广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第309号
上诉人（原审原告）：陈运，男，汉族，住广东省阳西县。
上诉人（原审原告）：陈保少，女，汉族，住广东省阳西县。
上诉人（原审原告）：陈保忠，男，汉族，住广东省阳西县。
上诉人（原审原告）：陈保朱，男，汉族，住广东省深圳市。
上述四位上诉人共同的委托代理人：梁冠华，广东言必行律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：阳西县人民政府。住所地：广东省阳西县城广场路。
法定代表人：苏玉均，县长。
委托代理人：骆运宇，女，阳西县人民政府法制局干部。
委托代理人：庞圆，男，阳西县国土资源局干部。
原审第三人：蔡建开，男，汉族，住广东省阳西县。
委托代理人：梁平，男，汉族，住广东省阳西县。
陈运、陈保少、陈保忠、陈保朱因诉阳西县人民政府及第三人蔡建开土地登记行政纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院（2013）阳中法行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。另一原审原告赖娇于2013年12月19日死亡，其法定继承人陈运、陈保少、陈保忠、陈保朱继续参加本案诉讼，法定继承人陈宝加放弃参加本案诉讼。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
阳江市中级人民法院一审查明，被告阳西县人民政府于2013年7月31日发给第三人蔡建开西府国用（2013）第09097号《国有土地使用证》，涉案土地坐落于阳西县沙扒镇北华村12-3号，宗地四至：东至行人道，南至蔡庚屋，西至林贵初屋、巷道，北至莫起元屋，面积为75.1平方米，属于城镇住宅用地。该地在上世纪60年代起由沙扒造船厂使用，后来阳西县沙扒水产公司成立，公司建造宿舍，供公司部份职工使用。蔡建开的父亲蔡庚当时作为该公司的职工，于80年代向公司购买了涉案土地上的房产（宿舍），于1994年3月8日向阳西县人民政府申请土地登记。阳西县人民政府于1994年4月8日向蔡庚颁发了涉案土地的《国有土地使用证》［西府国用总字第0010137号，字（94）第09032891号。蔡庚于2008年6月5日因病死亡，蔡建开作为第一顺序的继承人，经过公证后，取得了涉案土地使用权的继承权。2013年7月11日，蔡建开就涉案土地向阳西县人民政府申请土地使用权变更登记。阳西县人民政府受理后，由阳西县国土资源局沙扒管理所工作人员当日进行权属调查，国土部门审查了《公证书》、《土地登记申请书》、1994年3月10日原持证人的《国有土地使用权变更登记呈批表》、《国有土地使用权转让申请表、审批表》、《地籍及界址调查表》等资料，并到现场勘查，认定土地权属来源合法，界址清楚，面积准确。另外，阳西县国土资源局也于当日与蔡建开签订《划拨国有土地使用权补办出让合同》，双方确认土地出让金按每平方米444元计算，出让金总额为33344.4元，由蔡建开支付。2013年7月31日，阳西县人民政府向蔡建开颁发了涉案西府国有（2013）字第09097号《国有土地使用证》。原告陈运、陈保少、陈保忠、陈保朱、赖娇（简称陈运等五人）不服，于2013年11月28日向法院提起行政诉讼，请求判决撤销阳西县人民政府向蔡建开颁发上述《国有土地使用证》的具体行政行为，诉讼费用由阳西县人民政府承担。
另查明，原告陈运、陈保忠、陈保朱是原告赖娇的儿子，原告陈保少是赖娇的女儿，陈兴一（已去世）是赖娇的丈夫。1953年，原阳江县人民政府发给陈兴一的《土地房产所有证》中注明的土地包含涉及本案争议的土地。阳西县沙扒镇几个管理区原农业人口约在上世纪八十年代末转为非农业人口，原告等人的户口性质早已经属于非农业人口。
阳江市中级人民法院一审认为，鉴于原告陈运等五人持有1953年原阳江县人民政府发给陈兴一（陈运、陈保少、陈保忠、陈保朱的父亲，赖娇的丈夫）的《土地房产所有证》，该证注明的土地包含被告阳西县人民政府在本案中发给蔡建开的《国有土地使用证》所涉的土地，因此，陈运等五人认为阳西县人民政府发给第三人蔡建开的《国有土地使用证》侵犯其合法权益，从而向人民法院提行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，陈运等五人在本案中具备原告主体资格。阳西县人民政府主张陈运等五人不具备原告主体资格理据不足，该院不予采纳。另外，本案是请求撤销国有土地使用证纠纷，不是房屋登记案件，阳西县人民政府主张适用《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款“原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，驳回原告直接对蔡建开的后续转移登记行为提起的诉讼，理据不足，该院不予支持。
涉案土地坐落于阳西县沙扒镇北华村12-3号，蔡建开是该村居民，该地上旧房屋未拆前在此居住，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定”和国土资源部《土地登记办法》第三条：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书……”的规定，阳西县人民政府向蔡建开颁发《国有土地使用证》具有职权依据。
本案当事人争议的土地早己由阳西县沙扒水产公司建为职工宿舍，1994年蔡建开的父亲蔡庚申领了国土证。蔡建开通过继承和赠与方式申请对原土地证进行变更登记，国土部门审查了《公证书》、《土地登记申请书》、1994年3月10日原持证人的《国有土地使用权变更登记呈批表》、《国有土地使用权转让申请表、审批表》、《地籍及界址调查表》等资料，证实土地权属来源清楚，国土部门尽到了审查义务。我国建国后对土地进行了多次改革及调整，农业社会主义改造完成后，农村土地属于集体所有。中共中央1962年9月公布的《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条明确规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。1982年宪法第十条又明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有……”。因此，原告虽然持有1953年原阳江县人民政府颁发的《土地房产所有证》，但该争议土地的所有权早已属于集体所有，至阳西县沙扒水产公司使用以及该村集体村民从农业户口转变为非农业户口，随后转为国家所有，原持证人已丧失土地所有权。另外，原告未能提供证据证实其使用过争议地，其主张陈兴一当时将争议地借给沙扒造船厂使用，也未能提供证据。对原告的该主张，该院不予采信。因此，被诉具体行政行为认定事实清楚。由于阳西县人民政府发给蔡建开的《国有土地使用证》是土地使用权变更登记行为，不是初始发证，《土地登记办法》并没有明确要求变更登记前一定要发公告。阳西县人民政府根据《土地登记办法》第四十条“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记……”和第四十五条“因人民法院、仲裁机构生效的法律文书或者因继承、受遗赠取得土地使用权，当事人申请登记的，应当持生效的法律文书或者死亡证明、遗嘱等相关证明材料，申请土地使用权变更登记”以及《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（五）项“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：……（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请……”的规定，变更土地使用权登记，适用法律、法规正确，程序合法。
综上所述，被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告诉讼请求理据不足，该院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告陈运等五人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈运等五人负担。
陈运、陈保少、陈保忠、陈保朱不服一审判决，向本院提起上诉称，沙扒水产公司无权转让涉案土地，阳西县人民政府为蔡庚颁发《国有土地使用证》的行为违法，导致涉案土地权属不清，阳西县人民政府为蔡建开颁发涉案《国有土地使用证》的行为也不合法。上诉人因从未知道蔡庚于1994年领取了《国有土地使用证》，因此未提出一并撤销，但本案是行政诉讼，人民法院对此应予查明。阳西县人民政府为蔡建开颁发的《国有土地使用证》不合法，因为涉案土地权属不清，在地籍调查时没有相邻土地使用者现场指界和签名，还存在先公告后申请登记的时间错误，没有证据证实其在宗地现场进行公告，未提供蔡建开的完税凭证或免税等证据。阳西县人民政府在涉案土地权属存在争议尚未解决的情况下发证违法。一审法院未查明本案事实，或认定事实存在严重错误，判决结果不公，严重损害了上诉人的合法权益。请求二审撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求
被上诉人阳西县人民政府辩称，涉案具体行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，没有违反法定程序。上诉人与涉案土地已不具有直接的利害关系，其虽然持有1953年原阳江县人民政府颁发的《土地房产所有证》，但已丧失土地所有权。请求二审维持原判。
原审第三人蔡建开述称，根据《土地登记规则》的相关规定，阳西县人民政府向蔡建开颁发涉案《国有土地使用证》属于变更登记，而非上诉人主张的初始登记。该发证行为有事实和法律依据，且手续合法。涉案土地已于1992年前建造为沙扒水产公司宿舍，且一直由蔡建开一家居住，上诉人在长达21年的时间内从来没有提出过任何异议。无论是蔡建开还是其父蔡庚，取得涉案土地使用权都是有理有据的。上诉人诉求明显无理，应当驳回。请求二审维持原判。
本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。
本院认为，陈运等五人因不服阳西县人民政府向蔡建开颁发涉案《国有土地使用证》的具体行政行为，向人民法院提起行政诉讼，请求予以撤销，故本案为土地登记行政纠纷，争议焦点是该被诉具体行政行为是否合法。其未对阳西县人民政府于1994年向蔡建开的父亲蔡庚颁发《国有土地使用证》的具体行政行为提起诉讼，该行为不属于本案审查范围，本院不予审查。涉案土地登记行为发生在2013年，应适用2008年2月1日起施行的《土地登记办法》的规定，而非《土地登记规则》的规定。一审法院适用《土地登记办法》等规定对本案进行审理并无不当。
陈运等五人虽然持有1953年原阳江县人民政府颁发的《土地房产所有证》，包含本案争议土地，但1953年后我国已对土地问题进行了多次改革和调整，土地实行国家所有和农民集体所有，农民个人对土地早已不再享有所有权。涉案土地在上世纪60年代起就由沙扒造船厂使用，阳西县沙扒水产公司成立后在该土地上建造宿舍。阳西县人民政府就该土地先后进行过两次颁发《国有土地使用证》，进行土地登记的具体行政行为。第一次是因蔡建开的父亲蔡庚作为该公司的职工，购买了涉案土地上的房产（宿舍），阳西县人民政府于1994年4月8日向其颁发《国有土地使用证》。第二次是蔡庚死亡后，蔡建开通过继承和赠与方式申请对原土地证进行变更登记，阳西县人民政府于2013年7月31日向蔡建开颁发涉案《国有土地使用证》。即涉案土地先后发生过两次转移登记行为。蔡建开持有的涉案《国有土地使用证》，是从其父蔡庚持有的《国有土地使用证》变更登记而来。虽然陈运等五人在诉讼中对蔡庚持有的《国有土地使用证》同样持有异议，但其并未对该证提出起诉，该证尚未被有权机关确认无效或撤销，仍是合法有效的证据。陈运等五人也未提供其实际使用和经营管理涉案土地的证据。故蔡建开领取的涉案《国有土地使用证》土地权属来源清楚。陈运等五人称涉案土地权属不清，该土地是集体分配给其一家耕种的自留地，由其暂借给造船厂使用等，缺乏充分的事实和法律依据，本院不予采信。
蔡建开申请的土地登记是变更登记，与土地总登记、初始登记等有所不同。《土地登记办法》第四十条规定：“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记……。”第四十五条规定：“因人民法院、仲裁机构生效的法律文书或者因继承、受遗赠取得土地使用权，当事人申请登记的，应当持生效的法律文书或者死亡证明、遗嘱等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。”阳西县土地管理部门受理蔡建开的登记申请后进行权属调查，审查了《公证书》、《土地登记申请书》、1994年3月10日原持证人的《国有土地使用权变更登记呈批表》、《国有土地使用权转让申请表、审批表》、《地籍及界址调查表》等资料，并到现场勘查，认定土地权属来源合法，界址清楚，面积准确，并与蔡建开签订了《划拨国有土地使用权补办出让合同》。经逐级审核，阳西县人民政府向蔡建开颁发了涉案《国有土地使用证》，其已尽到审慎审查义务，程序合法。一审法院认为陈运等五人诉讼请求理据不足，判决驳回其诉讼请求并无不当。
综上所述，本案一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。陈运、陈保少、陈保忠、陈保朱的上诉理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元已由上诉人陈运、陈保少、陈保忠、陈保朱预交，由陈运、陈保少、陈保忠、陈保朱负担。
本判决为终审判决。
审判长 付庆海
审判员 朱小华
审判员 王彩妃
二〇一四年六月十日
书记员 杨 玲
许薇薇