广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）穗中法行终字第1306号
上诉人（原审原告）：李仙，住广东省。
上诉人（原审原告）：张健标，住广东省。
上诉人（原审原告）：陆树威，住广东省。
上诉人（原审原告）：谢永东，住广东省。
上诉人（原审原告）：梁志强，住广东省。
上诉人（原审原告）：钟伟星，住广东省。
委托代理人：张艺，广东定海针律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市从化区国土资源和房屋管理局（原从化市国土资源和房屋管理局），住所地广州市。
负责人：陈杰明，该局副局长。
委托代理人：庄德增，该局工作人员。
委托代理人：尹春武，广东济方律师事务所律师。
上诉人李仙、张健标、陆树威、谢永东、梁志强、钟伟星因与被上诉人广州市从化区国土资源和房屋管理局关于征（借）地及房屋拆迁补偿方案一案，不服原广东省从化市人民法院（2015）穗从法行初字第2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。
案经原审法院审理查明：六原告分别于2007年4月6日、4月10日、5月26日与从化市太平镇人民政府签订《商铺转让合同书》，约定六原告购买从化市太平镇人民政府的位于从化市太平镇广从路西边130、132、134、136、138、140、142、144、146、148、150、152号铺位。该铺位分别于1994年7月12日、1995年1月6日登记在从化市太平镇人民政府名下，权利证号分别为4028266、4029116（已注销）。之后，六原告以自营或出租形式使用上述铺位至今。2012年9月25日，从化市规划局向广州市地下铁道总公司出具从规函（2012）030号《关于广州市轨道交通十四号线一期工程从化段规划选址意见的复函》，就申请广州市轨道交通十四号线一期工程从化段的用地选址事宜同意广州市地下铁道总公司提出的意见。2012年11月13日，广州市城乡建设委员会发布穗建（2012）21号《广州市城市公共基础设施用地项目及公共交通枢纽项目（嘉禾望岗-
街口）工程建设通告》，确定广州市城市公共基础设施用地项目及公共交通枢纽项目（嘉禾望岗-
街口）工程是重点市政工程建设项目，在白云区嘉禾望岗、东平、石湖、太和、竹料、钟落谭、黎家塘、新和、从化市太平、神岗、邓村、江埔及街口等13座规划地铁车站、白云区东平段规划停车场和从化市邓村段规划车辆段范围开展城市公共基础设施用地项目及公共交通枢纽项目。其中工程建设用地涉及的征收补偿安置工作，由沿线白云区和从化市人民政府负责。2013年2月1日，从化市人民政府办公室出具从府办复（2013）72号《从化市人民政府办公室关于从化市轨道交通十四号线、广从路快速化改造征（借）地及房屋拆迁补偿方案的复函》，同意被告制订的《从化市轨道交通十四号线、广从路快速化改造征（借）地及房屋拆迁补偿方案》。2013年2月6日，被告发布从国房字（2013）5号《关于印发〈从化市轨道交通十四号线、广从路快速化改造征（借）地及房屋拆迁补偿方案〉的通知》。该方案同时涉及集体土地和国有土地以及土地上房屋的征收。方案确定适用范围：轨道交通十四号线从化段建设、广从路快速化改造工程征（借）地及房屋拆迁补偿；征收（借用）补偿主体：市国土房管局，并委托所属镇（街）具体实施；房屋拆迁补偿安置方式：国有土地上的住宅、非住宅及集体土地上的非住宅拆迁均采用货币补偿；国有土地上的房屋征收补偿标准按《关于广州市国有土地上房屋征收与补偿的实施意见》（穗府（2011）17号）规定的由具相应资的评估公司进行评估后的评估单价执行等。2013年3月6日，被告发布从国土征预字（2013）15号《征收土地预公告》，确定对拟征收土地的位置和范围、规划用途、拟征收土地面积以及征收土地的补偿标准和安置途径等内容。之后，被告在征地范围所在村委公告栏张贴公告，并与部分原告接洽面谈。2014年8月29日，六原告不服被告于2013年2月6日发出的《从化市轨道交通十四号线、广从路快速化改造征（借）地及房屋拆迁补偿方案》向从化市人民政府提出行政复议。2014年11月28日，从化市人民政府作出从化府行复（2014）11号《行政复议决定书》，维持被告于2013年2月6日发出的《从化市轨道交通十四号线、广从路快速化改造征（借）地及房屋拆迁补偿方案》。六原告不服，遂向原审法院提起行政诉讼。截至目前为止，六原告尚未与被告签订相关补偿协议。
原审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。从化市人民政府同意被告发布的《从化市轨道交通十四号线、广从路快速化改造征（借）地及房屋拆迁补偿方案》，并确定被告为征收（借用）补偿主体。因此，被告具有本案适格主体资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日；第十四条规定，被征收人对市、县人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以提起行政诉讼；第二十六规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。因此，在国有土地上房屋征收与补偿问题上，对被征收人产生直接影响的是房屋征收决定与补偿决定，对房屋征收决定和补偿决定不服的，被征收人可以通过申请行政复议或者提起行政诉讼直接实现权利救济。征收补偿方案只是房屋征收实施过程中的阶段性行为，对被征收人的权益并不产生实际影响。本案中，被告作出的《从化市轨道交通十四号线、广从路快速化改造征（借）地及房屋拆迁补偿方案》是拟定的征收补偿方案，该补偿方案系被告因地铁项目需对六原告房屋进行征收的一个前置阶段性行为，在被告作出房屋征收决定或补偿决定前，该行为属于行政程序尚未终结的不成熟的行政行为。被告未对六原告房屋作出房屋征收决定，六原告也一直未与被告签订相关补偿协议。因此，该补偿方案并未对六原告的权益产生实际影响，对六原告的起诉依法应当予以驳回。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（八）项的规定，裁定驳回原告李仙、张健标、陆树威、谢永东、梁志强、钟伟星的起诉。
上诉人李仙、张健标、陆树威、谢永东、梁志强、钟伟星不服原审裁定，共同上诉至本院称：（一）一审法院认定错误，《从化市轨道交通十四号线、广从路快速化改造征（借）地及房屋拆迁补偿方案》的作出，将会对拆迁范围内的属于六上诉人的产权作出处置，而这种处置剥夺了六上诉人产权置换的权利；同时，因该拆迁补偿方案的作出，严重影响了六上诉人的店铺的租赁，原有租户均提前解约，搬迁至它处（上诉人陆树威的租户于2013年3月5日迁走；上诉人谢永东的租户于2014年5月23日迁走；上诉人梁志强的租户于2015年5月25日迁走），给六上诉人造成了很大的经济损失。由此可见，该拆迁补偿方案直接影响了六上诉人的切身利益，与六上诉人具有直接利害关系，六上诉人对该拆迁补偿方案不服的，有权通过提起行政诉讼实现权利救济，六上诉人的起诉是合法有据的，一审法院裁定驳回起诉是不恰当的，依法应予撤销。（二）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。上述拆迁补偿方案于2013年1月25日作出，2013年2月6日公布，方案并未确定签约期限，但在合理的期限内六上诉人并未与被上诉人委托的从化市太平镇人民政府达成补偿协议，依据条例规定，被上诉人应对六上诉人作出补偿决定，被上诉人却怠于作出补偿决定，只是委托从化市太平镇人民政府于2013年4月对六上诉人发出限期搬迁通知，于2014年1月发出房屋丈量登记通知，于2014年5月发出限期签定《房屋拆迁补偿协议》的通知，期间更是采取围闭、赶走租户等手段逼使上诉人签定房屋拆迁补偿协议，由此可见，被上诉人事实上已将拆迁补偿方案等同于补偿决定，并据此对六上诉人作出了一系列的处置，因此，六上诉人对拆迁补偿方案不服，实际上是对补偿决定不服，有权依照条例的规定提起行政诉讼以维护自身的合法权益。为此，请求二审法院判决：撤销原审裁定并依法改判。
被上诉人广州市从化区国土资源和房屋管理局答辩称：据我方了解没有采取强拆措施。上诉人提供照片上的棚架与本案无关。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院予以维持。
经审理查明，原审裁定认定事实清楚且有相应证据支持，本院予以确认。本院另查明，涉案广从路西边130、132、134、136、138、140、142、144、146、148、150、152号铺位于从规函（2012）1030号《关于广州市轨道交通十四号线一期工程从化段规划选址意见的复函》规划选址范围内。此外，原审期间，原审法院询问《从化市轨道交通十四号线、广从路快速化改造征（借）地及房屋拆迁补偿方案》中为何没有产权置换的内容，被上诉人称因相关项目必须在2016年底完成，如需置换还要另行征地，时间太长，故根据从化市政府意见采取货币补偿的方式。
本院认为：原《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，被诉的《从化市轨道交通十四号线、广从路快速化改造征（借）地及房屋拆迁补偿方案》系针对轨道交通十四号线从化段建设、广从路快速化改造工程的征（借）地及房屋拆迁补偿而制定的，故该办法属于对特定公民、法人和其他组织作出的影响其权利义务的具体行政行为，现上诉人认为该方案的内容侵犯其合法权益，根据上述法律的规定，其有权提起本案诉讼。原审法院认为上述方案只是房屋征收实施过程中的阶段性行为，未对上诉人的权益产生实际影响并以此为由驳回上诉人起诉，属于适用法律错误，本院予以纠正。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销原广东省从化市人民法院（2015）穗从法行初字第2号行政裁定；
二、本案由广州市从化区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 邓 军
代理审判员 钟 涛
代理审判员 金 霞
二〇一五年十一月二十六日
书 记 员 马曼莉