黑龙江省鹤岗市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑04行初20号
原告刘生云，男，住鹤岗市兴安区。
委托代理人刘岗利，系黑龙江于仁海律师事务所律师。
被告鹤岗市人民政府，地址：鹤岗市向阳区二马路。
法定代表人王秋实，职务市长。
委托代理人潘亚东，系鹤岗市人民政府法制办公室行政复议科和应诉科科长。
被告鹤岗市棚户区改造办公室。
法定代表人吴沈义，职务主任。
委托代理人王占军，系黑龙江吉相律师事务所律师。
委托代理人卢政伟，系鹤岗市棚户区改造办公室科员。
原告刘生云诉被告鹤岗市人民政府（以下简称“市政府”）、鹤岗市棚户区改造办公室（以下简称“市棚改办”）给付征收土地补偿款一案，本院于2016年4月14日立案，并依法组成合议庭，向被告市政府送达了起诉状副本、应诉通知书及其他案件材料。本院于2016年6月22日公开开庭审理了本案，原告刘生云及其委托代理人刘岗利，被告市政府的委托代理人潘亚东，被告市棚改办的委托代理人王占军、卢政伟到庭参加诉讼。本案在审理过程中，原告刘生云向本院提出书面申请，请求撤销对被告市政府的起诉。本案现已审理终结。
原告诉称：2011年初，被告市政府决定对原告住处进行棚户区改造，对原告居住的房屋及宅基地进行征收。被告市棚户区的工作人员承诺对原告宅基地按土地使用证记载面积，以每平方米138.00元的标准进行补偿，并给予登记确认。二被告对原告的征收行为完成后，以各种理由和借口拒绝对原告的土地使用证记载的面积给予补偿。原告认为与被告达成的房屋及宅基地征收合同属于行政合同，被告未按照行政合同约定内容履行，即视为违约，故依法提起行政诉讼。请求人民法院判决二被告履行行政合同，给付原告被征收房屋的土地使用权补偿款23,184.00元及逾期给付滞纳金，同时承担案件受理费和律师代理费用及相关费用。
被告市政府辩称：市棚改办是独立的法人单位，具有独立参加诉讼的主体资格。市政府虽然是本案的被告，但是未参与签订相关的合同，对此事不知情也不了解，不应作为被告参加诉讼，请求人民法院依法驳回原告对市政府的诉讼请求。
被告市棚改办辩称：一是原告与被告市棚改办签订的房屋拆迁产权调换协议书中没有约定给付土地使用权补偿款及滞纳金的条款，原告所诉没有合同依据，人民法院应当驳回原告的诉讼请求。二是原告系城市居民，不是农民，本案原告被拆迁房屋是农村居民住宅，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第六十二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，征收原告房屋的土地补偿费应当归农村集体经济组织所有，因此原告不具备诉讼主体资格，请求人民法院驳回原告的起诉。三是市棚改办是依法成立的行政部门，具有完全的行政行为能力，并且以其身份与原告签订了协议书，原告起诉市政府为被告主体也不适格，请求人民法院驳回对市政府的起诉。四是要求被告给付律师代理费用没有法律依据，给付相关费用应当有明确的具体项目及内容。
原告向本院提供的证据情况：
证据1、鹤岗市人民政府于1999年11月9日颁发的鹤集建（99）第42565号土地使用权证复印件一份，注明：“姓名刘生云，土地地址红旗乡新农村，用地总面积168.00平方米，土地用途住宅，建筑占地36.00，土地权属集体，审批日期1999年11月9日。”用以证明：原告享有被征收土地的土地使用权，而且该土地为宅基地。
证据2、入户单复印件一份，用以证明：被告对原告的房屋及宅基地实施征收，双方形成行政协议，被告已对原告的房屋进行了安置，部分履行了行政合同。
证据3、鹤岗市兴安区人民政府于2013年6月17日作出的“关于新农村非农户要求宅基地补偿问题的办理情况”即鹤兴政呈[2013]40号文件复印件一份，注明：“……关于宅基地补偿问题，市棚改办同意只要持有集体土地使用证，一律给予补偿。后经市棚改办和兴安区多方努力，最后实现滨河南三期拆迁311户，确保了鹤大公路景观带和棚改工程建设进程。……”用以证明：原告与被告之间形成行政合同，被告承诺对原告按照土地使用证记载的面积，按每平方米138.00元给予土地补偿，只要持有集体土地使用证，一律给予补偿。
证据4、被告市棚改办制作的“兴安区滨河南三期已征收土地汇总表”复印件一份，注明：“序号29，评估号B107-1，证载姓名刘生云，单价138.00元，证载面积168.00平方米，金额23,184.00，领款人签字为空。表后注：1、此表证载姓名、面积由市棚改办统计，由棚改办委托兴安区红旗镇发放；2、证载人不能领取的代领人需要提供书面的委托书，代领人要对委托内容付全部责任，乡镇和村负责核实。”用以证明：被告按照行政协议的约定，对原告集体土地使用证记载的面积和单价及总额进行登记确认，并承诺委托红旗镇发放，准备履行行政协议。
证据5、2012年1月11日李子敬、朱桂荣与兴安区棚户区改造办公室签定的协议书复印件一份，注明：“滨河南三期被动迁户王成全，评估号A48，产权证号为鹤红201501，证载面积108.50平方米，实际居住人李子敬、朱桂荣。产权归两家共同所有，其中李子敬产权面积54.25平方米，朱桂荣产权面积54.25平方米，经与被拆迁人协商达成协议如下：被拆迁人李子敬选择产权调换滨河南三期F组团3号楼4单元401室，建筑面积69.00平方米；被拆迁人朱桂荣选择产权调换滨河南三期F组团3号楼2单元102室，建筑面积68.50平方米；被拆迁人李子敬、朱桂荣用集体土地使用证宅基地补偿款支付房屋面积差价款后，以上两户房屋产权归李子敬、朱桂荣所有。”用以证明：被告对同等条件的其它被征用的土地使用权人实施了安置，对土地部分也给予了补偿。
证据6、2013年3月21日鹤岗市兴安区红旗镇新农村民委员会出具的便条复印件一份，注明：“今收到刘生云土地证第42565号，土地面积168平方米，单价138.00元。”用以证明：被告曾经同意履行行政合同，委托新农村民委员会收取原告的土地使用证，并承诺按照每平方米138.00元的价格给予补偿，由新农村民委员会出具便条，执此便条可以到红旗镇领取补偿款。
证据7、被告市棚改办于2014年8月1日作出的信访答复意见复印件一份，注明：“……经市政府同意，以货币或实物将补偿款经国土局发放到兴安区红旗镇。我办无权界定补偿款发放范围及用途。建议：经市政府同意，将货币或实物经国土局发放红旗镇后，此批居民与红旗镇协商解决，解决无果，建议通过司法机关维权。”用以证明：被告棚改办经市政府同意，以货币或实物的方式给付补偿款。
被告市棚改办针对原告提供的证据进行质证情况：
对于证据1的真实性没有异议，对于原告证明的问题有异议。对于证据2的真实性无异议，对于原告证明的问题有异议。对于证据3的真实性无异议，但是不能证明市棚改办同意按照每平方米138.00元给付原告土地补偿款；一是该文件系兴安区人民政府向市信访局呈送的案情情况说明，不能代表市棚改办的意见；二是兴安区人民政府的意见也是宅基地补偿款，属于新农村集体资金，这部分资金应当由新农村依法支配，不应该由原告个人获得。对于证据4的真实性没有异议，同样不能证明原告所要证明的事情；由此证明宅基地的补偿款应当由依法发放集体土地使用权证的使用人来领取。对于证据5的真实性无异议，对证明的问题有异议，经市政府同意以货币或实物经国土局发放到红旗镇，并不能证明宅基地补偿款应直接发放到原告，并且市棚改办在该意见当中也明确建议由各原告与红旗镇协商解决，协商无果，建议经过司法机关维权，市棚改办未承诺将宅基地补偿款直接发放到原告。对于证据6便条真实性无异议，不能证明系市棚改办委托红旗镇及村委会收取土地证，更无法证明持有该便条就可以领取宅基地补偿款。对于证据7与本案无关联性。
被告市政府针对原告提供的证据进行质证情况：
对于证据1和证据2与市棚改办的质证意见一致；对证据3、4没有异议；对于证据5，市政府不了解情况无法发表质证意见；对于证据6市政府不清楚情况，是否真实也无法发表意见；对于证据7本身没有异议，对于证明的内容有异议，该证据不能证明市政府实施了给付或不予给付签订合同的行为。
二被告未向本院提供相关证据。
本院对上述证据认证如下:鉴于被告市棚改办对于证据1至证据6真实性无异议和被告市政府对于证据1、2、3、4、7无异议，被告市棚改办在征收原告宅基地过程中同意按照土地使用证上证载面积给予原告补偿的事实予以确认。
经审理查明，原告原是鹤岗市兴安区红旗镇永新村农民，经鹤岗市土地局批准依法获得了鹤岗市兴安区红旗镇永新村的宅基地使用权[土地使用证为鹤集建（99）字第42565号]。原告后被国企煤矿采用为职工，将农村户籍转为非农村户籍。2011年4月按照被告市政府的要求，属于鹤岗市棚户区改造工程的鹤大公路景观带建设重点工程即兴安区滨河南三期工程进入拆迁工作。被告市棚改办负责该项工程涉及到311户的拆迁工作，其中新农村二队持有集体土地使用证（宅基地）的工业户（原本村村民，因早期被城市国企录用，后改成城市户口，俗称工业户）132户。被告市棚改办对工业户进行房屋征收时，实行地上房屋和宅基地两部分安置补偿，地上房屋按照“拆一还一”进行置换，宅基地以证载面积每平方米138.00元进行补偿。被告市棚改办表示：“关于宅基地补偿款问题，同意只要持有集体土地使用证，一律给予补偿。”至此，132户工业户按照安置补偿要求置换了地上房屋。2013年3月21日新农村民委员会受被告市棚改办的委托，为原告出具了收取宅基地土地使用证便条，注明：“今收到刘生云土地证第42565号，土地面积168.00平方米，单价138.00元。”在被告市棚改办未给付宅基地补偿款的情况下原告先行交付了房屋及宅基地。同时被告市棚改办为132户工业户制作了“兴安区滨河南三期已征收土地汇总表”，该表注明：“序号29，评估号B107-1，证载姓名刘生云，单价138.00元，证载面积168.00平方米，金额23,184.00平方米，领款人签字为空。表后注：1、此表证载姓名、面积由市棚改办统计，由棚改办委托兴安区红旗镇发放；2、证载人不能领取的代领人需要提供书面的委托书，代领人要对委托内容付全部责任，乡镇和村负责核实。”后被告市棚改办未履行给付宅基地补偿款事宜，导致工业户到省进京上访。2014年8月1日被告市棚改办作出“信访答复意见”，注明：“……经市政府同意，以货币或实物将补偿款经国土局发放到兴安区红旗镇。我办无权界定补偿款发放范围及用途。建议：经市政府同意，将货币或实物经国土局发放红旗镇后，此批居民与红旗镇协商解决，解决无果，建议通过司法机关维权。”原告于2016年4月14日提起行政诉讼。
另查明，2008年6月24日鹤岗市机构编制委员会作出鹤编发[2008]14号“关于棚户区改造机构设置的通知”，通知注明：“根据黑发改投资[2008]3号文件精神，经2008年1月16日市委常委会研究同意，鹤岗市棚户区改造领导小组（以下称“棚户区改造办公室”）为临时正处级机构，隶属市政府管理，……其主要职责是：……三、负责向国家、省有关部门申报、落实棚户区改造资金和计划，统筹管理、使用棚户区改造资金。……五、负责项目建设等融资和工程建设全程管理。六、负责棚户区改造范围内居民的拆迁安置及新建小区原居民的拆迁安置工作……。”
本院认为，被告市棚改办是被告市政府确定的棚户区改造工程房屋征收部门，组织实施本行政区域的棚户区改造工程房屋征收与补偿工作，并取得了事业法人资格，其具有独立承担房屋征收与补偿的能力，应对其行为承担责任。原告依法取得了被征收的宅基地使用权，已经实际占有多年，鹤岗市国土资源局还为原告颁发了土地使用证。被告市棚改办在征收土地时明确表示“只要持有集体土地使用证，一律给予补偿”，该表示是被告市棚改办发出的要约；原告接受被告市棚改办发出的要约后主动搬迁。至此，原告与被告市棚改办形成的行政协议已经成立，双方形成了法律规定的合同关系。原告按照行政协议在被告市棚改办没有先行补偿的情况下主动搬迁，被告市棚改办理应对征收原告宅基地的使用权给予补偿。被告市棚改办征收原告宅基地的面积为168.00平方米，每平方米土地补偿款为138.00元，合计土地补偿款为23,184.00元。故原告要求被告给付宅基地补偿款23,184.00元应予支持。原告提出的其他诉讼请求于法无据不予支持。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款、《中华人民共和国合同法》第八条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）》第二条、《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第二十条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十三条之规定，判决如下：
一、被告鹤岗市棚户区改造办公室于本判决生效后二十日内给付原告宅基地补偿款人民币23,184.00元；
二、驳回原告的其他诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。
审 判 长 石宝鑫
代理审判员 周长铸
代理审判员 张晓平
二〇一七年四月十日
书 记 员 王培圣