湖南省永州市冷水滩区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘1103行初73号
原告唐建秋，男，1954年7月22日出生，汉族，湖南省祁阳县人，退休干部，现住湖南省祁阳县。
委托代理人何国荣，湖南金浯律师事务所律师，代理权限为一般授权。
被告祁阳县住房和城乡规划建设局，住所地湖南省祁阳县民生南路219号。
法定代表人董黎明，该局局长。
委托代理人李巧龙，湖南齐物律师事务所律师，代理权限为一般授权。
原告唐建秋不服被告祁阳县住房和城乡规划建设局（以下简称祁阳县住建局）住房和城乡规划行政处罚一案，于2017年6月27日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月27日立案后，于2017年6月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月9日在祁阳县人民法院第二审判庭公开开庭审理了本案。原告唐建秋及其委托代理人何国荣，被告祁阳县住建局出庭负责人唐大军及其法定代表人董黎明的委托代理人李巧龙均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告祁阳县住建局于2017年6月21日对唐建秋作出祁规建罚字（2017）第0022号行政处罚决定，认为唐建秋未按规划建设行政主管部门审批要求施工，擅自建设。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定：1、对违规部分处建设工程造价10%的罚款，共计人民币604985元（超总建筑面积6049.85㎡×100元/㎡=604985元）；2、对其违规建设行为函告国土部门；3、12层以下合法面积以管理股最终补办手续的面积为准。土地情况以国土回函为准。
原告唐建秋诉称，被告祁阳县住建局于2017年6月21日对原告唐建秋作出的祁规建罚字（2017）第0022号行政处罚决定，主要证据不足，适用法律法规错误，违反法定程序，明显不当，应予撤销。一、原告是按照规划条件进行建设。龙腾大厦位于祁阳县浯溪镇浯××号，现为108号，由唐建秋、胡必德、柏金秀旧房改建而成，胡必德的旧房卖给了唐建秋，柏金秀旧房已与唐建秋置换，龙腾大厦实际由申请人唐建秋改建，唐建秋在报建时以自己及两个儿子唐军旗、唐军林三人名义共同报建。龙腾大厦的规划设计方案，2010年经祁阳县住建局批准为21层，2011年5月，经祁阳县住建局批准又将规划方案改为19层，均有规划设计图。二、原告建房变更规划向规划主管部门提出过申请并获批准。原告建房时，被告核发了建设工程规划审批单，因当时祁阳县城高层建筑少，被告做原告工作，要求原告修建高层房屋，于是原告于2010年10月8日申报，祁阳县规划局审批为19层。为此，原告建房时，被告的工作人员按19层的规划设计图到现场放线，同意原告按19层修建，2012竣工时原告实际修建16层，没有违规。三、被告没有严格按照《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政处罚法》的规定对原告进行处罚，其程序违法。四、被告作出的处罚对象及金额均有误。综上，请求法院依法撤销被告作出的祁规建罚字（2017）第0022号行政处罚决定。
原告唐建秋向本院提交了以下证据：证据一、湖南省祁阳县建筑规划设计院《唐建秋浯溪路旧房改建设计方案》，证明祁阳县建筑规划设计院于2010年10月8日对原告建房设计为21层的事实；证据二、祁阳县（唐建秋、柏金秀、涂春梅）私房改建规划设计，证明原告建房经祁阳县规划建设局审核批准建设19层的事实；证据三、衡阳迪尔建筑设计有限公司《龙腾大厦建施图》，证明衡阳迪尔建筑设计有限公司经祁阳县规划建设局同意对龙腾大厦设计为19层的事实；证据四、被告单位原局长刘善清的《证明》，证明经过祁阳县规划建设局2011年开会批准同意原告建房19层的事实，并同意边拆边建，建成后补办手续的事实。
被告祁阳县住建局辩称，一、被告认定原告违法事实清楚，证据确实充分。首先，原告取得建房规划许可的时间是2011年1月，规划许可建设的层次为8层，规划建设总面积是11303.6平方米（含借用柏金秀、涂胜梅名义报建部分）。根据2015年10月27日，祁阳县城市建设领导小组会议纪要精神，原告报建的房屋规划调整为12层，但没有完善相关手续。故应对超过12层以上部分作违规处理。其次，原告在2014年8月27日提交竣工验收的《申请报告》明确规划报建许可建筑面积5651.8平方米，竣工面积为17684.23平方米，自认了违规超面积建设的事实。第三，2015年12月16日，被告的执法人员对原告建设现状进行勘察，勘察结果为原告违规建设超建筑总面积6049.85平方米，原告在检查（勘验）笔录上签字认可。第四，2017年5月31日，被告执法人员就调查、勘察核实原告违规建设超建筑总面积6049.85平方米的事实，询问了原告，原告对此不持异议。第五，2016年7月28日，被告以祁规建函[2016]131号----《关于浯溪镇浯溪中路唐建秋、柏金秀、胡必德违规超面积建设的告知书》，对原告超规划审批用地、擅自增加容积率函告了祁阳县国土资源局。原告根据函告内容向祁阳县国土资源局缴纳了增容部分土地出让金，祁阳县国土资源局以祁国土资函[2017]8号----《关于县城浯溪镇浯溪中路唐建秋、柏金秀、胡必德变更规划设计条件已交土地出让金的函》，确认了原告补缴了相应的土地出让金。上述事实有建设工程规划审批单、申请报告、检查（勘验）笔录、询问笔录、祁阳县住建局、国土资源局业务对接函件，原告补缴土地出让金等依据足以证实。二、被告作出行政处罚的程序合法。被告执法人员对原告的违法行为依法进行了立案，并报主管领导审核批准。被告的执法人员依法进行了调查取证，被告在调查取证的基础上，根据原告的违法事实拟作出行政处罚决定，在作出行政处罚决定前依法向原告履行了告知程序，原告要求听证时，被告按听证程序依法举行了听证。被告在完全履行了行政处罚程序的基础上，制作并送达《行政处罚决定书》给原告。据此，被告完全按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定严格执法，整个行政处罚程序合法。三、被告根据原告的违法事实，作出行政处罚适用的法律准确。原告未按规划建设行政主管部门审批要求擅自建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定对原告的违法行为依法进行处罚，合法合理，适用法律准确。四、原告辩解其报建规划许可手续变更为21层后改为19层的理由不能成立。被告经查阅档案资料，原告改建项目规划设计方案图只有6层的原图，依照被告2013年11月7日的第十期案审会研究的意见，认定了原告12层以下为合法面积，给予补办手续，故原告12层以上为违规面积。原告提供12层、19层、21层的方案图纯属伪造的复印件，是没有原件支持的，其辩解已报建规划许可手续变更为21层后改为19层的理由根本没有依据，是不能成立的。综上，被告作出行政处罚的事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律准确，请法院驳回原告的诉请。
被告祁阳县住建局于2017年7月13日向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：证据一，被告祁阳县住房和城乡规划建设局单位法人证书、法定代表人身份证明及身份证复印件，证明被告祁阳县住房和城乡规划建设局主体资格；证据二，互换土地使用权协议及国土使用权证、规划许可证、建设工程规划审批单、2015年10月27日祁阳县城市建设领导小组会议纪要，证明原告建房经审批同意房屋规划调整为12层，超出部分为违规建设；证据三，祁规建函〔2016〕131号----《关于浯溪镇浯溪中路唐建秋、柏金秀、胡必德违规超面积建设的告知书》、《关于县城浯溪镇浯溪中路唐建秋、柏金秀、胡必德变更规划设计条件已交土地出让金的函》、唐建秋以本人及柏金秀、胡必德名义缴纳增容土地出让金，证明原告超规划审批用地、擅自增加容积率的事实；证据四，检查（勘验）笔录、询问笔录、唐建秋建房现场补绘图、建设工程规划指标复核通知单、行政处罚案件立案审批表、行政处罚告知书、告知书送达回证、行政处罚听证告知书、听证会会议纪要、行政处罚决定书及送达回证，证明原告违规建设的事实，被告在调查取证的基础上按行政程序依法作出了行政处罚；证据五，法律依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、第六十四条。
经庭审质证，原告对被告提交的证据一无异议；对证据二中互换土地使用权协议无异议；对国土使用权证、规划许可证、建设工程规划审批单、2015年10月27日祁阳县城市建设领导小组会议纪要有异议；建设工程规划许可证许可原告建八层，会议纪要许可原告建12层，被告提交的证据之间互相矛盾，事实上原告建房经过审批是19层，规划许可证的取得时间是2009年4月16日，原告于2010年10月8日按照祁阳县人民政府的意思建高层，后经被告审批建19层。被告提交的证据二，对其证明目的有异议；对被告提交的证据三的合法性、关联性有异议，告知书不符合客观事实，土地出让金的函与本案无关；一般缴款书不能证实原告违规建设的事实；对被告提交的证据四的合法性、证明目的有异议，检查（勘验）笔录，原告虽然在上面签字，但是不代表被告所作出的勘验内容符合客观事实，原告只是认可被告工作人员做了勘验；询问笔录，不能证实原告对被告的处罚是认可的，被告没有提供听证笔录，听证不合法，听证会议纪要没有任何人的签名，是无效的证据；证据五是法律依据，不是证据。被告对原告提交的证据一，认为与本案无关，理由：1、祁阳县建筑规划设计院是独立的规划设计单位，是从事规划设计的单位，不是规划审批单位；2、规划审批是应申请的行政行为，被告没有收到原告的申请；3、只有第一页有印章，后面没有加盖设计院的印章。证据二，被告认为是规划设计，不属于规划许可，该图纸不是原件，规划设计院制作的原图必须要有加盖红色印章的图纸，原告提交的图纸上没有，并且图纸上有拼接的痕迹，该证据与本案无关。对证据三的质证意见与证据一、二的质证意见一致，规划设计不属于规划许可，与本案无关。对证据四的证据来源不合法，该份证据不符合证据的形式要件，证人应当出庭作证，且是刘善清的个人行为，没有涉及到行政许可。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证据一，不属于证据；证据二，原告报建向被告提交的资料及审批，与本案相关联，依法确认为有效证据；证据三，原告对其真实性没有提出异议，依法确认为有效证据；证据四，原告唐建秋在检查（勘验）笔录、询问笔录、验收面积复核表上签名，原告对其真实性也没有提出异议，依法确认为有效证据；告知书依法送达给原告，原告提出听证申请，被告依法组织听证，原告在庭审中认可参加了听证会，但是没有制作听证记录，对被告组织召开听证会的事实予以确认；听证会议纪要的内容与原告在庭审中陈述的基本一致，予以确认其证明力；行政处罚决定书是被诉行政行为，不作为证据使用；证据五是法律依据，不属于证据。原告提交的证据一、证据二，没有提交原件核对，不符合证据的形式要件，依法不予确认为有效证据；证据三，规划设计不代表规划许可，不能达到原告的证明目的；证据四，不符合证据的形式要件，不予确认为有效证据。
经审理查明，2003年8月20日，唐建秋取得座落在祁阳县浯溪镇浯溪××路，地类（用途）住宅用地，使用权类型出让，使用权面积199.5㎡的祁国用（2003）第08059号《国有土地使用权证》。2009年11月24日，唐建秋取得座落在祁阳县浯溪镇浯溪××路，地类（用途）综合用地，使用权类型出让，使用权面积203.62㎡的祁国用（2009）第1728号《国有土地使用权证》。2010年5月25日，唐建秋取得座落在祁阳县××溪镇浯溪路，地类（用途）住宅，使用权类型出让，使用权面积359.04㎡的祁国用（2010）第1265号《国有土地使用权证》。
1999年12月，柏金秀取得座落在祁阳县××溪镇浯溪路，使用权类型划拨，使用权面积180.4㎡的祁国用（99）字第00192号《国有土地使用权证》。1999年12月，柏金秀取得座落在祁阳县××溪镇浯溪路，使用权类型出让，使用权面积158.26㎡的祁国用（99）字第00193号《国有土地使用权证》。
2010年5月24日，涂胜梅取得座落在祁阳县××溪镇浯溪路，地类（用途）城镇混合住宅，使用权类型出让，使用权面积368.29㎡的祁国用（2010）第1255号《国有土地使用权证》。
2011年1月24日，唐建秋、唐军旗、唐军林向祁阳县规划建设局申请报建，项目名称住宅，建设工程地点祁阳县城浯溪中路，建设工程规模1栋，土地权属证号祁国用（2010）第1265号、祁国用（2009）第1728号、祁国用（2003）第08059号《国有土地使用权证》。祁阳县规划建设局批准建筑栋数1栋，建筑层数8层，建设用地面积762.12㎡，总建筑面积5651.8㎡。
2011年1月25日，柏金秀向祁阳县规划建设局申请报建，项目名称住宅，建设工程地点祁阳县城浯溪中路，建设工程规模1栋，土地权属证号祁国用（99）字第00192号、祁国用（99）字第00193号《国有土地使用权证》。祁阳县规划建设局批准建筑栋数1栋，建筑层数8层，建设用地面积338.6㎡，总建筑面积2825.9㎡。
2011年1月25日，涂胜梅向祁阳县规划建设局申请报建，项目名称住宅，建设工程地点祁阳县城浯溪中路，建设工程规模1栋，土地权属证号祁国用（2010）第1255号《国有土地使用权证》。祁阳县规划建设局批准建筑栋数1栋，建筑层数8层，建设用地面积368.29㎡，总建筑面积2825.9㎡。
2011年11月15日，柏金秀与唐建秋签订《互换土地使用权协议书》，柏金秀将338.66平方米的土地使用权面积换给唐建秋，唐建秋从祁国用（2009）第1728号、祁国用（2003）第08059号两宗地北侧换338.66平方米面积的土地给柏金秀，剩余的仍规唐建秋所有。
2015年10月27日，祁阳县城市建设领导小组对县城建设项目遗留问题进行了研究，龙腾大厦位于浯溪加油站旁，以唐建秋、唐军旗、唐军林名义旧房改建项目。2011年1月审批为8层，期间同意调整为12层，但未完善手续。2013年11月7日祁阳县住建局第十期案审会集体研究同意补办12层以下为合法面积，根据现状，作如下处理：1、由祁阳县住建局依法按程序对超过审批12层以上部分作违规处理。2、由祁阳县国土资源局按查处违规时间点对12层以上部分追缴因容积率增加的土地出让金。3、按同时间同地段同标准补缴相关税费后办理相关手续。2015年12月16日，被告祁阳县住建局对唐建秋所建的龙腾大厦进行检查中查明：原审批用地面积1156.86㎡，审批层次12层，审批建筑总面积10563.6㎡。现状情况：用地面积1158.16㎡，建筑总面积共16562.25㎡，其他面积51.2㎡（不含地下室面积1020.76㎡），建筑层次16层。违规情况：超用地面积1.3㎡，超建筑总面积6049.85㎡（不含地下室面积1020.75㎡和其他面积51.2㎡），原告唐建秋在检查笔录上签名。2017年5月31日，被告祁阳县住建局对原告唐建秋进行询问，告知其违规超用地面积的事实，并告知其该建设未按规划建设行政主管部门审批要求擅自建设，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条之规定，现拟对该户建设行为进行立案查处。原告唐建秋在该笔录上签名。2016年7月28日，被告祁阳县住建局对祁阳县国土资源局发出《关于浯溪镇浯溪中路唐建秋、柏金秀、胡必德违规超面积建设的告知书》，“唐建秋、柏金秀、胡必德建房（龙腾大厦）位于县城浯溪中路，规划审批时间为2011年1月24日，开工时间为211年1月，发生违规建设行为时间为2011年2月，竣工时间为2012年6月。根据2015年10月27日祁阳县城市建设领导小组会议纪要《县城建设项目遗留问题处理意见纪要》，对龙腾大厦12层以下补办手续，超过审批12层以上作违规处理并追缴因容积率增加的土地出让金”。2017年3月21日，祁阳县国土资源局作出回函，已核算其超国有土地使用证面积部分及超容积率部分应补缴的土地出让金，唐建秋、柏金秀、胡必德已按规定补缴了相应的土地出让金。被告祁阳县住建局于2017年6月2日作出祁规建告字（2017）第0022号《行政处罚告知书》，“唐建秋于2015年12月16日在祁阳县城浯溪中路未按规划建设行政主管部门审批要求施工，擅自建设。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条之规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定拟对唐建秋作出如下行政处罚决定：1、对违规部分处建设工程造价10%的罚款；2、对其违规建设行为函告国土部门；3、12层以下合法面积以管理股最终补办手续的面积为准。土地情况以国土回函为准”。原告唐建秋于2017年6月2日收到，原告唐建秋提出申请要求听证。2017年6月6日，被告祁阳县住建局向原告唐建秋送达行政处罚听证会公告。2017年6月13日，被告祁阳县住建局举行了听证会。原告唐建秋提出了“其在浯溪加油站旁建龙腾大厦属于旧房改造项目，2011年1月经被告祁阳县住建局审批为8层，并办有建设工程规划审批单，现已建16层，原是想建6-8层，后决定建高层，并向被告祁阳县住建局提出了作规划设计方案的请求，当时被告祁阳县住建局批准了原告的请求，并作出了规划设计方案图，有从衡阳复印的6层、12层、19层、21层的规划设计方案图，经过被告签字认可，现被告对原告下达的行政处罚告知书只认可12层，原告不能接受，原告要求按规划补办手续，不罚款或少罚款”的意见。被告祁阳县住建局进行讨论后认为：1、经查阅档案资料，唐建秋改建项目规划设计方案图只有6层的原图，没有12层、19层、21层的原图，唐建秋提供的12层、19层、21层的方案图属复印件，没有依据，不能认定。2、依照被告2013年11月7日的第十期案审会研究的意见，认定12层以下为合法面积，给予补办手续，12层以上为违规面积，应予依法依归作出处理。3、依据2015年10月27日祁阳县城市建设领导小组会议纪要精神，作出的处理意见是：由被告祁阳县住建局依法按程序对超12层以上部分做违规处理。2017年6月21日，被告祁阳县住建局对唐建秋作出祁规建罚字（2017）第0022号行政处罚决定，认为“唐建秋未按规划建设行政主管部门审批要求施工，擅自建设。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定：1、对违规部分处建设工程造价10%的罚款，共计人民币604985元（超总建筑面积6049.85㎡×100元/㎡=604985元）；2、对其违规建设行为函告国土部门；3、12层以下合法面积以管理股最终补办手续的面积为准。土地情况以国土回函为准”。原告唐建秋不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定，祁阳县住建局作为本案被告适格。二、《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十二条规定：“对违法建设行为处以罚款，应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为罚款基数。已经完成竣工结算的违法建设，应当以竣工结算价作为罚款基数；尚未完成竣工结算的违法建设，可以根据工程已完工部分的施工合同价确定罚款基数；未依法签订施工合同或者当事人提供的施工合同价明显低于市场价格的，处罚机关应当委托有资质的造价咨询机构评估确定。”被告祁阳县住建局对原告唐建秋作出罚款的处罚决定时，将工程造价确定为1000元/㎡，没有证据证实，该处罚决定应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告祁阳县住房和城乡规划建设局作出的祁规建罚字（2017）第0022号《行政处罚决定书》。
本案受理费50元，由被告祁阳县住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。
审 判 长 卞凌峰
审 判 员 黄 妮
人民陪审员 秦小卫
二〇一七年十月三十日
代理书记员 李晓欣
相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。