黑龙江省绥芬河市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）绥行初字第4号
原告刘景臣，男，汉族，1945年11月19日出生。
委托代理人王国超。
被告绥芬河市城乡规划管理局。住所地黑龙江省绥芬河市。
法定代表人刘伟，该局局长。
委托代理人秦宁。
原告刘景臣不服被告绥芬河市城乡规划管理局城市规划行政管理行政确认一案，本院于2012年3月5日受理后，于2012年9月3日作出（2012）绥行初字第1号行政判决。原告刘景臣不服该判决，向牡丹江市中级人民法院提起上诉，牡丹江市中级人民法院于2013年5月6日以（2013）牡行终字第17号行政裁定撤销本院（2012）绥行初字第1号行政判决，将该案发回本院重审。因该案涉及（2008）绥行初字第7号中止案件的审理而多次进行协调工作未果，本院于2013年11月26日受理后，于2013年11月27日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法另行组成合议庭，于2013年12月9日公开开庭审理了本案。原告刘景臣及委托代理人王国超，被告绥芬河市城乡规划管理局委托代理人秦宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告绥芬河市城乡规划管理局于2010年10月13日作出绥规函（2010）148号“关于对刘景臣房屋使用性质确认申请的批复”，该批复认为：“刘景臣申请要求确认其房屋使用性质的春龙小区7号楼1单元101室的房屋，刘景臣于2001年9月份办理房屋产权证照时已注明房屋所有权性质为私产，使用性质为住宅。”原告对此答复意见不服，于2010年12月9日向绥芬河市人民政府申请行政复议，绥芬河市人民政府受理后于2010年12月29日作出绥政复决字（2010）1号行政复议决定书，维持了被告作出的答复意见。被告于2012年3月15日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、绥芬河市规划局档案材料一份；2、刘景臣房屋产权档案材料一份。
原告刘景臣诉称：原告于1992年以每平方米1800元的商服价格购买了绥芬河市春龙房地产开发公司（以下简称春龙公司）开发的绥芬河市春龙小区7号楼1单元101室商服一处，被告绥芬河市城乡规划管理局为春龙小区办理建设规划许可证，该房屋在建设规划、审批、设计、施工过程中使用性质均为商业用途，其日后建造使用也仍是商业用途。原告在办理房产证照时办为住宅，为确认使用性质，原告于2008年3月19日向被告提出要求“确认位于春龙小区7号楼1单元101室房屋使用性质为商服”的申请。2010年10月13日，被告作出了“关于刘景臣房屋使用性质确认申请的批复”，确认春龙小区7号楼1单元101室的房屋使用性质为住宅。该批复有两点错误，一是适用法律错误，被告以《中华人民共和国物权法》第17条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”作为依据，1992年原告购房时，物权法尚未颁布，不能以此为依据；二是缺乏事实依据，房屋的使用性质要综合考虑规划、设计要求和使用人的实际使用情况，而被告单以房屋产权证为依据，结论是错误的，依法应撤销。2010年12月9日原告向绥芬河市人民政府申请行政复议，绥芬河市政府维持了被告的答复意见。现诉请要求撤销被告作出的“关于刘景臣房屋使用性质确认申请的批复”，依法确认原告位于春龙小区7号楼1单元101室房屋使用性质为商服。
被告绥芬河市城乡规划管理局辩称：原告房屋所在的原绥芬河市春龙小区7号楼规划性质为综合楼，原告在办理房产证照时登记的使用性质为住宅，根据《中华人民共和国物权法》第十七条、《房屋登记办法》第二十五条和《城市房屋拆迁估价指导意见》第十二条之规定，原告位于春龙小区7号楼1单元101室房屋使用性质为住宅，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。
根据原告的诉讼请求，被告的答辩意见，本案确定的争议焦点：原告刘景臣原位于绥芬河市春龙小区的7号楼一层西数1门厅房屋使用性质事实上是住宅还是非住宅（商服用房）。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
被告提供的两组证据欲证明，被告作出的绥规函（2010）148号“关于对刘景臣房屋使用性质确认申请的批复”事实清楚，适用法律正确，原告申请办理的房产证照为住宅，房产档案中登记也是住宅，应确定该房屋产权性质为住宅。原告取房照时并未对房照的性质提出异议，到动迁时才提出是商服用途，是原告自己过错导致。
原告对被告提供的证据形式要件未提出异议，对证明的问题有异议。被告所出具的148号文件作为证据提交法庭，认为被告其行政行为没有错误是不对的。1.原告已经阐明自己的房屋产权证登记性质是住宅是错误的，要求被告予以确认为商服，而被告仍然以房产证为依据，确认该房屋为住宅，这是逻辑上的错误；2.房屋的性质及面积在产权登记部门均有可能发生登记错误的情况，房屋面积的登记错误，应由测绘部门测绘后重新登记，房屋的性质登记错误应由规划部门根据建筑物规划设计时的图纸、计划委员会的批准文件基础性的档案为依据重新确认。被告对房屋规划、设计、批准文件于不顾，仍然以登记错误的产权证为依据，逻辑上重复犯错，所以被告的证据不能证明其行为符合法律规定。
本院认为，原告对被告提供的两组证据的形式要件未提出异议，本院对该证据形式要件予以确认。该两组证据中的刘景臣房屋所有权证载明使用性质为住宅。
原告为证明自已的主张，向本院提供了如下的证据：
1．原告向被告提交确认房屋使用性质申请书两份（2008年3月19日、2008年10月29日）；2.被告于2010年10月13日作出绥规函（2010）148号“关于对刘景臣房屋使用性质确认申请的批复”；3.绥芬河市人民政府绥政复决字（2010）1号行政复议决定；4.绥芬河市人民法院（2006）绥行初字第8号行政判决书；5.刘景臣房屋产权证；6.国有土地使用权出让合同；7.证人出庭作证申请书；8.拆迁公告；9.商品房购销合同及补充协议；10.樊桂芬房产档案资料；11.刘景臣的房产移交审批表；12.计委文件；13.危房改造协议。
原告提供的证据1-8、12、13欲证明原告的房屋从立项审批到后来的经营用途均按照商服用房使用，计委文件和危房改造协议能证明争议的房屋是商服，危房改造协议第四条更明确了春龙小区5、6、7号楼一、二层的房屋使用性质为商服，房产局将原告的房产登记为住宅是错误的，办理房照时系春龙公司办理，原告不知情。
被告对原告提供的证据形式要件均无异议，对证明的问题有异议。被告认为危房改造协议不是规划部门的规划批件，只是一个议项，不能证明原告所购房产为商服用房。
本院认为，被告对原告提供的证据形式要件均无异议，本院对以上证据的形式要件予以确认。原告提供的1、2、3、5、6、7、8证据与原告所欲证明的问题无关；证据4能够证明原告购买房产后一直按照商服使用，本院予以采信；证据13危房改造协议约定：“绥芬河市春龙房屋开发公司（甲方）与绥芬河市郊区政府前进村（乙方）达成危房改造协议，乙方在山城路以西有1320平方米的危房需改造，甲方在该改造区建设5号、6号、7号综合楼及住宅楼。改造后，无偿给乙方2500平方米房屋，立体分配，独立门头，位置为院内东北角往南，产权交给乙方，一、二层作为商服使用”。原告提供的证据12绥芬河市计划委员会文件、证据13危房改造协议书与被告提供的建设工程规划许可证能够相互印证，能够证明原告所在春龙小区7号楼的1楼为商服用房。
原告提供的9号证据欲证明，原告与春龙公司签订的是商品房购销合同，原告购买的房屋单价每平方米1800元，价款总计162，000元，购房时间为1992年11月30日，补充协议中原告与春龙公司协商，该房屋不建卫生间，靠楼道建一炉灶，开一侧门，能够证明原告购买的房屋是按照商服价购买的，房屋改造也按商服改造的。
被告对原告提供的证据形式要件均无异议，对证明的问题有异议。被告认为，购买房屋价格每平方米1800元证明不了房屋就是商服，也证明不了使用用途，对房屋内部结构变更也不能一定认为该房屋性质为商服，通过协议可以看出原告将房屋用于经营的目的，但住宅也可用于经营，因此该购房合同及补充协议证明不了该房屋是商服。
本院认为，被告对原告提供的证据形式要件均无异议，本院对该证据形式要件予以确认。该份证据能够证明原告刘景臣向春龙房屋开发公司购买一栋商品房，为了进行经营，原告与春龙公司协商对房屋的结构进行了改变，房屋作为商服使用，故对该份证据予以采信。
原告提交的证据10、11欲证明樊桂芬的审批表中有房产交易所和房产管理处的盖章，原告的没有，原告自己办房照未办成，春龙公司自行办理的房照，樊桂芬与刘景臣都是7号楼业主，其房屋是商服，原告与樊桂芬相邻同为一楼，樊桂芬的房屋为商服，原告的房屋也应为商服。
被告对原告提供的证据形式要件均无异议，对证明的问题有异议。被告认为，该证据证明不了所要证明的问题，樊桂芬购买一楼为商服，并不能推定原告购买的也是商服，樊桂芬办理的手续与原告办理的手续并不完全相同，说明两房性质有差异，将房屋确认为住宅是正确的。
本院认为，被告对原告提供的证据形式要件均无异议，本院对该证据形式要件予以确认。该两份证据不能直接证明原告所购房屋为商服用房。
重审时原告提供新证据两组：证据一、绥芬河市城乡规划管理审批表四页；证据二、绥芬河市城乡规划管理档案三页。
原告提供证据一欲证明，绥芬河市前进村与春龙房地产开发公司签订协议经绥芬河市计委批准，确定的内容在建设过程中实际实施，7号楼的1楼为商服用房，原告的房屋使用性质应为商服。
被告对证据的形式要件无异议，对证明的问题有异议。被告称，纪委批准的是原则同意盖综合楼，是框架的同意，没有具体到原告的房屋是住宅还是商服，批准意见证明不了原告的房屋使用性质为商服，综合楼也包括住宅。
本院认为，双方当事人对证据的形式要件无异议，本院对该证据的真实性、合法性予以确认；该证据能够证明绥芬河市前进村与春龙房地产开发公司签订协议经绥芬河市计委批准，故对该证明问题予以确认。
原告提供的证据二欲证明，原告曾于2002年在绥芬河市规划局档案局见过5、6、7号楼的图纸，现在档案中图纸没有了，被告单位解释为丢失了，原告认为不是丢失而是故意隐藏，纸张的边是撕掉的痕迹。
被告对证据的形式要件无异议。被告认为，被告图纸丢失，没有逃避。
本院认为，双方对证据的形式要件无异议，本院对该证据的真实性、合法性予以确认；但原告以此证据证明图纸的丢失是被告故意隐藏，只是一种怀疑，不能直接证明原告的主张，故对原告证明的问题不予确认。
重审时，被告未提供新证据。
根据以上确认的证据及法庭调查，本院认定的案件事实如下：
1992年，原告购买绥芬河市春龙房地产开发公司开发的春龙小区7号楼1楼一处，面积为93.26平方米，购入价格为每平方米1800元。原告购入后，先后开过饭店，服装店、鞋城等，房屋结构为两面临街，独门独户。原告刘景臣于2001年9月10日办理房屋所有权证载明设计用途为住宅。
2002年4月14日绥芬河市人民政府拆迁管理办公室发布了拆迁公告后，因拆迁补偿按住宅补偿，原告要求按商服用房补偿，双方达不成拆迁补偿协议，绥芬河市人民政府于2002年5月对刘景臣的春龙小区7号楼1单元101室的房屋进行了强制拆除。原告一直通过诉讼寻求解决。原告于2008年3月19日向被告提交申请要求对房屋性质进行确认，被告以对原告的房屋使用性质进行确认缺乏法律根据为由答复不予确认。本院经审理后，作出（2008）绥行初字第8号行政判决书判决撤销了被告的答复意见，责令被告绥芬河市城乡规划管理局在30日内重新作出具体行政行为。绥芬河市城乡规划管理局于2008年10月21日作出了关于对刘景臣房屋使用性质确认申请的批复决定，该批复决定书以“刘景臣关于确认房屋使用性质的申请书，在房屋拆迁许可证已经颁发，房屋灭失6年后提出，不符合法律、法规和规范性文件规定的条件，不予受理”，原告认为该批复决定剥夺了原告刘景臣要求确认其房屋使用性质的实体权利，向本院提起诉讼，要求撤销被告的答复意见，本院审理后，作出（2009）绥行初字第4号判决，维持被告的答复意见，原告不服提出上诉，经牡丹江市中级法院审理后，发回本院重新审理，本院于2010年9月6日作出（2010）绥行初字第1号行政判决，撤销被告2008年10月21日作出的“关于对刘景臣房屋使用性质确认申请的批复决定”，责令被告对原告的请求重新进行确认。2010年10月13日，被告作出了“关于对刘景臣房屋使用性质确认申请的批复”，根据《中华人民共和国物权法》第17条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”、《房屋登记办法》第25条“房屋权属证书是权利人享有房屋权利的证明”及《城市房屋拆迁估价指导意见》第12条“被拆迁房屋的性质和面积一般以房屋权属证书及权属档案的记载为准”的规定，确定原告位于绥芬河市春龙小区7号楼1楼101室房屋使用性质为住宅。原告对此确认不服，于2010年12月9日向绥芬河市人民政府申请行政复议，绥芬河市人民政府经复议后，于2010年12月29日作出了绥政复决字（2010）1号行政复议决定书，维持了被告作出的绥规函（2010）148号《关于刘景臣房屋使用性质确认申请的批复》，于2011年1月11日向本院提起行政诉讼，本院于2012年3月5日依法受理。
另查明，原告刘景臣的房屋位于绥芬河市春龙小区的7号楼一层西数1门厅，相邻的是樊桂芬，樊桂芬房屋位于绥芬河市春龙小区的7号楼一层西数2门厅。樊桂芬房屋所有权证存根载明使用性质为商服。原告刘景臣房屋所有权证载明设计用途为住宅。
本院认为：原、被告提供的绥芬河市计划委员会文件、危房改造协议书、建设工程规划许可证和2013年3月10日《行政答辩状》均证明原告原所在的绥芬河市春龙小区7号楼系综合楼，7号楼的1楼规划设计为商服用房。相邻业主樊桂芬与原告刘景臣类似房屋为商服性用房。房屋使用性质应当以规划设计使用性质为标准和前提，当房屋使用性质发生争议时，被告应当根据历史和现实的事实，依据法律予以确认或者作出决定（处理），该行为既是被告法定的义务，也是法定的权利，被告应当合理、合法行使。本案房屋使用性质是事实上的争议焦点，确认是住宅还是非住宅（商服用房），被告应当在两者之间作出事实判断。但不能以房屋所有权证为基础判断是住宅还是非住宅的事实真实性，来否定原来规划确定的事实基础，也不能以规划主要图纸缺失举证不能为由转嫁责任。被告绥芬河市城乡规划管理局应对原告刘景臣原位于绥芬河市春龙小区的7号楼一层西数1门厅房屋使用性质重新作出确认。故对原告刘景臣要求撤销被告绥芬河市城乡规划管理局于2010年10月13日作出的绥规函（2010）148号“关于对刘景臣房屋使用性质确认申请的批复”的诉讼请求予以支持。因确认房屋的使用性质应由行政机关依法行使。故对原告刘景臣要求依法确认其原位于绥芬河市春龙小区7号楼1单元101室房屋使用性质为商服的诉讼请求不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销被告绥芬河市城乡规划管理局于2010年10月13日作出的绥规函（2010）148号“关于对刘景臣房屋使用性质确认申请的批复”；
二、责令被告绥芬河市城乡规划管理局于本判决生效后30日内重新作出具体行政行为；
三、驳回原告刘景臣要求依法确认其原位于绥芬河市春龙小区7号楼1单元101室房屋使用性质为商服的诉讼请求。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由被告绥芬河市城乡规划管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。
审判长 冷辉祥
审判员 赵庆玉
审判员 黄桂华
二〇一四年一月六日
书记员 戴 静