北京市第一中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）一中民终字第06844号
上诉人（原审被告、反诉原告）王×，男，1972年11月19日出生。
委托代理人陈兰洁，北京市博缘律师事务所律师。
委托代理人田旭东，北京市博缘律师事务所律师。
被上诉人（原审原告、反诉被告）昌平区马池口镇马池口村民委员会，住所地北京市昌平区马池口镇马池口村。
法定代表人左权，主任。
委托代理人冯涛，北京市京工律师事务所律师。
委托代理人张国久，北京张国久律师事务所律师。
上诉人王×因租赁合同纠纷一案，不服北京市昌平区人民法院（2014）昌民初字第8116号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人王×之委托代理人陈兰洁、田旭东，被上诉人昌平区马池口镇马池口村民委员会（以下简称马池口村委会）之委托代理人张国久、冯涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
马池口村委会在原审法院起诉称：马池口村委会与王×于2002年7月17日签订了《土地使用协议书》，马池口村委会将自有的15亩企业发展用地租赁给王×，约定租赁期限为10年（自2002年9月1日起至2012年9月1日止），使用费为每年3万元，10年共30万元。合同期满后双方产生争议，为此马池口村委会起诉至法院。经过一、二审法院查明的新事实，现马池口村委会主张马池口村委会与王×间的合同无效，并要求王×无条件腾退土地，恢复原状，具体理由如下：一、双方签订的《土地使用协议书》无效。1、原一审法院经向昌平区规划局和国土资源局调查，查明2001-2010年，租赁土地的土地规划性质为一般农用地0.96公顷，村镇建设用地0.03公顷，2006-2020年，租赁地块土地规划性质为一般农用地。2、王×在租赁土地上建设的建筑物为不合法建设。王×在原一审、二审庭审中，均承认利用租赁的土地盖厂房、库房、办公用房，并从事商业经营；并承认其建房未经政府相关部门的审批，也未向主管部门进行临时建筑的申报。再者，昌平区规划局也证明：“……规划均为耕地，我局未办理过该用地相关规划手续”。据此，王×在租赁土地上所建房屋系非农业建设、并没有经过马池口村委会及相关主管部门审批，是不争的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“土地实行严格土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”，第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。王×利用租赁土地进行非农业建设，并未经过任何审批手续，己经改变了土地用途，违反我国法律的强制性规定。3、王×的身份为昌平区公务员。王×在签订合同时自称是村民，协议中写明其住所为昌平区马池口镇马池口村；在原一审程序中，自称无业，原一审判决也认定其为无业，经二审法官当庭核实，王×代理人承认王×为昌平区安监局科员。据此，王×身份为公务员，不是马池口村村民是无争议的事实，并且该事实已经被（2014）一中民终字第4146号民事裁定书认定。王×在签订和履行涉案租赁合同时隐瞒了自己的真实身份，谎称是本村村民，才使马池口村委会签订了涉案的租赁合同。根据《中华人民共和国公务员法》第五十三条“公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：（十四）从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”之规定，身为公务员的王×，其利用租赁土地违法从事经营行为，显然己经违反公务员法的强制性规定，严重损害了社会公共利益和公务员形象。综上，双方签订的合同无效。
二、合同10年已到期，基于合同无效产生的损失仅为马池口村委会10年的土地使用权和王×交付的租金。王×建设的地上物是王×个人的单方违法行为，其所建地上物与合同无效的损失之间没有直接必然的法律关系，完全是基于王×的违法行为所造成的，故王×应立即无条件腾退租赁的土地，恢复原状。1、王×从事非农业建设的行为，从未告知马池口村委会，在原一审庭审中，经法院调查，马池口村委会才知道王×的建房行为也没有经过规划部门审批，属违法建设。2、马池口村委会租赁给王×的15亩土地，其中有0.03公顷（300平方米）的农村建设用地，其余全部为耕地，只能用于农业的种植或养殖，不能用于非农业建设。如果王×利用租赁土地从事农业生产，在其中的300平方米的农村建设用地上，报请马池口村委会和相关政府部门进行审批后，可以盖用于农业生产的临时经营用房，但王×没有履行报批程序。同时指出合同虽然约定了“甲方负责协助乙方办理土地资料和有关建筑项目的手续报批工作”，但该约定仅仅是协助，且王×从未提出报批事项，也从未请求马池口村委会协助，故王×盖房行为完全是其个人的非法行为，而不是基于合同产生的法律后果。3、王×身为主管安全生产的当地公务员，利用职务便利，未经任何审批手续，在租赁土地上大肆进行违法建设，所建房屋根本没有经过消防、安监等部门的审验，存在极大的安全隐患。王×明知在租赁土地上建房需要履行的法定手续及不履行法定手续的后果。仍私自建房，利用违法建设从事经营活动，是明显的知法犯法，完全是其个人的非法行为，对所造成的后果自负。请求法院支持马池口村委会全部诉讼请求。
诉讼请求：1、请求依法确认马池口村委会与王×双方签订的《土地使用协议书》无效。2、判令王×立即腾退15亩的土地，恢复原状。3、判令王×支付租赁期满后至王×腾退土地之日止的土地使用费（自2012年9月2日起暂计算到2014年6月1日的土地使用费为人民币262395元，计算方法为：1万元／12个月×21个月×15亩）。4、本案诉讼费由王×承担。
王×在原审法院答辩称：第一，不同意马池口村委会的诉讼请求。双方签订的协议十年期限已经履行完毕，双方按照合同约定的权利义务完全履行了合同。第二，现在马池口村委会起诉要求确认合同无效没有依据。2002年马池口村委会声称租给王×的土地为企业发展用地，王×当时也认为是企业发展用地，因此不同意马池口村委会认为本协议无效的合同性质。第三，即使最终确认双方合同无效，缔约过失责任及损失赔偿也应由马池口村委会完全承担。
王×在原审法院反诉称：2002年7月27日马池口村委会与王×签订了《土地使用协议书》，约定马池口村委会将属于自己所有的企业发展用地租赁给王×使用，该地面积15亩；协议期限为10年（自2002年9月1日起至2012年9月1日止，到期可延续，延期最多40年；使用费每年3万，共计30万元。由于所承租的上述土地为空地，地上无任何建筑物，王×在签订协议后，即自建了五千多平米的厂房、库房、办公用房后王×与他人合作成立北京集思盛达科贸有限公司，在此经营至今。《土地使用协议书》于2012年8月底到期前，王×多次找马池口村委会协商协议续签事宜，但马池口村委会先是以各种理由予以拖延，后来又提出完全违背原协议书内容的苛刻续签要求（包括不履行续签十年合同的承诺、在王×新建房屋、设施使用未超过40年的情况下即变成马池口村委会所有的方式出租给王×使用等），使王×根本无法接受，始终未能续签合同。直至2013年3月7日向王×发出腾退土地、恢复原状的通知，但对王×的建房投资等损失始终未予赔偿。根据双方所签协议第五条约定，新建设施及房屋归王×所有，新建设施在合同有效期内归王×使用，合同期满后，王×继续使用该土地，新建设施及房屋仍归王×使用，王×使用该土地及房屋、设施超过40年后，则无偿归马池口村委会所有。现马池口村委会在违背原协议承诺的情况下，起诉至法院并提出了无理的诉讼请求，无奈之下，王×只有依据《中华人民共和国民事诉讼法》等相关法律、法规等规定，提起反诉，请求人民法院依法裁判，支持反诉请求，以维护王×正当合法权益。诉讼请求：判令马池口村委会对王×承租的15亩土地上的投资所建地上物及附属设备、设施等项目进行经济补偿（补偿金额以评估结果数额为准）；二、判令诉讼费用由马池口村委会承担。
马池口村委会在原审法院针对王×的反诉答辩称：不同意对方的反诉请求。第一，双方于2002年7月27日签订协议，约定租赁给王×的土地。经两次庭审调查后已经确定其中包括300平方米的村镇建设用地，更为重要的是该土地租赁给王×使用，并没有确定和同意王×在上面大肆进行建房，事实上该地可以用于农业生产经营用地，种植或养殖，也可成立农业种植养殖类的企业，因此就该土地的使用及租赁行为我方不存在任何过错。第二，事实上在签署租赁合同及租赁合同履行过程中，王×一直隐瞒其真实身份，在原一审的调查中，我方曾向法庭提出核实其身份才知道王×身份是居民，在原二审中我方根据了解的情况得知，王×的身份是公务员，而且是安监局主管安全生产的公务员，其代理人在原二审庭审中也当庭确认了该身份，为了进一步确定王×签订合同时是否为马池口村村民，是否为安监局的公务员及其具体的职位，我方向法庭提出调查取证申请，请法庭就该两项事实予以核实，现当庭提交申请。本案的王×改变了土地的性质及用途，将耕地用于非农建设，而且地上物没有合法的批示及手续，所以其要求赔偿损失没有依据。所谓的缔约过失是非法地上物之间没有因果关系，正如我方起诉书所陈述是因为王×没有建房手续导致的，王×的请求没有事实及法律依据。王×使用该土地接近12年，实际上其使用该土地从事经营行为应该是有获利，但获利数额我方现在无法确定，如对方本人已提出对其所建房屋造价鉴定的申请，我方将同村委会沟通后就其使用该土地期间的经营及获利情况提出申请，要求审计。同时保留追究其非法获利也是不当得利的权利。
原审法院判决认定：2002年7月27日，马池口村委会与王×签订《土地使用协议书》实为集体土地租赁合同，系双方当事人真实意思表示，该《协议书》不违背法律法规有关效力性的强制性规定，《土地使用协议书》有效。法院对马池口村委会要求确认《土地使用协议书》无效的请求，不予支持。合同到期后，王×继续占用租赁土地的行为没有法律依据，马池口村委会要求王×腾退租赁土地、支付占用土地期间的费用的诉讼请求理由正当，法院予以支持。关于腾退土地后地上物应如何处理？王×在租赁土地后，未经任何审批手续在农用地上建设大量房屋建筑，用于商业经营，该建筑行为不合法。如果法院判决支持王×的反诉请求，势必带来一种法律后果，即王×在农用地上建设了大量的非法建筑，在租赁合同到期后，其得到非法建筑的补偿，而且还无偿使用了十年的集体土地，而马池口村委会只得到了未经任何审批程序的非法建筑。综上，法院不能支持王×的反诉请求。王×在其所租赁的土地上的建筑，因马池口村委会拒绝接收，并要求王×将租赁土地恢复原状，故法院限定王×在一定时间内将地上物拆除。关于鉴定问题，在鉴定前，法院曾多次释明王×败诉的风险，但王×坚持鉴定，故王×应负担鉴定费用。综上所述，法院依据《中华人民共和国合同法》第十四条、第二百三十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，参照《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十三条之规定，判决：一、王×于本判决书生效后三个月内将承租的十五亩土地腾退给昌平区马池口镇马池口村民委员会；二、王×于本判决书生效后三个月内将其建在北京市昌平区马池口镇马池口村东大南承租的十五亩土地上的地上物拆除，逾期未拆除由昌平区马池口镇马池口村民委员会自行处理；三、王×于本判决书生效后十日内给付昌平区马池口镇马池口村民委员会土地占用费，自二○一二年九月一日起按每亩每日二十七元四角计算至本判决生效之日止；四、驳回昌平区马池口镇马池口村民委员会的其他诉讼请求；五、驳回王×的反诉请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
判决后，王×不服，向本院提起上诉。上诉请求是：撤销北京市昌平区人民法院（2014）昌民初字第8116号民事判决第一、二、三、五项；依法改判被上诉人赔偿上诉人地上物损失4345817.56元、附属物损失22390元、鉴定费54000元；本案诉讼费由被上诉人承担。上诉理由为：一、原审判决认定事实不清，被上诉人以“企业发展用地”名义向上诉人出租土地，双方在实际履行《土地使用协议书》中也履行了约定义务；二、《土地使用协议书》约定新建设施及房屋归上诉人所有。被上诉人声称是为了恢复农用地功能，但其真实目的是为了收回土地非法侵占上诉人的财产；三、没有办理手续的建筑与非法建筑是不同的概念，原审法院设想的结果并不存在；四、被上诉人在本案中存在明显过错，应当承担赔偿责任。
马池口村委会答辩称：不同意王×的上诉请求。已查明的事实表明王×要求赔偿的在租赁土地上自建的房屋均未经过规划部门的审批，属于不合法的建设，基于不合法的建设不存在补偿问题。而且依据双方《土地使用协议书》中的约定，新建房屋应有合法手续，王×自建房屋没有规划审批手续。
本院经审理查明：2002年7月27日，马池口村委会（甲方）与王×（乙方）签订《土地使用协议书》，协议约定：“一、甲方将属于自己所有的企业发展用地，面积15亩，租赁给乙方使用。二、协议期限：协议有效期为10年，甲方自2002年9月1日起将上述设施（土地）交付乙方使用，于2012年9月1日止；到期可延续，延期最多40年。三、设施使用费及给付期限：使用费每年为3万元，共计30万元；合同生效7日内，乙方向甲方一次性付清本年度的租金1万元；自2003年起乙方应在每年1月10日前付甲方当年的使用费3万元；以后每年按相同日期交费，依此类推，协议期满为止。四、双方责任：1、甲方负责协助办理水电供给，费用由乙方自负；2、甲方负责协助乙方办理土地资料和有关建筑项目的手续报批工作，且费用由乙方自负；3、乙方定期按时向甲方交纳水电费，否则甲方有权作出相应处罚；……五、乙方新建设施及房屋归乙方所有，新建设施在合同有效期内归乙方使用，合同期满后，乙方继续使用该土地，新建设施及房屋仍归乙方使用，乙方使用该土地及房屋、设施超过40年后，则无偿归甲方所有。六、违约责任：1、甲、乙双方应全面、实际履行协议，不履行或不完全履行协议应负违约责任；……4、乙方如将房屋及场地等出租、转让、转借或进行违法经营，甲方有权终止协议；乙方除支付使用费外，同时乙方应向甲方支付违约金6万元。七、协议解除：本协议到期后，乙方有优先续签使用协议书权力；如乙方放弃权力，则由甲、乙双方协商处理房屋及设施的权属问题，并签订解除协议书方可解除。八、因不可抗力原因，包括甲方实施上级政府批准的区域、村镇规划，导致协议不能履行，双方互不承担责任；……。”
协议签订后，马池口村委会将双方约定的15亩土地交付给王×使用，王×按照协议约定向马池口村委会交纳使用费。王×在使用15亩土地时，未经合法审批在该土地上自建房屋并用于出租经营。上述协议到期后，马池口村委会与王×未就续签协议达成一致。现王×未支付协议到期后的使用费，争议土地仍由其占用。
2013年10月12日，北京市规划委员会昌平分局向法院出具《关于马池口村村东用地规划情况的函》，其中载明：占地面积1公顷（15亩）。该地块在《昌平新城规划（2005年――2020年）》及《昌平新城马池口村控制性详细规划深化方案》中，规划为耕地。我局未办理过该用地相关规划手续。
2014年3月13日，北京市国土资源局昌平分局向法院出具《关于法院委托调查地块有关土地性质的复函》，其中进一步载明：经核对《昌平区土地利用总体规划（2001-2010年）》，该地块的土地规划性质为一般农地区0.96公顷，村镇建设用地区0.03公顷；经核对《昌平区马池口镇土地利用总体规划（2006-2020年）》，该地块土地规划性质为一般农地区；经核对北京市国土资源一张图昌平区2001年土地变更调查数据，该地块2001年现状地类为水浇地。
原审审理中，王×申请就其在承租土地上所建房屋及附属设备、设施的市场价格及搬家费、土地使用权、停产停业损失等进行评估鉴定。经北京市高级人民法随机摇号确定，由北京中评联合价格评估有限公司进行了鉴定，价格评估基准日为2014年9月26日，评估结论为：1、15亩土地上地上物的市场价值为4345817.56元；2、15亩土地上地上附属物的市场价值为22390元。王×为此支付鉴定费54000元。
上述事实，有《土地使用协议》、北京市规划委员会昌平分局《关于马池口村村东用地规划情况的函》、北京市国土资源局昌平分局《关于法院委托调查地块有关土地性质的复函》、通知、照片及双方当事人陈述等证据材料在案佐证。
本院认为：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。当事人未经合法审批订立集体土地租赁合同，约定将集体所有土地出租用于非农业建设的，租赁合同无效。
本案中，马池口村委会、王×对于双方所订立的《土地使用协议书》系租赁合同均不持异议，通过审查合同内容，双方于合同中亦明确约定马池口村委会将涉案的15亩土地租赁给王×使用，综合缔约双方当事人陈述并经审查合同之内容，本院认定马池口村委会与王×之间签订的《土地使用协议书》系租赁合同。关于上述协议书的效力，本院认为，经审查马池口村委会与王×于2002年7月27日签订的《土地使用协议书》中约定的合同内容及双方的实际履行情况可以认定该协议书系将集体所有土地出租用于非农业建设的，上述协议应属无效。合同无效后，因该合同所取得的财产，应当予以返还。现租赁土地仍由王×占有使用，马池口村委会要求王×腾退租赁土地、恢复原状，具备事实及法律依据。鉴于本案中马池口村委会不同意利用地上物，原审法院判令王×将地上物拆除并无不妥。关于占有使用费，合同无效后王×已无继续占有使用租赁土地的合法依据，故马池口村委会主张的该部分费用应予支持。结合本案的具体案情，考虑到涉案土地为农村集体土地的性质，原审法院认定的占有使用费标准适当，本院对此予以确认。因马池口村委会主张自2012年9月2日起至腾退土地之日止的占有使用费用，故具体给付期间本院依据当事人的诉讼请求依法予以调整。关于王×上诉主张的马池口村委会赔偿其地上物、附属物及鉴定费等损失，本院认为，《土地使用协议书》依法被确认无效后，王×依据有效合同中的约定条款要求赔偿以2014年9月26日为评估基准日的相应损失，缺乏合同依据及法律依据，本院不予支持。
综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销北京市昌平区人民法院（2014）昌民初字第8116号民事判决；
二、确认昌平区马池口镇马池口村民委员会与王×于二〇〇二年七月十七日签订的《土地使用协议书》无效；
三、王×于本判决生效后三个月内将十五亩土地腾退返还昌平区马池口镇马池口村民委员会；
四、王×于本判决生效后三个月内自行拆除十五亩土地上的地上物，逾期未拆除由昌平区马池口镇马池口村民委员会自行处理；
五、王×于本判决生效后十日内以每亩每日二十七元四角为标准，给付昌平区马池口镇马池口村民委员会自二〇一二年九月二日起至腾退土地之日止的占有使用费；
六、驳回昌平区马池口镇马池口村民委员会的其他诉讼请求；
七、驳回王×的反诉请求。
鉴定费五万四千元，由王×负担（已交纳）。
一审案件受理费二千一百五十元，由昌平区马池口镇马池口村民委员会负担一千零七十五元（已交纳），由王×负担一千零七十五元（本判决生效后七日内交纳）。反诉案件受理费二万零八百七十二元，由王×负担（已交纳）。
二审案件受理费两万三千零二十二元，由王×负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 柳适思
审判员 刘秋燕
审判员 王爱红
二〇一五年十二月二十二日
书记员 赵梦芸