甘肃省兰州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘01行初83号
原告嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司，住所地：甘肃省嘉峪关市。
法定代表人杨林海，该公司总经理。
委托代理人陈峰德，甘肃梓钊律师事务所律师。
被告嘉峪关市国土资源局，住所地：甘肃省嘉峪关市。
法定代表人马先锋，该局局长。
委托代理人朱金兆，甘肃衡轩律师事务所律师。
原告嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司（以下简称西部泓联公司）诉被告嘉峪关市国土资源局（以下简称嘉峪关市国土局）行政补偿一案，向甘肃省酒泉市中级人民法院提起诉讼。甘肃省酒泉市中级人民法院报请甘肃省高级人民法院指定管辖。甘肃省高级人民法院以（2016）甘行辖12号行政裁定书裁定本案由兰州市中级人民法院管辖。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告西部泓联公司的法定代表人杨林海及其委托代理人陈峰德，被告嘉峪关市国土局的行政负责人赵建军及其委托代理人朱金兆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告西部泓联公司诉称，2006年，银川泓联工程机械销售公司向嘉峪关市人民政府申请商业用地，用于建设西部泓联工程机械交易中心，6月26日嘉峪关市发展和改革委员会对该项目进行了备案；l2月27日嘉峪关市规划局出具了选址意见书，准许办理工程开工手续；12月28日该公司与嘉峪关市国土局签订了国有土地使用权出让合同，出让土地面积为101290.6平方米，出让期限为40年；同日，嘉峪关市国土局颁发了建设用地批准证书和规划证。我公司对这块垃圾坑进行了改造，交纳了土地评估费、登记费、测绘费、契税。2007年7月9日，嘉峪关市经济委员会报嘉峪关市工商局核准我公司名称为“嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司”；8月1日我公司在嘉峪关工商局进行了注册登记，开始修建交易中心大厦。2008年1月29日我公司就“物流中心”项目向嘉峪关市发展和改革委员会申请立项；3月27日，嘉峪关市发展和改革委员会向甘肃省发展和改革委员会提交了备案报告；5月12日，我公司法定代表人变更为杨林海；ll月12日，甘肃省发展和改革委员会以116号文件对我公司物流中心项目进行了备案。2009年6月22日，嘉峪关市规划局为我公司工程机械交易中心工程颁发了规划许可证；7月3日我公司缴纳了工程设计费、审核费并继续投资建设。2010年2月8日，嘉峪关市国土局向我公司颁发了3279-1、3279-2、3279—3号土地使用权证书；8月9日，银川泓联工程机械销售公司向嘉峪关市人民法院提起诉讼，要求撤销嘉峪关市人民政府对我公司的土地登记并收回土地使用证书；11月12日，嘉峪关市国土局起诉要求解除与银川泓联工程机械销售公司的土地出让合同。2011年嘉峪关市人民法院以(2010)嘉法民一初字第263号民事判决书判决解除土地出让合同。银川泓联工程机械销售公司不服向甘肃省高级人民法院提出上诉，甘肃省高级人民法院以(2011)甘民三终字第00076号判决书判决撤销原判，驳回嘉峪关市国土局的诉讼请求。2012年7月16日，嘉峪关市人民法院以(2010)嘉法行初第19号行政判决撤销了嘉峪关市国土局对我公司的土地登记；嘉峪关市人民政府不服提出上诉，l2月6日被甘肃省高级人民法院以（2012）甘行终字第105号行政判决维持。2013年12月16日至2月26日，嘉峪关市人民政府注销了对我公司的土地登记，强行收回了土地使用证；2014年8月11日嘉峪关市规划局责令我公司停止建设；2015年3月12日，嘉峪关市国土局责令我公司限期交回l01290.6平方米土地，并明确建议我公司对地上建筑物、构筑物及其附属设施的补偿事宜通过诉讼程序解决。我公司按照法定程序合法取得了国有土地的出让权，近10年来投入了大量资金在该土地上修建了楼房、厂房和其他建筑物、构筑物及其附属设施，但嘉峪关市国土局又将土地强行收回，给我公司造成了巨大的损失。现依照《行政诉讼法》第11条之规定提起诉讼，请求法院依照《物权法》第42条、国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条l款、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第l7条之规定，判决嘉峪关市国土局给付原告房屋土地等补偿1.6亿元，本案诉讼费由被告承担。
被告嘉峪关市国土局答辩称，一、嘉峪关市国土局对西部泓联公司持有国有土地使用证期间有合法手续的建筑物、构筑物、附属设施等是否补偿，应当以法院的判决结果为准，对没有相关规划、建设许可，没有竣工验收手续，没有嘉峪关市房产局颁发房屋所有权证的建筑物，我局无法补偿。二、涉案的嘉峪关市312国道东侧嘉峪关段、宗地编号为GT—109、宗地面积为l01290.6平方米的土地，西部泓联公司既没有和我局签订《国有土地使用权出让合同》，也没有缴纳分文土地出让金、测绘费、土评估费和契税等费用，其主张我局补偿土地损失没有事实和法律依据。三、西部泓联公司持有的国有土地使用权证已经被依法注销，其主张我局补偿土地损失没有事实和法律依据。1.银川泓联工程机械销售有限公司起诉嘉峪关市人民政府要求撤销涉案土地的土地登记行政行为，一审法院判决撤销原告的国有土地使用证，二审法院予以维持。2.嘉峪关市人民政府依据甘肃省高级人民法院(2012)甘行终字第l05号行政判决书分别于2013年12月13日、2014年2月26日决定注销国有土地登记，并收回2010年办理的涉案国有土地使用证。3.2014年12月我局依据《土地登记办法》第五十条第三款以及第五十六条的规定，在嘉峪关日报上发布了《国有土地使用权证》的注销公告，已经将原土地权利人西部泓联公司持有的涉案国有土地使用证废止。四、依据《行政诉讼法》第三十八条的规定，应当由西部泓联公司对行政行为造成的损害提供证据。我局同意西部泓联公司申请法院委托有资质的鉴定机构对其合法损失予以评估，如果法院判决我局补偿，我局愿意参照西部泓联公司的合法的实际损失予以适当补偿，对没有相关手续的建筑物、构筑物以及附属设施等不予补偿，对其间接损失不予补偿。五、本案案由为土地行政补偿纠纷，因而我局可以对西部泓联公司的合法损失予以补偿而不是全额赔偿。
经审理查明，2010年2月8日经西部泓联公司申请，嘉峪关市国土局将位于嘉峪关市312国道东侧嘉峪关段宗地编号GT-109、宗地面积101290.6平方米的国有土地办理了土地登记，并由嘉峪关市人民政府向西部泓联公司颁发了嘉国用（2010）第3279-1号、嘉国用（2010）第3279-2、嘉国用（2010）第3279-3号国有土地使用证。2010年8月，银川泓联工程机械销售有限公司（以下简称银川泓联公司）以嘉峪关市人民政府为被告向嘉峪关市人民法院提起诉讼，要求撤销颁发给西部泓联公司的《国有土地使用证》。2012年7月16日嘉峪关市人民法院作出（2010）嘉行初字第19号行政判决书，判决撤销嘉峪关市人民政府2010年2月10日作出的嘉国用（2010）第3279-1号、嘉国用（2010）第3279-2号、嘉国用（2010）第3279-3号国有土地使用证。嘉峪关市人民政府不服，向甘肃省高级人民法院提出上诉。甘肃省高级人民法院经审理于2012年12月6日作出（2012）甘行终字第105号行政判决书，以嘉峪关市人民政府给西部泓联公司颁发国有土地使用证时，既未依法审核土地权属来源证明材料和法律法规规定的完税或者减免税凭证，也没有证据证明诉争土地权利发生转移，认为该土地登记行为事实不清，证据不足，判决驳回上诉，维持原判。
2013年12月13日嘉峪关市人民政府作出嘉政发[2013]134号《嘉峪关市人民政府关于注销嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司土地登记的决定》，其内容为：“嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司：根据甘肃省高级人民法院（2012）甘行终字第105号行政判决书，现决定注销嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司土地登记，并收回2010年办理的嘉国用（2010）第3279-2号、嘉国用（2010）第3279-3号国有土地使用证。”2014年2月26日，嘉峪关市人民政府作出嘉政发[2014]28号《嘉峪关市人民政府关于注销嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司土地登记的决定》，其内容为：“嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司：根据甘肃省高级人民法院（2012）甘行终字第105号行政判决书，现决定注销嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司土地登记，并收回2010年办理的嘉国用（2010）第3279-1号国有土地使用证。”2014年12月19日嘉峪关市国土局在《嘉峪关日报》第三版刊登了《<国有土地使用证>注销公告》，将原土地权利人西部泓联公司持有的嘉国用（2010）第3279-1号、嘉国用（2010）第3279-2号、嘉国用（2010）第3279-3号《国有土地使用证》废止。2015年3月12日嘉峪关市国土局向西部泓联公司做出嘉国土执法[2015]3号《责令限期交回土地通知书》，依照《中华人民共和国土地管理法》第八十条之规定，通知西部泓联公司自收到本通知之日起30日内向嘉峪关国土局交回嘉峪关市312国道东侧嘉峪关段、宗地编号为GT-109、宗地面积101290.6平方米的土地，地上建筑物、构筑物及其附属设施的补偿事宜等建议该公司通过法院诉讼程序解决，逾期不交回土地将依法予以查处。
另查明，西部泓联公司曾于2015年1月27日向嘉峪关市人民政府和嘉峪关市国土局递交了《补偿申请》，其内容为：“因2014年12月19日，嘉峪关市国土局以登报公告的方式，注销了对我公司的土地登记，并强行收回了土地使用证。现在企业的正常经营也因国土局的这一行政行为而被迫停止，已给我公司造成了巨大的经济损失。目前，对上述损失的补偿市国土局既未进行告知听证程序，也未与原告进行协商。我公司恳请市国土局在对我公司所拥有的土地及建筑物、附属设施等进行合法性确认后，按法定程序，进行及时公平的补偿。我公司预估损失金额约13000万元。我公司认为，我公司按照法定程序合法取得了该块土地的国有土地使用权，并依法办理了国有土地使用证。近l0年来，按照省发改委登记备案的规划建设要求，投入了大量资金在该土地上进行了土地回填及五通一平，修建了楼房、厂房和其他建筑物、构筑物及其附属设施。但嘉峪关市国土资源局又将土地强行收回，给我公司造成了巨大的损失。现依照《物权法》第42条、国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条1款、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第l7条之规定，请求嘉峪关市政府和国土资源局，依照相关法律规定及相应的法律程序，依法补偿我公司损失。”嘉峪关市国土局在收到该《补偿申请》后，未作书面答复。
本院认为，本案原告西部泓联公司持有的国有土地使用证因土地登记行为认定事实不清、证据不足而被人民法院判决撤销后，嘉峪关市人民政府作出了注销土地登记并收回国有土地使用证的决定。嘉峪关市国土局据此发出《国有土地使用权证》注销公告后，又责令西部泓联公司限期交回土地，同时告知对地上建筑物、构筑物及其附属设施的补偿事宜等，建议通过法院诉讼程序解决。《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，…由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”由此可见，被告嘉峪关市国土局责令西部泓联公司限期交回土地意味着收回涉案国有土地使用权。西部泓联公司对其持有的国有土地使用证所列土地的权利已经消灭，但根据《中华人民共和国物权法》第一百四十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”被告嘉峪关市国土局收回土地的行政行为使得原告西部泓联公司不能继续拥有该土地上已经建造的建筑物、构筑物及附属设施，应当对西部泓联公司给予公平适当补偿，且该补偿职责应当依职权主动履行而非依申请履行。原告西部泓联公司于2015年1月27日向嘉峪关市国土局及嘉峪关市人民政府递交了《补偿申请》，至原告西部泓联公司提起本案诉讼时，被告嘉峪关市国土局都未就补偿事宜作出行政行为，不符合《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国物权法》相关规定的基本精神，应当判决被告嘉峪关市国土局在一定期限内履行补偿之责。至于原告西部泓联公司要求判决被告嘉峪关市国土局给付原告房屋土地等补偿1.6亿元的诉讼请求和被告嘉峪关市国土局在《责令限期交回土地通知书》中提出地上建筑物、构筑物及其附属设施的补偿事宜等通过法院诉讼程序解决的建议问题，因收回国有土地权的补偿职责属于行政权范畴，行政机关对收回的土地及其地上建筑物、构筑物如何补偿享有一定的自由裁量权，且行政相对人对补偿方式亦有一定的选择权，行政机关与行政相对人就补偿事宜也可以进行广泛的沟通协商，司法权应当保持谦抑性，遵循司法权与行政权的分工原则。人民法院不应代替行政机关作出补偿决定，行政机关也不得将其补偿职责推诿给人民法院。且《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》等相关法律法规也未赋予行政相对人请求人民法院直接判决行政机关履行补偿给付义务的请求权。只有在行政机关作出补偿决定或者与行政相对人达成补偿协议后，行政相对人对补偿决定不服或不履行补偿协议向人民法院提起诉讼，人民法院才有权对补偿决定或补偿协议的合法性进行审查。故被告嘉峪关市国土局提出“地上建筑物、构筑物及其附属设施的补偿事宜等建议你公司通过法院诉讼程序解决”；以及原告西部泓联公司要求判决被告嘉峪关市国土局给付原告房屋土地等补偿1.6亿元的诉讼请求，没有法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告嘉峪关市国土资源局自本判决生效之日起六十日内对原告嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司的补偿事宜作出行政行为。
案件受理费50元，由被告嘉峪关市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 柴宗奉
审 判 员 刘祥礼
代理审判员 王 洋
二〇一七年八月二日
书 记 员 魏 绫