中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申1255号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）都安瑶族自治县高岭镇德康村廷西村民小组。
负责人黄海利，组长。
委托代理人覃宝荣，男，1955年8月13日出生，壮族，住广西都安瑶族自治县。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）都安瑶族自治县人民政府。住所地：广西都安瑶族自治县安阳镇大桥路**号。
法定代表人蓝如帅，县长。
委托代理人黄芩洁，都安瑶族自治县政府法制办公室干部。
委托代理人覃强，都安瑶族自治县国土资源局干部。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）河池市人民政府。
住所地：广西河池市百旺路**号。
法定代表人唐云舒，市长。
委托代理人邹庆梅，河池市政府法制办公室工作人员。
原审第三人都安瑶族自治县高岭镇德康村民委员会。
负责人黄海燕，主任。
委托代理人石志友，男，1978年7月1日出生，壮族，住广西都安瑶族自治县。
原审第三人韦善柏，男，1952年11月21日出生，壮族，住广西都安瑶族自治县。
委托代理人韦汉邦，都安瑶族自治县安阳法律服务所法律工作者。
再审申请人都安瑶族自治县高岭镇德康村廷西村民小组（以下简称廷西村民小组）因诉被申请人都安瑶族自治县人民政府（以下简称都安县政府）、被申请人河池市人民政府（以下简称河池市政府）、原审第三人都安瑶族自治县高岭镇德康村民委员会（以下简称德康村委会）、原审第三人韦善柏土地行政处理一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年6月14日作出的（2016）桂行终277号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年3月9日立案受理，依法组成合议庭审查，并于2017年4月27日下午在本院第一巡回法庭第一法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人廷西村民小组的负责人黄海利及其委托代理人覃宝荣，被申请人都安县政府的委托代理人覃强、黄芩洁，被申请人河池市政府的委托代理人邹庆梅，原审第三人德康村委会的负责人黄海燕及其委托代理人石志友，原审第三人韦善柏及其委托代理人韦汉邦,均到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
争议地名称为“那弄”，面积共有3.22亩,其四至范围为：东邻黄桂勇、黄桂谋、黄桂球、黄桂成耕地；西邻黄桂权、黄海棠耕地；南邻韦艳肖耕地；北邻黄海澄、黄海近耕地。争议地原是一处坑塘，上世纪六十年代，德康大队创办的副业场曾使用该地用于养鱼，一直经营至1978年间。德康大队副业场解散后，韦善柏经时任德康大队党支书唐毓梯同意，于1979年间到争议地开垦种植农作物至今。2013年，廷西村民小组提出争议地权属主张引发纠纷，廷西村民小组以韦善柏作为被申请人提出土地权属调处申请。都安县政府在调处过程中，发现德康村委会与争议地具有法律上的利害关系，经向德康村委会释明后将其列为被申请人，但未将追加德康村委会为被申请人的情况告知廷西村民小组。在调处过程中，都安县政府委托高岭司法所工作人员对黄海澄、黄海安、谭学业、韦安华、黄吉武等五人进行调查，该五人的证言证实争议地在“合作化时期”属于原高兴公社（现高岭镇、大兴乡）养殖场，在“四固定”时属于德康大队的副业场。2014年12月31日，都安县政府作出都政发（2014）71号《关于高岭镇德康“那弄地”土地权属纠纷的处理决定》（以下简称71号处理决定），主要内容为：争议地在“合作化时期”属于原高兴公社（现高岭镇、大兴乡）养殖场，在“四固定”时属于德康大队的副业场，廷西村民小组提出“四固定”时，南下队将争议地划给廷西队，缺乏证据，并与事实不相符。根据国发（1980）135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三条第二项“关于证据问题，根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据”的规定，该争议地的所有权应为德康村集体所有。鉴于韦善柏是经过原德康大队批准后到争议地开垦，且经营管理时间长达三十多年，韦善柏应优先拥有该地的承包经营权，韦善柏应依照土地承包法的相关规定，完善相关承包手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定以及《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三条的规定，本着尊重历史和现实情况，按照有利于生产生活、有利于经营管理、有利于和谐稳定的原则，决定将争议地土地权属划归德康村集体所有，由德康村委会管理。都安县政府作出71号处理决定后，廷西村民小组委托律师对唐秀东、韦少轩、黄桂楼、黄桂光、黄仁升进行调查，该五人的证言证实争议地在德康副业场使用前属于廷西生产队。廷西村民小组不服71号处理决定，申请行政复议。2015年4月18日，河池市政府作出河政复决字（2015）29号《行政复议决定》（以下简称29号复议决定），维持71号处理决定。2015年5月26日，廷西村民小组提起本案行政诉讼。
广西壮族自治区河池市中级人民法院（2015）河市行初字第15号行政判决认为，都安县政府对争议土地权属纠纷进行调处并作出裁决，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条之规定，其执法主体适格。争议地自上世纪六十年代至1978年间由德康大队管理使用，之后经时任德康大队党支书同意，韦善柏在该地开垦种植农作物至2013年，期间无任何单位、组织或个人提出异议。争议各方对这一主要事实并无异议。因相隔时间久远，发生纠纷后相关知情人对争议地使用情况涉及具体时间所作陈述并不完全吻合，属客观原因在所难免。廷西村民小组提供证人证言主张争议地在“四固定”时期已经明确权属归其所有，但其提供的证人证言之间不能互相印证，且无任何档案资料予以佐证，故不予采信。廷西村民小组主张都安县政府所作处理决定认定事实不清，证据不足的理由不成立，不予采纳。都安县政府在案件调处过程中认为德康村委会与案件处理具有法律上的利害关系，经过释明，德康村委会明确表示争议地属其村委会集体所有，为此，都安县政府将德康村委会列为“追加被申请人”参加调处，程序并无不当。德康村委会未参加纠纷调解程序，系其自愿放弃权利，并未因此损害其他当事人的权益。德康村委会在行政处理期间未向调处机关提供其享有权属的证据，亦不能以此否定其享有争议地权属的权利。德康村委会在诉讼期间已经明确表示对都安县政府所作处理决定的实体内容以及行政程序均无异议。因此，廷西村民小组主张都安县政府追加德康村委会为被申请人行政程序违法的理由，无充分的事实和法律依据，亦不予采纳。都安县政府根据查明事实作出71号处理决定，确定争议地所有权归德康村委会所有，由德康村委会管理，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。河池市政府所作的29号复议决定亦证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。廷西村民小组请求撤销被诉行政行为的理由均不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回廷西村民小组的诉讼请求。廷西村民小组不服一审判决，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终277号行政判决认为，本案用以证实争议地在德康副业场使用之前的权属情况的证据都是证人证言。都安县政府在调处过程中处于居中裁判的地位，且所提供的证人证言是在确权结果未作出之前形成的，证人不受确权结果的引导；廷西村民小组是一方当事人，所提供的证据容易受本方利益的影响，且所提供的证人证言都是确权结果作出后形成的，证人可能受确权结果的引导。结合争议地自上个世纪六十年代后至2013年约五十年间由德康大队、韦善柏管理使用且无纠纷的情况，都安县政府提供的证人证言比廷西村民小组提供的证人证言更有证明力，故采纳都安县政府提供的证人证言，对71号处理决定所认定的事实予以确认。都安县政府在案件调处过程中认为德康村委会与案件处理具有法律上的利害关系，追加德康村委会为被申请人，符合法律规定。德康村委会未参加纠纷调解程序，系其自愿放弃权利，并未因此损害其他当事人的权益。都安县政府未将追加德康村委会为被申请人的情况告知廷西村民小组，确系瑕疵。考虑到德康村委会在调处程序中未提供任何证据，不致于使廷西村民小组失去与德康村委会质证的机会；德康村委会参加了一审、二审的诉讼，在诉讼中表达了意见，并与廷西村民小组进行了辩论，不致于使廷西村民小组失去与德康村委会辩论的机会，所以这一程序上的瑕疵，未影响本案实体处理的公正，无需因此撤销已作出的处理决定。都安县政府作出的71号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序上存在的瑕疵未影响本案实体处理的正确性。河池市政府29号复议决定维持71号处理决定正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
廷西村民小组申请再审称：1.原审判决认定事实不清。争议地在1962年“四固定”前，是原德康大队南上生产队的土地，1962年“四固定”时，南上队将争议地划给廷西队，与廷东队的土地相邻，争议地一直都是水田，而不是原判认定的“原是一处坑塘”。原德康大队是在德康副业场成立后为了扩大规模才借用了争议地作为鱼塘养鱼，1962年“四固定”之后廷西队仍经营该争议地，期间与廷东队因排水沟问题产生过纠纷。原判认定德康副业场使用争议地用于养鱼的时间不清楚，导致争议地在“四固定”时期的划分情况未能体现。德康副业场所经营的土地全部借用自各生产队，七十年代中期德康副业场陆续停止生产经营直至1979年解散，除争议地外的其他土地已经全部退还各生产队，原判没有重视该事实。2.都安县政府在行政处理过程中将德康村委会追加为被申请人，缺乏法律依据，且未通知其村民小组，亦未组织双方的调解，原判认定上述行为合法是错误的。德康村委会没有提交任何证据证明争议地的权属。请求撤销一、二审判决，撤销71号处理决定和29号复议决定，责令都安县政府重新作出处理决定。
都安县政府答辩称：1.廷西村民小组主张争议地在“四固定”时已划分给其小组，但没有提供任何证据证明。2.争议地在合作化时期属于原高兴公社，“四固定”各个生产队划分土地时，争议地并未划分给任何生产队，而是属于德康大队的副业场，争议双方对该事实均无异议。争议地由德康村委会发包给韦善柏经营管理的三十余年间，廷西村民小组一直未对争议地提出权属主张，对此事实廷西村民小组亦无异议。其府作出71号处理决定，将争议地确权给德康村委会集体所有，既是历史事实，亦符合法律及政策规定。请求维持71号处理决定与一、二审判决。
河池市政府答辩称：其府作出的29号复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，请求维持一、二审判决，驳回廷西村民小组的再审申请。
德康村委会、韦善柏答辩称：争议地由韦善柏经营已三十多年，期间没有发生任何纠纷。廷西村民小组没有提供任何有效证据能够证明争议地在土改、合作化及四固定时期曾经确权给该村民小组。政府追加德康村委会为当事人，程序并不违法。请求驳回廷西村民小组的再审请求。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。根据该条例第三十条的规定，人民政府处理土地权属纠纷，应在查明事实的基础上根据不同情况作出处理决定；申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。本案中，争议地的座落及四至清楚，廷西村民小组与德康村委会对此均无争议。在都安县政府对争议地进行处理过程中，廷西村民小组与德康村委会均未能提供争议地的权属凭证。根据都安县政府的调查，上世纪六十年代至1978年，原德康大队在争议地上创办德康副业场作为鱼塘经营，随后由韦善柏开垦种植农作物至今，对此廷西村民小组并无异议。都安县政府及河池市政府在此事实的基础上，分别作出71号处理决定和29号复议决定，认定事实清楚，处理结果正确，应予维持。一、二审判决驳回廷西村民小组的诉讼请求并无不当，本院予以支持。
廷西村民小组主张1962年“四固定”时原德康大队南上生产队将争议地划给了当时的廷西队，争议地一直都是水田。本案一、二审及本院询问时，廷西村民小组均未提供证据证明南上队将争议地划给了廷西村民小组，该主张缺乏事实根据。至于争议地原是一片坑塘还是水田，对确认权属并无实质影响，争议地作为德康副业场养鱼的场地时是一片坑塘，而作为韦善柏开垦种植的场地后形成一片水田，对此事实廷西村民小组在本院询问时亦无异议，并不存在事实不清的问题，一、二审判决对此事实的认定并无不当。廷西村民小组还主张，德康村委会没有提交任何证据证明争议地的权属，都安县政府在行政处理过程中将德康村委会追加为被申请人，且未通知廷西村民小组，亦未组织双方调解。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条规定，土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。根据上述规定，组织各方当事人进行调解是土地权属纠纷确权处理的必经程序。本案中，都安县政府在争议处理过程中，认为德康村委会与案件处理具有法律上的利害关系，经过释明德康村委会亦主张争议地的权属，都安县政府将其列为“追加被申请人”参与调处，并无不当。都安县政府在调处过程中，未组织德康村委会与廷西村民小组进行调解，违反了土地权属争议处理中应“先行调解”、“有利于社会和谐稳定”的处理原则，但是结合都安县政府查明的事实，德康村委会及韦善柏对争议地已经实际管用长达五十余年，71号处理决定将争议地确权给德康村委会并无不当。且在本案一、二审审理及本院询问过程中，德康村委会均明确表示坚持其对争议地的权属要求和主张。故都安县政府在争议处理过程中虽未组织开展调解，但该程序上的瑕疵对确定争议地的权属，并未造成实际影响。一、二审判决对此问题的处理并无不当，本院亦予以支持。
综上，廷西村民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回都安瑶族自治县高岭镇德康村廷西村民小组的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 陈宏宇
二〇一七年六月八日
法官助理 闵天挺
书 记 员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国土地管理法
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
4.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例
第四条调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。
第二十五条土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：
（一）实地调查，核实证据；
（二）听取各方当事人意见；
（三）组织和解、调解；
（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；
（五）人民政府集体讨论决定。
第三十条人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作出如下处理：
（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；
（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。
权属纠纷当事人对处理决定不服的，可以依法申请行政复议。