江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁环行终字第12号
上诉人（原审原告）章先密。
上诉人（原审原告）刘成叶。
上诉人（原审原告）王龙。
上诉人（原审原告）王来有。
上诉人（原审原告）王振宇。
上诉人（原审原告）高起祥。
上诉人（原审原告）高美亚。
上诉人（原审原告）王永超。
上诉人（原审原告）王月友。
上诉人（原审原告）王永刚。
上诉人（原审原告）王卫国。
上列上诉人的诉讼代表人高起祥。
诉讼代表人刘成叶。
诉讼代表人王月友。
诉讼代表人王来有。
上列上诉人的委托代理人郎克宇，北京大悦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市国土资源局浦口分局，住所地在南京市浦口区文德路16号。
法定代表人刘勇，南京市国土资源局浦口分局局长。
委托代理人王艳洁，南京市国土资源局浦口分局工作人员。
委托代理人王志燕，江苏博事达律师事务所律师。
原审第三人南京市浦口区人民政府顶山街道办事处，住所地在南京市浦口区顶山街道。
法定代表人杨延龙，南京市浦口区人民政府顶山街道办事处主任。
委托代理人竺菲，江苏天九律师事务所律师。
上诉人章先密、刘成叶、王龙等11人因诉被上诉人南京市国土资源局浦口分局（以下简称浦口国土局）征地拆迁行政批准一案，不服南京市浦口区人民法院（2015）浦行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上列上诉人的诉讼代表人高起祥、刘成叶、王月友、王来有及委托代理人郎克宇，被上诉人浦口国土局的委托代理人王艳洁、王志燕，原审第三人南京市浦口区人民政府顶山街道办事处（以下简称顶山街道办事处）的委托代理人竺菲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2003年7月17日，江苏省国土资源厅作出苏国土资地函（2003）546号《关于批准南京市浦口区2003年度第12批次城镇建设用地的通知》，同意浦口区将顶山镇吉庆村、临泉村的40.3740公顷集体农用地转为建设用地并征为国有，同时将顶山镇吉庆村、临泉村的13.1241公顷集体建设用地、1.3267公顷未利用地征为国有。2006年8月18日，江苏省国土资源厅作出苏国土资地函（2006）0199号《关于批准南京市浦口区2006年度第2批次城镇建设用地的通知》，同意浦口区将顶山街道吉庆村的部分集体农用地转为建设用地并征为国有。2013年7月24日，江苏省人民政府作出苏政地（2013）321号《江苏省人民政府关于南京市浦口区2013年度第3批次村镇建设用地的批复》，同意将浦口区顶山街道临泉村的部分土地征为国有。2004年8月13日，南京市人民政府作出宁政发（2004）97号《关于同意撤销浦口区顶山街道临泉村五宫组、姚洼组、吴庄组、西门组、尤家圩组，吉庆村毛圩组建制的批复》，同意撤销顶山街道临泉村五宫组、姚洼组、吴庄组、西门组、尤家圩组，吉庆村毛圩组村民小组建制，……撤组后剩余土地收归国有，由市国土资源局负责管理。2014年6月25日，因浦口区顶山街道服装商城1号地块绿化等环境综合整治项目需要，第三人顶山街道办事处向被告浦口国土局提出实施征地房屋拆迁的申请，同时提供了南京市浦口区发展和改革局作出的浦发改字（2014）73号《关于浦口区顶山街道浦口服装商城1号地块环境综合整治工程项目建议书的批复》和浦发改字（2014）90号《关于浦口区顶山街道服装商城1号地块绿化等环境综合整治工程可行性研究报告的批复》、《关于服装商城1号地块项目房屋拆迁安置方案》、征地批文、征地房屋拆迁风险评估表等材料。被告浦口国土局经审查，于2014年7月1日向第三人顶山街道办事处核发了浦国土征拆字（2014）第（07）号《南京市浦口区征地房屋拆迁实施方案批准通知书》（以下简称《07号批准通知书》）。批准第三人顶山街道办事处为该地块拆迁实施单位，拆迁具体范围：东至珍珠街；西至定向河东侧3号地块；南至浦珠中路；北至商城西河、经贸顶山加油站。拆迁实施时间：2014年7月1日至2014年10月31日。2014年10月24日，因上述房屋拆迁项目尚未完成，第三人顶山街道办事处向被告浦口国土局提出延期拆迁申请，被告浦口国土局经审查于2014年10月31日作出浦国土征拆字（2014）第（07-1）号《南京市浦口区征地房屋拆迁实施方案批准通知书》（以下简称《07–1号批准通知书》），批准拆迁实施时间自2014年11月1日至2015年1月31日。原审法院另查明，上列原告的房屋均位于《07号批准通知书》批准的房屋拆迁范围内，上列原告均领取了房屋所有权证和国有土地使用权证。被告浦口国土局作出《07号批准通知书》后，上列原告在法定期限内均未对《07号批准通知书》申请行政复议和提起行政诉讼。2014年12月23日，上列原告就被告浦口国土局作出的《07–1号批准通知书》向南京市国土资源局申请行政复议，南京市国土资源局作出了维持的复议决定。
原审法院认为，根据《江苏省土地管理条例》第三条第二款、《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》（宁政发（2007）61号，以下简称宁政发（2007）61号文）第二条第二款、第四十八条、《南京市浦口区征地房屋拆迁补偿安置办法》（浦政规（2014）1号，以下简称浦政规（2014）1号文）第五条第一款的规定，被告具有核发征地房屋拆迁实施方案批准通知书的法定职责。根据浦政规（2014）1号文第十五条的规定，第三人顶山街道办事处在向被告浦口国土局申请审核拆迁方案时，提交了江苏省国土资源厅苏国土资地函（2003）546号通知和苏国土资地函（2006）0199号通知、江苏省人民政府苏政地（2013）321号批复、南京市人民政府宁政发（2004）97号批复、南京市浦口区发展和改革局浦发改字（2014）73号和浦发改字（2014）90号批复、《关于服装商城1号地块项目房屋拆迁安置方案》、南京市浦口区征地房屋拆迁实施方案申请表、顶山服装商城项目拆迁资金概算表、征地房屋拆迁风险评估表等材料，第三人提交的上述申请材料符合浦政规（2014）1号文第十五条规定。顶山街道服装商城1号地块绿化等环境综合整治工程项目征地房屋拆迁补偿款经测算为6.49亿余元，被告浦口国土局作出《07号批准通知书》时，拆迁实施单位拆迁补偿资金未达拆迁补偿总额80%的资金要求，故被告作出《07号批准通知书》存在程序瑕疵。但被告浦口国土局作出《07号批准通知书》后，拆迁补偿资金已到位6亿元，达到浦政规（2014）1号文的资金要求，未损害被拆迁人的实际利益，故该程序瑕疵不足以导致涉案行政行为被撤销。浦政规（2014）1号文第十六条规定，“《南京市浦口区征地房屋拆迁实施方案批准通知书》有效期为4个月。超过规定时间仍未完成拆迁的，拆迁实施单位应在期满10日前申请续期，一次续期不得超过3个月。……”第三人顶山街道办事处在《07号批准通知书》规定的拆迁实施时间内，因尚未完成该拆迁项目，于期满前向被告浦口国土局提出延续拆迁时间的申请，被告浦口国土局经审查后，作出了《07–1号批准通知书》，该行政行为的作出，依据正确。浦政规（2014）1号文是根据南京市人民政府宁政发（2007）61号文的授权规定，由南京市浦口区人民政府自行制定。该文中对申请审核征地房屋拆迁实施方案的规定与南京市人民政府宁政发（2007）61号文的相应规定相一致，并未创设新规定，也未与宁政发（2007）61号文相抵触。故浦政规（2014）1号文中对申请审核征地房屋拆迁实施方案的规定，并无不当之处。综上，本案11名原告要求确认被告浦口国土局作出的《07–1号批准通知书》违法并撤销的诉讼请求，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告章先密等11人的诉讼请求。案件受理费50元，由章先密等11人负担。
上诉人章先密、刘成叶、王龙等11人诉称：1.原审法院对被上诉人作出涉案的《07–1号批准通知书》的程序、事实认定不清。被上诉人在下发《07–1号批准通知书》前没有征求、听取广大业主的意见，下发后未告知对拆迁实施方案批准通知书不服的救济权利渠道，剥夺了上诉人的知情权、救济权。原审法院对上诉人质疑被上诉人作出的拆迁实施方案批准通知书中环境综合整治项目的概念未进行明确，对被上诉人作出的拆迁实施方案批准通知书的合法性未进行审查。2.原审法院适用法律错误。原审法院适用宁政发（2007）61号文、浦政规（2014）1号文的规定，认定上诉人的房屋属于“撤组剩余土地”，原审第三人顶山街道办事处按照上述文件的要求，向被上诉人提供申请审核征地房屋拆迁实施方案的相关材料是错误的。上诉人房屋项下的土地性质为国有土地，土地使用权证、房屋所有权证两证齐全，应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定提交相应的材料申请征地拆迁实施方案。浦政规（2014）1号文作为南京市浦口区“红头文件”，不具有修改行政法规的权力。原审法院抛弃上位法，却适用浦口区政府自制的“撤组剩余土地”的概念显然是适用法律错误。3.原审法院程序违法。上诉人已经对江苏省人民政府苏政地（2013）321号批复、南京市人民政府宁政发（2004）97号批复申请行政复议，并依法向法院申请中止诉讼，原审法院针对上诉人的申请未进行审查，直接作出判决，程序违法。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判或发回重审；依法确认被上诉人作出的《07–1号批准通知书》违法并撤销；诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人浦口国土局辩称：1.原审判决认定事实清楚。因服装商城1号地块环境综合整治项目建设需要，拆迁人顶山街道办事处向被上诉人提交了《南京市浦口区征地房屋拆迁实施方案申请表》、《关于服装商城1号地块项目房屋拆迁补偿安置方案》、征地批文、社会稳定风险评估等材料。经被上诉人审核，拆迁人所提交的材料符合浦政规（2014）1号文的相关规定，遂于2014年7月1日依法作出《07号批准通知书》，在法定期限内，上诉人未对《07号批准通知书》申请行政复议，亦未提起行政诉讼。后拆迁人向被上诉人申请延期，被上诉人依法予以批准，作出《07–1号批准通知书》，被上诉人作出《07–1号批准通知书》的行为符合法律和程序规定，不应撤销。2.原审判决适用法律正确。南京市浦口区人民政府依据宁政发（2007）61号文的规定，制定了浦政规（2014）1号文并报南京市人民政府备案。浦政规（2014）1号文第二条第二款规定，撤组剩余国有土地上原建于集体土地上房屋被拆迁的，以及撤组后原宅基地上依法翻建或改建的房屋被拆迁的，不论被拆迁人是否领取国有土地使用证和房屋产权证，均适用本办法。本案被拆迁房屋土地性质为撤组剩余国有土地，从原审在案证据可以证明上诉人的土地性质为撤组剩余国有土地，应适用浦政规（2014）1号文。综上，被上诉人作出《07–1号批准通知书》符合法律规定，程序正当。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉。
原审第三人顶山街道办事处述称，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求，依法维持原判。
二审期间，上诉人向本院提交了以下证据：
1.（2015）苏行复第78号《行政复议决定书》；
2.（2015）苏行复第84号《行政复议决定书》；
3.南京市人民政府针对上诉人不服宁政复（2004）97号提起行政诉讼作出的《行政诉讼答辩书》。
证据1-3用以证明，既然宁政复（2004）97号文、苏国土资地函（2003）546号文与上诉人没有关联性，那么被上诉人就不能依据该两份文件给上诉人下达拆迁实施方案批准通知书。
经庭审质证，被上诉人和原审第三人对上诉人二审期间提交的证据的真实性、合法性、关联性及证明目的发表了质证意见。被上诉人对上诉人提交的上述证据质证意见：对证据1-3真实性、合法性、关联性均予以认可，对证明目的不予认可。原审第三人对证据1、2质证意见同被上诉人的质证意见，认为证据3对应的案件系未决案件，不能作为证据使用。
本院对上述证据认证如下：上诉人在二审期间提交的证据1-3与被上诉人作出延期拆迁的《07–1号批准通知书》不具有关联性，依法不予认可。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《江苏省土地管理条例》第三条第二款的规定，设区的市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。南京市人民政府为加强本区域内的征地房屋拆迁管理工作，解决征地拆迁补偿安置实际操作问题而制定了宁政发（2007）61号文。南京市浦口区人民政府根据宁政发（2007）61号文的规定，制定了浦政规（2014）1号文。宁政发（2007）61号文和浦政规（2014）1号文均未损害行政相对人的合法权利，与现行法律规定亦不相冲突，均应当适用于本案。故上诉人提出原审法院适用法律错误的主张，本院不予支持。
浦政规（2014）1号文第五条第一款规定，区国土管理部门为本区征地房屋拆迁补偿安置工作的行政主管部门，对本区征地房屋拆迁补偿安置工作实施监督管理。因此，被上诉人浦口国土局具有核发征地房屋拆迁实施方案批准通知书的法定职责。浦政规（2014）1号文第十五条规定，拆迁人应提供以下资料供拆迁实施单位申请审核征地房屋拆迁实施方案：（一）征（用）地批准文件及经核准的用地范围图；（二）征地房屋拆迁实施方案申请表及附表；（三）由办理存款业务的金融机构出具的已专项收存不少于拆迁补偿总额80%的资金证明；（四）已签订的《拆迁事务办理协议》及区拆管中心对拆迁总费用的审核意见书；（五）拆迁撤组剩余国有土地上原建（或依法翻建、改建）于集体土地上的房屋的，需提供相应的土地权属证明材料；（六）拆迁安置房落实材料；（七）征地房屋拆迁风险评估材料；（八）征地房屋拆迁调查公示情况；（九）其它需要提交的材料。本案中，原审第三人顶山街道办事处在向被上诉人浦口国土局申请审核拆迁方案时，提交了江苏省国土资源厅苏国土资地函（2003）546号通知和苏国土资地函（2006）0199号通知、江苏省人民政府苏政地（2013）321号批复、南京市人民政府宁政发（2004）97号批复、南京市浦口区发展和改革局浦发改字（2014）73号和浦发改字（2014）90号批复、《关于服装商城1号地块项目房屋拆迁安置方案》、南京市浦口区征地房屋拆迁实施方案申请表、顶山服装商城项目拆迁资金概算表、征地房屋拆迁风险评估表等材料，上述申请材料符合浦政规（2014）1号文第十五条的规定。被上诉人浦口国土局经审核，向原审第三人顶山街道办事处作出《07号批准通知书》。在法定期限内，上诉人对《07号批准通知书》未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。后因房屋拆迁项目尚未完成，原审第三人向被上诉人申请延期，被上诉人依法予以批准，作出《07–1号批准通知书》。因《07–1号批准通知书》仅对《07号批准通知书》的拆迁实施时间延长了3个月，对其他事项均未进行变动，故被上诉人作出《07–1号批准通知书》的行为符合宁政发（2007）61号文、浦政规（2014）1号文的规定，上诉人提出原审法院认定事实不清的主张，本院不予支持。本案一审期间，虽然上诉人对江苏省人民政府苏政地（2013）321号批复、南京市人民政府宁政发（2004）97号批复提起了行政复议申请，但是上诉人提出的上述复议申请并非行政诉讼案件中止审理的法定事由，原审法院对上诉人中止诉讼的请求不予支持并无不当，故上诉人提出原审法院未中止诉讼而程序违法的主张，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。上诉人章先密、刘成叶、王龙等11人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人章先密、刘成叶、王龙等11人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 兵
审 判 员 宋振敏
代理审判员 赖传成
二〇一五年十月二十九日
书 记 员 孙 皓