湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）州行终字第39号
上诉人（原审第三人）李吉秀，女，1922年8月20日出生，土家族。
委托代理人徐金菊（系上诉人外孙女），女，1979年9月18日出生，土家族。
委托代理人吴官军，男，湖南广湘律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）彭静波，男，1980年4月16日出生，土家族。
委托代理人戴业松，男，湖南三页律师事务所律师。
原审被告永顺县人民政府，住所地永顺县南山路顺风街。
法定代表人陈海波，男，该县县长。
委托代理人彭辉，男，永顺县国土资源局工作人员。
委托代理人彭勇，男，湖南生元律师事务所律师。
上诉人李吉秀因与被上诉人彭静波及原审被告永顺县人民政府土地行政登记一案，不服永顺县人民法院（2014）永行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李吉秀的委托代理人徐金菊、吴官军，被上诉人彭静波及其委托代理人戴业松，原审被告永顺县人民政府的委托代理人彭辉、彭勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2009年1月19日，永顺县人民政府为李吉秀颁发了永集用（2009）字第030-119-0259号《集体土地使用证》。2014年7月3日，李吉秀将彭静波向该院提起民事诉讼，请求该院判令彭静波立即停止侵害李吉秀《集体土地使用证》红线内的面积，李吉秀在民事诉状中明确将已经取得永集用（2009）字第030-119-0259号《集体土地使用证》作为起诉彭静波侵权的主要理由。彭静波不服，认为永集用（2009）字第030-119-0259号《集体土地使用证》存在严重瑕疵，办证程序违法，故向该院提起行政诉讼。另查明，湘西自治州中级人民法院（2012）州行再终字第1号行政判决已查明“本院再审查明，一、二审认定事实证据充分，本院再审予以认定。另查明，2009年1月永顺县国土资源局经实地测量，确认本案诉争地面积为104.18平方米。同月19日永顺县国土资源局为李吉秀颁发了永集用（2009）字第030-119-0259号《集体土地使用证》，该地使用面积为104.18平方米，使用权类型为划拨，用途为住宅，土地等级为三级。”
原审认为，李吉秀在民事诉状中明确将自己已经取得的《集体土地使用证》作为起诉彭静波侵权的主要理由，所以被诉行政行为永集用（2009）字第030-119-0259号《集体土地使用证》与彭静波具有法律上的利害关系，彭静波依法具有本案原告的诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，永顺县人民政府在举证期限内未向该院提交证明土地登记已经公告的相关证据，且在被告填写的界址调查表上没有登记宗地的相邻利害关系人到现场确认，亦违反了地籍权属调查的相关规定要求，永顺县人民政府作出的被诉行政行为程序违法，依法应予撤销。李吉秀提出，彭静波提起本案行政诉讼已超过了起诉期限。修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”，同时，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，彭静波称其知道被诉行政行为的时间是收到李吉秀民事诉状时的2014年7月18日，而彭静波提起本案行政诉讼的时间是2014年9月16日，期间是在三个月内。李吉秀对于其提出的原告起诉超过起诉期限的主张也未提出相应证据予以证明，故对李吉秀的该主张该院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告永顺县人民政府于2009年1月19日给第三人李吉秀颁发的永集用（2009）字第030-119-0259号《集体土地使用证》；二、限被告在本判决生效后60日内重新作出该行政行为。案件受理费50元，由被告永顺县人民政府承担。
上诉人李吉秀不服原判，上诉称，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人彭静波的诉讼请求。理由：一、被上诉人没有证据证明李吉秀被诉的集体土地使用证的土地使用权覆盖或侵害了其“在先权利”，其起诉无权利基础，其原告的诉讼主体资格及诉讼请求和理由均不成立。二、法律没有为永顺县人民政府设定颁发宅基地使用证必须公告的义务。三、一审认定界址调查表上没有相邻利害关系人到现场确认，无法律依据、事实错误、判决错误。没有法律规定必须有相邻利害关系人到现场确认，实际上是被上诉人不配合调查。退一步讲，没有相邻利害关系人到现场确认属于轻微程序瑕疵，不足以判决撤销行政行为。四、一审认为永顺县人民政府违反了地籍权属调查的相关规定而程序违法，无法律依据。1.一审没有指出具体的程序规定；2.被上诉人起诉主张的事实及理由不能成立。综上所述，一审判决无法律依据且事实错误，请二审予以撤销，被上诉人的诉讼请求不能成立，请二审判决驳回。
被上诉人彭静波口头答辩称：一、彭静波具有本案的主体资格，根据行政诉讼法第二条的规定有权提起行政诉讼。彭静波修建房屋在先，永顺县人民政府给彭静波颁发了土地使用证，彭静波的屋檐超过了其基脚80公分左右，永顺县人民政府给李吉秀的界线达到了彭静波房屋界线内，侵犯了彭静波的合法权益。本案李吉秀以其错误的土地证向法院提起了民事诉讼，因此被上诉人具有原告主体资格。二、上诉人说一审没有罗列法律条文，一审已经罗列了法律条文，即依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，一审法院适用法律正确。三、原审被告在一审中没有提供颁证合法的证据。四、永顺县人民政府给李吉秀颁证程序违法：1.颁证没有尊重村委会和群众的意见，一户一宅没有调查，据了解李吉秀有多处宅基地；2.没有相邻权利人指界签字；3.颁证调查工作人员只有一人，违反了相关法律规定，虽然签名是两人，但为同一人的笔迹；4.李吉秀土地性质为集体，但是土地来源为划拨，集体土地不能划拨。五、永顺县人民政府给李吉秀颁证实体也违法，多份判决书已经查明了李吉秀面积只是约80平方米，但永顺县人民政府颁发的土地证为104.18平方米，永顺县人民政府没有提出依据。
原审被告永顺县人民政府口头述称：一、永顺县人民政府给李吉秀颁证程序合法。1.李吉秀持证土地权属来源合法，是通过人民法院生效的终审判决的内容进行登记的，永顺县人民政府根据人民法院生效判决进行登记，土地来源具有合法性。2.现场勘验地形图和永顺县人民政府处理决定的四至界线是一致的，土地登记过程中地籍调查和地籍测绘与人民法院判决一致。3.颁证通过当事人申请，进行了地籍调查、测绘，根据土地登记办法等相关法律规定给第三人李吉秀颁发了土地证。4.一户一宅的审查主要是村委会进行的审查，是真实的，相邻关系人进行了指界，关于公告，《土地登记办法》没有规定对土地办证要公告，只是对总登记要公告。二、本案李吉秀为了主张其合法权益，打了十几年的官司，但是彭静波建房在前，李吉秀办证在后，李吉秀依法主张权利，从永顺县人民政府的处理决定和人民法院的判决都可以看出，彭静波宅基地四至与李吉秀宅基地四至非常清楚，没有交叉；关于80平方米的问题，是因为当时是按照草图估算的，土地登记的104.18平方米是实测面积。三、双方属于相邻关系，本案当事人应该依据民法通则按照相邻关系解决其纠纷。
各方当事人在二审中没有提供新证据。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。
另查明：1.上诉人李吉秀与永顺县大坝乡盐井村村委会因位于大坝乡（原和平乡）盐井市场街道旁，北与彭静波宅基地交界，南面临街，东齐大井公路，西与空闲交界，面积约80平方米的土地，于2004年开始发生权属争议。2006年11月10日，永顺县人民政府作出处理决定，把争议地的所有权确权给盐井村第5组，李吉秀享有土地使用权。在确权过程中绘制了争议地图，标注了界址间距。永顺县大坝乡盐井村村委会不服处理决定，经行政复议后，提起行政诉讼，永顺县人民法院一审于2008年8月17日作出（2007）永行重初字第6号行政判决，因盐井村四组、五组于2007年7月合并成盐井村第四组，判决将处理决定书中的“盐井村第五组”变更为“盐井村第四组”，其他维持永顺县人民政府的处理决定，本院二审于2008年11月28日对该案作出（2008）州行终字第20号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2009年1月6日，李吉秀对该宗地申请土地登记，提交了土地登记申请书，地籍调查表，（2008）州行终字第20号行政判决书。永顺县人民政府进行了地籍调查，地籍调查表中记载了该土地“界址间距”，邻宗地的“指界人姓名”及“签章”空白，本宗地李吉秀签字。经实地测量绘制了宗地图，用地面积及建筑占地面积为104.18平方米，宗地图的界址间距与确权过程中制作的争议图一致。登记资料中的土地登记审批表记载“根据（2008）州行终字第20号行政判决书，上报颁发集体土地建设用地使用证”。2009年1月29日，永顺县人民政府给李吉秀颁发本案被诉的永集用（2009）字第030-119-0259号《集体土地使用证》。2.2003年10月21日，彭静波对位于大坝乡（原和平乡）盐井村，四至“以本户墙基为界”的集体土地，申请土地登记，2003年12月16日，永顺县人民政府给彭静波颁发了集体土地使用权证，宗地面积230.35平方米，建筑物占地面积202.4平方米。3.一审庭审过程中，当事人均认可李吉秀集体土地使用证的土地与彭静波集体土地使用证的土地相邻，土地范围没有交叉；彭静波认为，虽然没有交叉，但屋檐会延伸，李吉秀的房屋会影响彭静波家的采光等。4.彭静波一审起诉时陈述，在2014年与李吉秀的民事诉讼中才知道被诉行政行为的内容，2014年9月5日，经永顺县国土资源局答复才知道诉权。
本院认为，本案的争议焦点有三：一是彭静波的起诉是否超过起诉期限；二是被诉行政行为程序是否合法；三是被诉行政行为事实是否清楚，证据是否充分。
关于争议焦点一，本案的起诉期限。本案原审被告永顺县人民政府没有对起诉起期限提出异议。上诉人李吉秀的代理人主张彭静波的起诉超过起诉期限，理由是2009年李吉秀与彭静波就本案涉案土地发生侵权纠纷，当地政府部门调解时把李吉秀取得的集体土地使用证给彭静波看，有政府调解部门出具的调解意见书、调解记录足以证明，彭静波于2014年才起诉超过起诉期限。但本案并无当事人向法院提供上诉人代理人所称的调解意见书、调解记录等证据，上诉人代理人主张的该事实，没有证据证明，不予认定。本案彭静波自认于2014年接到民事应诉通知后才知道本案被诉的具体行政行为，于2014年9月5日才知道诉权。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案的起诉期限从彭静波知道诉权之日即2014年9月5日起计算，至2014年9月16日本案起诉时，未超过三个月的起诉期限。故上诉人代理人提出本案超过起诉期限的意见，本院不予采纳。
关于争议焦点二，程序问题。本案土地登记发生在2009年，登记程序应适用《土地登记办法》。1.关于地籍调查，《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记时，应当根据不同的登记事项提交相关材料，其中规定了申请人应当提交地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。第十二条规定了对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查处理。本案地籍调查表没有相邻宗地使用者签字，不符合《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”及第3.2.6.3条“经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章”的规定，不符合法定形式，在此情况下，被上诉人予以受理并进行登记，属于程序违法。2.关于公告，《土地登记办法》第二十一条规定，“本办法所称土地总登记，是指在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。”第二十三条规定，“对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。”第二十五条规定，“本办法所称初始登记，是指土地总登记之外对设立的土地权利进行的登记。”本案是上诉人李吉秀因人民法院已经发生法律效力的行政判决书和生效的处理决定书而取得土地权利的登记，不属于土地总登记，公告不是法定程序，永顺县人民政府没有公告并不违法。
关于争议焦点三，事实是否清楚，证据是否充分。本案是上诉人李吉秀因人民法院生效行政判决与人民政府生效的处理决定取得土地权利的登记，故生效的行政判决和处理决定是本案登记的主要事实依据。在登记过程中，经对申请登记宗地进行现场测量，制作的宗地图与确权处理过程中争议图界址间距一致，四至一致，登记的土地范围与确权的土地范围一致，且各方当事人在一审庭审中均认可李吉秀土地使用证范围与彭静波土地证范围没有交叉，故土地登记事实清楚，证据充分，登记行为没有影响彭静波的土地使用权。彭静波提出的采光问题，属于不动产相邻各方在各自行使不动产权利时形成的民事相邻关系，不是登记机关登记时的审查范围，不属于本案审理范围，当事人应另行解决。彭静波提出的生效判决书认定的面积为约80平方米，而登记的面积登记却为104.18平方米，系登记错误的问题，本院认为：1.生效的行政判决书描述的土地面积“约80平方米”是估算面积；2.登记过程中，对实地四至进行测量计算的准确面积为104.18平方米，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条关于“土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权”的规定，土地登记应以对实地四至进行计算的准确面积104.18平方米为准。综上，该宗地权属来源合法，四至界线清楚，面积准确，无权属争议。土地登记行为事实清楚，证据充分。
综上所述，本案登记行为因地籍调查表中没有相邻宗地使用者签字而程序轻微违法，但本案土地登记是确权后进行的登记，登记范围与确权范围没有变化，与相邻彭静波的土地范围没有交叉，登记结果正确，对彭静波的权利不产生实际影响，故对该行政行为应确认违法而不予撤销，保留登记效力。一审判决认定事实基本清楚，但适用法律不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销永顺县人民法院（2014）永行初字第8号行政判决；
二、确认永顺县人民政府2009年1月19日给第三人李吉秀颁发永集用（2009）字第030-119-0259号《集体土地使用证》的登记行为违法。
本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由原审被告永顺县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 覃繁荣
代理审判员 田玉莲
二〇一五年九月十四日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；