广西壮族自治区百色市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）百中行终字第50号
上诉人（一审原告）凌云县泗城镇解放社区四组，地址：广西凌云县泗城镇解放社区。
诉讼代表人岑立达。
委托代理人陈洪东，广西大航律师事务所律师。
委托代理人岑钟卫（曾用名岑立琦）。
被上诉人（一审被告）凌云县人民政府，住所地：广西凌云县泗城镇新秀社区西苑小区422号。
法定代表人方立斯，该县县长。
委托代理人吴道江。
委托代理人黄美芳。
一审第三人罗玉凌，个体户。
一审第三人林军，个体户。
一审第三人林枫，个体户。
一审第三人林涛，个体户。
上诉人凌云县泗城镇解放社区四组因凌云县人民政府颁发国有土地使用证行政行为一案，不服凌云县人民法院2013年11月15日作出的（2013）凌行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月23日受理了本案并依法组成合议庭，2014年7月15日公开开庭审理了本案。上诉人凌云县泗城镇解放社区四组诉讼代表人岑立达及委托代理人陈洪东、岑钟卫，被上诉人凌云县人民政府的委托代理人吴道江、黄美芳，一审第三人林军、林枫到庭参加诉讼，一审第三人罗玉凌、林涛经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
一审查明，1986年1月16日原为凌云县教师进修学校的教师黄梦飞因退休无住宅基地，经与当时的解放街第四生产队协商达成协议，约定由黄梦飞支付1200元青苗补助费给解放街第四生产队，解放街第四生产队则将县汽车站与县物资局之间一块靠近西溪河的二分三厘沙滩荒地给黄梦飞作为建房基地。后黄梦飞户在该宗地上建私人住宅居住至今。1986年11月，凌云县土地管理局根据国家及自治区土地政策的有关规定，在全县范围内对非农业建设用地进行大清查活动，黄梦飞宗地亦在清理之列。黄梦飞在此次清理中被处罚款3000元，黄梦飞分别于1986年11月10日、15日、26日向凌云县土地管理局交纳了3000元罚款。1989年9月10日该宗地经黄梦飞及邻宗地谭智良、陆天送指界调查，并采用皮尺测量，计算出总面积为246.66平方米，建筑用地182.64平方米。1994年经核实后实际用地面积275.92平方米。凌云县土地管理局对黄梦飞户宗地进行了清理，黄梦飞接受了罚款并补交了城市建设配套费后，凌云县人民政府认为黄梦飞违法用地建房事实均发生在《中华人民共和国土地管理法》实施前，黄梦飞宗地经过清查处理后，四至界限清楚、土地来源明确无争议，遂于1995年5月25日依法为黄梦飞颁发了凌国用（1995）字第01045号《国有土地使用证》，该证注明土地用途为住宅，面积275.92平方米。2013年9月3日原告以被告凌云县人民政府颁发给黄梦飞的《国有土地使用证》侵害了原告的合法权益，遂起诉法院要求依法撤销被告颁发的凌国用（1995）字第01045号《国有土地使用证》。另查明，黄梦飞已逝世，第三人罗玉凌、林军、林枫、林涛系其法定继承人，即罗玉凌为其妻子，林军、林枫、林涛为其儿子。
一审法院审理认为，根据当时国家及《广西壮族自治区人民政府关于严肃处理城乡违法占地违章建房问题的通知》、广西壮族自治区土地管理局《关于土地登记、颁发证书工作若干具体政策问题的意见》、凌云县人民政府“关于在全县开展清理整顿土地市场的暂行规定”的相关规定，1982年以后至1987年1月《土地管理法》正式实施前，国家机关、集体单位和个人违法占地，在非农业建设用地清查中，未有进行清查处理的，一律不能登记、发证。城镇或农村居民，居住用地面积，户均超过《广西土地管理实施办法》所规定数量的超过部分，属1982年以后的，经过非农业建设用地清查处理，确认土地使用证后，可以登记，发给证书。对经过处理后的土地，可以核发国有土地使用证。在1986年凌云县非农业建设用地清查中，黄梦飞宗地被凌云县土地管理局处予罚款清查处理，1995年5月25日凌云县人民政府在黄梦飞接受处罚并补交了城市建设配套费后，为黄梦飞颁发了凌国用（1995）字第01045号《国有土地使用证》，凌云县人民政府的颁证行为在其职权范围内依法行政，于法有据，程序合法。
至于本案诉讼时效问题，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十二条规定：“对涉及行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人诉权或者起诉期限的，起诉期限从当事人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。当事人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案被告凌云县政府1995年所颁发的土地使用证涉及不动产，不是普通的颁证行为，因此本案诉讼时效应以20年计算，故本案尚在诉讼时效期内，第三人辩称本案诉讼时效应为2年的辩解意见本院不予支持。
至于原告的主体资格问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第一款第一项的规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；原告长期在本案争议地生产生活，且黄梦飞当时与原告签订协议，原告在本案中具备原告主体资格，第三人的辩解意见本院不予支持。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条的规定，原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据。原告起诉时提供了《土地转让协议书》、土地违法举报函、关于对土地违法举报不予立案的答复、百国土资复（2013）8号行政复议书、凌云县人民法院（2013）凌行立字第2号行政裁定书、主张权利意见书、岑立达、劳贵凌身份证复印件，证明本案诉争的土地属原告所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条和国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定：单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体所有使用的除外，属于国家所有。本院认为土地使用权应以登记为准，原告与黄梦飞所签订的协议已明确当时转让给黄梦飞的是荒滩沙地，其所提供的证据只能证明原告为此曾寻求合法的解决途径，但未能充分证明本案诉争的荒滩沙地属原告集体所有，现原告迄今亦没有其他证据证明该荒滩沙地属原告所有，因此，该荒滩沙地属国家所有。凌云县人民政府对荒滩沙地的土地使用权权属有权作出处理决定。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第一款第四项之规定，作出判决，驳回原告凌云县泗城镇解放社区四组要求撤销凌云县人民政府1995年5月作出的凌国用（1995）字第01045号《国有土地使用权证》的诉讼请求。本案受理费50元，由原告凌云县泗城镇解放社区四组负担。
上诉人凌云县泗城镇解放社区四组上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律不当，判决错误。上诉人协议转让给一审第三人的只是土地使用权，所有权并没有转让，该地并没有办理征地手续，其所有权仍然属于集体所有，有土地权属核定书证明争议地处在上诉人解放社区集体所有土地范围，被上诉人将集体土地当作国有土地颁证是错误的。双方在1986年1月16日协议中，只是转让二分三厘（即153.18平方米）荒地使用权，而现一审第三人取得的证却是275.92平方米，被上诉人以罚代征是错误的。请求二审法院撤销原判，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人凌云县人民政府辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。黄梦飞原为凌云县教师进修学校的退休教师，因退休后无住宅基地，1986年1月16日解放街第四生产队同意由黄梦飞支付1200元青苗补助费后，将县汽车站与物资局之间的沙滩荒地二分三厘给黄梦飞作为建房基地。1986年11月，凌云县土地管理局根据国家及自治区土地政策的有关规定，在全县范围内对非农业建设用地进行大清查活动，黄梦飞宗地亦在清理之列，被处罚款3000元，黄梦飞交纳了3000元罚款。1989年9月10日经本宗地黄梦飞、邻宗地谭智良、陆天送进行指界调查，并采用皮尺进行测量，计算出黄梦飞宗地总面积246.66平方米，其中建筑用地182.64平方米。1994年经再次核实，实际用地面积275.92平方米。被上诉人根据广西壮族自治区土地管理局《关于土地登记、颁发证书工作若干具体政策问题的意见》（桂土字（1988）46号）第四条、第十一条，可以发给证书。上诉人提供的土地权属核定书，只能证明上诉人自1993年以后地域界址范围，是行政村的界线协议书，并不能改变界址范围内的沙滩地属于国家所有的性质，上诉人也没有相关证据证实沙滩地享有所有权。综上，请求二审法院维持一审判决。
一审第三人罗玉凌、林军、林枫、林涛述称，当年父亲与上诉人签订的是青苗补偿，而不是买卖土地的协议，其他意见与被上诉人一致。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十一条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位和个人使用；单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。被上诉人凌云县人民政府依法具有对辖区内单位之间的土地使用权权属纠纷作出处理决定的法定职责及其行政执法主体资格。本案的争议焦点是，被上诉人凌云县人民政府颁布发的凌国用（1995）字第01045号《国有土地使用权证》是否有事实和法律依据，程序是否合法。一审第三人之父黄梦飞原为凌云县教师进修学校的退休教师，因退休后无住宅基地，1986年1月16日解放街第四生产队同意由黄梦飞支付1200元青苗补助费后，将县汽车站与物资局之间的沙滩荒地二分三厘给黄梦飞作为建房基地使用。1986年11月，凌云县土地管理局根据国家及自治区土地政策的有关规定，在全县范围内对非农业建设用地进行大清查活动，黄梦飞宗地亦在清理之内，被处予3000元的罚款，黄梦飞先后分三次交纳了罚款。1995年被上诉人根据广西壮族自治区土地管理局《关于土地登记、颁发证书工作若干具体政策问题的意见》（桂土字（1988）46号）第十一条的规定，并在其补交了城市建设配套费后，在1989年9月10日经本宗地黄梦飞、邻宗地谭智良、陆天送进行指界调查，及经1994年再次核实的基础上给予办证，该具体行政行为合法。上诉人主张争议的沙滩荒地属于其集体所有，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条和国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定：单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体所有使用的除外，属于国家所有。因上诉人没有其他证据证明该荒滩沙地属集体所有，被上诉人凌云县人民政府对荒滩沙地的土地使用权权属有权作出处理决定。故上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉主张与事实不符，无法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人凌云县泗城镇解放社区四组负担。
本判决为终审判决。
审判长 任小婴
审判员 何振峰
审判员 罗 敏
二〇一四年八月十八日
书记员 赵 越