河南省濮阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫09行终2号
上诉人（一审原告）刘俊民，男，1952年10月6日出生，汉族，现住南乐县。
上诉人（一审原告）崔可新，女，1957年2月20日出生，汉族，现住南乐县。系一审原告刘俊付妻子。
上诉人（一审原告）刘瑞静，女，1981年10月27日出生，汉族，住址同上。系一审原告刘俊付长女。
上诉人（一审原告）刘瑞平，女，1985年5月24日出生，汉族，住址同上。系一审原告刘俊付次女。
上诉人（一审原告）刘自忠，男，1987年2月2日出生，汉族，住址同上。系一审原告刘俊付之子。
上诉人（一审原告）刘瑞玲，女，1988年9月28日出生，汉族，住址同上。系一审原告刘俊付三女。
委托代理人刘瑞静，女，系刘瑞玲姐姐，住址同上。
六上诉人共同委托代理人黄晓丽，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）南乐县城关镇人民政府。
法定代表人陈艳永，镇长。
委托代理人杨振英，南乐县城关镇副镇长。
委托代理人郭占稳，河南豫石律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）南乐县住房和城乡建设局。
法定代表人王祥杰，局长。
委托代理人赵原生，南乐县住房和城乡建设局副局长。
委托代理人闫志勇，河南法衡律师事务所律师。
上诉人刘俊民、刘俊付因与被上诉人南乐县城关镇人民政府、南乐县住房和城乡建设局不履行拆迁补偿协议一案，不服清丰县人民法院（2015）清行初字第49号行政判决，向本院提起上诉。在诉讼中，因上诉人刘俊付死亡，本院裁定中止审理，其法定继承人崔可新、刘瑞静、刘瑞平、刘自忠、刘瑞玲申请参加诉讼，本院依法组成合议庭，于2016年10月11日公开开庭审理了本案。上诉人刘俊民、刘瑞静（同时为刘瑞玲委托代理人）、刘瑞平、刘自忠及六上诉人委托代理人黄晓丽，被上诉人南乐县城关镇人民政府委托代理人杨振英、郭占稳，南乐县住房和城乡建设局委托代理人赵原生、闫志勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：2013年南乐县人民政府为地方经济适用房重点项目建设，对位于县城南环东路北侧、属于南乐县城关镇南街集体所有的土地予以征收，其中包括原告的南乐县中心草制品厂。经原、被告协商，就二原告所有的南乐县中心草制品厂拆迁事宜达成拆迁补偿协议。协议约定原告所有的南乐县中心草制品厂的拆迁采取现金补偿和安置补偿相结合的方式，拆迁补偿费共计260万元。协议第四条安置补偿部分约定二被告承诺同意原告自本协议生效之日起在位于106国道西侧、县消防大队南面、原告本人承包土地上按县城规划建设新的生产厂区进行生产活动，并协调原告前述土地相邻的部分土地租赁使用权，如政府出让该租赁土地，原告在同等条件下享有优先受让权。二被告须于2015年5月1日前对原告承包的四亩土地进行征收，以工业用地方式出让给原告使用，并协调有关部门给原告办理建设规划、房屋产权手续，逾期不履行的，须赔偿原告人民币一千万元。现拆迁补偿协议前三条按协议约定履行完毕。协议第四条被告未履行。另查明，协议中所涉土地目前性质系南乐县城关镇南街村集体所有、二原告承包的耕地。
一审认为：原、被告在未办理土地变更登记手续的情况下订立拆迁补偿协议第四条，擅自改变土地用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》有关规定。二被告不具有办理集体土地的征收行政职能，而与原告签订拆迁补偿协议，属超越职权的行政行为。原告关于请求被告支付违约金一千万元的请求未提供依据，也未提供实际损失依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘俊民、刘俊付的诉讼请求。
刘俊民、崔可新、刘瑞静、刘瑞平、刘自忠、刘瑞玲不服一审判决，上诉称：一、一审认为双方签订的拆迁补偿协议超越职权属于认定事实错误。本案涉及农村集体土地的征收补偿，被上诉人是南乐县政府授权负责具体拆迁事宜的职能部门，是法定的安置补偿实施主体，上诉人是南乐县中心草制品厂的所有人，是被拆迁人，双方签订拆迁补偿协议主体适格。协议内容是双方真实意思表示，不存在合同法第52条规定的合同无效的情形。根据政府信赖利益保护原则，应该维持合同效力，被上诉人不应以不具有土地征收的审批权否定合同效力。拆迁补偿协议经过了县政府认可，时任南乐县住房和城乡建设局局长并在协议上签名的王亚伟就是主管拆迁的副县长。被上诉人在法定举证期内没有提供证据证明其已经履行土地征收的前期工作，被上诉人严重违约。二、一审认定上诉人请求支付一千万元违约金未提供依据和实际损失依据与事实不符。协议约定拆迁实行现金补偿和安置补偿相结合的方式，安置补偿至今未兑现，上诉人失去了2660平方米合法厂房，损失巨大，一审认定上诉人没有提供依据和实际损失依据与事实不符。三、上诉人失去了2660平方米合法厂房，该损失应由被上诉人承担。上诉人在整个案件中无任何过错，却失去了厂房和土地使用权。请求：1.撤销清丰县人民法院（2015）清行初字第49号行政判决，发回重审或者改判；2.一审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人南乐县城关镇人民政府辩称：一、上诉人失去了2660平方米合法厂房，没有合理合法的安置补偿，损失巨大的主张不能成立。上诉人依照双方协议建设了新的厂房并进行生产，未遭受巨大损失。二、上诉人受到失去了2660平方米合法厂房的损失，该损失应由被上诉人承担的主张不能成立。一审庭审中上诉人没有举出损失的具体数额，即使有损失也不应由上诉人承担，因为上诉人变更了部分土地使用性质，在约定的工业用地上建了一幢商业楼房，致使协议第四条部分内容未落实。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人南乐县住房和城乡建设局未提交书面答辩材料，当庭辩称：拆迁补偿协议实质内容分为两个部分，一是对不动产征收的补偿，二是安置。第一部分的不动产已经补偿，而第二部分的安置并非补偿性质，协议第四条已经反映了该安置是一种交易，即土地出让。集体土地征收和国有土地使用权出让，应由相应的人民政府和国土部门履行职权，该职权依法不得委托转让，被上诉人不具备这一权力，协议第四条约定的国有土地协议出让及对出让价格的限制，明显违背国有土地出让的相关法律禁止性规定，依法也当属无效。请求驳回上诉，维持原判。
上诉人二审中提交如下证据：1.乐房权证城Ｅ区字第2002××号房屋所有权证。2.编号013号建设工程规划许可证。证据1、2证明原来被征收的厂房具有合法的手续，现在给上诉人安置补偿的土地没有合法手续，造成了经济损失。3.南乐县城乡规划委员会（2016）4号会议纪要。4.2016年3月31日被上诉人和上诉人三方的会谈纪要。证据3、4证明协议第四项是合法有效的。
本院对上诉人提交的证据作如下认定：上诉人提交的证据1、2不能证明造成其经济损失，证据3、4不能证明协议第四项的合法性，对上诉人提交证据的证明目的不予采信。
本院经审理查明的事实与一审查明事实一致。
本院认为，南乐县城关镇人民政府、南乐县住房和城乡建设局与刘俊民、刘俊付签订的拆迁补偿协议第四项中约定“甲方同意于2015年5月1日前对上述乙方本人承包地（土地面积约四亩）予以征收，并以工业用地方式出让给乙方使用，土地出让价格为土地征收基本价格加国家规定的相关规费（每亩不高于人民币十万元）”，该部分协议涉及的土地征收、出让及地价方面的内容不属于二被上诉人的职权，二被上诉人对此作出承诺没有法律依据和职权依据，该部分约定内容无效。上诉人诉请的办理土地征收、出让及房屋产权手续不属于二被上诉人的职权，对其该项诉求不予支持。该协议第四项中约定“非因乙方原因，甲方若于2015年5月1日前不能给乙方办理完毕上述土地征收及出让与房屋产权手续，或于2015年5月1日前再次发生拆迁（包括因手续不完备被有关部门当做违章建筑拆除的情形），甲方承诺赔偿乙方人民币10000000元（大写金额：壹仟万元）”的内容没有法律依据和事实根据，亦属无效约定，对上诉人赔偿其一千万元的诉讼请求不予支持，一审判决驳回原告诉讼请求并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案受理费50元，由上诉人刘俊民、崔可新、刘瑞静、刘瑞平、刘自忠、刘瑞玲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周培勋
审 判 员 葛传立
代理审判员 焦奎阳
二〇一六年十月二十八日
书 记 员 王德东