广东省汕尾市城区人民法院行 政 判 决 书（2017）粤1502行初1号原告张小时，男，1969年2月9日出生，汉族，住广东省海丰县。委托代理人黄汉真，广东文宗律师事务所律师。被告海丰县附城镇人民政府，地址：广东省汕尾市海丰县。法定代表人刘加惠，该镇镇长。委托代理人陈贤井，广东展业律师事务所律师。第三人郑博泽，曾用名郑二六，男，1998年4月8日出生，汉族，住广东省汕尾市海丰县。委托代理人郭智明，广东愿力律师事务所律师。委托代理人陈和成，广东愿力律师事务所律师。原告张小时不服被告海丰县附城镇人民政府行政批准一案，于2017年1月9日向本院提起诉讼。本院同月23日受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月21日组织原、被告及第三人进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院通过书面审理，认为张小时不具有原告主体资格及请求“判决第三人郑博泽归还强占位于附城镇鹿境小区B栋11号原告的宅基地”不属于人民法院行政诉讼受案范围，于2017年3月24日作出（2017）粤1502行初1号行政裁定书，驳回张小时的起诉。张小时上诉，汕尾市中级人民法院认为附城镇指挥所出具《海丰县城二环路以地建路安置证明书》（以下称《安置证明书》）的行为属于行政行为，本案属于人民法院行政诉讼案件的受理范围，及附城镇指挥所换发《安置证明书》的行为与张小时有利害关系，张小时有权作为原告提起行政诉讼，于2017年8月1日作出（2017）粤15行终21号行政裁定书，撤销本院原审裁定，指令本院继续审理。本院于2017年11月10日公开开庭审理了本案，原告张小时及委托代理人黄汉真、被告海丰县附城镇人民政府副书记蔡炫杰及委托代理人陈贤井、第三人郑博泽及委托代理人郭智明和陈和成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。海丰县二环路建设工程指挥部附城镇指挥所于1994年5月20日为郑博泽颁发了《安置证明书》，内容载明附城镇政府在鹿境小区统一征地安置，经协议同意郑二六在B栋11号的宅基地壹座，用地面积100平方米，实占地建筑面积60平方米，每平方米价人民币190元，计款19000元；并载明协助安置户办理国土使用证、城建报建手续等事项。原告诉称，原告所属海丰县附城镇中河社区第一村民小组因政府征地建设二环路，依法安置分配村集体所有的位于鹿境小区B栋98号的集体宅基地一幅给原告一家建造住宅。2001年经村经济组织同意，原告与叔父张心对换另一幅村集体分配给张心家的位于附城镇鹿境小区B栋11号集体宅基地，发给原告《安置证明书》。2015年1月初，原告才知道前妻于2003年8月6日私自将原告家的《安置证明书》卖给了郑妈益，他们伪造所谓“张心”签名盖章，由海丰县二环路建设工程指挥部附城镇指挥所将原告的《安置证明书》收起，违法作出《安置证明书》，写上还没有出生的郑博泽（郑二六）的名字。2015年1月他们强行在原告依法分配取得的宅基地上违法建设，经当地政府城建部门通知停工仍拒不停工。原告被迫向人民法院起诉，才知道被告下设的海丰县二环路建设工程指挥部附城镇指挥所于2003年间收回了原告的《安置证明书》，将2003年非法作出的所谓1994年5月20日的《安置证明书》发给第三人郑博泽（郑二六）。案经海丰县法院审理后，驳回原告起诉。原告上诉于汕尾市中级法院，案经汕尾市中级法院审理，认为本案应由当地政府解决，撤销了海丰县法院的判决，驳回原告起诉。原告只好向被告附城镇政府申请解决，但被告附城镇政府却拒绝履行其法定行政职责，对原告要求其履行职责的请求书，作为信访案件，作出不予受理的《信访事项调处意见书》，导致原告的合法权益遭受侵害却得不到法律的保护，为此特提起行政诉讼。原告张小时向本院提交了以下证据、依据：1、身份证、证明，证明主体资格；2、中河一队村民厝地分配图，证明集体分配给原告的厝地因被告的违法行政行为导致被侵占；3、安置证明书，证明被告下设的海丰县城二环路建设工程附城镇指挥所利用职权伪造不是中河一队尚无出生的所谓村民郑二六（郑博泽）的征地安置事实，捏造安置时间为1994年5月20日，（事实上郑博泽尚无出生）违法作出《安置证明书》依法应当撤销；4、卖断厝地契约，证明第三人伪造村集体分配的土地非法转让的事实，尔后通过人脉关系违法取得所谓郑二六的《安置证明书》；5、收条，证明第三人非法转让村委会发给原告的《安置证明书》，尔后通过人脉关系违法取得所谓郑二六的《安置证明书》；6、信访意见书，证明被告没有依法作出具体行政行为，侵害原告合法财产权益，人民法院应判决被告依法撤销违法作出的具体行政行为；7、控申状、请求书，证明被告没有依法作出具体行政行为，侵害原告合法财产权益，人民法院应判决被告依法撤销违法作出的具体行政行为。8、裁判文书，证明被告没有依法作出具体行政行为，侵害原告合法财产权益，人民法院应判决被告依法撤销违法作出的具体行政行为；9、户口簿，证明第三人尚未出生，被告便作出颁发《安置证明书》给未出生的第三人的事实，被告作出的颁发《安置证明书》的具体行政行为应当撤销。被告海丰县附城镇人民政府（下称附城镇政府）没有提交书面答辩状。附城镇政府当庭答辩称因公共利益需要，于1994年统一征地进行安置，并为安置户出具安置证明书，土地并没有进行确权，被告出具的涉案安置证明书是安置户为土地需要进一步确权登记时的来源依据，被告出具证明书的行为并非行政行为，本案不属于法院审理的范围，请求法院依法裁定驳回起诉。被告附城镇政府向本院提交了以下证据、依据：1、征地协议书；2、卖断厝地契约；3、受理事项详表、信访及矛盾纠纷交办调处通知书、请求书、信访事项调处意见书、张小时信访事项文书送达回证、销案报告、信访及矛盾纠纷调处销案通知书、（2016）粤15民终173号民事裁定书。以上证据证明本案不属于人民法院审理行政案件的受案范围。第三人郑博泽当庭述称，1、被告作出的安置证明是证明行为，不是行政行为，不是法院行政诉讼受案范围，依法应该驳回起诉；2、原告超过起诉期限，原告所称在2015年知道安置证明的存在，到2017年才提起行政诉讼，远远超过2年，依照行政诉讼法的规定，6个月内起诉，原告的起诉明显超过法律规定期限；3、实体上讲，被告向第三人出具的证明书是有充分事实和法律依据，根据双方的买卖依法有效，该行为显然是合法。从各方出具的证据，双方的买卖协议虽然没有张小时的签名，但不影响有效性，之前原告提起的民事诉讼中显示，涉案土地是原告家庭成员按份共有的，按法律规定只要3分2以上同意转让，是有效的，涉案土地除了张小时反悔外，其他人都同意，并且之前张小时是没有异议的，被告根据该转让协议重新颁布证明书是合法的。第三人郑博泽向本院提交了以下证据、依据：1、（2015）汕海法民一初字第221号民事判决书、民事裁定书、（2016）粤15民终173号民事裁定书，证明人民法院已就本案事实作出认定；2、契约，证明本案第三人通过宅地流转取得了涉案土地的使用权；3、海丰县城二环路以地建路安置证明书，证明附城镇指挥所根据宅地流转事实出具了安置证明书。经庭审质证，被告提交的证据：原告对证据1、2，认为根据行政诉讼法第二十六条的规定，被告没有在举证期限内提供是不能被采纳的，依照法律，应当视为没有提交。《征地协议书》只能证明原来那份安置证明书是合法有效，但是对于因为转让变更后重新出具的安置证明书是不合法的；原告对证据3真实性无异议，证明目的有异议，认为这些证据刚好证明原告没有超过起诉期限。第三人对证据1、2、3“三性”（关联性、合法性、真实性）无异议。原告提交的证据：被告认为证据1不能证明原告的起诉是法院受案范围，证据7表明原告提起的诉讼超过期限。第三人对所有证据“三性”没有异议，证明目的有异议，认为原告提交的信访意见等文件，不能作为原告起诉期限起算的依据，从证据7明确证明于2015年1月6日已经知道了被告向第三人颁发了证明书。第三人提交的证据：原告对证据1“三性”无异议，对证明目的有异议，认为该证据不能证明被告的行政行为是合法还是非法；原告对证据2真实性有异议，认为契约是伪造的，证明内容不符合事实，集体土地的流转必须依法流转，被告没有到现场核实具体当事人存在流转的行为，也没有到涉案土地的生产队、村委会核实；原告对证据3的证明内容有异议，认为被告没有确定流转事实就作出安置证明书。被告对证据“三性”及证明目的均无异议。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1、2，超过法定举证期限提交且没有正当事由，原告认为没有在举证期限内提交不能被采用。本院认为，被告没有在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交所作行政行为的证据1、2,违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款的规定，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，对于证据1、2的证明效力，本院不予确认。被告提交的证据3，原告及第三人对证据的“三性”无异议，本院认为该证据符合证据“三性”的形式要件，经综合审查全案情况，对这些证据的证明效力，本院予以确认。原告提交的证据，被告及第三人对证据的“三性”无异议，本院认为这些证据均符合证据“三性”的形式要件，经综合审查全案情况，对这些证据的证明效力，本院予以确认。第三人提交的证据，本院认为可以客观地反映案件的事实，经综合审查全案情况，对这些证据的证明效力，本院予以确认。经审理查明，张小时与起诉书所称前妻曾芳生育张曼兴、张雪兴、张学源三个子女，后双方因感情不和离婚。2015年5月18日张小时与张雪兴、张学源、张曼兴四人，以曾芳、郑妈益为被告向广东省汕尾市海丰县人民法院提起诉讼，诉称1994年间因政府征地建设二环路，海丰县附城镇中河社区第一村民小组将位于海丰县附城镇鹿境小区B栋98号一幅宅基地分配给其一家五人，后又与张小时叔父张心分配所得鹿境小区B栋11号宅基地对换。2015年1月张小时才得知曾芳与郑妈益恶意串通于2003年8月私自将鹿境小区B栋11号宅基地以价款人民币46000元转让给郑二六（郑博泽），并有张心签名的《卖断厝地契约》，现宅基地被他人不法侵占并建造建筑物。请求：1、判决确认曾芳与郑妈益、郑博泽恶意串通买卖集体土地行为无效；2、郑妈益、郑博泽立即停止侵权并归还村分配给张小时一家的鹿境小区B栋11号宅基地。曾芳与郑妈益、郑博泽认为张小时所述完全与事实不符，土地交易是自愿的、真实的。海丰县人民法院以张小时对该宅基地主张权利但缺乏土地使用权证书为由判决驳回张小时的诉讼请求。张小时不服向汕尾市中级人民法院提起上诉，请求：1、判决撤销原审判决，确认郑博泽与张心签订的《卖断厝地契约》及其持有的《安置证明书》无效；2、判决郑妈益、郑博泽立即停止侵权并归还村分配给张小时一家的鹿境小区B栋11号宅基地。二审法院查明鹿境小区B栋11号宅基地转让后，海丰县附城镇二环路建设工程附城镇指挥所为郑二六（郑博泽）颁发了《安置证明书》，内容载明镇政府在鹿境小区统一征地安置，并协助安置户办理国土使用证、城建报建手续等事项。郑博泽未取得鹿境小区B栋11号宅基地的国土证，现地上建造有一栋混凝土楼房，但缺乏工程报建所需的行政批准许可手续材料。二审法院确认该案案由为合同无效纠纷，明确张小时的诉讼请求是确认鹿境小区B栋11号宅基地转让行为无效及判令返还义务。因该宅基地未办理国土证及建设楼房所需的行政审批手续，根据房地一体处理原则，该案处理的财产权益必然涉及地上建筑物，而涉案楼房是否属合法建造的建筑物应属行政机关依法先行审查的职权范围。张小时应当先向行政主管部门申请处理，在行政主管部门对涉及的地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼，故驳回张小时的起诉。上述事实有已经发生法律效力的广东省汕尾市中级人民法院（2016）粤15民终173号《民事裁定书》为据。另查明，海丰县附城镇中河社区第一村民小组将位于海丰县附城镇鹿境小区B栋98号村集体所有的宅基地分配给原告张小时一家，后来张小时与叔父张心对换成鹿境小区B栋11号宅基地。2003年8月郑二六购买该幅宅基地，由其婶母付清价款人民币46000元，并立有落款时间1994年5月20日的《卖断厝地契约》。1994年5月20日海丰县二环路建设工程指挥部附城镇指挥所颁发《安置证明书》给第三人郑二六，实际就是将鹿境小区B栋11号宅基地《安置证明书》上张心的名字改为郑二六后，重新换发《安置证明书》给郑二六，《安置证明书》内容载明附城镇政府在鹿境小区统一征地安置，经协议同意郑二六在B栋11号的宅基地壹座，用地面积100平方米，实占地建筑面积60平方米，每平方米价人民币190元，计款19000元；并载明协助安置户办理国土使用证、城建报建手续等事项，该宅基地至今尚未办理国有土地使用证。原告认为是在2015年5月向海丰县人民法院提起民事诉讼后，郑博泽出示了《安置证明书》，才知道《安置证明书》的内容，海丰县人民法院是在2015年12月1日开庭审理张小时诉曾芳、郑博泽等合同无效纠纷一案，原告张小时应该在2015年12月1日知道《安置证明书》的内容。原告张小时不服海丰县人民法院合同无效纠纷的判决向汕尾市中级人民法院提起上诉，汕尾市中级人民法院于2016年5月11日作出（2016）粤15民终173号《民事裁定书》，认为该案财产权益的处理必然涉及地上建筑物，而涉案楼房是否属于合法建造的建筑物属于行政机关依法先行审查的职权范围，原告应向行政主管部门申请处理。原告继而于2016年5月17日和8月3日分别向海丰县附城镇人民政府提出《控告申诉状》和《请求书》，从而错失了在2015年12月1日知道《安置证明书》的内容之日起六个月（即2016年6月30日前）提起行政诉讼的机会。被告附城镇政府针对原告张小时的《请求书》，于2016年11月24日作出不予受理的《信访事项调处意见书》，回复称原告在《请求书》中提出的诉求，汕尾市中级人民法院已作出终审裁定，根据《广东省信访条例》第五章第三十六规定，有关国家机关依法终结的诉讼、仲裁、行政复议等案件，各级国家机关信访工作机构不予受理。张小时认为其合法权益得不到法律保护，才于2017年1月9日向本院提起行政诉讼：1、请求人民法院判决撤销被告附城镇指挥所2003年违法作出的《安置证明书》，归还原告1994年的《安置证明书》；2、判决第三人郑博泽归还强占位于附城镇鹿境小区B栋11号原告的宅基地；3、本案诉讼费用由被告和第三人承担。本院认为，汕尾市中级人民法院（2017）粤15行终21号《行政裁定书》认定：海丰县二环路建设工程指挥部附城镇指挥所出具《安置证明书》的行为属于行政行为，本案属于人民法院行政诉讼案件的受理范围；海丰县附城镇二环路建设工程附城镇指挥所换发《安置证明书》的行为，与张小时有利害关系，故张小时有权作为本案原告提起行政诉讼。根据上级法院以上认定的事实，本案属于人民法院行政案件的受案范围；原告具有提起诉讼的主体资格。本案争议的焦点：一、原告的起诉是否超过起诉期限？二、被告颁发《安置证明书》给第三人的行政行为认定事实是否清楚？一、关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题原告张小时在2015年12月1日知道了《安置证明书》的内容，但汕尾市中级人民法院于2016年5月11日作出的《民事裁定书》阐明原告应向行政主管部门申请处理，导致原告因先行向行政主管部门申请处理而错失了在知道《安置证明书》的内容之日起六个月提起行政诉讼的机会。被告附城镇政府对原告申请处理的请求又作出不予受理的《信访事项调处意见书》，原告的诉求得不到行政主管部门的解决，又得不到法律的保护，才于2017年1月9日向本院提起行政诉讼，故原告的起诉不会超过起诉期限。被告及第三人提出原告已经超过起诉期限的辩论意见，本院不予采纳。二、关于被告颁发《安置证明书》给第三人的行政行为认定事实是否清楚的问题涉案土地属因为海丰县政府建设二环路被征自留用地，土地使用权归附城镇中河社区第一村民小组所有。1994年5月20日海丰县二环路建设工程指挥部附城镇指挥所为郑二六颁发《安置证明书》，是基于2003年8月郑二六已经购买得鹿境小区B栋11号宅基地，重新换发《安置证明书》给郑二六。海丰县二环路建设工程指挥部附城镇指挥所为郑二六颁发《安置证明书》的行为是其行使职务所作出的管理行为，管理行为的相对人是郑博泽，明确了郑博泽对鹿境小区B栋11号宅基地的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，农村集体所有的土地的使用权是不能出让、转让的。同时，宅基地使用权具有人身属性，非本集体经济组织成员无法取得，同为本村村民宅基地使用权的转让，需经本村村民委员会同意和乡级政府的批准，且受让人无宅基地，符合宅基地申请条件方可转让。郑二六不属附城镇中河社区第一村民小组村民，且转让宅基地没有经过中河社区村民委员会同意和乡级政府的批准，海丰县二环路建设工程指挥部附城镇指挥所只依据落款时间为1994年5月20日的《卖断厝地契约》为郑二六颁发《安置证明书》，认定事实不清，主要证据不足，应予以撤销。第三人提出被告根据转让协议重新颁发《安置证明书》的辩论意见本院不予采纳。另外，关于原告诉讼请求2“判决第三人郑博泽归还强占位于附城镇鹿境小区B栋11号原告的宅基地”的问题，本院认为：张小时向汕尾市中级人民法院提起上诉，请求1、确认郑博泽与张心签订的《卖断厝地契约》及其持有的《安置证明书》无效；2、判决郑妈益、郑博泽等立即停止侵权并归还村分配给张小时一家的鹿境小区B栋11号宅基地。汕尾中院确认该案案由为合同无效纠纷，明确张小时的诉讼请求是确认鹿境小区B栋11号宅基地转让行为无效及判令返还义务。由此可见，原告张小时向本院提起行政诉讼，请求判决“第三人郑博泽归还强占位于附城镇鹿境小区B栋11号的宅基地”是基于郑博泽与张心所签订的《卖断厝地契约》合同效力而产生的返回义务结果，其起诉应属民事审判受案范围。张小时起诉请求判决第三人郑博泽归还强占位于附城镇鹿境小区B栋11号原告的宅基地，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，对原告张小时起诉“请求判决第三人郑博泽归还强占位于附城镇鹿境小区B栋11号原告的宅基地”，依法不予受理，对其起诉应予以驳回。综上所述，原告的起诉不会超过起诉期限，海丰县二环路建设工程指挥部附城镇指挥所为郑二六颁发《安置证明书》的行为认定事实不清，主要证据不足。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第四十九条第（四）项的规定，判决如下：一、撤销被告海丰县附城镇人民政府海丰县二环路建设工程指挥部附城镇指挥所颁发《海丰县城二环路以地建路安置证明书》给第三人郑二六的行政行为；二、驳回原告张小时的其他诉讼请求。本案受理费人民币50元，由被告海丰县附城镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于汕尾市中级人民法院。审 判 长  洪海燕审 判 员  郑淑卿人民陪审员  王 荣二〇一八年八月二十八日书 记 员  叶俐彤附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。