浙江省衢州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙衢行终字第24号
上诉人（原审原告）樊文娜。
上诉人（原审原告）杨乃文。
两上诉人共同委托代理人（特别授权代理）王大文。
被上诉人（原审被告）常山县住房和城乡规划建设局，住所地浙江省常山县天马街道梅园小区1号城建大楼。
法定代表人叶剑明。
出庭的行政机关负责人徐敏。
委托代理人（特别授权代理）吴明芳。
委托代理人（特别授权代理）樊厚成。
樊文娜、杨乃文诉常山县住房和城乡规划建设局城市管理行政强制措施一案，浙江省常山县人民法院于2015年5月28日作出（2015）衢常行初字第7号行政判决，樊文娜、杨乃文不服，向本院提起上诉。本院于2015年6月12日受理后，于同年7月15日公开开庭审理了本案。上诉人樊文娜、杨乃文及其共同委托代理人王大文，被上诉人常山县住房和城乡规划建设局的负责人徐敏及委托代理人吴明芳、樊厚成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，两原告原系夫妻，2008年5月29日协议离婚，但两人一直共同生活，共同在常山县柚香城周围的道路上或弄道设摊售卖草药。常山县城市管理综合执法大队受被告常山县住房和城乡规划建设局行政委托，行使城建监察行政执法权。2008年3月14日，两原告曾因常山县城市管理综合执法大队执法中查扣其物品进行信访，同年8月10日办理结束，办理结果中有一项“摊位安排于柚香城西侧或大埠头弄道，由杨乃文自行选择，费用可以免收或减半，由杨乃文提供下岗证明及生活困难的证明”的规定。之后，两原告仍在柚香城设摊售卖草药，但一直未按规定到常山县城市管理综合执法大队进行审批，也未向药监管理部门办理经营许可证。自2014年起，两原告使用改装加宽的人力三轮车继续经营，在该三轮车上及周边道路上摆放药材，占道面积较多。2014年4月11日，常山县城市管理综合执法大队的执法人员向两原告发送了由天马街道和城市管理综合执法大队联合作出的《关于对柚香城市场周边进行全面规范整治的通知》，因原告拒绝签收，常山县城市管理综合执法大队执法人员依法予以留置送达。在2014年5月7日至同年6月6日期间，常山县城市管理综合执法大队执法人员多次对两原告进行劝说教育，要求两原告清理占道物品，但两原告未予进行整改。2014年6月6日8时50分许，常山县城市管理综合执法大队以证据保存的形式暂扣了两原告用于运载售卖药材的人力三轮车一辆，未对两原告的药材进行查扣，同时当场向两原告送达了常城监暂扣字[2014]第019号《暂扣物品（工具）决定书》，该决定书中载明要求原告于2014年6月15日前到常山县城市管理综合执法大队接受处理。因两原告拒绝签收该决定，常山县城市管理综合执法大队执法人员依法予以留置送达。2014年6月11日，被告作出常住建登存处字[2014]第001号《先行登记保存证据处理决定书》，该决定责令当事人出具今后在未经相关部门批准的情况下不得擅自占用城市道路设摊经营的保证书，保证出具后，被告决定返还作为证据保全的人力三轮车。当天，常山县城市管理综合执法大队执法人员将该决定书置放于两原告未搬走的药堆上。2014年7月1日，两原告向常山县城市管理综合执法大队反映其执法人员的执法行为造成申请人药材损失、无处经营，要求解决。2014年7月2日，两原告前往常山县城市管理综合执法大队处理纠纷，因两原告拒绝出具保证书，常山县城市管理综合执法大队未归还扣押的人力三轮车。2014年8月27日，常山县城市管理综合执法大队作出常城综信访复字[2014]18号《信访事项答复意见书》，该答复意见书向两原告表明：1、不予赔偿；2、如需继续经营，应当办理相关证件合法经营，同时告知不服处理意见的救济途径。后两原告向常山县信访局提出信访复查申请。2014年11月14日，常山县人民政府信访复查复核委员会作出常政信不受[2014]8号常山县人民政府信访事项不予受理决定书，决定不受理两原告的信访事项复查申请，两原告反映的事项为行政执法行为，应当通过行政复议、诉讼途径解决。2014年11月30日，两原告向常山县人民政府提出申请行政复议，2014年12月5日，常山县人民政府以两原告的行政复议申请超过法定的期限为由，决定不予受理。2014年12月29日，衢州市调解中心将樊文娜的信访材料转送常山县人民政府法制办，要求将处理结果函复信访人和本中心。2014年12月30日，原告樊文娜再次提起行政复议申请，2015年1月5日，常山县人民政府依法受理该案。2015年2月13日，常山县人民政府作出常政复决字[2015]1号《行政复议决定书》，维持了被告作出的常城监暂扣字[2014]第019号暂扣物品（工具）决定。两原告不服，遂提起本案的行政诉讼，请求：1、判决撤销被告常山县住房和城乡规划建设局作出的常城监暂扣字[2014]第019号暂扣物品（工具）决定；2、判令被告返还原告三轮车一辆；3、判令被告赔偿原告药材损失84387元、医疗费5665.46元、交通费1987元、信访材料邮寄费536.40元、冲印照相费435元、误工费80700元，合计173710.86元。另查明，2014年6月6日当天上午，两原告就前往常山县信访局反映情况，之后多次向信访部门、纪检部门、相关领导反映情况，但其一直未将药材搬运回家，至今仍有部分药材堆放在原现场。
原判认为，一、本案杨乃文虽与樊文娜已协议离婚，但至今仍在一起共同生活，共同在柚香城设摊经营草药，被告提供的执法现场照片也能证实两人系共同经营的事实，故杨乃文与樊文娜具有本案原告的主体资格。《城市道路管理条例》第六条第三款规定：“县级以上城市人民政府市政工程行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作”，被告作为县级以上人民政府的城建行政主管部门，有对本行政区域内的城市道路进行行政管理的职权，被告将常山县建成区和城市规划区范围内查处违法行为的行政处罚权委托给符合法定条件的组织机构即常山县城市管理综合执法大队行使，属行政委托，且为公众所熟知，也符合《行政处罚法》第十八条、第十九条的规定，被告理应对常山县城市管理综合执法大队所作出的行政行为承担法律责任，故本案被告主体适格。二、《浙江省城市道路管理办法》第二条第一、二款规定：“本办法所称城市道路是指城市建成区、建制镇和独立工业区范围内的主干路、次干路、支路、街坊路等道路设施和桥梁设施。道路设施包括车行道、人行道、街巷道路、楼间通道、路面边缘至现有合法建筑物之间的土路、公共广场、公共停车场、隔离带，以及路肩、人行道护栏、车行道隔离栏、安全岛、道路两侧边坡边沟、照明设施、路名牌、吨位牌等附属设施。”由此可见，两原告在常山县柚香城周边的道路上和弄道上设摊的位置显属上列规定所指向的城市道路范围之内。三、《城市道路管理条例》第三十一条第一款规定：“因特殊情况需要临时占用城市道路的，须经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准，方可按照规定占用。”《浙江省城市道路管理办法》第二十九条规定：“任何单位和个人不得擅自占用城市道路；下列情形确需临时占用城市道路的，应当报经市政工程行政主管部门和公安机关交通管理部门批准，并按照核定的收费标准缴纳城市道路占用费后，方可占用：（三）设置临时经营性设施的；”可见原告确需占用城市道路进行售卖草药，也理应事先向相关部门办理审批手续。现原告认为其摊位所设位置，是2008年信访交办处理后，政府同意其设置的位置，且多年来一直在该位置经营，未有任何单位提出异议。本院认为信访交办的结果并不能代替依法应当办理的行政审批手续。2008年11月15日，常山县城市管理综合执法大队在作出的《关于〈要求城管大队赔偿损失〉信访件的回复》中，调查情况第3项事实，其中提到针对你户2008年3月14日事情的处理意见，明确提到要办理审批手续后方可摆放。《信访交办单》的办理结果的第2项也提到城市道路占用费的减免，而该费用的减免，是行政审批的一项内容。同时城市管理不是一成不变，而是具有动态性，行政主管部门可以根据情势的变化，对主管区域内的道路管理作出调整（《城市道路管理条例》第三十八条），因此任何组织和个人均有依法配合城市管理的义务。四、根据查明的事实，两原告存在未经审批擅自占用城市道路经营草药，且经被告等有关部门通知整改后，仍置之不理。其行为已违反了《城市道路管理条例》第三十条和《浙江省城市道路管理办法》第二十七条第（一）项之规定，属于未经审批擅自占用城市道路，行政机关应依法作出行政处理。因此，2014年6月6日，常山县城市管理综合执法大队依照《行政处罚法》第三十七条第二款的规定，对两原告用于经营的工具人力三轮车一辆，以登记保存证据的形式予以暂扣，具有及时性和必要性，该及时行政强制措施符合《行政强制法》第十九条的规定，执法人员当场向两原告送达《暂扣物品（工具）决定书》，程序合法。原告认为被告暂扣物品（工具）决定违法，本院不予采信。五、2014年6月11日，常山县城市管理综合执法大队依照《行政处罚法》第三十七条第二款的规定，作出先行登记保存证据处理决定，决定责令当事人出具今后在未经相关部门批准的情况下不得擅自占用城市道路设摊经营的保证书，保证出具后，被告决定返还作为证据保全的人力三轮车。从该处理决定的内容看，可视为对两原告之前的违法行为作出了处理，该处理决定相比于行政处罚而言，较为柔性、合理。同时作出行政处理决定，是被告作为行政主管部门职权范围内行为，而该处理决定已对查扣的人力三轮车作出处理，作为当事人的两原告理应遵照履行。被告在送达该《先行登记保存证据处理决定书》时，虽然存在瑕疵，但该瑕疵并不对被告行政处理决定行为的合法性产生影响。从2014年7月2日两原告到常山县城市管理综合执法大队处理的情况看，两原告在当天应当对该处理决定的内容予以知晓，但两原告至今未按处理决定的要求履行，致使该案久拖不决。可见，只要两原告履行行政处理决定所规定的义务，被告则会返还扣押的人力三轮车。故两原告要求返还被扣押的人力三轮车的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。六、从查明的事实看，被告并未扣押两原告的药材，因此被告对原告的药材并不具有法律上的保管义务，依法不承担法律上的赔偿义务。两原告一直诉称被告扣押了其部分药材，但无证据证明被告对其药材实施了扣押行为。故对两原告要求被告赔偿药材损失的诉讼请求，本院不予支持。两原告同时诉称被告的工作人员不让其拿回草药，但无证据证实。庭审中原告自述从人力三轮车被扣押后，自己一直没有去将草药搬回。可见，目前没有证据证明被告的工作人员对两原告实施了阻扰两原告搬回草药的行政侵权行为。因此，两原告怠于将草药搬回，致使药材受损，被告方并无过错，该责任应由两原告自负。如两原告坚持认为被告工作人员对其实施了行政侵权行为，有证据证明的，可另行向被告主张行政赔偿。七、行政赔偿应以行政机关的行政行为违法为前提，而本案中，被告对两原告的人力三轮车采取证据登记保存的强制措施，以及之后所作出的先行登记保存证据处理决定，均符合法律规定，并不存在违法情形，依法不承担行政赔偿责任。同时，两原告在被告暂扣人力三轮车后，未按要求到被告的执法部门接受处理，盲目地到处信访，由此产生的信访费用与被告行为无关。两原告自认为其昏倒、受伤，是被告工作人员行为所致，应对该事实负举证责任，现两原告未提供证据证实，应承担举证不能之后果，也可在有证据后另行主张。并且，两原告占道售卖中草药，未办理经营许可，该行为也为相关法律法规所禁止，属违法经营，因当事人自身的违法行为而造成的损失，当事人应自己承担责任。因此，两原告要求被告赔偿医疗费、交通费、信访材料邮寄费、冲印照相费、误工费等损失的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。综上，原审法院认为，被告作出的常城监暂扣字[2014]第019号暂扣物品（工具）决定，事实清楚，程序合法、适用法律正确，法院应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告樊文娜、杨乃文的诉讼请求。案件受理费50元，由原告樊文娜、杨乃文负担。
上诉人樊文娜、杨乃文上诉称，1、其并非对暂扣物品决定不服提起诉讼。2、上诉人用人力三轮车售卖中草药并未占用城市道路。上诉人售卖中草药的地点位于常山县天马街道柚香城菜市场大门对面的樟树底下，是一块停放车辆的空地。一审法院认定上诉人占用城市道路设摊经营缺乏事实依据，显属错误。3、被上诉人扣押并当场封存上诉人的中草药事实清楚。4、被上诉人扣押、查封上诉人三轮车和中草药，未向上诉人送达相关的法律文书，程序严重违法。5、被上诉人的违法行为给上诉人造成的经济损失，依法应予赔偿。请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持其诉讼请求。
被上诉人常山县住房和城乡规划建设局答辩称，1、上诉人所称并非对暂扣物品决定不服提起诉讼，与其一审诉讼请求第一项自相矛盾。2、根据《浙江省城市道路管理办法》第二条第二款规定，上诉人自称的“柚香城菜市场大门对面的樟树底下”属于道路设施范围内。3、被上诉人并未查封、扣押上诉人中草药。当时对三轮车作出证据保全时将中草药交付上诉人自行处理，是上诉人自行丢弃在原场所不处理。4、被上诉人依法进行城市道路管理，对上诉人无违法行为，不构成所谓赔偿损失的前提。上诉人未拉回中草药造成的损失应由其自行承担。5、被上诉人对上诉人非法占用城市道路经营的人力三轮车作出先行登记保存证据处理决定，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款等法律规定，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
上诉人樊文娜、杨乃文上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院，根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由和被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕上诉人是否占道经营，被上诉人所作的常城监暂扣字[2014]第019号暂扣物品（工具）决定程序是否合法，适用法律是否正确等争议焦点进行举证、质证和辩论。
经审理，二审查明的事实与原审基本一致。庭审中，上诉人向法庭提供一张录音光盘，主张证明中草药被被上诉人就地封存的事实。经当庭播放，该录音对话内容不清，无法证明上诉人的主张，不能作为本案证据。
本院认为，根据《浙江省城市道路管理办法》第二条第二款规定，道路设施包括车行道、人行道、街巷道路、楼间通道、路面边缘至现有合法建筑物之间的土路、公共广场、公共停车场、隔离带，以及路肩、人行道护栏、车行道隔离栏、安全岛、道路两侧边坡边沟、照明设施、路名牌、吨位牌等附属设施。上诉人在常山县天马街道柚香城菜市场大门对面的樟树底下设摊售卖中草药，占用了上述道路设施。上诉人上诉称其未在城市道路上设摊经营与事实不符，本院不予采信。被上诉人依法对上诉人占道经营所使用的三轮车作出暂扣决定并在上诉人拒签情况下将决定书留置送达，符合法律规定。上诉人上诉称被上诉人行政程序违法，理由不能成立，本院不予采纳。被上诉人并未查封、扣押上诉人中草药，上诉人主张存在违法扣押中草药的事实及据此要求被上诉人赔偿损失缺乏事实依据，本院不予采纳。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人樊文娜、杨乃文负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 沈 婷
审 判 员 骆春华
代理审判员 颜朝童
二〇一五年八月二十日
书 记 员 何 辛