广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初1661号
原告：广东省电影公司，住所地广州市越秀区越秀中路125号，统一社会信用代码91440000455858556Y。
法定代表人：蔡伏青，职务：总经理。
委托代理人：唐思平，广东金山石律师事务所律师。
委托代理人：欧键锋，广东金山石律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，组织机构代码35574319-6。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：葛欣，该委员会工作人员。
委托代理人：王伟国，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
原告广东省电影公司不服被告广州市国土资源和规划委员会行政处理决定纠纷一案，本院于2016年6月24日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年9月7日公开开庭审理了本案。原告广东省电影公司的委托代理人唐思平、欧键锋，被告广州市国土资源和规划委员会的委托代理人葛欣、王伟国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广东省电影公司诉称，1953年9月，原告前身中国影片公司华南分公司，经广州市房管及城建部门批准兴建位于广州市荔湾区沙面大街8号的本案所涉房屋。房屋为混合结构两层，总建筑面积436.8平方米。房屋建成后，由原告一直使用。1960年，经广州市领导协调，暂时提供给沙面街办事处使用。期间，无任何部门以书面或其他形式通知原告房屋要纳入公房统管，也从未办理任何变更手续。1980年11月，沙面街办事处未经原告同意，与原广州市机关用房管理所协商，由沙面街办事处在本案所涉房屋上加建了第三层作为其干部宿舍；1988年6月，沙面街办事处向被告申请办理本案所涉房屋第三层的房产证；1994年5月，被告核发了本案所涉房屋第三层的房产证（穗房证字第××号，产权人是被告）。1989年6月，在沙面街办事处申请办证后，原告才向广州市房管局申请办理本案所涉房屋第一、二层的房产证。由于沙面街办事处已经提交第三层房产证的申请，因此原告按两层申报房产证。1991年8月，经被告审查同意，被告以统字***号核准登记，向原告核发了《国有土地使用证》（穗地证字第***号）和《房屋所有权证》（穗房证字第***号）（以下简称“两产权证”）；1994年5月，被告以各种理由将原告两产权证收回；1995年5月2日，原告向被告申请退回两产权证，但至今没有结果。1995年5月31日，在被告将两产权证收回后一年，广州市房地产登记所以该房屋“属于公房等”为由，做出注销原告两产权证的决定。为此，原告提起行政诉讼，广州市中院二审以《行政判决书》（1996穗中法行终字第4号）判决认定：广州市房地产登记所只是广州市房管局的一个内设机构，不具有行政主体资格，判决撤销了该所的注销决定。2016年1月12日，被告做出本案的《行政处理决定书》，认为：该房屋属于公房，原告存在“隐瞒房屋已纳入公房且由沙面街办事处承租和结构为三层”的情况，决定撤销统字***号房地产的全部登记事项。原告认为，被告做出的《行政处理决定书》主要证据不足，适用法律明显错误，应依法予以撤销。理由是：一、涉诉房屋是原告出资兴建，领取的两产权证合法有效。涉诉房屋不是公房，从未办理公房统管手续，不存在隐瞒且违法办证的情况。涉诉房屋是原告在1953年9月投资兴建的自有房屋，这一点没有争议。由于是自建房，这也是“统管公房”和“非公房”的根本区分焦点。1989年6月，原告依法向被告申请办理产权证；1991年8月，经被告审核同意，原告合法领取了《国有土地使用证》和《房屋所有权证》。办证过程中，原告根本不存在“隐瞒房屋已纳入公房且由沙面街办事处承租和结构为三层”的情况。首先，对于公房问题，被告作为房屋管理机关，理应清楚涉诉房屋是否为公房。如为公房，被告应出示相关通知及产权变更的证明文件。多年来，原告从未同意将涉案房屋变更为公房，更没有收到任何部门关于原告涉案房屋已变更为公房的通知或文件。其次，对于“由沙面街办事处承租和结构为三层”情况。沙面街办事处未经原告同意在本案所涉房屋上加建了第三层后，于1988年6月向被告申请办证，并将产权归被告享有，被告也以自己的名义取得本案所涉房屋第三层的房产证。原告是在沙面街办事处向被告申请办证后，于1989年6月才提出办理产权证的申请。由于沙面街办事处加建第三层并未经过原告同意，而且被告作为管理部门也已经为自己办理了房产证，原告的申请不可能涉及本案所涉房屋第三层。被告作为本案所涉房屋第三层的产权人，对于本案所涉房屋的情况理应清楚，原告不存在向被告隐瞒本案所涉房屋“由沙面街办事处承租和结构为三层”的情况。本案所涉房屋根本不是公房，被告从未也无法出示房屋已变更为统管公房的证据，其以原告“隐瞒事实”为由借故撤销原告的两产权证，侵犯了原告的合法财产权。二、根据法律规定，本案所涉房屋为原告自建，应由原告管理，被告未与原告协商同意，单方面将房屋纳入统管公房是错误的。根据目前生效的《广东省公有房产管理条例》(粤府[1983]4号）第七条规定：“各单位自建的房屋，由建设单位管理，经协商同意，亦可纳入统管。已统管的公房，不再无偿将产权转移给其他单位。”本案所涉房屋作为原告自己投资的自建房，应由原告管理。如果被告要将该房屋纳入公房统管，应与原告协商。被告未经原告同意，无权单方面将房屋纳入公房统管；更不存在被告认为的“已统管的公房，不再无偿将产权转移给原告”的情形。三、被告做出撤销决定的主要依据《广东省城镇房屋登记办法》早已废止，被告适用法律严重错误。根据《广东省人民政府关于废止2001年底以前发布的部分政府规章和规范性文件的决定》（广东省人民政府令第71号）的规定：《广东省城镇房屋登记办法》已经废止。但是被告仍根据《广东省城镇房屋登记办法》第十六条做出撤销行政决定，属于适用法律明显错误。四、被告依据的广州市《关于统一管理沙面地区的通告》距今已经55年，早已失效，更不能对现在做出的行政行为产生溯及效力。根据1961年广州市人民委员会发布的《关于统一管理沙面地区的通告》，被告于2016年1月做出《行政处理决定书》(穗国房法字[2016]l号），但该《通告》是55年前发布的，早已失效。此外，截至目前，没有任何机构做出认定原告的房屋已纳入统管公房的决定，被告也没有办理相关产权变更登记，或者房屋转变为公房的统管手续。因此，如被告现在重新做出认定公房的相关行政决定，只能依据现行生效的规章——《广东省公有房产管理条例》。被告依据《关于统一管理沙面地区的通告》做出决定，直接认定原告的房屋属于公房，并撤销原告的两产权证，属于适用法律明显错误。五、原告是广东省的国有企事业单位，原告的房产不属于广州市政府公房管理的范围。原告是省属国有企业，本案所涉房屋一直没有被省直机关或者原告的上级单位确定为公房，并授权被告管理原告的房屋。因此被告无权根据广州市人民委员会在1961年发布的《关于统一管理沙面地区的通告》，将原告兴建的房屋纳入统管公房，该《通告》只能对当时广州市的市属公房产生效力。六、被告滥用行政职权收取原告的两产权证违法，应该立即退回原告。1994年5月，被告以各种理由将原告两产权证收回，但没有给原告任何书面通知或做出任何行政决定。为此，原告在1995年5月2日向被告申请退回两产权证，但至今没有结果。原告认为，在没有生效的行政决定前，被告无权收取原告的两产权证原件，否则就是滥用行政职权。综上，由于被告做出《行政处理决定书》主要证据不足，适用法律明显错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，原告请求法院判决：1、撤销被告于2016年1月12日做出的《行政处理决定书》(穗国房法字[2016]l号），恢复统字***号房地产的全部登记事项；2、判令被告向原告退回收取的《国有土地使用证》（穗地证字第***号）和《房屋所有权证》（穗房证字第***号）；3、本案诉讼费用由被告承担。
被告广州市国土资源和规划委员会辩称，一、原告提起的诉求不符合法律的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”根据上述法律的规定，原告在本案诉讼中只能要求人民法院对市国规委做出的行政行为是否合法进行审查，而不能直接要求人民法院判决市国规委退回收取的穗地证字第***号《国有土地使用证》和穗房证字第***号《房屋所有权证》。基于上述法律的规定和本案的事实，市国规委认为原告提起的第二项诉求不符合法律的规定。二、市国规委作出穗国房法字[2016]1号《行政处理决定书》的事实清楚，证据充分。1953年10月至1954年2月间，原告在沙面大街8号建造成一幢2层房屋。1961年10月26日，广东省广州市人民委员会发出(61)会城字第430号《关于统一管理沙面地区的通告》，明确规定“区内一切公有房屋和公共建筑（游泳池、网球场、公园绿地、地下室等），均由沙面办事处统一管理、调整分配”。1963年5月2日，广东省人民委员会发出财字256号《关于省级单位在沙面使用房屋缴纳租金问题的通知》，规定“省级单位在沙面内的一切公有房屋，统一由广州市人委沙面办事处经营管理”。由此可见，上述政策和政府出台的文件已经充分证明在沙面地段所有的公房（包括涉案房屋）的性质是统一管理的公有房屋，并由沙面办事处负责管理和使用，该政策到目前都没有改变。1989年6月，原告隐瞒了涉案房屋属于沙面办事处管理和使用公有房屋的事实和性质，向原广州市房地产管理局提交了申请书、建筑许可证、用地批文、身份证明等材料，申请办理涉案房屋的产权登记。原广州市房地产管理局以统字***号案受理，并向原告核发了穗地证字第***号《国有土地使用证》和穗房证字第***号《房屋所有权证》。1994年4月，沙面办事处作出《关于沙面大街8号房屋情况的说明》，明确涉案房屋是直管公房，并指出原告隐瞒涉案房屋为直管公房、三层、由沙面办事处管理、使用及承租的事实，向原广州市房地产管理局申请办理产权登记。原广州市房地产管理局于1994年5月以统字***号核准登记，并于1994年7月20日核发了穗房地证字第××号《房地产证》。该《房地产证》由沙面办事处负责保管。基于上述的政策、文件规定及实际情况，涉案房屋因原告申请登记时，隐瞒真实情况造成重复登记，属于《广州市城镇房地产登记办法》第五十四条第（二）项规定的，可以由房地产行政管理部门依法撤销的情形。因此，市国规委于2016年1月12日作出了穗国房法字[2016]1号《行政处理决定书》，撤销统字***号房地产登记的全部登记事项。三、请求法院追加广州市住房和城乡建设委员会和沙面街道办事处为本案第三人。根据《行政诉讼法》第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”市国规委作出撤销统字***号房地产登记的决定，是因为涉案房屋是直管公房。因广州市机构改革，原属广州市国土资源和房屋管理局有关直管公房的职能，现由广州市住房和城乡建设委员会行使，将涉案房屋认定为直管公房的相关问题，应由该委进行解释，市国规委仅行使房屋登记职责。另，沙面街道办事处长期以来是涉案房屋的实际使用人。因此，请求法院依法增加广州市住房和城乡建设委员会和沙面街道办事处为本案第三人，以查明案件事实，妥善解决涉案房屋的产权争议。四、市国规委在具体行政行为中不存在违法情形。市国规委在处理登记事项中，始终严格按照法律的规定，依法受理、依法审查、依法行政，不存在超越和滥用职权等违法的情形。综上所述，市国规委请求法院在查明事实，分清是非的基础上，依法驳回原告提起的行政诉讼，维护市国规委的合法权益。
经审理查明，涉案房地产位于荔湾区沙面大街8号。涉案房地产是原告的前身中国影片公司华南分公司于1953年9月经广州市房管及城建部门批准兴建的，该房屋为混合结构两层，总建筑面积436.8平方米。原告曾于1954年11月向房管部门申请产权登记，但未获批准。1960年沙面街办事处成立时在上述房屋办公，并一直使用至今，同时由沙面街办事处经与原广州市机关用房管理所协商，由沙面街办事处在沙面大街8号房屋上加建了第三层作干部宿舍。
1988年6月，广州市房地产管理局申请对涉案房地产一、二三层进行公有房屋产权登记。
1989年6月，原告申请对涉案房地产一、二层进行公有房屋产权登记。
1991年8月24日，广州市房地产管理局核发穗地证字第***号《国有土地使用证》及穗房证字第***号《房屋所有权证》，其中，土地使用户为原告，用途办公楼，用地面积218.4平方米，登记字号土字***号；房产所有权人为原告，所有权来源1953年9月新建，建筑机构及层数混合机构2层，建基面积218.4平方米，总建筑面积436.8平方米，登记字号统字***。
1994年5月26日，涉案房地产登记在广州市房地产管理局名下，并于1994年7月26日核发穗房地证字第××号房地产证，其建基面积224.4平方米，总建筑面积687.5平方米，登记字号统字***。
1995年5月31日，广州市房管局国土局的下属机构广州市房地产登记所撤销了原告持有的穗地证字第***号《国有土地使用证》及穗房证字第***号《房屋所有权证》。1995年6月9日，原告就上述撤销行为起诉广州市国土房管局，该案经广州市中级人民法院二审审理，于1997年1月20日作出（1996）穗中法行终字第4号行政判决，认为广州市房地产登记所不具有行政主体资格，不能以自己名义作出具体行政行为，判决：一、撤销广州市荔湾区人民法院（1995）荔法行初字第3号行政判决；二、撤销广州市房地产登记所作出的注销广东省电影公司领取的穗地证字第***号国有土地使用证及穗房证字第***号房屋所有权证的决定。
2016年1月12日，被告作出穗国房法字[2016]1号《行政处理决定书》，查明：……1961年10月26日，广东省广州市人民委员会发出《关于统一管理沙面地区的通告》[（61）会城字第430号]，规定“区内一切公有房屋均由沙面办事处统一管理”。1963年5月2日，广东省人民委员会发出《关于省级单位在沙面使用房屋缴纳租金问题的通知》（财字256号），规定“省级单位在沙面内的一切公有房屋，统一由广州市人委沙面办事处经营管理”。……被告认为：根据上述两份文件，涉案房地产是已纳入统管的公房。根据《广东省公有房产管理条例》（粤府[1983]4号）和《城乡建设环境保护部关于禁止将房管部门统一经营管理的非住宅用房划拨给使用单位自管的通知》[(87)城住字第30号]，已纳入统管的公房，由房管部门直接管理，不能再无偿划拨给单位自管。因此，不能将该房屋产权划定为原告所有。原告在申请登记时隐瞒该房屋已纳入统管公房并由沙面街道办事处承租使用以及房屋层数为三层的实际情况，依法应予撤销。根据《广东省城镇房屋登记办法》第十六条的规定，决定撤销统字***号房地产登记的全部登记事项。原告不服该决定，向本院提起行政诉讼，并表示被告于1994年将原告持有的穗地证字第***号《国有土地使用证》及穗房证字第***号《房屋所有权证》原件收回后一直没有返还，请求一并返还。
诉讼中，被告提交的证据包括：1、1961年10月26日（61）会城字第430号广东省广州市人民委员会《关于统一管理沙面地区的通告》，载明：……一、区内一切公有房屋和公共建筑物（游泳池、网球场、公园绿地、地下室等），均由沙面办事处统一管理、调整分配。现有各单位、住户使用的房屋，由沙面办事处根据全面规划的要求和建筑物的使用性能，进行审查。私人产业仍为私人所有，但必须按办事处要求，改善设备，合理使用。等等。2、1963年5月2日广东省人民委员会财字256号《关于省级单位在沙面使用房屋缴纳租金问题的通知》，载明：省财委、农垦厅、省外事办公室、省外贸局、航运厅、粮食厅、轻工厅、机械厅、商业厅、燃料厅、物资厅、化工厅、广州市人委：……一、省级单位在沙面内的一切公有房屋，统一由广州市人委沙面办事处经营管理，从一九六三年一月份起向沙面办事处交纳租金，以解决今后的维修。等等。原告认为涉案房地产不属于上述两文件约束的范围，且财字256号是关于租金问题的通知，同时受通知单位并无原告，涉案房地产亦无纳入统管公房的任何手续。
另查明，《广东省城镇房屋登记办法》已经被2002年4月4日发布实施的《广东省人民政府关于废止2001年底以前发布的部分政府规章和规范性文件的决定（省政府令第71号）》废止。
以上事实，有公有房屋产权登记申请书、《国有土地使用证》、《房屋所有权证》、房地产证、（1996）穗中法行终字第4号行政判决书、《行政处理决定书》等证据，以及各方当事人陈述所证实。
本院认为，被告主张涉案房地产已纳入统管公房，其依据是1961年、1963年的两份文件。关于1961年10月26日（61）会城字第430号广东省广州市人民委员会《关于统一管理沙面地区的通告》，载明“区内一切公有房屋和公共建筑物（游泳池、网球场、公园绿地、地下室等），均由沙面办事处统一管理、调整分配”，对此，第一、该通告并未涉及产权归属问题；第二、被告亦没有涉案房地产在1961年及以后纳入统管公房的移交文件等相关手续，被告据此认为涉案房地产属于统管公房证据不足。关于1963年5月2日广东省人民委员会财字256号《关于省级单位在沙面使用房屋缴纳租金问题的通知》，原告主张该文件是关于租金的通知，且受通知单位并无原告，因此该文对原告并无拘束力，该主张于理有据，本院予以支持。关于被告作出行政决定的法律依据，被告依据的是《广东省城镇房屋登记办法》第十六条的规定，而该办法已于2002年4月4日废止，被告适用该办法不当。
关于原告请求被告退回其《国有土地使用证》及《房屋所有权证》，因属于另一法律关系，本案中不作调处，原告可另循途径解决。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：
撤销被告广州市国土资源和规划委员会于2016年1月12日作出的穗国房法字[2016]1号行政处理决定书。
案件受理费50元，由被告广州市国土资源和规划委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
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审 判 长 钱秀娟
人民陪审员 翁 琴
人民陪审员 刘雪容
二〇一六年十一月十四日
书 记 员 方 海
谢炜武