浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）浙杭行终字第236号
上诉人（原审原告）徐建美。
委托代理人李刚。
委托代理人王大伟。
被上诉人（原审被告）杭州市国土资源局。
法定代表人卢春强。
委托代理人郑建定。
委托代理人郭超。
被上诉人（原审第三人）杭州市土地储备中心。
法定代表人陈冲。
委托代理人陈磊、王翔。
被上诉人（原审第三人）杭州市下城区多层农居建设管理中心。
法定代表人王跃平。
委托代理人陈磊、王翔。
上诉人徐建美因与杭州市国土资源局（以下简称市国土局）、杭州市土地储备中心（以下简称市土地储备中心）、杭州市下城区多层农居建设管理中心（以下简称下城农居中心）拆迁行政许可一案，不服杭州市下城区人民法院（2012）杭下行初字第43号行政判决，向本院提起上诉。本院于2012年12月10日受理后，依法组成合议庭，于2012年12月27日、2013年1月11日公开开庭审理了本案。第一次开庭时，上诉人徐建美及其委托代理人李刚，被上诉人市国土局的委托代理人郑建定、郭超，被上诉人市土地储备中心、下城农居中心的委托代理人王翔到庭参加了诉讼。第二次开庭时，上诉人徐建美及其委托代理人王大伟，被上诉人市国土局的委托代理人郑建定、郭超，被上诉人市土地储备中心、下城农居中心的委托代理人王翔到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2012年3月28日，市国土局根据拆迁人市土地储备中心、下城农居中心的申请，就三塘单元FG01-C1／C2-11地块政府储备土地前期准备项目，向二拆迁人核发了杭土资拆许字（2012）第031号房屋拆迁许可证（以下简称31号拆迁许可证），载明：拆迁范围为东至东新路，西至浙ＸＸ日实业投资有限公司、西文村PH-06地块，南至规划新西路，北至善贤路（具体拆迁范围以建设用地规划许可证附图为准，依法应当由城市房屋拆迁行政主管部门核发拆迁许可证的除外）；征地面积为17761平方米；拆迁期限为2012年4月5日至2014年10月4日；搬迁期限为2012年4月5日至2012年7月4日；过渡期限为二年半；动迁机构为杭州市下城区征地事务所；评估机构为杭州登鑫房地产估价有限公司。
原审法院经审理查明：2012年3月19日，市土地储备中心、下城农居中心向市国土局提出申请，要求办理三塘单元FG01-C1／C2-11地块政府储备土地前期准备建设项目的房屋拆迁许可证，并提交了房屋拆迁申请表及拆迁计划、项目立项批文、建设用地规划许可、建设用地审批意见书、委托拆迁协议、公证书、房地产估价委托合同、拆迁方案及勘测定界成果等申请材料。市国土局于2012年3月28日核发前述31号拆迁许可证，次日在《杭州日报》对拆迁许可证的内容予以公告。3月30日市国土局向市土地储备中心、下城农居中心送达涉案房屋拆迁许可证，同时在西文村张贴告知了与拆迁相关的内容。因徐建美建造的下城区桑湾里15号房屋属于31号拆迁许可证的拆迁范围，其不服市国土局的房屋拆迁许可行为，于2012年5月15日向杭州市人民政府申请行政复议，复议机关维持了市国土局作出的具体行政行为，徐建美遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第三条、第八条第一款的规定，市国土局是杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理工作的主管部门，负有对集体土地房屋拆迁许可审批的职权和职责。该条例第八条第一款规定：建设单位和个人征用集体所有土地需要拆迁房屋的，必须持建设项目及用地批准文件、拆迁计划及拆迁方案，向市土地管理部门提出申请，经批准并领取集体所有土地房屋拆迁许可证后，方可拆迁。徐建美在杭州市下城区桑湾里15号所建房屋，其土地性质属于集体所有，在三塘单元FG01-C1／C2-11地块政府储备土地前期准备建设项目的征地范围内。市土地储备中心、下城农居中心因该建设项目建设需要，在取得立项批文、建设用地规划许可、建设用地批准并制定了拆迁计划和拆迁方案的前提下，依法向市国土局申领房屋拆迁许可证。市国土局对市土地储备中心、下城农居中心提交的材料进行审查后，认为其申请符合领证条件，遂颁发了31号拆迁许可证，并按照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第八条第二款“集体所有土地房屋拆迁许可证一经发放，市土地管理部门应当将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等予以公告”的要求，对前述事项进行了公告。市国土局的房屋拆迁许可行为，事实证据充分，适用法律正确，程序合法。本案拆迁地块位于杭州市城区范围，2000年8月7日修正的《杭州市土地储备管理办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指土地储备机构依据本办法的规定，将需盘活的土地收回、收购予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托预出让等形式，盘活存量土地资产，有效配置土地资源的行为。本案建设项目是政府储备土地前期准备项目，其规划用地性质为公共设施用地、行政办公兼容商业金融业用地。市土地储备中心、下城农居中心受政府委托依照法定程序征用集体土地，并根据项目需求按照计划供应土地，其目的是为了保障国家土地市场的规范高效运行和合理的开发利用，符合公共利益之目的，且该建设项目也已获得浙江省人民政府的用地批准，因此，徐建美要求撤销市国土局颁发的拆迁许可证的理由不能成立，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回徐建美的诉讼请求。案件受理费50元，由徐建美负担。
上诉人徐建美上诉称：原审法院认定事实不清，证据不足；适用法律错误。一、被上诉人颁发房屋拆迁许可证无合法的用地批准文件。原审中被上诉人试图以土地征收审批文件代替用地批准文件，系混淆视听，上诉人对此已给予充分陈述和抗辩，被上诉人的行为违反《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第八条第一款之规定，但原审法院对这一事实未引起注意并作出认定。二、本案的征地拆迁并非为了公共利益之需要。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条和《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，只有为了公共利益的需要，才可以征收集体土地进行拆迁。被上诉人颁发房屋拆迁许可证的“三塘单元FG01-C1／C2-11地块政府储备土地前期准备项目”系“政府储备土地前期准备项目”，具体性质和用途根本尚未确定，更无法界定为公共利益之需要，被上诉人的行为违反物权法、土地管理法的上述规定，系违法行政。房屋是用于居住的，而非保障市场的规范高效运行和合理的开发利用，这不是市场的主要目的，将工具和目的颠倒，违反国务院第590号令的规定。原审判决认为“市土地储备中心、下城农居中心受政府委托依照法定程序征用集体土地，并根据项目需求按照计划供应土地，其目的是为了保障国家土地市场的规范高效运行和合理的开发利用，符合公共利益之目的”系一家之言，有笼统、含糊之嫌，根本无法令人信服。关于公共利益的界定，应有其严格的适用范围，而非任意扩大理解和解释，否则借公共利益之名行非公共利益之实的违法现象就会任意泛滥。三、被上诉人颁发房屋拆迁许可证违反《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定。被上诉人在作出行政许可前，应当告知上诉人有要求听证的权利，上诉人有申请听证的权利。被上诉人违反这一规定，程序严重违法。而原审判决回避这一问题，对本应适用的基本法律避而不谈，对被上诉人的程序违法问题未做任何认定。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求依法支持上诉人的上诉请求。
被上诉人市国土局答辩称：一、31号拆迁许可证合法有效。31号拆迁许可证涉及的建设项目是三塘单元FG01-C1／C2-11地块政府储备土地前期准备项目，建设单位是下城农居中心、市土地储备中心，即本案拆迁人。拆迁人向被上诉人提出房屋拆迁申请时一并提交了拆迁计划、该项目的立项批文、建设用地规划许可证、用地批准文件、委托拆迁协议、委托评估协议书、拆迁方案及勘测定界成果等材料。经审查，案涉建设项目用地已经浙江省人民政府批准，拆迁人的申请符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第八条的规定，被上诉人受理后依法发放了31号拆迁许可证，并在《杭州日报》和西文村对拆迁人、拆迁范围、搬迁期限、诉权等内容进行公告。该具体行政行为认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，合法有效。二、上诉人的诉讼理由不能成立。1、案涉建设项目用地已经浙江省人民政府批准，用地批文是浙土字A（2011）-0376号《浙江省建设用地审批意见书》，上诉人称该项目无用地批准文件与事实不符。2、案涉地块建设项目的规划用地性质是公共设施用地、行政办公兼容商业金融业用地，建设单位受政府委托依照法定程序征收集体土地，并根据项目需求按照计划供应土地，其目的是为了保障国家土地市场的规范高效运行和合理的开发利用，符合公共利益之目的，上诉人认为案涉项目非公共利益之需要的理由不能成立。3、被上诉人颁发31号拆迁许可证符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第八条等规定，上诉人认为拆迁许可行为程序违法的理由不能成立。综上，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人土地储备中心、下城农居中心答辩称：案涉建设项目已经法定程序批准。案涉三塘单元FG01-C1／C2-11地块征收，属于杭州市2011年度计划第五批次（下城区）项目之一。2011年12月28日，省政府批准发布了浙土字A（2011）-0376号浙江省建设用地审批意见书，同意对本地块进行征收，作为公共设施、行政办公兼容商业金融业的储备用地，符合土地管理法第二条、物权法第四十二条及其他相关规定。二、被上诉人依市土地储备中心、下城农居中心的申请发放31号拆迁许可证，程序合法，内容有效。市土地储备中心、下城农居中心作为拆迁人及建设单位，根据相关法律法规规定，向杭州市国土资源局下城分局提交了建设项目及用地批准文件、拆迁计划及拆迁方案，并经杭州市国土资源局下城分局审查以及被上诉人的同意及批准，申领了31号拆迁许可证。市土地储备中心、下城农居中心提交的材料全面、充分，符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第八条的规定，被上诉人应当发放房屋拆迁许可证。且，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》，被上诉人负有对集体土地房屋拆迁许可审批的职权和职责。被上诉人发放31号拆迁许可证，许可内容与申请一致，程序合法，应当有效。综上，原审法院事实认定清楚，法律适用准确，请求依法驳回上诉人的全部上诉请求，维持原判。
各方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院，根据原审法院移送的证据材料以及上诉人徐建美的上诉理由，被上诉人市国土局、市土地储备中心、下城农居中心的答辩意见，庭审中，本院围绕1、被上诉人作出31号拆迁许可证是否具有事实和法律依据；2、被上诉人作出31号拆迁许可证的程序是否合法等争议焦点进行了质证、辩论。各方当事人在二审期间均未提交新的证据材料。
综合各方当事人的质证、辩论，本院认为，原审法院对证据的采信无误。根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》是现行有效的地方性法规，其第二条规定，凡在本市市辖区范围内，因城市建设需要征用集体所有土地拆迁房屋及其附属物以及安置补偿等事宜，均应遵守本条例。本案系因征收集体所有土地拆迁房屋而引起，故被上诉人市国土局适用《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》，并无不当。上诉人徐建美认为征地决定作出后土地所有权即变为国有，本案即应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，缺乏法律依据。
《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第八条第一款规定，建设单位和个人征用集体所有土地需要拆迁房屋的，必须持建设项目及用地批准文件、拆迁计划及拆迁方案，向市土地管理部门提出申请，经批准并领取集体所有土地房屋拆迁许可证后，方可拆迁。本案中，被上诉人市土地储备中心、下城农居中心向被上诉人市国土局提出房屋拆迁许可申请，并提交了建设项目及用地批准文件、拆迁计划、拆迁方案等申请材料。其中，建设项目经杭州市发展和改革委员会以杭发改投资函（2010）548号《关于同意三塘单元FG01-C1／C2-11地块列入政府储备土地前期准备计划的复函》批准；用地经浙江省人民政府浙土字A（2011）-0376号《浙江省建设用地审批意见书》批准；拆迁计划、拆迁方案与其他申请材料的内容亦无矛盾之处。上诉人徐建美认为杭发改投资函（2010）548号《关于同意三塘单元FG01-C1／C2-11地块列入政府储备土地前期准备计划的复函》并非建设项目批准文件，浙土字A（2011）-0376号《浙江省建设用地审批意见书》并非用地批准文件。本院认为，杭人大法复（2012）2号《关于﹤杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例﹥第八条第一款适用问题的答复》已经明确：建设项目批准文件包括政府储备土地出让前期计划的批复文件。浙土字A（2011）-0376号《浙江省建设用地审批意见书》中明确：同意杭州市2011年度计划第五批次建设用地3.4415公顷。而该批次具体项目表内包括三塘单元FG01-C1／C2-11地块项目。据此，上诉人徐建美的前述理由不能成立；被上诉人市国土局根据被上诉人市土地储备中心、下城农居中心提交的申请材料进行审查，作出31号拆迁许可证，符合法律规定。
被上诉人市国土局受理案涉房屋拆迁许可申请后，在二十日内作出31号拆迁许可证，并于许可后将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等在《杭州日报》上予以公告，行政程序合法。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐建美负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 刘 斌
代理审判员 唐莹祺
二〇一三年一月二十三日
书 记 员 金 玲