山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终839号上诉人（原审原告）何银各。委托代理人陈旭峰，山东鲁泉律师事务所律师。委托代理人胡美萍，山东鲁泉律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）梁山县人民政府，住所地梁山县人民中路1号。法定代表人侯典峰，县长。被上诉人（原审被告）梁山县梁山街道办事处，住所地梁山县人民中路**号。法定代表人吴庆林，主任。原审第三人梁山友信二手车交易有限公司，住所地梁山县梁山街道办林庄村。法定代表人张海臣，经理。委托代理人宋广军，山东及时雨律师事务所律师。上诉人何银各因诉被上诉人梁山县人民政府（以下简称梁山县政府）、梁山县梁山街道办事处（以下简称梁山街道办事处）、梁山友信二手车交易有限公司（以下简称友信公司）解除土地补偿协议一案，不服济宁市中级人民法院于2016年10月19日作出的（2016）鲁08行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了告知书、受理案件通知书或者应诉通知书、《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。上诉人何银各向原审法院诉称，原告是梁山街道办事处后孙庄村村民，依法取得承包耕地，土地使用权受法律保护。2012年4月17日梁山街道办事处与原告签订土地补偿协议，声称为加快经济发展征收原告的承包地，协议以发放基本生活保障费、社会养老保险金和最低生活保障费的方式进行土地征收补偿。协议签订后，梁山街道办事处责令原告交出土地，后将土地租赁给第三人从事非农建设。2016年4月原告通过信访和查询得知，该集体土地征收项目并未取得省级以上人民政府批准，也未取得农用地转建设用地的批复。梁山街道办事处是梁山县政府的派出机关，受梁山县政府领导，在辖区内行使相应的政府管理职能，故梁山街道办事处是受委托机关，其作出的行政行为由梁山县政府承担相应责任。原告认为，被告与原告签订的土地补偿协议违反法律规定，梁山街道办事处不是土地征收补偿协议签订的法定主体，补偿方式不合法，且无法实现原告的合同目的，导致耕地遭受破坏。请求依法解除原、被告签订的土地补偿协议，对土地恢复原状，返还土地。原审法院经审理认为，1、原告请求解除的协议系原告与被告梁山街道办事处所签订的土地补偿协议，其主要内容为原告将其城市规划区范围内家庭承包的土地及宅基地交由梁山街道办事处使用，梁山街道办事处每年以向原告支付基本生活保障费、社会养老保险金及最低生活保障费的方式进行补偿，该协议属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(十一)项所规定的土地房屋征收补偿协议，属于行政案件的受案范围。2、由被告梁山县政府所提交的成立梁山街道办事处的文件看，梁山街道办事处是在经省政府批准后撤销梁山镇而设立的，其行使的职能即原来梁山镇政府的职能，且根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第二款规定，街道办事处是派出机关，是独立的行政主体，可以独立承担相应责任。原告请求解除的土地补偿协议，被告梁山县政府不是签订主体，故梁山县政府作为本案被告主体不适格。3、原告的诉讼请求是解除其与被告梁山街道办事处签订的土地补偿协议，关于行政协议的起诉期限问题，《最高人民法院关于适用若干问题解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。本案并非是对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，故不应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，而应适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。《最高人民法院关于执行若干问题解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告与被告梁山街道办事处签订土地补偿协议的时间是2012年，协议中的内容非常明确，故原告签订协议时即已经知道其内容，原告于2016年提起诉讼已经超过法律规定的起诉期限。综上，依据《最高人民法院关于适用若干问题解释》第三条第一款(二)、(三)项之规定，裁定驳回原告何银各的起诉。何银各不服原审法院裁定，上诉请求撤销原审法院裁定，指令原审法院继续审理上诉人的起诉；诉讼费由被上诉人承担。理由如下：1、原审法院认定被上诉人梁山县政府不是本案适格主体，属于认定事实错误。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据上述规定，被上诉人梁山街道办事处不是征地的合法主体，作出征收决定的是梁山县政府。梁山街道办事处作为梁山县政府的派出机构，受梁山县政府委托具体实施土地征收工作，并以自己的名义与上诉人签订了土地补偿协议。梁山县政府作为土地征收合法主体，应承担因土地征收产生的权利义务，是本案的适格主体。2、原审法院认定上诉人的起诉超过法律规定的起诉期限，属于查明和认定事实及适用法律错误。（1）该协议属于行政协议，且一直在履行过程中（被上诉人一直按照协议约定，由县财政局按月将基本生活保障费、最低生活保障费直接发放到上诉人的账户中，且基本生活保障费根据经济社会发展每年进行一次调整），上诉人请求解除仍在履行中的行政协议，计算起诉期限的起算点尚未发生。（2）土地补偿协议的合法前提是省级或以上人民政府的批准文件，本案中被上诉人并未依法取得批准文件。上诉人基于对被上诉人梁山县政府、梁山街道办事处的信任才与之签订了土地补偿协议，但在签订协议时，上诉人并不知道涉案集体土地征收项目并未取得合法的土地征收、农用地转建设地的审批手续。上诉人于2016年4月通过查询才知悉被上诉人的征收行为属于非法征收。根据《最高人民法院关于执行若干问题解释》第四十二条的规定，上诉人的起诉并没有超过起诉期限，原审法院适用法律错误。被上诉人梁山县政府、梁山街道办事处未向本院提交书面答辩意见。在向本院寄回的《二审行政案件诉讼要素表》中，被上诉人梁山县政府、梁山街道办事处对原审法院裁定查明事实、适用法律及审判程序等均无异议。原审第三人友信公司未向本院提交书面陈述意见。在向本院寄回的《二审行政案件诉讼要素表》中，友信公司对原审法院裁定无异议。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据已在原审庭审中质证，二审中各方当事人均没有新证据提交。本案二审的审理重点是：1、被上诉人梁山县政府、梁山街道办事处作为本案共同被告主体是否适格；2、上诉人的起诉是否超过法定期限。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的有关规定，本案被上诉人梁山街道办事处是经山东省人民政府、济宁市人民政府批准设立的、梁山县政府的派出机关，其行使的职能即原来梁山镇人民政府的职能。因此，梁山街道办事处属于能够独立承担法律责任的行政主体，上诉人对与其签订的土地补偿协议不服起诉，梁山街道办事处是适格被告。因被上诉人梁山县政府并非协议签订方，上诉人有关梁山县政府委托梁山街道办事处签订涉案土地补偿协议的主张亦不能成立，所以上诉人将梁山县政府列为共同被告属于错列被告。原审法院有关梁山县政府、梁山街道办事处诉讼主体地位的认定意见并无不当，本院予以确认。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。本案上诉人的诉讼请求是解除其与梁山街道办事处签订的土地补偿协议，并非前述司法解释中应当参照民事法律规范诉讼时效规定的情形，因此本案应当以行政诉讼法及其司法解释相关规定为依据，判断上诉人起诉是否超过法定期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于执行若干问题解释》第四十一条第一款的规定，除法律另有规定以外，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案上诉人与被上诉人梁山街道办事处签订土地补偿协议的时间是2012年，且上诉人也已实际领取有关补偿款，故上诉人签订协议时即已经知道该协议内容，其于2016年提起本案诉讼，已经超过法律规定的起诉期限。上诉人关于其请求解除仍在履行中的行政协议、计算起诉期限的起算点尚未发生的主张，没有法律依据，本院不予支持。因本案没有进入实体审理，故上诉人与梁山街道办事处签订的土地补偿协议的效力问题，不属于本案的审查范围。上诉人有关该土地补偿协议违反法律规定、被上诉人并未依法取得批准文件、其征收行为属于非法征收的上诉理由，本院不予评判。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 许 琳审判员 韩 勇审判员 张景凯二〇一七年八月二十九日书记员 蒋巧菲