辽宁省朝阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽13行初169号
原告朝阳县乌兰河硕蒙古族乡黄道营子村民委员会（以下简称黄道营子村），住所地朝阳县乌兰河硕蒙古族乡黄道营子村。
法定代表人陈淑艳，村民委员会主任。
委托代理人李通，辽宁翰林律师事务所律师。
被告（原行政机关）朝阳县人民政府（以下简称县政府），住所地朝阳县柳城街道燕京街1号。
法定代表人刘力东，县长。
委托代理人班兆年，朝阳县政府法制办公室工作人员。
委托代理人崔庆利，朝阳县林业局工作人员。
被告（复议机关）朝阳市人民政府（以下简称市政府），住所地朝阳市双塔区朝阳大街三段7号。
法定代表人刘始杰，市长。
委托代理人巩俊林，朝阳市政府法制办复议应诉一科科长。
委托代理人王恰，朝阳市政府法制办复议应诉一科科员。
第三人朝阳县波罗赤镇肖三家村民委员会（以下简称肖三家村），住所地朝阳县波罗赤镇肖三家村。
法定代表人王立军，村民委员会主任。
委托代理人肖永刚，村民委员会书记。
委托代理人田菊，辽宁中平律师事务所律师。
第三人王世伟，男，1953年2月15日出生，汉族，农民，住朝阳县乌兰河硕蒙古族乡。
第三人王进东，男，1966年4月5日出生，汉族，农民，住朝阳县波罗赤镇。
原告黄道营子村因林业行政处理一案，于2016年12月1日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月8日受理，于2016年12月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月17日公开开庭审理了本案。原告黄道营子村法定代表人陈淑艳及其委托代理人李通，被告县政府法定代表人刘力东的委托代理人班兆年，被告市政府法定代表人刘始杰的委托代理人巩俊林、王恰，第三人肖三家村法定代表人王立军的委托代理人肖永刚、田菊，第三人王世伟，第三人王进东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县政府于2016年5月31日作出朝县政处字〔2016〕4号行政处理决定（以下简称4号决定），决定：乌兰河硕蒙古族乡黄道营子村与波罗赤镇肖三家村争议林地的所有权为朝阳县波罗赤镇肖三家村农民集体所有；撤销王世伟持有的朝林证字（2008）第辽NXXXX**号《林权证》；撤销王世伟持有的朝林证字（2008）第辽NXXXX**号《林权证》；撤销王进东持有的朝林证字（2009）第辽NXXXX**号《林权证》。原告不服，提起行政复议。被告市政府于2016年9月30日作出朝政行复字〔2016〕第77号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），维持4号决定。
原告黄道营子村诉称：⒈4号决定认定事实、处理结果错误。⑴2000年10月朝阳县民政局组织两乡政府签订的《联合勘定的行政区域界线协议书》（以下简称区划协议书）无可争议证明了争议林地权属归原告所有。通过区划协议书可以得出：两村边界是分水岭，不是沟底。而被告县政府却任意更改法定的行政区划界线，作出错误的权属认定。⑵被告认定县国土局的土地界线以民政局组织划定的行政区域界线不代表土地权属属于认定事实错误。原告取得的朝县（1994）字第4XXXXX2号《集体土地使用证》证明了1994年争议地归原告所有。王世伟两个《林权证》的附图中林班小班号是（1.2.4.5.6.7.）和（3.8.12.），而双方争议林地的林班小班号是（1.2.3.4.5.），均在原告行政界线范围内，第三人王进东《林权证》林班小班号（96.97.）不在争议林地内。⒉争议林地统称东大山，棺材洼是在东大山范围内，始终由原告、乌兰河硕乡水土保持站（以下简称水保站）及王世伟经营管理。最有力的证据是1995年至2000年前后，两村均组织本村村民进行会战，原告林地挖坑的形状是“竹节壕”，而第三人挖的是“鱼鳞坑”，现在争议地树坑的形状仍存在，就是“竹节壕”。⒊书证的证据效力大于言词证据效力。民政局划定行政区域的协议书、国土局为原告办理的土地使用证、林业局为王世伟办理的林权证，上述书证均可证明争议地权属，而被告只采信第三人的言词证据，违背客观事实。综上，请求人民法院撤销4号处理决定和被诉复议决定；判决被告县政府重新作出行政行为；由被告承担诉讼费。原告向本院提交了以下证据：朝县政处字〔2016〕4号行政处理决定书、朝政行复字〔2016〕第77号行政复议决定书和《水保站关于对黄道营子村东大山挖坑栽树治理经营有关事实的说明》。
被告县政府辩称：1.民政局组织划定的只是两乡镇的行政区划大体界线，不代表对界线两侧土地权属进行界定，不能作为林地确权的依据；国土局作出的土地界线以民政局组织划定的行政区域界线为依据，也不代表土地权属；林业局提供的林班图将争议地标注在乌兰河硕乡范围内是错误的，是行政机关以及测绘部门单方制作的，制作过程并未征得相邻土地权利人的意见，不能代表林地权属，也与两村对林地实际经营的界线不符。2.肖三家村村民王进东持有的林权证原始登记外业图与实际相符但与林班图不一致，原告村民王世伟两份林权证登记的范围与实际经营范围不符，此三份林权证都属于登记错误，应予撤销。综上，我机关作出的4号决定事实清楚，证据确凿、程序合法，请予维持。被告向本院提交了以下证据、依据：1.确权申请及身份证明；2.调查笔录；3.集体土地（四荒）使用权出让合同书、转让合同书、林权登记申请表、外业调查登记表、公示回执单；4.（2015）朝行初字第00016号行政判决书和朝阳县民政局《关于对黄道营子村行政区划界线位置说明的汇报》；5.争议地宗地图；6.送达回证。
被告市政府辩称，本机关作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。请求人民法院予以维持。被告朝阳市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.立案登记表、复议申请书及身份证明；2.申请人提供的材料；3.行政复议答复通知书及送达回证；4.被申请人提供的答复书；5.第三人参加复议通知书；6.发文处理单、被诉复议决定书；7.送达回证。
第三人肖三家村述称，行政区划与林地实际经营范围不一致，行政区划位置错误，不能作为林地确权依据；涉案3份林权证错误登记，县政府作出的4号决定还原了真实面目，程序合法，事实清楚，结论正确，法院应予维持；原告的诉讼请求没有事实依据，应驳回其诉请。第三人向本院提交了证人证言2份，后在庭审质证阶段认为该证据与被告提交的证据重复，已经质证，自愿放弃举证。
第三人王世伟述称，原有划定的边界是有效的，在2000年之前全县组织的小流域治理时，水保站和林业站组织原告村在争议地挖的竹节壕。县政府撤销我的林权证是错误的，请求人民法院撤销4号决定。第三人王世伟向本院提交了2份证据：1.其向朝阳县人民法院提起民事诉讼的起诉状；2.（2015）朝县民杨初字第1969号民事裁定书。
第三人王进东述称，按行政区划版图是不对的，争议山上有我们村的看护房，我们村进行了治理，关于本案争议，县里五大局都去现场了，但原告每次指的地方都不一样，原告称争议地是他们村没有道理。
经庭审质证，原告对二被告作出被诉行政行为的职权依据和程序无异议，对4号决定的事实依据和法律依据有异议：认为被告县政府提交证据中的询问笔录里，焦文举、鲁忠成、杨庆余的陈述没有证明争议地权属，田贵芳、李宝华、李顺全、崔贵江、王世伟的陈述与事实相符但没有为被告采信，王进东系单方指界，被告县政府采信证据不客观全面，争议地还应属于原告；认为县国土局和民政局的说明，不能对抗县政府为水保站颁发的土地使用权证，也与本案没有关联性；原告认为其向本院申请调取的区划协议书可以证明两村系以东大山分水岭为界，本无争议，争议林地权属自然应以分水岭为界线；原告认为其申请本院现场勘察的结果，可证明水保站组织原告村民在争议地挖竹节壕和栽植杏树的事实；原告认为县政府的事实证据不能证明争议地由第三人肖三家村经营的情况下，法律依据自然错误。
被告县政府认为分水岭是两村之间大体行政区划界线，但实际上争议地权属界线系沟底。被告市政府认为原告提交的水保站承包合同中对“东至”的表述非常清楚，水保站认为争议地不属黄道营子，故而没有在该地植树，同时，原告证据中水保站的证明没证明力，只能说明水保站的经营情况。
第三人肖三家村对被告县政府的事实证据和法律依据均无异议；肖三家村认为基于隶属身份，原告证据中水保站的说明没有证明效力，原告申请出庭作证的证人均不能明确说明争议地位置，证明不了什么问题；王进东认为出具证明的现任水保站长不是当年承包林地的站长，原站长才能说明当时情况。
第三人王世伟与原告持基本相同的质证意见。
本院对上述证据认证如下：
本院依原告申请向被告县政府调取了2000年10月30日签订的区划协议书，因该区划协议书系保密文件，本院庭审时查明了该协议与本案相关的情况，并向各方进行说明、听取各方意见后，将该区划协议书退回被告，未将该区划协议书附卷。该协议系由朝阳县民政局组织乌兰河硕乡和波罗赤镇及两乡镇相关村，针对乌兰河硕乡扎兰营子村糖坊组与波罗赤镇华家店村粉坊组的边界争议而达成的协议，该协议表述区域概况时称“乌兰河硕波罗赤线……共涉及乌兰河硕乡的南台子村、八大孟克、扎兰营子四个村，波罗赤镇的华家店、南洼、波罗赤、肖三家四个村，边界基本延山脉的分水岭为界，界线基本清楚……”在该表述中，没有原告黄道营子村，但该区划协议书后有两乡镇人民政府和包括原告黄道营子村在内的八个村委会的确认签字。被告县政府庭审承认两村行政区域界线系山脉分水岭，但认为两村土地权属的实际界线为原告所称的棺材洼北坡沟底，即第三人肖三家村所称的马鞍山南坡沟底。本院认为，“边界基本延山脉的分水岭为界”不等于除粉坊和糖坊两个村民组外全部边界均无任何争议地以山脉分水岭为界，本案争议地上，被告在区划协议书达成前，已经先后为水保站、王世伟和王进东核发了权属位置存在冲突的林权证等土地权属证书，证明争议区域存在行政界线和林地权属界线不一致的可能，被告市政府关于本案行政区域界线不代表土地权属的意见有一定道理，是否成立需结合以下其他证据来综合评议、认定。
本院依原告申请对争议地进行了现场勘察，经现场指认，第三人王世伟的两个涉案《林权证》上载明的小班号分别是（1.2.4.5.6.7.）和（3.8.12.），在争议范围内，第三人王进东《林权证》的《林权登记申请表》中，林班小班号标注为（96.97.），不在争议范围内，但在《外业调查登记表》附图中标注的位置小班号为（1.2.3.4.5.6.7.8.），在争议范围内，本院确认上述事实，并认定在争议林地上存在位置重叠、权利冲突的林地权属争议。在原告所称两村边界的分水岭南侧，可见两、三排竹节壕状育林坑，向下其余地方的育林坑基本无法辨别形状，可视范围内野生荆条及杂草长势茂密，未发现杏树，散见零星成活松树，原告所称的棺材洼北坡沟底（第三人肖三家村所称的马鞍山南坡沟底）以南非争议地的原告林地处，有边界清楚的杏林。本院认为，根据生活常识，争议地上的人工治理痕迹大都系多年以前统一组织乡、村山建会战时形成，无优势证据证明第三人王世伟、王进东对争议地进行过规模、有效的治理，争议地地貌与分水岭北侧第三人肖三家村的松树林地较为接近。同时，分水岭南侧两、三排竹节壕状育林坑与其他位置育林坑自然风化程度明显不同，原告关于育林坑形状可证明其权属的意见未达到优势证明力。原告提交的证据3具有证据的真实性和关联性，如上述认证意见，该证据亦未达到优势证据的证明力。
原告诉称被告县政府核发的朝县（1994）字第4XXXXX2号《集体土地使用证》证明了争议地1994年即归原告所有，但未将该证据向本院提交，本院作出的生效判决（2015）朝行初字第00016号行政判决认定了“1994年12月2日，水保站取得了《集体土地使用证》（朝县集土〔1994〕字第4XXXXX2号），明确水保站承包土地所有权为原告，使用权人为水保站，四至与《乌兰河硕乡水利水保站占用黄道村东大山合同书》一致”这一事实，本院亦根据生效行政判决确认该事实；原告申请出庭作证的证人证言中，邹存梅、王利娟等人均系原告村民，其要证明的原告曾组织村民于2000年左右在争议地挖过竹节壕状育林坑，栽种杏树，杏树栽子没有后埋种了杏核等事实，因乡村组织大规模山建大都系2000年以前，育林坑形状已基本不可辩认，争议地分水岭可视范围内亦无成活杏树可见，且上述证人虽均表示两村行政区域边界为山顶，但亦均表示不知道水保站承包涉案林地的四至范围，故上述证人证言对待证事实未达到优势证据的证明力；姜增军、包秀成2人系乌兰河硕乡其他村的负责人，二人证明曾带村民在争议地南坡挖过竹节壕，亦均称只知道当年山建的位置，不知道两村土地界线，故该2人证据对证明争议地经营情况亦未形成优势证明力。
原告庭后提交的代理词中称，被告县政府在朝县政处字〔2014〕9号行政处理决定（以下简称2014年决定）被撤销后未重新调查便作出结果相同的4号决定违法。被告县政府提交证据中的询问笔录里，对焦文举、崔庆利等7人的询问时间为2014年3月，对邰勇福、李顺权、崔贵江3人的询问时间为2015年3月，被告县政府庭审时称，邰勇福、李顺权、崔贵江3人的询问笔录中的“2015年”系笔误，系2014年决定被判撤销重作后新进行的调查询问。就被告县政府上述观点，原告庭审时未表示异议。本院查明，关于争议地权属，就被告2014年11月11日作出的2014年决定，原告于2015年4月17日向本院提起了行政诉讼，本院于2015年7月13日作出了（2015）朝行初字第00016号行政判决，责令被告重新作出行政行为，故被告县政府2016年3月22日重新调查询问应更符合时间逻辑。本院（2015）朝行初字第00016号行政判决认为“被告对本案存在的行政区划、土地、林地等界线不一的实际情况，没有认真分析研究，排除存在的矛盾，就改变原林班图、号的权属，属主要证据不足，应予撤销。”被告县政府重新作出的4号决定中，针对3份涉案林权证坐标点、实际位置、两村村界、争议地经营情况及林地所有权等问题，分别进行了认定，得出3份涉案林权证均存在登记错误应予撤销和争议地所有权应当为第三人肖三家村农民集体所有的结论，且4号决定还撤销了第三人王进东涉案林权证，与2014年决定的处分内容并非完全相同，其认定事实较为清楚，亦与本院勘察争议地现场情形相符，能为优势证据所证明。
第三人王世伟提交的两份证据与本案不具关联性。
经审理查明，本案争议林地位于朝阳县乌兰河硕乡黄道营子村与波罗赤镇肖三家村交界处，原告黄道营子村称之为棺材洼北沟底，第三人肖三家村称之为马鞍山南沟底，面积285亩。上世纪九十年代，争议地区域的乡、村都曾集中进行过挖育林坑、栽树等山建会战。1994年11月25日，原告与水保站签订《乌兰河硕乡水利水保站占用黄道村东大山合同书》，将原告的东大山承包给水保站经营，四至为：北至波罗赤乡边界，西至一组、二组耕地界和杏树山东为界，南至二组东山高压线杆以北，东至东大道乡地界。水保站承包该地后进行了治理，其栽植的杏树现已成林，该杏林边界至本案争议地沟底。2006年11月25日，水保站与原告就东大沟东、西坡林地签订了《集体公益林其他承包（转让）合同书》，承包期限至2055年12月30日止。2008年3月15日，水保站将治理好的东大沟东、西坡林地转包给王世伟。2008年5月8日，被告县政府为王世伟核发了朝林证字（2008）第辽NXXXX**号和辽NXXXX**号两份《林权证》，登记的四至与水保站、黄道营子村签订的承包合同的四至相同。
另查明，1999年6月1日，第三人肖三家村将梁顶南山（含争议地）承包给姜子齐，四至为：东至东平顶山沟底、挂东平顶山南小平地，西至山中小道，南至下洼乡黄道营子村边界，北至松树林南坡沟底，承包期限至2029年5月31日。2009年8月8日，姜子齐将该地转包给王进东经营。同年8月20日，被告县政府为第三人王进东核发了朝林证字（2009）第辽NXXXX**号《林权证》。
后高铁建设占地补偿引发争议林地权属纠纷，依原告申请，被告县政府于2014年11月11日作出2014年决定，决定争议林地的所有权为肖三家村农民集体所有，撤销王世伟持有的两份《林权证》。原告不服该决定，提起行政诉讼。本院2015年7月13日作出（2015）朝行初字第00016号行政判决，认定被告对行政争议中存在的行政区划、土地、林地等界线不一的实际情况，没有认真分析研究，排除存在的矛盾，就改变原林班图、号的权属，属主要证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决撤销2014年决定，责令县政府重新作出行政行为。被告县政府于2016年5月31日作出朝县政处字〔2016〕4号行政处理决定，决定争议林地的所有权为肖三家村农民集体所有，撤销王世伟持有的两份《林权证》和王进东持有《林权证》。原告不服，提起行政复议。被告市政府于2016年9月30日作出朝政行复字〔2016〕第77号行政复议决定，维持4号决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国行政复议法》相关规定，二被告县政府和市政府分别具有作出4号决定和被诉复议决定的法定职权。
如本院对证据的认证部分所述，被告县政府为第三人王世伟核发的涉案《林权证》中林班小班号在争议范围内，为第三人王进东核发涉案《林权证》上载明的林班小班号不在争议范围内，但其外业调查位置图中标注的小班号在争议范围内，故在争议林地上，被告县政府发放了权属部分重叠的林权证。关于争议林地权属的确认，被告县政府作出的2014年决定被本院判决撤销，被告县政府重新作出的4号决定，进行了新的调查行为，针对3份涉案林权证坐标点、实际位置、争议地经营情况及林地权属界线等问题，进行了较为全面的分析、认定，得出争议地所有权应当为第三人肖三家村农民集体所有的结论，相关证据形成了优势证明力，符合生活常识，确权结果并无明显不当。在处理行政纠纷中，被告经调查认定第三人王世伟承包林地北界线应为马鞍山南坡沟底和第三人王进东办理林权登记的外业调查登记与实际不符，决定一并撤销均存在登记错误的3份涉案林权证，亦无不当。
4号决定的法律依据系“《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条及《辽宁省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》第九条第一款第（三）项的规定”。原告在庭审时对被告作出4号决定的法律依据没有提出具体异议内容，庭后提交的代理词中认为4号决定适用《辽宁省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》第九条第一款第（三）项规定错误，本案并非“没有权属纠纷的申请登记、发证”情形，应适用《辽宁省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》第十条第二款规定，属县级人民政府依法处理境内单位之间或者乡际之间发生的争议。本院认为，《辽宁省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》第十条第二款是对《中华人民共和国森林法》第十七条的细化，系被告县政府处理本案的职权依据。被告县政府在4号决定中引用更高位阶的法律并无不当，亦无重复引用地方性法规的必要。本案行政纠纷源起于高铁建设占地补偿引发原告与第三人肖三家村的林地权属纠纷，被告县政府适用《辽宁省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》第九条第一款第（三）项规定是否正确，涉及其在处理权属纠纷的行政裁决过程中，发现由自己核发的有关争议地的权属证书存在登记、发证错误时，是否可以在作出确权裁决时一并撤销相关林权证。本院认为，被告县政府作为具有核发涉案3个林权证和作出本案行政处理决定法定职权的行政机关，在处理相关行政纠纷时有权自行纠错，适用有关权属证书登记、发证行为的法律、法规规定，作出撤销相关权属证书的决定。同时，本院认为，4号决定适用法律条文存在瑕疵，《中华人民共和国森林法》第十七条只有一个条文，“第一款”表述不当；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二款系针对管理体制、土地所有权调整和变更情形的确权原则，与本案有关的系其第一款规定内容，4号决定引用了整个法条不当。但4号决定适用法律结果基本正确。
各方当事人对二被告作出被诉行政行为的程序均无异议，本院审查亦未发现被诉行政行为程序有违反法律规定情形，本院依法确认其程序并无不当。
综上，4号决定虽然存在适用法律不够严谨等瑕疵，但其认定林地权属事实基本清楚，适用法律基本正确，程序合法，结果亦无不当。被诉复议决定程序合法。原告的诉讼请求，无事实和法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 孟凡芹
审判员 陈铁成
审判员 王敏一
二〇一七年四月十四日
书记员 邹 荣