河南省驻马店市驿城区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）驿民初字第3056号
原告（反诉被告）驻马店市环境卫生管理处。
委托代理人李筱军。
委托代理人井艳。
被告（反诉原告）驻马店市大鑫物业有限公司。
委托代理人李威亚。
委托代理人郭金才。
原告驻马店市环境卫生管理处（以下简称环卫处）诉被告驻马店市大鑫物业有限公司（以下简称大鑫公司）服务合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。诉讼中，被告大鑫公司提出反诉，本院依法合并审理。原告环卫处的委托代理人李筱军、井艳，被告大鑫公司的委托代理人李威亚、郭金才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告环卫处诉称，2014年5月23日，经驻马店市政府采购中心中标公告，被告以562752元的投标报价中得A包—驻马店市产业集聚区道路清扫保洁项目，并于2014年6月16日与原告方签订了一份政府采购合同。双方合同第3条规定了预留5％作为质量保证金，第8条对作业的质量和标准进行详细的约定，要求保洁人员不得少于65人。在第10条的违约责任中，对不按照约定所承担的违约金数额，特别规定了中标企业聚众闹事、无故组织人员集体上访造成的恶劣影响的，对责任企业给予5000元的罚款，而且在市政府的招标公告中也明确了中标企业在承办期内无法履行合同或自行解除合同时，履约金不再退还，并处以30000元罚款。2014年8月7日，被告以公务函的形式，明确了合同不再履约，被告的行为直接导致原告于2014年8月12日出具解除合同的函，并越级上访。考虑到路面的洁净和市容的完美，我环卫处与驻马店市恒清源保洁服务有限公司按照市政府驻政采招[2014]37号评标结果表，与中标金额次低的另一家公司签订了相同地段的道路清扫保洁合同，直接造成原告损失295248元。原告认为，双方签订的合同是双方当事人意思的真实表示，应当按照合同的约定完全、及时、有效地履行合同。根据合同法第113条之规定，被告应当赔偿原告因违约所造成的损失总计432515元。经与被告多次协商无果，请求法院依法判令：1、被告赔偿原告损失295248元（原、被告签订的合同标的额为562752.34元，后来被告不干了合同解除，原告又与案外人驻马店市恒清源保洁服务有限公司签订政府采购合同，合同标的额为858000元，这两个合同之间的差额即为原告请求的295248元）；2、判令被告承担质量履约保证金即付款额的5％即4689元（94049元×5％＝4702元，仅请求4689元）、无故上访处罚5000元、履约保证金10000元、无故解除合同罚款30000元，共计49689元；3、判令被告承担违约罚款87575元（13号至19号环卫督查通报中对被告罚款的数额总和）。
被告大鑫公司辩称，1、原告的诉求无事实和法律依据，应当依法予以驳回。2、原告在诉状中称被告无故闹事、组织人员聚众上访以及以公务函的形式明确了合同不再履行，均是在原告方违约拖欠工程价款造成的，况且工人主张其劳动权益是自发的，并非被告组织。原告未按合同约定及时支付合同价款承包费用，导致工人工资无法及时发放。至于被告发出的公务函，被告的发函行为是无奈之举，同样因为原告未及时支付合同价款造成的。被告终止履行合同义务是出于维护企业及职工的合法权益所作出的无奈之举。3、原告的诉请的赔偿项目无法律依据，被告认为本案的诉讼是由于原告违约行为造成的，且原告的违约行为对被告造成经济损失，被告的经济损失应当由原告承担。同时即使被告存在违约行为，原告所列的损失及违约金违反合同法的相关规定，应当按照实际损失承担违约责任，原告所列罚款全部是无效的处罚行为，因原告作为公益性质的事业单位不具备罚款的主体资格，因此即使合同中约定有罚款项目，该约定也是无效约定。况且原告主张的罚款理由，并没有任何客观事实依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。为此被告提出反诉，反诉请求为：1、依法解除反诉人与被反诉人签订的政府采购合同；2、判令被反诉人支付拖欠劳务承包费9697元；3、判令被反诉人赔偿因其违约给反诉人造成的经济损失61770元。
针对被告大鑫公司的反诉，原告环卫处辩称，原告按照合同履行没有对被告造成损失，被告应当按照合同违约责任对原告赔偿损失。综上，被告的反诉请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回。
经审理查明，2014年4月2日，原告环卫处作为采购人委托驻马店市政府采购中心作为采购代理机构对驻马店市区道路清扫保洁项目（A包、B包、C包）公开招标。被告大鑫公司于2014年5月22日进行投标，并于2014年5月23日以投标报价为562752.34元中标A包，中标的路段为汝河大道、中原大道南段、工业二路西段。原告环卫处（甲方）与被告大鑫公司（乙方）于2014年6月签订政府采购合同一份，该合同约定：甲、乙双方根据《中华人民共和国采购法》、《中华人民共和国合同法》等法律法规的规定，按照驻政采招[2014]37号（招标编号）的招标结果签订本合同。1、服务内容。1.1服务名称：驻马店市产业集聚区道路清扫保洁服务。1.2服务路段：包号：A包。①汝河大道，起止点为天中山大道至南高速入口，长度为6880米，宽度为44或62米，面积为324920平方米（含慢车道、人行道和站前广场）；②中原大道南段，起止点为工业二路至中华大道，长度为5005米，宽度为44米，面积为220220平方米（含慢车道和人行道）；③工业二路西段，起止点为驿城大道至中原大道，长度为2126米，宽度为41米，面积为87166平方米（含慢车道和人行道）。2、合同金额为伍拾陆万贰仟柒佰伍拾贰元零叁角肆分（￥562752.34元）。3、质量保证金。3.1每月预留5％作为质量保证金。3.2质量保证金用于奖惩基金，根据每月综合考评结果核拨。4、转包或分包。4.1本合同范围的服务，由乙方直接服务，不得转让他人。4.2除非得到甲方的书面同意，乙方不得部分分包给他人。4.3如有转让和未经甲方同意的分包行为，甲方有权给予终止合同。5、服务期、服务方式及服务地点。5.1服务期限：2014年6月15日—2015年6月14日；5.2服务方式：人工或机械清扫作业；5.3服务地点：驻马店市产业集聚区辖区道路。6、款项支付。付款方式：每月拨付合同总金额的十二分之一，每月预留所拨付金额的5％作为质量履约保证金，用于奖惩基金，根据每月综合考评结果核拨经费……8.9道路实行人工清扫保洁的。按标书要求该标段清扫保洁人员不少于65人；清扫保洁人员每人工资不得低于最低工资标准1100元/月……10、违约责任。10.1乙方不服从环境卫生管理处检查、指导、监督和管理的，每次扣300元；10.2乙方没有按照中标时的标段要求配齐人员的，在核定人数检查中，按实缺人数每人每次扣100元；10.3在清扫保洁作业中，随意将垃圾堆放到主次干道路面及城区内河道、水沟等场所的，发现一次扣100元；10.4清扫保洁人员工作期间酗酒滋事、无理取闹、打架斗殴等影响工作的，每次扣200元；10.5没有按照规定时间实行“每日两扫、全天保洁”工作制度的，发现一人一次扣100元；10.6中标企业聚众闹事、无故组织人员集体上访，造成恶劣影响的，对相关责任人给予500元至3000元经济处罚，对责任企业给予5000元罚款，并视情节给予当事人批评教育或辞退。10.7作业标准的具体扣罚项目，依据《市环卫处路面清扫保洁百分量化考评办法》严格执行，按照1分扣罚50元的额度给予罚款。10.8中标单位在承包期间内中途退出者，履约保证金不再退还。采购人解除该标段中标合同，并对该标段重新组织招标，中途退出的中标段位不允许再次参加全市清扫、保洁招标项目。……13违约解除合同。13.1在乙方违约的情况下，甲方可向乙方发出书面通知，部分或全部终止合同，同时保留向对方追诉的权利等条款。驻马店市财政局政府采购管理科作为监督管理部门在该份合同上加盖印章，并备注“未尽事宜，以招标文件和中标供应商投标文件为准”。
合同签订后，被告大鑫公司于2014年6月15日开始组织人员对合同中约定的路段进行清扫保洁。原告环卫处从2014年6月19日起至2014年8月6日期间，下发了驻环督字[2014]13、14、15、16、17、18、19、20号共计八份环卫督查通报，八份环卫督查通报以被告未按合同要求足额配备清扫人员、部分路段未清扫、部分路段清扫不净未达到质量标准等为由分别对被告大鑫公司罚款12450元、36550元、11375元、6500元、6000元、6000元、8700元、14100元。被告大鑫公司收到了驻环督字[2014]13、14、15、16、17、18、19号共计七份环卫督查通报。2014年8月7日，被告大鑫公司向原告发出公务函一份，内容为：“驻马店市环境卫生管理处：我公司与贵单位于2014年6月16日签订关于驻马店市产业集聚区道路A包清扫保洁服务《政府采购合同》书一份。在该合同的履行期间，贵单位从2014年6月19日至2014年7月31日分别作出驻环督字[2014]13号到[2014]19号环卫督查通报。首先，上述七份督查通报不客观、不真实；其次，通过对通报中所涉及对我公司的罚款核算，罚款金额高达87575元，罚款金额远高于我公司应得到的合同承包费金额，且超越了合同约定的质量保证金限额，已严重侵害了我公司的合法权益。我公司认为，与贵单位签订《政府采购合同》时对该合同内容存在重大误解，且合同内容显失公平，合同条款之间存在严重冲突且与招标文件发生偏差。请贵单位收到该函件后，在上述合同书第3条质量保证金的限额和基础上，及时对合同条款中第10条违约责任内容进行修改，并通知我公司共同签订相关补充协议。如贵单位不能在2014年8月11日前积极与我公司联系、洽谈上述问题，我公司将于2014年8月11日开始停止服务路段的清扫保洁服务等”。原告环卫处收到上述公务函后，于2014年8月12日向被告大鑫公司发出关于解除政府采购合同的函一份，内容为：“驻马店市大鑫物业有限公司：根据驻政采招[2014]37号你公司取得了驻马店市产业集聚区道路清扫保洁项目（A包）的经营权，并于2014年6月15日与驻马店市环境卫生管理处签订了《政府采购合同》。从签订《政府采购合同》至今，贵公司未按照《政府采购合同》履行约定义务：1、未按合同要求足额配备清扫保洁人员；2、未按照合同足额发放人员工资、“三金”和办理相应的工伤及人身意外伤害保险；3、于8月11日擅自停止履行合同义务；4、依据驻环督字[2014]13号到[2014]19号环卫督查通报，贵公司未缴纳罚款金额87575元。据此，贵公司的行为已多次违反合同约定，根据《政府采购合同》及《中华人民共和国合同法》规定，本处决定解除与贵公司签订的《政府采购合同》（A包），并要求贵公司对因擅自停止履行合同义务产生一切损失承担全部责任，并于10日内向本处缴纳罚款87575元等”。被告认可其于2014年8月14日收到解除函，并于当日停止履行合同。原告主张被告于2014年8月7日停止履行合同，未提交相关证据。原告于2014年9月4日以诉称理由起诉来院，酿成纠纷。
另查明，一、驻马店市政府采购中心于2014年4月28日出具的关于驻马店市区道路清扫保洁项目招标公告一份，该份公告第7页中写明：“六、资金管理。1、每月拨付合同规定全年金额的十二分之一，每月预留当月费用金额的5％作为履约保证金。2、拨付经费前，中标企业必须交清当月违约责任罚款，否则，环境卫生管理处有权不予结算当月经费。3、承包期满后，环境卫生管理处将按照履约情况清算后十五个工作日内付清。七、其他事项说明。1、中标企业在每月一次的检查考核中，累计3次达不到道路清扫保洁管理人员数量和工资标准的、连续2次或累计3次被新闻媒体曝光的、群众反映强烈造成负面影响的、被上级领导批评或通报2次以上的，环境卫生管理处将立即终止该标段中标合同，履约保证金不再退还，并对该标段重新组织招标，终止合同的中标企业不允许再次参加该标段清扫、保洁招标项目。2、中标企业在承包期间内无法履行合同或自行解除合同时，履约保证金不再退还，并处以3万元罚款。环境卫生管理处解除该标段中标合同后，对该标段重新组织招标，上述中标企业不允许再次参加该标段清扫、保洁项目。”诉讼中，被告称双方未约定履约保证金，其也未交纳过履约保证金，并称其曾在投标时向驻马店市政府采购中心交纳过10000元投标保证金，现该款已由驻马店市政府采购中心退还给被告。
二、2014年8月14日，原告环卫处（甲方）、被告大鑫公司（乙方）、案外人雇佣清扫保洁人员代表（丙方）签订关于支付驻马店市大鑫物业有限公司雇佣清扫保洁人员工资的协议一份，约定：经三方协商一致，就支付乙方雇佣丙方工作期间（于2014年6月15日—2014年8月14日止，共计61天）的人员工资，达成如下协议。一、由甲方从乙方2014年6月15日—2014年8月14日共计61天，应核拨经费总额94049元（每日经费约合1541.79元）中按应付工资支付给丙方。二、乙方负责提供核实雇佣人员数、每人实际工作天数及应发工资数额。三、工资发放标准。每人每月按1000元工资核发，队长每月每人加200元，三轮车每月每人补贴15元，有电话费的每月每人5元。计发时间为2014年7月1日—2014年8月14日，共计1个月零14天(2014年6月15日—2014年6月30日工资已发放)。四、支付工资时，由丙方提供所有清扫保洁人员的身份证复印件并签章。五、工资发放后，乙方与丙方再无经济纠纷等内容。诉讼中，原告环卫处称该份协议签订后，其将承包费94049元支付给被告大鑫公司，由大鑫公司向工人发放工资，未提交相关证据。被告大鑫公司对此不认可，并称环卫处仅代其向工人发放工资84095元，并提交工资发放表二页以证明上述意见。
三、2014年8月27日，原告环卫处与案外人驻马店市恒清源保洁服务有限公司（A包中标候选供应商）签订政府采购合同一份，除了合同金额为858000元外，其余内容与原、被告双方签订的政府采购合同一致。
四、诉讼中，原告主张其与被告签订的政府采购合同，已在其向被告发出解除合同公务函时，该合同已解除。被告辩称，解除合同的时间应以被告反诉请求的解除合同的时间为准。
五、被告称原告存在违约行为，未提交相关证据。
六、诉讼中，针对本诉的诉讼请求中的第2项、第3项内容，原告明确该请求系被告违约后应承担的违约金。
上述事实，有原告提交的原、被告之间的政府采购合同一份、环卫督查通报八份、原告与案外人驻马店市恒清源保洁服务有限公司签订政府采购合同一份、原告与被告及案外人雇佣清扫保洁人员代表签订的协议一份，被告提交的原告与被告及案外人雇佣清扫保洁人员代表签订的协议一份及工资发放表二页及原、被告陈述在卷，经庭审质证，据以认定。
本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第二条第一款的规定“合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”。本案系政府采购合同，其内容不仅包含平等主体之间的权利义务内容，还包含有环卫处代表政府进行管理的相关内容；其中平等主体之间的权利义务，属合同法调整的范围。合同履行过程中，被告以罚款不客观、合同显失公平为由向原告发函要求原告修改合同，原告随即向被告发出解除合同函，被告于2014年8月14日收到解除合同函并于当日不再履行合同。原告主张被告于2014年8月7日停止履行合同义务，未提交相关证据加以证明；且在原、被告及工人代表三方协议中，也将被告的承包费计算至2014年8月14日；综上，原告主张被告于2014年8月7日停止履行合同义务，无事实依据，本院不予采纳。原告下发八份环卫督查通报，显示被告在合同履行过程中存在部分路段未清扫、部分路段清扫不净，以及连续出现上述状况的情形，被告上述不履行以及不适当履行合同义务的行为，违反了合同约定，构成违约，致使合同目的不能实现。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项的规定，“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的……”，及第九十六条的规定，“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除”。依据上述法律规定，原、被告之间的政府采购合同已于2014年8月14日解除。
关于本诉部分。一、关于违约责任。合同中约定“每月预留所拨付金额的5％作为质量履约保证金，用于奖惩基金，根据每月综合考评结果核拨经费”，该项约定属双方对被告因服务质量违约而应承担的违约金的约定，在合同履行过程中，被告服务质量未达到约定，已构成违约，故应承担相应的违约责任。综上，被告应向原告支付违约金4702元（94049元×5％），现原告仅请求4689元，是其对自己权利的处分，本院对原告请求的数额予以支持。二、诉讼中，原告以原、被告之间的承包费为562752.34元，合同解除后，其又将该项目以858000元的承包费包给案外人驻马店市恒清源保洁服务有限公司，两个合同存在价差、差价部分为其损失为由，要求被告赔偿其损失295248元。合同履行过程中，被告要求修改合同，双方未就修改合同问题达成一致，且被告在履行合同过程中，存在不履行以及不适当履行合同义务的违约行为，致使合同不能履行。现原告请求被告赔偿损失，本院予以支持。合同差价虽为295247.66元（858000元-562752.34元），但考虑到原、被告双方标价过低，致使两个合同标价的差额较大，因被告已承担了支付违约金的违约责任，本院经综合考量酌定被告向原告赔偿损失30000元。三、关于履约保证金，诉讼中，原告请求被告支付10000元履约保证金，因双方的合同中未有10000元履约保证金的相关约定，故原告的该项请求，无事实依据，本院不予支持。四、关于原告请求被告支付无故上访处罚5000元、无故解除合同罚款30000元的诉讼请求，以及关于原告请求被告支付通报罚款87575元的诉请。因通报罚款等处罚是环卫处代表政府行使管理职能，但不属于合同法调整范畴，故原告的上述罚款请求，本院不予支持。
关于反诉，被告大鑫公司以原告存在违约行为为由反诉请求解除政府采购合同。因被告主张原告存在违约行为，未提交相关证据加以证明；被告以原告存在违约为由请求解除合同的反诉请求，其理由不能成立；且本院已认定被告构成违约，该合同已于2014年8月14日解除。综上，被告的该项反诉请求，不再另行作出认定。关于被告大鑫公司反诉请求原告支付承包费9697元，因原、被告及保洁人员代表的三方协议中已确定原告应向被告拨付承包费94049元，而原告又代被告已向保洁人员支付工人工资84095元，故原告下欠被告承包费为9954元（94049元-84095元）。现被告仅反诉请求原告向其支付承包费9697元，是其对自己权利的处分，本院对被告请求的数额予以支持。关于被告以原告存在违约行为为由请求原告赔偿其经济损失61770元，因被告未有证据证明原告在双方的合同履行过程中存在违约行为，故被告的该项请求无事实和法律依据，本院不予支持。诉讼中，原告环卫处称其已向被告大鑫公司支付承包费94049元，未提交相关证据加以证明，本院不予采纳。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十四条第（四）项、第九十六条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决如下：
一、限被告驻马店市大鑫物业有限公司于本判决生效后十日内向原告驻马店市环境卫生管理处支付违约金4689元。
二、限被告驻马店市大鑫物业有限公司于本判决生效后十日内向原告驻马店市环境卫生管理处赔偿损失30000元。
三、限原告驻马店市环境卫生管理处于本判决生效后十日内向被告驻马店市大鑫物业有限公司支付承包费9697元。
四、驳回原告驻马店市环境卫生管理处的其他诉讼请求。
五、驳回被告驻马店市大鑫物业有限公司的其他反诉请求。
如未在判决指定期间履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本诉案件受理费7790元，由原告驻马店市环境卫生管理处负担7165元，由被告驻马店市大鑫物业有限公司负担625元；反诉案件受理费1600元，减半收取800元，由反诉原告驻马店市大鑫物业有限公司负担690元，由反诉被告驻马店市环境卫生管理处负担110元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省驻马店市中级人民法院。
审 判 长 赵丽莉
审 判 员 刘 林
人民陪审员 黄 静
二〇一五年四月二十八日
书 记 员 丁 婷