广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）钦行终字第13号
上诉人（原审原告）宁天秀，女，1945年6月16日出生，汉族，广西浦北县人，农民。
上诉人（原审原告）陆品清，男，1971年10月20日出生，汉族，广西浦北县人，农民。
上诉人（原审原告）陆品成，男，1974年3月30日出生，汉族，广西浦北县人，农民。
上述三上诉人共同委托代理人吕业樑，广西欣和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浦北县人民政府。
法定代表人韦业葵，代县长。
委托代理人梁民，浦北县法制办公室干部。
委托代理人吴济烈，浦北县国土资源局干部。
第三人余东升，男，1950年7月8日出生，汉族，广西浦北县人，退休干部。
上诉人宁天秀、陆品清、陆品成因不服浦北县人民政府土地使用权行政登记，对浦北县人民法院（2013）浦行初字第13号行政判决不服，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭，于2014年2月26日公开开庭审理了本案。上诉人陆品清及上诉人的共同委托代理人吕业樑，被上诉人浦北县人政府的委托代理人吴济烈、梁民，第三人余东升等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，1987年1月，第三人的父亲余平（非农业人口）与原告陆品清、陆品成的父亲陆珍华签订《建房协议》，由余平提供资金，由陆珍华提供土地建房四间，房屋建好后各取两间，各占地面积126.29平方米，由于建房的土地属于非法买卖土地，县政府有关门依据当时的政策对第三人进行处罚，因建房土地座落于县城内，符合城镇建设规划和建房条件，故县政府有关部门，没有将土地予以没收，而是进行罚款处理。先后给第三人处以违法占地罚款、超面积罚款、补交土地费及市政配套费等，第三人接受了处罚并交清了各项罚款后，于1987年2月23日取得了《浦北县城镇建设许可证》，2006年第三人向被告申请办理土地登记，2007年11月22日，被告向第三人颁发了浦国用（2007）第A0547号《国有土地使用证》。第三人自1987年建好房屋后一直居住到2012年3月，2012年3月第三人将原旧房拆除拟建新房。2013年9月9日，第三人在进行放线施工时，原告加以阻止发生纠纷，同年9月第三人余东升向本院提起民事诉讼，请求排除妨碍。同年10月8日，原告以第三人侵占其土地为由，向本院提起行政诉讼，请求判决撤销第三人的浦国用（2007）第A0547号《国有土地使用证》。
原审判决认为，双方争议的土地原属原告集体所有，有原告提供的1962年《土地登记表》证实，可以认定。1987年，第三人的父亲余平与原告陆品清、陆品成的父亲陆珍华签订《建房协议书》，由陆珍华提供土地，由余平提供资金建房四间各分两间。本案所争议的土地，是第三人父亲当年所得的二间房屋土地，该土地权属，经过当时政府行政行为处理后，能否由集体所有变更为国有，是本案争议的焦点。首先，第三人的父亲余平与原告陆品清、陆品成的父亲陆珍华签订协议，分别由一方提供资金，一方提供土地建房四间各取两间，这种行为属变相转让土地行为，是违法的，故第三人最初取得的土地来源是违法的。1987年后，有关部门依据当时的政策规定，对第三人非法取得的土地进行处理，其中自治区人民政府的桂政发（1986）90号《自治区人民政府关于严肃处理城乡违法占地违章建房问题的通知》（下简称桂政发（1986）90号《通知》），第四条针对个人买卖、租赁土地建房问题如何处理作了明确规定：“符合在城镇建房条件，承认错误服从处理，其买地、租地建的房屋，在规定的用地面积内…处以罚款，…收取城市配套费后，允许补办准建手续，承认其房屋产权”。县人民政府作出的《浦北县贯彻自治区人民政府〈关于严肃处理城乡违法占地违章建房问题的通知〉的实施细则》（下简称《实施细则》），也作了相应的规定，根据上述文件的有关规定，县政府有关部门，对第三人作了违法占地罚款、超面积罚款、补交市政配套费、补交土地费等处罚，第三人接受了处罚并交清了各种罚款后，于1987年2月23日取得了《浦北县城镇建设许可证》，1988年2月5日办理了《房产所有权证》，2007年11月22日办理了《国有土地使用证》。在这个过程中，县政府有关部门对第三人所作出的行政处罚等具体行政行为所依据的桂政发（1986）90号《通知》及县人民政府作出的《实施细则》，都为地方政府的规范性文件，限于当时国家的法律法规未有很健全和完善的情况下，这些文件可视为具有一定的法律效力，可作为处理当时非法转让土地行为的法律依据，因此，依据其规定所作出的行政行为，可视为具有相应法律效力的行政行为。第三人对两间房屋的土地，接受了政府的上述处罚等具体行政行为后，可视为已经取得了合法使用权。显然，争议土地权属也应随之发生变更。在本案中，从公平合理的角度看，原告及其集体经济组织，虽然没有得到政府的土地补偿，但当年第三人提供资金将房屋建好后，原告得到两间，因此，原告从中也得到了相应的补偿。此外，1978年双方签订建房协议，虽为不合法，但从民事行为上看，是双方平等协商达成的协议，是双方真实意思的表示，且第三人一直使用了二十多年，显然，现在一方反悔要将土地收回，于情理上也是说不过去的。在程序上，被告在办理土地登记过程中，按程序进行了地籍调查、土地公告及各项审查，在完成了各项程序后，向第三人颁发国有土地使用证书，程序没有不当之处。至于原告的诉讼主体资格和诉讼时效问题，原告与争议土地有一定的利害关系，其诉讼主体资格本院予确认，原告在第三人于今年提起民事诉讼时，才得知第三人取得了争议土地使用证，故其起诉未超法定期限。综上，被告于2007年11月22日，向第三人颁发的浦国用（2007）第A0547号《国有土地使用证》，认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，依法应予维持。原告的诉讼请求，依据不足，理由不成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：维持被告浦北县人民政府颁发给第三人余东升的浦国用（2007）第A0547号《国有土地使用证》。
上诉人上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律错误，理由如下：（一）一审判决认定面积错误。一审判决认为，本案所争议的土地是第三人父亲1987年所得二间房屋土地，该土地权属，经当时政府行政行为处理后，由集体所有变更为国有。经核实，1987年第三人父亲出资所建四间房总占地面积是82平方米，第三人所得二间房屋土地占地面积是41平方米，而不是各占地面积126.29平方米。（二）一审判决关键事实不清。本案没有争议土地权属经过当时政府具体行政行为处理的法律文书即行政处罚书，一审判决因此没有依据。桂政发（1986）90号《自治区人民政府关于严肃处理城乡违法占地违章建房问题的通知》以及《浦北县贯彻自治区人民政府〈关于严肃处理城乡违法占地违章建房问题的通知〉的实施细则》不是处理本案的依据，因为没有具体行政行为，根本联系不上。（三）本案争议土地使用权，第三人是欺骗方式取得的。合作建房，一方出地一方出钱，建房四间，平分各得二间，但结果是，出地一方仅取得土地约41平方米，第三人取得土地130.68平方米，这就是诉讼纠纷之所在。第三人的《建房协议》是几经篡改单方添加（单方添加第五、六、七条，其中有二个印章是假冒的），第三人以给几百元红包方式骗我方老人签字，争议土地是上诉方集体所有，第三人行为未经上诉方同意，所以，本案不是签订变相买卖土地的民事协议书履行问题，一审判决认为公平合理是错误的。（四）一审判决适用法律错误。本案争议土地登记、发证时间是2007年，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市地产管理法》、《土地登记规则》等法律法规已经相当健全且有明确规定。一审判决已查明争议土地原属上诉方集体所有，未经征收、征用，而且已经依法登记。依据《土地管理法》第十条、第十三条规定，争议地属北河村集体所有，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。本案是土地行政登记纠纷，不是房屋权属民事纠纷，一审以签订变相买卖土地的民事协议书履行，来作为对土地行政登记合法性依据，显然是混淆了行政案件与民事案件的审判依据。综上所述，浦国用（2007）第A0547号《国有土地使用证》是以欺骗方式取得，争议土地已经依法登记在先，属于上诉方集体所有，未经征收、征用，浦北县人民政府将土地权属变更为国有，违反《土地管理法》等法律规定，被上诉人将争议土地登记于第三人名下是错误的。请二审法院作出撤销浦北县人民法院（2013）浦行初字第22号行政判决，撤销颁发给第三人的浦国用（2007）第A0547号《国有土地使用证》的正确判决。
被上诉人浦北县人政府辩称，（一）1987年，第三人以其父余平的名义与陆珍华签订《建房协议书》，经原北河生产队同意，由陆珍华提供北河村公路边地块给第三人建房。同年，第三人领取了（1987）浦城建字第11号《浦北县城镇建设许可证》并兴建房屋，原浦北县土地管理局对第三人进行了处罚。1988年，第三人办理了《房产所有权证》，使用土地面积130.68平方米。1987年至1991年，当时的县查处建私房办公室和清房办对第三人该宗土地进行了清查处理。2006年，第三人申请办理该宗地的土地登记，公告期间，陆珍华、陆珍瑜对界址提出异议。经调解，争议双方达成协议，在宗地图上签订了《四至说明》。（二）浦北县人民法院（2013）浦行初字第22号行政判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。因此，请钦州市中级人民法院依法维持一审判决。
第三人述称，一审判决认定事实清楚，主要证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。请求二审法院予以维持。
经审理，本院确认一审判决采信的证据合法有效，可作为本案定案的依据。据此，本院认定的事实与一审判决认定的事实基本一致。
本院认为，本案是当事人不服浦北县人民政府国有土地使用权登记行为，审查它的合法性问题关键在于审查土地来源是否合法、发证程序是否合法。
关于土地来源是否合法的问题，本院认为浦国用（2007）第A0547号号《国有土地使用证》所登记的项下土地使用权是第三人的父亲余平与上诉人陆品清、陆品成的父亲陆珍华签订协议（协议时间为1984年3月27日，一审认定为1987年1月不当，有1987年2月7日浦北县查处违法占地、违章建房领导小组办公室作出的浦处字第20号缴交非法占地、违章建房罚款、市政建设配套费的通知证实），由第三人的父亲余平一方提供资金，上诉人陆品清、陆品成的父亲陆珍华一方提供土地建房四间各取两间而取得的，这种行为虽然属变相买卖土地的违法行为，但该行为是发生在《中华人民共和国土地管理法》实施之前，对于之前的违法行为，广西壮族自治区人民政府的桂政发（1986）90号《自治区人民政府关于严肃处理城乡违法占地违章建房问题的通知》（下简称桂政发（1986）90号《通知》）第四条针对个人买卖、租赁土地建房问题如何处理作了明确规定：“符合在城镇建房条件，承认错误服从处理，其买地、租地建的房屋，在规定的用地面积内…处以罚款，…收取城市配套费后，允许补办准建手续，承认其房屋产权”，浦北县人民政府作出的《浦北县贯彻自治区人民政府〈关于严肃处理城乡违法占地违章建房问题的通知〉的实施细则》（下简称《实施细则》）也作了明确规定，县政府有关部门根据上述文件的有关规定，对第三人作了违法占地罚款、超面积罚款、补交市政配套费、补交土地费等处罚，第三人接受了处罚并交清了各种款项后，于1987年2月23日取得了《浦北县城镇建设许可证》，1988年2月5日办理了《房产所有权证》，2007年11月22日办理了《国有土地使用证》。在这个过程中，浦北县人民政府有关部门对第三人所作出的行政处罚等具体行政行为所依据的桂政发（1986）90号《通知》及县人民政府作出的《实施细则》，都为地方政府的规范性文件。由于当时国家的法律法规未有很健全和完善的情况下，这些文件可作为处理当时非法转让土地行为的政策法律法规依据，因此，依据其规定所作出的行政行为，可视为具有相应法律效力的行政行为。第三人余东升所持有的《房产所有权证》（桂房证字第9034462号）至今未有任何部门否认其合法性，据此，可视为第三人余东升已依法取得了该建设用地的使用权。被上诉人浦北县人民政府对该建设用地使用权予以登记发证是有事实和政策法律依据的。
关于被上诉人浦北县人民政府给第三人余东升所颁发的浦国用（2007）第A0547号《国有土地使用证》程序是否合法的问题，经审查，被上诉人的职能部门在进行地籍调查时已通知相邻方到现场进行实地指界，邻宗地界址指界人、宗地图四至说明及宗地面积等均有相邻方陆珍华（上诉人陆品清、陆品成的父亲）、陆珍瑜签名认可。因此，被上诉人对该宗地的登记行为在程序上是合法的。至于上诉人上诉提出面积不符及第三人是以欺骗方式取得该宗土地使用权的主张，经查，第三人余东升所持有的《房产所有权证》（桂房证字第9034462号）所记载的使用土地面积是130.68平方米，与浦国用（2007）第A0547号《国有土地使用证》记载的面积126.29平方米相差4.39平方米，浦国用（2007）第A0547号《国有土地使用证》所记载的面积上并没增加反而是减少了，第三人余东升对此并没有异议。浦国用（2007）第A0547号《国有土地使用证》所记载的土地使用面积与桂房证字第9034462号《房屋所有权证》所记载的土地使用面积虽然在面积上有误差，但其是基于《房产所有权证》（桂房证字第9034462号）所登记的基础上而得来的，该《房产所有权证》至今未有任何部门否认其合法性。因此，对浦国用（2007）第A0547号《国有土地使用证》所记载的面积，作为利害关系人余东升并没有提出异议，对此本院予以认可。本案土地使用证面积上的误差并没有侵犯到上诉人的合法权益，上诉人请求撤销浦北县人民政府颁发给第三人的浦国用（2007）第A0547号《国有土地使用证》的理由不能成立，本院不予支持。至于上诉人主张第三人以欺骗方式取得该宗土地且《建房协议》造假的上诉理由，按“谁主张、谁举证”的原则，上诉人未能提供充分证据予以证实。因此，上诉人主张浦国用（2007）第A0547号《国有土地使用证》是第三人以欺骗方式取得，应依法撤销的理由不能成立。
综上所述，一审判决认定事实清楚，主要证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人宁天秀等人共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄应锐
审判员 黄粹幸
审判员 钟凌意
二〇一四年三月十九日
书记员 黄军杰