贵州省普安县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔2323行初21号
公益诉讼人望谟县人民检察院，住所地：望谟县王母街道人民路。统一社会信用代码：11522326009618042N。
法定代表人孙国祥，系该院检察长。
委托代理人梁大黻，该院副检察长。
委托代理人韩济泽，该院员额制检察官。
被告望谟县国土资源局，住所地：望谟县王母街道朝阳路79号。统一社会信用代码：115223260096180854。
法定代表人张德霖，系该局局长。
委托代理人杨帆，系该局工作人员。
公益诉讼人望谟县人民检察院诉被告望谟县国土资源局行政不作为行政公益诉讼一案，本院于2017年5月8日立案受理后，于2017年5月12日向被告送达行政公益诉讼起诉书副本、应诉通知书、举证通知书、合议庭组成人员告知书、行政机关负责人出庭通知书、开庭传票、廉政监督卡，并依法组成合议庭于2017年6月13日公开开庭审理了本案。公益诉讼人望谟县人民检察院委托代理人梁大黻、韩济泽，被告望谟县国土资源局法定代表人张德霖及其委托代理人杨帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人望谟县人民检察院向本院提出诉讼请求：1、确认被告望谟县国土资源局对望谟县马蹄坡砂石厂怠于履行职责的行为违法；2、判令被告望谟县国土资源局依法对望谟县马蹄坡砂石厂地质环境治理恢复和土地复垦履行工作职责。事实和理由：公益诉讼人在履行职责中发现，2008年12月，望谟县马蹄坡砂石厂由小向砂石厂、福鑫砂石厂和原马蹄坡砂石厂整合而成，并于2009年11月在望谟县工商局注册成立。同年12月望谟县马蹄坡砂石厂获得被告批准在望谟县复兴镇××村从事建筑石料用灰岩露天开采，采矿许可证有效期限为2009年12月19日至2012年12月19日。办证期间，其向被告报备了《贵州省望谟县马蹄坡砂石厂矿山环境与综合治理方案》，该方案有效期至2015年5月。根据方案，望谟县马蹄坡砂石厂应在期限届满之前对所破坏的矿区进行恢复治理和补植复绿，但其至今未依照该方案对矿区进行恢复治理，矿区现在岩石裸露，水土流失，生态环境逆向演变，国家和社会公共利益受到侵害。经望谟县林业局技术人员实际测量，其开采所致生态环境破坏面积为9.36亩。其行为违反了《土地复垦条例》第三条第一款“生产建设活动损毁的土地，按照‘谁损毁，谁复垦’的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。…”及《矿山地质环境保护规定》第三条“矿山地质环境保护，坚持预防为主、防止结合，谁开发、谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益的原则。”的规定，另查明，2012年10月31日，望谟县马蹄坡砂石厂营业执照到期；2012年12月20日，其重新获得采矿许可证，有效期限为2012年12月20日至2018年12月20日；2013年1月21日，其缴纳2010—2012年矿山治理恢复保证金15万元；2014年、2015年，其未对采矿权许可证年检。
2017年1月22日公益诉讼人向被告发出检察建议，督促其依法履行监管职责。被告于次月13日复函称，其已发出《责令履行法定义务通知书》要求望谟县马蹄坡砂石厂对矿山上存在的矿山地质环境问题进行整改治理，并安排有关人员对其整改治理情况进行督促。其后，经公益诉讼人多次实地核查，望谟县马蹄坡砂石厂所采矿区矿山地质环境仍然未获恢复治理、补植复绿，国家和社会的环境公益仍处于受侵害状态。
公益诉讼人认为，根据《土地复垦条例》第五条第一款“国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门应当加强对土地复垦义务人使用土地复垦费用和实施土地复垦工程的监督。”及《矿山地质环境保护规定》第四条第二款“县级以上地方国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作”；第十八条第二款“采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，经验收不合格的，有关国土资源行政主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境保护和土地复垦的监管职责。在望谟县马蹄坡砂石厂不依法履行矿山地质环境治理恢复和土地复垦义务的情况下，被告未依法履行工作职责。在公益诉讼人发出检察建议后，被告亦未采取有效措施。
公益诉讼人提供的证据及被告质证意见如下：
第一组证据：黔检发民字〔2015〕6号贵州省人民检察院关于印发《贵州省人民检察院开展提起公益诉讼试点的实施方案》的通知；2017年1月22日向望谟县国土局提出的《检察建议》；望谟县国土资源局《关于县人民检察建议书的复函》；机构代码。证明望谟县人民检察院作为公益诉讼人、望谟县国土资源局作为被告主体资格合法，公益诉讼人已履行了诉前程序。被告对证据的三性无异议。
第二组证据：望谟县国土局的主要职能（望府办发[2015]17号）；《采矿许可证》复印件，有效期限：六年（2012年12月20日至2018年12月20日）；《安全生产许可证》，有效期限：三年（2013年6月13日至2016年6月12日）；《临时排污许可证》复印件，有效期限到2014年3月4日止；《关于望谟县马蹄坡砂石厂延期申请办理临时用地的批复》（望国土资发[2012]38号）：临时用地年限为贰年，即2012年6月26日至2014年6月26日止；马蹄坡砂石厂2017年1月、2月用电情况；马蹄坡上税情况；《贵州省望谟县马蹄坡砂石厂矿山环境与综合治理方案》；马蹄坡砂石厂的注册材料；关于望谟县马蹄坡砂石厂延期申请办理临时用地的批复；坐标图即卫星照片。证明望谟县国土资源局对望谟县马蹄坡砂石厂的生产行为怠于履职，即马蹄坡砂石厂在相关执照已过期后望谟县国土局未依法履行监督职责，督促该砂石厂依法履行矿山环境治理恢复义务，也未对其作出相应处罚。被告对证据的真实性无异议，但认为排污许可证过期，继续排污，不属于我们监督履职的范围。
第三组证据：望谟县国土资源局于2016年8月15日出具的《情况报告》；望谟县王母街道祥乐村弄纳马蹄坡砂石厂占地现场调查报告；2017年1月12日、2月21日现场拍摄图片和视频资料；中国工商银行现金存款凭证-
回单联。证明望谟县国土局不依法履行监督管理职责，导致国家和社会公共利益受到侵害且仍处于受侵害的状态。即矿区生态环境遭受严重破坏，至今未得到有效恢复与治理。被告对证据的真实性无异议，执法大队给政府的报告，同时证明我们在一定程度履职的，只是履职不到位和困难。
被告望谟县国土资源局提出以下答辩意见，一、被告根据公益诉讼人的意见和建议，开展了以下工作：1、2016年10月17日，公益诉讼人向被告提出望检民（行）行政违监[2016]52232600003号《检察建议书》，要求对马蹄坡砂石厂违法生产进行调查、制止，并且进一步调查矿山排水是否对六洞河水源存在污染。望谟县国土资源局接到《检察建议》后，局党组立即组织相关人员对马蹄坡砂石厂的相关情况进行核实，耗资3万元，委托贵州省地质环境监测院进行了水源影响鉴定，于2016年11月17日以《关于对望谟县马蹄坡砂石厂涉嫌违法生产调查情况的回复书》及时向望谟县人民检察院进行了回复，同时，提供了省地质环境监测对马蹄坡砂石厂进行了水文地质调查报告，并及时组织相关人员对该矿山企业存在的问题进行立案调查。2、2017年1月22日，望谟县人民检察院向县国土资源局提出望检民（行）行政违监[2017]52232600003号《检察建议书》，要求对马蹄坡砂石厂存在的矿山环境问题进行修复整改。望谟县国土资源局接到《检察建议书》后，立即对马蹄坡砂石厂存在的矿山环境问题进行调查，经过一段时间的资料收集整理后于2017年2月13日向县人民检察院提交了《关于县人民检察院建议书的复函》落实望检民（行）行政违[2017]52232600003号情况，阐述了该矿山存在的地质环境问题，对矿山上存在的问题提出了整改要求。3、2017年5月5日，被告收到望谟县人民法院送达的望检行公诉[2017]3号《行政公益诉讼起诉书》，被告根据起诉书陈述的事实，县国土资源局一方面积极准备应诉材料，另一方面对马蹄坡砂石厂又展开了全面复查，针对《行政公益诉讼起诉书》提及的马蹄坡砂石厂存在的问题，被告于2017年5月22日到矿山进行现场查看，根据矿山存在的地质环境问题，局领导现场安排，明确各股室、大队工作任务，同时再次责令该矿山企业对矿山上存在的地质环境问题立即整改，否则将按《贵州省矿山地质灾害和地质环境治理恢复保证金管理办法》相关程序申请使用该矿山企业缴存的矿山恢复治理保证金及土地复垦费对矿山存在的地质环境问题进行恢复治理。
二、被告对马蹄坡砂石厂履行监管职责的情况。针对矿山企业的监管职责，我局均于每年年初行文下发《关于加强和完善年度矿产资源开发利用年度检查工作的通知》，要求各矿山企业按照要求进行整改完善，对矿山上存在的问题也行文予以告知并督促整改；根据马蹄坡砂石厂存在的矿山地质环境问题，被告已按照矿山恢复治理及土地复垦费共计人民币约壹拾捌万元，并于2017年2月8日下发了《责令履行法定义务通知书》要求矿山企业按照该矿山企业的矿山恢复治理方案进行治理；2016年8月17日，被告执法大队对矿山上存在的违法用地情况下达了《责令停止违法行为通知书》，责令该矿山企业停止违法行为；在此过程中，被告一直坚持对马蹄坡砂石厂进行立案调查，于2016年8月31日和10月9日分别函告相关部门停止对该矿山企业提供动力电源及火工物资；同时立即邀请省地质环境监测院专家对矿山进行区域水文地质调查，出具调查报告，得出矿山排水不会对六洞河水源造成污染的结论；目前对马蹄坡砂石厂仍存在的环境问题，应当由马蹄坡砂石厂依法承担责任，被告将继续加大对矿山存在的地质环境问题进行督查，确保工作落实到位。
被告提供的证据及公益诉讼人的质证意见如下：
第一组证据：第一项至第五项。证明目的详见证据目录。公益诉讼人对第二项至第五项无异议，对第一项有异议，跟本案无关联性。
第二组证据：第六项至第八项。证明对于砂石厂的违法行为进行调查取证。公益诉讼人对该组证据无异议。
第三组证据：第九项至第十项。证明被告实际开展的工作。公益诉讼人对该组证据无异议。
第四组证据：第十一项。证明望谟县环保局接到检察建议后，针对建议内容立即开展的具体工作。公益诉讼人对该组证据无异议。
第五组证据：第十二项。证明国土资源局对矿上进行整改和治理。公益诉讼人对该组证据无异议。
第六组证据：第十三项至第十四项。证明我们对矿山征收的收缴保证金和复垦费。公益诉讼人对该组证据无异议。
第七组证据：第十五项至第十六项。证明对矿山下达履行的职责。公益诉讼人认为年检所需要的材料，马蹄坡砂石厂没有依法履行环境保护和复垦的义务，没有依法吊销砂石厂的采矿许可证。
第八组证据：第十七项至第十八项。证明对砂石厂整改和治理的情况。公益诉讼人对照片三性无异议，证明被告高度重视。
第九组证据：第十九项。证明马蹄坡砂石厂向被告报告为什么没有及时整改的原因。我们也多次督促砂石厂整改。公益诉讼人认为该组证据正好证明2014年、2015年没有年检的情况下还在正常生产，被告监督不到位。
本院对双方当事人的证据认定如下：对公益诉讼人提供的三组证据，被告对证据的“三性”均无异议，本院对证据的“三性”予以确认；对被告提供的九组证据，对公益诉讼人无异议的证据，本院予以确认，公益诉讼人认为第一组证据的第一项证据与本案无关，但本院认为，该项证据在一定程度上能够证明被告对砂石厂环境问题的重视程度，本院予以确认。
根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院审理认定事实如下：
2008年12月，望谟县马蹄坡砂石厂由小向砂石厂、福鑫砂石厂和原马蹄坡砂石厂整合而成，并于2009年11月在望谟县工商局注册成立。同年12月望谟县马蹄坡砂石厂获得被告批准在望谟县复兴镇××村从事建筑石料用灰岩露天开采，采矿许可证有效期限为2009年12月19日至2012年12月19日。办证期间，其向被告报备了《贵州省望谟县马蹄坡砂石厂矿山环境与综合治理方案》，该方案有效期至2015年5月。根据方案，望谟县马蹄坡砂石厂应在期限届满之前对所破坏的矿区进行恢复治理和补植复绿。公益诉讼人在履职中发现，马蹄坡砂石厂未依照该方案对矿区进行恢复治理，矿区现在岩石裸露，水土流失，生态环境逆向演变，国家和社会公共利益受到侵害。经望谟县林业局技术人员实际测量，其开采所致生态环境破坏面积为9.36亩。
公益诉讼人于2017年1月22日向被告发出检察建议，督促其依法履行监管职责。被告于2017年2月13日复函称，其已发出《责令履行法定义务通知书》要求望谟县马蹄坡砂石厂对矿山上存在的矿山地质环境问题进行整改治理，并安排有关人员对其整改治理情况进行督促。其后，经公益诉讼人多次实地核查，望谟县马蹄坡砂石厂所采矿区矿山地质环境仍然未获恢复治理、补植复绿，国家和社会的环境公益仍处于受侵害状态。
同时查明，2012年10月31日，望谟县马蹄坡砂石厂营业执照到期；2012年12月20日，其重新获得采矿许可证，有效期限为2012年12月20日至2018年12月20日；2013年1月21日，其缴纳2010—2012年矿山治理恢复保证金15万元；2014年、2015年，其未对采矿权许可证年检。
另查明，被告针对望谟县马蹄坡砂石厂所采矿区矿山地质环境问题，主要开展了以下工作：1、针对矿山企业的监管职责，被告下发《关于加强和完善年度矿产资源开发利用年度检查工作的通知》，要求各矿山企业按照要求进行整改完善，对矿山上存在的问题也行文予以告知并督促整改；根据马蹄坡砂石厂存在的矿山地质环境问题，被告于2017年2月8日下发了《责令履行法定义务通知书》要求矿山企业按照该矿山企业的矿山恢复治理方案进行治理；2016年8月17日，被告执法大队对矿山上存在的违法用地情况下达了《责令停止违法行为通知书》，责令该矿山企业停止违法行为；2016年8月31日和10月9日分别函告相关部门停止对该矿山企业提供动力电源及火工物资；同时立即邀请省地质环境监测院专家对矿山进行区域水文地质调查。
本院认为，本案的争议焦点是：1、被告望谟县国土资源局对望谟县马蹄坡砂石厂是否怠于履行监管职责；2、被告望谟县国土资源局是否继续履行对望谟县马蹄坡砂石厂地质环境治理恢复和土地复垦监管职责。
关于被告是否怠于履行监管职责的问题。怠于履职，顾名思义，就是在职责范围内不能尽职尽责，有履职瑕疵，行政机关怠于履职的特征主要表现为履职的不合法性或不适当性。如何认定被告是否怠于履职。首先，要明确被告在矿产资源监管方面的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，国务院《土地复垦条例》第五条第一款“国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门应当加强对土地复垦义务人使用土地复垦费用和实施土地复垦工程的监督。”及《矿山地质环境保护规定》第四条第二款“县级以上地方国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作”；第十八条第二款“采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，经验收不合格的，有关国土资源行政主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境保护和土地复垦的监管职责。”从上述法律法规的规定中可以看出，被告的法定职责有：日常监督管理、现场监督检查、对土地复垦义务人使用土地复垦费用和实施土地复垦工程进行监督、责令限期改正等；其次，被告履职是否尽职尽责，履职是否有瑕疵。本案中，被告在望谟县马蹄坡砂石厂未依法履行矿山地质环境治理恢复和土地复垦义务的情况下，其虽然履行了一定的监管职责，这一点值得肯定，但履职效果不明显，其履职不够全面，存在履职不力。故被告存在一定的履职瑕疵。综上，被告作为土资源行政监督管理部门，在对本辖区土地资源环境监督管理范围内对望谟县马蹄坡砂石厂未依法履行矿山地质环境治理恢复和土地复垦义务监管中存在怠于履职行为，公益诉讼人作为法律监督机关，依照《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的规定，请求确认被告望谟县国土资源局对望谟县马蹄坡砂石厂怠于履行监管职责行为违法的理由成立，本院予以支持。
被告望谟县国土资源局对望谟县马蹄坡砂石厂地质环境治理恢复和土地复垦是否继续履行监管职责的问题。本案被告虽然多次对望谟县马蹄坡砂石厂地质环境治理恢复和土地复垦进行检查、整改等行政处罚，在公益诉讼人发出检察建议后，被告高度重视，积极采取应对措施，但效果不佳，望谟县马蹄坡砂石厂地质环境治理恢复和土地复垦工作未完成，社会公共利益仍然处于受侵害的状态。因此，被告应继续履职。且被告在今后的履行职责中，除了要履行日常监管职责外，还要采取相应的补救措施，严格按照法律规定对望谟县马蹄坡砂石厂地质环境治理恢复和土地复垦监督管理治理，但考虑到被告监管职责是一项长期的监管工作，监管对象需要在经费、技术、时间等方面同其他相关单位进行协调，本院确定给被告一定期限完善相关工作。
据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决如下：
一、确认被告望谟县国土资源局对望谟县马蹄坡砂石厂怠于履行职责的行为违法；
二、责令被告望谟县国土资源局依法对望谟县马蹄坡砂石厂地质环境治理恢复和土地复垦履行监管职责。采取补救措施于2017年12月31日前完善对望谟县马蹄坡砂石厂地质环境治理恢复和土地复垦工作，确保达到环保要求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 王和风
审 判 员 李畅君
人民陪审员 向 倩
二〇一七年六月二十日
书 记 员 杨镇勇