湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘31行终103号
上诉人（原审原告）谢素珍，女，土家族，1964年4月2日出生，湖南省吉首市人。
被上诉人（原审被告）吉首市城市规划管理局。住所地：吉首市乾州新区世纪大道市政府大楼副楼。
法定代表人杨佑林，该局局长。
委托代理人汤志强，湖南广湘律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉首市人民政府。住所地：吉首市乾州新区世纪大道。
法定代表人李诗兴，该市市长。
委托代理人吴菲，吉首市人民政府法制办工作人员。
上诉人谢素珍因与被上诉人吉首市城市规划管理局行政处罚及被上诉人吉首市人民政府行政复议一案，不服吉首市人民法院（2016）湘3101行初25号判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。
原审认定，1994年，原告谢素珍在文溪路铁路火车站地段修建两层砖木结构建筑，建筑面积40平方米，经营南杂店。因未取得《建设工程规划许可证》，2015年1月5日，被告吉首市城市规划管理局立案查处。经调查后，被告于2015年9月22日向原告下发了吉城规听告字（2015）第44号行政处罚听证告知书。经原告申请，2015年10月10日举行听证会。2015年11月4日，被告吉首市城市规划管理局作出吉城规拆字（2015）80号《责令限期拆除通知书》，认定原告行为属违法建设，责令其限期自行拆除，并告知了原告不限期自行拆除的后果及救济途径。原告不服，向被告吉首市人民政府申请行政复议。2016年3月24日，被告吉首市人民政府作出吉政复决字（2016）8号《行政复议决定书》，对被告吉首市城市规划管理局作出的吉城规拆字（2015）80号《责令限期拆除通知书》予以维持。原告不服，向本院提起行政诉讼。
原审认为，本案的争议焦点：1、原告修建房屋的违法事实是否存在；2、被告吉首市城市规划管理局能否对原告进行处罚，处罚的依据是什么；3、被告吉首市城市规划管理局作出处罚是否适当。关于焦点1,原告修建房屋地段早在1990年已列入吉首市城市总体规划区内，按照《中华人民共和国城市规划法》的规定，原告应依法先取得《建设工程规划许可证》并按照《建设工程规划许可证》的要求进行建设。本案中原告于1994年修建房屋，没有取得《城市工程规划许可证》，其修建房屋行为违法。关于焦点2，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起算”。原告修建房屋违法事实至目前始终存在，违法行为有继续状态，被告吉首市城市规划管理局应对其违法行为进行处罚。《中华人民共和国城市规划法》已于2008年1月1日废止，同时施行的是《中华人民共和国城乡规划法》。原告于1994年修建房屋，被吉首市城市规划管理局于2015年11月4日对原告作出责令限期拆除通知书，应适用现行法律《中华人民共和国城乡规划法》。关于焦点3，原告修建房屋行为并不属于可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定限期原告自行拆除违法建设处罚适当。本院对被告吉首市城市规划管理局作出的吉城规拆字（2015）80《责令限期拆除通知书》行政行为合法性进行了审查，该行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当。被告吉首市人民政府作出的行政复议机关依法履行了复议程序，作出吉政复决字（2016）8号《行政复议决定书》，维持被告吉首市城市规划管理局作出的吉城规拆字（2015）第80号《责令限期拆除通知书》，该行为没有不当。故原告请求撤销被告吉首市城市规划管理局作出的吉城规拆字（2015）第80号《责令限期拆除通知书》及被告吉首市人民政府作出的吉政复决字（2016）8号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决:驳回原告谢素珍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谢素珍承担。
上诉人谢素珍不服一审判决上诉称:原告1994年在吉首市文溪路经营一南杂店，房屋为两层砖木结构。2015年1月31日晚无故发生火灾，在请求有关部门处理解决中，被告吉首市城市规划管理局于2015年11月4日，作出吉城规拆字（2015）第80号《责令限期拆除通知书》，限期责令原告拆除该建筑。原告于2015年12月30日向被告吉首市人民政府申请行政复议，被告吉首市人民政府于2016年3月24日作出吉政复决字（2016）8号《行政复议决定书》，予以维持。原告认为被告的行政行为违法，适用法律错误，应当予以撤销。理由是：1、行政处罚所依据事实不清。原告经营南杂店和居住已有21年之久，期间没有任何部门提出异议，原告对于该房屋已经享有权属。2、行政处罚程序严重违法，被告应当与原告先达成一致的补偿协议，被告行政复议决定送达原告严重超期。3、适用法律不当。两被告行为损害了原告的合法利益。为此，原告提起行政诉讼，行政复议书送达回证共有7、8条，都缺少年月日，没有原告签字，全是复印件，送到日期全部超期。原告2016年1月7日送到申请复议书到政府，2016年1月8日政府强拆，没有给老百姓一天法律程序走，严重违法，国家搞建设老百姓全力支持房屋可以拆迁，强拆后全是一块荒地。综上所述，上诉人认为一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条规定，请求：1、依法撤销湖南省吉首市人民法院（2016）湘3101行初25号行政判决书。2、依法撤销被告吉首市城市规划管理局2015年11月4日作出的吉城规拆字（2015）第80号《责令限期拆除通知书》3、依法撤销被告吉首市人民政府2016年3月24日作出的吉政复决字（2016）8号行政复议决定书。
被上诉人吉首市规划管理局答辩称：一、上诉人没有针对一审判决提出具体上诉理由，上诉人认为的事实不清、证据不足、适用法律错误，没有具体指出错误在哪。二、上诉人1994年在吉首文溪路铁路火车站地段修建的两层砖木结构建筑没有取得“建设工程规划许可证”，明显违反了《城市规划法》的规定。三、上诉人上诉状中称：“行政处罚所依据事实不清楚，原告经营南杂店和居住已有21年之久，期间没有任何部门提出异议，原告对该房屋已经享有权属”。首先必须明确，房屋权属的取得必须是依法取得，上诉人房屋属违法建筑，不可能取得房屋所有权证，没有所有权就没有房屋权属。其次《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在两年内未被发现，不再给予处罚，法律另有规定的除外，前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算”，被告修建房屋违法事实至目前始终存在，违法行为有继续状态。四、上诉人上诉状中称:“行政处罚程序严重违法，被告应当与原告达成一致的赔偿协议”。本案我局是依法对上诉人违法建筑予以行政处罚，不是房屋拆迁和征收纠纷，所以不存在应先与其达成一致补偿协议，对违法建筑的补偿没有法律依据。五、上诉人认为我局适用法律不当也没有具体指出哪条法律适用不当。六、上诉人一审的诉讼请求时要求人民法院对我局具体行政行为（即针对我局的“限期拆除通知书”）的合法性、正确性予以审查，并非针对强拆的合法性提出请求，如上诉人认为强拆违法，应另行起诉。综上所述，我局认为对上诉人的处罚认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法、处罚适当，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
吉首市人民政府答辩称：一、上诉人并没有对我复议机关复议的实体内容提出任何异议，对城市规划管理局（2015）第80号“责令限期拆除通知书”复议后认为：该通知书认定事实清楚、证据扎实、适用法律正确、程序合法、处罚适当，应当予以维持。二、（1）关于送达复议时间过长的问题。是因为无法通知上诉人，致使复议决定书送达时间长，但最终还是将复议决定书送达到了上诉人，上诉人收到复议决定书才向人民法院起诉，我复议机关没有违反《行政诉讼法》的规定。（2）关于材料是复印件的问题。行政执法机关、复议机关的材料原件必须归档保存，所以不能将原件交给法院，本案一审中市规划局的处罚材料和我复议机关的材料均提交给法院核对且在法庭上出示，并经上诉人质证，上诉人没有异议，所以本案中的证据来源合法有效。三、关于上诉人是否签名和送达回证有日期问题，请查看城市规划局和我复议机关提交给法院的材料便知。四、强拆问题合法性问题。上诉人复议的请求是确认“限期拆除通知书”的合法性与正确性，强拆并不在城市规划局的处罚之内，更不在上诉人要求行政复议的的请求之内，我复议机关不能超出申请人的请求范围，如上诉人认为强拆违法，应另行起诉。综上所述，我复议机关复议程序合法，作出的复议决定书正确，一审判决正确，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
在二审中，各方当事人都没有提交新证据。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案被诉行政行为是被上诉人作出的责令限期拆除通知书，案件争议的焦点主要是被诉行政行为是否合法。
根据我国行政诉讼法的规定，本案对被诉行政行为的合法性进行审查，主要从被上诉人的职权依据、被诉行政行为的认定事实、适用法律以及行政程序等方面全面进行。首先，关于职权依据。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”该法第六十四条同时还规定了，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责处理。因此，本案被上诉人作为吉首市城乡规划的行政主管部门，对辖区内城乡规划工作实施行政管理并作出相关行政行为，符合上诉法律规定，具有法定职权。其次，关于事实认定。上诉人谢素珍在文溪路铁路火车站地段修建的两层砖木结构建筑，没有取得建设工程规划许可证，也没有取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，该事实有上诉人在行政机关对其进行调查询问时的陈述、以及被上诉人制作的现场勘验记录等可以证实。故，涉案建筑物属于违法建筑的事实，可以认定。被上诉人据此作出责令限期拆除通知书，认定事实清楚，证据充分。第三，关于适用法律。对于未取得建设工程规划许可证而擅自违法建设行为的查处，原《中华人民共和国城市规划法》第四十条和现行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条均有明确规定。但鉴于《中华人民共和国城市规划法》已于2008年1月1日废止，故被上诉人适用现行《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条作为行政执法依据，并无不当。第四，关于行政程序。被上诉人作出责令限期拆除通知书之前，履行了立案审查、现场勘验、调查核实、听证告知及举行听证等必要的行政程序，并听取了上诉人的陈述和申辩。故，被上诉人作出的行政行为程序合法、正当。
此外，上诉人在本案诉讼中所提出的吉首市城市管理行政执法局对其涉案房屋强制拆除行为违法的问题。因吉首市城市管理行政执法局不是本案当事人，相关强制拆除行为属于另外的行政机关施行的另一个行政行为，故该强拆行为不属于本案审理范围。上诉人对此不服，可以通过另行起诉的方式寻求救济。
综上所述，被上诉人吉首市城市规划管理局给上诉人谢素珍作出的责令限期拆除通知书认定事实清楚，适应法律正确，行政程序合法。被上诉人吉首市人民政府依法履行复议程序，作出复议决定维持了吉首市城市规划管理局的责令限期拆除通知书，并无不当。一审判决驳回谢素珍的诉讼请求，处理恰当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费五十元，由上诉人谢素珍承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 陈武涛
审 判 员 田玉莲
二〇一六年十二月二十八日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
......