青海省民和回族土族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）青0222行初41号
原告周全德，男，生于1957年5月3日，汉族，农民，青海省海东市人。
委托代理人徐登来，青海登来律师事务所律师。
被告海东市乐都区审计局，住所地青海省海东市乐都区碾伯镇西关街21号。
法定代表人李海林，该局局长。
委托代理人马启兰，青海智凡律师事务所律师。
被告海东市乐都区国土资源局，住所地青海省海东市乐都区碾伯镇西关街35号。
法定代表人李吉录，该局局长。
委托代理人马国太，该局信访办干部。
委托代理人许正明，青海青乐律师事务所律师。
被告海东市乐都区碾伯镇人民政府，住所地青海省海东市乐都区碾伯镇下教场村。
法定代表人祁利德，该镇镇长。
委托代理人刘晏伶，青海智凡律师事务所律师。
原告周全德因不服被告海东市乐都区审计局、海东市乐都区国土资源局、海东市乐都区碾伯镇人民政府土地行政确认一案，向本院提起诉讼。本院于2017年6月7日立案后，于当日向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月5日公开开庭审理了本案。原告周全德及其委托代理人徐登来，被告海东市乐都区审计局委托代理人马启兰，被告海东市乐都区国土资源局委托代理人许正明、马国太，被告海东市乐都区碾伯镇人民政府委托代理人刘晏伶均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告海东市乐都区审计局、海东市乐都区国土资源局、海东市乐都区碾伯镇人民政府于2017年5月27日作出乐国土字（2017）第219号告知书，告知原告周全德：”2017年5月5日，海东市乐都区审计局、海东市乐都区国土资源局、海东市乐都区碾伯镇人民政府依法向你送达了关于位于乐都区碾伯镇前庄村下沙沟湾湾2.26亩耕地重新登记到乐都区碾伯镇前庄村七社名下的告知书，鉴于告知书中未限定时间，故重新告知，如你对征收的土地补偿费分配有异议，限你于2017年8月3日前向人民法院提起民事诉讼或通过其他途径对土地补偿费分配问题予以解决。逾期，将争议土地2.26亩的土地补偿款发放给乐都区碾伯镇前庄村七社”。
原告周全德诉称，原告乐都区碾伯镇前庄村七社诉被告乐都区人民政府、第三人周全德土地征用登记行政一案，青海省海东市中级人民法院于2016年3月14日作出（2015）东行初字第48号行政判决书，判决：”一、撤销被告作出的将前庄村七社的2.26亩土地登记在周全德名下的行政行为；二、责令被告重新作出行政行为。”现该判决书已发生法律效力，在乐都区人民政府未重新作出行政行为的情况下，三被告置生效的判决于不顾，于2017年5月27日向原告送达告知书，明确告知原告：”限你于2017年8月3日前向人民法院提起民事诉讼或通过其他途径对土地补偿费分配问题予以解决。逾期，将争议土地2.26亩的土地补偿款发放给乐都区碾伯镇前庄村七社”。原告认为，乐都区人民政府未重新作出行政行为的前期下，三被告擅自作出并向原告送达告知书的行为违法，请求法院依法判令三被告作出乐国土字（2017）第219号告知书的行政行为违法。
原告为证明其主张向本院提交了青海省海东市中级人民法院（2015）东行初字48号行政判决书一份，证明海东市乐都区审计局不具有法定主体职责，其行为属超越职权行为；三被告作出告知书属程序违法。
被告海东市乐都区审计局、海东市乐都区碾伯镇人民政府均辩称，三被告做出的乐国土字（2017）第219号告知书是行政机关做出的不具有强制力的行政指导行为，既未侵犯原告的合法权益，也未对原告的合法权益产生任何实际影响。且该告知书不仅具有充分的事实依据，程序也完全合法正当，并不存在任何违法行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(八)项之规定，应当裁定驳回原告的起诉。
被告海东市乐都区审计局、海东市乐都区碾伯镇人民政府均未向本院提交证据。
被告海东市乐都区国土资源局辩称，位于乐都区碾伯镇前庄村下沙沟湾湾的2.26亩土地是乐都区人民政府委托乐都区审计局实施丈量登记征收行为的，依照青海省海东市中级人民法院（2015）东行初字第48号行政判决书，三被告代表乐都区人民政府已对该土地进行了重新登记，且三被告重新登记的行为对原告的合法权益不产生实际影响。若原告对此不服应当起诉乐都区人民政府。现原告起诉三被告，属被告主体错误。三被告作出的乐国土字（2017）第219号告知书，仅涉及送达等程序性问题，不涉及原告的实体权利义务，不具有行政可诉性。要求法院裁定驳回原告的起诉。
被告海东市乐都区国土资源局为证明其主张，向本院提交了以下证据：（1）谈话笔录九份，证明三被告组织相关人员对碾伯镇前庄村村干部及部分村民进行了调查，证实该争议土地不属于前庄村委会，也不是原告周全德的家庭承包地，而是属于碾伯镇前庄村七社的集体土地。（2）乐国土字（2017）190号乐都区国土资源局、乐都区审计局、乐都区碾伯镇人民政府关于乐都区碾伯镇前庄村七社和周全德争议土地重新登记的意见，证明三被告于2017年5月4日书面提出对乐都区碾伯镇前庄村七社和周全德争议土地重新登记的意见，对位于碾伯镇前庄村下沙沟湾湾由周全德开垦2.26亩土地登记在碾伯镇前庄村七社名下，并报请乐都区人民政府作出决定。（3）乐政函（2017）38号海东市乐都区人民政府关于同意对碾伯镇前庄村七社和周全德争议土地重新登记的批复，证明海东市乐都区人民政府于2017年5月4日作出批复，同意三被告提出的对乐都区碾伯镇前庄村七社和周全德争议土地重新登记的意见，对位于碾伯镇前庄村下沙沟湾湾由周全德开垦2.26亩土地登记在碾伯镇前庄村七社名下。（4）乐都区国土资源局、乐都区审计局、乐都区碾伯镇人民政府征（占）用土地及附着物登记表，证明三被告将争议土地登记在碾伯镇前庄村七社名下。（5）送达回证一份，证明2017年6月1日，三被告向原告周全德送达了乐国土字（2017）第219号告知书。
经当庭举证、质证，本院审查认为，三被告对原告提交的青海省海东市中级人民法院（2015）东行初字48号行政判决书的真实性、合法性不持异议，且该判决书是已经生效的法律文书，本院予以采信。原告对被告乐都区国土资源局提交的谈话笔录九份的真实性提出异议，而涉及谈话的证人未出庭作证，不符合法律规定，其真实性亦无法查清，本院不予采信。原告对被告乐都区国土资源局提交的乐国土字（2017）190号文件、乐政函（2017）38号批复、征（占）用土地及附着物登记表的真实性、合法性均提出异议，且该三份证据涉及土地使用权的争议，不属于本案审理的范围，本院不予采信。原告对被告乐都区国土资源局提交的送达回证不持异议，且该证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
经审理查明，海东市乐都区人民政府在2012年开展土地储备项目征地拆迁工作时，根据征地拆迁工作方案，乐都区碾伯镇前庄村土地的丈量登记工作由被告乐都区审计局负责。乐都区审计局将位于乐都区碾伯镇前庄村下沙沟湾湾由原告周全德开垦的2.26亩土地登记在周全德名下。后碾伯镇前庄村七社村民提出异议，并以乐都区人民政府为被告向青海省海东市中级人民法院提起行政诉讼。青海省海东市中级人民法院于2016年3月14日作出（2015）东行初字第48号行政判决书，判决：”一、撤销被告作出的将前庄村七社的2.26亩土地登记在周全德名下的行政行为；二、责令被告重新作出行政行为。”2017年5月4日，被告乐都区审计局、乐都区国土资源局、乐都区碾伯镇人民政府提出对乐都区碾伯镇前庄村七社和周全德争议土地重新登记的意见，将位于碾伯镇前庄村下沙沟湾湾由周全德开垦2.26亩土地登记在碾伯镇前庄村七社名下，并报请乐都区人民政府作出决定。海东市乐都区人民政府于同日作出批复，同意三被告提出的对乐都区碾伯镇前庄村七社和周全德争议土地重新登记的意见，对位于碾伯镇前庄村下沙沟湾湾由周全德开垦2.26亩土地登记在碾伯镇前庄村七社名下。2017年6月1日，三被告向原告周全德送达了乐国土字（2017）第219号告知书，告知周全德：”2017年5月5日，海东市乐都区审计局、海东市乐都区国土资源局、海东市乐都区碾伯镇人民政府依法向你送达了关于位于乐都区碾伯镇前庄村下沙沟湾湾2.26亩耕地重新登记到乐都区碾伯镇前庄村七社名下的告知书，鉴于告知书中未限定时间，故重新告知，如你对征收的土地补偿费分配有异议，限你于2017年8月3日前向人民法院提起民事诉讼或通过其他途径对土地补偿费分配问题予以解决。逾期，将争议土地2.26亩的土地补偿款发放给乐都区碾伯镇前庄村七社”。原告认为三被告作出告知书的行政行为违法，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案是确认土地征用登记行为违法一案。本案争议的焦点是原告起诉三被告主体是否合法；被告作出的乐国土字（2017）第219号告知书的行政行为是否合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案被诉行政行为乐国土字（2017）第219号告知书是由海东市乐都区审计局、海东市乐都区国土资源局、海东市乐都区碾伯镇人民政府共同作出的，原告周全德将共同作出行政行为的行政机关作为共同被告起诉，符合法律规定，本院予以确认。本案虽然是因土地丈量登记发生的纠纷，实际争议的是土地的使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。依照青海省海东市中级人民法院于2016年3月14日作出并已生效的（2015）东行初字第48号行政判决书，判令海东市乐都区人民政府重新作出行政行为。三被告违反《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，超越职权作出并向原告送达告知书，明确告知原告：”限你于2017年8月3日前向人民法院提起民事诉讼或通过其他途径对土地补偿费分配问题予以解决。逾期，将争议土地2.26亩的土地补偿款发放给乐都区碾伯镇前庄村七社”。三被告作出的该行政行为不仅程序违法，且涉及原告的合法权益，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告海东市乐都区审计局、海东市乐都区国土资源局、海东市乐都区碾伯镇人民政府作出的乐国土字（2017）第219号告知书。
案件受理费50元，由被告海东市乐都区审计局、海东市乐都区国土资源局、海东市乐都区碾伯镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海东市中级人民法院。
审判长 刘 华
审判员 马学元
审判员 王 艳
二〇一七年九月六日
书记员 孔庆珍