山东省菏泽市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）菏行初字第20号
原告聂建峰。
原告聂建岭。
原告聂超。
三原告委托代理人邸顺红，北京京平律师事务所律师。
被告菏泽市人民政府。
法定代表人解维俊，市长。
委托代理人冀方静，菏泽市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李学柱，山东晟韵律师事务所律师。
第三人山东新洲房地产开发有限公司。
法定代表人王永林，执行董事。
委托代理人张雅维，山东邦治律师事务所律师。
原告聂建峰、聂建岭、聂超诉被告菏泽市人民政府土地行政出让一案，于2015年4月14日通过邮寄诉状的方式向本院提起诉讼。本院于2015年4月23日受理后，于2015年4月29日向被告菏泽市人民政府送达了应诉通知书及行政诉状副本，并通知第三人山东新洲房地产开发有限公司参加诉讼。2015年6月3日，本院组织三方当事人进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2015年6月4日、6月10日，两次公开开庭审理了本案，原告聂超及三原告的委托代理人邸顺红，被告菏泽市人民政府的委托代理人冀方静、李学柱，第三人山东新洲房地产开发有限公司的委托代理人张雅维到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告聂建峰、聂建岭、聂超诉称，三原告系兄弟关系，在菏泽市牡丹区某某办事处某某社区某庄共同拥有房屋四套，现房屋面临征收。2014年5月6日，原告通过起诉获知被告将土地出让给了山东新洲房地产开发有限公司，该土地包括了原告房屋所占用土地。原告就土地出让行政行为向山东省人民政府申请行政复议，山东省人民政府作出驳回行政复议申请的决定。但该决定表明被告因土地出让作出了《关于同意收回并公开出让2010-015号宗地国有土地使用权的批复》（菏政复（2010）222号）。至此，原告得知被告因土地出让行为作出了出让批复。被告进行土地出让的行为违法，请求：1、依法确认被告出让土地的行政行为违法，并撤销因土地出让所作出的《关于同意收回并公开出让2010-015号宗地国有土地使用权的批复》（菏政复（2010）222号）、撤销《国有建设用地使用权出让合同》（菏泽-01-2011挂-0003）；2、被告承担诉讼费用。
被告菏泽市人民政府答辩称：一、被告向山东新洲房地产开发有限公司出让土地的行政行为合法。为进行旧城区改建，菏泽市规划局于2010年11月就涉案宗地出具菏规条（2010）41号《规划设计条件》，菏泽市国土资源局于2010年12月向被告呈请菏国土资呈（2010）564号《关于收回并公开出让2010-015号宗地国有土地使用权的请示》，并拟定《2010-015号宗地国有土地使用权公开出让方案》。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，作出菏政复（2010）222号《关于同意收回并公开出让2010-015号宗地国有土地使用权的批复》，事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法。二、三原告不具备原告主体资格，提起本案的诉讼不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回起诉。三原告虽为涉案土地原使用权人，但土地使用权已被收回，被告之后作出的包括批准公开出让行为在内的行政行为以及市国土资源局与山东新洲房地产开发有限公司签订国有土地使用权出让合同等行为均与三原告没有法律上的利害关系。且，2013年11月9日，菏泽市牡丹区人民政府作出了《2013-7号地块旧城区改建房屋征收决定书》，已将三原告的房屋征收，其国有土地使用权已被同时收回。三、三原告起诉超过法定起诉期限。就涉案土地公开出让，菏泽市国土资源局已于2010年12月在菏泽日报和中国土地市场网予以公告，2011年3月出让结果在中国土地市场网予以公告，而三原告于2015年4月起诉，明显超过法定的起诉期限。综上所述，被告向第三人出让土地的行政行为事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请予以维持；三原告不具备诉讼主体资格，且明显超过法定起诉期限，请予以驳回。
第三人山东新洲房地产开发有限公司没有向本院提交答辩状，其在庭审中述称：被告出让土地的行政行为具有事实根据和法律依据，符合法定程序，请求依法驳回原告的起诉。根据《土地管理法》以及《城镇国有土地出让和转让暂行条例》的规定，签订国有土地使用权出让合同的主体不是本案被告，依法也应驳回原告的起诉。
被告菏泽市人民政府于2015年5月6日向本院提交了答辩状，并提交了如下证据、依据：1、菏政复（2010）222号《关于同意收回并公开出让2010-015号宗地国有土地使用权的批复》；2、菏规条（2010）41号《规划设计条件》；3、菏国土资呈（2010）564号《关于收回并公开出让2010-015号宗地国有土地使用权的请示》；4、《2010-015号宗地国有土地使用权公开出让方案》；5、菏国土资告字（2010）7号《国有土地使用权挂牌出让公告》；6、供地结果信息；7、《中华人民共和国土地管理法》第五十六条；8、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第十条；9、鲁政复驳字（2014）464号《山东省人民政府驳回行政复议申请决定书》；10、（2015）菏行终字第19号行政判决书。
被告菏泽市人民政府主张，其证据证明土地出让行政行为合法，其中5号、6号证据证明三原告起诉已超过法定起诉期限。同时，被告还主张，关于土地出让实施行为及签订土地出让合同，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条和第十一条的规定，该职权由土地管理部门负责实施，原告起诉应以土地管理部门为被告，政府不是出让合同的主体。
原告聂建峰、聂建岭、聂超对被告所举证据的质证意见是：1号证据是本案所诉的行政行为，不能以此证明其出让行为合法，也不能证明批复合法，该批复是否包含了两个行政行为还是被告只是用来证明土地出让行政行为，被告并没回答，原告认为其作为土地出让的证据提交又因为被告没有进行土地收回程序，因此被告违反了现行法律规定，该批复违法。对2号证据的合法性不予认可，其证明不了土地出让行为是否合法。3号、4号证据不具有合法性，其进行的土地出让行为不符合土地管理法为了公共利益的需要，也没有提交为了城市规划的相关文件，另外，2008年实施的《物权法》规定，只有为了公共利益的需要才能征收房屋，从请示来看，出让给了开发商，并不是政府为了公共利益征收。另外，结合1-5号证据，显然是出让在先批准在后。
第三人对被告所举证据的质证意见是，对被告提供的证据均无异议，能够证明行政行为合法有效。另外，国有建设用地土地使用权出让合同的出让人是菏泽市国土资源局，并不是本案被告，受让人是本案第三人。从而证明本案被告与出让合同没有任何关系。
原告聂建峰、聂建岭、聂超在证据交换时向本院提交的证据是：1、鲁政复驳字（2014）464号《山东省人民政府驳回行政复议申请决定书》；2、菏国用（2000）字第1340号国有土地使用证；3、菏国用（2000）字第1391号国有土地使用证；4、菏国用（2000）字第2208号国有土地使用证。
三原告主张，其所提交的三份土地证和鲁政复驳字（2014）464号复议决定书，证明原告具有本案诉讼主体资格，复议决定书也很明确指出了原告的土地在本案的批复和出让合同的范围之内，因此原告与本案具有法律上的利害关系，具备诉讼主体资格。
庭审中，被告菏泽市人民政府对三原告所提交证据发表了以下质证意见：对证据的真实性没有异议，对其证明目的有异议。三份土地证因三原告房屋已被征收，土地使用权已被收回，已不再具有法律效力，原告所提交的土地证和复议决定书不能证明原告具备诉讼主体资格，该复议决定书明确载明，被告批准出让土地的行为对原告的权利和义务不产生实际影响，原告与被告作出的批准土地出让的行政行为没有法律上的利害关系，原告不具备主体资格。
第三人山东新洲房地产开发有限公司发表的质证意见是：同意被告的质证意见，另外，原告所陈述的从行政复议决定书中得知被告作出的土地批复与事实不符，原告在诉状中陈述2014年5月6日通过起诉获知土地出让的事实，因此原告的说法相互矛盾。
第三人山东新洲房地产开发有限公司没有向本院提交证据。
根据庭审中双方当事人对证据质证、辩论的情况，经审查，本院对证据作如下认定：
关于三原告所举证据，被告及第三人对其真实性无异议，且证据与本案有一定的关联性，证据来源合法，认定为有效证据。
关于被告菏泽市人民政府所举证据，1号证据为本案被诉的具体行政行为，是本案审查的对象，不作为证据认定。2-6号证据及9号、10号证据与被诉具体行政行为的内容有一定的关联性，认定为有效证据。7号、8号证据为相关的法律依据，认定为有效依据。
经审理查明：原告聂建峰、聂建岭、聂超是兄弟关系。本案批复出让的土地位于菏泽市牡丹区国色天香小区以东、洙水河以南、菏泽日报社及太原路以西、长江路以北（规划中山路两侧），面积127411平方米，权属为国有。三原告在该幅土地范围内有归其使用的土地。2010年11月25日，菏泽市规划局就该宗地出具菏规条（2010）41号《规划设计条件》。2010年12月1日，菏泽市国土资源局向被告呈请菏国土资呈（2010）564号《关于收回并公开出让2010-015号宗地国有土地使用权的请示》，并拟定了《2010-015号宗地国有土地使用权公开出让方案》。2010年12月7日，菏泽市国土资源局刊登了菏国土资告字（2010）7号《山东省菏泽市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》，公告了本案出让土地的挂牌出让事宜。同日，在中国土地市场网上也公告了本案出让土地的挂牌出让事宜。2010年12月12日，被告菏泽市人民政府向菏泽市国土资源局作出菏政复（2010）222号《关于同意收回并公开出让2010-015号宗地国有土地使用权的批复》。2011年3月8日，菏泽市国土资源局作为出让人、山东新洲房地产开发有限公司作为受让人，签订了菏泽-01-2011挂-0003《国有建设用地使用权出让合同》。2014年6月22日，原告聂建峰、聂建岭、聂超向山东省人民政府申请行政复议，请求撤销菏泽市人民政府作出的出让土地的行政行为，山东省人民政府于2015年3月31日作出鲁政复驳字（2014）464号驳回行政复议申请决定书，以其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，驳回了复议申请。原告聂建峰、聂建岭、聂超于2015年4月14日通过邮寄诉状的方式提起了本案的行政诉讼。2015年4月27日，原告聂建峰、聂建岭、聂超向山东省人民政府提起行政复议申请，请求依法确认被申请人菏泽市人民政府收回2010-015号宗地国有土地使用权的行政行为违法并撤销菏政复（2010）222号《关于同意收回并公开出让2010-015号宗地国有土地使用权的批复》，该申请尚在山东省人民政府行政复议中。
另查明，2013年11月9日，菏泽市牡丹区人民政府就涉案土地范围内的房屋作出《2013-7号地块旧城区改建房屋征收决定书》。原告聂超、聂建岭、聂建峰不服，提起诉讼，经东明县人民法院及本院两审终审，分别作出（2014）东行初字第18号行政判决及（2015）菏行终字第19号行政判决，判决驳回了原告聂超、聂建岭、聂建峰的诉讼请求。至该房屋征收行政决定案件审理时，征收范围内大多数被征收人已签订了征收补偿协议、搬迁完毕。
本院认为，三原告的诉讼请求是，确认被告出让土地的行政行为违法，并撤销因土地出让所作出的《关于同意收回并公开出让2010-015号宗地国有土地使用权的批复》（菏政复（2010）222号）及《国有建设用地使用权出让合同》（菏泽-01-2011挂-0003）。在庭审中，本院要求原告明确其诉讼请求，原告仍坚持其起诉的是被告土地出让的行政行为违法，原告认为被告作出土地出让经历了两个阶段，一个是被告批准土地出让作出出让批复，第二个阶段是经被告的批准，准许了菏泽市国土资源局与第三人签订出让合同，原告认为这是一个行政行为即土地出让行政行为，其主体就是本案的被告，内容包括批复和出让两个步骤。显然，原告起诉的出让行为并非一个行政行为，而是将菏政复（2010）222号《关于同意收回并公开出让2010-015号宗地国有土地使用权的批复》中的批准土地出让、和原告主张的被告菏泽市人民政府准许菏泽市国土资源局签订菏泽-01-2011挂-0003号《国有建设用地使用权出让合同》的行为作为一个土地出让行为。关于原告所诉土地批复中的批准土地出让行为，在土地被收回的情况下，土地出让已不再对三原告的权利义务产生实际影响，且，菏泽市牡丹区人民政府曾就包括涉案土地上的房屋作出过征收决定，三原告就征收决定提起过行政诉讼，经本院终审，判决驳回了三原告的诉讼请求。在此情况下，被告菏泽市人民政府所做批复也不再对三原告权益产生实际影响，三原告对土地出让行为的起诉也应予驳回。关于三原告主张《国有建设用地使用权出让合同》是经被告批准的问题，并无证据证明，且被告对此并不认可，而合同签订主体并不是被告菏泽市人民政府，故原告主张不能成立，三原告以菏泽市人民政府为被告要求撤销《国有建设用地使用权出让合同》，没有事实根据和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应予驳回。三原告将批复中的批准土地出让行为及其认为的被告批准国土部门签订土地出让合同的行为作为一个土地出让行为提起诉讼，其诉讼请求不明确，同样也没有事实和法律根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。综上所述，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告聂建峰、聂建岭、聂超的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张天正
审 判 员 李胜力
代理审判员 庞 宠
二〇一五年七月十三日
书 记 员 杨继霞