上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪01行终324号
上诉人（原审原告）上海苏华物业管理有限公司。法定代表人黄苏蔓，执行董事。委托代理人刘生敏，该公司工作人员。被上诉人（原审被告）上海市浦东新区建设和交通委员会。法定代表人李泽龙，主任。委托代理人刘兴业。委托代理人栾嘉斌。被上诉人（原审被告）上海市浦东新区人民政府。法定代表人孙继伟，区长。委托代理人陆雷鸣，该政府工作人员。上诉人上海苏华物业管理有限公司（以下简称：苏华物业公司）因物业管理行政处罚及行政复议决定一案，不服上海市浦东新区人民法院（2015）浦行初字第661号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年5月9日立案后，依法组成合议庭，于同年6月14日公开开庭审理了本案。上诉人苏华物业公司的委托代理人刘生敏，被上诉人上海市浦东新区建设和交通委员会（以下简称：浦东建交委）的委托代理人刘兴业、栾嘉斌，被上诉人上海市浦东新区人民政府（以下简称：浦东新区政府）的委托代理人陆雷鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2015年3月27日，苏华物业公司与上海市浦东新区XX苑小区业主大会（以下简称：业主大会）签订《物业服务合同》，对物业管理服务事项、服务内容和标准、物业服务费用、双方的权利义务、专项维修资金的管理和使用、违约责任等内容进行了约定。2015年4月1日，苏华物业公司正式为XX苑小区提供物业管理服务。2015年5月底，浦东建交委下属三林房屋管理办事处（以下简称：三林房管办）接到投诉举报，称苏华物业公司存在未取得物业服务企业资质证书从事物业管理服务的违法行为。经立案调查，浦东建交委认定苏华物业公司未取得物业服务企业资质证书从事物业管理服务的行为违法。2015年6月26日，浦东建交委向苏华物业公司送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，该公司要求举行听证，浦东建交委遂于同年7月1日向该公司送达了《行政处罚听证受理通知书》、《行政处罚听证通知书》。2015年7月10日，浦东建交委组织听证，听取了苏华物业公司的陈述和申辩，并制作了《行政处罚听证意见书》。2015年7月31日，浦东建交委作出第2820150004号《行政处罚决定书》，认定苏华物业公司于2015年4月在XX路XX弄XX小区未取得资质证书从事物业管理，违反了《物业管理条例》第六十条第一款的规定，依据该条款规定，对苏华物业公司作出罚款人民币10万元的行政处罚，该决定书于同日送达苏华物业公司。2015年8月13日，浦东建交委作出沪浦建委（物）决更告字（2015）第（1）号《行政处罚决定书更正告知书》，将起诉期限作出更正告知，并于同日送达苏华物业公司。苏华物业公司不服上述行政处罚决定，于2015年8月21日申请行政复议。浦东新区政府于2015年8月28日受理，同年9月7日浦东建交委提交行政复议答复书及证据材料，同年10月23日浦东新区政府延长行政复议审理期限，并将通知书送达苏华物业公司及浦东建交委。2015年11月17日，浦东新区政府作出浦府复决字（2015）第246号《行政复议决定书》，维持了行政处罚决定，并于同年11月25日送达浦东建交委，同年11月27日送达苏华物业公司。苏华物业公司仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销浦东建交委作出的行政处罚决定及浦东新区政府作出的行政复议决定。原审另查明，苏华物业公司已于2015年6月底搬离了XX苑小区，不再提供物业管理服务，并已于同年8月17日缴纳了10万元罚款。原审认为，浦东建交委具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。《物业管理条例》第三十二条规定，国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理制度。本案中，苏华物业公司作为经合法登记注册的经营物业管理的企业法人，理应遵守《物业管理条例》关于物业企业管理的相关制度，取得相应资质方可开展物业服务活动。该公司在未取得物业服务企业资质的情况下，与业主大会签订了《物业服务合同》，并实际派遣工作人员进驻该小区实施物业服务，收取了两个月的酬金，该行为违反了上述法律规定。《中华人民共和国物权法》（以下简称：《物权法》）第八十一条规定，业主可以自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理。苏华物业公司据此辩解自己以其他管理人身份协助业主委员会自治管理，不适用《物业管理条例》规定，不需要物业服务企业资质的观点，无事实和法律依据，不予支持。浦东建交委经调查核实违法行为后，经行政处罚事先告知、召开听证会听取苏华物业公司陈述申辩，作出被诉行政处罚决定，行政处罚程序合法。浦东新区政府提供的证据和依据足以证明其所作被诉行政复议决定具有合法性。综上，苏华物业公司请求撤销被诉行政处罚决定及行政复议决定的理由不能成立，遂判决驳回苏华物业公司的全部诉讼请求。判决后，苏华物业公司不服，上诉于本院。上诉人苏华物业公司上诉称，《物权法》第八十一条第一款规定，业主可以自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理，上诉人即属于该条款规定的“其他管理人”管理，法律没有规定“其他管理人”从事物业管理活动需取得资质证书，故上诉人为XX苑小区提供物业管理服务，无需取得资质证书，被上诉人浦东建交委认定上诉人的“其他管理人”管理是物业服务企业管理，与事实不符，该委作出的行政处罚决定违背了《物权法》的规定；四川省成都市已推出物业服务其他管理人制度，未取得资质证书亦可以“其他管理人”身份从事物业管理活动；在上诉人进驻小区之前，多次向浦东建交委下属三林房管办和物业管理中心汇报请示，浦东建交委从未提出上诉人未取得资质证书的问题，后突然作出行政处罚决定，属于典型的钓鱼执法；行政处罚过程中，执法人员均系三林房管办和物业管理中心工作人员，上述两事业单位均不具有执法主体资格，故行政处罚程序违法；被上诉人浦东新区政府作出的行政复议决定完全回避《物权法》的规定，没有任何法律依据。因此，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人浦东建交委辩称，上诉人实际以物业服务企业的身份为XX苑小区提供物业管理服务并收取酬金，其作出的行政处罚决定合法，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人浦东新区政府请求二审法院驳回上诉，维持原判。经开庭审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，根据《物业管理条例》第五条、《上海市住宅物业管理规定》第四条的规定，被上诉人浦东建交委作为本市浦东新区房屋行政管理部门，负责该行政区域内物业管理活动的监督管理工作，对物业服务企业的违法行为，具有作出行政处罚的法定职权。被上诉人浦东新区政府作为浦东建交委的本级人民政府，对于以浦东建交委为被申请人的行政复议申请，具有作出行政复议决定的法定职权。《物权法》第八十一条第一款规定：业主可以自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理。《物业管理条例》第三十二条规定：国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理制度。具体办法由国务院建设行政主管部门制定；第六十条第一款规定：违反本条例的规定，未取得资质证书从事物业管理的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门没收违法所得，并处5万元以上20万元以下的罚款，给业主造成损失的，依法承担赔偿责任。《上海市住宅物业管理规定》第三十二条规定：物业服务企业应当按照国家有关规定，取得相应资质；房屋行政管理部门应当依法对物业服务企业的服务活动实施监督检查。根据上述法律规定及本市住宅物业管理的实践情况，选聘物业服务企业为物业管理区域提供服务是现阶段住宅物业管理的主要方式。物业服务企业从事物业管理活动，必须按照国家有关规定取得相应资质。本案中，上诉人苏华物业公司与业主大会签订了《物业服务合同》，对物业管理服务事项、服务内容和标准、物业服务费用、双方的权利义务、专项维修资金的管理和使用、违约责任等内容进行了约定，并实际为XX苑小区提供了物业管理服务。因上诉人未取得从事物业管理活动的资质证书，故被上诉人浦东建交委依据《物业管理条例》第六十条第一款的规定对上诉人作出罚款10万元的行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确。对于被上诉人浦东建交委认定的上诉人苏华物业公司未取得资质证书从事物业管理的违法行为，上诉人坚持称其以《物权法》第八十一条规定的“其他管理人”身份为XX苑小区提供物业管理服务，无需取得资质证书，并援引了四川省成都市的相关规范性文件支持其主张。对此，本院认为，首先，成都市规范性文件对本案不具有适用性。其次，从上诉人援引的《成都市物业服务其他管理人备案登记管理办法》（自2011年11月13日起施行，有效期5年）的实体内容分析，该办法第二条规定：本办法所称物业服务其他管理人，是指由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事物业服务活动的非营利性的民办非企业单位。而根据上诉人营业执照的记载，上诉人系国内合资的有限责任公司，显然并非上述规范性文件所指的非营利性的民办非企业单位。再次，根据上述规范性文件的规定，“其他管理人”并非指未取得物业管理资质证书的任何单位或个人，而仅限于取得其他管理人名录证书、在房产管理部门进行过其他管理人登记备案的非营利性的民办非企业单位。上诉人并未取得其他管理人名录证书，亦未在房产管理部门登记备案，更不是非营利性的民办非企业单位，显然不属于《物权法》第八十一条第一款所指的“其他管理人”。综合上述三点，上诉人坚持认为其系以“其他管理人”身份提供物业管理服务，无需取得物业管理资质证书的观点，显然系对《物权法》、《物业管理条例》、《上海市住宅物业管理规定》等法律规定的有意曲解，更有逃避法律责任之嫌，故本院对上诉人的上述主张，不予采信。被上诉人浦东建交委经调查认定上诉人苏华物业公司的违法行为，在事先告知、组织听证，并听取了上诉人书面和口头的陈述和申辩后作出被诉行政处罚决定，执法程序合法。行政处罚过程中，执法人员均持有执法机构浦东建交委颁发的执法证，且法律文书上均加盖浦东建交委印章，上诉人以执法人员系被上诉人下属事业单位工作人员，事业单位无行政处罚执法权为由主张被诉行政处罚决定程序违法，显然与法不符。上诉人称被上诉人钓鱼执法，纯属主观推断，并无事实根据，故本院对上诉人就执法程序提出的异议，不予采信。被上诉人浦东新区政府受理上诉人苏华物业公司的行政复议申请后，经调查和延长行政复议审理期限作出被诉行政复议决定，符合行政复议的法律规定。综上所述，被上诉人浦东建交委作出的行政处罚决定职权依据充分、认定事实清楚、适用法律正确、执法程序合法，被上诉人浦东新区政府作出的行政复议决定亦符合法律规定，原审判决驳回上诉人苏华物业公司的全部诉讼请求正确，本院应予维持。上诉人的上诉请求及事实和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海苏华物业管理有限公司负担（已付）。本判决为终审判决。
审判长 周瑶华
审判员 陈根强
审判员 侯 俊
二〇一六年六月二十九日
书记员 孙 莹
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……