山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终89号上诉人（原审原告）徐维钊（曾用名徐卫钊），男，1958年12月5日出生，汉族，烟台恒健建筑安装有限公司职工，住烟台市芝罘区。委托代理人尹瑞芳，女，1957年11月3日出生，汉族，住烟台市芝罘区。被上诉人（原审被告）烟台市芝罘区人民政府,住所地烟台市芝罘区市府街70号。法定代表人祁小青，区长。委托代理人郑德龙，山东鑫希望律师事务所律师。被上诉人（原审被告）烟台市芝罘区幸福街道祥发居民委员会,住所地烟台市芝罘区幸福街道办事处幸福八村。法定代表人马文先，主任。委托代理人洪伟，山东智峰律师事务所律师。上诉人徐维钊因诉被上诉人烟台市芝罘区人民政府（以下简称芝罘区政府）、烟台市芝罘区幸福街道祥发居民委员会（以下简称祥发居委会）行政不作为、行政强制一案，不服烟台市中级人民法院于2015年12月21日作出的（2015）烟行初字第84号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告徐维钊系祥发居委会居民，1993年原告与幸福八村（现祥发居委会）签订合同书。合同约定由幸福八村提供“烟台市芝罘区幸福宏发建设安装队”营业执照及房屋十间、大院一处发包给原告承包经营。实行独立核算、自负亏盈，所发生的债权、债务均由原告负责。合同同时约定原告每年向村委交纳承包费1万5千元等相关内容。合同签订后，幸福八村提供了房屋十间、大院一处以及营业执照。原告在承包经营期间，因经营需要，经请示幸福八村在所承包的大院内建造了部分房屋。1996年5月20日，烟台市芝罘区房产管理处核发了烟芝房私证字第[408003]号房屋所有权证，载明：所有权人为幸福八村；所有权性质：公有；房屋座落：幸福八村东侧；间数：38间；建筑结构：砖木；建筑面积1601.99平方米。2006年10月10日，祥发居委会（原幸福八村）出具房产证明，载明：“兹证明位于幸福八村东侧（地号21）《烟芝房自字第[408003]号》房产证面积1601.99平方米的房屋，其中（见附图）1140平方米属于徐卫钊个人所有，徐卫钊完全拥有所有处置权，与我单位共用一个房产证。特此证明。”2010年前后，幸福八村按市里统一规划，烟台祥发置业有限公司摘牌取得开发权，原告承包的大院在开发范围内，烟台祥发置业有限公司的董事长为马文先，即祥发居委会主任马文先。2011年3月29日，幸福八村给原告发通知，载明：“接上级通知，由于幸福路拓宽，你单位房屋在拆迁范围内，请贵单位7日内到村委洽谈拆迁手续，否则，后果自负。”原告在该通知上签字。2011年4月14日，烟台宏发实业有限公司向各住户发出通知，载明：“各住户，本院房产属公司所有，现公司决定予以全部收回，行使所有人所有权，各住户无论以何种理由入住，其行为均属侵权行为。为此，现通知各住户必须于2011年5月7日以前搬出，逾期将无水、无电、无路可通行。所受任何损失均由各住户自主承担。给公司造成损失的依法赔偿。特此公告。”2011年8月，因断水断电，原告将第二被告祥发居委会起诉至烟台市芝罘区人民法院，请求恢复供水供电，赔偿损失，该案尚未审结。在拆迁过程中，拆迁公司和烟台祥发置业有限公司曾多次与原告协商补偿事宜未果，原告提起本案诉讼。另查明，原告主张芝罘区政府不履行监管职责，但未向芝罘区政府提出过申请，芝罘区政府否认对涉案房屋实施征收，也未委托第二被告实施征收。原审法院认为，本案的焦点问题有两个：一是原告起诉芝罘区政府不履行监管职责是否成立；二是被告祥发居委会主体是否适格。关于第一个焦点问题，即原告起诉芝罘区政府不履行监管职责是否成立的问题。本院认为，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第二、三款之规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：“（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”。本案中，祥发居委会既不属于芝罘区政府的所属工作部门，也不属于其下级人民政府。另外，依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条之规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”芝罘区政府对祥发居委会的相关工作有权进行指导、支持和帮助，并不具有监管职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案原告未向被告芝罘区政府提出申请，原告起诉芝罘区政府不履行监管职责，不符合法定的起诉条件，不予支持。关于第二个焦点问题，即被告祥发居委主体是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；依据上述规定，行政诉讼的被告是行政机关。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第一款规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”据此，祥发居委会是居民自我管理的群众性自治组织，不是行政机关，原告起诉被告祥发居委会，主体不适格。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定驳回原告徐维钊的起诉。上诉人徐维钊不服原审法院裁定，上诉请求撤销原审裁定。理由如下：一、涉案房屋在征收范围内，由芝罘区政府负责。上诉人所在区域的开发权由政府批给烟台祥发置业有限公司，马文先既代表公司又代表居民委员会，是此次征收工作的具体实施者，原审法院将此次拆迁定性为“民事拆迁”，并判定芝罘区政府不具有监管责任，是为被上诉人寻找借口。祥发居委会出具的《房产证明》可以证明1140平方米的房屋属上诉人所有。二、原审法院裁定自相矛盾，偷换概念，适用法律错误。原审法院脱离政府主导拆迁的背景，只审查芝罘区政府对下级有没有监督职责是偷换概念的做法。祥发居委会是政府批准的房屋征收实施单位，原审法院以其不是行政机关、主体不适格为由掩盖其在征收中的不法行为。被上诉人芝罘区政府、祥发居委会未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。本院认为：关于被上诉人芝罘区政府不履行监管职责是否成立的问题。居民委员会是群众性自治组织，既不是一级地方政府，也不是政府的所属工作部门。政府对其工作有权指导、支持和帮助。根据行政机关职权法定的原则，监管职责需要有法律的明确授权。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第二、三款及《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条之规定，芝罘区政府对祥发居委会的相关工作有权进行指导、支持和帮助。法律并未规定芝罘区政府对祥发居委会具有监管职责。原审法院关于芝罘区政府对祥发居委会不具有监管职责的认定并无不当。烟台祥发置业有限公司摘牌取得上诉人所在区域的开发权，与芝罘区政府对祥发居委会是否具有监管职责并不存在因果关系，上诉人关于芝罘区政府对祥发居委会具有监管责任的主张无法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”从上述规定可以看出，原告提供申请的证据是此类案件的起诉条件之一。本案上诉人徐维钊未提供其向被上诉人芝罘区政府提出申请的证据。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，认定上诉人徐维钊起诉芝罘区政府不履行监管职责不符合法定起诉条件，并无不当。关于被上诉人祥发居委会主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”行政诉讼的被告应当是行政机关，而居民委员会是群众自治性组织，并不是行政机关。上诉人起诉被上诉人祥发居委会属于主体不适格。上诉人主张祥发居委会是政府批准的房屋征收实施单位，主体适格,没有法律依据。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第一款之规定，认定上诉人起诉被上诉人祥发居委会主体不适格，并无不当。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人徐维钊的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  王海燕代理审判员  杜钰越代理审判员  曲俊鹏二〇一七年三月二十二日书 记 员  王 璐