江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏1291行初230号
原告泰州市龙特苗木种植专业合作社，住所地泰州市海陵区扬州路141号3楼。
法定代表人李长根，该合作社理事长。
委托代理人（特别授权）金凡，江苏强联律师事务所律师。
被告泰州市城市管理局，住所地泰州市梅兰东路118号。
法定代表人高卫东，该局局长。
委托代理人（特别授权）潘如东、蒋颖，北京市高朋（泰州）律师事务所律师。
被告泰州市海陵区人民政府城西街道办事处，住所地泰州市海陵区扬州路195号。
法定代表人孙乾，该办事处主任。
委托代理人（特别授权）费采荣，江苏恒乐律师事务所律师。
委托代理人王秋梅，泰州市海陵区西郊法律服务所法律工作者。
第三人江苏吉星农业科技发展有限公司，住所地泰州市海陵区城西街道办事处麒麟村。
原告泰州市龙特苗木种植专业合作社（以下简称龙特合作社）不服被告泰州市城市管理局（以下简称泰州市城管局）强制拆除行为，于2016年9月9日向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月13日立案后，于2016年9月14日向被告泰州市城市管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月2日公开开庭审理了本案。根据原告的申请，本院于2016年11月20日追加泰州市海陵区人民政府城西街道办事处（以下简称城西街道办）为共同被告并向其送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2017年1月19日再次开庭审理了本案。原告龙特合作社的委托代理人金凡，被告泰州市城管局的出庭负责人赵继年、委托代理人蒋颖，被告城西街道办的出庭负责人张晋、委托代理人费采荣、王秋梅到庭参加诉讼，第三人江苏吉星农业科技发展有限公司（以下简称吉星公司）经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
原告龙特合作社诉称，原告于2012年3月15日与第三人吉星公司签订土地租赁协议，租用第三人承租城西街道的600亩土地用于农业项目建设。根据泰州市海陵区人民政府批文，第三人有权在土地上建设管理和生活用房、仓库等场地和道路。原告租赁土地后，仍按批文要求使用租赁场地。2014年11月27日，原告因项目需要需建设传达室、产品展示中心、大棚等，特向泰州市海陵区农业委员会提出申请。该委员会批复称，项目设施已经区政府批准，请城西街道支持，城西街道亦作出同意的答复。2016年8月16日下午3时许，一群身着城管制服的人突然到原告处将项目大棚基础部分强行拆除。原告报警后，上述人员称其是城管部门的，按上级指示来拆除大棚。原告认为，两被告在未事先告知原告的情况下共同实施强行拆除的行为不符合法律规定，且给原告造成了损失。请求法院判决确认两被告共同实施的拆除行为违法，并赔偿原告损失85047.1元。
原告龙特合作社为支持其主张，向本院提交如下证据：
1.光盘、照片，证明其大棚基础被拆除的事实及拆除主体；2.工程预算书，证明损失数额；3.原告与第三人之间签订的土地租赁协议，证明原告租用土地的情况；4.泰州市海陵区人民政府泰海政复[2011]13号批复，证明涉案地块已由政府批准，可以用于农业设施项目；5.泰州市国土资源局海陵分局泰海国土资[2011]22号关于吉星公司使用设施农用地的审查意见；6.原告提交的申请报告，证明原告在建设大棚前，已经上报泰州市海陵区农业委员会批准，并送城西街道办备案；7.李真斌证言，其陈述：其与原告龙特合作社法定代表人李长根系父子关系。2016年8月16日下午，身着城管制服、自称系城管部门的人员到原告承租吉星公司地块内大棚建设现场将大棚基础全部拆除。其当场报警，民警称（该次活动）系城管拆违。其事后了解到，拆除现场有城西街道的城管人员，同时还有城西街道办的副主任。
被告泰州市城管局辩称，其并未组织或安排人员拆除原告的大棚基础。其作为被告主体不适格。请求法院依法作出裁判。
被告泰州市城管局向本院提交如下证据：
1.泰州市人民政府办公室泰政办发[2008]175号通知；2.邵亮证言，其陈述：其是泰州市城市管理局海陵分局城西中队中队长。城管海陵分局系受泰州市城管局及泰州市海陵区人民政府双重领导，向城西街道办派驻城管执法中队，而城西街道办内也设有城管科。其接受城西街道办的要求，到拆除现场，当时还有城西街道办的副主任及城管科的工作人员。拆除机械等都是城西街道办城管科联系的，城管中队没有安排人员或设备。
被告城西街道办辩称：1.原告不具有起诉主体资格。被告城西街道办在泰州市海陵区农业委员会的见证下与新西兰迈思可商贸有限公司签订现代农业项目合作协议书，出租1000亩土地用于农、林及养殖经营。后新西兰迈思可商贸有限公司成立第三人吉星公司。城西街道办协助吉星公司办理农业设施用地手续，后该公司获批6670平方米设施道路用地。2016年8月，城西街道办发现吉星公司在农业用地上未经批准进行非农业生产设施建设，遂依照《泰州市国土资源局、泰州市农业委员会关于规范设施农用地管理的通知》之规定予以督促纠正，该督促纠正行为系针对吉星公司实施的，原告并非行政相对人，与行政行为无利害关系。2.泰州市城管局并非适格被告。本次拆除行为系城西街道办实施，泰州市城管局未组织拆除，亦无工作人员参与。仅有部分派驻办事处的工作人员应城西街道办要求，配合参与该工作。请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告城西街道办向本院提交如下证据、依据：
一、证据：1.现代农业项目合作协议书，证明城西街道办系发包方，有权对发包土地进行监督管理；2.泰州市海陵区人民政府泰海政复[2011]13号批复；3.泰州市国土资源局海陵分局泰海国土资[2011]22号关于吉星公司使用设施农用地的审查意见。上述证据2、3证明吉星公司已将10亩农业设施用地使用完毕，在1000亩土地范围内不得再进行农业设施建设。
二、依据：《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》、《中华人民共和国农村土地承包法》第三十八条、第三十九条、第六十条第二款。
审理中，本院根据原告的申请，向泰州市公安局海陵分局调取接处警工作登记表。该表反映：2016年8月16日，该分局物流派出所据李姓人员报称的“一帮人到园区直接拆东西，不出示证件，与其发生纠纷”，到麒麟村极星农业园处警。处警结果为：经了解系城西街道依据泰州市市区违法建设防治工作领导小组下发的《关于市区违法建设快速处置的实施意见》组织对吉星农业园内的在建违章建筑拆除行动。在建设方无法提供合法建设手续的情况下，告知其要积极配合城西街道办的拆违工作。
经庭审质证，被告城西街道办对原告所举证据1、4、5的真实性无异议，但对证据4、5的关联性有异议，对证据2、3、6的真实性、合法性与关联性均有异议，对证据7的证明目的有异议，认为拆除行为系城西街道办实施的民事行为，且与泰州市城管局无关。被告泰州市城管局提交的规范性文件缺页，且系复印件，原告未予质证；原告对邵亮证言的真实性无异议，认为该证言可以证明两被告共同实施了拆除行为。原告对城西街道办所举证据予以认可，对法律依据不予认可。被告泰州市城管局请求法院依法审查全部证据。原、被告对本院调取的接处警工作登记表均无异议。
本院认证意见：原告所举证据1、4、5，被告城西街道办所举证据1-3及本院调取的接处警工作登记表各方均无异议，本院予以确认。原告所举证据2系其单方委托编制，本院不予采纳；证据3可以反映原告与第三人间土地租赁的情况，现被告未提交反证，结合证据7可以初步判断原告系涉案大棚基础的建设主体；证据6与本案无直接关联；证据7证人与原告具有利害关系，结合其他证据可以成为认定事实的依据。被告泰州市城管局虽未提交完整的规范性文件，但并不影响关联条款的证明力，结合邵亮的证言，可以判断城管海陵分局及下设机构受上级执法部门与所在区域政府双重领导的执法体系。
经审理查明，2016年8月16日，原告龙特合作社在泰州市海陵区城西街道吉星农业园建设的大棚基础由城西街道办组织实施拆除，现场有身着城管制服的人员。
另查明，泰州市城市管理局海陵分局在城西街道办设有城管中队，城西街道办内部设有城管科。城管中队邵亮受城西街道办指示，参与了涉案拆除活动。
再查明，泰州市城西资产经营有限公司（甲方）与新西兰迈思可商贸公司（乙方）经泰州市海陵区农业委员会鉴证，签订现代农业项目合作协议书，约定：甲方同意乙方进入泰州市海陵区城西街道综合开发现代农业项目，由乙方注册新公司，名称暂定泰州吉星农林科技发展有限公司……供地方式为租赁形式，租期初定20年。该协议书落款时间为2009年8月3日。后第三人吉星公司成立。2011年6月3日，泰州市国土资源局海陵分局所作审查意见明确：吉星农林科技示范园项目附属设施用地申报面积0.6667公顷。2011年6月10日，泰州市海陵区人民政府批准同意吉星公司将面积为0.6667公顷的设施农用地用于建设管理和生活用房、仓库、生物质肥料生产场地及道路。另，根据原告与第三人间土地租赁协议记载，龙特合作社又承租吉星公司所租赁的1000亩土地中的600亩。
审理中，原告龙特合作社认为其系在吉星公司受批准使用的设施农用地范围内实施的建设行为，但未提交建设大棚基础的审批手续。
本院认为，本案的争议焦点为：1.拆除行为的实施主体，即本案的被告应当如何确定；2.拆除行为是否合法；3.原告龙特合作社的赔偿主张是否应予支持。
关于焦点1，原告依据录像及照片，认为系被告泰州市城管局、城西街道办共同拆除了大棚基础。因涉案拆除行为欠缺确定行政机关作出的要式文书，故应结合相关证据综合确定拆除行为的决策者与实施者。
被告泰州市城管局辩称其并未组织或参与该次拆除活动，被告城西街道办则自认拆除行为系由其组织实施，与泰州市城管局无关。因此，结合接处警工作登记表，可以确定城西街道办系拆除行为的决策、实施主体。泰州市城管局下属分局派驻于城西街道办中队的工作人员虽参与了该次拆除活动，但其并非基于泰州市城管局或下属分局的指令，而系受对中队同时具备管理权限的城西街道办之要求，故其履行的应系效果可归属于城西街道办的职务行为；再就拆除行为的主要作用力而言，人员的组织、机械的安排、计划的落实均系城西街道办负责实施。原告现无其他证据证明泰州市城管局实际参与、决策或实施了拆除行为，故其起诉泰州市城管局实施拆除行为的事实不成立，泰州市城管局作为本案被告主体不适格。原告对该主体的起诉，依法应予驳回。
关于焦点2，被告城西街道办认为其实施的拆除行为系依据土地流转协议对合同相对方实施的督促纠正行为，原告并非行政相对人或利害关系人。现原告提交了初步证据证明其系被拆除大棚基础的建造主体，而被告城西街道办并未就此提供反证，故其关于拆除行为对原告无实际影响之抗辩理由，本院不予支持。
关于拆除行为的性质。被告城西街道办提交的现代农业项目合作协议书中，签约一方系泰州市城西资产经营有限公司，城西街道办并非合同主体；且城西街道办作为政府派出机关，组织实施强制拆除，具备行政行为的主体要素与权能要素。因此，涉案拆除行为应认定为行政行为。被告城西街道办未提交证据证明行政行为在职权、事实认定以及程序等方面的合法性，故其实施的拆除行为应予确认违法。
关于焦点3，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。原告未提交其建造大棚基础之合法审批文件，故其要求被告向其赔偿拆除所致损失依据不足。原告主张其系在第三人吉星公司获批设施农用地范围内实施的建设，亦未举证予以证明；且行政法上因许可、审批所得利益具有专属性，未有法律明确规定并经法定程序，不得继受、转移或变更，故原告亦无权在吉星公司获批建设范围内实施自主建造。综上，原告提出的赔偿请求，本院不予支持。
第三人吉星公司未到庭参加诉讼，不影响本案的审理。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，判决如下：
一、确认被告泰州市海陵区人民政府城西街道办事处于2016年8月16日拆除原告泰州市龙特苗木种植专业合作社在泰州市海陵区城西街道吉星农业园所建大棚基础的行为违法。
二、驳回原告泰州市龙特苗木种植专业合作社的行政赔偿诉讼请求。
三、驳回原告泰州市龙特苗木种植专业合作社对被告泰州市城市管理局的起诉。
案件受理费50元，由被告泰州市海陵区人民政府城西街道办事处负担（原告已预交，被告泰州市海陵区人民政府城西街道办事处于本判决生效后迳交原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费人民币50元。[通过银行交纳上诉费时须如实填写以下内容：①上诉人姓名，填写上诉人本人的姓名或名称，而非代理人、经办人的姓名；②汇入单位：江苏省泰州市中级人民法院；③汇入银行：农业银行泰州市海陵支行；④帐号10×××688；⑤行号：103312820114；⑥款项：上诉费；⑦一审案号；⑧编码：112001。]
审 判 长 李剑峰
人民陪审员 潘 剑
人民陪审员 肖桂明
二〇一七年三月一日
书 记 员 俞 洋
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因正当理由不能提供证据的。
在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。