江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏行终字第00585号
上诉人（原审原告）周佩月。
委托代理人周正华。
委托代理人曹星，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市栖霞区人民政府，住所地在南京市栖霞区仙林大学城文枢东路1号。
法定代表人邢正军，该区区长。
委托代理人严青、孙畅，江苏欣达律师事务所律师。
上诉人周佩月因诉被上诉人南京市栖霞区人民政府（以下简称栖霞区政府）房屋征收决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2015）宁行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年8月25日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年9月30日公开开庭审理了本案。上诉人周佩月及其委托代理人周正华、曹星，被上诉人栖霞区政府副区长万震作为行政机关负责人，以及委托代理人严青、孙畅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，周佩月居住于南京市栖霞区迈皋桥镇何家村45号，在此处拥有房屋，领有相关国有土地使用证和房屋所有权证。2011年4月2日，栖霞区政府印发《栖霞区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，在“发展定位”部分提出“统筹周边地区产业发展和交通布局，带动燕子矶滨江新城、新尧新城、龙潭新城建设，推进迈皋桥、马群、栖霞等片区改造。”2013年9月29日，南京市环境综合整治指挥部（以下简称南京市综指办）作出宁综指办（2013）230号《关于增补栖霞区迈皋桥何家村、高家村、铸造厂周边片区列为全市危旧房城中村改造项目的批复》（以下简称《230号批复》），同意增补栖霞区迈皋桥何家村、高家村、铸造厂周边片区列为南京市危旧房城中村改造项目。2013年10月29日，南京市栖霞区发展和改革局（以下简称栖霞区发改局）作出宁栖发改字（2013）214号《关于何家村、高家村片区危旧房城中村改造项目的备案通知书》（以下简称《214号备案通知书》），同意“何家村、高家村危旧房城中村改造项目”（下称“涉案项目”）备案，确定“涉案项目”主要建设内容为危旧房城中村改造等内容。2013年11月19日，迈皋桥环境综合整治指挥部作出迈综指字（2013）84号《转发改局关于何家村、高家村片区危旧房城中村改造项目的备案通知书》，委托南京迈燕建设发展有限公司（以下简称迈燕公司）作为项目建设单位。2014年1月28日，南京市规划局作出宁规函字（2014）41号《关于栖霞区迈皋桥何家村、高家村、铸造厂周边片区危旧房城中村改造项目规划意见的复函》（以下简称《41号规划复函》），确定了“涉案项目”中何家村地块东至黑墨、南至华电路9号、西至华电宿舍、北至华电北路等具体规划意见。2014年2月27日，南京市国土资源信息中心出具《建设项目用地勘测定界成果报告》及成果报告附页，对“涉案项目”的用地总面积、土地用途、来源及具体用地人（单位）等作出了测定。2014年4月18日，中共栖霞区委、栖霞区政府作出栖委字（2014）62号《区委区政府关于印发〈栖霞区2014年经济建设和社会建设工作目标〉的通知》，在“城建城管项目”中明确由南京市栖霞区拆迁安置办公室（以下简称栖霞区拆迁办）“启动何家村、高家村危旧房片区改造项目征收”。2014年5月，南京市住房和城乡建设委员会（以下简称南京市住建委）相关部门出具项目范围内的相关房屋统计情况（包括丘号、产权人、建筑面积等）。2014年5月5日，南京市住建委向栖霞区房屋征收管理办公室（以下简称栖霞区征收办）作出编号为2014021的《征收范围确认书》并附征收红线图，确定“涉案项目”可以启动征收程序，征收范围经调查论证已经确定。2014年5月16日，南京市住建委组织了“涉案项目”的确定概算评估机构的抽签选定活动，中签机构为江苏大新房地产地价评估有限公司（以下简称大新公司）。2014年5月29日，大新公司出具《南京市国有土地上房屋征收项目补偿资金概算表》，评估“涉案项目”的补偿概算总金额为189687557元，但不包含拆迁补助费、临时安置费、设备拆移补助费等其他补助费用。2014年5月31日，迈燕公司制作《何家村、高家村片区危旧房城中村改造项目（国有）征收资金测算表》，测算“涉案项目”所需资金合计为358979517元。2014年4月28日，栖霞区征收办申请南京市住建委对“涉案项目”房屋征收补偿方案组织进行论证。2014年5月6日，经南京市住建委同意，栖霞区征收办将“涉案项目”拟定房屋征收补偿方案予以公布公示，方案写明了房屋征收目的、征收范围、征收范围内房屋基本情况、补偿方式与价值、征收补偿补助及奖励费标准、征收补偿资金、产权调换房源、征收实施步骤、征收部门、征收签约期限等内容，确定征求意见期限为2014年5月6日至2014年6月4日，被征收人对补偿方案有不同意见的，可在征求意见期限内，以书面形式向栖霞区征收办提出，并注明栖霞区征收办的地址与联系电话。被征收人在公示期间未提出修改意见，栖霞区征收办于2014年6月5日公布公示了“涉案项目”房屋征收补偿方案。2014年5月31日，栖霞区征收办、南京市栖霞区房屋拆迁安置办公室（以下简称栖霞区拆迁办）与迈燕公司三方签订“涉案项目”《房屋征收事务协议书》，栖霞区征收办全权委托栖霞区拆迁办实施“涉案项目”红线范围内土地及房屋、附着物的征收补偿工作等。2014年6月，栖霞区征收办对“涉案项目”组织进行了社会稳定风险并报南京市栖霞区维护社会稳定工作领导小组办公室备案，得出结论为“涉案项目”的社会稳定风险为“低风险”。在此期间，迈燕公司与南京安居建设集团有限责任公司于2014年5月5日签订《保障性住房定购协议》，定购700套房屋作为保障性住房。2014年6月5日，迈燕公司向南京市栖霞区非税收入管理专户交存330000000元，在《江苏省非税收入一般缴款书（南京市）（回单）》上加盖有栖霞区拆迁办、栖霞区征收办的公章，并备注：“何家村、高家村片区危旧房城中村改造项目。2014年6月6日，栖霞区拆迁办在中国建设银行大行宫支行就“涉案项目”专项存款7400万元。2014年6月12日，栖霞区政府作出宁栖府征（2014）字第005号《南京市栖霞区人民政府房屋征收决定》（以下简称《5号房屋征收决定》）并进行了公告公示，决定对包括迈皋桥街道何家村31号－98号等在内的国有土地上的房屋进行征收。2014年7月29日周佩月通过申请政府信息公开获知《5号房屋征收决定》后不服，向南京市人民政府申请复议。《5号房屋征收决定》被复议维持后，周佩月仍不服诉至法院。
另查明以下案件事实：周佩月于2014年7月28日向南京市国土资源局栖霞分局申请公开栖霞区何家村45号地块的土地利用年度计划及国有土地使用权出让手续及相关审批材料，南京市国土资源局栖霞分局于2014年8月4日告知称，其目前无针对某一地块的土地利用年度计划，未受理过该地块的国有土地使用权出让手续的申请事项。
一审法院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）第八条的规定，栖霞区政府依法具有作出国有土地上房屋征收决定的行政职权。《征收补偿条例》第八条至第十三条、《南京市征收补偿办法》第八条至第十六条对房屋征收决定的作出进行了一系列规制和要求，对上述法律规定应当重点审查的诸项内容逐一认定如下：
第一，房屋征收决定是否基于公共利益。根据《征收补偿条例》第八条的规定，结合在卷证据，可以确认“涉案项目”征收目的是为加快迈皋桥地区何家村、高家村危旧房城中村改造步伐，进一步提升城市品质，符合《征收补偿条例》第八条第（五）项规定的由政府组织实施的“对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，属于为公共利益的需要征收房屋的情形。
第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。《征收补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《南京市征收补偿办法》第八条进一步做了细化规定。本案中，栖霞区政府提交了宁栖政（2011）62号《区政府关于印发〈栖霞区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要〉的通知》（以下简称《十二个五年规划纲要的通知》）、栖霞区发改局《214号备案通知书》、南京市规划局《41号规划复函》、南京市国土资源部门出具的土地权属证明文件以及南京市综指办《230号批复》等材料，并报由南京市住建委进行调查论证，确定房屋征收范围，符合上述规定。
第三、旧城区改建是否纳入县级国民经济和社会发展年度计划。根据《征收补偿条例》第九条的规定，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，栖霞区政府与栖霞区委联合制定了栖委字（2014）62号《区委区政府关于印发〈栖霞区2014年经济建设和社会建设工作目标〉的通知》，在“城建城管项目”中明确“启动何家村、高家村危旧房片区改造项目征收”，已经将“涉案项目”的征收纳入栖霞区国民经济和社会发展年度计划中，符合上述规定。
第四、是否有征收补偿方案以及是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。依据《征收补偿条例》第十条、第十一条第一款和《南京市征收办法》第五条第一款的规定，栖霞区征收办作为栖霞区政府确定的“涉案项目”的房屋征收部门，拟订了征收补偿方案并报南京市住建委组织进行论证后，将征收补偿方案进行了为期30日的公布公示并征求相关被征收人的意见，在期满且未收到被征收人的征收意见后，公布公示了征收补偿方案。由此可见，“涉案项目”的征收补偿方案进行了拟订、论证、公告、征求意见、公布等程序，不违反上述规定。
第五、“涉案项目”中栖霞区政府是否应组织由被征收人和公众代表参加的听证会。依据《征收补偿条例》第十一条第二款和《南京市征收补偿办法》第十三条第二款的规定，本案中，“涉案项目”系危旧房城中村改造项目，属于因旧城区改建需要征收房屋的项目，若存在超过半数被征收人对征收补偿方案持有异议，则栖霞区政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会。在卷证据显示，“涉案项目”征收补偿方案在公告公示期间，栖霞区征收办并未收到被征收人提出的书面修改意见，不存在多数或超过半数的被征收人对征收补偿方案持有异议、认为不符合条例或办法规定的情形，故栖霞区政府及区房屋征收部门亦无需组织相关听证会。
第六、《5号房屋征收决定》作出前是否进行社会稳定风险评估。《征收补偿条例》第十二条第一款规定，“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”《南京市征收补偿办法》第十四条规定，“征收房屋社会稳定风险评估工作由所在地的区政府负责实施。”在卷证据显示，“涉案项目”进行了社会稳定风险评估，制作了《江苏省社会稳定风险评估评审表》并报南京市栖霞区维护社会稳定工作领导小组办公室备案，评定结论为低风险，故可认定《5号房屋征收决定》作出前已经进行了社会稳定风险评估。
第七、征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用。在卷证据显示，“涉案项目”补偿资金经大新公司评估概算为18968.7557万元（不含搬迁补助费、临时安置费等其他补助费用）；迈燕公司制作的”涉案项目”征收资金测算表显示所需”涉案项目”各项费用合计为35897.9517万元。迈燕公司与栖霞区拆迁办先后在相关银行专项账户与拆迁办专项账户分别存放33000万元与7400万元，两者共计为40400万元，大于“涉案项目”所需征收补偿费用，符合上述规定。
第八、《5号房屋征收决定》是否依法公告。本案中，栖霞区政府于2014年6月12日作出并于同日公告公示了《5号房屋征收决定》，且在公告中载明了征收补偿方式及提起行政复议、行政诉讼的权利等事项，其程序和内容符合《征收补偿条例》的上述规定。
综上，栖霞区政府作出《5号房屋征收决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，周佩月要求确认并撤销《5号房屋征收决定》等诉讼请求缺乏事实与法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周佩月的诉讼请求。
上诉人周佩月上诉称，一审法院认定《5号房屋征收决定》符合规划要求，征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用属于事实不清。一审法院适用法律错误，一审采纳被上诉人当庭提交的7组证据违反了法律规定。一审规避了对行政行为的司法审查。请求本院撤销一审判决，确认《5号房屋征收决定》违法并予以撤销，案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人栖霞区政府辩称，案涉征收项目是南京市重点危旧房改造项目，是进一步提升城市品质，改善周边环境的重点惠民工程，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划，已纳入国民经济和社会发展年度计划。被上诉人一审庭审时补充提交的7份证据系《5号房屋征收决定》作出前就已制作和收集完成，是对举证期内提供证据的补充，并未违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条的规定。《5号房屋征收决定》程序合法，依据充分。一审判决认定事实清楚适用法律正确。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求本院依法予以驳回。
上诉人周佩月提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送法院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。鉴于本案征收项目涉及公共利益，一审法院容许被上诉人在一审庭审中补充提交7组证据并不违反法律相关规定，对该组经一审庭审质证的证据依法予以采信。
本院庭审中，双方当事人围绕栖霞区政府作出的《5号房屋征收决定》是否符合法律规定，进行了辩论。
上诉人周佩月和被上诉人栖霞区政府均坚持各自在上诉状和答辩状中的观点。
本院认为，依照《征收与补偿条例》第八条至第十三条的规定，以“旧城区改建”目的征收国有土地上的房屋应当符合并遵守以下主要条件和程序：房屋征收决定基于公共利益；建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划且纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划；相关征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府对该方案进行论证的结论并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；经过社会稳定风险评估；征收补偿费用需足额到位、专户专储、专款专用；房屋征收决定需依法公告等。
根据现有法律规定，限定了房屋征收决定基于公共利益，《征收与补偿条例》第八条第（四）项规定，由政府组织实施的旧城区改建属于公共利益的范畴。本案中，根据2014年5月5日，南京市住建委作出的《征收范围确认书》，确认迈皋桥何家村、高家村片区危旧房城中村改造项目符合公共利益需要，可以启动征收程序，征收范围以建设用地规划许可证附图所示为准。结合被上诉人栖霞区政府补充提交的2013年9月29日南京市综指办《230号批复》和南京市规划局《41号规划复函》，可以确认“涉案项目”在被诉《5号房屋征收决定》作出前，已经被有权部门审核确认，符合《征收与补偿条例》规定的条件，《5号房屋征收决定》的作出系基于公共利益的需要，栖霞区政府可以启动征收程序。
同时，栖霞区政府提交的《征收范围确认书》和《41号规划复函》以及在一审中补充提交的《230号批复》和《十二个五年规划纲要的通知》可以证明涉案建设项目符合南京市和栖霞区的国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划和城乡规划且已纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划。
结合在卷证据可以认定，2014年5月6日，南京市住建委经论证“涉案项目”房屋征收补偿方案后，回复栖霞区征收办要求按论证意见对征收补偿方案进行公示并征求公众意见。同日，栖霞区征收办将“涉案项目”房屋征收补偿方案予以公告并征求意见。征求公众意见期限为同年5月6日至6月4日。因公示后被征收人未提出书面修改意见，栖霞区征收办于同年6月5日将房屋征收补偿方案予以公布。由此可见，征收补偿方案的论证、征求意见、公布等程序均基本符合前述法律规定。
《征收与补偿条例》第十二条第一款规定，“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。《南京市征收与补偿办法》第十四条规定，征收房屋社会稳定风险评估工作由所在地的区政府负责实施。本案中，栖霞区政府提交的证据显示，2014年6月1日，栖霞区征收办作出《江苏省社会稳定风险评估评审表》，对涉案建设项目的合法性、合理性和可行性以及社会稳定风险进行了评估，该社会稳定风险评估系在被诉《5号房屋征收决定》作出之前进行，且符合前述法律规范规定的要求。
《征收与补偿条例》第十二条第二款规定，“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。栖霞区政府提交的专项账户存款证明，显示补偿金额到账情况符合专户存储、专款专用的要求。同时结合栖霞区政府提交的《南京市城市建设政策性住房供应计划确认表》，征收项目目前的资金准备，满足了足额到位的法律要求。
综上，一审法院认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果并无不当。上诉人周佩月的上诉主张缺乏事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人周佩月承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡 霞
代理审判员 李 昕
代理审判员 张松波
二〇一五年十月三十日
书 记 员 周 萍
附相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款，人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；