湖北省武汉市洪山区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂洪山行初字第00050号
原告肖某某。
委托代理人吴某某。
被告某某区人民政府。
法定代表人张某某。
委托代理人陈某某。
委托代理人陈某，湖北今天律师事务所律师。
原告肖某某不服被告某某区人民政府行政复议行为，向武汉市中级人民法院提起行政诉讼，武汉市中级人民法院作出（2014）鄂武汉中行初字第00113号行政裁定书，指定本院审理。本院于2014年9月24日受理后，于2014年9月28日通过邮寄方式向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证告知书等。本院依法组成合议庭，于2014年11月13日公开开庭审理了本案。原告肖某某及其委托代理人吴某某，被告的委托代理人陈某某、陈某到庭参加诉讼。审理中双方均向本院申请协调和解，故协调时间不计入审限。本案现已审理终结。
被告某某区人民政府于2014年3月12日对原告肖某某作出《行政复议告知书》的行政行为。
被告于2014年10月8日之前向本院提供了以下证据：证据1、原告肖某某2014年3月7日《行政复议申请书》。证明原告向被告提出过行政复议申请，以及该申请书的事实和内容，原告在申请书中明确表述要求按照刑事案件的处理程序进行处理，其申请涉及刑事案件的侦办活动，并非行政行为，被告没有对公安机关刑事案件是否立案进行行政复议的职权。证据2、2013年1月17日《报案材料》；证据3、2013年1月16日《接受案件回执单》、2013年1月17日《接受案件回执单》；证据4、2013年1月17日《询问笔录》；证据5、2013年3月1日的《报案材料》、《被害人诉讼权利义务告知书》、《询问笔录》；证据6、2013年3月12日的《询问笔录》、《证人诉讼权利义务告知书》；证据7、编号为2013344的《公安机关转送信访事项通知单》、2013年6月28日《局长接待通知单》。上述证据2、3、4、5、6、7证明被告收到申请后依法对申请人所提交材料进行审查，并向公安机关调取了当时的报案材料，认定原告的申请为刑事报案，要求以故意毁坏财物罪立案，公安机关不予立案是否违法不属于行政复议受案范围。证据8、2014年3月12日《行政复议告知书》。证明被告经审查后决定不予受理，并书面告知申请人。被告提交了以下法律、法规、部门规范性文件：《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十二条、第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条，《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十一条，《最高人民检察院、公安部关于印发﹤最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）﹥的通知》第三十三条。
原告肖某某诉称，2013年1月16日、2013年1月17日，原告的房屋连同财物被人故意毁坏，当日原告分别拨打110报警，并到某派出所递交报案材料、做了询问笔录，派出所出具了《接受案件回执单》，但某某区公安局至今未作出立案或不予立案的决定。2014年3月7日，原告向被告某某区人民政府递交行政复议申请，请求确认被申请人某某区公安局未在法定期限内对原告的报案作出立案或者不予立案的决定，程序违法，行政不作为。2014年3月14日，被告作出《行政复议告知书》，认为原告报案的事项涉及刑事犯罪行为，不属于行政复议受理范围。原告认为，原告仅针对某某区公安局未在法定期限内对原告报案作出处理决定，程序违法，向被告申请行政复议，至于其作出处理决定的内容不在该行政复议请求范围内，超期不作出处理决定是行政不作为，属于行政复议的受理范围，被告应对原告的复议申请进行审查并作出行政复议决定。在公安机关尚未对原告的报案作出刑事立案的处理决定时，被告就认定原告的报案事项涉及刑事犯罪，没有事实根据。综上，被告未履行法定职责，不予受理原告的行政复议申请行为违法，侵犯了原告的合法权益，故向法院提起行政诉讼，请求法院确认被告对原告2014年3月7日提交的行政复议申请不予受理违法，并责令被告限期履行法定职责，受理原告的行政复议申请。
原告在举证期限内向本院提供以下证据：证据1、2013年1月17日某某区公安局某派出所向原告出具的《接受案件回执单》。证明原告家房屋被强拆，2013年1月17日向公安机关报案。证据2、2013年6月15日编号2013344某公安厅《公安机关转送信访事项通知单》。证明吴某某等18人向某公安厅反映拆迁公司违法拆迁，造成被拆迁人财产损失、人身伤害，要求公安机关立案查处并赔偿一切经济损失，某公安厅转至某市公安局处理。证据3、2013年6月28日某市公安局信访处《局长接待通知单》。证明该文件载明“将信访人肖某某反映房屋被非法拆除要求以故意毁坏财物案进行立案的信访事项交给你局受理，请你局迅速安排局领导进行接待，并将接待情况回告我处85396440”。某市公安局认为行政复议被申请人武昌区分局对原告报案事项有管辖权，应作出处理决定。证据4、2014年3月7日原告向被告递交的《行政复议申请书》。证明原告向被告递交了书面行政复议申请，复议请求为确认被申请人在处理申请人房屋被故意毁坏该案的行为违法，属于行政不作为。证据5、2014年3月12日被告向原告出具的《行政复议告知书》。证明：1、被诉具体行政行为内容；2、原告诉讼主体资格。证据6、湖北省武汉市中级人民法院作出的（2014）鄂武汉中行终字第00108号《行政判决书》。证明：1、该判决书载明：“被上诉人武昌公安分局辩称：2011年11月1日，上诉人吴某某母亲以房屋被拆，部分财物损失为由向被上诉人报警，被上诉人出警调查后将情况告知报警人。2013年3月1日，上诉人吴某某以房屋被强拆为由向被上诉人报案，请求以毁坏财物刑事立案。我局接报案后为保护公民合法财产，立即履行法定职责对原告的报案予以受理，并及时展开调查取证工作。经查，涉案房屋处于武汉市政府征收土地范围内，虽被拆除，但未发现相关单位和个人存在故意毁坏财物的证据，不符合《中华人民共和国刑法》第二百七十五条及《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百零七条故意毁坏财物案的立案规定。2013年6月3日，我局作出不予立案决定，并下达《不予立案通知书》”；2、原告请求以毁坏财物刑事立案，行政复议被申请人某某区公安局在未做出不予立案决定前，不能确定为刑事案件。3、原告和吴某某都是同一理由报案，证明并不是原告认为属于刑事立案，也不是政府认为属于刑事立案，公安机关就要作出刑事立案。证据7、原告身份证复印件。证明原告身份和诉讼主体资格。原告提供了以下法律、法规、部门规章：《中华人民共和国行政复议法》第八条、第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十九条、第二十八条、第五十七条，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条、第九十九条，《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条，《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条、第五十一条，《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百六十八条、第一百七十四条、第一百七十五条。
被告某某区人民政府辩称，1、原告复议请求并非行政复议受案范围，被告作出不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。（1）根据原告的报案材料、询问笔录、行政复议申请书可知，原告报案内容是认为自己遭人强行限制人身自由，所居房屋被拆毁，屋内财物被毁坏或丢失，要求公安机关按照刑法规定予以刑事立案和调查处理。（2）根据《最高人民检察院、公安部关于印发﹤最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）﹥的通知》第三十三条的规定，如果按原告所述，则原告的损失已达到刑事案件立案标准，属于刑事案件，且公安机关已根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的有关规定，向原告送达《被害人诉讼权利义务告知书》。（3）公安机关依法对被害人的刑事报案进行受理、审查，再决定是否立案，该立案阶段的一系列活动属于刑事诉讼的一部分，适用《中华人民共和国刑事诉讼法》。如果存在原告所称公安机关对其刑事报案不立案的行为，原告应根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十一条的规定，寻求合法正确的救济渠道。（4）原告在《行政复议申请书》中认为某某区公安局刑侦部门在接到故意毁坏财物报案后一直未进行刑事立案侦查，属于行政不作为。公安机关的职权范围分为刑事活动和行政活动，公安机关收到原告报案后，依据刑事诉讼法有关规定对案件予以相应处理，并未作出对原告造成实际影响或设立、变更原告权利义务的具体行政行为，因此原告的复议申请不属于行政复议的受案范围。被告依法作出的不予受理决定合法，且已告知原告正确的救济途径。2、被告对原告提交的复议申请作出不予受理决定符合法定程序。依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，行政复议机关收到复议申请后，应当予以审查，对不符合法律规定的行政复议申请，决定不予受理。原告向被告提出行政复议申请，被告收到申请后依法进行了审查，并向接到报案的公安机关调取了报案记录及报案材料，认为原告复议请求不属于行政复议受案范围，应当依法寻求正确的救济渠道。因此，被告经审查后向原告出具《行政复议告知书》，告知原告不予受理决定。综上，原告复议请求并非行政复议受案范围，被告作出不予受理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院判决驳回原告诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提交的证据发表了以下意见：对证据1的关联性、合法性、真实性无异议，但对证明目的有异议，认为原告的复议请求是认为被申请人某某区公安局未对原告的报案进行立案或不予立案的处理，要求确认其程序性违法，不涉及实体，原告的报案是否属于刑事案件，应由公安机关作出认定，因此审查的对象应是行政行为而非刑事行为。对证据2、证据3、证据5中的《报案材料》、《询问笔录》，证据6中的《询问笔录》、证据7的关联性、合法性、真实性无异议，但对证明目的有异议，认为上述证据只能证明原告向公安机关进行了报案，但不能证明原告的报案为刑事案件，刑事案件的认定必须由公安机关作出，原告的复议请求是对于被申请人不作出处理决定进行复议，而不是对被申请人不立案作出处理。对证据4的合法性有异议，认为该《询问笔录》上载明的地点是武昌区看守所，而实际上笔录是在某派出所做的，该笔录上的地点、工作单位都是后来填的，且询问人、记录人全是空的。对证据5中的《被害人诉讼权利义务告知书》、证据6中的《证人诉讼权利义务告知书》的关联性有异议，认为不能证明原告提出的行政复议申请属于刑事案件，原告向公安机关报案的事项和向被告提出行政复议申请的事项，不是同一事项。对证据8，认为根据该证据的内容，被告知道原告的复议申请仅涉及程序性的要求，被告引用的《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十一条的适用范围，是公安机关作出不予立案决定后，而本案公安机关未作出是否立案的决定，故不应适用该依据。
经庭审质证，被告对原告提交的证据发表了以下意见：对证据1、2、5、7的关联性、合法性、真实性、证明目的均无异议。对证据3的真实性、关联性、合法性无异议，但对证明目的有异议，认为该证据的内容中并没有明确指出某某区公安局是原告提出行政复议的被申请人。对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，认为只能证明原告提出过申请，原告申请书的内容和要求所涉及的事项涉及刑事案件。对证据6的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为该份判决的原告并非本案原告肖某某；对证明目的有异议，认为根据该份判决的内容，不管公安机关是否立案，它都是受刑事诉讼法调整的范围，不属于行政诉讼案件的审理范围。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：被告的证据1符合证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信，该证据能够证明原告向被告申请行政复议，认为被申请人某某区公安局对其报案未依法作出刑事立案或不予立案的决定，要求确认被申请人在处理其房屋被故意毁坏案的行为违法，属于行政不作为。被告的证据2、3、5、6、7符合证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信，上述证据能够证明被告对原告所提交的行政复议申请进行了审查，并向公安机关调取了报案材料。原告肖某某表示被告的证据4中的签名系其本人所签，该证据能够证明某某区公安局民警对原告进行询问。被告的证据8符合证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信，该证据能够证明被告就原告所提行政复议申请向原告作出《行政复议告知书》。被告对原告证据1、2、5、7的关联性、合法性、真实性、证明目的均无异议，本院予以采信。原告证据3、4分别与被告证据7、1一致，本院予以采信。原告证据6虽系生效判决书，但该证据与本案被诉行政复议行为之间不具有直接关联性，本院不予采用。
经审理查明，2013年1月17日和2013年3月1日，原告肖某某向某某区公安局所属某派出所报案，称其位于某某村的房屋被强行拆除，某派出所向原告出具《接受案件回执单》，制作《报案材料》。2013年3月1日，某某区公安局民警对原告肖某某进行询问，并向原告送交《被害人诉讼权利义务告知书》。2013年6月15日，某公安厅作出《公安机关转送信访事项通知单》，将吴某某等18人（包括原告肖某某）向其反映拆迁公司违法拆迁，造成被拆迁人财产损失、人身伤害，要求公安机关立案查处并赔偿经济损失的事宜，交某市公安局受理并接待、答复信访人。2013年6月28日，某市公安局信访处出具《局长接待通知单》，将信访人肖某某反映房屋被非法拆除，要求以故意毁坏财物案进行立案的信访事项，交某某区公安局受理。2014年3月7日，原告肖某某通过邮寄方式向被告某某区人民政府递交《行政复议申请书》，复议请求为：确认被申请人某某区公安局在处理肖某某房屋被故意毁坏案的行为违法，属于行政不作为；事实与理由为：肖某某因房屋被强拆，向110报警，要求某派出所刑侦部门立案侦查，后肖某某多次向被申请人某某区公安局要求处理房屋被故意毁坏的立案问题，但被申请人未依法作出刑事立案或不予立案的决定。公安机关的法定职责是打击犯罪，保护人民生命财产安全，被申请人在法定期限内不作出刑事立案或不予立案的决定，违反了《中华人民共和国警察法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》。2014年3月12日，被告某某区人民政府向原告肖某某作出《行政复议告知书》，主要内容为：肖某某报案的事项涉及刑事犯罪行为，不属于行政复议受理范围。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十一条的规定，建议肖某某就该事项向有权机关提出。原告肖某某不服，提起行政诉讼。
本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”的规定，公民认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。由此可见，审查是否属于行政复议范围的关键之一在于，公民是否系认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益而申请行政复议。
本案原告肖某某向被告某某区人民政府申请行政复议的请求，系要求确认某某区公安局在处理其房屋被故意毁坏案的行为违法，属于行政不作为；事实与理由，系认为其房屋被强拆，向110报警，要求派出所刑侦部门立案侦查，并多次向某某区公安局要求处理房屋被故意毁坏的立案问题，但该局未依法作出刑事立案或不予立案的决定，违反了《中华人民共和国警察法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》。而公安机关具有双重职责，既有治安管理的行政职责，也有惩治违法犯罪的刑事侦查职责。本案中，原告肖某某的行政复议请求虽要求确认某某区公安局行政不作为违法，但其实质上系认为该局未在法定期限内对其报案作出刑事立案或不予立案的决定违法。可见，原告肖某某是对某某区公安局未作出刑事立案或不予立案的行为申请行政复议，该行为属于公安机关依照刑事诉讼法的授权实施的行为，受刑事诉讼法的调整，不受行政复议法调整。故原告肖某某的复议申请不属于行政复议法规定的复议范围，被告某某区人民政府作出的被诉行政复议行为并无不当。被告某某区人民政府适用《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十一条的规定，系对原告肖某某的权益救济途径提出建议，而非适用该条款作出被诉行政复议行为，故被告适用该条款是否正确不属于本案审查范围。综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决如下：
驳回原告肖某某要求确认被告某某区人民政府于2014年3月12日作出《行政复议告知书》的行为违法，及责令被告限期履行法定职责，受理其行政复议申请的诉讼请求。
案件受理费50元由原告肖某某承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 熊 刚
代理审判员 余四美
人民陪审员 田 野
二〇一五年一月二十七日
书 记 员 马 路