黑龙江省佳木斯市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）黑08行初35号
原告黑龙江丰熙集团宏安房地产开发有限公司，住所地黑龙江省同江市通江街。
法定代表人宿法礼，该公司董事长。
委托代理人王文明，黑龙江闻明律师事务所律师。
代理权限：诉讼代理。
委托代理人于会泳，黑龙江闻明律师事务所律师。
代理权限：诉讼代理。
被告黑龙江省同江市人民政府，住所地同江市和平大道10号。
法定代表人王金，市长。
委托代理人孙元海，黑龙江繁兴律师事务所律师。
代理权限：代为承认、反驳诉讼请求，参加庭审、提供证据，代收法律文书。
委托代理人傅春元，同江市人民政府法制办科员。
代理权限：代为承认、反驳诉讼请求，参加庭审、提供证据，代收法律文书。
被告黑龙江省同江市住房和城乡建设局，住所地同江市大直路中段。
法定代表人于利国，局长。
委托代理人杨洋，该局科员。
代理权限：一审诉讼代理，代为承认、反驳诉讼请求，提供证据，代收法律文书。
委托代理人孙来成，同江市同江镇法律服务所法律工作者。
代理权限：一审诉讼代理，代为承认、反驳诉讼请求，提供证据，代收法律文书。
原告黑龙江丰熙集团宏安房地产开发有限公司诉被告黑龙江省同江市人民政府、被告黑龙江省同江市住房和城乡建设局行政协议纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告黑龙江丰熙集团宏安房地产开发有限公司诉称，原告系同江市育才书香苑小区棚户区改造项目的开发建设单位。2013年12月30日，第一被告同江市人民政府根据同江市政府2013年11月7日八届二十一次市长办公会议纪要精神，授权第二被告同江市住房和城乡建设局以原告公司建设的同江市育才书香苑小区棚户区改造项目规划调整欠缴土地出让金1104.74万元、欠缴一站式收费455.27万元、欠缴契税55万元，合计欠缴1615.01万元为由，要求原告交纳上述费用，否则不予办理相关开发手续，并要求与原告签订抵押协议书，约定甲方（第二被告同江市住房和城乡建设局）同意乙方（原告）缓缴欠缴费用，并用乙方开发的育才书香苑小区23号楼建筑面积10925.96平方米作为抵押；乙方不能按约定还款时间还款，甲方有权将抵押的23号收回抵作乙方所欠相关税费。协议签订后，原告认为协议项下内容土地出让金、一站式收费已经支付过16,948,620.00元，第一被告通过行政命令方式授权第二被告以抵押协议书的方式行使行政权力，收取原告公司上述费用的行为，既没有法律依据又属于重复收费。而且按棚户区改造的相关规定，上述行政事业性收费本不应当收取或属于收取后应当按照规定返还原告。另外，该抵押协议书的行政协议内容因违反了《物权法》第一百八十六条、《合同法》第五十二条的规定属于无效协议。依据《行政诉讼法》第十二条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定，请求法院判决令：一、确认抵押协议书项下收取土地出让金、一站式收费的行政行为违法；二、确认抵押协议无效；三、判决令被告返还土地出让金及一站式收费款16,948,620.00元；四、诉讼费由被告承担。
被告同江市人民政府辩称，一、因原告改变小区规划，提高了容积率，无力缴纳土地出让金及建筑工程“一站式”收费，向政府申请以楼盘抵押方式缓交。抵押协议是依原告的申请，双方协商一致的结果，不存在“政府命令、强迫行为”，故合法有效。被告已缴纳的土地出让金及“一站式”收费16,948,620.00元，是原告在原规划面积内应缴的，不存在重复收费和返还的情况。原告所欠缴的土地出让金及“一站式”收费和返还的情况。原告所欠缴的土地出让金及“一站式”收费，2015年政府职能部门依部门职权向原告追缴，并申请同江市人民法院强制执行。二、原告系同江市育才书香苑小区开发商，2010年该小区立项，用地面积48561平方米，原规划建筑面积87205平方米，容积率为1.8。缴纳土地出让金及“一站式”收费16,948,620.00元。2012年6月该小区部分列为棚户区改造项目，计划拆迁面积2.55万平方米。2013年原告改变原规划，修改规划后建筑面积为156800米，容积率为2.96.因原告改变规划，欠缴土地出让金及建筑工程“一站式”收费1615.01万元。因无力缴纳，原告申请政府用楼盘抵押缓交。2013年11月17日，同江市人民政府市长办公会议纪要（八届二十一次）会议原则上同意原告改变小区规划，并同意开发企业以低价抵押楼盘的方式缓交所拖欠的上述费用，由同江市住建局与原告签订《抵押协议书》，用小区23号楼整体作抵押。三、原告起诉同江市人民政府主体不适格。土地出让金、“一站式”收费，是政府职能部门的部门法、行政法规、规章赋予各部门的行政职权。政府不是收费主体，也不是作出具体行政行为的主体。同江市国土资源管理局、同江市工业和信息化局、同江市财政局、同江市水务局、同江市人民防空办公室、同江市墙体改革办公室于2015年依职权依法向原告追缴收费，并申请同江市人民法院强制执行。同江市人民法院作出（2015）同行非执字第1号执行裁定书，现正在强制执行中。各职能部门收取原告的土地出让金、“一站式”收费，有法律依据，不存在乱收费重复收费问题。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉或判决驳回诉讼请求。
被告同江市住房和城乡建设局辩称，一、第二被告同江市住房和城乡建设局与原告签订的抵押合同是附属合同，原告要求主张确认抵押合同中的行政行为违法属于诉讼主体错误，程序错误。原告作为房地产开发商，与第二被告抵押协议书，对履行缴纳土地出让金、一站式收费、契税的法定义务而提供自行开发的商服楼作担保的行为，第二被告作为同江市建筑业主管单位，为了防止国家利益受损，与原告签订抵押协议，是合法的行政行为，并未损害原告任何利益。抵押协议中涉及的收取的土地出让金、一站式收费、契税，依据我国法律、法规规定均有收取单位，第二被告不是收取法定土地出让金及一站式收费的行政主体，原告诉第二被告属诉讼主体错误。且协议中体现的土地出让金、一站式收费的行政单位已向同江市人民法院申请了强制执行，经同江法院作出（2015）同行非执字第1号裁定书，原告现提起行政诉讼属程序错误。二、原告要求第二被告返还土地出让金、一站式收费16,948,620.00元，属诉讼主体错误，收取原告土地出让金的单位是同江市国土资源局，一站式收费单位为行政服务中心，原告所交税费收据可证实，第二被告主体不适格，无义务返还以上费用。三、原告起诉超过起诉期限，抵押协议书签订时间为2014年5月1日，所涉及的土地出让金交纳时间为2009年10月至2010年4月，一站式收费交纳时间为2010年4月27日，依据《行政诉讼法》第四十六条规定，原告于2016年9月18日提起行政诉讼已超法定起诉期限，故请求法院依法裁定驳回原告起诉或判决驳回诉讼请求。
经审理查明，原告黑龙江省丰熙集团宏安房地产开发有限公司于2010年在同江市取得育才书香苑小区的商业开发立项。自2009年10月13日至2010年4月7日，原告按规定共向被告同江市人民政府交纳土地出让金五笔，共计人民币11716.320.00元；2010年4月27日向同江市财政局交纳一站式行政收费5232.300.00元，总计16948.620.00元。2013年11月7日，同江市人民政府召开会议研究确定育才书香苑等三个小区规划调整及交纳拖欠土地出让金和建设工程“一站式”收费相关事宜。会议确定，同意育才书香苑等小区规划调整，由市监察局、市国土局、市行政服务中心对调整后的规划设计进行重新核算，按照工程实际建筑面积，核准土地出让金和建设工程“一站式”收费，同意开发企业以低价抵押楼盘的方式缓交所拖欠的土地出让金和建设工程“一站式”收费，逾期不交纳所欠费用，市政府将依法收回抵押房屋。2013年12月30日，同江市住房和城乡建设局（甲方）与黑龙江省丰熙集团宏安房地产开发有限公司（乙方）签订抵押协议书，协议约定，“一、乙方因规划调整，经评估核算后欠缴土地出让金1104.74万元，欠缴一站式收费455.27万元，欠缴契税55万元，共计欠缴1.615.01万元；二、甲方同意乙方缓缴欠缴的费用，并用乙方开发的育才书香苑小区23号楼建筑面积10925.96平方米作为抵押；三、乙方保证在2014年5月1日前分三期缴齐所欠甲方的税费1615.01万元，第一期2014年3月1日前缴纳500万元，第二期2014年4月1日前缴纳500万元，第三期2014年5月1日前缴纳剩余的全部税费；……七、如乙方不能按照约定还款时间还款，则甲方有权将抵押的23号楼收回抵作乙方所欠缴的相关税费；八、本合同签订后，甲方为乙方办理相关的各项手续；九、本合同自双方签字之日生效，本合同一式五份，甲乙双方各一份，行政审批大厅、国土资源局、房产局各一份，均具有法律效力。”协议签订后，双方法定代表人均在协议上加盖公章并签字确认。2013年12月30日，原告黑龙江省丰熙集团宏安房地产开发有限公司向同江市政府申请育才书香苑建设工程规划变更，由原来的用地面积48561平方米，总建筑面积87205平方米，容积率为1.8，在用地面积48561平方米不变的情况下，将总建筑面积增加到156800平方米，容积率提高到2.96，获得同江市规划、建设、土地、质监部门和市行政服务中心及市政府主管领导的批准，改变了原规划。同江市各行政主管部门依据职权根据改变规划的现状进行统计，确定原告应补缴的各项费用为1615.01万元。由于原告黑龙江省丰熙集团宏安房地产开发有限公司未能按期履行协议，被告同江市人民政府下属职能部门同江市国土资源管理局、同江市工业和信息化局、同江市财政局、同江市水务局、同江市人民防空办公室、同江市墙体材料改革办公室等六部门分别就原告黑龙江省丰熙集团宏安房地产开发有限公司未履行上述协议、欠缴土地出让金、欠缴一站式收费、欠缴契税合计1615.01万元的行为于2015年5月15日至2015年5月23日分别向同江市人民法院行政审判庭申请强制执行。同江市人民法院于2015年5月22日作出（2015）同行非执字第1号执行裁定书，对被告黑龙江省丰熙集团宏安房地产开发有限公司开发建设的育才书香苑小区23号楼（2-0207-014）予以查封，并于2015年8月15日至9月13日，分别以（2015）同行非执字第1号执行裁定书对同江市国土资源局等六部门执行行政处罚决定书的申请作出准予强制执行裁定。现案件正在进一步执行中。
本院认为，关于原告黑龙江省丰熙集团宏安房地产开发有限公司起诉请求被告同江市人民政府、同江市住房和城乡建设局返还其已缴纳的土地出让金及一站式收费款共计16948620.00元的诉讼请求，因本案系原告请求确认2013年12月30日与第二被告同江市住房和城乡建设局所签订的抵押协议即行政协议无效，并基于该协议本案第一被告同江市人民政府收取原告各项税费的行政行为违法并予以返还的案件，该缴费事实发生在2009年10月13日至2010年4月27日，且已履行完毕，原告于2016年9月18日才向人民法院起诉请求退还上述行政收费，既与该抵押协议无关，亦早已超过法定起诉期限。1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”法释（2000）8号自2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权和起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”根据上述法律规定，原告的起诉显然已经超过法定起诉期限，其起诉应当予以驳回。关于原告起诉请求确认2013年12月30日与同江市住房和城乡建设局签订的抵押协议无效及确认抵押协议书项下收取土地出让金及一站式收费等共计1615.01万元的行政行为违法的诉讼请求，因同江市人民政府下属国土资源管理局等六个职能部门作出行政处罚决定后，已分别向同江市人民法院申请强制执行，同江市人民法院已裁定准予强制执行并查封了涉案财产，案件正在进一步执行过程中，原告的该项诉讼请求受已生效的同江市人民法院（2015）同行非执字第1号准予执行裁定的羁束，其起诉应予驳回。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项规定，“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的。”根据相关法律规定，这里所指的生效判决包括生效裁定，故原告的起诉应予驳回。至于原告所称的其法定代表人宿法礼因故被羁押而影响诉讼，因原告系单位法人，其耽误起诉期限并非“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的”情形，因而其该辩解缺乏法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项、第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告黑龙江省丰熙集团宏安房地产开发有限公司的起诉。
案件受理费50元由原告黑龙江省丰熙集团宏安房地产开发有限公司负担，从已收的案件受理费92.098.00元中扣除。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。
审判长 王庆建
审判员 石广玉
审判员 吴海鹏
二〇一七年六月二十日
书记员 鲁晓薇