广东省云浮市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤53行终19号上诉人(原审原告)：陈健美，女，1973年6月12日出生，汉族，住新兴县。上诉人(原审原告)：陈秀洪，女，1972年4月28日出生，汉族，住新兴县。上诉人(原审原告)：周继昌，男，1992年7月22日出生，汉族，住新兴县。上诉人(原审原告)：叶冠希，男，1995年10月28日出生，汉族，住新兴县。上诉人(原审原告)：叶冠彤，男，1998年11月15日出生，汉族，住新兴县。上诉人(原审原告)：陈秀香，女，1970年7月1日出生，汉族，住新兴县。以上六上诉人的共同委托代理人：李兆芝，广东锐锋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：新兴县新城镇人民政府。住所地：新兴县新城镇环城北路**号。法定代表人：李卫星，镇长。委托代理人：张国星，广东修善律师事务所律师。委托代理人：苏榕彬，新兴县新城镇人民政府副镇长。被上诉人（原审被告）：新兴县人民政府。住所地：新兴县新城镇象岗路*号。法定代表人：袁伙月，代理县长。委托代理人：梁经宇，新兴县人民政府法制局干部。原审第三人：新兴县新城镇黄塘村民委员会第一村民小组。负责人：陈新林，村民小组长。上诉人陈健美、陈秀洪、周继昌、叶冠希、叶冠彤、陈秀香（下称陈健美等6人）因与被上诉人新兴县新城镇人民政府（下称新城镇政府）、新兴县人民政府（下称新兴县政府）、原审第三人新兴县新城镇黄塘村民委员会第一村民小组（下称黄塘第一村民小组）行政处理及行政复议纠纷一案,不服新兴县人民法院（2016）粤5321行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈健美等6人的共同委托代理人李兆芝，被上诉人新城镇政府的委托代理人张国星、苏榕彬，被上诉人新兴县政府的委托代理人梁经宇到庭参加诉讼，原审第三人黄塘第一村民小组经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：陈健美于1973年6月12日出生，陈秀香于1970年7月1日出生，陈秀洪于1972年4月28日出生,周继昌于1992年7月22日出生，叶冠希于1995年10月28日出生，叶冠彤于1998年11月15日出生，上述六人的户口均在黄塘第一村民小组处。陈健美等6人的集体经济组织成员资格已经新兴县政府作出的新府行复[2012]1号《行政复议决定书》予以确认。2016年4月20日，陈健美等6人向新城镇政府提出申请，要求撤销黄塘第一村民小组《黄塘第一村民小组留用宅基地分配方案》。新城镇政府于2016年5月2日作出新城府行决[2016]13号《行政处理决定书》：驳回陈健美、周继昌、陈秀洪、叶冠希、叶冠彤、陈秀香提出的申请事项。陈健美等6人不服，于2016年2月23日向新兴县政府申请行政复议。新兴县政府于2016年5月29日作出新府行复[2016]9号《行政复议决定书》，维持新城镇政府作出的新城府行决[2016]13号《行政处理决定书》。陈健美等6人仍然不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，陈健美等6人的集体经济组织成员资格已经新兴县政府作出的新府行复[2012]1号《行政复议决定书》予以确认。本案的主要争议焦点是：陈健美等6人要求新城镇政府对黄塘第一村民小组作出的《黄塘第一村民小组留用宅基地分配方案》是否属于新城镇政府的法定职责。《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第二条规定:“留用地，是指国家征收农村集体用地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。”第九条规定：“留用地应当以被征地农村集体经济组织的名义进行登记，不得以个人名义登记。”原审法院认为，陈健美等6人要求新城镇政府将留用地分配到陈健美等6人名下，不符合上述规定。因此，陈健美等6人的申请事项不属于新城镇政府职责范围，新城镇政府作出新城府行决[2016]13号《行政处理决定书》驳回陈健美等6人的申请正确，新兴县政府作出新府行复[2016]9号《行政复议决定书》予以维持并无不当。综上所述，新城镇政府于2016年5月2日作出的新城府行决[2016]13号和新兴县政府于2016年7月29日作出的新府行复[2016]9号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，陈健美等6人请求撤销上述行政处理决定及行政复议决定的理由均不成立，其诉讼请求原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈健美、周继昌、陈秀洪、叶冠希、叶冠彤、陈秀香的诉讼请求。本案受理费50元，由陈健美、周继昌、陈秀洪、叶冠希、叶冠彤、陈秀香负担。上诉人陈健美等6人不服，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，适用法律错误。黄塘第一村民小组作出的《黄塘第一村民小组留用宅基地分配方案》（下称《分配方案》）所分配的留用宅基地的名称虽然有“留用”二字，但不是《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》规定的“留用地”。根据《黄塘村委第一村民小组供地意向书》及《征收土地补充协议书》，按征地面积15%提供的留用地已经被新城镇政府回收，对此，黄塘第一村民小组在新兴县人民法院审结的（2015）云新法民一初字第16号案件的民事答辩状及黄塘第一村民小组的行政复议答辩状中也予以确认。《分配方案》的“留用宅基地”不是上述这块15%征地面积的土地，是另一块面积20亩的基本农田，新城镇政府与黄塘第一村民小组达成征地协议时，允许黄塘第一村民小组把这20亩的基本农田用作宅基地分配给村民建设住宅。原审法院在认定上诉人陈健美等6人与被上诉人提供的所有证据可以作为认定案件事实的依据时，却没有对存在矛盾的证据进行分析，也没有对《分配方案》所指土地进行准确的认定，属于认定事实不清。原审判决依据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第2条、第9条认定上诉人陈健美等6人的申请事项不属于新城镇政府的职责范围，属于适用法律错误。首先《分配方案》所指的留用宅基地不属于留用地，是始终属于村民小组集体所有的土地。其次，《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第2条、第9条并没有对各级政府处理留用地的行政职权进行规定。再次，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、《广东省实施办法》第二十五条及其他法律的规定，当公民的人身权、财产权受到侵害，村民的集体经济组织成员权、财产权、平等权等受到侵害时，新城镇政府具有保护上诉人陈健美等6人有关权利、责令黄塘第一村民小组改正的职责。二、新城镇政府作出的新城府行决[2016]13号《行政处理决定书》，认定事实不清，适用法律错误。新城镇政府早已知悉并且确认黄塘第一村民小组作出《分配方案》，黄塘第一村民小组有实际分配的行为，新城镇政府对此不予确认属于认定事实不清。2006年4月12日与黄塘第一村民小组达成征地协议时，承诺“新城镇政府根据黄塘第一村民小组提供的宅基地规划面积，以黄塘第一村民小组确定村民分配名单及个人宅基地的平方数后，交新城镇政府办理个人《集体土地使用证》，并在三个月内完成办理、发证，个人《集体土地使用证》应同新府集用（200X）字第X号的一样”，新城镇政府对黄塘第一村民小组分配留用宅基地的行为早已经通过批复，允许分配，并承诺办理产权证明。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，宅基地属于农民集体所有。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，宅基地的使用方案经村民会议讨论决定方可办理。广东省网上办事大厅云浮市新兴分厅公布的农村村民宅基地审批程序中，窗口办理流程要求“由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意”后才由政府相关部门审查、审核批准。因此，即使要把宅基地落实到村民名下，也需要经过民主会议讨论，做出合法方案，确定分配，完成分配，村民各自确认自身分得的土地方案才能报新城镇政府审批。根据黄塘第一村民小组作出的《分配方案》，除了上诉人陈健美等6人之外，其他村民均分配得宅基地，上诉人陈健美等6人因为其外嫁女及外嫁女子女的身份而丧失分配资格，此《分配方案》违法，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、《广东省实施办法》第二十五条规定，新城镇政府应当责令黄塘第一村民小组改正其作出的与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，侵犯村民人身权利、民主权利、合法财产权的决定。本案之所以产生，是因为在村民大会讨论决定时黄塘第一村民小组作出的分配方案侵犯了上诉人陈健美等6人的平等权和财产权，还没有到政府相关部门审批的环节，在处理本案过程中，不应适用审批有关的法律规定，而是应该审查村民大会的决议是否违反了村民委员会组织法、妇女权益保障法等相关法律规定。新城镇政府适用《中华人民共和国土地管理法》第六十二条，以没有收到黄塘第一村民小组整批村民宅基地或者留用地的审评审批，也没有实际批复为由来否定黄塘第一村民小组分配留用宅基地的事实，驳回上诉人陈健美等6人的申请，属于适用法律错误。三、新兴县政府作出新府行复[2016]9号《行政复议决定书》认定“黄塘第一村民小组依法依规处置”，新城镇政府“作出的行政处理决定并无不当，予以维持”是错误的。黄塘第一村民小组作出《分配方案》，以上诉人陈健美等6人为外嫁女及外嫁女子女为由将上诉人陈健美等6人排除在分配名单之内，违反了我国的妇女权益保护的法律法规，侵犯了上诉人陈健美等6人的平等权和财产权，该《分配方案》明显违法，黄塘第一村民小组对其土地的分配处理违法。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律错误，导致作出不公正、不合法的判决。为此，请求二审法院：1、撤销原审判决；2、撤销新城镇政府作出的新城府行决[2016]13号《行政处理决定书》、新兴县政府作出的新府行复[2016]9号《行政复议决定书》；3、由新城镇政府重新作出行政决定，责令黄塘第一村民小组改正其不分配留用宅基地给上诉人陈健美等6人侵犯上诉人陈健美等6人财产权、平等权的违法决定，依法确认上诉人陈健美等6人享有与黄塘第一村民小组其他集体经济组织成员分配同等份额留用宅基地的同等分配权；4、由被上诉人承担本案一、二审诉讼费。被上诉人新城镇政府答辩称：原审查明的事实清楚、对事实的认定准确，适用法律正确，原审判决是合法合理的，请求二审法院维持原判。原审法院根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第二条“留用地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。”第九条“留用地应当以被征地农村集体经济组织的名义进行登记，不得以个人名义登记”的规定，从而判决认定上诉人陈健美等6人要求新城镇政府将留用地分配到上诉人陈健美等6人名下，是不符合法律规定，也是不合理、不合法的，因此原审法院认为上诉人陈健美等6人的申请事项不属于新城镇政府职责范围，为此，原审法院驳回上诉人陈健美等6人的诉讼请求是正确的，也是公平公正的。综上所述，上诉人陈健美等6人的上诉请求理据不足，新城镇政府已经依法作出新城府行决[2016]13号《行政处理决定书》，请二审法院维持原审判决。被上诉人新兴县政府答辩称：新兴县政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，原审判决维持新兴县政府所作的行政复议决定和新城镇政府的决定是正确的，请二审法院予以维持，驳回上诉人陈健美等6人的上诉请求。理由如下：一、留用地应当依照《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第二条等规定由农村集体经济组织依法依规处置。二、宅基地的申请应当依照《广东省实施办法》第三十五条第一款：“······农村村民建设住宅使用本集体经济组织农村集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准”之规定申请使用。三、上诉人陈健美等6人的集体经济组织成员资格已经新兴县政府作出的新府复决[2010]1号、新府行复[2012]1号《行政复议决定书》予以确认，其就宅基地或留用地分配情况向新城镇政府申请撤销黄塘村第一村民小组作出的《分配方案》，缺乏法律支持。综上所述，上诉人陈健美等6人的上诉请求缺乏理据，请依法予以驳回。原审第三人既无到庭参加诉讼，也无提交书面答辩意见。被上诉人新兴县政府、新城镇政府在二审期间没有提交新的证据。上诉人陈健美等6人在二审期间提交原审法院于2015年6月10日开庭审理（2015）云新法民一初字第16号案（陈开然及上诉人陈健美等6人诉黄塘第一村民小组侵犯集体经济组织成员权益纠纷案）时制作的《民事开庭笔录》。证明：1、涉案的土地是集体所有土地，不是原审法院在本案判决书中所称的留用地，对此上诉人陈健美等6人以及原审第三人都没有异议，两被上诉人及原审法院对涉案土地的性质认定均错误；2、原审第三人承认涉案土地已经分配完毕，且在办理宅基地使用权证的过程中，新城镇政府作为审批的政府机关理应知情，但在本案诉讼中，两被上诉人均对此多次进行否认，属于不实的陈述；3、《分配方案》的确存在且已经实施了，与新城镇政府在复议期间提交给新兴县政府的《律师调查笔录》反映的事实是相矛盾的，法院以该《律师调查笔录》作为认定事实的依据是错误；4、本案的纠纷发生在村民大会决议的过程中，是因村民大会决议侵犯了上诉人陈健美等6人的合法权益而引起的，上诉人陈健美等6人主要要求政府责令村民组织改正该错误决定，与宅基地审批无关；5、对涉案土地的分配方式是以人来分配的不是以户来分配的，因为上诉人陈健美等6人为外嫁女及外嫁女子女，故不对上诉人陈健美等6人进行分配，侵犯了上诉人陈健美等6人的平等权、财产权。被上诉人新城镇政府对上诉人陈健美等6人提交的证据的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明内容均有异议，认为集体留用地是不允许分配给个人的。被上诉人新兴县政府对上诉人陈健美等6人提交的证据的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明内容均有异议。理由如下：法律上并没有留用宅基地的说法，留用地与宅基地是不同的概念，上诉人陈健美等6人所提及的村民会议将土地分配完毕，要求镇政府予以纠正是没有意义的，因为政府只能要求集体组织依法使用留用地，宅基地要村民以户为单位，按照《广东省实施办法》的规定依法进行申请使用，所以村集体如何分配并不影响政府依法对宅基地的审批。经庭审质证，本院认为，上诉人陈健美等6人在二审期间提交的证据不属于新证据，本院不能作为认定本案事实的依据。经审理查明，原审查明“2016年2月23日向新兴县政府申请行政复议”以及“2016年5月29日作出新府行复[2016]9号《行政复议决定书》”中的日期有误，应纠正为“2016年5月29日向新兴县政府申请行政复议”、“2016年7月29日作出新府行复[2016]9号《行政复议决定书》”，原审查明的其他事实属实，本院予以确认。上诉人陈健美等6人于2016年4月20日向新城镇政府提交的《行政处理申请书》的请求事项为：“1、责令黄塘第一村民小组改正不分配留用宅基地给陈健美等6人的违法决定；2、确认陈健美等6人可以分得与其他集体经济组织成员同等份额的留用宅基地。”本院认为，本案是行政处理及行政复议纠纷。《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第二条规定:“留用地，是指国家征收农村集体用地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。”第九条规定：“留用地应当以被征地农村集体经济组织的名义进行登记，不得以个人名义登记。”根据上述规定，留用地的使用权及收益全部归被征地农村集体经济组织所有，并应当以该集体经济组织名义登记。本案中，上诉人陈健美等6人向被上诉人新城镇政府提交《行政处理申请书》请求：“1、责令黄塘第一村民小组改正不分配留用宅基地给陈健美等6人的违法决定；2、确认陈健美等6人可以分得与其他集体经济组织成员同等份额的留用宅基地。”如上诉人陈健美等6人要求分配的“留用宅基地”是指留用地的话，那么其分配留用地的请求不符合上述规定。如上诉人陈健美等6人要求分配的“留用宅基地”是指宅基地的话，那么其应当依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”以及《广东省实施办法》第三十五条第一款：“······农村村民建设住宅使用本集体经济组织农村集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准”的规定申请使用。因此，上诉人陈健美等6人要求分配“留用宅基地”没有法律依据，被上诉人新城镇政府作出新城府行决[2016]13号《行政处理决定书》，驳回上诉人陈健美等6人提出的申请事项并无不当，被上诉人新兴县政府作出新府行复[2016]9号《行政复议决定书》予以维持正确。上诉人陈健美等6人请求撤销被上诉人新城镇政府作出的新城府行决[2016]13号《行政处理决定书》以及新兴县政府作出的新府行复[2016]9号《行政复议决定书》的理由不成立，原审法院驳回其诉讼请求正确。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人陈健美等6人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人陈健美、陈秀洪、周继昌、叶冠希、叶冠彤、陈秀香承担。本判决为终审判决。审判长  黄海燕审判员  陆汉容审判员  李婉婉二〇一七年六月二十三日书记员  陈辉财