浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终547号
上诉人（原审原告）方东苟，男，1932年9月10日出生，汉族，户籍地淳安县，现住淳安县。
被上诉人（原审被告）淳安县人民政府，住所地淳安县千岛湖镇新安北路18号。
法定代表人董毓民，县长。
委托代理人宋志强，淳安县林业局法制科工作人员。
委托代理人胡爱平，浙江千岛湖律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号市民中心A座。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人童跃军、饶馨，杭州市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）方长英，女，1961年10月31日出生，汉族，住淳安县。
方东苟诉淳安县人民政府（以下简称淳安县政府）林业行政裁决及行政赔偿、杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）林业行政复议一案，杭州市中级人民法院于2017年4月12日作出（2017）浙01行初473号行政判决。方东苟不服，向本院提出上诉。本院于2017年5月23日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院认定：一、2016年4月18日，原告方东苟向淳安县林业局提交《林木林地权属争议处理申请书》，请求对原告与第三人方长英在“驮永坪”房子门前的土地争议，作出确权处理。次日，淳安县林业局向原告作出《受理通知书》，认为原告的申请符合《林木林地权属争议处理办法》受理条件，决定立案受理。2016年4月21日，淳安县林业局向第三人送达申请书副本通知书。2016年5月4日，第三人作出山林纠纷答辩书，认为“驮永坪”房子前的土地是方长英继承方国良自留山三块中的一块。2016年5月17日，淳安县林业局组织原告、第三人及当地镇、村干部进行调解，原告与第三人未达成一致意见。2016年5月20日、23日，淳安县林业局就本案林地争议事项向千岛湖镇青溪村村民进行调查询问。2016年5月26日，淳安县林业局再次组织原告、第三人及当地镇、村干部进行调解，仍不能达成一致意见。2016年6月8日，淳安县林业局组织对案涉山林纠纷进行现场勘验、检查，并制作现场勘验、检查笔录及现场勘验示意图，原告及第三人参加了现场勘验、检查，并在笔录及示意图上签名确认。经调查，淳安县林业局于2016年7月14日向县政府报送淳林[2016]77号《关于方东苟林地确权申请调查处理意见的请示》，并附《方东苟林地确权申请调查处理意见书》，提请县政府作出处理决定。2016年7月27日，县政府作出被诉处理决定。2016年8月2日，淳安县林业局将该处理决定分别送达原告及第三人。二、原告不服县政府作出的处理决定，于2016年8月8日向市政府申请行政复议，列县政府、淳安县林业局为共同被申请人。经市政府向原告释明，原告于2016年8月9日撤回对淳安县林业局提出的行政复议申请。2016年8月11日，市政府向原告作出《行政复议受理通知书》，并于同日向县政府作出《行政复议答复通知书》。2016年8月12日，市政府向第三人方长英作出《参加行政复议通知书》。2016年8月22日，县政府作出《行政复议答复书》并提交了相关证据材料。经审理，市政府于2016年9月29日作出复议决定，维持县政府作出处理决定的行政行为，并于同日将复议决定书邮寄给原告、县政府及第三人。原告不服，诉至法院。三、淳安县林业局制作的现场勘验示意图显示，争议地块位于驮永坪老房－附房－桃树地北面，西邻杂竹地，东邻路，北邻李树－棕榈－杂竹地连线。四、方东苟1982年淳安县社员自留山使用证、淳林证字（2006）第0200334号林权证No.5登记表载明，方东苟驮永坪自留山0.03亩，东至路，南至国良地，西至菜竹园，北至路。方国良1982年社员自留山使用证载明，方国良有一驮永坪自留山，面积0.05亩，东至路，南至屋，西至田，北至田。原告与第三人争议的林地位于方国良自留山使用证四至范围内。五、方国良系方东苟哥哥，杨三莲系二人母亲。方国良于1986年去世，杨三莲于1991年去世。方长英为方国良之子方新华的妻子，方新华于1994年去世。六、2008年1月9日，淳安县人民法院受理方东苟诉方长英侵权纠纷一案，方东苟诉请排除妨碍，将驮永坪的自留山属原告使用权部分、驮永坪菜地三块中属原告使用权部分、驮永坪的宅基地属原告使用权部分归还原告。淳安县人民法院于2008年12月1日作出（2008）淳民一初字第383号民事判决，认为原告要求被告排除妨碍，将驮永坪的自留山、菜园地属原告使用权部分归还原告的诉请，无法予以支持，判决驳回原告方东苟的诉讼请求。方东苟未上诉。
原审法院认为，《林木林地权属争议处理办法》第四条规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构（以下统称林权争议处理机构）按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。”据此，县政府具有对方东苟与方长英的林权争议作出处理决定的职权依据。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第十条规定：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”本案中，被诉处理决定依据争议各方当事人提交的证据材料，以及调查取证情况，认定争议的“驮永坪”房子门前土地的使用权归方长英所有，属认定事实清楚，证据充分。原告方东苟关于方国良周坑大队七四年土地测量分配登记表中灶化门上土地系骗登，方国良1982年的淳安县社员自留山使用证的来源和形式不合法，违反法律规定等诉讼理由缺乏证据支持，不予采信。行政程序上，淳安县林业局受理原告的权属争议处理申请之后，进行了调查，并组织争议双方进行协调，因协调未达成协议，淳安县林业局制作处理意见书报至县政府，县政府于2016年7月27日作出被诉处理决定，符合《林木林地权属争议处理办法》第十四条至第十九条之规定。市政府收到行政复议申请后，予以受理，并在法定期限内作出复议决定，程序合法。原告要求被告赔偿损失一万元的请求缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告方东苟的诉讼请求。
方东苟上诉称：一、上诉人在起诉时，已提交自留山证和林木林地权证，权证四至的南面是至房子后的国良地，房子前有国良地没有确实的事实证据。二、方长英的自留山证是骗登的，是用非法手段获取的，该山证四至的北面是74年分配给上诉人母亲杨三莲0.135亩的菜地，南面是上诉人房子门前的余基晒坦基的土地。1982年发证时母亲等人还住在房子里，是不可能将这些土地分给方长英家人的。2006年发林权证时并没有发给方长英，而且在2011年4月11日，将方长英家自留山证四至的北面，按双方当事人各方分掉0.135亩，事实证明方长英山林权证是违法的。一审判决没有认真核实，作出的判决是不合法的。三、淳安县政府提交的方长英的自留山证、方国良74年土地测量分配登记表是淳安县政府的承办人方卫军歪曲事实提交的两份虚假证据。人民法院应当按照法律程序，全面客观地审查、核实，非法取得的证据不得作为认定案件事实的证据。四、村干部蒋金辉根本没有参加过调解，淳安县政府承办人却在2016年调解记录中记载了蒋金辉参加调解，笔录上六人的签名笔迹都是一样的，二审法院可以向蒋金辉调查核实。五、方长英提交的方国良的自留山证，来源和形式不合法，缺乏证据支持。上诉人在提起诉讼时，已提交了母亲杨三莲74年分配菜地表，以及上诉人房屋门前的作晒坦基的土地。上诉人提交的村委证明，证实争议的土地归上诉人长期使用。六、一审法院认定上诉人要求淳安县政府赔偿损失一万元缺乏事实和法律依据是错误的。上诉人提交了两份质证材料作为被诉具体行政行为造成损害事实的证据。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十三条规定：审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。村委会说明也是地方性法规。行政诉讼法第三十八条规定，原告因正当理由不能提供证据的，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因，导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。请求撤销一审判决，将上诉人驮永坪房子门前的余基、晒坦基的土地，按林地证判归上诉人所有；依法赔偿损害一万元；一、二审案件受理费由淳安县政府负担。
淳安县政府答辩称：答辩人作出的行政处理决定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。综合双方当事人的主张和提供的证据，答辩人认为双方争议的焦点在于“驮永坪”房子门前的土地的归属问题。一、关于权证四至南面的国良地，上诉人主张是房子后面的国良地，房子前面没有国良地的问题。答辩人认为方国良1974年土地测量分配登记表和廖某某、周某某的证言都证明方国良在驮永坪老房子“灶化门上”确实分得一块地，这块地多年来也确实是由方国良（后由方长英）一家在耕作。如果方东苟自留山证南至的“国良地”在老房子后面，那么南至就应登记为“房子”，而不应为“国良地”。二、关于方长英家的自留山证和杨三莲菜地问题。没有任何证据证明方长英家的自留山证是暗中骗登的，方国良自留山证四至的北面是田，而不是杨三莲的菜地。2011年4月11日，千岛湖镇林管站、青溪林业中心站会同村两委及双方当事人协商达成的山林纠纷调解协议中已明确表明“杨三莲的菜地在方国良的自留山当中”，证明方东苟对方长英家自留山证四至范围也是认可的。因此，上诉人认为方长英家的自留山证不合法的说法是不成立的。三、关于两次纠纷调解的问题。两次调解都有调解记录，相关当事人和参加人员都有亲笔签名，不存在弄虚作假的问题。请求驳回上诉，维持原判。
杭州市政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。上诉人方东苟请求撤销淳安县政府作出的山林权属处理决定，于2016年8月8日向答辩人申请行政复议。答辩人依法受理。经审理，答辩人于2016年9月29日作出杭政复[2016]450号行政复议决定，并邮寄给各方当事人。答辩人的行政复议程序合法。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。答辩人经审理查明，方国良自留山权证四至指向明确，与实地相符，上诉人自留山证、淳林证字（2006）第0200334号林权证NO.5登记表记载的四至范围并未包括案涉地块，淳安县政府认定案涉争议地块使用权归方长英所有，并无不当。淳安县林权争议处理机构收到上诉人《林木林地权属争议处理申请书》后，已组织上诉人与方长英进行调解，在调解未果的情况下，经调查、勘验，作出《方东苟林地确权申请调查处理意见》，报请淳安县政府作出处理决定，淳安县政府经核实，作出案涉处理决定，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，《浙江省森林管理条例》第四十三条规定，确认森林、林木、林地的权属，以县级以上人民政府在林业“三定”时按规定核发的权属证书为依据。林业“三定”时未确定权属或者确定权属有错误的，以土地改革时县级以上人民政府颁发的土地证或者有关部门保存的土地清册为依据。合法的权属变更，应当予以确认。本案中，根据上诉人方东苟的裁决申请、一审的审理情况以及淳安县林业局在行政处理程序中制作的现场示意图，上诉人与被上诉人方长英对权属有争议的土地位置处于驮永坪老房
--附房--桃树地北面，东至路，西至邻杂竹地、北至李树--棕榈--
杂竹地连线。1974年方国良周坑大队七四年土地测量分配登记表证明，1974年方国良在驮永坪老房子“灶化门上”分得一块菜地，长度10公尺，宽度5公尺，该菜地在本案争议的山地中。1982年4月5日淳安县人民政府颁发给方东苟的淳（青）字第976号浙江省淳安县社员自留山使用证载明，地名：驮永坪；四至：东至路，南至国良地，西至菜竹园，北至路。换发后的淳林证字（2006）第0200334号林权证记载，小地名为驮永平（老屋旁）的林地使用权人及四至,与上诉人82年领取的权证均一致。1982年4月5日淳安县政府颁发给方国良的淳（青）字第983号社员自留山使用证中，涉及本案相关地名为“驮永坪”的地，四至为东至路；南至屋；西至田；北至田。另外，2011年4月11日千岛湖镇林管站、青溪林业中心站会同村两委及双方当事人（方东苟、方长英）协商达成的山林纠纷调解协议书中明确表明“杨三莲的菜地在方国良的自留山当中”，证明上诉人对方长英家自留山证四至范围均是认可的。上述证据可以证实，争议的山地1974年由原周坑大队作为菜地分给方国良，1982年林业三定时，登记在方国良的自留山证四至范围内。上诉人方东苟在二审调查时否认了现场勘验示意图，认为其当时没有看清楚就签字了。但是，该示意图是淳安县林业局、千岛湖镇政府会同千岛湖镇青溪村组织争议双方当事人到争议地块进行现场勘验制作的，经双方当事人现场确认签字,上诉人方东苟在没有其他证据证明该签字指认存在受误导、欺骗的情况下，仅以当时没看清楚予以否认，本院不予采纳。上诉人还提出，其权证中的南至国良地是指房后的国良地。但如前所述，74年的测量表及82年的权证可以证实，方国良在房前存在自留地，如果如上诉人所称的南至是指房后的国良地，其权证的山地范围应包括房屋，把房屋登记在林权证范围显然不符合客观实际。因此，淳安县政府将争议的驮永坪房子门前土地的使用权归方长英所有并无不当。淳安县林权争议处理机构收到上诉人的《林木林地权属争议处理申请书》后，组织上诉人与方长英进行调解，在调解未果的情况下，经调查、勘验，作出《方东苟林地确权申请调查处理意见》，并报请淳安县政府，淳安县政府经核实，作出被诉处理决定，程序符合《林木林地权属争议处理办法》第十六条及第十九条规定。但被诉处理决定仅引用作为职权依据的《中华人民共和国森林法》第十七条第二款及《林木林地权属争议处理办法》第十条而没有引用《浙江省森林管理条例》第四十三条的规定，存在不当。
《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行为造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。上诉人提出赔偿请求的前提是行政机关的行政行为被确认违法，如前所述，淳安县政府作出的被诉处理决定符合法律规定，故上诉人提出赔偿一万元的请求缺乏事实和法律依据。一审法院据此驳回上诉人的该项请求并无不当，上诉人认为一审判决缺乏事实和法律依据的上诉理由不能成立。
上诉人于2016年8月8日向被上诉人杭州市政府申请行政复议，杭州市政府受理后，向上诉人及淳安县政府、方长英寄送了受理通知书、答复通知书和申请材料副本，经审查于同年9月20日作出被诉复议决定并进行送达，程序符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款及第三十一条的规定。
综上，淳安县政府作出的权属处理决定认定事实清楚，程序合法，法律适用上虽存在漏引法条的情形，但并不影响对上诉人、方长英争议山地权属认定，上诉人要求淳安县政府赔偿一万元损失的请求，缺乏事实和法律依据。杭州市政府作出的复议程序也符合法律规定。上诉人称方长英家的自留山证是骗登、74年测量表系虚假的等上诉理由均不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人方东苟负担。
本判决为终审判决。
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审判长 陈建勋
审判员 马惟菁
审判员 惠 忆
二〇一七年十一月十三日
书记员 韦若莎