贵州省遵义县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）遵县法行初字第9号
原告陈文昌，男，1977年5月14日出生，汉族，贵州省习水县人，住习水县三岔河乡三岔村白家岗。身份证号码：5221321977********。
委托代理人王洪军，山东环周律师事务所北京分所律师。
被告习水县三岔河乡人民政府，住所地：习水县三岔河乡天堂坝街上。组织机构代码：78017352-6。
法定代表人冷洪涛，乡长。
委托代理人王平，副乡长。
委托代理人钱钞，贵州山一律师事务所律师。
原告陈文昌诉被告习水县三岔河乡人民政府要求撤销土地征收行为纠纷一案，本院于2015年8月26日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告陈文昌及委托代理人王洪军，被告习水县三岔河乡人民政府委托代理人王平、钱钞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告系习水县三岔河乡三岔村农村集体经济组织成员，从2013年起，被告在原告所在的村集体经济组织进行征地活动，用于三岔河乡旅游开发建设等项目，被告采用非正当手段要求原告所在集体经济组织成员签订征地补偿协议，有部分成员在不自愿的情况下签订了征地补偿协议。三岔河乡旅游开发建设项目未经有权机关批准，没有省级以上人民政府的征地批准文件，也没有公示、申报征地补偿安置方案，即进行征地活动属于违法行为。且原告承包的土地位于旅游景点附近，地理位置优越，原告所在的集体经济组织地少人多，同时，被告在征地时未考虑涉案土地的区位补偿价以及失地农民的养老保险问题。另依照法律规定，乡镇级人民政府无权实施征地活动，也不能成为征地的受托机关，因此其成为征地主体不适格，且补偿标准太低，请求判决被告的征地行为违法，并予以撤销。
原告对诉称的事实及理由，提交了下列证据：农村承包土地基本情况登记、土地承包证、三岔河乡三岔旅游开发土地征收协议、照片，并申请证人何中华、袁安田当庭作证。
被告水县三岔河乡人民政府辩称：我乡政府受习水县政府的委托开展征地拆迁工作、与农户签订土地征用等补偿协议，征地是由省政府及发改委审批，征收行为合法，且被征收的土地补偿标准合法合理，被征收的土地用于公共利益，不能被撤销，六原告的诉讼请求应予驳回。
被告在举证期限内向本院提交了下列证据：贵州省人民政府关于习水县2013年度第五批次城镇建设用地的批复（黔府用地函（2014）164号文件），习水县发展和改革局关于丹霞印象大酒店建设项目备案的通知（习发改投资（2013）172号文件），习水县人民政府关于公布征地统一年产值标准的通知（习府发（2010）46号文件），习水县人民政府关于印发《重庆江津经贵州习水至四川古蔺高速公司（习水段）建设土地、房屋征收及附属设施补偿方案》的通知（习府办发（2014）240号文件），习水县人民政府办公室关于印发习水县融入重庆一体化发展改革试验区土地征收补偿方案的通知（习府办发（2012）276号文件），三岔河乡人民政府关于三岔河乡旅游开发土地征收补偿的实施方案（三府发（2013）126号文件），三岔河乡人民政府关于旅游发展项目建设房屋征收补偿安置的工作方案（三府发（2014）98号文件），上述证据，除三岔河乡人民政府关于三岔河乡旅游开发土地征收补偿的实施方案、三岔河乡人民政府关于旅游发展项目建设房屋征收补偿安置的工作方案、三岔河乡三岔旅游开发土地征收协议及领款凭证为原件外，其余均为复印件。举证期限届满后，被告补充提交了习水县人民政府委托书和致本院的函，为了查明案件事实，本院责令被告补充提交了土地征收协议和领款凭证。
另为了查清案情，本院依职权向习水县国土资源局调取了贵州省人民政府关于习水县2013年度第五批次城镇建设用地的批复（黔府用地函（2014）164号文件）及所附的习水县2013年度第五批次城镇建设用地14、15地块勘测定界图。
经庭审质证，对原告提交的原告农村承包土地基本情况登记、土地承包证、三岔河乡三岔旅游开发土地征收协议、照片，被告不持异议，对原告申请的证人何中华、袁安田当庭证言，被告认为不具有真实性。对被告提交的三岔河乡人民政府关于三岔河乡旅游开发土地征收补偿的实施方案、三岔河乡人民政府关于旅游发展项目建设房屋征收补偿安置的工作方案、三岔河乡三岔旅游开发土地征收协议及领款凭证，原告对真实性不持异议，但认为被告不具征收主体资格，系违法制作；对习水县人民政府委托书和函，原告以超过举证期限不予质证；对其余证据，原告认为均为复印件，对其真实性和关联性不予认可。本院依职权调取的用地批复及附件，被告不持异议，原告认为不能证明被告行为合法。
本院认证如下：原告提交的证据，真实有效，与本案相关联，本院予以确认；被告提交的只有复印件的证据，真实性无法确认，且不能证明与本案相关联；被告提交的三岔河乡人民政府关于三岔河乡旅游开发土地征收补偿的实施方案、三岔河乡人民政府关于旅游发展项目建设房屋征收补偿安置的工作方案、三岔河乡三岔旅游开发土地征收协议及领款凭证，本院确认其真实性，能证明被告征收原告土地事实；对被告提交的由习水县人民政府出具的委托书和函，不能证明本案征收主体为县级人民政府。本院调取的证据，来源于习水县国土资源局，真实合法，本院予以确认。
经审理查明：被告于2013年12月20日被告自行制定了《关于三岔河乡旅游开发土地征收补偿的实施方案》（三府发（2013）126号文件），于2014年12月5日自行制定了《关于旅游发展项目建设房屋征收补偿安置的工作方案》（三府发（2014）98号文件），依据其土地征收补偿方案征收原告所在三岔村集体集体经济组织所有的集体土地。2014年3月17日，被告与集体土地所有人习水县三岔河乡三岔村民委员会、承包经营人原告陈文昌签订了《三岔河乡三岔旅游开发土地征收协议》，征收了原告承包土地2.649亩，补偿款72979.85元已由原告领取，现该土地已交旅游开发公司使用。2014年2月13日，贵州省人民政府以黔府用地函（2014）164号文件批准将被告所征收的两个地块4.1582公顷土地征为国有。现被告征收的土地已经挖掘平整用于旅游开发。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”之规定，县级以上地方人民政府是土地征收主体，乡镇人民政府不享有土地征收权，本案中，被告三岔河乡人民政府自己制定征收补偿方案，实施土地征收行为，将原告管理使用的土地交付项目开发，超越其法定职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（四）超越职权的”之规定，其行为应予撤销，但鉴于涉案土地在贵州省人民政府批准征收的范围内，涉及被征用土地的农户众多，且土地已经挖掘平整用于旅游开发，撤销会给社会公共利益造成重大损害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”之规定，被告征收土地行为应确认违法。被告的违法行政行为产生的后果，应当采取措施予以补救，以维护行政相对人的合法权益。对被告所持土地征收系受习水县人民政府委托的抗辩理由，因接受委托办理事务应当以委托人名义实施，本案被告的行为全部以自己名义实施，且征收补偿方案等均以自己的名义制作，其抗辩理由不能成立。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、被告习水县三岔河乡人民政府征收原告承包管理使用的三岔村集体土地的行为违法。
二、责令被告习水县三岔河乡人民政府判决生效后及时采取相应的补救措施。
案件受理费50元，由被告习水县三岔河乡人民政府负担。
如不服本判决，如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 何 林
审 判 员 高 澜
人民陪审员 何德华
二〇一五年十月十六日
书 记 员 王 莹