重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝二中法行终字00153号
上诉人（原审原告）重庆共建建设有限公司，住所地：重庆市渝北区红金街2号索特大厦1幢8-2，组织机构代码：75928886-3。
法定代表人李德涛，董事长。
委托代理人肖宜斌，重庆新隆基律师事务所律师。
委托代理人刘雨馨，重庆新隆基律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）奉节县人力资源和社会保障局，住所地：重庆市奉节县永安镇诗仙西路195号，组织机构代码：00865817-3。
法定代表人熊宣林，局长。
委托代理人石瀑，奉节县人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人刘金唐，重庆聚焦律师事务所律师。
第三人方传银，男，生于1969年12月15日，汉族，住重庆市奉节县。
委托代理人成昭霖，重庆市奉节县弘正法律服务所法律工作者。
上诉人重庆共建建设有限公司［原重庆天佑建设（集团）公司（以下简称重庆天佑公司）］因劳动和社会保障行政监察一案，不服奉节县人民法院（2015）奉法行初字第00054号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
被告奉节县人力资源和社会保障局（以下简称奉节县人社局）于2014年10月24日作出奉节人社监令（2014）10号《劳动保障监察限期整改指令书》，认为重庆天佑公司拖欠何登之、杨志贵等18名民工工资共计42.4798万元，其行为违反了《中华人民共和国劳动合同法》第三十条第一款规定，依据《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项之规定，决定责令重庆天佑建设（集团）公司于2014年10月29日前执行《劳动保障监察调查询问通知书》（奉节人社监询（2014）10号），并支付何登之、杨志贵等18名民工工资42.4798万元。重庆天佑公司如拒不执行该指令，将依据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项规定处以2000元以上2万元以下罚款，并告知重庆天佑公司申请复议及提起行政诉讼的权利。
原告诉称，被告奉节县人社局于2014年10月24日作出的奉节人社监令（2014）10号《劳动保障监察限期整改指令书》认定事实错误，何登之、杨志贵等18名民工向原告主张劳动报酬无任何法律依据，且被告提供的投诉信中无易勤英、余德贵、周玉祥的签字，至于原告与何登之、杨志贵等18名民工是否存在劳动关系，何登之、杨志贵等18名民工应当通过奉节县劳动争议仲裁委员会提起确认劳动关系等相关的仲裁请求予以确认，不是被告的受理范围，被告无权通过在无劳动合同等关键性证据的情况下，作出奉节人社监令（2014）10号《劳动保障监察限期整改指令书》，请求法院依法撤销被告作出的奉节人社监令（2014）10号《劳动保障监察限期整改指令书》，并由被告承担本案的诉讼费。
被告奉节县人社局辩称，我局作出的奉节人社监令（2014）10号《劳动保障监察限期整改指令书》事实清楚、证据充分、程序合法，运用法律适当。苏洲是原告的合法委托人，具体负责项目工程建设；即使无投诉人的签字，被告根据法律的规定仍有权作出处理决定，请求法院予以维持。
第三人同意被告所作答辩意见，认为工程是原告委托苏洲进行管理，第三人与原告之间形成事实劳动关系；被告作出的处理未超越职权。
原审经审理查明，2013年9月6日，原告重庆天佑公司中标承建奉节县2013年度农业综合开发永乐镇、草堂镇生态综合治理项目（三标段）工程。2013年9月11日，原告与奉节县农业综合开发办公室签订《奉节县2013年度农业综合开发土地治理项目第三标段施工合同》（奉节农综合同2013-03）。同日，原告授权苏洲全权负责奉节农业综合开发土地治理项目工程长凼三标段工程。何登之、方传平、何朝武、周玉祥、卢元君、成金英、寿清安、杨志贵、何登云、方传银、李术珍、张一飞、杨林、余德贵、成金平、何登国、陈先润、何登明受苏洲雇佣，在该工程项目中务工。该工程于2014年4月10日竣工，2014年6月6日竣工验收合格。2014年9月19日，何登之、方传平、何朝武、卢元君、成金英、寿清安、杨志贵、何登云、方传银、李术珍、张一飞、杨林、成金平、何登国、陈先润、何登明向被告奉节县人社局书面投诉原告拖欠第三人等18名工人工资共计42.4798万元。2014年9月26日，被告立案受理后，于2014年10月13日向原告发出《劳动保障监察调查询问通知书》（奉节人社监询（2014）10号），要求原告于2014年10月16日下午5时前到被告处接受询问，并提交奉节农业综合开发土地治理项目工程长凼三标段工程民工花名册、工资发放表、民工签订的劳动合同，民工参加社会保险的资料，原告未按要求接受询问，也未向被告提交相关材料。被告根据调查收集的证据，于2014年10月24日作出奉节人社监令（2014）10号《劳动保障监察限期整改指令书》，认为重庆天佑公司拖欠何登之、杨志贵等18名民工工资共计42.4798万元，其行为违反了《中华人民共和国劳动合同法》第三十条第一款规定，依据《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项之规定，决定责令重庆天佑公司于2014年10月29日前执行《劳动保障监察调查询问通知书》（奉节人社监询（2014）10号），并支付何登之、杨志贵等18名民工工资42.4798万元。重庆天佑公司如拒不执行该指令，将依据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项规定处以2000元以上2万元以下罚款，并告知重庆天佑公司申请复议及提起行政诉讼的权利，并于当日送达。2014年11月6日，重庆市人力资源和社会保障局受理原告的复议申请，之后复议维持被告作出的《劳动保障监察限期整改指令书》。原告遂提起行政诉讼，要求撤销被告作出的奉节人社监令（2014）10号《劳动保障监察限期整改指令书》。
原审认为，根据《劳动保障监察条例》第三条第一款规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”奉节县人社局负责本行政区域内的劳动保障监察工作，依法具有作出劳动保障监察限期整改指令的法定职权。
关于原告提出其与第三人之间未签订合同，也未形成事实劳动关系，被告认定事实错误，主张报酬无法律依据的意见，该院认为，根据2013年9月11日，原告为苏洲出具的法人授权委托书，证明苏洲受原告的委托，全权负责奉节县农业综合开发土地治理项目工程长凼三标段工程，因此，苏洲招用第三人在该项目工作，为第三人出具工资欠条的行为，应当视为原告实施的行为。被告在原告未按要求提交奉节农业综合开发土地治理项目工程长凼三标段工程民工花名册、工资发放表、民工签订的劳动合同，民工参加社会保险等资料的情形下，依据对第三人的询问笔录、苏洲的询问笔录及苏洲出具的欠条，认定原告拖欠何登之等18名工人42.4798万元工资，并作出整改指令，并无不当，被告提出的该意见不成立。
原告提出投诉书中无易勤英、余德贵、周玉祥的签字，该院认为，易勤英与成金平系夫妻关系，投诉书中有成金平签字，被告对成金平的询问笔录证实在原告处务工的人员为成金平，欠条上亦载明被拖欠工资主体为成金平，在开庭审理时，该院已依法将原告起诉的另案第三人易勤英变更为成金平。关于余德贵、周玉祥未在投诉书上签字，该院认为，根据《劳动保障监察条例》第十条劳动保障行政部门履行的职责包括检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况，依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的规定，余德贵、周玉祥虽未在投诉书上签字，被告可以依职权对原告遵守劳动保障法律、法规或规章的情况进行调查，对发现违反劳动保障法律、法规或者规章的行为可以依职权作出查处，原告提出的该意见不成立。
何登之等人向被告进行投诉，被告立案后，依法调查询问有关人员，向用人单位发出劳动保障监察调查询问通知书，收集相关证据材料，作出限期整改指令书并于当日送达原告，程序合法。综上，原告重庆天佑公司要求法院撤销被告作出的奉节人社监令（2014）10号《劳动保障监察限期整改指令书》的请求不能成立，依法应当予以驳回。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告重庆天佑建设（集团）有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告重庆天佑建设（集团）有限公司负担。
上诉人重庆共建建设有限公司不服该判决向本院提起上诉称，原审法院认定事实错误，上诉人未授权苏洲负责奉节农业综合开发土地治理项目工程长凼三标段工程，上诉人与第三人之间没有形成事实劳动关系，并且投诉书中没有易勤英、余德贵、周玉祥的签字，其不是投诉人。原审适用法律错误，上诉人与第三人等人存在劳动关系争议，应当通过相关仲裁程序确认劳动关系，被上诉人无权在没有劳动合同等劳动关系关键性证据的情况下，作出奉节人社监令（2014）10号《劳动保障监察限期整改指令书》。请求撤销原判，撤销被上诉人作出的奉节人社监令（2014）10号《劳动保障监察限期整改指令书》，一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人奉节县人社局辩称，被上诉人作出的奉节人社监令（2014）10号《劳动保障监察限期整改指令书》事实法律依据充分。尽管有部分人员没有在投诉书上签字，但被上诉人可以根据《劳动保障监察条例》第十条的规定依职权进行调查处理上诉人违反劳动保障法律、法规、规章规定的行为。请求驳回上诉，维持原判。
第三人述称，尽管上诉人与第三人没有订立劳动合同，但上诉人授权苏洲负责项目工程，苏洲雇请第三人为项目工程务工，第三人与上诉人之间已形成事实劳动关系。尽管投诉书中没有易勤英、余德贵、周玉祥的签字，但被上诉人可以根据法律规定依职权作出监察指令。请求驳回上诉，维持原判。
原审中，被告为证明其具体行政行为的合法性，在法定期限内提交了下列证据和依据：
1.劳动保障监察投诉书；
以上证据拟证明何登之等人就原告拖欠第三人等18名民工工资向被告进行投诉的事实。
2.何登之等18名民工工资欠条；
3.身份证复印件；
4.劳动保障监察立案审批表；
5.何登之等18名民工的调查询问笔录；
6.法人授权委托书；
7.苏洲身份证复印件；
8.苏洲的调查询问笔录；
9.营业执照复印件；
10.中标通知书；
11.施工合同；
12.审计报告；
13.工程结算通知书；
14.预算拨款凭证；
15.跨地区劳动保障监察案件委托协查函（奉节劳监函（2014）第02号）；
16.劳动保障监察调查询问通知书（奉节人社监询（2014）10号）；
17.银行转款明细单；
18.法定代表人身份证明及授权委托书；
19.劳动保障监察限期整改指令书（奉节人社监令（2014）10号）；
20.重庆天佑公司拖欠民工工资统计表；
21.劳动保障监察行政处理告知书及送达回证（奉节人社监理告（2014）10号）；
22.奉节县人社局关于撤销《劳动保障监察行政处理告知书》的通知（奉节人社发（2014）145号）；
23.劳动保障监察行政处理告知书及送达回证（奉节人社监理告（2014）11号）；
24.重庆市人力资源和社会保障局行政复议决定书（渝人社复决字（2014）199号）；
被告作出行政行为的依据：《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项。
原告为证明其诉讼主张，提交了如下证据：
1.劳动保障监察限期整改指令书（奉节人社监令（2014）10号）；
2.重庆市人力资源和社会保障局行政复议决定书（渝人社复决字（2014）199号）及送达回证；
3.劳动保障监察行政处理告知书（奉节人社监理告（2014）10号）；
第三人为证明其诉讼主张，提交了以下证据：
何登之等18名民工的欠条；
经庭审质证，原告对被告举示的证据1提出异议，认为余德贵、易勤英、周玉祥不是投诉人，何登之、杨志贵、寿清安、何登明笔迹不符；对证据2的真实性提出异议；对证据3的真实性提出异议，认为身份证复印件上的签字与投诉书上的签字笔迹不符；对证据5的证明目的提出异议，认为不能证实原告与第三人之间存在劳动关系，工作时间与投诉书上所载也不相符；对证据6的真实性有异议，申请法院进行公章鉴定；对证据8的证明目的提出异议，认为不能证明苏洲是原告的特别授权人；对证据17的证明目的有异议，认为不能证明原告转账的事实；对证据20的真实性提出异议，认为原告与第三人之间不存在劳动关系，周玉祥、余德贵并非投诉人；对证据22有异议，认为原告并未收到该通知；对证据23提出异议，认为原告没有收到奉节人社监理告（2014）11号劳动保障监察行政处理告知书，李涛不是原告工作人员，其签字原告不予认可；对证据24的证明目的不予认可，无法律效力；对其他证据无异议。第三人对被告举示的证据均无异议。原审认为，证据1，证明何登之等人书面向被告投诉原告拖欠工资的事实，与本案具有关联性，予以确认；证据4，证明被告对原告拖欠何登之等人工资进行立案调查，与本案具有关联性，真实、合法，予以采信；证据2-3、5-20，原告对证据6真实性提出异议，认为授权委托书的公章系伪造，申请对公章进行鉴定，法庭当庭告知原告限期提交书面鉴定申请，原告未按期提交，视为放弃申请鉴定的权利，对证据6的真实性予以采信，其他证据能相互印证，证明第三人在原告承包的奉节农业综合开发土地治理项目工程长凼三标段工程务工，原告拖欠第三人工资，被告经调查，对原告作出限期整改指令的事实，真实、合法，予以采信；证据21-23，证明被告拟对原告作出行政处理决定，进行告知的事实，真实性予以确认；证据24，证明原告对被告作出的限期整改指令不服，申请行政复议的事实，予以采信；被告作出行政行为的依据，系合法有效的法规，应当适用。
对于原告举示的证据，被告及第三人均无异议，原审予以确认。
对于第三人举示的证据，原告对证明目的提出异议，认为苏洲不是项目经理，对复印件的真实性不予认可。被告对第三人举示的证据无异议。原审认为，经核实，欠条复印件与原件相符，予以确认。
以上证据随案移送本院，经审查，原审对证据的分析采信正确，据此认定的事实本院予以确认。
本案审理过程中，上诉人向本院提供准予变更登记通知、营业执照等证据，证明重庆天佑公司名称已于2015年3月24日变更为重庆共建建设有限公司，本院对此予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国劳动合同法》第三十条第一款的规定，用人单位应当按照劳动合同约定和国家规定，向劳动者及时足额支付劳动报酬。根据《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项的规定，用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的，劳动保障行政部门有权责令用人单位限期支付劳动者的工资报酬，逾期不予支付的，有权责令用人单位向劳动者加付赔偿金。本案中，上诉人为苏洲出具的法人授权委托书，证明苏洲受上诉人的委托，全权负责奉节县农业综合开发土地治理项目工程长凼三标段工程。苏洲招用第三人等民工在该项目工作，第三人等民工与上诉人之间形成事实劳动关系。第三人等人提供的工资欠条及被上诉人对有关人员所作的询问笔录等证据亦充分证明上诉人拖欠第三人等人工资的事实。被上诉人根据投诉并在调查核实的基础上，认定上诉人为用人单位并以其拖欠第三人等18名工人42.4798万元工资为由作出整改指令，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序符合法律规定。上诉人认为其未授权苏洲负责奉节农业综合开发土地治理项目工程长凼三标段工程，与客观事实不符，上诉人主张其与第三人等人不存在事实劳动关系，其不是第三人等人的用人单位的理由不能成立。上诉人认为上诉人与第三人等人之间存在劳动关系争议，在未经仲裁程序予以确认以前，被上诉人无权作出劳动保障监察整改指令，因劳动保障行政部门依照《劳动保障监察条例》相关规定查处用人单位违反劳动保障法律、法规、规章行为过程中，对用人单位的认定必然包括对用人单位和劳动者之间是否存在劳动关系的判断，因此上诉人的该主张缺乏法律依据，本院不予支持。上诉人认为投诉书中没有易勤英、余德贵、周玉祥的签字，被上诉人作出的劳动保障监察指令涉及其工资报酬的支付缺乏依据，因根据《劳动保障监察条例》第十条的规定，劳动保障行政部门有权依职权纠正和查处用人单位违反劳动保障法律、法规、规章的行为，而在这一过程中，劳动者的投诉只是劳动保障行政部门查处用人单位违法行为的线索来源，因此，本案中被上诉人根据部分劳动者的投诉书在全面调查核实上诉人违法事实的基础上作出涉及易勤英、余德贵、周玉祥工资报酬支付的劳动保障监察指令符合法律规定，上诉人的该主张不能成立。
综上，被上诉人作出的奉节人社监令（2014）10号《劳动保障监察限期整改指令书》认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持，原审判决应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人重庆共建建设有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张建平
代理审判员 程鸿声
代理审判员 刘红霞
二〇一五年十月十六日
书 记 员 韦 玮