贵州省正安县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔0324行初75号
原告陈叔进（又名陈术进），男，1940年6月7日出生，苗族，小学文化，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，住务川仡佬族苗族自治县。
委托代理人陈华，男，1971年4月11日出生，苗族，小学文化，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，住址同上。系原告陈叔进之子。
被告务川仡佬族苗族自治县茅天镇人民政府（以下简称“茅天镇政府”）。统一社会信用代码：11520326009526228C。地址：务川自治县茅天镇街上。
法定代表人陈柳霖，系茅天镇政府镇长。
委托代理人李春江，系茅天镇政府社会治安综合治理领导小组副组长。
委托代理人ＸＸＸ，系茅天镇政府干部。
第三人陈茂江，男，1948年7月22日出生，苗族，贵州省务川仡佬族苗族自治县人，农民，住务川仡佬族苗族自治县。
原告陈叔进不服被告茅天镇政府作出的茅府行决不字[2017]1号《茅天镇人民政府行政裁决案件不予受理决定书》，于2017年6月27日向本院提起诉讼。本院受理后，于2017年7月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因陈茂江与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年9月28日在务川仡佬族苗族自治县人民法院公开开庭审理了本案。原告陈叔进的委托代理人陈华、被告茅天镇政府的委托代理人李春江和ＸＸＸ到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告茅天镇政府于2017年3月29日作出茅府行决不字[2017]1号《茅天镇人民政府行政裁决案件不予受理决定书》（以下简称“1号不予受理决定”），以陈叔进与陈茂江存在互换土地的事实，陈茂江之子陈贵已将互换的“庙坝塘”进行登记，该登记地块系陈叔进与陈茂江互换耕种的部分为由，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款的规定，认为“承包合同纠纷、承包经营权流转纠纷”属于人民法院受理的民事案件，不属于行政裁决案件的受理范围，决定不予受理陈叔进提出的土地确权申请。
原告陈叔进诉称：原告系茅天镇红心村上坝组村民，从国家土地承包至1998年第二轮土地承包时，一直承包庙坝的土3.2亩、瓦泥坨的土1.6亩、七林的土地.6亩、茶杆的土3.2亩、坨的田0.75亩、齐麻湾的田0.25亩。1998年7月15日，被告向原告颁发了《土地承包经营权证》，加盖了被告公章和村委会公章，上述田土的承包期限为1994年1月1日至2043年1月1日止。大约在1989年，原告为了方便生产和管理，与陈茂江、陈茂盛、陈友发、陈友国四人口头协商，将原告位于庙坝的3.2亩土地与陈茂江四人暂时互换耕种，没有约定归还期限。2011年，国家在土地整治工程中，修建了一条机耕道经过原告位于庙坝的责任地，原告怕陈茂江改变该土地用途，要求与陈茂江各自收回土地耕管，陈茂江拒绝退还。
2013年5月25日，原告向务川仡佬族苗族自治县人民法院（以下简称“务川县法院”）起诉，要求解决双方土地经营权互换争议，陈茂江向法庭提交了2002年编号为08080046号的《承包土地明细登记表》，该表记载的户主为陈贵（陈茂江之长子），陈贵位于“庙坝塘”的土为1亩，四至界址均为土干。至此，原告才知陈茂江于2002年将原告的、只是双方临时互换耕种的土地，在原告毫不知情的情况下登记在其名下。在务川县法院的建议下，原告申请撤诉。随后，原告申请确权，茅天镇政府作出茅府复[2013]3号《茅天镇人民政府关于陈述进申请土地权属确认的回复》，处理结果为：1、陈叔进的《二轮土地承包证》具有法律效力，陈叔进对地名为庙坝的承包责任地具有合法的承包经营权；2、陈贵的《土地承包经营合同书》登记不合法；3、双方仅是承包责任地互换耕种合同纠纷，不存在承包经营权权属不明的事实，不符合国家对土地权权属确认的规定范围。同时建议：1、通过申请调解或依法诉讼维护权益；2、依法向农业局注销陈贵《土地承包经营权合同书》中地名为庙坝塘责任地的登记。但农业局以“必须要县政府或茅天镇政府申请”才可以撤销为由，拒不为原告办理该事宜。2013年11月18日，原告又以土地承包经营权互换合同纠纷诉到务川县法院，该院以“原告陈叔进承包经营庙坝的土地，后与陈茂江互换耕种，2002年又发包给陈贵耕种，并填发了土地承包经营合同书，造成该地承包经营的使用权属不明，依法不属于本院受理民事案件的范围”为由，裁定不予受理。原告不服务川县法院作出的（2013）务民初字第1151号民事裁定书，向遵义市中级人民法院上诉，遵义市中级人民法院维持了务川县法院的裁定。2014年3月8日，原告以茅天镇政府及同心村村委会违法发包、违法发放陈茂江之子陈贵土地承包合同，申请行政复议，2014年5月9日，务川仡佬族苗族自治县人民政府（以下简称“务川县政府”）认为原告的申请事项不属于其受理范围，不予受理。此后，原告一直往返奔走被告及其相关部门，请示解决争议。2017年，被告作出1号不予受理决定。
综上所述，原告与陈茂江争议的土地系原告从土地下户到1998年第二轮土地承包时，由原告承包经营，虽然1989年原告与陈茂江有互换耕种的事实，但该事实不能改变原告对该宗土地的承包经营权，双方在口头没有约定互换耕种期限的情况下，原告在合理时间可以收回，不再互换耕种。但是，由于被告违法向第三人签订了土地承包经营合同，致使原告的合法权益被第三人侵害至今。其作出的1号不予受理决定认定事实不清，适用法律法规错误，请求予以撤销。
原告陈叔进为支持自己的主张，向法院提交了以下证据：
1号证据－陈叔进1998年的《土地承包经营权证书》（内含承包土地明细登记）。
2号证据－同心村与陈贵于2002年6月18日签订的《土地承包经营合同书》。
3号证据－同心村与陈贵20**年6月20日的《承包土地明细登记表》。
4号证据－（2013）务民初字第379号民事裁定书。
5号证据-茅府复[2013]3号《茅天镇人民政府关于陈述进申请土地权属确认的回复》。
6号证据-（2013）务民初字第1151号民事裁定书。
7号证据-（2014）遵市法立字第8号民事裁定书。
8号证据-行政复议申请书。
9号证据-务府行决不字[2014]1号《行政裁决不予受理决定书》及《县人民政府法制办关于陈叔进申请的回复》。
10号证据-1号不予受理决定。
原告方用1-10号证据，拟证明被告应当对原告的申请进行处理，被告作出的1号不予受理决定违法。
被告茅天镇政府辩称：第一轮土地下户后，为了耕种方便，原告将其承包的“庙坝塘”土地分解成四块，先后与陈茂江、陈茂盛、陈友国、陈友发四户的土地互换耕种，一直到2002年未发生争议。原告持有1998年的《土地承包经营权证》。2002年6月18日，陈贵（陈茂江之子）与茅天镇同心村委会签订了《土地承包经营合同书》（合同编号：0808046），茅天镇同心村委会于同年6月20日填写了《承包土地明细登记表》，该表上有“庙坝塘”土地的登记。2017年2月27日，经被告组织陈华（原告之子）和陈茂江到现场指认，陈贵《承包土地明细登记表》上登记的“庙坝塘”土地，系原告当年调换给陈茂江的部分。
2014年，原告请求务川县政府对“庙坝”土地进行确权，县政府作出务府行决不字[2014]1号决定书，该决定书认为，根据中共务川自治县委务党发[2002]29号《关于完善农村土地承包责任制工作的实施方案》第三条第二项的规定，原告持有的1998年的土地承包使用证已明确为无效。《土地承包经营合同书》第七条确定了争议解决途径，原告可直接向人民法院起诉。
综上所述，鉴于原告与陈茂江确有互换土地的事实，且陈茂江之子陈贵已将互换的“庙坝塘”进行登记，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款的规定，“承包合同纠纷、承包经营权流转纠纷”属于人民法院受理的民事案件，不属于行政裁决案件的受理范围，故被告作出的1号不予受理决定并无不当。请求驳回原告起诉。
被告茅天镇政府向法院提交了下列证据：
1号证据－陈叔进1998年的《土地承包经营权证书》（内含承包土地明细登记；与原告1号证据相同）。拟证明陈叔进调换给陈茂江的土地，在调换前系陈叔进（承包）的土地。
2号证据－同心村与陈贵于2002年6月18日签订的《土地承包经营合同书》（与原告2号证据相同）。拟证明陈叔进调换给陈茂江的土地，同兴村委会已经与陈茂江之子陈贵签订了土地承包经营合同。
3号证据－同心村与陈贵20**年6月20日的《承包土地明细登记表》（与原告3号证据相同）。拟证明陈叔进调换给陈茂江的“庙坝塘”土地，同兴村委会已经进行登记，并报县农牧局备案。
4号证据－《陈叔进与陈茂江土地调换纠纷的现场勘验草图》。拟证明陈叔进调换给陈茂江土地的现场情况。
5号证据-
调查陈茂江的笔录。调查陈叔进的笔录。调查冯廷香的笔录。调查何志香的笔录。调查陈叔伦的笔录。调查向学娟的笔录。调查陈茂盛的笔录。调查覃德维的笔录。拟证明陈叔进与陈茂江确有互换土地的事实，且经茅天镇政府核实，陈茂江之子陈贵已经将互换后的“庙坝塘”土地进行了登记。
被告务川县政府向本院提交行政行为的法律依据为：1、务党发[2002]29号《关于完善农村土地承包责任制工作的实施方案》；2、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》。
第三人陈茂江未向本院提供参称意见，亦未向本院提交证据材料。
经庭审质证，被告方对原告方的1-10号证据无异议。原告方对被告的1-2号、4-5号证据无异议；表示对被告的3号证据不清楚。
原告方对被告方适用的法律依据无异议。
本院对上述证据作如下认证：
确认原告1-9号证据的真实性；原告10号证据系本案被诉行政行为载体，不属于本案证据范畴。确认被告1-5号证据的真实性。
经审理查明，在上世纪八十年代初，我国实行农村土地家庭联产承包责任制时，原告陈叔进承包了原茅天镇土城村上坝组“庙坝”（小地名，又称“庙坝塘”）的土3.2亩。第一轮土地承包到户后，为耕种方便，原告将其分为四块，先后与陈茂江、陈茂盛、陈友发、陈有国进行了互换。陈茂江用其“后边塘”的土地与陈叔进的“庙坝”土地互换，陈茂江耕种互换的“庙坝”土地（1亩），后由其子陈贵耕种。1998年发放土地承包经营权证书时，该宗3.2亩的“庙坝”土地，仍然填写在陈术进土地承包经营权证书内附的《承包土地明细登记》上，但双方仍然各自耕种已互换的土地，并没有发生争议。2002年，为完善农村第二轮土地承包责任制，中共务川自治县委、务川自治县人民政府共同发布了《关于完善农村第二轮土地承包责任制工作的实施方案》，该文件明确在完善延长土地承包期工作中，要对农户承包土地的情况登记造册，填写《农户土地承包明细表》，发放《土地承包经营权证书》，1998年颁发的土地证统一收回作废。同心（兴）村村民委员会于2002年6月18日与陈贵签订《土地承包经营合同书》，并于同年6月20日将陈贵之父陈茂江与陈叔进互换耕种的“庙坝塘”土（1亩），填入陈贵的《承包土地明细登记表》。双方继续按互换的土地进行耕种，仍然没有发生争议。
2011年，因“庙坝”的土地修建道路（机耕道），该土地存在增值的可能，因而原告要求收回与陈茂江互换的土地，被陈茂江拒绝。
陈叔进于2013年因与陈茂江之间的土地承包经营权互换合同纠纷，诉至务川县法院，后以“该土地的承包经营权不明，不属于人民法院受案范围”为由，申请撤诉，务川县法院于2013年5月25日以（2013）务民初字第379号民事裁定书，准许陈叔进撤回起诉。
陈叔进向茅天镇政府申请土地权属确认，茅天镇政府于2013年9月2日以茅府复[2013]3号《茅天镇人民政府关于陈述进申请土地权属确认的回复》，告知陈叔进，其与陈茂江是承包责任地互换耕作合同纠纷，不存在承包经营权权属不明的事实，不符合国家对土地权属确认的规定范围。
陈叔进再次因与陈茂江之间的土地承包经营权互换合同纠纷，诉至务川县法院，务川县法院于2013年11月18日作出（2013）务民初字第1151号民事裁定书，认为陈叔进承包经营庙坝塘的土地，后与陈茂江互换耕种，2002年又发包给陈贵耕种，并填发了土地承包经营合同书，造成该承包经营的使用权不明，依法不属于受理民事案件的范围，茅天镇人民政府的《回复》不能确定该地的使用权属，按相关规定应申请人民政府处理，对陈叔进诉陈茂江土地承包经营权互换合同纠纷一案，裁定不予受理。陈叔进不服该裁定，向遵义市中级人民法院提出上诉，遵义市中级人民法院于2014年1月13日作出（2014）遵市法立字第8号民事裁定书，维持了务川县法院的（2013）务民初字第1151号民事裁定书。
2014年3月8日，陈叔进向务川县政府提出《行政复议申请书》，请求撤销茅天镇镇、村两级办理的土地承包合同书。务川县政府于2014年5月15日作出务府行决不字[2014]1号《行政裁决不予受理决定书》，认为陈叔进的请求事项不属于其受理范围，同时认为陈贵与茅天镇同心（兴）村委会于2002年6月18日签订了《土地承包经营合同书》，并于2002年6月20日填写了承包土地明细登记表，表明争议地权属明确，为此，决定依法不予受理。
茅天镇政府于2017年3月29日作出1号不予受理决定，原告陈叔进不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。第十一条还规定，当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。申请书应当载明以下事项：(一)申请人和被申请人的姓名或者名称、地址、邮政编码、法定代表人姓名和职务；(二)请求的事项、事实和理由；(三)证人的姓名、工作单位、住址、邮政编码。本案中，被告茅天镇政府未向法庭提交申请人请求调查处理土地权属争议的申请书，本院无法审查原告陈叔进是否向茅天镇政府提交了申请书？于何时提交申请书？亦无法审查原告陈叔进的申请是否符合法律规定。故认定被告茅天镇政府作出的1号不予受理决定事实不清、程序违法。
《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款的规定，是人民法院应当依法受理农村土地承包民事纠纷的范围，而《土地权属争议调查处理办法》第十四条，明确规定了不作为土地权属争议案件受理的范围，其第十三条第三款则明确规定，认为不应当受理的，由人民政府作出不予受理决定。故被告茅天镇政府适用《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款的规定，作出的1号不予受理决定，属于适用法律法规错误的情形。
综上所述，被告茅天镇政府作出的1号不予受理决定，事实不清、程序违法、适用法律法规错误，依法应当予以撤销。原告陈叔进的诉讼请求，依法应当予以支持。为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告务川仡佬族苗族自治县茅天镇人民政府于2017年3月29日作出茅府行决不字[2017]1号《茅天镇人民政府行政裁决案件不予受理决定书》。
案件受理费五十元，由被告务川仡佬族苗族自治县茅天镇人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于遵义市中级人民法院。
审 判 长 周再庆
人民陪审员 周华恩
人民陪审员 薛贵英
二〇一七年十月二十七日
书 记 员 胡德生