广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤2071行初133号
原告：章波，男，1983年8月24日出生，汉族，住安徽省安庆市望江县，
原告：中山市金力科移动板房有限公司，住所地广东省中山市港口镇沙港西路35号第二幢厂房首层之五，统一社会信用代码91442000MA4W808C66。
法定代表人：吴良。
上述原告共同委托代理人：罗金良、尹海报，广东品政律师事务所律师、实习律师。
被告：中山市东升镇人民政府，住所地广东省中山市东升镇东港大道2号，统一社会信用代码11442000007357483L。
法定代表人：黄少平，镇长。
委托代理人：刘满琴，工作人员。
委托代理人：冯靖琪，广东凯行律师事务所律师。
被告：中山市城市管理行政执法局，住所地广东省中山市石歧民族东路1号，统一社会信用代码11442000737550744W。
法定代表人：杜俊强，局长。
委托代理人：邹明，该局东升分局工作人员。
委托代理人：冯靖琪，广东凯行律师事务所律师。
原告章波、中山市金力科移动板房有限公司（以下简称金力科公司）不服中山市东升镇人民政府（以下简称东升镇政府）、中山市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）行政行为及要求行政赔偿，于2018年2月2日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年5月9日公开开庭审理了本案。原告章波以及金力科公司的共同委托代理人罗金良、尹海报，被告东升镇政府的委托代理人刘满琴、冯靖琪，被告市城管执法局的委托代理人邹明、冯靖琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东升镇政府于2017年12月15日对原告章波作出《限期清拆通知书》，认定章波未经批准在中山市东升镇坦背村（图斑739）擅自搭建的建筑物属违法建筑，责令章波于2017年12月18日前自行拆除。被告市城管执法局于2017年12月22日将涉案土地上的集装箱板房拆除后放置到原告指定地点。
原告章波、金力科公司诉称，章波是金力科公司的股东，章波于2017年4月16日与梁均宇等6人签订《承包花地合同书》，承租位于中山市××镇××村3.5亩土地，用于放置金力科公司的集装箱板房。2017年12月15日，被告东升镇政府以章波未经批准擅自搭建建筑物为由向章波留置送达《限期清拆通知书》，要求章波于2017年12月18日前自行拆除违法搭建的建筑物。后在未经催告、公告及送达《强制执行决定书》的情况下，两被告于2017年12月22日至23日直接对涉案土地上的建筑物进行了强制拆除，造成金力科公司财产损失20万元。原告认为，本案实际承租人和搭建者是金力科公司，被告东升镇政府在作出限期清拆的行政处罚决定时，并未依法调查取证，致使认定的处罚相对人错误。且被告东升镇政府的处罚程序及《限期清拆通知书》文书送达方式也存在违法。另，在两被告行政强制拆除涉案建筑的过程中违反了《中华人民共和国行政强制法》第35、36、37、38、44条关于强制拆除的相关规定，违法拆除行为严重侵犯了原告的合法权益，给金力科公司造成了较大的经济损失。因此，诉至法院，请求：1.确认被告东升镇政府于2017年12月15日对原告章波作出的限期清拆通知书违法；2.确认两被告于2017年12月22-23日对涉案建筑物进行强制拆除的行为违法；3.判令两被告赔偿原告经济损失20万元；4.判令两被告承担本案诉讼费用。庭审中，原告提出要求赔偿的经济损失20万元，包括《承包花地合同书》押金5000元、金力科公司重新签订土地租赁合同租金差额10万元以及正常营业受损9.5万元。
被告东升镇政府辩称，一、东升镇政府对涉案集装箱板房具有行政执法权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，我方有行使城乡规划管理方面行政处罚的法定职权。二、涉案集装箱板房建造违法，属违法建筑物，依法应予拆除。1.涉案集装箱板房未获得规划许可，属违法建筑物。原告在建设涉案集装箱板房前未办理农用地转用审批手续，亦未取得乡村建设规划许可证，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，涉案集装箱板房属违法建筑物，依法应予拆除。2.涉案集装箱板房所在地为农保地，原告在该土地上建造集装箱板房不符合土地使用用途，属违法建筑。综上，涉案集装箱板房是违法建筑，其所有权人应自行拆除，我方作出的限期强拆通知书合法。三、本案原告起诉要求赔偿的损失并未实际发生，且即便有损失也不属于合法损失，依法应予以驳回，且我方并未实施拆除行为，不应承担赔偿责任。1.根据原告提供的视听证据，涉案集装箱系用吊机拆除，放置在指定地点，且已告知原告，原告随时可以取回，并未造成实际的财产损失。2.如前所述，涉案集装箱板房属于违法建筑，故原告提出的经济损失，不是合法损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的适用范围，依法不应得到支持。3.根据原告提供的视听证据，并不能显示我方实施了拆除行为，我方仅仅履行了法定职责，制作了限期清拆通知书，并未实施拆除行为，不应当承担赔偿责任。综上，涉案集装箱板房被拆除后放在指定的位置，并未造成实际损失，且涉案集装箱板房属于违法构筑物，即使有损失也不属于合法损失，原告起诉要求的财产损失赔偿不应得到法院的支持。
被告市城管执法局辩称，一、我局对涉案集装箱板房具有行政执法权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条等相关法律法规的规定，我局对于违反城乡规划管理方面的行为负有行政处罚的职权。二、涉案集装箱板房未获得规划许可，不符合土地使用用途，属于违法建筑物，依法应予拆除，其所有权人不自行拆除的，市城管执法局有权依法强制拆除。三、本案原告起诉要求赔偿的损失并未实际发生，且即便有损失也不属于合法损失，依法应予驳回。
经审理查明，2017年4月16日，章波作为乙方以个人名义与甲方梁均宇、陈志明等5人签订《承包花地合同书》，由章波承租位于东升镇坦背村第八经济合作社的土地约3.5亩，并载明“……六、甲方发包的土地为农保地，乙方不得在该土地上建造厂房，……”。上述土地上放置有“金立科箱式房”字样的集装箱板房若干，2017年12月15日，东升镇政府向章波作出《限期清拆通知书》，认定章波未经批准在中山市东升镇坦背村（图斑739）擅自搭建的建筑物属违法建筑，责令章波于2017年12月18日前自行清拆该违法搭建的建筑物，并告知其逾期未自拆的，东升镇政府将按照有关法律规定对违法搭建建筑物进行强制拆除。2017年12月22日，市城管执法局对涉案土地上的集装箱板房进行清理，将土地上所放置的集装箱板房拆除后放置到其他指定地点。章波、金立科公司不服，诉至本院，提出前述之诉讼请求。
另查明，2017年12月15日，东升镇政府向章波送达涉案《限期清拆通知书》过程中，章波在场，无见证人，未签收上述通知书。
再查明，金立科公司成立日期为2017年2月22日，法定代表人吴良，经营范围：生产、销售、加工、租赁：移动板房用器材、五金制品。
本院认为，本院应根据全面审查的原则对东升镇政府和市城管执法局的行政行为作合法性审查。
首先，职权方面。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十六条的规定，中山市国土资源局作为中山市人民政府土地行政主管部门，负责对本行政区域内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，有权对未经批准非法占用土地的行为作出处罚。本案中，被告东升镇政府在没有提供证据证明涉案土地性质的情况下，对涉案土地没有执法权。
其次，事实认定方面。涉案《限期清拆通知书》认定章波擅自搭建的建筑物属违法建筑，但并未提供任何证据证明，因此无法认定案件事实。
再者，法律适用方面。涉案《限期清拆通知书》并未释名所适用的法律。
最后，程序方面。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”、第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；……”、第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的。应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，行政机关在行政强制执行前，应当进行催告、制作并送达强制执行决定书、公告等法定程序，本案中，东升镇政府、市城管执法局在对涉案建筑物进行强制拆除之前并未进行催告、制作并送达强制执行决定书、公告等法定程序，程序严重违法。另，涉案《限期清拆通知书》送达的过程中，章波在现场，但并未签收，且没有见证人，因此，《限期清拆通知书》并未送达章波，被告主张是留置送达，并不符合《中华人民共和国民事诉讼法》关于留置送达的规定。
因此，东升镇政府于2017年12月15日作出的《限期清拆通知书》以及市城管执法局于2017年12月22日对涉案土地上的集装箱板房进行清理的行为，程序严重违法。对于原告要求被告赔偿经济损失20万元的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”、第七条第一款“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”的规定，原告有要求被告东升镇政府和市城管执法局进行行政赔偿的权利。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，国家赔偿中财产损失赔偿范围限于直接损失，本案中，原告主张的押金、租金差额、营业损失等经济损失不属于财产的直接损失，且原告提交的证据也不能证实财物的直接损失，因此，对原告的此项诉求，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下：
一、确认被告中山市东升镇人民政府于2017年12月15日作出的《限期清拆通知书》违法；
二、确认被告中山市城市管理行政执法局于2017年12月22日对中山市东升镇坦背村第八经济合作社的土地上的集装箱板房进行清拆的行为违法；
三、驳回原告章波、中山市金力科移动板房有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中山市东升镇人民政府、中山市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 李秀华
人民陪审员 林玉玲
人民陪审员 钟学琼
二〇一八年八月一日
书 记 员 郝晓燕
程慕桦