山西省阳泉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋03行终22号
上诉人（原审原告）石启，男,1951年5月26日出生，汉族，阳煤集团退休职工，现在阳泉市城区。
上诉人（原审原告）岳秀玲，女，1954年2月26日出生，汉族，工商银行阳泉分行退休职工，住址同上。
被上诉人（原审被告）阳泉市住房保障和城乡建设管理局。
法定代表人王伟锁，该局局长。
委托代理人张霄智，山西晋泉律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）中国工商银行股份有限公司阳泉新市街支行。
负责人王鸿盛，该支行行长。
委托代理人张润，山西晋泉律师事务所律师。
上诉人石启、岳秀玲不服被上诉人阳泉市住房保障和城乡建设管理局竣工验收备案行为一案，已由阳泉市郊区人民法院作出（2016）晋0311行初16号行政判决。原审原告石启、岳秀玲不服，向本院提起上诉。本院于2017年3月10日受理后，依法组成合议庭，于2017年4月27日、5月15日公开开庭审理了本案。4月27日庭审时，上诉人石启、岳秀玲，被上诉人阳泉市住房保障和城乡建设管理局的委托代理人张霄智及被上诉人阳泉市工行新市街支行的委托代理人张润到庭参加了诉讼。被上诉人阳泉市住房保障和城乡建设管理局行政机关负责人未出庭应诉，也未委派其工作人员出庭应诉。5月15日，上诉人石启、岳秀玲，被上诉人阳泉市住房保障和城乡建设管理局的委托代理人张霄智及被上诉人阳泉市工行新市街支行的委托代理人张润到庭参加了诉讼。被上诉人阳泉市住房保障和城乡建设管理局行政机关负责人未出庭应诉，依法委派其质量监督站工作人员安临斐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告岳秀玲系第三人阳泉市工行新市街支行的退休职工。2002年，第三人阳泉市工行新市街支行翻盖办公楼和家属楼，原告岳秀玲与第三人签订回迁协议，约定原告按设计图选房。该工程于2003年5月15日开始施工，于2004年7月10日完工，于2004年8月底竣工验收。竣工验收完毕，第三人阳泉市工行新市街支行即将房屋向包括原告石启、岳秀玲在内的业主交付。原告石启、岳秀玲在此居住至今。
2011年6月15日阳泉市工行新市街支行对其综合楼工程申请竣工验收备案并填写竣工验收备案表提交被告阳泉市住房保障和城乡建设管理局审查。2011年6月16日，被告经审查”本工程的竣工验收备案文件于2011年6月16日收讫，经验证文件齐全”，当日予以备案。备案文件如下：1、工程施工许可证和开工报告。2、工程质量监督手续包括监督通知书和单位工程质量监督整改验收记录等。3、施工图设计文件审查批准书即山西省建筑工程施工图设计文件技术性审查报告。4、质量合格文件，包括（1）勘察单位质量检查报告（2）施工单位工程质量评定文件即竣工总结（3）设计单位质量检查报告（4）监理单位质量评价报告（5）地槽（坑）验收记录、基础工程验收记录、主体结构工程验收记录（6）建设工程规划许可证、建设用地规划许可证和建设工程竣工规划许可证等（7）工程保修书（8）工程移交使用说明书（9）建设单位工程竣工验收报告（10）其他文件，包括施工单位竣工报告、阳泉市住房保障和城乡建设管理局建设工程手续终结会签表等。5、阳泉市工程质量监督报告。
另查明，第三人向原告提供了所建住宅楼两份室内建筑结构平面图初稿：因原设计的一至六层单式楼变更为一至二层单层、三至六层复式的复合楼，导致承重增加，所以将客厅与餐厅之间的承重墙由原2.4米变为4米。原告不同意对其所选一单元二层二号房屋增加1.6米的墙，经设计单位、建设单位、施工单位、监理单位四方洽商，设计再变更为原一层、二层变更增加部分拆除，按原图施工退回240mm，增加240×240砼柱，柱配置（或助）同构造柱，洞口尺寸保持2800mm。而实际建造仅将墙体退回240mm处，未建240mm×240mm的砼柱。2015年原告石启、岳秀玲以第三人阳泉市工行新市街支行为被告向阳泉市城区人民法院提起拆迁安置补偿协议纠纷诉讼，诉请赔偿因未按设计建造砼柱导致房屋质量不合格给其造成的损失300000元。在此诉讼中，阳泉市城区人民法院调取了第三人阳泉市工行新市街支行作为建设单位向阳泉市住房保障和城乡建设管理局提交的备案材料。原告石启、岳秀玲于2016年3月知道了被告的备案行为。
原审法院认为，备案与审批不同，审批是行政机关强制性权力的应用，而备案本质是一种公示，是行政相对人将其需要进行的行为活动告知行政机关，或行政机关将相对人报告的资料使其他人知晓，为事后检查监督提供资料或某种依据。行政机关对相对人报送材料的审查一般分为形式性审查和实质性审查。形式性审查即只是对报送材料的格式、内容形式是否符合要求进行审查，而对材料内容的真实性不负审查责任。实质性审查又称全面性审查，是对材料的格式、内容等进行全面的审核，对材料的真实性负有审查义务。行政审批中的审查为实质性审查，而对备案材料只应进行形式性审查而不是进行实质性审查。既是形式审查，被告的备案行为并不能对备案工程的质量负责。根据《山西省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收与备案管理暂行规定》第十二条的规定，建设工程在准予备案前不得擅自交付使用，而涉案建设工程在竣工验收后未经备案即交付使用7年之久，已失去法律赋予备案行政行为对建设工程竣工验收合格与否的监督意义。其次，提起行政诉讼的原告需对行政行为有法律上的利害关系，该行政行为对合法权益的侵犯已经发生或必然发生。现有证据不能得出原告其住宅存在质量安全隐患的结论，亦不能得出原告的合法权益受损或必然受损的结论，故原告与被告的备案行为没有法律上的利害关系。再者，第三人向原告提供的设计图仅为平面图，并不能反映出增加砼柱的设计变更，故原告关于施工单位未按设计施工的主张不能成立。综上，对原告的诉讼请求，本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告石启、岳秀玲的诉讼请求。
宣判后，上诉人石启、岳秀玲以原审判决认定的事实及适用法律错误为由提出上诉，认为：1、本案涉案建筑未按照设计施工，经过两次修改，又漏修了防震柱，被上诉人未出示施工图和变更设计文件。2、验收备案资料不全。根据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（2000年4月4日建设部令第78号）、《山西省房屋建筑工程和市政基础设施建设工程竣工验收备案管理暂行规定》第四条第四款、第八条之规定，被上诉人并没有变更质量检查报告、公安消防部门出示的认可文件或准许使用文件，环保部门出示的认可文件或准许使用文件，住宅质量保证书、住宅使用说明书。3、验收和备案存在时间上的违法，未经备案交付使用违法。根据《建筑法》第四十九条，以及《山西省房屋建筑工程和市政基础设施的验收备案》第九条之规定，验收合格之日起15日内将建筑工程竣工验收报告和规则，公安、消防、环保等部门出示的认可文件或者准许使用文件报建设主管部门备案。一审法院称本案涉案建筑于2004年8月底竣工验收完毕，而备案时间为2011年6月16日，比国家规定的15日之内逾期了近7年之久，明显违法。4、监督备案单位滥用职权。根据《建筑法》第四十七条，县级以上地方人民政府建设主管部门和其他有关部门应当对有关建设工程质量的法律、法规和强制性标准的执行情况监督检查。而阳泉市住房保障和城乡建设管理局不履行职责，涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质条件的设计单位提出设计方案，本案中，被上诉人并未履行上述法定职责。5、被上诉人未经过变更质量检查就竣工验收并进行了备案是违法的。根据《山西省房屋建筑工程和市政基础设施建设工程竣工验收备案管理暂行规定》第四条第四款：勘察单位、设计单位对勘察设计文件及设计变更进行检查，并提出质量检查报告方可进行竣工验收。建设单位在竣工备案时没有提供变更质量检查报告不符合竣工验收条件。综上，被上诉人阳泉市住房保障和城乡建设管理局作出的行政行为直接侵犯了上诉人的合法权益，上诉人请求法院判令：依法撤销阳泉市郊区人民法院（2016）晋0311行初16号行政判决，并确认阳泉市住房保障和城乡建设管理局对阳泉市工行新市街支行综合楼工程的竣工验收备案行为违法。
被上诉人阳泉市住房保障和城乡建设管理局辩称，1、被上诉人备案行为在2011年6月16日，上诉人起诉在2016年5月18日，上诉人的诉请已超过六个月法定起诉期限。2、被上诉人阳泉市工行新市街支行针对其综合楼工程报请备案的文件齐全，被上诉人于2011年6月16日作出的备案行为合法，故请求法院驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人中国工商银行股份有限公司阳泉新市街支行与被上诉人阳泉市住房保障和城乡建设管理局意见一致。
上诉人石启、岳秀玲向一审法院提交了以下证据：1.一层、二层房屋结构设计变更前、后的平面图纸及现场洽商记录，证明原设计洞口宽度2800mm，变更后洞口宽度为2200mm，经现场洽商又变更为原设计宽度并增加一240×240砼柱。2.房屋建设实际结构照片，证明实际施工未按设计增加240×240砼柱。3.（2015）城民初字第1202号民事判决书，证明在石启、岳秀玲与阳泉市工行新市街支行的拆迁安置补偿协议纠纷诉讼中，在收到判决书（落款时间2016年4月21日）之前约一个月得知阳泉市住房保障和城乡建设管理局2011年6月16日的备案行为。
被上诉人阳泉市住房保障和城乡建设管理局向一审法院提交了以下证据：1.阳泉市工行新市街支行综合楼工程竣工验收备案表及所其他备案文件：（1）工程施工许可证和开工报告；（2）工程质量监督手续（包括监督通知书和单位工程质量监督整改验收记录）；（3）施工图设计文件审查批准书即山西省建筑工程施工图设计文件技术性审查报告；（4）质量合格文件，包括勘察单位质量检查报告、设计单位质量检查报告、监理单位质量评价报告、地槽（坑）验收记录、基础工程验收记录、主体结构工程验收记录、施工单位竣工报告、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证和建设工程竣工规划许可证、工程保修书、工程移交使用说明书、建设单位工程竣工验收报告、阳泉市住房保障和城乡建设管理局建设工程手续终结会签表；（5）阳泉市工程质量监督报告。以上证据证明建设单位报送的备案材料齐全，阳泉市住房保障和城乡建设管理局的备案合法。2.（2016）晋03民终415号民事判决书，证明该判决书认定阳泉市住房保障和城乡建设管理局2011年6月16日针对阳泉新市街支行的建设工程经验收合格。3.依据为《山西省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收与备案管理暂行规定》第十条、中华人民共和国公安部令第106号《建设工程消防监督管理规定》（2009年）第二十五条和第二十六条、中华人民共和国建设部《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》（2000年）。
被上诉人中国工商银行股份有限公司阳泉新市街支行一、二审期间未向法院提交证据。
经庭审质证，上诉人石启、岳秀玲及被上诉人阳泉市住房保障和城乡建设管理局、中国工商银行股份有限公司阳泉新市街支行对上述证据的质证意见与一审一致。
上诉人石启、岳秀玲向本院提交的新证据有：1.山西省阳泉市中级人民法院(2016)晋03民终415号民事判决书，用以证明该工程的验收是2011年。2.公证书，用以证明上诉人主体资格合法。3.关于岳秀玲同志信访问题的答复、工程检测报告，用以证明中国工商银行股份有限公司阳泉新市街支行对山西省建筑科学研究院进行了委托鉴定，其结论是涉案建筑需要加固。
被上诉人阳泉市住房保障和城乡建设管理局、中国工商银行股份有限公司阳泉新市街支行对工程检测报告的真实性不认可，认为其并未进行委托鉴定，且该报告并未有鉴定机构及鉴定人员签章。对其他证据的真实性认可，但对证明目的有异议。
2017年5月17日，经本院对山西省建筑科学院调查查明，上诉人石启、岳秀玲提交的工程检测报告并不是由该科学院出具的，其提交的报告没有签章。
根据上诉人石启、岳秀玲，被上诉人阳泉市住房保障和城乡建设管理局及第三人中国工商银行股份有限公司阳泉新市街支行一审、二审举证及庭审质证情况，本院查明的事实与一审查明的事实基本一致。
本院认为，建设工程竣工验收备案是建设工程质量监督管理的最后环节，备案理由中含有工程质量竣工验收是否合格的评定，根据《山西省房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收与备案管理暂行规定》第十二条的规定，建设工程在准予备案前不得擅自交付使用。据此，竣工验收备案结果具有拘束力，竣工验收备案行为具有行政确认的性质，是行政机关的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《建设工程质量管理条例》第四十九条规定”建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”。据此，该备案行为属依申请审查竣工验收文件是否齐全的行政行为。本案中，涉案建设工程在2004年8月竣工验收后，建设单位于2011年6月15日才向被上诉人阳泉市住房保障和城乡建设管理局报送验收材料。被上诉人阳泉市住房保障和城乡建设管理局在建设单位向其提供的报送材料齐全的前提下，于2011年6月16日作出竣工验收备案行为是合法的。因该涉案建设工程不属于《建设工程消防监督管理规定》第十三条、第十四条规定的人员密集场所和特殊建设工程，故本涉案工程竣工验收备案中没有公安消防部门出具的认可条件或准许使用文件是合法的。《建设项目环境保护管理条例》第六条第一款规定”国家实行建设项目环境影响评价制度”。但因该涉案建设工程不属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第2号）规定的工程项目，故本涉案工程竣工验收备案中没有环保部门出具的认可条件或准许使用文件是合法的。另因上诉人石启、岳秀玲并未提供能够证明该涉案工程质量不合格的证据，其主张被上诉人阳泉市住房保障和城乡建设管理局作出的竣工验收备案行为违法，本院不予支持。综上，一审认定事实清楚，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人石启、岳秀玲负担。
本判决为终审判决。
审判长 王俊杰
审判员 闫永明
审判员 黄哲霞
二〇一七年六月六日
书记员 翟 燕