内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内04行初33号
原告翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查。
法定代表人拉某，系嘎查达。
委托代理人胡某，内蒙古典源律师事务所律师。
委托代理人红某，内蒙古典源律师事务所律师。
被告赤峰市人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区新城党政综合楼。
法定代表人孟某，系市长。
委托代理人高某，赤峰市人民政府法制办工作人员。
第三人翁牛特旗人民政府。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗乌丹镇党政综合楼。
法定代表人房某，系旗长。
委托代理人贺某，翁牛特旗畜牧兽医局工作人员。
委托代理人刘某，翁牛特旗人民政府办公室工作人员。
第三人翁牛特旗商务局。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗乌丹镇党政综合楼。
法定代表人韩某，系局长。
委托代理人阿某，内蒙古兴合律师事务所律师。
第三人翁牛特旗海拉苏镇人民政府。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗海拉苏镇。
法定代表人特某，系镇长。
委托代理人阿某，内蒙古兴合律师事务所律师。
原告翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会不服被告赤峰市人民政府于2017年3月2日作出的赤政复决字[2016]118号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，以翁牛特旗商务局、翁牛特旗海拉苏镇人民政府为第三人，向本院提起行政诉讼。诉讼过程中，本院依法追加与本案处理结果有利害关系的翁牛特旗人民政府为第三人参与诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年5月19日公开开庭审理了本案。原告翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会（以下简称散达嘎嘎查）法定代表人拉某及其委托代理人胡某、红某，被告赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）的委托代理人高某，第三人翁牛特旗人民政府（以下简称翁旗政府）的委托代理人贺某、刘某，第三人翁牛特旗商务局（以下简称翁旗商务局）及第三人翁牛特旗海拉苏镇人民政府（以下简称海拉苏镇政府）的委托代理人阿某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告赤峰市政府于2017年3月2日作出赤政复决字[2016]118号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，认定：争议土地位于××旗好嘎查（又名散达嘎嘎查）响水河畔。1989年11月5日，被申请人（翁牛特旗人民政府）为翁牛特旗食品公司沙日他拉牧场颁发了翁国用（1989）字第2056号国有土地使用证。证内记载：该宗土地地址为海拉苏镇三道好嘎查响水河畔，图号为11-50-35-J，用途为放牧草地，批准使用期限为长期，四至为东至三道好嘎查放牧草地，西至响水河，南至三道好嘎查放牧草地，北至海金山牧场放牧草地，面积为27894.5亩，其中牧草地15890亩，未利用土地12000亩，居民点及工矿用地4.5亩。2001年，翁牛特旗食品公司进入破产程序，涉案土地使用权因食品公司贷款抵押给中国工商银行翁牛特旗支行，未被列入破产财产。2001年5月11日，中国工商银行翁牛特旗支行与翁牛特旗商业局达成协议，协议约定翁牛特旗商业局负责筹集资金20万元抵顶食品公司沙日他拉牧场欠中国工商银行翁牛特旗支行的贷款，中国工商银行翁牛特旗支行同意将其享有的食品公司沙日他拉牧场的土地使用权抵押权处分给第三人（翁牛特旗商业局）。协议履行后，被申请人对食品公司沙日他拉牧场的土地所有权进行了变更登记，为第三人颁发了翁国用（2002）字第0703号国有土地使用证，该土地证内总土地面积与翁国用（1989）字第2056号国有土地使用证证内记载一致。2016年3月2日，被申请人根据海拉苏镇政府的确权申请，下达了《翁牛特旗人民政府关于原翁牛特旗食品公司沙日他拉牧场国有土地使用权的处理决定》（翁政发[2016]33号），将涉案牧场的国有土地使用权确给海拉苏镇政府。另查明，1997年1月1日，被申请人为申请人颁发了《草原所有权证》。《草原所有权证》所涉土地包含涉案土地，该证的草原示意图中对涉案土地的权属未作其他标注。又查明，2009年，翁牛特旗商业局合并到翁牛特旗商务局。2016年11月26日，申请人以被申请人颁发的翁国用（1989）字第2056号国有土地使用证中所载土地为集体土地，且登记程序违法为由，向赤峰市人民政府申请行政复议，要求撤销该土地证。复议机关认为：根据行政复议法及其实施条例的有关规定，行政复议审查对象为具体行政行为的合法性和适当性，但行政复议法及相关法律同时也设置了行政复议案件的受理门槛，规定了行政复议受理条件。也就是说，只有符合行政复议受理条件，复议机关方能对具体行政行为的合法性和适当性进行审查，并作出相应的处理。本案中，被申请人于1989年11月5日为翁牛特旗食品公司沙日他拉牧场颁发了翁国用（1989）字第2056号国有土地使用证，而行政复议制度始于1990年颁布、1991年1月1日起施行的《行政复议条例》。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条”法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”之规定，《行政复议条例》及此后颁布实施的《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》均不溯及涉案的具体行政行为，且没有任何法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章作出特别规定，因此，该申请不符合行政复议受理条件。另外，1989年11月5日，被申请人就涉案争议地，为翁牛特旗食品公司沙日他拉牧场颁发了翁国用（1989）字第2056号国有土地使用证，1997年1月1日，被申请人就包括本案争议地在内的草原为申请人颁发了《草原所有权证》，而该《草原所有权证》所附草原示意图中对涉案土地的权属未作其他标注，导致涉案土地权属发生争议。对此，应依法通过确权程序解决。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定：驳回申请人提出的要求撤销被申请人1989年11月5日为翁牛特旗食品公司沙日他拉牧场颁发了翁国用（1989）字第2056号国有土地使用证的行政复议申请。
原告诉称，涉案土地为集体土地，属于原告所有。自1952年被翁牛特旗人民政府下属单位翁牛特旗商业局（后变更为商务局）借用，该局设立翁牛特旗食品公司，将涉案土地用于活畜输送过路站。双方对该宗土地的权属无争议，认可为借用散达嘎嘎查的集体土地。1989年11月，翁牛特旗食品公司在原告不知情的情况下将涉案草牧场申请变更为国有土地，翁牛特旗人民政府于同日在没有土地权属来源证明且未经公告的情况下为其颁发了翁国用（1989）字第2056号国有土地使用证。2016年10月，原告才知道翁牛特旗人民政府在1989年11月5日将原告草场划拨给他人，故提出复议申请。赤峰市政府于2017年3月2日作出赤政复决字[2016]118号《赤峰市人民政府行政复议决定书》。驳回了复议请求，故提起行政诉讼，请求撤销赤政复决字[2016]118号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，由被告承担诉讼费。
原告提交了下列证据：证据1、赤政复决字[2016]118号《赤峰市人民政府行政复议决定书》。以证明被告驳回原告申请无法律依据，属于行政不作为行为，县级以上人民政府依法应对土地争议作出处理。证据2、007号草原证。以证明土地所有权为原告所有，该草原所有证发放时间是1997年，行政复议时效应从1997年算起。证据3、翁国用（1989）字第2056号国有土地使用证及登记档案。以证明该土地登记为初始登记，程序违法，于1997年发放的草原证撤销了该使用权证，行政复议时效应从得到新的草原证起算并认定初始登记违法。
被告赤峰市政府答辩称，所作行政复议决定程序合法，原告所诉具体行政行为不符合行政复议法及实施条例规定的受理条件。被诉复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告赤峰市政府在法定期限内提交了以下证据：证据1、《行政复议受理通知书》及送达回证。以证明于2016年12月5日受理原告行政复议申请，并通知翁牛特旗人民政府在法定期限内提交答复和作出具体行政行为的证据、依据。证据2、《第三人参加行政复议通知书》及送达回证。以证明依法通知第三人参加行政复议。证据3、《行政复议案件延期审理通知书》及送达回证。以证明依法对该案进行了延期审理。证据4、行政复议决定书送达回证。以证明依法作出复议决定并进行了送达。
法律依据--《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
第三人翁旗商务局、海拉苏镇政府当庭述称，本案争议土地从未划归给原告，原告也从未经营过该土地；沙日他拉牧场及翁旗商务局取得涉案土地使用权证程序合法；海拉苏镇政府取得涉案土地的使用权并进行生产经营具有事实和法律依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人翁旗商务局、海拉苏镇政府未提交证据。
第三人翁旗政府同意第三人翁旗商务局、海拉苏镇政府的意见。
第三人翁旗政府未提交证据。
经庭审举证、质证，原告对被告赤峰市政府提交的证据发表如下质证意见：对真实性没有异议，对证明目的有异议，该土地的初始登记违反了法律规定，根据国家建设征用土地条例和土地管理法第十三条的规定，行政复议机关应该履行其审查和监督的义务，不能以复议法无溯及能力而推卸自己的行政职能。
三第三人对被告赤峰市政府提交的证据均无异议。
被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对合法性均没有异议，行政复议决定书已经明确驳回申请的事实和理由，行政行为发生在行政复议法和复议条例实施之前，不属于行政复议的受案范围，并不是不作为行为，且已经明确告知原告在权属有重合的情况下可以通过其他程序确权。
第三人翁旗商务局、海拉苏镇政府同意被告赤峰市政府的质证意见。
第三人翁旗政府对原告提交的证据发表如下质证意见：涉案国有土地使用证是1989年11月5日颁发，土地登记办法在1989年11月18日颁布，根据法不溯及既往原则，不属于行政复议的受案范围。
本院对证据确认如下：对被告、原告提交的证据，因各方当事人对真实性均不持异议，故对证据的真实性予以确认。
经审理查明，2016年11月26日，原告散达嘎嘎查以第三人翁牛特旗政府颁发的翁国用（1989）字第2056号国有土地使用证中所载土地为集体土地，且登记程序违法为由，向被告赤峰市政府申请行政复议，要求撤销该土地证。赤峰市政府于2017年3月2日作出赤政复决字[2016]118号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，以涉案行政行为发生在行政复议制度设立之前为由，驳回原告散达嘎嘎查的行政复议申请。原告散达嘎嘎查不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销该复议决定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，原告申请复议的是翁旗政府于1989年11月5日颁发翁国用（1989）字第2056号国有土地使用证的行政行为，而《行政复议条例》于1990年12月24日颁布、1991年1月1日起施行。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条”法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”之规定，《行政复议条例》及此后颁布实施的《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》均不溯及既往，且没有任何法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章作出特别规定，被告赤峰市政府据此以该申请不符合行政复议受理条件决定驳回申请并无不当。本案诉讼过程中，原告散达嘎嘎查于2017年5月17日向本院提交申请，增加确认翁牛特旗土地资源局为翁牛特旗食品公司沙日他拉牧场颁发翁国用（1989）字第2056号国有土地使用证程序违法的诉讼请求，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条规定：”起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”原告无正当理由在起诉状副本送达被告翁旗政府后，又以翁牛特旗土地资源局为被告提出新的诉讼请求，不符合法律规定，依法不予准许。原告当庭提出申请法院调取翁旗政府颁发的（2002）0703号土地证、（2015）年36号土地证作为本案证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条第一款关于当事人申请人民法院调取证据应当在举证期限内提交调取证据申请书的规定，且所申请调取的证据与本案被诉复议行为无关联，故对该申请不予准许。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。邮寄费140元，由原告负担40元，被告、三第三人各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 海 梅
审 判 员 王建华
人民陪审员 赵文君
二〇一七年五月二十二日
书 记 员 张一竹