山东省济南市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）鲁01民再3号
上诉人（一审原告）：吕清松，男，1970年6月17日出生，汉族，个体工商户，住济南市。
委托代理人：吴钦霞，山东海扬律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：济南市国际旅行社，住所地济南市。
法定代表人：张朝平，经理。
委托代理人：路成华，国浩律师（济南）事务所律师。
上诉人吕清松因与被上诉人济南市国际旅行社房屋买卖合同纠纷一案，济南市历下区人民法院于2009年5月11日作出（2009）历商初字第1055号民事调解书，已经发生法律效力，济南市国际旅行社不服，向本院申请再审，本院于2011年10月12日作出（2011）济民提字第21号民事裁定，撤销济南市历下区人民法院（2009）历商初字第1055号民事调解书，发回该院重审。济南市历下区人民法院于2015年6月23日作出（2012）历民再初字第13号民事判决书，吕清松不服上诉至本院。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吕清松的委托代理人吴钦霞，被上诉人济南市国际旅行社的委托代理人路成华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009年5月11日，原告吕清松起诉至济南市历下区人民法院称，其与被告济南市国际旅行社于2008年11月30日签订房屋买卖合同，约定被告将坐落于济南市历下区朝山街41号房屋一套出售给原告，原告向被告支付146万元。合同签订后，原告即向被告支付了购房款146万元，但被告至今未给原告办理过户手续。请求法院依法确认坐落于济南市历下区朝山街41号的房屋归原告所有。
济南市国际旅行社辩称，一、本案涉及的房屋买卖合同系原告与案外人申某某恶意串通签订的，并非被告的真实意思表示，应当认定无效；二、涉案房产为国有资产，案外人申某某处分国有资产未经国有资产主管机关济南市旅游局的同意，因此，该房产转让违反有关国有资产处分的法律法规，应认定无效；三、原告的诉讼请求系确认之诉，原告所依据的房屋买卖合同系债权合同，原告依据债权合同仅能主张债权，即要求履行合同，而不能依据债权合同要求确认物权。
济南市历下区人民法院（2012）历民再初字第13号判决查明，济南市国际旅行社主管单位是济南市旅游局属国营企业，于1986年3月27日登记注册，法定代表人在1989年12月变更为张朝平，1997年12月31日被工商行政部门吊销营业执照，吊销营业执照时的法定代表人为张朝平。2007年3月10日，申某某作为济南市国际旅行社的委托代理人与刘某某就朝山街41号房产签订房屋租赁合同，将房屋租给圣贝丽婚纱摄影使用。2008年3月29日，漂亮宝贝美发城与圣贝丽婚纱摄影签订房屋出租联营协议，圣贝丽婚纱摄影将朝山街41号房产部分转租给漂亮宝贝美发城，吕清松为漂亮宝贝美发城的实际经营者。2008年11月30日，申某某作为济南市国际旅行社的委托代理人与吕清松签订了房屋买卖合同，合同约定被告将朝山街41号房产卖给吕清松，建筑面积228.23平方米，单价人民币6397.05元，总价人民币146万元，合同约定以一次性付款方式付款，并在合同签订期三日内付款，济南市国际旅行社应于收到吕清松全额房款之日起按双方约定时间内将交易的房产全部交付给吕清松。合同签订双方为济南市国际旅行社和吕清松，落款处盖有“济南市国际旅行社”公章。2008年11月30日，济南市国际旅行社向吕清松出具了146万元收据一张，内容为“收到吕清松朝山街41号购房款146万元”，盖有济南市国际旅行社公章。但依济南市国际旅行社提供的存折证明，吕清松是于2009年5月11日将146万元存入申某某个人账户。
涉案房屋朝山街41号在初始登记时产权证号为历02664，产权人为济南市国际旅行社，土地性质为国有。2006年9月19日，济南市国际旅行社向济南市房产管理局（简称房管局）出具申请，称产权证号为02664的房产证丢失，已在《济南日报》刊登遗失声明。2007年5月16日，济南市国际旅行社向房管局申请补证，2007年5月21日，房管局补办了房产证，补办后的房产证产权证号为历115717，产别处为”股份制房产”。本案吕清松与济南市国际旅行社签订合同时，申某某向吕清松出具的即为此次补办出的济房权证历字第1157**号房产证，合同签订后，吕清松取得该份房产证。2010年6月8日，济南市旅游局出具文件撤销济南市国际旅行社朝山街41号楼的房产交易。2010年6月17日，济南市国际旅行社再次向房管局出具申请，称产权证号为历字第1157**号房产证丢失，申请登报挂失。2010年6月24日，济南市房产管理局第二次补办了涉案房屋的房产证，补办后的房产证产权证号仍为历115717，产别处为空白。
2010年11月1日，吕清松委托的评估机构济南同盛房地产评估咨询有限公司对涉案房产的市场价值进行了评估，市场价评估为2738200元。2011年5月10日，吕清松向济南市地方税务局历下分局缴纳朝山街41号房产营业税及附加、土地增值税、企业所得税等应缴税费合计346069.57元。2011年5月10日吕清松取得税务机关结算发票。
另外，由于济南市国际旅行社与刘某某的房屋租赁合同中约定的租赁期限自2007年3月10日至2012年3月9日，因房屋未过户，吕清松仍需向刘某某缴纳在此期间的房屋租金61.36万元。
据档案显示，涉案房屋初始登记时为新建房屋，土地性质为国有，共有情况为单独所有，现权属状态为有效，所有权人自始均为济南市国际旅行社，并未发生过变更。
本案在审理过程中，法院认为当事人主张的法律关系的性质及民事行为的效力与法院根据案件事实作出的认定不一致，依照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条的规定，向吕清松释明变更诉讼请求，但吕清松未在法定期限内变更诉讼请求。
济南市历下区人民法院（2012）历民再初字第13号判决认为，吕清松与济南市国际旅行社就朝山街41号房产签订《房屋买卖合同》后双方就履行合同发生争议，吕清松要求依法确认朝山街41号房屋归其所有。济南市国际旅行社称涉案房屋朝山街41号房产系国有资产，该合同未履行国有资产转让的法定程序，该房产转让违反有关国有资产处分的法律法规，应认定为无效合同。本案争议的焦点问题有二，一是涉案房屋朝山街41号房产是否属于国有资产，二是吕清松与济南市国际旅行社签订的《房屋买卖合同》是否有效。
关于涉案房屋朝山街41号房产是否属于国有资产问题，法院认为，经查询房屋登记档案，涉案房屋自始即为济南国际旅行社的房产，济南市国际旅行社的工商登记显示为国营企业，房产性质应以房屋所有权人的性质为依据，虽然吕清松与申某某在签订房屋买卖合同时，申某某向吕清松出具及交付的房产证上却载明房屋产别为“股份制房产”。但依据《物权法》之相关规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据。可见，物权的公示公信效力是建立在不动产登记簿而非不动产权属证书之上。不动产登记权属证书是权利人享有不动产物权的证明，其证明的应是房屋权属问题，而非房产性质，且不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。因此，虽然吕清松所持有的房产证上所载涉案房产为“股份制房产”，但房屋的性质应以涉案房屋的房屋档案及房产登记簿的记载为准，其房屋所有权人自始为济南市国际旅行社，没有发生过变更，那么其所有的房产应认定为国有资产。
关于《房屋买卖合同》是否有效问题，法院认为，国务院于1991年11月16日施行的《国有资产评估管理办法》第三条规定，国有资产占有单位进行资产转让的，应当进行资产评估，该条规定是为了保护国家财产，防止国有资产低价流失，应属于效力性强制性规定，并非管理性强制性规定。本案中，吕清松提供的山东新永信会计师事务所出具的评估报告，尽管其中涉及到涉案房产的价值评估，但它是济南鲁泉旅行社拟整体改制时的评估说明，不可以认定为《国有资产评估管理办法》中所要求的专门为涉案房产转让时所作的资产评估，且该评估结论的有效期仅为2005年3月31日至2006年3月30日，在房屋买卖合同签订时早已过有效期。吕清松后来提交了其在税务机关缴纳涉案房屋买卖税费时委托的评估报告，评估报告中称2010年11月1日涉案房产的公开市场价值为人民币273.82万元，重置成本价为253.69万元。但该评估报告为吕清松单方委托，且发生在房屋买卖合同签订之后，因此，不应视为涉案房产转让符合法律要求的评估报告。同时，依据山东新永信会计师事务所出具的评估报告中对涉案房产的估值，在2005年时该房产价值就已达246.9万元。吕清松与济南市国际旅行社《房屋买卖合同》买卖价格仅为146万元，明显低于市场价格，不受法律保护。《中华人民共和国公司法》规定，公司因被吊销营业执照应当组织清算，清算期间，公司存续，但不得开展与清算无关的经营活动。本案中，被告济南市国际旅行社未进行清算即处置财产，与公司法相悖。通过以上认定综合分析，原、被告就涉案房屋签订的《房屋买卖合同》违反了法律、法规的规定，应认定为无效合同。被告济南市国际旅行社的答辩意见法院予以采信。
综上，吕清松与济南市国际旅行社签订的朝山街41号《房屋买卖合同》为无效合同，经法院确认后，依法向吕清松释明了变更诉讼请求，但其未予变更。据此，本案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《中华人民共和国物权法》第十六条、第十七条的规定，济南市历下区人民法院作出（2012）历民再初字第13号民事判决：驳回原告吕清松的诉讼请求。原审案件受理费100元，由原告吕清松负担。
吕清松不服济南市历下区人民法院（2012）历民再初字第13号民事判决，向本院提起上诉称，一、《国有资产评估管理办法》第三条并非效力性强制性规范，原审判决适用法律错误，当事人双方所签订的《房屋买卖合同》合法有效，上诉人对案涉房屋享有所有权。
1、关于效力性强制性规范与管理性强制性规范的识别标准，《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（法发（2009）40号）第16条规定：“人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的‘市场准入’资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握，必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院。”就本案而言，未经评估并不必然导致损害国家或社会公共利益。因为即使进行评估，由于受到市场其他客观因素的影响，交易价格也不会等同于评估价格。因此，《国有资产评估管理办法》第三条属于管理性强制性规定而非效力性强制性规定。
2、原审判决将《国有资产评估管理办法》第三条定性为效力性强制性规范也违反司法实践中的操作标准。2007年全国民商事审判工作会议指出：“强制性规定又包括管理性规范和效力性规范。管理性规范是指法律及行政法规未明确规定违反此类规范将导致合同无效的规范。此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为，但并不否认该行为在民商法上的效力。效力性规定是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。此类规范不仅旨在处罚违反之行为，而且意在否定其在民商法上的效力。因此，只有违反了效力性的强制规范的，才应当认定合同无效。”
3、最高人民法院（2014）民提字第216号案件，最高人民法院认为，《国有资产评估管理办法》以及《企业国有资产监督管理暂行条例》中关于国有资产转让应当进行评估、批准等程序是对国有资产管理者课以的义务，要求管理者审慎地履行自己的职责，上述规定均属规范内部程序的管理性规定，而非效力性强制性规定，不应影响国有企业与第三者签订合同的效力。国有资产转让是国有企业经营权的体现。作为资产的管理者，有责任对资产保值增值，但亦应承担市场经营的风险。《中华人民共和国物权法》第三条规定，国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。在市场经济条件下，国有企业参与市场交易与其他市场主体地位平等，其资产利益不能等同于社会公共利益。从《国有资产评估管理办法》的名称来看，该法属于管理法无异议，且第三条也没有明确规定违反该条款会导致合同无效，因此，原审法院认为《国有资产评估管理办法》属于效力性强制性规范错误，违反了实践中普遍遵循的两种规范的识别标准。
4、是否经过评估属于制约出卖人的内部管理规范，其目的在于约束出卖人而非买受人，基于保护交易安全原则，普通买受人没有义务了解出卖人是否经过了评估程序。就本案而言，房产证上记载的房产性质是股份制财产，买受人更无需了解是否经过评估程序。
二、《公司法》第一百八十六条第三款规定，“清算期间，公司存续，但不得开展与清算无关的经营活动。公司财产在未依照前款规定清偿前，不得分配给股东。”该规定是指不得开展与清算无关的“经营活动”，并不限制其他民事法律行为。被上诉人的经营范围为接待国内外游客、零售批发旅游小商品，房屋买卖并不属于经营活动的范畴，故原审判决认为房屋买卖合同违反公司法不当，据此认为房屋买卖合同无效更无法律依据。
三、本案房屋交易价格并没有明显偏离市场价格，而且价格高低也不会导致合同无效。上诉人出卖涉案房屋的目的是急于进行企业改制，安置内部职工。案涉房屋交易价格表面上虽然低于评估价格，但是加上上诉人承担的税费428215.57元（合同约定税费由上诉人承担）、该房屋已经出租导致上诉人仍需支付三年的租赁费66万元，上述共计2548215.57元，同时考虑被上诉人急于进行改制并用房款安置职工等因素，双方合同约定的交易价格并与评估价格278万元非常接近。
四、如果认定案涉房屋买卖合同无效将造成社会不安定因素。
上诉人以此房屋经营理发业多年，现在理发店已经办理了一千多张会员卡。如果认定案涉房屋买卖合同无效，则上诉人必须返还正在经营的案涉房屋，但因近两年经济不景气，上诉人没有能力购买新的房屋，或者重新租赁并装修房屋，上诉人无法继续经营并保障一千多会员的利益，这势必造成社会不安定因素。综上，双方签订的房屋买卖合同合法有效。请求法院依法改判支持上诉人的诉讼请求。
济南市国际旅行社答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。首先，国有资产评估管理办法是效力性强制性规定，因为该办法的目的是保护国有资产所有者、经营者和使用者的合法权利。国有资产占有单位转让资产时必须进行资产评估，本案中朝山街41号系国有资产，其转让必须经过评估程序，由于该房产在本案中未进行评估，导致国有资产流失，损害社会公益，所以该合同应认为无效。第二，在营业执照吊销期间转让房产的行为也应该属于无效，本案房产转让发生在答辩人营业执照吊销期间，而在营业执照吊销期间根据法律规定仅可以从事与清算有关的事宜。不能开展与清算无关的经营活动。更不能进行与清算无关的资产转让。所以从转让主体的行为能力角度也是一个无效的。第三，房产交易价格明显低于市场价格，严重损害了国有资产和社会公共利益。在2005年涉案房产评估价值就已经达到了246万，而本案转让合同中确定的价格却仅仅为146万，结合该期间市场房价大幅上涨的因素，可以明确认定这一转让价格是严重低于市场合理价格。它损害了社会公共利益、国有资产的安全。因此，我们认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由根本不能成立，应当予以驳回。
本院二审查明，一审查明事实属实，本院予以确认。
本院二审认为，本案吕清松的诉讼请求是依法确认坐落于济南市历下区朝山街41号房屋归其所有。其诉讼理由是2008年11月30日其与济南市国际旅行社签订房屋买卖合同，吕清松已支付购房款，济南市国际旅行社未给其办理产权过户手续。房屋买卖合同系债权法律关系，吕清松可以依据房屋买卖合同请求法院支持其在合同中的权利。本案中，吕清松主张系物权，属物权法律关系权利，其持债权合同主张物权权利，没有法律依据。一审法院审理期间已经向吕清松释明是否变更诉讼请求，其没有变更诉讼请求，故其诉讼请求法院不予支持。关于合同效力问题，本案不予处理。原审判决不应处理吕清松与济南市国际旅行社签订的房屋买卖合同效力问题，原审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持济南市历下区人民法院（2012）历民再初字第13号民事判决。
上诉费100元，由上诉人吕清松负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴隆新
代理审判员 赵玉兰
代理审判员 毕 飞
二〇一六年三月十六日
书 记 员 顾笑笑