海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终184号
上诉人（原审原告）施国安。
委托代理人孙曼丽，北京吴少博律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地海南省三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人郭海云，三亚市法制办公室工作人员。
施国安诉三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）不予受理行政复议申请决定一案，海南省三亚市中级人民法院作出（2015）三亚行初字第150号行政判决，驳回施国安的诉讼请求。施国安不服，向本院提起上诉。本院于2016年3月4日立案受理，并依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2015年10月8日，三亚市政府作出三府复不字〔2015〕32号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称32号不予受理决定），主要内容为：施国安对三综执（吉阳）罚决字〔2012〕第693号《行政处罚决定书》（以下简称693号行政处罚决定）不服，于2015年9月25日向三亚市政府提出行政复议申请。经查，2007年8月1日，施国安与吴晓清签订了《房屋购买协议书》，购买位于三亚警备区农场旁的房屋。2012年8月7日，三亚市综合行政执法局作出三综执（吉阳二中队）询字〔2012〕第437号《接受调查询问通知书》时，该房屋的建筑状态为建至地基。鉴于该房屋未办理报建手续，未取得商品房预售许可证，系未批先建的违法建筑。因此，施国安与吴晓清的房屋买卖关系不是合法的受法律保护的房屋买卖关系，该买卖关系与三亚市综合行政执法局作出693号行政处罚决定没有法律上的利害关系，施国安提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，决定不予受理施国安提出的复议申请。
原审查明，2007年8月1日，施国安与案外人吴晓清签订《房屋购买协议书》，约定吴晓清于2007年5月将自建的位于三亚警备区农场旁海屿花园小区B区楼房15栋603房（面积78㎡）卖给施国安。同日，吴晓清收取施国安现金23.4万元。2012年8月7日，三亚市综合行政执法局执法人员在原三亚市吉阳镇（现为吉阳区）上抱坡村师部农场旁巡查时发现有人未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可，擅自建房，建至地基，占地面积约318㎡，遂立案查处，并向“该处建房业主”相继于2012年8月7日作出三综执（吉阳二中队）停字〔2012〕第90号《责令停止违法行为通知书》、三综执（吉阳二中队）询字〔2012〕第437号《接受调查询问通知书》；于2012年9月11日作出三综执（吉阳）罚告字〔2012〕第693号《行政处罚告知书》；于2012年9月15日作出693号行政处罚决定；于2012年9月22日作出三综执（吉阳）催字〔2012〕568号《强制执行催告书》、《关于责令拆除违法建筑的公告》；于2012年12月17日作出三综执（吉阳）执决字〔2012〕233号《强制执行决定书》（以下简称233号强制执行决定）。2015年5月21日，三亚市吉阳区城市管理局对上述地基上已建至七层封顶的一栋房屋进行强制拆除。施国安对该强拆行为不服，以三亚市吉阳区城市管理局为被告向三亚市城郊人民法院提起行政诉讼。施国安称其在三亚市吉阳区城市管理局答辩状中得知三亚市综合行政执法局作出693号行政处罚决定，遂于2015年9月24日向三亚市政府提出《行政复议申请书》，要求确认三亚市综合行政执法局对三亚警备区师部农场旁海屿花园小区的建房业主作出《行政处罚决定书》违法。三亚市政府在施国安补正相关材料后，于2015年9月25日受理了该复议申请，并经审查认为，2007年8月1日，施国安与吴晓清签订《房屋购买协议书》，购买位于三亚警备区农场旁的房屋，但2012年8月7日，三亚市综合行政执法局作出三综执（吉阳二中队）询字〔2012〕第437号《接受调查询问通知书》时，该房屋的建筑状态为建至地基，鉴于该房屋未办理报建手续，未取得商品房预售许可证，系未批先建的违法建筑，因此，施国安与吴晓清的房屋买卖关系不是合法的受法律保护的房屋买卖关系，该买卖关系与三亚市综合行政执法局作出的693号行政处罚决定没有法律上的利害关系，施国安的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，决定对施国安的复议申请不予受理，并于2015年10月8日向施国安作出32号不予受理决定，于次日向施国安邮寄送达。施国安对该不予受理决定不服，于2015年11月3日向原审法院提起行政诉讼。
另查明，三亚市综合行政执法局对涉案违法建筑作出693号行政处罚决定的主要内容为：责令被处罚人“该处建房业主”自接到该决定书之日起七日内自行拆除三亚市吉阳镇上抱坡村师部农场旁擅自建设的一栋违法建筑。不履行该处罚决定的，该局将依法强制拆除，并告知被处罚人该处建房业主如不服处罚决定，可以自该决定书送达之日起六十日内向三亚市政府申请行政复议，也可以自该决定书送达之日起三个月内直接向三亚市城郊人民法院提起行政诉讼。行政复议或行政诉讼期间不停止该处罚决定的执行。
原审认为，本案焦点问题是三亚市政府作出32号不予受理决定是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第第一款的规定，三亚市政府在收到施国安的行政复议申请后，负有进行审查并根据不同情况作出相应决定的法定职权和相应职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，本案涉案楼房的建设者未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可擅自建设，所建房屋为违法建筑。三亚市综合行政执法局针对涉案楼房建设者的违法建设行为作出693号行政处罚决定，其处罚对象是涉案违法建筑的建设者。鉴于涉案楼房为违法建筑，三亚市综合行政执法局的行政处罚行为并未侵害施国安的合法权益，故三亚市政府作出32号不予受理决定并无不当。施国安诉请撤销32号不予受理决定不能成立。施国安认为三亚市综合行政执法局作出行政处罚决定违法，属另一法律关系，不予审查。综上，依照《》第第（四）项之规定，判决驳回施国安的诉讼请求。案件受理费50元，由施国安负担。
施国安上诉称，一、原审法院对建筑事实状态认定不清，认定事实错误。施国安所购买的涉案海屿花园小区房屋所在楼栋于2009年建成，施国安于2010年装修入住。一审法院认定施国安所居住楼栋在2012年8月7日三亚市综合行政执法局进行立案查处时的建筑状态为建至地基与事实不符。三亚市政府所提交的证据不是原件，其中执法人员签名笔迹多处不一致，难以确认真实性。此外，三亚市政府开庭时所提交的从吉阳区城管局取得的证据并非作出本案《不予受理行政复议申请决定书》过程中取得的证据，不能证明其行为合法性。原审法院采信这些证据认定施国安的房屋在2012年建至地基，属于基本事实认定错误。二、施国安与三亚市综合行政执法局作出的行政行为有法律上的利害关系，原审法院认定事实不清，适用法律错误。本案中，施国安与开发商签订的买卖合同虽无效不受法律保护，但房屋内装修及家具等物品是施国安的合法财产，依法应受保护。三亚市综合行政执法局是基于行政处罚决定和强制执行决定而实施的强拆行为，在强拆之前未履行调查、清点登记等义务导致强拆时房屋内财物被砸毁，侵犯了施国安的合法财产权利，对施国安的权利义务产生了实际的影响。施国安是涉案房屋的实际占有、使用人，是三亚市综合行政执法局行政处罚后果的实际承受人，施国安与233号强制执行决定具有法律上的利害关系。三、三亚市综合行政执法局未依法履行法律程序。首先，三亚市综合行政执法局违反《行政处罚法》、《行政强制法》的规定实施行政处罚和强制执行。其次，三亚市综合行政执法局自始至终未查明处罚和强制执行的对象，而是以“该处建房业主”称呼，不符合《行政处罚法》和《行政强制法》的规定。再次，在2012年施国安已经装修入住涉案房屋的情况下，三亚市综合行政执法局能够查明“该处建房业主”，但却未查明，显然违法。综上，原审法院认定基本事实错误，施国安与涉案行政行为具有法律上的利害关系。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，将本案发回重审或依法改判，支持施国安的原审诉讼请求。
三亚市政府答辩称，一、施国安不是具体行政处罚及强制决定的相对人，无权对具体行政行为申请复议。本案中，只有建房业主才有权提起行政复议或行政诉讼。施国安既非涉案建筑的建设者，也非土地使用权人，与被拆建筑没有法律上的利害关系。二、根据《城乡规划法》、《海南省城乡规划条例》的相关规定，建设业主才是涉案行政行为的相对人。本案中，行政处罚及行政强制的对象是建设单位，也即建房业主。三、根据相关法律规定，未经验收或者验收不合格的房屋，不得交付使用。涉案房屋不允许买卖，更不允许交付使用。施国安与吴晓清的《房屋购买协议书》是针对违法建筑的买卖合同，该买卖行为不受法律保护。施国安可以通过民事诉讼途径向吴晓清主张返还购房款，而无权针对拆除违法建筑提起行政复议。综上，施国安不是涉案行政行为的相对人，与涉案行政行为不具有法律上的利害关系。三亚市政府作出不予受理决定符合法律规定。原审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。施国安的上诉请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。
本院查明，2007年8月1日，施国安与案外人吴晓清签订《房屋购买协议书》，约定吴晓清于2007年5月将自建的位于三亚警备区农场旁的海屿花园小区B区楼房15栋603房（面积78㎡）卖给施国安，双方达成以下条款：“1、吴晓清自愿将房屋卖给施国安后，施国安对该房屋拥有所有权和转让权，吴晓清无权干涉，且转让后被转让方享有与施国安同等权利；2、根据要求，在不动整体框架结构的前提下，施国安可以对该套房进行自主装修；3、如地方政府或部队因建设需要拆迁该房屋，则地方政府或部队对该房屋的拆迁赔偿归施国安所有，并由吴晓清负责协调解决；4、吴晓清必须派人负责小区的水电、卫生、物业等工作，可适当收取施国安的费用；5、施国安同意一次性付款给吴晓清，吴晓清开收据给施国安作为凭证；6、此协议一式二份，吴晓清、施国安各持一份，自双方签名盖章之日起生效。”同日，施国安向吴晓清支付了购房款23.4万元，吴晓清向施国安开具了《收据》。2015年5至6月，三亚市吉阳区城市管理局对施国安房屋所在的海屿花园小区楼房实施强拆。后，施国安对三亚市吉阳区城市管理局的强拆行为不服，向三亚市城郊人民法院提起诉讼。2015年9月25日，施国安以其在诉三亚市吉阳区城市管理局强拆案件审理过程中得知三亚市综合行政执法局作出693号行政处罚决定为由，向三亚市政府申请对693号行政处罚进行行政复议。2015年10月8日，三亚市政府作出32号不予受理决定，不予受理施国安提出的复议申请，并于次日向施国安邮寄送达。施国安不服32号不予受理决定，于2015年10月21日向原审法院邮寄起诉材料，提起本案行政诉讼，请求撤销三亚市政府作出的32号不予受理决定，并责令三亚市政府依法受理施国安的复议申请。
另查明，三亚市综合执法局于2012年9月15日作出693号行政处罚决定，主要内容为：“被处罚人：该处建房业主。案由：未取得建设工程规划许可证建设。经查实，执法人员于2012年8月7日巡查时发现，被处罚人未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市吉阳镇抱坡村师部农场旁擅自建设一栋房屋，本局当即下发三综执（吉阳二中队）停字〔2012〕第90号《责令停止违法行为通知书》和三综执（吉阳二中队）询字〔2012〕第437号《接受调查询问通知书》。发通知书时的建筑状态为建至地基，占地面积约为318平方米，建筑面积约为318平方米。我局执法人员已依法进行查处和取证。以上事实有现场检查记录、现场示意图、现场相片等证据佐证。本局认为，被处罚人的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，作出如下行政处罚决定：责令被处罚人自接到本决定书之日起七日内自行拆除上述违法建筑。不履行本处罚决定的，本局将依法强制拆除。如不服处罚决定，可以自本决定书送达之日起六十日内向三亚市人民政府申请行政复议，也可以自本决定书送达之日起三个月内直接向三亚市城郊人民法院提起行政诉讼。行政复议或行政诉讼期间不停止本处罚决定的执行。”
原审查明但本院未予查明的事实，因与本案审理无关，故本院不予确认。
本院认为，本案的争议焦点和审查重点是三亚市政府不予受理施国安对693号行政处罚决定提出的复议申请是否正确、合法。根据审理查明的情况，三亚市综合行政执法局作出693号行政处罚决定，针对的主体对象是涉案海屿花园小区楼房的建设者，客体对象是海屿花园小区楼房建设者的建设行为。施国安不是海屿花园小区楼房的建设者，不存在其建设海屿花园小区楼房的行为，施国安的海屿花园小区房屋权利来源于其与吴晓清之间的房屋买卖关系，故施国安不是693号行政处罚决定的相对人。而至于施国安是否693号行政处罚决定的利害关系人，因违法权益不受法律保护，利害关系应是指公民、法人或者其他组织的合法权益受到了行政行为的侵犯，如果当事人不能证明自己的合法权益受到了行政行为的侵犯，则不能认定其与行政行为有利害关系。本案中，施国安提供的证据不能证明693号行政处罚决定侵犯了其应受法律保护的合法权益，故可以认定其与693号行政处罚决定不具有利害关系。施国安主张其是海屿花园小区房屋的实际占有、使用人，是涉案行政行为后果的实际承受人，涉案房屋内的装修、家具等物品是其合法财产，依法应受法律保护，其因而与693号行政处罚决定具有利害关系。因本案是施国安不服693号行政处罚决定向三亚市政府申请行政复议，如上所述，就693号行政处罚决定本身而言，并不针对施国安，且不涉及海屿花园小区房屋内的装修、家具等财产；施国安主张其实际承受了涉案行政行为的后果，依法应当并且能够通过对其与吴晓清之间的房屋买卖关系进行民事法律责任界定而予以救济，故施国安的上述主张不能成立。综上，三亚市政府认定施国安提出的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，并据此作出32号不予受理决定，不予受理施国安提出的复议申请，并无不当。原审判决认定事实基本清楚，适用法律和判决结果正确，应予维持。施国安的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
二审案件受理费50元，由施国安负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
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审 判 长 刘 利
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 赵道远
二○一六年四月二十二日
书 记 员 颜 恺
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附：本案适用的法律条文
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条（四）原判决遗漏当事人或人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。