宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2018）宁02行再6号
再审申请人（原审原告、二审上诉人）：石嘴山市瑞祥达房地产开发有限公司，住所地：宁夏回族自治区石嘴山市。
法定代表人：王成德，系该公司董事长。
委托诉讼代理人：蔡树志，宁夏致和律师事务所律师。
被申请人（原审被告、二审被上诉人）：石嘴山市国土资源局，住所地：石嘴山市大武口区。
法定代表人：王金建，系该局局长。
行政单位负责人：金志文，系该局副局长。
委托诉讼代理人：何萍，系该局土地规划利用科科长。
委托诉讼代理人：李广立，宁夏宁和律师事务所律师。
再审申请人石嘴山市瑞祥达房地产开发有限公司（以下简称瑞祥达房地产公司）与被申请人石嘴山市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政管理一案，不服本院（2018）宁02行终2号行政判决，向宁夏回族自治区高级人民法院申请再审。经自治区高级人民法院审查，于2018年6月28日作出（2017）宁行申31号行政裁定，指令本院再审本案；再审期间，中止原判决的执行。本院依法组成合议庭于2018年8月10日公开开庭审理了本案，再审申请人瑞祥达房地产公司的委托代理人蔡树志，被申请人市国土局的负责人金志文、委托代理人何萍、李广立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
瑞祥达房地产公司诉称，瑞祥达房地产公司于2008年7月因企业改制取得位于大武口区朝阳西街以南、青山南路以东17882.5平方米出让商住用地使用权，并于2008年12月通过竞拍方式取得上述地块相邻37151.2平方米住宅用土地使用权，并针对该37151.2平方米与被告签订土地出让合同。瑞祥达房地产公司按照统一规划在上述两宗地上开发建设了大武口区颐和名邸小区。项目建成后，市国土局以规划用地超批准用地、部分住宅用地变更为商业用地为由作出石国土资发【2016】167号《关于补交土地出让金的决定》，责令瑞祥达房地产公司限期与市国土局签订《国有建设用地使用权出让补充协议》，并补缴土地出让金合计305.9301万元。瑞祥达房地产公司认为，市国土局作出该项决定无法律依据，瑞祥达房地产公司于2008年7月以承债式兼并原石嘴山市公交公司，取得上述位于大武口区朝阳西街以南，青山南路以东17882.5平方米出让商住用地使用权，在该土地范围内即原石嘴山市公交公司院内包括一栋五层商住楼（土地使用面积为1605.52平方米）、8户平房（土地使用面积为1112.6平方米）及锅炉房（土地使用面积138.47平方米）未登记在土地使用证上。规划过程中，规划局要求整体规划，由瑞祥达房地产公司对上述建筑进行整体拆迁。瑞祥达房地产公司已对上述以出让方式取得土地使用权的住户进行了拆迁补偿。瑞祥达房地产公司严格按照规划审批的要求组织开发建设颐和名邸小区，并无多占土地的主观意图，市国土局以其单方确定的价格通过具体行政行为的方式强行要求与瑞祥达房地产公司订立土地出让合同无任何法律依据。2008年12月，双方签订《国有建设用地使用权出让合同》，瑞祥达房地产公司取得37151.2平方米住宅用地土地使用权，规划过程中配建了部分商业用房，根据双方合同的约定，在该合同履行过程中出现纠纷，可以向人民法院提起诉讼，而无权以作出具体行政行为的方式强行要求原告缴纳土地出让金。瑞祥达房地产公司因此诉至法院，请求判令：1.撤销市国土局作出的石国土资发【2016】167号《关于补交土地出让金的决定》；2.诉讼费用由市国土局负担。
市国土局辩称，请求依法驳回瑞祥达房地产公司的诉讼请求，理由是市国土局的具体行政行为是执行已生效的石嘴山市人民政府石政（国土）批复【2016】16号对瑞祥达房地产公司的批复而作出的。
一审法院认定事实：瑞祥达房地产公司于2008年7月因企业改制取得位于大武口区朝阳西街以南、青山南路以东17882.5平方米出让商住用地；2008年12月挂牌竞得该处相邻37151.2平方米住宅用地，共计55033.7平方米，以上2宗用地按照统一规划开发建设了颐和名邸小区。项目竣工后，经调查核实，前一宗地实际用地面积超批准用地面积2856.59平方米，后一宗地按照规划配建了部分商业用房，导致1217.49平方米住宅用地变更为商业用地。2016年8月24日，石嘴山市人民政府作出《市人民政府关于石嘴山市瑞祥达房地产开发有限公司颐和名邸小区用地变更的批复》（石政（国土）批复【2016】16号文件），同意瑞祥达房地产公司使用的位于大武口区朝阳西街以南、青山南路以东的1217.49平方米住宅用地变更为商业用地，由瑞祥达房地产公司按照评估差价903元/平方米补交土地出让金109.9394万元；超占的2856.59平方米土地按照相邻地块出让单价686.1元/平方米补交土地出让金195.9907万元，共计补交305.9301万元。依照该批复，市国土局于2016年11月23日作出石国土资发【2016】167号《关于补交土地出让金的决定》，瑞祥达房地产公司对该决定不服，诉至法院，请求判如所请。
一审法院认为，县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。根据财政部、国土资源部、中国人民银行颁布的《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条规定”土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”之规定，市国土局依法享有征收土地出让金的管理职权。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条的规定，对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。石嘴山市政府作出石政（国土）批复【2016】16号《市人民政府关于石嘴山市瑞祥达房地产开发有限公司颐和名邸小区用地变更的批复》，批复下发后，瑞祥达房地产公司对该批复未表异议，市国土局依据该批复作出《关于补交土地出让金的决定》，并在该决定中告知相应诉权亦不违反法律规定。故对瑞祥达房地产公司的诉讼请求不予支持。市国土局的辩解主张成立，予以采信。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回瑞祥达房地产公司的诉讼请求。案件受理费50元，由瑞祥达房地产公司负担。
瑞祥达房地产公司上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。瑞祥达房地产公司与市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》的方式及承债式兼并石嘴山市公交公司（国有企业）的方式取得相邻地块的土地使用权，并按照规划对大武口区颐和名邸小区进行开发建设。其中，在瑞祥达房地产公司以承债式兼并国有企业的方式取得土地使用权并开发建设过程中，由于规划需要，瑞祥达房地产公司对规划范围内原住户（已通过出让方式取得土地使用权的商住楼，不属于公交公司土地使用权）进行拆迁安置，但被上诉人并未按照法定程序收回土地使用权，也没有对原住户的未到期土地使用权予以补偿。现被上诉人通过行政决定的方式要求瑞祥达房地产公司与其签订《国有建设用地使用权出让补充协议》并缴纳这部分土地的土地出让金，显然存在一块地二次出让的情形。同时，市国土局按照相邻地块的拍卖价格要求上诉人补交土地出让金，没有任何法律依据。
双方签订《国有建设用地使用权出让合同》时，市国土局应当按照规划部门的宗地规划条件确定土地用途，市国土局未考虑规划条件直接在合同中将土地用途全部确定为住宅用地显然存在重大过错，瑞祥达房地产公司在按照规划文件开发建设后，市国土局认定系瑞祥达房地产公司改变土地用途与事实不符。且市国土局以评估价格确定瑞祥达房地产公司应当以903元/平方米缴纳土地出让金的决定没有法律依据，其在一审中也没有出示任何证据证明评估的过程及结论。
同时，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定，土地使用权出让合同为平等民事主体之间的协议，双方签订《国有建设用地使用权出让合同》系民事合同，合同明确约定：在履行合同过程中发生争议应当向人民法院提起诉讼。本案市国土局针对改变土地用途而提出由瑞祥达房地产公司补交土地出让金的请求，应当属于民事法律行为，不应以行政决定的方式作出。
原审判决认定瑞祥达房地产公司对石嘴山市人民政府（以下简称市政府）作出的《市人民政府关于石嘴山市瑞祥达房地产开发有限公司颐和名邸小区用地变更的批复》未表异议的观点与事实不符。市政府作出该批复后，没有向瑞祥达房地产公司送达，也没有告知相应的救济途径。瑞祥达房地产公司与市政府之间不存在合同关系，市政府无权对土地价格通过行政手段予以确定。该批复中关于土地价格的问题，对瑞祥达房地产公司没有约束力。市国土局依据该批复作出行政决定没有法律依据。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法改判撤销被上诉人作出的石国土资发【2016】167号《关于补交土地出让金的决定》；一、二审案件受理费由被上诉人负担。
市国土局辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，瑞祥达房地产公司的上诉请求不能成立。根据2015年5月1日施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第二款第（三）项当中的”其他行政协议”，双方于2008年12月签订的《国有土地使用权出让合同》是包含在”其他行政协议”当中的一种。因此，市国土局根据石政批复【2009】72号《石嘴山市人民政府关于按原价出让价格补交或退付土地出让金的批复》要求瑞祥达房地产公司补交土地出让金的决定符合法律规定。请求维持一审判决。
本院二审对一审查明的事实予以确认。
本院二审认为，双方争议指向的对象是市国土局作出的石国资发【2016】167号《关于补交土地出让金的决定》，而非双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》。故本案应当围绕石国资发【2016】167号《关于补交土地出让金的决定》这一行政行为事实认定、法律适用、处理结果是否合法与适当等进行审查，这也是本案双方争议的焦点。
依据相关法律规定，县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让转让等进行监督检查，依法有收缴土地出让金的管理职权。故市国土局是适格的执法主体；市政府有权依据相关法律法规及相关政策调整石嘴山市区范围内国有建设用地使用权出让金的标准，并发布了相关标准；瑞祥达房地产公司关于市国土局应当按规划条件在案涉《国有建设用地使用权出让合同》中注明商业用地比例的观点，并无事实与法律依据，本院不予采纳；市国土局虽然对2856.59平方米土地上的地上附着物主动作了拆除处理，但是并不当然取得该块建设用地的使用权，瑞祥达房地产公司关于一地两卖的观点不能成立；因本案诉讼指向的对象是石国资发【2016】167号《关于补交土地出让金的决定》而非《建设用地使用权出让合同》，故瑞祥达房地产公司关于补交土地出让金的行为属于民事法律行为的观点是错误的；被上诉人当庭提交的据以作出案涉决定的证据，瑞祥达房地产公司虽然不予质证，但是证据本身能够说明案涉决定有相关证据及规范性文件作为依据，瑞祥达房地产公司的观点并无事实根据；市国土局作出的石国资发【2016】167号《关于补交土地出让金的决定》认定瑞祥达房地产公司存在超占2856.59平方米土地，并有1217.49平方米土地用途由住宅用地变更为商业用地的问题。经本院查阅相关规范性文件并对石国土资发【2016】167号《关于补交土地出让金的决定》审查认为该决定认定事实清楚、适用规范性文件正确、处理适当。市国土局在一审程序中，未在答辩期限内提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件并未影响其已经作出的案涉决定的合法性。
市国土局未在一审诉讼中提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，虽然在二审提交了相关证据，但是已经超过了举证期限。对此，本院已经发出司法建议，并限期对此作出整改。一判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由瑞祥达房地产公司负担。
再审申请人瑞祥达房地产公司再审称：一、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项之规定：一审判决认定事实的主要证据不足、未经质证。二、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项之规定：原判决、裁定适用法律、法规确有错误的。三、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项之规定：违法法律规定的诉讼程序，影响公正判决。请求：依法撤销宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院(2018)宁02行终2号行政判决，再审本案，依法改判撤销被申请人作出的石国土资发【2016】167号《关于补交土地出让金的决定》。
市国土局答辩称，关于二审举证的问题，市国土局认为对于任何法条的理解要结合整个诉讼法来理解，《行政诉讼法》明确规定不管是法院还是第三人其要求或提供的证据能够反映案件的事实，能够证明行政行为的合法性，均应予采信。所以诉讼法关于证据的立法宗旨，本案中市国土局在诉讼程序中已经提供了相关的证据，证明了行政行为的合法性，举证期限仅是小小瑕疵，不能影响行政行为的合法性。同时，土地出让合同的实质是行政许可，所以市国土局依法作出相应的决定是合法的，而且市国土局也以通知的方式告知了瑞祥达房地产公司。综上，市国土局不管是实体方面还是程序方面均符合法律的相关规定，故请求依法驳回瑞祥达房地产公司的再审请求。
经再审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院再审认为，市国土局在一审时，未在答辩期限内提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，二审时，市国土局虽然提交了相关证据，但是已经超过了举证期限，依据《行政诉讼法》的规定：”被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”。一、二审在没有相关证据的情况下径行判决，导致本案证据不足、程序违法、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：
一、撤销本院（2018）宁02行终2号行政判决及石嘴山市大武口区人民法院（2017）宁0202行初23号行政判决；
二、撤销被申请人石嘴山市国土资源局作出的石国土资发【2016】167号《关于补交土地出让金的决定》。
一、二审案件受理费共计100元，由被申请人石嘴山市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长刘衍泉
审判员马少英
审判员彭德才
二〇一八年八月十日
书记员唐庆楠
附：本判决适用法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。