福建省泉州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽05行终93号
上诉人（原审被告）泉州市丰泽区农林水局，住所地泉州市丰泽区津淮街丰泽区政府公务大楼东楼413室。统一社会信用代码证11350503003821461P。
法定代表人方杰平，局长。
委托代理人董志武、杨董洁，上海锦天城（厦门）律师事务所律师、实习律师。
被上诉人（原审原告）泉州市海滨旅游休闲有限公司，住所地泉州市丰泽区江滨体育公园内。统一社会信用代码：91350503753146610X。
法定代表人林聪远，执行董事兼总经理。
委托代理人林陪邻，李泽楠，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。
上诉人泉州市丰泽区农林水局因与被上诉人泉州市海滨旅游休闲有限公司水利行政处罚纠纷一案，不服鲤城区人民法院（2016）闽0502行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审判决认定，被告泉州市丰泽区农林水局于2016年3月3日向原告泉州滨海欢乐岛水上乐园投资有限公司发出（泉丰农）水止字［2016］第1号《责令停止水事违法行为通知书》，认定原告未经水行政主管部门许可，擅自在晋江下游河道丰泽泉秀街道段河滩地江滨体育公园内违法建设阻碍行洪的活动房等建筑物、构筑物及设施、设备进行经营性活动，严重阻碍河道行洪。违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款和《中华人民共和国防洪法》第二十二条第一款的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，现责令原告立即停止违法行为，并于2016年3月13日前将自行清除完毕，恢复河道滩地原貌。逾期不清除的，将依法实施强制清理。所产生的费用和法律后果将由原告承担。该通知书于当日送达给原告。原告对该通知书不服，于2016年3月10日向本院提起行政诉讼。
另查明，被告当庭向法庭确认其发出的（泉丰农）水止字［2016］第1号《责令停止水事违法行为通知书》中认定原告违法建设的活动房等建筑物、构筑物及设施、设备是指被告所提供的照片中体现的活动房、办公室及员工食堂等。
原审法院认为，被告向原告发出（泉丰农）水止字［2016］第1号《责令停止水事违法行为通知书》的行为属于行政诉讼的受案范围。从该份通知书的内容来看，被告要求原告停止违法行为，并责令原告限期拆除违法建设。该份通知书系被告对原告行为合法性的判断，且对原告提出具体行为要求，改变了原告法律上的权利义务，必然对原告的权利义务产生具体影响，符合行政行为的要件，具备可诉性。此外，被告在该份通知书中适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条对原告作出义务性要求，即行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。故被告以通知书的形式责令原告停止水事违法行为，实际上是对原告的一种行政处罚，行政处罚当然属于行政诉讼法的受案范围。另外，行政机关作出行政行为，应做到事实认定清楚、证据确实充分、程序合法正当、适用法律正确。被告作为行政机关，在向行政相对人发出通知书要求行政相对人改正违法行为时，应尽到明确告知违法行为的义务。本案中，被告发出的通知书未能阐明违法建设的建筑物、构筑物及设施、设备的具体指向，进而要求原告自行改正不符合执法规范；此外，被告无证据可证实其在作出《责令停止水事违法通知书》前履行必要的调查程序且已听取了原告的陈述申辩，属程序违法。综上，本院认定，被告作出（泉丰农）水止字［2016］第1号《责令停止水事违法行为通知书》认定事实不清、程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，作出判决：撤销被告作出的（泉丰农）水止字［2016］第1号《责令停止水事违法行为通知书》。案件受理费50元，由被告泉州市丰泽区农林水局负担。
泉州市丰泽区农林水局不服，向本院提起上诉。请求：撤销鲤城区人民法院（2016）闽0502行初168号行政判决书，改判驳回被上诉人一审的诉讼请求。本案两审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、（泉丰农）水止字［2016］第1号《责令停止水事违法行为通知书》不属于行政处罚，从形式上看这种行为系责令停止（限期改正）违法行为，与行政处罚是并列两个概念，不能等同。从内容上看，责令停止（限期改正）违法行为本身不具备惩罚性，从适用模式上看，责令停止（限期改正）违法行为并不意味着必须行政处罚。从可诉性上来看，本案的责令停止（限期改正）违法行为没有权利义务的产生、改变和消灭，因此上诉人认为是不可诉的。二、（泉丰农）水止字［2016］第1号《责令停止水事违法行为通知书》内容明确具体，上诉人的执法过程事实清楚，证据确凿，指出了法律禁止区域内存在建筑物、构筑物及其他设施、设备等明确的违法事实，针对违法行为的查处响应及时，既对纠正行为进行了引导，也并告知了行为的后果，属于一个合法适当的执法文件。三、（泉丰农）水止字［2016］第1号《责令停止水事违法行为通知书》程序适当，责令停止（限期改正）违法行为在程序上与行政处罚不同，其程序相对简单，而且针对违法行为纠正的紧迫性，行政机关可根据实际情况依职权即时作出，甚至可以采取口头的方式作出。四、被上诉人的证据不能对抗法律的明令禁止。五、原审判决回避焦点，适用法律错误，应予撤销。本案审查重点应该在于被上诉人的行为是否违法，而不是纠结上诉人的行为是否有程序法约束。
被上诉人泉州市海滨旅游休闲有限公司答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。上诉人作出案涉（泉丰农）水止字［2016］第1号《责令停止水事违法行为通知书》前未履行必要的调查程序，且未听取被上诉人的陈述申辩，相关调查材料均系作出案涉行政行为后补充制作的，且该通知书未能阐明违法建设的建筑物、构筑物及设施、设备的具体指向，存在认定事实不清、程序违法的情形。二、案涉的行政行为是属于行政处罚，理由是案涉的行政行为作出依据是行政处罚法，其次在原审过程中提供的职权依据，其作出案涉行政行为的依据为《中华人民共和国水法》第六十五条的规定，该规定显然属于行政处罚的范畴。三、上诉人称（泉丰农）水止字［2016］第1号《责令停止水事违法行为通知书》作出程序合法，与事实不符，案涉行政行为作出时未经调查和询问，在原审过程中，上诉人提供了大部分证据均是在案涉行政行为作出后补充的，不具备证据的合法性，原审也对此予以确认，可见案涉行政行为在作出前未经任何调查核实勘验即先入为主的作出该行政行为，因此在行政行为上程序违法。因此上诉人称通知书程序适当没有事实和法律依据。四、被上诉人提供的证据可证明被上诉人于江滨体育公园内建设相应的构筑物、建筑物系得到了当地政府及相关部门的支持，现要求被上诉人拆除相关构筑物、建筑物，有违诚实信用原则。五、上诉人认为案涉行政行为是否可诉的审查重点应在于实体合法，而非程序是否合法，上诉人该诉称没有事实和法律依据。综上，上诉人上诉理由没有事实和法律依据，依法不应予支持。
经审查，泉州市丰泽区农林水局提出上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。对于原审查明的事实本院予以确认。
本院认为，本案系水利行政处罚纠纷，泉州市丰泽区农林水局向泉州市海滨旅游休闲有限公司发出的（泉丰农）水止字［2016］第1号《责令停止水事违法行为通知书》是行政机关依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。该份通知书中上诉人泉州市丰泽区农林水局要求被上诉人泉州市海滨旅游休闲有限公司停止违法行为，责令其限期拆除违法建设，并指明逾期不清除将产生的法律后果，对被上诉人的权利义务产生影响，有警告含义，具有行政制裁性，系行政处罚的种类，泉州市丰泽区农林水局作出该份通知的依据是行政处罚法，故本案属于行政诉讼法的受案范围。本案上诉人泉州市丰泽区农林水局并未在通知书中阐明被上诉人具体违法建设的建筑物、构筑物及设施、设备，不符合执法规范，且其在对被上诉人作出《责令停止水事违法行为通知书》前未履行必要的调查程序，未听取被上诉人的陈述申辩，程序存在违法。综上，上诉人泉州市丰泽区农林水局作出的（泉丰农）水止字［2016］第1号《责令停止水事违法行为通知书》认定事实不清，程序违法，其上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人泉州市丰泽区农林水局负担。本判决为终审判决。
审判长 董耿瑜
审判员 孙志坚
审判员 张兴裕
二〇一七年四月二十日
书记员 廖鹏黎
附本案所适用的法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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