北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京02行终877号
上诉人（一审原告）王学芬，女，1952年7月14日出生，汉族，农民，户籍所在地北京市房山区。
委托代理人张大鹏(王学芬之子)，1974年11月30日出生，汉族，农民，户籍所在地北京市房山区。
委托代理人王金香（王学芬之儿媳），1978年3月22日出生，汉族，农民，户籍所在地北京市房山区。
被上诉人（一审被告）北京市房山区青龙湖镇人民政府，住所地北京市房山区青龙湖镇坨里村。
法定代表人苗松，镇长。
委托代理人杨嘉宜，北京市房山区青龙湖镇人民政府工作人员。
委托代理人陈洛群，北京市国度律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市房山区人民政府，住所地北京市房山区良乡政通东路1号。
法定代表人郭延红，区长。
委托代理人邢丽，北京市房山区人民政府工作人员。
委托代理人赵静怡，北京市房山区人民政府工作人员。
上诉人王学芬因诉北京市房山区青龙湖镇人民政府（以下简称青龙湖镇政府）所作限期拆除通知书及北京市房山区人民政府（以下简称房山区政府）所作行政复议决定书一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2018）京0111行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
青龙湖镇政府于2017年9月25日向王学芬作出青政限拆字【2017】075号《限期拆除通知书》（以下简称被诉限拆通知），主要内容为：经查，王学芬位于北京市房山区青龙湖镇崇各庄村的建设未取得乡村建设规划许可证。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款之规定，现责令王学芬接到本通知书后3日内自行拆除违法建设并接受复查。王学芬不服被诉限拆通知，向房山区政府申请行政复议。房山区政府于2017年12月8日作出房政复字〔2017〕80号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定书），维持了青龙湖镇政府作出的被诉限拆通知。
王学芬一审诉称，其因不服被诉限拆通知向房山区政府提出行政复议申请，2017年l0月10日，房山区政府在王学芬提交补正材料后受理了申请。同年12月8日，房山区政府作出了被诉复议决定书。王学芬于2000年7月1日与崇各庄村委会签订了承包合同，合同中明确约定准许王学芬建设库房及其它。王学芬在协议签订后就开始进行建设，2002年建设完成，并在租用的土地上经营至今。在此期间，从未有任何部门告知王学芬所建经营用房属于违法建设，但青龙湖镇政府于2017年9月25日对王学芬下发了被诉限拆通知。王学芬对被诉限拆通知的法律适用提出质疑，故向房山区政府提起行政复议。房山区政府作出的被诉复议决定书对王学芬提出的质疑避而不答，只是对相关法律条款进行了解答，没有考虑相关法律的具体实施时效。故王学芬诉至法院，请求撤销被诉限拆通知及被诉复议决定书，诉讼费用由青龙湖镇政府和房山区政府承担。
青龙湖镇政府一审辩称，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，青龙湖镇政府具有对王学芬在其行政管辖范围内所建违法建设作出限期拆除决定的法定行政职权。依据《北京市城乡规划条例》规定，本市实行规划许可证制度，各项建设用地和建设工程应符合城乡规划依法取得规划许可。依据上述规定，青龙湖镇政府对王学芬的建设现场进行了检查和勘验，经向规划部门核实，王学芬的建设未取得建设工程规划许可，因此，青龙湖镇政府认定王学芬的建设违法并依法作出被诉限拆通知,向王学芬进行了送达。被诉限拆通知认定事实清楚，执法程序符合法律规定。王学芬要求撤销被诉限拆通知没有事实和法律依据，故请求驳回其诉讼请求。
房山区政府一审辩称，一、被诉复议决定书程序合法。房山区政府于2017年9月28日收到王学芬邮寄的《行政复议申请书》，经审查，房山区政府认为王学芬的行政复议申请中材料有所欠缺，9月30日，向王学芬邮寄送达《行政复议申请材料补正通知书》，王学芬于10月1日签收。2017年10月10日，房山区政府收到王学芬补正的相关材料，并于当日依法立案审查。10月16日，房山区政府向青龙湖镇政府发出《行政复议答复通知书》，要求青龙湖镇政府在10日内提交答辩意见和相关证据材料。2017年10月26日青龙湖镇政府向房山区政府提交了行政复议答复书和相关证据材料。2017年12月8日，房山区政府根据查明的事实，经负责人批准，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，依法作出被诉复议决定书，并将上述决定书邮寄送达给王学芬，王学芬于12月12日签收。因此，房山区政府作出的被诉复议决定书符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关程序规定。二、被诉复议决定书认定事实清楚。依据相关规定，青龙湖镇政府在其规划区域内，对于应当取得规划许可而未取得的违法建设具有查处的法定职责。本案中，王学芬所建房屋未取得规划许可证，属违法建设事实清楚。青龙湖镇政府依据上述规定作出的被诉限拆通知证据充分，适用依据正确，内容适当。另，《中华人民共和国城市规划法》实施期间，王学芬未按该法规定取得建设工程规划许可证。《中人民共和国城乡规划法》实施后，涉案建筑物持续存在，王学芬亦未按照规定补办乡村建设规划许可证。王学芬在承包地上进行建设的行为依法应当取得规划部门的许可手续而未取得，且所建建筑的违法状态一直持续至今，故青龙湖镇政府认定王学芬所建建筑属违法建设的主要事实清楚，适用法律亦无不当。故，被诉复议决定书事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求驳回王学芬的诉讼请求。
2018年4月16日，一审法院作出（2018）京0111行初31号行政判决认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，同时参照《北京市城乡规划条例》第六十八条及《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条之规定，青龙湖镇政府具有对其辖区内的乡村违法建设进行查处的法定职责。本案中，王学芬主张其涉案房屋建设于2002年以前，不需要办理规划许可手续。依据《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行）第三十二条之规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”另，参照《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（1991年3月10日施行）第一条之规定：“全市行政区域16800平方公里范围，都是‘城市规划区’的范围。‘城市规划区’范围内一切城市和农村各项建设工程、建设用地都必须执行统一规划，服从城市规划管理部门的统一规划管理。”根据《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）第四十一条、《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。据此可以认定，本市行政区域全部为规划区，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，青龙湖镇政府提交的规（房）执函［2017］157号《案件协查复函》能够证明规划行政主管部门没有对王学芬在青龙湖镇崇各庄村西承包地内建设的砖混彩钢结构房屋核发规划许可证件，故青龙湖镇政府认定上述房屋系违法建设并无不当。
同时，行政机关作出行政行为应程序正当。本案中，青龙湖镇政府虽向法院提供了现场检查、勘验笔录、送达回证，但现场检查、现场勘验未通知当事人及有关人员到现场，送达回证中的见证人缺乏身份证明。对涉案建筑物的结构、面积、形成时间等，青龙湖镇政府均未提交证据证明其予以调查核实。青龙湖镇政府作出被诉限拆通知时亦未依法告知王学芬申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。因此，青龙湖镇政府现场检查笔录、现场勘验笔录的制作不符合规范，调查过程中未履行必要的行政程序，被诉限拆通知的送达程序亦不合法，其作出被诉限拆通知的行政程序违法，法院不予支持。鉴于涉案房屋已实际被拆除，被诉限拆通知不具备可撤销内容，故应当确认青龙湖镇政府作出的被诉限拆通知违法，房山区政府作出的被诉复议决定书亦应一并被确认违法。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，第七十九条的规定，判决确认北京市房山区青龙湖镇人民政府于2017年9月25日作出的青政限拆字【2017】075号《限期拆除通知书》及北京市房山区人民政府于2017年12月8日作出的房政复字〔2017〕80号《行政复议决定书》违法。
王学芬不服一审判决，上诉认为涉案建筑应为合法建设，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求查清事实后纠正一审判决中的错误描述，诉讼费由被上诉人承担。
青龙湖镇政府同意一审判决，请求予以维持。
房山区政府同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，王学芬在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1．行政复议申请书，证明王学芬向房山区政府提出行政复议的时间。
2．行政复议申请收据，证明房山区政府受理了行政复议申请。
3．房政复字〔2017〕80号《行政复议决定书》，证明房山区政府作出行政复议决定。
4．承包合同，证明建设地上物的时间。
5．青政限拆字【2017】075号《限期拆除通知书》，证明王学芬对此通知提出质疑。
在一审诉讼期间，青龙湖镇政府在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1.北京市规划委员会房山分局案件协查复函，证明王学芬在涉案土地上的建筑未取得规划许可证，青龙湖镇政府拆除的地上建筑物属于违法建设。
2.现场检查笔录。
3.现场勘验笔录。
证据2、3证明青龙湖镇政府在拆除王学芬房屋时履行了勘验、检查程序。
4.送达回证，证明被诉限拆通知已送达王学芬。
在一审诉讼期间，房山区政府在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1.被诉复议决定书送达回证及投递详单，证明王学芬与青龙湖镇政府收到被诉行政复议决定书。
2.行政复议申请书，证明王学芬曾提交行政复议申请。
3.行政复议申请材料补正通知书，证明依法要求王学芬进行补正。
4.送达回证及邮寄详单，证明王学芬收到补正通知书。
5.行政复议申请处理审批表，证明依法立案。
6.行政复议答复通知书，证明要求青龙湖镇政府提交书面答复及证据材料。
7.送达回证，证明青龙湖镇政府收到答复通知书。
8.行政复议答复书，证明青龙湖镇政府提交了书面答复。
9.结案呈批表，证明被诉复议决定书经负责人批准。
经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：王学芬提交的证据1，因与其申请复议时提交的不一致，故不予采纳。王学芬提交的证据3、5，系本案被诉行政行为，故不能作为证据使用。青龙湖镇政府提交的证据2、3、4，依据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，其形式不符合法律规定，故不予采纳。王学芬提交的其他证据、青龙湖镇政府提交的证据1及房山区政府提交的证据，系能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的根据。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。
本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2000年4月，王学芬与原北京市房山区崇各庄乡崇各庄村村民委员会签订承租土地合同，由王学芬租赁崇各庄村村西“西坝头”8.9亩土地，用于建库房及其他，租赁期限自2000年7月1日至2020年7月1日。后王学芬在上述土地上建设了房屋。2017年9月15日，北京市规划委员会房山分局出具规（房）执函［2017］157号《案件协查复函》，函复称未对王学芬在青龙湖镇崇各庄村西承包地内建设的砖混彩钢结构房屋核发规划许可证件。2017年9月25日，青龙湖镇政府作出被诉限拆通知，王学芬不服，遂于2017年9月28日向房山区政府申请复议，因王学芬提交的复议申请材料不齐全，房山区政府通知王学芬进行补正。经补正，房山区政府于2017年10月10日受理了王学芬的复议申请。2017年12月8日，房山区政府作出被诉复议决定书，决定维持青龙湖镇政府作出的被诉限拆通知，王学芬对此不服，遂向法院提起行政诉讼。
另查明，青龙湖镇政府于2017年9月27日对王学芬在其承包地内建设的房屋进行强制拆除。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及《北京市城乡规划条例》第六十八条的规定，同时参照《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条的规定，青龙湖镇政府具有对其辖区内乡村违法建设进行查处的法定职权。
本案中，被诉限拆通知认定事实不清，程序违法。青龙湖镇政府虽提供了现场检查、勘验笔录、送达回证作为证据，但经审查，其在现场检查与现场勘验时未通知相关人员到现场，现场检查笔录、现场勘验笔录的制作不符合规范。青龙湖镇政府在调查过程中未履行必要的行政程序，对涉案建筑物的结构、面积、形成时间等，均未提交证据证明已予以调查核实。被诉限拆通知的送达程序亦不合法，送达回证中的见证人缺乏身份证明，且未依法告知相对人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。房山区政府所作被诉复议决定书系维持被诉限拆通知程序之情形。综上，一审法院考虑到涉案建筑已经被实际拆除，被诉限拆通知违法但不具有可撤销内容的情况下，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十九条的规定判决确认北京市房山区青龙湖镇人民政府于2017年9月25日作出的青政限拆字【2017】075号《限期拆除通知书》及北京市房山区人民政府于2017年12月8日作出的房政复字〔2017〕80号《行政复议决定书》违法，本院予以维持。王学芬的上诉请求，缺乏相应的事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一审案件受理费50元，由北京市房山区青龙湖镇人民政府负担25元，由北京市房山区人民政府负担25元（于本判决生效后7日内交纳）；二审案件受理费50元，由王学芬负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 丹
审 判 员 周建忠
审 判 员 刘明研
二〇一八年七月三十一日
法官助理 方浩然
书 记 员 董梦楠