湖北省武汉市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鄂01行终5号上诉人（原审原告）郝玉升。被上诉人（原审被告）湖北省经济和信息化委员会，住所地武汉市武昌区水果湖省委大院。法定代表人王祺扬，主任。委托代理人彭国珊，该单位工作人员。委托代理人王均国，湖北国森律师事务所律师。上诉人郝玉升因诉被上诉人湖北省经济和信息化委员会（以下简称省经信委）履行法定职责及要求行政赔偿一案，不服湖北省武汉市武昌区人民法院（2017）鄂0106行初113号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年1月3日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，湖北丰达凯莱投资有限公司成立于2010年12月16日，注册资本10万元。2011年4月，湖北丰达凯莱投资有限公司向政府经济和信息化管理部门提出融资性担保公司设立申请，并提交了相关材料。省经信委于2011年5月10日作出《同意设立武汉诚信和融资担保有限公司等四家企业的批复》（鄂经信函〔2011〕181号），同意设立丰达凯莱公司，注册资金3000万元，股东股权为罗凯占比45%，袁达浒占比35%，夏威占比10%，谈芳占比10%。业务范畴主营：贷款担保、票据承兑担保等。2012年1月30日，省经信委向丰达凯莱公司颁发融资性担保机构经营许可证，机构编码鄂A05180**，有效期限至2016年5月18日。2011年10月，丰达凯莱公司向政府经济和信息化管理部门提出变更申请，申请变更该公司注册资金、股东和股份比例，并提交了相关材料，省经信委于2012年1月6日向市经信委作出《关于同意湖北金久投资担保股份有限公司等十六家企业变更事项的批复》（鄂经信函〔2012〕1号），同意丰达凯莱公司注册资本由人民币3000万元变更为人民币10000万元，股东股权变更罗凯占比30%，袁达浒占比25%，雷建东占比20%，姜雷占比11%，肖黎、谈芳各占比5%，徐大苗、夏威各占比2%，同意该公司按上述变更内容相应变更公司章程。之后，丰达凯莱公司办理了工商变更登记手续。2013年12月，丰达凯莱公司向政府经济和信息化管理部门提出变更申请，申请变更该公司股东和股份比例，并提交了相关材料，被告于2014年3月20日作出《省经信委关于同意湖北丰达凯莱公司等三家企业变更事项的批复》（鄂经信函〔2014〕99号），同意该公司变更法定代表人由袁达浒变更为余宝玲；股东股权由罗凯占比30%，袁达浒占比25%，雷建东占比20%，姜雷占比11%，肖黎、谈芳各占比5%，徐大苗、夏威各占比2%，变更为余宝玲占比85%，袁达浒、罗凯、雷建东各占比5%，同意该公司按上述变更内容相应变更公司章程。之后，丰达凯莱公司办理了工商变更登记手续。2016年9月12日，原告向被告省经信委申请履行职责并提交《关于请求撤销丰达凯莱公司的举报书》，请求：1.依法吊销丰达凯莱公司的融资性担保机构经营许可证；2.依法撤销省经信委允许丰达凯莱公司股份变更的行政决定，原因是该公司原股东提供虚假材料骗取省经信委作出允许企业股份变更的行政决定；3.依法追究丰达凯莱公司原股东袁达浒等人虚报注册资本、抽逃出资1亿元人民币并骗取融资性担保机构经营许可证、利用骗取的许可证进行合同诈骗的行政责任及刑事责任，并将案件移送公安机关侦办。2016年10月27日，被告省经信委召开了见面会，对原告的上述要求进行了口头答复。2016年12月13日，被告省经信委作出《关于郝玉升先生举报湖北丰达凯莱融资担保有限公司调查处理情况的答复》，并于2016年12月27日送达原告。2016年12月26日，原告向湖北省人民政府提出行政复议申请，要求省经信委就原告的上述要求作出书面答复。2017年2月22日，湖北省人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》（鄂政复决〔2017〕31号），驳回原告的行政复议申请。原告于2017年3月21日向本院提起行政诉讼，要求确认被告省经信委颁发给丰达凯莱公司的融资性担保机构经营许可证及《省经信委关于同意湖北丰达凯莱公司等三家企业变更事项的批复》（鄂经信函〔2014〕99号）同意丰达凯莱公司变更法定代表人与股东股权的行政审批违法并予以撤销，同时判决被告省经信委赔偿原告的全部经济损失。本院于2017年5月22日作出（2017）鄂0106行初50号行政裁定，以原告的起诉明显超过法定起诉期限且无正当理由为由，裁定驳回原告郝玉升的起诉。原告不服，向湖北省武汉市中级人民法院提起上诉，湖北省武汉市中级人民法院于2017年9月15日作出（2017）鄂01行终456号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。另查明，湖北省武汉市汉阳区人民法院于2015年12月11日受理了原告罗凯、袁达浒等八人诉被告郝玉升股权转让纠纷一案[（2015）鄂汉阳民三初字第01036号]，请求判令郝玉升立即支付原告剩余股权390万元并支付相应利息。目前该案经二审后以认定事实不清为由发回原审法院审理。原审法院认为，涉案行政许可以及变更行为是被告依丰达凯莱公司的申请而作出的设定或确认权利的行为，原告既不是涉案行政许可以及变更行为的相对人，也不在法律要求行政机关作出行政行为时需要审查或涉及的利害关系人范围之列。且在原告举报之前，丰达凯莱公司早已取得融资性担保机构经营许可证，原告举报时该证已过期失效，丰达凯莱公司在行政许可范围内从事的经营活动并未侵犯原告的合法权益。原告与丰达凯莱公司原股东罗凯等八人签订股权转让协议，建立民事法律关系，协议约定了双方的权利和义务，双方因此产生纠纷应通过民事诉讼予以救济。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第二十五条第一款“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织有权提起诉讼”的规定，涉案的行政许可以及变更行为的相对人为丰达凯莱公司，原告不是涉案行政许可的相对人，也不是丰达凯莱公司的股东，被告作出的答复是对原告举报投诉处理结果的告知行为，对原告的权利义务不产生实际影响，原告对该答复不服提起的诉讼不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回原告郝玉升的起诉。上诉人郝玉升不服一审裁定，向本院提起上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误。上诉人在举报时，涉案许可证是否过期失效与被上诉人行政许可应当承担的行政责任无因果关系。在本案原审中，上诉人对被上诉人的诉请是要求被上诉人履行法定职责及行政赔偿，但原审却以该经营许可证已过期失效为由从而错误认定第三人丰达凯莱公司并未侵犯上诉人的合法权益，属于严重的认定事实错误。而事实情况是，正是由于上诉人对被上诉人为第三人丰达凯莱公司办理的融资性担保经营许可之公信力的依赖，才委托代理人余宝玲以1530万元收购丰达凯莱公司85%的股权，从而导致受骗至今。故原审认定“被告的行政许可行为未侵犯原告的合法权益”属颠倒黑白的错误认定。上诉人在原审中提交的所有证据已形成一个完整的证据链，证明上诉人主体适格，与被上诉人的具体行政行为有利害关系，虽然上诉人非行政许可的相对人，但实际系丰达凯莱公司的主要股东。故被上诉人作出的答复对上诉人的权利义务有着重大的影响，上诉人对答复不服提起的诉讼符合起诉的条件。综上，请求二审法院：1.撤销湖北省武汉市武昌区人民法院（2017）鄂0106行初113号行政裁定，改判支持上诉人全部诉请；2.二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人省经信委辩称，丰达凯莱公司申请融资性担保机构经营许可证、公司股东股权变更、法定代表人变更，均符合法律规定，程序合法。答辩人对丰达凯莱公司提交的申请资料进行的是形式审查，是对申请材料的形式要件是否具备进行审查，即审查其中申请材是否齐全，是否符合法定形式。丰达凯莱公司报送的申请材料，经过区级初审、市级复审及答辩人内部审批流程完成审批，对该公司的审核审批符合法律规定，程序合法。答辩人与丰达凯莱公司原股东签订的股权转让协议，建立民事法律关系，被答辩人若想维护自己的民事权益，应该通过民事诉讼来达到目的。被答辩人不是利害关系人。本案中，涉案行政许可以及变更行为是答辩人依丰达凯莱公司的申请而作出的设定或确认权利的行为，被答辩人既不是该公司的法定代表人也不是股东，也不在法律要求行政机关作出行政行为时需要审查或涉及的利害关系人范围之列。即使如被答辩人所称其是利害关系人，其举报之前，丰达凯莱公司早已取得融资性担保机构经营许可证，举报时该证已过期失效，丰达凯莱公司在行政许可范围内从事的经营活动并未侵犯被答辩人的合法权益，且被答辩人提出的撤销答辩人关于丰达凯莱公司变更审批决定的请求，也超过法定诉讼时效并被法院予以驳回。答辩人对被答辩人作出的答复是对被答辩人举报投诉处理结果的告知行为，对被答辩人的权利义务不产生实际影响，不属于可诉的具体行政行为，不具备行政行为的内容，不属于行政诉讼的受案范围。答辩人已履行法定职责进行答复。综上，答辩人认为一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法维持原裁定，驳回上诉，有效维护行政机关权威、司法公正和遏止滥诉行为。本院认为，根据《融资性担保公司管理暂行办法》第七条、第八条、《省政府办公厅关于建立省融资性担保业务监管联席会议制度的通知》的规定，被上诉人省经信委对融资性担保机构经营许可证颁发及融资性担保企业变更事项具有审查批准职责。本案中，被上诉人于2012年1月30日向丰达凯莱公司颁发了涉案融资性担保机构经营许可证，于2014年3月20日作出《省经信委关于同意湖北丰达凯莱公司等三家企业变更事项的批复》（鄂经信函【2014】99号）中关于允许丰达凯莱公司股权变更的行政审批决定。现上诉人要求被上诉人吊销上述涉案融资性担保经营许可证及行政审批决定，实质就是要求被上诉人对自己作出的行政行为进行自我纠错。行政行为的监督，可分为外部监督和内部监督：当事人提起复议或者诉讼属于外部监督；上级行政机关撤销、纠正下级机关的行政行为以及行政机关自我纠错行为，属内部监督。行政机关的内部监督管理行为，属行政机关的职权范围，受行政监督法律调整，不属于人民法院受案范围。另外，在要求行政机关履行职责类的诉讼中，拒绝行政行为的做出致使原告的权利受到侵害，是其与行政机关的不作为行为产生法律上利害关系的必要条件。这里的“权利”应当是通过法律规范明确赋予原告，且并非明显不属于被告职责范围内的事项。只有该“权利”存在，原告所提履责申请对有关行政机关才能产生法律上的效果，从而使有关机关的处理与原告产生法律上的利害关系。简言之，申请行政机关履行职责类的诉讼中，原告的诉权必须以相应的请求权规范为基础，而不能如同在请求撤销行政行为类的诉讼中一样，仅仅因为其是行政行为的相对人，就当然地享有诉权。本案中，上诉人认为丰达凯莱公司存在虚报注册资本、抽逃出资、合同诈骗等违法行为，书面举报请求被上诉人依法追究丰达凯莱公司股东行政职责和刑事责任，并将案件移交公安机关侦办，被上诉人省经信委对此不具有认定处理的法定职责，上诉人对此事项明显缺乏相应的请求权基础，其与被上诉人省经信委2016年12月13日就此请求事项所作的答复行为不具有法律上的利害关系，进而就此请求事项的答复不具有提起诉讼的原告主体资格。同时,《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。根据该条规定，行政机关的行政行为被依法认定存在侵权的情形下，受害人才具有取得国家赔偿的权利。本案中，上诉人要求被上诉人赔偿其经济损失及其他损失，必须以被上诉人存在侵权行为为前提，而在本案中这一前提并不存在，上诉人提出的赔偿请求显然没有事实根据。综上，上诉人郝玉升提起本案诉讼不符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 李莉荣审 判 员 沈 红审 判 员 俞 震二〇一八年一月二十六日法官助理 王 瀚书 记 员 祁 平