江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏1291行初178号
原告吕伯友，男，1944年5月11日生，汉族，住泰兴市。
委托代理人（特别授权）高德立，江苏凯归律师事务所律师。
被告泰兴市黄桥镇人民政府，住所地泰兴市黄桥镇。
法定代表人王晓芸，该镇镇长。
委托代理人（特别授权）万红，该镇社会矛盾调处中心副主任。
委托代理人（特别授权）羊圣林，江苏兴泰律师事务所律师。
第三人泰兴市黄桥镇南殷村村民委员会，住所地泰兴市黄桥镇南殷村。
负责人王开吉，该村委会主任。
吕伯友于2014年7月向泰兴市人民法院递交行政起诉状，请求撤销泰兴市黄桥镇人民政府（以下简称黄桥镇政府）于2013年9月26日对吕伯友作出的通知，泰兴市人民法院于2014年8月8日作出（2014）泰行诉初字第0017号行政裁定，对吕伯友的起诉不予受理。吕伯友不服，提起上诉，江苏省泰州市中级人民法院于2014年10月21日作出（2014）泰中行诉终字第00076号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。吕伯友仍不服，向江苏省高级人民法院申请再审，江苏省高级人民法院以（2015）苏行诉监字第00174号行政裁定提审。2016年5月5日，江苏省高级人民法院作出（2016）苏行再10号行政裁定，撤销江苏省泰州市中级人民法院（2014）泰中行诉终字第00076号行政裁定和泰兴市人民法院（2014）泰行诉初字第0017号行政裁定，将该案指令泰兴市人民法院立案受理。泰兴市人民法院立案受理后，根据泰州市行政案件集中管辖的规定，将案件移送本院。本院于2016年7月19日立案后，于2016年7月22日向被告黄桥镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法于2016年9月7日组织原、被告及第三人进行证据交换，后组成合议庭于2016年12月6日公开开庭审理了本案。原告吕伯友及委托代理人高德立，被告黄桥镇政府的出庭负责人唐传星及委托代理人万红、羊圣林，第三人泰兴市黄桥镇南殷村村民委员会（以下简称南殷村村委会）的负责人王开吉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告黄桥镇政府于2013年9月26日对原告吕伯友户作出通知：在2011年南殷土地增减挂钩项目实施中，你户协议安置两间三层1套，实际安置一间三层1套、两间三层2套，根据《泰兴市农村宅基地管理办法》和2011年3号文件《黄桥镇农村集体土地房屋征收办法》及泰州2007年4号令的有关规定，你户多享受的一间三层1套、两间三层1套安置房必须退出。如确需要，可按竞拍价每平方米1180元结算房款，于2013年10月10日前补交差额，否则将依法处置。你户不应享受的安置房为一间三层1套、两间三层1套，应补缴169924.40元。
原告吕伯友诉称,被告黄桥镇政府在2011年未经江苏省人民政府批准，擅自以土地增减挂钩项目为由，串通南殷村村委会，非法拆除南殷村1-4组128户住房。为安置拆迁户住房问题，被告串通南殷村村委会非法占用南殷村、江堡村集体土地，违法建设单门独户215套“小产权房”。泰兴市国土资源局发现后，多次制止，被告依然强行施工直至竣工。2012年10月25日，泰兴市国土资源局作出行政处罚决定，要求依法退还非法占用的耕地，限期拆除不符合土地利用总体规划土地上的建筑物。被告在2013年1月8日没有经过验收合格情形下，腾出部分房屋以安置房名义卖给拆迁村民。泰兴市国土资源局于2013年3月申请法院强制执行行政处罚决定，经法院审查准予执行后，2013年4月23日相关建筑物和设施移交泰兴市财政局予以没收。直至2013年9月26日，原告的安置房部分装修完毕，被告才口头告知并下发了书面通知，要求原告补交169924.4元房款，因原告拒绝交款，12月中旬被告强行收回原告及女儿住房并公开拍卖。被告的行为违法中央遏制建设、销售“小产权房”的规定，其下发的通知违反了合同法第五十二条的规定，请求法院判决撤销被告黄桥镇政府2013年9月26日对原告吕伯友作出的通知。
原告吕伯友向本院提交了以下证据：
1.原告吕伯友及其子吕某1、其女吕某2三户的户籍资料，证明原告户中有独立的三户；
2.原告村镇房屋所有权证；
3.2013年8月23日泰兴市珊瑚镇祯祥村村民委员会证明，证明原告女儿、女婿在祯祥村无房、无宅基地；
4.2011年正月初五分家书，证明原告户进行分家，对房屋进行了分割；
5.房款收据4张、结算表2份，证明原告户拆迁安置3套房已经结算履行完毕；
6.2013年9月26日黄桥镇政府通知，证明原告户3套安置房房款已经结清，被告要求原告退出2套安置房或补缴房款没有职权依据，没有事实和法律依据，南殷村村委会也以此通知为依据多次侵犯原告合法权益；
7.泰兴市国土资源局泰国土资罚字[2011]278号行政处罚决定书、泰兴市人民法院（2013）泰非诉行审字第0050号行政裁定书，证明安置房是违法建设，被告更没有职权和理由要求原告退出房屋或补缴房款；
8.江苏省人民政府苏政地[2015]755号关于泰兴市2015年度农民宅基地建设用地的批复，证明江苏省人民政府已同意泰兴市农用地转用方案，将黄桥镇江堡村、南殷村等4.394公顷集体农用地转为建设用地；
9.视听资料，证明第三人与被告工作组成员于2013年冬至前一天到集中居住点强行收回原告的安置房。
被告黄桥镇政府辩称，2010年黄桥镇南殷村实施农民集中居住地建设。2011年5月23日，原告吕伯友与第三人南殷村村委会签订新农村建设建房安置协议书一份，约定原告同意将位于南殷村X组XX号房屋、构造物及附属物交第三人拆除，第三人按规定给予原告补偿，并安置两间三层房屋1幢。协议生效后，原告却实际占有一间三层1套、两间三层2套安置房，多占一间三层1套、两间三层1套。2012年底，集中居住小区基本建成后，类似原告等各类违规违约多占安置房达50多户，群众意见很大，进行信访，赴省去京越级上访不断。2012年10月，泰兴市国土资源局作出行政处罚决定，认定南殷村村委会实施上述农民集中居住建设系非法用地，决定责令其退还非法占用土地，拆除和没收地上建筑物和其他设施，并申请法院强制执行。为维护当地社会稳定，保护集体财产，督促南殷村村委会履行法定义务，2013年黄桥镇党委决定由镇纪委牵头组织对南殷村新农村集中居住小区存在问题进行集中整治，对南殷村村委会及部分村民的违规行为进行纠正。在此背景下，经南殷村村委会请求，以黄桥镇政府名义于2013年9月26日下发通知，要求村委会及违规占房村民进行纠正。被告下发涉案通知具有充分职权依据，符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定，该行为是依据法律规定行使保护集体财产，维护社会秩序，纠正村民委员会不依照法规、政策规定履行法定义务的合法行为。原告违规多占安置房无合同约定，无法律依据，被告下发通知没有侵犯原告的合法权益，对原告的合法权益明显不产生实际影响。请求法院裁定驳回原告起诉或判决驳回原告的诉讼请求。
被告黄桥镇政府向本院提交以下证据、依据：
一、证据：
1.2011年5月23日原告吕伯友与第三人南殷村村委会签订的新农村建设建房安置协议书，证明原告享有两间三层1幢安置房的权利；
2.2013年8月23日黄桥镇纪委书记钱某在工作组进驻南殷村动员会上的讲话，证明第三人和部分村民在安置房问题存在违规引发社会矛盾，黄桥镇党委高度重视，决定成立政法社会管理工作组进驻南殷村进行整治；
3.关于对南殷村集中化解社会矛盾处理信访问题的实施方案，证明除成立工作组，还有具体整治方案，方案包括国土建设部门负责处理土地增减挂钩项目中农民拆迁、安置的违规问题；
4.南殷村工作组调查阶段任务分工表，证明工作组对南殷村违规问题进行认真调查；
5.2013年10月10日黄桥镇纪委书记钱某在南殷村土地增减挂钩项目违规纠错会议上的讲话，证明通过集中整治，对违规行为进行了纠正和处理；
6.关于南殷村土地增减挂钩项目住宅建设安置纠错对象追缴资金的情况，证明通过整治对南殷村多占安置房的村民进行纠正，其中包括原告户；
7.南殷村土地增减挂钩项目违规纠错及追缴尾欠房款工作分工表，证明已对相关违规行为作出纠正措施；
8.泰兴市人民法院（2013）泰非诉行审字第0050号行政裁定书，证明有关房屋建设已被有权部门认定为违法用地，作出行政处罚并由法院裁定准予强制执行；
9.泰兴市人民法院2013年4月28日执行通知书，证明法院对第三人作出要求履行义务的通知，被告有责任依法责令第三人纠正违法违规行为。
二、依据：
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条；《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条。
第三人南殷村村委会述称，根据市政府农村宅基地管理的有关规定，父母子女是家庭成员，不能以分家为由，各自申请宅基地，因此原告户就不能以分家为由占用多套安置房。原告吕伯友的安置协议中约定的是两间三层一套，但2013年1月第三人实际交付给原告3套安置房，分别是南殷小区XX幢XX号、XX幢XX号、XX幢XX号。第三人违规分房造成部分群众越级上访，反映村干部多拿房而且贪污，因此黄桥镇纪委组织工作组进驻南殷村，对村财务及违规分房进行审查。后第三人在书面通知村民纠正错误时，因自己没有威信，请求工作组盖章，因工作组没有公章，加盖了黄桥镇政府公章，从而形成涉案通知。请求法院依法处理。
第三人南殷村村委会未提交证据。
经庭审质证，被告、第三人对原告证据发表质证意见如下：证据1、3、4、9与本案没有关联性；对证据2、5真实性无异议，但原告应享受安置的情况应以安置协议为准；对证据6真实性无异议，系本案审查标的；对证据7真实性无异议，恰恰证明被告有责任依法责令第三人纠正违法违规行为；对证据8真实性无异议，涉案通知作出时间在该批复之前，故该批复对通知没有影响。
原告对被告提交证据、依据发表质证意见如下：对证据1真实性无异议，但不认可被告证明目的，民事合同可以采取书面形式，也可以采取口头形式，原告取得的另外2套安置房即采取口头形式并已经履行结算；证据2-7都是政府工作方案，真实性无法确认，与本案没有关联性；证据8、9真实性无异议，但不能成为被告履行职权的依据；依据真实性无异议，乡镇人民政府有权责令村民委员会履行义务，却无权对原告发出强制退房或补缴房款的通知。
第三人南殷村村委会对被告提交的证据、依据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告举证1-4、7-9与本案没有关联性；证据5、6客观真实，与待证事实相关联。被告证据1、8、9具有真实性，与待证事实相关；证据2-7与本案没有关联性；依据是否系被告作出涉案通知的法律依据关涉本案争议焦点，拟在下文评判。
经审理查明，2011年5月23日，原告吕伯友户与第三人南殷村村委会签订新农村建设建房安置协议书，约定：吕伯友户同意将位于南殷村二组23号房屋、构造物及附属物交由第三人拆除，第三人根据泰兴市新农村建设要求和《黄桥镇镇区村民建房有关管理意见》等有关政策规定给予补偿和奖励，吕伯友户选择在集中居住区（位于南殷一组）建设两间三层房屋一幢。2013年1月，第三人南殷村村委会向原告吕伯友交付南殷小区XX幢XX号、XX幢XX号、XX幢XX号共3套住房。2013年9月26日，被告黄桥镇政府对原告吕伯友作出涉案通知，要求原告退出多占房屋一间三层1套、两间三层1套，或按招标价结算补交房款。
2014年4月，吕伯友以南殷村村委会为被告向泰兴市人民法院提起民事诉讼，案号为（2014）泰河民初字第0366号。吕伯友诉称，其原有住房六间，2011年分家时，其及子女对住房进行了分配。2011年5月，南殷村村委会搞集中居住拆迁，后未能对吕伯友及子女进行安置，经多次协商，双方达成口头协议，南殷村村委会同意以招标价格分给吕伯友两套住房。2013年1月，南殷村村委会按照口头协议将南殷小区XX幢XX号及XX幢XX号两套分给了吕伯友，间隔一年后，南殷村村委会以房价上涨为由，要求吕伯友补交17万元房款，吕伯友认为南殷村村委会该要求没有依据，2013年12月，南殷村村委会将上述两套住房收回。请求依法确认位于南殷小区XX幢XX号及XX幢XX号两套住房归吕伯友所有。泰兴市人民法院经审理查明，2010年南殷村村委会实施农民集中居住区设施建设，动员村民拆除现有房屋，到集中区居住，与包括吕伯友在内的128户村民签订新农村建设用房安置协议书，吕伯友在获得安置住房的基础上，另行支付部分现金购买位于南殷小区XX幢XX号及XX幢XX号两套住房，后南殷村村委会要求吕伯友按照招标价格付清余款，吕伯友未给付，南殷村村委会将交付吕伯友两处房产收回，吕伯友因此提起民事诉讼。泰兴市人民法院认为，吕伯友主张通过安置及购买的方式取得了位于南殷小区XX幢XX号及XX幢XX号两套住房的所有权，南殷村村委会予以否认，吕伯友未能提供证据来证明自己的主张，根据该院查明的事实，南殷小区XX幢XX号及XX幢XX号两套住房建设在非法用地上，亦未取得任何建房审批手续，不能认定为合法财产，故吕伯友的主张于法无据。据此，该院判决：驳回吕伯友的诉讼请求。吕伯友不服上述判决，向江苏省泰州市中级人民法院提起上诉，案号为（2014）泰中民四终字第00592号。二审查明的事实与一审相同。江苏省泰州市中级人民法院经审查认为该案不属于民事诉讼的受案范围，应裁定驳回吕伯友的起诉，一审判决驳回吕伯友的诉讼请求不当，应予纠正。该院裁定：一、撤销泰兴市人民法院（2014）泰河民初字第0366号民事判决；二、驳回吕伯友的起诉。
本院认为，当事人认为行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起诉讼。本案中，原告起诉的是被告黄桥镇政府对其作出的通知，通知要求原告必须退出多占的安置房或补缴房款，否则将依法处置。本案原一、二审裁定认为涉案通知对原告权益不产生实际影响，江苏省高级人民法院对此观点并未采纳。因此，关于被告主张涉案通知对原告权益不产生实际影响，原告的起诉应予驳回的观点，本院不予采纳。本案争议焦点在于被告黄桥镇政府是否具有作出涉案通知的职权。
原告吕伯友与第三人南殷村村委会签订新农村建设建房安置协议书，后吕伯友以南殷村村委会为被告提起所有权确认纠纷民事诉讼，请求确认南殷小区XX幢XX号及XX幢XX号两套房屋归吕伯友所有，根据该案一审、二审查明的事实，被告黄桥镇政府既非安置协议当事人，也非将南殷小区XX幢XX号及XX幢XX号两套住房向吕伯友交付、收回的主体。从涉案通知的内容看，被告黄桥镇政府要求原告吕伯友退出或补缴房款的安置房两间三层1套、一间三层1套，系吕伯友与南殷村村委会之间纠纷的标的物。
被告黄桥镇政府辩称经调查发现原告吕伯友多占安置房，侵害集体财产，故依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条及《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定发出涉案通知，纠正南殷村村委会错误。上述法律规定，前者是关于乡镇人民政府职权的原则性规定，后者是关于乡镇人民政府监督村民委员会的规定，均欠缺对被告行使具体行政职权之明确授权，均不能成为乡镇人民政府对公民个人作出具有强制内容的通知的法律依据。若被告黄桥镇政府认为南殷村村委会向吕伯友交付南殷小区XX幢XX号及XX幢XX号两套住房的行为侵害集体财产及村民合法权益，可依法对南殷村村委会进行监督，要求其纠正错误。南殷村村委会与吕伯友之间的行为，如侵害集体经济组织或其他村民利益，当事人及利害关系人可通过协商等方式解决争议，在该过程中被告亦可对南殷村村委会予以监督、指导。但被告欠缺职权依据，直接介入纠纷，试图通过强制力解决纠纷，所作涉案通知应为违法。
综上，原告吕伯友要求撤销涉案通知的主张，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告泰兴市黄桥镇人民政府于2013年9月26日对原告吕伯友作出的通知。
案件受理费50元，由被告泰兴市黄桥镇人民政府负担（原告已预交，被告于本判决生效后迳交原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费50元。
审 判 长 郭丽英
代理审判员 王 巍
人民陪审员 李华萍
二〇一七年一月十三日
书 记 员 朱 捷
附法律法规条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违法法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。