海南省第二中级人民法院
刑 事 裁 定 书
（2017）琼97刑终248号
海南省第二中级人民法院
刑事裁定书
（2017）琼97刑终248号
原公诉机关海南省乐东黎族自治县（以下简称乐东县）人民检察院。
上诉人（原审被告人）石挺全，男，1978年12月28日出生于海南省乐东黎族自治县（以下简称乐东县），汉族，原中共党员，本科文化，原乐东县尖峰镇委副书记，现住乐东县。因涉嫌犯滥用职权罪于2016年7月25日被取保候审。
辩护人陈运光，男，海南外经律师事务所律师。
原审被告人邢华，男，1983年6月18日出生于海南省乐东县，汉族，原中共党员，本科文化，乐东县尖峰镇政府党政办科员，现住乐东县。因涉嫌犯滥用职权罪于2016年12月1日被取保候审。
乐东县人民法院审理乐东县人民检察院指控原审被告人石挺全、邢华犯滥用职权罪一案，于2017年5月19日作出（2016）琼9027刑初398号刑事判决。原审被告人石挺全不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经过讯问上诉人、原审被告人，认为事实清楚，决定不开庭审理本案。现已审理终结。
原判认定：2013―2015年乐东县人民政府为切实做好农村危房改造工作，先后以乐府办[2013]51号，[2014]75号，[2015]90号、113号、144号办公室文件下发农村危房改造实施方案的通知，方案明确了农村危房改造工作的主要内容。文件规定补助对象是居住在危房中的分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭、纯女户和其他农村贫困户；危房是指依据住房和城乡建设部《农村危险房屋鉴定技术导则（试行）》鉴定属于整栋危房（D级）或局部危险（C级）的房屋，鉴定人员应具有专业知识或经过培训上岗；新建房屋面积严格控制在人均13平方米以上，户均60平方米以下，可根据家庭人口适当调整；镇政府负责收集申请危房改造的农户材料，并对危房拍照、鉴定、审核申请材料是否符合条件后向县危改办提出验收申请，县危改办组织镇政府等相关人员进行验收。
被告人石挺全时任中共乐东县尖峰镇委副书记，负责该镇的危房改造工作，被告人邢华协助工作。二被告人在危房改造工作过程中，没有按照实施方案的要求开展工作，对本案申请危房改造的48户农户没有调查、核实就直接认定为贫困户；没有审核危房是否客观存在；在没有鉴定资质也没有委托专业鉴定人员的情况下，直接在《海南省农村危房改造农户房屋安全等级鉴定书》认定农户旧房为D级危房；编造《海南省农村危房改造申请审批表》中申请危房改造农户新建房屋的面积，且与新建房屋实际面积不一致，实际面积严重超标；要求村委会在农户改造新建房屋第一层封顶时拍照作为验收照片，在没有实际审核验收的情况下认定新建房屋验收合格等多方面原因导致该镇48户不符合危房改造补助条件的农户通过审批领取补助款，造成国家损失100.7221万元。
上述事实，有常住人口登记表、公务员年度考核登记表、干部任免审批表、公务员登记表、公务员工资和津补贴变动（确定）审核表、海南省××校任职聘用合同书、乐干[2016]31号中国共产党乐东县委员会关于陈广军等同志任职务任免的通知、党组织生活会议记录、乐尖委[2013]6号中共乐东县尖峰镇委、镇政府关于调整尖峰镇领导班子成员工作分工的通知，乐府办[2013]51号、[2014]75号、[2015]90号、113号、114号乐东县政府办公室文件，尖峰镇岭头村、海滨村、长安村五保户、低保户信息，尖峰镇岭头村、海滨村、长安村贫困户信息，危房补助发放表、农村危房改造农户申报资料、房产面积测算报告书及新建房屋照片、2013-2015年海南省贫困标准等书证；证人张某、韦某1、杜某、陈某1、古某1、范某、符某2、李某1、林某1、俞某、陈某2、吉某1、陈某3、李某2、吉某2、李某3、冯某1、林某2、符某3、黄某、陈某4、石某1、蔡某、吉某3、鄞光辉、梁某1、潘某、钟某、陈某5、陈某6、李某4、韦某2、王某、古某2、古某3、杨某、林某3、符绳高、陈某7、吴某1、梁某2、吴某2、吴某3、陈某8、徐某、陈某9、陈某10、李某5、李某6、李某7、冯某2、曾某、陈某9、侯某、石某2、邢某1、石某3、林某4、麦某、邢某2的证言；被告人石挺全、邢华的供述等证据证实。
原判认为，被告人石挺全作为在国家机关中从事公务的人员、被告人邢华作为受国家机关委托从事公务的人员，在负责尖峰镇危房改造工作的过程中，违反规定处理公务，致使国家利益遭受重大损失100.7221万元。二被告人的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定，构成滥用职权罪。公诉机关指控被告人石挺全、邢华犯滥用职权罪的事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名成立。本案的发生存在多方面原因，被告人石挺全、邢华虽违反规定处理公务，未审查村委会报送的材料便作审核通过的意见报送县危改办，但在整个流程中是衔接前后的作用，县危改办也未履行好审批权，由此造成的损害后果不应全部归责于二被告人；同时，考虑到实际工作中，镇政府的经费、人员编制有限，开展工作时存在困难，而乡镇工作人员工作量大、内容繁杂，且人手紧缺，在上级限定时间完成工作的情况下，难以面面俱到。因此，对被告人石挺全依法可以从轻处罚，并可适用缓刑；被告人邢华到案后如实供述自己的犯罪事实，有悔罪表现，且其在本案中作为协助开展工作的人员，起次要作用，系从犯，犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。为正确贯彻宽严相济刑事政策，充分发挥刑罚的惩治和预防功能，一方面，通过有罪宣告对被告人的犯罪行为予以法律评价和惩处，对犯罪行为所破坏的社会关系予以修复，并对社会公众予以警示；另一方面，在法律层面最大限度的给予被告人改过自新的机会，对预防再犯起到一定的积极作用。根据本案被告人的犯罪事实、性质、情节及对社会的危害后果，经乐东县人民法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第二十五条第一款，第二十七条，第三十七条，第六十七条第三款，第七十二条，第七十三条，第九十三条，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理职务犯罪案件严格适用缓刑、免予刑事处罚若干问题的意见》第五条的规定，判决：一、被告人石挺全犯滥用职权罪，判处有期徒刑二年，缓刑三年。二、被告人邢华犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
宣判后，原审被告人石挺全不服，提出上诉称：一、一审认定事实错误。理由如下：1.上诉人石挺全在履行尖峰镇分配的危改工作中，基本是按照实施方案落实，一审认定石挺全没有按照实施方案的要求开展工作缺乏事实根据；2.尖峰镇贫困户是没有任何机关有过鉴定和确认的，申请补贴的农户是否贫困,村委会最有发言权，村委会呈报的危改补贴户是否属于贫困户，由各村委会讨论确定，镇政府相信村组织的该项工作评价质量，同时，石挺全或镇政府也没有能力对危改申报农户作出界定，调查核实的工作属于村级组织的第一职责范围，一审认定石挺全没有调查核实就认定贫困户缺乏考证。3.一审认定石挺全不审核危房是否存在，没有鉴定资质就直接认定旧房为D级危房，是将审批人的职责推在石挺全身上。镇政府没有经费聘请专业机构作出评定，县危改办也没有组织专业机构专项作出评定结论，故把该项鉴定工作推给镇政府是缺乏县政府文件明示的。4.一审认定石挺全编造新房房屋面积，要求新建第一层时拍照作为验收照片不符合事实。镇政府向县危改办申报时，各农户房屋建造只建成一层，只能如实按照该层的面积上报，不可能造假，面积多大也不是石挺全填写。乐东地区的农户普遍在建房上搞樊比，超面积建房不是一次性完成，普遍是数年不同阶段积累或者借亲友资金完成，不能以数年后申报人增加的建筑面积与上报时的面积来对比，从而得出石挺全编造面积的不实结论。5.一审认定石挺全的工作行为给国家造成了巨额损失不能成立。没有证据证明本案的48户农户不属于贫困户。二、一审适用法律错误。理由如下：1.一审定罪错误。上诉人主观上尽职尽责完成政府交办的工作，没有滥用职权的犯罪动机，客观上没有实施滥用职权的行为，一审判决查明的”没有按照方案开展工作、没有委托鉴定机构评定危房等级就填写危房等级”等，都不属于滥用职权的行为，这些行为表现，顶多是玩忽职守的行为，与滥用职权无关。本案中危改补贴拨款是审批的行为，故无论是申报行为、初评行为、审核呈报行为如何滥用，如何玩忽，都不能直接使不该获得国家扶助的农户获得补贴，故即使上诉人在工作中存在玩忽职守或滥用职权的行为，也不能使犯罪结果发生。上诉人的行为不存在与村委会、县危改办共同犯罪的事实。2.量刑错误。一审将上诉人的工作失误认定为犯罪，上诉人认为即使给农户补贴造成国家财产损失，村委会、县危改办均有责任，一审法院对上诉人量刑不当。综上，请求二审法院依法判决，保留上诉人一份公职。
上诉人石挺全的辩护人辩护称：一、石挺全的职务行为不具备直接导致滥用职权罪的危害结果发生的条件。虽然石挺全主抓危房改造的申报审核工作，但该项工作只是危改补贴过程中的中间环节，只影响审批的准确性，不能直接导致危害结果的发生。二、石挺全的行为不具备滥用职权罪的主客观构成要件。1.石挺全未实施滥用职权的行为；2.政府给农村非富裕人口发放些许建房补贴款不构成国家重大损失；3.石挺全的行为不具备造成国家重大损失的主观罪过，其主观上希望的是实现国家危改补贴的结果发生和预期目标，不存在故意让国家扶贫政策落空的问题。三、危房改造工作由镇政府主管农村工作的副镇长主管，让一名组织委员去管，与其职责不符。石挺全的行为尽管具备工作不负责任等过错，但其行为不为犯罪。综上，请二审法院作出无罪判决，体现罪刑法定原则。
二审检察员的意见是：一、上诉人石挺全应当履行的职责不履行，没有按照县政府实施方案的要求、原则开展工作，应当向乐东县扶贫办、民政局等单位调查、核实申请危房改造农户的情况，但其不调查、不核实，就直接认定危房改造补助申请对象为贫困户；二、石挺全没有鉴定危房等级的资质，但擅自在危房等级上填写危房等级，没有审核危房是否客观存在；三、石挺全应当待房屋盖好再进行验收，但其却要求村委会在改造新建房屋第一层封顶时就拍照作为验收照片。综上，石挺全主观上明知其在危房改造工作中的职责，未进行审核，擅自编造危房等级，弄虚作假，客观上造成48户不符合危房改造补助条件的农户通过审批领取补助款，给国家利益造成重大损失。建议二审法院驳回上诉，维持原判。
经二审审理查明的事实和证据与一审相同，且一审采信的证据均经一审庭审举证、质证，二审核实，证据客观真实，来源合法，与案件事实具有关联性，足以证明本案事实，本院予以确认。
关于上诉人石挺全提出的上诉意见及辩护人提出的辩护意见，经查，一、关于本案的犯罪事实，上诉人石挺全违反规定处理公务，滥用职权致使国家利益遭受100.7221万元重大损失的事实，有公务员年度考核登记表、乐府办[2013]51号、[2014]75号、[2015]90号、113号、144号乐东县人民政府办公室文件、危房补助发证放表、2013-2015年海南省贫困标准等书证，证人张某、韦某1等的证言予以证实,并有石挺全、邢华的供述予以佐证，足以认定；二、关于本案的定罪，上诉人石挺全在负责尖峰镇危房改造工作中，违反工作规定，未正确履行工作职务，不进行调查、核实农户的申请和材料，超越职权认定农户旧房的危房等级，并编造与农户新建房屋实际面积不符的数据，其行为并非不作为的玩忽职守行为，而符合滥用职权罪的构成要件。滥用职权罪与玩忽职守罪关键区别在于行为方式与主观要件不同，滥用职权罪是一种积极利用、违背职责的行为，是故意犯罪；而玩忽职守罪是疏忽、不认真履行职责的行为，是过失犯罪。故原判定性准确，适用法律并无不当。三、关于本案的量刑，原判在量刑时，已综合本案多因一果的现实情形，并充分考虑到上诉人石挺全的犯罪情节，对其判处有期徒刑二年，缓刑三年的量刑适当。综上，上诉人石挺全的上诉理由及辩护人的辩护意见均不能成立，本院不予以采纳。
本院认为，上诉人石挺全作为国家机关工作人员，原审被告人邢华作为受国家机关委托从事公务的人员，工作中严重不负责任，不正确履行职责，滥用职权，造成国家经济重大损失共计人民币100.7221万元，二人的行为均已构成滥用职权罪。原判认定上诉人石挺全、原审被告人邢华犯滥用职权罪的事实清楚，证据确实充分，定罪和适用法律准确，量刑适当，审判程序合法，应予维持。上诉人石挺全的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林明亮
审 判 员 文朝柏
审 判 员 崔岱昕
二〇一七年十二月四日
法官助理 庄 欢
书 记 员 刘丹丹
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国刑事诉讼法》
第二百二十五条第二审人民法院对不服第一审判决的上诉、抗诉案件，经过审理后，应当按照下列情形分别处理：
（一）原判决认定事实和适用法律正确、量刑适当的，应当裁定驳回上诉或者抗诉，维持原判；
（二）原判决认定事实没有错误，但适用法律有错误，或者量刑不当的，应当改判；
（三）原判决事实不清楚或者证据不足的，可以在查清事实后改判；也可以裁定撤销原判，发回原审人民法院重新审判。
原审人民法院对于依照前款第三项规定发回重新审判的案件作出判决后，被告人提出上诉或者人民检察院提出抗诉的，第二审人民法院应当依法作出判决或者裁定，不得再发回原审人民法院重新审判。