四川省攀枝花市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）攀行终字第36号
上诉人（原审原告）攀枝花市起辰置业有限公司。住所地：四川省攀枝花市仁和区田房箐迤沙拉大道***号。
法定代表人荀勇，该公司执行董事。
委托代理人曾勇，四川三才律师事务所律师。
委托代理人王赟，四川三才律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）四川省攀枝花市工商行政管理局。住所地：四川省攀枝花市东区人民街**号。
法定代表人谢安德，该局局长。
委托代理人孙正义，男，1963年4月26日生，汉族，四川省攀枝花市工商行政管理局法制处职工，住四川省攀枝花市。
委托代理人王凌云，男，1974年2月13日出生，汉族，四川省攀枝花市工商行政管理局法制处职工，住四川省攀枝花市。
上诉人攀枝花市起辰置业有限公司（简称起辰置业公司）因工商行政处罚一案，不服四川省攀枝花市东区人民法院（2015）攀东行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2015年8月6日公开开庭审理了本案，上诉人起辰置业公司的委托代理人王赟，被上诉人攀枝花市工商行政管理局（以下简称工商局）的委托代理人孙正义、王凌云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
工商局于2014年9月28日作出川工商攀处（2014）45号《行政处罚决定书》，决定：责令当事人立即停止向购房者收取印花税、测绘费的违法行为，将已经收取的印花税、测绘费全额退还给购房者，并作如下行政处罚：罚款167296.4元。
2015年4月1日，起辰置业公司提起行政诉讼，要求撤销工商局于2014年9月28日作出的川工商攀处（2014）45号《行政处罚决定书》，并承担本案诉讼费。
一审法院根据工商局的举证并经庭审质证，认定以下事实：起辰置业公司主要从事房地产开发经营，2011年原告开发的位于攀枝花市仁和区的“和瑞广场”，项目名称为前进镇田泽霖等1116人生活安置房。该项目分为两部分，一部分为1116人村民生活安置房，由起辰置业公司代为建设，收取工程建设费，另一部分为商品房402套。起辰置业公司销售商品房时与购房者签订了《商品房买卖合同》及《起辰·和瑞广场﹤商品房买卖合同﹥补充协议》。合同上事先印制了“买受人同意委托出卖人代交下列第1、2、X、4、5种税费，并在接收该商品房的同时将上述税费交给出卖人……（5）分户测绘费300元”等内容。
2011年3月1日，起辰置业公司与攀枝花市精图测绘有限责任公司签订《房产测量合同》，委托攀枝花市精图测绘有限责任公司对“和瑞广场”楼盘进行测绘。并约定测绘测量费商业按每户720元，住宅按每户270元收取。
2013年10月，“和瑞广场”楼盘开始交房。起辰置业公司向购房者发出《交房通知书》，列明购房者应交纳“印花税”（购房款的万分之五）、测绘费（300元／户）等费用。要求购房者按照其规定的流程和交清《交房通知书》中规定交纳的税费方可交房。购房者按《交房通知书》要求向起辰置业公司缴纳了“印花税”、测绘费等费用。商品房已交房360套，起辰置业公司向购房者收取“印花税”共计59296.4元，测绘费共计108000元，两项合计167296.4元。起辰置业公司将“印花税”、测绘费计入其他应付款科目中。
同时查明，2008年10月22日，财政部、国家税务总局《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》（财税（2008）137号）文件规定，自2008年11月1日起“对个人销售或者购买住房暂免征收印花税”。
一审法院认为，工商局作为工商行政管理机关，对侵犯消费者合法权益的行为，有权依法查处。根据《中华人民共和国税收征收管理法》的规定，税收的开征、停征以及纳税人、代收代缴税款义务的单位和个人等均由法律规定。国家法律法规是公开公布的，起辰置业公司系从事房地产开发的经营者，对购买住房的购房者应交纳何种税以及如何交纳应当明知。2008年10月22日，财政部、国家税务总局《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》（财税（2008）137号）文件规定，自2008年11月1日起“对个人销售或者购买住房暂免征收印花税”，起辰置业公司作为经营者也应当明知。起辰置业公司以不是接收文件单位，故不知道暂免征收购房者印花税的规定的理由，不能成立。《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》实施后，起辰置业公司仍以代缴印花税的名义，非法向购房者收取钱财，侵犯消费者合法权益，应当依法受到处罚。起辰置业公司系从事房地产开发的经营者，是房地产开发中法定的房产测绘的委托人和房产测绘费用支付人，而其擅自将自己的交费义务转嫁给消费者，侵犯消费者合法权益，也应当依法受到处罚。工商局作出的《行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚幅度恰当。起辰置业公司的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回攀枝花市起辰置业有限公司的诉讼请求。
被上诉人工商局于2015年4月13日向原审法院提交了下列证据：
一、内部批件：工商局《案件来源登记表》；工商局《立案审批表》；四川省工商行政管理机关《行政处罚案件延期审批表》；工商局《行政处罚决定审批表》；工商局《组织机构代码证》；执法人员执法证明相关材料。证明本案执法主体具有执法资格，作出行政处罚决定是按程序经过审批，办案程序符合规定。
二、程序证据：工商局《案件核审表》；《关于攀枝花市起辰置业有限公司涉嫌侵害消费者合法权益案的调查终结报告》；工商局《行政处罚听证告知书》；对起辰置业公司侵害消费者合法权益行为的《行政处罚决定书》；工商局《关于送达川工商攀处（2014）45号行政处罚决定的情况说明》；行政处罚决定书送达情况的相关证明材料。证明本局办案程序合法。
三、事实证据：（一）起辰置业公司《营业执照（副本）》复印件；起辰置业公司的法定代表人《身份证》复印件；起辰置业公司的中华人民共和国房地产开发企业《暂定资质证书》复印件；起辰置业公司的《公司章程》；起辰置业公司提供的《商品房预售许可证》复印件；起辰置业公司出具的《授权委托书》1份及相应的《身份证》复印件；工商局对起辰置业公司的行政副总经理张洪烈的《询问笔录》3份和相应的《身份证》复印件；对起辰置业公司的会计《询问笔录》2份及相应的《身份证》复印件；起辰置业公司提供的《商品房收费标准和明细》复印件2页；攀枝花市精图测绘有限责任公司的《授权委托书》1份及相应的《身份证》、《营业执照》、《测绘资质证》、《组织机构代码证》、2011年6月30日1号《记账凭证》、7月30日1号《记账凭证》复印件；攀枝花市精图测绘有限责任公司提供的《房产测量合同》1份；工商局对攀枝花市精图测绘有限责任公司经理的《询问笔录》1份；
（二）起辰置业公司提供的2014年3月31日1号至4号《记账凭证》；起辰置业公司截止2014年3月31日《已交房款明细》复印件；起辰置业公司提供的购和瑞广场的《收据》和《购房人员名单》复印件；起辰置业公司提供的《房产测量合同》复印件；起辰置业公司提供的工商银行《网上银行电子回单》及《发票》复印件；起辰置业公司提供的2013年12月6日的《通知》复印件1份及《收据》复印件2份；
（三）证人夏为香提供的《身份证》复印件1份；对夏为香的《调查笔录》1份；夏为香提供的《商品房买卖合同》、《补充协议》、《交房通知书》、《契税和印花税政策》复印件；夏为香提供的购房《收据》、《交房收费项目明细表》复印件；证人余建华提供的《身份证》复印件1份；对余建华的《调查笔录》1份；余建华提供的《商品房买卖合同》和附件复印件；余建华提供的合同《补充协议》复印件；余建华提供的购房《收据》、《交房收费项目明细表》复印件；余建华提供的《交房通知书》、《契税和印花税政策》、《办理一套房证明携带资料》复印件；证人吕猛提供的《身份证》复印件1份；对吕猛的《调查笔录》1份；吕猛提供的《商品房买卖合同》、《交房通知书》、《契税和印花税政策》复印件；吕猛提供的购房《收据》、《交房收费项目明细表》复印件；起辰置业公司提供的张家瑞的《商品房买卖合同》、《补充协议》复印件；起辰置业公司提供的陈东明的《商品房买卖合同》、《补充协议》复印件；起辰置业公司提供的郑榕、张荣辉的《商品房买卖合同》、《补充协议》复印件；起辰置业公司提供的尹燕的《商品房买卖合同》、《补充协议》复印件；起辰置业公司提供的吴远贵的《商品房买卖合同》、《补充协议》复印件；起辰置业公司提供的刘国彬、赵晓燕的《商品房买卖合同》、《补充协议》复印件；起辰置业公司提供的张凤的《商品房买卖合同》、《补充协议》复印件；
（四）起辰置业公司提供的2014年8月31日《公告》、《相片》4张、《收条》及《收据》复印件7份；起辰置业公司提供的2014年9月19日《关于行政处罚的申辩意见》；起辰置业公司提供的2014年9月2日《起辰置业有限公司关于收费问题的说明》1份。
以上证据证明起辰置业公司从2013年10月开始，共向360户购房者收取“印花税”共计59296.4元，测绘费共计108000元，两项合计167296.4元。
四、法律依据：财税（2008）137号《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》；《四川省消费者权益保护条例》第三条、第十七条、第六十八条；《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条；《工商行政管理机关行政处罚程序规定》；《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》；《商品房销售管理办法》；《房产测绘管理办法》；《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十二条；《工商总局对银行转嫁责任侵害消费者权益节省的成本费用能否认定为违法所得问题的答复意见》；《中华人民共和国税收征收管理办法》第五条、第二十九条。证明工商局对起辰置业公司的《行政处罚决定书》适用法律正确、处罚幅度恰当。
五、补充证据，行政复议相关材料：1、攀枝花市人民政府《行政复议决定书》；2、《行政复议答复书》；3、《行政复议申请书》。
上诉人起辰置业公司向原审法院提交了下列证据：《营业执照》、《组织机构代码证》、《法定代表人身份证明》、《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》、《送达回证》、《身份证》复印件。证明起辰置业公司主体适格、在法定期限内提起诉讼。对起辰置业公司与消费者共同委托测绘问题无证据提供。
起辰置业公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定上诉人代收购房者买方印花税系违法行为属认定事实错误。上诉人作为房地产开发企业，不是税收征收管理部门，不清楚国家对购房者买方印花税的调整是正常现象，且上诉人代收购房者买方印花税是为了购房者的方便，不是为了非法占有，该款不是工商局行政处罚所述的违法所得；二、上诉人收取购房者测绘费是依据上诉人与购房者签订的《商品房买卖合同》的约定，该约定符合合同自治原则，且上诉人没有占有或占用购房者支付的测绘费，该笔费用按上诉人与购房者合同的约定支付给了测绘第三人。综上，工商局对上诉人的行政处罚缺乏事实依据和法律依据，请求二审法院依法改判，撤销工商局的行政处罚决定。
被上诉人工商局辩称，上诉人在与购房者签订的《商品房买卖合同》及《起辰·和瑞广场﹤商品房买卖合同﹥补充协议》系上诉人事先印制的格式合同，合同中记载了买受人同意委托出买人代交购房者印花税（购房款的万分之五）和购房者承担分户测绘费300元的内容，由于购房者印花税已由财政部、国家税务总局下发的《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》暂免征收，《商品房销售管理办法》及《房产测绘管理办法》明确规定了新建商品房的测绘应由房地产开发企业委托并由房地产开发企业支付测绘费。因此，起辰公司收取购房者印花税和将其自身应承担的测绘费转嫁给消费者的行为侵犯消费者财产权，工商局依据《四川省消费者权益保护条例》的规定对上诉人的违法行为予以罚款的行政处罚事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，处罚幅度恰当，请求二审法院依法驳回上诉人上诉请求，维持一审判决。
本院审理查明的基本事实与一审查明认定的基本事实一致，本院依法予以确认。
同时查明，中华人民共和国建设部颁布，2001年6月1日施行的《商品房销售管理办法》第三十四条第一款规定：“房地产开发企业应当在商品房交付使用前按项目委托具有房产测绘资格的单位实施测绘，测绘成果报房地产行政主管部门审核后用于房产权属登记。”；中华人民共和国建设部颁布，2001年5月1日施行的《房产测绘管理办法》第十条第一款规定：“房产测绘所需费用由委托人支付”。
二审庭审中，工商局明确其对起辰置业公司予以行政处罚的法律依据是《四川省消费者权益保护条例》第十七条第六项：“经营者向消费者提供商品或者服务，不得有下列行为：（六）以行业规则、惯例、店规、内部规定、格式合同限制消费者合法权益，减轻或者免除自身责任。”中的“内部规定”的规定。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”因此行政机关在作出行政处罚时，应当查明行政相对人由于主观上的过错实施了违反法律法规的行为，该行为具有一定社会危害性，依照现行法律法规应予追究。本案工商局提交的“财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》”上载明的被通知人是“各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、地方税务局，新疆生产建设兵团财务局”，工商局在本案审理中亦未举证证明税务机关已向上诉人起辰置业公司送达或告知了该通知的内容，并明确要求上诉人起辰置业公司不再代收印花税的证据。故本案工商局的行政处罚决定认定上诉人起辰置业公司违法的证据不足，上诉人起辰置业公司的上诉理由成立，本院予以支持。
另工商局作出的《行政处罚决定书》认定上诉人起辰置业公司“违反了《四川省消费者权益保护条例》第十七条：‘经营者向消费者提供商品或者服务，不得有下列行为：……（六）以行业规则、惯例、店规、内部规定、格式合同限制消费者合法权益，减轻或者免除自身责任’之规定；构成了‘以内部规定的形式，采取通知的手段限制消费者的合法权益，减轻或者免除自身责任’，加重消费者责任从而侵害消费者合法权益的违法行为。”但是，在本案审理中，工商局未提供证据证明上诉人起辰置业公司是以什么“内部规定”，采取了什么“通知手段”，限制了消费者什么“合法权益”，以及减轻或者免除了上诉人起辰置业公司哪些“自身责任”的证据。故上诉人起辰置业公司上诉称行政处罚缺乏事实依据和法律依据的上诉理由成立，本院予以支持。
关于上诉人起辰置业公司收取购房者测绘费的问题。根据中华人民共和国建设部颁布的《商品房销售管理办法》第三十四条第一款：“房地产开发企业应当在商品房交付使用前按项目委托具有房产测绘资格的单位实施测绘，测绘成果报房地产行政主管部门审核后用于房产权属登记。”以及《房产测绘管理办法》第十条第一款：“房产测绘所需费用由委托人支付。”的规定，商品房的测绘应由房地产开发企业委托有资质的测绘单位进行测绘，测绘费应由房地产开发企业承担。因此，上诉人起辰置业公司收取购房者测绘费的行为违反了上述规章的规定。工商局对上诉人起辰置业公司作出的《行政处罚决定书》认定上诉人起辰置业公司收取“印花税”和“测绘费”两项行为违法，共处罚款167296.4元，但是，工商局在其《行政处罚决定书》中未能分别明确对每项行为的罚款金额，故只能对工商局作出的《行政处罚决定书》予以全部撤销。
综上，一审判决认定事实错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销四川省攀枝花市东区人民法院（2015）攀东行初字第13号行政判决；
二、撤销四川省攀枝花市工商行政管理局作出的川工商攀处（2014）45号《行政处罚决定书》。
一审案件受理费人民币50元，二审案件受理费人民币50元，共计人民币100元，均由四川省攀枝花市工商行政管理局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 饶庆华
审 判 员 刘 立
代理审判员 徐馗斌
二〇一五年九月十五日
书 记 员 李卓恒