江苏省如皋市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0682行初263号
原告南通腾翔狼山鸡养殖场，经营场所南通市通州区石港镇石东村**组。
负责人崔逸美，经理。
委托代理人（特别授权）贺洋，江苏石湖律师事务所律师。
被告南通市通州区石港镇人民政府，住所地南通市通州区石港镇渔湾中路18号。
法定代表人季新建，镇长。
出庭负责人李楼进，副镇长。
委托代理人（特别授权）吴立新，南通市通州区石港法律服务所法律工作者。
原告南通腾翔狼山鸡养殖场（以下简称腾翔养殖场）认为被告南通市通州区石港镇人民政府（以下简称石港镇政府）未按照约定履行行政协议，于2017年11月21日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，于2017年11月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月9日公开开庭审理了本案。原告特别授权代理人贺洋，被告石港镇人民政府副镇长李楼进、委托代理人吴立新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2016年5月12日，原被告签订《畜禽养殖场关停拆除补偿协议》（以下简称关停补偿协议），由被告补偿原告5848549元，至2017年1月26日，被告共支付给原告4923549元，其余925000元至今未给付，经原告多次要求被告支付剩余补偿款，被告拒不支付，损害了原告合法权益。现要求被告支付原告拆迁补偿款925000元，并支付自2017年1月27日至拆迁补偿款付清之日止，以925000元为基数，按年利率6%计算的利息损失，并由被告承担本案的诉讼费用。
原告向本院提交的证据为关停补偿协议。
被告辩称，被告与原告签订关停补偿协议，约定被告应支付原告补偿款5848549元属实，至2017年1月26日被告已支付给原告4923549元，余款925000元至今未支付给原告系因南通市通州区农业资源开发局（以下简称通州农发局）、通州财政局共同发函给被告，要求被告扣除925000元农发资金。该局认为腾翔养殖场租赁房屋给石港镇也林狼山鸡养殖专业合作社（以下简称也林养殖合作社）从事养殖业，也林养殖合作社获取了925000元农发资金补助，被告与原告签订的关停补偿协议中包含了也林养殖合作社的资产，应当从关停补偿款中扣还925000元农发资金补助。另外，本案中相关单位套取国家补助，涉嫌违法犯罪，建议将该案移送公安机关侦查。
被告向本院提交以下证据：
1、房屋租赁合同、狼山鸡养殖基地改建项目实施情况汇总表，证明也林养殖合作社租赁原告腾翔养殖场房屋，并投入设备等进行养殖，其中政府补助农发资金925000元给也林养殖合作社。该投入设备等资产在原告与被告签订关停补偿协议时已作价补偿给原告。
2、通州农发局和通州区财政局出具给石港镇政府的函件（以下简称农发局函件），证明通州农发局、通州区财政局要求被告扣除财政投入至也林养殖专业合作社的农发资金925000元。
经庭审质证：被告对原告提供的关停补偿协议真实性无异议，但认为该协议无效，存在原告与他人串通损害国家利益和第三人利益的情形。原告对被告提供的证据的关联性有异议，认为仅能证明原告与也林养殖合作社存在50平方米房屋租赁关系，并不能证明原告系财政补贴的受益人，农发局函件不能成为被告不按照约定履行关停协议，拒绝向原告支付关停补偿款的理由。
本院对原被告提供的证据认证如下：对原被告所提供证据的真实性均予以认定，但被告提供的狼山鸡养殖基地改建项目实施情况汇总表不能证明该汇总表中记载的投资财产已由被告通过关停补偿协议再次补偿给原告。至于关停补偿协议是否合法有效及农发局函件能否证明被告不履行关停补偿协议合法的问题，本院将在下文详述。
经审理查明，2016年的5月12日，石港镇政府（甲方）根据通办发（2016）15号《区委办公室和区政府办公室关于印发<通州区2016生态文明建设重点工程项目表>的通知》精神，对腾翔养殖场实施关停拆除，与原告腾翔养殖场（乙方）签订关停补偿协议一份，协议约定：拆除房屋建筑面积6039.68平方米；甲方向乙方支付房屋建安成新价补偿3960194元，装饰装潢1888355元，合计5848549元；乙方在2016年6月20日前将房屋腾空交甲方拆除，乙方腾空交房后，甲方先期支付补偿额的20%，余款待区级联合验收组验收后拨付；本协议签订后，如有其它单位或人员对被拆除房屋及附属物的产权、使用权提出异议的，由乙方负责处理，并承担相关法律责任。协议签订后，腾翔养殖场将协议所涉的房屋腾空交由石港镇政府进行了拆除。2016年6月13日，通州农发局与通州区财政局联合向被告石港镇政府出具《关于石港也林狼山鸡专业合作社拆迁赔偿收回财政资金的函》（即农发局函件），载明：“位于你镇的石港也林专业合作社承担了通州区2014年国家农业综合开发产业化经营财政补助项目，项目建设总投资155万元，其中财政资金100万元（内含中央财政资金50万元、省级财政资金35万元、区财政配套资金7.5万元）、合作社自筹资金55万元。现该项目已列入政府拆迁计划，并将于近期进行。请贵单位在对该项目进行拆迁评估补偿时，将中央、省一级区级财政投入的农发资金合计92.5万元，予以扣除”。至2017年1月26日止，石港镇政府共支付给腾翔养殖场补偿款4923549元，协议约定的其余925000元未支付给原告。
另查明，2014年12月18日，也林养殖合作社与原告腾翔养殖场签订房屋租赁合同一份，约定，也林养殖合作社租赁腾翔养殖场房屋两间共50平方米作生产用房。也林养殖合作社租得上述房屋后，为经营养殖业亦进行了一定的投入，如增加设备等。2016年4月16日，通州区委办公室发布通办发［2016］15号文件，即《区委办公室区政府办公室关于印发<通州区2016年度生态文明建设重点工程项目表>的通知》（以下简称通办发15号文件），通知载明：《通州区2016年度生态文明建设重点工程项目表》已经区委区政府批准，现予印发，各单位要紧密配合，合力推进。区生态办要加大督查力度，确保各项任务落实到位。该项目表“畜禽养殖专项整治”项目记载：开展畜禽养殖专项整治，摸清底数，排出规划禁养区内规模化养殖场名单，关停（搬迁）禁养区内腾翔养殖场等6家养殖场，责任单位为相关镇（区、园、街道）。此后，石港镇政府组织对腾翔养殖场进行关停补偿协商。因也林养殖合作社租用腾翔养殖场部分场地进行养殖，其在得知腾翔养殖场需要关停之后，就其在租用腾翔养殖场房屋后的投入向石港镇政府提出补偿要求，被告石港镇政府答复也林养殖专业合作社称，拆迁关停主体系腾翔养殖场。亦基于该原因，被告石港镇政府在与腾翔养殖场签订关停补偿协议时特别约定，“本协议签订后，如有其他单位或人员对被拆除房屋及附属物的产权、使用权提出异议的，由乙方（腾翔养殖场）负责处理，并承担相关法律责任”。在腾翔养殖场与被告石港镇政府签订关停补偿协议之后，也林养殖合作社搬离腾翔养殖场。
本院认为，本案争议焦点有二，即案涉关停补偿协议是否有效？原告要求被告支付协议约定的余款925000元能否得到支持？
关于焦点一，本院认为原告与被告签订的关停补偿协议有效。
第一，关停补偿协议属于行政协议。行政协议是指行政机关为促进社会公共利益，实现行政管理目的，就特定事项与公民、法人或其他组织达成的设立、变更、终止行政法律关系的协议。因此，判断一个协议是否为行政协议的标准就是看该协议的订立是否为实现行政管理的目的。本案中，关停补偿协议是石港镇政府为落实上级政府确定的关于畜禽养殖专项整治任务，与被整治对象腾翔养殖场所签订，其目的显然是为了完成行政管理任务，因此，该关停补偿协议系行政协议。
第二，原被告均具有签订关停补偿协议的资格。根据通办发15号文件规定，原告腾翔养殖场系被关停（搬迁）对象，具有对被拆除设施设备的管理、处分的权利。被告作为腾翔养殖场所在地的镇人民政府，系腾翔养殖场关停（搬迁）的责任主体，其有权与被关停（搬迁）对象协商关停事宜，签订关停补偿协议。因此，原被告均具有就养殖场关停签订补偿协议的资格。
第三，关停补偿协议是原被告真实意思的表示。原被告对协议内容进行充分协商，并在该协议上加盖印章和签名，表明原被告对协议内容、特别是协议确定的各方的权利与义务充分了解，该协议应当是双方真实意思表示。
第四，关停补偿协议的内容合法。原被告对协议约定的被关停拆除的房屋、装潢等补偿价格、补偿款支付方式均无异议。唯有争议的是补偿的相关资产设备中是否包含案外人也林养殖合作社资产设备，该部分费用应否补偿给原告腾翔养殖场。对此，本院认为被告与原告约定将腾翔养殖场内的资产设备费用补偿给原告并不违反法律的强制性规定，应为合法有效约定。因为，虽然也林养殖合作社租用原告房屋并投入设备进行养殖，但对于该投入资产在终止租赁关系时如何处置，如何确定权利归属系也林养殖合作社与原告腾翔养殖场之间的租赁权利与义务关系，相对于被告而言，其无确定两者之间租赁权利与义务关系的法定义务，在其已注意到两者可能存在的租赁权利与义务争议的情况下，明确将该租赁权利与义务争议交由作为出租人一方的原告自行处理并不为法律所禁止。因此，无论被关停、搬迁的房屋设备中是否包含也林养殖合作社的资产设备，均不影响原告与被告约定的补偿方式和补偿对象等相关内容的效力。被告认为关停补偿协议无效依法无据，本院不予采纳。
关于焦点二，本院认为，被告应将协议约定的余款925000元支付给原告。首先，原、被告并未约定关停补偿协议变更或解除的条件，因此本案不存在约定变更、解除问题。其次，被告不按照协议支付原告余款925000元不符合法律规定。对于行政协议，虽然行政机关享有单方变更、解除协议的优益权，但一般而言，优益权的行使需要符合特定的条件，如：协议继续履行将导致重大公共利益损失；因不可归责于双方当事人的原因发生情势变更，导致协议的基础动摇或丧失，若继续维持协议原有效力可能导致显失公平等情形等。本案中，从农发局函件内容可知，案外人也林养殖合作社在投资养殖业过程中，农发局、财政局曾投入财政资金925000元，但该函件内容并不能反映在也林养殖合作社被关停的情况下该财政投入资金是否应当返还，或者说该财政投入资金在何种情况下应当返还。因此，本院不能直接认定农发局、财政局投入的925000元财政资金在也林养殖合作社关停时当然应当返还。退一步讲，即便该925000元应当返还，也应当由也林养殖合作社返还，即原被告继续履行关停补偿协议并不必然导致公共利益遭受重大损失，被告亦因此不能行使优益权来变更或解除关停补偿协议，况且，被告并未明确向原告表示行使优益权来变更、解除关停补偿协议。因此，农发局函件不能成为被告拒绝履行关停补偿协议的合法理由。
对于原告要求被告赔偿利息损失问题。本院认为被告应当赔偿原告因迟延履行而遭受的利息损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。从该条规定看，作为当事人承担责任方式的赔偿损失与继续履行并非完全相互排斥，亦即不否认赔偿损失可与继续履行同时适用。本案中，原告要求被告赔偿的利息损失系因被告迟延履行所致的损失，与继续履行协议可一并适用，即被告继续履行协议的同时，还应当赔偿原告利息损失。至于利息损失的计算标准，因行政协议在本质上属于行政行为，故在确定被告赔偿损失数额时，应当以国家赔偿法为依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（七）项规定，返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条规定,国家赔偿法第三十六条第（七）项规定的银行同期存款利息，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。上述规定表明，对于返还金钱类财产时应当同时返还该金钱之法定孳息。本案中，原告主张自2017年1月27日起计算利息损失至被告实际付清款项之日止符合法律规定，本院予以支持，但利息的计算标准，本院认定以925000元为基数，按照中国人民银行同期公布的一年期人民币整存整取定期存款利率计算。
综上，原被告签订的关停补偿协议合法有效，被告应当按照协议履行义务，支付原告补偿款925000元，并赔偿利息损失。被告拒绝支付余款925000元不符合法律规定和协议约定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（七）项、《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条之规定，判决如下：
一、原告南通腾翔狼山鸡养殖场与被告南通市通州区石港镇人民政府签订的《畜禽养殖场关停拆除补偿协议》继续履行，被告南通市通州区石港镇人民政府支付原告补偿款925000元，于本判决生效后二十日内履行。
二、被告南通市通州区石港镇人民政府赔偿原告南通腾翔狼山鸡养殖场自2017年1月27日至补偿款付清之日止，按中国人民银行同期公布的一年期人民币整存整取定期存款利率计算以925000元为基数的利息损失。
案件受理费13050元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费13050元（该院户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。
审 判 长 吴亚红
代理审判员 张 弦
人民陪审员 环爱云
二〇一八年五月十五日
书 记 员 黄欣蓉
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第三十六条第（七）项返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。
《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》
第十五条国家赔偿法第三十六条第（七）项规定的银行同期存款利息，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。