宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）宁01行终55号
上诉人（原审起诉人）路夏平（宁夏离休干部管理所住所老干部路思温及其遗孀陈国云之孙），男，1963年7月9日出生，回族，住宁夏离休干部管理所。
上诉人路夏平不服宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2016）宁0104行初字第11号不予受理的行政裁定，向本院提出上诉。
上诉人路夏平上诉称，宁夏人民政府2002年4月12日，以宁计投资（2002）223号《关于自治区干休所住所老干部及遗孀房改用房建设方案的批复》，“同意新建干休所住所老干部及遗孀房改楼”，《住户》筹措40万元，财政厅和计委各承担200万元，“包干建成”。建房工程还没有开工，干休所在223号文件规定外，向《住户》强制收费。其中，厅级每户35000元；到2004年交房时，干休所突然决定要将《住户》住房面积逐级降一级，把我奶奶住房降为90㎡，再向《住户》收费，其中，厅级每户再收11万多元。干休所擅自降低住房面积和政府规定外收费，没有任何政策、法律规定和理由，受到全体《住户》一致反对和抵制。于是，干休所隐瞒《住户》，编织虚假理由，2005年10月9日，以宁夏老干局（2005）14号函请银川市政府批准将住房面积逐级降一级。银川市政府不批准，陈银生副市长批示“依据有关规定处理”。2005年11月8日，被告僭越行政权限制作银房改办函发（2005）17号《关于自治区干休所老干部遗孀房改问题的复函》（简称复函）。干休所对《复函》既不通知，也不公布，强制实施。违反国发（1998）23号、宁政发（1999）120号、宁计投资（2002）223号、中共中央，中发（1999）13号（四）和中共宁夏纪检委、宁夏政府办公厅、老干局合发的（1985）12号文重申《住户》住房面积是120㎡。《行政许可法》第八条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”。被告擅自改变是侵害《住户》合法权益的违法行为。上诉人向银川市兴庆区人民法院起诉，法院作出“不予受理”的（2016）宁0104行初11号行政裁定，用（2009）兴行初字第5号裁定和上诉人的诉案绑在一起说事，是不妥当的。同时，据上诉人后来所知，法院受郭华诉案还有（2008）兴民初字第3561号以不属民事案予以驳回的裁定，（2008）兴行监字第8号裁定，以同样理由驳回。11号裁定以“普遍约束力”和“裁定书所羁束”、“超过法定起诉期限”为由不予受理。该院历经8年，经过4次裁定，既不属民事，也不属行政受案范围。致使当事人投诉无路，上告无门。银川市兴庆区人民法院三次行政裁定，对案件事实的法律概念性质认定错误，导致裁定全盘错误。第一、法院三次认定《复函》“是对干休所老干部遗孀房改问题具有普遍约束力的行政行为”，是法律概念认定错误。第二、《复函》的制作超越权限，违法无效。第三、《复函》行政行为违法。行政许可法》第八条，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。第16条四款“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”。《复函》擅自改变《住户》住房面积标准的行为是违法行为。第四、宁夏离休老干部休养所及银川市房改办公室在本诉案中除《复函》以外，再没有提供任何证据。依据《行政诉讼法》以及解释的相关规定《复函》非法无效。第五、法院在审案、认定、裁定中存在违法行为。依据《行政诉讼法》第6、43、53、64条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”、“按照法定程序，全面、客观地审查核实证据”、“对该规范性文件进行审查”。兴庆区法院审理本案，对《复函》的法律概念、是否合法，没有负责地审查；不征求上诉人的意见，剥夺上诉人的陈述、申辩权；致使法律概念性质认定错误，导致11号裁定全盘失误。第六、11号裁定称本诉讼超过法定起诉期限。《行政诉讼法》四十六条二款因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，本诉讼是不动产的诉讼，起诉期限没有超过二十年。11号裁定又称“该诉讼标的已为本院发生法律效力的（2009）兴行初字第5号行政裁定书所羁束”。上诉人认为：1、11号裁定称（2009）第5号裁定，其实还有（2008）兴行监字第8号裁定，三个裁定同一案和11号裁定一样同属法律定性错误，导致裁定全盘违法。不具有所谓“羁束”的法律效力；2、依据《行政诉讼法》27、29条规定，当事人为二人以上，“人民法院认为可以合并审理”，“也可以分解为独立的诉讼”。“原告之间的权力义务是各自独立的，对其他人也不发生法律效力”。所以，（2009）第5号裁定对同案的独立诉讼人不发生羁束力；3、依据《行政诉讼法》29条和《执行诉讼法》解释第二十四条，行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。法院没有依法通知上诉人参加第三人的诉讼，所以，（2009）第5号裁定对本诉讼不产生羁束效力。第七、违反审案程序。依据《行政诉讼法》第7、10、43、54条规定，当事人有陈述权、申辩权；辩论权的行使要贯穿整个诉讼程序，不限于法庭辩论阶段；证据应当在法庭上出示，由当事人质证。未经当事人质证的证据，不得作为认定案件事实的证据。兴庆区法院审理本案违反法定程序。第八、兴庆区法院对本案裁定法律文书书写不符合法律规定。第九、综上，（一）依据《行政诉讼法》七十条规定撤销判决和重作判决。（二）《行政诉讼法》七十五条行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《复函》应确认为无效。综上，请求撤销银川市兴庆区人民法院（2016）宁0104行初字第11号行政裁定书；现住90㎡房无证，判令宁夏离休老干部休养所、银川市房改办公室更换为120㎡并发产权证；宁夏离休老干部休养所、银川市房改办公室退还25000元的超额收费，承担本案诉讼费。
本院认为，2008年12月8日与上诉人路夏平相同类型的住户郭华向银川市兴庆区人民法院提起行政诉讼。请求：撤销银房改办函发（2005）17号《关于自治区干休所老干部遗孀房改问题的复函》；限期干休所交付120平方米的房产证；诉讼费由被起诉人银川市住房制度改革领导小组办公室及宁夏离休干部管理所承担。2008年12月11日，银川市兴庆区人民法院作出（2009）兴行初字第5号行政裁定书，认为该《复函》是对干休所老干部遗孀房改问题具有普遍约束力的行政行为，起诉人的诉请不属于人民法院行政案件受案范围，裁定对郭华的起诉不予受理。郭华不服上诉至本院，经本院审查裁定驳回上诉，该裁定书已发生法律效力。2010年5月14日的申诉又被自治区高级人民法院予以驳回。而本案上诉人路夏平起诉的标的与郭华起诉的标的相同，均是针对《银房改办函发（2005）17号《关于自治区干休所老干部及其遗孀房改问题的复函》，该诉讼标的已为银川市兴庆区人民法院发生法律效力的（2009）兴行初字第5号行政裁定书所羁束，且本案诉讼超过法定起诉期限。故银川市兴庆区人民法院依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条一款第（二）、（九）项及第二款之规定，对上诉人的起诉裁定不予受理符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘永杰
审判员 刘泽民
审判员 苏 红
二〇一六年四月一日
书记员 王 瑾
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违法法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。