湖北省阳新县人民法院
民 事 判 决 书
（2017）鄂0222民初373号
原告：侯国友，男。
委托诉讼代理人：刘合安，湖北富川律师事务所律师。
被告：阳新县白沙镇巢门村侯成组，住所地：阳新县白沙镇巢门村侯成组。
代表人：侯安中，系该组组长。
第三人：侯国清，男。
原告侯国友与被告阳新县白沙镇巢门村侯成组（以下简称侯成组）确认合同效力纠纷一案，本院于2017年元月20日立案后，于同年的4月25日进行了第一次开庭审理。在审理过程中，本院发现侯国清与本案的处理结果有法律上的利害关系，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条的规定，依法于6月16日通知侯国清作为第三人参加诉讼，于8月1日进行了第二次开庭审理，原告侯国友当庭变更诉讼请求，第三人侯国清请求重新给予举证期限。本院释明后，侯国友于8月21日另行提起了第三人撤销之诉。9月22日，本案再次开庭审理。原告侯国友及其委托代理人刘合安，第三人侯国清到庭参加了诉讼，被告侯成组经本院传票传唤，无故不到庭，依法缺席审理。本案现已审理终结。
原告侯国友向本院提出诉讼请求：1、请求确认经侯成组三分之二以上户代表同意，其取得侯成组所有的位于阳新县公安局原潘桥派出所（以下简称原潘桥派出所）院内的面积409.5平方米土地30年的承包经营权，判令侯成组与其签订土地承包合同，并办理土地承包经营权登记的义务；2、侯成组承担本案的诉讼费用。事实与理由：2015年2月，其依法竞买取得了原潘桥派出所院内的房屋和土地。争议的409.5平方米土地在其购买范围内。其当初存在误解，仍然向侯成组书面申请承包诉争土地的承包经营权，经该组三分之二以上户代表签名同意，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》相关规定，其也理应取得诉争土地的承包经营权。然而，侯成组对其已经取得诉争土地的承包经营权，不与其签订土地承包经营合同，不履行办理土地承包经营权证登记的义务，侵犯了其合法权益，故而诉至法院。
原告侯国友为支持其诉求，向本院提交了二组证据：
第一组证据：1、2015年9月1日申请书及45户代表的签名；2、侯成组农户及村民统计表。拟证明：其获得诉争土地的承包经营权经过了三分之二以上村民代表同意。
第二组证据：1、1988年12月5日，原潘桥派出所申请征用682.5平方米土地的“国家集体基本建设征拨用地申请书”。同年12月12日，阳新县人民政府同意征用。原潘桥派出所与巢门村潘桥组签订的682.5平方土地征用协议书；2、1990年4月21日，侯成组与原潘桥派出所签订协议书，再次征用侯成组0.14亩土地；1990年6月6日，原潘桥派出所向原潘桥土管所“要求改造厕所猪圈的申请报告”；1990年7月10日，原潘桥派出所申请征用0.15亩土地的“国家集体基本建设征拨用地申请书”，原阳新县潘桥乡人民政府签字“同意建筑”；3、2000年11月19日，原潘桥派出所与侯成组签订的“征地协议书”，原潘桥派出所再次征用派出所围墙后面、砖瓦窑前的位置（即以派出所后围墙靠侯成方向的墙角为点向砖瓦窑方向水平延伸15米，宽以电影院郑传江墙角为点向后机械厂水平方向向后延长至宽为24.5米成长方形为准，计折合面积409.5平方米），原潘桥派出所一次性支付侯成组土地补偿费2000元，费用支付完毕后土地随之划归原潘桥派出所使用；2000元费用收款收据。该组证据拟证明：其经阳新县国资局处理取得上述三份协议的约定国有土地使用权及房屋所有权，诉争的409.5平方米土地使用权在其购买范围内，侯成组无权将诉争土地处分给侯国清。
被告侯成组无故不到庭，没有发表任何意见，也未提供任何证据。
第三人侯国清述称，其一，侯国友于2015年2月通过竞买取得原潘桥派出所已征用的682.5平方米及地上建筑物所有权。侯国友称其取得了诉争的409.5平方米土地使用权与“阳新县公安局委托的位于阳新县原潘桥派出所一宗划拨办公用地使用权及地上构筑物处置价格评估的土地估价报告”中记载的处置土地使用权面积不符。其二，侯成组实有384人口，其中有178人签字同意将诉争土地使用权抵债给他，签字同意处分给侯国友不足200人，没有达到《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条的表决规定。况且，侯国友的表决签字是其自行组织的，没有得到任何组织的认可。综上，请求驳回侯国友的全部诉讼请求。
第三人侯国清为证明其抗辩主张，向本院提交了四组证据：
第一组证据：1、侯国清的土地承包经营权证；2、2007年12月10号协议书，主要内容是侯成组为修建本组公路，将侯国清等人的土地承包经营权予以了处置，为补偿，侯成组党干研究决定：侯成组集体批地基时，优先安排侯国清等人；3、侯国清2011年2月28日的申请书，主要内容是原先承诺优先安排地基给侯国清予以补偿，但没有着落，其要求给予4万元补偿费。该组证据拟证明：侯成组将诉争土地承包经营权让渡给其的前因。
第二组证据：1、2015年5月18日，侯帮雄等9人签名同意的协议书，主要内容是原先优先安排宅基地的承诺无法兑现，经侯成组决定用原潘桥派出所后院土地进行补偿；2、侯成组理事会确认的土地四至范围；3、2015年10月22日“关于侯国清同志宅基地调解协议”，主要内容是经镇领导、村“两委”及侯成组干部共同协商，决议如下：一、侯成组以公有面积补偿侯国清，二、侯成组以4万元的现金补偿，二选一；三、侯国友的后院归属权由群众大会表决；4、2016年11月7日，阳新县白沙镇巢门村民委员会（以下简称巢门村）出具的证明，主要内容是经白沙镇政府、巢门村及侯成组理事会共同协商，决定将原潘桥派出所后面紧邻的一块耕地，面积约为400平方米给侯国清经营使用，承包期为22年；5、2016年3月15日，侯国清的申请，主要内容是请求将原潘桥派出所后面紧邻的一块耕地，面积约为400平方米给其经营使用，作为对其补偿。侯成组理事会、巢门村及阳新县白沙镇人民政府等盖章确认；6、2016年4月15日，本院[2016]鄂02**民初68号民事调解书；7、2016年12月16日，其与巢门村签订包含诉争土地在内的农村土地（耕地）承包合同；8、承包经营权证。该组证据拟证明：其通过相关组织、合法途径、合法手续取得了诉争土地承包经营权。
第三组证据：侯成组原任组长侯安石、村民侯国良、村干部潘兰芳等人出具的证明。拟证明：在侯国友2015年9月1日申请书上签名的部分群众代表虚假。
第四组证据：土地估价报告，该估价报告记载土地面积为682.5平方米。
经质证，第三人侯国清对原告侯国友提交的第一组证据的真实性、合法性均有异议，认为侯成组的人口有误，应该是384人，而不是324人。而且，侯国友的申请书上相关村民签名是其自行组织的，没有经过任何组织的批准和同意，所以不合法。对第二组证据的真实性无法评判，请求人民法院依法核实。据阳新县公安局的相关人员称正是由于面积有误，所以阳新县公安局在侯国友购买了相关资产后另行补偿其6000元。至于侯国友获得土地使用权面积应以征地红线为准，红线之内的土地面积为682.5平方米归阳新县国资局所有，其才有权予以处置。
原告侯国友对第三人侯国清提交的第一组证据1的关联性有异议，认为与本案无关；证据2的真实性无异议，但对其合法性有不同的意见，认为在该协议书上签名的只有5人，除开侯国清本人和潘兰芳外，真正群众代表只有3人，未达到法定民主议事原则；证据3的关联性和合法性有异议，认为内容前后矛盾，一部分群众认为只差欠1.8万元，有2人同意支付4万元，无法证实侯国清的观点。对第二组证据1，2015年5月18日的申请书，签名的9名群众代表中有3名在其申请书上也签名，而且在侯国清申请书上签名的时间是2015年5月18日，在其申请书上签名的时间是2015年9月1日，此举意味着重合签名的3名群众改变了原先处理给侯国清的意见，况且签名人数也没有达到法定的民主议事原则；证据2的真实性、合法性和关联性均有异议，该四至范围是侯国清与村干部恶意串通所致；证据3的真实性没有异议，该协议无视其合法权益，请法院高度重视该协议前言部分阐述调解协议形成过程；证据4的合法性有异议，没有考虑到村民自治，该证明是在调解书形成之后所出具的，是基于错误的认识所作出的错误判断；证据5的合法性有异议，侯国清的申请和相关组织的盖章是明知村民自治将诉争土地承包经营权发包给其的情况下，仍然将诉争土地承包经营权处置给侯国清承包；证据6是其申请撤销对象，请求法院依法审查其合法性；证据7和证据8的合法性有异议，其他村民均未签订土地承包合同，也尚未取得承包经营权证，此系侯国清通过不正当的手段取得的，而且诉争土地不属于巢门村，其无权作为发包的主体。对第三组证据侯安石没有到庭作证，其真实性有异议，而且出具证明时侯安石已经不是组长了，侯国良其并没有统计到签名同意的群众人数中去，潘兰芳并未出庭作证，所以上述人员的证言不应予以采信。第四组证据土地估价报告不真实，不是其交易的依据。
对当事人在本案中提交的证据，本院根据质证意见，依法作出如下认证：
原告侯国友提交的第一组证据1，是纠纷过程中的一个客观片段，至于能否证明原告侯国友的观点，将在“本院部分”阐述；证据2虽系原告侯国友单方制作，但与本院与巢门村调查基本一致，予以采信。第二组证据，反映了原潘桥派出所用地变化，682.5和100平方米用地经过了合法审批手续，有效；诉争的409.5平方米用地，虽然原潘桥派出所与巢门村侯成组签订了“征地协议”，但其并没有履行相应的审批手续，而且该支付费用标准远远低于之前的682.5和100平方米用地所支付的标准，故“征地协议”不是法律意义上的征用，而应该理解成类似于租赁。第三人侯国清提交的第一组证据，虽然与本案无关，但其反映了侯成组在法院主持下将诉争土地发包给侯国清的前因。第二组证据1、2、3反映是纠纷的过程，予以采信；证据4、5、7是争议土地的现状，予以采信，至于将争议土地发包给侯国清是否合法以及本院调解书是否予以撤销，均是本案及撤销之诉需要的解决问题，本院将在“本院认为”部分予以详细阐述。第三组证据系证人证言，因相关人员没有出庭接受质询，其证明力较弱，本院将结合原告侯国友提交的证据申请书上签名以及其他证据综合予以认定。第四组证据，客观真实，予以采信。
本院经审理认定事实如下：原潘桥派出所1988年12月12日、1990年7月10日经依法审批分别取得了用地面积为682.5平方米和100平方米土地使用权，在对应的土地上建设办公楼和附属设施。2000年11月19日，原潘桥派出所与侯成组签订“征地协议书”，约定：原潘桥派出所“征用”其围墙后面、砖瓦窑前的位置，即：以原潘桥派出所后围墙靠侯成方向的墙角为点向砖瓦窑方向水平延伸15米，宽以电影院郑传江墙角为点向后机械厂水平方向向后延长至宽为24.5米成长方形为准，计折面积409.5平方米（即为诉争土地）；原潘桥派出所一次性支付2000元土地补偿费后土地归其使用等。后因区域规划调整，原潘桥派出所被取消建制，该办公场所停止使用。2014年9月，黄石勋华土地评估咨询事务所接受阳新县公安局的委托，对原潘桥派出所办公用地使用权及地上构筑物进行处置价格评估，认定宗地红线内土地面积是682.5平方米，土地总价为78634元，构筑物面积是577.5平方米，总价是103950元。2015年2月，侯国友通过竞拍取得了原潘桥派出所院内的房屋和土地。2015年9月1日，侯国友表示其愿意支付1万元取得诉争土地使用权，部分群众代表签字确认，并领取了每人30元的补偿费。但是由于侯成组2007年修公路之时，因资金短缺，经与侯国清等人协商同意，将侯国清及案外人侯国文、侯安财等3人承包的土地0.8亩（其中侯国清0.4亩）予以了处置。2007年12月10日，经侯成组党员及群众代表研究决定，该组将来审批宅基地时优先对侯国清等人予以安排，并用未发包出去土地对其等进行补偿。双方签订了协议。后来，由于上述对侯国清的协议事项没有落实，2015年5月18日，双方再次进行了协商，决定将原潘桥派出所后院公地（即争议的土地）补偿给侯国清。2007年修路之时的在职干部及党员、群众代表签字确认。此种情况下，侯国清与侯国友两家发生了争执。2015年10月22日，经阳新县白沙镇人民政府潘桥办事处书记石教树、巢门村支部书记舒思炎及侯成组理事会主要成员侯甫月等人共同协商，决议：侯成组以公有面积或现金4万元补偿侯国清因2007年修路处置其承包地所遭受的损失；上述两个方案二选一；侯国友后院归属权（即诉争土地）由群众大会表决。上述协议签订后，因侯成组没有公有面积对侯国清进行补偿，也没有能力支付4万元，协议无法履行。2016年1月5日，侯国清将侯成组诉至法院，要求支付5万元补偿款。在诉讼过程中，阳新县白沙镇人民政府于2016年4月7日组织相关方协调，最终决定将原潘桥派出所围墙后面土地使用权（即诉争土地）补偿给侯国清，侯安中作为侯成组组长签字同意确认。2016年4月15日，本院根据当事人达成的协议，制作[2016]鄂02**民初68号民事调解书。2016年12月16日，侯国清与巢门村签订了包含诉争土地在内的“农村土地（耕地）承包合同”，并领取了承包经营权证。现侯国友认为无论是依照其与阳新县公安局的移交协议还是依照2015年9月1日的申请，其应该取得诉争土地的承包经营权，故而成诉，请求确认经侯成组三分之二以上户代表同意，其取得侯成组所有的位于原潘桥派出所）院内的面积409.5平方米土地30年的承包经营权，并判令侯成组与其签订土地承包合同，办理土地承包经营权登记的义务。
本院认为，本案的争议焦点有二，一是诉争土地在2015年处置之前合法使用权人是谁，二是2015年9月1日侯国友与村民群众代表以申请书形式形成的协议是否有效，其能否取得争议土地的承包经营权。下面，针对上述争议焦点逐一分析。
（一）诉争土地在2015年处置之前合法使用权人是谁
双方各持一词。侯国友认为原潘桥派出所通过协议已经取得了合法使用权，理应归属于原潘桥派出所。其通过竞拍取得了原潘桥派出所的财产，2015年处置之后诉争土地使用权应该归属于他。所以，无论是巢门村还是侯成组均无权处置该土地。侯国清认为根据对原潘桥派出所办公用地使用权及地上构筑物进行处置价格评估报告记载，原潘桥派出所红线范围内的土地只有682.5平方米，诉争土地使用权不在侯国友的购买范围内，仍然归属于侯成组，侯成组通过合法程序发包给他，目前他是诉争土地的合法使用权人。
根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定来看，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，原则上须依法申请使用国有土地，建设占用土地，涉及农用地，应当办理农用地转用审批手续，国务院、省、市和县级人民政府根据用地面积和法律规定履行对应的审批手续。原潘桥派出所建设办公楼和附属设施占用682.5平方米等土地履行了合法审批手续，并支付了相应的费用，故原潘桥派出所取得了办公楼和附属设施占用土地合法使用权。至于诉争的409.5平方米土地，虽然原潘桥派出所与侯成组签订了形式上的“征地协议书”，也支付了2000元费用，但其并没有根据法律规定履行相应的审批手续，而且该土地使用在后，所支付的费用标准远远低于之前用地所支付的标准。由此可见，“征地协议”不是法律意义上的征用，应该理解成类似于租赁。故侯国友认为原潘桥派出所取得了争议的409.5平方米土地使用权依据并不充分。实际上，争议的409.5平方米土地是为了解决原潘桥派出所干警生活所租用，后随着原潘桥派出所建制的撤销，该场所停止使用，租赁协议目的已不存在，侯成组收回处置并无不当。而且，从原潘桥派出所财产处置所经过的评估来看，原潘桥派出所红线范围内的土地只有682.5平方米，其他土地并不在评估范围内。侯国友2015年2月竞买时，理应对购买资产的状况及价值进行详细了解，不可能不知道阳新县公安局处置财产范围。故侯国友认为2015年2月其取得了409.5平方米土地合法使用权的证据并不充分，依据不足。既然争议的409.5平方米土地仍然属于集体土地，使用权归属于侯成组，故侯成组有权对其进行处置。
（二）2015年9月1日侯国友与村民群众代表以申请书形式形成的协议是否有效，其能否取得争议土地的承包经营权
2007年侯成组因修路处置侯国清土地承包经营权，双方为补偿进行多次协商。2015年5月18日，决定将原潘桥派出所后院公地（即争议的土地）补偿给侯国清，2007年修路之时的在职干部及党员、群众代表签字确认。该议事虽然与《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的议事程序不一致，但符合农村实际，也同《中华人民共和国村民委员会组织法》规定“民主议事”精神一致。2015年2月，侯国友通过竞拍取得了原潘桥派出所资产，为充分发挥该物的利用价值，其于2015年9月1日通过“申请书”的形式与部分群众代表签订了协议，约定其支付1万元作为补偿来取得了争议土地的使用权。该“申请书”虽然从表面上看得到了侯成组大部分群众代表的认可，但其是通过支付每人30元补偿的方式换得的。而且，潘兰芳等人也证实部分群众在侯国友“申请书”上签字同意是误认为侯国清放弃了诉争土地。故“申请书”上签名的群众是受到误导所致，并非完全是他们真实意思表示。侯国清对侯国友的此举不服，请求镇、村解决。2015年10月22日，经镇领导、巢门村“两委”及侯成组干部共同协商，决议：侯成组以公有面积或现金4万元补偿侯国清因2007年修路处置其承包地所遭受的损失；上述两个方案二选一；侯国友后院归属权（即诉争土地）由群众大会表决。2015年10月22日的协议，再次改变了2015年9月1日“申请书”上的内容。故侯国友依照“申请书”要求确认其享有诉争土地承包经营权和侯成组履行签订承包合同并办理土地承包经营权登记等请求均不能成立。
综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：
驳回原告侯国友的全部诉讼请求。
案件受理费100元，减半收取为50元，由原告侯国友负担。
如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院（上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费100元，款汇湖北省黄石市中级人民法院，开户银行：中国农业银行黄石市团城山支行，账号：17-154101040005118。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理）。
审判员 刘红斌
二〇一七年十一月十三日
书记员 范倩楠