浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第476号
上诉人（原审原告）苍南县灵溪塑料标印厂。住所地：浙江省苍南县灵溪镇建兴东路***号。
法定代表人龚裕杭，厂长。
委托代理人来晓明，浙江金道律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）苍南县人民政府。住所地：浙江省苍南县灵溪镇人民大道行政中心。
法定代表人黄荣定，县长。
委托代理人陈锡文，苍南县人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）苍南县灵溪镇人民政府。住所地：浙江省苍南县灵溪镇江滨路***号。
法定代表人吴招鹏，镇长。
委托代理人董其博，浙江正昌律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）苍南县国土资源局。住所地：浙江省苍南县灵溪镇玉南路。
法定代表人陈世猛，局长。
委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）苍南县住房和城乡规划建设局。住所地：浙江省苍南县灵溪镇人民大道规划局建设大楼。
法定代表人虞亦杭，局长。
委托代理人董文显，浙江正昌律师事务所律师。
苍南县灵溪塑料标印厂诉苍南县人民政府、苍南县灵溪镇人民政府城建行政强制一案，温州市中级人民法院立案受理后追加苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局为第三人，并于2015年9月7日作出（2015）浙温行初字第73号行政判决。苍南县灵溪塑料标印厂不服，向本院提出上诉。本院于2015年10月14日立案受理后依法组成合议庭，并于同年12月7日公开开庭审理了本案。上诉人苍南县灵溪塑料标印厂法定代表人龚裕杭及其委托代理人来晓明，被上诉人苍南县人民政府的委托代理人陈锡文，被上诉人苍南县灵溪镇人民政府副镇长雷霆及其委托代理人董其博，被上诉人苍南县国土资源局副局长黄孟恒及其委托代理人陈立启，被上诉人苍南县住房和城乡规划建设局副局长项延宝及其委托代理人董文显到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认为，原告诉称的被拆除厂房位于灵溪镇沪山路201-223号后面。2014年5月29日，灵溪镇政府、苍南县住建局、苍南县国土局共同发布通知，认定权利人涉嫌违反土地管理及城乡规划法律法规的相关规定，要求其于2014年6月2日前自行腾空并拆除建筑物，否则将由相关部门依法处罚并强制拆除。原告未在上述期限内自行腾空并拆除。2014年6月13日，灵溪镇政府、苍南县住建局、苍南县国土局组织人员对上述建筑物进行强制拆除。
原审法院认为：1.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织，可以依法提起行政诉讼。原告主张涉案厂房属其所有，并提供了初步证明该事实的《信访事项答复意见书》。现灵溪镇政府、苍南县住建局、苍南县国土局组织人员拆除该建筑物，可能侵害原告权益。因此，原告与被诉强制拆除行为具有法律上的利害关系，有权对本案提起行政诉讼。被告及第三人仅以该建筑物坐落的土地已经被收归国有为由，主张原告不具备本案主体资格，不予支持。2.本案证据无法证实被告苍南县政府有实施或委托实施被诉强拆行为，故原告起诉要求确认苍南县政府作出被诉强拆行为违法，不予支持。3.《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日实施）第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定：城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除又在法定期限内不申请复议、不起诉的，城乡规划主管部门应当自法定期限届满之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除。根据上述法律、法规的规定，责令限期拆除而当事人逾期不拆除以及县级以上地方人民政府责成有关部门拆除是强制拆除城镇违法建筑的两个前提条件。责令限期改正而当事人逾期不改正是强制拆除乡、村庄规划区内违法建筑的前提条件。灵溪镇政府、苍南县住建局、苍南县国土局在尚未查清涉案土地所处规划区性质且缺乏上述前提条件的情形下，直接强制拆除涉案房屋，事实不清、程序违法。灵溪镇政府、苍南县住建局、苍南县国土局辩称苍委发（2009）106号《中共苍南县委苍南县人民政府关于印发〈苍南县违法用地、违法建设管理责任追究暂行办法〉的通知》已经一次性责成其对相关违法建筑予以拆除，与《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款的规定不符，不予采信。4.《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。第八十三条规定：依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。即便存在土地违法情形，责令限期拆除而拒不自行拆除也是申请人民法院强制执行的前提条件。灵溪镇政府、苍南县住建局、苍南县国土局在土地行政主管部门没有作出责令限期拆除决定的情况下，没有申请法院强制执行即直接实施拆除行为，事实不清、程序违法。综上，原告灵溪标印厂请求确认被诉强制拆除行为违法，理由正当，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告苍南县灵溪镇人民政府、第三人苍南县国土资源局、第三人苍南县住房和城乡规划建设局于2014年6月13日拆除位于苍南县灵溪镇沪山路201-223号房后面建筑物的行为违法。
苍南县灵溪塑料标印厂上诉称：苍南县政府办公室《关于印发苍南县违法建筑认定标准及有关处置办法的通知》（苍政办（2014）57号）、灵溪镇政府《信访事项答复意见书》（灵信访答字（2015）7号），证明被上诉人苍南县政府组织实施了拆除房屋的行动。审理中，被上诉人灵溪镇政府答辩中自认根据中共苍南县委、苍南县政府《关于印发苍南县违法用地、违法建设管理责任追究暂行办法的通知》（苍政发（2009）106号）的规定，与县政府联合拆除国有土地上违章建筑物。第三人苍南县住建局表示同意；第三人苍南县国土局不仅同意，而且自认是根据《城乡规划法》第68条的规定，由县政府责成强拆。被上诉人灵溪镇政府及原审两位第三人的意见相互印证，证明被上诉人苍南县政府实施了强拆行为的事实。综合上述，原判认定被上诉人苍南县政府没有实施或委托被诉强拆行为的事实是错误的，请求改判确认被上诉人苍南县人民政府、被上诉人苍南县灵溪镇人民政府、原审第三人苍南县国土资源局、原审第三人苍南县住房和城乡规划建设局于2014年6月13日共同作出的拆除位于苍南县灵溪镇沪山北路201-223号后面建筑物的行为违法。
苍南县人民政府答辩称：答辩人没有参与本案涉案建筑物的拆除行为，也没有指挥和委托其他行政机关拆除涉案建筑物的行为。被答辩人上诉称拆除房屋行为系苍南县政府统一指挥并委托实施没有事实依据，被答辩人所提及的《苍南县政府办公室关于印发苍南县违法建筑认定标准及有关处置办法的通知》及《灵溪镇政府信访事项答复意见书》不能证明苍南县人民政府有直接组织实施拆除房屋的行为。因此，温州市中级人民法院认定“本案证据无法证实被告苍南县人民政府有实施或委托实施被诉强拆行为”从而不予支持被答辩人起诉要求确认苍南县政府作出被诉强拆行为违法是完全正确的，请二审法院维持一审法院对苍南县人民政府所作的认定。
苍南县灵溪镇人民政府答辩称：一审法院认定“本案无证据证实苍南县人民政府有实施或委托实施被诉强拆行为”正确，被答辩人上诉理由不能成立。1、答辩人包括苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划局在一审时均陈述强制拆除行为系三家单位联合实施，并未包括苍南县人民政府。2、被答辩人认为根据苍南县的相关规范性文件可以认定苍南县人民政府具有委托被诉强拆行为，但是该相关文件中对有关拆违行为系概括性授权，且并未直接责成三家单位实施被诉强拆行为。综上，答辩人认为一审法院认定“本案无证据证实苍南县人民政府有实施或委托实施被诉强拆行为”正确，被答辩人上诉理由不能成立。请二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求。
苍南县住房和城乡规划建设局答辩称：一审法院认定“本案无证据证实苍南县人民政府有实施或委托实施被诉强拆行为”正确，被答辩人上诉理由不能成立。首先，答辩人包括灵溪镇人民政府、苍南县国土资源局在一审答辩中均陈述强制拆除行为系三家单位联合实施，并未包括苍南县人民政府。其次，被答辩人认为根据苍南县的相关规范性文件可以认定苍南县人民政府具有委托被诉强拆行为，但是该相关文件中对有关拆违行为系概括性授权，且并未直接委托三家单位实施被诉强拆行为，一审法院未认可被答辩人的主张并无不当。综上，请二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求。
苍南县国土资源局在法定期限内未提交答辩意见，庭审时答辩称：答辩意见与苍南县人民政府、苍南县灵溪镇人民政府的答辩意见完全一致。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审时，各方当事人围绕苍南县人民政府是否组织实施了强制拆除上诉人涉案房屋的事实，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人苍南县灵溪塑料标印厂以苍南县人民政府、苍南县灵溪镇人民政府为被告，对强制拆除其涉案房屋行为不服提起的诉讼。原审审理时追加苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局为第三人，并确认由苍南县灵溪镇人民政府与两第三人共同实施了强制拆除上诉人涉案房屋的行为。原审判决援引《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和《浙江省城乡规划条例》的规定，确认三行政机关实施的行政强制行为违法。上诉人对该判决内容并未提出上诉。但上诉人以被上诉人苍南县人民政府具体实施或委托实施强制拆除其涉案房屋行为为由提出上诉，并根据原审时《灵溪镇人民政府关于龚裕杭政府信息公开申请的答复函》、苍南县灵溪镇的第五组证据、苍南县国土资源局和苍南县住房和城乡规划建设局的答辩意见，坚持其诉讼主张。经庭审质证，上诉人的主张缺乏相应的事实依据，明显不能成立。原审判决认定现有证据无法证实苍南县人民政府实施或委托实施被诉强拆行为正确，但并未据此驳回上诉人对苍南县人民政府的起诉，存在不当，本院予以指正。三被上诉人强制拆除上诉人涉案房屋不仅违反城乡规划法、土地管理法等的规定，也有违《中华人民共和国行政强制法》和《浙江省违法建筑处置规定》等法律、法规规定的行政程序要求。综上，原审判决确认三被上诉人拆除上诉人涉案房屋行为违法的事实清楚，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。被上诉人苍南县人民政府的负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人苍南县灵溪塑料标印厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一五年十二月八日
书 记 员 徐一菁