河南省郑州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）豫01民终10158号
上诉人（原审原告）：登封市科技和工业信息化委员会，住所地登封市中岳大街116号。
法定代表人：任永立，系该委员会主任。
委托诉讼代理人：米宗周，河南泽重律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：杨俊杰，男，1970年4月20日出生，汉族，住河南省登封市。
委托诉讼代理人：张书占，河南舒展律师事务所律师。
原审第三人：杨宝云，女，1938年1月15日出生，汉族，住登封市。
原审第三人：石小红，男，1967年5月15日出生，汉族，住登封市。
上诉人登封市科技和工业信息化委员会（以下简称登封市科工委）因与被上诉人杨俊杰、原审第三人杨宝云、石小红合同纠纷一案，不服河南省登封市人民法院（2015）登民二初字第400号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月24日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人登封市科工委的委托诉讼代理人米宗周、被上诉人杨俊杰的委托诉讼代理人张书占、原审被告石小红到庭参加诉讼。原审被告杨宝云经本庭合法传呼无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
登封市科工委上诉请求：1、依法撤销河南省登封市人民法院（2015）登民二初字第400号民事判决，查明事实后依法改判支持登封市科工委的诉讼请求或发回重审；2、本案一审、二审诉讼费由杨俊杰负担。事实和理由：涉案合同系原登封市乡镇企业管理委员会负责人未经班子研究、集体讨论和审批、评估等法定程序，于1998年12月2日收取杨俊杰57000元后擅自将涉案房屋转让给杨俊杰，并约定地产由杨俊杰使用。后杨俊杰又以走路占地为由，向登封市乡镇企业管理委员会下属二级机构登封市冶金矿上管理办公室索取7000元。杨俊杰仅以50000元的价格即取得涉案房屋的所有权和土地使用权。该协议行为明显损害了国家利益，致使国有资产流失，且违反法律、行政法规的强制性规定，依法当属无效协议。因在一审法庭辩论终结前涉案房屋及土地仍未办理批准手续、登记等手续，因此涉案的转让协议应未生效。
杨俊杰辩称，本案中涉案的土地不是出让土地，上面的房屋也不是商品房，根据我国物权法规定，当事人之间订立有关设立变更转让和消灭不动产的合同，自合同成立时生效，未办理物权登记的不影响合同效力，物权法和房地产法相冲突的，应以物权法为准。双方的买卖合同并不违反法律效力性的强制规定，不应引起无效的法律后果。一审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由无事实根据和法律依据。请求二审法院驳回登封市科工委的上诉，维持一审判决。
石小红述称，登封市科工委将涉案房屋卖给杨俊杰，杨俊杰又将其卖给石小红的父亲，石小红的父亲于2015年去世，现由石小红继承，石小红没有过错。登封市科工委的上诉没有道理。
登封市科工委向一审法院起诉请求：1、确认登封市乡镇企业管理委员会与杨俊杰在1998年12月3日签订的协议书无效；2、杨俊杰返还因该协议而取得的房屋及土地；3、诉讼费由杨俊杰承担。
一审法院认定事实：1998年12月2日杨俊杰向登封市乡镇企业管理委员会支付57000元现金后，双方于1998年12月3日签订《协议书》一份，协议约定登封市乡镇企业管理委员将其所有的位于登封市中岳大街西段本单位办公楼后边的十三间闲房卖与杨俊杰，并转让该闲房占地的使用权，且约定房产出卖后归杨俊杰所有，地产由杨俊杰使用，登封市乡镇企业管理委员会不得干预。2002年1月27日，登封市乡镇企业管理委员会因机构改革，其行政职能移交登封市经济贸易委员会。2010年3月24日，登封市人民政府进行机构改革，组建登封市科工委，不再保留登封市经济贸易委员会，并将其职责整合划入登封市科工委。登封市科工委以登封市乡镇企业管理委员会未经主管部门同意，私自将房产卖给杨俊杰，允许杨俊杰占有和使用土地，致国有资产流失，违反了法律的强制性规定为由提起诉讼。另查明，杨俊杰于2001年9月26日将涉案房屋中的六间以28000元的价格卖与杨春杰，杨春杰又于2003年2月21日将该房屋以28000元转让给石夫和。后杨俊杰又于2003年7月8日将剩余七间与石夫和所有的位于登封市煤炭物资供应站院内临街房东单元三楼东户的一套三室一厅商品房互换。现石夫和已经去世，其第一顺序法定继承人除第三人杨宝云、石小红外，其余均放弃继承遗产。
一审法院认为，登封市乡镇企业管理委员与杨俊杰于1998年12月3日在自愿平等的基础上签订的房屋买卖协议，系双方真实意思表示。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”。所谓效力性强制性规定，指法律及行政法规明确规定违反了禁止性规定将导致合同无效或者合同不成立的规范；或者虽然法律及行政法规没有明确规定违反这些禁止性规范后将导致合同无效或者不成立，但如果违反了禁止性规范的合同继续履行，将损害国家利益、社会公共利益和第三人重大利益的规范。因此违反管理性强制性规定的合同并不必然无效。虽然买卖的房产系国有资产，有关法律、行政法规确有国有资产转让前应履行审批手续并进行评估的规定，但该规定系法律对国有资产管理者课以的义务，要求管理者须审慎地履行自己的职责，故上述规定均属规范内部程序的管理性规定，而非效力性强制性规定，不应影响国有资产管理者与第三人所签订的合同的效力。因此，登封市乡镇企业管理委员会与被告杨俊杰所签订的协议应为有效协议。登封市科工委在无证据证明协议存在恶意串通、损害国家利益、社会公共利益或以合法形式掩盖非法目的等情形下，仅以协议违反法律和行政法规强制性规定为由要求确认合同无效的诉请不能成立，该院不予支持。根据登封市行政机构改革文件，登封市乡镇企业管理委员会的行政职责先移交给登封市经济贸易委员会，后又整合划入登封市科工委，其占有、使用的国有资产随同行政职能一并移转，故杨俊杰及第三人杨宝云、石小红辩称登封市科工委主体不适格的理由不能成立，该院不予采纳。因诉讼时效的客体为请求权，本案登封市工信委请求确认合同无效属于形成权，不受诉讼时效的限制，故杨俊杰及第三人杨宝云、石小红关于登封市科工委诉请已超诉讼时效的辩解意见，理由不能成立，该院亦不予采纳。
一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（二）》第十四条的规定，经该院审判委员会讨论决定，判决：驳回原告登封市科技和工业信息化委员会的诉讼请求。本案受理费100元，由原告登封市科技和工业信息化委员会承担。
二审中，当事人没有提交新证据。
本院查明的事实与一审查明相同。
本院认为，登封市科工委并未提供充分的证据证明涉案房屋买卖协议存在恶意串通，亦未证明存在涉案房屋土地的转让价格明显低于当时正常的市场价格从而损害国家利益、社会公共利益以及以合法形式掩盖非法目的等情形，因此，涉案的房屋买卖协议应是双方真实意思表示。
涉案房屋虽为国有资产，有关法律、行政法规亦有国有资产转让前应履行审批手续并进行评估的规定，但该规定系法律对国有资产管理者课以的义务，要求管理者须审慎地履行自己的职责，属规范内部程序的管理性规定，而非效力性强制性规定，并不应影响国有资产管理者与第三人所签订的合同的效力。
因此，一审法院认为登封市科工委仅以涉案的房屋买卖协议违反法律和行政法规强制性规定为由要求确认合同无效的诉请不能成立，认定涉案房屋买卖合同有效并无不当。
综上所述，登封市科工委的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由登封市科技和工业信息化委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄智勇
审判员 郑新红
审判员 付大文
二〇一六年九月二十九日
书记员 杨林源