江苏省南京市栖霞区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）苏0113民初2797号
原告：龙成建设工程有限公司，统一社会信用代码913201187162986231，住所地江苏省南京市高淳区砖墙镇。
法定代表人：周训龙，该公司董事长。
委托诉讼代理人：杨学斌，江苏益邦律师事务所律师。
委托诉讼代理人：唐鹏，该公司员工。
被告：江苏宏飞经济发展有限公司，统一社会信用代码9132000714087697U，住所地江苏省南京市东善桥镇胜家桥村。
法定代表人：曾宪政，该公司总经理。
委托诉讼代理人：王扬芬、王晓鹏，江苏天左律师事务所律师。
被告：中房老龄产业发展江苏有限公司，统一社会信用代码91320115726075386U，住所地江苏省南京市江宁经济技术开发区东善桥镇。
法定代表人：曾庆定，该公司董事长。
委托诉讼代理人：王扬芬、王晓鹏，江苏天左律师事务所律师。
被告：南京市栖霞区人民政府八卦洲街道办事处，组织机构代码01303356-5，住所地江苏省南京市栖霞区八卦洲街道办事处五一村。
法定代表人：倪天华，该办事处主任。
委托诉讼代理人：冯标，江苏欣达律师事务所律师。
原告龙成建设工程有限公司（以下简称龙成公司）与被告江苏宏飞经济发展有限公司（以下简称宏飞公司）、中房老龄产业发展江苏有限公司（以下简称中房江苏公司）、南京市栖霞区人民政府八卦洲街道办事处（以下简称八卦洲办事处）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2016年5月18日立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告龙成公司的委托诉讼代理人杨学斌，被告宏飞公司、中房江苏公司的委托诉讼代理人王扬芬，被告八卦洲办事处的委托诉讼代理人冯标到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告龙成公司向本院提出的诉讼请求：一、被告支付原告工程款18590465.45元；二、被告退还原告保证金100万元并支付自2012年7月16日起至实际返还之日止的同期银行贷款利息；三、被告承担本案诉讼费用。事实与理由：2011年7月15日，原告与被告宏飞公司签订建设工程施工合同一份，约定原告施工被告发包的南京外沙爱玉老年公寓工程，对双方的权利义务等作了全面约定。合同签订后，原告进行了施工。2014年1月20日，三被告对案涉项目的投资等作了约定，被告八卦洲办事处作为该项目的建设单位、被告宏飞公司和被告中房江苏公司作为该项目的投资单位均约定了相应义务。案涉工程经原告施工后，被告中房江苏公司进行了结算，经结算工程款为18590465.45元（不含内外脚手架延期及塔吊延期费用等）。被告应承担支付工程款的义务，但是经原告催要未果，故诉至本院。
被告宏飞公司、中房江苏公司辩称：一、本案案涉工程是被告八卦洲办事处申报建设的敬老院，属于慈善性机构，根据招投标法的相关规定，该工程应进行招投标。同时，该工程合同总价超过6000万元，根据相关规定也应当进行招投标，但是由于未经过招投标程序，故本案合同应视为无效合同；二、原告虽然进行了施工，但是工程并未通过竣工验收，原告无权索要工程款；三、原告主张的工程款并非与被告核算的结果，属于原告单方制作，被告也没有收到过原告的工程结算报告，对原告主张的工程款不予认可；四、根据施工合同的约定，案涉脚手架部分应当包含在工程总价款中，不应当单独或者另行结算；五、原告明知双方签订建设工程施工合同时，案涉工程的施工、规划等手续尚未取得，原告仍进行施工，存在一定过错；六、根据相关批复，案涉工程为八卦洲办事处申报建设的项目，故工程款的给付责任应由八卦洲办事处承担，现在被告已经给付了800万元工程款。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告八卦洲办事处辩称：案涉工程实际建设单位和发包单位是被告宏飞公司、中房江苏公司，事实上案涉工程是由被告宏飞公司、中房江苏公司从原投资人处通过转让方式取得，由于该工程涉及办理相关手续问题，在2012年被告八卦洲办事处为了扶持并帮助民营资本投资建设老年公寓项目，因此才以合作方式帮助被告宏飞公司、中房江苏公司办理相关手续，但是案涉工程的施工合同、工程款均由被告宏飞公司、中房江苏公司解决。在2014年1月，因被告宏飞公司、中房江苏公司在未取得案涉工程合法完备手续的情况下私自对外出售所谓的床铺，引发重大社会矛盾，为了理顺关系、明确权利义务，被告八卦洲办事处于2014年1月与被告宏飞公司、中房江苏公司签订协议一份，明确之前的一些审批手续只是为了帮助两被告办理相关手续用，不存在任何实际意义。案涉工程的投资主体就是被告宏飞公司、中房江苏公司，且被告中房江苏公司已经取得了案涉工程的相关规划审批手续，民政部门也已经批复南京爱玉老年公寓是被告宏飞公司主办，被告宏飞公司、中房江苏公司也陈述已支付800万元，能够印证案涉工程由被告宏飞公司、中房江苏公司实际投资，与被告八卦洲办事处无关。另外，对于保证金的诉讼请求，被告八卦洲办事处从未收到过保证金，故不存在退还的义务。综上，请求驳回对被告八卦洲办事处的诉讼请求。
本院经审理查明：2006年10月11日，出租方（甲方）南京市××街道外沙村西片五组、南京市××街道外沙村西片十组、南京市××街道外沙村东片五组与承租人（乙方）宏飞公司、南京宏强科技发展有限公司、成之象签订《土地租赁协议》一份，约定：甲方将外沙村西五组、十组土地36.81亩、秧亩地13.22亩出租给乙方；租赁期限30年，即2006年10年1日止2036年9月30日止；……。2011年12月2日，甲方成之象与乙方宏飞公司、南京宏强科技发展有限公司签订《转让协议》一份，约定：甲方将租赁栖霞区八卦洲街道外沙村西五组、十组土地租赁合同权利、义务转由乙方承受，就该租赁土地范围内房屋建筑、道路、绿化、老年公寓工程项目及其他一切设施转让给乙方，转让总价款400万元。
2012年7月15日，发包人（甲方）宏飞公司与承包人（乙方）龙成公司签订《协议书》一份，第一条约定：工程名称：南京外沙爱玉老年公寓，工程地点：南京市栖霞区八卦洲外沙村，工程内容：总承包该项目中土建约45000平方米（含桩基础）及水、电安装工程，分两期，第一期为01幢老年公寓楼，其余为二期工程；第二条约定：工程承包范围：包工、包料；第三条约定：开工日期：2012年＿月＿日（以甲方书面通知为准），竣工日期2014年＿月＿日＿月＿日，合同工期总日历天720天；第五条约定：合同价款金额约6000万元，以实际结算为准；第十条合同生效：本合同双方约定甲乙双方签字、盖章并收到全部保证金后生效。该协议落款处，发包人处加盖宏飞公司公章并由法定代表人曾宪政签字，承包人处加盖龙成公司公章并由委托代理人杨小荣签字。上述协议第三部分《专用条款》约定如下：第26工程款支付：按月支付每月完成工程量的50%，单体工程完工后半年内支付至单体结算总价的75%，剩余单体结算总价的25%在单体完工后壹年内付清（其中5%作为工程保修金），以此类推。桩基础施工完成，按单体建筑结算，验收合格后支付购桩费用，压桩费用在桩基础完成验收合格后壹年内付清；……。2012年7月16日，龙成公司通过银行电子转账方式向宏飞公司账户汇入保证金100万元。龙成公司成立于1999年4月9日，具有建设工程施工总承包壹级资质。
2012年9月18日，甲方八卦洲办事处与乙方宏飞公司、南京宏强科技发展有限公司（以下简称宏强公司，已更名为中房江苏公司）签订《协议书》一份，约定：外沙敬老院项目现已经南京市栖霞区发展与改革局以宁栖发改（2012）176号“关于转发外沙敬老院项目可行性研究报告批复的通知”批准建设，为大力发展社会福利事业，满足地方养老事业的发展，经双方相互考察论证和充分协商，达成了投资协议，由乙方在八卦洲外沙村规划确定的选址地段投资兴办养老事业。南京爱玉老年公寓根据批准的用地及建设许可分批建设，一期工程建设用地14.41亩供乙方投资建设。甲方负责项目开工前达到“五通一平”，乙方负责资金筹措、规划、设计、审核报批、建设等工作，乙方应按照有关规定办理设计、施工、监理等相关建设内容招投标手续等。协议落款处，甲方加盖八卦洲办事处公章，乙方加盖宏飞公司、宏强公司公章。
2014年1月20日，甲方八卦洲办事处与乙方中房江苏公司、丙方宏飞公司签订《协议书》一份，约定：鉴于八卦洲外沙敬老院项目已于2009年取得发改委相关文件，2010年、2011年南京市国土局、南京市规划局已确认土地性质为社会福利用地，2012年9月八卦洲办事处与宏飞公司、原宏强公司约定，由宏飞公司、原宏强公司负责项目的投资建设及相关工作，且已经办理相关手续，现三方友好协商达成协议如下：一、三方一致同意，2012年9月18日的协议书仅用于办理相关手续，不存在任何实质性意义，协议书以及该项目实施过程中甲方出具的委托书、承诺书等全部内容自本协议签订之日起终止，各方互不承担责任；二、三方确认，外沙敬老院项目是老年人社会福利项目，现甲方、丙方同意将2012年9月18日由甲方、丙方和原宏强公司签订的《协议书》中约定的外沙敬老院项目建设主体变更为乙方，该项目变更后由乙方投资、建设、经营管理，并承担该项目所有的权利义务；三、原宏强公司的债权债务以及在外沙敬老院项目中的权利、义务均由乙方承担；四、乙方、丙方承诺本协议签订之日起外沙敬老院项目中已作出的投资全部视为乙方的投资，丙方已作出的投资，由丙方与乙方另行结算，与甲方无关；五、外沙敬老院在本协议签订之前以甲方名义取得的项目立项批文、建设用地规划手续，三方一致同意，自本协议签订后变更至乙方名下，尚未办理的相关手续等由乙方自行负责；六、三方一致确认，外沙敬老院项目的所有规费和建设费用均由乙方支付；七、本协议签订后三十日内，乙方将公司迁至甲方所在地，并在甲方辖区内纳税，乙方每年纳税额不低于50万元；九、乙方承诺在外沙敬老院项目的所有手续完备前，对于预定床位收取的资金全部退还，不得对外预定或销售床位，乙方承担该项目的所有责任，与甲方无关；十一、本协议签订后，如因省、市发改、国土等部门不予批准的原因导致外沙敬老院项目不能变更至乙方名下，则本协议终止，乙方承担一切后果，甲方不承担责任；十三、本协议一式六份，三方各执二份，三方签字盖章之日起生效。该协议落款处，甲方加盖八卦洲办事处公章，乙方加盖中房江苏公司公章，丙方加盖宏飞公司公章。
建设工程施工合同签订后，龙成公司进场施工，宏飞公司委托南京海宁建设工程监理有限公司进行工程监理。施工期间，2013年4月3日，龙成公司向宏飞公司发函，告知工程自2012年8月18日开工后，宏飞公司规划审批手续未完成，其施工已经违规，如政府部门查处，一切后果均由宏飞公司承担。同日，龙成公司还向宏飞公司致函，载明其2013年3月6日复工，目前已完成三层，宏飞公司要求增加一层，龙成公司通知宏飞公司务必书面告知并承诺承担因违规、违建造成的一切后果，同时按照合同约定正常计算追加一层的工程造价。2013年4月10日，宏飞公司通知龙成公司，要求其将老年公寓一号楼原建筑主体由五层改成六层。2013年4月11日，宏飞公司复函龙成公司，承诺如因规划审批手续未办理及加层手续未办理而产生的一切后果由其自行承担，与龙成公司无关。
就案涉工程，宏飞公司未向龙成公司支付过工程款，宏飞公司在庭审中虽辩称已付800余万元，但未举证证明。龙成公司完成01＃楼后进行了撤场，现工程已经停工数年。龙成公司撤场后，宏飞公司与龙成公司并未就案涉工程进行验收，2016年5月8日，龙成公司自制报价决算书一份，载明案涉工程01＃楼土建、安装的工程决算总价为18590465.45元。
庭审中，根据龙成公司的申请，本院依法委托鉴定机构对已完工的工程造价进行了鉴定，经鉴定龙成公司完成工程量造价为10521858.68元（不含脚手架费用）。对于脚手架的费用，龙成公司、宏飞公司、中房江苏公司一致确认，以周某某与龙成公司、宏飞公司、八卦洲办事处建设工程劳务分包合同纠纷案件的审理结果作为双方结算的依据，该案一审案号（2015）栖民初字2484号，二审案号（2017）苏01民终182号，本院一审对脚手架的工程款判决结果为龙成公司支付周某某工程款1568488元，二审予以维持。同时，宏飞公司、中房江苏公司对龙成公司已付脚手架款项93000元予以认可，同意在上述工程款的基础上支付龙成公司。
另查明，2012年9月5日，申请人宏飞公司、原宏强公司向南京市栖霞区民政局提出申请，申请筹办爱玉老年公寓（原申请拟定名称为栖霞区八卦洲外沙敬老院）。2012年9月29日，南京市栖霞区民政局作出宁栖民字【2012】67号《关于同意筹办南京爱玉老年公寓的批复》，同意宏飞公司、原宏强公司的筹办申请。2013年1月31日，南京市规划局作出宁规方案（2013）00045号《南京市规划局建设工程规划审定意见通知书》，原则同意八卦洲办事处外沙敬老院修改的总平面及单体设计方案。2014年4月9日，南京市国土资源局作出宁国土资预审函【2014】138号《关于外沙敬老院项目用地的预审意见》，对中房江苏公司申请办理外沙敬老院项目用地审批的请示予以答复如下：一、该项目已取得南京市发展和改革委员会变更投资主体的批复（宁发改投资字【2014】83号），土地用途为医卫慈善用地，符合国家供地政策；二、根据南京市规划局建设项目选址意见书（选字第320113201410092号），该项目选址位于南京市××街道；……。2015年8月11日，南京市规划局颁发了地字第320113201510299号《中华人民共和国建设用地规划许可证》，用地单位：中房江苏公司，项目名称：外沙敬老院，用地位置南京市××街道，用地性质：A6社会福利用地，用地面积9609.27平方米。
本院认为：一、关于合同效力问题。《中华人民共和国招标投标法》第三条规定：在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。经国务院批准，由国家发展和改革委员会制定的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第三条规定：关系社会公共利益、公众安全的公用事业项目的范围包括：（四）卫生、社会福利等项目。依据上述规定，原告龙成公司与被告宏飞公司签订的关于建设老年公寓工程的合同，因属于社会福利项目而必须进行招标，但本案中并未进行招标，故双方签订的合同因违反法律的强制性规定而无效。
二、关于是否应当支付工程款问题。虽然原告与被告宏飞公司签订的合同无效，但案涉工程原告已经实际施工，被告虽未进行验收，但原告撤场已经数年，被告对工程质量未提出异议，在庭审中亦陈述已经支付部分工程款，且承诺承担未办理相关手续的法律后果，该工程现已经取得了建设用地规划许可证，故被告应当向原告支付已完成工程的价款。但是原告作为具有建筑资质的公司，对于案涉项目应当进行招投标以及应当在开工前取得审批规划等相关手续是明知的，故虽然被告存在主要过错，但原告亦具有一定过错，应当承担相应的责任，本院酌情按照原告承担20%、被告承担80%予以认定。经工程造价鉴定，原告完成工程量的造价为10521858.68元，再加上法院生效判决认定的脚手架费用1568488元及原告已经支付的93000元，工程造价总计为12183346.6元。庭审中，被告宏飞公司、中房江苏公司虽抗辩已经付款800余万元，但未提供证据证明，故本院认定工程款为12183346.6元，原告应得工程款为9746677.28元（12183346.6元×80%）。
三、关于承担责任主体问题。被告宏飞公司与被告中房江苏公司共同与案外人签订案涉土地租赁协议及转让协议、共同与被告八卦洲办事处就建设老年公寓项目订立协议书、共同向南京市栖霞区民政局申请筹办老年公寓，以被告中房江苏公司办理案涉项目的审批规划手续，以被告宏飞公司的名义与原告签订建设工程施工合同，故本院认定被告宏飞公司与被告中房江苏公司在案涉项目建设中系合作关系，应对建设工程合同项下的权利义务承担连带责任。原告主张上述两被告连带给付工程款，有事实和法律依据，本院予以支持。被告八卦洲办事处虽然与另外两被告签订了协议书，但从协议内容看，被告八卦洲办事处仅是对另外两被告投资建设的案涉项目提供政策扶持、审批规划等帮助，并非案涉项目的建设方，原告要求被告八卦洲办事处承担责任，没有事实和法律依据，本院不予支持。
四、关于保证金返还问题。原告与被告宏飞公司签订的合同无效，而合同无效的法律后果之一即为返还财产，故原告主张被告返还已经缴纳的保证金100万元，有事实和法律依据，本院予以支持。对于原告主张的保证金利息，因原告对合同无效存在一定过错，应自行承担相应责任，故对于保证金利息的主张，本院不予支持。
综上，被告宏飞公司、中房江苏公司应连带支付原告工程款9746677.28元，并返还原告保证金100万元。被告八卦洲办事处不承担给付上述款项的责任。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国招标投标法》第三条，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第（三）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条之规定,判决如下:
一、被告江苏宏飞经济发展有限公司、中房老龄产业发展江苏有限公司于本判决发生法律效力之日起十日内连带给付原告龙成建设工程有限公司工程款9746677.28元，并返还保证金100万元，合计10746677.28元；
二、驳回原告龙成建设工程有限公司的其他诉讼请求。
如果被告未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费133343元、鉴定费158200元，合计291543元，由原告龙成建设工程有限公司负担102899元，被告江苏宏飞经济发展有限公司、中房老龄产业发展江苏有限公司负担188644元（此款原告已预交，被告于本判决发生法律效力之日起十日内给付原告）。
审 判 长 陈 猛
人民陪审员 何淑萍
人民陪审员 林 宇
二〇一七年七月二十四日
书 记 员 朱文康