浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终26号
上诉人吴阿新等10人（名单附后）。
诉讼代表人吴阿新。
诉讼代表人龚培云。
诉讼代表人吴文华。
被上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区人民政府，住所地绍兴市柯桥区群贤路1661号.
法定代表人阮建尧，区长。
委托代理人沈伟阳，绍兴市柯桥区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人何建航，浙江鉴湖律师事务所律师。
吴阿新等10人诉绍兴市柯桥区人民政府（以下简称柯桥区政府）不履行土地行政确认及土地行政管理法定职责一案，绍兴市中级人民法院于2015年12月2日作出（2015）浙绍行初字第63号行政判决。吴阿新等10人不服，向本院提出上诉。本院于2016年1月7日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年2月23日公开开庭审理了本案。上诉人吴阿新等10人的诉讼代表人吴阿新、龚培云、吴文华，被上诉人柯桥区人民政府的委托代理人沈伟阳、何建航到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2015年7月12日，原告吴阿新等人向被告绍兴市柯桥区人民政府提出申请，要求被告明确绍兴市柯桥区柯岩街道州山村原绍兴县越洋化工厂土地的权属，并依法追究相关人员法律责任。被告于7月14日将原告申请以领导批示交办单的形式交于绍兴市国土资源局柯桥区分局。原告在起诉之前未收到任何答复。
原审法院认为，原告吴阿新等人以柯岩街道州山村村民名义向被告提出土地权属确认的申请，因未收到被告相应答复而向本院提起诉讼，其原告主体适格。被告认为原告不能以自己名义提起诉讼缺乏法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故被告具有对涉案土地所有权权属争议作出处理决定的法定职责。同时参照《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。故被告在收到原告申请后，将相关申请内容转交绍兴市国土资源局柯桥区分局调查并无不当。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”在被告接到申请至原告起诉法院已满两个月，被告在这期间既未依照《土地权属争议调查处理办法》第十六条的规定作出不予受理的决定，也未就原告申请事项作出实体处理决定，已经构成不履行法定职责，应当予以指正。被告答辩认为转交材料即完成履职行为的意见于法无据，本院不予采纳。另，被告绍兴市柯桥区人民政府负责人不依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定出庭应诉，且未向本院释明不能出庭的原因，也未委托相应的工作人员代为出庭。对此，本院依法予以指正。综上，被告未在法定期限内针对原告的申请作出答复违法，原告的起诉理由成立，本院予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决责令被告绍兴市柯桥区人民政府在本判决书生效之日起10日内针对原告的申请作出答复。
吴阿新等10人上诉称：一、上诉人在2015年9月15日向一审法院提交诉讼状及附件共六份。在11月26日开庭时向法院提交对上诉人的答辩状的报告（陈述词）一份，要求法院判令被上诉人履行国家法律责任和要求法院对被上诉人的违法犯罪行为的材料移交监督、司法机关的申请书一份，州山村二委会关于该村集体土地从未征用和收到征地补偿款的会议纪要一份。以上的证据和被违法侵占的土地相关联的文书，证实被上诉人是在经审核后，颁发了国有土地出让权证，是触犯刑法第三百九十七条、第四百一十条所规定的故意违法行为。经调查，查明被上诉人为包庇犯罪和掩盖自身的滥用职权，徇私枉法违法犯罪行为，未按国家土地管理法第七十一条规定，履行应尽的法定职责，将案件移交司法机关。对上诉人的诉讼请求，一审法院没有根据事实和法律依法作出公正的判决，上诉人现认为该判决是错误的判决。二、一审判决书的第四页的经庭审质证中：一审法院对上诉人提交的1—5的证据已确认与土地实际权属情况有关，可又以被上诉人对上诉人的申请内容尚未作实质性回应为由，认为上述证据不存在关联性，上诉人认为一审法院不是按照国家法律对本案进行判决，而是根据被上诉人回应态度来进行判决，不按照上诉人提供的证据对本案进行审理、判决，遗漏了上诉人的诉讼请求，作出不公的判决。三、被上诉人在滥用职权后对造成的国有资产和州山村集体财产的损失和国家法律的尊严于不顾，在案件被调查查明后，一直没有依法履行应尽的法定职责，在（2014）绍柯民初字（1220）号柯桥区国土局诉绍兴县荣幸服饰公司的判决书中，一点不提应按《土地管理法》第七十一条、第七十六条、第七十九条规定追究诈骗人的刑事责任和行政处罚责任。一审判决只判决责令被上诉人履行答复职责，而不依法追究被上诉人滥用职权，徇私枉法后，仍拒不履行遵守国家法律和履行应尽的法定职责的违法责任。一审判决没有按照行政诉讼法第六十六条规定将违法行为的材料移送检察机关。一审法院对本案判决是缺乏公正的、错误的判决。请求对被上诉人拒不履行法定职责的违法行为依法进行公正判决。
柯桥区政府在法定期限内未提交书面答辩意见，其在庭审中辩称：一、上诉人提出的上诉理由不能成立。上诉人提出有关“未依法履行法定职责”的诉求，一审法院已经经过了依法审理，作出的一审判决支持了上诉人的请求，责令被上诉人在法定期限内作出答复，其他涉及的有关包庇犯罪等问题，不属于本案的审查范围。二、对于一审判决所确定的有关上诉人的诉讼主体资格以及有关履职期限的问题，答辩人保留自己的意见，但尊重一审判决，将按照一审判决确认的事实和结果履行相关义务。三、一审判决后，答辩人已经于2015年12月31日就上诉人在2015年7月12日提出的申请作出了书面答复。请求依法驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕着被上诉人柯桥区人民政府是否存在不履行土地行政确认和土地行政管理法定职责的情形的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。另查明，2015年12月31日，柯桥区人民政府就吴阿新等10人于2015年7月12日提出的申请作出了书面答复，并送达给上诉人。
本院认为，吴阿新等10位上诉人向一审法院提起诉讼时，要求被上诉人柯桥区政府履行的法定职责为：明确土地权属、归还土地，惩治犯罪。上诉人在上诉状中及二审庭审中表示，虽然一审法院责令被上诉人柯桥区政府在判决生效之日起10日内针对上诉人的申请作出答复，但该判决没有明确责令将涉案的土地归还给上诉人所在的州山村，也没有判令被上诉人对违法犯罪行为的材料移交监察、司法机关，一审法院也没有将有关被上诉人工作人员违法材料移送检察机关。本案中，对涉案土地权属确认系上诉人要求被上诉人履行法定职责申请事项之一，对该申请作出答复系被上诉人应履行的法定职责，上诉人要求人民法院直接责令将涉案土地归还州山村，其实质上要求法院直接确认涉案的土地权属系州山村村集体所有。根据司法权不能僭越行政权的原则，在被上诉人没有对履职申请作出答复之前，也即没有对上诉人要求的土地权属进行确认情形下，人民法院不能直接对涉案土地的权属进行认定。对行政机关及其工作人员的违法行为进行监督并移送有关部门查处，系行政机关上下级之间或行政机关内部行政管理职责，而非行政机关对外行使管理过程产生的法定职责，因此，上诉人提出的该项履职诉请不属人民法院审查范围。本案系上诉人提起的不履行法定职责之诉，上诉人是否提出过履职申请、被上诉人是否具备上诉人所诉的法定职责以及被上诉人是否履行了该职责是人民法院审查的范围，至于上诉人要求一审法院向检察机关移送被上诉人工作人员违法材料，并非人民法院对不履职案件应审查的范围。综上，一审法院认为被上诉人收到上诉人的履行法定职责申请后未在法定期限内针对上诉人的申请作出答复违法，并责令被上诉人在十日内对上诉人的申请作出答复，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴阿新等10人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年二月二十九日
书 记 员 韦若莎
附上诉人名单：
上诉人（原审原告）吴阿新，男，1959年6月4日出生，汉族，住绍兴市柯桥区柯岩街道州山村联谊175号。
上诉人（原审原告）龚培云，男，1950年8月11日出生，汉族，住绍兴市柯桥区柯岩街道州山村联谊526-1号。
上诉人（原审原告）吴文华，男，1941年12月30日出生，汉族，住绍兴市柯桥区柯岩街道州山村联谊267号。
上诉人（原审原告）吴松根，男，1957年7月18日出生，汉族，住绍兴市柯桥区柯岩街道州山村联谊281号。
上诉人（原审原告）吴成焕，男，1946年12月28日出生，汉族，住绍兴市柯桥区柯岩街道州山村联谊186号。
上诉人（原审原告）吴龙生，男，1966年1月8日出生，汉族，住绍兴市柯桥区柯岩街道州山村联谊143号。
上诉人（原审原告）李兴卫，男，1974年12月17日出生，汉族，住绍兴市柯桥区柯岩街道州山村联谊279号。
上诉人（原审原告）吴兴荣，男，1962年11月17日出生，汉族，住绍兴市柯桥区柯岩街道州山村联谊269号。
上诉人（原审原告）单光灿，男，1968年7月11日出生，汉族，住绍兴市柯桥区柯岩街道州山村州二115号。
上诉人（原审原告）胡爱娟，女，1943年12月2日出生，汉族，住绍兴市柯桥区柯岩街道州山村联谊295号。