海南省五指山市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）五行初字第7号
原告海南通什创业投资公司。住所地：五指山市海榆路红旗供销社仓库。
法定代表人李斌，该公司总经理。
委托代理人陈俊坡，海南外经律师事务所律师。
被告五指山市国土环境资源局。住所地五指山市爱民路市政府综合楼*楼。
法定代表人吴云，该局局长。
委托代理人谢云，该局工作人员。
委托代理人杜聪，海南法立信律师事务所律师。
原告海南通什创业投资公司（以下简称创业公司）因不服被告五指山市国土环境资源局（以下简称国土局）于2013年12月17日作出的五土环资字（2013）678号《关于收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称678号决定书），于2014年3月19日向本院提起诉讼，本院于同年3月26日立案受理。本院依法组成合议庭，于2014年5月14日公开开庭进行了审理。原告创业公司委托代理人陈俊坡，被告国土局委托代理人谢云、杜聪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告创业公司诉称，1992年8月6日，原通什市国土局与原海南第一创业技术发展公司签订《土地使用合同书》，同意按每亩2500元的地价出让位于原通什市度假村路口东南侧125333.33平方米（合188亩）土地给该公司作为商住、旅游综合项目建设用地。该合同签订后，原海南第一创业技术发展公司于1992年9月10日向原通什市国土局支付了全部地价款495000元。被告作出的678号决定书错误，理由：1、原告取得土地证前后，被告始终未办理涉案土地的征地事宜，至今未将土地交付给原告，致使项目不具备动工开发条件。依据《闲置土地处置办法》第八条第一款、第十二条第一款的规定，被告应该延长动工开发期限；2、被告对原告的土地使用权进行闲置土地的认定以及进行处置，应当依照《闲置土地处置办法》及《海南省闲置土地认定和处置规定》的相关规定进行办理，而不应该适用2001年1月份当时的法律法规。被告在适用法律方面存在错误。3、被告闲置土地的认定和处置违反了法定程序。《闲置土地处置办法》对闲置土地的认定以及处置的程序作了明确的规定，即：调查、认定、处置，被告根本没有依照规定的程序进行办理，更没有依照规定给予原告相应的申辩机会；4、原通什市土地管理局2001年1月14日《无偿收回关于土地使用权事先告知书》及原通什市人民政府2001年3月5日的批复（通府函（2001）12号），系原通什市土地管理局、原通什市人民政府于2001年间认定、处置闲置土地的阶段性文件。随着原通什市2001年闲置土地认定、处置工作的结束，这两份文件已经没有法律效力。综上，涉案土地长期闲置的客观原因系项目用地不具备动工开发建设条件，被告依法应该与原告签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任，延长动工开发期限。被告所作出的无偿收回土地使用权的行政决定没有事实根据，且明显存在适用法律错误、违反法定程序的情形，依法应撤销。
原告为支持其诉称，向本院提交如下证据：
1、678号《处理决定》。证明被告已作出了处理决定；
2、通什市土地使用合同书、国有土地使用证。证明原告已经按合同约定付清土地价款，并取得土地使用证；
3、通府函（1996）3号、86号文。证明被告一直没有为原告补办征用土地手续，致使原告一直无法开发涉案土地；
4、通府函（2001）12号文、事先告知书。证明被告作出的处理决定书所依据的这两份文件是市政府于2001年作出的专项文件，只对当时的清查行动有效，现在已经没有法律效力。
被告国土局辩称，一、原告未按合同约定及法律规定的时间动工开发其土地，造成闲置。1992年8月6日，原告与被告签订了一份《土地使用合同书》，该合同约定被告划拨13200平方米的土地给原告使用，土地用途为商住、旅游开发等，土地使用期限50年，自1992年8月31日至2042年7月31日。原告应在两年内建设，若超过两年未建设，则无偿收回土地使用权。1996年1月20日，被告完善用地手续，给原告颁发了通国用（籍）字第576号《国有土地使用证》。至此，被告已将土地交付给原告，但该地一直处于未开发状态。2013年10月9日，被告经业外调查，核实了土地闲置至今未开发的事实，也进一步证实了原告确实存在既违约又违法的土地闲置行为。被告认定土地闲置事实清楚。二、被告根据土地闲置的事实，对原告作出收地决定程序合法，适用法律准确。根据《土地管理法》第三十七条和《海南经济特区土地管理条例》第三十七条（2008年修正后变为第四十二条）的规定，原告土地闲置的行为导致该土地应当予以收回。根据《行政处罚法》第四十一条规定的程序，被告2001年1月14日在《海南日报》刊登《无偿收回国有土地使用权事先告知书》，依法告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。由于原告没有申辩意见，2001年3月5日，市政府根据被告的请示作出《关于无偿收回国有土地使用权的批复》（通府函（2001）12号），同意无偿收回原告的土地使用权，并注销其土地使用证。据此，被告可以随时作出《收回国有建设用地使用权决定书》并送达原告。2013年12月7日，五指山市土地利用管理突出问题专项治理工作领导小组办公室及被告以《关于审定闲置土地认定及处置方案的请示》（五土环资字（2013）614号）向五指山市人民政府请示，请求继续2001年已经进行的闲置土地处置程序，收回土地使用权。2013年12月20日，五指山市人民政府以《认定土地证号为通国用【籍】字第576号宗地为闲置土地和处置意见的批复》（五府函（2013）3**号），同意被告按市政府原收回土地的批文，作出《收回国有建设用地使用权决定书》并送达原告创业公司。2013年12月17日，被告作出《收回国有建设用地使用权决定书》并送达原告创业公司。综上，原告称被告未交付涉案土地、涉案土地不具备开工条件不是事实，在当时房地产建设高潮的历史大背景下，土地并未像现在严格要求净地出让，也未要求符合容积率、绿化率、建筑密度等规划条件要求。一般情况下，取得《国有土地使用证》的用地单位直接与农民结清各项补偿款就可以开发。被告1996年交付土地至今，原告没有动工开发就是企业自身的原因。原告的闲置土地行为在2001年就已经认定且处置方案已经市政府审批，就已经产生法律效力且不因时间的原因导致失效，因此被告现今发出《收回国有建设用地使用权决定书》，只是继续当年土地闲置处置程序的一环节，而不是重新开始新的闲置土地的认定和处置程序，故被告继续沿用原有的闲置土地处置规定和程序进行处置并无不当。因此被告对原告作出《收回国有建设用地使用权决定书》，程序合法，适用法律准确，应予以维持。原告起诉没有道理，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告为支持其辩称，向本院提交如下证据：
1、土地出让合同。证明1992年8月6日，原、被告双方签订涉案土地出让合同；
2、关于补办征用出让土地手续的请示（通土字（1995）31号）。证明1995年3月19日被告拟请市政府同意为创业公司补办土地征用出让手续；
3、关于补办征用出让土地手续的批复（通府函（1996）3号）。证明1996年1月19日市政府同意补办征用、出让手续；
4、协议书。证明原告以海南海宇实业贸易有限公司委托海南省民族建设总公司办理青苗补偿等用地手续；
5、土地登记审批表及国有土地使用证。证明被告已为原告办理国有土地使用证；
6、无偿收回国有土地使用权事先告知书（海南日报2001年1月14日）。证明原告取得土地后，未开发建设，被告拟无偿收回，进行了事先告知；
7、关于无偿收回国有土地使用权的批复（通府函（2001）12号）。证明市政府同意无偿收回原告的土地使用权；
8、关于审定闲置土地认定及处置方案的请示（五土环资字（2013）614号）。证明土地利用管理突出问题专项治理工作领导小组拟请市政府按照通府函（2001）12号文件要求，完善收回土地使用权手续；
9、关于认定土地证号为通国用【籍】字第576号宗地为闲置土地和处置意见的批复（五府函（2013）3**号）。证明市政府同意按通府函（2001）12号文件要求，由被告完善收地手续；
10、关于收回国有建设用地使用权决定书（五土环资字（2013）678号）。证明根据市政府的批准，被告作出无偿收回国有土地使用权决定书，送达原告；
11、闲置土地处置外业调查表。证明本宗土地至今尚未开发建设。
12、《关于恳求督促通什市国土局履行合同，给我公司办理土地征用法定手续的请示》，原告在1998年10月19日向原通什市市委左书记提交的请示。证明原告当时已经知道要收地，并向政府反映情况。
经庭审质证，现对双方当事人提交的证据作如下认定：
一、对原告提交证据的认定。
原告提交的证据，经被告质证，对真实性无异议，本院对其真实性予以认定。
二、对被告提交证据的认定。
被告提交的证据，经原告质证，对证据1、2、3、4、5、10、11的真实性及证明内容无异议，本院对证据1、2、3、4、5、10、11的真实性及证明内容予以认定。对证据6、7、12的真实性无异议，本院对证据6、7、12的真实性予以认定。对证据8、9的真实性有异议，因这两份证据系政府批文，本院对其真实性予以认定。
经审理查明，1992年8月6日，原通什市国土局与原海南第一创业技术发展公司签订《土地使用合同书》，同意按每亩2500元的地价出让位于原通什市度假村路口东南侧126530平方米土地给该公司作为商住、旅游综合项目建设用地，土地使用期限50年，自1992年8月31日至2042年7月31日。原告应在两年内建设，若超过两年未建设，则无偿收回土地使用权。该合同签订后，原海南第一创业技术发展公司于1992年9月10日向原通什市国土局支付了全部地价款495000元。1995年3月16日，通什市土地管理局以通土字（1995）31号《关于补办征用出让土地手续的请示》，向市政府请示为原告补办完征用、出让土地手续。1996年1月19日，通什市人民政府以通府函（1996）3号批复同意为原告补办征用、出让土地手续。1996年1月20日，被告为原告颁发了通国用（籍）字第576号《国有土地使用证》。但没有补办征地手续，现该土地仍为集体用地。2001年1月14日，被告在《海南日报》刊登《无偿收回国有土地使用权事先告知书》，依法告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。由于原告没有申辩意见，2001年3月5日，市政府根据被告的请示作出《关于无偿收回国有土地使用权的批复》（通府函（2001）12号），同意无偿收回原告的土地使用权，并注销其土地使用证。但被告并没有在2001年作出《无偿收回国有土地使用权决定》。2013年12月7日，五指山市土地利用管理突出问题专项治理工作领导小组办公室及被告以《关于审定闲置土地认定及处置方案的请示》（五土环资字（2013）614号）向五指山市人民政府请示，请求继续2001年已经进行的闲置土地处置程序，收回土地使用权。2013年12月20日，五指山市人民政府以《认定土地证号为通国用【籍】字第576号宗地为闲置土地和处置意见的批复》（五府函（2013）3**号），同意被告按市政府原收回土地的批文，作出《收回国有建设用地使用权决定书》并送达原告创业公司。2013年12月17日，被告作出《收回国有建设用地使用权决定书》并送达原告创业公司。
另查明，原告创业公司原名为海南第一创业技术发展公司。现该土地上均是农民种植的橡胶树，并未进行开发建设。
本院认为，本案的焦点为被告作出的678号决定书是否合法。1、原告的土地是否存在闲置的情况。从本案情况来，被告在为原告颁发了国有土地使用证后，原告便对本案涉诉土地享有使用权。原告认为被告没有为其办理征地手续导致其无法开发土地。但征地手续的办理不仅仅是被告的责任，原告合同签订后亦没有积极办理征地等相关手续，故原告诉称理由不充分，本院不予采纳。原告在取得土地使用权后一直未对土地进行开发建设，导致土地长期闲置已超过两年，故被告认定本案涉诉土地系闲置土地事实清楚；2、678号决定书程序是否合法问题。原告认为被告于2001年1月14日作出的《无偿收回关于土地使用权事先告知书》及原通什市人民政府于2001年3月5日的批复（通府函（2001）12号），系被告、原通什市人民政府于2001年间认定、处置闲置土地的阶段性文件，随着原通什市2001年闲置土地认定、处置工作的结束，这两份文件已经没有法律效力。但该地一直处于未开发状态，原告的土地闲置事实是一直存在的，被告根据2001年的事先告知书及批复作出的收地决定系当时行政行为的延续。故原告诉称于法无据，本院不予采纳。经本院审判委员会讨论决定，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项规定，判决如下：
驳回原告海南通什创业投资公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由海南通什创业投资公司负担。
如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 梁丽梅
代理审判员 刘 超
人民陪审员 卓启新
二〇一四年六月九日
书 记 员 李 圆
附法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
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