山西省运城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋08行终18号
上诉人（原审被告）：新绛县公安局。
法定代表人：姬凌鹏，局长。
委托代理人：荆祚敏，新绛县公安局副局长。
委托代理人：郭有才，新绛县公安局法制科科长。
委托代理人：席金堂，山西泰同律师事务据律师。
被上诉人（原审原告）：杨小云，女，1966年8月16日出生，汉族，新绛县向阳幼儿园园长。住新绛县。
委托代理人：张晋宏，北京市华国律师事务所律师。
上诉人新绛县公安局因治安行政处罚一案不服垣曲县人民法院作出的（2015）垣行初字第31号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人新绛县公安局的委托代理人荆祚敏、郭有才、席金堂，被上诉人杨小云及其委托代理人张晋宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2015年8月31日，原告杨小云到国家信访局提交反映政府官员不作为的综合材料；到中纪委提交反映省、市、县纪检委不作为的材料；到全国人大提交关于不服山西省高级人民法院判决，申请再审的材料后，于2015年9月2日，在中纪委门口乘坐服务车到达久敬庄去见驻京接访的当地领导，后被久敬庄的工作人员按照地域分流，并被北京相关单位送回新绛县。2015年9月3日，新绛县公安局泽掌派出所民警，在高速路新绛县路口接到原告杨小云，并于当日同新绛县信访局办理了移交手续。之后，杨小云被带至新绛县公安局办案区进行了二次询问。当日，新绛县公安局以新绛县信访局出具的《移交函》及其询问笔录为依据，认为杨小云在北京举行“抗战胜利70周年纪念活动”期间，进行上访被遣返，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对杨小云作出了行政拘留十日的行政处罚。2015年9月16日，杨小云不服新绛县公安局作出的行政拘留决定，提起行政诉讼，要求撤销新绛县公安局作出的（2015）000270号行政处罚决定。同时查明，原告杨小云在被告新绛县公安局对其作出行政处罚前的告知笔录中明确提出“1、我是正当依法逐级上访；2、我是主动上车去久敬庄面见领导，不是上边所认为的我被送往久敬庄，然后被遣返”的申辩理由，被告新绛县公安局对上述申辩理由，未作审查核实。
原判认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”被告新绛县公安局以杨小云在特定时期进京上访，对杨小云实施行政拘留，其认为杨小云违法事实的依据，除新绛县信访局的移交函外，再无其他证据相佐证，其对杨小云作出行政处罚的主要证据不足；被告新绛县公安局提供的对原告杨小云在行政处罚前告知笔录中提出的申辩理由，应依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第二款之规定予以复核，但本案被告未依法进行复核，其对杨小云作出的行政处罚，违反法定程序。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销被告新绛县公安局对杨小云作出的行罚决定（2015）000270号行政处罚决定书；限被告新绛县公安局在本判决生效后30日内重新作出行政行为。
上诉人新绛县公安局上诉称，被上诉人杨小云反映的问题，于2007年已妥善解决，被上诉人为此也出具了保证息诉罢访的《保证书》。但2015年9月3日，被上诉人杨小云仍然以同一事实和理由提出请求，并于国家举行“抗战70周年纪念活动”期间，去往北京中纪委、全国人大接待处、最高人民检察院等部门越级上访。违反了《信访条例》等相关法律规定，属于严重的违法行为。上诉人接到新绛县信访局工作人员移交后，对上诉人作出的行政处罚决定，事实正确，证据充分。原审判决认定事实不清。请求二审法院查清事实，依法撤销原审判决，维持上诉人对被上诉人作出的新绛县公安局行罚决字（2015）000270号行政处罚决定书。
被上诉人杨小云辩称，一、本案从被上诉人认定的事实看，上诉人新绛县公安局所举出的“息诉罢访书”，其实是由被上诉人书写的《我的要求和保证》，被上诉人杨小云正是由于有关领导见证的“要求和保证书”中，有关部门所答应的内容没有得到兑现，才依法向新绛县县委、县政府，运城市市委、市政府以及山西省有关部门，逐级、依法表达的诉求。本案被上诉人杨小云向法庭提交的有关部门的受理清单，足以证实上述事实。相反，上诉人新绛县公安局提交的作出处罚决定证据中，无据证实被上诉人在北京期间的违法行为，无据证实被上诉人系越级上访，其对被上诉人作出予以行政拘留的处罚决定，没有事实依据。二、从本案管辖权看，依据《公安机关办理行政案件程序规定》之规定，行政案件应由违法行为地公安机关管辖，如果由居住地公安机关管辖更为适宜的，可由居住地公安机关管辖；但应由行为地公安机关将案件移交给居住地公安机关，并与居住地公安机关协商、配合展开调查取证等工作。本案新绛县民政局不是法定的案件移交机关，其无权移交案件，如果被上诉人到北京上访的行为违反法律规定，依法应由违法行为地，即北京公安机关依法进行处罚。现新绛县公安机关管辖不当。三、从被上诉人新绛县公安局作出的处罚程序看，上诉人对被上诉人作出拘留决定时，应遵循一般程序，按立案、调查、审批、告知、作出处罚等规定程序进行，本案上诉人从高速路口接上被上诉人后，仅仅作了个笔录，并于当天下午就作出了拘留决定，期间无任何证据表明，其向有关信访机关、北京警方、北京有关部门等作出过任何调查，甚至连被与之打了多年交道上诉人的身份，都错误的认定成为无业，其所谓的调查工作几乎没作。尤其是在上诉人对被上诉人作出行政处罚前的告知笔录中记载了被上诉人杨小云提出的申诉理由，但无据证实，上诉人针对该申诉理由进行了复核。至于告知受处罚人家属的证据，上诉人除了一个无法证明通话内容的通话纪录外，没有其他证据能证实其确实履行了告知程序。上诉人与被上诉人同处一城，为什么其可以派车前往高速路口接回被上诉人，却不可以前往被上诉人家中或者单位依法予以送达？四、从处罚情节和处罚幅度看，上诉人对被上诉人不因情施策，顶格处理不利于化解矛盾。五、从法律适用来看，公安部关于印发新修订《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的通知（公通字（2013）25号），不是全国人大及其常委会制定的法律，即便是按照此文件，对违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访的人，也应依据《信访条例》第四十七条第二款的规定，由公安机关予以警告、训诫或者制止。只有符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的，才能以扰乱公共秩序、聚众扰乱单位秩序处理。本案上诉人认为被上诉人前往有关部门进行了越级上访，但无据证实被上诉人在公共场所进行了符合前述规定的违法活动，其依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）予以处理，明显错误。综上，原审判决正确，应予维持。
本院庭审审理查明的事实与原判认定事实一致。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条规定“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十五条亦规定“违法嫌疑人有权进行陈述和申辩。对违法嫌疑人提出的新的事实、理由和证据，公安机关应当进行复核。”本案上诉人新绛县公安局提交的证据证实，新绛县公安局对杨小云作出行罚决字（2015）000270号新绛县公安局行政处罚决定前，杨小云提出了书面的申辩理由，新绛县公安局未对杨小云的申辩理由进行了复核，不能证实其处罚决定认定的事实正确。原审法院以上诉人作出行政处罚决定主要证据不足，违反法定程序，判处上诉人行政行为违法，并依法予以撤销正确，应予维持。上诉人上诉理据不足，本院不予采信。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费五十元，由上诉人新绛县公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长 田 力
审判员 胡 玮
审判员 赵运民
二〇一六年四月七日
书记员 王国婷