广州铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤71行终2269号
上诉人（原审原告）：广州市越秀区矿泉街瑶台村第一经济合作社，住所地：广州市越秀区矿泉街瑶台瑶华街68号。
法定代表人：陈炳兴，社长。
委托代理人：严凤华，该社社员。
委托代理人：陈有来，该社社员。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地：广东省广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：庄小强，该委员会工作人员。
委托代理人：张棣，广州金鹏律师事务所律师。
上诉人广州市越秀区矿泉街瑶台村第一经济合作社（以下简称瑶台一社）因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）土地行政管理一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初2197号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。
原审法院审理查明：2012年5月10日，广州市人民政府发出穗府﹝2012﹞19号《关于开展广州市农村集体土地登记的通告》，根据有关规定，决定对全市范围内的农村集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权进行总登记。2012年6月8日，原广州市国土资源和房屋管理局与湖南省第一测绘院签订《广州市农村集体土地确权登记发证项目（第一批次）农村集体土地所有权地籍调查子项目标段1（越秀、荔湾、黄埔调查区）合同书》，约定湖南省第一测绘院接受委托对越秀、荔湾、黄埔调查区内的集体土地情况进行全面清查，调查内容包括：土地权属人及相关信息、土地权属性质、土地座落（地址及四至）、界标物及界址认定、土地用途、土地面积、土地权属来源及实际使用情况等。
2012年8月，湖南省第一测绘院出具了地籍调查表号为440104022006JA00003、预编宗地代号为440104022004JA12030的《地籍调查表》（即003号地籍调查表），其中记载土地权利人瑶台一社农民集体，单位性质农民集体，权属性质集体，权利类型土地所有权，土地坐落广州市越秀区矿泉街道松岗社区居委会，宗地四至北：交警机动大队、东：粤侨工业大厦、南：岗头大街、西：广州市越秀区矿泉街瑶台村第四经济合作社，实际面积12481㎡，并附宗地草图及宗地图，地籍调查结果审核意见：根据国家《地籍调查规程》有关规定，经调查，审核意见为本宗地界址清楚，面积准确，相邻各方无争议，调查结果符合地籍调查规程的要求，宗地内土地分类面积以年度土地变更调查统计数据为准。2012年12月，湖南省第一测绘院出具了地籍调查表号为440104022006JA00010、预编宗地代号为440104022004JA12038的《地籍调查表》（即010号地籍调查表），其中记载土地权利人瑶台一社农民集体，单位性质农民集体，权属性质集体，权利类型土地所有权，土地坐落广州市越秀区矿泉街道松岗社区居委会，宗地四至北：交警机动大队、东：粤侨工业大厦、南：岗头大街、西：广州市越秀区矿泉街瑶台村第四经济合作社，实际面积11059㎡，并附宗地草图及宗地图，地籍调查结果审核意见：根据国家《地籍调查规程》有关规定，经调查，审核意见为本宗地界址清楚，面积准确，相邻各方无争议，调查结果符合地籍调查规程的要求，宗地内土地分类面积以年度土地变更调查统计数据为准。
市国规委称，2012年8月31日，瑶台一社根据《土地登记办法》第九条的规定提交有关材料向原广州市国土资源和房屋管理局申请登记涉案地块的集体土地所有权，申请登记面积为12481平方米，经原广州市国土资源和房屋管理局审查，瑶台一社申请登记的涉案地块集体土地所有权红线与位于越秀区三元里走马岗33号地块的国有土地使用权红线图存在重合情况，原广州市国土资源和房屋管理局将上述情况反馈给湖南省第一测绘院，该院据此重新核查了涉案地块并出具了010号地籍调查表。瑶台一社以010号地籍调查表未对003号地籍调查表中已登记的属于瑶台一社的部分土地予以登记，损害其利益，诉至原审法院。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。”按照行政诉讼法第一条的规定，人民法院审理行政案件首要目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。行政诉讼法第二条因此规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。据此可知，行政诉讼法首先是一种权利损害法律救济，提起行政诉讼的前提，是存在被诉行政行为侵犯原告合法权益的可能。被诉行政行为需具有单方性、个别性和法效性等特征，单方性强调的是法律效果系基于行政机关单方意思表示，个别性强调的是行为的对象必须是特定之人和具体事件，法效性强调的是行为直接对外发生法律效果。《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。本案中，010号地籍调查表是专业技术单位出具的地籍调查情况报告，属于调查取证程序行为，是权属人办理产权登记的申请材料之一，不涉及对瑶台一社实体权益的处理，对瑶台一社的合法权益不产生实际影响，故不具有可诉性。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（八）项的规定，裁定驳回瑶台一社的起诉。
上诉人瑶台一社不服原审裁定，向本院上诉称：原审裁定认定事实不清。地籍调查表是被上诉人委托调查的，也是其发证的依据，原审法院未理清被上诉人与地籍调查表的关系。而且半年之间，调查的面积减少一大块，被上诉人存在过错，其应及时重新调查。003号地籍调查表和010号地籍调查表登记不一致，有重大错误。错误一：在003号地籍调查表第七页2012年8月23日宗地草图中，上诉人的土地登记依然存在；而在010号地籍调查表第七页2012年12月28日宗地草图中，上诉人拥有的土地消失了，未经公告、合同，没有任何手续就被变更。错误二：003号地籍调查表第十页载明“相邻各方无异议”和“经指界人现场指界，四至清晰，权属无争议。”010号地籍调查表第十页载明“相邻各方无异议”和“经指界人现场指界，四至清晰，权属无争议。”无争议的上诉人确认，有争议的上诉人不予认可。错误三：003号地籍调查表有《具结证明》；010号地籍调查表没有《具结证明》，明显是被上诉人错误所致。据此请求撤销原审裁定，判决被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人市国规委二审期间未提交答辩意见。
经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。
另查明，因机构调整，原广州市国土资源和房屋管理局的相应行政职权由被上诉人市国规委行使。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”提起行政诉讼应当针对行政机关和行政机关工作人员的行政行为，同时符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。本案中，上诉人所诉010号地籍调查表系专业技术单位出具的调查情况报告，既非对上诉人的合法权益作出处理，也非被上诉人行使行政职权的行为。因此，原审依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（八）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 洪文冰
审 判 员 陈作斌
代理审判员 王 硕
二〇一七年十二月十八日
书 记 员 李梦瑶