山东省莱芜市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）莱中民一终字第146号
上诉人（原审被告）：莱芜市钢城区颜庄镇人民政府，住所地：莱芜市钢城区颜庄镇。
法定代表人：孙秀梅，职务：镇长。
委托代理人：孙德尧，山东棋山律师事务所律师。
委托代理人：孙国明，山东棋山律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：国某某。
法定代理人：国增法，男，1956年11月5日出生，汉族，农民，系被上诉人的伯父。
委托代理人：吴修超，男，1976年9月11日，汉族。
原审被告：莱芜市钢城区交通运输局，住所地：莱芜市钢城区永兴路中段265号。
法定代表人：高加宝，职务：局长。
委托代理人：宋道国，山东鲁浩律师事务所律师。
原审被告：莱芜顺连建安有限公司，住所地：莱芜市钢城区辛庄镇大官庄村西。
法定代表人：亓丰会，职务：董事长。
委托代理人：郭心祥，山东鲁浩律师事务所律师。
上诉人钢城区颜庄镇人民政府因公共道路妨碍通行损害责任纠纷一案，不服莱芜市钢城区人民法院（2014）钢民重初字第1号民事判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人钢城区颜庄镇人民政府（以下简称“颜庄镇政府”）的委托代理人孙德尧、孙国明，被上诉人国某某的法定代理人国增法、委托代理人吴修超，原审被告莱芜市钢城区交通运输局（以下简称“钢城区交通局”）委托代理人宋道国，原审被告莱芜顺连建安有限公司（以下简称“顺连公司”）委托代理人郭心祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2012年1月25日18时50分许，国增军无证驾驶鲁S×××××号二轮摩托车沿南下冶至野虎沟公路由东向西行驶至钢城区颜庄镇南下冶村沿街楼前，撞至路上堆放的沙堆上，造成国增军受伤，国增军经新矿集团莱芜中心医院抢救无效于当日死亡，花费医疗费5493.7元。
涉案道路为水泥铺装，连接钢城区颜庄镇澜头村与西沟村。被告钢城区交通局提供截止日期为2012年12月的山东省公路图，该图详细标明了山东省内所有的国道、省道、县道，涉案道路未标明于此图中。被告钢城区交通局提供山东省公路基础数据管理系统，该系统标明涉案道路编号为C116371203，其中“C”代表村道。
另查明，原告国某某系死者国增军之子，患有精神分裂症，精神残疾四级，系农村居民。经其家属协商一致，原告所居住的莱芜市钢城区颜庄镇桑梓峪村同意由原告的伯父国增法作为原告的法定代理人进行诉讼。经原告申请，由莱芜市中级人民法院委托新汉矿业集团莱芜中心医院司法鉴定所鉴定国某某为完全丧失劳动能力。
以上事实，由原告提交的道路交通事故证明、门诊病历、医疗费单据、死亡证明、残疾证、鉴定书、询问笔录、户籍证明及被告钢城区交通局提交的公路图和当事人的陈述等证据予以证实。
原审法院认为，公民享有生命健康权。因在道路上堆放、倾倒、遗撒物品等妨碍通行的行为，导致交通事故造成损害，当事人请求行为人承担赔偿责任的，人民法院应予支持。道路管理者不能证明已按照法律、法规、规章、国家标准、行业标准或者地方标准尽到清理、防护、警示等义务的，应当承担相应的赔偿责任。本案中，受害人国增军在驾驶车辆过程中撞至路上堆放的沙堆上，作为沙堆的堆放者和公路的管理人，应当承担相应的责任。莱芜市交通警察支队第二大队于2012年2月7日对王奉山的询问笔录中，王奉山陈述涉事沙堆“印象中是顺连公司的。”莱芜市交通警察支队第二大队于2012年2月8日对杨庆玉（与顺连公司相近位置施工的隆鑫建设公司的项目经理）的询问笔录中，陈述涉事沙堆“就是顺连公司的张兆强放的”。2012年2月12日，莱芜市公安局交通警察支队第二大队作出道路交通事故证明，该证明记载：“经调查，无法确认沙滩堆放者。”庭审过程中，证人王奉山、杨庆玉未出庭接受质询。现涉事沙堆已清理，无法查清沙堆的清理人。受害人国增军无证驾驶，未确保安全，造成事故，致其死亡，也要承担相应的责任。关于本案的责任主体，莱芜市公安局交通警察支队第二大队出具的道路交通事故证明无法确认沙堆堆放者，原告提供的杨庆玉在公安机关的询问笔录虽然证实沙堆属被告顺连公司所有，但杨庆玉所在公司与本案有利害关系，王奉山在公安机关的笔录比较笼统、模糊，仅是印象中是被告顺连公司所有，且两个证人均未出庭作证，因此，两证人证言不能作为本案定案的依据，原告国某某提供的证据不能证明路边沙堆是被告顺连公司堆放的，因此，其要求被告顺连公司承担赔偿责任，证据不足，不予支持。根据被告钢城区交通局提供的证据，在没有其他反驳证据的情况下，可以确认该涉案道路为村道。根据《山东省农村公路管理条例》的相关规定，乡（镇）人民政府在县级人民政府确定的职责范围内，负责乡道、村道的建设和养护工作，省、设区的市人民政府交通主管部门负责本行政区域内农村公路规划、建设、养护、管理工作的监督和指导。本案中，经常清扫路面，及时清除杂物，应属于路面日常养护的职责，因此，被告颜庄镇政府是本乡镇村道养护工作的管理者，对于涉案道路的安全通行负有管理和清障义务，被告颜庄镇政府未尽到相应的养护、管理职责，应当承担相应的赔偿责任。被告钢城区交通局不是该路段负责养护的责任主体，故不承担赔偿责任。关于责任的承担，受害人国增军无证驾驶，在遇到障碍物时未及时发现，在事故中应自行承担部分责任；被告颜庄镇政府未及时发现并清扫路边障碍物，未保持道路的畅通，因此其应承担40%的责任。对于赔偿数额，医疗费5493.7元由门诊病历、医疗费单据予以证实应予支持；原告主张按照2011年度山东省农民人均纯收入及农民家庭人均生活消费支出计算死亡赔偿金是对自己权利的处分，符合法律规定，应予支持。国增军为农村居民，参照2011年度山东省农民人均纯收入标准，死亡赔偿金为166840元。原告国某某经鉴定为无劳动能力人，对该鉴定意见被告虽提出异议但并无证据予以反驳，该鉴定意见经由法院委托，程序合法，可以作为定案依据。被扶养人国某某无劳动能力及收入来源，为农村居民，参照2011年度山东省农民家庭人均生活消费支出5901元，被扶养人生活费为5901元／20年=118020元，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国侵权责任法﹥若干问题的通知》第四条的规定，被扶养人生活费计入死亡赔偿金，死亡赔偿金总额为284860元；参照2011年度职工月平均工资标准，以六个月总额计算，丧葬费为22007.5元；原告主张处理丧葬人员误工费、交通费已包含在丧葬费中，不予支持。上述损失共计312361.2元，由被告颜庄镇政府承担40%即124944.48元。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第四十条第二款、第六十四条第一款、《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十条、《山东省农村公路管理条例》第四条、第五条、第二十二条、第二十六条、《最高人民关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十七条、第十九条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国侵权责任法﹥若干问题的通知》第四条之规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决：一、被告莱芜市钢城区颇庄镇人民政府于本判决生效之日起五日内赔偿原告国某某医疗费、死亡赔偿金、丧葬费共计124944.48元；二、驳回原告的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案案件受理费6060元，由原告国某某负担3636元，被告莱芜市钢城区颜庄镇人民政府负担2424元。
上诉人颜庄镇政府上诉称，上诉人认为钢城区人民法院（2014）钢民重字第1号民事判决认定事实错误，适用法律不当，应当依法撤销并改判。理由如下：
一、一审法院以上诉人对事发路段负有养护义务从而判决上诉人承担责任是错误的。“公路养护”就是对公路的保养与维护，保养侧重于从建成通车开始的全过程养护，维护侧重于对被破坏的部分进行修复。《中华人民共和国公路法》第四章公路养护中第三十五条规定：“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。”该规定的“技术状态”就是指保持公路的原质量标准。《山东省农村公路条例》第三章公路养护第二十二条规定：“农村公路养护应当按照技术规范和操作规程进行，做到路基、边坡稳定，路面、构造物完好，排水畅通，保证公路正常使用。”综上，“公路养护”就是指对公路的保养和维护，包括对路基、边坡的保养维护和对路面破损的维修。假设本案中的受害人是因路面坑洼导致事故，那么养护部门要承担责任。但本案是受害人撞到他人堆放的沙堆上导致的事故，与公路养护没有任何关系。
二、上诉人对在公路上乱推乱放违法行为没有路政执法管理权限，不应当承担责任。《公路法》将公路的建设、养护、路政管理分编在第三章、第四章、第五章，可见养护与路政管理属于不同的法律概念，而“乱堆乱放”行为应属于路政管理的违法行为。根据《中华人民共和国公路法》第五章路政管理第四十三条第二款之规定：县级以上人民政府交通主管部门负责路政管理，确保公路安全畅通。第四十六条规定：“任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动。”既然将“堆放物品”规定在路政管理章节中，那么在路上堆放物品应属于路政管理的范畴，应由县级以上交通主管部门管理。同时《中华人民共和国公路法》第七十七条也规定：“违反本法第四十六条的规定，造成公路路面损坏、污染或者影响公路畅通的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处五千元以下的罚款。”《山东省农村道路管理条例》第五章路政管理三十七条也规定：“县级人民政府交通主管部门负责本行政区域内农村公路的路政管理。”《山东省农村公里管理条例》第五章路政管理第四十二条将“堆放物料”也规定在路政管理章节条款当中。《山东省农村公里管理条例》第六章五十条规定的与《公路法》完全一致，也规定对在道路上“堆放物品”的行为由县级以上人民政府交通主管部门“责令停止违法行为，可以处罚款；给他人造成损害的，应当依法予以赔偿。”由此可见对在道路上堆放物品的违法行为的执法管理权力部门也是县级以上交通主管部门，镇政府无权管理。
以上法律规定充分说明，乡镇政府对道路没有管理执法权力，无权对公路上堆放的物品进行清理或责令违法堆放人员进行清理。
虽然事发以后，堆放沙堆的所有人不敢承认。但有可以确认，该沙堆是他人为建筑施工而堆放在路边的，属于“有主财产”，并不属于洒落在公路的遗弃物等“无主财产”。对于“无主财产”，养护部门可以予以清扫，但对于“有主财产”的处理，需要由路政执法的部门处理，由此《公路法》及《山东省公路条例》将该执法权力及处罚权力赋予交通主管部门，根据我国现有体制，政府的执法权均有政府的各职能部门行使，包括：公安局、国土局、交通局、卫生局、教育局、计生局等等，而镇政府作为最基层人民政府，没有法律赋予的执法权力，无权行使道路清障职权。因此一审法院认定镇政府对涉案道路具有“管理和清障义务”属错误认定。
既然《公路法》、《山东省农村公路条例》已经很明确的将在公路上堆放物品的行为界定在路政管理中，而《公路法》、《山东省农村公路条例》也很明确的规定路政管理并不属于镇政府的管理职能，那么一审法院认定镇政府对涉案道路具有“管理和清障义务”是错误的。
综上，不管涉案的道路属于何种性质的道路，上诉人均没有对在道路上堆放物品的执法管理权，更没有清障权利和义务，一审法院错误的理解“养护”概念，将应属于“路政管理”行为强加给上诉人并判决上诉人承担责任是错误的。
本案最终如何认定道路管理者，但由道路管理者承担40%的责任明显过高，国增军在事故中的过错明显大于沙堆所有权人，道路管理人过错明显小于沙堆的所有权人，道路管理人应当在沙堆所有人过错范围内适当承担相应责任。一审判决确定的赔偿比例是错误的。请求二审法院查明事实，依法改判驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求。
被上诉人国某某答辩称，一审认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，证据确实充分，上诉人的上诉理由不成立。根据钢城区交通局提供的证据可以看出本案发生事故路段就是上诉人管理的路段，根据《公路安全保护条例》第三条、第七十五条规定，村道的管理和养护工作由乡级人民政府参照本条例的规定执行，根据《农村公路养护管理办法》的相关规定，因确定为村道也应当由乡级人民政府进行管理养护，上诉人在没有及时清除道路物障碍物，致使本案被上诉人父亲死亡，作为管理人有不可推卸的责任，请求驳回上诉人上诉请求，维持原判。
原审被告钢城区交通局答辩称，一、上诉人对一审判决涉案路段属于上诉人负责维修养护，没有提出相反意见，应当视为对一审判决的认可。上诉人对公路维修养护的概念和范围在上诉状中对一审判决提出相反意见，我方认为其上诉理由混淆了两不同法律关系，本案当中一审判决认定公路养护和维修责任义务属于民事范畴，上诉人上诉状中称道路养护属于路政管理范围，路政管理根据公路法和路政管理规定，以及公路安全保护条例等相关规定，界定为行政法律关系，作为行政法律关系不属于本案的审理范围，上诉人的该部分上诉理由是不能成立的。二、公路养护维修的范围，根据公路养护技术规范规定，公路养护单位要对公路进行定期清扫，做到路面清洁，及时清除杂物的规范要求，其中也包括本案中的路面堆放物沙堆，作为公路的养护单位对路面上的各种杂物都负有及时清洁清除的义务，不属于路政管理的范围。同时，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条、交通部路政管理规定第二条第二款的规定。路政的安全管理，法律不仅规定由交通主管部门管理，同时根据道路交通安全条例，道路交通安全法，国务院关于改革道路交通管理体制的通知等法律法规的规定，公安交警部门同样负有管理职责。综上，上诉人上诉理由不成立，应当予以维持。
原审被告顺连公司答辩称，一审判决认定事实正确，适用法律正确，2012年2月12日第二大队出具的道路交通事故证明，经调查无法确认沙堆所有人，被上诉人在原审中也未提供证据证实沙堆系我公司所有，因此，被上诉人要求我公司承担责任，于法无据，本案的问题转化为公路的养护和路政管理问题，根据相关法律规定，我公司既无养护义务也无路政管理权，一审法院判决我公司不承担责任，认定事实正确，适用法律正确。另外上诉人上诉状中将我方列为原审被告，被上诉人未提起上诉，均证实上诉人与被上诉人均认可一审法院对我公司不承担责任的事实的认定和判决。上诉人上诉理由不成立，依法应当维持原判。
本院二审查明的事实与原审法院认定的事实一致
本院认为，《中华人民共和国侵权责任法》第八十九条规定：“在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨碍通行的物品造成他人损害的，有关单位或者个人应当承担侵权责任。”在现有证据不能确认沙堆所有人的情况下，公路管理机构因管理瑕疵应当承担相应的责任。
《中华人民共和国公路法》第四十六条规定“任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动。”第七十七条规定“违反本法第四十六条的规定，造成公路路面损坏、污染或者影响公路畅通的，或者违反本法第五十一条规定，将公路作为试车场地的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处五千元以下的罚款。”《山东省公路路政条例》第二条规定“本省行政区域内国道、省道、县道、乡道的公路路政管理及其相关活动，适用本条例。本条例所称公路路政管理，是指依法保护和管理公路、公路用地及公路附属设施，并对公路路域环境依法实施保护的行政管理活动。”第四条规定“省交通运输主管部门主管全省的公路路政管理工作，县级以上人民政府负责公路路政管理的部门或者机构（以下统称公路路政管理部门）依照法律、行政法规和国家有关规定，承担本条例规定的公路路政管理工作。”依据上述规定，在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍等行为，属于公路路政管理范畴。原审被告是公路路政管理的主管部门。原审被告称清除公路上杂物等行为不属于公路路政管理范畴的主张不能成立。
本案中发生事故的公路路段属于村道，国务院《公路安全保护条例》第七十五条第一款规定“村道的管理和养护工作，由乡级人民政府参照本条例的规定执行。”《山东省公路路政条例》第三条规定“县级以上人民政府应当加强对公路路政管理工作的领导，建立健全工作协调机制，提高公路综合管理水平。公路路政管理所需经费应当纳入本级人民政府财政预算。乡镇人民政府应当协助做好本行政区域内的公路路政管理工作。”第四十六条规定“村道的路政管理，按照《山东省农村公路条例》的规定执行。”《山东省农村公路条例》第三十七条规定“县级人民政府交通主管部门负责本行政区域内农村公路的路政管理。乡（镇）人民政府、村民委员会及其确定的养护组织和养护人员，应当协助县级人民政府交通主管部门做好农村公路保护工作。”依据上述规定，路，由县级人民政府交通主管部门负责本行政区域内农村公路的路政管理。乡（镇）人民政府履行协助县级人民政府交通主管部门做好农村公路保护工作。因此本案涉案村道的路政管理应当由原审被告钢城区交通局承担，上诉人颜庄镇政府对于辖区内农村公路具有养护和协助路政管理的义务。
交通部《路政管理规定》第四十六条规定“交通主管部门、公路管理机构应当加强路政巡查，认真查处各种侵占、损坏路产及其他违反公路管理法律、法规和本规定的行为。”对于在涉案公路上堆放障碍物，钢城区交通局作为主管部门、颜庄镇政府作为法定的养护和路政协助义务部门，未及时发现和清理，在管理上存有一定过错，应当承担相应的民事赔偿责任。结合本案实际，对于被上诉人的损失应当各自承担20%的责任，即分别承担312361.2×20%=62472.24元。上诉人对于村道具有养护和路政管理协助义务，其以不具有路政管理职责为由不承担责任的主张不能成立。
本案属于因公路管理部门管理不当引发的平等主体之间的民事纠纷，不属于公民、法人和其他组织对于具体行政行为不服而提起的行政诉讼，因此原审被告称本案属于行政纠纷的主张不能成立。
综上，原审法院适用法律部分错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国公路法》第四十六条、第七十七条，《公路安全保护条例》第七十五条第一款，《山东省公路路政条例》第二条、第三条、第四条、第四十六条，《山东省农村公路条例》第三十七条的规定，参照交通部《路政管理规定》第四十六条的规定，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持莱芜市钢城区人民法院（2014）钢民重初字第1号民事判决第二项，即驳回被上诉人的其他诉讼请求。
二、变更莱芜市钢城区人民法院（2014）钢民重初字第1号民事判决第二项为，上诉人莱芜市钢城区颜庄镇人民政府于本判决生效之日起五日内赔偿被上诉人国某某医疗费、死亡赔偿金、丧葬费共计62472.24元。
三、原审被告莱芜市钢城区交通运输局于本判决生效之日起五日内赔偿被上诉人国某某医疗费、死亡赔偿金、丧葬费共计62472.24元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费6060元，由被上诉人国某某负担3636元，原审被告莱芜市钢城区交通运输局负担1212元，上诉人莱芜市钢城区颜庄镇人民政府负担1212元。二审案件受理费6060元，由上诉人莱芜市钢城区颜庄镇人民政府负担3030元，原审被告莱芜市钢城区交通运输局负担3030元。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 刚
审 判 员 高新江
代理审判员 李逢春
二〇一四年九月十一日
书 记 员 刘瑶瑶