河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫16行初168号
原告：赵松峰，男，1945年6月18日生，汉族。
委托代理人：白杰，河南博辩律师事务所律师。
委托代理人：赵国伟，男，1972年10月8日出生，汉族，住鹿邑县城关镇红星街***号，身份证号码4127251972********。
被告：鹿邑县人民政府。
法定代表人：梁建松，县长。
委托代理人：田以功，鹿邑县人民政府法制办主任。
委托代理人：荣飞，鹿邑县国土资源局法制办副主任。
被告：河南省人民政府。
法定代表人：陈润儿，省长。
委托代理人：宋要闯，河南省人民政府法制办工作人员。
委托代理人：田保阳，河南省人民政府法制办工作人员。
第三人：赵海彬，男，1947年11月19日出生，汉族。
委托代理人：张维，河南真源律师事务所律师。
委托代理人：王守君，男，1959年12月28日生，汉族，住鹿邑县真源办事处南大街北段**号，身份证号码4127251959********。
原告赵松峰不服被告鹿邑县人民政府、河南省人民政府、第三人赵海彬土地权属争议处理决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年7月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月28日公开开庭审理了本案。原告赵松峰的委托代理人白杰、赵国伟，被告鹿邑县人民政府的委托代理人田以功、荣飞，被告河南省人民政府的委托代理人宋要闯，第三人赵海彬及其委托代理人张维、王守君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：
一、2015年12月14日，鹿邑县人民政府作出《关于鹿邑县真源办事处居民赵海彬与赵松峰土地权属争议的处理决定》，决定将位于鹿邑县真源办事处（原城关镇）红星街，东西长20米，南北宽5米（位于从徐家主房后墙皮北15.63米范围内的北端），东至赵松峰之子赵国旗的房子东侧外墙皮，西起赵海彬的房子东山外墙，南至赵海彬，北至赵松峰。该争执地属于国有建设用地，使用权确定给赵海彬管理使用。
二、河南省人民政府豫政复决（2016）1501号复议决定书。2016年6月7日，河南省人民政府作出行政复议决定，维持鹿邑县人民政府于2015年12月14日作出的鹿政土（2015）74号土地权属争议处理决定。
原告赵松峰向本院提出诉讼请求：1、撤销鹿政土（2015）74号关于鹿邑县真源办事处居民赵海彬与赵松峰土地权属争议的处理决定和河南省人民政府豫政复决（2016）1501号复议决定书，责令被告鹿邑县人民政府重新作出具体行政行为，将争议土地确权给原告使用。2、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：一、鹿邑县政府的确权决定认定事实错误，被告依据1988年的个人建房用地清查登记表将争执地使用权确定给第三人，清查登记表应当有土地清理清查档案证明，并由四邻签字确定，只有在四邻无纠纷的情况下，才能确定第三人实际的土地面积及四至，该土地清查登记表明显是不真实的。县政府认为该清查表东邻西邻属于笔误，该说法不能成立。二、第三人赵海彬并没有使用争议的土地，该争议地2003年原告建房后一直作为出路使用。三、处理决定适用法律错误。综上，鹿邑县人民政府的土地权属争议处理决定认定事实错误，程序违法，适用法律错误，应当撤销，河南省人民政府的复议决定维持该处理决定也是错误的。据此要求判如所请。
被告鹿邑县人民政府答辩称，一、被告处理决定认定事实清楚，证据确凿。争议地的一部分在1988年土地清查登记时，登记丈量在赵海彬名下，土地清查登记表真实合法，与其他证据相互印证，被告据此将争议地确定由赵海彬使用符合法律规定。赵松峰称一直使用争议地没有事实根据。虽然现在争议地由赵松峰作为出路使用，但其是在翻建房屋后才作为出路，之前，争议地一直有赵海彬管理使用。二、被告经过申请、受理、调查、处理等步骤，作出处理决定，被诉具体行政行为适用法律正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求，维持被诉具体行政行为。
被告河南省人民政府答辩称，被告通过申请、受理、审查等程序，作出的行政复议决定并送达当事人符合法定程序，原告的起诉理由不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人赵海彬发表意见称，争议地属于第三人祖辈遗留至今，1988年个人建房用地清查表明确显示争议地一部分属于第三人，第三人提供的其他证据都可以说明，第三人对争议地享有使用权。县政府的处理决定和省政府行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，办理程序合法。请求维持鹿邑县人民政府的处理决定和河南省人民政府的复议决定，依法驳回原告的诉讼请求。
被告鹿邑县人民政府在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：一、赵海彬确权申请书、身份证、户口本，证明赵海彬按法定程序申请确权；二、听证会笔录、赵海彬、赵松峰、王守君、马进军、赵治国身份证和授权委托书，证明按法定程序举行了听证会和听证参加人员情况；三、听证会举证目录，证明听证会举证情况；四、代理人听证代理词，证明赵海彬的代理人发表要求确权的理由；五、民国26年12月土地管业执照，证明赵海彬土地来源；六、民国25年6月土坑买卖契约，证明赵海彬土坑来源；七、1955年8月8日契草，证明赵海彬之父赵某与赵松峰祖父赵树荣共同使用宅基一处，东西各八丈；八、1988年3月赵海彬、赵松峰、赵小亭三家土地清查表，证明赵海彬等三人所占宅基地现状；九、1989年8月28日徐辉与赵海彬所签协议书，证明徐辉后墙到赵海彬前墙有10米，加上堂屋南北5.63米，赵海彬宅基地南北长15.63米；十、1995年12月14日徐军与申请人所签两家宅基地协议书1份及徐军收条1张，证明赵海彬在自己宅东填坑的事实且有赵松峰见证；十一、陈华明、刘瑞荣证言各1份，证明赵海彬现建楼房后仍有老墙基，能够说明赵海彬的宅基北边界线与南临；十二、鹿邑县真源办事处南城居委会、真源办事处证明1份，证明赵海彬在红星街有宅基地一处；十三、赵海彬与赵瑞林协议书，证明赵海彬后墙边界；十四、赵小亭字据1份，证明赵海彬后墙边界；十五、鹿邑县人民法院（2009）鹿行初字第11号行政判决书1份和被撤销土地使用证，证明赵松峰土地使用证已被撤销，清除了赵海彬确权的障碍；十六、鹿政土（2013）41号处理决定，证明被告按法定程序和事实作出处理决定；十七、郸城县人民法院（2014）郸行初字第67号行政判决书，证明赵松峰不服鹿政土（2013）41号处理决定诉至法院，被法院维持；十八、周口市中级人民法院（2015）周行终字第26号行政判决书，证明周口中院撤销一审判决，并责令被告限期重新作出行政行为；十九、赵松峰提供证言说明及证据材料，证明赵松峰提供了证据材料；二十、赵海彬对赵松峰提供的9份证言的质证意见，证明赵海彬进行了质证并提供证据材料；二十一、鹿政土（2015）74号处理决定，证明被告依据周口中院行政判决，重新作出行政行为；二十二、送达回证2份，证明被告按法定程序将处理决定送达双方当事人；二十三、豫政复决（2016）1501号行政复议决定书，证明赵松峰不服鹿政土（2015）74号申请复议，河南省人民政府予以维持；二十四、行政再审审请书，证明被告不服周口中院行政判决，向省法院提出过再审申请。以上证据综合证明被告作出的确权处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
原告赵松峰对被告鹿邑县人民政府提供的证据质证意见如下：一、对证据一的真实性无异议，但认为被告违反法律关于6个月作出处理决定的规定。二、对证据二无异议。三、对证据三认为第三人提交的举证目录不具有客观真实性，不能证明对涉案土地享有土地使用权。四、对证据四认为不具有客观真实性。五、对证据五、证据六认为不能证明第三人对涉案土地有合法的来源。六、对证据七、证据八、证据九无异议。七、对证据十认为，赵松峰并未在第三人宅基地协议上签字作为见证，且协议书表明，原告家南边确实是水坑。八、对证据十一认为证人证言不具有客观性，不能证明原告南边不是坑的事实。九、对证据十二无异议。十、对证据十三认为与本案不具有关联性。十一、对证据十四、十五无异议。十二、对证据十六有异议，认为该处理决定已被法院撤销。十三、对证据十七有异议，认为该判决书不具有客观性、公正性，已被周口中院撤销。十四、对证据十八、十九无异议。十五、对证据二十有异议。十六、对证据二十一、二十三有异议，认为该处理决定认定事实不清、程序违法、适用法律错误。十七、对证据二十二无异议。十八、对证据二十四有异议，认为仅能作为第三人的单方陈述，不能作为被告确定土地使用权的依据。
第三人赵海彬、被告河南省人民政府对被告鹿邑县人民政府提供的证据没有异议。
被告河南省人民政府为证明其复议程序的合法性，在法定期限内向本院提供了行政复议申请书及邮寄单、行政复议案件答复通知书、第三人参加复议通知书及送达回证，延期通知书、行政复议决定书及送达回证，证明被告作出的行政复议决定程序合法。
原告赵松峰、被告鹿邑县人民政府、第三人赵海彬对被告河南省人民政府提交的证据均无异议。
原告赵松峰为证明自己的主张提供证据如下：一、周口市中级人民法院（2015）周行终字第26号行政判决书，证明第三人无证据证明争议土地为继承所得。二、1988年第三人建房用地清查表，不能说明争议地在第三人的登记地之内。同时证明争议地一直原告两个儿子作为出路使用。三、魏广成等九名证人证言，该组证据与被告鹿邑县人民政府提交的第十九组证据相同，照片四张。证明原告家南边是水坑，由原告垫了几米作为出路。
被告鹿邑县人民政府的质证意见为：一、对中院行政判决证明目的有异议，县政府收到该判决后即向省高院申请再审。二、对土地清查表真实性无异议，该三份调查表相互印证，证明现在争议土地在原来水坑的最北端，这个水坑为第三人买卖。但是原告不能证明他有哪一部分水坑。三、对证据三有异议，证人证言不具有真实性。对照片真实性无异议，但认为原告原来出路往东，后来改成门朝南，走在争议地上。
被告河南省人民政府对原告证据的质证意见与被告鹿邑县人民政府一致。
第三人赵海彬的质证意见为：一、对证据一有异议，第三人不服该判决，申请了再审。二、对证据二、证据三的质证意见同鹿邑县人民政府的意见。
第三人赵海彬提供如下证据：一、民国26年12月土地管业执照，证明赵海彬土地来源；二、民国25年6月土坑买卖契约，证明赵海彬土坑来源；三、1955年8月8日契草，证明赵海彬之父赵某与赵松峰祖父赵树荣共同使用宅基一处，东西各八丈；四、1988年3月赵海彬、赵松峰、赵小亭三家土地清查表，证明赵海彬等三人所占宅基地现状；五、1989年8月28日徐辉与赵海彬所签协议书，证明徐辉后墙到赵海彬前墙有10米，加上堂屋南北5.63米，赵海彬宅基地南北长15.63米；六、1995年12月14日徐军与申请人所签两家宅基地协议书1份及徐军收条1张，证明赵海彬在自己宅东填坑的事实；七、陈华明、刘瑞荣证言各1份，证明赵海彬现建楼房后仍有老墙基，说明赵海彬的宅基北边界线与南临；八、赵海彬2003年、2009年的个人颁证申请和鹿邑县南城居委会、真源办事处证明，证明第三人曾依法申请颁证，有关部门建议为第三人办理土地使用证；九、赵海彬身份证复印件，证明第三人身份；十、河南省高级人民法院（2016）豫行申266号行政裁定书，证明第三人不服周口中院行政判决，申请再审，后撤回申请。十一、赵家二兄弟宅基协议书，证明全部地基、坑塘、三间房屋、树木等均归第三人所有，原告赵松峰作为北邻在协议上签字认可。十二、鹿邑县真源办事处和鹿邑县南关派出所证明，证明双方因宅基地纠纷多次进行过调解。
原告赵松峰的质证意见为：一、对证据一、证据二、证据三均有异议，上述证据形式不合法，不是土地权利凭证，不能说明第三人对涉案土地的来源合法。二、对证据四、证据五无异议。三、对证据六无异议，但认为涉案争议地原来就是个坑塘，而协议书也没有确定坑塘的位置面积四至，故不能包含争议地。四、对证据七有异议，认为证人证言不具有客观真实性。五、对证据八有异议，认为2003年第三人申请办证，土地管理局根本就没有去丈量，县政府并没有为第三人颁发土地使用权证书，该组证据无法证明其对涉案土地享有权利。六、对证据九无异议。七、对证据十无异议，但认为省法院行政裁定并没有撤销周口中院的生效判决。八、对证据十一真实性无异议，但认为协议所涉及的宅基系第三人建房用地清查表上载明的位置和宅基，不包含涉案土地。九、对证据十二无异议。
被告鹿邑人民县政府和河南省人民政府均对第三人提交的证据无异议。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告鹿邑县人民政府提交的作出被诉土地确权决定证据一至证据二十、证据二十二，以个人建房用地清查登记内容为主线，对照解放前土地管业执照、土坑买卖契约、1955年契草、有关协议等书证，基本事实能够相互印证，比较客观地反映了争议地的历史演变过程，当事人管理使用情况，证据材料来源合法，与本案具有关联性，应予确认。证据二十一、二十三是被诉行政行为，不能自证合法。证据二十四与本案不具有关联性不予采信。被告河南省人民政府提交的证据符合行政复议流程规范，具有真实性、合法性，应予以采信。原告赵松峰提供的证据一、证据二以及照片，具有真实性、合法性，应当采信，提供的证人证言均为言词证据、可变证据，无其他证据充分印证，不能达到其证明目的，不予采信。第三人提供的证据能够相互印证，予以采信。
经审理查明，争执地位于鹿邑县真源办事处（原城关镇）红星街，东西长20米，南北宽5米，东至赵松峰之子赵国旗的房子东外墙皮，西邻赵海彬的房子东山外墙皮，南至赵海彬，北至赵松峰。性质属于国有建设用地。该宗土地由原告与第三人祖上共同管理使用。1988年3月18日，鹿邑县城关镇人民政府南城区办事处为赵海彬填发《个人建房用地清查登记表》一份，主要内容是：户主姓名：赵海彬，土地权属：国家，宅基地详细地址：南关红星街122号，宅基地总面积254.52平方米，折市亩：0.38亩。批准机关：解放前，批准日期：解放前，宅基地平面图及四至距离：东西长20.2米南北长14.6米（含2米路），北邻：赵小亭南邻：路西邻：坑东邻：路。占地性质及处理意见：超标占地已做处理，同意发证使用。清理登记人、行政村干部、街道办事处干部、户主进行了签名。1988年3月18日，鹿邑县城关镇人民政府南城区办事处为赵松峰填发《个人建房用地清查登记表》一份，主要内容是：户主姓名：赵松峰，土地权属：国家，宅基地详细地址：南关红星街121号宅基地总面积172.8平方米，折市亩：0.26亩。批准机关：解放前，宅基地平面图及四至距离：东西长18米南北长9.6米，北邻：路南邻：路西邻：赵小亭东邻：坑。占地性质及处理意见：超标占地已做处理，同意发证使用。清理登记人、行政村干部、街道办事处干部、户主进行了签名。2003年8月1日鹿邑县人民政府为赵松峰颁发了鹿国用（2003）字第227号国有土地使用证，赵海彬不服，提起行政诉讼，经鹿邑县人民法院审理，于2009年6月28日作出（2009）鹿行初字第11号行政判决，判决撤销了鹿国用（2003）字第227号国有土地使用证，双方当事人没有提出上诉，判决已生效。争议地属于赵海彬个人建房用地清查登记表登记用地的一部分。整个争执地由赵海彬一直管理使用。在争议地北侧，赵松峰2003年建起两层楼房，分立东西两院，紧邻争议地，由其两个儿子居住，争议土地目前为该两处住房的出路。2003年之前，争议地北侧的赵松峰房屋出路朝东。双方当事人因该宗地使用权自2003年发生纠纷。
另查明，根据赵海彬申请，2013年11月13日，被告鹿邑县人民政府作出鹿政土（2013）41号土地权属争议处理决定，将争议土地使用权确定给赵海彬管理使用。赵松峰不服，向河南省人民政府提出行政复议申请，河南省人民政府于2014年3月28日作出豫政复决（2014）1018号行政复议决定，维持了鹿政土（2013）41号土地权属争议处理决定。赵松峰不服，向郸城县人民法院提起行政诉讼，郸城县人民法院于2015年3月22日作出（2014）郸行初字第67号行政判决，维持了鹿邑县人民政府鹿政土（2013）41号土地权属争议处理决定，驳回了赵松峰的其他诉讼请求。赵松峰不服，向周口市中级人民法院提起上诉，周口市中级人民法院于2015年6月4日作出（2015）周行终字第26号行政判决，撤销郸城县人民法院（2014）郸行初字第67号行政判决，撤销鹿邑县人民政府鹿政土（2013）41号土地权属争议处理决定，并责令鹿邑县人民政府在判决之日起60日内重新作出具体行政行为。2015年12月14日，鹿邑县人民政府作出鹿政土（2015）74号土地权属争议处理决定，将争议地使用权确定给赵海彬管理使用。赵松峰不服，向河南省人民政府提出行政复议申请，2016年6月7日，河南省人民政府作出豫政复决（2016）1501号行政复议决定，维持了鹿邑县人民政府鹿政土（2015）74号土地权属争议处理决定。赵海彬不服周口市中级人民法院（2015）周行终字第26号行政判决，向河南省高级人民法院申请再审，后赵海彬以鹿邑县人民政府重新作出处理为由，申请撤回再审申请，2016年1月20日，河南省高级人民法院作出（2016）豫行申266号行政裁定书，准许赵海彬撤回再审申请。
本院认为，本案争议的焦点在于：一、被告鹿邑县人民政府作出鹿政土（2015）74号土地权属争议处理决定证据是否确凿，程序是否合法，适用法律是否正确。二、被告河南省人民政府豫政复决（2016）1501号行政复议决定程序是否合法。现逐一评析如下：
一、关于鹿政土（2015）74号土地权属争议处理决定证据是否确凿问题。调查处理土地权属争议，应从实际出发，尊重历史，面对现实。对争议土地，原告与第三人均认可为双方祖上共同所有，共同管理使用，双方均主张因继承主业取得争议地的使用权。第三人为证明争议地归其实际使用，提供了土地管业执照、土坑买卖契约、契草、个人建房用地清查登记表、赵海彬与他人签订的协议书等一系列书证为证，并有证人证言等其他证据相佐证，这些证据证明效力较高，且相互印证，能够证明争议地一直由赵海彬直接管理使用。被告鹿邑县人民政府据此将争议地确定由赵海彬使用符合法律规定。赵松峰对赵海彬的个人建房用地清查登记表真实性有异议，虽然该清查登记表东邻西邻有误，但该表登记的其他内容诸如户名、面积、长宽、南邻北邻等都是客观真实的，赵松峰对此也予以认可，因此该登记表东西邻存在瑕疵并不影响登记内容的真实性。赵松峰称清查登记表应有四邻签字，没有法律依据。赵松峰认为争议地应归其管理使用，并提供了有关证人证言，但证人证言属于言词证据、可变证据，缺乏必要的证据进行印证，对其主张不予采纳。虽然争议地目前为赵松峰两个儿子住房的出路，但该争议地并非一直作为出路使用，其出路在2003年之前朝东，只是建起新房后才将出路改为朝南，将争议地作为出路。之后，赵海彬提出了异议，并引发纠纷。且从赵松峰个人建房用地清查登记表记载情况看，其实际南北长度超过登记表记载的长度。故原告赵松峰据此要求将争议土地确定给自己使用的证据并不充分。
二、关于鹿政土（2015）74号土地权属争议处理决定程序以及法律适用问题。被诉行政行为经过申请、受理、调查、调解、处理等程序，最后做出处理决定，符合法定程序。赵松峰认为鹿邑县人民政府两次作出的处理决定结果相同，违反了“被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定。对此本院认为，鹿政土（2015）74号和鹿政土（2013）41号两份文件的主要理由和适用的法律并不完全一致，不属于以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，原告的上述理由不能成立，本院不予支持。土地争议案件，国土资源行政主管部门应当先行调解。经查，鹿邑县国土资源局在处理本案土地争议时，征询了第三人的意见，因第三人不同意调解而未达成调解协议，但不能否认进行了先行调解程序。原告认为国土资源行政主管部门未进行先行调解属于程序违法的理由不能成立。虽然被告鹿邑县人民政府未提交鹿邑县国土资源局的争议土地调查处理意见，但该调查意见属于政府内部审批流转文件，被告无需提供。赵松峰认为被告未提交该调查意见属于程序违法的理由不能成立。被告引用《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十六条和第二十七条规定处理本案，符合本案实际情况，被告适用法律正确。
三、河南省人民政府豫政复决（2016）1501号行政复议决定程序是否合法问题。河南省人民政府收到赵松峰的复议申请后，根据《行政复议法》有关规定，履行了通知受理、延期通知、审查处理等义务，作出复议决定，并送达各方，符合法定程序。
综上所述，被告鹿邑县人民政府作出的鹿政土（2015）74号土地权属争议处理决定证据确凿，适用法律正确，程序合法。被告河南省人民政府作出的豫政复决（2016）1501号行政复议决定程序合法，均应予以维持。原告赵松峰要求被告重新作出具体行政行为，将争议土地确定给自己使用没有事实根据和法律依据，对其诉讼请求应当予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告赵松峰的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告赵松峰承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 智卫东
审判员 李保利
审判员 闫 政
二〇一六年八月十五日
书记员 赵卢琳