北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京行终3239号
上诉人（一审原告）李明严，男，1975年4月14日出生，住北京市密云区。
委托代理人王军，北京市律港律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市密云区人民政府，住所地北京市密云区鼓楼西大街3号。
法定代表人潘临珠，区长。
委托代理人席宁，北京市密云区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人谷雪聪，北京市密云区人民政府法制办公室工作人员。
李明严因诉北京市密云区人民政府（以下简称密云区政府）行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）京04行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。李明严及其委托代理人王军，密云区政府委托代理人谷雪聪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
密云区政府针对李明严提出的以北京市密云区穆家峪镇人民政府（以下简称穆家峪镇政府）为被申请人的行政复议申请于2016年12月27日作出《行政复议决定书》（密政复决字〔2016〕29号，以下简称被诉决定书），主要内容为：2015年度土地卫片执法监督检查中发现，在北京市密云区穆家峪镇刘林池村101国道南侧有占耕地面积2.5亩的违法用地。穆家峪镇政府于2016年5月5日作出《公告》，要求李明严自《公告》发布之日起三日内自行拆除其位于北京市密云区穆家峪镇刘林池村101国道南侧的建筑（以下简称涉案建筑）。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十二条之规定，本机关于2016年11月21日向北京市规划委员会密云分局（以下简称密云规划分局）调查有关情况，该局于2016年11月24日复函，认定涉案建筑未取得乡村建设规划许可证，属于违法建设。依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）第四十四条、第五十四条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条、第十五条、第十七条、第二十条和《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十五条的规定，乡镇人民政府强制拆除违法建设要履行立案、调查取证、责令改正、限期拆除、下达催告书等一般程序。涉案建筑属于违法建设，但穆家峪镇政府未按照上述程序作出处理，属于违反法定程序。依据行政复议法第二十八条第一款第三项第3目之规定，决定确认穆家峪镇政府2016年5月5日作出的《公告》违法。李明严不服被诉决定书，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉决定书并判决密云区政府重新作出答复。
一审法院经审理查明，2016年5月9日，李明严向密云区政府提交《行政复议申请书》及穆家峪镇政府《公告》、企业住所（经营场所）证明等材料，以穆家峪镇政府为被申请人向密云区政府提出行政复议申请，请求依法撤销被申请人于2016年5月5日作出的《公告》。2016年5月10日，密云区政府作出告知书，告知李明严的行政复议申请不符合行政复议法规定的受理条件。李明严不服该告知书，向一审法院提起行政诉讼。一审法院经审理，于2016年10月12日作出（2016）京04行初663号《行政判决书》，判决撤销密云区政府于2016年5月10日对李明严作出的告知书；责令密云区政府于判决生效之日起在法定期限内对李明严的行政复议申请重新作出答复。2016年10月28日，密云区政府对李明严的行政复议申请予以受理。同年11月4日，穆家峪镇政府向密云区政府提交答辩书并附相关证据材料。2016年11月21日，密云区政府向密云规划分局发送《关于协助办理李明严行政复议案的函》。密云规划分局于同月24日复函，答复称该局未核发李明严涉案建筑的乡村建设规划许可证的审批手续，该建筑属违法建设。2016年12月27日，密云区政府作出被诉决定书并于同月30日向李明严送达。李明严仍不服，起诉至一审法院。
一审法院认为，根据行政复议法第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，李明严认为穆家峪镇政府作出公告行为违法，向密云区政府申请行政复议，密云区政府作为穆家峪镇政府的上一级地方人民政府，具有对李明严行政复议申请进行审查处理的法定职责。密云区政府根据法院判决受理李明严的行政复议申请，在穆家峪镇政府提交答辩书及相关证据后，对复议案件事实进行了审查。根据行政复议法第三十一条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，密云区政府于2016年10月28日受理李明严的行政复议申请，同年12月27日作出被诉决定书并送达给李明严，审理程序符合上述法律规定。
本案被诉决定书认定穆家峪镇政府未按照法定程序作出处理，属于违反法定程序。对此，一审法院认为，根据城乡规划法第六十五条、《北京市城乡规划条例》第四十一条、第六十八条的规定，在乡村规划区内，应当取得乡村建设规划许可证而未依法取得进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。本市根据上述法律法规，制定《北京市禁止违法建设若干规定》，规定乡镇人民政府负责查处本行政区域内的乡村违法建设。同时，城乡规划法、行政强制法、《北京市禁止违法建设若干规定》亦规定了强制拆除违法建设应当履行相应的法律程序。本案中，穆家峪镇政府于2016年5月5日发布《公告》，依照城乡规划法的规定，要求李明严自公告发布之日起三日内自行拆除涉案建筑，自行将地上物清理完毕。逾期不清理的，镇政府将自2016年5月10日起依法清理。但穆家峪镇政府在发布上述《公告》，实质作出拆除告知及决定的过程中未依照前述法律规定，履行立案、调查取证、责令改正、限期拆除等法定程序，确属程序违法。另，根据行政复议法第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。密云区政府在复议过程中向密云规划分局发函，经规划主管部门确认涉案建筑属违法建设。李明严现诉称涉案建筑为合法建设没有法律依据和事实依据，法院不予支持。密云区政府作出被诉决定书已回应并支持李明严复议请求，确认被复议行为的违法性，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李明严的诉讼请求。
李明严不服一审判决，向本院提起上诉，主要理由为：第一，穆家峪镇不存在乡村规划区，一审判决将涉案建筑认定为属于穆家峪镇政府履行查处乡村违法建设法定职责的对象，属于适用法律依据错误。第二，一审判决认定“原告诉称涉案建筑为合法建设没有法律依据和事实依据”与穆家峪镇政府作出的企业住所（经营场所）证明相互冲突，一审判决未对李明严提交的该证明的法律效力和法律后果、证据效力、证明力进行任何论述，刻意回避和遗漏了涉案建筑已被穆家峪镇政府确认为合法这一基本事实，一审判决对证据的审查判断存在严重遗漏，对基本事实故意回避，属于程序违法。第三，穆家峪镇政府作出的《公告》并未进行任何违法建设认定，一审判决认定该《公告》为“实质作出拆除告知及决定”的法律依据和事实依据均不足。第四，规划部门不具有对乡村违法建设进行直接查处和认定的法定职责，规划部门出具的复函直接进行违法建设认定，超越了法定职权，而且超越了复议机关要求核实的内容，所出具的复函不具有合法性，密云区政府以规划部门出具的不具有合法性的复函作为作出被诉决定书的主要证据，属于证据不足。第五，穆家峪镇政府作出的《公告》并未对涉案建筑进行违法建设认定，密云区政府作为区县政府并不具有对乡村违法建设进行查处和直接认定的法定职责，但密云区政府在被诉决定书中对涉案建筑进行了违法建设认定，剥夺了相对人应通过原行政程序享有的陈述和申辩的权利，超越了区县政府的法定职权，法律依据不足。第六，被诉决定书对穆家峪镇政府作出的《公告》的法律依据是否准确、事实是否清楚、是否存在超越职权的情形未进行调查和核实，未进行任何表述和论述。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判并支持李明严的全部一审诉讼请求。
密云区政府认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
本案一审审理期间，李明严向一审法院提交了如下证据材料：1.被诉决定书；2.《公告》；3.行政复议申请书；4.企业住所（经营场所）证明；5.《申请答复告知书》（密云区穆家峪镇（2016）第2号-答复）。
在一审法院审理期间，密云区政府在法定举证期限内提交了如下证据材料：1.行政复议申请书；2.《公告》；3.（2016）京04行初663号《行政判决书》；4.《行政复议答复通知书》；5.送达回证；6.行政复议答复书；7.穆家峪镇政府提交的证据材料；8.《关于协助办理李明严行政复议案的函》；9.《北京市规划委员会密云分局关于穆家峪镇刘林池村李明严行政复议案的复函》（规密复[2016]97号）；10.行政复议案件结案呈报表；11.被诉决定书；12.送达回证；13.送达回证。
一审法院经庭审质证及审查核实后认为，密云区政府提供的证据具备真实性、合法性及与本案的关联性，予以采信；李明严提供的证据具备真实性及与本案的关联性，但不能证明被诉行为违法，对其证明目的不予采信。
一审证据材料均已随案移送本院，经审查核实，本院同意一审法院的认证意见。二审期间，李明严另向本院提交了北京市西城区人民法院作出的（2017）京0102行初273号行政裁定书，用以证明本案中密云规划分局出具的复函是行政机关内部公文，不具有外部性，不对李明严的权利义务产生影响，不能据此认定涉案建筑违法。经质证本院认为，上述裁定书形成于一审判决作出之后，和本案具有关联性，亦具备证据的真实性、合法性，可以作为二审期间的新证据予以采纳，但该证据不能达到密云规划分局没有职权认定涉案建筑是否取得规划许可手续的证明目的，故本院对于李明严的相关证明目的不予采信。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。
本院认为，行政复议法第二十八条第一款第三项中规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。根据上述规定，行政复议机关在作出行政复议决定过程中，应当对被申请复议的行政行为是否存在上述因素进行审查。本案中，被申请复议行为系穆家峪镇政府作出《公告》的行政行为，上述行为的实质是责令李明严限期拆除涉案建筑的性质，故应当结合相关法律规定对穆家峪镇政府作出上述《公告》的行政行为是否具有上述因素进行审查。
城乡规划法第二条中规定，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定；第四十一条中规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证；在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续；第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》第二条中规定，本市行政区域全部为规划区。本条例适用于本市城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和相关城乡建设活动；第六十八条规定，按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照定进行处理。《北京市禁止违法建设若干规定》第二条规定，本市行政区域内制止和查处违法建设适用本规定；水务、文物保护、土地管理、园林绿化等有关法律法规另有规定的从其规定；第三条中规定，乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程；第十五条中规定，乡镇人民政府发现已经建成的乡村违法建设后20日内，乡镇人民政府应当作出如下处理：应当取得规划许可而未取得规划许可，不符合村庄规划的，限期拆除。限期拆除的期限一般不超过15日。乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，区县人民政府可以责成区县城管、规划、国土、农村工作、公安等部门协助，市政公用服务单位和当地村民委员会应当予以配合。根据上述法律、地方性法规并参照上述规章的相关规定，公民、法人或者其他组织未经批准在本市行政区域内的乡村农用地上建设建筑物、构筑物或其他设施的，既属非法占地行为，亦属违反城乡规划行为，乡、镇人民政府有权根据城乡规划法的有关规划违法的规定予以查处。本案中，穆家峪镇政府对涉案违法建设具有进行查处的法定职权，李明严认为穆家峪镇政府超越职权没有事实根据和法律依据。
关于穆家峪镇政府作出《公告》的主要证据是否充分的问题。根据穆家峪镇政府在行政复议程序中提交的《国土资源违法案件询问笔录》、《关于2015年度土地卫片执法监督检查情况告知函》以及密云区政府在复议程序中调取的《北京市规划委员会密云分局关于穆家峪镇刘林池村李明严行政复议案的复函》等证据材料，能够证明规划行政主管部门没有对涉案建筑核发过规划审批手续，故穆家峪镇政府作出《公告》责令李明严限期拆除涉案建筑的行为主要证据充分。关于李明严提出的穆家峪镇政府作出的企业住所（经营场所）证明的证明能力问题，因该证明是在工商登记管理领域所使用，不能对抗具有核发乡村建设规划许可证法定职权的城乡规划主管部门出具的有关证明，故该证明不足以否定上述有关证据的证明效力。
关于穆家峪镇政府作出《公告》适用依据是否正确的问题。本案中，穆家峪镇政府作出的《公告》中明确将城乡规划法作为依据，但并未明确具体的条款。依据依法行政的基本原理，行政机关在作出对行政相对人不利的行政行为时，不但应引用具体的法律规范，而且应当引用到法律规范的具体条、款、项、目。本案中，穆家峪镇政府引用城乡规划法时并未引用到具体条款，应认定其违反了依法行政原理关于行政公文文书形式要素齐全的要求，可认定其存在形式上的程序违法。
关于穆家峪镇政府作出《公告》是否违反法定程序的问题。如前所述，城乡规划法、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》对乡、镇人民政府查处违法建设的程序作了相应规定，但本案中穆家峪镇政府并未举证证明其在对涉案违法建设的查处过程中，履行了立案、调查询问、告知和听取行政相对人陈述、申辩等程序，故应认定其作出《公告》行为的程序违法。
关于穆家峪镇政府作出的《公告》应予撤销还是应予确认违法的问题。本案中，李明严提出的行政复议请求是要求撤销《公告》，而被诉决定书系采用了确认违法的决定方式。本案穆家峪镇政府作出《公告》的行政行为存在程序违法情形，但鉴于《公告》的主要内容是责令李明严限期拆除涉案建筑，在本案已有证据证明涉案建筑属于违法建设，穆家峪镇政府已实施了强制拆除行为且也被确认违法的情况下，对于《公告》是应予撤销还是应予确认违法不具有区分的实质意义，不实质影响李明严通过其他法律程序寻求对其合法权益的保护。被诉决定书决定确认穆家峪镇政府作出《公告》的行为违法并无不当。
本案中，密云区政府收到李明严提出的行政复议申请，经法院作出生效判决后予以受理，通知穆家峪镇政府答复、提供证据依据，并调取了相关证据材料，经审查后在法定期限内作出被诉决定书并向当事人送达。密云区政府履行行政复议程序并无不当。
综上，密云区政府通过作出被诉决定书确认穆家峪镇政府作出的《公告》违法的处理结果并无不当，履行行政复议职责的程序亦无不当。一审法院判决驳回李明严的诉讼请求，本院予以支持。李明严的上诉请求缺乏相应事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李明严负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 娄宇红
审判员 赵世奎
审判员 贾宇军
二〇一七年十一月十三日
书记员 孟雪儿