湖北省十堰市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2018）鄂03民终371号
上诉人（一审原告）：湖北省十堰市国土资源局。住所地：湖北省十堰市北京北路**号。
法定代表人：汪正义，局长。
委托诉讼代理人：龚庆，科长。特别授权代理。
委托诉讼代理人：陈西武，湖北博理律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：十堰市郧发建筑工程有限公司。住所地：湖北省十堰市张湾区车城南路**号。
法定代表人：陈柳青，总经理。
委托诉讼代理人：叶祥，公司职工。
上诉人湖北省十堰市国土资源局（下称十堰市国土局）与被上诉人十堰市郧发建筑工程有限公司（下称郧发公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服湖北省十堰市茅箭区人民法院(2017)鄂0302民初3723号民事判决上诉于本院。本院于2018年2月7日受理后，依法组成由审判员谭丹平（审判长）、审判员井家坤（主审）、审判员宋志彪组成的合议庭，于2018年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人十堰市国土局的委托诉讼代理人龚庆、陈西武，被上诉人郧发公司的法定代表人陈柳青、委托诉讼代理人叶祥到庭参加诉讼。后双方因协商，依法延期三个月。本案现已审理终结。
十堰市国土局上诉请求：1、撤销（2017）鄂0302民初3723号民事判决，改判被上诉人因违约调整容积率（赔偿损失）支付上诉人土地出让金5977790元；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人有充分的证据证明被上诉人改制时的土地现状容积率是0.15、超过0.15至2.75部分属于违约调整容积率的违约事实；二、上诉人举出充分的证据证明被上诉人违约调整容积率，应当赔偿上诉人损失即支付土地出让金5977790元；三、被上诉人是否属于商业开发，都应缴纳增加容积率后的出让金。
郧发公司辩称，上诉人主张改制时土地容积率0.15及新容积率2.75没有充分证据。涉案土地的建筑物是按照市政府要求，按照“原有性质、原有规划”建设，并未违反合同约定。上诉人诉请补缴的近600万土地出让金无依据，十堰市天健资产公司出具的土地估价报告书应不予采信。被上诉人为政府排忧解难，为社会做贡献，现要求被上诉人交付巨额出让金违背公平公正原则。请求驳回上诉、维持原判。
十堰市国土局向一审法院诉讼请求：1、判令郧发公司向十堰市国土局支付土地出让金5977800元；2、判令诉讼费由郧发公司承担。
一审法院认定事实，2004年10月19日，十堰市国土局和郧发公司签订《国有土地使用权出让合同》（企业改制专用合同），约定位于十堰市××××路，出让面积为3603.29平方米（证载面积为11446.2平方米，剩余7842.91平方米为划拨用地，不参与改制）的土地出让给郧发公司。原企业生产性划拨土地改为协议出让方式供地。该土地的用途为住宅，土地使用权单价为455.38元/平方米，总价为1640866元。合同第十条约定，该宗地在出让期限内，郧发公司须按照本合同规定的土地用途和改制时现状土地容积率利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地容积率的，必须依法办理有关批准手续，并向十堰市国土局申请取得其同意签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。2004年11月23日，郧发公司依法取得土地使用权证，该宗土地使用权面积3603.29平方米，土地用途为住宅，剩余7842.91平方米为划拨用地，不参与企业改制。十堰市国土局在该宗土地上开发楼盘，并取得建设工程规划许可证。
十堰市国土局认为郧发公司所建工程原评估容积率为0.15，现容积率为2.75，应缴纳土地出让金。十堰市国土局委托十堰天健资产评估土地房地产估价有限公司对该块土地提高容积率补缴地价进行评估，评估价为5977790元。2017年5月10日，十堰市国土局向郧发公司发函，要求其补缴土地出让金597.7137万元。郧发公司没有缴纳，故十堰市国土局诉至一审法院。
另查明，十堰市郧发建筑工程总公司（以下简称总公司）按照十堰市市委市政府改制的相关政策要求，着力改善企业职工的工作和生活环境，委托十堰市规划设计院于2000年4月对郧发小区作了总体规划，规划容积率2.21。方案依据地形条件规划设计了5#、6#、8#、10#、14#、15#共六栋房屋。2002年7月10日总公司以郧建字（2002）18号文件向市政府提交了“关于申报郧发小区住宅工程项目纳入市旧城改造项目计划的申请报告”。同年7月25日，十堰市建设局以十建字[2012]117号文，对报告进行了批复“你公司申报的郧发小区建设改造项目，经审查研究报请市政府批准，同意将项目的建设改造纳入旧城改造项目，其建设改造享受市政府[2000]45号文件的优惠政策”。2003年8月，原十堰市郧发建筑工程总公司改制，成立新的十堰市郧发建筑工程有限公司即本案被告。改制后，原国企的老职工尚有200多人一直没有解决住房问题，加上其他多年沉积问题引起集体到市委、市政府上访。在此情况下，市政府责成市住建委、市企改办、市公安局等相关部门领导成立协调小组到该公司进行维稳解决实际问题。协调小组了解了这部分职工的现实困难，同时做郧发公司的工作，要求郧发公司不忘改制初衷，以大局为重，确保社会稳定，将3603.29平方米出让地拿出来继续完成建设10#、14#、15#楼并按成本价出售给这些无住房的职工。故郧发公司按照原有用地性质、原有规划设计筹资建设了“郧发小区”二期工程10#、14#、15#楼共三栋121户职工住宅，并以成本价出售给了原企业无住房的老职工。2005年竣工并在2009年办理了房产证。后，郧发公司先后向十堰市国土局、市政府、市解决不动产登记历史遗留问题领导小组办公室等单位递交报告要求解决121户老职工的土地使用权证办理的问题，至今未能解决。
一审法院认为，双方于2004年10月19日签订的《国有土地使用权出让合同》（企业改制专用合同）依法成立并发生法律效力，双方均应严格依约履行各自的权利义务。十堰市国土局依该合同第十条要求郧发公司补交土地出让金，其实质是主张郧发公司在履行合同对土地开发经营过程中擅自提高容积率存在违约行为应交纳相应的土地出让金，该主张不能成立。十堰市国土局未能提供充分的证据证明郧发公司存在违约的事实。十堰市国土局主张原合同约定的容积率为0.15违背常理，与规划行部门审批确定的容积率2.21相悖。郧发公司在履行合同期间，应政府职能部门要求经营使用土地，应视为对执行容积率的标准有重新的变更和调整。容积率是指单位宗地面积与建筑面积的比值，擅自提高容积率既是违反规划行政管理行为，又是民事违约行为，既要承担行政责任，也应承担民事责任。规划管理部门作为土地受让人执行建设项目容积率的监督、管理机关，对提高容积率的行为应先行进行违法确认，并作出相应的行政处罚，然后通知国土资源部门，责令违法行为人补交土地出让金，即承担相应的民事违约责任。截止法庭辩论终结前，十堰市国土局既未能提供规划管理部门对郧发公司擅自提高容积率的行政处罚决定，亦未能提供规划行政部门向其发送的要求郧发公司补交土地出让金的通知。十堰市国土局主张郧发公司承担违约责任补交出让金，即支付违约金的标准、计算方式及最终金额尚无合同依据。双方签订的合同第十条虽然规定了郧发公司提高容积率后应承担相应的违约责任，但其也约定了承担的方式和金额要以双方签订变更协议或重新签订土地使用权出让合同为准。现双方并未就补交出让金签订变更协议或重新签订国有土地使用权出让合同，而十堰市国土局单方迳行主张补交500余万元的土地出让金，不符合合同约定。从十堰市国土局经营使用涉案宗地履行合同的实际情况看，其区别于普通的以营利为目的的商业开发。本案中，郧发公司经营使用土地不同于房地产企业的商业开发，是按照十堰市住建委、企改办等相关职能部门要求，为解决政府国有企业改制遗留问题，配合政府安置国企职工住房进行开发经营。政府明确郧发公司采用集资建房，成本价销售。在这种经营状态下提高容积率，不仅无营利可言，甚至可能形成亏损经营。则涉案宗地的土地使用权并无必然的升值空间，而十堰市国土局又代表政府要求郧发公司再补交土地出让金，显示公平，也有违民事活动诚信原则。
一审法院判决驳回原告十堰市国土资源局的诉讼请求。案件受理费53645元，减半收取26822.5元由原告十堰市国土资源局承担。
本院审理查明，十堰市国土局要求支付土地出让金争议的请求权基础是《国有土地使用权出让合同》，该合同明确载明“企业改制专用合同”。因应职工要求和政府相关部门协调意见，案涉土地进行房地产开发用以企业改制遗留职工住房安置，不同于国有土地的商业性出让及房地产开发。
本院认为，本案以国有土地使用权出让合同纠纷的案由和形式，实质上涉及企业改制国家政策调整中职工安置的历史遗留问题。此类案件实际上并非法律问题，也不是法院能够通过诉讼程序解决的。鉴于郧发公司庭审时愿意补交部分土地出让金，应由国土等行政机关依照相关国家政策处理。根据《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十条第六项规定，本案所诉事项不属于人民法院主管，人民法院依法不应受理。一审实体判决不当，应予纠正。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十条的规定，裁定如下：
一、撤销湖北省十堰市茅箭区人民法院（2017）鄂0302民初3723号民事判决；
二、驳回湖北省十堰市国土资源局的起诉。
一审案件受理费26822.5元，二审案件预交的案件受理费53645元，均退还给湖北省十堰市国土资源局。
本裁定为终审裁定。
审判长 谭丹平
审判员 井家坤
审判员 宋志彪
二〇一八年七月十八日
书记员 陶 峰
附：裁定中适用的法律（法规、司法解释）
《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》
第十条人民法院对下列起诉、自诉不予登记立案：
（六）所诉事项不属于人民法院主管的。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》
第三百三十条人民法院依照第二审程序审理案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原裁判，驳回起诉。