浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终447号上诉人（原审原告）许国溪等15人（名单附后）。诉讼代表人许国溪，男，1951年10月24日出生，汉族，住天台县。诉讼代表人许国平，男，1959年5月8日出生，汉族，住天台县。诉讼代表人许梦照，男，1974年1月1日出生，汉族，住天台县。被上诉人（原审被告）天台县人民政府，住所地天台县始丰街道玉龙路1号。法定代表人杨胜杰，县长。委托代理人陈辉，天台县人民政府法制办公室工作人员。委托代理人庞世茂，天台县国土资源局工作人员。许国溪等15人诉天台县人民政府不履行土地行政补偿法定职责一案，台州市中级人民法院于2016年4月19日作出（2016）浙10行初175号行政裁定。许国溪等15人不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年6月29日公开开庭审理了本案。上诉人许国溪等15人的诉讼代表人许国溪、许国平、许梦照，被上诉人天台县人民政府的委托代理人陈辉、庞世茂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：2012年12月31日，浙江省人民政府行政复议办公室作出浙政复函[2012]193号《关于许国溪等14人征地复议案件处理意见的函》，该函载明“天台县人民政府：你县福溪街道许国溪等14位村民不服浙土字B[2009]-0311号、浙土字A[2009]-0426号建设用地审批向省人民政府申请行政复议。主要反映两个问题：一是未按规定核定失地农民养老保险指标。……二是未按规定落实留用地返还政策。……经行政复议人员实地调查核实，村民反映的上述问题基本属实。村民因问题得不到解决，已经多次上访。……请你县按照国家土地管理法律法规及国务院文件规定，认真落实失地农民养老保险政策，做到即征即保、应保尽保，并严格执行省里相关留用地政策，切实解决村民后顾之忧和村集体经济长远发展问题。”2013年1月18日，被告天台县人民政府向浙江省人民政府行政复议办公室作出《关于福溪街道许国溪等14人征地复议案件处理情况的说明》。2013年5月15日，被告天台县人民政府就许国溪等14人征地复议案件处理情况向浙江省人民政府行政复议办公室进行了补充说明，表示该县福溪街道许国溪等14人在征地复议案件中提出的失土农民养老保险和村级安置留用地问题均已得到妥善处理。2015年12月7日,原告许国溪、许军辉等15人提起本案诉讼，要求被告天台县人民政府依法履行浙政复函[2012]193号《关于许国溪等14人征地复议案件处理意见的函》。原审法院认为，从浙政复函[2012]193号《关于许国溪等14人征地复议案件处理意见的函》的内容看，该函系要求被告按照国家土地管理法律法规及国务院文件规定，落实失地农民养老保险政策，以及执行省里相关留用地政策。因此，该函仅是省政府对被告天台县人民政府的一种督促，并没有新设定被告应当履行的职责。原告如认为被告天台县人民政府没有落实失地农民养老保险政策或未执行留用地政策，可分别依据相关法律法规提起不履行法定职责之诉。现原告起诉要求被告天台县人民政府履行该函件，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉依法应予驳回。据此裁定驳回原告许国溪、许军辉等15人的起诉。许国溪等15人上诉称：一、涉案用地系基本农田。涉案地块系园田化工程平整而成，具有良好的水利设施，年可种三熟的良田，1984年土地承包时以生产队为发包主体，作为优质责任田发包给本队农户。1999年12月被天台县人民政府划定为基本农田保护区块，历属星光、建明、新联三村内生产队农民集体所有；二、呈报审批程序违法。2010年天台县人民政府拟定台州二院迁建项目征收该区块面积72.57亩，呈报材料编制虚假信息，无“一书四方案”，将72.57亩耕地只按20亩作为耕地，其余50余亩作为园地未利用地上报，变更土地性质，不作土地调查，农户无知情权，未履行告知、确认和签字，直接损害了农户依法获得耕地补偿标准和安置的合法权益。不按人地对应原则，而造成本案失地农民无法参保的事实。将单个项目拆分，规避向国务院审批。征收本案土地未取得有批准权的人民政府批准的“征收土地方案”批复文件。未依法履行征收土地的法定程序，“二公告一登记”程序，强征了上诉人等的土地；三、无返还留用地。根据浙江省委省政府《关于进一步发展壮大村级集体经济的通知》浙委[2001]20号文件规定。村集体土地被征用，可以按批准征用土地面积的10%-15%作为安置人员留用地，用于发展二、三产业，为支持经济薄弱村发展经济，县（市、区）人民政府可在区位条件相对较好的城镇规划区块安排部分建设用地，用于经济薄弱村建设发展工商业用房。本案区块土地被征收后，天台县人民政府至今仍未落实；四、政策不兑现，形式上作为，实际上不作为。2012年7月3日，上诉人不服被上诉人的行政行为，向省人民政府提起行政复议，该机关受理后，并来天台实地调查核实，于2013年12月31日依照职权作出浙政复函[2012]193号文件《关于许国溪等14人征地复议案件处理意见的函》，并就申请人所反映的主要问题：一是在征地实施过程中未按规定核定失地农民养老保险指标，二是未按规定落实留用地返还政策等问题，要求天台县人民政府限期落实到位，并告知将落实情况限于2013年1月20日前反馈省复议办，而在本案诉讼中被上诉人所提供的浙政复函[2012]193号文件明显存在断章取义。被上诉人至今不但不落实，而且在2013年1月18日向省复议办作出书面反馈中弄虚作假，欺骗复议机关。即向省复议办表示许国溪等14人在征地复议案件中提出的失土农民养老保险和村级安置留用地问题均已得到妥善处理；五、根据《国家行政机关公文处理办法》第九条规定，函属于公文，如果行政机关以“批复”，“函”的形式作出了涉及特定公民、法人或者其他组织权利、义务的行政处理具有法律效力，应依法认定为具体行政行为。而浙政复函[2012]193号是浙江省人民政府行政复议办公室关于许国溪等14人征地复议案件处理意见的函，明确指出天台县人民政府未按规定核定失地农民养老保险指标，未按规定落实留用地返还政策问题，要求天台县人民政府限期落实到位。该公文具有法律效力。浙江省人民政府已经启动了行政救济程序，而天台县人民政府未真正履行作为义务，故此种情形下上诉人有权提起诉讼；六、台州市中级人民法院依照《行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，驳回上诉人的起诉有违行政诉讼法的立法宗旨和本意。请求二审法院撤销一审判决，指令原审法院继续审理。天台县人民政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。从浙政复函[2012]193号文件《关于许国溪等14人征地复议案件处理意见的函》的内容看，该函系要求答辩人按照国家土地管理法律法规及国务院文件规定，落实失地农民养老保险政策，以及执行省里相关留用地政策。因此，该函仅是省政府对答辩人的一种督促，并没有新设定答辩人应当履行的职责。上诉人如认为答辩人没有落实失地农民养老保险政策或未执行留用地政策，可分别依据相关法律法规提起不履行法定职责之诉。现上诉人起诉要求答辩人履行该函件，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院依照《行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确，依法应予维持；二、其他答辩意见与一审答辩状内容相同。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。庭审中，双方当事人围绕着许国溪等15人提起的本案诉讼是否属于行政诉讼的受案范围的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，上诉人许国溪等15人起诉要求被上诉人天台县人民政府履行浙政复函[2012]193号《关于许国溪等14人征地复议案件处理意见的函》，上述《函》的主要内容系浙江省人民政府要求被上诉人按照国家土地管理法律法规及国务院文件规定，落实失地农民养老保险政策，以及执行浙江省有关留用地政策。故该《函》仅是浙江省人民政府在复议过程中发现被上诉人在组织征地实施过程中存在的有关问题，而做出的督促行为。该行为并没有设定被上诉人新的法定职责。上诉人若认为被上诉人或其下属行政机关未落实失地农民养老保险政策或未执行留用地政策，可依法另行行使救济。现上诉人直接起诉要求被上诉人履行上述《函》的内容，于法无据。故原审法院以上诉人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，驳回上诉人的起诉正确。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  马良骥二〇一六年七月十一日书 记 员  韦若莎附上诉人名单：上诉人（原审原告）许国溪，男，1951年10月24日出生，汉族，住天台县福溪街道星光村。上诉人（原审原告）许军辉，男，1979年9月21日出生，汉族，住天台县福溪街道星光村。上诉人（原审原告）许国平，男，1959年5月8日出生，汉族，住天台县福溪街道新联村。上诉人（原审原告）许梦照，男，1974年1月1日出生，汉族，住天台县福溪街道新联村。上诉人（原审原告）许尚增，男，1944年12月4日出生，汉族，住天台县福溪街道新联村。上诉人（原审原告）许会桑，女，1969年9月12日出生，汉族，住天台县福溪街道三联村。上诉人（原审原告）许国昌，男，1959年6月7日出生，汉族，住天台县福溪街道新联村。上诉人（原审原告）许尚贵，男，1963年1月30日出生，汉族，住天台县福溪街道新联村。上诉人（原审原告）许式云，男，1944年5月3日出生，汉族，住天台县福溪街道新联村。上诉人（原审原告）陈五妹，女，1962年11月20日出生，汉族，住天台县福溪街道新联村。上诉人（原审原告）葛其省，男，1949年1月27日出生，汉族，住天台县福溪街道建明村。上诉人（原审原告）葛其福，男，1942年10月18日出生，汉族，住天台县福溪街道建明村。上诉人（原审原告）许俊卿，男，1985年8月7日出生，汉族，住天台县福溪街道建明村。上诉人（原审原告）许尚馀，男，1940年3月5日出生，汉族，住天台县福溪街道建明村。上诉人（原审原告）许正荣，男，1941年10月7日出生，汉族，住天台县福溪街道星光村。