辽宁省盘锦市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）辽11行终82号
上诉人（原审原告）张哲平，男，汉族，住辽宁省盘锦市双台子区。
上诉人（原审被告）盘锦市规划局。机关住所地辽宁省盘锦市兴隆台区。
法定代表人吴东平，该局局长。
原审第三人辽宁兴隆宝通房地产开发有限公司。住所地辽宁省盘锦市双台子区。
负责人李维龙，该公司总经理。
原审原告张哲平诉盘锦市规划局规划行政许可一案，已由盘锦市双台子区人民法院于2017年8月14日作出（2017）辽1102行初4号行政判决。宣判后，原审原告张哲平及原审被告盘锦市规划局均不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，依法审理了本案。现已审理终结。
原审法院查明的事实，2009年11月26日，盘锦市国土资源局与第三人辽宁兴隆宝通房地产开发有限公司（以下简称“宝通房产公司”）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将包括原告张哲平名下房屋所在范围内的国有土地12.3378公顷出让给宝通房产公司进行工程建设，建筑总面积为213300平方米。后双方又于2010年3月23日签订合同补充条款，变更出让国有土地面积为10.9841公顷，建筑总面积为206199平方米。同时，盘锦市发展和改革委员会分别于2010年1月18日下发盘发改投发[2010]1号《关于新开河小区项目核准的意见》、于2011年8月30日下发盘发改发[2011]312号《关于同意新开河小区开发项目核准文件延长有效期的意见》，核准上述建设项目的占地面积及建筑总面积的调整，并同意延长核准文件的有效期至2012年7月18日止。2010年3月31日，盘锦市人民政府下发盘政地字[2010]10号《建设用地批准书》（关于向辽宁兴隆宝通房地产开发有限公司出让国有建设用地使用权的批复），同意涉案地块由宝通房产公司负责拆迁开发建设。2010年4月9日，盘锦市城乡规划建设委员会为宝通房产公司颁发地字第XXXXXX号《建设用地规划许可证》。2014年12月16日，盘锦市城乡规划委员会召开会议，确定新开河小区修建性详细规划调整，其中用地面积为134651平方米，总建筑面积203471平方米。2015年12月21日，第三人宝通房产公司向盘锦市规划局双台子区分局提交辽兴宝发[2015]13号《关于办理建设工程规划许可证的请示》。2016年4月12日，盘锦市规划局双台子区分局向宝通房产公司下发建字第XXXXXX号《建设工程规划许可证》，写明建设规模为200494.8平方米。现涉案地块的主体建设工程已基本完工，原告张哲平因其在该地块上已被拆除的房屋而对宝通房产公司持有的《建设工程规划许可证》产生异议，并诉至本院。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被告盘锦市规划局作为盘锦市的城乡规划主管部门，具有核发建设工程规划许可证的法定职责。在缺乏相关法律、法规或者规章规定的情况下，双台子区规划局作为被告的派驻机构，以自己的名义向第三人宝通房产公司下发《建设工程规划许可证》有所不妥。原告对此不服的，其设立机关，也就是盘锦市规划局应作为被告承担相应责任。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条二款、三款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。《盘锦市城乡规划管理实施细则》第五十条及盘锦市规划局公开网站上信息显示，申请建设工程规划许可证需提交地下管网图、日照分析报告等相关材料，而本案中被告未能提交本案所涉建设项目的相关材料，亦未提供经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图已经进行了公示的相关证据。被告在审查核发本案所诉的《建设工程规划许可证》过程中，未遵守上述法律、法规规定，存在实体审查方面的不当。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定……。《盘锦市城乡规划管理实施细则》第五十二条也规定，对符合相关规划要求的建设项目，城乡规划主管部门应当自受理申请之日起二十个工作日内核发建设工程规划许可证。被告在接收到宝通房产公司的申请后，长期未能核发建设工程规划许可，行为明显不当。此外，《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。本案中，原告的房屋坐落于涉案地块内，被告作出的涉案行政许可行为与原告有重大利益关系，被告在为第三人核发许可证的过程中，其既未告知原告享有陈述、申辩的权利，也未告知原告有要求听证的权利，该行政许可行为的程序违反了法律规定。综上，被告作出的行政许可行为认定事实不清、主要证据不足，违反法定程序，应予以撤销。但鉴于原告的房屋已被拆除，工程亦已建设大半，行为不具有可撤销内容，撤销已无实际意义。依据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十二条、第四十七条，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条、第七十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决确认被告盘锦市规划局于2016年4月12日向第三人辽宁兴隆宝通房地产开发有限公司核发建字第XXXXXX号《建设工程规划许可证》的行政行为违法；责令被告盘锦市规划局采取相应的补救措施。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建筑工程规划许可证。建设工程规划许可证是城市规划主管部门核发的确认有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证。建设单位只有在取得建设工程规划许可证后，才能开工建设，否则，其建设行为就属于非法。城市规划主管部门决定是否向建设单位颁发建设工程规划许可，本身并不会直接影响张哲平的合法权益。如果张哲平认为自己的合法权益受到了侵害，其侵害只可能出现在征收补偿环节或其他环节，而非颁发建设工程规划许可证环节。事实上，上诉人张哲平涉案的房屋在2016年被有关部门认定为危险房屋并于同年11月被强制拆除，张哲平就此已分别于2016年11月、2017年1月向本院提起行政诉讼，案件正在审理中。上诉人张哲平起诉要求撤销上诉人盘锦市规划局为原审第三人核发的建设工程规划许可证行为对上诉人张哲平的合法权益明显不产生实际影响，符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定的不符合起诉条件情形。原审法院在未查明上诉人张哲平的起诉是否符合法定起诉条件的前提下对案件进入实体审理不当。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项规定，裁定如下：
（一）撤销盘锦市双台子区人民法院（2017）辽1102行初字4号行政判决；
（二）驳回张哲平的起诉。
一审案件受理费50元及二审案件受理费各50元（已预交），分别退还给张哲平和盘锦市规划局。
本裁定为终审裁定。
审判长 王玉荣
审判员 王 勇
审判员 李智琼
二〇一七年十一月二十一日
书记员 卢 倩