河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终398号
上诉人（一审原告）清丰县大屯乡裴营村民委员会。
法定代表人赵俊方，主任。
委托代理人裴英伟，河南心力律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）清丰县人民政府。
法定代表人冯向军，县长。
委托代理人王宗磊，清丰县国土资源局工作人员。
委托代理人赵启建，河南优诚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）濮阳市人民政府。
法定代表人赵瑞东，市长。
委托代理人靳爱红，濮阳市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人韦中杰，濮阳市人民政府法制办公室工作人员。
一审第三人清丰县大屯乡人民政府。
法定代表人徐进忠，乡长。
委托代理人常庆军，清丰县148法律服务所法律工作者。
上诉人清丰县大屯乡裴营村民委员会（以下简称裴营村委会）诉被上诉人清丰县人民政府（以下简称清丰县政府）、被上诉人濮阳市人民政府（以下简称濮阳市政府）、一审第三人清丰县大屯乡人民政府（以下简称大屯乡政府）土地行政确权及行政复议决定一案，濮阳市中级人民法院于2015年12月4日作出（2015）濮中法行初字第00021号行政判决，裴营村委会不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人裴营村委会主任赵俊方及其委托代理人裴英伟，被上诉人清丰县政府的委托代理人王宗磊、赵启建，被上诉人濮阳市政府的委托代理人靳爱红，一审第三人大屯乡政府的委托代理人常庆军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为是：清丰县政府于2015年2月4日作出清政土决字（2015）第1号土地权属争议案件决定：1、对裴营村委会提出的将大屯砖瓦厂土地确定为裴营村农民集体所有的申请不予支持；2、依法将该宗土地的所有权确定给大屯乡乡农民集体所有。裴营村委会不服，向濮阳市政府申请行政复议，濮阳市政府于2015年6月1日作出濮政复决（2015）89号行政复议决定，决定维持清丰县政府作出的清政土决字（2015）第1号土地权属争议案件决定书。
濮阳市中级人民法院一审查明，20世纪七十年代，大屯乡政府（原大屯公社）为建设综合厂（包括砖瓦厂、造纸厂、面粉厂、骨粉厂等）占用裴营村集体土地共计101.19亩。其中，在1971年左右，占用裴营村集体土地89.65亩，1971年6月28日大屯公社裴营大队革命委员会收到89.65亩卖地款2241.25元；1973年，大屯乡（原大屯公社）砖瓦厂占用裴营村集体土地11.54亩，裴营二队收到地款45元，裴营三队收到地款106.20元，裴营四队收到地款195元，每亩地款均为30元。大屯综合厂或大屯乡政府对上述101.19亩土地使用、管理至今。2014年4月29日，裴营村委会向清丰县政府提出土地权属申请，清丰县国土资源局受理后，进行了调查、听取了争议双方的意见，进行了调解，并向清丰县政府报送了调查报告。2015年2月4日，清丰县政府作出清政土决字（2015）第1号土地权属争议案件决定。裴营村委会不服该决定，于2015年3月24日向濮阳市政府提起行政复议，同日，濮阳市政府对复议申请予以受理，并向行政复议当事人送达了受理通知书、行政复议答复通知书和提出答复通知书。因案件情况复杂，濮阳市政府于2015年5月21日作出延期通知，并向裴营村委会送达了延期审理通知。2015年6月1日，濮阳市政府作出濮政复决（2015）89号行政复议决定，决定维持清丰县政府作出的土地权属处理案件决定。裴营村委会不服，向濮阳市中级人民法院提起行政诉讼。
濮阳市中级人民法院一审认为，一、清政土决字（2015）第1号土地权属争议案件决定认定事实清楚、证据充分。清丰县政府诉讼中提交的两份砖瓦厂固定财产帐页、一份大屯公社裴营大队革命委员会出具的砖厂占地相关情况的材料和三份裴营村生产队收款条均是由大屯乡政府在行政程序中提供的，上述证据材料能够相互印证，能够证明大屯公社、砖瓦厂在1971年、1973年使用裴营村集体土地101.19亩，裴营村收到了砖瓦厂支付的89.65亩地款共计2241.25元和11.54亩地款共计346.2元。清政土决字（2015）第1号土地权属争议案件决定认定1971年、1973年大屯公社、砖瓦厂两次使用裴营村土地，并支付了相应补偿的事实清楚、证据充分。裴营村委会诉讼中主张涉案101.19亩土地是租赁给砖瓦厂以租金入股分红，与该项主张有关的证据有裴营村委会在行政程序中提交的证人姬某1、姬某2、张某的证言，诉讼中提供的证人姬某1、姬某2、姬某3庭审中所作证言。姬某1、姬某2、姬某3均系裴营村村民，均与裴营村委会及涉案土地直接利害关系，姬某1庭审中发表证言与其出具的书面证言相互矛盾，姬某1、姬某2、姬某3的证言内容相互矛盾，姬某1、姬某2证言与张某的证言相矛盾，且裴营村委会不能提交土地租赁、入股、分红的书面证据相印证，对上述证人证言应不予采信。裴营村委会主张涉案101.19亩土地是租赁给砖瓦厂以租金入股分红的证据不足，该项诉讼理由不能成立。裴营村委会诉称，截止2015年1月清丰县国土资源局对该宗争议土地普查登记造册，性质仍是农民集体土地，裴营村委会虽未提交支持其该诉讼理由的证据，但因本案确权的土地归大屯乡乡农民集体所有，清丰县政府确权争议土地属于农民集体土地的性质没有变化。裴营村委会诉称，濮阳市国土资源局和清丰县国土资源局对该宗土地进行过几次普查登记，登记结果显示该宗土地仍属裴营村委会，有清丰县土地造册登记档案和图纸佐证，但裴营村委会没有提交证明该诉讼理由的证据。二、清政土决字（2015）第1号土地权属争议案件决定程序合法。清丰县政府在作出清政土决字（2015）第1号土地权属争议案件决定的过程中，收到了裴营村委会的土地权属争议申请，并组织土地争议双方进行了调解，土地争议双方在调解程序中对双方提交的证据发表了意见，听证程序不是法律规定的必经程序，清丰县政府作出清政土决字（2015）第1号土地权属争议案件决定程序合法。裴营村委会诉称清丰县政府未让当事人对对方提交的证据进行质证和未让当事人陈述案情和发表意见没有事实根据。三、清政土决字（2015）第1号土地权属争议案件决定适用法律正确。本案大屯乡综合厂建设开始使用裴营村集体101.19亩土地的时间在《六十条》公布之后1982年之前，裴营村委会和清丰县政府诉讼中提交的相关证据材料可以证明原裴营大队对大屯公社、砖瓦厂使用本案争议土地是同意的，且裴营村已经取得了相应的补偿款共计2587.45元。本案大屯综合厂占地情况符合原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第2项的规定，故清政土决字（2015）第1号土地权属争议案件决定将本案争议土地所有权确定为大屯乡乡农民集体所有适用法律正确。裴营村委会诉称将争议土地所有权确定为大屯乡农民集体所有没有政策和法律依据的诉讼理由不能成立。四、濮阳市政府作出的濮政复决（2015）89号行政复议决定程序合法。濮阳市政府收到裴营村委会行政复议申请后，依法予以受理，因案情复杂延期一次，并在合法期限内作出复议决定并送达。《行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。裴营村委会在行政复议程序中未提出申请，濮阳市政府采用书面审查方式予以处理不违反法律规定。《行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”听证程序不是法律规定的必经程序，裴营村委会在复议过程中未向濮阳市政府提出听证申请，濮阳市政府未进行听证程序不违反法律规定。另，裴营村委会的第二项诉讼请求是确认位于裴营村东原砖瓦窑厂的101.19亩农村集体土地归裴营村委会所有，该项诉讼请求不属于人民法院的职权，不属于本案的审查范围，应予驳回。综上，清丰县政府作出的清政土决字（2015）第1号土地权属争议案件决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。濮阳市政府作出的濮政复决（2015）89号行政复议决定程序合法。裴营村委会的诉讼理由均不能成立，对其诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决驳回裴营村委会的诉讼请求。
裴营村委会不服一审判决，向本院上诉称：1.一审法院在处理本案过程中，严重偏离和违背社会主义法制和执法理念，导致结果错误。2.大屯乡没有“大屯乡农民集体”这个经济组织或者社团组织。清丰县政府将本案涉案农民集体土地确权给“大屯乡农民集体”，实际上是继续将该宗土地确权给了大屯乡政府所有，由其继续占有、对外承包、收益。3.大屯乡是政府行政机构，仅拥有行政管理和服务职能，不具有实际管理农民集体土地并坐收收益的职能。大屯乡政府不应该拥有集体财产，不存在管理集体财产的职能，法院将该争议土地确权归大屯乡集体所有，没有法律依据。4.根据本案案件事实和法律依据，该宗农民集体土地应确权给裴营村委会所有。该宗土地至今属于农村集体土地，1970年之前产权归裴营村所有。1970年和1973年，大屯乡政府对该宗争议土地的使用是租赁，不是征用。自裴营村开始主张权利以来至今，大屯乡政府始终没有拿出政府已将该宗土地征收为国有的行政批文和国有土地使用权证书。5.清丰县政府、濮阳市政府在处理本案过程中，严重脱离实际，没有到现场进行实际勘查勘察，没有对争议案件事实进行调查研究，办案程序违法，没有举行听证程序，没有让当事人举证和质证，特别是没有听取裴营村委会争议问题申辩理由，且适用法律错误，导致作出的行政决定书结论严重错误。6.法院对两级政府适用法律错误不予纠正，更是错误的。原租赁使用争议地的所有企业自1982年相继全部倒闭，土地荒芜至今30多年，自1982年以来，裴营村委会多年来不间断找大屯乡政府索要土地，依据土地管理法第65条之规定，该争议土地应归还裴营村委会所有，交还裴营村委会经营使用。本案应适用1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第23条第2款的规定，不应适用该条第1款的规定。7.大屯乡政府一审提供的证据，不能证明该宗争议土地被大屯乡政府购买征用，不能确定双方对争议土地权属没有争议。1973年9月15日姬永和经办的收条时间落款笔迹与收条内容笔迹明显不一致，且该收条笔迹与乔武进姬瑞法经办的收条笔迹是一人所写；1970年其他两个收条均没有卖字，不能证明是卖地款；2006年1月20日合同不能证明双方对争议土地的产权归属没有争议；2010年5月8日村委会证明没有任何经办人签字，没有任何人知情，该证明不符合单位出具证明的形式要件，不符合相关法律规定；1991年3月23日《权属界线协议书》不能证明双方对争议土地没有争议。请求撤销一审判决及清丰县政府清政土决字（2015）第1号土地权属争议案件决定，将争议土地确权归裴营村委会所有。
被上诉人清丰县政府答辩称：一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。1.大屯乡政府（原人民公社）为发展乡镇企业，于1971年和1973年占用裴营村土地101.19亩建设综合厂，并按照当时市场价格进行补偿。大屯乡政府提供的固定资产帐页2份及裴营村委会的地款收据4份，足以证明大屯乡政府进行了占地补偿。1991年3月23日，大屯乡政府同裴营村委会签订权属界线协议书，确定该宗土地的所有权归大屯乡综合厂所有。2010年5月8日裴营村委会出具证明，证明占地补偿费已分到各生产队，裴营村与砖瓦厂没有任何债务纠纷和权属争议。2.根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定，案涉土地由大屯乡政府分别于1971年和1973年两次取得，并进行了占地补偿，应依法将该宗土地的所有权确定给大屯乡农民集体，土地性质没有发生变化。3.上诉人提出确权申请后，清丰县政府国地资源行政主管部门依法履行了立案、调查、调解等法定程序，由当事人各方充分发表了自己的意见和诉求，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人濮阳市政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法。20世纪七十年代，大屯乡政府（原大屯公社）为建设综合厂占用裴营村集体土地101.19亩，土地购置款均有裴营村村民收款凭据及大屯乡综合厂固定资产帐页证明。1991年3月23日，大屯乡综合厂代表大屯乡政府同裴营村委会签订了《权属界线协议书》，确定案涉土地的所有权归大屯乡砖瓦厂所有。大屯乡综合厂所占用的101.19亩裴营村集体土地，是大屯乡政府分别于1971年1973年两次取得，并进行了占地补偿，该宗土地的所有权应为大屯乡农民集体所有。2.上诉人的上诉理由不成立。上诉人称大屯乡政府对该宗争议土地的占用和使用是租赁，而不是征用。上诉人没有证据证明大屯乡政府与裴营村村民存在租赁关系。根据行政复议法第二十二条规定，行政复议听证会不是法定的必经程序，况且在行政复议期间，上诉人没有提出复议听证申请，市政府在查明事实的基础上，依法作出行政复议决定书，符合该条规定。请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人大屯乡政府答辩称：1.一审认定事实清楚，适用法律准确，上诉人的上诉理由不能成立。上世纪70年代初，为发展乡镇企业，大屯乡政府（原大屯人民公社）领导班子多次召开会议研究，确定在裴营村东建设综合厂占地101.19亩，并按照当时土地购买市场价格对村集体进行了合理补偿，有相关证据予以证实。对于该事实，清丰县政府进行了详细调查核实。上诉人称争议宗地是租赁不是征用，这是没有事实根据的。大屯乡政府对争议土地代表全乡广大农民的利益来进行依法经营使用，从没有闲置该宗土地，更没有浪费土地资源，一审对争议土地归属权，认定事实清楚，证据充分。2.清丰县政府清政土决字（2015）第1号土地权属争议案件决定书和濮阳市政府濮政复决（2015）89号行政复议决定，对该宗土地处理，适用法律恰当，处理程序合法，对该宗土地所有权认定结果正确。根据《中华人民共和国土地管理法》、原国家土地局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条及相关法律规定，争议土地占有、使用、收益、处置权归属第三人所有。集体土地属于“三级所有，队为基础”，所谓三级就是指的乡镇集体土地、村集体土地和村民组集体土地所有权。综合厂购买的土地是裴营村各该村民经济组织的土地，没有和村委会发生土地交易，裴营村委会讨要土地没有事实根据和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：一、清丰县政府作出的清政土决字（2015）第1号土地权属争议案件决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。大屯乡综合厂1971年和1973年占用裴营村集体土地101.19亩，已经给予裴营村补偿，清丰县政府提交的四份收据、两份固定资产帐页等证据相互印证能够证实以上事实。争议地此后一直由大屯乡综合厂或大屯乡政府管理使用，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款之规定，清丰县政府将争议地确权为大屯乡农民集体所有并无不当。上诉人上诉称本案应适用《中华人民共和国土地管理法》第六十五条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第二款的规定，将争议土地交还裴营村委会经营使用，没有事实根据。根据法律规定，乡农民集体可以作为集体土地所有权人，上诉人称大屯乡农民集体不存在是对法律的错误理解。上诉人以大屯乡政府没有提供土地征收为国有的行政批文和国有土地使用权证书为由认为争议土地仍归裴营村委会所有，但是，清丰县政府将争议土地确权给大屯乡农民集体所有，只是改变了所有权人，并没有改变土地集体所有的性质，也并没有将本案争议土地征收为国有，上诉人该项上诉理由不成立。清丰县政府在受理了裴营村委会的确权申请后，依法进行调查、调解等程序，并听取了争议双方的意见，程序合法。二、濮阳市政府作出的濮政复决（2015）89号行政复议决定程序合法。濮阳市政府根据各方当事人提供的证据和意见，依法对清丰县政府清政土决字（2015）第1号土地权属争议案件决定进行审查，作出维持该决定的行政复议决定并无不当。听证程序不是行政复议必经程序，上诉人称濮阳市政府办案程序违法的理由并不成立。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由清丰县大屯乡裴营村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吕 平
代理审判员 王凤强
代理审判员 马传贤
二〇一六年八月十六日
书 记 员 郭建花