山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终313号
上诉人（原审原告）张良荣，男，1969年9月23日出生，汉族，住山东省梁山县。
被上诉人（原审被告）梁山县人民政府，住所地梁山县县城人民中路1号。
法定代表人侯典锋，县长。
委托代理人陈军、井伟刚，均系梁山县人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）梁山县农业局，住所地梁山县水泊东路39号。
法定代表人李明锋，局长。
委托代理人陆梅，山东浒源律师事务所律师。
委托代理人薛双军，梁山县农业局工作人员。
被上诉人（原审被告）梁山县拳铺镇人民政府，住所地梁山县拳铺镇驻地。
法定代表人庄保振，镇长。
委托代理人杨先锋，山东求胜律师事务所律师。
上诉人张良荣因诉被上诉人梁山县人民政府、梁山县农业局、梁山县拳铺镇人民政府（以下简称拳铺镇政府）不履行行政协议一案，不服济宁市中级人民法院于2016年11月3日作出的（2016）鲁08行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告张良荣系梁山县拳铺镇后张庄村5队村民。后张庄村5队有预留的机动地，原告认为其已经取得了预留机动地中1.189亩土地的承包经营权，遂要求被告梁山县人民政府为其办理土地承包经营权证，梁山县人民政府未予办理。原告不服，于2016年4月1日诉至济宁市中级人民法院。在案件审理过程中，原告与被告梁山县人民政府于2016年5月23日达成《和解协议》，约定：1、被告承诺于三个月内为原告依法办理原告诉请的1.081亩（折算为1.189亩）的农村土地承包经营权证书。2、原告向济宁市中级人民法院撤回行政诉讼。3、本协议双方签字后生效，各持一分，交法院一份。协议书签订后，原告于同日向济宁市中级人民法院申请撤回行政诉讼。济宁市中级人民法院于同日作出（2016）鲁08行初39号行政裁定，准许原告撤回起诉。在协议履行过程中，被告梁山县人民政府没有按照《和解协议》中的约定，为原告办理土地承包经营权证。原告不服，诉至法院，要求被告履行《和解协议》约定的内容，为其办理土地承包经营权证书。
原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第三条第一款规定：“国家实行农村土地承包经营制度。”第十二条第一款规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。……”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《农村土地承包经营权证管理办法》）第七条规定:“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证:(一)土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇〉人民政府农村经营管理部门。”根据以上法律规定，农村土地实行承包经营制度，土地承包方应当与发包土地的集体经济组织签订书面的土地承包合同，并在合同生效后由发包方将相关的材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门申请发放土地承包经营权证。本案中，原告并没有与梁山县拳铺镇后张庄村村民委员会签订农村土地承包合同，不符合发放土地承包经营权证的条件。《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第一百一十条规定：“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；（二）债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高；（三）债权人在合理期限内未要求履行。”根据上述法律规定，原告与被告签订的《和解协议》，因原告未签订土地承包合同，未取得土地承包经营权，原告要求被告履行《和解协议》，为其办理土地承包经营权证的诉讼请求，法院不予支持。原告可在签订土地承包合同后，再行主张权利。综上所述，原告的诉讼请求没有法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张良荣的诉讼请求。案件受理费50元，由被告梁山县人民政府承担。
张良荣不服原审法院判决，上诉称：1、梁山县农业局责令拳铺镇政府不让后张庄村委会与包括上诉人在内的19位新增人口签订农村土地承包合同，不符合《中华人民共和国宪法》第五条、第三十三条及《农村土地承包法》第十一条、第二十八条、第六十三条的相关规定。2、原审法院依据《合同法》第一百一十条规定作出判决属于适用法律错误。根据《合同法》总则第七条的规定，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。原审法院应依据《农村土地承包法》第十一条的规定，责令被上诉人为包括上诉人在内的、梁山县拳铺镇后张庄村5队（05组）19位新增人口签订农村土地承包合同，并进行土地确权登记。综上，请求撤销原审法院判决，并依法改判被上诉人履行与上诉人签订行政和解协议的全部条款；对被上诉人是否违法、违纪依照法定程序予以办理；二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人梁山县人民政府未向本院提交书面答辩意见。
被上诉人梁山县农业局向本院提交书面答辩意见称：1、原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。2016年5月23日，上诉人张良荣与被上诉人梁山县人民政府签订《和解协议》。被上诉人梁山县农业局并非该协议一方当事人，上诉人请求梁山县农业局履行该协议无任何根据。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条的规定，上诉人属于错列被告。原审法院在查明事实的基础上，依据《农村土地承包法》、《合同法》及相关法律规定，认定上诉人未签订土地承包合同，未取得土地承包经营权，上诉人要求履行《和解协议》，为其办理土地承包经营权证的诉讼请求，不予支持，并判决驳回上诉人张良荣的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。2、上诉人的上诉请求不符合法律规定，应判决驳回其诉讼请求。上诉人诉求依法应分预留的机动地确权登记不能成立。根据《农村土地承包法》第十一条的规定，被上诉人梁山县农业局作为农业行政主管部门，其职责是负责农村土地承包及承包合同管理的指导。上诉人未与所属村委会签订农村土地承包合同，也不存在上诉人所称折算为1.189亩的农村土地承包经营权证。综上，上诉人的上诉无事实根据和法律依据，应判决驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人拳铺镇政府向本院提交书面答辩意见称：1、被上诉人拳铺镇政府没有义务直接给上诉人确权登记。颁发农村土地承包经营权证必须符合《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的程序，前提是发包方与承包方已经签订土地承包合同且已生效。2、被上诉人拳铺镇政府虽然不是《和解协议》的签订主体，但已于2016年9月6日派出工作人员对涉案土地问题召集村两委成员以及村民代表开会研究。但是因村两委以及村民代表对涉案土地不能达成一致的处理方案，无法签订土地承包合同。事实上涉案土地已经承包给他人耕种，无法为上诉人登记确权。综上，上诉人起诉被上诉人拳铺镇政府没有事实根据和法律依据，请求二审法院依法驳回其诉讼请求。
各方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。二审中，各方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。
本案二审的审理重点是：原审法院判决驳回上诉人张良荣的诉讼请求是否合法正确。
本院认为：
一、关于上诉人张良荣诉请事项是否属于行政诉讼受案范围的问题。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议”。根据上述规定，针对具有法律和司法解释规定的要素和特征的行政协议提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案所涉《和解协议》虽然没有加盖梁山县人民政府的印章，但对该协议的真实性各方并无异议，且张良荣已按照该协议条款撤回相关行政诉讼，梁山县人民政府收到人民法院准予撤诉的裁定后亦未提出异议，因此可以确定《和解协议》签订双方分别是张良荣和梁山县人民政府。因梁山县人民政府属于具有行政管理职权的行政主体，且协议涉及农村土地承包经营权证的办理以及公民对诉讼权利的处分等内容，系经双方协商而签订。同时，该协议签订的目的是为了化解行政争议，实现张良荣息讼的效果。因此，该协议具有行政协议的要素和特征，上诉人就该协议的履行提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。
二、关于被上诉人梁山县人民政府、梁山县农业局、拳铺镇政府是否是本案适格被告的问题。
虽然行政协议在性质上属于一种行政行为，但其本质上属于合同的一种类型，同样具有合同当事人地位平等以及缔约自由等特点，民事合同法律规范中“合同相对性”原则亦同样适用于行政协议。即合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，只有合同当事人一方才能基于合同向合同的相对方提出请求或者提起诉讼，而不能向合同相对方以外的其他主体主张。本案涉及《和解协议》签订时，虽然拳铺镇政府的工作人员及拳铺镇后张村村民委员会主任参与其中，但均基于梁山县人民政府委托代理人的身份。因此上诉人针对《和解协议》所提履行之诉，除作为协议一方的梁山县人民政府是本案的适格被告以外，梁山县农业局、拳铺镇政府均不是适格的诉讼主体。原审法院对此未予审查和评判，也未向上诉人释明，不符合法律规定，本院予以指出。
三、关于上诉人张良荣要求被上诉人履行《和解协议》并为其颁发案涉土地承包经营权证的请求应否支持的问题。
上诉人张良荣主张，根据双方于2016年5月23日签订的《和解协议》，被上诉人梁山县人民政府承诺于三个月内为其办理其诉请的1.081亩（折算为1.189亩）的农村土地承包经营权证书，张良荣向济宁市中级人民法院撤回行政诉讼。后张良荣依约撤回了对该案之诉，但至本案起诉时，张良荣并未取得梁山县人民政府承诺为其颁发的农村土地承包经营权证书。张良荣遂以梁山县人民政府未按《和解协议》约定履行相关职责和义务为由，提起本案诉讼。本院认为，虽然客观上，被上诉人梁山县人民政府未按《和解协议》约定，履行给上诉人颁发案涉土地承包经营权证的承诺，但被上诉人梁山县人民政府并不构成实质违约。理由如下：
首先，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定，“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规定”。《合同法》第七条规定，“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益”。本案涉及对梁山县人民政府是否依法、依约履行《和解协议》确定义务这一事项的司法性审查，应以相关行政法律规范和民事法律规定为依据。
其次，根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第七条的规定，农村土地承包经营权证系国家通过登记发证的形式，对农村土地承包方享有的土地承包经营权进行的确认。该确认的前提是已经按照规定程序签订了承包合同且该承包合同已生效。上诉人张良荣虽然主张其所在村应当将案涉1.081亩（折算为1.189亩）土地承包给其耕种，但所提交的证据并不能证明其已经实际分得了相应的涉案土地，也不能证明其已经与所在农村集体经济组织就案涉土地签订了土地承包合同。因此，虽然《和解协议》约定了梁山县人民政府具有在一定期限内为上诉人张良荣颁发案涉土地承包经营权证的合同义务，但在上述前提均不存在的情况下，本案存在“法律上不能履行”的情形。原审法院依据《合同法》第一百一十条“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；……”之规定，判决驳回张良荣要求梁山县人民政府以及梁山县农业局、拳铺镇政府履行《和解协议》并为其颁发案涉土地承包经营权证书的诉讼请求，结果并无不当。
另外，虽然本案被上诉人梁山县人民政府并不构成实质违约，但作为具有颁发农村土地承包经营权证法定职权的行政机关，其应当知晓相关法律规定以及颁发农村土地承包经营权证的程序和条件，在上诉人张良荣并不具备办证条件的情况下，仍在《和解协议》中承诺在一定期限内为其办证〔虽然在“办理原告诉请的1.081亩（折算为1.189亩）的农村土地承包经营权证书”之前载明有“依法”字样〕，客观上使上诉人张良荣对取得案涉土地承包经营权证书形成了错误的期待，应当做好相关的法律宣传和解释工作，并采取相应措施，以维护诚信政府的良好形象。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律基本正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人张良荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 许 琳
审判员 韩 勇
审判员 蒋炎焱
二〇一七年六月二日
书记员 蒋巧菲
附：相关法律、部门规章及司法解释条文
1、《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条：土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。
2、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部第33号令）第二条：农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。
第七条：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。
3、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）其他行政协议。
第十四条：人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规定。
4、《中华人民共和国合同法》第一百一十条：当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；（二）债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高；（三）债权人在合理期限内未要求履行。