湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终656号
上诉人（原审原告）：李翠凤，女，1939年10月7日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：黄如宏，男，1968年9月10日出生，汉族，系李翠凤三儿子。
上诉人（原审原告）：谢水英，女，1977年9月2日出生，汉族，系黄如宏妻子。
上诉人（原审原告）：黄艳林，女，1976年10月24日出生，汉族，系李翠凤女儿。
委托代理人：黄如宏，系黄艳林之兄。
被上诉人（原审被告）：嘉禾县人民政府。住所地：湖南省嘉禾县城关镇人民北路**号。
法定代表人：张万冬，该县县长。
委托代理人：曾小平，该政府法制办公室主任。
原审被告：嘉禾县农村经济管理局。住所地：湖南省嘉禾县城关人民北路。
法定代表人：李学雄，该局局长。
委托代理人：李佩桦，该局工作人员。
委托代理人：胡东生，湖南嘉明律师事务所律师。
原审第三人：黄如雄，男，1966年5月28日出生，汉族，系李翠凤二儿子。
原审第三人：李平慧，女，1969年7月5日出生，汉族，系黄如雄之妻。
原审第三人：黄明辉，男，1989年10月20日出生，汉族，系黄如雄之子。
上诉人李翠凤、黄如宏、谢水英、黄艳林（以下简称李翠凤等4人）因与被上诉人嘉禾县人民政府（以下简称县政府）、嘉禾县农村经济管理局（以下简称县农经局）及原审第三人黄如雄、李平慧、黄明辉（以下简称黄如雄等3人）农村土地承包经营权证一案，不服湖南省郴州市中级人民法院（2016）湘10行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
湖南省郴州市中级人民法院审理查明：2008年11月30日，发包方湖南省郴州市嘉禾坦坪乡石富冲村9组（以下简称石富冲村9组）与承包方代表黄如雄（土地承包经营权共有人黄如雄、李平慧、黄明辉）签订了编号为10051400709035的农村土地承包合同，载明：承包地总面积1.93亩，承包地总块数8块，包括欧家塘0.2亩（东：路；西：如得；南：井德；北：细苟），承包期限1996年11月30日至2026年11月30日。合同签订后，经县农经局审查登记，编制了编号为湘10051400709037的农村土地承包经营权证登记簿，载明：发包方石富冲村9组，承包方代表黄如雄（土地承包经营权共有人黄如雄、李平慧、黄明辉），承包地块有8块，其中欧家塘0.2亩（东：路；西：如得；南：井德；北：细苟）。县政府于2008年11月30日给承包方代表黄如雄（土地承包经营权共有人黄如雄、李平慧、黄明辉）颁发了农村土地承包经营权证，载明：承包地块有8块，其中欧家塘0.2亩（东：路；西：如得；南：井德；北：细苟）。
2008年11月30日，发包方石富冲村9组与承包方代表李翠凤（土地承包经营权共有人李翠凤、黄大胜、黄如宏、谢水英）签订了编号为10051400709036的农村土地承包合同，载明：承包地总面积2.82亩，承包地总块数9块，但不包括涉案争议地欧家塘0.2亩，承包期限1996年11月30日至2026年11月30日。合同签订后，经县农经局审查登记，编制了编号为湘10051400709038的农村土地承包经营权证登记簿，载明：发包方石富冲村9组，承包方代表李翠凤（土地承包经营权共有人李翠凤、黄大旺、黄如宏、谢水英），承包地总块数9块，其中不包括涉案争议地欧家塘0.2亩（东：路；西：如得；南：井德；北：细苟）。县政府于2008年11月30日给承包方代表李翠凤（土地承包经营权共有人李翠凤、黄大万、黄如宏、谢水英）颁发了农村土地承包经营权证，载明：承包地总面积2.62亩，承包地总块数9块，但不包括涉案争议地欧家塘0.2亩（东：路；西：如得；南：井德；北：细苟）。
编号为10051400709036的农村土地承包合同（承包方代表李翠凤）中的黄大胜、编号为湘10051400709038农村土地承包经营权证登记簿（承包方代表李翠凤）中的黄大旺、承包方代表李翠凤的农村土地承包经营权证中的黄大万均是指同一人，系李翠凤的丈夫黄大万。
另查明：黄如宏系李翠凤的三儿子。黄如雄系李翠凤的二儿子，1988年11月23日结婚，1989年过完春节分家。在本案审理过程中，黄如宏认可：自1995年以后，争议地欧家塘0.2亩一直由黄如雄耕种。
在本案审理过程中，李翠凤等4人认可：2013年上半年，李翠凤4人知道承包方代表为李翠凤的农村土地承包经营权证的内容。该承包经营权证中，承包经营权共有人情况栏“黄艳林，女（第四页）”，欧家塘0.2亩及四至（第七页）等字样的笔迹与该证其他内容笔迹完全不一样，系李翠凤领取该证后，黄如宏妻子谢水英填写。该证上其他文字均是发证时填证人填写。
黄如雄诉黄如宏排除妨碍民事纠纷一案，在嘉禾县人民法院审理过程中，黄如宏于2016年4月14日领取该案应诉通知书时，才知道承包方代表为黄如雄的农村土地承包经营权证的内容，才知道涉案争议地欧家塘0.2亩（东：路；西：如得；南：井德；北：细苟）登记在承包方代表为黄如雄的农村土地承包经营权证内。李翠凤等4人遂提起本案诉讼，请求撤销承包方代表为黄如雄的农村土地承包经营权证，判决县政府、县农经局为其重新颁发农村土地承包经营权证。
再查明，在一审审理过程中，该院已经向李翠凤等4人释明：县农经局不是本案适格被告。但李翠凤等4人不愿意撤回对县农经局的起诉。
湖南省郴州市中级人民法院审理认为，本案争议焦点是：一、县农经局是否为适格被告；二、李翠凤等4人是否为适格原告；三、李翠凤等4人的起诉是否属于行政诉讼受案范围;四、李翠凤等4人的起诉是否超过法定起诉期限；五、承包方代表为黄如雄的农村土地承包经营权证认定事实是否清楚、是否符合法定程序。关于争议焦点一：县农经局不是本案适格被告。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定:县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。因此，县政府具有对本行政区域内为承包方颁发土地承包经营权证的法定职责。县政府为本案适格被告。县农经局辩称土地承包经营权行政确认属于县政府的职责职权，县农经局不享有该职权，县农经局不是本案适格被告。该辩称理由成立，予以采纳。李翠凤等4人对县农经局的起诉，应予驳回。关于争议焦点二：李翠凤等4人为本案适格的原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉案争议地欧家塘0.2亩（东：路；西：如得；南：井德；北：细苟）登记在承包方代表为黄如雄的农村土地承包经营权证内。李翠凤等4人认为涉案争议地欧家塘0.2亩原本应当登记在承包方代表为李翠凤的农村土地承包经营权证内，被诉承包方代表为黄如雄的农村土地承包经营权证对自己有利害关系，遂诉至人民法院，属适格原告。县政府、县农经局辩称李翠凤等4人不是本案适格的原告，理由不能成立，不予采信。关于争议焦点三：李翠凤等4人的起诉属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；……本案中，李翠凤等4人认为县政府颁发承包方代表为黄如雄的农村土地承包经营权证的行为侵犯其农村土地承包经营权，诉至人民法院。李翠凤等4人的起诉属于行政诉讼受案范围。县政府在本案庭审时认为李翠凤等4人不能针对涉案颁证行为起诉，本案不属于行政诉讼受案范围。县政府该主张理由不能成立，不予支持。关于争议焦点四：李翠凤等4人的起诉没有超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，黄如宏2016年4月14日领取黄如雄诉黄如宏排除妨碍民事纠纷一案的应诉通知书时，李翠凤等4人才知道承包方代表为黄如雄的农村土地承包经营权证的内容，才知道涉案争议地欧家塘0.2亩（东：路；西：如得；南：井德；北：细苟）登记在承包方代表为黄如雄的农村土地承包经营权证内。本案的起诉期限应当从黄如宏知道承包方代表为黄如雄的农村土地承包经营权证的内容之日起计算，最长不得超过二年。李翠凤等4人于2016年11月17日向本院提起行政诉讼，没有超过二年的起诉期限。县政府和县农经局辩称李翠凤等4人的起诉超过起诉期限，理由不成立，不予采信。关于争议焦点五：承包方代表为黄如雄的农村土地承包经营权证认定事实清楚、符合法定程序。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。该管理办法第三条第一款规定：承包耕地、园地、荒山等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认。该管理办法第四条规定：实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。……县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。本案中，发包方石富冲村9组与承包方代表黄如雄签订了编号为10051400709035的农村土地承包合同，载明承包地包括涉案争议地欧家塘0.2亩。合同签订后，经县农经局审查登记、编制了农村土地承包经营权证登记簿，载明：发包方石富冲村9组，承包方代表黄如雄，承包地块有涉案争议地欧家塘0.2亩。根据上述农村土地承包合同，县政府为黄如雄等3人颁发了农村土地承包经营权证，载明承包地块有涉案争议地欧家塘0.2亩。因此，承包方代表为黄如雄的农村土地承包经营权证认定事实清楚、符合法定程序。李翠凤等4人认为县政府颁发承包方代表为黄如雄的农村土地承包经营权证事实不清、证据不足、程序违法，没有事实依据和法律依据，对其诉讼请求，应予驳回。县政府和县农经局辩称李翠凤等4人的诉讼请求不合法，理由成立，予以采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第四十九条第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、驳回李翠凤等4人的诉讼请求。二、驳回李翠凤等4人对县农经局的起诉。一审案件受理费50元，由李翠凤等4人负担。
李翠凤等4人不服原审判决，向本院提起上诉称：1.黄如雄与石富冲村九组签订的农村土地承包合同无组里盖章或签名，也无承包户签名，不能认定签订了生效的土地承包合同。2.争议的欧家塘0.2亩耕地为李翠凤等4人承包，事实清楚。3.县政府颁发农村土地承包经营权证事实不清，证据不足。请求：1.撤销原判；2.改判支持李翠凤等4人的原审诉讼请求。
县政府答辩称：一审判决正确。如果承包合同有问题，李翠凤等4人应通过其他程序解决，不能仅通过诉县政府的颁证行为来解决。由于李翠凤等4人对涉案土地一直没有直接管理，县政府基于农村土地承包经营合同对土地承包经营权进行确认，没有违法。李翠凤等4人称农村土地承包经营合同上的签字系他人代签，该问题应通过另外的途径解决。
县农经局陈述称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
黄如雄等3人陈述称：李翠凤等4人称农村土地承包经营合同上的签字是黄如雄私自代签，没有事实依据。
本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为：本案二审争议的焦点是县政府为黄如雄等3人颁发农村土地承包经营权证的行为是否侵犯了李翠凤等4人的农村土地承包经营权。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，认为行政机关侵犯其农村土地承包经营权而提起行政诉讼的，人民法院应依法受理。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”第三条第一款规定：“承包耕地、园地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地从事种植业生产活动，承包方依法取得农村土地承包经营权后，应颁发农村土地承包经营权证予以确认。”根据上述规定，人民政府颁发农村土地承包经营权证的行为，系在承包合同生效后，以承包合同为基础对土地承包经营权的行政确认，即承包范围系由发包方与承包方协商后经签订承包合同明确，颁证行为本身并不改变承包合同所约定的承包范围。本案中，县政府提供了发包方石富冲村9组与承包方代表黄如雄签订的农村土地承包合同，载明黄如雄等3人承包地包括涉案争议地欧家塘0.2亩。现有证据表明，县农经局编制了与黄如雄等3人承包合同相应的农村土地承包经营权证登记簿，亦包含涉案争议地。李翠凤等4人称争议地属其承包地。但李翠凤等4人的农村土地承包合同及其登记薄，均未包括争议地，现有证据不足以证明李翠凤等4人对争议地拥有承包经营权，故亦不足以表明涉诉颁证行为侵犯了李翠凤等4人的农村土地承包经营权。
另，本案实际是一家人（主要是两兄弟）之间就0.2亩土地承包经营权属的争议。家人间本应相互扶持，和睦谦让。作为村干部更应率先垂范，以身作则，在全村树立良好的榜样。然黄如雄、黄如宏为诉争地多次诉讼，每每累及其老母，令其母伤心至极。其母李翠凤年近八旬，子孙满堂，却屡因子孙对簿公堂，令人唏嘘。本案争议本宜一家人协商解决，如执意通过法律途径解决，在现有证据不足以证明李翠凤等4人对争议地具有承包经营权的情况下，李翠凤等4人若认为争议地属其承包经营范围，应先行通过其它途径解决承包经营权属争议。县政府、县农经局亦应在以后的工作中进一步规范相关审查行为并加强相关资料的管理，以减少类似争议的发生。
综上，李翠凤等4人的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李翠凤、黄如宏、谢水英、黄艳林负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周婷婷
审 判 员 张 阳
审 判 员 曾昊锋
二〇一七年十一月二十八日
法官 助理 丁恒芳
代理书记员 潘敏华
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
……