江苏省徐州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）徐环行终字第11号
上诉人（原审原告）郎某某。
被上诉人（原审被告）邳州市人民政府。
原审第三人庄某某。
上诉人郎某某因与被上诉人邳州市人民政府、原审第三人庄某某土地行政登记纠纷一案，不服江苏省新沂市人民法院（2015）新环行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2015年10月30日公开开庭进行了审理。上诉人郎某某及其委托代理人朱志增，被上诉人邳州市人民政府的出庭负责人王南及其委托代理人徐勤剑、吴士芹，原审第三人庄某某及其委托代理人庄广艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：郎某某原系邳州市运河街道城关社区居民委员会（原邳州市运河镇城关村，乡镇区划调整后更名）二组村民，郎某某与庄某某之子庄某原系夫妻关系，双方于2002年8月6日经南京市鼓楼区人民法院调解离婚，双方在调解协议中约定“座落于江苏省邳州市城关街的住房一处，产权人为郎某某，由庄某父母庄某某与刘景兰居住使用，在他们过世以后，该房屋过户给庄某诚、庄某信（均系郎某某与庄某之子）”，双方同时约定了其他条款。1990年1月12日，邳县运河镇土地管理所向郎某某（登记证明上载明的名字为“郎某某”）发放了争议土地的《国有集体土地使用权登记证明》。1994年5月10日，庄某某就争议土地向邳州市运河镇城关街道提出初始土地登记申请。1995年2月13日，邳州市房产管理局就争议土地上的房屋向郎某某颁发了房产证，载明郎某某房屋建筑面积为180平方米。1999年8月31日，邳州市人民政府就争议土地作出《初始土地登记审批表》，确认庄某某对邳州市运河镇城关街道城西路东地号为1-14-101的面积为156.83平方米的国有土地享有使用权。2014年8月9日，邳州市人民政府作出“邳政（2014）32号”《关于收回国有建设用地使用权的决定》，将运河街道办事处位于电厂铁路专线西侧原城西居委会和城关居委会的区域，其中也包括郎某某与庄某某诉争的土地国有建设用地使用权收回，用于棚户区改造工程。2015年2月5日，邳州市人民政府在徐州日报上发布“注销土地登记公告”，要求收回改造范围内土地使用权原有的土地登记，相关当事人应在公告后15日内持原土地权利证书办理注销登记，逾期不办理的，直接注销。其后郎某某领取房屋土地征收补偿款时，庄某某对此提出异议，并持1994年对该争议土地的申请表及邳州市人民政府于1999年8月份出具的初始土地登记审批表，要求邳州市房产管理局撤销郎某某的房屋所有权证书。双方因此发生纠纷，郎某某遂提起本案起诉。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。本案中，邳州市人民政府及原邳县运河镇土地管理所就同一块土地分别向郎某某及庄某某颁发了《初始土地登记审批表》和《国有集体土地使用权登记证明》，且郎某某及庄某某均主张对诉争土地享有使用权，故诉争土地存在权属争议。根据上述规定，郎某某与庄某某之间的土地使用权争议，应由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府作出处理，不属于人民法院行政诉讼受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回郎某某的起诉。案件受理费50元，由原审法院退还。
郎某某不服一审判决，向本院提起上诉称：一、本案并非土地使用权争议，而是因邳州市人民政府为庄某某办理初始土地登记的“具体行政行为”损害了郎某某利益而起，属于行政诉讼的受案范围。二、2014年8月12日，郎某某向邳州市国土部门提交了“撤销涉案的初始土地登记审批表”的书面申请，但至起诉前未获答复。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，郎某某有权就此提起行政诉讼。一审法院以本案不属行政诉讼受案范围为由裁定驳回郎某某起诉是违法的，请求二审法院撤销原裁定，指令一审法院继续审理。
被上诉人邳州市人民政府答辩称：郎某某针对涉案土地权属争议问题提起本案诉讼，而双方当事人均无涉案土地的使用权证。涉案土地的使用权争议未经政府处理，郎某某即提起行政诉讼，属程序不当。一审法院裁定驳回郎某某起诉有事实及法律依据，应予维持。
原审第三人庄某某答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
根据各方当事人的诉辩意见，本案二审期间的争议焦点为：本案是否属于行政诉讼的受案范围。
二审期间，上诉人郎某某向本院提交以下证据：1、2014年8月12日郎某某向邳州市国土部门提交的请求撤销庄某某的初始土地登记审批表的申请书（副本）；2、2014年9月12日邳州市国土部门对郎某某所作的谈话笔录（复印件）；以证明郎某某起诉前向邳州市国土部门申请纠正涉案的“具体行政行为”，但未获答复，故其有权提起行政诉讼。被上诉人邳州市人民政府质证认为：即使郎某某确向有关部门提交了上述申请书，亦不能认定其通过合法的途径提出了土地确权申请，郎某某应向邳州市人民政府而非国土部门提出土地确权申请；上述谈话笔录的内容不完整且无当事人签字，故无法确认其真实性。原审第三人庄某某对上述证据的真实性、合法性及关联性均无异议。
本院对上述证据的认证意见是：上述申请书的申请事项为“撤销庄某某的初始土地登记审批表”，上述谈话笔录亦是针对该申请事项所作，对此本院认为，行政机关内部流转“初始土地登记审批表”仅是土地行政登记程序的中间环节，不属于具体行政行为范畴，不具有可诉性，上述证据的内容不能证实其关于“流转该审批表系具体行政行为”的举证目的，故本院对上述证据均不予采信。
二审期间，被上诉人邳州市人民政府及原审第三人庄某某均未向本院提交证据。
本院经二审庭审质证、调查认为，一审裁定对相关证据及事实的认定正确，故对一审裁定认定的事实予以确认。
本院认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，涉案国有土地的使用权人的确定，应以县级以上人民政府核发的土地使用权证的记载为准。郎某某与庄某某在均不持有土地使用权证的情况下，分别依据《国有集体土地使用权登记证明》与《初始土地登记审批表》主张享有涉案土地的使用权及其附属权益，引发本案诉争，一审法院认定本案纠纷的实质为土地使用权争议，并无不当。该争议应依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”的规定，在当事人协商解决不成的情况下，由人民政府先行处理。郎某某在与庄某某协商解决不成的情况下径行提起撤销涉案《初始土地登记审批表》之诉于法无据，本院不予支持。
二、郎某某主张行政机关流转《初始土地登记审批表》的行为系具体行政行为，不能成立。根据当时施行的国家土地局《土地登记规则》关于“初始土地登记程序：1．申报；2．地籍调查；3．权属审核；4．注册登记；5．颁发土地证书”的规定，邳州市人民政府内部流转《初始土地登记审批表》的行为仅是初始土地登记程序中的一环，属内部行政行为。经查，邳州市人民政府最终未向申请人庄某某颁发土地使用权证且表示其从未向庄某某送达过该内部审批表，庄广民经本院询问未对其如何取得该审批表作出合理解释，即使该审批表被庄某某以某种途径取得，亦不改变其内部行政行为的性质。本院对郎某某的该项上诉理由，不予采信。
综上，郎某某的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。原审法院认定本案不属于行政诉讼受案范围并裁定驳回郎某某的起诉，并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李 飞
代理审判员 杜 林
代理审判员 袁照亮
二〇一五年十二月三日
书 记 员 杜心舒