吉林省洮南市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉0881行初9号
原告王淦，男，1989年出生，汉族，洮南市人，住洮南市。
委托代理人袁军善，系吉林垣卓律师事务所律师
被告洮南市国土资源局。
法定代表人鲁彦臣，系该局局长。
委托代理人周宏斌，系该局法律顾问。
委托代理人孙明春，系该局监察科科长。
原告王淦诉被告洮南市国土资源局不服行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告王淦、委托代理人袁军善，被告委托代理人周宏斌、孙明春到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告洮南市国土资源局于2016年2月23日作出洮国土罚字（2015）第267号行政处罚决定书，认定原告王淦于2013年9月份，未经批准，擅自在洮南市蛟流河乡昌盛村境内，公路东侧建房屋并围占院落，占地面积19817.80平方米，不符合蛟流河乡土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十四条的规定，属于非法占地。对原告王淦进行了处罚。1、退换非法占用的土地，限期15日内自行拆除在非法占地面积19817.80平方米土地上新建的建筑物和其他设施。2、处以非法占地罚款共计68289.80元。
原告诉称：原告是洮南市王淦育肥羊养殖场的�主。2013年9月9日，原告经洮南市蛟流河乡人民政府规划许可，同意在蛟流河乡昌盛村五社20000平方米规模内建设育肥羊养殖场。2013年9月11日，原告向洮南市畜牧业管理局提出建设畜禽规模养殖场。2013年9月16日，洮南市畜牧总站、洮南市畜牧业管理局同意原告申请。并向洮南市人民政府土地审批部门提出了项目用地申请，2014年7月9日，洮南市人民政府下发了洮设农字（2014）012号关于王淦育肥羊养殖场设施农用地的批复，同意原告在洮南市蛟流河乡昌盛村境内，用地面积19720平方米，其中生产设施用地17748平方米。附属设施用地1972平方米，所占地类为一般农用地和林地，土地使用期限为两年。原告依据批复，在批准的设施农用地内建了存储养草料库、圈舍和饲养人员居住的房屋，原告设施农用地使用完全用于育羊经营，没有改变土地用途，并不存在非法建房和围占院�。原告认为，被告认定事实和使用法律错误，据此原告诉至人民法院，请求撤销被告洮国土罚字（2015）第267号行政处罚决定书，诉讼费由被告承担。
被告辩称：一、原告未按照批准用途使用土地，洮南市人民政府关于王淦育肥羊养殖场设施农用地的洮设农字（2014）012号批复，已经失去法律效力。（一）原告取得的批复中对用地有具体要求和明确规定：“生产设施用地17748平方米，附属设施用地1972平方米。）”而原告实际附属设施用地（库房和硬化地面）面积12915.70平方米，超出了规定面积，不符合《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发【2010】155号）中对于生产设施用地的相关规定，该文件明确规定：“规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩，”即附属设施应该是总面积的百分之七到百分之十，其他应该是生产设施用地。（二）批复中对用地用途有明确规定：“用地范围内不允许修建永久性建筑物，土地使用期限为2年，期间不得改变用途，如私自改变用途，该批复文件自动失效”。原告所建板房、硬化地面和烘干塔均属于永久性建筑，我局经现场调查核实，确认均为永久性建筑物。原告没有按照批复用途使用土地，所持批复文件自动丧失法律效力。二、原告用地行为已经构成非法占地事实，故我局依法进行行政处罚。原告在取得的设施农用地的批复中明确规定“生产设施用地17748平方米，附属设施用地1972平方米。”在实际用地中，库房和硬化地面属于附属设施，占地12915.70平方米，超出了规定面积，没有按照批复用途用地，不符合《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发【2010】155号）中对于生产设施和附属设施用地的要求，故所持批复文件失去法律效力，构成非法占地事实成立，故我局依法进行行政处罚。基于上述问题，原告王淦非法占地事实清楚，证据确凿、定性准确，我局下达的洮国土罚字（2015）第267号行政处罚决定使用法律法规正确，处罚程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
根据原告的起诉和被告答辩，本案争议的焦点是：被告洮南市国土资源管理局洮国土罚字（2015）第267号行政处罚决定是否合法。
被告洮南市国土资源局提供了如下证据。一、事实方面的证据：1、当事人王淦调查询问笔录（P2-3），证明违法主体是王淦。2、当事人王淦土地现场勘测笔录，证明违法占地事实。3、土地利用总体规划图。证明土地的用途，一部分是林地，一部分�耕地。4、违法占地现场照片。5、地类踏查表，证明对地类的认定，结果为一部分是耕地，一部分是林地，不符合规划。6、违法案件调查报告。7、洮南市人民政府《关于王淦育肥羊养殖实施农用地》的批复，证明违法当事人没按批复使用土地，所以批复自动失效。生产设施用地17748平方米，附属设施用地是1972平方米，实际占地面积是12000多。以上证据证明原告违法占地事实。原告对以上证据发表质证意见：1、对被告证明的事实有异议。在该笔录中询问王淦是否有审批手续，从王淦回答来看，该地是原告在使用前依法批准的农用地，因此不能证明是非法占用农用地。2、笔录中仅有勘测人，没有相关见证人笔录，所记录的19817.8平方米符合原告申请报批的总面积，没有超出审批面积、没有改变用途。3、规划图没有制作人员签字及出处，不知道该图来源，来源不清。4、�组照片没有拍摄人的签字，也没有拍摄时间。批复前是照片中的名称，批复后的名称是王淦育肥羊养殖场。照片当中有烘干塔，有羊，有场地，有库房，有粮食。按照被告说的155号文，粮食是做饲料用的，烘干塔的目的是为了保存饲料的设施，库房是为了保存饲料，照片中体现的房屋、粮食、烘干塔均符合原告申请当中的生产设施部分。从防疫证来看，原告的用途是育肥羊用的，证明该土地是原告养羊用地。5、规划踏查意见认为所占用地块为林地、一般耕地，与洮南市下发的批复是相矛盾的。批复下发之后，是农用设施用地。6、被告认定的事实没有法律依据，硬化地面是允许农用地的一部分，原告在使用该土地之前，已经得到洮南市政府的批准，并非是非法占地。7、该批复不能作为证据使用，原告依据该土地在该范围内养羊，并且根据规定建造生产设施。原告�有改变用途，把设施农用地变为建设用地才能叫做改变用途。使用前有依据批复，并非非法占用。
二、程序方面的证据：1、立案呈批表，证明案件来源是群众举报，时间2015年11月11日，11月25日立案。2、会审记录。3、听证告知书、处罚决定书、受理听证通知书及四份送达证。原告质证：对证据1有异议，受案时间是2015年11月11日，询问原告时间也是11日，对原告应该在立案之后询问。案由是根据批复应该是改变用途，而非非法占用农用地。2、原告对证据2、3没有异议。
三、关于适用的法律法规：1、《土地管理法》第43条、第76条，《吉林省土地管理条例》第59条，国土部、农业部的通知，国土资发2010年155号。原告认为：1、对适用法律有异议，在处罚中仅体现《土地管理法》76及《吉林省土地管理条例》59条，没有引用《土地管理法》43条及155号文。从76条及59条来看，字用地人一定按照规划使用土地，按《吉林省土地管理条例》59条相关规定，被告引用了《吉林省土地管理条例》59条的两个互相矛盾的条文。155号文，被告没有在处罚中使用，但在155号文第一项对设施农用地有相关规定，因此原告申请的设施农用地完全符合标准。我们没有非法占用农用地，也没有改变用途。
被告还提供了原告在申请用地时的承诺书，原告对承诺书本身没有异议，对证明事实有异议，原告承诺的是按照设施农用地管理规定使用土地。原告使用的是农用地，原告建造的不是永久性建筑，被告应该举证证明该建筑不属于设施农用地部分，原告是按照承诺使用的。
原告提供了以下三组证据：一、1、从畜牧局调取的洮南市畜禽规模养殖场建设审批表，包括1申请报告、洮南市昌盛村养羊场平面图。明确表明了饲养羊的�位图，拟建设施。2、向洮南市畜牧业管理局提交的的申请书，拟申请建设用地两万平，拟建畜舍一栋。3、原告向畜牧管理局提供的承诺书，承诺严格按照设施农用地使用该土地。4、乡村建设规划许可证。5、洮南市畜牧局意见表。同意上述意见。
二、营业执照，名称洮南市王淦育肥羊养殖场，类型个人独资企业，成立日期2015年9月1日。
三、洮设农字（2014）012号关于王淦育肥羊养殖场设施农用地的批复。
被告质证：一、原告申请的面积是2万平，政府审批的是19720
平，面积不符。2、审批表是在涉案占地行为之前。3、审批表申请的是养殖场，事后在经营管理中是否按照养殖场经营管理，如有其它经营行为就违背了政府批复和法律强制性规定。批准的仅仅是养殖业，不能从事其他用途。对他用地经过审批没有异议。审批是畜牧局的审批，这个只是政府批复的一个前置条件。二、对营业执照没有异议。三、没意见，但强调政府的批复设施农用地总面积是19720平，分为两部分，附属设施用地批了1972平。
本院对上述证据分析认证如下：
一、原被告均提供了洮南市人民政府洮设农字（2014）012号关于王淦育肥羊养殖场设施农用地的批复，对原告经过批准使用土地的事实没有争议，本院对该批复及批复下发之前的相关审批予以确认。二、被告提供了询问原告王淦的笔录、现场照片，踏查表、勘验笔录，能够证实被告进行了相关的调查工作，但均不能证实处罚决定书所认定的原告的具体违法行为，即原告非法占地的事实。被告关于原告没有按照洮南市人民政府《关于王淦育肥羊养殖实施农用地》的批复使用土地，所以批复自动失效的主张，没有事实依据和法律依据。原告经过审批取得了土地使用权，即不属于非法占地。
综上，经审理查明：原告王淦经申请，洮南市蛟流河乡人民政府规划许可，2014年7月9日，洮南市人民政府下发了洮设农字（2014）012号关于王淦育肥羊养殖场设施农用地的批复，同意原告在洮南市蛟流河乡昌盛村境内，用地面积19720平方米，其中生产设施用地17748平方米。附属设施用地1972平方米，所占地类为一般农用地和林地，土地使用期限为两年。原告依据批复，在批准的设施农用地内建了存储养草料库、圈舍、房屋，硬化地面。2016年2月23日，被告以原告非法占用土地，作出了洮国土罚字（2015）第267号行政处罚决定书，对原告进行处罚，原告不服，诉至本院成讼。
本院认为：被告所作的处罚决定，认定原告未经批准非法占地的事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）�之规定，判决如下：
撤销被告洮南市国土资源局2016年2月23日作出的洮国土罚字（2015）第267号行政处罚决定书
案件受理费50.00元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于白城市中级人民法院。
审判长 吴士伟
审判员 刘日钟
审判员 刘 慧
二〇一六年五月十六日
书记员 商宇宁