四川省彭山县人民法院
民 事 判 决 书
（2013）彭山民初字第953号
原告彭山县彭溪镇大楠村第三农业合作社。
法定代表人李建军，村民组长。
委托代理人杨嘉富，四川维是律师事务所律师。
委托代理人陈远新，男，49岁，彭山县彭溪镇大楠村第三农业合作社村民。
被告彭山县河道管理处。
法定代表人王正海，管理处处长。
委托代理人赖建华，四川华曙律师事务所律师。
委托代理人张明哲，彭山县河道管理处职工。
原告彭山县彭溪镇大楠村第三农业合作社（以下简称大楠村三社）与被告彭山县河道管理处合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告大楠村三社法定代表人李建军及委托代理人杨嘉富、陈远新与被告彭山县河道管理处法定代表人王正海及委托代理人赖建华、张明哲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告大楠村三社诉称，1991年7月至1995年3月，被告通过原告所在的大楠村村委会签订了《关于开发河滩资源、办经营区的划地协议书》、《使用滩地协议书》等一系列书面协议，将属于原告并由原告使用的120余亩土地长期用于建池养鱼、办养殖场、预制场、开采砂石等经营活动。但在前述协议中土地租金的面积却仅按31.84亩计算，另有11.4亩土地却不计算使用费用。这些协议书由当时的队长一人出面签订，并未为此召开过村民会议或村民代表会议，在2011年村级选举之前原告村民除前任村民组长外无人见过该协议书。2011年村级选举之后，广大社员才第一次看见相关协议并开始找政府有关部门予以处理。彭山县彭溪镇政府经了解后，纠正了在土地面积上存在的错误，但被告对原告要求赔偿因少算土地面积造成的损失却无动于衷。为维护村民合法权益，起诉要求判令被告赔偿原告土地租金损失260，148元、超合同使用土地损失1，542，762元、及砂石损失899，100元。
被告彭山县河道管理处辩称，1992年2月15日，被告与凤鸣镇大楠村及相关农业社签订《关于开发河滩资源、办经营区的划地协议书》，在该协议中明确载明，该区域的废旧河滩属国家所有，大楠村相关农业社无任何附加条件地将已开垦种植的和未开垦种植的荒滩、水面148.82亩的使用权确定给河道管理部门长期使用。彭山县国土局于当年5月向被告颁发了《国有土地使用证》，明确该区域的148.82亩土地使用权归被告享有。由于被告开发经营需要占用原告及相邻其它农业社已经开垦的部分河滩地，1995年3月5日，被告与原告及彭山县凤鸣镇人民政府、彭山县水利电力局、彭山县凤鸣镇大楠村村民委员会签订《使用滩地协议书》，该协议中明确原告提供给被告使用的滩地面积共计为31.83亩，并以此面积向原告每年支付补偿费用。原告诉称的未计算面积的11.4亩土地没有事实依据。原告与彭山县彭溪镇人民政府2012年12月14日签订的两份《征收土地协议书》，该协议中征收土地的主体并不适格，征收的土地中除协议明确的31.83亩外，均是被告所持有的《国有土地使用证》所明确的属被告的土地，对该协议的效力被告保留维护自身权益的权利，原告以该协议主张被告应支付超出协议约定外的67.606亩土地的使用费用的请求不能成立。砂石系矿产资源，属国家所有，原告无权向被告主张所谓挖砂石损失。原告的主张缺乏证据支持，请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，原告大楠村三社原全称为彭山县凤鸣乡（镇）大楠村第七农业合作社，近年因行政区划调整更名为现在的彭山县彭溪镇大楠村第三农业合作社。彭山县彭溪镇大楠村（原彭山县凤鸣镇大楠村）地处彭山县城近郊东北部岷江河畔，岷江河道流经该村许坝地段形成较大面积的滩涂荒地。上世纪七十年代前，因受岷江汛期影响，该片河滩荒地仅有附近村民零星进行开垦耕种。七十年代后，当时的彭山县政府组织修建了防洪河堤，岷江右岸的许坝河滩荒地耕种条件有所改观。1991年7月，原彭山县凤鸣乡政府决定开发许坝封支旧河道，并由被告河道管理处负责实施，并于1991年7月24日召集了有彭山县河道管理处、彭山县水电局、凤鸣乡党委政府及所属部门、凤鸣乡大楠村、大楠村一社、大楠村三社、大楠村七社等单位主要负责人参加的工作会议，并以《关于开发凤鸣南河国有滩涂、石坝，兴建鱼池的会议纪要》对会议精神作了记载。1992年2月15日，被告彭山县河道管理处与凤鸣镇大楠村及相关农业社签订《关于开发河滩资源、办经营区的划地协议书》，在该协议中明确载明：“一、按照国家《宪法》第九条规定该区域的废旧河滩属国家所有，即全民所有。该经营区由县河道管理处和凤鸣管理站负责开发，长期经营管理。二、经营区荒河滩面积148.82亩。其中，已开垦19.53亩；水面98.04亩；荒滩50.78亩，北与堤防护堤地相连，东与大楠村七社相连；南与大楠三社、八社相连；西与大楠村一社、二社、三社相连。建成岷江堤防后，没有及时确定使用权进行开发，在凤鸣乡政府、大楠村委的指导下，由大楠村的一社开垦2.4亩；二社开垦1.28亩；三社开垦3.45亩；七社开垦11.4亩；八社1亩。在洪水未淹没时才能耕种。为有利于防洪工程的建设和管理，增强对工程投入的后劲，逐步减轻群众负担，大楠村的一社至八社一致同意，并无任何附加条件地将已开垦种植的和未开垦的荒滩、水面148.82亩的使用权确定给河道管理部门长期使用……”。彭山县河道管理处于当年就位于大楠村许坝封支旧河道的99213.82平方米河滩地取得彭山县国土局颁发的彭国用（1992）字第145001号《国有土地使用证》，使用权类型为划拨。2001年年检换证后，现为彭国用（2001）字第423号《国有土地使用证》。1993年11月11日，彭山县河道管理处（甲方）与凤鸣镇大楠村（乙方）签订《关于﹤彭山岷江右岸许坝堤段综合经营区的管理办法﹥的补充协议》，载明：“一、原划“综合经营区”以东有三十一点八三亩土地（其中耕地八亩，河滩二十三点八三亩），当时由于地界不明等原因而未划入‘综合经营区’，这样不利于双方开发和利用，为充分发挥这片土地的效益和有利管理，经双方协商决定：除由大楠村使用十五亩外，余下的一十六点八三亩由甲方使用，使用时间为六十年。二、为利于经营管理和消除后顾之忧，对原订《办法》补充修改如下：甲方对乙方应得的利润和补偿，实行按年包干总额、年终一次付清的办法。即每年包干的总额为贰点捌万元，其中原《办法》规定的壹佰肆拾捌点捌亩，每年壹点伍万元；新增的壹拾陆点捌叁亩，每年壹点叁万元。从一九九四年一月一日起计算。除此之外，甲方不再支付乙方任何费用。付款的具体时间为每年十二月三十日。原《办法》第二条同时作废……”。后双方又签订《再次补充协议》，该协议第一条载明：“原划150余亩河滩荒地中，耕地少计算拾亩，其中一社1.4亩、二社1.2亩、三社7亩、八社1亩。现根据实际情况，对新增耕地补偿仍按十一月十一号《补充协议》第二条实行按年包干总额，年终一次性付清的办法，每年由甲方在经营区利润中付给乙方肆仟元。即由原协议的贰点捌万元，增加到三点贰万元。时间仍从一九九四年一月一日起计算”。1995年3月，经大楠村两委研究，要求由彭山县河道管理处直接补偿农业社。为此彭山县河道管理处（甲方）与凤鸣镇大楠村七社（原告前称，乙方）于当月签订《使用滩地协议书》，协议主要内容为：“根据1992年2月15日《关于开发河滩资源，办经营区的划地协议书》和彭山县人民政府办公室彭府办函（1003）字第55号文件《关于兴办彭山县特种水产养殖试验场的批复》兴办该场（原为彭山岷江右岸许坝堤段综合经营区）。由于地理条件关系，该场除使用已属国有的河滩以外，还需使用部分农业社尚在使用的滩地。原河管处与大楠村签订了关于《彭山岷江右岸许坝地段综合经营区的管理办法》经大楠村两委研究，要求由彭山县河道管理处直接补偿农业社。为此，补充签订协议条文如下：一、乙方同意将该场范围内原乙方使用的滩地31.83亩，（其中一季可耕地8亩，荒河滩地23.83亩）的使用权交给甲方使用。二、使用时间陆拾年。从1993年12月31日起到2053年12月30日止。协议期满如需继续使用另行协商。三、在使用期间，甲方每年共计付给大米12500公斤。并按当年十月中旬的市场中等米价计算成现金，当年十月底前一次付给乙方。四、本协议不受地价涨跌，经营盈亏，干部变动等因素的左右。五、乙方负责做好本社社员的工作，不得以任何借口干涉甲方的工程建设和经营活动。因乙方社员干扰肇事造成了甲方经济损失，在应支付乙方的土地使用费中扣抵。六、违约责任。本协议依法签订，具有法律约束力，双方应共同遵守，切实履行。如在中途遇有人力无法抵御的特殊情况（包括自然灾害和政策性变动）和本协议的不尽事宜，需要补充，变更或终止协议时，应在协商一致的情况下进行，如果单方借故毁约，由违约方赔偿因违约给对方造成的直接经济损失。七、由于甲方是土地的直接使用者，与乙方签订的本协议直接代替了原由凤鸣镇大楠村与凤鸣镇大楠村七社于1993年11月22日签订的《占地土地协议书》，因而原《协议书》就失去了作用，经大楠村七社与村两委研究决定作废。河管处与大楠村所签协议同时一并作废”。协议签订后，被告河道管理处一直对该片土地进行经营管理，并按协议支付了相应的使用费用。2012年12月14日，因彭山经济建设需要，彭山县彭溪镇人民政府与原告签订《征收土地协议书》两份，对原告所属区域“东与河堤为界，西与院墙为界，北与大楠1社为界，南与大楠8社为界的土地27.888亩和82.948合计110.836亩予以征收，征地价格为3.2万／亩，含土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、附着物费等，现该两份征地协议已经履行完毕。原告现以1992年2月15日被告彭山县河道管理处与凤鸣镇大楠村及相关农业社签订《关于开发河滩资源、办经营区的划地协议书》中确定的原告所开垦的11.4亩地未在协议中计算补偿费，被告在协议外实际使用原告的土地面积110.836亩-11.4亩-31.83亩=67.606亩未支付租金为由，起诉要求被告从1994年起比照约定标准支付该两部分土地合计79.006亩的使用费用1，802，910元，并赔偿河滩地内的砂石损失899，100元。
上述事实，有1991年7月24日《关于开发凤鸣南河国有滩涂、石坝，兴建鱼池的会议纪要》复印件、1992年2月15日被告彭山县河道管理处与凤鸣镇大楠村及相关农业社签订的《关于开发河滩资源、办经营区的划地协议书》复印件、《使用滩地协议书》、1993年11月11日，被告与凤鸣镇大楠村签订的《关于﹤彭山岷江右岸许坝堤段综合经营区的管理办法﹥的补充协议》、《再次补充协议》复印件、1995年3月原告与被告所签《使用滩地协议书》复印件、2012年12月24日的2份《征收土地协议书》复印件、《凤鸣堤防管理站综经区平面图》复印件、《彭山县滨江大道大楠村集体土地征地图》复印件、《土地登记卡》复印件、彭国用（2001）字第423号《中华人民共和国国有土地使用证》及双方当事人的当庭陈述等证据在卷佐证。
本院认为，中华人民共和国《宪法》规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。围绕原告的诉讼请求，本案诉讼双方存在以下三个争议焦点：一、被告在与彭山县凤鸣乡大楠村及相关农业社1992年2月15日签订《关于开发河滩资源、办经营区的划地协议书》时，是否遗漏了原告开垦的11.4亩土地的问题。从双方所签协议内容来看，协议所明确的“无任何附加条件地将已开垦种植的和未开垦的荒滩、水面148.82亩的使用权确定给河道管理部门长期使用”已指明将该区域内原告及其他几个农业社所开垦的耕地使用权无条件的交给了被告，无证据证明协议中提到的包括原告开垦的11.4亩荒地在内的已开垦的19.53亩荒地应单独给予补偿，且从被告河道管理处与大楠村后来所签协议及被告与原告单独所签协议中对需要支付补偿费用的荒地面积确定为31.83亩，并未再提及该11.4亩荒地，故原告依据1992年2月15日签订《关于开发河滩资源、办经营区的划地协议书》中载明“已开垦19.53亩，其中原告开垦了11.4亩”的内容要求被告支付原告当时开垦的11.4亩荒地的补偿费用的理由并不充分，对原告的该项主张本院不予支持。二，政府机关向原告征收土地的行为能否否定被告所持《国有土地使用证》的效力问题。大楠村许坝封支旧河道由于其特殊位置，在上世纪九十年代前其权属是国有性质还是集体性质并不明确，在相关部门的规划和协调下，被告与彭山县凤鸣乡大楠村及相关农业社1992年2月15日签订《关于开发河滩资源、办经营区的划地协议书》，明确了位于大楠村许坝封支旧河道的148.83亩荒地划归被告彭山河道管理处长期管理使用，被告于当年以划拨方式取得了该片土地的《国有土地使用证》。根据《物权法》的规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，因此，被告河道管理处享有该片国有土地的使用权。2012年，根据当地经济发展的需要，当地政府向原告征收了位于该区域的荒地共计110.863亩，该征收行为系行政机关依职权行使的行政行为，该行为并不能否认被告河道管理处在此之前取得的对该片土地的使用权。原告不能以政府部门向其征用土地的事实否认被告在此之前已经实际取得该片土地中的148.83亩使用权的事实。因此，被告在1992年取得彭国用（1992）字第145001号《国有土地使用证》后，即享有该证所确定的土地的使用权，其对该片土地进行使用管理，当然无需向原告支付费用。原告主张被告在协议外另实际使用了67.606亩土地未支付租金的事实不能成立，对原告的该项请求本院不予支持。三、原告能否要求被告赔偿砂石损失的问题。本案争议的土地属河滩荒地，蕴含砂石资源，砂石作为矿藏资源之一，根据法律规定其所有权应为国家所有，原告对争议土地所蕴含的砂石没有所有权或开采权，因此，原告无权要求被告赔偿砂石损失。原告的该项请求没有法律依据，本院不予支持。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《中华人民共和国物权法》第十七条、第四十六条、四十八条、最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，判决如下：
驳回原告彭山县彭溪镇大楠村第三农业合作社的诉讼请求。
本案诉讼费28415元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。
审 判 长 陈 新
审 判 员 刘献根
人民陪审员 向诚勇
二〇一四年七月十五日
书 记 员 黄自春