安徽省六安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）六行终字第00051号
上诉人（一审被告）：舒城县环境保护局，住所地安徽省舒城县城关镇桃溪路，机构代码78491106-6。
法定代表人：周加仓，该局局长。
委托代理人：贠守宝，舒城县环境保护局总工程师。
委托代理人：张继宏，安徽继宏律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：吴樟树。
委托代理人：陈胜涛，系吴樟树亲戚。
吴樟树不服舒城县环境保护局对其作出《责令停止违法生产通知书》（舒环察（2014）163号），向安徽省舒城县人民法院提起行政诉讼，该院于2015年6月1日作出（2014）舒行初字第00014号行政判决。舒城县环境保护局不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年8月12日公开开庭审理了本案。上诉人舒城县环境保护局的委托代理人贠守宝、张继宏，被上诉人吴樟树及其委托代理人陈胜涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年5月19日，舒城县环境保护局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，对吴樟树作出（2014）舒环察字第163号《责令停止违法生产通知书》，责令其自收到通知书之日起停止违法生产行为，若擅自恢复生产，将依法予以处罚。
吴樟树一审诉称：2008年5月份，经被告同意，原告在舒城县舒茶镇沟二口村投资建设“舒城县舒茶镇樟树塑料颗粒厂”，并于次年投入生产。建厂初期，原告履行了环评手续并建设了相关排污设施。经营期间，原告遵纪守法，按规定向环保部门交纳了排污费用。2014年5月20日，被告向原告下达（2014）舒环察字第163号《责令停止违法生产通知书》，以在全县废旧物资回收加工行业专项整治活动中，发现原告未经环保部门许可、未落实“三同时”制度的情况下擅自开工，属违法生产为由，依据《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十八条规定，责令原告停止生产。2014年7月1日，原告向舒城县人民政府申请复议，2014年8月27日，舒城县人民政府作出维持被告（2014）舒环察字第163号《责令停止违法生产通知书》的复议决定。原告认为自己于建厂前办理了项目环评手续，建成了排污等环保处理设施，经营期间交纳了环保费，现被告认定原告未落实“三同时”制度与事实不符，故起诉要求撤销被告作出的停止违法生产通知的行政行为。
舒城县环境保护局一审辩称：1、被告作出的舒环察（2014）163号《责令停止违法生产通知书》属于行政命令，而不是行政处罚，不适用行政处罚法的程序规定；2、被告的行为所依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
一审法院审理查明：2014年5月9日，舒城县委办公室下发《关于印发〈舒城县废旧物资回收加工行业专项整治实施方案〉的通知》（舒办发（2014）20号），要求在全县范围内结合“三线三边”建设，开展环境综合整治活动。2014年5月10日，舒城县环境保护局、舒城县市场监督管理局、舒城县国土资源局、舒城县安全生产监督管理局联合署名发布“关于取缔全县非法废旧塑料加工户的通告”并在全县范围内张贴。2014年5月15日，被告执法人员在对原告进行调查询问和对原告的塑料厂进行现场勘查的过程中，发现原告所建的排污等环保设施未经环保部门验收、生产的废气直接排放。据此，被告于2014年5月19日作出舒环察（2014）163号《责令停止违法生产通知书》并于次日送达原告，以原告未经环保部门许可，在未落实“三同时”制度的情况下擅自开工生产，原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定，属违法生产，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定，责令原告自接到通知之日起立即停止违法生产，若擅自恢复生产，将依法予以处罚。原告对此《责令停止违法生产通知书》不服，向舒城县人民政府申请复议，2014年8月27日，舒城县人民政府作出复议决定，维持了被告作出的《责令停止违法生产通知书》。原告遂提起行政诉讼，要求撤销被告作出的《责令停止违法生产通知书》。另查明：原告于2005年以个人名义投资建设“舒城县舒茶镇樟树塑料颗粒厂”，主要产品是废旧塑料加工，年产量约40吨。该厂申办的个体营业执照，已于2009年12月25日到期。2008年5月份，原告向被告递交了建设项目环境影响评价报告表并通过被告以及镇、村两级对塑料厂重新选址建设。与此同时，被告对原告递交的建设项目环境影响评价报告表作出舒环管（2008）55号批复，同意原告重新选址建设，并在批复中明确提出要按标准和要求落实相关环境保护措施，告知原告于项目投入试生产三个月内向环保部门申请环保设施的竣工验收。原告在规定期限内一直未按批复要求向被告提出环保设施竣工验收申请。
一审法院认为：塑料制品制造属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中N类轻工行业，申办该类企业必须申请环评和落实相关环保措施并经验收合格，方可投入生产和使用。本案中，原告虽通过了环评，拿到了被告同意建设的批复，但却没有按规定和批复的要求申请对环保设施进行验收即投入生产和使用，原告的这种行为属于违法生产行为，依法应予以禁止。责令停止违法生产是一种行政处罚行为。行政机关在作出行政处罚前应当履行告知义务。本案中，被告在作出被诉具体行政行为时，未依法向原告履行告知义务，故该被诉具体行政行为程序违法，依法应当予以撤销。环境污染是当前迫切需要解决的现实问题，容忍无环保措施的污染企业继续生产，排放污染物，将会给国家和社会公共利益造成重大损害，故不宜作出撤销被诉具体行政行为的判决。综上所述，经一审法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认被告舒城县环境保护局作出的舒环察（2014）163号《责令停止违法生产通知书》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告舒城县环境保护局负担。
舒城县环境保护局上诉称：一、一审判决认定被上诉人的违法事实清楚。一审判决对吴樟树的违法行为及所有证据的三性均予以确认，足以证实上诉人作出的行为事实清楚，证据充分，符合法律规定；二、一审判决确认上诉人的行为违法，没有法律依据。依据《环境行政处罚办法》第十二条第三款的规定，《停止违法生产通知书》是一种行政命令，而非行政处罚，作为政府机关适用的程序是正确的，一审认定该行为属行政处罚是错误的。请求二审撤销原判，维持被诉行政行为。
吴樟树辩称：一、被上诉人建厂时经环保局批复同意，才建的污水设施和其他配套设施，符合“三同时”的规定，在生产过程中，对产生的污水、废气也进行了处理，不影响环境，环保局也收取相关费用，应当是事实上的验收。上诉人在2014年5月20日送达了被诉通知后，当天就停电，5月29日，舒茶镇镇长就带人对厂里进行打砸，由于是环保局下达的违法生产通知，造成的后果，环保局要承担责任。二、答辩人认为《停止违法生产通知书》是一种行政处罚，行政机关应当履行事先告知义务，相对人有陈述、申辩及要求听证的权利。综上，请求二审维持一审判决。
一审中，吴樟树提供以下证据材料：
1、原告的身份证复印件一份，证明原告的身份；
2、被告于2014年5月19日作出的舒环察（2014）163号《责令停止违法生产通知书》一份，舒城县人民政府2014年8月27日作出的舒行复决字（2014）5号行政复议决定书一份，证明被告作出了被诉具体行政行为以及舒城县政府对此行为进行了复议；
3、环评报告表一份、环评编制费收据一份、技术合同书复印件一份、原告与合肥百帮环境工程有限公司订货合同复印件一份，证明原告经营的塑料厂进行了环评并购置和安装了环保设施；
4、被告于2008年9月2日作出的舒环管（2008）55号文件一份、陈自安等人证明材料一份，证明原告建厂初期被告曾派人进行厂址的勘查选址并予以批准；
5、2008年原舒城县工商局颁发的营业执照、2012年4月23日舒城县安全生产监督管理局颁发的安全生产许可证，证明原告所建设的塑料厂领取了相关证照；
6、被告收取的排污费用票据复印件三份，证明在原告生产期间，被告进行了日常监管，收取了排污费用，应属被告对原告生产行为的默认。
舒城县环境保护局向一审法院提供了作出具体行政行为的证据、依据：
1、中共舒城县委办公室舒办发（2014）20号文件、舒城县环境保护局等四部门共同发布的“关于取缔全县非法废旧塑料加工户的通告”各一份，证明被告是在舒城县委县政府安排的环保治理统一行动中发现原告的违法生产行为的，并事先发布了通告；
2、2014年5月19日被告作出的舒环察（2014）163号停止违法生产通知书、舒城县人民政府2014年8月27日作出的舒行复决字（2014）5号行政复议决定书各一份，证明被告作出了被诉具体行政行为以及舒城县政府对此行政行为进行了复议并予以维持；
3、舒城县舒茶镇樟树塑料颗粒厂环评报告表及其附件一份、2008年9月2日被告作出的舒环管（2008）55号文件一份、委监水（2011）003号监测报告一份，证明原告经营的塑料企业虽然经过环评和拿到了环保部门同意建厂的批复，但未按要求申请环保设施验收和落实“三同时”制度即投入生产；
4、被告作出的调查笔录、现场检查笔录、送达回执复印件各一份，证明被告作出的被诉具体行政行为事实清楚、程序合法；
5、《排污费收费管理办法》、《排污费征收标准及计算方法》、《排污费征收使用管理条例》，证明在原告生产期间，被告向原告收取排污费是合法的。
经开庭审理，一审法院对证据的采信及查明事实符合相关法律规定，二审均予以确认。
本院认为：行政机关作出的行政行为，应当符合事实清楚、程序正当、适用法律法规正确的法定要件。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类，包括有：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。……由此可见，责令停产停业已纳入了行政处罚的种类，一审法院将诉争的行政行为作为行政处罚予以审查，并无不当。同时《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政机关作出责令停产停业等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求听证的权利。故本案中，一审法院以舒城县环境保护局作出被诉行政行为时，未依法向吴樟树履行先行告知义务，属程序违法并无不当。上诉人上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由舒城县环境保护局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 颜 凯
审 判 员 张西湖
代理审判员 刘莹洁
二〇一五年八月三十一日
书 记 员 牛 婧
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。