河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）豫法行终字第00044号
上诉人（一审原告）信阳市浉河区五星福利纸箱厂。
法定代表人严光宏，厂长。
委托代理人骈天民，河南冠南律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）信阳市人民政府。
法定代表人乔新江，市长。
委托代理人程倩，信阳市国土资源局工作人员。
委托代理人周玉胜，河南银辉律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）信阳天梯矿业开发总公司。
法定代表人余福建，公司总经理。
委托代理人吕正贵，公司副总经理。
委托代理人时新建，河南以德律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）信阳市浉河区雷诺新型建材有限责任公司。
负责人李长凤，经理。
委托代理人吕正贵，信阳天梯矿业开发总公司副总经理。
委托代理人时新建，河南以德律师事务所律师。
上诉人信阳市浉河区五星福利纸箱厂（以下称福利纸箱厂）因诉信阳市人民政府土地行政批复一案，不服驻马店市中级人民法院作出的（2013）驻行初字第30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人福利纸箱厂法定代表人严光宏及其委托代理人骈天民，被上诉人信阳市人民政府委托代理人程倩、周玉胜，被上诉人信阳天梯矿业开发总公司（以下称天梯公司）和被上诉人信阳市浉河区雷诺新型建材有限责任公司（以下称雷诺公司）共同的委托代理人吕正贵、时新建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
信阳市人民政府2012年6月13日作出信政土（2012）127号《关于撤销﹤福利纸箱厂完善用地手续的批复﹥（信市政土（1998）141号）文件的批复》，主要内容为：1997年11月，天梯公司为了规避向上一级政府审批用地，采取“化整为零”的方式将本应由上级信阳地区行署审批的16.87亩用地手续，分别以福利纸箱厂和雷诺公司的名义向原县级信阳市人民政府申报，并获取了信市政土（1998）141号文批准。该行为是一种采取欺骗手段骗取批准文件的违法行为，同意撤销信市政土（1998）141号文，并收回该宗地的土地使用权。福利纸箱厂不服信政土（2012）127号批复，向河南省人民政府提出行政复议。河南省人民政府复议维持了信政土（2012）127号批复。福利纸箱厂不服，提起诉讼。
驻马店市中级人民法院一审查明以下主要事实：原告福利纸箱厂与第三人天梯公司争议的土地位于信阳市浉河区五星乡七里棚村。该争议地原为信阳市浉河区五星乡七里棚村集体所有。1997年11月1日雷诺公司与七里棚村委签订土地征用协议书，面积约17亩，每亩6万元，位于宝石桥南边，五星乡纸箱厂西，乡间便道南，住宿楼东。1998年3月28日，信阳市五星乡人民政府（以下称五星乡政府）为规避向原信阳地区行政公署上报审批，而向原信阳市人民政府（县级市）报告《关于我乡乡办企业补办用地手续免交土地出让金的请示》（五乡政（1998）26号），将雷诺公司征用签订协议的约17亩土地中，其中一块9.45亩（现争议地）土地以福利纸箱厂的名义进行报批。1998年7月9日原县级信阳市人民政府向福利纸箱厂作出信市政土（1998）141号《关于福利纸箱厂完善用地手续的批复》，同意福利纸箱厂占用五星乡七里棚村十三组土地9.45亩（非耕地）接受处罚后，补办征（拨）用地和出让所有权等手续完善用地手续。出让年限为叁拾年。1998年7月18日，原县级信阳市人民政府给福利纸箱厂颁发了信市国用（1998）字第1027号国有土地使用证，登记用地面积5980.3平方米（8.97亩）。
第三人天梯公司的前身为信阳地区京九铁路建设开发总公司，1999年7月更名为信阳天梯矿业开发总公司。1998年信阳地区京九铁路建设开发总公司投资雷诺公司150万，雷诺公司成为该公司的下属公司。2000年8月，雷诺公司与七里棚村重新签订了土地征用合同，每亩9万元。天梯公司从2000年9月5日起分17笔共支付五星乡七里棚村征地安置费151.5万元。2001年12月24日，生效的信阳市浉河区人民法院（2001）信浉刑初字第199号刑事判决书认定了雷诺公司属于天梯公司的下属公司。
2002年8月22日，福利纸箱厂向信阳市国土资源局写出“关于土地使用者所有权有关问题的说明”，认为雷诺公司是以福利纸箱厂的名义购买的争议地，为颁证方便，土地使用证只是以福利纸箱厂的名义办理登记，天梯公司支付的征地费用，同意该土地更名为天梯公司。2003年1月8日，天梯公司与福利纸箱厂签订协议书，就争议土地以福利纸箱厂的名义进行出卖，天梯公司支付福利纸箱厂劳务费1.5万元。福利纸箱厂于同月23日收到该劳务费。2003年1月23日，信阳市国土资源局就福利纸箱厂持有的信市国用（1998）字第1027号土地使用证涉及的土地发出拟转让给信阳国土储备中心公告。同年2月20日福利纸箱厂向信阳市国土资源局和信阳市国土储备中心送达了公告异议证明，称公告中的土地使用权不同意拟转让，转让证明失效。同年2月26日福利纸箱厂向天梯公司送达终止2003年1月8日与天梯公司签订的协议的通知。
2005年1月6日福利纸箱厂在报纸上发出信市国用（1998）字第1027号土地使用证遗失声明，并声明该证作废。同年2月21日信阳市国土资源局在报纸上发出因福利纸箱厂土地使用证遗失注销，重新颁发新证的公告。同年5月24日，信阳市国土资源局浉河一分局给福利纸箱厂“关于福利纸箱厂补办土地证情况说明的函”，认为信市国用（1998）字第1027号土地使用证未丢失，存于雷诺公司，中止补办程序。福利纸箱厂得知信市国用（1998）字第1027号土地使用证在天梯公司里，在索要未果的情况下提起民事诉讼，要求天梯公司返还属于自己的土地使用证。经多次诉讼，河南省高级人民法院2013年7月17日作出（2012）豫民审字第01557号民事裁定，认为由于涉案土地使用权已被政府收回，返还土地证争议对双方已无实际利益，裁定终结审查该案。
2005年7月12日，天梯公司向信阳市国资委请示请求信阳市人民政府对争议地重新确权，更正土地使用证名称。经多次行政处理，2007年9月19日，信阳市人民政府向信阳市国土资源局作出信政土（2007）155号《关于撤销﹤关于信阳市五星福利纸箱厂完善用地手续的批复﹥（信市政土（1998）141号文件）等的批复》，撤销信市政土（1998）141号土地批复，收回福利纸箱厂国有土地使用权，注销其国用土地使用证，天梯公司重新申请，按政策重新出让给天梯公司。福利纸箱厂对信政土（2007）155号不服，向河南省人民政府提出行政复议。复议期间，河南省人民政府认为当事人愿意通过和解方式解决行政争议，决定中止行政复议。2012年6月13日，信阳市人民政府作出本案信政土（2012）127号被诉批复。
经现场勘查，福利纸箱厂现已在争议的土地上南部建起四层主体结构楼房。1998年7月河南省信阳地区撤销，改为地级信阳市。
一审法院认为，（一）被告信阳市人民政府对原县级信阳市人民政府的行政行为具有处理的法定职权。
（二）原告福利纸箱厂与第三人天梯公司争议的土地，原是雷诺公司与七里棚村1997年11月1日签订土地征用协议范围内的土地。雷诺公司为规避县级信阳市政府批准征地权限的限制，将其征用的约17亩土地化整为零，由五星乡政府分别以雷诺公司和福利纸箱厂的名义向原县级信阳市人民政府上报，骗取原县级信阳市人民政府的信市政土（1998）141号批复，并以福利纸箱厂名义取得市国用（1998）1027号国有土地使用权证。雷诺公司的行为违反了当时《土地管理法》第二十五条第二款“征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准”和第二十六条“一个建设项目需要使用的土地，应当根据总体设计一次申请批准，不得化整为零”的规定，以及1992年9月1日起施行的河南省人民代表大会常务委员会《关于省辖市人民政府、地区行政公署建设征用和划拨、出让土地审批权限的决定》第（二）项“省辖市、地区行政区域内征用和划拨、出让耕地三亩以上，二十亩以下，其他土地十亩以上，三十亩以下，由省辖市人民政府、地区行政公署审批，并报省人民政府土地管理部门备案”的规定。信阳市人民政府在查清事实的情况下，依据《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第四十四条的规定作出信政土（2012）127号批复，事实清楚，适用法律正确，依法应予支持。
（三）1998年天梯公司向雷诺公司注入资金后，雷诺公司成为天梯公司的下属单位，该事实已由生效的信阳市浉河区人民法院（2001）信浉刑初字第199号刑事判决书所确认。原告主张雷诺公司的征地行为不属于天梯公司的行为，理由不成立。
（四）原告福利纸箱厂没有提供出同土地所有者签订任何用地协议及进行过土地补偿的证据，同时，七里棚村证明就争议土地没有与福利纸箱厂签订过任何协议，只与雷诺公司签订过协议并收到支付款。原县级信阳市人民政府的批复行为是在受到骗取情况下作出的，其行为不符合土地管理法的规定。原告主张福利纸箱厂的用地手续合法，证据不足。
（五）由于雷诺公司是天梯公司的下属单位，天梯公司支付给七里棚村的征地安置费151.5万元，应包括争议土地的补偿费用，该款项与2000年雷诺公司与七里棚村签订的土地征用合同约定的地价一致，且该土地征用合同约定的土地现状与2000年10月雷诺公司勘测的宗地图一致，福利纸箱厂作为相邻方在该宗图上加盖了印章，认可该宗图。原告称其取得的土地是划拨，与五星乡政府的报批请示及原县级信阳市人民政府批复土地性质为出让的事实相矛盾。因此，原告主张天梯公司支付的款项不包括争议地，原县级信阳市人民政府为其批复的土地系划拨用地，理由不成立。
（六）被告作出信政土（2012）127号批复后，虽然该批复没有送达给福利纸箱厂，但并没有剥夺其提起行政复议和诉讼的权利。天梯公司在行政听证程序中，声明放弃听证的权利，并不影响行政程序的处理。信阳市人民政府根据信阳市国土资源局的调查、当事人提供的证据材料和举行听证的材料，经审查后作出的信政土（2012）127号批复，程序正当。
综上，原告福利纸箱厂的诉称理由不足，其请求撤销被告的信政土（2012）127号批复，依法不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告诉讼请求。
福利纸箱厂不服一审判决，向本院上诉称：1、原信市政土（1998）141号是上诉人自己获批的批文，不是雷诺公司以上诉人名义获得的批文。其一，上诉人挂靠五星乡企业办并租赁厂房经营。五星乡政府1998年将23家企业全部改制为私营，并于同年3月28日将23家企业用地情况报至上级政府，上级政府同意暂时缓免交出让金，补办用地手续。上诉人遇到这样的机会，不可能给别人办理土地手续。其二，上诉人申请报批土地的时间是1998年3月28日，雷诺公司成立于1998年4月29日，天梯公司当时尚未成立，不可能发生天梯公司或者雷诺公司以上诉人的名义获批土地批文的事情。其三，实际情况是雷诺公司在2000年和2001年期间，从五星乡七里棚村购买（1998）1026号证，从五星乡企业办非法购买上诉人的（1998）1027号证，合计16.87亩，后一行为是对上诉人权利的侵犯。2、雷诺公司与七里棚村签订的合同虚假。雷诺公司和七里棚村签订租赁合同和征地合同时间是1997年11月，但此时雷诺公司还没有成立，不可能有该公司的公章，不可能签订合同；1997年11月征地合同上七里棚村加盖的公章是“信阳市浉河区五星乡七里棚村民委员会”，但此时信阳市还没有撤地改市，还没有浉河区，该公章显然是后加上的，当时并没有发生签订征地合同的事实。3、一审判决和信阳市人民政府以上诉人没有与七里棚村签订征地协议、没有出资为由认定信政土（2012）127号批复成立，属认定事实错误。上诉人是否与七里棚村签订征地协议、是否进行了补偿，是另一法律关系，与本案无关。请求撤销一审判决，撤销信政土（2012）127号批复。
被上诉人信阳市人民政府答辩称：天梯公司的前身是京九铁路建设开发总公司，先于雷诺公司存在，该公司对雷诺公司投资150万元后自然取得对雷诺公司的管理权，原审认定雷诺公司是天梯公司的下属公司没有错误，况且本案不是将争议地确定给某个公司的争议，雷诺公司和天梯公司的关系问题对案件没有实质影响；争议土地是出让土地，本案第三人有大量的证据证明对争议地进行了投入，包括签订租赁协议和征地协议，缴纳征地款等，而上诉人没有任何这方面的证据，不可能取得争议土地。请求驳回上诉，维持原判。
天梯公司和雷诺公司共同答辩称：1、争议土地是雷诺公司以上诉人的名义获批的。雷诺公司于1997年11月与七里棚村签订了约17亩的征地合同，该公司属于1998年五星乡上报的23家企业之一。为规避向信阳地区行政公署报批，五星乡对雷诺公司的用地采取了一分为二的方式，将其中的一块（9.45亩）以上诉人的名义报批，并以上诉人的名义取得了信市国用（1998）字第1027号国有土地使用证。期间雷诺公司与七里棚村重新签订了征地合同并陆续支付了补偿款。为了办证方便，上诉人向信阳市国土资源局出具了办证说明，同意将争议地的土地证更名为天梯公司，并和天梯公司签订协议，收取了天梯公司1.5万元劳务费。只是在办理更名登记时，上诉人反悔。2、雷诺公司虽然成立于1998年，但公司成立之前需要有场地，雷诺公司在筹备阶段使用七里棚村的土地并与七里棚村签订的租赁土地合同和征用土地合同，符合常理。3、关于天梯公司与雷诺公司的关系问题，同意信阳市人民政府的意见。4、上诉人对争议土地没有任何投入，在法律上和事实上都不能取得土地使用权。请求驳回上诉，维持原判。
上述材料及一审期间各方当事人提交的证据均随本案卷宗移送至本院。
本院经审理认定事实如下：（一）信阳市人民政府提交的雷诺公司和七里棚村委会于1997年11月1日签订的征地协议，该协议上加盖的七里棚村委会的公章是“信阳市浉河区七里棚村委会”，而1997年信阳市尚未撤地改市，浉河区尚未成立，该公章显然系事后加盖，不能证明雷诺公司和七里棚村委会在1997年11月1日签订过征地协议，本院对该事实不予认定。（二）1997年11月1日，雷诺公司和七里棚村委会签订租地协议，争议土地在协议的土地范围之内，雷诺公司实际使用该块土地。（三）1998年3月28日，五星乡政府向县级信阳市人民政府上报《关于我乡乡办企业补办用地手续免交土地出让金的请示》，主要内容是该乡所辖23家乡办企业均未依法办理建设用地手续，属于非农业建设用地清查处理的范围，请示要求这些企业补办建设用地手续，免交土地出让金。该《请示》首页显示，领导批示意见是“同意土地出让金暂缓缴纳，请土地局按非农业建设用地清查规定办理手续。”雷诺公司和福利纸箱厂在23家企业名单中。（四）关于天梯公司和雷诺公司的关系问题。“下属公司”不是表述公司与公司之间隶属关系或者管理关系的规范用语，日常用语中的“下属公司”既可以指分公司，也可以指子公司，这两种形式的公司法律性质不同，（2001）信浉刑初字第199号刑事判决认定雷诺公司是天梯公司公司的下属公司，没有说明是子公司还是分公司，不能作为认定天梯公司与雷诺公司之间关系的依据；根据《中华人民共和国公司法》和《公司登记管理条例》的相关规定，公司的设立、变更、终止应当经过登记，本案信阳市人民政府和天梯公司、雷诺公司均没有提供雷诺公司系天梯公司的子公司或者分公司的工商登记资料，不能证明天梯公司与雷诺公司之间存在法律上的隶属关系或者管理关系，故本院对雷诺公司系天梯公司“下属公司”的事实不予认定。（五）其他认定事实与一审一致。
本院认为，（一）信政土（2012）127号批复认定天梯公司系违法行为人不当。天梯公司和雷诺公司均陈述，争议土地是雷诺公司为规避向信阳地区行政公署报批，由五星乡政府对雷诺公司使用的土地采取了一分为二的方式，将其中的一块土地以福利纸箱厂的名义获批，信政土（2012）127号批复认定天梯公司存在“化整为零”骗取批准的违法行为，但没有提供证据证明天梯公司参与了信市政土（1998）141号批复的办理过程，也与天梯公司和雷诺公司的上述陈述相互矛盾，故信政土（2012）127号批复认定天梯公司系违法行为人显属不当。
（二）信政土（2012）127号批复的处理结果正确。信市政土（1998）141号批复作出的基础，是五星乡政府对占用土地但又没有办理手续的乡办企业要求补办建设用地手续的请示，根据国家土地清查政策，申请补办手续的主体是实际占用土地的企业。本案中，信市政土（1998）141号批复涉及的土地由雷诺公司从七里棚村委会租用，雷诺公司应是补办建设用地手续的申请人，但雷诺公司为规避向信阳地区行政公署报批，通过五星乡政府，采取了一分为二的方式，将其使用土地的一部分以福利纸箱厂的名义获批，其行为系骗取批准的行为；同时，福利纸箱厂没有实际使用争议土地，对争议土地不属于可以根据土地清查政策补办用地手续的情形，信市政土（1998）141号批复针对争议土地向福利纸箱厂作出用地批复，缺乏事实基础；福利纸箱厂2003年1月收取劳务费、没有实际持有争议土地使用权证等事实可以佐证，信市政土（1998）141号批复系雷诺公司“化整为零”骗取，信政土（2012）127号批复撤销信市政土（1998）141号批复，处理结果正确。
（三）上诉人要求撤销信政土（2012）127号批复的诉讼请求依法不予支持。信市政土（1998）141号文是针对五星乡政府1998年3月28日《关于我乡乡办企业补办用地手续免交土地出让金的请示》向福利纸箱厂作出的批复，但福利纸箱厂没有使用争议土地，不符合根据国家政策补办用地手续的情形，在该《批复》作出前后，没有与原土地所有权人七里棚村委会签订过用地协议或者征地协议，没有向七里棚村委会支付过土地补偿费用，也没有向国家缴纳过土地出让金，不符合取得争议土地使用权的条件，故信政土（2012）127号批复撤销信市政土（1998）141号批复并收回土地使用权，并无不当。信政土（2012）127号批复存在的认定违法主体错误问题，影响的是天梯公司和雷诺公司的权利，对福利纸箱厂的合法权益不产生影响，不构成福利纸箱厂请求撤销该批复的理由，福利纸箱厂要求撤销信政土（2012）127号批复的诉讼请求，依法不予支持。
综上，信政土（2012）127号批复认定违法主体错误，但不足以撤销；上诉人提出的部分上诉理由成立，依法应予支持，但其要求撤销信政土（2012）127号批复的请求不符合法律规定，本院不予支持；一审判决部分理由不当，依法应予纠正，但认定事实基本清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持驻马店市中级人民法院作出的（2013）驻行初字第30号行政判决。
本案二审诉讼费50元由上诉人信阳市浉河区五星福利纸箱厂承担。
本判决为终审判决。
审判长 李继红
审判员 段励刚
审判员 王盛楠
二〇一四年十二月二十四日
书记员 王 蕊