海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）琼行终字第150号
上诉人（原审原告）：儋州市三都镇三都村委会第三村民小组。
法定代表人：陈业耿，该村民小组组长。
委托代理人：王圣哲，海南圣合律师事务所律师。
委托代理人：吴娟，海南圣合律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：儋州市人民政府。
法定代表人：林东，该市市长。
委托代理人：何发亮，该市政府法制办副主任。
委托代理人：唐符力，该市国土环境资源局科长。
原审第三人：儋州市三都镇三都村民委员会马兰村民小组。
法定代表人：吴家群，该村民小组组长。
原审第三人：儋州市三都镇三都村三都第一经济合作社。
法定代表人：薛可燕，该经济合作社社长。
原审第三人：儋州市三都镇三都村三都第四经济合作社。
法定代表人：羊冠林，该经济合作社社长。
上列三位原审第三人的共同委托代理人：王芹丛，海南坤和律师事务所律师。
上诉人儋州市三都镇三都村委会第三村民小组（以下简称第三村民小组）因诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及原审第三人儋州市三都镇三都村民委员会马兰村民小组（以下简称马兰村民小组）、三都村三都第一经济合作社（以下简称第一经济社）、三都村三都第四经济合作社（以下简称第四经济社）土地权属处理决定纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2014）海南二中行初字第82号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月15日受理后依法组成合议庭，并于同年8月27日在本院主楼第二审判庭公开开庭审理了本案。第三村民小组的法定代表人陈业耿及其委托代理人吴娟，儋州市政府的委托代理人何发亮，马兰村民小组的法定代表人吴家群，第一经济社的法定代表人薛可燕，以及马兰村民小组、第一经济社、第四经济社的共同委托代理人王芹丛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为：儋州市政府于2013年8月27日作出儋府（2013）112号《关于三都镇三都村委会第三经济合作社与马兰村民小组、三都村委会第一、第四经济合作社土地权属争议的处理决定》（以下简称112号《处理决定》），决定：四方争议的位于“马栏小组”东侧的391.27亩土地划分为A1至A9共9块地，其中A1地块面积为211.81亩，该地所有权和使用权归三都村委会马兰村民小组；A2地块面积为23亩，该土地所有权和使用权归三都村委会第三经济合作社；A3、A4两块地面积为122.42亩，该土地所有权和使用权归三都村委会第一经济合作社；A5、A6、A7、A8、A9地块总面积为34.04亩，该土地所有权和使用权归三都村委会第四经济合作社。
原审法院查明：本案争议地位于儋州市三都镇三都村委会马兰村西面，第三村民小组称为“陈山地”或“陈村山”等，马兰村民小组称为“宅底地”、“梳头地”、“大榕头地”等，四至为：东至陈村老井头（马兰村边地），南至德义道路，西至陈村祖坟“时举公墓”（石场大道边），北至原德义老路（屋后山土地），面积为391.27亩。该争议地包括第三村民小组原村址“陈村”在内。1939年，第三村民小组集体迁徙他乡谋生。1950年期间，第三村民小组村民相继迁往三都墟（即现居住地）居住。2005年，第三村民小组与马兰村民小组发生土地权属纠纷。2005年7月14日，第三村民小组向儋州市政府申请土地确权，要求将本案争议地的所有权确权给其集体所有。在此期间，第三村民小组向儋州市政府申请土地承包经营权登记，儋州市政府于2005年9月30日向第三村民小组村民陈木养、吴光武等19位农户颁发了《农村土地承包经营权证》，将部分争议地的承包经营权确认给陈木养、吴光武等19位农户。2012年8月13日，原审法院对马兰村民小组诉请撤销儋州市给上述农户颁发的经营权证作出（2012）海南二中行初字第76-95号行政判决，撤销了上述《农村土地承包经营权证》。2012年12月，海南省高级人民法院作出（2012）琼行终字第173-192号行政判决，维持上述判决，并认定本案争议地现大部分由马兰村民小组的村民种植甘蔗。且第三村民小组及其村民陈木养、吴光武等人均认可马兰村民小组在2005年开始使用争议地。2012年5月6日，第三村民小组再次向儋州市政府申请土地确权，要求将本案争议地的所有权确权给其集体所有。儋州市政府在经过立案、调查、现场勘测、指界、制作土地权属界线核定书和宗地图等法定程序，同时组织争议各方进行协调解决，协调未果，于2013年8月27日作出112号《处理决定》。第三村民小组对112号《处理决定》不服，向海南省人民政府申请行政复议，海南省人民政府于2014年4月2日作出琼府复决（2013）158号行政复议决定，维持了112号《处理决定》。第三村民小组不服，诉至法院。
另查明，第四经济社村民于1992年取得本案争议地《农村联产承包责任制合同书》及《农村土地承包地块登记表》各2份，马兰村民小组村民ＸＸ养、吴起仁等12户于1998年取得《农村土地承包地块登记表》及《农村集体土地承包经营权证书》，第一经济社村民于1998年取得《农村土地承包地块登记表》37份。
原审法院认为：从查明的事实看，第三村民小组及马兰村民小组、第一经济社、第四经济社自1950年以后均在部分争议地上进行管理使用，但各方均无充分证据证明本案争议地全部归其所有。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第（二）项“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织曾使用的土地至确权时或者争议发生时不满20年的，土地权属争议各方均不能提交充分证据证明其土地归属的，由县级以上人民政府按以下情形确定所有权归属：……（二）申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权。”以及第二十六条第二款“……对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据。”之规定，儋州市政府依法受理第三村民小组提出的土地所有权确权申请后，进行了立案、调查、现场勘测、指界、制作土地权属界线核定书和宗地图等法定程序，并组织争议各方当事人进行调解协商，对各方提供的证据、材料进行了核实和审查，完成了法律法规规定的程序，最后根据争议各方对该宗地的使用、联系程度等具体情况确定各方土地权属，并无不妥。第三村民小组主张争议土地历来由其管理使用，但第三村民小组所提交的证据只能证明本案部分土地由其管理使用，而不能证明全部争议地属于第三村民小组集体所有。综上，第三村民小组诉请撤销112号《处理决定》缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回第三村民小组的诉讼请求。案件受理费50元由第三村民小组负担。
第三村民小组不服一审判决向本院提起上诉称：一、第三村民小组已提交了充分的证据证明旧村基范围内的土地属于其集体所有，即使要依据争议土地具体情况确定土地权属，也应当将该部分扣除。原审判决适用法律错误，且与其所采纳的证据存在矛盾。此外，即便依据《争议宗地图》中由第三人确定的旧村基面积，属于第三村民小组所有的村基面积也应当是31.02亩，而不是23亩。即使第三村民小组提交的证据不能证明争议地全部属于其所有，至少可以证明儋州市政府所认定的事实有误，原审判决对各方举证责任承担的认定有失偏颇。二、儋州市政府提交的证据无法证明其所作出的本案具体行政行为已全面查明了与争议土地相关的具体情况。（一）儋州市政府未全面调查争议各方的人口数量、人均拥有土地数量、生产生活等具体情况，原审判决对儋州市政府系根据争议各方对宗地的使用、联系程度等具体情况确定各方土地权属的认定缺乏证据支持。（二）儋州市政府作出本案具体行政行为所依据的《争议宗地图》中对于使用现状的认定没有事实根据，庭审时其委托代理人对于争议宗地内部界线划分依据的回答含糊其辞，原审判决对争议各方土地使用现状事实的认定有误。（三）儋州市政府送达《权属界线核定书》和《争议宗地图》时未告知第三村民小组享有异议权和申请重新核定的权利，程序违法，影响了第三村民小组的实体权利，故该两份证据的证明效力存在瑕疵，不应当作为认定本案争议地使用现状的依据。三、原审判决未全面审查各方所提交的证据，对证据的采纳存在矛盾之处，且对证据证明内容的采纳不符合事实，又未核查各方所提交的证据原件，明显违反法定程序。综上，请求撤销原审判决，撤销112号《处理决定》，并判令儋州市政府重新作出具体行政行为。
儋州市政府辩称：一、儋州市政府作出的权属处理决定正确。第三村民小组提到的31.02亩是单方所指，并非各方共同指界确定的。二、土地权属界线核定书已经各方签字盖章，证明各方对此均无异议。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，证据都进行了全面的认定。请求驳回上诉，维持原判。
马兰村民小组、第一经济社、第四经济社共同述称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。马兰村民小组早在上世纪50年代就开始在争议地上种植农作物。第一经济社从上世纪60年代开始也在争议地垦荒种植番薯、高粱等经济作物。第四经济社在争议地上也拥有少量面积的土地，用于种植经济作物。后第一经济社和第四经济社均将其土地出租给了马兰村民小组村民并使用至今。马兰村民小组近年来一直在争议地上种植甘蔗，并将其卖给长坡南华糖业有限公司，该事实有《过磅单》为证。另外，海南省高级人民法院也曾在生效的判决书中认定马兰村民小组在使用大部分争议地种植甘蔗的事实。二、第三村民小组捏造事实，目的是非法获取土地。第三村民小组在起诉状中称全部争议地一直由其在管理使用，而其提供的证人证言却称其使用到1996年或1997年，这明显是互相矛盾的。第三村民小组所称的31.02亩是马兰村民小组指界的老村基面积，并非实际面积。即使老村基面积为31.02亩，而第三村民小组实际使用的面积为23亩。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十九条规定，土地权属界线不清楚的并且协商不成的，由县级以上人民政府根据实际情况确定土地权属界线。112号《处理决定》所依据的就是争议各方实际占有使用的土地面积，这是有事实根据和法律依据的。三、112号《处理决定》认定事实清楚，依据充分，程序合法。四、原审法院审判程序合法。一审中第三村民小组并未对儋州市政府和第三人提交的证据真实性提出异议，也未要求核定原件，二审中其提出该问题没有事实根据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
2014年9月29日，本院组织各方当事人到争议地现场进行勘察。在第三村民小组所称的老村基周边，散落有部分石头，残存有一水井遗迹，地上种植有荔枝、甘蔗等作物，马兰村民小组和第三村民小组均主张作物为己方所种植。
本院认为：根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第（二）项规定，申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权。本案中，第三村民小组于2012年5月6日向儋州市政府提出土地确权申请，而在此之前争议地已经发生过纠纷。争议各方均对争议地提出权属主张，但均未能提供充分证据证明争议地全部归属其集体所有。在此情况下，儋州市政府经过调查、现场勘测、指界等程序，调解未果后，根据查明的争议土地历史使用情况和使用现状，将争议地划分为A1至A9共9块，并分别确定每块土地的权属，认定事实清楚，处理结果恰当。虽然儋州市政府于2012年9月制作的《争议宗地图》上显示，马兰村民小组指界确认的原陈村老村基的面积为31.02亩，但该《争议宗地图》只是现场勘测的争议地示意图，作为政府进行确权的依据之一，争议地确权并不是完全按照此图的结果进行，而是要综合参考其他使用情况的因素。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条的规定，任何单位和个人亦不得以“祖宗地”为由要求确认土地权属。故第三村民小组主张将马兰村民小组指界确认的31.02亩确权给其集体所有，理由不充分，本院不予支持。且第三村民小组亦未能提供充分证据证明其现使用的土地已经超过了23亩，故儋州市政府确权给其23亩土地并未侵犯其合法权益。
另外，112号《处理决定》的附图即2013年6月《争议宗地图》上，未明确标注内部各地块的界址点，但各地块的权利人、界线及面积是明确的，儋州市政府应及时据此界线图确定界桩，明确各地块在现场的具体位置，以保障各权利人对所属地块正常管理使用。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。第三村民小组的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人儋州市三都镇三都村委会第三村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林 岱
代理审判员 冯 坤
代理审判员 李 贝
二〇一四年十月十四日
书 记 员 井泉旺
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。