广东省揭西县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤5222民初138号
原告揭西县坪上镇连城村民委员会，住所：广东省揭西县坪上镇连城村。
法定代表人黄俊华，主任。
委托代理人李伟东、杜沇，均系广东榕江律师事务所律师。
被告广东阳光绿地生态农业发展有限公司，住所：广东省揭阳市揭西县坪上镇安池公路边。
法定代表人黄万胜。
委托代理人生燕辉、林秀梅，均系广东南山律师事务所律师。
原告揭西县坪上镇连城村民委员会诉被告广东阳光绿地生态农业发展有限公司确认合同效力纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告揭西县坪上镇连城村民委员会的委托代理人李伟东、杜沇，被告广东阳光绿地生态农业发展有限公司的法定代表人黄万胜及其委托代理人生燕辉、林秀梅到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告揭西县坪上镇连城村民委员会诉称，原告与被告于2015年11月24日签订《坪上镇连城村山地承包合同》，合同约定：一、原告将位于老路××、××、××、××、路下坷、隔仔肚水利下所有林地和全部果树承包给被告，该山地四至范围：东至杨助原承包山为界；南至原杨助承包山为界；西至与四楼村为界；北至水利下为界（中间安池公路）。二、山地承包的用途为发展自行经营、自由开发和种植林木、生态农业的综合开发、旅游观光服务、酒店投资管理服务等。三、合同期限为45年。四、承包款45年一次性付清共人民币1343262元。合同还约定了其他事项。因原、被告双方协商承包山地时间仓促，原、被告双方并没有严格依照法律规定程序进行，发包前并没有与村民进行充分协商，大部分村民并不知道该山地即将发包给被告，致使承包合同签订后，大部分村民强烈反对，认为损害其合法权益并集体上访，造成不良的社会影响。《中华人民共和国村民委员会组织法》第24条第一款规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（四）土地承包经营方案；”第二款规定：“村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”第25条规定：“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项”。第26条第二款规定：“村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意”。第30条第二款规定：“村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；……（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他问题”。《中华人民共和国农村土地承包法》第48条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。上述法律规定了原告决定发包山地必须经过的法定程序，但由于原、被告双方协商时间仓促，没有按法律规定程序进行表决，没有报镇人民政府批准，属于违反法律的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，合同无效。《中华人民共和国农村土地承包法》第8条第一款规定：“未经依法批准不得将承包地用于非农建设”。合同中约定将该承包土地用于酒店投资，属于非农建设，明显违反了上述法律的禁止性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，合同无效。综上所述，原、被告于2015年11月24日签订的《坪上镇连城村山地承包合同》因违反法律的强制性规定，合同无效，并已造成不良的社会影响，为维护法律尊严，维护连城村全体村民的合法权益，维护社会稳定，根据我国法律规定，特向法院提起诉讼，请求：1、依法判决确认原、被告于2015年11月24日签订的《坪上镇连城村山地承包合同》无效；2、本案诉讼费用由被告承担。
被告广东阳光绿地生态农业发展有限公司辩称，一、原、被告于2015年11月24日签订的《坪上镇连城村山地承包合同》合法有效。1、被告通过招标、投标竞得涉案山地承包权。2014年12月份起，原、被告开始洽谈被告承包涉案山地的问题，后经过招标、投标、竞价等一系列合法方式，被告于2015年11月24日在坪上镇资源资产交易中心，通过公开现场递交报价文件方式，竞得原告位于老路××、××、××、××、路下坷山地的承包权。交易金额共1343262元，被告当天通过中国银行揭阳揭西支行的账户转账1343262元至原告公户，该行为通过了镇级相关职能部门的确认，已取得镇政府的批准。2、原告向被告出具《会议记录》等书面材料，告知被告涉案山地的承包方案已取得原告村民代表大会三分之二以上村民代表表决通过。原、被告在交易当天，即2015年11月24日与原告签订《坪上镇连城村山地承包合同》，合同的第一条中，原告向被告承诺，承包行为已“经甲方村委村民代表讨论决定一致通过”。原告向被告出具的2015年11月16日连城村第六届村民代表大会《会议记录》的第二条记载“关于集体山地出租村民表决，村代表一致举手通过表示同意出租。”原告向法庭提交的第四份证据中坪上镇委、坪上镇人民政府于2016年3月10日出具的《关于坪上镇连城村因山地承包问题引发村民聚集反对事件的情况汇报》第三、进展情况中称“关于该村2015年11月16日召开的村民代表会议的核实情况，连城村共有村民代表44人，村民代表会议记录中签名的有35人，其中村民代表有34人（村委会蔡秀丽不是村民代表）。可见，从书面证据材料来看，承包山地方案已经原告村民代表会议三分之二以上村民（34人/44人）表决通过。被告承包原告山地是经过政府的招标、投标竞得本案涉案山地的承包权，在原告告知已取得村民代表大会表决同意通过，并提供《村民会议》等书面材料的情况下才与原告签订《坪上镇连城村山地承包合同》，被告完全有合法依据充分相信承包合同的合法有效。二、若原告提供给被告的关于村民代表大会表决同意通过承包山地方案是虚假的，则原告存在欺诈行为，应向被告承担以下违约责任：1、退回所有承包款1343262元及从2015年11月24日起至原告退回上述承包款之日止占用该资金期间的银行年利率24%的利息损失，暂计至2016年11月24日的利息损失为322382.88元。2、赔偿被告为承包涉案山地，向原告村民黄扬助、黄扬木支付的216万元。为承包原告涉案山地，被告向原告村民黄扬助支付老路排山、柴石坷山、海螺肚山、大坷山、路下坷山原承包期内树木损失费121万元及支付老路排山、柴石坷山、海螺肚山、大坷山、路下坷山现有林木折款30万元，共向黄扬助支付151万元。向原告村民黄扬木支付了融仔肚、水利下山承包期限内树木损失费人民币65万元。以上共向黄扬助、黄扬木支付216万元。若原告收回山地，将使被告投入的上述款项无法回收。该损失系原告的违约所致，应由原告承担相应的支付返还义务。3、赔偿因原告主张合同无效给被告造成的损失约500万元。自2015年12月份开始，被告前后派员工约十几人前往坪上镇连城村与原告进行商谈及对山地现状各方面进行考虑、项目策划等，付出一定的人力、物力。因合同已签订，各方面的项目投入也已进行，若此时终止合同，将给被告公司带来巨大的经济损失，约计损失500万元（其中，付出油费15105元、餐费42718元、住宿费132341元、工资352300元及其他项目策划费用），对此损失，原告应承担违约赔偿责任。综上所述，原告主张确认合同无效，依据不足，若原告坚持该主张，应对此违约行为承担相应的法律责任，赔偿被告的各项损失。
经审理查明，2015年11月24日，原告揭西县坪上镇连城村民委员会与被告广东阳光绿地生态农业发展有限公司签订一份《坪上镇连城村山地承包合同》，合同其中相关条款约定：一、原告将位于老路××、××、××、××、路下坷、隔仔肚水利下所有林地和全部果树承包给被告，该山地四至范围：东至杨助原承包山为界；南至原杨助承包山为界；西至与四楼村为界；北至水利下为界（中间安池公路）。二、山地承包的用途为发展自行经营、自由开发和种植林木、生态农业的综合开发、旅游观光服务、酒店投资管理服务等。三、山地承包经营期限为45年，自2015年11月24日至2060年10月23日。四、承包款45年一次性付清共人民币1343262元。
2016年1月3日，被告广东阳光绿地生态农业发展有限公司为便于开发，先行对合同中发包山地的范围地界进行现场划清。原告的部分村民发现后前往现场阻止引发冲突，而后进行上访。揭西县坪上镇镇委、镇政府为解决连城村山地承包问题，于2016年1月18日专门成立了坪上镇解决连城村山地承包问题领导小组，对原告与被告签订的《坪上镇连城村山地承包合同》所涉及的相关问题进行调查核实，并于2016年3月10日形成《关于坪上镇连城村因山地承包问题引发村民聚集反对事件的情况汇报》（下简称“情况汇报”）的书面材料，向揭西县县委、县政府汇报。该情况汇报中对原告召开村民代表会议的过程及相关事实进行调查核实，其中确认：2015年11月16日原告召开村民代表会议的会议记录中的村民代表签名虽有34个名字，但属村民代表本人签名只有25人（其中2人签名后离开没有参加表决），实际在场参加会议的村民代表只有23人，另9个村民代表没有到场，其名字是由他人代签。会议就原告与被告签订坪上镇连城村山地承包合同一事进行表决，在场表决同意17人。会后，原告也没有将发包方案向全体村民公布，便与不属原告集体经济组织成员的被告签订山地承包合同，造成后来村民反对和上访而引起纠纷，原告遂向本院提起诉讼。诉讼期间，被告广东阳光绿地生态农业发展有限公司于2016年7月7日向本院提交追加第三人申请书，认为本案涉案山地是经过揭西县坪上镇人民政府下属揭西县坪上镇农村集体资产资源交易中心招标、投标而竞得该山地承包权，若合同无效，被申请人揭西县坪上镇人民政府存在致使被告与原告合同签订缔约过错的行为，有承担相应法律责任的可能为由，要求追加揭西县坪上镇人民政府作为本案第三人参加诉讼。
另查明，2015年11月9日，被告广东阳光绿地生态农业发展有限公司的法定代表人黄万胜通过中国银行揭阳揭西支行汇入原告揭西县坪上镇连城村民委员会在广东揭西农村商业银行的账户人民币1343262元。2015年11月24日，原告揭西县坪上镇连城村民委员会出具一份收到被告广东阳光绿地生态农业发展有限公司山地承包租金1343262元的《揭西县农村财务专用收据》给被告广东阳光绿地生态农业发展有限公司。
又查明，连城村总人口3445人，总户数816户，全村共有村民代表44人，属一个经济联合社。
再查明，被告广东阳光绿地生态农业发展有限公司系由江俊和、黄万胜、江荣怀、陈爱忠出资，于2015年11月6日向揭西县工商行政管理局申请登记成立的企业法人，该公司不属原告揭西县坪上镇连城村民委员会的集体组织成员。
上述事实，有原告的组织机构代码证，被告的营业执照及企业登记查询资料，坪上镇连城村山地承包合同，关于坪上镇连城村因山地承包问题引发村民聚集反对事件的情况汇报，揭西县党政领导接访群众登记表，关于成立坪上镇解决连城村山地承包问题领导小组的通知，村民代表花名册，调查笔录，录音光碟，会议记录，银行转账凭证，收据，相关的发票，结账单，当事人的陈述等证据附卷为据。
本院认为，原告与被告签订《坪上镇连城村山地承包合同》后，因山地承包问题引发村民聚集反对，当地镇政府为解决该山地承包问题而成立领导小组进行调查核实后形成《关于坪上镇连城村因山地承包问题引发村民聚集反对事件的情况汇报》的报告材料向县委、县政府报告，该情况汇报的内容客观真实，本院予以确认。根据该情况汇报的调查内容可以认定原告在决定将山地发包给被告之前，虽有在2015年11月16日召开村民代表会议，但原告有村民代表44人，而实际在场参会的村民代表只有23人，另2人签名后离开无在场参会表决，参会村民代表达不到全部村民代表的三分之二，原告仍召开村民代表会议对山地承包事项进行表决，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条第二款关于“村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开”的规定，原告召开该次村民代表会议的程序不合法，故应视为原告的对外承包方案没有获得三分之二以上的村民代表同意。原告的会议记录虽体现有34个村民代表的签名，但其中9人是他人代签，由于村民代表是由多个农户或村民小组推选，代表推选户或者村民小组的意愿行使表决权，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条第三款关于“村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。”的规定，因而他人无权代替该村民代表行使权利作出决定。综上所述，原告将涉及村民利益的山地发包给其集体经济组织以外的被告承包经营，没有经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，原告的行为违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第二十六条第二款，《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条、第四十八条和《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款的规定，应认定原告与被告于2015年11月24日签订的《坪上镇连城村山地承包合同》无效，因而原告揭西县坪上镇连城村民委员会已收取被告广东阳光绿地生态农业发展有限公司的山地承包租金人民币1343262元应予返还，并应支付该款从合同签订之日起按人民银行同期贷款利率计算的利息损失。对被告辩称双方签订的合同合法有效的抗辩意见，理由不成立，本院不予采纳。对被告认为原告应承担违约赔偿责任等的抗辩意见，因被告没有提出反诉，不予合并审理，被告可另行主张权利。原告要求被告承担全部诉讼费的主张，理据不足，本案受理费应由原、被告共同分担。此外，对被告申请追加揭西县坪上镇人民政府作为第三人参加诉讼的申请问题，本院认为，揭西县坪上镇人民政府在原、被告双方签订的合同中是否存在有过错，是否侵害了合同签订当事人的权益，属另一法律关系，被告可另行起诉，故对被告申请追加揭西县坪上镇人民政府作为本案第三人参加诉讼的申请不予准许。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条的规定，判决如下：
一、确认原告揭西县坪上镇连城村民委员会与被告广东阳光绿地生态农业发展有限公司于2015年11月24日签订的《坪上镇连城村山地承包合同》无效。
二、原告揭西县坪上镇连城村民委员会应于本判决生效之日起十日内返还被告广东阳光绿地生态农业发展有限公司的山地承包租金人民币1343262元，并支付该款自2015年11月24日起至判决生效确定的履行日止按人民银行同期贷款利率计算的利息。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案受理费人民币16889.35元，由原告揭西县坪上镇连城村民委员会与被告广东阳光绿地生态农业发展有限公司各负担一半。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省揭阳市中级人民法院。
审 判 长 黄艳清
审 判 员 林锦填
人民陪审员 林莲华
二〇一六年七月二十八日
书 记 员 王慰锋
附相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
《中华人民共和国土地管理法》
第十五条国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。
农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
《中华人民共和国农村土地承包法》
第十八条土地承包应当遵循以下原则：
（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；
（二）民主协商，公平合理；
（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；
（四）承包程序合法。
第四十八条发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。
《中华人民共和国村民委员会组织法》
第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：
（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；
（二）从村集体经济所得收益的使用；
（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；
（四）土地承包经营方案；
（五）村集体经济项目的立项、承包方案；
（六）宅基地的使用方案；
（七）征地补偿费的使用、分配方案；
（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；
（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。
法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。
第二十五条人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。
村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。
村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。
第二十六条村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。
村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。