湖州市吴兴区人民法院行 政 判 决 书（2017）浙0502行初22号原告姚金福，男，1967年8月16日出生，汉族，住址：安吉县。被告安吉县报福镇人民政府，住所地浙江省安吉县报福镇，组织机构代码00257371-8。法定代表人贺苗，该镇镇长。出庭应诉负责人来青，该镇副镇长。委托代理人徐兆红，浙江求直律师事务所律师。委托代理人朱徐明，浙江求直律师事务所律师。被告安吉县人民政府，住所地：安吉县递铺镇灵芝西路1号。法定代表人陈永华，该县县长。委托代理人窦丰，该县法制办副主任。委托代理人俞爽，该县法制办工作人员。原告姚金福诉被告安吉县报福镇人民政府（以下简称报福报福镇政府）、安吉县人民政府乡政府行政处罚一案，于2017年2月21日向本院提起诉讼，本院于同日受理，并向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。两被告在法定期限内向本院提交了答辩状及全部证据、依据。本院依法组成合议庭，于2017年6月29日公开开庭进行了审理。原告姚金福，被告报福镇政府出庭应诉负责人来青、委托代理人徐兆红、朱徐明，被告安吉县人民政府委托代理人窦丰、俞爽到庭参加诉讼。本案于2017年8月21日经浙江省高级人民法院同意延期审理，现已审理终结。2016年8月22日，被告报福镇政府作出报（决）字[2016]第16号《行政处罚决定书》，决定对原告的违法建筑予以强制拆除。2016年12月12日，被告安吉县人民政府作出安政复[2016]52号《安吉县人民政府行政复议决定书》并送达原告，决定维持被告报福镇政府作出的报（决）字[2016]第16号《行政处罚决定书》。原告姚金福诉称，原告系安吉县金福机械厂投资人。2016年8月10日原告突然收到被告报福镇政府的《限期拆除违法建筑通知书》，通知原告于2006年、2008年在上张村西坞自然村租用土地上建设的厂房系违法建筑，要求原告3天内拆除。后又陆续收到被告报福镇政府的《行政处罚告知书》，《行政处罚决定书》，原告不服行政决定随即向被告安吉县人民政府申请行政复议，后被告安吉县人民政府复议维持了报福镇政府的处罚决定。原告认为：一、原告于2006年、2008年及2008年之后在报福镇上张村××自然村所建产厂房非违法建筑。1、原告经上张村西坞村村民小组、村委会、安吉县国土资源局报福镇国土所同意租用上张村西坞自然村土地办厂并签订《场地租用协议》，使用租用土地行为合法。租用协议约定土地用途为原告办厂，原告在租用土地上建厂房兴建企业未违反协议约定，原告租用土地用于建厂也是经村民小组、村委会同意和国土所批准。原告自2005年办厂至今十余年，报福镇政府、安吉县人民政府从未对原告建厂房提出异议。原告办厂于2016年8月9日通过安吉县环境保护局备案，企业经营场所就是在安吉县报福镇上张村租用的土地及上所建厂房，企业设立开办经安吉县工商行政管理局、安吉县税务局等多个部门审批通过。在上述情形下，原告有合理理由认为所建厂房系合法合规建筑。2、原告租用的土地系上张村西坞自然村一块因修筑公路废弃的土地，符合城乡规划的要求，未对当地规划造成不良影响，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条规定，即便是违法建筑，也只有在严重影响村庄、集镇规划的才可以责令期限拆除。二、报福镇政府作出的报拆字2016第16号《限期拆除违法建筑通知书》违反法律规定。1、报福镇政府没有作出该通知的权利，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省城乡规划条例》第六十条的规定，乡镇人民政府只有责令停止建设、限期改正的权利，未规定可以责令限期拆除，报福镇政府作出限期拆除通知违反法律规定。且根据《浙江省城乡规划条例》第六十条，只有在占用乡村公共设施用地、公益事业用地等情节严重的，才可以予以拆除。原告在租用土地办厂十余年，所租用的土地经当地村民小组、村委会、土地管理部门同意，没有严重占用乡村公共设施用地、公益事业用地的情况，报福镇政府要求原告拆除没有法律依据。2、报福镇政府受理匿名举报申请及作出《限期拆除违法建筑通知书》的程序违法。根据《浙江省城乡规划条例》第六十五条“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门应当自自接到举报或者控告之后起十日内做出是否受理的决定。并在受理后六十日内做出处理决定”报福镇政府自述在2016年3月16日收到匿名举报申请，2016年4月21日决定受理，2016年8月10日做出处理决定《限期拆除违法建筑通知书》，报福镇政府受理举报申请及作出处理决定的期限明显超过了上述规定，报福镇政府受理举报申请及作出《限期拆除违法建筑通知书》的程序违法。三、报福镇政府作出的报决字2016第16号行政处罚决定书违反法律规定，应依法撤销。1、报福镇政府没有行政处罚权。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定:行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。依据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省城乡规划条例》第六十条之规定，报福镇政府只有责令通知建设、限期改正的权利，没有下发《行政处罚告知书》及《行政处罚决定书》的权利，行政处罚应由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关作出，应依法撤销报福镇政府作出《行政处罚决定书》。2、《行政处罚决定书》未载明履行期限。《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定：行政处罚决定书应当载明下列事项（四）行政处罚的履行方式和期限。报福镇政府作出的《行政处罚决定书》内容为“对你位于报福镇上张村××自然村建造厂房予以拆除”，未载明履行期限，违反上述法律规定，应依法予以撤销。四、安吉县人民政府在行政复议过程中未对报福镇政府的不合法行政行为进行审查并处理，对报福镇政府处罚行为的合法性未严格审查，应同时撤销安吉县人民政府作出的安政复[2016]52号《安吉县人民政府行政复议决定书》。因此，本人诉至法院，请求1.撤销报福镇政府作出的报（决）字2016第16号《行政处罚决定书》；2.撤销安吉县人民政府作出的安政复[2016]52号《安吉县人民政府行政复议决定书》;3.本案诉讼费由被告承担。为证明其主张，原告姚金福向本院提交如下证据：1.报（决）字[2016]第16号《行政处罚决定书》，以证明2016年8月22日，报福镇政府向原告作出行政处罚决定，对原告位于报福镇上张村××自然村建造厂房予以拆除的事实。2.[2016]52号《安吉县人民政府行政复议决定书》，以证明原告于2016年9月向安吉县人民政府申请行政复议，安吉县人民政府维持了报福镇政府的行政行为。3.安吉县金福机械厂工商信息，以证明原告系安吉县金福机械持厂投资人。原告经所在地村民小组、村委会、土地管理部门同意后租用上张村西坞自然村土地办厂并签订《租用协议》，企业设立开办经工商部门、税务局等多个部门合法联合审批，且所建厂房早在2006年完成。4.协议复印件一份，以证明潘挺2004年建造时已经找过相关领导，且现场勘查后允许建造的事实。5.场地租用协议一份，以证明原告建造过程中找过国土、政府相关部门，其没有制止原告建造的事实。被告报福镇政府辩称，一、原告姚金福在报福镇上张村××自然村建造的1729.18平方米厂房未办理规划审批程序，按行为发生时的法律均属于违法建筑。1、原告姚金福在2006年未按规划审批程序擅自建筑厂房。2006年原告从潘挺处购买了位于报福镇上张村××自然村的简易钢棚的厂房，并在购买当年建造的砖瓦结构厂房，根据原告陈述兴建厂房面积约607平方米。原告建造厂房时没有办理任何审批手续，其建造行为违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条、第二十六条、第三十七条规定，且违法状态持续至今，属于违法建筑。2、原告在2008年以后在未取得乡村建设规划许可证的情况下再次先后擅自建筑厂房数幢。2008年大雪（大雪发生时间为2008年1月10日之后）将原告购买的简易钢棚压倒，原告将所有的简易钢棚拆除，并陆续新建了水泥结构及钢结构厂房数幢。原告建造前述厂房时未按照《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九、二十六、三十七条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条办理规划审批手续。综上，原告在报福镇上张村××自然村共计新建厂房面积为1729.18平方米，且违法状态至今存在。二、被告报福镇政府作出的报（决）字2016第16号行政处罚决定程序合法、具体行政行为适用依据正确、处罚得当。1、2016年3月16日有人匿名举报原告在报福镇上张西坞自然村违法建筑，被告报福镇政府于2016年4月21日决定受理，后经调查核实确认原告在报福镇上张村××自然村违法建房情况属实，于2016年8月10日做出报（拆）字2016第16号《限期拆除违法建筑通知书》，限期原告在收悉三天内自行拆除或申请帮助拆除违法建筑，并于同日送达。原告收悉后三天内既未自行拆除，也未申请帮助拆除，2016年8月15日被告报福镇政府作出报（告）字2016第16号《行政处罚告知书》，并于同日送达。原告收悉后未提出陈述、申辩。被告报福镇政府于2016年8月22日做出报（决）字2016第16号《行政处罚决定书》并于同日送达。2、《浙江省城乡规划条例》第六十五条规定所针对的行政机关为“城乡规划主管部门”，被告报福镇政府系乡镇人民政府并非城乡规划主管部门，因此该条规定对被告报福镇政府不能适用。《中华人民共和国城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》对被告报福镇政府进行处理的时间均未作出时间限制，因此被告报福镇政府并不存在超期作出处理的情形。3、被告报福镇政府作出的报（拆）字2016第16号《限期拆除违法建筑通知书》属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条所规定的“责令限期改正”，该份限期拆除违法建筑通知不是行政处罚。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：乡报福镇政府在作出拆除决定前应当先责令限期改正，被告报福镇政府根据该条规定在作出强制拆除的行政处罚决定前，告知原告在三天内自行拆除或者申请拆除符合法律规定。《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》都是将责令限期改正、责令限期拆除作为行政处罚、行政强制的前置程序，而非独立的行政处罚。第二、依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。据此可知，责令改正或限期改正都不属于行政处罚。3、依据《村庄和集镇规划建设管理条例》确定了原告姚金福未经审批建造厂房构成违法建筑的实体问题，则根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条以及最高院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条的规定，被告报福镇政府作为乡镇人民政府有权作出责令停止建设、限期改正的处罚决定，对于逾期不改正的，也可依法予以拆除。被告报福镇政府在调查的过程中发现，原告的违法建筑已无法采取措施消除对规划实施的影响，换而言之，原告的违法建筑事实已经无法改正，故被告报福镇政府适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定对其作出予以拆除的处罚并无不当。综上，被告报福镇政府作出的报（决）字2016第16号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律依据适当、程序合法，应维持，被告安吉县人民政府作出行政复议决定合理合法，依法应维持。请求法院驳回原告诉请。被告报福镇政府在法定举证期限内向本院提交了作出行政行为的下列证据、依据：1.询问笔录三份，以证明报福镇政府接到匿名举报后就原告位于上××村的厂房进行了详细的询问，该厂房没有经过审批手续的事实。2.现场勘验（检查）笔录3.现场勘查笔录以上两证据证明原告建造违法面积1729.18平方米。4.现场照片，以证明被告工作人员对查处原告违法建筑的现状拍照取证。5.征询函及函复，以证明原告的厂房未办理规划局审批手续且根据法律法规的规定，该建筑物无法采用改正措施消除规划实施影响。6.安吉县报福镇上张村厂房地形图册汇报告，以证明原告违法建筑厂房面积1729.18平方米。7.《限期拆除违法建筑通知书》及送达回证8.《行政处罚告知书》及送达回证9.《行政处罚决定书》及送达回证以上三份证据共同证明被告报福报福镇政府对原告违法建筑查处的程序合法、适用法律法规正确。法律法规依据：《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条、第二十六条、第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条、第七十条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、《最高人民法院于2004年印发的的通知》法（2004）96号。被告安吉县人民政府辩称，安吉县人民政府作出的安政复（2016）52号《行政复议决定书》认定事实清楚。安吉县人民政府查明2005年10月原告与安吉县报福镇上××村委会签订《场地租用协议》，将安吉县金福机械厂从安吉县章村镇搬至报福镇上张村，并于2006年向潘挺购买位于安吉县报××上张村××自然村简易钢棚厂房用于生产经营。同年，原告在上述厂房基础上建造面积607平方米砖瓦结构厂房一处。2008年原告将大雪压垮的简易钢棚厂房全部拆除，保留约607平方米砖瓦结构厂房，后于同年陆续建造面积约929平方米的水泥框架结构厂房。2016年3月16日报福镇政府收到匿名举报原告在报福镇上张村××自然村建造的厂房属于违法建筑，报福镇政府依法予以受理举报案件并进行调查核实，并于2016年8月10日做出报（拆）字（2016）第16号《限期拆除违法建筑通知书》，确定原告于2006年后在报福镇上张村××自然村陆续建造的面积约1729.18平方米厂房属于违法建筑，限期原告自行拆除或申请帮助拆除，并于同日送达原告。原告收到后再限期内未自行拆除或者申请帮助拆除，2016年8月15日报福镇政府作出报（告）字2016第16号《行政处罚告知书》，拟对原告的违法建筑作出强制拆除处罚，并于同日送达原告。原告收到后未提出陈述、申辩。2016年8月22日安吉县报福镇人民政府做出报（决）字（2016）第16号《行政处罚决定书》决定对原告的违法建筑予以强制拆除处罚，并于同日送达原告。后原告不服报福（决）字2016第16号《行政处罚决定书》向安吉县人民政府提出行政复议申请。此外，安吉县人民政府查明，安吉县报××上张村××自然村安吉县金福机械厂厂区内建筑占地面积1536.55平方米，总建筑面积为1729.18平方米。安吉县规划局关于报（函）字（2016）第1号的函复认定安吉县金福机械厂厂房建筑物未办理相关规划许可手续，若该建筑物认定为违法建筑，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。二、安吉县人民政府作出安政复（2016）52号《行政复议决定书》程序合法。安吉县人民政府于2016年9月20日收到原告提出的行政复议申请，依法于2016年9月22日受理并通知报福镇政府提交行政复议答复。在依据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定进行审查后，因案情复杂，安吉县人民政府于2016年11月16日做出行政复议决定延期通知书并依法送达当事人。后安吉县人民政府于2016年12月12日做出安政复（2016）52号行政复议决定，并依法送达当事人。行政复议受理、审查、决定等环节均符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。三、安吉县人民政府做出安政复（2016）52号《行政复议决定书》适用法律依据正确。根据《村庄和集镇规划管理条例》第十三条，住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚自由裁量权的指导意见》第四条和《浙江省违法建筑处置规定》第十一条规定，报福镇政府认定原告建造的厂房建筑物属于无法采取改正措施消除对规划影响的违法建筑，符合法律规定；根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条第一款和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，报福镇政府先后作出报（拆）字2016第16号《限期拆除违法建筑通知书》、报（告）字2016第16号《行政处罚告知书》、报（决）字2016第16号《行政处罚决定书》，于法有据。原告称报福镇政府作出行政处罚决定前未告知原告享有听证权，安吉县人民政府根据《行政处罚法》第四十二条规定，决定不予支持，也符合法律规定。综上，安吉县人民政府作出安政复（2016）52号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律依据正确，请求人民法院驳回其诉讼请求。被告安吉县人民政府在法定举证期限内向本院提交了作出行政行为的下列证据、依据：1.《行政复议申请书》，证明原告提出复议申请。2.《行政复议答复书》，证明报福镇政府作出复议答复。3.《行政复议受理通知书》及送达回证，证明安吉县人民政府受理时间及送达情况4.《行政复议答复通知书》及送达回证，证明安吉县人民政府通知报福镇政府行政复议答复5.《行政复议决定延期通知书》和送达回证，证明安吉县人民政府依法作出延期决定并依法送达当事人。6.《行政复议决定书》及送达回证，证明安吉县人民政府依法作出复议决定并送达双方当事人法律法规证据：《村庄和集镇规划建设管理条例》第十九条、第二十六条、第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条、第七十条、《关于规范城乡行政处罚自由裁量权的指导意见》第四条、《浙江省违法建筑处置规定》第十一条、《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。经庭审质证，对于原告提交的证据1、2，两被告对其无异议；对于原告提交的证据3、5，两被告对其真实性无异议，对其关联性及证明目的有异议；对于原告提交的证据4，两被告对其真实性、关联性均有异议。对于被告报福镇政府提交的证据1-9及法律法规依据，原告及被告安吉县人民政府对其均无异议。对于被告安吉县人民政府提交的证据1-5及法律法规依据，原告及被告报福镇政府对其均无异议；对于被告安吉县人民政府提交的证据6，原告对其有异议，被告报福镇政府对其无异议。本院认为，对于原告提交的证据1、2，该证据符合有效证据条件，本院予以认定；对于原告提交的证据4-6，仅凭该证据不能够证明原告建造的厂房系合法建筑的事实。对于被告报福镇政府提交的证据1-9，该证据符合有效证据条件，本院予以认定；对于被告报福镇政府提交的法律法规依据，本院认为其适用法律正确，予以采纳。对于被告安吉县人民政府提交的证据1-6，该证据符合有效证据条件，本院予以认定；对于被告安吉县人民政府提交的法律法规依据，本院认为其适用法律正确，予以采纳。根据上述已确认的证据及各方当事人的陈述，本院确认案件事实如下：原告姚金福系安吉县金福机械厂投资人，2005年10月原告与安吉县报福镇上××村委会签订《场地租赁协议》，将安吉县金福机械厂搬至报福镇上张村，并于2006年向潘挺购买位于安吉县报××上张村××自然村简易钢棚厂房用于生产经营，同年原告在上述厂房基础上建造面积约607平方米砖瓦结构厂房一处。2008年原告将遭大雪压垮的简易钢棚厂房拆除并陆续建造面积约929平方米水泥框架结构厂房。2016年3月16日，被告报福镇政府收到匿名举报称原告在报福镇上张村××自然村建造的厂房属于违法建筑，2016年4月21日，被告报福镇政府对该举报依法予以受理并调查核实，并于2016年8月10日作出报（拆）字[2016]第16号《限期拆除违法建筑通知书》，确定原告于2006年后在报福镇上张村××自然村陆续建造的面积约1729.18平方米厂房属于违法建筑，限期原告自行拆除或申请帮助拆除，并于当日送达原告。原告收到该《通知书》在限期内未自行拆除或申请帮助拆除，2016年8月15日，被告报福镇政府作出报（告）字[2016]第16号《行政处罚告知书》，并于同日送达原告。原告在期限内并未陈述、申辩。2016年8月22日被告报福镇政府作出报（决）字[2016]第16号《行政处罚决定书》，决定对原告的违法建筑予以强制拆除，并于同日送达原告。原告对此《行政处罚决定书》不服，于2016年9月20日向被告安吉县人民政府申请行政复议，被告安吉县人民政府经延期审查后于2016年12月12日作出安政复[2016]52号《安吉县人民政府行政复议决定书》并送达原告，决定维持被告报福镇政府作出的报（决）字[2016]第16号《行政处罚决定书》。原告对此不服，故诉至法院。另查明，安吉县报××上张村××自然村安吉县金福机械厂厂区内建筑占地面积为1536.55平方米，总建筑面积为1729.18平方米。安吉县规划局关于报（函）字[2016]第1号的函复认定安吉县金福机械厂厂房建筑物未办理相关规划许可手续，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。依据《浙江省违法建筑处置规定》第六条之规定，乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。因此，被告报福镇政府对于在其辖区内的乡村违法建筑具有处罚的法定职责。本案的焦点在于：1.原告在安吉县报××上张村××自然村安吉县金福机械厂厂区内建造的厂房是否系违法建筑。2.被告报福镇政府作出报（决）字[2016]第16号《行政处罚决定书》程序是否合法。3.被告安吉县人民政府作出安政复[2016]52号《安吉县人民政府行政复议决定书》程序是否合法，法律法规依据是否充分。首先，依据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条之规定，在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设的，建设单位或者个人应当持村民委员会签署的书面同意意见、使用土地的有关证明文件向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发乡村建设规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当自受理申请之日起五个工作日内依据乡、村庄规划核定建设用地位置、允许建设的范围、基础标高、建筑高度等规划要求。建设单位或者个人应当依据规划要求向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设工程设计方案。建设工程设计方案符合乡、村庄规划和规划要求的，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当自收到建设工程设计方案之日起十五个工作日内核发乡村建设规划许可证。而安吉县规划局关于报（函）字[2016]第1号的函复已认定安吉县金福机械厂厂房建筑物未办理相关规划许可手续，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。因此原告未经规划许可建造的厂房的行为已违反上述《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定，其建造的房屋属于违法建筑。其次，被告报福镇政府在接受举报后，经过调查询问、现场勘查后责令原告限期拆除且在作出处罚决定前告知了原告陈述、申辩的权利。原告在期限内未进行陈述、申辩且未拆除的情况下，被告报福镇政府于2016年8月22日作出报（决）字[2016]第16号《行政处罚决定书》并于同日送达原告，因《城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》对乡镇政府处理违法建筑的期限均未作出规定，因此被告报福镇政府作出报（决）字[2016]第16号《行政处罚决定书》的程序合法。再次，被告安吉县人民政府在收到原告申请复议后，经过审查核实，在法定期限内作出安政复[2016]52号《安吉县人民政府行政复议决定书》并送达了原告，其事实清楚，程序合法，法律法规依据充分。综上，原告的诉讼请求缺乏相应的事实及法律依据，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告姚金福的诉讼请求。本案受理费50元，由原告姚金福负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。审 判 长  孙美华审 判 员  韩旭康人民陪审员  费晓莉二〇一七年十一月十四日书 记 员  濮建英