广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河市行终字第46号
上诉人（一审第三人）王靖（曾用名王建忠、王忠、王
仕忠），男，1968年8月20日生，汉族，农民，现住巴马瑶族自治县巴马镇城北路***号。公民身份号码：4527291968********。
上诉人（一审第三人）王凤金，农民，系王靖的姐。
上列上诉人的共同特别授权委托代理人王建斌，河池市公安局干警。
上列上诉人的共同委托代理人韦铁民，广西维日律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）巴马瑶族自治县西山乡戈贤村巴独第二村民小组。
诉讼代表人刘世烈，该村民小组组长。
委托代理人刘永进，农民。
委托代理人唐伟政，广西皓辰律师事务所律师。
一审被告巴马瑶族自治县人民政府。住所地：巴马瑶族自治县巴马镇新建路***号。
法定代表人蓝飞宁，县长。
特别授权委托代理人覃金萍，该县政府法制办公室副主任。
委托代理人杨智，该县政府调处办公室主任。
一审第三人巴马瑶族自治县西山乡戈贤村戈贤第二村民小组。
诉讼代表人王世峰，该村民小组组长。
上诉人王靖、王凤金因土地行政裁决纠纷一案，不服巴马瑶族自治县人民法院（2015）巴行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2015年7月23日公开开庭审理了本案。上诉人王靖及其特别授权委托代理人王建斌、委托代理人韦铁民，被上诉人巴马瑶族自治县西山乡戈贤村巴独第二村民小组（以下简称：巴独第二村民小组）的委托代理人刘永进、唐伟政，一审被告巴马瑶族自治县人民政府（以下简称：巴马县政府）的特别授权委托代理人覃金萍、委托代理人杨智及其该县的副县长田寒露，到庭参加诉讼。一审第三人巴马瑶族自治县西山乡戈贤村戈贤第二村民小组（以下简称：戈贤第二村民小组）的诉讼代表人王世峰、一审被告巴马县政府的法定代表人蓝飞宁、上诉人王凤金经合法传唤未到庭参与诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：争议地“下拢凤”面积为3.705亩，四至范围：东以该争议地与戈贤二队水田接边为界；南以该争议地与戈贤一队水田接边为界；西以该争议地与水沟接边为界；北以该争议地与二级公路护坡及告屯水田接边为界。“中拢凤1”面积为0.499亩，四至范围：东以该争议地与水渠接边为界；南以该争议地与告屯坟地接边为界；西南以该争议地与勤兰村弄美队水田接边为界；北以该争议地与戈贤二队水田接边为界。“中拢凤2”面积为0.292亩，四至范围：东以该争议地与坡月告屯水田接边为界；南以该争议地与戈贤二队水田接边为界；西以渠道及戈贤二队水田接边为界；北以该争议地与戈贤二队水田接边为界。以上争议地分布在甲篆乡坡月村告屯附近的水田，1988年以前属于巴独二队集体所有。另争议地“那来”（也称“设留”）面积4.10亩，四至范围：东以该争议地与王靖、王凤金与弄腾队争议地接边为界；南以该争议地与坡月旱地接边为界；西以该争议地与坡月村百么屯旱地接边为界；北以该争议地与坡月村坡地接边为界。“那来”在“土改”、“四固定”时期归巴独队集体所有，1979年原巴独队分为巴独一队、巴独二队、压乃队三个队后，“那来”划归巴独二队集体所有。上述争议地因交通不便，由巴独二队集体耕种，没有承包到户。争议地“那来”于1979年后曾租给坡月村坡月三队的陈荣光、刘有康两户租种约10年，每年租金各为100斤玉米粒以完成巴独二队交公粮任务。为便于双方生产经营和管理耕作，1988年戈贤二队王世权（已故，系本案第三人王靖、王凤金之父）将自家承包的位于“戈觉湾”，面积为1.47亩，王凤金家承包的位于“亨寒坳”，面积为1.75亩的地与巴独二队的上述争议地交换耕作，双方仅达成口头协议，没有签订书面合同，也没有报村民委员会和乡人民政府登记备案。1989年王世权举家搬迁到坡月村那来（地名）居住。互换耕地后，交换地“戈觉湾”和“亨寒坳”由巴独二队管理经营。1996年平洞乡人民政府、戈贤村民委与王靖签订了种蔗《合同书》，合同主要内容第1条、第5条涉及到互换的土地1、“将巴独二队在坡月一带的田、地无偿转给王靖种植，原王靖与巴独交换的土地所有面积原则上退回给王靖，并不能参与分成”；5、“乙方原先进行交换的责任田、地作为责任田地，甲方不得以任何理由强行收回”。合同签订后，王靖、王凤金在上述争议地种植甘蔗，合同期满，王靖、王凤金继续耕种，而交换了“戈觉湾”和“亨寒坳”还是由巴独二队集体耕种。1998年，在实行第二轮土地延长承包期间，巴独二队集体与王靖、王凤金没有对互换的土地进行调整，而是继续互换经营。2009年上述争议地被征收，原告与第三人因土地补偿款领取问题发生争议，巴独二队不再耕种交换地“戈觉湾”和“亨寒坳”，丢荒至今。原告巴独二队于2011年10月向被告提出调处申请，被告于2014年6月作出巴政处字（2014）2号行政处理决定书，把争议地权属划归戈贤二队所有，由王靖、王凤金使用；交换地权属归巴独二队所有。原告不服，向河池市人民政府申请复议，河池市人民政府作出维持巴马县人民政府处理决定，原告于2015年1月4日向本院提起行政诉讼。
一审法院判决认为：本案争议焦点：一、本案互换的土地是巴独二队集体与戈贤二队集体互换还是巴独二队集体与王世权、王凤金个人互换；是土地所有权互换还是经营权互换；（2014）2号行政处理决定书认定事实是否清楚，证据是否确实充分；二、被告作出的处理决定程序是否合法；三、（2014）2号行政处理决定书适用的法律是否正确。
关于第一个焦点。本案争议地“下拢凤”、“中拢凤1”、“中拢凤2”、“那来”（“设留”），1988年以前属于原告巴独二队集体所有，没有承包到户，由集体共同管理和经营。交换地“戈觉湾”和“亨寒坳”，1988年以前权属归戈贤二队集体所有，已经承包到户，承包人为王世权、王凤金，双方于1988年进行互换经营。以上事实有被告提供的证据黄福章调查笔录61-62页以及各方当事人均提供的《合同书》予以证实，原告主张互换时间为2002年，但只有陈述，没有其他证据予以证实，不予采信。由于没有签订书面协议，互换耕种期限原告与第三人王靖、王凤金各执一词。巴政处字（2014）2号决定认定土地互换是集体与集体之间，互换的理由有如下几点：一、因互换时王世权担任戈贤二队的队长，其行为是代表小队进行互换而认定是集体与集体互换；二、互换土地经过双方所在集体同意；三、1996年的种蔗《合同书》证实了双方互换土地得到双方所在戈贤村委和乡人民政府的默认；四、1998年第二次土地调整时，双方均未有提出任何异议。关于第一个理由，王世权担任队长的时间问题，被告没有提供证据证实王世权担任队长的时间，而原告提供的证据16、17、18、22证实王世权担任戈贤二队队长的时间是1983年以前，1984年以后是王世超担任队长，因此，因王世权担任队长其用自家及女儿王凤金家承包地与原告互换耕种是代表小队互换的主张不成立；关于第二理由，本案中没有证据证实互换是经过戈贤二队集体同意的证据，原告提供的证据16、17、18共同证实了互换耕种没有经过小队群众讨论同意，庭审中被告主张互换经过双方所在集体同意，其依据是《关于要回换种田地的诉求》中第2页顺数第7-9行提到的“刘永进在征求各农户的意见后，认为我生产队以上田地离家较远，加上交通不便，为方便管理就答应了王世权”以及证据39页刘永进调查笔录中倒数第2行“互换时我也征得巴独二队集体村民同意的”从以上刘永进的表述可以证实征得双方所在集体同意，但从以上表述只能分析得出互换征得巴独二队集体同意，而不能得出互换征得戈贤二队同意的结论。因此，认定互换经过双方集体同意的主张事实不清，证据不足；关于第三个理由，被告提出1996年的种蔗《合同书》，证实了双方互换土地得到戈贤村委和乡人民政府的默认的理由，本院认为，争议地权属归巴独二队、交换地权属归戈贤二队，土地权属明确，双方不存在争议，根据《中华人民共和国土地管理法》（1986年）第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农民集体经济组织或者村民小组经营、管理”的规定，戈贤村委和乡人民政府均无权对上述土地进行处分，而该合同的当事人甲方为平洞乡人民政府、戈贤村委，乙方为第三人王靖，巴独二队和戈贤二队并没有参与合同的签订，因此，本合同书关于对涉案的土地的处分行为对巴独二队和戈贤二队不具有约束力的，以此合同主张互换得到村民委员会和乡人民政府的同意并可视为已经登记备案于法无据，理由不成立；关于第四个理由，1998年土地延长承包是针对第一轮土地承包而言，在原来承包期的基础上再延长三十年不变，因此就有了“1998年第二轮土地延包”的说法，做法是对原来集体经济组织内部人口有增减的农户进行小调整，而不是集体与集体之间土地所有权进行调整，争议地是巴独集体所有，原来没有承包到户不存在调整，本案中没有证据证实双方对土地所有权进行调整的证据材料，因此仅以1998年双方无争议为依据认定是集体与集体之间土地所有权互换的理由不成立。二、关于是土地所有权互换还是土地经营权互换问题，因我国一贯实行土地公有制制度，1983年前后开始实行农村土地承包到户，根据土地承包相关政策，农户享有的仅仅是土地承包经营权，而不是土地所有权。庭审中被告提出因双方互换时间长达二十多年，应视为集体与集体之间土地所有权和土地使用权的互换的主张，根据《中华人民共和国土地管理法》（1986年）第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”、第十条“依法改变土地所有权和使用权的，必须办理土地权属变更登记手续”，根据以上规定，原告与王世权、王凤金互换土地所有权和使用权必须依法进行并办理土地权属变更登记手续，但本案中，王世权、王凤金以个人的承包地与原告互换没有征得其所在小队同意，也没有到村民委员会登记备案，也没有办理权属变更登记手续，处理决定认定是土地所有权互换无事实依据，理由不成立。综上所述，被告处理决定认定土地互换是集体与集体之间土地所有权和使用权的互换，属于认定事实不清，证据不足。二、关于第二个争议焦点。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，对单位之间、单位与个人之间的土地使用权争议进行调处是被告法定的职责，因原告申请，被告对本起土地争议进行调处没有违反法律规定。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷处理条例》第三十一条规定“土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月。案情复杂的，经本机关主要负责人批准可以延长六个月。调解、勘验、鉴定期间不计入办案期限”，本案由于互换时间长，历经年代久远，被告经多次调查、调解，勘验，并有笔录附卷，因此原告以被告超过审理期限主张被告处理决定程序违法，本院不予支持。关于第三个争议焦点。被告处理决定适用国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和土地使用权的若干规定》的通知（（1995）国土【籍】字第26号）第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”为依据，认定第三人戈贤二队集体使用原告巴独二队集体土地超过二十年而将争议地权属划归第三人戈贤二队集体所有，由第三人王靖、王凤金使用是否正确问题。2005年1月17日国土资源部办公厅（国土资厅函（2005）58号）对（1995）国土【籍】字第26号第二十一条有关问题解释如下：一、第二十一条中的“农民集体”是指乡（镇）农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织的农民集体，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的农民集体经济组织。二、第二十一条中的“使用”是指土地使用人直接占用土地，并加以利用的行为但不包括租用、借用和承包他人土地等形式。根据以上解释，本院认为，首先，本案中对争议地在互换后均由王靖、王凤金耕种至今，并没有材料证实第三人戈贤二队集体参与经营与管理，而被告处理决定认定的事实也是争议地由王靖、王凤金耕种已长达20多年，因此认定是戈贤二队集体连续使用巴独二队集体所有的土地无事实依据，其次，王靖、王凤金取得争议地的经营权并非直接占用，而是基于与巴独二队的互换协议，不属于上述第二十一条中“直接占用”的情形，而是“租用、借用和承包他人土地等形式”，被告处理决定以上述第二十一条规定为依据将争议地权属划归第三人戈贤二队集体所有，由王靖、王凤金使用，是由于认定事实错误而导致适用法律错误。综上所述，被告于2014年6月5日作出巴政处字（2014）2号行政处理决定书，认定事实不清、证据不足，适用法律错误，原告请求撤销理由成立，予以支持。本案中第三人戈贤二队经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，仅由村民小组组长王世峰提交不参与本案诉讼由人民政府处理的书面意见，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，第三人拒不到庭参加诉讼，不影响案件的审理。据此判决：撤销被告巴马瑶族自治县人民政府于2014年6月5日作出巴政处字（2014）2号行政处理决定书，由被告重新做出具体行政行为。
判决后，王靖、王凤金不服，向本院提出上诉，其上诉理由为：一、一审判决认为巴马县政府作出的巴政处字（2014）2号处理决定书认定事实不清，证据不足不能成立。具体表现是：1、一审法院查明的土地互换事实和巴马县政府的处理决定认定土地互换事实一致，互换土地事实客观存在，何来“事实不清，证据不足”；2、认为王世权担任队长用自家及女儿王凤金的承包地与巴独二队互换耕地是代表戈贤二队互换的主张不成立是错误的，与客观事实不符；3、认为互换经过双方集体同意的主张事实不清，证据不足是错误；4、认为以种蔗《合同书》主张互换得到村委会和乡人民政府的同意并视为已经登记备案于法无据，理由不成立是错误的；5、认为处理决定认为土地互换是集体与集体之间的土地所有权和使用权的互换，属于认定事实不清，证据不足是错误的；6、认定处理决定书认定本案互换土地是土地所有权互换无事实依据，理由不成立是错误的。二、一审判决认为巴马县政府作出的巴政处字（2014）2号处理决定适用法律错误，不能成立。具体表现是：1、该处理决定适用法律正确；2、互换使用长达20多年，无人异议；3、一审认定存在自相矛盾；4、巴马县政府参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土【籍】字第26号）第二十一条的规定作出处理是正确的。请求二审法院撤销一审判决，驳回原告的诉讼请求，维持巴马县政府作出的巴政处字（2014）2号处理决定书。
巴独第二村民小组答辩称：一、土地互换行为没有经过戈贤二组集体同意，互换的是土地经营使用权而不是土地所有权。二、关于争议地的管护年限问题，从1988年至1996年是土地互换；1996年至2004年，有合同书证实给王靖使用种植甘蔗；2004年至2009年是上诉人直接占用。三、关于法律适用范围的问题，本案的事实不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土【籍】字第26号）第二十一条的规定。综述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。
巴马县政府在二审庭审中，提交书面答辩状，其答辩理由是：一、作出的巴政处字（2014）2号处理决定认定事实清楚，证据确凿充分，一审判决认为该处理决定认定事实不清、证据不足的理由不能成立。二、作出的巴政处字（2014）2号处理决定适用法律正确，一审判决认为该处理决定适用法律正确的理由不成立。请求二审法院撤销一审判决，维持巴马县政府作出的巴政处字（2014）2号处理决定书。
经庭审，本院确认下列证据合法有效，可作为认定案件事实的依据：被上诉人巴马县政府提供的巴独第二村民小组《关于要回换种田地的诉求》、权属争议现场勘验笔录、《田地权属争议区域图》、调解笔录以及涉及争议地互换、使用的证人询问笔录。
根据上述证据，本院审理查明，涉案的土地为“下拢凤”（地名），四至范围：东以该争议地与戈贤二队水田接边为界；南以该争议地与戈贤一队水田接边为界；西以该争议地与水沟接边为界；北以该争议地与二级公路护坡及告屯水田接边为界。面积为3.705亩。“中拢凤1”（地名），四至范围：东以该争议地与水渠接边为界；南以该争议地与告屯坟地接边为界；西南以该争议地与勤兰村弄美队水田接边为界；北以该争议地与戈贤二队水田接边为界。面积为0.499亩。“中拢凤2”（地名），四至范围：东以该争议地与坡月告屯水田接边为界；南以该争议地与戈贤二队水田接边为界；西以渠道及戈贤二队水田接边为界；北以该争议地与戈贤二队水田接边为界。面积为0.292亩。上述田地分布在甲篆乡坡月村告屯附近的水田。“那来”（也称“设留”）（地名）旱地，四至范围：东以该争议地与王靖、王凤金与弄腾队争议地接边为界；南以该争议地与坡月旱地接边为界；西以该争议地与坡月村百么屯旱地接边为界；北以该争议地与坡月村坡地接边为界。面积4.10亩。上述四宗田地属巴独二队集体所有，该队没有承包到户，仍由集体管理使用。“戈觉湾”（地名），面积为1.47亩；“亨寒坳”（地名），面积为1.75亩的旱地，属于戈贤第二村民小组集体土地，该村民小组发包给王世权户（王世权已故，系本案上诉人王靖、王凤金之父）承包。其中，“亨寒坳”是王世权的女儿王凤金承包。为便于生产经营和管理耕作，1988年，王世权将承包的“戈觉湾”和女儿王凤金承包的“亨寒坳”与巴独第二村民小组的上述四宗地协商交换耕作。当时双方就交换一事达成口头协议。1989年，王世权举家搬迁到坡月村的那来（地名）居住。互换耕地后，双方实际使用了互换的土地。1996年，巴马县政府要求沿路土地种植甘蔗，因互换的部分土地处于公路附近，征求巴独第二村民小组意见，该村民小组表示其在公路旁的土地由村委会找他人种植。同年3月15日，平洞乡人民政府（现西山乡人民政府）、戈贤村民委为甲方与王仕忠（即王靖）为乙方签订《合同书》。该合同主要约定因巴独二队不能妥善完成种蔗任务，决定将该队在坡月公路沿线的田、地无偿转让给乙方种植等内容。巴马瑶族自治县实行第二轮土地延长承包时，双方对互换的土地没有进行调整重新确定承包户，仍是继续互换耕作。2009年，因互换的土地“下拢凤”、“中拢凤1”、“中拢凤2”被征收，巴独第二村民小组与王靖、王凤金就土地补偿款领取问题产生争议。此后，巴独二队不再耕种“戈觉湾”和“亨寒坳”土地，致使该两宗土地丢荒至今。2011年10月，巴独第二村民小组向巴马县政府提出调处申请。巴马县政府受理后，于2012年2月21日、11月28日召集争议当事人对争议地进行现场勘验，绘制争议图，明确土地名称、位置、四至范围及面积。争议当事人签字认可。经调解无效后，巴马县政府于2014年6月5日根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第九条、第十六条第一款、第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十三条第（四）项、第（五）项、第（七）项、第三十五条第（二）项和国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土【籍】字第26号）第二十一条的规定，作出巴政处字（2014）2号行政处理决定书，决定：一、争议地“下拢凤”面积为3.705亩、“中拢凤1”面积为0.499亩、“中拢凤2”为面积0.292亩的田属戈贤二队集体所有，由王靖、王凤金使用；二、争议地“那来”（别称：设留），面积4.10亩的地属戈贤二队集体所有，由王靖、王凤金使用。三、交换地“戈觉湾”面积为1.47亩、“亨寒坳”面积1.75亩的地属巴独集体所有。巴独第二村民小组不服，向河池市人民政府申请复议，复议机关经复议后，于2014年10月30日作出维持巴马县人民政府处理决定的复议决定。2015年1月4日，巴独第二村民小组向巴马县人民法院提起行政诉讼，请求撤销巴政处字（2014）2号行政处理决定书，责令巴马县政府限期对争议地重新作出处理决定。
本院认为，上诉人王靖、王凤金与被上诉人巴独第二村民小组因涉案土地的补偿费领取发生争议后，被上诉人巴独第二村民小组申请一审被告巴马县政府给予调处，该案实际是被上诉人巴独第二村民小组与一审第三人戈贤第二村民小组的土地所有权发生争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”的规定，一审被告巴马县政府受理该土地权属争议并作出处理，符合上述法律规定，行政执法主体合法。本案中，涉案的土地在1988年经被上诉人巴独第二村民小组与上诉人王靖、王凤金之父王世权双方口头协商进行了互换耕作，互换土地后，互换双方已就互换的土地使用、管理多年，直至2009年“下拢凤”、“中拢凤1”、“中拢凤2”土地被征收之前没有为已互换土地的权属产生过争议。现一审被告巴马县政府根据查明的事实，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条：“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”的规定，作出被诉的巴政处字（2014）2号行政处理决定，对争议地重新确权分属归巴独第二村民小组和戈贤第二村民小组集体所有并无不当。被上诉人巴独第二村民小组请求撤销一审被告巴马县政府作出的巴政处字（2014）2号行政处理决定的理由，缺乏法律依据，且不符合诚实信用原则，该理由不应给予支持。上诉人王靖、王凤金的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项的规定，经合议庭评议，本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销巴马瑶族自治县人民法院（2015）巴行初字第1号行政判决；
二、驳回被上诉人巴独第二村民小组的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人巴独第二村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 谢灵俊
审判员 华卫江
审判员 寇四清
二〇一五年十月二十六日
书记员 吴菊婵