河南省新乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫07行终163号
上诉人（原审被告）封丘县陈固镇人民政府。
法定代表人撒振波，任镇长。
委托代理人赵公安，陈固镇国土资源所副所长。
委托代理人封宗华，河南中同合律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）陈守亮，男，汉族，住封丘县。
委托代理人岳建国，河南舜信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）高广武，男，汉族，住封丘县。
委托代理人孙付田，河南锦田律师事务所律师。
委托代理人王凤彩，女，住封丘县。
原审被告封丘县人民政府。
法定代表人王献臣，任县长。
委托代理人闫艳春，封丘县国土资源局工作人员。
上诉人封丘县陈固镇人民政府、陈守亮因与被上诉人高广武及原审被告封丘县人民政府撤销行政处理决定和行政复议决定一案，不服河南省原阳县人民法院（2016）豫0725行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年8月15日公开开庭审理了本案，上诉人陈守亮及其委托代理人岳建国、上诉人封丘县陈固镇人民政府的委托代理人封宗华和赵公安、被上诉人高广武及其委托代理人王凤彩和孙付田、原审被告封丘县人民政府的委托代理人闫艳春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，陈守亮与陈固镇东守宫村高广武双方宅基地南北相邻，因宅基地南北边界发生争议始于70年代。经村干部多次调解，未能达成一致意见。1996年东守宫村进行了宅基地调整，陈守亮取得了由乡土地所颁发的宅基地使用证，证件显示：南北16.50米，东西23.00米，面积为379平方米。高广武有老的宅基地使用协议。双方发生争执后，陈固镇政府以陈守亮的宅基地使用证为依据作出陈政字（2016）第43号处理决定，高广武不服提出复议，封丘县人民政府复议后维持了陈固镇人民政府的处理决定，高广武仍不服，引发本案的行政诉讼。
原审法院认为，发生土地使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由乡级或县级人民政府处理。封丘县陈固镇东守宫村村民高广武与第三人陈守亮因农村集体土地使用权属发生争议，申请陈固镇人民政府和封丘县人民政府作出处理决定，该行为符合土地权属争议处理办法的规定。封丘县陈固镇人民政府和封丘县人民政府应当在程序合法的基础上调查取证，查清事实，作出符合法律规定的处理决定。封丘县陈固镇政府以第三人陈守亮提供的由封丘县陈固乡土地管理所于1996年5月26日填发的集体土地使用证为依据，作出陈政字（2016）第43号处理决定，高广武不服处理决定向封丘县人民政府提出复议，封丘县人民政府作出封政复议（2016）第16号行政复议决定书，维持了封丘县陈固镇政府的处理决定。经庭审查明，第三人陈守亮提供的农村集体土地使用证没有证书编号、且发证机关为封丘县陈固乡土地管理所，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”的规定，封丘县陈固乡土地管理所无权为第三人陈守亮颁发该农村集体土地使用证，故封丘县陈故乡人民政府以该农村集体土地使用证为依据作出的处理决定属主要证据不足，其作出的陈政字（2016）第43号处理决定依法应予撤销；封丘县人民政府在该案进行复议时作出维持陈固镇人民政府的处理决定的行政复议决定书，同样属主要证据不足的决定，依法应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销封丘县陈固镇人民政府2016年5月27日作出的陈政字（2016）第43号处理决定，撤销封丘县人民政府2016年9月2日作出的封政复议（2016）第16号行政复议决定。本案受理费50元，由被告封丘县陈固镇人民政府、被告封丘县人民政府承担。
上诉人封丘县陈固镇人民政府称：上诉人在受理陈守亮的土地使用权处理申请后，依法调查取证，在96年东守宫村进行村镇规划的基础上，还对相关人员进行询问，提交的证据环环相扣，形成完整的证据链条，严格按照程序进行土地争议确权。一审法院认为上诉人以陈守亮提供的集体土地使用证为依据作出的处理决定书，明显与上诉人在一审提交的证据不符，属片面认识，请二审法院依法改判。
上诉人陈守亮称：上诉人与被上诉人之间的土地使用权纠纷一案，陈固镇政府在依法受理后，进行了相关的调查，有足够的证明可能证明上诉人对争议的土地享有使用权。上诉人提交的宅基证中没有县政府和国土资源局的公章，但证件中记载的尺寸与村委会保存的规划存根相一致，也与其它证人证言可以相互印证。原审法院没有全面审查证据，就以上诉人提交的宅基证不是有效证据为由认定陈固镇人民政府作出的处理决定主要证据不足，显属判决错误，请二审法院查明事实，予以纠正。
被上诉人高广武辩称：陈守亮的户口根本不在东守宫村，不具有东守宫村民身份，也就无法分得东守宫村宅基地。陈守亮所持的使用证无发证时间、无封丘县人民政府印章、内容残缺不全，也没有土地登记造册，陈固镇政府的行政处理决定却依据了该集体土地使用证，有失尊重事实、依法有序行政的基本职责，请求依法维持一审判决，维护公平正义。
原审被告封丘县人民政府称：陈固镇政府作出的处理决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，应予以维持，一审法院判决书认定镇政府依照陈守亮持有的96年土地证为依据作出的行政处理缺乏相应的证据，属认定事实错误。陈守亮持有的集体土地使用证虽然超出了法定的颁证职权，不属于法律依据，但应属于一个事实依据，一审中本案高广武没有提出合法有效的土地使用凭证，所以陈固镇政府作出的处理决定证据确凿，封丘县政府复议维持镇政府的处理决定合法。综上，依法应当维持镇政府县政府的具体行政行为。
二审中，上诉人陈守亮提交了高绍替等7人的集体土地建设用地使用证，因该证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予采信。本院查明事实与原审认定事实一致。
本院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第五条：“个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”的规定，经当事人陈守亮的申请，封丘县陈固镇人民政府具有处理陈守亮和高广武土地权属纠纷的行政职权。根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，封丘县陈固镇人民政府应当在收到陈守亮的申请书后7个工作日内提出是否受理的意见，如受理，应在受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。本案中，封丘县陈固镇人民政府于2016年1月5日收到陈守亮的书面申请，同年2月24日启动调查程序，其自认于同年3月25日电话通知高广武，在处理决定作出之前也到过高广武家里，却自始至终没有向高广武送达申请书副本，属程序违法。封丘县陈固镇人民政府提交的证据也不能证明，在作出陈守亮和高广武之间的土地权属争议的行政处理决定之前对当事人进行了调解，违反了《土地权属争议调查处理办法》第二十三条：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”的规定。另，陈守亮所持有的发证机关为封丘县陈固乡土地管理所的集体土地使用证已被具有颁发集体土地使用证职权的封丘县人民政府认定为无效证件，故，封丘县陈固镇人民政府作出陈政字[2016]43号处理决定所认定的事实依据不合法，依法应予以撤销。封丘县人民政府作出行政复议决定认定事实错误，也应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人封丘县陈固镇人民政府和陈守亮各自负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 张 西
审判员 刘强平
审判员 宋 歌
二〇一七年八月二十九日
书记员 阎亚博