陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终324号
上诉人（原审原告）：神木县神木镇西沟办事处土城村第一村民小组（现灰昌沟村第五村民小组）。
负责人：张德胜，组长。
委托代理人：杨怀利，陕西省神木县神木法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：神木县人民政府。
法定代表人：封杰，县长。
委托代理人：孙宏伟，神木县人民政府办公室工作人员。
委托代理人：王东，神木县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：榆林市人民政府。
法定代表人：尉俊东，市长。
委托代理人：赵媛媛，榆林市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：高季，陕西文生律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：神木县神木镇西沟办事处土城村第三村民小组（现灰昌沟村第七村民小组）。住所地：神木县神木镇西沟办事处土城村。
负责人：杨小平，组长。
委托代理人：寇雪艳，陕西东源律师事务所律师。
上诉人神木县神木镇西沟办事处土城村第一村民小组（以下简称土城村一组）因诉神木县人民政府、榆林市人民政府土地权属处理及复议决定一案，不服榆林市中级人民法院（2015）榆中行初字第00016号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年9月21日公开开庭审理了本案。上诉人土城村一组原负责人王海宽及委托代理人杨怀利；被上诉人神木县人民政府委托代理人孙宏伟、王东；被上诉人榆林市人民政府委托代理人赵媛媛、高季；被上诉人神木县神木镇西沟办事处土城村第三村民小组（以下简称土城村三组）负责人杨小平及委托代理人寇雪艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告土城村一组与第三人土城村三组因土地所有权发生争议，第三人于2013年5月20日提出土地确权申请，请求确认神延铁路桥北、王子昌家坟以南、窝窝庄村边墙以西，110KV输电线路以东约350亩左右的土地所有权，东以第三人组与麻家塔办事处窝窝庄村边墙归其所有。神木县国土资源监察大队受理案件后，于6月26日通知土城村一组答辩。土城村一组提交了答辩状。土城村一组、第三人还分别向神木县国土资源局提供了相应的证据材料。2014年5月5日，神木县国土资源局对原西沟公社工作人员王振业、刘学国进行了调查询问。2013年8月19日，神木县国土资源局组织土城村一组、第三人进行现场勘验，同时委托榆林生态人水土资源服务有限公司绘制《西沟办事处土城村权属纠纷勘验图》，图中坐标确定争议地界址。土城村一组、第三人负责人和村民代表在勘验笔录和勘验图上均签字。2014年5月30日，神木县国土资源局组织土城村一组、第三人召开了案件听证会；8月27日、9月22日，分别召集双方进行调解座谈，双方当事人未达成调解意见。2014年9月25日，神木县国土资源局提出《关于西沟办事处土城村第一村民小组与第三村民小组土地权属纠纷的处理意见》，处理意见为“争议地归当事人土城三组所有”。2014年10月21日，神木县人民政府作出《土地权属争议处理决定书》，确认争议地归第三人所有。土城村一组不服，向榆林市人民政府申请行政复议。榆林市人民政府于2015年3月24日作出榆政复字[2014]26号《行政复议决定书》，维持了神木县人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》。原告不服上述土地权属处理决定，遂诉至法院，提出前述诉讼请求。
原审认为：原告、第三人双方因土地所有权发生争议，第三人向被告神木县人民政府申请土地确权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”，被告神木县人民政府具有解决涉案土地所有权纠纷的法定职责。神木县国土资源执法监察大队受理当事人的土地确权申请后，进行了调查取证和调解，调解未果后，由神木县人民政府作出处理决定并送达当事人，在处理决定书中告知当事人相应的权利救济事项和期限。上述程序符合《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。本案争议的焦点是：被诉确权决定认定诉争土地归第三人所有证据是否充分。
关于诉争土地由来：原告认为诉争土地权属归土城村集体所有，1992年、1993年按谁造林归谁所有，将诉争土地的赵家梁地畔到木瓜沟渠划分原告292.6亩和高沙圪塄造林地界栽了26.29亩杨树，阳圪崂沙坡地不是争议地，是旧社会王忠和老祖宗用70元银洋买神木城白根弹的地，现在地都在一组。原告在确权过程中提交了春季造林到户亩数表，庭审中又提供了图纸一页、土地权属纠纷调解协议一份、证人证言8份为证。第三人认为诉争土地历史原属赵家梁村赵氏人家所有，上世纪六十年代因政策调整，赵家梁村并入第三人小组，相应土地也一并并入第三人小组。神木县人民政府认定同第三人主张一致，并认定上世纪八九十年代，双方当事人均在争议地内进行过植树造林。经查，原告提供的造林到户亩数表记载内容不明确，不足以证明造林地点在争议地内，不能证明分地的情况；原告在庭审中提供的三组证据中图纸系原告单方制作，协议中所涉土地四至名称及坐标点不能印证证明协议土地在本案诉争土地范围内；证人王和平、王东林、张安怀、刘怀怀、苏增林、张二换、王忠和、苏安怀均为原告所在村组的村民，与本案有利害关系，且被告神木县人民政府、被告榆林市人民政府、第三人对上述证据均有异议，原告又无其他证据佐证，故其主张不能成立。在被告神木县人民政府提供的证据中，神木县国土资源监察大队与刘学国、孟徐徐、王璐璐的询问笔录能够相互印证并非谁造林归谁所有。与土城村一组王海宽、王和平的记录中有：“当时这片沙地属赵家梁赵氏人家所有，后来入社时将赵家梁的赵氏人家并入三组”、在与土城村一组王海宽、王和平、张安怀、苏增林、张德胜、苏安怀、王文艺2014年5月5日的座谈记录中，王和平称：“在解放前，现争议地归原赵家梁村，……到人民公社时期分成三个独立核算小组，赵家梁村也同时分到了三组……分组时只对可耕种的土地进行了划分，其余土地没做划分”，王文艺称：“在历史上，现争议的土地属赵家梁，后来赵家梁并到土城三组，……当时合并时只把赵家梁的人口和可耕的土地分到了三组，其他土地没做划分”。上述两份座谈笔录相互印证，可以证明诉争土地原属赵家梁村赵氏人家所有，被告神木县人民政府认定“相应土地也一并并入第三人小组”证据不足，但其认定诉争土地历史原属赵家梁村赵氏人家所有证据确凿。
关于诉争土地管理事实：原告认为其在部分诉争土地内有植树造林的管理事实，部分荒地属集体所有，尚未划分权属。第三人认为诉争土地一直由其管理使用。第三人在庭审中提供了两份临时用地协议为证。神木县人民政府认为诉争土地由第三人实际管理使用。经查，原告在庭审中未提供相应的证据材料证明其主张；第三人提供的临时用地协议因发生在诉争土地权属争议发生之后，不能作为本案有效证据使用；综合原告在行政确权程序中的答辩与行政复议申请书中的陈述，在被告提供的证据中，神木县地方税务局代开的两支发票、土地占用协议、神木县国土资源监察大队与榆林市海华爆破工程有限公司负责人李子军的询问笔录、补偿协议客观真实，与本案具有关联性，能够证明2006年神木县西过境路建设时，因使用争议地内土地向土城村三组支付土地补偿款176900元的事实；能够证明2009年11月，榆林市海华爆破工程有限公司与土城村三组签订占用争议地内土地的事实；能够证明2011年8月，110KV接输电线路经过争议地时，与土城村三组签订了补偿协议的事实。故神木县人民政府认定诉争土地由第三人管理使用的事实证据充足。
综上，被告神木县人民政府具有作出被诉处理决定的法定职权，虽其认定诉争土地在赵家梁村并入第三人小组时相应并入第三人小组不妥，但其认定诉争土地由第三人管理使用事实的证据确凿，故其依据《土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款之规定，按目前诉争土地管理使用事实确定诉争土地归第三人所有，程序合法，证据确凿，适用法律正确。被告榆林市人民政府依原告的申请并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项作出维持神木县人民政府作出的处理决定的复议决定正确，且榆林市人民政府作出复议决定的程序亦符合法律规定。对原告请求撤销神木县人民政府作出的处理决定的诉讼请求不予支持；原告请求判决第三人返还其林草地及五荒地的诉讼请求不属行政案件审理范畴，应予驳回。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告土城村一组的诉讼请求。案件受理费50元，由土城村一组负担。
上诉人土城村一组上诉称：（一）一审法院认定证人和书证错误。1、前任主要村干部属于其小组，出庭作证时，一审法院认为有利害关系不能成立，而属于土城村三组村民出庭作证却认为能互相认证，予以釆信，明显不公，也不合法。2、被上诉人和神木县神木镇西沟办事处半切墩村民王璐璐，孟徐徐调查谈话证明了赵家梁村民和第三人并为一个村民小组，并证明过境公路西侧硬圪堵下边为第三人五荒地，没有证明被上诉人确权的四至界线，但一审法院却以此谈话证明作为定案的依据。（二）一审法院认定主体错误。其与第三人土城村三组对大队五荒地和林地发生纠纷，其认为是大队集体的地，土城村三组认为是自己小组的地。土城村三组申请土地权属确权的是350亩地，四至界线是神延铁路桥北，南至王子昌家的坟地为界，窝窝庄村边墙以西，以东至110KV输电线路铁塔为界。而神木县人民政府离开土城村三组申请进行确权，在未申请变更确权请求，也未明确告知土地确权范围下，神木县人民政府自己扩大四至界限为北至神延铁路北侧、南、东、西三面分别与半切墩村，窝窝庄村，磨连石村地界，将350亩扩大到955.3亩。把其合法的五荒地和林地也确权给土城村三组。一是把其袓辈管理和耕种的沙讫捞沙坡地126.4亩确权给第三人。二是2012年7月24日其和铧山村第一组因土地权属发生纠纷，经神木县国土资源监察大队主持调解，将过境公路中心线为界，南龙王庙向东一线，北至木瓜沟，（现阳光热电用地北界一线向西延伸）以西的土地除水草湾土地归其所有，共达145亩。被上诉人明知铧山一组调解给其145亩五荒地和山坡地，但有意又给第三人确权，（附有调解协议书和确权的四至界限图纸可证明）。三是1992年-1993年西沟政府统一号召，对赵家梁五荒地按人分配造林，当时规定谁造谁管理，归谁所有。其在赵家梁地界内的木瓜沟渠木瓜梁造林292.6亩，高沙讫塄造杨树26.29亩，共318.89亩。一审认定其造林没有明确的地点，不予认可，但其向法院提交了造林地名和造林的村民花名亩数。四是其在木瓜沟渠半坡新修建水塔一处，多年来其管理使用，总共占地面积15亩，一审法院将其水塔判决给了第三人。（三）一审法院认定事实不准。第三人把自己的五荒地，以卖坟地协议和租地协议向法院举证，证明纠纷地是第三人所有。事实真相是：一是第三人偷梁换柱，把自己的所有卖坟地和租地协议提交法院，有意颠倒黑白；二是村委会偷偷出卖村委员会集体土地，在协议写的是村委会，盖的大队公章。2010年3月11日村委会给榆林市海华爆公司租地10亩，盖村委会公章，2003年7月18日村委会给中铁十七局租地也是以村委会名义租赁。上述村委会出卖大队集体土地并盖村委会公章，充分证明纠纷地不是第三人所有，属三个村民小组共有。三是其对此多次反映主张权利，西沟办事处让卖地款存在办事处财务处，待确权后再做支配。四是将大队集体土地出卖，写协议写的土城村三组弄虚作假。一审法院认定是错误的，做出了错判。请求依法撤销一审错误判决或重新改判。
被上诉人神木县人民政府答辩称，（一）关于争议地面积的认定。决定书中争议地面积的认定是调查人员在双方当事人亲自参与指认的情况下，用坐标仪器打点确认所计算出来的争议地面积，该坐标点确认有双方当事人的签字捺印。（二）决定书认定事实清楚，处理正确，并无不当。在作出《神木县人民政府土地权属争议处理决定书》（神政字〔2014)59号）前，进行了充分的调查取证，听取了各方当事人的意见，召开了听证会，进行了仔细的分析、质证，准确的认定了案件事实，并组织各方当事人进行调解，但未迗成调解协议。因此依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权与使用权的若干规定》第二十条第一款作出了土地权属处理决定。（三）一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决依法应于维持。请求人民法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人榆林市人民政府答辩称：榆政复字[2014]26号行政复议决定书程序合法、认定事实清楚、证据充分、适法正确。榆林市人民政府于2014年12月1日依法受理上诉人的复议申请，受理后组织申请人、被申请人、第三人进行现场勘验，并组织相关当事人进行了座谈，但无果。根据各方当事人所举证据，榆林市人民政府认为神木县人民政府所作决定事实清楚、证据确定、适法正确，故作出：维持被申请人作出的《土地权属争议处理决定书》(神政字[2014]59号）具体行政行为。上诉人主张争议地权属，提供的证人证言均无其他证据相互印证，造林表既不反映出造林地点在争议地内，也不反映全村在争议地上造林，均不能证明争议地在历史上的权属归原大队所有。第三小组提供的买卖坟地契约、占地协议、领取补偿款单据等证据，均能够反映对争议地的管理使用事实。一审判决认定事实清楚，证据确凿。请求：依法维持原判。
被上诉人土城村三组答辩称，（一）原审庭审过程中，土城村一组并未申请证人出庭作证，不存在一审法院对其申请出庭证人的证言不予采信，而采信土城村三组申请出庭证人的证言的事实。（二）争议土地面积确定并无不当，不存在原审认定事实错误。其申请确权时因无专业测绘设备，所请求面积系估算。在确权过程中，对争议土地面积的确定，是由土城村一组负责人王海宽带领勘验人员进行实地勘测，最终确定面积955.298亩，土地部门将争议土地勘验图绘制完成后，各方小组负责人和部分村民代表在勘验图上签字捺印。不存在神木县人民政府擅自扩大争议土地面积，违法确权的事实。退一步讲就算有扩大面积，土城村一组也没有提供任何有效证据证明扩大的面积归土城村一组所有。（三）争议地一直由其管理使用，神木县人民政府将争议地确权给其并无不当。原审事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。土城村三个小组一直独立核算。历史上争议地原属赵家梁村赵氏人家所有，上世纪六十年代因政策调整，赵家梁村并入第三人小组，相应土地也一并并入，此后该争议地一直由其小组经营管理。在第三人管理争议地期间，土城村一组村民苏怀安兄弟三人、苏增林兄弟三人曾于2004年11月分别向其小组购买争议地内七九坟地一块。若争议地为土城村一组所有，土城村一组村民就不可能向其购买坟地。其于1995年起一直陆续向他人出租争议地内的坟地，所获收益均归其所有，其他人也并未提出过任何异议。同时，政府修建公路以及村集体外的个人、单位占用争议地的土地所产生的土地补偿款收益对象均为其小组。其均有书面材料予以佐证。上世纪末，国家提出实施退耕还林政策，土城村全体村民参与在村集体土地上植树造林。国家实行退耕还林资金和粮食补贴制度，对于争议地内的补贴对象为土城村三组，并非土城村一组。土城村一组村民之所以在该争议地内进行过植树造林，只是村民小组之间的互帮互助，并非意味着该争议土地归其所有。请求依法驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明一审判决认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，神木县人民政府认定诉争土地历史上原属赵家梁村赵氏人家所有证据确凿。对争议土地面积的确定，神木县国土局组织双方当事人参与指认，由勘验人员进行实地勘测，最终确定面积955.298亩，土地部门将争议土地勘验图绘制完成后，各方小组负责人和部分村民代表在勘验图上签字捺印予以认可属实。对于争议土地的管理使用事实，在神木县人民政府收集提供的证据中，神木县地方税务局代开的两支发票、土地占用协议、神木县国土资源监察大队与榆林市海华爆破工程有限公司负责人李子军的询问笔录、补偿协议客观真实，与本案具有关联性，能够证明2006年神木县西过境路建设时，因使用争议地内土地向土城村三组支付土地补偿款176900元的事实；能够证明2009年11月，榆林市海华爆破工程有限公司与土城村三组签订占用争议地内土地的事实；能够证明2011年8月，110KV接输电线路经过争议地时，与土城村三组签订了补偿协议的事实。故神木县人民政府认定诉争土地由土城村三组管理使用的事实清楚，证据充足。上诉人土城村一组未提供相应的有效证据材料证明争议地归其和土城村集体所有的主张。亦不能证明其在争议地上进行实际管理使用的相应事实。土城村三组提供其一直陆续向他人出租争议地内的坟地获取收益，同时，政府修建公路以及村集体外的个人、单位占用争议地的土地所产生的土地补偿款收益对象均为其小组的事实，均有书面材料予以佐证。故神木县人民政府作出的神政字[2014]59号《神木县人民政府土地权属争议处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。榆林市人民政府榆政复字[2014]26号《行政复议决定书》正确。
综上，上诉人起诉认为神木县人民政府确权决定违法请求撤销的理由不能成立，一审驳回其诉讼请求正确。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律根据，不能成立，应予驳回。原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人土城村一组负担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一七年三月十日
书记员 刘 媛