上海市第一中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）沪01民终8680号
上诉人（原审原告）：上海程荣投资管理有限公司，住所地上海市松江区泗泾镇文化路298号。
法定代表人：王文，总经理。
委托诉讼代理人：黄建刚，上海市志君律师事务所律师。
委托诉讼代理人：徐浩，上海市志君律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：上海泗泾资产经营有限公司，住所地上海市松江区泗泾镇人民路1号主楼1201室。
法定代表人：夏勤辉，总经理。
委托诉讼代理人：诸巨明，上海巨明律师事务所律师。
委托诉讼代理人：许静雯，上海巨明律师事务所律师。
上诉人上海程荣投资管理有限公司（以下简称“程荣公司”）与被上诉人上海泗泾资产经营有限公司（以下简称“泗泾资产公司”）因房屋租赁合同纠纷一案，不服上海市松江区人民法院（2016）沪0117民初20402号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月7日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
程荣公司上诉请求撤销一审判决，改判：1、依法判令泗泾资产公司继续履行与程荣公司2016年1月18日签订的房屋租赁合同（编号：sjzcbg12015001号）；2、依法判令泗泾资产公司拆除所有《处置公告》面板及一切妨碍程荣公司继续履行合同的行为。事实与理由：2015年3月26日，程荣公司、泗泾资产公司就松江区XX镇XX路XX号XX大厦（以下简称系争房屋）整体承租事宜签订《房屋租赁合同》一份，泗泾资产公司同意将系争房屋的经营、管理及转租权授予程荣公司。但在程荣公司正常招商过程中，泗泾资产公司要求其配合重新签订房屋租赁合同。经多次沟通，2016年1月18日，双方重新签订《房屋租赁合同》（编号：sjzcbg12015001号）。该系争房屋并非公共租赁住房，双方签订的租赁合同合法有效，泗泾资产公司亦认可该合同效力，泗泾资产公司应当履行该合同。综上，请求二审法院支持其上诉请求。
泗泾资产公司辩称：系争房屋的性质就是公共租赁用房，不能主要用于商业出租。对于系争房屋的性质，在双方于2016年1月18日签订的租赁合同中已经记载的十分明确，程荣公司对此应属明知。但程荣公司仍将系争房屋作为商业用房向外出租，双方租赁合同因侵害公共利益而无效，一审法院对此进行了释明，泗泾资产公司亦认可法院的认定。泗泾资产公司同意一审判决，请求维持原判。
程荣公司向一审法院提起诉讼请求：1、依法判令泗泾资产公司继续履行与程荣公司2016年1月18日签订的房屋租赁合同（编号：sjzcbg12015001号）；2、依法判令泗泾资产公司拆除所有《处置公告》面板及一切妨碍程荣公司继续履行合同的行为。
一审法院经审理认定事实如下：
2015年3月26日，程荣公司、泗泾资产公司就系争房屋承租事宜签订《房屋租赁合同》一份，约定：租赁系争房屋作为商业用房并遵守国家和当地政府相关房屋使用规定，租赁期限18年，房屋租金1.2元/天/平方米，前5年年租金3,069,285元，每五年环比递增5%。合同另对其他事宜作出约定。
2016年1月12日，泗泾资产公司向程荣公司出具授权委托书，言明泗泾资产公司授权程荣公司出租、分租及管理系争房屋。
2016年1月18日，双方就租赁系争房屋重新签订《房屋租赁合同》（编号：sjzcbg12015001号）。该合同约定：房屋地上建筑面积7,007.5平方米，地下面积2,600平方米，泗泾资产公司同意该房屋的经营权、管理权以及转租权一并授权给程荣公司；签订本合同前，泗泾资产公司已经对租赁物的土地、房屋性质等现状知晓认可；程荣公司承诺系争房屋只能经营外来人口服务中心及相关配套商业，并遵守国家和当地政府相关房屋使用规定，程荣公司在租赁期内未征得甲方书面同意以及按规定须经有关部门审批核准前，不得擅自改变上述约定的使用用途，若违反用途泗泾资产公司可追究法律责任；该房屋租赁期限为18年，租期从合同签订之日起，房屋正式起租后，泗泾资产公司同意12个月免租期，期间不计租金，但装修期内程荣公司需支付水电等相关费用；系争房屋年租金起始为2,685,624元，即1.05元/天/平方米（地下室不计算租金），每5年环比递增5%，租金先付后用，每半年届满前15日支付下一次租金，第一期租金于2017年1月18日前支付；合同签订后，程荣公司先前支付泗泾资产公司50万元定金转为保证金；程荣公司未征得泗泾资产公司书面同意改变房屋用途、擅自转租该房屋的，泗泾资产公司可书面通知解除合同，程荣公司应向泗泾资产公司按解除合同时的年租金1倍支付违约金；程荣公司未征得泗泾资产公司书面同意或超出书面同意的范围和要求装修房屋或增设附属设施的，泗泾资产公司可以要求程荣公司恢复原状并赔偿损失。合同另对其他事宜作出约定。合同签订后，程荣公司按约支付保证金50万元。
2016年1月24日，程荣公司（甲方）、程荣公司法定代表人王文（乙方）、上海A有限公司（丙方），签订房屋场地租赁协议一份，言明丙方是乙方为经营系争房屋四楼由乙方专门注册成立的公司，因甲方与乙方、丙方是合作关系免收租金，租赁期限自2016年1月24日起至2031年12月30日为止。泗泾资产公司在协议上同意转租字样上盖章。
上述合同签订后，程荣公司将一楼分割转租给案外人，开设银行网点、奶茶铺、母婴店等商业店铺；将二楼整层、三楼整层4楼西南露台约定区域出租给吴某用于外来居住人口服务公寓。上海B有限公司系吴某设立的一人有限责任公司。
2016年3月4日，上海市松江区泗泾镇人民政府向上海市松江区公安消防支队出具证明，系争房屋原使用用途为外居中心现同意程荣公司作为外居中心、商业使用，但土地性质不变。
2016年9月23日，泗泾资产公司制作处置公告，并于同月25日置于系争房屋外。该公告向各位租户言明：因系争房屋性质为外来人口服务中心，属于国家保障房序列，不能改变性质挪作他用，现大楼一层已对外转租为商铺使用，二三层转租开设居住公寓，存在违法经营、违法居住、违法排污、违法搭建、二次装修未报批消防验收等情况，安全隐患严重。泗泾资产公司多次约谈程荣公司，明确告知不能违反合同改变房屋使用性质，但程荣公司置若罔闻、一意孤行，程荣公司违反了双方签订合同的“租赁用途”、“解除合同的条件”等约定款项，故泗泾资产公司决定解除双方签订的编号为sjzcbg12015001号《房屋租赁合同》，收回系争房屋，恢复大楼原样。
2016年11月14日，上海市松江区消防安全委员会办公室向松江区泗泾镇人民政府出具工作抄告单，言明区消防支队对系争房屋进行消防安全监督检查发现，程荣公司存在相关火灾隐患和消防违法行为。同月18日，泗泾资产公司发函要求程荣公司根据租赁合同的约定和上述抄告的要求整改并将建筑物恢复原状。
一审另查明：2012年3月9日，松江区人民政府办公室向泗泾镇人民政府作出沪松府抄字（2012）第25号抄告单，明确：1、区规土局2012年2月27日意见：对泗泾镇政府提出改造地块用于建造外来务工人员服务中心，建议区政府建造公共租赁房项目，由泗泾镇资产公司申请办理相关土地手续；2、于宁副区长2012年3月6日批示：同意区规土局意见。2012年5月24日，松江区泗泾镇人民政府向松江区住房保障和房屋管理局作出《关于泗泾镇建造公共租赁房项目认定的请示》，明确：拟建造泗泾镇来沪务工人员居住服务中心（文化路地块）；建设内容：公共租赁房及商业配套用房；项目由程荣公司开发建设，项目建成后，只租不售，并统一纳入泗泾镇政府公共租赁房管理服务平台，项目已取得区规土局、区环保局的同意，故申请公共租赁房项目认定。
2012年5月28日，区住房保障和房屋管理局向泗泾镇人民政府作出《关于上海泗泾资产经营有限公司建设“泗泾镇来沪务工人员居住服务中心”（文化路地块）单位租赁房建设项目认定的批复》，批准建设单位为程荣公司，项目名称“泗泾镇来沪务工人员居住服务中心（文化路地块）（暂定名）”，建设规模及内容初步确认规划总建筑面积13000平方米建设单位租赁房及商业等配套用房。建设管理：1、单位租赁房建成后，只租不售，只发大产证，不得分割办理小产证；除随同单位资产整体处置外，单位租赁房不得单独转让、单独办理房地产转移登记，并统一纳入泗泾镇公共租赁房（单位租赁房）管理服务平台；2、单位租赁房建设应严格执行《关于印发＜上海市保障性住房设计导则（公共租赁房篇）（试行）＞的通知》（沪建交联【2011】167号）文中的相关规定；3、建设项目可根据沪府发【2010】32号文有关规定，结合实际情况，适度增加建筑容积率和建筑覆盖率。同日，区住房保障和房屋管理局对上述单位租赁房建设项目认定表上审核通过。该表尾部注5记载：企业范围内行政办公及生活服务设施等配套用地超过总用地面积7%的，需另附特殊情况书面说明。
2015年12月21日，系争房屋核准登记为泗泾资产公司，具体登记的土地使用权取得方式为划拨，用途为公共基础设施用地，房屋类型为公共设施用房，房屋用途为公用服务，建筑面积9616.59平方米，总层数为4层。
一审审理中，程荣公司还提供：1、投标书，证明其通过招投标中标系争房屋，与泗泾资产公司签订租赁合同，并根据招标内容拟规划系争房屋用于开设酒店及部分外租；泗泾资产公司质证认为投标书没有盖章，真实性、关联性均不予认可。2、2016年3月24日程荣公司向泗泾资产公司提交的关于涉案房屋的业态规划书，证明因租赁用途的改变，程荣公司重新拟定房屋用途，一楼为配套商业，二至四楼为外居服务生活区；泗泾资产公司对该真实性不予认可，泗泾资产公司也没有收到。3、录音资料，证明程荣公司法定代表人与泗泾资产公司公司主管通话，程荣公司在系争房屋内部整体装修前向泗泾资产公司做了报备工作。泗泾资产公司未发表质证意见。
一审审理中，一审法院释明程荣公司、泗泾资产公司于2016年1月18日所签订的房屋租赁合同属于无效合同，但程荣公司坚持认为合同有效，不予变更其诉讼请求。
一审法院认为：根据中华人民共和国住房和城乡建设部于2012年5月28日颁布的《公共租赁住房管理办法》第三条第一、二款之规定，公共租赁住房，是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。公共租赁住房通过新建、改建、收购、长期租赁等多种方式筹集，可以由政府投资，也可以由政府提供政策支持、社会力量投资。该办法第十一条第三款规定，企事业单位投资的公共租赁住房的供应对象范围，可以规定为本单位职工。该办法第二十七条规定，承租人有转租所承租公共租赁住房等行为的，应当退回公共租赁住房。上海市住房保障和房屋管理局等单位于2009年8月12日共同颁布的《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》将单位租赁房定义为是指本市企业、产业园区开发管理主体、高校、部队及其他单位利用自用土地建设或者以旧建筑改建，提供给本单位职工短期租住的职工宿舍，包括本市农村集体经济组织利用农村集体建设用地建设、主要定向提供给产业园区、产业集聚区内员工租住的市场化租赁宿舍。根据该意见，单位租赁房的供应对象是特定人群；单位租赁房租赁期限一般不超过3年，其中，来沪务工人员承租的，应根据其劳动合同中的用工期限约定租期；房屋租赁合同一般一年一签；享受特定的租金收入税收、公用事业建设和收费的优惠标准。因此，公共租赁房和单位租赁房通过享受特殊政策，使得承租人享受低于市场标准的优惠租金，其制度目的是为了保障特殊困难人群的居住权益。本案中，系争房屋所在地块系通过泗泾镇级所属土地权属变更归并而来，因泗泾镇人民政府为解决全镇落户企业外来务工人员居住问题而申请的公共租赁房项目，由镇政府下属的泗泾资产公司单位开发建设，而且依松江区住房保障和房屋管理局批复要求纳入泗泾镇公共租赁房（单位租赁房）管理服务平台，并严格执行保障性住房设计导则（公共租赁房篇）的建设规定。因此，上述情况表明，系争房屋的建造、租赁并非按照一般的市场经济的等价有偿交易原则，而是在政府的统一规划下，依靠公共资源和政策支持，其建设标准、配租对象、租金水平、租赁管理都有别于一般意义上的民事租赁，具备社会保障性质。而本案程荣公司作为公司并非单位租赁房、公共租赁房的保障对象，其对外转租的行为亦属于获取租金收益的纯商业行为，与公共租赁房和单位租赁房的民生保障目的相悖，也为上述相关规定所不允许。故一审法院认为本案程荣公司、泗泾资产公司于2016年1月18日重新签订的房屋租赁合同损坏了社会公共利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项的规定，一审法院认定该租赁合同依法应属无效。经一审法院对房屋租赁合同效力释明后，程荣公司坚持认为租赁合同合法有效，要求继续履行租赁合同。故一审法院对程荣公司的相关诉讼请求不予支持。
据此，一审法院根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项的规定，做出判决：一、上海程荣投资管理有限公司与上海泗泾资产经营有限公司于2016年1月18日签订的房屋租赁合同无效；二、驳回上海程荣投资管理有限公司的全部诉讼请求。案件受理费80元，由上海程荣投资管理有限公司负担。
本院审理期间，程荣公司补充两节事实：1、程荣公司未能通过消防主管部门的验收，系因泗泾资产公司未为其盖章所致；2、在一审期间，泗泾资产公司亦认可双方2016年1月18日签订的租赁合同有效。泗泾资产公司对一审法院查明事实不持异议。对于程荣公司所提异议，泗泾资产公司认为，程荣公司以存在火灾隐患而未能通过验收，与泗泾资产公司无关；泗泾资产公司确实曾认可租赁合同有效，但经一审法院释明，该公司认可一审法院对于合同效力的认定。本院认为，属地消防主管部门对程荣公司进行检查，认为其存在火灾隐患和消防违法行为，主要为“一、建筑物内所设火灾自动报警系统存在多处故障点切值守人员未持证上岗，存在消防设施未保持完好有效的问题……；二、建筑物内多个公众聚集场所已投入使用，但未办理《公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证》，存在未经消防安全检查擅自投入使用的问题……；三、改变建筑物用途不符合防火安全要求……”等问题，并非程荣公司所述，仅仅是泗泾资产公司未盖章所致，程荣公司补充的第一节事实本院不予采纳。泗泾资产公司经一审法院释明，认可双方2016年1月18日签订的房屋租赁合同无效，程荣公司补充的第二节事实本院不予采纳。
程荣公司为证明自己的主张，提供：1、其他公共租赁房产权证复印件一组，证明公共租赁房权利人应当纳入公租房管理平台，产权证用途一栏应记载为：“公共租赁房”。而系争房屋的产权证用途一栏记载为：“公共基础设施用地”，证明系争房屋并非公共租赁房；2、电费发票一张，证明系争房屋电费均按照商业用房标准收取，故系争房屋并非公共租赁房。泗泾资产公司未提供新证据。对于程荣公司提交的证据，泗泾资产公司认为两组证据都不属于二审期间新形成、新发现的新证据。泗泾资产公司对证据1的真实性和关联性不予认可，认为与本案无关，同时认为，目前公共租赁房的登记并不统一，但房屋性质在批准建设时已经确定了；对于证据2，泗泾资产公司认为与本案无关联性，且无法否定系争房屋的公共租赁房性质，表示若建设完毕，可以申请水电费优惠。本院认为，对于证据1，程荣公司未能提交证据原件以供核对，泗泾资产公司不认可该证据的真实性，本院亦难以认定该证据的真实性。且程荣公司虽主张公共租赁房的产权证的用途一栏应当登记为“公共租赁房”，但未提供相关依据。此外，系争房屋的产权证上登记“公共基础设施用地”，并非“商业用地”，土地取得方式系“划拨”，而非“出让”，其公共租赁房的性质已得到相关房屋及土地管理部门的确认，故程荣公司提供的证据1不能证明其证明目的，本院不予采纳。同理，证据2亦难以证明程荣公司的主张，本院不予采纳。
经审理查明，一审法院认定的事实无误，双方亦无异议，本院予以确认。
本院认为，本案中系争房屋所在地块通过泗泾镇级所属土地权属变更归并而来，因泗泾镇人民政府为解决全镇落户企业外来务工人员居住问题而申请的公共租赁房项目，由镇政府下属的泗泾资产公司单位开发建设，而且依松江区住房保障和房屋管理局批复要求纳入泗泾镇公共租赁房（单位租赁房）管理服务平台，并严格执行保障性住房设计导则（公共租赁房篇）的建设规定。程荣公司对外出租收取租金的行为，显然与用于上述公共租赁房和单位租赁房的民生保障目的相悖。一审法院因此确认程荣公司、泗泾资产公司于2016年1月18日重新签订的房屋租赁合同因侵害了社会公共利益而无效正确，本院认同。程荣公司的上诉请求缺乏事实与法律的依据，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人上海程荣投资管理有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡建辉
代理审判员 叶 佳
审 判 员 杨 力
二〇一七年十月二十五日
书 记 员 徐 凌
附：相关法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；……