浙江省云和县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙1125行初10号
原告:吴耀宽，男，1970年4月3日出生，汉族，住浙江省庆元县。
委托代理人：吴永德，男，1963年12月30日出生，汉族，住浙江省庆元县，系公民代理。
被告:庆元县水利局,住所地浙江省庆元县松源街道石龙街7号，组织机构代码：00265821-X。
法定代表人:吴小军，任局长。
出庭应诉负责人：胡敬松，任副局长。
委托代理人，吴学林，系该局工作人员。
委托代理人：吴传户，浙江百山祖律师事务所律师。
被告：庆元县淤上乡人民政府，住所地浙江省庆元县淤上乡山根村公路55号，组织机构代码：00265861-5。
法定代表人：王飞，任乡长。
出庭应诉负责人：林桂锋，任副乡长。
委托代理人：周伙荣，浙江百山祖律师事务所律师。
第三人:庆元县淤上乡淤上村村民委员会，住所地浙江省庆元县淤上乡淤上村。
负责人：周瑞满，任村委会主任。
委托代理人：叶学荣，浙江天贝律师事务所律师。
原告吴耀宽诉被告庆元县水利局、庆元县淤上乡人民政府、第三人庆元县淤上乡淤上村村民委员会其他行政行为一案，于2016年7月12日向本院提起诉讼，本院于2016年7月15日立案受理后，依法组成合议庭于2016年9月21日公开开庭进行了审理。原告吴耀宽及委托代理人吴永德，被告庆元县水利局出庭应诉负责人胡敬松及委托代理人吴学林、吴传户，被告庆元县淤上乡人民政府出庭应诉负责人林桂锋及委托代理人周伙荣，第三人庆元县淤上乡淤上村村民委员会负责人周瑞满及委托代理人叶学荣均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告吴耀宽诉称：原告是庆元县淤上乡淤上村的一农户，是村组集体土地的承包经营权利人。因土名“门头上”1571平方米是属国家基本农田保护区内的耕地，被两被告非法侵占用于水利治理工程项目。2015年12月9日县政府依法再次确认原告对“门头山”土地承包经营权。依据《中华人民共和国基本农田保护条例》第十五条、第三十条和《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，两被告的行为违法。综上，两被告非法侵占原告耕地1571平方米，侵犯了原告土地承包经营权。为了维护自身的合法权益，向本院起诉，请求：1、依法确认两被告侵占原告所承包耕地行为属于违法行为，并责令限期两被告恢复耕地原状返还原告；2、本案诉讼费由两被告负担。
原告向本院提交的证据材料有：
1、原告身份证复印件，待证原告的诉讼主体资格；
2、庆元县人民政府收集的证据材料一组：淤政〔2014〕17号《关于淤上村吴跃宽承包地纠纷案件移交处理的报告》、立案审批表、庆政土决字（2014）1号《土地权属决定书》、丽政复决〔2014〕39号《行政复议决定书》、EMS快递查询单、《关于要求新建淤上村黄沙洋至吾桐潭尾、水尾亭至店后山新桥防洪堤及店后山官坝的报告》、承诺书、告示、安溪溪防洪堤红线图、关于淤上乡淤上村“对面山”地类情况说明、淤上乡淤上村范围图、淤上乡淤上村“对面山”用地平面图、淤上乡安溪溪淤上段防洪堤征用土地登记表，待证“门头山”耕地情况及经营权属，其中第21页淤上乡安溪溪淤上段防洪堤征用土地登记表（门头山块）第10位为原告吴耀宽，耕地面积为1771平方米；
3、庆政土决字（2015）1号《土地权属决定书》一份，待证1571平方米是耕地，承包经营权人为原告吴耀宽；
4、庆元县人民政府行政答辩状一份，待证涉案地块为耕地；
5、2000年遥感影像图和庆元县土地利用总体规划局部图（2006-2020年）各一份，分别待证原告其余1471平方米土地在国家二调图上显示为耕地及淤上村“门头山”地块是属于国家一类基本农田保护区的耕地，代码A1-205；
6、经原告申请，本院分别向庆元县国土资源局和庆元县房屋与土地征收工作办公室调取原告位于庆元县淤上乡淤上村土名“门头山”1571平方米土地属国家基本农田保护区内耕地的证据及庆元县相关征地政策，庆元县国土资源局出具查询结果“经庆元县国土资源局数字化档案管理系统查询，没有吴耀宽户位于庆元县淤上乡淤上村土名'门头山'地块相关登记资料”，庆元县房屋与土地征收工作办公室回复“淤上乡淤上村防洪堤工程所涉'门头山'地块用地征收未经我办，情况不详”。
被告庆元县水利局答辩称：一、原告诉称其“土名'门头山'1571平方米面积的土地是耕地”与事实不符。事实是：原告所称的该1571平方米的土地中，其中属于耕地的仅为101.89平方米，其余1469.11平方米均为旱地（其中大部分又为滩涂）。该101.89平方米耕地1983年第一轮土地承包时为吴荣库登记承包，2001年二轮延包时仍为吴荣库登记承包，2002年原告与吴荣库协议换得了吴荣库种植竹子的该地块，原告对该种植竹子的地块延续经营管理。因该地块地处低洼且临溪，被1989年7月22日（以下简称7.22洪灾）百年一遇的特大洪水所冲毁而变为溪淤，自那以后原承包人吴荣库就将被洪水冲毁的该溪淤地块用来种植竹子并延续至换得该地块后的原告，理论上该地块中的101.89平方米土地虽然仍属耕地，但事实上自1989年7.22洪灾后变成溪淤后就一直没有进行复垦，而作为溪淤旱地种植竹子。二、建设防洪堤征用部分村民的部分土地是为了保护淤上村1880多亩耕地和人民群众的生命财产免受水毁的一项公益事业，非为被告侵占使用。1989年百年一遇的7.22特大洪灾，给庆元县人民群众的生命财产造成了重大的损失，尤以安溪流域中的蒲潭、淤上方向严重。2007年被告以庆水利（2007）29号《关于要求批准实施〈庆元县安溪流域防洪避洪规划〉、〈庆元县竹口溪流域防洪避洪规划〉的请示》，经庆元县人民政府庆政发（2007）20号批复，同意按规划组织实施河道整治。2014年10月被告根据规划，对淤上村安溪流域淤上段河道两岸防洪堤组织施工建设，业已基本竣工的两岸防洪堤坝共计4.172公里长，总投资共计2845万元人民币。根据测绘和图纸设计要求，该防洪堤工程需要征用沿溪部分农户的部分耕地，其中征用到的就有原告吴耀宽户的101.89平方米耕地及其部分旱地。三、对为建设防洪堤需要征用淤上村部分村民耕地和旱地，经中介测绘公司测绘计算得出的面积，被告根据庆政发（2014）83号《庆元县人民政府文件》对区片类别农用地征用补偿标准的规定，将征用地补偿款共计100万元已于2015年8月31日和12月31日分为两笔足额拨付到了被告庆元县淤上乡人民政府，然后淤上村两委再根据农户被征用地性质（耕地或旱地）按标准和经公示的土地面积进行补偿支付。综上，被告根据规划组织实施建设的防洪堤工程，是一项保护1880多亩耕地和人民群众生命财产的公益事业；根据图纸设计要求，对临溪的部分土地进行征用用于建设防洪堤坝系工程所必须，非为侵占。原告要求拆除防洪堤坝“恢复耕地原状返还给原告”，既不可能也不现实。据此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告庆元县水利局在法定期限内向本院提交的证据、依据有：
1、丽水利建〔2003〕70号《丽水市水利局关于庆元县河道整治规划审查意见的函》、庆水利〔2007〕29号《关于要求批准实施〈庆元县安溪流域防洪避洪规划〉、〈庆元县竹口溪流域防洪避洪规划〉的请示》、庆政发〔2007〕20号《庆元县人民政府关于同意县水利局〔2007〕第29号实施安溪、竹口溪流域防洪避洪规划的批复》共三张，待证组织实施淤上乡淤上村防洪堤项目建设已经庆元县人民政府批复许可；
2、庆元县安溪淤上段中小流域治理工程面积测量计算说明成果报告书一份，待证淤上乡淤上村防洪堤项目建设工程诸项细目测绘测量计算结果；
3、庆政发〔2014〕83号《庆元县人民政府关于印发庆元县征收集体土地补偿安置暂行办法的通知》文件一份，待证庆元县人民政府对征收集体土地的补偿办法；
4、土地补偿款拨付凭证和被告庆元县淤上乡人民政府财务收讫凭证共两份，待证按照被征用土地面积及其补偿标准被告庆元县水利局已将土地补偿款足额拨付到了被告庆元县淤上乡人民政府；
5、淤上乡淤上村（“门头山”）用地平面图一张，待证原告101.89平方米耕地的坐落现状。
被告庆元县淤上乡人民政府答辩称：一、被告庆元县淤上乡人民政府不是本案的适格被告，应依法驳回原告对被告的起诉。案涉水利治理工程项目的业主单位是庆元县水利发展有限公司，并由其负责实施，由第三人负责处理政策处理工作，被告是协助业主单位和第三人做好相关政策处理工作，既不是案涉水利治理工程项目的业主单位，也没有实施侵占原告耕地的行为。淤上村水利治理工程项目是被告庆元县水利局报庆元县政府批准实施的防洪项目，该项目符合《防洪法》等相关法律规定，报批程序合法，不存在侵占原告耕地的事实。二、案涉项目实际使用原告的耕地面积为101.89平方米，而非原告主张的1571平方米。2013年11月13日，庆元县国土资源局出具的《关于淤上乡淤上村“对面山”地类情况说明》认定，原告“对面山”（即“门头山”）地块面积为101.89平方米，与国土2009年二调图对比，该地块显示为耕地。2015年12月9日，庆元县人民政府作出的庆政土决字（2015）1号《土地权属决定书》认定，原告“门头山”地块耕地面积为101.89平方米。综上，应依法驳回原告对被告庆元县淤上乡人民政府的起诉，原告的诉请缺乏事实与法律依据，也应驳回原告的诉讼请求。
被告庆元县淤上乡人民政府未向本院提交证据。
第三人庆元县淤上乡淤上村村民委员会述称：一、水利设施建设是利国惠民的好事，得到了淤上村两委及村民的拥护及支持，原告开始也是支持的，后来因为无理要求得不到满足才无理取闹，没有侵占农田一说。二、在“门头山”处原告仅有换得的耕地一块，面积是101.89平方米，而且早就因为洪灾和管理不善而变为非耕地，原告的说法没有依据。三、淤上村两委是防洪堤建设工程政策处理的主体，村两委为了建设向上级作出承诺无障碍施工，因为政策处理困难，想花钱买顺利，所以在土地丈量时有些行为不规范，实际存在重复丈量，原告的土地只有101.89平方米，其余1470平方米是将荒山和集体的土地测量给原告，是集体白送给原告的，可是原告还是不满足。综上，第三人认为原告诉请没有事实和法律依据，请法院驳回。
第三人庆元县淤上乡淤上村村民委员会向本院提交的证据材料有：
1、照片6张，待证防洪堤建设政策处理时的地貌情况，不是原告所说的耕地或者水田及征地时原告自己是同意的并亲自带人到现场指界；
2、2015年11月24日村委会会议记录，待证经过村两委认定审核原告在“门头山”的耕地只有101.89平方米；
3、政策处理情况公示及附件一份，待证原告的耕地是101平方米，没有1500多平方米。
经庭审质证，对原告提交的证据，被告庆元县水利局质证意见为：证据1、6无异议。证据2中的淤上乡安溪溪淤上段防洪堤征用土地登记表是村民自己丈量上报村里统计的，并非正式公示的面积，原告被征用地有1771平方米与事实不符，其被征用的土地只有101.89平方米，不存在除此之外的任何土地。证据3根据2009年庆元县国土资源局二调图显示101.89平方米土地为耕地，但并没有说1571平方米土地经营权为原告所有。证据4根据庆元县国土资源局二调图认定101.89平方米为耕地是不错的，但除此之外没有任何的旱地和耕地。证据5中的遥感影像图只能说明该图取自于庆元县国土资源局，除此之外看不出原告有多少面积的土地以及坐落在什么位置，庆元县土地利用总体规划局部图系复印件，也无盖章，看不出原告是否有地块在里面，这两份图除了模糊的数字标示之外不能待证任何具体的事实。被告庆元县淤上乡人民政府质证意见为：同意被告庆元县水利局的质证意见。补充说明证据2证实原告在“门头山”的土地是从吴荣库处调换所得，调换的是耕地，除了调换耕地之外没有其他任何土地，耕地面积经过确认为101.89平方米，国土局的二调土和《土地权属决定书》证实原告在涉案地块耕地面积为101.89平方米是真实的。证据2中的防洪堤征用土地登记表虽有乡政府的盖章，但该表是来自于淤上村村民委员会，登记的土地面积并不是村民实际的土地，里面所记载的与事实不符，该表格只是草纲，需要经过复核，不能作为村民承包地的证据使用，也不能证实原告要待证的事实。证据2中的关于淤上乡淤上村“对面山”地类情况说明，该份证据是为了解决原告与另外一个案外人的纠纷，确认了原告耕地面积是101.89平方米，除此之外没有其他任何土地，与庆元县人民政府的《土地权属决定书》是相一致的，认定原告“门头山”征地地块面积是101.89平方米。证据6真实性无异议，但是认为水利部门在建设防洪工程时依据的是《防洪法》，而不是《土地管理法》。第三人质证意见为：证据1三性无异议。证据2、3、4三性无异议，但对待证事实有异议，认为均待证不了原告要待证的事实，其中证据2证实争议地块原来是由吴荣库承包，2005年之后才换给原告，面积是101.89平方米，防洪堤征用土地登记表登记的土地面积，是村民自己所指，存在重复丈量，把国有河滩归在自己名下的情况，原告在该表格上登记的面积是原告自己的主张。证据5关联性有异议，认为2000年地还不是原告经营管理的，待证不了原告要待证的事实。证据6无异议，但认为该证据可以待证原告的主张缺乏事实依据。
对被告庆元县水利局提交的证据，原告质证意见为：证据1真实性无异议，但对待证事实有异议，认为该组证据并没有关于被告征收土地的批文。证据2、3、4、5真实性无异议，关联性有异议，认为证据2并没有把原告其他的土地性质测绘进去，证据3只是对土地的补偿，并未涉及安置这块，证据4被告庆元县水利局拨给被告庆元县淤上乡人民政府100万元是统筹的，并未涉及原告101.89平方米以及其他土地，证据5证明101.89平方米是耕地，但未证明原告其他土地是溪滩或者荒地。被告庆元县淤上乡人民政府及第三人对被告庆元县水利局提交的证据均无异议。
对第三人提交的证据，原告质证意见为：对证据1、2、3均有异议，证据1证实丈量时是由村委组织，乡长监督以及村民一起，有4方人员在场，并非原告私自丈量，没有把国家荒山丈量进来，也不存在重复丈量的可能，1771平方米最终得到乡政府确认，照片上也清楚显示涉案地块为耕地。证据2会议记录并没有召集村民代表，只是单方面进行确认，没有法律依据。证据3公示的数字和水利局测绘的数字不对应，水利局是5666多平方米，而公示的是9000多平方米。被告庆元县水利局质证意见为：对证据1、2、3均有异议，认为证据1只能证实当时地貌已经荒了，种了竹子而不是耕地，不能体现多少面积为耕地，多少是原告的，多少是其他村民的。证据2、3说原告有101平方米耕地，有1470平方米旱地，是不真实的。从庆元县人民政府的《土地权属决定书》、原告提供的证据及被告庆元县水利局提供的淤上乡淤上村“门头山”用地平面图可以看出原告在涉案地块只有101.89平方米耕地，根本不存在有1470平方米旱地这个事实。被告庆元县淤上乡人民政府质证意见为：对证据基本没有意见，补充说明证据2、3显示时间为2015年11月24日，证实原告提交的防洪堤征用土地登记表是在第三人公示的土地表发放之前，是一份草纲，并不是真实的，原告的耕地面积是101.89平方米，因为第三人在政策处理过程中为了使政策处理正常进行额外的满足了原告的无理要求，所以才会出现1470平方米的旱地这个情况。
本院对证据作如下认证：原告提交的证据1、3、6，符合证据规则，三性予以确认。原告提交的证据2中的淤政〔2014〕17号《关于淤上村吴跃宽承包地纠纷案件移送处理的报告》、立案审批表、庆政土决字（2014）1号《土地权属决定书》、丽政复决〔2014〕39号《行政复议决定书》、EMS快递查询单、《关于要求新建淤上村黄沙洋至吾桐潭尾、水尾亭至店后山新桥防洪堤及店后山官坝的报告》、承诺书、告示、安溪溪防洪堤红线图、关于淤上乡淤上村“对面山”地类情况说明、淤上乡淤上村范围图、淤上乡淤上村“对面山”用地平面图，证据4、5，被告庆元县水利局提交的证据1、2、5，第三人提交的证据1，真实性予以确认。原告提交的证据2中的淤上乡安溪溪淤上段防洪堤征用土地登记表，形成的真实性予以确认。被告庆元县水利局提交的证据3、4及第三人提交的证据2、3，与本案审查的行政行为无关，不作认定。上述证据待证事实和证明力部分涉及案件事实，本院将结合全案证据作综合认定。
本院经审理认定以下事实：原告吴耀宽为庆元县淤上乡淤上村村民。2002年，其与吴荣库签订便地协议换得吴荣库位于庆元县淤上乡淤上村“门头山”地块用于种植竹子的土地，四至：上至荣福田，下至一队田，左至溪，右至丰树。原告在该地种植竹子进行经营管理。后原告与案外人范良标在该地块产生土地权属纠纷，经庆元县人民政府庆政土决字（2015）1号《土地权属决定书》认定，淤上乡淤上村“门头山”地块四至：上至荣福田，下至一队田，左至溪，右至丰树，权属为淤上乡淤上村第四村民小组所有，承包经营权人为原告吴耀宽。
2003年6月11日，丽水市水利局以丽水利建〔2003〕70号《丽水市水利局关于庆元县河道整治规划审查意见的函》，同意被告庆元县水利局《庆元县河道整治规划》。2007年3月23日被告庆元县水利局以庆水利〔2007〕29号《关于要求批准实施<庆元县安溪流域防洪避洪规划>、<庆元县竹口溪流域防洪避洪规划>的请示》向庆元县人民政府请示批准实施庆元县安溪、竹口溪流域防洪避洪规划。庆元县人民政府以庆政发〔2007〕20号《庆元县人民政府关于同意县水利局〔2007〕第29号实施安溪、竹口溪流域防洪避洪规划的批复》同意被告庆元县水利局组织实施。
2012年12月21日，第三人庆元县淤上乡淤上村村民委员会向被告庆元县淤上乡人民政府提交了《关于要求新建淤上村黄沙洋至吾桐潭尾、水尾亭至店后山新桥防洪堤及店后山官坝的报告》，申请新建淤上村黄沙洋至吾桐潭尾、水尾亭至店后山新桥防洪堤及店后山官坝。2014年10月被告庆元县水利局根据规划，对庆元县淤上乡淤上村安溪流域淤上段河道两岸防洪堤进行施工建设，根据测绘和图纸设计要求，建设该防洪堤工程需要使用沿溪部分农户的土地。现原告认为两被告非法侵占原告耕地，侵犯了其土地承包经营权，向本院提起诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国防洪法》规定，被告庆元县水利局有负责编制本行政区域内防洪规划、组织防洪工程建设的法定职责。其系涉案防洪堤工程项目的业主单位，该工程由其负责实施，并由第三人庆元县淤上乡淤上村村民委员会负责政策处理工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。而被告庆元县淤上乡人民政府系协助被告庆元县水利局和第三人做好相关政策处理工作，并未在涉案防洪堤工程建设过程中实施用地行为，故被告庆元县淤上乡人民政府非本案适格被告。因此，原告对被告庆元县淤上乡人民政府的起诉，应予驳回。
《中华人民共和国防洪法》第十六条规定：“防洪规划确定的河道整治计划用地和规划建设的堤防用地范围内的土地，经土地管理部门和水行政主管部门会同有关地区核定，报经县级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后，可以划定为规划保留区；该规划保留区范围内的土地涉及其他项目用地的，有关土地管理部门和水行政主管部门核定时，应当征求有关部门的意见。规划保留区依照前款规定划定后，应当公告……”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案中，被告庆元县水利局既未依照《中华人民共和国防洪法》第十六条的规定，将防洪规划建设的堤防用地范围内的土地经有关部门批准后划定为规划保留区并公告，也未依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第六十一条的规定，办理相关用地审批手续，故该用地行为违法。因此，本院对被告庆元县水利局提出的建设防洪堤属公益事业，淤上村两委也作出承诺保证无障碍施工，程序合法，不存在违法征用土地的辩解不予采纳。鉴于该防洪堤工程涉及社会重大公共利益，结合工程现状，所用土地已不具有返还的现实可能性，故应确认其用地行为违法。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决如下：
一、驳回原告吴耀宽对被告庆元县淤上乡人民政府的起诉；
二、确认被告庆元县水利局在庆元县淤上乡淤上村安溪流域淤上段防洪堤工程建设过程中用地行为违法；
三、驳回原告吴耀宽的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告庆元县水利局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 吴晓明
代理审判员 徐婉君
人民陪审员 张宇明
二〇一七年一月三日
书 记 员 王 云
附相关法律条文：
《中华人民共和国防洪法》
第十六条防洪规划确定的河道整治计划用地和规划建设的堤防用地范围内的土地，经土地管理部门和水行政主管部门会同有关地区核定，报经县级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后，可以划定为规划保留区；该规划保留区范围内的土地涉及其他项目用地的，有关土地管理部门和水行政主管部门核定时，应当征求有关部门的意见。
规划保留区依照前款规定划定后，应当公告。
《中华人民共和国土地管理法》
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
第六十一条乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
……
（十）不符合其他法定起诉条件的。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
……
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。