广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）江中法行终字第41号
上诉人（原审原告）：谢丽英，住址：湖南省江永县。
委托代理人：欧茶德，住址同上，系上诉人谢丽英的丈夫。
被上诉人（原审被告）：江门市住房公积金管理中心。住所地：江门市江海区。
法定代表人：王逵昱，该中心主任。
委托代理人：李静染，广东良匠律师事务所律师。
上诉人谢丽英因与被上诉人江门市住房公积金管理中心（以下简称“江门公积金中心”）住房和城乡建设行政处理纠纷一案，不服江门市新会区人民法院（2014）江新法行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
当事人原审的意见
2013年12月31日，谢丽英向原审法院提起诉讼，请求撤销江门公积金中心作出的江金执处（2013）001号《行政处理决定书》中对其认定的住房公积金补缴金额，并由江门公积金中心承担本案的诉讼费用。主要事实和理由：（一）江门公积金中心计算的谢丽英的住房公积金缴存工资基数计算依据错误。1、谢丽英提供了从2004年6月到2012年2月在职期间的工资流水清单证明其工资，是其要求补缴存时间的三分之二。江门公积金中心理应责令江门市连达摩托车配件有限公司（以下简称“连达公司”）提供其2001年9月到2004年6月的职工劳动工资情况，而非简单地以江门市统计局公布的上年度江门市社平工资作为谢丽英的住房公积金缴存工资基数。2、谢丽英在连达公司的工作岗位是缝纫车间的操作工，从谢丽英提供的2004年6月到2012年2月的工资流水清单足以证明其工资远远高于江门市统计局公布的上年度江门市社平工资。若江门公积金中心简单地以江门市统计局公布的上年度江门市社平工资作为谢丽英的住房公积金缴存工资基数将严重侵害谢丽英的利益，也违反了行政决定的公平性和合理性原则。3、职工缴存住房公积金缴存工资基数应按照国家统计局发布的统制字（1990）1号《关于工资总额组成的规定》的内容计算。根据该文件规定，职工工资由下列六部分组成：计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资。而谢丽英提供的部分工资流水清单是已经扣除了谢丽英已支付的社保费用，因此该部分理应重新计算进谢丽英的住房公积金缴存工资基数内。另连达公司于2013年为谢丽英补缴的养老保险费合共27153.59元以及2012年支付给谢丽英的经济补偿金20000元也属于其支付的特殊情况下的工资，因此也应算入谢丽英的住房公积金缴存工资基数内。
（二）江门公积金中心作出的住房公积金缴存比例缺乏事实和法律依据。根据我国住房公积金的相关法律、法规规定，住房公积金缴存比例在1999年4月到2004年6月期间，按照职工本人上一年度月平均工资的5%计算，而2004年7月后，按照职工本人上年度月平均工资和单位工会或职工代表大会确定的缴存比例计算。根据《住房公积金管理条例》第十八条的规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。”但是江门公积金中心却以《住房公积金管理条例》第十八条规定的前半条文就简单认定谢丽英的住房公积金的缴存比例应为5%，实属断章取义。谢丽英所在的原工作单位连达公司所在地为江门市区，自成立以来生产规模和产能良好，同时江门市区一直在广东省内、珠三角洲内的经济效益属于中上等级，属于有条件的城市，完全属于可以适当提高缴存比例的城市范围内。而江门市住房公积金的缴存比例是5%至20%，职工个人可以在上一年度月平均工资5%到20%的范围内缴存住房公积金。另针对2004年7月后的住房公积金的缴存比例的确定，江门公积金中心也是在未进行调查连达公司的工会或职工代表是否确定其缴存比例下就直接认定谢丽英的缴存比例为5%，实属不作为，对谢丽英也是显失公平的。江门公积金中心应从保护劳动者和阻吓用人单位不依法为劳动者办理五险一金的角度出发，应认定谢丽英的缴存比例为20%。综上所述，江门公积金中心作出的行政处理决定缺乏事实和法律依据，违反了合理性原则，严重侵害了谢丽英的合法利益。
江门公积金中心答辩称：（一）《住房公积金管理条例》第十六条第一款规定：“职工住房公积金的月缴额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例”；建金管（2005）5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定：“单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年度职工平均工资计算。”由于谢丽英原工作单位连达公司不提供职工的劳动工资情况，谢丽英只能提供2004年6月至2012年2月工资流水情况，因此从2001年10月至2004年5月江门公积金中心以江门市统计局发布的上年度我市社会平均工资作为住房公积金缴存工资基数；2004年6月至2012年2月以谢丽英提供的工资流水作为住房公积金缴存工资基数。至于谢丽英认为连达公司于2013年为谢丽英补缴的养老保险费合共27153.59元以及2012年支付给谢丽英的经济补偿20000元也属于其支付的特殊情况下的工资，也应算入谢丽英的住房公积金缴存工资基数内。江门公积金中心认为，依据统制字（1990）1号《关于工资总额组成的定》第十条规定：“特殊情况下支付的工资。包括：（一）根据国家法律、法规和政策规定，因病、工伤、产假、计划生育假、婚丧假、事假、探亲假、定期休假、停工学习、执行国家和社会主义义务等原因按计时工资标准或计时工资标准的一定比例支付的工资；（二）附加工资、保留工资。”第十一条规定：“下列各项不列入工资总额的范围：……（二）有关劳动保险和职工福利方面的各项费用；……（十）劳动合同制职工解除劳动合同时由企业支付的医疗补助费、生活补助费等……”据上所述，谢丽英认为的养老保险费27153.59元及经济补偿20000元并不属于特殊情况下的工资，不应算进谢丽英的住房公积金工资基数内。谢丽英该项主张没有足够的法律依据。
（二）谢丽英认为江门公积金中心住房公积金缴存比例依据不正确，《住房公积金管理条例》第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例不得低于职工上一年度月平均工资的5%，有条件的城市，可以适当提高缴存比例。”连达公司按5%的缴存比例为谢丽英计算缴存住房公积金已经履行了《住房公积金管理条例》的基本义务，是在法规规定的幅度范围内履行责任。因此江门公积金中心认定的按照5%缴存比例符合相关法规的规定。综上所述，江门公积金中心对谢丽英作出的江金执处（2013）001号行政处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求依法维持。
原审法院查明的事实
原审法院经审理查明：谢丽英于2001年9月17日入职江门市蓬江区连达摩托车厂（以下简称“连达厂”），工作岗位为缝纫工。连达公司于2005年11月30日成立，连达厂于2007年1月22日注销。从连达公司成立至连达厂注销，谢丽英一直在该处上班，工作岗位均为缝纫工，至2012年1月30日。2012年12月28日谢丽英向江门公积金中心递交《投诉申请书》，要求江门公积金中心督促连达公司尽快为其补缴2001年9月至2012年2月在职期间的住房公积金，并向江门公积金中心提供了2004年6月至2012年2月的工资流水清单。2013年5月17日，江门公积金中心向连达公司发出江房金字（2013）115号《住房公积金缴存登记通知书》，通知连达公司在收到通知书之日起30个工作日内到江门公积金中心办理住房公积金缴存登记手续。2013年9月17日，江门公积金中心向连达公司发出江金执字（2013）187号《责令改正违法行为通知书》，责令连达公司于2013年10月16日前对未依法为职工缴存住房公积金的行为改正，并将改正情况书面向江门公积金中心报告。2013年10月10日，江门公积金中心对连达公司作出江金执处（2013）001号《行政处理决定书》，责令连达公司在收到决定书后30日内，为谢丽英补缴住房公积金合计人民币7980.29元。谢丽英不服，向江门市人民政府申请行政复议，该府于2013年12月19日作出江府行复（2013）48号《行政复议决定书》，维持江门公积金中心作出的《行政处理决定书》，谢丽英不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院判决理由和结果
原审法院认为，根据《住房公积金管理条例》第三十八条“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行”的规定，连达公司逾期不为谢丽英缴纳住房公积金，江门公积金中心具有责令连达公司限期缴存的法定职权，江门公积金中心对连达公司作出江金执处（2013）001号《行政处理决定书》，主体适格。江门公积金中心受理谢丽英的投诉，经审查后，对连达公司作出江金执处（2013）001号《行政处理决定书》，并依法送达，程序合法。
参照建金管（2005）5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》中关于“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算”的规定，因连达公司没有提供谢丽英的工资情况，谢丽英只提供了2004年6月至2012年2月的工资情况，从2001年10月至2004年5月江门公积金中心以江门市统计局公布的上年度江门市的社平工资作为谢丽英住房公积金的缴存工资基数，符合法律规定。根据统制字（1990）1号《关于工资总额组成的规定》第十条“特殊情况下支付的工资。包括：（一）根据国家法律、法规和政策规定，因病、工伤、产假、计划生育假、婚丧假、事假、探亲假、定期休假、停工学习、执行国家和社会主义义务等原因按计时工资标准或计时工资标准的一定比例支付的工资；（二）附加工资、保留工资”以及第十一条“下列各项不列入工资总额的范围：……（二）有关劳动保险和职工福利方面的各项费用；……（十）劳动合同制职工解除劳动合同时由企业支付的医疗补助费、生活补助费等”和《广东省工资支付条例》第五十四条第一款“本条例中下列用语的含义是：（一）工资，是指用人单位基于劳动关系，按照劳动者提供劳动的数量和质量，以货币形式支付给劳动者本人的全部劳动报酬。一般包括：各种形式的工资（计时工资、计件工资、岗位工资、职务工资、技能工资等）、奖金、津贴、补贴、延长工作时间及特殊情况下支付的属于劳动报酬性的工资收入等；但不包括用人单位按照规定负担的各项社会保险费、住房公积金，劳动保障和安全生产监察行政部门规定的劳动保护费用，按照规定标准支付的独生子女补贴、计划生育奖，丧葬费、抚恤金等国家规定的福利费用和属于非劳动报酬性的收入”的规定，谢丽英的养老保险费属于社会保险费用，经济补偿金属于生活补助费，不列入工资总额范围，不应算入谢丽英的住房公积金工资基数内。江门公积金中心以谢丽英2004年6月至2012年2月的工资流水清单作为该时段谢丽英住房公积金缴存工资基数，没有违反法律规定。根据《住房公积金管理条例》第十八条“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准”的规定，江门公积金中心按照谢丽英的平均工资的5%的责令连达公司为谢丽英缴纳单位部分的住房公积金，虽然比例较低，但没有低于法律规定的最低标准。
综上所述，江门公积金中心作出的江金执处（2013）001号《行政处理决定书》，主体适格，事实清楚，证据充足，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。谢丽英请求撤销该《行政处理决定书》，证据不足，理由不充分，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”的规定，判决维持江门公积金中心于2013年10月10日作出江金执处（2013）001号《行政处理决定书》。一审案件受理费人民币50元由谢丽英负担。
当事人二审的意见
上诉人谢丽英不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判并依法维护其合法权益。主要事实和理由：（一）谢丽英自2001年9月至2012年2月在连达公司工作，工作岗位为缝纫工，工资以计件方式结算。因连达公司不能提供谢丽英2001年10月至2004年5月的工资账单，根据《中华人民共和国劳动法》中的相关条例，可用有详细账单作为谢丽英2001年10月至2004年5月的工资收入参考。所以谢丽英要求用2011年的工资收入来计算其2001年10月至2004年5月的工资收入作为该时间段的缴存住房公积金的工资基数。（二）根据《住房公积金管理条例》第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例不得低于职工上一年度平均工资的15%，有条件的城市可以适当提高缴存比例。”谢丽英认为江门市地处沿海经济发达地区，近年GDP逐步提高，应属于有条件的城市。由此谢丽英的住房公积金缴存比例不应该只是上一年度平均工资的15%来计算，而是应该适当提高一定的缴存比例来计算其住房公积金的缴存比例。根据公积金管理的相关规定缴存的比例应当由工会讨论后决定，而本案中谢丽英一直没有参加工会，而且其与连达公司也已解除了劳动合同，因此本案中关于缴存比例不应由厂方来确定。（三）连达公司于2013年支付给谢丽英养老保险费合共27153.59元和经济补偿金20000元。谢丽英认为此20000元经济补偿金是谢丽英为连达公司工作十余年间月均几十元的物价补贴，应算附加工资和保留工资，属于特殊工资。所以要算入谢丽英缴存住房公积金的工资基数里。根据国家统计局发布的《关于工资总额组成的规定》，职工工资由计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资组成。因此，职工计算住房公积金的基数也包括以上六部分。综上所述，作为条例法律规定的住房公积金的缴存人员，谢丽英要求得到平等对待，一视同仁地购买住房公积金。
被上诉人江门公积金中心在二审中的答辩意见与一审的答辩意见一致。
本案二审阶段，上诉人谢丽英提交了一份养老保险缴费情况表，以证明谢丽英的养老保险费用也应该作为住房公积金缴费基数一并计算。江门公积金中心认为无法确认上述材料的真实性，即使该材料是真实的，也只能反映谢丽英在2001年至2011年期间的养老保险缴纳情况，并不能以此来认定养老保险就可作为工资计入住房公积金的缴费基数。
本院查明的事实、判决理由和结果
本院经对双方当事人提供的证据的合法性、真实性、相关性进行认证后，所认定的事实与原审认定的事实一致。
另查明：在本案二审法庭调查中，江门公积金中心确认连达公司没有缴存过住房公积金。
本院认为，本案涉及住房公积金的缴存问题，属于住房和城乡建设行政处理纠纷。根据《住房公积金管理条例》第十条“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。……”以及第三十八条“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行”的规定，江门公积金中心作为我市负责住房公积金管理运作的专门机构，对于单位逾期不缴或少缴住房公积金的行为，有责令限期缴存的法定职责。江门公积金中心根据谢丽英的投诉，经审查后作出涉案行政处理决定责令连达公司为谢丽英限期缴存住房公积金，执法主体适格，程序合法，本院予以确认。
根据双方当事人的二审诉辩意见，本案的争议焦点是江门公积金作出的涉案行政处理决定是否合法。
《住房公积金管理条例》第十六条第一款规定：“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。”可见，职工住房公积金的月缴存额是由职工工资作为基数乘以缴存比例计算得出。其中，关于作为计算基数的职工工资问题，建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题指导意见》第六条规定：“……单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”另外，根据《关于工资总额组成的规定》第十一条“下列各项不列入工资总额的范围：……（二）有关劳动保险和职工福利方面的各项费用；……（十）劳动合同制职工解除劳动合同时由企业支付的医疗补助费、生活补助费等”的规定，谢丽英主张的养老保险费以及解除劳动合同的经济补偿费均属于上述不列入工资总额的范围，因此该养老保险费与解除劳动合同的经济补偿费不应作为职工工资计算为缴存住房公积金的基数。本案中，连达公司没有向江门公积金中心提供谢丽英在职期间工资情况，谢丽英只举证证明了2004年6月至2012年2月的工资情况。江门公积金中心以谢丽英提供的工资清单反映的工资情况计算谢丽英2004年6月至2012年2月期间住房公积金月缴存额的基数。对于没有证据证实工资情况的2001年10月至2004年5月期间，江门公积金中心以统计部门公布的上年职工平均工资来计算月缴存额，并未违反上述规定。
另外，关于住房公积金缴存比例的问题。《住房公积金管理条例》第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于上一年度月平均工资的5%；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条也规定：“……单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。……”粤建房字（2005）137号《转发建设部等三部门关于住房公积金管理若干具体问题指导意见的通知》第二条规定：“……我省现阶段执行的公积金缴存比例标准是不应低于5%，不得高于20%。……”《江门市住房公积金管理办法》第九条规定：“住房公积金由职工本人及其所在单位分别缴存，缴存额均不得低于职工本人上一年度月平均工资的5%，原则上不得超过职工本人上一年度月平均工资的12%，最高不得超过《转发建设部等三部门关于住房公积金管理若干具体问题指导意见的通知》（粤建房字（2005）1**号）规定的缴存比例标准。……经职工代表大会或工会讨论通过（无职工代表大会或工会的，经全体职工2／3以上同意，单位在规定范围内确定职工和单位住房公积金的缴存比例，并报住房公积金管理机构审批后执行。”可见，在江门地区，职工和单位住房公积金的缴存比例不应低于5%，也不得高于20%，单位可在上述比例范围内经过法定形式确定本单位的公积金缴存比例并报住房公积金管理机构审批后执行。江门公积金中心经审查，连达公司在谢丽英投诉之前没有缴存过住房公积金，在没有连达公司实际执行的住房公积金缴存比例的情况下，江门公积金中心以5%的缴存比例计算连达公司应为谢丽英补缴住房公积金的数额，并未违反上述法律、法规的规定。据此，江门公积金中心依据相关规定计算连达公司应为谢丽英补缴的住房公积金数额，并作出责令连达公司补缴住房公积金的涉案行政处理决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，处理恰当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人谢丽英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张海疆
代理审判员 陈敏婷
代理审判员 周 奇
二〇一四年六月二十七日
书 记 员 洪小玲