浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙台行初字第3号
原告黄香莲。
原告陈小德。
两原告的共同委托代理人陈新亮。
被告台州市椒江区人民政府。
法定代表人林金荣。
委托代理人陈武。
原告黄香莲、陈小德因不服被告台州市椒江区人民政府于2012年8月15日作出的《关于土地确权申请书的答复》，向本院提起诉讼。本院于2013年2月20日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年3月12日公开开庭审理了本案。原告黄香莲及黄香莲、陈小德的共同委托代理人陈新亮，被告台州市椒江区人民政府的委托代理人陈武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年8月15日，台州市椒江区人民政府作出《关于土地确认申请书的答复》。该答复确认陈小德在继承的茅屋原地重建平屋所占用的宅基地属农民集体所有，该房屋占用的宅基地土地使用权暂缓确定。
被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据与依据：1、原告身份证；2、1951年土地房产所有证存根2份；3、三甲革命领导小组文件、呈报表；4、椒江区海门街道岩头村民委员会出具的情况说明；5、死亡证明；6、合同据；7、询问笔录两份；8、申请报告；上述1-8号证据证明黄官友房产登记、家庭人员、房屋继承及房屋倒塌后重建等情况。9、《中华人民共和国土地管理法》、《确认土地所有权和使用权的若干规定》、《浙江省确定土地所有权和使用权若干规定》以及《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》。
原告黄香莲、陈小德诉称：被告台州市椒江区人民政府作出的答复认定事实不清、适用法律错误、程序违法。一、原告黄香莲的父亲黄官友解放前以撑船为生，解放后加入黄岩县三甲岩头外海社（又称三甲岩头利壳厂）撑船。1958年，黄官友调到黄岩县三甲内河运输社，直至亡故。黄岩县三甲内河运输社属于县级企事业单位，职工口粮由国家粮管所提供。因此，自1951年土地改革至1977年12月30日，黄官友一直属于居民身份，并居住在当时登记的位于原黄岩县三甲区山东乡岩头甘于里（现椒江区海门街道岩头村甘于里），房屋土地面积为一分五厘二毫，后由两原告继承。因此，两原告继承的位于岩头村甘于里的房屋土地性质应为国有，而非被告所认定的属于农民集体所有。二、被告认定，“该茅屋在1993年被台风刮倒，陈小德家人在原地重建砖瓦房。2004年砖瓦房再次被台风刮倒，最后成为砖墙多孔板屋顶的一层平屋，长11.2米，宽3.72米。”该认定的事实与实际不符。2004年期间，原告的房屋被台风打漏屋顶后，原告仅就房屋屋顶进行了简单的修缮以便居住，并非重建。2004年的法律没有规定修缮房屋需要办理审批手续。况且，黄官友的个人档案已经遗失，被告又是如何查明本案事实，如何认定原告继承的土地性质为农民集体所有。三、黄官友系城镇居民身份，涉案土地一直使用至今，被告没有证据证明涉案土地属于农民集体所有，因此，被告适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条的规定错误。鉴于本案是土地使用权属确权案件，原告对土地所有权和使用权有争议，被告应当按照法不溯及既往原则，根据1954年宪法、1950年土地改革法等相关法律、法规规定，作出确权决定。四、黄官友的档案遗失，被告在处理本案过程中没有到相关职能部门了解情况，也没有向原告及其所在基层组织核实情况。因此，被告处理程序违法。综上，请求撤销被告于2012年8月15日作出的《关于土地确权申请书的答复》，并责令其依法重新作出土地确权决定。
原告向本院提供的证据有：1、黄香莲和黄官友父女关系证明；2、死亡证明；3、原告身份证；上述1-3号证据证明黄官友与黄香莲的父女关系以及黄官友在1977年12月30日死亡的情况。4、委托书；5、1951年土地房产所有证存根2份；6、合同据；上述4－6号证据证明黄官友在土地改革时登记的房屋由原告继承以及委托办理情况。7、海门街道现状图2份；8、拆迁评估书2份；9、关于签订拆迁协议的通知；10、椒江区房屋易地拆迁协议书；上述7－10号证据证明当时黄官友的房屋在航空图上有记载以及涉案房屋评估拆迁等情况。11、关于陈新亮信访事项的复核意见，证明信访复核情况。12、三甲革命领导小组文件、呈报表等档案资料共6页；13、椒江区交通局2006年6月20日出具的说明；14、三甲运输社职工和椒江区交通局证明；15、椒江区交通局2006年2月7日出具的材料；16、椒江区海门街道岩头村民委员会证明；17、陈小德关于要求补办养老保险的申请报告；18、原椒江市三甲交通联运站给陈小德职工补办养老保险的申请报告；19、台椒交［2006］69号《关于要求进入养老保险的函》；20、参加养老保险人员工作时间审核表；21、椒江区社会养老保险基金补缴清单；上述12－21号证据证明黄官友于1958年进入黄岩县三甲运输社，后由陈小德顶替以及陈小德要求办理养老保险等事实。22、椒江区海门街道办事处回复，证明原告反映的安置问题由指挥部管理。23、申请报告；24、台州市国土资源局椒江分局关于要求办理土地使用权证的答复；上述23－24号证据证明原告申请以及国土资源部门答复情况。25、陈小德要求办理变更土地使用证权属登记申请；26、台州市国土资源局椒江分局信访告知书；上述25-26号证据证明原告申请办理变更登记以及国土资源部门信访告知情况。27、黄香莲2011年12月15日申请报告；28、台州市国土资源局椒江分局2011年12月30日回复；上述27－28号证据证明原告申请以及国土资源部门答复情况。29、台州市黄岩区人民法院行政判决书，证明被告提供的情况说明已被法院否定，不能作为证据。30、台州市国土资源局椒江分局2012年6月14日答复；31、原告土地确权申请书；32、椒江区人民政府关于土地确权申请书的答复；上述30－32号证据证明原告申请以及被告答复等情况。33、山东乡各行政村级自然村简介，证明岩头村地名是海难。34、山东乡农业税土地产量分户清册，证明黄官友当时登记的房屋面积、家庭人数、户口性质等情况。35、关于黄官友档案遗失产生国有资产严重损失的报告；36、房屋照片和现使用土地平面图；上述35－36号证据证明黄官友档案遗失情况以及涉案房屋情况。37、被告缺乏证据和草率处理的报告。38、原告认为证据有疑义的报告。39、行政裁定书，证明法院要求先复议。40、行政复议申请书。41、行政复议决定书，证明该复议决定没有明确黄官友的户籍情况及1993年和2004年房屋倒塌重建的情况。42、台州市公安局椒江分局情况说明。43、土改档案，证明黄官友在土改前有土地的事实。
被告台州市椒江区人民政府辩称：其作出的答复认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。一、黄香莲的父亲黄官友系岩头村人，大跃进前家庭人口五人，即黄官友、陈小妹夫妻及三个女儿，黄香莲系黄官友三女，均系农业户口。根据原黄岩县土地房屋所有证存根登记，黄官友户土地登记有座落在岩头甘于里茅屋一间，地基一分五厘二毫。1958年，黄官友加入三甲内河运输社，但其妻女仍为农村户口，1977年12月30日，黄官友亡故。1978年1月2日，黄官友房产由其女婿陈小德继承。1993年，陈小德继承的茅屋被台风刮倒，陈小德在原地重建砖瓦房。2004年，陈小德重建的砖瓦房再次被台风刮倒，最后修建为砖墙多孔砖瓦一层平房，长11.2米、宽3.72米，两次重建均未经审批。二、黄官友所有的茅屋依据《共同纲领》第二十七条规定，属农民已得的土地所有权。黄官友加入三甲运输社，户口转为城镇居民户口，至1977年12月30日亡故，期间无法律、法规规定原农民集体土地性质因户口变化而变更。依据我国土地管理法第八条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条的规定，涉案土地所有权应属于农民集体所有。原告继承的黄官友茅屋在1993年、2004年倒塌后两次重建均未办理任何审批手续，已违反《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四十条规定，被告根据《浙江省确定土地所有权和使用权若干规定》第七十条第（二）款之规定，作出该房屋占有的宅基地土地使用权暂缓确定是准确的。三、被告依据事实在法定期限内依职权对原告要求确认土地性质和权属作出答复，程序合法。综上，请求维持被告作出的答复。
法庭调查中，双方针对对方提供的证据发表了质证意见。
针对被告提供的证据，原告质证认为，证据1，原告是否属于农业户口与本案无关。证据2，土地改革时分下来的土地是个人所有，之后加入集体组织才是集体所有的土地，黄官友是居民性质，被告根据土地房产所有权证认定黄官友属于农民错误。证据3，黄官友先在三甲外海社撑船，后于1958年调到三甲内河运输社。被告认定黄官友在1958年前是农民错误。证据4，该情况说明载明：黄官友在大跃进期间加入运输社，转为城镇户口错误；房屋在80年代没有修理而在90年代修理错误；2004年修建时增加房屋面积与事实不符。证据5，未表示异议。证据6，能够证明房屋继承的情况。证据7，询问笔录在海门国土所制作，陈小德要求将1993年房屋屋顶打倒后还有一面墙存在的情况记载上去，但制作笔录人员讲1993年的情况不用记载，2004年的情况记载就可以，所以陈小德的调查笔录只记载了2004年房屋屋顶被台风打倒的情况；黄香莲的笔录将1993年与2004年的情况均予以记载。证据8，是原告向国土资源部门申请登记发证提交。另外，被告适用法律错误，应适用当时的法律，如1950年的土地改革法等相关法律法规。
针对原告提供的证据，被告质证认为，对证据1及与被告一致的证据没有异议。证据7与本案没有关联，且没有档案部门的盖章，真实性无法确认。证据8-11与本案没有关联。证据13-33与本案没有关联。证据34载明黄官友是中农，即其1954年、1955年的户口性质是农民。证据35-42与本案无关联。证据43与被告提供的土地房产所有证存根一致。
本院对以上证据作如下确认，被告提供的证据1能够证明原告身份情况，予以确认。证据2能够证明黄官友户5人1951年土地房屋登记情况，予以确认。证据3中的黄官友档案资料能够证明黄官友1958年到原黄岩县三甲内河运输社工作的事实，予以确认。证据4、7、8能够相互印证，证明涉案房屋经过1993年与2004年重建的事实，对上述事实予以确认。证据5能够证明黄官友死亡时间，予以确认。证据6能够证明原告继承的事实，予以确认。被告提供的法律、法规作为本案审判依据。
原告提供的证据1能够证明黄官友与黄香莲的父女关系，予以确认。证据2、3、5、6、12、23与被告提供的相关证据基本相同，不再重复认证。证据4能够证明委托情况，予以确认。证据7不符合证据法定形式，且被告提出异议，不予确认。证据8-11系房屋评估、拆迁及信访情况，与本案被诉具体行政行为合法性无关联，不予确认。证据13-21主要反映陈小德养老保险等情况，与本案无关联，不予确认。证据22系海门街道办事处对陈小德信访回复，与本案被诉具体行政行为合法性无关联，不予确认。证据24-31系原告向有关部门反映要求确权发证以及相关部门作出答复的事实，对上述事实予以确认；其中证据29系法院生效裁定，该裁定书认为行政机关以村委会情况说明来证明涉案土地属村集体所有缺乏事实根据，但并未否定该情况说明其他证明效力，因此，原告认为村委会情况说明已被法院否定的理由不成立。证据32系本案被诉具体行政行为，不予认证。证据33与本案被诉具体行政行为合法性无关联，不予确认。证据34复印自档案棺，来源合法，能够证明黄官友户1953年-1955年期间缴纳农业税人口情况，即妻子与2个女儿为农业人口，另有非农业人口1人的事实，予以确认。证据35与本案被诉具体行政行为合法性无关联，不予确认。证据36中的房屋照片可以反映涉案房屋大致情况，予以确认；但其中平面图表述的四至没有相关权属证书佐证，不予确认。证据37、38系当事人对被诉具体行政行为的意见，不是证据，不予确认。证据39-41能够证明原告起诉后被告知先行政复议以及本案经过行政复议的事实，予以确认。证据42与本案被诉具体行政行为合法性无关联，不予确认。证据43被告无异议，予以确认。
本院经审理查明，原告黄香莲、陈小德系夫妻关系，黄官友系原告黄香莲的父亲。1951年土地改革时，原黄岩县人民政府颁发给黄官友户5人土地房产所有证，其中载明茅屋一间，座落岩头村甘于里，土地面积为一分五厘二毫。1953年至1955年山东乡农业税土地产量分户清册载明，黄官友户缴纳农业税的人口为农业3人（妻子及2个女儿），非农业1人。1958年开始，黄官友调到原黄岩县三甲内河运输社工作，直至1977年12月30日亡故。1978年1月2日，黄官友家人以书面形式对涉案房屋进行了处分。之后，涉案房屋被台风刮倒，两原告分别于1993年、2004年进行了重建，但均未经相关部门审批。现该房屋为砖墙多孔板屋面的一层平房。从2009年开始，原告陆续向台州市国土资源局椒江分局提出办理涉案土地使用权登记、确定土地权属等申请，该局进行了答复。2012年6月15日，两原告向被告提出土地确权申请，被告于2012年8月15日作出《关于土地确权申请书的答复》。两原告不服，提起诉讼。因未经行政复议被法院裁定驳回起诉。之后，两原告向台州市人民政府提出行政复议，复议机关维持了上述答复。两原告仍不服，提出本案诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。被告台州市椒江区人民政府对原告黄香莲、陈小德提出的土地性质及权属确定申请有权作出处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定，土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有。因此，黄官友户5人在土地改革时颁发了土地房产所有证的房屋所在土地属于农民集体所有。虽然之后黄官友户口转为非农性质，但该户其他成员仍为农业户口，因此，被告确定涉案宅基地为农民集体所有合法有效。原告认为黄官友属于非农性质，其房屋所在的土地属于国家所有，没有法律依据，本院不予支持。根据《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四十条规定，已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续。涉案房屋原系茅屋，曾分别于1993年、2004年重建。2004年重建时，两原告应当重新办理规划、用地审批手续而未办理，存在违法用地行为。被告暂缓确定该房屋占用的宅基地土地使用权并无不当。原告认为其2004年只是修缮房屋而并非重建的理由没有证据佐证，本院不予采信。针对原告的土地确权申请，被告本应依法作出处理决定，但其经过调查以答复的形式将土地所有权与使用权确定情况告知原告，程序上存在瑕疵；同时，被告在答复中将《浙江省确定土地所有权和使用权若干规定》第七十条第2项表述为第七十条第二款不当，鉴于上述瑕疵并不影响当事人实体权利，本院予以指正。原告要求撤销被告于2012年8月15日作出的《关于土地确权申请书的答复》，并责令其依法重新作出土地确权决定的诉讼请求理由不足，依法应当予以驳回。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告黄香莲、陈小德的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告黄香莲、陈小德负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院［在递交上诉状后七日内，向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，逾期不交按自动撤回上诉处理。款汇：浙江省财政厅非税收入结算分户，单位编码：515001，开户行：农业银行西湖分行，帐号：398000101040006575］。
审 判 长 袁跃文
审 判 员 徐后利
代理审判员 庞丹霞
二〇一三年三月二十二日
书 记 员 王丽萍