贵州省三穗县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗行初字第5号
原告黔东南州鸿森广告策划有限公司（下文简称“鸿森广告公司”），所在地：贵州省凯里市学院路与环城路交汇处（州工会大楼）。
法定代表人周长万，该公司总经理。
委托代理人兰银龙，贵州兄弟律师事务所律师。特别授权。
委托代理人姚婕，贵州兄弟律师事务所律师。特别授权。
被告三穗县台烈镇人民政府（下文简称“台烈镇人民政府”），所在地：三穗县台烈镇。
法定代表人张美锋，该镇镇长。
委托代理人龙志美，该镇副镇长。特别授权。
委托代理人罗国平，贵州永凌律师事务所律师。一般代理。
原告鸿森广告公司不服被告台烈镇人民政府城乡建设行政管理一案，本院于2015年2月9日立案受理后，依法向被告台烈镇人民政府送达了行政起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月20日公开开庭审理了本案。原告鸿森广告公司的法定代表人周长万及其委托代理人姚婕，被告台烈镇人民政府的委托代理人龙志美、罗国平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告台烈镇人民政府于2015年1月12日作出《贵州省城市（镇）规划区红线内建设暂停通知书》（下文简称“《停建通知》”）。认定原告鸿森广告公司在台烈镇钉耙塘（地名）320国道与沪昆高速交汇处设置大型户外广告，系在贵州城市（镇）规划区红线内违法进行建设，遂作出《停建通知》。
在法定期限内，被告台烈镇人民政府向本院提交了下列证据：1、机构代码证、法定代表人身份证明。拟证明被告主体资格和法定代表人身份情况。2、立案审批表，拟证明被告受理案件情况。3、照片、平面图，拟证明原告修建广告的位置是在国道控制范围和高速用地范围以及台烈镇规划区的范围，台烈镇人民政府有权管辖。4、城镇规划文件、镇人大评议意见，拟证明原告设置广告牌是在台烈镇规划区内。5、停建通知拟证明被告的具体行政行为。6、台烈镇的工作总结。拟证明台烈镇的规划情况及原告的行为严重影响了台烈镇规划的实施。
原告鸿森广告公司诉称：原告在三穗县台烈镇境内G320国道1811KM＋400M左侧处设立非公路标志牌，已依法取得公路管理机构的许可后，便在G320国道1811KM＋400M左侧处建设广告牌。2015年1月12日在施工过程中，被告于当日向原告发出《停建通知》，责令原告立即停止施工。原告收到该停建通知后告知被告原告在公路用地范围内修建广告牌已取得公路管理机构的审批许可，但被告未予采纳。原告获得的行政许可是受法律保护的，未经法定程序撤销不得否认其效力。被告作出的停建通知，否定了该行政许可证的法律效力，其处罚行为明显违法。且被告作出的停建通知中未告知原告给予行政处罚的事实、理由和依据及行政、司法救济的途径、期限、方式，剥夺了原告的陈述、申辩、听证的权利，程序违法，根据《行政处罚法》相关规定应属无效。再者，根据《公路法》、《贵州省公路路政管理条例》的相关规定，该路段属G320国道公路用地范围，依法应属公路管理部门专属管辖。被告无权对原告在国道用地范围内设置的广告牌进行行政处罚。综上所述，被告作出的《停建通知》的处罚决定程序违法，超越职权，应属无效。故请求人民法院依法撤销被告于2015年1月12日作出的《停建通知》，本案诉讼费用由被告承担。
原告鸿森广告公司向本院提交的证据有：1、营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明，拟证明原告的主体资格适格。2、穗路许（2014）7号《路政管理许可证》，拟证明原告在G320国道1811KM＋400M左侧公路处设置非公路标志牌已经获得贵州省三穗公路管理段颁发的行政许可，该行政许可合法有效。3、广告效果图，拟证明原告设置广告牌的位置在公路用地范围内，不属于被告管辖范围，被告无权对原告进行行政处罚。4、《停建通知》，拟证明被告于2015年1月12日对原告作出行政处罚决定的事实，被诉具体行政行为存在，亦证明被告作出的行政行为不合法。
被告台烈镇人民政府辩称：被告的具体行政行为事实清楚，证据确实充分，程序合法，原告的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。首先，原告在未有取得规划许可的情况下，在台烈镇规划红线内设置大型户外广告牌的事实清楚，其行为违反了《城乡规划法》第四十条的规定。其次，被告向原告送达《停建通知》是依法行使行政职权，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，不存在无权管辖的问题。最后，被告向原告送达《停建通知》属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定的限期整改的行政行为，属于行政处罚的前置行政行为，不适用行政处罚的相关程序规定。《行政处罚法》对行政前置行为的程序没有明确具体的规定，因此被告的具体行政行为不存在违反相关程序问题。综上所述，被告作出的具体行政行为事实清楚，证据确实充分，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对被告提供的以下证据作如下确认：1号证据证明被告主体资格、法定代表人身份情况，本院予以采信。2号证据证明被告受理案件情况，本院予以采信。3号、4号证据证明原告设置广告在被告台烈镇的规划范围内，本院予以认可，但不能作为本案被诉具体行政行为合法性的证据予以采信。5号证据证明被告被诉具体行政行为存在，本院予以采信。6号证据证明台烈镇的规划情况，本予以认可，但其证明目的无其他证据佐证，本院不作为本案被诉具体行政行为合法性的证据予以采信。
本院对原告提供的证据作如下确认：1号证据证明原告的主体资格适格，本院予以采信。2号证据证明原告取得了在G320国道建筑控制区设置非公路标志牌的事实，但与本案被诉具体行政行为无关联性，本院不予采信。3号证据证明原告户外广告的位置，本院予以采信。4号证据证明被告具体行政行为存在，本院予以采信。
经审理查明，2014年12月15日，经贵州省三穗公路管理段准予，原告鸿森广告公司取得了在三穗县台烈镇境内G320国道1811KM＋400M处左侧（台烈镇钉耙塘320国道与沪昆高速交汇处）设置户外广告的许可。2015年1月12日原告组织人员在该路段进行施工时，被告台烈镇人民政府以该处已属于台烈镇人民政府示范小城镇规划区范围，原告鸿森广告公司在规划区范围内设置户外广告，系未经批准擅自违规建设，遂阻止原告施工。经双方协调未果，被告遂于2015年1月12日对原告作出《停建通知》。原告鸿森广告公司不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，2013年8月1日三穗县人民政府批复同意被告的三穗县台烈镇总体规划（2010-2030）。
本院认为，人民政府或者其行政管理职能（责）部门，依据法律、法规的规定，有权依法对自己职责范围内的事务进行行政管理。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……”和第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；……。”的规定，被告台烈镇人民政府依法有权对在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的行为进行行政管理。原告在三穗县台烈镇境内G320国道1811KM＋400M左侧处公路建筑控制区、台烈镇示范小城镇规划区范围内设立非公路标志牌（户外广告）的行为，不属于《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定的情形和行为，被告针对原告的行为作出《停建通知》，属于超越职权。同时，本院认为，被告作出《停建通知》对原告的实体权利产生影响，系具体行政行为，具有行政处罚性质，应根据《中华人民共和国行政罚处法》第三十一条、第三十二条、第三十九条的规定，在其作出的《停建通知》载明知当事人违反法律、法规或者规章的事实、证据和暂停建设的法律、法规或者规章依据及行政、司法救济的途径、期限、方式。本案中，被告作出的《停建通知》未有载明上述内容、告知原告的权利、义务，属于程序违法。故原告提出被告作出的《停建通知》程序违法、超越职权，请求人民法院撤销被告的具体行政行为的诉讼请求，理由充分，本院予以支持。但原告以被告作出的《停建通知》否定公路管理机构的行政许可的法律效力，提出被告的《停建通知》违法的诉讼意见，因与本案的被告具体行政行为无关联，本院不予采纳。综上所述，原告鸿森广告公司请求人民法院依法撤销被告《停建通知》具体行政行为的诉讼请求，理由充分，本院予以支持；被告台烈镇人民政府请求人民法院驳回原告的诉讼请求，理由不充分，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3、4目之规定，判决如下：
撤销被告台烈镇人民政府于2015年1月12日作出的《贵州省城市（镇）规划区红线内建设暂停通知书》。
案件受理费人民币50元，由被告台烈镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 王玉强
代理审判员 谢永艳
人民陪审员 郑世明
二〇一五年三月二十五日
书 记 员 邰 睿