山西省吕梁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）吕行终字第47号
上诉人（原审原告）李山宝，无业。
被上诉人（原审被告）孝义市公安局。
法定代表人韩振民，孝义市公安局局长。
委托代理人马德明，孝义市公安局执法监督大队副队长。
委托代理人霍瑞刚，孝义市公安局高阳派出所副所长。
上诉人李山宝因治安行政处罚一案，不服汾阳市人民法院（2014）汾行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李山宝到庭参加了诉讼，被上诉人孝义市公安局的负责人因正当事由不能出庭应诉，委托相应的工作人员马德明、霍瑞刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2014年9月1日，原告李山宝以解决工作退休、养老问题为由，从孝义市前往北京，之后多次在中南海周边和联合国开发署门前非法上访。2014年9月9日李山宝因在联合国开发署门前非法上访，被北京市公安局朝阳分局行政拘留5日。2014年9月15日李山宝在中南海周边非法上访，被北京市公安局西城分局训诫。2014年9月25日李山宝再次去中南海周边非法上访，被北京市公安局西城分局再次训诫。同年9月26日原告被汾西矿业集团工程处信访办工作人员接回孝义，移交至孝义市公安局高阳派出所。在李山宝非法上访期间，还通过发短信方式以死威胁贾勇。2014年9月26日14时许，孝义市公安局高阳派出所接到孝义市信访局通知，李山宝去北京非法上访，已从北京带回孝义市汾西矿务局工程处，要求查处。孝义市公安局高阳派出所接到通知后，立即组织民警展开调查，并进行了受案登记。2014年9月26日对原告李山宝进行了两次询问，并制作了询问笔录，由李山宝确认后签名、捺印。同日对汾西矿业集团工程处信访科科长贾勇进行了询问，并向其调取了手机信息截图。在查清原告李山宝非法上访及以发信息的方式扰乱公共秩序的违法事实后，于同日对原告李山宝进行了行政处罚前告知，并制作了行政处罚告知笔录，原告李山宝拒绝签字，由办案民警霍瑞刚、侯腾飞注明并签字。同日，孝义市公安局以李山宝的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二十五条第（一）项的规定，作出行政拘留20日的行罚决字(2014)002964号行政处罚决定，并将拘留情况通知了其家属。原告李山宝不服，提起行政诉讼，要求撤销孝义市公安局作出的行罚决字(2014)002964号行政处罚决定。
原审法院认为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，被告对非正常上访及以发信息方式扰乱公共秩序的违法行为，具有作出行政处罚的法定职责；被告作出行政处罚决定，履行了受理、调查、处罚前告知、审批复核等程序，原告李山宝在庭审中对程序方面不持异议，结合庭审情况与原告的当庭陈述，可以证实被告的执法程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，程序合法；原告对被告所举事实证据不持异议，只是称其赴京信访，是为了解决养老问题，不属违法行为。然而原告曾去联合国开发署门前非法上访，已受到北京市公安局朝阳区分局的处罚，后又两次去中南海周边上访，被北京市公安局西城分局两次训诫，其行为已构成扰乱公共秩序。另原告李山宝在北京非法上访期间，发短信以死威胁汾西矿业集团工程处信访科科长贾勇，这一事实经庭审质证、原告陈述及被告提供的李山宝所发的短信截图证实，其行为已构成了以发信息的方式扰乱公共秩序。被告孝义市公安局对原告李山宝作出合并执行行政拘留20日的行政处罚，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，故对原告提出要求撤销孝义市公安局作出的行罚决字(2014)002964号行政处罚决定的请求不予支持。原告提出要求追究孝义市公安局滥用职权、玩忽职守刑事责任的请求，不属本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：一、维持被告孝义市公安局作出的行罚决字(2014)002964号行政处罚决定;二、驳回原告李山宝的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告李山宝负担。
上诉人李山宝不服以上判决，提起上诉。其主要上诉请求是，撤销原审行政判决；撤销孝义市公安局行罚决字（2014）002964号行政处罚决定。其主要上诉理由是，孝义市公安局因我曾犯过故意杀人罪，不顾事实真相，不做实际调查就对案件审定，对信访人李山宝恶意打击报复，违反了有关法律、法规的规定。本案事实是，我们在王志华的组织下去北京团体上访，每个上访人都有各自的上访理由，本人是因为在册问题导致我马上面临的养老退休问题。我根本不知道中南海、联合国开发署在什么地方，是王勤发带领我们去的。我是在众多的上访人的带动下，哀求警察拘留我的，但是只批准拘留我5日。训诫并不构成扰乱公共秩序，属于批评教育的范畴。将训诫作为认定非法上访的证据是错误的。我与贾勇谈了十余个小时，我的退休养老问题一直得不到解决，我才给贾勇发信息，该行为并不构成扰乱公共秩序；我发短信只是给接访的贾勇手机上发的，并未群发。我的一条短信，说白了只是向贾勇说说我的愤恨不平，充其量只是使个别领导、责任人害怕。我给贾勇发短信根本构不成所谓的散布谣言、谎报险情。北京市公安局对我作了训诫和拘留5日的行政处罚，孝义市公安局对我又作出行政处罚，是重复处罚。
被上诉人孝义市公安局答辩称，李山宝以解决工作问题为由，于2014年9月1日起身从孝义到北京，之后多次去北京国家信访局、中南海地区和联合国开发署非法上访。2014年9月9日李山宝因在联合国开发署门前非法上访，扰乱该地区公共场所秩序，被北京市公安局朝阳分局行政拘留5日。2014年9月15日，李山宝因在中南海周边非法上访，被北京市公安局西城分局训诫。2014年9月25日，李山宝再次在中南海周边非法上访，被北京市公安局西城分局再次训诫，于9月26日被汾西矿业集团工程处信访科工作人员接回孝义，移交至孝义市公安局高阳派出所。在李山宝非法上访期间，汾西矿业集团工程处信访科科长贾勇多次去北京接李山宝回孝义，李山宝都不回来，并通过发短信的形式以死威胁，李山宝的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二十五条第（一）项的规定，2014年9月26日在履行处罚前告知程序后，依法对李山宝作出行政拘留20的行政处罚，并将拘留情况通知其家属。上诉人李山宝所述与事实不符。本局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，应当驳回上诉，维持原判。
原审被告孝义市公安局在原审法定举证期间提供并经质证的证据有，一、职权依据及法律适用，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第二十三条第一款第（一）项、第二十五条第（一）项、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条。二、行政处罚程序方面证据，1、受案登记表；2、行政处罚告知笔录（二份）；3、对被行政拘留人家属通知书；4、呈请行政处罚报告书；5、行罚决字(2014)002964号行政处罚决定书；6、行政拘留执行回执。以上证据证实被告对原告李山宝作出行政处罚决定履行了受理、调查、作出处罚决定前告知、处罚决定等法定程序。三、行政处罚决定认定事实方面证据，7、调查报告；8、对李山宝的第一次询问笔录；9、对李山宝的第二次询问笔录；10、对贾勇的询问笔录；11、李山宝所发的短信截图；12、北京市公安局西城分局训诫书；13、京公朝行罚决字(2014)010710号行政处罚决定书；14、晋中市公安局介西分局汾建派出所情况说明；15、汾煤劳发（2014）414号文件；16、答复意见书；17、违法人员前科劣迹调查表；18、李山宝户籍证明。以上证据证明被告对原告作出行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。
原审原告李山宝在原审开庭审理前提供的证据有，身份证复印件、行罚决字（2014）002964号行政处罚决定书复印件。证明原告的身份及原告具有提起行政诉讼的主体资格。
当事人提供的证据已随案移送本院。经审查，原审查明的事实基本属实，予以确认。需要补充的事实为，孝义市公安局对李山宝作出的行罚决字（2014）002964号行政处罚决定中，认定李山宝的违法事实证据有北京市公安局朝阳分局2014年9月9日对李山宝作出的京公朝行罚决字(2014)010710号行政处罚决定，该行政处罚决定针对的违法事实是李山宝2014年9月9日在联合国开发署门前上访，扰乱该地区公共场所秩序。孝义市公安局对李山宝作出行政处罚决定的公安机关负责人集体讨论决定未在原审庭审中出示并经对方当事人质证。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第三条规定：“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”《中华人民共和国治安管理处罚法》对行政拘留是否应由公安机关负责人集体讨论决定未作规定，则应按《中华人民共和国行政处罚法》执行。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节严重或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案中，被上诉人孝义市公安局对上诉人李山宝的两种违法行为分别作出了行政拘留10日合并执行20日的行政处罚决定，显属较重的行政处罚，故依法应当经过集体讨论决定。行政机关负责人集体讨论决定的书面材料，是本案程序方面的证据，被上诉人孝义市公安局未在原审庭审中出示并经庭审质证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款的规定，该证据不能作为定案的依据。另外，被上诉人孝义市公安局作出本案行政处罚决定，依据的事实证据为北京市公安局朝阳分局的行政处罚决定，该行政处罚针对的同为上诉人李山宝在联合国开发署门前扰乱该地区公共秩序的违法行为，以此行政处罚决定作为事实证据再次作出本案行政处罚决定，显属主要证据不足。综上，本案被上诉人作出的行政处罚决定认定事实的主要证据不足，程序有误，依法应予撤销。原审法院认定事实不清，证据不足，依法应予改判。依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销山西省汾阳市人民法院（2014）汾行初字第24号行政判决；
二、撤销孝义市公安局2014年9月26日对李山宝作出的行罚决字（2014）002964号行政处罚决定。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由被上诉人孝义市公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李俊泓
审判员 刘云兰
审判员 刘慧平
二〇一五年六月十七日
书记员 郝小燕