湖南省怀化市鹤城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘1202行初91号
原告钟晓玲，女，1963年5月6日出生，汉族。
委托代理人黄晓平，系湖南震宇律师事务所律师。
被告怀化市人力资源和社会保障局，住所地湖南省怀化市迎丰东路2号。
法定代表人余建勇，局长。
委托代理人李明，男，苗族，1982年9月20日出生，系怀化市人力资源和社会保障局工伤保险科科员。
委托代理人米艳艳，系湖南宏峰律师事务所律师。
原告钟晓玲不服被告怀化市人力资源和社会保障局(以下均称市人社局)不予认定工伤决定一案，于2016年9月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年9月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年10月14日公开开庭审理了本案。原告钟晓玲及其委托代理人黄晓平，被告市人社局的委托代理人李明、米艳艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市人社局于2016年8月23日作出怀人社工认字[2016]862号怀化市不予认定工伤决定,对谢建秋2015年9月10日晚上12点左右死亡情形予以不认定为视同工伤。
原告钟晓玲诉称,原告的丈夫谢建秋生前是溆浦县爱国卫生运动委员会办公室（以下简称爱卫办）的工作人员。2015年9月10日下午，受爱卫办的工作指派和安排，谢建秋同本单位工作人员李小明到溆浦县商务局指导、检查创建国家卫生县城工作。大约下午5时10分许，谢建秋在从溆浦县商务局三楼往二楼下楼梯时，不慎踏空一级楼梯，往前蹿了一下，造成身体不适（可能是内伤），溆浦县商务局党组人员向秋凤随即将谢建秋扶到二楼一间办公室休息一会儿，看谢建秋稍微好转一些后，向秋凤便护送谢建秋回家。大约次日早上5-6点钟的时候，原告起床小便时发现谢建秋不对劲，好像没有生命体征，便拨打120急救电话求助，溆浦县120急救医务人员赶到原告家中对谢建秋进行了检查抢救，告知谢建秋已经死亡近4-5小时，死亡原因为猝死？在办理完丧事后，爱卫办依法向被告提出申请，请求被告认定原告丈夫谢建秋死亡视同工伤。被告以谢建秋死亡属于旧病复发、不是死亡在工作时间和工作岗位为由，作出怀人社工伤认字[2015]1161号不予认定工伤决定书。原告不服，于2015年11月23日依法向怀化市人民政府提出行政复议。怀化市人民政府根据《工伤保险条例》《关于实施<工伤保险条例>若干问题的意见》的出台背景和立法本意，认定被告作出的不予认定工伤决定，认定事实不清，证据不足。复议机关认为，现有《工伤保险条例》及相关法律规范，没有将旧病复发排除在《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项规定之外，该条规定的突发疾病包括各类疾病，既包括既有疾病，也包括新发疾病。原告丈夫谢建秋在外检查工作，一天连续检查多个单位，最后在县商务局检查工作临近结束前突发疾病或造成内伤是客观事实，整个过程具有疾病发展的客观规律，具有连续性、合理性，依法应当认定为视同工伤。据此，怀化市人民政府于2016年6月5日依法作出怀府行复字[2016]11号行政复议决定书：一、撤销被申请人作出的怀人社工伤认字[2015]1161号《怀化市不予认定工伤决定书》；二、责令被申请人在法定期限内依法重新作出决定。2016年9月5日，原告收到被告的怀人社工伤认字[2016]862号怀化市不予认定工伤决定。原告认为，被告以同一事实和同一理由作出与原决定相同的不予认定工伤决定书，违背了《行政复议法》第二十八条第（四）项第二目之规定，是违法的，应当依法纠正。同时，被告再次作出不予认定工伤所依据的是人力资源社会保障部法规司对《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项的解释，属于行政法规解释，依照国务院《行政法规制定程序条例》第三十一条、三十二条、三十三条之规定，只有国务院有解释权，其他任何机关和机构无权解释。其二、被告适用的“人力资源社会保障部法规司对《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项作出的解释”，仅仅是国务院法制办内设机构，在依法提请国务院对行政法规解释之前的个别征求意见工作，且不公开发布。对此，人力资源和社会保障部司发函中的抬头中讲的非常清楚明白“征求意见的材料（国法社函[2016]16号）收悉”。这既不是国务院或国务院法制办的意见，也不是国家人社部的规范性文件，依法不能作为被告认定工伤的依据。其三，怀化市人民政府作为被告的上级行政机关，在行政复议时已对被告适用“人力资源社会保障部法规司对《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项作出的解释”进行工伤认定的错误作法进行纠正的前提下，被告仍然坚持错误作法，于法无据，是对原告合法权益的藐视。故谢建秋的死亡符合视同工伤认定条件，请求判决撤销被告作出的怀人社工认字[2016]862号怀化市不予认定工伤决定，责令被告重新作出工伤认定决定。
原告钟晓玲提交了下列证据：1、怀人社工伤认字[2015]1161号《怀化市不予认定工伤决定书》，拟证明人社局不予以认定的事实；2、怀人社工伤认字[2016]862号《怀化市不予认定工伤决定书》，拟证明人社局第二次不予以认定的事实；3、《怀化市人民政府行政复议决定书》怀府行复字[2016]11号，拟证明怀化市人民政府复议结果否定人社局作出的决定的事实，4、《行政法规制定程序条例》，拟证明被告作出的怀人社工伤认字[2016]862号所适用的法律法规错误；5、谢建秋和钟晓玲结婚证复印件，拟证明两人的夫妻关系。
被告市人社局辩称，谢建秋因病死亡情形不符合视同工伤认定条件，理由：1、谢建秋死亡的基本情况没有异议，其在工作过程中旧病复发，吃药后恢复，后回到家中，但未在此期间去医疗机构检查，没有突发疾病予以抢救的情形，相关证据可以证明谢建秋死亡系旧病复发导致，不属于工伤保险条例里面规定的突发疾病情形；2、谢建秋死亡的时间和地点不在工作时间和工作岗位。因此，谢建秋的死亡不符合认定视同工伤情形，被告作出的工伤认定决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请法院维持被告作出的决定。
被告市人社局在法定期限内向本院提供了如下作出被诉行政行为的证据及依据：1、怀化市工伤认定申请表，拟证明谢建秋妻子钟晓玲就谢建秋在家中因病死亡向我局提起工伤认定的事实；2、工资发放明细表，拟证明谢建秋是溆浦县爱国卫生运动委员会办公室工作人员；3、县创卫办领导及工作人员工作职责分工表，拟证明谢建秋负责卫生部门的创卫指导、督促工作，联系二片区；4、重点考核单位分片区统计表，拟证明二片区包括政府办、人大办、机关事务局等17个单位；5、2015年8月25日会议记录，拟证明第二组督查、检查六至十片区；6、调查笔录（舒朝阳），拟证明谢建秋平时身体状况就不是很好，2015年9月11日上午7点半接到谢建秋妻子的电话说谢建秋过世了，舒朝阳立即赶到其住所；7、调查笔录（李小明），拟证明谢建秋在商务局检查完后，在向秋凤办公室休息，李小明问谢建秋有没有事，谢建秋说没事，只是老毛病犯了，过了十几分钟就各自回家了；8、调查笔录（钟晓玲），拟证明谢建秋回家后并没有什么反应，直到早上5至6点钟，钟晓玲去上厕所，才发现谢建秋手脚冰凉并僵硬，之后拨打了120，医生赶到家里后对谢建秋进行观察，告诉钟晓玲谢建秋已经死亡的事实；9、调查笔录（向秋凤），拟证明谢建秋在商务局检查完后，和向秋凤下楼，快到二楼时，谢建秋往前蹿了下，向秋凤问他怎么了，谢建秋说有点不舒服，不要紧，之后吃了几颗药，休息了十多分钟，就坐车回家去了；10、调查笔录（何刘），拟证明2015年9月1日早晨6点53分，值班护士接到120急救电话，说李家坡有病人要出诊，之后何刘和护士及司机三人赶到现场，发现病人已经无生命体征，结合病人的情况，估计病人已经死亡四、五个小时，该病人就是谢建秋的事实；11《证明》，拟证明溆浦县商务局办公室没有接到县创卫办上周来商务局检查相关工作的电话或文字通知；12、怀人社工认字[2016]862号怀化市不予以认定工伤决定书及送达情况登记表，拟证明怀化市人力资源和社会保障局[2016]862怀化市不予以认定工伤决定书及送达情况登记表，拟证明怀化市人力资源和社会保障局将怀人社工认字[2016]862不予以认定工伤决定书已经送达给原告。
经庭审质证，原、被告提出以下质证意见：
原告对被告提交的2、3、4、5、6、7、10、11、12号证据无异议；对1号证据的真实性无异议，对其拟证明谢建秋在家中因病死亡的事实有异议；对8号证据部分有异议，该证据不齐全，证明的事实与客观事实不一致；对9号证据的部分有异议，对向秋凤调查笔录，证明还是发病了，9月10日下午5点10分死者谢建秋踏空一层楼梯是客观事实。
被告对原告提交的对1、2、4、5号证据无异议；对3号证据的证明目的有异议，复议决定是对第一次工伤认定所做出的复议认定，对第二次作出的工伤认定并没有作出处理，与本案无关。
本院对上述证据确认如下：一、对原告提交的1、2、4、5号证据，被告无异议，且上述证据符合证据来源合法、内容客观真实、与本案有关联性的要求，故予以确认，作为认定本案案件事实的证据；原告的3号证据，被告不认可，认为系针对第一次工伤认定作出，与本案无关联；但该复议决定系一份生效的法律文书，且系针对本案受伤害职工谢建秋的工伤认定决定作出的法律文书，显然与本案具有关联性，被告的质证理由不能成立，故本院予以确认，作为认定本案案件事实的证据。
二、被告提交的证据2、3、4、5、6、7、10、11、12号证据原告无异议，且上述证据符合证据来源合法、内容客观真实、与本案有关联性的要求，故予以确认，作为认定本案案件事实的证据；被告的1号证据只能证明原告就其丈夫谢建秋死亡向被告提出工伤认定的事实，但不能证明谢建秋系在家中因病死亡的事实，谢建秋死亡原因系本案的关键，必须有其他证据相互应证才能认定，故原告的质证理由成立，本院确认被告提交的1号证据不能单独证明谢建秋系在家中因病死亡的事实，但可以证明原告钟晓玲向被告申请工伤认定的事实；被告提交的8、9号证据，其内容可以与案件其他证据相互应证，被告不认可的理由不充分，且均符合证据来源合法、内容客观真实、与本案有关联性的要求，故予以确认，作为认定本案案件事实的证据。
经审理查明，本案受伤害职工谢建秋，男，1960年8月26日出生，汉族，生前为溆浦县爱国卫生运动委员会办公室的工作人员，在单位从事外勤工作，即在外从事爱卫检查和指导工作，分在单位外勤组第二小组，任组长，负责督促检查城区机关单位6-10片区的创卫工作；系原告钟晓玲之夫，公民身份号码433024196008260191。
2015年9月10日，谢建秋带领该小组人员李某某到片区有关单位检查。上午到该县的住建局、农行、建行、农合办、人寿保险公司、县检察院检查，下午3点左右开始到县粮食局、公用事业局、审计局、国土局检查，最后于下午5时许到县商务局检查。在县商务局检查下楼时，谢建秋突然往前蹿了一下，人感觉不舒服，在陪同人员扶持下到二楼办公室休息。谢建秋吃药并休息一段时间后，由人陪同其回家，回家后谢建秋仍不舒服，径直回房间睡觉休息。次日早上5-6时许，谢建秋妻子钟晓玲发现谢建秋手脚冰凉、僵硬，后拨打120急救电话抢救。7时左右，经溆浦县中医院120急救出诊医生检查，发现谢建秋已经死亡，推断死亡时间为午夜12点左右，医院出具的《死亡医学证明书》，载明谢建秋的死亡原因为“猝死？”。谢建秋死亡后因故没有作死因鉴定。
2015年9月17日，原告钟晓玲及谢建秋生前任职单位溆浦县爱国卫生运动委员会办公室就谢建秋因突发疾病死亡向被告市人社局提出工伤认定申请。2015年11月5日，被告市人社局作出怀人社工认字[2015]1161号怀化市不予认定工伤决定，认为：1、谢建秋死亡原因系旧病复发，不属于“突发疾病死亡”的情形；2、谢建秋死亡的时间和地点不是在工作时间和工作地点，因此，谢建秋因病死亡不符合《工伤保险条例》规定的情形，不属于工伤认定范围，故决定不予以认定为视同工伤。
原告钟晓玲不服，向怀化市人民政府申请行政复议，怀化市人民政府于2016年6月5日作出怀府行复字[2016]11号行政复议决定，认为现有《工伤保险条例》及相关法律规范，没有将旧病复发排除在《工伤保险条例》第十五条第一款规定之外，该条规定的突发疾病包括各类疾病，既包括既有疾病，也包括新发疾病；该条规定中的“突发疾病死亡”，其死亡是否也必须发生在工作时间和工作岗位的问题，没有明确的解释规定。谢建秋在县商务局检查工作临近结束前突发疾病是客观事实，当时没有入院治疗，吃药休息一段时间后回家，回家后仍不舒服，径直睡觉休息，在睡觉过程中死亡，整个过程具有疾病发展的客观规律，具有连续性、合理性。故决定：一、撤销被申请人（市人社局）作出的怀人社工伤认字[2015]1161号《怀化市不予认定工伤决定书》；二、责令被申请人在法定期限内依法重新作出决定。
2016年8月23日，被告市人社局在没有作新的事实调查和提出新的证据的情况下，以同一事实、证据作出怀人社工伤认字[2015]862号《怀化市不予认定工伤决定书》，其结果与第一次工伤认定决定一致；只是在说理部分直接引用人力资源与社会保障部法规司对《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项作出的解释，即认定视同工伤应严格按照工作时间、工作岗位、突发疾病、径直送医院抢救等四要件并重。原告钟晓玲不服该工伤认定决定，于2016年9月9日向本院提起诉讼。
根据《工伤保险条例》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”的规定，市人社局具有负责本辖区内工伤保险工作的主体资格，受理工伤认定申请并作出工伤认定决定属于其职权范围。工伤利害关系人对工伤认定决定不服提起诉讼，该局是本案的适格被告。
本案中，各方当事人对谢建秋死亡的基本事实经过没有异议，本案争议的焦点问题是被告市人社局是否以同一事实和理由在复议机关撤销其行政行为后再次做出相同的行政行为。本院予以分析、认定如下：
原告认为，被告市人社局是以同一事实和理由在复议机关撤销其行政行为后再次做出相同的行政行为，违反行政复议法的规定，应予以撤销；谢建秋“突发疾病”死亡的时间节点是在2015年9月10日下午5时工作期间。
被告认为，其再次做出的工伤认定决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持；谢建秋“突发疾病”死亡的时间节点推算应该是在2015年9月10日晚上12时许，不属于工作时间和工作地点。
本院认为，工伤认定的首要法律原则和精神应是最大可能保障主观上无恶意的劳动者在劳动受伤之后能够获得救济，并遵循对劳动者适当倾斜保护的良善原则；同时，还应当遵循合法保护原则、利益衡平原则及正当程序原则等。
本案中，复议机关以原行政行为存在认定事实不清，证据不足的问题，作出撤销被告市人社局作出的工伤认定决定，责令重新作出工伤认定决定的复议决定后，被告没有作新的调查和取证，以作出原行政行为的事实和证据作出相同工伤认定决定。被告没有针对复议机关提出的问题进行新的调查和取证，违反了行政机关应当执行上级机关的决定、命令的行政基本原则，被告市人社局引用人力资源与社会保障部法规司对《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项作出的解释作为其作出工伤认定决定的理由不能成立。原告认为，被告市人社局是以同一事实和理由在复议机关撤销其行政行为后再次做出相同的行政行为，违反行政复议法的规定，应予以撤销的观点成立，本院予以支持。
被告对所适用法律条款中的“突发疾病”理解有误，导致其认定谢建秋系在家中旧病复发，其死亡不符合《工伤保险条例》规定的“工作时间和工作岗位”的要求，故作出不予认定为视同工伤决定。
综上，被告市人社局对谢建秋的死亡作出不予认定工伤决定，系在复议机关依法撤销被告就本案第一次作出的不予认定工伤决定后，以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同的行政行为，违反我国行政复议法的相关规定，属程序违法。且对所适用的法律条款理解有误，导致该行政行为损害了原告的合法利益，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（四）第二目、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告怀化市人力资源和社会保障局2016年3月13日作出的怀人社工认字[2016]89号不予认定工伤决定；
二、被告怀化市人力资源和社会保障局在本判决生效后60日内重新作出工伤认定决定。
案件受理费50元，由被告怀化市人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。
审 判 长 杨宏勇
人民陪审员 黄巧云
人民陪审员 罗德田
二〇一六年十月二十七日
代理书记员 邱 羽
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：该行政行为虽然在形式上没有违反《工伤保险条例》的规定，但是对谢建秋死亡和其工作具有一定关联性的事实予以回避，作出不利于受伤害职工的行政行为明显违背了我国《工伤保险条例》的立法目的和精神，明显不当地损害了原告的合法利益。
(一)……
(四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。
《》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；（六）明显不当的。