陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）陕行终598号
上诉人（原审原告）：师振山，男，汉族。
被上诉人（原审被告）：清涧县人民政府。住所地：陕西省清涧县城红巷口。
法定代表人：高明伟，县长。
委托代理人：刘世杰，清涧县国土资源局工作人员。
委托代理人：薛亚丽，陕西文星律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：师明山，男，汉族。
委托代理人：师斌，男，1971年6月9日出生，汉族。
被上诉人（原审第三人）：师军，男，汉族。
上诉人师振山因诉被上诉人清涧县人民政府、被上诉人师明山、师军土地补偿协议一案，不服榆林市中级人民法院（2016）陕08行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2016年12月14日进行了询问。上诉人师振山，被上诉人清涧县人民政府的委托代理人刘世杰、薛亚丽，被上诉人师明山的委托代理人师斌和被上诉人师军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年4月8日，榆林市中级人民法院收到原审原告师振山起诉状。诉称：（一）原告家住师家园则村稍门沟，旧社会原告父亲在院前面修建了20米的水渠，为排泄从稍门沟流下来的洪水，水渠距原告院子宽10米，原告父亲在四周砌筑了石墙，中间用从山上挖来的土填满夯实，形成一块平坦的场地，用来打麦子和打庄稼，到解放时用了20年。该地块属原告父亲所有。（二）1954年，为响应政府号召，原告父亲将30亩地和该块场地一同带入农业合作社，继续在该块地上打庄稼。因地块太小，农业社另修了打麦场，将该地留给了原告家作为自留地，原告家占用了60年，后经师家园则村委会批准，由清涧县土地局审批，办理了土地使用证，使用期70年。（三）现清涧县房管所征购该片区的土地，将该块地认定为第三人两家的土地，并与二第三人签订了购房地补偿协议没有事实根据和法律依据，属违法行为。师明山是乌鲁木齐铁路局退休职工，未在清涧县生活过，其父解放前在西安经商，也与该地没有关系；师军父亲在解放前参加革命工作，全家在兰州生活，师家园则村未出具证明该地属二第三人所有，二第三人亦未申请使用该地。现二第三人以1957年原告祖父“分租产文约”作为其所有权的依据，与事实不符，“分租产文约”仅载有原告父辈分房情况，没有分地情况。诉讼请求：1、确认政府征收原告在2005年03号土地使用证书上登记的200m2面积的土地，为没有使用权人师明山、师军两人的土地是违反土地法的行为。2、将该200m2土地征收补偿款补偿给原告。3、补偿原告因土地征收造成的误工费62800元、交通费16260元、住宿费3000元、生活补助费3600元，合计85660元。4、本案诉讼费及其他相关费用由被告承担。
原审认为：本案中，原告提起行政诉讼的被诉行政行为指向不明，未能正确表达诉讼请求，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定，本院予以释明，原告认为师明山、师军与清涧县人民政府签订的土地补偿协议，侵犯了其合法权益，但又提供不出该土地补偿协议，口头申请本院调取。经审查，土地补偿协议是本案诉讼标的，不属于人民法院调取证据范围，对其申请予以驳回。原告师振山的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，应驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告师振山的起诉。案件受理费50元退还原告师振山。
上诉人师振山上诉称：（一）原审裁定认为上诉人所诉行政行为指向不明，未能正确表达诉讼请求，不符合《行政诉讼法若干问题的解释》第二条，上诉人认为上诉人的诉讼请求第二条(三)请求判决确认行政行为违法，也就说被告确认没有土地所有权和使用权的师明山、师军为有03号土地登记土地的使用人是违反土地法的规定的，行政违法行为而将有03号土地证登记的土地有使用权的师振山，确认无使用权人也是行政违法行为，所以上诉人诉讼指向是明确的。（二）原审裁定认定上诉人的诉讼不符合《行政诉讼法》第四十九条(三)项的规定:“有具体诉讼请求和事实根据”。根据是03号土地证登记的“场”是上诉人父亲自己建造，并在解放前就使用20年，农业合作化后，将上诉人家的30亩地和这场都加入农业社，成为农业社，集体的土地。刚开始农业社还在这块场地上打庄稼，后来在别处修了大场地，这块场地就作为上诉人家的自留地，上诉人父亲就种蔬菜，又经营管理60年。2005年经师家园则村民委员会批准，清涧县国土局审批，清涧县人民政府审批，国家国土资源部审批发了集体土地使用证，使用期限为70年，所以上诉人的土地使用证是按照土地法的规定办下来的，是合法的证书，这就是具体诉讼请求和事实根据。清涧县房管所不按2005年03号土地证记载的土地数量征购该地是不符合土地法规定的。上诉人家多次保护了这块场。为了防止别人再侵占这块场地，上诉人依据土地法第十三条规定，进行了登记保护，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，所以上诉人用法律诉讼保护。师明山家、师军家与这块场没有丝毫的关系，上诉人父亲终身为农民，这块场是他修建的打庄稼的场地，后经师家园则村民委员会决定作为上诉人家自留地长期经营、管理、使用、收益、保护，后又办了土地使用证，使用期为70年，还有60年的使用期。现在清涧房管所征购此块场，根据事实，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，应作为有使用权的人师振山的地进行征购，但房管所都不按土地使用权记载的土地面积征收。不与上诉人签订征购补偿协议，并明确告知上诉人：“03号土地使用证上记载的319.4㎡的土地中只能给你111㎡”。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法应进行审查，就(2016)陕08行初27号案件中，也应该将清涧县人民政府(房屋管理所)不按清集用(2005)第03号土地使用证记载的面积319.4㎡征购土地的行政行为是否合法，03号土地证是否合法进行审查，但未审查。所以，上诉人认为原审裁定应审判的内容不完善，希望二审法院能进一步审查。请求：1、撤销原审裁定；2、确认清涧县人民政府征收上诉人003号土地使用证书上登记的200㎡的土地，为没有使用权人师明山、师军两人的土地是违反土地法的行为；3、判令清涧县人民政府按2005年03号土地使用证书上登记的319.4㎡的土地征收补偿给上诉人；4、补偿因征购土地造成的误工费74600元、交通费16840元、住宿费4800元，生活补助费4400元，合计100600元。二审审理中。上诉人又将第四项诉讼请求各项费用增加90000元。
被上诉人清涧县人民政府未提交书面答辩状，口头答辩称：（一）清涧县人民政府诉讼主体不适格，因为政府未与上诉人、原审第三人签订过任何土地补偿协议。上诉人所称房产土地补偿问题，当时实际是棚户区改造，是房地产开发公司与上诉人、原审第三人签订的置换合同，是民事范畴，不属于行政法的约束和调整。（二）上诉人诉请针对的是土地补偿协议，上诉状所涉及土地面积房地产公司与上诉人作了完全的置换，不存在任何遗留问题。（三）一审裁定正确，应予维持。请求：驳回上诉人的上诉。
被上诉人师明山未提交书面意见，口头陈述称：上诉人所称的祖产归属是虚构的，无事实依据。事实上争议的祖产是三家共有的财产，并已经榆林市中级人民法院另案判决。一审裁定正确。
被上诉人师军未提交书面意见，口头陈述称：同意师明山的意见。
二审中，经询问，上诉人称其所诉行政行为是清涧县人民政府与师明山、师军签订的土地补偿协议。认为该协议将其依法应享有的土地补偿款补偿给师明山、师军，侵犯其合法权益。上述所诉行政行为与一审所指行政行为一致。为证明清涧县人民政府与师明山、师军签订过土地补偿协议的事实，上诉人提供了一份在印有乌鲁木齐市文明办稿纸上注有草房、院子面积等字样的手写稿。上诉人称是清涧县房管所人员和房地产开发商负责人郝东梁、工作人员张航到乌鲁木齐市上诉人家里写的，写了三家的面积与上诉人协商，因土地使用证上记载的面积是319.4㎡，只给补偿111㎡，其未同意。另当庭还提供一份《稍门坡棚户区改造工程房屋拆迁置换合同》，合同载明：甲方（拆迁人）：米脂兴东房地产开发有限公司，乙方（被拆迁人）：师振山。签订时间为2016年12月6日。合同所涉置换的院子面积为335.00㎡。上诉人认为，开发商是按清涧县房管所的决定写的征购三家房屋土地的数量。房管所代表政府，所以就是政府的行为。
被上诉人清涧县人民政府认为上诉人提供的以上证据，不能证明与政府有关，是开发商与上诉人签订的协议，不是政府的行为，政府与上诉人未签订过协议。
被上诉人师明山、师军对上诉人提供的证据证明的目的不予认可，并称其与政府未签订过协议。
本院认为，本案争议的焦点是被上诉人清涧县人民政府与被上诉人师明山、师军是否签订过土地补偿协议。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合“有具体的诉讼请求和事实根据”的法定条件。这里规定的“事实根据”，是指所诉行政行为存在的事实根据，不是行政行为是否合法的事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。据此，上诉人师振山应当提供证明其所诉行政行为，即被上诉人清涧县人民政府与被上诉人师明山、师军签订的土地补偿协议客观存在的证据。只有证明该被诉的行政行为存在，才有审理的可能和必要。否则，对行政行为的审理将无从进行。本案中，上诉人师振山所提供的证据不足以证明被上诉人清涧县人民政府与被上诉人师明山、师军签订过土地补偿协议的事实存在，且其提供的《稍门坡棚户区改造工程房屋拆迁置换合同》进一步说明本案所诉行政行为存在的依据不足。原审法院以上诉人师振山未能提供土地补偿协议为由，裁定驳回其起诉，符合法律的规定。
关于上诉人师振山认为应将清涧县人民政府(房屋管理所)不按清集用(2005)第03号土地使用证记载的面积319.4㎡征购土地的行政行为是否合法，03号土地证是否合法进行审查的理由。因是否应按土地使用证记载的面积319.4㎡征购土地的问题，如上所述，本案不符合起诉条件，故而不存在实体审理的问题。清集用(2005)第03号土地证不是本案被诉的行政行为，故该行为是否合法，本案不予涉及。
关于上诉人师振山提出的补偿因征购土地造成的误工费、交通费、住宿费、生活补助费损失等诉请，同上因本案未进入实体审理，故对该项请求亦不涉及。
综上，原审裁定处理正确，依法应予维持。上诉人师振山上诉理由不能成立，上诉请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 焦玉珍
审 判 员 马小莉
代理审判员 马 燕
二〇一六年十二月十六日
书 记 员 铁梦瑶