青海省海东市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）青02行初3号
原告青海鼓楼特种水泥有限公司。地址：互助土族自治县威远镇。
法定代表人张守金，该公司董事长。
委托代理人陆继龙，青海同光律师事务所律师。
被告互助土族自治县人民政府。地址：互助土族自治县。
法定代表人安永辉，该县县长。
委托代理人哈成堂，青海海源律师事务所律师。
被告互助土族自治县国土资源管理局。地址：互助土族自治县。
法定代表人达明，该局局长。
委托代理人陈继文，该局干部。
委托代理人王海，青海海源律师事务所律师。
原告青海鼓楼特种水泥有限公司因不服被告互助土族自治县人民政府（以下简称互助县人民政府）、互助土族自治县国土资源管理局（以下简称互助县国土局）土地管理行政登记一案，向本院提起诉讼，本院于2016年1月21日登记受理后，依法组成合议庭，并于2016年3月18日依法公开开庭审理了本案。原告青海鼓楼特种水泥有限公司的委托代理人陆继龙、被告互助县人民政府的委托代理人哈成堂、被告互助县国土局的委托代理人陈继文、王海均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为为：互助县国土局于2015年12月16日作出互国土资（2015）366号《关于不予受理青海鼓楼特种水泥有限公司办理国有建设用地使用权土地登记手续申请的通知》，该《通知》述称：青海鼓楼特种水泥有限公司：你公司关于青海特种水泥有限公司131356.6平方米国有建设用地使用权及土地登记手续的《申请》悉，经我局审核，现答复如下：根据国土资源部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》及《土地登记办法》及互助县人民政府《关于给青海鼓楼特种水泥有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》（互政（2008）177号）要求，你公司未在2008年底前向我局提出协议出让申请，也未缴纳11895475元土地出让金，故不予受理。特此通知。
原告青海鼓楼特种水泥有限公司不服上述通知答复，向本院诉称：原告于2015年11月18日依据被告青海省互助土族自治县人民政府互政（2008）177号《关于给青海鼓楼特种水泥有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》文件，向被告青海省互助县国土资源局呈递《申请》，要求该局依据我国《土地管理法》、《土地登记办法》的相关规定办理131356.6平方米国有建设用地使用权的出让登记手续。但是，被告青海省互助县国土资源局则于2015年12月16日以“你公司未在2008年底前向我局提出协议出让申请，也未缴纳11895475元土地出让金”为由，做出了《互助县国土资源局﹤关于不受理青海鼓楼特种水泥有限公司办理国有建设用地使用权土地登记手续申请的通知）》【互国土资（2015）366号】的具体行政行为。被告青海省互助土族自治县人民政府向被告青海省互助县国土资源局下发互政（2008）177号文件后，被告青海省互助县国土资源局既未向原告送达该文件，也未曾通知原告前来领取该文件和办理土地出让的相关手续。后原告知道互政（2008）177号文件即以二被告行政不作为向青海省海东市中级人民法院提起行政诉讼，经该院审理认为“131356.6平方米的土地系国有土地，该国有土地使用权出让给原告须原告向被告提出转让的申请，然后由原告与被告签订国有土地转让协议，再由原告缴纳国有土地使用权出让金，最后由被告为原告办理国有土地使用权出让手续”，因原告未向被告提出国有土地使用权转让申请，以（2015）东行初字第7号《行政判决书》判决驳回诉讼请求。综上所述，原告认为，二被告上述具体行政行为是严重违反我国《土地管理法》和《土地登记办法》相关规定的违法行政行为，且侵害了原告的合法权益。为此，现依据我国《行政诉讼法》的相关规定，特向贵院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销《互助县国土资源局﹤关于不受理青海鼓楼特种水泥有限公司办理国有建设用地使用权土地登记手续申请的通知﹥》【互国土资（2015）366号】的具体行政行为。2、本案诉讼费由二被告承担。
原告青海鼓楼特种水泥有限公司为证明其主张，向本院提供了如下证据：1、2015年11月18日原告青海鼓楼特种水泥有限公司书写的向互助县人民政府及县国土局要求办理国有建设用地使用权出让登记手续的《申请》复印件一份。证明：原告为办理131356.6平方米国有建设用地使用权出让登记手续，于2015年11月18日书写了申请。2、邮政特快专递投递单复印件一份。证明：原告于2015年11月18日就《申请》分别向互助县国土局和互助县人民政府进行了投递。3、互助县国土局于2015年12月16日作出的互国土资（2015）366号《关于不予受理青海鼓楼特种水泥有限公司办理国有建设用地使用权土地登记手续申请的通知》复印件一份。证明：互助县国土局于2015年12月16日向原告作出了不予受理申请的《通知》。4、互助县人民政府于2008年8月19日作出的互政（2008）177号《关于给青海鼓楼特种水泥有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》复印件一份。证明：互助县人民政府就131356.6平方米国有建设用地使用权协议出让作出了批复，并以此证明互助县人民政府在本案中的被告主体适格。5、青海省海东市中级人民法院于2015年11月2日作出的互政（2008）177号文复印件一份。证明：因原告未向被告提出国有土地使用权转让申请，曾被海东市中级法院以（2015）东行初字第7号《行政判决书》判决驳回诉讼请求。
原告青海鼓楼特种水泥有限公司还出示了下列法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第11条第3款。用于证明互助县人民政府在本案中的被告主体适格。
被告互助县人民政府辩称：原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据。首先，被告互助县人民政府互政（2008）177号文件既关于互助县人民政府给青海鼓楼特种水泥有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复表明是原则上同意将青海省特种水泥厂131356.6平方米的国有土地使用权协议出让给原告青海鼓楼水泥有限公司，并没有明确必须提出必须要出让给青海鼓楼水泥有限公司。而且，从文件可以看出，将土地使用权出让给原告的前提是原告依法缴纳土地出让金，至今，原告也没有交纳分毫。而时隔7年之后，原告却以互助县人民政府互政（2008）177号文件为依据，要求二被告为其办理诉争土地的建设用地使用权出让登记手续，实属一种无理纠缠的滥诉行为。其次，《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定：以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使月土地。《土地登记办法》第二十七条规定：依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。本案中，原告并没有取得诉争土地的使用权，没有依法缴纳土地出让金，其要求办理土地出让登记手续的诉求显然缺乏事实和法律依据。依据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》对供地环节协议出让国有土地使用权有明确的程序规定，原告要求办理土地使用权出让登记手续的诉求完全不符合法律规定的程序要求。同时，依据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》规定，原划拨、承租土地使用权拟申请办理出让手续的，应由原土地使用权人持有关材料，向市、县国土资源管理部门提出申请：市、县国土资源管理部门接到申请后，应当对申请人提交的申请材料进行初审，决定是否受理。而原告在2008年并没有申请办理出让手续，而且即使提出申请，国土资源管理部门对接到的申请有权决定是否受理。第三，本案不属于行政诉讼立案范围。本案的实质是土地使用权权属争议，互助县人民政府互政（2008）177号文件只是互助县人民政府处理行政事务的内部文件，原告却将其作为主张土地使用权的法律依据。殊不知有关土地使用权的取得完全属于基础民事法律关系，受民事法律规范调整，不属于行政诉讼受案范围。本案被告互助县国土资源管理局做出互国土资（2015）366号文件的行为只是对原告申请的一种回复，是国土局处理行政事务的一种方式，不属于具体行政行为，不具有行政诉讼的可诉性。第四，互助县人民政府作为被告，属于诉讼主体不适格。本案原告认为的“具体行政行为”是被告互助县国土资源局做出的。依据行政诉讼法的规定，被告互助县人民政府不属于本案的适格被告。综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，恳请人民法院予以驳回。
被告互助县人民政府为证明其主张，在法定举证期限内向本院提交了如下证据：互助县人民政府于2008年8月19日作出的互政（2008）177号《关于给青海鼓楼特种水泥有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》复印件一份。证明：1、被告原则同意将青海省特种水泥厂131356.6平方米的国有土地使用权协议出让给原告；2、原告需缴纳国有土地出让金。
被告互助县人民政府还出示了下列法律依据：
1、《中华人民共和国土地管理法》第55条；2、《土地登记办法》第27条；3、《协议出让国有土地使用权规范（试行）》5供地环节的协议出让及6原划拨、承租土地使用权申请办理协议出让的内容规定。用于证明申请出让国有建设用地使用权初始登记，须先行签订土地出让协议和缴纳土地出让金。
被告互助县国土局辩称：原告要求土地登记无事实基础和法律依据。首先，原告关于申请办理土地国有建设用地使用权的出让登记手续的请求缺乏事实和法律依据。第一，本案主要事实。2008年8月份，互助县人民政府做出文号为互政（2008）177号《关于互助县人民政府给青海鼓楼特种水泥有限公司协议出让国有建设用地使用权的批复》文件，原则上同意将青海省特种水泥厂131356.6平方米的国有土地使用权协议出让给原告青海鼓楼水泥有限公司。但至今不存在，原告与答辩人就土地协议出让事宜达成一致意见并签订《国有建设用地使用权出让合同》的事实，也不存在原告缴纳丝毫土地出让金事实。第二，原告要求办理土地出让登记的前提条件。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定：以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。《土地登记办法》第二十七条规定：依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。由此可以肯定，取得国有建设用地使用权并依法要求土地登记的前提条件是国有建设用地使用权的拟定使用权人已经与国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》并按双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》足额缴纳了土地出让金。结合以上两点，答辩人认为本案中，原告并没有取得诉争土地的使用权，其既没有提供《国有建设用地使用权出让合同》也没有依法缴纳土地出让金，其要求办理土地出让登记手续的要求显然缺乏事实和法律依据。依据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》对供地环节协议出让国有土地使用权有明确的程序规定，原告要求办理土地使用权出让登记手续的诉求完全不符合法律规定的程序要求。据此，答辩人做出不予受理其要求办理国有建设用地使用权出让登记手续既尊重客观事实又符合法律规定。其次，本次争议不应属于行政诉讼立案范围。本案的实质是土地使用权出让，答辩人认为，协议出让过程中，是否同意协商及如何协商应是单一的民事行为，协商的过程不存在行政色彩。原告以互助县人民政府互政（2008）177号文件作为其主张土地使用权的依据，明显忽视了该文件只是互助县人民政府处理行政事务的内部文件这一关键事实，而将该文件混同为出让行为，直接提出办理国有建设用地使用权的出让登记申请明显是对土地需协议出让的法律规定的误解。有关土地使用权的出让过程属于合同行为，需双方首先签订《国有建设用地使用权出让合同》，依据我国现行法律体系，该合同行为应受民事法律规范调整，故双方之间的本次争议不属于行政诉讼受案范围。综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，恳请人民法院予以驳回。
被告互助县国土局在法定举证期限内向本院提供的证据及出示的法律依据同被告互助县人民政府一致。
经审理查明，2015年11月18日，原告青海鼓楼特种水泥有限公司以邮政特快专递的方式，向被告互助县国土局递交了要求办理131356.6平方米国有建设用地使用权出让登记手续的《申请》，2015年12月16日，被告互助县国土局以“你公司未在2008年底前向我局提出协议出让申请，也未缴纳11895475元土地出让金”为由，作出互国土资（2015）366号《关于不予受理青海鼓楼特种水泥有限公司办理国有建设用地使用权土地登记手续申请的通知》。原告青海鼓楼特种水泥有限公司对此不服，于2016年1月21日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告互助县国土局作出的互国土资（2015）366号《关于不予受理青海鼓楼特种水泥有限公司办理国有建设用地使用权土地登记手续申请的通知》。期间，被告互助县人民政府对原告的申请事项未作出任何行政行为。
本院认为，根据原告的申请，被告互助县国土局作出了互国土资（2015）366号《关于不予受理青海鼓楼特种水泥有限公司办理国有建设用地使用权土地登记手续申请的通知》，依据《中华人民共和国土地管理法》第53条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第5条第1款、《土地登记办法》第12条、第14条之规定，国土资源部门对国有建设土地使用权的登记申请具有审查审核及确定是否受理的法定职权。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第2条、第26条第1款、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第12条之规定，本案中，作出行政行为的行政机关为被告互助县国土局，原告认为被告互助县国土局作出的不予受理的通知行为与其实体权利义务有法律上的利害关系，侵犯了其合法权益，其有权提起行政诉讼。因此，原告将互助县国土局作为本案被告无疑是正确的。但互助县人民政府对国有建设土地使用权的登记申请不具有审查审核及确定是否受理的法定职权，其只有最后核准登记颁证的批准权限，且其对原告的申请事项及申请阶段的处理事宜没有作出任何的行政行为，对原告的实体权利义务没有产生法律上的利害关系，因此，原告将其作为被告起诉无法律依据，显属不当。故被告互助县人民政府认为其不具备本案适格被告主体的辩解理由成立，本院予以支持。原告认为互助县人民政府具备本案适格被告主体的诉讼理由不能成立，本院不予支持。按照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第23条第1款之规定，本院当庭告知原告是否同意变更被告主体，原告当庭同意变更本案被告主体只为互助县国土局，不再将互助县人民政府列为被告起诉。由此产生本案管辖权问题，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第14条、第15条之规定，原告变更被告后，本案不属本院管辖，应属基层人民法院管辖，原告就本案向本院起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第49条第（4）项“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”之规定，故依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第3条第1款第（1）之规定，裁定如下：
驳回原告青海鼓楼特种水泥有限公司的起诉。
案件受理费50元，退还原告青海鼓楼特种水泥有限公司。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审判长 王海林
审判员 丁 亮
审判员 薛红玲
二〇一六年三月十八日
书记员 张 朝