北京市平谷区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京0117行初20号
原告杨宝华，男，1957年出生，汉族，住北京市平谷区。
委托代理人杨光，北京市时雨律师事务所律师。
被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府，住所地北京市平谷区夏各庄镇马各庄南街83号。
法定代表人王静，镇长。
委托代理人刘瑶，北京市平谷区夏各庄镇人民政府工作人员。
委托代理人崔艳霞，北京市方桥律师事务所律师。
原告杨宝华不服被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府（以下简称夏各庄镇政府）强制拆除行为，于2018年1月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告夏各庄镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2018年3月22日组织原、被告进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2018年6月5日公开开庭审理了本案。原告杨宝华的委托代理人杨光、被告夏各庄镇政府的委托代理人刘瑶、崔艳霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年9月3日、2017年9月26日,被告夏各庄镇政府对原告杨宝华在北京市平谷区夏各庄镇×村村南承包地上所建设的车库、棚房实施强制拆除。
原告杨宝华诉称，原告于上世纪80年代便使用原告房屋东侧、原粮食局砖厂墙外的土地（该土地属于平谷区夏各庄镇×村）建设猪舍进行养殖，并于1994年左右建设棚房一处，后在该棚房内进行养殖。2003年三四月份，原告与北京市平谷区夏各庄镇×村民委员会（以下简称×村委会）签订承包租赁合同，合同约定：租赁期限10年，自2003年4月1日至2013年4月1日；租金为每年每亩100元；该片土地共0.42亩，东西宽北头9米，南头9.1米，南北长31米；四至为东至砖厂围墙，西至道，南至张××承包地，北至道；年租金42元，10年租金总计420元，原告于签订承包租赁合同时一次性交纳。合同还约定租赁期限届满，原告恢复地貌，在承租土地上的建筑物原则上由原告自合同期满后半个月内自行拆除。在村委会同意接收的情况下，双方共同协商作价。租赁期限届满后，原告与×村委会又于2013年4月1日续签《承包租赁合同》，合同期限自2013年4月1日至2023年4月1日，其他内容与原承包租赁合同相同。2014年左右，原告为了方便车辆停放，在棚房南侧建设了车库。2017年9月3日，被告称原告家承包地上的车库、棚房属于违法建设，要进行拆除，并让稻地村里的工作人员将原告家车库的彩钢屋顶拆下。原告儿子到家后向被告方索要认定违法建筑的文件及拆除文件，被告的工作人员不能提供，原告儿子制止了被告的拆除行为。2017年9月26日，被告在未出示工作证件、未出示任何认定原告家棚房、车库属于违法建设的文件及未出示原告强行拆除的通知或决定的情形下，强行将原告家车库及棚房拆除。为此，原告曾拨打110报警，拨打12345投诉，均未能阻止被告的强制拆除行为。原告认为，原告家所租赁的土地系集体建设用地，该土地允许进行建设。原告在租赁土地上于1994年所建的棚房及于2014年左右所建的车库均属于合法建筑，从未被任何组织或机构确认为违法建筑。另，根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）及《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的规定，被告在未提供任何证据证明原告家建筑物为违法建筑的情况下，未出具任何书面通知，未听取原告的陈述及申辩，径行将原告家建筑物拆除，严重违反了《行政强制法》《行政处罚法》的规定，系违法行为。综上，请求法院判决确认被告实施的强制拆除行为违法。
原告杨宝华向本院提供下列证据并在庭审中出示：
1.原告与×村委会所签《承包租赁合同》，证明(1)原告承租×村砖厂外土地一块，承包时该土地已经存在原告建设的棚房。原告所建设的棚房形成于《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）实施之前，并非违法建筑，被告强制拆除原告的棚房违法，其理应将原告的棚房恢复原状，如不能恢复原状则应赔偿原告的损失。(2)原告所承租的土地允许建设建筑物，该土地系集体建设用地。原告所建设的车库符合双方的合同约定，并非违法建筑，被告强制拆除原告的车库违法，其理应恢复原状，如不能恢复原状则应赔偿原告的损失。
2.谷歌地球卫星图照片一组，证明(1)原告的棚房于1996年建设，2006年5月28日《城乡规划法》实施之前该棚房就已经存在。(2)原告的车库于2015年建设，该车库系在集体建设用地上建设，且原告与×村委会约定原告可以进行建设，故原告的车库属于合法建筑。(3)原告的棚房自1996年建成至被拆除前的10余年间，从未被任何机构认定为违法建筑，被告认定原告的棚房属于违法建筑，缺乏事实及法律依据。被告的拆除行为违法，其理应将原告的棚房恢复原状或赔偿原告的损失。(4)原告的车库自2015年建成至被拆除前的两年间，从未被任何机构认定为违法建筑，被告认定原告的车库属于违法建筑，缺乏事实及法律依据。被告的拆除行为违法，其理应将原告的车库恢复原状或赔偿原告的损失。(5)国土局每年均有违法建设的卫星图片，若原告的建筑物属于违法建筑，则早已被认定为违法建筑，被被告等有关部门查处。既然原告的建筑物一直以来并未被认定为违法建筑，则完全能够说明原告的建筑物系合法建筑。(6)若原告的建筑物属于违法建筑，被告、国土部门、规划部门多年来一直未进行查处，属于渎职行为，而被告及有关部门并未被反渎职机关查处，则完全能够证实原告的建筑物属于合法建筑。此外，如被告认为其及相关部门并未渎职，亦能够说明原告的建筑物属于合法建筑。
3.2017年8月14日拍摄的原告被违法拆除的棚房、车库的照片及当日的录像光盘，证明(1)原告被违法拆除的棚房及车库的状况、尺寸、面积等。(2)被告的违法拆除行为给原告造成巨大的经济损失。
4.2017年9月3日原告车库屋顶被拆除的录像及2017年9月26日被告违法拆除原告车库及棚房的录像和照片光盘，证明(1)原告曾询问过村里巡逻的环境治理人员，环境治理人员明确表示原告的建筑物并非违法建筑。(2)2017年9月3日，被告迫使原告拆除车库屋顶，原告之子到场后向被告索要拆除文件、手续，被告被迫停止拆除，被告本次的拆除行为严重违反了《行政强制法》的规定，属于违法拆除，被告系违法行政。(3)2017年9月26日，被告在原告方一再索要认定违法建筑及拆除的手续、文件，而被告在根本无任何手续的情形下，强行拆除原告建筑物，违反法律法规的规定。(4)2017年9月3日至2017年9月26日，经原告索要被告仍未向原告出示任何认定原告的建筑物为违法建筑的文件、手续，也未向原告出示任何原告未取得乡村建设规划许可证的证据，也未出示任何行政强制、行政处罚的文件。（5）被告的拆除行为系违法拆除，被告并无任何证据证明原告的建筑物系违法建筑，被告理应将原告的建筑物恢复原状或赔偿原告的经济损失。
被告夏各庄镇政府辩称：一、被告具有查处、拆除本辖区内违法建设的法定职责。《城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，被告对本辖区内违法建设的查处、拆除具有法定职责。二、原告所建棚房、车库等系违法建设，应予拆除。本市行政区域全部为规划区，原告未取得乡村建设规划许可证，擅自在平谷区夏各庄镇×村建设棚房及车库，其行为违反了《北京市城乡规划条例》的规定，所建棚房及车库属于违法建设，被告告知原告自行拆除，原告未拆除的情况下，被告拆除违法建设，符合法律规定。综上，请法院驳回原告的诉讼请求。
被告夏各庄镇政府在法定期限内向本院提交以下证据并在庭审中出示:
1.承包租赁合同，证明被告依法履行调查职责。
2.北京市平谷区夏各庄镇关于稻地村民杨宝华违法占地违法建设情况的说明、规划审批情况的函，证明原告未取得乡村建设规划许可证，涉案建筑属违法建设。
《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》系被告提供的执法依据。
经庭审质证，被告对原告提供的证据持以下质证意见：对证据1的真实性认可，证明目的不认可。《承包租赁合同》中记载原告承包的系×村南砖厂墙外的一块土地，由此不能证明被拆除的棚房形成于《城乡规划法》实施以前，此外，在涉案地块上进行建设应当取得乡村建设规划许可证;对证据2的真实性、关联性及证明目的均不予认可。该组证据系原告自行制作，不能真实反映涉案棚房及车库的情况，也不能达到其证明目的，行政机关不存在渎职情况，也不能以此来推断涉案建筑是否系违法建设，而应以涉案建筑是否取得乡村建设规划许可证来认定，也不能以此前未被查处来倒推涉案建筑并非违法建设;对证据3中的棚房和车库的9张照片认可，对测量录像的真实性、关联性及证明目的均不予认可；对证据4中2017年9月3日的录像真实性、关联性及证明目的不认可，该录像无法证明被告于2017年9月3日进行过强制拆除。对2017年9月26日的录像予以认可。原告对被告提供的证据持以下质证意见：对证据1的真实性认可，该合同能够显示自2003年起原告在涉案场地上即存在建筑物，也就是说原告的建筑物形成于《城乡规划法》实施之前，法不溯及既往，当时的法律并未规定在集体土地上进行建设需取得乡村建设规划许可证，因此该合同不能作为被告认定原告建筑物违法的依据；对证据2的真实性、合法性、关联性均不认可。被告于2017年9月3日开始实施强制拆除行为，经原告方制止后才没有继续拆除。北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）的函落款时间是2017年9月8日，所以被告于2017年9月3日进行强制拆除时尚未确定原告的建筑物是否为违法建筑。被告于2017年9月26日进行强制拆除时并未向原告出示任何证件、文书，故应视为被告进行强制拆除时没有证据。被告未曾向原告出示证据2中的说明和函，该份证据系被告在原告起诉后，为了本案的诉讼所伪造的证据。
本院对上述证据作如下确认：原告提供的证据1真实，能够证明原告依法取得了涉案土地的承包经营权，但不能证明涉案建筑的合法性；证据2不能证明涉案建筑的位置、建设时间及该建筑的合法性，原告的证明目的不能成立，本院不予采纳；证据3中棚房和车库照片真实，该部分照片与测量录像相互佐证，可以认定测量录像中的建筑系涉案建筑，故本院对于测量录像的真实性亦予以采信，照片和录像能够证明涉案建筑被拆除前的自然状况，本院对于原告的此证明目的予以采纳，原告的其他证明目的不能成立，本院不予采纳；证据4真实，可以证明被告于2017年9月3日和2017年9月26日实施强制拆除行为，但不能证明涉案建筑合法。被告提供的证据1和证据2均真实，证明目的成立，本院予以采纳。
经审理查明，2003年4月1日，×村委会与原告签订《承包租赁合同》，双方约定原告承包×村所有的位于该村南砖厂墙外的土地一块；该土地四至为东西宽北头9米，南头9.1米，南北长31米，折合为0.42亩。东至砖厂围墙，西至道，南至承包户张××，北至道；租赁期限10年，自2003年4月1日至2013年4月1日；租金为每年每亩100元，10年租金合计为420元，自合同签订之日一次性交齐。双方还约定租赁期满，原告保证恢复地貌，在承租土地上的建筑物原则上由原告自合同期满后半个月内自行拆除。在村委会同意接收的情况下，双方共同协商作价，所有权归村委会。租赁期限届满后，原告与×村委会于2013年4月1日续签《承包租赁合同》，租赁期限自2013年4月1日至2023年4月1日，其他内容与原承包租赁合同一致。原告陈述其于1994年或1996年在承包的土地上将原猪圈改建为棚房，于2014年或2015年在承包的土地上新建车库，棚房和车库均系砖混结构。被告不认可原告所述的棚房建设时间，其陈述原告棚房的建设时间为2004年左右，不清楚系新建还是翻建。经被告现场勘验，涉案建筑总占地面积约279平方米，建筑面积约100平方米，主要用于自用。2017年9月8日，市规土委作出京规平执函[2017]第381号关于京平夏政文[2017]115号规划审批情况的函，主要内容为：经查，位于夏各庄镇×村村南的京平夏政文[2017]115号所示内容未依法取得乡村建设规划许可证。2017年9月3日、2017年9月26日，被告先后两次对涉案建筑进行拆除。原告对被告实施的拆除行为不服，提起本案诉讼，同时一并提起行政赔偿诉讼。
本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照城乡规划法和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，被告对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设的行为具有查处拆除的职责。
关于原告所建建筑是否系违法建设，本院认为，依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，原告在涉案土地上所建建筑物未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可，被告据此认定涉案建筑属于违法建设并无不当。对于原告提出的其建设棚房的行为发生于《城乡规划法》实施之前，被告不应适用《城乡规划法》规范其建设行为的主张，本院认为，根据其建设行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》、《北京市城市规划条例》的相关规定，原告所陈述的于1994年或1996年间进行建设时也应经过规划主管部门批准，而原告并未出具相关批准手续，原告未经规划主管部门批准即进行建设的行为即属违法行为。《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施后，上述涉案建筑持续存在，原告亦未按法律规定补办规划审批手续，涉案建筑的违法状态一直持续至今，故，被告适用《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》对涉案建筑进行定性并查处并无不当，原告的此项主张不成立，本院不予支持。
但是，行政机关行使职权应当遵循法定程序。《行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，“强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像”。本案中，被告在法定期限内未提供证据证明其强制拆除程序符合上述规定。被告未经法定程序强制拆除原告所建建筑物，属行政行为违法。鉴于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府于二〇一七年九月三日、二〇一七年九月二十六日强制拆除原告杨宝华在北京市平谷区夏各庄镇×村村南承包地上所建设的棚房和车库的行为违法。
案件受理费五十元，由被告北京市平谷区夏各庄镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审判长 白雪英
审判员 王富菊
审判员 何雨亭
二〇一八年七月五日
书记员 刘光辉