江苏省宿迁宿豫区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）宿豫行初字第0016号
原告盐城市蓝盾建设工程有限公司（以下简称蓝盾公司），住所地：盐城市亭湖区毓龙东路37号2楼。
法定代表人费广东，总经理。
委托代理人葛荣贵，江苏锐智律师事务所律师。
委托代理人张步照，江苏一正律师事务所律师。
被告宿迁市宿豫区人力资源和社会保障局（以下简称区人社局），住所地：宿迁市宿豫区香江路1号。
法定代表人高华华，局长。
委托代理人周永泉。
委托代理人杨光空。
原告蓝盾公司诉被告区人社局不服劳动保障监察行政处理一案，本院于2013年12月10日立案受理，2013年12月11日向被告送达起诉状副本、应诉通知书等材料，并依法组成合议庭于2014年1月21日公开开庭进行了审理。原告蓝盾公司委托代理人葛荣贵、被告区人社局委托代理人周永泉、杨光空到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告区人社局以原告蓝盾公司违反工资支付规定，未支付张显书等工人工资，且在规定期限内没有按照该局作出的宿豫人社察令字（2013）第006号《劳动保障监察限期改正指令书》的要求改正为由，依据《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条第（一）项、《江苏省工资支付条例》第五十一条等法律法规规定，于2013年5月24日作出宿豫人社察理字（2013）第004号《劳动保障监察行政处理决定书》，内容为：“1、责令支付张显书等工人工资714325元。2、按拖欠工资数额的90%支付劳动赔偿金642892.5元。请你单位接到本处理决定书之日起10日内，将拖欠的工人工资款项结清或交到宿迁市宿豫区劳动监察大队代发”。
被告区人社局向本院提供以下证据：
1、2011年2月8日中标通知书一份、2011年2月18日蓝盾公司与宿迁市宏成房地产有限公司签订的建设工程施工合同一份，证实原告承包宿豫区宏成都市花园三期工程。
2、2011年3月2日蓝盾公司向周玉林出具的授权委托书一份，证实原告委托其项目部副经理周玉林作为代理人负责该工程施工管理工作。
3、周玉林向徐必景、张显书、王金国、陈耀（跃）民、单秀清、王军营、刘斌、孙建、罗伟贤、张刘、戈俊一、王胜兵、臧孝生、程林出具的欠条，证实原告拖欠工资的事实及所欠工资款的数额。
4、周玉林与王军营、刘斌、孙建、王胜兵等人签订的协议，周玉林向王胜兵出具的承诺书。
5、徐必景等人提供的工资结算发放明细、考勤表、工资分配表、工资支出表、结算单、民工推荐表。
证据4、5证实徐必景等人在原告承建的宿豫区宏成都市花园三期工程中工作及原告拖欠工资的事实。
6、徐必景、李爱金、高伟桂、张显书、曹立植等人询问笔录，与上述证据相互印证，证明张显书等人在涉案工程中工作及原告拖欠工资款的事实。
7、劳动保障监察立案审批表、劳动保障监察案件处理报批表、2013年3月25日宿豫人社察询（2013）第009号《劳动保障监察调查询问书》、宿豫人社察举字（2013）第004号《劳动保障监察举证通知书》、2013年4月8日宿豫人社察令字（2013）第006号《劳动保障监察限期改正指令书》、2013年4月27日宿豫人社察处告字（2013）第004号《劳动保障监察行政处理告知书》、2013年5月24日宿豫人社察理字（2013）第004号《劳动保障监察行政处理决定书》、2013年12月4日宿豫人社察催告字（2013）第005号《劳动保障监察催告通知书》及相关文书的邮寄送达凭证。证实被告作出行政处理的程序合法。
原告提供的法律依据有：《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条、《江苏省工资支付条例》第五十一条、劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发（2005）12号）第四条等规定，证实行政处理行为适用法律正确。
原告蓝盾公司不服行政处理决定起诉称，一、被告区人社局作出的宿豫人社察理字（2013）第004号《劳动保障监察行政处理决定书》认定事实错误，适用法律错误，程序严重违法。原告认为与张显书等人不存在劳动关系，本案不属于劳动法律法规调整的范围，不应适用《中华人民共和国劳动合同法》和《江苏省工资支付条例》处理本案。同时原告外面的劳务费已基本结清，被告认定原告拖欠工资款无事实依据。二、原告在承建宿迁市宿豫区宏成都市花园过程中不存在故意拖欠农民工工资的情形。首先，周玉林出具的欠条不具有真实性、合法性、关联性，仅凭欠条不能证明原告存在拖欠劳务费的情形。周玉林因涉嫌非法吸收公众存款罪、诈骗罪已被公安机关立案侦查，应待公安机关侦查结束后，查清相关欠条是否属实，原告再根据客观情况进行处理。其次，因建设方宿迁市宏成房地产开发有限公司在合同履行过程中存在严重违约情形，原告已经通过诉讼途径要求该公司支付工程款、赔偿违约导致的损失等。最后，在2013年春节前，原告多次派人协调处理农民工工资问题，被告在未经司法确认的情况下，仅凭相关人员的单方陈述，在原告不知情的情况下，就动用农民工工资保证金，严重损害了原告的合法权益。综上，被告作出的宿豫人社察理字（2013）第004号《劳动保障监察行政处理决定书》是错误的，要求法院依法予以撤销。
原告为证实己方观点向本院提供以下证据：
1、徐必景于2012年10月22日出具收条一份及其出具的情况说明一份，证实徐必景收到木工工资共计623420元，双方工程款已结清。
2、王军营于2012年9月7日出具的收条一份，证实收到木工工资530582元。
3、孙建于2012年9月6日出具的收条一份，证明收到工资款476033元。
4、罗伟贤于2012年7月30日出具的收条一份，证实双
方工资款已经结清。
5、程林于2012年10月20日出具的收条一份，证明双
方工资款已结清。
6、程林于2012年10月20日代臧孝生出具的收条一份，
证明双方工资款已结清。
7、民事诉状一份，证明张刘就周玉林出具的欠条，已向宿豫区人民法院提起民事诉讼。
上述证据1-6原告陈述由周玉林提供，证实徐必景等人工资已经结清。
被告区人社局辩称，一、我局作出的行政处理决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，原告与张显书等人之间存在事实上的劳动法律关系。宿豫区宏成都市花园三期工程（包含7ˉ10#、16ˉ18#、33#、34#等九幢住宅和3#、4#两座半地下室车库）由宿迁市宏成房地产有限公司开发，由蓝盾公司承建，周玉林为该项目负责人。2013年3月19日张显书等人就蓝盾公司拖欠工资向我局投诉，并提供了周玉林出具的所欠工资欠条、与周玉林签订的协议、职工花名册、工资表、考勤表等材料，结合我局与周玉林了解的相关情况，我局认为周玉林作为蓝盾公司项目负责人及授权委托人，其与张显书等人签订的协议并就所欠工资出具的欠条具有法律效力，同时根据张显书等人提供的工资表、考勤表等证据材料以及对张显书等人作出的调查笔录，能够认定蓝盾公司与张显书等人之间存在劳动事实关系。二、我局作出的行政处理决定程序合法，蓝盾公司存在故意拖欠农民工工资的事实。2013年我局受理张显书等人投诉后，依法向原告下发了调查询问书和举证通知书，要求原告提供该建筑工地职工花名册等相关材料，承担举证责任，但原告未在规定期限内提供证据材料。我局依据《江苏省工资支付条例》第五十一条规定，向蓝盾公司下发劳动保障监察限期改正指令书，再次要求原告提供相关证据材料，并责令原告在规定期限内支付拖欠工资，原告在规定期限内未按要求改正。后我局依法对原告下发行政处理告知书、处理决定书，责令原告履行支付工资义务。在整个行政处理程序中，我局充分保障该公司的陈述申辩、举证等权利，不存在程序违法问题。三、对于动用原告交纳的农民工工资保证金发放农民工工资问题，因原告未能解决农民工工资问题，导致农民工到我局投诉，后我局依职权，并经区领导决定用蓝盾公司缴纳的农民工工资保证金预发工人40%的工资。综上，我局作出的宿豫人社察理字（2013）第004号《劳动保障监察行政处理决定书》认定的事实清楚，处理程序合法，适用法律法规正确，请求依法驳回原告诉讼请求，维持我局作出的行政处理决定。
根据原告陈述和被告答辩，本案的争议焦点为：1、被告区人社局作出的行政处理决定确认的拖欠农民工工资数额是否正确？2、原告与投诉人之间是否存在劳动关系？
双方围绕争议焦点进行了举证和质证。原告针对被告举证和答辩发表以下意见：对被告提供的证据1和证据2中的中标通知书真实性无异议，对于其他证据因均系复印件，对真实性不予认可。对于证据3，在周玉林未到场确认情况下，对欠条的真实性均不予认可。对于证据4中的承包协议，能够证实双方间系劳务关系，而非劳动关系。其中刘斌与周玉林签订的协议中，明确约定工程由欧超凡承包，而周玉林与欧超凡之间账目已经结清，故周玉林不再欠欧超凡、刘斌工资款；对于王胜兵与周玉林签订的协议，其中约定承包方式为包工包料，故周玉林出具的欠条中载明的欠款80000元，应是工程款，并非工资款，被告将该笔欠款认定为工资款无事实依据。对于承诺书的证据三性均不予认可。对于证据5真实性、合法性、关联性均有异议，因为工资发放明细、考勤表等材料中无相关人员的签字；部分考勤表材料等形成的时间在涉案工程签订的时间之前，故证据明显是虚假的；在工资表、考勤表等材料中有部分工人的姓名不一致；对于推荐表，因涉案人员与原告不存在劳动关系，故不存在推荐代表主张工资的事实。对于证据6谈话笔录的真实性均不认可，其中有部分笔录时间上、地点上、谈话人上存在矛盾；有部分笔录中谈话人未签名或未注明监察证号；有部分谈话笔录中被谈话人的签名系他人代签；有部分谈话笔录中载明的欠款数额与欠条上载明的并不一致，即使如被告所述，谈话笔录中载明的欠款是预先扣除了投诉人在谈话之后领取的工资款，那么被告在未经核实情况下，预先做出动用原告的农民工工资保证金发放工资的行为，亦属于程序违法。综上，对于被告提供的谈话笔录的真实性不予认可。对于证据7审批表等材料真实性无异议，但对其合法性、关联性有异议。被告应提供证据证实投诉人与原告间存在劳动关系，因被告未能提供证据证实，故被告作出的行政处理行为无法律依据且程序违法。对于法律依据，因投诉人与原告间不存在劳动关系，故被告适用《中华人民共和国劳动合同法》等法律法规是错误的，并且根据《关于确立劳动关系有关事项的通知》第五条规定，劳动关系应由仲裁部门予以认定。综上，本案中被告作出行政处理行为适用法律错误。
被告针对原告举证质证意见如下：
原告举证的证据未在被告规定的举证期限内举证，原告应承担相应的责任。对于证据1-6的真实性均不予认可，其中原告举证的六份收条中有四份收条仅是证实投诉人与周玉林进行了结算，并不能证实工资款已经付清；罗伟贤出具的收条虽写明“账目结清”，但是由于工程尚未结束，不排除在后期产生新的欠款；程林代臧孝生所出具的收条，不具有法律效力。张刘的民事起诉状中已经扣除了工资部分，起诉的仅是材料款，该证据能够与行政处理决定书相互印证，双方间不存在矛盾。
经庭审质证，本院对证据效力作如下确认：对于被告举证据1-2，原告对其中建设工程施工合同及授权委托书的真实性不予认可，但是对中标通知书的真实性予以认可，被告庭后提供上述证据原件，通过核实，本院认定上述证据来源合法，且庭审中原告认可其承包宿豫区宏成都市花园三期工程，并由周玉林作为实际施工人，管理涉案工程，故对上述证据的效力本院予以确认。对于被告举证的证据3-5，被告庭后提供相关证据原件，经核实本院确认上述证据来源合法、与本案具有关联性。对于周玉林出具给王胜兵欠条上的欠款80000元是否包含工程款问题，经与王胜兵核实，王胜兵称欠条上载明的欠款系工资款，其所做的工程款总额为12万多元，其中工资款为8万元，并提供工资单予以证实。上述证据中欠条、协议与工资发放明细、考勤表等证据间能够形成证据锁链，证实投诉人在涉案工程中施工及原告所欠工资款的事实，对上述证据3-5的证据效力本院予以确认。对于被告提供的证据6询问笔录，该组笔录中的部分笔录在形式上确实存在“记录时间”上的瑕疵，但谈话内容有被谈话人签字确认，且内容反映的主要事实与被谈话人所持欠条一致，本院对该组谈话笔录证实的主要事实予以认可。对于被告提供的证据7的真实性原告无异议，该组证据来源合法，与本案有关联性，对该组证据的效力本院予以确认。对于被告提供的法律依据，经审查，能够作为被告作出行政行为的法律依据。
对于原告提供的证据1-7，系其在被告作出具体行政行为后提供，且经本院与证据1－6的“出具人”核实，“出具人”陈述，只是应周玉林要求出具，是算帐的单据，公司用于做帐，并非是实际支付工资的收据，如果已经支付了工资，欠条周玉林就会收回。本院认为，上述证据与被告提供的农民工所持欠条和谈话笔录等证据证实的拖欠工资事实不一致，经和“出具人”核实，不同当事人的解释基本一致，具有一定的合理性，因此，原告提供的上述证据并不能否认被告作出的行政处理决定认定的事实。
经审理查明，2011年原告承包宿迁市宿豫区宏城都市花园三期工程，周玉林作为该工程的实际施工人，负责施工管理工作。张显书等人在宿豫区宏成都市花园三期工程中做工，后因工资问题未得到解决，张显书等人于2013年3月19日到被告处投诉，要求原告支付拖欠的工人工资共计714325元，并提供周玉林出具的欠条以及与周玉林签订的协议、工资明细等相关证据材料予以证实。被告受理后，进行调查并对张显书等工人进行调查询问。2013年3月25日被告依法向原告送达了宿豫人社察询（2013）第009号《劳动保障监察调查询问书》及宿豫人社察举字（2013）第004号《劳动保障监察举证通知书》，要求原告单位负责人或委托人于2013年4月2日前到被告处接受调查询问，对支付张显书等工人工资问题承担举证责任，并要求原告于接到举证通知书之日起五日内提供工资支付的协议、工资支付凭证等相关证据。被告于2013年3月25日将调查询问书和举证通知书邮寄送达原告，但原告在规定期限内未提供相关证据。2013年4月8日被告向原告下发了宿豫人社察令字（2013）第006号《劳动保障监察限期改正指令书》，责令原告在收到指令书之日起5日内按该指令书要求报送书面材料，结清工人工资。被告于2013年4月8日将限期改正指令书邮寄送达原告，原告在规定期限内未报送书面材料，也未结清工资。2013年4月27日被告依法向原告下发宿豫人社察处告字（2013）第004号《劳动保障监察行政处理告知书》，告知将作出的处理决定，并告知其有陈述申辩权利。被告于2013年4月27日将处理告知书邮寄送达原告，原告在规定期限内未提出陈述申辩。2013年5月24日被告作出宿豫人社察理字（2013）第004号《劳动保障行政处理决定书》，责令原告在收到处理决定书之日起10日内支付张显书等工人工资714325元，并按欠发工资数额90%支付劳动赔偿金642892.5元。被告于2013年5月24日将处理决定书邮寄送达原告，原告不服该处理决定，于2013年7月6日向宿迁市人力资源和社会保障局申请行政复议，经复议，复议机关于2013年8月20日作出宿人社行复字（2013）第010号复议决定书，维持被告作出的上述行政处理决定。复议决定送达原告后，原告仍认为区人社局作出的涉案处理决定认定事实不清、程序违法，遂诉至本院。
本院认为，原告蓝盾公司是具备合法用工资质的单位，其承建宿豫区宏成都市花园三期工程，周玉林作为该工程的管理人，其给张显书等人出具的欠条、签订的承包协议等证据，能够证实张显书等人与原告间建立劳动关系，原告蓝盾公司应对张显书等人承担用工主体责任。根据《劳动保障监察条例》第三条第一款规定，县级以上地方人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作；第九条第二款规定，劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉；第十三条第一款规定，对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。根据以上规定，被告具有对用人单位拖欠工资依照法律、法规的规定作出处理的职权。
关于被告作出的行政处理事实是否清楚、证据是否充分问题。《江苏省工资支付条例》第五十一条规定，用人单位对工资支付承担举证责任。用人单位拒绝提供或者在规定时间内不能提供有关工资支付凭证等证据材料的，劳动保障行政部门、劳动争议仲裁委员会和人民法院可以按照劳动者提供的工资数额及其他有关证据直接作出认定。本案中，张显书等人在投诉时提供了周玉林出具的欠条、承诺书、承包协议、工资表等证据，能够证实原告尚拖欠张显书等人工资共计714325元。本案原告在收到劳动保障监察调查询问书和劳动保障监察举证通知书后，在规定的期限内未提供相关的证据材料。在收到限期改正指令书后未进行整改也未按行政处理告知书要求到被告处进行陈述和申辩，亦未提供相关工资支付凭证等证据，应由其承担举证不能的法律后果。虽原告在诉讼程序中提供了徐必景等人的收条，通过对双方提供证据进行分析认证，本院认为原告提供的收条等证据并不能对抗周玉林所出具的欠条。欠条和收条的落款时间系同一日或仅隔一日，如果周玉林已付清徐必景等人欠款，周玉林出具的欠条应予以收回才符合常理，现徐必景等人仍持有欠款，而原告无法合理解释欠条未收回的原因，根据本院向徐必景等人进行核实，徐必景等六人关于出具收条的解释基本一致，且与其持有的欠条相互印证。综上，对于原告关于已付清徐必景等六人欠款的主张，本院不予支持。对于周玉林向王胜兵出具的80000元欠条是否是工程款，经核实，本院确认该80000元系工资款，并非工程款。对于原告主张刘斌与周玉林签订的合同是由欧超凡履行，且已付清欧超凡工资款，但未提供证据予以证实，对该主张本院不予采纳。
对于原告提出被告在调查询问时存在时间上重复、谈话人员未签字等问题，该问题确实存在，但被告所做的询问笔录内容反映的拖欠工资数额与投诉人提供的欠条、工资明细等能够相互印证，证实欠款的事实和欠款的数额，同时被告在行政程序中已履行了调查、告知、处罚、送达等基本法定程序，因此，该问题应认定为执法程序中的瑕疵问题，该瑕疵不足以导致行政处理被撤销的法律后果，但被告应在以后执法中加以改进。
对于原告提出被告动用原告交纳的农民工工资保证金发放农民工工作问题，与本案不具有关联性，本院不予处理。
综上，被告依法作出的宿豫人社察理字（2013）第004号《劳动保障监察行政处理决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告起诉要求本院撤销被告作出的行政处理决定书的理由不充分，本院不予支持。本案经本院审判委员会讨论，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告盐城市蓝盾建设工程有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告盐城市蓝盾建设工程有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。
审 判 长 周丽丽
审 判 员 蔡 萌
人民陪审员 王伦章
二〇一四年三月三日
书 记 员 刘 颖