福建省德化县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽0526行初2号
公益诉讼人：德化县人民检察院，住所地德化县龙浔镇进城大道。
法定代表人：王声典，德化县人民检察院检察长。
委托诉讼代理人：陈秀燕，德化县人民检察院检察员。
委托诉讼代理人：黄丽红，德化县人民检察院助理检察员。
被告：德化县国土资源局，住所地德化县浔中镇凤池街45号，统一社会信用代码11350526003857085C。
法定代表人：陈荣斌，德化县国土资源局局长。
委托诉讼代理人：陈文朗，德化县国土资源局矿管股股长。
委托诉讼代理人：ＸＸ锋，福建瓷城律师事务所执业律师，执业证号13505199110811156。
公益诉讼人德化县人民检察院（以下简称县检察院）因被告德化县国土资源局（以下简称县国土局）未依法履行矿山生态环境恢复治理监督管理职责，于2017年5月17日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年5月17日立案后，于2017年5月24日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年8月8日公开开庭审理了本案。公益诉讼人县检察院的法定代表人王声典及其委托诉讼代理人陈秀燕、黄丽红，被告县国土局的法定代表人陈荣斌及其委托诉讼代理人陈文朗、ＸＸ锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人向本院提出诉讼请求：确认被告县国土局未依法履行对朝祥采石场矿山生态环境恢复治理监督管理职责的行政行为违法并责令依法采取补救措施。在诉讼中明确其诉讼请求为：确认被告县国土局降低标准收取朝祥采石场矿山生态环境恢复治理保证金的行为违法，并责令被告县国土局全面履行对朝祥采石场矿山地质环境恢复治理监督管理职责。
事实和理由：公益诉讼人在履行职责时发现，德化县朝祥杉子林采石场（以下简称朝祥采石场）于2001年办证开采生产建筑用碎石料，矿区面积为0.055平方公里、生产规模0.5万立方米/年。2008年3月，朝祥采石场编制了《德化县朝祥杉子林采石场矿山生态环境恢复治理方案》（以下简称《恢复治理方案》），其中“经费概算”确认：朝祥采石场生态环境恢复治理工程总费用14.049136万元。被告以该治理工程总费用14.0491万元作为核定朝祥采石场应缴纳矿山生态环境恢复治理保证金（下简称保证金）的数额，但未与朝祥采石场签订矿山生态恢复治理协议书。朝祥采石场于2009年3月18日缴纳了保证金10万元，其采矿许可证于2011年11月到期。2014年12月23日，德化县人民政府批复同意被告将朝祥采石场等10家采石场采矿许可证注销，同时要求通知原采矿权人做好矿山闭坑和生态恢复治理工作。朝祥采石场尚欠保证金4.0491万元未能缴纳，也未按照《恢复治理方案》的进度安排完成矿山生态环境恢复治理义务。被告未根据《矿山地质环境保护规定》（2009年中华人民共和国国土资源部令第44号，2016年第二次修正，以下简称《2016年矿山环保规定》）第30条、第31条，闽国土资文[2006]195号《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法（试行）》（下简称《保证金管理试行办法》）第12条，闽政[2009]9号《福建省人民政府关于进一步加强矿产资源勘查开发管理的通知》第四点的规定，对朝祥采石场未缴纳保证金及未完成恢复治理的行为依法作出行政处罚决定，亦未采取其它措施进行有效催缴、督促治理或者使用专项基金进行治理恢复。2016年10月25日，公益诉讼人向被告发出德检民行建〔2016〕10号检察建议书（以下简称检察建议书），建议：⑴按照《2016年矿山环保规定》《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》（下简称《保证金管理办法》）等相关规定，及时催收未追缴到位的保证金；⑵监督采矿权人严格执行经批准的《恢复治理方案》完成矿山地质环境治理恢复责任；⑶采取措施将符合不予返还条件的保证金及时清算并转为“矿山生态环境治理专项收入”。同年11月24日，被告向公益诉讼人书面反馈：已于11月4日向业主发出矿山限期恢复治理通知书（以下简称限期治理通知）、限期缴存矿山生态环境恢复治理保证金通知（以下简称限期缴款通知），要求矿山企业30日内启动治理工作，并限其在20日内缴清欠缴的保证金。2017年4月21日，朝祥采石场补缴保证金4.0491万元，但未开展生态环境恢复治理。被告至今未依法履行矿山生态环境恢复治理监督管理职责，朝祥采石场矿区现状仍是山石裸露，人工开采边坡陡立，开采面呈不规则状，有岩石崩落、掉块迹象，泥土裸露部位可见零星植物，受常年雨水影响，泥土滑落明显，排土场堆放大量石子、石料及残余废渣，矿区的地质环境持续处于受破坏状态。
公益诉讼人认为，被告县国土局作为德化县国土资源行政主管部门，依法负责本行政区域的矿山地质环境保护工作。被告县国土局在收缴朝祥采石场保证金过程中违法履行职责，未按照《保证金管理试行办法》规定核定朝祥采石场的保证金，致使实际收缴的保证金明显低于上述文件规定的应缴数额，未按照《保证金管理试行办法》规定与朝祥采石场签订矿山生态环境恢复治理协议书，未按照《保证金管理试行办法》规定一次性收缴朝祥采石场的保证金；在督促朝祥采石场进行矿山生态环境恢复治理过程中违法履行职责，未依照《保证金管理办法》的规定及时督促朝祥采石场在法定期限内完成矿山生态环境恢复治理工作。经公益诉讼人诉前程序督促后，被告才向朝祥采石场发出限期治理通知、限期缴款通知，要求其缴存欠款和启动治理工作；在责令期满后，责任人逾期不改正，被告既未依照《保证金管理办法》规定将原缴交的保证金转为矿山生态环境治理专项收入，又未根据《2016年矿山环保规定》《保证金管理试行办法》《福建省人民政府关于进一步加强矿产资源勘查开发管理的通知》的规定对朝祥采石场未缴纳保证金及未完成恢复治理的行为作出行政处罚并组织治理，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
公益诉讼人向本院提供如下五组证据：
A1.《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《福建省人民检察院关于〈关于提请批准德化县人民检察院拟对德化县国土资源局违法履行怠于履行监管职责提起行政公益诉讼一案的请示〉的批复》，证明县检察院具有对本案提起行政公益诉讼的主体资格的事实。
A2.《2016年矿山环保规定》第四条第二款、第二十五条，《保证金管理办法》第七条、第十六条，《中共德化县委办公室德化县人民政府办公室关于印发〈德化县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》《德化县国土资源局的主要职责》，证明县国土局具有矿山地质环境保护监管职责的事实。
A3.德化县收取矿山生态恢复治理保证金目录清单、德化县关停矿山生态恢复治理保证金目录清单、自查表、德化县人民政府关于注销10本采矿证的批复、内资企业基本情况登记表、采矿许可证、采矿权延续申请登记书、福建省行政事业单位往来结算凭证、现金交款单、现场勘验照片及视频资料、《保证金管理试行办法》《恢复治理方案》，证明县国土局存在违法履职、怠于履职的事实。
A4.《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》、检察建议书及其送达回证、反馈报告，证明县检察院已完成提起行政公益诉讼诉前程序的事实。
A5.德化县会计核算中心的账户交易流水清单、矿山治理保证金账户支出情况说明、县国土局关于关闭矿山治理情况的汇报、2017年5月9日勘察现场的照片和视频资料、限期治理通知、关于朝祥采石场保证金不予返还的“公告”，证明县国土局在县检察院提起行政公益诉讼时仍未依法履职，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的事实。
被告县国土局辩称，⑴对公益诉讼人关于“朝祥采石场取得采矿权、编制《恢复治理方案》、缴纳和补缴保证金的日期及其数额、采矿证被注销，县国土局最终核定朝祥采石场应缴纳保证金数额为14.0491万元、收到检察建议书后履行监督管理职责的具体措施和书面反馈意见，起诉书所列举的六方面问题和不足”等事实没有异议；⑵县国土局已于2016年6月30日发出通知，要求朝祥采石场在20日内缴交尚欠的保证金4.0491万元并立即开展矿山生态环境恢复治理工作，并告知逾期履行的后果；⑶朝祥采石场收取限期治理通知后未在规定时限内启动矿山环境恢复治理工作；⑷县国土局将依照《2016年矿山环保规定》等法律法规规定，对朝祥采石场未按时缴交保证金和不依法履行矿山生态环境恢复治理义务的违法行为依法进行处罚，经公示无异议后将朝祥采石场已缴交保证金14.0491万元转入矿山生态环境治理专项财政收入，依法组织对《恢复治理方案》和费用进行评估、委托第三方实施矿山生态环境恢复治理工作后组织有关专家进行验收，如治理费用大于采矿权人原缴存保证金金额，县国土局将依法要求朝祥采石场补交不足部分。
被告向本院提交了如下四组证据、依据：
B1.朝祥采石场的营业执照、采矿许可证、《恢复治理方案》、现金缴款单、行政事业单位往来结算凭证、德政〔2014〕380号《关于注销10家采石场采矿许可证的批复》，证明朝祥采石场的主体资格、采矿许可、开采矿种、开采方式、生产规模、矿区面积、有效期限、治理方案、保证金缴纳、采矿许可证被注销等事实；
B2.检察建议书、关于检察建议书办理情况的报告、限期治理通知、限期缴款通知、行政事业资金往来结算凭证，证明公益诉讼人发出检察建议、被告办理检察建议的情况并发出限期治理、限期缴纳保证金的通知、收缴保证金等事实；
B3.公告，证明被告已公告拟将朝祥采石场缴交的保证金14.0491万元转入财政专项收入的事实；
B4.《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国土地管理法》《2016年矿山环保规定》、《保证金管理试行办法》、《保证金管理办法》，证明被告实施行政行为的权源依据和法律依据。
经庭前交换证据、庭审质证，当事人双方对对方提交的上述证据的真实性、合法性及其所证明的事实均无异议。经审查，公益诉讼人提交的证据A1，不属于证据范畴，不予认证；除此之外，公益诉讼人提交的其它证据和被告提交的所有证据，来源合法、内容客观真实，与本案待证事实存在必然联系，本院对其证明力予以确认。据此，本院经审理认定事实如下：
被告县国土局对矿产资源勘查、开采及矿山生态环境恢复治理负有监督管理和保护的职责，依法对涉案企业朝祥采石场开采矿产资源的活动履行核发采矿许可证、责令编制《恢复治理方案》、核定并收取保证金、落实签订矿山生态环境恢复治理协议书、督促开展矿山生态环境恢复治理工作、矿山生态环境恢复治理保证金的管理及行政处理等职责。
被告县国土局先后向朝祥采石场核发采矿许可证六本，核定露天开采建筑用石料（凝灰岩），生产规模0.50万立方米/年，矿区面积0.055km2，有效期限自2003年11月至2006年11月止、自2007年5月至2008年11月、自2008年11月至2011年11月止、自2010年12月2日至2011年11月26日。被告于2011年11月22日审核同意朝祥采石场的采矿权有效期限顺延至2012年2月26日，于2012年4月1日审核同意朝祥采石场的采矿权有效期限顺延至2012年5月26日，于2015年12月24日公告注销朝祥采石场的采矿许可证。
《保证金管理试行办法》于2007年1月1日起施行。《保证金管理办法》于2012年5月24日起施行，《保证金管理试行办法》同时废止。
朝祥采石场于2008年1月提交的《恢复治理方案》中确定：①矿区面积为0.0553km2，矿山开采标高为570～650m；②工程措施概算是根据各项目的工作量确定的，定额采用福建省建设委员会2002年《福建省建筑工程综合预算定额》，同时参照当地实际类似工程的价格；植物措施依据水总[2003]67号《水土保持工程概（估）算编制规定和定额》；据此概算，矿山生态环境恢复治理直接费为131917.36元，矿山生态环境恢复治理总费用为140491.36元。
2009年3月2日发布的《矿山地质环境保护规定》（中华人民共和国国土资源部令第44号，以下简称《2009年矿山环保规定》）自2009年5月1日起施行。根据《2009年矿山环保规定》第三十六条、第十六条、第十八条的规定，朝祥采石场应编制矿山地质环境保护与治理恢复方案报被告县国土局批准、应按照《保证金管理试行办法》规定的缴存标准和缴存办法缴存保证金、应在矿产资源开采活动时严格依照经批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案同步进行恢复治理工程。
2009年3月18日，朝祥采石场向被告缴纳保证金100000元，并存入德化县会计核算中心银行账户。
在开展督促收取矿山生态环境恢复治理保证金专项监督活动过程中，被告于2016年6月30日作出限期缴款通知、限期治理通知，要求“朝祥采石场在接到通知10日内缴存欠缴的保证金4.0491万元、立即开展矿山生态环境恢复治理，30日内仍未启动恢复治理的，原缴存的保证金转为矿山生态环境治理专项财政收入，不予返还，并保留进一步采取法律措施的权利”；于同年7月4日以书面形式确认朝祥采石场已编制《恢复治理方案》、未签订承诺书、欠缴保证金4.0491万元、已对部分矿山进行恢复治理；于同年8月1日通过邮寄方式向连朝祥寄送上述6月30日作出的限期缴款通知、限期治理通知。
2016年10月25日，公益诉讼人认为被告对朝祥采石场履行监管职责时存在怠于履行职责的行为，即发出检察建议书，建议被告：⑴按照《2016年矿山环保规定》《保证金管理办法》等相关规定，采取措施及时催收未追缴到位的保证金；⑵按照《2016年矿山环保规定》等相关规定，监督采矿权人严格执行经批准的《恢复治理方案》，根据方案要求完成矿山地质环境治理恢复责任；⑶按照《保证金管理办法》等规定，采取措施将符合不予返还条件的保证金及时清算，并转为矿山生态环境治理专项收入。
2016年11月4日，被告向朝祥采石场送达限期治理通知、限期缴款通知，其内容与2016年6月30日作出的限期治理通知、限期缴款通知一致。
2016年11月24日，被告向公益诉讼人反馈检察建议的办理情况，并称朝祥采石场目前既未缴交欠缴的保证金又未表示要自行治理，如朝祥采石场拒不履行治理义务，县国土局将利用朝祥采石场缴存的保证金进行治理，治理费用不足部分由朝祥采石场承担；如朝祥采石场逾期无反馈或仍不进行治理的，县国土局将依据有关规定做出不予返还保证金的决定，经公示无异议后，将朝祥采石场缴存的保证金转为矿山生态环境治理专项收入，用于矿山生态环境治理。
2017年4月21日，朝祥采石场向被告补缴保证金40491元。
2017年2月27日、5月9日，公益诉讼人先后两次到朝祥采石场勘查现场，发现矿区开采面呈不规则状，开采边坡陡立、山石裸露，有岩石崩落、掉块迹象，受常年雨水影响，泥土滑落明显，泥土裸露部位可见零星植物，料场堆放大量石子、石料及残余废渣，矿区地质环境持续处于受破坏状态。
2017年6月9日，被告发布公告，其主要内容是：朝祥采石场在规定期限内未履行矿山生态环境恢复治理义务，已缴交的14.0491万元矿山生态环境恢复治理保证金不予返还，转为矿山生态环境治理专项收入。现予以公示，若对公示内容有异议，请在公示之日起20日内书面反馈县国土局。
本院认为，被告县国土局作为德化县行政区域内负责矿山生态环境监督管理和保护的行政主管部门，负有核定、收取保证金和对采矿权人履行矿山地质环境保护与治理恢复义务进行监督检查的监管职责。在《2009年矿山环保规定》实施后，被告未依照《2009年矿山环保规定》核定朝祥采石场应缴保证金数额，仍然以2008年1月《恢复治理方案》中所确定的矿山生态环境恢复治理工程总费用140491.36元为依据，核定朝祥采石场应缴保证金数额为14.0491万元，明显低于依据《2009年矿山环保规定》第三十六条、第十八条和《保证金管理试行办法》第七条规定计算的应缴保证金数额，属于降低标准核定收取保证金的违法履职行为。被告在收到检察建议书后收取朝祥采石场欠缴的保证金4.0491万元，不能否定其降低标准收取保证金这一违法履职行为的客观事实。被告于2008年11月核发朝祥采石场采矿许可证的有效期是三年，认可朝祥采石场自2009年3月开始分期缴纳保证金14.0491万元，违反《保证金管理试行办法》第十二条第二款关于保证金应在领取采矿许可证时一次性全额缴纳的规定；被告县国土局认可朝祥采石场提交的《恢复治理方案》后，未与朝祥采石场补签矿山生态环境恢复治理协议书，违反《保证金管理试行办法》第十条的规定；被告向朝祥采石场送达限期治理通知后，在朝祥采石场逾期不履行恢复治理义务的情况下，既没有组织治理并对朝祥采石场处以罚款，又没有将朝祥采石场已缴纳的保证金转为矿山生态环境治理专项收入，违反《2016年矿山环保规定》第二十二条第二款、第三十条和《保证金管理办法》第十八条第一项、第十九条的规定；上述行为，均属于被告县国土局怠于履职行为。在诉讼期间，被告县国土局发布关于德化县朝祥杉子林采石场生态环境恢复治理保证金不予返还的公告，系其履行监督管理职责的补救措施之一，不能否定其在诉讼前怠于履职的客观事实。至于保证金能否合法合理的使用、逾期不履行恢复治理义务的行为是否能够得到处罚及其处罚能否执行到位、朝祥采石场的生态环境能否实际得到恢复治理，则是一个长期的过程，责令被告县国土局全面履行对朝祥采石场矿山生态环境恢复治理的监督管理职责，有利于督促被告县国土局严格依法行政，保障矿山地质环境的恢复治理，切实改善生态环境，保护国家和社会公共利益。综上，公益诉讼人的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第一款第一项、第一百零二条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下：
一、确认被告德化县国土资源局降低标准收取德化县朝祥杉子林采石场矿山生态环境恢复治理保证金的行为违法。
二、责令被告德化县国土资源局全面履行对德化县朝祥杉子林采石场矿山生态环境恢复治理的监督管理职责。
案件受理费50元，由被告德化县国土资源局负担，限于本判决生效后七日内向本院缴纳。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。
审 判 长 苏 益 铮
审 判 员 张 延 胜
人民陪审员 欧阳金枪
二〇一七年十一月九日
书 记 员 黄 衍 青
附：本判决适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
㈠行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
㈡行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
……
第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。
二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第六十条……
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。
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