广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佛中法行初字第59号
原告佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社，住所地佛山市三水区乐平镇乐平村委会暨塘村。
负责人陈志焕。
被告佛山市三水区人民政府，住所地佛山市三水区西南街道人民三路139号。
法定代表人陈英文，区长。
委托代理人张风延，佛山市三水区乐平镇政府工作人员。
委托代理人何凤玲，佛山市三水区乐平镇政府工作人员。
原告佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社（以下简称暨塘经济社）不服佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）不履行法定职责行为，于2014年7月25日向本院提起行政诉讼。本院于2014年8月8日受理后，于2014年8月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月16日公开开庭审理了本案。原告暨塘经济社的负责人陈志焕，被告三水区政府的委托代理人张风延、何凤玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告暨塘经济社诉称：被告三水区政府在2003至2004年期间征收了暨塘村集体土地＊＊＊亩，后在2010年明确征收土地面积实际为＊＊＊亩。在2010年的《和解协议》中书面明确承诺为原告安排解决＊＊亩留用地，但被告至今没有兑现该承诺。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款和《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第二条、第七条的规定，原告是暨塘村农民集体的经济组织，留用地是被告征收暨塘村集体土地后原告应得的征地补偿。在2003年征地过程中，被告理应按照法律规定为原告安排解决留用地问题，且在2010年《和解协议》中被告明确承认原告有＊＊亩留用地需要解决，但到目前为止，被告没有为原告安排解决留用地问题，明显违反了相关法律规定。因此，请求法院：1.确认被告在2003年征收暨塘村农民集体土地后，未为原告安排解决留用地的行为违法；2.责令被告立即履行法定职责，为原告安排解决＊＊亩留用地。
原告在起诉时提供了以下证据材料：1.《和解协议》；2.（2012）佛中法行初字第90号行政裁定书。
被告三水区政府辩称：首先，原告没有依法依规向被告提交办理留用地报批手续的申请资料，被告不存在行政不作为。根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第二条的规定，留用地是指国家征收农村集体土地后，按照实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。结合本案，原三水中心科技工业园发展有限公司在2003年、2004年与暨塘村小组签订了《征地合同》、《征用土地补充协议》的基础上，于2010年与暨塘村小组签订了《和解协议》，明确征地面积调整为＊＊＊亩，其中留用地＊＊亩。换言之，被告已按照征用土地面积的一定比例为暨塘村小组安排了留用地。而参照《建设用地审查报批管理办法》第五条的规定，建设单位需要使用土地的，应向土地所在地的土地行政主管部门提出用地申请。安排留用地和完善留用地的报批手续是两个独立环节，安排留用地是政府依照职权主动履行的职责，但完善留用地报批手续是依当事人申请才能启动的具体行政行为。原告对征收＊＊＊亩土地后安排＊＊亩留用地是没有异议的，实际上其已出租使用留用地，但原告并未向土地行政部门提出办理留用地手续的用地申请，故被告不存在行政不作为。其次，原告多次以诉讼方式否认和拒绝履行已生效的《和解协议》，以致无法办理留用地确权手续。根据《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款的规定，留用地需要依法办理农用地转建设用地手续，原告应先申请核发集体土地所有权证书以确认权属，然后再申请办理其所有的农用地转建设用地手续。但原告一直否认其集体土地被征收的事实，并主张其所有的集体土地面积为＊＊＊亩（含已被征收的＊＊＊亩），该面积与原告土地被征收后实际属其所有的＊＊亩（含＊＊亩留用地）土地面积不一致，故原告的集体土地所有权登记手续无法完成，进而不能解决留用地手续，即办理农用地转建设用地手续。因此，原告不能完善留用地手续是其自身原因造成，请法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供了以下证据及依据：1.《征地合同》、《征用土地补充协议》、《和解协议》；2.（2012）佛中法行初字第90号行政裁定书、（2013）佛三法行初字第41号行政判决书；3.《土地使用合同》四份；4.《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》、《建设用地审查报批管理办法》、《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告提交的证据1、2，拟证明原告被征收集体土地的面积＊＊＊亩及留用地的面积为＊＊亩，被告对该证据及拟证明事实无异议。
被告提交的证据1，拟证明原告被征用了＊＊＊亩土地，被告为原告安排了＊＊亩留用地。原告对该组证据的合法性及证明内容有异议。本院认为，该组证据已在相关诉讼程序中得以确认，可以证明被告拟证明的事实，本院予以确认。
被告提交的证据2，拟证明＊＊亩留用地未能办理农用地转建设用地手续是因为原告尚未办理土地所有权确认，也未申请办理转用手续。原告对该组证据的证明内容有异议。本院认为，原告的异议不能成立，对该证据及拟证明事实予以确认。
被告提交的证据3，拟证明原告已实际在出租留用地进行建设活动。原告对该证据的关联性和证明内容有异议，认为该出租的土地是尚未征用本属原告所有的土地，并非征地后另行补偿给原告的留用地。本院认为，原告的主张存在对留用地概念的错误理解，对该证据及拟证明的事实予以确认。
经审理查明：2003年11月27日，暨塘村民小组与三水工业园签订了《征地合同》，三水工业园征用原告位于乐南公路以南的＊＊＊亩土地，2004年11月15日双方签订《征用土地补充协议》，对原《征地合同》中部分征地形式、补偿标准、付款方式等作了变更。2009年暨塘村民小组因征地补偿合同纠纷向佛山市三水区人民法院提起民事诉讼，双方在诉讼期间达成和解，并于2010年11月就征地补偿事宜签订《和解协议》：明确实际征用暨塘村集体土地为＊＊＊亩；三水工业园于2010年12月30日前分两期将征地补偿款共计＊＊＊＊元付清。该《和解协议》第二条还约定，暨塘村民小组被征地后剩余土地面积为＊＊＊亩，其中留用地＊＊亩，若符合相关政策条件可转为集体建设用地并取得合法产权证明的，三水工业园协助暨塘村民小组就＊＊亩留用地办理相关产权证明。原告暨塘经济社因主张被告三水区政府没有为其安排解决＊＊亩留用地属不履行法定职责，故提起本案诉讼。
本院认为：2010年1月发布施行的《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第二条规定：“本办法所称的征收农村集体经济组织土地所需的留用地，是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。”第六条第一款规定：“留用地应当依法转为建设用地。留用地原则上保留集体土地性质；在城镇规划区范围内的留用地可征收为国有土地。”本案中，暨塘村民小组的集体土地被征收的行为发生在2003至2004年，《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例关于征收农村集体土地补偿安置的规定中并无安排留用地的补偿方式，而当时《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》尚未发布实施，根据法不溯及既往的原则，原告暨塘经济社主张被告三水区政府在征收其集体土地后未安排留用地补偿的行为违法是不能成立的。另外，虽然征地补偿单位三水工业园在2010年11月与暨塘村民小组达成的《和解协议》中约定在符合相关政策条件下协助其办理＊＊亩留用地的相关产权证明，但根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条的规定，留用地原则上属于集体所有的建设用地，故农村集体经济组织应当办理留用地的所有权登记并依法办理转为建设用地手续，而上述手续需原告依法申请办理，而非被告依职权主动为其办理。本案中原告并无提供其申请了办理涉案＊＊亩留用地权属登记及转为建设用地手续的证据，故其要求被告安排解决＊＊亩留用地的诉请，本院不予支持。综上，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项和第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告佛山市三水区乐平镇暨塘股份合作经济社承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 周 刚
代理审判员 潘华容
代理审判员 甄 燕
二〇一四年十月十日
书 记 员 孔艳玲