广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤行终397号
上诉人（原审原告）：乳源瑶族自治县桂头镇大坝村村民委员会第三村民小组。
负责人：吴秀用，组长。
被上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县人民政府。住所地：广东省乳源瑶族自治县鹰峰中路**号。
法定代表人：邓志聪，县长。
被上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县国土资源局。住所地：广东省乳源瑶族自治县迎宾路迎宾桥头。
法定代表人：齐天伦，局长。
被上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县住房和城乡规划建设局。住所地：广东省乳源瑶族自治县鹰峰东路**号。
法定代表人：吴文伟，局长。
委托代理人：周国祥，该局干部。
被上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县桂头镇人民政府。住所地：广东省乳源瑶族自治县桂头镇拥军路*号。
法定代表人：邓桂雄，镇长。
上诉人乳源瑶族自治县桂头镇大坝村村民委员会第三村民小组（下称第三村民小组）因与被上诉人乳源瑶族自治县人民政府（下称乳源县政府）、乳源瑶族自治县国土资源局（下称乳源国土局）、乳源瑶族自治县住房和城乡规划建设局（下称乳源住建局）、乳源瑶族自治县桂头镇人民政府（下称桂头镇政府）土地行政确权、土地行政登记及土地行政征收纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2017）粤02行初102号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1985年4月10日，乳源瑶族自治县城乡建设委员会、乳源瑶族自治县桂头区公所作出《关于补偿大坝乡大坝村开荒费的裁决》，内容为：“为了发展经济，巩固加工业生产，专业户周岳祥在大坝乡范围内（车干岭）办妥征用土地手续，征用面积2.32亩，兴建加工面条厂房，并已动土开工，备好材料。但本乡大坝村与凰村因征地产生了纠纷，后经县建委、区、乡召集会议调处，均未达成协议，现裁决如下：一、现已纠纷之地（车干岭）经查明，所属权属凰村。二、周岳祥已办妥征用手续，并付征用费六百九十六元给凰村，但大坝村已开发耕种多年，按国家有关规定，凰村要付给大坝村开荒费一百零四元四角整。三、大坝乡要负责减免85年大坝村二亩三分二厘（即征用土地面积）的公粮任务。四、裁决下达后，专业户周岳祥即可动工搞基建，任何人不得干扰破坏，否则后果自负。五、裁决下达后，各自严格遵照执行，不得违犯。”
2013年1月26日，乳源国土局作出《关于桂头镇大坝三队信访问题的答复》，内容为：“……信访涉及的地块已由周岳祥于1984年从桂头镇大坝村通过征用的方式取得，登记面积为1547平方米，资料显示征用前的土地类型为荒山，并于1998年以划拨的方式转为国有土地，当时的土地用途是建粮食加工厂；尔后，又在2007年将其中的735平方米转给其三个子女（周梅芳、周景芳、周继龙），从用地手续来看资料齐全、程序合法。而上访人以该土地使用证取得过程中没有经过他们同意，侵犯了他们的土地承包经营权，要求我局取消该土地使用证，恢复他们的土地耕作经营权。……”
2013年7月1日，乳源县政府作出乳府土受字［2013］1号《土地权属争议案件不予受理决定书》，内容为：“蔡振卫、张传先：你们申请要求处理与周继龙、周梅芳、周景芳的土地权属争议一案，经审查，被申请人的土地权属清楚，你们的申请没有具体的事实根据，不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条规定的条件，决定不予受理，特此通知。……”
2013年7月11日，乳源国土局作出《关于桂头镇大坝村民蔡振卫、张传先土地被侵占信访件的回复》，内容为：“……1、该争议土地位于桂头镇新市场对面，面积735平方米。1984年，周岳祥经县人民政府批准，通过征用后以划拨的方式取得了该宗地的土地使用权，当年用来建食品加工厂［土地征收办证面积为1547平方米，土地证号（98）02320700**，该证2007年11月因遗失登报补办，补办证号02320700020］。根据当时即1982年的《国家建设征用土地条例》第八条规定，该宗地的取得手续合法。2、1985年，桂头镇大坝村曾对征用地权属提出争议，由当时的桂头区公所作出了裁决，被征用地所有权原权属为凰村所有，并裁定大坝村获得部分开荒费。因此，该宗地征用权属明确。3、2007年11月，周岳祥向县人民政府提出申请，将土地使用权为1547平方米划拨土地变更，周岳祥本人使用812平方米，将735平方米变更给子女周梅芳、周景芳、周继龙使用。蔡振卫、张传先向县人民政府提出归还被侵占土地申请书，并多次到我局信访提出权属争议要求，我局工作人员进行过耐心细致的解释和法律法规的宣传引导，我局调查后认为：该宗地权属清楚，蔡振卫、张传先申请归还‘侵占土地’的事实依据不足，依据《土地权属争议调查处理办法》第十条第二款规定，建议不予受理该申请，报县人民政府正在审核中。”
2016年9月6日，乳源县政府作出乳府［2016］38号《关于韶关机场建设项目地块的征地预通告》。2017年5月17日，乳源县政府作出乳府［2017］24号《关于桂头镇大坝、凰村村委土地的征地预通告》。
第三村民小组于2017年10月向原审法院提起诉讼，请求判决：一、依法确认第三村民小组对于2.32亩土地的权属；二、依法确认乳源国土局作出的乳国用（98）字第0232070001号国有土地使用权登记行政行为违法；三、依法确认乳源国土局作出的乳国用（2007）字第02320700020号国有土地使用权登记行政行为无效；四、依法确认乳源县政府作出的乳府［2016］38号《关于韶关机场建设项目地块的征地预通告》和乳府［2017］24号《关于桂头镇大坝、凰村村委土地的征地预通告》行政行为违法；五、本案诉讼费用由乳源县政府、乳源国土局、乳源住建局、桂头镇政府共同承担。
另查明：庭审中，乳源县政府主张涉案2.32亩土地并不在乳源县政府作出的乳府［2016］38号《关于韶关机场建设项目地块的征地预通告》及乳源县政府作出的乳府［2017］24号《关于桂头镇大坝、凰村村委土地的征地预通告》的征收范围内，乳源县政府提交的证据三中第14页《宗地图》显示，涉案2.32亩土地在S248线的西南边，而征地范围在S248线的东北边。
原审法院认为：依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。……”的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。1985年4月10日，乳源瑶族自治县城乡建设委员会、乳源瑶族自治县桂头区公所作出《关于补偿大坝乡大坝村开荒费的裁决》，裁决涉案2.32亩土地所属权属凰村。上述裁决至今未被法定机关否定。因此，第三村民小组起诉要求确认其对于涉案2.32亩土地的权属，理由不充分。同时，第三村民小组在1985年4月知道或者应当知道乳源瑶族自治县城乡建设委员会、乳源瑶族自治县桂头区公所作出的《关于补偿大坝乡大坝村开荒费的裁决》内容，至2017年10月第三村民小组向原审法院提起诉讼，已经超过了两年的起诉期限。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……”的规定，对第三村民小组该项起诉依法应当驳回。因第三村民小组并未取得涉案2.32亩土地权属，其起诉要求依法确认乳源国土局作出的乳国用（98）字第0232070001号国有土地使用权登记行政行为违法和乳国用（2007）字第02320700020号国有土地使用权登记行政行为无效，依据不足，不予支持。至于第三村民小组起诉要求判决确认乳源县政府作出的乳府［2016］38号《关于韶关机场建设项目地块的征地预通告》和乳府［2017］24号《关于桂头镇大坝、凰村村委土地的征地预通告》行政行为违法的问题，第三村民小组要求法院审查的系基于不同事由的不同的行政行为，经原审法院释明应就不同的行政行为分别起诉后，第三村民小组仍坚持其诉讼请求，对其诉求不予支持，第三村民小组可另案主张。综上，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回第三村民小组的起诉。
上诉人第三村民小组不服原审裁定，向本院提起上诉称：第三村民小组开发耕种多年的农田被乳源国土局违法登记到他人名下，乳源县政府和桂头镇政府对包括第三村民小组在内的基本农田保护区范围内的耕地违法强行征收。原审法院认定事实和适用法律错误，裁定驳回第三村民小组的起诉不当。请求二审法院撤销原审裁定，改判支持第三村民小组的一审诉讼请求。
被上诉人乳源住建局于二审时书面答辩称：第三村民小组在知道行政行为的内容和诉讼权利后，并未在法定期限内起诉。如果无限期保护第三村民小组的诉权，会使得行政机关所作出的行政行为处于效力待定的状态，不利于社会的稳定发展，故本案应依法驳回第三村民小组的诉讼请求。
被上诉人乳源县政府、乳源国土局、桂头镇政府于二审时均未提交书面答辩意见。
本院二审查明的事实与原审相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，第三村民小组以涉案2.32亩土地属其所有为由，起诉请求确认其对涉案2.32亩土地的权属，并确认乳源国土局作出的乳国用（98）字第0232070001号和乳国用（2007）字第02320700020号国有土地使用权登记行政行为违法无效。确认土地权属并非人民法院行政审判的权限范围，且从本案现有的证据材料看，第三村民小组并未能提供涉案2.32亩土地属于其集体所有的任何书面权属凭证，而乳源瑶族自治县城乡建设委员会、乳源瑶族自治县桂头区公所于1985年4月10日作出的《关于补偿大坝乡大坝村开荒费的裁决》已裁决涉案2.32亩土地所属权属凰村，在未有任何证据证明该裁决的效力被依法否定的情况下，第三村民小组主张涉案2.32亩土地的权属亦缺乏事实依据。由于第三村民小组无法提供充足有效的证据证明其对涉案土地具有合法权属，故本案不能认定第三村民小组与乳源国土局作出的乳国用（98）字第0232070001号和乳国用（2007）字第02320700020号国有土地使用权登记行政行为有法律上的利害关系，第三村民小组不具备就该行为提起本案诉讼的原告主体资格。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，本案应裁定驳回第三村民小组对被诉土地登记行为的起诉。第三村民小组起诉时另提出的确认乳源县政府作出的乳府［2016］38号《关于韶关机场建设项目地块的征地预通告》和乳府［2017］24号《关于桂头镇大坝、凰村村委土地的征地预通告》行政行为违法的诉讼请求，与前述诉讼请求并非基于同一事实，两者分属不同的行政法律关系范畴，不相关联，不得在同一案件中一并审理。原审法院已向第三村民小组释明应就不同的行政行为分别起诉，但第三村民小组仍坚持其诉讼请求，故对第三村民小组的该项诉讼请求应不予审查。
综上，原审法院裁定驳回第三村民小组的起诉结论并无不妥，本院予以维持。第三村民小组提出的撤销原审裁定、改判支持其一审诉讼请求的上诉主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 继
审判员 王彩妃
审判员 方丽达
二〇一八年六月二十九日
书记员 肖 威