湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂01行初383号
原告王建国，男，1960年12月4日出生，汉族，住。
委托代理人闵徐翠，女，1959年12月28日出生，汉族，住址同上，系原告王建国之妻。
被告武汉市青山区人民政府，住所地武汉市青山区临江大道811-2号。
法定代表人何建新，区长。
委托代理人胡林卉，武汉市青山区土地整理储备事务中心副主任。
委托代理人陈晖，湖北重友律师事务所律师。
被告武汉市人民政府，住所地武汉市江岸区沿江大道188号。
法定代表人万勇，市长。
委托代理人李明，市政府工作人员。
委托代理人张宇驰，湖北得伟君尚律师事务所律师。
原告王建国不服被告武汉市青山区人民政府（以下简称青山区政府）、武汉市人民政府（以下简称市政府）行政征收补偿决定及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月12日立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2016年11月29日公开开庭审理了本案。原告王建国委托代理人闵徐翠，被告青山区政府委托代理人胡林卉、陈晖，被告市政府委托代理人李明、张宇驰到庭参加诉讼。被告青山区政府副区长薛友祥作为负责人出庭应诉。本案现已审理终结。
2016年3月9日，被告青山区政府作出青政征补字[2016]64号《房屋征收补偿决定书》（以下简称64号《补偿决定》）。该决定书载明：依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二十六条、第二十八条的有关规定，按照《青山区“三旧”改造13街坊项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）作出补偿决定如下：一、对坐落于被征收房屋予以征收，按照《补偿方案》的规定给予货币补偿或房屋产权调换。二、被征收人应在本决定书送达之日起七日内到房屋征收部门选择补偿方式。被征收人对附属设施补偿、未经登记建筑补偿、困难补助有异议的，还应在前述期限内配合提供附属设施、享受困难补助的证明材料及未经登记建筑的审批手续、合法性文件，房屋征收部门调查核实后依法予以认定和处理。异议成立的，据实补足。被征收人不同意无烟灶台、棚子补偿标准的，应在前述期限内提出异议，由评估机构予以评估，高于《补偿方案》标准的，据实补足；低于《补偿方案》标准的，维持原标准不变；三、实行货币补偿的，房屋征收部门应给予被征收人的货币补偿款为：1、被征收房屋价值补偿计人民币357874.40元；2、未经登记建筑补偿计人民币1130158.88元；3、货币补助计人民币71574.88元；4、装饰装修补偿计人民币23293.60元；5、房屋搬迁补偿计人民币2400元；6、临时安置补偿计人民币3811.68元；7、无烟灶台、棚子补偿计人民币2722元；8、附属设施补偿计人民币1440元；9、困难补助计人民币50000元。上述九项合计为人民币1643275.44元。四、实行房屋产权调换的，房屋征收部门提供用于产权调换的青山区新沟桥13街坊住宅房源。房屋征收部门应给予被征收人的被征收房屋价值补偿、未经登记建筑补偿、装饰装修补偿、房屋搬迁补偿、无烟灶台、棚子补偿、附属设施补偿与货币补偿方式的金额一致，另按照《补偿方案》给予被征收人产权调换建筑面积补助。此外，房屋征收部门还按20元／平方米／月，30个月共计38116.80元预付被征收人临时安置补偿费。房屋征收部门与被征收人计算、结清被征收人应得的征收补偿补助款与用于产权调换房屋价值的差价。临时安置补偿费在产权调换房屋交付之日按具体给付期限（自实际搬迁之日起至产权调换房屋交付之日止）据实结算。超过30个月过渡期限产权调换房屋还未交付的，按照增加50%的标准支付临时安置补偿费。五、被征收人应在本决定书送达之日起十日内与房屋征收部门办理房屋征收补偿安置和移交手续，并在本决定书送达之日起十五日内搬迁出被征收房屋。如不服本决定，可在本决定书送达之日起六十日内向武汉市人民政府申请行政复议，也可以自本决定书送达之日起六个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。在上述法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在本补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由本机关依法申请人民法院强制执行。
2016年6月20日，市政府作出武政复决[2016]第172号《行政复议决定书》（以下简称172号《复议决定》）。该复议决定认为：一、根据《条例》第四条及《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称《实施办法》）第五条规定，青山区政府具有作出《房屋征收补偿决定书》的行政职权。二、行政复议案件争议的焦点问题在于青山区政府的分户评估报告的送达问题。本案中评估公司作出《房屋征收分户评估报告》后，2015年6月20日青山区政府在《楚天都市报》刊登《武汉市青山区“三旧”改造13街坊房屋征收项目被征收房屋分户评估报告送达公告2》，以相关权利人不明为由，以公告送达的方式送达《房屋分户评估报告》，要求相关权利人自公告之日起60日内持身份证、户口薄等有效证件到武汉市青山区13街房屋征收管理部领取被征收房屋《分户评估报告》，逾期视为送达。上述事实表明青山区政府以相关权利人不明为由采用了公告方式送达《房屋分户评估报告》。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款第一项规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”上述法律法规要求房屋征收部门应当及时向被征收人转交分户评估报告。我国法律规定的送达程序包括直接送达、留置送达、邮递送达及公告送达，公告送达是在其余送达方式无法实现送达时方能采用。本案中房屋产权人清晰，联系地址明确，应当在上述送达程序均穷尽的情况下才能公告送达，青山区政府直接采用公告方式送达分户评估报告，不符合法律规定，属于程序违法。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第三项规定，决定确认青山区政府作出的64号《补偿决定》违法。
原告王建国诉称，其在武汉市青山区新沟桥13街坊的房屋于2006年办理了房屋两证，该房屋是原告的合法财产，应受到法律保护。2016年3月9日被告依据国务院590号令做出的64号《补偿决定》要征收原告的房屋。首先，原告认为该补偿决定不合法。第一，出于公共利益的需要是作出征收决定的前提条件。根据《中华人民共和国宪法》第十条、第十三条，《中华人民共和国物权法》第四十二条，《条例》第二条、第八条的规定，征收个人房屋必须是为了公共利益的需要，具体包括两个条件，一是危房集中，二是基础设施落后。被告应提供被征收人房屋鉴定为危房的《房屋安全鉴定书及证明该地块基础设施落后的《基础设施论证报告》。被告没有任何批准文件及土地规划文件，四规划一方案都没有显然违法了《条例》的规定。第二，被告不具备作出补偿决定的实体及法定条件。被告征收行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十五条及《条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条的规定，被告的征收行为是为了商业开发。第三，被告征收手段违法，违反了《条例》第二十七条的规定。原告申请了财产人身保护，派出所也有报警记录。征收办存在违法逼迁行为；其次，原告认为64号《补偿决定》违反《条例》公平公正原则。根据法律的相关规定，被告应当优先提供改建地段的房屋，这也是保障被征收人居住条件有改善，生活水平不降低的最直接途径。而该补偿决定无原地还建或产权调换补偿方案，剥夺了原告的选择权，被告提供的补偿方案无法保障原告的居住条件有改善、生活水平不降低，违背了《条例》立法宗旨。综上，请求确认被告青山区政府64号《补偿决定》违法并予以撤销，责令被告公平、工作重新作出征收补偿决定；请求撤销被告市政府作出的172号《复议决定》，诉讼费用由两被告承担。
原告王建国向本院提交了以下证据：1、湖北中信地产土地估价有限公司简介，2、青山区“三旧改造项目”房屋征收分户评估报告，3、房地产估价规范，4、商业开发表，5、最高人民法院对于补偿明显低于市场价的报道，6、青山区维稳办出具的关于十三街坊地块房屋征收项目风险评估报告函，证据1到证据6共同证明分户评估报告违法；7、《城市危险房屋管理规定》，证明涉案征收项目不是危房集中；8、《情况说明》、《接受案件回执单》、《转办信访事项告知单》，证明被告实施了相关违法行为的事实；9、最高院的司法解释；10、营业执照，证明涉案房屋用于经营。
被告青山区政府辩称，其作出征收补偿决定的具体行政行为，事实认定清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，依法应予维持。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。第一、根据《条例》的规定，因实施青山区13街坊旧城区改建的需要，青山区政府于2014年2月11日作出青政(2014)2号房屋征收决定，决定征收青山区“三旧”改造13街坊房屋征收项目范围内国有土地上的所有房屋。经查明，被征收房屋坐落于，在青山区“三旧”改造13街坊项目房屋征收范围内；房屋所有权证号为青2004060**号，土地使用权证号为青国用（私2006）第020号，产权登记建筑面积为52.94平方米；房屋登记用途为住宅，实际用途为住宅。另外，被征收房屋搭建有未经登记建筑132.28平方米。上述调查结果已在征收范围内向被征收人王建国公布。上述未经登记建筑面积经实测确定为189.78平方米。被征收人在征收签约期内未提供未经登记建筑的审批手续、合法性文件及建设时间的证明材料。房屋征收部门亦未查到该未经登记建筑的审批手续和合法性文件，故对该未经登记建筑按未办理任何审批手续的无证建筑处理。经被征收人社区认定，上述未经登记建筑的建设时间为1982年。房屋征收部门按照《青山区国有土地上房屋征收中未经登记建筑调查、认定和处理办法》的规定，根据未经登记建筑的实际面积，按照征收项目住宅房屋价值平均评估综合单价的85%补偿。经依法选定的湖北中信房地产土地估价有限公司评估，被征收房屋价值补偿评估综合单价为6760元／平方米，装饰装修价值单价为440元／平方米，临时安置补偿单价为20元／平方米／月。房屋征收部门已将初步评估结果在房屋征收范围内公示，在公示期限内被征收人未提出异议；评估机构对被征收房屋作出的《分户评估报告》（编号：中信房评字（2014）ZS第031401-1105号）因无法正常送达，经房屋征收部门于2015年6月20日向被征收人登报公告送达后，被征收人未在规定期限内提出书面复核评估申请。被征收人已纳入最低生活保障，被征收人及其女王风闵持有残疾证，符合给予困难补助的条件。2015年9月26日，房屋征收部门登报并在征收范围内公示，告知并敦促被征收人办理征收补偿事宜。截止2015年10月11日，被征收人仍未与征收部门协商、签订房屋征收补偿协议。根据上述事实，为确保青山区“三旧”改造13街坊房屋征收项目的顺利实施，维护公共利益，青山区政府现依照《条例》第二十六条、第二十八条的有关规定，按照《青山区“三旧”改造13街坊项目房屋征收补偿方案》（以下称《补偿方案》），作出64号《补偿决定》并在房屋征收范围内予以公告。该补偿决定公平合法，包括了相关法律法规明确规定的有关补偿协议的事项，并同时告知了被征收人如不服该补偿决定可采取的相应救济措施。故此，青山区政府作出征收补偿决定的具体行政行为，事实认定清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法；第二、行政复议决定书认定事实不清，依法应予纠正。行政复议决定书认为青山区政府直接采用公告方式送达分户评估报告程序违法。而事实上，在登报公告送达之后，征收工作人员曾于2016年2月24日打电话联系到王建国的配偶，告知其领取分户评估报告，但其明确表示拒绝。据此，原告未到青山区政府处领取分户评估报告，系因其自身原因导致。青山区政府没有过错，行政复议机关对此事实未予认定，属于认定事实不清，青山区政府请求人民法院依法予以纠正；第二，关于征收决定的合法性问题。此前已有被征收人就此提起行政诉讼，武汉市武昌区人民法院认定该行政行为合法，予以维持。后武汉市中级人民法院作出（2015）鄂武汉中行终字第00307号终审判决，驳回上诉，维持一审判决。该判决已发生法律效力。原告关于青山区政府未提供原地还建或产权调换补偿方案的指称，与客观事实完全不符。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。
被告青山区政府向本院提交了以下证据：1、青政[2014]2号《房屋征收决定书》，2、《补偿方案》，3、征收决定及补偿方案公告照片，证据1到证据3共同证明被告根据《条例》的规定，依法征收青山区“三旧”改造13街坊房屋征收项目范围内国有土地上的房屋；4、被征收房屋的房产土地登记信息，证明涉案房屋在征收范围内；5、房屋征收调查结果公布照片，证明上述调查结果已在征收范围内向被征收人公布；6、身份证信息查询，证明涉案房屋登记的所有权人王建国的身份信息；7、未登记建筑调查登记表、未登记建筑测量图，证明涉案房屋的具体情况；8、青山区“三旧”改造13街坊房屋征收项目选择房地产价格评估机构的公告及前述公告的照片；9、青山区“三旧”改造13街坊房屋征收项目协商、投票选定评估机构结果及前述公告的照片，证明房屋征收部门组织被征收人及共有房屋承租人依法选定房地产价格评估机构；10、分户的初步评估结果予以公示的照片，证明房屋征收部门已将初步评估结果在房屋征收范围内向被征收人及共有房屋承租人公示；11、评估报告，装修价值评估单，青山区13街坊房屋征收补偿价值评估结果汇总表，证明依法选定的评估机构评估的内容；12、低保及残疾证明，证明被征收人已纳入最低生活保障，被征收人及其女符合给予困难补助的条件；13、分户评估报告的送达公告，证明房屋征收部门采取登报公告的方式向相关权利人送达该报告；14、敦请协商、签订房屋征收补偿协议催告书，证明房屋征收部门采取登报方式催告相关权利人协商签订征收补偿协议并在征收范围内公告；15、64号《补偿决定》，武汉市青山区人民政府关于下达征收补偿决定的公告，征收补偿决定张贴公告的照片，征收补偿决定采取登报方式予以送达，证明被告依照法定程序和相关规定作出征收补偿决定；16、征收工作人员与王建国配偶的电话视频，证明征收工作人员于2016年2月24日电话联系被征收人配偶，但其拒绝领取分户评估报告；17、法律依据：《条例》。
被告市政府辩称，第一，市政府作出行政复议决定符合法定程序。2016年3月21日，市政府收到王建国的《行政复议申请书》，于3月25日依法受理，并于3月28日向青山区政府发出《行政复议答复通知书》（武政复答字[2016]123号）及行政复议申请书副本。2016年4月6日，青山区政府向市政府提交了《行政复议答复书》及证据清单、证据、相关法律依据。鉴于本案情况复杂，市政府于5月17日决定延期审理，并于5月19日将《延期审理通知书》送达王建国。经审理查明，市政府于6月16日作出172号《复议决定》，并于6月20日直接送达王建国，同日以公文交换形式送达青山区政府。市政府受理行政复议申请后，依法于7个工作日内向青山区政府发送了《行政复议申请书》副本和答复通知书，青山区政府依法向市政府提交《行政复议答复书》及相关证据。市政府在法定期限90日内作出了《行政复议决定书》并送达双方当事人。市政府作出行政复议决定的程序完全合法。第二，市政府已依法履行行政复议职责，且复议决定所适用的法律正确。本案中评估公司作出《房屋征收分户评估报告》后，2015年6月20日青山区政府在《楚天都市报》刊登《武汉市青山区“三旧”改造13街坊房屋征收项目被征收房屋分户评估报告送达公告2》，以公告方式送达《房屋分户评估报告》，要求相关权利人自公告之日起60日内持身份证、户口簿等有效证件到武汉市青山区13街房屋征收项目部领取被征收房屋《分户评估报告》，逾期视为送达。上述事实表明青山区政府以无法正常送达为由采用了公告方式送达《分户评估报告》。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款第一项的规定，房屋征收部门应当及时的向被征收人转交分户评估报告。结合《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，公告送达应在其他送达方式无法实现的情况下方能采用，而本案中房屋产权人清晰，联系地址明确，青山区政府未采用其他送达方式的情况下，直接采用公告送达《分户评估报告》不符合法律规定，市政府确认青山区政府作出的64号《补偿决定》违法，认定事实清楚，适用法律正确。综上所述，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告市政府向本院提交了以下证据：1、原告提交的《行政复议申请书》，2、武政复答字[2016]124号《行政复议答复通知书》及送达回证，3、青山区政府提交的《行政复议答复书》，4、武政复延字[2016]127号《延期审理通知书》及送达原告回证，5、172号《复议决定》及送达回证，6、青山区政府在《楚天都市报》刊登《武汉市青山区“三旧”改造13街坊房屋征收项目被征收房屋分户评估报告送达公告2》，以上证据共同证明市政府严格按照《行政复议法》规定的程序作出行政复议决定；7、法律依据：《行政复议法》第二十三条、第二十八条、第三十一条、第四十条第二款，《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条。
经庭审质证，原告王建国对被告青山区政府提交的证据1、2真实性、关联性认可，合法性不认可；证据3、4、5真实性、合法性、关联性不认可，证据3中的照片没有时间、地点、人物；证据6真实性合法性关联性认可；证据7合法性不认可，院落应当给予补偿，但征收部门没有登记，且原告房屋应是营业用途；证据8、9、10真实性、合法性、关联性不认可，时间、地点、人物范围没有明确标识；证据11、13、15、16真实性、合法性、关联性不认可，评估报告违法；证据12合法性认可；证据14第一项证据真实性、关联性认可，合法性不认可，对第二项、第三项、第四项真实性、合法性、关联性不认可。原告王建国对被告市政府提交的证据1、2、3真实性、合法性、关联性认可；证据4、5、6合法性不认可。
经庭审质证，被告青山区政府及市政府对原告提交的证据1真实性有异议，证明目的有异议，简介的时间不对；证据2提交的复印件，应当以青山区政府提交的报告为准，对其证明目的有异议；证据3不属于证据；证据4真实性有异议，证明目的不认可，征收决定已经二审维持；证据5是新闻报道，不认可；证据6达不到原告的证明目的；证据7真实性有异议，与本案没有关联性；证据8情况说明真实性、关联性有异议，信访事件告知单、接受案件回执单与本案没有关联性；证据9司法解释不属于证据，不予质证；证据10因其营业执照的时间超过实施办法第三十二条规定的时限，对其证明目的不予认可。
本院对上述证据作如下认证：1、原告提交的证据1、3、4、5、6、7、8、9与本案没有关联性，本院不予认可。原告提交的证据2、10与本案具有关联性，本院予以采信，但是不能达成其证明目的；2、被告青山区政府提交的证据1至证据16,证明了本案被诉房屋征收补偿决定作出的前提及过程。因此，对于上述证据以及法律依据本院予以采信。但是上述证据不能达到被告青山区政府依照法定程序送达评估报告并依法作出征补决定的证明目的；3、被告市政府所提供的证据1至证据6能够证明市政府作出行政复议的程序。因此，对于上述证据及法律依据本院予以采信。
根据以上有效证据及当事人在庭审中的陈述，本院经审理查明认定以下事实：因实施青山区13街坊旧城区改建的需要，青山区政府于2014年2月11日作出青政(2014)2号房屋征收决定，并于同年2月16日发布公告，决定征收青山区“三旧”改造13街坊房屋征收项目范围内国有土地上的所有房屋，明确该项目的房屋征收补偿签约期限为“自被征收房屋评估结果公告之日起6个月”，并载明青山区“三旧”改造13街坊房屋征收项目房屋征收范围图以及补偿方案，及告知复议及起诉的权利及行使权利的期限。青山区政府已将13街调查结果进行公示。2014年2月23日，青山区政府房屋征收管理办公室作出关于青山区“三旧”改造13街坊房屋征收项目选择房地产价格评估机构的公告。2014年3月4日，青山区政府组织征收范围内的被征收人通过协商投票方式确定了湖北中信房地产土地估价有限公司（以下简称中信估价公司）为此次征收的评估机构，并公告了《房屋评估机构协商确定结果公告》。中信估价公司开展评估工作，并于2014年2月16日分别作出中信房评字（2014）ZS第031401-1105号《青山区“三旧”改造13街坊项目房屋征收分户评估报告》、《青山区“三旧”改造13街坊被征收房屋装饰装修价值评估单》。征收部门于2014年3月15日在征收范围内对分户初评结果进行公示。青山区政府于2015年6月20日在《楚天都市报》刊登《武汉市青山区“三旧”改造13街坊房屋征收项目被征收房屋分户评估报告送达公告2》，以公告送达的方式送达《房屋分户评估报告》，要求相关权利人自公告之日起60日内持身份证、户口薄等有效证件到武汉市青山区13街房屋征收项目部领取被征收房屋《分户评估报告》，逾期视为送达。2015年9月26日青山区政府在《楚天都市报》刊登了《敦请协商、签订房屋征收补偿协议的公告》，采用公告方式督促相关权利人协商、签订房屋征收补偿协议，并告知相关权利人协议签约期限应从2014年3月15日至2014年9月15日。2016年3月9日青山区政府作出64号《补偿决定》并进行公告。2016年3月12日，青山区政府在《湖北日报》刊登《武汉市青山区人民政府送达房屋征收补偿决定书公告》。2016年3月21日，王建国向市政府提出行政复议申请。同年3月28日，市政府向青山区政府发出《行政复议答复通知书》（武政复答字[2016]123号）及行政复议申请书副本。2016年4月6日，青山区政府向市政府提交了《行政复议答复书》及证据清单、证据、相关法律依据。鉴于本案情况复杂，市政府于5月17日决定延期审理，并于5月19日将《延期审理通知书》送达双方当事人。2016年6月16日市政府作出172号《复议决定》，该决定认为青山区政府直接采用公告方式送达分户评估报告属于程序违法，确认了青山区政府作出的64号《补偿决定》违法，并于6月20日送达双方当事人。王建国因不服64号《补偿决定》及172号《复议决定》于2016年7月1日具状，向本院提起行政诉讼。
本案涉案房屋座落于武汉市，该房屋在本案所涉项目的征收范围内，房屋登记为住宅，房屋所有权证号为青2004060**号，土地使用权证号为青国用（私2006）第020号，产权登记建筑面积为52.94平方米。该房屋登记所有权人为王建国。被征收房屋进行了未登记建筑面积经实测确定为189.78平方米，上述未登记建筑经被征收房屋所在街道和社区认定，该建筑的建设时间为1982年。被征收人王建国已纳入最低生活保障，王建国及其女王凤闵持有残疾证。2013年2月4日，武汉市工商行政管理局青山分局向王建国颁发了《个体工商户营业执照》，其中载明核准日期为2011年12月9日，经营场所位于武汉市。
本院认为，本案争议焦点有两点：其一，市政府作出的172号《复议决定》是否属于改变原行政行为的决定，本案适格的被告是青山区政府和市政府这一共同被告还是市政府这一单独被告；其二，市政府作出的172号《复议决定》是否合法。
第一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第二款，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关改变原行政行为是指复议机关改变原行政行为的处理结果。本案中，市政府于2016年6月16日作出的172号《复议决定》确认青山区政府作出的64号《补偿决定》违法。既然该复议决定已经明确确认了原行政行为即64号《补偿决定》违法，那就说明该复议决定已经改变了原行政行为的处理结果，属于复议机关改变了原行政行为。因此，本案应以复议机关即市政府为适格被告，而非青山区政府。据此，原告以青山区政府为被告请求确认青山区政府作出的64号《补偿决定》违法并予以撤销，责令其重新作出征收补偿决定的诉讼不符合起诉条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九、第《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告王建国提起的该项起诉。
第二，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条及第三条的规定，市政府作为行政复议机关应履行受理行政复议申请，审查申请行政复议的行政行为是否合法与适当并作出行政复议决定的职责。因此，审查市政府作出的172号《复议决定》是否合法，应从市政府作出复议决定的程序及实体内容这两方面进行审查。
首先，原告于2016年3月21日向市政府提出行政复议申请，市政府于同月25日依法受理该复议申请，并于同月28日向青山区政府发出《行政复议答复通知书》等。2016年4月6日，青山区政府向市政府提交了《行政复议答复书》及证据清单、证据、相关法律依据。市政府于2016年5月17日决定延期审理，并将《延期审理通知书》送达双方当事人。2016年6月16日市政府作出172号《复议决定》，并于6月20日直接送达双方当事人。由此可见，市政府的行政复议程序符合《行政复议法》第二十三条第一款及第三十一条的规定。
其次，市政府作出172号《复议决定》的争议焦点是青山区政府送达分户评估报告的程序问题。本案认定该复议决定实体是否合法，焦点问题亦是对分户评估报告送达程序的定性。市政府认为分户评估报告应当在其他送达手段均已穷尽的情况下才能公告送达，青山区政府在未采用其他送达方式的情况下，直接采用公告方式送达分户评估报告，不符合法律规定，属于程序违法。因此，该复议决定确认青山区政府作出的64号《补偿决定》违法。本院认为，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款第一项虽然要求房屋征收部门应向被征收人转交评估报告，但是对于评估报告的送达形式并未有具体规定。然而，在整个征收环节中，对于被征收人是否能够获取合理适当补偿，最重要的依据就是评估机构出具的分户评估报告。因此，征收部门只有采取合理适当的送达方式送达分户评估报告，才能有利于保障被征收人的权益。特别是，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条及《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十二条的规定，被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。根据上述条文规定的内容，被征收人对被征收房屋价值评估结果有异议时，有复核及鉴定的救济权利。但在本案中，青山区政府采用公告送达分户评估报告的方式，导致了原告如对分户评估报告存在异议时，丧失了在法定期限内行使救济权的机会。由此可见，分户评估报告送达程序的违法对原告的合法权益存在重大影响。同时，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条规定的内容可以看出，征收补偿决定中被征收房屋的价值高低是由被征收房屋的分户评估报告所确定，分户评估报告评估中房屋价值估价结果是直接关系到征收补偿决定是否合法合理的关键依据。虽市政府复议决定已经确认青山区政府作出的补偿决定程序违法，但该复议决定仍保持了该补偿决定的效力。因此本院认为，因分户评估报告的送达程序违法直接影响了原告的合法权益，亦对涉案的补偿决定的效力产生巨大影响，所以应当撤销该补偿决定并重新作出。
综上所述，被告市政府作出的武政复决[2016]第172号《行政复议决定书》，确认青山区政府作出的青政征补字[2016]64号《房屋征收补偿决定书》违法，属认定事实不清，本院依法不予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决如下：
一、撤销被告武汉市人民政府作出的武政复决[2016]第172号《行政复议决定书》；
二、责令被告武汉市人民政府自本判决生效之日起，在法定期限内对原告王建国重新作出行政复议决定。
本案案件受理费人民币50元，由被告武汉市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时按照《诉讼费用交纳办法》的规定预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户银行：中国农业银行武汉市东湖支行，户名：湖北省财政厅非税收入财政专户，账号：-1。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 刘 忠
审 判 员 朱金梅
人民陪审员 翁 幸
二〇一七年四月七日
书 记 员 姜淑娟
书 记 员 张笑弥