江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）宁行终字第115号
上诉人（原审原告）南京利源物业发展有限公司，住所地在南京市江宁区天元中路128号2-4层。
法定代表人严陆根，南京利源物业发展有限公司董事长。
委托代理人贾政和，江苏圣典律师事务所律师。
委托代理人肖泽晟，江苏圣典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市国土资源局江宁分局，住所地在南京市江宁区双龙大道1200号。
法定代表人蒋根林，南京市国土资源局江宁分局局长。
委托代理人詹德亮，南京市国土资源局江宁分局干部。
委托代理人倪菁华，江苏法德永衡律师事务所律师。
上诉人南京利源物业发展有限公司（以下简称利源物业公司）因诉被上诉人南京市国土资源局江宁分局（以下简称江宁国土分局）要求确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服南京市江宁区人民法院（2014）江宁行初字第31-2号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年2月10日受理后，依法组成合议庭，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十九条的规定审理了本案。因本院调取相关材料，扣除审理期限30日。经江苏省高级人民法院批准，本案延长审理期限2个月。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2001年3月28日，江宁国土分局与利源物业公司签订《国有土地使用权出让合同》，将涉案地块出让给利源物业公司，合同约定出让土地面积为196.13亩，土地出让金为210元／㎡建设伦敦城项目。利源物业公司签约当日付清全部出让金，并于2001年7月取得涉案地块的《国有土地使用权证》。2003年6月，江宁国土分局出具涉案地块土地价评估审核意见，评估容积率为1.5。2005年，江宁国土分局委托评估单位重新评估涉案地块，评估价为678.91元／㎡。故江宁国土分局要求利源物业公司补缴土地出让金6131.2542万元。利源物业公司不服，向法院提起行政诉讼，要求确认江宁国土分局责令其补缴土地出让金及停办销售许可手续、拒绝为购房人办理土地登记分割手续的行为违法，并要求江宁国土分局履行法定职责及行政赔偿，并承担本案诉讼费用。
原审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，涉及国有土地使用权合同纠纷案宜适用民事审判法律规定，不属于行政诉讼审理范畴，故利源物业公司对江宁国土分局该行为提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。另江宁国土分局不履行为购房人个人办理土地登记分割手续和国有土地使用权证的法定职责，其行政行为的相对人是购房人而非利源物业公司，故利源物业公司不具有对此行为提起行政诉讼的主体资格。因停办销售许可手续并非江宁国土分局的行政行为，故被诉行政行为的被告主体亦不适格。据此，依照《行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第（二）项、第六十三条第一款第（二）项和第二款之规定，裁定驳回利源物业公司起诉。
上诉人利源物业公司上诉称，一审法院确认被上诉人命令上诉人补交土地出让金行为属于民事合同纠纷，不属于行政诉讼受案范围，就应当认定被上诉人为迫使上诉人补交土地出让金而拒绝为上诉人和已获得产权证的购房人办理土地登记手续的行为构成滥用职权，依法应确认违法，并判决被上诉人赔偿因此给上诉人带来的直接损失1098639元。一审法院以上诉人不是拒绝办理土地登记小证分割手续的行为相对人，不具有提起行政诉讼的主体资格为由，驳回上诉人的起诉，缺乏法律依据。没有任何法律规定只有行政行为的相对人才能对行政行为不服提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第12条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。2、被上诉人拒绝为购房业主办理土地登记分割小证手续，实质就是停止办理上诉人与购房业主之间的国有土地使用权过户登记手续，是对申请人即作为转让人的上诉人和作为受让人的购房业主提交的国有土地使用权过户登记申请的拒绝，因此，上诉人与被上诉人作出的拒不办理土地登记小证分割手续的决定具有法律上的利害关系，有资格作为原告提起行政诉讼。请求撤销一审裁定书中针对上诉人请求的第2、3、4项内容的裁定；确认被上诉人为迫使上诉人交纳土地出让金而拒绝为上诉人和已获得产权证的购房人办理土地登记分割手续的行为违法，并责令被上诉人限期履行法定职责；被上诉人赔偿上诉人支付给业主的违约金1098639元及其他经济损失134855784元；由被上诉人承担本案的全部诉讼费用。
被上诉人江宁国土分局未向本院提交书面答辩状，在审理中辩称，案件的争议焦点在于土地出让合同的有效性及签订合同之后的履行问题。在土地出让合同的履行过程中，由于种种原因双方产生争议，导致上诉人开发相关楼盘的业主不能办理小土地证分割。被上诉人在江宁区对类似土地出让合同履行过程中出现的问题已经启动通过民事诉讼的方式解决争议。《土地登记办法》第18条第3款的规定，未依法逐额缴纳土地有偿使用费用和其他税费的不予登记。被上诉人严格按照《土地登记办法》中相关规定办法来执行。涉案地块存在改变原土地出让合同约定的用地条件进行开发建设的行为，伦敦城地块还存在初始用地手续不完善的问题。请求驳回上诉，维持原裁定。
原审被告江宁国土分局向原审法院提交的证据有：
1、2001年3月28日签订的《国有土地使用权出让合同》。
原审被告江宁国土分局向原审法院提交的依据有：
1、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条；
2、最高人民法院公告法释（2005）5号《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》。
原审原告利源物业公司向原审法院提交的证据有：
1、《国有土地使用权出让合同》1份；
2、《关于利源公司要求补办土地出让批准书一事的情况调查汇报》、《关于南京利源物业发展有限公司伦敦城项目用地的情况说明》各1份；
3、江宁国用（2003）字第0251、0252号《国有土地使用证》各1份；
4、《关于同意“百家湖西花园伦敦城”项目基建立项的批复》、《关于南京利源物业发展有限公司“百家湖西花园伦敦城”项目立项的批复》、《关于南京利源物业发展有限公司“百家湖西花园伦敦城二期”项目立项的批复》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》、《建设工程规划验收合格书》、《商品房预售许可证》、《商品房销售许可证》各1份；
5、《会议纪要》；
6、《受理行政案件通知书》、《告知审判庭组成人员通知书》、《关于反映市国土局江宁分局拒办土地证信访问题的答复》各1份；
7、《付款凭据》、业主身份证复印件、《“逾期办理两证”付款说明》各1份；
8、《关于签署土地出让合同及缴纳土地出让金的通知》1份；
9、《关于南京利源物业发展有限公司百家湖西花园伦敦城地块用地情况的报告》1份；
10、《建设工程规划许可证》、《关于江宁区百家湖罗马城10幢202室房地产的价格鉴证结论书》、《关于江宁区百家湖罗马城10幢202室房地产价格鉴证技术报告》、《比价表》、价格鉴证机构资质证、价格鉴证师证件、人民银行贷款基准利率各1份。
原审法院根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，涉及国有土地使用权合同纠纷案宜适用民事审判法律规定，不属于行政诉讼审理范畴，对利源物业公司与江宁国土分局所举证据，因不属于行政诉讼审理范畴，不予审查。
上述证据、依据随案移送本院。
本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据予以审核、认证，符合法律规定。对原审认定的事实，本院予以确认。
本院审理查明，上诉人起诉状中称，2005年，被告委托评估单位重新评估涉案地块。被上诉人要求其补缴土地出让金，并停办其已建楼盘销售许可证，停止为购房人办理土地登记分割手续。
本院认为，被上诉人要求上诉人补缴涉案地块土地出让金的行为，系上诉人与被上诉人在履行《国有土地使用权出让合同》过程中发生的纠纷。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，系根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践制定，审理国有土地使用权合同纠纷主要适用民事法律。因此，被上诉人的上述行为非依职权作出的行政管理行为，不属于人民法院行政审判权限。故上诉人要求确认被上诉人上述行为违法，不属于行政诉讼案件的受案范围。
上诉人认为被上诉人2005年拒绝为购房业主办理土地使用权证行为违法，经查，上诉人要求确认被上诉人拒绝为业主办理土地使用权证的行为违法，上诉人要求确认违法的上述行为，非针对某一具体行政行为，而是一批行为；申办土地使用权证的申请主体系房屋业主，非上诉人，且申请办理时间不一，不应在一个案件中审理。
行政赔偿的前提是行政行为违法，被上诉人被诉的行为，部分不属行政诉讼受案范围，部分属于行政诉讼受案范围未实体审理，尚未确认违法，上诉人要求被上诉人赔偿其向业主支付的违约金1098639元及其他经济损失134855784元的上诉理由，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。
综上，上诉人的各项上诉请求，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，裁定驳回上诉人的起诉正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 洪 彦
代理审判员 周 磊
二〇一五年五月二十七日
书 记 员 曹 洁