山东省德州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁14行初20号原告张建岭，男，1972年4月9日出生，汉族，住山东省夏津县。被告夏津县人民政府。法定代表人高善玉，县长。出庭负责人ＸＸＸ，副县长。委托代理人王朋朋，夏津县人民政府法制办公室工作人员。委托代理人潘书涵，夏津县人民政府法制办公室工作人员。原告张建岭因土地行政复议一案，于2017年12月22日向本院提起行政诉讼，本院于2018年1月8日立案后，于2018年1月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月8日公开开庭审理了本案。原告张建岭，被告夏津县人民政府的负责人ＸＸＸ及委托代理人王朋朋、潘书涵到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告张建岭诉称，一、《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；……。该宗三十亩土地属于后者，被告《处理意见》违背中共中央改革开放以前人民公社农村土地三级所有（以生产队为基础）和改革开放后中共中央三权分置的规定，原告是双庙村第九村民组村民，承包经营的八米道口没有分到一分钱，被告包庇纵容双庙村委会卖地行为没有根据，被告把集体经济组织解释为村委会是曲解法律，把三、四、九、十一村民组所有的土地认定为村委会土地，认定事实错误。二、《土地管理法》第七十三条买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得……三、请求确认1997年至1998年双庙村委会将双庙村东南308国道北侧东西长520米第三、四、九、十一村民组集体土地出卖给私人违法、无效。四、一并审查双庙镇政府所谓招商引资发展路域经济号召的卖地合法性。五、责令被告确认520米土地属三、四、九、十一村民组所有，八米道口归原告使用。六、假设卖地合法，第三、四、九、十一村民组也应得到租赁费和补偿款。诉讼请求：1.请求确认被告2017年12月12日作出的不予受理行政复议申请决定书应予撤销。2.请求确认1997年至1998年双庙村委会将双庙村东南308国道北侧东西长520米第三、四、九、十一村民组集体土地出卖给私人违法、无效。3.一并审查双庙镇政府所谓招商引资发展路域经济号召的卖地合法性。4.责令被告确认520米土地属三、四、九、十一村民组所有，八米道口归原告使用。5.假设卖地合法，第三、四、九、十一村民组也应得到租赁费和补偿款。原告为证明自己的主张，向本院提交了以下10份证据：证据1.夏津县人民政府夏政复不字〔2017〕1号不予受理行政复议申请决定书。证明被告认定事实不清，适用法律错误。证据2.夏津县国土资源局《关于双庙村村民张建岭反映原双庙村委会买卖宅基地情况的处理意见》（以下简称《处理意见》）。证明被告认定事实和适用法律都存在错误，属滥用职权，违法、无效。证据3.双庙镇关于张建岭反映问题的答复意见书。证明夏津县双庙镇双庙村委会的买卖土地行为，证明原告是使用权人和实际使用人。证据4.孙传保、徐文岭的证明。证明该八米道口一直由原告经营。证据5.双庙村原现金保管账目。证明夏津县双庙镇双庙村委会是卖土地而不是卖宅基。证据6.双庙镇纪委答复意见书。证明夏津县双庙镇双庙村委会卖地违法无效。证据7.双庙村第三、四村民组租赁土地协议共三份。证明双庙村内的土地已分别属于各该村民小组所有并管理经营。证据8.双庙村一至十二队上交农业税花名册。证明双庙村内的土地归双庙村十二个生产队所有。证据9.农业税单据。证明原告是第九村民组村民。证据10.原村支书孙家岭收款单据。证明夏津县双庙镇双庙村委会把第九村民组的土地以村委会的名义又卖给原告一次。被告夏津县人民政府答辩称，原告的申请不符合行政复议受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人与具体行政行为具有利害关系，是受理行政复议申请的条件之一。原告反映双庙村委会有非法买卖土地的行为，国土部门经调查认定双庙村委会不存在非法买卖土地的行为，作出的处理意见没有侵害原告的合法权益，因此原告不具有行政复议申请资格。依据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”，从原告行政复议申请材料中可以认定该村内的土地由各村民小组的农民集体所有。张建岭是双庙村第九组村民，而无法证明涉案地块归双庙村第九村民小组所有，也无法证明原告对涉案土地享有使用权。因此，国土部门作出的处理意见没有侵害原告的合法权益，我机关决定不予受理原告的行政复议申请。综上所述，我机关作出的夏政复不字〔2017〕1号《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、决定适当。请法院依法维持我机关的行政复议决定。被告在法定举证期限内向本院提交了以下7组证据：证据1.行政复议申请书、申请人身份证件。证明被告接收了张建岭的行政复议申请书。证据2.双庙村原现金保管账目、双庙镇纪委卖地调查答复意见书、夏津县国土资源局《关于双庙村村民张建岭反映原双庙村委会买卖宅基地情况的处理意见》、双庙村第三、四两个村民组租赁土地协议、双庙村一至十二队上交农业税花名册。证明被告已收到张建岭提交的相关证据。证据3.补正行政复议申请通知书送达回证。证明被告向张建岭送达了补正通知书。证据4.2004年农业税计税情况表、山东省农业税专用发票、农业税二联单、徐文岭孙传保出具的证明材料、行政复议机构收文清单。证明被告已收到张建岭补正的证据材料。证据5.复议申请不予受理审批表。证明被告通过合法程序对张建岭不予受理的决定进行了审批。证据6.不予受理行政复议申请决定书。证明被告对张建岭作出了不予受理行政复议申请的决定。证据7.不予受理行政复议申请决定书送达回证。证明被告已向张建岭送达了不予受理行政复议申请决定书。经庭审质证，被告对原告证据发表如下质证意见：对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，我方作出的不予受理复议申请决定书认定事实清楚，适用法律正确。对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，我方认定国土局的处理意见书是合法有效的。对证据3的真实性、合法性、证明目的均不认可，没有加盖双庙镇政府的公章，无法证明原告是使用权人和实际使用人。对证据4的真实性、合法性、关联性均不认可，此证明无法证明该涉案地块一直由原告经营。对证据5的真实性、合法性、关联性均不认可，无法证明双庙镇双庙村委会是卖土地。对证据6的真实性认可，对证明目的不认可，该答复意见书的内容无法证明双庙村委会卖土地是违法无效的。对证据7、8的真实性认可，该三份租赁土地协议证明了双庙村内的土地是归双庙村十二个生产大队所有，而不是归第九村民小组所有。对证据9的真实性认可，对证明目的不认可，从该农业税单据上看无法证明该涉案土地归第九村民小组所有。对证据10的真实性、合法性不认可，无法证明双庙村委会把该涉案土地以村委会的名义卖给原告。原告对被告证据发表如下质证意见：对第一至四组证据都是认可的，证明目的也认可。对第五组证据不认可，无公章。对第六、七组证据认可，证明目的也认可。本院对上述证据认证如下：原告证据1，能够证明被诉不予受理复议决定的内容，可以作为认定案件事实的依据；原告证据2，能够证明夏津县国土资源局《处理意见》的内容，可以作为认定案件事实的依据；原告证据3至证据10，均与本案无关，不能作为认定案件事实的依据。被告的7组证据，能够证明原告针对《处理意见》向被告提起了行政复议，被告作出了被诉不予受理复议决定并向原告送达，均能作为认定案件事实的依据。综合各方当事人提交的证据及本院与夏津县人民法院、张建岭的电话沟通内容，本院审理查明事实如下：原告张建岭向夏津县国土资源局反映双庙村民委员会买卖土地问题，2017年11月6日，夏津县国土资源局作出《处理意见》。原告不服《处理意见》，于2017年12月11日向被告夏津县人民政府申请行政复议。2017年12月12日，被告夏津县人民政府作出夏政复不字〔2017〕1号不予受理行政复议申请决定书。原告不服，针对《处理意见》和不予受理行政复议申请决定书分别向夏津县人民法院和本院提起行政诉讼。2018年6月1日，夏津县人民法院作出（2018）鲁1427行初1号行政判决，判决撤销夏津县国土资源局作出的《处理意见》，驳回原告张建岭的其他诉讼请求。张建岭不服该判决，已依法提起上诉。本院认为，本案涉及的法律问题是当事人同时提起不予受理行政复议决定之诉与原行政行为之诉时，人民法院应当如何处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条之规定，在法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的情形下，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。因此，在行政复议机关作出不予受理行政复议申请决定的情形下，当事人享有对不予受理复议申请决定和原行政行为两者提起行政诉讼的选择权，既可以选择针对原行政行为提起行政诉讼，也可以选择对复议机关作出的不予受理行政复议申请决定提起行政诉讼。由此，司法实践中可能会出现当事人既提起不予受理行政复议决定之诉，又提起原行政行为之诉的情况，本案即为此种情形。当事人针对复议机关提起不予受理复议申请之诉的意图在于请求法院判令复议机关受理复议申请并在对原行政行为进行实体审查的基础上最终作出复议决定，其目的是为了实现向作出原行政行为机关的上级机关寻求行政救济的权利。对解决行政争议这一目标而言，不予受理复议申请之诉可能不具有终局性，在人民法院判令复议机关受理复议申请并重新作出复议决定后，当事人如对复议机关重新作出的复议决定不服，仍然可以向人民法院再次提起诉讼。而当事人提起原行政行为之诉的目的是通过司法途径请求法院对原行政行为的合法性进行司法裁判，该诉讼能够直接解决行政争议，具有司法终局效力。上述两种诉讼均起因于同一行政争议，本质上表现为行政复议救济途径与行政诉讼途径之间的关系。依据《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项、《最高人民法院关于适用的解释》第五十七条之规定，当事人申请行政复议的前提条件应当是人民法院尚未受理其就同一事实提起的行政诉讼。当事人选择行政诉讼途径的，根据司法最终原则，人民法院的终审判决是最终决定，当事人不能再针对该行政行为申请行政复议；当事人已申请行政复议的，在复议期间内不得向人民法院提起诉讼。因此，如当事人同时提起不予受理行政复议决定之诉和原行政行为之诉，意味着同时寻求行政复议救济途径和行政诉讼救济途径，而这不符合行政复议法、行政诉讼法的有关立法精神。并且，如果允许该两种诉讼同时进行，很有可能出现“一事两判”的结果，如出现复议机关与人民法院对原行政行为的认定处理不一致，或者审理不予受理行政复议决定之诉的法院与审理原行政行为之诉的法院在认定事实、适用法律方面不一致等情形。为避免上述情况的发生，当出现不予受理行政复议决定之诉与原行政行为之诉并存情形时，人民法院应当择一受理并作出裁判，而不宜对两诉同时进行实体审理。本案中，原告因不服夏津县国土资源局作出的《处理意见》，向夏津县人民政府提起了行政复议。原告在夏津县人民政府作出不予受理行政复议申请决定后，针对夏津县人民政府作出的不予受理行政复议申请决定和夏津县国土资源局作出的《处理意见》分别提起两个诉讼，该两诉虽然被告不同，诉讼标的不同，但均起因于同一行政争议。在夏津县人民法院已经对原行政行为之诉立案审理，并且已作出实体判决的情况下，考虑到该途径能够更有效地保护原告的合法权益，基于前述原因，本院不宜再对不予受理行政复议决定之诉作出裁判。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告张建岭的起诉。案件受理费50元，退还原告张建岭。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审判长  师延锋审判员  宋冬梅审判员  郭喜珂二〇一八年六月二十七日书记员  周晓萌