海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）琼02行终186号
上诉人（原审原告）郑宏强，男，1967年12月30日出生，汉族，住三亚市。
委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。
委托代理人王倩，广东三正律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚大道25号。
法定代表人李灵，该局局长。
委托代理人梁静，该局工作人员。
委托代理人付秀品，海南惠海律师事务所律师。
上诉人郑宏强因其诉被上诉人三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）建设规划行政处罚一案，不服三亚市城郊人民法院（2018）琼0271行初67号行政判决（以下简称原审�决），向本院提起上诉。本案审理期间，因本案与本院同期受理的上诉人陈绍雍等人与被上诉人吉阳区城管局建设规划行政处罚或建设规划行政强制11案的诉讼请求、事实与理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将该12个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2018年7月5日公开开庭审理了本案。上诉人郑宏强及其委托代理人陈太真，被上诉人吉阳区城管局委托代理人梁静、付秀品到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2017年8月9日，吉阳区城管局对郑宏强作出三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第321号《行政处罚决定书》（以下简称321号处罚决定），以郑宏强未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市××区框架结构房屋（以下简称涉案房屋）为由，决定责令郑宏强自该决定书送达之日起三�内拆除上述违法建筑。
原审法院查明，2017年5月18日，吉阳区城管局执法人员经巡查，认定郑宏强在临春七组93号建设的一栋框架结构房屋未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。该房屋建至三层封顶，占地面积为88平方米，建筑面积为264平方米，已建好入住。吉阳区城管局经拍照绘图、制作现场检查记录后，作出并送达三吉城管（执法五队Ⅳ）询字[2017]第169号《接受调查询问通知书》，通知郑宏强携带房屋业主身份证、建设工程规划许可证、土地权证原件及复印件等相关资料，于2017年5月19日9时到三亚市吉阳区榆亚路19号城市管理局机动大队办公室接受调查询问，逾期将依法采取行政强制措施。郑宏强逾期未接受调查询问，也未提供相关规划报建资料。2017年6月22日，吉阳区城管局对郑宏强作出并送达三吉城管（执法五队�罚告字[2017]第321号《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由、法律依据以及陈述、申辩和要求听证的权利。2017年6月23日，郑宏强向吉阳区城管局提出听证申请。2017年7月19日，吉阳区城管局举行听证会。经举行听证会，郑宏强主张房屋于2005年建好，吉阳区城管局认定郑宏强建设房屋的时间为2005年。2017年8月9日，吉阳区城管局对郑宏强作出321号处罚决定，认定郑宏强未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在临春七组93号擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第三十二条、《海南经济特区城市规划条例》第三十八条之规定，依据《城市规划法》第四十条及《海南经济特区城市规划条例》第六十三条、第六十八条之规定，责令郑宏强自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建筑。郑宏强不服�遂提起本案诉讼，请求撤销吉阳区城管局作出的321号处罚决定。
另查，吉阳区城管局为三亚市吉阳区机构编制委员会决定设置，同时挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子。其具体职能包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。
又查，1999年12月修编的《三亚市城市总体规划(1995-2010)》确定三亚市主城区范围为：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里。三亚市吉阳区临春社区位于主城区规划范围内。
原审法院认为，吉阳区城管局为三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）设立的城市管理综合行政执法机关，根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑”的规定，查处违法建筑系其法定职责。根据吉阳区城管局提交的《三亚市城市总体规划》及图纸，三亚市吉阳区临春社区居委会辖区在三亚市主城区规划范围内，故郑宏强在临春七组93号建设房屋，应当根据《城市规划法》第三十二条的规定，在申请并取得建设工程规划许可证后建设房屋方为合法。现其未经审批许可，未取得建设工程规划许可证，擅自建设房屋，已违反了《城市规划法》第三十二条以及《海南经济特区城市规划条例》第三十八条的规定，严重影响了三亚市的城市规划，所建房屋属于违法建筑。据此，吉阳区城管局依据《城市规划法》第四十条及《海南经济特�城市规划条例》第六十三条、第六十八条的规定，作出限期自行拆除违法建筑物的321号处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。吉阳区城管局在对郑宏强作出行政处罚决定前，进行调查取证，告知郑宏强拟作出处罚决定的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利，在作出行政处罚决定后向郑宏强进行了送达，其行政处罚程序合法。综上，郑宏强的诉讼请求及诉讼事由没有事实根据和法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回郑宏强的诉讼请求；案件受理费50元,由郑宏强负担。
上诉人郑宏强上诉称：一、吉阳区城管局适用失效的法律法规作出321号处罚决定违反合法性原则，一审法院应依法撤销而未撤销属裁决错误。失效的法律法规不能对社�产生任何羁束作用，吉阳区城管局不能以已失效的《城市规划法》《海南经济特区城市规划条例》作为行政处罚的依据。上诉人认为吉阳区城管局依据失效的法律法规作出处罚决定，适用法律法规错误，涉案行政行为不具有合法性基础。二、吉阳区城管局作出321号处罚决定的事实不清，证据不足，应予撤销。原审法院关于涉案房屋建设应经建设工程规划许可，上诉人应对建房时间承担举证责任的认定有误。2008年之前，上诉人经临春村委会允许，利用该村集体土地建设涉案房屋。临春村委会、三亚市民政局对上诉人房屋编组列号，形成了公共管理。吉阳区城管局未对涉案房屋用地性质及土地权利人的情况进行调查，即武断认定上诉人建设房屋未取得建设工程规划许可证，与法相悖。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条、《海南�城乡规划条例》第四十条的规定，上诉人在集体土地上建设涉案房屋，依法应申请乡村建设规划许可证而非建设工程规划许可证。原审判决否认涉案房屋建于2008年之前，认为上诉人没有相关证据证明建房时间。上诉人认为，吉阳区城管局应对涉案房屋的建设时间承担调查和举证责任。三、吉阳区城管局以未取得建设工程规划许可证为由查处临春房屋，是为了达到拆除临春棚户区改造项目范围内的房屋的行政目的。原审判决未确认涉案区域存在整体不确权、不登记、不报建的情况，属查明事实不清。多年来，整个海南农村地区建设房屋未经规划报建、未经确权登记的现象普遍，这主要是基层政府未履行监管职责所致。三亚市人民政府规划的临春棚户区改造项目涉及近二千栋房屋，吉阳区政府以临春棚改之名要求房屋权利人自行搬离，吉阳区城管局认定临春房屋为违�建筑，作出责令拆除的行政处罚决定及强制执行决定，都是为了达到违法征收临春集体土地的目的，是罔顾历史事实，滥用行政权力的违法行为。四、临春村二千栋房屋的同时存在既体现了行政管理的信赖利益，亦证明三亚市人民政府存在履责过错。2015年以前，三亚市集体土地区域的房屋建设一直处于行政监管缺失的状态，临春村二千栋房屋中，办理建设工程规划许可证的几近于无，但政府对所有房屋均提供水电公共服务，并编组列号进行整体管理。涉案区域不具有控制性规划，上诉人提交的2013年吉阳镇总体规划可证明涉案房屋的建设没有违反规划，三亚市规划局也未依据规划向临春居民核发过乡村建设规划许可证或作出相关行政处罚。上诉人建设房屋未取得规划许可证的过错应由负有规划编制、规划履职的职能部门承担。综上，吉阳区政府应正视行政信用，对�效监管的临春房屋给予权利确认及合法合理的征收补偿。吉阳区城管局作出的321号处罚决定违反合法行政、诚实信用、信赖保护之原则，应予以撤销。据此，请求二审法院撤销原审判决和吉阳区城管局作出的321号处罚决定。
被上诉人吉阳区城管局辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。（一）郑宏强私自建设的房屋系违法建筑的事实清楚，依据充分。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。本案中，郑宏强并非临春村委会原籍村民，不属于该集体经济组织内部成员，无权取得原籍村民才能合法享有的宅基地使用权。涉案房屋所在片区已被依法列入市、镇规划区范围，郑宏强在此规划区内建造房屋�未向规划部门申领建设工程规划许可证，根据《城市规划法》第三十二条及《海南省查处违法建筑若干规定》第三条第二款的规定，应认定为违法建筑。该违法建筑违反城市规划，且无法做出改正，依法应限期拆除。（二）郑宏强称涉案土地属于集体土地，建设房屋应申请乡村建设规划许可证而非建设工程规划许可证，系对法律理解错误。城市规划与土地性质分属不同的法律范畴，《城市规划法》与《土地管理法》分别规范各自领域内的法律适用问题，没有冲突。涉案房屋用地性质应根据《土地管理法》的规定进行认定，而涉案房屋是否取得建设工程规划许可证则应依据《城市规划法》认定，两者之间并不存在一一对应的联系。因此，不能以涉案房屋用地性质来认定该房屋的建设行为是否违反城市规划。本案中，即使涉案房屋用地属于集体土地，也不能否认该土地城市××区内以及郑宏强建房行为违反城市规划和《城市规划法》《海南经济特区城市规划条例》相关规定的事实。另外，郑宏强没有提交充分证据证明其已取得宅基地使用权及在临春村土地上建设房屋获得了临春村委会的许可。即使其建房行为获得临春村委会的许可，也因该村委会不具有批准建设的权限，而应依法履行相应的报建义务，否则其未报先建的行为就应当认定违法，不能因为其建房时间年代久远或在涉案房屋中居住、生活多年就否定其建设行为的违法性。因此，吉阳区城管局依据《城市规划法》《行政处罚法》相关规定作出321号处罚决定，适用法律正确。二、吉阳区城管局对郑宏强违法建设行为作出行政处罚决定，事实清楚，依据充分，符合法定程序。吉阳区城管局执法人员在发现涉案房屋涉嫌违法建设后，依法立案调查，先后向郑宏强送达了《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》等一系列执法文书，告知其有陈述、申辩和要求举行听证的权利，但郑宏强一直未能提交涉案房屋的规划报建材料。据此，吉阳区城管局对其作出321号处罚决定符合法律规定。综上，请求二审法院在查清事实后，依法判决驳回郑宏强的上诉请求。
本院经审理查明，依据《三亚市城市总体规划（1995-2010）》，三亚市城市规划区范围为：东起藤桥，西至××镇，面积1250平方公里。临春七组位于城市规划区范围内。郑宏强户籍地址为海南省三亚市××区，非临春七组原籍居民，其建设涉案房屋未依法取得建设工程规划许可证等审批手续。
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本�认为，本案的主要争议焦点是吉阳区城管局作出321号处罚决定的行政行为依据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。
首先，从处罚依据方面看，《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，郑宏强并非临春七组原籍居民，也未提交涉案房屋用地的合法土地来源证明，其在临春七组的集体土地上建设涉案房屋，已经违反了《土地管理法》的前述规定。另据《三亚市城市总体规划（1995-2010）》所划定�城市××区范围，临春七组位于城市规划区内，郑宏强未经依法取得建设工程规划许可证，擅自在临春七组建设涉案房屋，且该房屋存续至今，其行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定。据此，吉阳区城管局对其处于持续状态的违法建设行为作出321号处罚决定，责令其限期拆除涉案违法建筑物，具有充分的事实根据和法律依据。
其次，从处罚程序方面看，吉阳区城管局在查处郑宏强违法建房行为的过程中，已向郑宏强送达《接受调查询问通知书》《行政处罚告知书》等一系列执法文书，要求其提供有关涉案房屋的报建材料及土地权证等其他资料，并告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利，但郑宏强没有提交合法的建房依据。因此，吉阳区城管局根据调查情况作出321号处罚决定，其�罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条、第三十九条的相关规定。
最后，从法律适用方面看，鉴于郑宏强建设涉案房屋一直未取得建设工程规划许可证，所建房屋违反规划的事实状态始终存在，故吉阳区城管局对其持续至今的违法建设行为进行处罚，应适用现行有效的《城乡规划法》的相关规定。现吉阳区城管局依据已于2008年1月1日、2009年10月1日先后废止的《城市规划法》和《海南经济特区城市规划条例》的相关规定作出321号处罚决定，属对法律适用问题的理解错误。原审判决对该法律适用问题的理解亦有错误，本院予以纠正。
郑宏强主张吉阳区城管局未查清涉案房屋的具体建设时间及房屋用地性质等相关信息，所作出的321号处罚决定查明事实不清�依据不足。本院认为，依据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，是否在城市规划区内建房、是否申请办理建设工程规划许可证是审查认定郑宏强建设涉案房屋行为是否合法的两个关键因素，至于房屋建设时间及房屋用地性质并非认定该建房行为是否合法的必要因素。吉阳区城管局在查处郑宏强违法建设行为的过程中，向其送达《接受调查询问通知书》，要求其提供有关涉案房屋的报建材料，并接受调查询问，已履行了调查义务。郑宏强没有提交充分、有效的证据证明其建设时间及建房已获得规划许可，吉阳区城管局依法对其作出321号处罚决定，依据充分。郑宏强前述主张没有事实根据和法律依据，本院依法不予支持。
综上所述，吉阳区城管局作出321号处罚决定的行政行为虽然在法律适用上认识有误，但处罚依据充分，符合法定程序，实体处理结果正确。原审判决据此驳回郑宏强的诉讼请求，认定基本事实清楚，判决结果正确，依法应予维持。郑宏强的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑宏强负担。
本判决为终审判决。
审判长 梁 泽
审判员 吉 红
审判员 陈兴科
二〇一八年八月十六日
书记员 李 浩
附：本判�适用的相关法律依据
中华人民共和国土地管理法
第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
中华人民共和国行政处罚法
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：
（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。
对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。