江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终836号
上诉人（原审原告）马有华，男，1966年4月13日生，汉族，住南京市建邺区。
委托代理人宋姣，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市建邺区城市管理行政执法局，住所地在南京市建邺区雨润大街99号双和园综合办公区2栋A座。
法定代表人张超英，南京市建邺区城市管理行政执法局局长。
委托代理人方淑涵，南京市建邺区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人张艳峰，江苏汇丰锦律师事务所律师。
上诉人马有华因诉被上诉人南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称建邺区城管执法局）城市管理行政决定一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月28日受理后，依法组成合议庭，于2016年12月5日公开开庭进行了审理。上诉人马有华及其委托代理人宋姣，被上诉人建邺区城管执法局的委托代理人方淑涵、张艳峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，马有华在本市建邺区江心洲永定一队34号建有526.6平方米建筑物，未办理规划建设审批手续，未在房屋登记部门办理登记。2015年8月21日，建邺区城管执法局工作人员赵春生、许翔发现涉案建筑并进行了现场勘察。因马有华现场无法提供规划建设审批手续，同日，建邺区城管执法局向马有华送达核查通知书，要求马有华于2015年8月24日上午携带规划建设审批手续到雨润大街99号接受审查。马有华未在指定时间到达指定地点。2015年8月30日，建邺区城管执法局对马有华的行为立案查处。2015年10月8日，建邺区城管执法局请求南京市建邺区住房和建设局审核认定涉案建筑是否具有规划建设审批手续，南京市建邺区住房和建设局于2015年10月9日明确马有华未在该局办理过建设工程规划许可。2015年10月21日，建邺区城管执法局向马有华送达限期拆除告知书，要求马有华在收到告知书之日起四日内自行拆除涉案建筑。马有华未在期限内自行拆除。2015年11月3日，建邺区城管执法局制作并向马有华送达了宁城执建限拆字（2015）第029号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），责令马有华于2015年11月10日之前拆除涉案建筑。2016年4月12日，马有华提起行政诉讼。
原审法院认为，《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京市集中处罚权试行办法》）第三条第一款规定：“南京市城市管理行政执法局（以下简称市执法局）负责本办法的组织实施。区执法局按照规定的职权负责辖区内的相对集中行政处罚权工作。市、区城市管理行政执法机构受执法局的委托，在委托的范围内依法实施行政处罚和采取行政强制措施。”第十五条规定：“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。”因此，建邺区城管执法局具备对辖区范围内违反前述城市规划管理的行为进行查处的职责。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，马有华在行政程序中既不提交规划建设审批手续，亦不在指定时间到达指定地点提出陈述申辩意见，南京市建邺区住房和建设局也向建邺区城管执法局核实涉案建筑未办理过规划建设审批手续。据此，建邺区城管执法局确认涉案建筑属违法建设，认定事实清楚。涉案建筑一直未取得建设工程规划许可证，违法行为一直处于持续状态，马有华认为行政处罚已超过追究时效的主张，不能成立。建邺区城管执法局勘察发现涉案建筑并履行了相应程序，马有华未在规定的期限内自行拆除涉案建筑，建邺区城管执法局据此依照城乡规划法的规定作出被诉行为，该行政行为不违反法律、法规、规章的相关规定，程序亦无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回马有华的诉讼请求。案件受理费50元，由马有华负担。
上诉人马有华上诉称，1、原审适用法律错误。被上诉人强制拆除上诉人涉案房屋的法律依据是2008年实施的《城乡规划法》，原审法院确认涉案房屋的建成时间为1988年。根据法不溯及既往的原则，不能要求1988年实施的房屋建设行为必须取得《城乡规划法》中要求的规划许可手续；2、原审认定事实错误。一审法院确认上诉人的房屋建设完成于1988年，建设该房屋时已按照当时的规定取得了报批手续，故上诉人并不存在违法建设行为。被上诉人作出的《限期拆除决定书》中认定526.6平方米均为上诉人所有，属于认定事实错误。涉案房屋为上诉人与其前妻在离婚后建设的，上诉人只有210平方米的产权，故被上诉人认定526.6平方米均为上诉人所有，属于认定事实错误；3、被上诉人对上诉人的处罚已经超过了法定时效。上诉人房屋建设行为的完成时间早已超出了《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定的处罚时效。原审判决认为“违法行为一直处于持续状态”显然是错误的。被上诉人对上诉人的处罚依据是《城乡规划法》第六十四条，而该法条规定处罚的是建设行为并非建筑物的存在。显然建设行为与建筑物的存在是两个不同性质的概念，建设行为的持续应该是连续建设行为，原审判决将建筑物的持续状态认定为建设行为的持续，系对《城乡规划法》的误读。综上，请求二审法院：1、撤销原审判决，依法改判；2、本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人建邺区城管执法局未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称，南京市城市规划区包括整个南京市行政辖区，虽然本案所涉房屋坐落在江心洲集体土地上，但位于南京市城市规划区范围之内，在建设之前应按照有关城市规划的规定，办理相关建设工程规划许可审批手续。涉案房屋在建成后至被上诉人对其进行查处前，一直未办理建设工程规划许可证，违法行为一直存续，未得到纠正。被上诉人在违法行为存续期间，依据《城乡规划法》的有关规定对本案所涉建筑进行查处，并不违反法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。
原审原、被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证符合法律规定，依法予以确认。对原审法院认定的事实，本院予以确认。
本院认为，参照《南京市集中处罚权试行办法》第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证建设的建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。”本案中，被上诉人建邺区城管执法局在本行政区域内，具有对上诉人马有华未取得建设工程规划许可手续建设的房屋进行查处的法定职权。
《城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”上述规定明确规定了规划行政许可的制度。任何建设单位和个人在城市规划区内建设建筑物、构筑物等其他建设工程，均必须经过规划主管部门的批准，取得建设工程规划许可证，否则即为违反规划行政管理的违法行为，需要承担相应的法律责任。本案中，上诉人马有华在被上诉人建邺区城管执法局对涉案建筑进行现场勘查时未提供规划建设审批手续，亦未在送达给其的《核查通知书》指定时间携带涉案房屋的规划建设审批手续到达指定地点接受审查。被上诉人建邺区城管执法局经调查核实，涉案建筑未办理过建设工程规划许可证，因此确认涉案建筑属违法建设，认定事实清楚。被上诉人建邺区城管执法局于2015年10月21日作出《限期拆除决定书》送达给上诉人，并无不当。
关于上诉人马有华提出的涉案房屋建设完成于1988年及涉案房屋部分属于其前妻所有的上诉观点，本院经审查认为，其在案件审理过程中并未提交证据予以证实，故对于其上述观点，因缺乏事实依据，本院不予支持。
关于上诉人马有华提出涉案房屋已超过处罚时效的上诉观点，本院经审查认为，根据全国人民代表大会法律工作委员会办公室法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的意见，行政处罚追溯时效应当自行为终了之日起计算。因涉案房屋一直处于违法状态，故被上诉人建邺区城管执法局对违建房屋的所有人即本案上诉人马有华作出《限期拆除决定书》并不违反相关规定。
综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人马有华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
代理审判员 王攀峰
代理审判员 王玉刚
二〇一七年三月十六日
书 记 员 赵和玉