宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）石行初字第4号
原告季作清，男，1964年12月4日出生，汉族，个体工商户，住平罗县。
委托代理人罗少忠，宁夏宁众律师事务所律师，特别授权代理。
被告平罗县国土资源局，住所地平罗县宝丰路368号。
法定代表人周光乐，局长。
委托代理人孙立文，宁夏大潮人律师事务所律师，特别授权代理。
被告平罗县人民政府，住所地平罗县玉皇阁大道218号。
法定代理人朱剑，县长。
委托代理人张宏程，宁夏大潮人律师事务所律师，特别授权代理。
原告季作清与被告平罗县国土资源局、平罗县人民政府履行法定职责一案于2014年3月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告季作清及其委托代理人罗少忠，被告平罗县国土资源局的委托代理人孙立文、平罗县人民政府的委托代理人张宏程到了庭参加了诉讼。本案现已审理完毕。
原告季作清诉称，原告在平罗县城健康巷与钟楼商场连接处共计240.155平方米的房屋，包括一层面积222.1平方米营业房和一楼18.055平方米过道房，房屋所有权证号：（2009）25115，地号：1-9-166，土地使用权证号：平国用〈2000〉字第11487号，土地使用权面积259.905平方米，原属平罗县财政局国债服务部办公用房，属于划拨用地。2003年，平罗县财政局将上述240.155平方米房屋及259.905平方米土地使用权全部顶账给陈义，当时未办理土地使用权变更登记手续。此后，陈义将该房一楼18.055平方米的房屋及土地使用权租赁给平罗县贸易有限责任公司作为过道房使用。2009年3月初，陈义就出售该房一楼18.055平方米房屋向平罗县贸易公司履行了通知义务，平罗县贸易公司书面表示放弃优先购买权后，陈义将上述240.155平方米房屋及259.905平方米土地使用权全部出售给了原告。2010年11月25日，原告与平罗县财政局签订《土地使用权转让协议》并进行了公证。原告在合法取得了上述240.155平方米房屋及259.905平方米土地使用权后，多次向被告申请办理土地使用权变更登记手续，但被告总以种种理由推诿拒绝，不予办理。2009年12月，原告为了解决与平罗县贸易有限责任公司因该房屋一楼18.055平方米过道房租赁合同纠纷，向平罗县人民法院提起诉讼，平罗县人民法院审理后以涉案18.055平方米过道房土地使用权属有争议，不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由，裁定驳回了原告的起诉。此后，原告向平罗县检察院提出抗诉申请，平罗县检察院审查后上报石嘴山市人民检察院，石嘴山市检察院于2010年11月15日向被告平罗县国土资源局出具《检察建议书》，建议由被告平罗县国土资源局按相关法律规定为原告办理土地使用权变更登记手续，原告也依法向被告平罗县国土资源局提出办理土地使用权变更登记申请，并提交了相关办证材料，但是被告平罗县国土资源局依然拒绝办理。由于被告平罗县国土资源局拒绝办理，导致被告平罗县人民政府也拒不为原告颁发土地使用权证书。时至今日，二被告的不作为行为致使原告的合法权益始终得不到应有的保障。原告为维护自身合法权益，尽快取得土地使用权证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条之规定，请求依法判决被告履行法定职责，为原告位于平罗县城健康巷与钟楼商场连接处共计259.905平方米的土地办理国有土地使用证。
原告季作清为支持其诉讼请求，当庭提交了以下证据。
第一组：三份证据1-1商品房买卖合同；1-2土地使用权转让协议；1-3（2010）平证字第2348号公证书，证明2009年6月21日，陈义将涉案房产及土地使用权出卖给原告。2010年11月25日，平罗县财政局与原告签订转让协议，将位于平罗县城健康巷东侧（原平罗县国债服务部）241.85平方米的土地使用权［地号：1-9-166，土地使用权证号：平国用（2000）字第11487号］及222.1平方米的房屋以人民币伍拾贰万肆仟玖佰柒拾贰元整转让给原告，双方并于2010年11月26日在平罗县公证处对该协议进行了公证。
第二组：一份证据2-1关于办理原平罗县原国债服务部房地产产权过户手续的函，证明平罗县财政局致函被告平罗县国土局请求将原国债服务部（平国用＜2000＞字第11487号＝土地过户至原告名下。
第三组：五份证据3-1协议书；3-2房屋租赁协议；3-3说明；3-4宁夏平罗县贸易有限责任公司钟楼商场整体重组协议；3-5情况说明；证明陈义将位于平罗县城东大街健康巷东侧面积18.055平方米的房屋出租给平罗县贸易有限责任公司，在陈义出售该房屋给原告之前，平罗县贸易有限责任公司说明不欲购买；平罗县贸易有限责任公司内部文件证明所占用的通道房产权归陈义所有；被告平罗县国土资源局出具情况说明，证明平罗县国债服务部东侧与平罗县贸易公司中间过道权属为平罗县国债服务部用地。
第四组：二份证据4-1民事起诉状；4-2平罗县人民法院（2010）平民初字第309号民事裁定书，证明原告与平罗县贸易有限责任公司因18.055平方米房屋租赁合同纠纷起诉至平罗县人民法院，平罗县人民法院以涉案18.055平方米房屋权属有争议，不属于人民法院受理案件范围为由，驳回原告的起诉。
第五组：三份证据5-1平罗县人民检察院立案通知书；5-2平罗县人民检察院建议提请抗诉告知书；5-3石嘴山市人民检察院检察建议书，证明原告的抗诉申请平罗县人民检察院立案受理，并向石嘴山市检察院建议提出抗诉；石嘴山市人民检察院经立案审查，建议被告平罗县国土资源局为原告办理涉案土地使用权变更登记手续。
第六组：两份证据6-1平罗县人民政府县长办公会议纪要；6-2平罗县国土资源局关于季作清申请办理钟楼商场通道房土地证的处理意见；证明被告平罗县人民政府要求被告平罗县国土资源局为原告办理涉案18.055平方米的土地使用权证，被告平罗县国土资源局就18.055平方米房屋办证事宜作出处理意见。
以上证据经被告质证，被告认为六组证据均未收到。
被告平罗县国土资源局答辩认为，1、季作清不是本案的适格办证主体和诉讼主体。本案涉案土地及房屋是国有资产，系划拨土地。2000年11月登记在原平罗县国债服务部。2003年，平罗县财政局因建办公楼欠平罗县陈桥建筑有限责任公司工程款，经请示平罗县政府，将涉案土地及房屋评估524972元，扣除房产转让时产生的各项费用19118元，以505854元抵顶平罗县财政局欠平罗县陈桥建筑有限责任公司工程款。双方签订了协议并按约履行了协议，平罗县财政局将涉案土地及房屋交付给平罗县陈桥建筑有限责任公司。平罗县陈桥建筑有限责任公司没有依法缴纳国有土地出让后应缴纳的土地出让金，也没有办理国有土地使用证变更、登记手续。平罗县陈桥建筑有限责任公司在取得该土地及房屋后将房屋及土地出租至2009年，2009年6月21日平罗县陈桥建筑有限责任公司将涉案土地及房屋出售给本案季作清。根据上述客观事实及《中华人民共和国土地管理法》第12、54、55、82条《宁夏回族自治区土地管理条例》第6、7、49、50、51条规定，平罗县陈桥建筑有限责任公司在2003年依据顶账协议取得涉案土地后，应依法缴纳土地出让金，缴纳相关费用，变更土地使用证，取得属自己的土地证，才能依法出让、转让，才能使被答辩人依据双方所签订的合同申请答辩人变更土地使用权登记，答辩人才能依法受理、变更。本案涉案土地已出让两次，平罗县陈桥建筑有限责任公司不缴纳土地出让金也不变更登记，被答辩人既不向合同的相对方主张权利，也不缴纳土地出让金，却妄图通过上访、无理诉讼给答辩人施压以达到自己的目的，应予以驳回。2、平罗县财政局在涉案土地及房屋于2003年出售给平罗县陈桥建筑有限责任公司的情况下于2010年11月又与被答辩人签订土地使用权转让协议，违背了客观事实。如果依据该协议变更土地使用证，国有资产通过什么方式出让给个人就没有任何依据，平罗县政府的批复就毫无意义。且土地上的房屋是变更一次还是两次，房屋契税及相关税是缴纳一次还是两次，是否违背《中华人民共和国税法》的相关规定。3、平罗县财政局与平罗县陈桥建筑有限责任公司2003年签订的协议书土地使用证面积为241.85平方米，平罗县陈桥建筑有限责任公司法人陈义与季作清签订的协议259.905平方米，季作清诉讼办证的面积也是259.905平方米，多出来的18.055平方米不在一个协议中，也不在一个土地使用证上，如果办理在一个土地使用证上，就要注销两个原土地使用证，涉及两个原土地使用证使用权人。季作清明知上述事实却置之不理，一味无理诉讼，实属不该。4、涉案土地中的18.055平方米中的3.92平方米是原平罗县国债服务部与平罗县贸易公司共用的安全通道，不能确权给个人，下剩的14.13平方米依照法定程序可以变更。但季作清自始至终没有就此向答辩人单独提出过申请。综上，应依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告平罗县人民政府进行答辩认为，1、季作清不适格，应该由陈桥建筑有限责任公司来主张权利；2、季作清要求的18.055平米土地，该过道为陈义个人转让，陈义没有该过道房的所有权证，其无权转让。且为公用的消防通道，不能确权给个人，否则将会有消防隐患。综上，应依法驳回季作清的诉讼请求。
经审理查明，2010年11月25日，季作清与平罗县财政局签订《土地使用权转让协议》，约定平罗县财政局将位于平罗县城健康巷东侧241.85平方米的土地使用权（地号：1-9-166，土地使用权证号：平国用〈2000〉字第11487号）及222.1平方米（土地使用权面积不详）的房屋以524972元转让给季作清并进行了公证。涉及本案土地使用权面积240.155平方米（一层面积222.1平方米营业房和一楼18.055平方米过道房），该土地原属平罗县财政局国债服务部办公用房，属于划拨用地。2003年，平罗县财政局将上述240.155平方米房屋及241.85平方米的土地使用权全部顶账给陈义，但未办理土地使用权变更登记手续。此后，陈义将该房一楼18.055平方米的房屋及土地使用权租赁给平罗县贸易有限责任公司作为过道房使用。2009年3月20日，平罗县贸易公司在接到陈义就出售该房一楼18.055平方米房屋通知后，书面表示放弃优先购买权，陈义将上述240.155平方米房屋及241.85平方米的土地使用权全部出售给了季作清。季作清与平罗县财政局签订《土地使用权转让协议》后，向被告平罗县国土资源局申请办理土地使用权变更登记手续，平罗县国土资源局未予办理。2009年12月，季作清为了解决与平罗县贸易有限责任公司因该房屋一楼18.055平方米过道房租赁合同纠纷，向平罗县人民法院提起诉讼，平罗县人民法院审理后以涉案18.055平方米过道房土地使用权属有争议，不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由，裁定驳回了季作清的起诉。2010年9月29日平罗县国土资源局出具情况说明，证明平罗县国债服务部东侧与平罗县贸易公司中间1.45米×14.72米（含18.055平方米过道房土地使用权）为平罗县国债服务部用地。此后，季作清向平罗县检察院提出抗诉，石嘴山市检察院于2010年11月15日向平罗县国土资源局出具《检察建议书》，建议由平罗县国土资源局按相关法律规定为季作清办理土地使用权变更登记手续，季作清向平罗县国土资源局提出办理土地使用权变更登记申请，平罗县国土资源局未予办理，导致被告平罗县人民政府未向季作清颁发土地使用权证书。2012年3月16日平罗县人民政府县长办公会议作出决议“关于季作清提出钟楼商场一楼18.055平方米过道房问题，由县政法委负责协调，季作清交清土地出让金后，由国土局尽快给季作清办理土地使用证”。季作清2010年11月25日后，向平罗县国土资源局提出申请，但平罗县国土资源局未予办理，引起季作清诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定：单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。平罗县人民政府具有颁发国有土地使用证的法定职权。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条的规定：在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的事实证据。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第二款的规定：单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。本案中，季作清所诉属于依申请才能启动的行政程序，依法应由季作清提供平罗县国土资源局不作为行为存在的事实证据，完成初步的举证责任。季作清在庭审中提供的六组证据，足以证明其在行政程序中曾经提出申请的事实，平罗县国土资源局未予答复，属于违法。故对季作清的请求，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决如下：
被告平罗县国土资源局在30日内对原告季作清办理国有土地使用证的申请作出处理。
案件受理费50元，由被告平罗县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长 卜东方
审判员 李建武
审判员 尤俊涛
二〇一四年六月十八日
书记员 周世胜
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