福建省福州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）榕行终字第320号
上诉人（一审原告）福州瑞声计算机科技有限公司，住所地福建省福州市鼓楼区。
法定代表人谢汉超，董事长。
委托代理人黄素春，福建顺济律师事务所律师。
委托代理人许栋，男，汉族，1973年7月23日出生。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国福建出入境检验检疫局，住所地福建省福州市鼓楼区。
法定代表人支毅隆，局长。
委托代理人龚文斌，该局公职律师。
上诉人福州瑞声计算机科技有限公司因诉中华人民共和国福建出入境检验检疫局其他行政行为一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2014）鼓行初字第46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年10月8日公开开庭审理了本案。上诉人福州瑞声计算机科技有限公司的委托代理人黄素春、许栋，被上诉人中华人民共和国福建出入境检验检疫局的委托代理人龚文斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认为，《中华人民�和国政府采购法》第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。”第五十四条规定：“采购人委托采购代理机构采购的，供应商可以向采购代理机构提出询问或者质疑，采购代理机关应当依照本法第五十一条、第五十三条的规定就采购人委托授权范围内的事项作出答复。”第五十五条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机关未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”本案原告作为政府采购供应商，其向采购代理机构福建中实招标有限公司以书面形式提出质疑，对福建中实招标有限公司的答复不满意，应按照上述规�在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。但原告却向采购人的内部机构监察处邮寄《政府采购供应商投诉函》，属投诉主体错误。被告作为采购人，且是与投诉事项有关的当事人，非政府采购监督管理部门，其不具有受理和处理质疑供应商投诉的法定职责，故原告关于确认被告对原告于2014年1月20日提出的政府采购供应商投诉未作处理的行为违法的诉请，缺乏法律依据，一审法院不予支持。原告关于确认被告于2013年9月发起的政府采购项目（项目编号：2013-FZST201）违法的诉请，属另一法律关系，不属于本案的审理范围，原告应通过其他途径另行解决。综上，一审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告福州瑞声计算机科技有限公司的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告负担。
上诉人福州瑞声计算机科技有限公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、根据法律规定及招标文件的约定，被上诉人系本案招标采购的监督管理部门，该事实清楚，证据确实充分，但一审法院未予认定，应予纠正。1、根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第二款规定，各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。上述其他有关部门主要是指有关负责招标投标活动的行政监督部门以及审计机关和监察机关，结合《中华人民共和国政府采购法》第六十九条和《国家质量监督检验检疫总局政府采购管理实施办法》（试行）第九条的相关规定，被上诉人系中央直属单位，作为国家质检总局所属机构，其政府采购监督管理职能在采购人自己。上诉人在对采购代理机构的质疑答复不满意的情况下，依法向被上诉�的监察处进行投诉，符合法律规定。2、在被上诉人的招标文件中，明确标明被上诉人监察处系本次招标采购的监督部门。首先，在被上诉人竞争性谈判文件（项目编号：2013-FZST201）里第二章“报价人须知”中，“报价人须知前附表”第8项，即第23.1条款中明确规定，“采购项目监督部门：采购人监督部门”。其次，在采购人竞争性谈判文件（项目编号：2013-FZST201）里第二章“报价人须知”第六部分“成交与签订合同”第22条“谈判项目监督部门”第2款规定：“当报价人认为其权益受到损害需要提出质疑时，应当在知道或者应当知道其权益受到损害之日起向采购人、采购代理人提出质疑，在答复不满意或者未作答复时可向报价须知附表第八项所述谈判项目监督部门投诉。”因此，从被上诉人自身文件明确该采购项目监督部门就是采购人监察处。3、上诉人在投诉之前�已与被上诉人的相关人员及省财政厅核实涉案采购的投诉部门，经确认被上诉人的监察处就是本次采购项目监督部门，一审法院以录音不合法为由，不予采纳该证据，这一认定明显错误，上诉人取得的录音并未侵犯他人隐私及利益，系合法取得的证据，且证据可以完全证明上诉人的主张，依法应予以采纳。综上，上诉人作为供应商在不满采购代理机构的答复后，依据《中华人民共和国政府采购法》第五十五条的规定，在法定期限内依法向被上诉人监察处进行投诉，符合法律规定。一审判决援引《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款的规定，认为各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，据此认定上诉人投诉主体错误，法律适用明显错误。二、被上诉人监察处在接到上诉人的投诉之后，没有就投诉事项作出处理，也没有以书面形式通知上诉人，显属违法，一审法院未予认定，应予纠正。三、事实上，被上诉人就本次的招标采购存在诸多违法行为，一审法院未进行全面审查，致本案事实不清，判决错误。四、即使被上诉人非本次政府采购项目的监督管理部门，其不作为明显违背信赖保护原则，亦属违法。上诉人依法对被上诉人的政府采购发起质疑，对质疑答复不满意时，按照招标文件及法律规定，以及向省财政厅和被上诉人的相关工作人员多次确认后确定监察处为本次政府采购的监督管理部门，基于信任向被上诉人提起投诉。而被上诉人未给予任何回应，即使其非监督部门，亦应负有转交，答复或者告知的义务，其不作为的行为已经严重侵犯到上诉人的合法权益，明显违背了信赖保护原则，其行为依法应当确认违法。上诉人请求：1、撤销一审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求；2、一、二审案件受理�由被上诉人负担。
被上诉人中华人民共和国福建出入境检验检疫局辩称：一、一审判决有关上诉人投诉主体错误的定性，事实清楚，适用法律正确。1、《中华人民共和国政府采购法》并未赋予检验检疫部门对政府采购实施行政监管的权力。本案中上诉人投诉质疑的对象是招标代理机构，对招标代理的监管是政府部门的对外行政职权。《中华人民共和国政府采购法》第十三条第二款规定的“各级人民政府其他有关部门”，指的是具有纪检、监察或财政审计等财政监督职能的行政部门。出入境检验检疫部门内设的监审室，履行的是单位内部的监督审计职责，对本单位或下属单位人员在政府采购中的违法违纪问题进行监督，不具备对单位外部人员或机构监管职能。上诉人混淆了行政机关的内部监管职能与对外行政职能的区别。2、国家质检总局不存在上诉人所谓的政府采购管理规章。上诉人所指的《国家质量监督检验检疫总局政府采购管理办法（试行）》只是质检总局印发的规范系统内部采购工作的规范性文件，己被质检总局《关于印发﹤国家质量监督检验检疫总局政府采购管理办法﹥等三个政府采购相关管理办法的通知》（国质检财（2011）652号）所取代。3、上诉人有关依据招标文件、人员确认、省财政厅投诉部门告知等理由，作为主张检验检疫部门具备对政府采购的行政监管权的证据，违背了依法行政、职权法定原则，于法无据。同时，佐证上诉人主张的录音材料，是在未告知并经答辩人单位工作人员同意情况下擅自偷录，依法应予排除。鉴于答辩人不具备对政府采购进行监管的法定职权，作为采购方与招标代理公司通过签订招标代理协议，形成民事合同法律关系，双方法律地位平等，应当依照代理协议确定的权利义务关�履行各自职责。答辩人作为协议甲方，尤其是作为其内设机构的监审室，对协议乙方（招标代理公司）不具有法定的行政监督职能，只能以委托方的身份行督促乙方做好竞争性谈判工作，双方的权利义务属于合同法调整范畴。这与《中华人民共和国政府采购法》第十三条所规定的政府采购行政监管工作是两种性质完全不同的监督行为。二、答辩人监审室对上诉人的投诉处理合法合理，并无不当。2014年1月20日，上诉人向答辩人提交的书面投诉函，投诉对象并非招标工作问题，而是不服招标代理公司《质疑答复书》的答复内容本身。答辩人电话告知上诉人应当向地方政府财政主管部门投诉，于法有据，并无不当。假定上诉人的投诉对象系对采购招标工作本身，上诉人向采购人提起书面投诉或质疑，也超过了《中华人民共和国政府采购法》第五十二条规定的法定时限，�辩人不再承担书面答复义务。三、上诉人有关答辩人招标采购活动存在违法情形的指责没有任何事实根据，纯属诬蔑。四、上诉人有关答辩人违背信赖保护原则的主张于法无据。构成信赖保护原则的基础是行政行为，行政行为必须以具备相应的法定职权为前提。在不具备对政府采购行政监管权的前提下，答辩人单位的内设处室
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监审室己多次对上诉人的投诉咨询予以解答，并告知其不服招标代理机构的答复可向地方政府财政部门投诉。上诉人所谓答辩人不履行转交、答复、告知义务的主张，既无法律依据，也无事实根据。被上诉人请求驳回上诉，维持原判。
本院认为，《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采�活动有关的监督管理职责。”财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第一款规定：“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。”本案被上诉人系采购人，根据财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第七条、第八条、第十二条、第十三条相关规定，为政府采购的监督管理对象，即被投诉人，其不具有对本机关采购活动进行行政监督管理的法定职责。被上诉人的监审室作为内设监察部门，处理上诉人投诉事宜，属于内部行政监察职能范畴。因此，上诉人起诉请求确认被上诉人对政府采购供应商投诉未作处理违法，其所诉的行为不具有可诉性。此外，在政府采购中，供应商和采购人之间系平等民事主体关系，政府采购项目不属于行政行为，上诉人关于确认政府采购项目违法的诉讼请求亦不属于行政审判权限范围。
综上，上诉人的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。一审法院进行审理并作出实体判决不当，依法应予撤销。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销福州市鼓楼区人民法院（2014）鼓行初字第46号行政判决；
二、驳回上诉人福州瑞声计算机科技有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 翁小明
代理审判员 朱瀚杰
代理审判员 蔡陈飞
二〇一四年十月二十五日
书 记 员 李振云
附注：
本案引用的主要法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。
财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第三条县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉。
财政部负责中央预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。
县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜。
第七条供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的，应�首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。对采购人、采购代理机构的质疑答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定期限内作出答复的，供应商可以在答复期满后15个工作日内向同级财政部门提起投诉。
第八条投诉人投诉时，应当提交投诉书，并按照被投诉采购人、采购代理机构（以下简称被投诉人）和与投诉事项有关的供应商数量提供投诉书的副本。
投诉书应当包括下列主要内容：
（一）投诉人和被投诉人的名称、地址、电话等；
（二）具体的投诉事项及事实依据；
（三）质疑和质疑答复情况及相关证明材料；
（四）提起投诉的日期。
投诉书应当署名。投诉人为自然人的，应当由本人签字；投诉人为法人或者其他组织的，应当由法定代表人或者主要负责人签字盖章并加盖公章。
第十二条财政部门应当在受理投诉后3个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本。
第十三条被投诉人和与投诉事项有关的供应商应当在收到投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式向财政部门作出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料。