卫辉市人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）卫刑初字第187号
公诉机关卫辉市人民检察院。
被告人孙某甲，原任卫辉市财政局金融贸易科科长，现任卫辉市财政局企业科科长，住卫辉市。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2014年7月31日被卫辉市人民检察院取保候审，同年10月29日被本院取保候审。
辩护人牛红江，河南中原法汇律师事务所律师。
卫辉市人民检察院以卫辉检公诉刑诉（2014）158号起诉书指控被告人孙某甲犯玩忽职守罪，于2014年10月29日向本院提起公诉，本院于同日立案。依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。卫辉市人民检察院指派检察员甘元红、王立出庭支持公诉，被告人孙某甲及其辩护人牛红江到庭参加诉讼。现已审理终结。
卫辉市人民检察院指控，2009年开始，河南省开展中央财政政策性农业种植业保险，在全省推行玉米、小麦保险，政策规定保费由农户或者龙头企业等承担20%，中央和省、市、县四级财政补贴80%，政府指定相关保险机构承保，并下发相关文件，规定由各级财政部门负责组织牵头，并对保险工作进行审核、督促、监管。
被告人孙某甲在2008年6月至2013年4月任卫辉市财政局金融贸易科科长期间，负责卫辉市政策性农业种植业保险相关工作，在履行该项管理职责时，没有按照国家、省、市、县的文件规定认真审核保险凭证、没有认真督促承保机构做好各项基础工作和规范工作、没有认真对承保理赔工作进行监管检查，致使承保机构中国人民财产保险股份有限公司卫辉支公司（以下简称财险卫辉支公司）相关人员利用虚假参保资料顺利套取国家财政补贴资金，之后又未能及时发现问题挽回损失，给国家财政造成重大损失。其中，2009年财险卫辉支公司以卫辉市安都乡、柳庄乡、后河镇和李源屯镇四个乡镇16.2万余亩玉米名义虚假参保，使用虚假资料套取国家财政补贴资金1428585.93元，2012年财险卫辉支公司以卫辉市上乐村镇部分农户名义对4803.5亩小麦和21122.2亩玉米虚假参保，套取国家财政补贴资金322636.80元。
被告人孙某甲于2014年7月30日到卫辉市人民检察院投案。
针对上述事实，公诉机关提供了被告人供述，证人证言，孙某甲任职文件，2009年、2012年度政策性种植业保险玉米、小麦保险凭据（含农户收费明细账单），卫辉市世魁公司付款凭证，情况说明，豫财办金（2008）39号、豫财办金（2009）76号文件等书证，河南众诚联合会计师事务所司法鉴定意见书，户籍证明，到案证明等证据。
据此，公诉机关要求依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款以玩忽职守罪对被告人孙某甲依法判处，同时提出孙某甲犯罪后自动到案，对其监管的主要事实予以供述，其辩解系对自己行为性质的辩解，可以认定自首，在三年有期徒刑以下量刑。
被告人孙某甲对公诉机关指控的犯罪事实和罪名均有异议，提出其工作上存在失误，但不是渎职，要求对其免予刑事处罚。
辩护人提出被告人孙某甲在2009年的农业保险工作中已经履行了职责，存在工作失误，但没有玩忽职守，不构成犯罪。在2012年的农业保险工作中，财政局安排各乡镇财政所负责抽查不低于30%的投保农户，该项工作不是被告人所在的金融贸易科的职责，2012年全部是村干部替不愿交保费的农户垫付的，不存在重复投保，保单是真的，孙某甲不应为此承担责任，建议对孙某甲免予刑事处罚。
经审理查明，2009年开始，河南省开展中央财政政策性农业种植业保险，在全省推行玉米、小麦保险，政策规定保费由农户或者龙头企业等承担20%，中央和省、市、县四级财政补贴80%，政府指定相关保险机构承保，并下发相关文件，规定由各级财政部门负责组织牵头，并对保险工作进行审核、督促、监管。
被告人孙某甲在2008年6月至2013年4月任卫辉市财政局金融贸易科科长期间，负责卫辉市政策性农业种植业保险相关工作，在履行该项管理职责时，没有按照国家、省、市、县的文件规定认真审核保险凭证、没有认真督促承保机构做好各项基础工作和规范工作、没有认真对承保理赔工作进行监管检查，致使承保机构中国人民财产保险股份有限公司卫辉支公司（以下简称财险卫辉支公司）相关人员利用虚假参保资料顺利套取国家财政补贴资金，之后又未能及时发现问题挽回损失，给国家财政造成重大损失。
其中，2009年财险卫辉支公司以卫辉市安都乡、柳庄乡、后河镇和李源屯镇四个乡镇16.2万余亩玉米名义虚假参保，向被告人孙某甲提供了虚假资料申报国家配套补贴资金，被告人孙某甲对保险凭证是否到户未予核实，并在保单上未载明投保地块详细地点等申报资料不完整、部分参保材料缺失，且出现部分村庄在四个虚假乡镇集体保单中重复参保的情况下，没有认真审核发现问题，仍予以审核通过，致使财险卫辉支公司套取国家财政补贴资金1428585.93元。2012年上乐村镇部分村干部为本村没有投保的农户垫付保费，虚假投保，并从取得的理赔款中获取利益。对2012年农户投保审核工作卫辉市财政局会议决定交由各乡财政所负责核查，并将核查结果汇报给孙某甲。
被告人孙某甲于2014年7月30日到卫辉市人民检察院投案。
案转本院后，财险卫辉支公司已将2009年套取的国家财政补贴资金1428585.93元退出交予本院。
上述事实，有下列证据予以证实：
（一）被告人孙某甲的供述证实，其在2008年至2013年任卫辉市财政局金融贸易科科长以来，负责了卫辉市2009年至2012年的政策性农业种植业保险工作。2009年参保的是玉米，2012年参保的是小麦和玉米。农业种植业保险是政府主导的工作，主要涉及到种植业、畜牧业、林业，按照河南省文件的规定从2009年开始，卫辉市的种植业只有小麦和玉米，国家规定小麦和玉米的保费缴纳比例是中央出40%、省级出25%、市级出5%、县级出10%、农户出20%。2009年至2012年承保的公司是财险卫辉支公司和中华联合卫辉营销部两个公司。2009年卫辉市承保的农作物是玉米，每亩11元，农户出2.2元，四级财政补贴是8.8元。2012年玉米和小麦都承保了，玉米每亩15元，农户出3元，四级财政补贴出12元，小麦每亩18元，农户出3.6元，四级财政补贴是14.4元。2009年国家出台的政策允许当地的龙头企业可以为农户垫付保费。2010年后出台文件规定除了龙头企业外，农村合作组织也可以替农户垫付保费。2009年当年参保的时候不知道有垫付的情况，在2010年对2009年的参保进行专项核查的时候，才知道2009年有四个乡镇的农户的保费是被垫付的。被垫付的四个乡镇一共有16万余亩，包括安都乡、柳庄乡、后河镇和李源屯镇。由于我对农业种植业保险政策的理解不到位和工作中对农业种植业保险的监管的疏忽，致使卫辉市中国人民保险股份有限公司卫辉支公司在承保卫辉市农业种植业保险期间，实施虚假参保，向卫辉市财政局金融贸易科提供虚假材料，骗取了国家四级财政补贴资金，给国家造成了损失，在这个事情上我有不可推卸的责任，我愿意承担我该承担的责任，我已经向检察机关投案自首了，我会积极配合检察机关的工作，希望检察机关给予宽大处理。
（二）证人证言
第一组：保险公司相关人员
1、证人王某甲的证言证实，2009年8月份左右，卫辉市的农业种植业保险工作已经开展了一段时间了，但是农户参保的积极性不高，参保的亩数很少，上级公司一直催我们，说卫辉的工作不行，要提高承保亩数完成任务，当时的政策允许当地的龙头企业为不愿缴纳保费的农户无偿缴纳保费，我们就拿着这个政策做了文章。在进行虚假参保前，我们也找了一些龙头企业，但是没有龙头企业愿意出钱替农户进行无偿参保，所以我们就自己想办法找了35.7万元，假借“卫辉市世魁清真肉制品有限责任公司”的名义为卫辉市的柳庄乡、后河镇、李源屯镇和安都乡的约16.2万余亩的玉米地进行了虚假垫付参保。我们商量垫付的钱将来通过理赔的途径收回来。卫辉市财政局金融贸易科负责审核参保资料，科长是孙某甲。我们把2009年实际参保的保单和四乡镇虚假参保的保单都拿了出来让孙某甲他们审核，他们还看了参保农户的名单明细。当时孙某甲问为什么是乡政府参保、世魁公司出钱，我说该公司是龙头企业，由该公司出资符合国家政策，他也就没有再问。
2、证人娄某的证言证实，2009年开展这个玉米的农业种植业保险的时候，为了完成任务，王某甲提议我们假借“卫辉市世魁清真肉制品有限责任公司”名义垫付保费，骗取国家四级财政补贴，虚假参保的乡镇包括安都乡、柳庄乡、后河镇和李源屯镇，涉及虚假参保的面积约为16.2万余亩，我只是垫付了2万元钱。后来的虚假理赔工作是我按照王某甲的安排实施的，我们公司通过虚假理赔的手段获得理赔款80余万元，其中的40余万元我们扣下来弥补王某甲和我们几个副经理前期垫付的保费，剩下的40余万元我都如数赔给受灾的农户了。参保的材料都交给金融贸易科的孙某甲了。
3、证人栗某某的证言证实，2009年开展玉米的农业种植业保险前期，农户参保的耕地非常少，经理王某甲召集我、副经理娄某、田某甲开会，让想办法把参保耕地的亩数提高，后来王某甲就说找龙头企业垫付农户的保费，可是联系了几家都没有企业愿意出钱，为了完成任务，王某甲让假借龙头企业的名义，由公司出钱垫付农户的保费，虚假参保的保费大概有35.7万元，我们三个人每人拿出2万元，剩下的钱王某甲去想办法。2009年虚假参保的耕地大概16.2万余亩，分别是安都乡、柳庄乡、后河镇、李源屯镇四个乡镇。我们垫付的保费将来通过理赔的途径再退给我们。
4、证人田某甲的证言证实，2009年玉米的农业种植业保险工作成果一直不好，农户不愿意参加这个险种，但是我们公司有任务目标，为了完成工作，王某甲给我们几个副经理专门开了一次会，参会的有王某甲、娄某、栗某某和我四个人，后来经过讨论选了世魁公司给农户垫付保费。后来检察机关查案的时候我才知道钱是王某甲自己出的。2012年开展这些保险工作时，我从郭某某那里得知上乐村存在垫付保费的情况。
5、证人张某甲的证言证实，2009年柳庄乡实际参保的亩数和以乡政府为投保人的保单上的参保亩数不符，保单上缴纳的参保保费与农户实际缴纳的不符。
6、证人杨某甲的证言证实，2009年李源屯镇实际参保的亩数和以乡政府为投保人的保单上的参保亩数不符，保单上缴纳的参保保费与农户实际缴纳的不符。
7、证人孙某乙的证言证实，我是中国人寿保险公司的保险代理员，财险公司为了节省成本就利用我们已有的网络开展农业保险工作。我是2012年开始办理上乐村镇的政策性农业保险工作，当时已经开始出现替保垫付的情况。有村干部为部分没有投保的农户垫付保费，在理赔时将多出的理赔款交给乡政府，再给垫付保费的人相关费用。2012年上乐村镇参保的玉米和小麦都有垫付保费虚假参保的情况。
8、证人阮某甲、石某、王某乙、杨某乙、申某、张某乙的证言证实，2009年农业种植业保险的相关政策规定，以及该农业保险开展的过程和相关的受灾理赔过程。
第二组：财政局及财政所相关人员
1、证人余某的证言证实，卫辉市是在2009年开展农业种植业保险业务的，具体工作由金融贸易科承办，关于这个农业种植业保险，卫辉市政府还专门成立农业保险领导小组，办公室设在卫辉市财政局的金融贸易科，我是这个办公室的常务副主任。我知道是中央、省、市、县四级财政资金对这个农业种植业保险保费进行补贴，标准是什么我不清楚，具体的工作是孙某甲做的，他把所有的数据都算好了，我在拨款单上签字就行了。
2、证人李树军、李某甲、郭某甲、王某丙的证言均证实，2010年7月份，卫辉市财政局要求各乡财政所对2009年玉米保险的虚假参保、虚假理赔进行检查，到参保农户家进行了解，抽查比例不得低于参保农户的30%。当时财政所按照要求进行了核查，投保都是真实的，并将结果汇总后交到金融贸易科孙某甲那里，但对以安都乡、柳庄乡、后河镇、李源屯镇四个乡镇政府名义投保的保单都没有见过。
3、证人李某乙的情况说明证实，农业保险工作具体由金融贸易科负责实施，2010年新乡地区因种植业保费出现问题，依照新乡市局要求对所属辖区参保情况进行检查。由市监督办和金融贸易科组成专项检查组，具体工作由金融贸易科负责。2010年7月底新乡市财政局对卫辉市进行了重点检查，没有发现违规问题的存在。在整理资料时，金融贸易科的自查报告与检察机关让我看的自查报告不一致，区别就是没有关于世魁公司垫付保费的内容。
第三组：相关乡镇干部
1、证人王某丁的情况说明证实，我对2009年柳庄乡农业参保具体情况和2010年度自查情况都不清楚，关于世魁公司为柳庄乡支付玉米投保费用的证明从未见过。
2、证人李某丙、祁某、咸某的证言证实，2009年安都乡农户参保积极性不高，参保人数少，2009年由世魁公司为安都乡政府垫付保费的证明没见过，不知道保费被垫付的事情，以投保人为安都乡政府的保单没有见过，文件说龙头企业农村合作组织可以垫付保费，但垫付的钱是无偿的，受益人只能是农户，个人和政府是不允许垫付的。
3、证人赵某甲、李某丁的证言证实，2009年李源屯镇参保的玉米有5000余亩，对世魁公司垫付保费的说明和财政局关于垫付保费的报告都没见过，以李源屯镇政府为投保人的保单与实际情况不符。
4、证人任某甲的证言证实，2009年后河镇玉米种植业保险的保费有企业垫付的情况，对投保人是后河镇政府的保单、付款人是后河镇政府的保险发票和投保农户收费明细账单都没有见过。
第四组：柳庄乡各村村干部
1、证人焦某、徐某甲、袁某、崔某甲、张某丙、陈某甲、岳某、李某戊向的证言均证实，柳庄乡各村庄2009年农业种植业保险存在虚假参保及保险赔案与实际理赔款不符的事实。
2、证人秦某、侯某、曾某、张某丁、李某己、吴某、胡某、柴某、李某庚、郭某乙、唐某的情况说明均证实，柳庄乡各村庄2009年农业种植业保险存在虚假参保及保险赔案与实际理赔款不符的事实。
第五组：安都乡各村村干部
证人杨某丙、马某、孙某丙、田某乙、李某辛、刘某甲、冯某甲、李某壬、王某戊、孔某甲、张某戊、王某己的证言均证实，2009年安都乡各村参加玉米农业保险的实际情况及保险公司的参保明细与农户实际参保不符的事实。
第六组：李源屯镇各村村干部
证人张某己、宋某甲、张某庚、杨某丁、李某癸、梁某甲、王某庚、王某辛、张某辛、任某乙、王某壬、李某子、王某癸、梁某乙、董某甲、李某丑、韩某、原文方、徐某乙、张开明、李某寅、郭某丙的证言均证实，李源屯镇各村庄2009年参加玉米农业保险的实际情况及保险公司的参保明细与农户实际参保不符的事实。
第七组：后河镇各村村干部
证人牛某甲、杨某戊、刘某乙、李某卯、赵某乙、高某、阮某乙、段长水、李某辰、冻鹤录、赵某丙、宋某乙、刘某丙、后某、刘某丁、赵某乙贵、张某壬的证言均证实，后河镇各村庄2009年参加玉米农业保险的实际情况及保险公司的参保明细与农户实际参保不符的事实。
第八组：其他村村干部
证人牛某乙、王某子、牛某丙、张某癸、王某丑、梁某丙、徐某丙、孔某乙、张某子、徐某丁、孙某丁、赵某丁、来某、赵某戊的证言及情况说明均证实，2009年狮豹头乡、汲水镇、庞寨乡、顿坊店乡、太公镇个别村庄参加农业种植业保险的参保情况及受灾理赔情况。
第九组：上乐村镇相关村镇干部
证人李某巳、徐某戊、李某午、杜某、姚某、李某未、段某、宋某丙、王某寅、李某申、崔某乙、宋某丁、冯某乙、陈某乙、霍某、海明勋、任某丙、王某卯、张某丑、韦某、原某甲、原某乙、董某乙、靖某、王某辰、左某的证言均证实，2012年上乐村镇部分村干部为没有投保的农户垫资投保，并从理赔款中收回所垫保费，除支付受灾农户的赔偿款外，其余钱款用于私分及交给保险员孙某乙。
（三）鉴定意见
河南众诚联合会计师事务所司法会计司法鉴定意见书证实，经审计鉴定：
1、2009年卫辉市13个乡镇参保国家政策性农业种植险财政补贴玉米险的保费共计2659837.81元，投保亩数共计241803.44亩，赔付亩数48326.19亩，赔付支出共计811057.30元。
2、2009年卫辉市保险公司负责人王某甲、娄某等人通过自己垫付保费，伪造虚假参保资料，以卫辉市安都乡、柳庄乡、后河镇、李源屯镇人民政府名义投保四份保单，保费共计1785732.41元，参保亩数共计1623369.31亩，取得国家四级财政补贴共计1428585.93元。
3、2012年卫辉市上乐村镇29个行政村参保国家政策性农业种植险玉米和小麦险的保费金额共计823027.02元，参保亩数共计52872.64亩，赔付支出共计433037.52元，取得国家四级财政补贴共计658421.62元。
宋某丙、任某丙、王某寅等卫辉市上乐村镇所属的21个行政村村支书、会计等相关人员，通过个人垫付保费，伪造虚假参保资料，假借农户名义办理银行卡等手段进行虚假参保，卫辉市保险公司相应取得的国家四级财政补贴共计322636.80元。
宋某丙、任某丙、王某寅等人通过假报、夸大受损面积等手段取得理赔款，部分用于支付农户实际参保的理赔，部分弥补其垫付的保费，其余部分用于私分或交给卫辉市保险公司业务员孙某乙。
（四）书证
第一组：关于被告人孙某甲的身份情况。
1、户籍证明证实被告人孙某甲的基本情况。
2、卫财发（2008）22号关于许国顺等同志职务变动的通知、卫财党组（2013）13号市财政局关于秦勇等同志职务变动的通知证实卫辉市财政局于2008年9月22日任命孙某甲为金融贸易科科长，于2013年4月15日任命孙某甲为企业科科长。
第二组：关于2009年四个乡镇被垫付保费及国家补贴资金到位情况
1、卫辉市世魁清真肉制品有限责任公司情况说明证实该公司并没有为安都乡、柳庄乡、后河镇、李源屯镇四个乡镇出资垫付玉米投保费用。
2、保险业专用发票、安都乡、柳庄乡、后河镇、李源屯镇四乡镇情况说明证实，2009年由世魁公司为四乡镇部分农户垫资投保的情况。
3、中国人民财产保险股份有限公司证明、财政资金划拨凭证证实2009年中央、省、市、县四级国家财政补贴资金已全部划到财险卫辉支公司账上。
第三组：2009年卫辉市玉米受灾情况及各级关于农业种植业保险的相关文件
1、卫辉市气象局证明、卫辉市农业局证明、卫辉市农业技术推广中心情况说明、卫辉市农业局2009年目标完成情况汇报证实，2009年卫辉市玉米收割天气情况及受灾情况以及当年卫辉市农业生产完成情况。
2、《河南省政策性农业保险试点保费补贴管理暂行办法》、豫财办金（2009）76号2009年度中央财政种植业保险保费补贴工作有关事项通知、新财金（2010）28号《新乡市农业保险保费财政监管暂行办法》、新财金（2010）36号关于成立领导小组办公室的通知等省市县文件、卫农险办（2012）1号关于开展2012年农业种植业保险工作的通知、豫财金（2013）16号关于印发河南省2013年农业种植保险工作方案的通知、卫辉市2011-2012年保险工作通知等文件证实，关于自2009年开始在河南省实行政策性农业种植业保险的一系列文件规定及实施细则。
第四组：保险公司承保农业种植业保险、申请拨付国家财政补贴资金及2010年对承保情况进行核查的原因和背景
1、财险卫辉支公司承保单证、农科所、柳庄乡、安都乡、李源屯镇、后河镇各村庄政策性种植业保险农户收费明细账单证实，2009年各乡镇参保农业种植业保险的情况。
2、上乐村镇各村庄保单及保单明细、小麦保险单，史村2012年玉米保险名单、2012年政策性种植业保险承保申报表、上乐村镇原板桥村、六板桥村、小河口村、天平村提供的参保明显（虚假参保）证实2012年上乐村镇的参保存在真假掺杂的情况。
3、中华财险卫发（2012）16号关于申报拨付2012年度政策性冬小麦种植保险费财政补贴的请示证实，2012年农户参保保费已缴纳齐，申请拨付四级国家财政补贴资金。
4、孙某乙的会议记录证实，2012年上乐村镇各村赔款金额、缴纳保费及垫付保费明细。
5、孙某甲提供关于2012年玉米保险受理审核上报情况说明及回访情况补充说明、金融贸易科会议记录证实，2012年对玉米保险承保情况由各乡财政所入户核查。
6、豫财金（2010）35号关于对辉县市农业保险举报问题进行处理的通知及相关举报和调查材料证实，因在辉县市出现违规套取农业保险补贴资金现象，河南省财政厅下文要求新乡市财政局对该情况进行核实。
7、孙某甲提交2009年度玉米保险保费补贴资金自查报告、李某乙提供2010年底从金融贸易科获取的2009年度玉米保险保费补贴资金自查报告证实，两份自查报告中对2009年世魁公司为农户垫付保费的情况有不一致的陈述。
以上证据均经当庭质证，本院予以确认。
本院认为，被告人孙某甲作为国家机关工作人员，不认真履行审核、督促、监管职责，2009年在保险公司相关人员提交相关材料申报国家财政补贴资金时，未认真审核申报资料是否完整，在提交的材料不齐全且出现以乡政府名义投保的大额保单与农户投保的个别保单存在重复投保的情况下，对申报材料予以审批，致使保险公司相关人员从中套取国家专项补贴资金1428585.93元，之后又未能及时发现问题挽回损失，其行为已构成玩忽职守罪，公诉机关指控罪名成立，本院予以支持。对被告人孙某甲认为自己的行为不是渎职及辩护人提出孙某甲的行为不构成犯罪的理由不予采纳。2012年农业种植业保险投保过程中，上乐村镇部分村干部为本村没有投保的农户垫资投保，保费是真实缴纳的，被告人孙某甲只是对保单进行形式上的审查，对这种真假掺杂的投保情况，被告人孙某甲本身并不具备去伪存真的能力，同时2012年对投保农户进行抽查的工作已由财政局会议明确决定交由各乡财政所负责进行，将核查后的最终结果向孙某甲汇报，故由孙某甲承担因没有核查出村干部垫资投保而造成国家财政补贴资金损失的后果理据不足，被告人孙某甲及其辩护人提出公诉机关指控孙某甲2012年的行为不构成犯罪的意见，本院予以采纳。鉴于被告人孙某甲主动投案，如实供述自己的主要犯罪事实，其本人对自己行为性质的辩解不影响自首的成立，故被告人孙某甲依法构成自首。被告人孙某甲在审核工作中没有收受贿赂、徇私舞弊情节，同时2009年给国家财政补贴资金造成的经济损失已全部挽回，被告人孙某甲犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，故对被告人孙某甲及其辩护人提出对孙某甲免予刑事处罚的意见，本院予以采纳。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人孙某甲犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向新乡市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。
审 判 长 范秀丽
代理审判员 丁 凌
代理审判员 王朝峰
二〇一四年十二月十日
代理书记员 王 纲