辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽07行终135号
上诉人（原审原告）黑山县英城子乡北五台子村六组村民。
诉讼代表人王立贤。
诉讼代表人赵少娟。
委托代理人张志刚，黑山县法律援助中心律师。
被上诉人（原审被告）黑山县人民政府，地址黑山县黑山镇解放南街49-1号。
法定代表人袁力，系县长。
委托代理人尤彦新，黑山县国土资源局工作人员。
委托代理人夏桂君，辽宁智源律师事务所律师。
原审第三人黑山县英城子乡北五台子村村民委员会。
法定代表人张树朋，该村民委员会主任。
上诉人黑山县英城子乡北五台子村六组村民（以下简称六组村民）对被上诉人黑山县人民政府土地行政裁决一案，不服辽宁省黑山县人民法院（2017）辽0726行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黑山县英城子乡北五台子村六组村民的诉讼代表人王立贤、赵少娟及其委托代理人张志刚，被上诉人黑山县人民政府的委托代理人尤彦新、夏桂君，第三人黑山县英城子乡北五台子村村民委员会（以下简称村委会）法定代表人张树朋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，1966年黑山县英城子乡北五台子村成立林业组，占用本村第六小组140亩土地，由七个生产小队抽调劳动力和车辆集体经营。1981年经时任村书记张荣生处理，退还50亩土地。1982年生产队解体，林业小组随之解体，剩余90亩土地由村委会管理并对外发包。1983年至1997年，由村委会发包给本村村民于震环。1990年，由于农业税负担款争议，北五台子村委会代表与六组村民代表签订协议书，该土地农业税由村委会负担。1998年至2003年，该土地由村干部种植。2004年至2013年12月31日该土地由村委会发包给李沛涵耕种。2013年11月13日六组村民向黑山县人民政府、黑山县国土资源局递交调查处理申请书，要求确认90亩土地所有权。黑山县人民政府于2015年3月10日作出土地权属争议处理决定，该争议地块继续由北五台子村集体所有，由北五台子村委会经营管理。原告于2015年4月7日向本院提起行政诉讼。2015年6月25日本院作出（2015）黑行初字第00004号行政判决书，驳回原告诉讼请求，宣判后原告提出上诉，辽宁省锦州市中级人民法院于2015年11月2日作出（2015）锦行终字第00085号行政裁定书，认定北五台子村委会与本案处理有利害关系，应将其列为第三人参加诉讼，裁定：一、撤销辽宁省黑山县人民法院（2015）黑行初字第00004号行政判决；二、发回辽宁省黑山县人民法院重审。本院另行组成合议庭，重新开庭审理了此案。于2016年4月8日重新作出（2015）黑行初字第00040号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求，宣判后原告仍不服提出上诉，锦州市中级人民法院于2016年9月26日作出（2016）辽07行终132号裁定书，发回黑山县人民法院重审。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告具有处理土地所有权争议的职权。本案原告诉争的90亩土地，在1966年之前确属英城子乡北五台子村六组村民耕种，1966年该村成立林业组将该地块种植果树后，由林业组管理经营，后因国家关于农村经营管理方针政策的变革，生产队解体，林业组解体，该90亩土地由北五台子村委会经营管理，并对外承包。历史沿革至今，足以确认该90亩土地归村集体所有。1990年第六组村民与村委会签订的协议书是对本应由全村七个小组共同承担农业税及负担款却一直由六组承担的调整，不能依此认定是土地权属的界定。被告黑山县人民政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995国土籍字第26号）第三章第二十条规定，《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第三章第十条规定，作出的土地权属争议处理决定，有事实依据，符合法律、法规、规章规定。故对原告的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黑山县英城子乡北五台子村六组村民的诉讼请求。
宣判后，黑山县英城子乡北五台子村六组村民不服原审判决，向本院上诉称：撤销黑山县人民法院（2017）辽0726行初29号行政判决，判决撤销黑山县人民政府黑政地处（2015）1号处理决定。理由：上诉人认为黑山县人民政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定（1995国土籍字第26号）第三章第二十条，《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第三章第十条规定将争议土地所有权确权给第三人系适用法律错误，即将争议土地确权给第三人无法律依据，故黑山县人民法院判决维持黑山县政府的处理决定是错误的判决。
针对上诉人的黑山县英城子乡北五台子村六组村民上诉请求，被上诉人黑山县人民政府认为，原审认定事实清楚、证据充分，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
针对上诉人的黑山县英城子乡北五台子村六组村民上诉请求，第三人黑山县英城子乡北五台子村村民委员会认为，原审认定事实清楚、证据充分，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本院二审中，当事人没有提交新证据。
经本院审理查明，1964年，黑山县英城子乡北五台子村成立林业组，占用本村第六小组140亩土地，由七个生产小队抽调劳动力和车辆集体经营。1981年经时任村书记张荣生处理，退还六组50亩土地，因余下90亩土地种有果树，故尚未返还。1983年至1997年，由村委会发包给本村四组村民于震环耕种。1998年至2000年，于振环继续承包。2001年由村干部耕种。2001年至2003年由六组村民王志权耕种。2004年至2013年由英城子乡北五台子村村民委员会发包给李沛涵耕种。期间，六组村民多次要求村委会返还剩余90亩土地。1990年6月29日，村委会与六组村民签订协议书。
一审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被上诉人黑山县人民政府具有处理土地所有权争议的职权，原审认定正确。
2015年3月10日，被上诉人黑山县人民政府作出黑政地处[2015]1号土地权属争议的处理决定。本院经过审理认为，被上诉人对诉争土地权属作出的处理决定认定事实不清，适用法律有误，应予撤销。原审判决亦应予以撤销。理由分述如下：
一、关于本案诉争土地相关事实认定问题。就本案诉争土地权属纠纷的事实认定方面，应从权源依据以及能否反映争议双方真实意思表示的相关证据来进行审查。经查，1990年6月29日上诉人六组村民与第三人村委会签订了协议书。该协议书是上诉人与第三人真实意思表示，并已实际履行完毕，本院对其效力予以确认。该协议书载明“1.村林业组共占用六组土地一百十四亩。2.在八一年经张荣生退回五十亩，下余九十亩……”虽然被上诉人、第三人在原审中均认为，上述协议是为解决农业税负担款争议而签订的，但从协议书1、2条款内容可以认定该协议是对本案诉争土地的权属来源之确认。既然村委会（林业组）占用了六组土地，那么六组当然不应承担相应的农业税负担款，因此，村委会按照协议约定将诉争土地农业税负担款退还给六组的行为，合情亦合理。协议书与上诉人在原审提交的记账凭证相互印证，形成完整证据链条，可以认定本案诉争土地为六组所有。原审法院就该组证据效力认定有误，本院予以纠正。
二、关于上诉人作出的诉争土地权属争议处理决定中的法律适用问题。即依据“由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更，按变更后的现状确定集体土地所有权”的规定对诉争土地权属进行确认是否正确的问题。依照1987年《村民委员会组织法（试行）》规定，全国各地设立村民委员会。作为最末端的组织，亦设立了村民小组。乡（镇）相当于公社，村相当于生产大队，村民小组则相当于生产队。由于人民公社所有制的基础是生产队，所以除了设立农业集体经济组织的情况之外，生产队所有的土地一般是由村民小组承接。本案中，被上诉人黑山县人民政府在诉争土地权属争议处理决定中“调查结论及处理意见”认定“本次争议涉及的林业小组为当年北五台子村小队分割变化引起的土地所有权的变更，小队分割后成立的林业小组，生产队解体后一直由村委会经营管理，现使用者为村民委员会。”经查，1964年，黑山县英城子乡北五台子村成立林业组，占用本村第六小组140亩土地，由七个生产小队抽调劳动力和车辆集体经营。林业小组解散后，村委会并未将占用土地退还给上诉人，而上诉人所在的第六村民小组作为生产队一级基层组织一直存在，并不存在与林业组的合并、分立的问题。被上诉人没有查清第六小组与林业组之间是否存在合并、分立的事实。因此，被上诉人黑山县人民政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995国土籍字第26号）第三章第二十条、《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第三章第十条的规定，将诉争土地权属确认为第三人北五台村农民集体所有，属于适用法律错误。
关于诉争土地权属争议处理决定中的程序问题。本院认为，行政机关实施行政行为，对于可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，应当在作出行政行为之前，向当事人和利害关系人告知事实，并说明理由，听取公民、法人或者其他组织的意见。本案中，被上诉人在对诉争土地权属争议作出处理决定之前，应当告知上诉人六组村民享有陈述、申辩和听证的权利。经查，被上诉人对诉争土地权属作出处理时，未组织上诉人与第三人进行调解、听证。被上诉人以告知上诉人“如需要调解、听证的话时间太长，不需要的话时间快”为由，使上诉人放弃调解听证的权利，违反了正当程序原则。
关于本案实质争议的解决问题。本案诉争土地的权属问题系因历史遗留问题所引起。而权属问题是本案的实质争议。作为一级政府，被上诉人应当基于对本行政区的土地状况经过充分了解，从实际出发，尊重历史，面对现实，以法律、法规和土地管理规章为依据，及时、公正地解决诉争土地权属纠纷。被上诉人更要善于发挥基层组织就地化解矛盾纠纷的作用，对上诉人做好耐心细致的工作，对本案诉争土地权属纠纷作出正确的行政裁决，力争把矛盾化解在当地，维护社会和谐稳定。
综上所述，上诉人黑山县英城子乡北五台子村六组村民上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销辽宁省黑山县人民法院（2017）辽0726行初29号行政判决；
二、撤销被上诉人黑山县人民政府2015年3月10日作出的黑政地处[2015]1号土地权属争议处理决定；
三、责令被上诉人黑山县人民政府重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人黑山县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 王利民
审判员 闻 伟
审判员 李 俐
二〇一七年十二月七日
书记员 王 爽