浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终400号
上诉人（原审原告）俞关海，男，1956年7月1日出生，汉族，住杭州市萧山区。
委托代理人姜小明，浙江泽大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市国土资源局，住所地杭州市解放东路18号市民中心C座。
法定代表人谢建华，该局局长。
委托代理人朱亮，杭州市国土资源局萧山分局工作人员。
委托代理人沃青雯，浙江王建军律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州市萧山区人民政府南阳街道办事处，住所地杭州市萧山区南虹路528号。
法定代表人顾华铭，主任。
委托代理人俞杭奇，该街道办事处工作人员。
委托代理人韩美琴，浙江法君律师事务所律师。
上诉人俞关海因征地房屋补偿决定及行政复议一案，不服杭州市萧山区人民法院（2017）浙0109行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
杭州市国土资源局（以下简称市国土局）于2016年7月28日对俞关海（户）作出杭（萧）集房决字[2016]第1号《征地房屋补偿决定书》，认定以下事实：一、申请人南阳街道具有征地房屋补偿主体资格，其补偿行为合法，补偿程序到位，补偿安置标准符合相关政策规定。二、已经批准公告《空港新城城市示范村（南阳区块）项目征地房屋补偿实施方案》（杭萧集房补字[2014]9号）中明确的相关补偿安置等内容符合政策规定。三、依据2015年11月28日中衡评估公司出具的关于被申请人俞关海（户）《房屋拆迁补偿价格估价分户报告》[中衡拆评（2014）空B字第003号）以及该户征地房屋补偿价格评估结果公示，符合评估工作程序的形式要求，评估机构对评估的补偿价格真实性承担法律责任。因被申请人在规定时间内拒绝房屋整体丈量评估，从而造成事实上无法确定其房屋的最终价值和补偿金额。四、被申请人俞关海（户）房屋位于×街，属于该项目的征地房屋补偿实施范围内。1989年12月30日经原萧山市南阳镇人民政府确权认定，合法建筑占地面积88平方米（3层）。五、被申请人俞关海（户）的户籍人口共计6人，为户主本人俞关海、妻子王某、儿子俞某1、孙子俞某2（已领取独生子女光荣证）、妹妹俞某3，均为在册农业户口；儿媳沈某为×街道农业人员。
市国土局据此决定：一、被申请人俞关海（户）房屋补偿按照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》（以下简称《市征补条例》）、《杭州市萧山区人民政府办公室关于调整杭州市萧山区房屋重置价格的通知》（萧政办发[2013]149号）、《杭州市萧山区人民政府区长办公会议纪要》（[2009]3号）等文件规定进行丈量评估，并以货币形式进行补偿。目前应当按照中衡评估公司出具的房屋拆迁补偿价格估价报告的金额364970元和参照杭州市萧山区人民政府区长办公会议纪要〔2009〕3号相关规定先行核定的内部装修145952元，共计510922元进行补偿。鉴于被申请人拒绝内部装修评估，待其房屋被依法拆迁之前仍将安排一次入室评估，届时若内部装修价格超过400元/平方米的，则按实补足差额部分。二、被申请人的安置方式为调产安置，安置地点为萧山区×村（东至潮都西路，南至左十四线，西至南阳大道，北至南临路）。安置人口为6人，分别为户主俞关海、妻子王某、儿子俞某1、儿媳沈某、妹妹俞某3、孙子俞某2（独生子女）。安置用房面积为高层420平方米（按7人计算）。最终安置人口和安置用房面积在安置分房前按有关规定核定。三、被申请人应在收到本决定书之日起7日内完成搬迁，并自行过渡，过渡期限为腾房之日起24个月；被申请人户内过渡人数为6人，过渡期限内的临时过渡费为每人每月400元，共计57600元。超过过渡期限的，自逾期之月起，临时过渡费按照2倍标准计发。搬家补贴费标准为一次性每人500元，共计3000元，总计60600元。其他补助按《空港新城城市示范村（南阳区块）项目征地房屋补偿实施方案》补偿。四、申请人目前实际应支付被申请人补偿费510922元和过渡费等费用60600元，总计571522元，此款项在本决定书生效之后7日内履行。
原审法院经审理查明，2014年8月26日，市国土局作出杭萧土字征补（2014）9号《关于空港新城城市示范村（南阳区块）项目征地房屋补偿实施方案的批复》，批准了《空港新城城市示范村（南阳区块）项目征地房屋补偿实施方案》（以下简称《补偿实施方案》），同日，市国土局将该《补偿实施方案》在萧山日报刊登公告，并在萧山区南阳街道南兴村村委会公告栏张贴了公告文本。《补偿实施方案》的主要内容是：补偿人为南阳街道；该项目的实施范围位于南阳街道南兴村（东至潮都西路，南至左十四线，西至南阳大道，北至南临路）；房屋补偿按照《市征补条例》、萧政办发[2013]149号、[2009]3号《会议纪要》、萧政办发[2010]30号等文件的规定，由评估机构评估确定；对于住宅用房的安置方式为调产安置，安置地点在南阳大道以东，港城大道以南，潮都西路以西，左十四线以北，安置标准按照萧政办发[2010]30号文件和《关于萧山区城市示范村建设安置有关问题的补充意见》（萧城乡办[2013]30号）文件执行；签约期限为公告之日起一个月内；评估服务机构为中衡评估公司；该实施方案还对过渡方式、过渡期限，方案的实施步骤等做了规定。2014年11月25日、28日、同年12月1日，中衡评估公司三次通知俞关海，将对其位于南兴村的案涉房屋进行丈量评估，俞关海均拒绝中衡评估公司对其房屋进行评估。中衡评估公司对俞关海案涉房屋在外部丈量后进行了评估，于2015年11月28日出具了《房屋拆迁补偿价格估价分户报告》，根据该报告，估价时点为2014年8月26日，以萧政办发[2013]149号文件作为估价依据之一，经评估，案涉房屋及附属设施总建筑面积437.38平方米，其中主房（含阁楼14平方米）364.88平方米，附房49.56平方米，棚22.94平方米，拆迁补偿价值合计364970元，该评估价未包括案涉房屋的内部装修部分。中衡评估公司于同年12月18日将案涉评估报告送达俞关海。2015年12月17日，中衡评估公司将俞关海（户）的房屋补偿价格评估结果、南阳街道将俞关海（户）的安置结果在南兴村村委会村务公告栏张贴公告，公告异议期为2015年12月17日至24日。在异议期内，均未收到俞关海提出的异议。因南阳街道与俞关海就案涉房屋拆迁的补偿安置问题不能协商一致，南阳街道向萧山国土分局申请调解其与俞关海之间的拆迁补偿安置争议，萧山国土分局于2016年1月12日下午在南兴村村委会主持召开调解会议，俞关海和南阳街道相关工作人员参加了调解会，因俞关海要求另行批准宅基地建房安置，不接受调产安置等原因，双方未能达成一致。2016年1月26日，南阳街道申请市国土局对双方的争议作出补偿决定。市国土局于2016年1月28日向双方发出《催促签订征地房屋补偿协议书通知书》，通知双方在收到后七日内签订补偿协议。双方在通知期限内仍未签订协议，市国土局于2016年7月28日作出《征地房屋补偿决定书》（杭（萧）集房决字[2016]第1号并送达双方当事人，其中，2016年8月1日将决定书送达俞关海。
原审法院另查明，俞关海位于南兴村的房屋建造于1989年，后经原南阳镇人民政府2009年2月批准，俞关海对房屋又进行了修缮，并新建了附房，建成案涉房屋。该房屋位于《补偿实施方案》确定的实施范围之内。《补偿实施方案》公告时，俞关海户内成员为5人，分别为户主俞关海、妻子王某、儿子俞某1、妹妹俞某3、孙子俞某2（独生子女）。沈某户口在萧山区义蓬街道长红村2组23号，系农业户口，沈某与俞某1于2011年2月14日登记结婚。
原审法院认为，案涉《补偿实施方案》确定的项目用地已经浙江省人民政府建设用地批准文件予以批准，案涉拆迁行为系集体土地转为国有建设用地后实施的首次房屋拆迁，性质上属于征收集体所有土地引起的房屋补偿安置，应当适用《市征补条例》的相关规定。《市征补条例》第十二条第一款规定：“补偿人与被补偿人在征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内达不成征地房屋补偿协议的，由补偿人提出申请，区国土资源管理部门进行调解。经调解仍不能达成协议的，报请市国土资源管理部门根据本条例的规定，按照征地房屋补偿实施方案作出补偿决定。”据此，市国土局具有作出被诉补偿决定的法定职权。俞关海关于案涉拆迁属于国有土地上的房屋拆迁，应当按照国有土地上房屋征收程序进行，市国土局不具有作被诉补偿决定职权的主张，没有法律依据，不予采纳。
《市征补条例》第五条规定：“本条例所称的补偿人是指市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构；被补偿人是指被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人。”《杭州市征收集体所有土地房屋补偿决定工作暂行规定》第五条规定：“补偿人与被补偿人经调解仍无法达成征地房屋补偿协议的，补偿人向市国土资源管理部门申请作出征地房屋补偿决定。补偿人申请市国土资源管理部门作出征地房屋补偿决定的，应当提交以下证据、资料：（一）申请书；（二）区国土资源管理部门出具的调解不成的意见及调解笔录；（三）被补偿房屋合法有效的权属权源文件或有权机关作出的权属认定材料；（四）被补偿对象为住宅用房的，应提交家庭户籍资料、婚姻状况证明、独生子女证明；（五）被补偿房屋的评估报告[被补偿人拒绝丈量评估的，由评估机构出具拒绝丈量评估笔录及情况说明，所在乡镇人民政府（街道办事处）出具拒绝丈量评估证明]；（六）被补偿房屋《征地房屋补偿情况公示》、《征地房屋补偿价格评估结果公示》、区国土资源管理部门出具的异议认定意见；（七）补偿人单位机构证明材料、法定代表人身份证明、授权委托书；（八）市国土资源管理部门认为需要提供的其他有关证据资料。”本案中，南阳街道向市国土局申请作出补偿决定时提交的材料符合该条规定。根据《补偿实施方案》，南阳街道是案涉拆迁项目的补偿人，俞关海的案涉房屋位于该补偿方案实施范围之内，其家庭成员系被补偿人。案涉房屋的评估报告系具有相应评估资质的评估机构作出，评估主体适格。萧政办发[2013]149号、[2009]3号《会议纪要》、萧政办发[2010]30号等文件是作出被诉补偿决定时萧山区范围内确定集体土地上房屋拆迁补偿和安置标准的有效规范性文件，不违反上位法律、法规的规定，可以作为确定补偿价格和安置标准的依据。在俞关海拒绝评估公司入户对其房屋的内部装修进行评估的情况下，市国土局参照[2009]3号《会议纪要》的相关规定先行将内部装修价格作出核定，并明确待其房屋被依法拆迁之前再安排一次入户评估，届时若有超出，按实进行补差，这一做法兼顾了效率与公平，符合拆迁工作实际情况，并无不当。市国土局基于上述资料、《补偿实施方案》、《市征补条例》以及相关规范性文件的规定作出被诉补偿决定，认定事实清楚，适用法律法规正确。俞关海与南阳街道的拆迁补偿安置争议经过了萧山国土分局的调解，在调解未果后，南阳街道向市国土局申请作出补偿决定，市国土局受理后，向双方送达催促签订拆迁补偿安置协议通知书，对申请材料审查之后作出被诉补偿决定并送达双方当事人，其决定程序合法。俞关海对被诉补偿决定提出的相关异议，如超过签约期限就不能再作出补偿决定、评估机构的选定及补偿的事实依据不合法等主张，缺乏相应的法律依据，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回俞关海的诉讼请求。本案受理费50元，由俞关海负担。
宣判后，俞关海不服，上诉至本院，诉称，一、一审判决认定事实错误及适用法律错误。1、南阳街道委托杭州中衡房地产估价有限公司作出的中衡拆评（2014）空B字第003号房地产估价结果报告，对俞关海户的房屋补偿金额评估为364970元。2011年同样是南阳街道委托的浙江省直房地产资产评估有限公司作出的房地产省直拆评（2011）萧南A字第10-24号房地产估价结果报告（以下简称省直报告），对俞关海户的估价为829984元，其中房屋补偿金额为460152元、附属物补偿金额90595元、装修补偿金额为279237元。2、一审法院认为国土局直接通过随机摇号的方式确定房地产评估机构，而后进行公示的房地产评估机构选定方式符合相关法律规定。但是，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条规定：房地产价格评估机构由被征收人协商选定；房屋征收决定公告后十日内仍不能协商选定的，由房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数的原则投票确定，或者采取摇号、抽签等方式随机确定。参加投票确定或者随机确定的候选房地产价格评估机构不得少于三家。投票确定的房地产结构评估机构应当获得参加投票的被征收人的过半数选票。投票确定或者随机确定房地产价格评估机构应当由公证机构现场公证。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》是《杭州市征补条例》的上位法，《杭州市征补条例》应当符合《省国有土地征补条例》的规定。依照上述条文，房地产价格评估机构应当先经过被征收人协商。协商不成的，才能够通过投票、摇号、抽签等方式随机确定。而在本案中，房地产价格评估机构并没有任何的经过被征收协商的过程。显然存在严重的程序违法。并且中衡公司与省直公司均未按《国有土地上房屋征收评估办法》建房（2011）77号第十条：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”第三十条：“……类似房地产的市场价格”进行评估，属弄虚作假，损害被征迁人利益。二、未出具有效的“房屋拆迁许可证”等一条例批准文件，就不能征用案涉房产。三、国土局、南阳街道等单位“未决先拆”的强拆行为严重违法。一审法院于2017年3月20日开庭后对本案进行了当庭判决，3月22日上诉人收到判决书。但是，3月27日，上述单位在一审判决尚未生效的情况下，对上诉人房产进行突击强拆，严重违反程序规定。国土局作出的杭（萧）房决字（2016）第1号房屋征收补偿决定书第7页最后一段明确载明：“如被申请人在补偿决定确定的搬迁期限内未搬迁，又未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，本局将根据申请人的要求，申请人民法院强制执行”。既然该决定书确定强制执行人为人民法院，那么，根据《行政强制法》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，国土局只有依据相关程序向人民法院提交齐全材料后由人民法院作出裁定。但国土局和南阳街道公然藐视国法，我行我素，擅自对上诉人的房产进行突击强拆，已然构成严重违法，理应赔偿由此给上诉人造成的全部损失。该损失依照浙江省直房地产资产评估有限公司作出的房地产省直拆评（2011）萧南A字第10-24号房地产估价结果829984元进行赔偿。同时，希望法院相关部门发出司法建议，对相关责任人进行行政追责。综上所述，上诉请求：1、请求撤销（2017）浙0109行初33号行政判决书；2、请求撤销杭州市国土资源局作出的杭（萧）房决字（2016）第1号房屋征收补偿决定书；3、判决被上诉人2017年3月27日在（2017）浙0109行初33号判决书尚未生效强行拆除上诉人案涉房产的具体行政行为违法；4、判决被上诉人2017年3月27日强拆损毁的房产在原址原基恢复原状重建返还；5、申请法院向相关部门发出司法建议，对相关责任人进行刑事、行政追责，这项并不是本案中可以解决的，但是希望可以一并解决。6、判令上诉人必须赔偿强拆引起的一切损失（但具体赔偿标准另案解决）。7、被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人市国土局答辩称，1、本案应当适用集体土地上房屋拆迁的相关法律、法规、政策性文件；2、市国土局系根据客观事实情况确定上诉人（户）补偿金额及面积，评估机构出具的评估报告具有合法性，上诉人（户）以安置人口6人标准进行调产安置、领取过渡费等补偿款；3、案涉决定系依照法定程序作出，首先进行调解程序，后国土局作出了补偿决定书。关于房屋拆除的问题，市国土局是没有实施房屋拆除的行为的。综上，房屋补偿决定认定实施清楚，适用法律正确，一审判决依据事实和法律审判，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人南阳街道答辩称，1、上诉人第3-6项上诉请求超出二审诉讼范围。2、一审判决事实清楚，适用法律正确，补偿金额和面积符合事实和法律规定。评估机构的选定是符合相应程序，进行公正抽签，是公正合法的。3、在市国土局作出补偿决定书后，俞某3及其小孩俞某4的户口已经从俞关海户迁出，迁到俞某5户，按照安置政策，家庭人口发生变化的，要重新核定，俞关海户中已经不涉及俞某3的安置问题了。4、关于房屋拆除的问题，2017年3月27日南阳街道对上诉人超面积部分进行拆除，在拆除过程中房屋发生坍塌，为了保护该户人员安全，街道对房屋进行了整体拆除。
经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，案涉房屋建造时所涉土地系集体土地，对于案涉房屋的征收补偿纠纷，杭州市专门制定有地方性法规《市征补条例》，该条例应予以适用。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》适用于国有土地上房屋征收补偿，上诉人认为本案应予适用，没有事实和法律依据。
《市征补条例》第十二条第一款规定：“补偿人与被补偿人在征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内达不成征地房屋补偿协议的，由补偿人提出申请，区国土资源管理部门进行调解。经调解仍不能达成协议的，报请市国土资源管理部门根据本条例的规定，按照征地房屋补偿实施方案作出补偿决定。”本案中，俞关海户案涉房屋位于案涉征地房屋补偿实施方案的实施范围内，因补偿双方一直不能就补偿安置事宜达成一致，补偿人南阳街道遂向市国土局申请作出补偿决定，符合上述规定。市国土局受理后，依法组织调解，未能达成调解协议，市国土局遂根据规定作出案涉补偿决定，符合法律规定。作出补偿决定时，俞关海在册人口数为5人，即俞关海、妻子王某、儿子俞某1、妹妹俞某3、孙子俞某2。因俞某2为独生子女，故安置人口增加1人。俞关海儿媳沈某（俞某1之妻）户口不在俞关海户内，但沈某在户籍所在社区无单独批地建房，未享受一体化安置，故被诉补偿决定将之作为安置人口，并无不当，并由此确定安置面积为高层420平方米（按7人计算），符合有关政策规定。
上诉人对评估机构选定的异议，本院经审查，市国土局提供有公证书等材料，可证明案涉评估机构系通过公证摇号确定，符合《杭州市人民政府关于印发杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定的通知》（杭政函〔2014〕136号）第四条的规定，评估机
构选定合法。上诉人对相关拆除行为的异议及上诉请求，不属于本案的审查范围。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费人民币50元，由上诉人俞关海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 唐莹祺
代理审判员 蔡维专
二〇一七年七月六日
书 记 员 曹 琴
附：法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。