吉林省延吉市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）延行初字第21号
原告陈玉金，男，汉族，现住吉林省敦化市。
委托代理人张绍辉（陈玉金之妻），女，汉族，现住吉林省敦化市。
被告敦化市人民政府，住所地：敦化市民主街。
法定代表人唐文忠，市长。
委托代理人陈玉福，敦化市征收局副局长。
委托代理人姚忠华，敦化市征收局法律顾问。
原告陈玉金诉被告敦化市人民政府房屋行政征收一案，于2014年3月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年3月26日向被告敦化市人民政府直接送达了起诉状副本及应诉通知书，被告敦化市人民政府进行了签收，并于2014年3月31日向本院提供了证据和法律依据。本院依法组成合议庭，于2014年4月15日公开开庭审理了本案。原告陈玉金及其委托代理人张绍辉、被告敦化市人民政府的委托代理人陈玉福、姚忠华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告敦化市人民政府于2013年7月11日作出敦政处字（2013）84号《敦化市人民政府关于对陈玉金房屋征收补偿的决定》，对原告陈玉金名下的坐落于渤海街双阳委2组、产权档案编号为02-115-69、房屋所有权证标注为住宅、建筑面积为38.5平方米、37无照居住砖房面积为41.13平方米的房屋进行征收。被告敦化市人民政府于2014年3月31日向本院提供了作出具体行政行为的证据和法律依据：第一组证据：1、敦化市发展和改革局敦发改字（2012）12号《关于下达2012年城市旧城改建地段房屋征收计划的通知》复印件一份；2、敦化市规划局双胜小区地块C、D、E征收范围图及公示照片复印件各一份；3、敦化市双胜小区建设项目用地预审意见复印件一份；4、房屋征收规划通知单复印件一份；5、房屋征收入户调查登记表及公示照片复印件各一份；6、敦化市2011年度房屋征收项目征收补偿方案论证会议程复印件一份；7、双胜小区C、D、E地块旧城区土地和房屋征收补偿方案意见征询稿、公示照片、双胜小区C、D、E地块土地和房屋征收补偿方案征求意见及吸收采纳情况的说明、公示照片复印件各一份；8、双胜小区C、D、E地块集体土地和房屋征收项目社会稳定风险评估报告复印件一份；9、双胜小区C、D、E地块征收资金到位证明复印件一份；10、被告敦化市人民政府敦政函（2012）84号《敦化市人民政府关于双胜小区集体土地和房屋征收的决定》及公示照片复印件各一份；11、敦化市双胜小区C、D、E地块土地和房屋征收补偿方案及公示照片复印件各一份；12、被告敦化市人民政府敦政告字（2012）7号《敦化市人民政府关于双胜小区集体土地和房屋征收决定的公告》及公示照片复印件各一份；13、房地产估价机构资质证书、评估机构资质公示照片及评估师资质复印件各一份；14、双胜小区C、D、E地块土地和房屋初评公示表及公示照片复印件各一份。第一组证据证明：被告敦化市人民政府关于双胜小区C、D、E地块和房屋征收行为合法、符合法定程序。第二组证据：协商谈话记录复印件两份，证明征收部门多次找原告陈玉金谈话，征求其意见，因原告陈玉金坚持要求将38.5平方米住宅房屋回迁为75.5平方米商业房屋不结算房屋差价，征收部门一直未与其达成房屋征收补偿安置协议。第三组证据：1、原告陈玉金及其家人个人信息复印件一份；2、《房产档案查档证明》及《国有土地登记表》复印件各一份；3、《房屋及附属物现场勘查表》复印件一份；4、《房屋征收估价分户报告》复印件一份；5、《房屋征收地上附属物补偿评估报告》复印件一份；6、评估报告送达回证复印件一份；7、房屋照片复印件两份；8、房屋确认图复印件一份；9、房屋征收稳定风险评估报告复印件一份；10、敦化市人民政府敦政处字（2013）84号《敦化市人民政府关于对陈玉金房屋征收补偿的决定》复印件一份；11、敦政处字（2013）84号《决定》送达回证复印件一份；12、被告敦化市人民政府敦政告字（2013）27号《敦化市人民政府关于房屋征收补偿决定的公告》复印件一份；13、被告敦化市人民政府敦政强催（法）字（2013）第64号《敦化市人民政府履行行政决定催告书》复印件一份；14、《催告书》送达回证复印件一份。第三组证据证明：1、原告陈玉金被征收的房屋系国有土地上的建筑；2、敦化市征收局对征收原告陈玉金房屋依法给予了合理的补偿；3、敦化市人民政府对原告陈玉金作出并送达了敦政处字（2013）84号《敦化市人民政府关于对陈玉金房屋征收补偿的决定》。被告敦化市人民政府作出具体行政行为的法律依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第十一条：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”第二十条：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。”第二十六条：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”吉林省住建厅吉建发（2012）16号《关于进一步做好国有土地上房屋征收工作若干问题的规定》第三条第（一）项：“征收国有土地上非住宅房屋造成停产停业损失的应予补偿。”
原告陈玉金诉称，一、被告敦化市人民政府行政行为的实施没有按照法律的规定进行。政府征收必须以真正的“公共利益”为目的，只负责公共利益的征收。商业开发不得使用“征收”一词，更不得使用征收手段，而是由开发商作为主体对特定物权实行“商业购买”。开发商除了诉诸法律解决双方协议后的争端，没有任何“强制”的权力。原告陈玉金住房所处位置的土地使用性质是商服用地，商服用地就是商业、服务业用地，是开发商用于商业性开发，不是用于公益目的，是开发商获利，敦化市人民政府对此也非常清楚。我国现行政策规定，政府公开出让土地，如果是需要征收的土地，必须是用于公益目的，不得使用于商业性开发。《宪法》、《物权法》也规定，只有为了公共利益的需要，才可以征收私有房产，非出于公共利益的需要，拆迁私人的房产，必须通过购买的方式取得产权后才能拆迁，这是《宪法》和《物权法》保护私有产权的核心内涵。拆迁私人的房产，任何单位和个人无权“批准”，更无权“审批”。被拆迁人有完全的意志决定是否动迁以及以何种条件动迁，拆迁人和政府都无权进行强迫性搬迁。二、被告敦化市人民政府行政行为的程序不合法。1、做为被拆迁人，是敦化市人民政府征收决定中的利害关系人。征收决定下发前，敦化市人民政府没有按照《条例》关于“征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”的规定执行，没有举行听证会，没有征求全体被拆迁人的意见，没有协商选定房地产评估机构，严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第九条、第十条、第十一条之规定；2、《条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被拆迁人协商选定。敦化市人民政府征收根本不按《条例》规定执行，所选房地产价格评估机构不与被拆迁人协商选定，被拆迁人也不清楚房地产价格评估人员是否有资质。敦化市人民政府在程序违法的前提下所作出的决定，被拆迁人是不会认可的；3、敦化市人民政府行政行为显示公正、安置补偿不合理。敦化市人民政府尽可能的利用政府资源，挤压原告陈玉金的生存空间，剥削原告陈玉金的房屋价值，践踏原告陈玉金的人格尊严，无视法律的存在。敦化市人民政府为了开发商的利益，在拆迁过程中尽可能把拆迁补偿安置费降低到最低限度，根本不按市场价格评估，开发商成本利益越多也即意味着被拆迁人利益越少。原告陈玉金是特产经营户，有38.5平方米房照，历史遗留无照房屋78.13平方米，用作特产经营衡温库，一直在经营。敦化市人民政府征收人员没有与原告陈玉金协商安置补偿，直接按每平方米300元和400元的价格给原告陈玉金的衡温库估价，严重违反了《条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定。政府、开发商控制了大量社会资源，造成被拆迁人这一弱势群体丧失利益表达的平台，失去了充分表达自己利益的机会，从而发生严重的利益失衡。维护被拆迁人的共同利益最大化是政府、开发商与被拆迁人之间利益平衡的关键。在这个问题上，敦化市人民政府行为显示公正，敦化市人民政府行政行为不适当。原告陈玉金诉至本院，要求：1、撤销被告敦化市人民政府于2013年7月11日作出的敦政处字（2013）84号《敦化市人民政府关于对陈玉金房屋征收补偿的决定》；2、判令被告敦化市人民政府重新作出房屋征收补偿决定。原告陈玉金为证实自己的主张，向本院提交的证据有：照片4张，证明被征收房屋的现状和房屋内存放了生产蚕蛹的机器设备。
被告敦化市人民政府辩称，一、被告敦化市人民政府对原告陈玉金作出的房屋征收补偿决定合法。1、被告敦化市人民政府对敦化市双胜小区C、D、E地块作出房屋征收决定符合法律规定。根据城市总体规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展年度计划，在双胜小区C、D、E地块进行城市旧城区改建项目。同时该项目也是吉林至珲春客运专线敦化段配套工程建设项目，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和吉林省人民政府办公厅《关于贯彻﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥的指导意见》、《敦化市房屋征收与补偿暂行办法》等相关规定，被告敦化市人民政府做出敦政函（2012）84号《关于双胜小区集体土地和房屋征收决定》符合法律规定，原告陈玉金所有房屋（产权证号为FQ001032**）在改建项目征收范围内。在法定的诉讼及复议期内，包括原告陈玉金在内的该区片的被征收户未提起对该小区房屋征收决定的诉讼及复议。被告敦化市人民政府对敦化市双胜小区C、D、E地块的房屋征收决定合法有效；2、被告敦化市人民政府对原告陈玉金作出敦政处字（2013）84号《敦化市人民政府关于对陈玉金房屋征收补偿的决定》符合法律规定，既有法律依据，亦有事实根据。（1）原告陈玉金所有的房屋座落于渤海街双阳委二组，产籍号为0463-115-069-000101，在被告敦化市人民政府征收双胜小区地块C、D、E范围内。（2）征收决定公告后，征收部门的工作人员多次入户宣传，并与其协商，但原告陈玉金一直强调其曾经在高铁项目征收时没有得到合理的安置补偿，要求一同解决，并要求38.5平方米住宅房屋回迁75.5平方米商业房屋，不结算房屋差价，同时要求一并给予经营损失150多万元。首先，原告陈玉金提出的高铁项目征收时的安置补偿是否合理与本次对双胜小区C、D、E的征收不是一个项目，与本次征收无关，不能一并安置补偿。其次，根据征收工作人员所作的原告陈玉金的协商谈话记录（2013年4月10日9时）内容，原告陈玉金自述其没有营业执照和税务登记证。根据吉林省住建厅《关于进一步做好国有土地上房屋征收工作若干问题的规定》（吉建发（2012）16号）第（三）项停产停业损失补偿规定“征收国有土地上非住宅房屋造成停产停业损失的应予补偿”，明确是对非住宅房屋给予补偿，而原告陈玉金的房屋是住宅房屋，并非是商业用房，并不在此经营，不符合给予停产停业损失补偿的条件。依据被告敦化市人民政府办公室敦政办发（2012）95号《敦化市人民政府关于印发国有土地上非住房屋征收停产停业损失补偿（暂行）办法的通知》第七条“房屋性质为住宅，但已经依法取得营业执照进行经营的，根据经营情况、经营年限及纳税等情况，参照本法给予适当补偿”的规定，原告陈玉金自述其没有营业执照和税务登记证，并且原告陈玉金在该区片征收决定公告时仓储用房并未用于储存，根据上述规定不应给予停产停业损失补偿及货物的搬迁费损失补偿。原告陈玉金坚持要求经营损失等，征收部门一直未能与其达成补偿协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议……由房屋征收部门报请做出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案做出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”被告敦化市人民政府做出关于对原告陈玉金房屋的征收补偿决定符合法律规定。二、被告敦化市人民政府征收敦化市双胜小区地块C、D、E公益性目的毋庸置疑，原告陈玉金提出该项目征收是商业开发不属实。根据敦化市发展和改革局文件敦发改字（2012）12号《关于下达2012年城市旧城改建地段房屋征收计划的通知》，包括原告陈玉金在内的双胜小区在旧城区改建计划的范围内。同时根据规划局出示的房屋征收规划通知单，明确此地块用地性质为居住用地，符合敦化市总体规划及双胜小区控制性详细规划。因此，被告敦化市人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项之规定，进行旧城区改建的需要征收包括原告陈玉金在内的国有土地上的房屋符合法律规定。三、被告敦化市人民政府在实施征收行为过程中程序合法。1、被告敦化市人民政府对于征收该区片时组织相关部门对征收补偿方案进行了论证，并下发、公示了房屋征收补偿方案征求意见表，征求意见的时间是2012年1月15日至2012年2月14日，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条“征求意见期限不得少于30天”的规定，并根据征求意见进行了吸收采纳情况的说明公示（时间为2012年4月6日），符合法律规定；2、根据双胜小区C、D、E地块土地和房屋征收补偿方案征求意见及吸收采纳情况的说明，征求意见稿发出291份，收回275份，在收回的征求意见表中全部同意征收，仅有部分被征收户提出针对自己的补偿意见和建议，绝大多数被征收人同意征收补偿方案。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”的规定，该情况不符合组织听证的条件；3、被告敦化市人民政府在征收过程中对评估机构的选择符合法律规定。根据《条例》第二十条“房地产价格评估机构由被征收户协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定……”的规定，敦化市房屋征收和土地收购储备中心于2012年4月25日在敦化市新闻网公开邀请全省范围内评估中介机构参与该项目的评估工作。在报名截止时间内，仅有敦化市恒源房地产估价事务所有限公司申请参与该项目评估。征收工作人员就评估机构的问题现场征询了该区片的被征收户的意见，经绝大多数的被征收户同意认可，选择敦化市恒源房地产估价事务所有限公司负责该项目建设范围内的被征收房屋等的评估工作，评估机构选派了适格的评估师参与了评估工作。事实证明，该征收项目范围内的被征收户共计312户，绝大多数已经认可、选定了恒源房地产估价事务所作为该征收项目的评估机构，并且已有300户在该评估机构评估价格的基础上签订了补偿协议，原告陈玉金在诉状中所述不属实；4、征收部门对原告陈玉金的安置补偿公正、公平、合理，并未有显失公正的情形。征收部门根据对原告陈玉金的被征收房屋及附属物的评估价格给予了补偿，公平合理，并无不当，有房屋征收估价分户报告及房屋征收地上附属物补偿评估报告予以证明。原告陈玉金在诉状中所述的无照房其实是仓储用房，并且在征收决定公告后，工作人员入户勘查时并未实际储存货物，对其仓储房按照评估价格给予了合理补偿并未违反《条例》的相关规定。综上，请求法院维持被告敦化市人民政府对原告陈玉金房屋的征收补偿决定。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告陈玉金对被告敦化市人民政府举证的第一组证据无异议，本院予以采信；原告陈玉金对被告敦化市人民政府举证的第二组证据无异议，但认为：原告陈玉金原来是经营蚕蛹生意的，2011年高铁征收时对原告陈玉金征收的两个房屋，没有考虑到损失问题。本院认为，本案系对被告敦化市人民政府于2013年对原告陈玉金房屋作出征收决定合法性的审查，原告陈玉金质证意见与本案无关，因原告陈玉金对该证据无异议，对该证据本院予以采信；原告陈玉金对被告敦化市人民政府举证的第三组证据无异议，但认为：补偿不合理。本院认为，因原告陈玉金对该证据的真实性及证明目的均无异议，对该证据本院予以采信。
被告敦化市人民政府对原告陈玉金举证的证据中，对房屋坐落位置的照片没有异议，本院予以采信。对存放装货工具的照片有异议，认为：拍摄照片没有具体时间，通过照片看不出物品在本案被征收房屋内，因此该照片无法证明原告陈玉金的主张。本院认为，被告敦化市人民政府异议成立，作为证据的物品存放照片无法证明是在被征收时拍摄的照片，对该证据的证明目的本院不予采信。
本院经庭审质证采信的证据，并结合当事人的陈述，综合认定如下事实：
2012年1月16日，被告敦化市人民政府因敦化市双胜小区C、D、E地块土地和房屋征收工作，由敦化市房产局作出《房屋征收补偿方案征求意见表》，并于同日张贴于征收办公室进行公示。2012年5月2日，被告敦化市人民政府作出敦政函（2012）84号《敦化市人民政府关于双胜小区集体土地和房屋征收的决定》，对双胜小区C、D、E地块土地和房屋进行征收，其中包括原告陈玉金所有的本案涉及房屋。同日，被告敦化市人民政府作出敦政告字（2012）7号《敦化市人民政府关于双胜小区集体土地和房屋征收决定的公告》，并将该决定与公告张贴于征收现场办公室进行公示。此后，被告敦化市人民政府对原告陈玉金房屋作出房屋及附属物现场查勘表，并由原告陈玉金的妻子张绍辉签字确认。2012年5月6日，敦化市恒源房地产估价事务所有限责任公司对原告陈玉金的房屋进行评估，并作出《房屋征收估价分户报告》。估价时点为2012年5月2日，房屋评估单价为每平方米2120元，房屋评估总金额为81620元。此外，敦化市恒源房地产估价事务所有限责任公司对原告陈玉金房屋作出《房屋征收地上附属物补偿评估报告》，评估总金额为66716元。2013年4月10日和5月6日，被告敦化市人民政府将上述评估报告送达与原告陈玉金。2013年7月11日，因原告陈玉金未自行搬迁，被告敦化市人民政府作出敦政处字（2013）84号《敦化市人民政府关于对陈玉金房屋征收补偿的决定》，并于2013年8月2日送达与原告陈玉金。2013年11月2日，被告敦化市人民政府作出敦政强催（法）字（2013）第64号《敦化市人民政府履行行政决定催告书》，并于11日送达与原告陈玉金。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”对原告陈玉金所有的本案涉及房屋进行征收和补偿是法律赋予被告敦化市人民政府的法定职责。原告陈玉金对被告敦化市人民政府房屋征收的法律依据及征收程序均无异议，但主张其经营损失没有进行补偿。本院认为，原告陈玉金所称的经营场所并没有办理营业执照，且在被告敦化市人民政府对原告陈玉金房屋作出的房屋及附属物现场查勘表中并没有相关经营设备及货物的记载，原告陈玉金的妻子张绍辉已在该查勘表中签字，视为对查勘结果的认可，故对原告陈玉金的该主张本院不予支持。被告敦化市人民政府作出的敦政处字（2013）84号《敦化市人民政府关于对陈玉金房屋征收补偿的决定》事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告陈玉金的诉讼请求。
案件受理费50元，其他诉讼费用80元，共计130元（原告陈玉金已预交），由原告陈玉金负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审 判 长 李相根
代理审判员 李德龙
人民陪审员 刘世昌
二〇一四年五月八日
书 记 员 李美兰