海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第229号
上诉人（原审被告）三亚市海洋与渔业局。
法定代表人章华忠，局长。
委托代理人冯中科。
委托代理人刘学强，海南经和纬律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）三亚双祥帆船俱乐部有限公司。
法定代表人秦大双，总经理。
委托代理人黄祥云、郭力文。
上诉人三亚市海洋与渔业局（以下简称三亚海洋局）因被上诉人三亚双祥帆船俱乐部有限公司（以下简称双祥公司）诉其强制扣押财产一案，不服海口海事法�（2015）琼海法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人三亚海洋局的委托代理人冯中科、刘学强，被上诉人双祥公司的委托代理人黄祥云、郭力文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：三亚海洋局于2015年2月25日扣押了双祥公司1艘US-YAMA1609F111（黄白相间）摩托艇和2辆沙滩摩托车。
原审查明，2014年8月1日，双祥公司与案外人天福源酒店有限公司签订《沙滩及海上运动项目合作临时协议》，协议约定双方合作经营项目为“沙滩摩托车、双人动力伞等，海上运动娱乐项目：香蕉船、水上摩托艇、快船。”经营地点为天福源酒店所属的沙滩及海域；合作模式为天福源酒店提供所属沙滩及海域，双祥公司提供符合经营运行条件的项目及设备；合同期限为2014年8月1日至2014年12月31日。海上联合执法期间，三亚海洋局于2015年2月25日在三亚湾海域扣押了双祥公司2辆沙滩摩托车和1艘黄白相间、型号为US-
YAMA1609F111的摩托艇，并向双祥公司出具了扣押证明，执法人员为“冯中科”，当事人签字为双祥公司的工作人员“黄祥云”。
原审认为，本案为不服行政强制扣押财产之诉。一、关于被诉行政行为的可诉性问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服提起的诉讼。本案中，三亚海洋局扣押双祥公司摩托艇和沙滩摩托车的行为属于行政强制措施，属于人民法院受案范围，具有可诉性。行政强制措施是为保证最终行政行为作出所采取的临时性措施，是一种�间行为，但并非作出最终行政行为的必要程序或中间环节，它是一种单独的行政行为；行政处罚是一种最终行政行为。行政处罚和行政强制措施分属两个不同的行政行为，当事人不服均可以提起行政诉讼，当事人对行政强制措施的诉权并不以行政机关是否作出行政处罚为条件。三亚海洋局主张其扣押行为属于行政处罚过程中的单个环节，并非最终的处罚行为，双祥公司应待本案最终处理完毕后再行使诉权的观点，于法无据，不予采纳。
二、关于被诉行政行为是否应予撤销。依照《中华人民共和国行政强制法》第二十四条规定，行政机关决定实施查封、扣押的，应当依据本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。本案中，三亚海洋局在实施强制扣押涉案财产时，没有制作现场笔录，也无法证明其履行了向当事人当场告知、听取当�人的陈述和申辩等法定程序，其仅向双祥公司出具了由一名执法人员签字的扣押证明。故三亚海洋局的上述扣押财产行为违反了《中华人民共和国行政强制法》关于实施行政强制措施法定程序的规定，属程序违法，应予撤销。
三、关于涉案财产是否包含摩托艇运架。双祥公司主张三亚海洋局扣押其物品种类为摩托艇、摩托艇运架、沙滩摩托车，但根据三亚海洋局出具的扣押证明记载，扣押物品仅为摩托艇、沙滩摩托车，并不包括摩托艇运架，且双祥公司工作人员在该扣押证明上签字，应视为对扣押物品的确认，故双祥公司认为三亚海洋局扣押其物品中包括摩托艇运架的主张，不予采纳。
综上所述，三亚海洋局扣押双祥公司财产的行为属于行政强制措施，具有可诉性。三亚海洋局扣押双祥公司财产的行为违反了法定程序，应予撤销。三亚海洋局�押的涉案财产，应及时返还。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销三亚海洋局于2015年2月25日作出的扣押双祥公司US-
YAMA1609F111（黄白相间）摩托艇1艘、沙滩摩托车2辆的行政行为；三亚海洋局应将前述US-
YAMA1609F111（黄白相间）摩托艇1艘、沙滩摩托车2辆返还给双祥公司。案件受理费100元，由三亚海洋局负担。
上诉人三亚海洋局上诉称，一、双祥公司非法用海，非法经营水上旅游项目的事实清楚。其认为双祥公司与三亚天福源度假酒店签订《沙滩及海上运动项目合作临时协议》，明确三亚天福源度假酒店将海域使用权出租给双祥公司用于经营海上活动，足以证明双祥公司非法经营水上旅游项目。如果被扣摩托艇等仅用于展示，根本无需签订海域使用权协议，且购买发票显示，摩托艇等被扣之日距购买时间（2011年）已三年多，期间该摩托艇等不可能仅用于展示。二、三亚海洋局暂扣双祥公司财物的行为主体适格，程序合法。双祥公司未经合法审批，非法经营海上旅游项目，三亚海洋局作为海洋行政主管部门有权对三亚海域使用权行使监管权，因此三亚海洋局行政强制行为主体适格；三亚海洋局在三亚湾海域周边醒目地方设置多处公告及警示牌明确禁止“三无”船舶非法经营有关海上娱乐活动，尽到了告知义务。而双祥公司无视警告，非法经营摩托艇、沙滩摩托车等项目，三亚海洋局在暂扣双祥公司非法运营工具的同时出具了扣押证明，双祥公司也在该证明上签字确认，因此该行政强制行为程序合法。
综上，三亚海洋局行政行为主体适格，程序合法，请求撤销原审判决，改判驳回双祥公司的诉讼请求。
被上诉人双祥公司辩称，双�公司与天福源度假酒店签订的《沙滩及海上运动项目合作临时协议》期限（2014年8月1日至2014年12月31日）届满，双祥公司已经停止履行义务。协议规定期限内双祥公司向政府主管部门申请经营资质未获批准，因此仅将拟出售的摩托艇等用于展示，并未越权经营。三亚海洋局根据摩托艇等购买时间（2011年）推测双祥公司存在非法经营活动，扣押双祥公司停放在天福源度假停车场内的摩托艇、沙滩车和运车架，认定事实不清，执法过程不符合程序，违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条和第二十四条的规定。原审判决适用法律准确，应予维持，请求法院维持原判，驳回上诉。
本院经审理查明，2014年三亚市人民政府出台《三亚市水上旅游管理办法》（2014年8月1日起施行），加强水上旅游秩序监管。2014年10月17日三亚市人民政府第327期《专题会议纪要》明确要求由三亚海洋局牵头组织海上联合执法，各相关单位积极配合，对黑潜水点、海上摩托艇进行整顿清理。
二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，三亚市人民政府加强水上旅游秩序监管，对于保障旅游者的生命财产安全及保护旅游者和旅游项目经营者的合法权益有着积极作用，但三亚市人民政府相关部门在具体的执法过程中要严格遵循《中华人民共和国行政强制法》等有关法律的规定。《中华人民共和国行政强制法》第二十四条规定：“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。”该法第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；�二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。本案中，三亚海洋局未能提供证据证明其在实施强制扣押涉案财产时履行了上述规定的程序，属程序违法，原审判决撤销其扣押行为并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决结果并无不当。三亚海洋局的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民�和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人三亚市海洋与渔业局负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 赵敬义
审判员 吴天月
审判员 刘 利
二○一五年十一月十一日
书记员李励云
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审�上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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