云南省临沧市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）云09行终3号
上诉人（原审被告）凤庆县洛党镇人民政府，所在地址：凤庆县洛党镇洛党村。
法定代表人李琼芝，系洛党镇人民政府镇长。
参加诉讼行政机关负责人吴天平，系洛党镇人民政府副镇长。
委托代理人杨子祥，云南天外天（临沧）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（原审原告）厚丰村大沟边小组、红旗小组、元尾巴小组、大平路小组、十字街小组、水沟腰小组、下寨窝小组、大田头小组、小平田小组、永丰小组、大地小组、坎子头小组、栗子园小组、半坡小组、石头窝小组、胜利小组、岭岗头小组、大寨小组、中寨小组共19个村民小组(各村民小组负责人名单附后）。
诉讼代表人杨春浩，男，1958年11月16日生，汉族，云南省凤庆县人，住凤庆县。系大沟边组小组长。
诉讼代表人杨立昌，男，1955年3月7日生，汉族，云南省凤庆县人，住凤庆县。系中寨组小组长。
共同委托代理人杨庆荣、伍金荣，云南顺宁律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
上诉人凤庆县洛党镇人民政府因与被上诉人厚丰村大沟边组、厚丰村红旗小组、厚丰村元尾巴小组、厚丰村大平路小组、厚丰村十字街小组、厚丰村水沟腰小组、厚丰村下寨窝小组、厚丰村大田头小组、厚丰村小平田小组、厚丰村永丰小组、厚丰村大地小组、厚丰村坎子头小组、厚丰村栗子园小组、厚丰村半坡小组、厚丰村石头窝小组、厚丰村胜利小组、厚丰村岭干头小组、厚丰村大寨小组、厚丰村中寨小组（以下简称村民小组）其他行政管理一案，不服凤庆县人民法院作出的（2017）云0921行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人凤庆县洛党镇人民政府参加诉讼行政机关负责人吴天平及委托代理人杨子祥，被上诉人村民小组的诉讼代表人杨春浩、杨立昌及委托代理人杨庆荣、伍金荣均到庭参加诉讼，本案经云南省高级人民法院批准延长审限三个月，现已审理终结。
认定，被告洛党镇人民政府于2016年2月15日，作出《关于印发<洛党镇集体土地征收补偿资金统筹管理使用办法>的通知》（洛发〔2016〕18号）（以下简称洛发〔2016〕18号）。并
并下发全镇执行，因该文件所附《洛党镇集体土地征收补偿资金统筹管理使用办法》（以下简称《资金管理办法》）中规定“第二条集体资金统筹管理分配比例：第（一）项集体土地征收补偿中5%的集体资金，按镇政府统筹40%，村统筹40%，被征地村民小组统筹20%的比例进行管理”。原告方认为被告利用行政管理手段参与原告方集体资金分配，侵犯了原告的财产权，引发争议。因原告方的阻挠，被告尚未将该争议资金划转到洛党镇财政所账户管理使用，案涉集体土地征收补偿资金仍然在洛党镇级会计委托代理服务中心管理中。原告方19个村民小组于2017年3月22日分别向凤庆县人民法院提起行政诉讼，要求“1.撤销被告下发的洛发〔2016〕18号文件；2.责令被告行政作为，发放集体股权证，发放集体股权分红”。该系列案件经凤庆县人民法院2017年5月10日组织双方当事人进行证据交换、质证，查明原告的第一个诉请不属于人民法院行政诉讼受案范围、第二个诉讼请求因被告主体资格不适格，经凤庆县人民法院诉讼引导和释明后，原告于2017年5月16日向凤庆县人民法院提出撤诉申请，同日凤庆县法院以（2017）云0921行初1-19号行政裁定书准予19个村民小组撤回起诉。2017年5月17日，19个村民小组向凤庆县人民法院提起本案诉讼，请求：1.判令被告停止利用行政手段以统筹名义强制占有并处分原告方股权红利的违法行为；2.归还原告方的股权证书。
一审法院认为：1.被告依照国家相关文件要求，成立洛党镇计委托代理服务中心，制定《资金管理办法》，并以红头文件下发执行，加强对该镇农村集体经济组织资金使用的监督管理，是被告履行职责行为；2.从行政诉讼受案范围来讲，被告的洛发〔2016〕18号文件不属于行政诉讼案件受案范围，不具有可诉性，但被告制定下发的洛发〔2016〕18号文件中所附《资金管理办法》第二条“集体资金统筹管理分配比例”中的第（一）项“集体土地征地补偿中5%的集体资金，按镇政府统筹40%，村统筹40%，被征地村民小组统筹20%的比例进行管理”。第（五）项“镇政府统筹的资金由镇财政所管理，村组统筹的资金由镇村级代理中心代管。资金来源为补偿资金现金和股红，入股的本金在入股期限内不得变现”的规定内容，被告参与分配农村集体经济组织土地征用补偿资金，无合法依据，也不符合《立法法》、《村民委员会组织法》的规定，属于侵犯原告财产权的行为，被告下发该文件在全镇执行，即意味着被告已经实际执行该《资金管理办法》第二条规定的参与原告集体土地征收补偿资金分配的具体行为，该行为违法；3.因原告方申请，凤庆县人民法院根据《行政诉讼法》第六十四条的规定，对被告下发的洛发〔2016〕18号文件进行司法审查后，向被告提出了《司法审查处理建议》；被告组织对该《资金管理办法》进行修订，原告诉讼代表人杨春浩参加了被告组织的听证会，被告新的《资金管理办法》已经将原《资金管理办法》中引起争议的内容予以删除，报凤庆县人民政府法制办审查，并已获准登记备案，原告的诉讼目的已经达成，但原告坚持要求法院围绕诉求进行裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定，凤庆县人民法院依法确认被告的前述行政行为违法。原告要求被告归还股权证书的诉求，属于民事法律关系，不属于行政诉讼审查范围，凤庆县人民法院根据《行政诉讼法》的规定予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决：确认被告凤庆县洛党镇人民政府根据2016年2月15日作出的《关于印发<洛党镇集体土地征收补偿资金统筹管理使用办法>的通知》（洛发〔2016〕18号）第二条中规定被告参与分配原告集体土地征收补偿资金的行政行为违法；案件受理费50元，由被告凤庆县洛党镇人民政府负担。一
一审宣判后，凤庆县洛党镇人民政府不服，向本院提起上诉称：1.上诉人为避免集体资金被滥用，印发洛发〔2016〕18号文件后，按照文件严格执行资金的统筹管理，从未参与过分配。一审法院错误理解洛发〔2016〕18号文件的内容，以文件“意味着”来判决认为上诉人“着手”具体行为，便牵强的理解行政行为违法，与事实不符。2.《行政诉讼法》第74条规定的原行政行为是指具体行政行为，抽象行政行为不可诉，本案执行整个文件的行为不能认为是具体行政行为，执行文件也并不是文件中的违法条款也实际执行，上诉人也并未以洛发〔2016〕18号文件为依据作出具体行政行为；法律赋予人民法院审查规范性文件的权利，前提是因违法规范性文件作出错误的具体行政行为，而本案不存在具体行政行为，也不存在修改规范性文件就是改变原违法行为。因此，一审法院以整个文件已执行认为是具体行为，并适用审查具体行政行为的法条，判决一个莫须有的行政行为违法完全违背事实违背行政法学原理，属适用法律错误。3.一审法院脱离诉讼请求，未依法围绕诉讼请求判决违反法律规定。综上，请求：1.撤销云南省凤庆县人民法院（2017）云0921行初24号行政判决，并驳回被上诉人一审诉讼请求。2.一审、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人村民小组答辩称：被上诉人配合政府开展征地工作，将承包经营的土地提供给凤庆县滇红生态产业园区二期建设使用，相关征地补偿安置的具体事宜由凤庆县人民政府凤政复（2013）69号批复为准。根据该批复：“统征集体土地的征用地补偿费95%兑现到农户，5%兑现到集体”的安置方案，批复文件中的集体，是特指依赖被征用的土地生存的全体村民（即村民小组）。作为资金领导小组成员之一的洛党镇人民政府村级会计委托代理服务中心执行镇政府对征地补偿金的划扣、分配等具体工作，并按照洛发（2016）18号文件以行政手段强制将前述5%的集体土地征地补偿款按照“镇政府统筹40%，村统筹40%，被征地的村民小组统筹20%”的分配比例制作《洛党镇工业园区集体征地资金及股红分配情况表》等划扣表册，并通知厚丰村委会，因小组长拒绝在表册上签字致使镇政府划扣股金的违法行为未取得预期效果。同时洛党镇人民政府村级会计委托代理服务中心把村民小组持有的股权证书收走，进行非法保管，导致村民小组对股权丧失知情权和处分权。洛党镇人民政府已实施的违法行为与危害结果未实现是一个问题的两个不同阶段，不能因为扣款未得逞而否认洛党镇人民政府已实施的违法划扣行为。该行为违反法律法规，侵犯了村民小组的财产权。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
各方当事人提交的证据均已随案移送本院。当事人提交的证据能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，本院作为认定案件事实的根据。
经审理查明：厚丰村村民小组无独立的财务会计，村民小组的账务交由厚丰村民委员会管理，2009年3月9日厚丰村民委员会与洛党镇级会计委托代理服务中心签订《洛党镇级会计委托代理服务协议》，协议约定将厚丰村民委员会的会计业务核算事项委托洛党镇级会计委托代理服务中心代理。2013年村民小组承包经营的土地因建设凤庆县滇红生态产业园区二期被征用，征地补偿按凤庆县人民政府凤政复（2013）69号批复“统征集体土地的征用地补偿费95%兑现到农户，5%兑现到集体”。2014年6月厚丰村委会会计将兑现到集体的5%集体土地补偿资金（股权证书）收交洛党镇级会计委托代理服务中心保管，该资金的使用由洛党镇人民政府监管。2015年5月12日，洛党镇计委托代理服务中心将兑现到集体的5%集体土地补偿资金和股红，按镇政府统筹40%，村统筹40%，被征地的村民小组统筹20%分配比例制作了《洛党镇工业园区集体征地资金及股红分配情况表》送厚丰村委会，要求村民小组长签字确认，村民小组长拒绝签字。因村民小组长拒绝在《洛党镇工业园区集体征地资金及股红分配情况表》上签字，该分配情况表中所列的镇政府统筹40%的集体征地资金股权（962股）无法划转到镇财政所管理。2016年2月15日洛党镇人民政府下发洛发（2016）18号文件，文件中所附《资金管理办法》第二条“集体资金统筹管理分配比例”中的第（一）项规定“集体土地征地补偿中5%的集体资金，按镇政府统筹40%，村统筹40%，被征地村民小组统筹20%的比例进行管理”。第（五）项“镇政府统筹的资金由镇财政所管理，村组统筹的资金由镇村级代理中心代管。资金来源为补偿资金现金和股红，入股的本金在入股期限内不得变现”，文件虽下发，但洛党镇人民政府并未强制把文件中规定应由镇政府统筹的40%的资金划转到镇财政所管理，被上诉人集体土地征地补偿中5%的集体资金一直由洛党洛党镇级会计委托代理服务中心保管。2017年3月22日，19个村民小组分别向凤庆县人民法院提起行政诉讼，要求：1.撤销被告下发的洛发〔2016〕18号文件；2.责令被告行政作为，发放集体股权证，发放集体股权分红。该系列案件经凤庆县人民法院2017年5月10日审查后，释明引导：第一个诉请不属于人民法院行政诉讼受案范围；第二个诉讼请求被告主体资格不适格。19个村民小组于2017年5月16日分别申请撤诉，同日凤庆县人民法院以（2017）云0921行初1号至19号行政裁定准予撤诉。2017年5月17日村民小组向凤庆县人民法院提起本案诉讼。村民小组认为洛党镇人民政府出台的洛发（2016）18号文件中“集体土地征地补偿中5%的集体资金，按镇政府统筹40%，村统筹40%，被征地的村民小组统筹20%的比例进行管理”的规定，是以统筹为名侵占村民小组的财产权、收益权，请求：1.判令被告停止利用行政手段以统筹名义强制占有并处分原告方股权红利的违法行为；2.归还原告方的股权证书。2017年7月17日一审庭审结束后，村民小组向凤庆县人民法院申请对洛发〔2016〕18号文件中规定的上述内容附带审查。2017年7月24日，凤庆县人民法院向凤庆县人民政府及洛党镇人民政府提出《司法审查处理建议》，洛党镇人民政府按行政规范性文件修订程序的规定对洛发（2016）18号文件予以修订，删除了文件中所附《资金管理办法》第二条“集体资金统筹管理分配比例”中引起争议的内容。
本院认为，根据《行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，对起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案村民小组集体土地征地补偿中5%的集体资金股权2014年就交洛党镇级会计委托代理服务中心管理，并由洛党镇人民政府监管，2015年5月12日前，村民小组对此未提出异议。2016年2月12日洛党镇人民政府虽然出台了洛发〔2016〕18号文件，但因2015年5月12日村民小组长拒绝在《洛党镇工业园区集体征地资金及股红分配情况表》上签字，镇政府统筹40%的962股资金股权无法划转到镇财政所，即洛发〔2016〕18号文件中所附《资金管理办法》第二条“集体资金统筹管理分配比例”中引起争议的内容没有实际实施，也就不存在村民小组认为的洛党镇人民政府强制占有并处分村民小组集体土地征地补偿中5%的集体资金股权红利的违法行为，同时2015年5月12日前及2017年12月洛党镇人民政府修订《资金管理办法》召开听证会时，村民小组认可把集体土地征地补偿5%的集体资金股权交洛党镇级会计委托代理服务中心保管，并由洛党镇人民政府监管这一事实。因此，洛党镇人民政府统筹村民小组集体土地征地补偿资金股权的事实未形成，村民小组起诉没有具体行政事实根据，不符合法定的起诉条件，应当裁定驳回起诉。《行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查，该审查为附带性审查。本案因村民小组的起诉不符合法定的起诉条件，依法应予驳回，故对其提出对规范性文件附带审查的请求，亦应一并驳回。另外，村民小组要求返还股权证书的请求，一审法院已通过（2017）云0921行初24号行政裁定驳回起诉，并释明可通过民事诉讼解决，对此问题，一审法院处理正确，本院予以维持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销凤庆县人民法院（2017）云0921行初24号行政判决。
二、驳回被上诉人厚丰村大沟边组、厚丰村红旗小组、厚丰村元尾巴小组、厚丰村大平路小组、厚丰村十字街小组、厚丰村水沟腰小组、厚丰村下寨窝小组、厚丰村大田头小组、厚丰村小平田小组、厚丰村永丰小组、厚丰村大地小组、厚丰村坎子头小组、厚丰村栗子园小组、厚丰村半坡小组、厚丰村石头窝小组、厚丰村胜利小组、厚丰村岭干头小组、厚丰村大寨小组、厚丰村中寨小组的起诉。
一审、二审案件受理费予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 周付翠
审判员 邬忠育
审判员 张 丽
二〇一八年五月十一日
书记员 何志鹏
被上诉人19个村民小组负责人名单：
1、厚丰村红旗村民小组，组长李寿昌，1954年11月5日生，住该村民小组。
2、厚丰村元尾巴村民小组，组长周世荣，1957年5月8日生，住该村民小组。
3、厚丰村大平路村民小组，组长杨映田，1952年11月26日生，住该村民小组。
4、厚丰村十字街村民小组，组长杨早强，1959年3月22日生，住该村民小组。
5、厚丰村水沟腰村民小组，组长朱秉勤，1958年12月26日生，住该村民小组。
6、厚丰村下寨窝村民小组，组长梅勤，1962年3月12人生，住该村民小组。
7、厚丰村大田头村民小组，组长梅书芬，1960年8月18日生，住该村民小组。
8、厚丰村小平田村民小组，组长谢天彪，1973年6月11日生，住该村民小组。
9、厚丰村大沟边村民小组，组长杨春浩，1958年11月16日生，住该村民小组。
10、厚丰村永丰村民小组，组长杨灿武，1968年3月14日生，住该村民小组。
11、厚丰村坎子头村民小组，组长杨明清，1963年12月22日生，住该村民小组。
12、厚丰村大地村民小组，组长窦如昌，1969年5月22日生，住该村民小组。
13、厚丰村栗子园村民小组，组长杨葵光，1974年4月9日生，住该村民小组。
14、厚丰村半坡村民小组，组长窦世禹，1956年9月21日生，住该村民小组。
15、厚丰村石头窝村民小组，组长杨巧光，1961年6月12日生，住该村民小组。
16、厚丰村胜利村民小组，组长王文斌，1991年6月9日生，住该村民小组。
17、厚丰村岭干头村民小组，组长杨祖怀，1966年10月23日生，住该村民小组。
18、厚丰村大寨村民小组，组长张立芬，1965年1130日月生，住该村民小组。
19、厚丰村中寨村民小组，组长杨立昌，1955年3月7日生，住该村民小组。