江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏08行终90号
上诉人（一审原告）张建芳，女，汉族，1956年3月12日生，农民，住淮安市清浦区。
委托代理人纪玉成，男，汉族，1954年9月18日生，农民，住址同上。
委托代理人齐林建，江苏天立言信律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮安市公安局清江浦分局，住所地淮安市明远路11号。
法定代表人杨忠，该分局局长。
委托代理人刘国柱，该分局副局长。
委托代理人谈勇，该分局法制大队副中队长。
被上诉人（一审被告）淮安市公安局，住所地淮安市深圳路22号。
法定代表人刘必权，该局局长。
委托代理人陆跃亚，该局法制支队副支队长。
委托代理人范进，该局法制支队科员。
一审第三人中国铁塔股份有限公司淮安市分公司，住所地淮安市深圳路8号。
法定代表人王旺，该公司总经理。
委托代理人尤艾孛，该公司员工。
委托代理人武斌，该公司项目经理。
上诉人张建芳因诉被上诉人淮安市公安局清江浦分局（以下简称清江浦分局）治安行政处罚、淮安市公安局行政复议一案，不服淮安市清浦区人民法院（2016）苏0811行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月15日立案受理后，依法组成合议庭于2016年12月20日公开开庭审理了本案。上诉人张建芳的委托代理人纪玉成、齐林建，被上诉人清江浦分局的副局长刘国柱及委托代理人谈勇，被上诉人淮安市公安局的副局长唐卫东及委托代理人陆跃亚、范进，一审第三人中国铁塔股份有限公司淮安市分公司（以下简称铁塔公司）的委托代理人尤艾孛、武斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2015年2月，淮安市人民政府将通信基础设施建设列为2015年中心城市建设项目投资计划，该基站项目为淮安市规划局批准建设的131个基站项目之一，涉及周边约三公里的4G信号覆盖。2015年5月，铁塔公司武墩通信基站项目开工建设，在施工项目旁张贴了辐射值符合国家安全标准的函，村组干部已向张建芳等村民告知辐射符合国家安全标准的情况。张建芳等村民仍认为该在建信号塔（投入使用后）有辐射，影响身体健康，多次到施工现场不让施工。2016年4月11日8时许，张建芳与武墩村11组20余名村民又到该施工现场不让施工。清江浦分局武墩派出所民警接110指令后到现场进行劝解，但张建芳拒不离开现场。清江浦分局在履行告知程序后，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条第一款第（一）项对张建芳作出行政拘留五日的决定并执行。张建芳不服，2016年5月4日向被告淮安市公安局提起行政复议。被告清江浦分局发现对张建芳作出的行政处罚决定适用法律错误，2016年5月5日，撤销了对张建芳的行政处罚决定，同日，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项对张建芳作出浦公（武）行罚决字〔2016〕110号行政处罚决定书并送达。淮安市公安局于2016年8月2日作出淮公复决字[2016]第28号行政复议决定书，确认清江浦分局浦公(武)行罚决字〔2016〕86号行政处罚决定违法，维持清江浦分局浦公(武)行罚决字[2016]110号行政处罚决定。原告张建芳不服，提起行政诉讼。
一审法院认为，清江浦分局作为清浦区行政区域内治安管理工作的行政主管部门，有权对本辖区范围内公民的治安违法行为进行行政处罚。通信基站建设具有公益性，任何公民对公益设施的建设都应当协助、配合。在施工单位张贴公告、村组干部告知相关情况后，原告张建芳应当知道武墩通信基站辐射符合国家安全标准。如果认为通信基站建设或使用产生的辐射对身体健康有影响，可以向批准机关反映，也可以申请行政复议或向人民法院提起诉讼，但不得采取非法的过激措施影响施工。原告张建芳多次到施工现场以基站建设有辐射对身体健康有影响为由阻止施工，在处警民警到达现场处置时，仍拒不离开，坚持讨要说法，严重影响施工建设，造成不良社会影响，具有一定的社会危害性。
关于原告是否实施严重扰乱施工秩序的行为问题。原告张建芳多次到施工现场以基站建设有辐射对身体健康有影响为由阻止施工，主观上具有阻止施工的故意，客观上也实施了阻止施工的行为：阻止施工既可以是纠缠、围攻、辱骂或者殴打等以暴力阻止施工人员工作的积极行为，也可以是围堵单位出入通道、阻碍人员、车辆出入、××残等生活不能自理的人留在单位等妨碍、阻扰施工人员工作的消极行为，原告以年纪大、身体差、抱小孩就不能实施扰乱施工秩序的主张，无事实依据，一审法院不予支持。
关于第三人铁塔公司施工是否具有法律依据问题。淮安市人民政府于2015年2月2日作出《市政府关于印发2015年中心城市建设项目投资计划的通知》（淮政发〔2015〕1号文件），将铁塔公司新建450个通信基站铁塔列入投资计划；淮安市规划局于2015年3月10日作出《关于第一批通信基站与机房配套设施工程的规划意见》，同意铁塔公司实施淮安市第一批通信铁塔及机房配套设施工程共计131个站点；铁塔公司与淮安市清浦区武墩镇武墩村民委员会签订《关于武墩9队基站场地租赁合同》，租赁武墩11组144平方米土地，租期20年，租金5万元。综上，铁塔公司的基站建设具有合法手续，原告认为铁塔公司施工不具有法律依据的主张，无事实和法律依据，一审法院不予支持。
关于原告与第三人之间的民事纠纷公安机关介入是否具有法律依据问题。本院认为：任何法律关系都不是一成不变的，在一定的条件下，可以相互转换。原告多次阻止施工，已产生量的质变，达到严重扰乱单位秩序的程度，侵害了《中华人民共和国治安管理处罚法》保护的社会关系，公安机关的适时介入是合法的，也是适当的。施工秩序是单位秩序的延伸，扰乱施工秩序必然扰乱单位秩序。原告认为没有扰乱单位秩序、公安机关不得介入民事纠纷的主张，无事实与法律依据，一审法院不予支持。
关于被告清江浦分局对原告实施行政拘留是否适当的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条规定：“违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：（一）已满十四周岁不满十六周岁的；（二）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；（三）七十周岁以上的；（四）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的”。原告以做过3次手术，身体很差为由，认为不适宜拘留，不符合以上法律规定，对原告的主张，一审法院不予支持。
综上，被告清江浦分局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告淮安市公安局作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告请求确认行政行为违法，无事实和法律依据。对原告的主张，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张建芳的诉讼请求。
上诉人张建芳上诉称：1、上诉人因癌症三次手术行动不便，事发时站在公共道路上，根本没有围堵、占据任何单位的出入通道，也没有实施任何的阻挠行为，故被上诉人的行政处罚没有依据。2、根据淮安市规划局的规划站点应当是在武墩九组，本案发生地点为武墩十一组，一审第三人的施工属于违法行为，所建房屋位于两条道路交叉口，严重影响视线，对通行构成巨大威胁，公安机关应该主动阻止铁塔公司实施的侵权行为，维护村民的合法利益。3、2016年4月11日，被上诉人作出浦公（武）行罚决字〔2016〕86号行政处罚决定书后，将上诉人送至拘留所执行，并于同月16日执行完毕。2016年5月5日，被上诉人又作出浦公（武）行罚决字〔2016〕110号处罚决定书，撤销了浦公（武）行罚决字〔2016〕86号行政处罚决定书，故被上诉人对上诉人拘留5日没有法律依据。被上诉人即使发现引用法律条款错误，也应当补正而不是撤销后重新作出处罚决定，请求撤销淮安市清浦区人民法院（2016）苏0811行初34号行政判决，支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人清江浦分局辩称，2016年4月11日8时许，上诉人张建芳伙同村民继续阻止施工，武墩派出所民警接指令后至现场对张建芳进行劝解，但其仍不听劝阻，其行为严重扰乱了铁塔公司通信基站的施工，致使施工不能正常进行，被上诉人对上诉人进行询问中，其明确表示自己是站在道路上阻止铁塔公司车辆进入施工现场。被上诉人在查明事实后，依法履行了处罚前的告知程序，经集体研究决定，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对张建芳行政拘留五日的处罚，该处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚得当，恳请法院依法驳回上诉请求。
被上诉人淮安市公安局辩称：1、清江浦分局对上诉人张建芳作出拘留五日的行政处罚，事实清楚、证据确凿、程序合法。2、被上诉人作出维持的复议决定，处理合法得当。3、鉴于清江浦分局发现处罚决定适用法律错误后已自行纠正，被上诉人撤销前处罚决定已无实际意义，因此，依法确认其违法；清江浦分局作出的后处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法、处罚适当，因此，依法予以维持。恳请法院依法驳回上诉人诉讼请求。
一审第三人铁塔公司未提交书面陈述意见。
二审中查明，淮安市公安局清浦分局现更名为淮安市公安局清江浦分局。
本案当事人在一审中向法院提交的证据均已随卷移送本院。
本院经审查对一审采纳的证据及认定的事实均予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款的规定，被上诉人清江浦分局负责本行政区域内的治安管理工作，依法具有对违反治安管理的行为进行行政处罚的职权。上诉人张建芳在铁塔公司基站建设中，以基站有辐射影响身体健康为由，多次到施工现场进行阻止，在被上诉人清江浦分局对张建芳进行询问时，其承认阻止铁塔公司施工行为的存在，被上诉人清江浦分局根据本案相关证据，认为张建芳的行为构成扰乱单位秩序，在处罚前依法告知将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定进行处罚，其表示不陈述、不申辩，清江浦分局在履行了法定程序后对其行政拘留5日并无不当。但清江浦分局在行政处罚决定书中，将适用《中华人民共和国治安管理处罚法》写成《中华人民共和国行政处罚法》，说明该分局有关人员工作责任心不强，在问题被发现后，立即进行了纠正，该行为并不违反法律规定。另外，张建芳认为其做过3次手术不适宜被拘留，但并不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条规定的情形，本院不予支持。上诉人张建芳还主张，铁塔公司的施工属于违法行为，所建房屋对通行构成巨大威胁等问题，与本案不属于同一法律关系，本案不予理涉，其可通过其他法律途径予以解决。淮安市公安局作出的行政复议决定，其处理程序及处理结果，均符合相关法律规定。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人张建芳的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人张建芳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙聂娟
审 判 员 张清仕
代理审判员 王伏刚
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 阴文婷