云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云行终103号
上诉人（一审原告）阳泽新（曾用名阳孟霖），男，汉族，1952年10月16日生，住云南省文山壮族苗族自治州马关县。
委托代理人肖义凯，云南君山律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）马关县人民政府。
住所地：马关县骏城路2号。
法定代表人何昌娥，县长。
委托代理人王天祥，马关县国土资源局副局长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人袁春，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人阳泽新因诉马关县人民政府（以下简称县政府）土地其他行政行为一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（以下简称文山中院）于2016年10月20日作出的（2016）云26行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月28日受理上诉后，依法组成合议庭，并于2017年4月28日公开开庭审理了本案。上诉人阳泽新及其委托代理人肖义凯，被上诉人县政府的负责人、副县长陈伟及委托代理人王天祥、袁春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院判决认定以下事实：2000年1月1日，中共马关县委和县政府作出马发［2000］2号《关于加快小城镇建设的决定》（以下简称2号文件），其中第12条内容为：“在规划区内按规划设计要求投资兴建道路，道路两侧土地使用权经政府批准，可由投资者经营。”2000年1月18日，阳泽新等十二户向县政府提交了《集资开发老年人活动中心至银丰大楼道路的实施方案（申请）》（以下简称《实施方案》），提出根据2号文件中第12条的规定，阳泽新等12户集资户一致向县政府提出申请自筹资金开发老年人活动中心至银丰大楼道路（××），规划建房的地段由12集资户自行建房，请县政府批准办理有关建房手续。在《实施方案》中提出了开发该道路的初步实施方案和请求县政府帮助解决的问题。2000年2月1日，阳泽新与马关公路管理段签订了《建圆路施工合同书》，对竣工时间、承包方式、付款方式、质量验收等进行了约定。2000年6月8日，阳泽新等三人向县政府提交了《关于开发老年人活动中心至银丰大楼道路呈在有关问题的请示》（以下简称《请示》），申请政府解决道路建设存在的问题。
2001年阳泽新等五人向县政府提交《申请书》，提出阳泽新等户开发的建圆路建设项目，道路已基本竣工，但《实施方案》和《请示》至今没有得到政府的批复。为了该条道路的合法性，也为了有关部门办证，再次向县政府请求给予批复。
2002年8月12日，县政府作出马政发〔2002〕55号《关于马白镇兴隆街村民委员会第四村民小组与阳孟霖土地所有权和使用权争议的处理决定》（以下简称55号文件）：“马关县人民政府组织人员调查查明，……2000年1月18日，阳孟霖等12户居民（朱朝江等三户后来没有参加集资）联名向县政府申请，愿意集资修建建圆路，要求将道路南面剩余的土地安排给12户居民作为建设用地。县政府根据2号文件精神，决定将马关县城乡建设房地产开发公司征用的4.394亩土地（含争议土地0.35亩）划拨给9户集资户作为修路用地。除道路占地外，剩余的土地由9户集资户自行安排，并分别到土地管理部门办理用地手续……作出如下处理决定……除修建道路占用的0.2513亩以外，余下的0.0987亩土地确定给阳孟霖使用。……”第四村民小组不服该决定，向文山中院提起行政诉讼。2003年11月17日，文山中院作出（2003）文中行初字第8号行政判决，维持县政府2002年8月12日作出的马政发〔2002〕55号行政处理决定，2004年4月28日，云南省高级人民法院作出（2004）云高行终字第17号行政判决，驳回上诉，维持原判。
2007年因《建圆路施工合同》拖欠工程款问题，马关公路管理段向法院提起民事诉讼。2008年8月15日，马关县人民法院作出（2008）马民二初字第55号民事判决，由阳孟霖支付马关公路管理段《建圆路施工合同》工程款人民币96402元。阳孟霖不服该判决，向文山中院提起上诉。2009年3月16日，文山中院作出（2009）文中民二终字第27号民事判决，驳回上诉，维持原判。因阳泽新未依法履行生效民事判决确定的法律义务，马关公路管理段向马关县人民法院申请强制执行。2014年11月17日，阳泽新与马关公路管理段达成执行和解协议，并履行完毕。
2014年7月23日，阳泽新向马关县国土资源局（以下简称县国土局）提交了《关于办理松江花园边道路开发剩余土地的申请》，2014年11月14日，县国土局作出《关于对阳孟霖申请办理松江花园边道路开发剩余土地使用证的答复》：“经审查，你所提交申请办理土地使用证的资料，不符合《土地登记办法》第九条及《文山州国土资源局转发云南省国土资源厅关于进一步规范土地登记收件要求的通知》（文国土资发〔2010〕26号）文件的规定，故我局作出不予受理你提出的登记办证申请，请你在接到此答复后按以上要求提供齐全所需材料后，再重新申请办理”。2015年6月17日，县国土局作出《关于阳泽新反映“要求颁证机关为松江花园旁其所有的土地颁证”问题的告知书》，告知：“你向省委第七巡视组反映要求颁证机关为松江花园旁其所有的土地颁证信访事项，中共马关县委已于2015年6月5日转交我局调查处理。经调查，你所提交申请办理土地使用证的资料，不符合《土地登记办法》第九条及《文山州国土资源局转发云南省国土资源厅关于进一步规范土地登记收件要求的通知》（文国土资发〔2010〕26号）文件的规定，故我局作出不予受理你提出的登记办证申请，请你在接到此答复后按以上要求提供齐全所需资料，县国土局才予以受理你的申请”。2015年11月30日，中共马关县委县人民政府信访局作出《关于阳泽新请求县委书记接访调处马关县松江花园边道路开发剩余土地使用权信访事项的告知书》，告知：“你于2014年12月13日向我局提交了《请求马关县委书记李献文接访调处马关县松江花园边道路开发剩余土地使用权申请书》，经我局多次组织县国土局、县住建局等部门调查核实，无法查阅到4.394亩土地来源的相关档案资料，且你也不能提供相关依据，因此不予受理”。阳泽新于2016年3月30日向文山中院提起行政诉讼，请求法院依法认定县政府不予受理其办理土地使用权申请的行为构成行政不作为；判令县政府依照55号文件认定的事实履行职责，即对其出资修建建圆路除道路占用地外的剩余用地，依法测量并给予办理用地手续；本案诉讼费由县政府承担。
一审法院判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”和《中华人民共和国土地管理法实施细则》第五条“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。……”的规定，县政府负有对单位和个人依法使用的国有土地，进行登记造册，核发证书的法定职责，县政府作为本案被告主体适格。故对县政府补充答辩称其不是本案的适格被告的辩解理由，不予采纳。
对阳泽新要求依法认定县政府不予受理办理土地使用权申请的行为构成行政不作为的该项诉讼请求，阳泽新已于2016年10月14日自愿申明放弃，这是当事人自由处分其诉讼权利的行为，对该项诉讼请求，在本案中不予评判。
对阳泽新要求判令县政府依照55号文件认定的事实履行职责，即对其出资修建建圆路除道路占用地外的剩余用地，依法测量并给予办理用地手续的诉讼请求。一审法院认为，按照2号文件中第12条“在规划区内按规划设计要求投资兴建道路，道路两侧土地使用权经政府批准，可由投资者经营”的内容，阳泽新主张建圆路道路两侧土地使用权需经政府批准。对55号文件决定的“……余下的0.0987亩土地确定给阳孟霖使用”，阳泽新已办理了该块余下的0.0987亩土地的国有土地使用证，并实际使用。我国实行土地使用审批制度，现因阳泽新对其主张的建圆路除道路占用地外的剩余用地使用权，不能提交政府批准其使用的相关文件材料，致使县政府无法对阳泽新在本案中主张的土地使用权进行测量并办理用地手续。对阳泽新的该项诉讼请求不予支持。综上所述，阳泽新申请县政府履行法定职责的理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回阳泽新的诉讼请求。
阳泽新不服上诉称，其并没有放弃起诉时第一项诉讼请求。关于县国土局要求提供的8份材料：一是土地登记申请表，该申请表由政府制定盖有政府印章并由土地部门管理，普通老百姓无法取得。二是申请人身份证明，其已提交。三是县级以上人民政府的批准文件，由于当时政府没有给批文，自己拿不出来。四是国有土地划拨决定书，政府没有给其国有土地划拨决定书，且该4.394亩土地名义上是划拨土地，其实是买卖关系。五是地籍调查表和宗地图及宗地界址坐标，这应该是土地部门的内部资料，应该是土地部门安排人员处理，即使由其进行测绘调查并提交相关材料，土地部门不一定会认可。六是征用土地补偿费足额支付证明，4.394亩土地不是其向农户征用的，而是县政府从县乡房地产开发公司划拨并出卖而来的，阳泽新并没有征收土地，故不可能有征用土地补偿费足额支付证明。七是地上附着物证明，4.394亩土地是县政府从县乡房地产开发公司划拨并出卖给阳泽新的，其不知道有什么附着物。八是其他证明材料，是打哑迷，其更不知道是什么资料。其无法提供申请土地使用权所需要的完整材料，原因不在阳泽新而在于政府。虽然其已取得0.35亩土地中0.0987亩土地使用权，但这并不影响其主张4.394亩土地除道路用地外剩余其他土地使用权。从本案情况看，其能做和尽力做好的，就是依照与当届政府协商一致的条件修好道路，至于政府怎么样依照法律政策的规定，去确定、测量并以文件形式确认其用地权利，应当是政府也只能是政府才能完成的事情。其筹备人力、财力、物力修通道路，修路款项经过诉讼并由法院执行后支付是不争事实；当初政府曾承诺给其使用修路剩余零散地也是不争事实；政府仅仅以用地文件的缺失而否定其应有的权益，否定政府自身信誉是失当的。故其认为一审法院认定事实不全面，未能全面客观呈现本案全部事实，请求二审法院支持其诉讼请求。
县政府答辩称，55号文件是2002年作出，阳泽新2016年起诉要求履行，已经超过起诉期限。阳泽新已于2016年10月14日向一审法院提交《放弃诉讼请求申明书》，申明自愿放弃本案第一项主张，并得到法院的批准。上诉人作为完全民事行为能力人，对此应有明确认识，承担相应法律后果。一审法院对其第一项诉讼请求不予评判，事实清楚，依据明确，于法有据，上诉人诉称其系“非自愿放弃”，上诉理由不能成立。根据55号文件、《关于办理松江花园边道路开发剩余土地的申请》及一审庭审调查可知，55号文件已对争议的0.35亩土地进行了具体分配，即除修建道路占用的0.2513亩以外，余下的0.0987亩土地已确定给上诉人使用，上诉人还将具有使用权的地块转移给第三人王正萍。因此，上诉人要求其依照55号文件履行的职责，其已经履行完毕，不存在不作为之情形。上诉人不能明确其欲使县政府颁证的具体土地位置、面积及四至界限，县政府无法就上诉人没有具体颁证指向的前提下，就做出具体的行政答复或履行相应的行政职责。另外，上诉人修建建圆路后剩余的土地中已没有空闲地，除已颁给阳泽新等9户人家外的其余土地现为人行道、绿化带和其他市政建设。根据2号文件及上诉人提交的《请示》可知，县政府承诺给上诉人经营的剩余土地是指“除道路及公共事业以外的土地”。因此，一审法院不支持上诉人的诉请，于理有据，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。
一审法院随案移送了一审原、被告提交的所有证据材料。
一审原告阳泽新向一审法院提交了阳泽新身份证复印件及户口证明、2号文件、55号文件、《实施方案》、《建圆路施工合同书》、《请示》、《申请书》、文山中院（2003）文中行初字第8号行政判决书、云南省高级人民法院（2004）云高行终字第17号行政判决书、马关县人民法院（2008）马民二初字第55号民事判决书、文山中院（2009）文中民二终字第27号民事判决书、马关县人民法院（2009）马执字第106号执行通知书、（2009）马执字第106-2号执行裁定书、《执行和解协议》、马关县国土局于2014年11月14日、2015年6月17日作出的书面答复、县政府于2015年11月30日作出的书面答复等证据材料。一审被告县政府向一审法院提供了关于办理松江花园边道路开发剩余土地的申请、关于对阳孟霖申请办理松江花园边道路开发剩余土地使用证的答复及送达回证、关于阳泽新反映“要求颁证机关为松江花园旁其所有的土地颁证”问题的告知书等证据材料。一审法院对一审原、被告提供的证据均予采信。
二审中，各方当事人均坚持对一审证据的举证、质证意见。
本院认为，一审法院对一审原、被告证据的审核认定正确，本院予以确认。二审庭审中，双方当事人对一审判决认定的事实无异议。
二审庭审中，县政府认为，根据2号文件及阳泽新提交的《请示》可知，县政府承诺给阳泽新经营的剩余土地是指“除道路及公共事业以外的土地”，本案中阳泽新所诉的剩余土地系人行道、绿化带和其他市政设施，是建圆路的组成部分，不能给阳泽新。双方当事人围绕是否存在剩余土地，人行道、绿化带、停车场等市政设施是否属道路用地范围进行了辩论。
本院认为，马关县为促进经济社会快速、健康发展，进一步加快小城镇建设，于2000年1月1日出台了2号文件，该文件第12条明确“在规划区内按规划设计要求投资兴建道路，道路两侧土地使用权经政府批准，可由投资者经营”。2000年1月18日阳泽新等户联名向县政府提交《实施方案》，申请集资修建建圆路，并请求“有剩余的道路门面土地由投资主体阳孟霖自行安排处理。”2002年8月12日县政府作出55号文件，该文件再次明确，根据2号文件精神，决定将马关县城乡建设房地产开发公司征用的4.394亩土地（含争议土地0.35亩）划拨给9户集资户作为修路用地。除道路占地外，剩余的土地由9户集资户自行安排，并分别到土地管理部门办理用地手续。现阳泽新已修建好建圆路并投入使用，且支付了相应的工程款。县政府应依阳泽新的申请，根据2号文件和55号文件，对修建建圆路后是否还有剩余土地及剩余土地是否确定给阳泽新等事项予以明确，但县政府一直未作出相应处理，存在不履行法定职责的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，人民法院经过审理查明被告不履行法定职责的，应当判决被告在一定期限内履行，故本案应判决县政府针对阳泽新所请求的测量并办理修建建圆路外剩余土地使用手续事项作出相应处理。一审法院判决驳回阳泽新的诉讼请求，适用法律错误，应予以撤销。另，阳泽新于2016年10月14日向一审法院书面提交了《放弃诉讼请求申明书》，在该申明书中其认为依据《土地登记办法》等相关法律规定，受理其办理土地使用权申请的法定职责主体是县国土局，县政府不是适格主体，自愿在本案中放弃第一项诉讼请求，但保留另行起诉的权利，故本院对阳泽新上诉称其并没有放弃起诉时的第一项诉讼请求的主张不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（2016）云26行初13号行政判决；
二、由马关县人民政府对阳泽新请求的测量并办理除修建建圆路外剩余土地使用手续事项，于本判决生效之日起60日内作出相应处理。
一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人马关县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 田成有
审 判 员 赵学军
审 判 员 桂 蕾
二〇一七年六月二十日
法官助理 苏雪峰
书 记 员 李彦鑫