湖北省黄石市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂黄石中行初字第00002号
原告湖北供销惠侬黄石祥喜烟花爆竹有限公司，住所地湖北省黄石市花湖大道9号。
法定代表人�利宏，经理。
委托代理人胡建国，湖北忠三（黄石）律师事务所律师。
委托代理人俞海，湖北忠三律师事务所律师。
被告黄石市人民政府，住所地湖北省黄石市杭州东路1号。
法定代表人董卫民，市长。
委托代理人谢先全、李天铭，均系黄石市人民政府法制办公室工作人员。
被告黄石市安全生产监督管理局，住所地湖北省黄石市杭州东路1号。
法定代表人王见祥，局长。
委托代理人刘太平，湖北鸣伸律师事务所律师。
原告湖北供销惠侬黄石祥喜烟花爆竹有限公司（以下简称祥喜公司）诉被告黄石市人民政府、黄石市安全生产监督管理局行政补偿一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告祥喜公司法定代表人汪利宏及委托代理人胡建国、俞海，被告黄石市�民政府委托代理人谢先全、李天铭，被告黄石市安全生产监督管理局委托代理人刘太平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
祥喜公司诉称：其系经湖北省安全生产监督管理局批复可在黄石市区从事烟花爆竹批发经营的企业，并取得了《烟花爆竹经营（批发）许可证》。2013年8月29，黄石市人民政府制定《黄石市禁止燃放烟花爆竹工作实施方案》（以下简称《实施方案》）。2014年1月17日，黄石市安全生产监督管理局作出《关于调整变更黄石祥喜、盛美两家公司烟花爆竹批发经营范围的通知》（以下简称《调整通知》）。上述《实施方案》和《调整通知》变更或撤销了其已取得并生效的烟花爆竹批发、零售许可，并给其造成了巨大损失。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，其多次向黄石市人民政府、黄石市安全生产监督管理局提出申请�但均未获得补偿。故诉至法院，请求判令黄石人民政府、黄石市安全生产监督管理局补偿31893862.93元。
祥喜公司为支持其主张所依据的事实，向本院提交了如下证据。
第一组证据：1、祥喜公司企业法人营业执照、组织机构代码证、税务登记证、法定代表人身份证明；2、黄石市人民政府、黄石市安全生产监督管理局的主体身份信息。拟证明祥喜公司、黄石市人民政府、黄石市安全生产监督管理局的身份情况。
第二组证据：1、《烟花爆竹经营（批发）许可证》；2、湖北省安全生产监督管理局《关于调整黄石市城区烟花爆竹经营批发布点规划的批复》（鄂安监管危化（2010）279号）。拟证明祥喜公司取得的烟花爆竹经营（批发）许可已生效的事实。
第三组证据：1、《黄石禁止燃放烟花爆竹规定》；2、《实施方案》。拟证明黄石市人民政府作出具体行政行为，且该行为导致祥喜公司已取得并生效的行政许可被变更或撤回的事实。
第四组证据：1、黄石市禁鞭工作领导小组《市禁鞭办主持召开研究处置祥喜公司、盛美公司涉鞭批发销售单位转销善后工作协调会》；2、《调整通知》。拟证明黄石市安全生产监督管理局变更祥喜公司经营范围的事实。
第五组证据：祥喜公司《关于“禁鞭”令造成巨额投资损失等问题的诉求》（黄祥发（2013）009号）。拟证明祥喜公司向黄石市人民政府提出行政补偿及该市政府未予正面答复的事实。
第六组证据：1、祥喜公司《行政补偿申请书》；2、黄石市安全生产监督管理局《关于祥喜、盛美两烟花爆竹公司申请行政补偿的答复》。拟证明祥喜公司向黄石市安全生产监督管理局申请补偿及该局作出不予赔偿决定的事实。
第七组证据：1、商品库存清单一份（2013年1月至12月，货物价值共计6670868.25元）；2、仓库建设清单一份（施工合同、票据，价值共计20550469.68元）3、加盟店优惠政策扶持文件一份（价值共计1000000元）；4、燃放设备及培训清单一份（包括设备购买合同等，价值共计1807994元）；5、订货现金损失清单一份（包括订货合同，价值共计1805531元）；6、职工安置明细一份（包括安置协议、领款单，价值共计59000元）。拟证明祥喜公司损失共计31893862.93元。
黄石市人民政府答辩称：一、其依据《烟花爆竹安全管理条例》、《湖北省燃放烟花爆竹若干规定》和黄石市人大常委会的《黄石市禁止燃放烟花爆竹规定》制定《实施方案》，属于依法履行职责的行为。二、《实施方案》虽然提出要清查从事烟花爆竹批发、零售单位，收回批发、零售、存储许可证，但此属于黄石市安全生产监督管理局的工作职责，并非针对烟花爆竹批发零售单位作出的处理决定，且只有相关部门收回批发、零售、存储许可证的行为发生后，才会对烟花爆竹批发零售单位的权利义务产生影响。故《实施方案》系行政系统的内部文件，人民法院不应受理祥喜公司对该方案的起诉，依法应当驳回。三、其制定的《实施方案》并未涉及祥喜公司的经营范围，该公司的经营范围和仓储地址亦未发生改变。故祥喜公司的主张无事实和法律依据，依法不应得到支持。四、祥喜公司《烟花爆竹经营（批发）许可证》的颁证机关为湖北省安全生产监督管理局，其无权变更或者收回该行政许可。如果祥喜公司认为其经营区域受限导致损失，属于许可所依据的客观情况发生重大变化，许可机关可据此变更或收回行政许可。五、2007年1月1日，黄石即开始实施《黄石市烟花爆竹安全管理�法》。该办法关于禁鞭区域的规定同《黄石市禁止燃放烟花爆竹规定》基本相同，祥喜公司对此应该知晓。经营烟花爆竹属于市场行为，风险应由企业自行承担。故不存在其限制祥喜公司经营范围致该公司损失的情形。综上，请求法院驳回祥喜公司的起诉。
在法定期限内黄石市人民政府向本院申请延期举证，经本院许可，其向本院提交了如下证据。
证据一：《黄石市禁止燃放烟花爆竹规定》。拟证明2013年8月20日，黄石市人大常委会通过了《黄石市禁止燃放烟花爆竹规定》，并于2014年1月1日实施。
证据二：《实施方案》。拟证明黄石市人民政府为落实黄石市人大常委会通过的禁鞭规定制定了实施方案，该方案规定了各县市区和相关部门职责。
证据三：湖北省安全生产监督管理局《关于调整黄石市城区烟花爆竹经营批发布点�划的批复》（鄂安监管危化（2010）279号）、《关于黄石市城区烟花爆竹批发经营布点规划的批复》（鄂安监管危化（2010）127号）。拟证明祥喜公司经营许可证的许可机关以及经营范围、仓储选址的情况。
证据四：祥喜公司《烟花爆竹经营（批发）许可证》。拟证祥喜公司经营许可证颁发机关以及经营范围、仓储选址的情况。
证据五：《市人民政府关于征求意见的通知》。拟证明黄石市人民政府在制发《实施方案》前广泛征求了意见。
证据六：《黄石市烟花爆竹安全管理办法》。拟证明该办法于2007年1月1日实施，至《黄石市禁止燃放烟花爆竹规定》实施后，黄石市城区已禁鞭多年。
黄石市安全生产监督管理局答辩称：一、黄石市人民政府制定的《实施方案》系为落实《黄石市禁止燃放烟花爆竹规定》而作出的工作安排，属�行政机关内部的行为，不具有可诉性。二、《实施方案》要求各部门在禁鞭区内清理整顿烟花爆竹批发经营行为符合《烟花爆竹安全管理条例》第十六条关于“禁止在城市市区内布设烟花爆竹场所”的规定。祥喜公司经营点为黄石经济开发区黄金山街道办事处四棵路平村三组，该地点不在《黄石市禁止燃放烟花爆竹规定》中明确的禁鞭区域，属于禁鞭区以外的地区。故祥喜公司同黄石市人民政府制定《实施方案》的行为没有法律上的利害关系。三、祥喜公司《烟花爆竹经营（批发）许可证》的颁证机关为湖北省安全生产监督管理局，其无权对该许可进行变更和撤回，且至今该公司的经营地址及经营范围均未发生改变。故祥喜公司认为《实施方案》、《调整通知》变更或撤销了其已生效的行政许可与事实不符。四、《调整通知》属于内部通知，不具有可诉性。该通知同意祥喜公司进入开发区部分地区经营，不但没有给该公司造成损失，反而维护了该公司的利益。综上，请求法院判决驳回祥喜公司诉讼请求或起诉。
黄石市安全生产监督管理局为支持其主张所依据的事实，在法定期限内向本院提交如下证据。
证据一：《黄石市禁止燃放烟花爆竹规定》。拟证明2013年8月20日，黄石市人大常委会通过了《黄石市禁止燃放烟花爆竹规定》，并于2014年1月1日实施。
证据二：《实施方案》。拟证明黄石市人民政府为落实黄石市人大常委会通过的禁鞭规定制定了实施方案，该方案规定了各县市区和相关部门职责。
证据三：黄石市安全生产监督管理局《关于调整变更黄石祥喜、盛美两家公司烟花爆竹批发经营范围的通知》（黄安监（2014）3号）。拟证明其同意祥喜公司进入开发区部分地区经营，同时要�开发区安全生产监督管理局做好祥喜公司进入该区域的安全监管工作。
证据四、湖北省安全生产监督管理局《关于调整黄石市城区烟花爆竹经营批发布点规划的批复》（鄂安监管危化（2010）279号）。拟证明祥喜公司经营布点由黄石经济开发区花湖刘家大湾变更到黄石经济开发区金山街道办事处四棵路平村三组。
证据五、祥喜公司的《烟花爆竹经营（批发）许可证》。拟证明该许可证的颁发机关为湖北省安全生产监督管理局，该公司仓库地址为黄石经济开发区金山街道办事处四棵路平村，许可经营范围为烟花类（C、D级）、爆竹类（C级）。
根据本院要求，黄石市人民政府补充提交其内网同步办公平台网站截图八张，拟进一步印证黄石市人民政府在制发《实施方案》前广泛征求了意见。
各方当事人对对方当事人提交的证据进行了质证，并发表了质证意见。黄石市人民政府、黄石市安全生产监督管理局对彼此提交的证据均无异议。黄石市人民政府、黄石市安全生产监督管理局对祥喜公司提交的第一组、第二组证据无异议；对第三组、第四组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对第五组证据的真实性、合法性和关联性均有异议；对第六组证据中《行政补偿申请书》的真实性无异议，对《关于祥喜、盛美两烟花爆竹公司申请行政补偿的答复》无异议；对第七组证据的真实性、合法性、关联性均有异议。祥喜公司对黄石市人民政府提交的证据一、证据二、证据三、证据四、证据六无异议；对证据五的真实性、合法性、关联性均有异议。祥喜公司对黄石市安全生产监督管理局提交的证据均无异议。祥喜公司对黄石市人民政府内网办公平台网站八张截图的真实性、合法性和关联性存在异议。
当事人对真实性无异议的证据，本院予以采纳。祥喜公司《关于“禁鞭”令造成巨额投资损失等问题的诉求》客观真实、合法，且与本案具有关联性，本院对此予以采纳。黄石市人民政府提交的《市人民政府关于征求意见的通知》能够通过政府内网进行查询，真实合法，且与本案关联，对此本院予以采纳。祥喜公司提交的第七组证据均为单方提供，不足以证实其遭受损失的具体数额。
经审理查明，2007年1月1日，《黄石市烟花爆竹安全管理办法》实施。该办法第三条规定：“本市城区实行烟花爆竹限放制度，严格限时间、限地点、限品种燃放烟花爆竹。”第六条规定：“烟花爆竹的经营分为批发经营和零售经营。按照严格资质、规范管理、控制布点、有序经营、确保安全的原则经营网点。”第七条规定：“本市城区烟花爆竹限放后实行供销社归口经营，由市供销社负责组建烟花爆竹专营公司，承担本市城区烟花爆竹批发业务。”2011年11月23日，湖北省安全生产监督管理局作出的《关于调整黄石市城区烟花爆竹经营批发布点规划的批复》（鄂安监管危化（2010）279号）明确：1.同意你市城区烟花爆竹经营批发布点由2家调整为3家；2.同意祥喜公司经营批发布点由黄石市经济开发区花湖刘家大湾变更到黄石经济开发区黄金山街道办事处四棵路平村三组。2013年1月16日，湖北省安全生产监督管理局为祥喜公司颁发（鄂）YHPF延（2013）000044《烟花爆竹经营（批发）许可证》载明：祥喜公司仓储设施地址为黄石市经济技术开发区四棵镇路平村，许可经营范围为烟花类（C、D级）、爆竹类（C级），有效期为2013年1月16日至2015年1月15日。2013年8月20日，黄石市第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议通过《黄石市禁止�放烟花爆竹规定》。该规定第四条第（一）项规定：“黄石港区、西塞山区、下陆区、铁山区、开发区的全部或部分区域为禁鞭区。具体范围为：东起黄石西塞电厂三角桥为界；西至鹿獐山大道与木栏路交汇处；北以迎宾大道高速公路收费站、黄石港区与鄂州市行政区划交界处至黄石大道长江沿线；南以新下陆街、沿湖路、李家坊立交桥与金山隧道口交汇处至月亮山黄荆山脉。祥喜公司仓储设施地址四棵镇路平村不在禁鞭范围之内。第六条规定：“在禁鞭区内，禁止任何单位和个人生产、燃放和非法运输、储存、销售烟花爆竹。”第十五条规定：“本规定自2014年1月1日施行。原《黄石市烟花爆竹安全管理办法》同时废止。”2013年8月16日，黄石市人民政府办公室向各有关单位转发黄石市公安局草拟的《黄石市禁止燃放烟花爆竹工作实施方案》，并请各相关单位提出�改意见。2013年8月29日，黄石市人民政府办公室印发《实施方案》载明：为加强对禁鞭工作的领导，市政府决定成立黄石市禁鞭工作领导小组；从2014年1月1日零时起实施。同时该方案还明确：市安监局负责督促各城区政府依法收回烟花爆竹专卖许可证，配合工商部门收回所有经营烟花爆竹的营业执照。在清理整顿中，对在禁鞭区域内从事烟花爆竹批发、零售的单位、商店逐单位逐户清查，明确告知经营时间，对其原持有的批发、销售、存储许可证一律收回，并督促其妥善处理库存的烟花爆竹。
禁鞭开始后，祥喜公司收回加盟零售户的烟花爆竹。就禁鞭工作的补偿和企业转行问题，该公司多曾次同相关部门协商，并于2013年12月2日向黄石市禁鞭工作领导小组提交了《关于“禁鞭”令造成巨额投资损失等问题的诉求》，请求黄石市人民政府对因禁鞭造成的损失�行补偿和政策扶持等。对祥喜公司上述诉求中的补偿请求事宜，黄石市人民政府未予回复。
2014年1月20日，黄石市禁鞭工作领导小组召开专题协调会，研究贯彻落实黄石市政府2013年11月19日和12月19日两次召开研究处置祥喜、盛美两家涉鞭批发销售单位转销转行和善后工作协调会的会议要求，就两家公司进入阳新、开发区烟花爆竹市场的规划布点问题进行了研究讨论，并决定：黄石市安全生产监督管理局、黄石市经济技术开发区安全生产监督管理局分别对祥喜、盛美两家涉鞭批发销售单位进入阳新市场、开发区市场给予相应支持，积极引导、帮扶。2014年1月27日，黄石市安全生产监督管理局向黄石市经济技术开发区安全生产监督管理局印发《调整通知》，同意将祥喜、盛美两家公司烟花爆竹批发经营范围调整为开发区金山、汪仁、章山、太子、大王、金海开�区等六个镇（办、区）。
2014年4月2日，祥喜公司向黄石市安全生产监督管理局递交《行政补偿申请书》称：该局的《调整通知》变更了其烟花爆竹批发经营范围，给其造成了数千万的损失，依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，请求该局给予合理补偿。黄石市安全生产监督管理局于同年5月6日作出《关于祥喜、盛美烟花爆竹公司申请行政补偿的答复》明确：黄石市安全生产监督管理局并未变更祥喜公司《烟花爆竹经营（批发）许可证》的经营范围，《调整通知》为内部工作协调文件且未对该公司造成任何损失，该公司要求其给予补偿无事实和法律依据，其不应承担。
本院认为，《湖北省烟花爆竹经营许可实施细则》第八条规定：“按照保障安全、方便群众、统一规划、合理布局、总量控制的原则，制定和审批烟花爆竹经营�点规划。”第十一条：“市（州、直管市、林区）安全生产监督管理局负责编制本行政区域内批发经营布点规划，报省安全生产监督管理局批准后实施。”湖北省安全生产监督管理局《关于调整黄石市城区烟花爆竹经营批发布点规划的批复》（鄂安监管危化（2010）279号）同意黄石市城区烟花爆竹经营批发布点由2家调整为3家，其中就包含本案原告祥喜公司。烟花爆竹布点规划意味着企业经营地域范围，祥喜公司作为黄石城区烟花爆竹经营批发布点企业表明其批发经营地域范围为黄石市城区。黄石市安全生产监督管理局为了执行《实施方案》作出《调整通知》的行为，实质上属于撤回、变更了布点规划范围，造成了祥喜公司批发地域范围的改变，给该公司造成了损失。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或撤回已生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当给予补偿”之规定，黄石市安全生产监督管理局应给予祥喜公司补偿。黄石市人民政府制发《实施方案》的行为系基础行为，且其并非行政许可机关，要求其承担补偿责任无法律依据。故对祥喜公司提出要求黄石市人民政府承担补偿责任的请求不予支持。基于行政权与司法权性质的不同，又因目前法律对行政补偿具体范围、数额的规定尚不具体、明确，且祥喜公司提交的证据亦不能充分证实其损失的具体数额，故本案不宜直接明确被告黄石市安全生产监督管理局的具体补偿数额，而由行政机关根据相关材料在一定期限内自行确定补偿数额为宜。如原告祥喜公司对确定的补偿数额有异议，可另行再诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、责令被告黄石市安全生产监督管理局于本判决生效之日起90日内对原告湖北供销惠侬黄石祥喜烟花爆竹有限公司作出补偿决定；
二、驳回原告湖北供销惠侬黄石祥喜烟花爆竹有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告黄石市安全生产监督管理局负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人提出上诉的，应在递交上诉状时预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，户名：湖北省财政厅非税收入财政专户，账号05×××69-1。上诉人在上诉期满七日内仍未预交上诉案件受�费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 王 蓓
审判员 刘桂梅
审判员 刘海军
二〇一五年十月十九日
书记员 安 琼