河南省郑州市中原区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫0102行初195号
原告艾继领，男，1977年6月21日出生，汉族，住河南省原阳县。
被告郑州市二七区食品药品监督管理局，住所地郑州市二七区。
法定代表人张晓慧，职务局长。
委托代理人李华杰，郑州市食品药品监督管理局工作人员。
委托代理人韩程伟，河南天基律师事务所律师。
被告郑州市二七区人民政府，住所地郑州市政通路。
法定代表人陈红民，职务区长。
委托代理人杨泽昌，郑州市人民政府工作人员。
委托代理人李凯，郑州市人民政府工作人员。
原告艾继领不服被告郑州市二七区食品药品监督管理局（以下简称二七区食药局）不予处罚决定及被告郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）行政复议决定，于2016年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月15日受理后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月28日公开开庭审理了本案。原告艾继领，被告二七区食药局的委托代理人李华杰、韩程伟，被告二七区政府的委托代理人杨泽昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告艾继领诉称：2015年10月22日，二七区食药局接到市食药局转办的原告投诉丹尼斯大学路等店销售的福临门黄金产地321玉米油5升、1.8升900毫升标称含植物甾醇并标注为6000-11000mg/Kg，纯正玉米油标注5000-10000mg/Kg，违反GB28050第3.4条食品营养成分含量应以具体数值标示，数值可通过原料计算或产品检测获得。违反GB28050-2011问答第（三十二）关于营养成分含量的标示：营养成分的含量只能使用具体的含量数值，不能使用范围标示，如“≤XX”、“≥XX”“40-1000”等，和被举报人销售的玉米油涉嫌未有批次食品质量检验证明、销售凭证并验明标识以及未如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期（两年内）等内容请求处罚的举报。被告二七区食药局2015年11月24日告知称符合GB7718范围，违法事实不成立，不予处罚。2015年12月18日原告向二七区政府申请行政复议，请求撤销被告二七区食药局作出的不予处罚决定告知书，二七区政府2016年2月26日回复称维持不予处罚决定。原告不服起诉至人民法院，诉讼请求：1、撤销被告二七区食药局作出的不予处罚决定并限期重新处理；2、撤销二七政（复决）（2015）281号行政复议决定书。
原告向本院提供了以下证据：1、举报书；2、郑州市食品药品监督管理局二七分局告知书；3、复议申请书；4、二七政（复决）字【2015】281号行政复议决定书；5、二七政（复决）字【2015】281号行政复议决定书送达回证；6、郑工商中原处【2015】080015号行政处罚决定书。
被告二七区食药局辩称：艾继领对我局对其举报郑州丹尼斯百货有限公司大学路店、沃尔玛（河南）百货有限公司、河南世纪联华超市有限公司碧波园店、河南世纪联华超市有限公司长江路店等单位销售的福临门玉米油标注植物甾醇涉嫌违反GB28050一事做出不予处罚处理决定的行政行为不服，于2015年12月18日向郑州市二七区人民政府提起行政复议，二七区政府于2016年2月26日维持不予处罚的决定。我局依据调查的客观事实作出的不予处罚决定，且符合相关法律规定。首先，上述举报不应当依据GB28050-2011作为法定依据。《预包装食品营养标签通则》GB28050-2011第1条中规定“本标准适用于预包装食品营养标签上营养信息的描述和说明。”而植物甾醇是从玉米、大豆中经过物理提纯而得，属于食品原料内天然含有，不属于营养成分。植物甾醇分为4-无甲基甾醇、4-甲基甾醇和4、4’-二甲基甾醇三类，植物淄醇只是上述分类的统称，并且植物淄醇不属于卫生部允许强化的营养成分。GB28050-2011第4及5条明确了预包装食品中强制标示内容及可选择标示内容，其中均不含植物甾醇。参照《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）问答第二十二条：“能量及核心营养素以外的其它营养成分如何标示。企业可自愿标示能量及核心营养素以外的营养成分，并按照本标准表1所列名称、顺序、表达单位、修约间隔、“0”界限值等进行标示。表1中没有列出但卫生部允许强化的营养成分，应列在表1所示营养成分之后。”因此不属于GB28050-2011中要求的营养信息，不应以GB28050-2011作为本案的依据。其次，本案应当依据GB7718-2011作为认定标准。《食品安全国家标准预包装食品标签通则》GB7718-2011第1条规定“本标准适用于直接提供给消费者的预包装食品标签和非直接提供给消费者的预包装食品标签”。被举报的福临门玉米油属于上述规定的直接提供给消费者的预包装食品标签范围，因此符合GB7718-2011规定的标准范围。依据GB7718-20114.1.4.1：“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。”但该条款并未要求对所强调成分具体定量标示，被举报人销售的涉案食品在外包装上强调“含植物甾醇”，但已在外包装背面标注：“植物甾醇6000-11000mg/kg。”根据法无禁止即许可的法律原则，涉案食品标注是符合GB7718-2011相关规定的。涉案食品于2015年3月20日经秦皇岛市食品质量安全监督检验中心检验，检验结论为：“该样品经按GB7718-2011及相应产品标准检验，所检项目符合标准要求。”第2页中显示“配料的定量表示应符合GB7718-2011要求植物甾醇6000-11000mg/kg合格”，亦是我局认定该标注符合GB7718-2011的参照证据。本案中原告强调植物甾醇并标示含量一事，采用GB28050-20113.4：“3.4食品营养成分含量应以具体数值标示，数值可通过原料计算或产品检测获得。各营养成分的营养素参考值（NRV）见附录A。”之规定作为认定依据明显不当，故我局采用GB7718-2011作为认定依据。综上所述。植物甾醇不属于营养成分表或营养声称中要求标示的内容，不应当依据GB28050-2011作为法定依据，应当依据GB7718-2011作为认定标准。我局作出的上述行政处理决定是符合国家及行业部门相关法律法规规定的。
被告二七区食药局向本院提供了以下证据：1、举报书；2、厂家植物甾醇说明；3、涉案食品标签检测合格报告；4、厂家说明；5、甾醇检测报告；6、涉案食品标签检测报告（SGS标签审核）；
告知书；8、行政复议决定书；9、沃尔玛百货有限公司调查内容；10、世纪联华碧波园店调查内容；11、世纪联华长江路店调查内容；12、世纪联华橄榄城店调查内容；13、世纪联华嵩山路店调查内容；14、华润万家大学路店调查内容；15、华润万家陇海中路店调查内容；16、丹尼斯大学路店调查内容。证据1-16用以证明二七食药局作出的不予处罚行政行为程序合法，认定事实清楚，符合法律法规。
被告二七区政府辩称：2015年12月18日原告艾继领向二七区政府申请行政复议，复议请求：撤销被申请人作出的不予处罚决定告知书。经二七区政府审查，认为原告的申请符合行政复议法的有关规定，2015年12月22日，二七区政府作出二七政法制（复答通）字【2015】第344号行政复议答复通知书，于2015年12月25日在二七区政府法制办公室送达给食药局代理人，并要求食药局在十日内提出书面答复，提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。食药局于2015年12月31日向二七区政府提交了行政复议答复书和当初作出具体行政行为的证据。二七区政府认为本案情况复杂，于2016年2月24日经行政机关负责人批准，决定延长行政复议期限。2016年3月16日二七区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二四八条第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，作出二七政（复决）字【2015】281号行政复议决定书，并送达给原告。
综上，二七区政府严格按照《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定执行，复议程序合法有效。
被告二七区政府向本院提供了以下证据：第一组证据：1、复议申请书；2、艾继领身份证复印件；3、郑州市食品药品监督管理局二七分局告知书。证据1-3用以证明申请提起的行政复议符合行政复议法第六条、行政复议法实施条例第二十八条规定的受理范围。第二组证据：1、郑州市食品药品监督管理局二七分局行政复议答复书；2、二七食药局行政复议案件提交证据清单及证据材料；证据1-2用以证明被申请人当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三组证据：1、二七政法制（复答通）字【2015】第344号行政复议答复通知书、送达回证；2、行政复议期限延期审批手续；3、二七复延字【2015】第60号行政复议案件延期审理通知书；4、二七政（复决）字【2015】281号行政复议决定书及送达手续证明。证据1-4用以证明复议机关受理了申请人的行政复议，依法通知被申请人在法定期限内答复并提交相关证据，被申请人在十日内进行了答复且提交了当初作出具体行政行为的证据，复议机关认为案情复杂，经负责人批准后，依法延长了复议期限，告知了申请人和被申请人。该案已在法定期限内审结，整个复议程序合法有效。
经庭审质证，原告对被告二七区食药局提供的证据的质证意见如下：对证据3、5、6有异议，三份检验报告均没有对被举报问题植物甾醇是否符合GB28050作出检验认定。证据三第5-7页，没有显示是什么产品和什么批次、什么包装，均没有显示，不符合食品检验的相关规定。并且GB28050问答明确规定，营养成分第二十三条，营养成分的标示只能使用具体数值，不能使用范围值标示。证明被告的检验报告不具有合法性。其他证据真实性均无异议。
被告二七区政府对被告二七区食药局提供的证据无异议。
原告对被告二七区政府提供的证据真实性无异议。
被告二七区食药局对被告二七区政府提供的证据无异议。
被告二七区食药局对原告提供的证据的质证意见如下：对证据1-5无异议；对证据6真实性有异议，该证据为复印件，该行政处罚决定书是由郑州市工商行政管理局中原分局作出，与本案二七食药局的认定没有直接的关联系，也没有参考依据。
被告二七区政府对原告提供的证据无异议。
综合以上质证意见，原告、被告二七区食药局、被告二七区政府提供的证据本院结合庭审质证意见综合予以采纳。
根据上述有效证据，本院认定以下事实：被告二七区食药局于2015年10月22日收到市食药局交办的艾继领举报：1、河南世纪联华超市有限公司碧波园店等商家销售的福临门黄金产地321玉米油5升、1.8升、900毫升标称含植物甾醇并标注为6000-11000mg/kg，纯正玉米油标注5000-10000mg/kg，违反GB28050第3.4条食品营养成分含量应以具体数值标示，数值可通过原料计算或产品检测获得；违反GB28050-2011问答第（三十二）关于营养成分含量的标示：营养成分的含量只能使用具体的含量数值，不能使用范围值标示，如““≤XX”、“≥XX”、“40-1000”等。2、河南世纪联华超市有限公司碧波园店等超市销售的玉米油涉嫌未有批次食品质量检验证明、销售凭证并验明标识以及未如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系反式、进货日期（两年内）等内容。被告二七区食药局立案后分别对河南华润万家生活超市有限公司郑州陇海中路分公司等商家进行了现场检查，提取了福临门黄金产地321玉米油5升、1.8升、900毫升照片等相关证据。被告二七区食药局现场检查时，福临门黄金产地321玉米油外包装上营养成分表中植物甾醇的含量标注为6000-11000mg/kg。被告二七区食药局分别于2015年11月20日、2015年11月23日以涉案产品包装上标注称“含植物甾醇6000-11000mg/kg”属于特别强调，经查，符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.3规范范围为由，认为违法事实不成立，建议不予处罚，予以撤案。2015年11月24日，被告二七区食药局对原告作出了告知书，该告知书的主要内容为：“我局于2015年10月22日接到你投诉举报河南世纪联华超市有限公司（碧波园店）、河南华润万家超市有限公司（陇海路店）、沃尔玛（河南）百货有限公司（大学路店）、河南华润万家超市有限公司郑州嵩山路店、郑州丹尼斯百货有限公司大学路分公司、永辉超市有限公司、世纪联华橄榄城店、世纪联华超市长江路店、华润万家大学路店销售的福临门黄金产地321玉米油（5升、1.8升、900毫升）植物甾醇标示问题，以及该产品未履行购进商品是否履行检查、记录义务。我局于2015年10月27日立案调查，现向投诉举报人告知如下：现场检查河南世纪联华超市有限公司（碧波园店）、河南华润万家超市有限公司（陇海路店）、沃尔玛（河南）百货有限公司（大学路店）、河南华润万家超市有限公司郑州嵩山路店、郑州丹尼斯百货有限公司大学路分公司、永辉超市有限公司、世纪联华橄榄城店、世纪联华超市长江路店、华润万家大学路店销售的福临门黄金产地321玉米油（5升、1.8升、900毫升）并提供了该产品的《营业执照》、食品许可证、检验报告单、进销台账、供货方资质。涉案产品包装上标称‘含植物甾醇6000-11000mg/kg’属于特别强调，经查，符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.3规范范围，违法事实不成立，我局决定不予处罚。”原告不服上述不予处罚告知书，于2015年12月18日向郑州市二七区人民政府提起行政复议八起。因该八起案件申请事项相同，被投诉人不同，郑州市二七区人民政府决定合并审理。郑州市二七区人民政府经书面审理，于2016年3月16日作出二七政（复决）字【2015】281号行政复议决定，维持二七区食药局所作的不予处罚决定。原告于2016年3月29日收到该行政复议决定后仍不服，起诉来院。
本院认为：被告二七区食药局作为郑州市二七区食品药品监督管理机关，履行流通环节食品安全监督管理职责是其法定职责。食品安全关乎广大公众身体健康和生命安全。而作为食品包装上的标识的内容应当真实准确、通俗易懂、科学合法。食品安全标准是强制执行的标准，应当包括对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。卫生部发布的GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》3.4规定：食品营养成分含量应以具体数值标示，数值可通过原料计算或产品检测获得。GB28050-2011问答（三十二）关于营养成分含量的标示。应当以每100克（100毫升）和/或每份食品中的含量数值标示，如“能量1000kJ/100g”，并同时标示所含营养成分占营养素参考值（NRV）的百分比。营养成分的含量只能使用具体的含量数值，不能使用范围值标示，如“≤XX”、“≥XX”，“40-1000”等。本案中，原告向被告二七区食药局举报涉案商家销售的福临门黄金产地321玉米油（5升、1.8升、900毫升）植物甾醇含量的标注不符合上述规定。被告二七区食药局针对原告的投诉应当进行全面的调查、作出处理。被告二七区食药局未对涉案商家调查其是否销售了纯正玉米油，如销售了纯正玉米油，该纯正玉米油的标注是否符合法律规定；被告二七区食药局也未针对原告投诉的第二项内容作出处理。被告二七区食药局所作出不予处罚决定，明显事实不清，证据不足，依法应予撤销。被告二七区政府于2016年3月16日作出二七政（复决）字【2015】281号行政复议决定，依法应予撤销。故原告要求人民法院撤销被告二七区食药局做出的不予处罚决定并限期重新处理、撤销二七政（复决）字【2015】281号行政复议决定的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
撤销被告郑州市二七区食品药品监督管理局分别于2015年11月20日、2015年11月23日针对原告艾继岭的投诉所作的不予处罚、予以撤案的决定及被告郑州市二七区人民政府于2016年3月16日所作的二七政（复决）字【2015】281号行政复议决定；
责令被告郑州市二七区食品药品监督管理局于本判决生效后三十日内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告郑州市二七区食品药品监督管理局、被告郑州市二七区人民政府均担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 铁莹莹
人民陪审员 白黎凤
人民陪审员 赵伟清
二〇一六年十月十三日
书 记 员 李晓晗
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。