广东省云浮市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤53行终4号
上诉人（原审原告）：陈铭海，男，汉族，1964年4月8日出生，住广东省云浮市郁南县。
上诉人（原审原告）：陈子玲，男，汉族。1968年10月25日出生，住广东省云浮市郁南县。
委托代理人：陈郁明。
被上诉人（原审被告）：郁南县畜牧兽医渔业局。住所地：郁南县都城镇大堤路**号。
法定代表人：覃醒华，局长。
委托代理人：张义生，该局副局长。
被上诉人（原审被告）：郁南县通门镇人民政府。住所地：郁南县通门镇政府。
法定代表人：黄平，镇长。
委托代理人：陈顶材，该政府干部。
上述两被上诉人的共同委托代理人：梁耀南，广东光源律师事务所律师。
上诉人陈铭海、陈子玲因与被上诉人郁南县畜牧兽医渔业局（以下简称郁南渔业局）、郁南县通门镇人民政府（以下简称通门镇政府）渔业行政强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服郁南县人民法院（2015）云郁法行初字第26号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈铭海、陈子玲及其委托代理人陈郁明，被上诉人郁南渔业局的委托代理人张义生，被上诉人通门镇政府的委托代理人陈顶材及上述两被上诉人的共同委托代理人梁耀南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定事实：向阳水库是郁南县行政区域内的全民所有水域。2010年间，陈子玲未取得养殖证在向阳水库库区内建造网箱，进行鱼类养殖生产，至2013年时，陈子玲在向阳水库库区内投入建造养殖网箱60个。
2013年1月16日，郁南县人民政府发出郁府（2013）3号《关于整治我县中型水库网箱养殖的通知》。2013年1月29日，郁南县人民政府发出《关于整治我县中型水库网箱养殖的通告》，认为近年来，我县水库网箱养殖无序过度发展，网箱面积已达11万多平方米，由于养殖过程中大量投放饲料、药物等导致水库污染严重，水质不断恶化，向阳水库水质已由Ⅰ类水质降为Ⅲ类水质，严重影响库区周边及下游群众生产生活。为保护我县水库水源，从源头控制人为因素对水库水资源造成污染，依据《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》等法律、法规规定，对我县中型水库网箱养殖进行全面整治，通告要求：为防止水库水质进一步恶化，保护水库水资源的自净能力。1、云霄水库、大河水库从2013年4月1日起禁止网箱养殖。2、向阳水库从2013年4月1日至2015年3月31日停止网箱养殖。3、各网箱养殖户自公布之日起至2013年4月1日前自行清理网箱，逾期不自行清理的，县有关部门将依法依规处理。
2013年5月20日，郁南渔业局向陈子玲发出《限期拆除网箱养殖设施通知书》，敦促陈子玲于2013年6月3日前自行拆除网箱养殖设施。2013年9月2日，郁南渔业局向陈子玲发出粤郁牧渔告（2013）37号《行政处罚事先告知书》，陈子玲在法定的期限内没有向郁南渔业局提出申辩。限期拆除期限届满，经执法人员宣传教育，陈子玲没有自行拆除网箱养殖设施。
郁南渔业局分别于2013年10月7日、2013年11月18日、2014年5月19日组织执法人员拆除陈子玲在向阳水库网箱32个。陈子玲尚有28个网箱未拆除，其仍使用未拆除网箱养殖设施进行养殖。2015年5月12日，陈铭海、陈子玲向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案是渔业行政强制拆除及行政赔偿纠纷。本案的争议焦点是：1.陈铭海作为本案原告的诉讼主体是否适格。2.通门镇政府作为本案被告的诉讼主体是否适格。3.郁南渔业局组织人员强制拆除陈子玲网箱的行为是否符合法定程序。4.陈子玲请求赔偿因强制拆除网箱造成的损失是否有事实和法律依据。
关于陈铭海作为本案原告的诉讼主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，陈铭海认为其与陈子玲共同在向阳水库库区内建造网箱，进行渔类养殖生产，但未能提供证据证实，陈铭海与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，不具备本案原告的诉讼主体资格，对陈铭海的起诉，原审法依法予以驳回。
关于通门镇政府作为本案被告的诉讼主体是否适格的问题。《中华人民共和国渔业法》第六条第一款规定：“……县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。……”第七条第三款规定：“江河、湖泊等水域的渔业，按照行政区划由有关县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理；……”第四十八条规定：“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外。”根据上述规定，郁南渔业局有权对郁南县辖区内的渔业养殖行为进行监督管理，以及对于违反法律规定进行养殖的行为进行处罚。在本案中，郁南渔业局是以自己的名义对陈子玲作出行政处罚告知并对其网箱进行强制拆除，通门镇政府仅是对郁南渔业局进行协助。因此，通门镇政府没有以自己的名义实施强制拆除陈子玲网箱的行为，故通门镇政府不是本案适格的被告。
关于郁南渔业局组织人员强制拆除陈子玲网箱的行为是否符合法定程序的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有陈述权和申辩权。”在本案中，郁南渔业局虽在答辩时认为其在强制拆除前曾对陈子玲进行过催告，但并未提供证据证明其在行政处罚作出后曾依照上述法律规定对陈子玲进行书面催告。因此，郁南渔业局的上述行为不符合上述法律规定。陈子玲请求确认郁南渔业局行政强制拆除其养殖网箱行政行为违法的理由成立，原审法院予以支持。
关于陈子玲请求赔偿因强制拆除网箱造成的损失是否有事实和法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，当事人请求国家赔偿应当以其合法权益受到损害为前提条件。本案中，陈子玲未经任何批准手续，未依法取得养殖证擅自在全民所有水域从事养殖生产的行为，属于非法养殖。因此，陈子玲被拆除的网箱养殖设施（包括其中的养殖鱼类）不属于其合法权益，依法不属于可以申请国家赔偿的范围。陈子玲主张赔偿其损失的请求，由于缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、确认被告郁南县畜牧兽医渔业局于2013年10月7日、2013年11月18日、2014年5月19日强制拆除原告陈子玲网箱养殖设施的行为违法。二、驳回原告陈子玲的其他诉讼请求。三、驳回原告陈铭海的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈铭海、陈子玲负担。
上诉人陈铭海、陈子玲不服上述判决，向本院上诉称：陈铭海、陈子玲于2010年在向阳水库原大村委会的集体土地上的水域进行网箱养鱼，一审判决认为陈子玲在国有水域养鱼并依《中华人民共和国渔业法》的规定拆除陈子玲合法养殖的网箱，是认定事实错误，是故意把没有依法变更集体所有的土地认定为国有土地所致，是以捏造的土地权属当作土地权属依据，然后又依照《中华人民共和国渔业法》违背专门对行政处罚进行调整的《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定拆除陈子玲的养殖网箱，是适用法律错误及违背处罚程序的，而且一审判决第一判项已判决郁南渔业局的具体行政行为违法，却在第二、三项判项驳回陈铭海、陈子玲的其他诉讼请求包括赔偿请求，实质是判决郁南渔业局的违法行为无须承担违法责任及赔偿责任。且原审法院认定陈铭海不具有本案原告诉讼主体资格于法无据，请二审法院予以纠正。特提起上诉，请求：撤销一审判决第二项，判决郁南渔业局、通门镇政府赔偿陈铭海、陈子玲的经济损失。
被上诉人郁南渔业局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，原审法院判决驳回陈铭海、陈子玲要求郁南渔业局进行赔偿的判决完全正确。恳请贵院依法驳回陈铭海、陈子玲的上诉请求。
被上诉人通门镇政府答辩称：通门镇政府没有对陈法铜实施处罚以及强制拆除的措施，在拆除陈子玲的网箱的过程中，通门镇政府只是协助有关的工作，并非是以自己的名义去实施，所以原审法院认为通门镇政府不是本案适格的被告是正确的，请二审法院予以维持。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
另查明：陈铭海、陈子玲在本案一审中的诉讼请求是请求判决：1、确认郁南渔业局、通门镇政府于2013年10月7日、2013年11月18日、2014年5月19日强制拆除陈铭海、陈子玲养殖网箱的行政行为违法；2、郁南渔业局、通门镇政府赔偿陈铭海、陈子玲损失2641500元；3、本案诉讼费由郁南渔业局、通门镇政府承担。
本院认为：本案是渔业行政强制拆除及行政赔偿纠纷。本案二审的争议焦点是：1、陈铭海作为本案原告的诉讼主体是否适格。2、通门镇政府作为本案一审被告的诉讼主体是否适格。3、郁南渔业局组织人员强制拆除陈子玲网箱的行为是否合法。4、陈子玲请求赔偿因强制拆除网箱造成的损失是否有事实和法律依据。
关于陈铭海作为本案原告的诉讼主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，虽然陈铭海、陈子玲在二审期间均认为二人共同出资在向阳水库库区内建造网箱，进行鱼类养殖生产，但无提供任何证据证实，且陈子玲在收到郁南渔业局向其发出的行政相对人只有陈子玲一人的《限期拆除网箱养殖设施通知书》及《行政处罚事先告知书》后，陈铭海、陈子玲均没有提出异议。故原审法院认为陈铭海与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，不具备本案原告的诉讼主体资格，对陈铭海的起诉，依法予以驳回并无不当。但原审法院在判项中驳回陈铭海的诉讼请求不当，故本院对此判项依法撤销，并另行作出裁定处理。
关于通门镇政府作为一审被告的诉讼主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国渔业法》第六条第一款、第七条第三款、第四十八条规定，郁南渔业局有权对郁南县辖区内的渔业养殖行为进行监督管理，并对违反法律规定进行养殖的行为进行处罚。本案中，郁南渔业局是以自己的名义对陈子玲作出行政处罚决定并对其网箱进行强制拆除的，通门镇政府仅是对郁南渔业局进行协助。虽然陈子玲认为在强制拆除其网箱时有通门镇政府的工作人员在场实施强拆行为，但陈子玲并未提交证据予以证明。因此，通门镇政府没有以自己的名义实施强制拆除陈子玲网箱的行为，故原审法院认定通门镇政府不是本案一审适格的被告正确，本院予以维持。
关于郁南渔业局组织人员强制拆除陈子玲网箱的行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”在本案中，由于郁南渔业局没有提供证据证明其在作出行政处罚决定后，在强制拆除前曾对陈子玲进行过书面催告。因此，郁南渔业局的上述行为不符合上述法律规定，原审法院确认郁南渔业局行政强制拆除陈子玲养殖网箱行政行为违法正确，本院予以维持。
关于陈子玲请求赔偿因强制拆除网箱造成的损失是否有事实和法律依据的问题。郁南渔业局组织人员强制拆除陈子玲网箱的行为虽然被原审法院判决确认违法。但根据《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款：“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。”的规定，本案中，陈子玲在未办理任何手续，未取得养殖证的情况下在向阳水库库区建造网箱进行渔业养殖，属于非法养殖。因此，陈子玲被拆除的网箱养殖设施（包括其中的养殖鱼类）不属于其合法权益，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，依法不属于可以申请国家赔偿的范围，故原审法院判决驳回陈子玲要求赔偿其损失的诉讼请求正确，本院予以维持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。陈铭海、陈子玲的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：
一、维持郁南县人民法院（2015）云郁法行初字第26号行政判决第一、二项；
二、撤销郁南县人民法院（2015）云郁法行初字第26号行政判决第三项及受理费部分；
本案一审受理费50元，二审受理费50元，共100元，由上诉人陈子玲承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄海燕
审 判 员 陆汉容
代理审判员 李婉婉
二〇一六年三月十八日
书 记 员 陈辉财