河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）豫法行终字第00065号
上诉人（一审原告）付新法，男，汉族，1936年出生，住林州市龙山区。
委托代理人付国玺，男，汉族，1972年出生，住址同上，系付新法三子。
上诉人（一审原告）付玉玺，男，汉族，1957年出生，住址同上，系付新法长子。
上诉人（一审原告）付俊玺，男，汉族，1966年出生，住址同上，系付新法次子。
上诉人（一审被告）林州市交通运输局。
法定代表人王有生，局长。
委托代理人崔保青，河南新天河律师事务所律师。
上诉人（一审被告）林州市公路运输管理所。
法定代表人王志强，所长。
委托代理人任合生，河南新天河律师事务所律师。
付新法、付玉玺、付俊玺诉林州市交通运输局（原林县交通局、林州市交通局）、林州市公路运输管理所（原林县公路运输管理所）交通行政管理及行政赔偿一案，安阳市中级人民法院于2013年1月10日作出（2006）安行初再字第14号行政判决，各方当事人均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。付新法的委托代理人付国玺，付玉玺、付俊玺、林州市交通运输局的委托代理人崔保青、林州市公路运输管理所的委托代理人任合生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
安阳市中级人民法院一审查明：付新法与付玉玺、付俊玺系父子关系。付俊玺持有1985年原林县工商局核发的个体工商户营业执照，经营范围客运；持有原林县公路运输管理所颁发的经营许可证。
1986年，付新法购买一辆四平牌SP641型大客车，车牌为河南35／04233。1987年3月7日经安阳市公路运输管理部门审查批准，营运线路为林县至安阳。1987年12月，安阳市公路运输管理办公室给付新法核发了营运证。该车于1987年底开始营运，核定座位数为44座，营运证载明1989年3月至11月该车报停，1988年、1989年该车运输管理费缴清，原林县公路运输管理所加盖审验合格印章。
1989年12月至1990年3月，全国统一换发新格式营运证，安阳市交通局根据交通部和河南省交通厅文件，下发安交运（1989）95号通知，规定对漏交规费的单位或个人实行暂缓换证，待查清问题、交清税费后再行换发，问题严重的取消经营资格。1989年12月起，付新法多次向原林县公路运输管理所申请换发河南35／04233客车营运证，该所以其偷漏客票附加费、运管费等七种规费为由暂缓换发该车营运证。
1991年6月24日，原林县公路运输管理所对付俊玺作出（1991）林运罚字004号道路运输违章处罚决定：“林县城郊乡西街村付俊玺：八九年元月至九一年三月底，使用无效营运证违章经营十一个月，偷漏运输管理费672元；并存有乱停乱放、沿街吆客、以不正当手段揽客的现象。决定给予补缴运管费672元，加收运管费滞纳金2871元；对漏交客票附加费罚款38199元；对使用无效营运证违章经营，不按规定停车候客、乱停乱放、沿街吆客、以不正当手段揽客罚款800元；并吊销车辆营运证和经营许可证的处罚。”上述处罚决定书于1991年6月24日送达付玉玺、付俊玺。该处罚决定罚款未执行。
1988年10月16日，付新法从原林县横水乡运输站又购买一辆SD661型解放牌大客车，车牌河南35／04597，购买价26600元。付新法购买该车后，未办理车辆过户手续，也未重新办理营运证，使用该车原有手续投入运营。营运期间，原林县公路运输管理所收取了付新法1989年部分月份客票附加费和运输管理费。
1989年7月4日，原林县公路运输管理所向营运业主发布通知：“参加营业性运输的大小客车，凡车属单位户籍与实际客运单位证件不符合者，应在1989年8月31日前到有关车辆管理部门进行变更，重新办理客运开业手续，否则，将原牌证收回，停止客运业务。”付新法于1989年8月3日开具了转户介绍信，准备办理车辆过户手续。
1989年8月8日，付俊玺驾驶河南35／04597客车在汽车站门口拉客时因未交进站服务费，与汽车站人员发生争执，汽车站请求原林县公路运输管理所处理，该所工作人员查处时发现该车违章停车吆客、使用废票和外地客票等违法行为，经请示原林县交通局主管局长后将该车强行开至原林县交通局院内。之后，原林县交通局李森林局长主持处理，但处理未果，该车继续扣留在原林县交通局院内直至报废。2003年3月林州市公路运输管理所将该车拍卖，拍卖款1380元上交财政。
1992年元月24日，原林县公路运输管理所对付新法作出（1992）林运罚字第1号道路运输违章处罚决定：“林县城郊乡西街村付新法：你的车号为35／04597号客车，未按规定办理车辆过户和申领经营许可证、审批营运线路等手续，就擅自投入公路旅客运输。我所于1989年8月8日，在你所经营的35／04597客车再次到汽车站门口违章经营，并且不听劝告的情况下，采取了中止车辆运行，限期接受处理的措施。并要求你按规定办理手续，补缴规费后，方可投入营运。但你至今未办理任何手续，也未补缴规费，致使问题长期得不到解决。决定给予你没收全部非法收入12441.60元，并处非法收入额三倍的罚款37324.80元的处罚。同时，限期你在三个月内接受处理，逾期将依法申请拍卖车辆。”
付新法、付玉玺于1991年8月以原林县交通局为被告，向原林县人民法院提起行政诉讼；付新法、付玉玺于1992年4月19日以“林县交通局公路运输管理所”（原林县公路运输管理所）为被告，向原林县人民法院提起行政诉讼。
安阳市中级人民法院一审认为，林州市公路运输管理所主张付俊玺参加本案诉讼不具备原告主体资格及超过起诉期限，因本案原林县公路运输管理所于1991年6月24日作出的（1991）林运罚字004号道路运输违章处罚决定是针对付俊玺作出，付俊玺作为被处罚人与本案有利害关系，具备本案行政诉讼原告主体资格。付俊玺虽在1991年未作为原告提起行政诉讼，但其作为本案被诉具体行政行为的利害关系人，在2008年申请作为原告参加诉讼，法院予以准许，符合法律规定。关于案件涉及的具体行政行为以及赔偿请求，分别评判如下：
（一）林州市交通运输局、林州市公路运输管理所扣押河南35-04597客车行为是否合法。林州市交通运输局、林州市公路运输管理所于1989年8月8日扣押付新法河南35-04597客车，当时生效的交通部《公路运输管理暂行条例》和《河南省公路运输管理条例（试行）》均未授权交通运管部门对违章车辆实施扣押。被告提供了三个规范性文件作为其有权扣车的依据，第一份是1990年10月1日实施的交通部《道路运输违章处罚规定（试行）》，该规章虽对违章车辆有中止运行的规定，但扣押车辆当时该规范性文件尚未颁布施行；第二份是经河南省人民政府批准，由河南省交通厅、公安厅联合下发的（1988）55号《关于加强对个体、联户客车及驾驶员安全管理的暂行规定》，该规定的第十六条规定，交通运输管理部门对违反本规定者可以给予限期停运的处罚，但没有证据证明限期停运即是扣留车辆；第三份是河南省交通厅转发许昌市人民政府的一份规定，该规定中对违规车辆，县、市交通运管部门可以扣车、扣证，但这份文件只是转发推广材料，不能作为实施扣押车辆的依据。林州市交通运输局、林州市公路运输管理所作出的扣车行为没有法律依据，应依法确认该行为违法。
（二）林州市公路运输管理所作出的（1992）林运罚字第1号处罚决定是否合法。林州市公路运输管理所认定付新法违法营运行为发生于1992年1月前，依据当时施行的交通部《公路运输管理暂行条例》第五十一条、《河南省公路运输管理条例（试行）》第二十九条、第三十条、交通部《道路运输违章处罚规定（试行）》第二条规定，林州市公路运输管理所依法有权对违反旅客运输的营运车辆及违章行为予以查处，但依据交通部《道路运输违章处罚规定（试行）》第二十六条第（二）项规定，林州市公路运输管理所有300-2000元罚款和吊销车辆营运证权限，但该处罚决定处罚内容为没收非法收入12441.6元，罚款37324.8元，处罚种类和罚款额度明显超出了规章规定，依法应予撤销。
（三）林州市公路运输管理所（1991）林运罚字004号处罚决定是否合法。林州市公路运输管理所依法有权对道路运输违章行为进行查处，但经审查，该处罚决定存在以下问题：1.处罚决定认定付俊玺偷漏客票附加费7639.8元，时间从1989年1月至1991年3月，但提供的证据只证明1989年1、2月漏交该费；认定付俊玺使用无效营运证违章经营11个月，但提供的证据只证明付俊玺一次违章营运事实。2.交通部《道路运输违章处罚规定（试行）》第二十六条仅授予县级运管部门300-2000元罚款和吊销营运证两项处罚权，但林州市公路运输管理所的处罚决定罚款高达38199元，且越权吊销付俊玺经营许可证。因该处罚决定认定付俊玺部分违法事实证据不足，且超越处罚权限，故依法应予撤销。
（四）付新法、付玉玺、付俊玺诉林州市交通运输局、林州市公路运输管理所不作为违法的请求应否支持。1989年10月至1990年3月，全国统一换发新式样营运证，交通部下发了（1989）交运字434号《关于改进与换发公路运输营运证的通知》。付家经营的35-04233客车有1987年颁发的营运证，原林县公路运输管理所以漏交规费为由暂缓换发营运证，应确认违法。1、原林县公路运输管理所认定漏交规费事实有误。其认定漏交1989年1-8月运管费，经查不能成立。付新法提供营运证上有1989年原林县公路运输管理所审验合格印章，证明运管费已交齐，且该车于1989年12月起运后又交至1990年3月停运；认定漏交1989年1-8月客票附加费，经审查只能认定1、2两个月未交费，该车辆3-11月报停，不用交纳该费；认定漏交1-8月份养路费，经审查只能认定1月中上旬和2月漏缴，3-11月车辆报停后，不用交纳该费。2、漏交规费依法应予相应处罚，原林县公路运输管理所以漏交规费为由拒绝换发营运证缺乏法律依据。原林县公路运输管理所的不作为行为应确认违法。
（五）付新法、付玉玺、付俊玺的赔偿请求应否支持。河南35／04597客车因被扣押无法继续运营，且客车被扣至报废，因此对于该车原林县交通局、原林县公路运输管理所应承担车损及营运损失赔偿。因时间久远，车辆已灭失，对于车损无法进行鉴定，考虑车辆被扣至报废的情况，35／04597客车的车损按付新法购买时的价格确定，即26600元。车辆营运损失：根据《车辆报废标准》的相关规定，营运客车的报废年限为10年，扣除该车已运营时间1987年3月（行车证时间）至1989年8月8日车辆被扣押时止计2年5个月，赔偿年限为91个月，每月计28天，日营运损失参照原林县交通运输管理所对付新法进行处罚时对于客车非法收入的计算方法即日收入115.2元计算。
35／04597客车的赔偿数额计算：115.2元×（91月×28天）＋26600元＝293529.6元＋26600元＝320129.6元。
35／04233客车因林州市公路运输管理所未换发营运证致其无法正常运营，该车由付家保管，付家主张的车辆损失不应进行赔偿。车辆营运损失参照35／04597的计算方法，扣除该车已运营时间1987年3月（营运线路审批时间）至1990年7月（付家认可车辆停运时间）计3年4个月，赔偿年限为80个月。且因付家确实存在漏缴相关规费的情况，因此，酌定由付家承担40%的责任，林州市公路运输管理所承担60%的责任。
35／04233客车的赔偿数额计算：115.2元×（80月×28天）×60%＝154828.8元。
两车赔偿数额合计：320129.6元＋154828.8元＝474958.4元。
安阳市中级人民法院作出（2006）安行初再字第14号行政判决：（一）撤销林州市公路运输管理所（1991）林运罚字004号道路运输违章处罚决定；（二）撤销林州市公路运输管理所（1992）林运罚字第1号道路运输违章处罚决定；（三）确认林州市交通运输局、林州市公路运输管理所1989年8月8日扣押原告河南35／04597客车行为违法；（四）确认林州市公路运输管理所未为河南35／04597、35／04233客车办理营运证的行为违法；（五）林州市交通运输局、林州市公路运输管理所共同赔偿付家河南35／04597客车车损26600元、其他损失293529.6元，共计320129.6元；（六）林州市公路运输管理所赔偿付家河南35／04233客车其他损失154828.8元；（七）驳回付新法、付玉玺、付俊玺其他赔偿请求。以上第五项、第六项于本判决生效后60日内履行完毕。
付新法、付玉玺、付俊玺不服一审判决，上诉称：（一）一审判决只确认了被诉的两份处罚决定超越处罚权限，未确认两份处罚决定程序违法、认定事实错误、适用法律错误。（二）原审认定原林县公路运输管理所以付新法、付俊玺、付玉玺偷漏客票附加票、运管费等七种规费为由，暂缓换发35／04233客车营运证错误。事实是，原林县公路运输管理所工作人员是以“领导有交代，35／04597客车没有处理，35／04233客车不予换证”为由拒绝为35／04233客车换发新的营运证。（三）原审判决在损失赔偿方面判决不公。由于林州市交通运输局、林州市公路运输管理所违法扣押、违法不予换证行为，导致35／04597、35／04233客车灭失和无法营运，最合理的赔偿方式是赔偿同等运载能力的大客车两部；在确认林州市公路运输管理所未为两辆客车办理营运证行为违法的情况下，应该判令其恢复两部客车的合法营运权利。上诉人的35／04233客车没有漏交规费，一审判令上诉人承担营运损失的40%没有法律依据。由于各年段票价不同，日损失也不相同，应按照各年段不同票价计算日损失，一审判决按“日收入115.2元”计算损失，没有法律依据。另外，对两辆客车的赔偿年限也不合理，应予纠正。请求：撤销一审判决第五项、第六项；判令被上诉人赔偿同等运载能力的大客车两辆并立即恢复营运；赔偿上诉人35／04233号大客车损失5009424.5元、35／04597号大客车损失5081255.5元；赔偿上诉人误工损失及精神损失。
林州市交通运输局不服一审判决，上诉称：（一）一审判决程序违法。林州市交通运输局不是本案的适格被告；原林县公路运输管理所于1991年向付俊玺送达处罚决定，而一审法院准许其2008年参加诉讼错误；一审法院合并审理针对35／04597、35／04233大客车的具体行政行为错误。（二）一审判决认定事实错误。原林县公路运输管理所是依法具有独立执法权能的主体，虽我局对运输管理所处理35／04597违章车辆进行过协调，但从未对车辆采取过限制运行的措施，一审判决确认林州市交通局于1989年8月8日扣押35／04597客车行为违法并赔偿被上诉人的损失错误。请求撤销一审判决，驳回被上诉人对林州市交通运输局的诉讼请求。
林州市公路运输管理所不服一审判决，上诉称：（一）一审法院将针对35／04597、35／04233号大客车的两个行政处罚案件合并审理，并且准许付俊玺于处理决定作出17年后参加诉讼，属程序违法。（二）一审判决认定事实错误。针对35／04233号客车，其经营许可证与营运证不符，实际车辆购买人为付新法，而非由其家庭购买。针对35／04597号客车，付新法购买该车后，应重新办理营运证、营运线路审批等手续，而付新法并未办理。将35／04597号客车强制开至林州市公路运输管理所与林州市交通运输局共用的院子，是对该车采取的限期停运措施，后经请示，对该车进行拍卖，而不是原审认定的强制扣押车辆并直至报废。（三）作出扣押35／04597号客车行为的是林州市公路运输管理所，而非林州市交通局，并且在一审审理中，上诉人也提交了三份证据以证明上诉人有权扣车，一审判决确认该扣车行为违法错误。（四）林州市公路运输管理所分别依据《道路运输违章处罚规定（试行）》及《河南省公路客票附加费征收实施办法》作出（1992）林运罚字1号及（1991）林运罚字004号处罚决定，于依有据，一审判决对上述处罚决定予以撤销错误。（五）被上诉人的35／04233号客车漏交各种规费，对其暂缓换发营运证正确，而不应确认上诉人不作为行为违法。（六）被上诉人的两辆客车分别由于未办理营运手续而被限期停运和因违规被暂缓换证，因此，就不存在停运损失问题。请求撤销一审判决，维持被诉的两份处罚决定。
本院二审查明的事实除与一审查明的基本事实一致外，另查明，付新法为35／04233号、35／04597号大客车的实际所有权人。
本院认为：（一）安阳市中级人民法院将尚未审结的两个案件予以合并审理，其做法并无不妥。林州市交通运输局、林州市公路运输管理所主张一审法院将两个处罚案件合并审理属程序违法的主张，不能成立。
（二）林州市公路运输管理所作出的（1991）林运罚字004号、（1992）林运罚字第1号道路运输违章处罚决定应予撤销。上述两份处罚决定均适用1990年10月1日起生效的《道路运输违章处罚规定（试行）》，对该规定实施前的行为进行处罚，显属适用法律错误，应予撤销。
（三）林州市公路运输管理所应对付新法予以赔偿。《公路运输管理部门工作条例（试行）》第三条规定，各级公路运输管理部门是同级交通主管部门的职能机构，在同级交通主管部门的领导下，行使政府对公路运输行业的行政管理职权，负责做好对全行业的指导、统筹、协调、服务、监督工作。林州市公路运输管理所具有对其辖区内公路运输行业的行政管理职权。本案中，针对35／04597号客车的扣押行为以及林运罚字（91）004号、（92）1号道路运输违章处罚决定均由林州市公路运输管理所作出，本案的赔偿主体应确定为林州市公路运输管理所。在本案二审庭审中，付新法、付玉玺、付俊玺均认可35／04597、35／04233号客车归付新法所有，因此，林州市公路运输管理所对付新法负有赔偿义务。付新法要求林州市交通运输局的赔偿请求以及付玉玺、付俊玺的诉讼请求均应予以驳回。
（四）赔偿数额的确定。付新法的35／04597、35／04233号客车因本案纠纷彻底退出运输市场以至于车辆灭失，林州市公路运输管理所应承担相关的车辆损失及车辆营运损失。针对35／04233号客车系由付新法保管，故不应对其车辆损失应予赔偿。针对35／04597号客车，在对其营运损失应予赔偿的情况下，其车辆损失应按其营运时间到期报废时的残值应予赔偿，因该车辆已经灭失，可酌定35／04597号客车的车辆损失为10000元，一审法院将该车辆损失确定为车辆购买时的价格26600元不当，应予以纠正。对于两辆客车的营运损失，一审法院按照《车辆报废标准》、车辆实际运营时间以及参照林州市公路运输管理所对付新法等处罚时对于客车日收入的计算方法，计算出35／04597号客车的实际营运损失为293529.6元、35／04233号客车的实际营运损失为258048元并无不当，但一审法院认为付新法存在漏缴35／04233号客车相关规费的情形，而酌定付新法承担35／04233号客车营运损失的40%于法无据，应予纠正。综上，付新法的35／04597号客车的损失为10000＋293529.6=303529．6（元），35／04233号客车的损失为258048元。
（五）一审判决第三项“确认林州市交通运输局、林州市公路运输管理所1989年8月8日扣押原告河南35／04597客车行为违法”，因1990年10月1日施行的《行政诉讼法》不调整其施行前的行为，而应予撤销；一审判决第四项“确认林州市公路运输管理所未为原告河南35／04597、35／04233客车办理营运证的行为违法”，因付新法未提出该项诉讼请求，而应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二项之规定，判决如下：
一、维持安阳市中级人民法院作出的（2006）安行初再字第14号行政判决第一、二、七项；
二、撤销安阳市中级人民法院作出的（2006）安行初再字第14号行政判决第三、四、五、六项；
三、本判决生效之日起60日内，林州市公路运输管理所赔偿付新法河南35／04597车辆损失303529.6元；
四、本判决生效之日起60日内，林州市公路运输管理所赔偿付新法河南35／04233车辆损失258048元。
二审案件受理费50元，由林州市公路运输管理所承担30元，付新法、付玉玺、付俊玺承担20元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 荆向丽
代理审判员 王凤强
二〇一四年十二月十日
书 记 员 王 蕊