云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）红中行终字第1号
上诉人（原审原告）游继安，男，1954年7月10日生，汉族。
委托代理人江涛，男，1945年11月16日生，汉族。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审被告）蒙自市人民政府。驻地：蒙自市市级行政中心B区。
法定代表人张智俊，该市市长。
委托代理人许红岗，蒙自市人民政府副市长。代理权限为特别授权代理。
委托代理人张嘉兴，云南盟志律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
原审第三人红河福广房地产开发有限公司。
法定代表人朱光清，该公司董事长。
委托代理人何为枰，云南红河谷律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
上诉人游继安因与蒙自市人民政府颁发土地使用证纠纷一案，不服蒙自市人民法院（2013）蒙行初字第17号行政判决，向本院提出上诉。本院于2013年12月26日受理后，依法组成合议庭，并于2014年1月21日公开开庭审理了本案。上诉人游继安及其委托代理人江涛，被上诉人蒙自市人民政府的委托代理人许红岗、张嘉兴，原审第三人红河福广房地产开发有限公司（以下简称红河福广公司）的委托代理人何为枰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院根据当事人的举证并经庭审质证认定的事实是：2000年被告向原告颁发了蒙国用（2000）字第1568号《中华人民共和国国有土地使用证》，原告据此取得了位于蒙自环城北路74号（现为联大路）地号为E-（1）-26的国有土地使用权，使用权面积93.3平方米。
2010年11月22日，蒙自市（县）建设局依据第三人取得的蒙建拆许字（2010）01号《房屋拆迁许可证》，发布了《关于实施蒙自商都片区拆迁改造建设的通告》，该通告的拆迁范围为东至火车站，南至联大路，西至铁路小区围墙，北至铁路小区；拆迁期限至2011年2月28日。该拆迁范围内需安置的商住户达到400余户，原告位于蒙自环城北路74号地号为E-（1）-26的国有土地在该拆迁范围内，属应安置户之一。
2011年10月26日，蒙自市国土资源局向被告请示收回商都棚户区改造项目范围内的国有土地使用权。同年11月2日，被告作出《关于收回商都棚户区国有土地使用权的批复》，同意收回商都棚户区改造项目范围内的国有土地使用权，作为蒙自市人民政府管理使用地，并请蒙自市国土资源局按有关规定办理权属变更手续。
2012年3月30日，蒙自市国土资源局作为土地出让人与第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》，将位于蒙自市联大路与火车站大街交叉口西北侧，面积为16865平方米的国有土地使用权出让给第三人，作为其他普通商品住房用地。同日，蒙自市国土资源局批准并向第三人颁发了该宗地块的《建设用地批准书》。此后，经第三人申请，被告核实后将该宗国有土地使用权［地号为E-（1）-29］登记确认给第三人使用，并向第三人颁发了蒙国用（2012）字第1179号《中华人民共和国国有土地使用证》。第三人取得的蒙国用（2012）字第1179号《中华人民共和国国有土地使用证》上的16865平方米国有土地，包含了原告持有的蒙国用（2000）字第1568号《中华人民共和国国有土地使用证》上的93.3平方米国有土地。
一审认为，被告对其行政区域内的国有土地负有批准、登记并颁发《中华人民共和国国有土地使用证》的职责，其批准、登记并向第三人颁发蒙国用（2012）字第1179号《中华人民共和国国有土地使用证》的主体资格适格。
我国土地的所有权，依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，只有国家所有和农民集体所有二种形式，任何单位和个人对土地均只依法享有使用权，而无所有权。对于单位和个人取得的国有土地使用权，在实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地时，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条一款（二）项的规定，经有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回。依据该土地管理的基本法律规定，在加快滇南中心城市建设步伐，改善老城区城市环境，完善城市配套设施，创造宜人居住环境，促进蒙自社会经济的发展的环境下，被告在对实施商都棚户区改建时，根据需要可将该改建区范围内的蒙自市联大路与火车站大街交叉口西北侧的国有土地使用权，包含原告持有的蒙国用（2000）字第1568号《中华人民共和国国有土地使用证》上的93.3平方米国有土地使用权予以收回。故被告收回原告已取得的93.3平方米国有土地使用权的行为有法律依据，被告的该行为依法并不属侵权行为，原告的诉讼理由不能成立。
被告作出同意收回坐落于蒙自市联大路与火车站大街交叉口西北侧的16865平方米的国有土地使用权的批复后，在该宗地块上取得拆迁许可的第三人以出让方式与蒙自市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并履行了合同约定的义务及其相关法律义务。此后，经第三人提供相关登记材料和申请，蒙自市国土资源局审查，被告核实登记，依法确认了第三人为该地块使用权人，并作出和颁发蒙国用（2012）字第1179号《中华人民共和国国有土地使用证》，因此，这一具体行政行为认定事实清楚，程序合法。
本案中，被告及其土地管理工作部门在收回原告取得的蒙国用（2000）字第1568号《中华人民共和国国有土地使用证》上确定的93.3平方米国有土地使用权时，未严格依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条二款及《土地登记办法》的相关规定办理，程序存在瑕疵。但被告及其土地管理部门在收回原土地使用人的土地使用权这一工作中的瑕疵，对其后来进行该土地登记、将土地使用证颁发给第三人的这一行政许可行为不产生重要的影响，且第三人在整体取得的16865平方米的国有土地使用权上改造项目的一期工程中，涉及许多需要安置补偿的拆迁户与新户，如仅凭被告及其土地管理部门在收回原告土地使用权这一工作中程序上存在的瑕疵而支持原告诉讼请求，不仅无充足的法律依据，也势必影响到其余大多数拆迁户及其他新户的重大利益。
综上，被告将坐落于蒙自市联大路与火车站大街交叉口西北侧的16865平方米的国有土地使用权予以收回后，登记颁发蒙国用（2012）字第1179号《中华人民共和国国有土地使用证》给第三人的行政行为，认定事实清楚，程序合法，原告的诉讼理由不能成立，不予支持。据此，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定判决：驳回原告游继安的诉讼请求。案件受理费50元，由原告游继安承担。
宣判后，游继安不服一审判决上诉称：一、上诉人依法取得了蒙自市环城北路74号（现联大路38号）93.3平方米土地的使用权证，系该土地的合法使用人。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条一款（二）项、国办发（2004）46号文件第五条的规定，被上诉人收回上诉人的土地使用权，但不给予补偿是错误的。二、在商都片区危改项目中，未经过评估，未订立协议，也未进行安置补偿，就收回上诉人的土地使用权，并将土地出让给红河福广公司，程序违法。三、一审判决适用法律不准确，违反了“上位法优于下位法，后法优于前法以及特别法优于一般法”等法律适用规则。被上诉人在未对原国有土地使用权人进行安置补偿，也未协商签订拆迁补偿安置协议的前提下，收回上诉人的土地使用权没有法律依据。综上，一审判决认定事实不清，没有证据，适用法律法规不准确。要求二审法院依法撤销一审判决；撤销蒙国用（2012）第1179号《中华人民共和国国有土地使用证》；判令被上诉人侵权，并承担相应侵权责任，将原E-（1）-26地块使用权归还上诉人。
蒙自市人民政府辩称：一、一审认定事实清楚，证据确实充分，判决正确。上诉人使用的E-（1）-26地块已经依法收回。红河福广公司取得了《中华人民共和国建设用地规划许可证》，蒙自市建设局发布《关于实施蒙自商都片区拆迁改造建设的通告》，被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条一款（二）项规定作出《蒙自市人民政府关于收回商都棚户区国有土地使用权的批复》，同意收回蒙自商都棚户区改造项目的土地使用权。上诉人在该范围内使用的地块为E-（1）-26土地使用证记载的土地使用权被依法收回；国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条、第二十三条确定了对土地使用权人给予补偿的主体为“拆迁人”，而不是人民政府。补偿问题属另一法律关系，上诉人仍可以与拆迁人协商或依法办理。二、红河福广公司执有的蒙国用（2012）第1179号《中华人民共和国国有土地使用证》，是依法登记取得，受法律保护。三、被上诉人无侵权行为，而是按国家法律的规定办理。综上，被上诉人对红河福广公司颁发的蒙国用（2012）第1179号《中华人民共和国国有土地使用证》合法，收回上诉人使用的E-（1）-26地块土地使用权符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。
红河福广公司未提交书面意见。但在二审庭审中称，其同意被上诉人的答辩意见。
上诉人游继安向一审法院提交了以下证据材料及其证明对象：
第一组：游继安身份证复印件。证明其身份。
第二组：《中华人民共和国国有土地使用证》复印件。证明地号为E-（1）-26国有土地使用权依法登记，游继安系此宗土地使用权人。
第三组：1、《关于收回商都棚户区国有土地的批复》复印件；2、《中华人民共和国国有土地使用证》复印件。证明被诉具体行政行为的存在。
被上诉人蒙自市人民政府向一审法院提交了以下证据材料及其证明对象：
第一组及第三组：1、机构代码证；《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《云南省土地登记办法》的相关规定。证明蒙自市人民政府具有行政主体资格及权限。
第二组：土地登记审批表。证明红河福广公司持有的蒙国用（2012）第1179号《中华人民共和国国有土地使用证》是依法登记取得，受法律保护。
第四组：1、蒙自市国土资源局关于收回蒙自商都棚户区国有土地使用权的请示；2、蒙自市人民政府关于收回蒙自商都棚户区国有土地使用权的批复。证明蒙自市国土资源局依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，报经蒙自市人民政府同意，收回蒙自商都棚户区国有土地使用权。
第五组：1、土地登记审批表；2、土地登记申请书；3、红河福广房地产开发有限公司组织机构代码证；4、企业法人营业执照；5、法定代表人资格证明书；6、法人授权委托书；7、国有建设用地使用权出让合同；8、土地出让价款收入收款收据；9、农业土地开发资金收入收款收据；10、农业土地开发资金收入收款收据；11、国有土地收益基金收入；12、土地出让价款收入收款收据；13、国有土地使用权出让契税证；14、商都棚户区改造规划设计条件通知书；15、关于实施蒙自商都片区拆迁改造建设的通告；16、地块间距控制要求；17、建设用地规划许可证；18、建设工程规划许可证；19、建设用地批准书；20、地籍调查表；21、土地登记代理合同。证明红河福广公司持有的土地使用证是依法登记取得，受法律保护。
原审第三人红河福广公司未向一审法院提交证据材料。
上述证据一审法院均已随案移送本院。在二审中，各方当事人均表示对上述证据坚持一审举证、质证观点。本院认为，一审法院对各方当事人所举证据的审核认定正确。
二审中，上诉人向本院提交两份新证据：1、蒙自县建设局《关于实施蒙自商都片区拆迁改造建设的通告》一份，欲证明商都片区改造的性质为城市房屋拆迁，应适用专门法；2、国有土地建设用地使用权出让合同及交纳出让款合同复印件各一份，欲证明争议土地被蒙自市国土资源局以每平方米xxxx元的价格出让给了红河福广公司。
被上诉人及原审第三人经质证，对上述证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议。
本院认为，上诉人提交的上述证据是客观真实的，可以证实商都片区改造的性质为城市房屋拆迁；红河福广公司已向蒙自市国土资源局交纳了国有建设用地使用权出让款。
二审经审理查明的案件事实除与一审判决认定的事实一致外，另查明：红河福广公司取得《房屋拆迁许可证》后，委托昆明市品良房屋拆迁有限公司对拆迁范围内的房屋实施拆迁。2011年11月19日，昆明市品良房屋拆迁有限公司在红河福广公司与上诉人未达成拆迁补偿协议的情况下，对上诉人坐落于蒙自市联大路38号私有房屋93.3平方米进行了强拆。
本案争议的焦点是：1、被上诉人颁发蒙国用（2012）字第1179号《中华人民共和国国有土地使用证》是否合法；2、上诉人的上诉理由是否成立。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条三款及《土地登记办法》第三条的规定，在本案中被上诉人对其行政区域内的国有土地负有批准、登记并颁发《中华人民共和国国有土地使用证》的职责，本院确认其行政执法主体资格和权限合法。
根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，但对土地使用权人应当给予适当补偿。依照《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，拆迁人应当对被拆迁人给予补偿、安置。本案中上诉人在依法取得使用权的E-（1）-26号土地上建盖了房屋，按照《关于实施蒙自商都片区拆迁改造建设的通告》，上诉人的该房屋在拆迁范围内，属于被拆迁房屋，原审第三人红河福广公司作为拆迁人依法应当给予上诉人安置、补偿。被上诉人蒙自市人民政府未认真核实安置、补偿是否已经全面完成，在原审第三人未对上诉人进行安置、补偿的情况下即收回了上诉人的上述土地使用权，并向原审第三人红河福广公司颁发了蒙国用（2012）字第1179号《中华人民共和国国有土地使用证》，其收回土地及颁证的行政行为存在瑕疵。但鉴于原审第三人红河福广公司已经取得了该土地使用证，且在涉案土地上进行了工程改造，该改造项目已完工，并已开始预售房屋，根据利益衡量原则及信赖保护原则，本案中原审第三人红河福广公司持有的蒙国用（2012）字第1179号《中华人民共和国国有土地使用证》不宜予以撤销。被上诉人蒙自市人民政府有进行旧城区改建调整土地的职权，上诉人的房屋系原审第三人红河福广公司委托拆迁公司强制拆除的，故上诉人要求被上诉人蒙自市人民政府承担侵权责任的理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，上诉人游继安的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。一审认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人游继安负担。
本判决为终审判决。
审判长 李永明
审判员 吴俊培
审判员 莫云辉
二〇一四年二月十七日
书记员 焦 艳