云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）西民二初字第102号
原告禄劝天裕房地产开发有限公司。
委托代理人白智方，云南博仲律师事务所律师。特别授权代理。
委托代理人张骞，云南博仲律师事务所实习律师。特别授权代理。
被告景洪市景洪农场管理委员会。
委托代理人方云生，云南景诚律师事务所律师。特别授权代理。
第三人西双版纳旅游度假区管理委员会。
委托代理人高慧明，云南律政律师事务所律师。特别授权代理。
第三人西双版纳旅游度假区南联山农场管理委员会。
委托代理人黄韦斌，云南律政律师事务所律师。特别授权代理。
第三人西双版纳景洪工业园区曼沙农场管理委员会。
委托代理人玉旺坎，云南律政律师事务所律师。特别授权代理。
原告禄劝天裕房地产开发有限公司（以下简称禄劝天裕公司）与被告景洪市景洪农场管理委员会（以下简称景洪农场管委会）建设用地使用权合同纠纷一案，本院于2015年8月28日受理后，依法组成合议庭审理。被告景洪农场管委会于2015年9月16日向本院申请追加西双版纳旅游度假区南联山农场管理委员会（以下简称南联山农场管委会）、西双版纳景洪工业园区曼沙农场管理委员会（以下简称曼沙农场管委会）为本案第三人参加诉讼，同时申请延长举证期限至2015年10月6日，本院经审查均予以准许。2015年9月24日，被告景洪农场管委会申请追加西双版纳旅游度假区管理委员会（以下简称旅游度假区管委会）为本案第三人参加诉讼，本院经审查予以准许。本案于2015年10月27日公开开庭审理，原告禄劝天裕公司的委托代理人白智方、张骞，被告景洪农场管委会的委托代理人方云生，第三人旅游度假区管委会的委托代理人高慧明，第三人南联山农场管委会的委托代理人黄韦斌，第三人曼沙农场管委会的委托代理人玉旺坎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告禄劝天裕公司诉称，原告与被告景洪农场管委会（前身为国营景洪农场）于2010年2月5日签订了《合作开发协议》，约定甲方国营景洪农场与乙方禄劝天裕公司共同合作开发西双版纳旅游度假区勐泐大佛寺周边景洪农场四分场七队八居民点、八队九居民点土地危房改造开发建设及住户回迁项目。该《合作开发协议》第二条明确约定“由甲方办理该项目的报建审批、土地过户，提供签署（加盖甲方公章）相关证明文件、资料及合作开发所需的各种手续，费用由乙方负责。”2010年2月11日，原被告双方又签订了《合作开发（补充）协议》，该协议在承认原《合作开发协议》正常履行的基础上，对项目内容做了具体确定，并约定了违约责任及违约金1920万元。合同订立后原告对项目开工前期准备，进行实地勘测、规划等一系列工作，为此投入大量的人力物力，自2010年4月至12月，直接投入的经济损失达845045.21元。2011年西双版纳旅游度假区管理委员会向原告发出《西双版纳旅游度假区管理委员会关于交回景龙苑项目选址意见书的通知》，该通知表明原告于2010年7月1日取得的景龙苑建设项目选址意见书（选字第532801201000003号），因未能在有效期内取得建设项目的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，也未申请延期而失效。综上，因被告怠于履行《合作开发协议》约定的义务，导致景龙苑建设项目选址意见书失效，整体项目无法实施，该项目用地最终被被告转让给其他公司开发，被告已经实际违约。被告的违约行为给原告带来了巨大的经济损失。现原告依据《合同法》、《中华人民共和国民事诉讼法》等相关法律法规提起诉讼，请求判决：1、被告景洪农场管委会赔偿原告损失845045.21元；2、被告景洪农场管委会承担违约责任，向原告赔偿违约金1920万元；3、本案诉讼费用由被告承担。
被告景洪农场管委会答辩称：1、双方确实约定由景洪农场管理委员会完成报建手续，但是之后在履行过程中已经变更，由双方共同完成手续办理；2、被告并没有迟迟不办理手续，被告提交的证据中可以证明其积极申请办理手续；3、原告没有损失80多万元，相关手续没有办好，原告就积极的做各种准备，不符合常理；4、被告没有违约，即使违约，违约金的约定也违反法律规定；5、被告已经划分为三个农场，本案争议的土地在南联山农场，协议中涉及的相关权利义务应当由划分后的农场共同享有和承担；6、旅游度假区管委会在行政行为中有不当之处，一直以土地有争议不予办理相关手续。旅游度假区管委会在送达原告的选址意见书中没有载明办理期限，所以导致原告一直没有申请延期，责任也是在原告。综上，请法院驳回原告的全部诉请。
第三人旅游度假区管委会答辩称，本案将其追加为第三人不符合法律规定，主体资格不适格。本案是合资合作开发房地产纠纷案件，旅游度假区管委会不是合同当事人，与合同当事人没有民事权利义务关系，不应当承担任何责任。旅游度假区管委会是行政管理机构，与其他当事人最多存在行政法律关系；如果要求旅游度假区管委会承担因行使行政权利引发的责任，应当通过行政诉讼解决。旅游度假区管委会收回选址意见书是2011年12月，之前原告也曾向法院起诉过，后撤诉，现已超过诉讼时效。
第三人南联山农场管委会答辩称，南联山农场管委会不是本案适格的当事人，不应当承担任何责任。南联山农场曾是景洪农场分支机构，改制之后，南联山农场没有与原、被告约定共同承担责任。原景洪农场四分场的土地仍然在景洪农场的范围，南联山没有获得本案争议的土地。原、被告之间签订的协议约定了保底条款，是无效的，景洪农场没有建房的义务，也不承担任何责任。景洪农场不是合法的供地主体，不能拿国有土地自己建房，原、被告的约定实际上已经是商品房项目开发，合同是无效的。本案协议约定违约金过高，违约金已经远高于其主张的损失。
第三人曼沙农场管委会答辩称，原、被告签订的协议和补充协议是无效的，本案的合同实际是商品房开发合同，但是景洪农场没有权利用国有土地开发商品房，不是供地主体。本案不论是旧房改造还是商品房改造都违反法律规定。曼沙农场管委会不是适格主体，不应承担任何责任。曼沙农场前身是景洪农场的一分场，改制后景洪农场一分场的土地还是在景洪农场名下，本案争议的土地不在曼沙农场名下，曼沙农场不应承担合同责任。
综合双方的诉辩主张，本案的争议焦点为：1、原国营景洪农场与原告禄劝天裕公司签订的《合作开发协议》及《合作开发（补充）协议》是否有效；2、被告景洪农场管委会是否应赔偿原告禄劝天裕公司违约金1920万元；3、被告景洪农场管委会是否应赔偿原告禄劝天裕公司损失845045.21元。
原告禄劝天裕公司为证实其诉讼主张，提交了以下证据：
1、《合作开发协议》、《合作开发（补充）协议》各1份，欲证明：（1）原告与被告之间合作开发项目的事实；（2）双方的权利义务；（3）违约责任及违约金。
2、《西双版纳农垦分局关于对景洪农场土地合作开发项目请示的批复》（西垦字〔2010〕11号），欲证明原告与被告合作开发土地项目已由西双版纳农垦分局批准同意。
3、《云南省国土资源厅关于景洪市2010年度第一批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》（云国土资复〔2010〕805号），欲证明原告与被告合作开发的项目所涉土地已经过土地管理部门批准。
4、《西双版纳旅游度假区管委会关于交回景龙苑项目选址意见书的通知》（西旅度管发〔2011〕75号），欲证明因被告怠于履行合同义务导致项目无法实施，及被告违约的事实。
5、《关于“景龙苑”项目办理开发建设手续的报告》（禄裕房〔2013〕03号），欲证明原告向被告主张合同权利，诉讼时效中断。
6、各项费用报销单163页，欲证明原告为履行合同而产生的损失。
经质证，被告景洪农场管委会认可证据1的真实性、关联性，不认可合法性；认可证据2、3的真实性、合法性，不认可关联性；不认可证据4的证明内容，而且原告知道时效短可以申请延期，是其自己导致时效到期；认可证据5的三性；不认可证据6的三性，该证据是原告单方制作的，被告不清楚这些费用的产生。
第三人旅游度假区管委会不认可证据1的合法性，均系无效协议，违约责任约定不成立；认可证据2的真实性，不认可关联性，该证据系景洪农场内部审批文件；认可证据3的真实性、合法性，不认可关联性，批复与合同签订没有关系；认可证据4的三性，原告收到选址意见书的时间是2010年，旅游度假区管委会系依法依规收回选址意见书的，选址意见书的有效期只有1年，且选址意见书只针对划拨用地，原、被告协议涉及的土地是安置房建设和商品房开发，安置房建设可以出具选址意见书，针对商品房开发就不能出具选址意见书，所以选址意见书应该提供给被告，而不是原告，所以也是应该收回的；不认可证据5的关联性；不认可证据6的三性，该证据系原告单方制作。
第三人南联山农场管委会不认可证据1的三性，均是无效协议，主合同第二条第2项是保底条款，第4、7、8项是商品房开发条款；认可旅游度假区管委会对证据2、3、4、5的质证意见，并认为证据3只是批复土地农转建，但是否落实在本案项目中不能体现；不认可证据6，没有相关证据证明分公司已经成立，支出实际上是原告公司正常支出，与本案合同履行没有关联性。
第三人曼沙农场管委会的质证意见与度假区管委会、南联山农场管委会的质证意见一致。
本院认为，被告景洪农场管委会认可证据1的真实性和关联性，第三人旅游度假区管委会未对该证据的真实性提出异议，本院对该证据的真实性予以认可，对协议的效力另行评判；被告和第三人对原告提交的证据2、3、4、5的真实性均未提出异议，本院予以认可；原告提交的证据6系原告单方制作，是其工作人员各项费用单据，费用是否真实产生无法核实，且该组证据不能证实其系原告履行《合作开发协议》、《合作开发（补充）协议》所支出的费用，本院不予采纳。
被告景洪农场管委会为证实其主张，提交了以下证据：
1、《中华人民共和国组织机构代码证》1份，欲证明被告主体资格。
2、《国营景洪农场文件》（景场字〔2010〕22号）1份，欲证明被告积极向西双版纳旅游度假区管委会申请办理“景龙苑”项目手续的事实。
3、《行政起诉状》1份，欲证明被告与原告一起积极办理“景龙苑”项目手续的事实。
4、《西双版纳旅游度假区管委会关于交回景龙苑项目选址意见书的通知》（西旅度管发〔2011〕75号），欲证明原、被告重新约定“景龙苑”项目由双方共同办理的事实。
5、《中共西双版纳州委办公室西双版纳州人民政府办公室印发关于西双版纳州农场属地管理意见等6个方案的通知》（西办发〔2010〕31号），欲证明原景洪农场于2010年下半年分为三个农场管委会。
经质证，原告禄劝天裕公司认可证据1的三性；不认可证据2的三性及证明内容；认可证据3的三性，不认可证明内容，该证据恰好能证明景洪农场管委会怠于履行义务；认可证据4的三性，不认可证明内容，实际发放的主体单位不应当是房地产开发公司，景洪农场应该根据通知积极履行义务；认可证据5的真实性、合法性，不认可关联性及证明内容，现在单位一分为三，应当共同承担责任，南联山农场、曼沙农场只是行政划分，仍应承担责任。
第三人旅游度假区管委会认可证据1的三性；不认可证据2的三性，涉案土地当时还是农地，没有省政府批复，管委会也不可能办理相关证件；不认可证据3的关联性；认可证据4的三性，意见与之前答辩和质证意见一致；认可证据5的真实性，不认可关联性。
第三人南联山农场管委会对证据1、2、3、4的质证意见与旅游度假区管委会一致；证据5没有规定南联山农场承担责任，资产仍然登记在景洪农场名下。
第三人曼沙农场管委会对上述证据的质证意见与旅游度假区管委会、南联山农场管委会的意见一致。
本院认为，原告和第三人对被告景洪农场管委会提交的证据1、4、5的真实性均无异议，本院予以采信；被告提交的证据2未得到原告及第三人认可，且未提交已送达上报单位的依据，不能证实其已向西双版纳旅游度假区管理委员会建设规划局送达了该申请，本院不予采纳；被告提交的证据3系行政起诉状，因被告未能提交法院受理该行政诉讼案件的相关文书，因此该行政起诉状是否向法院提交，法院是否受理等情况未能核实，本院不予采纳。
第三人南联山农场管委会为证实自己的主张，提交了以下证据：《中共西双版纳州委办公室西双版纳州人民政府办公室印发关于西双版纳州农场属地管理意见等6个方案的通知》（西办发〔2010〕31号），欲证明：1、南联山农场的行政管理范围仅包含原景洪农场四分场；2、州人民政府没有规定南联山农场作为本案合同主体承担合同责任。
经质证，原告禄劝天裕公司认可该证据的真实性、合法性，不认可关联性及证明内容，合同涉及的土地就在四分场的两个居民点，不论是争议土地还是管理权限，南联山农场是适格当事人之一，安置房的项目回迁安置的就是南联山农场的职工；被告景洪农场管委会认可该证据三性，不认可证明内容，现在景洪农场一分为三，景洪农场四分场的土地全部都由南联山农场管委会实际占有收益，南联山农场是景洪农场分立出去的机关法人，应当共同承担责任；第三人旅游度假区管委会、曼沙农场管委会对该证据的三性均予以认可。
本院认为，第三人南联山农场管委会提交的证据与被告景洪农场管委会提交的证据5一致，原、被告及其他第三人均认可该证据的真实性、合法性，本院予以采信。
第三人曼沙农场管委会为证实自己的主张，提交了以下证据：
1、《中共西双版纳州委办公室西双版纳州人民政府办公室印发关于西双版纳州农场属地管理意见等6个方案的通知》（西办发〔2010〕31号），欲证明曼沙农场的行政管理范围仅为原景洪农场一分场，且州政府并没有规定曼沙农场应作为本案合同的主体承担合同责任。
2、《国有山林权证》1本，欲证明本案合同争议的土地不在曼沙农场的使用范围内，所以曼沙农场自始至终都没有对该土地进行过管理，不应对本案合同承担合同责任。
经质证，原告禄劝天裕公司认可证据1的三性，不认可证明内容，该证据恰好说明曼沙农场是景洪农场分立出来的机构，主体适格；认可证据2的三性，该证据系1992年3月颁发，一直没有更换。被告景洪农场管委会的质证意见与原告的质证意见一致。第三人旅游度假区管委会、南联山农场管委会对上述证据的三性均予以认可。
本院认为，第三人曼沙农场管委会提交的证据1与被告景洪农场管委会提交的证据5、南联山农场管委会提交的证据一致，且原、被告和其他第三人均认可，本院予以采信；第三人曼沙农场管委会提交的证据2系原景洪农场一分场的国有山林权证，该证据与本案涉案协议并无关联，本院不予采纳。
第三人旅游度假区管委会未向法庭提交证据。
根据庭审和举证质证情况，本院确认如下法律事实：
2010年2月5日，原告禄劝天裕公司作为乙方与甲方国营景洪农场在国营景洪农场会议室签订《合作开发协议》，双方约定甲方国营景洪农场将位于西双版纳旅游度假区勐泐大佛寺周边景洪农场四分场七队八居民点、八队九居民点宗地面积135.6亩（其中八居民点18.2亩，九居民点117.4亩）土地提供给乙方禄劝天裕公司进行危房改造开发建设住户回迁，置换回补住宅用房及商业用房。项目由乙方禄劝天裕公司投资，甲方国营景洪农场用上述土地以入股的形式参与项目的开发建设，由国营景洪农场办理该项目的报建审批、土地过户，提供并签署（加盖甲方公章）相关证明文件、资料及合作开发所需的各种手续，费用由乙方负责。本项目合作中，除按赔付比例赔付八居民点、九居民点的回补安置房外，作为合作条件，定向分配给甲方2000㎡商业铺面房（位置由甲方优先连片挑选）以及10000㎡的普通住宅用房（按幢连片划分），甲方享有处置权，乙方享有剩余商品房的处置权。协议还约定了其他条款。2010年2月11日，原告禄劝天裕公司与国营景洪农场签订《合作开发（补充）协议》，该协议约定：项目计划投资额为1.92亿元，由甲方（国营景洪农场）投入土地，乙方（禄劝天裕公司）根据项目的规划和设计要求及回迁方案，负责自筹项目资金，负责项目建设的组织和实施，并积极配合甲方开展工作。违约责任为：任何一方不履行义务或履行义务不符合规定的，在本协议终止前，应当承担继续履行，采取补救措施或者赔偿损失等违约责任；若不能补救造成违约或有意违约，则赔偿对方所造成的经济损失并加付违约金；违约金按项目投资总额的10%计算，即人民币1920万元。该协议还约定了其他条款。
2010年3月1日，西双版纳农垦分局向景洪农场下发《西双版纳农垦分局关于对景洪农场土地合作开发项目请示的批复》（西垦字〔2010〕11号），同意国营景洪农场与禄劝天裕公司合作开发土地的请示，并对合作开发事宜提出了要求。2010年10月12日，中共西双版纳州委办公室、西双版纳州人民政府办公室发出《中共西双版纳州委办公室西双版纳州人民政府办公室印发关于西双版纳州农场属地管理意见等6个方案的通知》（西办发〔2010〕31号），其中《西双版纳州农场属地管理意见》中明确景洪农场（其中一分场、四分场除外）划归景洪市；景洪农场一分场划归景洪工业园区，并更名为“曼沙农场”；景洪农场四分场划归西双版纳旅游度假区，并更名为“南联山农场”，上述农场均实行属地管理。后，被告景洪农场管委会和第三人南联山农场管委会、曼沙农场管委会均获得了西双版纳州质量技术监督局颁发的《中华人民共和国组织机构代码证》，机构类型为机关法人。
2011年1月22日，云南省国土资源厅向西双版纳州人民政府发出《云南省国土资源厅关于景洪市2010年度第一批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》（云国土资复〔2010〕805号），同意西双版纳州人民政府《关于景洪市2010年度第一批城市建设农用地转用及土地征收的请示》（西政报〔2010〕73号）所报农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案，共批准建设用地36.4681公顷（连同国有农用地5.2022公顷），作为景洪市2010年度第一批城市建设用地（具体建设用地供地手续，按规定另行办理）。西双版纳旅游度假区管理委员会于2011年12月向云南禄劝天裕房地产开发有限公司发出《西双版纳旅游度假区管理委员会关于交回景龙苑项目选址意见书的通知》（西旅度管发〔2011〕75号），内容为：禄劝天裕公司于2010年7月1日取得景龙苑建设项目选址意见书后，未能在有效期内取得建设项目的《建设用地许可证》、《建设工程规划许可证》，也未申请延期。依照《云南省建设项目选址规划管理暂行办法》第十五条的规定，该公司所取得的建设项目选址意见书已经失效，请禄劝天裕公司接文后，三日内交回选址意见书文本。2013年8月26日，原告禄劝天裕公司向被告景洪农场管委会发出《关于“景龙苑”项目办理开发建设手续的报告》（禄裕房〔2013〕03号），要求被告协调相关部门，继续办理“景龙苑”项目的开发建设手续；若不能继续办理项目开发建设手续，请组织相关部门共同协商终止合作协议事项。
本院认为，与禄劝天裕公司签订《合作开发协议》、《合作开发（补充）协议》的原国营景洪农场已分立为景洪农场管委会、南联山农场管委会、曼沙农场管委会三个机关法人，原国营景洪农场在上述协议中的权利和义务应由变更后的法人即景洪农场管委会、南联山农场管委会、曼沙农场管委会共同享有和承担。
原告禄劝天裕公司与原景洪农场签订的《合作开发协议》、《合作开发（补充）协议》中的约定，作为土地使用权提供人原国营景洪农场除回补安置房外，还享有分配固定面积的商业铺面房以及普通住宅用房的权利，并不承担经营风险，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同。”因此双方签订的合同为土地使用权转让合同。
本院认为，国有农场直接管理使用的国有林地、农用地等，均系国家通过划拨方式给其长期使用。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”以及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”本案《合作开发协议》、《合作开发（补充）协议》约定即将开发的土地系原国营景洪农场享有使用权的划拨农用地，后土地部门批准将该农用地转为建设用地，但是本案并无证据证实作为出地一方原国营景洪农场（现分立为景洪农场管委会、南联山农场管委会、曼沙农场管委会）已经被有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续，因此本案《合作开发协议》及《合作开发（补充）协议》均为无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条规定“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。……”本案《合作开发协议》及《合作开发（补充）协议》自始没有法律约束力，因此上述合同对原告禄劝天裕公司及承继国营景洪农场合同权利义务的景洪农场管委会、南联山农场管委会、曼沙农场管委会没有约束力，原告禄劝天裕公司要求被告景洪农场管委会赔偿违约金1920万元的诉请，本院不予支持。
房地产开发是指依法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为，禄劝天裕公司作为房地产开发企业应当知道房地产开发应依法在合法取得出让国有土地使用权的土地上建设，对欲开发建设的土地是否具有合法使用权有审慎审查的义务，因此，原告禄劝天裕公司未尽审慎审查义务，对合同的无效存在过错；对于国有农场使用的土地系划拨取得，合同的签订人原国营景洪农场系明知，对合同的无效同样存在过错。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价赔偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”协议双方对《合作开发协议》及《合作开发（补充）协议》的无效均存在过错，且本案无有效证据证实合同双方在履行过程中取得了财产，原告禄劝天裕公司未证实其因履行《合作开发协议》、《合作开发（补充）协议》受到损失的数额，因此，原告禄劝天裕公司要求被告景洪农场管委会赔偿其损失845045.21元的诉请，本院不予支持。
综上所述，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条、第二十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决如下：
驳回原告禄劝天裕房地产开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费142025元，由原告禄劝天裕房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
双方当事人在上诉期限内均未提起上诉，本判决即发生法律效力。
审判长 陈 瑜
审判员 徐艺华
审判员 玉的勒
二〇一六年二月二十二日
书记员 郑黎媛