安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖08行终27号
上诉人（一审原告）：叶昌苗，男，1959年9月7日出生，汉族，住安徽省安庆市怀宁县。
委托代理人：黄俊，安徽中天人律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：怀宁县公安局，住所地安徽省安庆市怀宁县育儿路46号，统一社会信用代码113408220031238741。
法定代表人：吴松林，局长。
委托代理人：陈翱，怀宁县公安局法制室主任。
委托代理人：郑ＸＸ，怀宁县公安局茶岭派出所所长。
上诉人叶昌苗因诉怀宁县公安局治安管理行政处罚一案，不服安徽省安庆市宜秀区人民法院(2016)皖0811行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月27日受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案，本案现已审理终结。
叶昌苗起诉称：2016年3月7日，原告乘车到北京寄信，在河北省大兴公安分局榆垡派出所被扣下，后被押送至怀宁县公安局茶岭派出所，该所将原告在询问室扣留了26小时38分，又强行将原告送至安庆市拘留所拘留九日，至2016年3月17日，安庆市拘留所因拘留期限届满发给原告《解除拘留证明书》，原告才知道自己因“扰乱单位秩序”的行为而被拘留。原告没有扰乱单位秩序的行为，被告没有法定的行政处罚的事实依据，同时对原告造成的损失依法应当予以赔偿，故诉请法院，请求判令：1、确认被告对原告自2016年3月9日至3月17日的拘留行为违法，依法予以撤销；2、判令被告承担本案诉讼费用。
一审法院认定：2016年3月7日11时7分，原告叶昌苗乘车到北京进行上访，被北京市公安局大兴公安分局榆垡派出所民警查扣，将其留置并通知原告叶昌苗所在地人民政府，由怀宁县茶岭镇人民政府及原告叶昌苗工作单位茶岭中心学校工作人员前往北京，将其接回当地。经查明，原告叶昌苗因2005年与叶龙华、操月琴发生纠纷，2007年，安庆市中级人民法院对原告叶昌苗与叶龙华、操月琴之间的纠纷作出终审裁定，原告对该案的处理结果不服，多次向有关部门上访，其信访问题已经三级终结。2012年11月16日，原告叶昌苗在北京中南海附近欲上访，被北京市公安机关查获并通知怀宁县人民政府。2012年11月20日，被告怀宁县公安局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项，对原告叶昌苗作出行政拘留十日的公安行政处罚决定，原告叶昌苗所在怀宁县茶岭镇人民政府于2015年2月27日至2016年2月26日期间，先后五次，向原告叶昌苗发出《信访告诫书》，对其再次非法上访的法律后果，逐一予以说明。然而，原告叶昌苗不听从告诫，于2016年3月7日再次进京非法上访。针对其违法事实，2016年3月9日，被告怀宁县公安局对原告叶昌苗作出行政拘留八日的行政处罚决定书。因原告叶昌苗对该行政处罚不服，遂诉诸法院。
一审法院认为：根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”本案中，原告叶昌苗对已三级终结的信访案件，仍然以同一事实及理由多次赴京非法上访，其扰乱的是正常的国家机关的信访秩序，针对其违法行为，被告怀宁县公安局作出的行政处罚有事实依据及法律依据；本案争议焦点之二，被告怀宁县公安局行政处罚程序是否合法？被告怀宁县公安局在对原告叶昌苗治安处罚过程中，依法履行了治安处罚事先告知书、处罚决定书送达程序、依法告知了原告叶昌苗所享有的陈述、申辩、行政复议及行政诉讼等各项权利，充分保障了原告叶昌苗的合法权益。原告叶昌苗的诉讼请求，不符合法律规定，本院不予支持。为维护社会治安秩序，保障公安机关及人民警察依法履行治安管理职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决，驳回原告叶昌苗的诉讼请求。
叶昌苗上诉称：被上诉人对上诉人做出的行政处罚没有事实依据。1、上诉人2016年3月8日到北京邮寄信访材料的行为不是治安管理处罚法第23条规定的违法行为。被上诉人的所有实体类证据都无法证明叶昌苗2016年3月8日到北京非法上访的事实，而恰恰证明了上诉人叶昌苗到北京去是邮寄信访材料，而邮寄信访材料绝对不等同于非法上访。2、上诉人叶昌苗不是老上访户。2012年11月20日怀宁县公安局公安行政处罚决定书上只记载着“11月19日15时许该叶昌苗未到北京中南海附近欲上访”并被怀宁县公安局行政拘留十日的事实。“欲”顾名思义，是想要或准备要的意思，但还没有实施该行为。而几份信访告诫书上无叶昌苗的签名，而即使叶昌苗签了名也不能证明其实施了多次去北京非法上访行为，成为了老上访户。上诉人邮寄信访材料不构成该信访条例第20条列举的任何一种行为，不构成扰乱正常的国家机关的信访秩序，邮寄信访材料不是多次非法上访，也不违反治安管理处罚法第23条的规定。3、被上诉人行政处罚程序上有不合法行为。被上诉人对上诉人的询问笔录，行政处罚告知笔录，行政处罚决定书等所有应该有上诉人签名的材料都没有上诉人的签名，其真实性予从置疑。综上所述，被上诉人的行政处罚没有事实依据，在程序上也存在着不合法行为。故提起上诉。请求二审法院查明本案事实。上诉请求：1、撤销宜秀区人民法院(2016)皖0811行初11号行政判决的判决；2、判令怀宁县公安局怀公行罚决字(2016)90号行政处罚决定违法，依法予以撤销；3、被上诉人承担本案诉讼费用．
怀宁县公安局答辩称：1、上诉人叶昌苗违法事实清楚、证据充分，2016年3月7月11时（全国“两会”期间），北京市大兴区榆垡检查站发现重点上访人叶昌苗，随后将其留置，并通知我县将其接回。接报后答辩人与茶岭镇政府、茶岭中心学校工作人员前往将叶昌苗接回，经查系叶昌苗携带信访材料，前往北京市进行非访活动被截停。以上事实有违法行为叶昌苗的陈述和申辩（拒绝签名）、史志结等人的证人证言、视频资料等证据证实。违法行为人叶昌苗拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，一味的通过进京非法上访反映诉求，对已经三级终结的信访案件纠缠不休，经茶岭镇政府工作人员多次训诫和教育仍无效，仍然多次赴京以同一事实和理由提出投诉请求，扰乱了正常的国家机关信访秩序，其行为违反了《治安管理处罚法》之规定，应予处罚。2、对上诉人叶昌苗处罚程序合法。答辩人依据公安机关办案程序规定，在办理此案中从受案、查证、处罚告知、作出处罚决定、通知家属、执行等均符合法定程序。综上所述，宜秀区人民法院做出的一审判决是完全正确的，请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持宜秀区人民法院原判决。
怀宁县公安局向一审法院提举的证据材料为：
证据1：2016年3月8日13时被询问人原告叶昌苗的笔录。证明2016年3月7日，原告叶昌苗到北京上访邮寄信访材料，被北京市公安局大兴分局榆垡派出所留置拦截；
证据2：2016年3月9日10时被询问人史志结的笔录。证明当地政府指派其到北京将原告叶昌苗带回，原告叶昌苗到北京上访事实存在；
证据3：2016年3月8日18时被询问人徐文彬的笔录。证明怀宁县政府指派其到北京将原告叶昌苗带回，原告叶昌苗到北京上访事实存在；
证据4：2016年3月8日17时被询问人孙晓曙的笔录。证明怀宁县政府指派其到北京将原告叶昌苗带回，原告叶昌苗到北京上访事实存在；
证据5：检查笔录、现场照片。证明原告叶昌苗到北京上访事实存在；
证据6：原告叶昌苗户籍信息，处罚记录、查询记录。证明原告叶昌苗身份信息、因上访曾受处理材料；
证据7：信访告诫书。证明怀宁县政府多次劝阻、教育、训诫、原告叶昌苗的情况；
证据8：2016年3月7日警示信息。证明公安机关依法处警事实；
证据9：2016年3月9日受案登记表。证明公安机关依法予以受案；
证据10：2016年3月9日原告叶昌苗行政处罚告知笔录。证明公安机关依法履行处罚前告知程序；
证据11：2016年3月9日原告叶昌苗扰乱单位秩序案的调查报告。证明公安机关依法调查案件；
证据12：2016年3月9日原告叶昌苗行政处罚审批报告。证明公安机关依法履行行政处罚审批程序；
证据13：2016年3月9日对原告叶昌苗作出的行政处罚决定书。证明公安机关依法作出行政处罚并依法送达；
证据14：2016年3月9日原告叶昌苗拘留执行回执。证明叶昌苗违法行为依法处理结束；
证据15：《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项。证明依法处罚原告叶昌苗的法律依据。
叶昌苗向一审法院提举的证据材料为：
证据1：原告身份证复印件一份。证明原告主体资格；
证据2：解除拘留证明书复印件一份。证明原告被被告拘留的事实。
上述证据均已随卷移送本院。
对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为：叶昌苗对已三级终结的信访案件，仍然以同一事实及理由多次赴京非法上访。针对其违法行为，怀宁县公安局作出的行政处罚有事实依据及法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由依法不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人叶昌苗负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐珂可
审判员 张建平
审判员 刘 鑫
二〇一七年三月二十二日
书记员 王 岚
附：适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；