海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼行终558号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2017）琼行终558号
上诉人(原审原告）王月严，女，1973年3月6日出生，汉族，现住海口市。
委托代理人吴华，海南海地律师事务所律师。
委托代理人符星，海南海地律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二办公区6号楼。
法定代表人倪强，市长。
委托代理人李乐，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海南省人民政府，住所地海口市国兴大道9号。
法定代表人沈晓明，省长。
委托代理人袁晶，海南省法制办公室工作人员。
原审第三人蒙亚六（曾用名：蒙文福），男，1943年10月30日出生，汉族，住海口市。
委托代理人蒙启辉，男，1978年10月10日出生，汉族，住海口市。系蒙亚六的儿子。
上诉人王月严因其诉被上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）、海南省人民政府（以下简称海南省政府）及原审第三人蒙亚六土地行政确权及行政复议一案，不服海南省海口市中级人民法院（2016）琼01行初323号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
蒙亚六与王月严争议的土地位于海口市××道的土地位于海口市××道号，东距道客村三里176号的宅基地0.5米，西距道客村坟墓地围墙0.5米，南与海口市土产仓库围墙相距3米，北与道客村三里173号宅基地相距3米，面积为50平方米。海口市政府于2014年9月15日作出海土权〔2014〕4号《土地权属争议处理决定》（以下简称4号处理决定），认定：1992年7月18日，因城市建设需要，袁亚南老家位于海口市××道号的一间57.8平方米的石结构瓦房被征用拆迁，海口市拆迁管理办公室（以下简称海口市拆迁办）按照相关规定给袁亚南安排了海甸人民西里安置点80平方米和道客村安置点50平方米土地作为补偿，并于1993年10月给袁亚南、蒙文福颁发了《报建工程通知书》，同意袁亚南、蒙文福在道客村安置点新建住房。但袁亚南接到该通知书后，至今仍未建房。现该地已被王月严建起楼房。蒙亚六提交的证据完全能证实其对争议地拥有合法的使用权。根据王月严提供的申请书，无法认定其可以合法使用该宅基地，且其无法提供证据证明该用地程序的合法性。王月严提供国兴街道道客社区居委会出具的证明书，证明该地未曾被任何单位征用过，但经海口市房屋征收办公室核实，根据市征收办出具的证明书和材料，可证实该地已被政府征收。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第五条和第二十六条第（二）、（六）项的规定，决定双方争议的50平方米土地，其所有权属国有，蒙亚六享有该地的土地使用权。王月严不服该处理决定，向海南省政府申请行政复议。2016年9月5日，海南省政府作出琼府复决〔2016〕210号《行政复议决定书》（以下简称210号复议决定），维持了海口市政府作出的4号处理决定。王月严不服，提起诉讼，请求：1.撤销4号处理决定;2.撤销210号复议决定;3.依法确认位于海口市××道号土地使用权由王月严享有。
原审查明，1992年7月18日，蒙亚六的母亲袁亚南（2011年7月1日去世）位于海口市××道号的一间57.8平方米的石结构瓦房被海口市拆迁办征收拆迁，海口市拆迁办与袁亚南签订拆迁协议书，约定除补偿款外，海口市拆迁办还征地拨给袁亚南130平方米的宅基地，其中海甸人民西里安置点80平方米、道客村安置点50平方米。1993年10月29日，海口市拆迁办给袁亚南、蒙文福核发报建工程通知书，同意袁亚南、蒙文福在××道混合结构、占地面积为50平方米（6.25米×8.0米）的住房，该通知书注明从通知日起一个月内开工（新建工程有效期为六个月）。但袁亚南、蒙亚六接到该通知后一直未建房。2007年，王月严在争议地上建起三层楼房。2009年9月袁亚南与蒙亚六就该土地争议问题向海口市琼山区人民法院提起诉讼，要求王月严停止侵害，排除妨碍，恢复宅基地原状并予以退还。海口市琼山区人民法院于2010年8月16日作出（2009）琼山民一初字第672号民事裁定，认为争议地未取得土地使用证，未经政府确权，属土地使用权纠纷，不属人民法院受案范围，裁定驳回起诉。袁亚南与蒙亚六不服上诉，二审已裁定驳回上诉，维持原裁定。2011年12月1日，蒙亚六向海口市政府的国土部门申请对争议地进行权属争议处理。市国土部门受理申请后，对王月严、蒙亚六及相关证人进行调查询问。2013年8月12日，市国土部门组织王月严、蒙亚六参加实地指界，制作了实地指界测量示意图，双方均在该示意图上签字。之后市国土部门组织双方调解，在调解不成的情况下，海口市政府于2014年9月15日作出4号处理决定。蒙亚六于2014年12月8日收到该处理决定。王月严不服该处理决定，于2016年6月14日向海南省政府申请行政复议，海南省政府经审查作出210号复议决定，维持海口市政府作出的4号处理决定。
原审另查明，2009年9月8日，海口市拆迁办出具一份证明，主要内容为：因城市建设需要，海口市拆迁办与袁亚南达成协议，拆除袁亚南在老庙村路11号祖屋，同时给其安排宅基地。其中，安排给袁亚南二儿子蒙文福的宅基地在道客村。该宅基地东距道客村三里176号的宅基地0.5米；西距道客村坟墓地围墙0.5米；南与海口市土产仓库围墙相距3米；北与道客村三里173号宅基地相距3米，面积为6.25米×8.0米=50平方米。2010年12月6日，海口市拆迁办再出具证明，主要内容为：1992年拆除袁亚南祖屋，同时给袁亚南安排海甸人民西里安置点80平方米和道客村安置点50平方米土地作为补偿；海口市拆迁办委托当初经手安排道客村安置点50平方米土地给袁亚南的两位同志到现场进行勘察测绘，经海口市土地测绘院现场勘察测绘，出具编号为20104873的用地坐标面积示意图，该图用地坐标反映的土地坐落、四至和面积即海口市拆迁办安排给袁亚南的土地，袁亚南、蒙文福拥有该地的使用权。蒙亚六的户口登记卡上载明，其曾用名为”蒙文福”。2013年11月2日，海口市美兰区海府路街道办事处白坡里社区居民委员会出具一份证明，证明蒙文福与袁亚南系母子关系。
原审再查明，王月严提交一份吴爱兰于1984年向原道客村第四生产队申请用地的申请书；一份海口市琼山区国兴街道办事处道客社区居民委员会出具的证明书，主要内容为，1984年原第四生产队村民吴爱兰向原坡道乡道客经济社申请建房的用地未曾被征用过；一份《买卖协议书》，主要内容为，王月严于2007年9月向吴爱兰的孙子购买土地。
原审认为，《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。本案中，袁亚南与海口市拆迁办签订的《拆迁协议》及海口市拆迁办出具的两份证明已证明涉案土地被征收的事实，王月严提交的《买卖协议书》等不能证明其对涉案土地享有合法的使用权。海口市政府根据袁亚南与海口市拆迁办签订的《拆迁协议》，海口市拆迁办出具的两份关于1992年拆除袁亚南祖屋，给袁亚南及其儿子蒙文福安置土地及土地座落、四至、面积等内容的证明材料，编号为20104873的用地坐标面积示意图等证据，在经组织王月严和蒙亚六参加现场指界，制作实地指界测量示意图，组织双方调解不成的情况下作出4号处理决定，认定涉案50平方米土地属国有，蒙亚六享有该地的土地使用权并无不当。至于涉案土地拆迁安置补偿之前的归属问题，在安置补偿之后已发生物权的转移。因此，王月严关于海口市政府作出4号处理决定证据不足，认定事实错误的意见没有事实依据，不予采纳。蒙亚六系袁亚南的儿子，袁亚南已去世，且海口市拆迁办出具的证明材料中已载明拆迁安置安排给袁亚南二儿子蒙文福的宅基地在道客村，故蒙亚六提出涉案土地的确权申请并无不妥。王月严关于蒙亚六与涉案土地不存在利害关系，不能直接提起确权申请的意见亦没有事实和法律依据，不予采纳。海南省政府受理王月严的复议申请后，经审查作出210号复议决定，维持海口市政府作出的4号处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当。综上，王月严的诉请没有事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回王月严的诉讼请求。
上诉人王月严上诉称，一、海口市政府作出的4号处理决定证据不足,认定事实错误。原审查明事实错误，应当予以撤销。1.道客村三里178号地的面积约90平方米,蒙亚六争议的土地仅为其中的50平方米，海口市政府将178号地全部确权给蒙亚六，明显错误。2.袁亚南”安置地”的坐标地点不明确。海口市政府在调查安置地坐落坐标时仅通知蒙亚六到场指认，没有要求相邻人进行指界。经过几十年，道客村已发生了巨大的变化，以前的经手人员却能准确的指认坐落坐标，不可信。且现没有证据证明1990年合法征收3.5亩土地的事实，海口市政府仅凭单方现场指界作出的坐标报告，不能证明争议地系其”安置地”。3.海口市政府在调查过程中，在没有征用地文件、证据协议、征收公告等手续材料的情况下，仅凭海口市征收办公室一份不正规的说明，就认定3.5亩土地的征收事实，明显不符合规定。4.《领用单》和道客村178号地周边安置的住户申报登记土地证记载情况和手续齐全，均证明当时是因龙昆南路工程需要征收道客村土地3.5亩，用以居民搬迁用地。征收道客村3.5亩土地安置的是1990年龙昆南路的被拆迁户，而袁亚南是1992年滨海大道盐灶老庙村的被拆迁户，安置的时间和被拆迁地点都不符。由此可见，争议地未被征收，也未进行登记。在此情况下，应依法查明争议地的历史使用情况和使用现状进行确权。根据包括争议地在内的120平方米土地的使用历史、上诉人受让和在地上建有三层房屋的现状，上诉人依法享有在178号地建房和收益的权利。二、海口市政府作出的4号处理决定未依法送达给上诉人，没有发生法律效力，程序严重违法，应予撤销。三、蒙亚六与178号地不存在直接利害关系，不能作为土地权属争议的申请人直接提起确权申请。拆迁协议书中被拆迁人和被安置人均为袁亚南，海口市拆迁办核发的报建工程通知书中，”蒙文福”的字迹与”袁亚南”字迹不一致，海口市政府仅凭海口市拆迁办的证明里提到安排给袁亚南二儿子蒙文福，就认定蒙亚六与争议地存在利害关系，没有审查申请人是否适格，其直接针对蒙亚六作出确权决定，严重违法，应予撤销。综上，海口市政府作出的4号处理决定严重损害了王月严的合法权益。请求：1.撤销原审判决;2.撤销4号处理决定;3.撤销210号复议决定;4.依法确认位于海口市××道号土地使用权由王月严享有。
被上诉人海口市政府辩称，一、海口市政府作出的4号处理决定认定事实清楚，适用法律法规正确。1992年海口市拆迁办与袁亚南签订拆迁协议书，给其安置130平方米的宅基地，其中海甸人民西里安置点80平方米，道客村安置点50平方米。1993年，海口市拆迁办给袁亚南、蒙亚六核发报建工程通知书，但其一直未建房。2007年9月至2009年3月期间，王月严在争议地上建起占地面积71.25平方米的三层钢筋水泥结构楼房。2011年蒙亚六申请对涉案土地进行权属争议处理，海口市国土部门组织蒙亚六、王月严参加实地指界，制作了实地指界测量示意图，双方均在该示意图上签字。由于调解不成，海口市政府结合双方现有的证据以及法律法规对涉案土地的权属作出了认定。根据海口市拆迁办2009年9月8日及2010年12月6日出具的证明、海口市房屋征收办公室提供的《证明》《收据》《领款单》以及蒙亚六提供的《报建工程通知书》《海口市私房改建修理工程审批表》等证据材料，足以证明涉案50平方米土地属于征收道客村3.5亩集体土地后，用于安置蒙亚六等搬迁户使用的土地。海口市政府根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第五条和第二十六条的规定，认定涉案50平方米土地依法属于国有土地，且根据政府相关批准使用的文件认定土地使用权归蒙亚六，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确。二、王月严的诉请没有事实和法律依据。1.根据现有证据，蒙亚六系袁亚南的合法继承人，其依法可以作为涉案宗地的利害关系人提出权属争议处理申请。2.王月严称3.5亩土地被政府征收的证据不足,与事实不符。海口市房屋征收办公室已出具证明,且有道客村收款的《收据》《领款单》等证据证明。3.王月严称海口市政府未通知其到场指界，与事实不符。海口市政府的土地管理部门已组织争议双方实地指界，并制作实地指界测量示意图，双方均在示意图上签字。综上，海口市政府认定涉案宗地属于国有土地，且土地权属归蒙亚六所有，事实清楚，适用法律法规准确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人海南省政府辩称，一、海口市政府作出的4号处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应当予以维持。二、海南省政府依法受理王月严的行政复议申请后，经审理查明海口市政府作出的4号处理决定的基本事实，作出210号复议决定，认定事实清楚，程序合法。王月严的请求缺乏事实及法律依据，理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人蒙亚六未提交书面意见，在本院询问时述称与海口市政府的意见一致，请求驳回上诉，维持原判。
二审查明，2013年8月12日的现场指界笔录中，载明王月严所指界线”东：距邻居宅0.50米，南：土产仓库围墙，西：坟地围墙，北至：距邻居宅约1.2米。”
二审查明的其他事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据本案查明的事实，海口市拆迁办与蒙亚六的母亲袁亚南签订拆迁协议书，将位于道客村安置点的50平方米土地补偿给袁亚南使用，并于1993年给袁亚南、蒙亚六颁发了报建工程通知书，同意其在道客村建房。根据拆迁协议书、报建工程通知书及海口市拆迁办出具的两份证明等证据，足以认定海口市拆迁办给袁亚南在道客村安置点安置50平方米土地的事实及安置地的四至、坐落。且经王月严现场指界确认争议地南为土产仓库围墙，西为坟地围墙，与现有证据证明的袁亚南在道客村安置点的安置地坐落相吻合。故海口市政府认定争议地是袁亚南的安置地，并无不当。海口市政府受理蒙亚六的确权申请后，组织争议双方对争议地现场指界，对争议双方提供的证据进行调查核实，并在调解未果后作出4号处理决定，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。在王月严申请行政复议后，海南省政府作出的210号复议决定维持海口市政府作出的4号处理决定，并无不当。王月严上诉主张争议地未被征收、不能确定争议地为袁亚南的安置地，与事实不符，且其提供的证据不能证明其对争议地享有合法的使用权，其主张海口市政府作出的4号处理决定侵犯其合法权益，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。王月严还主张蒙亚六与涉案争议地没有利害关系，不能就本案争议地申请确权，但根据本案查明的争议地为袁亚南的安置地、袁亚南已去世且海口市拆迁办证明拆迁安置安排给蒙亚六的安置地在道客村等事实，王月严的上述主张亦不成立，本院不予支持。王月严以海口市政府未依法向其送达4号处理决定为由，主张4号处理决定没有发生法律效力，但蒙亚六已收到4号处理决定，故王月严该理由亦不成立，本院亦不予支持。至于王月严质疑的政府征收道客村3.5亩土地的合法性问题以及将袁亚南安置在道客村安置点是否合理的问题，不属本案审查的范围。
综上，原审判决驳回王月严的诉讼请求并无不当，应予维持。王月严的上诉理由和请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王月严负担。
本判决为终审判决。
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审判长 王 华
审判员 郑怀全
审判员 黄胜敏
二〇一七年七月二十八日
书记员 黄 蜀