广东省湛江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤08行终16号
上诉人（原审原告）：湛江市鹏穗贸易有限公司，住所地：湛江开发区龙潮村龙新区一横三巷6号第三层304房。
法定代表人陈教珠，总经理。
上诉人（原审原告）：符川，男，汉族，1991年5月10日出生，住址：四川省宜汉县，现住湛江市霞山区。
两上诉人共同委托代理人:冯国文，广东鸿峰律师事务所律师。
两上诉人共同委托代理人:梁庆愉，广东鸿峰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）:广东省湛江市盐务局，住所地：湛江市人民大道南7号。
法定代表人:李放，局长。
委托代理人:沈怀阳，该局副主任。
委托代理人钟佩娟，广东海东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）广东省湛江市盐务局遂溪县分局，住所地：广东省湛江市遂溪县文东路5号。
法定代表人:林华信，局长。
委托代理人:周景东，广东海东律师事务所律师。
上诉人湛江市鹏穗贸易有限公司、符川因盐务管理行政处罚一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2016）粤0891行初214号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
上诉人湛江市鹏穗贸易有限公司、符川上诉称：该案一审判决存在事实不清，适用法律不当，判决违法错误，应予纠正。上诉人认为：上诉人乃是在合法正当经营时，受到被上诉人的违法粗暴干涉，被违法扣押运输车辆和货物工业盐，造成了严重的经济损失，被上诉人都应给予赔偿。上诉人湛江市鹏穗贸易有限公司是一家具有合法经营工业盐，农业用盐的法人单位。上诉人符川的粤Ｇ×××××号货车是经登记合法营运的车辆。具有合法经营资质的企业雇请具有合法营运的车辆，运输合法可流通货物工业盐，进行合法经营，依法是受法律保护的，被上诉人违法超越职权，强行扣押上诉人货物与车辆，造成经济损失事实。因此应予赔偿。
上诉人认为：一审判决认为被上诉人作出的行政强制扣押行为合法，实是无视事实和法律规定的错误判断。被上诉人是以上诉人“涉嫌违法贩运走私盐产品行为”。以违反了《广东省盐业管理条例》第二十九条的规定，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十二条规定，作出查封、扣押。“①对涉嫌违法贩运盐产品玖吨；②、对涉嫌违法贩运走私盐运输工具（粤Ｇ×××××）进行查封、扣押。”但本案根本不存在什么走私行为，上诉人的货物有明确的进货来源，且有合法的购货发票。上诉人运输货物品种明确是工业盐，
有包装标识和购货发票，标明是工业盐。上诉人对自己的货物是什么，又是如何来源，从不隐瞒。在本案运输，交易经营行为中更从没有主张表示自己货物是食用盐。被上诉人查封、扣押行为适用《广东省盐业管理条例》第二十九条对上诉人的盐和车辆实施强扣，实是违法，无法行政。国家现在只是对食盐实行专营，早在1996年就已放开工业盐的专营和统营。本案上诉人成立公司运输经营工业盐，完全是法律所允许的。被上诉人将上诉人合法运输工业盐的行为，视为走私行为，乃是不顾事实的违法执法行为。被上诉人在违法扣押时以上诉人涉嫌走私为由，而事后又以“涉嫌构成生产销售不符合安全标准食品罪”向湛江市公安局报案办理。但被上诉人的这一报送完全是违法的，湛江市公安局自2016年8月5日接受报案，至今历时近四个月，早已超过案件的正常侦查期限，却从没有向上诉人了解过任何情况。可见公安局审查被上诉人所报情况，根本是不符事实，不存在犯罪问题。被上诉人向公安局机关报案时，并没有依法移送所扣押的货物和汽车，所以对货物和汽车的违法扣押所造成的一切损失，依法应由被上诉人承担赔偿。
上诉人请求：一、判令撤销（2016）粤0891行政判决书的判决，依法改判：二、判令确认被上诉人对上诉人的工业盐和粤Ｇ×××××号货车的行政强制扣押行为违法。三、判令被上诉人立即归还上诉人被扣押的工业盐9吨给上诉人湛江市鹏穗贸易有限公司和归还上诉人被扣押的粤Ｇ×××××号货车给上诉人符川。四、判令被上诉人赔偿上诉人湛江市鹏穗贸易有限公司货物被扣押期间的货值资金7560元的滞纳损失55元（自2016年6月26日起暂计至2016年8月26日，按年利率4.35％计，此后的按此标准直计至被上诉人归还被扣押的工业盐之日止。）给湛江市鹏穗贸易有限公司。五、判令被上诉人赔偿上诉人湛江市鹏穗贸易有限公司正常经营被非法打击造成的经营停止的损失40000元（自2016年6月26日起暂计至2016年8月26日，按每月20000元计，此后的按此标准直计至被上诉人归还被扣押的工业盐之日止。）给湛江市鹏穗贸易有限公司。六、判令被上诉人赔偿上诉人粤Ｇ×××××号货车停运期间的停运损失_60000_元（自2016年6月26日起暂计至2016年8月26日，按每天1000元计，此后的按此标准直计至被上诉人归还车辆之日止。）给上诉人符川。七、判令被上诉人赔偿上诉人停工期间的损失14160元（自2016年6月26日起暂计至2016年8月26日，按交通运输行业每天236元计，此后的按此标准直计至被上诉人归还车辆原告恢复工作之日止）给上诉人符川。八、判令被上诉人赔偿原告粤Ｇ×××××货车在扣押期间被损坏的损失暂计10000元给上诉人符川（准确损失数按评估鉴定确定）。九、判令被上诉人承担本案的一、二审一切诉讼费用。
被上诉广东省湛江市盐务局、广东省湛江市盐务局遂溪县分局书面答辩称：一审判决所认定的事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。
主要理由有：一、答辩人具有查处盐业违法的执法职能。答辩人是人民政府盐业行政主管部门，根据中华人民共和国国务院令第645号）《食盐专营办法》第五条第2款：“各市、县人民政府盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作。”的规定，负责本行政区域内的盐业管理工作。二、答辩人的行政行为程序合法。2016年6月25日下午5时，答辩人接到群众举报称，晚上12时前，将有一辆中型货车贩运走私盐到洋青镇卖给村民腌制萝卜干。答辩人立即派出三名执法人员到洋青镇进行排查，确实在举报的时间、地点发现了一辆车牌号为粤Ｇ×××××货车在村民潘细九门前卸货，执法人员当场查获粗生盐180包共9吨，该批粗生盐外包装为白色编织袋，大部分没有任何标识，仅有少量在包装袋口处挂有“工业盐”字样的小标签。
上诉人符川的行为涉嫌违反了广东省盐业管理条例第二十九条第（一）款：“禁止销售假冒伪劣食盐产品。有下列行为之一的，属销售假冒伪劣食盐产品：（一）工业用盐作食盐销售的。”的规定。因此，盐业执法人员依法制作了现场检查记录，在沙古派出所四名警员的见证下拍摄取证，并根据《广东省盐业管理条例》第三十二条：“各级盐业行政主管部门和工商行政管理、质量技术监督、卫生行政、公安等部门按其职责查处盐业违法行为时可以行使下列职权：（一）对违法生产、加工、储运、购销盐产品，制造假冒伪劣盐产品，违法购买、调运省外的盐产品的违法行为进行检查，并依法暂扣盐产品和制假设备，必要时，经行政执法部门负责人批准，可以暂扣运盐工具。”的规定，于2016年6月26日向上诉人符川发出了《盐政执法查封、扣押物品证据决定书》，扣押了涉案的9吨粗生盐和涉案的运输工具（粤Ｇ×××××中型货柜车）做进一步的调查取证，并告知上诉人符川享有复议或起诉的权利。
2016年6月27日，即在答辩人作出《盐政执法查封、扣押物品证据决定书》的次日，盐业执法人员再次来到洋青镇调查情况，并制作了《现场检查记录》。根据村民潘陈球、潘康成的反映，该村村民所购进的工业粗盐全部系腌制萝卜干，没有用作其他工业用途。因此，答辩人以上诉人符川涉嫌违反了《广东省盐业管理条例》第二十九条的规定，于2016年7月4日对上诉人符川作出了《行政处罚事先告知书》并邮寄送达给上诉人符川。
上诉人将经广东省质量监督盐产品检验站检测，不符合GB26878-2011《食品安全国家标准食用盐碘含量》食盐标准的盐产品卖给洋青镇村民用作腌制萝卜干之用，明显违反了《广东省盐业管理条例》第二十九条规定。因此，答辩人作出的查封、扣押决定，证据确凿，适用法律正确，上诉人称答辩人无法行政，明显是歪曲事实。综上，答辩人具有查处盐业违法的执法职能，在上诉人涉嫌违法时，有权依照职能进行查处，且整个行政行为程序合法。因此，上诉人称答辩人超越职权执法，明显系推脱责任，歪曲事实。一审判决所认定的事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。
三、本案中，上诉人涉嫌以工业盐用作食盐销售的违法行为，与国家是否放开工业盐专营和统营根本无关。因此，上诉人称其运输经营工业盐系法律允许的，明显系违背事实，混淆概念。
四、因上诉人的行为已经涉嫌犯罪，答辩人依法将材料移送公安机关查处，扣押的涉案物品及运输工具亦随案移送。答辩人的移送程序合法，上诉人称答辩人的报送违法，缺乏事实依据。
2016年7月6日，答辩人出具了《检测委托书》，将涉案盐产品委托广东省质量监督盐业产品检验站检测，同月25日，广东省质量监督盐产品检验站作出《检测报告》，鉴定结论为：送检的盐产品不符合GB26878-2011《食品安全国家标准食用盐碘含量》标准。结合上诉人一的法定代表人陈教珠曾分别于2011年、2012年、2014年三次涉及违反《广东省盐业管理条例》受到行政处罚的事实，答辩人认为上诉人一湛江市鹏穗贸易有限公司涉嫌生产、销售不符合安全标准食品罪，触犯了刑法。因此，答辩人根据《广东省查处生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》第二十四条：“监督管理部门依法查处案件，发现违法行为涉嫌犯罪的，应当在七日内移送公安机关查处，并抄送同级人民检察院和监察机关”的规定，于2016年8月1日将本案移送湛江市公安局侦查并报抄送湛江市人民检察院，扣押的盐产品和运输工具亦随案移送。湛江市公安局经济犯罪侦查支队第五大队出具了《受案回执》，正式受理此案。因此，答辩人的移送程序合法，上诉人称答辩人的报送违法，缺乏事实依据。
答辩人依照法律赋予的职权进行执法，执法程序合法，在作出行政处罚后，发现上诉人1涉嫌生产、销售不符合安全标准食品罪，答辩人依法将案件移送给湛江市公安局侦查处理，扣押的涉案物证也随案移送，因此，一审法院的判决事实清楚，适用法律正确，理应予以维持，恳请二审法院查清事实的基础上，驳回上诉人的所有上诉请求。
经审理查明，通过群众举报，2016年6月26日凌晨0时12分，广东省湛江市盐务局执法人员在遂溪县洋青镇村民潘细九门口处发现符川驾驶的粤Ｇ×××××中型货柜车卸下六包粗生盐到一家庭用户农用车内，当场查获粗生盐180包共9吨，该批粗生盐包装上为白色纺织袋，没有印上任何标识，少量仅在包装袋口处挂有“工业盐”字样的小标签，执法人员现场检查记录、拍摄取证后，向驾驶司机符川发出加盖广东省湛江市盐务局印章的（湛）盐扣字[2016]0404号《盐政执法查封、扣押物品证据决定书》，该决定书载明：因涉嫌违法贩运走私盐产品行为，违反《广东省盐业管理条例》第二十九的规定，根据《中华人民共和国强制法》第二十二条的规定，查封、扣押：1、涉嫌违法贩运盐产品9吨；2、涉嫌违法贩运走私盐运输工具（粤Ｇ×××××）。本封存、扣押在七日内作出处理，如不服本封存、扣押决定，可以依法申请行政复议或向法院人民法院提起诉讼。符川在上述决定书中当事人签收处签名确认。据徐闻县南端工业盐有限公司出具的发票专用章显示，购买涉案9吨粗生盐的单位为鹏穗公司。2016年6月27日，广东省湛江市盐务局工作人员朱伯亮、戴昌新对曲水村村民潘陈球、潘康成进行现场检查，现场检查记录载明：村民购进粗生盐都是用来腌制萝卜干的。2016年7月4日，广东省湛江市盐务局工作人员朱伯亮、戴昌新对符川进行询问，并制作询问笔录。同日，广东省湛江市盐务局作出（湛）盐告知字[2016]0404号《行政处罚事先告知书》，载明：本局拟对你（单位）作出如下行政处罚：1、没收违法贩运盐产品9吨；2、罚款人民币22680元；3、责令不得再违法贩运盐产品。你可在2016年7月12日前到广东省湛江市盐务局遂溪分局进行陈述和申辩。并通过邮寄将上述行政处罚事先告知书送达符川。2016年7月6日，广东省湛江市盐务局对涉案盐产品进行取样，并委托广东省质量监督盐业产品检疫站进行检测。2016年7月25日，广东省质量监督盐业产品检疫站出具《检测报告》，检测结论认定：白度、水不溶物、铅、砷、抗结剂含量符合GB5461-2000《食用盐》日晒盐二级要求；粒度、氯化钠、水分、水溶性杂物不符合GB5461-2000《食用盐》日晒盐二级要求；碘酸钾含量不符合GB26878-2011《食品安全标准食用盐碘含量》标准。2016年7月28日，广东省湛江市盐务局以鹏穗公司涉嫌构成生产销售不符合安全标准食品罪将案件移送公安机关立案侦办。2016年8月1日，广东省湛江市盐务局作出（湛）盐刑移字[2016]第003号《盐业违法涉嫌构成犯罪案件移送书》，将案件移送湛江市公安局，接收人为李坚。移交物品证据清单载明：1、盐产品9吨；2、车牌号为粤Ｇ×××××福田牌小型货车1辆。同日，将（湛）盐刑移字[2016]第003号《盐业违法涉嫌构成犯罪案件移送书》抄送湛江市人民检察院。2016年8月5日，湛江市公安局经济犯罪侦查支队向广东省湛江市盐务局出具受案回执。
另查明，根据遂溪县机构编制委员会遂机编【2017】21号文件《关于广东省湛江盐业总公司遂溪分公司加挂广东省湛江市盐务局遂溪县分局牌子的通知》，广东省湛江盐业总公司遂溪分公司加挂广东省湛江市盐务局遂溪分局牌子，承担盐业行政管理职能。广东省湛江市盐务局遂溪县分局隶属于广东湛江市盐务局，以湛江市盐务局名义对外行使盐业行政管理职能。广东省湛江市盐务局遂溪县分局在答辩中没有提出这个事由，一审法院亦没有审查广东省湛江市盐务局遂溪县分局是否能够作为适格的被告。
本院认为：根据广东省湛江市盐务局作出的（湛）盐扣字[2016]0404号《盐政执法查封、扣押物品证据决定书》载明内容，上诉人符川因涉嫌违法贩运走私盐产品行为，违反《广东省盐业管理条例》第二十九的规定，根据《中华人民共和国强制法》第二十二条的规定，作出查封、扣押涉嫌违法贩运盐产品9吨和涉嫌违法贩运走私盐运输工具（粤Ｇ×××××）的决定。但根据《广东省盐业管理条例》第二十九的规定禁止销售假冒伪劣食盐产品。有下列行为之一的，属销售假冒伪劣食盐产品：（一）工业用盐作食盐销售的·····，该条款没有对涉嫌违法贩运走私盐产品行为进行处理的内容，作出查封扣押行为的法律依据适用错误。另外，根据《中华人民共和国强制法》第十八条的规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩。广东省湛江市盐务局在一审中不能举证履行上述程序，故作出的行政强制行为明显违法。一审法院在本院认为中论述符川存在涉嫌违法贩运走私盐产品行为，已卸下六包粗生盐在买主家用车内，但在查明事实中没有明确买主是谁，是否存在交易行为，属于认定事实不清。
另外，广东省湛江市盐务局遂溪县分局虽然承担盐业行政管理职能，享有行政权，但只能以湛江市盐务局名义对外行使盐业行政管理职能，不能以自己的名义行使行政职权并独立承担法律责任，故不具有行政主体资格，不是适格的被告。一审法院没有对此进行查清，程序存在不当。从本院查明的事实来看，被上诉人行政强制行为存在违法，但如果本院直接确认违法，还涉及到对上诉人主张行政赔偿等问题的处理，因为一审法院直接驳回诉讼请求，没有对赔偿请求进行处理，如果本院直接进行处理，会剥夺当事人对赔偿请求的上诉权。故依照《行政诉讼法》第八十九条第三款：原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。裁定如下：
一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2016）粤0891行初214号判决书；
二、发回湛江经济技术开发区人民法院重审。
审 判 长 王丽华
审 判 员 李 峰
助理审判员 莫望春
二〇一七年四月二十二日
书 记 员 李上珍
附本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。