济南市历城区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）历城行初字第13号
原告冯连芹，女，生于1960年6月9日，汉族住济南市历城区。
委托代理人贾士钧，济南天桥区平民法律服务所法律工作者。
被告济南市历城区人力资源和社会保障局，住所地济南市历城区花园路2号。
法定代表人张其泉，局长。
委托代理人张超，该局劳动监察大队副大队长。
委托代理人张晓东，该局劳动监察大队工作人员。
第三人济南市历城区董家镇谢家（屯）幼儿园，住所地济南市历城区董家镇谢家村。
负责人谢安立，济南市历城区董家镇谢家小学书记。
第三人济南市历城区董家镇教育办公室（济南市历城区董家镇教育助理员办公室）。
负责人仇汝良，济南市历城区董家镇教育助理员办公室主任。
委托代理人贾衍广，济南市历城区董家镇教育助理员办公室书记。
委托代理人姚维青，济南市历城区董家镇教育助理员办公室人事干部。
原告冯连芹不服被告济南市历城区人力资源和社会保障局（以下简称历城区人社局）于2012年12月8日作出的济历城人社监告字（2012）第012号劳动监察撤销立案告知书（以下简称告知书）中“关于你投诉被投诉人未按照国家规定的教师工资待遇补发工资的问题”的答复，于2013年3月20日向本院提起行政诉讼。因济南市历城区董家镇谢家（屯）幼儿园（以下简称谢家幼儿园）、济南市历城区董家镇教育办公室（以下简称董家镇教育办公室）与本案有利害关系，原告申请其作为第三人参加诉讼，为查明案情，本院准予其作为第三人参加诉讼。本院受理后，于2013年4月12日因案件涉及法律适用问题，需要报请有权机关作出解释，本案中止诉讼。2013年8月2日，本案恢复审理，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人贾士钧，被告历城区人社局的委托代理人张超，第三人董家镇教育办公室委托代理人姚维清，第三人谢家幼儿园负责人谢安立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告作出的告知书中“关于你投诉被投诉人未按照国家规定的教师工资待遇补发工资的问题”的主要内容是：冯连芹：2012年10月8日我局收到了你投诉第一被诉人济南市历城区董家镇谢家幼儿园和第二被诉人济南市历城区董家镇教育办公室欠缴社会保险费、欠发工资等问题的投诉书。我局于2012年10月17日立案调查。经调查，现依法决定撤销对以上投诉事项的立案。理由与依据如下：
二、关于你投诉被投诉人未按照国家规定的教师工资待遇补发工资的问题。
经调查，你工资构成为镇政府补贴和幼儿园管理费两方面构成，并且不存在拖欠工资的问题。你认为上述二被诉人应为你补发按照国家规定的教师工资待遇补发工资，教师工资待遇的问题，不属于劳动监察受理范围。
根据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款：“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项、劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”以及劳动保障部《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》（劳社厅发（2005）12号）“劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，对有下列情形之一的，可以撤销立案：（六）根据《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》第十五条应当由劳动争议处理或者诉讼程序办理的”的相关规定，对你的投诉给予撤销立案。
举证期限内，被告提交以下证据及依据：1、投诉书；2、投诉人提供证据；3、劳动保障监察立案审批表；4、劳动保障监察调查询问通知书及送达回执，包括董家镇教育办公室及谢家幼儿园各一份；5、董家镇教育办公室及谢家幼儿园委托书各一份；6、劳动保障监察询问董家镇教育办公室及谢家幼儿园笔录各一份；7、董家镇教育办公室提交的证据；8、劳动保障监察撤销立案审批表；9、劳动保障监察撤销立案告知书。10、法律依据：《劳动保障监察条例》、《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》、《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》劳社厅发（2005）12号、《事业单位登记管理暂行条例》、《劳动争议调解仲裁法》、《社会保险费征缴暂行条例》、《中华人民共和国劳动法》、《关于确立劳动关系有关事项的通知》、《关于国家机关、事业单位和社会团体临时聘用人员参加企业职工基本养老保险有关问题的通知》。
原告冯连芹诉称，被告于2012年10月8日收到原告投诉谢家幼儿园和历城区董家镇教育办公室欠缴社会保险费、欠发工资等问题的投诉，于2012年10月17日立案调查，于2012年12月8日作出撤销立案告知书，原告认为被告撤销立案不符合其法定职责，撤销被告立案告知书已证明原告和两第三人之间的用人单位关系和用工单位关系，第三人（教育办）2010年7月出具的荣誉证书已证实原告自1983年12月至2010年7月从事幼儿教育的工作年限，原告投诉第三人的事项均属劳动监察范围。被告建议原告劳动仲裁属推卸法律职责，原告对此不服，请求依法撤销被告作出告知书中“关于你投诉被投诉人未按照国家规定的教师工资待遇补发工资问题”的答复；判决被告履行劳动监察职责；诉讼费用由被告负担。
原告提交以下证据：1、2011年12月12日邮寄投诉书给被告，详情单号EQ476515639CS邮局批条拒收；2、2012年1月4日再次邮寄投诉书给被告，详情单号EQ476565825CS邮局批条拒收；3、2010年7月董家镇教育办公室所发原告荣誉证，4、1986年3月取得山东省妇女儿童服务中心幼师培训结业证书；5、1988年10月取得济南市职称改革领导小组二级教师资格证书；6、1996年8月被董家镇教育办公室任命冯连芹园长；7、1998年7月由董家镇谢家小学聘冯连芹为幼儿教师；8、1999年7月取得济南市教育委员会济南市幼儿园园长任职资格证书；9、2000年10月参加济南市教育委员会园长资格培训，成绩合格；10、2000年12月入党；11、2011年12月济南市历城区董家镇谢家屯村民委员会出具的证明；12、告知书；13、告知书007-012号邮寄单，收件时间2012年12月14日；14、投诉书；15、2012年10月6日三次邮寄投诉书给被告，详情单号EU081539022CS签收；16、《中华人民共和国教师法》；17、任命通知一份，用以证明通知中人员名单包括原告；18鲁编办发（2012）3号《山东省公办幼儿园办园标准》及省教育厅张志勇副厅长对该编制标准的讲话，用以证明，2012年2月之前山东省幼儿园根本没有编制标准。
被告历城区人社局辩称，第一，关于社会保险部分，投诉人冯连芹投诉董家镇教育办公室和谢家幼儿园两个被投诉人，我局虽无法确定其到底与何用人单位建立劳动关系，我局仍分别对董家镇教育办公室和谢家幼儿园进行了调查询问。经调查，董家镇教育办公室在济南市历城区机构编制委员会未定编制，也未经过机关事业单位管理部门登记，未取得事业单位登记证，也没有其他证照，不能独立承担法律责任。因此，没有用人单位的资格。故投诉人投诉的投诉主体不适格，董家镇教育办不能成为劳动关系的相对方。第二，谢家幼儿园只有由教育行政部门颁发的办园许可证，没有法人登记证，没有取得事业单位或者民办非企业单位登记证，不确认其是用人单位资格，我局无法确定其是否能够成为符合法律法规规定的主体资格。冯连芹可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁，明确劳动关系。投诉人的工资是由董家镇政府补贴和幼儿园管理费两方面构成。综上，我局认为冯连芹与哪一个单位在哪一个时间段存在劳动关系不明确，即哪个用人单位应承担为其缴纳社会保险费的义务不确定，存在争议。根据《劳动争议仲裁调解法》第二条第一项相关规定，建议冯连芹申请劳动人事仲裁，明确劳动关系，并申请解决存在劳动争议的相关事项。
第三人谢家幼儿园述称，我们只管业务，别的管不着。
第三人董家镇教育办公室述称，我们也是业务主管部门，包括协调工资、收取幼儿园的经费后协调教师工资待遇，以及向镇政府争取补助。
第三人董家镇教育办公室在接受被告调查时提交以下证据：1、济历城教发（2007）25号济南市历城区教育委员会《关于原乡镇教委机构改革及农村中小学校长选拔任用工作的意见》；2、原告（乙方）与第三人教育办公室（甲方）于2012年12月11日签订的买断工龄协议。3、非公办幼儿教师离岗时间表。4、2009年2、7月、2010年1、6、7月，2009年1月，2011年7月全镇幼儿教师工资发放清单。5、向董家镇党委政府提交的《董家镇教育系统关于在职临聘人员基本养老保险的报告》及《关于董家镇幼儿教师买断工龄所需经费的报告》。6、2008年12月2日董家镇幼儿教师养老保险测算表。7、2008年12月12日，第三人教育办公室（甲方）与原告（乙方）签订的董家镇幼儿教师聘用协议。
经庭审质证，本院对证据作如下认定：被告提交的证据1、4、5、6、8、9、法律依据10及原告提交的证据12、13、14、15，各方当事人均无异议，且与待证事实有关联，本院予以认定。
被告提交的2号证据与原告提交的1-11号证据一致，其中，原告提交证据1、2，用以证明其投诉未超过法定期限，被告及两第三人对被告的投诉期限均无异议，故上述证据与本案无关联性，本院不予认定。原告提交证据3-11、17及16、18用以证明其公办教师身份。本院认为，劳动监察部门无权就原告的公办教师身份做出认定，上述证据、依据与本案待证事实无关联，本院不予认定。
原告认为被告提交的证据3立案审批的时间与告知书中的时间不一致。本院认为，被告于2012年10月12日立案，2012年10月17日立案调查，并不矛盾，本院对证据3依法予以认定。
被告提交的证据7与第三人董家镇教育办公室提交的证据1-7一致，原告对第三人提交的证据1、3、5无异议，且与待证事实有关联，本院依法予以认定。原告对证据2、4、6、7的真实性无异议，但认为买断工龄及在工资中一并发放养老保险金的形式违法，被告认为虽然第三人董家镇教育办公室与原告签订了买断协议书及聘任协议，但其并未经过法人登记，不是法律法规规定的用人主体。本院认为，上述证据与待证事实虽有关联，可以证明协议本身的内容，但不能证明第三人董家镇教育办公室具备法人资格，不能证明其是适格的用人主体，不能证明原告与其存在劳动关系。
原告提交的证据11，用以证明第三人谢家幼儿园不是村办，因办学许可证明确载明第三人谢家幼儿园办园性质为村办，该证据不具备证明效力。
经审理查明，2012年10月8日，被告劳动监察大队收到原告作为投诉人，两第三人作为被投诉人的投诉书。投诉事项：1、责令被投诉人依法给投诉人补缴社会保险，2、责令被投诉人按国家规定的教师工资待遇补发工资。同年10月12日，被告对原告的投诉申请依据《中华人民共和国劳动法》第一百条、《社会保险费征缴暂行条例》第四、十、十二、十三条、《劳动保障监察条例》第二十六条之规定，立案查处。10月15日，被告向两第三人送达劳动保障监察调查询问通知书，要求其于2012年10月22日到被告处接受调查，并提交：1、营业执照副本及复印件；2、全体职工劳动合同文本；3、委托书（加盖公章）；4、全体职工花名册；5、2012年7月至2012年9月工资发放表；6、2012年7月至2012年9月考勤表；7、2012年7月至2012年9月缴纳社会保险费收据。10月22日，被告对两第三人询问调查后，经审批，作出告知书。原告对此不服，提起行政诉讼。
另查明，2007年7月18日，根据济南市历城区教育局委员会济历城教发（2007）25号《关于原乡镇教委机构改革及农村中小学校长选拔任用工作的意见》的规定，董家镇在撤销了原董家镇教育委员会后，成立了董家镇教育助理员办公室，负责董家镇教育业务工作，但由济南市历城区教育局负责刻制的印章为“济南市历城区董家镇教育办公室”。第三人董家镇教育办公室未经有关机关登记或批准为法人或其他组织，也未取得组织机构代码证。
2005年6月30日，济南市历城区教育局为第三人谢家幼儿园颁发了编号为0500079的济南市学前教育机构办学许可证，载明名称为济南市历城区董家镇谢家屯幼儿园，举办者为济南市历城区董家镇谢家屯村委，办园性质为村办。第三人谢家幼儿园由济南市历城区董家镇谢家小学代管，其公章为济南市历城区董家镇谢家幼儿园，其未经有关机关登记或批准为法人或其他组织，也未取得组织机构代码证。
2008年12月11日第三人董家镇教育办公室与原告签订协议：一次性买断自参加工作之日起至2008年12月31日期间的所有工龄，买断工龄费用10000元已全部支付原告。2009年1月1日，第三人董家镇教育办公室与原告签订了聘用协议书，聘用期为一年。2010年7月底因原告已年满50周岁，所以第三人董家镇教育办公室不再与原告续签聘用协议，不再为其设定岗位，原告不再在第三人谢家幼儿园处工作。原告工资由董家镇镇政府补贴和第三人谢家幼儿园管理费两方面构成，已由第三人董家镇教育办公室负责发放至2010年7月。
本院认为，被告收到原告投诉后，经过立案、调查、审批等程序后，做出撤销立案告知书，程序合法。
被告做出的告知书中“你工资构成为镇政府补贴和幼儿园管理费两方面构成，并且不存在拖欠工资的问题”的内容，是被告对第三人董家镇教育办公室调查后并根据其提交的工资发放表、聘任协议等证据认定的事实，且原告本人当庭也认可工资已按聘用协议约定的数额发放至2010年7月，被告认定上述事实，证据充分。告知书中，“你认为上述二被诉人应为你补发按照国家规定的教师工资待遇补发工资，教师工资待遇的问题，不属于劳动监察受理范围”等内容涉及原告公办教师身份的认定。原告对其是否是公办教师身份的认定，没有法律依据证明是被告劳动监察的职责。被告上述告知内容，并无不当。
被告依据劳动保障部《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》（劳社厅发（2005）12号）“劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，对有下列情形之一的，可以撤销立案：（五）不属于劳动保障行政部门管辖的；”的规定，以原告投诉事项不属于劳动监察受理范围，撤销立案，依据充分，但被告在告知书中并未明确引用该规定，应予纠正。
综上，原告请求判决撤销被告做出的告知书中“关于你投诉被投诉人未按照国家规定的教师工资待遇补发工资的问题”的答复及判决被告履行劳动监察职责的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告冯连芹的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告冯连芹负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审判长 明 霞
审判员 朱贵华
审判员 韩道华
二０一三年八月五日
书记员 于文凤
行政判决书附件
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。