山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终415号
上诉人（原审原告）王书宏等26人（详细名单附后）。
诉讼代表人王书宏。
诉讼代表人傅国英。
诉讼代表人刘克勇。
诉讼代表人王峰。
诉讼代表人禚洪猛。
上诉人的共同委托代理人张文东，山东鲁兴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府，住所地济南市槐荫区十西路29851号。
法定代表人朱玉明，区长。
委托代理人王雷，山东天澍律师事务所律师。
委托代理人边广伟，济南市槐荫区房屋征收服务中心主任。
原审原告张韶丽等9人（详细名单附后）。
上诉人王书宏等26人因诉被上诉人济南市槐荫区人民政府（简称槐荫区政府）房屋行政征收一案，不服济南市中级人民法院（2016）鲁01行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人王书宏、傅国英、刘克勇以及上诉人的共同委托代理人张文东，被上诉人槐荫区政府的委托代理人王雷、边广伟到庭参加诉讼。被上诉人槐荫区政府副区长胡民安作为出庭负责人到庭参加诉讼。原审原告张韶丽等9人经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明如下事实：济南市卫生学校地块旧城区改建项目在“济南市2013年国民经济和社会发展计划”中，被列入了“2013年保障性安居工程和旧城区改建国有土地上房屋征收项目（市级）计划”。2013年7月30日，济南市规划局作出济规直二管函[2013]60号复函，对该地块的规划条件予以确认。2013年8月8日，济南市西区投融资管理中心（项目实施单位）向济南市城乡建设委员会提交《济南市卫生学校地块国有土地上房屋征收意向书》、《济南市卫生学校地块房屋征收资金落实情况报告》及《济南市卫生学校地块房屋征收安置房源落实情况报告》。2013年8月12日，济南市城乡建设委员会分别向市规划局、市发展和改革委员会、市国土资源局分别发出征询意见函，同年8月22日，市规划局向市城乡建设委员会作出复函，确认该项目符合城乡规划要求。8月30日，济南市发展和改革委员会向济南市城乡建设委员会作出复函，确认该地块列入济南市2013年度保障性安居工程和旧城区改建房屋征收计划。2013年9月3日，市国土资源局作出复函确认涉案房屋征收建设活动符合土地利用总体规划。2013年9月6日，济南市城乡建设委员会作出《关于济南市卫生学校地块项目房屋征收冻结通知》并发布冻结公告。2013年9月11日，济南市城乡建设委员会发布济南市卫生学校地块项目房屋征收评估机构的公告，告知被征收人协商选定评估机构。公告期满，被征收人没有协商选定评估机构。2014年1月6日，城乡建设委员会作出《国有选定房屋征收评估机构的通知》，通知被征收人于2014年1月8日上午10点前到指定地点采用集中投票方式选定评估机构，如不能通过投票选定评估机构，将采用抽签方式确定评估机构。2014年2月25日，通过抽签方式选定了评估机构。济南市历下公证处对抽签活动予以公证。2014年5月9日，济南市槐荫区政府组织相关部门对济南市卫生学校地块项目征收补偿方案进行论证后，于5月23日，发布济南市卫生学校地块房屋征收补偿方案征求意见公告。公告期限为2014年5月23日至2014年6月22日。公告期满，共有包括原告隋朝等10户被征收人反馈意见。2014年6月24日，济南市卫生学校地块项目部制作了《济南市卫生学校地块房屋征收面积公示表》予以公示。同日，槐荫区城乡建设委员会、槐荫区房屋征收服务中心制作济南卫生学校地块房屋征收社会风险评估报告，被告槐荫区政府于2014年7月4日对社会风险评估报告进行论证。2014年7月8日，被告作出济南市卫生学校地块项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和方案修改情况公告。2014年7月9日，征收补偿费48855525.18元存入槐荫区国有土地上房屋征收工作审批领导小组办公室账户。被告槐荫区政府于2014年7月11日作出济（槐荫）征字[2014]06号《房屋征收决定》（简称6号征收决定），并以济（槐荫）征告[2014]06号《房屋征收公告》予以公告，其主要内容为：决定征收济南市卫生学校地块项目国有土地上房屋，征收范围：东至城市河道、西至二环西路、南至规划城市道路、北至相邻用地边界。其中具体门牌号：××院内1号楼、2号楼、3号楼、4号楼、5号楼；张庄路345-1号校院、321号。房屋征收部门：济南市槐荫区城乡建设委员会。房屋征收实施单位：济南市槐荫区房屋征收服务中心。房屋签约期限：2014年7月18日至2014年11月17日。征收补偿按照《济南市卫生学校地块项目房屋征收与补偿方案》执行。决定中告知了原告诉权和起诉期限。原告戴木林等申请行政复议，济南市人民政府作出济政复决字[2014]153号行政复议决定，维持了被告作出《房屋征收决定公告》及征收补偿方案的具体行政行为。原告不服被告作出的征收决定，诉至原审法院。
原审法院认为，被告槐荫区政府作为县级人民政府，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款之规定，负责本辖区国有土地上房屋的征收工作，具有作出本案6号征收决定的法定职权。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：“……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……。”第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，济南市卫生学校地块房屋征收项目经济南市发改委确认符合国民经济和社会发展规划和专项规划，经市规划局确认符合城乡规划要求，经市国土资源局确认符合土地利用总体规划,符合征收房屋的法定条件。原告主张自己居住的房屋并不是危房，不应以旧城区改造为由被征收。对此，原审法院认为，旧城区改造项目是被告根据国民经济和社会发展规划以及涉案地块在城市发展中的整体状况确定的城市建设活动，项目范围内的房屋是否均为危房，不是确定该地块是否应当实施旧城区改造项目的决定因素，因此，原告的主张不能成立。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”具体到本案，征收决定作出前，被告对房屋征收部门拟定的济南市卫生学校地块房屋征收补偿方案进行了论证。关于征收补偿方案是否公示并征求意见的问题。被告提交了证据15、2014年5月23日的济（槐荫）征方案告字[2014]1号《关于公布济南卫生学校地块项目房屋征收补偿方案征求意见公告》及张贴图片；16、孙殿明、牛爱丽、隋超等10人的征求意见表，用以证明于5月23日发布济南市卫生学校地块房屋征收补偿方案征求意见公告，公告期限为2014年5月23日至2014年6月22日，不存在多数被征收人认为补偿方案不符合条例规定的情形。原审法院认为，被告的征求意见公告及张贴图片虽不能显示张贴的时间及地点，但被告提交的证据16中可以证明原告牛爱丽、隋朝、孙殿明，分别于2014年5月24、25日及6月22日出具了征求意见表。综合上述意见表出具的时间点，原审法院认定被告在组织论证征收补偿方案后，进行了公布并征求意见，征求意见不少于30日，征求意见期满后，未存在多数被征收人认为不符合条例规定的情形，被告仅将征求意见及补偿方案修改情况进行了公告，未举行听证符合法律规定。原告提交证据7，欲证明80户被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定，但不能证明该证据形成于补偿方案征求意见期限内，且本案目前仅有35名被征收人不同意征收，不能证明多数被征收人在征求意见期限内不同意征收补偿方案，不能证明被告槐荫区政府未依法制定征收补偿方案。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”综上，应当给予被征收人的补偿包括停产停业损失补偿、搬迁安置补偿、补助奖励、被征收房屋价值补偿等四项。关于被征收房屋价值补偿，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋……”根据上述规定，被征收房屋价值补偿包括货币补偿费用和产权调换房屋，对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定的征收补偿费用，应解释为包括货币补偿费、安置房建设资金、安置补助费、停产停业损失补偿、搬迁安置补偿、补助奖励等。鉴于在房屋征收决定作出之前，相关费用仍处于预算阶段，并未实际发生，确保足额到位客观上很难实现，加之有政府财政资金托底保障，因此，对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定的“征收补偿费用应当足额到位”，可以解释为将预算的征收补偿费用，按适当比例足额存入专用账户。本案中，房屋征收部门测算的货币补偿费为14928042.60元，安置房建设资金费85529016元，货币补偿奖励费为1492804.26元，附属房产为640000元，装修补偿费为2460000元，设施迁移费为246000元，补助资金为1551276元，一次搬迁费为267005.64元，二次搬迁费为453909.59元，搬迁奖励费为3690000元，临时安置补助费为2963762.61元，合计121030461元，被告在作出征收补偿决定前，将48855525.18元存入了槐荫区国有土地上房屋征收工作审批领导小组办公室账户，实施专户存储，专款专用，达到了预算征收补偿费用的40%，符合补偿费用足额到位的要求。另外，征收决定前作出的风险评估报告，认定征收总体风险不大，具备作出征收决定的条件，该报告预计仅有15%的被征收人选择货币补偿，被告依据该报告，仅按被征收房屋价值15%的比例准备货币补偿费，虽然与后续事实情况有出入，但并未侵犯被征收人依据协议获得足额货币补偿的权利，不能据此认定征收补偿费用未足额到位。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定……”涉及到本案，被告在作出征收决定前，对该征收项目进行了风险评估。经审查，槐荫区城乡建设委员会、槐荫区房屋征收服务中心于2014年6月24日制作济南卫生学校地块房屋征收社会风险评估报告，被告槐荫区政府于2014年7月4日对社会风险评估报告进行论证，符合上述法律规定。
综上，被告槐荫区政府作出的6号征收决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。经原审法院审委会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王书宏等35人的诉讼请求。
王书宏等26人不服原审法院判决，上诉称：一、原审法院判决认定事实存在严重错误，尤其对山东省高级人民法院（2015）鲁行终字第261号行政裁定指出的征收补偿费用是否足额到位问题及征收补偿方案征求公众意见情况的事实认定，严重违反法律规定。涉案被上诉人之征收目的纯粹是为了谋取自身片面的商业地产之开发利益。1、原审法院判决对征收补偿费用足额到位的认定与法律规定背道而驰。房屋征收决定作出前，征收补偿费用都未发生，需要预算，确保足额到位很难实现，说明不具备作出征收决定的必要条件，法律没有规定可以按适当比例存入征收补偿费用。风险评估报告的数据来源不明。2、原审法院判决对是否依法公布征收补偿方案、举行听证会的确认与事实不符，大多数被征收人对征收补偿事宜并不知情。3、原审法院判决对风险评估的有关认定是错误的。首先，作出的主体不合法；其次作出的程序不合法。风险评估报告不真实。4、原审法院认为涉案项目是公共利益项目显然没有事实基础和法律依据，该项目既不属于国有土地上房屋征收中保障性安居工程、旧城改建的范畴，亦不属于“确需征收”类型。5、被上诉人未依法作出房屋征收决定，即行使房屋征收决定公告严重违法。6、被上诉人非法暴力强拆上诉人的合法房屋，房屋征收的标的物房屋已遭毁灭。7、原审法院对上诉人诉求的征收相关事实的认定、被上诉人提交的证据并没有展开质证，对事实认定不清，其评判不可能公平公正。8、原审法院判决认定上诉人提供的4-8号证据与被征收决定是否合法无关联性，不予采信，该认定同样未当庭质证。二、上诉人向原审法院申请调取证据，原审法院对上诉人的请求未给予说明和答复。三、请求二审法院查明相关事实，进行证据保全。四、上诉人依法保留对被上诉人的责任追究。五、程序公正是实体公正的保障，它具有独立的价值，原审法院程序不合法。六、原审法院判决认定6号征收决定适用法律正确是错误的。
被上诉人槐荫区政府答辩称：一、原审法院判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，判决正确。二、答辩人作出的6号征收决定主体适格，程序合法，符合法律、法规的规定。上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人所称征收是否是公共利益之目的的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例释义》中对公共利益有界定，涉案改造项目已经列入济南市总体规划，该项目的实施既能改善该片区居民的居住环境，又能提升城市整体形象，符合国民经济和社会发展规划和专项规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。2、上诉人所称“听证会的问题、知情权的问题”等，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条及《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十六条的规定，答辩人制作了房屋征收补偿方案征求意见表，在规定的期限内收集到被征收人书面意见10份，该地块项目涉及122户，其中112户被征收人在规定期限内未对征收补偿方案提出异议。从本案所涉及的征收项目从征求意见的情况看，不具备组织听证会的条件。3、上诉人称关于风险评估报告的问题。答辩人在作出征收决定前，严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条、《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》的具体规定实施了各项工作。区政府组织有关部门负责人和专家对涉案地块的房屋征收可能引起社会稳定的风险和隐患进行讨论，形成评估意见，出具了风险评估报告并进一步对报告进行了论证。4、上诉人关于补偿资金没有足额到位的问题，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定及条例释义解释中关于足额到位是指用于征收补偿的货币、失误的数量应当符合征收补偿方案的要求，能够保证全部被征收人得到依法补偿和妥善安置。在征收决定作出前，征收补偿费用根据匡算已经足额到位是一个基本事实，资金是真实存在的，专户存储、专款专用。5、对于上诉人提出的危房问题，答辩人认为原审判决已经解释的非常清楚。
原审原告张韶丽等9人未提交书面陈述意见。
本院二审确定的审理重点是：1、涉案项目是否符合旧城区改造项目的法定条件；2、征收补偿方案是否征求公众意见以及是否应当组织听证；3、涉案项目是否经过社会风险评估；4、补偿资金是否足额到位。
庭审中，合议庭各方当事人围绕着审理重点进行了查证辩论，各方当事人的意见与上诉、答辩意见基本一致。
二审中，上诉人新提交了以下证据，1.国有土地收回购合同及补充协议(签约双方：济南市西区投融资管理中心、山东省济南卫生学校)；2.关于申请公开相关规划信息的答复意见(上诉人孙汉友)；3.济南市信息公开(局收文第54号)的答复(上诉人王峰)规划条件附图、济南市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告(济国土资告字[2014]27号)、万科地产布局槐荫区低价摘得二环西路土地；4.非法暴力强拆：新闻媒体报道、强拆现场槐荫区政府工作人员现身及限制人身自由等图片12张，非法征收及强拆光盘(目录)。上诉人用以上证据证明涉案项目不符合旧城区改造项目的法定条件以及程序违法。被上诉人质证认为，上诉人提交的证据不具有真实性，与本案没有关联性。经合议庭评议认为，上诉人提交的证据与本案没有关联性，对其证据效力不予认定。
庭审中，上诉人申请证人黄某1、黄某2出庭作证，用以证明被上诉人自行张贴征收补偿方案，上诉人不知情。被上诉人质证认为，对证人证言的效力不认可，且与本案无关。
合议庭经评议认为，上述两位证人证言的内容不能证明上诉人的主张，对其效力不予确认。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：一、关于涉案项目是否符合旧城区改造项目法定条件的问题。本案中，为改善城区居民的居住环境，提升城市整体形象，被上诉人实施济南市卫生学校地块房屋征收项目，且经济南市发改委、市规划局、市国土资源局确认该项目符合国民经济和社会发展规划和专项规划、城乡规划和土地利用总体规划,原审法院据此认定该项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，并无不当。上诉人主张的6号征收决定不符合公共利益需要的上诉理由不能成立，本院不予支持。
二、关于征收补偿方案是否征求公众意见以及是否应当组织听证的问题。本案中，根据被上诉人提交的济（槐荫）征方案告字[2014]1号《关于公布济南卫生学校地块项目房屋征收补偿方案征求意见公告》及张贴图片以及孙殿明、牛爱丽、隋超等人的征求意见表，原审法院认定被上诉人对征收补偿方案进行公布并征求意见以及因未存在多数被征收人认为不符合条例规定的情形而未未举行听证符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定，并无不当。上诉人关于征收补偿方案未征求公众意见以及应当组织听证的主张无事实及法律依据，本院不予支持。
三、关于涉案项目是否经过社会风险评估的问题。被上诉人槐荫区政府在作出征收决定前，对该征收项目进行了风险评估。槐荫区城乡建设委员会、槐荫区房屋征收服务中心于2014年6月24日制作济南卫生学校地块房屋征收社会风险评估报告，被上诉人槐荫区政府于2014年7月4日对社会风险评估报告进行论证，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。上诉人关于原审法院对风险评估报告认定错误的主张不能成立，本院不予支持。
四、关于补偿资金是否足额到位的问题。原审法院查明被上诉人在作出征收补偿决定前，将预算费用的40%存入了槐荫区国有土地上房屋征收工作审批领导小组办公室账户，据此认为符合补偿费用足额到位的要求。本院认为，该认定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。法律要求征收补偿费用应当在作出房屋征收决定前足额到位、专户存储、专款专用，目的是在征收补偿上保证被征收人的合法权益。从本案房屋征收范围内大部分被征收户已签订协议的情况看，被上诉人已经在征收补偿问题上保证了被征收人的合法权益，该问题不足以达到确认6号征收决定违法的程度，否则将损害大多数被征收人的合法权益。但对于6号征收决定存在的该问题，本院予以指出，被上诉人在今后的工作中应当按照《房屋征收与补偿条例》的规定严格执行。
综上，原审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 孙晓峰
代理审判员 杜钰越
二〇一七年五月二十二日
书 记 员 李 倩
附：上诉人名单：
戴木林。
王书宏。
傅国英。
李国栋。
张华。
赵会超。
任国三。
王峰。
马源。
于洪臻。
赵钢。
汪祎。
孙汉友。
王宝峰。
孙殿明。
孙学三。
孙学云。
禚洪猛。
王燕。
刘克勇。
李晓红。
高法振。
李秀忠。
王建华。
徐海梅。
谷伟。
原审原告名单：
张韶丽。
隋超。
孙英。
马涛。
黄义辉。
刘加钊。
温洪平。
刘海军。
李芳霞。