山西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）晋行终字第225号
上诉人（原审原告）葛廷岐，住山西省柳林县。
上诉人（原审原告）柳爱荣，住山西省柳林县。
委托代理人李荣杰，山西省临县人。
上诉人（原审原告）柳世斌，住山西省柳林县。
上诉人（原审原告）张旺才，住山西省柳林县。
委托代理人刘丽梅，住山西省临县。
上诉人（原审原告）陈玉平，住山西省柳林县。
被上诉人（原审被告）柳林县人民政府。住所地柳林县党政综合办公大楼**层。
法定代表人武跃飞，该县县长。
委托代理人杨文萍，该县法制办工作人员。
委托代理人白油平，山西晋凯律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）柳林县经济和信息化局。住所地柳林县政府办公大楼*层。
法定代表人贾四勇，该局局长。
委托代理人刘平生、薛红梅，山西平生律师事务所律师。
原审原告雒向林等67人（名单见后）。
原审第三人山西宏盛能源开发投资集团有限公司。住所地柳林县柳林镇渠家沟村。
法定代表人杨国兵，该公司总经理。
委托代理人徐晶，山西百会律师事务所律师。
上诉人葛廷岐、柳爱荣、柳世斌、张旺才、陈玉平（下称葛廷岐等5人）因葛廷岐等72人诉柳林县人民政府、柳林县经济和信息化局（下称柳林经信局）地矿行政处理一案，葛廷岐等5人不服山西省吕梁市中级人民法院作出的（2015）吕行初字第8号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年11月19日公开开庭审理了本案。上诉人葛廷岐等5人及柳爱荣的委托代理人李荣杰、张旺才的委托代理人刘丽梅，被上诉人柳林县人民政府的委托代理人杨文萍、白油平，被上诉人柳林县经信局的法定代表人贾四勇及其委托代理人刘平生、薛红梅，原审第三人山西宏盛能源开发投资有限公司（以下简称宏盛公司）委托代理人徐晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定的事实，原柳林县吉家塔煤矿始建于1955年，起初为当地几个村民筹资开办的小型煤业社。1958年公私合营为吉家塔煤矿后，将当地村民的股份已全部退出，由原柳林县二轻管理部门管理，企业性质为集体。后该煤矿的主管部门依次演变为原柳林县手工业管理局、柳林县社队企业管理局、柳林县社队企业联合公司、柳林县乡镇企业管理局、柳林县经济贸易局（即柳林经信局的前身）。
在1987年之前，原吉家塔煤矿一直在相关主管部门的领导下集体经营。在1987年之后，该煤矿由时任负责人吉钧、张爱全等个人承包经营。2002年9月28日，离石信源会计师事务所有限公司接受该煤矿的委托出具验资报告，说明该煤矿由柳林县经济贸易局出资组建，全部为实物出资，注册资金为200万元，占注册资本的100％。2003年该煤矿通过复产验收，上收至山西省工商行政管理局重新登记，出资人为柳林县经济贸易局，企业性质为集体经济。
2004年1月15日，柳林县经济贸易局与山西北方君威实业集团有限公司签订《委托经营合同书》，将该煤矿委托给山西北方君威实业集团有限公司生产经营。2005年柳林县经济贸易局根据煤矿资源整合政策，提前终止了与山西北方君威实业集团有限公司的委托经营合同，并同意由柳林县孟门镇罗家坡煤矿接管该矿继续生产经营。2007年柳林县政府根据当时的政策规定，经柳经贸字（2007）62号、柳政发（2007）67号文件批复，原吉家塔煤矿整体改制为山西柳林富安吉家塔煤矿有限公司。改制后的股东为柳林县富安实业有限责任公司和穆彦清，柳林县经济贸易局与二股东签订了净资产转让及实物交接协议。其中，柳林县富安实业有限责任公司占改制后公司的注册资本75％、穆彦清占25％。2009年山西省煤矿企业兼并重组整合工作领导组办公室（晋煤重组办发（2009）33号）文件批复，山西柳林富安吉家塔煤矿有限公司由第三人山西宏盛能源开发投资集团有限公司兼并重组整合。2012年山西柳林富安吉家塔煤矿有限公司经股东会决议清算注销。
另查明，葛廷岐等72人系原柳林县吉家塔煤矿职工，现分别在宏盛公司为在岗、内退、退休等情况。本院在2015年3月17日立案受理后，发现车安亮等8人已经去世，但其继承人表示不放弃诉讼权利，故依法通知去世职工的相应继承人参加本案诉讼活动。
原判认为，第一，葛廷岐等72人并未提供任何证据证明其对原吉家塔煤矿享有股份、股权或者其他财产权利，故煤矿职工以个人名义提起行政诉讼于法无据；第二，本案二被上诉人的委托经营、批复改制等行为，发生在2004年与2007年，而72名原告于2015年提起行政诉讼，显属超过法定二年的起诉期限；第三，2002年9月28日，原吉家塔煤矿自行委托离石信源会计师事务所有限公司出具验资报告，说明其出资人为原柳林县经济贸易局。之后，工商登记资料也一直体现着柳林县经济贸易局为该煤矿的出资人地位。虽然工商登记无实际产权界定功能，但该行政登记在一定程度上仍然反映着企业的产权归属。故从本案现有证据分析，并不足以否定柳林县经济贸易局出资人的资格。因此，二被上诉人的委托经营等行为，可视为是二被上诉人行使出资人权利、履行出资人职责的行为。从涉诉行为的性质、内容来看，并不具有任何行政管理职能的属性，不符合行政法上侵犯企业经营自主权的基本构成要件。因此，二被上诉人的委托经营、批复改制及净资产转让行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。葛廷岐等72人的其他诉讼请求，理由不足，不予支持，因此驳回葛廷岐等72人的起诉。
葛廷岐等5人上诉称，依据《城镇集体所有制企业条例》之规定，职工对该矿有所有权、经营权，鉴于该矿的所有权、经营权被剥夺、被侵犯，作为该煤矿的职工的上诉人，是与本案争行政行为有利害关系的公民，在自身利益受到侵犯时，具有提起行政诉讼的诉讼主体资格。一审裁定无视上诉人与行政行为具有的利害关系，认定上诉人以个人名义提起行政诉讼无法无据，明显适用法律错误；上诉人于2015年2月知道柳经贸字（2007）62号文件和柳政法（2007）67号文件，没有超过两年的起诉期限，一审无视上诉人实际知道的时间就认定上诉人的起诉超过起诉期限是适用法律错误；上诉人所在的煤矿系集体所有制性质，企业的所有人只能是上诉人在内的集体企业职工，二被上诉人作出的两份文件是以批复的形式作出，是违背国家改制的文件，全体工人的改制申请属于伪造，一审认定二被上诉人委托经营、批复改制及净资产转让行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围属于适用法律错误。因此请求依法撤销一审裁定；依法改判确认《委托经营合同》、2007年9月3日《转让协议》、柳经贸字（2007）62号文件、柳政法（2007）67号文件无效；由此造成的损失依据问责制由二被上诉人承担。
柳林县人民政府辩称，上诉人未进行过出资，不是煤矿的股东，不具备原告主体资格；改制是出资人履行权利的合法、正当行为，是煤矿工人书面要求改制，上诉人对改制是知情的，其起诉超过起诉期限，因此请求驳回上诉，维持原裁定。
柳林经信局辩称，煤矿虽然登记为人主体企业，但出资人是被上诉人，上诉人不具备诉讼主体资格；《委托经营合同》是2004年的，两件文件及《转让协议》是2007年的，上诉人的起诉已超过五年的起诉期限，且协议和两件文件不具有管理公共事务的行政行为，不具备可诉性，请求驳回上诉，维持原裁定。
宏盛公司辩称，一审的证据能证明，自从2009年接管煤矿后已为职工支付工资及各项费用587万余元，宏盛公司根据政府文件依法接收煤矿后履行了政策、法规规定的义务，应驳回上诉，维持原裁定
葛廷岐等5人在法定期限内提供了与受案条件有关的下列证据：1、原吉家塔煤矿工业企业开业申请登记表、1991年企业章程、1989年调查报告、企业章程提纲。证明吉家塔煤矿于1956年开业，经济性质为集体，并非国有企业。资金来源为自有资金，国家并未向吉家塔煤矿投入资金；2、2003年3月28日原柳林县经济贸易局的投资说明。证明煤矿始建于1955年，后企业用所得利润扩大再生产，逐步发展壮大，企业性质仍为集体；3、原吉家塔煤矿1981年、1994年、2000年等部分企业营业执照。证明该煤矿的经济性质是集体所有制；4、2007年9月12日柳林县财政局的证明材料。证明原吉家塔煤矿的资产不属于国有资产，而是属于集体资产；5、2004年1月15日《委托经营合同书》、2007年9月3日《净资产转让协议》、2007年柳政发（2007）67号文件、柳经贸字（2007）62号文件。证明二被上诉人的企业资产转让、委托经营及改制行为违法；6、2015年1月5日山西省工商行政管理局《关于柳林县吉家塔煤矿等相关企业登记情况的说明》。证明上诉人未超过起诉期限。
柳林县人民政府在法定期限内提供了与受案条件有关的下列证据：1、柳林县人民政府2007年9月14日（柳政发（2007）67号）对吉家塔煤矿改制的批复；2、2005年6月19日吉家塔煤矿全体职工要求企业改制的申请书；3、2007年8月18日吉家塔煤矿职工代表会议决议；4、2002年原吉家塔煤矿工商登记注册材料、离石信源会计师事务所有限公司验资报告（注册资本实收情况明细表、验资事项说明）等。证明截至2002年3月30日止，吉家塔煤矿重新登记的注册资金为200万元，全部由柳林县经济贸易局实物出资，占注册资本的100％；5、原吉家塔煤矿主管机关演变文件及国家投资的相关证据。证明该煤矿的主管机构从上世纪五十年代由二轻管理部门到被告柳林县经济和信息化局演变情况，另根据不完全统计，主管部门在上世纪八、九十年代曾先后对煤矿投资达70余万元。
柳林经信局在法定期限内提供了与受案条件有关的下列证据：1、2002—2003年原吉家塔煤矿工商登记资料，证明原吉家塔煤矿的出资人为柳林县经济和信息化局；2、吉家塔煤矿企业改制实施方案；3、柳经贸字（2007）62号批复；4、2007年吉家塔煤矿企业改制工商资料；5、晋煤重组办发（2009）33号文件；6、2012年吉家塔煤矿注销登记工商资料。上述证据证明原吉家塔煤矿的企业改制情况及第三人兼并重组情况。7、柳林县经济贸易局关于吉家塔煤矿进行重新委托经营的通知（柳经贸字（2004）3号文件）；8、2004年1月14日柳林县人民政府办公室会议纪要；9、2004年1月15日柳林县经济贸易局与山西北方君威实业集团有限公司签订的《委托经营合同书》。证明根据国家政策规定，经县委、县政府同意，柳林县经信局对所属企业吉家塔煤矿委托给山西北方君威实业集团有限公司经营。10、原吉家塔煤矿主管机关的演变文件及国家投资的相关证据。证明该煤矿主管机关演变为柳林县经济和信息化局情况。且经不完全统计，主管部门对该煤矿先后曾投资达70余万元。11、其它涉及原吉家塔煤矿的企业档案资料。
宏盛公司在法定期限内提供了下列证据：1、山西省煤矿企业兼并重组整合工作领导组办公室文件（晋煤重组办发（2009）33号）；2、关于整合山西柳林富安吉家塔煤矿有限公司的情况说明；3、原吉家塔煤矿职工及退休职工花名表；4、原吉家塔煤矿内退职工2010年4月一2014年9月工资及驻矿人员补贴表；5、支付原吉家塔煤矿2011年一2014年职工福利表；6、支付原吉家塔煤矿2010年1月一2013年12月职工遗属补助表；7、缴纳原吉家塔煤矿2009年7月一2014年12月职工社会保险汇总表及记账凭证。上述证据以证明第三人在兼并重组山西柳林富安吉家塔煤矿有限公司后，已经按照合同约定履行了相应的义务。
经二审庭审质证，各方当事人仍坚持一审的质证的意见。
在二审期间，葛廷岐等5人提供了两份新证据：1、2010年6月4日本院（2009）晋民申字第1151号民事裁定书；2、吉振清的股权证明复印件。柳林县人民政府对证据1的真实性无异议，认为裁定虽说不是民事诉讼的范围，但并不能就是行政诉讼的受案范围；对证据2认为没有具体时间，且在建国以后已将个人的股金全部退回。柳林县经信局对证据1的真实性无异议，但认为裁定书只说明向有关部门申请解决，并非就是行政案件；证据2的真实性不认可，也与本案无关。宏盛公司对证据1的真实性无异议，对证据2不发表意见。
本院认为，葛廷岐等5人在二审中提供的新证据1是本院作出的民事裁定书，各方对其真实性无异议，且与本案有关，本院予以认可。证据2没有提供原件，也与本案无关，本院予以排除，其他一审中的证据各方对其真实性无异议，本院予以认可。
根据本院庭审调查及上述有效证据，本院对原审认定的事实予以确认。
本院另查明，2009年，葛廷岐等72人就因要求确认《委托经营合同书》无效以及后续对吉家塔煤矿的变更无效为由提出民事诉讼，吕梁市中级人民法院作出（2009）吕立民终字第31号不予受理的生效民事裁定。
本院认为，原柳林县吉家塔煤矿的性质为集体企业，依据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第二十一条第（二）项的规定，集体企业在国家法律、法规的规定范围内享有自主安排生产、经营、服务活动的权利，第二十五条规定了职工所能享有的权利，这些权利中并没有经营自主权，上诉人认为柳林县经信局所签订的《委托经营合同书》及《净资产转让协议》侵犯了吉家塔煤矿经营自主权，应以企业的名义提起诉讼，上诉人以个人名义提起行政诉讼不具备诉讼主体资格。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 魏佩芬
代理审判员 卞俊梅
代理审判员 刘 群
二〇一五年十二月十日
书 记 员 温有军
原审原告名单：
原审原告雒向林，柳林县。
原审原告冯富选，柳林县。
原审原告常保平，柳林县。
原审原告车应斌，柳林县。
原审原告王保全，柳林县。
原审原告葛保岐，柳林县。
原审原告车俊元，柳林县。
原审原告李金锁，柳林县。
原审原告白喜顺，柳林县。
原审原告柳迎保，柳林县。
原审原告邓维林，柳林县。
原审原告冯爱平，柳林县。
原审原告冯探有（又名冯喜宽），柳林县。
原审原告王茂生，柳林县。
原审原告穆连生，柳林县。
原审原告张林林，柳林县。
原审原告冯玉生，柳林县。
原审原告张建文，柳林县。
原审原告张士通，柳林县。
原审原告车明云，柳林县。
原审原告张库有，柳林县。
原审原告邢兰地，柳林县。
原审原告邢保玉，柳林县。
原审原告张世英，柳林县。
原审原告张候平，柳林县。
原审原告牛云平，柳林县。
原审原告柳金应，柳林县。
原审原告陈艮元，柳林县。
原审原告柳海应，柳林县。
原审原告穆成大（又名穆在兵），柳林县。
原审原告闫清顺，柳林县。
原审原告穆廷珍，柳林县。
原审原告冯喜斌，柳林县。
原审原告李全华，柳林县。
原审原告张茂云，柳林县。
原审原告周福应，柳林县。
原审原告王继平，柳林县。
原审原告柳探斌，柳林县。
原审原告柳艮凤，柳林县。
原审原告牛炳胜，柳林县。
原审原告魏月旺，柳林县。
原审原告张官大，柳林县。
原审原告赵班有，柳林县。
原审原告王箴富，柳林县。
原审原告吉侏斌，柳林县。
原审原告薛润平，柳林县。
原审原告张达岐，柳林县。·
原审原告李汝托，吕梁市离石区。
原审原告李秀琴，柳林县。
原审原告闰平平，柳林县。
原审原告陈永平，柳林县。
原审原告车德江，柳林县。
原审原告李汝宁，柳林县。
原审原告王琴儒，柳林县。
原审原告陈兵亮，柳林县。
原审原告吉钦，柳林县。
原审原告李学林，柳林县。
原审原告葛拴柱，柳林县。
原审原告杨水平，柳林县。
原审原告穆连生，柳林县，系已故穆春保的继承人。
原审原告雒建斌，吕梁市离石区，系已故雒茂忠的继承人。
原审原告魏月旺，柳林县，系已故魏根应的继承人。
原审原告陈继艮，柳林县，系已故陈世林的继承人。
原审原告车明利，柳林县，系已故车安亮的继承人。
原审原告冯喜斌，柳林县孟，系已故冯子明的继承人。
原审原告刘根奴，柳林县，系已故刘根顺的继承人。
原审原告王爱英，柳林县，系已故张柱彪的继承人。
《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》
第二十一条集体企业在国家法律、法规的规定范围内享有下列权利：（一）对其全部财产享有占有、使用、收益和处分的权利，拒绝任何形式的平调；（二）自主安排生产、经营、服务活动；（三）除国家规定由物价部门和有关主管部门控制价格的以外，企业有权自行确定产品价格、劳务价格；（四）企业有权依照国家规定与外商谈判并签订合同，提取和使用分成的外汇收入；（五）依照国家信贷政策的规定向有关专业银行申请贷款；（六）依照国家规定确定适合本企业情况的经济责任制形式、工资形式和奖金、分红办法；（七）享受国家政策规定的各种优惠待遇；（八）吸收职工和其他企业、事业单位、个人集资入股，与其他企业、事业单位联营，向其他企业、事业单位投资，持有其他企业的股份；（九）按照国家规定决定本企业的机构设置、人员编制、劳动组织形式和用工办法，录用和辞退职工；（十）奖惩职工。第二十五条职工依照法律、法规的规定，在集体企业内享有下列权利：（一）企业各级管理职务的选举权和被选举权；（二）参加企业民主管理，监督企业各项活动和管理人员的工作；（三）参加劳动并享受劳动报酬、劳动保护、劳动保险、医疗保健和休息、休假的权利；（四）接受职工技术教育和培训，按照国家规定评定业务技术职称；（五）辞职；（六）享受退休养老待遇；（七）其他权利。