北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京行终4954号
上诉人（一审原告）刘春华，男，1980年1月16日出生。
委托代理人ＸＸ，男，1979年9月10日出生，户籍所在地河北省邯郸市涉县。
上诉人（一审被告）中国银行业监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街甲15号。
法定代表人尚福林，主席。
委托代理人孙岳童，男，中国银行业监督管理委员会干部。
委托代理人王文钧，男，中国银行业监督管理委员会干部。
上诉人刘春华、中国银行业监督管理委员会因驳回行政复议申请决定一案，不服北京市第一中级人民法院（2016）京01行初200号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2016年11月9日开庭审理了本案。上诉人刘春华及委托代理人ＸＸ，上诉人中国银行业监督管理委员会的委托代理人孙岳童、王文钧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年1月12日，中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）针对刘春华的行政复议申请作出银监行复决字〔2016〕4号驳回行政复议申请决定书（以下简称被诉复议决定），主要内容为：根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条、第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提出行政复议申请。刘春华针对中国银行业监督管理委员会内蒙古监管局（以下简称内蒙古银监局）出具的《内蒙古银监局办公室关于对刘春华投诉鄂尔多斯农商行违规发放贷款事宜的意见》（内银监办发〔2014〕71号，以下简称71号意见）提起行政复议申请，71号意见系内蒙古银监局对中国银行业监督管理委员会鄂尔多斯监管分局（以下简称鄂尔多斯监管分局）上报材料的回复，不属于对刘春华合法权益产生实际影响的具体行政行为，因此，刘春华提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件。同时，刘春华针对鄂尔多斯监管分局于2014年6月17日作出的《行政处罚决定书》（鄂银监罚〔2014〕1号，以下简称1号处罚决定）提起行政复议申请。行政复议法第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中国银行业监督管理委员会行政复议办法》（银监会令2004年第8号，以下简称银监会行政复议办法）第八条规定：“对银监分局作出的具体行政行为不服，申请行政复议的案件，由银监分局的上级银监局管辖。”据此，刘春华向银监会提起行政复议，不符合法律规定。综上所述，银监会认为，刘春华提出的行政复议申请属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第（二）项规定的情形。根据该条规定，银监会决定：驳回刘春华的行政复议申请。
一审法院经审理查明：刘春华不服71号意见、1号处罚决定，于2015年11月12日以内蒙古银监局为被申请人、鄂尔多斯监管分局为第三人向银监会申请行政复议，银监会于同月18日收到刘春华提交的行政复议申请，所载复议请求为：请求撤销71号意见、1号处罚决定，依法责成内蒙古银监局、鄂尔多斯监管分局对刘春华因此造成误工收入减少误工费以及交通费、伙食补助费、住宿费造成其他损失的按照直接损失予以赔偿。同月25日，银监会向内蒙古银监局邮寄行政复议答复通知。经审查，银监会于2016年1月12日作出被诉复议决定，并于之后送达刘春华。刘春华不服，起诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定，判令银监会重新作出复议决定，法院依法呈请国务院对银监会行政复议办法进行规范性文件审查。
在一审法院开庭审理过程中，刘春华陈述对于被诉复议决定作出的职权不持异议。
另查，1号处罚决定的落款加盖公章为鄂尔多斯监管分局。
一审法院判决认为，鉴于刘春华对被诉复议决定作出的职权不持异议，一审法院经审查，对被诉复议决定作出的职权的合法性予以确认。
根据行政复议法实施条例第二十八条第（五）项的规定，行政复议申请应当符合以下规定：属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，71号意见系内蒙古银监局就鄂尔多斯监管分局上报材料的回复，并非对刘春华的权利义务产生实际影响的行政行为，刘春华就该意见申请行政复议，不属于行政复议法规定的行政复议范围。故被诉复议决定认定刘春华针对该意见提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件并决定驳回刘春华就该意见提出的行政复议申请正确，一审法院应予支持。刘春华的相关诉讼主张缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。
关于刘春�就1号处罚决定提出的行政复议申请，被诉复议决定认定刘春华向银监会提起该行政复议申请不符合法律规定并决定驳回刘春华的该申请。被诉复议决定进行审查时援引了行政复议法第九条第一款及银监会行政复议办法第八条的规定，结合上述规定的含义及银监会陈述的答辩意见，被诉复议决定作出上述认定的理由为：刘春华提起该行政复议申请已超出行政复议法规定的六十日的申请期限，该行政复议案件不应由银监会管辖。一审法院认为，对同一行政复议申请，银监会据以作出被诉复议决定的前述两理由不能并存。因为银监会判断刘春华提出的该行政复议申请超出法定申请期限的前提应是其为该行政复议案件的管辖机关，银监会若非该行政复议案件的管辖机关则无权对刘春华的该行政复议申请是否超出法定申请期限作出判断。故被诉复议决定就刘春华的该行政复�申请认定适用法律错误，应予撤销。
刘春华关于银监会未履行听证、转送其他有权行政复议机关、书面提出纠正意见等程序职责的诉讼主张，均缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。
关于刘春华请求法院依法呈请国务院对银监会行政复议办法进行规范性文件审查的诉讼请求于法无据，且银监会行政复议办法属于部门规章，亦不属于法院在行政诉讼中进行附带审查的范围。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第六十九条之规定，判决：1、撤销被诉复议决定中关于驳回刘春华就1号处罚决定提起的行政复议申请的决定；2、责令银监会于一审判决生效后的法定期限内对刘春华就1号处罚决定提起的行政复议申请重新作出处理；3、驳回刘春华的其他诉讼请求。
刘春华不服一审判决，向本院提起上诉称：第一，银监会徇私舞弊，对涉嫌刑事犯罪案件不予移送公安机关；第二，一审法院认定事实错误，71号意见与1号处罚决定具有同等法律效力，一审认定对刘春华生产生活不产生实际影响明显错误；第三，一审判决适用法律错误；第四，一审法院未按照法定程序办理，程序违法，应依法撤销。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法提审查清事实，依法改判或发回一审法院重新审理，查清事实，依法改判。
上诉人银监会不服一审判决，向本院提起上诉称：第一，刘春华针对1号处罚决定提出的行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条规定的受理条件。刘春华最晚于2015年3月1日已知道该处罚决定，其知道该具体行政行为至其向银监会提起行政复议�已超过六十日的法定期限。另，刘春华向银监会提起行政复议，而没有向内蒙古银监局提起行政复议，不符合银行行业监督管理机构对行政复议案件的层级管辖规定；第二，一审法院认为“被告若非该行政复议案件的管辖机关则无权对原告的该行政复议申请是否超过法定期限作出判断”的判断不正确，没有法律依据，且违反银行业监督管理法、行政复议法实施条例，属于适用法律、法规错误。综上，请求二审法院依法改判，驳回刘春华的诉讼请求。
双方当事人提交的证据均已随案移送本院，本院经审查认为，一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。
另，在二审审理期间，刘春华提交了以下证据材料作为新证据：1、京华时报等媒体报道材料，证明案情影响重大，有必要召开听证会；2、内蒙古银监局机关依申请公开政府信息答复函及光盘资料，证明银监会涉嫌徇私舞弊，对涉嫌刑事犯罪不移送，工作人员违纪没有作出处理；3、内蒙古银监局行政处罚信息公开表材料。本院经审查认为，刘春华提交的上述证据材料与本案被诉复议决定不具有直接关联性，本院不予采纳。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为,根据复议法实施条例第二十七条、第二十八条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，应符合法定的申请条件。本案中，刘春华向银监会申请行政复议，提出确认71号意见违法、依法撤销1号处罚决定等请求。对于71号意见是否属于行政复议范围，本院认为，71号意见属于内蒙古银监局作为上级机关对下级机关鄂尔多斯监管分局请示报告的内部答复，并未直接外化形成对申请人刘春华的权益产生实际影响的行政行为，银监会据此认为刘春华针对71号意见提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件符合法律规定，本院予以支持。刘春华关于一审判决认定事实错误，71号意见对其产生实际影响的主张不能成立，本院不予支持。另，关于银监会是否对涉嫌刑事犯罪案件不予移送与本案被诉复议决定的合法性审查并非同一法律关系，不属于本案的审理范围，故对刘春华的相关主张，本院不予支持。
对于刘春华针对1号处罚决定提出的行政复议申请，银监会具体援引了行政复议法第九条关于行政复议申请法定期限的规定以及银监会行政复议办法第八条关于复议机关层级管辖的规定，据此认为该行政复议申请不符合法律规定予以驳回。本院认为，对于1号处罚决定的行政复议申请是否符合受理条件，银监会应首先基于其是否是被复议行政行为的复议机关作出判断，若其是被复议行政行为的复议机关，才能进而判断是否符合法定申请期限、利害关系等条件。银监会不予受理上述行政复议申请的两个理由确有不能并存之情形，一审判决据此认定被诉复议决定就刘春华的该行政复议申请适用法律错误并无不当，本院予以支持。银监会关于一审判决相关认定没有法律依据，属于适用法律、法规错误的主张，本院不予支持。
综上，一审法院判决撤销被诉复议决定中关于驳回刘春华就1号处罚决定提起的行政复议申请的决定，并责令银监会于一审判决生效后的法定期限内对刘春华就1号处罚决定提起的行政复议申请重新作出处理，同时驳�刘春华的其他诉讼请求并无不当，本院应予维持。刘春华及银监会的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘春华、中国银行业监督管理委员会各负担25元（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘井玉
代理审判员 哈胜男
代理审判员 孙 建
二〇一七年一月十七日
书 记 员 张 曼