安徽省黄山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖10行终78号
上诉人（原审原告）吴秋红，女，1974年9月17日出生，汉族，农民，住安徽省歙县，
被上诉人（原审被告）歙县公安局，住所地安徽省歙县徽城镇黄山中路171号，组织机构代码00315008-X。
法定代表人江永安，局长。
委托代理人朱忠利，该局工作人员。
委托代理人胡奇泽，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）黄山市人民政府，住所地安徽省黄山市屯溪区天都大道。
法定代表人孔晓宏，市长。
委托代理人徐靖，市政府法制办公室工作人员。
委托代理人程邦富，安徽昌法律师事务所律师。
上诉人吴秋红因诉被上诉人歙县公安局行政处罚决定和黄山市人民政府行政复议决定一案，不服安徽省歙县人民法院（2017）皖1021行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年10月20日公开开庭进行了审理。上诉人吴秋红，被上诉人歙县公安局副职负责人吴双斌及其委托代理人朱忠利、胡奇泽，被上诉人黄山市人民政府的委托代理人徐靖、程邦富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2016年12月22日，吴秋红在北京中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后，送到北京市马家楼接济服务中心。12月24日，吴秋红被歙县王村镇工作人员接回，并报歙县公安局王村派出所。歙县公安局对吴秋红进行了传唤询问,认为吴秋红违法行为情节较重，决定立案处理，并进行了其他相关调查。当日，歙县公安局以吴秋红的行为构成扰乱公共场所秩序，作出歙公（王村）行罚决字[2016]1647号行政处罚决定，给予吴秋红行政拘留九日的处罚。并向吴秋红进行了宣告和现场送达决定书，吴秋红拒绝签收，办案民警在附卷的处罚决定书上进行了注明。吴秋红在拘留执行后不服，申请行政复议，黄山市人民政府于2017年4月18日作出黄政复决[2017]15号行政复议决定，维持了歙公（王村）行罚决字[2016]1647号行政处罚决定。吴秋红仍不服，提起行政诉讼，请求：1.撤销黄山市人民政府作出的黄政复决[2017]15号行政复议决定；2.撤销歙县公安局作出的歙公（王村）行罚决字[2016]1647号行政处罚决定；3.本案诉讼费由歙县公安局、黄山市人民政府承担。
一审法院另查明：吴秋红曾于2014年3月10日、2014年8月5日、2015年12月27日和2016年1月10日四次赴北京,在中南海周边等地区进行非正常信访，扰乱公共场所秩序，分别被北京市公安局海淀分局和歙县公安局予以行政处罚。
一审法院认为：一、吴秋红是否存在到北京中南海周边地区非正常上访、扰乱该地区公共场所秩序的行为。依据《信访条例》第十四条规定，信访人不服行政机关及其工作人员的职务行为，可以向有关部门提出信访事项；第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：…（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。本案中，吴秋红因房屋拆违事宜，应采取正确合法的信访等救济途径解决问题。而其于2014年3月、8月，2015年12月，2016年1月四次采取违反以上规定进京至中南海周边等非信访接待场所非正常信访，被公安机关以扰乱公共场所秩序为由予以行政处罚。因此，其应当知道信访应到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海是国家重要机关办公场所，其周边等公共场所不是信访接待场所，也不允许信访人滞留或聚集。而本次处罚是吴秋红又于2016年12月22日至北京中南海周边地区非正常信访，再次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。吴秋红称在该地区“信访过程中无任何非理智行为”，可事实是其至该地区非正常走访，客观上与众多非正常走访人聚集，虽该次无过激行为，但其经多次处罚后仍实施该行为，势必再次影响了有关部门对该地区秩序的正常管理，其行为一定程度上扰乱了该地区正常的社会管理秩序，影响社会稳定。歙县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项及《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十六条第（四）项的规定对其给予行政处罚，具有事实和法律依据。二、歙县公安局是否依据规定送达了《行政处罚决定书》。歙县公安局依法定程序作出处罚决定，并向吴秋红进行了宣告和现场送达决定书，在吴秋红拒绝签收后，由办案民警在附卷的处罚决定书上注明，符合公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条规定，应视为送达。三、歙县公安局的管辖权问题。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”和公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，吴秋红居住地在歙县公安局辖区内，歙县公安局作为吴秋红居住地公安机关，根据以上规定对该案具有管辖权。综上，歙县公安局作出的处罚决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，处罚适当，程序合法。黄山市人民政府在行政复议中依照相关程序规定，核实歙县公安局查明的事实，依法作出复议决定，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予支持。为此，吴秋红要求撤销黄山市人民政府作出的行政复议决定和歙县公安局作出的行政处罚决定的诉讼请求，没有事实和法律依据，不能成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告吴秋红的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴秋红负担。
一审宣判后，吴秋红不服，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实、适用法律错误。歙县公安局作出行政处罚决定没有事实依据，吴秋红邮寄信访书信过程中没有非理智行为，行为地的北京市公安局西城分局府右街派出所根据《信访条例》第四十七条规定已经对吴秋红进行了训诫，吴秋红没有违反治安管理的行为，公安机关未依据法律规定履行调查，固定证据，未进行案件移交程序。二、接访人、报案人方绍平不是侦查人员，不具有侦查调取证据的权利。2016年12月23日，方绍平到北京擅自拿取训诫书，违反训诫程序送达规定，其于2016年12月24日回到居住地辖区王村派出所报案，并未提交吴秋红扰乱公共秩序行为的过程证据。北京市公安局西城分局与当地公安机关未办理移交，吴秋红违法行为案件自始信息不存在。歙县公安局仅以训诫书认定吴秋红有违法行为，并作出行政处罚，违反了一事不得两罚。三、歙县公安局自称送达了处罚决定，吴秋红在一审要求其提供当场交付行政处罚决定书的同步录音录像，其并未提交该证据。吴秋红提起诉讼后才看到行政处罚决定书的复印件，民警注明吴秋红拒绝签名但没有注明拒绝签收情况，歙县公安局没有依据法律规定的程序履行送达程序，行政处罚无效。四、吴秋红提交的相关证据及邮信件寄证等属北京市公安局西城分局制作的政府信息，与歙县公安局以训诫书作为处罚依据属同公安机关作出同等证明性质，一审法院应排除其非法证据性质。五、黄山市人民政府不依据事实、证据，违反法律法规驳回吴秋红的请求，黄政复决[2017]15号行政复议决定同样错误。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销歙县公安局作出的歙公（王村）行罚决字[2016]1647号行政处罚决定；3.撤销黄山市人民政府作出的黄政复决[2017]15号行政复议决定；4.诉讼费由歙县公安局、黄山市人民政府承担。
歙县公安局答辩称：一、吴秋红扰乱公共场所秩序违法行为客观存在。中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留和聚集。吴秋红曾多次在中南海周边等地区非正常上访受到公安机关处罚，其仍不听劝告并于2016年12月22日再次前往中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫，其行为已构成扰乱公共场所秩序的违反治安管理行为。吴秋红称其是去中南海邮局邮寄信访书信，与事实不符。二、关于北京市公安局西城分局出具的政府信息不存在告知书问题。吴秋红至中南海周边地区非正常上访，与歙县公安局查明并认定的违法事实相一致，正是因为北京市公安局西城分局对吴秋红扰乱公共场所秩序一案没有处理，歙县公安局遂依法行使管辖权，对其作出行政处罚，符合法律规定。北京市公安局西城分局对该案没有受理，不存在办理移交手续问题。三、关于对吴秋红行政处罚及行政处罚决定书送达问题。训诫不属于行政处罚，只是一种教育制止措施，歙县公安局对吴秋红进行行政处罚没有违反“一事不再罚”原则。2016年12月24日，办案民警在向吴秋红宣告行政处罚决定书内容后，吴秋红拒绝签收，办案民警在附卷的决定书上对该情况予以注明，符合法律规定，应视为送达。综上，歙县公安局作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，量罚适当，请求驳回上诉，维持原判。
黄山市人民政府未向本院提交书面答辩意见，在庭审中口头答辩称：同一审答辩意见。一、行政复议受理程序、复议程序合法。黄山市人民政府依法受理了吴秋红的复议申请，并依法送达了行政复议申请受理通知书。歙县公安局在规定期限内提交了行政复议答复书及相关材料。黄山市人民政府认为歙县公安局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确，程序合法、内容适当，故依法作出了行政复议决定，并依法送达了双方当事人。二、行政复议依据的事实清楚，适用法律正确，处理适当，符合法定程序。
二审中，吴秋红对其一审提交证据的补充意见为：证据三，黄政复决[2017]15号行政复议决定，证明吴秋红收到了行政复议决定；证据四，2016年12月22日中南海邮政整付零寄交寄清单复印件，证明吴秋红到中南海邮信的事实。
歙县公安局补充质证意见为：对证据四的证明目的有异议，吴秋红于2016年12月22日14时去北京中南海邮寄信件，与歙县公安局提供的训诫书并不矛盾，时间上刚好衔接，恰恰证明吴秋红于2016年12月22日14时去中南海邮寄信件，后到中南海上访的事实。
黄山市人民政府的补充质证意见同歙县公安局的意见。
二审中，吴秋红向本院提交一份申请，要求歙县公安局提交送达行政处罚决定书的同步录音录像。因歙县公安局称不存在上述录音录像，吴秋红亦未能提交歙县公安局已进行同步录音录像的相关证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对吴秋红的申请依法不予准许。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的认定符合规定，据此认定的案件事实本院予以确认。
本院认为，本案二审的争议焦点为：一、歙县公安局是否有权对吴秋红作出行政处罚，其作出行政处罚是否违反了“一事不再罚”的原则；二、歙县公安局作出的歙公（王村）行罚决字[2016]1647号行政处罚决定，认定事实是否清楚，程序是否合法；三、黄山市人民政府作出的黄政复决[2017]15号行政复议决定是否正确。
关于争议焦点一。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据上述规定，歙县公安局作为违法行为人居住地公安机关，对本案具有管辖权。吴秋红曾四次进京至中南海周边等非信访接待场所非正常信访，已分别被北京市公安局海淀分局和歙县公安局以扰乱公共场所秩序为由予以行政处罚。因此，其应当知道中南海是国家重要机关办公场所，其周边等公共场所不是信访接待场所，也不允许信访人滞留或聚集。吴秋红本次（第五次）又至北京中南海周边地区非正常信访，再次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，因训诫不属于行政处罚，歙县公安局针对吴秋红本次非正常信访行为作出行政处罚决定，并不违反“一事不再罚”的原则。
关于争议焦点二。吴秋红因在北京中南海周边非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所查获训诫后，送往北京市马家楼接济服务中心的事实，已由北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书、歙县公安局询问调查笔录、信访接访人员的情况说明等相关证据予以证实，歙县公安局据此认定吴秋红在北京中南海周边非正常上访行为违反《信访条例》，构成扰乱公共场所秩序并依法予以处罚，并无不当。吴秋红被歙县王村镇工作人员送至歙县公安局王村派出所，歙县公安局进行受理登记，在履行了询问、调查取证、告知、审批等程序后，作出歙公（王村）行罚决字[2016]1647号行政处罚决定，程序合法。歙县公安局在作出行政处罚决定后，向吴秋红宣告并当场交付，因吴秋红拒绝签收，办案民警在附卷的决定书上注明，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条第一款第（二）项规定，案涉的行政处罚决定书已经送达吴秋红。吴秋红认为案涉行政处罚决定认定事实不清，程序违法的主张，不能成立。
关于争议焦点三。黄山市人民政府履行行政复议职责，在法定期限内作出行政复议决定，认定事实清楚，程序合法。
综上，一审法院判决驳回吴秋红的诉讼请求，不违反法律规定。吴秋红的上诉主张因无事实和法律依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴秋红负担。
本判决为终审判决。
审判长 邹有春
审判员 狄志国
审判员 方惠灵
二〇一七年十一月三日
书记员 汪 浩
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；