山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潍行终字第254号
上诉人（原审原告）潍坊海德盐产品销售有限公司。住所地：潍坊高新区新城街道泊子村。
法定代表人宋凯意，总经理。
委托代理人宋德智，该公司职工。
委托代理人谭吉林，山东文宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）高密市盐务局。住所地：高密市人民大街东首。
法定代表人高健，局长。
机关负责人宋瑞强，副局长。
委托代理人马新源，该局工作人员。
委托代理人马培勋，山东东武律师事务所律师。
上诉人潍坊海德盐产品销售有限公司（下称海德盐产品公司）因与被上诉人高密市盐务局（下称盐务局）盐业行政处罚一案，不服山东省高密市人民法院作出的（2015）高行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年12月15日公开开庭审理了本案。上诉人海德盐产品公司的委托代理人宋德智、谭吉林，被上诉人盐务局的机关负责人宋瑞强及其委托代理人马新源、马培勋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
案经一审法院审理确认以下事实：原告海德盐产品公司于2012年6月6日注册成立，核准的经营范围为前置许可经营项目：无。一般经营项目：分装、销售：工业盐、融雪剂。（不含危险化学品及易制毒化学品）（以上经营范围不含法律法规禁止、限制经营的项目，依法需要许可经营的，凭相关许可证经营）（房屋租赁合同有效期限至2022年6月1日），2014年7月23日变更经营范围后颁发营业执照，经营范围：分装、销售工业盐、融雪剂；销售：饲料添加剂、化工产品（不含危险化学品及易制毒化学品）。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2014年9月，原告海德盐产品公司未持有山东省盐务局颁发准许办理盐产品经营的审批手续前提下，将中文标识“工业盐”由潍坊海德盐产品销售有限公司出品，地址潍坊市潍县东路与樱前街交叉口南的盐产品20吨，以每吨360元价格销售给高密市富源印染有限公司生产过程中软化水的处理。至10月4日，尚有12.5吨存放在高密市富源印染有限公司仓库内。2014年10月4日，被告作出《先行登记保存证据通知书》，在富源印染公司仓库管理员单秀珍见证下，将涉案盐产品12.5吨先行登记保存在高密市盐业公司仓库内。10月13日被告将《先行登记保存证据处理通知书》留置送达给原告。11月25日被告作出高密盐政罚告字[2014]3091号《行政处罚事先告知书》，告知原告有陈述、申辩和要求听证的权利。12月31日，被告作出高密盐政责改字[2014]3091号《责令（限期）改正违法行为通知书》、高密盐政处罚字[2014]3091号《行政处罚决定书》并送达给原告，以潍坊海德盐产品销售有限公司，在不符合盐产品批发经营主体资格的情况下，违规购销盐产品20吨，销售给高密市富源印染有限公司，用于该公司生产过程中软化水处理，违反了国务院《盐业管理条例》第二十条、《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条第二款的规定，根据《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定，决定给予：1、没收盐产品12.5吨；2、罚款21600的行政处罚。原告对被告《先行登记保存证据处理通知书》、《行政处罚决定书》分别申请行政复议，高密市人民政府分别作出（2014）高复决字第41号、（2015）高复决字第3号《行政复议决定书》，维持被告的上述行政行为。
一审法院认为，一、关于执法主体资格问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”国务院《盐业管理条例》第四条第二款规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《山东省盐业管理条例》第五条第一款规定：“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内盐业管理工作。”《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》（鲁政发[1999]70号）规定：“根据国家《盐业管理条例》、《食盐专营办法》的规定，目前省盐业总公司及各市地、县（市、区）盐业公司均加挂盐务局的牌子，授权行使本级政府盐业行政主管机构的职能。负责本行政区域内的盐业执法管理、盐政执法和食盐专营的行政管理工作。”高密市人民政府财贸办公室高政财办字[2001]1号《关于理顺盐业管理体制工作有关问题的请示》、高密市人民政府办公室高政办函[2001]2号《关于市财办申请理顺盐业管理体制的请示的批复》规定：“根据省政府鲁政发[1999]70号文件，高密市盐业有限公司加挂高密市盐务局牌子，行使盐政执法职能。”根据上述规定，被告是经法律、法规授权的具有行政职权的执法主体。原告在高密市区域内销售工业盐，盐务局对该销售盐产品行为有执法权。二、关于行政处罚决定适用法律问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，地方人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。”据此可以看出，地方政府规章设定行政处罚是受严格限制的，只有在尚未制定法律、法规的情况下，才能设定相应的行政处罚。而对于地方性法规行政处罚法并未对此作出相同的限制性规定。《最高人民法院关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》（[2010]行他字第82号）规定，国务院《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。该答复只是认为地方政府规章不能设定行政处罚而不包括地方性法规，因此该答复不适用本案。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”的规定，《山东省盐业管理条例》系地方性法规，可以作为本案的依据。三、关于原告是否具有销售工业盐资格问题。《山东省盐业管理条例》第三条规定：“本条例所称盐产品是指以氯化钠为主要成份的产制品（含固体盐、液体盐）。包括食盐，纯碱、烧碱工业用盐和其他用盐。”第二十条规定：“设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。”《山东省人民政府关于公布省级保留的行政许可事项、非行政许可审批事项和取消、下放的行政审批事项的决定》（政府令第230号）规定：设立盐产品批发经营需经省盐务局审批。而2014年12月15日，山东省盐务局鲁盐政函[2014]34号《关于海德盐产品公司盐产品批发经营资格的批复》载明“海德盐产品公司未按《山东省盐业管理条例》第二十条的规定办理盐产品批发经营企业设立审批，不具备盐产品批发经营资格”。参照《山东省关于贯彻国发[2014]7号文件推进工商注册制度便利化加强市场监管的实施意见》鲁政发[2014]5号文，实行“先照后证”制度改革。实施主体资格和经营资格相对分离。除工商登记前置审批事项外，市场主体直接向工商登记机关申请登记，取得营业执照后即可从事不须审批的生产经营活动；对从事须经审批方可开展的生产经营活动，凭相关材料向审批部门申请并取得批准文件、证件后开展经营。对前置许可项目，按照审批文件、许可证件载明的内容进行登记，取消经营范围中对许可经营项目有效期的标注，改为“有效期限以许可证为准”。对其他经营项目，参照《国民经济行业分类》中大类、中类、小类或者具体经营项目，由企业自主选择登记类别，统一加注“（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”。本案中，原告于2012年6月6日注册成立，于2014年7月23日换证，其经营范围：“分装、销售工业盐、融雪剂；销售：饲料添加剂、化工产品（不含危险化学品及易制毒化学品）。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。”原告海德盐产品公司领取营业执照只是获取了从事分装、销售工业盐的主体资格，而要获得经营资格系须经批准的项目，应当依法取得省盐务局的批准后方可开展经营活动，故海德盐产品公司未经审批不具有销售工业盐的资格。四、本案中，被告盐务局依法履行了立案、调查取证、处罚前告知、决定、送达等程序。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告海德盐产品公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
上诉人海德盐产品公司不服原审判决上诉称：一、被上诉人不是法律法规授权的组织，依法不具有盐业行政管理职权。二、被上诉人适用法律错误，按照最高人民法院（2010）行他字第82号答复的规定，在国务院《盐业管理条例》未对经营销售工业盐设定行政许可的情形下，本案不应适用《山东省盐业管理条例》。三、一审法院中止诉讼程序，违反法律规定。综上，一审判决错误，请求二审法院依法改判。
被上诉人盐务局答辩称：被上诉人是法律法规授权的行政执法主体，职权合法。被诉行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法维持。
当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料已随案移送至本院。经审理，本院同意一审法院判决对于证据的认证意见以及据此确认的案件事实。
本院认为：本案争议的主要焦点是：1、被上诉人是否具备行政执法主体资格、是否具有盐业行政管理职权的问题；2、被诉行政行为的合法性问题。
关于焦点问题一，一审法院对此已进行了详细的论证和分析，本院同意一审法院判决的论证分析意见。据此，被上诉人盐务局是高密市人民政府的盐业行政主管机构，根据国务院《盐业管理条例》、《山东省盐业管理条例》的相关规定，有权对高密市范围内盐业经营活动进行行政管理，具有合法执法主体资格。上诉人关于被上诉人不具有行政执法主体资格，没有职权依据的理由不成立，本院不予采信。
关于焦点问题二，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”《山东省盐业管理条例》系地方性法规，可以作为本案的依据。本案中，被上诉人在查明上诉人未经许可违规购销盐产品20吨的事实后，依据《山东省盐业管理条例》相关规定作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人经过立案、证据保存、证据保存处理、调查、延长办案期限、处罚前告知、决定、送达等工作程序后作出被诉行政行为，其程序符合法律规定。
另，上诉人关于一审法院中止诉讼程序违法的主张，于法无据，本院依法不予采信。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由依法不成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人潍坊海德盐产品销售有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孟 强
代理审判员 林少华
代理审判员 孙小玮
二〇一六年二月十六日
书 记 员 徐 铭