广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行初字第325号
原告：廖钟燎，住�东省广州市从化区。
委托代理人：石淼，北京大成（广州）律师事务所律师。
被告：广州市从化区人民政府（原从化市人民政府），住所地广东省广州市从化区。
法定代表人：蔡澍，该府市长。
委托代理人：胡海源，广东流溪律师事务所律师。
委托代理人：胡昊，广东流溪律师事务所实习律师。
被告：广州市从化区国土资源和房屋管理局（原从化市国土资源和房屋管理局），住所地广东省广州市从化区。
委托代理人：陈小雄，该局工作人员。
委托代理人：方跃光，广东建友律师事务所律师。
原告廖钟燎不服被告广州市从化区人民政府、广州市从化区国土资源和房屋管理局行政强制拆除行为及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告委托代理人石淼，被告广州市从化区人民政府的委托代理人胡海源、胡昊，被告广州市从化区国土资源和房屋管理局的委托代理人陈小雄、方跃光等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告廖钟燎起诉称：原告是从化市太平镇井岗村中和一队的村民，其名下有合法产权宅基地及上盖房屋。被告因建设大广高速公路，拟征用原告的土地，但双方就补偿标准未达成一致意见，至今尚未签署拆迁补偿协议。在此情形下，被告单方面认定补偿标准并将补偿款进行公证提存，原告一直未领取补偿款。2014年9月26日，被告组织相关人员强行拆除原告的房屋。被告的上述拆迁行为严重违法，应当承担相应的赔偿责任。理由如下：（一）被告实施拆迁行为前未予公告。被告于2012年已出台从国房字（2012）67号《关于印发大广高速公路从化段集体土地上房屋征收补偿安置方案的通知》，但在2014年6月6日才对外公告从府（2014）第15号《从化市人民政府征收土地公告》。由此可见，被告发出征收土地的公告在房屋征收补偿安置标准出台之后，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。（二）被告制定拆迁安置方案未履行告知与听证程序，违反《广州市征收集体土地房屋拆迁管理工作指导意见》第六条、第七条规定。（三）被告的拆迁行为未履行法定程序。被告既未依法作出行政决定书，也未申请法院执行，迳行对原告的房产进行强拆，违反《广州市征收集体土地房屋拆迁管理工作指导意见》第十三条规定，属于严重的行政违法行为。（四）被告制定的补偿标准显失公平。原告房屋位于太平镇，按照从府（2010）51号《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》的规定，太平镇全区土地被定级为二类地区第一等级，城郊街道涉及的征地范围属于一类地区第二等级，上述两个等级土地的“土地综合价标准”是相同的。然而，被告于2013年11月15日又出台从府函（2013）197号《从化市人民政府关于同意大广高速公路粤境城郊街段房屋征收补偿安置方案的批复》，单方面提高对城郊街道的补偿标准，导致二类地区第一等级比一类地区第二等级的土地补偿标准明显降低，不能体现行政执法的公平原则。综上所述，被告作出的拆迁行为在程序上和实体上均违法，严重损害原告的合法权益，理应按照公平合理的拆迁标准赔偿原告的经济损失。为此，请求法院依法判决：1.确认被告对原告实施的房屋拆迁具体行政行为违法；2.两被告赔偿因违法强拆原告宅基地房屋而给原告造成的财产损失共计2411500元。
被告广州市从化区人民政府答辩称：1.本案适格被告应是广州大广高速公路有限公司。根据发改基础（2011）3263号《国家发展改革委员会关于广东省连平（赣粤界）至从化公路项目核准的批复》以及《广州市征收集体土地房屋拆迁管理工作指导意见》第二条规定，广州大广高速公路有限公司负责投资、建设、经营和养护管理大广高速项目，是本案的拆迁人，且原告也确认是大广高速建设项目征收其土地和房屋，故本案被告是该公司，并非我府。2.本案土地征收是用于交通基础设施用地和公益事业，补偿标准符合相关法律的规定。我府办公室于2012年6月15日出具从府办批（2012）170号《批复》给从化市国土资源和房屋管理局，同意该局提出的大广高速广东省连平（赣粤界）至从化公路项目（从化段）征地补偿工作实施方案，由该局指导各镇街组织实施。该补偿方案规定，集体土地房屋拆迁�偿按照从府（2011）5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》以及从化市现行的有关规定执行。据此，从化市国土资源和房屋管理局发出从国土征预字（2012）21号《征收土地预公告》。2012年8月30日，从化市国土资源和房屋管理局发文要求从化市太平镇人民政府按从府（2011）5号文的标准进行征地补偿。大广高速从化段建设用地经国务院批准后，我府发出从府（2014）15号《从化市人民政府征收土地公告》，明确征收范围及补偿标准。因此，从化市太平镇人民政府在征收土地、房屋及地上附着物的过程中，适用上述文件规定的补偿类别和补偿标准，并无不妥。3.原告提出按照城郊街道办事处的征地标准进行补偿，缺乏事实和法律依据。广州市从化区国土资源和房屋管理局于2014年7月30日发出《从化市国土房管局关于限期办理征地补偿登记的公告》，由于原告要求按照�化市城郊街道办事处的征地标准进行补偿，导致至今尚未签订补偿协议，从化市太平镇人民政府已按照上述公告要求委托从化市公证处对原告房屋进行证据登记保全，并对原告房屋的补偿款181162.01元进行公证提存。原告房屋位于太平镇井岗村，应按照从化市太平镇人民政府授权的标准进行补偿，原告提出的补偿要求属于无理要求。综上所述，我府在征地过程中依法履行相关职责，并非拆迁人，不是本案适格被告，请求法院驳回原告起诉。
被告广州市从化区国土资源和房屋管理局答辩称：1.我局是拆迁主管机关，并非具体拆迁实施主体。我局对原告反映其位于本案征地拆迁范围内的房屋于2014年9月26日被拆除的情况，并不知情，我局未参与该次拆迁行为。2.我局作为拆迁主管机关，已履行相应职责。《广州市征收集体土地房屋拆迁管理工作指导意见》（穗国�字（2010）351号）第十三条规定：“在征地补偿安置规定的拆迁期限内，拆迁人与被拆迁人经协商达不成拆迁补偿安置协议的，经一方或者双方当事人中请，由项目所在地的市国土房管局区分局协调；市国土房管局区分局自受理申请之日起30个工作日内，仍协调不成的，由市国土房管局区分局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，责令被拆迁人限期交出土地。市国土房管局区分局作出责令交出土地决定的，应当出具行政决定书。”本案中，我局作为拆迁主管部门，及时监督、指导拆迁各方依法协商拆迁补偿事情，会同辖地政府分别向村民送达《从化市人民政府征收土地公告》、《从化市国土房管局关于限期办理征地补偿登记的公告》、《关于对逾期未办理征地补偿登记依法实施证据保全并办理补偿款提存手续及告知听证权的通知》等，并督�辖地政府对未达成协商一致的房屋拆迁补偿予以公证提存。在拆迁过程中，我局并未收到拆迁双方的协调申请，因而未作出责令交出土地决定书。原告认为我局未履行公告、听证等程序，并无依据。3.补偿标准并无不妥。从化市征地适用从府（2010）51号《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》，征收集体土地上的房屋适用从府（2010）52号《关于印发从化市征收集体土地房屋拆迁补偿标准暂行规定的通知》，我局严格按照上述文件标准执行。大广高速公路属于国家重点项目，用地单位同意以适当高于当地标准征收集体土地上的房屋，并无不可。
经审理查明：原告廖钟燎系广州市从化区太平镇井岗村中和一队的村民，于1992年11月5日取得原从化县人民政府核发的从集建（1992）字第0122141808999号《集体土地建设用地使用证》，该证记载：土地使用者为廖�燎；土地地址位于原从化县神岗镇井岗村中和一队；土地类别为宅基地；用地面积212平方米，其中建筑占地212平方米；用途为住宅。
2012年6月15日，广州市从化区人民政府办公室向被告广州市从化区国土资源和房屋管理局作出从府办批（2012）170号《批复》，同意该局提出的大广高速广东省连平（赣粤界）至从化公路项目（从化段）征地补偿工作实施方案，并由该局指导各镇街组织实施。该补偿方案规定，集体土地房屋拆迁补偿按从府（2011）5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》以及从化市现行的有关规定执行。2012年7月16日，被告广州市从化区国土资源和房屋管理局发布从国土征预字（2012）21号《征收土地预公告》，拟征收包括从化区太平镇井岗村在内的533.5267公顷土地，用于建设高速公路。2012年7月30日，被告广州市从化区国土资源和房屋管理局�从化市重点工程征地拆迁领导小组办公室以及太平镇人民政府签订《委托太平镇预征地调查协议书》［广东省连平（赣粤界）至从化公路项目（从化段）］，协议约定：经广州市从化区人民政府同意，广州市从化区国土资源和房屋管理局委托太平镇人民政府负责拟征地范围内涉及太平镇井岗村的土地征收调查工作以及用地经依法批准后的征地补偿实施工作，并负责征地范围内地上附着物等的清理工作。2012年8月30日，被告广州市从化区国土资源和房屋管理局发布从国房字（2012）67号《关于印发大广高速公路从化段集体土地上房屋征收补偿安置方案的通知》，要求太平镇人民政府等单位负责大广高速公路从化段的房屋征收安置工作，本项目征收土地补偿按照（2010）51号《从化市征收集体土地暂行规定》的有关规定，房屋征收安置补偿按照从府（2010）52号《从化市集体土地房屋拆迁补偿标准暂行规定》和从府（2011）5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》等文件的规定执行。该安置方案第三条规定的房屋和附着物征收补偿标准与（2011）5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》规定的征收补偿标准相同。
2013年7月12日，国土资源部向广东省人民政府作出国土资函（2013）500号《国土资源部关于连平（赣粤界）至从化公路从化段工程建设用地的批复》，经国务院批准，同意征收从化区农民集体所有的土地483.4661公顷以及国有土地48.7281公顷，共计批准建设用地532.1942公顷，作为连平（粤赣界）至从化公路从化段工程建设用地。2014年5月26日，被告广州市从化区人民政府发出从府（2014）15号《从化市人民政府征收土地公告》，公告国土资源部以国土资函（2013）500号文批复同意征收从化区城郊街、太平镇等28个村属下的�民集体土地483.4661公顷，同时将依法批准的《征收土地方案》以及经该府批准的《征地补偿安置方案》予以公告。2014年7月30日，被告广州市从化区国土资源和房屋管理局发出《从化市国土房管局关于限期办理征地补偿登记的公告》，要求太平镇井岗村征地范围内尚未办理征地补偿登记的权益人于公告发布之日起七日内向太平镇人民政府办理补偿登记手续，对逾期不办理征地补偿登记的，视为放弃办理登记，将按照从化市公证处、太平镇人民政府所作的调查情况实行证据登记保全，并按照从府（2010）51号《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》核算补偿款，交由从化市公证处提存。提存后，该局将配合太平镇人民政府及相关职能部门开展征地清场工作。由于原告对征收补偿标准有异议，拒绝办理补偿登记手续和签订补偿协议。2014年7月25日，中国有色金属长�勘察设计研究院有限公司从化分公司受太平镇人民政府的委托，对原告位于井岗村的涉案房屋进行测量，测得房屋面积194.69平方米，天井面积16.9743平方米，总面积211.6643平方米，从化市公证处对上述测量过程进行证据保全公证。2014年8月6日，太平镇人民政府会同从化市公证处以及太平镇井岗村村委会的工作人员向原告送达《领取提存款通知》，通知原告被征收宅基地211.6643平方米、红砖瓦房194.69平方米，应支付土地补偿款74082.51元、地上附着物补偿款107079.50元，共计181162.01元，上述款项提存于从化市公证处，要求原告接到通知后到该处领取提存款。2014年9月26日，原告的涉案房屋被强制拆除。根据原告向本院提供的视频光盘以及照片显示，房屋拆除现场有头戴“大广高速S31标中铁二十三局集团”字样头盔以及“城管”字样头盔的数十名工作人员参与，被告广州市从化�人民政府庭审确认拆除现场有太平镇人民政府工作人员参与。
另查：广州市从化区人民政府于2011年4月18日印发的从府（2011）5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》的附件1《房屋拆迁等级分类补偿标准》规定：混合结构三等房屋补偿标准为每平方米750元。广州市从化区人民政府于2010年9月22日印发的从府（2010）51号《从化市征收集体土地暂行规定》的附件1《从化市土地分类表》规定，太平镇所有地区属于二类地区第一等级。广州市从化区人民政府于2010年9月22日印发的从府（2010）52号《从化市集体土地房屋拆迁补偿标准暂行规定》的附件2《从化市宅基地所有权区位补偿单价》规定，从化区太平镇的宅基地所有权区位补偿单价为每平方米350元。庭审期间，原、被告均确认原告的房屋等级属于从府（2011）5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》�定的混合结构三等。被告广州市从化区人民政府表示同意补偿原告的房屋残值5000元。
诉讼期间，广州市行政区划经国务院批准，原县级从化市被撤销，设立广州市从化区。
以上事实，有《集体土地建设用地使用证》、从府办批（2012）170号批复、从国土征预字（2012）21号《征收土地预公告》、《委托太平镇预征地调查协议书》、从府（2010）51号《从化市征收集体土地暂行规定》、从府（2010）52号《从化市集体土地房屋拆迁补偿标准暂行规定》、从府（2011）5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》、从国房字（2012）67号《大广高速公路从化段集体土地上房屋征收补偿安置方案》、粤国土资（建）函（2013）24号《广东省国土资源厅关于转发〈国土资源部关于连平（赣粤界）至从化市公路从化段工程建设用地的批复〉的函》、国土资函（2013）500号《国土资源部关于连平（赣粤界）至从化公路从化段工程建设用地的批复》、从府（2014）15号《从化市人民政府征收土地公告》、《从化市国土房管局关于限期办理征地补偿登记的公告》、公证书及领取提存款通知、拆迁现场照片及视频光盘，以及当事人的陈述等证据予以证明。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，广州市从化区太平镇井岗村的部分集体土地于2013年7月经国务院批准，被征收为大广高速公路建设用地。原告房屋属于上述被征收范围，于2014年9月26日被强制拆除。虽然被告广州市从化区人民政府主张原告房屋是被广州大广高速公路有限公司强制拆除，但被告广州市从化区人民政府作为县级人民政府，依据上述规定负�组织实施集体土地征收工作的职责，且被告广州市从化区人民政府在井岗村集体土地经国务院批准征收前，已批准同意被告广州市从化区国土资源和房屋管理局委托从化区太平镇人民政府负责征地范围内地上附着物等的清理工作，而原告房屋被拆除现场不仅有太平镇人民政府的工作人员参与，还有头戴“大广高速S31标中铁二十三局集团”字样以及“城管”字样头盔的数十名工作人员参与，故原告主张被告广州市从化区人民政府是强制拆除其房屋的组织实施者具有事实根据，本院予以采信。被告广州市从化区人民政府认为其不是本案适格被告的答辩意见不能成立，本院不予采信。原告主张广州市从化区国土资源和房屋管理局是强制拆除其房屋的实施者，并无充分证据予以证实，本院不予采信。因此，广州市从化区国土资源和房屋管理局并非本案适格被告，本院依法驳回原告对广州市从化区国土资源和房屋管理局提起的诉讼。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”依据上述规定，强制拆除被征收房屋必须由县级土地行政主管部门依照法定程序向人民法院申请强制执行。本案中，由于原告对征地补偿标准有异议，拒绝领取征收补偿款，被告广州市从化区人民政府在土地行政主管部门并未作出责令交出土地决定书，也未向法院申请强制执行的情况下，于2014年9月26日组织人员对原告房屋直接予以拆除，不符合上述法规的规定，程序违法。鉴于被告广州市从化区人民政府的强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应当确认违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。原告因其房屋被被告广州市从化区人民政府违法拆除导致的经济损失，依据上述规定有权向被告广州市从化区人民政府主张赔偿。原告房屋位于太平镇井岗村，虽然与城郊街同属于被征收范围，但分属不同地段，原告主张按照城郊街地段房屋的补偿标准赔偿其房屋损失，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原告房屋系井岗村集体土地的宅基地房屋，现已被强制拆除，各方当事人均未委托房地产评估机构对房屋进行评估，故根据原告房屋的实际状况，本院参照广州市从化区人民政府制定的从府（2010）51号《从化市征收集体土地暂行规定》以及从府（2011）5号《从�市交通基础设施征地拆迁暂行办法》规定的补偿标准计算原告的房屋损失。从府（2011）5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》规定混合结构三等房屋的补偿标准为每平方米750元，《从化市宅基地所有权区位补偿单价》规定太平镇的宅基地所有权区位补偿单价为每平方米350元，原告被征收的宅基地面积以及房屋面积经测量分别为211.6643平方米和194.69平方米，故计得原告的房屋损失为220100元，依法应由被告广州市从化区人民政府予以赔偿。原告房屋为混合结构房屋，具有一定的残值，虽然原告无提供证据证实房屋建筑材料的残值，但被告广州市从化区人民政府庭审期间表示同意补偿原告房屋残值5000元，亦属合理，本院予以照准。因此，被告广州市从化区人民政府因违法强制拆除原告房屋，依法应赔偿原告经济损失合计225100元。
综上所述，依照《中华�民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项以及《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告广州市从化区人民政府强制拆除原告廖钟燎位于从化市太平镇井岗村中和一队的涉案房屋的行为违法；
二、被告广州市从化区人民政府于本判决发生法律效力之日起30日内赔偿原告廖钟燎的经济损失225100元；
三、驳回原告廖钟燎的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元由被告广州市从化区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 邓 军
代理审判员 金 霞
人民陪审员 周小燕
二〇一五年十一月十六日
书 记 员 马曼莉
潘星钿