山东省临沂市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁13行终53号
上诉人（一审原告）党玉东。
委托代理人王会永，山东元开律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）平邑县城乡规划局，住所地平邑县蒙阳路1号。
法定代表人李立，局长。
出庭负责人付强，平邑县城乡规划局副局长。
委托代理人巩相锋，平邑县城乡规划局工作人员。
委托代理人张林，北京市中伦文德（济南）律师事务所律师。
上诉人党玉东因诉平邑县城乡规划局城建行政规划一案，不服沂南县人民法院作出的（2015）沂南行初字第33号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。
一审法院审理查明：原告党玉东根据平邑县人民政府2003年9月27日平政土清补字[2003]480号行政批复文件，取得平邑县城蒙山大道中段西侧原平邑县东升刀具厂出让土地一宗，面积为6665.20㎡（折合10亩），综合用地，平邑县人民政府于2004年3月6日向原告党玉东颁发了平国用（2004）第89号国有土地使用证。2003年11月23日，原告党玉东与案外人杨百义签订“建筑工程联合开发合同”，合同主要约定：“甲方党玉东，乙方杨百义共同协商，甲方将自己企业东升刀具厂后院土地作投资资金，乙方投资100万元人民币联合开发商住楼二座。甲方出资办理国有土地征用手续；乙方出资100万元用于施工，工程施工、质量、竣工验收、相邻关系均由乙方全面负责，甲方不负任何责任；由乙方出资办理施工许可证、准建证、城市规划许可证、商住楼分户的土地使用证、房产证等开发手续；出售商住楼房所得价款，由甲方收取土地投资款190万元之后，余额部分归乙方所有，甲方无权干涉。”
2004年5月8日，案外人杨百义向平邑县建设局申请核发建设工程规划许可证，并提交了下列材料：1、关于在县城蒙山大道中段西侧进行房地产开发的申请书两份（申请人分别为：兖州市华安房地产开发有限公司，加盖公章；党玉东，签名并摁印，即被告提供1号证据）；2、福乐园住宅工程开发协议（甲方党玉东、乙方兖州市华安房地产开发有限公司，甲方签名摁印，乙方加盖公章，即被告提交的2号证据）；3、平邑县发展计划局平计投字（2004）第55、56号文件（即被告提交的3号证据）；4、土地使用权人为党玉东的平国用[2004]第89号国有土地使用证（即被告提交的4号证据，面积为6665.2平方米，折合10亩）；5、福乐园小区住宅楼方案图（即被告提交的5号证据）；6、福乐园小区住宅楼设计变更书及办理建设工程项目手续通知书（即被告提交的6号证据）；7、福乐园住宅小区规划图（即被告提供的7号证据，由平邑县城市规划技术服务中心制作，丙级资质，鲁规服字31310号）。平邑县建设局收到案外人杨百义提交的上述申请及有关材料后，进行了书面审核，经审核认为，申请的福乐园住宅楼项目由华安房地产开发有限公司进行建设，项目总用地为6665.2平方米（10亩），由原规划工业用地变更为居住用地，拟建住宅楼两栋，5层，坡屋顶，底带储藏室，总建筑面积6500平方米。平邑县建设局根据由县环保局、县计划局、县国土局、县公安消防大队、县建设局组成的项目审定小组的审核意见，报县领导审批后，于2004年8月19日向案外人杨百义核发了[2004]鲁13-08-42建设工程规划许可证。之后，由案外人杨百义具体负责在规划土地上建设了两栋住宅楼并向社会公开出售，之后，原告党玉东按协议约定取得了土地投资收益价款190万元。
2008年，原告党玉东将其平国用[2004]第89号国有土地使用证进行土地分割，分割结果为：地块北侧4265平方米（约6.4亩）归2004年开发建设的两栋住宅楼上的75户业主所有；地块南侧2400.2平方米（约3.6亩）归原告党玉东所有，并取得了平国用（2008）第917号国有土地使用证。2015年3月，原告党玉东持上述平国用（2008）第917号国有土地使用证向被告平邑县城乡规划局提出申请，要求规划部门在南侧地块3.6亩土地上再进行规划，拟新建住房并向社会销售，被告经审查认为，根据2004年福乐园住宅小区原规划图显示，该3.6亩地块当初就规划成为福乐园住宅小区的广场、绿地，系该小区两栋住宅楼全体居民的公共活动空间，不得再进行开发建设，随驳回了原告党玉东的申请，原告对此不服，提起了本案行政诉讼，要求撤销被告对其合法持有的平国用（2008）第917号国有土地使用证上面积为2400.2平方米土地的规划。诉讼中，原告党玉东主张被告所提交的第1、2号证据中其签名摁印均系他人代签代摁，其并不知情，要求对其签名摁印司法鉴定予以证明。
一审法院认为，原告所持有的面积2400.2平方米、折合3.6亩的平国用（2008）第917号国有土地使用证所指向的涉案土地，已于2004年被行政规划部门规划为福乐园住宅小区的公共活动空间，依法不得再进行新的规划建设，原告认为被告对该宗土地的上述规划行为违法侵犯了其合法权益，从而提起了本案行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，故本院应对被告的上述规划行为是否合法进行审查并依法作出裁判结论。从原告党玉东与案外人杨百义于2003年11月23日签订“建筑工程联合开发合同”来看，双方关于联合开发平邑县城福乐园小区商住楼二座应该是明确的。同时，在联合开发合同中原告也明确授权案外人杨百义具体负责去相关部门办理建设工程规划许可证、施工许可证、准建证、商住楼分户的土地使用证、房产证等所有开发手续；具体负责工程施工、质量把关、竣工验收、相邻关系协调等事宜，之后原告又向其提供了面积为6665.20㎡（折合10亩）的平国用（2004）第89号国有土地使用证，便于其去有关部门办理相关开工手续。上述合同签订后，案外人杨百义挂靠兖州市华安房地产开发有限公司进行房地产开发，并持原告党玉东向其提供的平国用（2004）第89号国有土地使用证，以及开发申请书、福乐园住宅工程开发协议、方案图、行政批复文件、向被告申请项目工程规划并核发建设工程规划许可证。被告收到申请及相关资料后进行了书面审核，由具有相关资质的平邑县城市规划技术服务中心制作了规划图，经相关部门审核通过，层报平邑县人民政府主要负责人签批后，向开发单位核发了[2004]鲁13-08-42建设工程规划许可证。楼盘开发完成之后，原告党玉东也按照其与杨百义签订的联合开发合同的约定收获了其作为土地投资的收益价款190万元。综上事实，原告党玉东在诉状中主张其对福乐园小区的开发事宜不知情、系他人开发与其无关的陈述不符合事实。原告党玉东在本案诉讼期间申请对开发申请书上的其签名摁印进行司法鉴定，以证明署名一栏“党玉东”签名摁印非其本人所为，但即便署名一栏“党玉东”签名摁印非其本人所为，也仅能证明被告程序上存有瑕疵之处，但这不影响上述事实的认定以及行政行为的成立。被告的规划行为是在平国用（2004）第89号国有土地使用证基础上作出的，该宗土地包括平国用（2008）第917号国有土地使用证上的土地。因原告所持有的平国用（2008）第917号国有土地使用证，系原告后于2008年从其原持有的面积为6665.2平方米、折合10亩的平国用[2004]第89号国有土地使用证拆分而来的，故平国用（2008）第917号国有土地使用证与被告的上述建筑工程规划行为并无因果关系。被告在作出被诉的行政行为时，未认真履行必要的审慎注意义务，在经办人杨百义未向其提交原告党玉东及开发商兖州市华安房地产开发有限公司的授权委托书、身份证明及相关开发资质证明等必要手续，亦未向土地使用权人党玉东本人核实了解有关土地开发使用情况下，仍向作为经办人身份的案外人杨百义核发了编号为[2004]鲁13-08-42建设工程规划许可证，程序上虽存在瑕疵，程序轻微违法，但这对原告权利并没有产生实际影响，且开发的楼盘也已向社会公开售出，故可不撤销被诉的行政行为。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、被告平邑县城乡规划局（平邑县建设局）于2004年8月19日作出的关于福乐园住宅小区编号[2004]鲁13-08-42建设工程规划许可证的行政行为违法。二、驳回原告党玉东的诉讼请求。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人党玉东不服一审法院判决上诉称，上诉人持有的土地证上的2400.2平方米的土地上诉人自2004年一直占有使用，被上诉人在作出具体行政行为时，在上诉人未到场、经办人未办授权手续、未向上诉人了解土地开发使用情况、未向上诉人送达规划结果的情况下，向案外人核发（2004）13-08-42建设工程规划许可证，程序严重违法。请求：一、撤销一审法院判决第二项。二、撤销被上诉人对上诉人土地使用权上的规划。三、判令被上诉人限期对该土地另行规划。四、上诉费由被上诉人负担。
被上诉人平邑县城乡规划局答辩称，上诉人与案外人有联合开发合同，该合同授权杨百义办理具体规划手续，被上诉人依据申请书及所提交的材料确定规划范围程序并无不当。
双方当事人在一审提交的证据均已随卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，上诉人党玉东与案外人杨百义签订了建筑工程联合开发合同，合同约定由杨百义出资办理城市规划等相关手续，办理过程中，被上诉人依据杨百义提交的党玉东的申请书、福乐园住宅工程开发协议、平邑县发展计划局“关于华安房地产开发有限公司住宅楼基建投资计划的批复”、平邑县人民政府平政土清补字[2003]480号“关于党玉东补办用地手续的批复”、平邑县福乐园小区住宅楼方案图等材料，对涉案土地进行了规划，向杨百义核发了核发（2004）13-08-42建设工程规划许可证，但被上诉人作出上述行政行为时未尽审慎注意义务，未向土地使用权人党玉东本人核实了解有关土地开发使用情况，未核实案外人杨百义是否有上诉人党玉东授权委托书，仍向作为经办人身份的案外人杨百义核发了编号为[2004]鲁13-08-42建设工程规划许可证，程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。本案中，上诉人持有的土地系从其与案外人杨百义联合开发建设福乐园小区的平国用（2004）第89号土地分割而来，该地块已经规划为福乐园小区的广场、绿地，撤销该行政行为会给公共利益造成重大损害，故依据上述规定应确认被上诉人作出的行政行为违法。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人党玉东负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨建义
审判员 刘永彬
审判员 石晓辉
二〇一六年六月二日
书记员 吴召艳