湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘行终349号上诉人（原审原告）：田开顺，男。被上诉人（原审被告）：张家界市永定区人民政府，住所地张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人朱法栋，该区区长。委托代理人向昶华，张家界市永定区人民政府工作人员。委托代理人陈标，湖南风云律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：张家界市人民政府，住所地湖南省张家界市永定区南庄坪。主要负责人刘革安，该市副市长，代理市长职务。委托代理人于铁建，张家界市人民政府工作人员。委托代理人安吉彪，湖南金旅律师事务所律师。第三人田际冬，男。上诉人田开顺因与张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）、张家界市人民政府（以下简称张家界市政府）及第三人田际冬土地权属争议行政处理决定及行政复议决定一案，不服张家界市中级人民法院（2017）湘08行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：田开顺1992年土地使用证记载的四至界限南面为“南至田开年扇，扇归开年”，之后房屋现状未发生变化,第三人田际冬1992年土地使用证记载的四至界限北面为“北以脚为止”，1993年第三人田际冬重建房屋，原界址已不复存在，无法确认位置。双方因此就南、北墙脚之间巷子土地权属发生争议，于是田开顺向永定区政府申请土地权属争议行政处理。田开顺1992年土地使用证上记载面积为209.6㎡，2015年3月经区国土资源局测绘队重新测绘，田开顺实际使用面积已大于1992年土地使用证上登记面积，争议土地中田开顺屋檐滴水以外的土地未包含其中。永定区政府于2016年4月14日作出张定政土决[2016]1号土地权属争议行政处理决定，裁决田开顺和第三人田际冬南、北墙角之间土地，以田开顺南墙山尖出檐滴水为界，界内归田开顺享有，界外以南归第三人田际冬享有。田开顺不服，向张家界市政府申请行政复议。张家界市政府于2016年12月27日作出张政复决字[2016]15号行政复议决定，维持了永定区政府的行政处理决定。另查明，田开顺曾以相邻权纠纷起诉田际冬，张家界市中级人民法院（2013）张中民一终字第58号民事判决认定“田开顺提交的证据不能证明该扇所在位置即在田际冬改建房屋北面墙脚处，亦不能证明田际冬房屋山尖檐侵占其宅基地使用权”，并判决驳回田开顺的诉讼请求，该判决为终审判决，后田开顺申请再审，张家界市中级人民法院（2013）张中民一监字第36号民事裁定驳回了田开顺的再审申请。田开顺的诉讼请求为：1.撤销张家界市政府作出的张政复决字[2016]15号行政复议决定和永定区政府作出的张定政土决[2016]1号土地权属争议行政处理决定；2.确认永定区政府作出的张定政土决[2016]1号土地权属争议行政处理决定无效。一审法院认为：田开顺和第三人田际冬1992年土地使用证记载的四至界址，因第三人田际冬房屋重建，已无法确认位置，不能作为确定本案双方南北界址的依据，也正因如此，双方才发生争议，请求人民政府作出处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，县级以上人民政府有权处理个人与个人之间的土地权属争议，永定区政府基于田开顺经区国土资源局测绘队测绘的实际使用面积（南面以滴水为界）并未比1992年土地使用证上登记面积减少的事实，从实际出发，作出以田开顺南面屋檐滴水为界，界内归田开顺享有，界外归田际冬享有的行政处理决定，事实清楚，符合法律规定，程序合法。张家界市政府作为永定区政府的上级机关，作出维持上述行政处理决定的行政复议决定正确，且程序合法。田开顺的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回田开顺的诉讼请求。案件受理费50元,由田开顺负担。田开顺上诉请求：撤销张家界市中级人民法院（2017）湘08行初1号行政判决，发回张家界市中级人民法院重审。事实与理由：一、原审判决适用法律错误。1.永定区政府作出的张定政土决[2016]1号土地权属争议行政处理决定书依据的主要证据不足。2.根据国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。永定区政府适用《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第三条、《土地登记办法》第十六条第一款作出的土地权属争议行政处理决定错误。3.永定区政府对田开顺与田际冬南、北墙脚之间土地实地调查测绘，没有通知田开顺到现场，不符合《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定的法定程序。永定区政府作出的土地权属争议行政处理决定书所依据的证据未经查证属实，且又未经田开顺发表意见，违反了《湖南省行政程序规定》第七十一条规定的法定程序。4.基于永定区政府作出的行政处理决定主要证据不足、适用法律法规错误、不符合且又违反法定程序，故张家界市政府适用《行政复议法》第二十八条第（一）项的规定作出的张政复决字[2016]15号行政复议决定书错误。二、原审判决认定基本事实不清、证据不足。1.根据国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）指示精神，田开顺与田际冬南、北墙脚之间巷子土地争议，不属于土地权属争议。且上诉人在原审提交的打鼓台社区证明及被上诉人提交的土地异议登记申请书均证明田开顺、田际冬之间是界址纠纷，上诉人向政府提出的是异议登记申请而非土地权属争议处理申请。2.区国土资源局测绘队重新测绘，田开顺实际使用面积已大于1992年土地使用证上登记面积，属基本事实不清、证据不足。被上诉人永定区政府答辩称：1.土地权属争议行政处理决定书，认定事实清楚，证据确凿。上诉人田开顺与第三人田际冬1992年土地使用证记载的四至界址，因田际冬房屋重建，已无法确认位置。答辩人委托永定区国土资源局依法重新测绘，田开顺实际使用面积为233.7922㎡，大于1992年登记发证面积209.6㎡，因此争议地中田开顺屋檐滴水以外的土地未包含在其中。答辩人从实际出发，依据田开顺和田际冬双方各自的土地使用证和测绘结果，作出的张定政土决[2016]1号土地权属争议行政处理决定书，认定事实清楚，证据确凿。2.国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理的复函》（国土资厅函〔2007〕60号），是国土资源部办公厅于2007年答复江苏省国土资源厅请示的复函。2010年11月30日，国土资源部修改了《土地争议调查处理办法》（国土资源部令第49号），按照该办法第十四条的规定，土地登记发证后的争议属于土地权属争议，实际上否决了国土资厅函〔2007〕60号。根据新法优于旧法的原则，本案应适用新法。且田开顺自身申请解决的也是土地权属争议纠纷，因此答辩人适用法律法规正确。3.测绘程序合法。测绘前答辩人已经通知被答辩人田开顺和第三人田际冬必须到场。田开顺的妻子和第三人田际冬全程参加了测绘指界工作。测绘结果出来后，依法送达给田开顺，田开顺未在法定期间内提出异议。因此，测绘程序符合相关法律规定。综上，答辩人作出的土地权属争议行政处理决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。被上诉人张家界市政府答辩称：一、永定区政府作出的张定政土决[2016]1号土地权属争议行政处理决定，主体适格且认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当。1.永定区政府是应田开顺要求对其与第三人田际冬之间相邻土地权属争议依法处理的书面申请而作出的行政处理决定。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款及《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，县级人民政府作出上诉人与第三人之间的土地权属争议处理决定并未超越法定职权。2.永定区政府在行政处理过程中，依据田开顺与田际冬于1992年分别办理的《集体土地建设用地使用证》等证据所记载的四至范围来确认田开顺的集体土地使用权实际界限，结合国土部门地籍资料、重新测绘的两家房屋土地使用现状图、上诉人与第三人相邻土地和建筑物利用关系民事纠纷生效判决，对田开顺申请事项作出处理决定，事实清楚、证据充分确凿。3.永定区政府适用《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第三条、《土地登记办法》第十六条第一款等相关规定作出土地权属处理决定，适用法律正确、程序合法。二、行政复议行为证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。基于永定区政府行政处理行为合理、合法，张家界市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出维持永定区政府的行政处理决定的行政复议决定是合法有效的。三、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。原审第三人田际冬没有提交书面意见。当事人在一审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。一审查明的事实，本院予以确认。本院认为：根据国土资源部颁布实施的《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”本案中，田开顺请求确认其与第三人田际冬两家房屋南、北墙脚之间巷子土地使用权归属符合土地权属争议的法律规定。田开顺上诉称根据国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理的复函》（国土资厅函〔2007〕60号），土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。虽然该复函目前仍现行有效，但2010年11月30日，国土资源部修改了《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号），按照该办法第十四条的规定，登记发证后的土地所有权或者使用权归属争议不在已列举的不作为争议案件受理范围。且政府本身作为颁发土地权证的有效机关，登记发证的过程也是对土地权属归属再认识和再确认的过程。故永定区政府将田开顺与田际冬的争议作为土地权属争议案件受理并无不当。田开顺称其向永定区政府提出的系异议登记申请，与其最初于2015年8月12日向永定区政府提交的《土地权属争议案件申请书》的事实不符。其在行政复议期间向永定区政府重新提交的《异议登记申请书》，不是本案行政行为的来源依据，不属于本案审理范围。故田开顺提出其申请的是异议登记，而永定区政府依据土地权属争议的相关法律规定作出行政处理决定属于适用法律错误的上诉理由不能成立，应不予支持。根据《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定，“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。”本案中，永定区政府委托区国土资源局测绘队重新测绘,未能提供相应证据证明其依法通知了田开顺到现场。在二审审理过程中，永定区政府补充提交市国土资源局永定分局作出的《关于对田开顺与田际冬宅基地争议实地测绘情况的说明》，还附有田际冬、李金莲及相关测绘工作人员向慧会、燕从新等人的签名，拟证明重新测绘时田开顺的妻子、田际冬在场全程参与现场指界。但上述证据因超过了最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第二十六条第二款所规定的举证期限，应视为没有证据证明永定区政府通知了田开顺到现场。永定区政府在此环节上存在程序上的瑕疵，未尽完善通知义务，有违国土资源部颁布实施的部门规章的规范要求，应予指出纠正。田开顺虽对土地测绘程序提出异议，但并未对测绘结果提出异议并申请重新测绘。故鉴于上述程序瑕疵并未给行政相对人田开顺或其他利害关系人的合法权利造成实质损害，永定区政府以测绘结果作为争议处理决定的参考依据并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，永定区政府负有处理其行政辖区内土地权属争议的行政职责。根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条的规定，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。本案中，田开顺请求确认其与第三人田际冬两家房屋南、北墙脚之间巷子土地使用权全部归其享有，但并不能提供充分有效的证据证明其主张。张家界市中级人民法院作出的（2013）张中民一终字第58号判决认定“田开顺提交的证据不能证明该扇所在位置即在田际冬改建房屋的北面墙脚处，亦不能证明田际冬房屋山尖滴水檐侵占其宅基地使用权。”且从现场来看，田开顺与田际冬两家房屋南北两面相距很近，只有一条狭窄的通道，两家屋檐并未发生重叠。永定区政府在调查处理本案争议时，依据田开顺和田际冬双方各自的土地使用证、地籍资料和相邻权纠纷民事案件终审判决，并参照田开顺经区国土资源局测绘队测绘的实际使用面积（南面以滴水为界）并未比1992年土地使用证上登记面积减少的事实，作出以田开顺南面屋檐滴水为界，界内归田开顺享有，界外归第三人田际冬享有的行政处理决定符合《土地权属争议调查处理办法》第三条关于“从实际出发，尊重历史，面对现实”的规定。张家界市政府作为永定区政府的上级机关，作出维持上述行政处理决定的行政复议决定正确，程序合法。田开顺提出的永定区政府作出的行政处理决定主要证据不足的上诉理由不能成立，应不予支持。综上，上诉人田开顺提出的上诉理由均不能成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人田开顺负担。本判决为终审判决。审判长  周春梅审判员  吴爱莲审判员  周光清二〇一七年十一月三十日书记员  陈 莹附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚、适用法律法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；