浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第113号
上诉人（原审原告）蔡维君等16人。
诉讼代表人蔡维君。
诉讼代表人李文高。
诉讼代表人邵德祥。
诉讼代表人顾恭旭。
诉讼代表人吴才良。
委托代理人王剑纳。
委托代理人袁裕来。
被上诉人（原审被告）宁波市鄞州区人民政府。
法定代表人陈国军。
委托代理人谢恩斌。
委托代理人周敏。
被上诉人（原审第三人）宁波市鄞州区邱隘镇人民政府。
法定代表人谢登峰。
委托代理人郑杰。
委托代理人傅科德。
被上诉人（原审第三人）宁波市东部新城开发建设指挥部。
法定代表人张极星。
委托代理人马骥、张英。
蔡维君等16人诉宁波市鄞州区人民政府（以下简称“鄞州区人民政府”）房屋行政复议一案，宁波市中级人民法院于2014年4月28日作出（2013）浙甬行初字第31号行政判决，蔡维君等16人不服，向本院提出上诉。本院于2014年6月4日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年7月2日公开开庭审理了本案。上诉人蔡维君等16人的诉讼代表人蔡维君、邵德祥、顾恭旭、吴才良及其委托代理人王剑纳、袁裕来，被上诉人宁波市鄞州区人民政府的委托代理人谢恩斌、周敏，宁波市鄞州区邱隘镇人民政府（以下简称“邱隘镇人民政府”）的委托代理人郑杰、傅科德，被上诉人宁波东部新城开发建设指挥部（以下简称“东部新城指挥部”）的委托代理人张英到庭参加诉讼。本案现审理终结。
原审法院认定：原告蔡维君等16人原系羊毛衫市场经营户。2005年7月22日，第三人东部新城指挥部作出《指挥办公会议纪要》，强调积极稳妥地处理好羊毛衫市场拆迁问题，并要求研究收购运作方案。2005年8月15日、2006年8月2日，经原告邵德祥、蔡维君同意，宁波恒正房地产估价有限公司、宁波江北信德房地产估价有限公司分别对2原告位于羊毛衫市场的相关商业房地产，按当时市场比较法进行了评估，金额分别为800000元和1035213元。2005年8月至2007年4月，邱隘镇拆迁办、第三人东部新城指挥部与原告蔡维君等16人参照上述评估价格签订了《羊毛衫市场房屋拆迁货币补偿协议》或《住宅拆迁货币补偿或自行选购安置住房协议》，并支付了全额房屋补偿款。原告蔡维君等16人将房屋所有权证和国有土地使用证交给邱隘镇拆迁办，但未办理过户手续。2012年初，原告蔡维菊、金仲立向法院提起民事诉讼，请求确认其与邱隘镇拆迁办签订的羊毛衫市场房屋拆迁货币补偿协议无效，宁波市鄞州区人民法院以协议已经履行完毕为由，于同年6月19日作出释明通知，决定不予受理。同年9月12日，涉案房屋由邱隘镇拆迁办交由天苑公司予以拆除。2012年9月29日，原告蔡维君等16人以第三人宁波市鄞州区邱隘镇人民政府强制拆除涉案房屋行为违法为由，向被告宁波市鄞州区人民政府提出行政复议申请。同年12月20日，被告宁波市鄞州区人民政府作出鄞政复决字（2012）26号行政复议决定，驳回原告蔡维君等16人的申请。原告蔡维君等16人不服，向法院提起行政诉讼，案经一、二审法院审理，撤销了被告宁波市鄞州区人民政府作出的鄞政复决字（2012）26号行政复议决定，责令重新作出行政复议决定。2013年10月28日，被告宁波市鄞州区人民政府作出鄞政复决字（2012）26-1号行政复议决定，确认宁波市鄞州区邱隘镇人民政府拆除涉案房屋行为违法，驳回原告蔡维君等16人提出的要求宁波市鄞州区邱隘镇人民政府房屋恢复原状或赔偿损失的复议请求。原告蔡维君等16人对不予赔偿决定部分不服，于2013年12月12日提起行政诉讼。另查明，2005年7月至2007年1月期间，原告蔡维君等16人在第三人东部新城指挥部或邱隘镇拆迁办签订相关协议前，已将涉案房屋以租赁形式交付给邱隘镇拆迁办，邱隘镇拆迁办亦按实际情况全额支付了租赁款项。之后，第三人东城指挥部或邱隘镇拆迁办又分期分批与其他羊毛衫市场经营户、住户自愿签订协议收购房屋。羊毛衫市场所在地块已被列入明湖项目开发建设，该项目系第三人东城指挥部2012年重点建设项目。原告蔡维君等16人因房屋拆迁赔偿争议，多次向有关部门提出信访、上访。
原审法院认为，第三人东部新城指挥部系事业法人，为取得羊毛衫市场地块，采用收购方式，并委托邱隘镇拆迁办或以自已名义与原告蔡维君等16人订立的《羊毛衫市场房屋拆迁货币补偿协议》或《住宅拆迁货币补偿或自行选购安置住房协议》。2012年9月12日，邱隘镇拆迁办将涉案房屋交由天苑公司予以拆除，超出了作为行政机关内设机构可以受托从事民事行为的范围。该委托拆房行为应认定为行使行政公权力的行为。由于该行为在法律上欠缺行为依据，被告在行政复议决定中确认该行为违法，并确定由第三人宁波市鄞州区邱隘镇人民政府承担行为后果，符合法律规定。原告蔡维君等16人在订立《羊毛衫市场房屋拆迁货币补偿协议》或《住宅拆迁货币补偿或自行选购安置住房协议》前，对协议项下的房屋补偿价格，经双方同意已委托评估机构按当时的市场比较法进行了评估。应当认为，协议确定的房屋补偿价格在协议订立时是符合市场公平交易要求的。原告蔡维君等16人在协议订立后依约领取房屋补偿价款，应当认定为已经取得了其房屋实际交付给邱隘镇拆迁办后的对价补偿。第三人宁波市鄞州区邱隘镇人民政府实施的违法拆房行为，并没有造成原告蔡维君等16人的经济损失。原告蔡维君等16人要求第三人宁波市鄞州区邱隘镇人民政府承担行政赔偿责任，缺乏事实依据，不予支持。综上理由，被告作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持被告宁波市鄞州区人民政府于2013年10月28日作出的鄞政复决字（2012）26-1号行政复议决定。
蔡维君等16人上诉称：1、一审判决认定事实和适用法律均错误。签订的协议为无效协议。早在2003年10月25日，鄞州区国土资源局在《鄞州日报》上刊登公告，在上诉人毫无知情的情况下，对羊毛衫市场的土地进行拍卖，2004年3月2日，《鄞州日报》登文说区政府决定对该市场进行整体拆除重建，同年4月5日邱隘镇拆迁办向上诉人等发出通知，要求配合拆迁。6月起，镇政府拆除了市场的配套设施和菜场，开始实施对市场的破坏行为，迫使上诉人等人无法正常的经营和生活。2005年10月有部分拆迁户和镇拆迁办签订了拆迁协议。11月8日，镇政府拆除了市场中大门内两旁的56间商铺（属镇政府所有），导致市场彻底无法经营。当经营户向政府反映情况后，被告知原拆原建不可能，只能作货币补偿。2006年间，羊毛衫市场基本无法经营，也基本无法居住，很多人被迫于2月份签订了第二批的拆迁补偿协议。当时的领导也承诺，除了协议约定的金额，还有很大一块的补偿款也会给住户。从这过程看，政府先是违法卖地，接着谎称拆迁，然后实施破坏市场行为，造成上诉人等无法在市场中居住和营业，除了签订拆迁协议无其他选择。在市场已被破坏的前提下，评估的价值完全失实。上述协议的名称为《羊毛衫市场房屋拆迁货币补偿协议》或《住宅拆迁货币补偿或自行选购安置住房协议》，协议的名称无法明确该协议为“拆迁”协议，协议的双方为“拆迁人”与“被拆迁人”，协议的内容是拆迁安置补偿协议的通常条款。《住宅拆迁货币补偿或自行选购安置住房协议》中甲方“宁波市东部新城开发建设指挥部”，但未盖章，加上协议有很多空白，从形式上合同的有效性就值得商榷。根据原《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁人是取得拆迁许可证的单位，因此该拆迁协议的拆迁人合同主体不适格，该协议是无效的。法律、法规没有授权政府可以用收购代替拆迁，因此一审法院认定“虽为拆迁而实为收购”属混淆事实，规避法律，且一审认定收购的一方为东部新城指挥部，并指明系事业法人，暗示收购合法，但事实上协议的相对方不是东部新城指挥部，《羊毛衫市场房屋拆迁货币补偿协议》中甲方拆迁人为邱隘镇村镇建设房屋拆迁办公室，《住宅拆迁货币补偿或自行选购安置住房协议》中“甲方拆迁人为东部新城指挥部，受委托拆迁单位为邱隘镇拆迁办”，但协议的落款盖章为邱隘镇拆迁办，并无东部新城指挥部的公章，在复议听证程序及一审审理中，邱隘镇人民政府一直强调自己是收购行为的另一方，东部新城指挥部在陈述中，也未承认自己是收购行为的另一方。即使东部新城指挥部参与了此次拆迁补偿，其也属于行政主体。从东部新城指挥部的职责和任务来看，其是接受市政府的授权或委托而成为行政主体，也是作为行政主体参与此次拆迁的。2、被诉房屋属上诉人所有。截止今日被拆房屋的权属仍属上诉人所有。《物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。现产权证上的所有权人仍是上诉人，那么该不动产属于上诉人所有。因此邱隘镇人民政府不能强调协议签订了，款项领取了，就等于取得了房屋的所有权。3、违法拆除致上诉人原合法权益受损。2012年9月12日，邱隘镇人民政府不顾业主们反对，进行违法强拆，该行为已被鄞政复决字（2012）26-1号行政复议决定确认违法。镇政府的违法拆除就是损害了上诉人的房屋，上诉人被拆除时的房屋的价值就是合法权益，两者之间有因果关系，应当承担行政侵权赔偿责任。4、《国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。”邱隘镇人民政府违法拆除上诉人合法所有的房屋，应按照2012年9月12日违法拆除时实际价值进行赔偿。具体清单如下：
姓名商业店面面积
（平方米）2012年底参照补偿标准（元）原领取拆迁补偿款（元）应赔偿数额
（元）商住用房面积
（平方米）2012年底参照补偿标准（元）原领取拆迁补偿款（元）应赔偿数额（元）合计赔偿数额（元）蔡维菊123﹒669103521573137533721382﹒4310165875265423490047686217蔡维君123﹒6691035215731375337213133．2540997751033315306646015524336123﹒669103521573137533721341﹒2323034505200001783450付毅138﹒44423268181544634172353417235顾恭旭81﹒92310165852083125886372588637郭仪民81﹒92310165851302125886372588637李文高140﹒394304894107221932326753232675柳和夫136﹒45418462777808334065443406544钱炳怀122﹒8385144871071831407303140730邵德祥123﹒6691035287800060323526032352宋丽丽122﹒88385144870315131482973148297王国伟136﹒18417939781283033665673366567王辉122﹒88385144872499331264553126455吴才良129﹒64016111100791430081973008197夏金飞25﹒21397725321935107643078﹒4302416272129823028643379294徐益忠122﹒88385144871033131411173141117张定帮129﹒640161111012714300339730033975、2013年10月28日，被上诉人作出鄞政复决字（2012）26-1号行政复议决定，确认鄞州区邱隘镇人民政府强拆行为违法，但不予支持上诉人要求恢复房屋原状或者赔偿损失的请求。协议是在欺骗、恐吓的情况下签订的，绝非真实意思表示，不符合自愿、平等原则；行政主体应在法律规定的程序下领取拆迁许可证后制定拆迁补偿方案并同次拆迁同一价格进行拆迁，因此本案涉及的拆迁也好，收购也罢均属违法，签订的协议为无效协议，无效的协议自始无效，自始没有法律约束力，协议无效导致的法律后果为返还财产及按过错责任赔偿损失，上诉人应把领取的款项返还，因过错在于邱隘镇人民政府，上诉人无需赔偿损失，当然更不会发生物权的变动。之后在上诉人不断要求解除协议及确认协议无效的情况下，邱隘镇人民政府违法拆除。属于主观恶性强的侵权行为，其侵权行为造成上诉人合法权益受损，理应按照国家赔偿法的规定予以赔偿，依据法律应按侵权行为发生时造成的损失标准进行赔偿。上诉人依法提起上诉，请求二审法院予以支持。
鄞州区人民政府答辩称：1、上诉人有关协议无效的主张不能成立，且至今未得到有权机关的确认。从协议体现的有关补偿价款及协议签订过程看，上诉人是在估价公司分别对涉案房屋进行估价的前提下参照估价结果签订的协议，协议体现的补偿价格是符合当时的公平交易要求的。协议签订后，上诉人也已经依约领取了房屋补偿价款。从诉讼程序角度看，判断合同是否无效，是人民法院民事审判庭或仲裁机关的一项独立职能，在未被上述机关判决（或仲裁裁决）合同无效前，行政复议机关或人民法院行政审判庭并不能直接对民事合同的效力作出判断认定。而本案的证据表明，人民法院《立案释明书》对有关的协议判断是：双方真实意思表示，双方均按照拆迁协议约定履行完毕。故上诉人关于拆迁协议无效的主张不能成立。2、本案在拆迁协议已经签订、协议款项已经足额支付的事实前提下，并无上诉人所主张的利益受损的事实存在。上诉人与邱隘镇村镇建设房屋拆迁办公室（或宁波市东部新城开发建设指挥部）签订了拆迁协议，并按照协议领取了对价补偿款，房屋实际已经合法转移给邱隘镇拆迁办占有，房屋所有权证和土地使用证已交给邱隘镇拆迁办。在此情况下，尽管未办理房屋所有权、土地使用权的转移过户手续，但上诉人已实际处分了房屋上的权利、已享受了房屋本身的全部利益。此后的房屋价值变化所带来的利益上诉人并无权享受。协议签订及已实际履行的事实不容忽视，其对上诉人所产生的实际权利义务变化也不容忽视。上诉人以协议当时获得的赔偿款与2012年同市场内其他房屋被征收所获得补偿款的差额部分，作为其受邱隘镇人民政府违法拆除房屋造成损害的利益主张而要求国家赔偿，无法律依据。综上，请求维持原判，驳回上诉人上诉请求。
邱隘镇人民政府在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：1、所涉的相关协议是房屋收购双方的真实意思表示，属有效民事法律行为；2、根据协议约定，上诉人取得了全额补偿款后腾空了涉案房屋，邱隘镇拆迁办委托天苑公司拆除房屋，是依约实施的行为，并没有侵犯上诉人的合法权益，不应予以赔偿；3、协议上的收购价格是评估公司根据相关办法确定的，并且上诉人在签订协议时予以了认可，并不存在补偿不足的情形。综上，上诉人现提出的上诉请求没有相应的事实依据和法律依据，请求依法予以驳回，维持原审判决。
东部新城指挥部在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：1、东部新城指挥部是事业单位法人；2、上诉人有关协议无效的主张不能成立，且至今未得到有权机关的确认，上诉人在涉案房屋分别进行评估的前提下，参照评估结果签订的协议，协议体现了补偿价格是符合当时的公平交易要求的，协议签订之后上诉人已经领取了补偿价款，在人民法院民事审判判决合同无效前，行政复议机关或者人民法院行政审判庭并不能直接对民事合同的效力作出判断认定，因此上诉人关于协议无效的主张并不能成立；3、本案中协议已经签订，款项已经按照协议约定足额支付的情况下，并无上诉人主张的利益受损事实，上诉人签订了协议并领取了符合市场公平交易要求的补偿价款，邱隘镇人民政府实施的拆房行为并没有造成上诉人的经济损失。综上，请求维持原判，驳回上诉人的诉讼请求。
庭审中各方当事人对鄞州区人民政府作出的被诉鄞政复决字（2012）26-1号行政复议决定确认邱隘镇人民政府强制拆除蔡维君等16人房屋的行为违法并没有异议，对此本院予以认定。鉴于16位上诉人向原审法院提起诉讼时，已将申请复议时提出的责令邱隘镇人民政府将其房屋恢复原状或赔偿损失的赔偿请求更改为赔偿损失，故庭审中围绕着被诉的鄞政复决字（2012）26-1号行政复议决定作出对“蔡维君等16人要求邱隘镇人民政府予以赔偿损失的请求不予支持”的决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行为造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。上诉人蔡维君等16人在2005年8月至2007年4月期间分别与邱隘镇村镇建设房屋拆迁办公室或东部新城指挥部签订了《羊毛衫市场房屋拆迁货币补偿协议》或《住宅拆迁货币补偿或自行选购安置住房协议》，上述协议签订前，经上诉人邵德祥、蔡维君同意，宁波恒正房地产估价有限公司、宁波江北信德房地产估价有限公司对2人位于羊毛衫市场的涉案房屋采用当时的市场比较法进行了评估，2人对评估机构作出的评估结果也予以了认可，其余上诉人也均同意参照上述评估价格签订协议。随后，16位上诉人按照上述协议的约定领取了房屋补偿价款，并将房屋所有权证和国有土地使用证交给邱隘镇拆迁办。因此，邱隘镇人民政府虽未经相关法定程序违法拆除了16位上诉人的涉案房屋，但该违法拆除行为并没有造成16位上诉人的经济损失，上诉人要求通过国家赔偿程序赔偿涉案房屋被违法拆除的损失，缺乏相应的法律依据，鄞州区人民政府据此作出被诉复议决定，对16位上诉人要求赔偿损失的请求不予支持并无不当。蔡维君等16位上诉人对此提出的上诉理由不能成立，本院不予采信。另，16位上诉人提出原审判决认定“虽为拆迁实为收购属混淆事实”的理由，经查，16位上诉人与邱隘镇人民政府或东部新城指挥部签订的协议名称分别为《羊毛衫市场房屋拆迁货币补偿协议》或《住宅拆迁货币补偿或自行选购安置住房协议》，虽然东部新城指挥部2005年7月22日的《指挥办公会议纪要》中载有“研究提出羊毛衫市场收购专营公司组建方案和收购运作方案”的内容，但并没有其它相关证据证实邱隘镇拆迁办或东部新城指挥部与上诉人签订的上述协议系收购协议，故原审判决对此节的事实认定不当，本院予以指正，上诉人对此提出的上诉理由本院予以采信。原审判决适用法律正确，审判程序合法，判决维持被诉行政复议决定正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人蔡维君等16人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 管 征
二〇一四年七月十四日
书 记 员 韦若莎
附上诉人名单（略）