广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行终499号
上诉人（原审原告）：陈仕明，男，汉族，1952年10月9日出生，身份证住址：广州市增城区。
委托代理人：陈俊平，男，汉族，1979年2月14日出生，身份证住址：广州市增城区。系陈仕明之子。
被上诉人（原审被告）：广州市增城区中新镇人民政府。住所地：广州市增城区中新镇中福路**号。
法定代表人：陈一敏，书记。
委托代理人：丘时光，该府扶贫办主任。
委托代理人：郭丽芬，广东兆鹏律师事务所律师。
上诉人陈仕明诉被上诉人广州市增城区中新镇人民政府（以下简称中新镇政府）行政行为违法一案，不服广东省广州市增城区人民法院（2015）穗增法行初字第260号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：陈仕明是广州市增城区中新镇中新村上角经济合作社成员。2013年9月8日发布的《广州市新一轮农村扶贫开发工作方案》附件1全市年集体经济收入20万元以下的扶贫村中，广州市增城区的中新镇中新村为贫困村。广州市增城区中新镇中新经济联合社用中新镇扶贫资金对中新村古塱路一巷、二巷、古塱东路二巷、中新村上角社风光路三巷二横村道水泥硬底化工程。其中古塱路一巷工程项目长200米、宽4米、高0.2米，工程款86000元；风光路三巷二横工程项目长130米、宽4米、高0.2米，工程款55900元，两工程项目的建设方案于2014年10月14日经村民代表民主表决通过。2014年11月12日，风光路三巷二横工程摇珠选定广州市嘉崇建筑工程有限公司为建设承包单位，古塱路一巷工程摇珠选定广州金大建筑工程有限公司为建设承包单位；古塱路二巷和古塱东路二巷工程项目均为长60米、宽4米、高0.2米，工程款分别为25800元，两工程项目的建设方案经中新村“三委”民主表决通过。两工程项目属农村小型建设工程，经中新镇农村建设工程招投标交易中心、中新镇农村扶贫开发工作领导小组办公室、中新镇纪检监察审计室及中新镇政府同意，选定广州金大建筑工程有限公司为建设承包单位。
上述村组道路水泥硬底化工程，发包方中新镇中新经济联合社与承包方分别签订《广州市建设工程施工合同》，其中工程验收均约定由发包方中新镇中新经济联合社负责验收。上述工程完工后，2014年11月27日，经资金来源部门中新镇农村扶贫开发工作领导小组办公室、挂村部门增城区中新镇残疾人联合会以及中新镇中新村民委员会、中新镇中新村支部委员会、中新镇中新村村务监督委员会验收合格。2014年12月10日，中新镇政府在用款单位为中新镇中新经济联合社的《扶贫“双到”资金用款审批表》上批准支付上述工程款。
陈仕明儿子陈俊平向中新镇党委及中新镇政府反映实施古塱自然村村组道路水泥硬底化工程遗漏上角社道路问题和要求公开该工程的相关审批依据、工程款来源与款项数额、工程验收情况的信息。2014年9月17日，中新镇党委作出中委复函〔2014〕4号《关于陈俊平信访事项的答复》，其中对遗漏上角社道路问题的答复为：村委对于村组道路建设的原则是先解决群众居住较集中的主道，再逐步解决居住人口少的社道。对于上角社村组道路的建设，中新村负责人表示，将分期分批进行。2015年8月21日，中新镇政府作出中府复函〔2015〕89号《关于陈俊平信访事项的答复》，其中对陈俊平要求公开该工程的相关审批依据、工程款来源与款项数额、工程验收情况的信息答复为：中新村实施村道硬底化工程是经中新镇政府审核同意的，所用资金在中新镇扶贫资金中统筹。并告知了工程款情况，以上扶贫资金的使用信息中新村已依法进行公告，并在中新镇政府进行了中新镇农村小额扶贫工程建设备案登记。2015年12月23日，陈仕明向原审法院提起行政诉讼，请求1.确定中新镇政府使用扶贫资金建中新村古塱自然村（上角社、下围社、古浪社、上围社等）村组道路水泥硬底化工程的行政行为违法；2.确认中新镇政府审批、建设及验收中新村古塱自然村（上角社、下围社、古浪社、上围社等）村组道路水泥硬底化工程的行政行为违法。3.本案诉讼费由中新镇政府承担。
原审法院认为，《财政部、发展改革委、国务院扶贫办关于印发<财政专项扶贫资金管理办法>的通知》（财农〔2011〕412号）第八条规定：“各地应按照国家扶贫开发政策要求，结合当地扶贫开发工作实际情况，紧密围绕促进减贫的目标，因地制宜确定财政专项扶贫资金使用范围。各地确定的财政专项扶贫资金使用范围必须遵循如下基本方向：……（二）围绕改善农村贫困地区基本生产生活条件，支持修建小型公益性生产设施、小型农村饮水安全配套设施、贫困村村组道路等，支持扶贫对象实施危房改造、易地扶贫搬迁等。”本案中，广州市增城区中新镇中新村是广州市年集体经济收入20万元以下的贫困村，中新镇政府使用扶贫资金建设中新村古塱自然村村组道路水泥硬底化工程，符合上述规定，陈仕明主张中新镇政府违法，于法无据。
《广州市村镇建设管理规定》第三条规定：“……镇人民政府在其职责范围内负责辖区内村镇建设管理、基础设施和公共设施的配套与维护工作。”村组道路水泥硬底化属于基础设施和公共设施建设，中新镇政府对基础设施和公共设施建设符合上述地方性法规规定。陈仕明主张中新镇政府对中新村古塱自然村村组道路水泥硬底化的审批、建设和验收违法，于法无据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈仕明的诉讼请求。
上诉人陈仕明不服原审判决，向本院提起上诉称：一、中新镇政府审批中新村古塱自然村（上角社、下围社、古浪社、上围社等）社道硬底化工程行政行为违法。根据《中华人民共和国公路法》第二十五条、《中华人民共和国城乡规划法》第十八条、《农村公路建设管理办法》第十四条、《广州市自然村村道建设实施办法》（试行）第四条第(6)点规定，村组道路水泥硬底化设施建设审批应由县级以上人民政府规划、交通主管部门审批。中新镇政府审批建设中新村古塱自然村（上角社、下围社、古浪社、上围社等）社道底化工程行为超越其职权，是行政违法行为。二、中新镇政府建设中新村古塱自然村（上角社、下围社、古浪社、上围社等）社道硬底化工程的行政行为违法。根据《中华人民共和国公路法》第十四、第十八、第二十二、第二十五、第二十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第十八条、《农村公路建设管理办法》第三条、第十四条、《广州市自然村村道建设实施办法》（试行）第三条、第四条第(6)点规定，村组道路水泥硬底化设施建设，应取得县级以上人民政府土地、规划、建设、交通主管部门许可，方能施工建设。中新镇政府建设中新村古塱自然村（上角社、下围社、古浪社、上围社等）社道硬底化工程未取得广州市增城区（原增城市）土地、规划、建设、交通主管部门用地规划施工建设许可，违反了上述法律法规规定，是违法施工建设行为。三、中新镇政府验收中新村古塱自然村（上角社、下围社、古浪社、上围社等）社道硬底化工程的行政行为违法。根据《中华人民共和国公路法》第十四条、第三十三条、第二十五条、第六十九条、《农村公路建设管理办法》第三十九条、第四十条、《广州市自然村村道建设实施办法》（试行）第三条、第四条第(6)点、第十六条规定，村组道路水泥硬底化设施建设验收，应由县级以上人民政府的建设、交通主管部门验收。中新镇政府验收中新村古塱自然村（上角社、下围社、古浪社、上围社等）社道硬底化工程进行验收行为超越其职权，是行政违法行为。四、中新镇政府使用扶贫资金建中新村古塱自然村（上角社、下围社、古浪社、上围社等）社道硬底化工程的行政行为违法。根据《中华人民共和国公路法》第二十一条、《农村公路建设管理办法》第十五条、第十八条、第二十条、《广州市自然村村道建设实施办法》（试行）第三条、第四条第(6)点，《财政部、发展改革委、国务院扶贫办关于印发<财政专项扶贫资金管理办>的通知》、《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于印发<广州市新一轮农村扶贫开发工作方案>的通知》、《广州市财政局、广州市扶贫开发工作领导小组办公室关于印发<广州市本级农村扶贫专项资金使用管理办法>的通知》的规定，中新村古塱自然村（上角社、下围社、古浪社、上围社等）社道硬底化工程未取得广州市增城区（原增城市）土地、规划、建设、交通主管部门用地规划施工建设许可，是违法施工建设。中新镇政府使用扶贫资金建中新村古塱自然村（上角社、下围社、古浪社、上围社等）社道硬底化工程，违反了上述法律法规规定。综上所述，请求：1．撤销（2015）穗增法行初字第260号行政判决。2.确认中新镇政府使用扶贫资金建设中新村古塱自然村（上角社、下围社、古浪社、上围社等）社道硬底化工程的行政行为违法。3．确认中新镇政府审批、建设及验收中新村古塱自然村（上角社、下围社、古浪社、上围社等）社道硬底化工程的行政行为违法。4．本案诉讼费由中新镇政府承担。
被上诉人中新镇政府答辩称：一、涉案的四个硬底化的“道路”，都不是《中华人民共和国公路法》等法律法规中的规范对象。涉案的四个硬底化的道路，是村庄内部住宅之间的村民日常通行的通道，是村集体本身对原有的通道进行硬底化建设。这些所谓的道路，不是法律意义上的公路，既不是国道、省道、县道、乡道，也不是村道。其硬底化建设，不受《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规中关于立项、规划、施工、审批、验收等方面的规范。二、涉案的四个巷道硬底化项目，不是政府财政投资的项目，即不是政府工程，是所在村集体出资建设的公益项目，即是村集体工程。只是因为该村是贫困村，对于贫困村的公共基础设施的建设资金的来源，可以由扶贫“双到”资金给予资助。三、中新村的上述集体公益建设项目的交易，符合《广州市农村集体“三资”交易管理办法》、《广州市小额建设工程交易管理办法》等规定。1.本案涉及的村道硬底化工程建设方案是经村民代表民主表决或经村“三委”民主表决同意通过的。2.施工单位的选定符合《广州市小额建设工程交易管理办法》第四条第二款关于施工建设资金不足10万元的，通过摇珠、随机抽取等交易方式的规定。四、陈仕明主张中新镇政府对中新村古塱自然村村组道路水泥硬底化工程的审批、建设和验收违法的理由不能成立。1.涉案工程，是村集体内部的公益项目。中新镇政府只是作为基层政府单位对管辖的集体经济组织的经济行为依照法律法规规章的规定，比如《广州市农村集体“三资”交易管理办法》、《广州市小额建设工程交易管理办法》等，进行监督管理。2.中新镇政府不是中新村古塱自然村村组道路水泥硬底化工程的建设单位和验收单位。涉案的村道硬底化工程是由发包方中新镇中新经济联合社分别发包给建筑公司建设的，由中新镇中新经济联合社负责验收。因此，陈仕明上诉称村道硬底化建设应由县级以上人民政府审批、建设和验收的理由不能成立。五、中新镇政府将安排给中新村的扶贫资金用于道路建设并未违法。1.依据《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于印发<广州市新一轮农村扶贫开发工作方案>的通知》附件l中《广州市新一轮扶贫开发工作任务分配表》第317项明确中新村为贫困村。2.依据《广州市财政局及广州市扶贫开发领导小组办公室关于印发<广州市本级农村扶贫专项资金使用管理办法>的通知》（穗财农〔2014〕38号）第三章第八条第一款规定：“扶贫专项资金使用范围：（一）围绕改善农村贫困地区基本生活条件，支持修建小型公益性生产设施、小型农村饮水安全配套设施、贫困村村组道路等，支持扶贫对象实施危房改造、易地扶贫搬迁等。……”故，资金的使用符合《关于加强广州市市级扶贫“双到”资金使用管理的通知》（增扶贫办〔2013〕21号文）关于“双到”使用审批的规定。因此，安排给中新村的扶贫资金用于社道路建设并未违法。综上所述，请求二审法院依法维持原审判决，驳回陈仕明的上诉请求。
本院经审理查明，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《财政部、发展改革委、国务院扶贫办关于印发<财政专项扶贫资金管理办法>的通知》（财农〔2011〕412号）第八条规定：“各地应按照国家扶贫开发政策要求，结合当地扶贫开发工作实际情况，紧密围绕促进减贫的目标，因地制宜确定财政专项扶贫资金使用范围。各地确定的财政专项扶贫资金使用范围必须遵循如下基本方向：……（二）围绕改善农村贫困地区基本生产生活条件，支持修建小型公益性生产设施、小型农村饮水安全配套设施、贫困村村组道路等，支持扶贫对象实施危房改造、易地扶贫搬迁等。”《广州市财政局、广州市扶贫开发领导小组办公室关于印发<广州市本级农村扶贫专项资金使用管理办法>的通知》（穗财农〔2014〕38号）第三章第八条第一款规定：“扶贫专项资金使用范围：（一）围绕改善农村贫困地区基本生活条件，支持修建小型公益性生产设施、小型农村饮水安全配套设施、贫困村村组道路等，支持扶贫对象实施危房改造、易地扶贫搬迁等。……”本案中，广州市增城区中新镇中新村属于贫困村，中新镇政府使用扶贫资金，用于中新村古塱自然村的村组道路水泥硬底化建设工程，符合上述法律规定。根据本院查明的事实，村道水泥硬底化工程项目的建设方案均经村民代表或中新村“三委”民主表决通过，建设单位经摇珠选定后，中新镇中新经济联合社作为发包方与建设承包单位分别签订《广州市建设工程施工合同》，并负责工程的竣工验收。因此，陈仕明上诉要求确认中新镇政府使用扶贫资金，审批、建设、验收中新村古塑自然村村组道路水泥硬底化工程的行为违法，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，处理正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈仕明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 侯建文
审 判 员 陈作斌
代理审判员 石晓利
二〇一六年八月二十三日
书 记 员 崔小莹