浙江省杭州市中级人民法院行 政 判 决 书（2013）浙杭行终字第381号上诉人（原审原告）王维。被上诉人（原审被告）杭州市西湖区住房和城乡建设局。法定代表人吴国华，局长。委托代理人李金土。委托代理人林宇，北京大成（杭州）律师事务所律师。王维诉杭州市西湖区住房和城乡建设局（以下简称西湖区住建局）城建政府信息公开及行政赔偿一案，杭州市西湖区人民法院作出（2013）杭西行初字第86号行政判决。王维不服，向本院提起上诉。本院于2013年12月6日受理后，本院依法组成合议庭，于2014年1月7日公开开庭审理了本案。上诉人王维，被上诉人西湖区住建局的委托代理人李金土、林宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2013年2月20日，西湖区住建局针对（2013）德加公寓业主知情申请字第34号、第37号申请作出《告知书》，答复称：“第一、我局何小惠同志从2008年至今为我局建管科科长，电话：8798****。第二、1、2008年1月至2010年9月，何小惠同志的分管领导为副局长任献功，电话：8798****；2、2010年9月至2012年12月，何小惠同志的分管领导为副局长何孝强，电话：8798****；3、2013年1月至今，何小惠同志的分管领导为副局长王巍，电话：8798****。第三、相关照片不是信息公开的范围。”原审法院经审理查明：2013年2月1日，王维向杭州市西湖区人民政府提交（2013）德加公寓业主知情申请字第34号申请表，信息公开义务机关为西湖区住建局，信息内容描述为：“2008年至2013年，贵局女公务员何小惠的任职部门、行政职务、公务电话号码、公务上岗证照片”，用途描述为“了解贵局女公务员何小惠与德加公寓物业管理的关系”。同日，杭州市西湖区人民政府向其出具（2013）第26号转办回执，告知其将该申请转递给西湖区住建局办理。2013年2月25日，西湖区住建局向王维邮寄告知书，在其中的第一项对何小惠任职部门、行政职务、公务电话号码予以告知，在第三项答复“相关照片不是信息公开的范围”。该告知书落款为西湖区住建局并盖有单位公章。王维不服，提起行政复议，复议机关作出维持的复议决定后，王维诉至法院，请求：1、确认西湖区住建局作出的告知书格式违法，撤销其违法的行政行为；2、确认西湖区住建局公务员何小惠“公务上岗证照片”属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息；3、责令西湖区住建局依法依申请重新答复；4、责令西湖区住建局就其违法行为向上诉人道歉；5、责令西湖区住建局赔偿王维10天的工资约2000元。另查明，王维以西湖区住建局为政府信息公开义务单位提出了编号为（2013）德加公寓业主知情申请字第34号至37号的信息公开申请。王维分别申请公开2008年至2013年西湖区住建局女公务员“何小惠”“何小卉”“何小慧”的任职部门、行政职务、公务电话号码、公务上岗照片，及“何小惠”的分管领导姓名、行政职务、公务电话号码。西湖区住建局作出告知书两份，落款时间均为2013年2月20日，一份有关“何小惠”，告知了除照片外的信息，于2月25日寄送给王维；一份关于“何小卉”“何小慧”的告知书，告知其单位没有该同志。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”根据《政府信息公开条例》第十七条之规定，西湖区住建局具有对自己制作及从公民、法人或者其他组织获取的政府信息负责公开的法定职责。第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条规定，“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复时间的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”西湖区住建局依据上述规定向王维送达告知书，故西湖区住建局作出告知的程序不违法。对于王维申请中“女公务员何小惠任职部门、行政职务、公务电话号码”，西湖区住建局已作出具体答复，并无不当。对于王维申请中的“何小惠公务上岗证照片”，王维诉请确认属于《政府信息公开条例》定义的政府信息，原审法院认为，该主张系王维提出行政诉讼的事实理由，不属于诉讼请求。根据《政府信息公开条例》第十四条、第二十三条之规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。本案王维申请的系西湖区住建局一名公务人员的公务上岗证照片，此类照片与公民个人生活中不向公众公开的私人照片有所区别，本身即对外公示，不属于个人隐私范畴。故西湖区住建局答复“相关照片不是信息公开的范围”不符合前述法律规定，依法应予撤销并责令重新作出答复。王维主张涉案告知书的公文格式违反《党政机关公文处理工作条例》。原审法院认为，根据该条例第二条、第三条的规定，条例适用于各级党政机关公文处理工作，党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。该条例第八条规定的公文种类包括十五类：决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。可见，其中的“请示和答复问题”是指上下级党政机关之间的请示和答复。故，该条例并不适用于行政机关对政府信息公开申请人所作的答复。王维主张的西湖区住建局告知书格式上的欠缺不属于具体行政行为应予撤销或确认违法的情形。王维要求赔偿及道歉的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，王维的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条第（二）项第2目、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、撤销西湖区住建局于2013年2月20日作出的告知书中“相关照片不是信息公开的范围”的答复；二、西湖区住建局在判决生效之日起15个工作日内对王维关于“何小惠公务上岗证照片”的申请重新作出答复；三、驳回王维的其他诉讼请求。案件受理费50元由西湖区住建局负担。上诉人王维上诉称：1、原审判决归纳争议焦点错误。原审判决未如实记载被上诉人法定代表人及代理人未出庭应诉等情况。2、原审审判长应回避而未依法回避，原审审判人员未经法定程序任命担任本案审判长。3、原审法院未排除被上诉人提供的形式、程序不合法的证据并采信，遗漏必须出庭的当事人，未保障上诉人核实庭审笔录的权利。4、被上诉人作出的涉案告知书是公文，其拟制、办理、管理应依法进行，其格式、版式应执行《党政机关公文处理工作条例》第九条、第十条的规定。涉案告知书公文格式不合法，具体行政行为违法无效，应依法被撤销。原审判决未对告知书格式是否合法作出认定，原审判决认为被诉告知书格式上的欠缺不属于应予撤销或确认违法的情形，缺乏依据。5、原审判决未对涉案告知书是否是公文作出裁判，未对上诉人的申请的格式、版式、内容上均为“一事一申请”的事实进行裁判，未对被上诉人格式、版式、内容上未“一申请一答复”进行裁判，混淆公文种类“函”与“信函格式”的区别，对审判适用法律条款内容进行改动。请求：1、撤销原判，撤销被诉告知并责令被上诉人依法重新作出答复；2、确认被上诉人下属公务员何小惠的“公务上岗证照片”属于政府信息；3、责令被上诉人就其违法行为向上诉人道歉并赔偿上诉人经济损失及精神损失费共4000元。被上诉人西湖区住建局在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：西湖区住建局并非执法部门，没有公务上岗证，何小惠是西湖区住建局建管科科长，没有公务上岗证照片。被上诉人认为照片属于个人隐私，在征求何小惠的意见后，没有向上诉人公开何小惠的照片。事实上，被上诉人办公区域是开放的，每个办公室门口都有办公室人员的姓名、职务、照片，对于办公室外的照片等信息任何人均可以看到也可以拍摄。原审判决存在不当，请求二审法院依法判决。原审期间各方当事人提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中双方当事人围绕：1、被上诉人西湖区住建局作出的被诉答复是否合法；2、原审法院确认证据是否正确，认定事实是否清楚，审判程序是否合法的争议焦点进行了质证和辩论。综合各方当事人的质证、辩论，本院认为，原审法院对证据的采信无误。根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第十四条第四款规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”政府信息以公开为原则，不公开为例外。本案中，上诉人王维申请公开被上诉人西湖区住建局的公务人员的公务上岗证照片，不涉及个人隐私。被上诉人作出“相关照片不是信息公开的范围”的答复内容缺乏事实和法律依据，西湖区住建局在庭审中称该局没有上岗证，何小惠没有上岗证照片，该不予公开的理由与告知书不一致，本院不予采纳。原审法院对该内容予以撤销并责令被上诉人重新作出答复，符合法律规定《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法本意是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，其未对信息公开义务机关答复的格式要求作出明确规定。上诉人王维向被上诉人西湖区住建局提出（2013）德加公寓业主知情申请字第34、37号政府信息公开申请，西湖区住建局为了提高工作效率，对该2件内容相近的信息在同一告知书中逐一作出答复，并不违反相关法律规定，确立“一事一申请”原则的目的是使行政机关能够快速准确地向申请人提供所需要的政府信息。王维提出西湖区住建局应该根据“一事一申请”的原则“一申请一答复”的上诉理由于法无据。从提高行政机关对信息公开工作的有序性及规范化管理的角度，行政机关作出政府信息公开答复书应该有基本的编号、页码等，为公众提供优质的信息公开服务。但由于被诉告知书无编号、页码等格式不规范未影响上诉人获取政府信息，因此，不足以导致确认违法及撤销被诉告知书的法律后果。王维要求西湖区住建局道歉和赔偿的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。在原审法院审理期间，因前任审判长工作岗位变动，原审法院对审判长进行了更换，上诉人对两任审判长均提出了回避申请，原审法院对上诉人对前任审判长的回避申请未向上诉人作出回应，存在不当，对此本院予以指正，原审法院的其他审判程序符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王维负担。本判决为终审判决。审判长  王丽园审判员  刘晓辉审判员  吴宇龙二〇一四年一月二十四日书记员  汪金枝