海南省三亚市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 赔 偿 裁 定 书
（2016）琼02行赔初58号
原告韩少珍。
委托代理人洪诒炯。
被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人黎永忠，三亚市法制办公室工作人员。
第三人海南盛京房地产开发有限公司，住所地三亚市河东区商品街大道67号二楼。
法定代人李伟，公司董事长。
第三人海南益光房地产开发有限公司，住所地海口市五指山路附14号南海大厦第三栋别墅。
法定代人邢增仪，公司董事长。
委托代理人邱志刚。
原告韩少珍因与被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）、第三人海南盛京房地产开发有限公司（以下简称盛京公司）、海南益光房地产开发有限公司（以下简称益光公司）行政赔偿一案，于2015年10月19日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，并于2015年12月28日作出(2015)三亚委赔字第4号行政赔偿判决，原告韩少珍和被告三亚市政府均不服，向海南省高级人民法院提出上诉，海南省高级人民法院经审理后，于2016年5月31日作出（2016）琼行赔终3号行政赔偿裁定，撤销本院（2015）三亚委赔字第4号行政赔偿判决，发回重审。本院在重审过程中，依法另行组成合议庭，并追加盛京公司、益光公司作为第三人参加诉讼。因盛京公司下落不明和益光公司住所地送达地址不明确，本院依法公告送达了开庭传票，并于2016年12月13日公开开庭审理了本案。原告韩少珍委托代理人洪诒炯，被告三亚市政府委托代理人黎永忠到庭参加诉讼。本案经本院协调未果，现已审理终结。
原告韩少珍诉称：1982年1月6日，原崖县三亚镇下洋田居委革命委员会割给原告一块面向部队公路，前长21米，后长27米，宽18米，总面积430㎡的宅基地，并颁发了《下洋田土地使用证书》，土地四至为东至黄跃芳、南至大真岭巷路、西至梁斌、北至公路。2011年7月13日，三亚市河东区下洋田社区居民委员会（以下简称下洋田居委会）给三亚市国土环境资源局（以下简称市国土局）和三亚市规划局（以下简称市规划局）出具《证明》，证明下洋田居委会于1982年1月6日划拨一块430㎡的土地给原告使用。2011年8月9日，三亚市河东区管理委员会（以下简称河东管委会）在上述《证明》上盖章证明情况属实。2012年2月14日，原告委托三亚合利测绘服务有限公司对上述土地进行实地勘测定界并申请办证，该公司经测量，原告的实际使用土地面积为463.90㎡,但其中的432.94㎡土地已经划入益光公司的发证范围。经原告查询得知，三亚市政府已于2006年4月5日给盛京公司颁发了三土房（2006)字第0835号《土地房屋权证》（以下简称0835号证），该证载明该公司用地面积为6079.65㎡，地号为12-04-125，四至为东至吕春民、蒲振祥；南至黄跃芳、林传海、梁斌；西至潘金兰、吴有宣、三亚夏威夷大酒店、盛京公司；北至董朝辉、周月梅、蒲文照、三亚市城管监察支队。三亚市政府为盛京公司办理0835号证的过程中，向盛京公司转让土地和房屋的14户居民己经下落不明，下洋田居委会也未参加地籍调查、指界。而且14户居民的土地使用证中有4户没有写明四至，其余写了四至范围的也存在四至不统一的情形。盛京公司于2010年8月将0835号证项下土地转让给益光公司，三亚市政府在不查明事实真相的情况下就注销了0835号证并违法给益光公司办理了三土房（2010)字第09352号《土地房屋权证》（以下简称09352号证）。原告在得知三亚市政府违法为上述两公司办证的情况后，依法向三亚市中级人民法院起诉，请求确认三亚市政府为盛京公司颁发0835号证的行政行为违法。经审理，该院于2012年9月5日作出（2012)三亚行初字第25号行政判决书,判决确认三亚市政府为盛京公司颁发0835号证的行政行为违法。三亚市政府不服该判决，上诉于海南省高级人民法院，海南省高级人民法院于2012年12月24日作出（2012)琼行终字第169号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。上述判决生效后，三亚市政府始终没有对因其违法行为给原告造成的经济损失予以赔偿。2014年12月23日，原告向三亚市政府递交了国家赔偿申请书，可三亚市政府至今不予答复，数次催问，终无结果。原告认为：三亚市政府的违法行为严重侵害了原告的合法权益，不仅造成原告宅基地被错误地划给了盛京公司，还导致该地事实上己无法通过合法途径追回，给原告造成巨大的经济损失，该行政行为己被确认为违法，三亚市政府应予以赔偿。鉴于涉案土地所处地理位置非常优越，已大幅升值，如果没有三亚市政府的违法颁证行为，原告便不会遭此重大经济损失。故原告暂依据每平米1万元的价值标准请求赔偿，也可申请法院对该涉案土地评估后做出赔偿。为了维护赔偿申请人的合法权益，特提起行政赔偿诉讼，请求：三亚市政府赔偿因其违法行为给原告造成的经济损失432.94万元（实际赔偿时可按市场评估价计算)。
被告三亚市政府辩称：一、韩少珍持有的《下洋田土地使用证书》不是法定的物权凭证，其对涉案土地不享有合法权益。根据《土地管理法》第十一条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。本案中，下洋田居委会作为基层群众性自治组织，不具备发放土地使用权证的法定主体资格。韩少珍持有的《下洋田土地使用证书》不是法定的物权凭证，其以此来主张土地使用权依据不足。当然，过去由于下洋田居委会越权颁发了一系列不具有物权效力的土地使用权证，三亚市政府曾以此为发证参考依据对相关土地予以确权，但这并不意味着三亚市政府必须确认其合法性。且从下洋田居委会颁发的证书本身来看，无法证明与三亚市政府的行政行为有关联，因为该证没有四至范围。因此，下洋田居委会和河东区管委会后来出具的《证明》无事实依据。二、三亚市中级人民法院和海南省高级人民法院作出的行政判决虽确认三亚市政府颁发0835号证的行政行为违法，但并没有认定该颁证行为侵犯了韩少珍的合法权益，造成其损失，韩少珍不能据此要求三亚市政府承担行政赔偿责任。2012年韩少珍不服三亚市政府颁发的0835号证提起行政诉讼，同年9月5日三亚市中级人民法院作出判决，确认三亚市政府的颁证行为违法。该案经上诉后二审法院维持一审判决。二审生效判决确认三亚市政府颁证违法的理由有两点：第一、盛京公司从梁进居等14户居民处购买的土地面积仅为5068㎡，而三亚市政府同意给盛京公司补办划拨土地出让手续，进而颁发土地使用权证的登记土地面积为6079.65㎡，二者相差1011.65㎡，故三亚市政府颁发0835号证事实不清，证据不足。第二、14户居民下落不明，下洋田居委会未参加地籍调查，且14户居民土地证书四至不明或未写四至，故三亚市政府确定0835号证的界限范围依据不足。简而言之，两级法院以三亚市政府颁证登记的土地面积和界限范围事实不清，依据不足为由，确认颁证行为违法。但是颁证行为违法并不必然导致侵权，纵观两份判决书，并没有认定三亚市政府的颁证行为侵犯韩少珍的合法权益，故韩少珍持两份行政判决书要求三亚市政府赔偿其损失于法无据。三、韩少珍应当另案向实际受益人盛京公司主张返还不当得利。三亚市中级人民法院（2012)三亚行初字第25号行政判决认定：”盛京公司与14户居民购买的土地面积加起来仅有5068㎡，而三亚市政府0835号证所确认的盛京公司用地面积为6079.65㎡，比盛京公司实际购买的土地面积多出1011.65㎡土地。对此，三亚市政府不能作出合理的解释，盛京公司主张多出的土地系其购买土地中的原有便道，但没有充分证据证明其合法取得该土地的使用权。”根据该认定，上述1011.65㎡土地系盛京公司违法取得。盛京公司签订的《国有土地使用权出让合同》、《划拨土地补办出让手续缴款通知书》和缴款书等证据证明，对多出的1011.65㎡土地，盛京公司只缴纳40%的划拨地补缴地价款。三亚市政府认为，盛京公司应当按照国有土地出让程序缴纳100%的土地出让金，盛京公司获得1011.65㎡土地出让金60%的不当得利，是本案中的实际受益者，韩少珍应当通过其他途径向盛京公司主张。综上所述，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条”被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，驳回韩少珍的诉讼请求。
经审理查明：涉案土地位于三亚市河东区下洋田。1982年1月6日，原崖县三亚镇下洋田居委革命委员会割给韩少珍一块面向部队公路，前长21米，后长27米，宽18米，面积为430㎡的宅基地，并颁发了《下洋田土地使用证书》。
1993年5月至6月间，案外人盛京公司与梁进居、蒲春明、苏和妹、潘辉玉、许广喜、陈彩梅、蔡芳义、邢桂春、蔡汝旺、蔡汝冠、周少荣、冯辉容、蒲咏明13户居民陆续签订合同书，约定梁进居等13户居民将各自位于下洋田后山坡的自有房屋及土地有偿转让给盛京公司。其中，梁进居268㎡、蒲春明921㎡，苏和妹520㎡，潘辉玉315㎡、许广喜376㎡、陈彩梅465㎡、蔡芳义145㎡、邢桂春174㎡、蔡汝旺174㎡、蔡汝冠174㎡、周少荣360㎡、冯辉容170㎡、蒲咏明598㎡。2002年4月10日，盛京公司又与陈亚孙签订《土地转让协议》，有偿取得408㎡的土地使用权。以上14户居民的土地面积合计为5068㎡。除梁进居、陈亚孙的土地使用权凭证是《国有土地使用证》外，其余12户的土地使用权凭证均为《下洋田土地使用证书》，且陈亚孙的《国有土地使用证》经国土部门查档并无此证，另有邢桂春、蔡汝旺、蔡汝冠、蔡芳义4户的土地使用证未写明土地四至（发证时间均为1981年4月22日）。2004年11月3日，盛京公司向市国土局提交了《关于盛京花园小区二期工程建设用地遗留问题过户的再次请示》，就其购买的前述5068㎡土地申请办理转让登记手续。次日，下洋田居委会和河东管委会向市国土局出具《证明》，证明盛京公司已对14户居民的房屋及地上附着物进行了补偿和安置，土地权属及界限清楚，没有任何纠纷和异议。2005年1月19日，市国土局就盛京公司申请登记的5068㎡土地在《海南日报》刊登了三土房登公字〔2005〕1期《积压土地房产权登记征询异议公告》。2005年3月21日，三亚不动产评估有限责任公司受盛京公司委托，评估下洋田盛京花园二期工程土地的标定地价为624元/㎡。2005年4月，盛京公司向市国土局申请办理前述土地的转让登记手续。2005年6月13日，盛京公司又向市国土局提出《关于代办盛京花园二期土地初始登记手续的申请》，称该公司向梁进居等14户居民购买的6079.65㎡土地（含原便道1011.65㎡)，已付清买地款，因与卖方无法取得联系，故申请代理14户卖方办理土地初始确权登记手续。市国土局受理该申请后，对14户卖方的土地进行了地籍调查，当时该土地上没有房屋，土地相邻土地使用权人吕春明、蒲振祥、黄跃芳、林传海、梁斌、潘金兰、吴友宣、三亚夏威夷大酒店、盛京公司、董朝辉、周月梅、蒲文照、三亚市城管监察支队参加了指界并签名。2005年7月7日，市国土局对盛京公司作出三土资〔2005〕134号《关于同意海南盛京房地产开发公司办理位于市河东区下洋田划拨土地补办出让手续的批复》，并于同日与盛京公司签订了《国有土地使用权出让合同》，将位于三亚市河东区下洋田的6079.65㎡土地出让给盛京公司作住宅建设用地，同时约定盛京公司应向市国土局支付624元/㎡，共计1517481元的出让地价款。2006年3月16日，市国土局在《海南日报》刊登了《土地确权登记征询异议公告》。此后，市国土局根据盛京公司提交的下洋田居委会《证明》、土地转让合同书、蒲春明等12户居民的《下洋田土地使用证书》及梁进居、陈亚孙的《国有土地使用证》等相关申请材料，在调查确认该土地无抵押、无查封，且经处置积压房地产〔2005〕1期公告60天无异议后，同意盛京公司代替14户卖方申请办理土地初始登记，同时办理转让变更登记手续。2006年4月5日，三亚市政府给盛京公司颁发了0835号证，载明该公司用地面积为6079.65㎡；地号为:12-04-125；四至为东至吕春明、蒲振祥，南至黄跃芳、林传海、梁斌，西至潘金兰、吴友宣、三亚夏威夷大酒店、盛京公司，北至董朝辉、周月梅、蒲文照、三亚市城管监察支队。2010年8月，盛京公司将0835号证项下土地转让给益光公司。三亚市政府在注销了0835号证后给益光公司办理了09352号证。
2011年7月13日，下洋田居委会给市国土局和市规划局出具《证明》，证明该居委会于1982年1月6日划拨一块430㎡的土地给韩少珍使用，该土地四至为：东至黄跃芳，南至大真岭巷路，西至梁斌，北至公路。河东管委会于2011年8月9日在上述两份证明材料上盖章证明情况属实。2012年韩少珍在得知三亚市政府给盛京公司颁发0835号证后，于6月11日向本院提起行政诉讼，诉求确认三亚市政府给盛京公司颁发0835号证的行政行为无效。该案经本院审理后，于2012年9月5日作出（2012）三亚行初字第25号行政判决，判决确认三亚市政府给盛京公司颁发0835号证的行政行为违法。三亚市政府不服，向海南省高级人民法院提起上诉，该院经审理后，于2012年12月24日作出（2012）琼行终字第169号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。该判决宣判后，韩少珍于2014年12月23日向三亚市政府提交《国家赔偿申请书》，要求三亚市政府赔偿因其颁证行为给韩少珍造成的经济损失432.94万元。三亚市政府在签收韩少珍的书面申请后，一直未予答复和处理。韩少珍遂于2015年10月19日向本院提起行政赔偿诉讼，要求三亚市政府按1万元／㎡的估算价赔偿其经济损失共计432.94万元（432.94㎡×1万元=432.94万元），或者按市场评估价计算损失。开庭后，本院两次组织各方当事人就赔偿事宜进行调解，但三亚市政府和益光公司均不同意韩少珍的赔偿请求。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外”。本案韩少珍认为三亚市政府将其实际使用的432.94㎡土地划归益光公司，造成其经济损失432.94万元，遂于2014年12月23日向三亚市政府提交《国家赔偿申请书》，但三亚市政府对该申请一直未予答复和处理。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，”赔偿请求人要求赔偿，应当向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起诉讼时一并提出”。该法第十三条第一款规定，”赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定，...”。第十四条第一款规定，”赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”本案韩少珍系单独提起行政赔偿诉讼，三亚市政府在签收韩少珍的书面申请后没有在两个月的法定期限内作出是否赔偿的决定。根据上述法律规定，韩少珍可以自该两个月期限届满后的三个月内，即在2015年5月24日之前向本院提起行政赔偿。但韩少珍于2015年10月19日才向本院提起行政赔偿诉讼，显然超过了法定的三个月起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第二款、《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款、第十三条第一款、第十四条第一款之规定，裁定如下：
驳回原告韩少珍的起诉。
本案受理费用50元退还原告韩少珍。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长王娜
审判员李宝鹏
人民陪审员王文伟
二Ο一七年三月十三日
书记员邱海惠
附相关法律条文
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》
若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
中华人民共和国国家赔偿法
第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。
赔偿请求人要求赔偿，应当向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提起。
第十三条赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。
赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。
赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。
第十四条赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。
赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。