河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）承行终字第00182号
上诉人（原审原告）围场满族蒙古族自治县围场镇前进村第六村民组。
代表人李秀清，围场镇前进村六组组长。
上诉人（原审原告）围场满族蒙古族自治县围场镇前进村第十七村民组。
代表人陈海龙，围场镇前进村十七组组长。
二上诉人的委托代理人杨景华，北京京坤律师事务所律师。
二上诉人的委托代理人郭江威，北京新翰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）围场满族蒙古族自治县人民政府。
法定代表人甄毓敏，职务县长。
机关负责人王立民，职务围场满族蒙古族自治县国土资源执法监察局局长。
委托代理人王树森，职务围场满族蒙古族自治县国土资源局围场镇国土所所长。
委托代理人王树伟，职务围场满族蒙古族自治县国土资源局案件审理股股长。
原审第三人承德佰宜房地产开发有限公司。
法定代表人全晓莉，职务董事长。
委托代理人王树国，河北王树国律师事务所律师。
上诉人围场满族蒙古族自治县围场镇前进村第六村民组、围场满族蒙古族自治县围场镇前进村第十七村民组因不服被上诉人围场满族蒙古族自治县人民政府颁发给围场县宏旭建材有限责任公司的20010072号国有土地使用权证一案，不服隆化县人民法院（2015）隆行初字第6号行政判决，于2015年8月14日向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2015年10月28日公开开庭审理了本案。上诉人围场满族蒙古族自治县围场镇前进村第六村民组、围场满族蒙古族自治县围场镇前进村第十七村民组代表人李秀清、陈海龙及其委托代理人杨景华、郭江威，被上诉人围场满族蒙古族自治县人民政府机关负责人王立民及其委托代理人王树森、王树伟到庭参加诉讼；原审第三人承德佰宜房地产开发有限公司经本院合法传唤未到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定事实，原告现要求撤销的被告为宏旭建材有限责任公司颁发的20010072号国有土地使用权证中的土地座落在围场满族蒙古族自治县围场镇前进村。1974年5月，原围场县水利局依据51号批文征用前进村土地7.2亩，1986年7月28日，原围场县水利局与围场镇前进村签订了征地补充协议，补征荒地18.58亩，围场县水利局以多机泵三台，电机三台（计合款4748.4元）进行实物补偿。以上征用的土地，用于建设水利局构件厂。1995年6月28日，围场县水利构件厂向围场县土地管理部门申请土地登记，登记土地座落为围场镇土字街，权属性质为国有土地使用权，土地用途为工业用地，面积为17388.33平方米，四至为：东至本宗院墙外皮，南至制药厂北墙基外皮，西至本宗院墙基房西墙基外皮，北至本宗院墙外皮。1995年6月28日，被告为围场县水利局构件厂颁发了证号为950175号的国有土地使用权证。2001年7月8日，围场满族蒙古族自治县经济体制改革办公室作出围体改字（2001）8号批复，将围场县水利局构件厂变更为围场满族蒙古族自治县宏旭建材有限责任公司。2001年3月，被告所属国土部门为宏旭建材有限责任公司进行了土地登记，登记的土地面积为17043.70平方米（计：25.57亩）。被告为宏旭建材有限责任公司颁发了证号为20010072号的国有土地使用权证。2013年5月7日，围场满族蒙古族自治县土地储备委员会围土储委纪（2013）2号会议纪要内容记载，将原围场满族蒙古族自治县宏旭建材有限责任公司的国有土地使用权进行收购，收购土地面积17043.70平方米（25.57亩）。2013年5月8日，围场满族蒙古族自治县土地储备中心与围场满族蒙古族自治县宏旭建材有限责任公司签订国有土地使用权收购补偿协议，将该地予以收购。2014年1月8日，第三人通过挂牌出让，竞得该地的国有建设使用权，并与围场满族蒙古族自治县国土资源局签订了成交确认书，2014年1月17日，双方签订了国有建设用地使用权出让合同，2014年，3月20日，被告为第三人颁发了国有建设使用权证。2014年7月，原告小组村民刘林等人到被告所属土地管理部门反映围场宏旭建材有限公司所占宗地的权属问题，2014年8月18日，被告所属土地管理部门对原告小组村民刘林等人作出了信访答复，认为信访人的主张无法律依据，不予支持。原告不服被告为宏旭建材有限责任公司颁发的证号为20010072号的国有土地使用权证及被告为原围场县水利局构件厂颁发的950175号国有土地使用权证，向承德市人民政府申请行政复议，承德市人民政府于2014年11月20日作出行政复议决定，维持被告核发的上述两证，原告不服，于2014年12月22日向承德市中级人民法院提起行政诉讼，承德市中级人民法院作出行政裁定，将本案移交我院进行审理。本案在审理过程中，原告提出管辖权异议申请，我院于2015年4月1日作出行政裁定，驳回原告对本案管辖权提出的异议，原告不服向承德市中级人民法院提出上诉，承德市中级人民法院于2015年4月22日作出行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
一审判决认为，原告起诉认为被告为原围场县水利局构件厂及宏旭建材有限公司颁发的国有土地使用权证范围内的土地所有权系原告所有，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，原告系与被告作出的行政行为有利害关系的其他组织，具有本案原告主体资格。虽然原告所在村民组组长未作为代表人提起诉讼，但根据最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。据此原告提起诉讼，符合法律规定。原告在围场满族蒙古族自治县国土资源局于2014年8月18日的信访事项答复时，才知道了被告作出的行政行为的具体内容，原告申请行政复议后并在法律规定期限内提起了行政诉讼，其不超过起诉期限。参照原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定：“六十条公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；…..1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时起至1987年《土地管理法》开始施行止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有….”。本案通过庭审中被告提供的围场镇前进村与围场镇水利局于1986年7月28日签订的征地补充协议，可以认定，1974年原围场县水利局构件厂所占用的7.2亩土地是依据第51号批文（虽然庭审中被告未能提供该证据，但协议第一条内容能证明双方认可有该事实存在）取得的，1986年，双方又签订了另外18.58亩荒地的转移补充协议，并用实物进行了补偿，被告依据上述规定在为原围场县水利局构件厂土地登记及颁发950175号国有土地使用权证时认定上述土地属于国家所有，权属审核清楚，主要证据充分；被告在颁发给原围场县水利局构件厂950175号国有土地使用权证时依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定并参照当地县政府有关清理非农业占地和初始登记及发证工作的规范性文件属适用规章正确；被告为原围场县水利局构件厂颁发950175号国有土地使用权证不违反原国家土地管理局1989年11月18日颁布的《土地登记规则》初始土地登记程序的规定，已经对权属来源进行了审查，符合法定程序。被告为宏旭建材有限责任公司颁发的20010072号国有土地使用权证是在被告为原围场县水利局构件厂颁发的950175号国有土地使用权证的基础上进行的变更登记，被告作出的变更登记及颁发的国有土地使用权证权属审核清楚，主要证据充分，符合法定程序，适用法律正确，本院依法应予支持。原告要求撤销被告为宏旭建材有限责任公司颁发的20010072号国有土地使用权证的理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回二原告的诉讼请求。
上诉人上诉称，一、原审判决认定事实不清，本案关键需要查清上诉人的集体土地是如何在被上诉人为围场县水利局构件厂颁发950175号国有土地使用权证时变为国有土地的。但是一审判决没有查清这个关键问题，也就是等于被上诉人在围场县水利局构件厂没有合法土地权属的情况下为其颁发国有土地证。2、颁发950175号国有土地使用权证属于初始登记，有关集体土地征收批文及程序文件是其权属来源依据，但是被上诉人庭审时没有提供所谓的围场县政府1974年51号批文，而其提供的7号证据为复印件，该组证据里所谓的围场县水利局与围场镇前进村征地补充协议的真实性、合法性一审均没有查清。重要的是，如果没有1974年所谓的围场县政府51号批文，那么也就不可能有所谓的征地补充协议。二、一审判决适用法律法规错误。一审判决适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款即“六十条”公布时起至一九八二年五月公布《国家建设征用土地条例》时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。而上诉人认为本案假如所谓的1986年征地补充协议存在且合法，那么有文字记载的也应从1986年起算，因此本案也能适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条二款的规定。而《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六第三款即“一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有”该款规定使用集体土地依照有关规定处理后才可为国有。实际就是按《国家建设征用土地条例》走征收批准程序，因为《国家建设征用土地条例》是国家行政法规，而《确定土地所有权和使用权的若干规定》是规章，在效力上应适用《国家建设征用土地条例》规定，征收集体土地无论多少均由县级以上政府批准转为国有，但涉诉土地并没有走法定征收程序，因此一审判决适用法规错误。三、一审判决依据的未经证实的所谓1986年征地补充协议，因水利局不是一级政府，无权征地，该协议不能作为权属证据。根据当时的征地法规，集体土地变为国有土地都需要走法定征收程序的，无论是1958年1月16日国务院公布的《国家建设征用土地办法》，还是1982年5月4日颁布的《国家建设征用土地条例》规定，规定征收集体土地都应该有县级以上政府批准文件，一审判决在没有审查清楚被上诉人颁发950175号国有土地使用权证时有无权属来源及权属来源是否合法（即有无集体土地征收转为国有土地的文件）即认定被上诉人颁发950175号国有土地使用权证的行政行为证据确凿实属主观臆断。进而一审判决认定被上诉人为宏旭建材有限公司颁发的20010072号国有土地使用证的行为也违法，所以应在撤销颁发的950175号国有土地使用证时一并撤销颁发的20010072号国有土地使用证。综上，二审法院依法裁判。
被上诉人答辩称，原县水利局构件厂于2010年4月根据中共围场满族蒙古族自治县县委、围场满族蒙古族自治县人民政府关于印发《围场满族蒙古族自治县二00一年工商企业改革实施意见》的通知（围字（2001）25号）和围场满族蒙古族自治县人民政府关于对县水利水保局《围场县混凝土构件厂关于完善企业民营化改革实施方案》的批复（围政复（2000）36号）以及围场满族蒙古族自治县经济体制改革办公室关于同意成立围场满族蒙古族自治县宏旭建材有限责任公司的批复（围体改字（2001）8号）。依据2001年3月6日县政府围政复（2000）36号批复县国土局将原县水利局混凝土构件厂的土地使用权变更登记至县宏旭建材有限责任公司，并核发了围国用20010072号国有土地使用证。2013年5月6日县政府依据围场满族蒙古族自治县土地储备委员会会议纪要（围土储委纪（2013）2号）和《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、国土资发（2009）101号《土地储备管理办法》的相关规定以及原土地使用者的申请，对宏旭建材有限责任公司的17043.70平方米国有土地使用权进行收购，于2013年5月8日签订国有土地使用权收购补偿协议（围储收字（2013）29号），该土地收储入库后，依法进行了挂牌出让。综上：一、依据围政复（2000）36号批复将原县水利局混凝土构件厂土地使用权变更登记至县宏旭建材有限责任公司，为其核发了围国用20010072号国有土地使用证程序合法。二、依据围土储委纪（2013）2号将原围场满族蒙古族自治县宏旭建材有限责任公司的国有土地使用权以评估地价进行收购程序合法。因此，围场满族蒙古族自治县人民政府作出的颁发20010072号国有土地使用证权属来源合法、四至清楚、面积准确，颁发的20010072号国有土地使用证具体行政行为合法。请求承德市中级人民法院依法驳回原告诉讼请求。
原审第三人发表参诉意见称，一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由均不成立，依法应予维持。1、上诉人称应对集体土地变为国有土地进行审查的主张不合法。本案是土地行政登记案件，集体土地征收是与本案无关的另一行政行为，如上诉人对集体土地征收持有异议，应另依法提出，不应在本案中审查。土地行政登记时只要确定有征地的事实即可以该事实为依据进行登记，不能也没必要在登记时对征地行为进行合法性审查。2、《行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼的原告应是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”，第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。而上诉人未向法院提供证据证明符合前述法定的原告主体条件。请二审人民法院对上诉人的适格性进行审查。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：1974年原围场县水利局构件厂依据第51号批文，实际占用围场镇前进村7.2亩土地，虽然该批文被上诉人无法提供，但通过征地补充协议可以证实协议双方对51号文的认可。1986年7月28日围场县水利局与围场镇前进村签订了征地补充协议，占用围场镇前进村荒地18.58亩，并按协议的约定进行了实物补偿。围场县水利局构件厂两次共占用土地25.78亩。原围场县水利局构件厂为全民所有制企业，土地清查以后被征占土地仍由构件厂使用，依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的规定“一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《中华人民共和国土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有”，围场县水利局构件厂所占有土地应确定为国家所有。被上诉人为原围场县水利局构件厂颁发950175号国有土地使用权证的行为并无不当。2001年7月8日，围场满族蒙古族自治县经济体制改革办公室作出批复，将围场县水利局构件厂变更为围场县宏旭建材有限责任公司。被上诉人为围场县宏旭建材有限责任公司颁发的20010072号国有土地使用权证是在被上诉人为原围场县水利局构件厂颁发的950175号国有土地使用权证的基础上进行的变更登记并无不当。上诉人主张争议土地的权属，但并未提供任何证据证实其可以作为争议土地的权利人；且上诉人明知争议土地由围场县水利局构件厂占有使用近三十年，期间从未主张过权利。依据查实的现有证据，从尊重历史、面对现实的角度考虑，上诉人的上诉理由本院不予支持。故一审法院判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海涛
代理审判员 祁春梅
代理审判员 王 静
二〇一五年十一月二十四日
书 记 员 周若轩