河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）许行终字第34号
上诉人（原审被告）襄城县人民政府。
法定代表人郭栋超，任襄城县代县长。
委托代理人李素娟，女，汉族。
委托代理人付国亮，河南首山律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）襄城县城关镇南坛门村第四村民组。
负责人：刘改珍，女，汉族。
诉讼代表人张万兴，男，汉族。
原审第三人张有旺，男，汉族。
委托代理人张向阳，男，汉族，系第三人之子。
委托代理人张海东，河南阎安乐律师事务所律师。
上诉人襄城县人民政府因与被上诉人襄城县城关镇南坛门村第四村民组及第三人张有旺房屋行政登记一案，不服禹州市人民法院（2006）禹行初字第43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人襄城县人民政府的委托代理人李素娟、付国亮，被上诉人襄城县城关镇南坛门村第四村民组的诉讼代表人张万兴，第三人张有旺及其委托代理人张海东、张向阳等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，第三人张有旺系襄城县城关镇南坛门村第四村民组村民。张有旺家自1982年以来一直使用诉争房屋所在范围内的土地。1995年8月襄城县城关镇政府下达镇政文（1995）6号文，决定张有旺自收到决定之日起15日内退还所占土地，拆除在该土地上所建房屋11间及构筑物，决定下达后，张有旺到县政府申请复议，襄城县法制办经审查认为镇政府无权下达决定拆除村民房屋，遂建议镇政府自行撤销该文件。2002年4月19日，襄城县人民政府给张有旺登记颁发了襄土集用（2002）字第036号集体土地使用证，给张有旺之妻彭代登记颁发了襄土集用（2002）字第035号集体土地使用证，两个土地使用证确认张有旺、彭代二人各使用集体土地137.75平方米。
2003年4月17日，第三人张有旺向被告的发证机关提出申请，要求办理房屋所有权证，并提交了相关材料和证件。被告于2003年4月25日给张有旺颁发了襄城县房权证城关镇字第10016**号房屋所有权证。根据被告提交的房屋所有权存根可以看出，该存根上土地证号一栏内填写的是襄土集用（2002）字第0**号，而被告提交的证据中只有襄土集用（2002）字第035号集体土地使用证，并没有显示襄土集用（2002）字第036号集体土地使用证。原告得知被告给第三人颁发了襄城县房权证城关镇字第10016**号房屋所有权证后，以第三人张有旺强行占用集体所有土地，被告在未查明基本事实的前提下对第三人申请房屋所有权进行登记、发证违反法律规定，给原告集体财产造成巨大损失为由，于2005年12月23日向襄城县人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告给第三人张有旺颁发的襄城县房权证城关镇字第10016**号房屋所有权证。襄城县人民法院在审理过程中，原告于2006年7月12日提出申请，以张有旺的土地使用证违法且原告已另行提起行政诉讼为由要求中止审理本案。襄城县人民法院于2006年7月13日作出（2006）襄行初字第2-1号行政裁定书，本案中止诉讼。后襄城县人民法院又将本案和原告诉被告襄城县人民政府、第三人张有旺土地行政登记一案报送许昌市中级人民法院指定管辖。许昌市中级人民法院作出（2006）许中立函字第12号函和（2006）许中立函字第13号函，将这两个案件指定本院审理，我院于2006年9月28日受理。关于原告襄城县城关镇南坛门村第四村民组诉被告襄城县人民政府、第三人张有旺土地行政登记一案一、二审均审理终结，2006年12月19日禹州市人民法院作出的（2006）禹行初字第24号行政判决书和2007年3月30日许昌市中级人民法院作出的（2007）许行终字第36号行政判决书，均维持了襄城县人民政府给张有旺颁发的襄土集用（2002）字第036号集体土地使用证。
原审法院认为，根据《城市房屋权属登记管理办法》第八条的规定，被告有权负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作。但根据被告提交的房屋所有权存根可以看出，该存根上土地证号一栏内填写的是襄土集用（2002）字第0**号，而被告提交的证据中只有襄土集用（2002）字第035号集体土地使用证，并没有显示襄土集用（2002）字第036号集体土地使用证。被告的发证行为属证据不足，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决撤销被告襄城县人民政府于2003年4月25日为第三人张有旺颁发的襄城县房权证城关镇字第10016**号房屋所有权证。该案受理费50元，其它费用450元，共计500元，由被告襄城县人民政府负担。
上诉人襄城县人民政府上诉称：一、一审判决以证据不足为由判决撤销上诉人给第三人颁发的房屋所有权证，此种认定是对行政诉讼法的狭义理解，没有保护第三人的合法权益，是不正确的。首先，一审判决认为上诉人没有提供张有旺的襄土集用（2002）字第036号集体土地使用证属于证据不足，但第三人张有旺在一审时向法院提供了襄土集用（2002）字第036号集体土地使用证及证明该土地证合法有效的法院裁判文书，足以证明在上诉人做出给第三人颁发房产证这个具体行政行为之前，该集体土地使用证已经客观存在且该土地使用证经许昌市中级法院判决至今仍然有效，并不属于证据不足的情形。如果在上诉人给第三人颁发房产证之时，第三人张有旺没有取得合法有效的土地使用证，这才属于证据不足。其次，上诉人已按行政诉讼法相关解释的规定在一审时对张有旺襄土集用（2002）字第036号集体土地使用证这份证据进行了补充。一审时，上诉人按照一审法院的要求补充提供了张有旺襄土集用（2002）字第036号集体土地使用证这份证据，而且对在2006年举证时没有提供这份证据的客观原因进行了合理阐述。上诉人认为，上诉人做出的具体行政行为所依据的基本事实是清楚、正确的。因此，对上诉人的具体行政行为应给以维持。二、一审原告襄城县城关镇南坛门村第四村民组参加诉讼，其诉讼行为没有依法履行民主议定程序，应依法驳回其起诉。按照有关司法解释规定，虽然一审原告城关镇南坛门村第四村民组作为群众性自治组织，可以作为诉讼主体起诉。但是，以村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起。小组长以村民小组长的名义行使诉讼权利，应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条，履行民主议定程序。即作为村小组组长在决定向法院起诉时，应当召开村民大会形成会议决定，然后以该村民小组的名义进行诉讼，形成有村民签名的书面诉求报告材料并向法院提供。本案中，城关镇南坛门村第四村民组的诉讼代表人的刘改珍并不是村民经过选举的组长，城关镇南坛门村第四村民组的诉讼也没有履行民主议定程序，即没有向法院提供村民同意此次诉讼的书面材料，所以应依法驳回其起诉。综上，一审判决明显错误，请求二审法院明查事实，依法支持上诉人的上诉请求。
被上诉人襄城县城关镇南坛门村第四村民组辩称：一、原审判决事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。二、襄城县人民政府房产管理部门在给第三人张有旺颁发房产所有权证明，认定事实错误、适用法律错误，应当予以撤销。三、襄城县政府和第三人张有旺提供的证据存在大量矛盾。四、襄城县人民政府不能在事后补充有关证据。根据《最高人民法院关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第28条的规定，襄城县人民政府事后补充作出具体行政行为的证据的行为是不合法的。总之，襄城县人民政府违法给第三人张有旺颁发房屋所有权证的行为是客观事实，张有旺夫妻恶意侵占集体财产是客观事实，襄城县有关部门工作人员严重失职，已经给南坛门四组集体造成巨大经济损失。禹州市人民法院（2006）禹行初字第43号行政判决书认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。故请求许昌市中级人民法院查明上述事实，依法判决驳回上诉人的上诉请求，以切实维护被上诉人的合法权益。
第三人张有旺述称：一、原审判决适用法律错误，撤销发证行为的理由不能成立。二、原告起诉撤销房产证的理由是说第三人侵占了集体土地使用权。三、原告提起诉讼的期限超过了规定的诉讼时效，依法应驳回起诉。四、原审判决违反了《行政诉讼法》第7条、第34条的规定，该判决错误，应当依法予以撤销。五、本案原告代理人借村民小组之名，滥用诉权。
二审经审理对一审认定的案件事实予以确认。
关于被上诉人在二审庭审中出示的证据《联名信》，本院经
审查认为与本案无关联性，故不予认定。
另查，本案所涉及的房屋系第三人张有旺及案外人彭代两人出资所建。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，被上诉人以第三人强行占用集体所有土地，上诉人在未查明基本事实的前提下对第三人申请房屋所有权进行登记、发证违反法律规定，给被上诉人集体财产造成巨大损失为由，提起行政诉讼，要求撤销上诉人给第三人颁发的房屋所有权证。因此，本案的关键性问题是涉案房屋所占范围内的土地使用权的取得是否具有合法性。根据第三人提供的襄土集用（2002）字第035、036号集体土地使用证、襄城县人民法院（2004）襄民初字第923号民事判决书、许昌市中级人民法院（2005）许民三终字第206号民事判决书、禹州市人民法院（2006）禹行初字第24号行政判决书、许昌市中级人民法院（2007）许行终字第36号行政判决书等有效证据，可以证明第三人就建造的房屋所占范围的土地使用权的取得，从形式上看具有合法性。故第三人在具有合法使用权的集体土地上建造房屋的行为，并未侵犯被上诉人的合法权益。上诉人依据第三人的申请并为其颁发房屋所有权证的具体行政行为，也未侵犯被上诉人的合法权益。至于被诉具体行政行为是否合法的问题。虽然被诉具体行政行为存在一定的瑕疵，但不足以否定上诉人为第三人颁发房屋所有权证行为的合法性。综上，被上诉人要求撤销上诉人为第三人颁发的房屋所有权证的诉讼请求，因被诉具体行政行为未侵犯被上诉人的合法权益，其诉讼请求不应得到支持。原审法院判决撤销被诉具体行政行为，适用法律错误，本院应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第七十条之规定，判决如下：
一、撤销禹州市人民法院（2006）禹行初字第43号行政判决。
二、驳回原审原告襄城县城关镇南坛门村第四村民组的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费共计550元，由被上诉人襄城县城关镇南坛门村第四村民组负担。
本判决为终审判决。
审判长 李正宏
审判员 李 杰
审判员 袁 野
二〇一四年八月二十五日
书记员 刘 静