河南省平顶山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）豫04行初15号
原告李秀勤，女，汉族，住河南省许昌县。
被告许昌市人民政府，住所地:河南省许昌市建安大道东段。
法定代表人胡五岳，市长。
委托代理人张国军，许昌市人民政府法制办工作人员。
委托代理人王亚坤，许昌市人民政府法制办工作人员。
原告李秀勤诉被告许昌市人民政府侵占其承包的集体土地行为违法一案，本院于2017年5月26日作出（2017）豫04行初61号行政裁定，驳回原告李秀勤的起诉，原告李秀勤不服提起上诉，河南省高级人民法院作出（2017）豫行终2496号行政裁定，撤销本院（2017）豫04行初61号行政裁定，指令继续审理。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告李秀勤诉称，原告于2017年3月11日收到许昌市国土资源局作出的许国土资公开告知〔2017〕10号《许昌市国土资源局政府信息公开告知书》，才获知被告依据豫政土〔2015〕39号《河南省人民政府关于许昌县2014年度第一批城市建设用地的批复》（以下简称豫政土〔2015〕39号批复）非法侵占了原告的集体土地，侵犯了原告的合法权益。一、被告于2011年在未经依法征收的情况下，就非法暴力抢夺原告的集体土地，而豫政土〔2015〕39号批复是于2015年作出的，被告征占集体土地的行政行为程序严重违法，并且原告的集体土地所谓被征收未经被征地农民确认签字，剥夺了被征收农民的所有法定权利；二、被告未依法进行征收土地补偿安置，剥夺原告土地补偿安置权；三、被告违法掠夺原告土地所有权，未依法举行听证，未告知被征收人救济途径和权利义务，剥夺被征收人的行政复议及诉讼等司法救济权利；四、被告未依法安置补偿及办理社保保障。综上，被告征占原告集体土地的行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，其行为严重侵害了原告的人身权利、财产权益。原告李秀勤的诉讼请求：一、依法确认被告征占原告集体土地的行政行为违法；二、依法判令被告停止在原告集体土地上的非法施工和经营业务；三、本案诉讼费用由被告承担。
原告李秀勤在本院两次审理中提交了以下证据：一、许国土资公开告知〔2017〕10号《许昌市国土资源局政府信息公开告知书》；二、豫政土〔2015〕39号批复文件；三、许政〔2014〕8号《许昌市人民政府关于明确许昌市城乡一体化示范区东城区行政代管区域的意见》；四、许昌市城乡一体化示范区管理委员会2016年2月24日《信访事项复查意见书》；五、2015年11月26日许昌县尚集镇大徐庄社区居委会出具的《证明》；六、尚政〔2017〕24号《信息公开答复书》；七、建安政复告字〔2017〕7号《行政复议告知书》。以上证据材料均为复印件。
被告许昌市人民政府辩称，一、原告不具备本案原告主体资格。（一）原告未举证证明河南省人民政府征地批复中涉及的土地是否包括原告的承包地，是否与其有直接利害关系，未明确被诉的“征占”土地行为是否涉及原告的承包地、以及涉案地块的位置、面积等，也未明确涉及的土地是原告所在组的集体土地还是其个人承包地。（二）原告为村集体经济组织的个人，许昌县人民政府的征地行为是对村集体经济组织作出，村集体经济组织才具备主体资格，原告个人不具备独立的诉讼主体资格，须该村集体经济组织对该诉权予以确认。二、原告起诉不规范，应予驳回。原告诉讼请求前两项，是对不同类型的两类行政行为提起的行政诉讼，属于两个独立的诉。且原告未提交许昌市人民政府实施其所称的“征收土地、违法占地和非法施工和经营”三类被诉行为侵占其个人承包地的事实证据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第（十一）项之规定，应驳回原告的起诉；三、许昌市人民政府不是本案适格被告。原告被征收的集体土地原属于许昌县下辖村集体经济组织所有，涉案批复由河南省人民政府作出，具体实施由具备独立土地征收职权的许昌县人民政府负责实施。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款有关规定，该被征用集体土地由许昌县国土资源局拟定征收土地方案、许昌县人民政府提出申请、河南省人民政府批复后，由许昌县人民政府具体履行征地批复后的实施程序。许昌市人民政府在该土地征用程序中仅履行监督检查备案职责；四、原二审河南省高级人民法院行政裁定书说理部分欠缺合法性与合理性。（一）该部分论述称“当事人限于其法律水平如此提出诉讼请求…应为非法侵占之意”，扩大了对原告起诉的解释，且在该案原一审开庭时，法庭已明确告知原告诉状不规范、并对其进行了释明，但原告在明知的情况下拒绝修改。因此原告诉状不规范是由其自身原因造成，应由其承担不利后果。（二）该部分论述称“原告的身份证明证实其系许昌县尚集镇大徐居委会村民，庭审中其陈述其承包土地被征占，据此基本可认定其与本案具有关联性”，在原告未提出任何证据证明其被“征占”地块的位置、面积，涉及的土地是原告所在组的集体土地还是其个人承包地，也未举证证明河南省人民政府征地批复中涉及的土地是否包括原告的承包地的情况下，原二审法院“基本可认定其与本案具有关联性”缺乏证据。原告对多个征地批复同时提起诉讼，且均没有证明自己与相关征地批复有利害关系，滥用诉权，应径行驳回起诉。原二审法院仍认定原告与上述征地批复均有利害关系，无任何证据支持，认定事实不清。（三）该部分对由谁对原告土地实施原告所述的“征占”行为，被告许昌市人民政府在原一审、二审均举证了河南省人民政府对许昌县人民政府的征地批复，证明该行政行为由具备独立土地征收职权的许昌县人民政府负责实施，而原二审法院却“根据原告的陈述”和原告提供的《信访事项复查意见书》确定“原告所述的违法主体应是许昌市城乡一体化示范区管委会”，原二审法院没有采信河南省人民政府的正式文件，而依据《信访事项复查意见书》对相关事实作出认定缺乏法律依据，信访意见不应该作为审判依据使用。（四）原二审裁定适用法律错误。该裁定认为“原告起诉的违法主体应是许昌市城乡一体化示范区管委会，而非河南省人民政府土地批复的实施主体，又因许昌市城乡一体化示范区管委会是许昌市人民政府的派出机构，所以许昌市人民政府是本案被告”。根据《宪法》第一百零七条、《国务院关于行政区划管理的规定》第五条规定，县级政府、乡镇政府的设置及行政区划调整的批准主体分别为国务院和省政府，而国务院、省政府未调整许昌县、尚集镇的设置和行政区划（国务院仅在2016年底将许昌县整体更名为建安区），许昌市人民政府虽下发文件赋予了许昌市城乡一体化示范区部分职能，但土地报批及征收职能只能由具有行政管理职权的许昌县人民政府实施，本案中所涉及的集体土地事实上也确实由许昌县人民政府报批，河南省人民政府批复的实施主体也仍是许昌县人民政府。因此，原告如不服征地实施主体的行为，应以许昌县人民政府为被告。本案应适用《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定确定被告，而非《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
本院在合并审理本批次18个案件中，被告许昌市人民政府综合提交了下列证据：一、豫政土〔2013〕528号批复；许昌县人民政府于2013年7月30日作出的《许昌县人民政府征收土地及补偿安置方案公告》。二、豫政土〔2015〕39号批复；许昌县人民政府于2015年3月3日作出的《许昌县人民政府征收土地及补偿安置方案公告》。三、豫政土〔2012〕601号批复；许昌县人民政府于2012年10月17日作出的《许昌县人民政府征收土地及补偿安置方案公告》。四、豫政土〔2014〕266号批复；许昌县人民政府于2014年5月15日作出的《许昌县人民政府征收土地及补偿安置方案公告》。五、豫政土〔2015〕33号批复；许昌县人民政府于2015年3月3日作出的《许昌县人民政府征收土地及补偿安置方案公告》。六、豫政土〔2016〕860号批复；许昌县人民政府于2016年9月12日作出的《许昌县人民政府征收土地及补偿安置方案公告》。以上证据材料均为复印件。
本院认为，一、关于原告的第一项诉讼请求“依法确认被告征占原告集体土地的行政行为违法”，河南省高级人民法院（2017）豫行终2496号行政裁定已明确认定“征占”应为“非法侵占之意”，“其起诉依据的事实理由主要是其承包的集体土地于2011年被许昌市城乡一体化示范区(前身为许昌新区)征占”，故原告该项诉讼请求应为依法确认被告侵占原告承包的集体土地行为违法。
二、关于原告的第二项诉讼请求“依法判令被告停止在原告集体土地上的非法施工和经营业务”，河南省高级人民法院（2017）豫行终2496号行政裁定已明确认定“虽然该两项请求涉及不同的主体和法律关系而属于两个不同的诉，但两者之间具有关联性，当事人限于其法律水平如此提出诉讼请求，人民法院审理案件时可以根据其基础诉求即请求确认行政行为违法进行审理，并在评理中告知其对第二个诉讼请求另行起诉即可”，据此，本院在2018年3月28日庭审中已明确告知原告，对该项请求可另行起诉。在此说理部分，再次告知原告对该项请求可另行起诉，理由同上。
三、原告诉请确认被告侵占原告承包的集体土地行为违法，该事实行为发生于2011年，依据当时施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，原告于2011年即知道该行政行为，其于2017年3月31日提起本案诉讼，已超过了最长2年的起诉期限。
四、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第一款规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。”本案，原告应就其被侵占的承包土地情况负举证责任，原告在2017年5月23日开庭前，未举证证明其承包土地的情况。在本次2018年3月28日开庭前，本院又专门向原告送达了举证通知书，要求其举证证明其合法权益被侵害的事实，但原告直至本次庭审中既未提供土地承包合同、土地承包经营权证，也未提供能够证明其承包土地具体位置、面积、四至等情况的村、组证明，或者其他能够证明其承包土地具体位置、面积、四至等情况的可定案证据。确认被告侵占原告承包的集体土地行为违法，前提之一是原告举证证明其被侵占承包土地的具体情况，在无法确定原告所诉被侵占承包土地具体情况的情况下，确认被告侵占原告承包的集体土地行为违法就失去了基础。本案,原告怠于举证,其应承担不利的法律后果。
五、原告涉嫌重复起诉。原告本批次在本院同时起诉5个案件，被告均为许昌市人民政府，诉讼请求均为“依法确认被告征占原告集体土地的行政行为违法”“依法判令被告停止在原告集体土地上的非法施工和经营业务”，其不同之处仅在于所附的河南省人民政府批复文号不同，在本院已明确向原告释明其第一项诉讼请求应为依法确认被告侵占原告承包的集体土地行为违法、第二项诉讼请求可另行起诉、并明确告知其涉嫌重复起诉的情况下，原告坚持其诉求，也即要求法院分别作出5份判决、5次确认被诉侵占承包土地行为违法。
六、在本院庭审中，法官向原告询问其领取征地补偿款的情况，原告以与本案无关为由拒绝回答，刻意隐瞒相关事实。
综上所述，原告的起诉超过起诉期限，且怠于举证，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（二）项、第（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告李秀勤的起诉。
预收案件受理费50元，退还原告李秀勤。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 张红久
审 判 员 吴海松
审 判 员 尹晓雯
审 判 员 宋忠海
审 判 员 赵 益
审 判 员 李新保
审 判 员 张占帅
二〇一八年四月二十七日
法官助理 郭亚丹
书 记 员 王亚倩
附法律依据：
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。