广东省茂名市电白区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0904行初1号
原告王小秋，女，1958年7月29日出生，汉族，住电白区。
委托代理人关建明、伍书漠，广东海法律师事务所律师。
被告茂名市城乡规划局。
法定代表人，何远平，局长。
委托代理人李雁，茂名市城乡规划局电白分局干部。
委托代理人邓耀洲，广东海日律师事务所律师。
第三人杨成英，男，1948年7月10日出生，汉族，住电白区。
原告王小秋诉被告茂名市城乡规划局、第三人杨成英行政撤销一案，原告于2015年4月2日以茂名市城乡规划局电白分局为被告向本院提起行政诉讼，后申请变更被告为茂名市城乡规划局。2015年10月15日，本院作出（2015）茂电法行初字第30号行政裁定书，裁定将案件移送茂名市茂南区人民法院办理。2016年12月22日，广东省茂名市中级人民法院作出（2016）粤09行辖3号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于2017年2月24日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等法律文书，并依法由审判员韩超明担任审判长，与人民陪审员陈小华、何业娣组成合议庭，于2017年4月12日公开开庭进行了审理。原告王小秋及其委托代理人伍书漠，被告的委托代理人李雁、邓耀洲等到庭参加诉讼。第三人杨成英经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
在被告茂名市城乡规划局之前行使电白辖区城市规划管理职能的原电白县城市规划管理局于2014年6月25日向第三人杨成英作出电规许［2014］《不予行政许可决定书》。该决定书认定第三杨成英申请办理建设用地规划许可证的土地与原告丈夫黄某持证的土地重叠。
原告王小秋诉称：1995年7月14日，原告的丈夫黄某（已故）经电白县国土局核发电国土证字（1995）第XXXX号《电白县土地使用证》，取得位于水东镇咸水田共74.5平方米土地的使用权，并由电白县政府于2007年12月18日换发电国用（2007）第XXXX号《国有土地使用证》。2015年1月，第三人杨成英持被告茂名市城乡规划局电白分局（原电白县城市规划管理局）于2014年6月25日作出的电规许[2014]《不予行政许可决定书》（以下简称《决定书》）作为证据，以黄某的土地与杨成英持有的电国土证字（1988）第XXXX号《电白县土地使用证》项下的土地重叠为由，向茂名市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销电白区人民政府颁发给黄某的电国用（2007）第XXXX号土地使用证。《决定书》部分内容为：申请人杨成英：……理由是：经现场核定，发现申请办理建设用地规划许可证的土地与黄某的土地重叠……。被告作出的《决定书》严重侵犯了原告的合法权益。首先，黄某的土地与第三人杨成英的土地并不重叠。根据电白区国土资源局2014年1月8日作出的《关于杨成英与黄某宅基地情况的调查说明》，黄某持有的电国土证字（1995）第XXXX号《电白县土地使用证》载明的土地四至为：东至旷地2米，南至9米街道边，西至王秀屋边4米，北至那站垌水沟中间，使用面积为74.5平方米，建设地点为水东镇咸水田。而杨成英持有的电国土证字（1988）第XXXX号《电白县土地使用证》载明土地的四至是：东至7米路边，南至9米路边，西至李若铭屋1.5米巷，北至黄平屋1米巷，使用面积85平方米，建设地点为那站垌6号。两宗土地办证时间不同，建设地点不同，土地四至不同，用地面积均不同，不能确定两证重叠。因此，《决定书》与电白区国土资源局《关于杨成英与黄某宅基地情况的调查说明》相冲突。其次，被告在两宗土地的建设地点、四至、面积均不相同，且两宗土地在发证当时均没有坐标的情况下，其单凭一纸《电白县土地使用证》，本身就无法指出其土地的具体四至，被告所谓经现场核定的结果是不真实、不客观、不科学的。最后，黄某对涉案土地的权属来源清晰、手续完备，且已经由政府登记确权在先，应受法律保护。相反，第三人只持有《电白县土地使用证》作为用地手续，但不能说明土地权属来源，又没有其他权属凭证佐证，在第三人未经确权的情况下，被告所作《决定书》明显缺乏事实基础。综上所述，被告茂名市城乡规划局之前在电白辖区行使城市规划管理职能的电白县城市规划管理局所作《决定书》没有任何依据，已严重损害原告的合法权益，依法应予撤销，为此提起诉讼，请求：1、判决撤销原电白县城市规划管理局于2014年6月25日作出的电规许［2014］《不予行政许可决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告王小秋向本院提交的证据有：
证据1、居民身份证、户口本复印件、死亡证明，证明原告的诉讼主体资格；
证据2、电白县城乡规划管理局电规许［2014］《不予行政许可决定书》（以下简称《决定书》），证明被告于2014年6月25日作出的该《决定书》严重侵犯了原告的合法权益；
证据3、电白县国土资源局《关于杨成英与黄某宅基地情况的调查说明》（以下简称《调查说明》），证明被告作出的《决定书》与电白县国土资源局作出的《调查说明》相冲突；
证据4、土地权属证明书、电白县建设用地规划许可证、行政处罚决定书、关于补办用地手续的申请、土地违法处罚补办手续呈批表、国有土地使用证，证明黄某对涉案土地的权属来源清楚、手续齐备，且已经由电白区人民政府确权在先，应受法律保护；
证据5、电白区人民法院（2014）茂电法行初字第8号行政裁定书，证明第三人杨成英自认其持有的土地使用证与原告持有的土地使用证不重叠；
证据6、电白区人民法院（2015）茂电法行初字第29号行政判决书，证明电白区人民法院认定电白区国土资源局认定第三人杨成英申请登记的宗地与原告持有的土地使用证重叠事实不清，证据不足。
被告茂名市城乡规划局辩称：一、原告不是电规许[2014]《不予行政许可决定书》的申请人，且茂名市城乡规划局电白分局（原电白县城市规划管理局，以下简称“电白规划局”）作出电规许[2014]《不予行政许可决定书》不予许可的行政行为并未损害原告的任何权益，原告诉讼主体不适格。首先，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权力。”的规定，原告不是电规许[2014]《不予行政许可决定书》的行政行为提起复议或诉讼。其次，电白分局作出电规许[2014]《不予行政许可决定书》不予许可的行政行为并未对原告的权力造成实际性影响。因此，原告不是电规许[2014]《不予行政许可决定书》的申请人，且电白规划局作出电规许[2014]《不予行政许可决定书》不予许可的行政行为并未损害原告任何权益，原告诉讼主体不适格，法院应予驳回其起诉。二、电白规划局作出电规许[2014]《不予行政许可决定书》的证据充分、程序合法。2014年4月8日，第三人杨成英向电白规划局申请其位于水东镇那站垌的85平方米土地办理建设用地规划许可证。电白规划局经土地开发商的宗地平面图调查及到现场核实，发现申请办理建设用地规划许可证的土地与黄某的土地重叠，须经法律途径裁定土地权属的有效后，凭有效证件到电白规划局申请办理建设用地规划许可证。因此，电白规划局电规许[2014]《不予行政许可决定书》证据充分，程序合法。综上所述，原告不是电规许[2014]《不予行政许可决定书》的申请人，且电白规划局作出电规许[2014]《不予行政许可决定书》不予许可的行政行为并未损害原告任何权益，原告诉讼主体不适格，电白规划局电规许[2014]《不予行政许可决定书》证据充分，程序合法，恳求贵院驳回原告的起诉。
被告茂名市城乡规划局于2017年3月17日向本院提交作出该具体行政行为的证据和依据：
证据1、宗地平面图；
证据2、电国土证字（1988）第XXXX号《电白县土地使用证》；
证据3、电规字[1994]NO.0000064号《电白县建设用用地规划许可证》。
证据4、电规字[2007]NO.0011618号《电白县建设用用地规划许可证》。被告以上述证据1至证据4证明电白县规划局对土地开发商的宗地平面图调查及到现场核实，发现申请办理建设用地规划许可证的土地与黄某的土地重叠。
第三人杨成英未到庭应诉，亦未提交书面答辩及证据材料。
经庭审质证，对被告所提供的证据1至证据4，原告的质证意见为：证据1、2、3的真实性、合法性有异议。电白国土局发给第三人的证的颁证过程是不合法的；证据4、真实性、合法性、关联性无异议。四组证据无法证明被告主张证明的事实，不是被告现场核查的证据。本案中被告作出的事实认定是没有证据的。本案争议的决定书程序不合法，缺乏事实依据。
对原告提供的证据1至证据6，被告的质证意见为，证据1无异议；证据2证明内容有异议，被告作出的决定书没有侵犯原告权益；证据3电白国土局的调查证明第四点也说明两宗地有重叠可能性；证据4与本案无关联性；决定书没有承认土地是属于杨成英的，没有侵害原告土地使用权；证据5裁定书关于土地的事实不是法院查明的，是杨成英个人陈述；证据6无异议。
本院对当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时参考。
经审理查明，原告王小秋的丈夫黄某（已故）持有电白县国土局核发的电国土证字（1995）第XXXX号《电白县土地使用证》，该证的用地地点为水东镇咸水田，用地面积74.5平方米，用地四至为东至旷地边2米，南至9米街道边，西至王秀屋边4米，北至那站垌水沟中间。该宗地已于2007年12月25日向黄某核发电国用（2007）第XXXX号《国有土地使用证》。第三人杨成英持有电白县国土局核发的电国土证字（1988）第XXXX号《电白县土地使用证》，该证的用地地点为水东镇那站垌，用地面积85平方米，用地四至为东至7米路边，南至9米路边，西至李若铭屋1.5米巷，北至黄平屋1米巷。2014年4月8日，第三人杨成英就其持有的电国土证字（1988）第XXXX号《电白县圭土地使用证》中记载的位于水东镇那站垌的85平方米土地向原电白县城市规划管理局申请办理建设用地规划许可证，原电白县城市规划管理局依据第三人杨成英指界现场测量情况，认为第三人杨成英所申请建设用地规划许可证的土地与原告丈夫黄某持证的土地重叠，遂于2014年6月25日向第三人杨成英作出电规许[2014]《不予行政许可决定书》。该决定书的内容包括“经现场核定，发现申请办理建设用地规划许可证的土地与黄某的土地重叠，须经法律途径裁定土地权属的有效性后，凭有效证件到我局申请办理建设用地规划许可证。”2015年1月，第三人杨成英以电白县城乡规划局于2014年6月25日作出的电规许［2014］《不予行政许可决定书》为依据，以黄某的土地与杨成英持有的电国土证字（1988）第XXXX号《电白县土地使用证》项下的土地重叠为由，向茂名市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销茂名市电白区人民政府颁发给黄某的电国用（2007）第XXXX号土地使用证。原告认为电白县城乡规划局于2014年6月25日作出的电规许［2014］《不予行政许可决定书》中有关土地重叠的认定侵犯了原告的合法权益，遂提起诉讼，请求：1、判决撤销被告于2014年6月25日作出的电规许［2014］《不予行政许可决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。
另查明，原告王小秋系电国用（2007）第XXXX号《国有土地使用证》持证人黄某的妻子，持证人黄某于2014年1月10日死亡后，黄某的唯一子女黄妍于2016年12月13日声明放弃对该土地的继承并表明不参与本案诉讼。
还查明，原电白县城市规划管理局于2014年因撤并区后被撤销，并分别成立茂名市电白区城市综合管理局和茂名市城乡规划局电白分局，原电白县城乡规划局中的城乡规划管理职能由被告茂名市城乡规划局行使。
本院认为，在被告茂名市城乡规划局之前行使电白辖区城市规划管理职能的原电白县城市规划管理局在行使建设用地规划管理职能过程中，就第三人杨成英的建设用地规划许可申请，仅依据第三人杨成英指界现场测量情况，向第三人作出电规许［2014］《不予行政许可决定书》，认定第三人杨成英申请建设用地规划许可的宗地与原告王小秋丈夫黄某持有的电国用（2007）第XXXX号《国有土地使用证》的宗地位置重叠。被告的上述行政行为对原告方已登记发证的国有土地使用权造成影响，被告在作出上述行政行为之前，未向原告及土地开发商进行调查核实，亦未告知并听取原告的陈述和申辩意见，被告的上述行政行为事实不清，证据不足，违反正当的行政程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：
撤销原电白县城市规划管理局于2014年6月25日作出的电规许［2014］《不予行政许可决定书》。
案件受理费50元，由被告茂名市城乡规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。
审 判 长 韩超明
人民陪审员 陈小华
人民陪审员 何亚娣
二〇一七年五月三十一日
书 记 员 谢思燕
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。