浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2014）浙行终字第108号上诉人（原审原告）杭州永立工贸有限公司。法定代表人李福根。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。法定代表人李强。委托代理人张荻秋、胡小明。杭州永立工贸有限公司诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2014年5月9日作出（2014）浙杭行初字第46号行政裁定。杭州永立工贸有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2014年6月4日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2012年5月22日，杭州市人民政府对原告杭州永立工贸有限公司的行政复议申请作出杭政复决（2012）62号行政复议决定，以杭州市余杭区人民政府核发余集用（99）字第121号《集体土地使用证》事实不清，证据不足为由，决定撤销杭州市余杭区人民政府作出的余集用（99）字第121号《集体土地使用证》，责令杭州市余杭区人民政府依法重新作出处理。2013年4月25日，杭州市人民政府经杭州市余杭区报请，向余杭市志合养殖联合公司颁发了杭余国用（2013）第109-278号《国有土地使用证》。2013年6月24日，原告杭州永立工贸有限公司以杭余国用（2013）第109-278号《国有土地使用证》核发后，相关部门还应当将余杭市志合养殖联合公司以划拨方式取得的上述土地使用权转为以出让方式取得的土地使用权，然后将上述权利变更登记至原告名下为由，向被告浙江省人民政府申请行政复议，要求被告责令杭州市人民政府继续履行职责，将纠错进行到底，依法为原告办理《国有出让土地证》，并明确更正纠错期限。浙江省人民政府经审查，以杭州市人民政府对原告的处理行为，符合法律规定为由，于2014年1月24日作出浙政复（2013）380号行政复议决定，维持杭州市人民政府对原告申请的处理行为。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定：“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的‘改变原具体行政行为’：（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。”根据浙政复（2013）380号《行政复议决定书》，被诉行政复议决定不存在改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据或其所适用的规范依据且对定性产生影响的情形，更非撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果，据此，浙政复（2013）380号行政复议决定未改变原具体行政行为的内容，其不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；”在本案已经受理的情况下，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告杭州永立工贸有限公司的起诉。杭州永立工贸有限公司上诉称：一、原审裁定事实审理不清，适用法律错误。1、浙政复（2013）380号行政复议决定维持什么决定至今不明；2、原告是否对（杭政复决（2012）62号）提出过复议？3、原审法院没有审清原告的诉求和被告决定是否内容一致？4、如果复议内容不一致，则不适用《行政诉讼法》第25条第二款规定；5、被申请人违反不告不理的原则和告而不理的原则；6、原审没有审清原被告的因果关系，就存在滥用法条的嫌疑。二、被诉复议决定程序违法，事实不清。l、上诉人的复议仅仅是让被上诉人履行督促之责，被上诉人却作出维持决定；2、被上诉人不听证、不质证，事实调查不清，违反审理原则；3、决定所采纳（被申请人采用的）不同时期的法律体系根本不合法；4、被申请人至今没有搞清楚杭州市政府该纠什么错？怎么才能纠错。请求撤销原审裁定和被诉行政复议决定；判令被上诉人履行上级单位的督促之责、支持上诉人诉求；判令被上诉人限期杭州市人民政府更正和纠错。浙江省人民政府答辩称：一、答辩人已依法履行行政复议法定职责。答辩人经行政复议审理查明：志合公司注册号为3301841005559，法定代表人李福根，住所地云会乡林家斗村，经济性质为集体与集体企业联营，因未在规定期限内申报企业年检于2002年12月10日营业执照被工商行政管理部门吊销，但未注销。上诉人杭州永立工贸有限公司注册号为330184000125884（1／1），法定代表人李福根，住所地杭州市余杭区仁和街道栅庄桥村，公司类型为有限责任公司。志合公司与上诉人是两个独立的民事主体。2010年7月13日，上诉人不服余杭区人民政府颁发余集用（99）字第121号《集体土地使用证》的具体行政行为向杭州市人民政府申请行政复议。2012年5月22日，杭州市人民政府作出杭政复决（2012）62号《行政复议决定书》，认定“上诉人是志合公司的债权、债务及善后事项处理的承接人。余杭区人民政府仅以此改动后的用地批复作为土地权属来源证明而核发余集用（99）字第121号《集体土地使用证》，属于事实不清、证据不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目规定，决定撤销余集用（99）字第121号《集体土地使用证》，责令余杭区人民政府依法重新作出处理。”杭州市国土资源局余杭分局根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》规定，受上级政府及土地管理部门的委托，履行国有土地使用权发证的相关职责，对相关登记事项重新进行处理，并报经杭州市人民政府同意，于2013年4月25日为志合公司核发了杭余国用（2013）第109-278号《国有土地使用证》，地类（用途）为工业用地，使用权类型为划拨，使用权面积为10933.2平方米。2013年4月25日，上诉人向杭州市国土资源局余杭分局递交了《要求依法补办出让和更名（转让）的报告》，要求杭州市国土资源局余杭分局将志合公司的国有土地使用权进行出让和更名（转让）给杭州永立工贸有限公司，并要求按照当时的法律法规收取土地出让金和相关费用。2013年5月21日，杭州市国土资源局余杭分局作出《关于要求依法补办出让和更名（转让）答复意见》答复称：“根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十条规定，土地使用权出让，必须符合规划。我局已向区住建局（规划分局）、仁和街道办事处就上述宗地是否符合规划征求意见。仁和街道复函意见为目前该宗地城市规划用地性质为公园绿地、中小学用地、城市道路用地和二类住宅用地。区规划分局复函意见为该地块规划为居住用地及绿地。志合公司名下的土地使用权用途为工业用地。因此，目前你公司要求的上述宗地补办出让不符合《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定。”2013年6月4日，上诉人向杭州市国土资源局余杭分局提出要求依法提供国有建设用地划拨决定书。同年6月17日，杭州市国土资源局余杭分局作出《关于要求提供﹤国有建设用地划拨决定书）回复意见》，回复称根据当时的规定并不需要出具《国有土地划拨决定书》。答辩人同时查明，杭州市土地管理局杭土籍（2001）3号《关于萧山、余杭两区地籍管理工作的若干意见》明确，萧山、余杭两区行政区域内的土地登记工作授权萧山、余杭两区土地管理部门受理、调查、审核审批、注册登记、核发证书。答辩人认为，杭州市国土资源局余杭分局受杭州市人民政府委托，履行土地登记的受理、审核等职责，对上诉人的更名和办理国有土地出让证的申请进行了回复处理。其以自己名义回复上诉人存在瑕疵，但该瑕疵对当事人权利义务不产生实质影响，予以指正。杭州市人民政府对上诉人申请的处理行为，符合《土地登记办法》第二十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十条、第四十条规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出维持杭州市人民政府对上诉人申请的处理行为决定。以上事实所依据的证据材料，已在一审开庭审理时进行了质证，并为一审裁定所认定。二、上诉人起诉所列被告错误，（2014）浙杭行初字第46号行政裁定正确。上诉人在行政复议申请书中称，杭州市国土资源局余杭分局在2013年4月25日为志合公司核发了杭余国用（2013）第109-278号《国有土地使用证》。同日，上诉人向杭州市国土资源局余杭分局提交《要求依法补办出让和更名（转让）的报告》。2013年5月21日，杭州市国土资源局余杭分局作出《关于要求依法补办出让和更名（转让）答复意见》。余杭分局将不能办理更名（转让）的问题归结为不符合现在的规划。余杭国土分局为志合公司补办了国有土地使用证，但没有为志合公司的合法承接人（上诉人）办理国有土地使用证，没有根本解决历史遗留问题。请求责令杭州市人民政府继续履行纠错职责，办理《国有出让土地证》。答辩人认为，上诉人提出的该行政复议申请实质是对杭州市国土资源局余杭分局的实体处理不服，即争议在于职责履行是否正确，而不是是否履行职责。答辩人在查明被申请人杭州市人民政府已对上诉人申请作出明确回复处理的情况下，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定作出维持其处理行为的决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。上诉人对复议决定不服，应当以原具体行政行为机关杭州市人民政府为被告向人民法院提起行政诉讼。因此，本案上诉人起诉所列被告错误。杭州市中级人民法院（2014）浙杭行初字第46号行政裁定认为，浙政复（2013）380号行政复议决定不存在改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据或其所适用的规范依据且对定性产生影响的情形，更非撤销、部分撤销或者改变原具体行政行为处理结果，据此，浙政复（2013）380号行政复议决定未改变原具体行政行为的内容，其不属于人民法院行政诉讼的受案范围，从而驳回原告起诉。综上，浙政复（2013）380号行政复议决定及（2014）浙杭行初字第46号行政裁定认定事实清楚，证据确凿，法律依据准确。上诉人的上诉理由不能成立。为此，请依法驳回上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审时，双方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人杭州永立工贸有限公司针对被上诉人浙江省人民政府所作浙政复（2013）380号行政复议决定提起的诉讼。案件起因是涉案行政复议被申请人杭州市人民政府根据其杭政复决（2012）62号行政复议决定要求向余杭市志合养殖联合公司颁发了杭余国用（2013）第109-278号《国有土地使用证》，但上诉人据此认为杭州市人民政府除应履行该颁证行为外，还应将持证人以划拨方式取得的土地使用权转为以出让方式取得的土地使用权，并将该项权利变更登记在上诉人的名下，据此而向杭州市国土资源局余杭分局提交《要求依法补办出让和更名（转让）的报告》，后在该局作出《关于要求依法补办出让和更名（转让）答复意见》的情况下，再向被上诉人提出行政复议申请。因此，上诉人行政复议申请事项应为不服杭州市国土资源局余杭分局未予应允其要求“补办出让和更名（转让）土地使用权”的行为。由于杭州市国土资源局余杭分局系受杭州市人民政府委托专事处理土地登记工作中受理、调查、审核审批、注册登记、核发证书的职能部门，故其行为责任应由杭州市人民政府承担。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条就复议机关“改变原具体行政行为”的情形作出了明确规定。本案中，被上诉人针对上诉人的行政复议申请作出维持申请事项处理行为的行政复议决定，并未改变原具体行政行为，因此，上诉人对被上诉人的行政复议决定提起诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审据此裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  万成兆二〇一四年七月十六日书 记 员  徐一菁