安康铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）陕7101行初57号
原告西安钊坤建筑劳务有限公司。
法定代表人秦维兰，总经理。
委托代理人李来来，北京市君致律师事务所西安分所律师。
被告汉滨区人力资源和社会保障局。
法定代理人杨大怀，局长。
委托代理人王康平，男，汉滨区人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人魏升，男，汉滨区人力资源和社会保障局工作人员。
原告西安钊坤建筑劳务有限公司（以下简称“西安钊坤公司”）不服被告汉滨区人力资源和社会保障局（以下简称“汉滨区人社局”）作出的责令改正决定，于2017年3月20日向本院提起诉讼，本院当日受理后，于2017年3月22日向被告汉滨区人社局送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2017年4月11日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人李来来，被告的委托代理人王康平、魏升到庭参加诉讼，原告的法定代表人秦维兰、被告的法定代表人杨大怀未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告汉滨区人社局于2016年9月18日作出汉区人社监令字[2016]10号《责令改正决定书》，其主要内容为14名农民工投诉西安钊坤公司，称该公司未向农民工发放2015年4月至2016年1月在中广国际项目二次结构工程中的20余万务工工资。经调查核实，西安钊坤公司违法将中广国际项目中的部分工程转包给没有资质的各个施工队，然后各施工队自行组织工人施工。由于该非法转包的行为已严重损害了劳动者的合法权益，引发了多名农民工集体上访。根据对投诉人徐涛、文厚治等农民工提供的资料进行审核和调查取证后，确认14名农民工的249568元工资尚未支付。根据《劳动保障监察条例》、《陕西省劳动监察条例》等法律法规之规定，责令西安钊坤公司在五个工作日内支付徐涛、文厚治等14名农民工工资，共计249568元，并将发放工资名册报送汉滨区人社局劳动保障监察大队备案。
原告西安钊坤公司诉称，2016年10月原告收到被告《责令改正决定书》，原告认为被告没有履行法定职责，认定事实错误：第一，在中广国际工程项目中，原告从未拖欠任何二次结构务工工人工资，工资均已按照阶段完成工作进度全部支付，根本不存在未支付工人工资的情况。第二，《责令改正决定书》中确认各个施工队自行组织工人施工，也就是承认工程款先全部发放到施工队后再发放到工人个人。被告是否调查过二次结构施工队负责人，在原告没有拖欠工程款的情况下，施工队负责人是否存在挪用工程款，是否故意拖欠工人工资的问题？第三，原告承包的中广国际工程项目在建设途中因总承包方与开发商产生纠纷，原告已中途退出，尚有合同约定的部分工程未完成，被告并不能确认十几名工人和截止目前的工程量及应该拿到多少工资才是公平合理，不能仅凭工人一方之词确认工资。2015年底，同样是这批工人到政府上访，后来全部工程款已发放到个人，此后工程再未开工，同样一件事情，不能进行两次处理。第四，2016年10月19日被告工作人员前往原告处，要求原告与二次结构工程的工头重新对账，此行为推翻了《责令改正决定书》，表明《责令改正决定书》没有经过正常程序，没有经过原告和二次结构工程工头认可，与事实不符。第五，二十余万元的巨资关系多方权益和企业的生存，希望查明事实。第六，被告提供的二次结构工程工人索要工资目录，有书面证据证明三名工人的工资早已结清。被告程序瑕疵、证据虚假、定性错误。第一，投诉时间为2016年8月26日，被告发出《调查询问通知书》的时间为2016年8月22日，被告立案后未要求原告提供工资支付凭证等证据。第二，被告仅以包工头出具的欠条进行认定，且欠条为孤证。第三，投诉人为包工头，投诉事项为劳务费，而不是工资。综上，请求法院判决撤销汉滨区人社局作出的汉区人社监令字[2016]10号《责令改正决定书》。
原告西安钊坤公司为证明其主张，向本院提交欠条3份。拟证明徐涛、胡登余、陈明平三人工资已经结清。
被告汉滨区人社局辩称：第一，被告作出的《责令改正决定书》，主体合法，程序合法，适用法律正确，证据充分，事实清楚。根据《劳动法》、《劳动保障监察条例》及有关通知，被告具有对各类流动施工总承包企业、劳务和专业分包企业在汉滨区内正常施工期间实施劳动监察并作出具体行政行为的法定职能。被告于2016年8月26日对投诉人的书面投诉予以立案查处，于2016年8月22日向原告送达了调查询问通知书，依法展开调查，根据调查结果，于2016年9月27日向原告邮寄送达了《责令改正决定书》。被告进行立案、调查和作出改正决定均依据相关法律规定，认定的事实有9组证据证实，认定的事实清楚。第二，被告依法要求原告提供投诉人工资支付凭证，但原告未在规定的时限内提供，在此情况下，被告依据投诉人提供的违法分包合同、工资欠条、工资表等相关证据确认原告拖欠工资的事实，符合法律规定。第三，根据投诉人提交的证据可以证明投诉人与原告之间存在事实劳动关系，原告将工程层层分包，班组负责人丁凡凯不具有用工主体资格，原告是具有工资支付义务的用工主体单位，其应监督丁凡凯按时足额或直接将工资发放到投诉人手中。另外，原告与丁凡凯之间的二次结构工程因项目总承包与开发商之间产生纠纷而终止，原告与丁凡凯在工程结算中争议较大，鉴于被告无权判定工程款争议金额，故无法断定原告是否足额拨付丁凡凯相关款项。因此，丁凡凯具有支付该项目费用的选择权。第四，2015年腊月25日，原告的负责人不知去向，导致70余名民工滞留在工地、围堵安康市人民政府。在此情况下，被告派员协调化解矛盾，并未立案查处，不存在重复处理。第五，2016年10月18日，被告工作人员在办理其他案件中，前往原告处核实《责令改正决定书》落实情况，督促原告与丁凡凯尽快结算，并非重新调查核实。第六，该项目因总承包方与开发商之间产生纠纷，施工终止后，三方工程款均存在较大争议，被告参加了多方协商会议，并联系原告、丁凡凯和投诉人就工程款结算进行协商，其目的是为了保护各方合法权益。第七，原告提供的关于二次结构工人索要工资目录，证明工资早已结清，系弄虚作假。标注“已清”的欠条实际已被新的欠条取代，且欠条上标注“已清”的事实发生在被告作出《责令改正决定书》之后。综上所述，被告调查的证据已充分证明原告为该案件的工资支付主体，对拖欠的工人工资负有不可推卸的责任，被告作出的改正决定合理合法，请求法院维护被告作出的责令改正决定，驳回原告西安钊坤公司的诉讼请求。
被告汉滨区人社局为证明其辩称，向本院提交如下证据：
第一组证据：立案审批表、投诉书、工资表3份、工资欠条14张、身份证复印件14份。拟证明案件来源以及投诉人被欠薪的事实。
第二组证据：汉区人社监旬字[2016]19号调查询问通知书、汉区人社监旬字[2016]20号调查询问通知书、送达回证2份、授权委托书2份。拟证明被告向原告和武汉新建总建设集团有限公司（以下简称“武汉新建公司”）发出《调查询问通知书》要求提供工资发放凭证和其他材料。
第三组证据：《建筑劳务施工合同》、企业信用信息公示报告。拟证明原告具有施工、用工主体资格。
第四组证据：建筑工程劳务施工合同（二次结构工程）。拟证明丁凡凯施工班组系二次结构工程实际施工班组。
第五组证据：询问彭金元、秦维刚、丁凡凯的笔录各1份。拟证明工程款拨付情况和原告拖欠工人工资的事实。
第六组证据：询问14名投诉人的笔录、欠条、身份证复印件各1份，丁凡凯签名确认的待发工资表。拟证明拖欠14名工人工资的事实。
第七组证据：证人丁凡凯的当庭证言。拟证明原告拖欠14名工人工资共计24万余元。
第八组证据：证人胡登余、徐涛的当庭证言。拟证明拖欠胡登余、徐涛工资的事实。
第九组证据：责令改正决定书、邮政特快专递单。拟证明被告向原告送达了《责令改正决定书》，行政执法程序合法。
第十组法律依据：《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动保障监察条例》、《陕西省企业工资支付条例》。
经当庭举证、质证，对各方当事人所举证据认证如下：
原告提交的证据：欠条系丁凡凯向陈明平、胡登余、徐涛出具，欠条上标注的“已清”字样不能证明系丁凡凯书写，故该组证据不予确认。
被告提交的证据：
第一组证据：可以证明被告收到投诉人提交的相关材料和被告立案的情况，对此证明内容予以确认。根据投诉书和立案审批表的内容确认投诉人为16名工人，不包括丁凡凯。
第二组证据：汉区人社监旬字[2016]20号调查询问通知书、送达回证、授权委托书，证明被告向原告的员工且为委托代理人秦维刚送达了《调查询问通知书》，故予以确认；被告向武汉新建公司发出汉区人社监旬字[2016]19号《调查询问通知书》及其送达回证，与本案没有关联性，不予确认。
第三组证据：原告没有异议，予以确认。
第四组证据：没有证据证明合同发包方“荣干团”的身份信息和其是否具有合法的合同主体资格，故该组证据不具有合法性，不予确认。
第五组证据：该组证据均为单一证据，且无其他证据相印证，不予确认。
第六组证据：丁凡凯给胡登余出具的欠条金额为24360元，与此后询问胡登余笔录、丁凡凯签名认可的工资表载明的24280元不一致，故对其中24280元的金额予以确认。该组其他证据能都相互印证，证明丁凡凯拖欠14名工人工资共计249568元，予以确认。
第七组证据：丁凡凯关于向14名工人出具欠条的陈述内容，有其他证据相印证，予以确认。其他陈述内容没有证据相印证，不予确认。
第八组证据：胡登余、徐涛证明丁凡凯拖欠其工资和丁凡凯更换欠条的内容，有其他证据相印证，予以确认。
第九组证据：责令改正决定书系被诉行政行为，不予认证；邮政特快专递单，原告无异议，予以确认。
根据本院确认的证据，对案件事实认定如下：2014年，安康市长寿房地产开发有限公司将位于安康市兴安东路的“中广国际工程”发包给武汉新建公司。2014年5月23日，武汉新建公司与西安钊坤公司签订了《建筑劳务施工合同》，武汉新建公司将中广国际框架结构、部分剪力墙结构工程发包给西安钊坤公司。丁凡凯转包了部分劳务工程，雇佣徐涛、文厚治等14名农民工进行劳务施工。2016年2月3日，“中广国际工程”的工人因欠薪问题到安康市人民政府上访，汉滨区人社局等有关单位介入后，部分工人工资得到支付。2016年2月3日至3月20日，丁凡凯向徐涛、文厚治等14名农民工出具欠条14张，后经丁凡凯确认，欠条合计金额249568元。2016年8月，“中广国际工程”的工人再次到安康市人民政府上访，要求支付拖欠工资。汉滨区人社局等相关单位协调未果后，汉滨区人社局于2016年8月22日向西安钊坤公司送达了《调查询问通知书》，要求西安钊坤公司在5个工作日内提供“中广国际工程”涉及所有务工人员工资发放表等10项材料。2016年8月26日，徐涛、文厚治等16名工人向汉滨区人社局投诉西安钊坤公司，称西安钊坤公司于2016年3月至8月未能开工，下欠16人工人工资共计288168元，要求保护其合法权益。当日，汉滨区人社局立案，于2016年9月18日作出汉区人社监令字[2016]10号《责令改正决定书》，责令西安钊坤公司在五个工作日内支付徐涛、文厚治等14名农民工工资，共计249568元，并要求将发放工资名册报送汉滨区人社局备案。汉滨区人社局于2016年9月27日向西安钊坤公司邮寄送达该决定书，西安钊坤公司于2016年10月8日签收。
本院认为，被告汉滨区人社局于2016年8月26日立案查处16名工人投诉欠薪案后，未明确要求原告西安钊坤公司针对16名工人投诉在限定期限内提供工资支付凭证等相关证据，在此情况下被告汉滨区人社局以丁凡凯出具的欠条认定原告西安钊坤公司欠薪金额，于法无据。被告汉滨区人社局在2016年8月22日基于不特定信访人投诉向原告西安钊坤公司发出的《调查询问通知书》，不能替代被告汉滨区人社局在收到16名工人投诉立案后应向原告西安钊坤公司发出的相关文书；被告汉滨区人社局依据《陕西省企业工资支付条例》第三十四条（发包人或者承包人违法将工程发包或者分包给不具备相应资质条件的单位或者个人，该单位或者个人拖欠劳动者工资时，劳动和社会保障行政部门可以责令发包人或者承包人先予支付。）作出的名为“责令改正决定”，实为“先予支付决定”。该决定涉及工人人数、工资标准、工作量及先予支付工资金额的认定，已超出指向性决定的范围。在尚未确定原告西安钊坤公司与丁凡凯之间工程款结算情况及工人工资给付情况下，决定先予支付金额，增加了原告西安钊坤公司的给付义务。在决定书中告知原告西安钊坤公司享有起诉的权利，表明该决定具有终局性。故该决定为行政处理决定，而非责令改正决定。依据劳动和社会保障部《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》第三十四条之规定，被告汉滨区人社局在作出行政处理决定前，应当告知原告西安钊坤公司，并听取其陈述和申辩，但被告汉滨区人社局在作出行政处理决定前未履行告知义务，属于程序违法；被告汉滨区人社局作出的责令改正决定，虽然依据《劳动保障监察条例》、《陕西省劳动监察条例》，但是无具体法条款项，属适用法律、法规错误。综上所述，被告汉滨区人社局作出的责令改正决定，主要证据不足，违反法定程序，适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项之规定，判决如下：
一、撤销被告汉滨区人力资源和社会保障局作出的汉区人社监令字[2016]10号责令改正决定。
二、由被告汉滨区人力资源和社会保障局在法定期限内对徐涛、文厚治等16名工人投诉“中广国际工程”欠薪一案重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告汉滨区人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 郭世军
审 判 员 李 璐
代理审判员 李 璇
二〇一七年五月十日
书 记 员 李 娇
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。