山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第165号
上诉人（一审原告）：陈乐。
上诉人（一审原告）：何广航，系上诉人陈乐之子。
法定代理人：陈乐，系何广航之母。
委托代理人：李亚伟，北京市星扬律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：济宁市人民政府。
法定代表人：梅永红，市长。
委托代理人：杜中理，山东中昊律师事务所律师。
委托代理人：丁飞。
陈乐、何广航诉济宁市人民政府（以下简称市政府）拆迁行政赔偿一案，济宁市人民法院于2014年5月16日作出（2014）济行初字第24号行政判决。一审原告陈乐、何广航不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年9月24日公开开庭审理了本案。上诉人陈乐及其委托代理人李亚伟，被上诉人市政府的委托代理人杜中理、丁飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2008年2月24日，中共济宁市委、市政府联合下发《关于调整理顺济宁北湖省级旅游度假区管理体制的意见》（济发（2008）6号），设立济宁北湖省级旅游度假区管理委员会为市政府派出机构，对北湖新区进行开发建设。2008年11月3日，北湖度假区征地拆迁及城中村改造指挥部（以下简称指挥部）针对区域内的房屋拆迁制定了《济宁北湖省级旅游区房屋拆迁安置补偿中确定标准户的办法》（以下简称《确定标准户的办法》）。该办法规定：“一、标准户的户口范围：1、常驻户口为本村农业户口的村民且是集体经济组织成员；2、原常驻户口为本村农业户口的现役军人；3、原常驻户口为本村农业户口的尚在劳教劳改的服刑人员；4、空挂户不在记户范围；5、根据具体情况（法律、法规、政策）认定的人员户口。二、标准户核定条件：符合下列条件之一的，可以计作标准户：1、对于多代的家庭，凡每代中夫妻双方有一人是农业户口的（户口未迁出的出嫁女和入赘女婿或离婚三年以内未再婚的除外），按一标准户计；凡年满18周岁的男性公民，按一标准户计；未年满18周岁的男性公民，须与上代合户计算。2、鳏寡孤独者，按一标准户计（国家政策供养的除外）。3、计划生育纯女户凡年满18周岁的女性公民，按一标准户计，有两个年满18周岁的女性公民，一个与上代合户，另一个按一标准户计算。4、夫妻双方离婚后三年内，一方尚未再婚的，必须与原家庭成员合户计算。5、在村庄规划内原有房屋居住，祖籍在本村的，并且原所在单位未参加房改的非农业人口，家中无农业户口的，以家庭成员为单位按一标准户计；家中有农业户口的，必须与家庭成员合户计算。三、未尽事宜由各村根据实际情况研究确定。”2010年5月26日，指挥部依据《确定标准户的办法》和西石佛村的实际情况制定了《济宁北湖度假区西石佛村房屋拆迁安置补偿实施方案》（以下简称《实施方案》）。
原告陈乐与何广航系母子，陈乐结婚后户口未从西石佛村里迁出，其儿子何广航出生后也在本村落户，两原告户籍所在地为济宁市任城区许庄街道办事处西石佛村。《实施方案》制定后，在房屋拆迁过程中，指挥部认为原告不符合《确定标准户的办法》、《实施方案》规定的标准户安置补偿条件，未认定其为标准户。
2013年8月9日山东省人民政府作出鲁政复决字（2011）121号《行政复议决定书》（以下简称121号复议决定），认为济宁北湖省级旅游度假区城中村改造建设工作领导小组与北湖度假区征地拆迁及城中村改造指挥部均为临时机构，不能以自己的名义对外作出具体行政行为。其作出的《确定标准户的办法》有关内容不符合法律法规，该具体行政行为明显不当。《实施方案》是依据《确定标准户的办法》制定的，该具体行政行为也属不当。因此，确认《确定标准户的办法》及《实施方案》违法。
陈乐与何广航依据山东省人民政府的121号复议决定，向市政府提出国家赔偿申请。市政府作出的济政行赔字（2013）7号《不予赔偿决定书》（以下简称7号决定）认为，虽然山东省人民政府121号复议决定确认《确定标准户的办法》及《实施方案》违法，但该办法并未对请求人的财产权造成损害，请求人的申请不符合国家赔偿的条件，决定对请求人不予赔偿。
一审法院认为：被告市政府依法作出7号决定是履行其法定职责。原告于2013年8月25日向市政府提出国家赔偿申请，被告2013年10月25日作出《不予赔偿决定书》，并于2013年11月3日向原告依法送达，程序合法。被告根据调查笔录及相关证据材料认定原告提出的赔偿理由不能成立，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第九条第二款的规定，决定不予赔偿，认定事实清楚，适用法律正确。原告要求依法撤销被告作出的7号决定的理由不能成立，不予支持。原告提出的请求法院判令被告依法纠正违法行为、确认原告享有拆迁安置标准户权利的诉讼请求，因山东省人民政府121号复议决定已经确认《确定标准户的办法》及《实施方案》违法，且并未表述为部分违法，理应认定为全部违法。现原告依据《确定标准户的办法》和《实施方案》主张享有拆迁安置标准户的权利，证据不足，且无法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告陈乐、何广航要求撤销被告作出的7号决定及判令被告依法纠正违法行为、确认原告享有拆迁安置标准户的权利的诉讼请求。案件受理费50元由原告陈乐、何广航负担。
陈乐、何广航不服一审法院判决上诉请求依法撤销一审法院判决，判令被上诉人承担赔偿责任，诉讼费由被上诉人承担。理由如下：1、上诉人自出生至今均系济宁市任城区许庄街道办事处西石佛村村民，始终与父母共同居住在该村，有本村户口，拥有承包的土地并享有村民的各种待遇。2010年5月份被上诉人对上诉人家的房屋进行了强拆，并下发《确定标准户的办法》及《实施方案》。针对被上诉人这一剥夺和歧视妇女、儿童的行为，上诉人通过行政复议，山东省人民政府已确认被上诉人的行为违法。被上诉人理应纠正其违法行为，却对上诉人请求“纠正违法行为和依法按照标准户给予落实安置补偿”等主张全部驳回，为此上诉人提起本诉。2、2010年4月25日至5月26日，被上诉人依次对所有被拆迁户的房屋强行拆除，在拆迁中被上诉人不仅使用已过期的房屋拆迁许可证，而且组织了城管、公安、武警、消防等国家机构进行强拆，被上诉人的这一强拆行为经部分拆迁户的诉讼，已被济宁市中级人民法院认定为违法。由于被上诉人的强拆行为违法，其理应依法予以赔偿，然而，一审法院却以上诉人“赔偿理由不成立”为由，剥夺了上诉人的赔偿权。3、山东省人民政府之所以确认被上诉人的行为违法，完全是基于上诉人在复议时提起纠正被上诉人“歧视和剥夺出嫁女及子女的男女平等权”这一针对性的主张而认定的，一审法院关于《确定标准户的办法》及《实施方案》“全部违法”的认定是错误的，应认定为“部分违法”。上诉人在一审时提供了大量的证据，证明自己为本村村民，享有被拆迁户的同等待遇，而且应依法享有男女平等拆迁补偿的权利。一审法院认定《确定标准户的办法》和《实施方案》“全部违法”，上诉人依据上述办法和方案主张享有拆迁安置标准户的权利，证据不足，且无法律依据是错误的，属认定事实不清。
被上诉人市政府答辩称：1、上诉人陈乐、何广航户籍所在地为济宁市任城区许庄街道办事处西石佛村，在户籍所在地没有房产。2010年5月，济宁北湖省级旅游度假区城中村改造建设工作领导小组与指挥部作出《确定标准户的办法》和《实施方案》。2013年8月9日，山东省人民政府作出121号复议决定，确认《确定标准户的办法》及《实施方案》违法。但该办法并未侵犯上诉人的财产权，上诉人的申请不符合国家赔偿的条件，因此，市政府作出7号决定是正确的。2、市政府作出7号决定是履行法定职责，同时依法履行送达等程序，行政程序合法。一审法院依法受理、审理、判决并履行送达等程序，程序也合法。3、鉴于上诉人的赔偿请求不成立，市政府依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条及相关规定，作出7号决定适用法律正确。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，上诉人的上诉请求不成立，请求驳回其全部上诉请求。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：在被上诉人市政府所作《确定标准户的办法》、《实施方案》被确认违法的情况下，上诉人请求赔偿的事实根据和法律法规依据；被上诉人市政府作出的不予赔偿决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求是否正确。
针对审理重点，上诉人认为，被上诉人制定的《确定标准户的办法》、《实施方案》已经制定完毕并付诸实施，将上诉人共同居住的房屋全部拆迁，导致上诉人的财产和共同居住权受损害，应按国家赔偿法的规定承担责任，市政府认定不予赔偿，认定事实错误，适用法律也不能成立。国家赔偿法规定行政行为损害了当事人的合法权益应承担国家赔偿责任。一审法院未认定“出嫁女”享有男女平等的安置补偿权是错误的。《确定标准户的办法》、《实施方案》的内容违法之处在于出嫁女及其子女不予补偿的部分内容，其他内容不违法。被上诉人认为，财产权没有造成侵害，不符合赔偿的条件。《确定标准户的办法》、《实施方案》被确认违法，上诉人要求按以上两规定给予赔偿，没有事实依据。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
山东省人民政府的121号复议决定据以确认《确定标准户的办法》及《实施方案》违法的理由有两个：一是济宁北湖省级旅游度假区城中村改造建设工作领导小组与指挥部均为临时机构，不能以自己的名义对外作出具体行政行为；二是《确定标准户的办法》、《实施方案》有关内容不符合法律法规。由于济宁北湖省级旅游度假区城中村改造建设工作领导小组与指挥部无权作出具体行政行为，其作出《确定标准户的办法》、《实施方案》的行为超越职权，一审法院认为该行为属于“全部违法”并无不当。上诉人认为《确定标准户的办法》及《实施方案》“部分违法”，进而提出应当按照该办法的规定给予其赔偿的主张，无事实根据和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“……（七）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，上诉人未能举证证明其财产权因《确定标准户的办法》、《实施方案》违法而造成损害的事实，不符合上述法律规定，市政府据此认定上诉人的申请不符合国家赔偿的条件，并无不当。上诉人的赔偿申请无事实根据和法律法规依据，市政府的7号决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈乐、何广航共同承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 马新光
代理审判员 山 莹
二〇一四年十月二十二日
书 记 员 李 倩