福建省厦门市集美区人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2018）闽0211行赔初1号
原告苏春艳，女，汉族，1963年4月29日出生，住福建省厦门市湖里区。
委托代理人吴艾祥，男，汉族，1962年10月12日出生，住福建省厦门市湖里区，系原告配偶。
被告厦门市湖里区审计局，住所地福建省厦门市湖里区枋湖南路161号，统一社会信用代码11350206004161311U。
法定代表人辜琦皇，局长。
委托代理人林志坚，该局工作人员。
委托代理人林楚雄，福建天衡联合律师事务所律师。
原告苏春艳诉被告厦门市湖里区审计局（以下简称湖里审计局）行政赔偿纠纷一案，于2018年2月2日向本院提起诉讼，本院于同日受理，并于2018年2月8日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月11日公开开庭审理了本案。原告苏春艳及其委托代理人吴艾祥、被告湖里审计局委托代理人林志坚、林楚雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告苏春艳诉称，一、被告侵害其工资收入。原厦门市湖里审计师事务所（以下简称湖里审计师事务所）系经被告申请，福建省审计局和厦门市湖里区机构编制委员会批准设立的区属集体事业单位。1992年12月，其经厦门市人社局批准调入该所工作。1999年10月12日，被告在《湖里区审计局与湖里审计师事务所就脱钩改制中资产处置、人员安置、期后法律责任、档案保管等方面的协议》中承诺：湖里审计师事务所净资产作为集体资产暂时挂账，待新的政策出台后再行处理。1999年12月，被告向福建省财政厅申请终止该所执业，将该所执业资格转让给厦门中瑞会计师事务所有限公司（以下简称中瑞公司），集体资产暂时挂账。原告失业，损失稳定工资收入，以其2000年1月工作至2013年5月退休，平均工资以5000元/月计算，共计148个月，欠发工资74万元，期间自行缴交五险一金（月平均缴费额740元），共计109520元（740元/月x148月）。二、被告侵害其退休工资收入。2010年12月，其向被告公证递交《关于申请救济及就业安置的报告》，被告未予救济和安置。2013年5月，其按企业人员退休，退休工资仅为1800余元，与同级别事业编制人员退休工资相差10000元。因被告非法注销审计所，其丧失事业编制，按中国预期人均寿命80岁计，其退休工资预期损失（不计算退休工资上调幅度差）：10000元x12个月x（80-50）=360万元。
2015年1月12日，被告以《信访事项处理意见书》改变承诺，确认湖里审计师事务所的集体财产处分权属于资产所有人，集体成员通过协商或诉讼途径解决，但被告至今未向集体成员转交被其暂时挂账的集体资产。其向被告申请获取的相关政府信息证实，湖里审计师事务所是经厦门市湖里区机构编制委员会批准设立的区属集体事业单位，核给集体事业编制五名。其向被告申请公开有关撤销或注销湖里审计师事务所机构和事业编制的政府信息。被告答复，该机关未向厦门市湖里区机构编制委员会报送撤销审计所机构和编制的申请，也未获取该机关有关撤销审计所机构和编制的批复和决定。即，湖里审计师事务所的机构和编制至今仍客观存在，是自收自支、自负盈亏、独立核算的集体事业单位。被告未依法申请撤销该所的机构和编制。被告冻结该所集体财产、转让该所许可执业资格、注销该所法人资格，侵害原告的工资收入和退休工资收入。
2017年11月10日，其向被告提交《行政赔偿申请书》，要求被告履行行政赔偿义务。2018年1月3日，被告作出厦湖审赔决【2018】1号《不予赔偿决定书》。综上，湖里审计师事务所机构和编制至今未撤销，被告并未依法定程序撤销其集体事业编制，也未作出除名或辞退等足以让其失去全民所有制职工身份和事业编制资格的行政处分。其从未作出放弃和解除全民所有制职工和事业编制的承诺，其在审计所集体资产范围内享有工资收入和退休待遇是合理合法的。被告冻结其权利时，承诺待新的政策出台后再行处理。2015年1月12日被告改变承诺，确认集体成员可以自行处分，但未转交被其暂时挂账的集体资产。2016年11月4日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》要求，大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。综上，原告请求：一、判令撤销被告作出的厦湖审赔决【2018】1号《不予赔偿决定书》；二、判令被告赔偿原告工资损失人民币（下同）740000元，赔偿原告自行缴交五险一金109520元；三、判令被告赔偿原告退休金差额损失3600000元。以上赔偿金额合计4449520元。
原告为支持其主张，提供如下证据材料：1.湖里审计局作出的《不予赔偿决定书》（厦湖审赔决【2018】1号）;2.福建省审计局作出的《关于同意成立“湖里审计事务所”的批复》（闽审综字（1991）第068号）;3.厦门市湖里区机构编制委员会作出的《关于区审计事务所机构编制的批复》（厦湖编〔1991〕06号）;4.内资法人基本信息（厦门市湖里审计师事务所）;5.厦门市湖里国有资产管理局作出的《关于产权界定结果的通知》（厦湖国资（1999）021号）;6.湖里审计局作出的《信访事项处理意见书》;7.厦门市人力资源和社会保障局出具的《证明》;8.厦门市湖里区人民法院作出的（2015）湖民初字第2095号《民事判决书》；9.《湖里区审计局与湖里审计师事务所就脱钩改制中资产处置、人员安置、期后法律责任、档案保管等方面的协议》;10.《湖里区审计局政府信息公开（公民）申请书（三）》；11.《政府信息公开答复书》（编号：厦湖审公开【2017】52号）；12.《湖里区审计局政府信息公开（公民）申请书（四）》；13.《政府信息公开答复书》（编号：厦湖审公开【2017】53号）;14.湖里审计局作出的《关于厦门市湖里审计师事务所申请注销的报告》（厦湖审(1999)009号）;15.福建省财政厅作出的《关于撤销厦门市湖里审计师事务所的批复》（闽财会协（1999）274号）;16.福建省财政厅作出的《关于同意设立厦门中瑞会计师事务所有限公司的批复》（闽财会协（1999）275号）;17.湖里审计局作出的《关于湖里审计师事务所一九九九年下半年财务收支情况的检查报告》（厦湖审〔2000〕006号）;18.厦门东友会计师事务所有限公司作出的《专项审计报告》（厦东友专审字（2017）第DY1143号）、营业执照副本（厦门东友会计师事务所有限公司）、会计师事务所执业证书（厦门东友会计师事务所有限公司）;19.湖里审计局与厦门中瑞会计师事务所有限公司签订的《关于厦门市湖里审计师事务所脱钩改制后遗留净资产处置的补充协议》;20.《企业申请注销登记注册书》（湖里审计师事务所）。
被告湖里审计局辩称，一、原告提起本案行政赔偿诉讼，不符法定条件，应驳回其起诉。根据原告《行政赔偿申请书》以及本案诉状中陈述的理由，原告认为其非法注销湖里审计师事务所，侵害原告的工资收入及退休工资收入，因此要求其行政赔偿。实际上，其并不存在原告所声称的非法注销湖里审计师事务所的行为。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法是赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的法定起诉条件之一。本案中，原告以被告非法注销湖里审计师事务所侵犯其合法权益为由向人民法院单独提起行政赔偿诉讼，但原告未提交证据证明其所声称的被告的相关行为已被确认为违法。因此，原告提起本案行政赔偿诉讼不具备法定的起诉要件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，应驳回原告的起诉。二、从请求时效上看，原告的起诉也超过了法律规定的请求赔偿义务机关行政赔偿的时效，依法也应驳回其起诉。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第三十九条规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。本案中，原告声称被告非法注销湖里审计师事务所的行为，侵害其合法权益，因此要求其行政赔偿。原告主张的湖里审计师事务所被注销的行为，发生于2000年期间，原告至2017年才提出行政赔偿请求，已经超过了法律规定的请求国家赔偿的法定时效。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，应驳回原告的起诉。三、其作出的《不予赔偿决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告要求予以撤销没有事实与法律依据，不应予以支持。原告于2017年11月10日向其提交《行政赔偿申请书》，要求其予以行政赔偿，其依法进行了审理。湖里审计师事务所原为挂靠其的集体所有制事务所。1999年8月18日，福建省财政厅批准湖里审计师事务所按照《厦门市湖里审计师事务所脱钩改制方案》进行脱钩改制，并在2000年完成脱钩改制。在该所脱钩改制过程中，其没有原告所声称的违法注销审计所的行为，也不存在侵害原告工资收入或退休工资收入的违法行为。实际上，原告也不存在其所声称的工资收入损失，无论在本案中，还是在向其提出行政赔偿请求时，原告也均未提供证据证明其主张的损失。因此，其不应对原告进行国家赔偿。而且，根据《国家赔偿法》第三十九条之规定，湖里审计师事务所脱钩改制发生于1999年，注销发生于2000年。原告认为被告在该所脱钩改制过程中侵犯其合法权益，但原告在2017年11月10日才向被告提出赔偿请求，已经超过了请求国家赔偿的法定时效。综上，其于2018年1月3日作出案涉《不予赔偿决定书》，并在法定期限内送达原告，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告主张予以撤销没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的起诉。
被告为支持其行政行为，提供如下证据材料：1.《行政赔偿申请书》;2.厦门市湖里区国有资产管理局作出的《关于产权界定结果的通知》（厦湖国资（1999）021号）;3.湖里审计局作出的《关于厦门市湖里审计师事务所脱钩改制的请示》（厦湖审（1999）006号，含附件《厦门市湖里审计师事务所脱钩改制方案》）；4.厦门市湖里区人民政府作出的《湖里区人民政府关于同意厦门市湖里审计师事务所脱钩改制的批复》（厦湖府〔1999〕103号）；5.福建省财政厅作了的《关于对<厦门市湖里审计师事务所脱钩改制方案>的批复》（闽财会协（1999）126号）；6.《湖里区审计局与湖里审计师事务所就脱钩改制中资产处置、人员安置、期后法律责任、档案保管等方面的协议》；7.福建省财政厅作出的《关于同意设立厦门中瑞会计师事务所有限公司的批复》（闽财会协（1999）275号）;8.厦门市湖里区国有资产管理局作出的《关于原湖里审计师事务所脱钩改制后资产处置问题的通知》（厦湖国资（2000）004号）;9.湖里审计局与厦门中瑞会计师事务所有限公司签订的《关于厦门市湖里审计师事务所脱钩改制后遗留净资产处置的补充协议》;10.《公证书》（（2010）厦证内字第3207号）;11.《不予赔偿决定书》（（2018）厦湖审赔决1号）、EMS邮寄单（编号为1096117491025）及其邮寄查询单。
经庭审质证，原被告对于对方提供的全部证据材料的真实性或者表面真实性无异议，本院对各方提供的全部证据材料载体的真实性均予以确认。
经审理查明，1、2017年11月10日，原告苏春艳向被告湖里审计局提交《行政赔偿申请书》，提出下列赔偿请求：（1）补发原告工资人民币740000元；赔偿原告自行缴交五险一金109520元；（2）赔偿原告退休金差额损失人民币3600000元。2、2018年1月3日，被告湖里审计局作出厦湖审赔决【2018】1号《不予赔偿决定书》，认为其在湖里审计师事务所脱钩改制过程中，并未存在违法行为，在行使行政职权过程中也未存在侵犯原告合法权益的行为，不应对原告进行国家赔偿。另，根据《国家赔偿法》第三十九条之规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。湖里审计师事务所脱钩改制发生于1999年，2000年完成。据此，原告认为其在湖里审计师事务所脱钩改制过程中侵犯其合法权益，并在2017年11月10日向其提出赔偿请求，已经超过了请求国家赔偿的法定时效。被告根据《国家赔偿法》第十三条之规定，决定对原告提出的赔偿请求予以驳回，不予赔偿。3、被告于2018年1月5日通过EMS邮政特快专递寄出案涉《不予赔偿决定书》。原告于2018年1月6日收到该《不予赔偿决定书》。
以上事实有原、被告提供的证据材料以及本院庭审笔录、证据交换笔录等予以证实。
本院认为，关于原告在本案中的诉权和起诉期限方面。本案中，被告湖里审计局于2018年1月3日对原告提出的行政赔偿申请作出厦湖审赔决【2018】1号《不予赔偿决定书》，并于2018年1月6日送达原告。原告不服该赔偿决定，有权于法定期限（三个月）内向人民法院提起诉讼。本案中，原告于2018年2月2日向本院就该《不予赔偿决定书》提起诉讼，未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款规定的起诉期限。
本案争议的焦点在于被告湖里审计局作出的案涉不予赔偿决定有无事实和法律依据、程序是否合法以及原告提出的行政赔偿请求有无事实和法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该规定，获得行政赔偿的前提是合法权益受到违法行政行为侵害，且损害结果与违法行政行为之间存在因果关系。在本案中，原告提出系因被告湖里审计局在原湖里审计师事务所脱钩改制中超越职权，非法注销审计所，冻结该所集体财产，转让该所许可执业资格，直接导致其工作权和工资收入权丧失，并导致其退休工资损失，故要求行政赔偿并提起本案诉讼，但其并未提供相关证据证明被告存在前述行政行为且前述行政行为已被确认违法。此外，原告所提及的被告案涉行政行为发生在2001年前，苏春艳于2017年11月10日向湖里审计局提出赔偿请求，已超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的赔偿请求人请求国家赔偿的两年时效，故湖里审计局据此于2018年1月3日作出《不予赔偿决定书》，并于2018年1月6日送达苏春艳符合法律规定。综上，湖里审计局作出的厦湖审赔决【2018】1号《不予赔偿决定书》认事事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告苏春艳提出的行政赔偿请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告苏春艳的全部诉讼请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。
审 判 长 丁耀霜
人民陪审员 卢团和
人民陪审员 陈素治
二〇一八年七月二十日
法官 助理 李夏菲
代书 记员 孙晓梅
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
……
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第十三条赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。
第十四条赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。
第三十九条赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。