湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘03行终22号
上诉人（原审原告）王平，女，1965年2月10日出生，汉族，韶山市人，农民。
被上诉人（原审被告）韶山市公安局。
法定代表人贺剑鹏，该局局长。
委托代理人李勇，该局法制大队民警。代理权限为特别授权。
委托代理人张小虎，湖南典明律师事务所律师。代理权限为一般代理。
上诉人王平因与被上诉人韶山市公安局公安行政处罚一案，不服湖南省韶山市人民法院（2015）韶行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王平，被上诉人韶山市公安局的委托代理人李勇、张小虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2013年8月1日，原告王平到北京国家信访局上访后，与贺炳武等十余人在北京市内参观。在北京天安门地铁口时遇到执勤民警，民警发现原告王平等人身上携带有上访资料，判断他们是来上访，于是将其训诫后送往马家楼救济中心，然后由“驻京办”工作人员劝返，当日乘列车返回。当列车行至河北省保定火车站时，原告王平以接访人员未给其购买卧铺为由，与杨灵志一同在保定站下车，又返回北京入住原住宾馆。8月2日，宝玛安置区的杨建友、杨建军与杨灵志联系，约定来北京。8月5日原告王平与杨灵志及杨建友、杨建军准备去天安门，刚出天安门站地铁口时，民警查获他们四人携带有上访材料，了解其是上访人员，于是将其带入北京市公安局西城分局府右街派出所进行训诫，尔后送至马家楼救济中心，最后劝返回韶山。8月7日被告韶山市公安局发现原告王平等人的非正常上访行为对此调查，经调查原告王平的行为触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对其行政拘留10日。原告不服，曾在法定起诉期限内向法院提起诉讼，但未予立案。2015年6月4日原告王平再次起诉，请求确认被告所作的拘留行为违法并撤销其作出的韶公（清）决字［2013］第0196号《公安行政处罚决定书》。
原审认为，本案的争议焦点：一、原告王平的行为是否扰乱公共场所秩序。2013年8月1日，原告王平携带上访资料去非访地北京中南海地区，被当地民警查获，由北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后规劝返回。在返湘途中原告不听规劝，而是以接访人员未购买卧铺为由擅自在河北省保定站下车返回北京，8月5日又与上访人员杨灵志、杨建友、杨建军携带信访资料再度去中南海周边，当地民警发现原告王平等人系上访人员后再次将其带到北京市公安局西城分局府右街派出所，原告王平等人被训诫后遣返回韶。被告韶山市公安局认定原告王平到中南海周边是进行非正常上访，原告王平说其去天安门是参观。综观全案分析，原告王平8月1日携带信访资料去中南海周边属不知情尚可理解，被训诫后应当知道上访人员是不得去中南海周边走访、滞留，但原告王平被规劝返回的途中擅自返京，且返京后并没有马上去实现其欲参观天安门的愿望，而是在等待上访人员杨建友、杨建军到达北京后一同携带上访资料再次去中南海周边，原告王平的“去天安门是参观”的理由就显得不实。相反被告认定的理由则较为充分，特别是北京市公安局西城分局的两份训诫书能充分反映原告王平到天安门是因为上访而被训诫。故法院对被告认定原告王平到中南海周边进行非正常上访的意见予以采信，而对原告王平的“去天安门是参观”的观点不予支持。北京中南海周边、包括天安门不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告王平等人滞留聚集于此，是经训诫后拒不改正的行为，属于滞留聚集，情节较重，对中南海周边地区的公共场所秩序构成一定程度的影响，原告的行为触犯了《中华人民共和治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项之规定，构成扰乱公共场所秩序。原告在辩论中提出原告在天安门没有任何违法语言和行为，不存在有违法的事实，这是原告方忽视了原告在非上访区域滞留聚集带来影响的观点，法院不予支持。原告还提出，被告韶山市公安局在北京市公安部门未进行移送的条件下直接管辖进行立案明显违法。法院认为，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定：行政案件，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。尽管本案违法行为发生在北京市，但被告韶山市公安局作为违法行为人居住地的公安机关认为由其管辖更为适宜，且违法行为发生地的相关公安机关对此并无异议，韶山市公安局有管辖权，故法院对原告的意见不予支持。原告还提出被告在实施行政拘留前的《公安行政处罚告知笔录》，原告无签名，系被告后来补办，剥夺了原告的陈述、申辩权利，行政程序违法。经审理查明，被告在作出行政处罚决定前，制作了《公安行政处罚告知笔录》，向原告王平予以告知事项时，原告王平还回答“不提出陈述和申辩”。在向原告王平宣读该笔录后王平拒绝在笔录上签字，被告根据《公安机关执法细则》第四十一条第五款第（二）项之规定，在笔录中予以注明，符合办案要求，故对原告提出的被告行政程序违法意见本院不予支持。原告还提出其在北京公安机关进行了训诫，被告再进行行政处罚违反了“一事不二罚”原则。所谓“一事不二罚”原则是指同一件事不能同时受到二次行政处罚的原则。原告王平的非正常上访行为受到北京公安局西城分局府右街派出所的训诫，按照《训诫办理规范》之定义，训诫是一种教育措施而非行政处罚，被告对原告王平的行为只进行一次处罚，没有进行第二次处罚，故法院对原告的此意见亦不支持。二、原告起诉是否超过起诉期限。原告曾于2013年9月10日就法院未受理该案向中共湘潭市委政法委上访，说明原告在法定期限内向法院提起过诉讼，法院因其他原因未予立案，导致原告于2015年6月4日起诉，其责任不是原告的自身原因。根据法律规定被耽误的时间不能计算在起诉期限内，故视为原告未超过起诉期限，被告的意见法院不予支持。综上所述，被告作出的行政处罚事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原告王平的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，不能支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王平请求确认被告韶山市公安局所作的拘留行为违法和撤销韶山市公安局作出的韶公（清）决字［2013］第0196号行政处罚决定的诉讼请求。本案受理费50元，由原告王平承担。
王平不服该判决，向本院提起上诉称：一、一审法院程序违法。根据行政诉讼法的规定，行政机关负责人应当出庭应诉，上诉人向合议庭提交了《行政机关负责人出庭应诉申请书》，但合议庭未予支持亦未进行任何解释，鉴于此原因上诉人申请一审法院回避，但被审判长自行驳回，明显程序违法；二、一审法院认定事实错误，证据不足。被上诉人没有提供上诉人实施扰乱北京公共场所秩序违法行为的时间、具体地点、手段、后果以及其他情节轻重的主要证据，并且两份训诫书的来源不明，上诉人从未签收训诫书；三、被上诉人作出的行政处罚明显程序违法。被上诉人未履行行政处罚告知义务，剥夺了上诉人陈述申辩的权利，被上诉人出示的《公安行政处罚告知笔录》系后来补办的，上诉人曾当过5年代课教师，不可能不提出陈述和申辩。另外，被上诉人对上诉人作出的行政处罚没有行政处罚审批表；四、被上诉人对上诉人的处罚没有管辖权，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款的规定，如由被上诉人进行管辖，也应有违法行为发生地的公安机关的移交手续和固定证据。综上，请求二审法院撤销原判并依法改判。
被上诉人韶山市公安局答辩称，2013年8月1日，上诉人王平与杨灵志以及其他数十名村民为反映个人诉求，携带上访材料，到达北京。在到国家信访局进行信访登记后，十七人一同到北京市中南海地区（天安门）走访，被北京市公安局西城分局查获后进行训诫，在被劝返的途中，上诉人王平与杨灵志以没有卧铺为由，在中途下火车返回北京。之后，在2013年8月5日，上诉人王平与杨灵志、杨建友、杨建军又一同到北京市中南海地区（天安门）走访，再次被北京市公安局西城分局查获后进行训诫。上诉人王平违反信访的相关规定，不听劝阻，先后两次到中南海地区等非信访接待场所走访、滞留，属扰乱公共场所秩序的行为。证明上诉人王平违法事实的证据有：上诉人的陈述；杨灵志、杨建友、杨建军等人的证人证言；北京市公安局西城分局的训诫书等，答辩人对上诉人王平扰乱公共场所秩序作出行政拘留十日的公安行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律法规正确、程序合法、处罚适当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，一审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院庭审过程中，上诉人王平向法庭提交了两份证据：1、政府信息答复告知书；2、登记回执。拟证明北京市公安局西城分局未对上诉人进行训诫，训诫书是不存在的。被上诉人韶山市公安局的质证意见是政府信息答复告知书中答复的是上诉人要求公开的信息不属于《公开条例》第二条所规定的政府信息，并能不证明训诫书不存在。合议庭经评议认为，该两份证据达不到上诉人的证明目的，不予采信。
本院认为，本案争议的焦点问题是：一、上诉人王平是否存在扰乱公共场所秩序的违法事实，是否应受行政处罚。中华人民共和国国务院第431号令《信访条例》第十八条第一款规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条第一款第（一）项规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；……”第四十七条规定，“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”。本案中，上诉人王平于2013年8月1日到北京天安门地区信访，而北京天安门地区不是有关机关设立或者指定的信访接待场所，系重点、敏感地区，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，经北京市公安局西城分局府右街派出所进行制止训诫，在8月1日劝返途中擅自下车返回北京，于2013年8月5日再次到达上述地点进行信访并受到当地公安的训诫，其行为扰乱了当地的公共场所秩序。由此可见，上诉人的违法事实客观存在，应当依法受到行政处罚，被上诉人对上诉人王平作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分。上诉人王平称其没有违法事实的理由不能成立，本院不予支持。二、被上诉人的处罚程序是否合法。首先，被上诉人韶山市公安局对上诉人王平的违法行为进行处罚是否具有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，“……治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”上诉人的违法行为虽然发生在北京，而被上诉人韶山市公安局系违法行为人居住地公安机关，依法具有管辖权。上诉人称被上诉人不具有管辖权的理由不能成立，本院不予支持；其次，被上诉人是否未履行行政处罚的告知义务，是否剥夺了上诉人的陈述申辩权利。被上诉人在作出行政处罚决定前，制作了公安行政处罚告知笔录，上诉人拒绝在笔录上签字，被上诉人依据相关规定在笔录上予以注明，符合办案程序要求，不存在上诉人上诉所称“未告知”、“剥夺陈述申辩权利”的情况；第三，行政处罚的审批属于公安机关内部管理行为。是否有行政处罚审批表不影响被上诉人针对上诉人所作出的行政处罚决定的效力。上诉人称无行政处罚审批表属于程序违法的理由不成立。被上诉人对上诉人王平作出的行政处罚决定适用法律正确，程序合法。三、一审法院程序是否合法。上诉人因要求被诉行政机关的负责人出庭，不服合议庭的答复而提出回避申请，但其申请回避的理由不符合相关法律规定中关于回避的法定情形，一审法院驳回其回避申请的处理并无不当。综上所述，上诉人的上诉主张均不能成立，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄在强
审 判 员 周智湘
代理审判员 康 婷
二〇一六年四月五日
代理书记员 谭聪乐
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；