辽宁省抚顺市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）辽04行初84号
原告漆勇，男，汉族，1975年7月17日出生，住江西省宜春市宜丰县。
原告抚顺北松林化有限公司，住所地抚顺县。
法定代表人漆勇，经理。
二原告委托代理人唐治忠、李冰，辽宁红叶律师事务所律师。
被告抚顺县人民政府，住所地抚顺市顺城区。
法定代表人李正古，县长。
委托代理人孟宪鹏，抚顺县水源办公室主任。
委托代理人郎家宝，抚顺县环保局副局长。
原告漆勇、抚顺北松林化有限公司诉被告抚顺县人民政府要求履行行政职责一案，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告漆勇、抚顺北松林化有限公司及其委托代理人唐治忠、李冰，被告抚顺县人民政府委托代理人孟宪鹏、郎家宝到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，请求依法判决被告履行县长江阳关于原告“如继续生产可重新选定工场；如果动迁退出，确定补偿标准”的批示。事实与理由，原告漆勇掌握松香采集、加工技术。2002年成立了江西鑫龙香料有限公司，生产经营松香、松脂、松节油等产品。被告抚顺县人民政府为引进漆勇的生产经营松香项目，先后召开协调会、论证会，并形成两份“会议纪要”。“会议纪要”明确了漆勇为该引进项目的投资人，在三年内完成1000万元投资额并达产达效，被告不再审批其他同类项目；县招商局负责办理该项目在本地落户的一系列手续；县林业局负责解决漆勇在县内林权单位采油问题；投资项目落户上马乡，上马乡政府负责解决落实厂房选址等问题；县林业局将漆勇项目的采脂试验落实到抚顺县温道、哈达林场实施，并批准双方签订了采脂试验合同；上马乡政府按照会议纪要的约定，于2006年10月24日与原告签订一份《油松采脂、加工项目投资意向书》，将漆勇投资项目的厂房确定建在上马乡李家村。
原告漆勇为完成投资任务，将原公司转让，到广西招募采脂工人，进行采脂试验，同时开始投资建厂、购置设备，组建抚顺北松林化有限公司，办理建厂及公司登记等相关手续。在公司运营期间，经常受到有关部门的查处，并被辽宁省环保厅列入严重环境违法企业“黑名单”。2015年8月14日被告对原告公司作出“关于对抚顺县大伙房饮用水水源保护区内环境违法企业予以停止供电的决定”，公司被迫停产。原告不服，多次找被告反映情况未果。2016年2月19日，时任抚顺县县长江阳在原告“关于投资抚顺县上马镇抚顺北松林化有限公司始末的说明”的书面材料上批示“请晓影县长会同水源办同企业研究发展思路。如继续生产可重新选定工场。如果动迁退出，确定补偿标准，依法合理推进。”原告基于对政府的信任，一直期盼政府有关部门落实执行江阳县长的批示意见，但时至今日仍无音信。原告不得已，无奈起诉要求被告履行政府承诺，请法院依法维护原告的合法权益。
原告为证明其主张，向本院提供如下证据：
第一组证据，证明双方履行行政协议的事实：
1、2006年10月24日中共抚顺县委办公室（第38期）“会议纪要”；
2、2007年4月19日中共抚顺县委办公室（第25期）“会议纪要”；
3、《油松采脂、加工项目投资意向书》；
4、哈达林场《油松采脂试验项目合同书》；
5、《关于哈达林场油松采脂调查结论的报告》；
6、温道林场《油松采脂试验项目合同书》；
7、《温道林场关于油松采脂调查结论的报告》；
8、《关于温道林场、哈达林场油松采脂项目批复的意见》；
9、原告办理公司登记等相关手续；
10、《危险化学品建设项目安全许可简易程序申请书》；
11、《危险化学品建设项目简易程序意见书》；
12、《辽宁省抚顺市企业投资项目备案确认书》（2009）第37号；
13、《村镇规划选址意见书》。
第二组证据，证明被告终止履行行政协议：
1、关于对抚顺县大伙房饮用水水源保护区内环境违法企业予以停止供电的决定（抚政发[2015]6号）；
2、时任抚顺县人民政府县长的江阳对原告“关于投资抚顺县上马镇抚顺市北松林化有限公司始末的说明”的批示；
第三组证据，证明原告经济损失：
1、《关于抚顺县委县政府考察松香项目费用的说明》；
2、《租赁协议》；
3、《工程施工合同》；
4、《加工定制承揽合同》；
5、企业现状照片；
6、购置车辆的证据；
7、招募工人《协议书》、《采脂合同》；
8、原告财务支付情况说明。
被告抚顺县人民政府答辩称，原告公司没有向县环保局提出任何环评手续办理的申请，在被关闭前，不具备生产经营条件，被辽宁省环保厅列入严重环境违法企业“黑名单”。原告公司所在的位置，属于辽宁省大伙房饮用水水源保护二级保护区的范畴。省里明确提出“黑名单”企业关闭或搬迁的工作目标任务。2015年8月14日，抚顺县政府作出了对抚顺县大伙房饮用水水源保护区内环境违法企业北松林化公司予以停止供电的决定。原告企业关停，属法律法规规定的行为，被告不应该赔偿或补偿。对时任县长江阳作出的批示问题，县政府多次接谈过原告漆勇和其公司的委托代理人程军，程军表示企业没有继续生产的能力，不同意政府重新选址的意见。因原告企业是租用场地，基本没有固定资产投入，只是一些简单的机器设备。原告是由于资金不能到位、手续不健全、环保设施不够及原料等自身原因导致不能继续生产，并不是政府动迁导致其退出，故不属于政府补偿范围。请求法院驳回原告的诉讼请求。
为证明其主张，被告向本院提供如下证据：
1、会议纪要，证明该项目建设不能对被告生态环境造成影响；
2、抚顺市林业局文件，证明全市范围内禁止油松采脂，该企业已不具备生产条件；
3、黑名单企业目录、县政府对违法企业停电决定等相关证明材料，证明原告企业关停，属法律法规规定的行为。
经庭审质证，被告对原告的证据质证如下：对第一组证据的真实性无异议，但认为与本案无关；对第二组证据的真实性无异议，但认为停电决定的前提是企业不具备环保审批的条件，被告不能违法办理手续；对第三组证据认为与被告无关。原告对被告提交的证据的真实性无异议，但认为原告的停产是由于被告对原告的停电行为造成的，这些证据能够证明被告违反法律规定对原告停电。
经审理查明：2006年，作为被告的招商引资项目，原告在抚顺县工商行政管理局注册成立了抚顺北松林化有限公司，经营范围包括松香、松节油加工（涉及许可经营项目凭许可证），注册资本人民币伍拾万元，公司成立日期为2009年10月29日。为引进该项目，被告曾于2006年和2007年分别召开专题会议，并形成了“关于抚顺县引进江西宜春松油制品项目协调会议纪要”和“关于引进松树采脂加工项目论证会议纪要”；自2006年10月起，原告分别与被告以及抚顺县上马乡政府、哈达林场等单位签订了《意向书》和《合同书》，被告也对原告的投资项目进行了论证，并出具了《村镇规划选址意见书》等。2015年8月14日，被告作出抚县政发[2015]6号文件《关于对抚顺县大伙房饮用水水源保护区内环境违法企业予以停止供电的决定》，认为原告公司地处大伙房饮用水水源二级保护区内，公司未获得环保审批、安全生产许可证和消防许可证，要求原告公司停止使用动力电，否则停止供电。为此，原告向被告提交了“关于投资抚顺县上马镇抚顺北松林化有限公司始末的说明”，时任被告县长在该说明签署意见，“如继续生产可重新选定工场。如果动迁退出，确定补偿标准，依法合理推进”。原告认为，该意见系被告的承诺，要求被告履行承诺，赔偿原告的投入损失。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告的诉讼请求是要求被告履行时任县长在原告提交的“关于投资抚顺县上马镇抚顺北松林化有限公司始末的说明”签署意见的职责。对于原告提交的报告，被告抚顺县人民政府时任县长签署了“请晓影县长会同水源办同企业共同研究发展思路，如继续生产可重新选定工场，如果动迁退出，确定补偿标准，依法合理推进”的意见，但该意见并没有作出影响原告权利义务的新的实质性的决定，没有对原告的合法权益构成侵害；由于该签署的意见为被告机关的内部行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响，因此不属于可诉的行为。另外，由于原告经营的项目未能得到环保等部门的审批，原告未能取得安全生产许可证和消防许可证。根据《辽宁省大伙房水库水源保护管理暂行条例》规定，原告公司地处大伙房饮用水水源二级保护区内，属于禁止从事原告经营项目生产经营的区域。因此，虽然原告的企业属于招商引资的项目，但其未能取得合法的生产经营许可，所以，原告的诉讼请求亦没有法律依据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）、（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告漆勇的起诉。
案件受理费50元，退还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 徐铁军
审判员 宁 伯
审判员 柳 红
二〇一八年五月八日
书记员 段学飞