广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第995号
上诉人（原审原告）：惠东县新展鹏实业有限公司。住所地：广东省惠东县。
法定代表人：傅添寿，总经理。
委托代理人：林坚，北京市隆安（深圳）律师事务所律师。
委托代理人：周炳文，男，汉族，住广东省惠东县。
被上诉人（原审被告）：惠东县人民政府。住所地：广东省惠东县平山街道人民路**号。
法定代表人：徐毅，县长。
委托代理人：钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。
委托代理人：古伟锋。
被上诉人（原审被告）：惠东县国土资源局。住所地：广东省惠东县平山街道景民路*号。
法定代表人：庄发友，局长。
委托代理人：钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。
委托代理人：古伟锋。
上诉人惠东县新展鹏实业有限公司因与被上诉人惠东县人民政府、惠东县国土资源局收回闲置土地纠纷一案，不服惠州市中级人民法院（2013）惠中法行初字第62号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2001年12月30日，被告惠东县国土资源局与原告惠东县新展鹏实业有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，将涉案土地出让给原告。该合同附件“土地使用条件”4.1条约定原告惠东县新展鹏实业有限公司必须在2003年12月29日前，完成地上建筑面积不少于可建总建筑面积的80%的建筑工程量；4.2条第二款约定除被告惠东县国土资源局同意外，自第4.1条规定的建设期限届满之日起，在规定的建筑工程量完成之日止，超出2年的，由被告惠东县国土资源局无偿收回涉案土地的土地使用权及地上建筑物或其它附着物。被告惠东县人民政府于2002年就上述土地向原告核发了惠东国用（2002）字第1323090041号《国有土地使用证》，面积为3000平方米。2004年2月，基于原告提出的分证申请，被告惠东县人民政府就上述土地向原告核发了惠东国用（2004）第090019号、惠东国用（2004）第090020号、惠东国用（2004）第090021号《国有土地使用证》，面积各为1000平方米。2012年2月15日，被告惠东县国土资源局对包括涉案土地在内的平海镇南门海花生地地段10宗土地开发现状进行现场勘察并进行了公证。2012年4月17日，被告惠东县国土资源局又对涉案土地开发现状进行现场勘察并制作了勘察表，上述两次现场勘察结果表明涉案土地现状为空地，原告并未进行实质性开发建设。2012年7月13日，因原告涉嫌闲置土地，被告惠东县国土资源局向原告发出惠东国土闲调（2012）29号、30号、31号《闲置土地调查通知书》，告知原告拟对原告拥有使用权的涉案土地开展闲置土地调查。同年7月20日惠东县国土资源局工作人员对原告法定代表人进行了询问调查，并制作了《谈话笔录》。2012年7月26日，被告惠东县国土资源局致函惠东县住房和城乡规划建设局了解包括涉案土地在内的土地报建情况，后惠东县住房和城乡规划建设局复函证实原告并未办理建设用地规划许可手续。2012年8月6日，惠东县国土资源局分别致函平海镇人民政府、平海供电所、平海镇自来水厂了解涉案土地通路、通电和通水情况，上述三单位出具《证明》证实涉案土地当时已具备通路、通电和通水开发建设条件。2012年9月6日，惠东县国土资源局向原告发出惠东国土资闲定字（2012）4号、5号、6号《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置土地并进行了公告；同日，惠东县国土资源局向原告发出《闲置土地行政处罚告知书》和《听证通知书》，告知原告拟对其作出收回闲置土地使用权的行政处罚，并告知原告行使陈述和申辩的权利。2012年10月19日，被告惠东县国土资源局根据原告申请，组织有关部门举行了听证会。2012年10月31日，被告惠东县国土资源局根据涉案土地的调查事实和听证会有关情况，向被告惠东县人民政府提交了《关于请求批准收回惠东县新展鹏实业有限公司位于平海镇南门海花生地地段3宗国有建设用地使用权的请示》（惠东国土资（2014）415号）。惠东县人民政府办公室于同年11月12日作出《关于收回惠东县新展鹏实业有限公司位于平海镇南门海花生地地段有关国有建设用地使用权的复函》（惠东府办函（2012）348号），批准同意上述《请示》内容。2012年11月15日，惠东县国土资源局作出惠东国土资函（2012）694号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定：你公司（原惠东县展鹏实业有限公司）位于平海镇南门海花生地地段的3宗各1000平方米共3000平方米出让土地，土地用途为旅游用地，于2004年2月办理了《国有土地使用证》，证号分别为：惠东国用（2004）第090019号、惠东国用（2004）第090020号、惠东国用（2004）第090021号。因你公司取得土地使用权后，未在法定期限内开发建设，造成土地闲置至今。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条和《闲置土地处置办法》第十四条之规定，经县政府《惠东县人民政府办公室关于收回惠东县新展鹏实业有限公司位于平海镇南门海花生地地段有关国有建设用地使用权的复函》（惠东府办函（2012）348号）批准，决定依法收回上述国有建设用地使用权，同时依法注销相应的土地使用证。原告不服，向惠州市人民政府提出行政复议申请，惠州市人民政府于2013年6月18日作出惠府行复（2013）7号《行政复议决定书》，维持被告惠东县国土资源局作出的惠东国土资函（2012）694号《收回国有建设用地使用权决定书》。原告仍不服，遂起诉，请求原审法院撤销惠东县国土资源局经惠东县人民政府批准于2012年11月15日作出的惠东国土资函（2012）694号《收回国有建设用地使用权决定书》，并判令被告承担本案诉讼费用。
原审法院认为：国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第四条规定“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”。被告惠东县国土资源局作为惠东县土地行政主管部门，依法享有对本辖区内闲置土地调查认定和处置的法定职权，被告惠东县国土资源局经过调查核实并经惠东县人民政府批准作出惠东国土资函（2012）694号《收回国有建设用地使用权决定书》，其主体适格。
《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理”，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地……；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”，《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”，《闲置土地处置办法》第八条第一款规定“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置……”。
被告惠东县国土资源局提供的国有土地使用权出让合同、惠东县公证处制作的公证书、现场勘察照片、惠东县住房和城乡规划建设局出具的复函、平海镇人民政府、惠东供电局平海供电所和平海镇自来水厂出具的证明等证据之间能相互印证，可以证明涉案土地具备开发建设条件。原告一直未对涉案土地进行实质性开发建设，不管是从《国有土地使用权出让合同》及该合同附件约定的时间起算，还是从2002年获发一本总的《国有土地使用证》起算，或者从2004年获发三本分开的《国有土地使用证》起算，涉案土地闲置时间都超过了两年。原告主张未对涉案土地进行开发建设主要是由于政府及其有关部门的行为所致而不是因自身原因所致，原告应当提供曾经向有关部门申请报建未获批准或者其他土地闲置原因说明材料来证明涉案土地闲置是由于政府及其有关部门的行为或不可抗力等原因造成的，但原告不能提供充分证据支持其主张。被告惠东县国土资源局根据涉案土地闲置的事实，按程序调查、公告、告知、听证、报批，作出《收回国有建设用地使用权决定书》，符合法律规定。
至于原告请求对《国有土地使用权出让合同》附件“土地使用条件”4.1条“必须在2003年12月29日前完成80%的开发”等内容进行笔迹形成时间比对的《鉴定申请》，因该内容的真实与否均不能否定土地闲置的事实，故本院认为对该内容予以鉴定已无必要。
综上所述，被告作出被诉具体行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持被告惠东县国土资源局于2012年11月15日作出的惠东国土资函（2012）694号《收回国有建设用地使用权决定书》。案件受理费50元，由原告惠东县新展鹏实业有限公司负担。
惠东县新展鹏实业有限公司不服上述判决，向本院提起上诉称：（一）被诉具体行政行为《收回国有建设用地使用权决定书》（惠东国土资函（2012）694号）缺乏主要证据—土地使用权出让合同，仅以土地使用权办证时间为闲置期限的计算依据，违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、国土资源部《闲置土地处置办法》规定“违反土地使用权出让合同约定开发期限”的闲置土地认定条件，应当予以撤销。复议机关调取涉案出让合同，不能作为行政诉讼中认定被诉具体行政行为合法的证据。（二）被诉具体行政行为属于无偿收地决定，违反了惠东县人民政府作出的“惠东府办函（2012）348号”签订收地协议、给予收地补偿款的有偿收地批复，属于违法、无效的具体行政行为。（三）被上诉人惠东县国土资源局在作出原具体行政行为之后一年，已经自行改变了原具体行政行为，证实原具体行政行为无效。2013年11月23日，上诉人收到惠东县国土资源局来文，要求上诉人领取收地补偿款57万元，该文已经否定了自身此前已经做出的无偿收地决定，改为有偿收地，证实了其未按惠东县人民政府的批文做出原具体行政行为的事实。（四）上诉人就涉案土地多次申请报建，在2006年还耗资20多万元委托了设计机构，出具设计图纸，并有相应证据证明无法取得报建证明材料的合理性，被上诉人也一直没有按照《闲置土地处置办法》在收回土地使用权前向上诉人征收土地闲置费或者主张违约金，根据最高人民法院的司法解释，上诉人不承担是否报建的举证责任。（五）涉案土地安置补偿款没有落实到位，导致村民阻挠施工建设；涉案土地没有三通一平开发条件不具备，虽然被上诉人提交了水、电部门出具的证明，但缺乏必要的水电施工合同证据，且与事实不符，目前涉案地块仍不具有通电、排水设施，土地未平整；没有相关的建设规划，上诉人没有办法进行报建。原审判决维持被诉具体行政行为错误。请求：1、撤销（2013）惠中法行初字第62号行政判决；2、撤销惠东县国土资源局于2012年11月15日作出的惠东国土资函（2012）694号《收回国有建设用地使用权决定书》；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。
惠东县人民政府与惠东县国土资源局二审答辩称：（一）原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。（二）惠东县国土资源局作出的行政处理决定认定事实清楚。原告于2001年12月3日与惠东县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，取得了位于平海镇南门海地段的3000平方米土地使用权，按出让合同附件《土地使用条件》第4.1条、第4.2条、第4.3条的约定，原告必须在2003年12月29日前完成土地的开发建设，超过两年未竣工的由出让单位无偿收回该宗地的土地使用权以及地块上全部建筑物或其他附着物。但是原告依法取得上述土地使用权后，一直未动工开发建设，土地闲置未使用达9年之久，且没有任何正当理由，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定。惠东县国土资源局作为本县土地行政主管部门，根据原告的上述违法事实，分别于2012年7月13日、2012年9月6日向原告作出《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》以及《闲置土地行政处罚告知书》，对闲置土地进行了公告，并依法于2012年10月19日组织听证，充分听取了原告的陈述和申辩，原告没有在规定时间内提供支持其主张的任何证据和材料。为此，惠东县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《闲置土地处置办法》等有关规定，于2012年11月15日作出《收回国有建设用地使用权决定书》（惠东国土资函（2012）694号），依法收回原告的国有土地使用权，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。（三）惠东县国土资源局作出的行政处理决定适用法律正确。国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十四条第（二）项规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。原告未在土地使用权出让合同约定的动工开发期限和法律规定的期限内开发土地，闲置土地事实清楚，证据充分，且不属于政府、政府有关部门的行为或者不可抗力因素引起，纯属其个人原因造成，违法的后果理应由原告承担。按照上述法律和规章规定，本应无偿收回原告的国有建设用地使用权，但考虑原告在取得土地使用权时向政府缴纳了土地出让金，县政府秉承以人为本、公平合理的原则，在收回土地使用权时仍对原告给予一定的补偿，处理适当。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，原审判决认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案属收回闲置土地纠纷，二审争议的焦点是惠东县国土资源局做出的惠东国土资函（2012）694号《收回国有建设用地使用权决定书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地……；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”《闲置土地处置办法》第八条第一款规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。”第二款规定：“因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”本案中，惠东县国土资源局与惠东县新展鹏实业有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》明确约定“惠东县新展鹏实业有限公司必须在2003年12月29日前，完成地上建筑面积不少于可建总建筑面积的80%的建筑工程量；除惠东县国土资源局同意外，自第4.1条规定的建设期限届满之日起，在规定的建筑工程量完成之日止，超出2年的，由惠东县国土资源局无偿收回涉案土地的土地使用权及地上建筑物或其它附着物。”但截至2012年涉案土地现状仍为空地，没有达到“完成地上建筑面积不少于可建总建筑面积的80%的建筑工程量”的事实明显，且惠东县新展鹏实业有限公司没有提供有效证据证明其未按约定进行开发存在《闲置土地处置办法》第八条所列情形，属于政府、政府有关部门的行为造成的动工开发迟延，或者因自然灾害等不可抗力导致土地闲置。在此情况下，惠东县国土资源局作出惠东国土资函（2012）694号《收回国有建设用地使用权决定书》，收回涉案土地，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，收地行为合法。原审判决维持惠东国土资函（2012）694号《收回国有建设用地使用权决定书》并无不当，本院应予维持。至于惠东县新展鹏实业有限公司上诉提出惠东县国土资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》与惠东县人民政府的《关于收回惠东县新展鹏实业有限公司位于平海镇南门海花生地地段有关国有建设用地使用权的复函》（惠东府办函（2012）348号）不一致，且作出涉案收地决定之后又向其发出《领取收地补偿款通知书》属于改变原具体行政行为的问题，由于惠东县新展鹏实业有限公司在取得土地使用权时向政府缴纳了土地出让金，惠东县人民政府及惠东县国土资源局在收回土地时给予适当补偿，该行为并未增加上诉人的义务，也未改变或替代《收回国有建设用地使用权决定书》，上诉人的主张不能成立，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，依法应予维持。上诉人的上诉理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人惠东县新展鹏实业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐曾沧
代理审判员 黄伟明
审 判 员 杨雪清
二〇一五年四月十五日
书 记 员 唐亚文