安徽省铜陵市铜官区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖0705行初7号
原告铜陵华源房地产开发有限责任公司，住所地安徽省铜陵市淮河南路（欧洲一条街2号），统一社会信用代码91340700704932455W（1-1）。
法定代表人王昌灵，董事长。
委托代理人余勇，安徽宪达律师事务所律师。
委托代理人何健，安徽宪达律师事务所律师。
被告铜陵市国土资源局，住所地安徽省铜陵市北京路18号。统一社会信用代码113407000030968459。
法定代表人：张和成，该局局长。
委托代理人：阮世荣，地籍科科长。
委托代理人：张乃器，安徽众佳律师事务所律师。
原告铜陵华源房地产开发有限责任公司因认为被告铜陵市国土资源局不履行出具产权确认书行为违法并要求被告出具产权确认书，于2017年3月1日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月1日立案后，于2017年3月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月11日公开开庭审理了本案。原告铜陵华源房地产开发有限责任公司委托代理人何健，被告铜陵市国土资源局分管负责人闻达、委托代理人阮世荣、张乃器到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告铜陵华源房地产开发有限责任公司先后多次向铜陵市住房和建设委员会及被告铜陵市国土资源局提出为其出具产权确认书并办理五环国际幼儿园、门诊楼房屋产权证的要求。被告在原告起诉之前未予处理。
原告铜陵华源房地产开发有限责任公司诉称，2006年12月29日，原告与铜陵尊荣投资有限公司联合竞拍取得了铜土储字（2006）7号地块，该地块面积为119873.14㎡，2007年1月，原、被告签订了《铜陵市国有土地使用权出让合同》[铜国土资源出字(2006)第（058）号]，该合同约定，合同项目下宗地的土地使用权出让金为壹亿贰仟伍佰万元，受让人同意在2008年1月10日前动工建设；本合同项下无任何工程在建成后无偿移交给政府等。协议签订后，原告依约分批缴纳了该地块的土地出让金，后由原告作为开发主体在该地块上开发五环国际花园项目及相关服务配套设施，2013年12月，五环国际花园项目及五环国际幼儿园、门诊楼等配套设施完成建设。为了尽早发挥配套设施服务于民的功能，原告将小区配套设施中门诊楼项目出售给铜陵市第四人民医院，在办理门诊楼的房屋所有权证书过程中，相关部门答复该建筑如办理房产权利登记必须要由被告出具产权属于原告的证明，为了尽快完成办证手续，原告多次报告请求被告对门诊楼及幼儿园产权事宜进行确认，被告始终未予答复，直至近日，原告才从被告处口头得知其拒不出具相关产权确认书。原告认为，原、被告签订的《铜陵市国有土地出让合同》合法有效，协议中明确约定五环国际花园项目中门诊楼及幼儿园工程不属于无偿移交政府范围，因此，原告在完成相关配套设施建设后，按照“谁投资谁受益”的原则，上述设施的所有权应当属于原告，被告作为房地产确权机关，应当对原告开发建设的门诊楼及幼儿园的所有权予以确认，被告至今不予确权的不作为行为已然给原告造成了重大损失。现要求确认被告不予向原告出具五环国际花园门诊楼及幼儿园的产权确认书违法；判令被告于六十日内对上述房产向原告出具产权确认书并承担本案诉讼费用。
为支持其诉讼请求，原告向本院提交了下列证据：
1、原告公司信息、被告信息，证明本案原、被告的诉讼主体资格；
2、铜陵市国有土地使用权交易文件（交易公告、铜陵市城市规划设计方案审查意见等）、联合竞买申请书、挂牌交易竞买报价书、协议书、挂牌交易成交确认书，证明原告通过竞拍合法取得铜土储字（2006）7号地块的国有土地使用权的事实；
3、《铜陵市国有土地使用权出让合同》、土地出让金缴款凭证及完税凭证，证明原、被告签订《铜陵市国有土地使用权出让合同》并按照合同的约定缴纳土地出让金及相关税款的事实；
4、建设用地规划许可证、建设工程施工许可证、土地证，证明（1）、五环国际花园项目及门诊楼工程、幼儿园工程经规划审核通过及原告取得作为开发主体进行上述工程建设许可的事实；（2）、原告取得上述地块的国有土地使用权证的事实；
5、报告、回函，证明原告多次向市住建委及被告申请就门诊楼及幼儿园工程等项目产权确认问题给予答复，但被告始终不予答复的事实；
6、铜陵市第四人民医院函及铜陵尊荣投资有限公司函，证明铜陵市第四人民医院及铜陵尊荣投资有限公司发函敦促原告尽快办理房产证，其中，铜陵市第四人民医院已经向法院提起诉讼要求原告承担相应违约责任的事实；
7、土地增值税清算税款评估报告，证明原告为涉案房产的土地出让金未纳入小区业主公摊，故该房产所有权应属原告单独所有的事实。
被告铜陵市国土资源局辩称，2007年1月，原告与被告签订了《铜陵市国有土地使用权出让合同》，约定将铜土储字（2006）7号地块使用权出让给原告，在合同履行过程中，原告单方认为该地块上的配套公建（包括涉案的五环国际花园门诊楼及幼儿园）应当归其所有，并将其私自出售，双方在涉案房产权属的归属上产生纠纷，协商多次无法解决。依据双方合同争议解决条款约定，若因该合同归属产生争议，应提交铜陵仲裁委员会解决。因此，原告应依约向铜陵仲裁委员会提出仲裁，以解决该民事纠纷。被告作为不动产登记的主管行政机关，如果对行政相对人提供产权清晰的不动产登记申请不予受理，才存在行政不作为的问题；而本案是被告作为合同相对人与原告之间因土地出让合同产生的民事纠纷，是民事法律关系，只有在民事纠纷解决后，产权归属清晰的情况下，被告作为不动产登记的行政主管机关，才能为原告办理产权登记，故原告要求对涉案配套公建进行产权确认不是行政行为，并非行政诉讼解决的范畴，请求驳回原告的起诉。
为支持其辩称意见，被告向本院提交了下列证据：
1、提供涉案的国有土地使用权出让的招拍挂文件：（1）、涉案土地挂牌交易公告；（2）、铜陵市规划局设计方案审查意见单；证明涉案土地我方进行招拍挂，被告对上述涉案土地有规划设计意见，其中对涉案门诊大楼和幼儿园有审批意见；
2、拍卖成交确认书及联合竞买协议书；证明我方作为国家授权机关有权对土地出让权进行民事交易活动及与原告进行成交的情况；
3、铜国土出字（2006）第58号《铜陵市国有土地使用权出让合同》及补充协议；证明被告作为特殊主体和本案原告形成民事关系，在合同中约定了如发生纠纷由铜陵市仲裁委员会仲裁，我方认为应提起民商事仲裁；
4、双方形成争议的相关证据（1）、原告申请土地使用权性质确认的《报告》；（2）、被告《关于明确五环国际小区配建幼儿园、会所性质的函》；（3）、原告《关于请求给予五环国际幼儿园、门诊楼办理房屋产权证的报告》；（4）、原告《关于要求办理幼儿园、门诊楼房地产证的报告》）。证明双方在起诉之前已经发生纠纷的事实。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1、2、3、4、5、6的真实性没有异议，但不能证明涉案房屋属于原告所有；对产权的确权不是被告的职能，更不能证明被告存在不作为；对原告提交的证据7不予认可，该证据不能证明原告的观点，与本案没有关联性，原告在产权没有登记的情况下私自出售配套设施的行为也不合法。
原告对被告提交的全部证据的真实性没有异议，但认为合同约定没有相关配套设施移交给政府，证据4不能证明双方形成争议；原告多次向被告出具报告的目的是请求确权，而被告认为双方形成争议是被告自身对问题的看法。
本院对原、被告双方提交的证据认证入下：
对双方提交的互无异议的证据的真实性、合法性和关联性本院予以确认。对原告提交的证据7的“土地增值税清算税款评估报告”的真实性予以确认，但该“报告”系铜陵市地方税务局委托安徽正度税务师事务所有限责任公司为清算税款所作的评估报告，其适用范围仅限于税务机关计算、清查税款时使用，不能作为诉讼中证明涉案房产由原告投资且未纳入小区房价的证据使用，更不能作为行政诉讼法中规定的“鉴定意见”使用；且被告对该证据不予认可，故该证据在本案中不具有原告提供该证据的合法性和关联性，本院不予认证。
经审理查明，2006年7月6日，铜陵市城市规划局出具铜规规审字（2006）第（50）号规划设计方案审查意见通知，该通知对涉案所在地块出具了规划设计的具体条件，对配套公建设施规划了幼儿园和门诊所等；2006年8月11日，铜陵市城市规划局出具铜规规审字（2006）第（60）号规划设计方案审查意见通知，对前述的规划设计条件进行了部分修改，但未修改规划的配套公建设施。
2006年8月21日，被告依法对铜陵市经济开发区内铜土储字（2006）7号地块和铜土储字（2006）8号地块的土地使用权出让进行挂牌交易公告，2006年12月28日，由铜陵尊荣投资有限公司和原告联合竞买报价，2006年12月29日，被告与铜陵尊荣投资有限公司共同在“铜陵市国有土地使用权挂牌交易成交确认书”上盖章确认：铜土储字（2006）7号地块的竞买人为铜陵尊荣投资有限公司，成交价为壹亿贰千五百万元。
2007年1月10日，原告与被告签订了《铜陵市国有土地使用权出让合同》，约定将铜土储字（2006）7号地块的土地使用权出让给原告，其中第十二条里“在建成后无偿移交给政府”的内容后未约定任何项目；第三十九条约定了因本合同发生争议提交铜陵仲裁委员会仲裁。该合同还约定了土地出让金的总额、支付期限、支付方式等。
此后，原告陆续支付了土地出让金，被告也依约交付了土地。
2010年5月17日，铜陵尊荣投资有限公司与原告签订“联合竞买协议书”。2011年4月8日，双方再次签订“协议书”，约定铜陵尊荣投资有限公司退出投资，由原告继续履行合同。
原告在取得相关许可证后先后建成了五环国际幼儿园和五环国际门诊楼工程。
2014年12月1日，原告将五环国际配套公建中的门诊楼销售给铜陵市第四人民医院。2016年2月2日，铜陵市第四人民医院向原告发函，要求原告在2016年6月1日前办理好房屋产权证或者办理好登记备案。
2016年8月1日，原告向被告出具报告，要求被告给予办理五环国际幼儿园和门诊楼的房屋产权证。被告以上述房屋产权不清晰为由未予办理。
本院根据查明的事实，确定本案争议的焦点为：1、被告是否具有出具产权确认书的法定职责？2、本案中涉案的五环国际幼儿园和门诊楼的产权是否明确？该产权归属问题应如何解决？3、作为负责不动产登记的行政机关的被告对原告的申请不予登记是否合法？
本院认为，第一、首先，从原告与被告签订的《铜陵市国有土地使用权出让合同》的流程看，该《铜陵市国有土地使用权出让合同》的性质是民事合同，受民事法律的调整；其次、依据现行《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，行政机关与民事主体签订的国有土地使用权出让合同不属于行政诉讼的受案范围。因此，原告与被告如因该《铜陵市国有土地使用权出让合同》的履行产生争议，应依据民事法律予以处理。
第二，国务院颁布实施的《不动产登记暂行条例》第二条规定：本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。《不动产登记暂行条例》第五条规定：下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：……（二）房屋等建筑物、构筑物所有权；……。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。《不动产登记暂行条例》第二十一条规定，登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记。不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。依据上述规定，被告铜陵市国土资源局作为负责不动产登记的行政管理机关具有依据当事人的申请对房屋等建筑物、构筑物所有权进行登记并在完成登记后核发不动产权属证书或者登记证明的法定职责。但不具有向申请人出具涉案房产产权确认书的法定职责。
第三，由于政府职能转变和机构改革的原因，客观上造成铜陵市国土资源局在本案中既是负责不动产登记的行政机关，又是与原告签订《铜陵市国有土地使用权出让合同》的民事主体；原告依据该合同第十二条和“谁投资谁受益”的原则，单方面认为对在建筑区域内的配套公建享有所有权，而被告作为与原告签订该合同的民事主体则认为，仅仅依据该合同并不能当然得出原告拥有对建筑区域内配套公建的所有权，双方为此发生争议。就通常的字面理解，“配套公建”即作为建筑区域内业主配套使用的公共建筑或建筑区域内业主共同使用的建筑，其所有权大多为业主共同所有，因此原告必须提供足够的证据证明涉案的配套公建的建筑成本未纳入小区房价（排除业主拥有所有权）予以分摊，才能主张所有权。因此，对涉案的幼儿园和门诊楼的权利归属纷争实为合同双方对合同中配套公建的归属产生争议，对此应依据双方合同的约定，由仲裁机构予以仲裁。
第四、《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；(二)申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。依据该条规定，原告作为申请人向作为行政管理机关的被告申请不动产登记并要求核发权属证书，应当提交相关不动产权属来源的证明材料，原告向作为行政机关的被告提交的证明材料中的重要材料之一就是原告与被告签订的《铜陵市国有土地使用权出让合同》。在该不动产登记的行政行为中，被告认为作为申请人的原告提供的材料不足以证明其权属来源，从而依据《不动产登记暂行条例》第二十二条“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：……（二）存在尚未解决的权属争议的；……。”的规定，认为原告申请的涉案建筑存在尚未解决的权属争议而不予登记并无明显不当。
综上，被告铜陵市国土资源局并无出具产权确认书的法定职责，出具产权确认书系为了完善登记申请的材料，目的是为了明确涉案房屋的产权归属，对此应由合同双方依据合同的约定解决；而核发产权证书系不动产登记完成后的必然结果，是不动产登记中的行政行为，因此核发不动产权属证书与出具产权确认书并非同一概念。原告铜陵华源房地产开发有限责任公司混同了与其签订《铜陵市国有土地使用权出让合同》的被告的民事主体身份与作为履行不动产登记的行政机关的行政主体的身份，将应由民事途经解决的产权归属问题同不动产登记的行政行为混淆，故其要求确认被告不予出具涉案房产产权确认书违法及要求出具产权确认书的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告铜陵华源房地产开发有限责任公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告铜陵华源房地产开发有限责任公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省铜陵市中级人民法院。
审 判 长 王新会
人民陪审员 刘海如
人民陪审员 章继名
二〇一七年五月八日
书 记 员 祝明钰
附：本判决所依据的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《不动产登记暂行条例》第二条本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。
第五条下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：
……
（二）房屋等建筑物、构筑物所有权；
……。
第七条第一款县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。
第二十一条登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记。不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。
第十六条第一款申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：
（一）登记申请书；
(二)申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；
（三）相关不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；
（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；
（五）与他人利害关系的说明材料；
（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。
第二十二条登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：
……
（二）存在尚未解决的权属争议的；
……