浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行初字第36号
原告奉化鸿运建材有限公司。
法定代表人余惠琴。
委托代理人姜旭日。
被告浙江省人民政府。
法定代表人李强。
委托代理人白植强。
委托代理人汪钢。
原告奉化鸿运建材有限公司（以下简称奉化鸿运）不服浙江省人民政府作出的浙政复决（2013）78号《驳回行政复议申请决定书》，于2014年1月8日向本院提起诉讼。本院于2014年1月15日受理后，于次日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并于2014年2月28日公开开庭审理了本案。原告奉化鸿运的委托代理人姜旭日，被告浙江省人民政府的委托代理人白植强、汪钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年12月24日，浙江省人民政府作出浙政复决（2013）78号《驳回行政复议申请决定书》，内容为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人申请行政复议，应当与具体行政行为有利害关系。人民法院认定，申请人奉化鸿运既非涉案土地注册登记前的使用人，亦非注册登记后的使用人。故其与衢州市人民政府批准核发衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》不具有法律上的利害关系，其提出的行政复议申请不符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回奉化鸿运的行政复议申请。
被告在法定期限内向本院提供的证据有：
1、2012年12月10日《行政复议申请书》；2、2012年12月22日《行政复议申请书》；3、原告企业法人营业执照；4、衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》；证据1-4证明被告于2012年12月12日收到原告提交的行政复议申请材料。因申请材料不齐全，原告于2012年12月24日予以补正。
5、行政复议答复书；6、国有土地使用权挂牌出让须知；7、成交确认书；8、原告与衢州市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》；9、关于要求重新签订国有土地使用权出让合同的报告；10、浙江元生实业投资有限公司（以下简称元生公司）企业法人营业执照；11、元生公司与衢州市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》；12、衢市西土字（2006）17号《建设用地批准书》；13、《土地使用权登记申请表》；14、《土地登记法定代表人身份证明书》；15、《土地登记委托书》；16、元生公司《关于要求办理土地证的报告》；17、《土地使用权登记审批表》；18、衢州国用（2006）第5-432号《国有土地使用证》；19、（2013）浙行终字第27号《行政裁定书》；证据5-19证明被告作出的驳回行政复议申请决定，认定事实清楚，证据确凿。
20、浙政复（2012）383号《行政复议申请材料补正通知书》，证明被告通知原告补正，程序合法。
21、浙政复（2012）383号《行政复议决定延期通知书》，证明被告于2013年2月19日延长行政复议审理期限，程序合法。
22、浙政复（2012）383号《行政复议中止通知书》，证明被告于2013年3月5日中止行政复议，程序合法。
23、浙政复决（2013）78号《驳回行政复议申请决定书》及送达回证，证明被告于2013年12月24日恢复本案审理并作出驳回行政复议申请决定，同时将该决定书邮寄送达给申请人；被告作出的驳回行政复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。
上述证据均系复印件。
原告奉化鸿运诉称：1、衢州市人民政府在答辩和所举证据材料中都认定涉案土地由原告竞拍成功取得国有土地使用权，由原告与衢州市国土资源局于2006年10月23日签订《国有土地使用权出让合同》，获得涉案国有土地40年的使用权。原告以合法方式并且支付合同对价取得使用权的土地，但是，在被告的认定中，该涉案土地竟然与原告毫无关系，所谓“原告既非涉案土地注册登记前的使用人，亦非注册登记后的使用人”，原告成了提起行政复议的权利都被剥夺的案外人。原告支付5230万元土地出让金，如今市场价值达数亿元的4万平方米、40年使用权的国有土地凭什么法律事实或者法律关系被没收、被转移、被掠夺了？被告将不具有证据三性的《关于要求重新签订国有土地使用权出让合同的报告》、元生公司与衢州市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》、元生公司《关于要求办理土地证的报告》等作为认定案件重要事实的证据，必然导致截然相反的结论。土地竞拍成交在前，时间为2006年10月18日，违法申请发证的元生公司成立在后，时间为2006年12月8日，时间相隔近2个月，发证错误显而易见。如果审查这些权源依据材料就会发现，由元生公司申请发放涉案国有土地权属证书，其所申报的材料之间基础事实是相互冲突的。土地使用权发证给元生公司的行为证明，衢州市人民政府实际是操作了两个公司之间土地使用权的私下流转，但又没有严格按照《土地登记办法》第七条的规定由有关当事人共同申请。2、根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、第二款的规定，被告无视浙江省高级人民法院（2013）浙行终字第27号行政裁定书违反上述法律规定的客观事实，拒不履行行政复议和作出最终裁决的法定职责。3、复议机关审理如此疑难复杂、在社会上影响广泛和深远的案件不经法定程序，不告知原告诉权，违反了《中华人民共和国行政复议法》第十九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十九条、第四十八条第二款的规定。从被告作出《驳回行政复议申请决定书》中，原告没有发现复议机关按照法律规定履行了必要的程序。4、本案表面现象反映的是土地登记行政纠纷，但实质上反映的是外地商人到落后地区投资的财产保护和投资环境的法制建设问题，反映的是欠发达地区如何良性发展问题。综上，原告不服被告的行政复议决定，请求撤销浙政复决（2013）78号驳回行政复议申请决定书，判令被告重新作出行政复议决定送达原告，被告承担案件受理费。
原告向本院提供的证据有：
1、行政复议决定书，证明被诉具体行政行为。
2、送达回证，证明复议决定送达原告时间。
3、成交确认书，证明原告通过市场竞拍取得案涉土地使用权。
4、银行打款凭证，证明原告支付土地出让金。
5、国有土地使用权出让合同，证明原告与衢州市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，出让年限40年。
6、投资开发回报合同，证明原告与元生公司约定出借使用权15年，保留案涉土地使用权。
7、国有土地使用证，证明被告违法发放土地使用证。
8、民事裁定书，证明元生公司破产裁定中将原告土地使用权评估处理。
9、浙江省财政厅答复书，证明衢州中院破产裁定中引用资产评估报告内容错误。
上述证据均系复印件。
被告浙江省人民政府答辩称：1、原告不服衢州市人民政府颁发衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》的具体行政行为，申请行政复议。经审理查明，涉案的衢州市西区五星级酒店及精品商场地块坐落于衢州市花园大道以南、九华大道以西，土地面积40000平方米，性质为国有出让土地，用途为商业服务业用地，使用年限为40年。2006年10月18日，原告通过竞拍取得涉案地块的国有土地使用权。同年10月23日，原告与衢州市国土资源局签订涉案国有土地使用权出让合同。同年12月8日，余明方、袁建华、蒋岳云在衢州注册成立元生公司，公司法定代表人为余明方。同年12月14日，原告向衢州市国土资源局提交《关于要求重新签订国有土地使用权出让合同的报告》。同日，衢州市国土资源局与元生公司签订了涉案国有土地使用权出让合同，并向元生公司颁发《建设用地批准通知书》。2006年12月18日，元生公司的法定代表人余明方向衢州市国土资源局申请办理涉案国有土地使用权登记手续，并要求将涉案土地分割为三宗土地办理土地证。衢州市国土资源局受理上述申请，经审核后上报衢州市人民政府审批。同年12月20日，衢州市人民政府批准同意将涉案土地分割为三宗土地进行登记（地号分别为5-194-1-1、5-194-1-2、5-194-1-3），并向元生公司颁发了衢州国用（2006）第5-432号、第5-433号、第5-203693号三本《国有土地使用证》，三宗土地登记面积均为13333.30平方米。2009年10月8日，元生公司申请公司变更登记，将法定代表人余明方变更为尤新权。2010年2月8日，经衢州市工商行政管理局批准，元生公司变更为浙江金沐实业投资有限公司（以下简称金沐公司）。2010年6月28日，金沐公司向衢州市国土资源局申请办理衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》所涉土地的使用权变更登记手续。2012年7月20日，衢州市人民政府向金沐公司颁发了衢州国用（2010）第5-64046号《国有土地使用证》，同时收回了原土地使用人元生公司的衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》。原告不服衢州市人民政府颁发衢州国用（2010）第5-64046号《国有土地使用证》的具体行政行为，向人民法院提起行政诉讼。2013年1月28日，浙江省高级人民法院作出（2013）浙行终字第27号《行政裁定书》认定：“上诉人鸿运公司既非涉案土地变更登记前的使用人，亦非变更登记后的使用人，故其对上述具体行政行为不具有法律上的利害关系，因而也不具备提起行政诉讼的原告主体资格。”据此裁定驳回奉化鸿运的起诉。2、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请人申请行政复议，应当与具体行政行为有利害关系。人民法院认定，原告既非涉案土地注册登记前的使用人，亦非注册登记后的使用人。故原告与衢州市人民政府批准核发衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》不具有法律上的利害关系，原告提出的行政复议申请不符合受理条件。3、2012年12月12日，被告收到原告的行政复议申请，因申请材料不齐全，原告于2012年12月24日补正。被告受理申请后，通知衢州市人民政府答复并提交相关证据材料。2013年2月19日，本案延长行政复议期限30日，2013年3月5日，本案因法定事由中止行政复议。2013年12月24日，被告恢复审理并作出浙政复决（2013）78号《驳回行政复议申请决定书》。4、原告通过竞拍取得涉案土地使用权后，已经依据挂牌文件要求，同意由元生公司与衢州市国土资源局重新签订涉案国有土地使用权出让合同，原告放弃涉案土地使用权意思表示真实。原告主张《关于要求重新签订国有土地使用权出让合同的报告》、元生公司与衢州市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》、元生公司《关于要求办理土地证的报告》证据不具有合法性，但未能提供有效反驳证据，被告在复议审理过程中未予采信。被告没有改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据，原告的起诉理由不具有合法性。5、涉案土地颁证行为所适用的依据是土地管理法律法规及规章，被告对涉案土地颁证行为未进行实体审理，不存在改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的情形。综上所述，被告作出的浙政复决（2013）78号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用的依据正确，程序合法。原告的起诉理由不能成立。请人民法院依法驳回原告诉讼请求。
庭审中，对被告提供的证据，原告质证如下：证据1-4，系原告申请行政复议时提交，但原告复议时提供的证据被告没有全部提交，对合法性有异议；证据5真实性、合法性没有异议，但对答复书中的观点、内容原告不认可；证据6-8三性均没有异议，这些证据恰恰可以证明原告是该宗土地的合法使用人，是行政复议的权利人；证据9三性有异议，当时法定代表人没有经过股东会的个人行为是违法、越权的；证据10三性没有异议，恰恰说明元生公司成立在原告竞拍土地之后；证据11真实性无异议，合法性有异议，元生公司没有参与竞拍活动，没有支付对价，没有资格签订出让合同；证据12真实性无异议，合法性有异议；证据13真实性无异议，合法性有异议，元生公司不是权利人，应该与原告共同申请；证据14-15真实性无异议，合法性有异议，余明方应以原告公司法定代表人的身份办理土地登记；证据16合法性有异议；证据17内容的真实性、合法性有异议，2006年10月元生公司还没有成立；证据18合法性有异议；证据19表面的证据三性没有异议，但原告认为内容和依据是违法的；证据20-22三性无异议；证据23合法性有异议。
对原告提供的证据，被告质证如下：证据1-2三性均无异议；证据3-5真实性无异议，证明对象有异议；证据6三性均有异议，当时两个公司的法定代表人均是余明方，余惠琴无权签字；证据7真实性、合法性无异议，证明对象有异议；证据8-9与本案无关。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的证据1-4、20-22与原告提供的证据1-2，各方均无异议，符合证据三性，予以采信。被告提供的证据5-18能够证明涉案土地挂牌、出让、登记的相关情况，予以采信；证据19系人民法院生效裁判文书，予以采信；证据23与原告提供的证据1-2一致，能够证明被诉行为的内容及送达情况，予以采信。原告提供的证据3-5与被告提供的证据7-8相互印证，能够证明原告竞拍土地的情况，予以采信；证据6真实性、合法性无法确认，不予采信；证据7系被复议行为，予以采信；证据8-9与本案无直接关联，不予采信。
经审理查明，2006年9月6日，衢州市国土资源局发布衢市须字（2006）第13号《国有土地使用权挂牌出让须知》，挂牌出让衢州市西区五星级酒店及精品商场地块的国有土地使用权，该地块坐落于衢州市花园大道以南、九华大道以西，土地面积40000平方米，用途为商业服务业用地，出让年限为40年。该《须知》第十条注意事项第（二）项内容为：申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的名称、出资人、出资构成、成立时间等内容。衢州市国土资源局可以根据挂牌出让结果与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同》。同日，衢州市西区开发建设管理委员会发布《衢州市西区五星级酒店及精品商场相关优惠政策和项目建设特别规定》，第六条内容为：土地竞得人从土地成交之日起30日内在衢州注册成立公司，注册资本金8000万元人民币以上。2006年10月18日，奉化鸿运（法定代表人余明方）通过竞拍取得涉案地块的国有土地使用权，成交总价为5230万元，并与衢州市国土资源局签订《成交确认书》。同年10月23日，奉化鸿运与衢州市国土资源局签订涉案国有土地使用权出让合同。期间，奉化鸿运依约分次缴清了土地出让金。同年12月8日，余明方、袁建华、蒋岳云在衢州注册成立元生公司，公司法定代表人为余明方。同年12月14日，奉化鸿运向衢州市国土资源局提交《关于要求重新签订国有土地使用权出让合同的报告》。同日，衢州市国土资源局与元生公司签订了涉案国有土地使用权出让合同，并向元生公司颁发《建设用地批准通知书》。2006年12月18日，元生公司向衢州市国土资源局申请办理涉案国有土地使用权登记手续，并要求将涉案土地分割为三宗土地办理土地证。衢州市国土资源局受理上述申请，经审核后上报衢州市人民政府审批。同年12月20日，衢州市人民政府批准同意将涉案土地分割为三宗土地进行登记，并向元生公司颁发了衢州国用（2006）第5-432号、第5-433号、第5-203693号三本《国有土地使用证》，三宗土地登记面积均为13333.30平方米。2009年10月8日，元生公司申请公司变更登记，将法定代表人余明方变更为尤新权。2010年2月8日，经衢州市工商行政管理局批准，元生公司名称变更为金沐公司。2010年6月28日，金沐公司向衢州市国土资源局申请办理衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》所涉土地的使用权变更登记手续。2012年7月20日，衢州市人民政府向金沐公司颁发了衢州国用（2010）第5-64046号《国有土地使用证》，同时收回了原土地使用人元生公司的衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》。2012年12月10日，奉化鸿运向浙江省人民政府申请行政复议，请求撤销衢州市人民政府向元生公司颁发的衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》。经补正、延期、中止后，浙江省人民政府于2013年12月24日作出浙政复决（2013）78号《驳回行政复议申请决定书》，以奉化鸿运与申请复议的具体行政行为不存在法律上的利害关系为由，决定驳回奉化鸿运的行政复议申请。奉化鸿运不服，遂提起本案诉讼。
另查明，奉化鸿运不服衢州市人民政府向金沐公司颁发的衢州国用（2010）第5-64046号《国有土地使用证》，向衢州市中级人民法院提起行政诉讼。2013年1月28日，浙江省高级人民法院作出（2013）浙行终字第27号《行政裁定书》认定：“上诉人鸿运公司既非涉案土地变更登记前的使用人，亦非变更登记后的使用人，故其对上述具体行政行为不具有法律上的利害关系，因而也不具备提起行政诉讼的原告主体资格。”据此裁定驳回奉化鸿运的起诉。
再查明，奉化鸿运不服衢州市人民政府向元生公司颁发的衢州国用（2006）第5-203693号《国有土地使用证》，向衢州市中级人民法院提起行政诉讼。该院于2013年1月18日作出（2013）浙衢行初字第1号行政裁定，以奉化鸿运的起诉已超过法定期限为由，驳回其起诉。奉化鸿运不服，向浙江省高级人民法院提起上诉。浙江省高级人民法院于2013年3月18日作出（2013）浙行终字第72号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……。本案中，奉化鸿运对衢州市人民政府向元生公司颁发的衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》不服，向浙江省人民政府申请行政复议。该土地使用证项下土地使用权虽原系奉化鸿运竞拍所得，但此后奉化鸿运依挂牌出让文件在衢州本地成立项目公司
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元生公司，并要求以元生公司的名义重新签订土地出让合同，故元生公司成为了涉案土地的最终使用权人，据此，应当认定奉化鸿运与被诉土地登记行为并不存在法律上的利害关系。浙江省人民政府以此为由驳回奉化鸿运的行政复议申请，并无不当。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告奉化鸿运建材有限公司的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告奉化鸿运建材有限公司负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 王丽娜
代理审判员 唐莹祺
二〇一四年四月十四日
书 记 员 汪金枝