广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）深中法行初字第79号
原告：陈带发，住址：深圳市宝安区。
原告：陈官玉，住址：深圳市宝安区。
被告：深圳市龙华新区管理委员会，地址：深圳市龙华新区观澜街道广场沿河路原观澜街道办事处办公大楼405室。
法定代表人：陈清，主任。
委托代理人：黎建，系该委工作人员。
委托代理人：郭东伟，广东宝城（前海）律师事务所律师。
原告陈带发、陈官玉不服被告深圳市龙华新区管理委员会不予受理行政复议申请行为，于2014年10月23日向本院提起行政诉讼。本院于2014年10月27日立案后，于2014年11月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月12日公开开庭审理了本案。原告陈带发、陈官玉，被告深圳市龙华新区管理委员会的委托代理人黎建、郭东伟律师到庭参加诉讼。经报请广东省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
被告深圳市龙华新区管理委员会于2014年10月15日对原告陈带发、陈官玉作出不予受理决定，认为原告对深圳市龙华新区管理委员会观澜办事处集体资产管理办公室作出的《关于大和民股份合作公司部分股民要求全面审计大和民股份合作公司诉求处理情况的复函》提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的受案范围，根据行政复议法第十七条的规定，决定不予受理。
原告陈带发、陈官玉诉称：原告申请行政复议范围符合行政复议法第六条第十一项规定。被告作出不予受理决定适用法律错误，依法应予撤销、重新作出。行政复议法第六条十一项“其它具体行政行为”的释义是“前十项规定具体列举了可能侵犯公民权利的具体行政行为，但未必全面，还可能出现其他侵犯公民权利的具体行政行为。本项规定是为了弥补前十项列举不全面可能带来的遗漏，是一项兜底性规定，其目的是为了更好地保护公民的合法权益。表明只要公民认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益都可以申请行政复议”。被告对原告申请行政复议作出不予受理决定的被诉具体行政行为，不但适用法律错误，而且是有法不依，本案被诉具体行政行为有无合法性，请求法院依法判决，支持原告全部诉讼请求：1.撤销被告作出的不予受理决定；2.判令被告限期受理原告的行政复议申请；3.诉讼费由被告承担。原告在开庭审理前，提出对被告深圳市龙华新区管理委员会制定的《龙华新区股份合作公司监督管理暂行办法》第八十一条第二项规定的合法性进行审查的诉讼请求。
原告向本院提交了以下证据、依据：1.股东大会记录，以证明村民已经召开股东大会表决，达到了规定的审计比例要求；2.观澜办事处集体资产管理办公室（财政办）作出的《关于大和民股份合作公司部分股民要求全面审计大和民股份合作公司诉求处理情况的复函》，以证明村民的审计请求未获得同意；3.原告提交的行政复议申请书，以证明原告不服观澜办事处集体资产管理办公室的复函向被告申请行政复议；4.被告作出的不予受理决定书，以证明被告对原告的复议申请不予受理；5.《龙华新区股份合作公司监督管理暂行办法》；6.行政复议法；7.中国人大网关于行政复议法第六条的释义；8.深圳市人民政府《深圳市龙华新区和大鹏新区管理暂行规定》；9.《观澜办事处办公室关于印发观澜办事处社区股份合作公司2013年换届经济责任审计情况“回头看”工作方案的通知》；10.《针对观澜办事处2014年10月29日制定的审计“回头看”方案提出如下异议和要求》。
被告深圳市龙华新区管理委员会辩称：（一）被告作出不予受理决定事实清楚，适用法律正确。1.2014年7月16日，原告等大和民股份合作公司部分股民到龙华新区信访部门进行信访，请求对大和民股份合作公司进行全面资产审计。7月17日，信访部门作出《信访事项转送函》至国土部门和观澜办事处，告知按信访条例办理。2.2014年7月24日，原告等人到龙华新区观澜办事处信访，请求纪检部门对大和民股份合作公司全面资产审计。观澜办事处信访办公室受理后告知来访人转纪检监察科（审计办）和集体资产管理办联合按照信访条例规定处理。3.2014年9月16日，上述信访事项转送联合处理期间，原告等人再次到深圳市人大常委会信访室信访，提出的要求相同。4.2014年9月23日，龙华新区观澜办事处集体资产管理办公室对原告等提出的信访诉求作出复函，对原告等人提出的审计要求不予支持。5.2014年10月10日，原告向被告申请行政复议，请求事项包括：第一，确认观澜办事处集体资产管理办公室作出的复函适用法律错误，予以撤销并重新作出；第二，确认原告部分大和民股民提出的审计要求；第三，由龙华新区发展和财政局对审计构成要件依职权作出书面解释。6.被告经依法审查，认为原告的申请属于信访事项，不属于行政复议法及其实施条例规定的受案范围，于2014年10月15日送达不予受理决定书。（二）被告作出不予受理决定，程序合法。1.2014年10月10日，被告收到原告的复议申请。2.2014年10月15日，被告作出不予受理决定，并直接送达给原告。另，被告针对规范性文件合法性审查的诉讼请求答辩意见如下：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案行政行为是不予受理行政复议的行为，被告并非依据原告所提出的规范性文件《龙华新区股份合作公司监督管理暂行办法》第八十一条第二项的规定作出不予受理决定的，因此该规范性文件显然与本案诉讼的行政行为没有关联。
被告深圳市龙华新区管理委员会于2014年11月14日向本院提交了以下证据、依据：1.来访人员登记表及原告提交的资料；2.信访事项转送函；3.信访事项受理告知书；4.深圳市人大常委会信访室来访登记表；5.《关于大和民股份合作公司部分股民要求全面审计大和民股份合作公司诉求处理情况的复函》；6.行政复议申请书；7.不予受理决定书；8.行政复议文书送达回证；9.《信访条例》；10.行政复议法；11.《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》。
经庭审质证，被告对原告提供的证据股东代表大会记录的真实性、合法性、关联性均不予确认，认为没有会议时间、会议地点、召开以及表决程序；对观澜办事处集体资产管理办公室的复函的真实性、合法性、关联性均予以确认，认为恰恰证明了原告所诉求的事项属于信访事项，观澜办事处集体资产管理办公室也依照信访条例的相关规定对其作出了答复；对行政复议申请书以及不予受理决定书的真实性、合法性、关联性均予以确认；对相关法律法规以及规范性文件的真实性予以确认。原告对被告提供的证据的真实性均予以认可，对其合法性、关联性不予认可。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证据原告无异议，可以作为定案证据。原告提供的证据股东代表大会记录形式不完备，无法确认真实性、合法性，不作为本案证据，其他证据被告无异议，可以作为定案证据。双方提交的依据是否成立，由本院依法审查认定。
经审理查明：2014年7月，原告陈带发、陈官玉等大和民股份合作公司股东向被告深圳市龙华新区管理委员会提出对宝观城股份合作公司、大和民股份合作公司进行全面资产审计的要求，被告综合办公室通过信访转送途径将原告等股东的请求交由深圳市龙华新区观澜办事处集体资产管理办公室等职能部门处理。2014年7月25日，原告陈带发、陈官玉等大和民股份合作公司股东向深圳市龙华新区观澜办事处集体资产管理办公室提出对大和民股份合作公司进行全面资产审计的请求，并提交了由该公司五分之一以上股东联名提出审计的书面请求。观澜办事处集体资产管理办公室经审查2014年9月18日大和民股份合作公司股东代表大会对联名审计要求进行审议的表决情况，认为没有达到相关规定所需人数，因此于2014年9月23日对原告等股东作出《关于大和民股份合作公司部分股民要求全面审计大和民股份合作公司诉求处理情况的复函》，对审计要求不予支持，并于2014年9月24日将复函送达给原告陈带发。2014年10月10日，原告陈带发、陈官玉因不服该复函的处理，向被告提出行政复议申请。2014年10月15日，被告作出不予受理决定书，认为原告提出的行政复议申请不属于行政复议法第六条规定的受案范围，依据第十七条的规定不予受理。2014年10月23日，原告陈带发、陈官玉不服被告不予受理行政复议申请行为，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的不予受理决定、判令被告限期受理原告的行政复议申请，并要求法院对被告制定的《龙华新区股份合作公司监督管理暂行办法》第八十一条第二项规定的合法性进行审查。
本院认为，《深圳经济特区股份合作公司条例》作为规范深圳经济特区股份合作公司的特区法规，规范股份合作公司的组织和行为，但没有对股份合作公司的审计作出专门规定，深圳市人民政府也没有制定规章规范股份合作公司的审计。被告深圳市龙华新区管理委员会在法规、规章尚未规定股份合作公司的审计事项时，为了规范本辖区内股份合作公司的组织和行为，防止集体资产流失，保护各方合法权益，促进社区集体经济发展，根据《深圳市龙华新区和大鹏新区管理暂行规定》和《深圳经济特区股份合作公司条例》制定《龙华新区股份合作公司监督管理暂行办法》，对股份合作公司的审计作出了规定，不违反上位法的原则和具体规定，本案涉及的股份合作公司审计事项可以适用该规范性文件的规定审查。
被告依据深圳市人民政府规章《深圳市龙华新区和大鹏新区管理暂行规定》行使区级人民政府职责，依法可作为行政复议机关，对办事处集体资产管理部门行使职权作出的行政行为履行行政复议职责。《龙华新区股份合作公司监督管理暂行办法》第八十一条规定：“公司有下列情况之一的，应当进行审计：……（二）公司五分之一以上股东联名提出审计要求并经办事处集体资产管理部门同意的”，即办事处对股东联名提出审计要求行使审批职权。原告等公司股东联名提出了审计要求，观澜办事处集体资产管理办公室是以信访复函的形式，履行职责作出了不同意的行政决定，实质并非信访处理事项。该行政行为是观澜办事处行使职权对股东联名申请事项作出的处理决定，股东对该行政行为不服申请行政复议，可认定属于行政复议法第六条第八项规定的“认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的”或者第十一项规定的“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”行政复议事项。因此，被告作出不予受理决定，认为原告的行政复议申请不属于行政复议法规定的受案范围，适用法律错误，应当对原告的行政复议申请依法履行行政复议职责。
《龙华新区股份合作公司监督管理暂行办法》第十三条规定：“股东代表大会行使下列职权：……（十）审议百分之二十以上股东代表的联名提案”，此条规定的股东联名提案，是股东提案权相对应的股东代表大会审议权，而第八十一条规定的公司五分之一以上股东联名提出审计要求，是股东审计监督权的规定。需股东代表大会审议的股东联名提案与进行审计监督所需要的股东联名提出审计要求两者之间，并非前者包含后者的逻辑关系，因此不应当将股东联名提出审计要求纳入股东代表大会审议范围。观澜办事处集体资产管理办公室复函作出的不同意审计要求行政行为，依据是股东联名提出的审计要求经过股东代表大会审议未达到规定人数通过，这一方面反映出联名提出审计要求的股东已经达到了五分之一以上人数要求，另一方面反映了错误的将股东联名提出审计要求作为股东联名提案纳入了股东代表大会审议范围。因此，被告应当履行行政复议职责，准确适用相关规定对申请复议的行政行为进行审查。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案诉讼的行政行为是被告对原告行政复议申请作出不予受理决定的行政行为，该行政行为不以《龙华新区股份合作公司监督管理暂行办法》第八十一条第二项为依据，故原告提出的对该条款进行合法性审查的要求不符合法律规定。
综上，原告提出的两项诉讼请求成立，被告作出不予受理决定适用法律错误。为此，依照《中华人民共和国行政复议法》第六条第八项、第十一项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决如下：
一、撤销被告深圳市龙华新区管理委员会对原告陈带发、陈官玉提出的行政复议申请作出的不予受理决定；
二、被告深圳市龙华新区管理委员会应于本判决生效之日起五日内受理原告陈带发、陈官玉提出的行政复议申请，依法作出行政复议决定。
本案案件受理费人民币50元，由被告深圳市龙华新区管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 何连塘
审 判 员 王成明
代理审判员 王强力
二〇一五年十二月一日
书 记 员 刘晓晨