浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙杭行终字第3号
上诉人（原审原告）华云丰。
上诉人（原审原告）华子能。
上诉人（原审原告）沈泉荣。
被上诉人（原审被告）杭州市规划局。
法定代表人张勤。
委托代理人徐雁飞。
委托代理人蒋朝镖。
华云丰、华子能、沈泉荣诉杭州市规划局规划行政答复一案，杭州市江干区人民法院于2014年11月25日作出（2014）杭江行初字第56号行政判决。华云丰、华子能、沈泉荣不服，向本院提起上诉。本院于2014年12月23日受理后，依法组成合议庭，并于2015年1月8日公开开庭审理了本案。上诉人华云丰、华子能、沈泉荣，被上诉人杭州市规划局的委托代理人徐雁飞、蒋朝镖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年6月5日，杭州市规划局向华云丰、华子能、沈泉荣作出规划听字（2014）第04号《关于听证事宜的意见反馈书》，主要内容：你们要求对牛田单元（XS07）R21-05、R22-05地块相关规划指标进行听证的申请已收悉，经审查，答复如下：根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条、《杭州市规划局许可听证规则》第三条，目前该地块属于出让前规划条件的论证阶段，且该项目未涉及控规调整，尚未进入行政许可程序，不符合许可听证的条件。你们对地块规划指标的意见可通过信访形式向我局反映，我局将依法处理。
华云丰、华子能、沈泉荣起诉称，三人的房屋和集体土地承包地在规划调整范围内，故依法申请听证符合法定要求。杭州市规划局拒绝的理由没有法律依据，违反《城乡规划法》的规定。请求：1.撤销杭州市规划局作出规划听字（2014）第04号《关于听证事宜的意见反馈书》的具体行政行为；2.判决杭州市规划局依法受理听证申请；3.本案诉讼费用由杭州市规划局承担。
原审法院经审理查明，杭州市规划局在2014年5月6日的《杭州日报》上刊登公告，主要内容为：牛田单元（XS07）R21-05、R22-05地块位于江干区，同协路以东，兴隆村北路以南，白石港及城市支路六堡中路以西，兴建路以北。经选址论证，现将该地块相关指标予以公告，广泛征求意见。详细资料可登陆杭州市规划局网站http：／／www.hzplanning.gov.cn查询或到项目现场进行查询。公告时间2014年5月6日至5月15日，如有意见请于公告期内反馈市规划局（文三路15号）。华云丰、华子能、沈泉荣在得知此公告内容后，于2014年5月12日向杭州市规划局提交听证申请书，申请对“牛田单元（XS07）R21-05、R22-05地块位于江干区，同协路以东，兴隆村北路以南，白石港及城市支路六堡中路以西，兴建路以北”地块相关规划指标进行听证。2014年6月5日，杭州市规划局作出规划听字（2014）第04号《关于听证事宜的意见反馈书》。华云丰、华子能、沈泉荣不服，向杭州市人民政府申请行政复议。杭州市人民政府于2014年7月29日作出杭政复（2014）175号《行政复议决定书》，维持杭州市规划局作出的规划听字（2014）第04号《关于听证事宜的意见反馈书》。华云丰、华子能、沈泉荣对此仍不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”《杭州市规划局行政许可听证规则》第三条规定：“下列事项，在作出行政许可决定前应当听证：……（三）行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，经规划局告知，申请人、利害关系人在法定期限内提出听证申请的事项。”《杭州市建设用地选址论证管理办法》第一条规定：“本办法所称建设用地选址论证，是对控制性详细规划的深化与完善。指在相关规划指导下，对建设用地规划条件的可行性进行论证，包括选址论证报告的编制、审查和确认等过程。”第十一条规定：“选址论证按以下程序进行：……（三）公示：选址论证报告（含局部控规调整）公示（公告）10天，通过市规划局网站公示、现场公示及登报公告三种方式同时开展……（五）确认：规划设计机构依据审查、公示情况，完成对选址论证报告的修改后，由建设单位、土地收储（出让）部门报市城乡规划主管部门审核确认。无需调整控制性详细规划的，划拨用地的由建设单位提供选址论证结论向市城乡规划主管部门申请核发选址意见书，出让用地的由土地收储（出让）部门提供选址论证结论向市城乡规划主管部门申请核发建设用地规划条件……”。本案中，杭州市规划局在《杭州日报》上以登报公告的方式对牛田单元（XS07）R21-05、R22-05地块相关指标进行公示，属于上述规定对建设用地规划条件的可行性进行论证的过程，并不属于行政许可事项。因此，华云丰、华子能、沈泉荣向杭州市规划局提出要求对牛田单元（XS07）R21-05、R22-05地块相关规划指标进行听证的申请，不符合《中华人民共和国行政许可法》以及《杭州市规划局行政许可听证规则》关于听证条件的规定，故杭州市规划局作出规划听字（2014）第04号《关于听证事宜的意见反馈书》符合上述规定。华云丰、华子能、沈泉荣要求撤销杭州市规划局作出的规划听字（2014）第04号《关于听证事宜的意见反馈书》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回华云丰、华子能、沈泉荣的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由华云丰、华子能、沈泉荣承担。
上诉人华云丰、华子能、沈泉荣上诉称，被上诉人在杭州日报上刊登“位于同协路以东，兴隆村北路以南，白石港及城市支路六堡中路以西，兴建路以北，牛田单元（XS07）R21—05、R22—05地块”相关规划指标进行调整公告，由于该具体行政行为涵盖上诉人的住宅及承包地，故提出听证申请，被上诉人拒绝受理听证申请，上诉人依法起诉，一审法院认为被上诉人的具体行政行为是对建设用地规划条件的可行性论证的过程，并不属于行政许可事项，判决驳回上诉人的诉讼请求。上诉人认为，江干区人民法院的判决认定明显缺乏事实依据，属于认定事实错误，并且适用法律也存在错误。故依法提起上诉，请求：1.撤销杭州市江干区人民法院（2014）杭江行初字第56号《行政判决书》；2.撤销被上诉人作出的规划听字（2014）第04号《关于听证事宜的意见反馈书》的具体行政行为；3.请求改判被上诉人依法受理听证申请；4.案件诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人杭州市规划局答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，上诉人的上诉请求于法无据，应予驳回。2.被上诉人的行为符合法律，合法有效。被上诉人在报纸上公告的行为系按照有关规定开展的地块出让前规划条件论证阶段工作，尚未进入行政许可阶段，它不属于《杭州市规划局行政许可听证规则》中规定的行政许可听证范畴。根据《中华人民共和国城乡规划法》及《杭州市建设用地选址论证管理办法》的规定，在规划条件论证阶段被上诉人并不具有依申请必须组织听证的法定职责。在此情况下，被上诉人作出编号为规划听字（2014）第04号的《关于听证事项的意见反馈书》，并未违反上述法律法规的规定。并且，由于本次公示的内容未涉及控规调整，其在实体上不会影响公众或利害关系人的权益，不具有听证的必要性。因此，被上诉人的处理在程序和实体上均是合法适当的，上诉人的申请无据。3.上诉人认为应当按照许可听证来办，但案涉不是许可阶段而是土地拟出让或者拟划拨之前论证规划的指标之后是否可行，就是“预方案”的阶段，远远不是许可。在之后的地块正式划拨或者出让要作为一个具体项目的过程中，本身还有建设项目批前的公示和申请听证的问题，在之后的阶段才涉及听证。
二审庭审中，各方以原审判决认定事实是否清楚、适用法律是否正确为争议焦点展开了质证与辩论，质证辩论意见与上述意见相同。
经审查，原审对证据的采信符合法律规定，根据原审采信的证据以及当事人庭审中的陈述，本院对原审认定的事实予以确认。
本院认为，《杭州市城乡规划条例》第二十四条规定，按照规定需要进行选址论证的建设项目，建设单位应当根据市、县（市）人民政府城乡规划主管部门提供的选址条件，委托具有相应资质的单位进行选址论证，编制选址论证报告。建设项目选址论证管理规定，由市人民政府另行制定。《杭州市建设用地选址论证管理办法》第十一条规定，选址论证按以下程序进行：（一）获取选址条件：划拨用地的建设单位可向市城乡规划主管部门获取拟选址论证地块的规划资料、相关信息等选址条件（有保密规定的信息除外）；出让用地的土地收储（出让）部门应向市城乡规划主管部门获取用地规划意见，作为出让用地的选址条件。（二）委托编制：划拨用地在申请核发选址意见书前、出让用地在市城乡规划主管部门提出规划条件前，由建设单位或土地收储（出让）部门委托有相应资质的规划设计机构，根据选址条件编制选址论证报告。（三）公示：选址论证报告（含局部控规调整）公示（公告）10天，通过市规划局网站公示、现场公示及登报公告三种方式同时开展。（四）审查：选址论证报告编制完成后，建设单位、土地收储（出让）部门应提交市城乡规划主管部门审查。市城乡规划主管部门负责对选址论证报告进行审查，一般应组织相关职能部门和机构参加审查，对控制性详细规划有局部调整的，市城乡规划主管部门还应当组织专家论证，建设项目意义重大、公众关注度较高的，可邀请公众参与。（五）确认：规划设计机构依据审查、公示情况，完成对选址论证报告的修改后，由建设单位、土地收储（出让）部门报市城乡规划主管部门审核确认。无需调整控制性详细规划的，划拨用地的由建设单位提供选址论证结论向市城乡规划主管部门申请核发选址意见书，出让用地的由土地收储（出让）部门提供选址论证结论向市城乡规划主管部门申请核发建设用地规划条件；需要局部调整控制性详细规划的，由市城乡规划主管部门会同建设单位、土地收储（出让）部门汇总论证与公示等材料，报市人民政府批准。本案中，杭州市规划局在《杭州日报》将牛田单元（XS07）R21-05、R22-05地块相关指标予以公告，即实施上述选址论证程序中的公示程序，相关公众可针对该地块指标提出意见和建议，但该公示程序尚未进入正式行政许可程序，亦不符合规划许可听证的条件，相关法律法规亦未针对该公示程序设定听证要求，故杭州市规划局收到华云丰、华子能、沈泉荣的听证申请后，作出被诉的《反馈书》，但该《反馈书》仅是一个程序上的告知行为，并没有设定特定的权利义务，不构成行政法上的具体行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。据此，杭州市规划局作出的被诉《反馈书》不属于行政诉讼的受案范围，华云丰、华子能、沈泉荣的起诉不符合法定的起诉条件，依法应不予受理，已经受理的，应裁定驳回其起诉。原审法院认定事实基本清楚，但针对本案作出实体判决存在不当，依法应予撤销。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销杭州市江干区人民法院作出的（2014）杭江行初字第56号行政判决；
二、驳回华云丰、华子能、沈泉荣的起诉。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 李希芝
二〇一五年二月十三日
书 记 员 汪金枝