浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终1588号
上诉人（原审原告）瑞安市湖岭镇元底村村民委员会。住所地：浙江省瑞安市湖岭镇桂峰社区元底村。
法定代表人詹莲华，主任。
委托代理人谷辽海，北京市辽海律师事务所律师。
委托代理人周进，北京市辽海律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）瑞安市人民政府。住所地：浙江省瑞安市万松东路***号。
法定代表人麻胜聪，市长。
委托代理人黄志斌，瑞安市人民政府工作人员。
委托代理人周崇成，浙江万松律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）瑞安市湖岭镇桂峰学校。住所地：浙江省瑞安市湖岭镇桂峰社区元底村。
法定代表人陈跃雷，副校长。
瑞安市湖岭镇元底村村民委员会诉瑞安市人民政府不履行城建及规划许可法定职责一案，温州市中级人民法院于2017年11月1日作出（2016）浙03行初183号行政裁定。瑞安市湖岭镇元底村村民委员会不服，向本院提出上诉。本院于2017年12月12日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经最高人民法院批准，本案已经依法延长审理期限。经阅卷、询问各方当事人,本案现已审理终结。
原审裁定载明，原告瑞安市××元底村村民委员会诉称：瑞安市湖岭镇桂峰学校（前身系湖岭镇桂峰中心学校）经政府主管机关行政许可的法定地址是坐落于浙江省瑞安市××元底村，自新中国成立以来长达半个多世纪的时间里该学校一直都设在瑞安市××元底村，而桂峰其他学校都为该中心校的下辖学校，由于学生人数下降，下辖学校不断减少，直至2011年10月全部撤并至中心校，桂峰只留下瑞安市湖岭镇桂峰学校在元底村，更名为“瑞安市桂峰乡学校”，后因区域调整，再次改名为现在的“瑞安市湖岭镇桂峰学校”。经浙江省地质第十一大队勘查后认定桂峰学校校址为地质隐患点，校舍涉及危房，需拆除重建，从2011年开始，教育局就已将该学校的行政许可地址违法变更至坳后村小学，桂峰学校实际上是在“瑞安市坳后小学”里运营，虽然每年学校都年审合格，但实际上我们在法定登记的地方并没有发现该学校的孩子在正常上学，2016年年检同样合格，法定地址均系湖岭镇元底村，有效期限自2016年03月02日至2021年03月31日。显而易见，学校法定行政许可地址遭遇违法变更。根据《行政许可法》第六十五条规定，“个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理”。在长达五年的时间里，原告每年都在通过各种方式，希望政府部门在元底村重新规划这所学样的危房重建工作，且多次向被告反映督促及时纠正违法行为，而被告在长达五年时间拒不落实瑞安市湖岭镇桂峰学校危房修建事宜且拒绝纠正违法变更学校行政许可地址，对此原告特别授权北京市辽海律师事务所给被告发出过书面催促公函，要求被告积极履行法定职责，但均如石沉大海，杳无音讯。被告不履行教育行政管理方面的法定职责已严重违反我国《教育法》、《行政许可法》的相关规定，构成行政不作为违法，故请求判令被告积极履行法定监管职责，对瑞安市湖岭镇桂峰学校危房进行重新规划修建，对变更学校行政许可地址的违法行为进行纠正。被告瑞安市人民政府辩称：一、原告主体不适格。《村民委员会组织法》第二条中提及的“公共事务”是指与本村全体村民生产和生活直接相关的事务，“公益事业”是指本村的公共福利事业，而据《行政诉讼法》第二条规定，行政诉讼中的原告必须是与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织，且其主张的权益受到损害和行政行为有因果关系。本案中，与原告所称的违法行政行为有关联的是瑞安市湖岭镇桂峰学校施教区内的适龄学生受教育权与人身安全，但它不属于瑞安市××元底村村民委员会办理的公共事务和公益事业，不属其职责范围，且与原告没有法律上的直接利害关系，故原告主体不适格。二、被告主体不适格。1.瑞安市湖岭镇桂峰学校办学地址变化的根本原因，是校址所在地系地质灾害点，而不是校舍本身为危房。原校址为地质灾害点就不能在原地对校舍进行修建，而必须变更学校办学地址，另择他地作为新校址。根据国务院分布的《事业单位登记管理暂行条例》相关规定，瑞安市主管事业单位登记管理机构为瑞安市事业单位登记管理局，学校变更办学地址应自己向该局申请变更登记，若未按规定办理登记的，则应由瑞安市事业单位登记管理局负责处理，故许可学校变更办学地址这一具体行政行为的法律主体是瑞安市事业单位登记管理局，而不是瑞安市人民政府，即瑞安市人民政府不是本案适格的被告。2.北京市辽海律师事务所的《报告》，系该所接受潘世标等人以及元底村党支部暨村委会的委托反映问题，但并没有随函提供委托书，不能将其视为原告意志的体现也不能视为原告向被告提出申请的依据。即使《报告》体现委托人的意志，但其内容与委托人没有直接利害关系，其形式是群众来信，法律法规并未规定被告必须予以答复。且《行政许可法》第六十五条规定“个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报”，但未赋予个人和组织提起行政诉讼的权利。三、瑞安市湖岭镇桂峰学校在坳后村办学的原因。瑞安市湖岭镇桂峰学校原址因于2009年被认定为地质灾害点，该校初中部撤并到湖岭镇，并借用桂峰乡文化中心作为临时安置点上课。2012年秋，该学校开学，在校生仅22位，根据实际情况该学校暂迁到与××同××行政区划内××小学校舍内上课。此后，有关单位决定将坳后村作为瑞安市湖岭镇桂峰学校的新的办学地址，并已按规定办理变更手续。故瑞安市湖岭镇桂峰学校迁到坳后村办学，符合桂峰社会发展的新形势，完全合情、合理、合法。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”原告瑞安市××元底村村民委员会要求被告履行法定监管职责，对瑞安市湖岭镇桂峰学校危房进行重新规划修建，对变更学校行政许可地址的违法行为进行纠正，因该职责是上级行政机关对下级行政机关的监督职责，属于行政权力内部运行的范畴，在法律没有赋予行政审判权调整行政权力之间运行关系职能的情况下，原告瑞安市××元底村村民委员会的诉求不属于行政审判权限范围，不属于行政诉讼的受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告瑞安市××元底村村民委员会的起诉。
瑞安市××元底村村民委员会上诉称：一、原审认定事实不清。大量基本事实表明，被上诉人不履行教育行政管理方面的法定职责已严重违反我国《教育法》、《行政许可法》等相关规定，并已构成行政不作为违法。二、原审裁定适用法律错误。首先，原审裁定关于“原审诉求不属于行政诉讼受案范围”的认定，于法无依，逻辑错误且违背法律规定及行政法基本精神。第一，在事实认定中，原审犯了逻辑错误，在缩小解释的基础上又偷换概念，所以得出上诉人原审诉求不属于行政诉讼受案范围的错误结论。原审首先将上诉人的原审诉求“判令被告积极履行对瑞安市湖岭镇桂峰学校危房进行重新规划修建，对第三人变更学校行政许可地址的违法行为进行纠正”这一“法定监管职责”进行片面的错误的缩小解释，将其外延缩小为“上级行政机关对下级行政机关的监督职责”，并进一步偷换概念，将缩小后的概念曲解为“行政权力之间运行关系的调整”，那么前后对照来看，就不难发现，最初的“履行法定监督职责”这一诉求被错误的演绎成了“调整行政权力之间运行关系”，将被上诉人“行政不作为”这样一个典型的可诉的外部行政行为变相错误定义为一个不可诉的内部行政行为，进而剥夺上诉人的原审诉讼权利。第二，原审以上诉人诉求不属于行政诉讼受案范围这一错误界定为由驳回上诉人的起诉，违反多项法律规定，也违悖行政法基本精神。《义务教育法》第九条规定，任何社会组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告。发生违反本法的重大事件，妨碍义务教育实施，造成重大社会影响的，负有领导责任的人民政府或者人民政府教育行政部门负责人应当引咎辞职。《教育法》第六十四条、第七十三条的规定，地方各级人民政府及其有关行政部门必须把学校的基本建设纳入城乡建设规划，统筹安排学校的基本建设用地及所需物资，按照国家有关规定实行优先、优惠政策。明知校舍或者教育教学设施有危险，而不采取措施，造成人员伤亡或者重大财产损失的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法追究刑事责任。《行政许可法》第六十五条规定，“个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。”在长达五年的时间里，上诉人每年都在通过各种各样的方式，希望政府部门在元底村重新规划这所学校的危房重建工作，且多次向被上诉人反映督促及时纠正违法行为。《行政许可法》第六十条、第六十一条规定，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。《行政许可法》第七十七条的规定，行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《行政诉讼法》第四十九条的规定，符合下列条件可以提起诉讼：原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。按照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条、第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。公民、法人或者其他组织认为行政机关未公开行政许可决定或者未提供行政许可监督检查记录侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》第二条第一款、第四条第一款、第十一条的规定，行政执法监督是指本省行政区域内县级以上人民政府对所属工作部门和下级人民政府行政执法情况实施的监督活动。县级以上人民政府负责本行政区域的行政执法监督工作。县级以上人民政府应当根据本行政区域的行政执法状况，组织开展专项行政执法检查，检查情况应当报告同级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府。县级以上人民政府应当建立健全行政执法投诉制度，对公民、法人和其他组织举报、控告的违法或者不当行政执法活动，及时组织查处或者责成有关部门查处。综上规定并结合原审事实，被上诉人一直不理睬上诉人的诉求，对上诉人的举报行为也不予以任何回应，明显的构成行政不作为，依法应当属于人民法院行政诉讼法的受案范围。其次，上诉人针对行政不作为行为提起的履职之诉符合法定要件。其一，被上诉人对上诉人提出的具体事项拥有相应的职权和管辖权。《中华人民共和国义务教育法》第十五条、第十六条以及第二十四条第二款的规定，县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划。新建居民区需要设置学校的，应当与居民区的建设同步进行。学校建设，应当符合国家规定的办学标准，适应教育教学需要；应当符合国家规定的选址要求和建设标准，确保学生和教职工安全。县级以上地方人民政府定期对学校校舍安全进行检查；对需要维修、改造的，及时予以维修、改造。依此规定，对于“如果县级以上地方人民政府不履行法定职责将要承担什么样的法律后果”这个问题，我国《义务教育法》第五十二条有明确规定，即“县级以上地方人民政府有下列情形之一的，由上级人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；未按照国家有关规定制定、调整学校的设置规划的；学校建设不符合国家规定的办学标准、选址要求和建设标准的；未定期对学校校舍安全进行检查，并及时维修、改造的；等等。”由此可见，被上诉人瑞安市人民政府对其辖区内的学校校舍安全进行检查，对需要维修、改造的及时予以维修、改造等规定要求具有法定的管理职权。其二，被上诉人未完全履行其法定的不可推卸的职责。根据《瑞安市建设项目申请表》，早在2012年10月25日瑞安市湖岭镇人民政府根据被告职能部门和相关领导研究，决定将瑞安市湖岭镇桂峰学校搬迁至原桂峰乡中心小学校园，新建桂峰学校的教学楼，但之后长达五年时间没有任何进展。因此，被上诉人并未积极有效地履行其法定的监管职责。其三，上诉人起诉之前曾向被上诉人提出过履行职责的要求。由于被上诉人对上诉人的举报行为不予以任何回应。无奈之下，上诉人全权委托、特别授权北京市辽海律师事务所代为办理相关事宜，并于2016年10月08日分别向被告负责人以及主管教育的副市长正式发出(2016)京辽律函字第016628号《要求落实湖岭镇桂峰学校修建事宜的报告》，但此函发出去又是石沉大海。其四，上诉人是适格的原告。上诉人是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，因而有权利提起诉讼。桂峰学校在元底村的建设，必然会拉动本村的购物、交通、建筑、电力、水利、零售、键饮、文化等行业的发展，与上诉人合法财产权之间存在直接的利害关系。《最高人民法院关于执行行政诉讼法的若干解释》第十二条已明确规定判断有无原审原告资格的标准是“与行政行为有法律上的利害关系”。上诉人基于投诉申请行为，与被上诉人建立了一种行政法律关系。如果行政机关对投诉人的投诉置之不理，投诉人可以提起对行政机关的不履行法定职责之诉。其五，被上诉人瑞安市人民政府是适格的被告。前述事实已经援引了被上诉人的法定职责。基于此，被上诉人的辩解“被告主体不适格”是没有依据的。三、原审裁定没有主要证据支持。首先，被上诉人的证据无法证明被诉行政行为合法性，恰恰证明其违法性。其次，被上诉人证据二不符合行政诉讼举证规则。综上，请求二审法院裁定撤销原审裁定；责令原审法院继续审理上诉人的请求事项并依法作出公正的裁判。
瑞安市人民政府在法定期限内未提交答辩意见，询问时称：一、上诉理由不成立。（一）危房修建问题。2009年10月，浙江省第十一地质大队经勘查，认定桂峰学校校址为地质灾害点。2010年起，瑞安市教育局下达校舍安全维修改造专项资金，对桂峰学校校园周围进行加固处理。2011年，瑞安市教育局将桂峰学校初中部并入湖岭镇，并下达50万元对学校地质灾害点进行治理，但治理效果不佳。2012年9月，桂峰学校准备借用原桂峰乡文化中心作为临时教学点，而瑞安市教育局计划以原桂峰乡中心小学为校址重建桂峰学校，并开始实施前期准备工作。因同期学生数仅22人，其中元底村6人，坳后村16人。桂峰学校根据生源情况及“就近入学”原则，决定将教学点迁至相邻的原桂峰乡坳后小学。此后，桂峰学校的在读学生绝大部分是坳后村民，而元底村民仅一二人。同时，基于合理使用财政资金的考虑，瑞安市教育局与湖岭镇政府经协调，决定放弃原重建计划。桂峰学校原校舍被弃而不用的原因，是校址系地质灾害点，不是校舍身为危房。校址为地质灾害点，就不能在原地修建校舍，而必须另择新校址。故上诉人要求落实原桂峰学校“危房”修建事宜，是不可能的！更何况，因常住人口的变化与学校布局的调整，重建计划已经被放弃。（二）校址变更问题。据《事业单位登记管理暂行条例》第五条、第十条、第十八条规定，瑞安市主管事业单位登记管理机构为瑞安市事业单位登记管理局。桂峰学校变更办学地址，应自己向瑞安市事业单位登记管理局申请办理变更登记，若未依法办理登记，则应由登记管理机构负责处理。登记管理机关若未及时作出处理，答辩人即使对此负有监管职责，但该职责是上级行政机关对下级行政机关的监督，属于行政权力内部运行的范畴。上诉人若对瑞安市事业单位登记管理局准许桂峰学校的变更登记不服，则可对其提起行政诉讼。故此，上诉人的上诉理由不成立，答辩人不是适格的被告。原审法院逻辑正确，裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。二、上诉人不是适格的主体。（一）《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。该条款提及的“公共事务”是指与本村全体村民生产和生活直接相关的事务，“公益事业”是指本村的公共福利事业。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。即行政诉讼中的原告必须是与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，且其主张的权益受到损害和行政行为有因果关系。本案中，与原告所谓的违法行政行为有关联的是，桂峰学校施教区内的适龄学生受教育权与人身安全，但它不属于上诉人办理的公共事务和公益事业，不是其职责范围，且与上诉人没有法律上的直接利害关系，故上诉人不是适格的主体。（二）上诉人诉称，桂峰学校在元底村的建设，必然会拉动本村的购物、交通、建筑、电力、水利、零售、餐饮、文化等行业的发展，与上诉人合法财产权之间存在直接的利害关系。从而认为自己与桂峰学校的危房修建、地址变更有法律上利害关系。答辩人认为：暂且不论桂峰学校现仅有的十几位小学生是否有这么大的消费能力，能“拉动本村的购物、交通、建筑、电力、水利、零售、餐饮、文化等行业的发展”。即使有，这也是经济上的利益关系，不是法律上的利害关系，且与上诉人的合法财产权之间无任何关系。故此，上诉人据此认为自己是适格的原告，是不成立的。综上，上诉人的上诉理由不成立。答辩人不是适格的被告，上诉人也不是适格的原告。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法。为此，请维持原裁定，驳回上诉人的上诉。
瑞安市湖岭镇桂峰学校在法定期限内未提交答辩意见，询问时亦称没有意见发表。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
本院认为，本案系上诉人瑞安市湖岭镇元底村村民委员会以被上诉人瑞安市人民政府不履行城建及规划许可法定职责提起的诉讼。就行政诉讼的受案范围，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条已经作出规定。该法第四十九条就提起诉讼所应具备的条件亦作出规定，其中第四项明确规定为应当“属于人民法院受案范围”。本案中，上诉人的诉讼请求为请求“判令被告积极履行法定的监管职责，对瑞安市湖岭镇桂峰学校危房进行重新规划修建，对第三人变更学校行政许可地址的违法行为进行纠正”。原审时，上诉援引《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国行政许可法》为其法律依据。二审时又进一步援引《中华人民共和国义务教育法》、《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》等相关规定作为补充。经审查，《中华人民共和国教育法》第六十四条规定，“地方各级人民政府及其有关行政部门必须把学校的基本建设纳入城乡建设规划，统筹安排学校的基本建设用地及所需物资，按照国家有关规定实行优先、优惠政策”。第七十三条规定，“明知校舍或者教育教学设施有危险，而不采取措施，造成人员伤亡或者重大财产损失的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国行政许可法》第六十五条规定，个人和组织对违法从事行政许可行为享有举报的权利。第六十条、六十一条规定，上级行政机关应当加强对下级行政机关的监督检查、及时纠正行政许可违法行为，行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。上级行政机关或者监察机关对行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的行为，责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》第二条第一款、第四条、第十一条规定，行政执法监督，是指本省行政区域内县级以上人民政府对所属工作部门和下级人民政府行政执法情况实施的监督活动。县级以上人民政府负责本行政区域的行政执法监督工作。县级以上人民政府的法制工作机构负责本行政区域内行政执法监督的具体工作。县级以上人民政府应当建立健全行政执法投诉制度，对公民、法人和其他组织举报、控告的违法或者不当行政执法活动，及时组织查处或者责成有关部门查处。《中华人民共和国义务教育法》第十五条、第十六条、第二十四条第二款、第五十二条规定，县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划。新建居民区需要设置学校的，应当与居民区的建设同步进行。学校建设，应当符合国家规定的办学标准，适应教育教学需要；应当符合国家规定的选址要求和建设标准，确保学生和教职工安全。县级以上地方人民政府定期对学校校舍安全进行检查；对需要维修、改造的，及时予以维修、改造。县级以上地方人民政府对存在未按照国家有关规定制定、调整学校的设置规划的、学校建设不符合国家规定的办学标准及选址要求和建设标准的、未定期对学校校舍安全进行检查及时维修改造的、未依照本法规定均衡安排义务教育经费情形之一的，由上级人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。从上述法律规定看，县级以上地方人民政府享有根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划的法定职责。地方各级人民政府及其有关行政部门必须把学校的基本建设纳入城乡建设规划，统筹安排学校的基本建设用地及所需物资，按照国家有关规定实行优先、优惠政策的职责。上级人民政府对下级人民政府存在的相关行政违法情形具有责令限期改正、给予直接负责的主管人员和其他责任人员行政处分的法定职责。因此，上述规定中的上级人民政府对下级人民政府、本级人民政府对其职能部门行使的引导、监督、查处职责，属于政府组织法规定的上下级行政机关内部的管理职责，并非行政法意义上的行政法定职责。况且，被上诉人瑞安市湖岭镇桂峰学校原位于元底村办学地址的变更，亦非由于原校舍危房怠于修缮之故，实系其处于地质灾害点原因所致。据此，被上诉人瑞安市人民政府不存在《中华人民共和国义务教育法》第二十四条第二款规定的情形。综上，本案所涉诉请事项不属于行政诉讼的受案范围，上诉人对此提起诉讼并不符合起诉条件，原审裁定驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 惠 忆
审判员 许 勤
审判员 楼缙东
二〇一八年三月十四日
书记员 许亚芬