浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙行终717号
上诉人（原审原告）冯强等二十六人（名单附后）。
诉讼代表人冯强，男，汉族，1979年11月9日出生，住浙江省海宁市。
诉讼代表人卢海荣，男，汉族，1961年11月8日出生，住浙江省海宁市。
委托代理人赵现昭，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府，住所地浙江省嘉兴市广场路1号。
法定代表人胡海峰，市长。
委托代理人阮煤、钟芸，嘉兴市人民政府工作人员。
冯强等26人诉嘉兴市人民政府土地行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2018年4月23日作出（2017）浙04行初116号行政判决。冯强等26人不服，向本院提出上诉。本院于同年5月23日立案受理后依法组成合议庭，并于同年6月20日进行了庭询。上诉人的诉讼代表人卢海荣及委托代理人赵现昭，被上诉人嘉兴市人民政府的委托代理人阮煤、钟芸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告于2017年9月4日向被告嘉兴市人民政府申请行政复议，要求撤销海宁市人民政府批准海土征公〔2016〕22号征地补偿安置方案的行为。被告嘉兴市人民政府于2017年9月5日通知原告在2017年9月15日之前对申请材料进行补正。原告补正后，嘉兴市人民政府于2017年9月14日受理其复议申请。2017年9月18日，嘉兴市人民政府向海宁市人民政府发出《行政复议答复通知书》，要求其提供书面答复以及当初作出具体行政行为的证据、依据和所有其他材料。之后，海宁市人民政府提供了相关证据和材料。嘉兴市人民政府于2017年10月12日通知原告查阅海宁市人民政府提交的答辩材料。2017年11月7日嘉兴市人民政府作出34号复议决定，并于同年11月12日送达原告。原告不服，向该院提起行政诉讼。
原审法院认为，原告向被告申请行政复议，要求撤销海宁市人民政府作出的批准海土征公〔2016〕22号征地补偿安置方案行为，实际指向的是海宁市人民政府《关于同意实施海宁市2016年度计划第十批次建设用地征地补偿安置方案的批复》（以下简称《批复》）。该《批复》是对海宁市国土资源局呈报的《关于实施海宁市2016年度计划第十批次建设用地征地补偿安置方案的请示》作出的回复。海宁市人民政府审批同意实施海宁市2016年度计划第十批次建设用地征收土地补偿安置方案仅为征收土地补偿安置方案制定过程中的一个环节，是内部过程性行为，该补偿安置方案经海宁市人民政府批准后，需通过海宁市国土资源局等部门的具体实施才会对征地涉及的集体经济组织和村民的权利义务产生实际影响，故海宁市人民政府的批准行为不直接对外发生法律效力。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”因此，原告复议请求撤销海宁市人民政府批准征地补偿安置方案，依法不属于《行政复议法》第六条规定的复议范围。被告适用《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出驳回原告复议申请的结论正确，但认为原告超过申请复议期限的理由不当，该院予以指正。被告收到原告的复议申请后要求原告补正、受理、直至作出决定的程序符合法律规定。原告要求撤销34号复议决定并责令被告对原告的申请进行实体审理的诉讼请求，缺乏法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告冯强等26人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告冯强等26人负担。
冯强等26人上诉称：一、原审法院基本事实认定不清，错误地认为上诉人申请复议的行政行为为“不对外发生法律效力的行为。”如果该补偿方案未经依法实施，确实不对上诉人产生法律约束力。但实际上当地政府部门自2016年开始即对上诉人的土地进行征收，而且有关负责人员即表示该补偿安置方案就是征收补偿的依据。因此，被上诉人批准的该补偿安置方案即是当地政府部门进行征收补偿的依据，已经对上诉人产生了法律效力。二、原审法院适用法律错误，原审法院应当引用行政复议的规定判断复议事项是否属于受理范围，而不是直接引用行政诉讼法的规定。本案中，上诉人是针对被上诉人错误适用行政复议法提起的起诉，认为被上诉人作出的复议决定违反了《行政复议法》及其实施条例的规定。因此，原审法院对复议事项是否属于受案范围的判断应当是基于行政复议法相关规定，而不是直接引用行政诉讼法及其司法解释进行判断。因此，原审法院适用法律错误。三、上诉人提出的复议事项属于行政复议法受案范围，被上诉人应当依法受理。根据《行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。本案中，上诉人即是针对经海宁市人民政府批准的补偿安置方案的行政行为提出的行政复议，符合该条规定，被上诉人应当依法受理。同时，根据国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。上诉人提出的行政复议事项符合法律、法规以及国务院的文件要求，原审法院应当依法支持上诉人的诉讼请求。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，故提起上诉，请求二审法院依法撤销一审法院的错误判决。
嘉兴市人民政府答辩称：一、被上诉人作出行政复议决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。上诉人于2017年9月4日向被上诉人申请复议，因申请材料不齐全，被上诉人于2017年9月5日依法通知上诉人补正，并于2017年9月11日收到相关行政复议申请补正材料。被上诉人于2017年9月14日向上诉人送达行政复议案件受理通知书，并于9月18日向海宁市人民政府送达行政复议答复通知书。海宁市人民政府于同月26日提交书面答复及作出具体行政行为的证据、依据和有关材料。后被上诉人向上诉人送达行政复议答辩材料查阅通知书，告知其可以查阅海宁市人民政府提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据等材料。经审查，被上诉人认为上诉人申请行政复议的时间已超过法律规定的申请期限，遂于2017年11月7日作出嘉政复字〔2017〕34号行政复议决定，驳回上诉人的行政复议申请，复议决定于2017年11月9日送达上诉人和海宁市人民政府。二、上诉人的上诉请求无事实和法律依据，海土征公〔2016〕22号《海宁市国土资源局征地补偿安置方案公告》已于2016年9月9日至2016年9月23日在海宁××××村民委员会村务公开栏公告，并在该《海宁市国土资源局征地补偿安置方案公告》中告知了方案公告期满后报海宁市人民政府批准组织实施以及相关申请行政复议和提起行政诉讼的权利。故上诉人于2017年9月4日向本机关申请行政复议已超过《中华人民共和国行政复议法》规定的申请期限。因此，答辩人作出的嘉政复字〔2017〕34号行政复议决定事实清楚、适用依据正确、程序合法。请求法庭依法予以维持，驳回上诉人的请求。
经审查，本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案系因上诉人冯强等26人不服被上诉人嘉兴市人民政府2017年11月7日作出的嘉政复字〔2017〕34号复议决定而产生的行政诉讼。在该复议决定中，被上诉人嘉兴市人民政府以冯强等22人提起的复议申请已超过行政复议申请期限以及冯雪年、冯金发、冯云龙、凌群峰等4人在涉案征地范围内无依法使用的国有或集体土地而与海宁市人民政府批准征地补偿安置方案的行为没有利害关系为由，驳回了冯强等26人的复议申请。经一审法院查明，上诉人冯强等26人向被上诉人嘉兴市人民政府申请行政复议，要求撤销海宁市人民政府对于海宁市国土资源局呈报的海土征公〔2016〕22号征地补偿安置方案的批准行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经有权主体依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见，征地补偿安置方案报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。依据该规定，海宁市国土资源局2016年9月9日发布的《征地补偿安置方案公告》，系为听取被征地农民意见的尚未发生法律效力的征地补偿安置方案，故被上诉人嘉兴市人民政府以公告期满作为起算时点而作出冯强等22人针对海宁市人民政府的批准行为提起的复议申请已超过行政复议申请期限的认定，显然不能成立。并且，国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。根据该规定，上诉人冯强等22人如不服海宁市人民政府批准的案涉征地补偿安置方案，有权向被上诉人嘉兴市人民政府申请行政复议，故一审判决认为海宁市人民政府的批准行为系尚未对被征地农民产生实际影响的内部过程性行为，故而认定被诉复议决定驳回上诉人复议申请的结论正确，属于适用法律错误，依法均应予以撤销。至于冯雪年、冯金发、冯云龙、凌群峰等4人在涉案征地范围内有无依法使用的国有或集体土地的事实问题，被上诉人嘉兴市人民政府可在重新作出的复议决定中重新作出认定。上诉人提出的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条之规定，判决如下：
一、撤销嘉兴市中级人民法院（2017）浙04行初116号行政判决；
二、撤销嘉兴市人民政府2017年11月7日作出的嘉政复字〔2017〕34号行政复议决定；
三、责令嘉兴市人民政府在本判决送达之日起六十日内重新作出复议决定。
一、二审案件受理费各人民币50元，共计100元，均由被上诉人嘉兴市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈裕琨
审判员 许 勤
审判员 楼缙东
二〇一八年六月二十七日
书记员 许亚芬