云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）红中行初字第2号
原告杨福安等14人（名单附后）。
委托代理人苗贵忠，云南贵忠律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被告蒙自市人民政府。
法定代表人张智俊，蒙自市人民政府市长。
委托代理人何德春，云南天方律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
委托代理人蒋崇圣，蒙自市人民政府副市长。代理权限为特别授权代理。
原告杨�安等14人不服蒙自市人民政府2014年7月30日作出的蒙政公（2014）8号《关于蒙自市大园梓片区改建国有土地上房屋征收决定的公告》，向本院提起诉讼。在本案审理过程中，原告李芳向本院提出撤诉申请，本院裁定准予其撤诉。本院于2014年12月22日受理后，依法组成合议庭公开开庭对本案进行了审理。原告杨福安等13人的委托代理人苗贵忠，被告的委托代理人蒋崇圣、何德春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月30日，蒙自市人民政府作出蒙政公（2014）8号蒙自市人民政府关于蒙自市大园梓片区改建国有土地上房屋征收决定的公告，其主要内容是：因蒙自市大园梓片区旧城改造建设需要，市政府已于2014年4月8日作出了对蒙自市大园梓片区国有土地上房屋进行模拟征收的决定，在征收期限内，已签订国有土地上房屋安置补偿协议346户，达到总户数430户的80.46%，按照模拟征收的有关规定，已符合转为正式征收的条件。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《蒙自市国有土地上房屋征收与补偿办法》等有关规定，经研究，决定作出蒙自市大园梓片区改建国有土地上房屋征收的决定。现将征收决定事项公告如下：
一、征收片区名称：蒙自市大园梓片区。
二、征收范围：征收范围为东至南湖西路，南至兴盛路，西邻某部队，北至天马路（具体范围详见已发布的征收范围公告附图，即《蒙自市大园梓片区房屋征收范围图》）。
三、征收期限：自本决定公告发布之日起3个月内完成。
四、征收部门及实施单位
征收部门：蒙自市住房和城乡建设局；
征收实施单位：蒙自市房屋征收管理中心。
五、征收补偿安置方案：具体内容详见附件《蒙自市大园梓片区改建国有土地上房屋征收补偿安置方案》。
六、其他事项
（一）自本征收决定公告发布后，被征收人已签订的“征收协议”自动生效并与正式的“房屋征收协议”具有同等法律效力。
（二）本公告发布后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋改变房屋和土地用途等不当增加补偿费用的行为。并停止办理营业执照、水、电、煤气、网络、户口分户和迁移等手续，违反规定实施的，不予补偿。房屋被依法征收后，国有土地使用权同时收回。
（三）房屋征收部门应按照法定权限和程序及房屋征收补偿安置方案，对被征收人予以补偿安置，维护被征收人合法权益；被征收人应积极主动配合房屋征收工作，在补偿协议约定或补偿决定确定的期限内完成搬迁；各有关单位应各司其职、密�配合，积极协助做好房屋征收补偿安置工作。
七、征收办公地点：蒙自市南湖西路29号（原南湖宾馆大厅）。
被征收人如对本征收决定有异议，可自本公告发布之日起60日内申请行政复议，或在3个月内提起行政诉讼。
杨福安等13人诉称，蒙自市人民政府在实施大园梓片区改建中，违反决策民主、程序正当、结果公开的法定原则，签约并未达到80%以上，不具有科学、合法的可行性。以致出台的公告、文件、实施方案及其具体做法部份违反法律规定，背离了旧城改造的目的和宗旨，严重侵犯我方的合法权益。其主要理由是：
一、原告方被征用的房屋是面临天马路主干道、靠近南湖、环境优美、生活便利、区位优势明显。按国务院第590号令第二十一条第三款规定：被征收人选择安置地段的，人民政府应当提供改建地段或就近地�的房屋。这是换置产权的基本原则。原告方多次要求在原址就近安排产权换置，但被告出台的第52、53号文件以及实施的补偿方案中，将我方重新安排在远离原址、又不当街、较为偏背、生活极不便利的地方，明显侵犯我方合法权益。区位优势是决定补偿价格和调换产权的主要因素，被告在我方优越条件的原址上建盖高层房屋，从而提高房价出售以保证开发商赢利。据此，我们要求在原址10楼以上调换是公平的。
二、在整片被征收的房屋中，原告方的房屋与其他低矮、破旧、时间长、造价低、外观差的状况不同，而是全框架结构、全瓷装饰、建造时间短、造价高、面临主干道、外形美观、扎实等，是片区优良性、经济性、实用性最好的房屋，而被告的补偿违反590号令第十五条、第十九条、第二十条的规定，违反法定程序实行一刀切，拒不向原告方公布、征求意见、告知提出异议的方式、途径而直接下达决定。全片区按统计有950多户仅在247户中协商推荐评估机构（原告方无一人参加），评估得出结论又不告知原告方是否提出异议，违反程序正当、决策民主、结果公开的原则，没有广泛的民主性、客观、科学的结论。对此原告方要求依法评估，以优劣程度不同分类，按市场价评估。
三、根据原告方被征收面积大、区位优势明显、实际使用车位，活动面积宽、配套设施多，已达1500平方米以上，比零星分散的平方面积多，应该配置相应车位。
综上所述，杨福安等13人要求本院确认被告作出的蒙政公（2014）8号公告及附件《蒙自市大园梓片区国有土地上房屋征收补偿方案》所依据的蒙政复（2014）52号、53号文件违法并撤销。具体请求是：1、切实落实法定就近安置的原则，要求在原告原址（天马路1号）新建房10层以上房屋调换安置，纠正异地安置的做法。2、撤销1：1.15比例调换安置方案，按套内实际面积1：1.5比例调换安置。3、根据我方被征收的面积大、使用车位等配套设施多，应在安置房原地就近配置相应车位。4、本案诉讼费由被告承担。
针对原告杨福安等13人的诉讼主张，被告蒙自市人民政府答辩称：
一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号），按照国有土地上房屋征收程序，2014年4月4日蒙自市人民政府作出了《蒙自市人民政府关于蒙自市大园梓片区改建国有土地上房屋模拟征收安置补偿方案的批复》蒙政复（2014）3号；在征收期限内，已签订国有土地上房屋安置补偿协议346户，达到总户数430户的80.46%，因此，按照《蒙自市国有土地上房屋征收与补偿办法》蒙政发（2013）159号文件第十五条之规定，2014年7月30日，蒙�市人民政府作出了蒙政公（2014）8号《蒙自市人民政府关于蒙自市大园梓片区改建国有土地上房屋征收决定的公告》。被答辩人吕鸿昌、郑宝金、任建民、石书萍、张文杰、李芳、李荣梅、冯翠华、李世英、王杰义、朱波、杨福安12户被征收房屋位于天马路1号单元房，共有私产住户41户，已签订安置补偿协议29户；被答辩人王惠、王梅2户被征收房屋位于天马路5号单元房，共有私产住户25户，已签订安置补偿协议23户。以上被征收房屋属国有土地上房屋。《蒙自市大园梓片区改建国有土地上房屋模拟征收安置补偿方案》的制定是结合蒙自市社会整体发展及大园梓片区的实际情况，严格执行《蒙自市国有土地上房屋征收与补偿办法》蒙政发（2013）159号文件第二十七条的规定，被答辩人提出按套内实际面积1：1.5比例调换安置不符合蒙自市的实际情况，并且损害了已签订安�补偿协议的被征收人的利益。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号）第二十一条第三款之规定，报批的大园梓片区改建项目规划设计，本着节约土地用地原则，按城市片区功能性质划定，整个片区统一规划建盖高层电梯房。采取片区内就近安置、集中安置、整体安置；先签协议先选房；在户型和房源允许的情况下，可以合理适当调整，因此不存在异地安置情况。
二、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第十五条之规定，2013年9月9日蒙自市人民政府发布了《蒙自市人民政府关于大园梓片区房屋征收范围及有关事项的公告》蒙政公（2013）5号，随即组织工作组入户开展调查登记工作，2014年4月8日对被答辩人被征收房屋的测绘建筑面积进行了公示，在签订安置补偿协议过程中，对被征收人提出的测绘异议再次进行复�，切实保障了被征收人的合法权益。按照国有土地上房屋征收程序，在入户调查时，包括被答辩人在内的国有土地上被征收人均已告知进行房地产评估机构协商推荐工作，2013年10月9日将协商推荐结果进行公示，最终具有合法资质的昆明滇信房地产评估有限公司选定为大园梓片区房地产评估机构，2014年4月11日，昆明滇信房地产评估有限公司给出片区住宅房屋综合评估单价为3420元每平方米，在具体征收过程中，进行分户评估，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”。
三、国有土地上房屋征收工作必须严格执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）等法律法规的规定，按照被征收人产权证记载的合法有效产权进行安置补偿，被答辩人提出的实际使用车位等公共部分产权分别属于中国人民银行红河州分行蒙自市支行和中国银行股份有限公司蒙自市天马支行，补偿给个人势必造成国有资产流失。为维护广大被征收户的利益，属被征收范围内被征收人可享受按开盘价10%优惠的政策购买地下停车位。
综上所述，本案答辩人实行的补偿办法都是根据国家法律法规并结合实际情况来实行的，其间并不存在违法的行为。作出蒙政复（2014）53号《蒙自市人民政府关于蒙自市大园梓片区改建国有土地上房屋模拟征收安置补偿方案的批复》的具体行政行为事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。
原告杨福安等13人向本院提交了下列证据材料：
1、身份证复印件13份。证实各自的个人身份等基本情况。
2、蒙自市人民政府关于蒙自市大园梓片区改建国有土地上房屋征收决定的公告。证明：违反决策民主、程序正当、结果公开原则；征收决定部分违反法律，不公平公正。
3、蒙政复（2014）52号文件。证明：部分违反法律，做法与文件违背，违反就近安置。
4、蒙政复（2014）53号文件。证明：部分违反法律的规定，没有就近安置的具体规定。
5、评估机构推荐统计表。证明：违反法律规定，未行广泛民主，没有告知结果及相应权利。
6、承诺书。证明：开发商违反就近安置，将区位优势好的作为商品房赚钱。
7、行政复议申请书。证明：原告不服被告具体行政行为的事实及理由。
8、行政复议答复书。证明：被告无理违法的搪塞，原则肯定，具体推翻。
9、�政复议决定书。证明：喊口号式的答复。
经质证，被告认为，对原告提交的证据1无异议；对证据2-9的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明目的不予认可。
本院认为，对原告提交的证据1，被告无异议，本院予以采信。对证据2-9，其真实性、合法性被告无异议，本院予以采信，但证据本身并不能证明原告所主张的事实和理由，因此，对原告的证明目的，本院不予采信。
被告蒙自市人民政府向本院提交了下列证据材料：
1、国有土地上房屋征收与补偿条例。证明：蒙自市人民政府作出蒙政工（2014）8号《蒙自市人民政府关于蒙自市大园梓片区改建国有土地上房屋征收决定的公告》、《蒙自市人民政府关于大园梓片区改建国有土地上房屋模拟征收安置补偿方案的批复》、蒙政复（2014）53号具体行政行为的法律依据。
2、国务院关于加快棚户区改造工作的意见。
3、云南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见。
4、关于蒙自市2008至2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划的决议。
2、3、4号证据证明：蒙自市人民政府决定对大园梓片区改建的事实根据。
5、关于成立蒙自市重点项建设工作领导小组的通知。
6、关于蒙自市重点项建设工作领导小组抽调工作人员的通知。
7、蒙自市人民政府关于印发蒙自市国有土地上房屋征收与补偿办法的通知。
8、关于加快推进旧城保护开发和城郊结合部提升改建工作的实施意见。
9、大园梓旧城改造棚户区项目审查意见。
10、蒙自市住房和城乡建设局关于大园梓棚户区改造项立项的请示。
11、关于大园梓棚户区改造项目立项的批复。
12、关于大园梓片区房屋征收范围及有关事项的公告。
13、大园梓片区改造项目房屋入户调查情况统计表。
14、大园梓片区改建项目房地产评估机构协商推荐结果公布。
15、蒙自市大园梓片区改建项目国有土地上模拟房屋征收补偿安置方案（讨论稿）。
16、蒙自市大园梓片区改建项目集体土地房屋拆迁补偿安置方案（讨论稿）。
17、关于大园梓片区改建项目国有土地上模拟房屋征收补偿安置方案的公告。
18、蒙自市大园梓片区改建项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告。
19、关于《蒙自市大园梓片区改建项目国有土地上模拟房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》征求意见情况说明。
20、大园梓片区改建项目补偿资金专户存款。
21、关于蒙自市大园梓片区旧城改建项目用地符号土地利用总体规划的证明。
以上证据证明：蒙自市人民政府为顺利推进大园梓棚户区改建工作，在前期完成了组织机构设立、人员培训、入户调查、项目用地规划、项目立项、风险评估、国有土地模拟房屋征收补偿安置方案（讨论稿）、集体土地房屋拆迁补偿安置方案（讨论稿）、征求意见稿等大量工作，作出具体行政行为程序上符合法律规定。
22、蒙自市人民政府关于大园梓片区改建项目集体土地上房屋拆迁安置补偿方案的批复。
23、蒙自市人民政府关于大园梓片区改建国有土地上房屋模拟征收安置补偿方案的批复。
证明：蒙自市人民政府依法作出了具体行政行为。
24、蒙自市大园梓片区改建项目测绘建筑面积公示表。证明：蒙自市人民政府为了公开、公平、体现公正，投入大量人力、物力、财力将被拆迁户的房屋面积测绘清楚，并予以公告。说明了市政府对广大被拆迁户是负责任的。
25、蒙自市人民政府关于大园梓片区改建项目集体土地征地拆迁的公告。
26、蒙自市人民政府关于大园梓片区改建项目国有土地上房屋模拟征收的公告。
证明：蒙自市人民政府依法作出了具体行政行为。
27、大园梓改建项目国有土地上房屋征收统计表。证明：蒙自市人民政府在征收期限内，已签订国有土地上房屋安置补偿协议346户，达到总户数430户的80.46%，按照模拟征收的有关规定，已符合转为正式征收的条件，为了绝大多数人的利益，市政府作出了对蒙自市大园梓片区国有土地上房屋征收决定的公告，是符合法律规定的。
28、蒙自市人民政府关于蒙自市大园梓片区改建国有土地上房屋征收决定�公告。证明：蒙自市人民政府依法作出了具体行政行为。
经质证，原告认为，对被告提交的证据1的真实性、合法性没有意见，但认为没有关联性；对证据2-10，认为被告名义上是以棚户区改造在运作，实质上并不是对棚户区改造；对证据11的真实性、合法性认可，但认为不能证实被告的证明目的；对证据12不认可其合法性；对证据13认为不真实、全面；对证据14认为不具有真实性、合法性、关联性；对证据15、18、21、24、25、27无异议；对证据16、17认为不具有合法性；对证据19认为不具有真实性、合法性；对证据20认为不具有合法性；对证据22认为违反了结果公开原则；对证据23认为不具有合法性、关联性；对证据26认为不合法；对证据28认为不合法。
本院认为，被告提供的证据1、2、3、4，是国务院、云南省人民政府、蒙自市发布的规章及规范性文件�是蒙自市人民政府对大园梓片区进行征收改造的依据，对其证明目的予以采信；证据5-24和证据26、27能够证明蒙自市人民政府在作出蒙政公（2014）8号《蒙自市人民政府关于蒙自市大园梓片区改建国有土地上房屋征收决定的公告》前具体进行了什么工作，履行了哪些程序，证据客观、真实，来源合法，其证明目的予以采信；对证据25、28只能证实蒙自市人民政府作出了行政行为。
本院根据上述举证质证的有效证据，确认如下法律事实：
2014年3月21日，蒙自市人大常委会作出《关于蒙自市2008至2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划的决议》，将蒙自市大园梓片区列为棚户区改造项目并成立了项目工作领导小组。2013年9月1日，蒙自市住房和城乡规划局就大园梓棚户区改造项目的立项向蒙自市发展和改革局进行请示，蒙�市发展和改革局对该项目的立项进行了批复。2013年9月9日，被告作出《蒙自市人民政府关于大园梓片区房屋征收及有关事项的公告》，拟对大园梓片区范围内的房屋进行征收，公告规定了征收范围、征收部门、征收实施单位及相关事项。2013年9月18日，被告向大园梓片区内的住户发出了入户调查的通知，并组织人员对片区内房屋征收户的产权人姓名、房屋坐落、家庭常住人口、测绘情况、登记情况、房屋基本情况、土地使用情况、拟选择的补偿方式等基本情况进行了入户调查。对征收户的房屋面积进行了测绘并进行了公示。被告通过入户协商、向住户发放房地产评估机构协商推荐表的方式确定昆明滇信房地产评估有限公司为评估机构，并向片区内住户进行了公告，由评估机构对该片区的房屋进行了评估。制定并发布了《蒙自市人民政府关于大园梓片区改建项目国有�地上房屋模拟房屋征收补偿方案的公告》，广泛征求公众意见。2014年4月4日，蒙自市人民政府分别对蒙自市国土资源局《关于蒙自市大园梓片区改建项目集体土地上房屋拆迁安置补偿方案的请示》及蒙自市住房和城乡建设局的《关于大园梓片区改建国有土地上房屋模拟征收安置补偿方案》进行了批复。2013年12月20日，蒙自市大园梓片区改建项目工作组与蒙自市房屋征收中心召开会议，对涉案项目社会风险进行了评估，并由蒙自市住房和城乡建设局出具了风险评估报告，向蒙自市维护稳定工作领导小组办公室备案。在中国农业银行蒙自昭忠路分理处开设了征收补偿安置专户。2014年4月4日一次打入了征收补偿安置专项资金7150万元。从开始征收工作至今，大园梓片区国有土地上的被征收人已有346户签订房屋征收补偿安置协议，签约率占总户数430户的80.46%。
2014年7月30日，蒙自市人民政府根据《中华人民共和国城乡规划法》、《国务院国有土地上房屋征收与补偿条例》、《蒙自市国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，发布了蒙政公8号《蒙自市人民政府关于蒙自市大园梓片区改建国有土地上房屋征收决定的公告》。蒙政公（2014）8号公告规定了征收片区名称、征收范围、征收期限、征收部门及实施单位、征收补偿安置方案、其他事项及征收办公地点。
2014年12月23日，原告杨福安等14人不服被告蒙自市人民政府作出的蒙政公（2014）8号决定（公告）向本院起诉，要求确认上列公告违法并撤销。
归纳当事人的诉辩主张，本案争议的焦点是：2014年7月30日蒙自市人民政府作出的蒙政公（2014）8号《蒙自市人民政府关于蒙自市大园梓片区改建国有土地上房屋征收决定的公告》是否合法？是否应予以撤销？
本院认为，《国务院国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定：“市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”、第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市县级人民政府作出房屋征收决定”。故本案被告蒙自市人民政府具有合法的房屋征收主体资格及权限。
人民政府的批复是否可诉要看批复的内容是否直接对行政相对人设置了义务。蒙政复（2014）52号批复是被告蒙自市人民政府对《蒙自市国土资源局关于蒙片市大园梓片区改建项目集体土地上房屋拆迁安置补偿方案》的批复，蒙政复（2014）53号批复是被告蒙自市人民政府对《蒙自市住房和城乡建设局关于大园梓片区改建国有土地上房屋模拟征收安置补偿方案》的批复，该二份批复并未对原告设置义务，不具有可诉性。原�杨福安等13人要求撤销的理由不成立，本院不予支持。
《国务院国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》和《云南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》都未对棚户区改造的签约率作出明确规定，《蒙自市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，对国有土地上的房屋的征收签约率低于80%暂不作出征收决定，但该规定仅适用于国有土地上的房屋征收。在被告提供的大园梓片区国有土地上的430户被征收人中，有346签订了征收补偿安置协议，签约率为80.46%，而原告并未举证证实被告的这一数据有误。故原告的签约率未达80%，被告的行为违法的理由不成立，本院不予支持。
棚户区改造是国务院的一项惠民政策。本案中，被告蒙自市人民政府为改善人民群众的居住环境，推动经济�社会、环境和谐发展，根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》和《云南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的实施意见》的规定和要求，在作出征收决定前，通过先由蒙自市人大常委会作出决议、后立案审批、作出模拟征收决定、通过入户调查、实地测绘、由被征收人选定评估机构作出评估、制定风险评估报告及征收补偿安置方案、建立征收补偿安置专户等规定程序，在每一步程序进行的过程中，都广泛征求公众意见，对不完善的地方加以完善。因此，原告杨福安等13人主张蒙自市人民政府在实施大园梓片区改建中，违反决策民主、程序正当、结果公开的法定原则，不具有科学、合法的可行性等理由不成立，本院不予支持。被告蒙自市人民政府作出的蒙政公（2014）8号房屋征收决定（公告）事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，决定程序和办理�项合法。
综上所述，原告杨福安等13人的起诉理由不能成立，其请求本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决如下：
驳回原告杨福安等13人的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告杨福安等13人承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
审 判 长 毛正全
审 判 员 王宏伟
代理审判员 焦 艳
二〇一五年三月十九日
书 记 员 刘淑平
附13原告名单：
原告杨福安，男，汉族，1947年12月3日生。
原告朱波，男，汉族，1960年10月15�生。
原告王杰义，男，汉族，1965年2月17日生。
原告李世英，男，汉族，1975年12月13日生。
原告冯翠华，女，汉族，1947年4月6日生。
原告李荣梅，女，彝族，1981年10月20日生。
原告王梅，女，彝族，1970年10月26日生。
原告张文杰，男，哈尼族，1967年12月17日生。
原告石书萍，女，汉族，1963年3月30日生。
原告王惠，女，汉族，1969年11月20日生。
原告任建民，男，汉族，1966年4月15日生。
原告郑宝金，男，汉族，1930年8月生。
原告吕鸿昌，男，汉族，1972年7月12日生。