云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）云行终162号
上诉人（一审原告）昆明市富群养殖有限公司。
住所地：昆明市官渡区矣六乡跑马山二农场二队。
法定代表人桂宝义，公司执行董事。
委托代理人赵忠文，云南明快律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明市官渡区人民政府。
住所地：昆明市官渡区云秀路****号。
法定代表人王忠，区长。
委托代理人罗华，建玮（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人李亚磊，建玮（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明市官渡区人民政府矣六街道办事处。
住所地：昆明市官渡区新螺蛳湾国际商贸城精品街**栋。
法定代表人张勇，主任。
委托代理人丁敏，建玮（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人朱方方，建玮（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人昆明农业发展投资有限公司。
住所地：昆明市盘龙路**号。
法定代表人杨崇华，总经理。
委托代理人吴继华，云南北川律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
委托代理人张迪，云南北川律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
第三人罗光明，男，汉族，1951年1月26日出生，住云南省昆明市官渡区。
委托代理人陆志明，云南大韬律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人唐锐明，云南护义律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
昆明市富群养殖有限公司（以下简称富群公司）因诉昆明市官渡区人民政府（以下简称官渡区政府）、昆明市官渡区人民政府矣六街道办事处（以下简称矣六街道办）房屋征收补偿一案，不服云南省昆明市中级人民法院于2016年5月19日作出的（2016）云01行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年7月14日立案，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
富群公司起诉称，2002年12月29日，其法定代表人桂宝义以个人名义与桂腾娜签订《场地租用合同》，转租了桂腾娜从原国营跑马山实业总公司（以下简称跑马山公司）承租土地中的50亩（实际使用为55亩）。富群公司于2004年7月22日依法成立后，该55亩土地用于养殖奶牛。2006年12月29日，桂宝义与桂腾娜的《场地租用合同》到期后，因双方没有达成一致意见，该土地一直由富群公司使用。2009年，因昆明市人民政府“一湖两江”流域禁养政策，其转向经营木材市场，在租用的场地上建盖钢屋架大棚对外出租，形成占地面积165566.67平方米（248.35亩）的大型市场，建有钢架大棚26个，面积80413.33平方米（120.62亩），木材堆放场10块，面积39680.00平方米（59.52亩），水泥硬化路面45533.33平方米（68.30亩），总计投资6000余万元人民币。2015年5月6日，矣六街道云南烈士纪念园项目征地拆迁指挥部（以下简称指挥部）对外发布《关于云南烈士纪念园项目的征地拆迁公告》（以下简称公告），并明确拆迁时限为55天。接到公告后，其就拆迁补偿问题与指挥部取得联系并提供了相应的证明材料，多次与指挥部就拆迁补偿问题进行磋商。在将要达成拆迁补偿协议时，官渡区政府、矣六街道办以被拆迁建筑物系昆明农业发展投资有限公司（以下简称农投公司）、罗光明所有为由，拒不与其签订拆迁补偿协议，也不对其进行补偿，而且未向其披露拆迁补偿协议的信息和产权确认的依据。被拆迁范围内的建筑物（钢屋架大棚等）是其投资建盖的，该事实已经过昆明市中级人民法院、云南省高级人民法院、桂腾娜、昆明前进乳业有限公司、农投公司及富群公司全体股东一致认可。官渡区政府、矣六街道办拒不与其签订拆迁补偿协议和支付拆迁补偿款的行为已严重侵害其合法权益。请求：1.确认官渡区政府、矣六街道办在“云南烈士纪念园征地拆迁项目”实施过程中，对农投公司、罗光明的征地拆迁补偿行为违法；2.确认官渡区政府、矣六街道办与农投公司、罗光明之间签订的《拆迁补偿协议》无效。
一审法院查明，涉案土地位于官国用（2008）字第1146038号《国有土地使用证》土地范围内，土地用途为农业用地，使用权类型为划拨。该证系于2000年3月向跑马山公司（国营昆明市第二农场）颁发。经国企改制及政府、市国资委批准，该宗土地使用权已划转农投公司。依据云南省昆明市中级人民法院（2012）昆民一初字第52、53号两份生效判决查明，2002年12月26日，案外人桂腾娜与跑马山公司签订了《承包经营合同》，约定桂腾娜承包该公司原饲料二队山地等共计243亩土地，承包期限为30年。经跑马山公司书面同意，2002年12月29日，桂腾娜与桂宝义签订了《场地租用合同》，将上述243亩土地中的50亩转租给桂宝义使用，租金为每年5.5万元，租期为4年，自2002年12月30日至2006年12月29日止。合同签订后，桂腾娜实际交付了55亩土地给桂宝义使用。桂宝义以承租的土地作为经营场所，于2004年7月22日成立富群公司，并担任该公司的法定代表人。2006年12月29日，《场地租用合同》期满，桂宝义未将租用土地归还，富群公司仍在使用该土地。另外，富群公司还占用了桂腾娜承包的另外88亩土地，按仓储用途使用该土地。在民事诉讼中，生效的民事判决判令富群公司向桂腾娜返还其占用的土地并支付土地占用费。2009年12月25日，桂腾娜与罗光明签订《合作协议书》及其补充说明，桂腾娜将其承包的200亩左右土地交给罗光明使用，年限为2010年1月1日至2030年12月30日，约定由罗光明向桂腾娜交纳土地管理使用费，土地及地上所有建筑物无偿归罗光明使用，并约定若国家征收土地，土地补偿款归土地所有方，地上附着物归罗光明所有。2015年12月3日，因云南烈士纪念园项目使用土地需要，农投公司与罗光明签署《拆迁补偿协议》，由农投公司对罗光明土地上的建筑物补偿。该协议签订地点在矣六街道办，拆迁项目指挥部作为鉴证方在协议上盖章。
一审法院认为，本案富群公司的诉讼请求为：1.确认官渡区政府、矣六街道办对农投公司、罗光明的征地拆迁补偿行为违法；2.确认官渡区政府、矣六街道办与农投公司、罗光明之间签订的《拆迁补偿协议》无效。经询问，富群公司确认第1项诉请所称“拆迁补偿行为”即是第2项所称“拆迁补偿协议”，但拒绝规范诉请表达。经向富群公司释明不得对同一被诉行政行为既要求确认违法又要求确认无效，并告知富群公司并无证据证明官渡区政府、矣六街道办已对农投公司作出补偿行为后，富群公司仍未规范诉请或补充相关证据，其诉请不明，且不能证明部分被诉行政行为客观存在，起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项“有具体的诉讼请求和事实依据”的起诉条件，应予驳回。此外，依富群公司诉请，被诉行政行为系收回国有土地使用权的补偿行为，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，对划拨土地使用权可无偿收回，对地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。本案富群公司起诉系要求否定对农投公司、罗光明补偿行为的合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五第第一款之规定，富群公司应与被诉补偿行为有利害关系，否则无权提起诉讼。依富群公司提交证据材料，诉争土地中的55亩系由桂宝义个人租赁，地上建（构）筑物系兴桂奶牛合作社或兴桂养殖种植场与施工人员订立合同建盖，租赁所获土地使用权、地上建（构）筑物是否被入股纳入富群公司财产范围，并无工商登记资料证明。富群公司所称其实际使用的农投公司国有土地143亩，已于2011年、2012年被人民法院生效民事判决判令返还桂腾娜，其中55亩土地系由桂宝义、桂腾娜《场地租用合同》约定租用，该合同约定租期届满后土地上不动产归桂腾娜所有；另88亩土地经富群公司及桂腾娜在民事诉讼中自行确认，系无合同约定情况下的占用，占用费已参照另55亩土地计算。因当事人诉请未涉及，生效民事判决仅称桂腾娜与富群公司双方自行认可土地上建（构）筑物系由富群公司建盖，并未确认建（构）筑物权属，亦未对返还土地时建（构）筑物应如何处理作出判决。建（构）筑物的权属始终无权属证书或生效判决加以确认，是否应依据或参照《场地租用合同》认定租期届满后143亩土地上建（构）筑物已归桂腾娜所有，尚无定论。况且，农投公司及罗光明向一审法院提交了罗光明与桂腾娜于2009年12月签订的《合作协议书》，该协议书约定桂腾娜向跑马山公司承包的200亩左右土地上的附着物自2010年1月起归罗光明所有，约定若发生土地征用，附着物补偿归罗光明所有。农投公司亦称基于该协议约定及履行，且实地调查确认涉案土地的实际管理经营者确为罗光明，故确定罗光明为补偿权利人。综上，涉案土地上建（构）筑物的权属至今未被生效法律文书确认，且涉及多份民事合同的真实性、效力和履行情况判断，显然存在权属争议。在此情况下，富群公司未能提交有效证据证明其在2015年征地补偿行为发生时，对地上建（构）筑物享有所有权。即不能证明与被诉行政补偿行为存在利害关系，故不具备本案行政诉讼原告主体资格，对其起诉应予驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条（一）、（三）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解
释》第二条第二款、第三条第一款第（一）项、第三条第二款之规定，裁定驳回富群公司的起诉。
富群公司不服上诉称，一审法院未经开庭、质证、辩论等必经程序，仅“经阅卷、询问当事人”即迳行判决，没有行政机关负责人或者行政机关相应工作人员出庭参加诉讼，程序违法。一审裁定认定事实不清，没有明确认定本案被诉的行政行为是已经客观、真实存在的行政征地补偿行为。一审裁定驳回起诉的两条理由不能成立，被诉行政行为违法表现在性质的违法和行为表现形式（《拆迁补偿协议》）无效，故既要求确认行政行为违法，又要求确认《拆迁补偿协议》无效才能达到行政诉讼的目的。一审裁定书“不能证明部分被诉行政行为客观存在”的判定，说明已经证明有部分行政行为客观存在，可见本案诉讼是有事实依据的。另外，其虽然不能提供权属证明，但是提交的多份证据可以证明其在涉案土地上建盖有建（构）筑物，所以是本案适格原告。请求撤销一审裁定，由昆明市中级人民法院继续审理本案。
二审中，本院对官渡区政府、矣六街道办、农投公司、罗光明进行了调查询问。官渡区政府称，在“云南烈士纪念园征地拆迁项目”中，其没有对农投公司、罗光明进行征地拆迁补偿，也没有签订《拆迁补偿协议》，《拆迁补偿协议》是农投公司与罗光明签订的民事协议。矣六街道办称，其没有委托农投公司进行拆迁补偿，“云南烈士纪念园征地拆迁项目”因租赁关系复杂，先由农投公司负责清租，其再向农投公司进行补偿。农投公司称，其与罗光明签订的《拆迁补偿协议》是民事上的清租行为，资金由其自筹。罗光明称，其与农投公司签订的《拆迁补偿协议》是民事协议。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，当事人提起行政诉讼应当具备原告适格、有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院行政诉讼受案范围和受诉人民法院管辖四项条件。本案中，没有证据证明官渡区政府、矣六街道办在“云南烈士纪念园征地拆迁项目”中对农投公司、罗光明进行了拆迁补偿，也没有证据证明官渡区政府、矣六街道办就“云南烈士纪念园征地拆迁项目”与农投公司、罗光明签订了《拆迁补偿协议》，在案的《拆迁补偿协议》系农投公司与罗光明签订。因此，本案富群公司起诉提出的前述两项请求事项无相应事实根据。故富群公司的起诉不符合前述法律规定的提起行政诉讼应当有事实根据的起诉条件。另，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”的规定，本案一审法院未经开庭即作出裁定并无不当。综上，一审法院对富群公司的起诉予以驳回的裁定结果正确，依法予以维持。上诉人富群公司的上诉理由不成立，对其上诉请求依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 熊家明
代理审判员 桂 蕾
代理审判员 龚 袭
二〇一六年十月十二日
书 记 员 陈 璐