河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫01行终1030号
上诉人（原审原告）李安杰，男，1966年9月28日出生，汉族，住河南省新郑市。
被上诉人（原审被告）新郑市公安局，住所地新郑市玉前路322号。
法定代表人朱海新，局长。
委托代理人张世杰，新郑市公安局民警。
委托代理人李小军，新郑市公安局新建路派出所民警。
上诉人李安杰诉被上诉人新郑市公安局治安行政处罚一案，不服河南省郑州市惠济区人民法院（2016）豫0108行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年11月25日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审查明：2014年以上来，李安杰多次上访，要求恢复其工作或补发一次工伤医疗补助金及伤残就业补助金，中国农业银行股份有限公司新郑市支行、新郑市新建路街道办事处、李安杰三方于2015年1月15日达成协议。2015年元月16日，李安杰写下保证书，保证不再因此事到各级、各部门上访。同日，李安杰收到新郑市新建路街道办事处信访困难救助金4万元；收到中国农业银行股份有限公司新郑市支行一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金10万元。
2016年2月29日，原告李安杰乘坐高铁到北京上访，3月2日，新郑市新建路街道办事处工作人员在北京市团忠路汽车站附近，见到原告李安杰并将其劝返新郑市。被告认定原告李安杰到北京非正常上访，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，于2016年3月3日作出新郑公（新建）行罚决字〔2016〕0160号行政处罚决定，对原告李安杰行政拘留10日，并于当日送至新郑市拘留所执行拘留。原告李安杰称自己到北京不是非法上访，不服行政处罚决定，提起本案诉讼。
一审另查明：2014年5月14日、2014年6月19日，因李安杰两次在北京中南海附近非正常活动，严重扰乱公共场所秩序、情节严重，分别被新郑市公安局行政拘留5日。
一审认为：原告李安杰与中国农业银行股份有限公司新郑市支行之间的劳动纠纷，经新郑市新建路街道办事处协调，三方达成协议，李安杰收到了信访困难救助金、一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金，并保证不再上访。2016年2月29日，时值全国两会即将召开，原告到北京上访，违反了依法逐级信访的相关规定，扰乱了国家信访秩序。被告履行了受案登记、依法传唤、调查，作出处罚前告知原告陈述、申辩权利等法定程序。本案中，原告携带材料、住宿在信访人员集聚的地方，故原告认为其到北京不是非法上访的理由不成立。综上，被告作出的行政处罚认定事实清楚、证据充分，程序合法；原告要求撤销被告作出的新郑公（新建）行罚决字〔2016〕0160号行政处罚决定书的诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告李安杰的诉讼请求。
李安杰提起上诉称：一、一审认定被上诉人的代理人程序违法，应予改判。根据行政诉讼法第二十九条的规定，当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。而原审法院判决书中被上诉人的代理人有三人，加上法定代表人就有四人参加诉讼，属违法行为。副局长虽然作为行政首长出庭应诉，但他还是受法定代表人的委托才能出庭。被上诉人由四人参加诉讼违法。二、原审驳回上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据。1、上诉人去北京被误认为是非法上访而予以行政拘留，显然是错误的。上诉人真的去北京上访，违反了北京的相关规定，应由事情发生地的北京公安机关处理。上诉人没有在被上诉人的辖区内违法，北京市公安机关也没有给被上诉人出具上诉人在北京违法的证据和询问笔录，被上诉人找辖区内几个工作人员做个笔录即对上诉人处罚，显然是错误的。我国现行法律、法规没有授权异地办案的相关规定，被上诉人异地管辖、异地办案是违法的。三、以往的信访程序中是给上诉人解决了部分问题，但不是全部，上诉人再次上访也是合情、合理、合法的诉求，当地政府应当保护。上诉人是残残军人，即使在信访过程中有违法行为，甚至犯罪，也应当享受国家主席特赦令。综上，一审法院程序违法，实体处理不当，请求二审依法改判。
新郑市公安局辩称：一、被上诉人作出新郑公（新建）行罚决字〔2016〕0160号行政处罚决定书，事实清楚、证据确实充分。2016年2月29日至3月2日，上诉人李安杰乘坐高铁在两会期间进京，违反《信访条例》到北京进行非法上访活动，其行为严重扰乱了北京公共场所秩序，事实清楚、证据确实充分，尽管李安杰不在讯问笔录中签字但是有讯问时同步录音录像，证人赵某、张某证人证言和新郑市信访局依法处理建议书为证。证人赵某、张某证言证明2016年3月2日在北京发现李安杰时，其正在准备上访，并且以语言威胁接访人员；上诉人李安杰2016年2月29日至2016年3月2日在北京非法信访扰乱公共场所秩序已被新郑市信访局认定为违法行为，有新郑市信访局出具的依法处理建议书为证。二、被上诉人作出新郑公（新建）行罚决字〔2016〕0160号行政处罚决定书适用法律正确、裁量适当、不存在显失公平的情形。根据河南省高级人民法院、河南省人民检察院、河南省公安厅联合下发的《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的意见》第一条第一款第三项之规定“以各种形式在北京进行非正常信访活动，违反《信访条例》规定的，公安机关予以警告、训诫；经警告、训诫后继续或者再次实施违法行为的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以治安管理处罚。受过多次行政拘留处罚又实施上述违法行为或者具有其他严重情节，构成犯罪的，依照《刑法》有关规定追究刑事责任。”本条属于上级司法机关对治安管理处罚法适用问题的具体规定，应当成为公安机关认定违法事实的依据，也应当成为人民法院审理行政案件的依据。根据该意见上诉人李安杰2016年2月29日至2016年3月2日违反《信访条例》，在北京越级上访，扰乱公共场所秩序，且李安杰因非正常上访多次受过行政拘留处理，完全符合经警告、训诫后继续、再次上访的情形。三、李安杰扰乱公共场所秩序一案，被上诉人有管辖权，不存在无管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款之规定，治安案件的管辖由公安部规定。根据公安部《办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，行政案件由违法行为地公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，由违法行为人居住地公安机关管辖。上诉人李安杰户籍所在地和经常居住地都在新郑市，因此被上诉人对本案有管辖权。李安杰违法行为发生在北京，但是李安杰实施违法行为后随即被政府工作人员带回后将案件移交至被上诉人，被上诉人依法对案件进行处理，既提高了执法效率又节约了司法资源，因此本案由被上诉人管辖更为适宜。综上所述，请求人民法院驳回上诉人李安杰的诉讼请求。
二审查明事实与一审一致。
本院认为，上诉人李安杰在即将召开全国“两会”之际到北京非法上访，扰乱了北京公共场所的秩序，被上诉人因此对其进行处罚，事实清楚。被上诉人提供了赵某、张某的证人证言、上诉人在公安机关所作的讯问笔录及相关视听资料等证据，可以证实其认定的违法事实。上诉人称其去北京看病而不是上访的主张与其在公安机关所作讯问笔录记载的内容不符，本院不予认定。关于上诉人称被上诉人不具有管辖权的问题，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款之规定，治安案件的管辖由公安部规定。而公安部《办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，行政案件由违法行为地公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，由违法行为人居住地公安机关管辖。本案上诉人李安杰户籍所在地和经常居住地都在新郑市，因此由被上诉人管辖更为适宜，故上诉人该上诉理由不能成立。上诉人称一审允许被上诉人在其副局长出庭应诉的情况下又委托二名代理人出庭违反法定程序问题，根据行政诉讼法第三条第三款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条的规定，被上诉人在有行政机关负责人出庭应诉的情况下，可以另行委托一至二名诉讼代理人，因此被上诉人在一审的诉讼参加人符合法律规定，一审不存在程序违法问题，上诉人的该上诉理由没有法律依据，本院不予支持。综上，上诉人上诉理由不能成立，一审判决正确，二审应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审诉讼费50元，由上诉人李安杰承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何信丽
审 判 员 耿 立
代理审判员 余 滢
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 高 静
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过根据2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改＜中华人民共和国行政诉讼法＞的决定》修正）
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。