四川省武胜县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）武胜行初字第13号
原告毛安东，男，生于1971年2月16日，汉族。
委托代理人杨进军，四川鑫泰律师事务所律师。
被告岳池县国土资源局，住岳池县九龙镇九龙大街196号。
法定代表人蒋永春，局长。
委托代理人邓强，男，岳池县国土资源局执法大队工作人员。
委托代理人徐诚，四川丘山律师事务所律师。
原告毛安东不服被告岳池县国土资源局的行政处罚，于2015年4月13日向本院提起行政诉讼，要求法院依法撤销被告岳池县国土资源局作出的岳国土资罚（2014）17号《国土资源行政处罚决定书》，本院于2015年4月15日审查立案后，于4月16日向被告岳池县国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书。被告岳池县国土资源局于2015年4月24日向本院邮寄递交了延期举证申请书，得到本院准许。本院依法组成合议庭于2015年6月15日在本院第五审判庭依法公开开庭审理了本案。原告毛安东的委托代理人杨进军，被告岳池县国土资源局的委托代理人邓强、徐诚到庭参加了诉讼，原告毛安东经传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，被告岳池县国土资源局的法定代表人蒋永春因故请假。本案现已审理终结。
被告岳池县国土资源局认定毛安东未经县级以上人民政府土地管理部门批准，擅自占用岳池县九龙镇某某某村某组集体土地20.18亩（13458平方米）建岳池县佳昊水泥制品厂的行为，违反了《土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条的规定，作出如下行政处罚：1、责令退还非法占用的九龙镇某某某村某组集体土地13458平方米；2、对于符合土地利用总体规划的6729平方米集体土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并按15元／平方米处罚款100935元；3、对于不符合土地利用总体规划的6729平方米集体土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并按10元／平方米处罚款67290元。
被告岳池县国土资源局于2015年5月15日向本院提交并在法庭上出示的证据有：
（一）、认定事实方面的证据。
1、动态巡查工作记录表，证明国土资源局工作人员在2013年4月15日巡查时发现原告涉嫌占用集体土地。
2、岳国土资监停字（2013）15号《责令停止违法行为通知书》及送达回证，证明被告的工作人员在发现原告违法占地后，立即进行了制止，要求其停止违法行为。
3、岳池县国土资源局询问毛安东的笔录，证明毛安东签订转租协议后，未经国土部门的审批，于2013年3月擅自动工修建佳昊水泥制品厂占地约22.5亩。
4、岳池县国土资源局调查张某的笔录，证明毛安东修建的佳昊水泥制品厂位于九龙镇某某村某组，占地22.5亩，原由曾某某、樊某某租赁起堆码砂石，毛安东转租时已是荒地。建厂时未给村委会打招呼。
5、2013年度土地变更调查与遥感监测图斑之记及说明，证明2013年国土资源部利用卫星遥感监测，发现佳昊水泥制品厂所在地已由原黑色阴影变为了白色阴影，判断该地块已由农用地变更为了建设用地。
6、毛安东在九龙镇某某某村某组非法占地现状图，证明水泥制品厂的现状结构和分布情况，该土地已被水泥硬化，无法耕种。
7、岳池县建设用地规划审查图，证明毛安东的水泥厂符合规划的有0.6729公顷，不符合规划的有0.6729公顷。
8、地块土地类别判定表，证明与遥感监测图斑能相互印证，原有的土地属于农用地，而现被变更为了建设用地。
9、土地勘测定界报告书，证明佳昊水泥制品厂位于某某某村某组，四至坐标和占地面积等情况。
10、用地手续查询情况说明，证明通过查阅档案室相关资料，未查询到佳昊水泥制品厂占地的审批手续。
11、岳池县佳昊水泥制品厂个体工商户营业执照、组织机构代码证。
12、土地租赁合同。
13、土地租赁协议及收条。
14、2013年3月该土地现状照片。
11-14项证据系原告向被告提供，证明被告已充分听取了原告的陈述、申辩意见，原告提供的营业执照办理时间是2013年5月，取得组织机构代码证的时间为2013年7月，而其动工修建厂房的时间为2013年3月，不能证明其取得了用地审批和建设行为合法。土地租赁合同、协议和收条，也不能证明没有取得建设用地审批的情况下建厂的行为是合法的，只能证明其是非法转租。2013年3月拍摄的照片，证明该地原是农用地，与其陈述的荒地不符。
15、调查报告，证明国土资源局工作人员在全面收集相关资料后，对本案的事实形成了一个意见，报局领导审批。
16、听证笔录，证明被告充分听取了原告的陈述、申辩意见。
17、岳国土资罚（2014）17号《国土资源行政处罚决定书》，证明被告根据查明的事实对原告作出了行政处罚。
（二）、程序方面的证据。
1、动态巡查工作记录表，证明国土资源局工作人员在2013年4月15日巡查时发现原告涉嫌占用集体土地。
2、岳国土资监停字（2013）15号《责令停止违法行为通知书》及送达回证，证明被告的工作人员在发现原告违法占地后，立即进行了制止，要求其停止违法行为。
3、（2014）17号违法线索登记表，证明经过动态巡查后，岳池县国土资源局对该案作出了行政处罚，后在申请执行时，岳池县人民法院认为处罚主体错误，裁定不予执行后，重新立案进行查处。
4、立案呈批表，证明履行了内部审批程序。
5、岳国土资罚告（2014）17号《国土资源行政处罚告知书》及送达回证、现场照片。
6、岳国土资罚告（2014）17号《国土资源行政处罚听证告知书》及送达回证、现场照片。
5-6项证据证明被告在作出行政处罚前，已履行了告知义务。
7、行政处罚听证申请书，证明原告在收到被告送达的告知书后，向被告书面提出了听证申请。
8、听证通知书、听证笔录和送达回证，证明被告举行了听证程序。
9、审理（会审）记录，证明被告在作出行政处罚前，领导进行了集体研究。
10、岳国土资罚（2014）17号《国土资源行政处罚决定书》及送达回证，证明被告依法作出了行政处罚并送达。
（三）、法律方面的证据。
1、《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
第十四条：农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。
2、《土地管理法实施条例》第四十二条：依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。
3、《行政处罚法》第三十一条：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
4、《国土资源行政处罚办法》第二十七条：违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人有权进行陈述和申辩。陈述和申辩应当在收到《行政处罚告知书》后三个工作日内提出。口头形式提出的，案件承办人员应当制作笔录。
第二十八条：对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出。国土资源行政处罚听证适用《国土资源听证规定》。
5、《土地违法案件查处办法》第二十七条：土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。审议应当制作笔录，由参加审议的成员签名。审议中的不同意见，应当如实记入笔录，并将笔录归入案卷。
原告对被告提供的事实方面证据质证后认为：1-2项证据不具有合法性，是被告工作人员未经调查就作出的一种单方行为，得出原告违法占地的结论；3-4项的两份调查笔录记载的客观情况不完整，断章取义，对某些真实情况没有反映；对第5项证据遥感图和图斑说明的真实性有异议，岳池县佳昊水泥制品厂处有改动的痕迹；第6项证据占地现状图无拍摄时间、地点、拍摄人等，其来源合法存疑；对第7-8项证据的真实性和合法性无异议；对第9项证据勘测定界报告书的真实性有异议，该证据不完整，没有目录中所列的验收人名单、勘测照片等；对第10项证据的真实性无异议，需要说明的是该证据不能真实反映原告曾向被告提出了用地审批的事实；对11-14项证据的真实性和合法性无异议，但需要说明的是被告遗漏了原告提交的发改局的审批文件，不能证明被告充分听取了原告的申辩意见；对被告的调查报告、听证笔录和行政处罚决定书的真实性无异议。对被告提供的程序方面证据质证后认为，被告提供的1-4项证据不具有合法性，未经调查就作出了违法占地的结论；对5-8项证据的真实性无异议；对第9项证据会审记录的真实性无异议，该会审记录是在2014年10月24日研究的，而被告举行听证的时间为2014年11月28日，所作出的行政处罚是根据会审记录研究结果作出的，就是先决定再来走个听证的形式，违反了行政处罚法的规定，没有充分听取原告的陈述和申辩意见，其程序违法；对作出的行政处罚决定书的真实性无异议。对被告提供的法律方面的证据质证后认为，被告认定的事实与客观事实不符，同时违反了行政处罚的程序，适用法律作出的处罚决定就是不合法的。
原告毛安东诉称：原告通过转租取得了岳池县九龙镇某某某村某组的土地22.5亩用于新建岳池县佳昊水泥制品厂。原告转租前该块土地因种植桑树后无法耕种已经撂荒，被租赁给曾某某、樊某某等人用于砂石堆码。原告建厂后多次向国土资源局和城乡规划建设局报批办理相关手续，两单位互相推诿致原告至今未办理有关手续。被告作出行政处罚认定原告占用耕地13458平方米与事实不符，处理不公，未充分听取原告的陈述、申辩意见就作出行政处罚属于程序违法，请求人民法院依法撤销被告岳池县国土资源局作出的岳国土资罚（2014）17号行政处罚决定书。
原告毛安东向本院提交并在法庭上出示的证据有：
1、身份证复印件和授权委托书，证明原告方的身份。
2、岳池县佳昊水泥制品厂营业执照、税务登记证、组织机构代码证。
3、企业投资项目备案通知书。
2-3项证据证明原告方在建厂过程中，依法办理的相关手续。
4、土地租赁合同。
5、土地租赁协议及收条。
4-5项证据，证明原告方租赁土地的来源是合法的。
6、现场照片4张，证明原告方租地前该土地是荒地，不能用于耕种。
7、岳国土资罚（2014）17号《国土资源行政处罚决定书》，证明被告方所作出的行政处罚程序违法，不符合客观事实。
8、岳府复决字（2014）07号《岳池县人民政府行政复议决定书》及送达回证，证明原告对被告作出的行政处罚不服，向岳池县人民政府提出了复议和收到复议决定书的时间。
9、证人张某当庭证实：毛安东建厂所占土地，是某某某村某组的土地，原承包给蚕桑公司种桑树，后蚕桑公司倒闭，付了复耕费，当地农民只将桑树挖出，其根系未清除，使粮食产量不高，后又将部分土地包给他人种植了一年的西瓜，其余土地荒芜无人愿意耕种。之后修建岳武公路时，将该土地包给樊某某等人做砂石堆码场，2013年毛安东在樊某某手里转包后建厂。2013年11月份，九龙镇召集了一个会议，张某作为该村支部书记出席，会上要求以某组出地、毛安东出资金的形式联合建厂，后村委会派人与毛安东派的人到国土局和建设局去办手续，因两个部门互相推诿，一直没有办下来。
被告岳池县国土资源局质证后认为：对原告提供的第1项证据的真实性没有异议；对第2、3项证据的真实性无异议，备案通知书是发改局的一个备案，发改局不是审批用地的法定机关，不能证明没有土地管理部门的审批手续，就将农用地改为建设用地是合法的；营业执照、税务登记等手续的办证时间也是在建厂后才办的。对4-5项证据，只能证明樊某某租地行为合法，但不能证明毛安东的转租行为也是合法的，樊某某租地用于堆码，没有改变土地使用性质，毛安东转租后用于建厂，将农用地转为了建设用地。对第6项证据的真实性无异议，更能证明建厂前该地块属于农用地。对第7项证据的真实性无异议，不同意原告用该证据来证明被告程序违法的意见。对第8项证据的真实性无异议。对证人张某的证词无异议，但不能证明毛安东的建厂行为合法。
人民法院为了查明案件事实，责成被告岳池县国土资源局补充提供了原作出的撤销行政处罚决定书，2015年7月7日通知原告方质证时，原告方认为该证据未在规定期限内提供，不予质证。
被告岳池县国土资源局辩称：被告经现场勘测，认定原告修建的岳池县佳昊水泥制品厂实际占地面积为13458平方米（20.18亩），土地类别为耕地，其中6729平方米符合土地利用总体规划，另外的6729平方米不符合土地利用总体规划。原告所占用的土地均未取得县级以上人民政府土地管理部门的用地批准手续，被告在作出行政处罚前依法履行了告知，并应原告的申请举行了听证，充分听取了原告的陈述、申辩意见，被告作出的行政处罚认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，请求法院依法驳回原告毛安东的诉讼请求。
经庭审质证，本院对上述证据综合评定后，作如下确认：被告提供的17项事实方面的证据，是被告在作出行政处罚前通过巡查、调查、勘测、查询以及举行听证等收集的相关证据材料和作出的行政处罚决定书，与本案具有关联性、真实性、合法性，应作为本案的定案证据使用。被告提供的程序方面的证据系岳池县国土资源局在办案中所形成，与本案具有关联性、真实性、合法性，应作为本案的定案证据。被告提供的法律方面的证据系国家法律的规定，与本案具有关联性、真实性、合法性，应作为本案的定案依据。原告提供的第1-8项证据，是原告毛安东租地、建厂、和办理相关手续所形成的证据，以及国土资源局作出行政处罚决定和原告申请复议的事实，与本案具有真实性、关联性，合法性，可以作为本案的定案证据使用。证人张某的证词系其作为某组的社员和某某某村党支部书记对其亲身经历的陈述，与本案具有真实性、关联性，合法性，可以作为本案的定案证据使用。人民法院责令被告补充提供的证据，系被告原已形成的证据，是法院为了查明案件事实，在被告已经提供证据的基础上，进一步证明案件的真实情况，而责令被告补充提供的证据。虽然已超过了举证期，但与本案具有真实性、关联性，可结合已提供的证据参考采用。
根据证据查明的事实：2011年2月25日，樊某某、曾某某因修建岳武公路，与岳池县九龙镇某某某村某组签订土地租赁合同，租用该社因种植桑树后未完全复耕的土地22.5亩用于砂石堆码，租期17年。岳武公路修好后，樊某某于2013年2月19日与毛安东签订土地租赁协议，将所租土地全部转租给毛安东用于水泥制品、砂石等建筑材料加工生产，租期15年。2013年3月，毛安东开始在租用的土地上动工建设岳池县佳昊水泥制品厂，2013年4月15日，岳池县国土资源局在动态巡查中，发现毛安东未经批准，擅自占用集体土地建厂，当即向该厂发出了责令停止违法行为通知书，责令佳昊水泥制品厂停止施工，听候处理。毛安东仍继续施工，于同年完工并投入生产。2013年5月，毛安东到相关部门办理了营业执照、税务登记证和组织机构代码证，6月1日岳池县发展和改革局发出了企业投资项目备案通知书，。此后，毛安东到岳池县国土资源局、岳池县城乡规划和建设局办理相关手续未果。后国土资源部通过“卫片”执法时，发现了岳池县佳昊水泥制品厂违法占地行为，岳池县政府责成九龙镇政府处理，。九龙镇人民政府于2013年11月召集有关当事人协商后，毛安东仍未能在国土资源局与城乡规划和建设局办理到相关手续。岳池县国土资源局通过查证，以岳池县佳昊水泥制品厂作为被处罚主体作出了岳国土资罚字（2014）第3号国土资源行政处罚决定书，后向岳池县人民法院申请执行时，岳池县人民法院通过审查认为岳池县国土资源局处罚主体错误，裁定不予执行，岳池县国土资源局于2014年10月21日作出了撤销行政处罚决定书，决定重新立案查处。
岳池县国土资源局于2014年10月21日重新立案后，对佳昊水泥制品厂的占地情况进行了勘测定界，在原调查的基础上，收集了有关证据，于2014年10月24日进行了会审，2014年11月10日，向毛安东送达了行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，毛安东于次日向岳池县国土资源局递交了听证申请书，2014年11月19日，岳池县国土资源局向毛安东送达了听证通知书，11月28日，岳池县国土资源局举行了听证，听取了毛安东的陈述和申辩意见，2014年12月12日岳池县国土资源局对毛安东作出了岳国土资罚字（2014）17号国土资源行政处罚决定书，并于12月15日送达。2014年12月29日，毛安东不服岳池县国土资源局作出的行政处罚，向岳池县人民政府申请复议，岳池县人民政府于2015年3月23日以岳府复决字（2014）07号行政复议决定书维持了岳池县国土资源局的行政处罚，复议决定书于2015年4月1日送达给毛安东，毛安东于2015年4月13日向本院提起行政诉讼，要求撤销岳池县国土资源局作出的岳国土资罚（2014）17号《国土资源行政处罚决定书》。
本院认为：本案的争执焦点是：一、原告毛安东未经有权部门批准占用某某某村集体土地建厂的行为是否违法，是否应当受到行政处罚。二、被告岳池县国土资源局是否充分听取了原告的陈述、申辩意见，处罚程序是否合法。
毛安东虽然通过转租的形式，取得了某某某村某组22.5亩土地的使用权，。在建厂后，办理了营业执照、税务登记证和组织机构代码证，并向岳池县发展和改革局办理了企业投资项目备案登记，只能证明其生产经营活动合法。但其一直未取得建设用地许可，擅自将农用地改为建设用地的行为，违反了土地管理法第四十四条的规定，理应受到行政处罚。
根据《行政处罚法》第三十八条和第四十三条的规定，在听证结束后，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。但从本案的实际情况来看，岳池县国土资源局是2014年10月24日进行的集体会审，11月28日举行的听证，听证结束后，直接以10月24日的会审结果作出了行政处罚决定，被告岳池县国土资源局未向本院提供听证后的集体讨论记录，不能证明其充分听取了当事人的陈述、申辩意见，使听证流于形式，其处罚程序违法。
综上所述，岳池县国土资源局认定毛安东未经批准占用集体土地建厂，应当给予行政处罚的事实清楚、证据充分，但其处罚程序违法，理应撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告岳池县国土资源局作出的岳国土资罚（2014）17号《国土资源行政处罚决定书》。
二、由被告岳池县国土资源局重新对毛安东作出行政处罚决定。
案件受理费50元由被告岳池县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。
审 判 长 陈 波
审 判 员 余建华
人民陪审员 陈运斌
二〇一五年七月十日
书 记 员 李姝涵