浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙嘉行初字第49号
原告上海正巨东广告有限公司，住所地上海市浦东新区莲振路298号3号楼305室。
法定代表人许敬桃。
委托代理人俞静尧。
委托代理人常传领。
被告海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。
法定代表人戴锋。
委托代理人陈海勤。
委托代理人王维斌。
被告海宁安镇人民政府，住所地海宁市长安镇青年路49号。
法定代表人金新良。
委托代理人姚雪平。
委托代理人王维斌。
原告上海正巨东广告有限公司因诉被告海宁市人民政府、海宁市长安镇人民政府强制拆除原告的广告牌行为违法并赔偿一案，于2015年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2015年1月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月9日公开开庭审理了本案。原告上海正巨东广告有限公司的委托代理人俞静尧、常传领，被告海宁市人民政府的委托代理人陈海勤、王维斌，被告海宁市长安镇人民政府的委托代理人姚雪平、王维斌到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准延长审限三个月，并经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告诉称，原告是依法成立并具有广告经营资格的企业，于2006年与海宁市长安镇兴福村经济合作社签订户外广告场地租赁协议，并经过村委会、长安镇规划建设部门及长安镇人民政府的同意，在村里适当的位置设置户外广告牌后一直合法经营广告业务。2014年9月，海宁市人民政府、海宁市长安镇人民政府作出长安限拆（2014）第8号《责令限期拆除通知书》，责令原告于2014年9月17日前自行拆除设置在海宁市长安镇兴福村土地上（G60高速公路134K＋300处右侧）户外广告设施，否则，被告将实施强制拆除。原告向被告提出该行为违法，但被告未经原告同意，擅自拆除原告位于海宁市长安镇兴福村土地上的户外广告设施，给原告造成经济损失，合计人民币106万元。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第三十一条、第三十二条、第三十九条、第四十一条、第五十九条等规定，被告既不具有作出限期拆除行为的法定职权，也没有作出限期拆除行为的事实依据或法律依据，也未遵循有关的法定程序或正当程序，更没有自行强制拆除的法定职权，被告作出限期拆除通知和实施强制拆除行为均属违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条的规定，被告应承担其违法行为给原告造成的各种损失。请求判令：1.确认被告拆除原告设置的户外广告设施的行政行为违法；2.判令被告赔偿原告因其违法拆除行为的经济损失合计人民币106万元；3.被告承担本案诉讼费用。原告提供下列证据证明自己的主张：证据1.《责令限期拆除通知书》，证明被告向原告作出限期拆除通知、其中的内容违反了相关法律证据，未给予原告相应权利。2.照片，证明原告广告牌在拆除前后的事实情况。3.原告与兴福村经济合作社签订的户外广告牌土地租用协议书。证明原告设置广告设施用地合法，而且是有偿使用，且使用期限很长经过续租可以继续使用。4.长安镇户外广告牌设置审批表，证明原告的广告设施经过相关职能部门包括海宁市长安镇人民政府审批同意，也证明了原告广告设施的合法性。5.户外广告登记证，证明原告设置的广告设施经过海宁市工商行政管理局审批的，原告的广告设施和经营行为都是合法的。6.资产评估报告书，证明原告的广告净值损失的金额。7.单层双立面广告牌补偿协议，证明了评估报告书的真实性和客观性。8.原告经营损失清单和户外广告承揽合同，证明根据原告广告牌剩余租赁期限和每年获得租金的利益计算而得的经营损失。加上广告牌评估的价值，原告请求的赔偿金额是106万元。
被告海宁市人民政府答辩称，一、涉案户外高架广告设施系原告擅自在高速公路边占地架设，属于违法建筑，依法应当予以拆除。二、拆除公路边违法广告设施，系浙江省“三改一拆”三年行动计划的重要组成部分。拆违工作系在省市政府领导下有序进行。根据《浙江省违法建筑处置规定》、《嘉兴市违法建筑认定和处置办法》的规定，各镇负责对所属区域内违反村镇规划的违法建筑的处置工作。故海宁市人民政府不是涉案强制拆除行为的直接实施单位，直接作出强制拆除行为的是海宁市长安镇人民政府。请求法院驳回原告的诉讼请求。三、本案原告不存在合法权益受到被告侵害的问题，其赔偿请求依法不应得到支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，原告的广告牌占地设施在用地和规划方面未办理审批手续，属于违法设施，依法应予拆除。即使第两被告委托他人拆除该违法设施未取得原告的书面委托，也不会改变该违法设施的性质，其诉讼请求无法律依据。请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告提供了以下证据和依据：1.原告的工商登记基本信息一份，证明原告主体资格。2.嘉兴市、海宁市高速公路沿线户外广告设施整治通告各一份，证明本次专项整治已经在相关媒体上事先进行公告。3.原告与相关村经济合作社签订的广告设施用地租赁协议，证明原告为在高速公路两侧建造广告设施与相关村经济合作社签订了用地协议。4.原告建造的广告牌照片一份，证明原告建设的广告牌拆除前的现状。5.被告就原告的广告设施用地是否经过用地审批向海宁市国土资源局发出征询函一份及海宁市国土资源局回复函一份，证明原告的涉案广告设施用地未经国土部门用地审批，属于违法用地。6.被告就原告的广告设施建设是否经过规划审批向海宁市住房和城乡建设规划局发出征询函一份及海宁市住房和城乡建设规划局回复函一份，证明原告涉案广告设施在乡镇规划区内建设未经规划审批，属于违反规划的行为。7.征询函附件《海宁市高速公路沿线高炮广告调查表》一份，证明被告在向规划、国土部门调查时提供的查询附件。8.《责令限期拆除通知书》及邮寄单各一份。证明原告已收到限期拆除的通知。9.长安镇乡镇总体规划布局图（规划时间跨度2007—2030），证明原告建设、发布的广告设施位于长安镇的规划区域内。法律、法规和规范性文件依据：1.《中华人民共和国城乡规划法》；2.《浙江省城乡规划条例》；3.《浙江省村镇规划建设管理条例》；4.《中华人民共和国土地管理法》；5.《浙江省违法建筑处置规定》。6.浙委办（2012）87号《关于印发﹤浙江省“四边三化”行动方案﹥的通知》。7.浙生态办发（2012）2号文件《关于印发﹤浙江省“四边三化”行动方案﹥的通知》。8.浙政办发（2013）12号文件《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》。9.浙政办发（2013）69号《关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》。10.嘉生态办发（2012）43号《关于印发﹤嘉兴市“四边三化”具体实施方案﹥的通知》。11.嘉委办（2012）67号文件《关于印发﹤嘉兴市“四边三化”具体实施方案﹥的通知》。12.嘉政发（2014）58号文件《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》。13.嘉政办发（2013）139号文件《关于印发嘉兴市公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》。14.海政办发（2014）19号文件《关于印发海宁市公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》。
海宁市长安镇人民政府答辩内容同意海宁市人民政府答辩意见。其提供证据和海宁市人民政府的证据相同。
经庭审质证，原、被告的质证意见如下：
被告对原告证据1、2、3、4、5的真实性无异议，对原告证据4的合法性有异议，原告的广告设施未经法律规定的行政主管部门审批，即使有长安镇政府的审批意见也是不符合法律规定。原告证据5是工商部门对原告发布广告内容是否符合广告法的规定的审批，与本案无关联性。原告证据6评估的前提是资产的合法性，而本案的广告设施属违法，因此评估的前提即不存在，且评估报告涉及了市场价值的理论评估，甚至涉及了所谓剩余使用年限，这些评估基础都不存在。因此该评估报告内容不合法。对原告证据7、8认为与本案无关联性。
原告对被告证据1、3、4、7、8无异议。对被告证据2认为合法性有异议，且无关联性。对证据5、6的真实性、合法性有异议，认为是被告在强制拆除行为后补作的内容。对证据9有异议，认为不能证明原告的广告设施在规划区域内，同时由于原告的广告设施是2008年前建造的，而长安镇的规划是2011年制作，2012年批准的，对原告不适用。
本院对上述证据作如下认定：被告证据1、3、4、7、8由于原告对其无异议，且该组证据与本案待证事实具有关联性，故本院予以采信。被告证据2与本案待证事实有关联性予以采信。原告认为被告证据5、6系事后补作并无相关证据证实，证据的内容系原告的广告牌设施是否经过相关行政部门审批，与本案具有关联性，本院予以采信。原告对证据9的真实性无异议，该证据与本案事实具有关联性，予以采信。
原告证据1、2、3、4的真实性被告无异议且与本案待证事实有关联，予以采信。证据5与本案事实具有关联性，予以采信。证据6评估报告其评估前提为广告牌系合法资产，由于原告未提供证据证实原告的广告牌依法经过土地和规划管理部门的审批，其评估前提不成立，因此对证据6不予采信。原告证据7、8与本案无关联性，不予采信。
根据采信的证据，本院认定如下案件事实：
原告根据与海宁市长安镇兴福村经济合作社于2006年4月3日签订的户外广告场地租赁协议，在海宁市长安镇兴福村地段设立高立柱广告牌一座，租期十五年。2006年6月25日海宁市长安镇人民政府、海宁市长安镇村镇建设服务中心同意原告在长安镇兴福村段设立4座广告牌（涉案广告牌系其中一座）。2007年10月18日海宁市工商行政管理局向原告核发海工商户外广告（2007）第291号《户外广告登记证》。有效期为2007年10月18日至2008年10月17日。
根据省、市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划统一部署，2014年1月27日海宁市成立了“三改一拆”行动领导小组，下设办公室。《海宁市公路边“三改一拆”三年行动实施方案》规定：“成立海宁市公路边‘三改一拆’行动领导小组，领导小组下设办公室，……具体负责有关工作公路边‘三改一拆’行动的工作部署、组织实施、监督指导以及目标考核等工作”，同时又规定“各镇人民政府（街道办事处）是公路边‘三改一拆’行动的责任主体，负责辖区内违法建筑的依法查处工作”。
嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在2014年8月9日的《嘉兴日报》上发布《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，要求嘉兴市行政区域内未经依法审批擅自设置的违法广告设施应当自通告发布之日起40日内自行拆除，逾期不拆除的，将由相关部门依法强制拆除。
2014年8月21日，海宁市住房和城乡规划建设局回复海宁市公路边“三改一拆”行动领导小组办公室、长安镇人民政府《函》中载明，“《关于征询我市高速公路边沿线广告审批手续办理情况的函》已收悉，经查，附件中所列高速公路沿线广告牌均未办理相关规划审批手续。”2014年8月22日海宁市国土资源局回复海宁市公路边“三改一拆”行动领导小组办公室、长安镇人民政府《函》，载明“《关于征询我市高速公路边沿线广告审批手续办理情况的函》已收悉，经审核，所列193块高速公路沿线广告牌，均没有办理过相关土地审批手续。”
海宁市长安镇人民政府，海宁市公路边“三改一拆”行动领导小组办公室于2014年8月29日向原告发出长安限拆（2014）第8号《责令限期拆除通知书》。称原告在海宁市长安镇兴福村土地上（沪杭G60高速公路124K＋300处右侧）设置户外广告设施的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国公路法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》等法律法规关于土地使用及地面构筑物的规定，属于违法行为。现依据相关法律法规和《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的规定，责令原告于2014年9月17日前停止违法行为，自行拆除违法设施（违法地面构筑物）。逾期未拆除的，将依法予以强制拆除。2014年9月17日后，被告海宁市长安镇人民政府委托拆除公司拆除了上述广告牌。原告不服，起诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十三条，《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第十九条、第三十三条规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用手续；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。根据《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、第二十三条的规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书和用地审批手续。开工前向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门发给村镇规划建设许可证后，方可开工。在建制镇进行建设，申领建设工程规划许可证后，方可开工。原告在诉讼中提供的海宁市长安镇人民政府、海宁市长安镇村镇建设服务中心的审批意见并非设置涉案广告牌法定的用地审批手续和规划审批手续，该广告牌设施应认定为违法建筑设施。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款以及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第㈡项、第四条第㈢项之规定，违反乡、村庄规划的违法建筑由镇（乡）人民政府责令改正，逾期不改正的，可以强制拆除。海宁市人民政府办公室《关于印发嘉兴市公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》规定“各镇人民政府（街道办事处）是公路边‘三改一拆’行动的责任主体”，负责辖区内公路两侧违法建筑拆除工作，符合上述法律、法规及规章的精神。涉案广告设施设置在农用地上，属于必须拆除的违法设施，原告在接到限期拆除通知后未履行拆除违法广告设施的义务，对此被告海宁市长安镇人民政府实施了强制拆除的行为。原告不能证明海宁市人民政府实施或者委托其他单位实施强制拆除涉案广告牌的行为，故其要求确认被告海宁市人民政府强制拆除涉案广告牌违法的请求本院不予支持。海宁市长安镇人民政府实施强制拆除程序上存在瑕疵，但不影响其行政行为的合法性。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，在行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯合法权益时，当事人可要求行政赔偿。本案原告设置的广告牌系违法建筑设施，其要求赔偿不符合上述法律规定。海宁市人民政府未实施或者委托其他单位实施强制拆除原告广告牌的行为，原告要求海宁市人民政府进行赔偿无事实依据。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第㈣项之规定，判决如下：
驳回原告上海正巨东广告有限公司要求确认海宁市人民政府、海宁市长安镇人民政府强制拆除广告牌行为违法并赔偿的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告上海正巨东广告有限公司负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 李土根
审判员 李 平
审判员 许艳华
二〇一五年七月三日
书记员 张琳嫣