四川省泸州市江阳区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）川0502民初221号
原告泸州市衡达房地产开发有限公司，住所地：合江县合江镇菜坝社区兴教街7号定向限价商品房A区其他用房5号，组织机构代码：66536254-0。
法定代表人刘昭全，执行董事兼总经理。
委托代理人唐春雨，四川凯翰律师事务所律师。
委托代理人宋显华，男，1982年3月3日出生，汉族，该公司员工，住合江县。
原告泸州市江阳区江北镇人民政府，住所地：泸州市江阳区江北镇政兴路7号，组织机构代码：00835457-5。
法定代表人吴皓，镇长。
委托代理人宣明、刘锋，四川五月花律师事务所律师。
原告泸州市衡达房地产开发有限公司（以下简称衡达公司）诉被告泸州市江阳区江北镇人民政府（以下简称江北政府）合同纠纷一案，本院于2015年3月7日立案受理后，依法由审判员孙永全适用简易程序公开开庭进行了审理。原告衡达公司的委托代理人唐春雨、宋显华，被告江北政府的委托代理人宣明、刘锋均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告衡达公司诉称：2010年11月10日，被告为了加快集镇建设，与原告共同签订《泸州市江阳区江北镇建设招商引资合同》。2010年11月19日、2010年12月8日、2011年5月25日，原告依约向被告支付用于被告征地所需资金1050万元。原告按合同约定付款后，因川国土发（2011）36号《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》规定“规范土地行为，严格资金管理，坚决制止土地出让收益分成行为”的内容，致使双方于2010年11月10日所签订的“集镇建设招商引资合同”无法履行。2012年2月10日，双方签订《江北镇关于2011年第一批乡镇建设用地垫付代征费本金和利息结算的协议》，协议主要约定：1.原告为被告垫付的土地代征费本金合计1050万元。2.从原告付款之日起至2012年4月30日止共计20个月，按照月利息3.81%计算，被告应付利息为800万元。3.待该宗地拍卖成交后三个月内由被告归还本金1050万元，若不能按时支付，被告从2012年5月1日起按约定利息标准结算支付利息给原告，直至付清款为止。4.土地拍卖成交后六个月内支付截止2012年4月30日止的利息800万元，超过六个月即从2012年9月1日起按2%月息计算利息支付原告。协议签订后，被告于2013年5月28日支付利息200万元，6月28日支付利息200万元。2014年9月15日支付利息60万元，至2014年9月15日止尚欠利息422.4万元。2014年12月4日，被告付款504.3万元，除去应付截至2014年12月4日止的利息477万元外，尚余部分计作归还本金，计还本63万元（上述利息均按月利率2%计算）。截至2016年1月4日原告起诉时止，被告尚欠原告本金987万元，利息256.6万元（利息均按月利率2%自付款之日起计算至起诉时止）。因被告在涉案宗地于2014年1月6日拍卖成交后未按协议约定按期付款给原告，致双方产生纠纷，原告具状诉至法院，请求判令被告归还原告本金987万元及利息（自2014年12月4日起至2016年1月4日止应付利息为256.6万元，其后的利息按月利率2%计算，息随本清），本案诉讼费及其他费用由被告承担。
被告江北政府辩称：双方之间并无民事借款行为，不应按民间借贷处理；原告诉请的两个合同均违反了我国的相关法律规定，属无效协议，利息的约定也属无效；原告诉请的代征费用1050万元，被告已经付清，故原告的诉求应予驳回。
经审理查明:2010年11月10日，原告衡达公司（乙方）与被告江北政府（甲方）签订《泸州市江阳区江北镇集镇建设招商引资合作项目合同》一份，约定：甲方为推动集镇建设发展，筹资修通一条江北迎宾大道，为了扩大集镇规模，提升城镇水平，为解决失地农民就业，大力发展制衣、劳保、加工服务企业等，需征用境内沙坎村集体土地82.407亩，作为集镇商住开发建设之用，但甲方财政资金十分困难，遂以招商引资方式引进乙方投资，促进集镇建设发展。乙方经实地考察、论证、评估，决定投资甲方的集镇建设招商引资项目，乙方提供该项目所需资金，按合同约定获得相应收益。本合同约定该项目涉及土地82.407亩，位于江阳区江北镇沙坎村。按征地成本12.5万元/亩计，征地所需资金1030.09万元，由乙方按合同约定提供，交给甲方包干用于征地的报批、征地补偿安置、青苗附着物补偿、房屋拆迁补偿安置以及杆管线搬迁等，如若超支，由甲方自行负责。鉴于目前江北镇房产价格偏低，土地出让价格也较低，乙方投资风险大，回报率很低且回收资金期限无法准确确定的状况，依据相互信任、互利共赢的原则，双方确认征地补偿资金1030.09万元。由于办理征地手续时间长，资金利息、平整地基及前期基础设施需投资约300余万元，计入乙方本项目的投资成本费用。因此，本招商引资合作项目乙方投资（即投资成本）为1330.09余万元，甲方以该项目的82.407亩土地使用权作为抵押。本合同签订之日起10个工作日内，乙方支付200万元（即第一笔款）用于甲方报征土地前期费用，如甲方可依法对该项目征地进行提前补偿安置，在甲方与被征地村社及农户签订征地补偿安置协议15日内，乙方再支付400万元（即第二笔款），用于甲方对该项目征地补偿安置、青苗附着物补偿、房屋拆迁补偿安置以及杆管线搬迁等各项费用。甲方在收到乙方第二笔款项后20日内向区国土部门上报土地征用所需各种资料，并逐级上报市、省相关单位。甲方接到省、市缴纳各项规费通知时，乙方在5日内支付300万元给甲方，由甲方负责缴清各类费用。甲方获得征地批文且经区政府发布征地公告后，乙方在一个月内再支付全部余款。征地补偿安置、青苗附着物补偿、房屋拆迁补偿安置及杆管线搬迁全部工作均由甲方实施，从签订本合同之日起60日内全面完成。该宗土地统征补偿完成后，出让前，经征得乙方对出让时间和面积（依据乙方意思，既可以分割成20亩左右的小块，也可以将本宗土地整体出让）的同意，由甲方负责协调国土等部门通过招拍挂等合法方式实行公开出让，起始价暂确定为12.5万元/亩，以国土部门评估价为准（不含上交市区财政成交价款30%的土地出让金），土地出让价款由土地竞得人全额缴纳。土地出让亩数为82.407亩，且均为本项目土地，出让亩数与征地亩数相等，不能减少出让亩数，也不能以其他相关劣等的土地充任出让。出让土地少于82.407亩时，由甲方按所差每亩25万元的标准补偿乙方，也可以经乙方认可用相应区位价值的国有土地补足。不管是乙方中标，或者他人中标，上交市、区出让金由中标方缴纳。出让单价在17万元/亩（含本数）以内，镇政府收益部分全部归乙方作为资金成本。若出让单价超出17万元/亩的，其超出部分中的镇政府收益，甲乙双方按3:7比例分成享有。土地经公开出让，若他人中标，甲方须在30日内按本合同约定如数支付乙方应获得的各项资金（即投资成本1330.09余万元及收益利润）。同时，双方还对一般违约责任及重大违约责任、争议处理方式等进行了约定。随后，原、被告在合同上加盖单位印章，被告的法定代表人及原告的委托代理人在合同上签字。
2010年11月19日、12月8日及2011年5月25日，原告向泸州市江阳区江北镇财政所分别汇款200万元、500万元及350万元。2011年6月9日，被告向原告出具《四川省非经营性结算统一票据》两份，分别载明：收到泸州市衡达房地产开发有限公司土地款700万元。收到泸州市衡达房地产开发有限公司土地款350万元。泸州市江阳区江北镇财政所在该两份票据上加盖单位印章。
2012年2月10日，原告（乙方）与被告（甲方）签订《江北镇关于2011年第1批乡镇建设用地垫付代征费本金和利息结算的协议》，载明：甲方为加快集镇建设，根据当时全省各地加快地方发展经验交流之精神，故招引由泸州市衡达房地产开发有限公司，于2010年11月10日共同签订《泸州市江阳区江北镇集镇建设招商引资合同》，由乙方垫资征用2011年第1批乡镇建设用地82.407亩（地址：泸州市江阳区江北镇沙坎村第三农业合作社）进行土地整理，实行收益分成，解决资金困难问题，但因2011年5月10日省国土资源厅、省财政厅、省监察厅、省审计厅（川国土资发【2011】36号《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》）作了明确规定“规范土地行为，严格资金管理，坚决制止土地出让收益分成行为。原政府与企业签订相关协议，合同立即终止”等相关政策，甲方为严格执行上级相关政策，但不影响投资者利益，本着互利互惠原则和你发财我发展的理念，决定对乙方垫付的征地款进行一次性清算，经研究，并与乙方达成协议如下：一、本金：乙方于2010年11月10日为甲方垫付土地代征费（土地补偿款、安置费、青苗费、设施费、税费等）金额合计为1050万元，因一次性投入资金时间长、金额大、回报率低，经研究利息按照3.81%的月息计算。二、利息：截止2012年4月30日该宗地双方认定的计息期为20个月，利息即：1050万元*3.81%*20月=800万元。三、总资金：本金+利息合计为1850万元（大写壹仟捌佰伍拾万元整）。四、支付时间：待该宗地拍卖成交后，三个月内甲方支付乙方垫付本金1050万元，若不能按时支付，江北镇政府从2012年5月1日起按上述利息标准结算给乙方，直到付清款项为止，但不能计算复息。五、由于利息（800万元）资金部分，属前期开发费用未列入征地成本预算内，需在土地竞拍后产生的土地收益中解决，因此，土地竞拍成交后六个月内支付利息800万元，在此期间不另行支付利息，超出六个月即从2012年9月1日起则按2%月息计算。六、本协议签订生效后，甲乙双方于2010年11月10日签订的“泸州市江阳区江北镇建设招商引资项目合同”及有关协议同时终止。七、以上协议经甲、乙双方共同信守，本协议一式两份，甲、乙双方各执一份。随后，原、被告在合同上加盖单位印章，被告的法定代表人及原告的委托代理人在合同上签字。
2013年5月13日，泸州市国土资源局江阳区分局发布《国有土地使用权拍卖出让公告》（泸市国土资江告[2013]003号），载明：经泸州市人民政府批准，泸州市国土资源局江阳区分局决定以拍卖方式出让2幅地块的国有土地使用权。现将有关事项公告如下：一、拍卖出让地块的基本情况和规划指标要求：宗地编号：510502-2013-B-006，宗地面积：52390平方米，宗地坐落：泸州市江阳区江北镇，出让年限70年，容积率大于1并且小于2，建筑密度小于33%，绿化率大于35，土地用途：其他普通商品住房用地，保证金1230万元，起始价为52万元/亩，加价幅度为2万元/亩。……本次国有土地使用权拍卖活动定于2013年6月4日10时00分在泸州市江阳区公共资源交易中心进行。
2013年7月2日，泸州市国土资源局江阳区分局发布《国有土地使用权拍卖出让公告》（泸市国土资江告[2013]007号），载明：经泸州市人民政府批准，泸州市国土资源局江阳区分局决定以拍卖方式出让3幅地块的国有土地使用权。现将有关事项公告如下：一、拍卖出让地块的基本情况和规划指标要求：宗地编号：510502-2013-B-006，宗地面积：52390平方米，宗地坐落：泸州市江阳区江北镇，出让年限70年，容积率大于1并且小于2，建筑密度小于33%，绿化率大于35，土地用途：其他普通商品住房用地，保证金1230万元，起始价为52万元/亩。……本次国有土地使用权拍卖活动定于2013年7月23日10时00分在泸州市江阳区公共资源交易中心进行。
2013年12月28日，泸州市国土资源局江阳区分局发布《国有土地使用权拍卖出让公告》（泸市国土资江告[2013]014号），载明：经泸州市人民支付批准，泸州市国土资源局江阳区分局决定以拍卖方式出让9幅地块的国有土地使用权。现将有关事项公告如下：一、拍卖出让地块的基本情况和规划指标要求：宗地编号：510502-2013-B-058，宗地面积：2497.28平方米，宗地坐落：泸州市江阳区江北镇，出让年限70年，容积率大于1并且小于1.8，建筑密度小于30%，绿化率大于30，土地用途：其他普通商品住房用地，保证金60万元，起始价为50万元/亩。……宗地编号：510502-2013-B-070，宗地面积：17187.16平方米，宗地坐落：泸州市江阳区江北镇，出让年限70年，容积率大于1并且小于2.2，建筑密度小于35%，绿化率大于35，土地用途：其他普通商品住房用地，保证金360万元，起始价为48万元/亩。……宗地编号：510502-2013-B-071，宗地面积：19890.61平方米，宗地坐落：泸州市江阳区江北镇，出让年限70年，容积率大于1并且小于2.2，建筑密度小于35%，绿化率大于35，土地用途：其他普通商品住房用地，保证金430万元，起始价为50万元/亩。……宗地编号：510502-2013-B-072，宗地面积：,15312.28平方米，宗地坐落：泸州市江阳区江北镇，出让年限70年，容积率大于1并且小于2.2，建筑密度小于35%，绿化率大于35，土地用途：其他普通商品住房用地，保证金330万元，起始价为50万元/亩。……本次国有土地使用权拍卖活动定于2014年1月17日10时00分在泸州市江阳区公共资源交易中心进行。
《供地结果信息》载明：电子监管号：5105022014B00150，项目名称：房地产开发，项目位置：泸州市江阳区江北镇，面积1.718716公顷，土地用途：其他普通商品住房用地，供地方式：拍卖出让，土地使用年限：70，成交价格：1237.4700万元，分期支付约定：1.2014年1月27日约定支付金额为742.4820万元。2.2014年3月17日约定支付金额为494.9880万元。土地使用权人：泸州海慧房地产开发有限公司，……合同签订日期：2014年1月27日。
2013年5月28日，原告向被告出具《借条》一份，载明：今借到泸州市江阳区江北镇人民政府现金2000000.00元（大写贰佰万元整），用于垫交510502-2013-B-006的土地竞买保证金。同日，被告支付原告2000000元。2013年6月30日，被告向原告支付2000000元，记账凭证摘要栏载明：借衡达土地竞买保证金。2014年1月29日，被告偿还原告500000元。2014年9月15日，被告偿还原告600000元。2014年12月23日，被告偿还原告5400000元。
此后，原告以被告仅偿还其利息及部分本金为由诉至法院，请求判如所请。
另查明：2011年5月10日，四川省国土资源厅、财政厅、监察厅、审计厅发布《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》（川国土资发[2011]36号），载明：各市（州）国土资源局、财政局、监察局、审计局：近年来，我省各地认真贯彻落实土地出让收支管理的一系列政策文件精神，严格实行“收支两条线”管理制度，取得了积极的成效。但是，近期个别地方在招商引资、所谓“土地一级开发整理”等过程中出现了一些违反规定的问题，需要引起高度重视。为进一步加强国有土地使用权出让收支管理，现就有关事项通知如下：一、严格土地出让收入管理。土地出让收入必须及时足额缴入地方国库，不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企事业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。二、规范土地前期开发，坚决制止土地出让收益分成行为。各地对已完成征收、转用的国有土地进行前期开发，必须严格按照有关文件规定，通过市场公开招标选择实施单位。经过前期开发的土地，依法由市、县国土资源管理部门统一组织出让。应加强国家审计机关对前期开发整理的审计，审计费用纳入前期开发整理成本，所需经费按照《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综〔2007〕17号）规定列支。国有土地出让支出一律通过地方政府基金预算予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理，企业不得以任何方式参与土地出让收益分成，凡政府与企业签订的土地出让收益分成的相关协议、合同立即终止。政府及相关部门出台的涉及土地出让收益分成的相关文件立即废止。三、加大责任追究力度。各级国土、财政、监察、审计部门要结合各自职责，强化土地出让收支工作的监督管理，严格执行各项法律规章。对擅自减免、截留、挤占、挪用、返还应缴国库的土地出让收入，违反土地出让收入使用范围，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度等违法违规行为，要严格按照《土地管理法》、《会计法》、《审计法》、《政府采购法》、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）、《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部令第15号）等有关法律法规进行处理并依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。
上述法律事实有原、被告的陈述，《泸州市江阳区江北镇集镇建设招商引资合作项目合同》、《四川省非经营性结算统一票据》、进账单、电汇凭证、对账单、《江北镇关于2011年第1批乡镇建设用地垫付代征费本金和利息结算的协议》、《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》（川国土资发【2011】36号）、《国有土地使用权拍卖出让公告》、《供地结果信息》、《借条》、《转账交易信息》、《记账凭证》等证据在案佐证。
本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：……（三）以合法形式掩盖非法目的；……本案中，原、被告双方在签订《泸州市江阳区江北镇集镇建设招商引资合作项目合同》后，原告先后于2010年11月19日、12月8日及2011年5月25日，向被告分别汇款200万元、500万元及350万元，截止到2012年4月30日计息期分别应为17个月另11天（200万元）、16个月另22天（500万元）及11个月另5天（350万元）。同时，四川省国土资源厅、财政厅、监察厅、审计厅于2011年5月10日发布的《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》（川国土资发[2011]36号）明确规定：严格土地出让收入管理，坚决制止土地出让收益分成行为。而原、被告于2012年2月10日签订的《江北镇关于2011年第1批乡镇建设用地垫付代征费本金和利息结算的协议》中却约定对原告的1050万元的款项按照3.81%的月息计算利息，截止到2012年4月30日计息期即为20个月，而且约定该利息需在土地竞拍后产生的土地收益中解决。显然该协议中的利息名为利息，实为分成，双方的这些约定违反了相关法律法规的规定，系以合法形式掩盖非法目的，故本院依法确认原、被告双方于2012年2月10日签订的《江北镇关于2011年第1批乡镇建设用地垫付代征费本金和利息结算的协议》第一条至第五条无效。无效合同自始没有法律约束力，因该合同取得的财产应当予以返还。鉴于被告已将相应款项返还原告，故原告提出的判令被告返还原告本金987万元及利息的请求既无法律依据，也无事实依据，本院依法不予支持。据此，为保护各方当事人的合法权益，依照《中华人民共和国民法通则》第六条、第五十八条第一款第（七）项、第二款、第六十一条第一款，《中华人民共和国合同法》第五十二条第三项、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条之规定，判决如下：
驳回原告泸州市衡达房地产开发有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费本院减半收取48208元，由原告泸州市衡达房地产开发有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于四川省泸州市中级人民法院。
审判员 孙永全
二〇一六年四月十八日
书记员 章 贵