广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行初字第250号
原告：广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社，住所地广州市海珠区。
诉讼代表人：陈志康，住广州市海珠区。
诉讼代表人：徐志豪，住广州市海珠区。
诉讼代表人：徐炜铭，住广州市海珠区。
诉讼代表人：郑荣启，住广州市海珠区。
委托代理人：王才亮，北京市才良律师事务所律师。
委托代理人：朱铭，北京市才良律师事务所律师。
被告：广州市人民政府，住所地广州市。
法定代表人：陈建华，职务：市长。
委托代理人：戚燕平，该府工作人员。
委托代理人：叶叶，广东启源律师事务所律师。
被告：广东省人民政府，住所地广州市。
法定代表人：朱小丹，职务：省长。
委托代理人：黄允鑫，该府工作人员。
第三人：保利房地产（集团）股份有限公司。
原告广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社诉被告广州市人民政府、广东省人民政府批准核发建设用地批准书一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社诉讼代表人陈志康、徐志豪、徐炜铭、郑荣启以及委托代理人王才亮、朱铭，被告广州市人民政府委托代理人戚燕平、叶叶，被告广东省人民政府委托代理人黄允鑫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社起诉称：原告系穗集有（2004）第560265号、穗集有（2004）第560260号、穗集有（2004）第560216号《集体土地所有证》项下共计82.2517公顷土地的所有权人。于2015年4月9日向被告广东省人民政府对广州市人民政府委托广州市国土资源和房屋管理局核发的《建设用地批准书》（穗国土建用字（2012）第51号）提起行政复议，原告于2015年5月l日收到被告广东省人民政府2015年4月30日作出的《行政复议决定书》（粤府行复（2015）153号）。原告认为，被告广州市人民政府委托广州市国土资源和房屋管理局核发的该《建设用地批准书》将原告所有的未经依法征收的集体土地，批准给他人使用的行为，以及被告广东省人民政府作出《行政复议决定书》未经正当程序就予以维持的行为，均明显违法，且严重侵害原告的合法权益。故原告诉讼请求：一、撤销被告广州市人民政府核发的《建设用地批准书》（穗国土建用字（2012）第51号）；二、撤销被告广东省人民政府作出的《行政复议决定书》（粤府行复（2015）153号）；三、本案诉讼费用由两被告承担。
被告广州市人民政府答辩称：一、本案四名村民作为广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社代表人，以该经济联合社名义提起诉讼，诉讼主体是否适格待查。二、被告颁发《建设用地批准书》的具体行政行为依据充分、程序合法。（一）涉案土地（地块十一）经合法程序转为国有用地。根据《关于申请琶洲村改造项目土地规划条件的复函》（穗规函（2009）6932号）载明，地块十一的土地使用性质为村民住宅、村经济发展用地，用地面积为158451平方米。地块十一其中的42236平方米位于《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）第114号）核准用地范围统一纳入城中村改造，待向城中村实施改造主体核发《建设用地批准书》时再予注销；15404平方米用地位于《建设用地通知书》（穗国土建用通字（1998）715号）及《关于调整用地红线的意见》（穗国土建用函（2011）164号）核准用地范围内，市国土房管局海珠区分局以穗海用地结函（2011）7号文同意征地结案；余下100811平方米属于经《关于“城中村”改制涉及土地转性问题的复函》（穗国房函（2009）1652、1653号）同意转为国有用地的范围内。（二）涉案土地（地块十一）经公开挂牌出让，办理了国有建设用地有偿使用手续。经被告批准，广州市国土资源和房屋管理局于2009年9月15日发布《广州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，整体挂牌出让海珠区琶洲村“城中村”全面改造范围内4宗地块（地块一、三、四、五）的国有建设用地使用权。2009年9月29日，保利房地产（集团）股份有限公司提交了出让地块的竞买申请，其提交竞买资料符合出让文件要求。2009年10月20日，上述海珠区琶洲村“城中村”全面改造范围内4宗地块（地块一、三、四、五）进行挂牌出让，由保利房地产（集团）股份有限公司竞得，广州市国土资源和房屋管理与该司签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：440105—2009—000007），该司已按合同约定缴齐土地出让金。（三）涉案土地（地块十一）申领了《建设用地规划许可证》。2010年1月7日，广州市规划局核发《建设用地规划许可证》（穗规地证（2010）11号），用地单位为保利房地产（集团）股份有限公司，用地项目名称为海珠区琶洲村“城中村”全面改造项目，总用地面积757639平方米。根据《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：440105—2009—000007）附件3《关于申请琶洲村改造项目土地规划条件的复函》（穗规函（2009）6932号），地块十一属于上述出让合同约定需由受让人实施建设、承担相应成本的地块。2010年6月12日，市规划局以《关于原则同意琶洲村改造方案第十一地块修建性详细规划的复函》（穗规批（2010）160号）给保利房地产（集团）股份有限公司，同意第十一地块的修建性详细规划方案，用地面积158451平方米，其中可建设用地面积146631平方米，代征市政道路用地面积11820平方米。（四）涉案土地（地块十一）办理项目立项。2010年5月28日，广州市发展和改革委员会以《广州市2010年商品房屋建设预备项目计划备案回执》（穗发改城预备（2010）76号）确认该项目已办理商品房屋备案手续。（五）被告有权依法向用地单位核发《建设用地批准书》。2011年8月25日，保利房地产（集团）股份有限公司向广州市国土资源和房屋管理局申请办理海珠区琶洲村“城中村”全面改造项目地块十一（村民住宅、村经济发展用地）的《建设用地批准书》手续。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条和《广州市申请使用建设用地规则》（穗府（2009）39号）第三（四）4（5）点“以公开出让方式供应土地的程序”申领建设用地批准书的规定，经被告批准，广州市国土资源和房屋管理局向保利房地产（集团）股份有限公司核发《建设用地批准书》（穗国土建用字（2012）第51号）。综上所述，被告批准颁发《建设用地批准书》（穗国土建用字（2012）第51号）事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告广东省人民政府答辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款以及第二十三条第一款的规定，原告不服经广州市人民政府批准，由广州市国土资源和房屋管理局作出的涉案建设用地批准书，于2015年4月9日向被告申请行政复议，被告经审查于次日决定受理其行政复议申请并向申请人邮寄送达了《行政复议受理通知书》，同时向被申请人广州市人民政府发出《提出行政复议答复通知书》，被告受理程序合法。二、被告的行政复议审查程序合法。被申请人广州市人民政府于2015年4月13日收到《提出行政复议答复通知书》，并于2015年4月22日向被告提交《行政复议答复书》及相关证据材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。经审查相关证据、依据和其他有关材料查明相关事实。三、2015年4月30日，被告在法定审查期限内，依法作出复议决定书，维持了原具体行政行为，并于当日邮寄送达给行政复议申请人和被申请人，因此被告作出行政复议决定程序合法。综上，被告作出行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人保利房地产（集团）股份有限公司未到庭发表答辩意见。
经审理查明，海珠区琶洲街琶洲经济联合社向广州市国土资源和房屋管理局海珠区分局提出申请，请求将用地位置位于琶洲经济联合社内，面积为525933.98平方米和面积为13423.21平方米集体土地转为国有土地。2009年9月10日，广州市国土资源和房屋管理局分别作出穗国房函（2009）1652号和穗国房函（2009）1653号《关于“城中村”改制涉及土地转性问题的复函》，同意将上述琶洲经济联合社内525933.98平方米和13423.21平方米集体土地转为国有用地。2009年8月25日，广州市城市规划局作出《关于申请琶洲村改造项目地块规划条件的复函》（穗规函（2009）6932号），根据广州市土地开发中心的申请，对琶洲村改造项目分地块提供规划条件和建设用地规划红线图，载明琶洲村项目总规划用地面积757639平方米，涉及13个地块，地块十一的土地使用性质为村民住宅、村经济发展用地，总用地面积158451平方米，可建设用地面积146631平方米。
广州市国土资源和房屋管理局于2009年9月15日发布《广州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》，根据《广州市琶洲村改造规划》和《关于申请琶洲村改造项目地块规划设计条件的复函》（穗规函（2009）6932号），琶洲村“城中村”全面改造地块规划总用地面积约757639平方米，总建筑面积1850000平方米，分为13宗地块，其中一、三、四、五地块本次公开出让，其余地块为村民复建安置用地和广场公共绿地，其中出让条件之一竞得人必须按照琶洲村全面改造要求实施开发建设并承担全部改造成本，竞得人负责琶洲村改造范围内的所有市政道路与绿化建设等内容。2009年9月29日，第三人保利房地产（集团）股份有限公司向广州市国土资源和房屋管理局提交了广州市国有土地使用权出让挂牌竞买申请，申请竞买海珠区琶洲村“城中村”全面改造范围内4宗地块。根据广州市房地产交易登记中心出具的资格审核结果回执存根，第三人保利房地产（集团）股份有限公司于2009年10月11日领取了竞买资格审核结果回执，确认第三人提交的竞买资料符合出让文件要求。2009年10月20日，广州市国土资源和房屋管理与第三人保利房地产（集团）股份有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同号：440105-2009-000007），约定：出让人广州市国土资源和房屋管理将上述海珠区琶洲村“城中村”全面改造范围内4宗地块（地块一、三、四、五）国有建设用地使用权出让给第三人，宗地总面积398503平方米，其中出让宗地面积为288129平方米，宗地用途为城镇住宅用地、商业金融用地，出让价款为人民币142000000元等内容。第三人按照合同约定已缴齐土地出让价款人民币142000000元。
2010年1月7日，广州市城市规划局核发《建设用地规划许可证》（穗规地证（2010）11号），用地单位为保利房地产（集团）股份有限公司，用地项目名称为海珠区琶洲村“城中村”全面改造项目，总用地面积757639平方米。根据《广州市2010年商品房屋建设预备项目计划备案回执》（穗发改城预备（2010）76号）显示，2010年5月28日广州市发展和改革委员会确认涉案项目已办理商品房屋建设预备项目计划备案手续，建设单位为第三人保利房地产（集团）股份有限公司，用地位置为海珠区新港东路琶洲村（地块一、三、四、五、十三）等内容。广州市房地产测绘所出具的《土地勘测定界技术报告书》，对海珠区琶洲村“城中村”全面改造项目地块十一158451平方米的土地进行勘测定界。2010年6月12日，广州市规划局作出穗规批（2010）160号《关于原则同意琶洲村改造方案第十一地块修建性详细规划的复函》，对第三人送审的海珠区琶洲村改造用地地块十一修建性详细规划，根据《广州市琶洲-
员村地区控制性详细规划》、《广州市城市规划管理技术标准与准则》、穗规地证（2010）11号《建设用地规划许可证》、穗规函（2009）6932号、穗规函（2010）1499号和穗规函（2010）3788号文要求，经审查原则同意现编制的修建性详细规划方案等。2011年7月19日，被告广州市人民政府批准核发穗国土建用字第（2011）114号《建设用地批准书》给用地单位广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社，土地坐落海珠区新港东路琶洲万胜围，土地性质国有，土地取得方式划拨，土地用途批发零售用地，用地面积124100平方米，用地的图号：D1420-3，备注：该用地统一纳入城中村改造，待向城中村实施改造主体核发《建设用地批准书》后再予注销等内容。2011年8月20日，保利房地产（集团）股份有限公司向广州市国土资源和房屋管理局提交申请，申请办理海珠区琶洲村“城中村”全面改造项目地块十一的用地手续。2012年3月8日，被告广州市人民政府批准向第三人保利房地产（集团）股份有限公司核发《建设用地批准书》（穗国土建用字（2012）第51号），建设项目名称：海珠区琶洲村“城中村”全面改造项目地块十一（琶洲村村民住宅用地、村经济发展用地），其中规划文号：穗规地证（2010）11号《建设用地规划许可证》、穗规批（2010）160号文；供地文号：440100-2012-0010号《国有建设用地划拨决定书》，总用地面积158451平方米，净用地面积146631平方米，土地所有权性质国有，土地取得方式划拨，该用地图号：D1420。
2015年4月9日，原告社员向被告广东省人民政府申请行政复议，请求撤销被告广州市人民政府批准核发的《建设用地批准书》（穗国土建用字（2012）第51号）。2015年4月30日，被告广东省人民政府作出《行政复议决定书》（粤府行复（2015）153号），决定维持被告广州市人民政府核发的上述建设用地批准书。同日被告广东省人民政府邮寄送达上述复议决定书给原告社员。广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社社员共1485人不服被告广州市人民政府批准核发的《建设用地批准书》（穗国土建用字（2012）第51号），以广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社名义诉至本院。
另查明，根据广州市海珠区地方志信息网海珠年鉴（2014年鉴）街道篇显示，琶洲街琶洲经济联合社社员股东约2864人。
以上事实有穗国房函（2009）1652号《关于“城中村”改制涉及土地转性问题的复函》、《建设用地批准书》（穗国土建用字（2011）第114号）、《土地勘测定界技术报告书》、《广州市国有建设用地使用权挂牌出让公告》、《广州市房地产交易登记中心土地使用权出让竞买申请收件收据》、资格审核结果回执存根、《国有建设用地使用权出让合同》（合同号：440105-2009-000007）、土地出让金收款凭证、《广州市2010年商品房屋建设预备项目计划备案回执》（穗发改城预备（2010）76号）、《建设用地规划许可证》（穗规地证（2010）11号）、《关于原则同意琶洲村改造方案第十一地块修建性详细规划的复函》（穗规批（2010）160号）、办理土地有偿（划拨）使用手续和《建设用地批准书》申请表、《建设用地批准书》（穗国土建用字（2012）第51号）、《行政复议申请书》、《行政复议决定书》（粤府行复（2015）153号）、广州市海珠区地方志信息网网页截图、快递详情单以及原、被告当庭陈述等证据证实。
本院认为，关于原告诉讼主体资格问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”本案中，根据海珠年鉴（2014年鉴）显示琶洲街琶洲经济联合社社员股东约2864人，原告共有社员1485人对涉案建设用地批准行为不服，在海珠区琶洲街琶洲经济联合社未被撤销的情况下，过半数的社员以该社名义提起行政诉讼，符合上述规定。
《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”《建设用地审查报批管理办法》第二十一条第二款规定：“以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容。”《广州市申请使用建设用地规则》第三条（四）第2点规定：“以划拨方式供应土地的程序……（4）供应建设用地。项目单位向国土房管部门申请办理国有建设用地划拨手续；国土房管部门拟订供地方案，报市（县级市）人民政府批准；供地方案经批准后，项目单位依照规定缴纳有关税费，领取国有建设用地划拨决定书和建设用地批准书。”依据上述规定，被告广州市人民政府具有批准核发建设用地批准书的职权。本案中，案涉土地已由集体土地转为国有土地，第三人保利房地产（集团）股份有限公司通过公开挂牌出让的方式竞得琶洲村“城中村”改造中出让地块的土地使用权，涉案地块规划为村民住宅和村经济发展用地是琶洲村“城中村”改造内容之一，也是上述土地出让公告所列出让条件之一，是第三人作为竞得人为履行琶洲村“城中村”相关改造内容，向广州市国土资源和房屋管理局申请涉案地块的建设用地批准书，被告经审查批准核发涉案建设用地批准书，具有事实和法律依据，并无不当，本院予以支持。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告广东省人民政府于2015年4月9日收到行政复议申请，于2015年4月30日作出行政复议决定，并于当日邮寄送达给行政复议决定书给行政复议申请人和被申请人，符合法定程序。原告认为被告广州市人民政府核发涉案建设用地批准书违法及被告广东省人民政府作出的涉案行政复议决定违法的主张，理据不足，其诉讼请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告广州市海珠区琶洲街琶洲经济联合社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 余秋白
代理审判员 唐 勇
二〇一五年十一月九日
书 记 员 刘敏娟
杜梓莹