四川省旺苍县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川0821行初1号
原告邹燕东，男，汉族，生于1955年3月1月，住四川省旺苍县。
委托诉讼代理人张少春，旺苍县普济法律服务所法律工作者。
被告旺苍县双汇镇人民政府，住所地旺苍县双汇场镇。
法定代表人侯刚，镇长。
委托诉讼代理人刘泾渭，副镇长。
委托诉讼代理人陈超，四川汉川律师事务所律师。
原告邹燕东诉被告旺苍县双汇镇人民政府征用林地补偿纠纷一案，于2018年1月4日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2017年1月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月30日公开开庭审理了本案。原告邹燕东及其委托诉讼代理人张少春，被告旺苍县双汇镇人民政府的法定代表人侯刚、副职负责人刘泾渭及其委托诉讼代理人陈超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告邹燕东起诉称，2016年3月，因旺宁（旺苍至宁强）公路扩建占用其林地，应获得占地的补偿款9002.05元。案外人胡菊兰以所占林地属其侄女胡艺为由提出异议。被告旺苍县双汇镇人民政府的领导置原告的林权证于不顾，强令其经办人员将补偿款支付给胡艺。其违法行政行为，侵犯了原告的合法权益。诉请：1.判令被告立即支付补偿款9002.05元及利息；2.由被告赔偿原告因追索补偿款而耽误其务工损失60000元；3.诉讼费由被告承担。庭审中增加请求：确认被告将原告应得的补偿款支付给他人的行政行为违法。
原告向法庭提供了以下证据：
1.封面编号为：XXX，扉页编号为旺府林证字（2009）第XXX号的《林权证》。该证颁发于2009年7月13日，载明的林地使用权人为“邹燕东”。意在证明，扩建公路占用的有其林权证中小地名“邹家”的林地。其中小地名为“邹家”的地块四至是，“东：公路，南：厂子湾大沟向仕忠；西：房后头堰沟；北：瓦房大沟”。
2.《旺宁路改建设工程一期PPP项目征地情况统计》表。意在证明，姓名栏中是“邹燕东”，金额栏中为“9002.05元”。
3.《关于龙泉一社胡菊兰、邹燕东两家林地纠纷的调查报告》。意在证明，被告已认定争议林地不属于原告，因此才将补偿款支付给他人。
4.2017年8月22日，复制于旺苍县档案馆的邹燕东、唐发秀的林权证存根各1份。意在证明1984年林地确权时两家的林权情况。
5.原告邹燕东的《电工证》、《焊工证》以及证人周后均的证明一份。意在证明邹燕东的误工损失为每天160元。
被告旺苍县双汇镇人民政府辩称，1.镇政府既不是林地征收人，也不是林地补偿款的所有权人，代所有权人村委会支付林地补偿款的行为不是行使行政职权的行为，因此，自己不是本案的适格被告，应驳回原告的起诉；2.邹燕东对占用林地没有使用权，不应当享有补偿款；3.被告没有侵权，不应当承担原告所谓的损失；4.原告到庭增加的诉讼请求不应纳入本案审理。
被告向法庭提交了以下证据：
1.旺苍县人民政府《研究旺苍县城至陕西宁强界公路改建工程征地拆迁有关问题的会议纪要》（旺府阅[2016]28号）。意在证明，征地拆迁补偿工作的主体是县土地房屋征收办，而非被告。
2.调查证人胡金莲、胡大善、王光孝的笔录及走访照片。意在证明，被告在履行协调职能的过程中，对权属有争议的林地进行了调查走访，证人证实争议林地不属于原告。
3.2016年3月9日的《关于旺宁路向仕忠与邹燕东林地协调会》记录。意在证明，①被告对权属有争议的林地履行了组织村委会、林业站人员以及双方当事人进行协调的职责；②在协调时胡菊兰有林权证而邹燕东“无证件”；③邹燕东签字同意补偿款归胡菊兰侄女胡艺。
4.封面编号为：XXX，扉页编号为旺府林证字（2003）第XXX号的《林权证》。该证颁发于2003年4月10日，载明的林地使用权人为“唐发秀”。意在证明，扩建公路占用的是该林权证中小地名“桑树坪”的林地。其四至是，“东至公路，南至胡吉贵；西至胡大兴；北：邹燕东”。
5.封面编号为：XXX，扉页编号为旺府林证字（2009）第XXX号的《林权证》及其配套的《林权登记申请表》和《林权勘查外业调查表》。该证颁发于2009年7月13日，载明的林地使用权人为“唐发秀”。意在证明，扩建公路占用的是该林权证中小地名“桑树坪”的林地。其四至是，“东：公路界，西：胡吉贵林界；南：胡大兴林界；北：邹燕东林界”，四至界限的利害关系人均在《林权登记申请表》和《林权勘查外业调查表》上签字确认。
6.2008年9月至12月，邹燕东的林地的《林权登记申请表》和《林权勘查外业调查表》。意在证明，邹燕东林地有“对窝坎下”、“柏林里”、“大山里”、“松树坪”、“厂子湾”、“槭树坪”、“赵家铺子”，却无小地名“邹家”的地块记载，且公路扩建占用林地均不在上述林地范围内。
7.2015年2月20日的《林地变更登记现场勘验表》、《林地变更登记申请表》。意在证明，唐发秀的小地名“桑树坪”林地的四至界限的利害关系人包括邹燕东，都签字确认了唐发秀的林地四至界限，公路扩建占地在该林地范围内。
经庭审质证，被告对原告邹燕东提供的证据1“邹燕东2009年的林权证”的真实性无异议，但对其来源的合法性不予认可，理由是缺乏原始登记资料。对证据2《征地情况统计表》、证据3《调查报告》来源的合法性、真实性、关联性均不予认可，理由是没有加盖被告的印章、也无镇政府工作人员的签名，不能证明是被告的行政行为。对证据4“邹燕东、唐发秀1984年的林权证存根”的三性无异议，但不能证明林地使用权归原告，理由是争议林地的东面为公路，邹燕东1984年编号为XXX林权证存根载明的林地是“沙田后面”，其东面为“大路”，而唐发秀1984年编号为XXX林权证存根载明的林地是“大山里”，其东面为“公路”。对证据5邹燕东的《电工证》、《焊工证》以及证人周后均的证明等证据的真实性、合法性、关联性均有异议，其理由是，资格证已过有效期，补偿款的支付与原告是否务工之间没有关系。
对被告提供的证据，原告邹燕东的质证意见是：
证据1不能证明原告起诉的主体错误；对证据2的三性均有异议，原告作为当事人没有调查的权利，照片与本案没有关联性；证据3、证据4不能作为证据使用，林地的管理权与使用权不能分属两家；对证据5、证据6、证据7均有异议。
综合双方提供的证据，本院对本案的事实作如下认定：
经审理查明：2016年初，旺苍县人民政府启动旺宁（旺苍至宁强）公路改扩建工程，需征收占用旺苍县双汇镇龙泉村一组部分村民公路沿线土地和林地。旺苍县土地房屋征收办公室负责该工程的征收补偿工作并与土地林地所有权人签订征用补偿协议，所在乡镇人民政府负责相关协助、协调工作。其补偿程序是：摸底调查
----公示确认----
补偿款支付。具体过程为，由乡镇政府协助征收办组织村社及村民对拟占地的面积及附着物的数量等进行测（计）量并确认，然后张榜公示补偿标准及补偿金额。村民无异议后，再由征收办公室与林地所有权人
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即村民委员会，签订补偿协议。县交通局将补偿款打给乡镇代管的村委会账户后，乡镇政府依据村民委员会提供的林地使用权人和林木所有权人名单，通过转款方式向村民支付。
在对该占用的该村一组土地的摸底调查中，原告邹燕东对争议的384.22平方米林地使用权申报为自己所有，被告双汇镇人民政府遂在《旺宁路改建设工程一期PPP项目征地情况统计》的姓名栏中列为“邹燕东”，该表载明的林地补偿款为9002.05元、林木补偿款为900元。在公示确认过程中同组村民唐发秀（已故）之孙女胡艺（孤儿，其姑母胡菊兰代为主张）主张该林地的使用权，并向所在村镇提供了林权证，双方对该林地的使用权发生争执。
2016年3月9日，被告旺苍县双汇镇人民政府组织村、镇有关人员及双方当事人参加的调解会并形成了会议记录。该记录显示：胡菊兰一方拿出了林权证支持自己的主张，邹燕东“无证件”，并协商达成一致意见。“林地所有权属胡艺、林地补偿费属胡艺，承包期内的管理权属邹燕东”，与会人员均在记录上签名。但随后，邹燕东仍向被告要求支付补偿款。
2017年8月，被告旺苍县双汇镇人民政府组织人员对争议林地权属进行了调查、走访后，认定该补偿款应归属于胡艺并向其支付。原告为此提起诉讼。
同时查明，原告邹燕东主张争议林地使用权提供的依据是2009年的《林权证》中小地名为“邹家”的地块，其四至是，“东：公路，南：厂子湾大沟向仕忠；西：房后头堰沟；北：瓦房大沟”。而胡家提供的依据是1984年《林权证》上记载的小地名“大山里”的地块，其四至界限是，东至公路、西至包产地、南至电杆坡、北至邹永禄（邹燕东之父），2003年《林权证》、2009年《林权证》及其《林权勘查外业调查表》、《林权登记申请表》中小地名“桑树坪”的地块，其四至界限是，东至公路、西至胡吉贵、南至胡大兴、北至邹燕东。
2016年1月8日，旺苍县土地房屋征收办公室与双汇镇龙泉村村民委员会达成了《集体土地征收补偿协议》，共占用该村土地19.523亩。土地补偿费182852.35元。
本院认为，本案争执的焦点有三：1.旺苍县双汇镇人民政府是否是本案的适格被告；2.旺苍县双汇镇人民政府将争执林地补偿款支付给案外人的行为是否违法；3.旺苍县双汇镇人民政府是否应承担向邹燕东支付补偿款和利息以及承担赔偿损失的责任。
关于被告的主体资格问题。根据我国土地法律法规，农村集体土地征收补偿的受偿人为土地所有权人，土地所有权人具有对征地补偿款进行分配的权利和支付的义务。本案中的双汇镇龙泉村村民委员会是土地所有权人，应是补偿费分配的权利主体和支付补偿费的义务主体，而双汇镇人民政府不是所有权人，不具有分配补偿费的权利和支付补偿费的义务。但乡镇人民政府具有对使用权有争议的土地（含林地）进行处理的职权和职责。本案中，被告双汇镇人民政府在协助旺苍县征收办进行征地补偿工作的过程中，为确定补偿款的支付对象，对争议林地的使用权属进行了调查、调解等工作，并将争议林地的补偿款支付给争执双方的其中一方，其实质为处理林地权属纠纷的行政行为，原告请求确认其行为违法，应属该诉讼请求的适格被告。
关于被告的行为是否违法的问题。如上所述，本案被告在协助进行征地补偿工作的过程中，为确认争议林地的补偿对象，其虽未向争执双方送达书面处理决定书，但其进行了调查走访、调解等工作，并最终将代管的林地使用权属尚存争议的补偿款直接支付给争执一方，事实上实施了处理林地权属纠纷的行为。庭审中，被告也明确表示认定争议林地权属不归原告。被告在对林地权属纠纷的处理过程中，虽然提供了调查笔录、双方的林权证及其《林权登记申请表》和《林权勘查外业调查表》，但没有举证证明已向争执双方告知其享有陈述、申辩、听证等重要程序权利，甚至未送达相关文书，其行为明显违反法定程序。
关于被告是否应当承担给付补偿款及利息以及赔偿原告损失的问题。
因被告旺苍县双汇镇人民政府不是征地补偿款的所有权人，仅为该补偿款的代管人和使用监督人，但不是给付补偿款的义务主体，不具有给付义务。同时，该林地使用权属尚存争议，该补偿款归属尚需通过法定程序确定。因此，原告的该主张，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，判决如下：
一、被告旺苍县双汇镇人民政府处理原告邹燕东与胡艺（唐发秀）林地权属纠纷的程序违法。
二、驳回原告邹燕东要求被告旺苍县双汇镇人民政府给付补偿款和利息以及赔偿损失的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告邹燕东承担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于四川省广元市中级人民法院。
审 判 长 蒋乐天
人民陪审员 冯光学
人民陪审员 李 力
二〇一八年四月十九日
书 记 员 池佳丽