广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行初字第130号
原告：深圳市又一居投资发展有限公司，住所地广东省深圳市福田区。
法定代表人：张绍兴，该公司经理。
原告：吴小欧，住广东省深圳市罗湖区。
以上两原告共同委托代理人：陈东、王晓飞，均为广东晟典律师事务所律师。
被告：广东省工商行政管理局，住所地广东省广州市天河区。
法定代表人：朱泽君，该局局长。
委托代理人：田芬，该局工作人员。
第三人：荣泰工业企业（惠州）有限公司，住所地广东省惠州市。
法定代表人：袁海舰，该公司董事长。
委托代理人：叶耀恒，广东合邦律师事务所律师。
原告深圳市又一居投资发展有限公司、吴小欧因不服被告广东省工商行政管理局作出的粤工商复决字（2014）第25号行政复议决定，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告深圳市又一居投资发展有限公司、吴小欧的委托代理人陈东、王晓飞，被告广东省工商行政管理局的委托代理人田芬，第三人荣泰工业企业（惠州）有限公司的委托代理人叶耀恒等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告深圳市又一居投资发展有限公司、吴小欧向本院共同提起诉讼称：被告作出的粤工商复决字（2014）第25号《行政复议决定书》（以下简称“涉案行政复议决定”）程序违法，认定事实不清、证据不足，适用法律错误。（一）被告剥夺两原告粤工商复决字（2014）第25号复议案的陈述、申辩主张和举证的权利，构成复议程序违法。被告在收到两原告《关于申请追加我司为粤工商复决字（2014）第25号行政复议案第三人的请求》后既没有告知两原告收到请求和同意两原告为本案第三人，也未书面告知两原告享有陈述、申辩和举证的权利。直到被告作出涉案行政复议决定后，两原告经其他渠道才清楚被告已经审结该行政复议案件。（二）涉案行政复议决定未查清第三人成立清算组过程中的相关案件事实，导致被告作出错误的认定。1.第三人成立清算组的董事会决议无效。根据《中华人民共和国公司法》第四十五条的规定，董事任期由公司章程规定，但每届任期不得超过三年。第三人的董事并没有进行备案，而且第三人在2002年1月29日被吊销营业执照后，没有进行任何实质性的经营活动，现在有效的董事是哪些人，第三人作出的成立清算组的董事会决议是否由有效的董事参会并表决，被告均没有进行核查。2.第三人的清算组组成人员违法。第三人的清算组成员仅由黄某乙、黄某甲、罗某组成。依据第三人的董事会决议，该三名清算组成员均作为董事签署了决议，即第三人的清算组全部由董事组成，并没有公司法定代表人、主管机关代表、债权人代表和注册会计师、律师参加，违反了《中华人民共和国外资企业法实施细则》第七十四条的规定，第三人的清算组组成违法，应予撤销。3.第三人的清算期限违法。第三人在2002年被吊销营业执照，直至2013年，即11年之后才成立清算组，已经严重违反《外商投资企业清算办法》第三十五条、第三十六条、《中华人民共和国公司法》第一百八十条规定的成立清算组的期限。4.第三人的董事会无权决定公司的清算事项。根据《中华人民共和国公司法》第三十七条、第一百八十三条规定，第三人的清算事项，应由第三人的股东会决议通过，董事会无权对公司清算作出决议。（三）被告作出的涉案行政复议决定缺乏法律支持，惠州市工商行政管理局（以下简称“惠州工商局”）的惠市工商撤决字（2013）第1号《行政撤销备案登记决定书》（以下简称“涉案行政撤销备案登记决定”）适用法律正确。本案中，惠州工商局作出撤销第三人清算组成员备案登记的涉案行政撤销备案登记决定的法律依据是因为第三人违反《外商投资企业清算办法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国外资企业法实施细则》等规定，而上述依据足以撤销第三人的清算组成员备案登记。然而，被告仅仅以上述决定引用的上述法律条文没有对应的事实依据为由撤销涉案行政撤销备案登记决定，缺乏法律依据。1.第三人在2002年1月29日被惠州工商局依法吊销了《企业法人营业执照》，第三人2013年5月14日的清算组成员备案登记属《外商投资企业清算办法》调整。惠州工商局依据《外商投资企业清算办法》作出撤销清算组成员备案登记适用法律并无不当。2.根据特殊法优于普通法的原则，外商投资企业的清算，应当适用《外商投资企业清算办法》的规定进行清算。（四）第三人清算组成员备案登记的合法性是决定惠州工商局的行政撤销决定是否合法的唯一理据，被告在进行行政复议审查时应当审查清算组备案登记的行为是否合法。（五）被告的具体行政行为侵害了两原告的合法权益，两原告具备提起行政诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，因第三人违法登记成立清算组，使得第三人清算组将其名下土地和房产过户给他人，损害了两原告对土地和房产应享有的合法权益，因此，两原告具备提起诉讼的主体资格。因此，两原告请求法院判决：撤销被告于2014年4月8日作出的粤工商复决字（2014）第25号《行政复议决定书》。
被告广东省工商行政管理局答辩称：（一）被告作出的涉案行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。行政复议申请人荣泰工业企业（惠州）有限公司（即本案第三人）不服被申请人惠州工商局2013年12月31日作出的涉案行政撤销备案登记决定，于2014年2月25日向被告提出行政复议申请。根据查明的事实，被告认为，第三人的企业性质为外商独资企业，2002年1月29日被惠州工商局吊销其《企业法人营业执照》。当时有效的调整外商独资企业法律关系的法律法规均未明确外商独资企业在被吊销营业执照后的清算程序，也未规定外商独资企业在被吊销营业执照后、清算企业债权债务前须到企业登记机关办理清算组成员备案登记。第三人在被吊销营业执照后没有及时进行清算确有不当，但现行法律法规并无企业未在一定时限内履行清算义务就不能再清算的禁止性规定，因此第三人的清算行为应予准许，第三人于2013年5月14日依据《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定向惠州工商局办理清算组成员备案登记并无不当。鉴于第三人申请办理清算组备案登记的行为发生在2013年5月14日，惠州工商局应依据当时有效的法律法规作出具体行政行为。而《外商投资企业清算办法》已于2008年1月15日被废止，惠州工商局适用已废止的行政法规作为审查清算组成员备案登记行为合法性的标准，作出涉案行政撤销备案登记决定属于适用法律依据错误。惠州工商局在涉案行政撤销备案登记决定中还认定，第三人2013年5月14日的清算组成员备案登记违反了《中华人民共和国外资企业法实施细则》第七十四条和《中华人民共和国公司法》第一百八十四条以及第三人《公司章程》的规定。但该决定所列明的第三人的违法事实，仅仅是该次清算超出了《外商投资企业清算办法》规定的期限，却并未列明该次备案登记有哪些内容不符合上述规定。惠州工商局引用的法律条文没有对应的事实依据，据此作出撤销备案登记行为属于事实不清，应予撤销。（二）两原告起诉状中陈述的理由不成立。1.被告行政复议案件审查过程不存在剥夺两原告陈述、申辩和举证权利的情况，并未违反法定程序。由于两原告申请追加为复议案件第三人的行为属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定的情形，被告无需再另行通知其参加复议。目前关于行政复议的法律法规也没有复议机关要书面告知行政复议第三人享有陈述申辩权和举证权的规定，被告在复议审查过程中也多次告知其补充证据材料，已充分保障两原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，两原告三次提交的书面材料已经足以证明其对本复议案件的请求和主张，因此被告在书面审查的基础上作出行政复议决定，并在复议决定书中告知了两原告准予其参加行政复议的理由，并无违反复议程序。2.惠州工商局作出的清算组成员备案登记决定与被复议具体行政行为是相互独立的法律关系。被告作为复议机关审查的对象仅是涉案行政撤销备案登记决定，审查的内容是惠州工商局在作出这一行为时所依据的事实和法律，而不是原清算组成员备案登记决定的合法性。两原告起诉状关于第三人在成立清算组过程中的相关事实，仅仅是两原告所认为的、惠州工商局应当撤销原清算组成员备案登记决定的理由，并不能作为复议机关判断惠州工商局已经作出的涉案行政撤销备案登记决定合法性的依据。3.惠州工商局适用《外商投资企业清算办法》作出涉案行政撤销备案登记决定属于适用法律错误，复议机关依法应予撤销。（三）两原告与被诉行政复议决定并无法律上的利害关系，不具备原告主体资格。被告查明，两原告向惠州工商局投诉是由于第三人在公司财产清算过程中对有关土地和房产进行处置，与两原告发生民事纠纷。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十二条规定，第三人成立清算组后的清算组成员备案行为并不影响公司成立清算组以及财产清算等民事行为的效力，惠州工商局撤销备案决定的行为也不会影响两原告作为第三人争议财产利害关系人的权利义务。因此被告作出的涉案行政复议决定与两原告并无法律上的利害关系。综上，请求法院驳回原告起诉，维持被告作出的涉案行政复议决定。
第三人荣泰工业企业（惠州）有限公司陈述意见称：两原告的诉讼请求没有事实依据以及法律依据，第三人同意被告的答辩意见。1.两原告既不是第三人的员工也不是第三人的债权人，也不是董事会成员，无权对第三人的清算组提出反对意见。2.两原告将备案登记行为以及处置土地行为两个不同的行为混在一起但涉案备案登记行为并无处分两原告主张的权利，两原告的权利也未因为涉案备案登记行为受损。因此，两原告与惠州工商局及被告的行政行为均无法律上的利害关系。3.惠州工商局主动撤销清算组备案登记没有法律依据。第三人进行清算组备案申请并不是申请行政许可，清算组备案登记不属于审批事项。本案两原告不属于具体行政行为的利害关系人，本案应驳回原告起诉。
经审理查明：第三人是由台湾家家富塑料有限公司投资设立的外资企业，1990年6月23日经惠州工商局核准设立。2002年1月29日因未按规定申报年检，惠州工商局依法吊销第三人《企业法人营业执照》。第三人被吊销营业执照后，一直未进行清算。2013年5月14日，第三人向惠州工商局申请办理清算组成员备案登记。惠州工商局于当日作出惠备通外字（2013）第1300168868号《备案登记通知书》，对第三人清算组成员予以备案登记，登记的清算组成员名单为：罗某、黄某甲、黄某乙（负责人）。2013年11月8日，两原告向惠州工商局投诉，称第三人未经其股东同意擅自成立清算组的行为违法，且因惠州工商局的同意备案行为，使原属于第三人的土地和房产过户给他人，侵害了第三人股东和两原告的合法权益。2013年12月31日，惠州工商局作出惠市工商撤决字（2013）第1号《行政撤销备案登记决定书》，列明：“当事人：荣某工业企业（惠州）有限公司，住所：惠州市小金小罗公路，法定代表人：袁海舰。”查明：“当事人（即本案第三人，下同）属于一人股东的外资投资企业（台湾家家富塑料有限公司），该企业于2002年1月29日因未参加年检被本局依法吊销了《企业法人营业执照》……”认为：“根据《中华人民共和国外资企业法实施细则》、《中华人民共和国外商投资企业清算办法》规定，外商企业被依法责令关闭而解散，进行清算的，依照外商投资企业清算办法关于特别清算的规定办理。清算期限不得超过180日，延长期限不得超过90日。可见，本次清算组成员备案登记违反了上述规定。综上所述，当事人2013年5月14日的清算组成员备案登记因违反《中华人民共和国外商投资企业清算办法》第六条、第三十六条、第三十七条规定，《中华人民共和国外资企业法实施细则（修正）》第七十四条规定和《中华人民共和国公司法》第一百八十四条规定，以及当事人的《公司章程》规定而不具有合法性。”惠州工商局遂决定撤销该局2013年5月14日作出的第三人清算组成员备案登记。
2014年2月25日，第三人因不服惠州工商局作出的涉案行政撤销备案登记决定，向被告申请行政复议，被告于2014年4月8日作出粤工商复决字（2014）第25号《行政复议决定书》，认为：“第三人的企业性质为外商独资企业，2002年1月29日被惠州工商局吊销其《企业法人营业执照》。当时有效的《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国公司登记管理条例》《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国外资企业法实施细则》《中华人民共和国企业法人登记管理条例》《外商投资企业清算办法》等调整外商独资企业法律关系的法律法规均未明确外商独资企业在被吊销营业执照后的清算程序，也未规定外商独资企业在被吊销营业执照后、清算企业债权债务前须到企业登记机关办理清算组成员备案登记。自2006年1月1日开始施行的《中华人民共和国公司法》第一百八十一条第（四）项明确规定‘依法被吊销营业执照’为公司解散的原因之一，《中华人民共和国共和国公司登记管理条例》第四十二条规定：‘公司解散，依法应当清算的，清算组应当自成立之日起10日内将清算组成员、清算组负责人名单向公司登记机关备案。’2004年6月10日开始施行的《企业登记程序规定》第十八条规定：‘企业被依法撤销设立登记或者吊销营业执照的，应当停止经营活动，依法组织清算。自清算结束之日起三十日内，由清算组织依法申请注销登记。’清算是企业对其财产和债权债务关系进行清理的民事行为，也是企业注销的必要程序，企业依法组织清算有利于民事法律关系的稳定和维护正常的企业管理秩序。第三人在被吊销营业执照后没有及时进行清算确有不当，但现行法律法规并无企业未在一定时限内履行清算义务就不能再清算的禁止性规定，因此第三人的清算行为应予准许，第三人于2013年5月14日依据上述《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定向惠州工商局办理清算组成员备案登记并无不当。鉴于第三人申请办理清算组备案登记的行为发生在2013年5月14日，惠州工商局应依据当时有效的法律法规作出具体行政行为。而《外商投资企业清算办法》已于2008年1月15日被废止，惠州工商局适用已废止的行政法规作为审查清算组成员备案登记行为合法性的标准，作出涉案行政撤销备案登记决定属于适用法律依据错误。惠州工商局在涉案行政撤销备案登记决定中还认定：第三人2013年5月14日的清算组成员备案登记违反了《中华人民共和国外资企业法实施细则》第七十四条和《中华人民共和国公司法》第一百八十四条以及第三人的《公司章程》的规定。《中华人民共和国外资企业法实施细则》第七十四条规定：‘清算委员会应当由外资企业的法定代表人、债权人代表以及有关主管机关的代表组成，并聘请中国的注册会计师、律师等参加。清算费用从外资企业现存财产中优先支付’。《中华人民共和国公司法》第一百八十四条规定：‘公司因本法第一百八十一条第（一）项、第（二）项、第（四）项、第（五）项规定而解散的，应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算。有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人员组成。逾期不成立清算组进行清算的，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请，并及时组织清算组进行清算。’但惠州工商局在涉案行政撤销备案登记决定所列明的第三人的违法事实，仅仅是该次清算超出了《外商投资企业清算办法》规定的期限，却并未列明该次备案登记有哪些内容不符合上述《中华人民共和国外资企业实施细则》第七十四条、《中华人民共和国公司法》第一百八十四条以及第三人《公司章程》的规定。惠州工商局引用的法律条文没有对应的事实依据，据此作出撤销备案登记行为属于事实不清。惠州工商局在行政复议答复意见中同样又以作出涉案行政撤销备案登记决定时未查明的事实作为证明自己具体行政行为合法的依据，被告不予支持。综上，惠州工商局作出涉案行政撤销备案登记决定的具体行政行为认定事实不清、证据不足，适用依据错误。”根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第2目的规定，被告作出复议决定如下：撤销惠州工商局2013年12月31日作出《行政撤销备案登记决定书》（惠市工商撤决字（2013）第1号）的具体行政行为。
另查明，惠州工商局在涉案行政撤销备案登记决定中引用的“《中华人民共和国外商投资企业清算办法》应为“《外商投资企业清算办法》”（1996年6月15日国务院批准、1996年7月9日对外贸易经济合作部令第2号发布）。该《办法》已于2008年1月15日由《国务院关于废止部分行政法规的决定》（中华人民共和国国务院令第516号）予以废止，被2005年1O月27日公布、2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公司法》代替。
再查明，第三人原企业名称为“惠宝塑料企业（惠州）有限公司”，于1997年3月17日经惠州市对外经济贸易委员会批复变更为第三人现名称。第三人在工商登记机关登记的董事会成员名单为：董事长袁海舰、董事刘某甲、刘某乙。2013年5月6日，由黄某乙、罗某、黄某甲、袁海舰、刘某乙、刘某甲等六人参加的第三人的董事会形成决议，决定进行结业清算，由黄某乙、罗某、黄某甲三位作为清算小组成某，组成清算组，任命黄某乙担任组长。第三人确认，罗某、黄某甲、黄某乙并非第三人办理备案登记时的公司董事、股东或员工。
以上事实有《备案登记通知书》（惠备通外字（2013）第1300168868号）、《行政撤销备案登记决定书》（惠市工商撤决字（2013）第1号）、《行政复议决定书》（粤工商复决字（2014）第25号）、《关于“惠宝塑料企业（惠州）有限公司”变更企业名称的批复》［惠市经贸委资字（1997）076号］、第三人董事会决议、第三人董事会成员名单等证据证实，原、被告及第三人亦当庭陈述在案。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”被告作为惠州工商局的上一级主管部门，具有受理第三人不服惠州工商局具体行政行为提起的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职责。深圳市又一居投资发展有限公司、吴小欧作为被告《行政复议决定书》（粤工商复决字（2014）第25号）中的行政复议第三人，与该行政复议决定具有法律上的利害关系，具有对该行政复议决定提起行政诉讼的原告主体资格。
《中华人民共和国公司登记管理条例》（2005修订）第四十二条规定：“公司解散，依法应当清算的，清算组应当自成立之日起10日内将清算组成员、清算组负责人名单向公司登记机关备案。”惠州工商局作为公司登记机关有权对公司的清算组成员予以备案登记，亦有权纠正其认为错误的备案登记。本案中，第三人不服惠州工商局作出的涉案行政撤销备案登记决定，向被告申请行政复议，被告作出了撤销惠州工商局行政撤销备案登记决定的涉案行政复议决定。现两原告对被告作出的涉案行政复议决定不服，提起诉讼，法院审查的是被告作出的涉案行政复议决定的合法性。首先，惠州工商局在涉案行政撤销备案决定中适用的是《外商投资企业清算办法》第六条、第三十六条、第三十七条、《中华人民共和国外资企业法实施细则》第七十四条、《中华人民共和国公司法》第一百八十四条以及当事人的《公司章程》规定对第三人2013年5月14日的清算组成员备案登记的合法性进行认定。第三人申请清算组成员备案登记的行为发生在2013年，惠州工商局应当依据备案登记申请行为发生时合法有效的法律法规进行审查。而惠州工商局适用的依据之一即《外商投资企业清算办法》已于2008年1月15日废止，并被2005年10月27日公布、2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公司法》代替，因此，惠州工商局将已废止的《外商投资企业清算办法》作为其对第三人的清算组成员备案登记行为的合法性进行审查的依据之一属于适用法律法规错误。但是，惠州工商局在涉案行政撤销备案决定中适用的《中华人民共和国外资企业法实施细则》、《中华人民共和国公司法》是第三人申请清算组成员备案登记时合法有效的法律法规，惠州工商局适用上述法律法规的规定对第三人清算组成员备案登记行为的合法性进行审查并不存在适用失效或废止法律法规的情形。其次，《中华人民共和国公司法》（2005年修订、2006年1月1日实施）第一百八十一条规定：“公司因下列原因解散：（一）公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现；（二）股东会或者股东大会决议解散；（三）因公司合并或者分立需要解散；（四）依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；（五）人民法院依照本法第一百八十三条的规定予以解散。”第一百八十四条规定：“公司因本法第一百八十一条第（一）项、第（二）项、第（四）项、第（五）项规定而解散的，应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算。有限责任公司的清算组由股东组成，股份有限公司的清算组由董事或者股东大会确定的人员组成。逾期不成立清算组进行清算的，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请，并及时组织清算组进行清算。”《中华人民共和国外资企业法实施细则》（2001年修订）第七十四条规定：“清算委员会应当由外资企业的法定代表人、债权人代表以及有关主管机关的代表组成，并聘请中国的注册会计师、律师等参加。清算费用从外资企业现存财产中优先支付。”根据惠州工商局在涉案行政撤销备案决定中确认的事实可知，第三人的法定代表人是袁海舰，第三人的股东是台湾家家富塑料有限公司。可见，第三人在惠州工商局备案的清算组成某黄某乙、罗某、黄某甲三人并不符合《中华人民共和国公司法》第一百八十四条关于“有限责任公司的清算组由股东组成”以及《中华人民共和国外资企业法实施细则》第七十四条关于“清算委员会应当由外资企业的法定代表人……组成”的规定。因此，惠州工商局根据涉案行政撤销备案决定中查明的事实并依据《中华人民共和国外资企业法实施细则》第七十四条、《中华人民共和国公司法》第一百八十四条认定第三人清算组成员备案登记不具有合法性，主要事实清楚，适用法律法规并无不当，亦无违反法定程序。
综上所述，被上诉人作出涉案行政复议决定，撤销惠州工商局2013年12月31日作出的行政撤销备案登记决定，主要证据不足，适用法律法规错误，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十三条第二款的规定，判决如下：
一、撤销被告广东省工商行政管理局于2014年4月8日作出的粤工商复决字（2014）第25号《行政复议决定书》；
二、责令被告广东省工商行政管理局于本判决发生法律效力之日起六十日内重新作出行政复议决定。
一审案件受理费50元由被告广东省工商行政管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 汪 毅
审 判 员 邓 军
人民陪审员 管润明
二〇一四年十一月二十九日
书 记 员 周芷诺