江苏省泰州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2018）苏12民终1545号上诉人（原审原告）：靖江市斜桥镇安宁村村民委员会，统一社会信用代码：54321282ME24328440,住所地靖江市斜桥镇国信电厂路。负责人：唐有祥，该村村委会主任。委托诉讼代理人：李静，江苏骥江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：靖江佳佳建材厂，统一社会信用代码：91321282669627032J，住所地靖江市经济开发区安宁村。投资人：朱连红，该厂厂长。委托诉讼代理人：朱渭松，该厂职工。上诉人靖江市斜桥镇安宁村村民委员会(以下简称安宁村村委会)因与被上诉人靖江佳佳建材厂（以下简称佳佳建材厂）土地租赁合同纠纷一案，不服江苏省靖江市人民法院（2018）苏1282民初954号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。安宁村村委会上诉请求：1.依法撤销靖江市人民法院（2018）苏1282民初954号民事裁定并发回重审；2.本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院参照适用《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二十四条，以上诉人未履行民主议定程序即提起诉讼，作为驳回起诉的理由，属于适用法律错误。《村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。上诉人提起诉讼要求被上诉人返还土地属于救济行为，不符合上述条款规定的必须经过民主决议事项范围。且该条款是为了对村民委员会的行为进行规范管理，属于村民集体内部的管理规定，不属于效力性强制性规定。二、上诉人的起诉符合民事诉讼法关于起诉条件的规定，不属于应当驳回起诉的情形。上诉人作为村民委员会是法律明文规定的诉讼主体，与本案有利害关系，被上诉人是本案明确的被告，且诉讼请求明确亦属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。佳佳建材厂辩称，一审法院裁定认定事实清楚，适用法律准确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉。安宁村村委会向一审法院起诉请求：1.请求判令佳佳建材厂立即迁出安宁村村委会所有的位于原山煤办公室大院向西约150米左右处38.2亩的土地；2.请求判令佳佳建材厂支付土地使用费20691元，其中自2017年8月28日至2017年10月20日按占用土地20亩为3485元（1200元/亩/年*20亩*53天/365），自2017年10月21日暂计算至2018年3月7日按占用土地38.2亩为17206元（1200元/亩/年*38.2亩*137天/365），自2018年3月8日起按占用土地38.2亩计算至实际迁出之日止；3.本案诉讼费用由佳佳建材厂承担。一审法院认为，安宁村村委会作为基层群众性自治组织，可以作为诉讼当事人，但应当参照我国《村民委员会组织法》第二十四条的规定，在提起诉讼前履行民主议定程序。所谓民主议定程序，就是涉及村民利益等重大事项时，必须要召开村民大会或者村民代表大会形成会议决定，并经村民大会或者村民代表大会通过。《村民委员会组织法》第二十二条规定“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数同意”，第二十五条规定“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任”。村委会依据上述法律规定履行民主议定程序时，必须遵循会议的一般程序，包括：会前，应将开会的时间、参会人员、地点、议题提前通知与会人员；会议要设签到簿，并统计实到会人数、缺席人数和列席人数；会中，对会议决定事项，由参会人员表决，表决通常采取举手表决或无记名投票方式，对表决结果，形成决议，并当场通过。本案中，安宁村村委会提起本案诉讼，并未依法履行民主议定程序，故对其起诉，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条、第二十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条的规定。裁定：驳回靖江市斜桥镇安宁村村民委员会的起诉。本院认为，当事人向人民法院提起的民事诉讼符合民事诉讼法所规定条件的，人民法院应当予以立案受理并作出实体裁判。驳回起诉是适用程序法对当事人诉权的处置，进而应当严格依据民事诉讼法以及其他相关法律的规定予以处理。关于一审法院以未履行民主议定程序为由驳回安宁村村委会的起诉，是否符合法律规定，本院从如下几个方面进行审查认定：一、关于村民委员会当事人诉讼主体资格的问题。村民委员会作为自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，其职权主要体现在农村公共事务的管理以及公共秩序的维护、集体财产的经营与管理、协助基层政府开展工作。村委会是村民意志的执行机关，在依法经营和管理集体财产的同时，又有权按照村民的意思表示，代表本村以自治实体这一独立的主体资格对外参加涉及一定经济利益的民事法律关系，可以基于财产权益的纠纷，对外主张权利或承担相应责任。《民法总则》第一百零一条规定，村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《民事诉讼法解释》）第六十八条明确规定了村民委员会的当事人地位，即村民委员会与他人发生民事纠纷的，村民委员会为当事人。本案中，安宁村村委会以其与佳佳建材厂之间的土地租赁合同纠纷为由提起诉讼，其依法享有当事人的诉讼主体资格。二、关于本案是否符合《民事诉讼法》第一百二十四条的规定。根据《民事诉讼法解释》第二百零八条第三款的规定，立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。《民事诉讼法》第一百二十四条列举规定了不予受理或者受理后驳回起诉的情形，本案系村民委员会与他人就土地租赁合同发生纠纷而形成的民事诉讼，并不符合上述规定所列举的不予受理或驳回起诉的情形。三、关于《村民委员会组织法》第二十四条是否属于民事诉讼前置程序的规定。民事诉讼前置程序，即当事人在民事诉讼程序开始之前应当进行或经过的程序，其在鼓励当事人通过其他方式化解纠纷的同时，也在一定程度上限制了当事人的诉讼权利，故而民事诉讼前置程序应当严格遵循法律的规定，不得在司法裁判中予以扩张。从《村民委员会组织法》第二十四条的法律规范内容看，其规定涉及村民利益的相关事项，经村民会议讨论决定方可办理，其中包括以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，故当村民委员会在以租赁方式处分村集体财产时应当经过村民会议讨论决定。上述条款是对村民委员会履行职权时所应履行程序的内部规定，其目的在于规范村民委员会的集体财产经营与管理行为，保护村民的知情权、表决权，维护村集体的合法利益。然而对于发生民事纠纷时村民委员会是否应当先履行民主议定程序后才能提起民事诉讼，上述法律没有作出特别规定，即在缺乏法律明确规定的情况下，不能对民事诉讼的前置程序的适用作出扩大解释。故《村民委员会组织法》第二十四条并不属于法律规定的民事诉讼前置程序。综上，一审法院以上诉人安宁村村委会未履行民主议定程序而径行驳回其起诉，系适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条、第一百七十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销江苏省靖江市人民法院（2018）苏1282民初954号民事裁定；二、本案指令江苏省靖江市人民法院审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈继元审 判 员 李志霞审 判 员 丁万志二〇一八年七月二日法官助理 李 霖书 记 员 朱 菁附法律条文：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条第二审人民法院查明第一审人民法院作出的不予受理裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院立案受理；查明第一审人民法院作出的驳回起诉裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院审理。