湖南省湘阴县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0624行初2号
原告霍某某。
委托代理人彭立明，湖南湘杰律师事务所律师。
被告汨罗市公安局。
法定代表人傅学文，该局局长。
委托代理人荀长庚，汨罗市公安局法制大队干警。
委托代理人刘望，汨罗市公安局归义派出所干警。
被告岳阳市公安局。
法定代表人唐文发，该局局长。
委托代理人段冰，岳阳市公安局法制支队行政复议大队大队长。
原告霍某某因不服被告汨罗市公安局于2015年7月29日作出的公安行政处罚决定一案，由岳阳市中级人民法院以（2016）湘06行辖1号行政裁定书裁定由本院管辖。本院于2016年2月1日立案后，于2016年2月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月30日公开开庭审理了本案。原告霍某某及其委托代理人彭立明，被告汨罗市公安局委托代理人荀长庚、刘望，被告岳阳市公安局委托代理人段冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告汨罗市公安局于2015年7月29日作出汨公（归）决字（2015）第0607号公安行政处罚决定书，认定原告霍某某自2010年以来多次向有关部门反映其女儿宅基地的问题，在经相关部门明确答复其诉求不符合法律规定不能批准的情况下，霍某某不依法履行救济，仍然非法上访，造成不良社会影响，构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对霍某某予以行政拘留10日。原告霍某某诉称，一、被告汨罗市公安局的公安行政处罚行政行为认定事实主要证据不足，认定事实错误。因为：1.原告为其女儿宅基地进行维权信访是法律赋予公民表达正当诉求的权利。2.原告到北京上访并没有在公共场所吵闹或损坏公、私财物等扰乱公共秩序的行为。二、被告汨罗市公安局的公安行政处罚行政行为明显不当。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款的规定，原告到北京上访，一是不构成扰乱公共秩序，二是并未造成严重社会后果，故被告汨罗市公安局对原告处以10日行政拘留明显超过处罚限度，行政行为明显不当。2015年9月22日，原告向被告岳阳市公安局对被告汨罗市公安局公安行政处罚行政行为提起行政复议，被告岳阳市公安局于2015年11月20日以岳公复字（2015）第10号行政复议决定维持了被告汨罗市公安局公安行政处罚行政行为。综上所述，原告认为被告汨罗市公安局的公安行政处罚行政行为认定事实的主要证据不足，认定事实错误，处罚明显不当。为此，原告提起行政诉讼，请求：1、撤销被告汨罗市公安局汨公（归）决字（2015）第0607号公安行政处罚决定；2、判令两被告赔偿原告损失10000元；3、判令两被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：1.汨公（归）决字（2015）第0607号公安行政处罚决定书；2.岳公复字（2015）第10号行政复议决定书。拟证明原告进京上访受到了汨罗市公安局的行政处罚以及向与岳阳市公安局进行了复议的事实。
被告汨罗市公安局辩称，一、被告作出的汨公（归）决字（2015）第0607号公安行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿。根据《信访条例》第十六条、第十八条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。原告霍某某为其女儿申请重新建房的问题，经汨罗市城郊乡人民政府、汨罗市国土资源局、汨罗市信访局等相关部门及汨罗市处理信访突出问题及群体性时间联席会议多次协调处罚，明确答复其诉求不符合国家政策，依法不能批准，并告知其可依法通过行政复议或行政诉讼途径解决诉求。原告霍某某仍不听劝阻，执意到北京市中南海周边府右街进行非访登记，其行为明显违反《信访条例》的规定，不属合法信访，构成“扰乱公共秩序”违反治安管理行为。该行为的成立不以在公共场所吵闹或损坏公、私财物为必要条件。以上事实有霍某某本人的陈述与辩解，汨罗市信访局移送函及有关书证等证据证实，事实清楚，证据确凿。二、被告作出的公安行政处罚决定内容适当。原告进京非访登记扰乱公共场所秩序的行为，参照湖南省公安厅湘公通（2012）116号《湖南省公安行政处罚裁量权基准》第一章第一节扰乱公共场所秩序行为的相关规定“在北京重点地区（指天安门广场、中南海周边、国家领导人住地、外国驻华使领馆、联合国驻华机构等）非法聚集、静坐、散发信访材料、呼喊口号、打横幅、出示状纸、穿着状衣等，扰乱公共秩序的”属于情节较重的违法行为情形，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，“处五日以上十日以下拘留，可以并处伍佰元以下的罚款。”原告为女儿的宅基地问题多次进京非访登记，并经公安机关教育、训诫，在明知可以通过行政复议或行政诉讼等法律救济途径解决诉求的情况下，仍坚持到北京重点地区非法上访，扰乱了公共秩序，造成不良社会影响。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项对原告作出行政拘留10日的处罚内容适当。综上所述，被告对原告作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。原告所诉的事实和理由不能成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：1.报警、受案登记表。2.受案回执。3.到案经过。4.被传唤人家属通知书。5.行政处罚审批表。以上证据拟证明案件来源，受理及呈报、审批情况；6.行政处罚告知笔录。拟证明被告履行了告知程序；7.汨公（归）决字(2015)第0607号公安行政处罚决定书。8.行政拘留执行回执。9.行政拘留家属通知书。以上证据拟证明被告对原告依法作出行政处罚决定，并已实际执行；10.对霍某某的询问笔录5份。11.北京市公安局西城分局训诫书2份。12.湖南省驻京维稳科劝返接回通知单3份。13.岳阳市委、市政府驻京非访、涉访行为处理建议函。14.北京维稳当天报。15.岳阳市人民政府发出的《霍某某信访事项复核意见书》。16.汨罗市规划局关于汪高亮、汪友亮建房问题的处理意见。17.汨罗市规划局关于霍某某信访问题的情况汇报。18.汨罗市信访局关于霍某某信访问题的情况汇报。19.汨罗市信访局提供的霍某某信访积案案卷。以上证据拟证明原告霍某某构成“扰乱公共场所秩序”的事实依据；20.《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条。拟证明被告作出行政行为的法律依据。
被告岳阳市公安局辩称，一、霍某某的行为超出了法定信访范围，违反了《信访条例》，构成扰乱公共场所秩序。我国的《信访条例》保护信访人的合法权益，但同时也规定了必须维护信访秩序。霍某某不走法律救济途径，也不按《信访条例》规定的信访渠道及程序提出信访事项，目的就是给汨罗市有关机关施加压力，以实现其违法建房的无理要求。2015年6月24日，霍某某在明知北京市中南海周边府右街不是信访接待场所，其2015年1月19日已被书面训诫的情况下，再次来到北京市中南海周边府右街非法上访，造成不良社会影响，构成了扰乱公共场所秩序。二、汨罗市公安局对霍某某作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。三、岳阳市公安局在行政复议期限内作出行政复议决定。岳阳市公安局自2015年9月22日受理该案，经审理霍某某的行政复议申请书、汨罗市公安局的行政复议答复书以及汨罗市公安局归义派出所办理的霍某某扰乱公共秩序案案卷，于2015年11月20日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出维持汨公（归）决字（2015）第0607号行政处罚决定的行政复议决定，并于2015年11月23日将决定送达原告霍某某。综上所述，请求依法驳回原告霍某某的诉讼请求。
被告岳阳市公安局未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告提交的第1项至第6项、第8项、第9项、第11项至第19项证据无异议，对第7项证据的合法性有异议，认为适用法律错误，对第10项证据中2015年4月23日的询问笔录的合法性有异议，认为不能作为定案的依据；被告汨罗市公安局、被告岳阳市公安局对原告提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据，能够证明被告作出行政行为时对违法事实的确认，并依法定程序进行，法院予以采信，对原告提交的证据，能够证明被告对原告作出了行政行为，原告主体资格适格。原告认为被告提交的第7项证据以及2015年4月23日的询问笔录的合法性有问题，该询问笔录不能作为定案的依据，因原告的行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》关于扰乱公共场所秩序的规定，2015年4月23日的询问笔录是对原告的教育、训诫。故原告的质证意见不能支持。
经审理查明，原告霍某某系汨罗市城郊乡双托村村民，在双托村六组原有老住宅一栋，2005年，经村组同意，原告霍某某以儿子的名义，新建二层楼房一栋，原有住宅未拆除。原告霍某某的女儿霍凯1999年外嫁湘阴县，后随丈夫落户汨罗市城关镇菜二村，住城关镇老街社区胥家垅2号。原告霍某某认为其女儿女婿现住房屋属危房，而且十分拥挤，故向汨罗市相关职能部门申请，要求将其女儿霍凯的现住房进行改建，霍某某要求在女婿老屋边购买的三巷地基上建房，或在自己的老屋基上建房给女儿女婿居住。原告霍某某的要求经过汨罗市国土资源局、汨罗市规划局现场勘查，认为原告霍某某的女儿女婿曾购买的地基处在城市规划区范围内，且其要求改建的房屋所在区域无消防车进出通道，无法达到消防安全要求，不符合国家强制性规范，霍某某的女儿霍凯户口已迁出双托村6组，依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，不能享有在该组建房的条件，原告霍某某在相关部门明确答复其诉求不符合法律规定不能批准的情况下，没有通过法律途径，而是到北京、省、市进行上访。2012年8月26日，岳阳市人民政府以岳政信复核字（2012）2号对其信访事项作出了信访终结意见，原告霍某某依然于2015年1月19日和2015年6月8日两次到北京市中南海周边进行非访登记，原告霍某某上访期间，3次被劝返接回，2次被北京市公安局西城分局书面训诫。岳阳市人民政府驻京维稳劝返办公室发出《进京非访、涉访违法行为处理建议函》，认为原告霍某某的非访登记行为应该依法受到处罚。被告汨罗市公安局对原告霍某某于2014年11月17日和2015年4月23日进劝勉谈话后，原告霍某某再次于2015年6月8日到北京进行非访登记，被告汨罗市公安局认为原告霍某某的非法上访行为造成不良社会影响，于2015年7月29日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对原告霍某某作出汨公（归）决字（2015）第0607号公安行政处罚决定书，决定对霍某某行政拘留10日，该处罚决定履行了被传唤家属通知、行政处罚告知、行政拘留家属通知程序。原告霍某某不服，向岳阳市公安局申请复议，被告岳阳市公安局作出岳公复字（2015）第10号行政复议决定，维持汨公（归）决字（2015）第0607号公安行政处罚决定，原告遂向法院提起行政诉讼。
本院认为，原告霍某某为其女儿重新申请建房的问题，经过汨罗市规划局等相关部门及汨罗市处理信访突出问题及群体性事件联席会议多次协调处理，明确答复其诉求不符合国家政策，依法不能批准，岳阳市人民政府也作出了信访复核意见书，原告霍某某应当理性对待，采取合法的救济途径，而不是执意进京非正常上访，其行为明显违反了《中华人民共和国信访条例》的规定，原告霍某某的非正常上访行为，既给汨罗市人民政府及其相关部门的工作造成很大困扰，也造成了不良社会影响，特别是受到北京市公安机关书面训诫后，仍然非法上访，情节严重，被告汨罗市公安局认定原告霍某某的行为构成“扰乱公共场所秩序”是恰当的，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，原告的行为应当受到处罚。综上所述，被告汨罗市公安局对原告霍某某作出的处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，履行了法定的程序，适用法律正确，岳阳市公安局作出的维持决定亦是合法的，原告的诉讼请求依法不能支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告霍某某的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告霍某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。
审 判 长 黄 坤
审 判 员 汤 林
人民陪审员 胡志华
二〇一六年四月五日
书 记 员 欧 莎
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：
行政行为有证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。