安徽省宿州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）皖13民终53号
上诉人（原审被告）：天津胜岭旅游开发有限公司，住所地天津市蓟县渔阳镇上闸村，统一社会信用代码91120225783304763J。
法定代表人：李士敏,该公司经理。
委托诉讼代理人：冯高荣，安徽梨都律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：砀山县水务局，住所地安徽省砀山县砀城镇人民路30号，统一社会信用代码11341321003194381X。
法定代表人：郑步存，该局局长。
委托诉讼代理人：李夫永，安徽序力律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王春雷，安徽序力律师事务所律师。
上诉人天津胜岭旅游开发有限公司（以下简称天津胜岭公司）因与被上诉人砀山县水务局合同纠纷一案，不服安徽省砀山县人民法院（2017）皖1321民初2616号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月3日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
天津胜岭公司上诉请求：改判驳回砀山县水务局的诉讼请求。事实和理由：1.从一审法院认定的相关事实看，对于故黄河治理是砀山县水务局主动打报告请求的，安徽省水利厅才下达皖水基函（2016）1677号批复。一审法院认定的所谓“情势变更”完全是砀山县水务局积极追求的，出现此“情势变更”的责任在砀山县水务局。砀山县水务局也可以以变更协议的方式对天津胜岭公司予以救济，上述事实不属于“情势变更”的法定条件，一审判决解除双方的协议，属适用法律错误。2.2008年10月13日，砀山县人民政府与天津胜岭公司达成协议合作开发黄河故道风景区，约定由天津胜岭公司独资兴建砀山梨展馆、梨神庙、恢复建设“大觉寺”，砀山县人民政府无偿提供建设用地20亩，天津胜岭公司依据协议约定在砀山县人民政府提供的土地上建设了砀山梨展馆、梨神庙、恢复建设“大觉寺”。2014年1月2日，天津胜岭公司与吴俊超签订授权委托书，授权吴俊超管理砀山古黄驿站风景区。2009年5月6日，砀山县水务局与天津胜岭公司签订的两份协议书均是约定将河道水面无偿交给天津胜岭公司开发经营，砀山县水务局依据天津胜岭公司与吴俊超签订的授权委托书，认为天津胜岭公司违反了“在协议期限内开发经营权不得转让，一经转让甲方无条件收回”的约定，于2015年8月26日向天津胜岭公司发出解除合同通知书，砀山县水务局通知天津胜岭公司解除合同没有事实依据。实际上，吴俊超经营管理的不是河道水面，而是陆地的建筑。3.一审法院违反了法定程序，《最高人民法院关于正确适用<中华人民共和国合同法解释（二）>服务党和国家的工作大局的通知》规定：人民法院在审理案件中确需适用情势变更原则的，应当由高级人民法院审核，必要时应报请最高人民法院审核，一审法院没有报高级人民法院审核，违反了该法定程序。天津胜岭公司系招商引资到砀山进行开发，并投入了巨额资金，为砀山发展做出了巨大的贡献，现砀山县水务局单方面违约，违反了诚实信用原则及公平公正原则，给天津胜岭公司带来了巨大的经济损失。
砀山县水务局辩称：涉案河道治理系政策调整所致，砀山县水务局仅是履行职责，并非单位或个人的主观意愿。涉案河道开发治理不属于商业行为，砀山县水务局仅是政策的实施者和开发治理工程的监督主体，工程资金全部系国家财政拨付，并用于利民工程建设，砀山县水务局并非获利主体。涉案河道开发治理系民生工程，经县级以上级政府部门批准，属于政府政策调整，该变化是双方当事人在签订协议时无法预见的，这种合同风险显然不属于普通商业风险，应当属于当事人意志以外的客观情况发生重大变化的情形，即情势变更情形。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题解释（二）》第二十六条之规定，砀山县水务局要求解除协议书，有事实及法律依据。现涉案的承包河面，已经政府基本改造完毕，今后将成为砀山县的饮用水源，不再用于养殖等用途，双方承包合同不可能继续履行，解除该协议也是客观现状所决定。合同签订后，天津胜岭公司将协议中约定的涉案河道及水面的开发经营权先后转给李士敏、许安民、吴俊超等人实际经营，并实际收取费用，已经形成经营权的转让、转包行为，属于严重违约行为，砀山县水务局提出解除协议具有事实及法律依据。《最高人民法院关于正确适用<中华人民共和国合同法解释（二）>服务党和国家的工作大局的通知》仅具有参考意义，对于本案是否报请高级人民法院审核，均不构成违反法定程序。涉案合同为无偿合同，天津胜岭公司作为合同主体，在合同履行过程中只享有利益，并未承担任何义务，且天津胜岭公司在合同履行过程中将大量泥土出售，并获得了高额利润，在违法转让经营过程中亦获得利润，天津胜岭公司并未受到损失，且其也未提供任何证据证明其具体损失。请求二审法院维持原判。
砀山县水务局向一审法院起诉请求：1、判令解除砀山县水务局和天津胜岭公司于2008年11月8日签订的期限为30年的《协议书》；解除砀山县水务局和天津胜岭公司于2009年5月6日签订的期限为38年的《协议书》；解除2009年5月6日签订的期限为30年的《协议书》；2、诉讼费用由天津胜岭公司承担。
一审法院认定事实：2009年5月6日，砀山县水务局与天津胜岭公司签订两份《协议书》，协议书约定：砀山县水务局将砀山县黄河故道黄杜庄大桥段桩号29+105西至林屯桥总长2350米、宽145米以及砀山县黄河故道黄杜庄大桥段以东段长220米、宽140米河道水面无偿交给天津胜岭公司开发，其中第一段水面开发经营期限为38年，第二段水面的开发经营期限为30年。协议书还约定：乙方（天津胜岭公司）保证遵守国家有关水法律法规规定，开发利用应符合县黄河故道旅游规划；该河段清淤产生的泥土由乙方自行处理，甲方（砀山县水务局）不予干涉；在协议期限内开发经营权不得转让，一经转让，甲方无条件收回。2014年1月2日，李士敏与吴俊超签订授权委托书，李士敏授权吴俊超管理承包砀山古黄驿站风景区。2015年8月26日，砀山县水务局以天津胜岭公司在开发经营砀山县黄河故道黄杜庄大桥段桩号29+105西至林屯桥总长2350米、宽145米河道水面时，违反协议书第三条第2款“在协议期限内开发经营权不得转让，一经转让，甲方无条件收回”的约定，通知天津胜岭公司收回涉案河道。2016年，为提高砀山县废黄河防洪排涝减灾能力，发挥其蓄水兴利、生态等综合利用功能与效益，砀山县开展废黄河高寨谭上至拟建的林屯枢纽（桩号3+500-19+170）河段的治理工程，2016年12月30日，安徽省水利厅下达皖水基函〔2016〕1677号批复，基本同意砀山县关于废黄河治理工程的报告。后砀山县人民政府成立砀山县水利工程建设管理处，2017年5月6日，砀山县人民政府成立砀山县故黄河治理工程指挥部，开展故黄河的开发治理工程。2017年5月3日，砀山县水利工程建设管理处与宣城市皖江水利工程建设工程有限公司签订了合同编号为DSXFHHZHL-2017-SG1的《砀山县废黄河治理工程施工1标合同协议书》，将包括涉案河道在内的故黄河开发治理工程发包给宣城市皖江水利工程建设工程有限公司。一审法院认为，砀山县水务局提供的与天津胜岭公司于2008年11月8日签订的《协议书》，由于砀山县水务局未提供原件且天津胜岭公司不予认可，对该份协议书不予确认。砀山县水务局与天津胜岭公司于2009年5月6日签订的两份《协议书》，均系双方真实意思表示，不违反法律禁止性规定，应确认合法有效。在合同履行期内，因政府政策调整，砀山县人民政府开展故黄河开发治理工程，涉案河道在治理工程的范围之内。由于客观情况发生重大变化，该变化是双方当事人在订立协议时无法预见的，该合同风险不属于普通的商业风险，应当属于合同当事人意志之外的客观情况发生重大变化的情形，即情势变更情形。因此，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十六条规定的情势变更情形，砀山县水务局要求解除协议书，有事实和法律依据，应予支持。协议解除后，如天津胜岭公司认为对其确实造成损失，可另行主张处理，对天津胜岭公司的抗辩意见，不予采纳。综上，一审法院根据《中华人民共和国合同法》第八条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：一、解除砀山县水务局与天津胜岭旅游开发有限公司于2009年5月6日签订的期限为38年《协议书》和期限为30年《协议书》；二、驳回砀山县水务局的其他诉讼请求。一审案件受理费80元，由砀山县水务局负担。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交新证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：二审中，砀山县水务局对天津胜岭公司提交的2008年11月13日砀山县人民政府与天津胜岭公司签订的合作开发黄河故道风景区协议的真实性没有异议，对2010年8月16日砀山县发改委发布的关于砀山县古黄河驿站风景区建设工程备案通知的真实性没有异议，本院予以认定。砀山县水务局对天津胜岭公司提交的一组照片的真实性虽有异议，但该证据与一审中天津胜岭公司提交的其他证据能够相互印证，本院予以认定。本院二审对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，本案二审争议焦点是案涉合同能否适用情势变更原则予以解除。所谓情势变更原则是合同有效成立后，因不可归责于双方当事人的事由发生重大变化而使合同的基础动摇或丧失，若继续维持合同会显示公平。因此允许变更合同内容或解除合同的原则。具体判断是否构成情势变更，主要从以下几个方面进行判断：一是是否导致合同基础丧失；二是是否致使合同目的落空；三是是否导致对价关系障碍等。该情势的变化应该是重大的变化，且这种变化对原合同的成立和履行产生重大影响。本案中,砀山县人民政府对案涉河道的开发治理不属于情势变更的情形,首先,双方在签订的协议中明确约定合同的目的是围绕砀山县委县政府对黄河故道开发治理发展旅游的思路，充分发挥水工程效益，综合利用河道资源，增加当地农民的就业渠道和收入。协议签订后，天津胜岭公司对案涉河道进行清淤，对河道范围内的相关河堤进行整理，提高了该河道的生态效益。砀山县水务局陈述的省水利厅同意对河道进行整理，在省水利厅的批复中也明确说明对黄河故道的治理是为了提高该河道的防洪减灾能力，发挥其蓄水兴利及生态等综合利用功能和效益，促进当地经济社会持续健康发展。从砀山县水务局与天津胜岭公司签订合同的目的和省水利厅批复对案涉河道的治理目的看，其目的并不相悖。砀山县人民政府对案涉河道的治理并不会导致砀山县水务局与天津胜岭公司签订的合同目的无法实现。其次，天津胜岭公司已经对案涉河道进行了治理，砀山县人民政府再次进行治理，是更大程度提高了该河道整体的经济、生态等综合效益，其治理后并未改变该河道的基本状况，且天津胜岭公司不仅治理了河道，还进行旅游景区的开发建设，砀山县人民政府对河道的治理并不导致砀山县水务局与天津胜岭公司的合同完全无法履行。综上，砀山县水务局以砀山县人民政府对案涉河道进行治理构成情势变更为由要求解除合同，没有事实和法律依据。如砀山县水务局认为因河道的治理致使双方之间的权利义务存在失衡，其可以通过对合同进行变更的方式予以解决，而不是必须解除合同。
综上所述，上诉人天津胜岭公司的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条规定，判决如下：
一、撤销安徽省砀山县人民法院（2017）皖1321民初2616号民事判决；
二、驳回砀山县水务局的诉讼请求。
一审案件受理费80元；二审案件受理费80元，均由砀山县水务局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周亚丽
审 判 员 李德道
审 判 员 杨俊举
二〇一八年三月八日
法官助理 Ｘ Ｘ
书 记 员 夏春秋
附本案相关法律条文：
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》
第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。
在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。