广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行初字第256号
原告：深圳市公明根竹园股份合作公司，住所地广东省深圳市宝安区。
法定代表人：麦国强，该公司董事长。
委托代理人：谭光达，广东宝锋律师事务所律师。
委托代理人：黄海友，广东宝锋律师事务所律师助理。
被告：广东省安全生产监督管理局，住所地广东省广州市越秀区。
法定代理人：黄晗，该局局长。
委托代理人：谢义茂，该局工作人员。
委托代理人：何培华，广东环宇京茂律师事务所律师。
原告深圳市公明根竹园股份合作公司因不服被告广东省安全生产监督管理局作出的（粤）安监管罚（2014）5号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人谭光达及被告委托代理人谢义茂、何培华等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告深圳市公明根竹园股份合作公司诉称：2013年12月11日1时26分，深圳市光明新区公明办事处根竹园社区，深圳市荣某甲农副产品贸易有限公司（以下称荣某甲公司）下属的荣某甲农副产品批发市场发生重大火灾事故，造成16人死亡，5人受伤，过火面积1290平方米，直接经济损失1781．2万元。被告认为原告是“12．11”重大火灾事故发生单位，对事故发生负有责任，对原告处100万元罚款的行政处罚。原告认为被告认定的事实不清，适用法律不当，行政处罚错误。一、被告认为原告是深圳市“12．11”重大火灾事故发生单位与事实不符。深圳市“12．11”重大火灾事故发生地是深圳市荣某甲农副产品贸易有限公司（以下称荣某甲公司）的经营场所，由荣某甲公司直接经营管理，不是被告的经营场所；原告和荣某甲公司是两个完全独立的企业，在行政上没有隶属关系，从投资主体来看也没有任何关联，原告与荣某甲公司只是租赁关系，因此，深圳市“12．1l”重大火灾事故发生单位是荣某甲公司，不是原告。二、被告认为原告未对荣某甲公司擅自建设铁皮棚房行为实施有效监督，也未督促承租方及时整改消防安全隐患和有关部门报告，未履行出租场所消防安全责任与客观事实不符。原告发现荣某甲公司有擅自建设铁皮棚房行为后，多次口头督促了承租方及时整改消防安全隐患和向有关部门报告，2013年3月1日被告还书面向上级政府报告了荣某甲公司的消防安全隐患，也向某公司下达了限期改正通书。即使原告未对荣某甲公司擅自建设铁皮棚房行为实施有效监督，也未督促承租方及时整改消防安全隐患和有关部门报告，未履行出租场所消防安全责任，其行为也是违反了《深圳经济特区消防条例》及《深圳市人大常委会关于加强房屋租赁安全责任的决定》，所以应当依据《深圳经济特区消防条例》及《深圳市人大常委会关于加强房屋租赁安全责任的决定》进行处理。三、对于原告违法将未办理土地使用证、规划许可证、建设工程许证等手续，没有消防许手续的土地及上盖建筑建物出租给荣某甲公司的行为，违反了《土地管理法》等法律、法规，所以应当依据《土地管理法》等相关法律、法规进行处理。四、被告根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十七条的规定拟对原告处100万元罚款的行政处罚，但根据该条规定，被处罚的对象是事故发生单位。“12．11”火灾事故发生单位是荣某甲公司，要处罚与荣某甲公司没有任何法律关系的原告，明显违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第十七条的规定。故请求法院判决撤销被告对原告作出的（粤）安监管（2014）5号行政处罚决定。
被告广东省安全生产监督管理局辩称：一、被告是作出诉争具体行政行为的合法主体。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定，被告有权对广东省内安全生产工作实施综合监督管理。本案中，因深圳市“12·11”重大火灾事故属于重大生产安全事故，省人民政府批复同意的《深圳市“12·11”重大火灾事故调查报告》建议“省安全监管局依据《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）等相关法律和行政法规规定，对事故发生单位荣某甲公司、根竹园公司及其有关责任人员依法进行行政处罚”，因此，被告有权根据《安全生产法》和《条例》对原告实施行政处罚。被告依职权作出诉争具体行政行为，符合法律规定。二、被告作出诉争具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确适当。首先，在违法事实上，根据经省政府批复同意的《深圳市“12·11”重大火灾事故调查报告》、深圳市荣某甲农副产品贸易有限公司法人代表许某乙送、保安主管简某、工程部员工庄某、工程部员工梁某，原告前任董事长兼总经理麦合平、现任法定代表人及董事长麦国强等人的《调查询问笔录》显示，原告是深圳市“12·11”重大火灾事故发生单位，对事故负有责任，其主要违法行为有：违法将未办理土地使用证、规划许可证、建设工程许可证等手续、贸易消防许可手续的土地及上盖建筑物出租给深圳市荣某甲农副产品贸易有限公司建设经营市场，未对深圳市荣健农副产品贸易有限公司擅自建设铁皮棚房行为实施有效监督，也未督促承租方及时整改消防安全隐患和向有关部门报告，未履行出租场所消防安全责任。其次，原告没有加强安全生产管理，没有履行消防安全责任，将不符合消防法律、法规的建筑物出租，且对出租场所的安全隐患没有实施有效的监督，导致发生了重大火灾事故，对事故发生负有责任，被告依据《条例》第三十七条的规定，以及参照《安全生产行政处罚自由裁量标准》关于《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的实施标准决定对原告处以100万元罚款的行政处罚。三、被告作出诉争具体行政行为符合法定程序。在作出行政处罚的程序上，被告按照广东省人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对深圳市“12·11”重大火灾事故发生单位和有关人员进行行政处罚。被告于2014年6月6日立案后，依照《行政处罚法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》（安监总局15号令）法定程序，全面、客观、公正地开展调查，依法进行了调查询问、收集有关证据。调查终结后，被告对本案进行了集体讨论并制作了集体讨论笔录。2014年7月9日，被告依法向原告送达了（粤）安监管罚告（2014）5号《行政处罚告知书》和（粤）安监管听告（2014）5号《听证告知书》，依法告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述和申辩以及要求举行听证的权利。原告于2014年7月11日正式向被告书面提出行政听证要求。被告依申请决定组织公开听证会，并于2014年7月16日通过邮寄的方式向原告送达了（粤）安监管听通（2014）4号《听证会通知书》，通知原告于2014年7月24日15时在广东安监大厦1101会议室公开举行听证会议。2014年7月24日15时，被告根据法定程序召开了听证会，听证会围绕案件的事实、理由、证据和法律进行了充分调查与辩论，并制作了听证笔录。听证会结束后，听证主持人复核了原告提出的事实、理由、证据，作出（粤）安监管听报（2014）4号《听证会报告书》，维持（粤）安监管罚告（2014）5号《行政处罚告知书》的处理建议。2014年8月7日，被告在规定期限内根据《行政处罚法》第三十八条的规定，依法作出（粤）安监管罚（2014）5号《行政处罚决定书》，决定对原告处100万元罚款的行政处罚。因此，被告对原告作出行政处罚程序合法正当。四、原告的诉讼请求无事实与法律依据。（一）原告认为深圳市“12·11”重大火灾事故发生单位是荣某甲公司，不是原告，原告的这一主张不能成立。首先，原告是深圳市“12·11”重大火灾事故的起火建筑的所有权人及经营单位。根据《深圳市“12·11”重大火灾事故调查报告》，起火建筑位于荣某甲市场B区通道东侧自编A栋，系邓某乙于2008年3月28日向原告租用的。原告作为起火建筑的所有权人，以出租的方式经营该业务，不但享有该物业的所有权，也享有该物业的经营权和管理权。其次，《深圳市“12·11”重大火灾事故调查报告》已认定原告是深圳市“12·11”重大火灾事故的起火建筑的事故发生单位。如前所述，原告作为起火建筑的所有权人，将该建筑出租给邓某乙用于荣某甲市场的经营。根据《深圳经济特区消防条例》第十六条以及《深圳市人大常委会关于加强房屋租赁安全责任的决定》（2009年5月实施）第四条规定，原告作为起火建筑的所有权人、出租人，违法将未办理土地使用证、规划许可证、建设工程许可证等手续、贸易消防许可手续的土地及上盖建筑物出租给深圳市荣某甲农副产品贸易有限公司建设经营市场，未对深圳市荣健农副产品贸易有限公司擅自建设铁皮棚房行为实施有效监督，也未督促承租方及时整改消防安全隐患和向有关部门报告，未履行出租场所消防安全责任，最终导致重大火灾在所有的建筑内发生，对事故负有责任。又根据国家安全生产监督管理总局令第42号《﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》第三条“本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位”的规定，原告被依法认定为事故发生单位毋庸置疑。（二）原告主张“被告认为原告未对荣某甲公司擅自建设铁皮棚房行为实施有效监督，也未督促承租方及时整改消防安全隐患和向有关部门报告，未履行出租场所消防安全责任与客观事实不符”，不能成立。根据《深圳市“12·11”重大火灾事故调查报告》显示，荣某甲公司的违规搭建行为导致起火建筑燃烧时释放出大量浓烟，造成重大人员伤亡。在租赁期间，对承租方大面积违规搭建行为，原告既没有予以阻止，也没有向相关部门报告。原告声称曾书面向上级政府报告了荣某乙公司的消防安全隐患，并在听证会上出示了唯一证据材料《公明办事处根竹园社区安全生产检查信息移送函》（复印件）。但该证据材料显示，该次报告发生在2008年12月承租方存在违规搭建的4年多以后。同时，《公明办事处根竹园社区安全生产检查信息移送函》落款单位是“公明办事处根竹园社区委员会”并不是根竹园公司，两者在法律性质上分属不同的组织，也不存在上下级关系，原告不能将根竹园居委会的行为作为其公司的行为。因此，尚无任何证据证明从2008年12月承租方违规搭建到“12．11”火灾事故发生，原告有向有关部门反映情况，也无证据证明原告已经有效的阻止了搭建行为、依法履行了消防安全监管责任。（三）原告主张“对于其违法将未办理土地使用证、规划许可证、建设工程许可证等手续，没有消防手续的土地及上盖建筑物出租给荣某甲公司的行为，违反了《土地管理法》等法律、法规，所以应当依据《土地管理法》等相关法律法规进行处理”，不能成立。根据《深圳市“12·1l”重大火灾事故调查报告》，原告对出租场所的消防安全责任不落实是火灾事故发生的间接原因之一。原告违反根据《深圳市消防条例》第十六条的规定，不顾消防安全隐患，将未办理土地使用证、规划许可证、建设工程许可证等手续，没有消防手续的土地及上盖建筑物出租给深圳市荣某甲农副产品贸易有限公司建设经营市场，最终导致火灾的发生，原告对本次生产安全事故负有责任，被告依据《条例》第三十七条的规定对原告实施行政处罚运用法律正确。综上所述，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求，维持（粤）安监管罚（2014）5号《行政处罚决定书》。
经审理查明：2013年12月11日1时26分，深圳市光明新区公明办事处根竹园社区，深圳市荣某甲农副产品贸易有限公司（以下称荣某甲公司）下属的荣某甲农副产品批发市场发生重大火灾事故，造成16人死亡，5人受伤，过火面积1290平方米，直接经济损失1781．2万元。事故发生后，广东省人民政府成立了深圳“12·11”重大火灾事故调查组。省政府调查组于2014年3月12日作出《深圳市“12·1l”重大火灾事故调查报告》，并经省人民政府批复同意。《深圳市“12·11”重大火灾事故调查报告》认为原告主要违法行为有：违法将未办理土地使用证、规划许可证、建设工程许可证等手续、没有消防许可手续的土地及上盖建筑物出租给荣某甲公司建设经营市场；未对荣某甲公司擅自建设铁皮棚行为实施有效监督，也未督促承租方及时整改消防隐患和向有关部门报告未履行出租场所消防安全责任，并建议“省安全监管局依据《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）等相关法律和行政法规规定，对事故发生单位荣某甲公司、根竹园公司及其有关责任人员依法进行行政处罚”。
针对此次事故，被告于2014年6月6日立案，后展开调查。调查终结后，被告于2014年7月8日作出（粤）安监管罚告（2014）5号《行政处罚告知书》和（粤）安监管听告（2014）5号《听证告知书》，于同年7月9日向原告送达，并告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述和申辩以及要求举行听证的权利。原告于2014年7月11日正式向被告书面提出行政听证要求。被告依申请决定组织召开听证会，并于2014年7月16日通过邮寄的方式向原告送达了（粤）安监管听通（2014）4号《听证会通知书》，通知原告于2014年7月24日15时在广东安监大厦1101会议室公开举行听证会议。2014年7月18日。被告发布关于此次听证会的《公告》。2014年7月24日15时，被告召开了听证会，原告委托代理人谭光达及事故调查人员李某、周某、吴某等到指定地点参加了听证会。听证会围绕案件的事实、理由、证据和法律进行了充分调查与辩论，并制作了听证笔录。听证会结束后，听证主持人复核了原告提出的事实、理由、证据，作出（粤）安监管听报（2014）4号《听证会报告书》，维持（粤）安监管罚告（2014）5号《行政处罚告知书》的处理建议。2014年8月7日，被告作出（粤）安监管罚（2014）5号《行政处罚决定书》，决定对原告处100万元罚款的行政处罚，并于2014年8月13日将《行政处罚决定书》送达给原告。原告不服，遂提起本案诉讼。
另查，2007年10月10日至2011年11月1日，荣某甲公司法定代表人许某乙送以妻子邓某乙名义，与原告分别签订5次租赁协议，在原告原有23栋永久性建筑的基础上陆续升级改造，建设农副产品批发市场，并于2010年8月份正式营业。涉案火灾事故的起火建筑位于荣某甲市场B区通道东侧自编A栋，系邓某乙于2008年3月28日向原告租用的。该起火建筑原为1米高的砖墙结构，后在原有建筑基础上于2008年12月至2009年5月间改建而成。上部以钢架铁网为主要材料的墙体，顶部为铁皮搭建而成的铁皮房，内部没有承重墙体和防火墙分隔，整体互相连通，空间大、跨度大。承租商铺的经营户使用彩钢板、木材等材料搭建阁楼，大量使用聚氨酯泡沫板保温隔热。荣某甲公司的违规搭建行为导致该建筑燃烧时释放出大量浓烟，造成重大人员伤亡。在租赁期间，对承租方大面积违规搭建行为，原告既没有予以阻止，也没有向相关部门报告。原告提供了《公明办事处根竹园社区安全生产检查信息移送函》复印件，但该移送函的落款单位是“公明办事处根竹园社区委员会”。
庭审中，原告表示对涉案行政处罚作出的程序没有异议。
以上事实有《深圳市12.11重大火灾事故调查报告》及省政府批复、《询问笔录》、《公明办事处根竹园社区安全生产检查信息移送函》、《土地使用权租赁经营合同书》、《行政处罚集体讨论记录》、（粤）安监管立（2014）3号《立案审批表》、（粤）安监管罚告（2014）5号《行政处罚告知书》、（粤）安监管听告（2014）5号《听证告知书》、（粤）安监管回（2014）9号《文书送达回执》《听证申请书》、《授权委托书》、《听证会通知书》（粤）安监管听通（2014）4号、2014年第13号《公告》、《关于更改听证会听证员的补充通知》、《听证笔录》、粤安监管听报（2014）4号《听证会报告书》、《延期办案审批表》、（粤）安监管处呈（2014）5号《案件处理呈批表》、（粤）安监管罚（2014）5号《行政处罚决定书》（单位）、（粤）安监管回（2014）9号《文书送达回执》予以证明，原告、被告亦当庭陈述在案。
本院认为：《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定。”按照上述规定，被告作为广东省人民政府负责安全生产监督管理部门，有权对本省行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，且有权对本行政区内违反上述规定的单位和个人实施行政处罚。
《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。”第三条规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；……”第十九条规定：“特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。……”第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”第三十七条规定：“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：……（三）发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；……《﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥罚款处罚暂行规定》第三条第一款规定：“本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位。”《深圳经济特区消防条例》第十六条规定：“出租人履行下列消防安全责任：（一）出租的建筑物符合消防法律、法规的有关规定，并承担相应的消防安全责任；（二）监督承租人不得擅自改变出租建筑物的使用功能和结构；（三）监督承租人安全使用出租建筑物及相关设施，发现存在火灾隐患的，及时整改或者督促承租人整改；发现承租人有消防违法行为的，及时报告公安机关消防机构或者公安派出所。”《深圳市人大常委会关于加强房屋租赁安全责任的决定》第四条规定：“出租人应当对出租房屋的安全使用情况和使用性质进行查看，承租人应当予以配合；因客观原因不能亲自查看的，应当委托他人查看。承租人利用出租房屋进行生产经营活动的，出租人应当要求承租人在开业前出示已办理消防手续的相关证明及工商营业执照或者开业许可证书。出租人应当将出租房屋的安全隐患情况和承租人擅自改变房屋使用性质情况向出租屋综合管理机构或者其他有关行政部门报告。承租人擅自改变房屋使用性质的，出租人可以依法解除房屋租赁合同。出租人、承租人应当协助和配合有关行政部门对出租房屋的安全检查和管理，如实提供相关材料和信息。”按照上述规定，本案中，深圳市“12.11”火灾事故造成16人死亡，5人受伤，过火面积1290平方米，直接经济损失1781．2万元，属于重大事故。“12.11”火灾事故的起火建筑位于荣某甲市场B区通道东侧自编A栋，系邓某乙于2008年3月28日向原告租用的。原告作为起火建筑的所有权人，以出租的方式经营该物业，不但享有该物业的所有权，也享有该物业的经营权和管理权。因此，原告系上述规定中的对事故发生负有责任的生产经营单位，即原告系事故发生单位。因此，被告根据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定认定原告为事故发生单位，并对原告给予100万元的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，同时，被告作出行政处罚的程序亦符合法律规定，本院予以支持。
根据对麦国强、许某乙送的《询问笔录》及《深圳市“12·11”重大火灾事故调查报告》可知，原告向某公司出租的不仅包括土地，也包括土地上的建筑，原告主张其并非事故发生单位，没有事实依据。原告提交的《公明办事处根竹园社区安全生产检查信息移送函》复印件的落款单位是“公明办事处根竹园社区委员会”，而非原告，原告称“原告多次口头督促荣某甲市场整改及向有关部门报告”亦无证据证明。因此，原告的主张与事实不符，本院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告深圳市公明根竹园股份合作公司的诉讼请求。
一审案件受理费50元由原告深圳市公明根竹园股份合作公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 邓 军
代理审判员 金 霞
人民陪审员 周小燕
二〇一五年九月九日
书 记 员 周芷诺
许宁