河北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀行终72号
上诉人（原审原告）原告青龙满族自治县双山子镇瓦房村第13村民小组。
诉讼代表人范木柏，男，1978年3月5日出生，满族，住河北省秦皇岛市青龙满族自治县。
上诉人（原审原告）青龙满族自治县双山子镇瓦房村第14村民小组。
诉讼代表人范书民，男，1946年10月29日出生，满族，住河北省秦皇岛市青龙满族自治县。
上诉人（原审原告）青龙满族自治县双山子镇瓦房村第15村民小组。
诉讼代表人范兴勇，男，1965年5月1日出生，满族，住河北省秦皇岛市青龙满族自治县。
上诉人（原审原告）青龙满族自治县双山子镇瓦房村第16村民小组。
诉讼代表人范兴勇，男，1976年12月5日生，满族，住河北省秦皇岛市青龙满族自治县。
共同委托代理人姚志峰，河北吴秀萍律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青龙满族自治县人民政府，住所地：青龙满族自治县青龙镇燕山路43号，组织机构代码证00039337-7。
法定代表人王殿忠，该县县长。
委托代理人杨瑞，河北杨瑞律师事务所律师。
委托代理人李存宝，青龙满族自治县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）秦皇岛市人民政府。住所地：秦皇岛市海港区翠岛大街*号。
法定代表人张瑞书，该市市长。
委托代理人李芳，市政府办公厅行政复议处工作人员。
委托代理人张大鹏，市政府办公厅行政复议处工作人员。
原审第三人青龙满族自治县双山子镇人民政府（以下简称双山子镇政府）。住所地：青龙满族自治县双山子村。
法定代表人周海艇，该镇镇长。
委托代理人郭振生，青龙满族自治县双山子镇人民政府综治办主任。
委托代理人陈春元，河北杨瑞律师事务所律师。
上诉人青龙满族自治县双山子镇瓦房村第13、14、15、16村民小组（以下简称瓦房村第13、14、15、16村民小组）因诉青龙满族自治县人民政府、秦皇岛市人民政府土地行政处理及行政复议决定一案，不服秦皇岛市中级人民法院（2016）冀03行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人诉讼代表人范木柏、范书民、范兴勇、范兴勇及委托代理人姚志峰，被上诉人青龙满族自治县人民政府委托代理人杨瑞、李存宝，被上诉人秦皇岛市人民政府委托代理人李芳、张大鹏，原审第三人青龙满族自治县双山子镇人民政府委托代理人郭振生、陈春元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审认定，瓦房村第13、14、15、16村民小组与青龙满族自治县双山子镇人民政府双方争议土地位于双山子镇××村头道河自然片西北侧，承秦出海公路东侧。1969年双山子人民公社按照当时政策在该处筹建农场，当时该处土地现状有少量耕地(双山子学校校田)、树木及荒滩，每年涨水挨冲。1975年双山子人民公社组织全公社各大队的力量，取土垫地，正式建成头道河农场。头道河农场建成后，双山子公社安排瓦房村大队书记范文礼到头道河农场任场长，代表双山子人民公社直接经营管理。1981年双山子人民公社将农场土地194亩(承包期1-5年)承包给4、5、6、7、8、9、10、11、12、13生产队；1983年将128亩土地承包给瓦房大队第13、14、15、16生产队部分农户经营管理，承包期为长期；1995年双山子镇经济联合社与瓦房村村民范书敏等人签订承包合同，将136.42亩农场地承包给范书敏等人经营管理，承包期5年。1995年修建承秦出海路，占用部分瓦房村村民土地，双山子镇人民政府用部分农场土地补给了被占地村民，台账面积为38.463亩。1998年头道河片修建出村道路占用了部分农场土地。1999年至2011年双山子镇经济联合社曾将部分土地承包给瓦房村村民李文忠、范兴勇、范继国、范如兰、安瑞林等人经营管理。2011年，双山子镇政府与青龙满族自治县森茂矿业有限公司签订租赁合同，将部分土地租给森茂矿业有限公司，租期30年，合同面积108亩。2012年3月，瓦房村第13、14、15、16村民小组找到双山子镇政府对该处土地所有权提出异议。双方协商未果后，头道河片范书民等95户村民于2014年6月向青龙满族自治县人民法院提起诉讼，要求确认双山子镇政府与范兴勇等人签订《农场承包合同》无效，并把土地所有权归还给申请人，青龙满族自治县人民法院审理认为诉讼争议实属土地所有权争议，应由政府机关确权，并于2015年3月作出（2015）青民初字第859号民事裁定书。经瓦房村第13、14、15、16村民小组、双山子镇政府双方指界，青龙满族自治县测绘大队对头道河农场地进行了实地测量。瓦房村第13、14、15、16村民小组指界四至是东至头道河村内道路界、南至头道河出村小路边界，西至承秦出海公路界、北至独石沟自然片土地边界，面积为215.87亩。双山子镇政府指界认为争议土地南侧边界至现青龙满族自治县森茂矿业有限公司(原金海泉矿业有限公司)尾矿库南侧边界，其它东、西、北侧边界与瓦房村第13、14、15、16村民小组指界一致。因双山子镇政府对森茂矿业有限公司尾矿库南侧、头道河片出村小路北侧之间的土地不主张权利，所以确定争议土地范围为东至头道河片村路边界;南至森茂矿业有限公司尾矿库南侧边界，西至承秦出海公路边界，北至独石沟自然片土地边界，面积为178.40亩。经测绘大队实地测量，目前，该宗土地使用现状为:森茂矿业有限公司占地面积105.77亩，其中铁选厂占地23.34亩，尾矿库占地29.73亩，2011年签订租赁合同未占用的土地面积为52.70亩；出村道路占地1.52亩；2006年原有树木砍伐后部分村民私自植树占地22.70亩；1995年修建承秦出海公路占地补给村民耕种48.41亩。2015年5月5日，瓦房村第13、14、15、16村民小组向青龙满族自治县人民政府提出确权申请，青龙满族自治县人民政府于2015年12月30日作出青政处字（2015）1号《行政处理决定书》，决定将争议土地中除1995年补给瓦房村村民面积为48.41亩土地外，剩余面积（178.40-48.41）为129.99亩的土地所有权归双山子镇政府所有。瓦房村第13、14、15、16村民小组不服，申请行政复议，秦皇岛市人民政府作出秦政复决字（2016）13《行政复议决定书》，维持了青龙满族自治县人民政府青政处字（2015）1号《行政处理决定书》。瓦房村第13、14、15、16村民小组向法院提起诉讼。
一审认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，青龙满族自治县人民政府享有作出本案行政处理决定的职权。瓦房村第13、14、15、16村民小组与双山子镇政府争议的土地隶属于双山子镇头道河农场，该农场于1969年开始筹建，1975年正式建成，一直由双山子镇人民政府(双山子人民公社)实际经营管理。瓦房村第13、14、15、16村民小组提出1962年“四固定”双山子人民公社瓦房大队将该处土地固定给了头道河片(现在的双山镇瓦房村第13、14、15、16四个村民小组)的主张，因没有提供证据证明，本院不予支持。青龙满族自治县人民政府依瓦房村第13、14、15、16村民小组的申请，履行了立案、调查核实、收集证据、审批、作出处理决定、送达等法定程序，作出的青政处字（2015）第1号《行政处理决定书》和秦皇岛市人民政府作出的秦政复决字（2016）13《行政复议决定书》，认定的事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回瓦房村第13、14、15、16村民小组的诉讼请求。
上诉人瓦房村第13、14、15、16村民小组不服一审判决，向本院提出上诉。请求撤销一审判决、青龙满族自治县人民政府青政处字（2015）1号《行政处理决定书》及秦皇岛市人民政府秦政复决字（2016）13《行政复议决定书》；诉讼费用由被上诉人承担。主要理由，1.头道河农场属于双山子镇××村头道河生产小队地域范围。1962年“四固定”时双山子人民公社瓦房大队将该处土地固定给了头道河片，即现在的瓦房村第13、14、15、16村民小组，有瓦房村村委会证明，当时大队范文礼予以证实。文化大革命时期根据国家号召在头道河片区建农场，但当时没给生产队补偿。农场建成后双山子镇人民公社指派瓦房大队（现瓦房村）书记范文礼任场长。此后瓦房村第13、14、15、16村民小组经营管理，并经多次承包，双山子镇政府从未经管理。2.头道河农场土地没有缴纳国有土地补偿费的证明，没有土地国有地籍档案，集体土地变为国有土地缺乏法律程序。3.双山子镇政府作为国家机关不能任意取得集体土地的所有权。
被上诉人青龙满族自治县人民政府答辩称，青龙满族自治县人民政府作出的行政处理决定书认定事实清楚，证据充分，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院予以维持。主要理由，1.确认争议地归双山子镇政府所有有事实依据。争议地是在人民公社期间集体建设的农场，建成后，由双山子公社经营管理至1981年，1981年之后分别承包给瓦房大队等九个生产组，和包括四位上诉人在内的四个生产组，均有合同书为证，从1995年又分别承包给包括四个生产组在内的个人承包经营。1999年修建承秦公路占用四个生产组部分个人的土地，双山子镇政府用一部分土地给予部分村民补偿，现在仍由补偿的村民经营至今。从2011年双山子镇政府将该地租赁给森茂矿业公司经营至今，这些事实经过青龙满族自治县人民政府调查取证和对当时的承包经营书，对当时的生产大队（村委会）的干部进行核实证明予以确认，因此，确认争议地归双山子镇政府，有上述事实予以证实。2.上诉人的上诉理由不成立。上诉人称四固定时将该地固定给四个村民小组没有事实依据，1969年之前该地处于荒山状态，归双山子镇政府所有。建农场是在集体土地上修建，不存在给付补偿费问题，上诉人以没有支付补偿费为由要求确认给四个村民小组理由不充分。青龙满族自治县人民政府作出的处理决定没有改变土地集体所有的性质，不存在土地出让金和补偿费的问题。
被上诉人秦皇岛市人民政府答辩称，1.秦皇岛市人民政府作出的秦政复决字（2016）13《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。争议土地一直由双山子镇政府实际经营管理。青龙满族自治县人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，将争议土地的所有权归双山子镇政府所有并无不当。2.一审判决认定事实清楚，适用法律正确。
原审第三人双山子镇政府参诉意见，上诉人没有提供1962年四固定时的证据，因此不能证明上诉人在1962年对争议地享有所有权。双山子镇政府在确权时提供了充分的证据证明争议土地的历史形成、经营管理过程及利用现状。根据青农发（1995）《中共青龙满族自治县农工部关于进一步稳定完善农村各业土地承包制若干具体问题的通知》第11号文件第二条第三项的规定，1987年1月1日以前兴建的林场、果场、农场的所有权、经营管理权、收益分配权归创办的集体单位。农场的创办单位是双山子人民公社，争议的土地应归双山子镇政府所有。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，请求予以维持。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议土地涉及头道河农场的部分土地。头道河农场始建于1969年，由双山子人民公社组织筹建，1975年建成，隶属于双山子人民公社（现为双山子镇人民政府），并一直由双山子人民公社（现为双山子镇人民政府）经营管理。上诉人上诉称1962年“四固定”时，双山子人民公社瓦房大队将该处土地固定给了头道河片，即现在的瓦房村第13、14、15、16村民小组，但其提供的瓦房村村委会证明和范文礼的证言不能证明其上诉主张。故青龙满族自治县人民政府作出的青政处字（2015）第1号《行政处理决定书》并无不当。秦皇岛市人民政府作出的秦政复决字（2016）13《行政复议决定书》并无不妥。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人瓦房村第13、14、15、16村民小组所提上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人青龙满族自治县双山子镇瓦房村第13、14、15、16村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 邱振刚
审判员 刘占魁
审判员 柴学哲
二〇一七年六月九日
书记员 简 毅