山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终61号上诉人（原审原告）狄世虎，男，1954年4月21日出生，汉族，农民，住烟台市芝罘区。上诉人（原审原告）赵淑芳（系狄世虎之妻），女，1954年8月26日出生，汉族，农民，住址同上。委托代理人刘金华，北京大嘉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）烟台市芝罘区人民政府，住所在烟台市芝罘区市府街76号。法定代表人祁小青，区长。委托代理人王炜涛，烟台市芝罘区人民政府工作人员。委托代理人王红光，山东三和德通律师事务所律师。上诉人狄世虎、赵淑芳因诉被上诉人烟台市芝罘区人民政府（以下简称芝罘区政府）行政强制一案，不服烟台市中级人民法院作出的（2016）鲁06行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，二原告系夫妻，均系烟台市芝罘区只楚街道办事处西牟居委会村民，原告称其自家有一处作为集体经济组织成员承包的林地，共计7.84亩，但未提交承包合同。根据烟台市人民政府办公会议纪要（第26期）安排，修建化工南路由烟台市建设局承办。二原告承包地在修建化工南路征地范围内。原告称2006年9月28日，只楚街道办事处对原告的承包地果树、水井及其他地上附着物，违法实施强制铲平征用。庭审中原告陈述，2006年9月28日，当时在地里干活的人打电话给他，其当天就去了，去的时候已经铲完了。庭审中原告提供的证人刘某当庭作证称2006年9月28日，政府带人去原告地挖树平地，那天去的人很多，其也不知道是谁；庭审中原告提供的证人牟某当庭作证称其在2006年之前和原告不认识，在2006年以后共同维权中认识，其称2006年10月2日看到原告的樱桃园被铲。另查明，2006年之前，烟台市芝罘区只楚街道办事处西牟居委会村干部对修建化工南路征地进行了丈量，并由村民在各自地块丈量表签字确认。根据山东省人民政府《关于调整征地年产值和补偿标准的通知》（鲁政办发[2004]51号）规定：烟台市芝罘区为一类地区，城市规划内耕地最低年产值标准为，一类地区每亩1800元。2006年，烟台市建设局根据烟台市人民政府办公会议纪要（第26期）和鲁价费发[1999]314号、烟芝价[2003]3号文件精神，给予征地补偿费每亩1.71万元。2006年5月11日，烟台市建设局将修建化工南路征地补偿费拨付给只楚街道办事处，只楚街道办事处拨付给西牟居委会。再查明，原告的地已丈量，原告也签了字。原告称当时只是量的地的亩数，树没有清点，铁架子和井等都清点了。原告补偿款共计152535元，补偿款拨付给西牟居委会后，村委曾通知原告去村委领取，原告因对补偿标准不认可，一直未领取。2014年3月，原告因征地补偿标准问题向烟台市国土资源局芝罘分局反映，烟台市国土资源局芝罘分局出具了给上访人赵淑芳的答复意见书。2015年4月原告向烟台市芝罘区信访局信访，反映因化工南路建设，导致雨季家中进水及樱桃园被淹和征地补偿不合理等问题，要求给予合理补偿，烟台市芝罘区信访局转送只楚街道办事处处理，2015年5月，只楚街道办事处出具《关于赵淑芳、狄春玲同志信访事项不予受理告知单》。原告诉至原审法院。原审法院认为，本案的焦点问题是原告的起诉是否超过了法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”根据以上规定，对已经知道行政机关作出的具体行政行为内容的公民、法人或者其他组织，其起诉期限应当从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起开始计算，但最长不得超过2年。本案中，原告主张2006年9月28日，其承包地果树、水井及其他地上附属物被强制铲平征用，庭审中原告陈述，当时在地里干活的人打电话给他，其当天就去了，去的时候已经铲完了。根据上述法律规定，对已经知道行政机关作出的具体行政行为内容的公民、法人或者其他组织，其起诉期限应当从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起开始计算，但最长不得超过2年。原告于2006年9月就知道被诉行政行为的存在，原告在知道其合法权益被侵害后，本应在法定期间内，提起行政诉讼以维护自己的合法权益，但原告怠于行使自己的权利，其于2016年1月向人民法院提起行政诉讼，明显超过法定起诉期限。原告虽然提交证据证明其因土地征收安置补偿问题提出信访诉求，但行政诉讼起诉期限系除斥期间，不存在中断、中止、延长的情形，故原告的起诉，已超过法定起诉期限，依法应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款、四十四条第（六）项、第六十三条第（二）项之规定，裁定驳回原告狄世虎、赵淑芳的起诉。上诉人狄世虎、赵淑芳不服原审法院裁定上诉称，1、原审法院裁定认定起诉期限从2006年9月起开始计算事实错误。被上诉人违法强拆强占，一直持续状态。2006年9月，被上诉人实施第一次强拆、强占受阻，被上诉人并未对上诉人的承包地全部占有，也未进行全面修路施工。上诉人在承包地上面收拾出一小块地，种植农作物，获得收益，维持家庭生活。并非2006年9月第一次强占强拆就结束，而是一直持续到2014年8月才最终完成全部强占，因此，被上诉人的侵权行为从2006年9月开始实施到2014年8月最终全占，再到化工南路建成，其侵权是一直持续状态，故起诉期限应从违法行为内容全部实施完毕即2014年8月起计算，上诉人的起诉并未超过两年的起诉期限。上诉人对土地的承包权属于用益物权，截止2014年8月后，被上诉人完成全部侵占，才使得用益物权消灭，因此，原审法院裁定认定事实错误。2、原审法院裁定称“行政诉讼起诉期间是除斥期间，不存在中断、中止、延长的情形”，不符合本案事实，也没有法律依据。行政诉讼起诉期间是除斥期间，没有任何法律依据。除斥期间是针对某种特定民事权利设定的预定期间，而行政诉讼起诉期间是针对行政行为侵权的请求权设定的期限，其范围广，其期限固定。除斥期间主要针对撤销权、追认权等形成权而设定。故原审法院裁定认定错误。3、原审法院裁定认定上诉人怠于行使权利，认定事实不清。自2006年9月被上诉人第一次强拆发生后，上诉人一直上访。直到2014年8月被全部强占后，上诉人曾先后到烟台市有关部门不间断上访。上诉人在所有到访机关都不管，建议走法律程序的情况下提起行政诉讼，且只有被上诉人的违法行为全部实施结束，其起诉条件才能够成就，根本不可能怠于行使自己的权利。4、被上诉人所谓的占地理由根本没有合法审批手续，被上诉人自己在答辩状中也承认，没有作出过征地决定，因此，被上诉人的强占强拆没有合法依据。原审法院裁定对此视而不见，完全错误。5、原审法院审判程序违法。被上诉人的负责人未出庭应诉，也没有正当理由，原审法院未予理会和追究。强拆强占造成上诉人的财产损失是本案主要事实，上诉人原审中提出评估鉴定申请，但原审法院并未进行评估，程序违法。对证据审查片面、不公正。对上诉人提交的证据包括证人证言，未认真公正审查采信。对被上诉人组织大规模人员实施强占等行为不予认定。对被上诉人违法行为最终完成时间为2014年8月的证人证言均未提及，因此，审判程序违法。请求依法撤销原审法院裁定，改判或发回重审；案件受理费由被上诉人负担。被上诉人芝罘区政府答辩称，1、原审法院裁定认定事实正确。上诉人于2006年9月就已经知道其权益被侵犯，怠于行使行政诉权，已经超过法定起诉期限。上诉人自认在2006年9月其承包地被强拆强占，即证明上诉人在2006年9月就已经知道其权益被侵犯，起诉期限应当从2006年9月开始计算。行政诉讼起诉期限的起算点是“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日”，并不是上诉人所理解的行政行为全部实施完毕之日。2、原审法院裁定适用法律正确。行政诉讼起诉期限是除斥期间，不存在中止、中断、延长的情形。行政诉讼起诉期限的性质与民事诉讼时效不同。行政诉讼起诉期限在法律性质上应为除斥期间，不存在中断、中止、延长的情形。起诉起诉期限届满，当事人丧失行政诉权。本案中，上诉人自认在2006年9月其承包地被强拆强占，但上诉人并未在法定期限内起诉，已超过起诉期限。3、原审法院审判程序合法。答辩人负责人因故无法出庭应诉，答辩人向法院提交不能参加庭审的情况说明，并且委托其工作人员出庭应诉，完全符合法定程序。原审庭审中，答辩人对上诉人提交的证据进行了质证，法院按照法定程序，全面、客观地审查核实证据，程序合法。请求依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院裁定对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为，本案争议焦点为，一、上诉人的起诉是否超过起诉期限；二、原审法院裁定认定事实和适用法律是否正确、审判程序是否合法。关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，上诉人自认自2006年9月份知道自身权益被侵害，应当在法律规定的起诉期限内提出，其于2016年向人民法院提起本案行政诉讼，已经超过了2年的起诉期限。上诉人认为被上诉人侵害行为一直持续存在，起诉期限应当自2014年8月开始计算，并未超过起诉期限的上诉理由是对法律理解有误。另，上诉人认为其不间断信访，不存在超过2年起诉期限，因行政诉讼起诉期限系除斥期间，不因信访存在中止、中断、延长情形，故上诉人该项主张不能成立，本院不予支持。至于上诉人所称被上诉人没有合法征地手续违法的上诉理由，在本案上诉人已经超过起诉期限的情形下，本院不予审查。关于焦点二，原审法院根据本案查明的事实，认为上诉人的起诉已经超过起诉期限并依据有关法律规定，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。关于被上诉人行政机关负责人原审中未出庭应诉问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”原审中，被上诉人行政机关负责人未出庭应诉，出具了不能出庭应诉的情况说明，并委托其相应工作人员出庭应诉，符合上述法律规定。上诉人所称被上诉人行政机关负责人未出庭应诉，原审法院审判程序违法的上诉理由，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张景凯代理审判员  王永鹏代理审判员  姚美科二〇一七年三月二十三日书 记 员  王超群