江苏省靖江市人民法院
民 事 判 决 书
（2017）苏1282民初4342号
原告:江苏靖江交通燃料有限公司,统一社会信用代码9132128273010125X9,住所地江苏省靖江市工农路东首。
诉讼代表人：江苏苏泰律师事务所，江苏靖江交通燃料有限公司破产管理�。
负责人：肖凤筹，江苏苏泰律师事务所主任。
委托诉讼代理人：刘佳，破产管理人工作人员。
被告:临沭县青云镇人民政府,组织机构代码00447594-3，住所地山东省临沭县青云镇。
法定代表人：袁顷，镇长。
委托诉讼代�人：吴清山，山东启阳律师事务所律师。
原告江苏靖江交通燃料有限公司与被告临沭县青云镇人民政府为返还财产纠纷一案，本院于2017年7月3日受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人刘佳，被告委托诉讼代理人吴清山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告向本院提出诉讼请求：被告退还原告保证金100万元。事实和理由：2013年1月21日，原告与被告就临沭县青云商务中心项目与被告签订投资合同书及补充合同书各1份，合同书约定了项目名称地址、投资额、用地面积和价格、政策扶持等。合同签订后，原告向被告支�了保证金100万元。被告未将项目土地清理平整后供给原告，双方终止合同履行，但被告一直未退还所收的保证金。后原告依法破产重整，江苏苏泰律师事务所任破产管理人。原告认为，履约保证金证明原告有能力履行合同，该资金的所有权属于原告，因合同未履行，被告应当返还，原告多次催要未果，故诉至法院。原告提供投资合同书、补充合同书、汇款100万元至临沭县青云镇财政所的结算业务凭证、民事裁定书、决定书、江苏交燃石化集团企业集团登记证及章程。
被告辩称，为了吸引发展投资，我府与原告签订了书面协议，并收到了原告转账的100万元保证金。合同签订后，我府协调两个村集体提供项目用地。根据本镇操作流程，原告应先缴清附着物补�款和土地款，再与村民集体签订协议。原告未能办好加油站手续，未按约开工建设，也未支付地上附属物补偿款，导致项目搁置，村民收益、政府税收受损，故原告无权要求返还履约保证金，该保证金应归被告所有，故请求驳回原告的诉讼请求。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2013年1月21日，原告（乙方）、被告（甲方）签订投资合同书（含补充合同书），约定乙方在甲方所在地投资建设青云商务中心项目取得共识，项目为集加油、商务、物流等为一体的综合服务项目。项目总投资25000万元，项目投资强度不低于120万元/亩，年纳税额不低于8万元/亩；一期供地100亩，二期供地120亩，甲方负责协调为乙方办理国有土地出让手续。具体办理土地出让手续时，由乙方支付土地费用并办理土地出让手续，不能办理国有土地出让手续的土地，按每亩1000元/亩租赁村集体土地。项目所占地的地上附属物补偿由乙方开工前一次性付清。甲方完成供地，一切开工条件具备后，甲方预计于2013年3月份开工建设。甲方的权利和义务主要是：给予乙方兑现政府出台的各项优惠政策；负责项目建设地(不包括厂区)的道路、供水、供电、通讯等公共基础设施的配套建设；派人协助乙方办理科研、土地、水评、环评、项目立项、工商、税务、机构代码等设计企业的各项有关手续；甲方将土地清理平整供给乙方，6个月内乙方未开工建设或造成土地闲置，或转为他用的，甲方有权责令乙方改正，并视情节追究乙方的经济责任，直至无偿收回土地。乙方的权利和义务主要是：乙方依法在甲方所在地注册公司缴纳税收，自主经营、自负盈亏；条件具备后，甲方保障按期施工，做到不延期、不停工，保证项目区用地不闲置，不改变用途；乙方有权要求甲方履行相关承诺、兑现政策，提供优质服务，享受县政府招商优惠政策；甲方在签订合同5日内向乙方缴纳履约保证金100万元。双方严格按照合同约定履行各自责任，否则违约方应承担相对方的一切经济损失，守约方有权终止合同。如果乙方土地闲置两年或两年投资强度低于30%，甲方扣除履约保证金外，退还乙方实际支付土地款项后，无偿收回土地。其中乙方处加盖了原告及江苏交燃石化集团印章。同年1月29日，原告将100万元汇至被告账户。2016年11月2日，江苏省靖江市人民法院作出（2016）苏1282破申5号民事裁定，受理对江苏靖江交通燃料有限公司的破产重整申请。11月9日，作出决定书，指定江苏苏泰律师事务所与江苏中鸿永信会计师事务所有限公司共同担任破产管理人。
另查明，企业集团是指以资本为主要联结纽带的母子公司为主体，以集团章程为共同行为规范的母公司、子公司、参股公司及其他成员企业或机构共同组成的具有一定规模的企业法人联合体。企业集团不具有企业法人资格。《企业集团登记证》只发给企业集团核心企业。2013年1月23日，江苏交燃石化集团领取《企业集团登记证》，企业集团简称江苏交燃集团，母公司即本案原告，并包含4个子公司。江苏交燃集团章程约定，集团的成员企业，各自具有法人资格，独立核算、自负盈亏。江苏交燃集团向本院提供100万元保证金由原告汇出，权利义务亦应由原告承担的情况说明1份。
本案争议的焦点：被告是否应当返还100万元履约保证金。
本院认为：原、被告签订的投资合同书及补充合同书，被告招商引资过程中为确定双方的权利义务而签订的框架意向性协议，是双方的真实意思表示，未违反法律和行政法规的禁止性规定。针对被告是否应当返还原告100万元履约保证金的问题。履约保证金是合同当事人一方为担保合同的履行，而给付另一方当事人一定的金钱作为债权的担保，其功能在于为合同履行提供一种担保。如双方未明确适用保证金具有定金性质的，缴纳履约保证金一方当事人未履行合同约定的义务时，收取履约保证金的一方可以从该保证金中扣除因对方未履行合同约定造�的损失，但合同履行完毕或合同解除后收取保证金一方应将剩余部分退还给对方当事人。本案中，合同虽约定了被告将土地清理平整供给原告，然被告属于镇级政府，依法不能作为土地使用权出让主体。原告向村民集体租赁土地，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。被告未能举证其为合同履行提供的具体措施及因合同未履行造成的实际损失，故在原告破产重整后，被告应当将此履约保证金予以全部退还。
综上，依据《中华人民共和国破产法》第十八条，《中华人民共和国合同法》第九十七条，《中华人民共和国土地管理法》第十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：
被告临沭县青云镇人民政府于判决生效之日起15日内返还原告江苏靖江交通燃料有限公司保证金100万元。
案件受理费13800元，由被告负担（此款原告已垫付，被告在履行判决义务时一并给付）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状正本一份及副本两份，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费13800元。
审 判 长 陈海波
人民陪审员 范玉霞
人民陪审员 弓金涛
二〇一七年十二月二十九日
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书记员高洋
附本案援引法律条款
《中华人民共和国破产法》
第十八条人民法院受理破产申请后，管理人对破产申请受理前成立而债务人和对方当事人均未履行完毕的合同有权决定解除或者继续履行，并通知对方当事人。管理人自破产申请受理之日起二个月内未通知对方当事人，或者自收到对方当事人催告之日起三十日内未答复的，视为解除合同。
……
《中华人民共和国合同法》
第九十七条合同解除后，尚未旅行的，终止履行；意见履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。
《中华人民共和国土地管理法》
第十五条国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。
农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇�人民政府批准。