青海省格尔木市人民法院
民 事 判 决 书
（2016）青2801民初137号
原告：马忠，男，1975年9月1日生，回族。
委托诉讼代理人：许洪炳，青海盐湖律师事务所律师。
被告：席炳成，男，1962年4月7日生，回族。
被告：席海买，男，1991年6月14日生，回族
二被告委托诉讼代理人：马彪，青海欣悦律师事务所律师。
第三人：松布尔，男，1969年10月28日生，蒙古族。
第三人：才美，女，1965年10月7日生，蒙古族。
第三人：青海永申黑枸杞种植有限公司。
法定代表人：翟孝渭，经理。
第三人：翟孝渭，男，1971年12月25日生，汉族。
第三人：李永刚，男，1972年12月29日生，汉族。
原告马忠与被告席炳成、席海买农村土地承包合同纠纷一案，本院于2016年1月25日立案后，依被告席炳成、席海买的申请，追加松布尔、才美、青海永申黑枸杞种植有限公司（以下简称永申公司）、翟孝渭、李永刚为本案第三人，本院依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告马忠及其委托诉讼代理人许洪炳，被告席炳成、席海买及其委托诉讼代理人马彪，第三人松布尔、才美、永申公司、翟孝渭、李永刚到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告马忠向本院提出的诉讼请求：1、确认原、被告签订的《农村土地流转协议书》无效；2、被告向原告返还土地流转款40000元；3、二被告向原告连带赔偿损失23000元；4、本案诉讼费由二被告承担。事实和理由：2014年11月原、被告经朋友介绍认识，被告愿将其在格尔木市郭勒木德镇鱼水河的10亩土地流转给原告。经与被告席炳成面谈，被告席炳成口头承诺该土地可以开发种植黑枸杞等经济作物，可以签订有格尔木市农牧局盖章的合同。2015年3月21日原告向被告支付了土地流转款40000元，同日被告出具《工商服务业统一收款收据》一张，并补签了书面的《农村土地流转协议书》。该协议书第十一条约定原告可以在上述土地上开发种植黑枸杞等经济作物。但是2015年12月原告得知该土地用途为草原，不能种植黑枸杞等经济作物。原告为了养护原黑枸杞还进行了一些投入，并且占用了宝贵的资金和时间，丧失了其他商业机会，这些损失都是由于被告席炳成的欺诈造成的。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第二款关于土地承包经营权流转应当遵循“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”的规定；《中华人民共和国草原法》第四十六条“禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理”的规定；第四十九条“禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动”的规定以及《中华人民共和国合同法》第五十二条等其他相关法律法规的限制性规定，原告与被告席海买签订的《农村土地流转协议书》是无效合同，无法履行。再依据双方签订的《农村土地流转协议书》第七条的约定发生阻扰的情况，被告应当赔偿原告的经济损失。据此，原告为维护自身的合法权益，依法提起诉讼，请求法院判如所请。
为证实其诉讼请求，原告向法庭提交以下证据：1、视听资料（光盘）二份，视频一拟证明本案原、被告签订的流转合同约定的推地、开垦草原，均是改变草原用途的行为；视频二拟证明流转合同约定的将部分土地转化为宅基地以及补苗种植也是改变草原用途的行为；2、2015年3月21日原告与被告席海买签订的《农村土地流转协议书》复印件一份，拟证明原、被告双方签订合同的目的是在流转的草原上开垦种植黑枸杞等经济作物，是改变草原用途的行为，并非维持草原原生态。因此，原、被告签订的《农村土地流转协议书》应当属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的无效合同。3、被告席海买给原告出具的《工商服务业统一收款收据》复印件一张，拟证明原告向被告支付土地流转费40000元，而非合作开发投资款；4、格尔木市草原监理站出具的《关于郭勒木德镇牧民承包经营草原流转有关情况说明》一份，拟证明原、被告协议流转的土地是用于畜牧业生产的草原，该协议内容违反法律规定，且签订时未办理流转手续，故原、被告签订的《农村土地流转协议书》应属无效合同。5、海西州农业生产资料售货三联单原件一张，拟证明原告为开发流转土地购买化肥14450元；6、收条原件二张，拟证明原告为耕种流转土地支付人工工资7200元。
被告席炳成、席海买辩称，一、2015年3月21日原、被告签订名称为《农村土地流转协议书》，但实质上是双方合作开发种植黑枸杞的协议。不是土地流转协议，且协议内容没有违反法律的禁止性规定，合法有效；二、虽然被告给原告出具的《工商服务业统一收款收据》上写的是土地流转费，实际上是原告缴纳的合作开发的投资款；三、被告席炳成与席海买系父子关系，因为被告席炳成不识字，所以委托被告席海买签订了协议书，并出具了收款收据，钱收到后也全额交给被告席炳成了，而且与原告商谈合作开发草原的是被告席炳成，并非被告席海买，故被告席海买不是合作协议的一方当事人；四、协议中约定的被告的义务，都是由被告席炳成负责实施的。五、涉案草原的原承包人是第三人松布尔，不是第三人才美；第三人松布尔将草原承包给第三人翟孝渭，第三人翟孝渭将草原承包给被告席炳成，原告与被告席海买签订的协议书的内容和被告席炳成与第三人翟孝渭、永申公司、李永刚签订的合作开发经营协议书的内容基本一致，合同内容与土地流转也有着本质的区别。因此，原、被告不是土地流转关系。协议第十一条明确约定“双方必须遵守法律法规合法种植，合作开发的土地（草原）不得用于其他用途，不得平整破坏原生态。”协议中所述的“种植”黑枸杞仅仅是指在草原上撒种、施肥、剪枝，并非开垦土地。并且在合同签订前，原告曾多次到草原现场察看、了解情况后才与被告签订的合作开发协议，协议中也注明了双方合作开发的是草原，因此，原告对与被告合作开发的土地为草原是明知的。现被告已经按照合同约定履行了全部义务，既没有违法，也没有违约，所以原告应当继续履行合同。协议十一条中确定了合作开发的总的原则是合法经营，合作开发是受法律调整的，合同约定的所有条款中没有一条是《中华人民共和国草原法》所禁止的行为。另外双方还约定了管理费用，协议的内容具备了合作开发的形式要件，而不符合土地流转的其他形式要件；土地流转是总的称呼，流转的方式是各式各样的，合作开发也是流转的一种方式。本案涉及的土地是草原，应受《中华人民共和国草原法》的调整，《中华人民共和国农村土地承包法》不是本案的调整法律，双方的协议内容没有违反《中华人民共和国草原法》的规定，故协议有效，所以不存在赔偿损失的问题。
被告席炳成、席海买为反驳原告主张向法庭提交了以下证据：1、2015年3月21日原告与被告席海买签订的《农村土地流转协议书》复印件一份，拟证明协议第二条规定：原告在双方合作开发经营的土地（草原）上种植黑枸杞等种植物，种植物由原告耕种管理，收益归原告。该协议所述“种植”黑枸杞仅仅是指在草原上撒种、施肥、剪枝。该协议是合作开发经营，不是土地流转，内容没有违反国家禁止性规定，协议合法有效。被告已经履行了合同义务，没有违约行为，故原告应继续履行合同；2、2014年11月15日，第三人李永刚与被告席炳成签订的《合作开发经营协议书》复印件一份，该协议书加盖了第三人永申公司公章和第三人翟孝渭私章，拟证明被告席炳成与第三人永申公司、翟孝渭、李永刚之间是合作开发关系，不是土地流转关系；同时证明被告与原告合作开发的草原的来源，该协议与原、被告签订的协议内容是一致的，是合法有效的。
第三人松布尔述称，涉案的4230亩草原是2012年9月20日由第三人松布尔从青海省格尔木市郭勒木德镇阿拉尔村牧委会承包的18465亩草原中的一部分，用于从事畜牧业生产，承包期限自1996年10月5日至2046年10月4日。2014年、2015年连续两年第三人松布尔将涉案草原承包给第三人翟孝渭，双方约定的是只能在草原上采摘野生黑枸杞，要保护原生态，不得种植，不得破坏草原。对第三人翟孝渭将草原承包给被告席炳成以及被告又承包给原告的事情，第三人松布尔不知情，故原告提出的各项诉讼请求与第三人松布尔无关。
第三人才美述称，涉案草原是第三人松布尔的，不是才美的，第三人才美对原告承包草原之事也毫不知情，故原告提出的所有诉讼请求均与第三人才美无关。
第三人永申公司、翟孝渭述称，第三人翟孝渭是第三人永申公司的法定代表人，第三人翟孝渭是代表第三人永申公司签订合同，属于职务行为。第三人永申公司与被告席炳成合作开发关系，在双方签订的合同上已经注明只能撒种，不能破坏原生态。
第三人李永刚述称，在被告永申公司与被告席炳成签订的草原合作开发协议书中，被告李永刚只是作为介绍人在合同上签字。
原告对被告席炳成、席海买提交的证据提出以下质证意见：
1、被告席炳成、席海买提交的证据1的与原告提交的协议书一致，真实性无异议，但协议内容不合法；协议中多处提到原告可以在草原上耕种、种植，该约定是违反法律法规的强制性规定的；协议第二、三、四条约定了可以在草原上耕种、种植黑枸杞等经济作物，投资建设外围网围栏、喷灌设施、电力设施等，却又在第十一条中约定合法种植黑枸杞等经济作物，不得平整破坏原生态，协议条款之间存在矛盾冲突，因此，该协议是以合法的形式掩盖非法目的，所以协议无效，根本不具备履行的可能性。
2、被告席炳成、席海买提交的证据2与原告无关，原告不知情。
被告席炳成、席海买对原告提交的证据提出以下质证意见：
1、对原告提交的证据1不予认可，视频资料反映是被告席炳成与原告马忠签订协议前多次与甲方永申公司进行商谈的过程，最后是以双方签订的书面协议为准，故该视频资料与本案没有关联性。
2、对原告提交的证据2的真实性、合法性不持异议，但对证明方向有异议。虽然名称是《土地流转协议书》，实际是双方合作开发种植黑枸杞；协议第一、二、三、四条都明确约定双方合作开发经营的土地是草原，原、被告在协议中约定的“种植”黑枸杞是指在草原上撒种、施肥、剪枝，收益归原告，被告只收管理费和水费，同时履行投资建设外围网围栏、喷灌设施、电力设施等，并负责喷灌设施五年内的维修养护工作，保证灌溉用水。协议第七条约定在合作开发期间如发生草原的承包人或其他单位及个人来阻挠种植，由被告负责解决，并承担一切经济损失，但至今无人出面阻止原告种植；协议第十一条约定双方必须遵守国家的法律法规，合法种植经营。合作开发经营的草原只能种植黑枸杞等经济作物，不得从事其他用途，不得平整破坏原生态。如破坏原生态造成的损失及责任全部由原告承担。因此，该协议是合法有效的。
3、对原告提交的证据3予以认可，但不认可原告的证明方向。原告确实向被告交纳40000元，虽然收据上写的收款事由是土地流转款，实际是合作投资款。
4、对原告提交的证据4不予认可，从形式要件上讲该说明是无效证据，且行政机关也无权确认合同效力。虽未办理流转手续并不能说明协议无效。
5、对原告提交的证据5不予认可。该证据只能证明原告购买了化肥，但不能证明该肥料用于涉案土地上，且三种化肥都用于10亩土地上，明显违反客观规律。
6、对原告提交的证据6不予认可。收条不能证明这些工人在哪干的活，假如上述费用存在，按照协议原告投资，原告收益，故该证据与被告无关。
第三人松布尔、才美对原告提交的证据2无意见，对证据1、3、4、5、6的质证意见均为不知道。
第三人松布尔、才美对被告提交的证据1、2的质证意见为不知道。
第三人永申公司、翟孝渭对原告提交的证据1、3、5、6的质证意见为不清楚；对证据2没意见，对证据4的质证意见为不予认可，因为第三人永申公司与被告席炳成签订的协议中约定的是不能破坏原生态，只能撒种，且草原站并未对第三人永申公司、翟孝渭进行处罚。
第三人永申公司、翟孝渭对被告提交的证据1的质证意见为不知道，对证据2认可，第三人李永刚是永申公司的委托人，协议是永申公司与被告席炳成合作签订的。
第三人李永刚对原告提交的证据1、3、5、6的质证意见是不清楚；对原告提交的证据2没有意见；对原告提交的证据4的质证意见与第三人永申公司、翟孝渭的意见一致。
第三人李永刚对被告提交的证据1的质证意见为不知道；对被告提交的证据2的质证意见与第三人永申公司、翟孝渭的意见一致。
经审理查明，2015年11月15日，第三人李永刚（甲方）与被告席炳成（乙方）签订《合作开发经营协议书》一份，协议约定：一、甲方将自己流转的郭勒木德镇渔水河牧委会牧民的约2500亩土地（草原）作为合作开发经营的投资，甲方向乙方提供与牧民签订的原出租合同的复印件，并出示原合同原件；二、乙方在双方合作开发经营的土地（草原）上种植黑枸杞等种植物，种植物由乙方耕种管理，收益归乙方；三、甲方负责投资建设其所承租土地（草原）的外围网围栏、喷灌设施、电力设施等，甲方在五年内负责喷灌设施的维修养护工作，甲方保证灌溉用水，喷灌设施于2015年2月28日前建成并使用，其他由乙方投资；四、乙方每亩一次性投资3500元，其余由甲方投资，在合作期间乙方前三年每年向甲方缴纳水费等各项管理费用100元，从第四年起每年向甲方交纳水费等各项管理费用150元；五、灌溉、照明的电费按电力公司的收费标准收取，不含损耗；六、合作期限从2014年11月15日至2036年10月24日止；七、在合作期间如发生原土地（草原）的承包人或其他单位及个人来阻挠种植，由甲方负责解决，并承担一切责任；八、合作期间乙方可以与其他人合伙、合作种植、乙方的权益可以转让，但必须将受让人书面告知甲方，否则发生纠纷由乙方负责；九、乙方每亩一次性投资款3500元，分两次支付。甲方的网围栏建成时支付1750元，乙方付款时甲方向乙方成提供与牧民签订的原承包合同复印件，并出示原合同原件，甲方的电力、喷灌设施建成后再支付1750元；十、合作期间如因不可抗力的原因致使协议无法继续履行，所造成的损失各自承担；十一、合作期间双方必须遵守国家的法律法规，合法种植经营。合作开发经营的土地（草原）只能种植黑枸杞等经济作物，不得从事其他用途，不得平整破坏原生态，如破坏原生态所造成的损失及责任全部由乙方承担。该协议书的甲方处除第三人李永刚签名外，还加盖第三人永申公司公章及翟孝渭私章。
2015年3月21日被告席海买（甲方）与原告（乙方）签订《农村土地流转协议书》一份，协议约定：一、甲方将自己合作开发经营的郭勒木德镇渔水河牧委会牧民的壹拾亩土地（草原）作为合作社开发经营的投资。二、乙方在双方合作开发经营的土地（草原）上种植黑枸杞等种植物，种植物由乙方耕种管理，收益归乙方。三、甲方负责投资建设其所承包土地（草原）的外围网围栏、喷灌设施、电力设施等。甲方在五年内负责喷灌设施的维修养护工作，甲方保证灌溉用水，其他有乙方投资。四、乙方每亩投资肆仟元，其余由甲方投资。在合作期间乙方前三年每年向甲方交纳水费等各项管理费用100元，从第四年起每年向甲方交纳水费等各项管理费用150元。五、灌溉、照明的电费按电力公司的收费标准收取，不含损耗。六、合作期限从2014年11月23日至2036年10月24日止。七、在合作期间如发生原土地（草原）的承包人或其他单位及个人来阻扰种植，由甲方负责解决，并承担一切经济损失。八、合作期间乙方可以与其他人合伙、合作种植、乙方的权益可以转让，但必须将受让人书面告知甲方，否则发生纠纷由乙方负责。九、乙方每亩第一次投资款肆仟元，在合同签订时支付。其余的在建设设施施工完毕全部交清。十、合作期间如因不可抗力的原因致使协议无法履行，所造成的损失各自承担。建设设施不完整一切损失由甲方承担。十一、合作期间双方必需遵守国家的法律法规，合法种植经营。合作开发经营的土地（草原）只能种植黑枸杞等经济作物，不得从事其他用途，不得平整破坏原生态。如破坏原生态所造成的损失及责任全部由乙方承担。乙方在合作期间不得无理闹事，不得打架，如无理闹事或打架闹事，甲方有权解除协议，并有权收回土地（草原），不给乙方任何赔偿。2015年3月21日被告席海买给原告出具一张《工商服务业统一收款收据》，在收据的“项目”栏中载明为“土地流转款”，金额为40000元。
2016年3月29日，格尔木市草原监理站给青海盐湖律师事务所出具《关于郭勒木德镇牧民承包经营草原流转有关情况说明》一份，其内容为：你所关于郭勒木德镇牧民承包经营草原的土地性质调查协助函收悉，现将有关事项回复如下。一、关于草原性质与用途。郭勒木德镇牧民群众所承包经营范围均属草原，按照《中华人民共和国草原法》规定，只能用于畜牧业生产；经核实，凡以野生黑果枸杞经营为目的而流转的草原属基本草原范围，按照草原法规定，对基本草原实行最严格的保护制度。二、关于协议合法性。牧民群众在草原范围内与他人签订的《农村土地流转协议书》与草原法规定不符，按照《青海省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》规定，应当签订由省级草原行政主管部门统一编制的《草原承包经营权流转合同》，须征得发包方（村委会）、乡镇人民政府同意，并在市草原行政主管部门备案，且草原再次流转须征得发包方与草原承包经营者的同意，草原流转后只能用于畜牧业生产；草原承包经营者向本经济集体以外的组织或个人流转草原的，还需经过村民大会三分之二以上的村民同意。本调查函所提供的《农村土地流转协议书》，并未通过法律规定程序办理流转手续，同时《协议》中部分条款违反《草原法》有关规定，一旦履行势必改变草原性质和用途。因此，该《协议》不予承认。
另查明，2012年9月20日，格尔木市人民政府给第三人松布尔颁发格政草原承包经营权（2012）第01020015号《青海省草原承包经营权证》，载明：发包方为郭勒木德镇阿拉尔牧委会，承包户主为松布尔，承包草原总面积为18465亩，其中包括位于郭勒木德镇鱼水河的4230亩，承包草原性质为基本草原，承包方式为承包到户，承包期限为1996年10月5日至2046年10月4日，承包草原用途为从事畜牧业生产。经第三人松布尔与才美确认，本案所涉及的草原系第三人松布尔以承包到户的方式从青海省格尔木市郭勒木德镇阿拉尔牧委会承包。2015年2月5日，第三人松布尔与第三人翟孝渭签订《牧区草地及野生黑枸杞整体承包经营权流转合同书》一份，双方约定：第三人松布尔采用草地整体流转承包的方式将草地野生黑枸杞流转给第三人翟孝渭经营；流转期限为22年，从2015年2月5日起到2037年2月4日止；流转费每年共计伍万元；在承包经营期间第三人翟孝渭有权对承包经营草地之内采集黑枸杞，采集时严格遵守有关规定，保持采集区的清洁卫生，不得破坏自然环境，遵守国家有关法规。
本院认为，《中华人民共和国草原法》第十三条第三款规定：“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报到乡（镇）人民政府批准”。第十五条规定：“草原承包经营权受法律保护，可以按照自愿、有偿的原则依法转让。草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，并应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务”。第四十六条规定：“禁止开垦草原”。本案所涉及的草原系第三人松布尔以承包到户的方式从格尔木市郭勒木德镇阿拉尔牧委会所承包，承包草原用途为从事畜牧业生产。2015年3月21日被告席海买与原告马忠签订《农村土地流转协议书》时，未按上述法律规定办理相关手续，且该协议约定将涉案草原用于种植黑枸杞等经济作物，该约定违反了法律关于禁止开垦草原的强制性规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。据此，原、被告签订的协议为无效协议。故原告马忠要求确认其与被告席海买签订的《农村土地流转协议书》无效的理由成立，本院予以支持。被告席炳成称原、被告在协议中约定的“种植”黑枸杞是指在草原上撒种、施肥、剪枝，并非在草原上开垦土地耕种黑枸杞的意见，理由不能成立，本院不予采纳。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价赔偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。被告席炳成因该协议从原告马忠处收取土地流转款40000元应当返还原告马忠，故原告马忠要求被告席炳成返还土地流转款40000元的理由成立，本院予以支持。原告马忠以被告席海买参与签订合同，并出具收到土地流转款40000元的收据为由要求被告席海买承担连带责任的理由不能成立，本院不予支持。被告席炳成称原、被告所签合同有效，应当继续履行理由不成立，本院不予采纳。因协议中关于涉案草原用于种植黑枸杞等经济作物的约定违反了法律的强制性规定导致该合同无效，对此原告马忠与被告席炳成均有过错，应当各自承担相应的责任，故原告马忠以被告席炳成欺诈为由要求被告席炳成、席海买连带赔偿其损失23000元的理由不能成立，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条，《中华人民共和国草原法》第十三条第三款、第十五条、第四十六条，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十四条第一款条之规定，判决如下：
一、原告马忠与被告席海买于2015年3月21日签订的《农村土地流转协议书》无效；
二、被告席炳成返还原告马忠土地流转款40000元；
三、驳回原告马忠要求被告席炳成、席海买连带赔偿损失23000元的诉讼请求。
如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费1275元，公告费400元，二项合计1675元，由被告席炳成负担1200元，由原告马忠负担475元。于本判决生效之日起七日内向本院交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院。
审判长 仲继红
审判员 吕 玮
审判员 陈 贞
二〇一七年二月二十日
书记员 熊静姝