安徽省马鞍山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖05行终94号
上诉人（一审被告）和县国土资源局，住所地安徽省马鞍山市和县历阳镇海峰路，统一社会信用代码11340523003277961H。
法定代表人朱春雷，局长。
委托代理人陈贤斌，江苏同大律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）安徽安天国际置业有限公司，住所地安徽省合肥市政务新区祁门路1779号，统一社会信用代码913400007408606207（1-1）。
法定代表人周社生，董事长。
委托代理人翟敏，北京金诚同达(合肥)律师事务所律师。
委托代理人刘刚正，北京金诚同达(合肥)律师事务所律师。
一审被告和县不动产登记中心，住所地安徽省和县历阳镇历阳西路99号房产大厦，统一社会信用代码12340523MB0W89307L。
法定代表人付存炎，主任。
上诉人和县国土资源局因诉安徽安天国际置业有限公司（以下简称安天国际公司）不动产登记行政管理一案，不服安徽省和县人民法院（2016）皖0523行初10号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2017年6月20日公开开庭审理了本案。上诉人和县国土资源局的副局长李安林及委托代理人陈贤斌，被上诉人安天国际公司的委托代理人刘刚正，一审被告和县不动产登记中心主任付存炎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2006年8月14日，原告安天国际公司与被告和县国土资源局签订一份《国有土地使用权出让合同》。原告通过受让方式取得了（2006）3号宗地国有土地使用权，宗地用途为商住、住宅。原告分别于2009年12月30日、2010年4月28日办理了小区幼儿园建设工程规划许可证、建设工程施工许可证，并依据规划设计条件，于2011年10月建成和县安天国际城幼儿园。2017年1月6日，原告向被告提交办理该幼儿园不动产登记书面申请。2017年1月16日，被告作出《不予登记告知书》：依据《中华人民共和国物权法》第七十三条规定，该幼儿园根据规划属于安天国际城小区的公共场所和公用设施，应属于业主共有。原告申请产权登记违反法律、行政法规规定，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，决定不予登记；并告知原告诉权。该《不予登记告知书》落款章为“和县国土资源局不动产登记专用章”。
一审另查明，和县国土资源局为和县人民政府依法确定的，统一负责不动产登记职责的部门；和县不动产登记中心为和县国土资源局直属事业单位，经授权依法办理具体的不动产登记具体事务，负责全县土地、房屋、林地等不动产登记工作。
一审法院认为，《中华人民共和国物权法》第七十三条：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”第七十四条：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”对于小区配套幼儿园，物权法并没有明确列明属于小区公用设施或公共场所。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定，建筑区划内符合下列条件的房屋，以及车位、摊位等特定空间，应当认定为物权法第六章所称的专有部分：（一）具有构造上的独立性，能够明确区分；（二）具有利用上的独立性，可以排他使用；（三）能够登记成为特定业主所有权的客体。本案中，根据原告提交的由和县建设局颁发的《中华人民共和国建设工程规划许可证》、面积未分摊证明、关于安天国际城幼儿园成本的说明等证据材料说明涉案小区幼儿园为独立规划的，在规划报建中单独列明的，建筑面积独立于小区业主的商品房，符合专有部分构成要件。且原告与购房者签订的《商品房买卖合同》中并没有约定小区配套幼儿园属于业主共有。《中华人民共和国民法通则》第七十一条规定，财产所有权是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。故产权可以细分为占有、使用、收益和处分四种权利。对于《国务院关于当前发展学前教育的若干意见（国发〔2010〕41号）》文件中所规定“新建小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排，举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园”，实为政府为积极发展学前教育，着力解决“入园难”问题，促进学前教育事业科学发展，通过国家公权力对小区配套幼儿园使用权的限定，但并不影响其所有权人申请产权登记。2012年12月6日，马鞍山市人民政府出台了《马鞍山市住宅小区配套幼儿园规划建设管理暂行办法》，该办法第七条：市规划和住房城乡建设部门在出具的房地产开发项目建设条件意见书中，应明确配套幼儿园建设主体为住宅小区开发单位，产权归属为所在区人民政府等建设条件；第八条：市国土资源部门在出让土地时，应明确配套幼儿园由住宅小区开发单位按照规划要求建设，建成后其用地及产权无偿移交至所在区人民政府等前置要求，并在土地出让合同中予以明确。规划条件和房地产开发项目建设条件意见书在土地成交后，应作为土地出让合同的必备附件。可见该办法是在充分尊重物权主体对自己所有的物享有排它权利的同时，可通过民事约定物权产权归属。本案中，和县建设局出具的规划设计条件并未明确涉案小区幼儿园产权归属和县人民政府，且原告与被告和县国土资源局签订的《国有土地出让合同》中也未就涉案小区幼儿园产权归属进行约定。被告在没有充分证据证明下，引用《中华人民共和国物权法》第七十三条规定，作出《不予登记告知书》，将涉案幼儿园定性为业主共有，应属适用法律、法规错误，依法应予撤销。对于原告要求判令被告将涉案幼儿园产权登记在其名下的诉讼请求，属于行政机关依法履行行政职能范围，而行政诉讼的目的在于监督行政机关依法行使职权，对于违法的行政行为判决撤销、变更、履行或重作，是对违法行政行为进行监督。故原告这一诉请不能成立，本院不予支持。
《不动产登记条例》第六条第二款规定，县级以上人民政府应当确定一个部门为本行政区域不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导与监督。《国土资源部关于启用不动产登记簿证样式（试行）的通知》中“关于不动产登记簿证管理”规定:不动产登记机构为县级以上人民政府依法确定的、统一负责不动产登记工作的部门。各级国土资源主管部门内设的、不具有独立法人资格的不动产登记局（处、科、股），不能作为不动产登记机构。国土资源主管部门直属的事业单位可以经授权办理具体的不动产登记事务，但不能作为不动产登记机构对外行使行政职能。和县国土资源局作为和县人民政府确定的不动产登记机构，依法对外行使不动产登记职责。被告和县不动产登记中心作为和县国土资源局的直属事业单位，经授权办理具体的不动产登记事务，其不能作为不动产登记机构对外行使职权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第（五）项的规定，和县不动产登记中心不能作为本案适格被告。经一审法院审判委员会研究决议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一款第（一）、（二）项之规定，判决：一、撤销被告和县国土资源局于2017年1月16日对原告安徽安天置业有限公司作出的编号为201700001的《不予登记告知书》；二、责令被告和县国土资源局于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为；三、驳回原告安徽安天置业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告和县国土资源局负担。
和县国土资源局上诉称，案涉幼儿园应属小区的公用设施或公共场所，从规划设计条件表述中可以认定，幼儿园是小区的公用设施或公共场所，与物业用房具有同样性质。且国务院[2010]41号文件也明确规定，新小区配套幼儿园是业主小孩的幼儿教育必需的公共场所；一审法院适用法律错误，《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》是解决建筑物区分所有权纠纷的，与本案不具有关联性；被上诉人与业主之间的《商品房买卖合同》约定案涉幼儿园归被上诉人所有，违反了《物权法》第七十三条规定，也排除了业主的权利，该约定应属无效。综上，一审法院认定事实有误，适用法律错误，请求二审撤销一审判决，依法改判。
安天国际公司答辩称，上诉人称属小区公共设施和场所没有法律依据，商品房买卖合同及补充协议，系经工商局公平交易科审核备案文本，并非上诉人称单方提供的格式合同，且合同符合安徽省物业条例第45条规定，属双方当事人意志自治，合法有效。综上，一审人民法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉请求和理由没有事实和依据，请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。
一审被告和县不动产登记中心答辩称，根据行政诉讼法及相关司法解释规定，不动产登记中心诉讼主体资格不适格，且一审已认定不动产登记中心被告主体资格不适格。
和县国土资源局向一审法院提供了下列证据：
1、规划设计条件一份，证明2006年6月21日，和县建设局出具规划设计条件，对位于和州路以西、团塘路延伸段以南交叉口地段的商住用地要求设置幼儿园等设施；2、国有土地使用权出让合同一份，证明2006年8月14日，原、被告签订《国有土地使用权出让合同》，被告将位于和城和州路西侧、团塘西路南侧和国出（2006）3号宗地出让给原告，用途为商住、住宅；3、承诺书一份，证明原告承诺其所开发建设的和县安天国际城小区幼儿园的产权归属问题没有确定。
安天国际公司向一审法院提供了下列证据：
1、和县国有土地使用权挂牌出让公告；2、国有土地使用权出让合同；这两组证据证明原告依法取得涉案幼儿园范围内国有土地使用权，并依法缴纳相关土地出让费用；3、规划设计条件，证明规划部门的规划设计，只是要求“小区范围内应当考虑设置幼儿园、居民健身活动空间或场所、物业管理及安全保障设施等”，并没有任何内容表述该幼儿园属于小区公共场所和公用设施，被告作出的《不予登记告知书》中“该幼儿园根据规划属于安天国际城小区的公告场所和公用设施”的表述没有任何依据；4、建设工程规划许可证，证明涉案幼儿园依据相关法律规定取得建设工程规划许可证的事实，同时证明涉案幼儿园不属于小区的公共场所和公用设施；5、面积未分摊证明，证明涉案幼儿园是作为独栋来计算面积的，没有在其他楼栋中进行面积分摊，涉案幼儿园不属于小区的公共场所和公用设施；6、关于安天国际城幼儿园成本说明，证明原告投入涉案幼儿园的全部开发建设成本是单独进行列序的，没有进入公共配套设施进行摊销，更说明涉案幼儿园不属于小区的公共场所和公用设施；7、商品房买卖合同一组（4份），证明根据商品房买卖合同的补充协议（合同附件四，合同补充协议的第七项第七条第一项），原告已经与购房业主就小区幼儿园产权归属通过协议方式进行明确约定，被告《不予登记告知书》中认定“该幼儿园根据规划属于安天国际城小区的公共场所和公用设施”没有任何法律依据和合同依据；8、《不予登记告知书》，证明被告拒绝登记的事实，被告错误适用法律法规，在没有任何证据的情况下对幼儿园的权属作出错误的认定，并拒绝为原告办理涉案幼儿园产权登记的事实；9、规划示意图和建筑工程施工许可证，证明涉案幼儿园依法办理建筑工程施工许可证。
一审被告和县不动产登记中心未向一审法院提交证据。
上述证据均已随案移送本院。二审中各方当事人没有提交新的证据。经庭审质证，各方当事人对彼此向一审法院提交的证据质证意见与原审一致。上诉人对被上诉人经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为，案涉幼儿园是否属于小区业主共有的公用设施或公共场所；和县国土资源局作出《不予登记告知书》是否符合法律规定。
根据本案查明的事实，和县建设局出具的《规划设计条件》中要求“小区应考虑设置幼儿园、居民健身活动空间或场所、物业管理及安全保障设施等”，并未明确幼儿园为公用设施或公共场所。安天国际公司与和县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》中亦并未明确小区幼儿园的产权归属。根据安天国际公司提供的和县建设局颁发的《中华人民共和国建设工程规划许可证》、面积未分摊证明、幼儿园成本单独核算成本说明等证据材料证明案涉幼儿园系独立规划、独立构造、可排他使用的商品房，应认定为物权法规定的专有部分。因《中华人民共和国物权法》第七十三、七十四条并未明确规定幼儿园属于业主共有的小区公用设施或公共场所，对上诉人提出案涉幼儿园依照上述法律规定应属小区的公用设施或公共场所的上诉理由，本院不予支持。上诉人提出被上诉人与小区业主签订的《商品房买卖合同》中约定幼儿园归属的合同条款因违反《中华人民共和国物权法》第七十三、七十四条规定属无效条款的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。上诉人作出《不予登记告知书》认定幼儿园属于业主共有，系适用法律、法规错误，依法应予撤销。一审被告和县不动产登记中心系经依法授权办理具体不动产登记事务的事业单位，不能作为不动产登记机构对外行使职权，故其不是本案适格被告。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。和县国土资源局的上诉理由无事实和法律依据，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由和县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 叶 毅
审判员 焦明君
审判员 夏雪梅
二〇一七年八月二日
书记员 毕亮亮
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；