三亚市城郊人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼0271行初42号
原告边丰，女，汉族，1992年5月6日出生（公民身份号码：230107199205061821），住三亚市海润桃花岛小区4#3单元1203。
原告边洪娟，女，汉族，1959年11月13日出生（公民身份号码：230107195911131825），住三亚市海润桃花岛小区6#2单元205。
委托代理人王洪涛，北京岳成（三亚）律师事务所律师。
委托代理人崔敬梅，北京岳成（三亚）律师事务所实习律师。
被告三亚市天涯区住房和城乡建设局，住所地三亚市凤凰路319号天涯区政府办公区。
法定代表人文国雄，该局局长。
委托代理人王其建，该局工作人员。
委托代理人叶梅梅，海南琼亚律师事务所律师。
被告三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市天涯区凤凰路319号。
法定代表人陈向奋，该区区长。
委托代理人李慧姣，该局法制办工作人员。
第三人三亚海润桃花岛小区业主委员会，住所地三亚海润桃花岛小区。
负责人刘永贵，该业委会主任。
委托代理人夏洪录，海南言必信律师事务所律师。
委托代理人王方维，海南言必信律师事务所律师。
原告边丰、边洪娟不服被告三亚市天涯区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）作出的天住建（2015）20号《关于三亚海润桃花岛小区业主委员会备案的通知》及被告三亚市天涯区人民政府（以下简称区政府）作出的天府复决字（2016）1号《行政复议决定书》，于2016年2月14日向本院提起行政诉讼。本院于2016年2月19日立案后，于2016年3月2日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月7日公开开庭审理了本案。原告边丰、边洪娟的委托代理人王洪涛、崔敬梅，被告区住建局的委托代理人王其建、叶梅梅，被告区政府的委托代理人李慧姣，第三人三亚海润桃花岛小区业主委员会（以下简称桃花岛业委会）的委托代理人夏洪录、王方维到庭参加庭审，本案现已审理终结。
被告区住建局于2015年3月30日作出天住建[2015]20号《关于三亚海润桃花岛小区业主委员会备案的通知》（以下简称“备案通知”），通知内容为：本届业主委员会任期为自通知之日起五年内，我局现予以备案。
原告边丰、边红娟诉称：原告边丰、边洪娟分别系三亚海润桃花岛小区(以下简称“桃花岛小区”)4#3单元1203和6#2单元205的业主。2015年3月份，在桃花岛小区部分业主离岛后，刘永贵等现任业主委员会成员召开业主大会成立业主委员会。但是业主大会的召开及选举未按照相关法律法规的要求进行。当天参会并投票进行选举的业主人数未达到桃花岛小区已售房屋业主人数的一半，并且因投票箱被工作人员带走，当天未公布选举结果，原告及多数业主并不知道选举结果。事后，原告亦未在桃花岛小区内看到关于业主委员会成立的相关公告。2015年12月份，原告发现桃花岛小区已经成立业主委员会，并已于2015年3月30日通过区住建局备案。经原告调查发现，第三人将2015年3月份召开业主大会的会议签到表视为大会表决权的行使，并据此作为业主委员会成立的依据向区住建局提交备案申请。但是该签到表存在虚假伪造的情形，原告未在签到表上签字更未进行投票选举，但是签到表上将属于原告一的房屋业主名字写成他人并进行签字，更出现了伪造原告二的签字，严重侵犯了两原告作为业主的选举权利。
原告认为，此次业主委员会的召开和选举违反法律法规规定，应当无效。区住建局未尽到指导和监督义务，将无效的选举结果进行备案，应当撤销该备案行为。原告于2015年12月31日向区政府申请行政复议，要求撤销区住建局作出的备案行为。但区政府于2016年1月25日作出维持区住建局作出备案行为的复议决定。鉴于上述事实，为维护原告作为业主的合法权益，特向法院提起诉讼，请求：1、撤销区政府于2016年1月25日作出的天府复决字[2016]1号行政复议决定书；2、撤销区住建局于2015年3月30日作出的天住建[2015]20号《关于三亚海润桃花岛小区业主委员会备案的通知》及对三亚海润桃花岛小区业主委员会的备案登记；3、判令被告承担诉讼费。
原告向本院提交的证据有：1-2、土地房屋权证；3、关于桃花岛小区备案的通知；4、行政复议决定书；5、桃花岛小区业主大会会议签到表；6、桃花岛小区业主委员会存在违规行为的情况反映；7、证人证言；8、现场照片。
被告区住建局辩称：一、经答辩人审核，桃花岛小区业主委员会成员的业主身份符合法律规定，根据《物权法》规定，桃花岛业主委员会的成员均合法取得了桃花岛小区建筑物专有部分所有权，应当认定为业主。二、桃花岛小区业委会的选举程序符合法律规定。答辩人根据桃花岛小区业主大会筹备组报来关于成立三亚市海润桃花岛首次业主大会筹备组的报告及相关规定，按照《物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规定》等规定作出了《关于海润桃花岛首届业主大会筹备组备案的函》，确定了筹备组成员并告知了相关事宜。2015年3月30日，该小区召开全体业主大会，答辩人指派物业监管科工作人员以及社区居委会同志共同参加此次选举工作，并对选举工作进行监督指导。业主大会的召开严格依照相关法律法规要求进行。按照规定，筹备组工作人员对参加会议的业主及受托投票人的身份进行了严格的审核，该小区业主委员会选举工作完全依照法定程序进行。三、桃花岛小区业主委员会的选举已经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，其结果合法有效。首先，桃花岛小区房屋总套数788套，总面积76008平方米，截止2015年3月30日前已销售708套，已销售面积49833平方米，选举当天共有362名业主参加选举，超过了业主总人数的半数。其次，当天参加选举的362名业主占有的专有部分建筑物所有权的面积为27364平方米，超过了专有部分占建筑物总面积的半数。根据《海南经济特区物业管理条例》第10条规定，桃花岛小区召开业主大会选举符合规定，选举结果真实有效。四、答辩人作出备案通知符合法律规定。根据《海南经济特区物业管理条例》第20条规定，海润桃花岛业主委员会在申请备案时材料齐全，并且答辩人也进行了严格的审查。五、答辩人作出的20号通知不具有法律约束力和强制力,且对原告的权利义务不产生实际影响。答辩人作出的备案通知，系答辩人作为行政管理部门，为指导、监督、协助桃花岛小区选举首届业主委员会而实施的行政指导行为。该通知未设定和改变原告的权利义务，对原告的权利义务不产生实际影响，对原告不具有法律约束力和强制力。综上所述，答辩人做出备案通知的具体行政行为事实清楚、法律依据充分、备案程序合法。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第(四)项关于对不具有强制力的行政指导行为；第(六)项关于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围的规定，原告的诉求没有事实和法律根据，应当依法驳回其起诉。
被告区住建局向本院提交了以下证据、依据：1、关于三亚市海润桃花岛小区业主大会筹备组的申请书；2、成立业主大会申请签名表；3、三亚市河西区鸭仔塘社区居民委员会出具的材料；4、海南天佑实业投资有限公司出具的材料；5、关于三亚市海润桃花岛小区业主大会筹备组组成人员名单公告、推荐表等；6、三亚市天涯区住房和城乡建设局关于海润桃花岛小区首届业主大会筹备组备案的函；7、业主委员会候选人自荐表；8、业主委员会候选人名单的公示；9、公告照片二张；10、业主委员会委员名单及简要情况；11、业主委员会主任、副主任承诺书；12、业主大会会议签到汇总表及签到表；13、业主大会会议照片；14、业主大会选举结果汇总表；15、建设单位未售出房屋明细；16、首届业委会候选人投票结果汇总表；17、业主大会选举、表决投票授权委托书；18、业主大会选票及表决票；19、业主大会议事规则；20、业主管理公约；21、关于三亚市海润桃花岛小区业主委员会备案的通知。以上证据证明：被告对桃花岛小区业主委员会备案，其程序合法，符合法律规定；22、三亚城郊法院（2014）城行初字第65号行政裁定书。该份证据的证明目的：被告所作的备案通知，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
被告区政府辩称：一、答辩人行政复议程序合法。边丰、边洪娟不服区住建局作出的备案通知及对桃花岛小区业主委员会的备案登记不服，于2015年12月31日向答辩人申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，答辩人经过审查，认为符合受理条件，依法受理。2016年1月5日，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条向区住建局送达了《行政复议答复通知书》，区住建局依照法定程序作出了《行政复议答复书》并提交了当初做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。依法通知桃花岛小区业主委员会作为行政复议第三人参加行政复议。2016年1月25日答辩人做出《行政复议决定书》，并依法送达，行政复议程序合法。二、答辩人做出的《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确。(一)桃花岛小区业主大会由依法成立的小区业主大会筹备组组织召开，选举程序符合法律规定。(二)业主委员会的选举已经专有部分占建筑总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，其结果合法有效。(三)桃花岛小区业主大会筹备组向区住建局提交了关于成立业主大会申请签名表等材料，区住建局依据《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条和《海南经济特区物业管理条例》第二十条作出备案通知。可见，此次业主委员会的选举程序符合规定。综上，被答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。
被告区政府向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书、授权委托书、律师事务所函；2、行政复议立案审批表；3、行政复议申请人边丰、边洪娟、王静提供的证据材料、4、行政复议答复通知书；5、行政复议答复书及证据材料；6、第三人参加行政复议通知书；7、第三人桃花岛业主委员会提交的材料；8、行政复议决定书及送达回证。以上证据的证明目的：行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。
第三人桃花岛业委会述称：一、原告边丰、边洪娟不具备原告的诉讼主体资格。根据《物业管理条例》第十六条的规定，本案中原告所诉的行政行为是区住建局基于第三人的申请而作出的备案，因此，该备案行为产生的法律效力相对方是第三人，而非原告二人，原告二人与备案行为之间不存在法律上的利害关系。二、区住建局的行政行为不属于人民法院行政诉讼的受理范围。《关于海润桃花岛小区业主委员会备案的通知》的性质应为一种行政指导行为，该《通知》既没有设立也没有改变行政相对人的权利义务。根据《物业管理条例》第十一条的规定，桃花岛小区业主大会是可以更换业主委员会或者其业主委员会成员的，因此该《通知》也没有产生任何实际的影响，是不具有任何法律约束力和强制力的。因此，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。三、区住建局已依法履行了监督指导职责，其备案行为程序合法。四、区政府在审理原告申请行政复议程序中，未违反法律程序，也不存在查明事实和适用法律错误，因此，其行政复议决定书不应撤销。综上所述，第三人认为，原告二人所提出的诉讼请求是没有事实和法律依据的，应当驳回起诉。
第三人未向本院提交书面证据。
经庭审质证，本院对原告、被告的证据如下确认：原告、被告提交的证据均符合证据的真实性、合法性与关联性，本院予以采信。
经审理查明：2015年2月6日，桃花岛小区向三亚市天涯区住建局、鸭仔塘社区居委会提交了《关于三亚市海润桃花岛小区业主大会筹备组的申请书》，2015年2月16日区住建局作出《关于三亚市海润桃花岛首届业主大会筹备组备案的函》（天住建函[2015]2号），确定、公告筹备组成员名单并告知了相关事宜。2015年3月30日，桃花岛小区就成立业主委员会一事召开了首届全体业主大会，区住建局和社区居委会均派工作人员到现场监督指导选举工作。桃花岛小区总建筑住宅788套，建筑总面积共计76008平方米，业主专有部分的总建筑面积是67460.75平方米。截止2015年3月30日，已售出708套，售出面积49832平方米，参加当天选举的有362户，参加当天选举的业主占专有部分的面积为27364平方米。区住建局认为桃花岛小区业委会的选举合法有效，于2015年3月30日作出了《三亚市天涯区住房和城乡建设局关于三亚海润桃花岛小区业主委员会备案的通知》（天住建[2015]20号），认定桃花岛小区业委会成立，并给予备案。2015年12月31日，原告不服区住建局作出的上述备案通知，向区政府申请行政复议。区政府经过审查后作出《行政复议决定书》（天府复决字（2016）1号），认为区住建局作出的备案通知认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以维持。
本院认为，关于区住建局作出的备案行为是否可诉的问题。行政机关对业主委员会的备案行为，实际是物业管理行政主管部门对业主委员会依法成立、是否具备主体资格等一系列事实及法定要件的确认，其结果会对业主及其他利害关系人的权利义务产生实际影响，属于可诉的具体行政行为。区住建局及第三人认为该备案行为不可诉没有法律依据，本院不予以支持。
关于该备案通知是否应当撤销的问题。在2015年3月30日业主大会选举当天，会议签到345人，共回收选票362份，根据《物业管理条例》第十二条第一款的规定，业委会筹备组当天和收回的362张选票应是合法有效的。截止2015年3月30日，桃花岛已售出708套，参加当天选举的有362户，参加当天选举的业主已经占到小区总人数的一半。
另经过调查，本案中桃花岛小区专有部分的总建筑面积是67460.75平方米，参加选举的业主的专有部分面积为27364平方米，未占到专有部分总建筑面积的一半，因此，根据《物业管理条例》第十二条：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加”的规定，桃花岛小区成立业主委员会的选举不符合法律规定。因此，区住建局对违反《物业管理条例》相关规定选举产生的桃花岛业委会给予备案的行为，认定事实不清，依法应予撤销。同时，被告区政府于2016年1月25日作出的天府复决字[2016]1号《行政复议决定书》没有事实根据和法律依据，亦应依法予以撤销。
综上，依照《物业管理条例》第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(三)项和第七十九条的规定，判决如下：
一、撤销被告三亚市天涯区住房和城乡建设局于2015年3月30日作出的天住建[2015]20号《三亚市天涯区住房和城乡建设局关于三亚海润桃花岛小区业主委员会备案的通知》；
二、撤销被告三亚市天涯区人民政府于2016年1月25日作出的天府复决字[2016]1号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告三亚市天涯区住房和城乡建设局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。
审 判 长 柴 华
审 判 员 蔡智勇
人民陪审员 杨清球
二○一六年八月三日
书 记 员 徐闻悦
附：相关法律条文
《物业管理条例》
第十二条业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。