广东省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2013）粤高法立民终字第337号
上诉人（原审原告）：新会市银洲实业发展有限公司。住所地：广东省江门市新会区。
法定代表人：钟万寿，总经理。
被上诉人（原审被告）：广珠铁路有限责任公司。住所地：广东省珠海市港湾大道北侧。
法定代表人：赵利民，董事长。
委托代理人：陈辉，广东国道律师事务所律师。
委托代理人：刘立健，广东国道律师事务所实习律师。
原审第三人：江门市新会区人民政府。住所地：广东省江门市新会区。
法定代表人：伍培进，区长。
上诉人新会市银洲实业发展有限公司（下称银洲公司）因与被上诉人广珠铁路有限责任公司（下称广珠铁路公司）及原审第三人江门市新会区人民政府（下称新会区政府）征地纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2012）江中法民一初字第19号驳回起诉的民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院针对银洲公司的起诉查明如下事实：2008年7月15日，广珠铁路公司与新会区政府、江门市国土资源局签订一份《广珠铁路江门市新会段征地拆迁工作协议》，委托新会区政府完成江门市新会区段的征地拆迁工作。双方在该协议中确定江门市新会区会城地区建设用地的征地单价为每亩22.4万元。
新会区政府承担广珠铁路新会区段征地拆迁的主体职责后，于2008年7月30日制定《关于广珠铁路新会段征地拆迁工作的实施意见》。根据广珠铁路工程建设的需要以及广珠铁路公司的委托，新会区政府对银洲公司位于江门市新会区会城镇都会村长围浪（土名）面积11830平方米（17.75亩）商业住宅用地[国有土地使用权证号：新府国用（出1998）字第2101007号]中的14.25亩予以征收。由于银洲公司的营业执照已于2001年10月9日被江门市新会区工商行政管理局吊销，新会区政府未与银洲公司签订土地征收补偿协议，而是按照《广珠铁路江门市新会段征地拆迁工作协议》确定的每亩22.4万元的补偿标准，共补偿银洲公司319.2万元。2010年4月16日，江门市新会区人民法院以银洲公司未履行法律文书确定的义务为由，作出（2009）新法执字第1111-3号民事裁定，提取银洲公司的征地补偿款319.2万元。2010年6月3日，江门市新会区财政局会城街道分局依据江门市新会区人民法院的《协助执行通知书》，将该319.2万元征地补偿款中的233.7万元划入该法院账户。
2011年12月13日，广东省国土资源厅对江门市人民政府上报的《关于广州到珠海铁路江门段建设项目用地的审查报告》作出粤国土资（建）字（2011）752号《关于广州到珠海铁路江门段建设项目用地的批复》，同意江门市上报的农用地转用方案和征收土地方案。
原审裁定认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第四十六条的规定，县级以上地方人民政府是土地征收的实施机关，广珠铁路公司不是适格的行政机关，无权实施亦不可能实施土地征收的行政行为。事实上，银洲公司的涉案土地是在2008年由新会区政府征收并作出相应的补偿319.2万元，随后新会区政府将该土地提供给广珠铁路公司使用，作为广珠铁路（江门段）项目的建设用地。现银洲公司主张广珠铁路公司未经任何征地手续而占用该土地构成侵权，与事实不符，完全缺乏事实依据。银洲公司主张该土地未经合法行政程序而被他人占用，以此为由诉请赔偿2998万元损失，实际上是行政相对人对土地征收行政行为的合法性及补偿标准有异议，属于行政诉讼的受案范围，其应以作出征地行政行为的行政机关为被告提起行政诉讼。据此，本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，本不应受理；受理后，依法应裁定驳回起诉。至于银洲公司认为江门市新会区人民法院已在（2011）江新法民一初字第1131号民事判决中确认广珠铁路公司构成侵权，因该案的原告是新会市银湖实业发展有限公司，与本案银洲公司的名称不同，且江门市新会区人民法院在对该案进行再审过程中，新会市银湖实业发展有限公司已撤回起诉。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百二十四条第（一）项、第一百五十四第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告银洲公司的起诉。
上诉人银洲公司不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、上诉人被征的土地的性质是国家已出让的商业住宅用地，其使用权归上诉人所有，而不是相关政府文件所述的集体农用地或国有建设用地。二、被上诉人广珠铁路公司与第三人新会区政府之间是委托关系，而新会区政府作为受托人，在征地过程中所产生的法律责任应当由广珠铁路公司。三、本案中，征地方与被征地方是民事法律关系，广珠铁路公司在未经任何合法程序的情况下，强行占用上诉人的土地构成民事侵权。四、上诉人营业执照被吊销只是一种行政处罚，但上诉人的法律主体仍存在，因此，广珠铁路公司、新会区政府以上诉人营业执照被吊销为由，不经合法程序就强行占用上诉人的土地明显错误。鉴于上述理由，上诉人认为原审裁定认定事实、适用法律错误，故请求撤销原审裁定，依法通过民事诉讼的程序对本案进行审理。
被上诉人广珠铁路公司在法定期限内未提交书面答辩意见。
本院另查明，2012年6月6日，银洲公司以广珠铁路公司在未向其办理任何征地手续前即侵占其土地已构成侵权，应当予以赔偿为由，向原审法院提起本案诉讼，请求判令广珠铁路公司赔偿损失2998万元及承担本案诉讼费用。2012年12月24日，原审法院组织各方当事人进行开庭，银洲公司在庭审中发表如下辩论意见：一、广珠铁路公司违法使用土地的行为已构成侵权。首先；广珠铁路公司没有按照法律规定的程序收回国有土地；其次，用地目的的正当性不能代替用地程序的合法性；第三，违法用地的行为是侵权行为；第四，广珠铁路公司是侵权行为的加害人。二、不能强迫银洲公司单独为公共利益“买单”，否则不符合公正补偿的最基本意义。三、即使回收土地也应按市场评估方式确定土地补偿价格。首先，回收土地补偿应根据评估核定的土地估价结果确定；其次，依照法律规定补偿应当满足合理、有效、及时等基本要求。
本院认为，根据银洲公司提起本案诉讼所依据的事实、理由及其在原审法院庭审中的辩论意见，其实质是对涉案被征土地在征地程序上的合法性持有异议，以及对征地补偿标准不服而提起本案诉讼。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，征用土地是由政府有关部门组织实施的一种行政行为，故征地行为的合法性属于行政审查的范畴；其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款、第四款和第四十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第二款、第三款的规定，征地补偿标准的确定也是一种行政行为。因此，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项的规定，本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围。原审法院裁定驳回银洲公司的起诉正确，本院予以维持。上诉人银洲公司请求撤销原审裁定，依法通过民事诉讼程序对本案进行审理,本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条、第一百七十五条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘孟浪
代理审判员 符 容
代理审判员 邵静红
二〇一三年九月十一日
书 记 员 吴 利
附相关法律法规：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百六十九条：第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。
第一百七十条：第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
第一百七十一条：第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。
第一百七十五条：第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。
《中华人民共和国土地管理法》
第四十六条：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
第四十七条：……
征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
第四十八条：征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条：征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。