山东省烟台市莱山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）莱山行初字第5号
原告：山东省邮政公司烟台市分公司。
负责人：郝风柱。
委托代理人：于建伟。
被告：烟台市邮政管理局。
法定代表人：张梅梅。
委托代理人：成晓明。
委托代理人：时晓旸。
原告山东省邮政公司烟台市分公司与被告烟台市邮政管理局邮政行政处罚一案，本院于2015年1月14日依法受理，于2015年1月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月6日公开开庭审理了本案，原告委托代理人于建伟、被告委托代理人时晓旸参加了诉讼，现已审理终结。
2014年9月12日，被告向原告作出烟邮罚决字（2014）9号行政处罚决定书，载明“经查，你公司未经邮政管理部门批准，擅自将位于莱阳市梨园小区的梨园小区邮政支局（提供邮政普遍服务的邮政营业场所）撤销。上述事实有书证、询问笔录、现场笔录、证人证言等证据证明，足以认定。……本局认为，你公司未经邮政管理部门批准，擅自将位于莱阳市梨园小区的梨园小区邮政支局（提供邮政普遍服务的邮政营业场所）撤销的行为，违反了《中华人民共和国邮政法》第九条第三款之规定，事实清楚，证据确凿，应予认定。根据当事人违法行为的事实、性质、情节与社会危害程度，依据《中华人民共和国邮政法》第六十八条的规定，责令你公司改正违法行为，并处罚款人民币壹万玖仟元整。”
2015年1月26日，被告向本院提交了如下作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、2010年邮政企业设置邮政营业场所登记表。
2、2013年邮政营业场所基础信息普查表及梨园小区支局原址距离梨园支局、富水路支局直线距离图。
3、2014年4月10日对付娟的询问笔录。
4、2014年4月10日对张德海的询问笔录。
5、2014年4月10日对宫善荣的询问笔录。
6、2014年6月17日宋奇现场笔录与照片2张。
7、2014年7月16日孙建国证人证言及孙建国的机动车驾驶证复印件一份。
上述第1－7号证据证明莱阳市邮政局梨园小区支局登记备案原址已不存在邮政普遍服务场所，并已改作他用；原告不积极履行配合调查义务，且未提供邮政管理部门批准撤销梨园小区支局的相关文件，原告系在未经邮政管理部门批准的情况下，撤销了提供邮政普遍服务的邮政营业场所梨园小区支局；原告撤销梨园小区支局后导致原场所周边邮政普遍服务水平降低，至今影响周边群众的用邮方便，损害了邮政普遍服务的实施。此违法行为一直处于继续状态。被告对原告的处罚未违反有关时效的规定；被告执法人员在案件办理过程中不存在违反法定程序的情形。
8、行政处罚意见告知书及送达回执。
9、原告提交的陈述申辩意见书及相关文件（《关于莱阳市邮政局梨园小区支局迁址的请示》和批复、营业单位设立登记情况、企业变更情况、业务许可证、组织机构代码、《关于烟台市邮政局梨园小区及大闫家邮政支局更名的请示》和批复）。
10、听证通知书及送达回执。
11、听证会笔录、签到表及原告补充材料。
12、行政处罚听证会报告书。
上述第8－12号证据，证明被告认真听取了原告提出的陈述申辩意见与理由，应被告要求举行了听证会，依法充分保障了原告陈述、申辩的权利。
13、行政处罚决定书及送达回证附票据，证明被告依法作出烟邮罚决字（2014）9号行政处罚决定书，并送达原告。
14、行政复议答复通知书。
15、行政复议申请书及相关文件。
16、答复意见。
17、鲁邮管行复决字（2014）6号行政复议决定书。
上述第14－17号证据证明原告在被告作出烟邮罚决字（2014）9号行政处罚决定书后，向山东省邮政管理局申请复议。山东省邮政管理局作出鲁邮管行复决字（2014）6号行政复议决定书予以维持。
18、立案审批表。
19、案件延期处理审批表。
20、案件处理意见报告。
21、案件延期处理审批表。
22、行政处罚决定审批表。
23、行政处罚结案报告。
上述第18-23号证据，证明被告在办理本案过程中不存在违反法定程序的情形。
24、法律依据：《中华人民共和国邮政法》第四条第三款、第九条第三款及第六十八条。
原告诉称，被告作出的处罚决定，认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。一、莱阳市邮政局梨园邮政支局（简称梨园邮政支局）位置及名称变更不属于《中华人民共和国邮政法》第九条第三款规定中的“撤销”行为，无需被告批准。《现代汉语词典》中“撤销”的含义是“取消”、“从法律上取消”，撤销的后果是实体在法律上消亡，需经工商行政管理部门注销程序才能实现撤销的法律后果。梨园邮政支局并没有经过工商行政管理部门吊销、注销。梨园邮政支局位置及名称变更均已经过工商行政管理部门的变更登记，该变更不是对提供邮政普遍服务的邮政营业场所的撤销。被告依据《中华人民共和国邮政法》第九条第三款、第六十八条之规定，对原告所作处罚决定，属适用法律错误。另外，《邮政普遍服务监督管理办法》第十四条规定，将“变更”和“撤并”分开，两者含义明显不同。《中华人民共和国邮政法》经2009年、2012年二次修订，对提供邮政普遍服务机构的设置、变更、撤并的要求从宽规定，对提供邮政普遍服务机构的撤销规定应经邮政管理部门批准并予以公告，而对于位置变更、名称变更则没有要求报批及公告。《邮政普遍服务监督管理办法》等规范性文件属于部门规章，制定依据是《中华人民共和国邮政法》及《中华人民共和国邮政法细则》，其效力明显低于邮政法，因此依法行政应当首先适用《中华人民共和国邮政法》的规定。二、行政处罚不应违反时效规定。假使营业场所位置变更、名称变更属于被告所认定的“撤销”行为，那么撤销行为一经发生即告终了，不能出现“连续或者继续状态”，而梨园邮政支局场所、名称变更发生在2010年1月，距今已过去4年多，已过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定的处罚时效，被告不应再给予行政处罚。三、原告作为行政相对人主体不适格。莱阳市邮政局、原告及山东省邮政公司（原称山东省邮政局）都有独立承担法律责任的能力。2010年1月，梨园邮政支局场所及名称变更经过了层级请示、汇报并得到山东省邮政局的批准，莱阳市邮政局及原告在报审过程中并无过错。莱阳市邮政局根据山东省邮政局《关于对莱阳市邮政局梨园邮政支局迁址并更名请示的批复》作出场所及名称变更的具体行为。行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。其针对的是作出具体违法行为的行政相对人，原告并没有作出具体违反行政法规的行为，所以作为行政相对人的主体不适格。即使梨园邮政支局场所及名称变更被确定为“撤销”，也应以作出具体行为的莱阳市邮政局作为行政相对人。四、被告行政执法行为违反公正的法律原则。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款之规定，设定和实施行政处罚须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。而被告作出的处罚结果相当随意。五、被告在执法过程中违反法定程序。被告未按《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、第三十七条的规定，全面、客观、公正地调查，反而采用到有关机关、原营业场所周边诱导被调查人员作出对原告不利的证言，并唆使其快递公司员工出面作证，并与证人中午一起吃饭。被告执法人员及主要负责人原为原告的员工，与本案具有直接利害关系，应当回避而不回避，违反法定程序。六、涉案处罚决定已不具备实际执行的可能。被告所作处罚决定，责令原告改正违法行为，而梨园邮政支局营业场所的变更距今已时隔四年之久，原营业场址及周边已无法重新租用房屋提供邮政营业服务，该处罚决定实际上已无法执行。另外，《行政处罚意见告知书》中的告知内容并未有“责令你公司改正违法行为”被告未履行充分告知的义务，剥夺了原告的陈述、申辩权利。请求撤销被告于2014年9月12日作出的烟邮罚决字（2014）9号行政处罚决定，根据事实和法律正确裁判。
针对自己的主张，原告向本院提交如下证据：
1、原告营业执照、组织机构代码证复印件，证明原告工商登记信息，原告可以作为诉讼主体参加诉讼。
2、行政处罚决定书，证明原告受到被告的行政处罚。
3、鲁邮管行复决字（2014）6号行政复议决定书，证明原告诉前向山东省邮政管理局提起行政复议，其维持了被告作出的行政处罚决定。
4、《关于莱阳市邮政局梨园小区支局迁址并更名的请示》，证明迁址后更好的提供邮政普遍服务。
5、《关于对莱阳市邮政局梨园小区支局迁址请示的批复》，证明原告的请示得到上级的批准。
6、《关于烟台市邮政局梨园小区及大闫家邮政支局更名的请示》，证明名称更加准确，更好的提供邮政普遍服务。
7、《关于同意莱阳市邮政局梨园小区支局更名的批复》，证明原告的请示得到上级的批准。
8、《邮政普遍服务标准》，证明邮政普遍服务不包括邮政储蓄等；邮政普遍服务不是对某个点的少数人的服务，而是对一定区域内大多数人的服务。从该标准5.1.1可得出，满足2—5公里服务半径或2万人口的邮政网点的位置变更符合提供邮政普遍服务的宗旨。
9、《邮政普遍服务监督管理办法》，证明该管理办法与现行有效的《邮政法》相抵触；该管理办法属部门规章，与法律规定应一脉相承，从其第十四条可得出位置变更与撤销不是同一个概念。
10、《关于龙口市邮政局诸由支局迁址的请示》、《关于同意烟台市分公司站前等邮政支局迁址的批复》，证明位置变更不是撤销无需邮管局履行审批程序。上述支局已全部迁到新址，被告未作出处罚。
11、《关于烟台市芝罘区邮政局山下支局更名的请示》、《关于同意烟台市分公司山下邮电支局更名的批复》，证明名称变更无需烟台市邮政管理局批准。
12、对张德海的调查笔录，证明原网点搬走，对其提供邮政普遍服务没有降低。
13、地图，证明邮政普遍服务没有降低反而提高。
14、视频一（对原网点、现网点周边群众的采访），证明邮政普遍服务没有降低反而提高。
15、视频二（对原网点、现网点周边场景的拍摄），证明原网点周边荒凉、人员稀少。新网点周边繁华、人员众多。邮政普遍服务没有降低反而提高。
被告辩称，一、莱阳市邮政局梨园小区支局（以下简称“梨园小区支局”）系山东省邮政管理局登记在案的向社会提供邮政普遍服务的邮政营业场所。其未经邮政管理部门批准而被邮政企业擅自撤销，属于《中华人民共和国邮政法》第九条第三款规定的情形，原告所谓“位置及名称变更”的理由不能成立。2013年11月，被告开展烟台市邮政普遍服务基础设施普查工作，在工作过程中发现原告提报的材料中缺少梨园小区支局的相关信息。被告执法人员前往2010年梨园小区支局备案登记地址现场查看，并向周边群众进行调查了解，确认梨园小区支局原址已不存在该邮政普遍服务场所，场所改做他用。2014年3月31日，被告经向登记管理机关山东省邮政局核实，证实梨园小区支局法定备案信息与普查发现的情况不一致。原告未向被告提交邮政管理部门关于批准撤销梨园小区支局的相关文件。邮政普遍服务是一种国家保障行为，邮政企业按照国家规定承担提供邮政普遍服务的义务，是义务的依法承担者，且必须置于邮政管理部门的依法监督和管理之下，不能按照企业自身利益需要随意违法处置提供邮政普遍服务的义务。如果任由企业随意处置，则大量地处偏远、效益差、甚至亏损的农村邮政普遍服务营业场所（支局），以所谓“迁址更名”的名义，行“撤销”之实，那么国家对城乡邮政普遍服务的实施将无法保障。该邮政普遍服务营业场所在原址不存在（即撤销）的事实，已经影响了原有邮政普遍服务的实施。山东省邮政公司仅是一家国有企业，虽从隶属关系上是原告的上级单位，但不能行使政府管理职权，其批准“撤销提供邮政普遍服务的营业场所”是一种无权行为，没有行政效力和法律效力。根据国务院《关于实施邮政体制改革的决定》，2006年实行邮政政企分开改革，设立山东省邮政管理局为山东省邮政监管机构，对邮政普遍服务等实施行业监管；组建山东省邮政公司行使企业职能，履行依法提供普遍服务的义务。另外，工商行政管理部门的登记及年检，规范的只是机构登记和经营资质的问题，与《中华人民共和国邮政法》规定的“撤销提供邮政普遍服务的邮政营业”规范的不是同一个范畴，机构登记与经营资质的变更与否，并不能改变原告违反《中华人民共和国邮政法》行为的违法性，对认定“撤销提供邮政普遍服务的邮政营业场所”不具约束力和证明作用。二、对原告予以行政处罚未违反时效规定。原告未经批准撤销梨园小区支局，该撤销行为所造成的损害后果自发生之日起一直在继续且未予改变，属于违法行为处于继续状态。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算之规定，该案未超过法律规定的处罚时效。三、原告作为行政相对人，主体适格。《关于莱阳市邮政局梨园小区支局迁址并更名的请示》系由原告为主体发出，并明确载明是原告拟将梨园小区支局进行“迁址更名”，山东省邮政公司的批复对象也是原告。故可以确认违法主体为原告。原告是取得营业执照的合法经济组织，莱阳市邮政局（系原告下属的国有企业）隶属于原告，原告作为被处罚对象适格。四、被告的执法行为不违反公正原则。被告根据《中华人民共和国邮政法》第六十八条之规定结合本案事实，认定原告撤销提供邮政普遍服务的邮政营业场所，但不属于情节严重，相关处罚决定不违反公正原则。五、被告执法人员在执法过程中无违反法定程序的情形。被告执法人员与本案没有直接利害关系，不存在需回避的情形，执法行为符合法定程序，并能在原告拒不配合工作的情况下坚持全面、客观、公正的原则进行调查，收集有关证据。六、涉案处罚决定，能够实际执行。责令原告改正违法行为的决定完全能够执行。即使原告认为情况特殊、原址确已不能恢复设立邮政普遍服务营业场所，则原告有权在本案结束后，按照程序，依法向邮政管理部门提报撤销提供邮政普遍服务的邮政营业场所的申请报告，由邮政管理部门依法审批，但案后行为与本案没有关联。另外，《行政处罚意见告知书》已明确告知了处罚所依据的法律规定，不存在剥夺原告陈述、申辩权利的情况。综上，被告所作处罚决定依据的事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律正确，应依法予以维持。
经庭审质证，对原、被告提交的上述证据作如下确认：（1）被告提交的证据。原告对被告提交的第1、2号证据的真实性无异议；对第3号证据的真实性有异议，不予认可。在原梨园小区支局位置变更前后，付娟不是梨园小区的居民，对于原网址的变更其不是见证人，其在笔录中陈述的尤其老人不方便，主要是指邮政储蓄方面的业务，领工资、交水电费，而不是邮政普遍服务业务；对第4号证据的真实性没有异议，是其本人所签，但其陈述与原告对其所做笔录完全不同；对第5号证据真实性不予认可；对第6号证据的真实性不予认可，该现场笔录没有宋奇的签字。对照片的真实性没有异议；对第7号证据的真实性不予认可，原告未见过孙建国这个人，证人证言当中也无法反映孙建国的具体身份；对第8－17号证据，原告无异议；对第18-23号证据，原告认为其属于内部自造表格，真实性不清楚，并不能证明被告在办理本案过程中不存在违反法定程序的行为。（2）被告的法律依据。原告认为《中华人民共和国邮政法》第九条第三款，当中所谓的撤销不应适用于本案，梨园小区支局是位置变更不是撤销，被告适用法律错误。（3）原告提交的证据。被告对第1－3号证据的真实性、合法性、关联性及证明内容无异议；对第4号证据的真实性无异议，但认为不能改变未经批准撤销邮政营业场所的性质；对第5号证据的真实性无异议，但认为山东省邮政公司并不能行使行政管理权，其对撤销营业场所的批复没有法律效力；对第6、7号证据的真实性无异议，但也不能改变撤销场所的违法性；对第8、9号的规定本身无异议，但认为提供邮政普遍服务营业场所如需撤销应当经邮政管理部门批准；对第10、11号证据的真实性无异议，但认为与本案无关联性；对第12号证据的真实性无异议，但相关的笔录均可以证明梨园小区支局提供邮政服务营业场所已被撤销的事实。调查笔录的调查人均在笔录上签字确认，相关笔录应是合法真实；对第13号证据地图的真实性无异议，对标注的位置无异议；对第14号证据的真实性无异议，但也证明原梨园小区支局营业场所被撤销的事实；对第15号证据的真实性无异议，根据周边的环境情况进行迁址的理由不能成立。经合议庭评议，原告提交的第1-7号、第13-15号证据，被告提交的第1、2号、第6号证据中的照片、第8-17号证据，来源合法、客观真实、与本案有关联，本院予以确认；原告提交的第8、9号证据系邮政相关规定，不作为证据进行评议；原告提交的第10、11号证据与本案无关；被告提交的第3-5号证据、第6号证据中的宋奇现场笔录、第7号证据及原告提交的第12号证据，系对相关被调查人、证人的询问笔录，其证明力将结合本案其他证据及查明事实予以确认；被告提交的第18-23号证据系被告作出涉案处罚决定的内部审批材料，本院予以确认。
经审理查明，原莱阳市邮政局梨园小区支局位于莱阳市绢纺厂宿舍东首，系经登记备案的提供邮政普遍服务的营业场所。2010年1月13日，原烟台市邮政局（现名称为山东省邮政公司烟台市分公司，即原告）向山东省邮政公司请示“拟将原莱阳市邮政局梨园小区支局变更营业场所至‘莱阳市鹤山东路108号’”。2010年1月20日，山东省邮政公司批复同意“将原莱阳市邮政局梨园小区邮电支局变更营业场所至‘莱阳市鹤山东路108号’”。2011年10月20日，原莱阳市邮政局梨园小区支局的工商登记信息变更，名称变更为“莱阳市邮政局梨园支局”、地址变更为“莱阳市鹤山东路108号”。2012年3月27日，原烟台市邮政局向山东省邮政公司请示“将莱阳市邮政局梨园小区支局更名为梨园邮政支局”。2012年7月5日，山东省邮政公司批复同意将原莱阳市邮政局梨园小区邮电支局更名为梨园邮政支局。原梨园小区支局原址距离“鹤山东路108号”，直线距离约为1.38KM。2013年11月19日，被告普查发现原梨园小区支局原址不存在该营业场所。
被告至原梨园小区支局原址进行调查核实。2014年7月18日，被告向原告作出烟邮罚告字（2014）9号《行政处罚意见告知书》，告知原告“你公司未经邮政管理部门批准，擅自将位于莱阳市梨园小区内的梨园小区邮政支局（提供邮政普遍服务的邮政营业场所）撤销。上述行为，违反了《中华人民共和国邮政法》第九条第三款的规定，依据《中华人民共和国邮政法》第六十八条之规定，拟对你公司作出罚款人民币壹万玖仟玖佰元的行政处罚”，并告知原告陈述、申辩。2014年8月12日，被告向原告送达烟邮听知字（2014）2号《听证通知书》，告知原告召开听证会的时间和地点等事项。2014年8月19日，原告参加了该听证会。2014年9月12日，被告向原告作出烟邮罚决字（2014）9号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国邮政法》第六十八条的规定，责令原告改正违法行为，并处罚款人民币壹万玖仟元整。该罚款，原告已缴纳。原告对该处罚决定不服，向山东省邮政管理局申请复议。山东省邮政管理局于2014年12月1日作出鲁邮管行复决字（2014）6号行政复议决定书，维持了上述处罚决定。原告于2014年12月3日收到了该复议决定。
本院认为：《中华人民共和国邮政法》第四条第三款规定：“按照国务院规定设立的省级以下邮政管理机构负责对本辖区的邮政普遍服务和邮政市场实施监督管理。”本案被告具有对本辖区的邮政普遍服务和邮政市场实施监督管理的职权。
《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”梨园小区支局迁址并更名的请示，系由原告向山东省邮政公司提交，且载明是原告拟将该支局进行“迁址更名”。山东省邮政公司亦向原告作出批复。故，被告以原告为被处罚人并无不当。
《中华人民共和国邮政法》第九条第三款规定“……撤销提供邮政普遍服务的邮政营业场所，应当经邮政管理部门批准并予以公告。”第六十八条规定：“邮政企业未经邮政管理部门批准，停止办理或者限制办理邮政普遍服务业务和特殊服务业务，或者撤销提供邮政普遍服务的邮政营业场所的，由邮政管理部门责令改正，可以处二万元以下的罚款；情节严重的，处二万元以上十万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。”本案原梨园小区支局的“迁址”是否属于提供邮政普遍服务的邮政营业场所的“撤销”，是本案的焦点。“迁址”后的“梨园支局”距原梨园小区支局原址直线距离约为1.38KM，名称和地
址均发生改变。原梨园小区支局原址已不存在该提供邮政普遍服务的邮政营业场所。故，本院认为本案“迁址”情形应视为对原邮政营业场所的“撤销”和新邮政营业场所的新设。被告依据上述规定对原告予以处罚，于法有据。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告对原西营房支局的“撤销”行为，侵害行为和后果处于持续状态，故被告对该行为作出处罚决定未与上述规定相悖。
另外，原告未提交充分证据佐证其主张的被告执法中存在的违反法定程序的情形，故对原告的该主张，本院不予支持。
综上所述，对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告山东省邮政公司烟台市分公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告山东省邮政公司烟台市分公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 刘晓凤
代理审判员 肖 继
人民陪审员 贺业猛
二〇一五年四月十日
书 记 员 左津源