湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行终字第00084号
上诉人（原审原告）张保营。
委托代理人董再国，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市东西湖区国土资源和规划局。
法定代表人肖昌东，局长。
委托代理人李宏，湖北今天律师事务所律师。
上诉人张保营因诉东西湖区国土资源和规划局（下简称东西湖区国土局）不履行土地征收前告知、确认、听证程序法定职责一案，不服武汉市东西湖区人民法院（2014）鄂东西湖行初字第00026号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月29日受理后，依法组成合议庭，于2015年3月3日公开开庭审理了本案。上诉人张保营及委托代理人董再国，被上诉人东西湖区国土资源和规划局的委托代理人李宏到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，张保营是武汉市东西湖区长青街道办事处园林村村民。2007年12月，武汉市东西湖区人民政府拟将武汉市国营吴家山农场幸福公司的部分农用地转为建设用地，东西湖区国土局作为土地主管部门进行征用土地报批前的各项工作。2007年12月7日，东西湖区国土局组织相关公司的勘验人员对拟农业用地转建设用地地块进行勘测定界后，制作土地利用现状情况统计表，具体内容为：土地坐落武汉市国营吴家山农场幸福公司；土地利用现状为菜地43940.71平方米，农村道路4545.97平方米，农田水利用地1808.69平方米，田坎851.04平方米，果园8103.93平方米。农村居民点4368.12平方米，合计63618.46平方米。2007年12月10日，东西湖区国土局制作了东土告字（2007）058号《建设用地项目告知确认书》，告知武汉市东西湖区人民政府2007年度第97批次建设用地项目拟使用武汉市国营吴家山农场幸福公司国有土地6.3618公顷。而后将告知书送达给武汉市国营吴家山农场幸福公司。2007年12月12日，东西湖区国土局又制作了东土资听字（2007）第058号《听证告知书》送达给武汉市国营吴家山农场幸福公司。2007年12月17日，武汉市国营吴家山农场幸福公司向东西湖区国土局递交不申请听证回告，明确表示不要求听证。随后，东西湖区国土局制作“一书四方案”报上级审批。之后，湖北省国土资源厅作出鄂土资批（2008）601号《关于武汉市东西湖区2007年度第97批次建设用地的批复》，批准了武汉市东西湖区人民政府上报的《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《使用国有土地方案》和《供地方案》。2009年1月5日，武汉市东西湖区人民政府发布（2009）第24号《武汉市东西湖区人民政府使用国有土地公告》，公告了湖北省国土资源厅的批复文号及批准使用武汉市国营吴家山农场幸福公司6.3618公顷国有土地、被征收土地四至红线图、补偿的标准等信息。并要求自公告发布之日起15日内，请用地范围内的相关土地权利人持土地权属证书、房屋产权证书或其他相关证明材料到东西湖区国土局所属汇通国土规划所办理补偿登记手续，登记截止日期为2009年1月20日。张保营一直未进行登记。2013年12月23日，张保营对东西湖区国土局在东西湖区2007年第97批次征地报批前组织的告知、确认、听证行为不服，向武汉市国土资源和规划局递交复议申请，请求确认东西湖区国土局在东西湖区2007年第97批次征地报批前组织的告知、确认、听证行为违法。2014年3月26日，武汉市国土资源和规划局作出武土资规复决（2014）4号行政复议决定，维持了东西湖区国土局在武汉市东西湖区人民政府2007年度第97批次建设用地项目征地过程中开展的征地报批前告知、确认、听证行为。
原审法院认为，依据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发（2004）238号）中关于征地工作程序规定，对于告知征地情况、确认征地调查结果、组织听证均由当地国土资源部门实施，东西湖区国土局作为武汉市东西湖区的国土资源部门，具有履行征地前的告知、确认和组织听证的职责。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地的农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农民确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。武汉市东西湖区人民政府2007年度第97批次建设用地项目征地工作中，东西湖区国土局参照集体土地征收的相关规定，制作了拟征用土地集体经济组织补偿安置登记确认表，将拟征地的用途、具体数量、地类、权属、面积、补偿标准、安置途径等列表载明，并向土地使用权人幸福大队送达了《建设用地项目告知确认书》、《听证告知书》，幸福大队对权属情况未提异议并明确回告不申请听证。之后，东西湖区国土局根据调查的土地现状，拟定了“一书四方案”逐级上报，并获得湖北省国土资源厅批准。东西湖区国土局对拟征土地现状的调查行为，是整个征地行为中的过程行为，其行为被批准行为所吸收。东西湖区国土局在对拟征土地的调查过程中，已经履行了相关的法定职责。张保营起诉东西湖区国土局不履行征收土地报批前的告知、确认、听证法定职责的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回张保营要求确认武汉市东西湖区国土资源和规划局在征收土地前未履行前置的告知、确认、听证程序违法的诉讼请求。案件受理费50元，由张保营负担。
上诉人张保营不服原审判决向本院提起上诉称，这次诉讼的标的是被上诉人在征地报批前的具体行政行为的合法性。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）、《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发（2004）238号）等规定，在土地征收前，被上诉人应当履行确认、告知、听证等程序，而在本案中被上诉人没有将征收事宜告知到农民本人，土地调查结果没有经过农民本人确认。听证只告知了吴家山幸福公司，没有告知村民，幸福公司代表村民放弃听证不合理、不合法。请求二审法院撤销原审判决，发回重审或者依法改判。
被上诉人武汉市东西湖区国土资源和规划局答辩称，本案中上诉人不是集体经济组织的村民，不是集体地的承包人也不是国有土地的使用权人，因此不具备诉讼主体资格。涉案土地转用发生在2007年，当时土地转用已经过公示，当事人应当知晓，现在起诉已经超过法定起诉期限。当时没有法律规定要求履行告知、确认等程序。整个用地行为是上报省国土部门批准后才发生效力，对上诉人产生影响的是最后的土地转用批准文件，被上诉人实施的收集资料的行为属于过程行为，当事人只能对最后的登记及补偿进行诉讼。
原审原告、原审被告向一审法院提交的证据均已随案移送本院原审被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院对证据的认定正确，本院予以确认。根据有效证据，本院查明事实与一审相同。
本院认为，根据湖北省国土资源厅《关于武汉市东西湖区2007年度第97批次建设用地的批复》、《武汉市东西湖区人民政府使用国有土地公告》及张保营与幸福公司签订的吴家山农场农业承包合同，可以明确本案涉案土地为国有农用地，张保营是涉案国有农用地的承租人。2008年下发的《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》对国有农用地转用程序作出具体规定，但本案中东西湖区国土局已于2007年进行涉案农用地转用报批前的调查、告知等程序，因此2008年下发的该意见不适用于本案。上诉人要求适用的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）、《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发（2004）238号）等规定均针对集体土地征收，不适用于本案。东西湖区国土局在当时无法律、法规规定的情况下参照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）对国有农用地进行调查、确认并向土地使用权人幸福公司送达《建设用地项目告知确认书》、《听证告知书》的行为并无不当。因此，张保营认为东西湖区土地局应按上述两文件履行征收土地前的确认张保营认为东西湖区土地局未履行征收土地前的确认、告知、组织听证等职责没有法律依据组织听证等职责的理由不成立，本院对其上诉请求不予支持。东西湖区国土局在无法律规定的情况下参照征收集体用地的征前报批程序对土地进行调查、确认并向土地使用权人幸福公司送达《建设用地项目告知确认书》、《听证告知书》等行为不违反法律规定。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费人民币50元，由上诉人张保营负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李莉荣
审 判 员 李 丽
代理审判员 侯士宇
二〇一五年三月二十三日
书 记 员 彭 婕