浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终283号
上诉人（原审原告）佟勇波等10人（名单附后）。
诉讼代表人佟勇波，男，1961年3月19日出生，满族，户籍所在地杭州市滨江区。
诉讼代表人陈荣良，男，1958年4月25日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区。
诉讼代表人黄伟锋，男，1958年4月16日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区。
诉讼代表人徐芳姣，女，1959年1月9日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区。
委托代理人徐利平、华鹏炜，浙江五联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。
法定代表人徐立毅，代市长。
委托代理人童跃军、饶鑫，杭州市人民政府法制办工作人员。
佟勇波等10人诉杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）其他行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年2月6日作出（2016）浙01行初339号行政判决。佟勇波等10人不服，向本院提出上诉。本院于2017年3月8日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年6月1日公开开庭审理了本案。上诉人佟勇波等10人的诉讼代表人佟勇波、陈荣良、徐芳姣及委托代理人徐利平，被上诉人杭州市政府的委托代理人童跃军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：佟勇波等10人系杭州市滨江区××街道水电社区二区相关住宅房屋的产权人。2016年5月9日，杭州市滨江住建局向水电社区二区各幢房屋住户发出《告知书》，认为“经西兴街道办事处委托浙江瑞和建设工程检测有限公司进行安全鉴定，该处房屋危险性的鉴定等级评定为D级，房屋的承重结构承载力已不能满足使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房；鉴定建议为：房屋已无修缮价值，建议及时整幢拆除……请住户立即进行人员撤离、紧急避险，否则西兴街道办事处将依据有关法律规定对房屋产权人或使用人依法强制迁离危险房屋，并依法对房屋整体拆除”。次日，佟勇波等10人位于滨江区××街道水电社区二区的房屋被拆除。2016年5月16日，上述房屋被拆除的水电社区相关居民向滨江信访局反映“住房于5月10日被强拆”的事宜，滨江区信访局交滨江区政府西兴街道办事处办理。2016年5月19日，滨江区政府西兴街道办事处作出西信访处字21号《信访事项处理意见书》，该意见书中载有“5月9日区政府决定，对14幢危房内的居住人员进行紧急撤离并对房屋进行整体拆除”的文字表述。佟勇波等10人遂以滨江区政府为被申请人，向杭州市政府申请行政复议，请求“撤销被申请人2016年5月9日作出的强制拆除申请人所在小区14幢楼房的行政行为”。杭州市政府于2016年5月30日收到该申请后，于2016年7月28日作出247号复议决定并于同日寄送。佟勇波等10人不服，遂成讼。
原审法院认为，原告佟勇波等10人认为滨江区政府于2016年5月9日作出了强制拆除水电新村14幢房屋的决定，向被告杭州市政府提出行政复议申请；被告杭州市政府经审查确认，该被申请复议的行为体现为滨江区政府在2016年5月9日政府常务会议中提出的危房整治意见。关于该行为的性质：首先，根据在案证据所示，对外向原告佟勇波等10人设定“立即进行人员撤离、紧急避险”义务并指定西兴街道办事处“强制迁离人员、整体拆除房屋”的行为是滨江住建局作出的《告知书》。其次，滨江住建局作出该《告知书》载明其适用的法律依据是《城市危险房屋管理规定》第九条第（四）项、第十七条、第十八条和《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第三十四条，即“区房地产行政主管部门在收到危险房屋安全鉴定报告后应当向房屋使用安全责任人提出对危险房屋的处理意见和解危期限……危险房屋危及公共安全的，应当及时报告区人民政府”；“房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修或采取其它强制措施”；滨江住建局对上述法律规定的适用亦表明《告知书》系其单独意思表示。因此，被告杭州市政府认为“滨江住建局作出《告知书》系其履行房屋使用安全监督管理职能的具体体现；滨江区政府常务会议对危房整治工作的部署安排系政府内部行为”并据此驳回原告佟勇波等10人的复议申请，并无不当。综上，原告佟勇波等10人的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告佟勇波等10人的诉讼请求。
佟勇波等10人上诉称：上诉人系杭州市滨江省水电新村小区的业主。该小区容积率低，建筑质量合格并且安全耐用，远未达到建筑的设计寿命。滨江有关方面在法制之外，采取所谓“收购”，企图侵占上诉人的土地。2016年5月9日，水电社区居委会转达滨江区政府意见，告知上诉人的房子已经是危房须强拆。次日，滨江区政府和西兴街道办事处组织人员、机械，强行将10位上诉人的楼房拆除。上诉人到滨江区政府信访，滨江区政府把事情推到西兴街道办事处。西兴街道办事处在5月19日作出信访答复。该答复明确：“5月9日区政府决定，对14幢危房内的居住人员进行紧急撤离，并对房屋进行整体拆除。”故可确定：2016年5月9日滨江区政府召开常务会议，是滨江区政府下令强制拆除的。上诉人要求复议的行政行为就是该拆除决定。至于滨江住建局的告知等行为应另当别论。一审判决显然是混淆事实，转移焦点问题。上诉人的房屋不是危房，也未委托任何单位进行危房鉴定。上诉人认为滨江区政府于5月9日作出的决定，对上诉人构成根本性影响，是可诉讼、可复议的行政行为。即便是依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定，也应以滨江区政府为被申请人。请求二审法院撤销一审判决及杭州市政府作出的杭政复[2016]247号行政复议决定，并责令其重作。
杭州市政府答辩称：一、答辩人行政复议程序合法。2016年5月30日，上诉人佟勇波等10人向答辩人申请行政复议，请求撤销滨江区政府2016年5月30日作出的强制拆除申请人所在小区14幢楼房决定的行政行为。2016年7月28日，答辩人作出复议决定并邮寄原告，行政复议程序合法。二、答辩人作出复议决定事实清楚，证据确凿，法律依据充分。收到上诉人行政复议申请后，答辩人依法进行审理。经核实查明：2016年4月25日，滨江区政府西兴街道办事处委托浙江瑞邦建设工程检测有限公司（以下简称瑞邦检测公司）对滨江省水电新村（以下简称水电社区）14幢楼房进行安全鉴定。2016年5月4日，瑞邦检测公司出具鉴定报告，鉴定结论为：上述14幢房屋危险性的鉴定等级评定为D级；房屋承重结构承载力已不能满足使用要求，建议及时整幢拆除。之后，滨江区住房和城市建设局向滨江区政府报告。2016年5月9日，滨江区政府常务会议讨论研究，要求相关部门按规定对申请人所在水电社区14幢危房内的居住人员进行紧急撤离，并对房屋依法进行整体拆除。同日，滨江住建局根据房屋安全鉴定机构的鉴定结论和建议，分别对各上诉人所在的水电社区1幢、3幢、4幢、5幢、24幢、26幢、30幢各幢楼房全体居民作出7份《告知书》，主要内容为：“因你处房屋在社区巡查中发现存在安全隐患，由西兴街道办事处委托浙江瑞和（邦）建设工程检测有限公司对你处房屋进行了全面的安全鉴定，结果如下：你处房屋危险性的鉴定等级评定为D级，房屋的承重结构承载力已不能满足使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房。鉴定建议为：房屋已无修缮价值，建议及时整幢拆除。根据以上鉴定结论和建议，依据建设部令第129号《城市危险房屋管理规定》第九条第（四）项、第十七条、第十八条和《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第三十四条的规定，为确保住户生命财产安全及城市公共安全，请杭州市滨江区××街道水电社区二区该幢住户立即进行人员撤离、紧急避险。否则西兴街道办事处将依据有关法律规定，对房屋产权人或使用人依法强制迁离危险房屋，并依法对该房屋整体拆除。”2016年5月10日，上诉人所在的水电社区D级危房被拆除。上诉人认为滨江区政府2016年5月9日作出了强制拆除水电社区14幢楼房的决定，向答辩人申请行政复议。答辩人认为，滨江区政府常务会议对危房整治工作的部署安排，系政府内部行为，并不直接影响上诉人的权利义务，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的复议范围，故依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回上诉人的复议申请。请求二审法院依法驳回上诉。
庭审中双方当事人围绕着被上诉人杭州市政府于2016年7月28日作出的杭政复[2016]247号行政复议决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人佟勇波等10人认为滨江区政府于2016年5月9日作出了强制拆除水电新村14幢房屋的决定，向被上诉人杭州市政府提出行政复议申请。经查，案外人滨江住建局于同日依据《城市危险房屋管理规定》第九条第（四）项、第十七条、第十八条和《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第三十四条的规定向上诉人发出《告知书》：要求上诉人等住户立即进行人员撤离、紧急避险，否则西兴街道办事处将依据有关法律规定对房屋产权人或使用人依法强制迁离危险房屋，并依法对房屋整体拆除。根据前述《城市危险房屋管理规定》及《杭州市城市房屋使用安全管理条例》等规定，滨江住建局系本区域范围内危房整治的主管行政机关。其有权作出危房整治的行政决定，并独立承担相应的行政责任。本案中，滨江区政府虽于同日政府常务会议中提出危房整治意见，但该意见仅系滨江区政府对危房整治工作的部署安排，并不直接对外发生法律效力。上诉人认为上述“部署安排”即拆除决定，并就此提起的行政复议申请不属于行政复议范围。二审期间，上诉人提出：“根据西兴街道办事处在5月19日作出的信访答复，可以确定拆除决定系滨江区政府所为。该决定系可诉讼、可复议的行政行为。”本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条所指的具体行政行为应当是对外产生法律效力的行为。如前所述，上诉人申请复议的滨江区政府作出的“部署安排”并不具备上述效力，上诉人不能仅凭西兴街道办事处的信访答复作出认定，必须结合法律、法规对行政职权的设定进行综合判断。综上，被上诉人杭州市政府作出杭政复[2016]247号行政复议决定，驳回上诉人的复议申请并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人佟勇波等10人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年六月二日
书 记 员 韦若莎
附上诉人名单：
上诉人（原审原告）佟勇波，男，1961年3月19日出生，满族，户籍所在地杭州市滨江区西兴街道省水电新村二区30幢3单元309室。
上诉人（原审原告）陈荣良，男，1958年4月25日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区西兴街道省水电新村二区3幢102室。
上诉人（原审原告）黄伟锋，男，1958年4月16日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区西兴街道省水电新村二区4幢301室。
上诉人（原审原告）徐芳姣，女，1959年1月9日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区西兴街道省水电新村二区4幢205室。
上诉人（原审原告）王庆文，男，1967年9月26日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区西兴街道省水电新村二区4幢506室。
上诉人（原审原告）余晓英，女，1963年9月13日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区西兴街道省水电新村二区24幢401室。
上诉人（原审原告）郑小兵，男，1973年2月12日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区西兴街道省水电新村二区1幢201室。
上诉人（原审原告）徐俊梅，男，1963年5月26日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区西兴街道省水电新村二区5幢502室。
上诉人（原审原告）周贞莲，女，1970年2月18日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区西兴街道省水电新村二区26幢103室。
上诉人（原审原告）周若琴，女，1948年5月11日出生，汉族，户籍所在地杭州市滨江区西兴街道省水电新村二区3幢101室。