江苏省常州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）常行终字第34号
上诉人（原审原告）吴一民。
委托代理人吴自立。
委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）常州市城乡建设局，住所地常州市新北区龙城大道1280号。
法定代表人史政达，该局局长
委托代理人贡浩平，该局副局长。
委托代理人赵晨，江苏律邦律师事务所律师。
上诉人吴一民诉常州市城乡建设局（以下简称市城建局）不履行查处违法施工法定职责一案，不服常州市新北区人民法院（2014）新行初字第122号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月26日受理后，依法组成合议庭于2015年3月3日公开开庭审理了本案。上诉人吴一民及其委托代理人吴自立和崔克海、被上诉人市城建局的委托代理人贡浩平和赵晨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经庭审举证质证认定，常州市市政工程管理处（以下简称市政工程管理处）承建玉龙路项目。2011年4月26日，常州市规划局依市政工程管理处申请核发了建设用地规划许可证。2011年5月30日，市政工程管理处与常州市东南交通建设工程集团有限公司（以下简称东南公司）签订了《投资、建设、移交合同》。2012年12月1日，东南公司在建设方未取得建筑工程施工许可证的情况下擅自施工。吴一民系常州市新北区新桥镇茶庵村委吴家坝村民，其经营的养殖场属于玉龙路项目建设范围。2014年6月16日，市城建局对吴一民申请公开的玉龙路项目建设工程施工许可证及报批材料的信息作出答复，称该段道路尚未进场施工，无其所申请公开的信息。2014年6月23日，吴一民向市城建局寄送查处申请函，要求市城建局依法查处建设单位在未取得建设工程施工许可证施工的行为，责令立即停止施工行为并保护其财产权及合法的土地使用权。2014年6月30日，市城建局将查处申请函转到常州市城建监察支队进行处理，并向吴一民送达了信访事项转送告知单。2014年7月4日，市城建局向建设方发出核查通知书。经初步调查，该工程涉嫌未领取施工许可证的情况下擅自开工，市城建局于2014年7月28日向市政工程管理处及东南公司发出责令（停工）整改通知书，并于2014年8月6日立案调查。2014年9月25日，市城建局根据《常州市行政执法程序暂行规定》第六十六条第四项之规定，经行政负责人批准，延长执法期限45日。吴一民认为市城建局未及时查处违法建设的行为构成行政不作为，遂提起行政复议。江苏省住房和城乡建设厅于2014年9月9日作出行政复议决定，决定维持市城建局针对吴一民举报事项作出的相关行政行为。吴一民不服，向常州市新北区人民法院提起行政诉讼。审理过程中，针对市政工程管理处和东南公司的违法行为，市城建局于2014年11月10日分别作出常建罚字（2014）第40号和常建罚字（2014）第41号行政处罚决定书。
原审法院另查明，市城建局法定代表人由何玉清变更为史政达。
原审法院认为，市城建局具有对建设工程质量进行监督管理的法定职责。市城建局接到吴一民的申请查处函后，根据《信访条例》第二十二条的规定按照信访事项进行登记，并转至常州市城建监察支队处理，符合法律规定。因吴一民并非案件当事人，市城建局十五日内书面答复了其转办事项，程序合法。市城建局调查取证后认为建设方未取得施工许可证擅自开工的行为违法，依法责令建设方及施工单位停工整改。因相关当事人未停工整改，市城建局在本案审理过程中对其作出了行政处罚决定。自接到吴一民举报至作出处罚决定，市城建局的执法程序历时四个多月；虽然耗时较长，但符合《常州市行政执法程序暂行规定》第六十六条第四项的规定，执法未超期。综上，市城建局已依法履行了立案、调查、作出行政处罚决定的法定职责，不存在行政不作为。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回吴一民要求确认市城建局未依法履行查处职责的诉讼请求。案件受理费50元，由吴一民负担。
上诉人吴一民上诉称，1、上诉人向被上诉人提出查处的事项属于被上诉人职权范围，不属于信访事项。2、被上诉人启动行政执法程序是根据上诉人的申请而启动的，应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条60日执法期限的规定。如果适用《常州市行政执法程序暂行规定》的规定，也应当适用第六十六条第一项规定的45日最长执法期限的规定。无论适用司法解释的规定还是常州市的规定，被上诉人作出行政处罚的期限都远远超过了法定期限。3、根据《建设行政处罚程序暂行规定》（建设部令第66号）第十一条的规定，书证必须是原始凭证；调取原始凭证有困难的可以复制，但是复制件与原件必须核对无误，被上诉人提供的证据都是复印件，不符合前述规定。4、建设单位在2013年4月12日曾经向被上诉人申领了施工许可证，所以早在2013年4月12日，被上诉人就应当知道违法事实的存在，就应当依职权主动查处。故请求法院：1、撤销原审判决；2、确认被上诉人不依法履行查处职责的行为违法；3、责令被上诉人履行法定职责；4、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人市城建局未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中答辩称：1、被上诉人已经对上诉人举报的事项进行了查处，不存在行政不作为。2、根据信访条例的规定，被上诉人接到上诉人的申请查处函后按照信访事项进行登记，并转至相关职能部门处理并无不妥。3、本案是被上诉人依职权进行查处的，虽然上诉人向被上诉人邮寄了查处函，但只是向被上诉人提供了存在违法行为的线索，不是启动查处程序的条件；上诉人并不是具体行政行为的相对人，只是行使法律赋予的举报和控告权。3、关于证据真实性的问题，被上诉人在原审中已向法庭提供过，并在原审中进行了核实，上诉人如有不同意见应该提供反证。4、处罚期限完全符合《常州市行政执法程序暂行规定》的规定。故请求法院驳回上诉，维持原判。
原审被告向原审法院提交的证据材料及依据有：信访事项转送告知单（存根）及邮寄凭证，常州市城建监察支队案件受理单，案件受理登记表2份，核查通知书，市城建局对市政工程管理处崔某的调查询问笔录2份，崔某的身份证复印件及授权委托书，市城建局对东南公司缪某的调查询问笔录，缪某的身份证复印件及授权委托书，现场检查笔录2份，施工现场照片2份，责令（停工）整改通知书，案件立案审批表2份，约谈通知书，会议签到簿，约谈记录，延长行政执法期限申请书，玉龙路工程投资、建设、移交合同，《市发展改革委关于玉龙路（沪蓉高速公路北-
创业路）工程项目建议书的批复》，《市发展改革委关于玉龙路（沪蓉高速公路北-
创业路）工程可行性研究报告的批复》，建设用地规划许可证，项目施工图纸，东南公司的建筑资质证书，行政处罚权利告知书及送达回证，行政处罚决定书及送达回证，常州市城建监察支队对吴一民处理事项的告知及邮寄凭证，《市政府办公室关于印发常州市城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条，《建设工程质量管理条例》第四条，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第二十条、第二十七条，《中华人民共和国建筑法》第七条、第六十四条。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：施工现场照片、《关于吴一民申请政府信息公开事项的答复》、查处申请函及邮寄凭证、行政复议决定书。
上述证据均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院认证正确。
本院经审理认定的案件事实与原审判决书所认定的事实一致。
本院认为，《建设工程质量管理条例》第四条规定，“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。”本案中，虽然吴一民的举报是市城建局履行监管职责的重要线索来源，但依照前述规定，针对未取得施工许可证擅自施工的行为进行监督管理，应当由建设行政主管部门依职权主动进行。吴一民认为市城建局是依申请进行查处的上诉理由，缺乏法律依据。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《常州市行政执法程序暂行规定》第六十六条第（四）项规定，法律、法规、规章及上级机关对行政执法事项没有规定办理期限的，除当场可以作出决定的事项外，行政机关依职权启动行政执法程序的行政执法事项，应当自程序启动之日起90日内作出决定；90日内不能作出决定的，经本机关负责人批准，可以延长45日。本案中，吴一民于2014年6月23日向市城建局寄送查处申请函后，市城建局于2014年6月30日转至常州市城建监察支队进行处理，于2014年7月4日向建设方发出核查通知书，于2014年7月28日向市政工程管理处及东南公司发出责令（停工）整改通知书，于2014年8月6日立案调查，于2014年9月25日经行政负责人批准延长执法期限45日，并于2014年11月10日针对违法行为作出行政处罚决定。依据以上事实，市城建局履行了监管职责，监管期限亦符合《常州市行政执法程序暂行规定》的规定。虽然《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》等法律、法规在行政机关依职权主动监管职责的期限方面没有作出特别规定，但行政机关应当在合理期限内作出行政处罚决定。期限是否合理，要充分考虑行政相对人权益保护的紧迫性。本案中，市城建局在主动依职权履行职责的期限方面存在合理性问题。但鉴于监管期限属于行政机关自由裁量权范围，不属于本案司法审查范围，故吴一民的上诉理由，本院不予支持。
综上，原审法院判决驳回吴一民要求确认市城建局未依法履行查处职责的诉讼请求是可以的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人吴一民负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 剑
审 判 员 李连求
代理审判员 章福泉
二〇一五年三月二十四日
书 记 员 金 蕾