山东省聊城市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）聊民一终字第143号
上诉人（原审被告）：莘县莘亭街道办事处申苇园村民委员会。
法定代表人：田金江，主任。
委托代理人：申新庆，男，1973年4月12日出生，汉族，住莘县。
上诉人（原审第三人）：申新魁，男，1963年7月2日，汉族，农民，住莘县。
被上诉人（原审原告）：申清明，男，1939年4月16日出生，汉族，农民，住莘县。
委托代理人：申明福，男，1975年10月22日出生，汉族，农民，住址同上，系申清明之子。
委托代理人：许尚涛，山东智祥律师事务所律师。
上诉人莘县莘亭街道办事处申苇园村民委员会（简称申苇园村委会）因土地承包合同纠纷一案，不服山东省莘县人民法院（2012）莘民一初字第1711号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人申苇园村委会的委托代理人申新庆，上诉人申新魁，被上诉人申清明的委托代理人申明福、许尚涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告申清明是原莘县莘亭镇申苇园村退休党支部书记。按当时莘亭镇政府规定，原告的退休金由本村村委会发放。因莘县莘亭镇申苇园村民委员会没有经济收入，没能给原告发放退休金。经当时申苇园村民委员会主任申明全（原告长子）、村委会委员田金江、党支部委员申文起与莘亭镇政府副镇长（兼莘亭镇杜家管区书记）周雍协商，同意将村委会的部分土地承包给原告，以该土地应交的承包金抵偿原告的退休金。协商好后，2002年3月19日，原告与莘县莘亭镇申苇园村民委员会签订了一份土地承包合同，原告申清明、当时申苇园村民委员会主任申明全、管区书记周雍分别在土地承包合同上签名，并加盖上了莘县莘亭镇申苇园村民委员会的公章。合同约定：被告村位于杜家村后，北位于河店界，东位于王庄界，西位于申庄村7.15亩的地块，共计2.75亩；承包期限自2001年开始至2016年止，以种植为业；承包金每年每亩928元。合同签订后，双方均按合同约定履行，莘县莘亭镇申苇园村民委员会将土地交付给了原告，原告一直在该地块种植农作物。2009年莘县莘亭镇申苇园村民委员会更名为莘县莘亭街道办事处申苇园村民委员会。2012年5月30日，被告莘县莘亭街道办事处申苇园村民委员会与第三人申新魁签订一份承包协议，莘亭街道办事处申苇园村民委员会将本村10亩土地承包给了第三人申新魁，申新魁承包的这10亩土地中包含了原告所承包的2.75亩土地。合同签订后，第三人即在该地块耕种。原告多次找被告协商未果。
原审法院认为：原告申清明与莘县莘亭镇申苇园村民委员会签订的承包土地合同，权利义务关系明确，意思表示真实，合同合法有效。莘县莘亭镇申苇园村民委员会更名为莘县莘亭街道办事处申苇园村民委员会，莘县莘亭镇申苇园村民委员会的权利与义务应由变更后的被告莘县莘亭街道办事处申苇园村民委员会享有和承担。原告与莘县莘亭镇申苇园村民委员会签订的土地承包合同承包期至2016年，合同期限未到，在合同期限内双方应当按照约定全面履行自己的义务，故原告要求被告继续履行承包土地合同的诉讼请求依法应予支持。被告又与第三人申新魁签订承包土地合同，将原告所承包土地又承包给第三人，已构成违约，被告与第三人申新魁签订的承包合同所涉及原告所承包地块的合同内容应是无效条款，第三人要求继续耕种不当。被告称，原告所诉请的《承包合同》为违法行为所致，违反了相关的国家土地管理法规，原告不认可，被告也未向法院提供证据证明，本院不予采信。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第一百零七条之规定，经合议庭评议，判决如下：一、原告申清明与被告莘县莘亭街道办事处申苇园村民委员会签订的承包土地合同有效，由原、被告继续履行。二、第三人申新魁与被告莘县莘亭街道办事处申苇园村民委员会签订的承包土地合同中所涉及原告所承包地块的合同内容无效。第三人申新魁退回该地块2.75亩土地归原告耕种。待本判决生效后5日内履行完毕。案件受理费100元，由被告莘县莘亭街道办事处申苇园村民委员会负担。
申苇园村委会不服判决上诉称：请求二审法院撤销一审判决，由政府重新作出具体行政行为。理由如下：一、一审认为申清明与申苇园村委会签订的土地承包合同有效，缺乏法律依据及事实依据。根据我国农村土地承包法第十一条、第二十三条之规定，申清明与申苇园村委会签订的土地承包合同有效与否受制于地方人民政府的具体行政行为而确定，申清明承包土地既没有颁发权证，又没有登记造册，仅凭“管区领导人参与”，本村负责人决定“以承包地抵偿退休金”即形成了合同。二、“以承包地抵顶退休金”是违法的，已涉及到了“土地处分权”，当然包括“土地使用权争议”。我国土地管理法第十六条规定了职能管辖权。能不能使用承包地抵顶退休金，最起码应当有“政府决定”，对政府决定不服再依法起诉。而申清明直接提起民事诉讼，并被判为“有效”，这违背了“由政府处理”为前置条件的规定。故本案一审直接裁判申清明与村委会的合同有效，是违反程序法的。三、一审判决判令第三人申新魁直接退地给申清明是不妥的，也是违反行政管理制度的。申新魁与申清明没有纠纷，也没有直接的利害关系，村委会与申新魁签订土地承包合同是报告给政府进行的，也正是办理申新魁的行政许可时发现了申清明的承包地根本没有土地登记。故不论申新魁与村委会签订的土地承包合同有效、无效，都不应判令第三人申新魁直接将地退给申清明这个“无登记确权”的人并让他继续违法承包。申新魁也同时对此提起上诉。
综上所述，申清明作为前任村支部书记，自己额外包地，又不依法进行申报登记，长期侵占村里的基本耕地；后又违反“村民会议的决议程序”，以不正当的“土地处分权”将“土地抵顶其退休金”，这是违法行为，违法的合同不受法律保护。
申新魁不服判决上诉称：请求二审法院撤销一审判决，由政府重新作出具体行政行为。理由如下：申新魁与申清明没有承包地纠纷，申新魁的土地承包合同是与村委会协商签订，又向乡政府汇报，并要求办理登记确权的。在办理登记时才发现申清明的这块承包地根本没有登记，所以变更登记受阻。又因申清明先起诉，申新魁只能等待结果，再续办登记。一审法院不顾行政管理的法定程序，也不告知判决依据，即判令申新魁退地给申清明，会导致二人的不和谐。故此，申新魁认为一审判决是不合情理，是对法定行政管理权的无视。
申清明辩称：一、两上诉人的上诉理由不能成立，根据我国农村土地承包法第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，当事人可以直接向人民法院起诉。该法第十一条、第二十三条的规定只是说明政府的管理职能，并没有规定颁证才生效。二、本案一审不违反程序法，上诉人申苇园村委会引用我国土地管理法是不恰当的。村委会称一审判决违反了政府处理为前置条件的规定，此是对法律的理解产生了偏差，本案不存在前置条件之规定。我国农村土地承包法相对于我国土地管理法而言是特别法，应优先适用农村土地承包法。三、村委会称一审判决违反行政管理制度并称申新魁没有直接的利害关系是不能成立的。对于承包合同的效力，我国法律没有规定登记生效。上诉人称“也正是办理申新魁的行政许可时发现了申清明的承包地根本没有登记”不能自圆其说。四、申新魁上诉又称“是在办理登记时才发现申清明的这块承包地根本没有登记，所以变更登记受阻，没有登记又如何发现，又如何变更。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回其上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：根据我国农村土地承包法的相关规定，县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权或者林权证等证书，并登记造册。乡（镇）人民政府负责本行政区域内的农村土地承包及承包合同管理。但各级人民政府的上述管理行为并不是确定承包合同效力的实质要件，我国农村土地承包法的上述规定也仅是一种管理性规范，而不是效力性规范。申苇园村委会以申清明与村委会订立的土地承包合同未取得权证且未登记造册为由，称该合同不是有效合同，申苇园村委会的该上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。申苇园村委会又称根据我国土地管理法第十六条之规定，本案纠纷应由“政府处理”作为提起民事诉讼的前置条件。本院认为，该条文中关于“个人之间，个人与单位之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，并不是关于“政府处理为前置条件”的规定，该条文并没有规定提起民事诉讼须经政府处理后，上诉人该上诉理由属对法律的片面理解，本院不予采纳。一审法院根据我国农村土地承包法的相关规定直接审理本案纠纷，并无不当。申苇园村委会及申新魁均上诉称申新魁与申清明没有纠纷，一审判决不应判令申新魁直接向申清明退地。在本案一审过程中，一审法院认为申新魁与本案的诉讼标的有利害关系并将其列为第三人。一审法院判令申新魁承担民事责任、直接向申清明退还土地，符合我国民事诉讼法及相关司法解释的规定。申苇园村委会及申新魁的该上诉理由亦不当，本院不予支持。
综上，上诉人申苇园村委会及上诉人申新魁的上诉请求均不能成立，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费200元，由上诉人申苇园村委会负担100元，由上诉人申新魁负担100元。
本判决为终审判决。
审判长 黄 进
审判员 孙久强
审判员 孔繁奎
二〇一四年五月二十一日
书记员 郭 静