广西壮族自治区鹿寨县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鹿行初字第20号
原告韦雪香。
委托代理人杨伟松（系其丈夫之弟弟）。特别授权。
被告鹿寨县人力资源和社会保障局，住所地鹿寨县鹿寨镇创业路2号。
法定代表人刘世平，职务：局长。
委托代理人廖前光，鹿寨县人力资源和社会保障局仲裁法规股股长。特别授权。
委托代理人罗泽河，鹿寨县劳动保障监察大队副大队长。特别授权。
原告韦雪香不服被告鹿寨县人力资源和社会保障局（以下简称县人社局）作出的鹿人社监不受字（2015）1号《劳动保障监察不予受理决定书》（以下简称《不予受理决定书》），于2015年6月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2015年6月2日向被告县人社局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月30日公开开庭审理了本案。原告韦雪香及其委托代理人杨伟松，被告县人社局委托代理人廖前光、罗泽河到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县人社局于2015年3月25日对原告韦雪香作出鹿人社监不受字（2015）1号《不予受理决定书》，认为原告韦雪香关于要求鹿寨县导江乡财政所补缴其2000年5月至2004年10月的职工养老保险费的投诉已过《劳动保障监察条例》（以下简称《条例》）第二十条第一款规定的2年追究时效，不符合受理条件，决定不予受理。
原告韦雪香诉称，原告韦雪香于2000年5月至2004年10月和2005年3月至2014年7月30日在鹿寨县导江乡财政所食堂任炊事员。由于鹿寨县导江财政所从不依法代扣代缴社会保险，原告韦雪香于2014年1月14日向被告县人社局投诉，要求被告县人社局督促鹿寨县导江财政所履行其法定义务，但被告县人社局只要求鹿寨县导江财政所履行了2005年3月至2014年7月的部分义务，同时也不依法告知原告韦雪香其他权利救济程序。原告韦雪香遂于2015年3月19日向被告县人社局递交《再投诉》，要求被告县人社局责成鹿寨县导江财政所全面履行法定义务，被告县人社局以该所的违法行为过了2年查处时效为由，于2015年3月25日向原告韦雪香送达了上述不予受理决定书，引发本诉，原告认为：
一、本案事实清楚，即原告韦雪香在鹿寨县导江财政所工作期间，双方存在劳动关系，原告韦雪香这一主张，用人单位已不存异议，被告县人社局也予认可，县市两级法院最终确认。
原告韦雪香认为，被告县人社局适用《条例》第二十条（时效条款）不当，理由如下：
（一）鹿寨县导江财政所依法必须为具有劳动关系的员工（即原告韦雪香）申报和代扣代缴社会保险，国家在1995年《中华人民共和国劳动法》中已作强制性规定，这个规定的存在相信被告县人社局不会也无法否定。鹿寨县导江财政所这一法定义务不因不履行满2年后不被发现（或投诉）即可免除，而这一法定义务履行与否，原告韦雪香依法不必须负有监督的义务，这是被告县人社局的法定权责。今天，被告县人社局有亏职守造就鹿寨县导江财政所脱法的后果，被告县人社局不能转稼给无辜的原告韦雪香来承担。
（二）鹿寨县导江财政所只能因不可抗力可以申请缓交（社保费），当不可抗力情形消除后，欠缴的仍要补足，超期不交的还有罚则。这里面没有模糊空间。即使原告韦雪香不第二次投诉，被告县人社局依法己可对欠缴的本金及罚金向人民法院申请强执，实在不应该一错再错。这些明文规定在（1995）《中华人民共和国劳动法》第二、第七十二、第一百条；（1999）《社会保险费征缴暂行条例》第十三、第二十六条；（2011）《中华人民共和国社会保险法》第六十、第六十三、第八十六条；（2013）人社部《社会保险费申报缴纳管理规定》第十一、第十六、第二十五条。
（三）被告县人社局作为国家社会保险事业的管理者，《条例》明文列举被告县人社局负有八个监察事项的职责。其中第七项为本案涉及的用人单位交缴社会保险费的执行情况，这个规定在《条例》第十一条。
该条列举的八个监察事项中，如另有专门法律、法规颁施，将不受《条例》第二十条（时效条款）的限制，而是依专门为此制定的法律法规来节制。原告韦雪香为避免转述有误，现全文援引《条例》第三十二条：“属于本条例规定的劳动保障监察事项，法律、其他行政法规对处罚另有规定的，从其规定”。
（四）鹿寨县导江乡财政所的行政违法行为独立实施了两次，这一点原、被告双方不存异议，但这两次违法行为是否为“连续状态”，被告县人社局说“不是”，但没有提供之所以认为不是的事实依据和法规依据。原告韦雪香说“是”，则有下列依据：
1、鹿寨县导江财政所属财政系统，与被告县人社局同为社会保险事业的管理者，依其行政职能和常理，应当比其他职能部门和一般人更清楚国家颁施的社保法规和政策，结合10多年来不主动履行其法定义务，甚至几乎到了被强执的边缘才部分履行的表现看，以此推定其违法行为具有主观故意，或概括故意。
2、鹿寨县导江财政所的两次违法行为触犯同一法条，性质相同。
3、第一个违法行为尚在被告县人社局自称的2年查处期内，又实施第二个违法行为。
依据国务院法制办（含国务院法制局）在《国法函（2005）442号》，其对行政违法行为的“连续状态”表述为：“是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形”。
鹿寨县导江财政所的两个违法行为特征，契合上文“连续状态”构成全部要件，依被告县人社局适用的《条例》第二十条第二款，鹿寨县导江财政所的第一个违法行为的终了日不是2004年10月31日，而是2014年7月30日（即原告韦雪香离开该所之日）。
综上所述，被告县人社局正确做法应是：依据《条例》十一、第三十二条规定，受理《再投诉》，进而依据《中华人民共和国劳动法》及社会保险法规，依法作出相应的行政行为。
二、被告县人社局置《条例》立法宗旨及其他具体条款不顾，人为制造法律法规之间冲突，其作为本意不在此探寻，但其造成鼓励其他用人单位不守法的潜在后果客观存在，其标杆示范十分负面，本诉所引发的社会观感，自有社会公评。
三、原告韦雪香的社会保险权益遭受损害发生在2004年10月，当时执行的《劳动监察规定》并无时效条款，现行《条例》施行日期为2004年12月1日，且无规定具有上溯力。依“法不既往”以及“从旧兼从轻”司法实践，原告韦雪香合理信赖人民法院对此裁量。
四、关于被告县人社局是否履责的问题。被告县人社局称已经责令鹿寨县导江财政所补缴了第二次违法行为欠交的养老保险，所以不存在不履责的情形。不过原告韦雪香在诉状中指被告县人社局有亏职守，说的是被告县人社局在长达14年的例检和年检工作中，居然未能发现鹿寨县导江财政所的违法行为，确有监管不到位的实情。这两码事是有必要予以分清的。
原告韦雪香没有向本院提交证据及法律依据。
被告县人社局辩称，一、被告县人社局作出的被诉行政行为主体适格。根据《中华人民共和国劳动法》第九条、《条例》第三条规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。因此，被告县人社局是作出被诉行政行为的合法主体，有权作出鹿人社监不受字（2015）1号《不予受理决定书》。
二、被告县人社局作出的被诉行政行为认定事实清楚。经查明，原告韦雪香于2000年5月开始到鹿寨县导江乡财政所从事食堂炊事员工作，2004年11月因本人原因离职，于2005年3月再次回到鹿寨县导江乡财政所从事食堂炊事员工作。2000年5月至2004年10月和2005年3月至2013年12月两段工作期间，鹿寨县导江乡财政所均未给予原告韦雪香参加社会保险登记和缴纳养老保险费。作为用人单位的鹿寨县导江乡财政所在第一个用工时段的违法行为自2004年10月终了，从2004年10月鹿寨县导江乡财政所违法行为终了之日计算至2015年3月19日原告韦雪香投诉之日已超过2年。
三、被告县人社局作出的被诉行政行为程序合法。被告县人社局在2015年3月19日接到原告韦雪香《再投诉》后，在5个工作日内作出并送达被诉不予受理决定书，并告知了原告韦雪香有申请行政复议或提起行政诉讼的救济权利。因此，被告县人社局作出被诉不予受理决定的行政行为的程序合法有效。
四、被告县人社局作出的被诉行政行为适用法律正确。被告县人社局根据《条例》第二十条、《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》第十八条第二款、《广西壮族自治区劳动保障监察办法》第十三条第一款第（四）项规定，对原告韦雪香于2015年3月19日再投诉要求查处鹿寨县导江乡财政所在2000年5月至2004年10月的违法行为依法不再查处，因此，向原告韦雪香下达被诉不予受理决定书，符合法规的规定。
（一）《条例》第二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。（2014）柳市民三终字第449号《民事判决书》和《导江乡财政所食堂临工养老保险情况说明》均证实原告韦雪香于2004年11因故离职，鹿寨县导江乡财政所不给予原告韦雪香缴纳养老保险的违法行为自2004年10月终了。从2004年10月至2015年3月19日原告韦雪香提起投诉之日已超过2年。因此，被告县人社局作出被诉不予受理决定是合法的。
（二）从新旧法的适用上看，被告县人社局不违反法不溯及既往原则。原告韦雪香向被告县人社局提交《再投诉》时，《条例》已生效施行，《劳动监察规定》已于2004年12月1日废止，被告县人社局只能依据现行生效的法律法规来执法，不可能依据一部早已废止十年的规章作为执法的依据。
（三）从法的位阶上看，上位法优先于下位法。2004年12月1日施行的《条例》是法规，之前的《劳动监察规定》属于部门规章。两者相比较而言，《条例》是上位法，而《劳动监察规定》是下位法，在两者规定有冲突时应优先适用上位法。因此，被告县人社局适用《条例》作出被诉不予受理决定的依据没有错误。
五、关于原告韦雪香认为被告县人社局为何不依据《条例》第十一条履行法定职责的问题。被告县人社局对用人单位具有主动监察执法和受理劳动者投诉的职责。对于主动监察没有发现的违法行为，劳动者可以依法投诉进行维权。被告县人社局于2014年1月14日接到原告韦雪香的投诉后，依法立案查处，责令鹿寨县导江乡财政所为原告韦雪香补缴了2005年3月至2013年12月的养老保险费，正是依法履行了自己的职责，维护了原告韦雪香的合法权益。
六、关于补缴养老保险案件是否受2年时效约束的问题。《条例》第二十条的规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。至于原告韦雪香认为补缴养老保险案件不受2年时效限制的观点，原告韦雪香提供不出明确的法律条款，被告县人社局也未发现有相关的法律依据，所以应依据《条例》第二十条的规定来办案。对于超过2年时效的案件，被告县人社局没有受理的法律依据，因此，向原告韦雪香下达了被诉不予受理决定书。
七、关于鹿寨县导江乡财政所的两个时段违法行为是否连续的问题。（2014）柳市民三终字第449号《民事判决书》和《导江乡财政所食堂临工养老保险情况说明》均证实原告韦雪香2004年11月至2005年2月不在鹿寨县导江乡财政所食堂工作，两者不存在劳动关系。因此，尽管鹿寨县导江乡财政所在2000年5月至2004年10月和2005年3月至2013年12月两个时段不给予原告韦雪香缴纳养老保险费的行为均属违法，但是此两个行为是完全独立的违法行为，中间有间断，明显不具有连续性。
八、关于原告韦雪香认为被告县人社局为何不依据《条例》第三十二条执法的问题。被告县人社局认为，《条例》第三十二条规定的是有关行政处罚的问题，而本案是原告韦雪香投诉要求被告县人社局责令鹿寨县导江乡财政所补缴养老保险被告县人社局是否应予受理的问题，因此，两者没有关联，《条例》第三十二条的规定与本案无关。
综上所述，被告县人社局对于原告韦雪香的《再投诉》作出《不予受理决定书》（鹿人社监不受字（2015）1号），认定的事实清楚，适用法规准确，程序合法，请求法院维持。
被告县人社局于2015年6月15日向本院提交了作出被诉行政行为的证据及法律依据，证据：
第一组证据：1、《再投诉》；2、鹿寨县劳动保障监察大队接收劳动保障监察案件材料清单。证明：1、原告韦雪香的投诉请求是要求鹿寨县导江乡财政所补缴2000年5月至2004年10月的职工基本养老保险。2、原告韦雪香的投诉时间为2015年3月19日。
第二组证据：1、《导江乡财政所食堂临工养老保险情况说明》；2、（2014）柳市民三终字第449号《民事判决书》。证明：1、原告韦雪香2004年11月至2005年2月不在鹿寨县导江乡财政所工作。2、2004年11月至2005年2月原告韦雪香与鹿寨县导江乡财政所不存在劳动关系。
第三组证据：鹿人社监不受字（2015）1号《不予受理决定书》及送达回证。证明：1、被告县人社局于2015年3月19日接到原告韦雪香投诉后，于2015年3月25日作出被诉不予受理决定。2、被告县人社局依法履行了告知原告韦雪香救济义务，程序合法。3、被告县人社局送达上述不予受理决定的时间是2015年3月26日。
第四组证据：被告县人社局作出鹿人社监不受字（2015）1号《不予受理决定书》的法规、规章条款：1、《条例》第二十条；2、《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》第十八条；3、《广西壮族自治区劳动保障监察办法》第十三条；4、《条例》自2004年12月1日实施，现行生效；《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》自2005年2月1日实施，现行生效；《广西壮族自治区劳动保障监察办法》自2008年9月1日实施，现行生效。证明被告县人社局适用法规、规章正确。
法律依据：1、《条例》第二十条；2、《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》第十八条；3、《广西壮族自治区劳动保障监察办法》第十三条。
经庭审质证，原告韦雪香对被告县人社局提交的第一至第三组证据无异议，但不认可被告县人社局提交的第四证据的证明目的。
本院对以下证据作如下确认：被告县人社局提交的一至四组证据具备证据真实性、合法性和关联性，本院认可上述四组证据的效力，可作为认定本案案件事实的依据。
经审理查明，鹿寨县导江乡财政所是事业单位法人，原告韦雪香于2000年5月在鹿寨县导江乡财政所职工食堂任炊事员，2004年11月因故离职，期间未签订劳动聘用合同。2005年3月原告韦雪香再次回到鹿寨县导江乡财政所职工食堂继续任炊事员，期间也未签订劳动聘用合同。2014年1月14日原告韦雪香认为鹿寨县导江乡财政所没有为其缴纳过养老保险费用，向鹿寨县劳动保障监察大队投诉，被告县人社局于2014年6月16日作出鹿人社监理字（2014）5号《行政处理决定书》，要求鹿寨县导江乡财政所补缴原告韦雪香2005年3月至2013年12月的养老保险费。鹿寨县导江乡财政所已为原告韦雪香补缴了2005年3月至2014年7月的养老保险费。原告韦雪香以要求认定双方2000年5月至2014年6月30日存在劳动关系为由，于2014年6月24日向鹿寨县劳动争议仲裁委员会书面申请劳动争议仲裁，鹿寨县劳动争议仲裁委员会于2014年7月3日以其申请主体不适格为由，向原告韦雪香送达了鹿劳人仲不受字（2014）9号《不予受理决定通知书》。原告韦雪香对此不服，于2014年7月14日向本院提起民事诉讼，要求确认其与鹿寨县导江乡财政所于2000年5月至2014年6月30日存在劳动关系。本院于2014年10月10日向原告韦雪香送达了（2014）鹿民一初字第525号《民事判决书》，判决原告韦雪香与鹿寨县导江乡财政所2005年3月至2014年6月30日存在劳动关系并驳回原告韦雪香要求确认其与鹿寨县导江乡财政所2000年5月至2004年11月存在劳动关系的诉讼请求。原告韦雪香不服，向柳州市中级人民法院提起上诉。柳州市中级人民法院经审查后于2015年1月29日作出（2014）柳市民三终字第449号《民事判决书》，判决原告韦雪香与鹿寨县导江乡财政所于2000年5月至2004年10月、2005年3月至2014年6月30日存在劳动关系，2004年11月至2005年2月不存在劳动关系。2015年3月19日，原告韦雪香向被告县人社局提交《再投诉》，要求被告县人社局责令鹿寨县导江乡财政所为原告韦雪香补缴2000年5月至2004年10月的职工基本养老保险。被告县人社局于2015年3月25日作出鹿人社监不受字（2015）1号《不予受理决定书》，认为原告韦雪香关于要求鹿寨县导江乡财政所补缴其2000年5月至2004年10月的职工养老保险费的投诉已过《条例》第二十条第一款规定的2年追究时效，不符合受理条件。原告韦雪香对此不服，于2015年6月1日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告县人社局作出的鹿人社监不受字（2015）1号《不予受理决定书》。另查明，本案在审理中，鹿寨县导江乡财政所于2015年8月6日为原告韦雪香补缴了2000年5月至2004年10月期间的养老保险费用。
本院认为，根据《中华人民共和国劳动法》（1995）第九条、第八十五条、《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）第五条、《条例》第三条第一款、第十条第（三）、（四）项、第十一条第（七）项等规定，本案被告县人社局作为鹿寨县劳动保障行政主管部门，享有对鹿寨县区域内用人单位和劳动者遵守劳动法律、法规、规章情况（如缴纳社会保险情况等）进行监督检查、受理对违法行为的投诉、举报和制止、纠正、处罚违法行为的法定职权。原告韦雪香认为被告县人社局作出鹿人社监不受字（2015）1号《不予受理决定书》违法，理由为：依据国法函（2005）442号文规定：“行政违法行为的连续状态是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。”，本案鹿寨县导江乡财政所不为原告韦雪香代扣代缴2000年5月至2004年10月、2005年3月至2014年7月两段期间的养老保险费用的两个独立违法行为成连续状态，第一个违法行为终了之日应是2014年7月30日。因此，根据《条例》第二十条第二款规定，第一款规定的2年追究时效应从行为终了之日（即2014年7月30日）起计算，至2015年3月19日原告韦雪香向被告县人社局提出《再投诉》这段时间显然没有超过《条例》规定的2年追究时效。被告县人社局作出被诉行政行为认定事实不清。对此，本院认为，上述两段期间及鹿寨县导江乡财政所与原告韦雪香之间对应形成的两段劳动关系均存在中断情形，不符合两个独立行政违法行为成连续状态的特征，因此，鹿寨县导江乡财政所作出的两个独立违法行为不成连续状态，第一个违法行为终了之日应是2004年10月31日，至2015年3月19日已超过2年。被告县人社局依据《条例》第二十条规定作出鹿人社监不受字（2015）1号《不予受理决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。原告韦雪香提出的撤销被告县人社局作出的鹿人社监不受字（2015）1号《不予受理决定书》的诉讼请求无事实依据和法律依据，对此本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告韦雪香的诉讼请求。
本案诉讼费用50元，由原告韦雪香负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。
审 判 长 刘 玲
人民陪审员 翁庆芳
人民陪审员 邱禄兴
二〇一五年九月二日
代理书记员 徐 珍
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国劳动法》（1995）第九条：“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。”
2、第八十五条：“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。”
3、《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）第五条：“国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。”
4、《劳动保障监察条例》第三条第一款：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”
5、第十条：“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：……（三）受理对违反劳动保障法律、法规或规章的行为的举报、投诉；（四）依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或规章的行为。”
6、第十一条：“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：……（七）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；……”
7、第二十条：“违反劳动保障法律、法规或规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。
前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或规章的行为有连续或继续状态的，自行为终了之日起计算。”
8、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”