中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申368号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：宋午宁，男，1969年12月28日出生，汉族，住江苏省。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：徐颺，女，1970年1月3日出生，汉族，住江苏省。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏省镇江市人民政府。住所地：江苏省镇江市南徐大道**号。
法定代表人：张ＸＸ，该市人民政府市长。
宋午宁、徐颺因诉江苏省镇江市人民政府（以下简称镇江市政府）房屋征收补偿决定一案，不服江苏省高级人民法院（2017）苏行终1038号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员耿宝建、审判员白雅丽组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
宋午宁、徐颺于2016年11月22日以镇江市政府作出的房屋征收补偿决定违法、侵犯其合法权益为由，向江苏省镇江市中级人民法院起诉，请求撤销镇江市政府于2016年5月27日作出的镇房征补字2016年第1号《镇江市人民政府国有土地上房屋征收补偿决定》（以下简称1号《补偿决定》）。
一审法院查明：2013年3月15日镇江市政府作出镇房征字2013年第4号《国有土地上房屋征收决定书》（以下简称4号《房屋征收决定》），同日发布镇房征告字2013年第4号《国有土地上房屋征收决定公告》，决定对岗子下片区旧城改造项目范围内的房屋实施征收。镇江市政府房屋征收办公室（以下简称镇江市征收办）作为本项目的房屋征收部门，委托江苏省镇江市润州区房屋征收和拆迁安置中心（以下简称润州区征拆中心）承担房屋征收与补偿的具体工作。征收补偿方案确定的签约期限为2013年3月15日至2013年6月30日。同时告知诉讼、复议的期限和途径。
宋午宁、徐颺为夫妻关系。宋午宁所有的江苏省镇江市××河（以下简称××河）1号208、209室、307室、308、309室和徐颺所有的××河1号108、109室房屋均在本项目的征收范围内。镇房权证润字第××号、第××号、第××号、第××号房屋所有权证项下房屋分别是××河1号208、209室，307室，308、309室，108、109室；证载建筑面积分别为65.7平方米、46.36平方米、93.46平方米和110.7平方米，除307室房屋载明为办公，其余均未载明设计用途。《建设工程规划许可证》（编号000234号）显示被征收房屋所在建筑的建设项目名称为网点房。上述被征收房屋均设有抵押权，抵押权人为镇江市融资担保有限公司，抵押期限为2015年1月26日至2020年1月25日。
2013年2月6日，经公证，按照被征收人多数投票选择的方式确定岗子下项目1号区域房屋征收评估机构为江苏苏润土地房地产估价咨询有限公司（以下简称苏润公司）。2013年2月18日镇江市征收办发布通告：1号区域房屋征收评估机构为苏润公司。2015年8月6日苏润公司对宋午宁、徐颺的被征收房屋进行了评估，于2015年8月7日将分户评估报告送达宋午宁、徐颺，宋午宁、徐颺等被征收人于2015年8月10日对评估结果提出异议，后经苏润公司复核，评估结果未有变化，复核结果书面告知被征收人后，被征收人在规定期限内未向评估专家委员会申请鉴定。
2016年5月27日镇江市政府作出1号《补偿决定》，决定对宋午宁、徐颺的上述房屋进行征收，主要内容是：宋午宁、徐颺被征收房屋的产权、面积情况（略）。宋午宁、徐颺在××河1幢308、309室楼顶自行建有95.9平方米的房屋，后经江苏省镇江市润州区国有土地房屋征收未登记建筑认定工作领导小组（以下简称润州区未登记认定小组）认定该未经登记建筑不予补偿安置。未经登记建筑认定处理意见送达被征收人后，被征收人未申请复核。按规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托已经确定的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法的有关规定评估确定。根据苏润公司对被征收人停产停业损失的评估结果来看，该结果低于本项目统一协商的标准，故以项目统一协商的标准确定停产停业损失补偿费更有利于被征收人。因房屋征收部门与被征收人至今未能达成房屋征收补偿协议，故房屋征收部门报请镇江市政府作出房屋征收补偿决定。为维护公共利益，保障房屋征收顺利实施，镇江市政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋征补条例》）第十七条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十六条，《镇江市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称《镇江市征补办法》）第二十四条、第二十五条、第二十八条、第三十二条、第三十四条、第三十五条的规定，对被征收人宋午宁、徐颺作出如下补偿决定：一、鉴于被征收人宋午宁、徐颺所有的上述被征收房屋均在其婚后购得，且房屋现状为整体使用，故决定对两被征收人合并补偿安置。二、若两被征收人选择货币补偿，房屋征收部门按苏润公司2015年8月6日出具的房屋征收评估结果，支付两被征收人房屋价值补偿款人民币5531679元（含室内装饰装修补偿款人民币242595元），并支付搬迁费人民币18974元，停产停业损失补偿费人民币317345元，移位费人民币2748元，其他补贴费人民币6000元。两被征收人应得货币补偿总款为人民币5876746元。三、若被征收人选择房屋产权调换，房屋征收部门提供江苏省镇江市××路（以下简称××路）243-2号（设计编号2011-建-021《建筑工程施工图》表述为新城市花园四期3号楼）的商业网点房屋（位置为设计编号2011-建-021《建筑工程施工图》轴线②-④）与被征收人进行产权调换，其中，一层三间建筑面积110平方米左右，评估单价为19876元/平方米；二层建筑面积140平方米左右，评估单价为11926元/平方米；三层建筑面积150平方米左右，评估单价为9938元/平方米；最终以房管部门核定的建筑面积为准，双方按实结算产权调换差价款。四、被征收人宋午宁、徐颺应当在收到本决定书之日起15日内将××河1号208、209室；××河新村1幢307室；××河1幢308、309室和××河1号108、109室房屋腾空，并与润州区征拆中心办理房屋征收补偿安置和移交手续。由于上述被征收房屋均设有抵押权，故须待被征收人与抵押权人镇江市融资担保有限公司重新设立抵押权或被征收人清偿债务后方可实施补偿安置。宋午宁、徐颺不服，遂提起本案诉讼。
一审另查明：苏润公司的评估方法为收益法，参照周边营业房租金，资本化率7%：评估结果为沿丁卯桥路负1层营业房单价12894元/平方米，沿丁卯桥路1层营业房单价25815元/平方米，沿丁卯桥路2层营业房单价15489元/平方米，共计房屋补偿款5289084元，装饰装修补偿款242595元。另计搬迁费18974元，移位或初装费2748元，其他补助（铁皮棚）6000元。
关于该征收项目××河1号营业房的停产停业损失补偿费，经征收实施单位与被征收人（已签订征收补偿协议的业主）协商，达成按照每月停产停业损失补偿以房屋评估价的5‰计算，共计12个月的共识。镇江市政府按此标准计算宋午宁、徐颺房屋的停产停业损失补偿费共317345元，该标准高于按照实际经营情况评估所得的停产停业损失补偿费（宋午宁为46532元；徐颺为0元）。
一审审理期间，针对宋午宁、徐颺提出的遗漏部分移位费用、空气置换系统、电动窗帘、广告牌、封闭过道等补偿问题，镇江市政府委托苏润公司进行补充评估，提出两套补偿方案：方案一（电动窗帘按移位计算），共增加补偿费用39960元；方案二（电动窗帘按收购计算），共增加补偿费用52278元。宋午宁、徐颺认为应收购空气置换系统、电动窗帘，但相关估价过低。
一审法院认为：一、关于职权依据。依据《房屋征补条例》第四条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。本案中，镇江市政府依法具有作出房屋征收决定和房屋征收补偿决定的职权，镇江市征收办具有组织实施相关房屋征收与补偿工作的职权。二、关于征收决定应否继续执行。2013年3月15日镇江市政府作出征收决定，依法公告并告知了复议、诉讼权利，从宋午宁、徐颺维权、协调情况看，宋午宁、徐颺未能在法定期限内提起行政复议、诉讼，征收决定已经生效，应予依法执行。三、关于评估报告应否采信。1.关于评估机构的选择和评估程序。依据《房屋征补条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。第二十条之规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。本案中，经被征收人多数投票选择，镇江市征收办委托苏润公司为该征收项目1号区域房屋征收评估机构，该评估机构具有合法的评估资格，评估报告经送达、复核，宋午宁、徐颺未申请鉴定。评估机构的选择和评估程序并无不当。2.关于房屋单价的确定。被征收房屋层高均为3.4米，沿丁卯桥路负1层营业房门朝南，不面向主干道，沿丁卯桥路1、2层面向丁卯桥路主干道，该房屋与周边新建大型商业综合体有一定区别；评估机构选择参照相关营业房租金采取收益法进行评估，不违反法律规定，亦有事实依据；该单价能在该征收项目中统一适用。因此，评估确定的房屋单价并无不当。3.关于补充评估。镇江市政府针对宋午宁、徐颺提出的相关问题，经现场勘察、复核，进行补充评估，并无不当。宋午宁、徐颺提出应收购空气置换系统、电动窗帘，由于相关设施不是常用设备，双方关于价格难以达成一致，故不能采取收购方案，镇江市政府提出的移位方案并无不当。故一审法院采纳补充评估提出的移位方案。4.关于自建房的补偿。参照镇江市征收办《关于市区国有土地上房屋征收中对未经登记建筑调查、认定和处理的意见》第五条第三款之规定：1990年4月1日之后建成实际用于非居住和2004年12月31日之后建成实际用于居住的未经登记建筑，一律不予补偿安置。对于不予补偿安置的建筑，被征收人在征收签约期限内签约并按期搬迁交房的，可结合重置成新价给予适当补贴；超过征收签约期限签约的，一律不予补贴。宋午宁、徐颺在其房屋屋顶自建房屋95.9平方米，经宋午宁、徐颺申请，润州区未登记认定小组认定不予补偿。宋午宁、徐颺对此未申请复核。镇江市政府已经对该未登记建筑的装饰装修进行评估并予补偿，镇江市政府对此房屋不予补偿，并无不当。四、关于补偿方案的确定。《房屋征补条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，宋午宁、徐颺未选择安置方案，镇江市政府提供货币补偿和房屋产权调换两套方案供宋午宁、徐颺选择并无不当。但是由于行政行为应有确定性以便于执行，镇江市征收办考虑被征收人在协调中更倾向于货币补偿，建议如被征收人在本案一审判决生效之日起十五日内仍未对补偿方式作出选择，可以采用货币补偿方式对被征收人进行补偿。一审法院认为此方式既保护了被征收人的选择权，又便于裁判执行的确定性，予以采纳。综上所述，镇江市政府对宋午宁、徐颺作出的征收决定，符合法律规定，应予实施，鉴于镇江市政府对被征收房屋进行了补充评估，并增加了补偿金额，故应就原1号《补偿决定》进行变更。宋午宁、徐颺请求撤销1号《补偿决定》，没有法律和事实依据，一审法院不予支持。据此，一审法院于2017年5月19日作出（2016）苏11行初133号行政判决：一、变更镇江市政府于2016年5月27日作出的1号《补偿决定》决定主文第二项为：若两被征收人选择货币补偿，房屋征收部门按苏润公司的房屋征收评估结果，支付两被征收人房屋各项补偿款共计人民币5916706元（含房屋补偿款、室内装饰装修补偿款、搬迁费、停产停业损失补偿费、移位费、其他补贴费）。二、驳回宋午宁、徐颺要求撤销1号《补偿决定》主文第一项、第三项、第四项的诉讼请求。三、如宋午宁、徐颺在一审判决生效之日起十五日内未就1号《补偿决定》的安置方案进行选择，视为选择货币补偿方案。
宋午宁、徐颺不服一审判决，向江苏省高级人民法院上诉，请求撤销一审判决和镇江市政府作出的1号《补偿决定》。二审法院对一审法院认定的事实予以确认。二审法院以与一审判决基本相同的理由，于2017年11月20日作出（2017）苏行终1038号行政判决：驳回上诉，维持原判。
宋午宁、徐颺向本院申请再审，请求撤销一、二审判决和镇江市政府作出的1号《补偿决定》。主要事实和理由为：一、1号《补偿决定》所依据的事实不清：对涉案区域内房屋进行征收并非出于公共利益的目的；涉案征收补偿方案没有履行法定程序，不能作为给予被征收人补偿安置的事实依据；评估报告存在重大违法问题，不能作为确定征收补偿的有效依据。二、1号《补偿决定》违反了正当程序：对征收房屋的评估违反正当程序；没有履行告知被征收人陈述、申辩权利的程序。三、1号《补偿决定》违反法律规定且显失公平：对宋午宁、徐颺作出的货币补偿过低，不能保障宋午宁、徐颺的生活水平不下降、长远生计有保障；裁决的装饰装修价格过低且存在诸多漏项；裁决的产权调换不合理；补偿决定遗漏宋午宁、徐颺房屋楼顶95.9平米的建筑，该建筑不属于违章建筑。综上，一、二审法院认定事实不清、适用法律错误，为维护宋午宁、徐颺的合法权益，现申请再审。
本院认为：本案的核心问题是被申请人镇江市政府作出的1号《补偿决定》是否违法。由于被诉行政行为是被申请人作出的房屋征收补偿决定，故再审申请人宋午宁、徐颺关于涉案项目并非出于公共利益目的及征收补偿方案没有履行法定程序的主张不属于本案审查范围。被申请人采取多数决定的方式确定评估机构，于法有据。而评估机构的选定形成于4号《房屋征收决定》之前，程序有所不当，本院予以指正。但评估机构的选定过程与方式并未侵害再审申请人的实体合法权益。由于再审申请人对评估机构复核的评估结果未在规定的期限内向评估专家鉴定委员会申请鉴定，故被申请人将该评估报告作为补偿决定的依据并无不当。同时，涉案征收决定、补偿决定及相关安置补偿方案在征收项目推进过程中，再审申请人依法有多个环节和渠道提出意见和建议，其主张被申请人没有履行告知其陈述、申辩权利的正当程序的理由和依据不足，本院难以支持。对于空气置换系统、电动窗帘、广告牌等遗漏补偿部分的处理，一审法院基于上述物品不属于常用设备，认定选择移位方案并没有侵犯再审申请人的合法权益，该事实认定能够成立。由于××路243-2号的商业网点房屋系被申请人的成片规划安置房，并非仅针对再审申请人，被申请人提出的产权调换方案并无不当。因再审申请人屋顶95.9平米的自建房屋没有合法建设手续，且被润州区未登记认定小组确定为不符合补偿条件，被申请人对该建筑不予补偿的决定亦无不当。因此，再审申请人申请再审的事实和理由难以成立，本院不予支持。
综上，宋午宁、徐颺的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人宋午宁、徐颺的再审申请。
审判长 王晓滨
审判员 耿宝建
审判员 白雅丽
二〇一八年三月二十八日
书记员 李 璐