广州市天河区人民法院行 政 判 决 书（2014）穗法行初字第372号原告：黄耀通，男，1946年12月28日出生，汉族。委托代理人：彭浩中，系广东绅源律师事务所律师。委托代理人：练贵婵，系广东绅源律师事务所实习人员。被告：广州市天河区人民政府长兴街道办事处，住所地广州市天河区长兴路289号一至三楼。法定代表人：李排辉，主任。委托代理人：苏建华，系广东合邦律师事务所律师。第三人：广州市天河区长兴街岑村股份合作经济联社，住所地广州市天河区长兴街岑村南街，组织机构代码76190967-3。负责人：黄耀初，董事长。委托代理人：廖秋权，系广东广悦鸿鼎律师事务所律师。委托代理人：宋剑，系广东广悦鸿鼎律师事务所律师。原告黄耀通不服被告广州市天河区人民政府长兴街道办事处行政处理决定，于2014年4月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2014年5月27日公开开庭审理了本案。原告黄耀通及其委托代理人彭浩中、被告的委托代理人苏建华、第三人的委托代理人廖秋权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄耀通诉称：一、被告程序违法，超越职权。（一）被告无权对我的请求2和3作出处理决定，只能有权作协调、指导、调解、答复、解释或信访回复。法律法规均未明确授权被告可对申请的请求2、3作出行政处理决定，只能是监督、指导及协调、调解、答复、解释或信访回复。为什么对请求1有权呢？因为《广东省农村集体资产管理条例》第十条已明确，具体地限定和授权被告可以作行政处理决定的范围是农村集体资产产权争议，即股权或股民资格案件。被告超越职权行为，未依法行政，损害我的合法权益，也阻碍、干扰了我行使民事诉讼的权利。（二）虽然被告对我的申请请求1有权处理，但是在处理过程中，也存在以下问题，以致处理决定与法律和事实不合：1.被告未将第三人提交的证据《岑村股份合作经济联社章程》、《关于智慧城征收土地后岑村村民生活资料补贴发放办法》送达给我进行质证，使我丧失了进行辨别证据真伪、发表或陈述证据意见的机会。2.被告的行政处理决定涉及到第三人与我的切身利益，或者说是涉及集体、个人重大利益，然而被告却未组织各方召开听证会、协调会、申辩会等陈述或辩论的会议，被告严重剥夺了当事人的陈述、申辩权利，从而导致片面地作出行政处理决定。3.第三人是由多个股份合作经济社组成的，我也为此提交了农业户口登记册、简历的确认等证据来证实我是第三人联社所属的第七股份合作经济社直接管理、管辖的村民，但被告却未通知该最直接、最了解事实真相的利害关系人参与行政处理，更未听取其意见，从而武断地作出了错误处理决定。二、关于股权问题的处理决定上，被告不但未查明事实，而且还适用错误、无效的规范性文件，甚至违反法律法规和上级政府的政策。（一）被告未查明以下事实：1.我的籍贯；2.1977年户口迁入第三人处前后的工作状态；3.是否有过股民资格及享受过股民待遇；4.第三人关于股民资格及其待遇的现状。事实上，我出生于1946年12月，出生地址为天河区沙河镇岑村，世代在岑村为农。1965年响应国家和第三人的号召参军，1969年退伍后在岑村绿化组工作，1969年6月又响应国家、公社和第三人的号召进入省汽车运输公司工作。1977年2月户口由省汽车运输公司迁回第三人处。1992年4月，我与父母及另一亲属被第三人确认为有股东资格，享有劳动股及待遇。后被第三人无故地口头通知终止享受股份待遇，我一直在向相关部门反映。而且在第三人处，与我情况完全一样的居民，至今也在享受村民待遇。（二）被告在作出处理决定时，适用法律法规、规章政策错误：1.《岑村股份合作经济联社章程》违反天河区府、区委的政策规定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、穗天委（1994）15号《关于进一步完善农村股份合作制的若干规定》、穗天委（2001）7号《农村股份合作经济组织基本规定》以及《岑村股份合作经济联社章程》第十九条之规定，《岑村股份合作经济联社章程》应有主管政府部门的备案手续。如有与上述法律政策相冲突的内容，必须报天河区主管部门的批准。2.即使根据《岑村股份合作经济联社章程》，我也应享有股东资格。第三人也曾于1992年4月确认我及家属享有股东资格。3.我于1977年已将户口迁回第三人处。4.第三人是否根据《岑村股份合作经济联社章程》的第八、九条，做到了一视同仁？就目前的现状，在第三人联社内，与我情况一样的居民，甚至有些户口不在第三人处且有工作单位、退休待遇的居民也都享有股东资格并享受村民待遇。可以说，不同人不同标准，毫无公平性可言。天河区其他一些村，与我同样情况的，也都能享受村民待遇。综上所述，请求法院判决撤销被告作出的长办行决字（2014）4号行政处理决定，本案诉讼费由被告负担。被告广州市天河区人民政府长兴街道办事处辩称：一、我办事处没有对原告的申请请求第二、三项作为处理决定，不影响原告的其他权利的行使，作为行政机关，我办事处受理原告的申请以后，只是对请求二、三作出了解释性答复，因此被告没有程序违法，超越职权。二、现有的法律法规及规章并没有详细规定作出行政处理决定应该要组织双方当场听证等程序的规定，故不存在程序不合法之处。行政诉讼原则上只对合法性进行审查，并不直接对合理性进行审查。三、根据第三人的章程规定，原告属于军队转业安置人员，且在章程规定的1974年至1994年时间段内没有参加第三人处的劳动，故也就没有第三人处的人头股和劳动股的说法，章程由第三人合法通过并有效使用至今，应该认定为有效。四、至于原告提到的本村或者其他村当中存在与他人享有同等待遇，与原告的申请是否具有股民资格无关，不是我办事处要审查的范围，也不是本案要审理的范围。综上所述，鉴于我办事处的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人广州市天河区长兴街岑村股份合作经济联社述称：我联社同意被告作出的行政处理决定。原告黄耀通请求被告对其三项请求进行处理，这三项请求实质上都是基于村民身份而享有的村民待遇。根据第三人1994年《岑村股份合作经济联社章程》和1996年《岑村股份合作经济联社章程》的规定，在计股期间（1974年1月1日至1994年9月30日）户口为岑村农业户口的村民才享有股东资格。原告退伍后，于1969年将户口迁到单位，将农业户口转为居民户口，后又于1977年将户口迁回岑村后，其户口性质并未改变，仍属于居民户口。原告混淆了户口在农村和属于农村户口的区别，从原告户口的迁出以及户口性质的变化可以看出，其在岑村计股期间并不属于岑村村民，因此不享有股权。关于股权证问题，1992年我市对农村集体财产进行探索，岑村对集体财产进行股份制改革。在实行不久后，村民觉得有很多不合理的地方，所以在1993年以后就停止了这样的分配，并在区委和区政府的指导下进行了重新改制，根据穗天委（1994）15号文精神来制定了1994年《岑村股份合作经济联社章程》。该章程通过村里的表决，上报沙河镇审批，再报农林水利局备案。在此之后即开始根据该章程来确定股份分红和股权。原告在计股期间不属于岑村村民，不享有股民资格。原告提出本次诉讼完全是因为其对章程的内容理解有偏差。至于其他人是否享有村民待遇这是另一层法律关系，与本案审理无关。《关于智慧城征收土地后岑村村民生活资料补贴发放办法》是由岑村股东代表大会制定，如果不是岑村村民就不享有股东待遇。该补贴是针对全体享有村民待遇的人来发放的，补贴的来源是关于智慧城的征地补偿。关于原告要求分配宅基地问题，我联社自成立以来从未分配过宅基地，现有宅基地均是村民自有继承而来，都是以前土地改革后分配的，不存在申请再分配宅基地的问题。据此，请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明：原告黄耀通以广州市天河区长兴街岑村股份合作经济联社为被申请人向被告广州市天河区人民政府长兴街道办事处提出行政处理申请，申请被告作出以下行政处理：1.要求分配和村民同等待遇的股权（继承股）；2.要求按村民待遇分配宅基地；3.要求享有农田征用补偿款分配权。被告于2014年1月23日作出长办行决字（2014）4号行政处理决定。该行政处理决定查明，“黄耀通入伍前曾在岑村第七经济社参加务农，1965年12月应征入伍，1969年3月从部队退役并复户在岑村，其后由国家统一安排了工作，并纳入工作单位管理，1969年7月由于工作关系其户口从岑村迁出，其户口性质从农业户口转成居民户口，1977年2月其将户口迁回岑村至今，目前已退休且已经享受了相关退休福利待遇。关于黄耀通要求配置和村民同等待遇股权分配的问题，根据《岑村股份合作经济联社章程》（以下简称章程）第八条，股份配置的计股时间为：1974年1月1日至1994年9月30日。按此计算股份分配起止时间，黄耀通在计股时间之前已经‘农转居’了，不在此应计股时间段内，因此不能享受岑村股份分配权。根据当时的政策，对退伍军人已安排工作的，不纳入村的安置范围，如果再享受村民股份分配，则享受了双重待遇，不符合政策规定。对于黄耀通要求分配宅基地的问题，据查，岑村自成立以来从未分配过宅基地，现有村民宅基地均是由其家族继承所得。对于黄耀通要求享有农田征用补偿款分配权的问题，根据穗天长岑（2013）1号《关于智慧城征收土地后岑村村民生活生产资料补贴发放办法》的有关规定及后续补充意见执行。”被告据此作出如下决定：“一、申请人黄耀通要求配置和村民同等待遇股权分配的问题，由于黄耀通在计股时间之前已‘农转居’，因此不能享受岑村股份分配。二、申请人黄耀通要求分配宅基地的问题，因岑村自成立以来从未分配过宅基地，所以该诉求不予支持。三、申请人黄耀通要求享有农田征用补偿款分配权的问题，应根据穗天长岑（2013）1号《关于智慧城征收土地后岑村村民生活生产资料补贴发放办法》的有关规定及后续补充意见执行。”原告不服该行政处理决定，遂于2014年4月22日向本院提起行政诉讼。被告在举证期限内提交了如下证据：1.《岑村股份合作经济联社章程》复印件（1994年9月20日），2.黄耀通个人简历、身份证、农业户口登记册，3.长兴街道办事处组织机构代码证，4.《退休人员管理手册》，5.《退伍军人证明书》，6.黄耀通户口簿，7.调查笔录。第三人未在开庭前提交证据，但在法庭调查过程中当庭提交如下证据：1.《岑村股份合作经济联社章程》（2006年5月23日），2.《关于岑村修改股份合作经济联社章程的报告》，3.穗天农（2006）127号广州市天河区农林水利局《关于对﹤广州市天河区长兴街岑村股份合作经济联社章程﹥的批复》，4.穗天长岑（2013）1号《关于智慧城征收土地后岑村村民生活生产资料补贴发放办法》，5.《岑村股东代表大会表决﹤关于智慧城征收土地后岑村村民生活生产资料补贴发放办法﹥的结果公示》。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”本案中，原告向被告申请确认村民待遇，分配股权、宅基地及享有农田征收补偿款分配权。被告认定其不属于第三人集体经济组织成员，故原告是否享有上述待遇属于村民自治范围内的事项，应根据第三人自治章程及相关决议予以确定。被告在举证期限内提交了第三人于1994年9月20日制定的《岑村股份合作经济联社章程》复印件，且确认其是根据该份章程作出被诉行政处理决定的。但根据第三人庭审所述及其当庭提交证据显示，第三人股东代表大会于2006年5月23日通过了新的联社章程，后又于2013年4月25日就智慧城征收土地后该村补贴的发放制定了发放办法。上述文件均是第三人行使村民自治权就集体收益所得分配作出的相关决议，应属于被告在行政处理程序中必须调查清楚的事实及对原告申请作出相应处理的依据。但被告在处理程序中遗漏上述关键事实和证据，在举证期限内亦没有提交上述证据材料，其作出处理决定认定事实不清、证据不足，应撤销后依照程序予以查清后重作。关于被告是否有权处理原告关于分配宅基地及分配农田征用补偿款的申请的问题。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”原告提出上述两项申请的理由是认为自己属于岑村村民，是第三人集体经济组织成员，其基于上述身份而应享有的财产权益受到第三人不法侵害。被告对此有权受理，依据法律和自治章程的规定对其申请作出处理，同时审查自治章程和自治决定是否合法，是否侵害村民合法权益，为申请人提供行政救济。被告对原告上述两项申请作出处理属于行政救济范畴，是履行法定职责的体现，并未超越其法定职权。被告重新作出的处理决定应包括对上述申请的处理。原告亦可以基于处分原则，在被告重新作出处理决定前，撤回上述申请。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：一、撤销被告广州市天河区人民政府长兴街道办事处作出的长办行决字（2014）4号行政处理决定；二、责令被告广州市天河区人民政府长兴街道办事处在本判决生效之日起六十日内对原告黄耀通的行政处理申请重新作出处理。本案受理费50元由被告广州市天河区人民政府长兴街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院（立案庭）递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。审 判 长  瞿 栋人民陪审员  廖凤如人民陪审员  何玉珊二〇一四年七月三十日书 记 员  马妮娜