西安市未央区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕0112行初8号
原告西安东安房地产有限公司。
法定代表人潘流洪，董事长。
委托代理人李聪。
被告西安市国土资源局。
法定代表人田党生，局长。
委托代理人孟颖宇，女。
委托代理人陈佳。
原告西安东安房地产有限公司（以下简称东安公司）不服被告西安市国土局（以下简称市国土局）的行政处罚，于2016年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月18日立案后，于2016年1月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月2日公开开庭审理了本案。原告东安公司的委托代理人李聪，被告市国土局的委托代理人孟颖宇、陈佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土局于2015年10月27日对原告东安公司作出（2015）市国土执字12-102号行政处罚决定（以下简称102号处罚决定），认为根据市政府下发的审计问题整改明细表，原告公司于“2009年非法倒卖土地75.17亩，净获利4894.58万元”，属“非法转让、买卖国有土地使用权”。按照审计整改要求，拟对原告作出如下行政处罚：1.没收非法所得4894.58万元；2.依法追究原告公司有关人员责任。
原告诉称，被告处罚决定所称75.17亩土地，系西安东元房地产有限公司（以下简称东元公司）名下土地，分为两部分，一部分系XC2-3-57-6号宗地（以下简称6号宗地），面积42.039亩。该块土地于2010年由被告下属的曲江新区土地分局依法收回储备，并办理了相关手续。另一部分系XC2-3-57-7号宗地（以下简称7号宗地），面积33.13亩，目前仍登记在东元公司名下，土地使用权人未发生变更。其将在东元公司的股权转让给陕西宏涛房地产开发有限公司（以下简称宏涛公司），属股东的股权转让行为，该行为并未违反《公司法》的规定，也不涉及《土地管理法》有关土地买卖和转让的相关规定。被告所作行政处罚的依据是审计署的审计结论，并非《中华人民共和国行政处罚法》规定的法律、法规、规章。综上，被告作出的行政处罚决定认定事实错误、适用法律错误，故请求法院依法撤销被告作出的102号处罚决定。
原告向本院提交以下证据：1.102号处罚决定。证明被告作出处罚决定依据违法，且与客观事实不符。2.《西安市国土资源局曲江新区分局关于储备XC2-3-57-6号宗地的函》。证明被告下属的曲江新区土地分局根据《土地管理法》、《土地储备管理办法》，依法储备6号宗地，面积42.039亩，并办理了相关储备手续。3.《西安东元房地产有限公司工商登记资料》。4.《协议书》。5.《西安东元房地产有限公司工商登记资料》。证据3-5证明东元公司股东及股权变更情况。6.《土地证》。证明面积33.13亩的7号宗地的土地使用权仍登记在东元公司名下，使用权人未发生变更，故不存在土地的转让行为。
被告辩称，2015年3月，国家审计署出具审计报告认为原告存在非法转让、买卖国有土地使用权行为，要求省、市政府及土地部门纠正违法行为，并按规定没收违法所得，依法追究有关人员责任。其按照国家审计署上述整改要求，依照法定程序询问当事人、组织听证等，后作出102号处罚决定送达原告。其作出的行政处罚决定程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：第一组证据：国家审计署下发给陕西省的审计问题整改明细表。证明其根据国家审计署的整改要求，对原告公司违法转让国有土地使用权的行为进行查处。第二组证据：1.立案呈批表。2.询问笔录。3.责令停止国土资源违法行为通知书及送达回证。4.案件处理决定呈批表。5.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回证。6.听证程序申请书、听证通知书及送达回证。7.听证笔录。8.102号处罚决定及送达回证。该组证据证明：2015年4月6日，根据国家审计署2014年土地审计整改意见，其对原告所涉国土资源违法行为进行立案，后依法询问当事人，向原告送达《责令停止国土资源违法行为通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》等法律文书，并依原告的申请组织听证，最终依法作出102号处罚决定并送达原告。其作出行政行为的整个过程符合法律、法规之规定。
经庭审质证，原告对被告提交的证据意见如下：对两组证据的真实性均无异议，对关联性、合法性、证明目的均不认可。认为第一组证据恰恰证明被告的处罚依据违法，审计署的审计意见不是行政处罚法所规定的法律、法规、规章。第二组证据中的听证笔录，被告方在陈述中也认可原告是股权转让行为。
被告对原告提交的证据意见如下：对证据1的真实性、合法性无异议，对证明目的不予认可。对证据2-6的真实性、合法性无异议，对关联性不予认可。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据来源合法，真实有效，本院予以采信。被告提交的证据来源合法，证明其行政行为程序合法，本院予以采信。
经审理查明，2015年4月6日，被告根据国家审计署2014年土地审计整改意见，受理原告非法转让、买卖国有土地使用权一案，并于2015年6月29日根据原告的申请召开听证会。2015年10月27日，被告作出102号处罚决定，称根据市政府下发的审计问题整改明细表，原告公司于“2009年非法倒卖土地75.17亩，净获利4894.58万元”，属“非法转让、买卖国有土地使用权”。按照审计整改要求，拟对原告作出如下行政处罚：1.没收非法所得4894.58万元；2.依法追究原告公司有关人员责任。原告不服，诉至本院。
另查明，东元公司成立于2006年12月5日。2007年11月23日，原告将其在该公司49%的股权转让给西安工业资产经营有限公司（以下简称工业公司），后工业公司拥有东元公司100%股权。2008年10月22日，东元公司通过竞拍依法取得6号、7号宗地的国有建设用地使用权，并于2008年10月30日与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》。2009年1月20日原告与被告下属曲江新区土地分局、东元公司签订协议书，约定：原告受让工业公司持股的东元公司100%股权，东元公司名下的6号宗地使用权由曲江新区土地分局收购储备。2009年12月31日，宏涛公司通过西安产权交易中心竞拍取得工业公司拍卖的东元公司100%股权，并于2010年1月15日办理工商变更登记手续。目前，7号宗地国有建设用地使用权仍登记在东元公司名下。庭审中，被告承认其处罚决定中所称原告非法倒卖的土地即6号、7号两块宗地，称其处罚的依据是审计署的整改意见，其召开听证会后对案件进行讨论但未形成书面材料。
本院认为，本案争议的焦点是：被告作出的行政处罚决定事实是否清楚？适用法律是否正确？根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，行政机关作出处罚前，必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由及证据，应当进行复核。行政机关制作的行政处罚决定应当载明违反法律、法规或者规章的事实和证据、行政处罚的种类和依据等。本案中，在被告调查、听证过程中，原告已主张涉案土地一宗已被依法储备，另一宗仅是公司之间的股权转让行为，土地的使用权人并未发生变更。被告对该事实未进行复核，未查明原告哪次行为属非法转让、买卖国有土地使用权及原告违法行为所获得收益的具体数额。仅仅根据审计整改意见即认定原告非法转让、买卖国有土地使用权，净获利为4894.58元，属事实不清。被告所作102号处罚决定未载明处罚的依据，属适用法律错误。且被告在最终作出的处罚决定中决定“‘拟’对原告作出如下处罚”，表述明显不当，与行政行为一经作出即具有确定力、拘束力、公定力和执行力相违背。综上，原告诉请撤销被告作出的102号处罚决定，理由正当，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：
撤销被告西安市国土资源局于2015年10月27日作出的（2015）市国土执字12-102号行政处罚决定书。
案件受理费50元（原告已预交），由被告承担，于本判决生效后五日内给付原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省西安市中级人民法院。
审 判 长 李 波
人民陪审员 白 瑛
人民陪审员 张引国
二〇一六年三月十六日
书 记 员 段博誉