绍兴市上虞区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）绍虞行初字第20号
原告于云茂。
被告绍兴市上虞区住房和城乡建设局。住所地：浙江省绍兴市上虞区江东路***号。
法定代表人陈拥军。
委托代理人过政。
委托代理人王伟龙。
第三人浙江滨海新城开发投资股份有限公司。住所地：浙江省绍兴市绍兴滨海新城海东大道西路**号。
法定代表人劳海祥。
委托代理人潘佳燕。
原告于云茂不服被告绍兴市上虞区住房和城乡建设局建筑工程规划许可行为行政争议一案，于2015年3月12日向绍兴市上虞区人民法院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2015年3月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月16日公开开庭审理了本案。原告于云茂，被告绍兴市上虞区住房和城乡建设局分管副局长过政及委托代理人王伟龙，第三人浙江滨海新城开发投资股份有限公司委托代理人潘佳燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
绍兴滨海新城管理委员会建设局于2012年3月25日为浙江滨海新城投资股份有限公司颁发了编号为330602201203257119《建筑工程施工许可证》。被告绍兴市上虞区住房和城乡建设局于2015年3月27日向本院提供了相关的证据、依据：1、绍兴滨海新城管理委员会建设局核发的编号为330602201203257119《建筑工程施工许可证》复印件一份，证明该建筑工程施工许可证不是被告所核发，也不是被告委托的行政主体所核发。2、虞政发（2010）20号《上虞市人民政府关于市政府有关部门委托绍兴滨海新城（江滨区）管委会下属局（办）行使相关行政管理职能的实施意见》复印件一份，证明该意见第三页第五点已明确市建设局委托滨海新城（江滨区）管委会建设局行使辖区内建筑工程施工许可（房屋建筑类除外）。
原告于云茂诉称：一、原告是上虞区沥海镇舜海村岭下经济联合社的村民。2004年9月，当时的上虞市人民政府给原告发放了虞政农地承包权（2004）第21300034号的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。其中所承包的水稻田在2002年被浙江省人民政府列为“省商品粮基地”。二、被告为施工单位办理施工许可证过程中，在既未告知原告并征得原告同意，也未与原告签订合法有效的《土地承包经营权回收补偿协议》的情况下，在原告的土地上为施工单位办理施工许可证，是一种滥用职权的行为。三、被告为施工单位办理施工许可证的行为，严重违反了《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国农村土地承包法》的相关法律规定，侵犯了原告的合法财产权利。综上，被告在核发施工许可证的过程中，滥用职权、程序错误、属于违法行政行为，应当依法予以撤销。依照法律规定提起行政诉讼，请求：一、依法撤销被告委托绍兴滨海新城管理委员会建设局核发的编号为330602201203257119《建筑工程施工许可证》。二、本案诉讼费由被告承担。原告在举证期限内向本院提供的证据有：1、2004年农村二轮土地承包完善工作新发证情况统计表一份，证明2004年土地清册。2、虞政农地承包权（2004）第21300034号的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》一份，证明原告的主体资格。3、省商品粮基地及上虞区沥海镇舜海村村民委员会证明一份，证明被破坏的土地系省商品粮基地的事实。4、村民代表签名一份，证明村民代表开始不同意，后来才签名的事实。5、绍兴市上虞区人民政府虞复决字（2014）24号行政复议决定书一份，证明被告主体适格。6、2014年5月22日上虞区沥海镇人民政府《信访事项处理意见书》一份，证明原告土地遭到破坏的事实。7、编号为330602201203257119《建筑工程施工许可证》一份，证明被告作出的行政行为的事实。8、《中华人民共和国物权法》，证明被告违反了该法第四条和第四十三条的规定。
被告绍兴市上虞区住房和城乡建设局辩称：一、原告提供的编号为330602201203257119《建筑工程施工许可证》的发证机关加盖的是绍兴滨海新城管理委员会公章，即该行政行为系绍兴滨海新城管理委员会所作出，行政主体为绍兴滨海新城管理委员会，行政法律后果应由作出行政行为的行政主体承担，且被告与绍兴滨海新城管理委员会系两个不同的行政主体，因此，本案被告主体不适格。二、上述行政行为非被告委托的单位所作出，委托人即被告不承担该行政行为的法律后果。根据虞政发（2010）20号《上虞市人民政府关于市政府有关部门委托绍兴滨海新城（江滨区）管委会下属局（办）行使相关行政管理职能的实施意见》中“一、委托事项下列市政府部门在滨海新城（江滨区）内的行政管理职能（三定方案确定的职权范围内），委托滨海新城（江滨区）管委会相应局（办）直接履行：（五）市建设局：委托滨海新城（江滨区）管委会建设局行使辖区内建筑工程施工许可（房屋建筑类除外）；……”的规定，受委托单位应是绍兴滨海新城管理委员会建设局，而非绍兴滨海新城管理委员会，因此，编号为330602201203257119《建筑工程施工许可证》所产生的行政法律后果应作由作出该行政行为的绍兴滨海新城管理委员会承担，与被告无关。综上，被告认为，本案争议的行政行为即核发的编号为330602201203257119《建筑工程施工许可证》不是被告委托的绍兴滨海新城管理委员会建设局核发，而是另一个行政主体即绍兴滨海新城管理委员会所核发，故被告对该行政行为所产生的法律后果不承担责任。
第三人浙江滨海新城开发投资股份有限公司陈述：第三人浙江滨海新城开发投资股份有限公司向绍兴滨海新城管理委员会建设局申领施工许可证，并已提交相关材料，符合法律规定。绍兴滨海新城管理委员会建设局核发了编号为330602201203257119《建设工程施工许可证》，适用程序正确、符合法律法规，请求依法维持核发《建筑工程许可证》的行政行为。第三人浙江滨海新城开发投资股份有限公司未向本院提交相关证据。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
被告提供的证据1，原告对真实性无异议，认为根据行政复议决定书可以明确被告的主体适格；绍兴滨海新城管理委员会建设局受绍兴市上虞区住房和城乡建设局的委托，应当由被告承担相应的责任。被告提供的证据2，原告对真实性无异议，但认为该份证据可以证明滨海新城管理委员会建设局没有独立行使职权的能力，故被告委托了滨海新城管理委员会和滨海新城管理委员会建设局行使行政职权。第三人对被告提供的证据1—2均没有异议。
本院认为，被告提供的证据1—2，原告与第三人对其真实性均无异议，本院对该二份证据的真实性予以认定。
原告提供的证据1—4、证据6，被告对其真实性、关联性均无异议。原告提供的证据5，被告对该行政复议决定书真实性无异议，但认为被告从未参与过该行政复议，也未授权任何人参加过，未收到过该行政复议决定书，是原告提起诉讼后才知晓该行政复议决定书。原告提供的证据7，被告质证认为该行政行为是绍兴滨海新城管理委员会作出的，不是被告作出，也不是被告委托的行政机关作出，被告也不知情，该行政行为也没有向被告备案过。原告提供的证据8，被告对法律依据本身无异议。原告提供的证据1—8，第三人质证认为对上述证据的真实性无法确认，且上述证据与第三人无关。
本院认为，原告提供的证据1—4、证据6，被告对其真实性无异议，本院对该五份证据的真实性予以认定。原告提供的证据5，系行政复议决定书一份，经本院向复议机关绍兴市上虞区人民政府调查核实，本院对该份证据的真实性予以认定。原告提供的证据7，系行政行为的书面载体，本院对该份证据的真实性予以认定。原告提供的证据8，与本案无关联性，故本院对该份证据关联性不予认定。
根据上述采信的证据，本院予以确认如下事实：
绍兴滨海新城管理委员会建设局于2012年3月25日为第三人浙江滨海新城开发投资股份有限公司颁发了编号为330602201203257119《建筑工程施工许可证》，准予许可建设单位浙江滨海新城开发投资股份有限公司建设位于绍兴滨海新城南滨路一期新建工程Ⅲ标，建设规模为长2907米、宽42米。原告于云茂因核发单位绍兴滨海新城管理委员会与绍兴市上虞区住房和城乡建设局存在授权委托关系，且认为核发建筑工程施工许可证行为影响了其土地承包经营权，依法提起行政复议，复议机关绍兴市上虞区人民政府于2014年12月25日作出虞复决字（2014）24号《行政复议决定书》，维持绍兴市上虞区建设局核发的编号为330602201203257119《建筑工程施工许可证》的行政行为。原告于云茂不服后提起行政诉讼，请求依法撤销被告绍兴市上虞区住房和城乡建设局委托绍兴滨海新城管理委员会建设局核发的编号为330602201203257119《建筑工程施工许可证》的行政行为。
另查明，2010年4月12日，上虞市人民政府（现绍兴市上虞区人民政府）印发了《上虞市人民政府关于市政府有关部门委托绍兴滨海新城（江滨区）管委会下属局（办）行使相关行政管理职能的实施意见》（虞政发（2010）20号），其中规定了相关内容：“一、委托事项下列市政府部门在滨海新城（江滨区）内的行政管理职能（三定方案确定的职权范围内），委托滨海新城（江滨区）管委会相应局（办）直接履行：……（五）市建设局：委托滨海新城（江滨区）管委会建设局行使辖区内建筑工程施工许可（房屋建筑类除外）；……二、委托授印启用在绍兴滨海新城（江滨区）专用的市发展和改革局、经济贸易局、对外经济合作局、规划局、建设局、城市管理行政执法局、建筑业管理局、国土资源局、安全生产监督管理局等9个职能部门印章。相关部门抓紧办理委托授印手续，以确保行政审批主体合法有效。三、有关要求滨海新城（江滨区）管委会在履行上虞市有关部门委托行使的管理权限同时，要按照‘谁行使、谁负责’的原则，承担相应的法律和行政责任，切实把好项目审批过程中的审查关，加强批后监管，加强执法工作的档案管理，每月月底前将执法文书向甲方下属部门报送备案。”本案被告绍兴市上虞区住房和城乡建设局于2013年11月7日由原上虞市建设局变更而来，复议机关绍兴市上虞区人民政府于2014年12月25日作出的虞复决字（2014）24号《行政复议决定书》中被申请人“绍兴市上虞区建设局”与本案被告绍兴市上虞区住房和城乡建设局系同一主体。2013年10月31日，浙江省人民政府《关于调整绍兴市部分行政区划通知》（浙政发（2013）52号）明确了《国务院关于同意浙江省调整绍兴市部分行政区划的批复》（国函（2013）112号）关于“撤销上虞市设立绍兴市上虞区”的内容。
还查明，原告于云茂所承包舜海村集体土地共计4.41亩，系移民前原集体土地置换而得，土地承包经营权证为虞政农地承包权（2004）第21300034号。原告于云茂所持有的农村土地承包经营权证尚未被收回，亦未签订或同意签订土地征收补偿等协议、未领取土地补偿款，其所承包的土地中1.38亩水稻田现已无法种植。
本院认为，本案的主要争议焦点在于原、被告双方是否具有行政诉讼法上的主体资格以及署名为“绍兴滨海新城管理委员会建设局”核发的编号为330602201203257119《建筑工程施工许可证》的行政行为是否符合法律的规定。
首先，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条规定，农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。本案中，原告于云茂作为涉案土地的承包经营权人，对有关行政机关核发的建筑施工许可证影响其土地承包权益，以自己的名义提起诉讼，符合法律规定，原告主体适格。
其次，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，《中华人民共和国建筑法》第七条规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。《上虞市人民政府关于市政府有关部门委托绍兴滨海新城（江滨区）管委会下属局（办）行使相关行政管理职能的实施意见》（虞政发（2010）20号）明确规定，市建设局委托滨海新城（江滨区）管委会建设局行使辖区内建筑工程施工许可（房屋建筑类除外），故被告绍兴市上虞住房和城乡建设局（原上虞市建设局）委托绍兴滨海新城管理委员会建设局核发建筑工程施工许可，当事人不服提起诉讼的，应当以委托机关绍兴市上虞区住房和城乡建设局为被告，被告主体适格。
再次，《上虞市人民政府关于市政府有关部门委托绍兴滨海新城（江滨区）管委会下属局（办）行使相关行政管理职能的实施意见》（虞政发（2010）20号）规定的第二项委托授印以及第三项有关要求的内容以及被告庭审中陈述到“绍兴滨海新城管理委员会建设局无相应的组织机构代码，对外不独立，且该单位有一个‘上虞市住房和城乡建设局（3）的公章’，作出行政行为后向被告单位备案”的内容，本案中被授权单位绍兴滨海新城管理委员会建设局核发的编号为330602201203257119《建筑工程施工许可证》加盖的印章是“绍兴滨海新城管理委员会建设局”，系以自己的名义作出，不符合法律和相关授权性规定。
综上，被告绍兴市上虞区住房和城乡建设局授权绍兴滨海新城管理委员会建设局于2012年3月25日核发的编号为330602201203257119《建筑工程施工许可证》的行政行为存在超越职权，依法应当予以撤销。因上述《建筑工程施工许可证》的施工单位的施工项目涉及到浙江省重点工程绍兴排涝河一期工程等区域范围，且已陆续施工完毕，故被告应当采取相应的补救措施。对被告辩称其主体不适格以及不需要承担相应的法律责任的意见，本院不予采纳。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条之规定，判决如下：
1、撤销被告绍兴市上虞区住房和城乡建设局（原上虞市建设局）委托绍兴滨海新城管理委员会建设局核发的编号为330602201203257119《建筑工程施工许可证》的行政行为。
二、责令被告绍兴市上虞区住房和城乡建设局（原上虞市建设局）采取相应的补救措施。
本案受理费50元，由被告绍兴市上虞区住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院【在递交上诉状之日起七日内，先预交上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，账号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。邮编312000，逾期不缴，按自动撤回上诉处理】。
审 判 长 陶秋文
代理审判员 薛 敏
人民陪审员 项新法
二〇一五年六月三日
书 记 员 徐淑娜
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1．主要证据不足的；
2．适用法律、法规错误的；
3．违反法定程序的；
4．超越职权的；
5．滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《中华人民共和国建筑法》
第七条建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十九条根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：
（一）判决被告重新作出具体行政行为；
（二）责令被诉行政机关采取相应的补救措施；
（三）向被告和有关机关提出司法建议；
（四）发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。