浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第293号
上诉人（原审原告）温州市澳美加实验幼儿园。住所地：浙江省温州市瓯海区府东小区繁新路**弄**号。
法定代表人林纪樑，董事长。
委托代理人来晓明、方圆，浙江金道律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府。住所地：浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路*号。
法定代表人彭立华，区长。
委托代理人陈汉初，瓯海区教育局工作人员。
委托代理人陈欧，瓯海区人民政府法制办公室工作人员。
温州市澳美加实验幼儿园诉温州市瓯海区人民政府教育行政批准一案，温州市中级人民法院于2015年7月3日作出（2015）浙温行初字第118号行政裁定。温州市澳美加实验幼儿园不服，向本院提出上诉。本院于2015年8月12日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年10月20日公开开庭审理了本案。上诉人温州市澳美加实验幼儿园的委托代理人方圆，被上诉人温州市瓯海区人民政府的副区长林敏及其委托代理人陈汉初、陈欧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告澳美加幼儿园系温州市瓯海区教育局许可的民办幼儿园。2004年9月10日，原告与温州市瓯海区区级机关事务管理局签订《房屋租用协议书》，租用温州市瓯海区景山街道繁新路10弄14号房屋用于办学。2009年8月26日，原告与温州市瓯海区区级机关事务管理局续签一份《房屋续借协议书》，租赁期至2012年8月31日。到期后，温州市瓯海区区级机关事务管理局要求原告腾空归还涉案房屋未果，于2012年9月11日提起民事诉讼。经审理，温州市中级人民法院作出（2013）浙温民终字第328号民事判决，判决原告于2014年8月31日前腾空涉案房屋归还温州市瓯海区区级机关事务管理局，并支付相应的房屋使用费。判决后，原告不服申请再审。浙江省高级人民法院于2014年3月3日作出（2013）浙民申字第1450号民事裁定，驳回原告的再审申请。2014年11月3日，温州市瓯海区教育局作出温瓯教义（2014）223号《关于要求设立瓯海区新桥中心幼儿园繁荣园区的请示》并上报被告瓯海区政府，要求将原属瓯海区机关事务管理局的景山街道繁新路10弄14号房屋（园舍）腾空收回后，整体划拨给瓯海区教育局开办公办全日制幼儿园，办园规模为9个班。幼儿园拟命名为“温州市瓯海区新桥中心幼儿园繁荣园区”，并增挂“温州市瓯海区景山第一幼儿园”牌子。瓯海区政府于2014年12月15日作出温瓯政办抄（2014）666号《抄告单》，同意瓯海区教育局的意见。原告不服，于2015年4月15日提起本案诉讼。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款对不属于人民法院行政诉讼的受案范围作了明确规定，其第（六）项为“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”瓯海区政府虽然在被诉抄告单中同意将涉案房屋腾空归还后整体划拨给瓯海区教育局并用于开办公办全日制幼儿园，但上述意见在转化为对外发生效力的行政行为之前并不具有法律上的强制执行力，也不会对当事人的权利义务产生直接的影响。根据上述司法解释，原告澳美加幼儿园起诉请求确认该批准行为违法并撤销被诉抄告单，不属人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告温州市澳美加实验幼儿园的起诉。
温州市澳美加实验幼儿园上诉称：一、一审裁定认定事实错误。一审裁定认为被上诉人在被诉《抄告单》中同意将涉案房屋腾空归还后整体划拨给瓯海区教育局并用于开办公办全日制幼儿园并不会对上诉人的权利义务产生直接影响是错误的，该《抄告单》在事实上已经外化并已对上诉人权利义务产生直接影响，损害了上诉人的合法权益。一审裁定在未查清事实的情况下，直接剥夺了上诉人的起诉权利，属认定事实不清。二、一审裁定理由与法理不符。1、行政相对人的程序诉权应受到新《行政诉讼法》的保障，新《行政诉讼法》明确规定法院应保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。一审法院在没有查明事实的基础上保障上诉人的实体权利，连上诉人的程序权利都要剥夺。请求二审法院查明事实，保障上诉人继续办学的权利。2、外化的内部行政行为可诉。随着司法对行政监督力度的加强，内部行政行为目前已经是可诉的，最高人民法院也有相应的指导性案例故上诉人认为本案的《抄告单》属于行政诉讼受案范围。首先，上诉人通过行政机关的执行行为获知了被上诉人的批复内容，并通知上诉人限期腾空园社；其次，被上诉人的《抄告单》由于行政机关的执行行为已使上诉人的权利义务受到实际影响，故上诉人的行政诉讼权利理应得到法律保障。3、可诉的行政行为并不以存在强制执行力为标准，判断一个行政行为是否可诉的根本标准在于该行为是否影响行政相关人的权利义务，故一审裁定驳回起诉是于法无据的。三、一审裁定适用法律不当。根据《民办教育促进法》及《中华人民共和国幼儿园管理条例》第12条的规定，被上诉人根本无权批准上诉人幼儿园停办并批准建立公办幼儿园。这是滥用行政权力的行为，违背了法律规定。一审裁定不考虑相关的法律法规，请求二审法院查明事实，保护民办幼儿园的办学权益。综上所述，一审裁定违反法定程序，认定事实不清，适用法律不当，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第5条及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第57条、第58条之规定。请求二审法院撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。
温州市瓯海区人民政府答辩称：依据《行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，提起诉讼的原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系，且该行政行为对其权利义务产生实际影响的公民、法人或者其他组织。但根据本案事实，上诉人并不符合上述规定，不是本案适格主体。具体理由如下：一、上诉人与被诉抄告单之间没有利害关系。涉案“繁荣新路10弄14号”的权利人是温州市瓯海区区级机关事务管理局。上诉人与该地点的唯一联系是其曾租用“繁荣新路10弄14号”，但该租赁权已被2013年7月24日（2013）浙温民终字第328号《民事判决书》予以终止。此后上诉人对“繁荣新路10弄14号”不再拥有任何权利。被诉抄告单于2014年12月15日作出，已与上诉人没有利害关系。二、被诉抄告单系行政机关上下级之间的内部审批程序，对上诉人的权利义务不产生实际影响。该抄告单的内容主要针对国有资产的划拨及后续使用问题，其不直接产生“设立瓯海区新桥中心幼儿园”的效力，不会对上诉人的权利义务不产生实际影响。三、关于上诉人上诉状内所称办园过程中涉及的其他问题，并非被诉抄告单影响所致，与被诉抄告单并无关联性。综上，上诉人与被诉抄告单之间没有利害关系，被诉抄告单对上诉人的权利义务不产生实际影响，上诉人不是本案适格主体。请求二审法院维持原裁定，驳回上诉人的上诉请求。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕着温州市瓯海区人民政府作出的温瓯政办抄（2014）666号《抄告单》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围及上诉人与被诉抄告单之间是否具有法律上的利害关系等审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，被上诉人温州市瓯海区人民政府温瓯政办抄（2014）666号《抄告单》是同意温州市瓯海区教育局所作温瓯教义（2014）223号《关于要求设立瓯海区新桥中心幼儿园繁荣园区的请示》。根据《浙江省幼儿园申办审批办法（试行）》第二条的规定，各类幼儿园的审批机关为各县（市、区）教育行政部门，故该被诉《抄告单》并非是对设立瓯海区新桥中心幼儿园繁荣园区的审批行为，对上诉人温州市澳美加实验幼儿园的权利义务不产生实际影响。一审裁定根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，认定被诉《抄告单》未对上诉人的权利义务产生直接的影响，不属人民法院行政诉讼的受案范围，事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人温州市澳美加实验幼儿园提出“被诉《抄告单》在事实上已经外化并已对上诉人权利义务产生直接影响；一审裁定违反法定程序，认定事实不清，适用法律不当”等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。上诉人提出有关办园过程中涉及的其他问题，并不属于本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一五年十一月五日
书 记 员 徐一菁