上海市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪03行初4号
原告格兰德仓储(上海)有限公司，住所地上海市闵行区。
法定代表人王大为，格兰德仓储(上海)有限公司执行董事。
委托代理人张舒萌，上海市毅石律师事务所律师。
委托代理人沈忠民，上海市毅石(无锡)律师事务所律师。
被告上海市人民政府，住所地上海市。
法定代表人应勇，上海市市长。
委托代理人费文婷。
委托代理人张鹏峰，上海市中夏旭波律师事务所律师。
原告格兰德仓储(上海)有限公司(以下简称“格兰德公司”)不服被告上海市人民政府(以下简称“市政府”)作出的驳回行政复议申请决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月10日受理后，向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据。本院依法组成合议庭，于2017年3月15日公开开庭审理了本案，原告格兰德公司的委托代理人张舒萌、沈忠民，被告市政府的委托代理人费文婷、张鹏峰均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市政府于2016年11月23日作出沪府复字(2015)第816号驳回行政复议申请决定(以下简称“被诉驳回复议申请决定”)，主要内容为：本案中，申请人(即格兰德公司)认为被申请人(即上海市闵行区人民政府，以下简称“闵行区政府”)系争批准行为是违法的具体行政行为，既无法定依据，也无合同约定依据，侵犯了其合法权益。本机关经审理查明，本案中闵行区规土局(即上海市闵行区规划和土地管理局，以下简称“闵行区规土局”)解除其与申请人之间签订的土地出让合同，并在解除前上报被申请人批准。系争批准行为并未对外发生法律效力，亦未对申请人的权利义务产生影响，而只是行政机关上下级之间内部行为，并非法律、法规、规章规定的法定批准行为，不构成《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)第十三条规定的“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为，批准机关为被申请人”的情形。据此，闵行区政府作出抄告单的系争批准行为不属于行政复议受案范围。综上，申请人的行政复议申请不符合《实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件，根据该条例第四十八条第一款第(二)项的规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。
原告格兰德公司诉称：闵行区规土局经闵行区政府批准，向原告发出解除出让合同、收回土地使用权的闵规土用[2015]19号《关于解除闵行区吴泾镇工-72号地块<上海市国有建设用地使用权出让合同>的通知》(以下简称《解除合同通知》)。原告不服提起行政复议。被告两次向原告发出补正通知，第一次原告坚持原来的复议请求，第二次原告被迫将行政复议申请修改为“请求撤销闵行区政府作出的同意闵行区规土局解除土地出让合同、收回土地使用权的批准行为。”被告两次要求原告补正的执法程序不合法。原告认为，被告认定闵行区政府的批准行为是内部行为，并未对原告权利义务产生影响，不属于行政复议受案范围，认定事实及适用法律错误，请求撤销被告作出的被诉驳回复议申请决定，判决被告对原告的复议申请重新作出行政复议决定。
被告市政府辩称：根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)的规定，行政协议依法不属于行政复议审查范围。鉴于原告申请行政复议要求撤销的是《解除合同通知》，为此被告向原告发出补正通知书。因原告坚持原行政复议申请，被告第二次向原告发出补正通知，要求其进一步明确行政复议请求，后原告补正为要求撤销闵行区政府作出的同意闵行区规土局解除土地出让合同、收回土地使用权的批准行为。被告经审查认为，闵行区政府作出抄告单的系争批准行为不属于行政复议受案范围。被告在法定期限内作出了被诉驳回复议申请决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2015年10月21日，闵行区规土局对原告作出《解除合同通知》，主要内容为：“经查，贵公司于2009年12月25日与我局签订了《上海市国有建设用地使用权出让合同》(沪闵规土[2009]出让合同第58号)，取得吴泾镇工-72号地块的国有建设用地使用权，土地用途是工业，出让金额是13200万元，合同约定开竣工时间为2010年12月25日之前动工建设，并在2013年12月25日前竣工。2011年8月15日，贵公司又与我局签订了《补充出让合同》(沪闵规土[2011]出让合同补字第87号)，调整开工日期为2011年12月25日，竣工日期为2014年12月25日。2011年9月2日市规土局下发沪规土资详[2011]705号文，暂停了吴泾工业区及周边地块规划和土地审批工作，截至目前地块仍无法继续开发，考虑到该地块仍将长期处于规划控制状态，企业已不能按照出让合同约定的土地使用条件如期进行开发建设，合同目的不能实现。经报闵行区政府批准，我局决定解除与贵公司签订的吴泾镇工-72号地块《上海市国有建设用地使用权出让合同》(沪闵规土[2009]出让合同第58号)及《补充出让合同》(沪闵规土[2011]出让合同补字第87号)，收回该幅土地的使用权。地块所涉及的补偿事宜，我局将会同区土地储备中心与贵公司进一步协商解决。”
2015年10月27日，闵行区政府发出闵府抄[2015]215号《闵行区人民政府办公室抄告单》(以下简称《抄告单》)，内容为：“闵行区规土局：你局闵规土[2015]168号文《关于格兰德仓储(上海)有限公司吴泾镇工-72号地块闲置土地处置方案的请示》收悉，经2015年10月20日区人民政府第88次常务会议审议通过，现将办理意见抄告如下：原则同意格兰德仓储(上海)有限公司吴泾镇工-72号地块解除合同收回土地使用权，由你局严格按照规范程序操作。后续补偿事宜由你局会同区土地储备中心予以落实。”
2015年12月8日，原告向被告提出行政复议申请，请求撤销经闵行区政府批准的《解除合同通知》。被告于同月17日向原告发出补正行政复议申请通知书，主要内容为：“你公司提交的行政复议申请材料收悉。经审查，上述复议申请表述不清楚。根据《实施条例》第二十九条的规定，请在收到本通知之日起十日内，向本机关补正如下事项：行政复议审查的是行政机关作出的具体行政行为，根据你公司复议申请书中复议请求的表述，你公司要求撤销的是闵行区规土局于2015年10月21日向你公司发出的《解除合同通知》，该通知仅为行政协议的一方当事人向你公司发出的关于合同解除的告知，且行政协议亦不属于行政复议审查范围，如你公司对闵行区规土局单方解除出让合同存在异议，可依法提起行政诉讼。若你公司对闵行区政府的其他具体行政行为不服的，请明确所不服具体行政行为的名称、内容和文号，并提供相应的证明材料。”原告于2015年12月28日向被告作出《关于<补正行政复议申请通知书>的回复》，认为闵行区规土局向原告发出的《解除合同通知》，属于行政复议的审查范围，该通知经过闵行区政府批准，闵行区政府应当作为被申请人，希望被告受理原告于2015年12月8日提出的行政复议申请。被告收悉后，于2016年1月5日再次向原告发出《补正行政复议申请通知书》，主要内容为：“你公司提交的行政复议申请补正材料收悉。经审查，该复议申请表述仍不清楚。根据《实施条例》第二十九条的规定，请在收到本通知之日起十日内，向本机关补正如下事项：请进一步明确行政复议请求。根据你公司提供的材料显示，《解除合同通知》系由闵行区规土局作出，如你公司不服闵行区政府作出的相关批准行为，可将复议请求表述为‘请求撤销被申请人闵行区政府作出的同意闵行区规土局解除土地出让合同、收回土地使用权的批准行为。’”2016年1月11日，原告向被告邮寄《关于1月5日<补正行政复议申请通知书>的回复》，主要内容为：“我公司于2015年(应为2016年)1月8日收到贵府发出的《补正行政复议申请通知书》，现根据贵府的要求，将行政复议请求表述调整为：‘请求撤销被申请人闵行区政府作出的同意闵行区规土局解除土地出让合同、收回土地使用权的批准行为。’”并提交了补正后的行政复议申请书及《解除合同通知》等相关证据材料。
2016年1月13日，被告向闵行区政府发出行政复议答复通知书。2016年1月25日，闵行区政府向被告提交了行政复议答复书及《抄告单》等相关证据材料。2016年3月11日，被告作出行政复议延长审理期限通知，决定延长审理期限，延长期限不超过30日，并送达原告及闵行区政府。2016年4月6日，被告以因案情复杂需要进一步对案件进行调查为由，作出行政复议中止通知书并送达原告及闵行区政府。2016年11月23日，被告作出行政复议恢复审理通知书并送达原告及闵行区政府。同日，被告作出被诉驳回复议申请决定，并于同月28日寄送原告及闵行区政府。原告收悉后不服，诉至本院。
另查明，上海市规划和国土资源管理局于2015年12月25日对格兰德公司作出沪规土资复不字(2015)第141号《行政复议申请不予受理决定书》，主要内容为：“你因不服闵行区规土局作出的《解除合同通知》而提出的行政复议申请，本机关于2015年12月21日收悉，经审查本机关认为，你的复议申请不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围，不符合《实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理条件。根据《行政复议法》第十七条第一款的规定，本机关决定不予受理。”
再查明，原告于2016年2月向上海市闵行区人民法院提起民事诉讼，要求判决确认闵行区规土局解除《上海国有建设用地使用权出让合同》无效。2016年3月25日，上海市闵行区人民法院于作出(2016)沪0112民初5214号民事裁定，认为闵行区规土局向原告发出《解除合同通知》，该行为是具体行政行为，现原告要确认《解除合同通知》无效，其实质是针对行政机关具体行政行为提起诉讼，故不适用民事诉讼法的规定，不是民事案件受理范围，裁定驳回原告的起诉。该裁定现已生效。
以上事实，根据被告提供的行政复议申请书及所附材料、2015年12月17日补正行政复议申请通知书及邮寄凭证、关于《补正行政复议申请通知书》的回复及邮寄凭证、2016年1月5日补正行政复议申请通知书及邮寄凭证、关于1月5日《补正行政复议申请通知书》的回复、行政复议申请书及附件、邮寄凭证、《行政复议答复通知书》及邮寄凭证、《行政复议答复书》及闵府抄[2015]215号《抄告单》等相关证据材料、《行政复议延长审理期限通知书》及邮寄凭证、《行政复议中止通知书》及邮寄凭证、《行政复议恢复审理通知书》及邮寄凭证、被诉驳回复议申请决定及邮寄凭证、原告提供的(2016)沪0112民初5214号民事裁定书、沪规土资复不字(2015)第141号行政复议申请不予受理决定书以及当事人的庭审陈述等证据证明。
本院认为：根据《行政复议法》第十三条第一款的规定，被告市政府具有对闵行区人民政府作出的具体行政行为进行行政复议的行政职权。根据《行政复议法》第六条的规定，并无将行政协议争议纳入行政复议范围的列举式表述。根据《实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。根据该条例第四十一条第一款第(八)项的规定，行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：(八)其他需要中止行政复议的情形。本案中，被告市政府受理原告格兰德公司的行政复议申请后，经原告两次补正，向闵行区政府发出《行政复议答复通知书》，收到《行政复议答复书》及相关证据材料后，经过延期、中止、恢复审理后作出被诉驳回复议申请决定，不违反法律的禁止性规定，执法程序并无不当。
根据《实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。该条例第二十八条第(五)项规定，行政复议申请应当属于《行政复议法》规定的行政复议范围。该条例第四十八条第一款第(二)项规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：(二)受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，原告补正后的复议申请明确指向闵行区政府作出的同意闵行区规土局解除土地出让合同、收回土地使用权的批准行为。就其性质而言，该系争批准行为只是闵行区政府抄告闵行区规土局并抄送其他部门的内部办理意见，并不直接对外发生法律效力。因此，被告受理后经审查认定，原告申请行政复议的系争批准行为即《抄告单》只是行政机关上下级之间的内部行为，并非法律、法规、规章规定的法定批准行为，不构成《实施条例》第十三条规定的情形，原告的申请不属于行政复议的范围，依据上述规定作出被诉驳回复议申请决定，事实认定清楚、法律适用正确。
本案中，系争批准行为的作出主体为闵行区政府，《解除合同通知》的作出主体为闵行区规土局(亦为涉案国有土地使用权出让合同的签约主体)。原告在提起本案诉讼时，为撤销被诉驳回复议申请决定而坚持将其复议申请表述为其最初的复议请求，即“请求撤销经闵行区政府批准的《解除合同通知》”，该“复议请求”在行政复议程序中并不成立。原告在此基础上对被诉驳回复议申请决定合法性的质疑，依法难以成立。需要指出，原告认为对其合法权益产生影响的争议来自于闵行区规土局的《解除合同通知》，就该项争议，原告仍可通过其他法律途径予以救济。综上，原告的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告格兰德仓储(上海)有限公司的诉讼请求。
案件受理费人民币50元(原告已预交)，由原告格兰德仓储(上海)有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于上海市高级人民法院。
审 判 长 张文忠
审 判 员 沈莉萍
人民陪审员 吴惠丽
二〇一七年三月二十八日
书 记 员 林博宸
附：相关法律条文
附：相关的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。