北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）高行终字第950号
上诉人（一审原告）李忠诚，男，1953年11月17日出生。
委托代理人张福来，男，1957年10月9日出生，户籍所在地天津市和平区。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人姜大明，部长。
委托代理人张承方，男，中华人民共和国国土资源部干部。
委托代理人杨晓辉，女，中华人民共和国国土资源部干部。
上诉人李忠诚因行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院（2014）一中行初字第10187号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年3月23日公开开庭审理了本案。李忠诚的委托代理人张福来，中华人民共和国国土资源部（以下简称国土资源部）的委托代理人张承方、杨晓辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
国土资源部于2014年7月14日作出国土资复议（2014）468号《中华人民共和国国土资源部行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），以2004年2月原天津市规划和国土资源管理局（以下简称原天津规划国土局）和新加坡柏龙威公司签订的涉及宗地编号为津南水（挂）2003-203号土地地块的《天津市国有土地使用权出让合同》（以下简称涉案出让合同）是平等主体的民事合同，不属于具体行政行为、不属于行政复议受理范围为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第四十八条第（二）项的规定，决定驳回李忠诚的行政复议申请。李忠诚不服，诉至北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）。
一审法院判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条的规定，行政机关作出的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为，属于行政复议的受案范围。本案中，根据行政复议申请书及李忠诚庭审陈述，李忠诚向国土资源部申请行政复议的具体行政行为的载体系涉案出让合同。而原天津规划国土局与新加坡柏龙威有限公司（暂定名）签订上述合同的行为是平等主体的民事合同行为，不属于具体行政行为，依法不属于行政复议的受案范围。被诉复议决定认定本案的行政复议申请不属于行政复议范围，于法有据。李忠诚要求撤销被诉复议决定，并判令国土资源部对李忠诚的行政复议申请重新做出复议决定的诉讼主张均缺乏事实及法律依据，不予支持。据此，一审法院依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回了李忠诚的全部诉讼请求。
李忠诚上诉称：其一，一审判决认定事实不清。上诉人从未针对涉案出让合同申请行政复议，而是针对2004年2月的出让上诉人居住地国有土地使用权、连同上诉人母亲私有房产一同出让的出让行政行为申请的行政复议。其二，一审判决适用法律错误。根据最高人民法院（2005）行他字第12号《关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》（以下简称12号答复），土地实际使用人有权针对行政机关出让土地行为提起行政诉讼。且涉案国有土地出让合同并不是平等主体的民事合同，合同受让方不具有民事权力能力和行为能力，合同出让方是行政机关。故一审判决认定李忠诚的复议不属于行政复议范围错误。其三，被诉复议决定违反《行政复议法》。国土资源部已经依据《行政复议法》第二条的规定受理了李忠诚的复议申请，说明其申请符合行政复议法的受理条件，就不应再依据比《行政复议法》级别低的《复议法实施条例》第四十八条第二项的规定驳回上诉人的复议申请，放任土地违法行为、拒绝履行监督职责。故请求二审法院撤销一审判决及被诉复议决定，责成国土资源部重新针对其复议申请作出符合《行政复议法》规定的行政复议决定。
国土资源部答辩认为，其一，上诉人提交的行政复议申请书等证据足以显示，上诉人请求该部确认违法的2004年2月的土地出让行为就是涉案出让合同，该合同系平等民事主体之间订立的，不属于具体行政行为，被诉复议决定正确。其二，针对上诉人代理人张福来及案外人李桂华提出的同样的复议申请，该部作出了与被诉复议决定结论相同的国土资复议（2014）360号《中华人民共和国国土资源部行政复议决定书》（以下简称360号复议决定），张福来和李桂华不服该复议决定曾提起撤销诉讼，北京市高级人民法院以（2015）高行终字第235号行政判决终审驳回了张福来、李桂华的诉讼请求，并认定了涉案出让合同行为是平等主体的民事合同行为，属民事法律关系调整范围、依法不属于行政复议的受案范围。故请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
一审法定期限内，国土资源部向一审法院提交了如下证据：1、涉案出让合同；2、李忠诚的行政复议申请及其提供和交换的材料；3、国土资源部2013年4月3日的国土资复告字（2013）49号《行政复议告知书》；4、国土资源部2013年3月13日针对张福来作出的国土资复告字（2013）38号《行政复议告知书》；5、（2014）一中行初字第1649号行政判决书，证明该判决书与本案的关联性以及张福来的复议请求事由与本案李忠诚相同；6、2014年4月13日张福来、李桂华致国土资源部的函；7、国土资复议（2014）344号《行政复议受理通知书》；8、360号行政复议决定；9、国土资源部于2014年6月12日向天津市国土资源和房屋管理局（以下简称天津市国土房管局）作出的国土资复议（2014）345号《行政复议答复通知书》；10、天津市国土房管局《关于对李忠诚认为我市津南水挂2003-203号地块土地出让行为违法行政复议案件的答复意见》、证据目录和证据材料；11、国土资源部向李忠诚邮寄被诉复议决定的特快专递底联；12、张福来2014年7月24日替李忠诚签收的送达回证。
李忠诚向一审法院提交了如下证据：1、李忠诚向国土资源部邮寄行政复议申请书的特快专递详单；2、李忠诚向国土资源部邮寄的行政复议申请书；3、国土资源部作出的国土资复告字（2013）49号《行政复议告知书》；4、涉案出让合同；5、天津市人民政府《信息依申请公开信息申请表》、天津市商务委员会作出的津商务资管（2005）134号文件；6、天津市商务委员会作出的《依申请公开信息告知书》、天津市南开区对外经济贸易委员会南外发（2005）29号文件、《公司名称变更证明》、天津市工商行政管理局作出的《企业名称变更核准通知书》；7、《津南水（挂）2003-203号地块土地使用权出让补充合同》；8、CNR中国地产网地块库2003天津市土地出让成交详细信息第一栏；9、天津市人民政府津政复决字（2006）2-27《不予受理决定书》；10、国土资源部作出的国土资复议（2014）344号《行政复议受理通知书》；11、《行政复议阅卷申请书》；12、《行政复议申请人李忠诚声明》；13、李忠诚向国土资源部邮寄《行政复议阅卷申请书》、《行政复议申请人李忠诚声明》的信封；14、邮1117号挂号信回执；15、天津市南开区建设管理委员会于2006年2月28日作出的（2006）津南开拆裁字第K1012-2号《房屋拆迁裁决书》；16、天津市南开区人民法院针对张翠兰、李忠良作出的（2006）南行执字第1262号公告；17、张翠兰的房屋产权证；18、江苏中兴建设有限公司东马路现代商贸区项目部《通知》；19、天津市人民政府作出的《行政复议申请补正通知书》；20、天津市规划局作出的《建设用地规划许可证》；21、李忠诚之兄李忠良死亡证明；22、张翠兰死亡证明；23、天津市国土房管局作出的编号为2013-1937的《信息公开告知书》；24、天津市国土房管局作出的编号为2012-1386的《告知书》；25、天津市国土房管局作出的编号为2012-1384的《告知书》；26、天津市国土房管局作出的编号为2012-1385的《告知书》；27、天津市国土房管局作出的编号为2013-183的《信息不存在告知书》；28、天津市国土房管局作出的编号为2013-184的《信息不存在告知书》；29、天津市国土房管局作出的编号为2013-185的《信息不存在告知书》；30、天津市国土房管局作出的编号为2012-1384-BC的《补充信息告知书》；31、天津市国土房管局作出的编号为2012-1385-BC的《补充信息告知书》；32、天津市国土房管局作出的编号为2012-1386-BC的《补充信息告知书》；33、天津市国土房管局作出的编号为2013-378的《信息不存在告知书》；34、天津市国土房管局作出的编号为2013-831的《告知书》；35、天津市国土房管局作出的编号为2013-535的《告知书》；36、天津市国土房管局作出的编号为2013-536的《告知书》；37、天津市规划局作出的《依申请政府信息公开受理告知书》；38、《天津市规划局政府信息公开答复书》（编号2013-114）；39、《天津市规划局政府信息公开答复书》（编号2013-115）；40、《天津市规划局政府信息公开答复书》（编号2013-116）；41、天津市国土房管局作出的编号为2013-1315的《信息公开告知书》；42、天津市国土房管局作出的编号为2013-1938的《信息公开告知书》；43、天津市国土房管局作出的编号为2013-2142的《告知书》；44、天津市国土房管局政府信访办公室做出的《张福来信访答复意见书》（编号来访复字1401号）；45、天津市国土房管局作出的编号为2013-694的《信息公开告知书》；46、天津市南开区规划分局作出的《﹤建设工程规划验收合格证﹥通知书》；47、天津市南开区规划分局作出的《建设工程规划验收合格证》；48、天津市人民政府就张福来向其申请行政复议本案所涉国有土地使用权出让案件给张福来的回信；49、《挂牌地块成交确认书》；50、原天津市规划国土局《调整土地使用条件公告》；51、国土资源部于2014年7月22日向李忠诚邮寄被诉复议决定的特快专递单；52、李忠诚于2014年7月31日向一审法院邮寄本案起诉状的挂号信信封；53、天津市规划和国土资源局规国海字（2004）1065号文件；54、津国土房售许字（2009）第210-001号《天津市商品房销售许可证》。
上述证据均经一审庭审质证。对上述证据，一审法院经审查认为：国土资源部提交的证据1-3、7、9-12及李忠诚提交的证据1-4、10-14、51、52符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》对证据形式的要求，予以采信。国土资源部及李忠诚提交的其他证据与本案无关联性，不予采信。
上述材料均已随案移送本院，经审查核实，本院确认一审法院的认证意见正确。根据上述有效证据及一二审庭审中双方当事人无争议的陈述，本院认定如下事实：
2004年2月，原天津市规划和国土资源局作为甲方与新加坡柏龙威有限公司（暂定名）签订了涉案出让合同。2013年3月30日，李忠诚以天津市国土房管局为被申请人向国土资源部提出行政复议申请，《行政复议申请书》载明的行政复议请求为：“1、请求国土资源部行政复议机关确认天津市原规划和国土资源局于2004年2月出让天津市南开区水阁大街南地块（四至范围东起海河西路，西至东马路，南起通南路，北至水阁大街，宗地编号津南水挂2003-203）土地面积95276.5平方米，连同将申请人母亲私有房产一同出让这一具体行政行为违法、违规，坑害国家利益，并侵害申请人母亲家的合法权益。2、请求国土资源部依法撤销天津市原规划和国土资源局以上出让国有土地使用权的具体行政行为，并责成被申请人因该具体行政行为给申请人母亲家造成的人身、物质及精神伤害给予赔偿。”2013年4月3日，国土资源部针对李忠诚的上述行政复议申请作出国土资复告字（2013）49号《行政复议告知书》，告知其应向有管辖权的人民政府提出行政复议申请。2014年6月12日，国土资源部向李忠诚作出国土资复议（2014）344号《行政复议受理通知书》，决定受理李忠诚的行政复议申请。同日，国土资源部向天津市国土房管局发出国土资复议（2014）345号《行政复议答复通知书》。2014年6月27日，天津市国土房管局作出《关于对李忠诚认为我市津南水挂2003-203号地块土地出让行为违法行政复议案件的答复意见》，并向国土资源部提交了相关证据材料。2014年7月14日，国土资源部作出被诉复议决定，该决定查明了如下事实：
李忠诚之母张翠兰原居住于津南水（挂）2003-203号地块内的天津市南开区水阁大街南水阁楼14号楼1门内。2003年12月17日，天津市人民政府批准津南水（挂）2003-203号地块的国有土地使用权挂牌出让。2003年12月20日，经天津市人民政府批准，原天津规划国土局发布津南水（挂）2003-203号地块的国有土地使用权挂牌出让公告，刊登于天津日报及天津土地交易中心网站。2003年12月30日，竞买人新加坡柏龙威公司以人民币82800万元竞得该宗地的国有土地使用权，并签订《挂牌地块成交确认书》（编号2003-032号），天津市公证处对全程进行公证并出具公证书。2004年2月18日，因土地使用条件调整，根据《天津市土地有偿使用办法》（津政发（2003）51号），经天津市人民政府批准，原天津规划国土局发布调整土地使用条件公告并刊登于天津日报。2004年2月，新加坡柏龙威有限公司（暂定名）与原天津规划国土局签订了涉案出让合同。2004年5月10日，原天津规划国土局出具《关于确认津南水（挂）2003-203号地块受让方柏龙威（天津）发展有限公司的函》同意柏龙威天津公司为上述土地出让合同受让方主体名称。后柏龙威（天津）发展有限公司经天津市商务委员会批准变更为仁恒发展（天津）有限公司。2006年1月28日，原天津规划国土局在天津日报发布津南水（挂）2003-203号地块已完成公开挂牌出让的公示。2006年3月15日，天津市南开区人民法院对张翠兰发出公告，责令其在规定的期限内搬迁，到期不履行的，依法强制执行。2006年7月25日，仁恒发展（天津）有限公司与天津市国土房管局签订了该地块《土地出让合同补充合同》。2008年11月7日，天津市南开区人民法院再次向李忠诚及张翠兰发出限期履行拆迁的公告。2012年4月25日，张福来向天津市和平区人民法院提起行政诉讼，请求确认本案所涉《建设用地批准书》违法并撤销。2012年5月31日，天津市和平区人民法院作出一审裁定，以张福来没有行政诉讼主体资格裁定驳回其起诉。2012年11月30日，天津市第一中级人民法院二审裁定驳回张福来的上诉。李忠诚从以上两次诉讼中知晓原天津规划国土局和新加坡柏龙威公司签订的涉案出让合同，以及2006年7月25日仁恒发展（天津）有限公司与天津市国土资源和房屋管理局签订的该地块《土地出让合同补充合同》。2011年11月16日，张翠兰死亡，李忠诚认为由于该地块被出让，使得其合法居住权丧失，导致其被强拆，家破人亡。李忠诚至今没有签署拆迁安置协议。为此，李忠诚向国土资源部提起行政复议申请。2013年4月13日，国土资源部收到张福来的行政复议申请，就原天津规划国土局同一出让行为提起行政复议申请。2014年6月13日，国土资源部针对张福来的复议申请，以涉案出让合同系平等主体的民事合同，不属于具体行政行为，也不属于行政复议的受理范围为由，作出驳回行政复议申请的360号行政复议决定。
被诉复议决定认为：一、根据《行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”的规定，行政相对人对符合该法第六条规定的情形的具体行政行为提起行政复议，行政复议机关才应该予以受理。二、根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理与土地使用者签订”的规定，土地出让合同属于平等主体签订的民事性质的合同。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》是依据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》等法律结合民事审判实践的原则制定的。根据该司法解释的原则，土地使用权出让合同纠纷应当属于民事纠纷。综上，原天津规划国土局和新加坡柏龙威公司签订的涉案出让合同，是平等主体的民事合同，不属于具体行政行为，也不属于行政复议的受理范围。据此，国土资源部遂作出被诉复议决定。李忠诚不服，诉至一审法院，请求法院判决撤销被诉复议决定，并判令国土资源部重新作出复议决定。
另查明，一二审庭审中，李忠诚明确表示：其系对2004年2月原天津市规划国土局以签订国有土地出让合同的方式，出让李忠诚居住地国有土地使用权、连同李忠诚母亲私有房产一同出让的行为有异议，方向国土资源部申请行政复议。
本院认为，关于李忠诚向国土资源部提出的行政复议申请是否指向涉案出让合同。根据本院查明的事实可知，李忠诚虽然将复议申请对象表述为原天津市规划国土局2004年2月的国有土地出让行为，但除签订涉案出让合同外，2004年2月原天津市规划国土局并未实施与出让涉案地块有关的其他行为。结合李忠诚于一二审庭审中的表述，国土资源部认定李忠诚系针对涉案出让合同提起的行政复议申请，具有事实根据。李忠诚关于一审判决认定事实不清的上诉主张，缺乏事实依据。
关于针对涉案出让合同提出的行政复议申请是否属于行政复议受理范围。根据《行政复议法》第六条及《复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，公民、法人或其他组织只有针对具体行政行为提出的行政复议申请，方符合行政复议受理条件。《复议法实施条例》第四十八条第（二）项规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。因原天津规划国土局与新加坡柏龙威有限公司（暂定名）签订的涉案出让合同行为是平等主体的民事合同行为，属民事法律关系调整范围，依法不属于行政复议的受案范围，故国土资源部在受理李忠诚的复议申请后作出驳回其复议申请的复议决定，符合《行政复议法》和《复议法实施条例》的上述规定。李忠诚主张的最高人民法院12号答复所针对的案件，土地实际使用人系针对县政府作出的土地出让批复行为提起的行政诉讼，争诉行为与本案李忠诚的复议对象不同，故该答复于本案不具有适用性。故李忠诚有关被诉复议决定及一审判决适用法律错误的上诉理由，缺乏法律依据。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。李忠诚的上诉理由，缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李忠诚负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 朱世宽
审判员 刘井玉
审判员 马宏玉
二〇一五年四月二十二日
书记员 果 然