郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）豫71行初252号
原告王桂兰，女，1939年10月22日出生，汉族，住郑州市惠济区。
委托代理人张建成，男，1970年10月28日出生，汉族，住郑州市惠济区。
委托代理人范家华，北京市振邦律师事务所律师。
被告郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市惠济区开元路8号。
法定代表人马军，区长。
委托代理人周丽霞，郑州市惠济区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人张允，郑州市惠济区人民政府法制办公室工作人员。
被告郑州市惠济区刘寨街道办事处，住所地郑州市惠济区南阳路***号。
负责人段祥生，主任。
委托代理人王焕琴，郑州市惠济区刘寨街道办事处副主任。
委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。
原告王桂兰诉被告郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、郑州市惠济区刘寨街道办事处（以下简称刘寨办事处）强制拆除房屋一案，于2016年5月30日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月30日立案后，在法定期限内向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月22日公开开庭审理了本案。原告王桂兰及其委托代理人张建成、范家华，被告惠济区政府的负责人焦健及委托代理人周丽霞、张允，被告刘寨办事处的委托代理人王焕琴、马国杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王桂兰诉称，原告是郑州市惠济区刘寨办事处张寨村的村民。张寨村在2015年被惠济区政府列入城中村改造范围，2015年5月7日开始全面拆迁，具体拆迁工作由刘寨办事处组织实施。由于政府拆迁方在此次拆迁中未履行任何土地及房屋征收的法定程序，且其单方制定的拆迁补偿标准不合理，故原告尚未与其达成拆迁补偿协议。2016年4月12日，在惠济区政府命令、安排之下，刘寨办事处组织大批人员将涉案房屋包围，拉起警戒线，强行闯入涉案房屋内，将原告及家人驱离涉案房屋，将原告涉案房屋及附属物全部强行拆除。被告滥用行政职权的涉案行为使得原告家庭赖以安身立命的居所被夷为平地，给原告家庭造成巨大精神伤害和生存压力。原告为维护自身合法权益，提起本案行政诉讼，请求：1.确认被告于2016年4月12日对原告位于郑州市惠济区刘寨办事处张寨村47号附1号的面积1386.13平方米的7层楼房强制拆除的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1.房产证复印件。2.拆迁公告，证明原告所在村城中村改造由刘寨办事处组织实施。3.二份录音材料（一份是对讲机录音、另一份是2016年4月2日上午王桂兰等三人与被告刘寨办事处副主任王焕琴的对话录音），证明原告的房屋是由刘寨办事处组织实施的强拆。4.《关于印发惠济区拆迁遗留问题和违法建筑清零攻坚行动方案的通知》（惠办文[2016]12号），证明涉案的强拆行为是惠济区政府的工作安排。5.照片打印件2页。
被告惠济区政府辩称，张寨村被列入城中村改造范围内，原告突破合村并城确定的拆迁安置补偿标准，以不合理要求磋商，造成拆迁安置补偿协议无法签订。由于原告拒绝配合拆迁，造成规划的村民回迁房无法开工建设，由此直接造成回迁拖延。原告起诉所称的强制拆除行为系刘寨办事处组织进行拆除违建的执法行为，区政府不是适格被告。综上所述，被告未对原告实施拆除行为，原告的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。惠济区政府未向本院提交证据。
被告刘寨办事处辩称，2016年4月11日对王桂兰房屋的强制拆除行为事实认定清楚，程序合法有效，应当给予维持。一是王桂兰建设的位于张寨村的房屋7层，未取得集体土地建设用地使用权证，系违法建筑；二是张寨村被列入城中村改造范围内，王桂兰突破合村并城确定的拆迁安置补偿标准，以不合理要求恶意磋商，造成拆迁补偿安置协议无法签订。由于王桂兰拒绝配合拆迁，造成已签协议村民的回迁房无法开工建设，由此直接造成回迁拖延。为了避免恶意磋商造成的不良影响，涉案房屋的强制拆除不存在过错，应当给予维持。
刘寨办事处向本院提交以下证据、依据：1.张寨村城中村改造方案宣传彩页一份，证明合村并城补偿方案具备法律效力,改造方案作出后，印制成彩页发放到被拆迁人，不存在宣传不到位的情况。2.《郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法》，证明原告房屋违反了上述办法规定，超出楼层和面积系违法建设的事实。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告的证据1，二被告对其真实性无异议，本院予以采信。原告的证据2，拆迁公告客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。原告的证据3，刘寨办事处对其中王桂兰等三人与王焕琴对话录音的真实性无异议，本院予以采信，其中的对讲机录音的真实性无法核实，本院不予采信。原告的证据4，二被告对其真实性无异议，但对其关联性有异议，本院认为该证据能够支持原告的证明目的，与本案具有关联性，本院予以采信。原告的证据5，本院认为该证据不符合证据的形式要件，真实性无法核实，本院不予采信。
被告刘寨办事处提交的证据，惠济区政府无异议，原告认为与本案不具有关联性。本院认为，刘寨办事处提交的证据客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，原告王桂兰在郑州市惠济区刘寨办事处张寨村建有混合结构房屋两幢，房产证登记显示一幢为2层（面积301.43平方米），一幢为3层（面积439.15平方米）。2015年5月7日张寨村城中村改造正式启动。2016年3月31日，惠济区委办公室和惠济区政府办公室联合作出《关于印发惠济区拆迁遗留问题和违法建筑清零攻坚行动方案的通知》（惠办文[2016]12号），要求按照属地管理的原则，各镇（街道）负责本辖区拆迁遗留问题和违法建筑“清零”工作，组织巡查、发现、制止各类违法建筑行为，依据执法部门作出的行政执法文书实施拆除。2016年4月12日，刘寨办事处对原告的涉案房屋实施了被诉拆除行为。原告对强拆涉案房屋的行为不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：一、本案被诉强制拆除行为违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《郑州市城乡规划管理条例》的有关规定，对未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以组织拆除。本案争议的涉案房屋的强拆行为，虽然刘寨办事处辩称强拆行为是针对原告存在违法建设以及城中村改造的遗留问题，但并没有相关执法部门将涉案房屋认定为违法建设，并下达相关的处罚决定。而对于集体土地上违法建设的查处和拆除也应当由法定授权的行政机关依法进行。刘寨办事处作为惠济区政府的派出机关，其行政职权与乡、镇人民政府有所不同，且上述规定并未授权办事处对辖区内集体土地上的违法建设进行强拆的权力。即使原告家庭存在违法建设的情形，刘寨办事处也无权组织人员对原告的房屋进行强制拆除。因此，刘寨办事处在没有法定授权的情况下，自行组织人员拆除原告房屋的事实行为属于超越职权的违法情形，该拆除行为违法。
二、惠济区政府为本案适格的被告。本案被诉强拆行为发生在惠济区政府决定在全区范围内开展拆迁遗留问题和违法建筑“清零”攻坚行动中，刘寨办事处按照惠济区政府的职责分工负责本辖区拆迁遗留问题和违法建筑“清零”工作。从刘寨办事处将涉案房屋拆除的事实可见，其实施被诉强拆行为并没有相关依据，其目的即清理城中村改造拆迁遗留问题。虽然惠济区政府通过文件的形式将清理城中村改造拆迁遗留问题与违法建筑两项工作交由下属镇（街道）执行，但是按照郑州市人民政府印发的《进一步规范城中村改造若干规定》和《郑州市城中村改造管理办法》的相关规定，惠济区政府是辖区内城中村改造的主体，负责组织实施本辖区内的城中村改造工作，对城中村改造的拆迁补偿安置负总责。惠济区政府作为刘寨办事处的上级行政机关及辖区内城中村改造的责任主体，虽然未直接参与本案被诉的强拆行为，但是其对刘寨办事处的拆除行为负有监督管理的职责，应当对刘寨办事处的违法拆除行为给原告造成的损失承担相应责任，故惠济区政府为本案适格的被告。惠济区政府辩称不是本案适格被告的理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，王桂兰请求确认刘寨办事处强拆行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。王桂兰请求确认惠济区政府强拆行为违法的诉讼请求没有相应的事实依据，本院不予支持，但惠济区政府应对原告王桂兰的财产损失采取相应补救措施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告郑州市惠济区刘寨街道办事处强制拆除原告王桂兰涉案房屋的行为违法；
二、驳回原告王桂兰的其他诉讼请求；
三、责令被告郑州市惠济区人民政府采取补救措施。
案件受理费50元，由被告郑州市惠济区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 谢玉清
审 判 员 王 伟
审 判 员 赵 艳
二〇一六年七月二十五日
代理书记员 高小丹
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。