河南省新蔡县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫1729行再1号
抗诉机关河南省驻马店市人民检察院。
再审申请人（原审原告）杨辉，男，1970年7月23日出生，汉族，农民，住新蔡县。
被申请人(原审被告)新蔡县卫生和计划生育委员会（原新蔡县卫生局，以下简称新蔡县卫计委），住所地，新蔡县开元大道与仁和大道交叉口。
组织机构代码35894931-7。
法定代表人梅立冬，男，新蔡县卫计委主任。
委托代理人韩建民，河南问津律师事务所律师。代理权限，特别授权。
原审原告杨辉不服原审被告新蔡县卫计委（原新蔡县卫生局）行政强制措施一案，经本院2004年7月6日作出（2004）新行初字第03号行政判决，判决已经发生法律效力。原审原告杨辉向驻马店市人民检察院申请抗诉，驻马店市人民检察院于2005年7月29日以驻检民抗（2005）第40号抗诉书向驻马店市中级人民法院提出抗诉，驻马店市中级人民法院于2005年9月9日以（2005）驻抗监行字第79号函指令本院再审本案。本院于2016年9月5日作出（2016）豫1729行再1号行政判决书，驳回原审原告杨辉的再审请求。杨辉不服判决提出上诉，驻马店市中级人民法院于2016年11月10日作出（2016）豫17行终254号行政裁定书，认为本院没有依照当事人的诉讼请求依法裁决，认定事实不清，撤销本院（2016）豫1729行再1号行政判决书，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案，原审原告杨辉及原审被告新蔡县卫计委的代理人韩建民到庭参加诉讼，驻马店市人民检察院指派新蔡县人民检察院检察员张文伟出庭履行职务。本案现已审理终结。
原审被告新蔡县卫生局以原审原告杨辉未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业为由，依据《医疗机构监督管理行政处罚程序》第十七条、第十八条于2004年3月5日决定对杨辉经营的药品实施暂控、扣押西药一件；并根据《医疗机构管理条例》第二十四条、第四十四条于2004年3月17日决定给予原告杨辉立即停业、没收药品、罚款捌仟元的行政处罚。
原审原告杨辉诉称，2004年3月5日，新蔡县卫生局工作人员一行六人强行将我经营的药品装箱，并出具了扣押单和停业通知书。同年3月10日送达了《行政处罚事先告知书》，3月17日送达了《行政处罚决定通知书》。因本人不服，现依法起诉，要求新蔡县卫生局确认本人持有的开业执照有效、核发《医疗机构执业许可证》、解除行政扣押的药品及其他措施、赔偿经济损失1980元。杨辉向本院提供的证明材料有：1、1997年8月1日-1998年7月31日NO.9700476号开业执照，以此证明其具有医疗执业的资格，是合法证件；2、该组证据包括2004年3月5日新蔡县卫生局出具的暂控物品清单、停业通知书，3月10日送达的《行政处罚事先告知书》、3月17日送达的《行政处罚决定通知书》，以此证明新蔡县卫生局对其进行行政处罚程序和行政措施；3、2004年4月23日杨辉在执业期间缴纳的2003年完税证，以此证明给其造成的损失。
新蔡县卫生局在收到起诉状副本十日内向本院递交了答辩状，并提供了相关的证明材料和法律法规。在庭审中辩称，2004年3月5日，我局行政执法人员对于顿岗乡个体医生杨辉执业情况进行调查时，发现杨辉未取得《医疗机构执业许可证》，擅自执业，违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，经执法人员汇报、领导审批、签署立案申请书、案件受理登记表，并进行了集体讨论、合议，依据杨辉违法事实及《医疗机构管理条例》第四十四条的规定，拟定行政处罚意见书，于2004年3月5日出具了暂控物品清单、停业通知书，3月10日送达了《行政处罚事先告知书》，3月17日送达了新卫医罚字（2004）第001号《行政处罚决定通知书》，给予杨辉立即停业、没收药品、罚款捌仟元的行政处罚，并告知杨辉享有权利和逾期不履行的后果。综上，我局对杨辉所作出的《行政处罚决定通知书》事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序，请求人民法院判令行政行为合法，驳回杨辉的诉讼请求。新蔡县卫生局提供的证明材料有：1、2004年3月5日的调查笔录，证明杨辉未取得《医疗机构执业许可证》，擅自执业的违法事实；2、行政暂控物品清单及停业通知书，以此证明杨辉进行医疗执业活动；3、立案申请书、受理案件登记表、合议笔录、行政处罚意见书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定通知书及送达回证，以此证明新蔡县卫生局的执法活动及执法程序合法。4、证人吴某、徐某、黄某的证明材料，以此证明杨辉经多次通知拒绝办理医疗机构执业许可证。
新蔡县卫生局提供的法规依据有：1、《医疗机构管理条例》（1994年2月26日国务院令第149号发布，1994年9月施行。）；2、河南省人民政府1997年8月13日发布的《河南省医疗机构管理办法》（从发布之日起施行）；3、《医疗机构监督管理行政处罚程序》（卫生部令第36号发布，1994年8月1日施行）。
上述证据经庭审审核、质证，对下列证据予以采信：1、杨辉提供的2号（即第二组）证据，与新蔡县卫生局提供的有关处罚材料证据相吻合，能够相互印证，具有证据效力，可以作为认定本案事实的依据予以采信。2、新蔡县卫生局提供的1号证据，经与杨辉质证无异议，应当作为认定事实的依据予以采纳。3、新蔡县卫生局提供的执法程序3号证据，符合《医疗机构监督管理行政处罚程序》的规定，可以作为认定本案事实的依据予以采纳。4、新蔡县卫生局提供的4号证据，经与杨辉质证，无异议，可以作为认定本案事实的依据予以采纳。5、对杨辉提供的1号证据，因超过有效期，不能作为有效证据采纳。6、对杨辉提供的3号证据200元完税证，本院予以采纳。7、新蔡县卫生局提供的《医疗机构管理条例》、《河南省医疗机构管理办法》、《医疗机构监督管理行政处罚程序》等行政法规，与其他法律法规不相互抵触，系具有法律效力的行政法规，可以作为行政执法机关处理案件的法律依据。
本院依据上述合法有效的证据及本院的庭审笔录，依法确认如下事实：
2004年3月5日新蔡县卫生局行政执法人员在对杨辉个体诊所例行执法检查时，发现杨辉未取得《医疗机构执业许可证》，擅自执业，违反了《医疗机构管理条例》第24条：“任何单位和个人、未取得《医疗机构执业许可证》不得开展医疗活动”的规定，新蔡县卫生局行政执法人员根据《医疗机构监督管理处罚程序》，填写了立案申请书、受理案件登记表，并出具了暂控物品清单、停业通知书，并报请领导审批，根据杨辉的违法事实，进行了合议、讨论，依据《医疗机构管理条例》第44条“违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》，擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款”之规定，拟定行政处罚意见书，3月10日送达了《行政处罚事先告知书》，3月17日送达了新卫医罚字（2004）第001号《行政处罚决定通知书》，决定对杨辉给予立即停业、没收药品、罚款8000元的行政处罚，并交代了杨辉诉权，杨辉不服，向法院提起行政诉讼，要求新蔡县卫生局确认其《营业执照》有效、核发《医疗机构执业许可证》，解除暂扣药品及其他行政措施，赔偿经济损失1980元。
原审认为，新蔡县卫生局对违反《医疗机构管理条例》的行为作出行政处罚决定，是履行其法定行政职权行为。杨辉从事医疗活动，本应按照《医疗机构管理条例》的规定进行执业活动，但杨辉未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业，属违法行为，新蔡县卫生局根据《医疗机构管理条例》的规定，对杨辉的行政处罚证据确凿、事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序，原告要求撤销，本院不予支持。杨辉要求确认其开业执照有效，因其开业执照的有效期从1997年8月1日至1998年7月31日止，故此证已超过有效期属无效证件。因此，杨辉要求确认其开业执照有效诉讼请求，本院不予支持。杨辉要求新蔡县卫生局核发《医疗机构执业许可证》，因其未提供相关申请证明，且不属于同一种行政法律关系，杨辉可另行主张。杨辉要求解除行政暂扣药品，因被告的暂扣行为符合《医疗机构监督管理行政处罚程序》第十七条、第十八条的规定，杨辉要求解除，不予支持。杨辉要求被告赔偿经济损失，没有法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：1、维持新蔡县卫生局（新）卫医罚字（2004）第001号行政处罚决定通知书；2、驳回杨辉的其他诉讼请求。诉讼费100元，其他实际支出费用500元，由杨辉负担。
新蔡县人民检察院抗诉认为原判决违反法律法规规定：1、新蔡县卫生局新卫医罚字（2004）第001号《行政处罚决定书》适用法律法规错误。从卷宗材料看，新蔡县卫生局对杨辉作出行政处罚依据的是《医疗机构监督管理行政处罚程序》，该规定颁布于1994年8月29日，已被卫生部1997年6月19日新颁布的《卫生行政处罚程序》所废止。新蔡县卫生局对杨辉作出行政处罚的日期是2004年3月17日，应当适用《卫生行政处罚程序》，新蔡县卫生局却适用废止的《医疗机构监督管理行政处罚程序》对杨辉作出行政处罚，适用法律法规错误；2、新蔡县卫生局新卫医罚字（2004）第001号《行政处罚决定通知书》违反法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”《卫生行政处罚程序》第三十条第一款规定：“卫生行政机关在作出责令停业停产、吊销许可证或者较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求听证的权利。当事人要求听证的，卫生行政机关应当组织听证。”从卷宗材料看，新卫医罚字（2004）第001号《行政处罚决定通知书》对杨辉作出了立即停业的行政处罚决定，却没有在作出决定之前，告知杨辉有要求举行听证的权利。因此，新蔡县卫生局作出的行政处罚违反法定程序。
原审原告杨辉的再审意见：2004年3月5日，新蔡县卫生局对其个体诊所检查，以没有换发营业执照，擅自执业为由，将其诊所价值20万元的药品、器械装箱运走（工作人员没有出示执法证、没有穿执法服装），出具暂扣清单、停业通知书，后向新蔡县法院起诉，法院维持了卫生局的行政处罚，并强制执行了罚款8000元，对其拘留三天。后向驻马店市人民检察院申请抗诉。检察院抗诉认为新蔡县法院（2004）新行初字第03号行政判决书违反法律法规：1、新蔡县卫生局在2004年对其作出行政处罚时，应当适用1997年6月19日颁布的《卫生行政处罚程序》，而卫生局适用的是已经废止的《医疗机构监督管理行政处罚程序》；2、卫生局行政处罚决定通知书对其作出“立即停业”的决定，没有依据《行政处罚法》第42条和《卫生行政处罚程序》第30条第一款的规定，告知其有要求听证的权利。《医疗机构管理条例》第45条规定：“……逾期不校验《医疗机构执业许可证》仍从事诊疗活动的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其限期补办校验手续，拒不校验的，吊销其《医疗机构执业许可证》。”我每年的校验费都是顿岗乡防保股长黄某来收，没有出具发票；3、《医疗机构管理条例》第50条规定……没收药品器械及罚款的处罚决定……申请人民法院强制执行。新蔡县卫生局没有走法定程序，直接强行将价值20万元的药品、器械装箱运走。为此请求：1、撤销新蔡县人民法院（2004）新行初字第03号行政判决书，确认营业执照有效，责令新蔡县卫生局核发《医疗机构执业许可证》；2、解除暂扣药品器械等其他行政措施；3、赔偿经济损失自2004年3月5日至执行终结所有时间内的经济损失，原审判决当庭提交的有200元税票证明每年经济损失为80万元；4、发还罚款8000元；5、提请纪检监察机关追查相关涉案人员的法律责任。
原审原告杨辉当庭提供的证据有：1、原审提供的新蔡县卫生局1997年8月1日签发的开业执照（NO.9700476有效期98年7月31日），证明其有行医营业资格；2、2004年3月5日停止诊疗活动通知；3、暂控物品清单；4、行政处罚事先告知书；5、行政处罚决定通知书；6、临时经营定额完税证200元。
原审被告新蔡县卫计委当庭答辩称：1、新蔡县卫计委对杨辉所作的行政处罚合法；2、根据杨辉的违法事实我们作出的暂扣和暂控药品是有理由的，要求解除没有法律依据；3、申诉人要求赔偿损失没有法律依据。综上，杨辉的再审请求理由和检察院的抗诉意见是不能成立的，请求维持原一审判决。
再审中，原审被告新蔡县卫计委在举证期限内向本院提交的是原审出示过的证据：1、立案申请书；2、案件受理登记表；3、新蔡县卫生局2004年3月5日对杨辉的调查笔录；4，新蔡县卫生局停业通知；5、新蔡县卫生局暂控物品清单；6、合议笔录；7、行政处罚决定通知书；8、送达回执。以此证明其处罚依据和行政暂控药品的强制措施操作程序合法。
上述证据已经再审质证。虽然原审原告杨辉对原审被告出示的3号证据提出异议，但未提出实质性异议，对其他证据均无异议。故本院对原审被告提供的1—8证据予以采信。原审被告对原审原告提供的证据1的真实性无异议，但没经过年审已过期；对证据6该200元的完税证明无法证明是原审原告向行医管理机构交的税。本院认为证据1中明确载明了有效日期；证据6中虽然加盖了征税专用印章，但原审原告仅提供了复印件无法与原件核实，故本案对原审原告提供的1—5号证据予以确认，对证据6不予采信。
再审查明的事实与原审一致，再审予以确认。
再审另查明，原审被告于1997年8月1日为杨辉签发了有效期至1998年7月31日的开业执照（地址顿岗苏湾科别西内）。2004年3月5日经该局局长审批，对原审原告经营的药品西药1件实施了暂控，并出具了暂控药品清单。该案原审原告的诉讼请求是不服暂控药品的行政强制措施及赔偿，未涉及行政处罚，原审没有依照当事人的诉讼请求进行审理裁判且原审原告的再审请求超出了原审诉讼请求的范围。
本院认为，原审被告新蔡县卫计委作为县级以上地方人民政府卫生行政部门，负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作，对违反《医疗机构管理条例》的行为作出暂控药品的行政强制措施，是其依法履行行政职权行为。原审原告杨辉从事医疗活动，本应按照《医疗机构管理条例》第十五条关于“医疗机构执业，必须进行登记，领取《医疗机构执业许可证》”的规定进行执业活动，但原审原告未取得《医疗机构执业许可证》、持有已经过期失效的《开业执照》进行执业，属违法行为，原审被告根据《医疗机构管理条例》第二十四条关于“任何单位和个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动”对原审原告的违法行为进行立案调查，调查时出示了执法证件、经过卫生局局长批准对原审原告经营的药品实施暂控并出具了暂控药品清单，原审被告实施的暂控药品的强制措施并无不当。原审原告诉称其实施暂控药品时适用的是已失效的《医疗机构监督管理行政处罚程序》，原审被告辩称虽然该处罚程序失效，但《卫生行政处罚程序》第二十二条的规定与《医疗机构监督管理行政处罚程序》的规定一致，并不相悖。本院认为《医疗机构监督管理行政处罚程序》已被1997年6月19日卫生部颁发的《卫生行政处罚程序》所代替。原审被告在实施暂控药品的强制措施时，其程序操作符合《卫生行政处罚程序》的规定，但对原审原告出具暂控物品清单时适用了《医疗机构监督管理行政处罚程序》的有关条款属行政瑕疵，该瑕疵对原审原告的权利义务无实质影响。故原审原告请求解除行政扣押药品的行政强制措施理由不能成立，本院不予支持。
原审原告要求确认其《开业执照》（即营业执照）有效和核发《医疗机构执业许可证》的请求，本院再审认为，确认《开业执照》是否有效，因其《开业执照》的有效期从1997年8月1日起至1998年7月31日止，故此证已超过有效期，属无效证件。因此杨辉要求确认其《开业执照》有效的诉讼请求本院不予支持。其要求原审被告核发《医疗机构执业许可证》的请求是医疗机构行政部门的职权，但必须依照相关法律法规程序进行，且不属于同一种行政法律关系，原审原告可另行主张权利，不属于本案再审审理的范围，故对该项请求不予支持。原审原告要求的赔偿各项损失1980元，没有事实和法律依据，本院不予支持。再审申请书中的其他各项要求超出了原审诉讼请求的范围，不符合法律规定本案再审不予审理，符合另案诉讼条件的，可另行起诉。检察机关抗诉认为原审被告适用法律法规错误，其行政处罚应当适用听证程序，且抗诉可以超出当事人的诉讼请求范围的意见，本院再审认为当事人的原审诉讼请求没有涉及行政处罚，其对行政处罚不服可以另行主张权利，原审被告的行政处罚是否合法不属于本案再审审理的范围。抗诉机关关于抗诉可以超出当事人的诉讼请求的意见，该建议违背了不告不理的原则，故抗诉机关的抗诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零一条，及《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百零五条第一款、第四百零七条第二款之规定判决如下：
一、撤销本院（2004）新行初字第03号行政判决；
二、驳回原审原告杨辉的诉讼请求。
原审诉讼费100元，其他实际支出费用500元，由再审申请人（原审原告）杨辉负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省驻马店市中级人民法院。
审判长 张汉群
审判员 张学荣
审判员 赵炎炎
二〇一七年四月十四日
书记员 金 隆