海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）琼02行终86号
上诉人（原审原告）许桂莲，女，1954年9月4日出生，汉族，住三亚市。
委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚大道25号。
法定代表人李灵，该局局长。
委托代理人梁静，该局工作人员。
委托代理人付秀品，海南惠海律师事务所律师。
上诉人许桂莲因其诉被上诉人三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）建设规划行政强制拆除纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院（2017）琼0271行初385号行政判决，向本院提起上诉。因本案与本院同期受理的上诉人林小敏等4人分别诉被上诉人吉阳区城管局建设规划行政处罚纠纷4案的诉讼请求、事实与理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将该5个案件合并审理。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人许桂莲及其委托代理人李春禹，被上诉人吉阳区城管局委托代理人梁静、付秀品到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2017年9月8日，吉阳区城管局组织执法人员对位于三亚市吉阳区临春社区居委会七组（以下简称临春七组）21号的一栋占地面积为168㎡的三层框架结构房屋（以下简称涉案房屋）进行强制拆除。许桂莲对该强拆行为不服，提起本案诉讼。
原审查明：2017年6月7日吉阳区城管局作出三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第167号《行政处罚决定书》（以下简称167号处罚决定），决定拆除许桂莲位于临春七组21号的涉案房屋；2017年7月12日吉阳区城管局作出三吉城管（执法五队）执决字[2017]第167号《强制执行决定书》（以下简称167号执行决定），决定强制拆除许桂莲的涉案房屋，许桂莲没有对167号处罚决定和167号执行决定提起诉讼。2017年9月8日，吉阳区城管局组织人员，强制拆除了许桂莲的涉案房屋。许桂莲不服，诉至法院，要求确认吉阳区城管局强制拆除其房屋的行政行为违法。
原审认为：吉阳区城管局依据其作出的167号处罚决定和167号执行决定，强制拆除许桂莲的涉案房屋，该强制拆除行政行为程序合法，适用法律正确。许桂莲并没有对167号处罚决定和167号执行决定提起行政复议和行政诉讼，在没有行政复议程序或司法程序审查167号处罚决定和167号执行决定的情况下，原审法院确认吉阳区城管局作出的167号处罚决定和167号执行决定是合法且生效的法律文书。吉阳区城管局依据167号处罚决定和167号执行决定作出强制拆除许桂莲涉案房屋的行政行为，合法而有效。许桂莲诉请确认该行政行为违法，没有事实依据和法律依据，不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回许桂莲的诉讼请求。案件受理费50元,由许桂莲负担。
上诉人许桂莲上诉称：一、167号处罚决定及原审判决均没有查明涉案房屋建设及完成时间，故167号处罚决定适用法律错误，且超过处罚时效。首先，吉阳区城管局处罚的客体是“违法建设行为”并非“违法建筑”，因此，本案中“违法建设行为”发生的时间是直接影响该建设行为是否违法的关键事实。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十条的规定，吉阳区城管局在作出处罚决定之前必须查明房屋建设及完成时间，否则无法决定适用哪部法律来确定建设行为是否违法。但在原审中，吉阳区城管局没有提交任何证据证明其在作出行政处罚之前查清上诉人涉案房屋建设完成时间，原审法院对该事实没有作出认定，导致本案基本事实尚未查清。在没有查明涉案房屋的建设及完成时间的情况下，不能确定作出行政处罚的法律依据，故吉阳区城管局作出167号处罚决定适用法律错误。即使能确定处罚的依据，但涉案房屋建成于2008年之前，吉阳区城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）及《海南省城乡规划条例》对涉案房屋进行处罚，适用法律错误。其次，根据《行政处罚法》第二十九条之规定，处罚时效应为房屋建设完成时间之后的两年之内。违法行为在二年内未被发现，则不再给予行政处罚。吉阳区城管局以涉案房屋一直存续至今为由主张其处罚行为未超出法定时效，显然是混淆了“违法建筑”的存续与“违法建设行为”的持续时间这两个完全不同的概念。二、吉阳区城管局不具备认定涉案房屋为违法建筑及作出行政处罚强制拆除的权限。首先，经三亚市人民政府报批，海南省人民政府批准同意行使相对集中行政处罚权的机构是三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局），没有包括吉阳区城管局。三亚市执法局将其在吉阳区范围内的综合执法权限延伸至吉阳区城管局，没有依据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）的规定，经海南省人民政府审批并报国务院备案。吉阳区城管局在未经法定报批备案程序之前不具有相对集中行政处罚权的权限。依据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十七条之规定，吉阳区城管局无权行使与行政处罚权有关的行政强制措施。其次，三亚市吉阳区人民政府发文设置吉阳区城管局，挂三亚市吉阳区综合执法局（以下简称吉阳区执法局）牌子时，对处罚权限作出了明确的划分，吉阳区城管局的工作职责并不包括行使城乡规划方面的行政处罚权，该权限应当由吉阳区执法局行使。虽然吉阳区城管局和吉阳区执法局是一套人马，却是两套编制，各有各的工作职权范围。最后，根据《城乡规划法》的规定，有权对违法建筑作出认定的是县级以上人民政府城乡规划主管部门，结合前述，吉阳区城管局不具备认定涉案房屋为违法建筑的权限。因此，吉阳区城管局认定涉案房屋为违法建筑并作出行政处罚强制拆除，超越其法定职权。三、吉阳区城管局相关行政文书送达程序存在重大瑕疵，应认定为未送达。具体理由为：首先，吉阳区城管局在送达回证上备注当事人拒收，却没有证据证明上诉人或者同住成年家属曾经拒收相关行政文书，故本案所涉行政文书全部缺乏《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十六条规定的留置送达的前置条件。其次，吉阳区城管局提供的留置送达照片只能证明其在上诉人房屋的墙体上贴了一份内容不明的文书，特写照片虽然明确体现了行政文书的内容，但是两者之间未能形成证据链，而且吉阳区城管局未提供所有照片的原始载体予以核实，无法确认拍摄时间以及是否经过修改，故不能证明其已在上诉人房屋墙体上张贴了相关行政文书。四、吉阳区城管局所作的167号处罚决定和167号执行决定未满六个月诉讼时效和复议期限，其在上诉人行使救济权利期限届满前就拆除涉案房屋，该拆除行为应认定为违法。且根据吉阳区城管局提交的证据，《强制执行催告书》的送达时间是2017年7月20日，但在这之前，167号执行决定已于2017年7月12日作出并送达，违反了《行政强制法》的相关规定，故吉阳区城管局拆除涉案房屋程序违法。五、依据吉阳区现行控制性详细规划，涉案房屋所占土地用途为居住用地，上诉人在此建房并没有对吉阳区的城乡规划造成实质影响。且根据《城乡规划法》第六十四条之规定，只有无法消除影响的情形才予以拆除。吉阳区城管局依据《海南省城乡规划条例》及《海南省查处违法建筑若干规定》的相关规定拆除涉案房屋，但《海南省城乡规划条例》及《海南省查处违法建筑若干规定》等地方性法规效力低于《城乡规划法》，其规定不得与《城乡规划法》相冲突，即对于强拆的规定不能突破是否对于城乡规划造成实质影响这条标准。六、涉案房屋建设之时已获得政府的许可，基于政府信赖原则不应确定上诉人建设房屋的行为违法。综上，请求二审法院判决撤销原审判决，依法作出裁判，并判令吉阳区城管局承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人吉阳区城管局辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本案中，许桂莲在城市规划区内建造楼房时，未向规划行政主管部门申领建设工程规划许可证，应认定为违法建筑。该建筑违反城市规划，无法进行改正，依法应限期拆除。被上诉人作出行政处罚决定后，许桂莲逾期不履行拆除义务。被上诉人经催告无果后，作出167号执行决定并进行公告。被上诉人在查处涉案违法建设行为的过程中，向许桂莲送达了一系列执法文书，并告知其有陈述、申辩和要求举行听证的权利，但其一直未能提交涉案房屋的规划报建材料。因此，被上诉人拆除涉案房屋依据充分，程序正当、合法，原审判决并无不当，应当予以维持。需要说明的是，167号执行决定的落款时间出现笔误，应是2017年8月12日。二、被上诉人作出的处罚行为并未超过法定处罚时效。许桂莲的建房行为由始至终都未办理规划批准手续，其行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，且处于持续状态，应属于《行政处罚法》第二十九条第二款规定的，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算处罚期限的情形。三、被上诉人具有查处辖区内违法建筑的职能，所作出的行政处罚强制拆除行为并未超越法定职权。根据《行政处罚法》第十六条、《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款的规定以及《中共三亚市委、三亚市人民政府关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》（三发〔2014〕6号）、《中共三亚市委、三亚市人民政府关于三亚市吉阳区机构设置方案的批复》（三委〔2014〕35号）、《三亚市吉阳区机构编制委员会关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的内容，被上诉人设立后，挂吉阳区执法局的牌子，承接三亚市执法局在吉阳区的综合执法职能，依法行使全区的违法建筑的行政处罚权、行政强制执行权等职权。因此，对上诉人涉案房屋作出行政处罚并强制拆除，系被上诉人的法定职责。综上，请求二审法院驳回许桂莲的上诉请求，维持原审判决。
许桂莲提起上诉后，原审法院将各方当事人提交的证据材料随案移送至本院。本院二审中，各方当事人均未提交新证据，亦没有新的质证意见。
原审期间，许桂莲提交了两份收据作为证据，但本院认为该证据仅能证明许桂莲于2007年向临春社区居委会捐助建路款，不能证明其合法取得涉案房屋用地，也不能证明涉案房屋的合法性。
经审理查明，2017年5月15日，经吉阳区城管局巡查发现，许桂莲未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在临春七组21号擅自建成涉案房屋。吉阳区城管局经绘图拍照后，作出三吉城管（执法五队Ⅳ）询字[2017]第082号《接受调查询问通知书》，通知许桂莲于2017年5月16日9时，携带业主身份证、土地来源证明、相关报建手续原件及复印件等资料，到吉阳区城管局办公室接受调查询问。2017年5月17日，吉阳区城管局作出《许桂莲未接受调查询问笔录说明》，载明许桂莲逾期未接受调查询问。2017年5月26日，吉阳区城管局依据《城乡规划法》第六十四条及《海南省城乡规划条例》第七十三条、第七十六条的规定，作出三吉城管（执法五队）罚告字[2017]第167号《行政处罚告知书》，告知许桂莲拟对其作出责令三日内自行拆除违法建筑的处罚及陈述、申辩和要求举行听证的权利。2017年6月7日，吉阳区城管局作出167号处罚决定，认定许桂莲未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在临春七组21号擅自建成涉案房屋的行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款和《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，依据《城乡规划法》第六十四条，《海南省城乡规划条例》第七十三条、第七十六条的规定，责令许桂莲自该处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建筑物。2017年7月12日，吉阳区城管局作出167号执行决定，载明：吉阳区城管局于2017年7月20日下发三吉城管（执法五队）催告字[2017]第167号《强制执行催告书》（以下简称167号催告），并于同日要求许桂莲于2017年7月21日24时前自行拆除涉案违法建筑，但许桂莲逾期仍未履行拆除义务。根据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《行政强制法》第四十四条之规定，决定于2017年8月21日对上述违法建设建筑物实施强制拆除。2017年7月20日，吉阳区城管局作出167号催告和《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，催告许桂莲于2017年7月21日24时前履行167号处罚决定的义务，自行拆除违法建筑，并告知其陈述、申辩的权利；公告提醒相关人员务必于2017年7月21日24时前将物品搬离完毕，并且所有人员撤离出该违法建筑，否则由此造成的一切损失自行承担。2017年9月8日，吉阳区城管局组织执法人员在未清点屋内家具等物品的情况下，拆除涉案房屋。
在查处涉案房屋过程中，吉阳区城管局作出的167号处罚决定及167号执行决定等一系列执法文书均采取了在涉案房屋墙壁上张贴并拍照留证的方式进行送达，并在送达回证上备注：当事人在现场或接收，但拒绝签字，我局执法人员已留置送达并拍照取证。
另查明，2001年1月5日，海南省人民政府办公厅作出《海南省人民政府办公厅关于三亚市城市总体规划（1995-2010）有关问题的复函》（琼府办函[2001]3号），原则同意修编后的《三亚市城市总体规划（1995-2010）》，并确定三亚市城市规划区的范围为1250平方公里。《三亚市城市总体规划（1995-2010）》第一章第六条明确三亚市城市规划区的范围为：东起藤桥，西至梅山沿海各滨海乡镇辖区。临春社区位于该城市规划区范围内。
2014年10月，三亚市撤镇设区后，三亚市人民政府作出《中共三亚市委、三亚市人民政府关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》（三发〔2014〕6号），根据该通知精神，吉阳区设置吉阳区城管局，为主管全区城市园林管理、环境卫生、综合行政执法工作的区政府工作部门。此后，三亚市执法局原在吉阳区的综合行政执法职权交由吉阳区城管局行使。2016年1月8日，三亚市吉阳区机构编制委员会作出《三亚市吉阳区机构编制委员会关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（吉编字〔2016〕19号），再次明确设置吉阳区城管局，挂吉阳区执法局的牌子，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建设的职责。
庭审中，许桂莲称其不是临春社区的村民，涉案房屋用地是临春社区一个姓林的村民2006年给她的，临春社区居委会向其收取了建路费及入户水费，涉案房屋建成于2007年清明节后，同时承认其建设涉案房屋时未办理规划报建手续。
本院认为，本案的争议焦点：一、吉阳区城管局对许桂莲违法建设房屋的行为是否具有行政处罚权及强制拆除权；二、吉阳区城管局强制拆除涉案房屋依据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。
关于吉阳区城管局对许桂莲违法建设房屋的行为是否具有行政处罚权及强制拆除权的问题。根据《行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。经查，吉阳区城管局自2014年10月设立后，承接了三亚市执法局原在吉阳区的综合行政执法职权，为主管全区综合行政执法工作的工作部门，有权行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，具有依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建设的职责。据此，吉阳区城管局对许桂莲在吉阳区范围内违法建设房屋的行为依法具有行政处罚权及强制拆除权。
许桂莲主张吉阳区城管局未向其依法送达相关行政文书，且超过行政处罚时效对其作出处罚。本院认为，首先，吉阳区城管局在查处许桂莲违法建设行为的过程中已将相关执法文书以在涉案房屋墙体上张贴的方式进行送达，并拍摄照片为证。许桂莲在吉阳区城管局拆除涉案房屋后也及时提起了本案诉讼。因此，其关于吉阳区城管局未依法送达相关行政文书的主张不能成立。其次，许桂莲建设涉案房屋一直未取得建设规划许可，其违反规划的事实存续至今，违法行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，故吉阳区城管局对其违法建设行为作出处罚未超过《行政处罚法》第二十九条规定的行政处罚时效。
关于吉阳区城管局强制拆除涉案房屋依据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确的问题。首先，许桂莲未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自建设涉案房屋是各方不争的事实，吉阳区城管局在查处许桂莲违法建设行为的过程中已向其送达相关执法文书，告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利。吉阳区城管局根据调查情况将许桂莲确定为相对人，责令其限期拆除涉案违法建筑，行政行为依据充分，适用法律正确，程序符合《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条、第三十九条的相关规定。但是，《行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，吉阳区城管局先于2017年7月12日作出167号执行决定，后于2017年7月20日作出167号催告和《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》，而2017年7月12日作出的167号执行决定内容却是：该局已于2017年7月20日下发167号催告，要求许桂莲于2017年7月21日24时前自行拆除涉案违法建筑，但许桂莲逾期未履行拆除义务。根据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《行政强制法》第四十四条之规定，决定于2017年8月21日对上述违法建设建筑物实施强制拆除。该执行决定作出的日期与其内容所表述的日期明显相互矛盾。吉阳区城管局主张167号执行决定的落款日期系笔误，应为2017年8月12日。经查，在167号执行决定的送达图片说明中，备注了拍摄时间及送达日期均为2017年7月12日。故对吉阳区城管局的该项主张，本院不予支持。原审判决虽查明167号执行决定的作出时间为2017年7月12日，但未查明167号催告及《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》先于167号执行决定作出，属认定事实不清。其次，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条第一款规定，强制拆除违法建筑时，实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建筑所在地居民委员会、村民委员会确认。本案中，根据许桂莲提交的视频证据，吉阳区城管局在组织执法人员拆除涉案房屋时，并未对涉案房屋内的家具等物品进行清点登记，吉阳区城管局亦未提供其已对涉案房屋内的家具等物品进行清点登记及已制作财物清单的证据，违反前述规定，拆除程序违法。原审判决未查明该事实，属认定事实不清。
综上所述，吉阳区城管局拆除许桂莲涉案房屋的行政行为程序违法。原审判决查明基本事实不清，适用法律错误，依法应予改判。许桂莲诉求确认拆除其涉案房屋行为违法，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销三亚市城郊人民法院于2017年12月5日作出的（2017）琼0271行初385号行政判决；
二、确认三亚市吉阳区城市管理局于2017年9月8日拆除许桂莲位于三亚市吉阳区临春社区居委会七组21号的三层框架结构房屋的行政行为违法。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人三亚市吉阳区城市管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 娜
审 判 员 陈兴科
审 判 员 杨冲冲
二〇一八年四月二十日
法官助理 邢诗诗
书 记 员 游艳红
书 记 员 游艳红
附:本判决适用的相关法律、法规等依据
中华人民共和国行政处罚法
第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：
（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。
对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
第三十九条行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）行政处罚的种类和依据；
（四）行政处罚的履行方式和期限；
（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。
行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。
中华人民共和国行政强制法
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
海南省查处违法建筑若干规定
第十三条强制拆除违法建筑，应当提前五个工作日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人到场。当事人拒不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建筑所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。
实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。