北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2016）京01行初13号原告冯茂亭。原告武金荣。两原告之共同委托代理人邹慧楠。两原告之共同委托代理人胡劲江。被告中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。法定代表人陈政高，部长。委托代理人吴雨冰，男，中华人民共和国住房和城乡建设部干部。委托代理人毛秀武，男，中华人民共和国住房和城乡建设部干部。原告冯茂亭、武金荣不服被告中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）作出的建复决字〔2015〕146-147号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），于2015年4月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并于2016年3月22日公开开庭审理了本案。原告冯茂亭及两原告的共同委托代理人胡劲江、邹慧楠，被告的委托代理人吴雨冰、毛秀武到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告于2015年3月18日针对两原告的行政复议申请作出被诉复议决定，主要内容为：经审理查明，根据两原告提供的证据，2013年9月9日、2014年5月6日，两原告两次向被告投诉举报高颖违法以估价师名义签署评估报告、天津津港房地产咨询评估有限公司违法作出津港估拆字（2003）第051号评估报告。2014年8月9日，两原告认为被告未对上述举报履行查处职责，向被告提出行政复议申请。2014年10月11日，被告作出了《驳回行政复议申请决定书》（建复决字〔2014〕391号，以下简称391号复议决定），依法驳回两原告复议请求。2014年10月28日，两原告不服该复议决定向人民法院提起了行政诉讼。被告认为，两原告就同一事项重复向被告提出举报要求，重复向被告提出行政复议申请，且已就同一事项向人民法院提起了行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，被告决定驳回两原告复议请求。两原告诉称，两原告依据新获取的证据编号为2014-995号告知书（以下简称995号告知书）获知合法住房被违法拆迁等，是因拆迁人依据了不具备房地产估价师资质的高颖，违法以估价师资质名义作业签署及执业的李涛、牟晋彤、杜艳玲等签署的津港估拆字（2003）第051号评估报告。该评估报告故意压低两原告居住地块住宅用地等级，低评、低估，侵权、欺诈。两原告曾于2013年9月9日、2014年8月9日向被告投诉、举报天津津港房地产咨询评估有限公司违反《中华人民共和国行政许可法》第八十条第（二）、（四）项和《房地产估价机构管理办法》第三十二条的行为。被告置之不理，两原告就其不作为申请行政复议，被告作出391号复议决定，驳回两原告的复议请求。两原告依据《中华人民共和国行政许可法》第六十五条及获取的新证据995号告知书，于2014年12月2日再次举报违法行为，请求被告履行法定监管职责，依照《注册房地产估价师管理办法》第二十五条、第二十六条注销李涛、牟晋彤、杜艳玲和高颖的估价师执业资格证书，追究造成经济损失的法律责任。被告再次置之不理。两原告于2015年2月12日向被告申请行政复议，被告却作出被诉复议决定。两原告认为，被告是房地产估价师执业资质的行政许可人，对行政许可事项履职有持续监管职责，却违反《中华人民共和国行政许可法》第六十五条、建法〔2004〕110号《建设部机关对被许可人监督检查的规定》、建稽〔2010〕4号《关于印发的通知》、建办稽〔2002〕19号《关于印发的通知》、《房地产估价机构管理办法》等，拒不履行法定监管职责，已构成违法。被告作出被诉复议决定，未对其自身不作为行为进行审查。且两原告此次举报系依据新证据，基于不同的事项及新的事实理由，被诉复议决定的相关认定错误，应予撤销。综上，请求撤销被诉复议决定，责令被告重新作出复议决定。在法定举证期限内，两原告向本院提交了如下证据：1.2014年5月6日的举报信、2013年9月9日的投诉书，证明被告未对前述举报投诉进行处理；2.2014年12月2日的举报信，证明两原告的几次举报系针对不同的举报主体，事实理由亦不同；3.995号告知书，证明两原告的此次举报系基于新事实和理由。被告辩称：1.根据《房地产估价师注册管理办法》、《房地产估价机构管理办法》等相关规定，被告并无对举报事项直接进行查处的法定职责。2.两原告的两次举报均是围绕评估报告以及评估机构违法做出评估报告的问题，是否针对相同的评估师及评估机构进行举报不影响对于举报事项属于重复举报的认定。对两原告针对同一事项重复提出的投诉举报，被告无需再次处理。3.被告的条法司收到两原告提交的行政复议申请书等材料后，进行了审查，认为存在行政复议材料不齐全的情况，要求两原告补正其曾经要求被告履行法定职责而被告未履行的证明材料。收到两原告的补正材料后，被告推定受理了两原告的行政复议申请。查明两原告重复投诉举报事实后，被告于2015年3月18日作出被诉复议决定。被诉复议决定的作出程序亦合法。综上，请求法院驳回两原告的起诉。在法定举证期限内，被告向本院提交了如下证据：1.行政复议申请书及邮寄信封，证明两原告向被告提出行政复议申请，被告收到了行政复议申请书；2.补正行政复议申请通知书，证明被告依法向两原告作出补正行政复议申请通知书，要求两原告补正；3.补正材料及邮寄凭证，证明被告收到两原告的补正材料；4.被诉复议决定，证明被告根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，作出被诉复议决定；5.被诉复议决定邮寄凭证及邮寄查询单，证明被告依法送达了被诉复议决定，两原告的起诉期限在其起诉前已届满；6.391号复议决定、（2015）一中行初字第66号行政裁定书，证明两原告就同一事项反复提出举报要求，被告已就其举报事项作出391号复议决定，两原告不服该复议决定，向人民法院起诉，人民法院已就此作出生效裁定。经庭审质证，被告认可原告提交的证据1、2的关联性、合法性、真实性，不同意证明目的；不认可证据3的关联性及证明目的。原告认可被告提交的证据1-5的关联性、合法性、真实性，不认可证据6的关联性，认为被告提交的全部证据均不能证明两原告的举报属于重复举报。对于上述证据，本院经审查认为：被告提交的证据4系本案被诉行政行为，不作为证据使用。被告提交的其他证据与两原告提交的全部证据均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，本院予以采信，以上证据能够证明两原告向被告举报，后认为被告未对其举报进行处理而向被告申请行政复议及提交的材料，被告经审查，针对两原告作出被诉复议决定并送达的事实。经审理查明，2014年12月2日，两原告以高颖、李涛、牟晋彤、杜艳玲为被举报人向被告举报，请求：一、依据《行政许可法》第六十五条、建设部《第100号令》第二十六条、第二十七条不具备房地产估价师资质的'高颖'已估价师名义作业签署房地产评估报告行为确认违法。应当依法注销其估价师资质资格证书。二、依据最新证据：政府信息公开告知书编号：2014-995证明津港估拆字（2003）第051号评估报告'低评、漏估、'侵权、欺诈。确认执业估价师李涛、牟晋彤、杜艳玲审查、签署的评估报告书违法。该行为违反房地产估价行业执业道德规范，应当依法注销其估价师资质执业资格证书。三、被举报人津港估拆字（2003）第051号评估报告行为至相对人达不成拆迁安置补偿协议，近十二年得不到依法安置房、周转房和租房费。至举报人造成的身心伤害与重大经济损失，依法追究被举报人的法律责任。后两原告认为被告未对其举报履行法定职责，向被告申请行政复议，复议请求为：一、请求依法审查被申请人受理申请人实名举报逾期不理，不履行法定监督职责，不予告知查处办案结果。确认渎职违法不作为。二、请求对举报一级房地产资质估价机构'估价师'的违法事项内容查清的违法事实与处理结果向举报人予以告知，并对举报人的举报请求依法作出答复。被告收到该行政复议申请后，于2015年2月17日作出补正行政复议申请通知书，要求两原告提供曾经要求被告履行法定职责而被告未履行的证明材料及两原告与被复议的具体行政行为有利害关系的证明材料。两原告向被告补充提交邮寄前述举报的邮寄凭证及公有住房承租合同。被告收到前述材料后，经审查，于2015年3月18日作出被诉复议决定，并于之后邮寄两原告。两原告不服，诉至本院。另查明，两原告2014年5月6日的举报信所载明的被举报人为天津津港房地产咨询评估有限公司，举报请求为：一、不具备房地产估价师资质的'高颖'，违法作业的房地产评估报告确认无效。依法追究法律责任，通报记载于房地产信用档案。二、对侵权、欺诈的房地产评估报告行为使相对人十一年多无家可归，造成的身心伤害与重大经济损失，依法追究法律责任、赔偿经济损失。两原告2013年9月9日的投诉书所载明的被投诉人为天津津港房地产咨询评估有限公司，举报请求为：一、不具备房地产估价师资质的'高颖'，违法作业的房地产评估报告确认无效。依法追究法律责任，通报记载于房地产信用档案。二、对侵权、欺诈的房地产评估报告行为给相对人造成的重大财产损失，十年多无家可归造成的精神伤害依法追究刑事责任、赔偿经济损失。后两原告认为被告逾期未处理其举报事项违法，向被告申请行政复议，被告于2014年10月11日作出391号复议决定，驳回两原告的行政复议申请。两原告不服，诉至本院，请求判决确认被告逾期未依法处理举报事项，行政不作为。本院于2015年3月23日作出（2015）一中行初字第66号行政裁定书，驳回两原告的起诉，主要裁判理由为：两原告针对高颖的房地产估价师资质管理问题的举报，因两原告与该事项的处理不存在法律上的利害关系，故两原告认为被告逾期未依法处理该举报事项而提起本案之诉，不符合原告主体资格的要求；两原告关于请求确认房地产评估报告无效的举报，因被告并无相应的法定职责，故两原告以被告逾期未依法处理该举报事项为由提起本案之诉缺乏事实根据。在本院开庭审理过程中，两原告明确表示对被诉复议决定作出的程序无异议。两原告陈述此次举报系针对估价师高颖、李涛、牟晋彤、杜艳玲存在的违法行为向被告举报，要求吊销上述估价师的资质。本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，两原告认为被告未对其举报履行法定职责，向被告申请行政复议，被告具有针对两原告的行政复议申请作出处理的法定职权。鉴于两原告对被诉复议决定作出的程序不持异议，本院经审查，对被诉复议决定作出程序的合法性予以确认。（一）关于本案的诉讼类型认定1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款第（一）、（二）两项中分别就撤销之诉和履责之诉两种诉讼类型予以了规定。所谓撤销之诉，是原告针对负担行政行为请求法院予以撤销的诉讼类型，其诉讼目标在于消除行政行为对原告所施加的不利负担。而履责之诉，则是原告请求法院判决行政机关履行特定的法定职责的诉讼类型。虽然在履责之诉中也可能包含原告对拒绝性答复的不服以及撤销该答复的诉讼请求，或者原告的诉讼请求仅表述为撤销拒绝性的答复，但法院仍然应当结合原告的诉讼目标综合案件事实对诉讼类型予以认定。2.当事人对行政复议不予受理决定不服，或者对以不符合复议受理条件为由驳回复议申请决定不服提起诉讼的，其诉讼目标实质上是要求复议机关受理其复议申请并进入实体审查阶段。因此，虽然原告的诉讼请求可能仅表述为撤销被诉不予受理决定或者驳回复议申请的决定，但此类案件从诉讼类型上仍然应当属于履责之诉的范畴。本案中，虽然原告的诉讼请求仅表述为撤销被诉复议决定，但其撤销被诉复议决定的诉讼目标，实质上在于要求被告履行受理其行政复议申请并予以实体审查的法定职责。因此，本案实质上应认定为履责诉讼。（二）本案的审查范围1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。该法第六十九条又规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。根据上述规定的精神，对于履责之诉法院的审查范围包含但不限于行政机关作出的拒绝性答复的合法性，法院应当就原告申请被告履行法定职责的理由是否成立进行全面审查并根据查明的事实作出裁判，以体现《中华人民共和国行政诉讼法》第一条所规定的解决行政争议的立法宗旨。因此，本案中被诉复议决定的合法性属于本案审查范围，但同时还应当审查两原告的行政复议申请是否符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项规定，其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼的，行政复议机关对行政复议申请应当予以受理。本案中，两原告于2013年9月9日及2014年5月6日向被告投诉举报的事项与本次向被告投诉举报的事项不一致，故被诉复议决定关于两原告构成就同一事项向被告提出举报要求，进而重复向被告提出行政复议申请及已就同一事项向人民法院提起行政诉讼的相关认定确有不当。3.但本案原告明显不具有申请人资格。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议申请的申请人应当与具体行政行为有利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，两原告认为被告未履行法定职责，查处其举报事项，向被告申请行政复议，而两原告的举报系针对高颖、李涛、牟晋彤、杜艳玲的房地产估价师资质管理问题，因两原告与该事项的处理不存在法律上的利害关系，故两原告向被告申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。因此，尽管被诉复议决定的理由有所不当，但本院已经查明两原告的行政复议申请明显不符合行政复议的受理条件，被诉复议决定驳回两原告复议请求的结论并无不当，被告并无未履行法定职责的情形。故对两原告要求撤销被诉复议决定，责令被告重新作出复议决定的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告冯茂亭、武金荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告冯茂亭、武金荣共同负担（已交纳）。如不服本判决，各方当事人可于判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后7日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  梁 菲代理审判员  张美红代理审判员  黄 薇二〇一六年六月二十九日书 记 员  肖 克附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉原告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。