陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕行终266号
上诉人（原审被告）西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区凤城八路***号。
法定代表人：上官吉庆，市长。
委托代理人：彭振川，西安市国土资源局工作人员。
委托代理人：禄子文，陕西海普睿诚律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：西安立创实业有限责任公司。住所地：陕西省西安市莲湖区丰登南路**号*楼***层。
法定代表人：李荣贝，总经理。
委托代理人：杨振江，该公司法律顾问。
原审第三人：西安市任家口旧村改造建设发展有限公司。住所地：陕西省西安市莲湖区沣惠北路**号。
法定代表人：宋宏德，董事长。
委托代理人：刘小峰，该公司工作人员。
委托代理人：刘顗，该公司法务部主管。
上诉人西安市人民政府因被上诉人西安立创实业有限责任公司（以下简称立创公司）诉其作出的不予行政赔偿决定一案，不服西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初387号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月7日公开开庭审理了本案。上诉人西安市人民政府的委托代理人彭振川、禄子文，被上诉人立创公司的法定代表人李荣贝及其委托代理人杨振江，原审第三人西安市任家口旧村改造建设发展有限公司（以下简称任家口公司）的委托代理人刘小峰、刘顗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明：2011年8月3日，原告通过公开竞拍的方式以最高价640万元竞得鑫海公司位于西安市莲湖区创新路X号院土地及地面附着物。2011年11月29日，西安市国土资源局给原告登记颁发了西莲国用（2011出）第XXX号国有土地使用证书（以下简称XXX号国有土地证），载明：“土地使用权人西安立创实业有限责任公司，座落西安市莲湖区创新路XX号院，地类（用途）医卫用地，使用权面积1005.76㎡”。
2012年10月9日，被告西安市人民政府作出市国土字[2012]第503号《关于收回部分国有建设用地划拨给西安市任家口旧村改造建设发展有限公司的批复》（以下简称503号《批复》）的审批土地件，收回含原告上述土地在内的6.847亩国有建设用地，注销原颁发给土地权利人的土地证书。并将其中的6.122亩国有建设用地使用权，划拨给第三人任家口公司，用于任家口城中村改造项目（雅逸花园二期），土地用途为住宅，不得用于经营性房地产开发，又将其中的0.725亩代征路无偿移交市市政公用局管理。
为此，原告于2017年6月14日向被告申请行政赔偿，请求：一、确认西安市人民政府行政行为违法，赔偿给立创公司造成的直接损失12719850元，违约金损失从2011年11月29日起至2017年4月30日，共计1950天，按每迟延一日1‰计算为24803707元，合计人民币37523557元；并承担从2017年5月1日起至赔偿损失款结清之日的违约金，以12719850元为基数，按日1‰计算。二、请求西安市人民政府因行政行为违法，应按立创公司与任家口公司签订的《和解协议》，补偿立创公司安置住宅房1900平方米、商铺300平方米，并承担违约金500万元。
西安市人民政府受理后，经审查认为：西安市人民政府于2012年10月9日作出的503号《批复》是合法的行政行为。2012年11月15日，立创公司在该批复上加盖印章签收。故立创公司早在2012年11月15日就知晓了其国有土地使用权经西安市人民政府批准收回的事实。而立创公司在行政赔偿申请书中所称其于2016年2月6日、3月4日和4月8日分别收到被请求人的政府信息公开告知书时才知晓其国有土地使用权被收回并划拨给任家口公司，与事实不符。依据《国家赔偿法》第三十九条之规定，立创公司的请求已经超过法定两年的申请期限。综上，西安市人民政府认为其行政行为不存在违法情形，没有给立创公司造成任何损失，原告申请行政赔偿没有事实依据，且原告立创公司的赔偿申请已经超过法定的申请期限，依据《国家赔偿法》第十三条的规定，于2017年8月10日作出《不予行政赔偿决定书》。
原审判决认为：本案争议的焦点是被告西安市人民政府于2017年8月10日作出《不予行政赔偿决定书》的行政行为是否合法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。”根据该条规定，获得国家赔偿的前提是国家机关及其工作人员违法行使职权致其合法权益受到侵害。本案中，涉案行政行为是否违法，是否因国家机关及其工作人员违法行使职权致原告立创公司合法权益受到侵害，均属于被告行政机关的审查范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定：“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”原告向被告提出行政赔偿申请书，符合法律规定。被告受理原告行政赔偿申请后，原告对涉案行政机关作出的503号《批复》，依据的主要证据有异议，并申请对该证据材料上加盖的原告公司印章及法人的签名真伪申请鉴定，但未获得准许。故被告在主要证据不足的情况下，作出《不予行政赔偿决定书》的行政行为，缺乏事实依据，依法应于撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定判决：一、撤销被告西安市人民政府于2017年8月10日作出的《不予行政赔偿决定书》。二、被告西安市人民政府应于本判决生效之日起两个月重新作出决定。案件受理费50元，由被告西安市人民政府负担。
上诉人西安市人民政府上诉称：上诉人针对被上诉人立创公司的申请所作不予赔偿决定合法有效，不存在原审判决认定的“主要证据不足”情形。（一）原审判决以立创公司对503号《批复》依据的主要证据有异议，并申请对该证据的真伪申请鉴定获批准为由，认定被诉不予赔偿决定缺乏事实根据，无事实及法律依据。根据《行政许可法》第三十一条的规定，申请人申请行政许可对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术材料和其他材料。即申请人在办理审批时，上诉人依法仅对申请资料做形式审查。申请人要对资料的真实性负责。涉案审批土地件办理过程中，立创公司不仅向其提交了拟被收的399号国有土地证原件，还提交了均加盖公司印章的企业营业执照、组织机构代码证，以及法定代表人李荣贝的身份证明书、身份证复印件，同时还承诺：“我单位办理用地手续，提供的复印资料均与原件一致，全部加盖本单位公章。资料和公章如有不实，本单位承担一切法律责任”，该承诺书亦盖有立创公司的印章。因此，立创公司针对涉案土地审批件、《土地补偿协议》所盖印章及法定代表人签名的真实性提出的异议，没有鉴定的必要。该三处印章及签名的真实性应由立创公司负责。陕中金司鉴中心[2017]文鉴字第313号《司法文书鉴定意见书》不合法，鉴定结果与本案争议焦点不具有关联性。上诉人与本案第三人任家口公司，针对被上诉人一审提出的鉴定申请以及比对标本都未进行合法质证，故该鉴定报告程序违法。另外，该鉴定结论不能证明所盖印章和签名就不是立创公司的真实意思表示、不能排除立创公司拥有多枚印章的可能性，且该鉴定报告对印章的比对使用的是立创公司在一张空白纸上盖了6枚印章，该比对样本既不能确定是立创公司2012年所使用的印章，也不能确定是立创公司真实的印章。（二）立创公司的赔偿申请超过法定申请期限。503号《批复》第一页右上角处加盖的立创公司印章，证明立创公司在2012年11月15日就已知晓其国有土地被依法收回。根据法律规定，其申请国家赔偿的法定期限应截止2014年11月15日。而且，立创公司原持有的XXX号国有土地证所涉土地也早在两年前交由任家口公司开发建设，对此立创公司也是清楚的。故立创公司认为其申请国家赔偿的期限应从申请政府信息公开开始计算，没有事实及法律依据。原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求：撤销原审判决、驳回被上诉人的诉讼请求，并由被上诉人承担一、二审诉讼费。
被上诉人立创公司答辩称：（一）按照任家口公司与其签订的《联合开发协议》约定，答辩人于2011年11月30日将所持有的XXX号国有土地证原件交给第三人任家口公司，由任家口公司办理项目规划及建审手续，而答辩人从未向上诉人提交过该国有土地使用权证原件。任家口公司在收到答辩人的土地证原件后，自行开发、建设、销售，拒绝履行《联合开发协议》约定的义务。答辩人向西安市国土资源局申请政府信息公开，该局于2016年2月6日、3月3日、4月8日分三次向其送达了政府信息公开告知书，答辩人此时才得知上诉人将其合法取得的土地使用权提前收回，并划拨出让给了任家口公司。答辩人于2017年6月14日向上诉人提出行政赔偿申请及司法鉴定申请，就上诉人违反《行政许可法》第三十四条、第三十六条的规定，在收回国有土地未履行告知义务和补偿义务的情况下，所作503号《批复》行为违法，要求上诉人予以行政赔偿，并同时向上诉人邮寄了司法鉴定申请书。而上诉人对该司法鉴定事项未予准许，即草率作出《不予行政赔偿决定书》。答辩人不服，遂提起本案诉讼。因此，答辩人的行政赔偿申请未超过法律规定的期限。（二）上诉人以《行政许可法》第三十一条的规定，仅对申请人提交的材料进行形式审查，就作出503号《批复》，属适用法律错误。上诉人将答辩人的土地划拨给任家口公司的《土地补偿协议》、《申请》等一系列必要手续、材料均是任家口公司伪造的，并已被原审法院委托陕西中金司法鉴定中心作出的陕中金司鉴中心[2017]文鉴字第313号《司法文书鉴定意见书》证实。答辩人向原审法院提交鉴定的印章是经西安市工商行政管理局注册、登记、备案的唯一印章，历年来年签、审验、报税均使用同一枚公章，鉴定单位作出的鉴定也是依据该印章进行的鉴定。上诉人提出答辩人有数枚印章的理由不能成立，与事实不符，且无证据支持。由于任家口公司提供伪造的《土地补偿协议》、《申请》等材料，上诉人违法作出审批的行政行为，致使答辩人至今未获得应有的补偿。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。
原审第三人任家口公司述称：（一）立创公司对上诉人西安市人民政府作出503号《批复》的行为不仅知情，而且还参与并提供了土地合并所需的全部资料。任家口公司与立创公司合作开发系双方的真实意思表示。涉案项目于2010年开始合作，期间双方往来函件众多。立创公司将涉案的1.5亩土地与任家口公司所拥有的4.5亩土地进行整合开发雅逸花园二期项目，系双方合作的真实意思表示。2012年9月9日，任家口公司与立创公司签订《土地补偿协议》，将立创公司的1.5亩土地受让给任家口公司。任家口公司基于此前与立创公司签订的《联合开发协议》，并持立创公司先后多次提供的相关资料向西安市国土资源局申请办理任家口城中村改造项目（雅逸花园二期）6.847亩国有建设用地手续，其中包括了立创公司所有的1.509亩及部分代征路在内。上诉人作出的503号《批复》事实清楚，程序合法，不存在违法之处。（二）陕中金司鉴中心[2017]文鉴字第313号《司法文书鉴定意见书》，鉴定程序违法。西安市人民政府和任家口公司均未对立创公司在送检前的所有证据材料包括检材和样本进行质证，故不能作为证据使用。（三）立创公司提起本次诉讼实为以低廉的诉讼成本，达到其要求任家口公司给予多分配房屋面积的目的。在上诉人作出503号《批复》后的项目实施过程中，立创公司不仅分文未出，其法定代表人李荣贝放弃《土地补偿协议》约定的由任家口公司向立创公司支付420万元补偿款，推翻与任家口公司签订的《联合开发协议》中约定的分配方案，提出分配给其的面积比例不低于45%的无理要求。（四）立创公司在与任家口公司达成和解协议并自愿撤诉，且经西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初254号及19号行政裁定书后，再次以同一的事实和理由提起本案诉讼，不符合相关法律规定。请求：撤销一审判决，发回重审。
本院审理查明：2016年8月15日，立创公司以西安市人民政府为被告，任家口公司为第三人向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼，请求确认西安市人民政府503号《批复》中将原告竞拍取得的399号国有土地使用权收回后划拨给第三人的行政行为违法。同日，立创公司又以西安市人民政府为被告向西安铁路运输中级法院提起行政赔偿诉讼，请求判令西安市人民政府因503号《批复》中将原告竞拍取得的XXX号国有土地使用权收回后划拨给任家口公司的行政行为违法，赔偿给原告造成的损失3434.3595万元。2016年9月28日，西安铁路运输中级法院以立创公司与第三人任家口公司已达成和解，立创公司向法院申请撤回起诉系真实意思表示，且不损害国家利益及他人合法权益为由，分别作出（2016）陕71行初254号行政裁定、（2016）陕71行赔初19号行政裁定，均准许立创公司撤回起诉。
2017年12月30日，西安铁路运输中级法院以立创公司基于同一事实和理由，就同一诉讼标的再次向法院提起行政诉讼，属重复起诉为由，针对立创公司诉西安市人民政府503号《批复》违法及行政赔偿两案，分别作出（2017）陕71行初388号行政裁定、（2017）陕71行赔初18号行政裁定书，均驳回了立创公司的起诉。
二审查明的其余事实与一审判决查明的事实一致，且各方当事人均无异议，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，被上诉人立创公司于2017年6月14日向上诉人西安市人民政府提出的行政赔偿申请，主要理由是以西安市人民政府作出的503号《批复》，将其合法取得的399号国有土地使用权收回后划拨给任家口公司的行为违法，并请求予以行政赔偿。根据本院查明的事实，立创公司就西安市人民政府作出的503号《批复》将其XXX号国有土地使用权收回后划拨给任家口公司的行为，已于2016年8月15日向人民法院提起确认违法及行政赔偿诉讼，并在人民法院审理期间与任家口公司就503号《批复》所涉其土地达成了和解协议，且经法院裁定准予撤诉。故立创公司在503号《批复》未被司法机关确认违法或撤销的情况下，又以503号《批复》行为违法，向西安市人民政府提出行政赔偿请求，与法相悖。故西安市人民政府作出被诉不予行政赔偿决定，其结果并无不当。
综上所述，上诉人西安市人民政府的上诉理由成立，本院依法应予支持。一审法院以立创公司向西安市人民政府提出行政赔偿申请，符合法律规定，西安市人民政府作出503号《批复》所依据的主要证据不足为由，判决撤销被诉不予行政赔偿决定并由责令重新作出决定，属认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初387号行政判决；
二、驳回被上诉人西安立创实业有限责任公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人西安立创实业有限责任公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 肖宏果
审判员 徐 炯
审判员 马小莉
二〇一八年六月二十五日
书记员 刘婉楠