山东省东平县人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）东行初字第28号
原告牛玉金。
委托代理人邓海凤，北京圣运律师事务所律师。
被告新泰市人民政府。
法定代表人刘钦海，男，该政府市长。
委托代理人王永国。
委托代理人张增玉。
第三人新泰市青云街道东城社区居民委员会。
法定代表人赵仁武，男，该居委会主任。
委托代理人管庆军。
委托代理人乔建华，山东仁诚律师事务所律师。
原告牛玉金诉被告新泰市人民政府与第三人新泰市青云街道东城社区居民委员会房屋行政强制案，原告以被告违法拆除其房屋为由，于2013年6月13日向泰安市中级人民法院提起行政诉讼，该院指定本院管辖。本院于同年7月25日受理后，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年8月19日组织双方当事人交换了证据，同月23日公开开庭审理了本案。案件审理过程中，被告向本院提交了第三人出具的证明原告所诉拆除行为系第三人而不是被告实施的《拆迁情况说明》，原告遂于2013年9月3日申请追加第三人为共同被告。因第三人不是行政机关，亦非法律法规授权的组织，不宜作为行政诉讼被告，只能以第三人的身份参加诉讼。2013年9月26日，本院再次公开开庭审理了本案，原告牛玉金及其委托代理人邓海凤，被告新泰市人民政府的委托代理人王永国（第二次庭审未参加）、张增玉，第三人新泰市青云街道东城社区居民委员会的法定代表人赵仁武及其委托代理人管庆军、乔建华均到庭参加诉讼。因案情复杂，经山东省高级人民法院批准，本案延长审理期限三个月（至2014年1月25日）。同时，因适用法律问题向上级法院请示，本案于2013年12月9日至2014年2月27日中止诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告是新泰市青云街道赵家栗行村（该村因“城中村”改造曾被称为赵家栗行小区，现改为东城社区）村民，自2010年起，第三人曾几次警告原告，如不同意搬离其住所，将会找人强拆。2012年7月，原告的房屋被不明身份的人员强行拆除。2012年10月11日，原告向泰安市国土资源局提交《查处土地违法行为申请书》，2012年12月21日收到该局土地查处答复，答复中明确占用原告所在村集体土地是根据新政土字（2012）2号《关于收回土地并向青云街道东城社区划拨土地使用权的决定》，原告才知道房屋系由被告和第三人拆除。故此，请求依法确认被告和第三人未依照法定程序对原告房屋进行强制拆除的行为违法。
原告提供了以下证据：1、2012年11月22日泰安市国土资源局作出的《关于“查处土地违法行为申请书”的答复》；2、2013年5月7日济南市历下区人民法院作出的（2013）历行初字第31号《行政裁定书》；3、2013年2月21日山东省国土资源厅作出的鲁国土资复决字（2012）40号《行政复议决定书》；4、2012年1月29日被告作出的新政土字（2012）2号《新泰市人民政府关于收回土地并向青云街道东城社区划拨土地使用权的决定》；5、新政土字（2012）2号《新泰市人民政府关于收回土地并向青云街道东城社区划拨土地使用权的决定》的附件《注销〈集体土地建设用地使用证〉名单》；6、新泰市国土资源局作出，注明作出时间为“2012年月日”的《行政复议答复书》；7、新泰市土地收购储备中心出具的《新泰市青云街道办事处东城社区（赵家栗行村）用地位置示意图》；8、2013年2月20日《齐鲁晚报》“今日泰山”B02版题为《新泰今年将建2750套保障房》的文章、2013年3月22日《齐鲁晚报》“今日泰山”F03版题为《府前街东延至青云湖滨湖路》的文章、2012年8月13日《广播电视周刊》“新闻综合”版题为《今年上半年我市经济社会保持平稳发展》的文章；9、拍摄于2013年5月15日、8月14日、8月15日的照片6张；10、记载2013年7月18日原告到新泰市人民政府信访部门信访情况的光盘1张、记载2013年5月10日前后新泰市府前街工程施工情况的光盘1张；11、主要内容为“新泰市府前街龙池路建设指挥部”、“新泰市府前街新建工程项目经理部”、府前街新建工程“公示牌”的照片1张；12、2012年7月10日、8月1日、8月14日山东省人民政府办公厅出具的（2012）第20号、26号、28号《政府信息公开告知书》、2012年7月19日、8月14日、8月17日山东省国土资源厅出具的《政府信息公开申请答复意见书》；13、原告的身份证、宅基地使用权证；14、2013年9月12日山东省国土资源厅作出的《驳回行政复议申请决定书》；15、2013年7月30日第三人作出的《拆迁情况说明》。
被告辩称：1、被告作出的新政土字（2012）2号文与原告诉求无关联。为实施城市规划，被告收回了第三人部分国有土地使用权，并将该宗土地划拨给该社区作为棚户区改造回迁安置用地。该宗土地涉及赵文勤等133户，但不涉及原告。2、原告房屋被拆除不是被告所为。第三人旧村改造得到了绝大部分居民的支持，原告和其所在社区没有达成拆迁协议。该社区在多次做工作无效的情况下将原告房屋拆除，并给予原告补偿，原告也谅解了社区的行为。综上，原告房屋被拆除与被告无任何关系，原告起诉被告主体不适格。请求驳回原告起诉。
被告提供了以下证据：1、2012年1月29日被告作出的新政土字（2012）2号《新泰市人民政府关于收回土地并向青云街道东城社区划拨土地使用权的决定》；2、2013年7月30日第三人出具的《拆迁情况说明》；3、原告从第三人处领取补偿费的收据。
第三人述称：1、第三人拆除原告房屋的行为不属于行政诉讼受案范围。第三人不是行政机关，所以其行为不是行政行为，更谈不上行政诉讼。2、第三人拆除原告房屋事出有因。（1）第三人根据新政发（2009）46号文、新城改办字（2010）13号批复，制订了《城中村改造拆迁安置实施方案》，全村开始拆迁，截止2010年7月1日仍有19户未迁出，已迁出的200多户1000多人强烈要求早日回迁。第三人为了大多数人的利益，征求了大多数人的意见并在签字书上签名同意对包括原告在内的19户采取果断措施。（2）第三人与新泰市市中一建签订了《东城社区城中村开发改造合作协议书》，该协议第十一条第三款规定“若甲方自其向乙方第一次借款之日起12个月内未完成本协议第四条所列全部拆迁的，甲方须向乙方赔偿损失人民币贰仟万元整。”第三人第一次借款时间是2010年9月29日，由于原告拒不拆迁的行为，将会给第三人造成巨额的财产损失。（3）由于原告拒不拆迁，致使回迁楼无法施工，迁出户无法回迁，第三人每年须多支出200多万元房租款，给集体造成不应有的损失。3、第三人拆除原告房屋后，原告已经接受拆迁安置方案。原告的房屋被拆除后，原告从第三人处领取了房屋补偿款，所以原告已接受其房屋被拆除的事实，接受了《城中村改造拆迁安置实施方案》的拆迁安置。综上，请求驳回原告诉讼请求。
第三人提供了以下证据：1、2009年7月3日被告作出的新政发（2009）46号《关于加快推进“城中村”开发改造工作的意见》；2、2010年12月19日新泰市城中村开发改造领导小组办公室作出的新城改办字（2010）13号《关于东城社区“城中村”开发改造工程的批复》；3、第三人于2010年10月1日作出的《“城中村”改造拆迁安置实施方案》；4、第三人与新泰市市中房地产综合开发公司签订的《东城社区“城中村”开发改造合作协议书》拆迁安置方案（未注明作出时间）；5、第三人部分居民捺手印的《征求居民户代表意见签字书》；6、原告从第三人处领款的凭证一宗；7、第三人从新泰市市中房地产综合开发公司借款的收据及2010年9月29日山东省农村信用社（合作银行）进账单一宗。
根据本案的行政争议和《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，法庭对原告所诉被告主体是否适格进行了审查：
原告认为，被告和第三人均为本案适格被告，并向法庭提供了1-15号证据。原告认为，证据14第三页第六行“责令新泰市政工程处立即停止占地建设违法行为”，证明新泰市人民政府在原告宅基地处进行建设，原告房屋被拆除只有新泰市人民政府得到利益；证据15第二段第二行“两委研究决定，对上述几户进行拆除”，证明第三人未经原告同意暴力拆除了原告房屋，第三人的上级行政单位青云街道办事处属于新泰市人民政府管辖，新泰市人民政府在原告的宅基地上进行道路建设，原告房屋系新泰市人民政府委托第三人强拆，两被告在拆除原告房屋上是委托与被委托关系。
被告对原告所提交证据的质证意见是：证据1至证据7与本案无法律上的利害关系，不应作为被告强拆的证据；证据8系新闻报道，其中没有被告实施强拆的内容；证据9系施工照片一组，未显示被告的相关信息，与本案无关联。道路建设的受益人并不是机关，修路的受益人是全市人民，同时不能认为谁受益谁就是强拆主体，确定被告要靠证据不能靠推理；证据10、11、12均与本案无关联；对原告利用证据13即宅基地使用证起诉没有异议，但该与本案无关联性；证据14即《驳回行政复议申请决定书》系无效证据，原告对被告提交证据应在证据交换之日，该证据系超期举证，同时其核心内容只是对泰安市国土资源局不履行职责的复议，并未涉及本案的行政强拆，不能作为本案证据。新泰市国土资源局下达的《责令停止国土资源违法行为通知书》没有被告强拆的内容，行政相对方是新泰市政工程处；证据15、原告认为凭被告提交的《拆迁情况说明》证明被告与第三人之间存在委托关系的理由不成立。该证据已经清楚地记载实施强制拆迁的主体是第三人，且在庭审过程中第三人也予以认可。
第三人对原告所提交证据的质证意见是：1至15号证据与第三人无关，与原告的诉讼请求也不具有关联性。原告房屋在城中村改造开发范围内，系由第三人拆除，与被告没有关系。同时，第三人是自治组织，其行为非行政行为，作为本案行政诉讼被告不适格。
原告对被告质证意见的辩驳意见是：市政工程处隶属于被告，市政工程处占地修路应该认定为被告所为。第三人认为强拆是因为原告房屋妨碍了城中村改造项目的回迁楼建设，但对于原告宅基地不在城中村改造占地范围内却不正面回答，只多次强调不是其所为。第三人受被告指导，没有拆除原告房屋的权利，却承认违法强拆了原告的房屋，没有说出任何拆除房屋却得不到好处的理由。被告指令第三人强拆系多因一果，两者都是适格被告。
原告对第三人质证意见的辩驳意见是：第三人是拆除原告房屋行为的实施人，被告是房屋被拆除后土地的使用人，被告和第三人是行政指导、管理关系，均应当承担相应的法律责任，均具备被告的主体资格。
被告提交了1-3号证据证明其不是本案适格被告。
原告对被告所提交证据的质证意见是：被告要占用原告的宅基地修路，明知原告宅基地上有房屋，其如何达到了占地目的，应该如实陈述事情经过、说明理由并告知原因。被告收到原告诉其强拆后，没有经过任何调查就知道拆除行为是第三人所为，足以说明被告是强拆主体之一，第三人强拆原告房屋是因为在原告宅基地上修路而受令于被告。证据3即补偿费收据是原告房屋被强拆后因大量财产被埋在废墟中，原告报警后得知房屋由被告拆除，在信访之后，被告答复让第三人支付生活费等费用，这些收据是原告收到费用的收据，该证据证实了第三人与被告之间的指导和管理关系，强拆是被告指令第三人实施。
被告对原告质证意见的辩驳意见是：被告接到诉状后经过调查了解得知，第三人实施了原告所诉拆迁行为，该事实已经第三人确认，无需其他证据证实。被告与第三人之间是管理指导关系，并不能据此确定被告指令第三人实施了强拆行为，这在法律上和逻辑上都讲不通。
第三人同意被告的质证意见和辩驳意见。
经庭审举证、质证、辩论，法庭查明：原告系新泰市青云街道东城社区（原赵家栗行村，也曾被称为赵家栗行小区）居民。2012年7月17日，其房屋被人拆除。庭审中，第三人承认拆除行为系由其实施，包括安排工作人员、雇用挖掘机等。原告房屋被拆除后，包括原告房屋下宅基地在内的部分土地被平整。土地平整后，拟修建府前街东延建设工程。原告据此认为，其房屋被拆除后，被告是最大的受益人。所以，应当认定原告的房屋系由被告委托第三人强行拆除。因此，被告和第三人均为本案适格被告。
根据庭审查明的事实，本院认为，被告新泰市人民政府和第三人新泰市青云街道东城社区居民委员会均不是本案的适格被告，原告的观点没有事实根据和法律依据。理由是：1、在行为主体不明的情况下，不能以某主体在某行为中受益而推定其实施了该行为，并且，被告也不是本案的唯一受益人。原告不能举证证明被告直接实施或者委托他人实施了原告所诉拆除行为，其所诉被告主体不适格。2、第三人不是行政机关，亦非法律法规授权行使行政职权的组织，不是行政主体，不能做为本案行政诉讼的被告。
综上，本院认为，当事人提起行政诉讼，首先应当举证证明被告主体适格。本案中，原告不能举证证明被告实施了被诉拆除行为，第三人不是行政主体，不能做为本案行政诉讼的被告，所诉被告主体不适格，其起诉不符合法定要件。故此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定，裁定如下：
驳回原告牛玉金的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。
审 判 长 刘万金
审 判 员 赵德州
人民陪审员 尹新宇
二〇一四年二月二十七日
书 记 员 赵晓青