陕西省榆林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕08行终67号
上诉人（原审原告）杜英，女，1974年11月1日出生，汉族，陕西省榆林市榆阳区人，现住榆林市榆阳区，原系中国建设银行榆林分行绥德县支行职工。
委托代理人杜伟，男，1970年10月13日出生，汉族，住址：榆林市榆阳区，系杜英之兄。
被上诉人（原审被告）榆林市公安局榆阳分局。住所地：陕西省榆林市榆阳区。
法定代表人李安镇，局长。
委托代理人魏磊磊，榆林市公安局榆阳分局法制大队民警。
委托代理人曹鹏，榆林市公安局青山路派出所民警。
上诉人杜英与被上诉人榆林市公安局榆阳分局因治安行政处罚一案，不服陕西省榆林市榆阳区人民法院作出的（2017）陕0802行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杜英及其委托代理人杜伟，被上诉人榆林市公安局榆阳分局委托代理人魏磊磊、曹鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告杜英原系中国建设银行榆林分行绥德县支行职工，后与该单位因买断工龄等问题向相关部门进行反映、上访，先后多次因榆林市建设银行买断工龄等问题前往北京市中南海周边等地非正常上访，被北京市公安部门多次予以训诫，并被榆林市公安局榆阳分局行政拘留多次。2017年7月4日，原告杜英再次前往北京上访，在中南海周边被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获，对原告作出训诫书后将其送往久敬庄接济中心，并通知榆林市驻京办劝返工作组接访。然后由驻京办工作人员杨小玲等人将原告接回榆林送往被告处。为此，被告对该案进行立案受理，并与原告进行询问调查，收集训诫书及上访材料等相关证据，履行权利义务告知、处罚告知等程序后，依据上述查明事实，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，于2017年7月5日作出榆阳公（青）行罚决字【2017】1475号行政处罚决定书，给予原告杜英行政拘留五日的治安行政处罚。同时向原告送达了该行政处罚决定书，并于当日将原告送往榆林市榆阳区拘留所执行拘留。原告不服被告作出的该处罚决定，向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。该法第九十一条规定“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定”。以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。本案原告的违法行为虽然发生在北京市，但从有利于案件的处理和执行以及对违法行为人教育的角度看，更适宜由违法行为人居住地公安机关管辖。而且，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安局在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安局开展调查取证工作”的规定，调整的仅是公安局在案件移交中的权利义务。治安行政处罚不需以取得违法行为发生地公安机关的案件移交为前提。所以，原告以违法行为人居住地公安机关没有移交手续，认为本案被告无管辖权，是对上述规定的不当理解，其庭审中所陈述的该理由本院不予采纳。故根据上述法律规定及所查明的事实，原告杜英居住地系榆林市榆阳区，被告榆林市公安局榆阳分局对原告杜英的上述行为具有管理和作出行政行为的法定职权。根据《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”。第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”。第四十七条规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。北京市是全国政治、经济、军事、文化中心，其良好的工作秩序受法律保护，尤其是确保北京市中南海周边的工作、生活秩序安全、有序，更是重中之重。原告本应理性、合法表达诉求，依法依规到相关信访接待部门反映自己的问题。但是，本案根据上述查明事实，能够认定原告杜英曾先后多次前往北京市中南海周边等地非信访接待场所上访，并因此被北京市当地公安机关训诫和被榆林市公安局榆阳分局多次进行过处罚的事实。以及根据北京市公安局西城分局府右街派出所于2017年7月4日对原告杜英出具的训诫书、原告提交的信访材料、被告单位民警与原告的询问笔录，可以相互印证证明原告杜英于2017年7月4日前往北京非正常上访的事实。而且训诫书中明确告知杜英“中南海周边不是信访接待场所，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题”，“对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。原告杜英在被北京市当地公安机关训诫教育，以及被榆林市公安局榆阳分局多次处罚后，明知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，仍然前往非正常上访，其行为显然扰乱了该地区公共场所的正常秩序，构成违法。被告依据原告上述违法事实，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项的规定，对原告作出处罚决定，给予行政拘留五日的治安行政处罚，并无不当。而且，被告已经提供了其向原告履行处罚告知等程序的证据，虽然原告拒绝签字，但不能否定被告履行该程序的事实。关于原告提出的调取证据申请，本院作出决定依法不予准许，原告又提出复议申请，该申请仍不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，故对原告提出复议申请依法予以驳回。关于原告提出对办案人员项磊的笔迹鉴定申请，经本院与项磊本人进行核实，其称“处罚告知笔录、询问笔录等文书中的签字均系其本人所签，其签名前后不一致是因有些是亲笔所签，有些是网络办公系统电子签名”。故对原告提出笔迹鉴定申请依法不予准许。综上，原告诉讼理由均无事实依据和法律依据支持，其诉讼请求依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杜英的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告杜英负担。
上诉人杜英上诉称：一、一审法院对被上诉人榆林市公安局榆阳分局办案程序认定事实错误。2017年7月4日下午，被上诉人未受理立案，将上诉人在北京羁押，亦没有告知上诉人有陈述和申辩的权利，属程序违法。其次，被上诉人对上诉人行政处罚《受案登记表》的来源为“其他”，根据《公安机关办理行政案件程序》第四十七条的规定，立案的案件来源并没有“其他”，被上诉人的立案是非法立案。再次，被上诉人对上诉人作了行政处罚程序中，作为公安干警的项磊，前后签名笔迹完全不一致，上诉人书面提出对其笔迹鉴定，被一审法院无理拒绝。二、一审法院对被上诉人榆林市公安局榆阳分局办案证据认定是错误的。上诉人在庭审过程中，多次提醒一审法官训诫书来源不合法。《办案机关办理行政案件程序规定》第二十四条的规定，以非法的方法收集的证据，不能作为证据，训诫书既无单位负责人签名，也无签发时间，故训诫书不能作为上诉人违法的证据进行处罚。被上诉人对上诉人的询问笔录，内容和事实完全不符，所以上诉人拒绝签名，请二审法院调取被上诉人对上诉人询问现场录像。三、被上诉人没有管辖权，案件来源不合法。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，几个公安机关都有管辖的行政案件由最初受理的公安机关管辖，必要时可以由主要违法行为地公安机关管辖，上诉人如果违法，北京市公安局西城分局府右街派出所是最初受理的公安机关，管辖权也是北京市西城分局府右街派出所，被上诉人作为行政行为人居住地的公安局机关，无权对上诉人在北京市上访的行为进行管辖和处罚。一审法院所述，治安行政处罚案件不需以取得违法行为地公安机关的案件移交为前提的认定无法律依据。四、公安部《关于公安机关处罚信访活动中违法行为适用法律的指导意见》的规定，被上诉人提供的相关证据只是证明上诉人“涉嫌”扰乱公共场所秩序，没有证据证明上诉人事实上扰乱公共秩序的相关证据。五、被上诉人对其依据《治安管理处罚法》的规定进行处罚，却又作出行政处罚决定书，属适用法律错误。综上，一审判决显失公平、公正。上诉人因其被中国建行绥德支行强迫买断工龄并不给其交纳社保、医保无法生存的问题，是正常逐级上访，其并未去北京市中南海周边非正常上访。故上诉人诉请榆林市中级人民法院，客观、公正依法改判或发回重审。诉讼请求：一、撤销陕西省榆林市榆阳区人民法院（2017）陕0802行初110号行政判决；二、撤销榆林市公安局榆阳分局行政处罚榆阳公（青）行罚决字（2017）1475号行政处罚决定；三、一、二审案件受理费由被上诉人承担。
被告榆林市公安局榆阳分局经庭审口头答辩称：一、上诉人在北京中南海周边上访是法律不允许的，北京市公安局西城分局对杜英作出训诫书，证明杜英确实在北京市中南海周边进行非法上访，且训诫书是我局通过合法程序调取；二、我局出具的行政处罚决定书是符合法律规定的，《治安管理处罚法》作为具体法，行政处罚法是一般法，我们认为具体法优于一般法，当具体法与一般法都有具体规定时，应该引用特别法，故我们引用《治安管理处罚法》做出的决定就是行政处罚决定。三、关于受理案件方面。《治安管理处罚法》与《行政处罚法》都有相关规定，我局有违法行为人户籍所在地管辖的权利，上诉人杜英的户籍所在地在我局青山路派出所，故我局拥有管辖权；四、关于上诉人对办案人员项磊前后签名不一致的问题，是电子签名和亲笔签名，一审法院与项磊已谈话并核实。五、关于上诉人杜英提出买断工龄致使其社保、医保无法缴纳的问题不是我局审查的范围，与本案无关，我局不予评价。在程序方面，该案件办理过程中，办案单位传唤，告知本人义务，通知家属、行政拘留执等，各个环节都能做到程序合法、规范。综上所述，我局榆阳公（青）行罚决字[2017]第1475号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法应予维持。
二审经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案中，被上诉人榆林市公安局榆阳分局查明：2017年7月5日10时许，榆林市驻京办工作人员将在北京中南海周边非法上访的杜英接回榆林。经查，杜英以中国建设银行绥德支行2002年强迫她买断工龄，并不给其缴纳社保、医保，其没办法生存为由在北京中南海周边等地非法滞留上访，2017年7月4日北京市公安局西城分局府右街派出所对其出具训诫书。以上事实由本人陈述的询问笔录及训诫书等证据证实。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定给予杜英行政拘留五日的治安行政处罚。被上诉人榆林市榆阳分局在法定期限内提供用于证明被诉行政行为的合法的立案登记表、杜英询问笔录、杜英《诉求》书面材料、收集训诫书及上访材料等相关证据事实依据及履行权利义务告知、处罚告知等程序方面的证据，故治安处罚决定认定事实清楚，处罚并无不当。综上，一审法院驳回杜英的诉讼请求正确，应予维持。二审期间，上诉人杜英用于支持其合法逐级上访的上诉理由未提供证据支持，其上诉理由缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杜英负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 静
审判员 吴 琼
审判员 刘红梅
二０一八年七月十九日
书记员 薛艳凤