广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤行终1486号上诉人（原审被告）：广东省住房和城乡建设厅。住所地：广东省广州市越秀区东风中路***号。法定代表人：张少康，厅长。出庭负责人：刘耿辉，该厅副厅级干部。委托代理人：潘奇俊，该厅执法监察局副局长。委托代理人：周磊，广东恒益律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：韶关市浈江区东联精工电线厂。住所地：广东省韶关市浈江区东联工业开发区广空路口。经营者：杨炎辉，男，1962年8月7日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。委托代理人：张晓莉、萧钟艳，均系广东君厚律师事务所律师。原审第三人：韶关市浈江建筑安装工程公司。住所地：广东省韶关市浈江区浈江南路*号。法定代表人：周小平，总经理。委托代理人：黄晓芳、李婕，均系广东众同信律师事务所律师。上诉人广东省住房和城乡建设厅（以下简称广东省住建厅）因与被上诉人韶关市浈江区东联精工电线厂（以下简称东联电线厂）、原审第三人韶关市浈江建筑安装工程公司（以下简称浈江建筑公司）行政处罚纠纷一案，不服广东省广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初594号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2015年3月31日，广东省住建厅建材打假抽检小组对浈江建筑公司建设的韶关市韶南大道7公里的“百旺花园”住宅小区进行建筑材料抽检。《现场检查笔录》显示，2015年3月31日广东省住建厅工作人员在浈江建筑公司的施工现场抽取了电线和水管两种建筑材料；《现场抽检项目表》记载，电线电缆规格型号450/750V2.5平方毫米，取样要求（必检）1组25米，取样要求（留样）1组25米，是否允许复检注明为“否”；《抽样信息登记表》显示，科彩牌2.5平方毫米的铜芯聚乙烯绝缘电线抽样数量必检25米，留样25米；该批次产品总量37×100米，已使用27×100米，库存数量10×100米。根据浈江建筑公司提供的购买产品的销售清单显示，2014年12月6日，东联电线厂向该公司销售的科彩牌2.5平方毫米电线37扎，价值4255元；1.5平方毫米电线21扎，价值1470元；所购电线合共价值5725元。2015年4月10日，广东省建设工程质量安全监督检测总站出具《电线电缆检验报告》，结论：所检项目中导体直流电阻不符合GB/T5023.3-2008的标准要求，其余项目符合该标准的要求。广东省住建厅于2015年6月2日立案调查。根据浈江建筑公司提供的《中标通知书》和《标准施工合同》显示，涉案百旺花园工程项目合同中标价为57728639.91元，包括3栋16层的商住楼（基底面积1334.27平方米，建筑面积25465.7平方米，含地下架空层）和1栋1层商业楼（基底面积1033.34平方米，建筑面积1033.34平方米），工程内容包括土石方、建筑装饰、安装（水电、防雷、消防）室外工程、弱电工程、专业装修等工程。浈江建筑公司提供的百旺花园（1-4栋配电部分）预算书和补充协议显示该部分配电工程预算价为987392.96元。2015年6月4日，广东省住建厅向浈江建筑公司的材料采购员吴广辉调查，询问其检验不合格的科彩牌电线来源，吴广辉回答说是东联电线厂生产的，并告知了具体经销商名称和地址，经营者为杨炎辉。2015年7月22日，浈江建筑公司立即进行了整改。2015年7月27日，广东省住建厅向浈江建筑公司作出粤建执告〔2015〕19号《行政处罚意见告知书》及粤建执告〔2015〕18号《行政处罚听证告知书》，告知拟对该公司处以工程合同价款57728639.91元的2%，即1154572.80元的罚款，且告知该公司享有陈述和申辩的权利以及要求举行听证的权利。广东省住建厅于同日作出粤建执改〔2015〕20号《责令改正通知书》，责令浈江建筑公司立即改正违法行为。该公司于2015年7月29日收到上述两份告知书及通知书，并及时进行了整改。至2015年8月12日，该公司在规定期限内未提出陈述和申辩，亦未提出听证要求。为此，广东省住建厅作出粤建执罚〔2015〕10号《行政处罚决定书》，并通过邮递方式将该决定书送达给了浈江建筑公司。2015年8月17日，浈江建筑公司的法定代表人简韶平签收了该决定书。2015年9月1日，该公司向广东省住建厅缴纳了全部罚款1154572.80元。另，2016年8月1日，浈江建筑公司以因购买使用东联电线厂生产的伪劣电线遭受建筑行政处罚为由，向广东省韶关市浈江区人民法院提起民事诉讼〔案号为（2016）粤0204民初1588号〕，请求东联电线厂赔偿罚款1154572.80元。2016年8月11日，浈江区人民法院向东联电线厂发出开庭传票、应诉通知书、民事起诉状副本以及相应证据材料。2016年8月26日，东联电线厂向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销广东省住建厅作出的粤建执罚〔2015〕10号《行政处罚决定书》。2016年9月13日，浈江区人民法院以该案民事诉讼须以本案行政诉讼审理结果为依据为由，裁定中止民事诉讼。原审法院认为：关于本案是否符合法定起诉条件。首先，关于东联电线厂是否具有原告主体资格。浈江建筑公司明确主张广东省住建厅抽样送检且检验不合格的科彩牌电线系东联电线厂处购买，并提供了产品销售清单、收据、产品合格证书及检验报告等证据，与广东省住建厅提供的《现场检查笔录》《现场抽检项目表》《抽样信息登记表》以及《电线电缆检验报告》相印证，且有该厅对浈江建筑公司的安全生产负责人马兴国、材料采购员吴广辉的询问笔录予以佐证，上述证据共同证实涉案被诉行政处罚决定中认定的浈江建筑公司使用的不合格科彩牌电线系由东联电线厂生产的。广东省住建厅虽是对产品使用者作出行政处罚决定，但该处罚决定认定涉案产品不合格，必然对该产品的生产者产生影响。故东联电线厂与被诉行政处罚决定存在利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。实际上，浈江建筑公司在缴纳罚款后，已立即提起民事诉讼向东联电线厂追偿上述罚款。其次，关于本案是否超过法定起诉期限。虽然广东省住建厅于2015年8月即对浈江建筑公司作出了涉案行政处罚决定，但并未向东联电线厂送达。东联电线厂于2016年8月收到浈江建筑公司的民事起诉状副本和相关证据材料后才得知涉案行政处罚决定，故于2016年8月26日提起本案诉讼，并未超过6个月的法定起诉期限。综上，本案东联电线厂的起诉符合法定起诉条件。广东省住建厅请求裁定驳回起诉理据不足，原审法院不予采纳。关于广东省住建厅所作的涉案行政处罚决定是否合法的问题。首先，该厅作出本案行政处罚决定程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”2015年6月4日，该厅向浈江建筑公司的材料采购员吴广辉调查询问涉案产品来源时，吴广辉即已告知是东联电线厂生产的，并告知了经销商的具体名称和地址，且与本案东联电线厂的经营者同为杨炎辉，故本案中该厅完全有能力通知东联电线厂参与调查处理。该厅未通知具有利害关系的东联电线厂参与调查处理，剥夺了其陈述和申辩权利，程序违法。此外，广东省住建厅未将涉案行政处罚的核心证据《电线电缆检验报告》送达给浈江建筑公司和东联电线厂，并听取其质证意见，亦为程序违法。其次，本案被诉行政处罚决定违反比例原则，明显不当。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一款、第二款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”本案中浈江建筑公司提供的《中标通知书》和《标准施工合同》显示合同总价为57728639.91元，而《百旺花园（1-4栋配电部分）补充协议》和相应的预算书显示配电工程价款为987392.96元。广东省住建厅已查明浈江建筑公司购买的不合格电线价值仅为4255元，主要用于楼梯间照明，属于配电工程，使用数量少，且未造成后果，浈江建筑公司主动配合调查并及时进行了纠正，违法情节轻微。广东省住建厅以“合同总价包含配电工程款，且不存在分包的情况”为由，以合同总价57728639.91元为基准对浈江建筑公司处以2%的罚款1154572.80元，违反了比例原则，明显不当。综上，广东省住建厅作出的涉案行政处罚决定程序违法、明显不当，应予撤销。东联电线厂的诉讼请求具有事实根据和法律依据，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）（六）项之规定，判决撤销广东省住房和城乡建设厅于2015年8月12日作出的粤建执罚〔2015〕10号《行政处罚决定书》。本案一审案件受理费人民币50元由广东省住房和城乡建设厅负担。广东省住建厅不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，并改判驳回被上诉人的起诉或者全部诉讼请求，由被上诉人承担本案一审、二审的诉讼费用。主要事实和理由：一、一审判决认定被上诉人的起诉符合法定起诉条件错误。（一）被上诉人不是涉案行政处罚的行政相对人。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条以及《建设工程质量管理条例》第三条的规定，上诉人作为建设行政主管部门对广东省内的建设工程质量实施监督管理，是针对建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位行使调查和处罚的职权。本案原审第三人浈江建筑公司作为涉案建设项目的施工单位，才是上诉人的监督管理对象，是涉案行政处罚的相对人，而被上诉人作为产品生产者不属于其监管范围。（二）被上诉人与原审第三人之间产品质量领域的供货关系并不使其当然成为涉案行政处罚的利害关系人。被上诉人对其提供给原审第三人的涉案电线负有产品质量责任，该监管责任是产品质量监督管理部门的行政管理职责，与《建筑工程质量管理条例》规定的工程质量监管责任，是两个独立的行政监管范畴。一审判决错误认定被上诉人与上诉人在工程质量监管责任范围内的行政监管责任存在利害关系，缺乏事实和法律法规依据。上诉人在涉案行政处罚调查过程中以及作出的处罚决定中均未认定原审第三人浈江建筑公司所使用的不合格电线确实为被上诉人生产，而仅是对该公司作为施工单位未尽建设工程施工质量责任进行调查和处罚，并未对产品生产者产生直接影响。据此，上诉人作出的涉案处罚并未实际影响被上诉人的合法权益，被上诉人不具有行政诉讼原告资格，应当驳回被上诉人的起诉。二、一审判决认定上诉人所作涉案行政处罚决定“程序违法、明显不当”错误。（一）上诉人对原审第三人的行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。2015年3月31日，上诉人对涉案建设项目进行建筑材料抽检。2015年4月10日，广东省建设工程质量安全监督检测总站出具《电线电缆检验报告》，结论：所检项目中导体直流电阻不符合GB/T5023.3-2008的标准要求。上述检验报告足以证明涉案建设项目工地使用的电线电缆存在不合格情况，并违反了《建设工程质量管理条例》第六十四条等相关规定。上诉人对此予以立案，经调查并经集体讨论，一致决定以工程项目中标价、即工程合同价款的2%对被处罚人处以罚款。随后，上诉人向原审第三人送达《行政处罚意见告知书》《行政处罚听证告知书》《责令改正通知书》。被处罚人在规定的时限内没有提出陈述和申辩，也没有提出听证要求。上诉人遂作出《行政处罚决定书》并送达。原审第三人在收到《行政处罚决定书》后，如期主动缴交了罚款，该案终结。上诉人根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条等相关规定，依法定程序对原审第三人的违法行为进行了调查、处罚，并在法定期限内告知了原审第三人，符合相关法律法规的规定，事实清楚、证据充分、程序合法。在没有法律规定在处罚调查过程中必须通知生产商、销售商，且在确定原审第三人使用不合格电线的证据已经充分的情况下，上诉人没有义务、也没有必要再通过电线生产商和销售商调查取证，再认定原审第三人的相关违法事实。一审判决在涉案行政处罚决定是否合法问题中认为上诉人未通知被上诉人参与调查处理缺乏法律依据。（二）上诉人采用的处罚基数合法有据。该工程合同价款57728639.91元作为行政处罚罚款计算基数，一是依据该工程经韶关市公共资源交易中心见证的《中标通知书》中价标57728639.91元、经韶关市建设工程造价管理站备案的《广东省建设工程标准施工合同》合同价款57728639.91元、由韶关市住房和城乡建设局颁发的《建筑工程施工许可证》合同价款5772.86万元，取工程合同价款57728639.91元，是合法有效的。二是原审第三人补充的《百旺花园（1-4栋配电部分）补充协议》和《百旺花园（1-4栋配电部分）预算书》，试图以分包合同为理由降低合同价款计算基数逃避处罚。因《广东省建设工程标准施工合同》工程内容及工程量、价款57728639.91元已包含了《补充协议》和《预算书》所有工程内容及工程量、价款，无理由对已约定的工程内容及工程量、价款再次约定或补充，且签订《广东省建设工程标准施工合同》的甲、乙双方与《补充协议》是完全相同，不存在分包合同关系，《补充协议》的真实性存疑，且未经韶关市建设工程造价管理站备案，《补充协议》预算价987392.96元也不符合《建设工程质量管理条例》第六十四条工程合同价款的规定，不应采纳。上诉人对工程合同价款没有自由裁量空间。（三）上诉人作出的处罚符合比例原则。一审判决强调了原审第三人购买的电线总量为37×100米，价值4255元，而被处罚款达1154572.80元，认定上诉人的行政处罚违反比例原则，明显不当。显然，一审判决将原审第三人购买不合格电线错误地认为是普通消费者购买产品行为。但原审第三人购买不合格电线不是普通消费者购买终端产品行为，而是作为建筑材料购买并将其在建设工程中进行安装使用，是建设工程的施工行为。电线是整个建设工程中的组成部分，不合格电线造成的质量安全隐患将给整个建设工程带来极大危害，使用不合格电线极易引发电气火灾，有可能引起整个建设工程、乃至人民生命财产的重大损失。因此，对原审第三人违法行为所产生的社会危害程度应从建设工程的质量安全的整体上来考量，应从不合格电线造成的长期安全隐患和可能的危害后果考量。上诉人已考虑到原审第三人使用不合格电线主要用于楼梯间、使用数量少、未造成后果，违法情节属“轻微”等次，按照自由裁量基准“对施工单位处工程合同价款百分之二以上百分之二点五以下的罚款”规定，对原审第三人在“百旺花园”住宅小区工程项目施工中使用不合格电线，按照该工程合同价款57728639.91元百分之二，即1154572.80元的罚款，符合行政比例原则。上诉人认定原审第三人在施工中使用不合格电线的违法行为，依据《建设工程质量管理条例》第六十四条作出行政处罚，认定事实清楚，适用法律准确无误。原审第三人亦未对此提出异议，行政处罚决定已经履行完毕。三、一审判决对本案若干事实的认定或推定错误。一是一审判决书中“本院认为”称“实际上，第三人在缴纳罚款后，已立即提起民事诉讼向原告追偿上述罚款。”事实上，原审第三人在2015年9月1日缴纳罚款，2016年8月1日以因购买使用被上诉人（原审原告）生产的伪劣电线遭受建筑行政处罚为由，向法院提起民事诉讼。时间间隔长达11个月，一审判决认定的“立即”，显然错误。二是一审判决中“本院认为”称：“虽然被告于2015年8月即对第三人作出了涉案行政处罚决定，但并未向原告送达。”和“本案中被告完全有能力通知原告参与调查处理，但被告未通知具有利害关系的原告参与调查处理”。如按此推定，行政处罚决定送达和通知参与调查处理的还应包括电线销售商、电线原材料铜芯和聚乙烯生产商等。一审判决对利害关系的推定，显然错误，没有法律依据。三是一审判决“本院认为”中称：“被告在《现场抽检项目表》中的是否允许复检栏注明‘否’，且未将核心证据《电线电缆检验报告》送达给第三人，程序违法。”《现场抽检项目表》作为指导执法人员和抽检技术人员抽检建筑材料的资料，列明抽检的样品名称、规格型号、取样要求、是否允许复检等栏目，是依据有关技术标准要求制定的，有的样品（如电线）第一次检验不合格，不必复检便可判定该批建筑材料不合格，有的样品（如钢筋）第一次检验不合格，必须经复检不合格才能判定该批建筑材料不合格。《电线电缆检验报告》作为行政执法过程中的资料，《中华人民共和国行政处罚法》未有规定行政执法过程中的何种资料应送达当事人。事实上，上诉人在2015年7月29日送达《行政处罚意见告知书》同时，已将《电线电缆检验报告》复印件传真给当事人，在2015年6月4日对当事人进行询问笔录时，也向当事人出示《电线电缆检验报告》原件。上诉人行政执法程序合法，一审判决认定的上诉人行政执法程序违法，显然错误，没有法律依据。被上诉人东联电线厂二审答辩称：一、该厂与本案行政处罚结果具有直接利害关系，具有诉讼主体资格。虽然上诉人反复声称其仅对工程施工方具有监管职责，其处罚的也仅为施工方，但根据产品质量相关法律规定，因产品存在缺陷给他人造成损害的，生产者应承担赔偿责任，施工方原审第三人正是依据上诉人在行政处罚中所描述的处罚原因“使用不合格电线（科彩牌……）”以及上述产品质量法律规定，对该厂提起了民事诉讼，要求答辩人赔偿其缴纳的全部罚款，故而本案中上诉人对施工方的处罚行为与施工方提起的民事诉讼存在直接因果关系，行政处罚的合法性有效性合理性与民事责任的承担紧密相关，已对答辩人的合法权益产生了实际影响，这更进一步证明答辩人与该行政处罚具有直接的利害关系。本案行政处罚行为与民事赔偿具有因果关系，故而行政处罚在前民事赔偿在后完全正常合理，法律关系虽然不同，但这并不影响因果关系的成立，行政处罚决定虽然成立在前且施工方已经履行完毕，但没有任何法律规定已经作出并履行完毕的行政行为不具有可诉性，也没有任何法律规定在先作出的行政行为就一定合法合理，行政相对方未提出异议更不能证明行政行为就一定合法，故而上诉人提出的该上诉理由不成立。二、本案行政处罚程序严重违法应予撤销。被诉行政处罚决定虽然是针对施工方使用所谓“不合格”建筑材料行为进行处罚，但上诉人在调查过程中无疑针对“科彩”牌电线质量委托检验机构进行了检测，检测结论是电线直流电阻不符合标准。根据《建设工程质量检测管理办法》第十二条第一款规定“检测结果利害关系人对检测结果发生争议的，由双方共同认可的检测机构复检”，《产品质量法》第十五条第四款规定“生产者、销售者对抽查检验的结果有异议的，可以自收到检验结果之日起十五日内向实施监督抽查的产品质量监督部门或者其上级产品质量监督部门申请复检，由受理复检的产品质量监督部门作出复检结论。”以上两部法律都规定了检测结果利害关系人对质量检测结果的复检申请权，虽然《建设工程质量检测管理办法》针对的是工程建设单位委托检测，《产品质量法》规定的是产品质量监督部门，但既然在平等的民事委托检测程序中利害关系人都尚且有复检申请权，在产品质量监督行政程序中也同样享有复检申请权，行政单位在执法过程中，由于相对方处于明显弱势地位，为保护相对方的权益，故而行政执法行为较之民事行为，本应更加严格、规范和谨慎，但上诉人在被诉行政行为过程中，既未将检测结果送达给施工方，更未送达给具有利害关系的答辩人，就在处罚决定中草率地使用“不合格的电线（科彩牌……）”这种结论性语句，使得答辩人被无故剥夺了复检申请权，程序严重违法。上诉人在案件调查过程中，已经了解到电线的品牌及生产方（即答辩人）的名称、住所地、经营者等信息，且明知答辩人与施工方在同一地区，根据正当程序原则，完全应该通知也有能力通知答辩人参与调查，但上诉人未以任何形式通知答辩人参与案件调查程序，最终仅根据对施工方的单方调查认定施工方使用的是“科彩牌”电线，且该电线不合格，这显然也剥夺了答辩人的陈述、申辩权利，程序严重违法。上诉状中认为《现场抽检项目表》是依据技术标准要求制定，电线第一次检验不合格不必复检便可判定不合格，首先上诉人并未提供该技术标准，其次技术标准仅为技术操作规范，技术检查上的无需复检与执法过程中的复检申请权属于两个范畴的概念，无需复检不等于不能申请复检，不能将技术操作规范作为行政执法依据。三、涉案行政处罚行为认定事实和适用法律错误，且违反《行政处罚法》公平公正基本原则，处罚结果明显过重，应予撤销。上诉人系根据原审第三人与韶关市华维实业有限公司2013年8月签订的《标准施工合同》所确定的合同总价（57728639.91元）为基准，对原审第三人处以合同总价2%的罚款，但《标准施工合同》的工程内容条款中写的是“土石方、建筑、装饰、安装（水电、防雷、消防）室外工程、弱电工程……”，这表明该施工合同价款并未包含室内水电安装，照明电路也不属于弱电工程，而上诉人所抽查的电线系安装于楼梯间，显属室内水电安装，而原审第三人与华维公司在2013年10月15日另行签订的《百旺花园1-4栋配电部分补充协议》才包含室内电气安装工程内容，在上诉人提交的《案件集体讨论记录》中我们可以看到，上诉人在作出行政处罚时实际也已注意到这个问题，该记录中称“经对比，总投标预算书里已包含了配电施工预算书内全部项目，而两份合同中的甲乙双方均相同，不存在分包的情况”，但在上诉人提交的全部案卷材料中并无这份《总投标预算书》，再者投标预算书仅为投标文件，双方在签订合同之前完全有可能对投标文件内容进行变更，最终权利义务应以正式签订的《施工合同》为准，上诉人以投标预算书为由确定罚款基数，既不符合事实也不符合法律规定。建设部《关于适用第58条有关问题的复函》，首先该函针对的是《条例》第58条所规定的违法行为，除此外其仅对“建设工程”的含义进行确定，而并未对《条例》第64条规定的“工程合同”含义进行规定。上诉人一再强调建设工程质量事关重大，但这并不代表行政执法机关因为事关重大就可以不严格遵守程序、不正确认定事实，本案中上诉人已认定“施工单位使用不合格电线主要用于楼梯间等地方，使用数量较少，且未造成后果，属于违法情节轻微”，且施工方也对违法行为及时进行了纠正，根据《行政处罚法》第27条规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”本案中原审第三人的情形完全符合本条规定，应不予行政处罚。实质上施工方购买的“科彩”牌电线仅4000余元，即便确实有在建筑中使用，从数量上看使用的范围也相当小，但上诉人最终却对其作出100多万元的罚款决定，这不仅直接违反《行政处罚法》第27条的规定，也违背了《行政处罚法》第四条规定的公正公开基本原则，行政处罚结果远远重于违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，二者并不相当，处罚明显过重。综上，答辩人认为原审判决认定事实正确，判决公平合理，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人浈江建筑公司二审答辩称：一、涉案行政处罚依据中所检验的产品是由被上诉人生产和销售。二、没有证据证明涉案电线存在保管不善或人为损坏的情形。三、请求法院作出公平公正的判决。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院二审认为：本案的焦点问题是被上诉人东联电线厂是否具备本案诉讼原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，具备行政诉讼原告主体资格的公民、法人或者其他组织，应当与被诉行政行为之间存在法律上的利害关系。行政诉讼法上的“利害关系”是指行政行为可能对当事人的合法权益产生行政法律意义上的直接的客观的实质的影响。具体而言，当法律、法规要求行政机关在作出具体行政行为时，负有考量和保护起诉人相关合法权益的义务，或者法律、法规赋予了起诉人行政实体法上的相关权利，那么该起诉人的相关权益就可能因为行政机关未履行上述义务而受到不利影响或不法侵害，因而具备了行政诉讼原告主体资格。反之，当法律、法规没有规定行政机关在作出具体行政行为时对起诉人负有考量和保护义务或者未赋予起诉人行政实体法上的相关权利，那么起诉人与被诉行政行为之间则不具有利害关系，不具备提起行政诉讼的原告资格。具体到本案，《建设工程质量管理条例》第一条规定，建设行政主管部门加强对建设工程质量的监督管理的目的是为了保证建设工程质量，保护人民生命和财产安全。该条例第三条规定，依法对建设工程质量负责的是建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位。该条例第六十四条规定，违反本条例规定，施工单位在施工中偷工减料的，使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，或者有不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的其他行为的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成建设工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书。从上述《建设工程质量管理条例》的立法目的和具体规定来看，建设行政主管部门实施建设工程质量监管的对象是建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位等工程责任主体。对于在施工中使用不合格的建筑材料的违法情形，建设行政主管部门的法定处罚对象是施工单位，即该不合格建筑材料的使用单位，并不涉及该建筑材料的生产、销售、运输等其他环节，亦不会处罚相应的生产单位、销售单位等主体。而且，该条例也没有规定建设行政主管部门在对施工单位进行处罚时负有一并考量和保护相关建筑材料的生产单位、销售单位等相关民事权益的义务以及负有告知并听取他们陈述、申辩的义务。据此，本案被上诉人东联电线厂作为涉案建筑材料生产单位，与上诉人广东省住建厅对施工单位原审第三人浈江建筑公司的违法行为作出的行政处罚之间并无行政法律上的利害关系，无权针对该处罚提起行政诉讼。被上诉人东联电线厂欠缺本案诉讼原告主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项以及最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，对其提起的本案起诉，依法应当裁定予以驳回。原审法院对本案进行实体审理并判决撤销被诉行政处罚决定适用法律错误，本院予以纠正。关于被上诉人能否以其与原审第三人浈江建筑公司之间的民事诉讼纠纷主张本案的利害关系的问题。原审第三人浈江建筑公司所承担的行政责任不等同于被上诉人在民事诉讼中应承担的民事责任，两者之间是不同性质的法律关系，涉案的行政处罚决定并无设定当事人的民事权利义务之权能，被上诉人是否会承担民事责任以及责任大小仍要基于被上诉人与原审第三人之间的民事法律关系进行认定，被上诉人的答辩主张欠缺法律依据，本院不予采纳。关于《中华人民共和国产品质量法》第十五条能否在本案适用的问题，该部法律所涉及的行政职能部门是产品质量监督行政部门，而非建设行政主管部门，所调整规范的法律关系并非本案诉争的建设工程质量监管关系，故被上诉人的该答辩主张亦欠缺法律依据，本院不予采纳。综上，上诉人广东省住房和城乡建设厅的上诉请求成立，请求改判驳回被上诉人起诉的理据充分，本院予以支持。原审判决错误，本院予以撤销并改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、最高人民法院《关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初594号行政判决；二、驳回韶关市浈江区东联精工电线厂的本案起诉。本案一审案件受理费人民币50元，由广州铁路运输中级法院予以退还韶关市浈江区东联精工电线厂；本案二审案件受理费人民币50元，由本院予以退还广东省住房和城乡建设厅。本裁定为终审裁定。审判长  林秀雄审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一八年七月二十六日书记员  张 铭