四川省宜宾市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）宜行初字第26号
原告暨诉讼代表陈世轩，男，1953年10月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告暨诉讼代表黄俊芳，女，1955年4月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告暨诉讼代表黄俊生，男，1964年4月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告暨诉讼代表王和伦，男，1954年9月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告暨诉讼代表王萍，女，1960年12月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告黄海屏，男，1972年8月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
委托代理人黄良发（系黄海屏之父），男，1946年12月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告田伟，男，1974年10月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
委托代理人田天江（系田伟之父），男，1937年11月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告肖占荣，男，1967年6月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告沈熙，女，1976年9月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告杨志用，男，1945年9月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告高大军，男，1963年4月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告钟超惠，女，1963年10月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区
原告方箭，男，1967年7月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告刘家宽，男，1974年10月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告胡大树，男，1964年5月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区，系精神病人。
法定代理人张徽，女，1966年7月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告吴华，男，1971年2月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告赵蓉，女，1965年1月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告李元宾，男，1973年7月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告张庆，男，1968年8月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告朱彤，男，1970年10月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告罗金琼，女，1953年2月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告杨兰，女，1978年3月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告王莉，女，1972年5月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告贾素芬，女，1947年2月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告覃兵，男，1973年7月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告覃勇，男，1975年4月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告周海平，男，1974年9月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告周海燕，女，1978年12月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告周云仕，男，1945年11月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告吴江明，男，1971年7月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
原告朱艳，女，1972年8月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
委托代理人朱佳新，男，1943年3月出生，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
委托代理人洪绍孝，女，1943年2月，汉族，住四川省宜宾市翠屏区。
被告宜宾市翠屏区人民政府。地址：宜宾市翠屏区人民路**号。
法定代表人李强，区长。
委托代理人孙静，宜宾市翠屏区粮食局副局长。
委托代理人姚永刚，四川丰宜律师事务所律师。
原告陈世轩、黄俊芳、黄俊生等31人诉被告宜宾市翠屏区人民政府（以下简称翠屏区人民政府）行政批复一案。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告诉讼代表陈世轩、黄俊芳、黄俊生、王和伦、王萍及其委托代理人朱佳新、洪绍孝、被告翠屏区人民政府的委托代理人孙静、姚永刚到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告陈世轩、黄俊芳、黄俊生等人起诉称，1、翠屏区人民政府办公室超越职权。2000年3月31日，翠屏区人民政府制定区府发（2000）37号《关于深化企业改革进一步完善改制企业投资主体规范股权设置的实施意见》，该《实施意见》中仅授予区体改办以审批权，区府办没有审批权，因此，区府办于2011年3月5日作出的[2003]182号《关于同意宜宾市川粮酒业有限责任公司规范股权设置的批复》属严重超越职权，应属无效；2、翠屏区人民政府采纳伪证，严重失察。2003年5月7日，江海等5名留守人员盗用宜宾市川粮酒业有限责任公司的名义向区府办上报了川粮酒业（2003）01号《关于进一步规范股权设置的申请》及《关于进一步规范股权设置的实施方案》，谎称“现有在册股东5人，经过股东会讨论通过规范股权设置方案”等事实。主管部门翠屏区粮食局明知股东为42人而未认真审查，并于2003年5月9日作出区粮发（2003）58号《关于宜宾市川粮酒业有限责任公司进一步规范股权设置的请示》报翠屏区人民政府审批。在该请示中，翠屏区粮食局凭空捏造“现仅有股东5人”，“尚存企业股70719元”和“5名股东讨论通过”等事实。翠屏区人民政府对江海、翠屏区粮食局上报的资料不做任何核查，违规审批，属严重失察；3、翠屏区人民政府作出的[2003]182号《关于同意宜宾市川粮酒业有限责任公司规范股权设置的批复》致使江海等5名留守人员侵吞了国有资产，骗取减免100多万元的银行利息，造成了严重后果，影响恶劣。4、江海等5名留守人员提供虚假资料，工商部门未认真审查进行变更登记属违法。综上，请求撤销翠屏区人民政府作出的[2003]182号《关于同意宜宾市川粮酒业有限责任公司规范股权设置的批复》。
原告提交的证据：1、宜府函[96]216号关于同意宜宾市山谷祠酒厂改制为宜宾市川粮酒业有限责任公司的批复》，证明宜宾市川粮酒业有限责任公司系第一批由全民所有制依法改制为集体所有制公司的企业，具有合法性，股东具有合法股权；2、宜市工商企公司变更<1999>字第77号公司变更登记核准通知书、营业执照存根、股东出资表，证明宜宾市川粮酒业有限公司已按公司法依法完成变更登记，公司股东人数由设立登记时的30名（含企业股1名）变更为42名自然人股东，均具体合法的股东身份和合法的股权，70719元企业股已经不复存在；3、区府发[2000]37号《关于深化企业改革进一步改善改制企业投资主体规范股权设置的实施意见》，证明区府办182号批复违法；4-5、宜府发[2000]72号《关于进一步深化国有粮食企业自身改革的通知》、区粮发[2000]129号《关于企业职工分流安置暂行意见》，证明宜宾市川粮酒业有限公司不属于此次改革的范畴，区政府行为属严重失察；6、区粮发[2000]135号)《关于印发区粮发[2000]045号文件的通知》，证明区粮食局强行将宜宾市川粮酒业有限责任公司纳入改革范畴，与宜府发[2000]72号文件相抵触，此文件的内容和合法性存在严重问题；7、川粮酒业[2000]02号《关于全员实施安置方案》，证明以改制旗号抢夺股权，区政府严重失察；8、公司变更登记审批表，证明宜宾市川粮酒业有限公司的股东人数为42名，翠屏区工商局在变更登记时存在违法，在此基础上的后续变更均无效；9、关于对宜宾市川粮酒业有限责任公司登记注册、登记机关变化情况的说明，证明翠屏区工商局无权受理公司登记申请，也无权加以核准；10、宜宾市川粮酒业有限公司股权规范有关情况说明，证明江海等5人的股权是通过与工商局串通变更；11、公司变更登记审核表，证明市工商局核准行为存在违法；12、宜宾工商企公司变更[2003]字第552号《公司变更登记核准通知书》，证明区工商局没有审核登记权，42名股东变5名股东未发核准通知和营业执照；13、给宜宾市工商局的报告，证明川粮股东维权合法；14、翠屏区人民政府办公室区府办[2003]182号《关于同意宜宾市川粮酒业有限责任公司规范股权设置的批复》，证明翠屏区人民政府办公室作出的批复采纳伪证，严重失察。
被告翠屏区人民政府答辩称，1、区府办具备行政审批权限。2001年，翠屏区人民政府根据《关于宜宾市翠屏区党政机构改革方案的实施意见》颁布了《宜宾市翠屏区人民政府办公室职能配置内设机构和人员编制方案》，明确规定了将体改办所承担的职能划入区府办，由区府办负责指导企业改制方案的指定和审批。宜宾市川粮酒业有限责任公司向区府办提出《股权设置申请》是2003年，在区体改办的所有职能划入区府办之后，故区府办具备行政审批权限，区府办作出批复行为合法有效；2、依照《实施意见》的规定，涉及到企业改制，应当由主管部门初审后，再提交区政府工作部门审批。主管部门对企业改制的初审属于最全面、最客观的实质性审查，而区府办对企业改制的审查属于程序性审查。在本案涉及的宜宾市川粮酒业有限责任公司的改制中，宜宾市川粮酒业有限责任公司向其主管局翠屏区粮食局提出了规范股权设置报告，翠屏区粮食局接到报告后，按照规定对宜宾市川粮酒业有限责任公司的改革方案、公司经营情况等进行实地调查。经过调查核实后，翠屏区粮食局对宜宾市川粮酒业有限责任公司的改革方案予以初核，并向翠屏区人民政府提交了《规范股权设置请示》。区府办经过审查后认为宜宾市川粮酒业有限责任公司提供的资料齐全、改制程序符合规范性文件的规定，作出182号批复批准了宜宾市川粮酒业有限责任公司的改制申请；3、陈世轩等37人已与宜宾市川粮酒业有限责任公司解除劳动关系，宜宾市川粮酒业有限责任公司已退还陈世轩等37人现金股金，陈世轩等37人不再是宜宾市川粮酒业有限责任公司股东，无权参与宜宾市川粮酒业有限责任公司重大决策。江海等5人讨论通过的规范股权设置实施方案是合法、有效的。4、陈世轩等人的起诉已过法定起诉期限。翠屏区人民政府办公室区府办[2003]182号《关于同意宜宾市川粮酒业有限责任公司规范股权设置的批复》系2003年5月30日作出，陈世轩等人未在法定期限内起诉。陈世轩等人申请复议后，2011年6月3日，翠屏区人民政府作出区府复不字（2011）01号《不予受理决定书》，告知了陈世轩等人的诉权及起诉期限。陈世轩等人未在规定期限内提起诉讼，现已超过法定起诉期限；5、本案所涉及的股权变更是经过工商部门依法审查、核实后进行的，宜宾市川粮酒业有限责任公司的股权收购、原股东退股事宜均真实合法。综上，请求驳回陈世轩等人的起诉。
被告提交的证据：1、区府发[2000]37号《宜宾市翠屏区人民政府关于深化企业改革进一步完善改制企业改革进一步完善改制企业投资主体规范股权设置的实施意见》、区委[2001]83号《中共宜宾市翠屏区委宜宾市翠屏区人民政府关于宜宾市翠屏区党政机构改革方案的实施意见》、区府办[2001]231号《宜宾市翠屏区人民政府关于印发<宜宾市翠屏区人民政府办公室职能配置内设机构和人员编制方案>的通知》、川粮酒业[2003]01号《宜宾市川粮酒业有限责任公司关于进一步规范股权设置的申请》，证明2001年翠屏区人民政府工作部门相关职能进行调整，原区体改办的职能划入了区府办，区府办成为了企业改制方案审批主管单位。宜宾市川粮酒业有限责任公司提出股权规范设置的时间是2003年5月7日，在区体改办、区府办职能变更之后。因此，区府办当然对宜宾市川粮酒业有限责任公司的股权规范设置具有审批权限，其作出的批复行为合法、有效；2、区府办[2003]182号《宜宾市翠屏区人民政府办公室关于同意宜宾市川粮酒业有限责任公司规范股权设置的批复》、区粮发[2003]58号《关于宜宾市川粮酒业有限责任公司进一步规范股权设置的请示》、《川粮酒业[2003]01号宜宾市川粮酒业有限责任公司关于进一步规范股权设置的申请》、《宜宾市川粮酒业有限责任公司关于进一步规范股权设置实施方案》、《宜宾市川粮酒业有限责任公司股东股权花名册》、《宜宾市川粮酒业有限责任公司关于进一步规范股权设置实施方案决议》，证明根据宜宾市川粮酒业有限责任公司提供的资料，区府办对宜宾市川粮酒业有限责任公司的股权规范设置依法进行审查。经审查股权设置符合规定，依法予以审批；3、不予受理决定书、送达回证，证明针对本案，原告陈世轩等人曾向被告翠屏区人民政府提出行政复议，被告依法作出《不予受理决定书》，原告于2011年6月7日收到不予受理决定书后，未在法定起诉期限内提起诉讼；4、《宜宾市翠屏区人民政府办公室关于同意宜宾市川粮酒业有限责任公司规范股权设置的批复》（区府办[2003]182号），证明被告作出182号批复是2003年5月30日，原告未在法定最长5年的保护期内提起诉讼，已超过起诉期限。
经庭审质证，被告对原告提交的证据的真实性均无异议，但对证明目的有异议。被告认为第1组证据证明改制后的股东是29名，不是42名；第2组证据仅能证明该厂职工既是股东又是职工；第3组证据证明区府办没有超越职权进行审批；第4组、第5组证据证明两份文件均是宜宾市相关职能部门对区政府下国有企业进行改革的指导性文件，不具强制力；第6组证据证明该文件是符合法律规定的，是正确的；第7组证据证明该方案不存在原告所说的胁迫等情况；第8组证据证明登记审核是在股权变更之后，股权转让是有相应的权限的；第9组证据证明根据该情况说明公司还有7万余元的企业股没有量化；第10组证据证明股权规范实施方案是经过股东讨论过的，其中有33名股东退股解除了劳动关系；第11、12组证据不能表明变更的内容；第13组证据系原告向工商局提出的情况说明，系原告自己作出的说明；第14组是区政府根据相关法律法规做出的，不存在违法行为。
原告对被告提交的证据真实性均无异议，但认为第1组证据涉及区政府机制调整的问题，与本案不具有关联性，而且体制改革是体改办的管辖范围，政府办公室超越权限行使职权。第2组证据不能证明批复的合法性；第3、4组证据的期限问题，应当适用20年的最长保护期。
本院对原被告双方的证据作如下确认：原被告提交的证据的真实性双方均无异议，本院予以采信。对原告提交的1-12号、14号证据均系证明宜宾市川粮酒业有限责任公司经改制演变的全过程，本院予以采信。对第13组证据是关于征地拆迁款的扣留问题，与本案无关联性。
对被告提出的第1、2组证据，证明宜宾市川粮酒业有限责任公司改制的过程，本院予以采信；对第3、4组证据，182号批复作出的时间是2003年，但原告在2010年才得此文件，在2011年就向法院提起了诉讼，此证据不能证明原告已超过起诉期限。
经审理查明，1996年10月30日，翠屏区人民政府（原宜宾市人民政府）作出宜市府函（96）216号《关于同意宜宾市山谷祠酒厂改制为宜宾市川粮酒业有限责任公司的批复》，同意宜宾市山谷祠酒厂改制为宜宾市川粮酒业有限责任公司并将国有资产399，486.56元全部出售给职工。1996年12月18日，经翠屏区工商行政管理局（原宜宾市工商行政管理局）核准登记设立，法定代表人陈世轩,股东29人。
1999年4月，宜宾市川粮酒业有限责任公司向翠屏区工商行政管理局申请变更法定代表人，因撤地设市，翠屏区工商行政管理局不再享有公司登记权，翠屏区工商行政管理局将宜宾市川粮酒业有限责任公司的登记资料移交宜宾市工商行政管理局。1999年4月16日，宜宾市工商行政管理局核准法定代表人变更登记为江海。因宜宾市川粮酒业有限责任公司改制不彻底，存在70719元的企业股未量化，股权设置不规范等遗留问题，宜宾市工商行政管理局遂将宜宾市川粮酒业有限责任公司的相关档案资料退回翠屏区工商行政管理局，要求对宜宾市川粮酒业有限责任公司进行规范股权设置后再移交。
2000年3月31日，翠屏区人民政府作出区府发（2000）37号《关于深化企业改革进一步完善改制企业投资主体规范股权设置的实施意见》，该实施意见要求对1996年实施企业改制以来还有一部分未量化完的又以企业股的形式留在企业的进行规范。2001年，翠屏区人民政府工作部门进行职能调整，翠屏人民政府办公室依据区委发【2001】83号《关于宜宾市翠屏区党政机构改革方案的实施意见》，制定了区府办【2001】231号《关于印发<宜宾市翠屏区人民政府办公室职能配置内设机构和人员编制方案>的通知,该《编制方案》将原经济体制改革委员会办公室的职能划入翠屏区人民政府办公室。2003年5月7日，宜宾市川粮酒业有限责任公司向翠屏区粮食局报送（2003）01号《关于进一步规范股权设置申请》及《关于进一步规范股权设置的实施方案》，股东股权花名册，《关于进一步规范股权设置实施方案决议》，《关于进一步规范股权设置申请》载明，公司原有职工38人，退休职工1人，对公司33名职工实行一次性买断工龄安置。公司现有职工5人，退休工人1人。1996年企业改制时股权设置状况为现金股115977元，量化股319926元，企业股70719元。拟将1996年企业改制时量化股319926元，企业股70719元以及公司收购已安置33名职工转让的现金股91878元，采用配送和配购的方式，明晰到股东个人。股东股权花名册记载了江海、吴登云、雷德衡、唐光明、腾明军的股权情况。2003年5月9日，翠屏区粮食局作出区粮发（2003）58号《关于宜宾市川粮酒业有限责任公司进一步规范股权设置的请示》报翠屏区人民政府审批。该请示载明，宜宾市川粮酒业有限责任公司是翠屏区粮食局下属的国有粮办酿酒工业企业，于1996年10月进行了改制，几经分流和买断工龄安置人员后，公司现有股东仅为5人，退休人员1人。该企业完成了虚股转为实股的工作，股权也完全明晰和规范，故报请翠屏区人民政府批准。2003年5月30日，翠屏区人民政府办公室作出区府办【2003】182号《关于同意宜宾市川粮酒业有限责任公司规范股权设置的批复》，该批复载明，一、同意将1996年企业改制时公司现有5名股东个人名下的量化股共91908元，采取配送方式转为实股。二、对公司1996年改制时设置的企业股70719元和公司收购已分流安置的33名股东共计319896元股权按照控大股要求，按1：1比例，由现有5名股东依据方案确定的购买比例进行配购。要求宜宾市川粮酒业有限责任公司接此批复后，严格按方案组织实施，及时办理工商等变更登记，完善相关手续，依据《公司法》规范运作。
2003年6月25日，宜宾市川粮酒业有限责任公司申请规范股权和股东人数变更登记并向翠屏区工商行政管理局提交《宜宾市川粮酒业有限公司股权规范有关说明》，该说明记载，宜宾市川粮酒业有限责任公司原有股东42人，企业设置状况为现金股115977元，量化股319926元，企业股70719元，企业改制后机制未得到有效转换，企业出现严重亏损。宜宾市川粮酒业有限责任公司依据宜府发（2000）72号、区粮食局（2000）129号、135号文件的精神结合公司实际状况召开了公司董事会和股东会，对公司当时33名股东的股权收购回公司。陈世轩、沈熙、肖占云、杨志用因调离、辞职和病退等原因已退股。资金是由现在的5名股东江海、吴登云、雷德衡、唐光明、腾明军借的现金。其余37名股东全部写了现金收据退股并领取了现金。由于大部分人在外务工无法召开股东会，故无法进行实施股权和股金的转让协议并签字。经翠屏区粮食局区粮发（2003）58号和翠屏区人民政府办公室182号批复同意。宜宾市川粮酒业有限责任公司根据批复解散原股东会和董事会，成立新股东会，33名股东退股转让股金股权转让予现有5名股东。今后股东如有异议和由此产生的一切责任和损失，及公司所有的债权债务概由现5名股东负担，江海、吴登云、雷德衡、唐光明、腾明军在该说明上签名。翠屏区工商行政管理局经审查，于2003年7月2日核准了股东、股权、改制规范变更登记，股东变更为江海、吴登云、雷德衡、唐光明、腾明军5名。翠屏区工商行政管理局将宜宾市川粮酒业有限责任公司移交宜宾市工商行政管理局。经宜宾市川粮酒业有限责任公司申请，于2003年7月30日，宜宾市工商行政管理局核准宜宾市川粮酒业有限责任公司法定代表人变更为李跃勇，股东变更为李跃勇、袁友聪2人。后因公司登记权限变动，宜宾市川粮酒业有限责任公司应属翠屏区工商行政管理局管辖。经宜宾市川粮酒业有限责任公司申请，于2011年2月18日，翠屏区工商行政管理局核准宜宾市川粮酒业有限责任公司法定代表人变更为袁林，股东变更为袁林、袁友聪2人。经宜宾市川粮酒业有限责任公司申请，于2012年8月10日，翠屏区工商行政管理局核准宜宾市川粮酒业有限责任公司法定代表人变更詹涛，股东变更为詹涛、周寿洁2人。
另查明，陈世轩、串勇、胡志龙等人认为工商部门的变更登记行为违法，曾于2006年向翠屏区人民法院提起诉讼，请求撤销工商部门关于宜宾市川粮酒业有限责任公司关于股东变更登记，经两审终审及再审，驳回了陈世轩、串勇、胡志龙等人的起诉。陈世轩等31人遂以江海等人借国有企业改制之机，提供虚假资料，侵吞国有资产，损害职工利益，相关部门未尽审慎审查责任，渎职失职，违法审批，应追究相关人员法律责任为由提起诉讼，请求撤销2003年5月30日翠屏区人民政府办公室作出的区府办【2003】182号《关于同意宜宾市川粮酒业有限责任公司规范股权设置的批复》。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”之规定，陈世轩等31人提起诉讼，应当符合属于人民法院行政诉讼受案范围等起诉条件，而陈世轩等31人请求撤销翠屏区人民政府办公室作出的【2003】182号《关于同意宜宾市川粮酒业有限责任公司规范股权设置的批复》，系因原宜宾市山谷祠酒厂改制而引发的纠纷，其实质是认为江海等人提供虚假资料，侵吞了国有资产，损害了职工利益，相关部门渎职失职，应追究相关人员法律责任。翠屏区人民政府根据宜宾市川粮酒业有限责任公司提供的资料和主管部门翠屏区粮食局的审查意见，作出区府办【2003】182号《关于同意宜宾市川粮酒业有限责任公司规范股权设置的批复》，是对国有企业原宜宾市山谷祠酒厂改制、规范股权设置等行为的认可。至2003年7月2日，经翠屏区工商行政管理局核准股东、股权、改制规范变更登记，原宜宾市山谷祠酒厂完成了改制工作，改制为宜宾市川粮酒业有限责任公司。在改制过程中，江海等人是否提供虚假资料，侵吞国有资产，损害职工利益，相关部门是否渎职失职，相关人员是否应承担法律责任，陈世轩等31人可向有关部门反映。故陈世轩等31人的起诉不属人民法院行政诉讼的受案范围，不符合法律规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告陈世轩等31人的起诉。
案件受理费依法不予交纳。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 窦 音
代理审判员 何 媛
人民陪审员 袁 林
二〇一五年十一月二十六日
书 记 员 刘俊路