浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙杭行终字第381号
上诉人（原审原告）王维。
被上诉人（原审被告）杭州市西湖区住房和城乡建设局。
法定代表人吴国华。
委托代理人李金土。
委托代理人林宇。
王维诉杭州市西湖区住房和城乡建设局（以下简称西湖区住
建局）城建政府信息公开及行政赔偿一案，杭州市西湖区人民法
院作出（2013）杭西行初字第86号行政判决。王维不服，向本院
提起上诉。本院于2013年12月6日受理后，本院依法组成合议庭，
于2014年1月7日公开开庭审理了本案。上诉人王维，被上诉人西
湖区住建局的委托代理人李金土、林宇到庭参加诉讼。本案现已
审理终结。
2013年2月20日，西湖区住建局针对（2013）德加公寓业主知
情申请字第34号、第37号申请作出《告知书》，答复称：“第一
、我局何小惠同志从2008年至今为我局建管科科长，电话：8798
×××5。第二、1、2008年1月至2010年9月，何小惠同志的分管
领导为副局长任献功，电话：8798×××3；2、2010年9月至2012
年12月，何小惠同志的分管领导为副局长何孝强，电话：8798×
××3；3、2013年1月至今，何小惠同志的分管领导为副局长王巍
，电话：8798×××8。第三、相关照片不是信息公开的范围。”
原审法院经审理查明：2013年2月1日，王维向杭州市西湖区
人民政府提交（2013）德加公寓业主知情申请字第34号申请表，信息公开义务机关为西湖区住建局，信息内容描述为：“2008年
至2013年，贵局女公务员何小惠的任职部门、行政职务、公务电
话号码、公务上岗证照片”，用途描述为“了解贵局女公务员何
小惠与德加公寓物业管理的关系”。同日，杭州市西湖区人民政
府向其出具（2013）第26号转办回执，告知其将该申请转递给西
湖区住建局办理。2013年2月25日，西湖区住建局向王维邮寄告知
书，在其中的第一项对何小惠任职部门、行政职务、公务电话号
码予以告知，在第三项答复“相关照片不是信息公开的范围”。
该告知书落款为西湖区住建局并盖有单位公章。王维不服，提起
行政复议，复议机关作出维持的复议决定后，王维诉至法院，请
求：1、确认西湖区住建局作出的告知书格式违法，撤销其违法的
行政行为；2、确认西湖区住建局公务员何小惠“公务上岗证照片
”属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息；3、责令西
湖区住建局依法依申请重新答复；4、责令西湖区住建局就其违法
行为向上诉人道歉；5、责令西湖区住建局赔偿王维10天的工资约
2000元。另查明，王维以西湖区住建局为政府信息公开义务单位
提出了编号为（2013）德加公寓业主知情申请字第34号至37号的
信息公开申请。王维分别申请公开2008年至2013年西湖区住建局
女公务员“何小惠”“何小卉”“何小慧”的任职部门、行政职
务、公务电话号码、公务上岗照片，及“何小惠”的分管领导姓
名、行政职务、公务电话号码。西湖区住建局作出告知书两份，
落款时间均为2013年2月20日，一份有关“何小惠”，告知了除照
片外的信息，于2月25日寄送给王维；一份关于“何小卉”“何小
慧”的告知书，告知其单位没有该同志。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查
。”根据《政府信息公开条例》第十七条之规定，西湖区住建局
具有对自己制作及从公民、法人或者其他组织获取的政府信息负
责公开的法定职责。第二条规定，“本条例所称政府信息，是指
行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、
保存的信息。”第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行
政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应
当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公
开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行
政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够
确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名
称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出
更改、补充。”第二十四条规定，“行政机关收到政府信息公开
申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；不能当场答复的，
应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复时
间的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人
，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”西湖区住建局依
据上述规定向王维送达告知书，故西湖区住建局作出告知的程序
不违法。对于王维申请中“女公务员何小惠任职部门、行政职务
、公务电话号码”，西湖区住建局已作出具体答复，并无不当。
对于王维申请中的“何小惠公务上岗证照片”，王维诉请确认属
于《政府信息公开条例》定义的政府信息，原审法院认为，该主
张系王维提出行政诉讼的事实理由，不属于诉讼请求。根据《政
府信息公开条例》第十四条、第二十三条之规定，行政机关不得
公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能
损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不
同意公开的，不得公开。本案王维申请的系西湖区住建局一名公
务人员的公务上岗证照片，此类照片与公民个人生活中不向公众
公开的私人照片有所区别，本身即对外公示，不属于个人隐私范
畴。故西湖区住建局答复“相关照片不是信息公开的范围”不符
合前述法律规定，依法应予撤销并责令重新作出答复。王维主张
涉案告知书的公文格式违反《党政机关公文处理工作条例》。原
审法院认为，根据该条例第二条、第三条的规定，条例适用于各
级党政机关公文处理工作，党政机关公文是党政机关实施领导、
履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达
贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工
作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。该
条例第八条规定的公文种类包括十五类：决议、决定、命令（令
）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复
、议案、函、纪要。可见，其中的“请示和答复问题”是指上下
级党政机关之间的请示和答复。故，该条例并不适用于行政机关
对政府信息公开申请人所作的答复。王维主张的西湖区住建局告
知书格式上的欠缺不属于具体行政行为应予撤销或确认违法的情
形。王维要求赔偿及道歉的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予
支持。综上，王维的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。
依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若
干问题的解释》第五十四条第（二）项第2目、《最高人民法院关
于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决
：一、撤销西湖区住建局于2013年2月20日作出的告知书中“相关照片不是信息公开的范围”的答复；二、西湖区住建局在判决生
效之日起15个工作日内对王维关于“何小惠公务上岗证照片”的
申请重新作出答复；三、驳回王维的其他诉讼请求。案件受理费5
0元由西湖区住建局负担。
上诉人王维上诉称：1、原审判决归纳争议焦点错误。原审判
决未如实记载被上诉人法定代表人及代理人未出庭应诉等情况。2
、原审审判长应回避而未依法回避，原审审判人员未经法定程序
任命担任本案审判长。3、原审法院未排除被上诉人提供的形式、
程序不合法的证据并采信，遗漏必须出庭的当事人，未保障上诉
人核实庭审笔录的权利。4、被上诉人作出的涉案告知书是公文，
其拟制、办理、管理应依法进行，其格式、版式应执行《党政机
关公文处理工作条例》第九条、第十条的规定。涉案告知书公文
格式不合法，具体行政行为违法无效，应依法被撤销。原审判决
未对告知书格式是否合法作出认定，原审判决认为被诉告知书格
式上的欠缺不属于应予撤销或确认违法的情形，缺乏依据。5、原
审判决未对涉案告知书是否是公文作出裁判，未对上诉人的申请
的格式、版式、内容上均为“一事一申请”的事实进行裁判，未
对被上诉人格式、版式、内容上未“一申请一答复”进行裁判，
混淆公文种类“函”与“信函格式”的区别，对审判适用法律条
款内容进行改动。请求：1、撤销原判，撤销被诉告知并责令被上
诉人依法重新作出答复；2、确认被上诉人下属公务员何小惠的“
公务上岗证照片”属于政府信息；3、责令被上诉人就其违法行为
向上诉人道歉并赔偿上诉人经济损失及精神损失费共4000元。
被上诉人西湖区住建局在法定期限内未向本院提交书面答辩
意见，在庭审中答辩称：西湖区住建局并非执法部门，没有公务上岗证，何小惠是西湖区住建局建管科科长，没有公务上岗证照
片。被上诉人认为照片属于个人隐私，在征求何小惠的意见后，
没有向上诉人公开何小惠的照片。事实上，被上诉人办公区域是
开放的，每个办公室门口都有办公室人员的姓名、职务、照片，
对于办公室外的照片等信息任何人均可以看到也可以拍摄。原审
判决存在不当，请求二审法院依法判决。
原审期间各方当事人提交的有关证据材料，均由原审法院移
送至本院。二审中双方当事人围绕：1、被上诉人西湖区住建局作
出的被诉答复是否合法；2、原审法院确认证据是否正确，认定事
实是否清楚，审判程序是否合法的争议焦点进行了质证和辩论。
综合各方当事人的质证、辩论，本院认为，原审法院对证据的采
信无误。根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以
确认。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一
条规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作
出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信
息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人
并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息
不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关
的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请
内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第十四条第
四款规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐
私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公
开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政
府信息，可以予以公开。”政府信息以公开为原则，不公开为例外。本案中，上诉人王维申请公开被上诉人西湖区住建局的公务
人员的公务上岗证照片，不涉及个人隐私。被上诉人作出“相关
照片不是信息公开的范围”的答复内容缺乏事实和法律依据，西
湖区住建局在庭审中称该局没有上岗证，何小惠没有上岗证照片
，该不予公开的理由与告知书不一致，本院不予采纳。原审法院
对该内容予以撤销并责令被上诉人重新作出答复，符合法律规定
《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法本意是为了保
障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，其未对信息公开义
务机关答复的格式要求作出明确规定。上诉人王维向被上诉人西
湖区住建局提出（2013）德加公寓业主知情申请字第34、37号政
府信息公开申请，西湖区住建局为了提高工作效率，对该2件内容
相近的信息在同一告知书中逐一作出答复，并不违反相关法律规
定，确立“一事一申请”原则的目的是使行政机关能够快速准确
地向申请人提供所需要的政府信息。王维提出西湖区住建局应该
根据“一事一申请”的原则“一申请一答复”的上诉理由于法无
据。从提高行政机关对信息公开工作的有序性及规范化管理的角
度，行政机关作出政府信息公开答复书应该有基本的编号、页码
等，为公众提供优质的信息公开服务。但由于被诉告知书无编号
、页码等格式不规范未影响上诉人获取政府信息，因此，不足以
导致确认违法及撤销被诉告知书的法律后果。王维要求西湖区住
建局道歉和赔偿的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持
。
在原审法院审理期间，因前任审判长工作岗位变动，原审法
院对审判长进行了更换，上诉人对两任审判长均提出了回避申请
，原审法院对上诉人对前任审判长的回避申请未向上诉人作出回应，存在不当，对此本院予以指正，原审法院的其他审判程序符
合法律规定。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上
诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和
国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王维负担。
本判决为终审判决。
审判长 王丽园
审判员 刘晓辉
审判员 吴宇龙
二〇一四年一月二十四日
书记员 汪金枝