湖北省汉江中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鄂96行终5号
上诉人（原审原告）杨华仁，男，1958年3月1日出生，汉族，住湖北省潜江市。
被上诉人（原审被告）潜江市人力资源和社会保障局，住所地：湖北省潜江市建设街80号。
法定代表人程文辉，局长。
出庭负责人戴华，副局长。
委托诉讼代理人万涛，男，潜江市机关事业单位社会保险管理局副局长。
委托诉讼代理人周治元，湖北楚天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）潜江市人民政府，住所地：湖北省潜江市章华南路18号。
法定代表人龚定荣，市长。
委托诉讼代理人秦德志，男，该市政府法制办公室科长。
委托诉讼代理人张新龙，湖北江汉律师事务所律师。
原审第三人潜江市机构编制委员会办公室，住所地：湖北省潜江市泰丰办事处便民服务中心四楼。
法定代表人王诗文，主任。
出庭负责人熊宣文，副主任。
原审第三人潜江市司法局，住所地：湖北省潜江市江汉路共建巷5号。
法定代表人李立，局长。
出庭负责人朱甫军，副局长。
委托诉讼代理人夏丽娜，女，该局援助中心主任。
上诉人杨华仁因不履行社会保险行政职责一案，不服湖北省潜江市人民法院（2017）鄂9005行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月7日公开开庭审理了本案。上诉人杨华仁，被上诉人潜江市人力资源和社会保障局（以下简称潜江市人社局）副局长戴华、诉讼代理人万涛、周治元，被上诉人潜江市人民政府（以下简称潜江市政府）诉讼代理人秦德志、张新龙，原审第三人潜江市机构编制委员会办公室（以下简称潜江市编办）副主任熊宣文，原审第三人潜江市司法局副局长朱甫军、诉讼代理人夏丽娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
杨华仁向原审法院起诉请求：判令潜江市人社局依法履行社会保险行政职责，对杨华仁的养老保险开通渠道，并于杨华仁续缴退休时9个月的社会养老保险费后办理退休手续。
原审查明，杨华仁与潜江市中心法律服务所（以下简称潜江市中心所）签订聘用合同，系该所聘用人员，该所为杨华仁提供场所和执业条件。1995年9月26日至2011年9月1日，杨华仁与潜江市人才交流开发中心签订《个人委托人事代理合同书》，委托潜江市人才交流开发中心提供管理人事档案、连续计算工龄、按国家政策规定调整档案工资及对符合条件的办理聘用手续的服务。2002年5月31日，杨华仁将其在潜江市砖瓦厂的企业职工养老关系转至潜江市中心所（为市机关事业单位保险），转移单投保时间为1975年7月至2001年12月。2002年1月至12月，潜江市司法局在潜江市机关事业单位社会保险管理局为杨华仁申报缴纳了养老保险费，2003年起断保。杨华仁在2012年因无用人单位为其申报缴纳保险费，即在灵活就业人员虚拟专户补缴历年养老保险至2017年6月，其中2007年起以社平工资一定比例的基数缴纳养老保险费。2017年6月23日，潜江市机关事业单位社会保险管理局和潜江市社会保险事业管理局按照《湖北省人民政府关于机关事业单位养老保险制度改革的实施意见》（鄂政发〔2015〕64号）规定精神在潜江日报发布公告，将杨华仁的养老保险关系转入潜江市社会保险事业管理局，公告后，杨华仁未按要求到潜江市社会保险事业管理局办理接保手续。因杨华仁属划转对象之一，同年8月，潜江市人社局将杨华仁的养老保险关系划转至潜江市社会保险事业管理局。杨华仁认为其应按机关事业单位保险对象参保，潜江市人社局的行为没有依法履行社会保险行政职责，请求对杨华仁的养老保险开通渠道，并于杨华仁续缴退休时最后9个月的社会养老保险费后办理退休手续。同年8月14日杨华仁向潜江市政府申请行政复议，潜江市政府受理复议申请后作出潜政行复决字〔2017〕5号行政复议决定书，维持潜江市人社局的行政行为。杨华仁不服提起诉讼，请求判如所请。
原审认为，杨华仁与潜江市中心所签订聘用合同构成的是聘用关系，属聘用人员，潜江市中心所是事业编制的机构，杨华仁既不是该机构在编人员，也不是潜江市司法局及其所属事业单位的在编人员。根据《湖北省人民政府关于机关事业单位养老保险制度改革的实施意见》（鄂政发〔2015〕64号）第二条第二款的规定：“编制外工作人员应依法参加企业职工基本养老保险。”结合本案，潜江市人社局按上述鄂政发〔2015〕64号文件精神，将杨华仁的养老保险关系从潜江市机关事业单位社会保险管理局划转至潜江市社会保险事业管理局，执行企业职工基本养老保险制度，符合相关政策规定，是依法履行职责的行政行为，其行为并无不当，应予支持。杨华仁缴纳保险费的渠道是畅通的，其不能缴纳养老保险费系杨华仁因不按灵活就业人员保险办法规定执行，而坚持按机关事业单位保险办法执行造成的，应由其自行承担责任。杨华仁请求在其续缴退休时9个月的社会养老保险费后由潜江市人社局办理退休手续，不符合现行法律和相关政策规定，缺乏事实和依据，其理由不能成立，不予支持。潜江市政府受理杨华仁的行政复议申请后，依法查明事实，按法定程序依法作出行政复议决定书，依法履行行政职责，并无不当。综上，潜江市人社局、潜江市政府依法作出的行政行为，证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回杨华仁的诉讼请求。案件受理费50元，由杨华仁承担。
杨华仁不服原审判决，向本院提起上诉称，（一）原判认定事实不清。1.杨华仁从1995年起至今已在潜江市司法局所属潜江市中心所工作23年，为该所在岗在职的全日制工作人员，有每年签订的聘用合同、有潜江市司法局负责人签字认可和潜江市人社局同意聘用为国家干部、有副主任身份等证实；2.2002年5月31日，潜江市人社局与潜江市司法局同意将杨华仁的养老保险从企业保险转入机关保险享受机关保险待遇，杨华仁的机关保险费一直缴纳到2017年6月，人事档案于2013年1月由潜江市人社局从潜江市人才交流开发中心直接转入潜江市机关事业单位社会保险管理局管理，并且档案管理费已缴费至退休止，人事档案管理与机关保险费缴纳是同步的；3.2017年上半年，潜江市司法局将潜江市中心所的公章收回，所有工作人员全部转为灵活就业人员参保并由个人自行缴纳社会保险费，杨华仁于2017年3月23日依法向潜江市人社局进行投诉与举报；4.潜江市人社局对投诉与举报没有履行法定职责。（二）潜江市人社局没有正确和完全履行法定职责。杨华仁进入机关事业单位保险交费多年，是按照干部身份和拟有编制人员对待的，已成为事实，只是编制补办手续问题，杨华仁进入事业单位工作和纳入机关事业单位保险缴费没有违法，潜江市人社局要将杨华仁的机关事业单位保险按照企业退休核算和准备强行划转到企业参保是没有法律依据的。（三）原判适用法律错误。本案应适用《中华人民共和国社会保险法》第八十二条、八十三条、八十九条、九十三条和《事业单位人事管理条例》第十四条、三十条、三十六条、四十条、四十二条以及《关于进一步加强新形势下机构编制工作的意见》（鄂发〔2012〕8号）第十二条、十三条之规定。（四）判决潜江市人社局履行法定职责。杨华仁的实体权一直处于被侵害的状态而得不到救济，要求潜江市人社局履行社会保险法定职责（对投诉与举报进行立案监察等），规范潜江市中心所编制及杨华仁要编制的申请请求，明确杨华仁身份并由潜江市中心所和潜江市司法局申报机关事业单位社会保险办理手续（或者确定机关事业单位保险退休待遇并畅通渠道）。在本院庭审期间，杨华仁明确其上诉请求为：1.要求潜江市司法局代为潜江市中心所杨华仁上报社会保险办理退休手续；2.要求潜江市人社局对杨华仁投诉的社会保险进行监察处理并答复；3.请求撤销复议决定、一审判决；4.请求二审改判与协调处理。
潜江市人社局辩称，杨华仁为潜江市中心所挂靠法律工作者，非潜江市司法局及所属事业单位在编人员。2008年，《湖北省劳动和社会保障厅关于机关事业单位部分“流动人员”养老保险有关问题的处理意见》（鄂劳社发〔2008〕27号）对档案托管在各级人事部门的人才交流中心并按规定参加了基本养老保险人员的问题提出处理意见：本文下发后，与用人单位建立劳动关系的，应随同用人单位参保，并将原养老保险关系及个人帐户资金转移到现用人单位参保的企业职工养老保险经办机构；在城镇自谋职业的，应将原养老保险关系及个人帐户资金转移到现就业地的养老保险个人服务窗口，并按鄂劳社文〔2003〕189号文件规定续保，其基本养老保险金按城镇企业职工基本养老金计发办法计发。鉴于《湖北省试点县（市、区）乡镇事业单位基本养老保险实施意见》（鄂政办发〔2004〕121号）对缴费办法、待遇计发与调整、基金预决算等均执行企业职工基本养老保险制度（见鄂劳社发〔2007〕102号文件），鄂政办发〔2004〕121号文件参保对象的业务经办由潜江市机关事业单位社会保险管理局负责，对将档案托管在人才交流中心并在潜江市机关事业单位社会保险管理局参保的灵活就业人员，其养老保险关系未划转潜江市社会保险事业管理局，而是在潜江市机关事业单位社会保险管理局按鄂政办发〔2004〕121号文件进行了续保并计发待遇。2012年，杨华仁办理了2003年至2011年的欠费核定补缴手续，且自2003年1月起一直以灵活就业人员参保政策续保，并持续缴费至2017年6月，其中2007年1月后的养老保险缴费基数和2009年1月后的缴费比例是按鄂劳社文〔2003〕189号文件规定即灵活就业人员养老保险政策执行，杨华仁对此未有异议。《湖北省人民政府关于机关事业单位养老保险制度改革的实施意见》（鄂政发〔2015〕64号）于2015年10月印发，该文件规定机关事业单位养老保险制度单位实施范围是“全省按照公务员法管理的单位，参照公务员法管理的机关（单位），实施事业单位分类改革后确定为行政类、公益一类、公益二类的事业单位”，人员实施范围是“参保单位的编制内工作人员。编制外工作人员应依法参加企业职工基本养老保险”；该文件自2014年10月1日起实施，鄂政办发〔2004〕121号文件同时废止。按照鄂政发〔2015〕64号文件规定，潜江市中心所作为生产经营类事业单位应参加企业职工基本养老保险。杨华仁作为将档案托管在人才交流中心并在潜江市机关事业单位社会保险管理局参保的灵活就业人员，其养老保险关系本身应按照鄂劳社发〔2008〕27号文件划转企业养老保险，鄂政办发〔2004〕121号文件废止后，潜江市机关事业单位社会保险管理局不再负责按鄂政办发〔2004〕121号文件参保对象的业务经办，杨华仁作为以个人名义缴费的灵活就业人员，养老保险关系应划转市企业职工基本养老保险并执行其制度。请求驳回杨华仁的诉讼请求。
潜江市政府辩称，杨华仁的第一项诉请，其养老保险渠道是畅通的，潜江市人社局将其养老保险关系划转的行为符合法律规定；第二项诉请，因其所述情形还未发生，不应提起诉讼。潜江市政府依据法律规定和事实作出的复议决定应予维持，杨华仁的上诉请求与法律事实不符，请求驳回上诉，维持原判。
潜江市编办辩称，对潜江市人社局、潜江市政府作出的行政行为无异议，杨华仁不属于机关事业单位在编人员事实清楚、证据确凿；杨华仁不属于机关事业单位参保对象，不应该纳入事业单位养老保险范围。
潜江市司法局辩称，第一，原判认定事实清楚。杨华仁不在潜江市编办核准的5名编制之列。杨华仁在上诉状中自述每年与潜江市中心所签订聘用合同；潜江市中心所为杨华仁提供职业平台，规范杨华仁执业行为，潜江市中心所可自行决定对杨华仁的聘用、辞退或开除、奖惩等事宜，只需在潜江市司法局备案。2010年起，杨华仁更换执业单位为潜江市园林法律服务所，此后，杨华仁便与潜江市园林法律服务所签订聘用合同。第二，原判适用法律正确。早些年由于社会保险缴费不规范，杨华仁于2002年进入机关事业单位保险缴费。2003年杨华仁开始断保，2011年11月22日，杨华仁申请将其社会保险退出潜江市司法局机关后勤服务中心，转为灵活就业人员，潜江市司法局对此批复，将杨华仁从机关后勤服务中心转出。自此，杨华仁为灵活就业人员，由其个人及所在执业单位为其缴纳社会保险；杨华仁所在执业单位每年以现金形式向其发放应由单位承担的保险费用。按现行政策，杨华仁不属于机关事业单位参保人员，其保险费的缴纳及退休手续的办理，均由杨华仁负责。原判认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第十条规定：“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”可见，我国养老保险制度根据参保人员身份的不同区分不同养老保险体系。《中华人民共和国社会保险法》第四条第一款、第八条规定，“中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费，有权查询缴费记录、个人权益记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。”“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作”；《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）中就“提高社会保险经办管理水平”提出要求，“社会保险经办机构应做好机关事业单位养老保险参保登记、缴费申报、关系转移、待遇核定和支付等工作”；《湖北省机关事业单位社会保险制度改革方案》（鄂政发〔1995〕138号）中曾对“社会保险工作管理体制”明确规定，“机关、事业单位社会保险工作，按照‘统筹规划、统一政策、统一领导、分级管理’的原则，实行省、地（市）、县（市）三级管理体制。各级政府人事部门负责社会保险工作方案、政策的制定和检查、监督及指导工作。各级政府人事部门设立‘机关、事业单位社会保险管理局’，属非盈利性质的事业单位，负责社会保险基金的征集、给付、运营及相关管理对象的服务工作”；《湖北省人民政府关于机关事业单位养老保险制度改革的实施意见》（鄂政发〔2015〕64号）中关于“提高社会保险经办管理水平”进一步强调，“社会保险经办机构要执行全省统一的业务经办流程，做好机关事业单位养老保险参保登记、缴费申报、关系转移、待遇核定和支付等工作，实行基本养老保险社会化发放”。据此可知，参保登记、缴费申报、关系转移、待遇核定和支付等工作是社会保险经办机构的法定职责。对于侵害社会保险权益的救济途径，《中华人民共和国社会保险法》第八十三条第二款规定：“用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。本案中，杨华仁原审时的诉讼请求“判决潜江市人社局依法履行社会保险行政职责，对杨华仁的养老保险开通渠道”，实质是要求以机关事业单位基本养老保险参保人员身份续保，与该项请求相应的法定职责只有社会保险经办机构才具备，作为社会保险行政部门的潜江市人社局并不具有，即本案被告不适格。
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案杨华仁原审时的诉讼请求“并于杨华仁续缴退休时9个月的社会养老保险费后办理退休手续”，该项请求与前项请求依法不属于在一个行政案件中可予一并受理和审理的内容；况且，杨华仁申请行政复议、提起行政诉讼时均未达到法定退休年龄，其权利义务尚未受到实际影响，杨华仁要求潜江市人社局办理退休手续的条件并不成熟，因此，该项请求不属于行政诉讼受案范围。
综上，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第七款关于“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”的规定，本案依法应裁定驳回杨华仁的起诉。原审对杨华仁的诉讼请求进行审理、作出判决，属于适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：
一、撤销湖北省潜江市人民法院（2017）鄂9005行初46号行政判决；
二、驳回上诉人杨华仁的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 肖淑云
审判员 魏天红
审判员 张 伟
二〇一八年三月二十五日
书记员 程思琴