江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏05行终363号
上诉人（原审原告）徐凤根，男，1946年5月24日出生，汉族，住苏州市姑苏区。
委托代理人刘玲玲，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）苏州市规划局，住所地苏州市十全街747号。
法定代表人张剑，局长。
委托代理人朱筱莺，苏州市规划局工作人员。
委托代理人陆培源，江苏谐达律师事务所律师。
上诉人徐凤根因规划行政确认一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2017）苏0508行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月15日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1982年10月，徐凤根经批准，在原××郊区××公社路北××现苏州市××区路北村××号建造楼房三间（二层），面积不详。1995年1月，徐凤根又经批准，在上述房屋西侧空地建造楼房一间（二层），占地面积68.4平方米。上述两处房屋及宅基地均未办理权属登记。根据2000年《郊区乡（镇）村社员宅基地清理登记表》记载：该户人口六人，主房4间2层（建筑面积266.4平方米），辅房10间1层（建筑面积190.37平方米），房屋建筑面积共计456.77平方米，建筑占地323.57平方米，场地111.72平方米，用地面积合计435.29平方米。该宅基地清理登记表无乡镇人民政府公章。
2010年8月，苏州虎丘投资建设开发有限公司经苏州市住房和城乡建设局(以下简称市住建局)批准，领取了苏建拆许字[2010]第29号《房屋拆迁许可证》，实施虎丘地区城乡一体化综合改造白洋湾河以南地区基础设施及配套工程项目，徐凤根上述房屋在该拆迁范围内。因徐凤根未配合，拆迁方未能实地测量并确定其现有房屋的总面积。拆迁双方至今未能达成协议。
2015年12月8日，市住建局向××规划局（以下××市规划局）移送《房屋拆迁未经登记的建筑认定移送函》及相关材料，请求市规划局对徐凤根房屋中未经登记的建筑作出认定处理意见。市规划局初审后于2015年12月22日作出《未经登记建筑认定意见函》，并在拆迁现场进行了公示。2016年5月30日，市住建局向市规划局出具《房屋拆迁未经登记建筑最终认定移送函》，请求对徐凤根户房屋中未经登记建筑的情况作出最终认定处理意见。市规划局于2016年8月8日向徐凤根出具苏规征通字（2016）第10号《关于提供被征收房屋建房手续及建造时间的通知》，告知徐凤根拟最终认定其房屋的合法建筑面积为464.8平方米，其余均为违法建筑，并告知徐凤根限期提供相关资料予以说明或举证。徐凤根未在期限内至指定地点说明或举证。2016年9月5日，市规划局作出苏规征认字[2016]第00009号《认定意见书》，认定徐凤根在宋家坟X号的房屋合法建筑面积464.8平方米，其余为违法建筑。市规划局于2016年11月14日向徐凤根送达了该《认定意见书》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第三条、第十一条第二款、《江苏省城乡规划条例》第四条第一款的规定，在规划区内无论是国有土地还是集体土地上进行建设活动，均应当符合规划要求。市规划局作为城乡规划主管部门，负责苏州市范围内的城乡规划管理工作，具有作出涉案规划行政确认的职责，是本案的适格被告。本案中，市住建局因城市建设需要，向市规划局提出对徐凤根涉案未经登记的建筑进行认定的要求，市规划局有职责依法作出处理。此前相关法律规范对未经登记建筑的认定程序无明确规定，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》对此作了相应规定。市规划局据此经过初审、公告、提出拟处理意见并告知徐凤根限期提供材料进行说明或举证等程序，最终作出涉案认定意见并送达徐凤根。市规划局的上述行为体现了正当程序原则，也有利于保障徐凤根的利益，其适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的相关认定程序规定并无不当。
关于市规划局对徐凤根未经登记建筑的认定标准是否合法。原审法院认为，徐凤根在市规划局认定过程中未按要求提供相关证明材料，市规划局根据其收集的材料依据法律规定作出认定，并无不当。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）（1987年1月1日施行，1988年12月29日修改）第三十八条规定，农村居民建住宅，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准；不得超过省规定的标准。《江苏省〈土地管理法〉实施办法》（1987年6月26日施行，1989年6月30日修正）第三十二条规定，农户宅基地的用地标准（包括居住用房和附属用房、庭院、少量绿化地），以户为单位确定，其标准为：城镇郊区和人均耕地在一亩以下的乡镇，每户宅基地应少于0.2亩。住房和附属建筑物的占地面积不得超过宅基地的70%。本案中，市规划局收集的证据表明：徐凤根经批准于1982年建造楼房三间（二层），面积不详；于1995年又经批准建造楼房一间（二层），占地面积68.4平方米。上述两处房屋及宅基地均未办理权属登记。据此，市规划局依据《市政府办公室印发关于加强苏州市区城市房屋拆迁补偿安置管理的若干意见的通知》（苏府办[2010]282号）及相关部门根据拆迁项目具体情况所制定的《苏州市虎丘地区综合改造工程建设指挥部专题会议纪要（关于虎丘地区综合改造工程路北村无地队居民住宅审产方案的专题会议纪要）》的相关规定，认定徐凤根1982年建造的楼房三间的宅基地面积为200平方米，合法建筑面积为280平方米，1995年建造的楼房一间的宅基地面积为132平方米，合法建筑面积为184.8平方米，合法建筑面积合计464.8平方米。市规划局的上述认定，不违反上述法律、法规的规定，且对徐凤根有利。本案审理中，徐凤根提供的新证据即2000年《郊区乡（镇）村社员宅基地清理登记表》上记载的徐凤根房屋建筑面积共计456.77平方米，并未超过市规划局认定的合法面积，不能证明市规划局的行为侵害了徐凤根的合法权益。徐凤根未能提供建造其他房屋的合法批准手续，市规划局认定徐凤根的其余房屋均为违法建筑并无不当。综上，市规划局作出涉案规划认定意见事实清楚，程序合法，适用规范性文件并无不当，徐凤根要求撤销的依据不足，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回徐凤根的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由徐凤根负担。
上诉人徐凤根上诉称，一、被上诉人作出《认定意见书》的依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》等关于国有土地的法律规定，但被上诉人未举证证明上诉人的土地为国有土地，对于集体土地上作出涉案《认定意见书》我国并无相应的法律法规作为依据。因此，被上诉人作出《认定意见书》没有职权依据。本案所涉的虎丘综合改造项目是核发了拆迁许可证的，并不是征收，被上诉人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定来认定违法建设是没有法律依据的。二、被上诉人凭借历史文件记录记载、会议纪要以及《市政府办公室印发关于加强苏州市区城市房屋拆迁补偿安置管理的若干意见的通知》，书面地、草率地认定上诉人的房屋面积，缺乏事实依据。三、被上诉人作出的《认定意见书》并非是拆迁程序中的必经程序，我国法律法规并无规定对《认定意见书》的作出需要履行怎样的程序。法无授权即禁止，被上诉人所提供的法律依据仅是苏州市的一些其他规范性文件，其合法性、合理性以及作出程序是否正当都无从考证，故《认定意见书》的合法性、合理性以及程序的正当性很难得到有效保障。四、被上诉人作出的涉案《认定意见书》严重违背拆迁指南提到的补偿面积“就多不就少”的基本精神。根据2010年9月2日由苏州市虎丘地区综合改造工程建设指挥部所发布动迁政策服务指南可知，在认定拆迁实际面积的计算当中，应当保持实事求是、“就多不就少”的原则进行面积估算，应当按实际面积重新测算，并按照有证建筑予以对待。综上，原审认定事实不清，请求撤销原判，依法改判或发回重审。本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人市规划局答辩称，一、根据《城乡规划法》第三条、第十一条，《江苏省城乡规划条例》第四条的规定，无论在国有土地上还是集体土地上进行建设活动均应当符合规划要件，根据被上诉人在原审提供的证据，已经证明涉案房屋的土地性质为国有。二、上诉人提供的2000年郊区乡镇社员宅基地清理登记表记载的上诉人房屋建筑面积共计456.77平方米，并未超过被上诉人认定的合法面积，没有侵害上诉人的合法权益。三、此前相关法律规定对未经登记建筑的认定程序无明确规定，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》对此作了明确规定，根据实体从旧、程序从新的原则，被上诉人适用该条例并无不当。四、苏州市虎丘地区动迁政策服务指南不是标准的法律文件。其他意见同原审答辩意见一致。
本院经审理查明的事实与原审查明一致。
本院认为，《城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被上诉人市规划局作为苏州市城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作，其对涉案未经登记建筑进行规划认定，系其履行法定职责。
《土地管理法》（1987年1月1日施行，1988年修正）第三十八条第一款、第二款规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《江苏省〈土地管理法〉实施办法》（1987年6月26日施行，1989年修正）第三十二条规定，农户宅基地的用地标准（包括居住用房和附属用房建筑用地、庭院、少量绿化地），根据乡（镇）人均耕地不同情况，以户为单位确定。经济条件许可的，应鼓励建楼房。其标准为：一、城镇郊区和人均耕地在一亩以下的乡（镇），每户宅基地应少于零点二亩。……四、住房和附属建筑物的占地面积不得超过宅基地的百分之七十……。《苏州市宅基地管理暂行办法》第十一条规定，申请宅基地的标准和条件：（一）农村村民一户只能拥有一处宅基地。其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的70%。市辖区及人均耕地在1/15公顷以下的县级市，每户宅基地不得超过135平方米，与已婚子女合住并且总人数在6人以上（独生子女一人按两人计算，一户只计算一次）的不得超过200平方米；人均耕地在1/15公顷以上的县级市，每户宅基地不得超过200平方米……。根据本案查明事实，上诉人徐凤根户于1982年经批准建造楼房三间（二层），面积不详，于1995年经批准建造楼房一间（二层），占地面积68.4平方米，上述两处房屋及宅基地均未办理权属登记手续。因上诉人在被上诉人作出规划认定意见的过程中未提供相关证明材料，被上诉人根据1982年及1995年的建房审批资料，参照相关法律法规，并结合苏州市有关宅基地审批管理的相关规定，认定上诉人户1982年建造的二层楼房三间的宅基地面积为200平方米，合法建筑面积为280平方米，1995年建造的二层楼房一间的宅基地面积为132平方米，合法建筑面积为184.8平方米，合法建筑面积合计464.8平方米。被上诉人所作上述认定，并不违反上述法律、法规的规定，亦未侵害上诉人的合法权益，并无不当。上诉人原审中提供的2000年《郊区乡（镇）村社员宅基地清理登记表》上记载了上诉人房屋建筑面积共计456.77平方米，而被上诉人认定的合法建筑面积已超过了该清理登记表所记载的建筑面积。关于上诉人提出2000年《郊区乡（镇）村社员宅基地清理登记表》记载为“三户”，应按照三户来认定合法建筑面积，上诉人该主张缺乏依据，本院不予采纳。另，上诉人认为，其在2002年以后经过村里审批将辅房翻建成楼房，故2000年《郊区乡（镇）村社员宅基地清理登记表》上记载的建筑面积不全。因上诉人并未提供其2000年以后建房的合法有效建房审批材料，其该观点亦缺乏依据，本院不予采纳。
关于认定程序，因相关法律法规并未对未经登记建筑的认定程序作出明确规定，被上诉人参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定进行认定，体现了程序公正原则。上诉人称其未收到被上诉人作出的苏规征通字（2016）第10号《关于提供被征收房屋建房手续及建造时间的通知》，因此未行使陈述申辩权。经查，被上诉人提交的送达回证上记载为“已收拒绝签字”，并且送达情况由虎丘街道办事处工作人员进行见证，二审中上诉人亦表示其一直居住在涉案房屋内，故对于上诉人该主张本院不予采纳。被上诉人经过初审、公告、提出拟处理意见并告知上诉人限期提供材料进行说明或举证等程序，最终作出涉案认定意见并送达上诉人，程序并无不妥。
综上，被上诉人市规划局作出的涉案《认定意见书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人徐凤根的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐凤根负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈芝颖
审 判 员 曹 军
审 判 员 林 磊
二〇一七年十一月十日
法官助理 赵 芬
书 记 员 张 雷