山东省济南市历下区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）历行初字第148号
原告王某某，男，1966年7月18日出生，汉族，住济南市。
委托代理人朱玉华，山东虹日律师事务所律师。
被告济南市国土资源局，住所地济南市。
法定代表人韩晓光，局长。
委托代理人房安生，济南市国土资源局工作人员。
委托代理人董国爱，山东众成仁和律师事务所律师。
原告王某某因要求确认被告济南市国土资源局不按法定时限作出处罚决定的行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月18日立案后，于2015年5月22日向被告济南市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月3日公开开庭审理了本案。原告王某某及其委托代理人朱玉华，被告济南市国土资源局的委托代理人房安生、董国爱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王某某于2014年11月6日向被告济南市国土资源局提交《请求履行法定职责申请书》，请求依法拆除被申请人违法建造的房屋。被告济南市国土资源局于2014年11月25日作出《关于王某某的答复意见书》。原告王某某认为被告济南市国土资源局不按法定时限作出处罚决定的行为违法。
原告王某某诉称，原告要求被告济南市国土资源局查处张贤涛违法占地建房一案，被告安排其派出机构天桥区分局处理。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。因天桥区分局于2014年12月2日立案，但至今未作出处罚决定，现诉至人民法院，请依法裁判。诉讼请求：1、确认被告不按法定时限作出处罚决定的行为违法；2、判令被告限期作出处罚决定；3、诉讼费用由被告承担。
原告王某某向本院提交了以下证据：1、（2015）历行初字第50号《行政判决书》；2、张胜岭土地使用证及宗地图复印件一份，证明张胜岭是张贤涛父亲，张贤涛现在使用的土地就是土地使用证上载明的土地，与原告系前后邻居；3、农村宅基地统计表，证明原告有了房屋后量完地发的土地使用证，但是土地使用证没发给本人。
被告济南市国土资源局辩称，一、收到原告《请求履行法定职责申请书》后，被告按照法定程序立案调查张贤涛超标准使用宅基地的违法行为。2014年11月6日，原告王某某向被告递交《请求履行法定职责申请书》，要求被告对张贤涛长期超标准使用400多平方米宅基地的违法行为进行查处。收到其申请后，被告根据《济南市国土资源局行政处权限内部流转方案》的要求交由天桥分局相关工作人员进行调查核实。根据《山东省农村宅基地管理办法》第十一条“农村村民新建住宅其宅基地面积限额应符合下列标准:(一)乡(镇)所在地，每户面积不得超过166平方米;(二)平原地区的村庄，每户面积不得超过200平方米;占用未利用土地的，可适当放宽，但最多不得超过264平米;(三)山地丘岭区，村址在平原地上的，每户面积不得超过132平方米;在山坡薄地上的，每户面积不得超过264平方米;(四)本办法实施前已按村庄规划建设的宅基地，每户面积不得超过264平方米。人均占有耕地“6平方米以下的村，每户宅基地面积可低于前款规定限额”的相关规定，张贤涛的住宅用地最多不得超过264平方米，张贤涛翻建房屋后实际占地为445.6平方米，该集体土地建设用地使用证(历城集建[93]字第0433087号)载明“本宗地较批准面积多179.6平方米”。根据《国土资源行政处罚办法》第十二条“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案:(一)有明确的行为人;(二)有违反国土资源管理法律法规的事实;(三)依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任;(四)属于本部门管辖;(五)违法行为没有超过追诉时效……”的相关规定，被告于2014年12月2日正式立案，并指定两名工作人员进行调查取证。二、立案后，因张贤涛拒绝配合导致案件无法继续调查，被告按照法定程序依法中止。2014年12月2日，被告向张贤涛送达《接受调查通知书》(济国土资罚字[2014]004)，通知其翻建房屋超出宅基地标准用地行为涉嫌违反土地管理法相关法律规定，要求其到济南市国土资源局天桥分局桑梓国土所接受调查。但张贤涛拒绝签收，张贤涛的哥哥以“母亲和张贤涛分户不超面积”为由，在送达回证上签署拒收理由。2014年12月2日，被告向济南市天桥区桑梓店镇桑梓店村委分送达《接受调查通知书》(济国土资罚字[2014]005)，通知村委会配合调查张贤涛翻建房屋超出宅基地标准用地行为。2014年12月5日，被告在济南市国土资源局天桥分局桑梓店国土资源管理所对济南市天桥区桑梓店镇桑梓店村委会主任进行调查，并制作询问笔录。根据《行政处罚法》第三十六条“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据;必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”、第三十七条“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录”、《国土资源行政处罚办法》第十五条“国土资源主管部门进行调查取证，有权采取下列措施:(一)要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就与案件有关的问题作出说明;(二)询问当事人以及相关人员，进入违法现场进行检查、勘测、拍照、录音、摄像，查阅和复印相关材料;(三)依法可以采取的其他措施”的相关规定，被告在进行违法占地案件的调查取证时，当事人张贤涛应当配合答辩人制作询问笔录并就案件有关问题做出说明，这也是法定的调查取证环节，但当事人张贤涛一直拒绝配合，导致案件无法按照法定程序进行。根据《国土资源违法行为查处工作规范》笫8.3调查中止“有下列情形之一的，办案人员应当填写《中止调查决定呈批表》，报国土资源主管部门负责人批准后，中止调查。(1)因不可抗力或意外事件，致使案件暂时无法调查的;(2)涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的;(3)需要公安、检察机关、其他行政机关、组织的决定或者结论作为前提，但尚无定论的;(4)当事人下落不明致使调查证据不足的;(5)需要中止调查的其他情形。案件中止调查的情形消除后，应当及时恢复调查”的相关规定，被告在报负责人批准后中止了调查程序。三、调查中止后，被告仍然积极履行法定职责，请求相关部门予以配合，根据《国土资源行政处罚办法》第十六条“当事人拒绝调查取证或者采取暴力、威胁的方式阻碍国土资源主管部门调查取证的，国土资源主管部门可以提请公安机关、检察机关、监察机关或者相关部门协助，并向本级人民政府或者上一级国土资源主管部门报告”的相关规定，在调查程序中止后，天桥分局就调查中止情况向被告作出书面报告。2015年3月3日，被告向桑梓店镇政府送达《关于协助调查的函》，请求桑梓店镇政府就原告反映张贤涛超出国家规定宅基地使用面积翻建住宅一事给予配合，并做通当事人工作，但桑梓店镇政府未给予任何答复。2015年4月14日，被告再次向桑梓店镇人民政府送达《抄告单》，抄告桑梓店人民政府督促张贤涛超出省宅基地标准以外的部分土地归还集体。综上，被告已按照法定程序履行法定职责，请求贵院依法查明事实驳回原告诉讼请求。
被告济南市国土资源局于法定期限内向本院提交了以下证据：1、立案呈批表，证明被告按照规定立案查处；2、接受调查通知书004号及送达回证，证明被告依照法律规定进行调查；3、接受调查通知书005号及送达回证，证明在张贤涛拒绝配合后，被告向村委会发通知书进行调查；4、中止调查决定呈批表，证明被告按照相关规定中止案件；5、关于协助调查的函及抄告单及送达回证，证明案件终止后被告依照规定向镇政府协助配合；6、关于桑梓店镇桑梓店村张贤涛超占集体土地翻建住宅案件调查情况报告，证明张贤涛在拒绝配合情况下被告中止调查并汇报；被告用1-6号证据证明程序合法。7、请求履行法定职责申请书，证明被告收到原告申请后已按照法定程序进行调查；8、集体建设用地使用证，证明张贤涛宅基地面积超过法定标准；9、询问笔录及法定代表人身份证明，证明张贤涛翻建房屋后实际占地面积为445.6平方米。
被告济南市国土资源局还向法院提交了相关法律法规依据：1、《国土资源行政处罚办法》第十二条、第十五条、十六条；2、《行政处罚法》第三十六条、第三十七条；3、《国土资源违法行为查处工作规范》第8.3条；4、《山东省农村宅基地管理办法》第十一条；5、《济南市国土资源局行政处罚权限内部流转方案》第三条。
经庭审质证，本院对当事人提交的证据认证如下：
关于被告提交的1-9号证据，原告对其真实性无异议，但认为根据以上证据张贤涛违法占地建房的事实已经清楚，被告应当在法定期间内作出处罚决定，张贤涛拒绝调查不是中止案件的法定理由，也不影响查清违法事实，因此被告中止调查不在法定期间内作出处罚违法。本院认为，被告提交的1-9号证据系被告作出行政行为的过程中形成的证据，与本案有关联，来源、形式合法且具有真实性，本院予以采信。
关于原告提交的1-2号证据，被告对证据的真实性无异议，但认为行政判决书并不必然能确定原告具有主体资格，从2号证据即宗地图上仅能看出其与张胜岭的宅基地具有民事上的相邻关系，不能作为原告具有主体资格的证据；关于原告提交的3号证据，被告对其真实性不予认可，认为证据上无村委会及相关负责人的签章，关于张胜岭的名字与土地使用权证上的不一致，所以无法确认原告具有主体资格。本院认为，原告提交的1-3号证据，与本案有关联，来源、形式合法且具有真实性，本院予以采信。
经审理查明，2014年11月6日，原告王某某向被告济南市国土资源局提交了《请求履行法定职责申请书》，要求依法拆除被申请人张贤涛违法建造的房屋。2014年11月25日，被告济南市国土资源局作出《关于王某某的答复意见书》，对原告王某某的申请事项作出书面答复。随后，被告济南市国土资源局将原告王某某的申请交由济南市国土资源局天桥分局进行调查核实。2014年12月2日，被告济南市国土资源局对张贤涛非法占用集体用地一案正式立案，并于当日分别向张贤涛及济南市天桥区桑梓店镇桑梓店村委会送达《接受调查通知书》。被告济南市国土资源局于2014年12月5日对济南市天桥区桑梓店镇桑梓店村委会主任张克伟进行调查，并制作询问笔录。因张贤涛拒不接受调查，被告济南市国土资源局根据《国土资源违法行为查处工作规范》的规定，于2014年12月27日作出中止调查的决定。此后，被告济南市国土资源局于2015年3月3日向桑梓店镇人民政府送达《关于协助调查的函》，请求桑梓店镇人民政府派人做当事人的工作，配合国土部门的调查，又于2015年4月14日向其送达《抄告单》，抄告桑梓店镇人民政府督促张贤涛超出省宅基地标准以外的部分退还村集体。
本院认为，《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：“?符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。……”，第十五条规定：“?国土资源主管部门进行调查取证，有权采取下列措施：（一）要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就与案件有关的问题作出说明；（二）询问当事人以及相关人员，进入违法现场进行检查、勘测、拍照、录音、摄像，查阅和复印相关材料；（三）依法可以采取的其他措施”，第十六条规定：“?当事人拒绝调查取证或者采取暴力、威胁的方式阻碍国土资源主管部门调查取证的，国土资源主管部门可以提请公安机关、检察机关、监察机关或者相关部门协助，并向本级人民政府或者上一级国土资源主管部门报告”。《国土资源违法行为查处工作规程》第8.3条调查中止规定：“有下列情形之一的，办案人员应当填写《中止调查决定呈批表》，报国土资源主管部门负责人批准后，中止调查。（1）因不可抗力或者意外事件，致使案件暂时无法调查的；（2）涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；（3）需要公安、检察机关、其他行政机关、组织的决定或者结论作为前提，但尚无定论的；（4）当事人下落不明致使调查证据不足的；（5）需要中止调查的其他情形。案件中止调查的情形消除后，应当及时恢复调查”。本案中，被告济南市国土资源局收到原告王某某提交的《请求履行法定职责申请书》，经调查核实后正式立案，在调查过程中因当事人张贤涛拒绝配合，中止了调查程序，随后又两次请求相关部门配合调查工作。被告济南市国土资源局作出的行政行为符合法律法规的具体规定并无不当。原告王某某认为被告济南市国土资源局不按法定时限作出处罚决定的行为违法没有事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王某某要求确认被告济南市国土资源局不按法定时限作出处罚决定的行为违法并判令被告限期作出处罚决定的诉讼请求。
案件受理费人民币五十元由原告王某某负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 任 军
人民陪审员 王力平
人民陪审员 张荣霞
二〇一五年十一月十日
书 记 员 娄天芸