重庆市第四中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）渝04行终106号
上诉人（原审原告）寇亚梅，女，汉族，1971年5月2日出生，住重庆市石柱土家族自治县。
委托代理人马培翔（系寇亚梅之夫），土家族，1964年4月20日出生，住重庆市石柱土家族自治县。
被上诉人（原审被告）石柱土家族自治县三河镇人民政府。住所地：重庆市石柱土家族自治县三河镇三河街*号***号。
法定代表人谭小华，该镇镇长。
委托代理人向大文，重庆市石柱县南宾法律服务所法律服务工作者。
原审第三人马培禄，男，土家族，1971年1月26日出生，住重庆市石柱土家族自治县。
上诉人寇亚梅因规划行政处罚一案，不服石柱土家族自治县人民法院（2016）渝0240行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院审理查明，2011年1月23日寇亚梅与况天池签订《房屋集资拆建合同》，约定将寇亚梅位于石柱土家族自治县（简称石柱县）三河镇人民政府（简称三河镇政府）辖区的渝村规石柱（2004）14X24号房屋进行拆建，拆建房及其手续办理之费用均由况天池承担，房屋建好后由况天池还寇亚梅第一、二楼，并由寇亚梅协助办理产权证。同年2月21日况天池将涉案拆建房转让给第三人马培禄与徐昌吉拆建，由马培禄负责。之后，马培禄按寇亚梅与况天池签订的《房屋集资拆建合同》履行了况天池应尽的义务。在建房过程中，因未办理建房相关手续涉嫌违法建筑，三河镇政府先后于2011年3月17日、9月21日、11月21日和2012年1月4日给寇亚梅送达限期拆除违法建筑决定书，但寇亚梅一直未拆除违法建筑。2012年1月1日石柱县规划局委托三河镇政府行政执法。2012年1月马培禄建房八楼完工后，寇亚梅自己加层加一套住房。2012年5月2日三河镇政府向寇亚梅送达违建房罚款缴款通知，是马培禄签收。马培禄收到缴款通知先后四次缴纳罚款计75.6万元，马培禄缴纳罚款除2012年7月1日是以自己名义缴纳罚款10万元外，其余三次即2012年5月30日、8月30日、10月19日缴纳罚款均是以马培禄与寇亚梅二人共同名义缴纳。2015年11月26日、12月2日寇亚梅以涉案有关的其他诉求起诉三河镇政府后，又先后撤回起诉。2016年1月25日寇亚梅对三河镇政府收缴罚款75.6万元不服提起诉讼，请求确认三河镇政府收缴罚款行为违法。另查明，2012年马培禄缴纳罚款后将其事实告诉了寇亚梅，在缴纳罚款之前马培禄还叫寇亚梅去交她在第九层加的一套住房的罚款，因寇亚梅未去交，当时是马培禄去缴纳的。当时石柱县惩治违法建筑力度较大，全县以电视、各乡镇以宣传车等方式开展如何惩治违法建筑及其处罚方式的宣传活动。寇亚梅丈夫马培翔是石柱县乡镇干部，违法建筑整治力度及处罚方式应当知道。
一审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益提起行政诉讼的，应在法定期限内提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款的规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……。”本案寇亚梅认为三河镇政府收缴罚款属违法行为，侵犯其合法权益,其应当在法定的起诉期限提起诉讼。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案所诉行政行为属未告知诉权的情形，起诉期限应当是两年。按马培禄证实缴纳罚款后告诉过寇亚梅，以及当时双方联建房实际情况，再综合本案相关情节，寇亚梅应当知道三河镇政府收缴罚款的时间最迟不过是2012年12月份，因第三人最后一次缴纳罚款是2012年10月19日。根据上述规定，寇亚梅应在2012年12月份起两年内提起本案之诉，即应在2014年12月31日前起诉。但寇亚梅于2016年1月25日才提起本案行政诉讼，又无《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十三条所规定的不计入起诉期限的情形，故寇亚梅起诉明显超过起诉期限。即便寇亚梅以2015年12月1日第一次的起诉作为本案起诉时间，其起诉同样超过两年的起诉期限。故三河镇政府辩称寇亚梅的起诉超过起诉期限之理由成立，予以支持。综上，寇亚梅提起本案之诉已经超过法定的起诉期限，且无正当理由，其起诉依法应予以驳回。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，经石柱土家族自治县人民法院审判委员会讨论决定,裁定:驳回寇亚梅的起诉。案件受理费50元，退还寇亚梅。
寇亚梅上诉称：1.一审对证据的真实性、合法性及有效性没有进行全面、客观地审查核实，采信以非法手段取得的证据，影响案件正确裁判。本案寇亚梅提起诉讼后，三河镇政府对马培禄进行调查，并将调查笔录作为证据提交法院，以此证明马培禄将罚款一事告诉了寇亚梅。三河镇政府对马培禄所作调查笔录，违背了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”的规定，故该证据不是合法、有效的证据，不能作为认定案件事实的依据。但一审法院采信该份证据，错误认定寇亚梅的起诉超过起诉期限，而对寇亚梅提供的对马培禄的调查笔录，一审法院没有采纳，也未在裁判文书中说明理由。2.一审裁定适用法律错误。寇亚梅知道“马培禄缴纳了罚款”和知道“马培禄替寇亚梅缴纳了罚款”是不同的概念，前者的行政相对人是马培禄，后者的行政相对人是寇亚梅。由于三河镇政府作出的处罚通知没有送达给寇亚梅，马培禄缴纳罚款后也没有如实告诉是替寇亚梅缴纳罚款，直到马培禄与寇亚梅进行清算时，寇亚梅才知道马培禄代替寇亚梅接受了行政处罚。由于寇亚梅不知道行政行为的内容，故应适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。……其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，本案起诉期限应当至2017年10月18日。一审裁定适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款是错误的。3.一审裁定认定的事实没有充分证据证明。马培禄与寇亚梅系联建关系的事实，以及马培禄缴纳罚款后告诉寇亚梅的时间、地点、具体内容、缴款凭证等相关事实均没有充分的证据证明。4.一审法院从案件受理至案件审理，明显偏袒三河镇政府，其裁定结果显失公正。寇亚梅第一次起诉是在2015年11月26日，先后两次撤诉和一次更改诉状，一审法院违反了行政诉讼法关于“一次性告知当事人需要补正的内容”的规定。一审法院不将答辩状副本发送给寇亚梅，在庭审举证质证时才将三河镇政府的证据给寇亚梅，寇亚梅的代理人无充分表达质证意见的机会。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。
被上诉人三河镇政府辩称，1.根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据”的规定，三河镇政府对马培禄调取了证据，马培禄证明的内容与其在一审庭审中的陈述是一致的，即寇亚梅知道或者应当知道罚款时间最迟不超过2012年12月30日，起诉期限的起算点应从此开始。2.寇亚梅与马培禄是共同的违法行为主体，行政处罚通知送达给马培禄，寇亚梅是知道的，寇亚梅关于一审裁定适用法律错误的理由不成立。3.马培禄缴纳罚款的时间以及双方违法联建的事实均有相关证据证明，一审认定事实准确，推理严密。4.一审裁定公正公平。寇亚梅的起诉超过了两年的起诉期限，寇亚梅没有实际缴纳罚款，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响，故一审裁定驳回寇亚梅起诉正确。
本院二审审理查明，2011年1月23日，甲方寇亚梅与乙方况天池签订《房屋集资拆建合同》，约定寇亚梅将其位于石柱县三河镇川主村川都组的房屋交由况天池拆建，拆建手续及费用由况天池承担，设计图纸的一、二层为况天池拆建后偿还寇亚梅的房屋面积。2011年2月21日，甲方况天池与乙方徐昌吉、马培禄签订《转让协议》，况天池将涉案房屋拆建转让给徐昌吉、马培禄，约定由徐昌吉、马培禄来履行况天池与寇亚梅签订的协议内容。在涉案房屋修建过程中，因涉嫌违法建设，三河镇政府向寇亚梅送达了限期拆除违法建筑决定书、责令停止违法行为决定书。2012年5月2日，三河镇政府以寇亚梅作出相对人，作出《违法建筑处罚通知书》（NO:056）和《缴款通知》（NO:056），《缴款通知》的收件人系马培禄。马培禄收到《缴款通知》后，于2012年5月30日、7月1日、8月30日、10月19日四次缴纳罚款共计75.6万元，除2012年7月1日马培禄是以自己名义缴纳罚款外，其余三次均是以马培禄与寇亚梅二人共同名义缴纳。2016年1月25日，寇亚梅提起本案诉讼，请求确认三河镇政府收缴罚款行为违法。
本院认为，本案争议的焦点是：寇亚梅提起本案诉讼是否超过起诉期限。评析如下：
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”而知道或者应当知道作出行政行为是指知道或者应当知道行政行为的内容，包括作出行政行为的行政机关、行政行为的相对人、作出行政行为的事实、结果等。就本案而言，寇亚梅知道或者应当知道三河镇政府对其作出了违法建筑处罚通知，应当是指寇亚梅知道或者应当知道该处罚通知的作出机关、被处罚人，处罚的事实及处罚内容等。经查，本案的相关证据并不足以证明最迟不过是2012年12月份寇亚梅就知道或者应当知道三河镇政府作出的行政处罚，理由是：1.三河镇政府2012年作出的《违法建筑处罚通知书》和《缴款通知》没有送达给寇亚梅,三河镇政府2012年收缴的罚款，其实际缴款人并不是寇亚梅。2.马培禄并非寇亚梅的代理人，不管马培禄与寇亚梅是否属于联合建房关系，将行政处罚相对人是寇亚梅的《缴款通知》送达给马培禄，不能视为就送达给了寇亚梅，也不能据此推定寇亚梅知道或者应当知道行政处罚的内容。3.在寇亚梅提起本案诉讼后，在无证据证明经人民法院准许的情况下，三河镇政府对马培禄进行调查，以此证明2012年5月17日左右马培禄告诉了寇亚梅缴纳罚款一事，寇亚梅应当知道行政处罚的事实。因该调查违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”的禁止性规定，三河镇政府对马培禄所作调查笔录不能作为认定案件事实的依据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条规定：“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。”该条规定中的行政程序应是指行政行为作出前的行政处理程序，而寇亚梅主张于2015年才知道行政处罚行为，系提出了什么时间知道行政行为的问题，不属于在行政程序中没有提出的反驳理由或证据的情形，且在未经人民法院准许的情况下，三河镇政府主张依据上述规定对马培禄调查收集的证据合法，其理由不能成立。4.一审庭审记录载明马培禄在一审庭审中陈述：“开始没告知原告，2012年才告知原告我缴纳了罚款”、“大概是缴纳罚款的时侯就告知了，在收到罚款单一个月后”。经查，马培禄的陈述不能证明其将行政处罚的内容告知了寇亚梅，即马培禄是否将作出处罚的行政机关、被处罚人、处罚的事实及处罚内容等告知了寇亚梅，其陈述并不明确。且一审庭审记录上无马培禄的签名，一审也未在庭审记录后对马培禄未签名作出情况说明。故根据马培禄的陈述，并不能证明寇亚梅已在2012年就知道或应当知道三河镇政府对其作出的行政处罚的内容。5.既使寇亚梅及家人当时知道对于违法建筑的惩治力度及处罚方式，也不能等同于就知道了三河镇政府对寇亚梅作出的行政处罚行为。综上，一审裁定认定寇亚梅应当知道三河镇政府收缴罚款的时间最迟不过是2012年12月份，存在认定事实不清，证据不足。根据寇亚梅自认于2015年9月中旬在与马培禄进行清算时才知道三河镇政府作出的行政处罚和寇亚梅向一审法院提供的其委托律师于2015年11月15日对马培禄进行调查，马培禄所作的“今年九月中旬才给她的”（是指给寇亚梅《违法建筑处罚通知书》）陈述，本案应当认定寇亚梅于2015年9月中旬知道了三河镇政府作出的行政处罚。
根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案三河镇政府作出的《违法建筑处罚通知书》未告知行政相对人诉权和起诉期限，寇亚梅于2015年9月中旬知道了三河镇政府对其作出的行政处罚行为，寇亚梅于2016年1月26日提起本案诉讼，其起诉未超过上述两年起诉期限的规定，且从三河镇政府2012年5月2日作出行政处罚行为至寇亚梅提起本案诉讼，未超过五年，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六第二款规定的“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的情形。故寇亚梅提起本案诉讼未超过起诉期限，一审认为寇亚梅起诉超过起诉期限，裁定驳回寇亚梅的起诉，适用法律错误。
综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，上诉人寇亚梅的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销石柱土家族自治县人民法院（2016）渝0240行初3号行政裁定；
二、本案指令石柱土家族自治县人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 蒲开明
审 判 员 黄 瑶
代理审判员 王 宏
二〇一六年十月二十六日
书 记 员 龚红梅