河南省郑州市二七区人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）二七刑初字第418号
公诉机关郑州市二七区人民检察院。
被告人牛某某，男，1969年12月23日出生。因涉嫌玩忽职守于2015年9月7日被郑州市二七区人民检察院取保候审，2015年11月27日被本院取保候审。
辩护人黄琨、赵剑亮，河南荟智源策律师事务所律师。
河南省郑州市中级人民法院于2015年11月26日以（2015）郑刑二管字第70号指定管辖决定书指定我院管辖本案。郑州市二七区人民检察院以郑二检公诉刑诉（2015）396号起诉书指控被告人牛某某犯玩忽职守罪，于2015年11月27日向本院提起公诉。本院依法适用普通程序，组成合议庭，公开开庭审理了本案。郑州市二七区人民检察院指派代理检察员朱凡出庭支持公诉，被告人牛某某及其辩护人黄琨、赵剑亮到庭参加了诉讼。现已审理终结。
郑州市二七区人民检察院指控：2014年至2015年2月，被告人牛某某在任郑州市城市建设监察支队五大队大队长期间，根据大队责任区域划分，其对包括郑州塑料三厂工地在内南三环以南、郑密路以东区域国有土地上违法建设行为具有日常监察的职责。2014年6月，被告人牛某某在巡查中发现郑州塑料三厂职工集资房工地无施工许可证建临时建筑用房时，仅作了口头劝阻，未责令对方停止建设行为。2014年10月初，牛某某在发现该工地临时建筑用房己建到三层的情况下，仅以工地大门紧闭为由即行离开，仍未采取有效措施进行处置。在之后两个多月内，被告人牛某某不认真履行监察支队网格化管理要求和巡查工作规定，疏于对该工地的监管，从而未能及时发现、制止和立案处罚郑州塑料三厂工地挖基坑以及竖立塔吊的违法施工行为，直到2014年12月30日在巡查中发现郑州塑料三厂工地竖立的塔吊后，才向工地下发《监察通知书》和《责令停止违法行为通知书》，2015年1月5日下午，工地在塔吊基座坑回填土违法施工中，塔吊围挡墙倒塌，致三人死亡、两人受伤，造成了恶劣社会影响。
针对上述指控，公诉机关向法庭提供了证人证言、被告人供述、相关书证等证据。认为被告人牛某某的行为已构成玩忽职守罪。提请本院依法惩处。
被告人牛某某对公诉机关指控的事实和罪名均无异议。
其辩护人认为：1、被告人牛某某无权对工地临时建筑用房进行立案查处；2、被告人牛某某在发现该工地挖有基坑和竖有塔吊违法施工行为后，随即下达《监察通知书》和《责令停止违法行为通知书》。而该事故发生是在所下达文书规定的由塑料三厂提供材料的五个工作日期限之内，不存在失职情形；3、工地事故是因现场操作不当而发生，与被告人牛某某是否存在失职行为之间没有因果关系。综上，被告人牛某某不构成玩忽职守罪。
经审理查明：
2014年至2015年2月，被告人牛某某在任郑州市城市建设监察支队五大队大队长期间，根据大队责任区域划分，其对包括郑州塑料三厂工地在内南三环以南、郑密路以东区域国有土地上违法建设行为负有日常监察的职责。
2014年6月，被告人牛某某在巡查中发现郑州塑料三厂职工集资房工地无施工许可证建临时建筑用房时，仅作了口头劝阻，未责令对方停止建设行为。2014年10月初，牛某某在对该工地第二次巡查时发现临时建筑用房己建到三层的情况下，仅以工地大门紧闭为由即行离开，仍未采取有效措施进行处置。在之后两个多月内，被告人牛某某不认真履行监察支队网格化管理要求和坚持日巡查制度等规定，疏于对该工地的监管，从而未能及时发现、制止和立案处罚郑州塑料三厂工地已于2014年10月挖基坑、2014年12月5日左右竖立塔吊的违法施工行为，直到2014年12月30日在对该工地第三次巡查中发现竖立的塔吊后，才向工地下发《建设监察通知书》和《责令停止违法行为通知书》。
2015年1月5日下午，工地在塔吊基座坑回填土违法施工中，塔吊围挡墙倒塌，致三人死亡、两人受伤，造成了恶劣社会影响。
郑州市二七区人民检察院在初查“1.5”事故渎职线索过程中，发现牛某某涉嫌玩忽职守犯罪问题，于2015年9月6日立案侦查，2015年9月7日将被告人牛某某传唤至该院，同日对其采取取保候审措施。
上述事实，有下列经当庭查证属实的证据予以证明：
1、证人李某某的证言，证明五大队职责是对二七区行政区域内国有土地上300平方米以上的建设工程进行监察（不含重点项目及棚户区改造、城中村安置工程）。2014年6月份，牛某某和其巡查中发现塑料三厂有人拉砖，准备搭建临时用房，没有施工许可手续，牛某某劝对方不要建房，后离开。2014年国庆节过后，牛某某和其巡查时发现塑料三厂大门喷成蓝色，像是施工工地，锁着门，里面没人，遂走掉。2014年12月底，牛某某和其巡查时发现该工地有施工车辆进出，塔吊已竖起。牛某某向对方下发了《建设监察通知书》和《责令停止违法行为通知书》。该片区是牛某某的责任片区。只要是国有土地上300平方米以上的建筑，无论是主体建筑还是临时建筑都属其大队监管。基坑和塔吊建设也是其大队监管范围。
2、证人张某的证言，证明塑料三厂职工住宅楼项目经向区、市进行申报后获批。郑州商城建筑安装工程有限公司承诺负责办理有关土地、规划和建设手续。2014年5月份，双方签订了《房屋建筑施工承包合同》，后进场施工。2015年1月5日下午听说工地发生事故，造成三死两伤的后果。
3、证人野某某、王某某的证言基本一致，均证明郑州商城建筑安装工程公司在不具备承接塑料三厂工程资质、未进行招投标，及没有规划许可证和建设许可证的情况下，与塑料三厂签订了《房屋建筑施工承包合同》。2014年6月开始盖临建房，10月左右盖好。2014年10月初开挖基坑，12月中旬挖好。2014年12月塔吊竖起后，周某某负责塔吊基座的施工和维护，2015年1月5日下午，在往塔吊基坑回填土时，围墙倒塌，造成工人三死两伤。赔偿死者家属每家90万元。伤者待复查后再协商。
4、证人陈某某的证言，证明其受承包工程方郑州商城建筑安装工程公司之托，跑塑料三厂职工住宅楼项目用地、规划和施工手续，作为交换条件，商城公司将土建工程交给其干。后其将基础土方开挖工程转给荆某某，2014年12月中旬，基坑挖好。其在12月30日签收过由牛某某送达的市城建监察支队《监察通知书》和《责令停止违法行为通知书》。当时，已竖两个塔吊。
5、证人荆某某的证言，证明陈某某将塑料三厂基础土方开挖工程介绍给其。其于2014年9月中旬开挖基坑，12月下旬完工。
6、证人周某某的证言，证明其承包了塑料三厂工地塔吊基座坑及回填土工程。2014年12月20日左右进入工地垒塔吊基座。在没有资质手续、施工图纸、技术资料、没有制定安全措施的情况下违章施工，造成三人死亡、两人受伤的工程事故，每个死者家属赔偿90万元的事实。
7、证人樊某某、柳某某的证言基本一致，均证明2014年12月5日左右在塑料三厂工地安装了2个塔吊。2015年1月8日左右将塔吊拆除。2014年12月5日至2015年1月8日期间，无人到现场询问、制止及要求拆除塔吊的事实。
8、证人张某某、田某的证言基本一致，均证明2014年6月11日上午，其在巡查中发现塑料三厂院内有工人在挖坑，有工程机械，准备开工建设，遂下发了《建设监察通知书》、《责令停止违法行为通知书》，并分别函告上报二七区国土局、规划局、查违办及市城建监察支队五大队。后发现该工地仍在施工。
9、证人马某某、袁某的证言一致，均证明2014年6月初，二人在巡查中发现塑料三厂有施工现象，遂上报办事处城建所处理。11月份左右，办事处安全办向该工地下发《安全隐患通知书》，张贴于大门，能看到里面基坑情况的事实。
10、被告人牛某某的供述，证明2012年10月至2015年2月任郑州市城市建设监察支队五大队大队长。五大队负责对二七区行政区域内国有土地上300平方米以上的在建工程进行监察。根据大队责任区域划分，2014年其负责对南三环以南、郑密路以东区域国有土地上在建工程进行监察。
2014年6、7月份，其在巡查中发现塑料三厂工地正在盖临时房，已建到二层，尚未办理施工许可手续，劝对方不要无证开工，后离开。2014年国庆节后，其发现该工地临建房己建到三层，工地大门锁着，没人干活，遂走掉。2014年12月30日，发现工地竖立塔吊，对方称施工许可手续正在办理，遂向工地下发《监察通知书》和《责令停止违法行为通知书》，由陈某某签收。2015年1月5日，听说塑料三厂工地出事故。其他时间未去塑料三厂工地巡查过。
11、郑州市行政执法委托书显示：委托方郑州市城乡建设委员会，受托方郑州市城市建设监察支队。受委托行政执法职责：（1）按照国家的法律、法规、规章及相关文件，负责对本市区内国有土地上的建设工程进行监察，并对建设工程各方违反工程建设程序和其他工程建设管理法律、法规、规章规定的行为进行查处。（2）对发现的违法建设工程，上报市建委审查批准后立案，由支队调查取证后提出拟处理意见，报市建委研究后决定，给予行政处罚。
12、郑州市城市建设监察支队出具的执法大队工作职责、案件处理流程图显示：严格落实网格化管理实施方案，坚持日巡查制度，及时发现和制止各种违法行为，对涉嫌违法的行为上报立案，负责对责任片区内的违法、违章案件调查取证，拿出初步处罚建议。流程图：案件登记-
初审核实-立案审批-调查取证-事先告知-处罚决定审批-处罚决定书-送达-执行-结案。
13、郑州市城乡规划监察支队第二大队、郑州市二七区违法建设综合整治工作领导办公室拍摄的塑料三厂施工现场照片显示：2014年6月3日，工地临建房正建一层。2014年6月27日，临时房已建近两层。2014年12月29日，工地竖立有两台塔吊。
14、郑州市城乡建设委员会出具的《建设监察通知书》、《责令停止违法行为通知书》、建设执法监察登记台帐显示：被告人牛某某于2014年12月30日向塑料三厂等送达《建设监察通知书》和《责令停止违法行为通知书》，对塑料三厂危旧房改造工程进行监察，并责令立即停止未依法取得施工许可证擅自开工建设行为，于2015年1月6日携带相关资料到市监察支队五大队听候处理。
15、郑州市塑料三厂职工集资住宅楼项目“1.5”塔吊围挡墙坍塌事故技术调查报告显示事故原因：塔吊基础围挡所砌墙体高度6m左右，砌体强度、刚度不足是发生事故的技术原因；工人在回填土时不分层夯填，塔吊基坑挡墙为砖砌体没经设计计算，承受不了大体积、大方量回填土的压力，导致塔吊围挡墙向南倒塌是事故发生的直接原因；现场总包、分包单位施工管理、技术负责人不在岗、不交底、不监管是事故发生的管理原因。
16、郑州市人民政府关于“1.5”坍塌事故调查报告的批复显示：针对本次违法施工行为承建监察支队第五大队发现不够及时，采取措施不力，对本次事故的发生负有重要的监管责任。同意给予牛某某记过处分。
17、施工方提供的民事赔偿材料，证明对事故中的三位死者家属分别赔偿90万元，并取得谅解。
18、郑州市国土资源局出具的土地登记情况证明显示：郑州塑料三厂土地为国有土地、工业划拨用地。
19、被告人户籍信息、任职证明、行政执法证、郑州市城市建设监察支队文件证明被告人牛某某2012年10月至2015年2月任郑州市城市建设监察支队五大队大队长，负责对郑州市二七区国有土地违法建设进行监察。
20、受案及到案经过，郑州市人大常委会、郑州市人民政府关于违法建设查处工作文件，郑州市城乡建设委员会及监察支队文件，《中华人民共和国建筑法》、《建筑工程施工许可管理办法》，企业证照，《房屋建筑施工承包合同》、《土方施工协议书》、《建筑工程劳务承包合同》，郑州市城乡规划局出具的《责令停止建设决定书》等材料，郑州市二七区建设局出具的情况说明、公函、情况汇报、网格工作日志，相关新闻媒体报道等证据，证明了本案的相关事实。
本院认为，被告人牛某某身为国家机关工作人员，在任郑州市城市建设监察支队五大队大队长从事建设监察过程中，工作严重不负责任，未认真履行巡查工作职责，疏于对郑州塑料三厂职工集资房工地的监管，未能及时发现、制止和立案处罚该工地的违法施工行为，造成三人死亡、两人受伤事故的发生，致使人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控其罪名成立，本院予以支持。
关于辩护人提出的被告人牛某某对临时建筑无权进行监管的辩护意见，经当庭查证，郑州市城乡建设委员会委托郑州市城市建设监察支队行政执法职责包括：按照国家法律、法规、规章及相关文件，负责对本市区内国有土地上的建设工程进行监察，并对建设工程各方违反工程建设程序和其他工程建设管理法律、法规、规章规定的行为进行查处。《建筑法》明确规定未取得施工许可证的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。相关证据证明塑料三厂职工住宅楼项目尚未取得施工许可证，该国有土地上临时建筑属于其大队监管范围。故该辩护意见不能成立，本院不予采纳。
关于辩护人提出的事故的发生是在被告人牛某某下达文书所规定的由塑料三厂提供材料的五个工作日期限之内，不存在失职情形，且与被告人的行为之间没有因果关系，不构成玩忽职守罪的辩护意见，经当庭查证，被告人供述、证人证言、相关书证等证据能够证明，被告人牛某某对塑料三厂工地有日常监察的职责，被告人在发现该工地无证建临时房时，仅作口头劝阻。时隔四个月后才进行二次巡查，在发现临时房己建三层的情况下，仅以工地大门紧闭为由即行离开。在之后两个多月内，未再前往巡查，对2014年10月已经开挖基坑、2014年12月5日左右竖立塔吊的违法施工行为未能及时发现，直到2014年12月30日才向工地下发《建设监察通知书》和《责令停止违法行为通知书》。正是因为被告人牛某某工作严重不负责任，怠于履行巡查职责，疏于监管，未能及时发现、制止、查处该工地违法施工行为，造成三人死亡、两人受伤事故的发生。其行为完全符合玩忽职守罪的构成要件，应按玩忽职守罪追究其刑事责任。故该辩护意见不能成立，本院不予采纳。
我国刑法规定，国家机关工作人员玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。被告人牛某某在玩忽职守犯罪中，造成三人死亡、两人受伤事故的发生，已属情节特别严重，依法应在上述量刑幅度内判处刑罚。在量刑时，本院同时又考虑了以下法定和酌定的量刑情节：1、被告人牛某某归案后，如实供述自己的罪行，可对其从轻处罚；2、被告人牛某某系初犯，可对其酌定从轻处罚；3、被告人牛某某犯罪情节较轻，有悔罪表现，没有再犯罪的危险，宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响，可对其宣告缓刑。
依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第六十七条第三款，第七十二条第一款，第七十三条第二款、第三款，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条之规定，判决如下：
被告人牛某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑五年。
（缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河南省郑州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 邢 燕
审 判 员 金永毅
人民陪审员 朱富强
二〇一五年十二月二十八日
书 记 员 孙少英