内蒙古自治区乌审旗人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内0626行初3号
原告乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司。
法定代表人肖霞，总经理。
住所地：内蒙古自治区鄂尔多斯市乌审旗乌兰陶勒盖镇。
组织机构代码：11714131—7。
委托代理人刘克滥，北京市中银律师事务所律师。
委托代理人徐茜，北京市中银律师事务所律师。
被告乌审旗国土资源局。
法定代表人赵文斌，局长。
住所地：乌审旗嘎鲁图镇五马路。
组织机构代码：74012039-0。
委托代理人李子阳，乌审旗国土资源局副局长。
原告乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司不服被告乌审旗国土资源局作出的《关于不予办理乌审旗霞晖农牧业开发有限责任公司六宗土地转让的答复》一案，本院于2016年1月26日受理后，依法组成合议庭，于2016年4月7日公开开庭审理了本案。原告乌审旗霞晖农牧开�有限责任公司法定代表人肖霞及委托代理人刘克滥、徐茜，被告乌审旗国土资源局委托代理人李子阳均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2015年10月15日，原告乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司向被告乌审旗国土资源局提交了《关于国有土地使用权转让的申请报告》。被告乌审旗国土资源局于2015年10月20日作出了《关于不予办理乌审旗霞晖农牧业开发有限责任公司六宗土地转让的答复》，该答复认为原告乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司申请办理六宗国有工业用地使用权转让的条件并不具备，其申请的土地转让行为不符合《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》第二十七条、第四十三条和《中华人民共和国房地产管理法》第三十八条、第三十九条的规定，决定不予办理。
原告诉称，2015年9月28日，原告与乌审旗双丰农牧业开发有限责�公司签署了《国有土地使用权转让合同》，合同约定将原告拥有的六宗国有工业用地使用权全部转让给乌审旗双丰农牧业开发有限责任公司。2015年10月15日原告向被告提交了《关于国有土地使用权转让的申请报告》。2015年10月20日，被告作出《关于不予办理乌审旗霞晖农牧业开发有限责任公司六宗土地转让的答复》原告认为该答复不符合客观事实，适用法律错误，应当依法予以撤销，理由如下：一、被告答复认为原告拥有的六宗国有工业用地使用权无合法的权属来源与客观事实不符。自1998年3月签订《承包经营土地合同》至2006年11月原告取得本案六宗土地的《国有土地使用权证》，所有的程序和手续都是合法合规的。原告通过向政府提交申请，政府批文且以有偿出让的方式合法取得上述国有土地使用权。被告批复中所称的“无合法权属来源”既不符合客观事实也无法律依据。二、被告答复中以该六宗国有工业用地未交纳相关税费为由不予办理使用权转让不符合我国法律规定，适用法律错误。1、客观事实。事实上由于政府的免税政策，在原告领取国有土地使用证之前和之后正常经营使用的十年，直到今日并没有任何政府机构提醒或要求原告交纳任何相关的税费。2、法律分析及意见。从《土地管理法》第五十五条、《土地登记办法》第九条及第十八条的规定可以看出，交纳完税或减免税费的凭证是申请土地使用权登记的前置程序，现在原告不仅完成了申请登记而且还取得了《国有土地使用权证》，可见原告的申请登记程序是合法的。同时从《土地登记办法》第三十九条规定看出，申请国有土地使用权变更登记，当事人只需持有原国有土地使用权证（证据十一）和土地权利发生转移的相关证明材料（证据十三）即可申请办理变更�记手续。完税或减免税费等凭证是申请办理国有土地使用权登记的必备文件，而不是办理国有土地使用权变更登记的必备文件。另外，被告答复中称原告违反了《土地登记办法》第二十七条的规定，《土地登记办法》是2008年2月1日正式实施，而原告申请出让六宗土地国有建设用地使用权的初始登记是2006年8月。根据我国“法不溯及过往”的法律原则，暂且不论原告的行为是否违反该条款的规定，原告对六宗土地使用权的初始登记行为根本不受该法的约束，被告以此为由不予办理变更登记实属适用法律错误。三、被告答复称该六宗国有工业用地没有按照合同约定进行投资建设且没有形成工业用地条件与客观事实不符，缺乏证据支持，不符合法律规定。1、原、被告签订的《国有土地使用权出让合同》中仅在第四条约定出让宗地的用途为工业。对如何进行投资建设并无约定，也没有对何为工业用地的条件和标准进行约定。2、从法律角度看，申请国有土地使用权变更登记，当事人只需持有原国有土地使用权证和土地权利发生转移的相关证明材料即可申请办理变更登记手续。被告以此为由不予办理变更手续没有证据支持和法律依据。四、五宗地块设有银行抵押并不是不能转让的法定理由。依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第六十七条和《中华人民共和国物权法》第一百九十一条的规定，法律允许有抵押的权利转让，因此这不能成为不批准转让的理由。被告以该五宗土地处于抵押期间为由不予办理转让手续是没有法律依据的。五、本案的实质问题。如果由于被告未履行“征、转、批”等行政职责，也未按国家规定在其官网发布用地公示，造成目前原告无法正常进行贷款展期，无法转让，无法从事正常的生产经营活动，导致霞辉公司不仅仅是举步维艰，而是毫无办法地等待死亡，那么根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，被告应当对其严重的行政违法行为承担法律责任，对给原告造成的重大的毁灭性的权利损失、经营损失、经济损失承担赔偿责任。综上所述，被告作出的不予办理原告六宗土地转让的理由既不符合客观事实也没有法律依据，己经严重损害了原告的合法权益，属于严重的行政违法行为。故请求人民法院：1、撤销被告作出的《关于不予办理乌审旗霞晖农牧业开发有限责任公司六宗土地转让的答复》的决定。2、责令被告履行法定职责，立即为原告办理本案六宗土地使用权的转让过户手续。
原告在诉讼中提供以下证据：
证据一、《承包经营土地合同》，证明1998年3月16日原告法人代表肖霞配偶王军和被告签订了为期25年的土地承包经营合同。
证据二、乌审旗人民政府办公室关于城建土地局与甘肃省白银市王军《承包经营土地合同》的批复（乌审旗人民政府办公室文件乌政办发（1998）14号，证明1998年4月1日乌审旗人民政府下发办公室文件同意乌审旗城建土地局将红泥湾草籽场场部东侧4429.7亩土地承包给王军经营。
证据三、《国有土地使用证》（复印件），证明1.1998年4月21日王军取得上述土地国有土地使用证；2.土地承包经营期为25年，即由1998年4月1日至2023年3月31日止；3.该地块作为农业综合开发用地，亦准许2.5%用地开办一些与之相配套的生产和生活服务设施；4.2008年5月19日该证被置换新证，新证号为：乌政国用（2008）第602—008号、乌政国用（2008）第602—009号、乌政国用（2008）第602—010号。
证据四、关于呈报《霞晖种植、养殖基地建设》项目的报告（复印件），证明2006年7月26日，原告向乌审旗政府申请政府在原告种植、养殖基地建设项目上给予正常支持，以及在基础建设方面给予该项目2900万元的财政补贴。
证据五、乌审旗人民政府关于乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司租赁土地挂牌出让有关事宜的会议纪要（2006）16号，证明2006年8月15日，乌审旗人民政府就原告租赁土地挂牌出让有关事宜召开会议并决定将原告现租赁的国有土地以挂牌的方式出让给该企业，由旗国土资源局与原告签订土地出让协议。
证据六、《霞晖农牧开发有限责任公司土地出让协议》，证明2006年9月6日，国土局与原告签订土地出让协议。
证据七、乌审旗人民政府关于乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司种植养殖基地建设项目的批复，证明2006年9月18日，乌审旗人民政府下发文件同意原告项目建设内容，并给予1390万元的资金扶持。
证据八、《国有土地使用权出让合同》，证明2006年10月16日，乌审旗国土资源局与原告签订了《国有土地使用权出让合同》。
证据九、《建设用地批准书》，证明2006年10月16日原告以出让的方式获得了上述土地的建设用地批准书，批准书有效期为2006年10月至2031年10月。
证据十、内蒙古自治区行政事业性收费专用收款收据15张，证明2006年10月16日原告按约如数支付了土地出让金14477539元。
证据十一、《国有土地使用权证》，证明2006年11月10日原告取得了乌审旗人民政府下发的乌政国用（2006）第602—149号（复印件）、602—150号（复印件）、602—151号（复印件）、602—152号（复印件）、602—153号（复印件）、602—154号国家工业用地使用权证。
证据十二、《国有土地使用权证》，证明2008年5月19日原告取得1998年王军承包的农业综合开发用地的使用权证书，新证号为乌政国用（2008）第602—008号、第602—009号（复印件）、第602—010号。
证据十三、《国有土地使用权转让合同》，证明2015年9月28日原告与乌审旗双丰农牧业开发有限责任公司签订了使用权转让合同，将原告拥有的乌政国用（2006）第602—149号、602—150号、602—151号、602—152号、602—153号、602—154号国家工业用地的使用权转让给对方。
证据十四、关于国有土地使用权转让的申请报告，证明2015年10月15日原告向被告申请为原告和乌审旗双丰农牧业开发有限责任公司办理上述六宗国有工业用地使用权的转让过户手续。
证据十五、关于不予办理乌审旗霞晖农牧业开发有限责任公司六宗土地转让的答复，证明2015年10月20日被告对原告提出的申请予以回复，决定不予办理转让过户手�。
被告辩称，被告作出的《关于不予办理乌审旗霞晖农牧业开发有限责任公司六宗土地转让的答复》事实清楚，证据充足。2015年10月15日原告向被告递交了《关于国有土地使用权转让的申请报告》，收到报告后，被告经过查阅档案及认真审核后，认为原告申请办理六宗国有工业用地使用权转让的条件并不具备。该六宗国有工业用地中有五宗地正处于抵押期间，另一宗地处于法院查封期间。故原告不满足申请办理土地转让的条件。其理由如下：1、原告欠缴契税等税款。我国《土地增值税暂行条例》（国务院（1993）138号令）第十二条明确规定：“纳税人未按照本条例缴纳土地增值税的，土地管理部门、房地管理部门不得办理有关权属变更手续”。我国《契税暂行条例》（国务院1997年第224号令）第十一条也明确规定：“纳税人应当持契税完税凭证和其他规定�文件材料，依法向土地管理部门、房产管理部门办理有关土地、房屋的权属变更登记手续，纳税人未出具契税完税凭证的，土地、房产管理部门不予办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。”2、原告转让土地的投资额没有达到国家规定的允许转让的最低条件。原告转让土地的投资额没有达到最低的投资标准，违反了工业用地须投资的最低额和《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条的规定。3、原告申请转让土地时，没有取得抵押权人同意转让的书面证明、转让合同及其他相关证明材料。违反了《土地登记办法》第四十三条：“土地使用权抵押期间，土地使用权依法发生转让的，当事人应当持抵押权人同意转让的书面证明、转让合同及其他相关证明材料，申请土地使用权变更登记。已经抵押的土地使用权转让后，当事人应当持土地权利证书和他项权利证�书，办理土地抵押权变更登记。”根据《土地登记办法》第四十三条，对于土地使用权依法发生转让的，抵押人应当提供抵押权人同意转让的书面证明。本案中，原告未予提供。故根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》第二十七条、第四十三条、第六十九条和《中华人民共和国房地产管理法》第二十八条、第二十九条的规定，原告不具备申请办理六宗国有工业用地使用权转让的条件。在征转这块，确实前置程序没有走。原告初始登记前未交纳有关的税费，被告认为真正不予办理的原因是权属来源。变更登记是不是需要纳税凭证，原告所述都是原则性条例。合同的约定不能违反法律规定，原告的投资额度没有达到要求，肯定不能同意转让。根据土地登记办法第四十三条，对于土地使用权依法发生转让的，抵押人应当提供抵押权人同意转让的书面证�，原告未予提供。原告提出的行政诉讼请求于法无据，不能成立，而被告根据查明的事实，依法作出《关于不予办理乌审旗霞晖农牧业开发有限责任公司六宗土地转让的答复》，其认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，故请法院根据事实依据法律予以维持。
被告乌审旗国土资源局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：
证据一、他项权证一份（复印件），证明乌政国用（2006）第602—149号、602—150号、602—151号、602—152号、602—153号原告的五宗国有工业用地正在抵押，转让时没有提供抵押权人书面同意、转让合同及相关证明材料，不符合《土地登记办法》四十三条的规定。
证据二、法院协助执行通知书一份（复印件），证明原告一宗国有工业用地已被查封（乌政国用2006第602—154号）。
经庭审质证，原告对被告�供的证据1、2的真实性、关联性、合法性没有意见。对证据1的证明目有异议，认为没有法律规定设定抵押需要抵押人书面同意的合同及相关材料，对证据2的证明目的没有意见。被告对原告提供的证据1、2、3、9、14、15予以认可，对原告提供证据4、5、6、7、8、10、11、12、13不予认可，认为有些证据真实性无法确认、有些证据不清楚，有些证据的合法性存在异议。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1、2具有真实性、关联性、合法性，可以证明不予办理六宗土地的转让具有合法事实，故本庭予以采信。原告提供的证据1、2、3、5、6、8、9、10因原告已经取得了土地使用权证，无需再证明其办理过程；且与原告要求撤销被告的答复，立即为原告办理六宗土地使用权的转让过户手续的诉求无直接的证明关系，故本庭不予采信。原告提供的证据4、7为政府的财政补贴，与本案没有直接的关系，故不予采信。原告提供的证据11，因与其要求办理土地转让手续有关，故本庭予采信。原告提供的证据12，因该组证据为2008年办理的土地使用权证，与本案没有关系，故不予采信。原告提供的证据13，本庭只对原告为申请办理土地转让手续而提供过该合同的事实，予以采信。原告提供的证据14、15可以证明原告申请过土地转让，被告给予答复的事实，本庭予以采信。
经审理查明，2015年10月15日，原告乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司向被告乌审旗国土资源局提交了《关于国有土地使用权转让的申请报告》，申请被告为原告与乌审旗双丰农牧业开发有限责任公司办理六宗国有土地使用权的转让过户手续。其六宗国有土地使用权证的证号分别为：乌证国用（2006）第602-149号，乌证国用（2006）第602-150号，乌证国用（2006）第602-151号�乌证国用（2006）第602-152号，乌证国用（2006）第602-153号，乌证国用（2006）第602-154号。2015年10月20日，被告乌审旗国土资源局作出《关于不予办理乌审旗霞晖农牧业开发有限责任公司六宗土地转让的答复》，该答复以“该六宗国有工业用地使用权无合法的权属来源；该六宗国有工业用地未缴纳相关税费；该六宗国有工业用地没有按合同约定进行投资建设且没有形成工业用地条件。”为由决定不予办理这六宗国有土地使用权转让手续。诉讼中被告提出该六宗国有工业用地中有五宗地正处于抵押期间，另一宗地处于法院查封期间。
另查明，2013年5月30日乌审旗国土资源局办理了乌政他项（抵押）第20130250号他项权登记，他项权利人为鄂尔多斯市铁西蒙银村镇银行股份有限公司，义务人为乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司，被登记抵押的土地证号为乌政国用（2006）第602-1**号。2015年3月12日乌审旗国土资源局办理了乌政他项（抵押）第20150118号他项权登记，他项权利人为鄂尔多斯市投资担保有限公司，义务人为乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司，被登记抵押的土地证号为乌政国用（2006）第602-1**号。2014年12月24日乌审旗国土资源局办理了乌政他项（抵押）第20140302号他项权登记，他项权利人为鄂尔多斯市铁西蒙银村镇银行股份有限公司，义务人为乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司，被登记抵押的土地证号为乌政国用（2006）第602-1**号。2014年12月19日乌审旗国土资源局办理了乌政他项（抵押）第20140298号他项权登记，他项权利人为鄂尔多斯农村商业银行股份有限公司，义务人为乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司，被登记抵押的土地证号为乌政国用（2006）第602-1**号。2014年10月31日乌审旗国土资源局办理了乌政他项（抵押）第20140250号他项权登记，他项权利人为乌审旗农村信用合作联社，义务人为乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司，被登记抵押的国有土地使用权证号为乌政国用（2006）第602-150号，乌政国用（2006）第602-151号，乌政国用（2006）第602-152号。以上五宗土地的抵押均未被解封。2014年12月25日乌审旗人法院作出了（2015）乌执法字第2-1号《协助执行通知书》，要求被告乌审旗国土资源局协助执行乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司位于乌审旗乌兰陶勒盖镇红旗村工业用地，土地使用权证为乌政国用（2006）第602-154号一处土地进行查封。原告乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司对被告乌审旗国土资源局的答复不服，向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院：1、撤销被告作出的《关于不予办理乌审旗霞晖农牧业开发有限责任公司六宗土地转让的答复》的决定。2、责令被告履行法定职责，立即为原告办理本案六宗土地使用权的转让过户手续。
本院认为，原告乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司作为抵押人将五宗土地（国有土地使用权证号为：乌政国用（2006）第602-149号、乌政国用（2006）第602-150号、乌政国用（2006）第602-151号、乌政国用（2006）第602-152号、乌政国用（2006）第602-153号）在被告乌审旗国土资源局均已办理了抵押登记，该五宗土地均处于抵押状态，未被解除登记。被告乌审旗国土资源局不予办理乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司要求转让这五宗土地的行为符合法律规定。《中华人民共和国物权法》第一百九十一条第二款规定“抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产。”本案中原告转让这五宗土地，需经抵押权人同意，否则不能转让该五宗土地，亦不能办理转让的不动产登记。2008年2月1日起实行的《土地登记办法》第四十三�规定：“土地使用权抵押期间，土地使用权依法发生转让的，当事人应当持抵押权人同意转让的书面证明、转让合同及其他相关证明材料，申请土地使用权变更登记。”本案中原告乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司未提供这五宗土地抵押权人的同意转让的书面证明，所以不具备办理转让登记的条件。《最高人民法院关于适用中华人民共和国担保法若干问题的解释》第六十七条并没有对不动产登记部门如何办理登记进行规定，不能从该条中得出在抵押期间未经抵押权人同意就可以办理转让登记的结论。故被告乌审旗国土资源局不予办理转让这五宗土地的行为符合法律规定，应当予以支持。原告请求办理国有土地使用权证号为乌政国用（2006）第602-154号的土地转让登记，其处于法院查封状态并且被告已被法院通知不得办理产权变更、财产转让手续。《土地登记办法》第六十九条规定：“对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权，在查封、预查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记”，因此被告乌审旗国土资源局对处于查封期间的土地不予办理转让登记符合该规定。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司要求撤销被告乌审旗国土资源局作出的《关于不予办理乌审旗霞晖农牧业开发有限责任公司六宗土地转让的答复》的决定的诉讼请求。
二、驳回原告乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司要求责令被告履行法定职责，立即为原告办理本案六宗土地使用权的转让过户手续的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告乌审旗霞晖农牧开发有限责任公司承担。
如果不服本判决书，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于鄂尔多斯市中级人民法院。
审 判 长 赵 芳
审 判 员 项鹏举
人民陪审员 贾耀华
二〇一六年五月二十三日
书 记 员 郝耀华
法条链接：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国物权法》
第一百九十一条抵押期间，抵押人经抵押权人同意转让抵押财产的，应当将转让所得的价款向抵押权人提前清偿债务或者提存。转让的价款超过债权数额的部分归抵押人所有，不足部分由债务人清偿。
抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释》
第六十七条抵押权存续期间，抵押人转让抵押物未通知抵押权人或者未告知受让人的，如果抵押物已经登记的，抵押权人仍可以行使抵押权；取得抵押物所有权的受让人，可以代替债务人清偿其全部债务，使抵押权消灭。受让人清偿债务后可以向抵押人追偿。
如果抵押物未经登记的，抵押权不得对抗受让人，因此给抵押权人造成损失的，由抵押人承担赔偿责任。
《土地登记办法》
第四十三条土地使用权抵押期间，土地使用权依法发生转让的，当事人应当持抵押权人同意转让的书面证明、转让合同及其他相关证明材料，申请土地使用权变更登记。
已经抵押的土地使用权转让后，当事人应当持土地权利证书和他项权利证明书，办理土地抵押权变更登记。
第六十九条对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权，在查封、预查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。