河南省新乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
新中行初字第89号
原告潘长义，男，汉族，1970年12月26日出生。
原告王俊杰，男，汉族，1984年11月18日生。
两原告共同委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师，一般代理。
被告郑州市人民政府，住所地郑州市。
法定代表人马懿，市长。
委托代理人靳阳，郑州市人民政府法制办工作人员，特别授权。
委托代理人吕宇航，郑州市人民政府法制办工作人员，特别授权。
原告潘长义、王俊杰诉被告郑州市人民政府行政复议纠纷一案，于2015年7月20日向本院提起行政诉讼。本院次日受理后，于2015年7月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。被告于2015年8月6日向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2015年12月21日公开开庭审理了本案。原告潘长义、王俊杰及其委托代理人翟根才，被告郑州市人民政府委托代理人靳阳、吕宇航到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月9日郑州市人民政府作出郑政（不受复决）字（2015）25号不予受理行政复议申请决定书，以申请人王俊杰、潘长义提起复议的事项不属于具体行政行为、不属于行政复议受案范围及审查范围为由，对申请人的行政复议申请不予受理。
原告潘长义、王俊杰诉称：原告二人均系郑州市郑东新区白沙镇杜桥村人，在该村均有合法的宅基地使用权和房屋所有权。2015年4月20日，杜桥村拆迁指挥部在村内张贴《公告》，称“我村已于2015年4月15日召开全体村组干部、党员、联户代表会议，定于2015年4月15日为拆迁协议签订启动日……”。经查，杜桥村未经法定程序办理批准征地手续，拆迁是依据《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》（郑东新城领（2015）1号）和《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》（郑政办（2014）18号）实施的。为此，原告向被告提起行政复议，被告以郑政办（2014）18号文件不是行政行为为由，对原告的行政复议申请不予受理。原告认为，郑政办（2014）18号不仅是一个规范性文件，其内容已经涉及对郑东新区棚户区改造的整体安排，已影响到原告等人对宅基地的使用权和房屋所有权，属于行政行为。原告请求依法确认被告作出的郑政（不受复决）字（2015）25号《不予受理行政复议申请决定书》违法、责令被告对受理原告的复议申请并作出决定。
原告在规定的期限内向本院提交如下证据：
1、《关于郑东新区白沙镇杜桥村拆迁情况的回复》，以证明杜桥村的土地未经依法批准征收、没有合法的征收手续，白沙镇的拆迁是依据郑政办（2014）18号文件和郑东新城领（2015）1号文件进行的；
2、《行政复议申请书》，以证明两原告提出行政复议申请的内容；
3、郑政（不受复决）字（2015）25号《不予受理行政复议申请决定书》，以证明被诉行政行为的存在；
4、《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》（郑东新城领（2015）1号）；
5、《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》（郑政办（2014）18号）。证据4和5以证明该两份文件对棚户区改造的程序并未规定报批程序，且规定了村委会可以自己名义将集体土地进行出让，显然违背我国土地管理法，在文件的附表中列示了原告所在的村庄，为原告设定了拆迁义务，故原告的复议申请事项属于行政复议审查范围。
被告郑州市人民政府答辩称：1、两原告所提行政复议申请不符合法定受理条件，答辩人作出的复议决定认定事实清楚、适用法律依据正确。两原告通过邮寄方式向答辩人递交了行政复议申请书，答辩人于2015年7月2日收到该申请，经审查，答辩人认为《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》不属于具体行政行为，申请人对该文件不服申请复议，不属于行政复议受案范围。鉴于此，《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》不是《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款规定的行政复议机关在行政复议过程中可以审查的范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，答辩人依法作出了案涉复议决定；2、答辩人2015年7月2日收到复议申请，于2015年7月9日作出案涉决定，并于当日邮寄送达，是在五个工作日之内进行的送达，符合法定期限，程序合法。请求法院对两原告的诉讼请求予以驳回。
被告在规定的期限内向本院提交了如下证据：1、申请人递交的行政复议申请书、身份证复印件、EMS信封及妥投凭证。以证明申请人向复议机关寄送行政复议的时间、复议请求和申请人的身份信息等；2、复议机关依法制作的不予受理行政复议申请决定书、送达回证及法律依据。以证明复议机关制作的案涉决定书程序和内容合法。
原告对被告提交的所有证据真实性均无异议，但对被告证据2的合法性有异议，认为被告作出案涉决定书并不合法。
被告对原告提交的证据2和3均无异议，对原告证据4的真实性无异议但对原告的证明目的有异议，认为被告并没有审理该文件本身是否合法、原告陈述的证明目的与本案无关。被告不认可原告提交证据1和5的证明目的，认为被告并没有审理该文件本身是否合法、该文件本身也没有影响到两原告的利益。
经质证，本院对双方当事人提交的证据作如下确认：
原告提交的证据1系郑州市国土资源局对两原告作出的关于郑东新区白沙镇杜桥村拆迁情况的回复，原告诉称系从该《回复》中得知的郑东新城领（2015）1号和郑政办（2014）18号文件，故该《回复》仅能说明原告提起复议申请的起因，但原告并未对该《回复》提出复议申请，故该证据与本案缺乏关联性，证明不了原告的证明目的；被告对原告提交的证据2和3均无异议，本院对此予以确认；原告证据4、5客观真实，涉及两原告复议申请的请求事项，与本案具备关联性，本院对该两份文件本身予以确认，但原告以此证明其所在村庄的集体土地征收程序违法，不属于本案审理范围，且原告以此来证明其复议申请事项属于复议受案范围，缺乏有效证据佐证，本院不予支持。
被告提交的所有证据，原告均对真实性无异议，故本院对被告证据的真实性予以确认，被告提交的所有证据均系行政复议程序中的相关材料，与本案具备关联性，且被告所有证据之间能够相互印证，本院予以确认。
本院经审理并根据有效证据认定以下事实，原告潘长义、王俊杰均系河南省中牟县白沙镇杜桥村村民，2015年7月2日两原告以邮寄方式向被告郑州市人民政府提出复议申请，被申请人为郑州市郑东新区管理委员会，复议请求为：1、确认《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》（郑东新城领（2015）1号）违法并予以撤销；2、依法对《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》（郑政办（2014）18号）进行审查并确认违法。被告经审查认为：1、《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》不属于具体行政行为，申请人对该文件不服，不属于行政复议受案范围；2、鉴于此，《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》（郑政办（2014）18号）不是《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款规定的行政复议机关在行政复议过程中可以审查的范围。据此，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，于2015年7月9日作出郑政（不受复决）字（2015）25号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对申请人的行政复议申请不予受理，该决定书于作出的当日送达两原告。被告自2015年7月2日收到复议申请至2015年7月9日作出案涉复议决定，期间历经七日，其中2015年7月4日、5日为法定“公休假日”。
本院另查明，两原告向被告提交的《行政复议申请书》中所列申请人的身份信息和两原告《行政起诉状》中所列身份信息均存在笔误，被告作出案涉决定书查明的申请人身份信息与两原告身份证载明的信息一致。另，原告在起诉状中陈述“被告以郑政办（2014）18号文件不是行政行为为由，对原告的行政复议申请不予受理”是对被诉复议决定书的误读。
本院认为，郑州市人民政府作出的郑政（不受复决）字（2015）25号《不予受理行政复议申请决定书》所涉及的行政复议申请有两项，即请求确认《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》违法并予以撤销、请求对《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》进行审查并确认违法。经审查：（一）《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》是关于印发《郑东新区2015年度棚户区改造工作方案》的通知，该工作方案是郑东新区为加快棚户区改造步伐，针对下属各单位制定的内部工作要求，属内部行为，其附件《郑东新区2015年棚户区改造拆迁工作责任目标分解表》、《郑东新区2015年棚户区改造安置房建设工作责任目标分解表》中虽对白沙镇相关拆迁任务目标、拆迁启动及完成时间、责任人等内容做了明确要求，但实质是郑东新区针对白沙镇办事处作出的工作部署与任务要求，该文件本身对两原告的权利义务并不产生直接影响，两原告也未提供有效证据证明案涉文件对其自身合法权益造成了侵害。被告以《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》不属于具体行政行为、不属于行政复议受案范围为由，对原告的该项复议申请决定不予受理，并无不当；（二）鉴于《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》不属于行政复议受案范围，故其所依据的《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》（郑政办（2014）18号）不符合《中华人民共和国行政复议法》第七条规定的行政复议机关可以一并审查的范围。被告以《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》不是行政复议过程中可以审查的范围为由，对申请人的复议申请不予受理，并无不当；（三）对于两原告诉称的被告作出决定超过法定审查时限、程序违法的问题，根据本院查明的事实，被告自2015年7月2日收到复议申请至2015年7月9日作出复议决定，未超过五个工作日，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第四十条有关行政复议申请审查期限的规定。综上，两原告认为《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》、《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》侵犯了其合法权益、属复议受案范围和复议机关审查范围，请求确认案涉复议决定违法并责令重作，缺乏事实及法律依据，本院不予支持，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告潘长义、王俊杰的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告潘长义、王俊杰负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 夏智勇
审判员 李国云
审判员 张彩霞
二〇一六年二月十七日
书记员 丁 妍