陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终475号
上诉人（原审被告）：榆林市榆阳区人民政府。
法定代表人：贺利贵，区长。
委托代理人：马伟，榆林市榆阳区人民政府法制办干部。
委托代理人：郭富裕，陕西尊尚律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：高宏智。
被上诉人（原审原告）：高平。
共同委托代理人：薛琼，陕西文星律师事务所律师。
上诉人榆林市榆阳区人民政府（以下简称榆阳区政府）因与被上诉人高宏智、高平行政复议一案，不服榆林市中级人民法院（2016）陕08行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年9月13日公开开庭审理了本案。上诉人榆阳区政府的委托代理人马伟、郭富裕，被上诉人高平及其委托代理人薛琼当庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明：榆阳区镇川镇人民政府于2016年7月25日作出《关于镇川镇庙湾村三组与本组村民高平、高宏智土地纠纷处理意见》（以下简称处理意见）。原告高宏智、高平不服，向被告榆阳区政府申请行政复议。被告于2016年9月20日作出榆区政复字【2016】2号不予受理行政复议申请决定书，决定不予受理申请人提出的行政复议申请。原告不服被告作出的该不予受理决定，向本院提起行政诉讼，请求：撤销榆阳区政府不予受理行政复议决定书；榆阳区政府依法受理该行政复议申请；榆阳区政府承担本案诉讼费。
原审判决认为：庭审期间，被告认为处理意见系协调处理意见，因而不属于受理范围。被告榆阳区政府现提交的证据，不足以证明原告与镇川镇庙湾村三组发生纠纷后，镇川镇人民政府组织过双方进行协调，并经与双方协调而作出处理意见的事实。被告提出的处理意见属于协调处理意见，不属行政行为的主张，缺乏事实依据，本院不予支持。故被告作出的不予受理行政复议申请决定书，认定事实不清，证据不足。原告诉请撤销被告作出的不予受理行政复议申请决定书之理由成立，依法予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销榆林市榆阳区人民政府于2016年9月20日作出的榆区政复字【2016】2号不予受理行政复议申请决定书；二、榆林市榆阳区人民政府于本判决生效之日起60日内依法对《关于镇川镇庙湾村三组与本组村民高平、高宏智土地纠纷处理意见》重新进行审查。案件受理费50元，由被告榆林市榆阳区人民政府负担。
上诉人榆阳区政府上诉称：（一）原审判决认定事实不清，证据不足。行政审判的前提是对被诉行政行为的合法性审查，行政审判仅应当审查行政行为是否合法，但原审判决却没有审查被诉的处理意见到底是行政行为，还是矛盾纠纷协调处理意见。而是认为上诉人提交的证据不足证明对双方进行协调，并经与协调作出处理意见。双方是否协调与行政审判没有关系。（二）原审判决适用法律不当。处理意见不属于行政行为，仅是协调行为。首先，根据行政行为的概念和确定力、拘束力、执行力特点以及《行政复议法》第六条、第八条第二款的规定，处理意见不属于具体行政行为。其次，处理意见仅仅是镇川土地所对双方发生纠纷后所组织的协调处理，而非行政行为。其名称为协调处理意见而非处理决定。在处理意见第四条中明确载明：“如任何一方不服从此协调处理意见，可自行走司法程序，镇政府、镇川土地所不再负责协调处理”，故不具备行政行为构成要素和效力条件。处理意见第二条、第三条是对涉案土地上堆放物品的清点和限期自行清理，仅为协调意见，没有强制执行力。（三）行政复议决定正确。上诉人依据行政复议法第十七条作出的不予受理的复议决定，正确合法，被上诉人的诉讼请求无事实、证据和法律依据。请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人高宏智、高平答辩称：原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。（一）处理意见是行政行为，该行为符合行政行为的强制力、确定力、拘束力等构成要件和特征，名为处理意见，实为处理决定。且该处理意见内容涉及被上诉人的具体权利与义务，并由此导致村小组强行侵占了被上诉人的承包土地。根据农村土地承包法的规定，农村土地承包纠纷应当纳入司法或仲裁程序解决，但镇川镇政府无权解决当事人之间的农村土地承包纠纷，超越职权，应予撤销。（二）处理意见作出后，被上诉人的权益受到损害，应属行政复议受案范围。处理意见程序违法，没有在规定的期限作出，也没有向另一当事人高宏智送达。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
本院审理查明：涉案处理意见载明：2015年10月，镇川镇庙湾村三组组长高锦亮来镇政府反映本小组村民高平、高宏智兄弟二人从2004年至今强行占用本组集体土地，经镇政府、镇川土地所以及上级有关部门多次组织协调、查阅有关资料、咨询有关政策、走访有关群众，对这一土地权属纠纷作出如下处理意见：一、位于镇川镇建材市场路巷以北，庙湾大圪渠地块现由高平、高宏智占用的土地权属应归集体所有。（附：榆林市国土资源局榆阳分局国土资源所情况说明，庙湾村委会关于庙湾三小组所有的大圪渠土地承包情况说明。）二、2016年7月25日经镇政府、土地所、庙湾村委会等单位组织人员现场清点所占土地上堆放的水泥、白灰等物资，以清点的物资详细清单为准。三、限三日内，由庙湾村三组自行清理在所占土地上所堆放的石子、石头，必须保证畅通。限十五日之内，由庙湾村村民高平、高宏智自行清理所占土地上堆放的水泥、白灰等物资。四、如任何一方不服从此协调处理意见，可自行走司法程序，镇政府、镇川镇土地所不再负责协调处理。
二审查明的其他事实同原审事实。
本院认为：本案争议的焦点是：处理意见是否为行政行为，是否是行政复议案件的受案范围。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关应当受理行政复议申请，并作出行政复议决定。行政复议法第六条具体规定了十一项申请行政复议的情形，也是行政复议机关受理行政复议的具体范围。本案是对处理意见不服，申请行政复议的。是否是行政复议案件的受案范围，应当延伸审理处理意见是否为行政行为。
本案中，处理意见第一条确定涉案土地为庙湾村三组集体所有，并没有涉及农村土地承包经营权。至于被上诉人高宏智、高平在申请行政复议书和原审行政起诉状中均称，其与庙湾村三组的争议是农村土地承包合同纠纷，还附有两个附件，即镇川镇土地所情况说明，涉案土地大圪渠1.6亩承包土地已收回，规划为建设用地和未利用地。即涉案土地已规划为建设用地和未利用地，已不是用于承包的耕地。还有一个附件，即庙湾村情况说明，载明：庙湾村三组在1998年第二轮土地承包中，经三组开会决定，将大圪渠、长份地、小份地等统一收回，再将长份地、小份地按当时人口平均分配，大圪渠地三组集体开发。即涉案大圪渠土地已被庙湾村三组收回，不再发包承包，集体开发此地。此条涉及农村土地承包经营中庙湾村三组是否收回高平、高宏智第一轮承包的涉案土地。高平、高宏智与庙湾村三组关于第一轮承包土地是否已经收回之间的纠纷，属于农村土地承包经营纠纷。依照农村土地承包法的有关规定，因土地承包经营发生纠纷的，当事人协商解决，也可以请求乡（镇）人民政府调解解决，也可以向法院起诉或者申请仲裁。本案中，就是庙湾村三组申请镇川镇政府予以协调处理的，镇川镇政府经协调作出协调处理意见的。
处理意见第二条、第三条主要是清点涉案土地上堆放的水泥、白灰等物资，限期各方当事人自行清理，搬离物资。不具有强制力。
处理意见第四条首先明确是协调处理意见，如不服协调处理意见，可自行走司法程序。进一步明确是协调处理意见，如不服可以进行诉讼。
纵观处理意见上述内容，该处理意见是针对庙湾村三组与高平、高宏智之间农村土地承包经营纠纷进行的协调处理意见；清点财物，自行搬离，不具有强制力；同时该处理意见还指出，如不服协调处理意见，可以提起诉讼，解决当事人之间农村土地承包经营纠纷。即进一步明确处理意见是协调处理意见。被上诉人高平、高宏智在行政复议申请书和原审行政起诉状中均称，其与庙湾村三组的争议是农村土地承包经营纠纷。综上所述，处理意见实质是对高平、高宏智与庙湾村三组之间发生土地承包纠纷的协调处理意见，不属于行政复议案件受理范围。
原审判决认定处理意见属于行政行为，当事人对申请行政复议，属于行政复议受理范围，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人榆阳区政府上诉理由成立，依法予以支持。被上诉人高平、高宏智答辩理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销榆林市中级人民法院（2016）陕08行初58号行政判决；
二、驳回高平、高宏智的诉讼请求。
一、二案件受理费各50元，由被上诉人高平、高宏智负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖宏果
审 判 员 马小莉
代理审判员 马 萍
二〇一七年十月二十八日
书 记 员 刘婉楠