河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫13行终242号
上诉人(一审被告)桐柏县城关镇人民政府。
法定代表人杨相斌，任镇长。
出庭应诉负责人刘成伟，桐柏县城关镇人民政府副镇长。
委托代理人杨旭，桐柏县城关镇司法服务所法律工作者。
被上诉人（一审原告）张同桂，女，汉族，生于1945年4月15日，住桐柏县。
委托代理人詹明学，河南朝野律师事务所律师。
上诉人桐柏县城关镇人民政府因与被上诉人张同桂土地行政管理一案，不服桐柏县人民法院（2015）桐行重初字第00003号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人桐柏县城关镇人民政府出庭应诉负责人刘成伟及委托代理人杨旭，被上诉人张同桂的委托代理人詹明学到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
桐柏县人民法院审理查明：原告母亲张克金生前系县医院职工，1981年3月张克金从他人手里购得位于原城关镇东风大队河坎生产队（现淮庙社区四组）宅基地一块（面积255平方米，价款240元），签有购地契约，加盖有城关公社东风大队公章。1988年8月办理了《建设用地使用证》（临时），后原告方一直未建房，1993年3月桐柏县人民政府向县人大常委会呈报《关于桐柏县县城总体规划调整情况的报告》，1993年4月桐柏县人大常委会决议通过《关于桐柏县县城总体规划情况的报告》，1993年8月被告桐柏县城关镇人民政府与淮庙村四组订立征地协议，征地11.4亩（含原告方母亲张克金所购宅基地），征地款20万元拨付给了淮庙村四组，1994年建成淮源商城。但是原告方未得到分文补偿，原告母亲张克金1999年去世，原告不停就此事向被告及县信访局等部门反映补偿问题未果，遂提起诉讼。
桐柏县人民法院认为，原告张同桂之母张克金购得被告征用土地范围内一处宅基地，持有建设用地使用证（临时），张同桂作为张克金之女与征地行为具有法律上的利害关系，具备原告的诉讼主体资格，有权提起行政诉讼。已发生法律效力的南阳市中级人民法院（2014）南行终字第00023号行政裁定书中认定本案涉及不动产，当事人不知道具体行政行为内容的，最长起诉期限为20年，故原告起诉未超起诉期限。原告持有临时建设用地使用证，能证明其对争议土地拥有权属，该临时建设用地使用证未被依法注销，故被告不能以原告未申报清查为由否定该证的效力。本案中涉案土地是1993年被城关镇人民政府征用的，故城关镇人民政府是适格被告，但根据《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日起施行）规定，国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。被告没有提供出被批准征地的文件证明，在未对原告的宅基地补偿到位的情况下予以征用，根据行政诉讼法中被告对作出的行政行为负有举证责任的规定，被告行为属事实违法。被告辩称本案应先行政复议，于法无据。案经合议庭评议，报经院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告桐柏县城关镇人民政府征用原告张同桂母亲宅基地的行政行为违法。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人桐柏县城关镇人民政府上诉称：1、一审判决违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规规定，起到了保护违法者的违法行为的作用。被上诉人之母张克金购买集体所有的土地是非法买卖，不应受法律保护。土地管理法第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设。据此，张克金于1981年所购买的宅基地为集体所有，属于违法无效的买卖行为，依法不应保护。虽然被上诉人提交了1988年的建设用地使用证（临时），但依据当时发放人员的证言和土地管理部门无档案登记，以及其他建设用地使用权证对比有很多缺陷等证明该证是伪证，起码来源不合法。被上诉人所说的办证人员已死亡，无法查证。一审法院偏听偏信，怠于查明真相，违法裁判。2、本案已超过法定的诉讼时效，应依法不予受理，受理了应依法驳回。本案中，上诉人根据县里安排在位于城关镇东风大队河坎生产队（现怀庙村四组）筹建淮源商城（布匹市场），于1993年8月与怀庙四组订立了征地协议后，就开始筹建施工，于1994年建成且投入使用，在这一建设过程中，被上诉人及其母亲张克金均在县城居住，怀源商城即布匹市场响彻权限，被上诉人及其母亲说不知晓，与事实不符，且曾在此处购买一块地皮被占用不关心不过问，难以令人信服。被上诉人提交的证言也说明其与其母亲对这一行政行为是明知的，对该宅基地被占用的内容是了解的，但直到其母亲去世也没有行使自己的诉权。直到2013年被上诉人才提起行政诉讼，显然超过了法律规定的三个月或两年的起诉期限。一审法院却适用了20年的最长时效，适用法律错误。3、本案属于复议前置案件，被上诉人不经复议就提起行政诉讼，依法不予受理。被上诉人未经复议就提起诉讼，违反了行政复议法第三十条第一款的规定，法院依法应不予受理，已经受理的应驳回起诉。一审法院未对此进行阐述和认定是错误的。4、一审法院确认上诉人征用被上诉人之母的宅基地的行政行为违法，是认定事实错误。1993年，上诉人按照县政府现场办公会议安排，经批准实施“412”和“三个一”工程建设，其中包括筹建淮源商城这一项目，并于淮庙四组签订了征地协议，征地款20万元也一次性支付给了淮庙四组，由村、组负责解决其违法倒卖集体土地的善后事宜，且在现场张贴了对违法买地的退款公告。这说明按照当时的政策法规，上诉人的行政行为是合法有效的。一审法院认定上诉人的征地行为违法是错误的。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，作出错误的判决，导致被上诉人的违法买卖土地行为合法化。请求依法撤销桐柏县人民法院（2015）桐行重初字第00003号行政判决书，依法改判。
被上诉人张同桂答辩称：1、本案不存在答辩人的母亲非法买卖土地的问题，答辩人的起诉也不存在超过诉讼时效的问题，上诉人上诉称的非法倒卖土地、超过诉讼时效，依法不予受理，受理了应依法驳回的观点不能成立，不应该得到支持。本案多次庭审已经查明，答辩人母亲1981年买的宅基地，签有书面协议，加盖有公章。1988年依法办理了临时得建设用地使用证。由于国家法律的调整及城关镇体制的变化，根本不存在非法买卖土地的问题。上诉人称建设用地使用证没有档案不是答辩人的责任。1994年，上诉人在没有任何说法的情况下占用该地并建成布匹市场，答辩人及母亲均对此不满，并向有关方面交涉反映，但均推诿搪塞。1999年，答辩人的母亲去世。其他兄弟姊妹自愿放弃权利。答辩人多次向有关部门反映问题，并非置之不理。关于不动产诉讼时效，对照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条及最高人民法院关于如何理解这条规定的答复，答辩人起诉没有超过规定的期限。且南阳市中级人民法院（2014）南行终字第00023号行政裁定书已作出明确的阐述和认定。2、本案不存在所谓的复议前置问题，一审判决程序合法，不存在上诉人上诉称的错误问题。本案中答辩人的母亲已经取得《建设用地使用证》等手续的宅基地不属于行政复议法第30条规定的自然资源范畴，依法不适用该条规定。综上，请求二审法院查明事实真相，依法驳回答辩人的上诉，维持原判。
本院二审查明事实与一审法院查明事实相一致。
本院认为：1、关于一审原告张同桂的主体资格和起诉期限。在本院（2014）南行终字第00023号行政裁定书中对此已有明确且详尽的评析，不再赘述。2、关于本案是否应先复议后诉讼。行政复议法规定，公民、法人或其他组织认为其自然资源的所有权或使用权受到侵犯的，应当先申请复议。本案中被上诉人要求确认的是上诉人的征地行为违法，不是土地使用权争议或纠纷，因此不适用该条规定。3、关于上诉人征地行为的合法性。根据上诉人提供的证据，不能证明上诉人在征地过程中，严格按照《中华人民共和国土地管理法》的规定进行审批并实施了征地行为，一审确认其行为违法并无不当。被上诉人是否合法取得宅基地不是本案审查的范围，上诉人的上诉理由和请求不能成立，一审判决正确，应予以维持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下:
驳回上诉，维持桐柏县人民法院（2015）桐行重初字第00003号行政判决。
二审诉讼费50元，由上诉人桐柏县城关镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹应哲
代理审判员 郭 聪
代理审判员 郭 娟
二〇一七年九月二十五日
书 记 员 鲁永强