江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）赣行终456号
上诉人（原审原告）陈美兰，女，汉族，1956年4月10日出生，住江西省南昌市西湖区，
委托代理人王卿，江西华邦律师事务所律师。
委托代理人黎群英，江西华邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南昌市红谷滩新区管理委员会，住所地：南昌市红谷滩新区绿茵路699号。
法定代表人毛顺茂，该管理委员会主任。
被上诉人（原审被告）南昌市人民政府，住所地：江西省南昌市新府路11号。
法定代表人郭安，该市市长。
原审第三人朱木根，男，1981年12月29日出生，住江西省南昌市红谷滩新区，
上诉人陈美兰因其诉南昌市红谷滩新区管理委员会、南昌市人民政府不作为及行政复议一案，不服南昌市中级人民法院（2017）赣01行初344号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，原告陈美兰与丈夫朱菊利于1981年在原××镇富乡村（后因区划调整，现划归红谷滩新区九龙湖管理处管辖）建造了一栋二层房屋，面积约200平方米。1983年，原告丈夫去世后，原告便携儿女离开富乡村投靠娘家生活。2011年，因富乡村铁路项目建设需要，上述房屋（征收编号为FH127、FH131）被列入征收范围，被告红谷滩管委会对征收房屋进行摸底调查。红谷滩管委会在调查过程中发现，原告已故丈夫的侄子朱木根及其母亲谈任花长期在该房屋居住生活，且朱木根提供了原告陈美兰的卖房协议和2003年对房屋进行翻修所办理的赣（新生）村建许字第NО006655号《江西省村镇房屋建筑许可证》，卖房协议显示1995年8月27日约定陈美兰将涉案房屋以6000元价格转让给谈任花。被告红谷滩管委会遂以朱木根的名义建立了征收档案，并将FH127、FH131号房屋拆除。2013年4月起，原告通过政府信箱等途径反映被征收的FH127、FH131号房屋权属存在异议，应当归其所有，九龙湖管理处组织原告与朱木根进行调解无果，九龙湖管理处告知原告通过诉讼途径确认房屋权属后，该处将与相应的房屋权利人签订征收补偿协议。2017年5月16日，原告以红谷滩管委会不作为违法为由向南昌市政府申请行政复议，要求南昌市政府责令红谷滩管委会向原告作出房屋征收补偿决定，督促九龙湖管理处尽快与其拆迁签订协议进行补偿。被告南昌市政府于2017年5月18日作出受理通知予以受理，同日向红谷滩管委会作出答复通知书，并于6月1日向红谷滩管委会送达。2017年7月19日，被告南昌市政府以该案情况复杂不能在规定期限内作出行政复议决定为由，作出延期审理决定，决定延期30日作出行政复议决定。2017年8月18日，被告南昌市政府作出洪府复字[2017]297号行政复议决定，原告在摸底调查结束后补偿协议签订前对房屋权属提出异议，主张房屋归其所有却无法提供有效的房屋权属证明，要求红谷滩管委会与其签订房屋征收补偿协议不予支持，驳回了原告的行政复议申请。原告不服该复议决定，将红谷滩管委会和南昌市政府作为被告诉至该院。
原审认为，征收个人房屋给予补偿的对象应当是被征收房屋的所有权人。本案中，被告红谷滩管委会根据调查摸底情况及朱木根提供的证据材料以朱木根的名义建立了征收档案，原告在房屋拆迁摸底调查结束后的2013年4月对房屋权属提出异议，但在九龙湖管理处组织的原告与朱木根调解中，原告一直无法按要求提供能够证明其权属关系的证据材料，故涉案房屋权属存在争议，应先通过民事救济途径解决。原告在无法提供证据证明其系涉案房屋权利人的情况下，要求被告红谷滩新区管委会对其作出房屋征收补偿决定，并与其签订征收补偿协议，给予原告房屋征收补偿费，缺乏法律依据，该院不予支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五条规定，行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。据此，行政机关负责人出庭应诉是作为被告的行政机关应尽的法定义务，人民法院审理行政案件，行政机关的正职或者副职领导应当出庭。确实有正当理由不能出庭的，应当说明理由，并委托行政机关工作人员参加庭审活动，不得只委托律师参加庭审。本案中，被告红谷滩管委会仅委托律师参加庭审违反了上述规定，本院予以指正。由于行政机关负责人未出庭应诉不影响人民法院进行审理，亦不影响本案的实体处理。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。”本案中，被告南昌市政府于2017年5月18日受理原告陈美兰的行政复议申请，于2017年6月1日向红谷滩管委会发送行政复议书副本及行政复议答复通知书，超过了上述规定中受理之日起七天内发送的要求，属于程序瑕疵，该院予以指正。该程序瑕疵并未对原告的权利义务产生直接影响。被告南昌市政府在行政复议过程中其它程序符合行政复议法的相关规定，作出的复议决定并无不当，故原告陈美兰要求依法撤销被告南昌市政府作出的洪府复字［2017］297号行政复议决定书的诉讼请求该院不予支持。
综上，原告要求被告红谷滩管委会对其作出征收补偿决定及要求撤销被告南昌市政府复议决定的诉讼请求，理由不能成立。据此，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告陈美兰的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告陈美兰承担。
陈美兰不服一审判决提出上诉，请求：1、依法撤销南昌市中级人民法院作出的（2017）赣01行初344号行政判决；2、依法改判撤销被上诉人南昌市人民政府作出的洪府复字（2017）297号行政复议决定书；3、依法改判责令被上诉人南昌市红谷滩新区管委会对上诉人作出房屋征收补偿决定，并与上诉人签订征收补偿协议，给予上诉人房屋征收补偿费；4、本案上诉费由被上诉人承担。理由：1、一审判决事实不清，前后矛盾，依法应予撤销并改判。本案中无论是被上诉人管委会、市政府的复议决定书以及第三人朱木根的当庭陈述，均已承认案涉的征迁两层楼房屋系上诉人陈美兰与丈夫朱菊利共同生活期间与1981年出资修建的，一审法院却认定涉案房屋权属存在争议，驳回上诉人的诉讼请求。2、被上诉人管委会就案涉房屋与第三人建立征收档案，实际就是将上诉人合法享有的房产直接认定成为第三人的房产，在上诉人已提出异议后，仍不纠正，不与上诉人签订征收补偿协议、不予支付征收补偿费，其行为无论在实体上还是程序上均属违法行政行为，依法应撤销，而一审法院对此视而不见，对上诉人的主张不予支持，显然错误。3、案涉房屋所有权权属清楚，上诉人享有物权且该物权从未发生处分，被上诉人依法应对上诉人作出房屋征收补偿决定，并应当与上诉人签订征收补偿协议，给予上诉人房屋征收补偿费。4、被上诉人管委会在本次征迁中存在暗箱操作，对于依法应当公开信息故意不予公开，存在行政不作为。综上，上诉人认为案涉房屋所有权权属明确，上诉人自始至终都是案涉房产的物权所有人，两被上诉人的行政行为违法，一审判决认定事实不清，法律依据不足。
南昌市红谷滩新区管理委员会未作答辩。
南昌市人民政府未作答辩。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，征收个人房屋给予补偿的对象依法应是被征收房屋的所有权人。本案中，被征收涉案房屋存在权属争议。因该争议问题属于基础民事法律关系。基础民事法律关系，是指民事争议为解决行政争议的基础，只有解决了基础民事争议，行政法律关系才能够迎刃而解，或者才具备了解决的前提。因此，被上诉人南昌市红谷滩新区管理委员会告知陈美兰先通过诉讼确定房屋权属后，再与权利人签订补偿协议的答复行为并无不当，应予维持。南昌市人民政府的复议决定，虽然程序瑕疵，但结果正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审以陈美兰应通过民事诉讼或其他救济途径先解决基础民事争议为由判决驳回其诉讼请求，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人陈美兰负担。
本判决为终审判决。
审判长 葛 伟
审判员 王丽君
审判员 林贤瑛
二〇一八年七月三十一日
书记员 刘 敏