四川省西充县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西充行初字第3号
原告西充县实验驾校，住所地四川省南充市。
负责人王锡连，该校校长。
委托代理人冯荣书，南充市德盛法律服务所法律工作者。
被告西充县国土资源局，住所地四川省南充市。
法定代表人冯国文，该局局长。
委托代理人罗俊，该局执法大队副大队长，特别授权。
委托代理人左国民，四川源泉律师事务所律师。
原告西充县实验驾校诉被告西充县国土资源局不服行政处罚一案，本院于2015年2月9日立案受理后，于2015年2月10日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。并依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告西充县实验驾校负责人王锡连以及委托代理人冯荣书，被告西充县国土资源局特别授权代理人罗俊、委托代理人左国民到庭参加诉讼。本案在审理中因当事人申请调取证据并申请案外协调，本案于2015年3月6日中止诉讼，于2017年4月17日恢复审理。本案现已审理终结。
原告西充县实验驾校诉称：2008年以来因我驾校资质为一级驾校，因招生量加大，学校场地不能满足教学需要，原告向西充县人民政府申请扩建训练场地用地，实行整体搬迁，需要整体占地250亩，西充县政府一直拖延未给原告批地，直至2013年4月1日，四川南充市同欣检测公司未办理任何审批手续的情况下，占用西充县多扶工业园区350亩土地并于4月9日动工建设。原告见此情况后，要求参与竞争该宗土地，并于2013年4月10日，再次向县政府请示用地。2013年5月7日西充县人民政府与四川南充市同欣检测公司补签订了投资协议建川东北驾考、培训、检测中心，在多扶工业园区用地350亩。政府害怕原告参加挂牌竞价竞得川东北这块土地，为了不让原告参与竞争，政府于2013年5月29日，由张副县长根据县上领导指示召集了国土资源局、规划局、交通局、交管所、林业局、晋城镇政府、常林乡政府、县长秘书、原告等召开紧急会议，开会前张副县长带领参会人员亲临常林乡石板河村给实验驾校用地选址，选址后又召集各部门领导和乡镇领导在政府二楼小会议室又接着召开会议，会议主要内容是因为川东北考试中心马上有100多亩土地要挂牌，由于实验驾校多年申请用地没有建设用地指标解决，根据县委韩书记指示，实验驾校用地以先租后征的办法解决，各部门要大力支持，会后各部门做各自应该做的事，但实验驾校不能报名竞争川东北驾驶人考试中心挂牌竞价的土地，并要求各部门给实验驾校做好工作。会后西充县交通运输局再次给原告作工作，要求原告顾全全县经济大局，不得影响我县招商引资工作的顺利推进，政府愿意给我们解决驾培用地，让我们放弃与川东北挂牌竞价。于是被告于2013年5月30日发出西国土告字【2013】9号公告，挂牌出让多扶工业园区120余亩土地。当时原告认为政府马上要给其落实土地就未参与该宗土地的挂牌竞争，结果川东北考试中心如愿获得了该宗土地。2013年5月30日，原告再次向县政府发出整体搬迁驾校用地请示。西充县规划局遂向西充县林业局、交通局等部门发函询问两部门对原告选址位置是否有意见。2013年6月18日西充县林业局向西充县规划局发出《关于西充县实验驾校拟选址位置拟使用林地的函》，函中载明原告“拟选址位置拟使用林地按规定可行”。2013年6月20日西充县交通局向西充县规划局发出“关于西充县实验驾校拟选址位置有关问题的函”，函中载明交通局同意规划局对原告拟选位置方案。2013年8月29日西充县交通局向西充县政府发出《西充县交通运输局关于西充实验驾校驾培用地选址有关情况的报告》，并将各部门签字盖章的《西充县实验驾校用地红线图》作为该报告的附件，报告中明确提出建议政府同意原告在张澜路附近选址，通过先租后征的方式解决150亩土地作为训练场地的意见。2013年9月12日，原告与西充县常林乡石板河社区7组、8组和西充县常林乡红豆沟村1组分别签订了租用土地协议。被告对原告租用的常林乡石板河社区7、8组和红豆沟村1组面积及原告需租用土地的地界、面积进行测绘，2013年9月22日原告向被告缴纳了土地测绘费5万元。2013年1月原告向西充县发展和改革局申请“实验驾校新校区（项目）备案，2013年9月30日，西充县发展和改革局向驾校下达“川投资备（511325130093001）0055号”企业同意投资项目备案通知书，通知驾校新校区项目经审核合格予以备案。2013年11月25日，四川省林业厅向原告下达用林地审字（2013D591）号《使用林地审核同意书》，同意原告使用林地，原告按要求缴纳了森林植被恢复费。相关工作完成后，2014年2月驾校向国土局申请《租用土地协议》备案。2014年11月10日，被告却以西国土监字（2014）第09号《西充县国土资源局土地违法案件行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的农用地101亩，国有建设用地2.58亩，共计103.58亩土地；拆除非法占用不符合总体利用规划的74.26亩上修建的1782.49平方米房屋和其他设施、没收非法占用符合土地利用总体规划的29.32亩上修建的其他设施、处罚款2071095元。原告认为原告本意是向政府申请征用土地，而政府出面召开会议要求原告先租赁后征用，原告按照县委、政府及主管部门的意见后实施租赁的，至于部分土地手续不完善，是被告故意刁难、拖延不办造成的，原告不存在违法行为，被告的处罚决定没有事实依据和法律依据，应予撤销。
被告西充县国土资源局辩称：我局作出的行政处罚决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予依法维持。原告租用西充县常林乡石板河社区7组、8组、红豆沟村1组集体土地共128.675亩，原告在未经批准未依法办理上述土地农地转用和供地手续的情况下开始动工建设。2013年我局在动态巡查中发现原告擅自在集体土地上实施非农业建设行为后，当即向原告下达了《责令停止土地违法行为通知书》。2014年2月原告向我局申请办理租用土地的备案手续，我局于2014年2月19日以西国土资函（2014）13号复函明确指出原告的行为属违法占地，要求原告停止施工，保持土地现状并配合我局查处整改，但原告仍拒绝停止施工。2014年6月26日，我局再次向原告送达《责令停止土地违法行为通知书》，但原告仍然实施违法占地行为，经现场勘测和比对，原告实际占地面积103.58亩，其中：农用地101亩（含耕地50.68亩），国有建设用地2.58亩。原告非法占用的103.58亩土地中，不符合土地利用总体规划的面积为74.26亩，地上修建的房屋面积为1782.49平方米，符合土地利用总体规划的面积为29.32亩。原告虽然在2010年就向相关部门提出书面申请解决实验驾校迁建用地，相关部门为原告完成了项目选址的前期工作，但上述土地中的农用地至今未办理农用地转用审批手续，也没有取得县人民政府的用地批准文件，原告的行为属于未经批准非法占用土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”的规定，我局依法作出处罚决定，责令原告退还非法占用的农用地101亩，国有建设用地2.58亩，共计103.58亩土地；拆除非法占用不符合总体利用规划的74.26亩上修建的1782.49平方米房屋和其他设施、没收非法占用符合土地利用总体规划的29.32亩上修建的其他设施、处罚款207，1095元。
经审理查明：西充县实验驾校因驾校招生量增大，学校场地不能满足教学需要，需扩建实行整体搬迁，于2008年、2010年等先后向西充县政府申请扩建训练场地用地。2010年11月2日，西充县政府办公室请示（报告）阅办单上相关领导作出了相应批示，
西充县交通运输局按照领导批示于2012年4月17日以西交（2012）71号文件向西充县人民政府发出《关于解决西充县实验驾校整体搬迁所需土地的请示》，请示中提出了选址意见：“依照省人民政府2009第236号令中的第四条第二项“机动车驾驶员培训教练场地基地建设作为交通基础设施纳入当地城市建设规划要求，土地转让形式按照县政府西府发（2008）1号文件以招商引资政策规定，恳请县人民政府在张澜大道旁提供培训场地250亩。”该请示呈报县政府办公室以598号阅办单的形式分送领导，相关领导分别在阅办单上作了相应批示。2012年8月28日西充县交通警察大队、西充县交通运输管理所联合文件向西充县人民政府发出《关于对西充县实验驾校整体搬迁建设复合型驾校的请示》，请示中建议对西充县实验驾校进行整体搬迁，在西充县张澜路优惠解决企业用地200亩，筹建汽车驾驶培训、考试、车辆检测及车辆维修四位一体的复合型一类驾校，并附西充县实验驾校整体搬迁可行性研究报告。该请示呈报到县政府办公室，政府办以1448号阅办单分送领导批示，相关领导再次作出了相应批示。2012年12月24日西充县城乡规划管理局向县政府发出（2012)37号文件《西充县城乡规划管理局关于西充县车辆管理所及实验驾校整体迁建选址情况的报告》，该报告中载明：“按照县政府领导对我县新建车辆管理所及实验驾校整体迁建的精神，根据县城总体规划，结合该项目的实际情况，在相关领导的组织下，县规划局会同县国土局、交警大队、实验驾校对县车辆管理所选址及实验驾校整体迁建位置进行了现场踏勘，现将选址情况报告如下：县车辆管理所及实验驾校整体迁建拟选位置位于县城张澜路靠莲池路口外侧，因该拟选区域地势起伏较大，沟壑纵横，不宜进行其它项目开发建设，较宜作为驾校培训及科考场地。为便于规范管理，减少投资，建议县车辆管理所及实验驾校实行集中统一选址，总用地面积220亩，其中县车辆管理所用地20亩，县实验驾校用地200亩，经国土部门核实，该区域属土地利用规划范围和有条件建设区，但目前尚无用地指标，如政府批准在该区域选址，需由国土部门对用地指标作出调整。”该请示并附县车管所及实验驾校拟选址位置示意图。2013年5月29日，分管副县长张某某组织西充县国土局、规划局、交通局、交管局、林业局、晋城镇、常林乡、驾校等部门到张澜路实地进行初步选址后并召开实验驾校选址规划会议。会后西充县林业局于2013年6月18日向西充县城市规划局发出西林函(2013)8号《西充县林业局关于西充县实验驾校拟选址位置拟使用林地的函》，函中载明：“根据县政府组织相关部门多次踏查、比较、分析后初步拟定的《西充县实验驾校拟选址位置示意图》，西充县林业局组织专业人员对拟使用林地进行了现场勘察，现提出如下意见：一、西充县实验驾校拟选址位置拟使用林地按规定可行；二、必须依法使用林地。”西充县城市规划管理局、西充县规划设计勘测室，根据会议要求出具了“西充县实验驾校拟用地位置区位图”、“西充县实验驾校拟选址位置示意图”、“西充县实验驾校用地红线图”。西充县交通运输局在收悉该示意图后于2013年6月20日函告西充县城市规划管理局：“经我局规划与工程管理人员审核，在贵单位的拟选址位置，不存在和已通行、拟将通行的重要交通要道的交汇问题，经报经主要领导审定同意，我局同意你局对西充县实验驾校的拟选址位置方案”。2013年6月24日西充县道路运输管理所负责人杨某某在西充县实验驾校拟选址位置示意图中签批“同意规划图示意见，交交运局审定上报”并加盖了西充县道路运输管理所公章。西充县交通运输局副局长杨某某签批“经与交管所审核实验驾校上报的一级驾校规划图，建议选址用地控制在150亩以内，此选址用地与现有交通要道与拟规划建设交通要道无交叉冲突”，并加盖西充县交通运输局公章。西充县城市规划管理局负责人贾某批示“同意租用现选址位置作为实验驾校用地”，并加盖西充县城市规划管理局公章。西充县国土资源局签批“经核实，该项目拟用地属有条件建设区64.98亩、一般农用地39.35亩、林地32.07亩、基本农田13.6亩，建议先行解决64.98亩，其余用地由我局按程序调规后方能建设”，并加盖了该局公章。2013年8月29日西充县道路运输管理所负责人杨某某在西充县实验驾校用地红线图中签批“根据西充县实验驾校的实际情况和发展需要，建议按规划局、国土局提出的选址意见，解决该校用地150亩，请交通局审定上报”。西充县交通运输局签批“同意杨局长意见请规划局国土局核准”，西充县国土资源局签批“同意规划局拟选址意见，具体实施需按我局规定办理”，西充县城市规划管理局签批“同意该用地为实验驾校新选址”。西充县交通运输局、西充县交通运输管理所、西充县国土资源局、西充县城市规划管理局均在该红线示意图签批后加盖公章。西充县交通运输局并于2013年8月29日以西交（2013）187号文件形式向西充县人民政府发出《关于西充县实验驾校驾培用地选址有关情况的报告》，报告中载明：“我县实验驾校请求解决驾培用地，根据县政府有关领导的安排和批示，我局于8月28日再次召集了规划局、交管所、实验驾校进行研究，并与相关人员在县城规划区内对实验驾校请求解决驾培用地进行了选址。由于该校原所在位置功能与城市规划建设存在冲突，县政府拟同意其另行选址。2010年，该校先后向政府书面申请解决土地200亩，县政府主要领导批示：‘请刘平、洪波召集规划建设部门研究，提出选址意见。’2012年12月24日，县规划局出文对该校初选在县城张澜路靠莲池路口外侧，此建议未得到政府批复，加之没有用地指标，一直搁浅至今。2013年4月10日，该校又一次提出，要求在多扶食品工业园区或常林工业园区落实土地。同时向我局提出参与多扶同欣驾校挂牌竞价的请求，我局通过深入细致的工作，要求该校顾全全县经济发展大局，不得影响我县招商引资工作的顺利推进，时至今日，该校驾培用地的选址尚未最终敲定。经过现场勘踏与研究，我们拟选两处地址。一是新垃圾场，介于晋城镇黄家湾村和常林乡石板河村交界处。选址在此，有一定的战略考虑，但目前县国土资源局仅对垃圾场计划用地部分进行了土地利用调规，其余土地属于基本农田，选址落在此处有一定难度。二是张澜路弃土场下，位于常林石板河村，该处属于有条件建设区，但是不符合土地利用规划，也无用地指标。建议：1根据实验驾校功能，新选址场地应离城镇居民集中区或工业园区有适当距离，在符合土地利用总体规划和不占用基本农田的前提下，建议独立选址。2本着实事求是，节约原则解决用地问题，实验驾校属一级驾校，根据相关技术要求，其训练场地总面积不突破150亩，其现有的场地可作为办公考场，训练跑道暂时采用租赁办法解决。3建议同意在张澜路附近的拟选址（详见西充县实验驾校用地红线图）意见，通过先租赁后征用的方式解决150亩土地作为训练场地。以上报告请审阅。”该报告并附西充县实验驾校用地红线图、西充县实验驾校拟用地位置区位图、西充县实验驾校拟选址位置示意图。县政府于2013年8月30日收悉后将该请示分送相关领导，相关领导分别作出批示。根据相关会议精神和相关领导意见，西充县实验驾校于2013年9月12日分别与西充县常林乡石板河社区7组、8组和红豆沟村1组签订了土地租用协议，共租土地128.668亩。西充县地籍事务所对原告所租土地进行了测绘，向原告下达了《实验驾校占用乡巴拉用地面积示意图》，西充县国土资源局于2013年9月22日以国土局0002326号西充县房地产税费缴费通知单向土地受让人西充县实验驾校出具了通知，并于2013年9月22日收取原告测绘费5万元并出据了正式收据。2013年9月30日，西充县发展和改革局向驾校下达“川投资备（511325130093001）0055号”企业同意投资项目备案通知书，通知驾校新校区项目经审核合格予以备案。2013年7月30日，原告在申请用地的同时又向省委巡视组递交了一份《西充县实验驾校情况汇报》，将原告的情况向省委巡视组反映。2013年9月25日，被告根据省委巡视组及县政府的意见对原告进行了回复：“我局对该选址用地进行了审查：150亩土地面积中有51.49亩土地属有条件建设区，其余98.51亩土地在规划区外，且规划区外的土地中有13.86亩基本农田。解决措施：对属于有条件建设区的51.49亩拟用挂钩指标暂决20亩，其余土地待有指标时逐步解决；在符合土地总体利用规划、有建设用地指标的前提下，经报征依法批准后，再按《招拍挂程序》进行依法供地。”2013年10月11日西充县国土资源局在动态巡查时，向西充县实验驾校发出了责令停止国土资源违法行为通知书，2013年11月25日，四川省林业厅向原告下达用林地审字（2013D591）号《使用林地审核同意书》，同意原告使用林地，原告按要求缴纳了森林植被恢复费。2014年2月6日西充县实验驾校向县政府发出关于租用土地备案请示。西充县国土资源局于2014年2月19日复函实验驾校：“你校租用上述土地系用于非农业建设，不符合国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国资发（2010）155号文）关于设施农用地备案的相关规定，因此我局不予办理备案手续。按照《土地管理法》的相关规定，在该宗土地依法办理农用地转用审批手续并依法供地前实施的一切非农业建设行为，均属违法占用土地。”2014年5月16日，副县长张某某再次召集国土、运管等部门就实验驾校建设驾驶人员继续培训基地有关事宜进行专题研究，会议同意在常林石板河村选址建设驾驶人员继续培训基地，用地面积20亩，用地性质为交通设施用地，参照我县目前工业用地出让最低标准（5.6万元每亩）的价格以挂牌方式出让供地。该会议形成了会议纪要。2014年7月31日，西充县人民政府西府发（2014）32号文件以该会议决定事项不符合国家土地管理法的相关规定为由，撤销该会议纪要。2014年9月25日被告以原告涉嫌非法占用农用地罪为由向西充县公安局移送该案，西充县公安局于当天受理该案，并于2015年4月27日对该案作出立案决定。2014年11月10日被告对原告作出了西国土资监字（2014）第09号《西充县国土资源局土地违法案件行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的农用地101亩，国有建设用地2.58亩，共计103.58亩土地；拆除非法占用不符合总体利用规划的74.26亩土地上修建的1782.49平方米房屋和其他设施，没收非法占用符合土地利用总体规划的29.32亩上修建的其他设施，处罚款2071590元。原告认为原告先租赁后征用是经县委、政府领导及主管部门一同召集原告开会同意后实施的，至于部分土地手续不完善，是被告故意刁难、拖延不办造成的，原告不存在违法行为，并且被告已经将该案移送公安机关后又对原告作出行政处罚，对原告作出的处罚决定没有事实依据和法律依据，应予撤销。
本院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》以及《中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》第一条第（三）项“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院。行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚”的规定，被告西充县国土资源局在对原告已以原告涉嫌非法占用农用地罪为由将该案移送西充县公安局后，又对原告作出行政处罚决定，违反上述规定，程序不当，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的”之规定，判决如下：
撤销西充县国土资源局西国土资监字（2014）09号土地违法案件行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告西充县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本。上诉于四川省南充市中级人民法院。
审 判 长 杨红清
审 判 员 梁国琼
人民陪审员 何海翠
二〇一七年四月十八日
书 记 员 蒲云飞