浙江省余姚市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甬余行初字第52号
原告慈溪市银河广告有限公司，住所地浙江省慈溪市孙家塘头村塘下（孙塘路400号）。
法定代表人孙达晖。
委托代理人胡维朗（特别授权代理）。
被告慈溪市城市管理局，住所地浙江省慈溪市白沙路街道南二环东路1141号。
法定代表人沈黎明。
委托代理人郎慈甬。
被告慈溪市规划局，住所地浙江省慈溪市三北大街428号。
法定代表人楼树芳。
委托代理人黄彬（特别授权代理）。
委托代理人郎慈甬。
原告慈溪市银河广告有限公司（以下简称银河公司）不服被告慈溪市城市管理局（以下简称城管局）、慈溪市规划局（以下简称规划局）作出的慈城管联许不予字[2015]第001号不予行政许可决定，于2015年5月6日提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告城管局送达了起诉状副本及应诉通知书，因规划局作为共同作出被诉决定的机关，本院于2015年5月27日依法通知其作为被告参加诉讼，并于同日向被告规划局发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月2日公开开庭审理了本案。原告银河公司的法定代表人孙达晖及委托代理人胡维朗，被告城管局的负责人许建明及委托代理人郎慈甬、被告规划局的委托代理人郎慈甬、黄彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告城管局、规划局于2015年3月24日共同作出慈城管联许不予字[2015]第001号不予行政许可决定，认为原告银河公司于2015年3月19日提出的大型户外广告设施设置不符合法定审批条件和标准，根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项、第三十八条第二款、第五十三条、《宁波市市容和环境卫生管理条例》第三十二条、第三十三条和《慈溪市户外广告设施设置管理办法（试行）》第五条的规定，决定不予行政许可。
原告银河公司诉称，原告系依法设立的广告经营企业。其于2015年3月19日向被告城管局递交户外广告申请报告、广告位场地租赁合同等户外广告设置行政许可申请资料，申请在慈溪市三北大街与孙塘路交叉口的楼家大厦楼顶设置一座牌体广告。两被告于2015年3月24日作出不予许可的决定（慈城管联许不予字[2015]第001号），该决定缺乏事实及法律依据，侵害了原告的合法权益，故起诉：1、要求撤销两被告所作的慈城管联许不予字[2015]第001号不予许可决定并重新作出处理决定；2、对两被告不予许可决定中依据的规范性文件《慈溪市户外广告设施设置管理办法（试行）》第五条的合法性进行审查。
原告银河公司在起诉时向本院提供了下列证据：
1.广告场地租赁协议一份（复印件）、户外广告设置申请资料一份（复印件）、广告现场效果图一份，拟证明原告依法向被告城管局提出设置广告位行政许可申请并提交申请资料的事实；
2.规划示意图一份，拟证明原告申请设置的广告位在规划许可范围内；
3.不予许可决定书一份，拟证明两被告对原告的户外广告设置申请作出不予许可决定的事实。
被告城管局辩称，2015年3月19日，本被告在行政服务中心的城管窗口收到原告递交的大型户外广告设施设置行政许可申请，要求对原告设置在楼家大厦楼顶的户外广告牌进行续批，并提交了《广告牌续批申请报告》等审批申请资料。本被告于3月24日受理后。经审查，本被告与规划局认为原告的大型户外广告设施设置申请不符合法定审批条件和标准，故根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项、第三十八条第二款、第五十三条，《宁波市市容和环境卫生管理条例》第三十二条、第三十三条和《慈溪市户外广告设施设置管理办法（试行）》第五条的规定，由本被告和规划局于同日共同作出《不予行政许可决定书》（慈城管联许不予字[2015]第001号），并于3月24日将《行政许可受理通知书》和《不予行政许可决定书》通过邮寄一并送达原告。根据《宁波市市容和环境卫生管理条例》第三十二条、第三十三条和《慈溪市户外广告设施设置管理办法（试行）》第六条的相关规定，大型户外广告设施设置的行政许可采取统一受理、集中办理、统一答复的方式，由本被告窗口受理，经审核符合审批条件的，同时由本被告颁发《户外广告设置许可证》，由规划局颁发《建设工程规划许可证》。又据《慈溪市户外广告设施设置管理办法（试行）》第五条的规定，户外广告设施的设置由户外广告设施设置管理部门根据慈溪市户外广告设施设置规划和城市管理需要分期实施。原告申请设置大型户外广告设施的区域目前尚未纳入实施范围，故本被告与规划局共同作出不予许可决定。针对原告提供的证据及诉请，本被告认为2012年3月规划局审批的内容为同意原告设置广告牌的方案，不是行政许可，且该方案的审批有效期为三年，也已到期，需要重新审批；《慈溪市户外广告设施设置管理办法（试行）》第五条的规定不违反上位法的规定，户外广告设施设置属于城市公共空间的利用，户外广告资源具有公共资源属性，作为物理载体的户外广告设施，具有在地理位置、环境价值等不可替代的稀缺资源特性，位置上有独占性和不可再生性，行政机关通过招标、拍卖的方式来作出许可是符合行政许可法第十二条第二项、第五十三条规定的，根据广告法第三十二条等相关规定，县级以上人民政府有权设定禁止设置户外广告的区域，慈溪市人民政府的规范性文件规定户外广告分期实施符合规定；申请设置的位置虽然符合规划，并不意味着必须作出行政许可。综上，本被告与规划局共同作出的不予行政许可决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告城管局于2015年5月25日向本院提供了以下证据、依据：
1.广告位审批报告一份、营业执照一份、法定代表人身份证一份、楼家大厦顶楼广告牌规划设置审批资料一份，广告场地（房屋）租赁协议一份、顺丰速运单一份，拟证明被告城管局于2015年3月19日收到原告申请，要求对设置在楼家大厦楼顶的户外广告牌进行（续）审批的事实；
2.行政许可申请材料收件凭证一份、行政许可受理通知书一份，拟证明被告城管局于2015年3月24日受理原告申请的事实；
3.不予行政许可决定书（慈城管联许不予字[2015]第001号）、送达回证及国内挂号信函收据各一份，拟证明两被告于2015年3月24日对原告的申请作出不予行政许可的决定，并与受理通知书一并送达原告的事实；
4.规范性文件依据：《宁波市市容和环境卫生管理条例》、《慈溪市户外广告设施设置管理办法（试行）》。
被告规划局辩称，根据《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款、第二款和《宁波市城乡规划条例》第三十六条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行大中型户外广告固定设施建设的，应当依法向城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证。又据《宁波市市容和环境卫生管理条例》第三十三条第一款、《慈溪市户外广告设施设置管理办法（试行）》第六条的相关规定，大型户外广告设施设置的行政许可采取统一受理、集中办理、统一答复的方式，由城管局窗口受理，经审核符合审批条件的，同时由城管局颁发《户外广告设置许可证》、由本被告颁发《建设工程规划许可证》。大型户外广告设施设置的行政许可由城管局建立制作行政许可文书案卷并归档。根据《慈溪市户外广告设施设置管理办法（试行）》第五条的规定，户外广告设施的设置由户外广告设施设置管理部门根据慈溪市户外广告设施设置规划和城市管理需要分期实施。原告申请设置大型户外广告设施的区域目前尚未纳入实施范围，故本被告与城管局共同作出不予许可决定。该决定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告规划局于2015年6月14日向本院提供了以下依据：《浙江省城乡规划条例》、《宁波市城乡规划条例》。
在庭审质证中，对被告城管局提供的证据，被告规划局无异议，原告质证如下，对证据1，原告对被告城管局要证明的事实无异议；对证据2，无异议；对证据3，原告对其真实性无异议，但对其中的不予许可决定的合法性提出异议；对证据4即其提供的规范性依据，原告对其中《宁波市市容和环境卫生管理条例》真实性、合法性无异议，但对《慈溪市户外广告设施设置管理办法（试行）》第五条的合法性提出异议，认为该条的规定违反了《宁波市市容和环境卫生管理条例》第二十九条第二款及第三十五条的相关规定。
对被告规划局提供的依据，被告城管局无异议，原告对该依据的真实性、合法性无异议，但认为在作出的不予许可决定中没有引用提供的依据，于本案不具关联性。
对原告提供的证据1，两被告认为对其中广告场地租赁协议的真实性未予审核，无法确认其真实性外，其他材料的真实性、合法性无异议；两被告对原告提供的证据2的真实性无异议，但对原告主张的待证事实有异议，认为申请的广告位在规划设置的范围内，但不能证明已经经过规划许可；对原告提供的证据3，两被告无异议。
本院认证意见如下：
原告、被告城管局提供的证据1均系原告提交给被告城管局的审批材料，对此，原、被告均无异议，该证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明原告于2015年3月19日通过顺丰快递向被告城管局提交了广告设置审批报告及相关附件的事实，本院予以确认。被告城管局提供的证据2具有真实性、合法性，能够反映被告城管局受理申请的事实，本院予以认定。被告城管局提供的证据3与原告提供的证据3一致，系由两被告作出的不予许可决定，即本案审理的行政行为，本院对该证据的真实性及与本案的关联性予以确认，至于该行为的合法性问题，将在说理部分予以阐述；对原告提供的证据2，两被告认可原告申请设置的广告位在规划的点位上，在规划上属于可以许可设置广告的位置，本院对该事实予以确认。《浙江省城乡规划条例》、《宁波市城乡规划条例》、《宁波市市容和环境卫生管理条例》系现行有效的地方性法规，应作为审理本案的依据，《慈溪市户外广告设施设置管理办法（试行）》是慈溪市人民政府制定的规范性文件，对于其不与上位法冲突的内容，应确认其效力，对原告要求对其中的第五条规定的内容进行合法性审查，本院将在说理部分予以阐明。
经审理查明，2015年3月19日，原告银河公司通过邮寄方式向被告城管局提交了广告牌续批申请报告、房屋租赁协议等材料，向被告城管局申请对其在楼家大厦楼顶设置的户外广告牌进行续批。两被告确认原告申请设置的位置即楼家大厦楼顶在慈溪市户外广告设置规划的点位上但还未纳入实施范围。被告城管局于2015年3月24日受理了原告的申请，同日，两被告以户外广告设施的设置应根据慈溪市户外广告设施设置规划和城市管理需要分期实施，原告申请设置户外广告的点位现在尚未纳入实施范围为由，根据《慈溪市户外广告设施设置管理办法（试行）》第五条等规定，作出慈城管联许不予字[2015]第001号不予许可决定，决定对原告的申请不予行政许可，并于当日对原告进行了邮寄送达，原告不服被告作出的不予行政行可决定，遂诉至本院。
本院认为，《宁波市市容和环境卫生管理条例》第五条第一款规定，市城市管理局是本市市容和环境卫生主管部门，负责全市市容和环境卫生管理工作。市城市管理局可以委托市市容环境卫生管理机构具体负责市容和环境卫生管理工作；该条第二款规定，县（市）区市容环境卫生主管部门负责本行政区域内市容和环境卫生管理工作。第三十二条第一款规定，大型户外广告设施的设置应当依法经市容环境卫生主管部门批准，其他户外广告设施的设置应当报市容环境卫生主管部门备案。大型户外广告设施的具体标准，由市人民政府制定。法律、法规规定户外广告设施建设需要向规划部门领取建设工程规划许可证的，依照有关规定执行（《浙江省城乡规划条例》等）。该条例第三十三条第一款规定，本市建立户外广告设置联合审批和管理协作机制，由一个部门统一受理，并经相关部门在规定期限内提出审查意见后统一答复。据此，大型户外广告设施的设置需经过审批，属于行政许可范畴，被告城管局、规划局具有对大型户外广告设施设置申请作出是否受理的决定，以及对符合受理条件的申请作出是否准予行政许可决定的法定职权。本案中，原告于2015年3月19日向被告城管局邮寄提交了广告牌续批申请报告等材料，两被告收到申请后，经审查，认定原告申请设置户外广告的位置虽然在规划设置的点位上，但尚未纳入实施范围内，该事实清楚，并根据《慈溪市户外广告设施设置管理办法（试行）》第五条：户外广告设施的设置由户外广告设施设置管理部门根据慈溪市户外广告设施设置规划和城市管理需要分期实施的规定，作出不予许可的决定，程序合法。
针对本案争议的焦点：两被告对原告的户外广告设置许可申请作出不予许可决定相关法律的适用即《慈溪市户外广告设施设置管理办法（试行）》第五条的合法性问题。本院认为，户外广告设施设置属于有限的公共资源，法律及法规设置了许可程序，其目的在于合理、公平、有序配置利用公共资源，被告有职权依据规划和管理的需要逐步有序推动；而且《浙江省广告管理条例》第二十七条第一款规定：设置户外广告，应当符合户外广告的设置规划。户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上人民政府组织有关部门统一制定。这就表明，户外广告的设置不仅要符合规划，还需要满足管理的要求，因此慈溪市人民政府制定的《慈溪市户外广告设施设置管理办法（试行）》第五条中规定户外广告牌的设置依据规划和城市管理的需要分期实施，符合城市管理客观实际及法律、法规的规定；两被告根据原告申请审批时，其申请户外广告设施设置的点位尚未被纳入实施范围的事实，依据《慈溪市户外广告设施设置管理办法（试行）》第五条的规定作出不予行政许可决定，并无不妥，但两被告在作出的不予许可决定中未明确审查查明的事实，而径直认为不符合法定审批条件和标准，存在着瑕疵，应予指正，但该瑕疵不足以认定两被告所作的行政行为违法。
综上，两被告针对原告提出的户外广告设施设置申请作出的慈城管联许不予字[2015]第001号不予行政许可决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律并无不当，原告要求撤销两被告作出的该不予许可决定并重新作出处理决定的诉讼请求，本院不予支持。规范性文件《慈溪市户外广告设施设置管理办法（试行）》第五条的规定，符合相关法律、法规的规定，可以作为被诉行政行为合法性的依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告慈溪市银河广告有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告慈溪市银河广告有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 唐平君
审 判 员 徐 洪
人民陪审员 吕秀珍
二〇一五年七月二十四日
书 记 员 黄林萍
附：本判决所适用的相关法律及条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国行政许可法》
第三十八条第二款行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
《宁波市市容和环境卫生管理条例》
第5条市城市管理局是本市市容和环境卫生主管部门，负责全市市容和环境卫生管理工作。市城市管理局可以委托市市容环境卫生管理机构具体负责市容和环境卫生管理工作。
第七条市、县（市）市容环境卫生主管部门应当会同规划部门，根据城市总体规划的要求，编制城市市容环境卫生设施专项规划，报本级人民政府审批后公布实施。
第三十二条第一款大型户外广告设施的设置应当依法经市容环境卫生主管部门批准，其他户外广告设施的设置应当报市容环境卫生主管部门备案。大型户外广告设施的具体标准，由市人民政府制定。
第三十三条本市建立户外广告设置联合审批和管理协作机制，由一个部门统一受理并经相关部门在规定期限内提出审查意见后统一答复。
户外广告设置管理相关部门应当规范审批和管理流程，共享有关管理信息，促进户外广告设施设置管理有序、高效，方便户外广告设施设置人办理相关手续。
《浙江省广告管理条例》：
第二十七条第一款设置户外广告，应当符合户外广告的设置规划。户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上人民政府组织有关部门统一制定。