浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终227号
上诉人（原审原告）温州澳珀化工有限公司。住所地：浙江省温州工业园区中兴路***号。
法定代表人项一汀，董事长。
上诉人（原审原告）温州嘉禾木业有限公司。住所地：浙江省温州工业园区中兴路***号*幢。
法定代表人叶生弟，执行董事。
上诉人（原审原告）温州东宝树脂有限公司。住所地：浙江省温州工业园区金龙路**号。
法定代表人翁祥，董事长。
委托代理人游海理，副总经理。
上诉人（原审原告）温州市泰源化学工业有限公司。住所地：浙江省温州工业园区长海路***号。
法定代表人陈黎忠，执行董事。
四上诉人的共同委托代理人麻建国，浙江诚鼎律师事务所律师。
上诉人（原审原告）温州市上岛经贸有限公司。住所地：浙江省温州工业园区黄山路*号。
法定代表人王伟，执行董事。
委托代理人陈湘君，浙江泽商律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府。住所地：浙江省温州市龙湾区行政管理中心主楼。
法定代表人周一富，区长。
委托代理人张春旭，温州市龙湾区人民政府工作人员。
委托代理人李文锦，浙江联英律师事务所律师。
温州澳珀化工有限公司、温州东宝树脂有限公司、温州嘉禾木业有限公司、温州市泰源化学工业有限公司、温州市上岛经贸有限公司诉温州市龙湾区人民政府房屋行政征收一案，温州市中级人民法院于2016年12月8日作出（2016）浙03行初150号行政判决。温州澳珀化工有限公司、温州东宝树脂有限公司、温州嘉禾木业有限公司、温州市泰源化学工业有限公司、温州市上岛经贸有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2017年2月14日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年4月28日公开开庭审理了本案。上诉人温州澳珀化工有限公司的法定代表人项一汀及其委托代理人麻建国，上诉人温州东宝树脂有限公司的法定代表人翁祥及其委托代理人游海理、麻建国，上诉人温州嘉禾木业有限公司的法定代表人叶生弟及其委托代理人麻建国，上诉人温州市泰源化学工业有限公司的法定代表人陈黎忠及其委托代理人麻建国，上诉人温州市上岛经贸有限公司的法定代表人王伟及其委托代理人陈湘君，被上诉人温州市龙湾区人民政府的副区长丁建华及其委托代理人张春旭、李文锦到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2010年12月23日，温州市龙湾区机构编制委员会发文设立温州市龙湾区拆迁管理办公室，为区政府主管征地拆迁和政策处理单位，2011年4月28日更名为龙湾区征收办。2015年12月28日，温州市龙湾区发展和改革局根据温州高新投资公司的申请作出《关于温州浙南科技城一期北区建设工程项目建议书和可行性研究报告的批复》（龙发改立〔2015〕160号）。2016年2月25日，龙湾区征收办委托温州高新投资公司（负责工业商业等非住宅用房）和温州市龙湾区瑶溪街道办事处（负责住宅用房）为房屋征收实施单位，实施温州浙南科技城一期工程建设项目范围内房屋征收与补偿的具体工作，其中温州高新投资公司为国有独资公司，股东系温州浙南科技城管理委员会。同日，温州高新投资公司向龙湾区征收办提交《关于申请对浙南科技城一期工程建设项目国有土地上房屋实施征收的报告》，报请对该项目征收红线范围内房屋实施征收。同日，被告温州市龙湾区人民政府作出《关于温州浙南科技城一期工程国有土地上房屋拟征收范围的通告》，并在黄山村村民中心公示栏予以张贴。同日，龙湾区征收办作出《关于温州浙南科技城一期项目房屋征收范围内房屋调查登记的通告》（温龙政征调〔2016〕1号），在黄山村村民中心公示栏予以张贴，并于次日在政府网站上发布。同年3月1日，龙湾区征收办向各相关单位印发《关于温州浙南科技城一期项目房屋征收范围内暂停办理相关手续的通知》（温龙征管办〔2016〕3号）。3月8日，温州市国土资源局龙湾分局出具复函，认为浙南科技城一期项目符合土地利用总体规划。3月9日，温州市规划局龙湾分局出具回复函，认为浙南科技城一期项目征收红线范围内的土地属于城市建设用地，符合城市建设要求，地块位于原《温州扶贫经济开发区控制性详细规划》内，主要规划用地功能为一类工业用地，其余为城市道路用地、商业用地、公共停车场及绿地。3月24日，被告组织规划、财政、审计等部门对房屋征收补偿方案进行论证。4月27日，被告将论证后的房屋征收补偿方案征求意见稿，在黄山村村民中心公示栏张贴公示公开征求意见，并于次日在政府网站上发布。5月16日，温州澳珀公司、温州东宝公司、温州上岛公司等被征收人就房屋征收补偿方案征求意见稿向龙湾区征收办提出相关意见。5月13日，温州市龙湾区发展和改革局出具复函，认为浙南科技城一期项目符合国民经济和社会发展规划。根据5月18日的浙农信综合柜面业务系统屏幕打印清单显示，温州高新投资公司浙江农信帐户余额202223960.94元。温州浙南科技城财政局于5月17日出具资金证明，证实目前2亿元的资金已转款存储，剩余资金将按照征收项目进度分阶段拨付到位。5月20日，温州高新投资公司分别将涉案项目范围内拟征收工业用房调查登记公示表和拟征收范围内国有土地上未登记房屋初审认定公示表（第一批）在黄山村村民中心和瑶溪街道黄石山社区共用的公示栏予以张贴公示，并于同日在政府网站上发布。5月20日，温州高新技术产业开发区管理委员会就涉案项目国有土地上房屋征收工程可能出现的社会稳定风险进行了评估，风险等级为低风险，工作建议为可以实施。6月3日，被告将征收补偿方案修改稿在瑶溪街道办事处公示栏张贴，并于同日在政府网站上发布。同日，被告作出《关于温州浙南科技城一期工程建设项目国有土地上房屋实施征收的决定》（温龙政发〔2016〕33号），主要内容为：一、建设项目名称：温州浙南科技城一期工程建设项目。二、征收范围：温州浙南科技城一期工程建设项目征收范围为西至致富路、东至灵昆大道、北临瓯江、南至机场路内的国有土地上房屋（具体门牌号××。三、签订补偿协议期限：自房屋征收决定公告之日起3个月内。四、房屋征收部门和实施单位：温州市龙湾区人民政府房屋征收管理办公室为房屋征收部门，温州高新技术产业开发区建设投资有限公司（负责工业商业等非住宅用房）和温州市龙湾区瑶溪街道办事处（负责住宅用房）为房屋征收实施单位。五、房屋征收补偿依据：《温州浙南科技城一期工程建设项目国有土地上房屋征收与补偿实施方案》。六、本征收决定自2016年6月3日起实施。被征收人如对本征收决定不服的，可自本决定公告之日起60日内依法向温州市人民政府申请行政复议，也可在自本决定公告之日起六个月内向温州市中级人民法院提起行政诉讼。并于同日在瑶溪街道办事处公示栏张贴公告及在政府网站上发布。7月20日，温州高新投资公司将涉案项目拟征收范围内国有土地上未登记房屋初审认定公示表（第二批）在黄山村村民中心和瑶溪街道黄石山社区共用的公示栏张贴公示。
原审法院认为：本案的争议焦点主要在于被诉房屋征收行为是否符合公共利益的需要、温州高新投资公司受委托作为房屋征收实施单位是否合法、被诉房屋征收行政程序是否合法、征收补偿方案是否剥夺被征收人的产权调换选择权等。关于被诉房屋征收行为是否符合公共利益需要问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要……”涉案浙南科技城一期项目是推进我市区域集聚发展、创新发展和经济转型升级的重要建设项目，且符合龙湾区国民经济和社会发展规划，同时符合土地利用总体规划和城乡规划等，因此，被告对涉案项目范围内的房屋适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施征收，符合上述规定的因公共利益确需征收房屋的情形。关于温州高新投资公司受委托作为房屋征收实施单位是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款规定：“禁止建设单位参与搬迁活动。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条第一款、第二款规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的，其实施房屋征收与补偿工作所需经费由财政予以保障。”本案中，现有证据未能证实温州高新投资公司基于营利为目的作为涉案项目房屋征收实施单位，进行房屋征收补偿的具体工作。且，温州高新投资公司系国有独资公司，股东系温州浙南科技城管理委员会；温州浙南科技城财政局负责涉案项目征迁资金和建设资金的运行管理和统筹安排；根据温州市人民政府《关于建立健全温州浙南科技城工作体制机制的通知》（温政发〔2015〕73号）第五部分“组建浙南科技城建设投资集团有限公司，承担浙南科技城的开发建设和投融资任务”的规定，温州高新投资公司并不负责涉案项目开发建设和投融资。因此，原告主张温州高新投资公司作为涉案项目房屋征收实施单位，违反“房屋征收实施单位不得以营利为目的”的规定，缺乏事实和法律依据，不予支持。涉案项目的具体建设单位至今尚未确定，原告主张温州高新投资公司既是建设单位又是实施单位，违反上述规定，不予支持。关于被诉房屋征收行政程序问题。首先，被告龙湾区政府已组织有关部门对征收补偿方案进行论证和征求被征收人意见、公布征求征收补偿方案的意见情况和修改情况，原告上岛公司主张征收补偿方案征求意见稿遗漏商业、综合办公用房征收补偿内容，后在修改稿中予以补充，剥夺了其提出建议意见的权利。但原告上岛公司已于5月16日与其他被征收人一起对征收补偿方案征求意见稿提出相关意见，故其该主张，不予支持。温州高新技术产业开发区管理委员会就涉案项目国有土地上房屋征收工程可能出现的社会稳定风险进行了评估。温州浙南科技城财政局已出具资金证明，证实当时2亿元的资金已转款存储，剩余资金将按照征收项目进度分阶段拨付到位，能够保障被征收人获得补偿安置的合法权益。被告作出被诉房屋征收决定后已及时公告。因此，上述行政程序合法。其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；对未经产权登记和所有权人不明确的房屋，应当提请设区的市、县（市、区）人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理。调查、认定结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对认定为违法建筑的，不予补偿。”涉案房屋征收分为工业商业等非住宅用房和住宅用房两部分，其中温州高新投资公司负责工业商业等非住宅用房征收工作，温州市龙湾区瑶溪街道办事处负责住宅用房征收工作。温州高新投资公司于5月20日将涉案项目范围内拟征收工业用房调查登记公示表和第一批未登记房屋初审认定公示表在房屋征收范围内予以公布，告知“申请人或利害关系人对初步认定意见有异议的，应当在收到《龙湾区未登记房屋认定书》（初审）之日起15日内，以书面形式向温州高新投资公司提出复查申请，并提供相关证据，由温州高新投资公司汇总后统一提交龙湾区未登记房屋认定工作办公室复查”，第二批未登记房屋初审认定公示表直到7月20日才予公布，而被告于6月3日即作出被诉征收决定，可见被告作出房屋征收决定前，未组织有关部门对征收范围内非住宅用房未经登记建筑进行认定和处理。且被告未能提供证据证实其已组织有关部门对住宅用房未登记建筑物进行调查、认定和处理。因此，被告龙湾区政府在作出被诉征收决定前未尽对征收范围内未经登记建筑组织相关职能部门进行调查、认定和处理的法定职责。关于征收补偿方案是否剥夺被征收人的产权调换选择权问题。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案中，首先，涉案征收补偿方案规定“办公用房安置地块（期房）：原温州扶贫经济技术开发区控制性详细规划D09地块”“工业用房土地置换地块：温州空港新区B14c、B03b”，可见，该方案产权调换的具体地块规定明确。其次，涉案征收补偿方案规定“工业用房征收补偿实行货币补偿、土地置换和功能置换等方式进行安置，被征收人有权选择具体补偿方式”，方案虽然规定了“安置企业必须符合空港新区入园条件并有一定规模”，但该规定内容系被告告知被征收人土地置换的相关情况，并非对被征收人土地置换选择权的否定，且双方当事人在庭审中亦陈述不知道原告是否符合上述规定，故原告主张该规定剥夺了其土地置换选择权，缺乏事实依据，不予支持。涉案征收补偿方案在“商业、综合办公用房征收与补偿规定”部分亦规定了货币补偿和产权调换方式，原告上岛公司主张被告不能提供产权调换具体地块的规划图纸，据此主张剥夺其产权调换选择权，缺乏事实和法律依据，不予支持。原告主张的搬迁临时安置补偿、停产停业损失补偿、企业生产配套的软件投入资产损失，不是本案审查范围，不予评判。综上，被诉征收决定程序违法，依法应予以撤销。鉴于被诉征收决定作出后，大部分被征收人已经签订补偿协议，如撤销被诉征收决定，将会给公共利益及他人合法权益造成重大损害，故应依法确认被诉征收决定违法，并责令被告采取补救措施。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认被告温州市龙湾区人民政府于2016年6月3日作出的关于对温州浙南科技城一期工程建设项目国有土地上房屋实施征收的决定违法；责令被告温州市龙湾区人民政府采取补救措施，组织相关职能部门对征收范围内未经登记建筑进行调查、认定和处理。
温州澳珀化工有限公司、温州东宝树脂有限公司、温州嘉禾木业有限公司、温州市泰源化学工业有限公司上诉称：一、被上诉人征收房屋不符合公共利益。根据《城市房地产管理法》第6条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条的规定，市县级人民政府征收国有土地上房屋应当基于公共利益需要。非基于公共利益需要，不得行使征收权。根据一审查明的事实，被上诉人征收房屋的用途是不明确的，根本不存在公共利益之要件。被上诉人在庭审当中也承认其征地用途现在还不能确定。一审判决认为“涉案浙南科技城一期项目是推进我市区域集聚发展、创新发展和经济转型升级的重要建设项目，且符合龙湾区国民经济和社会发展规划，同时符合土地利用总体规划和城乡规划等”，就认定符合公共利益，明显是牵强附会，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定。二、征收土地不具备必要性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定，确需要征收房屋的，才能征收。就本案来说，被上诉人没有对征收土地的必要性进行论证，上诉人没有看到任何证据。即使按被上诉人说法建设节能环保产业或者金融服务中心符合公共利益，那么该建设项目完全可以开设在其他地方，譬如被上诉人所说的温州空港新区B14C、B03B,没有必要一定要征收上诉人等人的土地。三、温州高新技术产业开发区建设投资有限公司既是建设单位，又是征收实施单位，违反法律强制性规定，其实施征收行为无效。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第5条第1款规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。”第27条第2款规定“禁止建设单位参与搬迁活动。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第5条规定“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的，其实施房屋征收与补偿工作所需经费由财政予以保障。”温州高新技术产业开发区建设投资有限公司既是浙南科技城期项目的建设单位，又是征收实施单位，其实施房屋征收与补偿工作所需经费竟然从征收补偿资金中列支，而且征收补偿资金2亿元就是直接存放在该公司的活期单位账户上的。一审判决竟然全然不顾上述事实，认定温州高新技术产业开发区建设投资有限公司没有营利目的，认定该公司不是建设单位。根据《浙江省政府投资项目管理办法》相关规定，政府投资项目业主既是建设项目立项申请人，也是建设项目建设主体，还是建设项目的产权所有人。因此，温州高新技术开发区建设投资有限公司既然是立项申请人，当然就是该项目的建设单位。四、被上诉人在征收工程中还存在若干违法行为。1、未登记房屋调查、审查、认定时间晚于征收决定时间，属于违法行为。一审判决已经予以确认。2、房屋征收补偿方案论证会走过场，没有发表意见或者实质性意见。且被上诉人将上述房屋补偿方案征求了建设单位的意见，将征收补偿方案进行论证的目的主要是为了保证征收补偿方案合理可行。对照上诉人等人于2016年5月16日提出的对征收补偿方案的几点意见和问题，被上诉人发布的征收补偿方案存在重大疏漏，显失公平。3、社会稳定风险评估违法。首先，评估主体不明。被上诉人提供的社会稳定风险评估报告，在《重大决策社会稳定风险评估立项表》上填表单位是“浙南科技城经济发展局”，评估方案和评估报告上盖章的是“温州高新技术产业开发区管理委员会”。在《2016年评估项目责任部门联系表》上责任部门又是“浙南科技城管委会”。一审判决认定评估主体是温州高新技术产业开发区管理委员会。但温州高新技术产业开区管理委员会不是被上诉人下属单位，也不是征收实施单位，由其评估缺乏正当性。其次，评估人员身份不明。评估小组成员名单上人员若干，但没有提供相关信息。再次，时间程序违法。评估立项时间是2016年5月20日，评估方案拟定时间是2016年5月20日，评估报告出具时间也是2016年5月20日。决策意见做出时间是2016年3月2日。也就是社会稳定风险评估决策意见比评估立项、方案和报告都早。而且在评估立项之前，相关的评估活动譬如走访群众、召开座谈会、问卷调查、部门会诊、公示公告都已经完成。最后，评估内容不合法。不符合《中央办公厅国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》的相关规定。4、被上诉人征收补偿资金未到位，未专户存储、专款专用。按照被上诉人的测算，征收补偿费用至少为10亿元，但到2016年5月18日，被上诉人能提供的资金仅有2亿元余。且该2亿元存储于账户名称为温州高新技术产业开发区建设投资有限公司的单位活期存款账户，显然不是专款专用。5、公示程序不合法。第一，公示地点不合适。所有通告、公告都张贴在黄山村村民中心或者瑶溪街道办事处公示栏。而黄山村村民中心和瑶溪街道办事处跟本案征收行为并没关系。第二，被上诉人提供的照片无法确定公示的时间和张贴人。五、补偿方案不合法、不合理。1、被上诉人用于安置的工业用地不明确，并设置不明确的限制条件，要求安置的企业符合空港新区的入园条件并有一定的规模，实质上剥夺了上诉人征收补偿选择权。事实上，被上诉人也是明确告知上诉人只能选择货币安置，而不是能选择土地安置，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”与第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”的规定。《浙江省国有土地上上房屋征收与补偿条例》第10条第2款规定：“征收补偿方案应当包括下列内容：…(四)用于产权调换房屋、周转用房的基本情况和交付时间”。被上诉人补偿方案里没有安置土地或者房屋的基本情况，更没有交付时间。2、被上诉人征收与补偿实施方案规定被征收工业企业土地面积不足3亩(含3亩)的，原则上实行货币补偿或者功能置换方式安置，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定。3、被上诉人征收与补偿实施方案未规定企业生产配套的软件投入资产(生产许可证、相关认证、品牌、国际市场准入证件等)损失如何赔偿，因此，各方将无法就此达成一致协议。4、被上诉人征收与补偿实施方案规定的停产停业损失补偿和搬迁费，不合理或者存在重大疏漏。上诉人作为有特殊环保要求的企业，只能停产，直到新厂房投入使用为止，从搬迁至新厂房建成投产，至少需要三年时间。对于上诉人提出的企业配套的软件投入资产损失、三年停产停业可得利润损失、固定资产报废损失，应收账款损失，品牌商标等无形资产损失，员工遣散费等，一审判决认为不属本案审查范围，不予评判。但补偿方案是征收决定必备的内容，是解决各方经济损失的依据，上述相关损失都是补偿方案内容之一，法院应当予以处理。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律不当，应予撤销。请求二审法院主持正义，撤销被上诉人作出的被诉房屋征收决定。
温州市上岛经贸有限公司上诉称：一、一审法院确认被诉房屋征收行为符合公共利益需要错误。本次房屋征收是为了建设浙南科技城，是以商业运作为目的的产业园,追求的是经济效益而不是政府组织实施的科技公共事业。一审法院以浙南科技城系我市经济转型的重大项目为由认定该征收行为符合公共利益需要是对公共利益扩大化的违法认定。另外，龙湾区发改委、龙湾区规划局、国土资源局龙湾分局等部门出具的证明只能证明涉案建设活动已经有关部门规划审批的事实，但并不能证明被诉房屋征收行为合法。二、一审法院在认定温州高新投资公司作为房屋征收事实单位是否合法问题上存在事实和法律认识上的错误。根据温州市人民政府《关于建立健全温州浙南科技城工作体制机制的通知》（温正发[2015]73号）第五部分“组件浙南科技城建设投资集团有限公司，担任浙南科技城的开发建设和投融资任务”的规定，浙南科技城建设投资集团有限公司系本次涉案项目的具体建设单位，上诉人通过工商登记查询发现浙南科技城建设投资集团有限公司的股东为浙南科技城管理委员会，法定代表人系曾国海，而温州高新投资公司的股东也系浙南科技城管理委员会，法定代表人也是曾国海，这说明涉案项目的房屋征收实施单位与建设单位系同一股东控制下的兄弟单位，从实质上讲就是一个单位。因此，温州高新投资公司作为房屋征收实施单位实质上是违反《国有土地房屋征收与补偿条例》第27条规定。一审法院认为本次涉案项目的具体建设单位至今尚未确定及认定温州高新投资公司作为房屋征收实施单位合法，属事实认定和法律认定错误。三、一审法院关于被诉房屋征收行政行为程序问题存在多处错误认定。第一，被上诉人在公布房屋征收补偿方案征求意见稿时遗漏商业用地、综合用地征收补偿的内容，在上诉人于5月16日提出房屋征收补偿方案征求意见稿存在内容遗漏意见后，被上诉人才在修改稿中补充商业用地、综合用地征收补偿的内容，从而导致上诉人没有机会对商业用地、综合用地征收补偿的内容提出修改意见，这实际上是剥夺了上诉人对这部分内容提出修改意见的权利，一审法院将上诉人于5月16日提出内容遗漏意见等同于提出修改意见完全错误。第二，一审法院没有对重大决策社会风险评估方案存在评估主体不明确、评估人员身份不明确、评估时间和程序违法等问题作出正确评判，存在错误。第三，根据国务院《征补条例》第12条第2款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费应当足额到位、专户专存、专款专用。被上诉人提供的资金证据表明被上诉人作出房屋征收决定前，征收补偿费才到位2亿。且2亿在征收实施单位的活期存款账户里，跟征收实施单位的其他钱款混同使用，没有依据规定做到专户专存、专款专用，被征收人的利益根本无法保障。一审法院认定被征收人的权益能够得到保障，明显违反法律规定。四、一审法院认定征收补偿方案没有剥夺上诉人的产权选择权错误。房屋征收补偿方案修改稿虽然提到商业、综合办公用房安置地块为原温州扶贫经济开发区控制性详细规划D09，但被上诉人却无法明确控制性详细规划D09地块的具体位置或出具规划图纸，并口头告知上诉人只能选择货币补偿，这显然属于变相剥夺上诉人进行产权调换的选择权，一审法院无视所谓的D09地块根本就不存在的事实，认定上诉人具有产权调换的选择权，明显错误。综上所述，上诉人认为一审法院并未站在公正的立场上审理本案，对被诉房屋征收行为是否符合公共利益需要、是否程序违法、是否剥夺上诉人产权调换权等问题上，存在诸多错误认定，故上诉人恳请二审法院撤销一审判决；撤销被上诉人作出的《关于温州浙南科技城一期工程建设项目国有土地上房屋实施征收的决定》。
温州市龙湾区人民政府答辩称：一、被诉征收决定符合公共利益需要。答辩人做出的《关于温州浙南科技城一期工程建设项目国有土地上房屋实施征收的决定》符合公共利益的需要。浙南科技城建设是温州市经济转型升级的重大决策。且征收决定本身符合国民经济和社会发展规划、符合土地利用总体规划和城乡规划。被答辩人主张不符合公共利益的观点缺乏事实和法律依据。被答辩人所谓“存在土地开发行为”，存在“追求经济利益”等观点，没有证据支持。浙南科技城整体建设规划已经明确，今后科技城将根据整体建设规划的要求进行具体项目的建设，并非被答辩人所理解的“漫无目的”。二、被答辩人主张征收实施单位主体不符合法律规定理由不成立。《国有土地房屋征收与补偿条例》第五条规定，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。”可见法律法规并没有禁止温州高新技术产业开发区建设投资有限公司接受委托实施房屋征收补偿的具体工作。因此，原审法院认为高新公司接受委托具体实施征收补偿行为不违反法律法规的强制性规定完全正确。被答辩人以房屋征收实施单位为国有企业，而企业是以营利为目的来推定高新公司作为房屋征收实施单位在此次征收实施过程存在盈利，也缺乏事实和法律依据。且目前确实未确定具体的建设主体单位，故高新公司显然不是建设主体。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条的规定，“符合国务院房屋征收补偿条例规定的公共利益情形，确需征收房屋的，由建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围…”本案中被答辩人理解的“项目建设单位-
即高新公司”实质上系上述法律规定的“建设单位参与搬迁活动”完全不适用本案，征收协议尚未签订，《补偿安置决定》仍未作出，本案根本不涉及“搬迁活动”，更何况本案中，并未出现法律规定的具体的建设单位。三、征收补偿安置方案并不侵害被答辩人获得相应安置补偿的权利。征收条例规定被征收人有选择货币补偿或产权置换的权利，具体到本案中，答辩人发布的征收补偿方案已经明确规定了“货币补偿”与“产权置换”两种补偿模式供被答辩人选择。对于“产权置换”的地块也明确在答辩人所辖的温州空港新区园区内。答辩人也一直向被答辩人表示被答辩人可以选择空港新区园区内的土地进行安置，答辩人也会帮助其顺利入园，但前提是被答辩人应符合该园区的具体入园条件。被答辩人完全可以通过企业转型升级或者改进生产工艺等方式达到入园的条件。另外，被答辩人也可以通过置换后再转让产权、或者选择直接货币补偿（货币补偿价在当地高于一般市场转让价），采取最低成本，最大利益的总额和评价后作出选择。四、征收程序中未登记建筑物调查认定工作上的瑕疵，并不影响被答辩人的权利。被答辩人主张的风险评估、补偿款项专户储存等程序问题，答辩人已经提供确凿充分的程序证据来证明合法性问题，原审法院认定正确。针对“未登记建筑物调查认定工作”，由于其认定工作的行为主体、具体操作程序等，法律法规规定较为原则，缺乏操作性，目前缺乏统一的认识。但被答辩人所在的工业区征收范围内，全部未登记建筑物认定工作已经完成，住宅区范围内全部被征收人也已经签订了补偿安置协议。因此，该程序瑕疵并不影响被答辩人的合法权益。答辩人认为本案应当根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：…（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”根据财政部《关于进一步加强财政专户管理有关问题的通知》（财办库[2015]320号），《财政部进一步清理规范地方财政专户的通知》（财库[2016]214号）征收补偿费用由财政部门负责，专门设立账户实际上不符合财政部的清理要求；最为关键的是本案中已经有充分证据证明征收补偿费用专款储存，且除了上诉人等几家企业外，工业区片其他企业以及住宅区片全部住户都已经取得足额补偿，上述法条规定的目的已经实现，被征收人合法权益将能够得到充分的保障。对于公示地点问题，在黄山村××及瑶溪街道办事处公示栏张贴是合理合法的。张贴人及时间等被上诉人通过举证已经充分证明其合法性。综上，原审法院认定事实清楚，程序合法，判决正确。请求二审法院根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，驳回上诉维持原判。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕着温州市龙湾区人民政府作出的温龙政发〔2016〕33号《关于温州浙南科技城一期工程建设项目国有土地上房屋实施征收的决定》是否具有事实依据和法律依据等审理重点，进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征补条例》”）第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：…（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要…。”涉案浙南科技城一期项目系推进温州区域集聚发展、创新发展和经济转型升级，促进国民经济和社会发展的重要建设项目，且符合龙湾区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划等，因此，被诉房屋征收决定符合《征补条例》第八条、第九条的规定。《征补条例》第二十七条第三款规定：“禁止建设单位参与搬迁活动。”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第一款、第二款规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的，其实施房屋征收与补偿工作所需经费由财政予以保障。”本案中，温州浙南科技城财政局负责涉案项目征迁资金和建设资金的运行管理和统筹安排，温州高新技术产业开发区建设投资有限公司（以下简称“温州高新投资公司”）不具有涉案项目开发建设和投融资职责，且现有证据不能证明温州高新投资公司基于营利为目的作为涉案项目房屋征收实施单位。根据温州浙南科技城财政局出具的资金证明证实，已有2亿元的资金转款存储，剩余资金将按照征收项目进度分阶段拨付到位，且大多数被征收人已签订补偿安置协议，能够保障被征收人获得补偿安置的合法权益。已发布的案涉征收补偿方案规定，“工业用房征收补偿实行货币补偿、土地置换和功能置换等方式进行安置，被征收人有权选择具体补偿方式”。选择工业用房土地置换，“工业用房土地置换地块：温州空港新区B14c、B03b”；选择功能置换，“办公用房安置地块（期房）：原温州扶贫经济技术开发区控制性详细规划D09地块”。同时，该征收补偿方案还规定商业、综合办公用房的征收与补偿亦实行货币补偿和产权调换方式。因此，该征收补偿方案符合《征补条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”之规定。
《征补条列》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。…”《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款还规定：“…调查、认定结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。…”但案涉第二批未登记房屋初审认定公示表于2016年7月20日才予公布，在被上诉人温州市龙湾区人民政府作出被诉房屋征收决定之后，故该行政程序不符合上述法律法规规定。同时，被上诉人收到房屋征收补偿方案后，对该方案进行了论证、公告、公开征求意见并予以修改等法定程序，但未将已修改情况再予公告，该行政程序亦存在不当。虽然根据中共温州市委办公室温委办发[2012]129号《温州高新技术产业开发区建设管理体制实施意见》的规定，温州高新技术产业开发区管理委员会与温州市龙湾区人民政府合署，但温州高新技术产业开发区管理委员会就本案进行的社会稳定风险评估，仍不符合《征补条列》第十二条第一款规定的“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”的作出主体资格。综上，被诉房屋征收决定的行政程序存在违法，本应依法予以撤销。五上诉人提出“重大决策社会风险评估方案存在评估主体存在错误、未登记房屋调查、审查、认定时间晚于征收决定时间”等上诉理由，可予成立。但鉴于被诉征收决定作出后，大部分被征收人已经签订补偿协议，如撤销该被诉征收决定，将会给公共利益及他人合法权益造成重大损害。据此，一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，依法确认被诉房屋征收决定违法并责令被上诉人采取补救措施，符合法律规定。五上诉人提出的其他上诉理由均不能成立，本院依法不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元整，由上诉人温州澳珀化工有限公司、温州东宝树脂有限公司、温州嘉禾木业有限公司、温州市泰源化学工业有限公司、温州市上岛经贸有限公司共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一七年八月四日
书 记 员 徐一菁