江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）赣行终672号
上诉人（原审原告）江西永和房地产开发有限公司，住所地：吉安县城虎形岭西苑山庄16号。
法定代表人肖龙英，该公司执行董事长兼总经理。
委托代理人刘星林，江西公仁律师事务所律师。
委托代理人肖秋发，男，1980年10月8日出生，汉族，住吉安县，系肖龙英之兄。
被上诉人（原审被告）吉安县人民政府，住所地：吉安县庐陵大道27号。
法定代表人解芳云，该县县长。
委托代理人彭筱燕，江西文冠律师事务所律师。
委托代理人朱经文，吉安县人民政府办公室干部。
被上诉人（原审被告）吉安市人民政府，住所地：吉安市城南行政中心。
法定代表人王少玄，该市市长。
委托代理人曾传侣，吉安市人民政府法制办干部。
上诉人江西永和房地产开发有限公司因诉吉安县人民政府、吉安市人民政府房屋征收决定及行政复议一案，不服吉安市中级人民法院（2017）赣08行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，2014年9月26日，国家发改委作出发改基础[2014]2247号《国家发改委关于新建南昌至赣州客运专线可行性研究报告的批复》，同意中国铁路总公司、江西省发展改革委报来的项目主要建设方案。主要建设内容：线路起自南昌，经吉安至赣州，全长419.6公里，其中南昌站至横岗站××既××铁路17.9公里，其余路段新建线路长401.7公里。全线设南昌、横岗、丰城东、樟树东、新干东、峡江、吉水西、吉安西、泰和、万安、兴国西、赣县北、赣州西等13座车站。2016年11月18日，中华人民共和国国土资源部作出国土资函〔2016〕710号《国土资源部关于新建南昌至赣州客运专线工程建设用地的批复》，批准了江西省《关于新建南昌至赣州客运专线建设项目用地的请示》。2015年8月20日，吉安县人民政府（以下简称吉安县政府）发布《征收公告》，征收土地位置位于敦厚镇、××、凤凰镇有关村委会（具体范围见所附征地红线图）。2016年9月26日，吉安县铁路建设领导小组办公室委托江西省百伦房地产评估有限公司对江西永和房地产开发有限公司（以下简称永和房地产公司）房屋构筑物和土地进行评估，土地评估按吉安仓储用地和商住用地评估，9月30日，做出预评估报告。2017年3月7日，吉安县国资源土局向吉安县铁路建设领导小组办公室作出《关于江西永和房地产开发有限公司土地情况的汇报》。2017年3月27日，吉安县政府就南昌至赣州客运专线吉安县段项目征收范围内所涉永和房地产公司位于吉安县××镇店下村的国有土地及地上建筑物的有关具体情况作出了《国有土地征收调查情况公告》，同日在敦厚镇政府工作人员及店下村会计的见证下送达给永和房地产公司法定代表人肖龙英的母亲邱华弟。2017年4月10日，永和房地产公司向吉安县政府报送《关于要求置换土地的报告》。2017年4月24日，吉安县政府向永和房地产公司作出答复函：经调查，被征收的该宗土地及地上建筑物已被抵押给了吉州珠江村镇银行股份有限公司，同时，因贵公司变更之前的法定代表人肖秋发的个人巨额债务未清偿，该宗土地及地上建筑物已被吉安县法院查封。鉴于此，根据《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十三条”征收设有抵押权的房屋，抵押人和抵押权人应当重新设定担保或者不能达成债务清偿协议的，房屋征收部门应当对被征收人实行货币补偿，并将补偿款向公证机构办理提存公证。”之规定，贵公司要求土地置换的请求不予支持。2017年4月14日，吉安县政府召开拟征收方案论证会，就永和房地产公司被征收的国有土地上房屋征收补偿方案进行论证。2017年4年17日，吉安县铁路建设领导小组办公室制定《昌吉赣客运专线吉安县段江西永和房地产开发有限公司项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》并在吉安县政府网、吉安县房地产信息网上予以公开，征求意见期限为2017年4月17日至2017年5月17日。2017年4月21日，吉安县铁路建设领导小组办公室向吉安县政府作出《关于呈报昌吉赣客运专线吉安县段项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估方案的报告》，2017年4月24日，吉安县政府作出《关于昌吉赣客运专线吉安县段项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估方案的批复》，同意呈报的《昌吉赣客运专线吉安县段项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估方案》。2017年5月17日，吉安县政府制定《昌吉赣客运专线吉安县段江西永和房地产开发有限公司项目国有土地上房屋征收补偿方案》，2017年5月18日，吉安县政府作出《吉安县人民政府国有土地上房屋征收决定书》。永和房地产公司不服该房屋征收决定，于2017年7月17日向吉安市人民政府（以下简称吉安市政府）申请行政复议，吉安市政府于2017年8月3日作出吉府复字[2017]54号行政复议决定书，维持前述房屋征收决定。永和房地产公司仍不服，向该院提起诉讼。
原审认为，昌吉赣高铁客运专线系国家重点工程建设项目，该项目业经国家发改委2014年9月26日作出的发改基础[2014]2247号《国家发改委关于新建南昌至赣州客运专线可行性研究报告的批复》和国土资源部2016年11月18日作出的国土资函〔2016〕710号《国土资源部关于新建南昌至赣州客运专线工程建设用地的批复》批准。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条第（二）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。吉安县政府作出的涉案房屋征收决定系为建设南昌至赣州客运专线需要，符合公共利益需要。《条例》第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。该案中，吉安县铁路建设领导小组办公室拟定了《昌吉赣客运专线吉安县段江西永和房地产开发有限公司项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，并进行了为期30日的公告。期间，对永和房地产公司提出的要求置换土地的报告，吉安县政府根据调查情况依法对其作出了答复。《条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。该案中，吉安县铁路建设领导小组办公室就昌吉赣高铁客运专线吉安县段的社会风险进行了广泛的问卷调查，并拟定了社会稳定风险评估方案的报告，经吉安县政府批复同意，可以认定吉安县政府已经履行了社会稳定风险评估责任。且在吉安县政府2017年5月18日作出被诉房屋征收决定之前，吉安县铁路建设领导小组办公室为昌吉赣高铁客运专线吉安县段项目专门设立的账户上资金余额1300万余元，而整个项目只需要对永和房地产公司进行国有土地上房屋征收，不存在安置补偿资金不足的问题，因此，可以认定征收补偿费用已足额到位、专户存储。《条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。吉安县政府2017年5月18日作出的被诉房屋征收决定载明了征收目的、征收范围、征收部门、征收实施单位、征收补偿方案及行政复议、行政诉讼权利等，该房屋征收决定也于当天张贴到了永和房地产公司予以公告并公证送达该公司。综上，吉安县政府作出的房屋征收决定符合《条例》的有关规定。吉安市政府作出行政复议决定维持该房屋征收决定亦无不当。永和房地产公司的起诉理由不能成立，其诉讼请求依法不予支持。据此，依照《条例》第八条、第十条、第十二条、第十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回永和房地产公司的诉讼请求。
上诉人永和房地产公司不服一审判决，向本院提起上诉，主要理由是：1、上诉人享有的6048.42平方米国有土地使用权中只有2107.33平方米在昌吉赣客专征地红线范围内。根据吉安县政府2017年5月18日作出《吉安县人民政府国有土地上房屋征收决定书》所附的征收红线图，也只需要征收上诉人部分国有土地上房屋，现吉安县政府将上诉人全部国有土地上房屋征收明显违法。2、吉安县政府制定房屋征收补偿方案只规定货币补偿，未规定”房屋产权调换”的补偿方式，违反法律强制性规定，严重侵害了被征收人的选择权。3、吉安县政府作出房屋征收决定前未审查项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《国家发展改革委关于新建南昌至赣州客运专线可行性研究报告的批复》可以证明项目经国家发展改革委批复立项，只能佐证项目符合国民经济和社会发展规划，不能作为项目符合市、县国民经济和社会发展规划直接证据；《江西省国土资源厅转发国土资源部关于新建南昌至赣州客运专线工程建设用地批复的的通知》涉及内容是农用地转为建设用地、集体土地征收为国有土地的内容，不能证明项目符合土地利用总体规划。4、吉安县政府在作出房屋征收决定前未依法开展社会稳定风险评估。吉安县铁路建设领导小组办公室开展项目社会稳定风险评估时，未以任何形式听取被征收人及相关权利人的意见、建议。吉安县政府在庭前向法院提交的调查问卷是针对被征地范围内村民，仅仅关系到集体土地征收，而本案涉及国有土地上房屋征收，调查问卷与本案没有任何关联性。5、吉安县政府未开立项目资金专户，未确保资金足额到位，原审法院认定征收补偿费用已足额到位、专户存储与事实不符。6、吉安县政府制定作为房屋征收决定依据的征收补偿方案程序违法，侵害了上诉人提出意见、建议的权利。项目房屋征收部门吉安县铁路建设领导小组办公室拟定房屋征收补偿方案（征求意见稿）后，虽然程序上组织了相关部门进行论证，但召集方案论证会主体却不是法定的吉安县政府，而是吉安县铁路建设领导小组办公室，违反了《条例》第十条以及《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十四条规定。吉安县政府在房屋征收补偿方案（征求意见稿）论证后，没有按照《条例》第十条、《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十四条规定在征收范围内张贴公示，也没有送达给被征收人。请求撤销一审判决，撤销吉安县政府作出的被诉房屋征收决定，撤销吉安市政府作出的吉府复字[2017]54号《行政复议决定书》，本案一、二审案件受理费由两被上诉人承担。
被上诉人吉安县政府答辩称：1、答辩人超出项目用地红线范围征收上诉人的土地，乃为最大限度地维护其合法权益且未违反相关法律规定。按昌吉赣专线征地红线图，需拟征收上诉人涉案土地2107.33平方米，征收启动之初，为与上诉人达成征收补偿协议，答辩人就红线范围内的土地上房屋与整宗土地上房屋价值进行了预评估，在双方协商过程中，上诉人明确要求：因专线直穿涉案宗地，专线征地红线图范围外的土地使用价值明显降低，故答辩人须将红线范围外的土地一并征收。此外，建设方出具的专线征地红线图所示面积只是涉案宗地的拟征收范围，也即工程建设所需面积，而非固定的不可变更的应征收面积。征收过程中不能仅只考虑建设方的需要，还需顾及被征收人的利益，故目前相关法律法规并未对如何确定征收面积作强制性规定，征收过程中，征收人理应可根据征收的实际情况，对征收面积作相应调整。何况，现答辩人对上诉人的涉案土地超出红线范围进行征收是基于其已提出的合理要求与对其合法利益的维护，尽管此征收行为明显增加了建设方的建设费用。2、涉案被征收的土地与房屋被抵押给了吉州珠江村镇银行股份有限公司，且因上诉人变更前的法定代表人肖秋发的个人巨额债务未清偿，被吉安县人民法院与吉州区人民法院查封，答辩人根据《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十三条规定，认定对上诉人只能以货币补偿并无不当。3、答辩人提交的国家发改委《关于新建铁路南昌至赣州客运专线可行性研究报告的批复》（发改基础[2014]2247号）和国土资源部《关于新建南昌至赣州客运专线工程建设用地的批复》（国土资函[2016]710号）足以证明昌吉赣客运专线建设项目符合规划要求。《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合设区的市、县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。上述两个《批复》是国家发改委与国土资源部对涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划的认可，其法律效力高于吉安县乃至江西省的地方规范性文件，吉安县制定的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划作为地方规范性文件，理应与两个《批复》相符。4、早在涉案项目征收之初，答辩人就已开展了社会稳定风险评估工作，实地走访被征地村民、村委会，问卷调查，并取得客观、准确的信息，因昌吉赣客运专线吉安县段项目所涉的整个征收范围仅上诉人的土地为国有土地，虽仅其一户未能达成补偿协议，但为了保证对上诉人国有土地上房屋征收的合法性与保障其合法权益，在对涉案土地作出征收决定前，进行了社会稳定风险评估，根据之前掌握的调查信息与对上诉人在征收过程中提出的意见，作出预警评价与制定社会稳定风险的防范、化解和处置预案。据此，应认定答辩人已履行社会稳定风险评估责任。5、昌吉赣客运专线吉安县段项目的土地与房屋征收工作于2015年8月20日就已开始，补偿资金专户也早已设立，且资金足额到位。从答辩人提供的银行对帐单以及帐户的流水显示，帐户资金余额充足，远超出答辩人对涉案土地上房屋预评估金额，已支出款项也明显为涉案土地上房屋征收所需。6、上诉人认为答辩人制定补偿方案程序违法无事实与法律依据。吉安县铁路建设领导小组办公室是答辩人因铁路建设需要，专门设立的征收实施机构，吉安县政府授意其以县政府名义召集并主持房屋征收补偿方案论证会，并不违反《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十四条规定。相关法律法规并没有对补偿方案的公布形式作限制性要求，在一审时答辩人已举证证明在官方网站公布征收方案与征求公众意见的事实，足以认定答辩人履行了相关法定程序。请求维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人吉安市政府答辩称：吉安市政府受理行政复议申请后，依法向上诉人等各方当事人送达了有关行政复议法律文书。在查明事实的基础上，吉安市政府适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法作出了吉府复字[2017]54号行政复议决定。吉安市政府在法定期限内结案，行政复议程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。
本院查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，《条例》第九条第一款规定：”依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。……”本案中，吉安县政府作出被诉房屋征收决定系因昌吉赣高铁客运专线吉安县段项目建设需要，昌吉赣高铁客运专线建设系国家重点工程建设项目，该项目已经国家发改委发改基础[2014]2247号《国家发展改革委关于新建南昌至赣州客运专线可行性研究报告的批复》以及国土资源部国土资函[2016]710号《国土资源部关于新建南昌至赣州客运专线工程建设用地的批复》批准，根据上述两个《批复》可以认定昌吉赣高铁客运专线吉安县段项目建设符合《条例》第九条。《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十三条规定：”征收设有抵押权的房屋，抵押人和抵押权人应当重新设定担保或者达成债务清偿协议。抵押人和抵押权人不能重新设定担保或者不能达成债务清偿协议的，房屋征收部门应当对被征收人实行货币补偿，并将补偿款向公证机构办理提存公证。”永和房地产公司被征收的房屋已抵押给了吉安市吉州珠江村镇银行股份公司，且处于法院查封状态，在吉安县政府将房屋征收补偿方案在官方网站公开征求意见期间，永和房地产公司未提出异议，也未向吉安县政府提交其与吉安市吉州珠江村镇银行股份公司就被征收房屋已重新设定担保或者达成债务清偿协议的证据，因此，吉安县政府在房屋征收补偿方案中只规定了货币补偿方式并不违反上述规定。吉安县铁路建设领导小组办公室是吉安县政府设立的征收实施单位，其受吉安县政府的委托召集相关部门召开征收补偿方案论证会并无不当。房屋征收补偿方案（征求意见稿）在吉安县政府网以及吉安县房地产信息网进行为期30日的公告，该房屋征收补偿方案制定程序合法。吉安县铁路建设领导小组办公室就昌吉赣高铁客运专线吉安县段项目建设的社会风险进行了广泛的问卷调查，拟定了《昌吉赣客运专线吉安县段项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估方案》，并经吉安县政府批复同意，据此，吉安县政府已履行了社会稳定风险评估责任。在吉安县政府作出被诉房屋征收决定前，吉安县铁路建设领导小组办公室为昌吉赣高铁客运专线吉安县段项目在银行专门设立了账户，账户资金充足，永和房地产公司未提交证据证明吉安县政府在作出被诉房屋征收决定前存在安置补偿资金不足问题，可以认定吉安县政府在作出被诉房屋征收决定前征收补偿费用专户存储并足额到位。至于永和房地产公司提出吉安县政府超出被诉房屋征收决定所附征收红线图范围，将其全部国有土地上房屋予以征收违法，该行为属于房屋征收实施行为，不属于本案审查范畴。吉安市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出维持被诉房屋征收决定的行政复议决定并无不当。
综上，永和房地产公司的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江西永和房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 芬
审判员 陈雯雯
审判员 章 华
二〇一八年七月二十三日
书记员 涂雪儿
附：本判决适用的相关法律依据
1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。……
2、《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十三条规定：征收设有抵押权的房屋，抵押人和抵押权人应当重新设定担保或者达成债务清偿协议。抵押人和抵押权人不能重新设定担保或者不能达成债务清偿协议的，房屋征收部门应当对被征收人实行货币补偿，并将补偿款向公证机构办理提存公证。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……