吉林省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）吉行立终字第163号
上诉人（原审起诉人）松原市鑫基发房地产开发有限公司。住所地：松原市前郭尔罗斯蒙古族自治县育才街。
法定代表人：付小平，董事长。
上诉人松原市鑫基发房地产开发有限公司（以下简称鑫基发公司）因与前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府（以下简称前郭县政府）行政其他一案，不服松原市中级人民法院（2015）松行立初字第58号行政裁定，向本院提起上诉。
上诉人鑫基发公司上诉称，原审裁定认定事实错误，适用法律错误，依法应予以撤销。一、（2015）松行立初字第58号《行政裁定书》认为涉案《协议书》与行政管理职能并无必然联系，双方为平等主体并不存在行政管理关系，属于事实认定错误。（一）案件基本事实为：1、上诉人投资人与前郭县政府就商业开发达成初步共识，设立上诉人公司。上诉人投资人是应前郭县政府邀请到松原市进行投资，在与前郭县政府就涉案土地转让开发达成初步意向的情况下，于2011年3月8日在松原市依法设立有限责任公司。前郭县政府于2011年3月15日向前郭县城乡建设投资开发有限公司出具《授权委托书》一份，具体内容如下：“兹有前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府授权前郭县城乡建设投资开发有限公司与松原市鑫基发房地产开发有限公司洽谈项目招商具体事宜。前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府对前郭县城乡建设投资开发有限公司在项目招商过程中所签署协议予以认可并承担相应法律责任。本授权书有效期为2011年3月至2011年10月。”2、2011年3月15日，前郭县政府委托前郭县城乡建设投资开发有限公司与上诉人签订《协议书》一份，主要内容为：（1）前郭县城乡建设投资开发有限公司受前郭县政府委托对位于前郭县沿江南路、查干淖尔大街、沿江路与合达大街围合区域对外招商；（2）2011年10月初，该项目进入农用地征收、转用和招拍挂程序；（3）鑫基发公司以招拍挂方式取得该项目用地使用权，并交纳项目投资保证金13000万元；（4）鑫基发公司如果2011年10月后，取得该项目用地使用权，保证金转为履约金，如果2011年10月末前未取得该项目用地使用权，前郭县政府则在2011年10月末前全额返还鑫基发公司所交纳的项目保证金，并支付鑫基发公司银行同期最高贷款利率利息，前郭县政府承担连带偿还责任。3、前郭县政府出具《会议纪要》，认可了《协议书》，并对积极履行行政管理职能、支持上诉人取得项目用地使用权作出承诺。2011年3月24日，前郭县政府常委副县长孙世军组织县政府对各相关部门对郭尔罗斯新城区建设招商问题，形成《会议纪要》一份对招商项目进行推动，确定“一、县政府授权县城乡建设投资开发有限公司以项目招商的方式向松原市鑫基发房地产开发有限公司收取项目投资保证金13000万元，用于郭尔罗斯新城区征地和基础设施建设。二、收取保证金期限为2011年3月至2011年10月初。如到期未能返还保证金，则县政府对位于前郭县沿江南路、查干淖尔大街、沿江路与合达大街围合区域进行征收、转用和招拍挂，并支持投资企业以合法方式取得该项目用地使用权。”4、上诉人按照《协议书》及《会议纪要》要求支付保证金。截止到2011年10月28日，上诉人先后向前郭县城乡建设投资开发有限公司付款十二笔，付清了协议约定的13000万元项目投资保证金。5、前郭县政府已经履行的行政程序及行政收费情况。2012年3月7日前郭县政府安排其下属的房屋征收办公室向上诉人收取了1250万元的房屋补偿款。前郭县政府于2012年3月25日协调县规划局为上诉人出具了涉案的43万平方米土地的《建设项目选址意见书》（选字第2012004号）。之后，前郭县政府下属的各行政机关又向上诉人多次收取费用。截止到2013年4月23日，上诉人已经累计交纳了15985万元。期间，2013年2月4日，前郭县政府才发布了《前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府关于预征收土地的通告》，决定预征收涉案土地在内的集体土地。但是时至今日，前郭县政府承诺的征收转用、招拍挂程序仍未有实质性进展，涉案土地上的原产权人至今尚未完成搬迁。6、前郭县政府向上诉人投资人所在地莘县人民政府致《函》承认《协议书》、《会议纪要》的效力。2015年7月，前郭县政府给莘县人民政府发来《前郭尔罗斯蒙古族自治县人民政府关于解决鑫基发房地产开发有限公司投资合作开发有关事宜的函》，同意如果上诉人不再开发，分期分批退还收取上诉人的各种费用。平等主体之间协商事项，不可能出现一方发出政府公函的情形！政府公函是一种单方面作出的，无协商余地的确定的文书。公函是对协议和纪要的认可和强调，更加说明政府此前的作为属于具体行政行为。（二）依据现行法律法规的规定，集体土地的征收及国有土地使用权的出让属于具体行政行为，国有土地使用权出让合同属于典型的行政协议。（三）《协议书》及《会议纪要》作为一个整体构成了行政协议双方的全部权利义务。原审法院故意忽略《会议纪要》及整个履行过程，仅依据《协议书》来认定事实，存在以偏概全，必然导致事实认定错误。二、原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项作出裁定属于适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款规定“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”上诉人认为，上诉人与前郭县政府之间的行政协议纠纷符合《行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”原审法院适用《行政诉讼法》第四十九条第（四）项作出裁定不予立案属于适用法律错误。三、原审法院法官在立案过程中，存在违反《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》的违纪行为。原审法院滥用手中的权力，客观上为上诉人行使诉权设置障碍，给上诉人行使诉权摆了一道“绊马索”。综上，《授权委托书》、《协议书》及《会议纪要》作为一个整体确定的行政协议充分体现了前郭县政府作为县级以上人民政府对土地的行政管理职能以及协议双方的不平等性，协议的目的在于前郭县政府通过招商引资，从而实现其旧城改造的公共利益和土地出让的行政管理目标。该行政协议符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定的“行政机关为实现公关利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”上诉人所提诉讼符合《行政诉讼法》第十二条及上述司法解释关于受案范围的规定。请求1、判令撤销吉林省松原市中级人民法院2015年8月12日作出的（2015）松行立初字第58号《行政裁定书》；2、责令吉林省松原市中级人民法院立案受理。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”从以上规定可以看出，行政协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政机关，而本案诉争的协议书系平等主体鑫基发公司与前郭县城乡建设投资开发有限公司之间签订的，前郭县政府未曾与鑫基发公司签订协议。从协议内容看亦不属于为履行行政职责，实现公共利益或行政管理目标而签订的。故涉案协议书应不属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。综上，上诉人鑫基发公司的诉请事项不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审裁定对鑫基发公司的起诉不予立案并无不当。上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 梁天蓝
代理审判员 杨丽娜
代理审判员 孙 妍
二〇一五年十一月十六日
书 记 员 王东波