广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）惠中法行终字第77号上诉人（原审原告）:深圳市铁时达电梯有限公司（下称铁时达公司）。法定代表人：陈聪，该公司主任。委托代理人：陈立胜，广东海埠律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省惠州市质量技术监督局（下称质监局），住所：惠州市江北文明二路质监大楼。法定代表人:邝兆雄，局长。委托代理人：潘向华，该局副局长。委托代理人：袁海峰，该局科长。原审第三人：惠州市冠和物业管理有限公司（下称冠和公司），法定代表人：葛俊山。上诉人深圳市铁时达电梯有限公司因与被上诉人广东省惠州市质量技术监督局质量监督行政处罚纠纷一案，不服惠州市惠城区人民法院（2014）惠城法行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：位于惠州市河南岸南岸路（也叫惠淡路）的金山龙庭小区的物业服务由第三人冠和公司承包。2011年12月23日，第三人冠和公司与原告铁时达公司签订了一份《电梯标准保养合同书》（合同编号：TSD-2011WB1011076），合同主要约定：1、金山龙庭8号公馆共4台KL**/VF1000/1.75乘客电梯的维修保养工作由铁时达公司负责，保养期限2年（2012年1月17日至2014年1月16日），4台电梯每月合计保养费金额为人民币2000元；2、每两星期（铁时达公司）派员对4台电梯进行保养工作等，铁时达公司对电梯的维修保养工作，包括调试及清洁所有马达及制动机件、润滑导轨、钢缆与轴承、轿厢与井道连接部分，检查并维修于该电梯机房内所有属于该电梯之设备及控制柜内之零件。铁时达公司每次例行保养或紧急维修后应填写电梯保养记录和急修单，由冠和公司签字确认存档。铁时达公司须协助政府检验机构实施电梯安全年检，代冠和公司向质量技术监督局办理该电梯安全年检手续，以取得该电梯安全使用合格证等。《电梯标准保养合同书》签订后，第三人冠和公司将相关电梯的维护保养工作交给了原告铁时达公司，双方开始履行合同。2013年7月2日，被告质监局向第三人冠和公司发出（惠）质监查字[2013]第104号《行政执法监督检查通知书》，第三人冠和公司签收了该通知书。接着，被告质监局对原告铁时达公司负责维护保养的金山龙庭小区的相关电梯进行检查，作了《现场检查笔录》（第三人冠和公司的相关工作人员等在笔录中签名确认），填写了《乘客电梯和载货电梯维保质量检查记录表》，对相关电梯及构件进行拍照，调取了第三人冠和公司与原告铁时达公司签订的《电梯标准保养合同书》、维保记录单等，并对第三人冠和公司的相关工作人员作了《调查笔录》。2013年7月8日，被告质监局对原告铁时达公司的工作人员刘某某、骆某某作了《调查笔录》，刘某某、骆某某承认“按照保养规则有进行半月维保，未进行季度、半年及年度维保”。刘某某、骆某某还确认在被告质监局对涉案电梯进行检查时，原告铁时达公司的技术人员李某某、谭某某在现场陪同检查。刘某某、骆某某同时还确认当时经检查，发现8号公馆2座3号梯（设备编号：D14450）存在层站召唤、层楼显示、底坑环境、对重检查结果不符合要求，紧急对讲装置无人应答，机房照明灯部分失效，补偿链导向装置磨损严重等六项问题。刘某某、骆某某确认在《乘客电梯和载货电梯维保质量检查记录表》中签名确认的是第三人冠和公司的维修主管杨某某及原告铁时达公司的技术工人李某某，承认对8号公馆2座3号梯的维保工作未完全到位。2013年8月6日，被告质监局向原告铁时达公司发出（惠）质监罚告字[2013]75号《行政处罚告知书》，在告知书中，被告质监局向原告铁时达公司告知了：铁时达公司的违法事实、所违反的法规、规章的具体规定、质监局拟作出的具体行政处罚及法律依据、铁时达公司依法享有的进行陈述、申辩、申请听证的权利及期限、逾期不行使权利的后果等内容。在告知书规定的期限内，原告铁时达公司向被告质监局提出申辩，被告质监局依据《特种设备安全监察条例》第八十二条第一款第（三）项的规定，作出（惠）质监罚字[2013]90号《行政处罚决定书》，决定给予原告铁时达公司如下行政处罚：一、责令改正未按照特种设备安全技术规范的要求进行特种设备生产（电梯维护保养）的违法行为；二、处罚款55000元等。该处罚决定书还有铁时达公司的违法事实、所违反的法规、规章的具体规定、不履行行政处罚决定的后果、铁时达公司依法享有的救济权利及期限等内容，原告铁时达公司签收了《行政处罚决定书》。原告铁时达公司不服，认为被告质监局的行政行为违法(详见第2、3页)，于2013年8月21日2013年9月18日2013年12月12日向原审法院提起诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的（惠）质监罚字[2013]90号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。原审法院受理后，依法于2014年3月25日进行公开开庭审理。案经协调未果。原审另查明，第三人冠和公司经原审法院传票传唤，既无说明理由，也未出庭参加诉讼。原审法院认为：被告质监局的被诉具体行政行为,首先向第三人冠和公司发出（惠）质监查字[2013]第104号《行政执法监督检查通知书》,然后对金山龙庭小区8号公馆2座3号梯（设备编号：D14450）进行执法检查,对所检查的电梯及相关设备等进行拍照,作了《现场检查笔录》，对物业服务企业(第三人冠和公司)及电梯维保单位(原告铁时达公司)相关工作人员作了相应的《调查笔录》，对检查中发现的电梯存在的问题一一向维保单位（原告铁时达公司）指出等。根据检查及调查结果，被告质监局向原告铁时达公司发出《行政处罚告知书》，在听取了原告铁时达公司的申辩后，作出《行政处罚决定书》。被告质监局的被诉具体行政行为，符合《中华人民共和国行政处罚法》的程序规定；被告质监局的现场检查、相关电梯及设备设施的照片、《现场检查笔录》、《调查笔录》、调取的维保记录等证据，足以证明原告铁时达公司未按特种设备安全技术规范的要求对金山龙庭8号公馆2座3号梯（设备编号：D14450）的乘客电梯进行季度、半年、年度维护保养，其维护保养不符合《电梯使用管理与维护保养规则》（TSGT5001-2009）要求；《特种设备安全监察条例》第三十二条第一款规定：“电梯的日常维护保养单位应当在维护保养中严格执行国家安全技术规范的要求，保证其维护保养的电梯的安全技术性能，并负责落实现场安全防护措施，保证施工安全。”该《条例》第八十二条第一款第（三）项规定：“已取得许可证、核准的特种设备生产单位、检验检测机构有下列行为之一的，由特种设备安全监督管理部门责令改正，处2万元以上10万元以下罚款；情节严重的，撤销其相应资格：（三）未依照本条例规定或者安全技术规范要求进行特种设备生产、检验检测的”。前面已述，原告铁时达公司未按特种设备安全技术规范的要求对相关电梯进行维护保养，被告质监局认定其行为违反了《特种设备安全监察条例》第三十二条第一款的规定，适用该《条例》第八十二条第一款第（三）项的规定，作出（惠）质监罚字[2013]90号《行政处罚决定书》，适用法规并无不当；综上所述，被告质监局被诉具体行政行为，证据确凿，适用法规正确，符合法定程序，应依法予以维持；关于电梯的日常维护保养是否为“生产”范畴，《中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局公告》（2009年第114号）中的《电梯监督检验和定期检验规则—曳引与强制驱动电梯》第二条第二款规定：“前款所述曳引与强制驱动电梯（以下简称电梯）的生产（含电梯的设计、制造、安装、改造、维修、日常维护保养，下同）和使用单位，以及从事电梯监督检验和定期检验的特种设备检验检测机构，应当遵守本规则规定。”该规章明确规定对电梯“日常维护保养”属于生产范畴。至于原告铁时达公司提出的《关于的复函》{质检法函[2012]100号}，该《复函》的法律位阶低于《电梯监督检验和定期检验规则—曳引与强制驱动电梯》，如果两者的规定（或者观点）有冲突，按照法律适用基本原则，应适用《电梯监督检验和定期检验规则—曳引与强制驱动电梯》的规定。所以，原告铁时达公司认为对电梯进行“日常维护保养”不属于生产活动的观点，本院不予支持；原告铁时达公司认为被告质监局的被诉具体行政行为，“程序违法，未告知原告检查事宜及未告知原告听证权利等”，与事实不符，本院不予采纳；第三人冠和公司经本院传票传唤，未到庭参加诉讼，未向本院说明理由，依法不影响案件的审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十九条第三款及上述所引用的法律、法规、规章等的规定，判决：维持被告广东省惠州市质量技术监督局于2013年8月21日作出的（惠）质监罚字[2013]90号《行政处罚决定书》。深圳市铁时达电梯有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：上诉人作为惠州市河南岸惠淡路金山龙庭小区的电梯日常维护保养单位，负责该小区的电梯维护保养。2013年7月2号，被上诉人在未通知上诉人的情况下，对惠淡路金山龙庭小区电梯进行检查，认为电梯维护不符合相关法律法规要求。2013年8月1日，被上诉人遂出具了编号为(惠)质监罚告字[2013]75号《行政处罚告知书》，被上诉人不顾上诉人的申辩意见，于2013年9月1日出具(惠)质监罚字[2013]90号《行政处罚决定书》。之后，上诉人申请复议，2013年11月27日广东省质量技术监督局作出(粤)质监行复字[2013]378号《行政复议决定书》，维持(惠)质监罚字[2013]90号《行政处罚决定书》。一、一审法院确认了《关于的答复函》(质检法函[2012]100号)的真实性和有效性。二、被上诉人适用法律错误，贵院应当依法撤销(2014)惠城法行初字第7号行政判决书，改判撤销(惠)质监罚字E2013]90号《行政处罚决定书》。贵院应当适用《关于的答复函》(质检法函[2012]100号)。国家质量监督检验检疫总局于其官方网站向公众留言称“特种设备的生产不包括电梯日常维护保养。电梯维护保养单位未按照有关安全技术规范等要求进行日常维护保养活动的行为，不适用《特种设备安全监察条例》第八十二条的规定”，上诉人在是生产经营服务的过程中是按照国家质量监督检验检疫总局发布的法律法规的内容解释和范围内对客户进行服务。被上诉人应当遵守《关于的答复函》(质检法函[2012]100号)的规定。国家质量监督检验检疫总局发布该函的目的为告知下属执法单位和从事电梯维护保养服务企业，对其下属单位视为一个指导执行和处罚的依据，对从事电梯维护服务企业保护促进的作用。国家质量监督检验总局发布《关于的答复函》并非“儿戏，并非设陷阱，并非陷老百姓于不义”，若二审法院仍认为不能适用《关于的答复函》(质检法函[2012]100号)，则老百姓认为祖国的执法机关与司法机关无视老百姓的合法权益，玩弄老百姓于鼓掌之间，实在令人心脆!三、一审法院不适用《关于的答复函》(质检法函[2012]100号)违反司法原则。(一)一审法院违反司法公正。公正是司法的生命，老百姓之所以委托司法机关裁决纠纷并信任其决断，就是因为其公正和不偏不倚。在本案中《特种设备安全监察条例》第八十二条与《关于的答复函》(质检法函[2012]100号)对电梯日常维护保养出现不同解释，但是国家质量监督检验检疫总局明确指出《关于的答复函》是对《特种设备安全监察条例》第八十二条的补充解释，质量技术监督局执行国家和省市有关质量技术监督工作的方针、政策，统一管理和组织协调本行政区域的质量技术监督工作，其直接监督和管理公民或公司在进行经营管理的过程中的行为，其发表的相关文件应当具有公信力，而不是“出尔反尔”陷老百姓与不义!一审法院对被上诉人的不诚信行为予以支持，推波助澜，实在难以显示出司法公正，政府公信力严重缺失。(二)公民在法律面前一律平等。在本案中，上诉人与被上诉人的地位本来就不平等，一审法院并未就被上诉人在对上诉人处罚前是否知道并学习《关于的答复函》进行询问，导致被上诉人直接适用《特种设备安全监察条例》第八十二条对上诉人进行处罚，导致处罚适用法律错误。社会主义法是全国人民共同意志和根本利益的体现在司法工作中，必须忠实于事实、忠实于法律、忠实于人民，严格依法办事，决不能看人办案，因人而异，更不能因为执法机关的错误行为而再次进行错误裁决。四、一审法院适用“《特种设备安全监察条例》第八十二条”的规定违反社会主义“三个有利于基本原则”。(一)为政之要在于取信于民，国家执法机关和司法机关要坚持诚实守信原则，取信于民。为政之要，在于取信于民!只有取信于民，才能取得人民群众对于政府各项方针政策的充分理解和支持；只有取信于民，才能取得人民群众对于一个政党的真心拥护和依赖!(二)三个有利于是判断为政之要对错的首要标准。三个有利于：是否有利于发展社会主义社会的生产力、是否有利于增强社会主义国家的综合国力、是否有利于提高人民的生活水平。综上，被上诉人作出的行政行为其适用法律错误，属于违法行政，应当对其所作的行政行为予以撤销，请求：l、依法撤销(2014)惠城法行初字第7号行政判决书，改判撤销(惠)质监罚字[2013]90号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广东省惠州市质量技术监督局答辩称：一、被上诉人作出的行政处罚的事实清楚、证据确凿、程序正当。被上诉人在一审中已详述作出处罚的事实依据、证据和程序合法性(见被上诉人一审《行政答辩状》及证据、《代理词》)。相关事实已由一审法院查明(见一审《行政判决书》)。二、关于上诉人提出的《关于的答复函》(质检法函(2012)100号)的真实性和有效性问题。被上诉人认为：第一，关于真实性。上诉人在一审和二审中提供了国家质检总局网站的留言回复，其中提及了国家质检总局法规司的《关于的答复函》(质检法函(2012)100号)，但未见该函正文。被上诉人和被上诉人的上级广东省质监局也未收到国家质检总局法规司的质检法函(2012)100号答复函，因此不能确认该函的真实内容。第二，关于有效性。国务院《特种设备安全监察条例》（以下简称《条例》)规定：特种设备生产单位应当按照国家质检总局制定并公布的安全技术规范的要求，进行生产活动。而TSGT7001—2009《电梯监督检验和定期检验规则-曳引与强制性驱动电梯》是国家质检总局制定并公布的安全技术规范。上诉人依据的质检法函(2012)100号答复函即便真实存在，其法律地位也显著低于安全技术规范。根据法律适用基本原则，本案应当适用《电梯监督检验和定期检验规则-曳引与强制性驱动电梯》。被上诉人在一审中已经阐明了上述论点并由一审法院确认。三、被上诉人作出的行政处罚的法律适用正确。《条例》第三十二条第一款规定：电梯的日常维护保养单位应当在维护保养中严格执行国家安全技术规定的要求，保证其维护保养的电梯的安全技术性能。同时，《条例》第八十二条第一款第(三)项规定：已经取得许可、核准的特种设备生产单位，未按照本条例规定或者安全技术规范要求进行特种设备生产的，由特种设备安全监督管理部门责令改正，处2万元以上10万元以下罚款。依据《电梯监督检验和定期检验规则—曳引与强制性驱动电梯》第二条第二款的规定，特种设备生产包括日常维护保养。被上诉人在上文已经阐述了该安全技术规范在法律上的有效性，因此，上诉人未按安全技术规范维保的行为属于特种设备生产行为是毋庸置疑的。上诉人未按照安全技术规范要求进行电梯维保，违反了《条例》第三十二条第一款的规定，被上诉人依据《条例》第八十二条第一款第(三)项对上诉人进行处罚，适用法律正确。四、关于取信于民的为政之要。被上诉人依法查处上诉人不按照国家相关法规规范进行电梯维护保养活动的行为，正处在国家质检总局针对全国发生多起电梯维护保养不当造成人民群众生命财产损失事故的情况，组织全国性专项整治的时期，目的是为了保障人民群众安全舒适使用电梯，提高生活质量和水平。认真履行职责，严厉查处少数违法企业偷工减料、敷衍了事，不按法规规范从业的行为，是为了保护广大人民群众的安全利益，是质监部门落实取信于民的为政之要。五、关于相关法律法规的延续性。2014年1月1日开始施行的《特种设备安全法》秉承了《条例》的立法理念，规定：特种设备生产、经营、使用、检验、检测应当遵守有关特种设备安全技术规范及相关标准(第八条)，并对电梯维保违法行为设定了法律责任：违反本法规定，未经许可，擅自从事电梯维护保养的，责令停止违法行为，处一万元以上十万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得。电梯的维护保养单位未按本法规定以及安全技术规范的要求，进行电梯维护保养的，依照前款规定处罚(第八十八条)。该处罚额度与《条例》相当。可见，国家严厉打击电梯维保违法行为的立场是一贯的、不容置疑的。综上，被上诉人对上诉人作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请依法予以维持，驳回上诉人的上诉请求。原审第三人惠州市冠和物业管理有限公司未作答辩。各方当事人在二审中均未提供新证据。二审经审查，认定事实与原审认定事实无异，当事人对原审查明事实亦无异议，本院确认原审判决认定的事实。另查：《关于的答复函》(质检法函(2012)100号)各方均无提供正文，被上诉人否认有此文件。本院认为：上诉人系惠州市河南岸惠淡路金山龙庭小区的电梯日常维护保养单位，负责该小区的电梯维护保养。2013年7月2号，被上诉人到该小区电梯进行检查，向第三人冠和公司发出（惠）质监查字[2013]第104号《行政执法监督检查通知书》,对小区电梯进行了执法检查,并根据检查及调查结果作出了相关的文书，最后向上诉人作出《行政处罚决定书》，整个过程符合法定程序。各方当事人对以上事实均未有异议，本案的焦点问题是被上诉人对上诉人作出行政处罚的法律依据是否应适用《特种设备安全监察条例》第八十二条的规定。国务院《特种设备安全监察条例》第三十二条第一款规定：“电梯的日常维护保养单位应当在维护保养中严格执行国家安全技术规范的要求，保证其维护保养的电梯的安全技术性能，并负责落实现场安全防护措施，保证施工安全。”第八十二条第一款第(三)项规定：“已取得许可证、核准的特种设备生产单位、检验检测机构有下列行为之一的，由特种设备安全监督管理部门责令改正，处2万元以上10万元以下罚款；情节严重的，撤销其相应资格：（三）未依照本条例规定或者安全技术规范要求进行特种设备生产、检验检测的”。依据《电梯监督检验和定期检验规则—曳引与强制性驱动电梯》第二条第二款的规定，特种设备生产包括日常维护保养。上诉人对电梯维保的行为属于特种设备生产行为，上诉人未按照安全技术规范要求进行电梯维保，违反了《条例》第三十二条第一款的规定，被上诉人依据《条例》第八十二条第一款第(三)项对上诉人进行处罚，适用法律正确。《中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局公告》（2009年第114号）中的《电梯监督检验和定期检验规则—曳引与强制驱动电梯》第二条第二款规定：“前款所述曳引与强制驱动电梯（以下简称电梯）的生产（含电梯的设计、制造、安装、改造、维修、日常维护保养，下同）和使用单位，以及从事电梯监督检验和定期检验的特种设备检验检测机构，应当遵守本规则规定。”该规章明确规定对电梯“日常维护保养”属于生产范畴。上诉人提出本案应当适用《关于的复函》，按照上诉人提供的网页截图显示，该《复函》系国家质检总局属下法规司作出，但未能提供原文。上诉人在一审和二审中提供了国家质检总局网站的留言回复，其中提及了国家质检总局法规司的《关于的答复函》(质检法函(2012)100号)，但未见该函正文。被上诉人亦称未收到国家质检总局法规司的质检法函(2012)100号答复函，不能确认该函的真实内容。而国务院《特种设备安全监察条例》规定：特种设备生产单位应当按照国家质检总局制定并公布的安全技术规范的要求，进行生产活动。而TSGT7001—2009《电梯监督检验和定期检验规则-曳引与强制性驱动电梯》是国家质检总局制定并公布的安全技术规范。而上诉人依据的质检法函(2012)100号答复函即便真实存在，但其并非规章，其法律地位也低于安全技术规范。根据法律适用基本原则，本案应当适用《电梯监督检验和定期检验规则-曳引与强制性驱动电梯》。综上所述，被上诉人对上诉人作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序，原审判决予以维持正确。上诉人的上诉理由缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人深圳市铁时达电梯有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  王瑞南审 判 员  黄潮明代理审判员  覃毅华二〇一四年十二月二日书 记 员  廖晓丹