吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）吉中行终字第18号
上诉人（原审原告）上海和黄白猫有限公司，住所地上海市。
法定代表人杜志强，董事长。
委托代理人周大力，吉林佳誉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）蛟河市工商行政管理局，住所地蛟河市。
法定代表人钟志，局长。
委托代理人朱庆东，蛟河市工商行政管理局科员。
委托代理人段成亮，蛟河市工商行政管理局科员。
上诉人上海和黄白猫有限公司（以下简称和黄白猫公司）因蛟河市工商行政管理局（以下简称蛟河市工商局）工商行政处罚一案，不服蛟河市人民法院（2014）蛟行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人和黄白猫有限公司的委托代理人周大力，被上诉人蛟河市工商局的委托代理人朱庆东、段成亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：原告生产“超浓缩”、“超浓缩3合1”、“冷水速洁”、“护彩”等白猫牌系列洗衣粉，并在蛟河市场进行销售。原告生产销售的上述洗衣粉产品均执行GB／T13171.2-2009洗衣粉（无磷型）国家标准，要求磷酸盐含量（总五氧化二磷质量分数）≤1.1%。原告生产销售的上述洗衣粉产品中磷酸盐含量分别为0.5%、0.1%，符合上述国家标准的要求。原告在其生产销售的上述洗衣粉产品外包装上标注“无磷”字样对其产品进行宣传。基于上述事实，被告认为原告忽视其生产销售的上述洗衣粉产品中含磷的事实，突出使用“无磷”字样对其商品成分及含量作片面的宣传，足以造成消费者在选购商品时产生误解，并在履行了审查立案、调查取证、告知权利、听证复核、集体讨论等相关程序后，于2014年3月6日作出蛟市工商公处字（2014）4号行政处罚决定书，该决定书认定原告在其生产销售的上述洗衣粉产品外包装上标注“无磷”字样的行为，根据《最高人民法院关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》第八条第一款的规定，已构成引人误解的虚假宣传行为，其行为违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》第十九条第一款、《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条第一款之规定，并依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十四条第一款的规定，决定责令原告改正违法行为，并处罚款15万元（罚款已执行完毕）。原告对该行政处罚决定不服申请行政复议，吉林市工商行政管理局于2014年6月9日作出吉市工商复决字（2014）1号行政复议决定，维持被告作出的蛟市工商公处字（2014）4号行政处罚决定。现原告对被告作出的行政处罚决定不服向本院提起行政诉讼，认为原告生产销售的上述洗衣粉产品符合国家标准的要求，“无磷”标注是合法且真实的，不会对消费者造成实质损害，也不会引起消费者误解，更不存在虚假宣传的反不正当竞争问题，因此不构成引人误解的虚假宣传行为。被告对原告作出的蛟市工商公处字（2014）4号行政处罚决定认定事实不清、证据不足，适用法律错误，请求法院撤销该行政处罚决定，并返还罚款15万元。
原审法院认为：根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十八条、《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条第二款、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条之规定，县级以上人民政府工商行政管理部门具有在本行政区域内对引人误解的虚假宣传行为进行监督检查并实施行政处罚的法定职权。本案中，原告生产的“超浓缩”、“超浓缩3合1”、“冷水速洁”、“护彩”等白猫牌系列洗衣粉在蛟河市场进行销售和宣传，被告作为违法行为发生地的工商行政管理部门对本案具有管辖权。从被告提供的有效实事证据看，原告生产销售的“超浓缩”、“超浓缩3合1”、“冷水速洁”、“护彩”等白猫牌系列洗衣粉产品中磷酸盐含量虽符合GB／T13171.2-2009洗衣粉（无磷型）国家标准的要求，但原告生产销售的上述洗衣粉产品中含有磷酸盐的事实是客观存在的。被告认定原告在其生产销售的上述洗衣粉产品外包装上标注“无磷”字样对其商品成分及含量作片面的宣传，足以造成消费者在选购商品时产生误解，其行为违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》第十九条第一款、《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条第一款的规定，构成引人误解的虚假宣传行为，事实清楚、证据充分。被告基于上述事实，依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十四条第一款之规定作出责令原告改正违法行为，并处罚款15万元的行政处罚，适用法律正确，量罚适当。被告作出被诉行政处罚，经审查立案、调查取证、依法向原告告知听证权利、应原告申请举行听证会并听取其陈述及申辩意见、复核批准，据此作出行政处罚决定，执法程序合法。综上所述，被告对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律正确，符合法定程序，量罚适当，应予维持。原告以其未作引人误解的虚假宣传为由，要求撤销行政处罚决定的理由，与庭审查明的事实不符，其理由不能成立，本院不予支持。因被诉具体行政行为合法，原告要求被告返还已交纳的罚款15万元的诉讼请求，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，并经院审判委员会讨论决定，判决维持被告蛟河市工商局于2014年3月6日作出的蛟市工商公处字（2014）4号行政处罚决定。
和黄白猫公司上诉称：一、原审判决认定上诉人在洗衣粉外包装上标注“无磷”字样是引人误解的虚假宣传行为，属认定事实不清，证据不足。二、原审判决认为上诉人在洗衣粉外包装上标注“无磷”字样违反《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》相关规定，维持被上诉人行政处罚决定，属适用法律错误。要求撤销原审判决，撤销被诉行政处罚决定。
蛟河市工商局答辩称：一、上诉人的行为构成引人误解的虚假宣传行为违法事实确凿，行政处罚适用法律正确。二、上诉人的行为符合《反不正当竞争法》所规定引人误解虚假宣传行为的认定标准。三、上诉人认为“在没有说明洗衣粉国家标准对含磷限定情况下的调查问卷存在诱导性”的观点不成立。四、上诉人引人误解的虚假宣传行为侵害了消费者的合法权益，扰乱了社会经济秩序。五、不应片面、孤立地理解和适用《反不正当竞争法》及司法解释。要求维持原审判决。
蛟河市工商局向本院提供了如下证据和依据（与原审一致）：1.原告的营业执照（复印件）一份、生产许可证（复印件）三份。白猫商标注册证（复印件）二份，证明原告的主体资格及经销白猫牌洗衣粉的事实。2.销售商蛟河市丹琪美妆店营业执照（复印件）一份。证明经销商在蛟河市销售白猫洗衣粉的资格。3.原告及经销商提供的白猫牌系列洗衣粉检验报告（复印件）七份。证明原告生产销售的白猫牌系列洗衣粉执行洗衣粉（无磷型）国家推荐性标准，并且含磷的客观事实。4.原告提交的陈述申辩材料二份、2013年6月3日对经销商蛟河市丹琪美妆店经营者孙某甲询问笔录一份、现场笔录一份、白猫牌系列洗衣粉外包装照片八张。证明原告在其生产销售的白猫牌系列洗衣粉产品外包装上突出使用“无磷”的事实，且商品宣传的内容与商品的客观事实不符，以及在蛟河市场销售的事实。5.2013年6月13日对经销商蛟河市丹琪美妆店经营者孙某甲询问笔录一份、消费者于某某询问笔录一份、消费者孙某乙询问笔录一份、消费者宫某某询问笔录一份，消费者赵某证实材料一份及洗衣粉市场调查问卷100份。证明原告在其生产销售的白猫牌系列洗衣粉产品外包装上突出使用“无磷”进行宣传对消费者足以造成引人误解的事实。6.立案审批表一份、调查函一份、延期调查审批表二份、听证告知书一份、听证通知书一份、听证笔录一份、行政处罚决定书一份、送达回证一份、罚款收据一份。证明行政执法程序合法。7.《中华人民共和国反不正当竞争法》第一条、第二条、第三条第二款、第九条第一款、第二十四条第一款。证明原告系该法规定的经营者，其行为违反了上述法律规定，以及被告对原告作出行政处罚的职权、定性、量罚依据。8.《最高人民法院关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》第八条。证明原告的行为属于《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条第一款规定的引人误解的虚假宣传行为。9.《国家工商行政管理局关于在产品包装物上宣传、介绍产品是否属于广告问题的答复》（工商广字（1996）第319号）。证明原告在产品包装上直接宣传产品、介绍产品，是广告的一种形式，包装物为广告宣传品。10.GB／T13171.2-2009《洗衣粉（无磷型）》国家标准。证明该国家标准对产品分类、代号、标记、标志及包装的要求作出了明确的规定。11.QB／T2952-2008《洗涤用品标识和包装要求》行业标准。证明原告的洗衣粉包装上的标识标注不符合基本要求、产品名称、产品类型及质量等级的标注。12.《产品标识标注规定》（国家质量技术监督局技监局监发（1997）172号）第三条、第八条。证明原告的产品标注不符合规定。13.《中华人民共和国消费者权益保护法》第十九条第一款。证明原告的行为侵害了消费者依法享有的知悉真情权，未向消费者提供商品的真实信息，违反了该法“不得作引人误解的虚假宣传”的规定。
和黄白猫公司向本院提交了如下证据（与原审一致）：1.蛟市工商公处字（2014）4号行政处罚决定书一份。证明被诉具体行政行为已经作出，上诉人在法定期间内提起行政诉讼，蛟河市工商局被告主体适格。2.吉市工商复决字（2014）1号行政复议决定书一份。证明本案经过行政复议，原告在法定期限内提起行政诉讼。3.银行汇款凭证一份。证明上诉人按照行政处罚决定书要求已交纳了15万元的罚款，并要求被告清退15万元罚款的诉请事实。4.中国洗涤用品工业协会简介及该协会《关于无磷洗衣粉产品名称有关问题的答复》各一份。证明上诉人生产销售的洗涤用品含磷符合GB／T13171.2-2009洗衣粉（无磷型）国家标准，即可命名为“无磷洗衣粉”，宣称“无磷”。5.上诉人向全国表面活性剂和洗涤用品标准化技术委员会发出的咨询函及该委员会《关于洗衣粉产品国家标准的说明》各一份。证明“无磷型洗衣粉”非产品名称，上诉人生产销售的洗衣粉在产品分类、产品质量及产品标志、包装方面满足GB／T13171.2-2009洗衣粉（无磷型）国家标准就可以认定为“无磷”洗衣粉的事实。6.被上诉人向全国表面活性剂和洗涤用品标准化技术委员会发出的协助调查函及该委员会书面回复函各一份。证明上诉人生产的洗衣粉产品含磷不超标就属于无磷型洗衣粉。7.行业标准QB／T2952-2008《洗涤用品标识和包装要求》一份。证明上诉人产销售洗衣粉包装袋上的“超浓缩”、“超浓缩3合1”、“冷水速洁”、“护彩”产品名称标识符合该要求第四条的选择性规定的事实。8.国家技术监督局关于依法加强产品标识监督管理的通知一份。证明该通知第四条要求不得擅自扩大和变更产品标识处罚的范围。9.浙江、辽宁、重庆、天津、贵阳市地方规范性文件各一份，内容均要求辖区内禁止销售使用含磷洗涤用品，无磷洗涤用品应在其产品包装的明显部位标注“无磷”字样。证明自2001年以来至今，各地洗涤用品普遍采用“无磷”标识已是一种常态，为普通公众所认知。
双方当事人对对方与原审一致的证据质证意见与原审一致。本院二审对原审判决就上诉人所提供证据4～6、8、9证明力的认定予以纠正，对其他诉讼证据的审查认定与原审一致。
本院二审补充认定以下无争议事实：1.上诉人上海和黄白猫有限公司是由股东香港日用化工产品有限公司、股东和记黄埔（中国）投资有限公司和股东上海白猫（集团）有限公司于1993年发起设立，并经上海市工商行政管理局登记注册的中外合资企业，现登记实收注册资本美元15986.7674万元，经营范围中包括肥皂、香皂、合成洗涤剂、洗衣粉等洗涤粉剂。2.从2000年以后，浙江、辽宁、重庆、天津、贵阳市等地方人民政府先后制定实施辖区内禁磷规范，内容均要求辖区内禁止销售使用含磷洗涤用品，无磷洗涤用品（五氧化二磷总含量≤1.1%）应在其产品包装的明显部位标注“无磷”字样。3.现行国家标准GB／T13171.2-2009洗衣粉（无磷型）适用于配方原料中不添加磷酸盐的洗衣粉，与其替代的GB／T13171-2004《洗衣粉》中无磷型洗衣粉部分相较，细化了浓缩型洗衣粉中总活性物和对洗后织物外观损伤的要求，对产品总含磷量（五氧化二磷）的指标要求与原标准一致，为≤1.1%。4.在目前国内洗涤粉剂类市场上，不存在绝对不含磷产品。本院对其他事实的认定与原审一致。
本院认为：被上诉人蛟河市工商局具有在辖区内监督检查和规范不正当竞争行为的行政职权，依法保护经营者和消费者的合法权益。本案中，一方面，上诉人相关产品的含磷量经检测符合并优于国家标准；另一方面，在产品配方原料中不添加磷酸盐而生产过程中必然微量生成五氧化二磷的情况下，国家新旧标准规定的无磷洗衣粉和无磷型洗衣粉均为相对概念。故不应以上诉人产品实际微量含磷而作“无磷”标注即认定构成“引人误解的虚假宣传”。并且，受多地政府强制准入标识规定的客观影响，市场上众多品牌的洗涤粉剂类商品普遍作“无磷”字样标注，只是因缺乏统一规范而存在“无磷”、“无磷配方”、“无磷型”等文字差异，且以“无磷”标注居多。上述文字差异不足以导致消费者对“无磷”标注产品产生优先选择，进而对其他经营者和消费者权益造成损害。综上，被上诉人所作行政处罚决定认定事实和适用法律错误，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，但错误适用法律导致判决结果错误，亦应撤销。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项1、2目之规定，参照《最高人民法院关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》第八条第三款的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销蛟河市人民法院（2014）蛟行初字第6号行政判决；
二、撤销蛟河市工商行政管理局作出的蛟市工商公处字（2014）4号行政处罚决定。
二审案件受理费50元，由蛟河市工商行政管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 寅
审 判 员 于晓峰
代理审判员 王 君
二〇一五年四月三日
书 记 员 隋雨桐