贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）黔行终715号上诉人（一审原告）周筱赟，男，汉族。被上诉人（一审被告、原行政机关）贵州省毕节市人民政府，住所地贵州省毕节市七星关区碧阳大道518号。法定代表人桑维亮，代理市长。委托代理人江耀波，毕节市人民政府法制办公室主任。委托代理权限为一般代理。委托代理人谢晓静，北京大成律师事务所律师。执业证号：11101200611663326。委托代理权限为一般代理。被上诉人（一审被告、复议机关）贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市中华北路242号。法定代表人孙志刚，省长。委托代理人冯小山，贵州省人民政府法制办公室主任。委托代理权限为一般代理。委托代理人向琢，贵州省人民政府法制办公室工作人员。委托代理权限为一般代理。上诉人周筱赟与被上诉人贵州省毕节市人民政府（以下简称“毕节市政府”）、被上诉人贵州省人民政府（以下简称“省政府”）政府信息公开及行政复议一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院(2016)黔01行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。2016年9月27日，上诉人周筱赟通过中国邮政EMS特快专递（单号1062403365921）方式向本院提交了三组证据。2016年10月31日，本院组织上诉人周筱赟、被上诉人毕节市政府、被上诉人省政府进行了质证。本案现已审理终结。一审经审理查明，周筱赟于2015年7月22日通过EMS向毕节市政府邮寄政府信息公开申请书，请求公开“毕节市留守儿童专项救助基金的财务审计报告”的政府信息。毕节市政府于2015年7月28日收到申请后，于2015年8月12日作出毕府办公开复函[2015]4号《毕节市人民政府办公室政府信息公开申请答复书》，答复：“……我市审计部门按照审计署、省审计厅和同级人民政府的安排，评估审计资源，确定当年审计计划，对属于审计范围内的专项资金都要陆续进行审计。……如有疑问，可到我市实地了解……”。周筱赟不服，遂于2015年10月12日向省政府提出行政复议申请，请求依法撤销毕节市政府作出的答复，责令毕节市政府按照周筱赟申请公开的事项公开政府信息。省政府收到周筱赟提交的行政复议申请后，于2015年10月12日作出黔府行复受字[2015]64号《行政复议受理通知书》及《行政复议答复通知书》，分别向周筱赟和毕节市政府进行了送达。2015年10月24日，毕节市政府作出《行政复议答复书》并向省政府提交了作出行政行为的相关证据。省政府于2015年12月7日作出黔府行复决字[2015]31号《贵州省人民政府行政复议决定书》，以周筱赟申请公开的相关政府信息并不完全由毕节市政府制作或保管，且毕节市政府也没有为周筱赟汇总、加工或重新制作政府信息的义务为由，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持被申请人毕节市政府于2015年8月12日作出毕府办公开复函[2015]4号《毕节市人民政府办公室政府信息公开申请答复书》的具体行政行为。2015年12月11日，省政府向周筱赟邮寄了黔府行复决字[2015]31号《贵州省人民政府行政复议决定书》，周筱赟于同月14日签收。周筱赟不服毕节市政府和省政府分别作出的政府信息公开答复及行政复议决定，遂向法院提起行政诉讼，请求：一、撤销省政府作出的黔府行复决字[2015]31号《贵州省人民政府行政复议决定书》；二、撤销毕节市政府作出的毕府办公开复函[2015]4号《毕节市人民政府办公室政府信息公开申请答复书》；三、判令毕节市政府在法定期限内依法对周筱赟申请公开的事项予以公开；四、诉讼费用由毕节市政府、省政府承担。另查明，毕节市政府于2016年6月26日作出《政府信息公开申请补充答复书》，答复：“……毕节市审计局对2013年-2015年‘留守儿童关爱资金’审计结果已经依法公开，您可通过如下网站查询：毕节市审计局官方网站（www.bjdqsj.gov.cn）。因各县、区（管委会）对‘留守儿童关爱资金’的审计情况由各县、区（管委会）审计局掌握，故您可直接与上述单位联系获取相关信息，联系方式详见附件一。”另提供附件一：各县、区（管委会）审计局联系方式。在庭审中，周筱赟认可其于2016年6月27日签收了该补充答复书。一审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，除行政机关依法应主动公开的政府信息，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研的特殊需要，向行政机关申请获取政府信息。周筱赟向毕节市政府提出政府信息公开申请，毕节市政府进行了答复，周筱赟不服该答复，向省政府提出行政复议申请。省政府作出维持原行政行为的行政复议决定后，周筱赟向法院提起行政诉讼。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款第（二）项“公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理:……（二）认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的……”之规定，毕节市政府是本案适格被告；同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议后的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;……”之规定，省政府亦是本案适格被告。依照《贵州省政府信息公开暂行规定》第七条“行政机关公开政府信息，应当遵循‘谁制作、谁保存、谁公开’的原则。行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开”及第二十五条“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现存的，不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关或者公民、法人和其他组织搜集信息的义务”之规定，行政机关向申请人提供的政府信息应是现有而不需要行政机关收集、汇总、加工或者重新制作的。本案政府信息公开答复中涉及留守儿童关爱资金的建设项目并非完全由毕节市政府负责具体实施。针对毕节市留守儿童关爱专项救助资金的2727个项目的财务审计报告，亦非完全由毕节市政府掌握和知悉，故毕节市政府在其所掌握的政府信息范围内答复周筱赟并无不当；上述答复虽均系概括性内容，但能够满足周筱赟在政府信息公开申请表中载明的“想知道”政府信息的申请需要;毕节市政府在政府信息公开答复书中均明确告知周筱赟“如有疑问，可到我市实地了解”，并告知实地了解的联系方式，尽到了必要的告知义务;且毕节市政府在本案诉讼中，于2016年6月27日又向周筱赟送达了《政府信息公开申请补充答复书》，进一步详细告知其涉及留守儿童关爱资金的2727个项目的财务审计情况由各县、区（管委会）审计局掌握，并提供了上述单位的联系方式，使周筱赟对其申请公开的政府信息有了进一步的了解，公开程度保证了周筱赟的知情权，亦满足其提起本案诉讼以获取政府信息的诉讼目的。综上，毕节市政府作出的毕府办公开复函[2015]4号《毕节市人民政府办公室政府信息公开申请答复书》无论在答复的范围、还是程度及方式上均已满足周筱赟申请政府信息公开的需要，行政行为符合法律、法规及规范性文件的相关规定。省政府经审查后作出黔府行复决字[2015]31号《贵州省人民政府行政复议决定书》，决定维持毕节市政府所作政府信息公开答复，该复议决定适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项“有下列情形之一的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形”之规定，判决驳回周筱赟的诉讼请求。案件受理费50元由周筱赟负担。一审宣判后，周筱赟不服，向本院提起上诉。上诉人周筱赟诉称：1.被上诉人毕节市政府对上诉人申请公开的政府信息并未作出正面回答，也没有明确告知上诉人获取财务审计报告的方式和途径，一审判决认定被上诉人毕节市政府所作答复保证了上诉人的知情权，满足了上诉人获取政府信息的目的，属事实不清，证据不足；2.本案专项资金的计划安排、分配属于被上诉人毕节市政府法定职责，应当实行预、决算制度，也应当获取了使用该专项资金的下级行政机关的预、决算报告及相关信息。被上诉人毕节市政府的审计机关有权指导和获取下级审计机关审计报告。一审判决及省政府复议决定认定上诉人所申请公开的政府信息因并非全由毕节市政府制作或保管，毕节市政府没有汇总、加工、重新制作的法定义务的事实不能成立，主要证据不足；3.概括性答复并不符合相关规定，一审判决认为被上诉人毕节市政府所做虽均系概括性内容，但能够满足上诉人在政府信息公开申请表中载明“想知道”政府信息的申请需要，属认定事实错误；4.被上诉人毕节市政府2016年6月27日向上诉人送达《政府信息公开申请补充答复书》，已经超过本案政府信息公开申请的答复时间，与诉争的毕府办公开复函[2015]4号《政府信息公开申请答复书》是两个完全不同的行政行为，不具关联性，且补充答复未经法庭质证，不应作为定案依据，一审判决据此认定保证了上诉人知情权，属程序错误；5.省政府作出涉案行政复议决定适用法律错误，基于同样的理由，一审判决亦适用法律错误。故请求：1.撤销贵阳市中级人民法院（2016）黔01行初32号《行政判决书》，依法改判；2.判令两被上诉人承担全部诉讼费用。被上诉人毕节市政府、被上诉人省政府在二审法定期限内未提出书面答辩意见。2016年9月27日，上诉人周筱赟向本院提交了三组证据，本院于2016年10月31日组织各方当事人到庭质证。结合各方当事人举证、质证意见及陈述，该三组证据的基本情况、质证意见及本院认证意见分别为：第一组：《政府信息公开答复书》（无编号，共7份）。证明：被诉行政复议程序违法。被上诉人毕节市政府、省政府对该组证据真实性、合法性无异议，但对关联性有异议。本院对该组证据作如下认证：上诉人周筱赟提交的该组证据系其向省政府申请的政府信息公开答复书，与本案不具有关联性。第二组：毕节市各区县2013-2015年度留守儿童关爱资金项目明细表。证明：1.补充答复未经质证，不能作为定案依据，一审判决程序错误；2.新的行政行为作出后，原行政行为并未被撤销，不能改变诉争行政行为的违法性；3.答复与申请内容不一致，页码缺失，未满足上诉人知情权。被上诉人毕节市政府、省政府对该组证据真实性、合法性无异议，但对关联性有异议。本院对该组证据作如下认证：上诉人周筱赟提交的该组证据系被上诉人毕节市政府基于上诉人提起的另案的政府信息公开申请，为进一步满足其知情权而经加工、汇总制作的涉案政府信息，与本案不具有关联性。第三组：《政府信息公开答复书》（毕府办公开复函[2016]12号）。证明：本案一审认定事实不清。被上诉人毕节市政府、省政府对该组证据真实性、合法性无异议，但对关联性有异议。本院对该组证据作如下认证：上诉人周筱赟提交的该组证据系其向毕节市政府申请案外的政府信息公开答复书，与本案不具有关联性。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。本院另查明：周筱赟于2015年7月22日向毕节市政府提出的政府信息公开申请表中，“所需信息的用途”一栏载明：“这是《政府信息公开条例》第9、10、11条明确规定政府应当主动公开的信息，公民申请公开不需要说明理由。我就是没事无聊想知道，不行吗？这是公民的知情权！请毕节市政府于15个工作日内给予答复，否则本人将直接起诉毕节市政府。”2015年10月18日，毕节市政府收到省政府于2015年10月12日送达的《行政复议答复通知书》。本案的争议焦点是：一、被上诉人毕节市政府就上诉人周筱赟提出的政府信息公开申请是否履行了必要的告知义务？二、被上诉人省政府作出《贵州省人民政府行政复议决定书》（黔府行复决字[2015]31号）的行政复议程序是否合法？本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条的规定，我国建立政府信息公开制度不仅在于促进行政机关依法、透明行政，更是为了保障公民、法人和其他组织的政府信息知情权。而政府信息公开之诉，作为给付之诉，公民、法人或者其他组织提起诉讼的根本目的在于希望人民法院通过判决方式满足其知情需求。一、关于争议焦点一，被上诉人毕节市政府就上诉人周筱赟提出的政府信息公开申请是否履行了必要的告知义务的问题。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十七条，以及《贵州省政府信息公开暂行规定》第二条第二款、第七条、第二十五条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，该信息应当是现存的，无需行政机关根据申请人的申请进行额外的汇总、加工或者重新制作，且政府信息公开依循“谁制作、谁保存、谁公开”的原则。本案中，上诉人周筱赟向被上诉人毕节市政府申请公开“毕节市留守儿童专项救助基金的财务审计报告”的政府信息，毕节市政府基于其申请作出《毕节市人民政府办公室政府信息公开申请答复书》（毕府办公开复函[2015]4号），答复：“……我市审计部门按照审计署、省审计厅和同级人民政府的安排，评估审计资源，确定当年审计计划，对属于审计范围内的专项资金都要陆续进行审计。……如有疑问，可到我市实地了解……”，该答复中涉及留守儿童关爱资金的建设项目并非完全由被上诉人毕节市政府负责具体实施，针对该项目的财务审计报告，亦非完全由毕节市政府制作、掌握和知悉，故毕节市政府在其所掌握的政府信息范围内答复上诉人周筱赟并无不妥。且被上诉人毕节市政府在该政府信息公开答复书中进一步明确告知上诉人“如有疑问，可到我市实地了解”，并告知实地了解的联系部门、地址与方式，至此被上诉人毕节市政府已经尽到了必要的告知义务，其答复已能够满足上诉人在政府信息公开申请表中载明的“想知道”政府信息的申请需要。另，被上诉人毕节市政府于2016年6月27日向上诉人周筱赟送达了《政府信息公开申请补充答复书》，进一步详细告知其申请的涉案项目财务审计报告的制作主体、公开情况及公开网址，同时一并告知上诉人获取相关政府信息联系部门及方式，进一步满足了上诉人要求公开其申请的政府信息的需要。综上，被上诉人毕节市政府在涉案留守儿童关爱资金项目并非完全由其负责具体实施，相应政府信息亦非完全由其制作、掌握、知悉和保存的情况下，其对上诉人申请公开的政府信息的公开程度已经保证了上诉人的知情权，亦满足了上诉人提起本案给付之诉的诉讼目的。故一审判决驳回上诉人周筱赟要求“撤销被上诉人毕节市政府作出的《毕节市人民政府办公室政府信息公开申请答复书》（毕府办公开复函[2015]4号），并判令毕节市政府在法定期限内依法对其申请公开的事项予以公开”的诉讼请求并无不妥。二、关于争议焦点二，被上诉人省政府作出《贵州省人民政府行政复议决定书》（黔府行复决字[2015]31号）的行政复议程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款的规定，本案中，被上诉人省政府因作出《贵州省人民政府行政复议决定书》（黔府行复决字[2015]31号），维持了毕节市政府的涉案政府信息公开答复行为，故应一并审查省政府的行政复议程序的合法性。2015年10月12日，上诉人周筱赟向被上诉人省政府提出行政复议申请，省政府收到其提交的行政复议申请后，于2015年10月12日分别向上诉人和毕节市政府作出《行政复议受理通知书》（黔府行复受字[2015]64号），并于同日向毕节市政府发送《行政复议答复通知书》，毕节市政府于2015年10月18日签收。2015年10月24日，毕节市政府提交了《行政复议答复书》以及作出行政行为的相关证据。省政府经审查，于2015年12月7日作出《贵州省人民政府行政复议决定书》（黔府行复决字[2015]31号），并于2015年12月11日依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、第三十一条第一款、第三十一条第二款和第三十一条第三款的规定，该行政复议程序合法，一审判决驳回上诉人周筱赟要求“撤销被上诉人省政府作出的《贵州省人民政府行政复议决定书》（黔府行复决字[2015]31号）”的诉讼请求并无不妥。另，关于上诉人周筱赟提出毕节市政府于2016年6月26日制作，同年6月27日向其送达的补充的政府信息并未经庭审质证，一审判决据此认定了补充答复行为，属于以未经质证的证据作为定案依据，审判程序违法的主张，因政府信息公开行为属于事实行为，一审庭审过程中周筱赟已经当庭认可收到毕节市政府作出的政府信息补充答复书，对于该补充答复事实，上诉人周筱赟已承认其真实存在，一审判决据此认定被上诉人毕节市政府的答复行为进一步满足了上诉人的政府信息需求，并无不当。上诉人周筱赟的该项主张不能成立，本院不予支持。综上所述，被上诉人毕节市政府就上诉人周筱赟提出的政府信息公开申请已经履行了必要的告知义务，被上诉人省政府作出《贵州省人民政府行政复议决定书》（黔府行复决字[2015]31号）的行政复议程序合法。上诉人周筱赟的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判二审案件受理费50元，由上诉人周筱赟负担。本判决为终审判决。审 判 长  柏 松代理审判员  邱兴琼代理审判员  安克佳二〇一六年十一月三日书 记 员  严洪杰