山东省淄博市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鲁03行终82号
上诉人（原审被告)淄博市环境保护局临淄分局,统一社会信用代码113703050042191304。住所地：淄博市临淄区晏婴路***号。
法定代表人田钢昌，局长。
委托代理人张明全，淄博市环境保护局临淄分局法规科科长。
委托代理人孙鸿雁，山东大地人（临淄）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）山东齐旺达石油化工有限公司，统一社会信用代码913703007915042556。住所地：淄博市临淄区金岭回族镇纬六路以南，经六路以西。
法定代表人王志清，董事长。
委托代理人王珊珊，山东高阳律师事务所律师。
原审第三人淄博市临淄区人民政府，住所地：淄博市临淄区人民路1号。
法定代表人白平和，区长。
委托代理人石德仁，淄博市临淄区人民政府法制室工作人员。
委托代理人徐依友，山东大地人（临淄）律师事务所律师。
上诉人淄博市环境保护局临淄分局与被上诉人山东齐旺达石油化工有限公司、原审第三人淄博市临淄区人民政府行政处罚一案，不服淄博市临淄区人民法院（2017）鲁0305行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年5月7日公开开庭对本案进行了审理。上诉人淄博市环境保护局临淄分局的法定代表人田钢昌及委托代理人张明全、孙鸿雁，被上诉人山东齐旺达石油化工有限公司的委托代理人王珊珊，原审第三人淄博市临淄区人民政府的委托代理人石德仁、徐依友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2017年2月9日，淄博市重点污染源自动监控数据报告显示原告当日排放废水化学需氧量浓度日均值为616.61㎎/L，超出排放标准0.23倍。被告于2017年2月15日对原告进行了现场检查并制作了调查询问笔录，经询问，原告单位安环部部长丁冠柏陈述：原告建设有污水处理系统一套，废水经预处理后，排入齐鲁石化供排水车间污水处理厂处理，原告处的废水化学需氧量浓度日均值排放标准为500mg/L，2017年2月9日超出排放标准0.23倍主要是原料的不稳定性引起的。被告于2017年2月15日对原告下达了临环责字[2017]19号责令改正违法行为决定书，责令原告立即停止环境违法行为，严禁超标排放污染物。并于2017年2月16日对原告下达了临环罚告字[2017]19号行政处罚事先（听证）告知书，拟对原告单位罚款93231元。原告在法定期限内未陈述申辩，也未提出听证申请。2017年2月23日，被告作出并向原告送达了临环罚字[2017]19号行政处罚决定书，对原告罚款62154元。淄博市环境监控中心自动监控数据显示原告2017年2月26日排放废水的化学需氧量浓度日均值为573.67㎎/L，超出排放标准0.15倍。被告单位执法人员于2017年2月27日对原告处进行了现场检查并制作了调查询问笔录，经询问，原告单位安全员唐行波陈述：原告建设有污水处理系统一套，废水经预处理后，再排入齐鲁石化供排水车间污水处理厂处理，原告处的废水化学需氧量浓度日均值排放标准为500mg/L，2017年2月26日超出排放标准0.15倍主要是原料的不稳定性引起的。被告于同日对原告作出并下达了临环责字[2017]28号责令改正违法行为决定书，责令原告立即停止环境违法行为，严禁超标排放污染物。2017年3月1日，被告作出临环罚字[2017]28号按日连续处罚事先（听证）告知书，告知原告拟对其作出按日连续处罚自2017年2月16日至2017年2月26日，按日连续处罚数额为683694元，告知原告陈述、申辩和要求听证的权利。原告在法定期限内未提出陈述、申辩和要求听证。2017年3月23日被告作出并向原告送达了临环罚字[2017]28号按日连续行政处罚决定书，认定原告的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第九条的规定，且未按照被告责令改正违法行为决定书要求改正违法行为，依据《中华人民共和国环境保护法》第五十九条、《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》的规定，对原告单位作出按日连续处罚，按日连续处罚的起止时间为2017年2月16日至2017年2月26日。按日连续处罚的数额为683694元。原告不服，于2017年3月31日向临淄区人民政府申请行政复议，2017年7月6日，临淄区人民政府作出临政复[2017]9号行政复议决定书，维持了临环罚字[2017]28号按日连续行政处罚决定书。原告不服，提起诉讼。另查明，2010年1月6日，山东省环境保护厅对原告作出鲁环验[2010]2号《关于山东齐旺达石油化工有限公司20万吨/年芳烃联合装置竣工环境保护验收的批复》。该批复第三条第（二）项表明，厂区总排水口中各监测因子均符合《污水综合排放标准》（GB8978\\\\-1996）表4三级标准限值，即COD≤500mg/L。因原告单位目前尚不具备处理污水的条件，原告单位现有的生产装置产生的废水及生活废水排入齐鲁石化供排水车间污水处理厂进行处理，原告单位向该厂缴纳污水处理费。原告向该厂承诺，排入的废水水质COD≤500mg/L。又查明，2017年1月17日，淄博市环境保护局为原告单位出具的《山东省重点监管企业自动监测设备验收合格证》（废水类）中基本情况表明：废水排放去向为齐鲁石化供排水车间污水处理厂。主要污染物及特征污染物COD执行山东省标准《污水排入城镇下水道水质标准》（GJ343-2010）B级，标准值为500mg/L。自动监测设备安装位置为厂区总排水口。
原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，被告淄博市环境保护局临淄分局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，具有对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理的职权。根据《中华人民共和国水污染防治法》（2016）第九条的规定，排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。本案原告主张其厂内废水排入齐鲁石化供排水车间污水处理厂有偿处理的行为不构成《中华人民共和国水污染防治法》第九条规定的超标排放，从原、被告提交的证据以及双方的庭审陈述来看，原告将废水排入下水道末端污水处理厂（即齐鲁石化供排水车间污水处理厂）采用二级处理时，主要污染物及特征污染物COD执行标准为《污水排入城镇下水道水质标准》B级标准，即COD≤500mg/L。本案中，从2017年2月9日、2017年2月26日淄博市重点污染源自动监控数据报告显示的情况来看，原告上述两种情况均构成超标排放的行为。故原告的该项主张不成立，原告存在连续超标排放废水的情况。本案中，被告在查处原告存在连续超标排放废水后，应依法对原告作出处罚。首先，事实方面：被告第一次对原告进行处罚的程序中，被告对原告下达了临环罚告字[2017]19号行政处罚事先（听证）告知书，拟对原告单位罚款93231元。之后，被告作出的临环罚字[2017]19号行政处罚决定书，对原告罚款62154元。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条的规定，“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”。从被告提交的证据来看，被告未提交证据证明其对原告罚款数额符合法律规定，属于事实不清，证据不足。其次，程序方面：根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”根据《中华人民共和国环境保护法》第五十九条规定的“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行”以及《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条规定的“排污者有下列行为之一，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出罚款处罚决定的环境保护主管部门可以实施按日连续处罚：（一）超过国家或者地方规定的污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的”及第十条规定的“环境保护主管部门应当在送达责令改正违法行为决定书之日起三十日内，以暗查方式组织对排污者违法排放污染物行为的改正情况实施复查。”本案中，被告在对原告第一次下达责令改正违法行为决定书后，在30日内对原告单位进行复查，发现原告仍存在排放废水化学需氧量浓度超标情况，可以依法对原告进行按日连续处罚。被告对原告作出的临环罚字[2017]28号按日连续行政处罚决定书决定按日连续处罚的起止时间为2017年2月16日至2017年2月26日，按日连续处罚的数额为683694元，案情符合情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定的情形，但被告既未提交证据证明调查终结后行政机关负责人对调查结果进行了审查，又未提交证据证明进行了集体讨论决定，属于程序存在重大瑕疵的情况。在法律适用上，被告认定原告的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第九条的规定，且未按照被告责令改正违法行为决定书要求改正违法行为，依据《中华人民共和国环境保护法》第五十九条、《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》的规定，对原告单位作出按日连续处罚法律适用正确。被告辩称因原告收到第三人的行政复议决定书后，未在十五日内向法院提起行政诉讼，因此原告已丧失对原行政行为提起诉讼的权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十六条的规定，对行政复议决定书不服的起诉期限是十五日，对原行政行为的起诉期限是六个月，因此，本案原告丧失的是对行政复议决定书的诉权，对原行政行为的起诉并未超过起诉期限，据此，被告的该项主张不成立。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决：撤销被告淄博市环境保护局临淄分局于2017年3月23日对原告山东齐旺达石油化工有限公司作出的临环罚字[2017]28号按日连续行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告淄博市环境保护局临淄分局承担。
宣判后，原审被告淄博市环境保护局临淄分局不服，向本院提起上诉，请求：撤销原判，改判驳回被上诉人一审起诉或驳回一审诉讼请求，维持上诉人作出的临环罚字[2017]28号按日连续处罚行政处罚决定书。事实与理由：（一）一审认定被上诉人对上诉人行政行为的起诉未超过起诉期限，存在认定事实和适用法律错误。《行政诉讼法》第四十四条规定可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。被上诉人按照《行政诉讼法》第四十四条选择了先向行政机关申请复议，再向人民法院提起诉讼，就应当按照《行政诉讼法》第四十五条规定行使诉讼权利。《行政诉讼法》第四十五条规定不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。第四十六条规定直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。被上诉人一审提起的本案行政诉讼，不属于直接向人民法院提起的行政诉讼案件，该事实在被上诉人起诉状中已陈述是对复议决定不服而提起行政诉讼，应适用《行政诉讼法》第四十五条的规定，即被上诉人在收到复议决定书之日起十五日内提起行政诉讼。在本案中，临淄区人民政府作出的临政复［2017]9号行政复议决定书于2017年7月10日送达被上诉人，被上诉人是在2017年9月3日向一审法院起诉，提起行政诉讼时，超过《行政诉讼法》第四十五条规定及复议决定书告知的起诉期限，且无正当理由超期，一审法院应依法裁定不予受理，或裁定驳回起诉。据此，上诉人认为一审认定被上诉人提起的行政诉讼未超过起诉期限，存在认定事实和适用法律错误，二审应当依法改判。（二）一审认定上诉人“未提交证据证明对被上诉人罚款数额符合法律规定，属于事实不清，证据不足”的观点存在认定事实错误，适用法律不当。首先，上诉人是严格按照有关法律规定对被上诉人进行的处罚，没有超出法律规定的范围；其次，在被上诉人的起诉状事实与理由中，并未对上诉人处罚的数额提出异议，同时庭审过程中一审法院也未要求上诉人作出解释说明，上诉人已经完成了举证责任，证明行政处罚罚款数额事实清楚。（三）上诉人执法程序不存在瑕疵，不影响行政执法的法律效力，一审认定事实和适用法律存在错误。上诉人对被上诉人作出对于临环罚字［2017]28号按日连续行政处罚决定书之前，上诉人负责人对调查结果进行了审查，也进行了集体讨论，送达的行政处罚决定书加盖了上诉人印章，符合法定程序。上诉人依据认定的被上诉人的违法事实及依据相关法律规定做出处罚决定，上述审查和集体讨论决定均属于行政机关内部审批程序，对被上诉人的权利义务并不产生影响，被上诉人提起的行政复议和起诉状中并没有对该事实提出质疑和异议，一审庭审中合议庭也没有对该事实提出释义，因此上诉人执法程序不存在瑕疵，不违反《行政处罚法》的规定。
被上诉人山东齐旺达石油化工有限公司答辩称：一、我公司具备本案的诉讼主体资格。根据《行政诉讼法》第四十五条、第四十六条的规定，我公司对原行政行为不服的，有权直接向人民法院提起行政诉讼。因此，在本案中我公司仅丧失对行政复议决定书的诉权，对上诉人作出的原行政行为并不丧失诉权。因此，我公司具备的诉讼主体资格，不受行政复议的限制。上诉人于2017年3月23日作出临环罚字[2017]28号按日连续处罚行政处罚决定书认定事实不清，我公司未超标排放废水，一审判决认定我公司超标排放没有事实依据。1、我公司的废水浓度数值应以中国石化股份公司齐鲁分公司供排水厂的排放数值为准。我公司与专业工业废水处理厂供排水厂签订的《污水处理协议》，是我公司自行有偿处理废水的行为。我公司为废水处理，与供排水厂设立专门密闭管道，通过管道直接输入供排水厂，经处理后直接排海。供排水厂为我公司处理废水的车间，为我公司废水处理工艺环节的一环，不能分割。2、齐鲁分公司供排水厂为私营废水处理中心，不是独立法人，不是城镇污水处理厂，仅为齐鲁石化公司处理废水的车间。我公司通过签订协议，付费将供排水厂也作为我公司的废水处理车间，是我公司废水处理的最终环节。因此，我公司的废水排放数值应以供排水厂废水处理后的数值为准。根据齐鲁分公司供排水厂提供的数据，2017年2月23日、26日齐鲁分公司供排水厂的废水处理数据均低于石油化工工业三级标准限制，即我公司废水排放符合法律规定。3、我公司连接供排水厂的管道不属于城镇下水道，供排水厂处理的废水直接排海，也不连接至城镇地下水道。上诉人以淄博市环境保护局作出的《山东省重点监管企业自动监测设备验收合格证》为依据认定供排水厂属于末端污水处理厂，适用于《污水排入城镇下水道水质标准》属于事实认定错误。4、我公司为供排水厂出具的《承诺书》，仅为齐鲁分公司供排水厂收取废水处理费的标准限定，承诺如超过承诺的标准同意供排水厂增加收费。我公司因废水水质超过承诺标准已向齐鲁分公司供排水厂支付额外的处理费用，而齐鲁分公司供排水厂对此予以认可并对水质进行了处理。且民事承诺不能作为行政处罚的事实依据，因此，上诉人根据《承诺书》的承诺认定我公司超标排放事实认定不清。三、上诉人作出的临环罚字[2017]28号按日连续处罚行政处罚决定书中处罚金额没有事实依据，一审判决认定准确。2017年2月23日，上诉人向我公司作出临环罚字［2017］第19号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条的规定，对我公司作出处罚决定，罚款62154元。2017年3月23日，上诉人向我公司作出临环罚字[2017]28号按日连续处罚行政处罚决定书，依据临环罚字［2017］第19号行政处罚决定书的数额对我公司进行按日连续处罚。根据《水污染防治法》第七十四条规定：“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”因此，上诉人应提交其对我公司进行处罚的事实依据及标准，即上诉人应提交我公司缴纳排污费的事实证据及处罚数额确认的法定依据。但在本案中，上诉人未提交我公司缴纳排污费标准的证据，也没有提供证据证明其处罚的法定依据，因此，上诉人所作出的处罚金额没有事实和法律依据，应予撤销。四、临环罚字[2017]28号按日连续处罚行政处罚决定书适用法律错误，我公司不构成法定的排放概念，未违反相关法律规定。1、上诉人行政处罚决定书认定我公司构成超标排放废水，而根据法律、法规的规定，排放的概念是指：通过倾倒、释放等手段将污染物扩散、排出到环境中的行为，即指通过不可控的手段，将污染物排放到空气、水体、陆地中。在本案中，我公司的废水输送至废水集中处理中心，是我公司委托的废水处理厂，我公司生产的废水并未直接排放至环境中，不构成法定的排放概念。2、根据《污水综合排放标准》规定，排放是指：排入GB3838IIl类水域（划定的保护区和游泳区除外）和排入GB3097中二类海域；排入GB3838中IV、V类水域和排入GB3097中三类海域；排入设置二级污水处理厂的城镇排水系统的污水；排入未设置二级污水处理厂的城镇排水系统。根据《污水排入城镇下水道水质标准》的规定，排放是指排入城镇收集与输送污水及雨水的管道和沟渠。我公司的废水是通过专用管道直接连通至供排水厂，直至供排水厂处理合格后再行排入城镇排水系统，我公司并未将废水直接排放至水域、海域及城镇排水系统，不属于法律规定的违法排放。3、上诉人未提交我公司缴纳排污费的证据，上诉人在作出行政处罚时没有按照法律规定对处罚依据进行确认，其确定的处罚数额不合法。因此，上诉人作出的行政处罚不符合《水污染防治法》第七十四条的规定，处罚金额违反法律规定。综上，我公司没有违反法律、法规的规定，上诉人认为我公司违反《中华人民共和国水污染防治法》第九条的规定，属于适用法律错误。且上诉人的行政处罚数额也违反法律规定。五、上诉人行政处罚不符合法定的处罚程序，应予撤销。1、上诉人于2017年2月月27日作出责令改正违法行为决定书后，并未根据《行政处罚法》第四十二条应当告知当事人有要求举行听证的权利的规定，告知我公司有权要求举行听证，不符合行政处罚的法定程序。且上诉人未提交其履行告知听证义务的相应证据。上诉人的行政处罚违反法定程序，应予撤销。2、上诉人对我公司进行了较重的行政处罚，但并未根据《行政处罚法》第三十八条等相关规定履行负责人集体讨论及审查的程序，审查讨论我公司的行为是否构成排放及处罚的数额依据，其行政处罚程序错误，应予撤销。综上，上诉人作出的行政处罚决定，缺乏事实和法律、法规依据，处罚程序错误，应予撤销。一审判决认定我公司超标排放没有事实依据，但认定该行政处罚缺乏事实和法律依据，并违反法定程序正确。请求驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人淄博市临淄区人民政府述称：一、我机关作出的临政复［2017］9号行政复议决定书已经发生法律效力。上诉人淄博市环境保护局临淄分局作出临环罚字［2017］28号按日连续行政处罚决定书后，被上诉人山东齐旺达石油化工有限公司向我机关申请行政复议，我机关作出临政复［2017］9号行政复议决定书，维持了上诉人的行政处罚，并于2017年7月10日送达被上诉人，被上诉人未在法定期限内起诉，现该复议决定书已经发生法律效力。二、一审法院适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十八条、五十九条之规定，在本案中，被上诉人在行政复议决定书作出后，未在法定期限内起诉，一审法院不应再立案受理，应当依法驳回起诉。综上，我机关作出的临政复［2017］9号行政复议决定书已经发生法律效力，一审法院适用法律错误。
本院认为,本案中，在被上诉人山东齐旺达石油化工有限公司仅起诉请求撤销淄博市环境保护局临淄分局作出的临环罚字［2017］28号按日连续处罚行政处罚决定书，未对淄博市临淄区人民政府作出的临政复［2017］9号行政复议决定书提起诉讼的情况下，对于复议机关淄博市临淄区人民政府的诉讼地位，原审判决审查不清。同时，对本案诉讼是否超过起诉期限，原审判决亦审查不清。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第（四）项之规定，裁定如下：
一、撤销淄博市临淄区人民法院（2017）鲁0305行初46号行政判决；
二、发回淄博市临淄区人民法院重审。
审 判 长 房 鹏
审 判 员 卢长普
审 判 员 张 丽
二〇一八年六月二十一日
法官助理 马继东
书 记 员 王 琼