公司。
第二组证据：
国务院国复（2014）210号行政复议裁决书及陈杨寨村拆迁安置协议10份，证明该项目已完成，不可逆转。
本案的争议焦点：
一、原告起诉是否超法定起诉期限；
二、被诉的批复行为是否合法；
三、被诉的复议行为是否合法。
经庭审质证，本院对以上证据做如下确认：
第一被告所举的证据经原告质证后对第一组证据认为陕西省发改委是2011年7月26日作出复议决定书，原告是2011年7月30日收到复议决定书，2011年8月10日原告向法院邮寄行政起诉状，因此并未超法定起诉期限。对第二组证据原告认为该批复项目能证明系2009年咸阳市政府重点项目，对陈杨寨改造涉及原告房屋和宅基地使用权，侵害了原告的合法权益，被告针对第三人的立项报告作出批复，未依法告知利害关系人，未进行听证，针对立项报告直接作出批复严重违法。该项目为第三人自筹资金，并非为政府投资项目，该批复应是核准制，不是审批制；对第三组证据认为证据1是网上打印，非官方文件，真实性不认可，与本案257号批复无关联性，证据2认为仅是一个通知，与批复无关联性；对第四组证据认为被告适用法律错误，对27号文件不能做为本案依据，对20号、64号文件适用法律不正确，应适用核准制，而不是审批制，对50号、1号文件仅是规范性文件，不是法律法规，不能作为法律适用；对第五组证据认为对通知、通告不能作为证据使用，被告作出257号批复时间是2009年5月4日，通知时间是2010年9月30日，通告时间是2010年10月3日，通知、通告是在作出批复之后，不予以认可；对第六组证据认为证据1为复印件，营业执照为2014年12月17日，并非被告作出批复时间，被告当庭举证已超举证期限，对证据2证明目的不认可，与257号批复无关联性，亦超举证期限。第二被告及第三人对第一被告出示以上证据均无异议。本院审查认为被告出示的证据来源合法、内容真实，能够证明批复行为合法，第六组证据虽为被告当庭举证，但为查明案件事实，应予以采纳。
第二被告所举的证据经原告质证后对第一、二、三组证据真实性认可，但不认可证明目的。第一被告和第三人质证后予以认可。本院认为第一组证据不能证明超过起诉期限。第二、三组证据来源合法，内容真实，本院予以采信。
原告所举证据经第一、第二被告质证后认为证据1证明目的不认可，对证据2真实性、证明目的不认可，认为只是一个邮寄凭证，不能证明时效。第三人质证后认为证据1真实性认可，对证据2真实性不认可，认为邮寄的法院地址是错误的。本院认为原告出示证据来源合法，内容真实，能够证明其于2011年8月10日向咸阳市秦都区人民法院邮寄行政起诉状并主张权利，其未超起诉期限，因此本院予以认可。
第三人所举证据经原告质证后认为，第一组证据为复印件，真实性无法核实，第三人已超举证期限，与本案无关联性。对第二组证据认为该项目并非不可逆转，第三人可通过重新选择为原告移民安置，可以通过原地安置方式维护原告权益。第一、第二被告对第三人出示的以上证据均无异议。本院审查认为证据来源合法、内容真实。依法应予以确认。
经当事人认可和本院审查的有效证据确认以下案件事实：2009年4月22日，第三人咸阳市城市建设投资有限公司依据咸阳市委、咸阳市人民政府咸字（2008）38号《关于进一步加快旧城改造工作的意见》文件，向第一被告咸阳市发展和改革委员会报送了“关于咸阳市东陈阳寨城中村改造建设项目立项的报告”和东陈阳寨城中村改造建设项目建议书。2009年5月4日，第一被告经研究后，对第三人作出咸发改（2009）257号关于东陈杨寨城中村改造项目建议书的批复。2011年4月27日，原告委托律师在调查中得知该257号批复，原告不服申请行政复议。2011年7月26日，第二被告陕西省发展和改革委员会作出了陕发改行复字（2011）第12号行政复议决定书，维持了第一被告作出的《关于东陈杨寨城中村改造项目建议书的批复》。2011年7月30日，原告收到该行政复议决定书。2011年8月10日，原告向咸阳市秦都区人民法院邮寄行政起诉状。2015年6月9日，咸阳市秦都区人民法院对该案立案受理。咸阳市中级人民法院于2015年7月13日以（2015）咸中行他字第00015号行政裁定书指定该案由三原县人民法院管辖。原告请求：1、撤销第一被告咸阳市发展和改革委员会作出的咸发改（2009）257号《关于东陈杨寨城中村改造项目建议书的批复》；2、撤销第二被告陕西省发展和改革委员会作出的陕发改行复字（2011）第12号行政复议决定书；3、诉讼费由被告承担。
本院认为，关于两被告及第三人提出原告起诉超法定起诉期限一节，经查该被诉批复行为是2009年5月4日做出，原告是2011年4月27日才知道该257号批复，原告于2011年5月30日向第二被告申请行政复议，第二被告于2011年7月26日作出行政复议决定书，原告于2011年7月30日收到行政复议决定书，并在2011年8月10日向咸阳市秦都区人民法院邮寄行政起诉状，依据原《行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告起诉并未超法定起诉期限，两被告和第三人有关原告起诉超法定起诉期限的主张本院不予支持；两被告及第三人认为257号批复是抽象行政行政行为，原告不具备诉讼主体资格一节，本院认为因该批复范围包括原告的宅基地和享有所有权的房屋，与原告存在法律上的利害关系，因此原告具备该案诉讼主体资格；原告提出被告作出257号批复违反法定许可程序，没有依法保障原告的陈述、申辩和听证的权利一节，因该批复项目属于非行政许可审批项目，咸阳市相关部门对于该项目也进行了网上公示及通告，故不违反<<行政许可法>>相关规定；关于原告提出东陈杨寨旧城改造项目是项目建设单位自筹资金和银行贷款，应实行核准制，不应实行审批制一节，根据被告及第三人出示的第三人营业执照类型为一人有限责任公司（国有独资），咸阳市人民政府咸政发（2000）11号关于成立咸阳市城市建设投资公司的通知内容：咸阳市城市建设投资公司行使市政府授权的城市基础设施项目申请银行贷款及其统借统还职能。咸阳市人民政府咸政函（2011）95号关于将咸阳市城市建设投资有限公司变更为咸阳市城市建设投资控股集团有限公司的通知内容：变更后的咸阳市城市建设投资控股集团有限公司承担咸阳市城市建设投资有限公司的全部债权债务和人员安置。市国资委代表市政府履行出资人职责。上述文件能够证明该项目应属政府出资的投资项目审批，故应实行审批制。参照国办发（2007）64号文件及陕政办发（2008）1号文件，实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城市规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。被告作出的257号批复符合上述规定，程序合法，适用法律正确；被诉复议机关所作复议决定程序合法。因此，应依法予以驳回原告诉讼请求。故根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，经本院审判委员会讨论，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
诉讼费50元由原告负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。
审 判 长 王景峰
代理审判员 陈 楠
代理审判员 李玉蓉
二〇一六年四月十四日
书 记 员 张 艳
附：最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。