山西省晋城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋05行初22号
原告秦建东（又名秦建明），男，汉族，住山西省长治市城区。
委托代理人邱萍萍，北京京平律师事务所律师。
被告长子县人民政府，住所地长子县钟楼街1号。
法定代表人马先明，该县县长。
委托代理人黄德前，山西黎蜀律师事务所律师。
委托代理人李琪，长子县住房保障和城乡建设局工作人员。
原告秦建东不服被告长子县人民政府作出的《长子县人民政府房屋征收决定书》，于2016年7月11日向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月14日立案后，于2016年7月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月22日公开开庭审理了本案。原告秦建东及其委托代理人邱萍萍、被告长子县人民政府的委托代理人黄德前、李琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年6月25日，长子县人民政府对本案原告秦建东作出《长子县人民政府房屋征收决定书》。决定书内容为：“秦建明户：为实施城市规划和土地利用总体规划，加快市政基础设施建设，完善城市功能，提升城市品位，促进我县经济社会跨越式发展，拟对县城市民广场建设及周边拆迁改造、北大街道路拓宽及改造片区房屋实施征收。根据《中华人民共和国土地管理法》、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山西省国有土地上房屋征收与补偿条例》和《长子县县城规划区房屋征收与补偿试行办法》等有关法律、法规、规章和规范性文件规定，作出房屋征收决定如下：一、征收范围：县城市民广场建设及周边拆迁改造、北大街道路拓宽及棚户改造片区内地上所有房屋及其附属物。二、房屋征收部门：长子县人民政府。三、房屋征收实施单位：市民广场及北大街片区改造工程项目指挥部。四、签约时间：2016年3月1日起开始，具体签约事宜由房屋征收实施单位办理，征收部门负责监督指导。被征收人应当在签约期限内与房屋征收实施单位签订补偿协议，并在规定期限内完成搬迁。五、房屋征收补偿方案：按照《长子县县城规划区房屋征收与补偿试行办法》。六、房屋被依法征收后，土地使用权同时收回。七、《长子县人民政府关于加强县城规划建设管理工作的通告》（长子政通字［2015］5号）发布后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为，违反规定实施的，不予补偿。被征收人如不服从本决定的，可以在本决定送达之日起60日内，向上级人民政府提起行政复议，也可在本决定送达之日起六个月内，向人民法院提起诉讼。”
原告秦建东诉称：2016年6月26日，原告收到被告向其作出的《长子县人民政府房屋征收决定书》，将原告合法的农村宅基地和房屋包括在征收范围之内。原告认为被告作出的行政行为严重违法，侵犯了原告的合法权益。请求法院撤销被告作出的房屋征收决定书。
原告向本院提交的证据有：(1)身份证复印件,(2)《长子县人民政府房屋征收决定书》、(3)长子县人民政府《房屋征收补偿方案告知书》、(4)宅基地使用证，拟证明原告秦建东与被告作出房屋征收决定书中的秦建明系同一人，且符合诉讼主体资格。
被告长子县人民政府辩称:一、被告依照《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律规定作出房屋征收决定，具体行政行为适用法律正确；二、被告依法设立市民广场及北大街改造工程项目指挥部、在对原告房屋进行征收过程中进行了可行性研究、对房屋情况和面积进行了初步调查、召开常务会议拟定了《房屋征收与补偿办法实行办法》、征求相关部门及人员意见、依法组织进行了听证及社会稳定风险评估、建立了补偿安置专用账户并打入补偿款，在此基础上才作出房屋征收决定依法送达原告，其行为实体和程序均正当合法。
被告向本院提供有以下十二组证据：
第一组，长子办发【2016】3号《中共长子县委办公室、长子县人民政府办公室关于成立城镇化建设重点项目指挥部的通知》；长子发改审字【2015】117号《长子县发展和改革局关于长子县南北大街拓宽改造项目可行性研究报告的批复》；长子政通字【2016】1号《长子县人民政府关于县城丹朱大街等五条道路拓宽改造及市民广场环会堂周边环境整治的通告》。拟证明被告对原告的房屋进行征收是为了公共利益的需要。
第二组，长子政办法（2015）65号《长子县人民政府办公室关于印发长子县县城规划区房屋征收与补偿实行办法的通知》。拟证明被告召开常务会原则通过《长子县县城规划区房屋征收与补偿试行办法》。
第三组，长子广播电视台出具的关于播出《房屋征收与补偿试行办法》的情况说明。拟证明被告在长子广播电视台滚动播出《长子县县城规划区房屋征收与补偿试行办法》。
第四组，北大街道路拓宽及片区改造工程项目听证会会议议程、会议记录及会场照片6张。拟证明被告方组织召开听证会，广泛听取意见。
第五组，房屋平面布置图。拟证明被告组织人员对被征收房屋相关情况进行入户调查。
第六组，社会稳定风险评估报告。拟证明：被告方根据规定对“县城丹朱大街等五条道路拓宽改造及市民广场环会堂周边环境整治项目”进行了社会风险评估。
第七组，开户许可证及客户交易明细对账单。拟证明相关房屋征收补偿资金已专户足额存储。
第八组，长子政房征决【2016】1001号《房屋征收决定书》及送达回证及公示照片4张。证明：被告对原告的房屋作出征收决定并送达的情况。
经庭审质证，被告长子县人民政府对原告的提交的证据无异议，本院予以认定。
原告对被告提供的证据除第三组、第五组、第八组外，对其余证据的真实性均表示无异议，但认为其与被证明的事实不具有关联性，不能证明被告的房屋征收行为的合法性，本院对该部分证据的真实性予以认定，对其关联性及合法性在下文详述。
对被告提供的第三组证据即长子广播电视台出具的情况说明，原告认为该证据系被告在做出行政行为之后自行收集的证据，不能作为证明被诉具体行政行为的合法依据。
对被告提供的第五组证据即房屋平面布置图，原告认为被告方人员进行测量时，其并不在场，也没有经过其确认，不符合征收报批的法律规定。
对被告提供的第八组证据中的房屋征收决定书，原告认为自己所拿到的房屋征收决定书没有编号，而被告提供的有编号，故不予认可；对该组证据中的送达回证，其上没有注明拒收理由，也没有相关基层组织到场说明情况，故不予认可。
本院对以上三组证据认证如下：
针对被告提供的第三组证据，该证据虽系被告在做出行政行为之后自行收集的证据，但原告未能提供相关证据对该证据中长子广播电视台所陈述的事实进行反驳，故不能否认长子县广播电视台滚动播出房屋征收与补偿办法的事实。
针对被告提供的第五组证据，因其上无相关人员签字署名，亦未经原告秦建东签字认可并公告，故对该证据不予认定。
针对被告提供的第八组证据，该证据虽与原告提供的房屋征收决定书有细微差异，且征收决定书的送达方式也不符合留置送达的相关规定，但因原告在诉状中陈述“2016年6月26日，原告收到被告向其作出的《长子县人民政府房屋征收决定书》”，故不能以此否认被告向原告做出房屋征收决定书并进行送达这一事实存在。
经审理查明：原告秦建东，又名秦建明。1987年，长子县人民政府为原告秦建东颁发宅基地使用证。2015年10月19日，被告长子县人民政府发布了《长子县人民政府关于加强县城规划建设管理工作的通告》，提出为确保县城规划区内真正做到高起点规划、高标准建设和高水平管理，要求停止拆旧翻新工程，禁止新建低层庭院式住宅，相关部门要积极履行县城管理职责，对违反通告的，县政府将组织依法强制拆除，造成损失由违规建设者承担，并追究相关人员的责任。2015年12月12日，长子县发展和改革局作出长子发改审字【2015】117号《长子县发展和改革局关于长子县南北大街拓宽改造项目可行性研究报告的批复》，对长子县住房保障和城乡建设管理局报送的长子县南北大街拓宽改造项目可行性研究报告中建设规模及内容、总投资及资金来源及建设地址进行批复。2015年12月25日，被告长子县人民政府第45次常务会研究通过《长子县县城规划区房屋征收与补偿试行办法》。2015年12月28日，长子县人民政府办公室发布长子政办发【2015】65号文件，要求相关单位遵照《长子县县城规划区房屋征收与补偿试行办法》执行，另附有《长子县市政基础设施建设征收附着物补偿指导价》和《房屋征收与补偿工作流程》。2016年2月4日，被告长子县人民政府发布《长子县人民政府关于县城丹朱大街等五条道路拓宽改造及市民广场环会堂周边环境整治的通告》，通告主要包括改造范围、改造期限、补偿安置标准等内容，并载明自通告发布之日起暂停办理扩建及改变用途等相关手续。同日，中共长子县委办、长子县政府办针对2016年确定的15项城镇化建设重点项目成立项目指挥部并明确组织机构和工作职责。2016年3月2日，市民广场及北大街改造工程项目指挥部在山西长子农村商业银行股份有限公司北城支行开立临时存款账户，有效期至2018年3月2日。2016年3月20日，被告长子县人民政府组织在长子县宾馆三楼会议室召开听证会，参会人员有指挥部成员、丹朱镇政府、县人大代表、政协委员及同福村、同新村村委干部以及被征收拆迁群众。2016年4月8日，被告长子县人民政府组建评估工作领导小组，对“县城丹朱大街等五条道路拓宽改造及市民广场环会堂周边环境整治项目”进行社会风险评估。2016年6月25日，被告长子县人民政府向原告秦建东作出《长子县人民政府房屋征收决定书》。
另查明，原告秦建东房屋所在范围隶属于市民广场建设及周边拆迁改造、南北大街（东西大街以北段）道路拓宽及片区改造工程。
又查明，被告长子县人民政府作出的《长子县人民政府房屋征收决定书》涉及1000余户，除秦建东等少数住户外，其余均已签订征收补偿协议并对房屋进行拆除。
本院认为：土地管理法规定，国家为了公共利益的需要，可依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。被告长子县人民政府对县城丹朱大街等五条道路进行拓宽改造并对市民广场、环会堂周边环境进行整治，其目的旨在加强城市基础设施建设，改善长子县城的道路交通条件和县城居民的生活环境，可以确认该项目的实施是为了公共利益的需要。本案中，从原告秦建东所持有的《宅基地使用证》可知，本案所诉争的被征收土地的性质为集体土地。被告长子县人民政府辩称其作出房屋征收决定是按照《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律规定进行的，却并未提交相应证据证明已经通过法定程序完成将本案所涉集体土地征收为国有土地的审批事宜。因《国有土地上房屋征收与补偿条例》的目的在于规范国有土地上房屋征收与补偿活动，该条例仅适用于“国有土地”上房屋的征收与补偿。在本案所涉土地所有权没有发生改变的情况下，该条例不适用于被告对原告秦建东的房屋进行征收这一行政行为。据此，被告提供系列证据旨在证明其是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行的系列行为不能成为证明被告对原告房屋进行合法征收的依据。本案中被告长子县人民政府在对原告秦建东做出征收决定前，虽进行了可行性研究、项目立项、规划设计、报批审批、成立项目指挥部、召开听证会议征求意见、进行社会风险评估、制定补偿安置方案、开通专门账户存储补偿资金等大量前期准备工作，但因其作出的《长子县人民政府房屋征收决定书》无法律依据，故该行政行为不具有合法性。鉴于该征收决定涉及居民众多，且大部分居民已经拆迁，该决定不宜撤销，故本案确认该行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告长子县人民政府对原告秦建东作出的《长子县人民政府房屋征收决定书》违法。
案件受理费50元，由被告长子县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照双方当事人人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。
审 判 长 张 剑
代理审判员 张沁萍
人民陪审员 陈梁鹏
二〇一六年十一月十日
书 记 员 李海玲