湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘03行终12号
上诉人（原审原告）湘潭市雨湖区姐妹浏阳土菜馆。
经营者谭小燕，个体工商户业主。
委托代理人罗庚春，湖南天地人律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湘潭市人力资源和社会保障局。
法定代表人陈铁平，局长。
委托代理人郑辉，该局政策法规信访科主任科员。
委托代理人盛正，该局工伤保险科科长。
被上诉人（原审被告）湘潭市人民政府。
法定代表人胡伟林，市长。
委托代理人彭崇幸，湘潭市人民政府法制办公室行政复议应诉科科长。
委托代理人曾鸣，湘潭市人民政府法制办公室行政复议应诉科科员。
原审第三人刘立云，女，1963年4月21日出生，汉族，湘乡市人，无业。
委托代理人谭贞，女，1988年11月14日出生，汉族，湘乡市人，住址同上，系第三人刘立云之女。
上诉人湘潭市雨湖区姐妹浏阳土菜馆因与被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局、湘潭市人民政府工伤认定决定一案，不服湖南省岳塘区人民法院（2015）岳行初字第46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人罗庚春，被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局的委托代理人郑辉、盛正，被上诉人湘潭市人民政府的委托代理人彭崇幸、曾鸣，原审第三人刘立云及其委托代理人谭贞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2014年7月15日，第三人在原告经营场所清理餐具时因摔伤右手而被送至湘潭市中医医院救治，并被诊断为右桡骨远端骨折。2014年9月25日，第三人向被告湘潭市人力资源和社会保障局提出工伤认定申请，并提交了《工伤认定申请表》、《报警案件处警登记表》、湘潭市中医医院门诊病历等申请材料。被告湘潭市人力资源和社会保障局审查后，认为第三人的申请符合工伤认定的受理条件，于同日作出《工伤认定申请受理决定书》，予以受理。为就事故伤害及相关情况进行进一步的调查核实，被告湘潭市人力资源和社会保障局于2014年10月10日作出潭工伤调字[2014]69号《湘潭市工伤认定协助调查通知书》，就原告依法负有的协助调查义务进行了明确告知，并表示若原告未在15日内将有关材料予以函告，被告湘潭市人力资源和社会保障局将依据第三人提供的证据材料作出工伤认定决定。原告经营者谭小燕在收取了该通知书后签名予以确认。此后至被告湘潭市人力资源和社会保障局指定的期限届满之日止，原告未在工伤认定期限内提交任何材料，亦未就双方是否存在劳动关系提出任何争议。被告湘潭市人力资源和社会保障局遂于2014年11月24日作出潭工伤认字[2014]1739号《工伤认定决定书》，认定第三人所受损伤符合工伤认定条件，予以认定为工伤。原告对该决定不服，向被告湘潭市人民政府申请行政复议。被告湘潭市人民政府因而于2015年4月17日作出潭复决字[2015]第11号《行政复议决定书》，维持了该行政行为。原告对此仍不服，遂向法院提起行政诉讼，提出诉称所述之请求。
原审认为，本案的焦点问题是社会保险行政部门受理受伤职工自行提出的工伤认定申请后，为调查核实事故伤害及相关情况，要求用人单位提交书面陈述意见并提供相关证据材料，但用人单位未予提交的情形下，社会保险行政部门可否直接依据申请职工单方提交的证据材料作出工伤认定结论。依据中华人民共和国国务院令第586号《工伤保险条例》第十九条的规定，“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助……职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”。被告对工伤认定申请进行调查审核的过程中，受伤职工已经就其申请事项提供了必要的证明材料，用人单位若认为不应当认定为工伤的，依法应就不构成工伤的要件事实承担举证责任。这一举证责任不仅包括行为意义上用人单位所负担的提供证据加以证明的责任，也包括结果意义上当待证事实处于真伪不明的状态时，即没有提供证据或者所提供的证据达不到相应的证明目的时，用人单位所应承担的不利后果。本案中，被告湘潭市人力资源和社会保障局依法受理了第三人提出的工伤认定申请后，向原告作出并送达潭工伤调字[2014]69号《湘潭市工伤认定协助调查通知书》，明确告知了其法定举证义务以及相应的举证责任。此种情形下，原告未向被告湘潭市人力资源和社会保障局提交任何书面异议材料和证据，可视为其对自身权益的放弃，应承担不履行举证义务的不利后果。被告湘潭市人力资源和社会保障局由此作出潭工伤认字[2014]1739号《工伤认定决定书》，属认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。原告请求撤销该项行政行为,没有法律依据,法院不予支持。同时，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第二款的规定，“2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效”。对于作出复议维持决定的复议机关是否应当作为共同被告参加诉讼这一实体性问题，应当适用“实体从旧，程序从新”的规则，事后颁行的实体性规范不能用以评价事前的复议决定。本案中，潭复决字[2015]第11号《行政复议决定书》由被告湘潭市人民政府于2015年4月17日作出，根据2015年5月1日之前施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”，当时的法律不要求复议机关履行作共同被告的义务，复议机关亦无法预见法律修改后要作为共同被告参加诉讼之可能。因此，原告申请追加其作为被告参加本案诉讼，不符合法律规定，其要求撤销行政复议决定的诉讼请求，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，判决：一、驳回原告湘潭市雨湖区姐妹浏阳土菜馆要求撤销被告湘潭市人力资源和社会保障局于2014年11月24日作出的潭工伤认字[2014]1739号《工伤认定决定书》的诉讼请求；二、驳回原告湘潭市雨湖区姐妹浏阳土菜馆对被告湘潭市人民政府的起诉。案件受理费，法院决定免收。
湘潭市雨湖区姐妹浏阳土菜馆不服该判决，向本院提起上诉称，一审法院未查明上诉人与原审第三人是否存在事实劳动关系以及原审第三人受伤的经过，就径行认定原审第三人是在上诉人处受伤，上诉人应承担工伤赔偿责任，对上诉人明显不公，一审判决认定事实不清，证据不足。请求二审法院撤销原判并依法公正处理。
被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局答辩称，原审第三人于2014年9月25日以工作时受到事故伤害为由向答辩人提出工伤认定申请，材料齐全。答辩人决定受理后，委派工伤调查工作人员于2014年10月10日上午到上诉人处对该案件进行调查，向上诉人经营者谭小燕讲述了工伤保险相关政策，并告知其相关权利与义务。谭小燕查看了原审第三人提交的工伤认定申请资料，并签收了潭工伤调字[2014]69号《湘潭市工伤认定协助调查通知书》。该通知书中明确告知原告就第三人受伤一事依法负有协助调查并在规定时间内将有关材料予以函告的义务，逾期，答辩人将依据申请职工本人提供的证据作出工伤认定结论。但是，自收到潭工伤调字[2014]69号《湘潭市工伤认定协助调查通知书》后至答辩人作出决定之前，上诉人未在工伤认定期限内提交任何材料，亦未就双方是否存在劳动关系提出任何异议。按照中华人民共和国国务院令第586号《工伤保险条例》第三章第十九条第二款之规定，“职工或者近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”，上诉人理应承担举证不能的责任。因此，答辩人于2014年11月24日做出的潭工伤认字[2014]1739号《工伤认定决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人湘潭市人民政府答辩称，对于上诉人因不服工伤认定决定而提出的行政复议申请，答辩人予以受理并履行行政复议职责，均系依据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的权限和程序进行。行政复议过程中，答辩人调查了解后确认，被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局具有审查和处理工伤认定申请的法定职权，其作出的工伤认定决定是在调查核实相关情况，告知相对人救济权利和举证责任的前提下作出并依法送达，没有违反中华人民共和国国务院令第586号《工伤保险条例》、中华人民共和国人力资源和社会保障部令第8号《工伤认定办法》和湖南省人民政府令第267号《湖南省实施<工伤保险条例>办法》的规定。据此，答辩人作出的潭复决字[2015]第11号《行政复议决定书》亦属事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审第三人陈述称，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
经审理查明，一审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，本案争议的焦点问题是：原审第三人刘立云与上诉人是否存在劳动关系，刘立云是否在上诉人处受伤，被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局作出的《工伤认定决定书》是否认定事实清楚、证据确凿。本案中，被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局受理原审第三人提出的工伤认定申请后，向上诉人作出并送达了《湘潭市工伤认定协助调查通知书》，明确告知了其法定举证义务以及相应的举证责任。但上诉人此后未向被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局提交任何书面异议材料和证据。依据中华人民共和国国务院令第586号《工伤保险条例》第十九条的规定，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担对不构成工伤的要件事实的举证责任，上诉人未提交书面异议材料和证据，其应承担不履行举证义务的不利后果。且《行政复议案件调查笔录》中上诉人经营者的陈述呈现了原审第三人受伤后上诉人将其送医救治，并支付部分医疗费用及工资的过程，能够证明原审第三人刘立云与上诉人存在事实劳动关系且在上诉人处受伤这一事实，故被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局作出的《工伤认定决定书》认定事实清楚、证据确凿，上诉人称一审法院认定事实不清、证据不足的理由不能成立，本院不予支持。同时，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第二款的规定，“2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效”。对于作出复议维持决定的复议机关是否应当作为共同被告参加诉讼这一实体性问题，应当适用“实体从旧，程序从新”的规则，事后颁行的实体性规范不能用以评价事前的复议决定。本案中，潭复决字[2015]第11号《行政复议决定书》由被上诉人湘潭市人民政府于2015年4月17日作出，根据2015年5月1日之前施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”，当时的法律不要求复议机关履行作共同被告的义务，复议机关亦无法预见法律修改后要作为共同被告参加诉讼之可能。因此，上诉人申请追加其作为被告参加本案诉讼，不符合法律规定。综上，上诉人的上诉主张均不能成立，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费本院决定予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄在强
审 判 员 周智湘
代理审判员 康 婷
二〇一六年四月五日
代理书记员 马镌文
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；