湖南省常德市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）湘07民终69号
上诉人(原审被告):桃源县公路管理局，住所地湖南省桃源县漳江镇后东街4号。
法定代表人：吴阳辉，该局局长。
委托诉讼代理人：杜涤非，湖南独角兽律师事务所律师。
被上诉人(原审原告):沙孝华，男，1956年9月30日出生，汉族，居民，住湖南省桃源县。
委托诉讼代理人：李月初，湖南凌风律师事务所律师。
被上诉人(原审第三人)：桃源县双溪口乡一字山村民委员会，住所地湖南省桃源县双溪口乡一字山村。
法定代表人：李志平，该村民委员会主任。
上诉人桃源县公路管理局（以下简称公路局）因与被上诉人沙孝华、桃源县双溪口乡一字山村民委员会（以下简称村委会）租赁合同纠纷一案，不服湖南省桃源县人民法院(2016)湘0725民初859号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月17日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人公路局的委托诉讼代理人杜涤非，被上诉人沙孝华及其委托诉讼代理人李月初到庭参加诉讼。被上诉人村委会经合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本院依法进行缺席审理。本案现已审理终结。
公路局上诉请求：撤销(2016)湘0725民初859号民事判决，改判公路局退还沙孝华租金7040元。事实与理由：公路局与沙孝华签订的《双溪乡一子山道班租赁合同》属无效合同，原判决认定为有效是错误的；一审判决认定事实错误；《双溪乡一子山道班租赁合同》的签订不是公路局的真实意思的表示；村委会收回土地使用权属于不可抗力，不能视为公路局违约；一审判决适用法律错误。
沙孝华辩称，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确。公路局的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
村委会未作答辩。
沙孝华向一审法院起诉请求：解除与公路局签订的《双溪乡一子山道班租赁合同》，公路退还租金7040元，并支付违约金256338元。
一审法院认定，2006年12月30日，公路局与沙孝华签订《双溪乡一子山道班租赁合同》约定：公路局所属道班S306线面积界限以道班围墙及公路局红线图为准，公路局保证四周清楚，没有边界争议，包括上世纪50年代平房一栋租赁给沙孝华使用；租赁总期限为50年，协议签订时间为租赁开始时间（满20年为租赁续签时间）；道班50年租金为8000元，签订协议时一次性付清；公路局维护承租方的承租建设权和经营权，不得非法变更解除承租合同；沙孝华依法享有道班土地使用权、建设开发利用权，有权自主组织生产与经营；违约责任，沙孝华违约，公路局有权收回租赁物，沙孝华支付公路局总租金20倍的违约金，公路局违约支付沙孝华总租金20倍违约金及生产投资和经营损失，并支付每年一人的看班工资（公路局年工人平均工资）。合同签订后，沙孝华依约支付了8000元租金。2007年12月1日，沙孝华与李昌龙签订了《双溪乡一子山道班租赁合同》约定：沙孝华将一子山道班承租给李昌龙使用，使用前由沙孝华将房屋按李昌龙要求打整；租赁期限为5年，从2007年12月1日至2012年12月1日止；租金每年为20000元，签订合同时先交2年租金40000元，以后一年一交。该协议签订后，李昌龙向沙孝华支付了租金20000元，并实际租赁使用至2009年。后沙孝华于2012年4月拟与他人在诉争租赁物处新建液化气灌装站。2012年11月21日，一字山村委会与公路局签订《关于回收桃源县公路局双溪道班土地所有权的协议》约定：双溪道班共4.06亩（围墙内所有土地，除刘国平现有住房所建用地）由一字山村委会收回，一字山村委会一次性补偿公路局40000元;公路局须在10天内处理完相关资产，逾期将视同放弃。一字山村委会将诉争道班房屋拆除后修建了村部办公用房，并于2014年10月办理了集体土地使用权证。沙孝华对诉争租赁物进行了整修改造，但对整修改造以及筹建液化气灌装站的具体损失未提供充分证据，公路局、一字山村委会均不认可。
一审法院认为，本案的争议焦点为：1.《双溪乡一子山道班租赁合同》（以下简称案涉租赁合同）是否有效；2.责任如何承担。
关于焦点一，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定“违反法律、行政法规的强制性规定”，合同无效。案涉租赁合同是双方在平等自愿的基础上签订，合同内容除租赁期限超过20年部分无效外，其余内容均未违反法律、行政法规的强制性规定，依法应当认定有效。公路局关于案涉租赁合同属无效的抗辩意见因缺乏事实和法律依据而不予采纳。公务员不得从事或者参与营利性活动，属于管理性强制规范，故一字山村委会关于沙孝华不具有签订营利性合同的主体资格，涉案租赁合同属于无效合同的抗辩理由不成立。
关于焦点二，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。公路局没有提供处置租赁物时依法通知了沙孝华的证据，且现因租赁物现状发生了变化，无法继续履行原租赁合同，致使合同目的不能实现，公路局依法应承担违约责任。现沙孝华请求解除租赁合同并要求公路局返还剩余租赁期限的租金7040元，符合法律规定，予以支持。合同解除后，沙孝华有权在合同解除时主张违约金。合同约定公路局违约时支付租金20倍的违约金及生产投资和经营损失，并支付每年一人的看班工资。但沙孝华对违约金与赔偿损失只能择其一行使。故违约金应当按照合同约定的160000元（8000元×20倍）予以计算。沙孝华请求增加违约金、公路局请求减少违约金，因双方就实际损失均未提交充分的证据，故对沙孝华、公路局请求调整违约金的诉讼主张均不予支持。因此，公路局应向沙孝华支付违约金160000元。根据沙孝华的诉讼请求和公路局、一字山村委会签订的回收协议约定，一字山村委会在本案中不应承担责任。
综上所述，对沙孝华的诉讼请求，予以部分支持。据此判决：一、解除桃源县公路管理局与沙孝华签订的《双溪乡一子山道班租赁合同》，桃源县公路管理局返还沙孝华租金7040元；二、桃源县公路管理局向沙孝华支付违约金160000元；三、驳回沙孝华的其他诉讼请求。案件受理费7300元，由沙孝华负担4252元，桃源县公路管理局负担3048元。
二审中，当事人没有提交新证据。本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，因双方当事人对解除合同和公路局返还租金7040元不持异议，故本案争议的焦点为：1、公路局与沙孝华签订的《双溪乡一子山道班租赁合同》是否合法有效？2、公路局是否构成违约，既公路局是否应承担违约责任？
关于焦点一，从公路局与沙孝华签订《双溪乡一子山道班租赁合同》约定，即“公路局所属道班S306线面积界限以道班围墙及公路局红线图为准，包括平房一栋租赁给沙孝华使用。租赁总期限为50年，协议签订时间为租赁开始时间。满20年为租赁续签时间。租金8000元，签订协议时一次性付清。公路局维护承租方的承租建设权和经营权，不得非法变更解除承租合同。沙孝华依法享有道班土地使用权、建设开发利用权，有权自主组织生产与经营。”的内容看，除租赁期限存在瑕疵外，其余约定并不违反法律法规的规定。合同签订是公路局为解决道班的管理问题所签，其内容是双方当事人的真实意思表示。且合同已经履行了六年，在六年期间并没有任何一方主张合同无效或行使撤销权，而是公路局将租赁物擅自处理后才提出合同无效的主张。故一审判决认定公路局与沙孝华签订的《双溪乡一子山道班租赁合同》合法有效是正确的。公路局上诉所提“公路局与沙孝华签订的《双溪乡一子山道班租赁合同》属无效合同，原判决认定为有效是错误的”理由不能成立。
关于焦点二，公路局在合同履行过程中，擅自将租赁物进行了处理，且在处理时既不通知承租人，又使租赁物发生了重大变化，致使合同无法继续履行。公路局的行为是一种严重的违约行为。公路局的违约行为侵害了承租人沙孝华的合法权利，依法应承担赔偿损失或支付违约金的违约责任。一审法院在对沙孝华的损失难以确定时，判决公路局按照合同约定支付违约金并无不当。
综上所述，公路局的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条、第一百七十条第一款第一项、第一百七十四条规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费7300元，由上诉人公路局负担。
本本判决为终审判决。
审判长 朱梅安
审判员 柳 萌
审判员 王道万
二〇一七年三月九日
书记员 余 芳
附本案适用法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百四十四条被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭，的可以缺席判决。
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决裁定方式依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉，第二审人民法院不得再次发回重审。
第一百七十四条第二审人民法院审理上诉案件，除依照本章规定外，适用第一审普通程序。