上海市金山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金行初字第29号
原告林万春。
原告郑灵斐（原告林万春之妻）。
原告林天宇（原告林万春之子）。
原告郑灵斐、林天宇的共同委托代理人林万春，年籍详上。
被告上海市金山区市场监督管理局。
法定代表人金关明。
委托代理人黄玉。
委托代理人吴霈。
原告林万春、郑灵斐、林天宇因不服被告上海市金山区市场监督管理局（以下简称金山市监局）作出的《行政处理告知书》，�2015年11月9日向本院提起行政诉讼。经原告补正，本院于2015年11月23日立案受理，并于同月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月18日公开开庭审理了本案。原告林万春（暨原告郑灵斐、林天宇的共同委托代理人），被告金山市监局委托代理人黄玉、吴霈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月24日，被告对三原告作出金市监处告字〔2015〕第010075号《行政处理告知书》，告知被告对三原告投诉上海识途网络科技有限公司（以下简称识途公司）涉嫌虚假宣传及超范围经营一案进行了调查，识途公司未在其公司网站上进行虚假宣传，且无证据证明识途公司超范围经营，被告决定不予立案。
原告林万春、郑灵斐、林天宇诉称，识途公司向三原告寄送的宣传资料存在多处虚假夸大宣传，使原告误以为通用网址及�线网址系域名，违反了《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）的规定；识途公司向原告销售域名，但该公司未获域名注册服务许可，属超范围经营。原告向被告进行投诉，被告答复不予立案错误，故提起诉讼，请求撤销被告于2015年7月24日作出的金市监处告字〔2015〕第010075号《行政处理告知书》。
被告金山市监局辩称，其具有对原告投诉识途公司涉嫌虚假宣传、超范围经营的问题进行查处的职责；被告收到原告投诉后进行了调查，在规定期限内作出答复，处理程序合法；原告投诉材料中提供的宣传资料系北龙中网（北京）科技有限责任公司（以下简称中网公司）的广告材料，并非识途公司的宣传资料，且识途公司的网站无法打开，无证据能够认定该公司存在虚假宣传行为；通用网址和无线网址不是域名，无需获得许可，同时，法律仅规定从�域名注册服务需经许可，对从事域名注册服务代理是否也应获得许可并无规定，识途公司的代理行为不构成超范围经营。故被告答复并无不当，请求依法驳回原告的诉讼请求。
原告为证明其主张，向本院提供了以下证据：1.金市监处告字[2015]第010075号、第010111号《行政处理告知书》，证明被告于2015年7月24日作出涉案不予立案告知，于同年10月12日又就原告后续投诉告知已进行过答复，被告告知不予立案错误；2.投诉书、申诉书，证明原告向被告及上海市工商行政管理局递交了投诉及申诉材料；3.邮政快递凭证及转送告知单，证明原告邮递了投诉及申诉材料，后上海市工商行政管理局将申诉材料转交被告处理；4.林万春与识途公司签订的《识途网络通用/无线网址/域名合同》、《识途网络域名合同》，证明识途公司未表明其系中网公司、北京新网数码信息技术有限公司（以下简称新网公司）的注册服务代理商，其以中国互联网络信息中心的名义并以域名的形式销售通用网址、无线网址，属欺诈行为；5.林万春通过识途公司注册由中网公司颁发的通用网址为“中华食品罐头机械网”的《通用网址注册证书》、林万春通过识途公司注册由中网公司颁发的无线网址为“中华食品罐头机械网”的《无线网址注册证书》、林万春通过新网公司注册域名为“中华食品罐头机械网.com”的《国际域名注册证书》，证明原告通过识途公司取得上述证书，且中国互联网络信息中心在通用网址、无线网址证书上盖章确认，通用网址、无线网址为中网公司和中国互联网络信息中心联合销售；6.中华人民共和国工业和信息化部（以下简称工信部）工信公开〔2015〕118号、244号《政府信息公开申请答复告知书》，《互联网域名根服务器设置及其运行机�和注册管理机构的设定审批》，证明通用网址及无线网址不是域名，中国互联网络信息中心未授权中网公司颁发证书，且通用网址及无线网址也不属中国互联网络信息中心的许可销售范围；7.广告宣传资料，证明识途公司提供给原告的广告资料存在多处虚假宣传；8.国家标准化管理委员会《关于通用网址标准问题的咨询的答复》，证明通用网址没有国家标准；9.上海市通信管理局所作编号为2015016的《政府信息公开答复书》，证明识途公司未获域名注册服务许可；10.天天快递凭证，证明识途公司向原告邮寄了广告宣传资料和证书；11.东莞市工商行政管理局东工商南处字[2015]第171号《行政处罚决定书》，证明执法实践中存在对虚假宣传进行行政处罚的案例；12.识途公司档案机读材料，证明识途公司的经营范围；13.林万春、郑灵斐、林天宇的身份证复印件，证明三原告的身份情况；14.工信部工信公开〔2015〕239号《政府信息公开申请答复告知书》，证明销售域名必须获得许可。
被告为证明其主张，向本院提供了以下依据、证据：
一、依据：《中华人民共和国公司登记管理条例》（以下简称《公司登记管理条例》）第八条、第二十六条，《广告法》第六条，作为其职权依据；《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六条第一款、第十七条、第十九条，作为其执法程序依据；《广告法》第六条，《公司登记管理条例》第八条、第二十六条，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第六条、第十七条、第十九条，作为其法律适用依据。
二、执法程序证据：1.原告向被告提交的投诉材料及邮政快递收件人联，证明被告于2015年7月6日收到原告投诉材料，其中包括投诉书，广告宣传资料，国家标准化管理委员会�关于通用网址标准问题的咨询的答复》，工信部工信公开〔2015〕118号《政府信息公开申请答复告知书》，林万春的身份证复印件，上海市通信管理局所作编号为2015011的《政府信息公开申请答复书》，识途公司档案机读材料，三原告通过识途公司注册的通用网址、无线网址、域名清单，工信部工信电管罚字第〔2011〕118号《行政处罚决定书》，林万春通过识途公司注册由中网公司颁发的通用网址为“百事可乐公司”的《通用网址注册证书》、林万春通过识途公司注册由中网公司颁发的无线网址为“百事可乐公司”《无线网址注册证书》、林天宇通过识途公司注册由中网公司颁发的通用网址为“中国食品罐头机械商城”的《通用网址注册证书》、林天宇通过识途公司注册由中网公司颁发的无线网址为“中国食品罐头机械商城”的《无线网址注册证书》、林天宇通过厦�纳网科技有限公司（以下简称纳网公司）注册域名为“中国食品罐头机械商城.tel”的《国际域名注册证书》、林天宇通过新网公司注册域名为“中国食品罐头机械商城.com”的《国际域名注册证书》、林天宇通过新网公司注册域名为“中国食品罐头机械商城.net”的《国际域名注册证书》，林天宇与识途公司签订的《识途网络通用/无线网址/域名合同》；2.举报登记信息，证明被告对原告的投诉举报在内部系统里进行了登记；3.案件来源登记表，证明被告于2015年7月14日对原告投诉进行了案件来源登记；4.调查资料，证明被告于2015年7月20日对识途公司进行了调查、询问，制作了询问笔录，调取了识途公司营业执照复印件,识途公司法定代表人樊鹤鑫的身份证复印件,识途公司授权委托书及受托人身份证复印件,《“.网址移动服务”注册认证协议》,《新网互联[企业互联网服�]合作伙伴合作协议书》,中网公司2012年1月向识途公司颁发的“2012年度通用网址注册服务机构”、“2012年度无线网址注册服务机构”、“2012年度‘可信网站’验证服务中心”证书,网址为www.st99.net.cn的识途公司网站无法登录的情况说明及网站截图等材料；5.不予立案审批表，证明被告经过调查未发现识途公司存在原告投诉的虚假宣传及超范围经营的行为；6.金市监处告字[2015]第010075号《行政处理告知书》，证明被告于2015年7月24日对原告作出书面告知，并进行邮寄送达。
三、认定事实证据：1.原告向被告提交的投诉举报材料，证明原告向被告进行投诉，提交了内容如前的投诉材料；2.询问笔录，证明被告对原告的投诉进行了调查、核实；3.识途公司网站登录情况说明及截图，证明识途公司的网页无法打开，未发现存在虚假宣传行为；4.识途公司营业执照复印件�证明识途公司的经营范围；5.识途公司法定代表人樊鹤鑫的身份证复印件、识途公司授权委托书及受托人身份证复印件，证明识途公司接受了被告的调查；6.《“.网址移动服务”注册认证协议》，证明中网公司与识途公司签订了“.网址移动服务”注册认证协议；7.《新网互联[企业互联网服务]合作伙伴合作协议书》，证明识途公司与北京新网互联科技有限公司上海分公司（以下简称新网互联公司）签订了合作协议，识途公司从事的是域名注册代理服务；8.中网公司2012年1月向识途公司颁发的“2012年度通用网址注册服务机构”、“2012年度无线网址注册服务机构”、“2012年度‘可信网站’验证服务中心”证书，证明中网公司和识途公司有合作协议，识途公司在其经营范围内开展了相应服务；9.网址为www.knet.cn的中网公司网站截图，证明原告投诉虚假宣传反映的是中网公�的相关行为。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1、证据4、证据5、证据6、证据7、证据8的真实性予以认可，对其证明内容不认可；对证据2、证据3、证据10、证据11、证据14的真实性予以认可，但认为与本案无关；对其他证据均无异议。
原告对被告提供的职权依据、执法程序依据、法律适用依据均无异议。原告对被告执法程序证据4中询问笔录记载的内容有异议，对其他执法程序证据均无异议。原告对被告认定事实证据2有异议，认为被告仅核实了识途公司的基本情况，未就原告投诉反映的问题进行调查；关于证据3，识途公司网站确实无法登录，该公司作为域名销售机构显不合格；对证据5中识途公司法定代表人身份情况有异议，但对其他材料无异议；关于证据7，原告认为其取得的国际域名注册证书系通过新网公司注册，并非通过新网互联公司注�，该证据与本案无关；关于证据8，认为与本案无关；对其他证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据，证据8、证据11为复印件，原告无法提供原件或合法有效的复制件，故本院对两份证据的真实性无法认定；原告其他证据均与本案相关，被告对证据真实性亦无异议，本院均予认可。被告提供的执法程序证据能够完整反映原告投诉及被告调查、答复的过程，本院均予认可；被告提供的认定事实证据中，证据7系新网互联公司与识途公司签订的合作协议，但原告投诉未涉及新网互联公司的行为，故该证据与本案无关；其他认定事实证据与本案待证事实相关，具有真实性，本院均予认可。
结合当事人的庭审陈述和上述采信的证据，本院确认以下事实：2012年前后，原告林万春、郑灵斐、林天宇与识途公司签订了《识途网络通用/无线网址/域名合同》及《识途网络域名合同》，支付了注册费用，后获得了由中网公司颁发、中国互联网络信息中心确认的网址为“百事可乐公司”、“中国食品罐头机械商城”、“中华食品罐头机械网”等若干通用网址、无线网址注册证书；获得了通过新网公司、纳网公司注册的域名为“中华食品罐头机械网.com”、“中国食品罐头机械商城.com”、“中国食品罐头机械商城.net”、“中国食品罐头机械商城.tel”等若干国际域名注册证书。2015年7月5日，三原告向被告金山市监局邮递了投诉书及投诉材料，反映识途公司未取得域名注册服务许可从事域名注册服务，属超范围经营，同时识途公司寄送的宣传资料存在虚假夸大宣传，违反了《广告法》的规定，要求进行查处。2015年7月6日，被告金山市监局对前述投诉进行了登记，经向识途公司调查、核实，于2015年7月24日作出金市监处告字〔2015〕第010075号《行政处理告知书》，告知识途公司未在其公司网站上进行虚假宣传，也无证据证明其超范围经营，决定不予立案。三原告不服，向本院提起诉讼。
同时查明，三原告投诉材料中的宣传资料系中网公司的宣传广告，其中所载网址www.knet.cn亦系中网公司的企业网址。识途公司经营范围为从事计算机网络领域内的技术开发、技术咨询、技术服务，计算机网络工程，计算机软件开发等；该公司网址为www.st99.net.cn的企业网站在被告调查过程中及调查结束后一直无法登录。
另查明，原告林万春曾多次向工信部、上海市通信管理局申请公开相关政府信息。工信部于2015年6月3日作出工信公开〔2015〕118号《政府信息公开申请答复告知书》，告知该部未制作或获取申请人申请公开的“中国互联网络信息中心授权北龙中网（北京）科技有�公司对外颁发证书盖章的相关文件”，申请人提及的“通用网址”和“移动无线网址”属于基于关键词互联网寻址技术的服务类产品，不属于域名范畴，该部未对此类业务开展行政许可或备案；上海市通信管理局于2015年6月29日作出编号为2015011的《政府信息公开申请答复书》，告知该局未向识途公司发放过域名注册服务机构许可批文，工信部转予该局的上海市范围内域名注册服务机构名单中也无识途公司；上海市通信管理局于2015年9月28日作出编号为2015016的《政府信息公开答复书》，亦告知了如上内容；工信部于2015年10月13日作出工信公开〔2015〕239号《政府信息公开申请答复告知书》，对申请人要求获取的“厦门纳网科技有限公司获得域名注册服务机构许可证及经营范围的相关文件”，答复称“我部《关于同意厦门纳网科技有限公司成为域名注册服务机构的批复》�工信部电管涵〔2009〕220号），请登录www.nawang.cn/upload/download/2009_220.pdf进行查询，该批复包含厦门纳网科技有限公司提供注册服务的域名项目”；工信部于2015年10月19日作出工信公开〔2015〕244号《政府信息公开申请答复告知书》，告知该部未制作或获取申请人申请公开的“中国互联网络信息中心成为‘无线网址’注册管理机构的全部申请材料与批复文件”、“中国互联网络信息中心成为‘通用网址’注册管理机构的全部申请材料与批复文件”。
本院认为，根据《广告法》第六条第二款、《公司登记管理条例》第八条的规定，被告作为辖区内广告监督管理及公司登记机关，具有对原告投诉识途公司涉嫌虚假宣传及超范围经营的问题进行核查、处理的法定职责。被告在接到原告投诉后，进行了登记、核查，决定不予立案，并在规定期限内向原告作出《行政处理告知书》，执法程序合法。被告经核查答复原告，识途公司未在其公司网站上进行虚假宣传，也无证据证明其超范围经营，决定不予立案，故本案涉及的问题有：是否有证据证明识途公司进行了虚假宣传；识途公司的行为是否构成超范围经营。
一、关于虚假宣传问题
原告在投诉书及投诉材料中反映识途公司寄送的宣传资料存在多处虚假、夸大之处。该宣传资料系中网公司的宣传广告，广告内容是否虚假、夸大或引人误解不影响对识途公司的行为是否构成虚假宣传的认定。同时，被告在调查过程中又查看了识途公司的网站，因网站无法登录未能查实该公司是否存在其他虚假宣传或欺诈行为。被告已履行尽职调查义务，其将查实情况如实告知，并无不当。至于原告提及中国互联网络信息中心、中网公司等其他单位、公司存在欺诈、误导等违法行为的问题，与被告就原告投诉识途公司相关行为启动的调查答复程序无关，不属于本案审理范围，原告可通过其他法律途径另行处理。
二、关于超范围经营问题
超范围经营是指经营主体超出登记机关核准的经营范围从事经营活动的行为。经营范围是企业从事经营活动的业务范围，应当依法经企业登记机关登记，对须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。本案中，原告投诉识途公司涉嫌超范围经营的行为可分为两类：第一类是通用网址、无线网址注册相关行为；第二类是域名注册相关行为。
对于第一类行为，相关法律规范未规定通用网址、无线网址的注册及其服务是否需获得许可。从工信部工信公开〔2015〕118号《政府信息公开申请答复告知书》答复内容可知，通用网址、无线网址系基于关键词互联网寻址技术的服务类产品，不属于域名范畴，工信部亦未对此类业务开展行政许可或备案。故经营范围包括计算机网络领域技术开发、技术咨询、技术服务的识途公司，其从事无线网址、通用网址的注册服务未超出经营范围。
对于第二类行为，识途公司与原告签订域名注册合同后，通过纳网公司等域名注册服务机构为原告注册提供了合法有效的域名注册证书，识途公司实质上是以中介服务机构身份从事了域名注册服务代理工作。关于域名注册服务，《中国互联网络域名管理办法》第十一条规定，在中华人民共和国境内设立域名注册管理机构和域名注册服务机构，应当经信息产业管理部门批准；《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》将“设立互联网域名注册服务机构审批”作为法律、行政法规以外的规范性文件设定，但确需保留且符合《中华人民共和国行政许可�》（以下简称《行政许可法》）第十二条规定事项的行政审批项目，决定根据《行政许可法》第十四条第二款的规定予以保留并设定行政许可。因此，域名注册服务机构的设定需要依法获得信息产业管理部门的行政许可。故未获域名注册服务机构许可批文的识途公司相关域名注册行为是否构成超范围经营问题的实质是：中介服务机构从事行政许可事项的代理是否应获得许可。若需许可，则识途公司未经许可从事域名注册服务代理的行为构成超范围经营；若无需许可，经营范围包括计算机网络领域技术服务的识途公司相关域名注册服务代理行为不构成超范围经营。
对此问题的认定，本院认为应考虑如下因素：首先，代理行为是否行使了行政许可赋予被许可人的实质性权利。实践中，行政许可事项的代理行为主要可分为两种，第一种是形式代理行为，即中介�务机构进行行政许可事项中程序性、事务性工作的代理，该代理活动扩展了被许可人的活动范围，未行使行政许可赋予被许可人从事特定活动的实质性权利，未损害行政许可制度的核心价值，应为法律所准许；第二种是实质代理行为，即中介服务机构代理过程中行使了被许可人享有的行政许可赋予的实质性权利，该代理已异化为《行政许可法》第八十条第（一）项规定的非法转让行政许可的行为，中介服务机构的行为亦有违《行政许可法》第八十一条的规定，属未经许可擅自从事依法应经许可的活动的行为，故实质代理行为为《行政许可法》所禁止。其次，法律、行政法规等有无对被许可事项的代理行为再设定行政许可。依据《行政许可法》第四条规定的行政许可法定原则，法律、行政法规等对被许可事项代理行为亦设定了行政许可的，该代理行为应获许可；若未设定，则不应要求代理行为获得许可。本案中，识途公司收取原告注册资料及费用，后提供由经许可的注册服务机构注册的合法有效的域名注册证书，注册信息的审查与注册证书的制发均由域名注册服务机构完成，识途公司从事的是域名注册服务事务性工作，系形式代理行为。同时，查相关法律规范及《中国互联网络域名管理办法》的规定，均未对从事域名注册服务代理是否应获许可作出规定。故识途公司涉案域名注册服务代理行为无需获得行政许可，其作为网络服务机构，相关域名注册代理行为亦不构成超范围经营。
综上，原告的投诉及被告的核查均无法证实识途公司存在虚假宣传及超范围经营的行为，被告告知不予立案并无不当。原告认为识途公司进行了虚假、夸大宣传，未经许可从事域名注册服务构成超范围经营，无事实根据和法律依据，本院�予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告林万春、郑灵斐、林天宇的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告林万春、郑灵斐、林天宇负担(已缴纳)。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 许 颖
审 判 员 崔胜东
人民陪审员 王 维
二〇一六年四月十二日
书 记 员 刘 月
附：相关法律条文
一、《中华人民共和国广告法》
第六条……
县级以上地方工商行政管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作，县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责�围内负责广告管理相关工作。
二、《中华人民共和国行政许可法》
第四条设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
第十一条设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。
第十二条下列事项可以设定行政许可：
（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；
（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；
（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；
（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；
（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；
（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。
第十四条……
必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。
第八十条被许可人有下列行为之一的，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）涂改、倒卖、出租、出借行政许可�件，或者以其他形式非法转让行政许可的；
……
第八十一条公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
四、《中华人民共和国公司登记管理条例》
第八条设区的市（地区）工商行政管理局、县工商行政管理局，以及直辖市的工商行政管理分局、设区的市工商行政管理局的区分局，负责本辖区内下列公司的登记：
（一）本条例第六条和第七条所列公司以外的�他公司；
（二）国家工商行政管理总局和省、自治区、直辖市工商行政管理局授权登记的公司。
前款规定的具体登记管辖由省、自治区、直辖市工商行政管理局规定。但是，其中的股份有限公司由设区的市（地区）工商行政管理局负责登记。
五、《中国互联网络域名管理办法》
第十一条在中华人民共和国境内设立域名注册管理机构和域名注册服务机构，应当经信息产业部批准。