宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）宁03行终18号
上诉人（原审被告）吴忠市国土资源局。住所地:宁夏回族自治区吴忠市利通区裕民西路***号。
法定代表人马林华，该局局长。
委托诉讼代理人韩辉，女，北京市泽元(银川)律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审原告）杨金河，男，1963年8月20日出生，回族，小学文化，农民。
委托诉讼代理人杨晓娟，女，1992年1月4日出生，回族，中专文化，系杨金河儿媳妇。一般授权代理。
原审第三人吴忠市利通区人民政府。住所地：宁夏回族自治区吴忠市利通区朝阳东路***号。
法定代表人李玉山，政府区长。
委托诉讼代理人冯金良，宁夏清瞳律师事务所律师。特别授权代理。
委托诉讼代理人丁波，宁夏清瞳律师事务所律师。特别授权代理。
原审第三人吴忠市利通区郭家桥乡人民政府。住所地：宁夏回族自治区吴忠市利通区清水沟东侧。
法定代表人焦志敏，该乡乡长。
委托诉讼代理人金彪，北京大成（银川）律师事务所律师。一般授权代理。
上诉人吴忠市国土资源局因与被上诉人杨兴礼及原审第三人吴忠市利通区人民政府、吴忠市利通区郭家桥乡人民政府行政确认一案，不服宁夏回族自治区吴忠市利通区人民法院（2016）宁0302行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年5月25日公开开庭审理了本案。上诉人吴忠市国土资源局的出庭应诉负责人李波及其委托诉讼代理人韩辉，被上诉人杨金河及其委托诉讼代理人杨晓娟，原审第三人吴忠市利通区人民政府的委托诉讼代理人冯金良，原审第三人吴忠市利通区郭家桥乡人民政府的出庭应诉负责人马建云及其委托诉讼代理人金彪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2015年1月27日吴忠市利通区人民政府、吴忠市国土资源局联合下发《吴忠市利通区集中清理整治违法用地专项行动实施方案》，全面清查辖区各类违法用地情况，依法依规定拆除一批违法建筑物，特别是占用耕地和基本农田的违法行为，切实维护国土资源管理正常秩序。工作任务:1.对2014年度土地变更调查中确定的伪变化图斑集中进行清理整治，恢复耕种。2.对辖区2013年以来发现的土地违法违规行为进行集中清理，对清理出的违法占地和2014年度土地变更调查中确定的违法占地集中进行拆除，恢复耕种。3.对清理出的违法用地依法进行查处，做到罚款到位，处理人到位，移送追究责任到位。为确保此次集中清理整治工作顺利实施，决定成立“集中清理整治违法用地专项行动”领导小组及办公室。开展集中清理整治违法用地专项行动遵循各负其责，协作配合原则。市国土局全程参与清理整治，指导各乡镇依法依规，按程序做好清理整治工作，负责做好各单位间的组织协调工作，对清理出的违法用地进行分类，做好数据汇总、资料收集、案件查处和移交等工作。各乡（镇）人民政府对本辖区的清理整治工作负全责，乡（镇）是第一责任人，负责做好清查、拆除、恢复耕种等相关具体工作。清理整治工作分3个步骤进行：（一）排查清理（2015年1月26日至2月25日），由各乡（镇）人民政府负责对各自辖区内2013年以来土地利用情况进行全面调查，对各类违法占地行为进行全面排查，逐一登记，结合2014年度土地变更调查中确定的违法用地，下发《通告》和《责令拆除通知书》，制定具体清理拆除措施。（二）集中清理（3月1日至4月20日），根据排查结果，报区人民政府审查后分类处理：1.对2014年度变更调查中确定的伪变化图斑，由各乡（镇）人民政府进行清理，恢复耕地原状，3月5日前完成。2.对清理出的2013年以来新发现的违法占地和2014年度土地变更调查中确定的应拆除违法建筑物集中进行拆除，恢复耕种，4月20日前完成。3.对形成违法事实，不在2014年度土地变更调查应拆除范围的违法用地的，由市国土资源局依法查处。2015年3月24日利通区人民政府办公室下发吴利政办发【2016】25号文件《关于进一步加快2015年度土地违法图斑拆除清理工作的通知》，要求各乡（镇）、各有关部门根据自治区国土资源厅督查结果，于2015年3月31日前完成辖区内2015年度土地变更调查中确定的154个违法图斑的拆除、清理、复耕工作。郭家桥乡涉及19个图斑，图斑面积47.6亩，已拆除9个图斑，未拆除10个图斑；已清渣5个图斑，未清渣14个图斑。
杨金河住灵武市××乡，1999年5月灵武市人民政府给杨金河核发集体土地使用证，使用面积302.4㎡，2003年6月杨金河所属乡划归利通区管辖。杨金河于2011年、2014年在老宅基地的西边建造新房，新房没有土地建设规划许可证，没有集体土地使用证。
吴忠市国土资源局于2016年4月7日向杨金河送达责令拆除通知书吴国土资【2016】第040764号，认定杨金河新建住宅的行为违法，属于未批先建，限杨金河在贰日内自行拆除新建的建筑物，逾期不自行拆除的，将依法进行处理。吴忠市国土资源局于2016年4月28日对杨金河涉案房屋实施拆除。杨金河对吴忠市国土资源局作出的《责令拆除通知书》及强制拆除行为不服，起诉法院。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”吴忠市国土资源局具有监督检查，依法查处土地违法案件的法定职责。本案中杨金河未批先建，违法占用土地的事实有杨金河的当庭陈述、杨金河提交的第一组证据、第五组证据，吴忠市国土资源局的当庭陈述及提交的第四组证据予以证实。吴忠市国土资源局作出的责令拆除通知书载明未批先建违法行为，限期拆除、告知当事人陈述和申辩权利，并给杨金河送达，该通知书认定的事实清楚，程序合法。但该通知书中未载明陈述、申辩的期限，属程序轻微违法。因涉案房屋属未批先建，本身违法，依法应自行拆除，故吴忠市国土资源局程序轻微违法对杨金河权利不产生实际影响，对杨金河要求撤销《责令拆除通知书》的诉讼请求本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”，本案中吴忠市国土资源局2016年4月28日对涉案房屋实施强制拆除行为，不符合上述法律规定，程序违法。故对杨金河要求确认吴忠市国土资源局强制拆除行为违法的诉讼请求予以支持。对吴忠市国土资源局辩称强制拆除程序合法的诉讼理由不予采信。本案涉案房屋没有乡村建设规划许可证、宅集地使用证，属未批先建，非法占用土地依法应自行拆除，不受法律保护。杨金河无证据证实涉案房屋归其所有，杨金河要求赔偿损失的诉讼请求无事实依据和法律依据，故该院对杨金河要求赔偿损失的诉求不予支持。综上，经该院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第二款第（一）项,最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：吴忠市国土资源局于2016年4月7日作出的吴国土资字【2016】第040764号《责令拆除通知书》违法；吴忠市国土资源管理局于2016年4月28日强制拆除涉案房屋程序违法；驳回原告杨金河要求赔偿260000元损失的诉讼请求。案件受理费50元，由杨金河负担。
宣判后，吴忠市国土资源局不服提出上诉称：1.被上诉人未获批准，私自建造房屋是占用集体土地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款、《宁夏回族自治区土地管理条例》第六十六条第四款的规定，上诉人向被上诉人作出的040725号《责令拆除通知书》认定事实清楚、程序合法，原审法院不应认定违法。2.根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条和最高人民法院法释【2013】5号《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的规定，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，一审法院判决上诉人拆除违章建筑程序违法，属于适用法律错误。综上，请求：1.撤销（2016）宁0302行初10号行政判决并依法改判。2.被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人杨金河答辩称：1.一审认定上诉人于2016年4月7日作出的《责令拆除通知书》违法事实认定清楚，适用法律正确，但《责令拆除通知书》依法应当予以撤销。2.一审认定上诉人于2016年4月28日强制拆除涉案房屋程序违法事实认定清楚，适用法律正确。3.被上诉人建造房屋不违法，被上诉人并非在耕地上建造房屋而是在自留地上建造房屋，上诉人滥用职权，严重违法，上诉人应依法赔偿被上诉人的损失。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的请求。
原审第三人吴忠市利通区人民政府陈述对上诉人提出的上诉请求及事实理由没有意见。
原审第三人吴忠市利通区郭家桥乡人民政府陈述对上诉人提出的一审法院适用法律错误的上诉理由没有意见。认为作出责令拆除通知书的主体是上诉人不是吴忠市利通区郭家桥乡人民政府。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十七条规定，吴忠市国土资源局具有对违反土地管理法律、法规的违法行为进行监督检查、依法查处的法定职责。根据一、二审查明的事实，涉案房屋没有土地建设规划许可证、集体土地使用证，属于未经批准的违法建设行为，吴忠市国土资源局依法作出《责令拆除通知书》。该通知书认定事实清楚，但该通知书未载明具体适用的法律条款，亦未载明陈述、申辩的期限，程序违法。一审法院判决吴忠市国土资源局于2016年4月7日作出的040764号《责令拆除通知书》违法正确。根据《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。本案中，吴忠市国土资源局作出的040764号《责令拆除通知书》是依据《宁夏回族自治区土地管理条例》认定涉案房屋为违法建筑，涉案房屋并非是违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法建筑。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条明确规定了对违反该法的建筑行政机关作出行政处罚决定的程序，对不自行拆除的违法建筑应向人民法院申请强制执行。吴忠市国土资源局强制拆除涉案房屋的行为不符合该法的规定，一审法院判决吴忠市国土资源局于2016年4月28日强制拆除涉案房屋程序违法正确。因涉案房屋系违法建筑，不受法律保护，杨金河要求赔偿260000元损失没有事实和法律依据，一审法院判决驳回杨金河该项诉讼请求并无不当。
综上，上诉人的上诉理由均不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人吴忠市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马建萍
审 判 员 贾玉宁
代理审判员 梁 超
二〇一七年七月二十七日
书 记 员 摆媛媛
本案法律适用条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。