山西省晋中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋07行终62号
上诉人（原审被告）平遥县公安局，住所地：平遥县柳根西街99号。
法定代表人乔泽飞，局长。
委托代理人闫建亮，平遥县公安局经侦大队指导员。
委托代理人武彩仙，平遥县公安局法制大队民警。
被上诉人（原审原告）孟改日。
委托代理人左宝芳，系孟改日之丈夫。
原审被告晋中市公安局，住所地：晋中市榆次区龙湖大街。
法定代表人戎劲光，局长。
委托代理人常凯，晋中市公安局法制支队副支队长。
委托代理人许超，晋中市公安局法制支队民警。
孟改日诉平遥县公安局、晋中市公安局治安行政处罚、行政复议决定一案，原审被告平遥县公安局不服平遥县人民法院于2017年3月31日作出的（2016）晋0728行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2017年7月25日公开开庭审理了本案，上诉人平遥县公安局的委托代理人闫建亮、武彩仙，被上诉人孟改日及委托代理人左宝芳，原审被告晋中市公安局的委托代理人常凯、许超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明,2015年10月12日上午10时许孟改日因对公安机关对其丈夫左宝芳作出的伤情鉴定有异议，同他人到山西省公安厅大门口上访，期间孟改日有静坐行为。平遥县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，于2015年10月30日作出行罚决字（2015）000343号行政处罚决定，对孟改日作出行政拘留十日的行政处罚。2015年10月29日18时许，孟改日因反映左宝芳伤情鉴定一事，到北京中南海周边上访，被北京市警方训诫。平遥县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，于2015年10月30日作出行罚决字（2015）000338号行政处罚决定书，对孟改日作出行政拘留十日的处罚。孟改日不服于2015年12月2日向晋中市公安局提出行政复议申请，晋中市公安局于当日受理后依法通知平遥县公安局答复，并在收到答复后进行了审查，于2016年1月29日作出了晋中公复决字（2016）10号行政复议决定书，维持了平遥县公安局的行政处罚决定，于2月1日邮寄送达孟改日。孟改日不服向平遥县人民法院提起行政诉讼，请求撤销平遥县公安局作出的行罚决字（2015）000343号、000338号行政处罚决定书和晋中市公安局作出的晋中公复决字（2016）10号行政复议决定。原审认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。因此平遥县公安局对孟改日的有关行为具有作出治安行政处罚的法定职权，其行政执法主体适格。国务院《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出的信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第四十七条第二款规定，违反本条例第十八条、第二十条规定，信访人经有关国家机关人员劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序在。本案中孟改日实施了到北京中南海非正常信访接待地区上访的行为和山西省公安厅门口同他人静坐行为，对此平遥县公安局可以依法处理。本案中平遥县公安局对孟改日作出拘留十日限制人身自由的行政处罚，属于最为严厉的一种人身罚，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，依法应当经行政机关负责人集体讨论决定。但平遥县公安局在法定举证期限十日内并未提供该方面的证据，故其处罚程序应视为违法。晋中市公安局复议决定对平遥县公安局上述程序违法行为未能复议纠正，应视为违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销平遥县公安局作出的行罚决字（2015）000338号和行罚决定字（2015）000343号行政处罚决定书及晋中市公安局作出的（2016）10号行政复议决定书。
上诉人平遥县公安局上诉称，原审认定我局对孟改日作出的行政处罚决定程序违法，认为该行政处罚应当经行政机关负责人集体讨论。我局认为被上诉人孟改日明知到山西省公安厅、北京中南海周边上访的行为违法，仍多次实施的事实清楚、情节简单，证据确实充分。被上诉人孟改日2014年、2015年多次到山西省××北京市上访，无视我局及北京市局对其的劝解、警告。我局于2015年10月30日经有关领导及办案民警集体研究，根据法律规定，经过层层审批决定对被上诉人孟改日的两次扰乱单位、公共场所秩序的违法行为分别处以行政拘留十日的处罚。该处罚符合法律规定，没有程序违法。请求二审法院撤销一审判决，维持我局作出的行政处罚决定。
被上诉人孟改日答辩称，我不服平遥县公安局的鉴定，他们是造假害我们，我向各级政府都反映过这个情况，去山西省公安厅也是反映鉴定问题，我没有扰乱山西省公安厅的秩序，我去中南海上访是因为我坐错车了，请求二审公正公平判决，维护我们的合法权益。
原审被告晋中市公安局的参诉意见是，2015年12月2日，我局收到孟改日不服平遥县公安局作出的行罚决字（2015）000338号、000343号行政处罚决定而进行的行政复议申请，经审查后于当受理，并向孟改日开具了受理通知书。同日我局将行政复议申请书副本送达平遥县公安局，并要求其在收到此副本十日内提交书面答复以及相关证据材料。平遥县公安局于2015年12月7日，向我局提供了该案件的行政复议答复书以及相关证据材料。我局在收到上述材料之后，对平遥县公安局作出的具体行政行为，从程序、证据方面进行全面审查，后经研究讨论认为平遥县公安局对原告孟改日作出的具体行政行为适当，决定维持。我局于2016年1月29日作出了涉诉行政复议决定并通知孟改日，后于2016年2月1日将行政复议决定书邮寄送达至孟改日现住址所在地。基于以上事实，我局作出的行政复议决定符合《公安机关办理行政复议案件程序规定》的法定程序。综上所述，我局作出的晋中公复决字（2016）10号行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，请求二审撤销一审判决，维持平遥县公安局作出的处罚决定和我局作出的行政复议决定。
上诉人平遥县公安局在一审法定期间提供了以下证据：1.受案登记表；2.传唤证；3.行政处罚告知笔录；4.被行政拘留人家属通知书；5.行政拘留执行回执；6.对孟改日询问笔录；7.对左宝芳询问笔录；8.对赵金仙询问笔录；9.对孔秀峰询问笔录；10.北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书；11.视频资料光盘。
上诉人平遥县公安局在二审期间提供了以下证据材料：1.呈请行政处罚报告书（2014年7月30日）；2.呈请行政处罚报告书（2014年11月6日）；3.呈请行政处罚报告书（2015年10月30日）；4.呈请行政处罚报告书（2015年11月6日）；5.刘兴政的情况说明；6.郝俊秀的情况说明；7.贾东祥的情况说明；8.李续明的情况说明；9.郝音庆的情况说明。
被上诉人孟改日在一审期间提供了以下证据：1、人民群众来访介绍信六份；2、平遥县公安局行政处罚公告告知；3、照片打印件十三张；4、中央政法委出台的关于处理上访人员的要求规定；5、救助人员乘车返乡证明；6、左宝芳的残疾人证复印件。
被上诉人孟改日在二审期间提供了照片一张，说明孟改日2015年10月30日被平遥县公安局关押的情形。
原审被告晋中市公安局在一审法定期间提供了以下证据：1.行政复议申请受理通知书；2.行政复议提交答复通知书；3.平遥县公安局行政复议答复书；4.行政复议决定书送达回执。
上述各方当事人在一审中提供的证据均经原庭审质证并随卷移送本院。经二审庭审质证，本院对证据的分析、认证同一审一致。关于上诉人平遥县公安局、被上诉人孟改日在二审中提供的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，在一审中无正当理由未提供而在第二审程序提供，本院不予采纳。
根据以上证据及开庭审理，本院查明的事实同一审一致。
本院认为，本案的争议焦点是平遥县公安局对孟改日作出的行罚决字（2015）000338号、000343号行政处罚决定书及晋中市公安局的行政复议程序是否合法。从职权上讲，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条的规定，公安机关对扰乱公共秩序等具有社会危害性的违法行为，有权进行治安管理处罚。以及根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，平遥县公安局对本案有管辖权。从证据上讲，平遥县公安局提供的对孟改日、左宝芳的询问笔录、对赵金仙的询问笔录及现场监控录像可以认定孟改日于2015年10月12日上午同他人前往山西省公安厅上访，并有静坐行为，该行为扰乱了山西省公安厅的单位秩序；平遥县公安局提供的对孟改日的询问笔录及北京市公安局西城分局府右街派出所对孟改日的训诫书，可以认定孟改日于2015年10月29日前往北京中南海地区上访，并被训诫，扰乱了北京中南海地区的公共秩序。涉诉行政处罚证据充分。从程序上讲，平遥县公安局在作出涉诉行政处罚前依法告知了孟改日拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，同时告知了其依法享有陈述、申辩的权利，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第一款的规定。关于原审认定平遥县公安局对孟改日作出拘留十日的行政处罚依法应当经行政机关负责人集体讨论决定，但平遥县公安局在法定举证时限十日内并未提供该方面的证据，故处罚程序应视为违法一节，首先，根据行政诉讼法第六十七条的规定，被告举证时限为十五天而非十天，一审认定举证时限为十天，于法无据。其次，治安管理处罚法第九十五条规定，在调查结束后，公安机关根据不同的情况，对确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定。平遥县公安局对涉诉违法行为是否情节复杂或是否属于重大违法行为的认定拥有自由裁量权。就涉诉案件，平遥县公安局结合案件情节和具体情况经过相应的审批，径行作出处罚决定并不违反相关法律规定。晋中市公安局提供的证据可以证明其复议程序的合法性。上诉人平遥县公安局的上诉理由及原审被告晋中市公安局的意见，本院采纳。综上，原审认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销平遥县人民法院（2016）晋0728行初5号行政判决；
二、驳回孟改日的诉讼请求。
一、二审案件受理费共一百元，由被上诉人孟改日负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵保军
审判员 陈雪平
审判员 张晓峰
二〇一七年八月一日
书记员 路 璐