新疆维吾尔自治区克拉玛依市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）新02行终12号
上诉人（原审原告）马富铭，男，1951年8月9日出生，汉族，克拉玛依市公安局退休人员。
被上诉人（原审被告）：克拉玛依市国土资源局克拉玛依区分局，住所地：克拉玛依市天山路58号。
组织机构代码：01026XXXX。
法定代表人徐建国，该分局局长。
委托代理人：马波，男，1979年7月15日出生，汉族，该分局副局长，住克拉玛依区城西小区22幢21号，身份证号码：×××。
委托代理人：拜金良，新疆先觉律师所事务所律师。
上诉人马富铭因不服其他行政行为纠纷一案，不服克拉玛依区人民法院（2017）新0203行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人马富铭、被上诉人克拉玛依市国土资源局克拉玛依区分局（以下简称：克区国土分局）之委托代理人马波、拜金良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：2014年4月2日，马富铭作为乙方与作为甲方的克区国土分局签订《克拉玛依市临时建设用地合同书》，合同约定：甲方依照法律规定同意乙方在本行政辖区内临时使用土地，土地所有权属于国家所有，乙方在批准的年限内有临时建设用地使用权。土地坐落在北郊变电所东侧（旧货市场），土地面积为900平方米。土地用途施工基地。使用年限为一年，自2014年1月1日至2014年12月31日止。乙方向甲方缴付临时用地管理费5400元。乙方所使用的临时用地，如因城市规划调整需要收回土地时，乙方应当自觉服从并拆除临时建筑。拆除未超过批准期限的临时建筑，拆迁人应当给予适当补偿。临时用地使用期满，合同自行终止。乙方如需继续使用本土地，必须期满前向原核发临时建设用地许可证的部门重新申领临时建设用地规划许可证并与甲方重新签订合同换领临时用地证，缴纳临时用地费用。逾期不申请的，视为乙方自动放弃，甲方有权依法收回或拆除乙方所使用临时用地上的建筑物和其他构筑物。合同还对其他事项进行了约定。在该合同的附件二处载明，补交费用：该临时用地自2011年至今未办理临时用地年检换证手续。经征询规划部门意见，该临时用地所处地段近期无建设需求。为此，建议收取（2011年-2013年）欠缴临时管理费16200元后，为其办理2014年度换证手续，并收取本年度临时用地管理费5400元，两项合计应缴纳临时用地管理费金额为21600元。后马富铭缴纳上述费用。2014年4月2日，马富铭取得该土地的临时用地许可证（克区临地字2014第006号），该临时用地许可证载明土地用途为施工基地，土地所有权性质为施工临时用地，面积为900平方米。有效日期从2014年1月1日至2014年12月31日。
2014年12月4日，克区国土分局向马富铭下发（2014）第29号《告知书》，告知马富铭的临时用地到期时间，要求马富铭接到通知后15日内自行拆除地上建筑物及附属设施并恢复土地原貌，逾期将移交克拉玛依区国土资源执法监察大队依法处理，马富铭在《告知书》的接收人处签字。原告未按照《告知书》要求自行拆除该地块上的建筑物。克区临地字2014第007号临时用地期限届满后，马富铭仍未自行拆除该地块上的建筑物，未交还土地。
2016年8月4日，克区国土分局向马富铭作出《终止临时用地许可通知书》，当日，克区国土分局向马富铭送达该文书时，马富铭拒签，克区国土分局在送达回证上注明”直接送达”，见证人张雪莲、刘建军。2016年8月22日，克区国土分局在克拉玛依日报刊登《临时用地行政许可注销公告》，载明包括马富铭在内的24个单位（个人）共计24宗临时用地行政许可有限期已届满，决定依法对上述区域24宗临时用地许可予以注销，收回其临时用地使用权。2016年9月2日，克区国土分局将克拉玛依区八一旧货市场区域包括马富铭在内的二十宗临时用地行政许可注销相关资料移交克拉玛依区国土资源执法监察大队。2016年9月16日，克区国土分局对马富铭临时用土地期满拒不返还一案进行立案，编号2016-046号。立案当日，克拉玛依市国土资源局执法监察支队出具的《接受调查通知书》。2016年9月16日，克区国土分局作出克国土资执责停[2016]046号《责令停止违法行为通知书》并于当日送达。2016年9月17日，克区国土分局制作现场勘验笔录。2016年9月20日，克区国土分局作出克国土资执告[2016]046号《行政处罚告知书》及克国土资执听告[2016]046号《行政处罚听证告知书》，并于当日在前进小区60栋14号（马富铭家中）将上述文书送达马富铭妻子魏爱英签收。2016年10月12日，马富铭向克区国土分局递交《行政听证申请书》，要求举行听证。2016年11月22日，克拉玛依市国土资源局给马富铭出具克国土听通字[2016]6号《听证通知书》，并于2016年11月24日送达马富铭签收。2016年12月5日，克区国土分局召开听证会议，组织了听证。2017年3月29日，克区国土分局作出克国土资执罚[2016]046号《行政处罚决定书》，处罚内容如下：1.责令30日内将900平方米土地交还至克拉玛依区政府；2.处以罚款每平方米30元，即27000元。该处罚决定书于作出当日送达马富铭。马富铭对该行政处罚决定不服，故诉至法院。
另查,2014年4月1日,马富铭向克区国土分局出具《临时用地使用承诺书》，该承诺书主要内容为：保证在临时用地上不兴建永久性建（构）筑物；保证不擅自改变批准土地用途，不超占土地；当临时用地期满或城市规划、城市建设、旧城改造等需要拆除临时用地时，保证自行拆除临时用地上建（构）筑物，主动无条件将土地退还国家，并不索要任何损失和补偿。
另查，克区国土分局在庭审中未出具《接受调查通知书》的送达回证，但在其向法院提交证据材料中有该份送达回证。
另查，2015年4月13日，克拉玛依市国土资源局执法监察支队就克拉玛依区旧货市场北郊变电所东侧的临时用地情况对马富铭进行调查询问，并告知临时用地期满收回土地及拒不履行的法律后果，制作调查笔录，马富铭在该笔录上签字。
另查，庭审中，马富铭自认涉诉的临时用地上建造的房屋，部分用于出租，并由马富铭收取租金。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：”国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。该法第八十条规定：”依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”《国土资源行政处罚办法》第二条规定：”县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法”。克区国土分局作为克拉玛依区的土地行政主管部门，具有对本辖区土地管理的职权，对违反国土资源管理法律法规的行为，有实施行政处罚的权力。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：”建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地的期限一般不超过二年。”马富铭与克区国土分局签订的《克拉玛依市临时建设用地合同书》约定涉诉土地属于临时建设用地，马富铭有偿使用并缴纳临时使用土地补偿费，使用期满后即2014年12月31日后合同自行终止，克区国土分局有权收回土地。马富铭在临时用地期满后拒绝履行交还义务，克区国土分局要求马富铭交回土地并无不当。克区国土分局在受理该案后，经立案审批、勘测、告知、听证等程序，作出了行政处罚决定书。但在其作出行政处罚决定书的过程中，办案期限超过《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定的六十日的办理期限，且未在法定期限内提交依法办理延长期限的审批手续。《国土资源行政处罚办法》第二十四条规定：”案件调查终结，案件承办人应当提交调查报告。调查报告应当包括当事人的基本情况、违法事实以及法律依据、相关证据、违法性质、违法情节、违法后果，并提出依法应当不予行政处罚或者给予行政处罚以及给予何种行政处罚的处理意见。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：”调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：...对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”克区国土分局未提交相应的调查报告，亦未提交负责人集体讨论决定的相关情况。且克区国土分局在送达文书过程中，送达程序不符合法律规定。故克区国土分局在作出被诉具体行政行为的过程中，程序上存在轻微违法。综合本案实际情况，从克区国土分局办理整个案件过程及马富铭申请听证、实际收到被告作出的行政文书事实来看，克区国土分局程序上存在上述轻微违法行为均未对原告的实际权利产生影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：”行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：......（二）行政行为轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”据此，依法确认被诉具体行政行为违法，但不撤销该行政行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第五十七条、第八十条、《国土资源行政处罚办法》第二条、第四条、第二十四条、第三十二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款、第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条、第八十五条、第八十六条之规定，判决：”确认被告克拉玛依市国土资源局克拉玛依区分局作出的克国土资执罚[2016]046号《行政处罚决定书》违法。”
上诉人马富铭的上诉请求：依法撤销克国土资执罚[2016]046号《行政处罚决定书》，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人在克拉玛依区北郊变电所东侧旧货市场有一处900平方米的房屋，该房屋始建于1998年，且上诉人每年足额缴纳土地使用费。被上诉人克区国土分局于2017年3月29日对上诉人的房屋做出克国土资执罚[2016]046号《行政处罚决定书》，将上诉人的房屋所在地块认定为临时用地，以上诉人使用临时用地到期不退还为由，作出行政处罚，责令上诉人交还土地，并处罚款27000元。上诉人不服该行政处罚向法院提起诉讼，请求撤销被诉行政处罚决定。（2017）新0203行初10号行政判决，将被诉行政处罚决定确认违法，但并未予以撤销。上诉人认为原审判决事实认定不清，法律适用错误，所作确认违法但不撤销的判决属于错判。上诉理由：一、一审法院无正当理由未对有关上诉人房屋建设时间、建筑的性质等问题予以认可，导致本案事实认定不清，作出错误判决。上诉人的房屋系砖混材料建成的永久性建筑。由于本地政府对上诉人房屋所在地地块无具体利用计划，房屋建成后至2014年，上诉人一直向国土部门缴纳土地使用费，国土部门也多次为上诉人的房屋办理用地手续。2015年以来，被上诉人不再为上诉人房屋办理用地手续系因本地有建设项目规划。2016年，被上诉人作出被诉行政处罚决定，为了达到不向上诉人支付安置补偿，即可强制拆除上诉人的房屋，以合法形式达到违法目的。一审法院通过对涉案用地合同内容的认可，将上诉人的房屋认定为临时建筑，以支持被上诉人作出被诉行政处罚的目的。二、一审法院无正当理由未认定本地区存在与上诉人相同情况，得到拆迁补偿的事实。上诉人在庭审期间提交本地区其他与上诉人情况相同的房屋产权人签订的安置补偿协议，证明被上诉人在拆迁安置补偿的问题上，对上诉人采取区别对待，损害被上诉人的财产权益。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误；被诉具体行政行为违法，应当予以撤销，请求撤销原审判决，予以改判。
被上诉人克区国土分局的答辩理由：行政处罚决定书认定的事实是临时使用土地期满拒不归还，证明该事实主要的证据是临时使用土地权的合同及上诉人出具的临时用地使用承诺书；关于本案决定书的法律适用也是准确的。上诉人的上诉理由均不属于本案应当查明的事实，被上诉人是土地管理机关，上诉人要求查明房屋建设时间及性质与本案没有关联性，上诉人要求的补偿也不属于本案审理范围。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经二审审理查明，原审判决认定的事实清楚，本院依法对原审判决认定的事实及证据予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源处罚办法》的有关规定，被上诉人克区国土分局作为负责本行政区域内土地管理和监督工作的行政机关，有权依法对相关违法行为实施处罚。本案中，被上诉人克区国土分局根据与上诉人马富铭签订的《克拉玛依市临时建设用地合同书》约定的内容，在涉诉土地约定的临时使用期限届满，要求上诉人马富铭限期自行拆除地上建筑物及附属设施并恢复土地原貌，交还土地；期限届满后，上诉人马富铭未履行相关义务，被上诉人克区国土分局依法向上诉人马富铭作出《行政处罚决定书》。根据本案一、二审查明并确认的事实，被上诉人克区国土分局在实施具体行政行为过程中存在超期办案未履行延期手续、送达程序不符合法律规定、未提交相应调查报告、未对相关情况集体讨论决定等违法程序，一审法院在认定被上诉人克区国土分局具备依法行使处罚权的基础上，确认在程序上的违法行为为轻微违法，且该违法行为未对上诉人马富铭的实体权利产生实际影响，本院依法对此予以确认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定，一审法院确认被诉的具体行政行为违法，但不予撤销，符合法律规定。上诉人马富铭未提交诉争地上建筑物或者构筑物为法律意义上的永久建筑物，未能证实其为诉争房屋的合法所有权人或者系2015年1月1日起的合法使用权人；上诉人马富铭称被上诉人克区国土分局在拆迁安置补偿的问题上采取区别对待，与房屋产权人签订安置补偿协议，并给予补偿，但上诉人马富铭并不能证实其为诉争房屋的产权人。
综上，上诉人马富铭的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人马富铭负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张建军
审 判 员 莱提排
代理审判员 陈疆伟
二〇一八年四月十七日
书 记 员 郭 骁