江苏省溧阳市人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）溧环行初字第00008号
原告：黄就忠，男，1945年9月20日生，汉族，溧阳市人，住溧阳市。
委托诉讼代理人：刘伟民，江苏同盛律师事务所律师。
被告：溧阳市上黄镇人民政府，溧阳市上黄镇上林路。
法定代表人：强建方，镇长。
出庭负责人：余军，副镇长。
委托诉讼代理人：陈亮，江苏方直律师事务所律师。
原告黄就忠诉被告溧阳市上黄镇人民政府要求确认行政行为无效，于2015年12月30日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，于12月31日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，后因上黄镇政府诉黄就忠民事案件的审理，本案中止审理，后于2017年1月19日对本案公开开庭进行了审理。原告黄就忠及其委托代理人刘伟民，被告上黄镇政府出庭负责人余军及其委托代理人陈亮到庭参加了庭审。本案现已审理终结。
2015年1月15日，被告溧阳市上黄镇人民政府向原告黄就忠发出书面通知，要求其必须在2015年3月31日前完成清塘，自行清除养殖设施，不得继续进行养殖等。
原告黄就忠诉称：自1980年代中期开始，原告等人按照当时县委县政府的文件规定，对上黄镇境内的长荡湖荒滩进行整治开发，修建了道路，开挖了鱼塘，进行水产养殖。2001年3月16日，被告上黄镇政府与原告签订合同，明确了“谁开发经营，镇政府保护经营者合法权益”的原则，该合同没有限制经营户的经营使用年限。2013年3月12日，被告向原告发出书面通知，要求原告在2013年4月30日前完成清塘，不得继续养殖；2015年1月15日，被告再次向原告发出书面通知，限定原告于2015年3月31日前完成清塘，自行清除养殖设施；2015年11月5日，被告委托律师事务所向原告发律师函，要求原告立即停止侵权，向溧阳市上黄镇人民政府交还侵占的滩涂水域，并依法承担溧阳市上黄镇人民政府的相应损失。原告认为被告上黄镇政府于2015年1月15日向原告发送书面通知的行为违反国家政策和法律，属违法行为：1、1984年中共中央发出一号文件，其中有鼓励农民开发荒山、荒坡的原则规定；2、中共溧阳县委、县政府于1984年5月8日发出的溧委发[1984]第59号《关于进一步放宽政策大力发展商品生产的若干规定》，该文件第二条的内容“充分利用农业自然资源，鼓励开发山水，对于荒山、荒滩等开发性生产，应放手让农民承包经营，承包面积、对象不限，邀伙人数不限，个人收益不限，承包形式可以多样，承包期可以放长到30年以上，党员干部应带头从事开发性生产。”3、溧阳县人民政府溧政办[1984]27号文件，对当年各乡镇开挖鱼塘的数量都作了具体的规定；4、2001年3月16日，被告上黄镇政府与原告签订合同，明确了“谁开发经营，镇政府保护经营者合法权益”的原则，该合同没有限制经营户的经营使用年限，按照上述溧政办[1984]27号文件，应当在30年以上；5、单位、个人利用国有土地、集体土地进行承包，从事种养殖的合法权益受中华人民共和国土地管理法、物权法的保护。
原告向本院提供的证据有：1、原溧阳县人民政府溧政办[1984]27号文件、原溧阳县委溧委发[1984]第59号文件、原告与溧阳市上黄镇人民政府于2001年3月16日签订的合同，上述证据证明原告黄就忠响应政府号召，开发荒滩，从事水产养殖的行为合法，即具有合法的水产养殖经营权；2、被告分别于2013年3月12日、2015年1月15日、2015年11月5日发出的书面通知或律师函，以及被告在民事诉讼中的陈述、材料，证明被告多次对原告的养殖行为进行劝阻；3、溧阳市人民法院（2015）溧民初字第01453号、（2016）苏0481民初417号民事裁定书，证明溧阳市上黄镇人民政府先后两次起诉黄就忠，分别要求排除妨碍、返还滩涂，均未能得到法院支持，最终以撤诉结案。另外，在合并审理的徐洪财诉被告一案中，原告还提交了案外人徐洪财与原上黄乡人民政府于1985年5月25日签订的“上黄河荒滩开发养鱼协议书”、原溧阳县公证处于1985年5月28日向案外人徐洪财出具的（85）溧证内字第383号公证书、原溧阳县人民政府于1984年4月21日向案外人徐洪财颁发的水证字第[84]2号“水面使用权证”，原告认为徐洪财的相关材料也能证明黄就忠养殖行为的合法性。
被告溧阳市上黄镇人民政府辩称：1、原告的起诉不符合行政诉讼法第12条、13条规定的行政案件受理范围；2、原告认为被告发送通知属于具体行政行为缺乏事实的法律依据，根据原告在民事案件中提供的合同显示，被告发送通知的行为系正常的民事行为，而不属于行政行为，且被告也就解除合同事宜向人民法院提起过民事诉讼。庭审过程中，被告提交了2001年3月16日与原告签订的合同。
经庭审质证，合议庭对以下证据作如下确认：原、被告提供的证据与本案具有关联性，其形式和内容符合证据的法定要件，可以作为本案的有效证据使用。
经审理查明：1984年9月18日，原溧阳县人民政府颁发溧政办[1984]27号文件，即“关于下达一九八四年秋播布局和一九八五年多种经营规划建设数的通知”，内容为：根据今年中央一号、四号文件和省、市有关会议精神。为了调整、建立农村新的产业结构，进一步加快农村商品生产的发展，现将一九八四年秋播布局和一九八五年多种经营规划建议数下达给各地。这个建议数已经各地认真讨论和修改，比较符合我县的实际情况和调整改革的精神。望你们按照总的规划，从实际出发，因地制宜，进一步抓紧落实布局和措施，以保证当前秋播工作的顺利进行。
1984年5月8日，原中共溧阳县委颁发溧委发[1984]第59号文件，即“中共溧阳县委、溧阳县人民政府关于进一步放宽政策、大力发展商品生产的若干政策规定”，部分内容为：二、充分利用农业自然资源，鼓励开发山水。……对于荒山、荒滩、荒水等开发性生产，应放手让农民承包经营，承包面积不限，承包对象不限，邀伙人数不限，个人收益不限，承包形式可以多样，承包期可以放长到三十年以上，由乡镇人民政府发给使用证，长期经营，允许继承，也可以折价转让，党员干部应当带头从事开发性生产……。
2001年3月16日，被告溧阳市上黄镇人民政府（甲方）与原告黄就忠（乙方）签定了书面合同，该合同载明：为建立正常的渔业生产秩序，促进我镇渔业生产的健康发展，结合我镇的实际情况，对镇水产养殖场周围自行开发的水面进行清理整顿和纳入规范管理，经甲乙双方协商，订立以下合同：1、乙方原自行开发的水面，土地属集体所有。考虑到乙方在开发时投入了一定的资金和劳动力，水面的经营权原则上是谁开发，谁经营，镇政府保护经营者的合法权益。但乙方必须自觉服从甲方的管理，依法纳税和交纳一定的规费，对不依法纳税和拖欠规费，不服从管理者，甲方有权收回乙方自行开发水面的经营权。2、乙方开发的水面面积为44亩。四址东本人渔塘、南徐洪才、西湖区、北史田松。3、根据有关的政策和规定，乙方必须在前一年的11月30日前按每亩水面壹佰元的标准向甲方缴纳规费（含农业特产税，水工程费）每年应交金额为4400元。4、如遇国家开发重大项目或进行统一规划，乙方原则上应无条件服从，同时甲方有义务帮助进行协调。5、本合同一式叁份，双方各执一份，镇财政所一份。6、本合同双方签字之时生效。
2013年3月12日，被告溧阳市上黄镇人民政府向原告黄就忠发出书面通知：根据国务院及江苏省有关实施太湖流域环境治理会议的精神，为加快修复长荡湖周边地区生态环境步伐，促进地区经济社会可持续发展，经江苏省发展和改革委员会批准（苏发改区域发[2012]1991号），决定由上黄镇人民政府负责对长荡湖湿地实施第三期综合治理。为确保此项工程顺利实施，现将有关事项通知如下：一、防浪埂湿地公园周边地区滩涂、河道权属为国家所有，凡在该区域自行开发池塘和扩展围网搞水产养殖的农户，必须在2013年4月30日前完成清塘工作，不得继续进行养殖。二、凡在湿地公园桥口港设置的围网、停靠的船舶及池塘附属设施必须在2013年4月30日前自行清理到位。三、鉴于养殖户在池塘修筑、养殖设施建设中，有一定的资金投入，政府将坚持以人为本的原则，给予适当的补偿。四、对项目区内的池塘和围网，养殖户自通知之日起继续投放苗种搞养殖和其它生产活动的，所造成的经济损失和后果由养殖户自负，政府不作任何苗种及其它经济补偿。五、太湖流域水环境治理是落实科学发展观，促进可持续发展的重要民生工程，也是实现经济与环境，人与自然协调发展、利在当代、功在千秋的长远工程，希望各养殖户切实提高对长荡湖周边地区生态环境保护重要性的认识，服从政府的总体规划，自觉主动参与和支持政府工作。
2015年1月15日，被告溧阳市上黄镇人民政府向包括原告黄就忠在内的各养殖户发出书面通知：根据国务院及江苏省有关实施太湖流域环境治理会议的精神，为加快修复长荡湖周边地区生态环境步伐，促进地区经济社会可持续发展，现决定加大长荡湖湿地保护力度，特将有关事项通知如下：一、防浪埂湿地公园周边滩涂、河道属国家所有，现规划在该周边区域实施湿地保护。凡在该区域自行开挖、围堰池塘和扩展围网搞水产养殖的农户，必须在2015年3月31日前完成清塘，自行清除养殖设施，不得继续进行养殖。二、鉴于养殖户在池塘修筑、养殖设施建设中，有一定的资金投入，政府将坚持以人为本的原则，给予一定补偿。三、自通知之日起，养殖户不得在规区域继续投放苗种实施养殖和其他生产活动。因继续投入生产造成的经济损失和后果由养殖户自负，政府不作任何苗种及其它经济补偿。四、太湖流域水环境治理是落实科学发展观，促进可持续发展的重要民生工程，也是实现经济与环境，人与自然协调发展、利在当代、功在千秋的长远工程，希望各养殖户切实提高对长荡湖周边地区生态环境保护重要性的认识，服从政府的总体规划，自觉主动参与和支持政府工作。
2015年11月5日，被告溧阳市上黄镇人民政府委托江苏方直律师事务所向原告黄就忠发出（2015）江方律函字第8号律师函：根据物权法的相关规定，滩涂等自然资源属国家所有，国有财产受法律保护。上黄镇境内长荡湖滩涂现由溧阳市上黄镇人民政府负责保护及经营管理，你侵占部分长荡湖滩涂的行为直接损害了溧阳市上黄镇人民政府的合法权益。本律师（执业律师陈亮）现郑重向作告知，你的非法侵占行为已构成侵权，必须立即停止侵权，向溧阳市上黄镇人民政府交还侵占的滩涂水域，并依法承担溧阳市上黄镇人民政府的相应损失。另，为防止扩大损失，你方不得再向被侵占的滩涂水域内投放鱼虾蟹苗等养殖物，否则，所有经济损失及法律后果由你方负责。
另查明：2015年11月25日，溧阳市上黄镇人民政府向本院提起民事诉讼，要求判令黄就忠立即搬离所侵占的长荡湖滩涂土地，理由为：上黄镇境内的长荡湖滩涂资源属国家所有，由上黄镇人民政府负责保护和经营管理，在未经许可的情况下，黄就忠非法侵占大面积滩涂用于养殖水产品，为此，多次劝阻，并向黄就忠告知，要求停止非法侵占行为，立即搬离所侵占的滩涂土地，且不得再投放鱼苗、蟹苗等，但黄就忠拒不搬离。后溧阳市上黄镇人民政府申请撤回起诉，2016年1月11日，本院裁定准许撤诉。2016年1月18日，溧阳市上黄镇人民政府再次向本院提起民事诉讼，要求判令解除与黄就忠之间的合同，同时判令黄就忠返还所占用的长荡湖滩涂土地，理由为：上黄镇境内的长荡湖滩涂资源属国家所有，由上黄镇人民政府负责保护和经营管理，2001年，原被告约定被告将部分滩涂资源用于水产养殖，但未约定具体的使用期限，但约定如遇国家开发重大项目或进行统一规划，被告方原则上应无条件服从，同时，被告在经营期间未按约定向原告交纳费用，现经国家林业局发文，在长荡湖建设国家级湿地公园，为此，原告多次通知被告，要求立即归还所占用的滩涂土地，但被告未归还。后溧阳市上黄镇人民政府申请撤回起诉，2016年12月6日，本院裁定准许撤诉。
庭审中，被告出庭负责人余军陈述，涉案荒滩水面由其他部门于2002年起委托上黄镇人民政府进行保护和经营管理。
本院认为，本案的争议焦点在于被告溧阳市上黄镇人民政府于2015年1月15日向原告发送通知的行为属民事行为，还是行政行为。本院认为该行为属于民事行为，理由如下：第一、2001年3月16日原、被告签订了合同一份，约定了就诉争水面经营管理的相关事宜。被告虽然作为行政机关，但原告作为合同相对人在订立合同及决定合同内容等方面仍享有充分的意思自治，并不受单方行政行为强制，合同内容包括了具体的权利义务及违约责任，均体现了双方当事人的平等主体地位及充分协商的合意；合同中虽然涉及规范缴纳事项，但该事项属于合同的组成部分，为合同履行行为之一，不能决定合同的性质；综合本案合同的订立过程、内容、主体地位等方面，该合同具有明显的民事法律关系性质，应当定性为民事合同。第二、被告依据双方签订的合同向原告发送通知，该通知并未产生强制性的法律结果，事实上原告也未按照通知内容履行，故被告发送通知的行为属于民事行为。根据相关法律规定，民事行为不属于行政诉讼的受案范围；已经立案的，应当裁定驳回起诉。
为此，本案经本院审判委员会讨论决定，依照最高人民法院法释[2015]9号《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告黄就忠的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。
审 判 长 葛为国
审 判 员 王 驰
人民陪审员 祝家骥
二〇一七年三月六日
书 记 员 沈 燕