河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郑行终字第350号
上诉人（原审原告）刘东林，男，1968年10月17日生，汉族，住河南省新郑市，系原审原告王水西之女婿。
上诉人（原审原告）王振国，男，1968年11月6日生，汉族，住河南省新郑市，系原审原告王水西之子。
委托代理人赵一吕，河南豫上律师事务所律师。
上诉人（原审原告）王振玲，女，1964年12月22日生，汉族，住河南省新郑市，系原审原告王水西之女。
上诉人（原审原告）王喜玲，女，1968年1月2日生，汉族，住河南省新郑市，系原审原告王水西之女。
上诉人（原审原告）王慧玲，女，1971年9月16日生，汉族，住河南省新郑市，系原审原告王水西之女。
上诉人（原审原告）赵凤美，女，1937年6月4日生，汉族，住河南省新郑市，系原审原告王水西之妻。
六上诉人的共同诉讼代表人王振国，男，1968年11月6日生，汉族，住河南省新郑市，系原审原告王水西之子。
被上诉人（原审被告）新郑市公安局，住所地新郑市玉前路601号。
法定代表人朱海新，局长。
委托代理人苏江民、杨建伟,该局民警。
上诉人刘东林等6人因与被上诉人新郑市公安局不履行法定职责及行政赔偿一案，前由新郑市人民法院分别作出（2010）新行初字第7-1号行政裁定和（2010）新行初字第7-2号行政判决。王水西不服裁定、刘东林不服判决提起上诉。郑州市中级人民法院分别作出（2010）郑行终字第156-1号行政裁定和（2010）郑行终字第156-2号行政判决，维持原裁定和原判决。刘东林、王水西不服，向河南省高级人民法院提出再审申请。河南省高级人民法院作出（2013）豫法行申字第5号行政裁定、（2013）豫法行申字第6号行政裁定，指令郑州市中级人民法院对本案进行再审。再审期间，王水西去世，其法定继承人赵凤美、王振玲、王喜玲、王慧玲、王振国参加诉讼后，郑州市中级人民法院作出（2013）郑行再终字第1号行政裁定，撤销郑州市中级人民法院（2010）郑行终字第156-1号行政裁定、（2010）郑行终字第156-2号行政判决和新郑市人民法院（2010）新行初字第7-1号行政裁定、（2010）新行初字第7-2号行政判决，指令中牟县人民法院对本案进行审理。刘东林、赵凤美、王振玲、王喜玲、王慧玲、王振国不服该院作出的（2014）牟行再初字第1号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王振国、赵凤梅、王振岭及上诉人王振国的代理人赵一吕，被上诉人新郑市公安局的委托代理人苏江民、杨建伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明，1993年9月10日，原告刘东林与新郑市郭店乡小司村刘知州6组签订了《苹果园承包合同》，承包了该村民组苹果园土地28亩。该承包合同经新郑市公证处1994年12月21日（1994）新证经字第446号公证书公证，显示的承包期限为15年。刘东林承包后将该土地交王水西经营管理。2003年9月份，村民组群众认为原告承包土地的期限是10年，原告公证的15年期限是公证时篡改的，要求原告交还土地，从而发生纠纷。纠纷发生后，王水西向村民组交纳了拖欠的承包费。2004年2月份，村民组将涉案土地分配到了全组农户。2004年3月14日，全组村民在组长刘宝珠、村民代表刘茂壮带领下将原告栽植在地边的花椒树750棵砍伐毁坏。王水西向郑州市森林公安分局新郑派出所报案，经委托鉴定，被毁坏花椒树价值48963元。此后，村民组村民分多次陆续将原告种植的杨树、油菜、小麦、紫花苜蓿、剩余花椒树哄抢、毁坏。王水西每次向被告辖区派出所或者刑侦队报案，被告要么不出警，要么出警未进行有效制止，直到2004年10月份，剩余花椒树229棵被毁坏。229棵花椒树经新郑市林业局处理，认定价值14121元。王水西要求被告履行职责，进行处理。被告经过调查后，于2005年10月25日依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十六条的规定，作出新公不立字（2005）15号不予立案通知。王水西申请复议后，被告作出了维持不予立案决定。后王水西经多年到处上访告状，并就诉讼请求事项向被告提出申请无果，遂提起行政诉讼。
一审认为：1、王水西、刘东林与村民组因民事纠纷导致承包土地上的树木和庄稼被村民哄抢或者毁坏，被告在接到王水西报案后，辖区派出所和刑侦队以刑事事由展开调查，调查后根据刑事诉讼法的规定，决定不予立案，属于行使刑事司法权的行为，原告认为被告不履行职责，属于刑事不作为范畴，原告应当通过刑事救济途径寻求督促被告履行职责。原告提起行政诉讼，请求法院通过对行政的监督权来监督被告的刑事司法行为，理由不当，不予支持。2、原告主张的损失由村民组村民直接造成，可通过民事救济途径解决。如果认为是被告的责任，也不应当通过行政赔偿程序寻求处理。故原告的赔偿请求理由不当，不予支持。3、原告自被告作出不予立案决定和复议决定之后，多年来一直申诉、上访，要求被告履行职责，直至提起行政诉讼，起诉不超过诉讼时效。被告关于诉讼时效的抗辩理由不当，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告赵凤美、王振玲、王喜玲、王慧玲、王振国、刘东林的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告负担。
刘东林等6人上诉称：1、原审判决认定事实部分不清。上诉人之父王水西与新郑市郭店镇小司村第六村民组形成了事实上的土地承包关系，王水西对其承包土地上的树木、农作物及其他财物拥有所有权。原审判决认定2004年2月份村民组将涉案土地分配到了全组农户与事实不符，且无确凿有力证据予以证实。原审判决对上诉人遭受的巨大经济损失没有完全查明，查明的损失只是上诉人遭受损失的一小部分。2、原判定性不准，适用法律不当、判决错误。上诉人基于被上诉人报警不出警，出警不作为，不进行有效制止，致使上诉人的损失不断发生，持续扩大及事后对上诉人的损失不予评估，使评估的时机和条件逐步丧失，给上诉人造成难以弥补的损失之事实，依据法律规定提起诉讼并无不当；而非请求法院通过行政的监督权来监督被上诉人的刑事司法行为。如果被上诉人及时出警，出警后有效制止，事后及时对上诉人财产损失评估，就不会使上诉人的财产损失接二连三的发生，扩大直至巨大损失难以弥补，更不会造成上诉人之父王水西在维权的过程中无辜枉死新郑法院的严重后果。被上诉人的一系列行为属于典型的行政不作为，并给上诉人造成了难以弥补的巨大经济损失和精神伤害。被上诉人依法依理均应对其行政不作为承担法律责任。上诉人主张的损失虽然由村民直接造成，但被上诉人的行政不作为使损失不断进行、持续、扩大。其对上诉人的损失不予评估致使上诉人的巨大经济损失因失去评估的时机和条件难以得到弥补，造成了根本的原因，承担赔偿义务责无旁贷。现上诉人无法再通过民事诉讼有效维权，归根究底就是被上诉人的行政不作为造成的。综上所述，原审判决明显错误，请求依法改判，支持上诉人诉讼请求，一二审诉讼费用全部由被上诉人承担。
被上诉人新郑市公安局答辩称：我局接到报案后，我局办案民警对此案的调查过程中当事人均陈述刘东林承包了村民组的土地，王水西作为岳父利用自己的种植技艺进行管理，王水西在我局所作笔录中也说明了土地系其女婿刘东林承包，自己替他进行管理的陈述。根据上述事实能够充分证实二者之间绝非转包关系。同时，村民组将涉案土地分配到农户的事实不仅有时任村组干部的笔录证实，更有该村多位村民的证言证实，关于其所遭受的损失系由其先期报案处理的新郑市森林公安分局进行的评估，在该案件的事实系民事合同纠纷的情况下，应当由民事审判庭去查明。原判决定性准确，适用法律适当、判决正确。2004年5月12日我局接到王水西的报案后，进行调查并作出不予立案通知书，我局均按照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，尽到了职责，没有违法之处，不应国家赔偿。上诉人的损失由村民组村民直接造成，本案在管辖方面归郑州市森林公安局新郑分局管辖，且郑州市森林公安局新郑分局隶属于新郑市林业局，与我局并没有领导关系。同时，在该案件属于民事合同纠纷的情况下，我局无权干预，依法应当由人民法院审理裁判。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审基本一致。
另查明，2004年3月14日，村民砍伐花椒树及杨树时，王水西向郑州市森林公安局新郑派出所报案，此后，村民组村民陆续将上诉人王水西种植的作物、剩余花椒树哄抢、破坏。根据上诉人诉状自述及被上诉人提供的相关证据显示，在哄抢油菜时，王水西向被上诉人报警，被上诉人未出警，在哄抢小麦、紫花苜蓿时，王水西报警，被上诉人出警后，进行了相关调查询问。询问相关当事人从2004年5月20日持续至2005年8月4日，被上诉人经调查认为双方属于合同纠纷，行为人的行为构不成犯罪，于2005年10月25日作出不予刑事立案决定。在此期间2004年10月份，村民将剩余花椒树229棵挖掉，经相关部门认定价值14121元。
再查明，郭店派出所2004年11月20日给上诉人出证明显示，实地丈量被破坏的小麦有6.37亩，苜蓿8.19亩，油菜6亩。
本院认为：一、关于刘东林与王水西的主体资格问题。上诉人刘东林承包村民组土地后交由其岳父王水西实际经营管理，且王水西直接以自己名义向村组缴纳部分承包费，王水西是涉案承包地的实际经营人，刘东林和王水西均为本案的直接利害关系人，具备原告主体资格。
二、关于被上诉人是否构成不履行法定职责问题。
本案起源于上诉人与村组之间的承包权纠纷。《中华人民共和国土地承包法》规定，对于承包纠纷，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，协商、调解不成的可以诉讼或仲裁。涉案承包地存在纠纷，当事人应当通过法定的途径解决，但本案有关村组及村民通过强行砍树、破坏农作物方式收回土地承包权，侵犯他人财产权，已超过私立救济边界，属于违法行为。
公安机关作为维护公共安全职能机构，依法保护公民的人身、财产不受非法侵犯是其法定职责。《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。因此，对于即将发生或者正在发生的侵权行为，公安机关应求助人的请求，应当及时制止。上诉人在农作物及其他树木被毁时报警求助，被上诉人存在没有出警情形，且被上诉人提供的现有证据不能证明其出警后对行为人的违法性进行过告诫制止并进行了有效引导纠纷，故被上诉人的行为构成不履行法定职责。因被上诉人再履行出警处理职责已没有实际意义，故应确认其不履行法定职责违法。
三、对于被上诉人是否应当进行刑事立案处理问题。被上诉人已作出不予刑事立案决定，属于被上诉人行使刑事司法职能的行为，上诉人认为被上诉人不履行刑事立案职能，应当按照《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的途径行使刑事立案监督权，上诉人通过行政诉讼监督与法无据，故上诉人要求对其砍伐花椒树事项进行侦破并对作物进行评估的要求没有法律依据，本院不予支持。
四、关于被上诉人不履行法定职责所应承担的赔偿问题。
《最高人民法院关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任问题的答复》规定，公安机关不履行或者拖延履行保护公民、法人或者其他组织人身权、财产权法定职责，致使公民、法人或者其他组织人身、财产遭受损失的，应当承担相应的行政赔偿责任。公民、法人或者其他组织人身、财产损失系第三人行为造成的，应当由第三人承担民事侵权赔偿责任；第三人民事赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明的，应当根据公安机关不履行、拖延履行法定职责行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，判决其承担相应的行政赔偿责任。
本案涉案财产损失系由村组及相关村民造成，上诉人报警之时，损失已经造成，因此被上诉人应当就损失扩大部分承担相应赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》规定的举证规则，损害后果的举证责任应当由赔偿请求人承担，上诉人并未提供有力证据证明其受损作物价值，本院无法确定其准确价值，但鉴于上诉人作物受损客观存在，被上诉人至今仍否认其存在不当行为，从上诉人几年的诉讼历程看，其诉讼能力有限，且多年诉讼未果，因此本院比照王水西生前起诉时所列清单及被上诉人出警后对王水西等人的询问笔录，从公平角度出发，酌定赔偿数额。在砍花椒树、杨树时，王水西是向森林公安报警，对树木的行政处理行为与被上诉人无关，被上诉人对农作物及剩余花椒树的砍伐存在不履行职责行为，被上诉人对该损失有过错，综合全案证据，被上诉人对农作物及剩余花椒树的损失应按其过错程度承担20%的赔偿责任，共计10267元。对上诉人要求的其它损失，因证据不足，本院不予支持。
综上，一审查明事实基本清楚，但适用法律有误，实体处理不当，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
撤销中牟县人民法院（2014）牟行再初字第1号行政判决书；
确认被上诉人新郑市公安局对王水西报案求助事项不履行法定职责的行为违法；
被上诉人新郑市公安局于判决生效之日起十日内赔偿上诉人赵凤美、王振岭、王喜玲、王慧玲、王振国、刘东林损失10267元；
驳回上诉人赵凤美、王振岭、王喜玲、王慧玲、王振国、刘东林的其他诉讼请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人新郑市公安局承担，一审比照二审收取。
本判决为终审判决。
审判长 李 岩
审判员 侯 贇
审判员 苏 杭
二〇一七年四月十七日
书记员 赵宁宁
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；