山东省高青县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）高行初字第90号
原告：高青银丰五交化有限公司。住所地：高青县城。
法定代表人：焦成进，经理。
委托代理人：崔少村，山东青苑律师事务所律师。
被告：高青县城市管理行政执法局。住所地：高青县城。
法定代表人：刘国华，局长。
委托代理人：张军，山东同方律师事务所律师。
委托代理人：周昕，男，1981年9月13日生，汉族，该单位工作人员，现住高青县。
原告高青县银丰五交化有限公司（以下简称银丰公司）诉被告高青县城市管理行政执法局（以下简称执法局）行政强制执行决定一案，2013年9月4日，山东省淄博市中级人民法院以（2013）淄行初字第86号行政裁定书指令我院审理。本院于2013年9月22日受理后，依法组成合议庭，于2013年9月24日向被告执法局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2013年10月14日组织原告银丰公司、被告执法局进行了证据交换并送达了证据清单副本，于2013年10月14日公开开庭审理了本案。原告银丰公司的委托代理人崔少村，被告执法局的委托代理人张军、周昕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告执法局于2013年4月3日作出高执强执字[2012]第033-12号《城市管理行政执法强制执行决定书》，内容为:对你单位未取得规划审批手续在县城中心路2号沿街楼东侧建设房屋的行为，本机关依法作出高执行处字[2012]第033-3号行政处罚决定书，并�2012年9月19日向你单位送达，你单位逾期未履行。本机关于2012年10月16日依法向你单位送达高执催告字[2012]第033-5号履行行政决定催告书，你单位在规定期限内仍未履行。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，经高青县人民政府批准，本机关决定于2013年7月4日对你单位的上述违法建筑实行强制拆除。强制拆除费用由你单位承担。请在2013年7月4日前，自行清理将被强制拆除的建筑物内的财物。原告银丰公司不服，在法定期限内向高青县人民政府申请复议，高青县人民政府于2013年7月19日以高政复决字[2013]3号行政复议决定书决定，维持高执强执字〔2012〕第033-12号城市管理行政执法强制执行决定书。
被告执法局于2013年9月30日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1号、2号证据，山东省人民政府法制办《�于在高青县开展城市管理相对集中行政处罚权的批复》（鲁府法发〔2005〕1号）及高青县人民政府《关于印发〈高青县城市管理相对集中行政处罚权试行办法〉》的通知（高政发〔2005〕53号），证实被告执法局经授权，具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的，对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定建设，影响城市规划的行为的行政处罚权；3、4号证据，事业单位法人证书、中华人民共和国组织机构代码证，证实被告执法局是依法成立的独立法人；5-12号证据，行政处罚立案审批表、调查询问笔录、现场勘验笔录、案件调查报告、行政处罚告知书、送达回证、城市管理行政处罚决定书（高执行处字[2012]第033-3号）、送达回证等，证实被告执法局作出的高执行处字[2012]第033-3号城市管理行政处罚决定书的事实清楚�程序合法；13-24号证据，城市管理行政执法履行行政决定催告书（高执催告字[2012]第033-5号）、送达回证、高青县人民政府《关于同意对银丰五交化公司田镇民主街高永晓违法建设房屋依法拆除的批复》（高政字[2012]128号）、城市管理行政执法强制执行决定书（高执强执字〔2012〕第033-7号）、送达回证、强制执行公告、城市管理行政执法撤销决定书（高执撤字[2012]第033-010号），送达回证，山东省高青县人民法院行政裁定书（[2013]高行初字第40号）、城市管理行政执法强制执行决定书（高执强执字〔2012〕第033-12号）、送达回证、高青县人民政府行政复议决定书（高政复决字[2013]3号），证实被告执法局作出的高执强执字〔2012〕第033-12号城市管理行政执法强制执行决定书的认定事实清楚、程序合法；25-31号证据，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《中华人民共和国行政处罚法释义》第二十九条追责时效、住房和城乡建设部文件《关于转发全国人大常委会法工委办公室＜对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见＞的通知》（建法〔2012〕43号）、住房和建设部关于印发《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见的通知》（建法〔2012〕99号）第十四条、山东省财政厅下发《关于规范罚没收入收缴管理的通知》、《中华人民共和国行政强制法》，证实被告执法局对其所作的具体行政行为适用的法律正确。
原告银丰公司诉称:一被告执法局作出的城市管理行政执法强制执行决定书赖以存在的城市管理行政处罚决定书在认定事实方面不清。涉案房屋是原告经高青县建设局同意，并派人进行现场勘查、测量，原告银丰公司按�定向建设局缴纳了相关费用，属于“待确权建筑”，我国对违法建筑的认定主体是建设规划部门，故被告执法局的处罚基础不存在。二在程序方面，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，原告建设房屋的行为已经超过了追诉时效，因此被告的处罚行为无效。
原告银丰公司提供以下证据证实其已经取得了城市规划许可：1号证据：山东省行政事业性收费政府性基金缴款单一份；2号证据：协议书一份。
被告辩称：一、答辩人对原告银丰公司的行政处罚事实证据于法有据、程序合法。本案所涉房屋经我局执法人员调查系原告在未取得规划审批手续情况下的违法建房，我局在履行了行政处罚告知义务，原告银丰公司未申请听证的前提下，作出[2012]第33-3号《城市管理行政处罚决定书》，原告银丰公司在法定期间内既未申请复议，也未向人民法院提起诉讼，�政处罚决定书已经发生效力。因当事人逾期未履行处罚决定书所确定的义务，高青县人民政府责成我局对原告银丰公司违法建设房屋依法强制拆除，我局按照法律规定向原告银丰公司下达了履行行政决定催告书，履行了告知义务。2013年04月03日，我局给原告银丰公司下达了高执强执字[2012]第033-12号《城市管理行政执法强制执行决定书》，经高青县人民政府批准，我局决定于2013年07月04日对高执行处字[2012]第033-3号行政处罚决定予以依法强制执行。原告银丰公司于2013年04月03日在送达[2012]第033-12号《城市管理行政执法强制执行决定书》的送达回证上签收。二、答辩人对违反城市行政规划管理的行为享有行政处罚权，原告银丰公司诉求事实理由不足。根据山东省人民政府法制办公室《关于在高青县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁府法发[2005]1号）、《高青县人民政府关于印发<高青县城市管理相对集中行政处罚权试行办法>的通知》（高政发[2005]53号），我局在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，其中具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定建设，影响城市规划的行为的行政处罚权。原告银丰公司在未取得建设工程规划许可证的情况下在城市规划区内建设房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属违法行为。我局依法对其违法建设房屋的行为进行调查询问并进行现场勘验、拍照取证。当事人对其违法事实未提出异议，在调查（询问）笔录、现场勘验（检查）笔录上均有当事人的签字认可。我局的执法主体资格合法，认定其违法事实清楚、程序合法，适用依据正确。原告所诉的处罚基础不存在是不成立的。三、答辩人对原告银丰公司所做的行政处罚未超过追诉时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定违法行为有连续或者持续状态的从行为终了之日起计算。根据全国人大法工委办公室以《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）对违法建设行为因其带来的违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。根据中华人民共和国住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条规定对违法建设行为进行行政处罚，应当在违反城乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施。当事人提出的已过追�时效的问题不存在。?
原、被告双方当事人在庭审中的举证、质证意见如下：
原告银丰公司对被告执法局提供的1-31号证据的真实性没有异议，但对所证明的内容有异议。
1、被告执法局提供5-24号证据，证实因原告银丰公司未取得城市规划许可，违法建造房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，对其作出的行政处罚决定和行政强制执行决定事实清楚、程序合法。而原告则认为被告执法局所作出的具体行政行为在认定事实上错误，理由是原告所建房屋是经与相邻各方协商达成协议并于2004年7月22日向国家行政管理机关缴费而建的，被告执法局对此是知道的，根据行政许可法的信赖利益原则，原告自申请至建造房屋已长达十年，期间没有单位对原告的房屋状况进行任何认定和处罚，原告有理由相信自己的建造行为已经得到行政许可。原告银丰公司�支持自己的主张向法庭提供1、2号证据，被告执法局对此有异议，认为原告提供的证据不能代表被告对原告所主张的目的和理由的认可，其理由是原告提交的1号证据没有载明什么样的工程取费，至少不能证明是因本案涉及工程向其收费，2号证据与本案没有关联性，并且该缴费单据和协议也不能替代法律规定的规划建设许可手续。
2、被告执法局提供25-31号证据，证实其对原告银丰公司所作出的具体行政行为适用法律正确。原告银丰公司对此有异议，认为一根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、第十七条规定，被告执法局的行政处罚权的来源只有省一级人民政府以自己的名义发布的“规章”，明确予以授权，其才享有行政执法主体资格，而本案被告仅凭省法制办公室的内部批复来进行行政处罚，法律适用存在错误。二本案所涉房屋即使应由有权机关来处罚，根据行政处罚法第二十九规定，原告建设行为从建设房屋到房屋交工，其行为已经结束，并且从结束的时间点开始，已经远远超过了两年，并且没有被发现，根据规定不应当再给予行政处罚，而被告提供的28、29号证据发布时间为2012年，根据法不溯及既往原则，不能使用其认定处理当时的建设行为，并且该两份证据既不是法律法规，也不是规章，并且作为下位法，对上位法的解释，只能在其范围内进行规定说明，而不能作出与上位法规定意思相左相反或相抵触的规定。因此被告执法局对原告银丰公司所作的具体行政行为适用法律错误。
3、被告执法局提供的1-4号证据，证实自己是依法成立的事业单位独立法人，且享有的行政处罚权是高青县人民政府层报山东省人民政府批准并授权，所以被告执法局具有针对原告银丰公司作出的行政处罚决定的行政处罚权。原告对此�异议，认为被告不具有行政处罚主体资格，因为被告是事业单位，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，行政处罚权只有行政机关或者经过法律法规规章授权的其他组织行使，也就是说统一行使城市管理相对集中行政处罚权必须经法律法规规章来授权，而被告提供的1-2号证据不是法律法规，且未经省政府常务会议或者全体会议决定并由省长签署命令予以公报，所以也不是规章，是山东省人民政府内设机构法制办作出的以内部发文的形式作为批复出现的，因此不能证实被告对原告享有行政处罚权，被告所述其享有的行政处罚权与法无据。
经庭前证据交换及庭审质证，本院对证据作如下分析认定：
1、被告高青县城市管理行政执法局具有行政执法主体资格。
被告执法局提供的1号证据山东省人民政府法制办鲁府法发[2005]1号《关于在高青县开展城市管�相对集中行政处罚权工作的批复》，该证据是山东省人民政府对淄博市人民政府《关于在高青县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的请示》（淄政发［2004］270号）的批复，该文件是根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《山东省人民政府关于贯彻国发[2002]17号文件做好相对集中行政处罚权工作的通知》（鲁政发[2002]96号）的要求，经山东省人民政府同意，由省政府法制办下文作出的，是政府决定，具有普遍约束力。2号证据是《高青县城市管理相对集中行政处罚权试行办法》，该证据是经过县长会议通过的，对高青县人民政府部分政府管理职能、权限进行重新调整配置的决定，其中第三条第一项：县城市管理行政执法局依法行使城市管理行政处罚权及第十五条第（二）项：在县城规划区内，未取得《建设工程规划许可证》、《临时建设工程规划许可证》进行建设或不按《建设工程规划许可证》、《临时建设工程规划许可证》批准的内容进行建设的规定，明确授权被告执法局对在城市规划区内，未取得建筑工程城市规划许可证进行建设，影响城市规划的行为享有行政处罚权，在高青县内具有普遍约束力。3、4号证据事业单位法人证书、机构代码证，原告银丰公司对3、4号证据的无异议，该两份证据证实被告执法局是高青县人民政府举办的，经高青县事业单位登记管理局注册登记的事业单位独立法人，是依法成立的。综上，被告执法局是高青县人民政府为加强城市管理，规范行政执法行为，提高行政执法效率，保护公民、法人和其他组织的合法权益，防止多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题而批准成立的城市行政管理机构，是行政机关组建的，经国务院授权和山东省人民政府同意，为履行城市管理行政职责的事业单位，具有行政执法主体资格。因此，被告提供的1-4号证据与本案有关联性，确认为有效证据。原告银丰公司以被告执法局提供的1、2号证据不是法律法规也不是规章，未经省长签发并公告以及被告不是行政机关且其工作人员不是公务员为由，主张被告执法局不具有行政处罚权，不具有行政处罚主体资格的理由不能成立。
被告执法局所作的具体行政行为认定事实清楚、程序合法。
被告执法局提供的5-24号证据（见本判决书p3-p4），是被告执法局为作出的高执行处字[2012]第033-3号行政处罚决定书及高执强执字[2012]第033-12号强制执行决定书所进行的调查取证和履行告知义务等必要的事实材料和程序材料，原告对上述证据的真实性无异议，上述证据能够证实被告执法局在对原告银丰公司作出行政处罚决定书和行政强制执行决定书时认定原告银丰公司在本县城市规划区内，未取得建设工程许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设且不履行义务的事实清楚，程序合法。因此，被告提供的5-24号证据真实、合法，与本案有关联性，确认为有效证据。原告银丰公司提供的缴费单据和协议书，不能证实其缴费的目的，也不能替代法律规定的行政许可，其已经取得了建设规划行政许可的主张不能成立，因此原告提供的1、2号证据确认为无效证据。
被告执法局作为被授权机关所作的具体行政行为适用法律正确。
被告执法局提供《中华人民共和国行政强制法》第三十七条作为作出具体行政行为的法律依据，原告银丰公司虽有异议，但《中华人民共和国行政强制法》第三十七条明确规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。该规定�用于本案。原告认为作为行政机关的行政处罚权来自于法律、法规及规章的的授权，被告执法局不是行政机关，其工作人员也不是公务员，仅凭法制办的内部批复进行行政处罚，其行政执法主体资格错误，继而其法律适用存在错误的理由不能成立。
原告银丰公司违反城市规划的事实始终存在，应当认定其违反城市的行为有继续状态，其违法行为尚未终了，因此其违反城市规划的建设行为没有超过追诉时效。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”及全国人大常委会法制工作委员会法工办发《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（[2012]20号）和住房和城乡建设部《关于转发全国人大常�会法工委办公室<对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见>的通知》（建法[2012]43号）的规定，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态且未结束，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算。因此原告主张其建设行为结束长达十年，已经超过两年追诉时效的理由不能成立。
经审理查明：2004年5月，原告银丰公司未取得规划审批手续在县城中心路2号沿街楼东侧建设南北长27米，东西宽5.6米房屋一处。2012年9月4日，被告执法局接群众举报对原告银丰公司违章建设行为立案调查，在查清事实并履行了告知处罚和听证义务后，于2012年9月19日作出了高执行处字[2012]第033-3号城市管理行政处罚决定书，原告银丰公司在法定期限未申请复议，也未提起行政诉讼，该�罚决定已经发生法律效力。被告执法局因原告银丰公司未按期履行行政处罚决定书，于2012年10月11日给原告银丰公司下达了高执催告字[2012]第033-5号城市管理行政执法履行行政决定催告书并告知其陈述申辩权及陈述申辩期限，代收人于2012年10月16日在该催告书的送达回证上签收，原告银丰公司在规定期限内未提出陈述和申辩。2012年11月13日高青县人民政府以（高政字[2012]128号）批复责成被告执法局对原告银丰公司违法建设的房屋依法强制拆除。2012年11月27日被告执法局向原告银丰公司下达高执强执字[2012]第033-7号《城市管理行政执法强制执行决定书》并张贴强制执行公告，代收人于2012年11月29日在决定书的送达回证上签收。因行政诉讼期限未满，为保护当事人合法权利，被告执法局于2013年03月29日向原告银丰公司下达了高执撤字[2012]第033-010号《城市管理行政执法撤销决定书》，撤销了高执强执字[2012]第033-7号《城市管理行政执法强制执行决定书》，原告银丰公司于2013年03月29日在高执送字[2012]第033-011号送达回证上签收。2013年4月3日，被告执法局依法作出高执强执字[2012]第033-12号城市管理行政执法强制执行决定书，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，决定对原告银丰公司的违法建筑实行强制拆除，强制拆除费用由原告承担并限期自行清理违法建筑内的财物。原告银丰公司不服，在法定期限内向高青县人民政府申请复议。高青县人民政府于2013年7月19日作出高政复决字[2013]3号行政复议决定书，维持高执强执字[2012]第033-12号城市管理行政执法强制执行决定书，原告银丰公司仍不服向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案被告执法局在查清原告银丰公司在未取得建筑规划许�证违法建设的基本事实且履行了相关法定程序后依法作出的高执行处字[2012]第033-3号城市管理行政处罚决定书，原告银丰公司在法定期限内既未申请复议也未提起行政诉讼，该决定已经发生法律效力。据此，高青县人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，责成被告执法局对原告银丰公司的违法建筑予以强制拆除。被告执法局根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，履行了以书面形式事先催告银丰公司履行义务并告知其依法享有陈述权和申辩权等程序后，被告执法局因银丰公司在指定期限内未提出陈述及申辩，也未在规定期限内履行义务，根据《中华人民共和国强制执行法》第三十七条第一款的规定依法作出高执强执字[2012]第033-12号城市管理行政执法强制执行决定书，被告执法局认定事实清楚，程序合法。被告执法局结合查明的事实，适用《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定作出的城市管理行政执法强制执行决定书，适用法律正确。原告银丰公司主张的被告执法局不具备行政执法主体资格以及原告建设房屋的行为已经超过了追诉时效的理由不当，本院不予支持。经审查被告执法局作出的高执行处字[2012]第033-3号城市管理行政处罚决定书已经发生法律效力，因此原告银丰公司关于被告作出的高执强执字[2012]第033-12号城市管理行政执法强制执行决定书赖以存在的基础既高执行处字[2012]第033-3号城市管理行政处罚决定书错误以及其已经取得城市规划许可的主张，本院不予支持。
综上，被告执法局作出的高执强执字[2012]第033-12号城市管理行政执法强制执行决定书符合法定职权、认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告高青县城市管理行政执法局于2013年4月3日作出的高执强执字[2012]第033-12号城市管理行政执法强制执行决定书。
案件受理费50.00元，由原告高青县银丰五交化有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。
审判长 张 洪
审判员 张逢阁
审判员 张宗桢
二〇一三年十二月六日
书记员 许 咪