浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙温行终字第74号
上诉人（原审被告）温州市房产管理局。
法定代表人杨毅。
委托代理人瞿春苗。
委托代理人夏远进。
被上诉人（原审原告）钱月珍，现羁押于温州市鹿城区看守所，公民身份号码3303021952********。
委托代理人李建江。
委托代理人吴敬楚。
原审第三人温州市江滨路鹿城段工程建设部。
法定代表人南胜国。
委托代理人卢和光。
委托代理人戴新秋。
上诉人温州市房产管理局因钱月珍诉拆迁行政裁决一案，不服温州市鹿城区人民法院（2013）温鹿行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年2月19日受理后，依法组成合议庭，于2014年3月24日公开开庭审理了本案。上诉人温州市房产管理局（以下简称温州市房管局）法定代表人杨毅及其委托代理人瞿春苗、夏远进，被上诉人钱月珍的委托代理人李建江、吴敬楚，原审第三人温州市江滨路鹿城段工程建设指挥部（以下简称江滨路鹿城段指挥部）委托代理人卢和光、戴新秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年9月29日，温州市房管局因江滨路鹿城段指挥部申请，作出温房发（2012）25号《关于对钱月珍房屋拆迁补偿安置的裁决》。该裁决认定，申请人江滨路鹿城段指挥部根据市国土局、市规划局、市发改委的批准文件，领取拆许字（2006）第23号、第23-1号、第23-2号、第23-3号、第23-4号《房屋拆迁许可证》（拆迁期限自2006年7月30日起至2012年11月30日止），承担江滨路鹿城段永川路（二期）建设项目建设任务，实施房屋拆迁。株柏路75号房屋位于该改建区范围内，原产权人系温州市农业生产资料有限公司（以下简称农资公司）。根据1970年12月7日浙江省温州市革命委员会生产指挥组给省农业生产资料公司温州分公司（农资公司前身）的浙温市革生计（70）320号《关于征用河基的批复》记载：同意征用本市卖柴蒲振华码头对面河面，地籍永东段地号1125号的西首计面积1524平方米给你公司建造外轮化肥中转仓库之用。经核对我市丘形、航测等档案资料，原永东段1125号西首即为现株柏路75号。此后，因农资公司经营形态发生变化，其出资人于2003年9月10日形成“关于出让株柏路75号和20号仓库的决议”，决定以不低于600万元的价格向社会出让。同年9月12日由被申请人钱月珍以600万元购得，并换领了温房权证鹿城区字第××号、32××32号、320731号、32××30号、32××02号、32××03号、32××04号、32××05号、374252号、37××51号、374250号、37××75号、37××76号房屋所有权证（标注丘地号分别为：125-325-1-1、125-325-1-2、125-325-1-3、125-325-1-4、125-325-2-1、125-325-2-2、125-325-2-3、125-325-2-4、125-325-3-1、125-325-3-2、125-325-3-3、125-325-3-4、125-325-3-5），上述房屋合法产权建筑面积总计2322.18平方米，设计用途为非居住。除上述合法产权房屋外，经查证该房另有：1、1994年以后建造的无产权房屋建筑面积9.54平方米；2、2000年后建造的无产权房屋建筑面积249.86平方米；3、非常规简易棚108.85平方米；4、夹层建筑面积1231.69平方米。2011年5月，温州市勘察测绘研究院受申请人委托，就株柏路75号房屋权属界址范围内的宗地面积进行测量。经测量，该宗地面积为2076.20平方米（合计3.1142亩）。2011年7月19日，经温州天平房地产估价所有限公司评估，株柏路75号仓储用房货币补偿金额为621.1467万元。其中：地上合法建筑物2322.18平方米补偿金额为120.7534万元，经批准的1524平方米土地使用权补偿金额为495.3万元，室内装修补偿金额为5.0933万元。另经查：被申请人于2010年9月8日将温房权证鹿城区字第××号房屋所有权证登记的房屋抵押给温州市金鹿典当有限责任公司；于2010年9月9日将温房权证鹿城区字第××号登记的房屋抵押给金志钦、夏玉叶；于2010年12月24日将温房权证鹿城区字第××号房屋所有权证登记的房屋抵押给温州银行股份有限公司得胜支行；于2011年1月21日将温房权证鹿城区字第××号、32××02号、32××03号、32××04号、374250号、37××76号房屋所有权证登记的房屋抵押给李建江、林霄。上述抵押均办理了登记，至今尚未注销。据此认为：一、根据2001年公布施行的《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十条之规定，货币补偿或者产权调换的面积，按照被拆迁房屋的房屋所有权证或者其他合法房产凭证记载的建筑面积计算。二、根据上述条例第二十九条之规定，拆迁范围内的违法建筑、超过批准期限的临时建筑，必须在公告规定的搬迁期限内自行拆除，不予补偿。被申请人1994年、2000年以后建造的无产权房屋及非常规简易棚，均系擅自搭建，未依法取得房屋所有权证或者其他合法房产凭证，属违法建筑。建筑面积1231.69平方米夹层（附层）系未经批准擅自利用合法房屋内部空间改建而成，也未依法取得房屋所有权证或者其他合法房产凭证，亦属违法搭建。上述违法建筑不符合拆迁补偿安置的相关规定。三、根据上述条例第四十四条之规定，被拆迁房屋的用途以房屋所有权证登记的用途为准。认定房屋用途以规划、土地管理部门提供的合法有效文件作为依据。被申请人房屋权属证书记载的设计用途为非居住，结合浙温市革生计（70）320号批复内容，该宗土地原系经批准用于建造仓库之用，此后亦未经相关职能部门批准允许其改变原定功能。故被申请人要求按商业用地的性质给予补偿安置的主张缺乏事实和法律依据。四、根据上述条例第二十一条之规定，拆迁设有抵押权的房屋，依照国家有关担保的法律执行。鉴于被申请人与各抵押权人之间存在债权债务关系，故在其双方解除债权债务关系并办理房屋抵押登记注销手续后，申请人方可按照本裁决条款给予被申请人补偿安置。综上，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第3条、第4条、第13条、第16条、第17条、第22条、第23条、第24条、第25条、第30条、第31条、第33条，《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第3条、第17条、第21条、第28条、第29条、第30条、第31条、第32条、第33条、第34条、第38条、第39条、第44条、第46条、第47条、第48条、第49条，《温州市城市房屋拆迁管理实施办法》第18条、第29条、第32条、第34条、第36条、第37条、第42条、第46条、第54条、第55条、第56条、第57条、第58条等有关规定，裁决如下：一、被申请人仓储性质非住宅用房由申请人实行异地产权调换安置在鞋都三期范围内。申请人提供的净安置用地应不小于被申请人原经批准的净用地面积1524平方米，同时该安置用地必须符合规划和土地利用容积率的要求，可建仓储性质非住宅用房建筑面积不小于2322.17平方米。二、被申请人仓储性质非住宅用房货币补偿金额为621.1467万。其中：地上合法建筑物2322.18平方米补偿金额为120.7534万元，经批准的1524平方米土地使用权补偿金额为495.3万元，室内装修补偿金额为5.0933万元。三、被申请人仓储性质非住宅安置用房原则上由被申请人自行建设的，申请人应向被申请人支付被拆迁仓储性质非住宅用房建筑物补偿款。申请人与被申请人根据拆迁许可证核发时市场评估价结算被拆迁用地和安置用地的差价。被申请人不能自行建设的，由申请人给予建设。申请人与被申请人根据拆迁许可证核发时房地产市场评估价结算新旧仓储性质非住宅用房的差价。四、申请人按每月12元／平方米的标准结合被拆迁房屋建筑面积、搬迁月数，一次性补偿被申请人停产停业引起的经济损失。搬迁月数包括被申请人将仓储性质非住宅用房交付申请人拆除之日起至申请人将安置用地交付被申请人的时间和新仓储性质非住宅用房的建设时间。新仓储性质非住宅用房的建设时间根据建设部建标（2000）38号《全国统一建筑安装工程工期定额》，按照建造与被拆迁仓储性质非住宅用房原建筑面积、原生产规模、原建筑结构相当的建筑所需要的建设时间计算确定。五、被申请人仓储性质非住宅用房中不可移动设备报废或无法恢复使用的，由申请人按重置价结合折旧给予补偿。被申请人仓储性质非住宅用房的设备搬迁、安装费，由申请人按国家和本市的货物运输价格和设备安装价格计算给予补偿。申请人与被申请人如就设备报废、搬迁、安装费等补偿金额有争议的，可通过民事法律途径解决。六、被申请人的违法建筑（包括简易棚和夹层）应自行拆除，申请人不予补偿、安置。七、限被申请人在本裁决送达之日起20日内搬迁，并将上述株柏路75号房屋交付申请人拆除。
原判认定：第三人江滨路鹿城段指挥部于2006年取得江滨路鹿城段永川路（二期）建设项目《房屋拆迁许可证》，经多次审批已延期至2013年5月31日。涉案房屋在该项目范围内，有关该房屋来源、登记及抵押情况等与被诉裁决认定的一致。涉案房屋产权登记建筑面积经核对产权证并经各方确认，应为2322.17平方米；其他未经登记建筑情况与裁决认定的一致。第三人因与原告就涉案房屋拆迁安置补偿协商不成，向被告申请裁决，被告于2011年10月8日予以受理。同年11月25日，原告就该裁决申请进行了答辩。同日，被告以需要查证新的事实为由中止裁决程序。后原告因涉嫌犯罪被羁押，被告于2012年9月12日在羁押场所组织拆迁双方进行调解，因双方争议较大调解未成。同年9月29日，被告作出被诉拆迁行政裁决。同年11月15日，该裁决送达原告。另查明，裁决期间，被告制作了《钱月珍房屋抵押权人告知书》，内容为告知抵押权人被告已受理裁决申请，并将组织拆迁双方进行调解；如调解不成将依法作出裁决，并明确拆迁人应在被拆迁人清偿债务注销抵押登记后方可支付补偿资金。该通知书已分别送达涉案房屋抵押权人温州市金鹿典当有限责任公司、金志钦、夏玉叶、温州银行股份有限公司得胜支行及李建江、林霄。被告作出被诉拆迁行政裁决后，亦已分别送达上述抵押权人。
审理中，因当事人对裁决认定的涉案房屋经批准使用的土地面积、用途及使用权类型存在较大争议，应原告申请，原审法院函告温州市国土资源局，查询上述事项及涉案房屋土地使用权登记情况。该局于2013年10月30日复函称：1、涉案房屋未办理土地使用权登记。2、根据浙温市革生计（70）320号文件，明确批准用地面积1524平方米；根据1971年原温州市建设工程局补测的东1北176-2号地形图和1971年原温州市建设局革命委员会建管照字第71409号建筑许可证，证明确存在批准周边仓库、民房拆迁新建情况，具体扩建面积不详，据此其批准面积大于1524平方米。另经查阅1981年温州市城市规划管理处补测的东1北176-2号地形图和84航测图，据温州市勘察测绘研究院2013年10月16日依84航测图估算涉案房屋用地面积大约为2066平方米（可能存在误差）。3、根据浙温市革生计（70）320号文件，明确批准作外轮化肥中转仓库使用，2003年9月10日出让决议转让标的为仓库，实际不排除部分用地存在改变用途。4、根据浙温市革生计（70）320号文件，该用地属无偿调拨取得，使用权类型应为划拨用地。
原判认为：1、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。”涉案房屋所在地块拆迁许可证颁发于2006年，故被告在裁决中适用当时有效的法律、法规及规范性文件，并无不当。《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第四条规定：“拆迁人是指依法取得房屋拆迁许可证的单位，被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人。”建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条规定：“市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。”本案被告系本市房屋拆迁管理部门，第三人于2006年取得涉案地块拆迁许可证，并已经审批延长拆迁期限。因此，被告的裁决主体资格及第三人的拆迁人资格均适格。2、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第二十一条规定：“拆迁设有抵押权的房屋，依照国家有关担保的法律执行。”《物权法》第一百七十四条规定：“担保期间，担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。”被告鉴于涉案房屋抵押登记尚未注销，将裁决事项告知各抵押权人，并无不当。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第七条规定：“未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。具体标准、程序由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁管理部门规定。”浙建房（2005）42号《浙江省城市房屋拆迁裁决和强制执行听证管理暂行规定》第三条第一款第（一）项规定：“一般拆迁项目中，未达成拆迁补偿安置协议的户数达到或超过项目总拆迁户数30%以上的，应当举行听证。”涉案拆迁项目签订补偿安置协议户数已达总拆迁户数90%，故不属应当听证的情形。原告诉称被告未举行听证程序违法依据不足。3、各方当事人对涉案房屋产权登记建筑面积2322.17平方米无异议，被告在裁决中出现的“2322.18平方米”应为笔误，本院予以指正。各方主要争议在于应补偿安置的土地面积及用途等，由于裁决补偿安置内容中土地补偿比重较大，故相关事实认定涉及当事人重大权益。被告系依据浙温市革生计（70）320号文件认定涉案房屋经批准用地面积及用途，但该文件距今时隔久远，其间相关法律制度及涉案房屋状况均已发生变化，现该房屋实际用地情况与上述文件批准内容存在较大差距。而本案证据中，没有拆迁人或裁决机关已就有关土地问题向相关部门进行调查核实的材料。鉴于涉案房屋历史来源及用地情况复杂，当事人争议较大，本院函询国土资源部门，其复函明确浙温市革生计（70）320号文件批准用地1524平方米，用途为建造外轮化肥中转仓库，但此后存在“批准周边仓库、民房拆迁新建情形”，其批准用地面积大于1524平方米。上述复函内容与被告在裁决中认定明显不符。据此，被诉裁决关于土地补偿面积的认定依据不足。综上，被诉裁决主要证据不足，依法应予撤销。判决撤销被告温州市房管局于2012年9月29日作出的温房发（2012）25号《关于对钱月珍房屋拆迁补偿安置的裁决》，责令该局重新作出裁决。
上诉人温州市房管局诉称：涉案房屋设计用途为非居住，原农资公司经批准取得该宗土地的设计用途亦为“仓库之用”，后以仓库名义转让给被上诉人钱月珍。上诉人在钱月珍未能提供涉案房屋的其他合法用地和功能变更审批材料的情况下，依据浙温市革生计（70）320号《关于征用河基的批复》以及出让决议等，认定涉案房屋合法用地面积为1524平方米及用地性质为仓库，并无不当。一审判决认定被诉裁决主要证据不足，缺乏事实和法律依据。而且，温州市国土资源局在诉讼期间出具的复函，并没有明确涉案房屋合法用地的具体面积和功能，原审法院以此作为认定被诉裁决错误的依据，亦属不当。请求二审撤销原判，维持被诉裁决。
被上诉人钱月珍辩称：涉案土地及其地上建筑物集商业、办公、居住和仓库等综合使用功能，被诉裁决仅确认合法用地面积1524平方米、用地性质为仓库，存在事实不清、证据不足、程序及适用法律不当等情形，原审法院采纳温州市国土资源局复函作为撤销被诉裁决的依据，并无不当。请求二审依法裁判。
原审第三人江滨路鹿城段指挥部陈述意见与温州市房产管理局的上诉意见一致。
各方当事人在一审诉讼中提供的证据均随卷移送本院。二审期间，各方对原判认定的事实无异议，且上述事实有随卷证据所印证，本院亦予以确认。庭审中，各方主要围绕被诉裁决认定涉案房屋土地补偿面积及用地性质是否正确、原判采信温州市国土资源局复函是否合法等争议焦点进行了质证和辩论。综合各方意见，本院确认：温州市国土资源局作为土地管理职能部门，有权对涉案房屋用地功能、面积及使用权类型作出确定。根据该局出具的温土资函（2013）137号复函显示，原温州市革命委员会生产指挥组浙温市革生计（70）320号《关于征用河基的批复》批准用地面积1524平方米，但此后存在“批准周边仓库、民房拆迁新建情形、其批准面积大于1524平方米”，与被诉裁决认定事实不一致。上诉人温州市房管局在作出裁决时对涉案房屋实际用地情况与原批准文件内容存在差异等事实未予调查核实，直接依据原批准文件及转让决议作为裁决依据，确属事实不清，证据不足。原审法院据此确认被诉裁决主要证据不足并判决予以撤销及责令重作，认定事实清楚，适用法律正确。至于涉案房屋用地功能、面积及使用权类型等问题，应由上诉人温州市房管局在重新作出裁决时审查认定。被上诉人钱月珍在二审期间提供的证据，因已超过举证期限，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人温州市房产管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 来 敏
审 判 员 苏子文
代理审判员 陈 雕
二〇一四年六月四日
代书 记员 朱妙秋