河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）承行终字第00004号
上诉人（原审被告）承德市双滦区国土资源局，住所地承德市双滦区。
法定代表人于明东，局长。
委托代理人李朝伟，该局副局长。
委托代理人贾伟，河北普宁律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）承德双滦鑫达化工有限公司，住所承德市双滦区滦河镇西南营村三道沟。
法定代表人冷民，经理。
委托代理人王松义，北京华本律师事务所律师。
委托代理人董俊明（该公司副经理），住河北省承德市双桥区。
承德双滦鑫达化工有限公司诉承德市双滦区国土资源局双国土罚字（2014）第3号行政处罚决定一案，承德市双滦区国土资源局不服丰宁满族自治县人民法院（2014）丰行初字第16号行政判决，于2014年11月18日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月13日上午公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人李朝伟、贾伟，被上诉人的委托代理人王松义、董俊明到庭参加了诉讼。本案现己审理终结。
一审判决认定的事实：2005年5月18日，原告发起人冷民接受当地政府招商引资，成立承德市双滦鑫达化工有限公司，并与双滦区滦河镇人民政府签订合作协议，协议约定以租用双滦区滦河镇西南营村南山集体土地方式建粗苯焦油加工厂一处，由原告投资兴建，双滦区滦河镇人民政府提供相关保障和支持，原告所建的固定资产投资项目经双滦区发展计划统计局批准于2005年9月26日进行了备案登记，核发了双发计统备字（2005）6号《备案证》，备案登记建设规模为占地20亩，原告依《备案证》到有关政府职能部门办理了环保等批准手续，原告同时组织建厂，并获得了有关专业部门的验收，但企业用地手续未获得土地主管部门及政府的批准。2005年12月8日，承德市国土资源局对原告作出承国土罚字（2005）第17号行政处罚决定，对原告的非法占用17446.7平米（26.17亩）集体土地行为作出了罚款174467元的行政处罚，原告交纳了部分罚款。2010年10月27日包括原告占地在内的集体农用地、集体建设用地、集体未利用地共57.6747公顷经河北省人民政府批准转用、征收，双滦区人民政府获批后组织实施了征收，但未履行相关征收的法定手续。2013年12月18日承德市国土局对双滦区国土资源局又下达督办通知，通知认为原告的违法行为未彻底消除，要求双滦区国土资源局对原告违法用地行为进行查处。双滦区国土资源局对原告非法占地行为进行查处，经委托勘测，原告实际占地面积18481.9平方米（27.7亩），该地块符合双滦区土地利用总体规划，但对违法行为发生的时间、新的违法占地四至等未予调查核实。被告认为原告的占地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条的规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，构成了非法占地行为，2014年3月26日被告对原告作出了“1、责令退还非法占用18481.9平方米的土地；2、没收在非法占用18481.9平方米土地上的建筑物及构筑物；3、处以2005年市国土资源局作出的行政处罚决定书范围外非法占用1035.2平方米土地每平方米10元的罚款：壹万零叁佰伍拾贰元整（10352.00元）”的行政处罚（双国土罚字（2014）第3号行政处罚决定）。原告不服上述决定，向承德市双滦区人民政府提出行政复议，承德市双滦区人民政府于2014年6月25日作出了双滦政复决字（2014）3号行政复议决定，维持了被告作出的双国土罚字（2014）第3号行政处罚决定，原告不服，向法院提起行政诉讼。
一审判决认为：土地用地预审通过是固定资产投资备案登记的前置程序，原告进行固定资产投资，于2005年9月26日进行了备案登记，主管部门核发了双发计统备字（2005）6号《备案证》，备案登记建设规模为占地20亩，原被告双方均未提交固定资产投资占用土地预审通过的相关文件，但就原告通过固定资产投资备案登记的实事可以推定，原告进行的固定资产投资，建设规模占地20亩已经经过土地管理部门的预审通过，原告应持《备案证》到有政府土地主管部门办理用地许可手续，在获取用地许可手续后方可开展固定资产投资建设，而原告在未取得用地许可的情况下，径行投资建设，占地面积达18481.9平方米（27.7亩）已经构成违法。但该违法占地行为中有17446.7平米违规占地已被承德市国土资源局依相关法规进行了行政处罚，被告依此再对原告违规占地17446.7平米进行补充处罚不符合对土地违法行为有关级别管辖的规定，也有违一事不再罚的法律原则，被告如果认为承德市国土资源局于2005年对原告进行的行政处罚不符合法律规定，可向承德市国土资源局提出纠正意见，由承德市国土资源局依法处理。原告超出原承德市国土资源局处罚范围外尚有1035.2平方米的违法占地行为，被告有权依法处理。但应查清原告违法占地的四至范围、违法行为发生的时间等相关具体情节，被告仅凭超出2005年承德市国土资源局作出的行政处罚决定书范围外原告仍有非法占用土地1035.2平方米便径行作出处罚，缺乏相关证据证实。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定未对罚款处罚作出具体规定，而是地方法规才对罚款数额作出具体规定的，因此被告仅依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定对原告作出具体罚款处罚未适用地方法规属适用法律错误。综上，被告的双国土罚字（2014）第3号行政处罚决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，原告诉请撤销，本院依法可以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第二项的规定，判决撤销双滦区国土资源局2014年3月26日作出的双国土罚字（2014）第3号行政处罚决定。
上诉人上诉称：一审法院认定事实不清、适用法律错误。被上诉人于2005年兴建化工厂，在兴建过程中，虽经有关部门批准，但是在用地方面没有经过相关土地部门的批准。土地用地预审通过是固定资产投资备案登记的前置程序，被上诉人进行固定资产投资，主管部门核发了双发计统备字（2005）6号《备案证》，但被上诉人未持《备案证》到有政府土地主管部门办理用地许可手续，而未在取得用地许可的情况下，径行投资建设占地面积达18481.9平方米已经构成违法，一审判决认为“该违法占地行为中有17446.7平方米违规占地已被承德市国土资源局依相关法规进行了行政处罚，上诉人再对被上诉人违规占地17446.7平方米进行补充处罚不符合对土地违法行为有关级别管辖的规定，也有违一事不再罚的法律原则”，该认定是错误的。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”的规定，双滦区国土资源局是有权利对此违法行为作出补充处罚的，并不违反有关级别管辖的规定；第七十六条规定：“对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。被上诉人所占地类为国有建设用地，符合土地利用总体规划，违规用地首先处罚的是没收在非法占地土地上新建的建筑物和其他设施，其次可以并处罚款。没收财产是首选处罚内容，上诉人在受到承德市国土局的通知后督办该案件，亦是有权利作出补充处罚，而补充处罚是与之前承德市国土局作出的罚款不同的处罚，不属一事再罚。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定可以罚款的规定，没有规定具体的罚款数额如何计算。上位法优于下位法，上诉人适用本条规定是正确的。
综上，被上诉人未持《备案证》到有政府土地主管部门办理用地许可手续，未在取得用地许可的情况下，径行投资建设是违法的。上诉人作出的双国土罚字（2014）第3号行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求二审法院撤销丰宁满族自治县人民法院（2014）丰行初字第16号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人答辩称：1、被上诉人是在上诉人同意、准许、甚至帮助之下才得以使用土地的。如上诉人上诉所述，被上诉人使用土地取得了有关部门的批准，而且通过了上诉人主导的土地使用前置审批程序。此后也正是上诉人为被上诉人主导了土地丈量、划界定桩、揭下市国土局“以罚代管”的封条准许被上诉人进行经营。没有上诉人的准许、帮助和鼓励，被上诉人无法在将近十年的时间里使用土地。2、上诉人对已经市国土局处罚的事件反复进行处罚没有法律依据。上诉人的上诉状以及庭审质证、陈述中均没有明示对被上诉人进行“重复处罚”适用的法律依据，应视为对被上诉人的重复处罚没有法律依据。3、被上诉人响应政府招商引资政策没有错，为承德经济发展做贡献没有错，理应得到法律的公平公正对待。综上，请求二审法院维持一审判决。
上诉人向一审法院提交的证据有：1、2013年12月18日承德市国土局《国土资源违法违规案件督办通知单》一份，拟证明市国土局要求上诉人对被上诉人违法建设粗笨焦油深加工项目进行查处。2、盖有承德市双滦区工商行政管理局档案查询专用章的《内资企业登记基本情况表》一份，拟证明被上诉人工商注册情况。3、承德市国土资源局2005年12月8日作出的承国土罚字（2005）第17号行政处罚决定书一份，拟证明对被上诉人违法占用滦河镇西南营西三道沟集体土地1.7447公顷（合26.17亩）用于粗笨焦油加工项目，被处罚款174447元。4、2005年12月8日被上诉人缴纳10000元的代收罚款收据一张。5、被上诉人厂区照片复印件四张。6、2013年12月20日绘制的双滦鑫达化工有限公司占地示意图一份，图中示总占地面积18481.9平方米（27.7亩），其中建筑物及构筑物面积8386.9平方米，图中标有2005年承德市国土资源局处罚范围。7、河北省测绘局于2010年12月21日为双滦区矿产资源测绘队颁发的丁测资字第13108059号《测绘资质证书》一份，拟证明双滦区矿产资源测绘队有地籍测绘资质。8、2010-2020双滦区土地利用总体规划局部图一份，拟证明被上诉人建厂位置符合现行规划。9、对冷民的询问笔录一份，笔录中无冷民签章。10、《责令改正违法行为通知书》及送达回执各一份。11、双国土罚听告字（2014）3号《行政处罚听证告知书》，主要内容是被上诉人于2005年未经批准建厂，所占地类为国有建设用地，符合土地利用总体规划，拟对被上诉人作出没收非法占用18481.9平方米上的建筑物及构筑物，处以罚款10352元。同时告知被上诉人有权陈述申辩和听证的权利及听证提出的时限。12、双国土罚字（2014）第3号行政处罚决定书及于2014年3月26日交邮同日被上诉人签收的邮件查询单各一份。拟证明上诉人对被上诉人作出的行政处罚于同日送达。13、2014年4月1日河北省非税收入一般缴纳书一份，拟证明被上诉人交纳了10352元罚款。14、承德市双滦区人民政府双滦政复决字（2014）3号《行政复议决定书》一份，拟证明双滦区人民政府维持了上诉人的具体行政行为。
被上诉人向一审法院提交的证据有：一组、行政处罚决定书和行政复议决定书。二组、1、被上诉人与双滦区滦河镇人民政府于2005年5月18日签订的合同书一份，拟证明双方同意在滦河镇投资兴办民营企业，就经营目的、范围、规模、各方责任、协作期限等进行了约定。2、2005年11月2日双滦政（2005）50号双滦区人民政府文件，《双滦区人民政府关于建设粗笨焦油深加工项目的请示》，拟证明双滦区人民政府将被上诉人承建项目作为承钢集团产业链的延伸，请求市级政府批复。3、2006年4月12日滦河镇人民政府《关于协调解决承德鑫达化工有限公司土地费用的请示》，文件中有丁然4月17日签署“按政府常务会议定，同意拨付伍拾万元补偿款”的意见。4、双滦区建设局2005年8月18日的滦河新建化工厂的规划图一份；5、2005年9月26日双滦区发展计划统计局核发的双发计统备字（2005）6号《河北省固定资产投资项目备案证》一份，拟证明双滦区发展计划统计局批准允许占地20亩建年处理粗笨加工1万吨煤焦油2.5万吨项目，投资金额970万元，建设起止日期2005年至2006年。6、拨款明细表一份，拟证明主要2006年4月21日双滦区滦河镇财政所付给被上诉人补偿款50万元。三组、1、2005年10月31日《承德双滦鑫达化工有限公司关于建设粗笨焦油深加工项目的请示》，拟证明承德市安全生产监督管理局于2005年11月2日签署“同意”的意见。2、2005年11月16日承德市公安局双滦分局消防科《建筑工程消防设计审核意见书》、双滦公消审字（2005）第0035号及消防验收意见书，拟证明同意了被上诉人的工程消防设计方案并于2005年12月31日验收合格。3、承德市防雷中心于2006年4月15日为被上诉人出据的防雷设施检测合格证一份，拟证明被上诉人的防雷设施符合防雷技术规范。4、2006年5月27日河北省危险化学品建设项目安全验收评价评审意见书及安全设施竣工验收审批表各一份，拟证明通过评审，同意备案并经验收出据验收意见。5、建设项目竣工环境保护验收申请表一份，拟证明被上诉人建设项目通过环境保护部门验收。6、2006年7月14日承德市安全生产监督管理局（承市安监字（2006）132号）文件，同意设立承德双滦鑫达化工有限公司。7、2006年7月27日承德市双滦区发展改革局《关于承德双滦鑫达化工有限公司1万吨粗笨精制项目备案的证明》一份，拟证明被上诉人建设项目经该局备案，不需要验收。四组、承德市国土资源局（2005）第17号行政处罚决定书。五组、承德市委市政府主要领导视察被上诉人支持在涉案地块建设经营的照片7张，主要是证明承德市及双滦区两级政府对被上诉人建厂后视察的情况。六组、中共承德市双滦区纪委双滦纪发（2012）8号文件、中共双滦区委办公室双滦办字（2012）70号文件各一份，拟证明中共双滦区纪委、双滦区监察局将被上诉人单位纳入首批监测点范围，并对相关行政机关在收费、设卡等方面提出了要求。七组、河北省人民政府建设用地批复文件冀政转征函（2010）0892号、双滦区土地利用总体规划图各一份，拟证明2010年10月27日经河北省人民政府批准转用、征收集体农用地、集体建设用地、集体未利用地57.6747公顷，批准范围内包含被上诉人企业占地在内。
上述证据随卷移送至本院。
经庭审质证、认证，本院对证据的确认与一审判决对证据的确认相同。被上诉人提交的第一组证据属被诉具体行政行为，不能作为证据提交。
根据上述确认的合法有效证据，本院认定的事实与一审判决认定的基本事实无异。
本院认为：土地用地预审通过是固定资产投资备案登记的前置程序。被上诉人于2005年9月26日进行了备案登记，主管部门亦向被上诉人核发了双发计统备字（2005）6号《备案证》，但被上诉人没有持此《备案证》到土地主管部门办理用地许可手续就进行了固定资产投资建设（占地面积达18481.9平方米），确属违法，应予处罚。被上诉人接受了处罚并履行了相应义务，上诉人理应协助其办理相关的用地手续，以体现行政机关依法行政，使法律效果与社会效果相统一。
被上诉人是在承德市招商引资的大环境下，在双滦区政府的优惠政策引领下，在双滦区发改委、安监局、消防科等政府职能部门的大力协助、帮助、准许下通过了项目的立项、投资建设、资质检查、安全检查、运营准许等方方面面的批准手续的；被上诉人在涉案土地上进行了固定资产投资建设，企业正常经营了近十年。且其中的17446.7平米违法占地已经承德市国土资源局2005年12月8日作出的承国土罚字（2005）第17号行政处罚决定予以处罚”。对此处罚已执行的内容，上诉人无法律依据再进行变更处罚；对此处罚未执行的内容，上诉人应当依职权向有关部门或人民法院主张权利，无法律依据支持其重复处罚。
对于被上诉人超出承德市国土资源局2005年12月8日作出的承国土罚字（2005）第17号行政处罚决定处罚范围的1035.2平方米违法占地，上诉人有权依法处理。但应查清“违法占地的具体四至范围、违法行为发生的具体时间等”相关内容。对此部分的处罚应属于行政机关独立的具体行政行为，无法律依据支持上诉人将此部分内容与承德市国土资源局2005年12月8日作出的承国土罚字（2005）第17号行政处罚决定中已处罚过但未执行完的内容放在一个具体行政行为中作出。
综上，上诉人于2014年3月26日所作的双国土罚字（2014）第3号行政处罚决定既有违反“一事不再罚”的基本原则问题，也有对被上诉人新的违法事实认定不清的问题，且处罚所采信的证据不足，适用法律错误。一审判决撤销上诉人于2014年3月26日作出的双国土罚字（2014）第3号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。但应责令上诉人对被上诉人超出承德市国土资源局2005年12月8日作出的承国土罚字（2005）第17号行政处罚决定处罚范围的1035.2平方米违法占地行为作出具体行政行为。因此本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，最高人民法院﹤关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释﹥第六十条之规定，判决如下：
一、驳回上诉，维持原判。
二、责令上诉人60日内对被上诉人超出承德市国土资源局2005年12月8日作出的承国土罚字（2005）第17号行政处罚决定处罚范围的1035.2平方米违法占地行为作出具体行政行为。
二审案件诉讼费50元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘松平
审 判 员 黄鸣春
代理审判员 祁春梅
二〇一五年二月二日
书 记 员 王 静