广东省中山市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）中中法行初字第89号
原告：中山市港口镇西街社区南九第十一经济社，地址：广东省中山市港口镇西街社区，组织机构代码78298485-9。
负责人：方桂珍，社长。
委托代理人：李增亮，河北冀港律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，住所地：中山市东区松苑路1号，组织机构代码72246076-2。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
委托代理人：张薰尹，中山市国土资源局工作人员。
第三人：中山市港口镇人民政府，住所地：中山市港口镇兴港中路168号，机构组织代码：00735746-7。
法定代表人：陈有兴，镇长。
委托代理人：林文娟、王林波，分别系广东国融律师事务所律师、实习律师。
第三人：中山市港口镇兴港工业材料物资经营部，住所地：广东省中山市港口镇兴港大道，组织机构代码712321750。
法定代表人：林永光。
委托代理人：林文娟、王林波，分系广东国融律师事务所律师、实习律师。
原告中山市港口镇西街社区南九第十一经济社（以下简称十一经济社）不服被告中山市人民政府（以下简称中山市政府）作出的不予赔偿处理决定，于2015年11月30日向本院提起行政赔偿诉讼，本院受理后依法组成合议庭进行了审理，依法通知中山市港口镇人民政府（以下简称港口政府）、中山市港口镇兴港工业材料物资经营部（以下简称兴港经营部）为第三人参加本案诉讼，于2016年6月8日公开开庭审理了本案，原告十一经济社负责人方桂珍、委托代理人李增亮，被告中山市政府委托代理人张薰尹、谢怀斌，第三人港口政府、兴港经营部共同委托代理人林文娟到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2014年9月25日，广东省人民政府分别作出粤府行复[2014]26号《行政复议决定书》、粤府行复[2014]27号《行政复议决定书》、粤府行复[2014]28号《行政复议决定书》、粤府行复[2014]29号《行政复议决定书》、粤府行复[2014]30号《行政复议决定书》、粤府行复[2014]31号《行政复议决定书》，分别确认中山市政府作出的中国土政函（98）144号批复、中国土地转复(98)922号批复、中国土政函（97）181号批复、中国土政函（97）182号批复、中国土政函（97）184号批复、中国土政函（98）143号批复均系违法。2015年3月20日，十一经济社就上述违法行为向中山市政府申请国家赔偿，2015年5月26日，中山市政府作出中府决字[2015]2号《中山市人民政府不予赔偿决定书》。
原告十一经济社诉称：十一经济社的多数成员对中山市政府批准星晨花园商业地产项目占用十一经济社65亩土地的行为不服，长期维权。经广东省人民政府行政复议，确认中山市政府批准征收十一经济社的土地违法。2015年3月20日，十一经济社向中山市政府提起国家赔偿申请，2015年5月26日，中山市政府作出中府行决字[2015]2号《中山市人民政府不予赔偿决定书》，2015年6月2日，十一经济社收悉上述不予赔偿决定书。中山市政府违法作出征收决定，使十一经济社失去对涉案土地的合法控制，并给十一经济社造成了经济损失。中山市政府批准星晨花园涉案地块土地级别为2级，区片价位1555元/平方米，应参照基准地价赔偿67382659.5元。故请求人民法院：1.依法撤销被告作出的中府行决字[2015]2号《中山市人民政府不予赔偿决定书》；2.判令被告依法赔偿原告因土地被占造成的损失67382659.5元元；3.本案诉讼费用由被告承担。2016年3月2日，十一经济社明确上述第2项请求为：判令被告依法赔偿被占用的65亩耕地，如果不能够赔偿65亩耕地的，应支付因土地被占用所产生的损失67382659.5元。2016年6月8日庭审时，十一经济社增加诉讼请求：要求被告支付1997年到2015年这段时间的土地占地费用，共计2574000元。
原告十一经济社为证明其主张，在举证期限内提交了以下证据：1、《中山市人民政府不予赔偿决定书》及送达回证，拟证明被告中山市政府不予赔偿决定及做出不予赔偿决定的时间；2.粤府行复（2014）26号行政复议决定书、粤府行复（2014）27号行政复议决定书、粤府行复（2014）28号行政复议决定书、粤府行复（2014）29号行政复议决定书、粤府行复（2014）30号行政复议决定书、粤府行复（2014）31号行政复议决定书，拟证明被告中山市政府违法的事实。3.中山市国土资源局基准地价系统截图,拟证明涉案土地的现行地价;4.EMS邮寄单、国家赔偿申请书,拟证明原告十一经济社于2015年3月25日向被告中山市政府邮寄出自己的申请，被告中山市政府于2015年3月27日收到原告十一经济社的申请;5.承接报告，拟证明案件所涉及的中山市港口镇地产房屋发展公司已经被注销，以及其注销后的债权债务承担人是港口镇人民政府；6.2011年6月21日收款收据、2012年6月27日收款收据、2013年6月26日收款收据、2014年6月19日收款收据、2015年7月30日收款收据，拟证明支付单位为港口镇财政所和港口镇财政分局的经方桂珍经手所收的款项数额共659750元；7.见证书，拟证明当地现在土地租赁的价格是每年2200元一亩。
被告中山市政府辩称：一、涉案土地于1997年实施征收，根据当时的法律《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正），涉案土地的安置补偿费和安置补助费由用地单位支付，中山市政府作为赔偿义务机关不适格；二、涉案土地请求国家赔偿已经超过法定赔偿时效，依法应驳回赔偿请求；三、中山市政府作出的中府行决字[2015]2号《中山市人民政府不予赔偿决定书》程序合法，内容清晰，符合法律规定。综上，请求人民法院驳回原告十一经济社的诉讼请求。
被告中山市政府为证明其主张，在举证期限内提交了以下证据：1.国家赔偿申请书；2.原告申请国家赔偿时《提交证据材料清单》；3.《中山市人民政府不予赔偿决定书》（中府行决字（2015）2号）；证据1-3拟证明被告中山市政府作出的《中山市人民政府不予赔偿决定书》（中府行决字{2015}2号）程序合法、内容清晰符合法律的规定；4.中港法见字[1997]第30号《征地协议书》；5.中港法见字[1999]第655号《征地协议书》。证据4-5拟证明原告十一经济社就涉案征地行为请求国家赔偿已经超过法定时效，已丧失赔偿请求权，依法应予驳回原告十一经济社的赔偿请求，中山市政府作为此案的国家赔偿义务机关不适格，应驳回原告十一经济社的起诉；6.相关法律规定。
第三人港口政府述称：港口政府未参与涉案土地征收事宜，不应该被追加为本案第三人，港口政府与本案没有利害关系。
第三人港口政府在举证期限内未提交相关证据。
第三人兴港经营部述称：一、原告十一经济社就涉案征地行为请求国家赔偿已经超过法定时效，已丧失赔偿请求权，依法应驳回起诉；二、即使本案未超过起诉期限，相关赔偿标准已经足额支付，兴港经营部已经支付了补偿款191.15万元，无须另行进行赔偿；三、即使进行国家赔偿，也应该按照集体土地的标准进行赔偿，而不是按照65亩商住用地的地价基准进行赔偿。
第三人兴港经营部为证明其主张，在举证期限内提交了以下证据：1.收款收据和银行进账单（34张），拟证明1999-2015年累计支付补偿款191.15万元；2.中港法见字第[1997]30号征地协议书、中港法见字第[1997]655号协议书、见证书，拟证明第三人作为用地单位于1997年征收了原告十一经济社的土地；3.征地承诺书两份及分配表，拟证明第三人已与原告十一经济社对补偿款进行了协商，第三人支付的口粮补偿款即为征地补偿款。
本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定，责令原告十一经济社提交了中山市港口镇地产房屋发展公司企业机读档案资料作为证据。
经庭审质证，原告十一经济社提交的证据：《中山市人民政府不予赔偿决定书》及送达回证、粤府行复（2014）26号行政复议决定书、粤府行复（2014）27号行政复议决定书、粤府行复（2014）28号行政复议决定书、粤府行复（2014）29号行政复议决定书、粤府行复（2014）30号行政复议决定书、粤府行复（2014）31号行政复议决定书、EMS邮寄单、国家赔偿申请书、中山市国土资源局基准地价系统截图、承接报告、6.2011年6月21日收款收据、2012年6月27日收款收据、2013年6月26日收款收据、2014年6月19日收款收据、2015年7月30日收款收据、见证书，被告中山市政府提交的以下证据：国家赔偿申请书、原告申请国家赔偿时《提交证据材料清单》、《中山市人民政府不予赔偿决定书》（中府行决字（2015）2号）、中港法见字[1997]第30号《征地协议书》、中港法见字[1999]第655号《征地协议书》、相关法律规定，第三人兴港经营部提交的以下证据：收款收据和银行进账单（34张）、中港法见字第[1997]30号征地协议书、中港法见字第[1997]655号协议书、见证书、征地承诺书两份及分配表，本院依职权责令原告十一经济社提交的中山市港口镇地产房屋发展公司企业机读档案资料，均与本案诉讼存在关联，具有真实性，与案件事实之间存在证明关系，本院依法采纳上述证据。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：根据粤府行复[2013]679号《行政复议决定书》的要求，广东省国土资源厅于2013年10月11日向方桂珍等人作出《关于对申请查处中山市国土资源局违法征（占）地建设“星晨花园”的复函》，明确告知“星晨花园”项目用地已被中山市政府批准，征地批准文号为：中国土政函（98）144号批复、中国土地转复(98)922号批复、中国土政函（97）181号批复、中国土政函（97）182号批复、中国土政函（97）184号批复、中国土政函（98）143号批复。2014年1月7日，十一经济社向广东省人民政府提出行政复议申请，请求撤销上述六件批复。在行政复议中，中山市政府未提交上述批复的文本。2014年9月25日，广东省人民政府针对十一经济社的上述行政复议申请，作出粤府行复[2014]26、27、28、29、30号《行政复议决定书》，分别确认中山市政府作出的中国土政函（98）144号批复、中国土地转复(98)922号批复、中国土政函（97）181号批复、中国土政函（97）182号批复、中国土政函（97）184号批复、中国土政函（98）143号批复均系违法。同时广东省人民政府的上述行政复议决定书，均明确：“由于涉案批复距今时间较长，批复涉及的土地已建成“星晨花园””房地产项目并延续至今，如撤销涉案批复将会破坏涉案批复所衍生的社会交易秩序。基于此种考虑，本府对申请人关于撤销涉案批复的复议请求不予支持”。
2015年3月20日，十一经济社就中山市政府上述违法行为向中山市政府申请国家赔偿，具体请求为：依法赔偿因中山市政府将申请人（十一经济社）65亩土地非法批准用于“星晨花园””商业地产项目给申请人造成的损失。2015年5月26日，中山市政府作出中府决字[2015]2号《中山市人民政府不予赔偿决定书》。该不予赔偿书载明：“经调查，港口政府下属中山市港口镇地产房屋发展公司于1997年征用南九经济联合社土地，用于开发“星晨花园””项目，根据中山市港口镇地产房屋发展公司与南九经济联合社的征地协议书（中港法见字[1997]第30号约定，征地补偿标准为1.325万元/亩，1999年中山市港口镇地产房屋发展公司向南九第十一经济社兑现164.6219亩用地补偿款，余下65亩土地以另行调配口粮田形式补偿。1999年7月，中山市港口镇地产房屋发展公司与南九经济联合社签订补偿协议书（中港法见字[1999]655号）约定，由于中山市港口镇地产房屋发展公司未能落实另行调配口粮田的承诺，经协商一致，同意中山市港口镇地产房屋发展公司就65亩土地以每年每亩700元租金的标准支付给南九第十一经济社……综上，港口镇人民政府就涉案的65亩土地，已经落实征地补偿款合共人民币110.5万元符合法定补偿标准，申请人的合法权益并没有受到损害”。该决定书决定：对申请人第十一经济社不予赔偿。
本院另查明：2016年1月15日庭审时，十一经济社确认赔偿请求是基于：批准征用土地行为违法，造成十一经济社没有拿到征地补偿款提出的赔偿；赔偿数额应参考土地级别2级，出让国有土地基准地价1555元/平方米进行赔偿。中山市政府确认:中国土政函（98）144号批复、中国土地转复(98)922号批复、中国土政函（97）181号批复、中国土政函（97）182号批复、中国土政函（97）184号批复、中国土政函（98）143号批复最晚于1998年作出，均在1999年1月1日之前。
本院再查明：本院审理期间，中山市政府未提交中国土政函（98）144号批复、中国土地转复(98)922号批复、中国土政函（97）181号批复、中国土政函（97）182号批复、中国土政函（97）184号批复、中国土政函（98）143号批复文本。征地协议书（中港法见字[1997]第30号）、补偿协议书（中港法见字[1999]655号）均显示，用地单位为：中山市港口镇地产房屋发展公司。中山市政府亦确认涉案65亩土地批准用地时用地单位为中山市港口镇地产房屋发展公司。
企业机读档案资料显示：2005年12月30日，中山市港口镇地产房屋发展公司（集体所有制）注销，注销原因为：被隶属企业撤消。投资者为：港口镇兴港工业材料物质经营部。
2016年6月1日，兴港经营部向本院提交提存申请，自认作为原用地单位权利义务继受主体，愿意承担支付补偿款的法律责任，自愿参考当前港口镇征地补偿标准，具体以89000元/亩的标准支付补偿款。2016年6月7日，兴港经营部向本院提存补偿款人民币3873500元。2016年6月8日，本院依法告知十一经济社提存的相关情况。
1999年7月29日至2015年7月30日，中山市港口镇地产房屋发展公司及兴港经营部累计向十一经济社支付补偿款1911500元。十一经济社确认2011年6月21日至2015年7月30日，经方桂珍收款659750元。
本院再查明：经广东省人民政府同意，2011年1月19日广东省国土资源厅发出《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》粤国土资利用发[2011]21号，参照该通知修订调整的《广东省征地补偿保护标准》涉案土地位于四类地区，至2016年6月8日庭审结束之日，四类地区征地补偿保护标准为：耕地70.20万元/公顷，园地54.00万元/公顷，林地25.00万元/公顷，养殖水面72.90万元/公顷，未利用地21.60万元/公顷。
本院认为：本案属于土地征用行政赔偿纠纷。涉案土地征用批准文件作出时间为1999年1月1日之前，对涉案行政行为的审查应适用《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日修正）。
关于十一经济社主张赔偿耕地的主张，本院认为，依据以下法律、法规：1.《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日修正）第二十三条“国家建设征用土地，建设单位。向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”；2.《中华人民共和国土地管理法》（11988年12月29日修正）第二十七条：“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍……”、第二十八条国家建设征用土地，用地单位除支付补偿费外，还应当支付安置补助费……，每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十倍……”；3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年2月1日起施行）第十八条之规定，1999年1月1日之前，批准使用建设用地的机关可以为县级以上地方人民政府，其作出用地批准文件之时，仅需同时对县级以上地方人民政府土地管理部门组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案进行批准，相关补偿费用由用地单位支付。具体到本案，经行政复议程序，广东省人民政府已经明确确认“中国土政函（98）144号批复、中国土地转复(98)922号批复、中国土政函（97）181号批复、中国土政函（97）182号批复、中国土政函（97）184号批复、中国土政函（98）143号批复”违法，但基于“批复涉及的土地已建成“星晨花园””房地产项目并延续至今，如撤销涉案批复将会破坏涉案批复所衍生的社会交易秩序”的考虑，广东省人民政府并未撤销涉案征用土地批准文件，因此上述批复仍为有效的征用土地批准文件，且涉案65亩土地已被利用，中山市港口镇地产房屋发展公司作为原用地单位，应依法支付相关补偿费用。损失是损害的金钱量化，在涉案批复仍然有效的情况下，十一经济社主张中山市政府赔偿被占用的65亩耕地没有法律依据，本院不予支持。
关于十一经济社主张赔偿违法批准征用土地的损失，本院认为，中山市政府在举证期限内并未向本院提交涉案征用土地批准文件，其作出的中府决字[2015]2号《中山市人民政府不予赔偿决定书》认定“港口镇人民政府已经落实征地补偿款合共人民币110.5万元符合法定补偿标准”没有事实依据，本院依法予以纠正。本院认为，中山市政府并未向本院提交其批准的、经中山市国土资源局组织订立的相关补偿安置方案，也未提交用地单位履行相关方案的证据，本案涉案违法行为造成了对十一经济社的损害。但本案涉案违法行为造成的损失，属多元侵权造成的损失，一方面，中山市政府违法批准征用土地，另一方面，原用地单位中山市港口镇地产房屋发展公司未依照《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日修正）第二十七条、第二十八条等法律、法规之规定，支付相关补偿费用。因相关补偿费应由用地单位支付，且十一经济社明确赔偿请求是基于因为没有拿到征地补偿款提出，中山市政府并没有对于十一经济社造成直接损失，在原用地单位或其权利义务继受主体，依法承担补偿责任之后，则十一经济社的损失已经弥补，中山市政府无需承担行政赔偿责任。现兴港经营部自认作为原用地单位权利义务继受主体，愿意承担支付补偿款的法律责任，并于2016年6月7日，向本院提存缴纳补偿款人民币3873500元，加上兴港经营部已经支付的1911500元，因相关批准征用土地时的合法补偿标准无法确认，兴港经营部自愿参考当前港口镇当前征地补偿标准，兴港经营部自愿实际按89000元/亩的标准支付补偿款，其已经远超广东省人民政府设立的四类地区耕地70.20万元/公顷（70.20万元/公顷÷15=4.68万元/亩）的征地补偿保护标准，亦已远超中港法见字[1997]第30号体现的1.325万元/亩同期征地补偿标准。本院依法认定，十一经济社的损失已经得到弥补，十一经济社主张中山市政府应支付因土地被占用所产生的损失67382659.5元的赔偿请求，没有事实依据，本院不予支持。
另，2016年6月8日庭审时，十一经济社增加诉讼请求：“要求被告支付1997年到2015年这段时间的土地占地费用，共计2574000元”。本院已当庭告知：对此增加的诉讼请求，依法不予准许。对此，本院不在予以审查。
综上，中府行决字[2015]2号《中山市人民政府不予赔偿决定书》虽然存在瑕疵，但自兴港经营部向本院提存补偿款3873500元时止，十一经济社的损失已经得到弥补。十一经济社可向本院申请提取该补偿款。十一经济社诉讼理由不成立，其诉讼请求，本院不予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回中山市港口镇西街社区南九第十一经济社的全部诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 王 鹏
代理审判员 高 琳
代理审判员 王 昕
二〇一六年七月六日
书 记 员 陈苑琳