广东省肇庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）肇中法行终字第58号
上诉人（原审原告）吴耀联，男，汉族，住址：广东省佛山市南海区。
委托代理人赵小京，广东君鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肇庆市高要区金利镇人民政府（原高要市金利镇人民政府）。
法定代表人焦伟文，镇长。
委托代理人梁星志，广东安达信律师事务所律师。
委托代理人麦启和。
原审第三人肇庆市高要区金利建设开发公司（原高要市金利建设开发公司）。
法定代表人卢开发，经理。
委托代理人李超松，广东安达信律师事务所律师。
委托代理人李安，广东安达信律师事务所律师。
上诉人吴耀联诉被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府、原审第三人肇庆市高要区金利建设开发公司行政行为侵权纠纷一案，不服肇庆市高要区人民法院（原高要市人民法院）作出的（2014）肇要法行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2007年4月23日，上诉人及吴以节与肇庆市高要区金利镇小塱村白塔经济合作社签订土地承包合同，承包期限从2007年6月30日起至2027年6月30日止，共20年。
2011年4月2日，广东省天然气管网有限公司与被上诉人签订《广东省天然气管网一期管道工程广州至肇庆干线项目金利镇管道建设用地工作合同》，合同约定：广东省天然气管网有限公司委托肇庆市高要区金利镇人民政府（即本案被上诉人）作为金利镇境内天然气管道建设用地的实施主体，开展管道建设用地及拆迁补偿等相关工作。用地是使用地下通过权，拥有在相关土地使用权内建造、利用、检查、维护工程管线的权利。临时施工作业带用地使用期限自合同签订之日1年为限，含复垦和恢复地貌所需要时间，其中养殖水面以6个月为限。地下通过权土地补偿标准、青苗及附着物的拆迁补偿标准按照肇庆市高要区《广东省天然气管网一期工程（高要段）建设征地拆迁补偿安置方案》（高府函（2010）23号文）相关标准执行。合同签订后，被上诉人于2011年8月26日向广东省天然气管网有限公司出具了《授权委托书》，《授权委托书》的内容：“广东省天然气管网有限公司：茲由金利镇人民政府全权委托高要市金利建设开发公司负责代理广东省天然气管网一期工程肇庆市高要区金利段全部地下通过权及租地工作。特此授权”。肇庆市高要区金利建设开发公司于2012年间与金利镇小塱村白塔经济合作社签订《用地协议书》，约定：高要市金利建设开发公司使用金利镇小塱村白塔经济合作社位于土名邓猪岗至卑尾土地铺设管道，用地宽度为2米。作业用地使用期为一年，施工完成后，高要市金利建设开发公司要确保管道施工作业带范围金利镇小塱村白塔经济合作社耕作地在施工后的平整，使金利镇小塱村白塔经济合作社用地能进行复耕，将土地使用权交回金利镇小塱村白塔经济合作社使用。上述土地现由上诉人吴耀联等人承租用于种植树木等。随后，原审第三人高要市金利建设开发公司就天然气管网用地的拆迁、青苗补偿等开展了相关工作，并多次与上诉人吴耀联协商补偿事项，但因双方对补偿数额分歧太大，无法达成一致补偿意见。原审第三人高要市金利建设开发公司于2013年4月8日进场，对拟通过的土地上由上诉人种植的剑花、罗汉松、按树等进行清点及测量。2013年4月18日原审第三人向上诉人发出《通知》（通知出具时间：2013年5月14日），通知内容：“吴耀联：省天然气管网所经你承包的位于联社白塔村（土名：牛塘，岗面，大壮山，横坡）位置的山地，省天然气管网公司已对你户所承包山地上棚舍、鱼塘、青苗及养殖物等品种、数量进行清点，按补偿标准计算各项补偿款合计共58400.00元，现省天然气管网公司需动工进行该管段的管道铺设，现通知你须在2013年5月15日前将山地、鱼塘的青苗及养殖物等自行取回并将土地交付天然气管网公司进行施工，请你速到金利建设开发公司领取补偿款，否则，所造成的一切经济损失及相关法律责任概由你户自负。特此通知”。原审第三人发出通知要求上诉人按上述通知领取补偿款，但上诉人不服，于2013年5月15日以金利建设开发公司为被申请人向肇庆市高要区人民政府提出行政复议申请，后要求追加被上诉人为被申请人，复议机关经审查确认不予追加。上诉人于2013年6月7日正式向肇庆市高要区人民政府提出行政复议申请。复议机关于2013年8月3日作出高要府行复（2013）11号《驳回行政复议申请决定书》认为上诉人以肇庆市高要区金利镇人民政府、高要市金利建设开发公司为被申请人，对高要市金利建设开发公司发出的《通知》不服而提出行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围。决定驳回上诉人的行政复议申请。2013年8月5日作出高要府行复（2013）5号《驳回行政复议申请决定书》认为高要市金利建设开发公司是集体所有制企业法人，不属于行政机关或法律法规授权可以行使一定行政管理职能的组织，其以自己名义作出的行为不属于具体行政行为。其作出的通知，并不是以肇庆市高要区金利镇人民政府名义作出的，不是代表委托人作出的行为。而且《通知》仅是一般企业法人的民事行为。因而，决定驳回上诉人的行政复议申请。
上诉人于2013年以肇庆市高要区人民政府、肇庆市高要区金利镇人民政府为被告，高要市金利建设开发公司为第三人向肇庆市中级人民法院（以下简称肇庆中院）提起行政诉讼。2014年6月19日肇庆中院以（2013）肇中法行初字第44－1号行政裁定书裁定准许上诉人撤回对被上诉人肇庆市高要区人民政府的起诉。2014年6月19日肇庆中院以（2013）肇中法行初字第44－2号行政裁定书将案件移送原审法院审理。上诉人于2014年8月25日以肇庆市高要区金利镇人民政府为被告，高要市金利建设开发公司为第三人重新提起行政诉讼的请求。
原审法院另查明，上诉人与吴以节共同与金利镇小塱村白塔经济合作社签订土地承包合同，在审理期间，上诉人认为吴以节已经退出承包，该土地为其一人承包经营。
原审法院认为，本案争议的焦点是原审第三人肇庆市高要区金利建设开发公司向上诉人发出的《通知》是否属于具体行政行为。根据本案查明的事实，原审第三人是集体所有制企业法人，不属于行政机关或法律法规授权可以行使一定行政管理职能的组织。原审第三人依被上诉人的授权为完成天然气管网用地的拆迁、青苗补偿等开展了相关工作，其以自己名义对上诉人发出的通知，并不是代表委托人（被上诉人）作出的行为，而《通知》的内容也仅仅是通知上诉人办领补偿款的事项，因此其性质是一般企业法人的民事行为，不属于具体行政行为。本案中，被上诉人虽曾出具委托书委托原审第三人开展了相关工作，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”的规定，依据上述之规定，被上诉人的授权不是征地授权，而是协调处理天然气管网用地的拆迁、青苗补偿等开展了相关工作。故上诉人诉请依法撤销原审第三人发出的《通知》，并要求责成有关土地征收部门审查有关征用土地的申请，对被征用土地的地上物进行评估，以确定赔偿方案；确认被上诉人无权作出与土地征收有关的任何通知和决定及被上诉人调集警力及相关人员，强征上诉人的土地的行为违法，责令被上诉人恢复原状的主张，理据不充分，应予驳回。对被上诉人及原审第三人答辩称上诉人起诉其为诉讼主体错误的辩解，本案的诉争是因被上诉人与广东省天然气管网有限公司的管道工程而起，且也是由肇庆中院送原审法院审理；为查清争议的事实，也是符合法律相关的规定，故对被上诉人及原审第三人认为列其为本案诉讼主体错误以及认为上诉人已超过起诉时效的理据不足，原审法院不予釆纳。为此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回吴耀联的诉讼请求。
上诉人吴耀联不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认为发出案涉《通知》不属于具体行政行为错误。原审第三人是受被上诉人委托进行对案涉土地的征收工作，而根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定“由法律法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”。故，本案原审第三人所发出的通知应视为被上诉人作出。原审法院以原审第三人为集体企业为由，认定该通知是企业行为，不是具体行政行为明显违法。二、被上诉人调集警力及相关人员强征上诉人的土地行为明显违法，原审法院认定为协调处理，违反了法律保护人民群众根本利益的原则。同时，原审法院确认被上诉人无权实施土地征收的工作，但却判决驳回上诉人确认其无权作出与土地征收有关的任何通知和决定的请求，明显错误。三、原审法院的判决违反法律程序。本案是肇庆市中级人民法院裁定移送原审法院审理，并非上诉人重新起诉，但原审法院竟然准许被上诉人重新举证答辩，且其答辩推翻了在肇庆市中级人民法院答辩确认的事实，原审法院却认可被上诉人新的答辩意见。综上，原审法院作出的（2014）肇要法行初字第16号判决事实认定不清、程序违法、适用法律错误，上诉人请求撤销原审判决，支持上诉人的一审诉求。
被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府答辩认为，一审法院认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人的上诉主张没有事实和法律依据，请法院依法驳回。
原审第三人肇庆市高要区金利建设开发公司答辩认为，一、上诉人的上诉请求没有事实依据。（一）答辩人是集体所有制法人，不是行政机关，也不属于行政机关或法律法规授权可以行使行政权力的组织，其作出的《通知》不具有行政法律效力。（二）答辩人不存在强征土地的行为。（三）答辩人无能力调到警力征地，警员在场是维持秩序。（四）答辩人没有实施侵权行为，上诉人请求恢复土地原状的请求没有依据。二、上诉人的请求缺乏法律依据。（一）上诉人请求“责成有关土地征收部门审查有关征用土地的申请，对被征用土地的地上物进行评估，以确定赔偿方案”与本案争议的具体行为无关，应另案主张。（二）上诉人请求“确认被上诉人无权作出与土地征收有关的任何通知和决定”不是对行政行为不服提出的诉求，不属于行政诉讼案件受案范围。（三）上诉人请求“确认被上诉人调集警力及相关人员，强征上诉人的土地的行为违法”由于不存在征地行为，故不存在强征土地违法的情况。三、原审法院认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人的上诉主张没有事实和法律依据，请法院依法驳回。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本案经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚，经合议庭一致认为本案不需要开庭审理，本院决定进行书面审理。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是上诉人吴耀联诉指发出案涉的《通知》及拆除农场的行为是否为行政行为。本案中，被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府与广东省天然气管网有限公司签订了《广东省天然气管网一期管道工程广州至肇庆干线项目金利镇管道建设用地工作合同》，该合同约定广东省天然气管网有限公司委托被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府负责金利镇境内天然气管道建设用地的工作，具体为协助广东省天然气管网有限公司取得金利镇境内建设用地的使用（该建设用地只是使用地下通过权），并对土地的地下通过权及青苗、附着物的拆迁进行补偿等。根据上述合同约定及实际的执行，使用地下通过权只拥有在相关土地使用权内建造、利用、检查、维护工程管线的权利，临时施工作业后对土地进行平整复垦交还给土地使用权人，且现上诉人已取回土地进行经营，故本案并不涉及对土地的征收。广东省天然气管网有限公司作为独立的企业法人，上述合同只是对其民事权益的约定，且被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府与广东省天然气管网有限公司签订的上述合同并不是基于行政职权、为实现行政管理目的而作出的行为，故被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府因履行该合同义务所作的行为不构成行政行为。对于原审第三人肇庆市高要区金利建设开发公司受被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府委托所作出包括发出案涉《通知》等行为的性质问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”的规定，原审第三人高要市金利建设开发公司是企业法人，并无相关的法律、法规或规章授权其可作出行政行为，故被上诉人肇庆市高要区金利镇人民政府根据《广东省天然气管网一期管道工程广州至肇庆干线项目金利镇管道建设用地工作合同》约定的事项再行委托原审第三人高要市金利建设开发公司开展上述合同事务而所作行为只是企业的民事行为，并不是行政行为。综上，上诉人诉指发出案涉的《通知》及拆除农场的行为不是行政行为，其请求事项不属于行政审判权限范围，故上诉人以行政案件提起诉讼，依法应予驳回。原审法院认定事实清楚，但判决驳回上诉人的诉讼请求的处理错误，本院予以纠正。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销肇庆市高要区人民法院（原高要市人民法院）（2014）肇要法行初字第16号行政判决；
二、驳回吴耀联的起诉。
本案二审案件受理费50元，由上诉人吴耀联负担。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 彭卓腾
审 判 员 潘启智
代理审判员 陈卓杰
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 何剑锋
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