辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽行终635号
上诉人（原审第三人）建平县小塘镇水头村村民委员会，所在地址建平县小塘镇水头村。
法定代表人张利国，系该村民委员会主任。
委托代理人丁维星，辽宁华远律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）建平县深井镇金沟村第三村民组，所在地址建平县深井镇金沟村。
负责人陈国学，系该村民组组长。
委托代理人徐建春，辽宁红枫律师事务所律师。
原审被告（原行政机关）建平县人民政府，所在地址建平县叶柏寿镇人民路53号。
法定代表人王文佳，系该县政府县长。
委托代理人王晓华，系建平县国土资源局法规股股长。
委托代理人刘杨，系建平县国土资源局工作人员。
原审被告（复议机关）朝阳市人民政府，所在地址朝阳市双塔区朝阳大街三段7号。
法定代表人刘始杰，系该市政府市长。
委托代理人张建民，系该市政府法制办应诉二科科长。
上诉人建平县小塘镇水头村村民委员会（以下简称小塘水头村委会）因与被上诉人建平县深井镇金沟村第三村民组（以下简称深井金沟三组）、原审被告建平县人民政府（以下简称县政府）、朝阳市人民政府（以下简称市政府）土地确权行政决定一案，不服朝阳市中级人民法院（2016）辽13行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年12月13日公开开庭进行了审理，上诉人小塘水头村委会的法定代表人张利国、委托代理人丁维星，被上诉人深井金沟三组的负责人陈国学、委托代理人徐建春，原审被告县政府的委托代理人王晓华、刘杨，原审被告市政府的委托代理人张建民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告与第三人争议地位于建平县小塘镇水头村与深井镇金沟村的交界处，当地俗称“雹神庙梁”，南北延长线约0.83公里，面积为443.64亩。现状地类为工矿用地、林地、耕地。在争议地内有建平县深井新星珍珠岩矿与建平县祥瑞保温材料有限公司两家企业。上世纪八十年代初，第三人与金沟村曾因边界发生过纠纷，1982年10月24日，建平县委曾组成联合调查组对此案进行调查处理，对边界进行了认定，并形成了《协议书》。明确了四至及以分水岭为界，从东向南的边界连接线，被称为“习惯线”，此后双方遵守执行该界线未发生争议与改变。直到2011年因行政区划的改变引发了土地权属纠纷，原告方按照民政部门“法定线”和土地“二调”工作线对1982年“协议书”与“习惯线”不予认可。1989年第一次土地详查即“一调”确定了“工作线”，在边界确认书中只有小塘镇政府在确认书上进行了确认盖章，深井镇政府未进行盖章确认。2009年的“二调”图件行政边界与民政部门法定行政边界一致，与“一调”的“工作线”边界一致。2004年林业部门所使用的林业资源“二调”图所标明的小塘镇、深井镇纠纷地段边界是沿用第三人与原告村相邻山脊为分界，与“习惯线”一致。2014年11月26日，第三人认为争议地被人破坏向有关部门反映无果，即向被告建平县政府提出了确权申请。2015年11月12日，建平县政府依据《土地权属争议调查处理办法》第二十条、二十一条的规定，作出了，《行政处理决定》（建政行处字[2015]1号）决定内容为：“一、雹神庙东沟（杀人沟）、西沟（老樊沟）之间的山梁荒地，以分水岭为界，东坡及其东沟归属小塘镇水头村，北至三角地，南至沟沿。二、上述两坡荒地，东至分水岭，南至东西流向的小水沟，西至小沟心，北至汽车道，归属深井镇金沟村第三村民组。三、南坡（阳坡）原樊柏林的宅基地，东至平台上小沟，南至沟底，西至原老徐家宅基地，北至流水沟，大约四间房宽的荒地，归属深井镇金沟村第三村民组。四、原徐忠阳的宅基地，东至原老樊家宅基地，南至沟沿，西至沟，北至流水沟，上述荒地均归属小塘镇水头村。五、原王五成家的宅基地，东至沟，南至沟坡石砬子以上，西至流水沟，北至东西流向的小水沟，上述地块均属小塘镇水头村，石砬子以下老樊沟的松树、槐树、柏树等归属深井镇金沟村第三村民组。”
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地法》及《中华人民共和国行政复议法》等相关法律规定，被告县政府、被告市政府具有作出被诉行政行为的法定职权。本案中，土地“一调”、“二调”行政的界线及民政部门的区划界线不是土地权属界线，被告将1982年县委联合调查组就争议地所处位置，组织争议双方对边界进行了认定，所形成的《协议书》作为确权依据并无不当，但是应对2008年11月10日由县国土局组织第三人和金沟村委会共同签订的土地权属界线协议书性质、效力作出评判。在确权决定中，没有采用这份证据的原因和理由不清。因为这份协议是争议双方最后一次签署的“土地界线”权属界线协议，是双方当事人的真实意思表示，确权应充分尊重和考虑这个协议。不采用此协议而沿用1982年“协议”的情况不明，被告对此没有查清的情况下，作出的确权决定，显然证据不足，应予撤销。被告市政府复议决定维持被告县政府的这个确权决定亦属错误，应同时予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决一、撤销被告建平县人民政府建政行处字[2015]1号行政处理决定；二、撤销被告朝阳市人民政府朝政行复字[2015]第168号行政复议决定。案件受理费50元，由被告县政府负担。
上诉人小塘水头村委会上诉称，一、原审法院认定事实错误。原审法院认为县政府没有对2008年11月10日由县国土局组织上诉人和金沟村委会共同签订的土地权属界线协议书性质、效力作出评判。而在原审庭审中，县政府对2008年协议书的效力阐明的非常清楚，即2008年“二调”的协议书及工作线均不能改变土地的权属，土地的权属确定应以传统的“习惯线”作为划分依据。原审法院已认定1982年10月24日，县委联合调查组组织双方对边界进行了认定，最后形成了《协议书》，明确了四至边界，东至点与南至点连接基本的山脊分水岭，即“习惯线”相符，此后双方遵守执行没有发生争议和改变。1989年第一次土地详查即“一调”确定了“工作线”。“一调”确定的“工作线”既没有双方当事人签字，又改变了“习惯线”,以此认定的水头村和金沟村的边界是错误的。2008年10月形成的“二调”协议书，水头村与金沟村双方当事人并没有进行现场指界，只是对错误的“一调”的调查结果进行的“套绘”，其只是一个调查结果，不能作为土地的权属依据。二、原审法院适用证据错误。2008年10月形成的“二调”协议书不能作为确认双方边界的证据。一是该协议确定的双方边界是双方未按部门要求进行现场指认形成；二是该协议的内容是“套绘”形成，其“套绘”的依据“一调的工作线”是错误的；三是该协议的内容只是一个调查结果，不能作为双方的权属界线依据；四是该协议不能认定为双方当事人的真实意思表示，因协议并未经过村民会议，不能认定为水头村村民的意思表示；五是水头村和金沟村的土地权属边界是不能依据协议的内容来予以确认的，该协议不是权属证明。原审庭审中，县政府和上诉人均向法庭提交了2012年10月24日建平县国土资源局出具的《关于小塘镇水头村与深井镇金沟村土地争议的说明》，认为“行政区域划界图及土地一调图标注不能最终决定土地所有权归属，目前小塘镇水头村一、二、三、四、九组与深井镇金沟村相邻的争议地域土地应按历史事实延续所有权状况”。该书证形成的时间是2012年，在2008年二调之后，国土资源局对“二调”的结论予以否认，故本案应以“习惯线”来确定双方的地界。三、原审法院判决结果错误。县政府依据1982年10月24日县委联合调查组对双方边界认定形成的《协议书》，以山脊分水岭明确东至点、南至点四至边界的结论是正确的。县政府及上诉人在原审提供的证据可以看出争议双方在1982年至今24年的生产经营中，一直以1982年《协议书》中“习惯线”确定的边界，经营着林地和耕地。县政府确权决定是在查清事实，证据充足，尊重历史和客观事实的基础上做出的。请求二审法院撤销原审判决，维持被诉行政处理决定，维持行政复议决定。
被上诉人深井金沟三组未向本院提交书面答辩意见但在庭审中辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。上诉人的上诉理由于法无据。1982年协议来源不明，不能证明真实性；2008年第二次土地调查中双方签订的土地权属界限协议是在政府部门组织下，双方对土地权属界限的真实意思表示。该协议是本案中认定土地权属最有效的证据，且根据该协议县国土局已经将该争议土地的权属登记在被上诉人一方，而县国土局以说明来否认权属效力没有合法依据，属于超于职权、滥用职权的行为。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告县政府向本院提交了书面答辩意见并在庭审中述称，一、县政府具有作出被诉行政处理决定的法定职权。二、被诉行政处理决定认定事实清楚。1、争议地块位于小塘镇水头村与深井镇金沟村的结合部，当地称“雹神庙梁”，南北延长线约0．83公里，经双方指界认定，争议地块总面积为443.64亩，争议地块地类为旱地、有林地、其它林地、其它草地和采矿用地。2、争议地块的大部分耕地、林地由小塘镇水头村村民在耕种、管理，有小部分土地的确由深井新兴珍珠岩厂在使用，但使用的原因是1996年深井新兴珍珠岩厂买受小塘乡镇企业管理站拍卖沸石矿取得土地使用权。但该地块的土地权属在拍卖矿山经营权时有明确约定，深井金沟三组否认深井珍珠岩厂通过竟买企业经营权暂时取得的土地使用权，想借此改变土地所有权，于法无据。1982年10月24日，县委联合调查组对水头村与金沟村林权边界纠纷进行调查处理，双方对边界进行了认定，最后形成《协议书》，明确了四至边界，东至点与南至点连接基本与山脊分水岭即“习惯线”相符。此后双方遵守执行没有发生争议和改变，直到2011年小塘镇水头村村民知晓行政边界改变引发了土地权属争议，深井方依据“法定边界”和“二调”否认“协议书”和“习惯线”。本案中的“习惯线”在1983年辽宁省测绘局出版的地形图有明确标注，1989年第一次土地调查国土部门使用的工作地图就是同版地形图，林业部门使用至今的工作图也是同版地形图，图中边界线即“习惯线”与地形山脊“分水岭”完全一致。1989年土地部门第一次土地详查后，小塘乡与深井乡边界线即“习惯线”发生改变，与现行“法定线”一致。3、“一调”是国土部门1989年根据国务院(1984)年70号文件开展土地资源调查工作；“二调”是2006年12月根据国务院下发《关于开展第二次全国土地调查的通知》(国发[2006]38号)，开展的第二次全国土地调查，上级提供国土部门的地形图即“二调”的调查图件行政边界与民政部门法定行政区域边界一致，与“一调”土地权属调查工作底图“工作线”边界一致。由此看出，传统“习惯线”被“一调”的“工作线”改变，“法定线”套用了“工作线”，“二调”使用了“法定线”。土地权属调查没有改变土地权属的职能，无论是“一调、二调”，还是行政边界的划定都不能改变土地权属。因此土地部门“一调”工作线不能直接作为行政边界划定的依据，也不能作为土地权属变化的依据。“法定线”的改变直接改变自然资源权属变化是没有法律依据的。1983年辽宁省测绘局出版的地图上两村有明确的分界线，即以分水岭为界，因此2000年开始的界线勘定无条件使用没有双方签字认可的土地利用现状调查线而不依据现有的地图违反了《行政边界争议处理条例》和《建平县行政边界界线勘定实施方案》的规定。4、被诉确权决定主要根据1983年辽宁省测绘局出版的地形图、林业版图、1982年县委联合调查组形成的边界协议、建平县林业局证明、地名办证明、企业拍卖协议书、小塘镇水头村收取管理费及占用荒山补偿费收款凭证等书面证据材料及争议双方仍然按习惯线延续着经营管理权、始终遵循l982年县委联合调查组形成边界协议的事实以及现场勘查成果。三、被诉行政处理决定适用法律依据准确。县政府依据《土地权属争议调查处理办法》第二十条、第二十一条的规定，按照1982年县委联合调查组形成的书面边界协议作出了处理决定。四、被诉行政处理决定程序合法。五、被诉行政处理决定没有采用2008年11月10日由县国土资源局组织的第三人和金沟村委会共同签订的土地权属界限协议书这份证据的原因是：1、1982年县委联合调查组对争议所处的界线形成了《协议书》，该协议书的效力要明显高于签字在后的2008年11月10日签订的土地权属界线协议书。2008年协议书是双方未在现场不知情的情况下签的字；没有证据证明该协议的边界就是当时的“一调”、“二调”确定的工作线，20多年也没按该协议实际履行，而恰恰履行的是l982年的协议。2、两个协议形成以后恰恰证实了争议地26年一直由上诉人实际经营管理。3、2008年11月10日的权属界线协议书不具有法律效力。请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人的请求，维持被诉行政处理决定和复议决定。
原审被告市政府向本院提交了书面答辩意见并在庭审中述称，市政府受理复议申请后履行了法定程序，经过初审、复核、合议，经主管市长签批盖章后，认为《行政处理决定》事实清楚，证据充分，作出了《行政复议决定书》维持了《行政处理决定》，并履行了送达程序。被诉《行政复议决定书》事实清楚，适用依据正确，程序合法。请求二审法院予以维持该《行政复议决定书》。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，县政府2015年11月12日作出建政行处字[2015]1号行政处理决定后，深井金沟三组不服，于2015年12月16日向市政府申请复议。市政府于2016年2月1日作出朝政行复字[2015]第168号《行政复议决定书》，维持了县政府建政行处字[2015]1号行政处理决定。深井金沟三组于2016年3月15日向原审法院提起本诉。
本院认为，本案的焦点问题是县政府作出的建政行处字[2015]1号行政处理决定和市政府作出的朝政行复字[2015]第168号行政复议决定是否符合法律规定。
《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：(三)争议双方当事人依法达成的书面协议。第二十一条规定，对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。本案中，争议土地先后历经1982年县委联合调查组就争议地所处位置，组织争议双方对边界进行认定所形成的《协议书》，1989年土地“一调”、2006年土地“二调”，直至2011年再次发生争议。被诉行政处理决定完全依据1982年的协议书作出最终确权，没有对土地“一调”、“二调”的情况进行说明，特别是2008年11月10日在土地“二调”中形成的《土地权属界线协议书》中明确：“兹有水头村与金沟村的土地权属界线，经双方代表共同指界确认已无异议，现签订协议书如下：……”，并且权属单位及其代表、调查单位及调查人员均盖章签字确认。这份协议是争议双方最后一次签署的“土地权属界线协议”，是双方当事人的真实意思表示，但被诉行政处理决定对该协议没有采纳且没有说明理由。本案二审中县政府提出没有采用该协议的理由是1982年协议书效力明显高于签字在后的2008年协议书，且2008年协议书是双方未在现场不知情的情况下签的字，没有证据证明该协议的边界就是当时的“一调”、“二调”确定的工作线，20多年也没按该协议实际履行，而恰恰履行的是l982年的协议，2008年协议书不具有法律效力。上述理由缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。因此，被诉行政处理决定认定事实不清，主要证据不足。原审法院以此为由撤销被诉行政处理决定正确，本院应予维持。被诉行政复议决定亦属认定事实不清，主要证据不足，原审法院予以撤销正确，本院亦应予维持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院无法支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人建平县小塘镇水头村村民委员会承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 于 长 苓
审 判 员 曹 丽 华
审 判 员 王 永 宏
二〇一八年八月三十日
法官助理 张 廓
书 记 员 曲美丽（代）