苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
（2012）姑苏行初字第0002号
原告朱国华，男，汉族，1982年6月23日出生。
委托代理人王斌，江苏丰云律师事务所律师。
被告苏州市国土资源局，住所地苏州市干将西路1018号。
法定代表人吴维群，局长。
委托代理人刘晶，江苏华为律师事务所律师。
委托代理人周雪明，北京市中银（苏州）律师事务所律师。
朱国华不服苏州市国土资源局2012年2月29日作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》，于2012年6月11日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，依法组成合议庭审理，并向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及财产保全裁定书。本院于2012年7月12日、11月7日公开开庭进行了审理，原告朱国华及其委托代理人王斌，被告苏州市国土资源局的委托代理人刘晶、周雪明到庭参加诉讼。因开展协调工作，本院扣除了本案的审理期限。本案现已审理终结。
原告朱国华诉称，原告于2011年9月5日在苏州市国土资源局举办的苏州市国有土地使用权挂牌竞价会上，竞得苏地2011-G-29号地块，并签署了成交确认书。原告在竞得上述地块后，苏州工业园区胜浦镇相关工作人员认为，根据2011第5号公告第十四页第7项规定，上述地块开发建成后，45%的土地使用权及建筑物所有权属于苏州工业园区胜浦镇人民政府。嗣后，原告向苏州市国土局发函要求确认2011第5号公告第十四页第7项有关苏地2011-G-29号地块的特别说明中涉及到的没有明确的问题：1、邻里生鲜（菜场）具体使用面积未确定；2、其他十三项社区基础服务配套设施的层数及具体使用面积也没有明确确定。2011年10月10日，苏州市国土局及土地储备中心回函（苏地储字（2011）第177号），函中确认占土地计容总面积的45%土地使用权和房屋所有权在建成后归胜浦镇人民政府。2011年11月4日，原告再次向苏州市国土局及土地储备中心发函，请求纠正其于2011年10月10日错误的发函。2012年2月29日，苏州市国土局作出《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》，该通知决定取消原告苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金五百五十万元。原告认为被告将其竞拍土地无偿确认为胜浦镇政府所有的行为无法律依据，基于确认行为而作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》当然违法，故特向人民法院提起诉讼，请求撤销该通知。
原告向法庭提交了两份司法解释《最高人民法院关于土地拍卖行为以及相关行为性质的答复》、《关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示答复》及以下证据：
1、土地挂牌文件，说明土地挂牌情况及被告对2011-G-29号地块的特别说明。
2、成交确认书，证明原告以九千五百五十万元的价格竞得2011-G-29号地块。
3、被告2011年9月22日的通知，证明被告同意原告于2011年9月29日办理相关手续。
4、原告于2011年9月26日、27日、29日三次向苏州市土地储备中心、市国土资源局的发函。证明原告在成交确认后积极去被告及有关单位处理后续事宜。
5、被告、市土地储备中心117号答复函，证明被告违法将上述地块45%的土地使用权和房屋所有权在建成后确认归胜浦镇政府，严重侵犯原告的合法权益。
6、原告2011年11月4日函，证明原告针对被告错误的函，要求被告予以纠正。
7、原告2012年2月22号函，证明再次要求被告纠正错误。
8、被告关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知，证明被告违法取消了原告上述地块的竞得资格并被没收保证金。
9、原告2012年5月27日函。
10、2012年被告土地挂牌文件，“特别说明”中与原挂牌文件内容发生变化，相互矛盾。
被告苏州市国土资源局辩称，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。原告在竞得土地后违反土地挂牌文件的相关规定，在签署成交确认书之日起15日内拒绝与被告签订《土地出让合同》和交付50%的土地出让金。被告多次催其签署，原告均予以拒绝。在催促无果的情况下，被告才向其发出《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》。本案事实证明原告存在严重违约情形，被告根据事实和法律依据终止其竞得者资格并不予退还履约保证金。原告接到终止竞得者资格及没收保证金后没有任何意见，直至答辩人重新对该地块挂牌后才于2012年5月27日提出书面函，根据法律规定被告重新挂牌出让行为并不违法，故原告诉讼请求不成立，请求法院依法予以驳回。
被告提交以下证据：1、土地挂牌文件1份，证明2011-G-29号地块通过公开挂牌出让，该文件明确了土地用途与功能。2、苏地储字（2011）第117号文件1份，该文件对原告的三个问题进行专门的答复并对土地挂牌文件的内容进一步做出了解释和说明。3、关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知1份，证明在原告严重违约的情况下被告取消原告竞得者资格并没收履约保证金没有过错。4、成交确认书1份，证明原告与被告签订成交确认书，但原告没有按照该确认书履行签订出让合同及交付土地出让金的义务，属于违约。5、关于苏地2011-G-29号地块办理相关手续的通知2份，证明被告在作出取消竞得者资格没收保证金通知前曾多次告知原告及其妻子关于拒绝签订《土地出让合同》构成违约的后果责任，但原告没有理睬。
以上1-5项证据都证明原告违约后被告才作出取消竞得者资格及没收保证金的决定。
6、《中华人民共和国土地管理法》相关规定，证明原告没有依法取得挂牌土地，其原因是原告违反法律规定。
7、《江苏省国有土地使用权招标拍卖挂牌出让办法》相关规定，证明原告违反法律规定被依法取消竞得资格和没收保证金。
这两份证据都证明被告完全依照相关法律履行职责，而原告没有履行自己的义务。
8、《中华人民共和国物权法》第九条、第十四条的规定，证明原告没有依法取得挂牌土地使用权和所有权。
9、《中华人民共和国合同法》第四十四条的规定，证明原告没有依法取得挂牌土地使用权和所有权。
经庭审质证，原告针对被告的证据提出如下质证意见：对被告证据1的真实性合法性无异议，关联性有异议。挂牌文件14条的特别说明，其中表述十三项社区公益服务载体建筑建成后3个月内须无偿移交政府指定的单位运营管理，而非占土地计容面积45%的土地使用权和房屋所有权归胜浦镇政府所有，这也是原告与被告主要的争议所在。对被告证据2的真实性无异议，关联性和合法性有异议。文件中将相关土地确权为胜浦镇政府所有，无法律依据。如果挂牌文件中有苏地储字（2011）117号文件中的内容，对原告的权利将产生重大影响，原告将对此次拍卖重新作出考虑。对被告证据3有异议。对被告其他证据无异议。
经庭审质证，被告对原告提供证据的真实性合法性予以认可，但认为证明的内容均是原告违约。
合议庭经评议认为：本案原、被告提供的证据均具有真实性，来源、形式合法，且与本案有关联，应予确认。
根据确认的证据及当事人的当庭陈述，合议庭查明以下案件事实：
被告于2011年8月16日在报刊上登出了2011年第5号国有建设用地使用权挂牌出让公告，公开出让包括苏地2011-G-29号地块在内的土地使用权，配套的挂牌文件中同时明确：该地块须全部用于邻里中心功能用途，且地上不少于45%的计容积率建筑面积须作为十三项社区公益服务载体，上述社区公益服务载体建筑建成后3个月内须无偿移交给政府指定单位运营管理。原告在支付了五百五十万元履约保证金后于2011年9月5日在被告苏州市国土资源局举办的苏州市国有土地使用权挂牌竞价会上，竞得苏地2011-G-29号地块，并与被告签署了成交确认书。成交确认书明确：成交金额为九千五百五十万元，用地面积15288.28平方米，土地用途为商服用地（邻里中心功能），土地使用权出让年限为40年；本成交确认书签订后，竞得者应在15日内与苏州市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，并按合同规定要求支付土地出让金；竞得者开出的银行支票或汇票，在有效期内不能兑现或不能全部兑现的，以及竞得者在规定时间内不签订土地出让合同书的，均为违约，拍卖人可取消其竞得资格，没收履约保证金，并由其赔偿该地块组织拍卖活动支出的全部费用。
2011年9月22日，被告向原告发出通知，明确原告未按成交确认书的要求签订土地出让合同，限原告在9月29日前办理该手续，否则承担相应后果。原告在9月26日、27日、29日三次书面向被告提出要求，要求其书面答复有关事项，其中包括要求明确十三项社区公益服务载体建筑建成后土地使用权和房屋所有权应归原告而不是归胜浦镇政府所有，如不能及时答复，请求延期签订合同及交纳出让金。2011年10月10日，被告及市土地储备中心联合向原告发出苏地储字（2011）第177号答复函，其中第二条明确“十三项社区公益服务载体建筑的土地使用权和房屋所有权在建成后归胜浦镇人民政府”，并要求原告收到答复函后抓紧时间办理该地块相关手续，否则由其承担一切后果。2011年11月4日，原告发函给被告及市土地储备中心，认为上述答复与挂牌内容及物权法、土地管理法等规定不符，要求更正错误。2012年2月20日，被告书面通知原告在5个工作日内前来签订土地出让合同并交清出让金，逾期视为违约，取消竞得资格，并按规定没收履约保证金。2012年2月22日，原告也向被告发函，称被告的答复错误且不更正，严重违背诚实信用原则，如其更正，愿尽快签订出让合同并缴纳出让金，否则申请延期办理。2012年2月29日，被告向原告作出《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》。同年5月23日，被告再次挂牌出让该地块，挂牌文件中明确十三项社区公益服务载体产权（连土地）在竣工后须无偿移交给政府指定单位。同年5月27日，原告书面函告被告提出异议，并于6月11日向本院提起诉讼。
本案争议的焦点是本案属于行政纠纷还是平等主体间的合同纠纷以及被告作出撤销、没收决定是否有事实与法律依据。
被告认为：本案不属于行政诉讼案件，应属于平等主体间的合同纠纷。即使本案属于行政纠纷，被告的行为都是合法合理的，被告开始就明确告知原告社区十三项公益建筑载体的归属问题，而非原告认为的约定不清。土地挂牌文件明确了土地用途与功能及相关的咨询事宜，如果原告有异议，可在20天内咨询，而原告未进行咨询。原告违约在先，被告行为合法合理。
原告则认为：根据最高人民法院的二个司法解释［（2009）行他字第55号、（2010）行他字第191号］本案应属行政争议。原、被告没有签订出让合同是被告违背了挂牌文件的内容，侵害了原告的利益。被告有义务明确释明土地的用途，按照挂牌文件的字面意思，应该是很明确的，原告通过出让的方式竞得了土地使用权。原告同意按照挂牌文件的内容将相关建筑交由政府指定的机构运营。被告的确权行为是没有法律依据的，严重侵犯了原告的权益。争议发生之后，原告有相关信件往来的证明，要求解决问题。2012年5月23日被告在存在争议的情况下将土地再次拍卖，原告出于无奈而起诉。原告通过诉讼的目的是确认2011年挂牌文件中的内容，按照文件中的内容，原告仍然愿意签订合同。对于原告存在的损失，也保留进一步追究的权利。
本院认为：本案属于行政争议。本案是双方在签订成交确认书后、签订出让合同前发生的争议，并非出让合同纠纷。成交确认书签订后之前的挂牌文件中的内容对双方均有拘束力，也应当是确认内容的组成部分。被告是基于挂牌文件内容明确、原告未按成交确认书的规定及时签订出让合同构成违约作出了《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》，原告则认为是被告对挂牌文件内容的错误认定而未签订土地出让合同，双方均基于成交确认书及之前的挂牌文件产生争议引发纠纷，根据最高人民法院司法解释的规定，本案应属行政争议。
关于被告以原告未按成交确认书的规定及时签订出让合同、缴纳出让金构成违约为由而作出取消原告竞得资格、没收保证金的决定是否合法问题，本院认为：既然是签订土地出让合同，双方必然是在对合同内容完全合意的情况下才能成功签订，特别是涉及合同主要内容、条款时。成交确认书签订后，出让合同的主要内容应包涵在确认书及相关挂牌文件中。挂牌文件中“地上不少于45%的计容积率建筑面积须作为十三项社区公益服务载体，上述社区公益服务载体建筑建成后3个月内须无偿移交给政府指定单位运营管理”的内容无疑是土地出让合同的主要内容之一。被告在苏地储字（2011）第177号答复函中明确“十三项社区公益服务载体建筑的土地使用权和房屋所有权在建成后归胜浦镇人民政府”，而“无偿移交给政府指定单位运营管理”与“土地使用权和房屋所有权在建成后归胜浦镇人民政府”不能等同，是被告单方面对挂牌文件内容的变更，没有双方合意的依据，也未提供其他有效证据和法律规定。原告通过公开拍卖取得国有土地使用权和建成后房屋所有权的理解和期待更符合挂牌文件的规定。原告据此要求被告按挂牌文件内容的正常理解签订土地出让合同并无不当。至于期限问题，被告的函件多次同意原告在一定时间内签约，原告也积极要求在双方消除争议后签约，原告没有主动违约；而缴纳出让金理应是在签订出让合同之后或同时才产生的义务，也不存在原告违约。
综上，本院认为：本案属于行政诉讼案件。根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第六条的规定，被告是苏州市招标拍卖挂牌出让国有土地使用权事项的组织实施者和主管部门，是本案的适格被告。被告作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》中认定原告未能按成交确认书和挂牌文件的约定办理签订出让合同并缴纳相应出让金等手续，主要事实依据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：
撤销被告苏州市国土资源局于2012年2月29日作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》的具体行政行为。
案件受理费人民币50元，财产保全费人民币5000元，合计5050元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时应向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。江苏省苏州市中级人民法院开户行：农行园区支行；帐号：10-550101040009599。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。
审 判 长 李向阳
审 判 员 尤东强
人民陪审员 傅幼敏
二〇一三年三月八日
书 记 员 刘艳林