湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）湘高法行终字第56号
上诉人（原审原告）湖南旺茗居置业有限公司。
法定代表人肖端元，该公司经理。
委托代理人李绍辉，衡阳市石鼓区雁北法律服务所法律工作者。
委托代理人陈虹全，男，1989年8月30日出生，汉族，湖南旺茗居置业有限公司员工。
被上诉人（原审被告）衡阳市人民政府。
法定代表人周海兵，该市市长。
委托代理人曹卫清，衡阳市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人周晓邑，衡阳市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）衡阳市国土资源局。
法定代表人邹高帆，该局局长。
被上诉人（原审第三人）衡阳雁景置业有限公司。
法定代表人黄衡阳，该公司经理。
委托代理人肖启斌，湖南居安律师事务所律师。
委托代理人赵盛丽，湖南居安律师事务所律师。
上诉人湖南旺茗居置业有限公司（下称旺茗居公司）因与衡阳市人民政府（下称市政府）、衡阳市国土资源局（下称国土局）及第三人衡阳雁景置业有限公司（下称雁景公司）土地行政颁证一案，不服衡阳市中级人民法院（2013）衡中法行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
衡阳市中级人民法院审理查明，衡阳市人民政府于2010年11月17日，为原告旺茗居公司颁发了衡国用（2010）第327号《国有土地使用权证》。2012年3月3日，旺茗居公司股东肖端元（持股53％）、肖武骄（持股30％，系肖端元之子）、黄衡阳（持股17％）三人经讨论，通过决议并签署《股东会决议》：一、本公司股东黄衡阳申请退出其所持有的本公司17％股份。根据公司经营和财务情况，经其他股东一致同意，本公司以185万元的价格回购股东黄衡阳所持有的本公司17％股份。二、本公司坐落在石鼓区五一街道建设村五组梁大塘旺茗居项目西头土地1763.2平方米，计2.645亩，按衡阳市该地段土地市场价70万元／亩计人民币185万元，与本公司回购股东黄衡阳17％股份的价款相等。经本公司其他股东与黄衡阳协商同意，考虑双方方便，本公司股东会决定将该块坐落在石鼓区五一街道建设村五组梁大塘旺茗居项目西头土地1763.2平方米作为回购款归给由黄衡阳控股经营的雁景公司。本公司不再从银行进行185万元退股交易，黄衡阳不再占旺茗居公司股份，双方所欠债务各自负责。本公司董事会同意黄衡阳到国土局办理相关手续。三、本决议一式三份，一份送国土局，公司存档一份，黄衡阳一份。旺茗居公司在该决议上加盖了公章，肖端元、肖武骄、黄衡阳分别在决议上签名。同月15日，黄衡阳为甲方，肖端元为乙方签订《股份转让协议》：一、甲方同意将其所持有旺茗居公司17％的股份即136万元（认缴136万元，实缴136万元）转让给乙方。二、乙方同意接受甲方17％的股份，金额为136万元，由肖端元支付甲方136万元。三、从其股份转让给肖端元之日起，甲方不再享有旺茗居公司转让部分股权的权利，亦不承担义务，其在旺茗居公司转让部分股权的权利义务由乙方承继。四、本协议自双方签字之日起生效。五、乙方可持此协议办理公司股东出资证明的变动和工商变更登记等手续。同日，旺茗居公司作出股东会议纪要：一、同意公司股东黄衡阳将其在旺茗居公司17％的股份（金额136万元，实缴136万元）全部转让给肖端元。变更后出资情况如下：肖端元560万元，持股比例70％，肖武骄240万元，持股比例30％。……。肖端元、肖武骄、黄衡阳分别在该股东会议纪要上签名。当日，旺茗居公司经工商机关核准黄衡阳退出旺茗居股东份额，并进行了股东变更登记。同月20日，黄衡阳在衡阳市国土局分别以雁景公司、旺茗居公司名义填写2012077、2012078号《土地登记申请书》，申请将旺茗居公司的衡国用（2010）第327号3653.35平方米国有土地使用权分割1763.2平方米（即旺茗居项目B栋）给雁景公司。旺茗居公司、雁景公司分别在该申请书上加盖了公章并出具了地籍调查法人代表身份证明书、组织机构代码证及法定代表人身份证；还提交了《股东会决议》及旺茗居公司的黄衡阳退出股东前后《企业注册登记资料》、衡国用（2010）第327号《国有土地使用权证》。2012年3月30日衡阳市人民政府为第三人雁景公司颁发了1763.2平方米衡国用（2012）第011号《国有土地使用权证》。
2012年3月15日《股份转让协议》及《股东会议纪要》签署后，旺茗居公司既未收回同月3日作出的《股东会决议》，又未告知衡阳市国土局该《股东会决议》不再履行。诉讼中，旺茗居公司未提供肖端元履行了《股份转让协议》及《股东会议纪要》所约定的支付受让黄衡阳17％股份的依据。
衡国用（2010）第327号《国有土地使用权证》所载3653.35平方米国有土地上建有A、B两栋商住楼，已于2012年2月底竣工，被告衡阳市人民政府为第三人颁发衡国用（2012）第011号《国有土地使用权证》时，A、B两栋房屋均未办理地上建筑物权属登记。现A栋商住楼已由旺茗居公司销售完毕，B栋商住楼已由雁景公司销售完毕，A、B栋房屋销售款也分别由旺茗居公司和雁景公司收取。
旺茗居公司对2012078号《土地登记申请书》、地籍调查法人代表身份证明书上加盖的旺茗居公司公章的真实性无异议，但称该二份文件上的公章，系黄衡阳利用掌握旺茗居公司公章的便利私自加盖的；黄衡阳对旺茗居公司的该陈述予以否认，称系肖端元确认上述文件后加盖的公章，并向黄衡阳提供旺茗居公司的公章，以利黄衡阳在国土局办理国土变更登记。
原判认为，衡阳市人民政府在2010年11月17日，为原告旺茗居公司颁发了衡国用（2010）第327号《国有土地使用权证》，原告已经取得旺茗居项目3653.35平方米国有土地使用权的事实清楚，该宗土地权属来源清楚。旺茗居公司在2012年3月3日作出的股东会决议中，明确将旺茗居项目西头1763.2平方米土地作为公司回购黄衡阳股份的价款，该决议内容，系旺茗居公司行使对其自有资产的处置权且不违反法律禁止性规定。《土地登记办法》第八条规定，二人以上土地使用权人共同使用一宗土地的，可以分别申请土地登记。第十二条第一款规定，委托代理人申请土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交授权委托书和代理人身份证明；第十四条（四）项规定，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。2012年3月20日，原告旺茗居公司及第三人雁景公司向国土局申请土地分割登记时，旺茗居项目3653.35平方米国有土地上所建A、B两栋商住楼尚未办理权属登记，双方提交了机构代码、申请书、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证、旺茗居公司的股东会决议、衡国用（2010）第327号《国有土地使用权证》及股东变更后的企业注册登记资料。上述资料符合《土地登记办法》第九条的规定。原告旺茗居公司在2012年3月3日作出的股东会决议第二项明确了“本公司股东会决定将该块坐落在石鼓区五一街道建设村五组梁大塘旺茗居项目西头土地1763.2平方米作为回购款归给由黄衡阳控股经营的雁景公司。董事会同意黄衡阳在国土局办理相关手续”，并且在决议第三项特别明确决议一式三份，一份送市国土局。原告当庭确认了，肖端元、肖武骄在与黄衡阳2012年3月15日签署股份转让协议时，并未从黄衡阳处收回同年3月3日作出的股东会决议，期后也未通知国土局3月15日作出了股份转让协议，股东会决议不再履行。国土局作为土地行政管理机构，对于在《股东会决议》之后，旺茗居公司就肖端元与黄衡阳之间又作出《股份转让协议》的事实不可能知情，且原告也不能证明肖端元已经履行了《股份转让协议》所约定的向黄衡阳支付136万元股金的事实存在。鉴于股东会决议对涉及土地变更的事由、面积及旺茗居公司董事会同意黄衡阳在国土局办理相关国土手续等事项作了详细的规定，国土局在收到旺茗居公司提交的《股东会决议》后，根据决议第二项规定，将该股东会决议作为原告旺茗居公司申请办理变更国土登记的依据及授权黄衡阳办理国土登记手续的委托书并无不当；原告当庭对《土地登记申请书》及《地籍调查法定代表人身份证明书》上加盖的旺茗居公司印章的真实性予以了确认，又不能提供证据证明上述文件上旺茗居公司公章是黄衡阳私自加盖的事实存在，因此，该二份文书具有真实、合法性。依照《土地登记办法》第十四条（四）项规定，国土资源行政主管部门对土地登记进行的是形式审查。行政机关对申请人为企业法人的土地登记申请仅负有对申请书及法定代表人身份证明书的名称与行政公章是否一致予以形式上的审查职责，相关法律法规并未规定行政机关具有查明企业法人为申请人时所加盖企业法人公章的来源及申请书、法定代表人身份证明书必须由法定代表人本人亲自填写的职责。行政机关在对申请人提交的材料进行审查时，在确认申请人提交的材料齐全、符合法定形式的情况下，不负有审查材料上所加盖公章来源的义务。故原告诉称“被告在没有原告授权的情况下，没有对黄衡阳填写的《土地登记申请书》及《地籍调查法定代表人身份证明书》合法性进行审查”缺乏法律依据，不予采信。《土地登记办法》第十三条规定，国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。该规定并未明确国土资源行政主管部门就登记事项向申请人询问为必经程序，亦即国土资源行政主管部门可以根据具体情况决定是否就登记事项向申请人询问。故原告诉称“原告法定代表人从未见过土地登记工作人员的面，被告未就土地登记有关事项询问申请人，程序违法”缺乏法律依据。衡国用（2012）第011号《国有土地使用权证》的颁证机关为衡阳市人民政府，被告国土局的“我局不是本案的适格被告，请求驳回原告对我局的起诉”答辩理由成立，予以采纳。综上所述，被告市政府为第三人雁景公司颁发衡国用（2012）第011号《国有土地使用权证》事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确，原告的诉求缺乏事实及法律依据，不予支持。原判遂根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决驳回原告旺茗居置公司的诉讼请求。
上诉人旺茗居公司不服判决上诉称：1、一审法院认定事实错误。一审法院将2012年3月3日《股东决议》作为授权黄衡阳代理上诉人办理国有土地使用权证变更登记的委托书，于法无据。2012年3月3日股东决议并未报送衡阳市国土资源局，且无需从黄衡阳手中收回，更不用通知衡阳市国土资源局该协议无需履行。上诉人是否向黄衡阳支付136万元股金的事实无需一审法院审查、认定。土地登记的申请资料在无委托代理人的情况下必须由法定代表人亲自填写、盖章。2、一审法院没有查清本案的事实。上诉人提供的证据4谭华高、吴国元、张传桥的谈话笔录用以证明涉案土地上附着物的权属，但一审法院没有对该事实进行审查。一审法院没有查明市政府、国土局未按法律规定、违反法定程序这一事实。3、一审法院适用法律错误。一审法院错误的适用了《土地登记办法》第十四条（四）项和第八条的规定，并且违反了《土地登记办法》第十八条的规定。4、一审法院未严格依据法律、法规及事实来审查本案。市政府与国土局应当按照“依法行政”的原则，必须严格依据《土地登记办法》第九条、第十一条之规定，对申请人提交的国有土地使用权变更登记材料进行审查。而市政府与国土局在没有查清土地附着物的权属和没有收到旺茗居公司向黄衡阳出具的授权委托书的情况下，就草率的将旺茗居公司所有的衡国用（2010）第327号《国有土地使用权证》进行变更，并颁发了衡国用（2012）第77号、78号《国有土地使用权证》，其行为明显存在事实审查不清、程序不合法的问题。同时，就本案而言，上述两个《国有土地使用权证》的颁发是市政府、国土局共同作出的具体行政行为，对此具体行政行为不服，应当以市政府、国土局为共同被告。5、一审法院对据以定案的法律依据的具体条文进行更改、创设，藐视法律。《土地登记办法》第十二条和第十四条明确规定了申请土地登记的程序，而一审判决错误认为国土资源行政主管部门对土地登记只进行形式审查。综上所述，上诉人认为一审法院没有查清事实且认定事实错误，适用法律、法规错误，并更改、创设法律，导致作出不公正、不合法的判决。请求撤销衡阳市中级人民法院（2013）衡中法行初字第9号行政判决书，并依法改判。
被上诉人市政府答辩称：1、一审认定2012年3月3日加盖旺茗居公司印章并经过全体股东签字的股东会决议符合授权委托书形式的事实清楚。2、2012年3月15日旺茗居公司股东会议纪要与本案没有关联。3、上诉人引用《民法通则》的相关规定是对“法定代表人”的释义，而非申请土地变更登记时必须由法定代表人填写材料的法律依据。4、一审法院庭审调查时旺茗居公司已经确认在《土地登记申请书》、《地籍调查法定代表人身份证明书》上加盖旺茗居公司印章的真实性。5、一审已经查实旺茗居公司和第三人雁景公司向市国土局申请土地分割登记时，该项目上所建的A、B两栋商住楼尚未办理权属登记。而根据《土地登记办法》第十三条的规定，询问申请人非必经程序。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人国土局答辩称，根据《土地管理办法》第十一条第三款的规定，国有土地使用证的发证机关是县级以上人民政府，其不是本案适格被告，原告的上诉应予驳回。
被上诉人雁景公司答辩称：1、被答辩人上诉称“一审法院认定事实错误”根本不能成立。一审将由公司加盖公司章、且授权明确的《股东会决议》条款认定为授权委托书是正确的。本案的《股东会决议》不但有全体股东签字，也有公司盖章，而且明确了需送达国土局，那么该《股东会决议》就不仅仅系公司内部资料了，其完全有对外的效力。3月15日的《股东会纪要》与本案没有任何关联。2、一审法院已查明办证机关关于审查土地附着物权属问题，也已查明询问当事人是否必要程序等问题，且作出的认定完全有事实和法律依据，不存在被答辩人所称的“一审法院没有查清本案事实”。3、一审法院适用法律没有错误，只存在条款笔误。判决引用的《土地登记办法》第十四条第（四）项事实上是第十二条第（四）项，引用的第十二条第一项事实上是第十一条的内容，可以确定的是，一审判决引用的法律内容是正确的，只是条文存在笔误，不存在答辩人所谓的创设法律之说。4、本案有充分证据证明黄衡阳与肖端元两人共用本案涉案土地。现有证据已证明，旺茗居项目本系肖端元、黄衡阳两自然人合作开发的。2012年3月3日，肖端元、黄衡阳为了便于给各自销售的A、B两栋100余户的购房户办理房屋及国土手续，决定对旺茗居项目土地进行分割，涉案土地一直是由黄衡阳与肖端元两人共用。5、一审判决查明的本案事实清楚，正确认定政府颁证行为合法有效，该判决没有损害任何人的利益，也没有损害社会和国家公共利益，该判决不但有利于理清湖南旺茗居置业有限公司及股东肖端元、黄衡阳、肖武骄之间的关系，而且有利于保护肖端元、黄衡阳自各销售的200余购房户的利益。答辩人请求二审法院依法驳回被答辩人的全部上诉请求。
当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。
二审查明的案件事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，旺茗居公司在2012年3月3日作出的《股东会决议》第二项明确了“本公司股东会决定将该块坐落在石鼓区五一街道建设村五组梁大塘旺茗居项目西头土地1763.2平方米作为回购款归给由黄衡阳控股经营的雁景公司。董事会同意黄衡阳在国土局办理相关手续”，并且在决议第三项特别明确决议一式三份，一份送市国土局。肖端元、肖武骄在与黄衡阳2012年3月15日签署的《股份转让协议》并没有实际履行，而旺茗居公司既未收回3月3日作出的《股东会决议》，又未通知国土局该《股东会决议》不再履行。因此，国土局在收到旺茗居公司提交的《股东会决议》后，根据决议第二项规定，将该股东会决议作为旺茗居公司申请办理变更国土登记的依据及授权黄衡阳办理国土登记手续的委托，并无不当。根据一审查明的事实，衡国用（2010）第327号《国有土地使用权证》所载3653.35平方米国有土地上建有A、B两栋商住楼，已于2012年2月底竣工，衡阳市人民政府为雁景公司颁发衡国用（2012）第011号《国有土地使用权证》时，A、B两栋房屋均未办理地上建筑物权属登记。上诉人旺茗居公司对2012078号《土地登记申请书》、地籍调查法人代表身份证明书上加盖的旺茗居公司公章的真实性无异议。而《土地登记办法》第十三条规定的询问和实地查看程序也非法定的办理土地登记必经程序。因此，被上诉人市政府为雁景公司颁发衡国用（2012）第011号《国有土地使用权证》虽然在委托手续的形式上存在一定的瑕疵，但是，其主要事实清楚，基本程序符合《土地登记办法》第八条、第九条、第十一条和第十四条的规定，依法应予维持。上诉人认为市政府与国土局违法《土地登记办法》第八条、第九条、第十一条、第十二条和第十四条的规定，在没有查清土地附着物的权属和没有收到旺茗居公司向黄衡阳出具的授权委托书的情况下，将旺茗居公司所有的衡国用（2010）第327号《国有土地使用权证》进行变更，并违法颁发衡国用（2012）第011号《国有土地使用权证》事实审查不清、程序不合法的理由不能成立。上诉人认为原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《土地管理办法》第十一条第三款的规定，国有土地使用证的发证机关是县级以上人民政府，被上诉人国土局不是本案的适格被告，其作为办理土地登记的承办单位，可以作为第三人参加诉讼。上诉人上诉认为本案应当以市政府、国土局为共同被告的理由亦不成立，本院不予支持。
综上，被上诉人市政府为雁景公司颁发衡国用（2012）第011号《国有土地使用权证》的行政行为主体适格，程序正当，符合法律、法规和规章的规定。原审根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决驳回上诉人旺茗居公司的诉讼请求，事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人湖南旺茗居置业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 阳
审 判 员 章晋湘
代理审判员 严彩艳
二〇一三年四月二十八日
书 记 员 张 弛