重庆市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）渝三中法行终字第00010号
上诉人（一审被告）重庆市涪陵区人民政府。住所地重庆市涪陵区兴华中路**号。
法定代表人李洪义，区长。
委托代理人贺永红，重庆市涪陵区国土资源局行政审批科科长。
委托代理人魏逍，重庆圣石牛律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）重庆群洲实业（集团）有限公司。住所地重庆市涪陵区四环路太极大道55号，组织机构代码20862041-X。
法定代表人夏祥宁，董事长。
委托代理人易超，重庆津台律师事务所律师。
委托代理人程仁君，重庆鑫远律师事务所律师。
重庆群洲实业（集团）有限公司诉重庆市涪陵区人民政府土地行政登记一案，本院于2013年7月2日作出（2013）渝三中法行辖字第23号行政裁定，将该案指定垫江县人民法院管辖。垫江县人民法院于2013年12月2日作出（2013）垫法行初字第00018号判决，重庆市涪陵区人民政府（以下简称涪陵区政府）不服该行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月13日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审判决认定事实如下，1998年4月，原涪陵市李渡建筑工程有限责任公司变更登记为涪陵长锋建筑公司，法定代表人均为汤志华；2001年12月，涪陵长锋建筑公司将法定代表人变更登记为夏祥宁，股东变更登记为涪陵区堡子镇企办室、涪陵区马武镇企办室、涪陵区龙潭镇企办室、涪陵区李渡镇企办室、汤志华；2002年3月，涪陵长锋建筑公司变更登记为重庆市涪陵金广建筑工程有限责任公司，法定代表人及股东未变；2005年6月，重庆市涪陵金广建筑工程有限责任公司变更登记为重庆群洲实业有限公司，法定代表人为夏祥宁，股东变更登记为夏祥宁、陈德会、夏春艳、夏秋菊；2006年11月，重庆群洲实业有限公司变更登记为重庆群洲实业（集团）有限公司（以下称重庆群洲公司），法定代表人及股东未变。涪陵长锋开发公司法定代表人为汤志华，2008年4月20日申请变更登记为万青松；该公司于2007年7月2日申请变更登记为重庆西促房地产开发有限责任公司，2013年3月20日被工商行政管理部门吊销。
1998年7月3日，原涪陵市人民政府给涪陵长锋建筑公司颁发了涪市国用（1998）临字第019号国有土地使用证（临时），该证载明“座落涪陵市建涪路56号，使用权类型出让，终止日期至2038年7月2日，使用权面积833.37平方米，其中共有分摊面积594.72平方米，本证有效期1998年7月3日至1999年7月3日”。2000年5月29日，涪陵区建设委员会给涪陵长锋开发公司颁发了建设工程规划许可证，该证载明：建设项目名称综合楼，建设位置荔枝办事处建涪居委七组，建设规模7888平方米。同年8月1日，太极集团有限公司与涪陵长锋开发公司签订联合开发合同，将自己所属的高笋塘旧房拆除供新楼修建。
1998年10月，涪陵长锋建筑公司向中国建设银行重庆新星支行借款200万元，以该公司涪陵区建涪路56号833.37平方米土地使用权以及在建工程长锋大厦二、三楼提供抵押担保。涪陵区政府于1998年、2000年10月相继为其办理了涪他项[1998]字第021号和涪他项[2000]字第071号土地他项证明书。
涪陵太极广场（包含涪陵长锋建筑公司提供的抵押物涪陵区建涪路56号833.37平方米土地使用权以及在建工程长锋大厦）被涪陵区政府确定为“四久工程”。2004年10月21日，涪陵区政府以《研究太极广场工程清理处置问题》第117号议事纪要，确定“将太极集团、建涪居委和长锋房地产公司三家单位在太极广场已实施拆迁的三家土地使用权进行归并，依法办理在长锋房地产公司名下…以保证对归并后的土地使用权顺利进行拍卖”。2005年1月20日，涪陵区政府以涪府[2005]10号《关于同意将集体土地确认为国有土地并出让给涪陵长锋房地产开发有限公司的批复》，将荔枝办事处建涪居委6组0.1175公顷建设地确认为国有土地，并出让给涪陵长锋开发公司，作为建设太极广场用地。同月25日，重庆市涪陵区国土资源局对涪陵长锋开发公司填发了编号为G194-2005-000099的土地登记审批表，时任涪陵区国土资源局副局长邓中亚在该表发证机关批准意见栏签署了“同意”二字。一审庭审中涪陵区政府辩称其没有另外发证。2006年12月，涪陵区人民法院裁定将太极广场房地产开发项目抵偿给涪陵区房地产管理局。
2013年3月14日，重庆群洲公司向涪陵区人民法院提起行政诉讼，请求依法判决确认重庆市涪陵区国土资源局将其土地使用权变更给涪陵长锋开发公司的具体行政行为违法。同年4月1日，重庆群洲公司对该案提出撤诉申请，涪陵区人民法院以（2013）涪法行初字第00028号行政裁定书，裁定准许重庆群洲公司撤回起诉。2013年6月26日，重庆群洲公司再次以重庆市涪陵区国土资源局为被告向涪陵区人民法院提起行政诉讼，涪陵区人民法院同日受理后，报请重庆市第三中级人民法院指定管辖，重庆市第三中级人民法院指定垫江县人民法院受理该案。
一审法院审理认为，涪陵区政府负责本行政区域内的土地房屋权属登记工作，是本案的适格被告。原涪陵市人民政府为重庆群洲公司的前身涪陵长锋建筑公司办理了涪市国用（1998）临字第019号国有土地使用证，虽然该证有效期为一年，但该证载明的是出让土地，终止日期至2038年7月2日，且1998年至2000年，涪陵区政府相继为其办理了抵押权土地他项权证明书，故重庆群洲公司具备本案原告诉讼主体资格。重庆西促房地产开发有限责任公司的前身涪陵长锋开发公司是本案被诉土地行政登记行为确定的权利人，与本案的处理结果虽然有法律上的利害关系，但因被诉土地行政登记行为所涉及的土地使用权已被处置，其参加诉讼无实质意义，故不追加其为本案第三人。
涪陵区政府举示的现有证据，不能证明重庆群洲公司是从何时起知道或者应当知道其土地使用权被侵害的，因此，其主张重庆群洲公司超过起诉期限的理由不成立。重庆群洲公司在本案中起诉的被告已变更为涪陵区政府，不属于以同一事实和理由重新起诉情形。
按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任”之规定，涪陵区政府应当举示证据证明其作出的土地登记行为合法。从土地登记审批表中的内容可以看出，涪陵区政府对涪陵长锋开发公司作出的登记是土地使用权变更登记，而涪陵区政府举示的现有证据不能证明涪陵长锋建筑公司与涪陵长锋开发公司是公司人格混同，也不能充分证明涪陵长锋建筑公司已将土地使用权属转移给涪陵长锋开发公司，或者土地管理部门已收回土地使用权重新出让给涪陵长锋开发公司，或者符合土地管理部门依职权直接办理变更登记的条件，也不能充分证明原土地使用权人涪陵长锋建筑公司或者新的土地使用权人涪陵长锋开发公司依照《国家土地管理局土地登记规则》、《重庆市土地房屋权属登记条例》规定，向土地管理部门提出了变更登记申请。因此，涪陵区政府作出的土地登记行为事实不清，证据不足，且程序不合法。由于该登记行为所涉及的土地使用权已被处置，不具有可撤销内容，依法应当确认该行为违法。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决确认涪陵区政府2005年1月25日对涪陵长锋开发公司作出的土地登记行为违法。
涪陵区政府不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉称，1、重庆群洲实业公司不具备本案诉讼主体资格；2、本案已经超出了诉讼时效；3、本案被上诉人在2013年以涪陵区国土资源局为被告向重庆市涪陵区人民法院起诉，后自行撤诉，现又以同一事实和理由重新起诉，应驳回其起诉；4、一审未追加第三人长锋房地产公司，导致一审认定事实不清。一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决并依法改判。
被上诉人重庆群洲公司辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审判决。
涪陵区政府在法定期限内向一审法院提交了下列证据和依据：
第1组：1、2005年1月25日的土地登记审批表；2、涪市国用（1998）临字第019号国有土地使用证（临时）；3、曾明珍、符应书、符应德的房屋拆迁土地转让协议书；4、涪陵区“四久工程”办公室《关于涪陵太极广场工程处置情况的汇报》；5、重庆市建设工程施工许可证、建设工程规划许可证；6、太极集团有限公司与涪陵长锋开发公司的联合开发合同；7、重庆市建设工程办理规划管理手续的函；8、涪陵长锋开发公司的承诺书；9、涪陵区人民法院的执行笔录；10、会议记录；11、太极广场建涪六组、百货公司拆迁调查表；12、公司变更登记申请书三份；13、2010年8月24日法庭审理笔录及代理词。证明重庆群洲公司2005年就明知变更登记的整个情况，现提起诉讼已超过起诉期限，也证明重庆群洲公司无诉讼主体资格。
第2组：1、2013年3月14日行政起诉状；2、申请书；3、涪陵区人民法院（2013）涪法行初字第00028号行政裁定书。证明重庆群洲公司就同一事实和理由第二次提起起诉。
第3组：1、2005年1月25日土地登记审批表；2、涪陵区政府办公室《研究太极广场工程清理处置问题》第117号议事纪要；3、重庆市涪陵区房地产业管理局《关于给予太极广场工程建设项目税费优惠政策的请示》（涪房管发[2005]11号）；4、涪陵区政府办公室处理文件专用笺；5、涪陵区“四久”工程处置工作领导小组办公室《关于给予太极广场工程建设项目税费优惠政策的请示》（“四久”处置办发[2004]2号）；6、涪陵区政府《关于同意将集体土地确认为国有土地并出让给涪陵长锋房地产开发有限公司的批复》（涪府函[2005]10号）；7、涪陵区“四久工程”办公室关于涪陵太极广场工程处置情况的汇报；8、涪陵长锋开发公司《关于“太极广场”项目开发权事实上已属涪陵区房地产业管理局的情况报告》；9、涪陵长锋开发公司《关于“太极广场”项目久拆未建的情况报告》；10、涪陵区政府办公室《研究1999年城市建设工作》第104号议事纪要；11、涪陵区政府办公室《区城市规划委员会2001年第2次会议纪要》第93号议事纪要；12、联合开发合同；13、太极广场项目部给涪陵区房管局《太极广场开发项目相关问题的情况说明》；14、重庆商报登载的招商广告；15、涪陵日报登载的公告；16、太极广场建涪六组、百货公司职工宿舍拆迁情况说明；17、曾明珍、符应书、符应德的房屋拆迁土地转让协议书；18、太极广场建涪六组、百货公司拆迁调查表；19、2004年10月20日、11月11日、12月3日、12月9日四次会议记录和汤志华执行笔录。证明将土地使用权登记给涪陵长锋开发公司合法。
重庆群洲公司向一审法院提交了下列证据和依据：
第1组：1、涪陵市李渡建筑工程有限责任公司的公司变更登记申请书及变更登记审核表；涪陵长锋建筑公司的公司变更登记申请书及变更登记审核表；重庆市涪陵金广建筑工程有限责任公司的公司变更登记申请书；重庆群洲实业有限公司的企业（字号）名称预先核准通知书；重庆群洲实业有限公司股东会决议。证明1998年4月涪陵市李渡建筑工程有限责任公司更名为涪陵长锋建筑公司；2002年3月涪陵长锋建筑公司更名为重庆市涪陵金广建筑工程有限责任公司；2005年6月重庆市涪陵金广建筑工程有限责任公司更名为重庆群洲实业有限公司；2006年11月重庆群洲实业有限公司更名为重庆群洲实业（集团）有限公司。2、涪市国用（1998）临字第019号国有土地使用证（临时），证明1998年7月其前身涪陵长锋建筑公司取得了土地使用证，期限为40年。该组证据证明重庆群洲公司主体适格。
第2组：1、涪陵区政府办公室《研究太极广场工程清理处置问题》第117号议事纪要，证明2004年10月21日政府会议决定将建涪居委、太极集团、长锋房司的土地使用权合并，进行集中处置，并没决定将涪陵长锋建筑公司的土地使用权进行合并。2、土地登记审批表，证明2005年涪陵区政府将其涪市国用（1998）临字第019号土地使用证变更为涪陵长锋开发公司的土地使用证，而变更资料中，变更登记申请表缺首页，第二页的“权属来源证明文件类型、编号、日期”栏目是空白，表明此页变更登记纯属空穴来风，没有任何变更的证明文件。第3页的“审查员初审意见”栏中记载：该宗土地原属涪陵长锋建筑公司，是根据某领导的意见把它变更到涪陵长锋开发公司名下的。涪陵区政府在没有任何手续的情况下凭空将其公司的土地使用权变更给他人，违背了《土地登记规则》及《重庆市土地房屋权属登记条例》规定。3、《土地登记规则》第六条、《重庆市土地房屋权属登记条例》第十三条、第三十四条、第三十六条。该组证据证明涪陵区政府的具体行政行为违法。
第3组：涪陵长锋开发公司的公司变更登记申请书、重庆市工商行政管理局涪陵区分局提供的公司基本情况，证明涪陵长锋开发公司变更为重庆西促房地产开发有限责任公司后，于2013年3月20日被工商部门吊销。
第4组：1、土地他项证明书（涪他项[2000]字第071号）；2、土地登记审批表及附图。证明临时土地使用权证有效期满后涪陵区政府仍在办理变更登记，变相承认其公司的证件继续有效。
第5组：涪陵区人民法院（2003）涪法执字第578-1号民事裁定书，证明被诉具体行政行为涉及的土地使用权已被处置。
经庭审质证，一审原告重庆群洲公司对一审被告涪陵区政府举示的第1组证据1、2、3、7、10、12和证据5中的施工许可证无异议；对证据4、证据5中的规划许可证的真实性有异议，认为证据4没有盖章，证据5规划许可证中的建设单位栏有改动；对证据6、8认为与本案没有关联性；对证据9、11、13认为不能达到的证明目的。对第2组证据无异议，但认为达不到证明目的。对第3组证据1、2、17、18和19中的执行笔录无异议，但认为达不到证明目的，对该组证据中的其他证据真实性不发表意见，认为没有关联性，且认为该组所有证据都不能证明涪陵区政府的变更登记合法。
一审被告涪陵区政府对一审原告重庆群洲公司举示的证据无异议，但认为第1组证据2是一个临时使用证，不能达到证明目的；第2组证据2不能达到证明目的，证据3在本案中不适用；对第4组证据1认为是工作人员办理时存在过失，变更程序不合法，证据2是因为工作人员对土地使用权情况不了解。
上述一审原告、被告提交的证据经庭审质证，一审法院对证据作如下确认：一审原被告双方各自举示的证据能够证明自己主张的观点，可以作为认定本案事实的依据。
以上证据已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的分析认定正确合法，本院予以确认。根据以上确认的证据，本院认定的案件事实与一审法院查明的案件事实无异。
本院认为，被上诉人重庆群洲公司虽在一审中撤诉后重新提起诉讼，但经法院释明后其重新起诉的适格被告已变更为涪陵区政府，且人民法院并未对重庆群洲公司第一次提起的行政诉讼作出评判，被上诉人重庆群洲公司对涪陵区政府提起的本行政诉讼案不属于以同一事实和理由重新起诉情形。原涪陵市人民政府向重庆群洲公司的前身涪陵长锋建筑公司办理了涪市国用（1998）临字第019号国有土地使用证，虽然该证有效期为一年，但该证载明的是出让土地，终止日期至2038年7月2日，且1998年至2000年，涪陵区政府相继为其办理了抵押权土地他项权证明书，重庆群洲公司对相应的土地使用权享有法律上予以保护的权利，故重庆群洲公司具备本案诉讼主体资格。西促房地产开发公司虽是被诉土地行政登记行为确定的权利人，与本案的处理结果有法律上的利害关系，但因被诉土地行政登记行为所涉及的土地使用权已被处置给善意第三人，且上诉人涪陵区政府对其作出行政行为的合法性承担相应的举证责任，再追加其参加诉讼已无实质意义，故一审法院未追加其为第三人并无不当。
上诉人涪陵区政府举示的证据，既不足以证明涪陵长锋建筑公司与涪陵长锋开发公司是公司人格混同的事实，也未证明被上诉人重庆群洲公司是从何时起知道或者应当知道其土地使用权被侵害的，因此，其主张被上诉人重庆群洲公司提起本行政诉讼案超过起诉期限的理由不成立。涪陵区政府作出的土地登记行为，既非原土地使用权人涪陵长锋建筑公司或者新的土地使用权人涪陵长锋开发公司依照相关规定，向土地管理部门提出了变更登记申请；也不是土地管理部门按相关法规依职权直接办理变更登记，因此其登记行为存在事实不清，证据不足，且程序不合法。由于该登记行为所涉及的土地使用权已被处置，不具有可撤销内容，依法应当确认该行为违法。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，上诉人涪陵区人民政府的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由上诉人重庆市涪陵区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王必伟
审 判 员 喻伦泰
代理审判员 刘高玮
二〇一四年二月二十日
书 记 员 郑 琴