广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佛中法行终字第359号
上诉人（原审原告）佛山市三水区乐平镇竹山村民委员会钱家村民小组，住所地佛山市三水区。
负责人钱敬全，村民小组长。
委托代理人钱贤安，系该村民小组成员。
委托代理人钱安全，系该村民小组成员。
被上诉人（原审被告）佛山市三水区人民政府，住所地佛山市三水区。
法定代表人陈英文，区长。
委托代理人何翠娟，佛山市三水区国土城建和水务局工作人员。
委托代理人林冬晓，广东华法（三水）律师事务所律师。
原审第三人佛山市三水区乐平镇竹山村民委员会，住所地佛山市三水区。
负责人杜炽乐，该村民委员会主任。
委托代理人禤世荣，系该村民委员会工作人员。
上诉人佛山市三水区乐平镇竹山村民委员会钱家村民小组（以下简称钱家村民小组）因诉佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）土地行政裁决一案，不服佛山市高明区人民法院（2014）佛明法行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1953年原三水县政府曾对钱家村民小组村民分得的土名为“中坑”、“望岗庙”、“庙门口”等旱田颁发土地所有权证。1958年人民公社时期，“中坑”田被分割部分修建“中坑山塘”水库，余下部分“中坑”田被钱家村民小组村民称为“大蛇田”。经争议双方确认测得面积为17.36亩，四至是：东至庙岗，西至钱家村粤之龙泡沫厂，南至中坑山塘，北至钱家村竹园。人民公社化后至1966年文化大革命前，钱家村民小组农民集体一直在该田上耕作。文化大革命初期，为响应“五七”指示进行教育改革，佛山市三水区乐平镇竹山村民委员会（以下简称竹山村委会）的前身原兔约大队下属兔约小学经钱家村民小组的前身钱家生产队同意无偿使用“大蛇田”作为学生学农的“五七”小农场。70年代中期，原兔约大队接管用作“四类分子”劳动改造场所。后虽因文革结束而另作他用，但原兔约大队没有归还，并为提高经济效益而将其挖成鱼塘，并称该塘为“中坑二则山塘”或“中坑二号塘”。1983年1月至2008年12月期间，先后由钱耀瑜、钱俭昌、钱广流、钱富全、李就芬、麦昌等承包。2009年，因钱家村民小组提出异议竹山村委会才停止对外发包，改由自行养殖鱼苗至今。2009年9月15日，钱家村民小组向三水区政府调处土地纠纷办公室提出土地权属争议确权申请，要求将其所称土名为“大蛇田”争议地确权为其农民集体所有。理由是钱家村民小组村民在1953年时获得了政府颁发的土地证，曾在地上耕作，钱家村民小组一直向政府缴粮纳税至2002年免税时止；更有竹山村委会填写、审核的《三水市农业土地合法减少明细调查表（表一）》等明确“村委”为“大蛇田”占用单位，足以证实权属为钱家村民小组农民集体所有；竹山村委会从70年代开始的占用是未经钱家村民小组同意且无政府批文的违法行为。2013年11月26日，三水区政府作出三府（2013）8号《佛山市三水区人民政府关于乐平镇粤之龙泡沫厂东侧17.36亩土地权属争议的处理决定》（以下简称“处理决定”），认为争议双方虽对争议地及其四至的称谓有所不同，但双方已在争议地的数字化测量地图上签名，确认为同一宗土地。钱家村民小组所称缴粮纳税证据不足予采信。鉴于争议地被竹山村委会连续使用、管理已25年，按照“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，三水区政府根据《土地权属争议调查处理办法》第三条、《土地管理法》第八条、第十条、《村民委员会组织法》第八条和《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条的规定，确认争议地17.36亩属于农民集体所有土地，土地所有权属于竹山村委会农民集体所有，由竹山村委会经营、管理。2014年1月21日，钱家村民小组不服而提出行政复议。2014年3月18日，佛山市人民政府决定维持原处理决定。2014年3月19日钱家村民小组收到复议决定书后仍不服，于同月28日向佛山市中级人民法院提起行政诉讼。该院于同年4月3日指定由佛山市高明区人民法院审理。
另查明，争议地自兔约小学和竹山村委会接管后至本案处理决定前一直未进行过确权，或签订边界权属协议。因农村管理体制改革，竹山村委会前身原兔约大队相继变更为布岗乡、免约管理区、兔约村民委员会。2004年，三水区政府以《关于同意乐平镇村级规模调整的批复》（三府复（2004）163号）文件撤销竹山岗、兔约两个村民委员会，将其管辖范围合并，设立竹山村委会。
原审法院认为：案件的争议实质是三水区政府就钱家村民小组与竹山村委会之间17.36亩土地所有权归属争议作出了裁决，钱家村民小组对三水区政府裁决不服而产生的行政争议。三水区政府作为处理土地所有权争议的法定机关，对本案钱家村民小组与竹山村委会之间的农民集体土地所有权争议进行调查、主持协商调解和征求有关单位处理意见后作出相应的处理决定，其行使职权的基本程序符合《土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定。虽因案涉历史时间长而导致调查处理超过法定时间，但并未对案件的实质结果造成影响，且争议双方亦无主张有此影响，故确认三水区政府主体适格、处理程序基本合法。对农村集体土地我国至今仍然实行三级所有制，即村民小组（生产队）、村民委员会（大队）、乡镇（人民公社）等全体农民集体分别所有。本案钱家村民小组、竹山村委会都有权依法经营、管理各自农民集体所有的土地，都具有诉讼的主体资格。钱家村民小组主张竹山村委会不是一级农民集体组织，不具有土地的经营管理资格，与《土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定不符，应不予支持。三水区政府和竹山村委会主张钱家村民小组召开村民代表大会表决时无证据证明决议已经代表的过半数以上同意，决议无效，钱家村民小组不具有诉讼的主体资格。原审法院认为，三水区政府已在“处理决定”中将钱家村民小组列为申请人，钱家村民小组申请确权时钱家村民小组所在的竹山村委会又向三水区政府出具了“兹有我竹山村委会钱家村钱敬全经钱家村村民选举于2009年3月被选为钱家村村长”的法人身份证明，起诉后又再次向该院提供了法人身份证明，钱家村民小组有明确的诉讼主体资格，三水区政府的主张与其做法自相矛盾。而且，《村民委员会组织法》并无规定村民小组提起行政诉讼维护自身合法权益必须经村民会议或村民户代表会议过半数通过。因此，会议决议是否有效并不影响钱家村民小组诉讼主体资格。在我国，凡是农村集体土地所有权的归属都应在事实清楚的前提下依据国家的法律、法规、规章和政策进行认定。因此，三水区政府应从历史沿革中查明事实，从有利于稳定有利于生产有利于生活的角度依法确定争议地的权属。本案争议土地的原始权属应追索到土地使用者发生变更以前，最后一次权属认定。本案争议地的初次权属认定是1953年三水区政府的前身三水县人民政府对钱家村民小组村民发放的土地房产所有权证，这说明争议地为农民集体所有的土地。《确定土地所有权和使用权若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”三水区政府依法认定争议地为农民集体所有土地正确。三水区政府已查明1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》（即《六十条》）实施时争议地划入了钱家村民小组的前身钱家生产队范围内，并由钱家村民小组生产队耕作。因此，根据《六十条》第二十一条“生产队范围内的土地，都归生产队所有”的规定，争议地已被当时具有法律效力的政策确权给了钱家村民小组的农民集体。这就是说本案争议地的原始权属是明确的，三水区政府查明事实后可不必再先行认定原始权属。钱家村民小组的原始权属主张有理。但文革期间钱家村民小组的土地范围发生了变化，争议地已脱离钱家村民小组占有和使用，由竹山村委会接管并经营、管理超过20年。钱家村民小组对此亦无异议。针对变化后的土地现状和争议双方的申请，三水区政府依照《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地满二十年的，应视为现使用者所有……”的规定，将原来归钱家村民小组农民集体所有的争议地17.36亩确权给竹山村委会农民集体有明确充分的事实和法律根据，且考虑了争议土地的历史和现状，应予以支持。钱家村民小组关于竹山村委会存在非法占用土地问题，三水区政府认为竹山村委会占用土地时间较早，在适用《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条时并不需要区分使用是否非法的情况，只要是连续使用土地满20年即可。原审法院认为三水区政府对法律条文的理解正确。而钱家村民小组有关非法用地的查处和竹山村委会改变土地用途的问题，不属于本案审查范围，应另行处理。综上，三水区政府的处理决定事实清楚、适用法律、法规、规章基本正确，程序基本合法。钱家村民小组的诉讼请求不成立。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回钱家村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由钱家村民小组负担。
上诉人钱家村民小组上诉称：一、1953年争议土地已经原三水县政府颁发给钱家村村民所有，1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》出台后，按照条例的规定争议的土地依法属于上诉人集体所有。上诉人曾在该争议土地上耕作，并一直向政府缴粮纳税至2002年免税时止；更有竹山村委会填写、审核的《三水市农业土地合法减少明细调查表（表一）》等明确“村委”为“大蛇田”占用单位，足以证实争议土地的权属为上诉人农民集体所有。二、竹山村委会从70年代开始的占用争议土地是未经上诉人同意且无政府批文的违法行为。综上，上诉人认为争议土地应当确认给上诉人所有，被上诉人将争议土地确权给竹山村委会所有错误，故请求二审法院依法撤销原判及被上诉人作出的处理决定。本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人三水区政府辩称：鉴于争议的土地已被竹山村委会连续使用超过二十年的事实，故被上诉人依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条的规定将争议土地确权给竹山村委会并无不当，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，故请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人竹山村委会在二审期间未陈述意见。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原判认定的事实，本院予以确认。
本院认为：上诉人钱家村民小组于2009年9月15日向被上诉人三水区政府调处土地纠纷办公室提出土地权属争议确权申请，要求将其所称土名为“大蛇田”争议地确权为其农民集体所有。被上诉人经调查后于2013年11月26日作出三府（2013）8号《佛山市三水区人民政府关于乐平镇粤之龙泡沫厂东侧17.36亩土地权属争议的处理决定》，将争议地17.36亩土地所有权确权给原审第三人竹山村委会农民集体所有，由竹山村委会经营、管理。上诉人因不服该处理决定而提起本案诉讼。本案中，诉讼当事人对原审法院经审理查明的事实无异议，本院予以确认。各方争议的焦点是被上诉人作出的处理决定将争议地确权给竹山村委会农民集体所有是否有事实和法律依据。上诉人认为，争议地的原始权属归上诉人农民集体所有，竹山村委会从70年代开始的占用争议土地是未经上诉人同意且无政府批文的违法行为，故上诉人认为争议土地应当确权给上诉人所有。经查，根据1953年原三水县人民政府对上诉人村民发放的土地房产所有权证，争议地为农民集体所有的土地。同时依据《确定土地所有权和使用权若干规定》第十九条、1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》第二十一条的规定，争议地已被当时具有法律效力的政策确权给了上诉人农民集体所有。但文革期间上诉人的土地范围发生了变化，争议地已脱离上诉人占有和使用，由竹山村委会接管并经营、管理超过20年，上诉人对此事实亦无异议。针对变化后的土地现状和争议双方的申请，被上诉人依照《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地满二十年的，应视为现使用者所有……”的规定，将原来归上诉人农民集体所有的争议地17.36亩确权给竹山村委会农民集体有明确充分的事实和法律根据，且考虑了争议土地的历史和现状，该处理决定并无不当，本院予以支持。至于竹山村委会是否存在非法占用土地及改变土地用途的问题，不属于本案审查范围。因此，上诉人认为争议土地应当确权给其所有的主张理据不足，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉请正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人佛山市三水区乐平镇竹山村民委员会钱家村民小组承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 刚
代理审判员 潘华容
代理审判员 甄 燕
二〇一四年十一月七日
书 记 员 刘圣玺