四川省自贡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川03行初1号
原告钟升宏，女，1985年2月出生，汉族，住四川省自贡市自流井区。
被告自贡市自流井区人民政府。住所地四川省自贡市自流井区丹桂大街***号。
法定代表人黄志勇，区长。
出庭负责人贾小龙，自贡市自流井区人民政府副区长。
委托代理人陈昌彬，自贡市自流井区人民政府工作人员。
委托代理人罗云宽，四川亚峰（自贡）律师事务所律师。
被告自贡市人民政府。住所地四川省自贡市自流井区丹桂大街***号。
法定代表人何树平，市长。
委托代理人吴灵玲，自贡市人民政府工作人员。
委托代理人王学民，四川品诚律师事务所律师。
原告钟升宏不服被告自贡市自流井区人民政府（简称自流井区政府）国有土地上房屋征收补偿行政决定、自贡市人民政府（简称市政府）行政复议决定，于2018年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月2日立案后，于2018年1月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月27日、7月4日公开开庭审理了本案。原告钟升宏、被告自流井区政府副区长贾小龙及委托代理人陈昌彬、罗云宽，被告市政府的委托代理人吴灵玲、王学民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告自流井区政府于2017年6月21日作出自井府房征补决〔2017〕5号关于对钟升宏国有土地上房屋征收补偿的决定（简称自井府房征补决〔2017〕5号征收补偿决定），认定原告钟升宏坐落于自流井区金钩湾XX号的房屋，建筑面积49.99平方米，房屋结构为砖混结构，房屋用途为成套住宅。决定提供两套方案供原告选择，第一套方案是房屋产权调换，安置建筑面积为75.36平方米的住宅一套，被征收人应补房款30814元，征收部门应补偿、补足被征收人其他各项费用9498.5元（不含附属物补偿及物业管理补贴）；第二套方案是货币补偿，补偿被征收人房屋、搬迁补助费、临时安置补助费等共计263201.05元（不含附属物补偿及水、电、气、有线电视）；附属物补偿按照评估机构公示的附属物项目评估单价按实计算补偿。被告市政府于2017年10月20日作出自府复决字〔2017〕25号行政复议决定，维持了被告自流井区政府作出的自井府房征补决〔2017〕5号征收补偿决定。
原告钟升宏的诉讼请求为：1.撤销征收补偿决定和行政复议决定，重新做出行政补偿决定；2.在法定的补偿标准幅度范围内合理计算价格，重新审视鉴定属于营业用房合理时间界限及对应价值，增加少算价格和附着物漏算部分补偿价格幅度区间内择高作出补偿决定。因原告的部分诉讼请求不明确，故于开庭当日，当庭补充、变更诉讼请求为：1.确认自流井区政府行政行为程序违法；2.确认《自贡市郭家坳街金钩湾棚户区市政施设改造工程国有土地上房屋征收与补偿方案》（简称征收补偿方案）第五条第（三）款第6项无效；3.撤销自流井区政府作出的自井府房征补决〔2017〕5号征收补偿决定以及市政府作出的自府复决字〔2017〕25号行政复议决定。事实和理由：一、自流井区政府在与原告签订拆迁合同前，对原告房屋进行断水、断电、断气、断有线电视和网络（2016年5月16日，电表已被拆迁办销户、天然气已被拆迁办报停）；用围栏把原告房屋围起来，不留原告回房屋的路。拆迁其他房屋时把原告房屋的碗柜、外墙的雨棚和花架打烂，侵犯其合法权益，导致原告无法居住。原告搬离住处后，有人从其他被拆迁房屋进入原告房屋，盗窃家具家电。二、双方协商时，原告未提出具体对产权调换房屋或货币补偿的具体要求，故不存在要价过高的情况。三、原告的房屋用于实体店与网上营业相结合，采用客户上门自取和送货上门等方式。原告有合法的营业执照和税务登记证，营业时间已满2年，符合征收补偿方案第五条第（三）款第6项的情形。征收补偿方案中对性质不属于营业用房但实际用于营业的房屋，按其营业时间区分补偿标准的规定于法无据。原告2015年办理营业执照后，每月营业额低于3万到4万，不必纳税。
原告钟升宏向本院提交了以下证据：
第一组证据照片复印件，拟证明电业局人员通知原告销户的事实；
第二组证据照片复印件，拟证明被盗前被征收房屋内的情况；
第三组证据照片复印件，拟证明营业的物品；
第四组证据照片复印件，拟证明原告被征收房屋内的现状；
第五组证据视听资料，拟证明原告被征收房屋系营业用房及因为拆迁旁边的房屋，至其受到损失；政府将路围起来，导致原告无法进出；电业局工作人员承认没有上面的通知不敢销户；原告的天然气户头非经其本人同意已报停。
被告自流井区政府辩称：一、自贡翔实房地产土地评估有限公司（简称翔实公司）按照规定入户对原告钟升宏被征收房屋的所有装修（含废弃物品装修部分）进行了实地调查、测量，并制作了《被征收房屋附着物补偿清单》，并于2016年11月23日作出了《金钩湾棚户区市政设施改造工程国有土地上房屋征收装饰装修及附属设施补偿评估价格》（简称房屋征收装饰装修及附属设施补偿评估价格）。因此，不存在原告所诉称的附着物评估价格低、部分附着物少算、漏算的情况。二、2016年10月11日自流井区政府在被征收范围内对国有土地上房屋征收决定进行公告，并附有征收补偿方案。《国有土地上房屋征收决定公告》确定2016年11月23日至2017年1月15日为签约期限。自流井区政府与原告未能在签约期限内协商签订征收安置补偿协议。自流井区政府于2017年5月25日作出了《告知书》并送达给了原告，同时自流井区政府工作人员多次与原告协商补偿、签约等事宜，原告每次都以补偿少了、对补偿房屋的位置、楼层等不满意、对补偿金额不满意等为由，要求提高补偿价格。故，自流井区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，于2017年6月21日作出的自井府房征补决〔2017〕5号征收补偿决定，符合相关法律、法规的规定，不存在损害钟升宏的合法权益的情形。金钩湾棚户区改造项目，所有私人住房除钟升宏一户以外，均已签订征收安置补偿协议，说明征收补偿方案是公平合理的。三、自流井区政府及相关实施单位对未签约的被拆迁户均未断水、断电、断气，未签约的被征收房屋均能正常居住。也不存在原告诉称的拆迁办发布的销户名单里有原告的名字的情况。原告没有证据证明其水电气是被被告销户的。原告并有证据证明其房屋被盗，且被盗与否与本案没有因果关系。原告没有证据证明实际在营业，因此不存在营业损失。自流井区政府不应赔偿原告所称的被盗损失、营业损失。四、原告的房屋权属证书登记房屋建筑面积为49.99平方米，为成套住宅。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十条“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日”的规定，涉案被征收房屋的估价时点为2016年10月11日。该房屋于2015年11月16日办理的营业执照，原告的被征收房屋并未用于实际经营，且原告未提供完税凭证。根据自贡市城乡规划建设和住房保障局自规建住发〔2015〕175号《关于国有土地上房屋征收与补偿工作中有关具体问题的通知》（简称自规建住发〔2015〕175号通知）第二条第二款及征收补偿方案的规定，原告的被征收的房屋不属于应提高补偿的情形。自流井区政府按照《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条“征收已登记的房屋，其性质、用途和建筑面积以房屋权属证书或者房屋登记薄的记载为准，作为征收补偿的依据。”的规定，对原告作出自井府房征补决〔2017〕5号征收补偿决定是符合规定的。综上，自流井区政府作出的房屋征收补偿决定合法，市政府作出的自府复决字〔2017〕25号行政复议决定合法，应予以维持。原告的诉讼请求不成立，请求判决驳回其诉讼请求。
被告自流井区政府向本院提交了以下证据：
第一组证据：自流井区政府组织机构代码证、法定代表人身份证复印件，拟证明自流井区政府及其法定代表人的主体身份情况；
第二组证据：原告房屋登记资料、营业执照、税务登记证复印件，拟证明原告系被征收房屋的所有权人及被征收房屋的性质；
第三组证据：自贡市发展和改革委员会《关于自贡市2016年第一批棚户区改造项目建议书的批复》、自贡市国土资源局《建设项目用地预审表》、原自贡市城乡规划建设和住房保障局《建设项目选址意见书》、《规划设计条件通知书》，拟证明该棚户区改造是由市政府常务会审定，交由自贡市城乡规划建设和住房保障局、自流井区政府共同实施；
第四组证据：自流井区政府第13次常务会研究项目有关问题的《纪要》、房屋征收范围的公告及《金钩湾棚户区改造项目红线图》、征收范围内国有土地上房屋调查及公示调查情况、征收补偿方案公示征求意见及修改并公示的资料、《国有土地上房屋征收决定公告》、对钟升宏房屋征收补偿的《告知书》、《征收补偿决定书》，拟证明对原告的房屋作出的征收补偿决定符合相关规定；
第五组证据：《关于金钩湾棚户区市政设施改造工程自流井区国有土地上房屋征收的社会稳定风险评估报告》、邀请、选择、确定房地产价格评估机构的《公告》、《被征收人确定评估机构征求意见表统计结果》、《房屋征收评估委托合同》、《国有土地上房屋征收初步评估结果公告》、《谈话记录》等及其公示图片，拟证明金钩湾棚户区改造工程依法选定评估机构及依法进行了评估、公示，并且依法对原告送达了评估结果；
第六组证据：翔实公司《营业执照》、《房地产评估机构资质证书》及评估师资格证书、该公司对项目作出的《初步评估结果分户明细表》、《装饰装修及附属设施补偿评估价格》、对钟升宏房屋的《城市房屋征收估价分户报告单》，拟证明评估机构依法评估并对评估结果进行了公示；
第七组证据：项目的资金证明资料，拟证明对房屋征收依法准备了征收资金。
被告市政府辩称，市政府作出自府复决字〔2017〕25号行政复议决定事实清楚，证据充分。原告的起诉缺乏事实依据和法律依据。一、自流井区政府作出的《国有土地上房屋征收决定》目的合法、程序正确。作出的征收补偿方案程序、内容合法。二、房地产价格评估机构产生程序合法，作出的《国有土地上房屋征收初步评估结果》《初步评估结果分户明细表》和对原告房屋的《城市房屋征收估价分户报告单》合法有效。原告未提出复核和鉴定，应依法承担不利后果。三、国务院办公厅国办发〔2003〕42号，授权地方政府对产权性质为住宅但已依法取得营业执照并实际用于经营的房屋的补偿标准作出规定。自流井区政府根据原告取得营业执照未达两年、没有完税凭证、涉案房屋位于四楼的事实，依据征收补偿方案的规定，作出原告房屋的补偿决定，具有事实根据和法律依据。请求对原告的诉讼请求予以驳回。
被告市政府向本院提交了以下证据：
1.《行政复议受理通知书》；
2.《提出答复通知书》；
3.《自贡市人民政府行政复议决定书》；
4.《送达回证》。
以上证据拟证明复议程序合法。
经庭前证据交换及庭审质证，被告自流井区政府对原告钟升宏提交第一组至第四组证据的真实性有异议，认为不能证明自流井区政府作出的征收补偿决定违法。同时，认为原告被盗的损失不应由自流井区政府赔偿；对原告提交的第五组证据的真实性有异议，认为其来源不明，不能达到证明目的。被告市政府对原告提交证据的真实性、合法性及与本案的关联性均有异议，认为不能证明相关情况是由自流井区政府的行为造成的。原告对被告自流井区政府提交的第一组证据、第二组证据、第三组证据、第五组证据、第六组证据、第七组证据均无异议；对第四组证据中的征收补偿决定有异议，认为营业期限区分不合理。被告市政府对被告自流井区政府提交的证据均无异议。原告对于被告市政府的复议程序无异议，对于复议结果有异议。被告自流井区政府对被告市政府提交的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据，因其无法证明待证事实，本院对其关联性不予确认。对被告自流井区政府提交的证据，因其能从客观上证明自流井区政府在涉案项目进行国有土地上房屋征收，作出自井府房征补决〔2017〕5号征收补偿决定的整个过程，且原告对相关证据基本无异议，本院对其真实性、合法性及与本案的关联性予以确认。对被告市政府提交的证据，因其能证明市政府作出自府复决字〔2017〕25号行政复议决定的过程，且得到原告认可，本院对其真实性、合法性和与本案的关联性予以确认。
经审理查明，因自贡市2016年第一批棚户区改造项目（金钩湾片区棚户区改造工程）需要，自流井区政府对自贡市自流井区郭家坳街金钩湾棚户区市政设施改造工程红线范围内国有土地上的房屋进行征收。房屋征收部门为自贡市自流井区国有土地上房屋征收办公室（简称自流井区征收办），房屋征收实施单位为自贡市自流井区国有土地上房屋征收中心（简称自流井区房屋征收中心）。2016年10月11日，被告自流井区政府在被征收范围内公告了征收决定及征收补偿方案。自流井区征收办于2016年10月12日在《自贡日报》上发布《关于邀请房地产价格评估机构的公告》，邀请取得二级以上（含二级）房地产价格评估资质等级且在自贡市房屋征收部门备案登记的估价机构，报名参加该工程红线范围内国有土地上房屋的价格评估。公告发布后，有包括翔实公司在内的3家符合条件的房地产价格评估机构报名。经过组织被征收人员投票，最终以得票数最多的翔实公司作为该项目的房地产价格评估机构。2016年10月29日，自流井区房屋征收中心与翔实公司签订《房屋征收评估委托合同》，约定对自贡市自流井区郭家坳街金钩湾棚户区市政设施改造工程红线范围内国有土地上的被征收房屋和安置新房进行评估，评估时点为2016年10月11日房屋征收决定公告之日，负责评估项目的注册房地产估价师为刘真贵、舒武等内容。自流井区征收办于2016年11月16日对翔实公司作出的被征收房屋初步评估结果分户明细表进行公告。2016年11月23日，翔实公司出具房屋征收装饰装修及附属设施补偿评估价格，同日作出自翔房估（2016）征字第09-040号城市房屋征收估价分户报告单，对原告房屋价值作出评估。原告收到房屋征收估价分户报告单，未提出复核申请。自流井区征收办工作人员多次与原告协商其房屋及其附属物的补偿问题，双方均未达成一致意见。2017年5月25日，自流井区政府对原告房屋进行入户调查，填制被征收房屋附着物补偿清单，经办人为陈昌彬、李杨。同日，自流井区政府书面告知原告拟作出征收补偿决定、相关法律依据及陈述和申辩的权利。2017年6月21日，自流井区政府作出自井府房征补决〔2017〕5号征收补偿决定，认定原告坐落于自流井区金钩湾23组XX号的房屋，建筑面积49.99平方米，房屋结构为砖混结构，房屋用途为成套住宅。决定提供两套方案供原告选择，第一套方案是房屋产权调换。安置建筑面积为75.36平方米的住宅一套，被征收人应补房款30814元，征收部门应补偿、补足被征收人其他各项费用9498.5元（不含附属物补偿及物业管理补贴）；第二套方案是货币补偿，补偿被征收人房屋、搬迁补助费、临时安置补助费等共计263201.05元（不含附属物补偿及水、电、气、有线电视）；附属物补偿按照评估机构公示的附属物项目评估单价按实计算补偿。原告不服，向市政府申请行政复议。市政府于2017年10月20日作出自府复决字〔2017〕25号行政复议决定，以自流井区政府作出的自井府房征补决〔2017〕5号征收补偿决定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了被告自流井区政府作出的自井府房征补决〔2017〕5号征收补偿决定。原告钟升宏不服，提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点为：一、被告自流井区政府作出自井府房征补决〔2017〕5号征收补偿决定，程序是否合法，补偿是否充分；二、被告市政府作出的自府复决字〔2017〕25号行政复议决定是否正确。
一、关于被告自流井区政府作出自井府房征补决〔2017〕5号征收补偿决定，程序是否合法，补偿是否充分的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，自流井区政府具有作出国有土地上房屋征收与补偿决定的行政职权。自流井区政府对自贡市自流井区郭家坳街金钩湾棚户区市政设施改造工程红线范围内国有土地上的房屋进行征收是经批准进行的棚户区改造的项目。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条“房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。被征收人应当协助注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，提供或者协助搜集被征收房屋价值评估所必需的情况和资料。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明”、第十七条第二款“整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。”的规定，房地产价格评估机构对被征收房屋价值作出的评估报告是作出征收补偿决定的主要证据。在作出被征收房屋评估报告前，房地产价格评估机构的注册房地产估价师应对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，做好实地查勘记录。负责房屋征收评估项目的注册房地产估价师应当在整体评估报告和分户评估报告上签字确认。本案中，自流井区政府未提交翔实公司作出被征收房屋评估报告前注册房地产估价师对原告房屋进行实地查勘的证据，也未提出存在原告拒绝注册房地产估价师入户实地勘察，致使房屋价值评估无法进行的情形。自流井区政府提交的在作出被征收房屋评估报告后，作出征收补偿决定前对原告房屋进行入户调查，填制的被征收房屋附着物补偿清单，不能证实注册房地产估价师入户实地勘察的相关情况。翔实公司作出的分户评估报告上无负责项目的注册房地产估价师的签字。翔实公司作出的自翔房估（2016）征字第09-040号城市房屋征收估价分户报告单不符合法律规定。故自流井区政府作出的自井府房征补决〔2017〕5号征收补偿决定主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的……”的规定，应当予以撤销。
关于原告诉称自流井区政府在征收决定作出前存在断水、电、气、断路以及断有线电视和网络的行为的问题，经查，原告提交的证据不足以证明其主张，本院不予支持。关于原告诉称自流井区政府拆迁其他房屋时导致其损失，侵犯其合法权益的问题，不属于本案审查的范围，原告如果有相关证据，可另行主张权利。关于原告诉请确认征收补偿方案第五条第（三）款第6项对性质不属于营业用房但实际用于营业的房屋，按其营业时间区分补偿标准的规定于法无据、无效的诉讼请求，经查，国务院办公厅国办发明电〔2003〕42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条“……对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿”。自规建住发〔2015〕175号通知第二条“……（二）房屋权属证书记载为住宅或非住宅。在征收范围确定前已依法取得营业执照、纳税凭证，且实际用于经营两年以上。选择货币补偿的，在相同结构住宅评估价基础上提高30%进行补偿……（三）房屋权属证书未记载用途性质，在征收范围确定前实际用于经营，且已依法取得营业执照、纳税凭证，选择货币补偿的，按合法经营年限分段进行补偿。经营年限在20年以上的，按营业用房市场评估价的95%补偿；经营年限在10年以上20年以下的，按营业用房市场评估价的90%补偿；经营年限在5年以上10年以下的，按营业用房市场评估价的85%补偿；经营年限在2年以上5年以下的，按营业用房市场评估价的50%补偿……”的规定符合通知精神。征收补偿方案按照自规建住发〔2015〕175号通知的规定，确定补偿标准，部分房屋提高补偿标准，有利于保护被征收人的权利，且不违反相关法律规定。对原告的该项诉请，本院不予支持。
二、关于市政府作出的自府复决字〔2017〕25号行政复议决定是否正确的问题。市政府作出的自府复决字〔2017〕25号行政复议决定，维持了被告自流井区政府作出的自井府房征补决〔2017〕5号征收补偿决定。因原行政行为主要证据不足，应当予以撤销。故市政府作出的自府复决字〔2017〕25号行政复议决定不具有合法性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，应当予以撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决如下：
一、撤销被告自贡市自流井区人民政府作出的自井府房征补决〔2017〕5号关于对钟升宏国有土地上房屋征收补偿的决定；
二、撤销被告自贡市人民政府作出的自府复决字〔2017〕25号行政复议决定；
三、驳回原告钟升宏的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告自贡市自流井区人民政府和自贡市人民政府共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审判长 谭爱华
审判员 杨 阳
审判员 杨 超
二〇一八年七月三十一日
书记员 曾雅月