广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第70号
上诉人（原审原告）：韶关市武江区西联镇西联村委会蕉冲村民小组。
负责人：胡桂兴，小组长。
委托代理人：余文斌，广东韶信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：韶关市武江区人民政府。住所地：广东省韶关市武江区惠民南路***号。
法定代表人：黄建华，区长。
委托代理人：张炳桂、朱唯，均系韶关市武江区法制局干部。
原审第三人：韶关市武江区西联镇芙蓉村委会石脚下村民小组。
负责人：陈鸿儒，小组长。
委托代理人：谭小涛，广东汇联律师事务所律师。
上诉人韶关市武江区西联镇西联村委会蕉冲村民小组（以下简称蕉冲村民小组）因与被上诉人韶关市武江区人民政府（以下简称武江区政府）、原审第三人韶关市武江区西联镇芙蓉村委会石脚下村民小组（以下简称石脚下村民小组）林地确权纠纷一案，不服韶关市中级人民法院（2013）韶中法行初字第62号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：争议山蕉冲村民小组称“阿懒松树山”，石脚下村民小组称“鹤山岭”，座落在韶关市武江区西联镇，四至：东至田边，南至去芙蓉村的小路，西至16号路往东第一条五线高压线，北至煤山山脚下坎边，面积117.11亩。
对争议山林的权属主张，蕉冲村民小组和石脚下村民小组均未提供《土改证》、《四固定证》、《山权林权所有证》、《自留山使用证》、《社员责任山证》及《林业生产责任书》等有关确定山林权属的权属凭证。
1989年3月30日，武江区西联镇政府作出《西联镇人民政府关于芙蓉、岗背村委争执焦冲背窑头对面山仲裁书》，内容有：“芙蓉村委和岗背村委就有关焦冲自然村背后有关制药厂和广东省利民制药厂电力线经过的窑头对面山的山界问题发生争执。经武江区国土所和镇人民政府组织人力、派员召集双方的干部、群众代表到实地进行协商调解，但由于纷争双方所持的历史和现实证据不足，以致无法达成一致性协议，各执已见，协商调解无效。经镇人民政府充分调查研究以后认为，为了不影响今后各方面的工作，便于管理和生产，以利团结，现就有关芙蓉和岗背村委争执的蕉冲自然村背后窑头对面山的山界作如下仲裁：一、该山的分界以该窑头对面山西南部山腰的广东省利民制药厂的高压电杆十八、十九、二十号的连线直至山顶为界，界线的东北面为芙蓉村所有，西南面为岗背村所有。望两村停止争执，搞好团结。二、以上仲裁如有一方不服，可在收到本书之日起十五天内向上级人民法院提出起诉。附界线图。”
1991年，芙蓉管理区办事处与岗背管理区办事处签订《土地权属界线核定书》，内容有：“西联镇芙蓉管理区与岗背管理区的土地权属界限业经双方现场核实，具体走向如下：从144.2米高程点山与160.6米高程点山的鞍部为起点，沿山沟到广东省利民制药厂的高压电线，沿电线到山脚（详见西联镇仲裁书），沿96.5高程点山的山脚到96.5高程点山北面山沟，直到对面98.7高程点山北面山坳，沿山坳、再沿山脚到流水坑，沿流水坑向南，沿各耕的田地到五夫田村，绕过五夫田村背，到入五夫田的大路向西南到鱼塘边，沿鱼塘边到水圳，沿水圳向东、北走，到97.1高程点的山（石围墩、直面、上石园墩山，穿过市机械厂厂区，西连观音连（见西联镇1988（001号），再至313.8高程点止为终点，东北面为芙蓉管理区，西南属岗背管理区。”该《土地权属界线核定书》附有1：10000的地形图。经武江区政府组织争议双方现场查实，并比对图纸，《仲裁书》与《土地权属界线核定书》所指的广东利民制药厂的高压电线为本案争议山上五组南北走向电线中的第三组电线。
2005年，石脚下村民小组因碧桂园项目、芙蓉新城项目开发领取了本案争议山范围内的东部73.7亩（49133平方米）、中部28.46亩（18975平方米）共102.16亩林地的征收补偿款（林地征收补偿标准为1.3万元／亩）。但本案争议山西部约15亩林地因1991年《土地权属界线核定书》并未明确属于芙蓉村委会范围而未支付给石脚下村民小组或其所在的村委会，地上附着物补偿也未支付给村委会或石脚下村民小组。
2007年至2008年，武江区芙蓉新城项目征地。征地时，武江区西联镇政府对争议地上属蕉冲村民小组村民胡沅清、胡源庚、刘二娥、胡天养、胡可福、胡可广、胡柱林、胡桂旺、胡烈争、胡胜林、胡志辉、胡桂运、胡春笼、胡年苟、胡广深、胡细洋、邝有风、刘城妹、胡原年、胡理平等人经营种植管理的果树、竹子等农作物进行了现场清点丈量，面积约100亩。但蕉冲村民小组并未提供长期经营管理位于争议山山顶以东约10亩林地的事实证据。
2013年3月15日，武江区政府作出韶武府（2013）9号《山林权属纠纷处理决定书》，决定：一、争议山广东省利民制药厂电线杆以西17.067亩林地全部归申请人蕉冲村民小组所有。二、争议山广东省利民制药厂电线杆以东100.046亩林地中，90.0414亩归蕉冲村民小组所有，10.0046亩归石脚下村民小组所有。蕉冲村民小组不服向韶关市人民政府申请复议。
2013年7月9日，韶关市人民政府作出韶府复决（2013）32号《行政复议决定书》，维持武江区人民政府2013年3月15日作出的韶武府（2013）9号《山林权属纠纷处理决定书》。
原审法院另查明：2013年11月6日，该院召集了蕉冲村民小组、武江区政府、石脚下村民小组进行现场勘查。按蕉冲村民小组指认，武江区政府将争议山10.0046亩归石脚下村民小组所有的林地是由蕉冲村民小组经营管理，并种有零星茶树、松树。另外，按1989年、1991年芙蓉村委会与岗背（现西联）村委会划分的界限范围可以确认以下事实：争议山广东省利民制药厂电线杆以西17.067亩林地是在蕉冲村民小组西联村委会的界限范围；争议山广东省利民制药厂电线杆以东100.046亩林地是在石脚下村民小组芙蓉村委会的界限范围；此外，争议山10.0046亩的林地上只有极少量的零星茶树、松树。
原审法院又查明：2013年3月7日，蕉冲村民小组所在的西联村委会出具证明，证明现争议的“亚懒松树山”属于蕉冲村民小组所有。2013年3月7日，石脚下村民小组所在的芙蓉村委会也出具证明，证明现争议的“鹤山岭”属于石脚下村民小组所有。
原审法院认为：武江区政府2013年3月15日作出的韶武府（2013）9号《山林权属纠纷处理决定书》合法。
一、本案的焦点，是争议山范围内的广东省利民制药厂电线杆以东的10.0046亩林地，属于蕉冲村民小组还是属于石脚下村民小组所有。
《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地房产所有证。（二）土地改革时期，《土地改革法》规定不发证的森林、林木和林地的土地清册。（三）20世纪60年代初，人民政府将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队使用时（即“四固定”时期），人民政府确定的山林权属和经营范围的材料、文件。（四）20世纪80年代初，县级以上人民政府开展的稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时（即林业“三定”时期），县级以上人民政府核发社员的自留山证、社员责任山证及林业生产责任书等有关确定山林权属和经营范围的材料、文件。（五）当事人之间依法达成的林权争议协议及附图；（六）人民政府作出的已发生法律效力的林权争议裁决、处理决定，同一人民政府对该林权争议有数次裁决、处理决定的，以最后一次裁决、处理决定为依据；同一林权争议上一级人民政府有裁决、处理决定的，以该裁决、处理决定为依据；（七）人民政府对同一林权争议作出的发生法律效力的裁定、判决；（八）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书、设计文本所确定的经营范围及附图。”蕉冲村民小组与石脚下村民小组均未取得县级以上人民政府依法核发的《林权证》、《四固定证》、《土改证》、《自留山使用证》、《社员责任山证》及《林业生产责任书》等有关确定山林权属的权属凭证。1989年3月30日武江区西联镇政府作出的《西联镇人民政府关于芙蓉、岗背村委争执焦冲背窑头对面山仲裁书》，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”的规定，属于越权处理，不能作为确定山林权属的依据。另外，蕉冲村民小组、石脚下村民小组未参与，对它们不具有法律约束力。1991年芙蓉管理区办事处与岗背管理区办事处签订的《土地权属界线核定书》，蕉冲村民小组、石脚下村民小组也未参与，也不属于当事人之间依法达成的林权争议协议及附图，也不具有法律约束力。
二、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：（一）土地改革、合作化时期有关森林、林木和林地权属的其他凭证。（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证。（三）依照法律、法规和有关政策规定，可以作为森林、林木和林地权属的其他凭证。”蕉冲村民小组的陈述、石脚下村民小组的答辩及武江区政府提供的证据可以证明以下事实：1.蕉冲村民小组称其1989年启动、1995、1996年大面积开荒，卫星图片显示1992年、1999年争议山有明显变化；2.石脚下村民小组认可对争议山无经营管理的事实；3.2007年至2008年期间，武江区芙蓉新城项目征地时，武江区西联镇政府对争议地的农作物进行了清点和丈量。经过清点和丈量，蕉冲村民小组村民胡沅清、胡源庚、刘二娥、胡天养、胡可福、胡可广、胡柱林、胡桂旺、胡烈争、胡胜林、胡志辉、胡桂运、胡春笼、胡年苟、胡广深、胡细洋、邝有风、刘城妹、胡原年、胡理平、胡可义、胡斤荀等人，在争议山范围内的广东省利民制药厂电线杆以东的90.0414亩和电线杆以西的17.067亩林地，种植农作物，但电线杆以东的10.0046亩争议林地，蕉冲村民小组村民无人登记。因此，武江区政府将有种植附着物的广东省利民制药厂电线杆以东的90.0414亩、以西的17.067亩争议林地，裁给蕉冲村民小组所有，有事实根据和法律依据。
争议山范围内的广东省利民制药厂电线杆以东的10.0046亩林地，由于蕉冲村民小组和石脚下村民小组均无提供长期经营管理的事实证据，也没有提供武江区政府依法核发的权属凭证，该府将该10.0046亩林地裁给石脚下村民小组所有，符合《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条“调解处理（以下简称调处）林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；（二）有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活；（三）互谅互让，协商解决”的规定。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定，判决：维持韶武府（2013）9号《山林权属纠纷处理决定书》。
蕉冲村民小组不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判撤销被诉确权决定第二项，判令被上诉人重新确权，理由主要有：一、石脚下村民小组承认没有经管裁给它的10.0046亩林地，该部分林地也由上诉人种植油茶、松树、竹子，只是因部分村民对补偿标准有异议等故，拒绝参与丈量清点，因此未在附着物登记表上签名。该表和清丈工作图，不足以否定上诉人的经管事实。“插花地”是可能的，但“插花山”是不可能的，被诉处理决定第二项制造10.0046亩“插花山”，违反常理。二、1991年芙蓉管理区办事处与岗背管理区办事处签订的《土地权属界线核定书》，未经林地所有权人参与，被上诉人以之作为确权依据，是错误的。
被上诉人武江区政府辩称：一、确权理据。1991年芙蓉管理区办事处与岗背管理区办事处签订的《土地权属界线核定书》附图，将电线杆以西的争议林地划归原岗背管理区，因此被诉确权决定第一项，将电线杆以西的17.067亩确归上诉人。电线杆以东的林地，按核定书属于芙蓉村方面，但考虑上诉人在此有一定期限和范围的使用管理事实，被诉确权决定第二项将以东的9成林地确归上诉人。根据2008年征地时制作的附着物登记表和清丈工作图，上诉人经管的争议林地其实只有约100亩，即争议山山顶还有约17.11亩是上诉人未使用的。山顶生长的是零星天然茶树和松树，有公证照片和原审法院现场勘验笔录为证，上诉人自称是其村民种植的，缺乏证据支持。二、补偿款支付情况。争议山已全部征为国有，上诉人已按被诉确权决定领取107.1084亩林地补偿款，原审第三人此前已领取102.16亩林地补偿款。重复支付部分，政府将根据法院生效判决追回。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人石脚下村民小组述称：请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认原审判决认定的事实。
本院认为：武江区政府参考1991年芙蓉管理区办事处与岗背管理区办事处划界历史和之后蕉冲村民小组有据可查的使用管理事实，将107.1084亩争议山确归蕉冲村民小组所有、其余10.0046亩争议山确归石脚下村民小组所有，符合《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三、十三条的规定，并无不妥。蕉冲村民小组使用面积仅约100亩，却要求将117.11亩争议山全部确归它所有，缺乏法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决正确，依法应予以维持，蕉冲村民小组上诉的理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人韶关市武江区西联镇西联村委会蕉冲村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 戴剑飞
代理审判员 董嫦青
二〇一四年三月十七日
书 记 员 邓丽华