北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三中行终字第00637号
上诉人（一审原告）白世桥，男，1976年12月11日出生。
被上诉人（一审被告）北京市朝阳区食品药品监督管理局，住所地北京市朝阳区管庄乡1号。
法定代表人刘立新，局长。
委托代理人刘兵兵，男，北京市朝阳区食品药品监督管理局干部。
委托代理人蒲丽，北京赵天庆律师事务所律师。
上诉人白世桥因举报答复一案，不服北京市朝阳区人民法院（2015）朝行初字第111号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年9月9日公开开庭审理了本案。上诉人白世桥，被上诉人北京市朝阳区食品药品监督管理局（以下简称朝阳食药局）的委托代理人刘兵兵、蒲丽到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2015年1月26日，被上诉人朝阳食药局对上诉人白世桥作出《关于对北京易初莲花连锁超市有限公司石佛营店销售的“沙漠果园”牌天山雪枣举报的答复》（以下简称《举报答复》），主要内容为：朝阳食药局于2015年1月13日收到北京市丰台区食品药品监督管理局（以下简称丰台食药局）移送的白世桥对于北京易初莲花连锁超市有限公司（以下简称易初莲花超市）石佛营店销售“沙漠果园”牌天山雪枣的举报，举报该食品文字描述中表示“含糖量高”，但营养成份中未标注糖的含量，朝阳食药局予以受理。经核查，答复如下：1.经核查，朝阳食药局执法人员对该超市销售的“沙漠果园”牌天山雪枣进行调查，在《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB-28050-2011）中查阅，糖以“碳水化合物”的形式体现，“碳水化合物”是指单糖、寡糖、多糖等总称，属于核心营养素，在“沙漠果园”牌天山雪枣产品的营养成分中，已标注“碳水化合物”的含量；2.同时经检查未发现标签不真实、不准确、虚假等不符合国家强制性食品安全标准等严重违反国家法律法规的行为；3.因白世桥所反映的涉嫌违法情况不属实，故不予申报举报奖励。根据检查情况，决定不予立案。
白世桥不服上述行政行为，诉至一审法院，请求撤销朝阳食药局作出于2015年1月26日作出的《举报答复》并判决朝阳食药局对白世桥的举报重新作出处理。
一审法院经审理查明，2015年1月13日，朝阳食药局收到丰台食药局移送的京丰食药监举线（移）字（2014）0025号《举报线索移送函》及白世桥的《举报信》、涉案商品照片等相关材料。白世桥在举报信中称，易初莲花超市石佛营店销售的“沙漠果园”牌天山雪枣存在未依法标“糖”的具体含量、且标签不真实、不准确、虚假等不符合国家强制性食品安全标准等严重违反国家法律法规的行为。朝阳食药局于当日予以登记，将案件转派其下辖的六里屯食药所办理，并同时出具《关于易初莲花超市石佛营店销售不合格食品的举报受理答复书》（以下简称《受理答复书》）并向白世桥邮寄送达。后朝阳食药局依法进行调查核实，向易初莲花超市石佛营店调取了该店的《营业执照》、《食品流通许可证》以及生产厂家新疆沙漠红枣业有限公司的《企业法人营业执照》（副本）、组织机构代码证、食品生产许可证、商标注册证等多项相关资质及行政许可材料。新疆沙漠红枣业有限公司出具了《新疆沙漠红枣业干制红枣加工流程》的说明材料以及（2014）阿检SPW2601号《检验报告》。2015年1月26日，朝阳食药局作出《举报答复》并向白世桥邮寄送达。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第五条的规定，县级以上地方人民政府依照该法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责，有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。2013年，食品安全监管行政职能及机构进行调整，我市成立各级食品药品监督管理局，依据京政办发（2013）54号《北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（以下简称《食药局职责和人员编制规定》）的规定，市质监局的生产环节食品安全监管职责和市工商局的流通环节食品安全监管职责划入北京市食品药品监督管理局职责。据此，朝阳食药局对其辖区内的流通环节食品安全负有监管职责。
《中华人民共和国食品安全法》第四十二条规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明包括名称、规格、成分或者配料表、保质期等事项。同时根据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718－2011）第4点的规定，直接向消费者提供的预包装食品标签标示应包括食品名称、配料表、净含量、产品标准代号等以及其他需要标示的内容，其中4.1.11.3为营养标签的规定，规定除特殊膳食类食品和专供婴幼儿的主辅类食品以外的其他预包装食品如需标示营养标签，标示方式参照相关法规标准执行。根据《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB-28050-2011）的规定，所有预包装食品营养标签强制标示的内容包括能量、核心营养素的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比，其中核心营养素包括蛋白质、脂肪、碳水化合物和钠。《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB-28050-2011）附录B中同时规定了预包装食品营养标签的格式，并说明应选择6种格式中的一种进行营养标签的标示。本案中，朝阳食药局接到白世桥举报后，对被举报商品“沙漠果园”牌天山雪枣进行调查，查验了该商品相关的《检验报告》及生产厂家的生产许可等相关资质，确认涉案商品为合格食品，并根据法律、法规的规定检查涉案商品标签，确认涉案商品的营养标签采取前述6种格式中的第1种格式，对能量、蛋白质、碳水化合物等核心营养素进行了标示，该标签符合《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB-28050-2011）的规定，并无不当，朝阳食药局经调查后确认未发现涉案商品的标签存在不真实、不准确、虚假等违法行为，故对白世桥的举报作出不予立案决定，上述认定事实清楚、证据充分，符合前述法律、法规的要求，一审法院予以支持。
关于白世桥主张涉案商品标示有“含糖量高”属营养声称，涉案商品标签未具体标明“糖”含量属违法的主张，一审法院认为，参照《食品营养成分基本术语》等规定，碳水化合物为单糖、双糖、寡糖和多糖的总称，是提供能量的重要营养素，本案中，涉案商品的营养标签中已标明碳水化合物每100克含量为72克，营养素参考值为24%，其标注合法，并未违反前述法律、法规关于营养标签的规定。并且，根据《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB-28050-2011）的规定，营养声称指对食品营养特性的描述和声明，包括含量声称和比较声称，其中含量声称指描述食品中能量或营养成分含量水平的声称，用语包括“含有”、“低”、“高”等，并且附录C中具体规定了碳水化合物（糖）等能量和营养成分含量声称的要求和条件，对于白世桥所持“含糖量高”即属于营养声称的主张不符合《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB-28050-2011）附录C中关于能量和营养成分含量声称的要求及条件，涉案商品营养标签的格式未违反法律规定，故白世桥的上述主张均无法律依据，一审法院不予支持。此外，白世桥关于涉案商品宣称经过四次精选分级、四次清洗等标示内容虚假的主张没有事实依据，一审法院亦不予支持。
朝阳食药局收到丰台食药局移送的白世桥举报材料后，及时受理并告知白世桥，依法履行了调查职责，调取了易初莲花超市石佛营店的营业执照及生产厂家的相关许可资质及《检验报告》等材料、作出被诉《举报答复》并依法送达白世桥，朝阳食药局履行程序并不无当，一审法院予以支持。
综上，白世桥要求撤销朝阳食药局作出的《举报答复》的诉讼理由不能成立，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回白世桥的全部诉讼请求。
白世桥不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉理由为：上诉人以书面形式举报易初莲花超市销售的“沙漠果园”牌天山雪枣宣称“味甜多汁、含糖量高”但其未依法标注“糖”含量，同时宣称“沙漠红系列天山雪枣经过四次精选粉剂、四次清洗、四次杀菌等二十道严格工序，开袋即食”属于不真实、不准确、虚假的宣传。被上诉人作出《举报答复》认为上诉人反映的涉嫌违法情况不属实，决定不予立案。被上诉人答复称未发现标签不真实、不准确、虚假的行为属于认定事实不清。原审法院认为被上诉人已经完全履行了法定职责，驳回上诉人的诉讼请求，上诉人认为原审法院的判决结果违背了以事实为依据、以法律为准绳的审判原则。涉案食品执行的标准为：GB／T5835—2009，该标准为干制红枣国家标准，但标签上标有“沙漠红系列天山雪枣经过四此精选分级、四次清洗、四次杀菌等二十道严格工序，开袋即食（或放心）食用”应系GB／T26150—2010系免洗红枣的国家标准。干制红枣与免洗红枣分别执行完全不同的国家标准。其产品也不能“开袋即食”。由此可以认定其标签虚假。同时，涉案食品标签上强调了涉案食品的“含糖量高”，但未在营养成分表中标注“糖”的具体含量，违反了食品安全法第四十二条第九项第一款、《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718—2011）第4.1.4.2条规定、《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050—2011）第2.7.1条的规定。原审法院认定事实不清，适用法律、法规错误，被上诉人未履行法定职责，意在保护、包庇被举报人销售不符合食品安全国家标准的食品。原审法院认定“《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》附录B中同时规定了预保准食品标签的格式，并说明应选择6种格式中的一种进行营养标签的标示。”该认定明显错误，涉案食品采用了营养声称即“含糖量高”，《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050—2011）第2.7.1规定：“含有”、“高”、“低”或“无”等；该标准表C.2（续）含量声称用语明确“高”属于标准的含量声称用语。同时根据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718—2011）第4.1.4.2条规定如果在食品的标签上特别强调一种或多种配料或成分的含量较低或无时，应标示所强调配料或成分在成品中的含量。《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050—2011）第4.2条规定对除能量和核心营养素外的其他营养成分进行营养声称或营养成分功能声称时，在营养成分表中还应标示出该营养成分的含量集气站营养素参考值（NRV）的百分比。关于碳水化合物与糖的关系，原审法院认为，碳水化合物就是糖是错误的，且没有任何的事实及法律依据。违反了《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》问答（修订版）（GB28050—2011）第二十七条关于碳水化合物及其含量的说明。碳水化合物里包含了糖、淀粉两种物质，其中，糖包含了（单糖和双糖）、寡糖和多糖。原审法院把糖即为碳水化合物，碳水化合物即为糖是没有事实及法律依据的结论明显错误。现上诉请求撤销一审判决并依法改判支持上诉人一审的诉讼请求。
朝阳食药局同意一审判决，请求予以维持。
在法定举证期限内，朝阳食药局提交如下证据并当庭出示：
1.《举报登记表》、《举报线索移送函》、举报信、白世桥身份证复印件、发票、被举报商品照片复印件等材料，证明案件举报线索来源、举报事项及朝阳食药局收到移转案件时间的情况；
2.2015年1月13日朝阳食药局作出的《受理答复书》，证明朝阳食药局受理白世桥的举报并通过邮寄方式告知白世桥；
3.易初莲花超市的《营业执照》及《食品流通许可证》、北京华信恒丰商贸有限公司的《企业法人营业执照》（副本）及组织机构代码证、税务登记证及《食品流通许可证》、新疆沙漠红枣业有限公司的《企业法人营业执照》（副本）及组织机构代码证、《全国工业产品生产许可证》、《中国商品条码系统成员证书（续展）》及《商标注册证》，证明朝阳食药局受理举报后，依法对被举报超市、供货商及生产厂家的相关资质、生产许可进行了核查；
4.《新疆沙漠红枣业干制红枣加工流程》及《检验报告》，证明生产厂家新疆沙漠红枣业有限公司出具说明并提供检验报告的情况；
5.《举报答复》，证明朝阳食药局作出被诉答复并向白世桥送达。
朝阳食药局同时向一审法院提交了以下依据：
1.京政办发（2013）54号《食药局职责和人员编制规定》）；
2.《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》；
3.GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》；
4.《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》，以证明朝阳食药局作出的《举报答复》符合法律、法规及规范性文件的规定。
白世桥在举证期限内向一审法院提交以下证据材料：
1.国卫食品标便函（2014）208号《国家卫生计生委食品司关于预包装食品标签标示有关问题的复函》（以下简称《卫计委复函》），证明预包装食品标签上标示“富含某营养成分”或类似用语属于营养声称范畴，应当按照GB28050-2011要求标示，白世桥所举报的食品外包装上有营养声称，但标签上未标明具体的含量，属于违法行为；
2.涉案商品外包装照片两张，证明涉案商品类别属于干制红枣，其生产工艺与涉案商品标签所宣传的内容并不一致，涉案商品标签有虚假行为。白世桥同时向一审法院提交了《食品营养成分基本术语》作为依据。
依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，一审法院对经过庭审质证的证据进行评议后认为：
1.朝阳食药局提交的证据，形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，且与本案具有关联性，一审法院依法予以采纳；2.上诉人提交的《卫计委复函》与本案不具有直接关联性，一审法院不予采纳；3.上诉人提交的涉案商品的照片与本案具有直接关联性，一审法院予以采纳。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
经审查，对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国食品安全法》（中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于2009年2月28日通过，自2009年6月1日起施行）第五条规定，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。第六条规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。2013年10月13日，北京市人民政府办公厅颁发京政办发（2013）54号《北京市人民政府办公厅关于印发北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，该通知规定，设立北京市食品药品监督管理局，负责本市食品（含食品添加剂）、药品（含中药、民族药）、医疗器械、保健食品化妆品监督管理的市政府直属机构，将市政府食品安全监督协调办公室的职责、市药监局的职责、市质监局的生产环节食品安全监管职责、市工商局的流通环节食品安全监管职责、市卫生局的餐饮服务环节食品安全监管职责划入北京市食品药品监督管理局，据此，本案被上诉人具有对其辖区内的流通环节食品安全负有监督管理的职责。
关于涉案商品标签是否存在不真实、不准确、虚假、不符合国家强制性食品安全标准的问题。本院认为，本案涉案商品属于预包装食品，不属于特殊膳食食品和专供婴幼儿的主辅类食品。《中华人民共和国食品安全法》第四十二条规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（一）名称、规格、净含量、生产日期；（二）成分或者配料表；（三）生产者的名称、地址、联系方式；（四）保质期；（五）产品标准代号；（六）贮存条件；（七）所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称；（八）生产许可证编号；（九）法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项。专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，其标签还应当标明主要营养成分及其含量。同时，中华人民共和国卫生部针对预包装食品标签制定了《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB7718-2011），该通则适用于直接提供给消费者的预包装食品标签和非直接提供给消费者的预包装食品标签。该通则要求食品标签应符合法律、法规的规定，并符合相应食品安全的规定，并规定直接向消费者提供的预包装食品标签标示应包括食品名称、配料表、净含量和规格、生产者和（或）经销者的名称，地址和联系方式、生产日期和保质期、贮存条件、食品生产许可证编号、产品标准代号及其他需要标示的内容。其中4.1.11.3.1规定，特殊膳食类食品和专供婴幼儿的主辅类食品，应当标示主要营养成分及其含量，标示方式按照GB13432执行，4.1.11.3.2规定，其他预包装食品如需标示营养标签，标示方式参照相关法规标准执行。中华人民共和国卫生部于2011年10月12日发布，2013年1月1日实施的《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）对食品的营养标签作出了相应规定，其中2.1规定，预包装食品标签上向消费者提供食品营养信息和特性的说明，包括营养成分表、营养声称和营养成分功能声称。营养标签是预包装食品标签的一部分。在该通则附录B中同时规定了预包装食品营养标签的6种格式，并规定应选择6种格式中的一种进行营养标签的标示。本案被上诉人在接到上诉人举报后，经调查认为涉案商品的营养标签采用的系通则中规定的6种格式之一，涉案商品的营养标签对能量、蛋白质、脂肪、碳水化合物等核心营养素进行了标示，该标签符合《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）的规定，同时被上诉人在调查过程中查验了涉案商品的《检验报告》及生产许可等相关资质，经过上述调查，被上诉人认定涉案商品为合格食品。因此上诉人举报涉案商品标签不真实、不准确、虚假、不符合国家强制性食品安全标准本院不予认可。
关于涉案商品是否存在未依法标注“糖”的具体含量的问题。本院认为，根据中华人民共和国卫生部和中国国家标准化管理委员会于2008年5月16日联合发布，2008年11月1日实施的《食品营养成分基本术语》（GB／Z21922-2008），该术语规定了本标准化指导性技术文件规定了食品营养成分的基本术语，适用于所有生产、经营、检测、以及其他有关领域。其中第2.2.8条规定，碳水化合物为糖、寡糖、多糖的总称，是提供能量的重要营养素。本案中，涉案商品的营养标签中已标明碳水化合物每100克含量为72克，营养素参考值为24%，其标注并未违反前述法律、法规关于营养标签的规定。
关于涉案商品是否存在标示营养声称“含糖量高”的问题，本院认为，《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）第2.7规定，营养声称是对食品营养特性的描述和声明，如能量水平，蛋白质含量水平。营养声称包括含量声称和比较声称。其中2.7.1对含量声称定义为描述食品中能量或营养成分水平的声称。声称用于包括“含有”、“高”、“低”或“无”等。2.7.2对比较声称的定义为与消费者熟知的同类食品的营养成分含量或能量值进行比较以后的声称。声称用语包括“增加”或“减少”等。在该通则的附录C中，明确规定对碳水化合物（糖）的能量和营养成分含量声称的要求和条件为“无或不含糖”、“低糖”、“低乳糖”、“无乳糖”，其中“低乳糖”、“无乳糖”仅指乳品类。上诉人认为涉案商品中称“含糖量高”属于营养声称不符合该通则附录C中关于能量和营养成分含量声称的条件和要求，本院对此不予支持。
关于涉案商品是否经过四次精选分级、四次清洗等标示内容虚假的主张及朝阳食药局收到丰台食药局移送的上诉人举报材料处理的程序问题，本院同意一审法院的认定意见。因此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规判决驳回上诉人的全部诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人白世桥负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩 勇
代理审判员 刘 琳 琳
代理审判员 胡 林 强
二〇一五年九月十七日
书 记 员 孙森森书记员吴倩