辽宁省丹东市中级人民法院
刑 事 裁 定 书
（2015）丹刑二终字第00068号
原公诉机关丹东市振安区人民检察院。
上诉人（原审被告人）李某某，男，1970年5月5日出生于辽宁省丹东市，汉族，大专文化，因涉嫌犯玩忽职守罪于2014年6月26日被取保候审，同年10月10日，经振安区人民法院决定，再次被取保候审。
辩护人傅长文，辽宁正晨律师事务所律师。
丹东市振安区人民法院审理丹东市振安区人民检察院指控原审被告人李某某犯玩忽职守罪一案，于二○一四年十二月十日作出（2014）振安刑初字第00170号刑事判决。宣判后，原审被告人李某某不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，于2015年5月7日公开开庭审理了本案。丹东市人民检察院指派代理检察员修建华、王新欣出庭履行职务，上诉人李某某及其辩护人傅长文到庭参加诉讼。期间，经二次延期审理，现已审理终结。
原审判决认定，2012年4月至2014年4月，被告人李某某担任丹东市振安区同兴镇人民政府副镇长，分管该镇城建、交通、土地工作。负责本辖区耕地保护及对非法占有土地进行监管和上报职责。2013年3月，富达公司下属的昊翰矿业公司与丹东市振安区同兴镇三股流村签订土地租赁合同，该公司租用同兴镇三股流村的101.6亩土地用于堆放石材。2013年5月，富达公司在没有办理占用土地手续的情况下，将租赁三股流村的耕地用铁板砂和废石头回填平整，用于堆放石材。被告人李某某明知富达公司违法占用耕地，改变耕地的用途，却不认真履行其耕地监管、保护职责，致使丹东市振安区同兴镇三股流村3组的86.66亩耕地被毁坏，不适宜耕种，经鉴定，被破坏耕地恢复种植条件的价值为人民币242.65万元。
原审判决认定上述事实的证据有：1、证人石某某、孙某某等人的证言；2、干部履历表、土地租赁合同书、违章建筑登记表等书证；3、被告人李某某的供述。
原审法院认为，被告人李某某身为国家机关工作人员，在工作中严重不负责任，不认真履行保护耕地的职责，致使辖区内86.66亩耕地遭到破坏，造成经济损失人民币242万余元，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪，应予惩处。被告人李某某自愿认罪，且无前科劣迹，对其可从轻处罚，适用缓刑。原审法院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第七十二条、第七十三条之规定，判决认定被告人李某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑五年。
上诉人李某某提出的上诉理由及其辩护人提出的辩护意见是，上诉人李某某未分管土地工作，没有耕地保护职责，也未造成实际经济损失，不能构成玩忽职守罪，请求改判无罪。
丹东市人民检察院的出庭意见是，上诉人李某某有土地巡查、土地监管、制止违法占地并上报的职责。因其失职造成非法占地86.66亩的事实客观真实，上诉人李某某的行为构成玩忽职守罪，量刑适当。其上诉理由及辩护意见均不能成立。
经二审审理查明，上诉人李某某犯玩忽职守罪的事实清楚，有下列证据证实：
1、干部履历表、干部任免审批表、公务员登记表、振安区委组织部文件证实，李某某于2012年任同兴镇副镇长。
2、辽宁省人民政府关于深化改革严格土地管理的实施意见规定，落实耕地保护制度，实行各级政府领导任期耕地保护责任制，将耕地保护工作作为政府领导任期目标责任制的一项重要内容，层层签订耕地保护责任状。对工作不力，造成土地管理失控或出现严重土地违法案件，要严肃处理。
3、国土资源部关于《查处土地违法案件立案标准》通知规定，将农民集体所有的土地使用权非法出让、转让或者出租用于非农业建设的；擅自在耕地上建房、挖砂、采砂、采矿、取土，破坏种植条件的；非法占有基本农田，堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，应及时予以立案。
4、国务院关于加强土地调控问题的通知规定，地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量负总责，禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。
5、土地租赁合同书证实，2013年4月，振安区同兴镇三股流村与丹东昊翰矿业有限公司签订土地租赁合同，三股流村将26户承包地101.6亩土地租赁给丹东昊翰矿业有限公司，期限12年；承租方使用土地大面积回填时，必须用松散土或铁板砂，不得夹带石头，租赁期满，必须将村民承包地恢复原样。
6、违章建筑登记表证实，2012年至2014年，振安区同兴镇违章建筑登记情况，不含三股流村出租的土地。
7、耕地保护责任书证实，2011年至2013年，振安区政府与同兴镇政府签订责任书，对土地有监管的职责。
8、对丹东市昊翰矿业有限公司在振安区同兴镇三股流村三组破坏耕地造成耕地种植条件毁坏程度现状的鉴定意见、丹国土资鉴字（2014）1号耕地破坏鉴定书证实，昊翰公司总占地面积92.87亩，其中占用旱地86.66亩、荒草地2.96亩、河流水面3.25亩。非法占有旱地86.66亩改作他用，造成耕地种植条件毁坏，不适宜耕种。
9、辽宁金地地产资产评估司法鉴定所辽金地司法鉴定（2014）土检字第5号恢复种植价值司法鉴定检验报告书证实，根据现场勘查，结合耕地地势、回填土土质，确定杂质土外运，原土整理单价，振安区同兴镇三股流村三组被破坏耕地恢复种植条件的价值242.65万元。
10、证人石某某的证言证实，乡镇基层政府是土地管理者和第一责任人，实际工作就是保护利用好耕地，对违法违规占地行为监管、上报。2009年至2014年1月，我任同兴镇党委书记。2012年10月，李某某任副镇长，分管土地、城建、交通工作，一直负责土地日常监管、耕地保护工作。如发现企业违法占地情况，应与主管企业项目配套协调工作的副镇长沟通解决，解决不了，上报镇长甚至区里再决定企业非法占地如何处理。富达公司占用三股流村耕地的事，李某某没有和我沟通汇报过。
11、证人孙某某的证言证实，2012年2月至2014年2月，我任同兴镇镇长。副镇长李某某具体负责耕地保护，李某某应组织土地助理不定期到辖区进行巡查，发现违法用地情况，要及时上报国土执法部门，配合国土部门进行处理。富达公司从事石材开采加工，占用耕地没有办理手续，李某某没有向我汇报过富达公司占耕地的事。
12、证人张某某的证言证实，按照土地法规定，各级政府都有保护耕地，合理利用土地的职责，乡镇政府是最基层的政府，负责辖区内的土地保护工作，是保护耕地、制止非法占用耕地的第一责任人。乡镇政府土地执法最主要的工作就是巡查，通过巡查发现违法、违章占用土地、破坏耕地的行为，发现后马上制止违法行为，然后逐级上报。2005年后，国土系统实行垂直管理，乡镇土地所人员上收，振安区成立三家土地所，但三家土地所人员名义在所里工作，实际都在局里工作，没有独立开展工作。乡镇保护耕地在实际工作中都设专人，叫土地助理，负责保护耕地工作，发现违法占用土地的事上报给区国土局，这部分工作归乡镇政府管。
13、证人方某的证言证实，保护耕地的职责由区一级国土部门和镇政府共同负责。在实际工作中，乡镇政府要通过受理群众举报和日常巡查等方式来对耕地进行监督、管理。因为乡镇政府没有执法权，发现违法占用耕地的情况，经过核实后应该先到现场进行制止，制止之后要上报县、区一级的国土局或上报我们监察支队。2013年11月，我们支队接到举报称富达公司在三股流村非法占了近100亩左右的耕地。经调查这块土地已经被废石头和铁板砂填平并压实了，最高的地方填了有2米高，最薄的地方也填了1米厚，这块耕地已经严重破坏没法复耕了。
14、证人郭某、鄂某的证言证实，乡镇政府作为最基层一级的政府，是保护土地，制止非法占用耕地的第一责任人。2005年后，每个乡镇自设专人通过巡查、接受群众举报等方法，发现违法占用土地的事。
15、证人艾某某的证言证实，土地执法工作就是通过日常下乡开展巡查、乡政府的土地助理上报、群众上访举报等方法对辖区内土地进行监管。土地管理法规定，政府是土地的管理者，乡镇作为一级政府对辖区的土地有保护的义务。2005年之前，镇政府设有土地所开展土地工作。2005年后，乡镇不设土地所，每个乡镇设立专人，还有一名副职领导主管土地保护工作。富达公司在振安区同兴镇三股流村3组非法占用耕地的情况没有人向我汇报过。
16、证人于某某的证言证实，乡镇作为最基础的一级政府，按照土地法规定履行保护耕地职责，承担辖区耕地的日常管理监督工作。2005年后，乡镇不再有专门的土地所，每个乡镇都有兼职人员，他们通过日常巡查、受理群众举报等方法，发现违法占地上报给相应的机关处理，乡镇还有一名副镇长负责土地工作。按照规定，负责土地工作的领导应主动对辖区内占用耕地情况进行监督、管理、检查，领导工作人员搞好日常监督、检查，配合国土部门完成土地执法工作，对违法占用耕地应进行初步核实后制止和上报。
17、证人宁某某的证言证实，土地执法我是通过日常巡查、受理群众举报、召集各村长开会统一上报等方式进行。发现土地违法案件后就上报给市国土局振安区分局，同时将情况通知我的主管领导副镇长李某某，这也是李某某要求的。2011年八、九月，主管土地工作的李某某开会，决定土地的日常监督、巡查的事还归我管，对同兴镇违法占用土地的情况进行经常性的巡查，设立违章用地台账备查，发现违法占地情况直接向区国土局汇报，事后告诉他。2013年5月，我发现三股流村3组有100亩左右耕地回填，垫的是碎石头，路边还堆了一些花岗岩，我觉得这片地已经没法耕种了，但并没有下车检查，也没有制止他们施工。听张某良说富达公司没有办理征占用土地的手续，这种行为属于非法占用耕地，我应该上报振安分局的艾某某，还要上报主管领导李某某。
18、证人于某斌的证言证实，富达公司占用的是耕地，没有办理占地手续，是先开工建设，后办理手续，至于办没办、办到什么程度，我不清楚。李某某管理违法占用耕地的工作，他没和我沟通过。
19、证人隋某某的证言证实，2011年6月份，李某某给宁某某和我开了一次会，说我们镇政府有保护土地的职责，土地所在日常巡查过程中发现违法占用土地和私搭乱建的现象要及时上报上级国土部门，要结合城建检查工作开展定期的土地巡查工作，一旦发现违法占用土地的情况，要马上上报。后定下来一个月要对同兴镇全镇进行一次巡查，对于重点区域要一周巡查一次，这件事李某某也知道。
20、证人张某良的证言证实，2013年3月1日，我代表村里和富达公司签订了土地租赁合同。2013年五月份，宁某某问我三股流村3组耕地填土的事，我说是区政府招商引资的企业租地放石头，区镇领导都知道，宁某某再没多问。6月份，李某某问这事，我说国土局已经开始调查了。宁某某要求我们帮助乡镇政府保护好耕地，有违法占用耕地就上报给他。证人侯绪训的证言与张某良证实内容基本一致。
21、证人邹某宝、邹某惠、李某国的证言均证实，2013年4月，同兴镇三股流村20多户的耕地通过村里租给富达公司，租期12年。富达公司在租用的土地上回填，开始回填的是石头，我们不同意，就填了一些山体土，后来都是回填的土里加石头，地不能种了。
22、证人曲某某的证言证实，2013年4月份，张某良跟我讲富达公司要租我的地放石头，我没同意。四、五月份，张某良和富达公司就把我的耕地用石头、铁板砂强行给回填了，已经没法耕种了。
23、上诉人李某某供述，我作为主管土地的副镇长主要负责耕地保护以及对非法用地的监管等工作。在日常工作中我们会不定期到辖区内进行巡查，发现有违法用地的情况要及时进行登记。由于我们没有处罚权，要将违法用地情况及时上报给国土执法部门，之后协助、配合国土部门就违法用地案件进行处理。2011年6月，针对辖区内违法用地现状，我把城建交通所的所长隋某某和土地助理宁某某找来研究土地工作，我要求他们制作相应的违法用地记录簿，在日常工作中结合下乡执法检查过程中，违规占用土地情况，特别是非法占用耕地的情况进行不定期巡查，具体的巡查次数、时间是由隋某某和宁某某按照实际情况具体安排的。2014年4月，我不分管土地工作之前，我一直是这样要求的隋某某和宁某某。2013年四、五月份，有老百姓反映富达公司的采石场毁坏三股流村村道的问题，我和同事下乡协调此事，在路过三股流村3组时，发现有大量的废石块和废土被回填在老百姓的苞米地上，平整出了很大一块场地，还有很多矿车和钩机陆续在往里面运砂石平整场地。我没到施工现场去核实富达公司的用地手续，也没有安排土地助理事后去进行核实、调查。2014年5月份，镇长宫本刚问我这块地的情况，我才知道没有办理手续，我问村长张某良，他说富达公司占用农田，国土部门要处罚。
上述证据均经一、二审庭审举证和质证，本院依法予以确认。
二审期间，上诉人李某某及其辩护人向本院提供了2012年6月28日联户代表会议记录、民主议定书、辽宁省丹东市企业投资项目备案确认书、审批部门核准意见、关于辽宁富达矿业有限公司急待解决相关问题的请示、丹政办发（2015）13号丹东市人民政府办公室关于进一步加强耕地保护的实施意见、丹编办（2012）48号关于明确市国土资源局所属分局主要职责的批复、丹国土资罚（2015）6号行政处罚决定书等证据。因与本案事实及情节缺乏关联性，本院不予采信。
本院认为，上诉人李某某身为国家机关工作人员，在工作中严重不负责任，不认真履行保护耕地的职责，致使辖区内86.66亩耕地遭到破坏，造成经济损失人民币242万余元，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪，应予惩处。上诉人李某某在一审时自愿认罪，且无前科劣迹，对其可从轻处罚，并适用缓刑。上诉人李某某及其辩护人提出的上诉人李某某未分管土地工作，没有耕地保护职责，也未造成实际经济损失，不能构成玩忽职守罪，请求改判无罪的上诉理由及辩护意见，经查，上诉人李某某身为同兴镇副镇长，分管城建、交通、土地工作期间，负有耕地保护和监管职责，发现违法占地情况未进行核实、制止并上报给国土部门，导致辖区内86.66亩耕地被非法占用、破坏、不能耕种，造成经济损失人民币242余万元的事实清楚，上诉人李某某在侦查机关均予供述，且有多名相关证人证言及相关书证佐证，足资认定，依法应当以玩忽职守罪予以处罚。其上诉理由及辩护意见因无事实及法律依据，本院不予采纳。丹东市人民检察院的出庭意见正确，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，量刑适当，审判程序合法。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 徐文峰
审 判 员 刘加荣
代理审判员 李 欣
二〇一五年十月二十一日
书 记 员 卢丹梅