山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终834号
上诉人（原审原告）谌贻箱，男，1953年1月1日出生，汉族，住山东省鄄城县。
委托代理人刘秀杰，山东元华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）鄄城县人民政府，住所地山东省鄄城县人民路36号。
法定代表人袁红兵，县长。
委托代理人刘兴玉，鄄城县人民政府法制办公室副主任。
上诉人谌贻箱因诉被上诉人鄄城县人民政府确认搬迁补偿安置协议无效一案，不服菏泽市中级人民法院作出的（2016）鲁17行初386号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。
上诉人谌贻箱在向原审法院诉称，原告系鄄城县陈王街道办事处尹庄村村民，在“濮水新村（尹庄片区）棚户区改造项目”范围内拥有宅院。院落编号为3-88，房屋建筑面积为128.03平方米，土地面积286.6平方米。2016年5月28日，被告在原告村庄张贴公告进行棚户区改造，并授权鄄城县棚户区改造工作领导小组办公室组织实施棚户区改造、发布棚改政策、与棚改户签订搬迁补偿安置协议书。在棚户区改造期间，被告工作人员采用各种手段对原告进行威胁（包括不让原告自行出入本村、强制原告子女转校，无法接受义务教育等等），迫使原告于2016年6月2日签订《搬迁补偿安置协议书》。被告在没有任何土地征收公告、安置补偿公告及其他任何合法手续的情况下，强行与原告签订《搬迁补偿安置协议书》违反国家强制性规定，应依法确认无效。2016年9月份，原告在山东省国土资源厅网站上查询得知，山东省人民政府已经于2016年8月2日将包括原告在内的村集体土地征收为国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，被告违反上述法律法规规定的程序，在征收土地未被批复前即组织实施征收土地，并与原告签订《搬迁补偿安置协议书》，至今被告也没有给予原告任何征地补偿的各项费用。被告严重违反上述规定与原告签订《搬迁补偿安置协议书》，并且补偿的标准太低，依法应确认无效。诉讼请求：1、请求确认2016年6月2日被告与原告签订的《搬迁补偿安置协议书》无效；2、本案诉讼费由被告承担。
原审法院经审理查明，2015年11月23日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅联合印发《关于公布2016年棚户区改造任务分解落实项目的通知》（鲁建住字[2015]25号），鄄城县濮水新村片区列入山东省2016年棚户区改造任务。2015年12月21日，菏泽市住房和城乡建设局、菏泽市发展和改革委员会、菏泽市财政局、菏泽市国土资源局联合印发《关于转发山东省住房和城乡建设厅等四部门〈关于公布2016年棚户区改造任务分解落实项目的通知〉的通知》（菏建办[2015]72号），菏泽市住房和城乡建设局等四部门对省公布的棚户区改造任务进行了转发并通知到鄄城县相关部门。2016年5月28日，鄄城县人民政府在濮水新村（尹庄片区）张贴公告进行棚户区改造，并授权鄄城县棚户区改造工作领导小组办公室组织实施棚户区改造、发布棚改政策、与棚改户签订搬迁补偿安置协议书。2016年8月2日，山东省人民政府以鲁政土字[2016]395号文件批复同意征收鄄城县人民政府呈报的《建设用地呈报申请》，载明土地所属为鄄城县陈王街道孙庄村。
尹庄自然村是孙庄行政村所辖的自然村之一。原告是尹庄自然村村民，有院落编号为3-88房产坐落在濮水新村片区项目范围内。涉案房产经山东贵恒信房地产土地评估经济有限公司作出房地产估价报告后，原告与被告委托的鄄城县棚户区改造工作领导小组办公室签订《搬迁补偿安置协议》，协议载明“因改造项目，需搬迁乙方房屋及附属物、构筑物等，甲方依照鄄城县人民政府授权，根据有关法律法规和政策规定，与乙方在平等的基础上就房屋补偿、安置、拆除等事宜达成以下协议……”。
原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了确认合同无效的五种情形，“（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。原告与被告委托的鄄城县棚户区改造工作领导小组办公室签订的《搬迁补偿安置协议》，是双方商定行为，并非单方强制行为。原告未能提供证据证明被告在签订过程中具有欺诈、胁迫等行为，并认可协议是由其本人签署。被诉搬迁补偿安置协议内容针对的是房屋的搬迁和安置补偿，协议行为与土地征收并非同一行为。况且，鄄城县濮水新村片区项目已经列入山东省2016年棚户区改造任务，山东省人民政府也已批复同意征收孙庄村集体土地，被诉搬迁补偿安置协议并未损害国家利益及社会公共利益。综上，被诉搬迁补偿安置协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的应确认无效的违法情形，原告请求确认被诉协议无效的理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告诉讼请求。
上诉人谌贻箱不服原审法院判决上诉称，（一）原审法院判决认定事实错误。1、上诉人与被上诉人签订的《搬迁补偿安置协议》名称虽然是搬迁补偿安置协议，但实际是征收补偿，原审法院认定该补偿协议并不是征收补偿没有事实根据。2、原审法院认定补偿协议未损害社会公共利益也是错误的。从该补偿协议及评估报告的内容来看，补偿协议根本不可能满足上诉人的居住条件。（二）原审法院适用法律错误。1、从签订协议的时间来看，是在晚上将近半夜时签订的，被上诉人选择在这个时间签订补偿协议，明显可以看出带有强迫的意思。2、从本村大部分村民都对该补偿协议提起诉讼，原审法院也明知的情况下仍然作出该协议有效的判决，显然是对全体村民合法利益的漠视。3、被上诉人在原审时并未提交省市的相关征地批准文件，其征地程序显然违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，签订的该补偿协议没有法律依据，应当确认无效。原审法院认定该协议没有违反法律、行政法规的强制性规定是适用法律错误。上诉请求：1、请求撤销原审法院作出的（2016）鲁17行初386号行政判决，依法改判或发回重审；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人鄄城县人民政府未提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均未向本院提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案被诉搬迁补偿安置协议是由被上诉人鄄城县人民政府所组建的鄄城县棚户区工作领导小组办公室与上诉人谌贻箱签订的行政协议。《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。”被上诉人鄄城县人民政府作为县级人民政府具有组织实施征收涉案土地的主体资格。被上诉人在山东省人民政府作出征地批复之前签订被诉搬迁补偿安置协议符合《山东省土地征收管理办法》规定的征收程序。上诉人关于被诉搬迁补偿安置协议违反法律强制性规定的主张不予支持。本案被诉搬迁补偿安置协议双方就房屋补偿、安置、拆除等事宜已达成合意并签订被诉搬迁补偿安置协议，上诉人没有证据证明被诉搬迁补偿安置协议存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。上诉人认为被诉搬迁补偿安置协议因没有依据、损害社会公共利益而无效的主张没有法律及事实依据。因被诉搬迁补偿安置协议不存在无效的情形，原审法院驳回上诉人的诉讼请求并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人谌贻箱的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人谌贻箱负担。
本判决为终审判决。
审判长 王海燕
审判员 张景凯
审判员 孙晓峰
二〇一七年八月二日
书记员 王 璐