新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新行终44号
上诉人（原审原告）:李善峰，男，1955年2月11日出生，汉族，现住新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁县。
委托诉讼代理人：陈晨，伊犁哈萨克自治州法律援助中心法律工作者。
被上诉人（原审被告）：伊宁县人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁县吉里于孜大街。
法定代表人：阿地力买买提，该县县长。
行政机关出庭负责人：阿布力哈依尔哈依尔别克，该县副县长。
委托诉讼代理人：陈新祖，新疆弓月律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：伊犁哈萨克自治州人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市斯大林街。
法定代表人：库尔玛什斯尔江，该州州长。
委托诉讼代理人：努尔海霞居玛西，该州政府法制办公室副主任。
上诉人李善峰因与被上诉人伊宁县人民政府（以下简称伊宁县政府）、伊犁哈萨克自治州人民政府（以下简称伊犁州政府）林业行政行为及行政赔偿一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2016）新40行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人李善峰及其委托诉讼代理人陈晨，被上诉人伊宁县政府的副县长阿布力哈依尔哈依尔别克及委托诉讼代理人陈新祖、被上诉人伊犁州政府的委托诉讼代理人努尔海霞居玛西到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1989年8月，伊宁县政府批准成立了伊宁县伊犁河谷次生林管理站，2006年3月成立伊宁县重点公益林管护站。2003年3月伊宁县政府颁发了林政字（2003）第009号林权证，确认林地、林木权利人为县林业局，林地面积370.37公顷，包括本案争议的28林班林地。2004年5月国家林业局、财政部印发《重点公益林区划界定办法》，将重要江河干流两岸、流域面积在1000平方公里以上的一级支流两岸，干堤以外2公里以内从林缘起，为平地的向外延伸2公里、为山地的向外延伸至第一重山脊的林地划为重点公益林范围。根据该办法伊犁河及其支流两侧2公里范围内界定为生态林保护区，伊宁县萨木于孜乡位于伊犁河支流喀什河边，2006年5月伊宁县政府根据前述办法上报伊宁县重点公益林区划界定面积（伊县政函<2006>49号），萨木于孜乡河段就列入此次上报范围，本案争议的林地位于萨木于孜乡河段。2006年6月23日伊宁县政府颁发了林政字（2006）第4246号林权证，确认林地、林木权利人为县林业局，公益林的范围为138621亩。2007年3月21日伊宁县政府办公室下发《关于对重点公益林范围内土地进行清理的通知》（伊县政办发<2007>17号），决定对伊宁县重点公益林范围内的土地进行清理收回，并交由县重点公益林管护站管理、建设。2007年3月27日李善峰与伊宁县萨木于孜乡下萨木于孜村村委会（以下简称下萨木于孜村村委会）签订了土地承包合同，约定李善峰承包喀什河河段属于28林班河滩地200亩，承包期40年，并一次性交付承包费5000元。2007年起伊宁县林业局、森林公安局多次制止李善峰在该林地作业，2009年3月，伊宁县萨木于孜乡人民政府（以下简称萨木于孜乡政府）向伊宁县林业局发出《关于李善峰在喀什河戈壁滩植树造林的决定》，同意李善峰承包200亩河滩地用于植树造林。2013年12月伊宁县林业局向伊宁县人民法院提起民事诉讼，请求确认李善峰与下萨木于孜村村委会签订的承包合同无效，一审判决确认合同无效，李善峰上诉后，二审以林权证只能证明林木的使用权而不能证明林地的权属，该权属争议应由伊宁县政府处理为由撤销了原判。2015年12月，伊宁县林业局向伊宁县政府申请确认林地权属，伊宁县政府作出伊县府法（2016)2号《行政处理决定》，确认争议的林地所在的喀什河段公益林区28林班土地属于国家所有，由伊宁县林业局使用。李善峰不服，向伊犁州政府申请复议，伊犁州政府作出伊州政复决字(2016)13号复议决定，维持了伊宁县政府的处理决定。李善峰不服提起诉讼。
原审法院认为，伊宁县政府依法有权对符合《中华人民共和国森林法》第十七条规定的林木使用权和林地使用权争议作出处理。伊宁县政府在收到伊宁县林业局要求确认林地使用权申请后查明，依据林业部、财政部《重点公益林区划界定办法》，该案争议的土地早在2006年5月就被列为国家公益林保护范围，且已为伊宁县林业局办理了林权证，而李善峰是在2007年3月与村委会签订的承包合同，该宗土地除被告自述外无证据证明属于集体土地，伊宁县林业局取得林权证后，即享有林木和林地使用权，伊宁县政府依据查明的事实，依法作出确认28林班土地为国家所有，使用权人为伊宁县林业局的决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。伊犁州政府的复议程序合法，李善峰不能因签订了承包合同就确认其有该宗土地的使用权。因此，对李善峰提出的请求撤销伊宁县政府处理决定和伊犁州政府复议决定的主张，该院不予采信。对于李善峰提出的撤销两份林权证及审查规范性文件合法性的主张，因伊宁县政府的处理决定及伊犁州政府复议决定中都没有对林权证作出评判，只是对林地使用权人作出确认，故李善峰的此项请求，该院不予支持。对于李善峰提出的要求确认28林班土地归村集体所有的请求，因土地权属的确认系人民政府的行政权利，法院司法权无法代替行政权，故该请求该院亦不予支持。对于李善峰提出的赔偿请求，因伊宁县政府在行政程序中无过错，也无侵权行为，故李善峰的此项请求不符合法律规定，该院不予支持。综上，伊宁县政府作出的伊县府法（2016)2号行政处理决定和伊犁州政府伊州政复决字(2016)13号行政复议决定，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回李善峰的诉讼请求。
李善峰上诉称，一、伊宁县政府提交的两份林权证非法无效；二、伊宁县政府违反林策发[2004]94号文件规定。根据该文件规定，重点公益林可分为国有、集体和个体多种所有制管理形式，并不排斥个人承包经营。对伊宁县政府所划重点公益林范围，上诉人无异议。但上诉人认为下萨木于孜村西至喀什河边大片土地属集体所有，伊宁县政府将其划为国有，使用权归林业局，构成侵权；三、（2016）新40行初50号行政裁定错误。一审未查清下萨木于孜村村委会未到庭原因，就裁定按撤诉处理，明显不当；四、一审程序违法，一审法院开庭前退回上诉人的6份证据，剥夺当事人举证的权利。请求：1、撤销一审判决和裁定；2、撤销伊宁县政府作出的伊县府法[2016]2号行政处理决定和伊犁州政府作出的[2016]13号行政复议决定；3、确认下萨木于孜村西侧至喀什河主河道东岸的土地归下萨木于孜村集体所有；4、赔偿李善峰林木成本损失356300元及十年的直接经济损失50万元；5、对伊宁县政府作出的林权两证及其在公益林划界过程中违法形成的相关材料和规范性文件不予采信。
伊宁县政府答辩称，被上诉人伊宁县政府有权对符合《中华人民共和国森林法》第十七条规定的森林土地进行确权。本案争议的土地在2002年5月被确定为国家公益林范围，并办理了林权证，该涉案土地归国家所有。伊宁县政府作出的处理决定明确了林地所有权归国家、使用权归林业局。伊宁县政府作出的处理决定及伊犁州政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确。请求维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
伊犁州政府答辩称，一、伊犁州政府依法受理上诉人的复议申请，在法定期间内作出复议决定，并依法送达，程序合法。二、根据2004年5月国家林业局、财政部印发《重点公益林区划界定办法》，伊犁河两岸的林地属于重点公益林范围，是国有林，其性质为国家所有，非集体所有，根据规定，重点公益林不得对外承包，由当地林业主管部门经营管理。三、上诉人承包时间晚于国家认定公益林时间，村委会无权处分该国有林地，村委会擅自与上诉人签订承包合同，不能对抗县林业局对国家所有林业的经营管理。上诉人所称的经济损失，不应由被上诉人或其他部门承担。综上，伊犁州政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的诉讼请求。
庭审中，上诉人李善峰提交如下新证据。第一组证据：五份公证书，拟证明下萨木于孜村西侧的河滩地，一直由下萨木于孜村集体所有、使用、受益和处分的事实。
被上诉人质证认为，对五份公证书的真实性、合法性、关联性均不认可。
本院对该五份公证书的真实性、合法性予以确认，因该公证书的公证事项系证明由帕夏汗·由努斯、朱旺忠、王立阳、辛希尧、闫玉彬书写的五份声明书上的签名、指印属实，该公证书并不能证明土地权属问题，故本院对该组证据的关联性和所要证明的问题不予确认。
第二组证据：下萨木于孜村修建的至十三户水渠照片一组，拟证明下萨木于孜村对村西河滩地占有、使用、受益、处分的事实。
被上诉人质证认为，对照片的真实性及关联性均不认可。
因照片不能反映出拍照地点，且该照片本身并不能证实土地权属问题，故本院对第二组证据的真实性、合法性、关联性均不予确认。
第三组证据：快递邮寄单、李善峰书写信件一封、调查取证申请书、证据交换申请书及作价申请书。拟证明原审程序不合法。
被上诉人质证认为，与被上诉人无关，不发表质证意见。
本院对该组证据的真实性、合法性予以确认，对关联性结合全案事实予以认定。
本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，一、关于撤销林证字（2003）第009号和林证字（2006）第4246号林权证并审查相关资料、规范性文件合法性的诉讼请求。伊宁县政府于2003年3月颁发林政字（2003）第009号林权证，于2006年6月23日颁发林政字（2006）第4246号林权证，确认相关的林地使用权人、林木所有权人为县林业局。2007年3月27日，上诉人李善峰与下萨木于孜村村委会签订涉案承包合同，约定李善峰承包喀什河河段属于28林班河滩地200亩，该承包合同所涉土地的四至范围与林政字（2003）第009号林权证及林政字（2006）第4246号林权证的林地使用权范围有所重合。上诉人李善峰主张，林政字（2003）第009号林权证、林政字（2006）第4246号林权证颁证行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该利害关系是指被诉行政行为作出时，起诉人与被诉行政行为有利害关系。根据本案查明的事实，上诉人与下萨木于孜村村委会签订承包合同的时间晚于被诉林权证的颁证时间，被诉林权证颁发时，上诉人与林权证所涉的林地使用权及林木所有权并无利害关系，故李善峰对伊宁县政府的颁证行为不具有原告主体资格。关于颁证所依据的相关资料及规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：”公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”据此，人民法院系对被诉行政行为所依据的规范性文件进行附带性审查，当事人不能对规范性文件单独提起诉讼。上诉人对被诉颁证行为不具有原告主体资格，故对于被诉颁证行为所依据的相关资料及规范性文件，其亦无权单独提起诉讼。针对上诉人的上述诉讼请求，本院驳回其起诉。
二、关于伊县府法[2016]2号行政处理决定书和伊州复决字[2016]13号行政复议决定书。《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：”个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”据此，伊宁县政府有权对涉案林木所有权和林地使用权争议作出处理。本案中，伊宁县政府依据伊宁县林业局的申请，依程序经调查、听证，于2006年5月确定伊宁县喀什河萨木于孜乡下萨木于孜村河段为国家公益林区，区划为28林班，并向伊宁县林业局颁发林权证。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：”县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”伊宁县政府依据林权证认定伊宁县喀什河段公益林区28林班土地属于国家所有，由伊宁县林业局使用的处理决定符合法律规定。伊犁州政府依据下萨木于孜村村委会的申请，依法作出复议决定，其认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原审驳回李善峰此项诉讼请求并无不当。
三、关于确认位于下萨木于孜村西侧至喀什河主河道东岸的土地（第28林班），归下萨木于孜村集体所有的诉讼请求。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：”土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”人民法院无权直接认定土地所有权和使用权的归属，上诉人的该项诉讼请求不属于人民法院的受案范围，本院驳回其起诉。
四、关于赔偿林木成本损失356300元及十年的直接经济损失500000元的诉讼请求。行政行为违法系行政赔偿的前提。由于本案中并未对被诉行政行为确认违法，故不存在赔偿的基础和依据。原审驳回上诉人李善峰的此项诉讼请求，符合法律规定。
五、关于原审程序问题。因下萨木于孜村村委会经原审法院传唤，无正当理由拒不到庭，原审法院据此作出按撤诉处理的行政裁定，并无不当。下萨木于孜村村委会有权对自己的诉讼权利作出处分，其收到裁定后并未提出异议，李善峰并非该裁定当事人，其认为该裁定不当的上诉理由，本院不予支持。李善峰上诉称原审法院退回其提交的相关证据程序违法。虽然原审法院因认为上述证据与本案的争议焦点无关，未对上述证据组织举证质证，但在二审庭审中李善峰已经将上述证据作为新证据予以提交。经质证，上述证据确与本案无关，其中李善峰请求原审法院调取的相关证据与本案并无关联性，亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的可以申请人民法院调取证据的范围，原审法院未予调取并无不当，但未向当事人告知相关事由欠妥，本院现予以纠正。
综上，上诉人李善峰关于撤销林证字（2003）第009号、林证字（2006）第4246号林权证并审查颁证的相关资料及规范性文件的合法性，以及确认位于下萨木于孜村西侧至喀什河主河道东岸的土地（第28林班）归下萨木于孜村集体所有的两项诉讼请求，因不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件，本院驳回其起诉。上诉人李善峰关于撤销伊县府法[2016]2号行政处理决定书、伊州复决字[2016]13号行政复议决定书以及赔偿其相关损失的诉讼请求，因无事实及法律依据，本院驳回其诉讼请求。上诉人李善峰未按照一案一诉的立案基本原则进行起诉，致使本案中所涉判项既需判决，也需裁定。本案按照判决吸收裁定的原则，在本判决中一并进行裁判。原审法院认定事实无误，但对于上诉人李善峰部分诉讼请求的起诉条件未做审查，本院予以纠正。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，《林木林地权属争议处理办法》第六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第五十三条第一款、第八十九条第一款第二项规定，判决如下：
一、撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2016）新40行初50号行政判决；
二、驳回李善峰关于撤销伊县府法[2016]2号行政处理决定书、伊州复决字[2016]13号行政复议决定书及赔偿其林木成本损失356300元及十年的直接经济损失500000元的诉讼请求；
三、驳回李善峰其他诉讼请求的起诉。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由上诉人李善峰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 洁
审 判 员 哈里木拉提
审 判 员 马 荣
二〇一八年五月十六日
法官助理 马 小 燕
书 记 员 吴 丹
书 记 员 吴 丹