广东省揭阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤52行终9号
上诉人（原审原告）：广东谨信律师事务所。住所地：揭阳市榕城区。
负责人：葛志坚，主任。
委托代理人：江俩强，广东谨信律师事务所律师。
委托代理人：陈哲聪，广东谨信律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：揭阳市榕城区建设局。住所地：揭阳市榕城区。
法定代表人：黄楷然，局长。
委托代理人：潘伟彬，该局办事员。
被上诉人（原审被告）：揭阳市榕城区安全生产监督管理局。住所地：揭阳市榕城区。
法定代表人：林孟歆，局长。
行政机关出庭负责人：黄曼亮，副局长。
原审第三人：揭阳市万信物业有限公司。住所地：揭阳市区。
法定代表人：林海松。
原审第三人暨诉讼代表人：余国华，男，1951年8月10日出生，汉族，住广东省揭阳市榕城区。
原审第三人：林小玲，女，汉族，1962年11月22日出生，住广东省揭阳市榕城区。
原审第三人：邱小凤，女，1961年9月5日出生，汉族，住广东省揭阳市榕城区。
原审第三人：林泽斌，男，1975年10月13日出生，汉族，住广东省揭阳市榕城区。
原审第三人陈晓杰的委托代理人：林桂标，男，1950年2月15日出生，汉族，住广东省揭阳市榕城区。
原审第三人：郑盛芝，男，1960年7月17日出生，汉族，住广东省揭阳市榕城区。
原审第三人：林仰标，男，1947年10月11日出生，汉族，住广东省揭阳市榕城区。
原审第三人：刘佩君，女，1944年8月21日出生，汉族，住广东省揭阳市榕城区。
原审第三人：黄少彬，男，1965年12月10日出生，汉族，住广东省揭阳市榕城区。
原审第三人：ＸＸ，女，1965年7月5日出生，汉族，住河南省确山县。
原审第三人：黄孝鹏，男，1961年12月2日出生，汉族，住广东省揭阳市榕城区。
原审第三人：林卫忠，男，1967年10月15日出生，汉族，住广东省揭阳市榕城区。
原审第三人：潘少芝，女，1970年7月10日出生，汉族，住广东省揭阳市榕城区。
原审第三人：刘旭红，女，1979年5月1日出生，汉族，住广东省揭阳市榕城区。
原审第三人：黄建喜，男，1970年1月4日出生，汉族，住广东省揭阳市榕城区。
原审第三人：陈晓杰，男，1989年10月19日出生，汉族，住广东省揭阳市榕城区。
上诉人广东谨信律师事务所因与被上诉人揭阳市榕城区建设局（以下简称区建设局）、揭阳市榕城区安全生产监督管理局（以下简称区安监局）、原审第三人揭阳市万信物业有限公司、邱小凤等人其他行政行为纠纷一案，不服揭阳市榕城区人民法院（2017）粤5202行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2015年10月7日，第三人邱小凤等十四位江滨花园第五幢业主取得统一意见，并征得第三人揭阳市万信物业有限公司同意后，向区建设局、区安监局提出《江滨花园第五幢关于要求安装电梯的请示》，要求在现有楼房增设电梯。2017年3月10日，区建设局对该请示批复“拟同意，请有关部门支持解决”。2017年3月29日，区安监局对该请示批复“同意，请依法向有关部门办理相关手续”。2017年7月份，第三人邱小凤等第五幢业主开始动工建设电梯。2017年7月13日，原告以增设电梯影响其房屋原有的通风、采光，损害相邻利害关系人为由，向区建设局发送要求制止建设电梯的律师函，区建设局答复其无职责。原告对区建设局、区安监局在《江滨花园第五幢关于要求安装电梯的请示》上的批复不服，向原审法院提起诉讼人过去文书。
原审法院认为，被告区建设局、区安监局依第三人邱小凤等人提出《江滨花园第五幢关于要求安装电梯的请示》申请所作出的批复，影响第三人邱小凤等业主所增设电梯和原告原有建筑物之间的通风、采光等相邻权益，与原告存在利害关系的行政行为，原、被告主体适格。被告区建设局、区安监局辩称，其批示分别是履行协助配合做好市区规划管理职责和指导协调对全区安全生产工作综合监督管理职责。二被告认为其批复没有实质具体内容，是行政指导行为和告知行为，属于不可诉行政行为，原审法院不予采纳。被告区建设局、区安监局在法定举证期限内只提供第三人邱小凤等人一致签名同意要求加装电梯的请示，未向原审法院提供增设电梯工程方案及设计内容等相关资料作为其据以作出该批复行为的事实依据，其作出涉案行政行为证据不足，且原告不同意第三人邱小凤等人所提出增设案涉电梯方案。根据《揭阳市榕城区建设局主要职责内设机构和人员编制规定》《揭阳市榕城区安全生产监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》及《广东省住房和城乡建设厅关于推进全省既有住宅增设电梯的补充指导意见》第二条的规定，被告区建设局、区安监局对既有住宅增设电梯具有相关监督管理职责，但在第三人邱小凤等业主未提供增设电梯设计方案等相关材料，不具备同意上报的条件下作出涉案行政行为，属于主要证据不足。二被告作出涉案行政行为前未告知原告等相关利害关系人，程序不当。因此，原告主张被告区建设局、区安监局作出的涉案行政行为违法，请求撤销二被告拟批准《江滨花园第五幢关于要求安装电梯的请示》的理由成立，原审法院予以支持。根据被告区建设局、区安监局三定方案的相关规定，二被告没有对增设电梯施工责令停工的法定职责，原告要求二被告责令第三人邱小凤等业主停止施工，恢复场地原貌的请求缺乏依据，原审法院不予支持，予以驳回。
综上，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决：一、撤销被告揭阳市榕城区建设局于2017年3月10日对《江滨花园第五幢关于要求安装电梯的请示》作出拟同意的行政行为；二、撤销被告揭阳市榕城区安全生产监督管理局于2017年3月29日对《江滨花园第五幢关于要求安装电梯的请示》作出拟同意的行政行为；三、驳回原告广东谨信律师事务所请求被告揭阳市榕城区建设局、揭阳市榕城区安全生产监督管理局制止第三人邱小凤等业主增设电梯施工，恢复场地原貌的诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告揭阳市榕城区建设局、揭阳市榕城区安全生产监督管理局各负担25元。
上诉人广东谨信律师事务所不服原审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人对于一审判决撤销被上诉人的具体行政行为没有意见，但是一审没有依法认定两被上诉人的具体行为属于违法行政行为，只是直接撤销。对于上诉人起诉的确认被上诉人具体行政行为违法没有认定，属于遗漏了上诉人的起诉请求审查和认定。原审认定被上诉人区建设局、区安监局未能提供增设电梯工程方案及设计内容等相关资料，其作出的涉案行政行为证据不足。二被上诉人作出涉案行政行为前未告知上诉人（原告）等相关利害关系人，程序不当。依据行政诉讼法第七十条第（一）、（三）项的规定判决撤销二被上诉人拟同意的行政行为。原审这项判决正确。但是上诉人认为还必须判决二被上诉人作出的拟同意行政行为属于违法行为，这样才让二被上诉人明白自己的行政行为错在什么地方，才符合行政诉讼法的规定。二、依据行政诉讼法第七十六条规定：人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。原审没有判决被上诉人承担违法行政行为的法律责任是不当的，应该判决被上诉人承担责令第三人停止施工，恢复场地原貌的法律责任。原审判决撤销二被上诉人作出的拟同意行政行为，但是对二被上诉人因为错误行政行为导致法律后果，没有判决承担相应的法律责任。这样不利于行政单位正确行使职权，错误的行政行为可以不用承担法律后果，是不公平的表现。行政诉讼法第七十六条规定，法院可以同时判决被告采取补救措施。本案中第三人住户，已在被上诉人拟同意的前提下，实施建设电梯的行为，导致侵害行为存在，并且毁坏场地的绿化，损害场地的原状，给上诉人造成了损失和危害结果。原审判决应当依照行政诉讼法一并判决二被上诉人承担相应的法律后果。即判令第三人停止违法施工，恢复场地原貌的诉求。
综上所述，上诉人请求二审法院判决确认被上诉人的具体行政行为违法；责令被上诉人制止因其违法行政行为导致第三人违法施工。
被上诉人区建设局和区安监局未作答辩。
原审第三人均未作出陈述。
一审期间各方当事人提交的证据随案卷移送到本院，经本院审查核实，可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明事实予以确认。
本院认为，本案争议焦点为：1．两被上诉人分别作出的被诉行政行为应否确认违法；2．两被上诉人是否具有责令原审第三人邱小凤等业主恢复场地原貌的法定职责。
关于两被上诉人分别作出的被诉行政行为应否确认违法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。因此，人民法院审查的焦点并非围绕原告的诉求，而是围绕被诉行政行为的合法性进行审查后，对于违法行政行为应当根据其违法程度依法作出相应的判决，其判决结果只能是判决撤销、确认违法或者确认无效中的一种。本案中，两被上诉人仅凭原审第三人的请示，分别作出被诉行政行为，不符合《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》及《广东省住房和城乡建设厅关于推进全省既有住宅增设电梯的补充指导意见》等规定，显然，两被上诉人分别作出的被诉行政行为主要证据不足、程序违法，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的应当判决撤销的情形，但并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定的应当判决确认违法的情形。原审法院判决撤销两被诉人分别作出的被诉行政行为，并无不当，应予维持。上诉人诉称原审法院遗漏诉请的理由不成立，其请求判决确认两被诉人分别作出的被诉行政行为违法，于法无据，应予驳回。
关于两被上诉人是否具有责令原审第三人邱小凤等业主恢复场地原貌的法定职责的问题。根据《揭阳市榕城区建设局主要职责内设机构和人员编制规定》《揭阳市榕城区安全生产监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》等相关规定，两被上诉人不具有对增设电梯施工责令停工的法定职责。因此，上诉人请求两被上诉人责令原审第三人邱小凤等业主停止施工、恢复原貌超出两被上诉人的职责范围，本院予以驳回。
另外，原审判决查明被上诉人区安监局对原审第三人的请示作出“同意，请依法向有关部门办理相关手续”的被诉行政行为，但在判决主文第二项中却将“同意”表述为“拟同意”不当，本院予以纠正。
综上，上诉人的上诉理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人广东谨信律师事务所负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄永练
审 判 员 陈 锋
审 判 员 姚奕声
二〇一八年六月十九日
书记员（代） 吴满和
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。