安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）皖行终字第00151号
上诉人（一审原告）储可付，男，1965年12月17日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。
委托代理人吕国华，北京国征律师事务所律师。
上诉人（一审原告）于传军，男，1950年10月26日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。
上诉人（一审原告）王少林，男，1955年2月17日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。
被上诉人（一审被告）阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市清河东路，组织机构代码00315985-0。
法定代表人李平，该市市长。
被上诉人（一审被告）阜阳市汽贸物流园建设指挥部，住所地安徽省阜阳市经济技术开发区。
诉讼代表人丁福山，该指挥部主任。
被上诉人（一审被告）阜阳市城市管理行政执法局，住所地安徽省阜阳市颍河西路，组织机构代码75096446—6。
法定代表人张春，该局局长。
储可付、于传军、王少林因不服阜阳市中级人民法院（2015）阜行初字第00013号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
储可付、于传军、王少林向一审法院起诉称：阜阳市人民政府在制定集体土地征收拆迁安置补偿指导文件时，只注重有形资产的补偿，忽略对农民无形资产丧失损失的补偿，阜阳市人民政府于2013年9月在颍州区京九办事处岳寨村大于庄实施的房屋拆迁安置补偿文件涉嫌侵权、涉嫌以损害农民利益为代价进行征地拆迁开发，严重违反《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作，切实维护群众合法权益的紧急通知》精神，严重损害了被拆迁户的利益。阜阳市汽贸物流园建设指挥部在实施房屋拆迁中，严重违规违法，拟定的具体拆迁方案不公示、不听证，而是直接宣布实施，已拆迁安置补偿的结果内容不公示，安置房成本价格不公示，任意剥夺群众的监督权和知情权。根据《行政处罚法》相关规定和中纪办（2011）8号文件通知精神，阜阳市城市管理行政执法局涉嫌违规违法执法，助纣为虐。请求人民法院依法裁决阜阳市人民政府在对颍州区京九办事处岳寨村大于庄拆迁补偿安置文件中增加用益物权丧失损失的补偿及标准，增加被拆迁户被城市化后，日常生活支出增加部分的补助及标准；依法要求阜阳市汽贸物流园建设指挥部公示在颍州区京九办事处岳寨村大于庄进行房屋拆迁安置补偿的具体实施方案、安置房的成本价格及已拆迁补偿安置的内容；依法对阜阳市城市管理行政执法局从事违规违法执法行为作出处罚。
一审法院经审理查明：2011年2月18日阜阳市人民政府印发阜政发（2011）7号《阜阳市城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》，规定了征地补偿安置、被征收土地上房屋补偿安置、被征收土地上农业人员安置等内容。2013年8月1日，阜阳市人民政府印发阜政发（2013）53号《阜阳市征收土地青苗和房屋等附着物补偿标准》规定，阜政发（2011）7号《阜阳市城市规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》中征收集体土地房屋、房屋装修、地上附着物及青苗补偿标准即日起停止执行。
2014年12月23日，阜阳市城市管理行政执法局对储可付作出（2014）城管罚决字第6009号行政处罚决定，限储可付三日内自行拆除完毕其于2008年后在京九办事处岳寨村大于庄建筑面积为1042平方米的房屋。储可付已就该行政处罚决定向颍州区人民法院提起行政诉讼。2014年12月23日，阜阳市城市管理行政执法局对王少林作出（2014）城管罚决字第6008号、6013号、6014号行政处罚决定，限王少林三日内自行拆除其于2011年在京九办事处岳寨村大于庄建设养殖场用房及住房1390平方米。王少林未起诉。
一审法院认为：阜阳市人民政府阜政发（2011）7号、阜政发（2013）53号文件是指导阜阳地区集体土地征收拆迁补偿的规范性文件，具有普遍约束力，在其有效期间可反复使用，储可付、于传军、王少林认为阜政发（2011）7号、阜政发（2013）53号文件涉嫌侵权、涉嫌以损害农民利益为代价进行征地拆迁开发，严重损害了被拆迁户的利益，要求在文件中增加用益物权丧失损失的补偿及标准，增加被拆迁户被城市化后，日常生活支出增加部分的补助及标准的诉讼请求属于对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项的规定，该诉讼不属于人民法院受理行政诉讼范围，依法应予驳回。
国土资源部《征用土地公告办法》第七条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告。依据该规定，对征地补偿、安置方案予以公告的主体是有关市县人民政府土地行政主管部门，储可付等人认为，阜阳市汽贸物流园建设指挥部的工作人员都是从政府各部门抽调而来，实际实施了拆迁安置的工作，有资格拆迁就有资格公告，是本案信息公开的适格主体的理由不能成立，且公民、法人或其他组织申请信息公开的，应当先向行政机关提出申请，其直接向人民法院提起诉讼不当。
2014年12月23日，阜阳市城市管理行政执法局对储可付、于传军作出行政处罚决定，限其拆除相关房屋。储可付在法定期间内向阜阳市颍州区人民法院提起诉讼，阜阳市城市管理行政执法局认为储可付再次起诉属于重复起诉，但本案储可付等人的诉讼请求与上述诉讼并不一致，不属于重复诉讼。原告认为诉状是要求对拆迁行为合法性进行审查，但从储可付等人针对该请求提供的证据及论证与分析来看，其并未针对拆迁行为提供证据，其主张不能成立。故储可付等人认为阜阳市城市管理行政执法局涉嫌渎职和报复陷害，请求法院对该局给予处罚的诉讼请求不属于行政审判权限范围。
综上，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项，第（三）项的规定，裁定驳回原告储可付、于传军、王少林的起诉。
储可付、于传军、王少林上诉称：阜阳市政府阜政发（2011）7号、（2013）53号文件不属于不可诉的具有普遍约束力的决定、命令；一审认定阜阳市汽贸物流园建设指挥部不是公示拆迁具体实施方案，公开拆迁有关内容信息的适格主体错误；上诉人要求对阜阳市城市管理行政执法局参与拆迁采取强拆措施解决拆迁争议行为进行合法性审查，属于人民法院受案范围。请求本院撤销一审判决，支持其一审诉讼请求。
被上诉人阜阳市人民政府在一审中答辩称：三原告的第一项诉讼请求，要求增加用益物权损失补偿的要求没有法律、法规支持，阜阳市人民政府制定的暂行办法所依据的法律法规和政策都没有涉及用益物权的设定、补偿问题，同时原告要求增加城市化后生活水平差额的诉讼请求没有法律依据。
被上诉人阜阳市汽贸物流园建设指挥部在一审中答辩称：该指挥部不是本案原告诉讼相关信息公开适格的主体，集体土地的征收主体是人民政府，实施机关是土地部门，信息公开部门是市县政府及其部门，不是指挥部的职责。且实施方案在拆迁动员阶段已经公示，安置房的成本价在没有建成之前无法核算成本，也没法公示。
被上诉人阜阳市城市管理行政执法局在一审中答辩称：1、对于储可付的处罚决定，颍州区人民法院已经受理且尚未审结，储可付本案属于重复诉讼；该局对王少林的行政处罚早已做出，王少林若起诉该处罚决定超出诉讼时效；对于于传军，该局没有做出任何行政行为。2、本案三原告在诉讼请求中要求人民法院对行政机关进行处罚不属于行政诉讼审查范围。
本院认为：《行政诉讼法》第十三条第（二）项规定“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条明确“具有普遍约束力的决定、命令”是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。上诉人认为阜阳市人民政府在制定集体土地征收拆迁安置补偿指导文件时，只注重有形资产的补偿，忽略对农民无形资产丧失损失的补偿，严重损害了被拆迁户的利益。请求人民法院依法裁决阜阳市人民政府在对颍州区京九办事处岳寨村大于庄拆迁补偿安置文件中增加用益物权丧失损失的补偿及标准，增加被拆迁户被城市化后，日常生活支出增加部分的补助及标准。上诉人系对阜阳市人民政府制定的规范性文件不服提起诉讼，而该规范性文件是阜阳市人民政府针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，依法不属于行政诉讼的受案范围。
《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据批准征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门实施。”涉及征收阜阳市颍州区京九办事处岳寨村大于庄土地相关信息的制作、保管主体并非阜阳市汽贸物流园建设指挥部，上诉人要求阜阳市汽贸物流园建设指挥部公示在颍州区京九办事处岳寨村大于庄进行房屋拆迁安置补偿的具体实施方案、安置房的成本价格及已拆迁补偿安置内容的诉讼主体不适格。
上诉人认为阜阳市城市管理行政执法局参与拆迁采取强拆措施，应提交证据证明被诉行政行为的存在，而其并未向一审法院提供该证据。且上诉人对阜阳市城市管理行政执法局参与拆迁采取强拆措施不服，依法应向具有管辖权的人民法院提起诉讼。上诉人提出诉讼请求，要求依法对阜阳市城市管理行政执法局从事违规违法执法行为作出处罚并不属于行政审判权限范围。
综上，三上诉人对三被上诉人的不同行政行为不服，应分别提起诉讼，三被上诉人并非共同被告。其提起诉讼均不符合法定的起诉条件，一审裁定驳回起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 胡宛平
代理审判员 石 音
代理审判员 钟祖凤
二〇一五年十月十六日
书 记 员 刘 琳