云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）红中行终字第21号
上诉人（原审原告）路保元，男，汉族，农民。
被上诉人（原审被告）蒙自市公安局。
法定代表人樊同贵，职务：局长。
委托代理人汤顺能，蒙自市公安局副政委。代理权限为特别授权代理。
委托代理人米佳，蒙自市公安局法制大队副大队长。代理权限为特别授权代理。
上诉人路保元因与被上诉人蒙自市公安局治安行政处罚纠纷一案，不服蒙自市人民法院（2013）蒙行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2014年6月16日公开开庭审理了本案。上诉人路保元，被上诉人蒙自市公安局的委托代理人汤顺能、米佳，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院根据当事人的举证并经庭审质证认定的法律事实是：2013年9月6日，原蒙自XXX水库附近的龙宝坡、中哨等自然村的村民包括原告路保元等数十人，以政府在90年代修建蒙自XXX水库时对搬迁户的相关赔补偿问题长期未得到解决为由，到蒙自火车站准备上北京信访，被蒙自市政府相关工作人员劝阻。之后，原告路保元等人为躲避政府工作人员的劝阻，决定分批分期从不同方向出发，到北京会合。2013年9月23日，原告路保元等部分上访人员从文山乘车到广西南宁火车站，蒙自市政府相关职能部得到消息后派工作人员赶赴劝阻，但原告路保元等不听劝阻，仍乘坐火车上北京。9月25日，原告路保元及赖正海等32人先期到达北京。9月26日8时，原告路保元等32人聚集到国家信访局，并推举原告路保元及赖正海为代表递交信访材料，其余人员在路边等候。下午18时许，原告路保元等32人离开国家信访局，乘车至中南海附近的府右街时被北京警方查获，并被带到府右街派出所。9月26日下午18时许，最后一批信访人员12人到达北京。该批人员亦到国家信访局，当聚集到中南海附近的府右街时亦被北京警方查获并。原告路保元等44人被北京市公安局西城分局府右街派出所以中南海周边不是信访接待场所，不允许信访人员滞留或聚集等理由予以训诫，后被送北京市马家楼接济中心集中。蒙自市政府接到通知后组织工作人员赶赴北京，将原告路保元等44人带回。
被告蒙自市公安局随即对原告路保元等信访人员进行立案调查后，并于2013年10月1日，作出蒙公（治）行罚决字（2013）72号行政处罚决定，认定原告路保元为表达诉求，不听劝阻煽动、策划原XXX水库搬迁户共44人到北京市中南海周边府右街非法聚集。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十五条的规定，决定给予路保元行政拘留十四日的处罚。原告路保元不服，即申请行政复议。经红河州公安局复议认为，蒙自市公安局对路保元作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确，处罚适当，决定予以维持。
一审法院院认为，根据《中华人民共和国人民警察法》第六条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条，《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条规定，被告蒙自市公安局可对辖区内居住的违法人员进行处罚，其行政执法主体资格适格。《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条规定“在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威，经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准的除外：（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地。”中南海系国务院等重要机关办公所在地，中南海及其周边依法不允许信访人员聚集。故原告路保元不听政府工作人员多次劝阻，煽动、策划组织修建XXX水库时形成的搬迁人员聚集于中南海周边的行为具有违法性，应受处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十五条规定，煽动、策划非法集会、游行、示威，不听劝阻的，处十日以上十五日以下拘留。依此规定，被告蒙自市公安局对原告路保元处以行政拘留十四日的处罚符合法律规定。被告蒙自市公安局受理本案后进行登记，调查询问了原告路保元及其他参与人员，且作出行政处罚前，已告知原告路保元拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据和其依法享有陈述权和申辩权，程序合法。
对于原告路保元认为被告蒙自市公安局作出的蒙公（治）行罚决字（2013）72号行政处罚决定，是处罚赖正海，未给予原告行政处罚，被告蒙自市公安局却依据该处罚决定对其行政拘留十四日，侵犯其人身自由的观点，不能成立。因该处罚决定首部载明的被处罚人是路保元，事实部分认定的违法嫌疑人是路保元，被处罚人签名处也是路保元本人的签名、捺印。故应确认蒙公（治）行罚决字（2013）72号行政处罚决定中的被处罚人系原告路保元。被告蒙自市公安局对原告路保元已作出书面处罚，该文书上出现的“现决定给予赖正海行政拘留十四日的处罚”，只是笔误。在行政处罚告知笔录上，原告路保元亲笔书写“我不提出陈述和申辩”，说明被告蒙自市公安局在作出处罚前，已履行了告知义务。故原告路保元该诉讼理由依法不能成立，不予支持。
综上，被告蒙自市公安局作出的蒙公（治）行罚决字（2013）72号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决如驳回原告路保元的诉讼请求。案件受理费50元，由原告路保元承担。
宣判后，路保元不服一审判决上诉称：
一、一审未正确区分合法信访行为及非法集会行为。集会是指聚集于露天公共场所，发表意见、表达意愿的活动。非法集会是未经集会主管机关批准而进行集会并严重破坏社会秩序的行为。信访与非法集会区别在于，信访人以合法目的通过书信、走访等形式向政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，信访目的具有合法性，行为不具有公开性，行为针对的信访对象为政府部门具有特定性；非法集会为违反法律规定在公共场所发表意见、表达意愿的活动，行为对象具有不特定性，且干扰社会秩序。本案中，上诉人作为信访人代表到国家信访局递交信访材料，其余信访人在国家信访局路边等候。上诉人及其他信访人行为均以为维护其合法利益向政府工作部门这一特定信访主体提出信访意见，并未在该公共场合发表意见及表达意愿。信访人在国家信访局门口聚集是为亲自行使信访权利等候信访结果，与非法集会行为的构成要件并不相符，不能单纯以信访人员聚集认定信访人员构成非法集会。上诉人与其他信访人一同到国家信访局进行信访，并代表众多信访人递交信访材料，整个信访过程中上诉人并没有煽动、策划非法集会的行为，且40余名信访人的行为并不构成非法集会；更谈不上上诉人煽动、策划非法集会。
二、被上诉人对上诉人进行处罚时，未对上诉人进行传唤，也未对被处罚人的家属送达通知书，不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的程序规定，依法应当予以撤销。
三、被上诉人提交的证据与其处罚认定的事实及理由相矛盾。被上诉人以煽动、策划XXX搬迁户到北京进行非法集会对上诉人作出的处罚决定，其提交的证据均为证明被上诉人对上诉人的信访行为进行阻止，其证据证明内容显然与处罚决定认定的事实、理由相互矛盾。一审认定上述劝阻行为是对煽动、策划XXX搬迁人员非法集会的劝阻行为与事实不相符合。北京市公安局西城分局未对上诉人及其他信访人出具过训诫书，被上诉人提供的北京公安机关的训诫书为虚假证据。
四、本案中被上诉人无管辖权。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条的规定，应由违法行为发生地的公安机关行使管辖权。一审依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，认定被上诉人在本案中有管辖权，属适用法律法规错误。
综上，上诉人正常进京信访符合宪法和法律的规定，是宪法赋予的权利，被上诉人明知上诉人没有违法行为，对上诉人作出的行政处罚侵害了上诉人的合法权益。请求二审法院撤销一审判决，并支持上诉人的一审诉讼请求；案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人蒙自市公安局答辩称：
一、蒙自市公安局蒙公（治）行罚决字（2013）72号行政处罚决定及一审法院认定的事实清楚。1991年蒙自XXX水库开始建设，涉及到蒙自期路白乡龙保坡村的整体搬迁和另外八个村寨的部分搬迁。1992年开始，原XXX水库部分搬迁户以土地补偿事宜为由开始信访，现该信访事项已按程序终结。虽然补偿问题已按蒙发（1992）18号文件落实，但村民不接受，多次到州、省及进京信访。2013年9月6日，原蒙自XXX水库龙宝坡村、中哨村移民搬迁户及外嫁女等35人，准备到北京国家信访局信访，后被蒙自市政府工作人员及公安民警在蒙自市火车北站劝阻。后路保元、赖正海等人再次到蒙自市信访局信访，接访结束后，该群体认为提出的诉求未得到解决，再次商议并决定9月25日到北京国家信访局信访。9月22日，路保元、赖正海等人为逃避政府工作人员和公安机关的劝阻，策划44人分三批离开蒙自。2013年9月23日7时30分许，路保元等人在南宁火车站乘车拒绝了蒙自市政府工作人员的劝阻，执意乘火车前往北京信访，9月25日下午16时许，路保元、赖正海等二批共32人先期到达北京。2013年9月26日下午18时许，路保元、赖正海二人递交完信访材料后，32人在中南海附近府右街被北京警方查获，并被带至府右街派出所。第三批人员陶金维、王文祥等12人于9月26日下午18时许抵达北京，准备次日递交信访材料，12人在中南海附近府右街也被北京警方查获，并被带至府右街派出所。三批共计44人全部经北京警方训诫后送北京市马家楼接济中心集中。蒙自市政府接到通知后立即组织工作人员赶赴北京，将路保元、赖正海等44人带回，蒙自市公安局随即开展调查工作。
二、本案中蒙自市公安局是否有管辖权的问题。《中华人民共和国人民警察法》赋予了公安机关维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为的权力。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条，《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条的规定，蒙自市公安局对本案享有管辖权。
三、蒙自市公安局蒙公（治）行罚决字（2013）72号行政处罚决定程序合法、适用的法律法规正确。本案中，蒙自市公安局从立案、调查、延长盘问时限到处罚前告知、作出处罚决定等办案程序中均严格依照法律法规的规定进行办理，不存在程序违法，更不存在不作为、乱作为、毁灭证据的违法行为。蒙自市公安局依据查明的事实和证据，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十五条的规定，对实施煽动、筹划非法集会不听劝阻的路保元、赖正海二人分别给予行政拘留十四日的处罚，适用法律法规正确。
综上，路保元煽动、策划进京非法信访，途中不听劝阻，进京后在中南海周边非法聚集的客观事实存在，且有大量证据材料证实。蒙公（治）行罚决字（2013）72号行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、定性准确、程序合法、适用法律法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人路保元向一审法院提交了以下证据材料及其证明对象：
1.路保元的身份证；2.蒙公（治）行罚决字（2013）72号《公安行政处罚决定书》、红公行复决字（2013）3号《行政复议决定书》；3.北京市公安局西城分局府右街派出所作出的被处罚人为李彦达的《当场处罚决定书》；4、ＸＸＸ答中外记者问、国家信访局副局长张恩玺在信访工作制度改革有关情况发布会上的讲话。证明其上访是合理的，对其处罚不合法。
被上诉人蒙自市公安局向一审法院提交了以下证据材料及其证明对象：
第一组：机构代码证、法定代表人身份证明、《中华人民共和国人民警察法》第六条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条和第五十五条、《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条。证明其行政执法主体资格适格。
第二组：1.路保元的询问笔录；2.赖正海、杨有X、杨X林、候X伟、路X英、杨X连、李X华、杨X的询问笔录。证明路保元参与多次进京非正常信访，并多次到各级政府部门信访，曾被有关部门劝阻过，此次进京信访主要负责召集人组织者是路保元和赖正海，二人交信访材料。
第三组：张X成、张X芬、陈X云、罗X芬、吴X荣、李X芬、余X琼、高X生、马X清、向X财、张X德、饶X书、杨X金、谢X亮、马X东、杨X翠、杨X亮、罗X枫、张X光、马X兰、张X芬、张X芬的询问笔录。证明路保元煽动、策划进京信访，因担心会被政府劝阻，分批进京，到达北京后，由路保元和赖正海将信访材料交到国家信访局，组织进京信访是路保元与赖正海提出，二人分别带一批人进京。
第四组：曹X英、陶X维、姚X仁、梅X林、谢X宾、胡X寿、王X全、王X清、王X祥、董X金、罗X亮、谢X华、谢X琼、张纯X的询问笔录。证明：1.陶金维等十二人为避开政府劝阻，从文山、广西南宁方向进京非正常信访，想通过进京信访给政府施加压力；2.证明信访人员在广西南宁时拒绝工作人员的劝阻。
第五组：证人杨X局、项X燕、尚X云的证言。证明路保元想从文山包车到南宁再进京信访。
第六组：证人王X、杨X任的询问笔录及普X宏的证明材料。证明蒙自市政府工作人员于2013年9月23日在南宁火车站对路保元等进京信访人进行劝阻。
第七组：云南省到京信访人员移交单、北京市公安局西城分局对路保元等人的训诫书。证明此次进京信访的人员被北京警方查获并训诫。
第八组：红公行复决字（2013）3号《行政复议决定书》。证明对路保元的处罚决定经复议后予以维持。
第九组：违法嫌疑人照片、公安行政处罚决定书、公安行政审批表、执行回执、行政拘留家属通知书、延长继续盘问时限审批表、受理登记表、行政处罚告知笔录。证实行政处罚程序的合法性。
第十组：《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十五条。证明法律适用准确。
上述证据一审法院均已随案移送本院。在二审中，各方当事人均表示对上述证据坚持一审举证、质证观点。本院认为，一审法院对各方当事人所举证据的审核认定正确。
二审经审理查明的案件事实除与一审判决认定的事实一致外。另查明：1.2012年6月以来，赖正海、路保元、冯玉和、梅天荣、谢家亮、何小全、谢增斌、陶金维、王文祥等人煽动、策划原XXX水库搬迁户81人于6月27日至7月5日分批进京越级信访，蒙自市公安局对上述主要人员分别依法给予治安处罚。其中，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十五条的规定，给予路保元行政拘留十一日的处罚，该行政处罚已执行完毕；2.本案中，蒙自市公安局作出的蒙公（治）行罚决字（2013）72号，对上诉人路保元作出处以行政拘留十四日的处罚已执行完毕；3.被上诉人蒙自市公安局于2014年6月7日作出了更正蒙公（治）行罚决字（2013）72号笔误的通知并已送达。
归纳当事人的诉辩主张，本案争议焦点是：2013年10月1日被上诉人蒙自市公安局作出的蒙公（治）行罚决字（2013）72号行政处罚决定是否合法。
本院认为，本案违法行为地的公安机关虽不是蒙自市公安局，但蒙自市公安局是违法行为人路保元居住地的公安机关，根据《信访条例》第四十七条，《中华人民共和国人民警察法》第六条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条，《公安机关办理案件程序规定》（公安部第l25号令）第九条一款的规定，被上诉人蒙自市公安局在本案中具有合法的行政处罚主体资格及权限，对上诉人路保元涉嫌煽动、策划组织44名信访人员到国务院等重要机关办公所在地的中南海周边非法聚集的违法行为具有管辖权。
中南海系国务院等重要机关办公所在地，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案中，上诉人路保元等信访人员为表达诉求，越级信访，且不听居住地政府工作人员的多次、多地劝阻，执意进京信访并滞留、聚集于中南海周边，其信访、聚集行为违反了《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条以及《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条的规定。上诉人路保元在整个信访、聚集事件中起到了煽动、策划的作用，依法应当受到处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十五条的规定“煽动、策划非法集会、游行、示威，不听劝阻的，处十日以上十五日以下拘留”。因此，被上诉人蒙自市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十五条及相关处罚程序的规定，对上诉人路保元作出处以行政拘留十四日的蒙公（治）行罚决字（2013）72号行政处罚决定，认定事实基本清楚，程序合法，适用法律、法规以及实体处罚得当。
综上，上诉人路保元的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。一审判决驳回路保元的诉讼请求并无不当，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人路保元承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李永明
审 判 员 莫云辉
代理审判员 焦 艳
二〇一四年八月七日
书 记 员 刘淑平
附：相关法律法规
一、《信访条例》
第十六条信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
第四十七条违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。
经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
二、《中华人民共和国集会游行示威法》
第二十三条在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威，经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准的除外：
（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；
（二）国宾下榻处；
（三）重要军事设施；
（四）航空港、火车站和港口。
前款所列场所的具体周边距离，由省、自治区、直辖市的人民政府规定。
三、《中华人民共和国治安管理处罚法》
第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
治安案件的管辖由国务院公安部门规定。
第五十五条煽动、策划非法集会、游行、示威，不听劝阻的，处十日以上十五日以下拘留。
四、《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部第l25号令）
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
五、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
六、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。