广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第662号
上诉人（原审原告）：李桂梅，女，汉族，住从化市。
上诉人（原审原告）：钟汉清，男，汉族，住从化市。
上诉人（原审原告）：钟润成，男，汉族，住从化市。
上诉人（原审原告）：钟树森，男，汉族，住从化市。
上诉人（原审原告）：钟文伟，男，汉族，住从化市。
上诉人（原审原告）：钟彩连，女，汉族，住从化市。
共同委托代理人：刘天君、钟华，广东国鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市从化区人民政府。住所地：从化市街口街道新城东路**号。
法定代表人：蔡澍，区长。
委托代理人：黄锦新，该府工作人员。
委托代理人：方跃光，广东建友律师事务所律师。
上诉人李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟和钟彩连等人因与被上诉人广州市从化区人民政府（原从化市人民政府）征收土地纠纷一案，不服广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第175号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院审理查明：2012年10月17日，广东省国土资源厅向广州市人民政府作出粤国土资（建）字（2012）934号《广东省国土资源厅关于从化市2011年度第十八批次城镇建设用地的批复》，其中内容为：经你市人民政府审核同意上报的《关于从化市2011年度第十八批次城镇建设用地的请示》（穗国房（用地）报（2012）15号）及有关材料收悉。经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意从化市将吕田镇吕中村属下的集体用地3.3309公顷（耕地3.2668公顷、园地0.0548公顷、林地0.0093公顷）转为建设用地并办理收为国有土地手续；上述土地经完全征收手续后依照规划安排作为从化市城镇建设用地。……三、请你市人民政府督促从化市人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。从化市人民政府应依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；从化市土地行政主管部门应会同有关单位根据批准的征收土地方案拟订具体的征地补偿安置方案并予以公告，听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。……2012年11月18日，从化市人民政府根据上述批复等文件要求，发布从府（2012）60号《从化市人民政府征收土地公告》，并将经依法批准的《征收土地方案》和市人民政府批准的《征地补偿安置方案》内容和有关事项予以公告，并要求被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在本公告规定的期限内，持土地权属证书或其他有关证明材料，到指定的地点办理征地补偿登记。其中吕田镇吕中村登记时间为2012年11月22日至2012年12月6日，登记地点为吕田镇吕中村村民委员会。该公告于2012年11月23日送交从化市吕田镇吕中村民委员会在其办公场所张贴。2014年7月24日，从化市吕田镇吕中村民委员会、从化市吕田镇吕中村老围经济社出具证明，证明上述征地范围内吕中村老围社的集体土地征地补偿费用53.1324万元已全部付清。
一审法院另查明：李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟和钟彩连等人持有由从化市吕田镇人民政府核发给钟桂森的《农村土地承包经营权证书》。2015年4月2日，从化市吕田镇吕中村老围经济社出具证明，证明其村民钟桂森一户，在1981年7月，承包了由从化市吕中村老围社发包的位于大剧门口1.857亩土地，且在2002年10月30日该块土地承包延期承包。钟桂森于2003年1月去世，之后该地块由其妻李桂梅、长子钟汉清、次子钟润成、三子钟树森、四子钟文伟、次女钟彩连继续承包。2012年10月17日，该地块被从化市人民政府强制组织征收（见从化市人民政府征收土地公告（从府（2012）60号），征收前该块土地系水田，一直用于水稻种植。
一审法院再查明：从化市国土资源和房屋管理局于2015年1月30日向钟文伟发出从国房群字（2015）45号《限期交出土地通知书》，其中内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规的规定，广东省国土资源厅以粤国土资（建）字（2012）934号批准同意征收吕田镇吕中村集体土地合计15.915亩土地。从化市人民政府于2012年11月20日发布《从化市人民政府征收土地公告》（从府（2012）60号）。上述土地被依法征收后，涉及的被征收户大部分领取补偿款，吕田镇政府已就你户的土地征收问题多次与你户协商并要求你户办理补偿登记手续，但未获你户配合。我局于2015年1月16日发出《从化市国土资源和房屋管理局关于限期办理征地补偿登记的公告》，明确你户需在公告发布之日起7日内向吕田镇政府依法对征地调查结果进行登记确认，并由从化市公证处实施证据保全，按照《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》（从府（2010）51号）标准核算补偿款，完成登记和落实补偿手续。由于你户没有在限期内办理补偿登记手续，我局于2015年1月28日向你户送达《从化市国土资源和房屋管理局关于对逾期未办理征地补偿登记依法实施证据保全并办理补偿款提存手续的通知》及你户的《公证书》和《领取提存款通知》，明确你单位在征收范围内的水田面积共1.271亩。经我局会同吕田镇政府现场复核调查，根据《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》（从府（2010）51号）标准核算，核定你户土地补偿款金额为52301.65元。上述公告、通知已明确，如你户对土地补偿款无异议，可向吕田镇政府和从化市公证处申请办理领取补偿款手续。鉴于你户逾期拒不交付土地，已严重影响从化市吕田镇吕中村地段土地征收项目的实施，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条等相关规定，现要求你户在2015年2月2日前，办理领取补偿款手续，并交出上述1.2713亩土地。
一审法院又查明：广州市人力资源和社会保障局于2011年10月13日出具穗人社审字（2011）105号《征地社会保障审核意见书》，其中内容为：……我局对森林分工站项目（涉及从化市吕田镇吕中村土地面积15.91545亩）落实被征地农民养老保障情况进行了审核，确定该用地项目征地后有3人纳入养老保障范围，需计提养老保障费用48600元。……从化市已按规定履行了征地报批前有关程序，包括被征地农民社会保障对象、项目、标准及费用筹集办法等情况。该征地项目所需计提养老保障费用48600元已一次性预存入“收缴被征地农民社会保障资金过渡户”。按照有关规定，该用地项目已基本落实被征地农民养老保障政策规定。
审理过程中，李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟和钟彩连当庭要求增加一项诉讼请求为确认被告超过批准征地面积进行征地行为违法。
以上事实有从府（2012）60号《从化市人民政府征收土地公告》、政府信息公开网上申请表、国房群字（2015）45号《限期交出土地通知书》、证明、照片等证据以及原、被告双方的意见为证。
一审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。”《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发（2006）31号）规定：“……二、切实保障被征地农民的长远生计。征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实国办发（2006）29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。”《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》规定：“……二、努力促进被征地农民就业……（五）落实被征地农民就业安置责任。政府要积极开发公益性岗位安置就业困难的被征地农民就业，督促指导用地单位优先安置被征地农民就业。就业安置可以采取用地单位直接提供就业岗位并与符合就业条件的安置对象签订劳动合同的方式，也可以采取用地单位、就业服务机构和被征地农民三方签订合同委托安置的方式。”国土资源部《征用土地公告办法》第三条规定：“征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。”根据上述规定，从化市人民政府并非本案案涉土地的征地审批机关，从化市人民政府作为下级行政机关在征地申报程序中的过程行为，并非对李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟和钟彩连的权利义务产生实际影响的行政行为，因此，李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟和钟彩连的第一项诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉依法应予驳回。就李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟和钟彩连的第二项诉讼请求所涉及的从化市人民政府在组织实施征地过程中有无依法公告的问题，从化市人民政府虽未到庭答辩，但经审核及结合李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟和钟彩连提交的证据均显示从化市人民政府已将征地方案、补偿安置方案等征地相关内容予以公告，李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟和钟彩连所在村已知晓上述公告情况，李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟和钟彩连仍要求确认从化市人民政府公告征收土地方案的行为违法，法院不予支持。而李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟和钟彩连认为从化市人民政府未解决李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟和钟彩连等被征地农民的社会保障问题，其引用的文件中明确界定上述内容系批准征地的前置条件，现有关部门已批准征地，从化市人民政府是否已完成该项关于批准征地前置事项也不属于人民法院行政诉讼的审查范围。至于就业安置问题，李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟和钟彩连所引用的文件也注明为指导意见，其内容中的“积极”、“督促”等并非强制性法定义务。故李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟和钟彩连的第二项诉讼请求中第二项内容依法亦不属于人民法院行政诉讼的审查范围。另根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟和钟彩连当庭才提出增加新的诉讼请求，不符合上述规定，法院不予接纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟、钟彩连的诉讼请求。一审案件受理费50元，由李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟、钟彩连共同负担。
上诉人李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟和钟彩连上诉称：一、一审法院认为上诉人第一项诉讼请求“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”是错误的。上诉人认为，被上诉人在征收集体土地过程中的申报程序属于征地行为的前置行为，是完成土地征收不可割裂的部分，对上诉人产生了实际影响，需要按规定拟定征收方案并进行报批，上诉人的诉讼请求就是针对被上诉人不公告、不告知、不听证的违法行为提出的。二、一审法院认为被上诉人“已将征地方案、补偿安置方案等征地相关内容予以公告，原告所在村已知晓上述公告情况”，属于认定事实不清。上诉人认为，被上诉人一审期间未到庭参加诉讼，其提交的证据均属于复印件，且没有注明出处以及相关部门核对无异后加盖的公章，均不合法，一审法院予以采纳是错误的。另外，被上诉人提交的照片无法显示公告时间，照片制作过程也没有辅证，有伪造嫌疑，其合法性与真实性均无法确认，不能证明已经进行了公告，且未告知上诉人所在的村组。一审法院只凭一张照片就认定被上诉人已将征地事实公告是错误的。三、一审法院认为上诉人“当庭才提出增加新的诉讼请求，不符合上述规定”，法院“不予接纳”是片面的，没有考虑上诉人是在收到被上诉人提交的证据复印件后才发现的事实，对上诉人行使诉权不公平。从证据看，被上诉人实际施工的土地面积超过了公告的面积，上诉人在开庭前才看到被上诉人超标征地的证据，为请求法院司法监督，及时制止被上诉人违法占用土地，才在开庭时提出请求确认被上诉人超标准征地行为违法的请求，一审法院不予准许是违法的。综上，一审法院在被上诉人未出庭答辩、未提交合法证据的情况下，查明事实不清，适用法律错误，判决有失公正，请求撤销一审判决，确认被上诉人申报征收土地的程序违法、组织实施征收行为违法、超批准面积征地行为违法。
被上诉人广州市从化区人民政府答辩称：一、被上诉人并非涉案土地征收批准机关，被上诉人作为下级行政机关在征地申报程序中的过程行为，并非对上诉人权利义务产生实际影响的行政行为，上诉人第一项诉讼请求不属于人民法院受案范围在适用法律上完全正确。二、一审期间，被上诉人虽未到庭答辩，但经审核及结合上诉人提交的证据，均显示被上诉人已将征地方案、补偿方案等相关内容公告，上诉人所在村已知晓公告，在认定事实上完全清楚。三、一审法院依据最高人民法院关于适用行政诉讼法若干问题的解释第四十五条的规定，认为上诉人当庭提出的诉讼请求不符合法律规定并不予采纳，在适用法律上完全正确。请求依法维持原判。
二审审理查明的本案事实与一审查明的事实相同。
本院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、四十六条、四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、二十五条，以及《征用土地公告办法》第三条的规定，被上诉人广州市从化区人民政府依法负有管理本行政区域内城乡建设事业的职责，有权按照土地利用年度计划拟定农用地转用方案和征收土地方案，并分批次逐级上报有批准权的人民政府；经批准后，负责组织实施征收。本案中，被上诉人在拟定农用地转用方案和征收土地方案后，以“穗国房（用地）报（2012）15号”《关于从化市2011年度第十八批次城镇建设用地的请示》形式，逐级上报有批准权的人民政府审批，该行为既是被上诉人履行法定职责的主要方式，也是法律对其正确履行职责提出的基本要求，且不具有针对行政管理相对人产生的行政强制执行力，不影响上诉人依法享有的相关权利和利益，上诉人不服该行为产生的行政纠纷，不属于人民法院受理的行政案件，一审法院据此裁定驳回其第一项诉讼请求是正确的。另据一审法院审理查明的事实，被上诉人已经在被征收土地所在地吕中村村民委员会公告了涉案征收土地方案和补偿安置方案，全额支付了征地补偿费用，并为部分符合条件的失地农民提供了社会保障，其履职行为符合前述行政法律、法规和规章的规定。上诉人以一审法院错误认定征地和补偿安置方案已经公告为由，主张确认被上诉人组织实施征收土地行为违法，与事实不符，本院不予支持。至于一审法院是否应当审理被上诉人超标准征地违法的问题，一审法院已依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定，作出“不予接纳”的决定。上诉人针对一审法院作出的决定提起上诉，缺乏法律依据，本院亦不予支持。此外，本案一审期间被上诉人负责人既未出庭应诉，也未委托工作人员出庭，其行为违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定，本院予以指出，被上诉人应当在今后的工作中加以改进。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。上诉人主张撤销一审判决的理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人李桂梅、钟汉清、钟润成、钟树森、钟文伟和钟彩连等人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 付洪林
代理审判员 林劲标
代理审判员 苗 欣
二〇一五年十二月十六日
书 记 员 唐亚文
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》
第五十九条县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：
（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；
（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；
（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；
（四）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；
（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；
（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（七）保护各种经济组织的合法权益；
（八）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；
（九）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
（十）办理上级国家行政机关交办的其他事项。
《中华人民共和国土地管理法》
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
第四十八条征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十条在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：
（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。
（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。
（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。
在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。
第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
《征用土地公告办法》
第三条征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三条人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。
行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。
被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十五条起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。