河南省濮阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫09行终70号
上诉人（一审原告）郭锋军，男，1968年8月15日出生，汉族，住濮阳华市龙区。
被上诉人（一审被告）濮阳市公安局建设分局，住所地：濮阳市建设路83号。
法定代表人党勇奇，局长。
委托代理人刁承祥，该局民警。
委托代理人高修海，该局民警。
上诉人郭锋军因被上诉人濮阳市公安局建设分局行政处罚决定一案，不服濮阳县人民法院（2018）豫0928行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。于2018年5月18日对双方当事人进行了调查询问。本案现已审理终结。
一审查明：2018年1月10日，原告郭锋军和董红梅、楚文增、刘彦青、楚聚山等五人乘车从濮阳来到北京。当日11时许，原告等五人到中南海周边信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诚。次日，原告等五人被接回濮阳。2018年1月11日，被告濮阳市公安局建设分局作出建设公(治)行罚决字〔2018〕10006号行政处罚决定，对原告行政拘留十日。
一审认为:国务院《信访条例》第十八条第一款规定信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京市中南海周边并非国家信访接待场所，原告到非国家信访接待场所上访，被北京警方予以训诚，有北京公安机关训诚书移交联为证。被告濮阳市公安局建设分局作出处罚决定，认定原告扰乱单位秩序的基本事实清楚，所依据的主要证据充分，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项正确，处罚程序合法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郭锋军的诉讼请求。案件受理费50元由原告郭锋军承担。
郭锋军不服一审判决提起上诉，主要上诉理由：一、一审法院认定事实错误。1、上诉人没有在中南海周边地区上访。上诉人的确是到北京反映拆迁的问题，但没有在中南海周边地区上访，上诉人是在刚刚到达天安门广场附近尚未考虑去何处反映问题时，被当地警察主动盘问后带离。一审法院认定上诉人采取非正常上访的形式到中南海周边地区上访，无任何事实依据。2、本案中上诉人没有任何扰乱单位秩序的行为，更不可能存在情节较重的情形。《河南省公安机关治安管理处罚裁量标准》中规定了扰乱单位秩序情节较重的八种情形。上诉人是在刚刚到达天安门广场附近时，被北京当地警察带离，之后被带回了濮阳。被带离之前上诉人未进入任何机关、团体、企业、事业单位内部。被带离之后的整个过程中，上诉人一直是处于平和的、顺从的状态。没有起哄闹事、制造混乱；没有和任何人发生肢体和言语冲突；更没有也不可能造成单位秩序混乱等任何后果；被上诉人也没有提供任何能证明上诉人有上述行为的证据。故被上诉人的涉案行政处罚决定以及一审判决认定上诉人扰乱单位秩序且存在情节较重情形，无任何事实依据，属于主观臆造。二、一审判决适用法律错误。1、上诉人的涉案行为不符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定。上诉人主观上既没有扰乱单位秩序的故意，客观上更是没有扰乱单位秩序的行为，当然也不存在情节较重的情形。故被上诉人的涉案行政处罚决定以及一审判决适用法律明显错误。2、被上诉人作出涉案行政处罚决定没有处罚依据。治安管理处罚法并没有扰乱单位秩序属于情节较重情形的具体规定。而《河南省公安机关治安管理处罚裁量标准》对此有明确规定。但被上诉人在其涉案行政处罚决定书、答辩状以及整个一审庭审中均没有提及上述规定，更没有将该规定作为其处罚的法律依据作为证据提交法庭。对此事实，一审法院选择了无视。三、被上诉人办案程序严重违法。1、被上诉人实施涉案行政强制措施前未经被上诉人负责人批准。上诉人被从北京带回至地方派出所后就已经失去了人身自由。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条规定：实施行政强制措施应当遵守下列规定：实施前须依法向公安机关负责人报告并经批准。但被上诉人在对上诉人调查询问并限制上诉人人身自由之前没有经过被上诉人负责人批准。2、被上诉人通知上诉人进行调查询问时未使用传唤证进行传唤。《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条第一款规定：需要传唤违法嫌疑人接受调査的，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检査机关负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，并在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间。涉案行为不属于在现场发现，故被上诉人对上诉人进行调査询问须依法使用传唤证进行传唤。四、被上诉人涉案执法行为属于滥用职权，故意侵害上诉人的基本人权，于法不容。请求：撤销一审判决；改判支持上诉人一审诉讼请求。本案上诉费由被上诉人承担。
被上诉人濮阳市公安局建设分局二审答辩称：1、被上诉人做出的具体行政行为事实清楚、证据确实充分。2018年1月10日11时许，郭锋军、楚文增、刘彦青、楚聚山、董红梅五人乘车从濮阳来到北京，为反映戚城村拆迁补偿问题，到北京市中南海非法上访，在此期间，以上五人在中南海周边滞留，被北京市公安局西城分局查获并训诚。我局在案件调査过程中，调取了北京市公安局西城分局的训诫书，对郭锋军、楚文增、刘彦青、楚聚山、董红梅五名违法行为人进行了询问并制作了笔录。以上事实有违法行为人陈述和申辩、视听资料、书证等证据证实，经我局调查，该案事实清楚，证据确实充分。2、被上诉人做出的具体行政行为程序合法。对违法行为人郭锋军做出处罚前，向郭锋军告知了应当处罚的事实、理由和依据，保障了其享有的陈述、申辩和复议、诉讼权利，且记录在卷。在对违法行为人郭锋军执行行政拘留后，及时通知了被拘留人郭锋军家属。3、被上诉人做出的具体行政行为适用法律正确、处罚适当。郭锋军等人到北京市中南海非法上访，不听北京警方劝阻，情节严重，被北京市公安局西城分局查获并训诫，被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对郭锋军以扰乱单位秩序处以行政拘留十日处罚。我局充分考虑该案的起因、过程、造成的后果以及违法行为人郭锋军在违法行为中所起的作用，对违法行为人郭锋军做出的行政处罚适用法律正确、处罚适当。综上所述，被上诉人做出的建设公(治)行罚决字〔2018〕100006号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉人郭锋军的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：被上诉人认定上诉人郭锋军在北京中南海周边非正常上访，严重扰乱单位秩序的事实有上诉人笔录、其他同行人员笔录以及北京市公安机关训诫书移交联等证据印证，本院予以确认。被上诉人据此作出的行政处罚，属于公安机关行使自由裁量权的范围，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定。郭锋军进京到中南海周边非正常上访，受到北京市公安机关训诫，对其称没有扰乱单位秩序的主张本院不予支持。北京市公安机关对郭锋军训诫是对其违法行为予以批评、教育，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，训诫不属于行政处罚的种类，被上诉人对郭锋军的违法行为给予行政拘留十日的行政处罚并不违反一事不再罚原则。郭锋军在二审调查时称被上诉人对其作出的行政处罚违反了一事不再罚的理由不能成立。被上诉人工作人员于2018年1月10日晚将上诉人郭锋军从北京接回濮阳的行为不属于强制措施。被上诉人于1月11日08时51分对当事人进行询问，询问当时经负责人批准制作了延长询问查证时间记录，作出行政处罚决定履行了处罚前告知、报批等程序，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，因此上诉人关于本案办案程序违法的上诉理由亦不能成立，对其上诉请求不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案诉讼费50元，由上诉人郭锋军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许广慧
审 判 员 贾向阳
审 判 员 葛传立
二〇一八年五月二十八日
法官助理 王 敏
书 记 员 刘伟伟