河南省洛阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）洛行初字第199号
原告楚花明，女，汉族，1944年6月18日出生。
委托代理人刘新芳。特别授权。
被告宜阳县人民政府。地址：宜阳县。
法定代表人张汉智，县长。
委托代理人吕约利，宜阳县人民政府工作人员。特别授权。
委托代理人魏俊卿，河南金晖律师事务所律师。一般代理。
被告宜阳县人力资源和社会保障局。地址：宜阳县宜东新区。
法定代表人陈世俊，局长。
委托代理人常汉卿，宜阳县人力资源和社会保障局办公室主任。特别授权。
委托代理人刘刚民，宜阳县人力资源和社会保障局法律顾问。一般代理。
原告楚花明于2015年9月15日向本院提起行政诉讼，要求被告宜阳县人民政府解决养老保险金中的征地社会保障费用补贴。立案后，本案依据原告申请追加宜阳县人力资源和社会保障局为第二被告。本院依法组成合议庭，于2016年3月15日公开开庭审理了本案。原告楚花明的委托代理人刘新芳，被告宜阳县人民政府的委托代理人吕约利、魏俊卿，被告宜阳县人力资源和社会保障局的委托代理人常汉卿、刘刚民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告楚花明诉称，原告系宜阳县香麓山镇段村四组农民，因承包的责任田被征用，成为失地农民。丧失赖以生存的土地与劳动能力的原告，××，生活十分困难，按照洛政（2010）136号文和（2011）47号文，原告应该按月领取不低于城镇居民低保标准的养老保险金。该养老保险金应由三部分组成：1、社会养老基金；2、征地社会保障费；3、县政府的其他补贴。其中征地社会保障费用补贴，由征地时按比例抽的社会保障费用和部分土地收益金组成，此款县财政专户管理、专款专用，单独核算，任何单位、部门不得挤占、截留、挪用、转借，或作其他投资，此款不到位，征地不审批。但原告只享受到了养老基金，征地社会保障费用补贴部分原告从来没有得到。按照宜阳县目前的标准应为370-80=290元／月。原告从2013年9月开始找宜阳县政府及有关职能部门，要求落实文件精神，解决原告的问题，但至今没有回音。宜阳县政府对自己的文件不执行，对上级的文件熟视无睹，严重损害了原告的权利，特提出本案诉讼，要求被告解决原告养老保险金中的社会保障费用补贴。
为了证明自己的主张，原告提交了以下证据及依据：1、国办发（2006）29号文件《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》第五（十二）条；2、劳社部发（2007）14号《劳动和社会保障部国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》第一条；3、豫劳社（2008）19号文件《河南省关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》第七（一）条；4、洛政（2010）136号《洛阳市人民政府关于做好被征地农民社会保障工作的指导意见》；5、豫政办（2014）139号《河南省人民政府办公厅转发省国土资源厅等部门关于进一步加强征地管理切实维护被征地农民合法权益意见的通知》第五（十三）、六（十六、十七）条。
被告宜阳县人民政府答辩称，一、从程序上讲，本案原告错列被告，而且本案涉及的问题属于内部行政行为，据此应裁定驳回原告的起诉。（一）原告起诉要求的征地社会保障费用补贴是养老保险金中的一部分，而不是单独的一项费用。养老保险金的发放机关是社保部门，答辩人不是发放主体。因此，原告将答辩人列为被告属于错列被告。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，应裁定驳回原告的起诉。（二）本案原告是认为答辩人当初征地时没有将征地社会保障补贴和其他补贴拨付到位，姑且不论本案中的征地行为是否应当拨付征地社会保障补贴和其他补贴，即使应该拨付，也是由答辩人将该款拨付给社保部门，然后由社保部门按月向原告发放，而不是由答辩人直接向原告支付。也就是说，本案涉及的问题属于内部行政行为。不属于行政诉讼法第十二条规定的受案范围。二、从实体上讲，原告的诉讼请求也不能成立，应判决驳回原告的诉讼请求。被征地农民的社会保障制度是最近这些年才逐步开始建立起来的，到现在仍然在发展阶段还没有完善。该制度建立之前，政府征用土地需支付安置补助费、土地补偿金和青苗补助费等费用，这些费用都交由被征地的集体组织，在集体和个人之间进行分配。2006年开始，国家才开始建立被征地农民的社会保障制度。按照国办发（2006）29号《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》和劳社部发（2007）14号《劳动和社会保障部国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》的规定，被征地农民社会保障资金由被征地农民个人、集体和政府共同承担，个人承担部分从安置补助费和个人应得的土地补偿金中支付，政府承担部分从土地出让收益中支付。也就是说，在被征地农民社会保障制度建立之后，征地时其中的安置补助费和个人应得的土地补偿金不再分给农民个人，而是用该费用冲抵农民个人应当承担的那部分社会保障资金，从而让这些被征地农民享受养老保险金。也就是说，被征地农民享受养老保险金是有前提的，这个前提是其没有分得应得的安置补助费和土地补偿金。2008年11月26日下发的豫劳社（2008）19号文件《河南省关于做好被征地农民就业培训工作的实施意见》第五--（一）--5条规定：本实施意见下发前被征地且土地补偿费、安置补助费等费用已经发放给集体和个人的，由当地人民政府统筹考虑需要与可能以及新老政策相互衔接等因素，确定保障办法，可组织和引导其按照本意见参保，也可以通过其他途径和办法妥善解决。根据该规定，2008年底以前已经被征地且土地补偿费、安置补助费等费用已经发给集体和个人的，政府是不可能给予征地社会保障补贴和其他补贴的。本案中原告的土地被征收较早，其土地补偿费、安置补助费等费用已经发给了集体和个人，因此原告要求答辩人解决其养老保险金中的征地社会保障补贴的诉讼请求不能成立。请求裁定驳回原告起诉或者判决驳回其诉讼请求。
为证明自己的主张，被告宜阳县政府提交了以下证据及依据：1、省劳动厅、国土资源厅、财政厅下发的（2008）19号文件第五--（一）--5条规定，证明在文件实施之前土地安置补偿费和养老费已经发给个人的，不再适用此文件；2、段村村委会2016年1月10日出具情况说明一份，证明楚花明当时的户口不在村里，没有她的土地。
被告宜阳县人力资源和社会保障局答辩称，社会保险费的征收及失地农民养老金、征地社会保险费用补贴的发放均由县社会保险中心负责，被告从未收到土地征收费用中的养老保险费用。根据洛阳市机构编制委员会洛市编（2005）41号文件、洛阳市人民政府洛政（2005）109号文件及宜阳县人力资源和社会保障局宜人老社（2005）69号文件规定精神，宜阳县社会保险中心自2005年12月份从我局分离上挂，直接受洛阳市人力资源和社会保障局及洛阳市社会保险中心垂直管理，自此，我局对宜阳县社会保险中心的人、财、物均没有管理权。故我局没有没有社会保险费的征收及失地农民养老金、征地社会保险费用补贴的发放等职能，不是本案适格被告，请求人民法院驳回原告对我局的起诉。
为证明自己的主张，被告宜阳县人社局提交了以下证据及依据：1、洛阳市机构编制委员会洛市编（2005）41号文件，证明保险中心是垂直管理；2、洛阳市人民政府洛政（2005）109号文件，说明社保中心是如何独立移交的；3、宜阳县人事劳动和社会保障局宜人劳社（2005）69号文件；4、保险费用补贴依据宜政办（2011）47号文件第16条规定社会保险由承办机构承办。综上证明，2005年宜阳县社会保险中心已从宜阳县人力资源和社会保障局分离，人、财、物均直接受洛阳市人力资源和社会保障局及洛阳市社会保险中心垂直管理。
对于原告提交的证据，各方发表质证意见如下：被告宜阳县人民政府称：1、前4个文件是在2011年之前的，之前的文件中没有要求必须提取社会保障补贴；2、这些文件只是说政府应该负责，但是没有要求政府进行发放补贴。被告宜阳县人社局称：同意宜阳县人民政府质证意见，对原告出示文件的真实性予以认可，但是文件中并未明确被告宜阳县人社局是失地农民养老金的发放主体；原告所说的社会保险费用的征收和发放是由宜阳县社保中心具体实施的，原告认为宜阳县社保中心是宜阳县人社局下属部门是不正确的，宜阳县社保中心2006年已从宜阳县人社局分离归市人社局垂直领导。
对于被告宜阳县人民政府提交的证据，各方发表质证意见如下：原告称：对证据1没有异议；对证据2，楚花明是我三弟媳妇，土地延包时与老二儿子的地掺在了一起，具体情况回去再落实一下；被告宜阳县人社局对宜阳县人民政府提交的证据没有异议。
对于被告宜阳县人社局提交的4份证据，各方发表质证意见如下：原告称：对证据的真实性无异议，但坚持自己的起诉意见。被告宜阳县政府对宜阳县人社局的证据没有异议。
本院经审理查明，原告系宜阳县段村镇（原称香麓山镇）段村农民，称其在现在宜阳县职业教育中心、纬二路与香麓山大道交叉口附近柯（科）达小区（原小山嶺）、及纬一路东段拥有三处承包地，但2004、2006、2011年分三次被征收。
另查明，从2006年开始，国务院办公厅、劳动保障部、国土资源部、河南省劳动保障厅、河南省国土资源厅、河南省财政厅先后下发文件，要求做好被征地农民社会保障工作。2010年12月28日，洛阳市人民政府下发洛政（2010）136号洛阳市人民政府《关于做好被征地农民社会保障工作指导意见》，要求各县（市、区）人民政府结合当地经济发展水平、财力状况和指导意见制定具体实施办法。2011年5月13日宜阳县人民政府发布并实施《宜阳县被征地农民基本养老保险实施办法》，对被征地农民基本养老保险的办理程序以及养老金的发放等做了详细规定，并明确宜阳县人力资源和社会保障局负责《办法》的解释及组织实施。
本院认为，原告诉求二被告解决的养老保险金中的征地社会保障费用补贴，属于被征地农民社会保障制度范畴，是国家为维护被征地农民合法权益而正在逐步建立与完善的一项制度性措施，对于该补贴发放的主体、发放的时间、发放的标准等没有统一的法律、法规依据，需要各级政府制定具体的实施意见。被告宜阳县人民政府作为原告户籍所在地的县级人民政府，2011年5月13日发布并实施《宜阳县被征地农民基本养老保险实施办法》，该《办法》对被征地农民基本养老保险的办理程序以及养老金的发放等做了详细规定，但对该《办法》是否同样适用于其实施以前的被征地农民却并不明确。被告宜阳县人民政府作为《办法》的制定单位及上级政府确定的辖区内被征地农民社会保障工作的责任单位，被告宜阳县人力资源和社会保障局作为《办法》的解释及组织、实施单位，对原告是否属于被征地农民、能否按照上级文件精神享受被征地农民养老保险待遇中的征地社会保障费用补贴、抑或如何享受问题作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告宜阳县人民政府、宜阳县人力资源和社会保障局应于本判决生效后90日内对原告楚花明征地社会保障费用补贴问题作出处理。
案件受理费50元，由被告宜阳县人民政府、宜阳县人力资源和社会保障局共同承担。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 张艳红
审判员 任海霞
审判员 李扬丽
二〇一六年九月二十八日
书记员 张蔚昭