湖南省南县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0921行初40号
原告蔡清明，男，汉族，1969年2月23日出生。
委托代理人刘雪虎，湖南金剑律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。
被告南县国土资源局，住所地：南县南洲镇兴盛大道。
法定代表人廖建强，该局局长。
委托代理人戴玉泉，该局法制股股长，代理权限为特别授权。
委托代理人刘卫斌，湖南跃海律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。
原告蔡清明认为被告南县国土资源局（以下简称南县国土局）未按照约定履行土地置换协议，于2016年11月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2016年11月9日向被告南县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月8日公开开庭审理了本案。原告蔡清明及其委托代理人刘雪虎，被告南县国土局的负责人刘劲嵩及其委托代理人戴玉泉、刘卫斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告蔡清明诉称，2015年，因南县沿湖北路建设，被告南县国土资源局需收回原告蔡清明所有的位于沿湖北路2677.45㎡的土地使用权。经被告南县国土局报南县人民政府同意，双方于2015年12月16日签订《土地使用权收回产权置换协议书》，约定将小荷堰南路以东南县一中围墙南面离居民线房屋南面沿线12m约2628㎡的土地使用权进行等价置换。2016年2月2日，被告南县国土局依据协议约定为原告蔡清明颁发了南国用（2016）第0384号《国有土地使用权证》，使用面积为2635.20㎡。原告蔡清明于2016年3月向南县规划勘测设计院对置换土地申请规划，并缴纳了15000元的土地置换规划费。至今，原告对涉案土地无法使用，达不到协议约定的“乙方启动建设后，甲方应完成土地征收补偿和拆迁等工作，保证乙方净地建设。”且原告位于沿湖北路的土地使用权面积为2677.45㎡，土地评估价值为4301992元，置换的面积只有2635.20㎡，土地评估价值为3401200元，评估价值相差900792元，被告已补偿原告现金690000元，尚有210792元未补偿到位。原告多次向被告反应无果。因被告的不作为，给原告造成重大损失，原告请求法院判决被告南县国土局立即履行土地征收补偿和拆迁等工作，赔偿原告由此造成的损失，并判决被告支付置换土地差价210792元。
原告蔡清明向本院提供了以下证据：1、《土地使用权收回产权置换协议书》、南县国土局《关于土地使用权收回产权置换的请示》，拟证明原、被告签订了土地置换协议并报县政府同意进行土地等价置换；2、国有土地使用权证，拟证明被告南县国土局按照协议为原告颁发了2635.20㎡的土地使用权证；3、城乡规划设计合同、发票、图片，拟证明原告蔡清明缴纳了相应的费用，被告南县国土局也给了相关的设计图；4、两份房地产评估报告，拟证明原告蔡清明置换的土地面积和价格有差距；5、照片，拟证明被告南县国土局置换给原告蔡清明的土地上仍有林木、青苗，被告南县国土局未按约定履行协议；6、手机录音音频资料，拟证明原告蔡清明多次找国土局廖建强局长反映情况，要求被告南县国土局按约定履行协议。
被告南县国土局辩称，1、南县国土局用于置换的土地至此已完成土地征收与补偿工作，已为原告蔡清明办理了国有土地使用证，已向原告交付协议约定的土地，且该土地上没有房屋，不存在拆迁问题，原告可以使用该宗土地；2、原告蔡清明在签订置换协议时，已知晓并同意用2635.20㎡的土地置换2677.45㎡的土地，且在办理土地使用权时，原告并未提出异议；3、被告南县国土局从未向原告蔡清明支付任何价差，且协议中亦未约定支付价差之事；4、被告南县国土局从未收到过原告蔡清明关于置换土地的任何口头或书面报告，且未造成原告任何经济损失。综上，原告蔡清明所诉无事实根据，无法律依据，被告南县国土资源局根据《土地使用权收回产权置换协议》的约定，已履行协议约定之义务，请求法院依法驳回原告蔡清明的诉讼请求。
被告南县国土局向本院提供了以下证据：1、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单；2、南县2013年第二批次建设项目用地勘测定界图；3、南县国土资源局征地告知书；4、征地调查结果确认书；5、南县南洲镇荷堰南路及其两厢用地征地听证会记录；6、南县人民政府关于征用土地的公告；7、南县国土资源局征地补偿安置方案公告；8、土地征收补偿协议书；上述证据拟证明用于置换的土地已完成土地征收和补偿工作。9、土地使用权收回产权置换协议书；10、湖南省益阳市中级人民法院行政裁定书；上述证据拟证明产权置换协议已经益阳市中级人民法院裁定确认生效。11、南县国土资源局行政审批表；12、土地登记申请书；13、南县国土资源局土地出让规划要求；14、沿湖北路征收蔡清明土地置换用地红线图；15、南县国土资源局关于土地使用权收回产权置换的请示；16、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单；17、土地价格咨询意见；18、南县地籍调查表；19、宗地图；20、国有建设用地使用权出让合同；21、土地登记卡；22.土地归户卡；上述证据拟证明被告南县国土局已根据市中级人民法院的行政裁定书及土地使用权收回产权置换协议书，办理土地使用权登记并交付土地，被告南县国土局已按约定履行土地置换协议。
经庭审质证：1、原告蔡清明对被告南县国土局提供的证据均未提出异议；2、被告南县国土局对原告蔡清明提供的城乡规划设计合同、发票以及附图的关联性提出异议，认为该组证据不能证实原告已开工建设的事实；对两份房地产评估报告的合法性和关联性提出异议，认为两份评估报告并非因土地置换引发的纠纷而提请法院委托评估机构作出的鉴定，不是进行土地置换的评估；对一组照片的三性均提出异议，认为土地已经交付，现土地上的附着物已与被告无关；对音频资料的三性均提出异议，认为原告未经他人同意，擅自录音是违法行为。
经合议庭评议，本院对上述证据认证如下：被告南县国土局提供的除土地价格咨询意见书以外的证据，均与本案有关联，且原告未提出异议，本院对被告提供的除土地价格咨询意见书以外的证据予以认定；原告蔡清明提供的房地产估价报告，被告南县国土局提出异议，本院无法确定该评估报告是否系本案诉争协议赖以作出的依据，本院对该证据的关联性不予认定；土地价格咨询意见是在协议签订后由南县国土局单方委托作出的价格咨询意见书，不能作为土地评估报告使用，本院对该证据不予认定；对原告蔡清明提供的其他证据，能证明本案事实，且与本案有关联，本院对其予以认定。
经审理查明，因规划城市建设，被告南县国土局需将登记在原告蔡清明名下的2677.45㎡国有土地使用权收回，并于2014年7月7日向原告蔡清明作出了南国土资收[2014]01号《收回国有土地使用权决定书》。因双方对于土地补偿方式未达成一致，后诉至法院，经二审法院组织协调，双方于2015年12月16日签订《土地使用权收回产权置换协议书》，约定：“一、根据对蔡清明所有的位于沿湖北路的2677.45㎡土地的评估价格和综合考虑蔡清明对该处土地土方回填的投入成本，南县国土局同意按等价置换的原则将荷堰南路以东、南县一中围墙南面离居民线房屋南面沿线12m约2628㎡（18m×146m，具体以土地测量和规划的面积为准）的土地使用权与蔡清明进行置换。蔡清明土地使用权被置换后，南县国土局将依法注销蔡清明的土地使用权证；二、蔡清明产权置换取得的土地使用权由南县国土局按原土地使用权综合用地和国有出让性质办理相关手续。蔡清明置换取得的土地在使用时根据规划技术指标要求进行规划建设。三、南县国土局应在本协议确认生效后20个工作日内将用于产权置换土地登记至蔡清明名下；蔡清明启动建设前，南县国土局应完成土地征收补偿和拆迁等工作，保证蔡清明净地建设，场地平整由蔡清明负责。”同日，南县国土局向益阳市中级人民法院申请撤回上诉，益阳市中级人民法院于同日作出（2015）益法行终字第53号行政裁定书，认定该置换协议系双方真实意思表示，不违反法律强制性规定，合法有效，准许南县国土局撤回上诉。2016年1月28日，南县国土局与蔡清明签订国有建设用地使用权出让合同，将位于南县南洲镇小荷堰村四组，面积为2635.20㎡的土地以出让的形式置换给蔡清明；2016年2月2日，被告南县国土局依据协议约定为原告蔡清明颁发了南国用（2016）第0384号《国有土地使用权证》，使用面积为2635.20㎡，土地用途为商住综合用地。
另查明，2015年5月18日，南县国土局已与南县南洲镇小荷堰村村民委员会签订《土地征收补偿协议书》，约定由南县国土局征收南洲镇小荷堰村四组境内集体土地31.38345亩（原告蔡清明所置换的2635.20㎡国有土地使用权包含在此土地面积内）；征地补偿费按照每亩4.45万元，（包括土地补偿费和安置补助费）进行计价，青苗补偿费每亩按1000元进行计价，由南县城镇建设投资开发有限责任公司支付；并约定由南县国土局督促南县城镇建设投资开发有限责任公司支付征地款和地上附着物补偿款工作。现被告置换给蔡清明的2635.20㎡土地上，仍有地上附着物（包含青苗、鱼塘等附着物）未给予补偿，蔡清明不能启动开工建设。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，南县国土局作为南县的土地行政主管部门，为实施城市规划和公共利益的需要，报经批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。南县国土局为实现公共利益，在其法定职责范围内，与行政相对人蔡清明协商订立的具有行政法上权利义务内容的土地置换协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议；且该置换协议已由益阳市中级人民法院（2015）益法行终字第53号行政裁定书认定系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条合同无效之情形，确系合法有效之行政协议。本案中，双方当事人对两则土地是否存在价差有争议，现双方当事人没有协议补充，也不存在按照本协议有关条款或者交易习惯确定之情况。因双方约定将本案两则涉案土地进行置换之时，未约定两则土地的价款，亦未约定两则土地的价差之事；且双方在签订协议之前，未对两则土地分别进行评估，无法确定两则土地的价差。故蔡清明提出由被告南县国土局支付其土地差价210792元之诉讼请求，没有事实依据，本院不予支持。双方明确约定：“乙方启动建设前，甲方应完成土地征收补偿和拆迁等工作，保证乙方净地建设，...”结合本案实际情况，该条款中约定的土地征收补偿和拆迁等工作，即包括涉案土地的征收补偿以及土地附着物（包含青苗、鱼塘附着物）的补偿工作。现原告蔡清明已准备开工建设荷堰南路以东、南县一中围墙南面离居民线房屋南面沿线，南洲镇小荷堰村四组，面积为2635.20㎡的土地，该土地征收补偿工作已经完成，但因该则土地上仍有青苗、池塘等附着物未给予补偿。被告南县国土局未按约定履行净地之义务，致使原告蔡清明无法开工启动建设。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第（三）项的规定，“原告对下列事项承担举证责任：......（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因被诉行为侵害而造成损失的事实。”原告蔡清明未向本院提供被告南县国土局未按约定履行净地义务致使其无法开工建设，由此造成相关损失之证据，本院对其一并提起赔偿损失之诉讼请求不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款的规定，判决如下：
责令被告南县国土资源局在两个月内完成土地附着物（包含青苗、鱼塘）的补偿工作；
驳回原告蔡清明关于赔偿损失的诉讼请求；
驳回原告蔡清明要求被告南县国土局支付差价210792元的诉讼请求。
本案案件受理费4461元，由原告蔡清明负担4411元，由被告南县国土局负担50元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。
审 判 长 康德军
代理审判员 龚华林
人民陪审员 蒋国云
二〇一七年三月二十五日
代理书记员 姚 艳
附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
(一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
(三)申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
(八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
(九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。
被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。
第十六条对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、接触协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第二十七条原告对下列事项承担举证责任：
（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；
（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；
（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因被诉行为侵害而造成损失的事实；
（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。
第十六条对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国土地管理法》
第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。