中华人民共和国最高人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）民一终字第19号
上诉人：天瑞集团三门峡铝业有限公司。住所地：河南省三门峡市西工业园。
法定代表人：李和平，该公司董事长。
被上诉人：河南省三门峡市陕县国土资源局。住所地：河南省三门峡市陕县温塘永乐街。
法定代表人：范英峰，该局局长。
委托代理人：任强，该局干部。
委托代理人：郭胜利，河南永兴律师事务所律师。
被上诉人：河南省三门峡市国土资源局。住所地：河南省三门峡市上官路与河堤北路交叉口。
法定代表人：朱豫锋，该局局长。
委托代理人：李强，该局干部。
委托代理人：贾迅炜，河南永兴律师事务所律师。
一审被告：河南省三门峡产业集聚区管理委员会。住所地：河南省三门峡产业集聚区圆通路东段。
法定代表人：朱强，该委员会主任。
委托代理人：白雪，河南永兴律师事务所律师。
委托代理人：乔军丽，河南永兴律师事务所律师。
上诉人天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称“天瑞三门峡铝业公司”）因与被上诉人河南省三门峡市陕县国土资源局（以下简称“陕县国土局”）、河南省三门峡市国土资源局（以下简称“三门峡国土局”）、一审被告河南省三门峡产业集聚区管理委员会（以下简称“集聚区管委会”）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服河南省高级人民法院（2014）豫法民三初字第4号民事裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审原告诉称：2006年12月28日和2007年11月10日，集聚区管委会和天瑞三门峡铝业公司两次签订征地协议，约定由该管委会负责征地，并组织土地招拍挂出让程序。天瑞三门峡铝业公司依据征地协议向集聚区管委会交纳了大部分土地出让金，余下部分待三门峡市政府土地管理部门下发用地批文后5个工作日内缴纳。2007年7月2日，天瑞三门峡铝业公司在三门峡市地产交易中心挂牌竞得第一次所征地块的国有土地使用权，三门峡地产交易中心向天瑞三门峡铝业公司送达了成交确认书，集聚区管委会已将两宗土地实际交付天瑞三门峡铝业公司开发使用。但三门峡国土局未及时与天瑞三门峡铝业公司签订书面国有土地使用权出让合同；三门峡集聚区管委会不给天瑞三门峡铝业公司协调下发用地批文，导致天瑞三门峡铝业公司无法办理土地使用权证；陕县国土局于2013年将天瑞三门峡铝业公司已开发的土地重新挂牌出让，并为受让人办理了土地使用权证。集聚区管委会、陕县国土局、三门峡国土局的行为已经构成违约，并给天瑞三门峡铝业公司造成巨额损失。请求判令解除天瑞三门峡铝业公司与集聚区管委会、陕县国土局、三门峡国土局之间形成的事实上的国有土地使用权出让合同关系；集聚区管委会、陕县国土局、三门峡国土局赔偿因违约行为给天瑞三门峡铝业公司造成的损失35465.3177万元，并赔偿自2013年7月19日（陕县国土局再次“招拍挂”之日）至判决生效之日的中国人民银行同期存款利息。诉讼费由集聚区管委会、陕县国土局、三门峡国土局承担。
一审法院认为：天瑞三门峡铝业公司以与集聚区管委会、陕县国土局、三门峡国土局之间，因履行事实上的国有土地使用权出让合同发生纠纷为由向本院提起诉讼，根据其讼争的法律关系，本院确定本案案由为建设用地使用权出让合同纠纷。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。但根据天瑞三门峡铝业公司的起诉，该公司并未与三门峡国土局或陕县国土局签订国有土地使用权出让合同，也未向陕县国土局、三门峡国土局缴纳土地出让金，故天瑞三门峡铝业公司与陕县国土局、三门峡国土局之间不构成国有土地使用权出让合同关系。三门峡国土局虽然对涉案的其中一宗土地举行了挂牌出让手续，并向天瑞三门峡铝业公司送达了成交确认书，但根据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》规定：“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”三门峡国土局出具土地成交确认书，不属于订立民事合同的行为，其与天瑞三门峡铝业公司并非平等民事主体。陕县国土局对涉案宗地重新挂牌出让，亦属具体行政行为。故天瑞三门峡铝业公司起诉陕县国土局、三门峡国土局，不属于民事诉讼的受理范围。天瑞三门峡铝业公司与集聚区管委会签订了征地协议，并部分履行了协议约定的付款义务，关于该协议的效力问题，本院另行审理并作出评判。综上，依据《中华人民共和国合同法》第二条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四款、第一百五十四条第一款第三项、第二款、第三款之规定，裁定如下：驳回原告天瑞集团三门峡铝业有限公司对被告陕县国土资源局、被告三门峡市国土资源局的起诉。
天瑞三门峡铝业公司上诉称：1、一审法院认定事实不清。集聚区管委会收取的土地出让金由于自身原因没有上交三门峡国土局，不利后果不应由天瑞三门峡铝业公司承担。三门峡国土局出具《成交确认书》的行为证明其对天瑞三门峡铝业公司征收使用土地是明知的，双方形成事实上的建设用地使用权出让合同关系；2、一审法院适用法律错误。本案中出具成交确认书的行为和重新挂牌出让行为都作为民事合同证据链的一部分存在，因此没有必要提起行政诉讼。三被告通过各自的行为共同出让讼争地块土地使用权的行为，使三被告共同成为本案土地使用权出让合同关系的相对方。
陕县国土局辩称：1、一审法院认定事实清楚。答辩人与上诉人之间从未签订任何土地使用权出让合同或者其他与土地相关的合同，双方不存在任何合同关系。上诉人所谓“事实上的国有土地使用权合同关系”的概念是杜撰臆想、没有法律依据的；2、一审法院适用法律正确。答辩人是涉案土地的产权代表，负责包括涉案土地在内的辖区内土地使用权出让工作。答辩人对该地块进行挂牌出让，是依法行使法定职能的具体行政行为。上诉人对答辩人的合法土地挂牌出让行为不服，依法应当提起行政诉讼。
三门峡国土局辩称：1、其在天瑞三门峡铝业公司占有使用涉案的地块一后，举行挂牌出让程序，并与天瑞三门峡铝业公司签订《成交确认书》的行为，系具体行政行为，不是民事合同行为。在涉案地块二上，双方没有任何关系；2、在涉案两宗土地上，答辩人与天瑞三门峡铝业公司均不构成国有土地出让合同关系。
本院认为：本案争议焦点是天瑞三门峡铝业公司对陕县国土局、三门峡国土局的起诉是否属于民事诉讼受理范围。
根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。因此土地出让方和受让方形成民事法律关系的基础应当是双方签订土地使用权出让合同。该合同为要式合同。本案中，天瑞铝业公司并未与陕县国土局或三门峡国土局签订国有土地使用权出让合同，也未向陕县国土局或三门峡国土局缴纳土地出让金，因此天瑞铝业公司与陕县国土局、三门峡国土局之间不构成国有土地使用权出让合同关系。三门峡市房产交易管理中心作为三门峡国土局的下级部门，虽然其于2007年7月2日与天瑞铝业公司就涉案的一个地块签订了成交确认书，但是根据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（（2010）行他字第191号）的规定，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。天瑞三门峡铝业公司不服，应当提起行政诉讼。陕县国土局对涉案宗地重新挂牌出让，亦属具体行政行为。故天瑞铝业公司起诉陕县国土局、三门峡国土局，不属于民事诉讼的受理范围。虽然集聚区管委会向本院提交了上诉状，但一审法院裁定仅处理天瑞三门峡铝业公司诉陕县国土局、三门峡国土局的受理问题，故集聚区管委会不具有本案上诉人地位。
综上，天瑞铝业公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨立初
代理审判员 李小梅
代理审判员 李盛烨
二〇一五年十月二十六日
书 记 员 张 闻