金华市婺城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金婺行初字第31号
原告王超忠，金华鑫园企业策划有限责任公司法定代表人。
委托代理人张建新，金华鑫园企业策划有限责任公司法律顾问。
被告金华市城市管理行政执法局，住所地金华市婺城区青春路211号。
法定代表人方雨辉，局长。
委托代理人朱海江，该局开发区分局副局长。
委托代理人成奕，浙江泽鉴律师事务所律师。
原告王超忠不服被告金华市城市管理行政执法局城管房屋规划行政处罚一案，于2015年3月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于同年4月29日公开开庭进行了审理。原告王超忠及其委托代理人张建新，被告金华市城市管理行政执法局的委托代理人朱海江、成奕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月31日，被告金华市城市管理行政执法局作出浙金城法罚（经开）字（2014）第680号行政处罚决定，认为王超忠所有的金华市新世纪美墅园20号别墅未经规划部门审批许可的改建、扩建行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，属违法建设行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款规定，决定：1.没收新世纪美墅园20号别墅改建、扩建部分（面积49.22㎡）的违法收入计人民币929569元；2.对王超忠处以新世纪美墅园20号别墅改建、扩建部分（面积54.22㎡）工程造价人民币81438元10%的罚款计人民币8144元。
被告向本院提交的证据和依据有（均系复印件）：1.《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》各1份，证明违法建设查处和作出行政处罚决定的法律依据；2.《浙江省城乡规划条例释义与应用》第130页-137页1份，证明被告依据规定对原告的违法建设行为进行查处并作出处罚决定；3.浙金城法罚（经开）字（2014）第680号行政处罚决定书1份，证明被告依照法律规定作出行政处罚决定；4.送达回证1份，证明被告依照法律规定留置送达行政处罚决定书；5.立案审批表1份，证明被告依法依程序对本案违法建设进行立案查处；6.现场勘查笔录1份，证明被告对原告就美墅园20号别墅现状情况进行勘查及原告认可被告的记录情况；7.现场勘查照片1份，证明美墅园20号别墅改建、扩建后的现状；8.调查（查询）笔录1份，证明被告依法对原告改建、扩建美墅园20号别墅的行为依法进行调查，原告改建、扩建美墅园20号别墅的行为未办理规划审批手续，确定原告改建、扩建美墅园20号别墅的时间；9.关于要求核对金华市新世纪美墅园小区部分业主房产信息的函及新世纪美墅园20号楼平面图各1份，证明房屋所有权证上登记的美墅园20号别墅的建筑面积；10.浙江省房屋建筑面积测绘成果书1份，证明经测绘美墅园20号别墅的现状建筑面积；11.金华市规划局开发区分局关于认定新世纪美墅园小区39幢（户）别墅违法建设行为影响规划程度的复函1份，证明美墅园20号（户）别墅违法建设行为属无法采取改正措施消除影响的情形；12.房地产评估报告（金华诚房（估）字（2014）第08-1137号）1份，证明评估公司依据被告开发区分局的委托对美墅园20号别墅违法改建、扩建面积部分的市场评估单价、市场评估价值作出评估；13.房地产估价报告（金信立泰估字（2014）第3-228号）1份，证明评估公司依据被告开发区分局的委托对美墅园20号别墅违法改建、扩建面积部分的建设工程造价作出评估；14.行政处罚告知书、送达回证各1份，证明被告依据法律规定向原告下发、送达行政处罚告知书，保障原告的陈述、申辩权利；15.（2012）函法字626号《关于规划行政执法新旧法律适用问题的答复意见》1份，证明被告依据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》对原告的违法建设行为进行查处，合法；16.关于收取《浙江省行政执法预收（暂扣）款票据》0114968号的情况说明1份，证明被告因原告的堆放行为而收取预收款。
原告王超忠起诉称：一、被告认定的违法事实错误。被告认定“王超忠未经规划部门审批许可于2009年9月开始对金华市丹溪路新世纪美墅园20号别墅进行了改建、扩建”，是错误的。原告于2006年开始改建、扩建，至2007年7月已完工。2007年8月28日，被告针对该违建行为作出2000元罚款，有被告出具的第0114968号票据为证。二、本案适用法律明显有误。被告依据《城乡规划法》对原告作出处罚，是错误的。该法第七十条规定自2008年1月1日起施行。而原告违法行为发生在该法实施以前。根据法无溯及力原则，被告适用该法错误。三、被告处罚行为违反一事不再罚原则，原告违建行为不应再受处罚。原告的违建行为已于2007年8月受到2000元处罚，被告于2014年12月31日再次作出处罚，明显违反《行政处罚法》第二十四条规定。四、被告作出处罚的程序违法。2014年12月26日，被告行政处罚告知书明确：1.没收违法收入755440元；2.罚款6759元。但12月31日行政处罚决定：1.没收违法收入929569元；2.罚款81438元。但是，处罚决定书重于处罚告知书，且并无新的事实和证据可以推翻处罚告知书。再者，该告知书是在原告听证提出申辩后作出的。被告作出的处罚决定动机不良，程序违法。综上，被告作出的处罚决定事实认定错误，适用法律不当，程序违法，应予撤销。原告请求法院：1.依法撤销被告作出的浙金城法罚（经开）字（2014）第680号行政处罚决定；2.由被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提交的证据有（均系复印件）：1.行政处罚决定书1份，证明原告对该决定书不服；2.行政处罚告知书1份，证明最终的处罚决定比告知书中处罚决定要重，行政处罚告知书到行政处罚决定之间只有3天时间；3.罚款票据1份，证明被告已对原告进行过处罚；4.领款凭证1份（当庭提交），证明当时雇佣的施工人员领款时间，证明违法行为发生在2007年；5.电费表、水费表、物管费票据各1份（当庭提交），证明2007年年底原告已经入住，违法建设行为不可能发生在2009年。
被告金华市城市管理行政执法局答辩称：一、原告称“其未经规划部门审批许可对金华市丹溪路新世纪美墅园20幢别墅进行改建、扩建的时间为2006年开始，至2007年7月完工，而非自2009年9月开始，这有金华市城市管理行政执法局在2007年8月28日开具的浙江省行政执法预收（暂扣）款票据（号码为0114968）为证”是错误的。根据我局调查记录，特别是原告作为当事人在2014年7月18日接受我局调查询问时形成的材料上，也签名确认其对新世纪美墅园20幢别墅进行改建、扩建时间是2009年9月底开始。因此，我局认定的违法事实清楚、无误。二、根据调查（询问）笔录中原告确认的改建、扩建时间（原告承认于2009年9月底开始改建、扩建）和浙江省住房和城乡建设厅下发的（2012）函法字626号《关于规划行政执法新旧法律适用问题的答复意见》明确“违反城乡规划的违法建设行为在其违法后果消除前，该违法行为有继续状态，2008年1月1日以后处理该违法行为应当适用新法即《中华人民共和国城乡规划法》”的规定，我局依据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》等法律法规，进行查处，合法有效。三、原告称“金华市城市管理行政执法局在2007年8月28日已就美墅园20幢别墅存在的违建行为向当事人开具了金额为2000元的浙江省行政执法预收（暂扣）款票据（号码为0114968），所以在2014年12月31日就此事再次作出处罚，违反《行政处罚法》第二十四条关于一事不再罚的规定”是错误的。经调查核实：该票据为预收（暂扣）款票据，属于保证金性质，而非经执法部分作出处罚认定后最终出具的罚没财务专用款票据。同时，该票据上违法内容一栏清楚写明，当事人违反的是《浙江省城市市容和环境卫生管理实施办法》第十九条规定。而按照2007年该实施办法十九条规定“任何单位和个人都不得在城市道路范围内和公共场地堆放物料、摆设摊点，搭建建筑物、构筑物或者其他设施”。原告对美墅园20幢别墅作出的改建、扩建行为，发生在其缴纳过土地出让金的土地范围内，而非该条例所述的“城市道路范围内和公共场地”，由此可以认定，该票据是针对原告2007年8月28日前的违法行为，而不是针对原告2009年对美墅园20幢别墅作出的改建、扩建行为，故不存在“一事二罚”的违法现象。四、原告称我局在2014年12月26日和2014年12月31日分别向其下发了处罚告知书和行政处罚决定书，但两者在处罚款与没收款上都不一致，行政处罚决定书上注明的金额都高于处罚告知书上注明的金额，属于程序违法。经调查，我局在2014年12月26日向原告下发处罚告知书后，其在规定时间内并未递交相关陈述、申辩材料。因此，执法部门在审查过程中发现处罚告知有误，自行主动改正处罚与没收金额后，于2014年12月31日向原告下发行政处罚决定书。该处罚金额是按照与其它违建业主一致的处罚标准（经有资质的机构测算的处罚单价乘以测绘出的违建面积）计算得出，并非为“因当事人申辩而加重处罚”的行为，程序合法、有效。综上所述，我局作出的浙金城法罚（经开）字（2014）第680号行政处罚决定，事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
在审理过程中，本院依法组织到庭当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下：
1.对被告证据1、2、5、12、13，原告无异议。本院确认其证明力。
2.对被告证据3，原告提出：原告对处罚决定书不服。经查，原告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
3.对被告证据4，原告提出：被告采取的是留置送达，本案不存在原告拒收的情况，不适用留置送达的方式，对送达程序有异议。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
4.对被告证据6、7，原告提出：从内容来看，执法人员在现场勘查时，里面注明经金华市测绘院测定这些面积，显然不是现场勘查的结果；按照法律程序，应当先勘查，然后再委托测绘部门进行测绘；这两个人是执法人员，而不是技术人员；程序是倒置的，明显是为了做处罚决定书，补出来的证据；所以，对其真实性、合法性及关联性均有异议。经查：原告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
5.对被告证据8，原告提出：对真实性有异议，询问笔录除了照片之外，没有任何证据能够证明违法行为发生在2009年9月；时间是被告写上去的，而不是原告自己写的；当时原告散步回来，被告拿着打好的询问笔录，说原告一直都很配合，叫原告配合一下把程序走掉，处罚就万把块钱，于是原告就把字签掉了。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
6.对被告证据9、10，原告提出：对测绘报告，当时房地产公司卖给原告时的面积，要大于房管局最终确定的面积；按照房管局的面积来测算，对原告来讲是多处罚了面积；测绘的结果是不客观的。经查：原告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
7.对被告证据11，原告提出：当时听证时没有出示过，按照听证、申辩程序，行政机关作出处罚的依据和事实都应当向当事人一一列明；该文件是要求行政执法局组织鉴定，这是技术性问题；本案没有任何技术性鉴定证明这个行为影响是无法消除的。经查：原告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
8.对被告证据14，原告提出：对留置程序有异议，告知的处罚轻于最终的处罚决定；按照法律规定，最终处罚与告知书中不一致，应当再进行告知；程序上被告是违法的。经查：原告异议成立。本院确认其部分证明力。
9.对被告证据15，原告提出：这是部门指导性文件，与上位法矛盾；根据法律不溯及既往原则，对原告不适用。经查：原告异议不成立。本院确认其部分证明力。
10.对被告证据16，原告提出：情况说明非常苍白，里面的时间没有写，被告执法工作人员不可能记得那么清楚，希望被告将档案卷宗提供给法院，以还原事件本身事实。经查：原告异议不成立。本院确认其证明力。
11.对原告证据1，被告无异议。本院确认其证明力。
12.对原告证据2，被告提出：告知书轻于处罚决定书，是因为计算存在误差；原告发现后自主纠正；在庭审过程中原告对于测绘单价没有异议，对于面积也在勘验笔录中确认；被告仅仅根据鉴定出的价格及原告确认的面积得出的处罚数额。经查：被告异议成立。本院确认其部分证明力。
13.对原告证据3，被告提出：这是针对原告2007年8月28日之前的违法行为进行的处罚，并不是针对原告一直延续到2009年的违法行为进行的处罚。经查：被告异议成立。本院确认其部分证明力。
14.对原告证据4，被告提出：对真实性、合法性、关联性均有异议；魏东如果要作证，应当出庭作证，这份证据不能证明原告在2007年之前就已经完成装修；退一步讲，2007年原告仅仅开始装修门头，原告不可能在2008年之前就完成了装修并入住。经查：被告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
15.对原告证据5，被告提出：是复印件，对真实性、合法性及关联性均有异议，原告也未在举证期限内提供，不予质证。经查，被告异议部分成立。本院确认其部分证明力。
根据本院确认证明力的上述证据及到庭当事人和代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下：
2006年5月，原告王超忠以人民币378万元的价格向泰地房地产集团有限公司购买座落于金华市丹溪路158号新世纪美墅园第20幢别墅1幢。根据商品房买卖合同约定，该商品房按幢出售，地上建筑面积约338.28平方米，地下室面积约91.14平方米，私家花园面积约450平方米。2007年8月6日，原告取得金房权证婺字第××号房屋所有权证，核准登记2层，建筑面积327.80平方米，地下室101.76平方米。原告未经审批，即于2009年9月底开始对上述别墅进行改建和扩建。根据原告自认和被告金华市城市管理行政执法局调查确认，原告实施的建设工程主要有：1.第一层南侧将局部呈阶梯状的外墙拉直后整体外扩成立柱式廊道，其中原先内凹式门头连同其西侧卫生间（呈阶梯状）南扩成封闭式房间；2.客厅上空局部浇筑（面积5平方米）。被告于2014年3月金华市对违法建筑实施“三改一拆”专项治理过程中，发现原告存在违法建筑的情形，同月25日立案调查。同年6月，被告委托金华市测绘院对上述别墅的违法建筑面积进行测绘，确认实际建筑面积为：一层建筑面积231.02平方米，二层建筑面积151平方米，地上部分建筑面积共计382.02平方米，超过房屋所有权证登记面积54.22平方米。经规划部门审核，该违法建设行为属无法采取改正措施消除影响的情形。为此，被告分别委托金华市华诚房地产土地评估有限责任公司、金华信立泰房地产评估代理有限公司评估上述别墅地上部分超过登记面积49.22平方米（已剔除客厅上空浇注面积5平方米）的市场价格为人民币929569元。该别墅改建、扩建部分面积54.22平方米，工程造价为人民币81438元。同年12月26日，被告向原告发出行政处罚告知书，告知原告未经规划审批许可于2009年9月开始对新世纪美墅园20幢别墅进行改建、扩建的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款规定，拟对原告作出：1.没收新世纪美墅园20幢别墅改建、扩建面积40平方米的违法收入计人民币755440元；2.处以新世纪美墅园20幢别墅改建、扩建工程造价人民币67590元10%的罚款计人民币6759元。被告于当日以留置送达方式将该告知书送达给原告。同月31日，被告作出浙金城法罚（经开）字（2014）第680号行政处罚决定，认为原告所有的新世纪美墅园39幢别墅，未经规划部门审批许可的改建、扩建的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，属违法建设行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款规定，决定：1.没收新世纪美墅园20幢别墅改建、扩建面积49.22平方米的违法收入计人民币929569元；2.对原告处以新世纪美墅园20幢别墅改建、扩建部分（面积54.22平方米）工程造价人民币81438元10%的罚款计人民币8144元。同日，被告以留置送达方式将该处罚决定书送达给原告。
另查明：2007年8月28日，被告曾以原告违反《浙江省城市市容和环境卫生管理实施办法》第十九条规定为由，对原告作出暂扣人民币2000元的处理。
本院认为：依法行政是被告在履行行政执法职责过程中应当遵循的基本原则。虽然原告在取得本案所涉别墅房产后未经审批即对该建筑物进行改建、扩建，被告有权依照相关法律法规对原告的违法行为进行行政处罚。被告在对原告作出行政处罚前，已向原告送达行政处罚告知书，告知了处罚方式及罚没款数额。但是，被告作出的浙金城法罚（经开）字（2014）第680号行政处罚决定中的罚没款数额，超过了告知书中的数额。对此，被告在处罚决定作出之前未向原告重新告知及释明。被告的被诉行政行为属于程序严重违法。综上所述，对原告诉讼请求中合法有据部分，本院予以采纳。被告抗辩依据不充分，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，判决如下：
一、撤销被告金华市城市管理行政执法局于2014年12月31日作出的浙金城法罚（经开）字（2014）第680号行政处罚决定。
二、责令被告金华市城市管理行政执法局于本判决生效之日起30日内重新作出相关行政行为。
本案受理费人民币50元（原告已预交），由被告负担（本判决生效之日即向本院交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 鲍海源
人民陪审员 郭金棠
人民陪审员 汪奕南
二〇一五年五月二十八日
书 记 员 王 薇