陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕行终380号
上诉人（原审原告）：吴忠市继东种植有限公司。住所地：宁夏回族自治区吴忠市吴灵公路南侧材机厂厂区。
法定代表人：王继东，该公司经理。
委托代理人：李志伟，该公司董事。
被上诉人（原审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城区新城大院。
法定代表人：胡和平，该省省长。
委托代理人：杨浪沙，该省人民政府法制办公室工作人员。
上诉人吴忠市继东种植有限公司（以下简称继东公司）因诉被上诉人陕西省人民政府（以下简称陕西省政府）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初286号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。
继东公司起诉称：2014年4月29日，定边县力葆丰生物肥业有限公司（以下简称力葆丰公司）和原告签订《供肥合同》，约定定购精装有机肥320吨、螯合三胺200吨、硫酸钾40吨，共计价款146万元。当年原告在内蒙古塞乌素草籽场承包水浇地5400亩种植马铃薯，种植管理收获后，发现马铃薯个头小，平均亩产量不到500公斤，相同地段其他农户种植的马铃薯产量在3000公斤左右，当时未找到减产的原因。2014年4月，原告购买力葆丰公司螯合三胺等有机肥300余吨，价值130余万元，原告又在定边县堆子梁镇西关村承包水浇地2520亩种植马铃薯，收获后同样平均亩产量不到500公斤，相同地段其他农户种植的马铃薯产量在3000公斤左右。原告找专家分析判断，初步认为应该是化肥存在问题，力葆丰公司生产、销售的螯合三胺包装袋上标明（氮18-磷18-黄腐酸钾18）。经质检部门检验，力葆丰公司生产、销售的“螯合三胺”为伪劣化肥。媒体对力葆丰公司转移财产、赃物逃避打击，进行了曝光。经陕西质检网站查询：力葆丰公司2016年1月28日才取得“钾肥研发及生产销售；化肥销售”许可，之前为“钾肥研发生产销售项目筹建”。西安民森化肥有限公司、定边县力葆丰公司、贾安评生产“力葆丰”牌螯合三胺经质检部门三次检验值为0.8、1.4、0.69均与登记值相差甚远，涉案价值特别巨大，严重的损害了广大农民的利益，依据《产品质量法》第二十六、二十七条的规定属于不合格产品。原告为此向定边县工商、农业、公安部门及陕西省农业厅、工商局、质监局投诉，但被告的职能部门互相推诿不予查处。后向公安机关报案，公安机关不受理。原告投资成本损失1127.7万元，利润损失1345.74万元。2016年5月，原告向被告多次反映要求查处，被告没有给原告作出任何答复。原告认为，被告作为政府，有职责查处假冒伪劣化肥，保护农民的合法权益，但拒不履行其职责，严重违法。依据《行政诉讼法》以及2016年农业部、工业和信息化部、公安部、国家工商总局、国家质检总局、全国供销合作总社六部门联合印发的《2016年全国农资打假和监管工作要点》和《农业部关于加强2016年农产品质量安全执法监管工作的通知》要求，请求：1.责令被告限期履行查处西安民森化肥有限公司、定边县力葆丰公司、贾安评生产、销售伪劣化肥的法定职责；2.判令被告承担本案诉讼费。
原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，被告陕西省人民政府作为省级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作系其法定职责，但是对所属部门和下级人民政府工作的领导，是一种内部层级监督关系。被告陕西省人民政府所属工作部门和下级人民政府在各自法定职责范围内，依法行使行政职权，公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为侵犯了自己的合法权益的，有权提起诉讼。本案中，原告继东公司认为，其多次向陕西省农业厅、工商局、质监局反映，相关部门互相推诿不予查处，后向公安机关报案，公安机关不受理。今年5月，原告向被告多次反映要求查处，被告没有给原告给出任何答复，原告认为被告作为政府，有职责查处假冒伪劣化肥。原告继东公司的陈述说明，原告明知查处假冒伪劣化肥是职能部门的法定职责，但是仍然向被告反映要求履行查处职责，其实质上是请求被告陕西省政府督促所属工作部门或下级人民政府查处西安民森化肥有限公司、定边县力葆丰公司、贾安评生产、销售伪劣化肥的行为。原告的请求是要求被告履行内部层级监督职责，对此不具有可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回原告吴忠市继东种植有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告吴忠市继东种植有限公司。
上诉人继东公司上诉称：（一）一审裁定认定事实错误。认定上诉人要求被上诉人履行内部层级监督职责不具有可诉性错误。上诉人明确要求被上诉人履行查处西安民森化肥有限公司、定边县力葆丰公司、贾安评生产和销售伪劣化肥的法定职责，并非要求履行内部层级监督职责，上诉人提交的证据证实被上诉人的职能部门均出具意见说明涉案的假化肥案不属于相关职能部门的行政职责，应依法由被上诉人查处。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（七）保护各种经济组织的合法权益”，第六十六条规定“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导”。《2016年全国农资打假和监管工作要点》第十点“切实加强组织领导。各部门要在当地党委、政府的统一领导下，充分发挥职能作用，严格依法履行农资打假和监管工作职责”。农业部关于印发《2016年全国农资打假专项治理行动实施方案》中规定“严厉查处登记产品中有效成分不足、一证多用、假冒伪造登记证、肥料产品标称具有农药功能等违法行为”。故被上诉人依法具有农资打假的法定职责，应当依法履职。(二)一审裁定适用法律错误。一审裁定适用《行政诉讼法》第四十九条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一项的规定，驳回起诉错误。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，特提起上诉。
被上诉人陕西省政府答辩称：（一）一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一审裁定认定上诉人诉求不具有可诉性，裁定驳回起诉于法有据。（二）本案上诉人不能证明其向被上诉人提出过相关申请。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”。本案中，上诉人诉状称其向多个行政机关投诉举报，要求查处，后由于被上诉人的职能部门相互推诿，上诉人于4月起多次向被上诉人提出查处请求，但现有证据不能证明上诉人向被上诉人提出过相关申请或启动了任何行政程序。（三）上诉人提起的行政诉讼不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围。上诉人来信情况反映内容并不具体，涉及多个环节多个行政机关，其形式属于《信访条例》规定的信访事项，依据《信访条例》及最高人民法院（2005）行立他字第4号答复意见，对信访事项处理不服提起行政诉讼，人民法院不予受理，故该案不属于人民法院受案范围。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
本院认为：本案争议的焦点是，上诉人继东公司要求被上诉人陕西省政府在其认为向农业、工商、质监、公安反映查处西安民森化肥有限公司、定边县力葆丰公司、贾安评生产、销售伪劣化肥的行为无果的情况下，履行查处的职责，是否属于行政诉讼的受案范围。一般地讲，行政诉讼法所调整的行政机关不履行法定职责的情形，应当是指基于具体的事由，行政机关对特定的行政相对人所承担的具体的作为义务。因此，这里的“法定职责”，不是抽象、普遍意义上的法定职责。上诉人继东公司认为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（七）保护各种经济组织的合法权益”，第六十六条规定“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导”。《2016年全国农资打假和监管工作要点》第十点“切实加强组织领导。各部门要在当地党委、政府的统一领导下，充分发挥职能作用，严格依法履行农资打假和监管工作职责”。农业部关于印发《2016年全国农资打假专项治理行动实施方案》中规定“严厉查处登记产品中有效成分不足、一证多用、假冒伪造登记证、肥料产品标称具有农药功能等违法行为”。以及《农业部关于加强2016年农产品质量安全执法监管工作的通知》的规定，赋予被上诉人陕西省政府，查处假冒伪劣化肥职责，从上述规定的内容看，显然系认识有误。上述规定中涉及的政府职责，针对社会公众讲主要是指政府承担的具有抽象、普遍意义的法定职责，而对于政府所属工作部门或者下级政府讲，则属于领导与被领导的内部层级监督关系。前述两种情形，都不属于行政诉讼法调整的范畴。而从有利于权利救济的角度考虑，上诉人继东公司向相关职能部门反映，要求查处假冒伪劣化肥，如认为相关职能部门不履行职责，可以直接起诉该职能部门。现上诉人继东公司直接以被上诉人陕西省政府为被告起诉，并不利于其权利的保护，也陡增了其诉讼的负担。故上诉人要求被上诉人履行查处生产、销售假冒伪劣化肥无事实及法律依据，亦不属于人民法院受案范围。原审裁定并无不当
综上，上诉人继东公司要求被上诉人陕西省政府履行查处生产、销售假冒伪劣化肥的职责，于法无据，其起诉不符合行政诉讼法受案范围的规定。原审裁定驳回上诉人继东公司的起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 王 鑫
代理审判员 温永宏
二〇一七年七月三日
书 记 员 晏晓春