浙江省海宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）嘉海行初字第15号
原告高美玉。
原告邬雪连。
原告梅小毛。
原告周金连。
原告金美连。
原告高金根。
原告金根文。
原告胡妙荣。
原告邬阿珍。
原告邬炳仙。
原告高宝文。
原告许宝根。
原告邬雪娥。
原告暨诉讼代表人：高金根。
原告暨诉讼代表人：邬雪连。
被告海宁市许村镇人民政府。
法定代表人杜莹池，该镇镇长。
委托代理人钟雪庆、张正宇，浙江峻德律师事务所律师。
被告海宁市人民政府。
法定代表人戴锋，该市市长。
委托代理人吴琼贤，海宁市人民政府法制办工作人员。
委托代理人冯玉庭，浙江信远律师事务所律师。
原告高美玉、邬雪连、梅小毛、周金连、金美连、高金根、金根文、胡妙荣、邬阿珍、邬炳仙、高宝文、许宝根、邬雪娥因认为被告海宁市许村镇人民政府不履行办理基本生活保障手续职责及不服被告海宁市人民政府作出的行政复议决定，于2015年7月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年8月5日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月16日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人高金根、邬雪连，被告海宁市许村镇人民政府副镇长顾越峰及委托代理人钟雪庆，被告海宁市人民政府委托代理人吴琼贤、冯玉庭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告因认为被告海宁市许村镇人民政府不依承诺履行办理基本生活保障手续职责，于2015年5月6日向被告海宁市人民政府提出行政复议申请，要求被告海宁市许村镇人民政府履行职责。被告海宁市人民政府于2015年7月10日作出海政复决字（2015）9号行政复议决定书，认定备忘录不能成为法律意义上被告海宁市许村镇人民政府履行办理基本生活保障手续的依据，驳回了原告的行政复议申请。
原告诉称：被告海宁市许村镇人民政府于2014年3月5日出具了一份《关于处理胜利村闵家桥问题备忘录》，载明：“为妥善处理许村胜利村红星组、红卫组和红联组历史遗留问题，经市、镇两级研究，准备启动该区块新一轮土地预征工作。通过本轮土地预征，一并解决原遗留社保问题。力争通过两个月时间完成土地预征工作，如无法完成的，在年底前先行处理已到退休年龄人员的遗留社保问题。”原告于2014年5月将每人15000元办理社会保障费交到海宁市许村镇胜利村委会，但至今没有办理社保手续。原告为要求被告海宁市许村镇人民政府履行备忘录中的职责，遂于2015年5月6日向被告海宁市人民政府提出行政复议申请，海宁市人民政府于2015年7月10日作出海政复决字（2015）9号行政复议决定书，驳回了原告的行政复议申请。原告认为，被告海宁市许村镇人民政府已承诺为原告办理社保，应当履行，被告海宁市人民政府驳回原告的复议申请是错误的。为此原告诉至本院请求判令：一、撤销被告海宁市人民政府作出的海政复决字（2015）9号行政复议决定，责令其重新作出复议决定；二、被告海宁市许村镇人民政府履行办理社保的职责。
原告向本院提交了以下证据：
1、《关于处理胜利村闵家桥问题备忘录》1份（复印件），证明被告海宁市许村镇人民政府曾经承诺为原告办理社保的事实。
2、收款收据7份（复印件）、海宁市许村镇胜利村民委员会出具的收据凭证遗失证明1份（复印件），证明原告每人均于2014年5月向胜利村委会缴纳了15000元参保费的事实。
3、胜利村闵家桥征用土地面积可参加失土保险人数表（复印件）、海宁市许村镇胜利村民委员会出具的证明（复印件）各1份，证明原告符合办理被征地农民基本生活保障手续条件的事实。
4、行政复议申请书（复印件）及海政复决字（2015）9号行政复议决定书（复印件）各1份，证明原告曾向海宁市人民政府申请行政复议，后被驳回申请的事实。
被告海宁市许村镇人民政府及被告海宁市人民政府辩称：一、办理被征地农民基本生活保障手续的法定职责应属市社会保障经办机构。海宁市许村镇人民政府并无此职责，也没有申请办理被征地农民基本生活保障手续的主体资格，根据规定其对村委会提交的初审汇总材料仅具有审核职责，然而许村镇胜利村委会并未向海宁市许村镇人民政府提交办理该批村民参加基本生活保障手续等材料，故海宁市许村镇人民政府不存在行政不作为。二、海宁市许村镇人民政府不是征收土地的法定主体，备忘录也不是法律意义上其履行职责的依据。三、根据《关于进一步完善我市被征地农民基本生活保障的几点意见》的规定，被征地农民在2006年9月30日后补办基本生活保障手续的，相应提高个人缴费标准，即在原个人缴纳15000元的基础上，2006年10-12月补办手续的，个人须缴纳16500元，以后每年递增10%，而原告仍坚持按原标准每人15000元要求办理基本生活保障手续，因此原告未能办理基本生活保障手续的原因是原告不愿按规定缴纳参保费。四、海宁市许村镇人民政府在出具备忘录后，为协助胜利村委会为包括原告在内的被征地农民申办基本生活保障手续，在职权范围内向海宁市人民政府上报了《许村镇人民政府关于胜利村要求办理预征土地农民基本生活保障的请示》，后海宁市人民政府办公室以抄告单的形式予以批示，但终因原告所在的村民小组要求过高，致使按预征土地方式办理基本生活保障手续需要的征地协议书未能签订，未能实现备忘录中的愿望。五、海宁市人民政府作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当，应予维持。综上，请求法庭驳回原告的诉讼请求。
被告海宁市许村镇人民政府及被告海宁市人民政府共同向本院提交了以下证据、依据：
1、2002年征用土地金额到户清单7份，证明原告已经以货币的形式拿到了征地补偿安置费。
2、《关于处理胜利村闵家桥问题备忘录》1份，证明2014年3月5日被告海宁市许村镇人民政府为解决许村镇胜利村被征地农民遗留社保问题出具了一份备忘录的事实。
3、海宁市许村镇胜利村民委员会出具的《关于胜利村闵西片社保遗留问题的说明》1份，证明包括原告在内的29位失土农民曾在2014年5-6月间向胜利村委会缴纳了每人15000元的参保费，村委会当时告知缴费标准为26573.42元∕人；原先交款的29人中已有16人领回了缴纳的费用，到证明出具时尚有13人未领回的事实。
4、《许村镇人民政府关于胜利村要求办理预征土地农民基本生活保障的请示》（许政（2014）71号文件）、海政办抄（2014）912号海宁市人民政府办公室抄告单各1份，证明许村镇人民政府在出具备忘录以后，为解决被征地农民申办基本生活保障手续，已经在职权范围内尽了最大努力的事实。
5、《海宁市被征地农民基本生活保障和就业暂行办法》第18条；
6、《海宁市被征地农民基本生活保障实施细则》第6条、第10条；
7、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条、第十五条；
证据5-7，证明办理被征地农民基本生活保障手续的法定主体、程序及相关部门的职责。
8、《关于进一步完善我市被征地农民基本生活保障的几点意见》第一条，证明1999年1月1日后被征地农民于2006年9月30日前补办基本生活保障手续，按照15000元∕人缴纳参保费；在2006年9月30日后补办手续的被征地农民按每年递增10%提高个人缴费标准的事实。
被告海宁市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：
1、行政复议申请收件回执1份、行政复议申请书1份及相关材料35页；
2、行政复议申请材料补正通知书及送达回证各1份；
3、补正材料2份及收件回执1份；
4、行政复议案件受理呈批表、行政复议案件受理通知书、行政复议案件答复通知书各1份、送达回证2份；
5、行政复议答复书1份及相关材料48页；
6、行政复议答辩材料查阅通知书及送达回证各1份；
7、海政复决字（2015）9号行政复议决定书1份、送达回证2份。
证据1-7，证明被告海宁市人民政府行政复议程序合法的事实。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
原告提供的证据2、4，两被告均无异议，且上述证据与本案具有关联性，本院予以认定。
原告提供的证据1，两被告对其真实性、关联性均无异议，但对其合法性有异议；本院认为，该证据能够证明被告海宁市许村镇人民政府曾经承诺为原告等人解决社保问题的事实。
原告提供的证据3，两被告对其中的胜利村闵家桥征用土地面积可参加失土保险人数表均无异议，本院予以认定；两被告对其中的海宁市许村镇胜利村民委员会出具的证明的真实性、关联性无异议，但对其合法性有异议，认为是否符合办理社保条件的认定属于社保机构的职权，村委会无权出具该证明。本院认为，在被征地农民办理参保手续中，村民委员会仅对相关参保所需材料进行初审汇总，被征地农民参保资格的核准权属于社会保障经办机构，故村委会无权出具该证明，本院不予认定。
两被告共同提交的证据1-8，原告对其均无异议，且上述证据与本案具有关联性，本院予以认定。
被告海宁市人民政府提供的证据1-7，原告及被告海宁市许村镇人民政府均无异议，且上述证据与本案具有关联性，本院予以认定。
经审理查明，原告系2002年被征地农民，2006年7月海宁市人民政府办公室转发《关于进一步完善我市被征地农民基本生活保障的几点意见》，该意见规定1999年1月1日后被征地农民在2006年9月30日后补办基本生活保障手续的，相应提高个人缴费标准，即在原个人缴纳15000元的基础上，2006年10-12月补办手续的，个人须缴纳16500元，以后每年递增10%。原告未在2006年9月30日前补办手续，而后仍坚持按原标准每人15000元要求办理基本生活保障手续，并不断上访。为平息上访，被告海宁市许村镇人民政府于2014年3月5日出具了一份《关于处理胜利村闵家桥问题备忘录》，载明：“为妥善处理许村胜利村红星组、红卫组和红联组历史遗留问题，经市、镇两级研究，准备启动该区块新一轮土地预征工作。通过本轮土地预征，一并解决原遗留社保问题。力争通过两个月时间完成土地预征工作，如无法完成的，在年底前先行处理已到退休年龄人员的遗留社保问题。”后原告每人于2014年5月将15000元钱交到海宁市许村镇胜利村委会，但至今未能办理基本生活保障手续。原告为要求被告海宁市许村镇人民政府履行备忘录中的职责，遂于2015年5月6日向被告海宁市人民政府提出行政复议申请，海宁市人民政府在要求原告补正材料后于2015年5月13日受理复议申请，后于2015年7月10日作出海政复决字（2015）9号行政复议决定书，驳回了原告的行政复议申请。原告不服，于2015年7月31日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”之规定，县级以上地方人民政府系土地征收的组织实施者。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第三款“市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作。”及第七款“乡（镇）人民政府、街道办事处应当配合做好征地补偿和被征地农民基本生活保障相关工作。”之规定，市、县人力资源和社会保障部门系被征地农民基本生活保障参保业务的具体经办部门，乡（镇）人民政府、街道办事处仅是协助者。本案中，被告海宁市许村镇人民政府既非土地征收的组织实施者，也非被征地农民基本生活保障参保业务的经办者，故其在备忘录中所作出的“通过本轮土地预征，一并解决原遗留社保问题。力争通过两个月时间完成土地预征工作，如无法完成的，在年底前先行处理已到退休年龄人员的遗留社保问题。”的承诺，不在其法定职权范围内，属于无权承诺，不具有法律效力，不能成为其行政不作为的义务来源。根据庭审查明事实，原告未能办理基本生活保障手续的原因主要在于其不愿按规定缴纳基本生活保障费，因此村委会也未将相关材料上报被告海宁市许村镇人民政府处审核，被告海宁市许村镇人民政府在审核材料环节也不存在不作为。现原告以备忘录为依据要求被告海宁市许村镇人民政府履行职责的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。被告海宁市人民政府受理原告的行政复议申请后，依照法定程序，在法定期限内作出海政复决字（2015）9号行政复议决定书，驳回了原告的行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，本院予以支持，故原告请求撤销被告海宁市人民政府作出的海政复决字（2015）9号行政复议决定，责令其重新作出复议决定的理由不能成立，本院亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告高美玉、邬雪连、梅小毛、周金连、金美连、高金根、金根文、胡妙荣、邬阿珍、邬炳仙、高宝文、许宝根、邬雪娥的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 汪永清
代理审判员 宋莹莹
人民陪审员 蔡平贵
二〇一五年十二月二十一日
书 记 员 居晓洁
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条：复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
3、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项：有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……。