甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘行终192号
上诉人（原审原告）白建林。
委托代理人俞友钧，甘肃律华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）甘肃省人力资源和社会保障厅（以下简称：省人社厅）。
法定代表人贾廷权，该厅厅长。
委托代理人李学仕、刘瑛。
原审第三人国网甘肃省电力公司兰州供电公司（以下简称：兰州供电公司）。
法定代表人魏琦，该公司总经理。
委托代理人赵英路、徐挺。
上诉人白建林因诉被上诉人省人社厅不履行法定职责一案，不服兰州市中级人民法院（2016）甘01行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人白建林及其委托代理人俞友钧，被上诉人省人社厅的委托代理人李学仕、刘瑛，原审第三人兰州供电公司的委托代理人赵英路、徐挺到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，1980年9月至2000年12月，白建林在兰州供电公司从事线路检修工作（“线路工”工种系高空作业，属特殊工种），工作期间取得5级线路工技术等级。2000年12月31日，白建林与兰州供电公司协商，解除了双方的劳动关系。2001年2月，白建林将人事关系等档案转移至兰州市人才交流服务中心。自2001年1月至今，白建林身份属城镇灵活就业人员。2016年2月10日，白建林年满55周岁，其认为因在兰州供电公司工作期间曾从事过10年以上的高空线路检修工作，根据国家相关政策该工作属“特殊工种”，已年满55周岁可以申请提前退休，遂于2015年12月25日向兰州中欣养老保险代办处提出退休申请，该代办处审核后报请省人社厅审批，省人社厅以兰州供电公司对白建林的“特殊工种”未上报备案为由不批准白建林提前退休。据此，白建林向法院提起行政诉讼，请求法院判令省人社厅履行批准白建林退休职责并承担本案的诉讼费。
另查，国网甘肃省电力公司兰州供电公司根据其《营业执照》（副本）显示，“类型”为“全民所有制分支机构（非法人）”。
一审法院认为，根据原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号）第二条第（四）项：“劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批工作。设有特殊工种的企业，每年要向地市级劳动保障部门报送特殊工种名录、实际用工人数及在特殊工种岗位工作的人员名册及其从事特殊工种的时间。”《甘肃省人民政府办公厅关于印发〈完善企业职工基本养老保险制度实施办法〉的通知》（甘政办发[2006]87号）第十九条第（二）项第二款：“劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批。设有特殊工种的企业，每年要将特殊工种岗位、人员及其变动情况，向市州级以上劳动保障部门报备登记，……”以及省人社厅《关于进一步规范企业职工基本养老保险退休审核工作的通知》（甘人社通〔2016〕392号）“用人单位应按规定对本单位的特殊工种和从事过特殊工种的职工在市、州级及以上人力资源社会保障部门备案，未按规定备案的工种和职工，不得按特殊工种审核退休”。用人单位将本单位的特殊工种和从事特殊工种的职工向相对应的人社部门申请备案，是其应当履行的职责，也是从事特殊工种的职工向人社部门申请提前退休的前提条件，只有用人单位将本单位的特殊工种和从事特殊工种的职工向相对应的人社部门申请备案，人社部门才能对申请人是否符合从事特殊工种的职工申请提前退休进行审批。而在本案中，尽管白建林认为其从事特殊工种符合提前退休条件，但由于用人单位未能按上述规定向人社部门将其所在单位的特殊工种和从事特殊工种的职工向人社部门申请备案，故人社部门无法对申请人申请提前退休进行审批，责任不在人社部门。因此，在用人单位未能按规定向人社部门备案之前，白建林请求省人社厅履行批准其提前退休行为的条件尚未成就，其理由不成立。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告白建林的诉讼请求。案件受理费50元，由白建林承担。
上诉人白建林不服一审判决，向本院上诉称：一、一审判决驳回诉讼请求不符合省政府行政规章对灵活就业人员享受基本养老保险的规定。按照省政府《完善企业职工基本养老保险制度实施办法》（甘政办发（2016）87号）第十九条规定，从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满10年的，男年满55周岁以上，可以申请按特殊工种退休。按照第二十二条规定，企业职工、...灵活就业人员履行了缴费义务，符合上述基本养老保险享受条件，由企业或者从事养老保险授权经办单位按规定程序申报，经社保经办机构审核、劳动保障行政部门批准后办理退休手续，享受基本养老保险待遇。上诉人于2002年8月6日和第三人解除劳动关系之后，属于灵活就业人员。根据第三人出具的上诉人曾经从事高空作业10年以上的证明，且已足额缴纳了养老保险费用15年以上，已经年满55周岁。据此，上诉人完全具备特殊工种的退休条件，原审驳回上诉人请求错误。二、用人单位就特殊工种未履行上报备案不是批准职工退休的必要条件。本案中，第三人虽未将上诉人按特殊工种上报备案，但是第三人自始至终均确认上诉人从事特殊工种10年以上并出具了证明，该证明就相当于给被上诉人提供了备案手续。企业上报特殊工种只是一个形式要件，实质要件是要以职工档案记载的事实为依据，所以上报备案登记并非批准退休的必要条件。
被上诉人省人社厅答辩称：一、审批特殊工种办理提前退休以国家政策为准。根据原劳动部《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发〔1993〕120号）第三条规定、原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号）第二条第（四）项规定、《甘肃省人民政府办公厅关于印发〈完善企业职工基本养老保险制度实施办法〉的通知》（甘政办发[2006]87号）第十九条第二款规定以及2016年10月10日，省人社厅下发的《关于进一步规范企业职工基本养老保险退休审核工作的通知》（甘人社通〔2016〕392号）的规定，用人单位应将本单位的特殊工种和从事特殊工种的职工向相对应的人力资源和社会保障部门申请备案登记，人力资源和社会保障部门确认后，对符合审批条件和审批程序的职工应当办理提前退休手续。本案不予办理白建林特殊工种提前退休的原因是白建林1980年9月至2000年12月在兰州供电公司从事线路检修工作期间，该工种是否纳入特殊工种范围不明确，从未在当地人社部门进行备案登记，所以不符合特殊工种提前退休的法定条件。故，省人社厅不予办理提前退休手续。如果用人单位在用工期间违反了劳动法，损害了职工权益，应由用人单位承担相应的责任。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人兰州供电公司述称：一、白建林已于2001年与被上诉人解除了劳动合同，退休事宜应以现供职单位为主体，该公司可以根据实际情况出具其在公司工作期间的相关证明。二、随着科技发展，“线路检修工”已经不属于“特殊工种”的范围。三、该公司没有报备特殊工种的权限，无力完成特殊工种的单独报备工作。经该公司提出报备申请时，人社厅答复其不具备报备资格，应当由省国网公司报备。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。另查明，2016年4月26日，省人社厅就白建林要求按照特殊工种办理退休手续，作出《信访事项处理意见书》。白建林不服该信访处理意见书申请复查，甘肃省人民政府信访事项复查复核委员会于2016年8月22日作出甘政信复字（2016）15号《白建林信访事项复查意见书》，复查意见书认定：“白建林从事特殊工种近13年，超过累计满10年的规定年限，目前已达到提前退休年龄，符合办理提前退休条件。”复查意见：“省人社厅应按照有关规定为白建林办理提前退休手续。”以上事实有《信访事项处理意见书》、《白建林信访事项复查意见书》等证据在卷佐证。
本院认为，本案的争议焦点是白建林按特殊工种提前退休是否必须以报备登记为前置程序。
《甘肃省人民政府办公厅完善企业职工基本养老保险制度实施办法》（甘政办发[2006]87号）（以下简称：《实施办法》）第三条：“本办法适用范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工，城镇个体工商户和灵活就业人员，以及离退休、退职人员。”根据该条规定，《实施办法》的适用主体可以概括为企业职工和非企业职工。非企业职工指城镇个体工商户和灵活就业人员、离退休、退职人员。《实施办法》对企业职工和非企业职工按特殊工种退休规定了不同的适用条件。
一、关于企业职工按特殊工种退休的适用条件。《实施办法》第十九条规定了企业职工正常退休条件、特殊工种退休条件、因病或非因工致残退休条件、退职条件。该条第二款第（二）项规定了企业职工按特殊工种退休条件，可以分为实质要件和程序要件。实质要件是从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满10年；从事井下、高温工作累计满9年；从事其他有害身体健康工作累计满8年的职工，男年满55周岁以上，女年满45周岁以上，缴费年限累计满15年。按照特殊工种退休必须满足上述规定的实质要件。程序要件是设有特殊工种的企业，每年要将特殊工种岗位、人员及其变动情况，向市州级以上劳动保障部门报备登记，并建立特殊工种提前退休公示制度，接受群众监督。也即企业职工按特殊工种提前退休的程序要件是设有特殊工种的企业每年要向当地人社部门报备登记。据此，企业职工按特殊工种退休不仅要满足实质要件还要满足程序要件。但该条规定适用的主体和范围是企业职工按特殊工种退休的条件，并不适用于非企业职工。本案中，上诉人白建林与兰州供电公司于2000年12月31日解除劳动合同之后，一直按照城镇灵活就业人员的身份缴纳养老保险，退休时并不属于企业职工，故，上诉人白建林按特殊工种退休不适用《实施办法》第十九条的规定。
二、关于非企业职工按特殊工种退休的适用条件。《实施办法》第二十条规定：“城镇个体工商户和灵活就业人员、依法解除劳动关系后以城镇个体工商户和灵活就业人员身份接续养老保险关系人员享受基本养老保险的条件为：男年满60周岁，女年满50周岁；缴费年限累计满15年以上。对其中原在国有企业工作且在2002年8月6日之前依法解除劳动关系，从事过特殊工种并工作满规定年限的职工，男年满55周岁以上，女年满45周岁以上；......，缴费年限累计满15年以上，享受基本养老保险。”据此规定，非企业职工按照特殊工种退休要满足以下实质要件：（1）在国有企业工作过；（2）在2002年8月6日之前依法解除劳动关系；（3）从事过特殊工种并工作满规定年限；（4）男年满55周岁以上，女年满45周岁以上；（5）缴费年限累计满15年以上。但是该条并未规定在2002年8月6日之前在国有企业工作从事特殊工种要进行报备登记。本案中，白建林于1980年9月至1993年7月在兰州供电公司（兰州供电公司系全民所有制企业）从事线路检修工作，2000年12月31日与兰州供电公司协商解除劳动关系。离职之后，一直按照城镇灵活就业人员的身份续交养老保险，其缴费年限累计满15年以上。根据其档案记载情况、第三人的证明以及甘肃省人民政府信访事项复查复核委员会作出的甘政信复字（2016）15号《白建林信访事项复查意见书》等证据证明白建林从事过特殊工种近13年，符合特殊工种退休的工作年限。因此，上诉人白建林退休符合《实施办法》第二十条规定的非企业职工按特殊工种退休的法定条件，应当享受基本养老保险待遇。
综上，上诉人白建林的部分上诉理由成立，被上诉人省人社厅的答辩理由不能成立，本院不予采纳。一审法院判处不当，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销甘肃省兰州市中级人民法院（2016）甘01行初76号行政判决；
二、责令被上诉人甘肃省人力资源和社会保障厅于本判决生效之日起60日内为白建林按照特殊工种办理退休审批手续。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人甘肃省人力资源和社会保障厅负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冯 江
代理审判员 姚振勇
代理审判员 朵利民
二〇一七年八月二十五日
书 记 员 丁卫东
附：本判决适用的相关法律法规和规章
1.中华人民共和国行政诉讼法
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，
分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.甘肃省人民政府办公厅完善企业职工基本养老保险制度实施办法（甘政办发[2006]87号）
第三条本办法适用范围：国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工，城镇个体工商户和灵活就业人员，以及离退休、退职人员。
第四章基本养老保险享受条件
……
第十九条企业职工享受基本养老保险的条件。
（一）正常退休条件为：凡男年满60周岁，女工人（生产操作岗位）年满50周岁，女干部（管理技术岗位）年满55周岁；缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年。
女工人退休年龄可以实行弹性退休年龄制度，即符合退休条件的女职工，身体健康，工作需要，按照企业结合自身实际制定的相应操作办法，在到达法定退休年龄一个月之前，经本人申请，企业同意，劳动保障部门备案，其退休年龄可以适当延迟，延迟的年限最短不得少于一年，并应按整年操作，但最长不得超过55周岁。
企业实行全员劳动合同劳动合同制后，女职工的退休年龄按其退休时所在的工作岗位确定。即女职工在管理技术岗位年满55周岁，在生产操作岗位年满50周岁。
《劳动法劳动法》施行之前，企业中原由干部或聘用制干部担任的工作职位以及聘任专业技术职务的工作职位，都确定为管理技术岗位。
由管理技术岗位调整到生产操作岗位的女职工，在生产操作岗位实际工作满3年以上，可以按女工人的退休条件办理退休手续。
（二）特殊工种退休条件为：凡从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满10年；从事井下、高温工作累计满9年；从事其他有害身体健康工作累计满8年的职工，男年满55周岁以上，女年满45周岁以上，缴费年限累计满15年。
劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批。设有特
殊工种的企业，每年要将特殊工种岗位、人员及其变动情况，向市州级以上劳动保障部门报备登记，并建立特殊工种提前退休公示制度，接受群众监督。特殊工种退休时工种（岗位）的界定严格按照劳动部规定执行，不得跨行业参照。在执行过程中要严格审查，不得扩大范围。凡是1993年以后各行业未征求劳动保障部门意见自行审批的特殊工种（岗位）不能按特殊工种对待。特殊工种年限的界定必须是在特殊工种岗位上工作满规定的年限，职工本人档案对特殊工种和特殊工种工作年限要有明确记载，否则不能按特殊工种对待。特殊工种退休年龄可以实行弹性退休年龄制度，即符合特殊工种退休条件的职工，身体健康，工作需要，按照企业结合自身实际制定的相应操作办法，在到达法定退休年龄一个月之前，经本人申请，企业同意，劳动保障部门备案，其退休年龄可以适当延迟，延迟的年限最短不得少于一年，并按整年操作，但最长不得超过法定正常退休年龄。
（三）因病或非因工致残退休条件为：男年满50周岁以上，女年满45周岁以上，经劳动能力鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的职工，缴费年限累计满15年。
（四）国家批准的政策性关闭破产企业职工提前退休条件为：按照《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59号）、《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发〔1997〕10号）、《国务院研究辽宁辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问题的会议纪要》（国阅〔1999〕33号）和《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办发〔2000〕11号）的有关规定执行。关闭破产企业在清偿欠缴的基本养老保险费，足额预留离退休、退职人员的基本养老保险费后，劳动保障部门方可办理退休审批手续。
（五）退职条件为：达不到退休年龄，经劳动鉴定委员会确认完全丧失劳动能力的职工。
第二十条城镇个体工商户和灵活就业人员、依法解除劳动关系后以城镇个体工商户和灵活就业人员身份接续养老保险关系人员享受基本养老保险的条件为：男年满60周岁，女年满55周岁；缴费年限累计满15年以上。
对其中原在国有企业工作且在2002年8月6日之前依法解除劳动关系，从事过特殊工种并工作满规定年限的职工，男年满55周岁以上，女年满45周岁以上；在生产操作岗位工作的女职工，年满50周岁。缴费年限累计满15年以上。
……
第二十二条企业职工、城镇个体工商户和灵活就业人员履行了缴费（指用人单位和个人同时足额缴费）义务，符合上述基本养老保险享受条件的，由企业或从事养老保险业务的授权经办单位按规定程序申报，经社保经办机构审核、劳动保障行政部门批准后，办理退休、退职手续，享受基本养老保险待遇。