福建省莆田市荔城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）荔行初字第12号
原告蒋珍玉，女，1950年7月17日出生，汉族，居民，住所地福建省莆田市荔城区。
被告莆田市公安局荔城分局，所在地福建省莆田市城厢区龙桥街道马巷265号。
法定代表人柳建忠，局长。
委托代理人谢建华（出庭行政首长），莆田市公安局荔城分局纪委书记。
委托代理人柯金炼，莆田市公安局荔城分局法制科科员。
原告蒋珍玉不服被告莆田市公安局荔城分局治安行政处罚一案，于2015年1月12日向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月19日受理后，于2015年1月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月10日公开开庭审理了本案。原告蒋珍玉、被告莆田市公安局荔城分局的委托代理人谢建华、柯金炼等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告莆田市公安局荔城分局于2014年10月25日对原告作出莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01121号《行政处罚决定书》，内容为：蒋珍玉于2014年9月21日和2014年10月22日两次在北京市天安门地区周边进行非正常上访，扰乱了公共场所秩序均被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫并遣送回来。以上事实有许苍云等人的陈述笔录、陈秀莺陈述笔录、训诫书、莆田市人民政府驻北京联络处及北京市天安门地区分局治安大队开具的工作说明、荔信处置函（2014）11号、21号等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对蒋珍玉处以行政拘留十日。被告于2015年2月2日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、受案登记表，证明报案时间和受理时间；2、受案回执，证明受案回执；3、呈请延长询问时限审批报告，证明延长询问时限审批经过；4、被传唤人家属通知书，证明依法履行告知义务；5、行政案件权利义务告知书，证明告知当事人权利义务；6、公安行政处罚告知笔录，证明依法对当事人告知行政处罚的事实、理由、依据；7、行政处罚审批报告，证明行政处罚审批经过；8、公安行政处罚决定书，证明处罚决定书及其送达经过；9、行政拘留执行回执，证明行政拘留已执行；10、行政拘留家属通知书，证明依法履行告知义务；11、蒋珍玉询问笔录，证明民警于2014年10月24日对蒋珍玉进行询问；12、郑志雄询问笔录，陈述其移送关于蒋珍玉于2014年9月21日进京非正常上访情况的材料及接收蒋珍玉被遣送回莆田的经过；13、林国琴询问笔录，证明内容同证据12；14、黄凯跃询问笔录，陈述其移送关于蒋珍玉于2014年10月22日进京非正常上访情况的材料及接收蒋珍玉被遣送回莆田的经过；15、许苍云询问笔录，证明内容同证据14；16、户籍及前科材料，证明当事人身份及违法行为人前科情况；17、训诫书，证明蒋珍玉于2014年9月21日进京非正常上访被北京警方训诫；18、荔信处置函（2014）11号、21号，证明荔城区人民政府信访局开具移送依法处置蒋珍玉非正常上访的函；19、莆田市人民政府驻北京联络处《工作说明》，证明2014年10月22日陈文革、蒋珍玉、曾超英、邹瑞兰、陈秀莺进京非正常上访被北京警方训诫经过；20、北京市公安局天安门地区分局治安大队《工作说明》，证明内容同证据19；21、法律依据：《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。
原告蒋珍玉诉称，2014年10月25日，被告以莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01121号《行政处罚决定书》，对原告处以行政拘留十日，既无事实，也无依据，且程序违法，依法应予撤销。理由为：1、认定原告“在北京市天安门地区周边非正常上访”没有事实。原告作为中国公民，有自由出入非中国禁区的北京市天安门地区的权利。原告2014年10月22日在北京寄信、游览参观，不存在违法行为。2、认定原告“扰乱公共场所秩序”是无稽之谈，原告到北京寄信、参观游览的行为扰乱了哪种公共场所秩序？3、北京市公安局府右街派出所没有对原告作出并送达《训诫书》。训诫只是一种警示行为，既不是警告，也不是行政行为，不能证明原告有实施违法行为。4、处罚决定适用法律错误。原告并无实施扰乱公共场所秩序的行为，不能适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定。5、被告没有按法定程序对原告作出处罚决定，拘留决定程序违法。6、拘留不能成立。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条的规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，否则根据该法第四十一条的规定，行政处罚决定不能成立。被告没有履行任何权利告知程序，处罚决定不能成立。7、违反管辖规定。根据《行政处罚法》第二十条的规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”原告即使有违法行为，发生地不在莆田，被告无权处罚。8、笔录、证据造假。被告没有对原告做询问笔录就将原告投送拘留，证人证言等证据也不真实、不客观，不能作为处罚原告的依据。现请求：1、撤销被告于2014年10月25日对原告作出的莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01121号的行政处罚决定；2、诉讼费用由被告承担。原告在起诉时提供证据：1、身份证复印件一份，证明原告主体适格；2、莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01121号行政处罚决定书复印件一份，证明被告拘留原告十日。
被告莆田市公安局荔城分局辩称，一、本案事实清楚、证据充分。2014年9月21日、2014年10月22日，蒋珍玉在北京市天安门地区周边进行非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队民警训诫后，被遣送回莆田原籍。以上事实有：1、郑志雄、林国琴、许苍云、黄铠跃等人陈述笔录；2、北京市公安局天安门地区分局训诫书；3、莆田市人民政府驻北京联络处《工作说明》；4、北京市天安门地区分局治安大队《工作说明》；5、荔信处置函（2014）11号、荔信处置函（2014）21号等证据证实。二、对蒋珍玉处以行政拘留十日的处罚决定适当。蒋珍玉于2014年9月21日在北京市天安门地区周边非正常上访，扰乱了公共场所秩序，于2014年10月22日再次在北京市天安门地区周边非正常上访，其行为已扰乱公共场所秩序。被告根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对蒋珍玉处以行政拘留十日是适当的。综上，本案事实清楚、证据确凿充分、定性准确、处罚适当、程序合法，请求维持被告作出的行政处罚决定。
当事人提供的证据、依据在法庭上出示，并经庭审质证。各方意见如下：（一）原告对被告提供的证据、依据质证认为：对证据1、2的合法性、真实性、关联性有异议，原告没有实施违法行为，黄凯跃无权报案和扭送，被告受案登记不合法，黄凯跃前后签名不同，非同一个人所签；对证据3的合法性、真实性有异议，延长询问时限没有经过审核、审批，也没有按规定通知原告家属，不合法；对证据5的合法性、真实性有异议，被告未向原告告知权利义务；对证据6的合法性、真实性有异议，被告没有履行处罚前的告知义务，原告也没有接到该告知；对证据7的真实性、合法性有异议，该报告为事后补做，且为电脑打印，没有履行审核、审批程序，该报告系造假；对证据8的真实性、关联性有异议；对证据10的合法性、真实性有异议，被告未通知原告家属，原告家属也没有接到该通知；对证据11的合法性、真实性、关联性有异议，原告沉默不语，没有内容，被告未向原告做该笔录，即使有做笔录，也无法证明原告在北京扰乱公共场所秩序；对证据12-15的合法性、真实性、关联性有异议，也无法证明原告在北京扰乱公共场所秩序；证据16反映出许苍云、黄凯跃、林国琴不是黄石镇工作人员，且基本信息有改动；对证据17的合法性、真实性、关联性有异议，没有原件，原告没有收到该训诫书，训诫书也不能证明原告有实施违法行为；对证据18的合法性、真实性、关联性有异议，不能作为认定原告存在或实施违法行为的证据，更不能依据处置函作出处罚；对证据19、20的真实性、合法性有异议，治安大队、联络处无权对外出具证明；证据21适用错误。（二）被告对原告提供的证据无异议。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：被告提供的证据中，虽然原告以沉默作答且没有在询问笔录及有关文书材料上签名确认，但证据中均有记载时间、地点以及内容，可以体现被告履行行政处罚的程序事实，与本案的行政行为具有关联性，可以体现证据的客观真实，其合法性并不因原告的否认而失去效力，故证据是合法有效的，可以作为被告对原告进行行政处罚的依据。原告提供的《行政处罚决定书》是本案被诉行政行为，不属于行政证据，予以排除。
经审理查明，2014年9月21日14时40分，原告蒋珍玉因在北京天安门地区上访而被北京市公安局天安门地区分局治安大队作出《训诫书》，告知天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律规定予以处理。天安门地区分局治安大队、莆田市人民政府驻北京联络处于2014年10月23日分别开具《工作说明》，证明2014年10月22日，蒋珍玉、陈秀莺、邹瑞兰、曾超英、陈文革5人在天安门地区上访时被天安门地区分局治安大队巡查，训诫后将该5人送至国家信访局久敬庄分流中心。2014年10月24日11时，莆田市公安局黄石派出所接到黄凯跃报案，称蒋珍玉在北京非正常上访，扰乱了公共场所秩序被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫并遣送回来。黄石派出所经受案登记后，在分别告知报案人及原告蒋珍玉的行政案件权利义务后进行询问调查。被告根据原告的违法事实，于2014年10月25日作出莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01121号《行政处罚决定书》，决定对蒋珍玉处以行政拘留十日。同日，将原告送至莆田市拘留所实施行政拘留。为此，原告不服诉至本院，要求撤销该《行政处罚决定书》。
本院认为，本案的争议焦点在于：第一、原告的行为是否扰乱公共场所秩序的问题。2014年9月21日、2014年10月22日，原告蒋珍玉在北京非上访区域滞留、走访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队给予训诫，对北京市天安门地区的公共场所秩序造成一定程度的负面影响，可以认定原告的行为扰乱了公共场所秩序。第二、训诫书能否作为行政处罚的事实依据。《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京市天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告的非正常上访行为违反了《信访条例》的规定，扰乱了公共场所秩序。被告根据北京市公安局天安门地区分局治安大队作出的训诫书及工作说明，依法对原告作出拘留的行政处罚，事实清楚，证据充分。第三、被告对原告在北京的行为是否有管辖权的问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。尽管本案违法行为发生在北京市，但被告莆田市公安局荔城分局作为违法行为人居住地的公安机关认为由其管辖更为适宜，且违法行为发生地的公安机关对此并无异议，故被告对本案具有管辖权。四、被告对原告作出的行政处罚决定是否合法的问题。原告蒋珍玉的行为可以定性为扰乱公共场所秩序，被告根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对其处以行政拘留十日，符合法律规定，亦未违反法定程序。
综上，公民有不同的利益诉求，利益诉求要通过正常有序的渠道，合法合理地表达，对此，有关行政机关或者相关单位应切实增强依法行政意识，积极正面回应社会公众的现实关切。本案原告的利益诉求应通过合法渠道、采取合法方式向有关单位表达，不能违反《信访条例》的规定，在非上访区域滞留、走访进行非正常上访，扰乱公共场所秩序。原告已被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫并遣送回居住地。被告作为原告居住地的公安机关，依法享有对原告违法行为进行行政处罚的法定职权。原告蒋珍玉以被告作出的行政处罚决定无事实和法律依据且程序违法为由，请求撤销该行政处罚决定的主张缺乏依据，不能成立。据此，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告蒋珍玉要求撤销被告莆田市公安局荔城分局于二○一四年十月二十五日作出的莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01121号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告蒋珍玉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。
审 判 长 周铭煌
代理审判员 陈丽生
人民陪审员 张晓茹
二〇一五年四月二十日
书 记 员 薛惠玲
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。