广东省珠海市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤04民终291号
上诉人（原审原告）：马振宇，男，汉族，住广东省深圳市罗湖区，公民身份号码×××7556。
委托代理人：余静言，广东嘉骏律师事务所律师。
委托代理人：黄晓燕，广东嘉骏律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中化国际物业酒店管理有限公司珠海分公司，住所地：广东省珠海市香洲区。
负责人：张宪华。
委托代理人：胡陵，广东铭建律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中化方兴房地产开发（珠海）有限公司，住所地：广东省珠海市。
法定代表人：李从瑞。
委托代理人：胡陵，广东铭建律师事务所律师。
上诉人马振宇与被上诉人中化国际物业酒店管理有限公司珠海分公司（以下简称中化物业公司）、被上诉人中化方兴房地产开发（珠海）有限公司（以下简称中化方兴公司）物业服务合同纠纷一案，不服珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法民三初字第1186号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，中化物业公司的物业管理资质等级为国家一级，并领取了从事物业管理服务的营业执照。
2007年12月29日，中化方兴公司（甲方）与中化物业公司（乙方）签订珠海“每一间花园”前期物业服务委托合同，委托中化物业公司为包括马振宇所购物业在内的珠海市情侣北路11号每一间花园10栋1901房提供物业管理服务，并约定住宅物业管理费每月每平方米2.6元的标准收取。此后，中化物业公司、中化方兴公司于2009年10月1日继续签订前期物业服务委托合同，约定由中化物业公司为包括马振宇所购物业在内的珠海市情侣北路11号每一间花园提供物业管理服务，合同期限延长至小区业主委员会与乙方（中化物业公司）或其他第三方签订物业服务合同生效之日止。该合同已交珠海市住建局备案。
马振宇向中化方兴公司购买珠海市情侣北路11号每一间花园10栋1901房，为该房屋产权人。2009年10月，马振宇与中化方兴公司签订商品房买卖合同补充协议，双方同意对买卖合同第三条作出补充，出卖人（中化方兴公司）委托中化物业公司对每一间花园进行前期物业管理。买受人同意在签署买卖合同时与物业公司签订《前期物业管理服务协议》，并承诺遵守业主公约。
中化物业公司依约向马振宇提供了物业管理服务，马振宇向中化物业公司缴纳了从2009年1月1日至2015年5月31日的物业管理费及公摊水电费共计43297.22元。
马振宇认为，中化物业公司并非中化方兴公司通过招投标方式或经相关主管部门批准选聘的物业服务企业，而是中化方兴公司私下以协议方式确定的，且物业收费标准过高。故马振宇提起本案诉讼。
马振宇原审诉讼请求：一、判令确认中化物业公司、中化方兴公司签订的《珠海“每一间花园”前期物业服务委托合同》无效；二、判令中化物业公司向马振宇返还超过政府指导价收取的部分物业费22325.38元（从2009年1月1日计至2015年5月31日，计77个月×每月289.94元）。
原审法院认为，关于每一间花园前期物业服务委托合同的效力问题，中化物业公司系具有物业管理资质的企业法人，中化物业公司与中化方兴公司签订的珠海“每一间花园”前期物业服务委托合同，马振宇以中化物业公司并非通过招投标方式或经相关主管部门批准选聘以及收费标准未经物价部门核准为由，认为不符合《物业管理条例》及《珠海市物业管理条例》，认为该合同应为无效合同。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，强制性规定是指效力性强制规定。《物业管理条例》第二十四条、《珠海市物业管理条例》第五十二条的规定体现了对物业服务企业的监督管理，但并不构成影响合同效力的强制性规定。故此，每一间花园前期物业服务委托合同为有效合同。
前期物业服务委托合同签订后，中化物业公司已为马振宇所在的每一间花园提供物业管理服务。马振宇在购买珠海市情侣北路11号每一间花园10栋1901房时，与开发商中化方兴公司签订了商品房买卖合同及补充协议，已经告知了中化物业公司、中化方兴公司之间对该小区的前期物业管理协议。即马振宇买房之时已清楚该小区是由中化物业公司提供物业管理服务的。马振宇认为中化物业公司、中化方兴公司的前期物业服务委托合同中约定的管理费过高，超过了《珠海市城区住宅物业小区管理服务收费办法》的规定。考虑到该收费办法在2001年颁布，珠海市发展和改革局也曾于2014年向公众发布修改后的物业服务收费管理办法及政府指导价征求意见稿，将物业费最高收费标准调整到3元／平方米。珠海市法制局、珠海市发展计划局《关于高尚住宅小区物业管理服务收费有关问题的解释》【珠府法（2002）51号】第四条的规定，若物业公司于50%以上业主就物业管理及收费签订协议约定高于政府指导价的物业服务费的，暂按协议的收费标准执行，待物业主管部门定级后，按实际评定的等级标准执行。每一间小区的业主与中化物业公司签订前期物业服务协议的比例已经超过该规定的比例要求，且物业管理涉及到小区所有业主的人身和财产安全，如物管服务机构的收费过低以致不能维持其必要的人员工资的支出，将会影响到其人员及设备配置，最终将影响到全部业主所得到的服务质量。本案中，中化物业公司按前期物业服务委托合同收取管理费合法有据，马振宇主张返还部分物业管理费的请求，原审法院不予支持。
应当指出的是，中化物业公司作为物业管理公司，应加强管理，确实提高物业管理服务的质量和水平，及时与业主沟通。马振宇以及其他业主，应争取早日成立业主委员会，选聘物业公司订立物业服务合同，监督物业公司履行职责，以便维护小区全体业主的合法权益。
依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条、第一百一十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条、《物业管理条例》第七条第（五）项之规定，原审判决驳回马振宇的诉讼请求。一审案件受理费229元，由马振宇负担。
马振宇不服原判，上诉请求：一、撤销原审判决；二、改判中化物业公司、中化方兴公司签订的《珠海“每一间花园”前期物业服务委托合同》无效；三、改判中化物业公司向马振宇返还超过政府指导价收取的部分物业费22325.38元。事实和理由：一、原审判决未能依法认定强制性规定的类型，中化物业公司、中化方兴公司签订的《珠海“每一间花园”前期物业服务委托合同因违反《物业管理条例》第二十四条第二款之规定应依法被认定无效。根据国务院《物业管理条例》第二十四条第二款之规定，建设单位中化方兴公司应通过招投标方式来选聘或（在投标人少于3个或住宅规模较小的）经物业主管部门批准后采用协议方式选聘具有相应资质的物业服务企业。但本案人中化方兴公司却既未通过招投标、也未经珠海市物业主管部门的先行批准，便私下以协议方式将“每一间花园”小区的物业服务委托给关联企业中化物业公司管理，该行为既违反了行政法规的强制性规定，也损害了小区广大业主的利益。根据《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第16条的规定，如果强制性规定规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握，必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院。并非法律条文中明确了“禁止”或“无效”和属于效力性强制性规定。效力性强制性规定是为了保护国家利益、社会公共利益，而管理性强制性规定是为了国家行政管理的方便，《物业管理条例》第二十四条第二款并非为了国家行政管理的方便，而是因作为服务对象及交费义务主体的业主在建设单位选聘物业时未能加入进来，立法者为保障广大业主的利益、防止建设单位与物业服务企业暗箱操作而设置的条款，其规定的是合同行为本知，可见该条从立法本意来看属于效力性强制性规定。《广东省高级人民法院关于审理住宅物业服务纠纷案件若干问题的指导意见》第四条第一款的已明确规定“开发商未依照《物业管理条例》第二十四条第二款的规定选聘物业服务企业的”，物业服务合同应当被认定为无效。”广东省高级人民法院认为违反了《物业管理条例》第二十四条第二款属于违反效力性强制规定的行为，而签订的物为服务合同也应当被认定为无效。故原审判决以中化方兴公司未经法定程序依法选聘物业仅违反管理性强制性规定为由认定《物业服务合同》有效，明显违背了立法本意，也与广东省高级人民法院的意见不符。二、前期物业应参照政府部门制定的指定价收费，对于超过政府指定价部分收费中化物业公司公司应予返还，原审判决驳回马振宇的请求与法律规定相悖。物业服务合同无效，“每一间花园”小区依法应参照政府指定价计算物业费，中化物业公司公司对于超标收取的费用应予返还。根据《广东省高级人民法院关于审理住宅物业服务纠纷案件若干问题的指导意见》第五条，物业服务合同被认定为无效是中化方兴公司与中化物业公司过错造成，应参照《珠海市城区住宅小区物业管理服务收费办法》第六条来计算物业费——最多1.2元／平方米／月。即便物业服务合同有效，“每一间花园”小区既非高尚住宅小区、也非别墅区，其前期物业服务收费标准也只能按政府指导价执行，中化物业公司公司对于超标收取的费用应予返还。根据《广东省物价局、广东省住房和城乡建设厅关于物业服务收费的管理办法》第七条、《珠海市城区住宅小区物业管理服务收费办法》第七条第四款的规定，除别墅区、高尚住宅小区外，其他小区前期服务收费应按政府指导价来执行。根据《珠海市城区住宅小区物业管理服务收费办法》第十四条的规定，未成立业主委员会的住宅小区物业管理公司申报或调整收费的程序为：由物业管理公司向香洲区价格主管部门提出申请，并提交包括小区定级证明的资料。同时该办法第五条第三款规定物业已交付但尚未成立业主委员会的，物业管理服务收费由物业管理公司在政府指导价标准上下20%的幅度内提出，经香洲区价格主管部门核定后，报市价格主管部门批准。中化物业公司并未要求物业主管部门对“每一间花园”小区进行评级认定，也未要求价格主管部门核定物业服务收费标准。因此中化物业公司、中化方兴公司约定的2.6元／平米／月的收费标准没有法律依据，现即便参照高层住宅的一级标准，其收费也不应超过1.2元／平方米／月，超标部门中化物业公司应予返还。原审判决以“珠海市发展和改革局曾于2014年向公众发布修改后的物业服务管理办法及政府指导价征求意见稿，将物业费最高收费标准调整至3元／平方米”为由认定2.6元／平方米具有合理性，而中化物业公司无需承担超标部分返还之责。2014年珠海市发展和改革局公布的征求意见稿至今未能公布实施，且《珠海市城区住宅物业管理服务收费办法》至今仍然有效，原审判决适用尚未生效的征求意见稿来进行判决有失公平。
上诉人马振宇二审中未提供新的证据。
中化物业公司、中化方兴公司二审答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应当予以维持。珠府28号文已经废止，目前物业指导价为3元／平方米，且中化物业公司、中化方兴公司提交的证据证明，2001年制定的政府指导价多年未调整，而根据珠海市发展改革局公布资料，近来人工工资上涨导致物业费上涨，成某以超过1.2元的标准，此不利于物业公司的发展，故请求二审法院维持原审判决。
被上诉人中化物业公司、中化方兴公司二审中提供如下证据：
一、《关于珠海市住宅物业服务收费政府指导价和物业服务收费参考标准（试行）的通知》；
二、珠海市人民政府《关于废止珠海市城区住宅小区物业管理服务收费办法的决定》；
三、《关于珠海市住宅物业收费政府指导价和物业服务收费参考标准的说明》。
本院经审理查明，原审判决查明事实无误，本院予以确认。
本院认为：一、关于合同效力。国务院《物业管理条例》第二十四条第二款规定，住宅物业的建设单位，应当通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业服务企业；投标人少于3个或者住宅规模较小的，经物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门批准，可以采用协议方式选聘具有相应资质的物业服务企业。本案中，中化方兴公司与中化物业公司签订的《珠海“每一间花园”前期物业服务委托合同》未经上述行政法规规定的程序，违反了行政法规的强制性规定，为无效合同。原审法院认定合同有效，适用法律错误，本院予以纠正。
二、关于物业服务收费问题。虽然中化方兴公司与中化物业公司签订的《珠海“每一间花园”前期物业服务委托合同》无效，但中化物业公司自签订合同之日起对涉案小区公用设施、环境卫生、安保等进行了维持和管理，中化物业公司履行了物业服务义务，马振宇接受了物业服务，因此，马振宇应当支付物业服务费。
三、关于物业服务收费标准。根据《广东省物业管理条例》第三十七条第二款“实行政府指导价的前期物业服务费标准，应当按照政府指导价的有关规定执行”、《广东省物价局关于加强物业服务收费管理有关问题的通知》第一条“物业服务收费根据不同物业的性质、特点分别实行政府指导价和市场调节价，业主委员会成立之前的住宅（不含别墅）的物业服务收费实行政府指导价”的规定，因涉案小区未成立业主委员会，故中化物业公司应参照珠海市人民政府关于物业管理服务收费政府指导价的标准收费。《珠海市城区住宅小区物业管理服务收费办法》第十四条规定了未成立业主委员会的住宅小区物业管理公司申报或调整收费的程序是：由物业管理公司向香洲区价格主管部门提出申请，并提交小区定级证明资料，该办法第五条第三款规定物业已交付但尚未成立业主委员会的，物业管理服务收费由物业管理公司在政府指导价标准上下20%幅度内提出，经香洲区价格主管部门核定后，报市价格主管部门批准。本案中，中化物业公司未提供小区定级的证据，也未提供每月2.6元／平方米收费标准经过了香洲区价格主管部门的核定并报珠海市价格主管部门批准的证据。因此，中化物业公司按每月2.6元／平方米收费，没有法律依据。考虑到涉案小区物业管理服务现状、物价水平、服务成本，结合马振宇的上诉意见，本院酌定中化物业公司按《珠海市城区住宅小区物业管理服务收费办法》规定的一级收费标准（每平方米1.2元）向马振宇收费。马振宇要求返还自2009年1月1日起至2015年5月31日超标收取的物业服务费22325.38元［（2.6-1.2）×207.1×77＝22325.38］，本院予以支持。
综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以改判。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法民三初字第1186号民事判决；
二、确认中化国际物业酒店管理有限公司珠海分公司与中化方兴房地产开发（珠海）有限公司签订的《珠海“每一间花园”前期物业服务委托合同》无效；
三、中化国际物业酒店管理有限公司珠海分公司于本判决生效之日起十日内，向马振宇返还人民币22325.38元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费229元、二审案件受理费358.13元，均由中化国际物业酒店管理有限公司珠海分公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 庹 佳
代理审判员 朱 玮
代理审判员 牟宏微
二〇一六年四月二十日
书 记 员 许婷婷