浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙11行终48号
上诉人（原审原告）周红英，女，1986年4月16日出生，汉族，住遂昌县三仁畲族乡高碧街村尖山寺*号，现住宁波市鄞州区。
被上诉人（原审被告）遂昌县三仁畲族乡人民政府，住所地遂昌县三仁畲族乡高碧街村。
法定代表人雷先华，乡长。
委托代理人郑俊伟，浙江君豪律师事务所律师。
委托代理人华之芬，浙江君豪律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会,住所地遂昌县三仁畲族乡高碧街村。
负责人陈文龙，村委会主任。
委托代理人雷慧柳，浙江君豪律师事务所律师
上诉人周红英因被上诉人遂昌县三仁畲族乡人民政府、遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会其他行政行为一案，不服松阳县人民法院(2017)浙1124行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，周红英户籍所在地为遂昌县三仁畲族乡高碧街村。周红英于2017年10月10日，向遂昌县三仁畲族乡人民政府提出请求责令被申请人遂昌县三仁畲族乡高碧街村民委员会重新依法公平公开审核周红英的建房申请的行政复议申请。遂昌县三仁畲族乡人民政府于2017年11月22日对周红英作出，经审查，根据《村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作的规定，被申请人遂昌县三仁畲族乡高碧街村委会属于基层群众性自治组织，并非行政机关，其作出的“不予审核建房”行为，并不属于行政复议的受案范围。为此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人周红英的行政复议申请的三政（2017）行复字第1号行政复议决定。周红英不服该行政复议决定，向该院提起行政诉讼。遂昌县三仁畲族乡人民政府于2018年1月4日作出关于撤销三政（2017）行复字第1号行政复议决定的处理决定。遂昌县三仁畲族乡人民政府于2018年1月16日对第三人遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会作出了责令改正通知书。
原审法院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条：村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正之规定。该案中，周红英以认为第三人遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会的村规民约第十四条规定“女儿未婚，未满35周岁，不予审核建房”审核意见不服，向遂昌县三仁畲族乡人民政府提出请求责令第三人遂昌县三仁畲族乡高碧街村民委员会重新依法公平公开审核周红英的建房申请的行政复议申请。遂昌县三仁畲族乡人民政府具有对其辖区内的被申请提起的被认为与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触或侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定有责令改正的法定职责。鉴于该案中周红英在向遂昌县三仁畲族乡人民政府提出要求乡人民政府责令改正的申请时，误用了行政复议的字样。因在该案审理过程中，遂昌县三仁畲族乡人民政府先后作出了关于撤销三政（2017）行复字第1号行政复议决定的处理决定及责令改正通知书的处理决定。遂昌县三仁畲族乡人民政府以行政复议决定书的形式作出了驳回周红英的要求乡人民政府履行责令改正职责的处理决定，于法无据，依法应予撤销。现遂昌县三仁畲族乡人民政府改变了原违法行政行为，周红英仍要求确认原行政行为违法的，应依法确认被诉行政行为违法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决确认被告遂昌县三仁畲族乡人民政府于2017年11月22日对原告周红英作出驳回申请人周红英的行政复议申请的三政（2017）行复字第1号行政复议决定的行政行为违法。案件受理费50元，由被告遂昌县三仁畲族乡人民政府负担。
周红英上诉称：本案一审判决认为上诉人误用了行政复议字样，意味着村委会是自治组织，村委会审批宅基地的行为不属于行政复议范围。生效的（2017）丽遂民受初字第1号民事裁定书认为，宅基地审批属于行政许可，村委会审批宅基地的行为不属于民事范围。上诉人认为村委会在审核建房资格时系法律法规授权的组织，其作出的决定侵害了上诉人的合法权益，依法可以向乡镇府申请行政复议。原审判决结果正确，但遂昌县三仁畲族乡人民政府的违法行为是基于没有履行行政复议职责，并非基于没有履行责令改正职责。原审没有对村规民约的真实性合法性进行审查，村规民约内容和程序均违法，应予认定无效。上诉人认为乡政府有行政复议职责，其对于上诉人的申请作出不予受理的决定于法无据，其撤销决定时应当对撤销的理由进行说明。乡政府作出责令改正的通知，但未对改正的方式、期限作出规定，上诉人无法获得救济，乡政府应当责令立即停止违法行为，并要求村委会公正审查并批准上诉人建房申请。《遂昌县农民建房审批管理办法（试行）》规定，乡（镇）人民政府、街道办事处负责农民建房用地审核、审批、建房用地协调、监督管理等工作；负责村庄规划编制工作、县城（镇）规划区外农民建房的规划审批工作。上诉人向乡镇府申请行政复议，乡政府可以直接变更村委会的决定，由乡政府审核并批准上诉人的建房申请。综上，原审判决结果是正确的，但相关认定事实二审应当予以纠正。
遂昌县三仁畲族乡人民政府答辩称：上诉人对遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会关于“女儿未婚，未满35周岁，不予审核建房”的村规民约不服，分别于2017年10月10日、2017年11月7日向遂昌县三仁畲族乡人民政府寄送行政复议申请书，请求遂昌县三仁畲族乡人民政府责令遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会重新审核上诉人的建房申请。2017年11月22日，遂昌县三仁畲族乡人民政府审查认为村委会属于基层群众自治组织，并非行政机关，其作出“不予审核建房”的行为不属于行政复议的受案范围，故作出三政（2017）行复字第1号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请。2018年1月4日，遂昌县三仁畲族乡人民政府作出关于撤销三政（2017）行复字第1号行政复议决定的处理决定。2018年1月16日，遂昌县三仁畲族乡人民政府对遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会作出责令改正通知书，责令村委会对“女儿未婚，未满35周岁，不予审核建房”的规定进行改正。综上，请求二审依法判决。
遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会答辩称：遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会在收到责令改正通知书后，将村规民约第十四条修改为“建房资格审查：本村村民申请建房，应当向户口所在地的村民委员会提出书面申请，建房原则坚持一户一宅，子女未婚且未满35周岁等特殊情况经村两委讨论，并经村民代表会议通过，并予以公布，报乡镇人民政府审核。共同遵守村庄整体规划，生产生活建设设施要先报批，严禁未批先建、少批多建。”修改后的村规民约于2018年3月11日经村民会议表决通过。此后上诉人的建房申请将根据该村规民约执行，是否同意建房申请并非本案审查范围。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。一审判决采信并据以认定事实的相关证据符合证据三性，本院亦予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会是农村基层群众性自治组织，不是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是乡镇人民政府的派出机构。乡镇人民政府对属于村民自治范围内的事项给予指导，但不得进行干预。宅基地的分配使用和村规民约的制定均属于村民自治范围。村规民约如有与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，以及侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，由乡镇人民政府责令改正。另根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准。宅基地审批属于行政许可的范畴，而村民委员会根据村规民约或者村民会议表决决定是否准许建房属于村民自治的范畴，两者并不矛盾。本案中，周红英向遂昌县三仁畲族乡人民政府提出的申请不属于行政复议，因村规民约中存在与法律、法规相抵触的内容，遂昌县三仁畲族乡人民政府责令遂昌县三仁畲族乡高碧街村村民委员会改正并无不当。综上，上诉人的上诉请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周红英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹一峻
审 判 员 李月群
审 判 员 黄 维
二〇一八年四月十日
代书记员 叶 娃