云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云26行终30号
上诉人（一审原告）冉剑，男，1971年6月27日生，汉族，麻栗坡县第一小学教师，住麻栗坡县。
上诉人（一审原告）胡莹，女，1972年1月28日生，汉族，麻栗坡县国税局工作人员，住麻栗坡县，系冉剑妻子。
委托代理人：普毅，云南七乡律师事务所律师，特别授权。
被上诉人（一审被告）：麻栗坡县住房和城乡建设局，住麻栗坡县沿河街政务楼6楼。
法定代表人：吴世权，职务：局长。
统一社会信用代码：11532624558814613N
委托代理人：张萍，云南杨柏王律师事务所律师，特别授权。
上诉人冉剑、胡莹因麻栗坡县住房和城乡建设局行政允诺一案，不服麻栗坡县人民法院2017年7月11日作出的（2017）云2624行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月14日受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。
一审判决根据当事人的举证并经庭审质证认定，2010年12月2日，上诉人冉剑、胡莹以出让形式在麻栗坡县××小区××号取得两宗宅基地，宅基地号为麻国用（2010）第02160号、麻国用（2010）第021**号，总面积为122平方米。2015年，云南展盟房地产开发有限公司对与麻栗坡县新苑小区相邻的麻栗坡县老民中片区进行房地产开发，因对老民中片区进行拆迁和挖掘，导致冉剑所有的两宅基地与开发区地面产生落差，影响出入通行。2015年5月28日，经被上诉人麻栗坡县住房和城乡建设局协调，冉剑与云南展盟房地产开发有限公司达成以下协议：一、由云南展盟房地产开发有限公司建设一个停车位赠与冉剑户使用，并建设一道楼梯专供冉剑户使用；二、冉剑户负责楼梯通道的安全管理，保证小区安全。2015年8月31日、12月4日、12月23日，冉剑、胡莹先后三次向麻栗坡县人民政府、麻栗坡县住房和城乡建设局提交《请示》，要求在麻栗坡县××号安置地进行地基置换。2015年12月7日，麻栗坡县人民政府作出批示：“请麻栗镇、麻栗坡县住房和城乡建设局调查核实、协调处理。”2016年1月6日，麻栗坡县住房和城乡建设局作出了《麻栗坡县住房和城乡建设局关于冉剑、胡莹要求置换宅基地的请示的回复意见》行政行为并送达原告，在该意见中表明“……不同意原告要求在8号安置地进行地基置换，同意原告在8号安置地按市场评估价购买地基作自建房屋用地，老地基由原告自行处理”。《回复意见》下发后，原告认为被告不按回复意见履行义务，严重侵害其合法权益，向麻栗坡县人民法院起诉要求判令被告按照《麻栗坡县住房和城乡建设局关于冉剑、胡莹要求置换宅基地的请示的回复意见》履行（同意原告在8号安置地按市场评估价1800元/平方米购买122平方米宅基地进行房屋建设），本案诉讼费由被告承担。2016年10月12日，经双方同意，麻栗坡县法院委托文山天赢房地产评估有限公司对8号安置地作出《文天赢评字[2016]麻89号土地估价报告》，评估价为3201.12元每平方米，原告冉剑、胡莹不予认可。因原告冉剑、胡莹不愿按该评估价而坚持要按1800元/平方米的单价在莱溪岜亮片区8号安置地购买宅基地，麻栗坡县法院于2016年12月12日作出了（2016）行初10号《行政判决书》，判决驳回原告冉剑、胡莹的诉讼请求。宣判后，原告冉剑、胡莹不服，提起上诉，在文山州中级法院二审期间，原告申请撤诉，文山州中级法院裁定准许。后于2017年5月31日再次向麻栗坡县法院提起诉讼，请求判令被告麻栗坡县住房和城乡建设局履行承诺义务并按评估价3201.12元/平方米的单价在莱溪岜亮片区8号安置地二排购买宅基地建房。
一审法院判决认为，行政允诺是指行政主体为履行自己的行政职责，实现社会管理职能，向特定或者不特定人公开发出，承诺在相对人实施并完成了某一特定行为后自已或者由自己所属的职能部门给予该相对人物质利益或者其他利益的单方意思表示行为。依照《中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第(五)项的规定，“县级以上的地方各级人民政府负责执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。被告麻栗坡县住房和城乡建设局作为麻栗坡县人民政府的职能部门，受麻栗坡县人民政府的委托“调查核实、协调处理”批示事项，有法定职权，主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查”的规定，人民法院对被诉行政行为是否合法进行审查，是法律赋予的权利。经审查，麻栗坡县人民政府批示“请麻栗镇、住建局调查核实，并协调处理”。被告在调查核实的基础上组织当事人经协调，原告与开发商达成协议并签字。至此，被告按批示“调查核实、协调处理”的职责已履行完毕。但被告麻栗坡县住房和城乡建设局在当事人协议签订后，不是土地主管部门更不是8号安置地所有权人的前提下，作出“不同意原告要求在8号安置地进行地基置换，同意原告在8号安置地按市场评估价购买地基作自建房屋用地，老地基由原告自行处理”的回复意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撒销或者部分撒销，并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。”其作出的行政行为己超越被告的职权，依法应予辙销。原告要求被告履行承诺义务，但被告麻栗坡县住房和城乡建设局不具有履行该行政行为的条件，不宜判决被告重新作出行政行为。原告认为行政机关侵害其合法权益，可以另案起诉。为维护法律尊严，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第(四)项的规定，判决如下:撤销被告麻栗坡县住房和城乡建设局2016年1月6日作出的《麻栗坡县住房和城乡建设局关于冉剑、胡莹要求置换宅基地的请示的回复意见》中“不同意原告要求在8号安置地进行地基置换，同意原告在8号安置地按市场评估价购买地基作自建房屋用地，老地基由原告自行处理”的行政行为。本案受理费50.00元，由被告麻栗坡县住房和城乡建设局承担。
上诉人冉剑、胡莹不服一审判决，上诉称：一、一审判决事实不清，认定事实错误。上诉人因自身权益受到巨大影响多次向麻栗坡县人民政府反应，麻栗坡县人民政府委托被上诉人处理此事，结合被上诉人在一审提供的文件传阅签和本案实际情况，被上诉人在2016年1月6日作出《回复意见》，根据行政法信赖保护原则，上诉人因为信赖既存的行政法秩序，而从其安排生活、处置财产，不能因为后来的行政行为的变动而使其遭受不能预见的损害。被上诉人应对自己作出的承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常，被上诉人在取得麻栗坡县政府委托后对此事是有处理权限的不存在越权行为。二、(2017)云2624行初6号判决书违反“不告不理”原则，超出原告的诉讼请求判决应依法纠正。本案中上诉人一审诉讼请求要求被上诉人履行其承诺，按在2016年12月12日双方同意由一审法院委托文山天赢房地产评估有限公司对土地估计，按文天赢评字[2016]麻89号《土地估价报告》的评估价3201.12元每平方米单价购买莱溪岜亮片区8号安置地122平方米土地使用权，一审判决将《回复意见》撤销，上诉人一审诉请未提出该要求，违反“不告不理”原则。同时，上诉人为维护自身合法权益提起行政诉讼，人民法院应当居中裁判，在上诉人权益未得到救济的情况下，一审判决超出诉讼请求应予纠正，鉴定费用也应由被上诉人承担。请求二审法院：一、撤销麻栗坡县人民法院（2017）云2624行初6号行政判决；二、改判上诉人按照文天赢评字[2016]麻89号《土地估价报告》评估的3201.12元每平方米单价购买莱溪岜亮片区8号安置地122平方米土地使用权。
被上诉人麻栗坡县住房和城乡建设局在二审中未提交答辩。
被上诉人麻栗坡县住房和城乡建设局向一审法院提交的证据材料有：A1、《中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。证明麻栗坡县住房和城乡建设局受县人民政府委托，取得该请示事项的行政执法资格。A2、关于要求给住户置换宅基地的请示。证明原告于2015年12月4日、2015年12月23日分别向麻栗坡县人民政府、麻栗坡县住房和城乡建设局申请要求进行宅基地置换。A3、文传阅签。证明麻栗坡县住房和城乡建设局受麻栗坡县人民政府的委托，负责“调查核实、协调处理”的事实。A4、麻栗坡县住房和城乡建设局关于原民中片区旁冉剑户要求置换宅基地请示的回复意见。证明经麻栗坡县住房和城乡建设局调查核实，原告不符合安置条件，不能进行宅基地置换的要求。A5、麻栗坡县住房和城乡建设局关于冉剑、胡莹要求置换宅基地的请示的回复意见。证明原告不是安置户，不能在8号安置地进行宅基地置换，被告虽然同意原告在8号安置地按市场评估价购买土地建房，但8号安置地的安置对象是拆迁户，而原告不属于拆迁户，且8号地属于国有资产，应按国有土地出让转让程序进行，法院不能委托评估机构对国有土地出让转让进行评估。
上诉人冉剑、胡莹向一审法院提供的证据有：B1、《麻栗坡县人民政府办公室〈关于批转麻栗坡县老民中片区住宿楼险情隐患处置工作方案〉的通知》。证明，2015年，麻栗坡县人民政府作出行政行为，对老民中片区住宿楼进行征收补偿安置的事实。B2、土地使用权证[麻国用（2010）第02160号、麻国用（2010）第02161号]，证明原告的两宗宅基毗邻老中民片区，总面积为122㎡的事实。B3、照片。证明原告的宅基地与开发区地面落差为5米，土地价值严重贬值的事实。B4、关于要求给住户留路的请示、关于要求给住户置换宅基地的请示、麻栗坡县住房和城乡建设局关于冉剑、胡莹要求置换宅基地的请示的回复意见。证明因开发商对老民中片区进行拆迁和挖掘，原告的宅基地与开发区地面产生约5米的落差，经原告向麻栗坡县人民政府和麻栗坡县住房和城乡建设局申请，被告同意原告在8号安置地按市场评估价购买122㎡地基进行房屋建设的事实。B5、文天赢评字[2016]麻89号《土地评估报告》复印件。证明麻栗坡县莱溪岜亮片区8号安置地的市场评估价为3201.12元/㎡的事实。
一审法院通过对双方提供的证据进行综合审查评判，认为原告冉剑、胡莹、被告麻栗坡县住房和城乡建设局对对方提供的A2、A3、B2号证据均无异议，并作为定案依据予以采信。对原告冉剑、胡莹有异议的证据评述如下：对被告提供的A1号证据中第五十九条第（五）项明确规定县级以上的地方人民政府负责管理城乡建设事业等行政工作，麻栗坡县住房和城乡建设局作为麻栗坡县人民政府的职能部门，受麻栗坡县人民政府的委托“协调处理”原告请示事项，主体适格，予以采信。但被告在回复时“同意原告在8号安置地按市场评估价购买宅基地建房”，因被告不是土地主管部门，更不是8号安置地的所有权人，该回复行政行为超越其职权范围。对A4号证据是麻栗坡县住房和城乡建设局的回复意见，回被告的回复超越职权，不予采信。对A5号证据文山天赢房地产评估有限公司作出的文天赢评字[2016]麻89号《土地评估报告》不予采信。理由是因8号安置地的产权所有权人是麻栗坡县国有资产管理公司。在诉讼过程中，文山天赢房地产评估有限公司对莱溪岜亮片区8号安置地作出的文天赢评字[2016]麻89号《土地评估报告》虽经双方同意并由于法院委托，但未征得产权所有人麻栗坡县国有资产管理公司的同意，且当事人冉剑、胡莹不予认可，坚持要求按照不1800元/㎡单价购买。现被告提出对该评估报告不予采信，应按照国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《云南省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》规定的程序进行协商或拍卖的观点一审法院予以支持。
上述证据已随案移送本院。
本院认为一审法院对被上诉人提供的A2、A3号证据、上诉人提供的B2号证据认证正确，本院予以确认。对其他证据本院评述如下：被上诉人A1、A4、A5号证据证明依照《中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第(五)项“县级以上的地方各级人民政府负责执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”的规定，上诉人冉剑、胡莹因城市规划建设侵害其合法权益，向麻栗坡县人民政府及其职能部门麻栗坡县住房和城乡建设局申请解决，经麻栗坡县人民政府批示授权，麻栗坡县住房和城乡建设局代表政府对当事人请求进行调查处理，其2016年1月6日作出的《回复意见》中“不同意原告要求在8号安置地进行地基置换，同意原告在8号安置地按市场评估价购买地基作自建房屋用地，老地基由原告自行处理”行政行为是代表政府作出的承诺，其主体适格，程序合法，本院予以确认。上诉人B1、B3、B4号证据证明云南展盟房地产开发有限公司按照政府规划对老民中片区进行开发，影响了上诉人所持有麻国用（2010）第02160号、麻国用（2010）第02161号两宗地的通行，因政府规划及开发商施工对上诉人的合法权益已经产生了实质性影响，上诉人请求县政府及住建局置换宅基地的事实，三份证据客观真实，合法有效，本院予以采信。B5号证据文山天赢房地产评估有限公司作出的文天赢评字[2016]麻89号《土地评估报告》是经上诉人冉剑、胡莹与被上诉人麻栗坡县住房和城乡建设局同意后，经麻栗坡县法院指定有资职的机构作出的评估报告，经审查，该《评估报告》程序合法，评估时间节点、评估价格合理，本院予以采信。另查明，从被上诉人提供的《老民中片区开发与冉剑户现场协调示意图》及该图上加载的文字证实，2015年5月28日，经麻栗坡县住房和城乡建设局现场协调，上诉人冉剑与云南展盟房地产开发有限公司达成了“一、由云南展盟房地产开发有限公司建设一个停车位赠与冉剑户使用，并建设一道楼梯专供冉剑户使用；二、冉剑家负责楼梯通道的安全管理，不准其他人员通行，保证小区安全。”的协议所解决的纠纷属于冉剑与开发商之间的民事相邻权关系，上诉人的诉求是要求行政机关履行置换宅基地承诺的行政行为，一审法院认定麻栗坡县住房和城乡建设局“按政府批示调查核实、协调处理的职责已完成”与实事不符。
经审查，一审法院审判程序合法。
本院查明的事实与一审查明的事实基本一致。
本院认为：麻栗坡县住房和城乡建设局为顺利推进市政建设，实现行政管理的目的，经县人民政府的授权，在《关于冉剑、胡莹要求置换宅基地请示的回复意见》中对当事人作出相应承诺即属于典型的行政允诺行为，合法的行政允诺一经作出即具有权威性，作为代表政府行使国家公权力的麻栗坡县住房和城乡建设局应当遵守诚实信用原则，对其承诺应予以兑现。上诉人的诉讼请求是要求行政机关兑现承诺，一审法院则将行政行为撤销，属于审查对象错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第(五)项“县级以上的地方各级人民政府负责执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”的规定，上诉人冉剑、胡莹因城市规划建设侵害其合法权益，向麻栗坡县人民政府及其职能部门麻栗坡县住房和城乡建设局申请解决，经麻栗坡县人民政府批示授权，麻栗坡县住房和城乡建设局在2016年1月6日作出的《回复意见》中“不同意原告要求在8号安置地进行地基置换，同意原告在8号安置地按市场评估价购买地基作自建房屋用地，老地基由原告自行处理”行政行为是代表政府作出的行政行为，根据上述法律规定，其主体适格，程序合法，本院予以确认，一审法院“关于麻栗坡县住房和城乡建设局作出的行政行为已超越职权”的认定属适用法律错误，一审判决应予撤销。上诉冉剑、胡莹关于“被上诉人不存在越权行为”及上诉人违反“不告不理原则”的上诉理由本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销麻栗坡县人民法院（2017）云2624行初6号行政判决。
二、由麻栗坡县住房和城乡建设局按照《麻栗坡县住房和城乡建设局关于冉剑、胡莹要求置换宅基地的请示的回复意见》兑现承诺。
案件受理费50元，由被上诉人麻栗坡县住房和城乡建设局承担。
本判决为终审判决。
审判长 陈古洪
审判员 何建兵
审判员 王要师
二〇一七年十月三十日
书记员 马 蓉