重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝行终59号
上诉人（一审被告）重庆市綦江区人民政府。住所地:重庆市綦江区古南街道*号。
法定代表人陈金山，区长。
委托代理人邬循武，重庆市綦江区人民政府工作人员。
委托代理人翁光敏，重庆言实律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）刘长碧，女，汉族，1970年3月2日出生。住址：綦江县。
被上诉人（一审原告）刘静，女，汉族，1995年11月13日出生。住址：重庆市綦江县。
被上诉人（一审原告）吴棋科，男，汉族，1989年7月16日出生。住址：重庆市綦江县。
被上诉人（一审原告）龚汉洋，男，汉族，1964年6月1日出生。住址：重庆市綦江县。
四被上诉人的委托代理人余国林，重庆市九龙坡区石桥铺法律服务所法律工作者。
一审第三人重庆市綦江区安全生产监督管理局。住所地：重庆市綦江区文龙街道党校支路*号。
法定代表人曾光彬，局长。
委托代理人梅桂琴，该局纪委书记。
委托代理人霍云，重庆言实律师事务所律师。
一审第三人刘长全，男，1972年10月27日出生，汉族。住址：重庆市綦江县。
一审第三人重庆綦南建筑工程有限公司。住所地：重庆市綦江区。
法定代表人罗玉云，经理。
一审第三人刘德福，男，1946年6月28日出生，汉族。住址：重庆市綦江县。
上诉人重庆市綦江区人民政府（简称綦江区政府）因刘长碧等4人诉其安监行政确认一案，不服重庆市第五中级人民法院（2015）渝五中法行初字第00268号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月9日对本案进行了开庭审理，上诉人綦江区政府的委托代理人邬循武、翁光敏，被上诉人刘长碧、四被上诉人的委托代理人余国林，一审第三人重庆市綦江区安全生产监督管理局（简称綦江区安监局）的委托代理人梅桂琴、霍云，一审第三人刘长全到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2011年9月14日，原重庆市綦江县丁山镇政府与重庆綦南建筑工程有限公司（简称綦南公司）签订《綦江县2011年农村集体建设用地批复用地复垦工程施工委托合同》，将丁山镇黄坪村、狸狮村、观佛村19个社的农村集体建设用地复垦工程承包给綦南公司，工程期限为2011年9月15日至2011年10月25日，承包的内容包括拆除土墙、条石拆除、新建石坎、弃渣深埋、土地复垦等。綦南公司指派现场施工负责人为高怀生和陈开恩。丁山镇狸狮村六社刘福强、刘长万、刘长坤等三家的房屋属复垦工程范围。从2011年9月25日起，该社复垦工程开工。2011年9月28日，刘长全因之前陈开恩和高怀生在其家吃饭时谈及可自己去拆抬条石，遂邀约其父刘德元、其妻樊世群（刘静之母）、姐夫张元海（刘长碧之夫）、吴棋科之父吴发全、龚汉洋等人到刘长万家拆抬条石自用。刘德福等人亦在该处担条石等用于自家所用。当天下午14时30分左右，与刘长万房屋相邻的刘长坤家房屋土墙突然向刘长万房屋方向倒塌，造成樊世群当场死亡，张元海重伤后半小时左右死亡，吴发全重伤70多天后死亡，龚汉洋、刘德福受伤的事故，即綦江区政府所称的“原綦江县丁山镇狸狮村9.28物体打击事故”。当时，綦南公司施工人员在离刘长万家约20米的刘福强家施工拆除房屋。
因綦江区政府于2010年1月1日即已根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、第三十四条的规定，委托綦江区安监局对生产安全事故中一般事故实施调查，故该事故发生后，綦江区安监局与綦江区的总工会、国土房管局、监察局、公安局、应急救援指挥中心等单位人员组成事故调查组，对刘长全、高怀生、陈开恩、龚汉洋、刘德福、刘德章、刘德文等人进行了调查询问，并于2011年10月5日由调查人员作出《关于丁山镇狸狮村民房土墙垮塌的现场查勘报告》。调查结束后，事故调查组于2011年12月25日作出《原綦江县丁山镇狸狮村“9.28”物体打击死亡事故调查报告》，报告了工程概况、发包情况、事故概况、直接经济损失、善后处理情况、事故原因分析、事故性质认定等，认为根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条的规定，生产安全事故是指生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或直接经济损失的事故，刘长全私自邀约亲属和雇请村民搬运条石是准备用于自家砌粪坑，没有对外销售，不具备生产经营活动的特征，故该事故不属于生产安全事故。綦江区安监局于2012年1月10日向綦江区政府提交《綦江区安全生产监督管理局关于原綦江县丁山镇狸狮村“9.28”物体打击死亡事故结案的请示》并附具了事故调查组的调查报告，綦江区政府于2012年3月22日对綦江区安监局作出綦江府[2012]44号《重庆市綦江区人民政府关于原綦江县丁山镇狸狮村“9.28”物体打击死亡事故结案的批复》（简称《批复》）。刘长碧等人不服，先后三次提起行政诉讼，要求确认《批复》违法，或要求确认綦江区政府不作为违法，或要求判令綦江区政府对刘长碧等人作出正式处理结果等，前两案经綦江区人民法院和南岸区人民法院审理中释明后原告撤回起诉，第三案被重庆市第五中级人民法院判决驳回诉讼请求、重庆市高级人民法院二审维持。2015年6月10日，刘长碧等人提起本案行政诉讼，请求撤销《批复》，判令綦江区政府重新处理。
一审法院经审理认为，刘长碧等人系本案所涉原綦江县丁山镇狸狮村“9.28”事故伤者或死亡者亲属，对綦江区政府作出《批复》不服，有权共同或分别提起行政诉讼，其原告诉讼主体资格适格。刘长碧等人的委托代理人余国林虽于2012年6月收到该《批复》，但因《批复》未告知诉权和起诉期限，且原告等人之后一直在通过行政诉讼等寻求救济，在法院的释明下撤回起诉，故刘长碧等人提起本案行政诉讼，没有超过法定起诉期限，亦不属于重复起诉。綦江区政府提出原告起诉不符合起诉条件的理由，依法不予采纳。
《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）是本案应当适用的法律依据。《中华人民共和国安全生产法》于2002年11月1日起施行，2009年第一次修正，2014年第二次修正。因本案事故发生在2011年9月28日，本案被诉《批复》于2012年3月22日作出，故本案应当适用2009年第一次修正后的《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》。
《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十条第二款规定：“自事故发生之日起30日内（道路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内），因事故伤亡人数变化导致事故等级发生变化，依照本条例规定应当由上级人民政府负责调查的，上级人民政府可以另行组织事故调查组进行调查。”据此，自事故发生之日起30日内伤亡人数是确定事故等级的依据。本案中，事故发生之日起30日内伤亡人数为死亡2人、伤3人；直到事故发生70多天后，伤亡人数才变化为死亡3人、伤2人。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条3人以下死亡为一般事故，3至10人死亡（含3人）为较大事故的规定，本案事故应当为一般事故而非较大事故。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”据此，綦江区政府具有对本辖区内一般事故委托第三人綦江区安监局组织事故调查组进行调查，并作出本案被诉《批复》的职责和职权。
綦江区政府作出本案被诉《批复》是否合法是本案争议焦点，对该争议焦点作如下阐述：
首先，根据《中华人民共和国安全生产法》（2009年修正）第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下简称生产经营单位）的安全生产，适用本法”以及《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例”之规定，生产经营单位从事生产经营活动中，造成人身伤亡或者直接经济损失的事故都应当属于生产安全事故。本案中，綦南公司是生产经营单位；2011年9月25日起綦南公司对事故发生地狸狮村六社进入复垦施工，本案事故发生时间为同月28日，属复垦承包合同约定时间范畴，即属其生产经营时间；事故发生地点亦属第三人綦南公司复垦工程范围。因此，綦江区政府辩称事发房屋尚未开始施工、不是生产经营活动所致事故发生的辩称理由不能成立，依法不予采纳。
其次，《中华人民共和国安全生产法》（2009年修正）第十六条对生产经营单位应当具备安全生产条件进行了规定；第十九条规定了包括建筑施工单位应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；第二十八条还规定：“生产经营单位应当在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上，设置明显的安全警示标志”。本案事故发生后，事故调查组未对生产经营单位
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綦南公司是否具备安全生产条件、在复垦中是否采取了相应安全措施、事故的发生与该公司的所采取的安全措施之间是否存在因果关系等问题等进行调查，綦江区政府作出《批复》时也未对上述问题予以审查，直接作出本案被诉《批复》，属事实不清、证据不足。
再次，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第三款规定，事故调查组可以聘请有关专家参与调查；第二十七条规定，事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。本案中，事故调查组收集证据主要为两组，一组为调查笔录；另一组为现场查勘。而当时綦南公司正在同社同属复垦范围的刘福强家施工，事故中倒塌的土墙究竟是外力所致还是自然倒塌，綦江区政府仅凭对证人的调查笔录认定为自然倒塌，证据亦不充分。
最后，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第二款规定，由有关人民政府、安监、监察、公安、工会等派人组成事故调查组，并“应当邀请人民检察院派人参加”。本案事故调查过程中，没有邀请人民检察院派员参加的资料及记录。另外，本案事故发生时间为2011年9月28日，事故调查组调查报告时间为2011年12月25日，綦江区政府作出本案被诉《批复》时间为2012年3月22日，綦江区政府亦未举示相应证据证明其依法延期，故违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条“事故调查组应当自事故发生之日起60日提交事故调查报告；特殊情况经批准可延长60日”以及第三十二条第一款关于一般事故应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复的规定。綦江区政府作出《批复》程序违法。
綦江区政府虽具有作出本案被诉《批复》的主体资格和职权，但认定事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销并限期责令重新作出行政行为。刘长碧等人诉称理由成立，对其诉讼请求，依法予以支持。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：一、撤销綦江区政府于2012年3月22日作出綦江府[2012]44号《重庆市綦江区人民政府关于原綦江县丁山镇狸狮村“9.28”物体打击死亡事故结案的批复》。二、限綦江区政府在本判决生效后3个月内重新作出行政行为。本案案件受理费50元，由綦江区政府负担。
綦江区政府上诉称，1、被上诉人的起诉属于重复起诉且超过起诉期限，应当裁定驳回被上诉人的起诉；2、一审判决认定“9.28”事故系生产经营活动所致属事实认定不清，法律适用错误，该行为系刘长全个人行为所致，綦江区政府无需对綦南公司的安全生产条件、安全措施等进行调查，该事故不属于生产安全事故。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人刘长碧等人答辩称，1、被上诉人之前撤诉是在法院引导下进行，不属于重复起诉亦未超过起诉期限；2、刘长全的行为不是生产经营活动，但綦南公司在该范围内复垦，綦南公司的行为导致了事故发生，应当认定为生产安全事故。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人綦江区安监局的意见与綦江区政府意见一致。
一审第三人刘长全的意见与刘长碧等人意见一致。
一审被告綦江区政府在法定举证期限内向一审法院提交的证据和依据有：
第一组：（2013）綦法行初字第00122号案件行政诉状、立案审批表，撤诉申请、行政裁定书；（2014）南法行初字第00020号案件行政诉状、询问笔录、庭审笔录、撤诉申请、行政裁定书，拟证明刘长碧等人在本案立案受理前，已两次以与本案相同的事实理由提起行政诉讼，并在审理中均撤回起诉并由人民法院裁定准许，本案属重复起诉，依法应当驳回起诉。
第二组：《收条》、《通知书》，拟证明2012年6月26日刘长碧等人即已收到本案被诉《批复》，2014年2月14日又再次通知已网络公示，故刘长碧等人的起诉已超过法定起诉期限。
第三组：《授权委托书》，拟证明綦江区政府依据法律法规规定，将辖区内綦江区政府有权调查的生产安全事故中的一般事故委托原綦江县安监局进行调查。
第四组：綦江区安监局对“原綦江县丁山镇狸狮村9.28物体打击死亡事故案”案卷卷宗，包括：
1、《綦江县安全生产信息中心事故报告》，拟证明事故发生后的报告情况和事故基本案情。
2、对刘长全询问笔录，拟证明刘长全搬运条石是为了自家使用；事故中参与搬条石的吴发全、龚汉洋是刘长全个人雇佣的，由刘长全支付工钱；事故中垮塌的墙是自然倒塌的。
3、对高怀生询问笔录，拟证明施工队的吴发全、龚汉洋二人是经刘长全个人雇佣后参与搬条石；施工方告知过附近村民不要擅自搬运石头。
4、对龚汉洋询问笔录，拟证明吴发全、龚汉洋二人受刘长全个人雇佣搬运条石；刘长全雇佣人员搬运条石是为了自家使用。
5、对刘德元询问笔录，拟证明刘长万房屋还没有施工；刘长全雇人搬运条石是为了盖自家猪圈；事故中倒下的墙是自然倒塌的。
6、对陈开恩询问笔录，拟证明其与刘长全是亲戚关系；刘长全搬运条石是自家使用；刘长全雇佣施工队吴发全等人搬运条石。
7、对刘德章询问笔录，拟证明刘长全搬运条石是自家使用。
8、对吴朝银询问笔录，拟证明刘长全雇佣吴发全、龚汉洋等人搬运条石为了盖自家猪圈。
9、对刘德文询问笔录，拟证明刘长全雇佣吴发全、龚汉洋等人搬运条石为了盖自家猪圈。
10、《关于丁山镇狸狮村民房土墙垮塌的现场查勘报告》，拟证明事故联合调查组已经对事故现场进行勘察，作出结论有充分的事实依据；事故墙体倒塌的原因是自然原因，非人为原因。
11、《原綦江县丁山镇狸狮村“9.28”物体打击死亡事故调查报告》，拟证明事故联合调查组已经按照法律规定及事故调查证据提交了合法有效的调查报告，符合法定程序，证据确凿，适用法律正确；刘长全等人擅自进入尚未开始施工的区域搬运条石供自家使用，该情形不符合认定生产安全事故要件，因而不属于生产安全事故。
12、《綦江区安全生产监督管理局关于原綦江县丁山镇狸狮村“9.28”物体打击死亡事故结案的请示》，拟证明綦江区安监局作为事故调查的受托方已经按照法律规定向綦江区政府作出关于事故结案的请示。
13、《重庆市綦江区人民政府关于原綦江县丁山镇狸狮村“9.28”物体打击死亡事故结案的批复》，拟证明綦江区政府按照法律规定，依法对綦江区安监局结案请示作出批复，符合法定程序，证据确凿，适用法律正确。
法律依据：《中华人民共和国安全生产法》，《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）。
一审原告刘长碧等人在法定举证期限内向一审法院提交的证据有：
1、2015年4月2日重庆市綦江区丁山镇《信访事项处理意见书》，拟证明刘长碧等人一直在主张权利，符合起诉条件。
2、《綦江县2011年农村集体建设用地批复用地复垦工程施工委托合同》，拟证明施工单位要用大量的石头。
3、刘长全《情况说明》、照片，拟证明去搬运石头的时候情况变了，工地要先用石头。
4、綦江区人民法院（2012）綦法民初01182号判决书，拟证明该判决已经认定是綦南公司拉墙造成的事故，墙不是自然倒塌。
经庭审质证，綦江区政府对刘长碧等人提交的证据质证意见如下：证据1真实性无异议，但认为不能达到证明目的。证据2真实性无异议，但认为不能达到证明目的，且该证据正好证明刘长碧等人所述不是事实，既然綦南公司工地需要大量石头，就不可能准许刘长全去搬石头私用。证据3中刘长全《情况说明》真实性有异议，认为刘长全未出庭，且该证据落款时间是事发2年后，与事发后公安机关对其询问时的陈述不一致，故不具有真实性；对照片真实性、合法性均有异议。证据4未提供原件而对真实性提出异议，且认为一方面该判决书形成时间在《批复》后，另一方面该判决亦认定龚汉洋等人是受刘长全之邀协助刘长全将条石抬回其家自用，同时认为该判决事实认定中对墙体倒塌的认定是有瑕疵的，本案不应当据此予以认定。綦江区安监局同意綦江区政府的质证意见。刘长全对刘长碧等人提交的证据无异议。
刘长碧等人对綦江区政府提交的证据质证意见如下：第一组证据真实性无异议，对关联性有异议，认为之前撤诉都写明了为了调查收集新证据，并且是在法官释明下撤诉的，故不属于重复起诉。第二组证据真实性无异议，但认为不能证明原告超过起诉期限。第三组证据没有异议。第四组证据中证据1真实性、关联性无异议，但认为达不到证明目的；证据2-9真实性无异议，但认为对刘长全的询问，是事故发生后不久，他本人思绪也比较混乱，公安机关问得也不够全面，其他询问笔录也有自相矛盾的地方，因此事故发生原因是綦南公司工地的负责人要求刘长全组织人去搬运石头所致，而不是刘长全的个人行为；证据10真实性无异议，但认为不合法，如应通知人民检察院派员现场查勘而没有等；证据11-13有异议，认为对倒塌事故是刘长全私自组织人员搬运石头造成等事实认定违法，形式也不合法。綦江区安监局对綦江区政府提交的证据无异议。刘长全对被告证据同意刘长碧等人的质证意见。
一审法院对上述证据作如下认证：刘长碧等人提交的证据1与本案无关联，依法不予采信；证据2真实、合法，与本案有关联，依法予以采信；证据3因不符合证据形式且与事发后相关机关调查时陈述不一致，依法不予采信；证据4因系起诉确认劳动关系的民事一审判决，与本案无关联，且不能达到原告证明目的，依法不予以采信。綦江区政府提交的第一组、第二组证据，真实、合法、与本案有关联，依法予以采信，但不能实现证明刘长碧等人超过起诉期限和重复起诉的证明目的；第三组证据，真实、合法、与本案有关联，依法予以采信；第四组证据，真实、合法、与本案有关联，依法予以采信，但不能实现证明目的。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其据此所认定的事实，本院予以确认。
本院认为，刘长碧等人系“9.28”事故的死者亲属或伤者，与被诉《批复》有利害关系，是本案的适格原告。刘长碧等人的委托代理人余国林于2012年6月26日收到被诉《批复》复印件，因《批复》未告知诉权和起诉期限，应当适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款对起诉期限的规定。刘长碧等人先后于2013年11月7日和2014年3月17日就《批复》提起了行政诉讼，后在法院的释明下撤回了起诉。因法院释明引导刘长碧等人撤回起诉，故刘长碧等人的本次起诉不属于重复起诉亦未超过起诉期限。
因本案被诉《批复》于2012年3月22日作出，故本案应当适用2009年第一次修订后的《中华人民共和国安全生产法》和2007年6月1日起施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》。
根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款和第二十条第二款的规定，本次事故发生之日起30日内死亡人数为2人，其性质为一般事故，由事故发生地县级人民政府负责调查，县级人民政府也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。故綦江区政府可以将“9.28”事故委托綦江区安监局组织事故调查组进行调查，綦江区政府具有作出被诉《批复》的职责和职权。
《中华人民共和国安全生产法》（2009年修订）第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下简称生产经营单位）的安全生产，适用本法。”第十六条规定：“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。”第十九条第一款规定：“矿山、建筑施工单位和危险物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。”第二十八条规定：“生产经营单位应当在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上，设置明显的安全警示标志。”根据上述规定，綦南公司作为从事生产经营活动的单位应当适用《中华人民共和国安全生产法》的相关规定。其作为建筑施工单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员，并在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上，设置明显的安全警示标志。
綦南公司于2011年9月25日对事故发生地狸狮村六社进行复垦施工，刘福强、刘长万、刘长坤的房屋属于复垦工程范围。“9.28”事故发生的时间在2011年9月28日，事故发生地点在刘长万房屋内，事故发生时綦南公司正在拆除与刘长万房屋相距20米的刘福强房屋。故事故发生时间在綦南公司施工时间内，事故发生地点在綦南公司施工范围内。刘长全等人进入刘长万房屋中搬运条石不是生产经营活动，但事故发生在綦南公司施工范围内，且当时綦南公司正在相距20米处进行施工，故綦江区政府应当对綦南公司的生产经营活动是否符合《中华人民共和国安全生产法》（2009年修订）的相关规定进行调查，并按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第三款的规定，对綦南公司拆除刘福强房屋与刘长坤墙体倒塌之间的因果关系聘请有关专家参与调查，在需要的时候进行技术鉴定。綦江区政府以刘长全等人的行为不属于生产经营活动认定“9.28”事故不属于生产安全事故属认定事实不清。
根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第二款、第二十九条和第三十二条第一款的规定，綦江区政府进行事故调查时应当邀请人民检察院派人参加，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告，特殊情况经批准可延长60日，收到事故调查报告之日起应当在15日内作出批复。“9.28”事故发生后组成事故调查组没有邀请人民检察院派员参加。2011年9月28日事故发生后，事故调查组于2011年12月25日提交事故调查报告，没有报请批准延长。綦江区政府2011年12月25日收到事故调查报告后于2012年3月22日作出被诉《批复》，超过了15日的法定期限。故綦江区政府作出《批复》的行为程序违法。
综上所述，一审判决认定事实清楚，诉讼程序合法，适用法律正确，上诉人綦江区政府的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人綦江区政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹 洁
审 判 员 许 勇
代理审判员 刘佳佳
二〇一六年四月五日
书 记 员 李小燕