陕西省西安市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）陕01民终7542号
上诉人（原审原告）西安市未央湖开发（集团）有限公司。住所地：西安市未央区未央湖旅游开发区阳光大道*号。
法定代表人何天灵，董事长。
委托诉讼代理人王庆全，陕西赛达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安泾渭湿地自然保护区管理中心。住所地：西安市未央区东风路*号。
法定代表人万毅，该管理中心主任。
委托诉讼代理人薛辉，陕西法智律师事务所律师。
委托诉讼代理人张振国，陕西法智律师事务所律师。
上诉人西安未央湖开发（集团）有限公司(以下简称未央湖公司)因与被上诉人西安泾渭湿地自然保护区管理中心(以下简称泾渭湿地管理中心)土地使用权转让合同纠纷一案，不服西安市未央区人民法院（2016）陕0112民初1669号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2005年，西安市林业局计划在生态区××路草滩渭河大桥，东至西韩路耿镇渭河大桥，北至渭河和泾河北岸台源以上200米，南至西航花园西侧浐河大桥，面积为3029.83公顷，总投资3亿元）设立“泾渭湿地自然保护生态项目”，并向西安市政府进行立项请示。同年8月15日，西安市人民政府作出批复，同意设立西安市泾渭湿地自然保护区，并成立西安市泾渭湿地自然保护区筹建处具体负责实施。2007年12月21日，西安市泾渭湿地自然保护区筹建处与未央湖公司签订《土地征用协议》一份，约定由未央湖公司将位于西安市未央区草滩街道八家村耕地以南，浐河西岸以西，东风路以北，西至原草滩造纸厂，土地面积约22.16亩的农用土地转让给泾渭湿地管理中心，用于西安泾渭湿地省级自然保护区管理局宿办及业务用房建设，土地补偿价为每亩13.5万元，总金额299.16万元；地上附着物补偿标准由市财政局委托评估机构按照拆迁补偿的标准评估确认（附评估确认资产清单）；地面附着物补偿款待评估结果确认后，土地证办理完毕时一次性付清；未央湖公司收款后10日内向泾渭湿地管理中心移交土地及地面附着资产；若泾渭湿地管理中心在2007年12月31日前付款300万元，未央湖公司在收款后10日内向泾渭湿地管理中心先行移交土地及地面附着资产；如一方违反协议或未履行协议规定的条款，视为违约，违约方应向另一方赔偿因违约引起的一切损失；如未央湖公司不能如期提供土地，从违约之日起，按日赔付协议总价款万分之五的违约金；如泾渭湿地管理中心不能如期支付款项，从违约之日起，按日向未央湖公司赔付协议总价款万分之五的违约金。同年12月25日，双方签订《补充协议》一份，约定因国家政策等不可抗力因素导致本协议不能继续执行时，经泾渭湿地管理中心提出，未央湖公司在30日内退还泾渭湿地管理中心已支付的土地补偿款项，泾渭湿地管理中心收款后30日内交还土地及地面附着物等资产，原协议解除。合同签订后，泾渭湿地管理中心向未央湖公司支付300万元，未央湖公司将土地及地面附着物向泾渭湿地管理中心交付。2010年1月21日，未央湖公司、泾渭湿地管理中心签订《补充协议》一份，约定泾渭湿地管理中心应付未央湖公司款项合计768.4万元，已于2007年12月先行支付未央湖公司300万元，根据未央湖公司请求，经双方协商，泾渭湿地管理中心又先支付补偿款368.4万元，其余部分依原协议执行。2011年12月30日，泾渭湿地管理中心再次向未央湖公司支付50万元，剩余50万元以土地证尚未办理为由拒绝向未央湖公司支付。2011年12月28日，西安市机构编制委员会向西安市林业局下发市编办函（2011)121号文件，同意该局撤销西安市泾渭湿地自然保护区筹建处，并在原筹建处的基础上成立西安泾渭湿地自然保护区管理中心。另查，2004年，经西安市未央区草滩街办协调，草滩街道八家堡村委会将该村22.16亩农用集体土地以每亩3万元的价格转让给未央湖公司使用，但双方未办理土地使用权转让手续。西安市国土资源局浐灞分局于2014年12月31日向原审法院出具《协助调查函》，确认涉案22.16亩土地属于西安市未央区八家堡村集体土地，其中约12亩土地为耕地性质，其余为农村集体建设用地。2013年12月31日，陕西省人民政府作出陕证土批（2013）354号文件，批准将包括该宗地在内的未央区草滩街道八家堡村部分集体土地依法征收国有，并列入政府储备用地。2014年12月5日，西安市国土资源局沪浦分局出具《证明》：证明国家林业局陕西泾渭湿地保护建设项目位于秦汉大道以北、广运潭大道以东，面积约16亩，已经相关行政机关批准农用地转用及土地征收，相关手续正在办理。再查，2015年5月27日、7月14日，泾渭湿地管理中心分两笔向西安浐灞生态区土地储备中心支付土地预收费用及办证费用合计1658097.17元。
未央湖公司诉至原审法院称，其与泾渭湿地管理中心于2007年12月21日签订《土地征用协议》，此后分别于2007年12月25日、2010年1月21日签订两份《补充协议》，约定由泾渭湿地管理中心征用位于西安市未央区草滩街道八家村耕地以南，灞河西岸以西，东风路以北，西至原草滩造纸厂的土地面积约22.16亩，土地补偿款为每亩13.5万元。合同签订后，其将上述土地及地面附着物向泾渭湿地管理中心交付，泾渭湿地管理中心支付了部分土地款，至今仍欠土地款50万元未付，因双方签订的《土地征用协议》及补充协议名为征用土地，实为土地买卖关系，所转让的土地为农用地，未按法定程序办理，双方转让土地使用权的行为违反了法律、行政法规的强制性规定，且泾渭湿地管理中心不具有法定的征地主体资格，因此其与泾渭湿地管理中心签订的《土地征用协议》应为无效合同，泾渭湿地管理中心应依法返还所取得的土地及地面附着物。故诉至法院，请求判令其与泾渭湿地管理中心签订的《土地征用协议》无效，泾渭湿地管理中心返还其土地20.32亩及地上建筑物、附着物，并由泾渭湿地管理中心承担本案诉讼费。
泾渭湿地管理中心原审辩称，1、法院应依法驳回未央湖公司的诉讼请求。2、其具有征地的主体资格。3、双方签订的《土地征用协议》及补充协议，其实质就是土地征用协议，且双方已经基本履行了该协议的内容，其所征用的土地是经过省政府立项审理、西安市规划局规划、征地手续也是按法定程序办理，且建设项目的土地证也已依法办理，因此双方签订的《土地征用协议》及《补充协议》是合法有效的，办证费用149万元也已向浐灞国土局交纳，故上述协议合法有效。4、西安泾渭湿地自然保护区是经省政府批准授权，省环保厅同意设立，已经被纳入西安市城市总体规划主城区用地规划，本案所涉土地本就在该保护区范围内，即便未央湖公司与其没有签订《土地征用协议》，涉案土地也会划拨给其，其是政府部门设立的事业单位，代政府管理湿地保护区，其征地行为属于政府行为。故请求驳回未央湖公司的诉讼请求。
原审法院认为，涉案土地征用协议项下的土地所有权归属于未央区草滩街办八家堡村，土地性质为集体土地，且部分属于耕地。未央湖公司虽自未央区草滩街办八家堡村取得并实际使用该宗土地，但未依法办理土地权属变更手续，未央湖公司无权就该土地权属进行处分，故未央湖公司、泾渭湿地管理中心签订的土地征用协议、补充协议等，应为无效。关于未央湖公司主张泾渭湿地管理中心返还土地及地上建筑物、附着物的诉请，缺乏法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第九十条之规定，原审法院判决：一、原告西安未央湖开发（集团）有限公司与被告西安泾渭湿地自然保护区管理中心签订的土地征用协议、补充协议无效。二、驳回原告西安未央湖开发（集团）有限公司其余诉讼请求。案件受理费18300元（原告已预交），由被告负担100元，于本判决生效后十日内给付原告；由原告负担18200元。
一审宣判后，未央湖公司不服，向本院提起上诉称：一审法院判决驳回未央湖公司关于返还20.32亩土地和地上建筑物、附着物的请求错误。无效的法律后果应是双返，原审无视该法律后果的存在，仅仅判决协议无效而未解决无效协议的土地、地上建筑物、附着物的返还问题明显错误。综上，请求二审法院：一、撤销一审判决第二项；改判支持返还所取得的土地20.32亩以及地上建筑物、附着物。二、一、二审诉讼费由被上诉人承担。
泾渭湿地管理中心辩称，一、涉案土地征用协议项下的土地所有权归属于未央区草滩街办八家堡村，土地性质为集体用地，且部分属于耕地。双方签订协议处置无权处分的土地导致双方签订的协议无效。二、涉案土地征用协议项下的20.32亩土地已被依法征收国有，并列入政府的储备土地用地，已无法返还。即便返还原来的土地，在没有权属变更前也应返还八家堡村。三、泾渭湿地管理中心已经在签订涉案协议后对未央湖公司的地上建筑物、附着物及土地进行补偿，也没有返还的义务。综上，认为原审法院判决正确，应予维持。
经审理查明，原审法院查明的事实上属实。
本院认为，本案涉案土地属于未央区草滩街办八家堡村集体所有，未央湖公司与泾渭湿地管理中心以征地之名义转让包括耕地在内的集体土地用于建设住宿、办公用房等非农建设，明显与法律的禁止性规定相悖。原审法院认定涉案土地征用协议及其补充协议无效正确，本院依法予以确认。
关于未央湖公司主张涉案协议确认无效后，泾渭湿地管理中心应返还其20.32亩涉案土地及地上建筑物、附着物的问题。本院认为，涉案土地已经国家依法征收，未央湖公司也非涉案集体土地的所有权人，且双方签订涉案协议时的地上建筑物、附着物已基本不复存在，无法原物返还。因此，在未央湖公司并未举证证明涉案无效协议给其造成的损失，而且泾渭湿地管理中心已给予相应补偿的情况下，未央湖公司关于返还土地、地上建筑物、附着物的主张，本院不予支持。
综上所述，未央湖公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费18300元，由西安未央湖开发（集团）有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王宏
审 判 员 董凡
代理审判员 张伟
二〇一七年七月十日
书 记 员 袁萱