浙江省衢州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙08行终28号
上诉人（原审原告）杜宏忠，男，1968年9月11日出生，汉族，住浙江省衢州市衢江区。
委托代理人（特别授权代理）祝建香，女,1974年11月29日出生，汉族，住浙江省衢州市衢江区，系上诉人杜宏忠的妻子。
被上诉人（原审被告）衢州市环境保护局，住所地浙江省衢州市西区江郎中路2号。
法定代表人夏汝红，局长。
委托代理人（特别授权代理）余鸿光，衢州市环境保护局工作人员。
委托代理人（特别授权代理）周锋，浙江中桥律师事务所律师。
被上诉人(原审被告）衢州市人民政府，住所地浙江省衢州市西区三江东路28号。
法定代表人徐文光，市长。
委托代理人（特别授权代理）李水良，衢州市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人（特别授权代理）叶瑞林，衢州市人民政府法制办公室工作人员。
杜宏忠与衢州市环境保护局、衢州市人民政府环境保护行政处罚及行政复议一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2017年3月9日作出（2016）浙0802行初149号行政判决，杜宏忠不服，向本院提起上诉。本院于2017年3月23日受理后，依法组成合议庭，于2017年4月12日公开开庭进行了审理。上诉人杜宏忠及其委托代理人祝建香，被上诉人衢州市环境保护局党组成员陈文斌及委托代理人余鸿光、周锋，被上诉人衢州市人民政府委托代理人李水良、叶瑞林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，原告杜宏忠系衢江区杜泽镇养猪户，自1995年开始从事生猪养殖。2016年5月19日，衢州市环境保护局衢江分局执法人员会同衢江区杜泽镇人民政府工作人员对原告经营的位于杜泽镇三村的生猪养殖场进行检查，对养殖场外排水口的水样进行取样，并于当日至原告家中向其送达了责令停止排污通知书。同日，衢州市环境保护局衢江分局以原告涉嫌未采取有效措施，导致畜禽养殖废弃物渗出、泄漏为由进行立案。2016年5月24日，衢州市环境保护局衢江分局工作人员就养殖场面积、生猪存栏数量、养殖废水处理方式等内容对原告进行询问调查，并制作现场勘察图。2016年5月25日，被告衢州市环境保护局作出衢环江罚告字[2016]8号行政处罚告知书，告知其拟处罚内容及陈述、申辩权利，并至原告家中向其送达。2016年5月27日，原告杜宏忠向被告提交申辩书，请求撤销前述处罚告知书。被告衢州市环境保护局经复核，认为其申辩理由不成立，违法情况属实，遂于2016年5月28日作出衢环江罚字[2016]8号行政处罚决定书，认为原告的养殖场未配套建设养殖废水污染防治设施，养殖废水未经处理直排外环境，违反了《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第十四条第二款的规定，决定依据《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第二十条第二款的规定，对其处罚款人民币叁仟元整，并于同日以留置方式向原告送达。原告杜宏忠对该处罚决定不服，于2016年6月2日向衢州市人民政府申请复议。衢州市人民政府经审查，于2016年7月25日作出衢府复〔2016〕第18号行政复议决定书，认为衢州市环境保护局作出的衢环江罚字[2016]8号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，予以维持。原告杜宏忠对前述复议决定不服，于2016年8月8日向法院提起诉讼，请求：一、撤销被告衢州市环境保护局作出的衢环江罚字[2016]8号行政处罚决定书。二、撤销被告衢州市人民政府作出的衢府复〔2016〕第18号行政复议决定书。
原判认为，衢州市环境保护局作为衢州市禽养殖污染防治的监督管理的主体，有职责对辖区内的畜禽养殖污染情况进行调查立案，并依据调查结果作出处理决定。首先，对于原告是否存在违法行为的认定。《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第十四条要求畜禽养殖户（未达到生猪存栏200头以上）应当对畜禽养殖废弃物进行处理，防止污染环境，未经处理不得直接向环境排放。同时要求畜禽养殖户及时对畜禽粪便、畜禽尸体、污水等进行收集、存储、清运，防止恶臭和畜禽养殖废弃物渗出、泄漏。本案中，原告杜宏忠在询问笔录中承认其养殖场的生猪养殖废水是通过“在菜地里挖个洞存放后浇地”处理的，且原告明知其废水收集管网破损而未予修缮，导致未经处理的养殖废水直接排放外环境，造成环境污染，存在违法行为。其次，关于被告衢州市环境保护局作出的行政处罚决定程序是否合法的认定。法院认为，衢州市环境保护局工作人员依职权对原告杜宏忠的养殖场进行检查，并对其污染环境的违法行为依法进行立案、询问等调查程序，并告知原告拟处罚内容和陈述、申辩权利，在对原告的申辩进行复核后作出被诉行政处罚决定书，程序合法。原告对被告衢州市环境保护局工作人员于2016年5月19日对其养殖场现场检查及取样过程的真实性有异议，但其在庭审中对2016年5月19日衢州市环境保护局衢江分局的工作人员与杜泽镇人民政府工作人员至其家中向其送达责令停止排污通知书的事实、检查笔录中关于其养猪场位置、面积、存栏数的内容均表示认可，亦承认检查照片中的猪舍即是原告的猪舍，且检查（勘察）笔录中有乡镇工作人员签字见证，足以证明以上检查过程的合法性和真实性。因衢州市环境保护局所作的衢环江罚字[2016]8号行政处罚决定中认定原告的违法行为是未配套建设养殖废水污染防治设施，将未经处理的养殖废水直排外环境，至于其水质经监测后是否超标并非该违法行为成立与否的要件，故原告以被告衢州市环境保护局工作人员现场取样过程原告不在场、取样监测结果未送达原告等为由主张程序违法，于法无据，法院不予支持。被告衢州市环境保护局作出罚款3000元的处罚，系在其行政自由裁量范围内，并不违法。综上，被告（原行政机关）衢州市环境保护局于2016年5月28日作出的衢环江罚字[2016]8号行政处罚决定书并无不当，被告（复议机关）衢州市人民政府于2016年7月25日作出衢府复〔2016〕第18号行政复议决定书，程序合法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杜宏忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杜宏忠承担。
上诉人杜宏忠上诉称，1.上诉人的养殖场所位于禁养区域。《浙江省畜禽养殖污染防治办法》适用于畜禽养殖场（养殖小区），不适用于禁养区域。2.被上诉人衢州市环境保护局废水取样监测，上诉人不在场且不知情，程序不合法。3.涉案行政处罚在浙江省环境保护厅的浙环办函〔2016〕108号文件发布之前，衢州市环境保护局依据该文件对上诉人进行顶格处罚错误。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人衢州市环境保护局答辩称，1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确。经执法检查，上诉人的养殖废水未经处理直接排放外环境，上诉人的行为违反《浙江省畜禽养殖污染防治办法》的规定，被上诉人衢州市环境保护局对其作出行政处罚合法，浙环办函〔2016〕108号文件并非处罚的依据，被上诉人衢州市环境保护局作出3000元罚款在自由裁量范围内。2.被上诉人衢州市环境保护局作出的行政处罚决定证据充分、程序正当、适用法律正确。上诉人的违法行为有调查笔录、询问笔录、现场勘查图、现场照片等证据予以证实。被上诉人衢州市环境保护局对上诉人的违法行为依法进行立案、现场检查（勘查）、调查询问、拍照等证据收集，履行行政处罚的告知和送达程序，告知陈述申辩权，最后做出行政处罚决定，行政处罚程序符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人衢州市人民政府答辩称，1.一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人衢州市环境保护局对上诉人违法排放废水的行为进行检查并作出处罚，符合法律规定。2.被上诉人衢州市人民政府作出的行政复议决定内容和程序合法。衢州市人民政府于2016年6月2日受理上诉人的行政复议，经审理于同年7月25日作出行政复议决定，并依法送达相关文书，衢州市人民政府做出的行政复议决定程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
上诉人杜宏忠上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一、二审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕衢州市环保局作出行政处罚决定认定违法行为的事实有无依据，适用法律是否正确，行政复议程序有无违法等争议焦点进行调查和辩论。
经审理，二审对一审查明的事实予以确认。
本院认为，《浙江省畜禽养殖污染防治办法》第十四条规定，畜禽养殖户应当通过综合利用、委托从事废弃物综合利用和无害化处理服务的单位代为处置等方式，对畜禽养殖废弃物进行处理，防止污染环境。畜禽养殖废弃物未经处理，不得直接向环境排放。畜禽养殖户应当及时对畜禽粪便、畜禽尸体、污水等进行收集、贮存、清运，防止恶臭和畜禽养殖废弃物渗出、泄露。该办法第二十条第二款规定，畜禽养殖户违反本办法第十四条规定，未经处理直接向环境排放畜禽养殖废弃物或者未采取有效措施，导致畜禽养殖废弃物渗出、泄漏的，由环境保护行政主管部门责令停止违法行为，采取措施消除污染，可以处300元以上3000元以下的罚款。本案上诉人养殖生猪的废弃物未经处理直接向环境排放，其行为违反了上述办法第十四条的规定，被上诉人衢州市环境保护局在上述办法第二十条规定的处罚限额范围内对上诉人罚款3000元，不违反法律规定。被上诉人衢州市人民政府依据相关事实和法律规范作出维持的复议决定亦正确。上诉人主张其生猪养殖场所位于禁止养殖区域内，不应适用《浙江省畜禽养殖污染防治办法》的相关规定对其进行处罚，本院认为，该办法适用于浙江省行政区域内畜禽养殖场（小区）、养殖户的养殖污染防治，对禁止养殖区域的污染行为亦能适用该办法进行处罚。上诉人关于被上诉人衢州市环境保护局废水取样程序不合法的主张，本院认为，被上诉人衢州市环境保护局通过对上诉人的调查询问笔录及现场检查情况，可以认定上诉人存在违法行为，本案废水取样用于监测，并非作为本案行政处罚的依据。关于上诉人认为对其进行顶格处罚的异议，因被上诉人衢州市环境保护局在上述办法规定的罚款限额内作出处罚并不违法，对上诉人的异议本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杜宏忠负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 沈 婷
代理审判员 郝宽国
代理审判员 颜朝童
二〇一七年四月二十七日
书 记 员 杨云飞