山西省晋中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋07行初133号
原告山西瑞泽源房地产开发有限公司，住所地：山西省太原市晋源区西峪东街中段15号。
法定代表人王芝秦，董事长。
委托代理人崔承宇，山西太初律师事务所律师。
委托代理人闫建发，山西太初律师事务所律师。
被告交口县国土资源局，住所地：交口县龙泉街24号。
法定代表人王高，局长。
委托代理人张永峰，交口县国土资源局交易中心主任。
委托代理人黄小玮，交口县人民政府法制办干事。
被告交口县人民政府，住所地：交口县龙泉街16号。
法定代表人乔劲松，县长。
委托代理人张天刚，交口县人民政府法制办主任。
第三人吕梁中天房地产开发有限公司，住所地：山西省吕梁市孝义市。
法定代表人连长顺，董事长。
委托代理人刘双峰，吕梁中天房地产开发有限公司法律顾问。
原告山西瑞泽源房地产开发有限公司（以下简称瑞泽源公司）认为被告交口县国土资源局（以下简称交口县国土局）、交口县人民政府（以下简称交口县政府）不依法履行土地出让合同一案，于2016年7月21日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月19日受理后，于2016年8月31日向被告交口县国土资源局，于2016年8月29日向被告交口县政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于2016年8月28日向第三人吕梁中天房地产开发有限公司（以下简称吕梁中天公司）送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭于2015年12月1日公开开庭审理了本案，原告瑞泽源公司的委托代理人崔承宇，闫建发，被告交口县国土局的委托代理人张永峰、黄小玮，被告交口县政府的委托代理人张天刚，第三人吕梁中天公司的委托代理人刘双峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告瑞泽源公司诉称，2007年7月28日，被告交口县国土局以公开竞拍的方式将位于交口县龙泉街广电巷（原教育局大院）所占土地的使用权出让给本案第三人吕梁中天公司，并于同年9月30日与第三人签订了《国有土地使用权出让合同》及补充协议。合同约定：“出让土地使用权面积为4491平方米，于2007年9月30日前将出让宗地交付给第三人且该宗土地在交付时应为现状土地条件，上述宗地使用权出让年限为70年，用途为商住。该宗地使用权出让金为每平方米917.39元，总额为412万元等事项，该合同约定的生效条件为经交口县政府批准本合同项下宗地出让方案时生效。”但是，在该土地出让合同签订后，交口县国土资源局未能按照合同约定的目的将该土地交付给第三人。但在2009年3月31日，二被告一直未依据土地出让合同，履行拆迁及六通一平的义务。2009年5月15日，交口县政府批准了该宗土地出让方案，并于2009年5月22日为第三人颁发了国有土地使用权证。2011年10月10日，第三人向交口县政府提出将其出让方式取得的该宗地的使用权转让给原告的申请。2012年2月28日，交口县国土资源局以交国土（2012）7号文件请示交口县政府，说明第三人已经依据土地出让合同履行相关义务，但因拆迁问题一直不能使得整体规划实施，以及对该宗地的出让面积予以变更等因素，使得第三人错过了开发时机，申请交口县政府批准将该宗地的使用权转让给原告，后于该年交口县政府批准第三人将该宗地的使用权转让给原告，并于同年4月16日为原告颁发了交政国用（2012）第1000010171号国有土地使用证。原告取得上述宗地的使用权后，不仅组建了项目管理团队，而且还委托勘察、设计、销售单位进行了大量前期和准备工作。被告交口县国土局却不能按约进行拆迁清净上述宗地，使上述宗地根本不具备投资开发条件。同时，原告得知被告交口县政府通过制定县城控制性规划将上述宗地的用途变更为公益用地即老年活动中心，后虽经原告与被告交口县政府协商以土地置换的方式变更出让合同，但此事一直未达成一致意见。原告为减少损失，多次以请示报告和律师函的形式与交口县国土局及交口县政府寻求解决问题，但二被告均置若罔闻。原告出于无奈于2015年10月24日正式向交口县国土局发出通知：“通知与其解除由原告实际享有权利义务关系的《国有土地使用权出让合同》，并要求其赔偿因该事项给原告造成的巨大损失。”被告交口县国土局复函要求原告通过法律途径解决上述事项。综上，原告认为被告交口县国土局已无法法继续履行合同构成履行不能；同时交口县政府通过控制性规划变更了上述宗地用途，正是二被告的违约和不当行为给原告造成了巨大的损失。请求：一、解除原告承接的第三人与交口县国土局签订的《国有土地使用权出让合同》项下的权利义务关系；二、交口县国土局退还原告所支付的转让金276.2万元，二被告赔偿因其过错行为给原告造成的经济损失543.18478万元。原告瑞泽源公司提供了以下五组证据：第一组证据包括：1.山西汇通拍卖有限公司关于交口县国有土地使用权拍卖会的拍卖手册；2.山西汇通拍卖有限公司拍卖成交确认书及土地出让费票据及拍卖佣金复印件三份；3.土地交易费发票复印件；4.吕梁中天公司交纳契税、印花税票据复印件一份。第一组证据证明：吕梁中天公司于2007年7月28日拍的交口县教育局办公大院国有土地使用权的事实以及交纳土地出让金、相关税费及土地交易费等事实及数额。第二组证据包括：5.交口县国土局与吕梁中天公司于2007年9月30日签订的《国有土地使用权出让合同》复印件；6.交口县国土局与吕梁中天公司于2007年9月30日签订的《国有土地使用权出让合同补充协议》复印件；7.吕梁中天限公司向交口县政府、县国土局提交的“场地平整”承诺的书面请求复印件；8.交口县国土局于2009年4月20日印发的交国土发（2009）48号文件；9.交口县城乡建设局于2009年5月8日出具的“关于教育局土地出让拆迁开发规划调整”的书面说明；10.交口县国土局于2009年5月8日向交口县政府关于对原教育宗地开发出让调整规划面积的交国土发（2009）62号请示文件复印件一份。11.交口县政府于2009年5月15日关于将县教体局办公大院国有土地出让给吕梁中天房地产开发有限公司使用的交政地（补）字（2009）1号土地审批文件。12.交口县国土局于2009年5月22日为吕梁中天公司颁发的交国政用（2009）字第1000010002号国有土地使用证复印件。第二组证据证明：吕梁中天公司以合法的方式和程序取得了本案所涉宗地的使用权以及该宗地面积调整的事实。第三组证据包括：13.吕梁中天公司于2011年10月10日向交口县政府关于“转让教育局宗地国有土地使用权”的书面申请复印件；14.吕梁中天公司于2012年1月13日与瑞泽源公司签订的《交口县出让国有建设用地使用权转让合同》复印件；15.吕梁中天公司于2012年1月14日与瑞泽源公司签订的《交口县出让国有建设用地使用权转让合同补充协议书》复印件；16.交口县国土局于2012年2月28日向交口县政府关于“吕梁中天房地产开发有限公司请求将原教育局国有土地使用权转让并变更登记”的交国土发（2012）7号请示文件；17.交口县国土局于2012年4月16日为瑞泽源公司颁发的交政国用（2012）字第1000010171号国有土地使用证复印件.第三组证据证明资的通知”山西瑞发字（2012）第05号文件复印件；30.吕梁中天房地产开发有限公司出具的瑞泽源公司转让费、土地交易费、拍卖佣金、财物费用、契税、印花税收据复印件；31.吕梁中天公司出具的情况说明。第四组证据证明因二被告不能交付本案所涉宗地等违约行为，给原告造成的前期投入及相关费用损失的事实及数额。第五组证据包括：32.瑞泽源公司于2013年11月10日向交口县政府关于“尽快解决广电巷住宅用地建设项目”的书面请示复印件一份；33.瑞泽源公司分别于2014年3月29日、4月10日向交口县政府关于“交口县广电巷地块因政府控规调整土地置换事宜”的书面请示报告复印件；34.瑞泽源公司分别于2014年4月25日向交口县政府关于“交口县广电巷地块因政府控规调整土地置换事宜”的书面请示报告复印件两份；35.山西隆诚律师事务所受瑞泽源公司的委托，于2014年7月9日致交口县政府及县长的律师函复印件；36.瑞泽源公司于2015年10月14日通知交口县国土资源局解除合同及索赔的通知函；37.交口县国土局于2015年10月19日向瑞泽源房公司的函复。第五组证据证明因二被告的原因，导致交口县国土局违约，不能向原告交付土地的事实。
被告交口县国土局答辩称，一、交口县城龙泉街广电巷（原教育局大院）土地使用权首次出让合法有效。2007年7月28日，交口县国土局依法通过公开拍卖途径，与吕梁中天公司达成购买土地使用议，并于2007年9月30日，签订《国有土地使用权出让合同》，以412万元的价格将交口县龙泉街广电巷原教育局办公大院4491平方米国有土地出让给吕梁中天公司，因无法完成教育局宿舍楼拆迁，土地出让金调整为276.2万元，剩余的135.8万元退还给吕梁中天房地产开发有限公司。2009年5月25日交口县国土局依法颁发了《国有土地使用证》并交付了土地。二、吕梁中天公司与瑞泽源公司签订的转让合同合法有效。2012年1月13日，吕梁中天公司与瑞泽源公司签订的《交口县出让国有建设用地使用权转让合同》，以276.2万元的价格将上述土地的国有建设用地使用权转让给瑞泽源公司。交口县国土局在审查吕梁中天公司转让主体资格的基础上，依据原告和第三人签订的土地使用权转让合同，交口县国土局为原告办理了交政国用（2012）第1000010171号国有土地使用证。三、转让合同生效后，交口县国土局与瑞泽源公司之间的合同义务已经完全履行，不应承担违约责任。原告瑞泽源公司未按照合同约定在法定时间内进行开发建设，导致土地闲置。综上，交口县国土局的与原告签订的行政协议合法有效，应当执行，原告的诉讼请求缺乏事实依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告交口县政府答辩称，2007年9月30日交口县国土资源局与吕梁中天公司签订的《国有土地使用权出让合同》以412万元的价格将交口县城龙泉街广电巷原教育局办公大院4491平方米国有土地出让给吕梁中天公司，因无法完成教育局宿舍楼拆迁，土地出让金调整为276.2万元，剩余的135.8万元退还给吕梁中天公司，但吕梁中天公司一直未依合同约定开发。2012年1月13日，吕梁中天公司与瑞泽源公司签订了《交口县出让国有建设用地使用权转让合同》，以276.2万元的价格交涉诉土地的国有土地使用权转让给瑞泽源公司，但瑞泽源公司也一直未依合同约定开发。现有档案资料无法证明交口县政府做出过改变土地用途的决定。原告主张的819.38478万元缺乏依据，也与交口县政府没有因果关系。综上，原告的主张缺乏事实依据，请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告交口县国土局、交口县政府在法定期间提供了收下证据：1.关于教育局土地出让拆迁开发规划意见；2.规划宗地图；3.标的移交通知书；4、公开出让国有土地使用权成交确认书；5.吕梁中天房地产开发有限公司土地出让金票据；6.山西汇通拍卖有限公司成交确认书；7.国有土地使用权出让合同；8.国有土地使用权出让合同补充协议；9.吕梁中天房地产开发有限公司的国有土地使用证书；10.关于将县教育局办公大院国土地出让给吕梁中天房地产开发有限公司使用的通知；11.国有土地使用权再次转让使用同。
第三人吕梁中天公司的参诉意见是，我公司在2007年拍到涉案宗地的国有土地使用权，当时有宗地上有13户住户不愿意拆迁，经县政府三位副县长多次协调未果，后县政府决定将出让的6700多平方米土地割掉2200平方米，剩余的土地出让给开发商，同时政府退出135万元给我公司。后来，我公司将涉案土地的使用权转让给瑞泽源公司，转让后的事宜与我们无关。第三人吕梁中天公司未提供证据。
经庭审质证，被告交口县国土局对原告提供的证据认为：第一组、第二组、第三组、第五组证据的真实性无异议。第四组证据不予认可，对原告拍卖手册的证明目的有异议，因为拍卖公告明确是现状出让。被告交口县政府对原告提供的证据认为：第一组、第二组、第三组、第五组证据的真实性无异议。第四组证据不予认可，认为原告所述的规划，并没有生效，交口县政府不存在违约。第三人吕梁中天公司对原告提供的证据无异议。原告对被告交口县国土局及交口县政府提供的证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为交口县国土局没有履行移交手续。第三人吕梁中天公司对被告交口县国土局及交口县政府提供的证据的真实性无异议。被告交口县政府与交口县政府对对方提供的证据无异议。
经合议庭评议，原告瑞泽源公司、被告交口县国土局、被告交口县政府提供的证据来源合法、真实与本案有关联，可以作为认定案件事实的证据。
经审理查明，2007年7月7日山西汇通拍卖公司在吕梁日报发布拍卖公告，公告称受交口县国土资源局的委托，公开拍卖包括教育局办公大院在内的三幅国有土地使用权，其中教育局办公大院的宗地坐落在龙泉街广电巷，面积6700平方米，规划用途为住宿，出让时限为70年。2007年7月28日第三人吕梁中天公司以412万元取得了涉案宗地的标的。同年9月30日交口国土局与第三人吕梁中天公司签订了《国有土地使用权出让合同》及补充协议。合同约定：“出让土地使用权面积为4491平方米，于2007年9月30日前将出让宗地交付给第三人且该宗土地在交付时应为现状土地条件，上述宗地使用权出让年限为70年，用途为商住。该宗地使用权出让金为每平方米917.39元，总额为412万元等事项，该合同约定的生效条件为经交口县政府批准本合同项下宗地出让方案时生效。”2009年5月15日，交口县政府向吕梁中天公司下发关于将县教体局办公大院国有土地出让给吕梁中天房地产开发公司使用的通知（交政地（补）字[2009]1号），通知称，“由于该宗土地的部分拆迁困难和采光问题，原整体规划不能实施，经研究，将该宗地土地使用权面积由6700平米调整为4491平米，土地出让金调整为276.2万元（长余的135.8万元退还给竞争买人），土地用途为住宅用地，出让年限为70年”。2009年5月22日交口县政府为吕梁中天公司颁发了交政国用（2009）字第1000010002号国有土地使用权证。2011年10月10日，第三人向交口县政府提出将其出让方式取得的该宗地的使用权转让给原告的申请。2012年1月13日吕梁中天公司与瑞泽源公司签订了《交口县出让国有建设用地使用权转让合同》次日双方又签订了补充协议，将涉案宗地的使用权转让给瑞源源公司。2012年2月28日，交口县国土资源局以交国土（2012）7号文件向交口县政府请示将吕梁中天公司取得的涉案宗地使用权转让给瑞泽源公司并进行变更登记，同年4月11日交口县政府同意，并于同年4月16日为原告颁发了交政国用（2012）第1000010171号国有土地使用证。原告取得上述宗地的使用权后，委托勘察、设计、销售单位进行了大量前期和准备工作。2013年11月10日向交口县政府请示，该请示称，得知政府住建部了门正在做的城市设计和控制性规划，新规划里，涉案宗地的用途已不是住宅用地，为此和县政府的主要领导、分管领导同意在符合规划要求的区域内置换用地，开发建设，请县政府尽快明确意见给予解决。为此，瑞泽源公司分别于2014年3月29日，4月10日、4月25日向交口县政府请示解决土地置换事宜及补偿相关损失。2015年10月14日，瑞泽源公司向交口县国土局发出通知，解除由原告实际享有权利义务关系的《国有土地使用权出让合同》，并要求其赔偿因该事项给原告造成的全部损失。2015年10月19日被告交口县国土局复函要求原告通过法律途径解决上述事项。
本院认为，本案的争议焦点有二，第一个争议焦点是，瑞泽源公司是否具有原告主体资格。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定，土地使用权出让是国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县级人民政府土地管理部门与土地使用者人签订。土地使用者转让以出让方式取得土地使用权的，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。本案中交口县国土局与吕梁中天公司签订的土地使用权出让合同，是交口县国土局依照相关土地法规进行土地管理的一种形式，具有鲜明的公权力属性，是行政协议，属于行政诉讼的受案范围。本案中交口县国土局与吕梁中天公司签订的土地使用权出让合同及吕梁中天公司与瑞泽源公司签订的土地使用权转让合同均是合同双方真实意思表示，并且经交口县政府批准，合法有效，合同当事人应当严格依约履行。瑞泽源公司因受让了吕梁中天公司的权利义务，因此有权就土出让合同提起行政诉讼。第二个争议焦点是，交口县国土局及交口县政府是否存在违约行为。瑞泽源公司要求撤销交口县国土局与吕梁中天公司签订的土地出让合同的主要理由是交口县国土局未履行交付土地的义务，及交口县政府通过制定控制性规划将涉案宗地的用途变更为公益用地。交口县国土局与吕梁中天公司签订的土地出让合同中可以看出，土地面积为已经由拍卖时的6700平方米，降为合同约定的4491平方米，并不包括存在拆迁难题的那一部分，且交付条件为现状交付。交口县国土局在吕梁中天公司支付了相应土地出让金之后为吕梁中天公司颁发了涉案土地的国有土地使用权证，交口县国土局已经向吕梁中天公司履行了交付土地的义务，在交口县政府批准吕梁中天公司转让涉案宗地使用权后，为瑞泽源公司颁发变更后的国有土地使用证，也已经履行了交付土地的义务。其次，瑞泽源公司并没有提供交口县政府制定出生效的控制性规划，将涉案宗地的用途变更为公益用地的相关证据，对此本院不以支持。综上，原告要求解除行政协议的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告山西瑞泽源房地产开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费69157元，由原告山西瑞泽源房地产开发有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。
审 判 长 赵保军
审 判 员 张晓峰
人民陪审员 张英虎
二〇一六年十二月十六日
书 记 员 赵 婷