江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第0038号
上诉人（原审原告）施振章，男，1949年8月20日生，汉族。
委托代理人梁宏刚，北京大悦律师事务所律师。
委托代理人张秀芳，女，1952年4月3日生，汉族，系施振章之妻。
被上诉人（原审被告）南通市国土资源局。
法定代表人张跃进，局长。
委托代理人顾为民，南通市国土资源局通州分局干部。
委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。
原审第三人南通市通州区先锋镇三圩头村村民委员会。
法定代表人钱建生，主任。
委托代理人吴佳佳，江苏清心律师事务所律师。
上诉人施振章因要求履行土地管理职责一案，不服南通市港闸区人民法院（2013）港行初字第0048号行政判决向本院提起上诉。本院于2014年1月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年2月28日公开开庭进行了审理。上诉人施振章及其委托代理人梁宏刚、张秀芳，被上诉人南通市国土资源局的委托代理人顾为民、葛志军，原审第三人南通市通州区先锋镇三圩头村村民委员会（以下简称三圩头村委会）法定代表人钱建生及委托代理人吴佳佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，施振章系南通市通州区先锋镇三圩头村村民，曾在案涉土地上建有房屋。2011年11月29日，施振章与南通市通州区先锋镇人民政府（以下简称先锋镇政府）签订《先锋镇镇区改造拆迁安置协议书》。后施振章家房屋被拆除。2013年4月12日南通市规划局向三圩头村委会颁发临时建字第3206042013Z0119号《建设工程规划许可证》，许可三圩头村委会在南通市通州区先锋镇三圩头村11组建设新农村建设绿化环境整治工程临时围墙。2013年6月24日，施振章向南通市国土资源局提出非法用地查处申请书，请求依法查处对南通市通州区先锋镇三圩头村11组4号宅基地及周边土地的非法用地行为。2013年9月5日南通市国土资源局通州分局（以下简称通州国土分局）作出书面告知书，告知施振章所反映的南通市通州区先锋镇三圩头村11组4号宅基地及周边地块，先锋镇政府为了防止群众在该区域私搭乱建和乱堆乱停乱放，保持镇区管理秩序，对该地块建造了围墙进行部分封闭。经该局多次实地巡查，该地块未发现任何实质性非农业建设，无非法用地事实发生等。该告知书于2013年9月6日向施振章邮寄送达。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。南通市国土资源局作为土地管理部门，对非法用地行为，依法负有查处的法定职责。案件的争议焦点在于施振章举报地块上是否存在非法用地行为，南通市国土资源局是否存在不履行法定职责情形。
关于施振章举报地块上是否存在非法用地行为，南通市国土资源局是否存在不履行法定职责情形的问题。国土资源部国土资发［2005］176号《查处土地违法行为立案标准》规定，对违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等土地管理法律、法规和规章的规定，有下列各类违法行为之一的，依法应当给予行政处罚或行政处分的，应及时予以立案。但是违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，或者法律、法规和规章未规定法律责任的，不予立案。其中规定的非法占地类第（一）项规定了“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”的情形。施振章举报地块上现有的占地建筑为三圩头村委会建设的围墙。南通市国土资源局在接到施振章要求查处非法用地申请后对围墙的建设者即三圩头村委会进行调查，查清该围墙系在取得南通市规划局的建设工程规划许可后建设，属于经过合法批准的临时围墙建筑。且从三圩头村委会建设该围墙的目的看，是为整治、美化环境的公共管理需要。南通市国土资源局认定三圩头村委会建设围墙不属于非法占地行为符合法律规定。施振章未提供任何证据证明其所称的宅基地、自留地上有非法占地的行为存在，南通市国土资源局亦未发现除了上述经合法审批的围墙建设行为外还有其他非法占地行为。故施振章要求南通市国土资源局履行查处非法用地职责无事实根据。
关于施振章认为其房屋不在征地范围内而被非法拆迁，宅基地、自留地被非法占用，合法权益受到侵害，要求国土部门对该非法用地行为予以查处的问题。施振章的这一主张实质上是要求南通市国土资源局对征地行为进行查处。从《查处土地违法行为立案标准》规定的土地违法行为种类看，包括非法转让土地、非法占地、破坏耕地、非法批地等类型的土地违法行为。不难看出，《查处土地违法行为立案标准》规定的均是转让、占用、破坏耕地、批地等积极的违法使用土地行为。而拆除土地上的房屋是对房屋的处置行为，与违法使用土地的行为显然无法混为一谈。施振章房屋被拆除的行为是否合法，是否侵犯施振章的合法权益不属于南通市国土资源局查处非法用地行为的职责范围。如果施振章认为在房屋拆迁过程中合法权益受到侵害，根据谁行为谁负责的原则，应当寻求正确的法律途径予以救济。施振章提出的拆迁安置协议是在被胁迫下签订的主张也与本案所涉行政法律关系无关，本案不予涉及。
《土地违法案件查处办法》第十六条规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。第十七条规定，符合下列条件的土地违法案件，土地管理部门应当立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反土地法律、法规的事实；（三）依照土地法律、法规的规定应当追究法律责任的；（四）属本部门管辖和职责范围内处理的。南通市国土资源局在调查后认为不存在非法用地行为，不符合土地违法案件的立案标准，并将结果告知施振章，已履行法定职责。原审根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、驳回施振章要求确认南通市国土资源局不履行法定职责违法的诉讼请求。二、驳回施振章要求判决南通市国土资源局依法处理非法用地行为的诉讼请求。
施振章不服上诉称，其起诉并未针对征地行为及房屋拆迁行为，三圩头村委会存在通过非法拆迁后违法占用上诉人的宅基地、自留地以及建设围墙未取得用地批文等违法用地行为，南通市国土资源局负有查处的法定义务。三圩头村委会所取得的《建设工程规划许可证》并非用地审批文件，不能作为其用地行为合法的依据。原审裁判以三圩头村委会取得《建设工程规划许可证》以及三圩头村委会未进行实质性非农业建设为由判决驳回施振章的诉讼请求，认定事实和适用法律错误，请求二审依法撤销原审判决，依法改判确认南通市国土资源局不作为违法并责令南通市国土资源局处理非法用地行为。
南通市国土资源局辩称，其收到施振章的申请后，已指定下属的通州国土分局办理，通州国土分局在查明三圩头村委会并无非法用地的事实后依法告知施振章，系依法履行了职责。施振章的上诉理由不能成立，请求二审依法判决驳回上诉，维持原判。
施振章提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提供的证据随案移送本院。
本院经庭审举证质证，对原审认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据施振章向原审法院提交的起诉状，其中所列事实和理由的主要内容为，其于2013年6月24日向南通市国土资源局提交了《非法用地查处申请书》，要求查处土地违法行为，南通市国土资源局至今未作任何处理，也未给施振章任何回复，南通市国土资源局属行政不作为。其据此请求法院确认南通市国土资源局行政不作为违法，判决南通市国土资源局依法处理非法用地行为。施振章在原审审理过程中，并未变更或提出其他新的诉讼请求，故南通市国土资源局是否构成行政不作为应属于法院审理的范畴。根据南通市国土资源局向法院提交的证据，可以确认南通市国土资源局在收到施振章的申请后已经指令其下属的通州国土分局查处，通州国土分局查处后已经就施振章申请的事项作出了告知书，并向施振章送达。上述行为应视为南通市国土资源局已经对施振章的申请作出了行政处理。施振章认为南通市国土资源局属行政不作为，并据此提出的要求确认南通市国土资源局行政不作为违法及要求南通市国土资源局依法处理非法用地行为的诉讼请求不能成立，原审判决予以驳回并无不当。
需要指出的是，由于南通市国土资源局通过其下属的通州国土分局所作的答复行为是否合法及是否应予撤销重作的问题，并非施振章在本案中提出的诉讼请求，故原审就此所进行的司法裁判内容超越当事人的诉求范围，本院不予认定。
综上，施振章认为南通市国土资源局的行为属于行政不作为并要求法院责令南通市国土资源局履行查处职责的诉讼请求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人施振章负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谭松平
代理审判员 顾春晖
代理审判员 郁 娟
二〇一四年三月十七日
书 记 员 张祺炜
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；