湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂05行初5号
原告张德秀，女，汉族，1936年7月18日出生，农民，住宜昌市点军区。
委托代理人杨钧、谭建春，湖北西陵律师事务所律师。特别授权代理。
被告宜昌市夷陵区人民政府。住所地：宜昌市夷陵区小溪塔夷兴大道**号。
法定代表人王平昌，夷陵区人民政府代区长。
委托代理人刘炎廷，夷陵区人民政府法制办公室工作人员。一般授权代理。
委托代理人宋志武，湖北龙禧律师事务所律师。一般授权代理。
第三人胡达春，男，汉族，1962年5月5日出生，农民，住宜昌市点军区。系原告张德秀儿子。
原告张德秀诉被告宜昌市夷陵区人民政府（以下简称夷陵区政府）土地行政登记一案，本院于2016年1月11日立案受理后向被告送达了起诉状副本，并通知胡达春作为本案第三人参加诉讼。被告在法定期限内向本院提交了答辩状和证据材料，本院将被告提交的答辩状和证据材料送达给原告、第三人。本院依法组成由审判员闵珍斌担任审判长，审判员曹斌、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2016年3月16日公开开庭审理了本案，原告张德秀及其委托代理人杨钧、谭建春，被告夷陵区政府的委托代理人刘炎廷、宋志武，第三人胡达春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：1998年6月15日，被告夷陵区政府（原宜昌县人民政府）根据第三人胡达春的申请，并经过审查，同意将原告张德秀位于原宜昌县桥边镇李家湾村七组的自建房屋（《土地使用证》号为13-1-3-7-20）宅基地，使用权变更登记至第三人胡达春名下，宗地号登记为140407034。
原告张德秀诉称：1、原告是宗地号为140407034的农村宅基地产权人。1962年原告和老伴在原宜昌县桥边镇李家湾村七组自建土木结构房屋一栋。1986年，原宜昌县土地管理局在进行土地清理后，为原告宅基地产权进行了确权，并为原告核发了证号为13-1-3-7-20的《土地使用证》。1998年6月15日，被告（原宜昌县人民政府）将此宅基地宗地号登记为140407034，产权人变更登记为第三人胡达春。2、被告在没有任何法定事由，也未经原告同意的情况下，将原属于原告的宅基地产权变更登记至第三人名下，致使原告宅基地物权和房屋物权同时受到侵害，其行为明显违法。3、2015年9月，原告因获知该宅基地可能涉及土地征收，通过从宜昌市国土资源局点军分局和宜昌高新技术产业开发区国土资源局（以下简称高新区国土局）查询产权登记档案后，才正式知道其所属宅基地产权被变更登记。经多方申请协调无果后，原告特向人民法院提起行政诉讼，请求：1、依法判决被告将宗地号为140407034的农村宅基地产权变更登记到第三人名下的行政行为违法，并予以撤销。2、本案诉讼费由被告承担。
被告夷陵区政府辩称：1、争议宅基地的产权，是按照约定，经原告张德秀同意后，登记到第三人胡达春名下的。1998年6月15日，第三人胡达春根据达成的《母亲养老协议》，在征得原告同意的前提下，才申请将原告的宅基地产权按程序变更登记到第三人名下。2、被告1998年6月15日作出的关于争议宅基地的产权变更登记程序是合法的。原宜昌县土地管理局在收到第三人申请后，对争议宅基地界址进行了调查，绘制了宗地草图，并严格按程序进行了审批。当时的登记审批表显示，办理此次变更登记的初审意见、乡镇人民政府审核意见、县（市）人民政府审批意见均没有违法违规行为，且原告和第三人均未提出异议。3、本案原告主张对象错误，被告不具有本案争议宅基地的管理权，不是适格的主体，原告应当向点军区人民政府主张权利。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人胡达春辩称：第三人是根据签订的有关原告的养老协议，并征得原告同意，才申请办理争议宅基地的产权变更登记。被告办理此次变更登记是正确的，请求人民法院依法判决。
被告依法向本院提交了以下证据：1、宜昌市人民政府《关于宜昌县撤县设区并调整部分行政区划有关事宜的通知》（宜府发（2001）29号）。2、宜昌市人民政府办公室《关于印发﹤宜昌县土城乡桥边镇艾家镇划归点军区管辖交接工作实施方案﹥的通知》（宜府办发（2001）72号）。1、2号证据证明原宜昌县撤县建区后，桥边镇划归宜昌市点军区管辖。3、1962年2月4日颁发的胡兆荣的《个人土地房基使用证》。证明争议宅基地的产权，原来登记在原告丈夫胡兆荣名下。4、1998年4月14日胡达春的《宅基地界址调查表》（附宗地草图）以及同年6月9日的《宗地面积量算记录表》。5、1998年6月胡达春的《农村宅基地登记申请书、审批表》。6、原告张德秀1986年7月26日取得争议宅基地的《土地使用证》（证号为13-1-3-7-20）。3、4、5、6号证据证明原宜昌县人民政府将争议宅基地的产权登记到胡达春名下的程序是合法的。7、1998年6月8日胡达新、张作菊与胡达春、宋慧萍签订的《母亲养老协议书》（双方的舅父张德喜、二叔胡兆华、幺叔刘家祥作为证明人在协议上签字）。8、2014年2月17日胡达新、张作菊与胡达春、宋慧萍签订的《赡养协议书》。7、8号证据证明争议宅基地是经原告同意后，变更登记到第三人胡达春名下。9、2016年1月28日，夷陵区国土资源局工作人员对胡达春的询问笔录。证明争议宅基地是经原告同意后，变更登记到第三人胡达春名下。10、2016年3月3日被告及夷陵区国土资源局的工作人员对点军区民权法律服务所主任周立华（2014年达成赡养协议的组织者）的询问笔录。证明胡达春等人签订2014年《赡养协议书》时，张德秀一直在场，对协议书并没有提出异议。
原告向本院提交了以下证据：1、原告的身份证、户口本。证明原告是本案适格的主体，并且户籍没有变更过。2、被告所举的3、4、5、6号证据（原告提交的这组证据上盖有宜昌市国土资源局点军分局的档案利用专用章，有该局经办人签名并注明时间为2015年9月23日。）证明原告为争议宅基地的权利人，被告存在违法变更登记的行政行为，也证明原告知道被告作出变更登记的时间（即原告到宜昌市国土资源局点军分局查询档案时间）。3、2015年10月，原告向高新区国土局提出更正登记的申请书、律师函，以及该局2015年12月24日出具的《异议登记证明》。证明原告知道自己权利受到侵害，曾经主张过权利。
第三人向本院提交了以下证据：1998年6月8日的《母亲养老协议书》以及2014年2月17日的《赡养协议书》。主张其1998年办理争议宅基地的产权变更登记是有依据的，原告同意第三人办理变更登记。
原告对被告提交证据的质证意见为：第1、2号证据的合法性和真实性没有异议，但是认为与本案行政行为是否合法没有关联；第3、4、5、6号证据真实性也没有异议，但不能证明被告行政行为的合法性；第7、8号证据，是被告方事后取得，对其合法性有异议，在证明力上，无法证明是经过原告张德秀本人同意变更。且7号证据中并没有涉及到原告张德秀的物权变更意思，也没有张德秀的签字。8号证据是被告作出行政行为之后的协议，不能作为当时作出行政行为是否合法的依据，同时该协议也没有张德秀的签名，是第三人自己商议的；第9、10号证据，即两份询问笔录是事后取得，违反了《行政诉讼法》第三十五条的规定。
第三人对被告提交证据的真实性、合法性、关联性无异议。
被告对原告提交的1号证据真实性没有异议，但认为该证据正好能够证明原告居住地行政区划发生了变更，原告的身份证是宜昌市公安局点军分局颁发的；2号证据只能证明原告为1998年以前本案争议宅基地的权利人，无法证明被告变更登记争议宅基地的权利人是违法行为，不能证明原告知道权属变更的时间，原告在第三人办证时，是知情的；对3号证据真实性无异议，但正好能证明原告起诉被告是主张对象错误，和对法律理解适用不当。原告提出异议登记申请后，高新区国土局予以了受理，在该局没有作出正式的行政处理和决定之前，原告提起诉讼没有法律依据。
第三人同意被告对原告所举证据的质证意见。
针对第三人所举证据，原告认为，1998年的《母亲养老协议书》只涉及原告的养老问题，不涉及争议宅基地的产权如何处理问题，2014年的《赡养协议书》也无法证明第三人享有变更争议宅基地产权的权利。
被告对第三人提交证据的真实性、合法性、证明目的无异议。同时认为2014年的《赡养协议书》至少证明原告已经知道了争议宅基地的产权已经变更。
本院认为，被告提供的两份询问笔录系在本案进入诉讼过程中形成的证据，不能证明被诉行政行为合法。其余证据，当事人各方对真实性均未提出异议，故对当事人各方提交的其余证据的真实性，本院予以认定，可以作为本案认定事实的根据。
根据采信的证据以及当事人各方在庭审中的陈述，本院认定如下案件事实：1、1962年，原告张德秀及丈夫胡兆荣在原宜昌县桥边镇李家湾村七组自建土木结构住房一栋，并取得《个人土地房基使用证》，土地使用权人登记为胡兆荣。1986年7月，原宜昌县土地管理局在第一次土地清理确权时，考虑到胡兆荣在原宜昌县第三农机厂工作，系非农户口，故将其宅基地产权确权登记到其妻张德秀名下，并核发了证号为13-1-3-7-20号的《土地使用证》，占地面积登记为72.7平方米。2、1998年6月15日，在原宜昌县土地管理局第二次土地清理确权登记过程中，经第三人胡达春申请，并经过初审和原宜昌县桥边镇人民政府审核，原宜昌县人民政府审批同意将原告张德秀名下的宅基地使用权变更登记至第三人胡达春名下，并颁发了《土地使用证》，宗地号登记为140407034，占地面积登记为101.26平方米，同时收回了张德秀的原《土地使用证》。3、原告称2015年9月，其在获知前述宅基地可能涉及土地征收后，在咨询征收补偿事宜时，才被告知其已不是宅基地的产权人。通过在相关土地部门查询产权登记档案后，原告才正式知道原登记在其名下的宅基地使用权被变更登记至第三人胡达春名下。原告认为该登记行为错误，在申请相关部门更正登记无果后又提出异议登记申请，2015年12月24日，高新区国土局受理了其异议登记申请。同年12月，原告向本院提起行政诉讼，请求依法判决被告将宗地号为140407034的农村宅基地产权变更登记到第三人胡达春名下的行政行为违法，并予以撤销，本案诉讼费由被告承担。
另查明：1、1986年6月，原告丈夫胡兆荣因病去世。同年6月7日，原告长子胡达新、次子胡达春邀请其舅父张德喜、二叔胡兆华、幺叔刘家祥作为证明人，就原告张德秀养老问题达成《母亲养老协议》，协议主要内容为：一、根据母亲本人意见，单独生活，暂住轧钢厂（如厂有变动，搬回老家李家湾村七组）。二、生活费差额部分由胡达新、胡达春共同负担（自协议签字之日起两日内由胡达新负担）。三、父母亲的遗产由母亲作主处理。胡达新、胡达春一切不要。父亲的安葬费用除去740元后，达新、达春各50％。四、××期间，由张作菊（胡达新之妻）、宋会萍（胡达春之妻）共同护理。五、母亲的后事（安葬）由胡达春、宋会萍负责办理。2、2014年2月17日，第三人胡达春夫妇与胡达新夫妇经桥边镇司法所有关人员协调，再次签订《赡养协议书》，协议主要内容为：一、母亲张德秀的生养死葬均由胡达春负担，胡达新夫妇不再承担赡养母亲的任何义务。胡达春保证母亲在世时的生活水平在李家湾村的平均生活水平以上。二、母亲张德秀名下承包的责任田由胡达春承包经营，位于李家湾村七组土木结构老屋归胡达春所有。如今后母亲张德秀名下的房屋及责任田被征用的，相关征地拆迁补偿费均归胡达春享有。三、胡达春必须允许胡达新夫妇及家人探望母亲张德秀。胡达春在母亲愿意回老屋居住时，必须为母亲提供好居住生活条件。3、原告张德秀原和胡达春一家居住在争议宅基地的房屋内，1998年原告丈夫去世后，原告从该房屋搬出，单独生活。第三人胡达春一家一直在争议宅基地房屋内居住至今。4、争议宅基地所在地原属于宜昌县桥边镇辖区。2001年6月，宜昌市人民政府根据国务院批复以及湖北省人民政府的通知，发文对宜昌县的行政区划进行了调整，撤销宜昌县，设立宜昌市夷陵区，原宜昌县政府改为夷陵区政府，并将原宜昌县的土城乡、桥边镇、艾家镇划归宜昌市点军区管辖。
本院认为，本案被诉的行政行为是原宜昌县人民政府（现夷陵区政府）1998年6月15日将本案争议宅基地的使用权，从原告张德秀名下变更登记到第三人名下的行为。当事人各方争议的焦点问题是：1、原宜昌县桥边镇划归宜昌市点军区管辖后，夷陵区政府是否是本案适格被告。2、原宜昌县人民政府的被诉变更登记行为是否合法。
关于原宜昌县桥边镇划归宜昌市点军区管辖后，夷陵区政府是否是本案适格被告。对此，本院认为，虽然本案争议宅基地所在的桥边镇李家湾村2001年6月以后划归宜昌市点军区管辖，但本案被诉行为作出的时间是1998年6月，当时争议宅基地尚在宜昌县（现夷陵区）辖区，作出被诉行为的行政机关是当时的宜昌县人民政府（现夷陵区政府），原告对当时的行为不服，以夷陵区政府为被告提起行政诉讼，其所列被告并无不当。被告称原告主张对象错误，夷陵区政府不是本案适格被告的主张不能成立。
关于原宜昌县人民政府的被诉变更登记行为是否合法。本案被诉行为作出的时间是1998年6月，且第三人主张其是根据签订的有关原告的养老协议申请办理的争议宅基地使用权变更登记，据此，本案应根据当时行之有效的法律规定，结合第三人所主张的变更登记事由，审查被告（原宜昌县人民政府）办理涉案变更登记的行为是否合法。国家土地管理局1998年发布的《土地登记规则》第四条、第二十二条规定：“土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。土地证书由市、县人民政府颁发。”第二十八条规定：“因赠与或继承、买卖、交换、分割地上附着物引起土地使用权转移的，应持有关的合法证明文件，向土地管理部门申请变更土地登记。”本案证据证明的事实是：本案争议宅基地的使用权原登记在原告名下，1998年6月，第三人申请办理使用权变更登记时，仅提供了原告张德秀的《土地使用证》原件，至于宅基地使用权发生转移的“有关合法证明文件”，原始的土地登记档案中并未载入，该档案中的《农村宅基地登记申请书、审批表》也未载明被告为第三人办理使用权变更登记的具体事由，在此情况下，被告将原属于原告名下的宅基地使用权变更登记至第三人名下，显然缺乏事实根据和法定事由，不符合前述《土地登记规则》第二十八条的规定。
第三人主张其是根据签订的有关原告的养老协议申请办理的争议宅基地使用权变更登记。但根据被告当庭陈述，1998年签订的《母亲养老协议》并未载入原始的土地登记档案中，另外从协议内容来看，该协议对争议宅基地使用权的变更并无约定。据此，第三人称其办理变更登记有协议约定，并征得了原告同意，该主张缺乏充分的事实依据。至于2014年《赡养协议书》中各方当事人的民事权利义务纠纷不属于本案审理范围，当事人可另行依法主张权利。
本案是对被告变更登记行为的合法性进行审查，并非对争议宅基地权属进行确认，故本案的处理结果对有关机关办理涉案宅基地使用权的异议登记并不产生实质影响。被告称有关机关对异议登记未作出处理之前，原告不应提起行政诉讼没有法律依据。
综上，夷陵区政府是本案适格被告，其为第三人办理争议宅基地使用权变更登记的行为因缺乏相关的合法证明文件，依法应予撤销。原告的诉讼请求于法有据，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项，参照国家土地管理局《土地登记规则》第二十八条之规定，判决如下：
一、撤销被告宜昌市夷陵区人民政府（原宜昌县人民政府）1998年6月15日作出的将本案争议宅基地（宗地号为140407034）使用权，从原告张德秀名下变更登记到第三人胡达春名下的行政行为。
一审案件诉讼费50元，由被告夷陵区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院，并按《诉讼费用交纳办法》的规定预交上诉案件受理费50元（湖北省高级人民法院的开户行：中国农业银行武汉市东湖支行。户名：湖北省财政厅非税收入财政专户。银行帐号：05×××69-1。用途：不服湖北省宜昌市中级人民法院（2016）鄂05行初5号行政判决的上诉费）。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 闵珍斌
审 判 员 曹 斌
代理审判员 周铁金
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 吴岱芸