广东省河源市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤16行终41号
上诉人（原审被告）紫金县国土资源局。
法定代表人黄海涛，局长。
委托代理人黄启文，潘瑞华，紫金县国土资源局干部。
上诉人（原审第三人）张汉环，男。
委托代理人邝翠丽、刘洪登，广东至友律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张新华，男。
委托代理人龚瑞生，紫金县紫城镇法律服务所法律工作者。
上诉人紫金县国土资源局、张汉环因土地行政许可纠纷一案，不服紫金县人民法院（2016）粤1621行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年10月12日公开开庭审理了本案。上诉人紫金县国土资源局的委托代理人潘瑞华、黄启文，上诉人张汉环及其委托代理人邝翠丽、刘洪登，被上诉人张新华及其委托代理人龚瑞生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告张新华与第三人张汉环同为紫金县好义镇宜良村禾宜村民小组村民，紫金县好义镇人民政府将该村河唇地段一块土地规划为建设用地。2003年6月8日，原告张新华出资向紫金县好义镇人民政府购买65㎡建房用地，第三人张汉环在原告张新华屋地西侧亦取得47㎡建房用地。2003年6月25日，被告紫金县国土资源局向第三人张汉环颁发河源市紫金县[2003]用地字第689号建设用地批准书，该批准书上内容记载如下：用地单位张汉环，建设用地项目名称住宅，批准用地机关及批准文号陆佰捌拾玖号，批准用地面积肆拾柒㎡，建、构筑物占地面积（空白）㎡，土地所有权性质集体，土地取得方式（空白），土地用地建房，土地坐落好义，四至东张新华屋地、南张会镰菜地、西张辉屋地、北新村大道，批准的建设工期（空白），本批准有效期二〇〇三年五月至二〇〇五年六月，备注地类荒地。第三人张汉环认为原告张新华新建房屋排水管道、排污管道和化粪池占用了其土地而于2016年1月27日向紫金县人民法院提起民事诉讼，紫金县人民法院于2016年3月29日作出（2016）粤1621民初237号民事判决。目前，该案二审中。
原审法院认为，本案审理对象是被告紫金县国土资源局2003年6月25日向第三人张汉环颁发河源市紫金县[2003]用地字第689号建设用地批准书这一行政许可行为是否合法。原告张新华的房屋与涉案土地紧密相邻，且第三人张汉环认为原告张新华的构筑物占用了其土地，原告张新华作为利害关系人而享有本案诉权。第三人张汉环于2016年1月27日提起民事诉讼，原告张新华在应诉过程中领取河源市紫金县[2003]用地字第689号建设用地批准书复印件，从而获知被诉行政行为的内容，并于2016年4月14日对该行政行为提起行政诉讼，故其起诉没有超过法律规定的起诉期限。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，村民建设住宅经依法批准可以使用本集体经济组织农民所有的土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一条规定，具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当申请办理建设用地审批手续。《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十五条规定，农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、第三十六条规定，申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料，反映真实情况，并对其申请材料的真实性负责。行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益时，应当告知该利害关系人。本案中，没有反映第三人张汉环的建设用地来源材料。农村居民建房用地审批表中只有村民小组负责人签名，没有村民意见。同时，用地四至范围没有得到相邻人的签名确认。因此，被告紫金县国土资源局颁发的河源市紫金县[2003]用地字第689号建设用地批准书事实不清，主要证据不足。原告张新华诉请撤销理由正当，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政许可法》第七十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条第（一）项的规定，判决，撤销被告紫金县国土资源局2003年6月25日颁发给第三人张汉环的河源市紫金县[2003]用地字第689号建设用地批准书。案件受理费50元，由紫金县国土资源局负担。
上诉人紫金县国土资源局不服原审判决，上诉称，（一）土地来源。1995年紫金县好义镇人民政府为发展小集镇、适应改革开发、市场经济的需要，在好义镇宜良村宜良桥头进行小集镇建设，征收了宜良村禾宜村民小组的2220平方米土地，东至张宏业使用的旱地，西至禾宜坑村道，南至宜良乡道路边，北至宜良乡道，长111米，宽20米，并进行了规划，土地征收有协议，有补偿，征地协议已履行完毕。当时的国土所是镇政府的部门，镇政府征地进行了补偿、规划，协议转让给农户作为宅基地使用。1995年以来，没有异议。因此，当时的征地行为是符合当时的形势政策的，符合1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，批准程序合法。（二）诉讼时效。被上诉人的宅基地同样是从好义镇政府协议受让而来，面积65㎡，与被诉用地许可同属一性质，在乡村规划区内受让，上诉人是2003年6月8日受让缴费，第三人是同年同月受让47㎡。土地来源清楚，四至准确，被诉行政行为发生在2003年，应当适用当时的《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十七条第二款“农村居民住宅建设……应当按照乡（镇）村规划进行”，并非必须由省国土资源厅批准。被上诉人与第三人同属好义镇宜良村禾宜村民小组，同一时间与同一镇政府受让土地并且相邻，完全有理由相信被上诉人对被诉行政许可已于2003年6月间已知晓，而不可能在2016年1月27日诉讼过程中领取复印件才知晓，因此其对河源市紫金县[2003]用地字第689号建设用地批准书的诉讼时效应为2003年6月26日之后的6个月内，其于2016年4月14日起诉该行政行为，已经超过诉讼时效，依法应当驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，涉案征地行为发生在1995年，至今已超过二十年绝对时效。（三）关于适用法律。本案行政许可行为适用《中华人民共和国行政许可法》第三十一条，是明确申请人的权利义务，规范行政机关的行政行为，不得提出与许可无关的要求。被诉行政行为所涉土地四至界限清楚，权属清楚，是符合行政许可条件的。原审法院对此完全是曲解立法意义。本案张汉环与张新华同属紫金县好义镇宜良村禾宜村民小组村民，所使用的宅基地均来源于1995年好义镇政府征地范围。2003年许可村民建房用地是按同一规划设定的。因此，本案土地来源清楚，四至界限清楚，权属无异议。河源市紫金县[2003]用地字第689号建设用地批准书符合法定程序要求和实体规定。（四）关于集体土地使用的限制条件。本案许可的土地已经是镇政府征收的土地，有村民小组负责人张秋成签名，是证实其村民拟建住宅用地的位置，并非批准的必需程序。已征收的土地由征收单位同意报县级以上人民政府土地管理部门批准即可。本案审查镇政府的意见即可。因此，适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一条的规定是错误的。已经征收的土地其性质不同于未征收的农民集体土地，适用《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十五条的规定是错误的。综上，河源市紫金县[2003]用地字第689号建设用地批准书事实清楚，程序合法。原审法院在认定事实错误，适用法律错误而作出判决，应予撤销。
上诉人张汉环不服原审判决，上诉称，紫金县国土资源局作出的河源市紫金县[2003]用地字第689号建设用地批准书符合法律规定，程序合法，原审判决适用法律错误。1.紫金县国土资源局向上诉人颁发河源市紫金县[2003]用地字第689号建设用地批准书程序合法。涉案土地属于已征收土地。由上诉人依法提出申请，上诉人所在的村民小组、村委会、好义镇国土资源局、紫金县好义镇人民政府、紫金县国土资源局逐级同意上报而颁发，且上诉人已足额缴交耕地占用税及相关手续，符合发证条件，因此程序合法。2.原审判决适用法律错误。原审判决依据《行政许可法》第三十六条的规定，以紫金县国土资源局发证时未告知利害关系人及没有得到相邻权利人的签名确认为由，认定颁证程序不合法，是错误的。首先，本案紫金县国土资源局向上诉人颁证的时间是2003年6月25日，而《行政许可法》的施行时间是2004年7月1日，用该部法律去规范施行前的行政许可行为，是有违反法律基本原则的。其次，即使本案适用《行政许可法》的规定，紫金县国土资源局的颁证行为也是符合规定的。《行政许可法》第三十六条的规定适用前提是行政机关“发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人并听取利害关系人的意见”，而在本案中，紫金县国土资源局的颁证行为并未关系任何其他人的利益，也就不存在应当告知的情形。因此，紫金县国土资源局的颁证行为是符合法律规定程序的，原审法院认定颁证行为程序违法，认定事实及适用法律错误。（二）上诉人的建设用地土地权属来源清楚、证据充分，原审被告根据上诉人的申请颁发建设用地批准书是符合客观事实的正确行为。涉案建设用地原是属被上诉人父亲张惠镰所有（西邻张远辉屋，属于已征地），上诉人家庭使用的土地则是在涉案建设用地的东侧，该土地东侧也是属张惠镰家庭使用的土地（即上诉人家庭原有的土地在张惠镰两块土地的中间）。2003年初，被上诉人在新建房屋时，占用了上诉人家庭使用的土地，双方为方便起见，以土地调换的形式，将上诉人家庭使用的土地给被上诉人使用，被上诉人将西邻张远辉屋土地的同等面积部分给上诉人使用。被上诉人父亲张惠镰、上诉人的兄弟张汉华（当时与上诉人是同一户）双方签订了《调换土地合同》。也就是说，涉案建设用地使用权原属被上诉人所有，但双方已通过书面的权属调换形式，将该建设用地使用权转让给上诉人，上诉人对该地块的权属来源是清楚且证据充分的，而且事实上双方已经实际使用已经调换的土地，被上诉人还在调换的土地建起房屋，原审法院未对该事实予以查明片面认定建设用地来源不明，是错误的。（三）紫金县国土资源局对涉案土地发证行为与被上诉人不具有利害关系，被上诉人不属于行政法意义上的利害关系人，不是本案适格原告，应当裁定驳回其起诉。如上所述，涉案建设用地使用权原是被上诉人家庭所有，是由于被上诉人先建房占用了上诉人的用地，双方才签订《调换土地合同》，在同等面积范围内实行土地调换，而被上诉人对该事实是清楚且无异议的。因此，上诉人在该建设用地上建房是没有侵害被上诉人任何利益的，被上诉人不属于行政诉讼法意义上的“利害关系人”，不是本案适格原告，应当裁定驳回其起诉。综上所述，上诉人认为，紫金县国土资源局向上诉人颁发河源市紫金县[2003]用地字第689号建设用地批准书是事实清楚且符合法定程序的，应当予以维持。原审法院判决撤销该批准书，认定事实不清、适用法律错误，应当予以撤销并依法改判。为此，请求二审法院撤销原审判决。
被上诉人张新华辩称，原审判决适用法律正确，查明的事实清楚，请求维持原审判决。
原审法院随案移送本案的全部证据材料。
经审理查明，1995年间，紫金县好义镇人民政府在紫金县好义镇宜良村规划建设新村。上诉人张汉环所使用的土地与被上诉人张新华所使用的土地在建设新村范围内。2003年间，被上诉人张新华的父亲张惠镰因建房需要用地，于2003年5月28日与上诉人张汉环兄弟张汉华签订了《调换土地合同》，双方合同约定：同意将宜良新村路边的土地，以同等面积，同一块地，调换使用，面积长10米，宽4.2米，界线以张辉户下8米边为界。宜良新村张汉华户下屋地后面余地是张惠镰坝地，也同意以张汉华水浸坝的同等面积调换使用，面积以屋地方位计长4.3米，宽7米。在协议调换后，张新华在从张汉环处调换过来的土地上建起房屋，并在其房屋一侧安装了排水管道、排污管道和建筑化粪池。
张汉环在土地调换后，于2003年6月9日填写《农村居民建房用地呈批表》申请建房许可。《农村居民建房用地呈批表》显示：土地坐落宜良桥头新村，四至是东至张新华屋地，西至张辉屋地，南至张会镰菜地，北至新村大道。用地理由是房屋破烂，无法居住。经村民小组负责人张秋成、村委会干部陈玉良签名同意后，紫金县国土资源局好义国土资源所、好义镇人民政府负责人签名同意上报审批。2003年6月23日，紫金县国土资源局同意批准，2003年6月24日，上诉人张汉环缴纳耕地占用税等税费。2003年6月25日，紫金县国土资源局向上诉人张汉环核发了河源市紫金县[2003]用地字第689号《建设用地批准书》，该批准书上内容记载如下：用地单位张汉环，建设用地项目名称住宅，批准用地机关及批准文号陆佰捌拾玖号，批准用地面积肆拾柒㎡，建、构筑物占地面积（空白）㎡，土地所有权性质集体，土地取得方式（空白），土地用地建房，土地坐落好义，四至东张新华屋地、南张会镰菜地、西张辉屋地、北新村大道，批准的建设工期（空白），本批准有效期二〇〇三年五月至二〇〇五年六月，备注地类荒地。张汉环在取得建设用地批准书后，并未实际建房，而是在2015年间才开始建房（已砌好地基，建好水泥柱）。上诉人张汉环所使用的土地与被上诉人张新华所使用的土地东西相邻，上诉人张汉环发现在其土地一侧被张新华安装了排水管道、排污管道和在后面建筑了化粪池。张汉环认为张新华新建房屋排水管道、排污管道和化粪池占用了其土地，妨碍了其建筑房屋，并于2016年1月27日向紫金县人民法院提起民事诉讼。紫金县人民法院于2016年3月29日作出（2016）粤1621民初237号民事判决，判决：张新华应立即停止侵权，并在判决发生法律效力之日起三十日内，将搭建在张汉环土地上的排水管道、排污管道和化粪池拆除，排除妨碍，恢复原状。张新华不服，提起上诉，目前，该案二审中。
在张汉环提起民事诉讼的同时，张新华获得了本案被诉河源市紫金县[2003]用地字第689号《建设用地批准书》的复印件，遂向紫金县人民法院提起行政诉讼，请求撤销被诉的河源市紫金县[2003]用地字第689号《建设用地批准书》。在诉讼中，张新华认可上诉人张汉环土地是从其处调换而来，但提出其与张汉环调换的土地只有42平方米，但张汉环办理出的河源市紫金县[2003]用地字第689号《建设用地批准书》记载有47平方米土地，多登记的5平方米土地没有权属来源，属于事实不清。
另查明，2013年，被上诉人张新华的父亲张惠镰与张远辉发生土地权属纠纷，经紫金县好义镇人民政府作出处理决定，紫金县人民政府复议维持，并经紫金县人民法院（2013）河紫法行初字第10号行政判决，河源市中级人民法院（2013）河中法行终字第29号判决。终审判决认定如下事实：为响应上级新农村建设的号召，紫金县好义镇人民政府对位于好义镇宜良村禾宜村民小组河唇地段村道边一块属禾宜村民小组集体所有并有农户耕作的约1200多平方米耕地规划为宅基地，并安排原用地村民使用，其中，张惠镰分得一份该土地。张惠镰户下的土地部分由其儿子即本案被上诉人张新华建成房屋，另一部分调换给本案上诉人张汉环使用。
本院认为，本案的争议焦点是：一、张新华是否具有原告资格、起诉是否超过起诉期限；二、上诉人紫金县国土资源局作出的河源市紫金县[2003]用地字第689号《建设用地批准书》的行政行为是否合法。
关于张新华是否具有原告资格、起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据该条规定，与被诉行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织，具有提起行政诉讼的原告资格。从本案而言，紫金县国土资源局核发河源市紫金县[2003]用地字第689号《建设用地批准书》，其所涉及的土地与被上诉人张新华建房用地相邻，上诉人张汉环提出建房申请，紫金县国土资源局在核准是否符合土地行政许可的条件时，需考虑作为相邻权人张新华的其它相关权利行使等因素，因此，张新华与被诉的行政行为有法律上的利害关系，有本案行政诉讼的原告资格。
张新华是利害关系人，并非是被诉行政行为的直接相对人，紫金县国土资源局在作出被诉土地行政许可时并未告知其诉权或者起诉期限。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，张新华的起诉应该从其知道或者应当知道被诉行政行为内容之日起开始起算。上诉人紫金县国土资源局、张汉环均主张被上诉人张新华的起诉超过法定起诉期限，但并未提供充分的证据证明其主张。原审法院查明张汉环于2016年1月27日提起民事诉讼，认定张新华在应诉过程中获取了本案被诉的河源市紫金县[2003]用地字第689号《建设用地批准书》的复印件，从而知道了被诉行政行为的内容，该事实证据较充分，本院予以确认。因此，张新华于2016年1月27日知道被诉行政行为内容，至2016年4月14日对该行政行为提起行政诉讼，并未超过上述司法解释规定的2年起诉期限。
关于上诉人紫金县国土资源局作出的河源市紫金县[2003]用地字第689号《建设用地批准书》的行政行为是否合法的问题。被诉行政行为作出时间是在2003年6月25日，《中华人民共和国行政许可法》于2004年7月1日起施行，《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》于2003年9月26日起施行，根据“法不溯及既往”的原则，本案行政行为受2003年6月25日之前施行的法律、法规调整。原审判决适用该两部法律法规去规范施行前的被诉行政许可行为，违反“法不溯及既往”原则，属于适用法律错误，本院予以纠正。《中华人民共和国土地管理法》（1998年修正）第六十二条第二款规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”上诉人张汉环与被上诉人张新华拥有使用权的土地相邻，上诉人张汉环兄弟张汉华与被上诉人张新华父亲张惠镰签订《调换土地合同》，约定双方拥有使用权的土地互换进行使用。被上诉人张新华先在调换的土地建起房屋，已形成管理使用事实，上诉人张汉环申请建房土地是从被上诉人张新华户调换而来，对该事实，被上诉人张新华没有异议。被上诉人张新华提出《调换土地合同》约定的土地面积只有42平方米，但上诉人紫金县国土资源局核发的被诉河源市紫金县[2003]用地字第689号《建设用地批准书》显示用地面积却有47平方米，主张多出的5平方米土地没有权属来源，但其并未提供切实有效的权属证据证明其主张。而紫金县国土资源局和张汉环则认为多出的5平方米土地是占用部分公路的土地，没有侵犯张新华拥有使用权的土地。本案是土地行政许可纠纷，审查的对象是《建设用地批准书》这一行政行为是否合法。在法律意义上，《建设用地批准书》是建设项目单位或个人依法使用土地进行开发建设的法律凭证，它不属权属法律凭证。被上诉人张新华的诉称涉及权属纠纷，不属本案的审查范围，本院不予确认。上诉人张汉环填写《农村居民建房用地呈批表》，申请从张新华户调换而来的土地上建房。经村民小组负责人签名确认，村委会负责人签名盖章，好义国土资源所，好义镇人民政府负责人签名盖章同意上报审批，上诉人紫金县国土资源局作出核发本案被诉的《建设用地批准书》，事实清楚，程序合法。《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（1998年修正）第三十五条第二款规定：“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”该条适用在农民集体所有土地上建设住宅的情形。从上诉人紫金县国土资源局提供的证据和庭审查明，涉案土地经紫金县好义镇人民政府征收，规划为宅基地，并安排原用地村民使用。涉案土地的性质并非农民集体所有，不适用该条规定的程序，原审判决适用法律法规不当，本院予以纠正。
综上所述，上诉人紫金县国土资源局向上诉人张汉环核发河源市紫金县[2003]用地字第689号《建设用地批准书》事实清楚，程序合法，原审判决予以撤销，属于适用法律、法规错误，上诉人紫金县国土资源局、张汉环请求撤销原审判决，依据充分，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”以及第八十九条规定：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……”，判决如下：
一、撤销紫金县人民法院2016年7月4日作出的（2016）粤1621行初6号行政判决；
二、驳回被上诉人（原审原告）张新华的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人（原审原告）张新华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 叶金宏
审 判 员 张玉斌
代理审判员 李文苑
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 邓 斌