河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）豫法行终字第00217号
上诉人（一审被告）新乡市人民政府。住所地：新乡市人民东路。
法定代表人舒庆，市长。
委托代理人洪红，政府法制办工作人员。
委托代理人张国兴，河南联盟律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）邵君逵，男，汉族，1937年7月26日出生，住新乡市牧野区。
被上诉人（一审原告）王金道，男，汉族，1943年8月28日出生，住新乡市牧野区。
被上诉人（一审原告）申法海，男，汉族，1941年2月20日出生，住新乡市牧野区。
被上诉人（一审原告）张发祥，男，汉族，1937年5月1日出生，住新乡市牧野区。
被上诉人（一审原告）王举，男，汉族，1933年1月5日出生，住新乡市牧野区。
被上诉人（一审原告）翟洪礼，男，汉族，1942年12月8日出生，住新乡市牧野区。
被上诉人（一审原告）崔玉香，女，汉族，1955年10月22日出生，住新乡市牧野区。
被上诉人（一审原告）陶兰民，男，汉族，1939年8月15日出生，住新乡市牧野区。
被上诉人（一审原告）郭玉荣，女，汉族，1944年8月22日出生，住新乡市牧野区。
被上诉人（一审原告）丁先华，男，汉族，1946年3月23日出生，住新乡市牧野区。
被上诉人（一审原告）张运喜，男，汉族，1946年2月28日出生住新乡市牧野区。
上述十一名被上诉人的诉讼代表人为邵君逵、王金道、申法海。
新乡市人民政府因邵君逵等十一人诉其履行行政复议法定职责一案，不服济源中级人民法院2014年7月8日作出的（2014）济中行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新乡市人民政府的委托代理人洪红、张国兴，十一名被上诉人的诉讼代表人邵君逵、王金道、申法海到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
济源中级人民法院一审查明：2012年11月6日，付保花向新乡市人民政府提交了包含其本人在内共28人署名（包括张发祥、王金道、申法海、王举、翟洪礼、陶兰民、邵君逵、张运喜八人）的行政复议申请书，该复议申请请求撤销并重新制定新乡市牧野区人民政府对新乡市针织厂6号楼的征收决定和补偿安置方案。2012年11月28日，付保花在撤回行政复议申请书上签字，该申请书载明“市政府：市原针织厂6号楼居民27户对牧野区政府征收决定提出复议申请一案，因查实该决定非政府文件，现自愿撤回行政复议申请。申请人：27户居民。受委托人：付保花”，该申请书上没有付保花之外其他居民的签字。新乡市人民政府至今未作出行政复议决定。邵君逵等十一人提起行政诉讼，请求判令新乡市人民政府针对复议申请作出复议决定。
济源中级人民法院一审认为，（一）根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定，行政复议机关收到行政复议申请书后应当在5日内审查是否受理，决定不予受理的书面告知申请人，行政复议申请材料不齐全的应当书面通知申请人补正，申请人无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。除此之外，行政复议申请自行政复议机关收到之日起即为受理。新乡市人民政府没有证据证明张发祥、王金道、申法海、王举、翟洪礼、陶兰民、邵君逵、张运喜经通知不提交身份证明，应视为新乡市人民政府2012年11月6日收到复议申请之日即为受理。新乡市人民政府认为邵君逵等人未申请复议的理由不能成立。（二）《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关未告知起诉期限的，最长起诉期限为2年。邵君逵等人的起诉并未超过2年的起诉期限，新乡市人民政府认为被上诉人起诉超期的理由不能成立。（三）虽然付保花在撤回行政复议申请书上签字，但其没有提供能够代表其他27户居民撤回复议申请的委托手续，应视为其他27户居民未提出撤回复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款之规定，新乡市人民政府至迟应在2012年11月6日受理行政复议申请之日起，90日内作出行政复议决定，新乡市人民政府长期不作出行政复议决定违反了正当程序原则，属于未履行法定职责。崔玉香、郭玉荣、丁先华三人虽然未在行政复议申请书上署名，但三人作为针织厂6号楼的实际住户，与其他申请人具有相同的利益，新乡市人民政府应对其诉求在行政复议过程中一并处理解决。（四）新乡市人民政府辩称《安置方案》不存在，该问题应由新乡市人民政府在行政复议过程中依法处理。济源中级人民法院于2014年7月8日作出（2014）济中行初字第16号行政判决：新乡市人民政府于判决生效之日起60日内作出行政复议决定。
新乡市人民政府不服一审判决，上诉称：（一）在整个行政复议过程中，只能认定案外人付保花一人提出了行政复议申请，因为其余签字的27人，既未到现场申请，也没有出具委托付保花代为申请的委托手续。一审判决在认定付保花可以代表其他27人申请行政复议的同时，又认定付保花的撤回行政复议申请仅代表付保花一人，属认定事实错误。（二）崔玉香、郭玉荣、丁先华不是行政复议的申请人，不具备本案原告的诉讼主体资格。被上诉人提及的《新乡市原针织厂5、6、7号楼改造项目（未来城项目）房屋征收补偿安置方案》手册，不是新乡市牧野区人民政府发放，不属于行政行为，该手册也不属于《行政复议法》规定的复议范围。一审判决认为被上诉人的起诉期限为2年，适用法律错误。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
邵君逵等十一人辩称：（一）没有法律规定行政复议的申请人必须到政府现场申请才算提起行政复议。6号楼的27户居民委托付保花代为递交行政复议申请，但并没有委托她代为撤回复议申请，付保花撤回复议申请的行为对其他人没有约束力。（二）丁先华和行政复议申请人张石英系夫妻关系，现张石英已经去世，丁先华具有本案原告诉讼主体资格。郭玉荣和行政复议申请人杨照恩系夫妻关系，杨照恩患有重病无法参加本案诉讼，郭玉荣具有本案原告主体资格。崔玉香虽未在复议申请上签字，但与本案其他原告有相同的利益，也可以作为本案的原告提起诉讼。（三）新乡市人民政府主张被上诉人提供的《新乡市原针织厂5、6、7号楼改造项目（未来城项目）房屋征收安置方案》不是政府作出的行政行为，不属于行政复议范围是错误的。该方案是经牧野区政府常务委员会研究，决定对新乡市原针织厂第5、6、7号楼进行征收而作出的，并且告知了复议的权利和诉讼的权利。新乡市人民政府提供的《新乡市牧野区人民政府国有土地上房屋征收公告》及《新乡市针织厂棚户区改造项目（未来城项目）征收补偿方案》并不包括被上诉人居住的6号楼。（四）新乡市人民政府在终止本案的行政复议程序时，并未告知申请人的诉期和诉权，申请人的起诉期限应按两年计算。新乡市人政府行政程序不合法，处理错误。请求维持一审判决。
本院二审查明的事实除与一审法院查明的基本事实一致外，另查明，被上诉人丁先华和行政复议申请人张石英（已去世）系夫妻关系；被上诉人郭玉荣和行政复议申请人杨照恩系夫妻关系，郭玉荣不是行政复议的申请人；被上诉人崔玉香不是行政复议的申请人；新乡市人民政府受理行政复议申请的时间为2012年11月6日。
本院认为，（一）在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。本案中，郭玉荣、崔玉香没有向新乡市人民政府提起行政复议申请，不具备起诉新乡市人民政府行政复议不作为的法定条件，郭玉荣、崔玉香针对本案的起诉应予驳回。丁先华和行政复议申请人张石英系夫妻关系，在张石英已去世的情况下，丁先华作为张石英的配偶，可以作为本案原告提起本案诉讼，具有本案原告的诉讼主体资格。（二）《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：“公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”。本案中，新乡市人民政府受理行政复议申请的时间为2012年11月6日，邵君逵、王金道、申法海、张发祥、王举、翟洪礼、陶兰民、丁先华、张运喜等人于2014年6月11日向济源中级人民法院提起行政诉讼，明显已超过上述法律规定的起诉期限，而既使按照邵君逵等人所称，2013年春节（2013年2月10日）后，就向法院提起过行政诉讼，也是超过“复议期（两个月）满之日起十五日内”的起诉期限的，故邵君逵等九人针对本案的起诉超过法定的起诉期限，依法应予驳回。综上，一审判决赋予郭玉荣、崔玉香本案原告诉讼主体资格，认定邵君逵等人的起诉未超过起诉期限，并判令新乡市人民政府在判决生效之日起60日内作出行政复议决定有误，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第六项、第十一项之规定，裁定如下：
一、撤销济源中级人民法院2014年7月8日作出的（2014）济中行初字第16号行政判决；
二、驳回邵君逵、王金道、申法海、张发祥、王举、翟洪礼、陶兰民、丁先华、张运喜、郭玉荣、崔玉香的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 别志定
代理审判员 苗春燕
代理审判员 王凤强
二〇一四年十一月十八日
书 记 员 赵朝金