江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏05行终158号
上诉人（原审原告）常保发，男，1963年8月24日出生，汉族，住常熟市。
委托代理人汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）常熟市沙家浜镇人民政府，住所地常熟市沙家浜镇唐市中环路145号。
法定代表人徐峰，镇长。
委托代理人严国军，国浩律师（苏州）事务所律师。
委托代理人王斌，国浩律师（苏州）事务所律师。
上诉人常保发因政府信息公开一案，不服常熟市人民法院（2017）苏0581行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月15日立案受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2017年1月20日，常保发通过常熟政府网站向常熟市沙家浜人民政府（以下简称“沙家浜镇政府”）提出政府信息公开申请，要求公开“1、2003年原曹浜村拆迁许可证，以及现居住的阳澄拆迁安置土地许可证的合法手续；2、沙家浜阳澄三区1-6幢商品安置房招标价及第一次与第二次安置价格；3、原曹浜村（10）常家浜斗X号户主常保发于2003年拆迁物业勘察表明细原件；4、2013年9月3日15时在沙家浜镇政府整治办召开的会议纪要及录像视频资料”，并要求以纸面、邮寄的方式提供上述信息。2017年2月14日，沙家浜镇政府在该网站进行了回复，内容为“常保发：本机关于2017年1月22日收到了您要求公开四项内容的申请。经审查，现答复如下：1、请求沙家浜镇政府公开于2003年原曹浜村拆迁许可证，以及现居住的阳澄拆迁安置土地许可证的合法手续。经审查，原曹浜村拆迁系我镇受原常熟东南经济开发区，现常熟高新技术产业开发区委托实施的。因此，该信息不属于本机关信息公开的范围。2、请求沙家浜镇政府公开阳澄三区1-6幢商品安置房招标价及第一次与第二次安置价格，经查核实，本机关已在2016年9月14日出具的沙家浜镇政府信访事项答复意见书中进行了明确答复，在此不再赘述。3、请求公开沙家浜原曹浜村（10）常家浜斗X号户主常保发于2003年常保发的物业勘察表明细原件（原江苏金宁达不动产评估咨询有限公司出具的评估报告原件）。经审查，该信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）所指的政府信息。4、请求公开沙家浜镇政府于2013年9月3日15时在沙家浜镇政府整治办召开的会议纪要及录像视频资料。经调查核实，2013年9月3日下午相关部门的确与你进行过见面，是规劝你将滞留在政府办公场所的两位老人带回，整个规劝过程，并无会议纪要和录像视频。如对本答复不服，可以在收到本答复之日起60日内向常熟市人民政府申请行政复议，或者在3个月内向人民法院提起行政诉讼”。
原审法院另查明，沙家浜镇政府曾于2016年9月14日向常保发作出沙府信访（2016）15号信访事项答复意见书，内容为“关于你反映的拆迁补偿问题。我镇已分别于2006年12月12日、2007年2月5日、2009年9月20日以及2012年4月30日，四次进行了书面答复。现再次答复如下：据查，2003年常熟市东南开发区因建设需要，对我镇红石村原曹浜村等区域开始实施拆迁，房屋的补偿价以楼房235元/㎡，平房124元/㎡进行计算，安置费5000元；拆除奖40元/㎡，增补费楼房50元/㎡，平房25元/㎡；实行“关门拆迁、老房收购”的办法，按建筑面积评估总价（扣除装潢部分）的8%进行收购。每户村民的主房、附房、装修及附着物都由专门机构进行评估，出具评估明细。根据2003年12月13日你本人与沙家浜人民政府签订的拆迁协议，以及2005年11月8日你本人与沙家浜人民政府签订的拆迁补偿补充协议显示，上述两份协议均经双方认可并签字确认，具有法律效力。关于你反映的入赘女婿安置问题。按照相关政策规定，入赘女婿在女方所在村已享受农村宅基地权利，因此不应再享受宅基地安置。关于你反映的公寓房安置价格过高问题。据查，从2003年始，因常熟市东南开发区和沙家浜风景区建设需要，沙家浜曹浜村、红石村、横泾村相关农户分年分批逐步拆迁。安置办法是有二种，一是对符合农村一户一宅条件的，在阳澄小区安排宅基地，自建或代建；二是不符合条件安置宅基地的对象和特殊人群（五保、残疾）给予公寓房安置。沙家浜共计先后建造了6幢96套公寓房，第一批2幢36套公寓房是2006年10月份交付，全部为小户型，每户面积80㎡左右。同等面积置换价为800元/㎡，超出面积为1800元/㎡；第二批4幢60套公寓房是2008年8月份交付，全部为大户型，每户面积120㎡左右，同等面积置换价为1980元/㎡，超出面积为2800元/㎡。因建材涨价建筑成本上升等原因，再加上本地近几年时间房地产价格涨幅较大，所以2008年交付的公寓房比2006年交付的公寓房价格高……”。
原审法院认为，根据《政府信息公开条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。沙家浜镇政府依法具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并作出答复处理的行政职责。本案的争议焦点是：沙家浜镇政府所作的信息公开答复是否合法，常保发的诉讼请求是否应予支持。一、关于沙家浜镇政府作出的答复程序合法性问题。《政府信息公开条例》第二十一条的规定，对申请公开的政府信息属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由……第二十四条第一款、第二款规定，行政机关收到政府信息公开申请后，能当场答复的，应当场予以答复，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。本案中，常保发于2017年1月20日在网站上提出信息公开申请，沙家浜镇政府于2017年1月22日收到常保发提交的政府信息公开申请，于2017年2月14日作出信息公开答复，并未超过15个工作日的法定期限。常保发系在网上申请信息公开，由于沙家浜镇政府认为答复内容中没有需要另行提供的书面材料，故通过该网站进行了回复。常保发也及时知晓了答复内容，未对常保发的实体权利义务产生影响，沙家浜镇政府答复程序合法。二、关于沙家浜镇政府作出答复的内容合法性问题。《政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。据查，自2003年起，原常熟市东南经济开发区因建设需要，对沙家浜红石村原曹浜村等区域开始实施搬迁，沙家浜镇政府作为属地政府也参与了其辖区范围内的搬迁工作，不论其是否是受原常熟东南经济开发区委托，作为搬迁工作的具体实施单位，其对于在搬迁过程中涉及的各被搬迁户的房屋确权、评估、补偿、过渡方面的信息，其应在履行职责过程中参与制作或保存有上述相关信息，在被搬迁户申请公开与其相关的上述信息时，沙家浜镇政府应依法予以公开。1、对于常保发申请公开的2003年原曹浜村拆迁许可证，以及现居住的阳澄拆迁安置土地许可证的合法手续。本案中，原曹浜村农户所在土地性质为集体用地，并不属于原《城市房屋拆迁管理条例》所规范的国有土地上实施拆迁的情况，对于集体土地上农宅的拆迁，常保发所谓的“拆迁许可证”、“安置土地许可证”，彼时法律法规未有明确规定。但根据《政府信息公开条例》第二十一条的规定，无论申请公开的信息是否存在，是否属于公开范围、是否应由被申请的行政机关公开，收到申请的行政机关均有根据不同情况作出不同答复的职责，沙家浜镇政府作为该村具体实施拆迁的单位，答复称不属于本机关信息公开的范围，而没有对该政府信息是否存在作出明确，存在瑕疵。2、对于常保发申请公开的沙家浜阳澄三区1-6幢商品安置房招标价及第一次与第二次安置价格。由于在2016年9月14日出具的沙家浜镇政府信访事项答复意见书中进行了明确答复，常保发已经掌握了该部分政府信息，《政府信息公开条例》的立法目的是为保障公民的知情权，而信访制度相对独立，有其专门的救济程序，即独立的复查、复核制度，并未建立与诉讼、复议程序之间的关联性渠道。本案常保发在已经掌握该部分政府信息的情况下，若出于对信访答复的质疑申请信息公开，其主张不应予以支持。3、对于常保发要求公开沙家浜原曹浜村（10）常家浜斗X号户主常保发于2003年常保发的物业勘察表明细原件。常保发在庭审中明确需要公开的是：在原曹浜村村干部参与，由评估公司测量后，常保发本人签字的勘察记录表。双方确认在评估时沙家浜镇政府并未参与。沙家浜镇政府系委托原江苏金宁达不动产评估咨询有限公司进行评估，制作了由业主签名的物业勘察作业表，然后由评估公司依据勘察作业表最终出具了房屋评估结果明细表。因此，沙家浜镇政府掌握并保存有评估结果明细表。但勘察作业表为制作评估结果明细表的基础性材料，为相关评估公司保管。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）也明确界定了政府信息的适用范畴，根据上述规定，行政机关只需提供已经制作或保存的信息，不因申请人的请求而负担制作、搜集政府信息或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工的义务。况且常保发还要求公开上述资料的原件，一般而言，原件均为行政机关作为存档之用，只要不影响申请人知情权的行使，可以提供复印件或其他形式。常保发只要求提供原件，并无法律依据。因此，对于本项政府信息公开申请，不予支持。4、对于常保发申请公开沙家浜镇政府于2013年9月3日15时在沙家浜镇政府整治办召开的会议纪要及录像视频资料。原审法院认为，会议纪要属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成，从而降低政府效率。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条中规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”况且，常保发也没有提供初步的线索证明沙家浜镇政府制作或者保管有上述会议纪要及视频资料。故对于本项政府信息公开申请，亦不予支持。综上，沙家浜镇政府在法定期限内对常保发提出的政府信息公开申请进行了答复，答复的第一项内容虽有瑕疵，但尚不构成违法，其余答复内容均符合条例的规定，并无不当。故对于常保发的诉讼请求，不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回常保发的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由常保发负担。
上诉人常保发上诉称，一、原审法院认定被上诉人未超过15个工作日的法定答复期限，与事实不符。上诉人于2017年1月20日在网站上提出信息公开申请，网络平台提示“申请成功”，因此，申请信息公开的起始时间应从2017年1月20日开始计算，被上诉人2017年2月14日才做出答复，显然超过15个工作日，属于逾期答复。被上诉人在答复时擅自认为是2017年1月22日才收到申请，无证据证明。退一步讲，即使被上诉人1月22日收到申请，2月14日进行答复，历时22日，也已经超过15个工作日，亦是逾期答复。因此，被上诉人逾期答复属于程序违法。二、原审法院认为被上诉人对上诉人“拆迁许可证”、“土地许可证”申请的答复仅仅是存在瑕疵，于法无据，应认定为违法答复。对于上诉人要求公开“拆迀许可证”、“土地许可证”的申请，原审法院也认定该申请依法属于被上诉人公开的职责范围，但被上诉人没有对该信息进行核查并确认是否存在，就答复“不属于本机关信息公开的范围”，属于违反其法定职责，应认定为违法，并应责令被上诉人重新进行答复。三、原审法院认定上诉人申请公开的涉案商品安置房招标价及第一次与第二次安置价格通过信访答复已掌握该部分政府信息因此不予公开，该认定无法律依据。首先，原审法院既认为政府信息公开制度与信访制度是两项独立的制度，又认为通过信访已经掌握该部分政府信息的情况下不得再申请信息公开，该观点显然自相矛盾。其次，原审法院认为上诉人出于对信访答复的质疑申请信息公开的主张不予支持，显然无法律依据。《政府信息公开条例》规定公民基于“三需”的需要就可以申请。况且上诉人申请信息公开也不是出于质疑信访答复而是因为信访答复不够全面，上诉人申请信息公开不仅是要知道相关的价格而是要了解相关价格载体的材料信息，显然这是信访答复并没有给予这些载体的材料信息的，上诉人申请属于“三需”需要。四、原审法院认定“勘验作业表”为相关评估公司保管，不属于政府信息的适用范畴，于法无据。“勘验作业表”是评估公司进行评估前现场勘察制作的资料，但评估公司是受被上诉人委托而进行评估，根据委托原理，委托人有权要求受托人提交工作成果及与工作成果有关的基础性材料。因此，接受委托的评估公司所持有的评估基础性材料理应视为是委托人持有的信息。依照原审法院的逻辑，如果政府将需要公开的政府信息都委托他人进行制作，政府就没有公开该项信息的义务了，该逻辑显然有违常理。本案中，被上诉人有义务公开该项信息，被上诉人不予公开显然违法。原审法院认为被上诉人无法提供申请人要求公开的“勘验作业表”原件，但根据《信息公开条例》第二十六条规定，被上诉人完全可以通过变通的方式“安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供”而不是拒绝提供，因此，原审法院认定“原告常保发只要求提供原件，并无法律依据”无法律依据。五、原审法院认定会议纪要不予公开无法律依据。上诉人要求公开的“会议纪要”是为解决上诉人的问题并有上诉人参加的会议而形成的纪要，并非原审法院认定的“内部性”和“非终极性”特点，而是已经外化，当事人对该“会议纪要”具有利害关系，上诉人在原审庭审中详细的描述了与会人员及时间、地点，且被上诉人庭审中承认召开过该会议，因此，上诉人认为存在该“会议纪要”，被上诉人理应予以提供。综上，上诉人认为原审法院事实认定不清，适用法律错误，被上诉人的答复与事实不符，且被上诉人的答复违法，损害了上诉人的利益，请求撤销原审判决，依法改判并支持上诉人原审的诉讼请求。
被上诉人沙家浜镇政府答辩称，被上诉人于2017年1月22日收到上诉人的信息公开申请后，在15个工作日内作出了回复，未超在15个工作日内作出答复的规定。由于上诉人原房屋所在区域并非上诉人所述的拆迁，不存在拆迁证的手续，该政府信息并不存在。上诉人要求公开“沙家浜阳澄三区1-6幢商品房招标价及第一次与第二次安置价格”，上诉人在此前的信访回复中己明确答复告知，政府信息公开条例目的是为保障公民的知情权，上诉人己掌握了该部分政府信息。对于“物业勘察作业表”，该表是评估单位在评估过程中现场勘察的记录，评估单位在完成评估后交给答辩人评估明细及报告，答辩人根据该评估明细及报告确定补偿金额。该表由评估单位保存，答辩人并不持有，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》也明确界定了政府信息的适用范畴，不因申请人的请求而负担制作、搜集政府信息或者对于若干政府信息进行汇总、分析、加工。尽管评估单位是受委托进行评估，但评估单位是独立的主体，其在评估程序中的内部资料没有交付给委托人的义务。对于上诉人要求提供的会议纪要及录像视频资料，事实上政府并未制作会议纪要，按上诉人原审庭审中所述，所谓的会议纪要，是指当时参加会议的个人在笔记本上作的记录，而该记录并非会议纪要。当时答辩人也没有进行会议录像，没有此方面的资料。上诉人在原审庭审中称是派出所人员进行了录像，如果有此情况，则应向派出所申请公开。另外，会议纪要是内部过程性的信息，不属于政府信息公开条例所指的应公开的政府信息。综上，被上诉人认为，原审法院认定事实清楚、证据充分、程序合法，处理结果正确，请依法驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。
本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。
本案中，上诉人常保发向被上诉人沙家浜镇政府申请公开四项内容。关于第一项内容，即沙家浜镇政府于2003年原曹浜村拆迁许可证以及现居住的阳澄拆迁安置土地许可证的合法手续。上诉人认为拆迁即应当有拆迁许可，相当于拆迁批准行为。被上诉人认为其是受原常熟市东南经济开发区的委托进行房屋搬迁，因此该信息并不属于其信息公开的范围，且当时是集体土地，没有涉及土地征收，走的是协议搬迁的程序，没有具体的手续材料。本院认为，根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，政府信息原则上应当由制作机关负责公开，没有制作机关的，由保存机关负责公开。拆迁许可的相关文件，并非被上诉人的职责范围，故其并不具有公开该信息的法定职责，其对此作出的答复并无不当。
关于上诉人申请公开的第二项内容，即沙家浜阳澄三区1-6幢商品安置房招标价及第一次与第二次安置价格。经查，因被上诉人在之前对上诉人所作的信访答复中已经将安置房的相关价格进行了告知，故被上诉人答复上诉人在信访事项答复意见书中进行了明确答复，该答复并未侵犯上诉人的知情权。上诉人认为其申请信息公开不仅要知道相关的价格，还要了解相关价格载体的材料信息，信访答复仅是文字答复，没有基础的载体材料，如招投标价格形成的材料、招标公告、投标书、中标通知书等相关材料应一并告知，仅仅告知一个价格并不能满足上诉人知情权的需要。本院认为，上诉人的申请书中并未提及相关价格形成的基础载体材料等内容，上诉人认为被上诉人应一并公开相关信息载体材料的观点缺乏依据，本院不予支持。
关于上诉人申请公开的第三项内容，即原曹浜村（10）常家浜斗X号户主常保发于2003年拆迁物业勘察表明细原件。被上诉人认为，该材料系评估公司制作，作为评估报告的基础材料，由评估公司保存，评估公司仅给其正式的评估报告。上诉人认为评估公司是受被上诉人的委托，评估公司所持有的评估基础性材料应视为被上诉人持有的信息，被上诉人有义务公开该材料。本院认为，首先，拆迁物业勘察表明细并非由被上诉人制作或保存。其次，虽然评估公司系受被上诉人的委托进行评估，但评估公司的评估行为系独立的民事行为，在评估过程中形成的基础性资料并非被上诉人履行行政管理职责时形成的资料，故并非《政府信息公开条例》第二条所指的政府信息。被上诉人答复该信息不属于政府信息并无不当。另，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”因此，被上诉人亦不负有为上诉人去评估公司搜集该信息的义务，上诉人的观点缺乏依据，本院不予支持。
关于上诉人要求公开的第四项内容，即2013年9月3日15时在沙家浜镇政府整治办召开的会议纪要及录像视频资料。被上诉人答复当天下午相关部门与上诉人见面，是规劝其将滞留在政府办公场所的两位老人带回，并未制作会议纪要和录像视频。上诉人认为当天召开了会议，应存在“会议纪要”，并且当天党政办有录像，派出所有执法记录仪，故存在会议纪要和录像视频资料。对此，上诉人并未提供初步的证据证明被上诉人制作或保存了相关资料，仅凭上诉人的陈述，本院无法采信。因此，被上诉人的答复并无不当。
关于答复程序，《政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，上诉人于2017年1月20日（周五）在网上申请信息公开，因中间有一个春节假期，故被上诉人于2017年2月14日在网上作出答复，并未超过15个工作日。上诉人认为逾期答复理由不成立，本院不予采纳。关于答复的方式，因上诉人系在网上申请政府信息公开，本案亦无相关材料需要向上诉人公开，故被上诉人在网上进行答复并无明显不当。
综上，被上诉人沙家浜镇政府已经履行了政府信息公开法定职责，上诉人常保发的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决驳回常保发的诉讼请求并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人常保发负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙一鸣
审 判 员 曹 军
审 判 员 林 磊
二〇一八年六月八日
法官助理 赵 芬
书 记 员 张 雷