江苏省泰州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）苏12民终935号
上诉人（原审被告）：泰州市东城装饰工程有限公司，住所地泰州市海陵区夹河路88号。
法定代表人：刘冬生。
委托诉讼代理人：孙宁、史进，江苏国安泰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：泰州市园林经济实业公司，住所地泰州市青年北路3号。
法定代表人：姚德明，该公司经理。
委托诉讼代理人：许乐祥，江苏东进信宇律师事务所律师。
上诉人泰州市东城装饰工程有限公司（以下简称东城装饰公司）因与被上诉人泰州市园林经济实业公司（以下简称园林实业公司）确认合同无效纠纷一案，不服海陵区人民法院（2015）泰海民初字第2144号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年4月18日立案受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
东城装饰公司上诉请求：撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的原审诉讼请求。事实与理由：1、《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，故本案不属于人民法院主管范围案件；2、被上诉人在原审法院审理时已经明确放弃第二项诉讼请求即请求上诉人将案涉土地交还，原审法院违反民事诉讼不告不理的原则，判决支持上诉人已经放弃的第二项诉讼请求；3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”，被上诉人起诉前协议所涉土地周边的房屋已经在泰州市海陵区政府房屋征收决定确定的征收范围内，此时被上诉人已经不再是协议所涉土地的管理者，故原审判决将政府应收回使用权的土地交还被上诉人明显违反法律规定；4、原审法院判决确认协议无效的理由不能成立且适用法律错误，案涉协议系国有土地使用权转让协议，没有任何法律、法规规定平等主体之间转让土地使用权时，受让方需要办理土地出让手续，也未规定转让协议未得到土地管理部门认可就无效。且协议第五条第2款关于“乙方计划项目建设必须办理土地规划建设等相关手续后方可施工建设。此协议生效后乙方如需办理土地手续，甲方全力配合”的内容，足以证明协议本身是不可能违反《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的，即使违反《土地管理法》第四十三条、第五十四条规定及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条的规定也是属于违反管理性规定，不应导致协议无效。
被上诉人园林实业公司答辩称：1、本案系合同争议而非土地使用权争议故应当属于人民法院主管范围案件；2、被上诉人没有放弃第二项诉讼请求，故原审判决并不超诉讼请求；3、被上诉人是协议所涉土地的管理者，被上诉人依据协议将土地交付上诉人，现协议被确认无效，上诉人应当将土地返还被上诉人；4、本案双方当事人基于特定情况先行签订了意向性的协议，然后由上诉人到国土局办理出让手续从而获得土地使用权，但上诉人办理出让事项未被批准，而获得国有土地的使用权只有通过出让或划拨，其他都是无效的，故双方之间的协议必然是无效的。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，请求驳回上诉人的上诉。
园林实业公司向一审法院起诉请求：请求确认园林实业公司、东城装饰公司于2004年元月6日签订的协议书无效，东城装饰公司将协议项下的土地交还园林实业公司。
一审法院认定的事实：2000年2月，经泰州市人民政府常务会议确定，原则同意原泰山总社撤组建居方案，原泰山总社撤组后所有的集体土地依法收归国有，撤组后的国有土地由市国土部门依法管理，用于房地产开发的要采用招标拍卖的方式，使土地增值，收益部分用于安置补偿和保养，近期未使用的土地，经批准可由原村组代耕代种。2000年8月，原园林村委会的合作社撤销，设立了园林实业公司。2004年元月6日，园林实业公司（甲方）与东城装饰公司（乙方）就位于海陵区夹河路55号宗地签订协议书一份，协议约定：一、宗地四址：南至夹河围墙（南大门），北至梅香浴场南侧矮墙，东至现有围墙，西至小水泥围墙，面积按实际丈量计算；二、土地补偿：乙方一次性补偿人民币25万元/亩，土地面积依照四址范围按实计算，乙方交清款额后该宗地与甲方无涉；三、付款方式：甲乙双方协议签订生效后，乙方付给甲方人民币贰拾万元整,乙方建好四址围墙后三日内再付给甲方人民币伍拾万元整,余款在2005年12月底全部付清；……五、其它事项：2、乙方计划项目建设，必须办理土地规划建设等相关手续后乙方可施工建设，此协议生效后乙方如需办理土地手续，甲方全力配合……协议签订后，东城装饰公司向园林实业公司支付人民币400000元，在夹河路55号土地上建造房屋进行使用，并悬挂了夹河路88号的门牌号。此后东城装饰公司一直未办理涉案土地的出让手续。现园林实业公司要求确认其与东城装饰公司之间的合同无效并交还土地为由，涉讼。
审理过程中，东城装饰公司以本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，向原审法院提出管辖权异议。原审法院在庭前向东城装饰公司进行书面释明，告知东城装饰公司以此理由提出的异议不属于管辖权异议审查范围。
一审法院认为：园林实业公司就其与东城装饰公司之间签订的协议书，诉至法院请求确认该协议的效力，属于人民法院民事案件的审理范围，法院对该案进行审理并无不当。园林实业公司、东城装饰公司之间签订的协议内容是园林实业公司将案涉土地使用权交给东城装饰公司进行使用，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第五十四条规定：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。另《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：土地使用权出让应当签订出让合同；第一十一条规定：土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中园林实业公司、东城装饰公司签订协议时同时明确东城装饰公司如需办理土地手续，园林实业公司应全力配合。此处约定的土地手续，应当即为土地的出让手续，也即在签订协议时园林实业公司、东城装饰公司双方均明知东城装饰公司使用土地应依法办理相应的土地出让手续。但此后东城装饰公司未按照法律、行政法规的规定办理土地出让手续，且园林实业公司、东城装饰公司之间的协议未得到土地主管部门的认可，故园林实业公司、东城装饰公司之间的协议因违反上述法律、行政法规的强制性规定，应归于无效。现园林实业公司要求确认其与东城装饰公司之间的协议无效的诉讼请求，与法无悖，应予以支持。另因东城装饰公司系基于与园林实业公司之间的协议取得土地，且在该土地征收为国有时明确该土地仍由原村组代耕代种，故可以认定园林实业公司为该土地的使用人和管理人，现园林实业公司要求东城装饰公司将该土地交还给园林实业公司的诉讼请求，应予以支持。据此，原审依照《中华人民共和国民法通则》第五条、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、五十四条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条之规定，作出如下判决：一、原告泰州市园林经济实业公司与被告泰州市东城装饰工程有限公司于2004年元月6日就海陵区夹河路55号宗地签订的协议书无效；二、被告泰州市东城装饰工程有限公司于判决生效之日起十日内将上述协议所涉土地交还原告泰州市园林经济实业公司。本案受理费人民币21033元，原告泰州市园林经济实业公司负担10517元，被告泰州市东城装饰工程有限公司负担10516元。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。上诉人提供房屋征收评估报告一份以证明协议所涉土地上的房屋已经被征收，故土地使用权国家也会收回，从征收开始被上诉人已经不再是土地的管理人，协议所涉土地不应当再交还被上诉人。被上诉人对评估报告的真实性没有异议，但认为报告中没有涉及土地，该报告不能达到上诉人所要证明的目的，原来集体土地征收时被上诉人没有得到征收补偿，土地由被上诉人代耕代种，再次征收时被上诉人应当是被征收人，以解决被上诉人的征收补偿问题，且上诉人是基于协议取得被上诉人代耕代种的土地，协议无效应当将土地返还被上诉人。
二审查明的事实与一审认定的事实无异，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点为1、本案是否属于人民法院民事案件的审理范围；2、原审判决是否超园林实业公司原审诉讼请求；3、案涉协议效力及如协议无效协议所涉土地如何处理。
关于争议焦点1，本院认为：园林实业公司就其与东城装饰公司签订的土地使用权转让协议诉至原审法院请求确认无效并返还，属于人民法院民事案件的受理范围，原审对该案进行审理并无不当。
关于争议焦点2，本院认为：根据民事诉讼法解释的相关规定，当事人变更诉讼请求应当在法庭辩论终结前提出，本案中园林实业公司在原审庭审最后陈述时虽表示可以有条件的放弃第二个诉讼请求，但在庭后又书面表示坚持原来的诉讼请求，故园林实业公司原审庭审中陈述可以放弃第二个诉讼请求不构成对其诉讼请求的变更，原审判决没有超当事人诉讼请求。
关于争议焦点3，土地使用权出让合同是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议；土地使用权转让合同是指土地使用权人作为转让方将出让土地使用权转让于受让方，受让方支付价款的协议。本案协议所涉土地已经经泰州市海陵区人民政府常务会议确定依法收为国有，并由园林实业公司代耕代种，案涉协议系由园林实业公司作为转让方与东城装饰公司作为受让方签订，约定将土地使用权转让给东城装饰公司，故该协议系土地使用权转让合同。但园林实业公司并未通过划拨或出让的方式依法取得该块土地的使用权，其只是代耕代种无权将土地使用权转让，且转让行为至今也未取得有批准权的人民政府同意，依照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定，应当认定园林实业公司与东城装饰公司签订的土地使用权转让协议无效。关于东城装饰公司所提的协议所涉土地上的房屋已经被征收，土地使用权国家也会收回，故即使协议无效其也应当是将土地交还国家，对此本院认为，因东城装饰公司系基于与园林实业公司之间的协议实际使用案涉土地，现协议无效其应当将土地返还园林实业公司，东城装饰公司的该上诉理由不能成立。
依照我国合同法的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的应当各自承担相应的责任。东城装饰公司依据协议取得的土地应予返还，园林实业公司依据协议取得的土地使用权转让费400000元亦应当予以返还。对于协议无效造成的损失等事宜，因东城装饰公司一审中表示不要求在本案中一并处理，故本案中可以不予处理，东城装饰公司可通过合法途径另行解决。
综上，一审判决认定事实清楚，但对园林实业公司依据协议取得的相关款项未作出处理不当，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十八条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定,判决如下：
一、维持江苏省泰州市海陵区人民法院（2015）泰海民初字第2144号民事判决；
二、泰州市园林经济实业公司于本判决送达之日起十日内返还泰州市东城装饰工程有限公司土地使用权转让费人民币400000元。
如被上诉人园林经济实业公司未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
二审案件受理费21033元，由上诉人泰州市东城装饰工程有限公司负担11000元，泰州市园林经济实业公司负担10033元。
本判决为终审判决。
审判长 周卫平
审判员 顾连凤
审判员 潘贻杰
二〇一六年十月十四日
书记员 陆超凡