浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙05行终99号
上诉人（原审原告）长兴吕山振兴建材经营部，住所地长兴县吕山金村村高家庄。
负责人施惠芳，男，1958年6月7日出生，汉族，住长兴县。
委托代理人钱平贵，该经营部工作人员。
被上诉人（原审被告）长兴县国土资源局，住所地长兴县长安路330号。
法定代表人徐凤根，该局局长。
出庭应诉负责人桑荣根，该局副局长。
委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。
上诉人长兴吕山振兴建材经营部与被上诉人长兴县国土资源局其他行政行为一案，湖州市吴兴区人民法院于2017年9月12日作出（2017）浙0502行初37号行政判决，长兴吕山振兴建材经营部不服，向本院提起上诉，本院于2017年10月25日立案受理后，依法组成合议庭并于2017年12月6日公开开庭审理了本案。上诉人长兴吕山振兴建材经营部（以下简称：振兴建材）的负责人施惠芳及其委托代理人钱平贵，被上诉人长兴县国土资源局的出庭应诉负责人桑荣根及其委托代理人许智荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定，2013年6月19日，原“长兴县吕山振兴石矿”（以下简称：原振兴石矿）变更登记为本案原告振兴建材，经营范围也由“建筑石料用灰岩加工、销售；建筑材料销售”变更为“建筑材料、五金、塑料制品销售”。原振兴石矿曾与吕山第二石料厂签订《关于吕山第二石料厂产权转让协议》，该协议载明“吕山第二石料厂转让给振兴石矿的产权包括码头机组壹套。办公用房、生产房屋，场地及河帮，合股道路权等涉及相关目前乙方所有的设施”；另载明“租用的土地（15.2亩）为10年，自2002年5月起，期满后根据吕山第二石料厂的租用协议内容振兴石矿自行与生产队及农户续签租用协议”。2006年4月30日，原振兴石矿与“金村1组”分别签订两份《关于租用土地协议》承租共计2.72亩土地，用于“石料销售及加工需建造码头场地”，协议还载明“如停办后补复耕费2000元/亩”。至2012年4月30日，原振兴石矿等与“吕山乡××村村1组”签订《土地续租协议》，协议载明“到期后如不续租，由原振兴石矿支付土地复耕费”等内容。2012年8月25日，长兴县人民政府办公室下发《关于印发长兴县矿山行业综合治理专项行动实施方案的通知》（长政办发［2012］140号），在长兴县矿山行业全面开展综合治理专项行动，范围包括“全县从事建筑石料加工的矿山企业，无矿山建筑石料加工机组，无证照加工机组，复垦、复绿、场平、公路建设等工程项目”。同年9月10日，长兴县吕山乡人民政府下发《关于印发吕山乡石子行业综合治理专项行动实施方案的通知》（吕政发［2012］44号）。2012年10月15日，原振兴石矿与吕山乡人民政府签订《吕山乡矿山石子加工机组停产拆除协议》，其中约定“协议签订后振兴石矿持停产拆除协议、机组评估报告、工商营业执照、环评等相关资料，报县矿山企业综合整治办公室对乙方相关情况进行会审，确定项目合法性及政策补偿标准”，“评估结束后，振兴厂矿按照吕政发［2012］44号文件规定和要求，在2012年11月15日前完成机组设备拆除、工商营业执照注销或变更、变压器报停、场地平整工作”。2012年12月27日，湖州中辰国瑞资产评估事务所对原振兴石矿房屋、建筑物、机器设备进行了评估；2013年1月8日，经现场踏勘后，原振兴石矿、吕山乡人民政府以及该评估事务所共同签字确认了原振兴石矿的设备评估范围。同年6月20日至6月28日，经原振兴石矿、吕山乡人民政府、长兴县工商局、环保局、国土局、审计局、财政局，以及县矿山企业综合整治办公室、县淘汰落后产能工作领导小组等共同出具意见，确定原振兴石矿政策补偿按评估总值18%的标准补助69.83万元，且已经审批拨付。根据长兴县人民政府《关于印发长兴县土地征收管理办法的通知》［长政发（2005）68号］，明确规定：县人民政府对全县农民集体土地实行统一征收；县国土局负责全县土地征收管理和监督的行政主管部门；乡镇人民政府根据本办法，按照批准的土地征收方案，具体负责做好本乡镇的土地征收工作，县土地开发征地事务所负责全县土地征收的技术性和事务所工作。2014年10月8日，长兴县土地开发征地事务所与吕山乡××村村村民委员会签订协议，对位于吕山乡××村村27-1号地块0.7437公顷土地以“区片综合价”确定“征地补偿费用”。2015年1月26日，长兴县吕山乡人民政府向被告长兴县国土资源局出具《承诺书》，载明“吕山乡××村村27-1号地块座落于吕山乡××村村，拟出让面积7437平方米，该地块已处理到位，已达到三通一平。出让后由我乡负责按约定时间和约定条件交地，如交地产生纠纷由我乡负责处置，并承担全部责任。请国土局进行公开出让。”2015年5月18日，原告负责人施慧芳等人向长兴县信访局反映“原振兴石矿等五家石料加工企业出让行为无效”，被告长兴县国土资源局于2015年8月25日作出《信访事项答复意见书》（长土资信访答字［2015］20号），其中答复称：“该地块出让程序符合法定程序，且吕山乡人民政府出具《承诺书》，该地块已全部政策处理到位，你们提出的原'三通一平'投入费用可以向吕山乡人民政府进行反映”。2015年9月17日，振兴建材因不服长兴县吕山乡人民政府于2015年1月26日作出的《承诺书》，向德清县人民法院提起行政诉讼。经审理后，德清县人民法院认为“三通一平”不属法定赔偿范围，作出驳回原告振兴建材诉讼请求的一审判决。原告振兴建材不服，上诉于湖州市中级人民法院，二审法院经审理，认为从该《承诺书》的内容和出具目的来看，系为证明吕山乡××村村27-1号地块现状，并请长兴县国土资源局进行公开出让，对于振兴建材的权利义务并不产生实际影响，振兴建材作为上诉人并非涉案《承诺书》的相对人，亦非其他利害关系的主体，故裁定驳回起诉。2016年12月15日，振兴建材向该院提起行政诉讼，要求确认被告长兴县国土资源局对长工挂（工）告字（2015）1号-3已达“三通一平”的行为违法。该院经审查，作出（2016）浙0502行初82号行政裁定书，裁定不予立案。现振兴建材认为长兴县国土资源局不履行“三通一平”赔偿的法定职责，行为违法，向该院起诉。
原审法院认为，原告在租用案外人吕山乡高家庄自然村土地办企业期间，有“三通一平”（通水、通电通路、平整土地的简称）的投入，但本案争议焦点为该“三通一平”是否系本案征收土地补偿范畴。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等相关法律规定，农村集体土地上的“三通一平”不属补偿范畴，故原告提出的补偿“三通一平”损失，于法无据；故原告提出确认被告对原告“三通一平”没有进行赔偿的行政行为违法的诉讼请求，因缺乏相应的法律依据，该院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告长兴吕山振兴建材经营部要求确认被告长兴县国土资源局对原告长兴吕山振兴建材经营部“三通一平”没有进行赔偿的行政行为违法的诉讼请求。
上诉人振兴建材不服，上诉称，上诉人租用案外人长兴吕山金村高家庄自然村土地办企业，取得土地使用权，在有使用权的土地上投入大量资金进行平整土地，填平地塘、修建码头、砌帮岸、修建道路、建造办公大楼、收购原吕山第二石料厂的全部财产，架设电杆电缆等设施，完成“三通一平”合法经营，但被上诉人于2015年2月11日用招拍挂方式将上诉人租用（租期自2006年-2016年6月期满）未到租期的土地上投入的“三通一平”以及房产等财产未与上诉人签订赔偿协议和未进行赔偿的前提下，把租用土地出让给案外人湖州海皇生物科技有限公司，直接损害上诉人的权益，上诉人认为被上诉人没有进行赔偿的行政行为违法。现在湖州市吴兴区人民法院（2017）浙0502行初37号判决书驳回上诉人诉讼请求，上诉人不服，一、一审对上诉人提出诉讼提供的证据均已全部确认，认定上诉人在租期内为了生产投入的“三通一平”等财产没有得到赔偿的事实，并一审认定本案的焦点为该“三通一平”的财产是否系土地补偿范畴，一审依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等有关法律法规，农村集体土地上的“三通一平”不属补偿范畴，故上诉人提出的补偿“三通一平”损失，于法无据，不予支持。上诉人认为一审判决有误，上诉人寻找一审所述三部法律法规，没有找到“三通一平”财产不该补偿的法律依据，一审也没有讲明是什么法律第几条或第几款有明确的法律法规对上诉人“三通一平”等财产不应赔偿和补偿的依据，其判决含糊其词，不能服众，上诉人有异议。二、上诉人投入“三通一平”以及房产等均属财产，而且是不动财产，根据相关法律，必须应予赔偿，其法律依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十六条“被征用的土地上的树木和建筑物、构筑物、农用水利设施等的补偿费，按照其实际价值计算”，《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房产及其他不动产”，第三款，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。”根据上述法律法规，被上诉人对上诉人投入“三通一平”等不动财产不予赔偿的行为违法，请求：1、撤销湖州市吴兴区人民法院（2017）浙0502行初37号判决书，重新判决认定被上诉人对上诉人投入的“三通一平”没有进行赔偿的行政行为违法；2、本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人长兴县国土资源局答辩称，上诉人振兴建材一审时诉称，上诉人租用案外人吕山高家庄自然村土地办企业，取得土地使用权，在有使用权的土地投入了大量资金进行平整土地、填平地荡、修建码头、砌帮岸、修建道路、收购吕山第二石料厂、架设电杆电缆等设施，完成“三通一平”后合法经营。但被上诉人于2015年2月11日招拍挂方式将上诉人租用（租期2006至2016年6月）土地上所投入的“三通一平”等财产未与上诉人签订赔偿协议，更未进行赔偿的前提下，出让给案外人湖州海皇升入科技有限公司。上诉人对此一直向被上诉人提出赔偿事宜，但均无果。上诉人认为被上诉人在出让土地时必须对“三通一平”进行依法评估和签订赔偿协议并进行赔偿。这是被上诉人的法定责任，在实际上被上诉人没有履行其法定义务，直接造成“三通一平”等合法财产没有得到保护。为此被上诉人的不作为行为是违法的。故诉请要求判决认定被上诉人对上诉人投入的“三通一平”没有进行赔偿的行政行为违法。一审判决认定，农村集体土地上的“三通一平”不属补偿范围，故要求补偿“三通一平”损失，于法无据。提出要求确认“三通一平”没有赔偿的行为违法的诉讼请求，缺乏相应的法律依据。遂判决驳回要求认定被上诉人对上诉人投入的“三通一平”没有进行赔偿的行政行为违法的诉讼请求。本案的基本事实如下：上诉人名称变更前为长兴县吕山振兴石矿。2012年10月15日吕山乡人民政府与原振兴石矿签订《吕山乡矿山石子加工机组停产拆除协议》，明确了双方的权利义务。吕山乡人民政府根据湖州中辰国瑞资产评估事务所出具的湖辰资评字［2012］318号资产评估报告书的评估情况，补助金额为69.83万元。2014年9月5日，长兴县土地开发征地事务所就吕山乡××村村27号地块与吕山乡××村村民委员会签订了《征地补偿协议》（长征字［2014］103号），2014年10月8日，长兴县土地开发征地事务所就吕山乡××村村27-1号地块与吕山乡××村村民委员会签订了《征地补偿协议》（长征字［2014］151号）。浙江省建设用地审批意见书［浙土字A（2014）-0224］、［浙土字A（2014）-0225］批准上述土地的征收。相关补偿款项已发放到位。2015年1月9日，被上诉人发布长兴县国有建设用地使用权公开出让公告长土挂（工）告［2015］1号，向社会公开挂牌出让。2015年2月11日，上述建设用地使用权由湖州海皇生物科技有限公司竞得。2015年2月26日，长兴县国土资源局与湖州海皇生物科技有限公司签订了合同编号3305222015A21002、合同编号3305222015A21003两份国有建设用地使用权出让合同。合同第六条约定，出让人和吕山乡人民政府同意在地价款付清后六十日内交出让宗地按现状条件交付受让人。同日，签署了国有建设用地交地确认书。上诉人曾就上述土地征收行为向德清县人民法院起诉，要求确认吕山乡人民政府对“三通一平”的承诺违法，并要求赔偿。德清县人民法院分别作出（2015）湖德行初字第202号行政判决和（2015）湖德行赔初字第30号行政赔偿判决。上诉人不服两判决，向湖州市中级人民法院上诉，湖州市中级人民法院分别作出（2016）浙05行终11号和（2016）浙05行赔终3号行政裁定，驳回上诉人的起诉。生效裁定已确认了上述事实。综上，被上诉人依法出让金村村27号、27-1号地块国有建设用地使用权，上诉人提出的所谓“三通一平”既非征收土地补偿的法定内容，亦非国有建设用地使用权出让的法定条件。被上诉人认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审驳回上诉，维持原判。
二审期间，上诉人提交自己制作的赔偿清单一份，证明没有赔偿的项目。被上诉人质证认为该赔偿清单与本案不具有关联性。本院经审查认为，该证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，本院不予认定。双方当事人一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。经审查，本院对一审认定的事实予以确认。
二审庭审过程中，双方当事人围绕原审判决事实认定是否清楚、法律适用是否正确，程序是否合法进行了辩论。
本院认为，上诉人要求确认被上诉人未对其三通一平赔偿的行为违法的诉讼请求缺乏事实和法律依据。理由如下：第一，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《建设用地审查报批管理办法》第十九条第三款规定，“征地补偿、安置方案确定后，市、县人民政府土地行政主管部门应当依照征地补偿、安置方案向被征收土地的农村集体经济组织和农民支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费，并落实需要安置农业人口的安置途径。”本案中，上诉人提出的“三通一平”并不属于法律法规规定的补偿内容。第二、涉案上诉人的前身原振兴石矿与“金村1组”订立的《关于租用土地协议》、《土地续租协议》，均载有“停办后补复耕费”的有关内容，且根据上诉人庭审陈述，原振兴石矿对承租地块进行相应的“平整土地、填平地荡、修建码头、砌帮岸、修建道路”，系从事“建筑石料用灰岩加工、销售”的客观条件。第三、从涉案2012年10月15日原振兴石矿与吕山乡人民政府签订《吕山乡矿山石子加工机组停产拆除协议》来看，原振兴石矿具有完成“设备拆除、场地平整”的义务。综上，上诉人已不再享有另行主张征地补偿安置利益的权利，故上诉人要求确认被上诉人未对其“三通一平”进行赔偿违法缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决事实认定清楚、法律适用正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人长兴县吕山振兴建材经营部负担。
本判决为终审判决。
审判长 何育红
审判员 赵 龙
审判员 许婷婷
二〇一七年十二月十四日
书记员 凌烈妮