北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）一中行终字第541号
上诉人（一审原告）荷兰赛百味国际有限责任公司北京代表处，住所地北京市朝阳区望京西园425号楼三层3225室。
负责人凯伦·爱德维，首席代表。
委托代理人蒋五四，北京市昌明律师事务所律师。
委托代理人包晓波，北京市昌明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市工商行政管理局，住所地北京市海淀区苏州街36号。
法定代表人陈永，局长。
委托代理人徐勇军，北京市工商行政管理局朝阳分局干部。
委托代理人杨帆，北京市汉龙律师事务所律师。
上诉人荷兰赛百味国际有限责任公司北京代表处（以下简称赛百味代表处）因工商管理行政处罚行为一案，不服北京市海淀区人民法院（2014）海行初字第574号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2015年3月6日公开开庭进行了审理。赛百味代表处的委托代理人蒋五四、包晓波，北京市工商行政管理局（以下简称市工商局）的委托代理人徐勇军、杨帆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月2日，市工商局对赛百味代表处作出京工商朝处字（2014）第1974号行政处罚决定书（以下简称1974号处罚决定），该决定书的主要内容为：经查，赛百味代表处因开展业务活动以外的活动，市工商局于2013年10月23日做出了责令改正通知书，在复查中发现该代表处未按照责改通知要求自责改之日起60日内停止开展业务活动以外的活动进行责改。赛百味代表处的上述行为违反了《外国企业常驻代表机构登记管理条例》（以下简称《登记管理条例》）第十四条规定，属于责改未改行为。依据上述条例第三十七条规定，罚款30000元。
2014年12月16日，一审法院经审理认为，依据《登记管理条例》第五条第一款规定，国家工商行政管理总局及其授权的地方工商行政管理局是代表机构的登记和管理机关。市工商局作为市一级工商行政管理机关，对辖区内注册登记的代表机构负有管理职责。
《登记管理条例》第十四条第一款规定，代表机构可以从事与外国企业业务有关的下列活动：（一）与外国企业产品或者服务有关的市场调查、展示、宣传活动；（二）与外国企业产品销售、服务提供、境内采购、境内投资有关的联络活动。本案中，赛百味代表处持有的登记证上载明其业务范围为：有关赛百味汉堡包特许经营及许可协议方面的业务联络（不得开展经营活动收取费用）。由此可以看出赛百味代表处在设立登记时的业务范围，是依照上述条例第十四条第一款规定内容办理的。而市工商局通过检查发现，赛百味代表处利用其银行账户收取其他公司向荷兰赛百味国际有限责任公司（以下简称赛百味总部）支付的特许加盟费，赛百味代表处的该项收费行为显然超出了其登记证上“业务联络”的范围，也不符合第十四条第一款中规定的代表机构的业务活动内容。据此，市工商局认定赛百味代表处“开展业务活动以外的活动”，且未按责改通知要求进行改正，认定事实清楚、证据确凿。同时，市工商局依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的规定履行了相关程序，适用《登记管理条例》第十四条、第三十七条对赛百味代表处作出行政处罚决定，程序合法，适用法律正确，处罚额度适当。赛百味代表处的诉讼请求缺乏事实与法律依据，法院不予支持。综上，一审法院依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回了赛百味代表处的诉讼请求。
赛百味代表处不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销1974号处罚决定。其上诉理由主要为：1、赛百味总部使用赛百味代表处银行账户收取款项属于总部的特许经营行为，不是赛百味代表处的活动，不构成赛百味代表处违反《登记管理条例》。2、赛百味代表处没有开展经营业务，仅仅是以其银行账户用于赛百味总部从加盟商收取特许经营款项，以解决加盟商跨境付款的不便，如果认为这是赛百味代表处的活动，应视为是一种在赛百味代表处和加盟商之间进行的与赛百味总部开展特许经营业务有关的联络活动，属于《登记管理条例》第十四条所列外国企业常驻代表机构业务活动范围。3、一审法院对上诉人提出的被上诉人滥用职权的主张未作审查。《登记管理条例》第三十七条所指的“业务活动以外活动”含义不明确，且法律、法规、规章没有作进一步的界定或解释，在此情况下，行政机关在执法过程中不应对之作不利于行政相对人的解释。赛百味代表处的账户用于总部从加盟商收取费用的行为，《登记管理条例》中没有明确禁止，不违反其他法律法规，也不具有社会危害性，相反对社会有利，不应认定为构成该条例第三十七条所指的“业务活动以外活动”而受到行政处罚。市工商局在行政管理过程中，不考虑企业商业行为的经济合理性和所产生的社会效益，而是利用其职权，在法律规定不清的情况下认定赛百味代表处对社会有利的行为违法并处以罚款，违反了《行政处罚法》第四条的规定。且市工商局毫无根据地指责赛百味代表处“扰乱了中国市场经济秩序，造成了较为严重的社会影响”，这样的做法与其维护社会主义市场经济秩序、为经济发展保驾护航的职能相违背，属于滥用职权，根据《行政诉讼法》第五十四条的规定应予撤销。赛百味代表处在一审期间提出了这一重要主张，而一审判决未予审查，请求二审法院依法予以审查并支持上诉人主张。4、市工商局的行政程序违法。市工商局在未履行《行政处罚法》第二十三条、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条的规定的立案、调查、核审等一般程序的情况下作出《责令改正通知书，应当无效。1974号处罚决定没有经过法制部门核审程序，违反《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十六条至五十二条的相关规定。按照《北京市工商行政管理局关于印发外国企业常驻代表机构相关违法行为及出资违法行为行政处罚裁量权执行标准的通知》（京工商发（2011）90号）的规定，赛百味代表处本案所涉及的行为持续时间超过12个月，如果确实违法，应该处以罚款的数额为6-10万元，如果处以这样数额的罚款，根据《行政处罚法》第四十二条的规定，赛百味代表处有权要求听证。而市工商局选择3万元的罚款数额，实际上剥夺了赛百味代表处要求听证的权利。
被上诉人市工商局同意并请求维持一审判决。
在法定举证期限内，市工商局向一审法院提交如下证据并当庭出示：1、立案审批表，2、送达回证，3、行政处罚告知书，4、首次询问告知书，上述证据证明市工商局依法履行了立案、送达、告知程序；5、外国企业常驻代表机构登记证、授权委托书及被委托人身份证明，6、陈述申辩意见及附件，上述证据证明赛百味代表处的身份及相关陈述申辩意见；7、询问笔录，8、责令改正通知书，9、2013年10月至2014年4月部分银行对账单，上述证据证明赛百味代表处违法行为及市工商局责令其改正的情况；10、案件调查终结报告、有关事项审批表、处罚决定审批表、结案报告，上述证据证明市工商局作出处罚决定履行了相关审批程序。同时，市工商局当庭出示《行政处罚法》、《登记管理条例》第十四条、第三十七条作为其作出具体行政行为的法律法规依据。
在一审法院指定的证据交换期限内，赛百味代表处提交如下证据并当庭出示：1、责令改正通知书，证明市工商局作出了责令改正行为；2、京政复字（2013）871号行政复议决定书，证明行政复议的内容；3、赛百味总部特许人备案信息，证明赛百味总部已按规定向商务部履行了商业特许经营备案手续；4、商务部备案的特许经营合同样本，证明特许经营合同由赛百味总部和加盟商之间订立；5、赛百味总部开具的发票及译文，证明赛百味总部收取费用并向加盟商开具发票；6、赛百味总部和赛百味代表处的纳税申报表，证明赛百味总部通过赛百味代表处银行账户收取的费用为其收入，由其以“非居民企业”的身份缴纳所得税，赛百味代表处按“经费支出换算收入”的方式缴纳所得税；7、新登记证，8、旧登记证，上述证据证明赛百味代表处业务范围的变化。同时，赛百味代表处当庭出示《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》、《登记管理条例》、《关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定》、《人民币银行结算账户管理办法》作为支持其诉讼请求的法律规范依据。
上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。一审法院认为，市工商局提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，法院予以接纳；其中，证据9系建设银行对账单，与本案涉及的收取加盟费的行为不具有关联性，不予采纳；其他证据与本案被诉处罚决定具有关联性，内容真实、合法，能够证明待证事项，予以采信。赛百味代表处提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉的行政行为具有关联性，内容真实、合法，能够证明待证事项，予以采信。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。
根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，本院查明如下事实：
赛百味代表处系赛百味总部于1998年5月21日在国内设立的代表处，其持有的《外国（地区）企业常驻代表机构登记证》“业务范围”项记载：“有关赛百味汉堡包特许经营及许可协议方面的业务联络。（不得开展经营活动收取费用。）”。
2013年10月23日，市工商局向赛百味代表处作出京工商朝外资责改字（2013）W2-402号《责令改正通知书》，主要内容为：经查，你（单位）开展业务活动以外的活动，上述行为违反了《登记管理条例》第十四条的规定，构成了未依照本条例办理有关登记变更事项行为，根据《登记管理条例》第三十七条的规定，现责令你（单位）停止开展业务活动以外的活动（60日内）。2014年5月19日，市工商局经过对赛百味代表处进行复查，发现赛百味代表处未按照市工商局的《责令改正通知书》要求自责改之日起60日内停止开展业务活动以外的活动进行责改，遂于同日立案调查。后，市工商局履行了取证、询问、审批等程序，并向当事人送达了行政处罚告知书，就拟处罚事项、理由和依据向当事人进行了告知，听取了当事人的陈述申辩意见。2014年7月2日，市工商局作出1974号处罚决定，对赛百味代表处罚款30000元，并于次日向赛百味代表处送达。赛百味代表处不服，向一审法院提起本案诉讼，请求撤销1974号处罚决定。
另查，在本案一、二审庭审中，赛百味代表处、市工商局均认可，1974号处罚决定中认定赛百味代表处“开展业务活动以外的活动”，系指赛百味代表处收取其他公司向赛百味总部支付的特许加盟费。赛百味代表处亦认可其利用自己的账户代为收取赛百味总部特许加盟费的事实。
本院认为，《登记管理条例》第十四条规定，代表机构可以从事与外国企业业务有关的下列活动：（一）与外国企业产品或者服务有关的市场调查、展示、宣传活动；（二）与外国企业产品销售、服务提供、境内采购、境内投资有关的联络活动。法律、行政法规或者国务院规定代表机构从事前款规定的业务活动须经批准的，应当取得批准。因此，代表机构在国内可以从事的业务活动，应以前述规定为限。本案中，赛百味代表处的《外国（地区）企业常驻代表机构登记证》载明其业务范围为：“有关赛百味汉堡包特许经营及许可协议方面的业务联络。（不得开展经营活动收取费用。）”。赛百味代表处利用其银行账户代为收取赛百味总部特许加盟费的行为，显然超出“业务联络”之业务范围，该行为亦不属于前述第十四条规定允许从事的业务范围。市工商局据此认定赛百味代表处“开展业务活动以外的活动”，且未按照《责令改正通知书》的要求进行改正的事实清楚。根据《登记管理条例》第三十七条规定，代表机构违反本条例第十四条规定从事业务活动以外活动的，由登记机关责令限期改正；逾期未改正的，处以1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，吊销登记证。因此，赛百味代表处开展业务活动以外的活动之行为应予处罚。市工商局在履行了行政处罚程序后，对赛百味代表处罚款30000元符合上述规定，且处罚幅度适当。
综上，一审法院判决驳回赛百味代表处的诉讼请求正确，本院应予维持。赛百味代表处关于涉诉行为并非其业务活动、市工商局滥用职权、程序违法等上诉理由均缺乏事实及法律依据，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人荷兰赛百味国际有限责任公司北京代表处负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁 菲
代理审判员 黄 薇
代理审判员 张美红
二〇一五年三月三十日
书 记 员 张婷婷