四川省成都市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）成民终字第2347号
上诉人（原审原告）四川绿都投资管理有限责任公司。住所地：四川省成都高新区。
法定代表人曹宝强，董事长。
委托代理人马碧贵，国浩律师（成都）事务所律师。
委托代理人王学武，国浩律师（成都）事务所律师。
被上诉人（原审被告）成都大城房地产开发有限责任公司。住所地：四川省都江堰市。
法定代表人高利军，董事长。
原审第三人何锐，女，1980年4月30日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。
委托代理人马碧贵，国浩律师（成都）事务所律师。
委托代理人王学武，国浩律师（成都）事务所律师。
原审第三人杨素馨，女，1937年5月23日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。
委托代理人马碧贵，国浩律师（成都）事务所律师。
委托代理人王学武，国浩律师（成都）事务所律师。
上诉人四川绿都投资管理有限责任公司（以下简称绿都公司）因与被上诉人成都大城房地产开发有限责任公司（以下简称大城公司）、原审第三人何锐、杨素馨确认合同无效纠纷一案，不服四川省都江堰市人民法院（2014）都江民初字第1026号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月13日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2009年8月27日，大城公司与何锐、杨素馨关于青城山镇青景村“中国青城”三期项目签订《房地产项目合作开发协议》一份，约定：一、合作开发地块范围及现状：大城公司所有的地块标的物：该宗土地约221亩，占地面积约为147407平方米，现有用地性质为一类居住用地，具体的规划设计条件见都江堰市规划局“关于青城山镇青景村A1-1-a地块规划控制指标的通知”。开发地块尚欠青城山镇人民政府土地款，还存在拆迁安置工作。二、合作开发地块的权属：开发地块的国有土地使用者为大城公司，国有土地使用证号为：国都（2001）字第1155号，开发地块国有土地使用权取得方式为出让，土地用途为住宅用地，土地使用权年限70年。三、合作开发方式。（1）项目合作：大城公司提供上述开发地块，何锐、杨素馨投入开发资金6000万元。（2）根据开发地块还没有完成拆迁安置并尚欠政府土地款的实际情况，参考房地产行业项目合作的通常做法，大城公司以取得该开发地块已发生的实际投入作价出资，按40%享有项目开发利润并承担亏损；何锐、杨素馨以人民币6000万元投资，按60%享有项目开发利润并承担亏损。双方同意并承诺按上述比例分享利益、承担风险。（3）除约定的投入外，对合作项目拆迁安置、开发建设不足或需要的资金，大城公司与何锐、杨素馨双方同意用该开发地块评估抵押向金融或其他机构借款，分期建设，滚动开发。四、双方的权利和义务：大城公司的权利义务，1、保证该开发地块没有进行买卖、赠与，并免遭第三者（包括政府、抵押权人、债权人等）的追索。本协议签订生效后，如因该开发地的权属争议等原因产生纠纷，由大城公司承担全部的法律责任和经济责任。4、鉴于何锐、杨素馨现为自然人合伙，正拟组建新的公司与大城公司进行该项目合作，故大城公司同意并承诺：在何锐、杨素馨组建的公司成立后，无条件配合何锐、杨素馨签订本协议书的补充协议，使本合作开发项目的何锐、杨素馨执行主体变更为何锐、杨素馨成立的公司法人。何锐、杨素馨的权利义务：1、本协议经双方签字盖章后，何锐、杨素馨同意并承诺在2009年8月31日前（含31日）向大城公司支付人民币2000万元，以保证此前大城公司与青城山镇人民政府就该开发地块签订的拆迁安置《补充协议》顺利执行；2、本协议生效后，何锐、杨素馨同意并承诺在2009年9月15日前再向大城公司支付人民币1000万元，以促进项目拆迁安置工作的健康发展；3、何锐、杨素馨另外的3000万元投资款，在不影响开发地块拆迁安置工作计划、进度的前提下，可根据实际情况，分期分批到位，具体时间和金额，双方可另行商定。该《房地产项目合作开发协议》于2009年8月28日经过了四川省成都市蜀信公证处进行了公证，公证证明签约行为符合《中华人民共和国民法通则》第五十五条的规定，协议内容符合《中华人民共和国合同法》的规定，协议上双方当事人的签字、印鉴属实。
2009年10月21日，绿都公司与大城公司、何锐、杨素馨签订《房地产项目合作开发协议权利和义务概括转让协议》，该概括转让协议载明：2009年8月27日因青城山镇青景村“中国青城”三期项目合作开发事宜签订了《房地产项目合作开发协议》，根据该协议第五条（一）4的约定，三方在平等、自愿、协商一致的原则下，达成如下合同权利及义务概括转让协议：一、根据《房地产项目合作开发协议》的约定，何锐、杨素馨已与其他自然人共同成立绿都公司。何锐、杨素馨同意将《房地产项目合作开发协议》中原属于何锐、杨素馨的权利及义务一并转让给绿都公司，大城公司对此予以认可并同意按《房地产项目合作开发协议》的相关约定继续履行原属大城公司的权利及义务。二、根据合同法的规定，《房地产项目合作开发协议》中原属于何锐、杨素馨的权利及义务一并转让给绿都公司后，原属何锐、杨素馨的从权利及从债务也一并转让给绿都公司。三、《房地产项目合作开发协议》签订后，为确保《房地产项目合作开发协议》大城公司履行相关合同义务，大城公司将“中国青城”一、二期部分未销售商品房抵押给了何锐、杨素馨，现何锐、杨素馨同意将该商品房的抵押权及相关附属权利一并转让给绿都公司，大城公司对此无异议并同意，何锐、杨素馨也不再另行通知大城公司。
原审法院另查明，大城公司股权以及所涉关联公司情况：大城公司的股东为成都高科技发展股份有限公司和都江堰交大青城磁悬浮列车工程发展有限责任公司，各占股份比重为85%、15%；成都高科技发展股份有限公司的股东为成都高创科技集团公司、成都高新科技创业服务中心、成都迪世科技实业有限公司、个人股，各占股份比重为61.64%、33%、0.08%、19.95%；其中成都高创科技集团公司为全民所有制企业。都江堰交大青城磁悬浮列车工程发展有限责任公司由西南交通大学天达决策工程技术公司和都江堰青城山腾飞企业（集团）有限责任公司两个股东构成，各占股份比重60%、40%。据此，大城公司国有股份至少达52.39%（61.64%×85%），属国有控股企业。
原审法院认定上述事实，有当事人身份信息、房地产项目合作开发协议、权利和义务概况转让协议，土地使用权证、大城公司章程、大城公司所涉关联企业概况、公司变更登记申请书、成都高科技发展有限公司章程、成都高新技术创业服务中心组织机构代码证、信用查询单、人事任免通知、成都高创技术集团公司营业执照、关于同意成立“成都高创科技集团公司”的批复、企业法人申请变更登记事项、成都高创科技集团公司章程、工商查询信息单以及当事人的陈述等证据在案为证。
绿都公司的原审诉讼请求为：一、请求确认2009年8月27日签订的《房地产项目合作开发协议》、2009年10月21日签订的《房地产项目合作开发协议权利和义务概括转让协议》无效；二、本案诉讼费由大城公司承担。原审诉讼中，绿都公司撤回了对2009年10月21日签订的《房地产项目合作开发协议权利和义务概况转让协议》确认无效的主张。
原审法院认为，一、大城公司企业性质虽系国有控股企业，其管理的资产具有国有性质，但其作为适格的民事主体与何锐、杨素馨签订的《房地产项目合作开发协议》，未违反法律规定，系双方真实意思表示，应属有效合同。绿都公司主张大城公司在合同履行的过程中，未履行资产权益评估及项目审批等相应手续，违反《中华人民共和国企业国有资产法》、《国有资产评估管理办法》等法律法规规定，合同无效。原审法院认为，企业国有资产法、国有资产评估管理办法等相关规定属于对国有资产管理的管理性规范，而非影响合同效力的效力性规范，绿都公司以该规定主张合同无效，原审法院不予支持。二、绿都公司提交的对大城公司法定代表人高利军涉嫌违法犯罪行为的各项举报材料，其是否违法犯罪需要相关职能部门审查核实，不属于本案审理范围。其以此为由主张合同无效，原审法院不予支持。三、根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明；没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果”之规定，绿都公司未提供充分证据证明双方在签订以及履行合同过程中存在其他导致合同无效的情形。据此，原审法院根据《中华人民共和国民法通则》第五十五条，《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条，最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：驳回绿都公司的诉讼请求。案件受理费100元，由绿都公司承担。
宣判后，绿都公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、依法撤销原审判决；二、判决确认双方所签订的《房地产项目合作开发协议》无效；3、本案的一审、二审诉讼费由大城公司承担。绿都公司认为一审判决认定事实不清，适用法律错误。其上诉的主要事实及理由：一、由于大城公司法定代表人高利军的违法行为，造成国有资产严重损失，双方所签订的《房地产项目合作开发协议》依法应当被认定为无效。1、大城公司属于国有控股企业。原审法院经审理后判决确认了大城公司属于国有控股企业。2、大城公司实施的违法行为造成了国有资产的严重损失。原审法院已经查明，案涉《房地产项目合作开发协议》，大城公司用位于成都市都江堰青城山青景村的土地221亩（土地性质为一类住宅用地）与绿都公司合作开发；合作权益比例约定为绿都公司出资6000万元，占项目60%的权益，大城公司用土地221亩作为出资，占项目40%的权益，即大城公司用作出资的221亩土地价值被认定为4000万元，相当于每亩18万元。但是，绿都公司在都江堰市土地管理部门官方网站查询，都江堰相同区域同类性质土地的价格为100万元-160万元／亩，远远高于18万元／亩。如果按照该土地的市场价值进行计算，该宗土地的市场价格应当超过2亿元，而不是合作协议双方商定的4000万元，合作协议双方通过违法的方式直接造成了大城公司超过1.6亿元的损失，对应大城公司52.39%的国有权益，形成国有资产的直接损失近亿元。3、大城公司违反《中华人民共和国企业国有资产法》、《国有资产评估管理办法》的规定，未进行资产评估，是造成国有资产损失的直接原因。《中华人民共和国企业国有资产法》第四十七条规定：“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估”，《国有资产评估管理办法》第三条规定：“国有资产占有单位有下列情形之一的，应当进行资产评估：…（二）企业兼并、出售、联营、股份经营；…”。上述法律、行政法规均规定国有资本控股公司“以非货币财产对外投资”、“企业联营”等经济事务中“应当进行资产评估”，即资产评估属于必须履行的法定事项。正是由于大城公司未严格按照国有资产管理的相关法律、法规规定，在以非货币财产对外投资时进行资产评估，造成了国有资产的严重损失。4、大城公司违反《中华人民共和国企业国有资产法》、《国有资产评估管理办法》的规定，未依法报经相关部门批准。《中华人民共和国企业国有资产法》规定，国有资产转让由履行出资人职责的机构决定，即大城公司在与绿都公司签订合作协议前，应当先行将用于出资的非货币资产依法评估，并报履行出资人职责的机构批准。5、大城公司法定代表人高利军实施的索贿行为，是造成国有资产损失的重要原因。在原审过程中，绿都公司向法院提交了高利军索取300万元投资款项以及要求绿都公司承诺给予项目15%权益的所有证明材料，充分证明了高利军利用管理国有控股企业的权利，索取巨额财产和权益收益，造成了国有资产的巨大损失。二、原审判决适用法律错误。1、原审判决认定《中华人民共和国企业国有资产法》、《国有资产评估管理办法》中关于资产权益评估及项目审批的相关规定为国有资产的管理性规范，而非影响合同效力的效力性规范，与最高人民法院的有关司法认定相违背，属于认定错误。2、原审判决认为高利军涉嫌违法犯罪行为不属于本案审理范围，不影响合同效力，属于适用法律错误。绿都公司与大城公司所签订的案涉合同未履行《中华人民共和国企业国有资产法》规定的评估和批准程序，违反了合同法第五十二条第五项之规定。双方通过签订《房地产项目合作开发协议》，将价值超过2亿元的国有资产权益仅作价4000万元，高利军在签订合同的过程中索取了巨额的财产贿赂，从而造成国有资产严重损害，违反了合同法第五十二条第二项之规定。最高人民法院在“最高人民法院（2009）民二终字第15号民事判决书”中明确：国有资产转让不仅应当由国有资产监督管理部门审批，而且应当由国有资产评估资格的评估机构进行评估。当事人明知未经评估而签订协议的，可以认定当事人明知或者应当知道其行为将造成国家的损失，而故意为之，说明当事人并非善意。如果签订转让协议后评估价格属于明显不合理的低价，且受让方明知价格明显低于市场价格仍与之交易，谋取不当利益的，即可认定为恶意串通。因此，绿都公司与大城公司签订的《房地产项目合作开发协议》应当被认定为无效。据此，请求二审法院依法查清本案所涉事实，撤销原判，支持绿都公司的上诉。
被上诉人大城公司辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。原审法院依法查清了当事人签订协议的事实，认定合同真实、合法、有效，符合法律规定。二、资产评估仅属于管理性规范，并不对合同效力产生影响。综上，大城公司请求驳回绿都公司的上诉，维持原判。
原审第三人何锐、杨素馨陈述，认可上诉人绿都公司的上诉请求和上诉的事实及理由。
二审中，被上诉人大城公司提供了如下证据：1、2009年10月28日绿都公司向大城公司出具的《授权委托书》，载明：根据《房地产项目合作开发协议》、《房地产项目合作开发协议权利和义务概况转让协议》的有关内容，现已以大城公司的名义建立双方共管独立帐户，我公司已委托杨素馨对该帐户参与鉴章，对该帐户实行共同监管，对此我公司予以确认等等；2、绿都公司的《企业法人营业执照》；3、2009年8月31日加盖大城公司董事会印章的《董事会决议》；4、2011年9月30日绿都公司与大城公司签订的《关于融入维持经营和项目开发资金的意见》，载明为维持经营，以保证公司“中国青城”三期项目开发健康发展，公司决定从2011年10月1日至2012年5月31日止向外融入资金，融入资金年利息按照30%计算。大城公司提供上述4份证据拟证明案涉合同签订后的履行情况。
上诉人绿都公司和原审第三人何锐、杨素馨质证认为，大城公司提供的上述证据并非新证据，且大城公司未提供原件，对真实性、合法性、关联性均有异议。
本院认为，大城公司未提供证据原件，本院在本案中对真实性不予确认。即使上述证据真实，案涉合同签订后，双方开始履行合同亦属正常，但与本案中双方争议的合同效力无关联性。
本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院对此予以确认。
本院认为，本案二审的争议焦点是案涉《房地产项目合作开发协议》的效力，现评判如下：
经查大城公司国有股份至少达52.39%，属国有资产控股公司。《中华人民共和国企业国有资产法》系2009年5月1日起施行，而案涉《房地产项目合作开发协议》签订于2009年8月27日，故案涉合同效力的认定适用《中华人民共和国企业国有资产法》的规定。《中华人民共和国企业国有资产法》第四十七条规定“国有独资企业、国有独资公司和国有资产控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估”，《国有资产评估管理办法》第三条规定“国有资产占有单位有下列情形之一的，应当进行资产评估：…2.企业兼并、出售、联营、股份经营；…”。《中华人民共和国企业国有资产法》作出如此规定的目的在于防止国有资产流失和受到损害，继而国家利益受到损害。法律调整的对象并非是限制国有资产占有单位的行为资格，而是直接针对处置国有资产行为本身，因此上述法律规定属于效力性强制性规定，而非管理性强制性规定。本案中，大城公司在以其国有土地使用权与何锐、杨素馨签订案涉《房地产项目合作开发协议》时未按照上述法律、行政法规的规定进行评估，故根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定“有下列情形之一的，合同无效...（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，大城公司对其管理的国有资产不经评估而擅自作价进行合作开发的行为应属无效。
综上，上诉人绿都公司的上诉理由成立，原判认定事实清楚，但适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国企业国有资产法》第四十七条，《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销四川省都江堰市人民法院（2014）都江民初字第1026号民事判决；
二、确认2009年8月27日成都大城房地产开发有限责任公司与何锐、杨素馨签订的《房地产项目合作开发协议》无效。
一审案件受理费的负担方式按原判决执行；二审案件受理费
100元，由被上诉人大城公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宿 波
代理审判员 张 琦
代理审判员 何广智
二〇一五年五月七日
书 记 员 崔玉翠