湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘06行终108号
上诉人（原审原告）葛罗书，男，1967年5月10日出生，汉族，湖南省岳阳市人，住湖南省岳阳市岳阳楼区。
委托代理人姚时雨，男，湖南昌言律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）岳阳市国土资源局，组织机构代码证00635464-3，住所地湖南省岳阳市岳阳大道。
法定代表人胡辉，男，该局局长。
委托代理人王小青，男，岳阳求真法律服务所法律工作者。
上诉人葛罗书因与被上诉人岳阳市国土资源局不服限期腾地决定一案，不服湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院（2016）湘0602行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人葛罗书及其委托代理人姚时雨，被上诉人岳阳市国土资源局的委托代理人王小青到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年6月8日岳阳市国土资源局使用岳阳楼区枫桥湖办事处新胜居委会24.423亩（1.6282公顷）土地，从事得胜北路建设的申请，获得湖南省人民政府的审批。道路建设启动在即，2010年12月25日岳阳市政府召集岳阳楼区政府、岳阳市规划局、市旧城改造领导小组及岳阳市国土资源局参与“�于得胜北路蛋禽市场地段改造有关问题会议”，决定对得胜北路蛋禽市场地段实施改造，以提升得胜北路形象。会议同意按整体规划、统一收储、分项实施的原则对该地段约71亩土地进行开发建设。2013年5月3日岳阳市发展和改革委员会批复同意了岳阳楼区得胜北路安置小区项目的建设，2013年5月14日岳阳市规划局通过了建设用地的规划审批，2013年6月14日岳阳市国土资源局使用岳阳楼区枫桥湖办事处新胜居委会50.401亩（3.3601公顷）土地，从事岳阳市德胜北路拆迁安置小区建设项目的申请，获得湖南省人民政府的审批（《农用地转用、土地征收审批单》为2013政国土字第1099号）。为实施安置小区项目的征收拆迁工作，岳阳楼区政府于2013年6月17日发布《征收土地方案公告》，2013年10月12日岳阳市国土资源局的派出机关岳阳楼区分局发布了《征地补偿安置方案公告》。在本�征地拆迁范围内，存在有葛罗书于2008年4月8日通过受让取得的水磨石厂（系葛罗书以108.8万价格向新胜社区居委会购买取得的倒闭企业），该厂占地面积3000平方米，共有厂房3栋、门面14个、住房12套。在2010年得胜北路项目建设过程中，葛罗书的部分厂房（土地416平方米、房屋建筑面积2082.64平方米）因此被征收拆除，房屋征收中葛罗书享受了作为村集体成员的相关安置补偿，并在一般的住房补偿以外，葛罗书的19个经营门面另行获得补偿57000元。得胜北路贯通以后，葛罗书将部分临路厂房改建为门面使用，在得胜北路蛋禽市场地段改造方案整体规划出台以后，葛罗书的剩余资产再次面临征收拆迁局面。就在征收补偿安置方案出台的前后，双方就此事多次协商，因在补偿标准上存在太大分歧，双方未能达成征收协议，2014年5月14日岳阳市国土局岳阳楼分局对葛罗书作出岳楼国土资腾（2014）12号《限期腾地决定书》，责令葛罗书在五日内腾出土地，决定书同时载明了依据岳政发（2009）16号《岳阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》，计算出葛罗书的房屋补偿费计1161171元、搬迁费14805元、过渡费266490元、装饰补偿费143163元、青苗、设施补偿费46565元、宅基地、三通一平补偿费997425元、超深基础补偿费370125元、腾地奖金153450元，以上补偿款3153194元已专项提存。葛罗书不服该决定，向岳阳市人民政府申请行政复议，岳阳市人民政府于2014年8月26日作出岳政复决字（2014）第32号《行政复议决定书》，维持了岳阳市国土局岳阳楼区分局作出的行政决定。葛罗书不服，向岳阳楼区人民法院提起行政诉讼，该院经审理后认为岳阳市国土资源局岳阳楼分局作为岳阳市国土资源局的派出机关，依法无权作出限期腾地决定，故于2015年2月13日以（2014）岳�行初字第45号《行政判决书》，撤销了岳阳市国土资源局岳阳楼分局作出的限期腾地决定。2015年5月6日本院作出的（2015）岳中行终字第46号《行政判决书》，驳回了岳阳市国土资源局岳阳楼区分局的上诉，维持原判。2015年10月13日岳阳市国土资源局对葛罗书、葛志红作出岳国土资腾字（2015）L01号《限期腾地告知书》，并于2015年11月6日对葛罗书、葛志红作出岳国土资腾字（2015）L15号，要求其在十五日内腾出土地，岳国土资腾字（2015）L15号《限期腾地决定书》与岳楼国土资腾（2014）12号《限期腾地决定书》在补偿金额上并无区别。2016年5月6日葛罗书向一审法院再次提起行政诉讼，请求撤销岳阳市国土资源局作出的岳国土资腾字（2015）L15号《限期腾地决定书》。
另查明葛罗书户在本次限期腾地过程中，房屋征收面积1534.50平方米，含搬迁奖金在内的补偿款3153194元。葛罗书认为标准偏低，2011年6月3日起曾向岳阳楼区政府、得胜北路拆迁指挥部、新胜居委会出具报告，请求在得胜北路征收拆迁剩余土地上按城市统一规划，实行自主安置建设，但自主安置的报告没有获得相关单位的批准。
原审法院经审理认为，得胜北路拆迁安置小区项目系改善人居环境的旧城改造项目，尽管实施的过程中使用过不同的项目名称，或运用了一些商业性开发手段，但公共利益的目的性明确，葛罗书诉称假冒“安置小区建设”实施“商业性开发”，不予采信；拆迁安置小区建设项目报经湖南省人民政府批准后，岳阳楼区人民政府及岳阳市国土局岳阳楼区分局分别发布了《征收土地方案公告》和《征收补偿安置方案公告》，在葛罗书拒绝签订相关补偿协议、领取补偿款并拒绝腾出土地的情况下，岳阳市国土资源局据此作出限期腾出土地的决定，其行为符合《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十四条之规定；本案中虽然区级政府及区国土分局代行了本应由市级政府及市国土局发布的相关公告的职责，但该事实并不至于影响葛罗书的实体权益，葛罗书主张其严重违反法定程序应予撤销的主张，不予支持。综上，一审法院依照《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回葛罗书撤销岳阳市国土资源局作出岳国土资腾字（2015）L15号《限期腾地决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由葛罗书负担。
宣判后，葛罗书不服上述判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实错误。1、一审认定上诉人的房屋“在本次征地拆迁范围内”、“在本次限期腾地过程中，房屋征收面积1534.5平方米”是错误的。本次征收湖南省人民政府批复3.3601公顷，岳阳市有关部门将其规划为A、B两块。B块即被上诉人申报的“德胜北路拆迁安置房项目”。本次启动征收拆迁的就是B地块，A块至今未启动。上诉人在马壕组的房屋有6栋1646.7㎡,占地4.5亩。入户调查时房屋登记为X-22五栋、X-23一栋，其中X-22面积1534.5㎡，有三栋800多㎡位于并未启动的A块，X-23面积112.2㎡位于B块，但至今未给予任何补偿。《限期腾地决定书》并未指明腾地面积大小及四至范围，上诉人房屋连在一起，到底腾多少、腾哪处，并不清楚。2、一审判决认为德胜北路拆迁安置小区项目系改善人居环境的旧城改造项目与事实不符，实属混为一谈，建设修路项目安置与旧改项目安置实为两个不同项目。岳楼府阅（2013）3号关于蛋禽市场旧城改造项目的会议纪要明确本项目分为A、B两块，B地块用�建设安置房，安置本项目内的所有符合安置条件的被拆迁户。该项目实为蛋禽旧改，与德胜北路拆迁安置小区项目无关。3、一审判决认为“岳阳市国土资源局作出的限期腾出土地的决定，符合《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条之规定”系认定事实错误，事实上，岳阳市人民政府及岳阳市国土资源局并未依法发布有关征用土地公告，未提交支付了土地补偿费和安置补助费的证据，上诉人作为土地使用权人和房屋所有权人，未获得土地补偿费、补偿安置费和足额附着物补偿。一审判决认定被上诉人的行为符合法律规定错误。4、被征收土地的房屋性质未查明。二、一审判决适用法律错误。1、一审判决认定“楼区国土分局代行了本应由市国土局发布相关公告的职责，但该事实并不影响葛罗书的实体权益，不应当视为征收程序严重违法”，系�律适用错误，本案公告由楼区政府及楼区国土分局越权行使公告发布权，上诉人有权拒绝办理补偿安置手续。2、一审判决认定“补偿安置争议非腾地争议的审查范围”，属于法律适用错误。三、一审判决对被上诉人违法事实避而不谈。1、征地超红线范围，未批先征。2、违法改变土地用途。3、征收补偿安置方案违法。4、剥夺当事人选择补偿安置方案的权利。5、听证程序弄虚作假。6、腾地行政程序启动违法、滥用职权。7、腾地决定适用法律错误。8、一审认为遗漏补偿项目和错用补偿标准的问题应当由县级以上人民政府协调裁决不当。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判。
被上诉人岳阳市国土资源局答辩称，1、关于征收面积错误的问题。被答辩人认为只补偿了1534.5㎡，还有112.2㎡的面积没有补偿正确，只是该项目分A、B两个地块，现在只启动了B地块�5栋，而上诉人没有征收的112.2㎡属于A区，不再限期腾地范围之内，不是本案审理范围。2、关于项目与事实不符问题，确实存在，但与上诉人的补偿面积及补偿金额没有利害关系，没有影响其实际利益。3、关于答辩人适用《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十四条之规定，是否正确的问题，被答辩人的这一上诉理由不能成立，答辩人应该履行的法律义务已全部履行。4、关于被答辩人被征收土地房屋的性质问题，由于被答辩人现有的土地原是德胜村的集体土地后改制而来，而该土地至今属于德胜村的集体土地，其土地性质并没有改变，因此答辩人依法按集体土地的补偿标准征收，符合法律的规定。5、关于楼区国土分局的征收主体资格问题。被答辩人的土地是2008年被征收，按当时的法律规定楼区国土分局有权发布公告，公布补偿方案，之后的（2014）30号文件在作出了重新规定区政府无权发布公告的补偿方案，但限期腾地的决定是由市国土局作出的，被答辩人不服的是限期腾地决定，被答辩人的上诉理由不成立。6、关于补偿安置争议非腾地争议的审查范围的法律适用问题。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，补偿安置的争议由政府协调，一审不予审查是正确的。7、关于答辩人的征地行为是否违法的问题。①征地是否超红线范围未批先征。这一事实不成立，至今答辩人未与居民签订征地协议。②违法改变土地用途的问题，被答辩人未改变土地用途，B块土地是作为拆迁还建用地，至于A块地现在既未征地也未使用。8、征收补偿安置方案的公布并不违法。9、关于剥夺当事人选择补偿方案的权利问题，因为被答辩人的土地性质是集体土地，因此不适用国有土地上房屋的补偿办法。10、关于听证的问题，因为被答辩人的土地是集体土地，其权属还在德胜村的名下，当时项目拆迁指挥部的工作人员，同时也是新胜社区集体组织的工作人员，因此由他们签名并未违反法律的规定。11、关于腾地行政程序启动是否违法的问题，被答辩人的这一陈述与事实不符，征拆部门已按规定向楼区国土局申请了。12、关于腾地决定的做出是否属适用法律错误的问题，事实是该项目虽然现在停止了实施，但作出决定时并没有停止实施，限期腾地条件具备。13、关于补偿项目和标准问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款有明确规定。鉴于此，一审认定事实清楚，适用法律正确，因此二审法院依法驳回上诉人的上诉。
在二审中，上诉人葛罗书提供了以下证据：一、编号为X-23的拆迁房屋原始登记表，拟证明被上诉人的腾地范围不明�作出腾地决定的行政行为事实不清，应予以撤销；二、限期腾地文书呈批表，拟证明本案征收程序遗漏了行政相对人葛志红，文书至今未送达葛志红；还证明被上诉人明知征地程序违法，仍然启动限期腾地行政程序，属于滥用职权；三、建设用地规划许可证一份，拟证明德胜北路拆迁安置小区建设项目申请用地面积为11441㎡，但净用地面积为14171.9㎡，被上诉人未批先征、超范围征收。被上诉人岳阳市国土资源局质证认为，对证据一的三性无异议，对证明目的有异议，没有征收就不应该给予补偿。对证据二的真实性没有异议，证明目的有异议，不能证明腾地程序违法；对证据三的真实性没有异议，不能证明被上诉人未批先征、超范围征收。
经庭审质证、认证如下：对于上诉人葛罗书提供的证据一的真实性、合法性双方均无异议，予以确认，对证明目的结合本案其他事实再综合予以认定。对证据二的真实性予以采信，但由于岳阳市国土资源局已经向葛罗书、葛志红一并作出的限期腾地告知书与决定书，故对证据二的证明目的不予采信。对证据三的真实性予以采信，但该证据不能证明被上诉人超范围征收，对上诉人的证明目的不予采信。
经审理查明，2010年12月25日岳阳市政府召开的“关于得胜北路蛋禽市场地段改造有关问题会议”，明确了该地段已规划的城市支路以北至枫桥湖的A地块约46亩土地用于项目开发建设，已规划的城市支路以南至京广铁路的B地块25亩土地作为拆迁安置房项目建设用地。上诉人在用于建设安置房的B地块范围之内，有两处房产，经岳阳市国土资源局岳阳楼分局入户丈量登记编号分别为X-22与X-23。其他案件事实与一审审理查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华�民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，本案争议的焦点为上诉人作出的岳国土资腾字（2015）L15号《限期腾地决定书》是否合法.对此，应当对其从程序和实体上分别进行审查。1、关于程序是否合法的问题。因上诉人位于岳阳楼区枫桥湖办事处新胜居委会的房产被纳入了岳阳市德胜北路拆迁安置小区建设范围，而该项目用地经湖南省人民政府（2013）政国土字第1099号《农用地转用、土地征收审批单》批准后，岳阳楼区人民政府、岳阳市国土资源局岳阳楼区分局相继发布了《征收土地方案公告》与《征地补偿安置方案公告》，并规定了房屋拆迁补偿的相关标准，由于上诉人未能在规定期限内签约，被上诉人在2015年10月22日向上诉人下达了《限期腾地告知书》，并告知了上诉人享有陈述意见及申辩的权利，在上�人提出的申辩意见不符合拆迁政策的情况下，被上诉人对上诉人最终作出了《限期腾地决定书》。以上涉案项目的启动、审批、公告发布及被上诉人对上诉人作出的限期腾地决定等各项程序均符合法律规定，并无不当。上诉人主张被上诉人程序启动违法、听证程序弄虚作假、征收补偿安置方案程序违法的理由不能成立，本院不予采纳。2、关于实体是否合法的问题。本案上诉人在征收的B地块区域内有两处房产，经国土部门调查编号分别为X-22与X-23，但被上诉人对上诉人作出的《限期腾地决定书》中未载明房屋征收编号、面积、也未标出土地的四至，导致上诉人纳入本次限期腾地的房屋并不明确，故被上诉人的《限期腾地决定书》认定事实不清。上诉人称被上诉人限期腾地的范围不明导致其无法履行该决定的理由成立，本院予以采纳。被上诉人称上诉人编号X-23的房屋不在征地范围内不是本案审理范围的答辩意见因与本案事实不符，本院不予采纳。
综上，虽然岳阳市国土资源局作出的《限期腾地决定书》程序上并无不当，但该份决定书认定事实存在错误，故其不具有合法性依法应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
撤销岳阳市国土资源局于2015年11月6日作出的岳国土资腾字（2015）L15号《限期腾地决定书》。
本案一审案件受理费50元，由岳阳市国土资源局负担。二审案件受理费50元，由岳阳市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 夏磊
审判员 江婷
审判员 胡哲
二〇一七年二月十六日
书记员 陈仟