江苏省常州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）常民终字第2334号
上诉人（原审原告）赵锁芝。
委托代理人姚进，溧阳市经济开发区法律服务所法律工作者。
委托代理人狄庚伢。
被上诉人（原审被告）姜开华。
被上诉人（原审被告）溧阳市溧城镇班竹村村民委员会，住所地溧阳市溧城镇班竹村。
法定代表人卢爱琴，该村委会主任。
委托代理人罗保金，该村委会书记。
委托代理人杨福金，北方法律服务所法律工作者。
上诉人赵锁芝因与被上诉人姜开华农村土地承包合同纠纷一案，不服溧阳市人民法院（2015）溧环民初字第148号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审情况：
原告赵锁芝诉称，1998年，农村土地第二轮承包期间，原告取得4.25亩土地的承包经营权，含诉争的王公圩0.82亩。2015年，被告村委不知何种原因或者依据，将该土地登记在被告姜开华名下，现在土地已经被息耕，姜开华也领取了息耕费。原告认为，两被告的行为侵犯了原告的合法权益。现诉请法院判令两被告返还息耕费656元，并承担本案的诉讼费。
被告姜开华辩称，一、1981年第一轮土地承包期间，被告父亲姜锁荣（已去世）取得了本村王公圩二段0.84亩土地的承包经营权，1984年其将该土地借给原告父亲赵水林（已去世）耕种。1999年本村村民臧田福将该土地与其他土地一并开挖了30亩左右的鱼塘。2014年，溧城镇将土地全部息耕。二、被告至今未领取过诉争土地的息耕费，村委会决定按1981年承包田为依据的确权登记工作，至今也并未实施。三、原告承包经营权证书上的王公圩0.97亩，不能证明该土地就是姜锁荣曾借给赵水林耕种的土地。
被告班竹村委辩称，一、班竹行政村下属的20多个村民小组，自1981年第一轮土地发包以后，村集体没有调整过农户之间的承包土地，也没有收到过农户相互间要求转让的申请。二、1998年9月，农村土地第二轮发包期间，村委会为了在三天内完成承包经营权证书的发放工作，在既没有上门调查核实，也没有公示各农户土地的情况下，就按1997年填发的农民负担监督卡的底册抄写了各农户的土地承包经营权证书，结果造成跨队登记、窜户登记、重复登记、错登漏登、大面积登记等。三、鉴于1998年村委发放的土地承包经营权证书较为混乱，2015年上半年，村委会根据上级政府的要求开展了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，并根据上级文件要求召开了村民代表大会，民主议定并形成决议，各农户按1981年分田到户时的亩数为准，重新确权登记。
原审经审理查明，1998年9月，赵锁芝家庭取得承包经营权证书一份（该证书未有编号），证书载明其家庭承包总面积为4.25亩（承包人口为3.5人），地块名称为：上下横办1.85亩（座落四至为1）、王公圩0.97亩（座落四至为2）、新塘头0.35亩（座落四至为3）、张旧安1.08亩（座落四至为4）。现原告以其对诉争的王公圩0.82亩土地享有承包经营权为由，要求两被告支付土地息耕费656元。
原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条“发包方应当与承包方签订书面合同”及第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”的规定，土地承包经营权的取得必须存在有生效的承包合同，并取得土地承包经营权证。政府颁发土地承包经营权证是政府做出的具体行政确认行为，体现了政府依职权对土地承包合同进行管理、干预和行政参与。原告在二轮土地发包期间，并未与所在的村集体经济组织签订农村土地承包经营合同。本案争议的实质是原、被告双方因土地承包经营权而产生的权属争议。发生土地承包经营权权属争议，当事人应当向有关行政机关申请解决，不宜作为民事诉讼受理。
鉴于诉争的田块是由于所在村集体组织未实施二轮承包或在二轮承包发包手续不完善所致，为此我市正在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，在此过程中，相关集体组织将在理顺承包关系、补签承包合同后确权登记颁证。原、被告的之间的土地权属纠纷，可以在本次确权登记颁证工作中，由诉争土地的发包的集体经济组织，确定承包经营权属。在签订土地承包合同、确定承包经营权属后，如发生纠纷可以通过自行协商、调解和仲裁等方式处理，也可以向法院提起民事诉讼予以解决。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条第一款第（三）项之规定，裁定：
驳回原告赵锁芝的起诉。
上诉人赵锁芝不服原审裁定，向本院提起上诉称：上诉人持有《农村集体土地承包经营权证书》向被上诉人主张返还承包土地、息耕费、补偿款请求。该证系98年二轮承包政府颁发给上诉人的合法、有效的承包土地权属证书。法律确定物权地位，任何人不得非法收回、调整。自1998年以后，涉案土地一直登记在上诉人“权证”范围面积内，且上诉人自98年后一直享有耕种、收益等权利。2015年，由于所在村委决议导致涉案的田亩被无故调整，剥夺了上诉人的土地权利，发包方的行为损害了上诉人的利益。一审未查明上诉人“权证”的真实、合法性，以程序理由驳回上诉人的请求，不符法律。为此请求撤销一审裁定。
被上诉人姜开华答辩称：我名下的田亩数及依此取得的相关补偿、收益，均由村委负责核实、登记及发放。与上诉人没有直接或间接关系。且我尚未领取息耕费，上诉人的起诉应予以驳回。
被上诉人溧阳市溧城镇班竹村村民委员会答辩称：我村委下辖20个村民小组，各村民小组处1981年实行分田到户后，集体就没有组织过调整各农户之间的家庭承包土地。1998年填发《农村集体土地承包经营权证书》时，村委为了3天完成任务，没有核实、没有公示，就按1997年农民负担监督卡的底册填发了经营权证书。据之后调查核实，结果造成错登漏登、窜队窜户登记、重复登记成国普遍现象。班竹村实际未按照上级要求规定的程序进行第二轮重新发包，形式上填发的经营权证书不能反映二轮承包的真实情况。由于农户之间存在承包土地经营权的争议。2015年政府针对二轮承包普遍不规范的现象，布置了重新登记确权发证工作。2015年上半年，村委会根据上级政府的要求开展了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，并根据上级文件要求召开了村民代表大会，民主议定并形成决议，各农户按1981年分田到户时的亩数为准，重新确权登记。目前确权利尚在进行中。一审裁定没有错误，应予维持。
本院经审理查明：2014年10月9日，中共溧阳市委、溧阳市人民政府下发了《关于溧阳市农村土地经营权确权登记颁证工作的实施意见》。2015年4月9日，溧城镇班竹村召开了村民代表会议，有69人参加会议，参加人为各村民小组组长、村民代表、党员。会议作出决议，因98年二轮承包存在的问题大、矛盾多，本次农村土地承包经营权确权工作以81年一轮承包为基础来开展。有68名参会代表签字表示同意。此后，溧城镇班竹村村民委员会于2015年4月25日制订了《班竹村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》。
本院查明的其余事实与原审判决一致。
本院认为，根据现已查明的事实，溧阳市溧城镇班竹村在1998年实行第二轮农村土地承包时，没有认真核实。造成了所填发的《农村土地承包经营权证书》与农户实际承包情况严重不符，不能真实反映农户承包土地的状况。溧城镇班竹村村民委员会根据以上情况，召开村民会议，并形成了决议。将按照《班竹村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，完成对班竹村土地承包经营权确权登记颁证。班竹村涉及大面积土地的重新调整或群体性利益的重新分配。应由班竹村先行按照法定程序进行确权和补偿款的分配。本案依赖民事诉讼程序难以处理，原告的起诉应予驳回。
综上，上诉人的上诉请求不能成立。原审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 黄 磊
审 判 员 陈 卫
代理审判员 金晔茹
二〇一五年十二月一日
书 记 员 邹 静