山东省菏泽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁17行终24号
上诉人（原审原告）菏泽中石油昆鹏天然气利用有限公司。
法定代表人司景瑞，总经理。
委托代理人侯永宾，山东信法律师事务所律师。
委托代理人樊士振，山东信法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）鄄城县人民政府。
法定代表人张乾山，县长。
委托代理人刘兴玉，鄄城县人民政府法制办副主任。
委托代理人张晓伟，鄄城县城市管理局工作人员。
被上诉人（原审第三人）鄄城鸿奥燃气有限公司。
法定代表人董冠超，总经理。
委托代理人李霞，鄄城鸿奥燃气有限公司法务经理。
委托代理人姜杰，山东正之源律师事务所律师
上诉人菏泽中石油昆鹏天然气利用有限公司因诉被上诉人鄄城县人民政府燃气特许经营协议一案，不服东明县人民法院（2015）东行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，进行了公开开庭审理。上诉人菏泽中石油昆鹏天然气利用有限公司的委托代理人樊士振，被上诉人鄄城县人民政府的委托代理人刘兴玉、张晓伟，被上诉人鄄城鸿奥燃气有限公司的委托代理人李霞、姜杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定如下案件事实：1、2006年8月16日鄄城县建设局（甲方）与济南开发区吉利科技开发公司（乙方）签订《鄄城城区内天然气工程经营合同》，甲方授予乙方在鄄城城区内燃气开发经营的独家开发建设、经营权，开发经营期限为30年（从2006年8月20日-2036年8月20日），合同约定乙方成立注册资金为200万元、日供气5万Nm3的鄄城天然气有限公司。2、2010年4月14日经鄄城县政府授权由鄄城县住建局与山东天地源新能源开发有限公司签订《鄄城县城市管道燃气特许经营协议》，协议约定特许经营权有效期为30年，自2006年8月15日起至2036年8月15日止，经营权行使地域范围为县行政管辖区域内东起吉山河西100米，西至西外环路止，北起北外环路，南至南外环路，山东天地源新能源开发有限公司不得擅自扩展特许经营权地域范围。本协议自甲乙双方代表签字并加盖公章之日起生效，双方各自授权代表于2010年4月13日签署本协议，以兹为证。3、2011年12月8日山东鸿奥燃气有限公司与山东天地源新能源开发有限公司鄄城分公司签订关于“山东省菏泽市鄄城县天然气经营项目”的资产收购合同。4、2011年12月17日鄄城县人民政府与第三人鄄城鸿奥燃气有限公司签订《鄄城县燃气特许经营协议书》，约定2010年4月14日鄄城县住建局与山东天地源新能源开发有限公司签订《鄄城县城市管道燃气特许经营协议》作废，由第三人收购《鄄城县城市管道燃气特许经营协议》项下山东天地源新能源开发有限公司鄄城分公司全部资产，承受其取得的鄄城县天然气特许经营权。经营期限为30年，30年到期后鄄城鸿奥燃气有限公司享有优先续签权。5、鄄建字（2013）5号文、（2013）7号文分别证明鄄城县政府批准第三人鄄城鸿奥燃气有限公司在鄄城的燃气管网铺设范围、投资2.2亿铺设长输管道、城镇管网等设施。6、2009年12月菏泽市人民政府与中石油昆仑天然气利用有限公司签订《山东省菏泽市城市天然气特许经营协议》。特许经营权有效期限为30年，该特许经营权地域范围是：菏泽市广州路以东区域以及菏泽市所辖各县区（燃气特许经营权已授出的除外）、CNG业务和工业用气。7、2009年12月28日山东省菏泽市人民政府与中石油昆仑天然气利用有限公司签订《天然气利用业务合作框架协议》。强调特许经营范围为部分汽车加气站，菏泽市区广州路以东的民用燃气、工业用气，各县城市燃气（已获得授权的除外），特许经营期限为30年.2010年9月13日菏泽市人民政府给中国石油天然气股份有限公司《关于申请支持加快菏泽市天然气业务发展的函》中，提到对中石油昆仑天然气利用有限公司旗下菏泽中石油昆仑天然气利用有限公司和菏泽中石油昆鹏天然气利用有限公司的经营区域和业务范围进行明确划分。8、2010年8月17日菏泽市发展和改革委员会《关于我市天然气利用项目建设有关问题的通知》，该通知强调大力支持中石油昆仑天然气利用有限公司设立的菏泽中石油昆鹏天然气利用有限公司的工作，该通知还强调已获得授权的除外。9、2011年1月27日菏泽市城市管理局关于同意菏泽市中石油昆鹏天然气利用有限公司天然气项目建设的批复。10、2011年10月9日，菏泽中石油昆鹏天然气利用有限公司与菏泽市宏远天然气有限公司签订“合作协议”，双方代表均签名、并加盖公司印章。10、2014年10月14日原告向菏泽市人民政府提出行政复议申请，要求菏泽市人民政府撤销被告与第三人签订的《鄄城县燃气特许经营协议书》，并要求确认被告超越职权。2015年2月10日菏泽市人民政府以2006年被告已授出鄄城县城市燃气特许经营权的具体行政行为属于菏泽市人民政府和菏泽市发改委两份文件规定的“除外情形”之列为由，作出维持被告鄄城县人民政府2011年12月17日与第三人鄄城鸿奥燃气有限公司签订的《鄄城县燃气特许经营协议书》的菏政复决字（2015）36号行政复议决定书。11、2015年4月22日山东正之源律师事务所向菏泽市人民政府提出申请撤销原告特许经营权的律师函，菏泽市人民政府未予答复。
原审法院认为，根据《市政公用事业特许经营管理办法》第二条、第四条规定，鄄城县建设局根据鄄城县人民政府的授权负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施，该案2006年8月16日经鄄城县政府授权，鄄城县建设局（甲方）与济南开发区吉利科技开发公司（乙方）签订《鄄城城区内天然气工程经营合同》，甲方授予乙方在鄄城城区内燃气开发经营的独家开发建设、经营权。该事实说明鄄城县的燃气特许经营权于2006年已授出。
2009年12月菏泽市人民政府与中石油昆仑天然气利用有限公司签订《山东省菏泽市城市天然气特许经营协议》、《天然气利用业务合作框架协议》，将菏泽市所辖各县区的燃气特许经营权授权给中石油昆仑天然气利用有限公司，但同时约定燃气特许经营权已授出的除外，2010年8月17日菏泽市发展和改革委员会《关于我市天然气利用项目建设有关问题的通知》中也规定燃气特许经营权已授出的除外。鄄城县城市燃气特许经营权于2006年授出，早于菏泽市人民政府2009年12月授予昆仑公司的城市天然气特许经营权。因此被告鄄城县人民政府在2011年12月17日与第三人签订《鄄城县燃气特许经营协议书》，把鄄城县辖区内的天然气特许经营权授权给第三人属于2009年12月菏泽市人民政府和2010年8月17日菏泽市发改委的通知中规定的“除外情形”，原告请求撤销被告鄄城县人民政府与第三人鄄城鸿奥燃气有限公司签订的《鄄城县燃气特许经营协议书》的观点于法无据，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告菏泽中石油昆鹏天然气利用有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告菏泽中石油昆鹏天然气利用有限公司负担。
上诉人菏泽中石油昆鹏天然气利用有限公司上诉称，被诉的鄄城县人民政府于2011年12月17日与鄄城鸿奥燃气有限公司签订的《鄄城县燃气特许经营协议书》与鄄城县建设局于2006年8月16日与济南开发区吉利科技开发公司（乙方）签订的《鄄城城区内天然气工程经营合同》是两个不同的行政行为，不能以鄄城县建设局的《鄄城城区内天然气工程经营合同》来说明鄄城县人民政府的行政行为。本案重点是审查鄄城县人民政府签订的《鄄城县燃气特许经营协议书》行政行为的合法性，鄄城县人民政府签订的特许经营协议在市政府授予昆仑公司天然气特许经营权之后，侵犯了上诉人的合法权益。鄄城县住房和城乡建设局2010年4月14日与山东天地源新能源开发有限公司签订的《鄄城县城市管道燃气特许经营协议》和鄄城县住房和城乡建设局2006年8月16日与济南开发区吉利科技开发公司签订的《鄄城县城区内天然气工程经营合同》是两个不同的行政行为，二者没有行政法意义上的一致性和关联性。鄄城县建设局于2006年8月16日与济南开发区吉利科技开发公司签订的《鄄城县城区内天然气工程经营合同》是事实，但该合同未生效、未履行，没有材料显示济南开发区吉利科技开发公司按照合同内容实施了燃气工程。原审判决认定事实错误，请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人鄄城县人民政府答辩称，鄄城县天然气经营权已于2006年授出，排除在上诉人与菏泽市人民政府签订的协议之外；鄄城县天然气经营权授权行为本身不违反法律规定，合法有效。原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人鄄城鸿奥燃气有限公司答辩称，菏泽市人民政府于2009年燃气特许经营权的授予主体是昆仑天然气利用有限公司，而不是上诉人，上诉人与鄄城县人民政府授权特许经营没有法律上的利害关系。鄄城鸿奥燃气有限公司在鄄城县取得天然气特许经营权符合法律规定，并已经实际实施，且也属菏泽市人民政府与昆仑公司签订协议的除外部分，上诉人主张鄄城县的燃气经营权没有根据。请求驳回上诉人的上诉。
各方当事人二审提供的证据均同原审。二审均未提供新的证据。当事人对对方提供证据的质证意见也同原审。
各方当事人对原审认定事实部分均无异议，本院予以确认。
本院认为，2006年8月16日鄄城县建设局（甲方）与济南开发区吉利科技开发公司（乙方）签订《鄄城城区内天然气工程经营合同》，甲方授予乙方在鄄城城区内燃气开发经营的独家开发建设、经营权，能够证实在2009年12月菏泽市人民政府与中石油昆仑天然气利用有限公司签订《山东省菏泽市城市天然气特许经营协议》、《天然气利用业务合作框架协议》时，鄄城县燃气特许经营权已经授出，鄄城县燃气特许经营权属于菏泽市人民政府和菏泽市发改委两份文件规定的“除外情形”，菏泽市人民政府在行政复议程序中对此亦已明确，应予认定。2006年8月16日鄄城县建设局（甲方）与济南开发区吉利科技开发公司（乙方）签订的《鄄城城区内天然气工程经营合同》实施情况如何，不影响鄄城县燃气特许经营已经授出事实的成立。上诉人以与菏泽市人民政府签订了《山东省菏泽市城市天然气特许经营协议》、《天然气利用业务合作框架协议》为由，要求撤销被上诉人鄄城县人民政府与被上诉人鄄城鸿奥燃气有限公司签订的《鄄城县燃气特许经营协议书》没有法律依据，其诉请应予驳回。原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人菏泽中石油昆鹏天然气利用有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张天正
审 判 员 李胜力
代理审判员 庞 宠
二〇一六年四月十八日
书 记 员 杨继霞