贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔行终555号
上诉人（一审被告）安顺市人民政府，住所地安顺市西秀区市府路。
法定代表人曾永涛，市长。
被上诉人（一审原告）沈德淑，女，汉族，1940年9月1日生，住贵州省安顺市西秀区。
委托代理人邓书龙，男，汉族，1971年1月24日生，住贵州省安顺市西秀区。系沈德淑之子。代理权限为特别授权代理。
上诉人安顺市人民政府因被上诉人沈德淑诉安顺市人民政府不予受理行政复议一案，不服安顺市中级人民法院（2015）安市行初字第230号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明，沈德淑于2015年11月10日向安顺市人民政府申请行政复议，�求依法确认安顺经济技术开发区管委会制定《安顺经济技术开发区龙井片区城市棚户区改造房屋征收安置补偿方案》（以下简称“补偿方案”）的行为违法，并撤销该方案。安顺市人民政府认为，安顺经济技术开发区管委会对龙井片区房屋拟征收房屋制定补偿方案的行为是参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《条例》”）作出，依据《条例》第十四条、十六条的规定，被征收人对市、县人民政府作出的房屋征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议。房屋征收与补偿方案只是征收决定的附属文件，不具备行政执行效力，对被征收人的权利义务不产生直接影响，于2015年11月13日作出安市行复字（2015）第46号《安顺市人民政府行政复议不予受理决定书》（以下简称“不予受理决定”）。沈德淑认为补偿方案直接影响自己的实体权利义务，且实�和程序都严重违法，属于行政复议法规定的受理范围，安顺市人民政府作出不予受理决定，在实体和程序上严重违法，为维护权益，请求法院判决撤销该不予受理决定，并责令其依法受理沈德淑的复议申请。
一审法院认为，本案的争议焦点为：1.不予受理决定是否属于行政诉讼的受案范围；2.安顺经济技术开发区管委会制定补偿方案的行政行为是否属于行政复议的受理范围。依据《最高人民法院行政审判庭关于不予受理决定是否属于行政诉讼受案范围问题的答复》的规定，公民、法人或者其他组织不服行政复议机关作出的不予受理决定，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理。本案中，沈德淑不服安顺市人民政府作出的不予受理决定，提起行政诉讼，依法应当受理。故安顺市人民政府辩称不予受理决定不属于行政诉讼受案范围的抗辩理由不成立，不予支持。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第一款的规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”。本案中，安顺市人民政府以安顺经济技术开发区管委会制定补偿方案的行为不属于行政复议的受理范围为由，作出不予受理的决定，并非复议机关维持原行政行为的情形。因此本案中安顺市人民政府是唯一适格的被告。依据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定,被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。依据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（二）项的规定，公民、法人或者其他组织对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。本案中，补偿方案的制定机关是安顺经济技术开发区管委会，批准机关也是安顺经济技术开发区管委会,是安顺市人民政府的派出机构。因此，沈德淑对制定补偿方案的行为不服，有权向安顺经济技术开发区管委会的设立机关，即安顺市人民政府申请复议。故安顺经济技术开发区管委会制定补偿方案的行为属于行政复议的受理范围。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。本案中，沈德淑的房屋属于被征收房屋，沈德淑是被征收人，安顺经济技术开发区管委会制定补偿方案的行为对其财产权益产生实质影响。因此沈德淑对该行为不服，有权申请复议。安顺市人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条、十六条“被征收人对市、县人民政府作出的房屋征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议”的规定，以征收补偿方案对被征收人的权利义务不产生实质影响为由，作出不予受理的行政复议决定，属于适用法律法规错误，显然不当，应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决撤销安顺市人民政府作出的《安顺市人民政府行政复议不予受理决定书》（安市行复字[2015]第46号），责令安顺市人民政府对沈德淑的行政复议申请作出行政复议决定。案件受理费50元，由安顺市人民政府负担。
安顺市人民政府不服，向本院提起上诉称：1.安顺市中级人民法院受理被上诉人的起诉于法无据；2.安顺市中级人民法院判决撤销上诉人作出的不予受理决定事实不清，适用法律错误；3.根据《条例》第十四条、十六条的规定，被征收人对市、县人民政府作出的房屋征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议。征收补偿方案不能单独对被征收人的权利义务产生实际影响，依法不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。故请求贵州省高级人民法院依法撤销安顺市中级人民法院（2015）安市行初字第230号行政判决，驳回被上诉人沈德淑的起诉。
被上诉人沈德淑没有提交书面答辩意见。
本院查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”之规定，公民、法人或者其他组织不服行政复议机关作出的不予受理决定，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定了两种“应当决定驳回行政复议申请”的情形，其第一款第二项规定在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为，因为行政复议机关并没有对被申请的行政行为的合法性作出认定和处理。本案中，沈德淑不服安顺市人民政府作出的行政复议不予受理决定，提起行政诉讼，依法应当受理。安顺市人民政府以安顺经济技术开发区管委会制定补偿方案的行为不属于行政复议的受理范围为由，作出不予受理的决定，并非复议机关维持原行政行为的情形，安顺市人民政府是唯一适格的被告。本案的争议焦点是安顺经济技术开发区管委会制定补偿方案的行政行为是否属于行政复议的受理范围。虽然被上诉人沈德淑位于安顺市西秀区西航片龙井村417号的房屋系在集体土地上修建，但安顺市西秀区西航片区2009年就已经纳入安顺市城市规划区，安顺经济技术开发区管委会参照《条例》对龙井片区拟征收房屋制定补偿方案并无不妥。《条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。《条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应�载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。《条例》第十四条规定，被征收人对市、县人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以提起行政诉讼。《条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。可见，在国有土地上房屋征收与补偿问题上，对被征收人产生直接影响的是房屋征收决定和补偿决定，对房屋征收决定和补偿决定不服的，被征收人可以通过依法申请行政复议或者提起行政诉讼直接实现权利救济，复议机�和人民法院对补偿决定的审查也包括对征收补偿方案的附带审查，足以保障被征收人的合法权利。因此，征收补偿方案不能单独对被征收人的权利义务产生实际影响，依法不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。本案中，被上诉人沈德淑向上诉人安顺市人民政府申请行政复议的补偿方案，系征收决定的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，未对被征收人的合法权益产生实际影响。因此，该补偿方案不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围。上诉人安顺市人民政府认定该补偿方案不属于行政复议受理范围，对被上诉人沈德淑的复议申请决定不予受理并无不当。综上，上诉人安顺市人民政府的上诉理由成立，应予采信，其诉讼请求本院予以支持。原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项“原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”之规定，判决如下：
一、撤销安顺市中级人民法院（2015）安市行初字第230号行政判决；
二、驳回被上诉人沈德淑的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人沈德淑负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 申有量
代理审判员 安克佳
代理审判员 刘 畅
二〇一七年二月十四日
书 记 员 李明勋