安徽省宿州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖13行终92号
上诉人（原审原告）山东巨菱股份有限公司破产管理人，住所地山东省泰安市。
委托代理人：冯军，山东泰润律师事务所律师。
委托代理人：杨永涛，山东泰润律师事务所律师。
被上诉人：（原审被告）萧县国土资源局，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇淮海路东段，组织机构代码××。
法定代表人：李韧，局长。
委托代理人：邵华，萧县国土资源局工作人员。
委托代理人：熊玉峰，萧县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：萧县人民政府，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇大同街138号。
法定代表人：武戈，县长。
委托代理人：吴琼，萧县人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）：宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路。
法定代表人：史翔，市长。
委托代理人：陈飞，宿州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：孙桂侠，宿州市国土资源局工作人员。
上诉人山东巨菱股份有限公司破产管理人（××）诉被上诉人萧县国土资源局土地使用权收回及被上诉人宿州市人民政府行政复议一案，不服安徽省萧县人民法院于2015年11月30日作出的（2015）萧行初字第00071号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年6月2日受理后，依法组成合议庭，于2016年7月12日公开开庭审理本案。上诉人巨菱公司破产管理人的委托代理人冯军，被上诉人萧县国土资源局的委托代理人邵华、熊玉峰，被上诉人萧县人民政府的委托代理人吴琼，被上诉人宿州市人民政府的委托代理人陈飞、孙桂侠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月16日，萧县国土资源局作出《关于收回原安徽省皖北曲轴厂四分厂名下的国有划拨土地使用权的公告》，该公告内容：原安徽省皖北曲轴厂名下的位于黄口镇徐商公路南侧的国有划拨土地使用权已经停止使用（具体面积和四至详见附图），依据《土地管理法》第五十八条：“因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”的规定，我局已报县政府批准收回了以上土地使用权。土地权益人如有异议，可在公告之日起60日内向宿州市人民政府申请行政复议，或90日内向人民法院提起行政诉讼。
原审法院查明：安徽省皖北曲轴厂四分厂于1991年6月20日和1995年5月20日经萧县人民政府批准，依划拨方式取得位于萧县黄口镇徐商公路南侧面积分别为9810平方米、7499.7平方米的国有土地使用权，并分别办理了萧国用（91）字第1895号和萧国用（95）字第87号国有土地使用证。2013年12月28日，安徽省皖北曲轴厂四分厂以其“经营不善、早已停产”为由，向萧县国土资源局申请收回上述登记的国有土地。萧县国土资源局于2014年6月30日向萧县人民政府提交《关于收回原安徽省皖北曲轴厂四分厂名下的国有划拨土地使用权的请示》。2014年7月9日，萧县人民政府作出了萧政秘﹝2014﹞45号《关于收回原安徽省皖北曲轴厂四分厂名下国有划拨土地使用权的批复》。后萧县国土资源局于2014年7月16日发出《关于收回原安徽省皖北曲轴厂四分厂名下的国有划拨土地使用权的公告》。巨菱公司破产管理人认为，其依法接管了原山东巨菱股份有限公司，该公司出资210万元竞买取得了安徽省光明球铁厂含萧县国土资源局公告收回的上述土地使用权在内的整体财产，并将该财产作为对萧县巨菱有限责任公司的出资，其应当享有该宗土地64.6%的股权；萧县巨菱有限责任公司没有被注销，涉案土地不符合收回的条件；且萧县国土资源局收回该土地时没有给土地使用权人萧县巨菱有限责任公司任何补偿。因此，萧县人民政府批准萧县国土资源局收回该土地的行为违法。巨菱公司破产管理人遂向宿州市人民政府提起行政复议，宿州市人民政府认为萧县人民政府批准萧县国土资源局收回原安徽省曲轴厂四分厂名下的国有划拨土地行为事实清楚、适用依据正确、程序合法，内容适当，维持了萧县人民政府批准收回涉案土地的行为。巨菱公司破产管理人遂提起行政诉讼，请求撤销萧县国土资源局《关于收回原安徽省皖北曲轴厂四分厂名下的国有划拨土地使用权的公告》及宿州市人民政府宿复决字﹝2014﹞109号行政复议决定书。
原审法院认为：涉案土地为国有划拨用地，土地登记的使用权人是安徽省皖北曲轴厂四分厂。安徽省光明球铁厂虽在该宗土地上建厂，但该土地是萧县人民政府依法批准安徽省皖北曲轴厂四分厂使用，安徽省光明球铁厂没有办理相关合法转让登记手续，原山东巨菱有限公司出资210万元竞买取得安徽省光明球铁厂的财产后，对涉案土地也没有依照国务院的规定，办理土地使用权出让手续。故巨菱公司破产管理人认为原山东巨菱有限公司以其出资取得安徽省光明球铁厂当然获得涉案土地使用权的观点与法相悖，其提供的证据也不能证明其对涉案土地享有合法的使用权以及萧县国土资源局作出的收回土地使用权的行为违法。因此，该宗土地使用权人仍为安徽省皖北曲轴厂四分厂，该厂已经停止生产，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（四）项国有土地收回的法定条件。综上，萧县国土资源局经萧县人民政府批准，收回安徽省皖北曲轴厂四分厂土地使用权的行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。宿州市人民政府的行政复议决定证据确凿，程序正当，符合法律的规定。巨菱公司破产管理人的诉讼请求无证据证实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条之规定，判决驳回原告山东巨菱有限公司破产管理人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告山东巨菱有限公司破产管理人承担。巨菱公司破产管理人不服，提起上诉。
巨菱公司破产管理人上诉称：一、原审判决认定事实不清。2002年7月，山东巨菱股份有限公司通过司法拍卖程序，出资210万元竞买取得安徽省光明球铁厂的整体财产，根据《中华人民共和国房地产管理法》第三十二条的规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。根据地随房走的原则，山东巨菱公司相应取得诉争土地使用权，并且作为对萧县巨菱曲轴有限责任公司的出资。土地使用权人虽名为原安徽省皖北曲轴厂四分厂，但实为萧县巨菱曲轴有限责任公司。是否办理土地使用权出让手续，并不影响地随房走的基本原则。原审法院认为山东巨菱公司未办理土地出让手续便认定未取得土地使用权错误。二、原审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款（四）项的规定，因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨国有土地的，方可收回国有土地使用权。本案并不具备这一条件。萧县巨菱曲轴有限责任公司仅处于“吊销”状态，尚未进行清算，没有被注销，不符合“撤销、迁移”的情形。皖北曲轴厂四分厂仅是形式上的土地使用权人，并不是实质的土地使用权人，不是权利主体，无权申请萧县国土资源局收回土地使用权。诉争土地现由萧县巨菱曲轴有限责任公司将地上房屋租赁经营，并不是处于停止使用状态。三、巨菱公司破产管理人提供的证据足以证明萧县国土资源局收回土地使用权行为违法。在原审程序中，巨菱公司破产管理人已经提供拍卖确认书、民事裁定书及收据等有效证据，可以证明山东巨菱公司是通过司法拍卖程序合法取得涉案土地的使用权，应依法受到保护。萧县国土资源局在作出收回公告前，没有对涉案土地主体的经营情况进行实质性调查，也没有调取与涉案土地相关的企业注册信息及法院执行、拍卖情况。萧县国土资源局的证据不能证明其收回土地使用权的行为合法。综上，请求撤销原审判决，改判撤销萧县国土资源局作出的收回原安徽省皖北曲轴厂四分厂名下的国有划拨土地使用权的决定。案件受理费由萧县国土资源局负担。
萧县国土资源局答辩称：一、上诉理由不能成立。按照《中华人民共和国房地产管理法》及最高人民法院在2003年的司法解释规定，划拨土地使用权不属于企业的资产，巨菱公司认为其享有土地使用权错误。二、山东巨菱公司和光明球铁厂之间有投资意向合同和缔约协议，按照股权分配原则是共同经营，但是山东巨菱公司没有缴纳土地出让金，没有办理土地使用权变更登记，划拨土地权不可以成为企业的资产，也不能作为企业资产进入市场。三、收回土地使用权不应补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款、第二款的规定，本案是停止使用土地，不属于补偿范围。四、被诉行政行为符合法律，原审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。
萧县人民政府答辩称：同意萧县国土资源局的答辩意见。补充：一、巨菱公司破产管理人对《中华人民共和国房地产管理法》第三十二条的认识存在错误。依据该法第四十条，山东巨菱公司没有办理任何土地使用权的登记手续，并不享有涉案土地使用权。二、原审适用法律正确。涉案土地登记在安徽省皖北曲轴四分厂名下，该分厂于2013年12月28日向萧县国土资源局申请收回土地使用权，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款（四）项的规定，萧县人民政府批准萧县国土资源局收回的行为事实清楚、程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
宿州市人民政府答辩称：同意萧县国土资源局和萧县人民政府的答辩意见。补充：一、巨菱公司破产管理人不享有涉案土地使用权。根据《中华人民共和国物权法》的规定，涉案土地的使用权人登记为安徽省皖北曲轴四分厂，期间土地使用权未产生转移和变更，原审中提交的安徽省光明球铁厂的资料中显示山东巨菱公司取得的财产不包括涉案土地使用权，萧县国土资源局收回的是安徽省皖北曲轴四分厂的土地使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地使用权的出让和转让必须经过审批，企业以划拨土地作抵押，未经审批，是无效的。本案中山东巨菱公司竞买取得的财产是机械设备和房产，不包括划拨土地使用权，该公司在拍卖取得房产后也并未办理土地使用权过户手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款（四）项的规定，收回土地使用权的条件是停止使用，与企业的经营状态是吊销还是注销无关。土地的使用权人是安徽省皖北曲轴四分厂，该厂确实是停止使用状态。对地上房屋的租赁经营不是划拨使用。原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明：原审判决认定案件基本事实清楚，本院予以确认。
另查明：2002年7月，山东巨菱股份有限公司通过司法拍卖程序，出资210万元竞买取得安徽省光明球铁厂的整体财产。
本院认为：萧县人民政府决定收回使用权人为安徽省皖北曲轴四分厂的13458平方米划拨土地的使用权，而山东巨菱股份有限公司于2002年7月通过司法拍卖程序，出资210万元竞买取得安徽省光明球铁厂的整体财产。原审法院未查明被收回使用权的土地上是否存在山东巨菱股份有限公司竞买取得的财产，属认定事实不清，原审判决应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销安徽省萧县人民法院于2015年11月30日作出的（2015）萧行初字第00071号行政判决；
二、本案发回安徽省萧县人民法院重审。
审 判 长 戴宝琴
审 判 员 程 旭
代理审判员 庄明义
二〇一六年九月十三日
书 记 员 王珊珊
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。