海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）琼02行终162号
上诉人（原审被告）三亚市吉阳区城市管理局，住所地三亚市榆亚大道25号。
法定代表人李灵，该局局长。
委托代理人黄艳，该局工作人员。
委托代理人付秀品，海南惠海律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）黄少华，男，1979年11月1日出生，汉族，住三亚市。
委托代理人王余林，男，1981年11月21日出生，汉族，住三亚市。
上诉人三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）因被上诉人黄少华诉其建设规划行政处罚纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院（2018）琼0271行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月31日公开开庭审理了本案。上诉人吉阳区城管局的委托代理人黄艳、付秀品，被上诉人黄少华的委托代理人王余林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为：2018年1月12日，吉阳区城管局对黄少华作出三吉城管（执法五队）罚决字[2017]第339-1号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚决定书》（以下简称339-1号处罚决定），以黄少华未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自吉阳区临春居委会二组世纪华联超市××栋房屋（以下简称涉案房屋）为由，责令黄少华自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。
原审法院查明，2007年5月24日，黄少华与临春村原籍村民高关恩签订《房屋买卖合同》，黄少华购买了高关恩自建的位于三亚市临春二队的联排六间、靠马路后侧一间砖混结构房屋，建筑面积350平方米。四至范围为东至李明权地界、西至公路边界、南至罗家清地界、北至林海生地界，宅基地面积720平方米。同日，黄少华向高关恩支付了购房款202,000元，并于2008年3月19日付清尾款28000元。黄少华于2007年底拆除原有房屋重新建成四层框架结构房屋，第一层和第二层建筑面积共300平方米，第三层建筑面积120平方米，第四层建筑面积84平方米，总建筑面积504平方米。2017年11月7日，吉阳区城管局执法人员巡查发现黄少华建设的上述涉案房屋未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证。吉阳区城管局经拍照绘图、制作现场检查记录后，向黄少华送达三吉城管（执法五队Ⅱ）询字[2017]第101-1号《三亚市吉阳区城市管理局接受调查询问通知书》，通知黄少华携带业主身份证明、土地来源证明及相关报建手续原件及复印件等资料，于2017年11月7日9时到三亚市××区接受调查询问，逾期将依法采取行政强制措施。2017年12月21日，吉阳区城管局对黄少华作出并送达三吉城管（执法五队）罚告字［2017］第339-1号《三亚市吉阳区城市管理局行政处罚告知书》，告知黄少华拟对其作出行政处罚的事实、理由和法律依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2018年1月12日，吉阳区城管局对黄少华作出339-1号处罚决定，认定黄少华未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，吉阳区临春居委会二组世纪华联超市右侧101号擅自建设涉案房屋的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《海南省经济特区规划条例》第三十八条的规定，依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条，《海南省经济特区规划条例》第六十三条、第六十八条的规定，责令黄少华自处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设建筑物。黄少华不服，遂提起本案诉讼。
原审另查明，黄少华户籍地为三亚市下洋田社区居委会，在三亚市未申请购买过集资房、公有住房等房改房，未申请购买政府统一建设的保障性住房、商品房，也没有其他住房以及宅基地分配、拆迁安置补偿。三亚市吉阳区临春居委会辖区为三亚市吉阳区人民政府实施的棚户区改造项目范围，黄少华的涉案房屋属于临春棚户区改造项目中被征收的房屋。三亚市吉阳区人民政府发布的《临春棚户区改造项目征收补偿安置方案》（以下简称《安置方案》）第四条安置对象的认定第(六)项第六类其他情形人员第3目规定：参照三亚市人民政府2016年第394期市长办公会议纪要精神，结合临春村实际情况，无临春居委会户籍，但同时符合下列条件的人员：(1)具有三亚市户籍；(2)持有临春居委会出具的土地来源证明；(3)在三亚市内未享受过福利分房(含经济适用房、单位分房、集资房、房改房等)，且在临春村以外未享受宅基地分配、拆迁安置或福利分红；(4)房屋为框架结构或混合结构，且房屋面积大于60平方米(含60平方米)。可认定为安置对象，即被征收人。
吉阳区城管局为三亚市吉阳区机构编制委员会决定设置，同时挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子。其具体职能包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。1999年12月修编的《三亚市城市总体规划》(1995年至2010年)确定三亚市主城区范围为：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里。三亚市吉阳区临春村位于主城区规划范围内。
原审法院认为，黄少华户籍地为三亚市下洋田社区居委会，具有三亚市户籍。黄少华系购买三亚市吉阳区临春居委会原籍村民高关恩家的旧房后予以拆除，在原宅基地上建设涉案房屋，宅基地来源于原籍村民原有的宅基地，应视为具有临春居委会出具的土地来源证明。黄少华在三亚市内未享受过房改房等政策性住房，未申请购买过保障性住房、商品房，也未有其他住房以及宅基地分配、拆迁安置补偿。涉案房屋为框架结构房屋，建筑面积504平方米。根据三亚市吉阳区人民政府发布的《临春棚户区改造项目征收补偿安置方案》第四条安置对象的认定第(六)项第六类其他情形人员第3目规定，结合上述查明的事实，黄少华符合认定为临春棚户区改造项目安置对象的条件和情形，黄少华属于临春棚户区改造项目的安置对象。吉阳区城管局在黄少华符合《临春棚户区改造项目征收补偿安置方案》规定的应予认定为安置对象，应予拆迁安置的情形下，以黄少华建设涉案房屋未取得建设工程规划许可证为由，作出被诉行政处罚决定，决定对黄少华的涉案房屋予以强制拆除，可能会导致黄少华丧失作为被安置对象应享有的权益，该被诉行政处罚决定书对黄少华而言显失公正，明显不当。并且，该被诉行政处罚决定书适用《海南省经济特区规划条例》作为法律依据对黄少华予以行政处罚，《海南省经济特区规划条例》并不存在，吉阳区城管局适用并不存在的《海南省经济特区规划条例》对黄少华作出被诉行政处罚决定，应认定为适用法规错误。故被诉行政处罚决定书显失公正，明显不当，适用法规错误，依法应予撤销。黄少华的诉讼请求有事实和法律依据，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、(六)项的规定，判决：撤销吉阳区城管局于2018年1月12日对黄少华作出的行政处罚决定。案件受理费50元，由吉阳区城管局负担。
上诉人吉阳区城管局上诉称：一、原审判决认定吉阳区城管局作出的行政处罚决定显失公平、明显不当，没有事实及法律依据。(一）黄少华虽然具有三亚市户籍，但其并非是三亚市吉阳区临春居委会原籍村民，不具有临春村集体经济组织成员的身份。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，黄少华不具有在临春村宅基地上建造房屋的合法资格。(二）黄少华建造房屋占用的土地权属来源不合法。首先，虽然黄少华与临春居委会原籍村民高关恩签订《房屋买卖合同》，约定购买高关恩家的房屋，但是根据”房地一体主义原则”，双方之间转让房屋的行为，必然伴随着房屋所占用的土地使用权一并被处分。然而，根据我国现行法律规定，村集体宅基地使用权不得向本村集体经济组织成员之外的人进行流转。因此，该《房屋买卖合同》不能作为黄少华取得涉案土地合法证明。其次，该《房屋买卖合同》并未得到临春居委会的盖章确认，黄少华也未能提交购买涉案房屋及土地使用权得到居委会认可的证明材料。综上，在黄少华未能提交相应的证据证明其取得土地使用权合法证明材料之前，不能认定其具有临春居委会出具的土地来源证明。(三）本案案由是建设规划行政处罚，因此原审法院应当就吉阳区城管局作出的行政处罚决定行为合法性进行审查，不应当考虑与涉诉具体行政行为合法性毫无关联的因素。三亚市吉阳区人民政府发布的《临春棚户区改造项目征收补偿安置方案》与原审审理的法律关系并无关联。对于黄少华是否符合认定为临春棚户区改造项目安置对象的条件和情形，不属于吉阳区城管局的职权范围。即使应认定该《安置方案》与本案审理具有关联性，根据《安置方案》第四条第（六）项第六类其他情形人员第3目规定，黄少华须持有临春居委会出具的土地来源证明。由此，黄少华并不属于临春棚户区改造项目安置对象。二、吉阳区城管局适用《海南省经济特区规划条例》对黄少华予以行政处罚，适用法律正确。原审判决认为《海南省经济特区规划条例》并不存在，属于理解有误。涉诉处罚决定书适用《海南省经济特区规划条例》，实指《海南经济特区城市规划条例》。《海南经济特区城市规划条例》调整的是《中华人民共和国城乡规划法》实施前在城市规划区内使用土地和进行建设行为。本案中，涉诉房屋所在区域在城市规划区范围内，且黄少华自认其建房时间是在2007年。因此，吉阳区城管局适用《海南经济特区城市规划条例》对其未取得建设工程规划许可证在城市规划区内，擅自建造房屋行为进行处罚，并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，特向法院提起上诉，请求：1.撤销三亚市城郊人民法院(2018)琼0271行初44号行政判决，并依法改判驳回黄少华一审诉讼请求；2.由黄少华承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人黄少华辩称：关于吉阳区城管局上诉理由中关于黄少华虽然具有三亚市户籍，但并非临春居委会原籍村民，黄少华与临春居委会原籍村民高关恩签订的《房屋买卖合同》不能作为黄少华取得该土地的合法证明，不属于三亚市吉阳区人民政府发布的《安置方案》第四条安置对象的认定第（六）项第六类其他情形人员第3目规定的安置对象，应不予认可。案情的关键争议点为黄少华是否持有临春居委会出具的土地来源证明。当时临春的整体情况是城乡规划不完善，为改善住房条件，拆除原有老房子在宅基地上建新房是一种普遍行为，并不是哪一家哪一户的个别行为，也没有政府部门出面制止，在当时特定的历史环境下，本就是一种合法行为，政府也是默许这种行为的，临春居委会还颁发了门牌号。且建房之初临春道路为土路，为响应居委会号召，黄少华曾积极捐款一万余元用于临春的道路改造。以上证据均可证明临春居委会是认可黄少华和高关恩的房屋买卖行为的。且黄少华家在临春生活10多年，水电费都是由临春居委会收缴的，证明居委会是认可的。所以，吉阳区城管局认为：黄少华与临春居委会原籍村民高关恩签订的《房屋买卖合同》不能作为黄少华取得该土地的合法证明是不成立的，不能因为由于拆迁问题村委会不敢出具纸质证明就否认客观事实。请求法院尊重历史，考虑客观事实，理性面对临春建筑全无手续、无产权现状，合理区分，维护黄少华作为三亚市民的合法权益，按照三亚市吉阳区人民政府《安置方案》第六类第3条规定进行补偿安置，撤销强拆处罚决定。
吉阳区城管局提起上诉后，原审法院将各方当事人提交的证据材料随案移送至本院。本院二审中，各方当事人均未提交新证据，亦没有新的质证意见。
经审理查明，原审法院认定事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点：一、黄少华是否被确定为临春棚户区改造安置对象与本案是否有关联；二、吉阳区城管局作出的处罚决定书认定违法建筑是否有事实和法律依据。
一、关于黄少华是否被确定为临春棚户区改造安置对象与本案是否有关联的问题。本案案由为建设规划行政处罚，应当就吉阳区城管局作出的行政处罚决定行为合法性进行审查，不应当考虑与涉诉具体行政行为合法性毫无关联的因素。三亚市吉阳区人民政府发布的《安置方案》与本案审理的法律关系并无关联。对于黄少华是否符合认定为临春棚户区改造项目安置对象的条件和情形，不属于吉阳区城管局的职权范围，与吉阳区城管局依据《中华人民共和国城市规划法》和《海南经济特区城市规划条例》对黄少华作出的行政处罚决定无关，故本院不予审理。原审判决认定吉阳区城管局对黄少华作出的行政处罚决定会导致黄少华丧失被安置对象应享有的权益，该行政处罚决定显失公正，无法律依据，本院予以纠正。
二、关于吉阳区城管局作出的处罚决定书认定违法建筑是否有事实和法律依据的问题。首先，从处罚依据方面看，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。本案中，黄少华并非临春村村民，其在原审提交的证据不能充分证明黄少华建设涉案房屋的行为合法。故黄少华未提交涉案房屋用地的合法土地来源证明，其在临春村的集体土地上建设涉案房屋，已违反了《中华人民共和国土地管理法》的前述规定。另据《三亚市城市总体规划（1995-2010）》所划定的城市××区范围，临春村位于城市规划区内，黄少华未经依法取得建设工程规划许可证，擅自在临春村建设涉案房屋的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》的前述规定。据此，吉阳区城管局对其持续至今的违法建设行为作出339-1号处罚决定，责令其限期拆除涉案违法建筑物，具有充分的事实根据和法律依据。其次，从法律适用方面看，吉阳区城管局适用《海南经济特区城市规划条例》第六十八条规定，属适用法律不当，且吉阳区城管局适用《海南经济特区城市规划条例》写成《海南省经济特区规划条例》属笔误，该条例并非不存在，本院一并予以纠正。
综上所述，吉阳区城管局作出339-1号处罚决定的行政行为虽然在法律适用上有误，但处罚依据充分，符合法定程序，实体处理结果正确。黄少华关于撤销339-1号处罚决定的诉讼请求依据不足，依法应予驳回。原审判决查明基本事实清楚，但适用法律不当，判决结果错误，依法应予撤销。吉阳区城管局的上诉请求及理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销三亚市城郊人民法院（2018）琼0271行初44号行政判决；
二、驳回黄少华的诉讼请求。
一、二审案件受理费合计100元，由被上诉人黄少华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁 泽
审 判 员 李宝鹏
审 判 员 陈兴科
二〇一八年六月八日
法官助理 纪诗媛
书 记 员 徐 涛
书 记 员 徐 涛
附：本判决适用的相关法律、法规依据
中华人民共和国土地管理法
第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
中华人民共和国城市规划法
第三十二条在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核反建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。
第四十条在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。
海南经济特区城市规划条例
第三十八条在城市规划区内进行建设，必须申请办理规划报建手续，取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。
第六十三条在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证进行建设，影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期采取改正措施，并可以处以违法工程造价20％以上50％以下的罚款；在规定期限内拒不采取改正措施的，限期拆除违法建筑物、构筑物。
中华人民共和国行政诉讼法
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。