烟台市牟平区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0612行初70号
原告王立波，无业。
被告烟台市公安局牟平分局，住所地烟台市牟平区正阳路309号。
法定代表人孙宝东，局长。
委托代理人冯方，烟台市公安局牟平分局法制室民警。
委托代理人孙岳，烟台市公安局牟平分局法制室民警。
原告王立波不服被告烟台市公安局牟平分局作出的治安行政处罚决定，于2016年8月29日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，在法定期限内分别向原、被告双方送达了相关诉讼法律文书，被告在法定期间内提交了答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2016年9月19日公开开庭审理了本案。原告王立波、被告烟台市公安局牟平分局委托代理人冯方、孙岳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告烟台市公安局牟平分局（以下称牟平公安分局）于2016年3月15日作出烟公牟（政）行罚决字[2016]00012行政处罚决定书（以下简称00012号处罚决定书），认定原告王立波于2016年3月7日在北京中南海周边地区进行非正常信访，扰乱该地区公共秩序，被北京警方查获。被告确认原告行为扰乱了北京中南海周边地区的正常公共秩序，情节较重。根据《信访条例》及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项、第二十条第（四）项之规定，决定给予原告行政拘留14日，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十二条之规定，刑事拘留7日折抵行政拘留7日。
原告王立波诉称，被告牟平公安分局对原告进行行政拘留认定事实错误。2016年3月7日，原告到北京市西城区府右街41号信箱投寄举报信，实名举报当地官员贪污腐败、挪用公款、暴力征迁土地等问题。寄完信后，原告上了去往久敬庄救助中心的客车。烟台驻京办工作人员接待了原告，说这次政府一定针对原告所反映的问题给予答复解决。从久敬庄救助中心出来后，烟台市公安局针对原告的上访行为进行了训诫，原告拒绝签字。因为根据“中央政法委关于处理违法上访五条要求”及其它法律的规定，只有行为地警方才可以对原告进行训诫处罚。被告对原告进行处罚，没有北京警方的移交手续，没有事实依据，适用法律错误，故请求牟平区人民法院依法撤销被告做出的00012号处罚决定书，维护原告的合法权益。
原告起诉时向本院提交了下列证据：1、原告身份证复印件；2、烟公牟（政）拘通字[2016]00013号拘留通知书；3、烟公牟（政）行拘通字[2016]第6号行政拘留家属通知书；4、00012号处罚决定书；5、拘解字（2016）第96号解除拘留证明书；6、烟公牟（政）撤案字[2016]00002号撤销案件决定书；7、烟公看释字[2016]128号释放证明书。
被告牟平公安分局辩称，一、原告王立波寻衅滋事一案，事实清楚，证据确实充分。原告王立波寻衅滋事一案，由烟台市牟平区宁海街道办事处工作人员于2016年3月8日报案至我局，我局接报后经依法调查查明：2014年3月19日王立波因在北京中南海周边地区非正常上访，被北京警方训诫，并因扰乱公共场所秩序被牟平公安分局行政拘留8日；2015年10月27日，王立波再次因非访被烟台市公安局训诫，并因扰乱公共场所秩序被牟平公安分局拘留8日；2016年3月7日，全国两会期间，王立波又到北京中南海附近进行非正常信访，被北京警方查获。王立波在第一次到北京中南海地区非访被训诫时，就被明确告知北京中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。王立波却公然藐视国家有关法律法规及信访条例，以表达诉求为由，行非访之实，多次到北京中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，寻衅滋事。以上事实有报案人的陈述及烟台市公安局的训诫书等证据证实，各项证据来源合法，内容客观真实，充分证明了王立波的违法事实。二、对本案的处理程序合法、适用法律正确。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。我局作为违法行为人居住地的公安机关，依法对该案具有管辖权。2016年3月8日，我局依法受理此案，并于当日传唤王立波并对其询问。经依法调查后查明，王立波等人涉嫌寻衅滋事，于2016年3月8日对其刑事拘留，并依法通知家属。因在侦查过程中发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任，2016年3月15日，我局依法撤销该案转治安处罚，因王立波在六个月内曾受过治安管理处罚，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项、第二十条第四项之规定给予王立波行政拘留14日的行政处罚，刑事拘留7日折抵行政拘留7日。适用法律正确，量罚适当。综上，我局对原告王立波的行政处罚认定事实清楚、证据确凿、适用法律准确、程序合法，请求法院依法驳回原告诉讼请求，以保障公安机关依法行使行政职权，维护法律的尊严。
被告牟平公安分局向本院提交了下列证据、依据：
第一组证据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，用以证明被告具有行政主体资格及对原告进行处罚的行政职权。
第二组证据：1、2016年3月8日受案登记表，烟公牟（政）受案字[2016]00056号；2、2016年3月8日立案决定书，烟公牟（政）立字[2016]00009号；3、2016年3月8日传唤证，烟公牟（政）传唤字[2016]00007号；4、2016年3月8日犯罪嫌疑人权利义务告知书；5、2016年3月8日拘留证，烟公牟（政）拘字[2016]00013号；6、2016年3月8日拘留通知书，烟公牟（政）拘通字[2016]00013号；7、2016年3月11日延长拘留通知书，烟公牟（政）延拘字[2016]00012号；8、2016年3月15日释放通知书，烟公牟（政）释字[2016]00003号；9、2016年3月15日撤销案件决定书，烟公牟（政）撤案字[2016]00002号；10、2016年3月15日行政处罚告知笔录；11、2016年3月15日行政处罚决定书，烟公牟（政）行罚字[2016]00012号；12、2016年3月15日行政拘留回执；13、2016年3月16日行政拘留家属通知书，烟公牟（政）行拘通字[2016]第6号；14、集体讨论记录。以上证据证明被告做出行政处罚决定程序合法。
第三组证据：15、王立波的人口信息，证明王立波的身份和具有完全民事行为能力。16、2016年3月8日宁海街道办事处工作人员张普辉的询问笔录；17、2016年3月7日初乐通、王桂科的驻京工作说明；18、2016年3月7日烟台市公安局牟平分局指挥中心的信息核查登记；19、2016年3月8日烟台市牟平区信访局关于王立波上访情况的说明；20、2016年3月7日烟台市公安局对王立波的训诫书；21、2014年3月19日北京市公安局天安门地区分局对王立波的训诫书；22、2014年3月20日王立波因扰乱公共场所秩序被行政拘留8日的行政处罚决定书；23、2015年10月27日烟台市公安局对王立波的训诫书；24、2015年10月28日王立波因扰乱公共场所秩序被行政拘留8日的行政处罚决定书；25、2016年1月16日，北京警方对王立波的训诫书；26、2016年3月8日王立波的讯问笔录；27、2016年3月8日王立波的讯问笔录；28、2016年3月11日王立波的讯问笔录；29、2016年3月15日王立波的询问笔录。以上证据证明王立波多次在北京中南海周边非访及2016年3月7日再次在北京中南海周边地区非访的事实。
第四组证据：30、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条、第二十六条、《信访条例》第十八条、第二十条、第四十七条。该组证据证明被告做出行政处罚决定具有法律依据。
庭审过程中，原告提交了（2015）川凉中行终字第50号行政判决书。因该判决与本案没有关联，本院不予质证。
经庭审质证，被告对原告提交的1-7号证据没有异议。原告对被告的行政主体资格无异议，对被告是否具有对原告进行行政处罚的职能有异议。对1、2、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15号证据的真实性无异议；对3号证据的真实性有异议，原告根本没见过；对16、17号证据有异议，认为内容不属实；对18号证据不认可，认为被告应当出具北京警方的核查证明；对19号证据有异议，认为该说明材料对其上访内容的认定不属实，但材料中有关历次上访的信息属实；20、21、22、23、24号证据上均没有原告的签字，不予认可；对25号证据中的训诫书不认可，对其中初乐通的说明认可；26、27、28号证据因无原告签名不认可；对29号证据无异议；对30号证据的真实性无异议，但认为该法条不适用于她。原告没有针对异议提交反证。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对被告提交的证明主体资格、职权范围及适用法律正确的法律条文予以确认。对1、2、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、18、19、29号证据予以确认。3、20、21、22、23、24、25、26、27、28号证据虽无原告签名，但办案人员均对原告拒绝签名情况做了备注，符合法律规定，本院予以认定。原告对16、17号证据内容有异议，但未提交反证，本院亦予以认定。对原告提交的1-7号证据予以认定。
经审理查明，2016年3月3日，原告王立波因反映当地土地征迁等问题，到北京上访。2016年3月7日，原告到达北京西城区中南海附近后，被北京警方查获并送到北京久敬庄救助中心。在烟台驻京办工作人员的劝说下，原告离开久敬庄救助中心返还牟平。烟台市公安局对原告到北京中南海周边地区走访的行为进行了训诫，原告拒绝在训诫书上签字。2016年3月8日零时左右，宁海街道办事处工作人员张普辉到政府大街派出所报案，称辖区居民王立波携带上访材料到北京中南海周边地区进行上访活动，扰乱该地区公共秩序，要求依法处理。被告于当日受案登记后，于2016年3月8日1时30分传唤了原告王立波，对其进行了讯问，对相关人员进行了调查取证，当日，被告以烟公牟（政）立字[2016]00009号对原告立案侦查，以涉嫌寻衅滋事罪作出烟公牟（政）拘字[2016]00013号拘留证对原告进行刑事拘留，并送至烟台市看守所羁押。2016年3月11日，被告以烟公牟（政）延拘字[2016]00012号延长拘留期限通知书通知烟台市看守所延长原告王立波拘留期限至2016年3月15日。2016年3月15日，被告做出烟公牟（政）撤案字[2016]00002号撤销案件决定书，以侦查过程中发现不应对王立波追究刑事责任为由，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百六十一条之规定，决定撤销案件。2016年3月15日15时37分，被告依法向原告王立波告知了拟做出的行政处罚的事实、理由和依据，告知其有陈述申辩的权利。原告表示要陈述和申辩。2016年3月15日16时35分，被告对原告的陈述申辩做了笔录。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项、第二十条第（四）项之规定，做出00012号处罚决定书，给予原告王立波行政拘留14日的处罚。并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十二条的规定，刑事拘留7日折抵行政拘留7日，执行行政拘留7日。被告将该处罚决定书当场送达原告王立波，原告拒绝签收，办案人员在处罚决定书上做了说明。2016年3月15日，被告将原告送至烟台市牟平区拘留所，并以邮寄方式对王立波丈夫李百松进行了告知。该行政处罚决定书已执行完毕。原告王立波对该处罚决定书不服，向本院提起诉讼，要求撤销00012号处罚决定书。
另查，2014年以来原告王立波多次到北京天安门地区、中南海周边地区非访：2014年3月20日，到北京非访并被牟平公安分局行政拘留8日；2014年6月5日，伙同另外六人到北京上访，被北京警方查获；2014年7月14日，到北京中南海周边地区非访，被北京警方训诫；2015年10月27日，到北京非访，被北京警方查获，被烟台市公安局训诫；2015年10月28日，到北京非访，被牟平公安分局行政拘留8日；2016年1月16日，到北京非访，被北京警方查获并训诫。
本院认为，根据行政诉讼法关于对被诉行政行为进行合法性审查的原则，本院依法对被告作出被诉行政处罚行为的合法性进行了审查。经审查，本院认为被告行政主体资格合法，原告对此亦无异议，原被告双方争议的焦点是被告对原告是否具有行政处罚权、被告对原告进行处罚是否具有事实及法律依据、被告行政处罚行为程序是否合法。
一、关于被告对原告在北京中南海周边地区进行非正常上访的行为是否具有处罚权的审查。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。本案原告的非访行为发生在北京市西城区，但原告居住地在牟平区宁海街道办事处，反映的问题也发生在牟平区，故被告对原告的本案所涉行为有管辖权。原告主张，如果被告要行使案件管辖权，应当有北京警方的案件移交手续及原告的违法行为通知书，否则被告对该案件没有管辖权。本院认为，原告的非访行为案件由被告依法直接立案、调查取证并认定案件事实，北京警方没有立案，无需案件移交及违法行为通知，原告主张并无事实和法律法律依据。
二、对被告对原告作出行政处罚是否具有事实依据的审查。国务院《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，……”。北京中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案被告提交的证据中对原告王立波的询问笔录、原告王立波历次非访训诫书及处罚决定书、牟平区信访局的情况说明等，能够证明原告多次到北京非访以及2016年3月3日-7日再次到北京中南海周边地区非访的事实。因此，被告对原告进行处罚事实清楚、证据充分。
三、关于被告对原告进行行政处罚是否具有法律依据的审查。《信访条例》第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：……（四）其他寻衅滋事行为”。“第二十条规定，违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：……（四）六个月内曾受过治安管理处罚的”。本案原告多次到北京中南海周边地区进行非访，2016年3月3日至7日，原告再次到北京上访并滞留长达5日，严重扰乱了该地区的社会秩序。2015年10月28日，被告曾以原告非访行为扰乱社会秩序对其处以行政拘留8日的行政处罚。6个月内再次违反《中华人民共和国治安管理处罚法》，应当从重处罚。被告对其进行处罚符合法律规定。
（四）关于被告对原告进行行政处罚程序是否合法的审查。被告于2016年3月8日受案后立即进行了受案登记，并进行调查。在查实原告违法事实后，决定对原告进行治安管理处罚。在做出涉案处罚决定前，被告依法向原告告知了拟做出行政处罚的事实、理由和依据，告知当事人具有陈述和申辩的权利。在原告提出陈述和申辩后，为原告做了陈述申辩笔录。被告作出涉案00012号处罚决定书后于当日向原告送达，原告拒收，被告办案人员在处罚决定书上做了备注说明。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十二条之规定，刑事拘留7日折抵行政拘留7日，决定执行行政拘留6日。2016年3月15日，被告将原告送至牟平看守所，于次日将原告的拘留情况以邮寄的方式通知其家属。拘留期满后，被告为原告办理了拘留期满证明。因此，被告做出00012号处罚决定书符合法定程序，原告主张被告程序违法并无事实依据，本院不予支持。
综上，被告做出的00012号处罚决定书，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序正当合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王立波的诉讼请求。
案件受理费50元由原告王立波缴纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 姜振明
助理审判员 沙 燕
人民陪审员 王丕珩
二〇一六年九月二十日
书 记 员 吕圆圆