江苏省南京市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）宁民终字第2209号
上诉人（原审原告）徐英，女，汉族，1960年5月3日生，原南京江南光学仪器厂退休职工。
委托代理人丁明胜，江苏朗华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市玄武区人民政府红山办事处，住所地南京市玄武区营苑南路58号。
负责人胡全康，该办事处主任。
委托代理人葛勇武，江苏行知律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市玄武区人民政府，住所地南京市玄武区珠江路455号。
法定代表人徐曙海，该区政府区长。
委托代理人金维，北京大成（南京）律师事务所律师。
上诉人徐英因与被上诉人南京市玄武区人民政府红山办事处（以下简称红山办事处）、南京市玄武区人民政府（以下简称玄武区政府）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服南京市玄武区人民法院（2014）玄锁民初字第199号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月2日立案受理，依法组成合议庭审理了本案。上诉人徐英及其委托代理人丁明胜、被上诉人红山办事处的委托代理人葛勇武、被上诉人玄武区政府的委托代理人金维，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
徐英原审诉称，2009年6月，红山办事处以南京市城中村改造建设为名，将徐英房产拆迁，而红山办事处真正目的是实施玄武区红山地块商贸开发，其拆迁行为系商业行为。2010年4月30日，红山办事处与徐英签订了《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》，徐英以每平方米3600元价格购买185平方米房屋。协议签订后，徐英已按协议履行义务，而红山办事处未按拆迁协议约定将拆迁安置房于2011年9月30日前交付给徐英。徐英多次找红山办事处交涉，要求其按期交付房屋，红山办事处不予理睬。2011年10月10日，徐英向红山办事处、玄武区政府发函，要求红山办事处、玄武区政府答复何时交房，并要求按房屋市场价值自2011年10月1日承担逾期交房违约金，玄武区政府承担连带责任。红山办事处、玄武区政府虽派人与徐英沟通，但不明确给予答复。此后，徐英多次找红山办事处，还向其他部门反映拆迁中存在的问题，并主张权利。2013年7月7日，红山办事处才将属于徐英的拆迁安置房交付给徐英。由于红山办事处违约，使徐英房产在2011年10月1日后不能进入市场正常交易，不能进行租赁，还影响徐英经营的商贸公司货物存放等，损害了徐英利益，故请求法院依法判令红山办事处、玄武区政府共同支付逾期交房违约金239830元（185平方米×5500元×年利率6.65%÷360天×638天×2）。
红山办事处原审辩称：1、徐英诉称其逾期交房构成违约没有事实及法律依据，违约金的计算没有法律依据。根据双方签订的拆迁补偿安置协议，红山办事处按照相关规定提供拆迁安置房屋，双方之间形成的是拆迁补偿安置关系，并非房屋买卖关系。双方在协议中约定“拆迁安置地点在玄武区小营村，计划于2011年9月30日前交房”，而协议中同时约定了过渡期为二年，双方未约定延长过渡期按逾期交房构成违约来处理。在实际拆迁过程中遇不可抗力因素造成过渡期超过二年的，红山办事处作为拆迁实施单位，对延长过渡期不存在过错，不应当承担违约责任。根据拆迁时生效并执行的《城市房屋拆迁管理条例》及相关文件规定，即使出现因拆迁人责任延长过渡期，拆迁人也不承担逾期交房的违约责任，何况红山办事处只是拆迁实施单位，也承担不了违约责任。2、红山办事处已全面履行了法律责任，徐英诉请应依法予以驳回。红山办事处按拆迁补偿安置协议约定支付了徐英二年的过渡费，在未能按期交房时，按拆迁文件规定又支付了徐英二年半的超期过渡费，而徐英已于2013年7月7日取得了拆迁安置房。故红山办事处已经全面履行了拆迁安置补偿义务和法律责任。
玄武区政府原审辩称：1、同意红山办事处的答辩意见；2、本案系民事纠纷，红山办事处是拆迁实施单位，与徐英签订了拆迁补偿安置协议，红山办事处具有独立的诉讼主体资格，能够独立承担民事责任。玄武区政府与本案无任何法律关系，徐英起诉玄武区政府无事实和法律依据，请求驳回徐英诉讼请求。
原审法院经审理查明，2009年6月12日，南京市国土资源局以宁征拆字（2009）014号《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》批准红山办事处，同意南京市土地储备中心因“红山商贸地块”项目建设，在建设用地批准文件规定的范围内实施房屋拆迁，具体拆迁工作由红山办事处按南京市征地房屋拆迁方案进行，并在被拆迁房屋所在街道、村张贴予以公告。该拆迁方案中拆迁实施单位为红山办事处，拆迁人为南京市土地储备中心，项目名称为红山商贸地块，执行政策及标准为《南京市征地房屋拆迁安置办法》（宁政发（2007）61号）、《﹤南京市征地房屋拆迁补偿安置办法﹥实施细则》（宁政发（2007）143号）、《南京市征地拆迁安置标准》（宁价房（2004）61号、宁国土资（2004）92号）。
2010年4月30日，徐英（被拆迁人、乙方）与红山办事处（拆迁实施单位、甲方）签订《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》一份，双方约定：根据宁政发（2007）61号、宁政发（2007）143号及宁价房（2004）61号、宁国土资（2004）92号文件规定，甲方经宁征拆字（2009）014号通知同意，于2009年6月13日至2010年5月10日，在玄武区红山街道红山村地块实施红山商贸项目的征地房屋拆迁工作。经双方协商，就徐英房屋拆迁补偿安置签署协议。协议主要内容如下：1、徐英坐落于玄武区红山街道曹后村72号，建筑面积220平方米的房屋位于拆迁范围内。2、徐英同意在协议签署后3日内将房屋腾空并交红山办事处拆除。3、徐英拆迁房屋货币补偿款为人民币779790元，包括①拆迁补偿款668800元、②装修补偿款90649元、③电话、空调、管道煤气等拆移补偿费1000元、④围墙、地坪等补偿费7351元、⑤搬家费、过渡费二年11990元。4、红山办事处提供拆迁安置房，地点为南京市玄武区小营村，基准价格3600元，计划于2011年9月30日前交付。徐英按宁政发（2007）61号、宁政发（2007）143号等有关规定，以拆迁补偿款668800元申购拆迁安置房，申购总建筑面积为185平方米。该款项由红山办事处从徐英拆迁补偿款中直接支付给所在区拆迁安置房财政专户中，多余款项由红山办事处支付给徐英。等等。5、双方补充约定，拆迁房屋补偿款所购房屋的面积，以市、区房保办部门核实、审批的面积为准。
2013年7月7日，徐英与南京市玄武区城建发展有限责任公司签订《房屋买卖契约》，取得了拆迁安置协议中约定安置的房屋，安置房屋为南京市玄武区紫金墨香苑14幢1803室（建筑面积65.7平方米）、11幢1802室（建筑面积66.03平方米）、5幢511室（建筑面积56.78平方米）。
原审法院另查明，徐英于2011年6月25日领取第三年安置过渡费10780元，于2011年7月25日领取第四年与第五年上半年安置过渡费11880元。
原审法院确认本案争议焦点为：
一、红山办事处是否构成合同违约？应如何承担法律责任？
徐英认为，被拆迁的土地系商业开发，红山办事处在拆迁补偿安置协议中明确约定安置房屋于2011年9月30日前交付，但红山办事处未能按约定期限交付房屋，应承担违约责任。双方之间系房屋买卖关系，应按每平方米5500元计算安置房屋价值，并以该房屋价值为基数按中国人民银行同期贷款利率即年利率6.65%为标准承担逾期交房期间的双倍损失。
红山办事处认为，双方之间并非房屋买卖关系，双方签订的是《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》，该协议中约定安置房屋“计划于2011年9月30日前”交付，未约定逾期交付房屋红山办事处应承担的责任，况且红山办事处仅为拆迁实施单位，不是拆迁人。双方是拆迁安置补偿合同关系，应适用拆迁时所依据的拆迁政策解决合同中未约定的问题。根据拆迁政策规定，对未能按期交付拆迁安置房屋的，拆迁人应承担超期过渡费，徐英已按拆迁政策的规定领取了二年半的超期过渡费，而房屋交付超期不足二年，故不应承担违约责任。
二、玄武区政府在本案中是否应承担相应的法律责任？
玄武区政府认为，红山办事处虽系玄武区政府的派出机构，属于非法人机构，但红山办事处领取了组织机构代码证，具有独立承担民事责任资格和能力，红山办事处对外的民事行为责任不应由玄武区政府承担。同时，玄武区政府在拆迁中既不是拆迁人也不是拆迁实施单位，与徐英无任何法律关系。玄武区政府提交了红山办事处组织机构代码证、南京市征地房屋拆迁方案通知书予以证明。
徐英对玄武区政府提交证据的真实性不持异议，但认为红山办事处系玄武区政府的派出机构，属于非法人机构，不能独立承担民事责任，其民事责任应由法人机构承担。故玄武区政府应承担红山办事处所承担的赔偿责任，红山办事处、玄武区政府共同赔偿徐英损失。
红山办事处对玄武区政府提交的证据不持异议，认为红山办事处具有独立承担民事行为责任能力。
原审法院认为：徐英与红山办事处签订的《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》系根据公示的有关拆迁文件规定订立，属双方真实意思表示，其内容合法，应为有效，双方当事人应按该协议约定履行。双方就徐英房屋拆迁补偿及安置方式、安置房屋计划交付时间等事项进行了约定，但双方未约定逾期交付安置房屋的违约责任。红山办事处在计划交付安置房屋期限到期前，按拆迁政策支付了徐英超期安置过渡费，徐英亦予以领取，因此红山办事处参照拆迁时适用的拆迁政策给予徐英超期过渡费，既符合拆迁政策，也不违反法律规定。《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》系拆迁补偿安置协议，并非房屋买卖协议，徐英要求红山办事处按房屋买卖关系承担违约责任，缺乏事实和法律依据，不予采纳。综上，徐英要求红山办事处支付逾期交房违约金，无法律依据，不予支持。
红山办事处虽系玄武区政府的派出机构，不具有法人资格，但其从事自身民事活动产生纠纷的，应当独自承担民事责任，同时玄武区政府不是《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》的一方当事人，故徐英要求玄武区政府承担本案法律责任，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，原审判决：驳回徐英的诉讼请求。原审案件受理费4897元，由徐英负担（徐英已预缴6925元，受理费余款2028元由原审法院退回徐英）。
上诉人徐英不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审法院认定事实不清，红山办事处已承认违约事实，应按法律规定赔偿违约金。1、红山办事处在答辩状中已经承认延期交房的违约事实，只是找了三个缺乏法律依据的理由拒绝承担违约责任：（1）其认为双方在《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》中没有约定逾期交房的违约责任；（2）在实际拆迁中遇不可抗力因素造成过渡期超过两年；（3）按照《城市房屋拆迁管理条例》和相关文件规定，其不应承担逾期交房的违约责任。徐英认为，《城市房屋拆迁管理条例》和相关文件显然不能高于法律，根据合同法第六条、第一百零七条，红山办事处不按合同履行义务，不仅要赔偿徐英的利息损失，还要赔偿其他经济损失，徐英要求红山办事处支付违约金，包含了购房款668800元的利息损失和其他经济损失。拆迁协议是红山办事处提供的格式合同，不允许徐英随意增加违约条款，出现任何理解分歧，应作出对红山办事处不利的解释，在没有约定违约条款的情况下，红山办事处应按法律规定承担违约责任。红山办事处也没有提交不可抗力的证据。2、按照拆迁协议第五条，红山办事处应于2011年9月30日前交付房屋，却于2013年7月7日才交付，逾期交付房屋达638天。且红山办事处未按合同约定用途使用购房款，应该赔偿双倍违约金。
（二）原审法院立案案由错误、定性错误、适用法律错误，导致判决结果错误。1、原审法院认为本案系拆迁补偿安置协议，并非房屋买卖合同。徐英认为拆迁补偿安置协议首先是拆迁人与被拆迁人就房屋拆迁补偿安置事项进行算账，双方结算后，拆迁人将安置房分配给被拆迁人，被拆迁人领取结算后剩余的补偿款，双方是安置分配关系和补偿关系。其次，拆迁人将被拆迁人的房屋拆迁后，在原地或异地安置房屋，被拆迁人不需要支付金钱就能取得安置房。而徐英与红山办事处签订的拆迁协议内容是：红山办事处征地拆迁，实施红山商贸地块开发；红山办事处以554400元价格购买徐英的房屋，徐英向红山办事处支付668800元购房款，购买面积为185平方米的期房，房屋交付有明确的时间和地点；红山办事处指令其下属城建公司与徐英签订了房屋买卖合同；双方在履行协议过程中，如协商不成，通过法律途径解决。客观看该拆迁协议内容，就是一份房屋买卖合同，与商品房买卖合同的内容、形式、要件是一致的，只是名称标题有别。2、根据《民事诉讼法司法解释》第二十八条，农村土地承包经营合同纠纷、房屋租赁合同纠纷、建设工程施工合同纠纷、政策性房屋买卖合同纠纷，按照不动产纠纷确定管辖。徐英与红山办事处签订的拆迁协议，就是政策性房屋买卖合同纠纷。徐英起诉时明确其与红山办事处之间所签订的拆迁协议是房屋买卖合同纠纷，完全符合有关法律规定。3、原审法院明确本案争议焦点为红山办事处是否构成合同违约，且已查明红山办事处逾期交房638天，原审法院在证据和事实面前，却没有认定是否违约。4、徐英的诉讼请求是要求红山办事处、玄武区政府支付逾期违约金。原审法院不按诉讼请求审理案件，却审理拆迁协议与房屋买卖合同的关系。不管本案案由是房屋拆迁安置补偿合同纠纷，还是房屋买卖合同纠纷，只要红山办事处构成违约，就应当承担赔偿责任。
（三）原审法院篡改、编造诉讼请求。徐英的诉讼请求中没有过渡费，红山办事处是否给付、给付多少过渡费与本案无关。徐英没有对城建公司主张诉讼请求，原审法院为何要审查徐英与城建公司签订《房屋买卖契约》。徐英在原审中申请调取红山办事处在红山商贸地块拆迁中获得多少巨额利益等证据，原审法院没有告诉徐英为何拒绝调取，现申请二审法院调取红山办事处、玄武区政府在“红山商贸地块”拆迁过程中获得多少利益的证据，因为徐英作为被拆迁人有知情权。
（四）原审法院程序违法。徐英于2014年2月28日到原审法院起诉，原审法院要求拆分为三个案子，后徐英分别起诉，原审法院又将三个案件合并审理。本案于2014年4月22日立案，徐英于2015年2月16日收到民事判决书。按照规定，适用简易程序审理案件，应当在立案之日起三个月内审结，法律还规定简易程序转为普通程序，必须用民事裁定书裁定转换为普通程序。原审法院没有用裁定转换为普通程序，是违法审判。原审判决中没有明确本案是简易程序还是合议庭审理，只明确“本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结”。且原审法院没有审理违约纠纷，按违约纠纷收取案件受理费是错误的。
综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，依法改判支持徐英原审诉讼请求或指令其他基层法院重审；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人红山办事处辩称：（一）徐英上诉称红山办事处己承认违约的事实，与事实不符。根据2009年6月12日南京市国土资源局宁征拆字（2009）014号《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》，2010年4月30日，红山办事处作为拆迁实施单位与徐英签订《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》，约定红山办事处应当按有关规定提供拆迁安置房，拆迁安置房地点为玄武区小营村，计划于2011年9月30日前交付。协议履行过程中，由于拆迁工作中的不可抗因素，致拆迁安置房到2013年7月7日交付，客观上造成了徐英过渡期限超过两年。但红山办事处并不认可拆迁安置中的超期过渡情况构成逾期交房违约。事实上，协议中并没有约定延长过渡期限即构成违约，红山办事处要承担违约责任。红山办事处作为拆迁实施单位按拆迁文件、政策办事，对延长过渡期限并无过错。在计划交付安置房屋期限到期前，红山办事处按拆迁文件、政策支付了徐英超期安置过渡费，徐英也予以领取，双方已就超期安置过渡达成协议。原审法院对案件相关事实的认定清楚，证据确实充分，徐英诉红山办事处逾期交房违约不能成立。（二）本案系房屋拆迁补偿安置协议纠纷，非房屋买卖合同纠纷，应适用拆迁时生效并执行的《城市房屋拆迁管理条例》和拆迁文件、政策。双方所签《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》，格式由南京市集体土地房屋拆迁管理办公室印制，协议中空格部分填写内容系双方真实意思表示，与公示的拆迁文件一致。因此，该协议符合拆迁时生效并执行的《城市房屋拆迁管理条例》和拆迁文件、政策，合法有效。原审法院正确区分、鉴别二种不同性质的法律关系，依法查明案件事实，适用法律正确。（三）红山办事处已全面履行了拆迁协议和拆迁文件、政策规定的义务。红山办事处与徐英于2010年4月30日签订《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》后，即按协议约定向徐英支付了两年过渡费，针对实际房屋拆迁工作中因不可抗因素造成的过渡期限超过两年，红山办事处也按有关拆迁文件、政策规定，履行了相关义务与责任。到2013年7月7日拆迁安置房交付，红山办事处已全面履行了拆迁协议和拆迁文件规定的义务。徐英认为房屋拆迁补偿安置协议就是房屋买卖合同，将红山办事处按协议和有关规定提供徐英拆迁安置房，理解为红山办事处向徐英出售期房，是完全错误的。请求二审法院依法公正判决，驳回徐英的上诉请求。
被上诉人玄武区政府辩称，玄武区政府并无对徐英直接作出或与徐英协商达成有关房屋拆迁的文书、协议等，本案属于民事纠纷。徐英房屋的拆迁实施单位为红山办事处，且其具有独立的诉讼主体资格，徐英起诉玄武区政府不符合法律的相关规定。红山办事处根据宁征拆字（2009）014号《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》，作为拆迁实施单位和徐英签订《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》，并已按协议和有关规定履行了向徐英交付拆迁安置房的义务。该拆迁行为由红山办事处为主体具体实施，玄武区政府并无参与。综上，在没有证据证明徐英与玄武区政府存在直接利害关系的情况下，徐英起诉玄武区政府不符合立案条件，所诉内容与玄武区政府无关联性且无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回。
原审查明的事实，双方当事人均无异议，本院予以确认。
本院审理中，徐英在上诉状中提出申请调取红山办事处、玄武区政府在“红山商贸地块”拆迁过程中获得多少利益的证据，因与本案争议焦点无关，不予准许。徐英当庭陈述，其主张本案系房屋买卖合同纠纷，基于双方形式上签订了房屋买卖合同。
本院另查明，2013年7月7日，徐英与南京市玄武区城建发展有限责任公司签订了集体土地拆迁安置专用《南京市房屋买卖契约》，标的分别为紫金墨香苑5幢511室、11幢1802室、14幢1803室，约定的房屋交付时间为2013年7月31日前。
以上事实，有徐英原审提供的《南京市房屋买卖契约》予以证实。
本案争议焦点为：1.徐英与红山办事处签订的合同的性质。2.徐英要求红山办事处、玄武区政府共同赔偿逾期交房违约金有无依据。
本院认为，关于争议焦点一，依照本案所涉房屋拆迁时适用的相关政策法规，拆迁补偿安置协议是拆迁人与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项作出的约定。拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。红山办事处作为拆迁实施单位与被拆迁人徐英签订的《南京市征地房屋拆迁补偿安置协议》，无论从协议签订的原因还是协议约定的内容判断，足以认定是一份房屋拆迁安置补偿合同。徐英与安置房的开发商所签订的集体土地拆迁安置专用《南京市房屋买卖契约》，不能证明其与红山办事处之间系房屋买卖合同关系，故徐英主张其与红山办事处之间是房屋买卖合同关系，缺乏依据，不能成立。原审法院关于本案法律关系的性质与案由认定准确，应予维持。
关于争议焦点二，在拆迁过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费。本案中，红山办事处与徐英在拆迁补偿安置协议中明确约定了过渡费二年，拆迁安置房计划于2011年9月30日前交付。但相关安置房直至2013年7月7日才交付徐英。依照相关法律法规，因拆迁人的责任延长过渡期限的，对自行安排住处的被拆迁人或者房屋承租人，应当自逾期之月起增加临时安置补助费。红山办事处已于2011年6月25日、2011年7月25日分两次向徐英支付了超期过渡费，依法向徐英承担了超期过渡的责任。徐英在已经领取超期过渡费之后，要求红山办事处赔偿逾期交房违约金，无事实和法律依据，不予支持。其要求玄武区政府承担共同赔偿责任，更无法律依据。
关于徐英提出的原审法院存在未作裁定即将本案由简易程序转为普通程序审理的程序违法情形，经查，原审法院未曾适用简易程序审理本案，徐英该项主张无事实依据，本院不予采纳。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费4897元，由徐英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张晗庆
审 判 员 夏海南
代理审判员 吴 勇
二〇一五年六月十五日
书 记 员 崔 鸣