福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第60号
上诉人（一审原告）陈秋，女，1944年8月23日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。
委托代理人林秀明（系上诉人女儿），女，1970年4月8日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
委托代理人刘宏国，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）福州市仓山区城市综合执法局（又名福州市仓山区市容管理局），住所地福建省福州市仓山区。
法定代表人江海明，局长。
委托代理人曹卫、郑蓉，福建闽天律师事务所律师。
上诉人陈秋因诉被上诉人福州市仓山区城市综合执法局行政处罚一案，不服福州市仓山区人民法院（2013）仓行初字第54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年2月27日公开开庭审理了本案。上诉人陈秋及其委托代理人林秀明、刘宏国，被上诉人福州市仓山区城市综合执法局的委托代理人曹卫、郑蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：2012年9月7日福州市仓山区城市综合执法局（以下简称仓山执法局）作出仓执强字[2012]0003183号《行政处罚决定书》（以下简称2012-3183号处罚）。该决定的主要内容是：陈秋未经审批在仓山区螺洲镇杜园村建房（单层砖混结构，占地面积为874.94m2，建筑面积为874.94m2）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，鉴于陈秋在规定期限内未自行改正，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，决定对陈秋作出以下行政处罚：责令陈秋于三日内自行拆除上述所建的违法建筑，逾期不履行的，仓山执法局将依法予以强制拆除。
一审法院查明：2012年7月19日，仓山执法局对陈秋未经审批在仓山区螺洲镇杜园村建房的行为进行调查，经现场勘验，并向晋安区城乡建设局、仓山区建设局、仓山区螺洲镇人民政府进行取证，同时查阅了1993年航拍图后，于同年7月27日向陈秋发出了仓执责改字[2011]第0002379号《责令限期改正通知书》，责令陈秋于2012年8月1日前自行拆除违法建筑。陈秋未自行拆除，仓山执法局于2012年8月23日经集体研究后，于同月27日将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知陈秋，并告知其在2012年8月30日前进行陈述、申辩，并提出听证申请。陈秋并未在仓山执法局限定的期限内提出听证申请，仓山执法局遂于2012年9月7日作出2012-3183号处罚并送达陈秋。陈秋不服，向福州市城乡规划局申请了行政复议，福州市城乡规划局作出榕规法（2012）70号《行政复议决定书》，维持了仓山执法局作出的处罚决定。陈秋故向本院提起行政诉讼，请求撤销仓山执法局作出的行政处罚决定。
一审法院认为：仓山执法局是各区人民政府在城市管理方面集中行使行政处罚权的执法机关，其有权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。陈秋作为被诉具体行政行为相对人具备了适格的原告主体资格。
1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”新旧法都规定了办理《建设工程规划许可证》是进行建房的必要条件之一。根据福州市城市总体规划，陈秋的房屋位于螺洲镇杜园村，属于城市规划区的范围。陈秋提交的证据不能证明其房屋（单层砖混结构，占地面积为874.94m2，建筑面积为874.94m2）已经过有权部门审批，陈秋房屋违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，也违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市规划区的范围内，未办理《建设工程规划许可证》，施工建造了单层砖混结构的房屋，属于违法建筑。关于陈秋主张其房屋于1995年底建成，当时并不存在《中华人民共和国城乡规划法》，不应适用该法进行处罚。法院经审查认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。虽然本案建房行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》实施前，但其所建房屋因未取得建房的合法手续导致至今未取得合法的产权证明，系违法建筑的事实客观存在且至今未改变，陈秋所建房屋的违法状态一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后。因此仓山执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对陈秋作出行政处罚事实清楚、适用法律正确。同时，在处罚程序中，仓山执法局发出了《行政处罚告知书》，履行了向陈秋告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，保障了陈秋应享有的陈述申辩权和听证权，并在作出行政处罚前经过领导集体研究，其处罚程序合法。综上，陈秋的主张无事实与法律依据，应不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经一审法院审判委员会研究决定，判决如下：驳回原告陈秋的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人陈秋对一审判决不服，向本院提起上诉称：一、上诉人合法拥有涉案房屋，一审法院将其认定为违法建筑，事实认定错误。上诉人的房屋系上诉人丈夫林依陆（又名林普陆）响应螺洲镇杜园村村委会关于倡议村民企业家投资办厂的号召而建。林依陆当年出资12万元购置了2亩地，后村委会为加快项目进程，要求各业主缴纳建房押金2万元，逾期未建成则罚没押金。林依陆按照规定缴纳2万元押金。房屋于1995年底建成后，村委会决定不退回建房押金，改为再出让0.3亩土地用于冲抵2万元押金。其后，村委会落实工业园区三通一平设施，林依陆又向村委会缴纳建房筑路费6000元。至此，林依陆共计花费14.6万元。另外，林依陆还向村委会缴纳了一些其他费用，用于购置村委会变压器、输变电材料、铺设自来水管道等。上诉人提供以下证据证明上述事实：1、福州市郊区农村合作经济组织于1995年5月12日出具的收款票据共三张；2、会计陈怀远于2011年1月21日出具的证明一份；3、螺洲镇杜园村委会于2010年9月28日出具的证明一份；4、福州市公安局螺洲派出所于2010年9月28日出具的户籍证明一份；5、福州市公安局螺洲派出所于2010年12月28日出具的登记事项变更和更正记载一份；6、证明人陈耀宗于2010年12月12日出具的证明一份。这些证据也足以证明上诉人合法拥有涉案房屋。
上诉人认为根据2005年12月1日起施行的《城市房屋拆迁工作规程》第八条第二款的规定，对于手续不全的房屋，并非一律认定为违法建筑，只要当事人能够证明房屋是合法拥有的，有关部门应当对房屋进行合法性认定。所以，一审法院仅以未办理《建设工程规划许可》为由，认定上诉人的房屋为违法建筑，于法无据。
二、仓山执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》对其施行前的行为进行处罚，违反法不溯及既往原则，适用法律错误。仓山执法局作出的2012-3183号处罚中称，上诉人的建房行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据该法第六十四条、六十八条的规定对上诉人作出处罚。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，而上诉人的房屋系1995年建成，根据法不溯及既往原则，不能以《中华人民共和国城乡规划法》为依据处罚上诉人的建房行为，仓山执法局适用法律错误。
三、对于未取得建设工程规划许可证而进行建设的行为，只有城乡规划主管部门才有权作出限期拆除决定，仓山执法局对上诉人作出限期拆除的处罚决定超越法定权限。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，只有县级以上地方人民政府城乡规划主管部门才能作出限期拆除决定，因此仓山执法局不是作出限期拆除决定的适格主体。
综上，上诉人的房屋不是违章建筑，《中华人民共和国城乡规划法》不能适用于其实施前的行为，仓山执法局不具备作出限期拆除决定的主体资格，因此，被上诉人作出的2012-3183号处罚决定违法，上诉人请求：1、依法撤销福州市仓山区人民法院（2013）仓行初字第54号《行政判决书》；2、依法确认被上诉人作出的2012-3183号处罚违法。
被上诉人仓山执法局辩称：一、一审判决对涉案房屋系“违法建筑”的认定正确，上诉人陈秋称“合法拥有涉案房屋”，无事实和法律依据。首先，陈秋向法院提交的证明材料，无法证明其购买了本案争议的土地，也无法证实其购买土地的真实性，更不能证明其向有关部门办理了建房相关手续和缴纳了相关费用，无法证明建房的合法性。其次，按照《城市房屋拆迁工作规程》第十一条关于违法建筑的认定，陈秋的房屋建于《中华人民共和国城市规划法》实施之后，其未取得规划许可证，并结合答辩人提交的各项证据，一审判决作出上诉人房屋“属于违法建筑”的认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。
二、关于法律适用问题，虽然陈秋的违法建房行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，但其违法状态一直持续至今，即陈秋的违法建筑不拆除，答辩人一经发现即可适用现行法律进行查处。因此，一审判决依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定作出“违法建筑的事实客观存在且至今未改变，原告所建房屋的违法状态一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后。因此被告适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对原告作出行政处罚事实清楚、适用法律正确”的认定是正确的。
三、答辩人依法具有对违法建设的处罚权，对陈秋作出处罚决定并无不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》以及答辩人向原审法院提交的国务院、省、市政府等相关部门关于授权答辩人相对集中权权力来源的文件规定，答辩人具有对陈秋的违法建设行为进行行政处罚的职权。答辩人按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条的规定，给陈秋适当期限进行“自行拆除”，以履行行政处罚的决定，并无不当。
综上，答辩人请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人仓山执法局向一审法院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、仓执询字［2012］第0003000号《询问调查通知书》及《送达回证》；2、《检查勘验笔录》、照片及执法人员证件；3、晋安区城乡建设局《复函》2份；4、仓山区建设局《证明》2份；5、仓山区螺洲镇人民政府《证明》；6、福州市勘测院航空摄影测量资料；7、仓执立字［2012］第0002551号《立案审批表》；8、仓执责改字［2012］第0002379号《责令限期改正通知书》及《送达回证》；9、《讨论重大案件会议记录表》2份；10、仓执案处字［2012］第0000159号《案件处理审批表》；11、仓执强告字［2012］第0002737号《行政处罚告知书》及《送达回证》；12、仓执强字［2012］第0003183号《行政处罚决定书》及《送达回证》；13、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》。此外，仓山执法局向一审法院提交了下列依据：1、国法字[2001]242号《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》；2、闽政[2001]文274号《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》；3、榕委[2002]30号中共福州市委福州市人民政府《关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》；4、仓委[2012]10号中共福州市仓山区委福州市仓山区人民政府《关于仓山区人民政府机构改革的实施意见》。一审法院在判决书中对上述依据未予列明，本院对此予以指正。
上诉人陈秋向一审法院提交如下证据：1、编号为郊农总495048、495049、495050号福州市郊区螺洲镇杜园村敏委员会收款票据共三张；2，陈怀远证明一份；3、2010年12月12日陈耀宗的证明一份；4、杜园村委会证明一份；5、2010年9月28日的户籍证明；6、仓执强字[2012]第0003183号《行政处罚决定书》；7、榕规法[2012]70号《行政复议决定书》。
以上证据均已随案移送至本院。经审查，本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”被上诉人仓山执法局向一审法院提交的国法字[2001]242号《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、闽政[2001]文274号《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、榕委[2002]30号中共福州市委福州市人民政府《关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》、仓委[2012]10号中共福州市仓山区委福州市仓山区人民政府《关于仓山区人民政府机构改革的实施意见》等文件可以证明仓山执法局是仓山区人民政府在城市管理方面集中行使行政处罚权的执法机关，其有权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。上诉人陈秋认为被上诉人仓山执法局不具备作出限期拆除决定的主体资格的上诉理由不能成立。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”上诉人陈秋在建造涉案房屋前未办理《建设工程规划许可证》，一审法院据此认定其施工建造的房屋属于违法建筑，并无不当。陈秋在上诉状中援引《城市房屋拆迁工作规程》第八条第二款的规定，认为“一审法院仅以未办理《建设工程规划许可》为由，认定上诉人的房屋为违法建筑，于法无据。”《城市房屋拆迁工作规程》第八条第二款规定：“对于未取得房产证但能够证明该房屋是合法拥有的，由所在地房地产管理部门确认后，依法补偿；对于手续不全或者无产权产籍的房屋，应当经有关部门进行合法性认定后，依据相关法律法规处理；对于存在产权或者使用权（承租权）争议的，应当通过民事诉讼后，按照诉讼结果依法补偿。”从该条款可以看出，房屋的合法性应“由所在地房地产管理部门确认”或者“经有关部门进行合法性认定”，而上诉人陈秋并无提供相关证据证明其建造的房屋满足该条款的规定，因此上诉人陈秋认为其房屋并非违法建筑的上诉理由不能成立。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”虽然本案建房行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》实施前，但其所建房屋因未取得建房的合法手续导致至今未取得合法的产权证明，系违法建筑的事实客观存在且至今未改变，陈秋所建房屋的违法状态一直持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后。因此仓山执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对陈秋作出行政处罚并无不当。上诉人陈秋关于“仓山执法局违反法不溯及既往原则，适用法律错误”的上诉理由不能成立。
在行政程序方面，仓山执法局发出了《行政处罚告知书》，履行了向上诉人陈秋告知拟作出行政处罚的事实、理由和依据，保障了上诉人陈秋应享有的陈述申辩权和听证权，并在作出行政处罚前经过领导集体研究，其处罚程序合法。
综上，被上诉人仓山执法局作出的2012-3183号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法，上诉人陈秋的主张无事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人陈秋负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄思勇
代理审判员 杨 以
代理审判员 蔡陈飞
二〇一四年三月十三日
书 记 员 唐梦超
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。