江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终644号
上诉人（原审被告）江苏省南通港闸经济开发区管理委员会，住所地南通市港闸区城港路118号。
法定代表人王斌，主任。
出庭负责人侯德祥，江苏省南通港闸经济开发区管理委员会农村办公室主任。
委托代理人王新鸣，江苏省南通港闸经济开发区管理委员会工作人员。
被上诉人（原审原告）孙桂兰，女，1962年12月18日生，汉族，住南通市崇川区（送达地址南通市崇川区工农路5号亚太大厦七楼南通天元税务师事务所）。
被上诉人（原审原告）孙桂英，女，1956年4月30日生，汉族，住南通市港闸区。
被上诉人的共同委托代理人王菁，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
原审第三人孙汉清，男，1950年5月6日生，汉族，住南通市港闸区。
江苏省南通港闸经济开发区管理委员会（以下简称“港闸开发区管委会”）与孙桂兰、孙桂英、孙汉清撤销行政行为一案，江苏省如东县人民法院作出（2016）苏0623行初73号行政判决后，港闸开发区管委会不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审经审理查明，孙桂兰、孙桂英及孙汉清分别系案外人孙学林、孙如珍的女儿和儿子。2011年8月25日，孙桂兰、孙桂英与南通市顺达房屋拆迁有限公司签订了港闸区农村房屋搬迁补偿安置协议，协议上列明被搬迁房屋位于港闸区天生港街道白龙庙村十一组，房屋所有权人为孙如珍，产权性质私有，搬迁总建筑面积118.77平方米。
2014年4月15日，孙桂兰、孙桂英与南通市城镇房地产开发公司签订选房意向书，双方约定由孙桂兰、孙桂英向南通市城镇房地产开发公司订购“新华三村”21-107、车库21-C116、“新华三村”19-105、车库19-C112低价位商品房两套，房款总计364179.3元。2014年4月16日，孙桂兰、孙桂英在新华三村选房确认单上签字，该选房确认书经街道、南通港闸经济开发区拆迁管理办公室及相关经办人的签字、盖章同意。同日，江苏省南通港闸经济开发区总公司向孙桂兰、孙桂英出具了收条，上注明：“今收到孙桂英、孙桂兰（孙如珍已故）户因新华路南大生路西工程拆迁补偿结算单据一份，结算单据号码1006568，金额218663元，待交房时凭本收条向港闸经济开发区换取房屋结算单据”。
2014年6月12日，孙桂兰、孙桂英因继承被继承人孙学林、孙如珍的遗产，向南通市港闸公证处申请办理继承公证，南通市港闸公证处经对孙桂兰、孙桂英提交的证据材料进行审查，并对孙桂兰、孙桂英及放弃继承人孙汉清进行询问、核实，于同日作出（2014）通港证民内字第188号公证书，查明被继承人孙学林、孙如珍的遗产具体为：原坐落于港闸区白龙庙村十一组孙桂英、孙桂兰（孙如珍已故）户的房屋被拆迁后按拆迁补偿安置协议所取得补偿款及位于“新华三村”21-107、车库21-C116、“新华三村”19-105、车库19-C112低价位商品房的购买权中属于孙学林、孙如珍的份额。上述拆迁权益中属于孙学林、孙如珍的份额，是孙学林、孙如珍的遗产。因孙汉清明确表示自愿放弃继承人孙学林、孙如珍的上述遗产，故证明被继承人孙学林、孙如珍的上述遗产由被继承人孙学林、孙如珍的女儿孙桂英、孙桂兰共同继承。同日，孙桂英、孙桂兰、孙汉清、邵明珠（孙汉清的妻子）、孙祎（孙汉清的女儿）、孙祺（孙汉清的女儿）等人达成一份协议书，内容为：“孙桂英、孙桂兰（孙如珍已故）户原有房产一处，坐落于南通市港闸区白龙庙村十一组，因新华路南大生路西地块B标工程建设需要被拆迁，被安置在“新华三村”21-107、车库21-C116、“新华三村”19-105、车库19-C112二处住房。该户建房时人口为孙学林、孙如珍、孙桂兰、孙汉清、邵明珠、孙祎、孙祺。根据该户所提供的南通市郊区社员住房及宅基地情况登记表及安置面积确认表等相关材料，按拆迁补偿安置协议及南通市相关拆迁安置政策，可由孙桂英、孙桂兰（孙如珍已故）户购买的上述南通市区低价位商品房，可在家庭共有权人、共同使用权人、直系亲属和兄弟姐妹之间变更，现立协议人经过协商，特立协议书如下：1、以孙桂英、孙桂兰（孙如珍已故）户认购的“新华三村”21-107、车库21-C116低价位商品房购买人变更为孙桂英，“新华三村”19-105、车库,19-C112低价位商品房购买人变更为孙桂兰；2、本协议系协议人各方自愿订立且无异议，经协议人签名后不得反悔；3、本协议公证后应及时办理购买人更名的相关手续；4、本协议书一式五份，协议人执二份，有关单位二份，港闸公证处存档一份”。南通市港闸公证处于同日作出（2014）通港证民内字第189号公证书，证明上述协议书的真实性。
2014年6月23日，孙汉清向港闸开发区管委会提出申诉，认为孙桂英、孙桂兰与南通市顺达房屋拆迁有限公司于2011年8月25日签订的搬迁协议侵犯了其夫妻二人及两个女儿的合法财产权利，并主张案涉搬迁协议无效，港闸开发区管委会接到孙汉清的举报后于2014年6月27日向南通市城镇房地产开发公司发出一份函件，内容为：“现有我区域天生港镇街道白龙庙村11组（原工农村5组）孙如珍（故）的房屋，因2011年8月新华路南大生路西工程需要而被拆迁，并于2014年4月在新华三村选房两套，具体为新华三村19-105和21-107。现接到群众举报反映该户房屋拆迁有问题，现恳请贵公司协助暂时停止该户所选的新华三村19-105和21-107两套房屋的所有结算工作。”南通市城镇房地产开发公司收到该函后，暂停了对孙桂英、孙桂兰所选的新华三村19-105和21-107两套房屋的所有结算工作。现孙桂英、孙桂兰认为，南通市城镇房地产开发公司一直以该函为由拒绝与其结算，其至今未拿到安置房，港闸开发区管委会的该行为已严重侵犯其合法权益，故诉至原审法院。
另查明，2011年8月22日，江苏南通港闸经济开发区总公司（系合同甲方、建设单位）与南通市顺达房屋拆迁有限公司（系合同乙方、搬迁实施单位）签订了一份委托搬迁协议书，协议上列明，“根据《中华人民共和国经济合同法》、《国务院搬迁管理条例》，甲、乙双方为完成商定的新华路南大生路西B标工程，特签订本协议，共同遵守。第一条工程概括：乙方所中搬迁工程的概况见招标说明书，搬迁住宅建筑面积按招标文件执行。第二条搬迁范围：乙方所中标段工程的搬迁范围以甲方提供的红线图和招标文件为准，乙方在搬迁工程中误拆，除后果自负外，甲方有权对乙方进行处罚……”
还查明，孙桂兰、孙桂英及孙汉清在南通市港闸公证处公证的当日即2014年6月12日还另外签订了一份协议书，协议书的内容为：“1、白龙庙村十一组的遗产房拆迁安置房两套由孙桂英、孙桂兰继承；2、由孙汉清、孙桂兰、孙桂英在新华三村共同出资购买一套与安置房面积相等的房交孙汉清所有。（时间：在遗产房领证之前，金额：各三分之一，包含补偿费、拿安置房的补差费、购新房的所有费用）。
原审认为，综合双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：一、孙桂兰、孙桂英所诉事项是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、若孙桂兰、孙桂英所诉事项属于行政诉讼的受案范围，则港闸开发区管委会的发函行为是否合法？三、孙桂兰、孙桂英要求港闸开发区管委会督促南通市城镇房地产开发公司积极履行与孙桂英、孙桂兰签订的选房意向书是否属于该管委会的履职范围？
原审针对上述问题逐一作如下分析认定：
第一，关于孙桂兰、孙桂英所诉事项是否属于人民法院行政诉讼的受案范围的问题。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第十二条通过概括、列举加双重兜底的方式对行政案件受案范围作出规定，其中第一款第十二项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益提起的诉讼属于人民法院行政案件的范围。本案中，案涉函系港闸开发区管委会下设部门拆迁管理办公室向南通市城镇房地产开发公司作出，南通市城镇房地产开发公司收到该函后随即暂停了对孙桂兰、孙桂英所选的新华三村19-105和21-107两套房屋的所有结算工作，直接导致孙桂兰、孙桂英基于搬迁补偿安置协议以及选房意向书等约定的内容可以享受的安置房权益暂时没能得到实现，即港闸开发区管委会发函的行为明显对孙桂兰、孙桂英的合法权益产生了实际影响，故孙桂兰、孙桂英所诉事项属于人民法院行政诉讼的受案范围。
第二，关于港闸开发区管委会的发函行为是否合法的问题。原审认为，港闸开发区管委会的发函行为系对合同双方当事人民事权利义务的过度干预，该行为因缺乏必要的事实依据，依法应予以撤销，具体理由如下：孙桂兰、孙桂英基于2011年8月25日与南通市顺达房屋拆迁有限公司签订的搬迁补偿安置协议，后与南通市城镇房地产开发公司签订了选房意向书，上述两份协议相当于合同法上所称的合同。合同是平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，是当事人对私权利的行使，只要不违反法律、行政法规的强制性规定和公序良俗，就应当承认其效力，公权力不应过度干预。在上述两份协议中，港闸开发区管委会及其下设部门拆迁管理办公室均非合同当事人，其发函的行为并非基于合同当事人的身份向另一方合同当事人提出请求或要求，而是基于其作为行政机关，在拆迁安置过程中承担的监督管理职责而作出的行政行为。但是，公权力和私权利之间应当是有界限的，公权力不能随意侵犯私权利，否则就很可能构成对权力的滥用。本案中，孙桂兰、孙桂英基于其二人与南通市顺达房屋拆迁有限公司签订的搬迁补偿安置协议，后与南通市城镇房地产开发公司签订了选房意向书，在选房意向书签订后不久孙桂兰、孙桂英及孙汉清等人又在港闸公证处的公证下签订了一份关于涉案两套安置房如何分配的协议，明确了涉案两套安置房由孙桂兰、孙桂英享有，同日，港闸公证处亦对被继承人孙学林、孙如珍对涉案被拆房屋所享有的拆迁权益如何继承的问题进行了公证，证明被继承人孙学林、孙如珍的上述遗产由被继承人孙学林、孙如珍的女儿孙桂英、孙桂兰共同继承，孙汉清明确表示自愿放弃继承。公证后不久，孙汉清就向港闸开发区管委会提出认为案涉搬迁协议无效的申诉，但经原审审查，该搬迁协议在公证时就作为证明材料提交过，公证时孙汉清并未对此提出异议，而是明确表示放弃对案涉房屋拆迁权益的继承，孙汉清及其妻子和两个女儿亦在公证当日达成的协议书上签字同意涉案两套安置房由孙桂兰、孙桂英享有，从该申诉书上反映的内容来看与公证时孙汉清的意思表示存在矛盾之处，港闸开发区管委会在收到孙汉清的该份申诉书后，在未对上述事实进行充分的调查核实的情况下，仅凭其认为的案涉搬迁安置协议签订时所依据的遗嘱系伪造故签订协议的前提条件不合法，就致函南通市城镇房地产开发公司要求暂停涉案两套安置房的结算工作，且该暂停行为至今已两年多，未予处理，该发函的行为系对合同双方平等民事主体发生的权利义务纠纷的过度干预，且因缺乏必要的事实依据，依法应予以撤销。
第三，关于孙桂兰、孙桂英要求港闸开发区管委会督促南通市城镇房地产开发公司积极履行与其签订的选房意向书是否属于该管委会的履职范围的问题。原审认为，前已述及，选房意向书系孙桂兰、孙桂英与南通市城镇房地产开发公司之间签订的，系平等主体之间因履行合同过程中发生的民事纠纷，港闸开发区管委会的发函行为已经构成对民事纠纷的过度干预，也是应被撤销的主要原因之一。同理，若判令港闸开发区管委会督促南通市城镇房地产开发公司积极履行与孙桂兰、孙桂英签订的选房意向书，显然又会造成公权力对私权利的不当干预，与上述裁判理由也是相悖的，故对孙桂兰、孙桂英的该项诉讼请求不予支持。若孙桂兰、孙桂英要求合同相对人履行合同中约定的各项义务，应当通过民事诉讼的途径解决。
综上，港闸开发区管委会向南通市城镇房地产开发公司发出的函所依据的事实不足，构成了对私权利的不当干预，依法应予以撤销。孙桂兰、孙桂英的其他诉讼请求于法无据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决撤销港闸开发区管委会于2014年6月27日向南通市城镇房地产开发公司发出的函；驳回孙桂英、孙桂兰的其他诉讼请求。
港闸开发区管委会不服，向本院提起上诉称，原审法院无视上诉人组织实施搬迁并承担补偿义务等法律事实，继而认为上诉人的依法行政行为属于“不当干预”错误；涉案伪造遗嘱带来的一系列表面现象上的“民事权利义务”是对《搬迁补偿安置协议》项下最终义务承担者即上诉人利益的严重侵害。上诉人在此情况下为防止国有资产流失，发函暂停结算，并无不当；被上诉人与孙汉清于公证当日签订的协议，从内容和事实来看，明显存在引诱孙汉清放弃继承，骗取公证之嫌。上诉人经过审查后，为依法维护当事人合法权益，积极稳妥做好停诉息访工作，而向城镇公司发函，并无不当。请求裁定撤销原判，发回重审，或依法判决。
被上诉人孙桂兰、孙桂英答辩称，上诉人的发函行为属于对合同当事人民事权利义务的过度干预，侵害了答辩人的合法权益，理由是：1.上诉人不属于《搬迁补偿安置协议》和《选房意向书》的当事人，即使孙汉清对该房屋有争议也属于民事纠纷，应当通过民事诉讼解决。2.如果上诉人认为其有行使监管职权，应当提交作出该发函行为的证据和规范性文件。3.如果按照上诉人的上诉状所称属于行政委托，也需要有委托权限的法律依据，并履行相应的委托手续。4.上诉人的发函行为证据不足，上诉人仅凭没有任何证据支撑的申诉书，且在明知有两份公证书存在的前提上作出发函行为明显事实不清，证据不足。5.两份公证书应当具有法律效力。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人孙汉清述称，本案关键点在伪造遗嘱的事情上。伪造遗嘱涉及刑事犯罪，请法庭调查核实。
在本院审理过程中，上诉人对原审法院查明的案件基本事实不持异议，被上诉人对原审法院行政判决书第11页“另查明”的事实部分有异议，认为该事实所依据的证据未经庭审质证，故对此不予认可。
本院经审理，对原审法院除“另查明”的事实不予认定外，对其他案件事实依法予以确认。
本院认为，本案二审争议焦点是，上诉人港闸开发区管委会的涉案发函行为是否具有法律法规依据。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，首先，由于上诉人港闸开发区管委会的发函行为在客观上已经导致被上诉人孙桂兰、孙桂英无法与南通市城镇房地产开发公司进行安置房的结算，故如一审所言，该发函行为属于人民法院行政诉讼案件的受案范围。其次，在涉案发函行为纳入人民法院行政诉讼案件受案范围以后，人民法院应当对该发函行为的合法性进行审查。再次，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，上诉人港闸开发区管委会在一审中虽然提供了部分证据，但未提供作出涉案的发函行为所依据的规范性文件。故应当认定其发函行为没有合法依据。最后，上诉人港闸开发区管委会在一审庭审结束后提供的委托搬迁协议，永兴、天生港街道办事处搬迁工程招标办法等证据，未经庭审质证。故依法不能作为认定本案相关事实的依据。原审法院据此作为“另查明”的事实予以认定违反法律规定，本院依法予以纠正。而即使这些证据能够作为认定本案相关事实的依据，但也不能证明上诉人港闸开发区的发函行为具有合法性。简要理由是，第一，委托搬迁协议的双方当事人为江苏南通港闸经济开发区总公司、南通市顺达房屋拆迁有限公司，上诉人港闸开发区管委会非该委托协议的一方当事人。第二，永兴、天生港街道办事处搬迁工程招标办法的发文单位亦非上诉人港闸开发区管委会。
综上，上诉人港闸开发区管委会的涉案发函行为没有法律法规依据。原审法院认为上诉人港闸开发区管委会向南通市城镇房地产开发公司发出的函所依据的事实不足，构成了对私权利的不当干预，依法应予以撤销的理由并无明显不当，判决结果正确，本院予以维持。上诉人港闸开发区管委会的上诉理由没有事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江苏省南通港闸经济开发区管理委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一六年十二月十九日
书记员 袁金君
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；