北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京03行终393号
上诉人（一审原告）耿文红，女，1969年3月27日出生，汉族，无业，住北京市朝阳区。
委托代理人ＸＸ（耿文红之夫），男，1973年12月9日出生，汉族，无业，住北京市西城区。
被上诉人（一审被告）北京市朝阳区平房乡人民政府，住所地北京市朝阳区黄杉木店路8号。
法定代表人张志勇，乡长。
出庭负责人王建国，男，副乡长。
委托代理人曾庆化，男，北京市朝阳区平房乡人民政府干部。
委托代理人朱颖，女，北京市朝阳区平房乡人民政府干部。
上诉人耿文红因诉北京市朝阳区平房乡人民政府（以下简称平房乡政府）政府信息公开告知行为一案，不服北京市朝阳区人民法院（2017）京0105行初637号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年5月25日公开开庭审理了本案。上诉人耿文红及其委托代理人ＸＸ，被上诉人平房乡政府的副乡长王建国及委托代理人曾庆化、朱颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
平房乡政府于2017年7月24日作出朝平政开[2017]第54号《政府信息公开申请答复告知书》（以下被诉答复告知书），主要内容为：平房乡政府于2017年7月5日受理了耿文红提出的政府信息公开申请。经查，耿文红申请获取的“平房乡产改工作安排姚家园村报乡里5个材料过社代会前方案的草案，其他特征描述：1、关于提请社员代表大会批准启动集体经济产权制度改革的报告；2、村集体经济产权制度改革实施方案；3、村集体资产清查、审计、评估工作方案；4、村参加集体资产量化人员身份界定和劳动年限统计实施方案的文件副本；5、人员身份界定和劳动年限统计评议组组成人员名单；6、村党总支委员会的改革决议的文件副本”。以上文件应由姚家园村经济合作社制作、保存，根据《中华人民共和政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条第（三）项和《北京市政府信息公开规定》第二十八条第（七）项的规定，告知耿文红申请的政府信息不属于平房乡政府公开。
耿文红不服上述行政行为，诉至一审法院，请求法院撤销平房乡政府于2017年7月24日向耿文红作出的被诉答复告知书；判令平房乡政府依法书面公开耿文红申请的“平房乡人民政府归档保存的姚家园村经济合作社制作的《关于提请社员代表大会批准启动集体经济产权制度改革的报告》；《村集体经济产权制度改革实施方案》《村集体资产清查、审计、评估工作方案》《村参加集体资产量化人员身份界定和劳动年限统计的实施方案》《人员身份界定和劳动年限统计评议组组成人员名单》《村党总支委员会的改革决议》”文件信息。
一审法院经审理认为：根据《政府信息公开条例》第四条的规定，各级人民政府应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。根据上述规定，平房乡政府作为一级人民政府，具有负责北京市朝阳区平房乡行政区划内的政府信息公开工作的法定职责。
国家建立政府信息公开制度的目的在于提高政府工作的透明度，促进行政机关依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，以此保障人民群众的知情权。对于公民提出的信息公开申请，受理的行政机关应认真对待，积极履行职责，依法开展审慎合理的调查核实工作，并按照规定作出答复。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，对于申请公开的政府信息，依法不属于该行政机关公开或者该政府信息不存在的，行政机关应当告知申请人。本案中，耿文红申请获取的信息为“平房乡产改工作安排姚家园村报乡里5个材料过社代会前方案的草案”，平房乡政府以上述文件应由姚家园村经济合作社制作、保存为由，告知耿文红申请的政府信息不属于平房乡政府公开,但未有履行信息公开职责过程中制作或者收集的证据支持其主张，因此上述答复内容主要证据不足，依法应予撤销。
《北京市农村集体经济产权制度改革档案管理办法》（以下简称《档案管理办法》）第五条第二款规定，乡（镇）政府要切实加强对本级产改档案的管理工作，并对所辖区域内所有村集体经济组织的产改档案管理工作进行监督和指导。同时，根据《档案管理办法》第十二条第三、四款的相关规定，各村集体经济组织形成的产改档案每年要按时向村档案室归档。改革工作结束后，村集体经济组织形成的，除新型集体经济组织登记证、集体资产产权证书原件要保留在村集体经济组织外，其余全部产改档案原件要移交乡（镇）保管，村级保留一套复印件；正在进行改革的乡（镇）村集体经济组织形成的档案要在改革工作结束3个月内完成移交和归档工作。虽被诉答复告知书因证据不足应予撤销，但现有证据能反映出耿文红所申请公开的信息涉及村级集体产权制度改革中的相关信息，并非现阶段内已形成的、平房乡政府可依据政府信息公开途径应公开的政府信息，再判决平房乡政府对耿文红的政府信息公开申请另行重新作出答复已无实际意义，故对于耿文红提出的判令平房乡政府重新作出答复的诉请事项，一审法院不予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销平房乡政府于2017年7月24日作出被诉答复告知书。
上诉人耿文红不服一审判决，向本院提起上诉。其上诉理由主要为：一审判决认定事实不清，适用法律不当。一、在案证据可以证明诉争信息已经形成，并且被上诉人在履责过程中已经获取并保存的事实。根据根据北京市朝阳区委、区人民政府印发的《朝阳区农村集体产权制度改革实施方案》第三条第一项、第三项的规定，平房乡政府有领导下辖各行政村产改工作，审批各村报送的产改方案并在产改实施过程中负责督查督办和信息报送工作的职责。根据《农业部关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》第三条第七项规定，上诉人所在平房乡姚家园村集体经济组织产权制度改革领导小组拟定的改革具体政策和实施方案，必须张榜公布，经村集体经济组织成员大会三分之二以上成员同意后通过，报县级人民政府备案，并按照《朝阳区农村集体经济产权制度改革实施细则》第六条第二项和第七条的规定报请平房乡政府批准。因此平房乡政府理应保存诉争信息。以上事实在上诉人提交的朝平政开[2017]第20号《政府信息公开申请答复告知书》的答复内容中也可以得到印证。因此一审判决确认上诉人提交的证据不具有证明平房乡政府获取、保存有上诉人申请的信息的证明效力的认定没有事实和政策依据。二、一审法院依据《档案管理办法》规定的产改档案归档时间作出诉争信息并非现阶段所形成，被上诉人可依据政府信息公开途径应公开的政府信息的认定没有事实和法律依据。根据《政府信息公开条例》第二条的界定，政府信息是行政机关在履责过程中制作或获取，以一定形式保存的信息，并未规定必须以归档作为保存信息的唯一形式，档案保管只是信息保存的制度要求而不能作为判断信息记录和保存的唯一标准。一审法院选择适用《档案管理办法》规定的归档形式作为诉争信息未形成的确认依据，限缩了《政府信息公开条例》明确定义的政府信息构成要件，明显属于最高人民法院印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）中规定的“下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件”和“下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件”的情形，人民法院应依据上位法优于下位法的原则进行裁判。本案中，上诉人提供的朝平政开[2017]第20号《政府信息公开申请答复告知书》和政策文件可以证明被上诉人在诉争信息归档之前已经获取并记录、保存的事实，符合政府信息形成的法定条件，也完全属于《政府信息公开条例》第九条规定的信息公开范围和第十二条第（一）项规定的重点内容。同时，根据朝平政开[2017]第20号《政府信息公开申请答复告知书》的形成时间以及《朝阳区农村集体产权制度改革实施细则》的具体规定证明朝阳区平房乡姚家园村的产改工作正处于过程之中，诉争信息对上诉人切身利益具有利害关系。一审判决中的“实际意义说”没有事实和法律依据，人民法院应责令被上诉人重新作出答复。三、上诉人在本案中的诉讼目的是通过人民法院启动司法程序对上诉人予以权利救济。一审判决仅仅撤销了被上诉人作出的被诉答复告知书，但上诉人在产改工作中的合法知情权仍未获得实体救济，所以应该适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决被上诉人针对诉争信息重新作出行政行为，责令被上诉人正式、准确、完整的公开信息。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。
耿文红在法庭指定期限内向一审法院提交如下证据材料：1.朝平政登[2017]第54号-回《登记回执》、被诉答复告知书，证明2017年7月5日，耿文红书面申请获取相关信息，平房乡政府于2017年7月24日作出书面答复；2.朝平政登[2017]第19号-回《登记回执》、朝平政开[2017]第19号《政府信息公开申请答复告知书》、朝平政登[2017]第20号-回《登记回执》、朝平政开[2017]第20号《政府信息公开申请答复告知书》，证明姚家园经济合作社于2017年4月12日召开了第三届第二次社员代表大会并通过了相关产改方案并报请平房乡政府批准；3.朝平政登[2017]第71号-回《登记回执》及朝平政开[2017]第71号、朝平政登[2017]第95号-回《登记回执》及朝平政开[2017]第95号《政府信息公开申请答复告知书》，证明平房乡政府具有领导、推动产改工作的职责，平房乡政府应当获取、保存相关信息。
在法定期限内，平房乡政府向一审法院提交如下证明被诉答复告知书合法的证据、依据：
（一）证据材料：1.《朝阳区平房乡政府信息公开申请表》2份、朝平政登[2017]第54号-回《登记回执》，证明平房乡政府受理了耿文红的政府信息公开申请并出具登记回执；2.《朝阳区平房乡政府信息公开批办单》；3.《平房地区政府信息公开保密审查单》，证据2、3证明平房乡政府业务科室出具答复意见，符合法定程序，答复有据可查；4.被诉答复告知书，证明平房乡政府答复事实清楚，程序合法；5.EMS快递单，证明平房乡政府向耿文红邮寄了被诉答复告知书，符合法定程序。
（二）规范性文件依据：《政府信息公开条例》、《北京市政府信息公开规定》。
经庭审质证，一审法院对当事人提交的证据材料作如下确认：平房乡政府提交的证据不能证明其收到耿文红的申请后履行了全面的审慎核查义务，一审法院不予采纳；耿文红提交的证据材料具备真实性，但不具有证明平房乡政府获取、保存有耿文红申请的信息的证明效力，对其证明目的一审法院不予采信。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。
本院经审理查明，耿文红于2017年7月5日向平房乡政府提交《北京市政府信息公开申请表》，申请公开“平房乡产改工作安排姚家园村报乡里5个材料过社代会前方案的草案”，其他特征描述为“1.关于提请社员代表大会批准启动集体经济产权制度改革的报告；2.村集体经济产权制度改革实施方案；3.村集体资产清查、审计、评估工作方案；4.村参加集体资产量化人员身份界定和劳动年限统计实施方案的文件副本；5.人员身份界定和劳动年限统计评议组组成人员名单；6.村党总支委员会的改革决议的文件副本；本届代表大会对这次村集体经济产权制度改革作出决议的时间、议程、决议形成文件的内容以及报请上级机关批准的文件档案内容”，具体用途为“作为权益人，行使知情权”。平房乡政府收到申请后，于当日出具朝平政登[2017]第54号-回《登记回执》。2017年7月24日，平房乡政府作出被诉答复告知书并向耿文红送达。耿文红不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条的规定，平房乡政府具有受理耿文红向其提出的政府信息公开申请并作出相应处理答复的法定职责。
《政府信息公开条例》第二十一条及第二十六条的规定，针对申请人的政府信息公开申请，行政机关有提供或答复的义务。本案中，耿文红申请公开“平房乡产改工作安排姚家园村报乡里5个材料过社代会前方案的草案”，其他特征描述为“1.关于提请社员代表大会批准启动集体经济产权制度改革的报告；2.村集体经济产权制度改革实施方案；3.村集体资产清查、审计、评估工作方案；4.村参加集体资产量化人员身份界定和劳动年限统计实施方案的文件副本；5.人员身份界定和劳动年限统计评议组组成人员名单；6.村党总支委员会的改革决议的文件副本；本届代表大会对这次村集体经济产权制度改革作出决议的时间、议程、决议形成文件的内容以及报请上级机关批准的文件档案内容”。针对耿文红的该项信息公开申请，平房乡政府以上述文件应由姚家园村经济合作社制作、保存为由，告知耿文红申请的政府信息不属于平房乡政府公开，但未有履行信息公开职责过程中制作或者收集的证据支持其主张，一审法院据此认定被诉答复告知内容主要证据不足，依法应予撤销，本院不持异议。
根据《档案管理办法》第五条第二款规定及第十二条第三、四款的相关规定，乡（镇）政府对所辖区域内所有村集体经济组织的产改档案管理工作进行监督和指导。产改档案每年要按时向村档案室归档。改革工作结束后，村集体经济组织形成的，除新型集体经济组织登记证、集体资产产权证书原件要保留在村集体经济组织外，其余全部产改档案原件要移交乡（镇）保管，村级保留一套复印件；正在进行改革的乡（镇）村集体经济组织形成的档案要在改革工作结束3个月内完成移交和归档工作。一审法院根据现有证据认定耿文红申请公开的前述信息涉及村级集体经济产权制度改革，并非现阶段内已形成的、平房乡政府可依据政府信息公开途径应公开的政府信息，在此基础上，一审法院认为判决平房乡政府对耿文红的政府信息公开申请另行重新作出答复已无实际意义，故没有支持耿文红的相关诉请事项，并无不当。
综上，一审法院判决撤销平房乡政府作出的被诉答复告知书并无不当，本院予以维持。耿文红的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人耿文红负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 蔡英伟
审判员 韩 勇
审判员 董 巍
二〇一八年六月一日
书记员 孙畅阳
书记员 吴 倩