贵州省兴义市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黔义行初字第5号
原告胡国柱，男，1927年10月6日生。
委托代理人赵飒，女，1961年4月17日生，系胡国柱之儿媳（特别授权代理）。
委托代理人陈来友，男，1956年11月21日生，系胡国柱之外侄儿（特别授权代理）。
被告兴义市清水河镇人民政府。
法定代表人李兴富，镇长。
委托代理人刘洋，贵州权衡律师事务所律师（特别授权代理）。
第三人严定国，男，1939年3月10日生。
第三人严尚文，男，1967年11月4日生。
第三人严尚武，男，1964年11月27日生。
第三人严定加，男，1941年2月12日生。
第三人肖驰富，男，1966年6月30日生。
第三人肖池刚，男，1970年1月13日生。
第三人李志荣，男，1956年7月14日生。
第三人李志才，男，1951年8月18日生。
第三人杨太付，男，1956年4月28日生。
第三人刘兴礼，男，1946年4月15日生。
第三人肖体云，男，1929年3月12日生。
第三人严荣刚，男，1975年5月5日生。
第三人贺尔兴，男，1962年3月29日生。
第三人黄加能，男，1978年8月16日生。
第三人黄加兵，男，1970年8月19日生。
共同委托代理人张伟，贵州权衡律师事务所律师（特别授权代理）。
第三人黄加民，男，1958年3月22日生。
原告胡国柱不服被告兴义市清水河镇人民政府（以下简称“清水河镇政府”）于2013年12月10日作出的清府行决（2013）1号土地权属争议处理决定纠纷一案，于2014年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于2014年4月28日受理后，向被告清水河镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因严定国、严尚文、严尚武、严定加、肖驰富、肖池刚、李志荣、李志才、杨太付、刘兴礼、肖体云、严荣刚、贺尔兴、黄加能、黄加兵、黄加民与本案存在法律上的利害关系，故本院依法通知上述16人作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年6月26日公开开庭审理了本案。原告胡国柱的特别授权代理人赵飒、陈来友，被告清水河镇政府的特别授权代理人刘洋，第三人严尚文、严尚武、严定加、肖池刚、李志荣、杨太付、刘兴礼、严荣刚、贺尔兴、黄加能、黄加兵及严定国、严尚文、严尚武、严定加、肖驰富、肖池刚、李志荣、李志才、杨太付、刘兴礼、肖体云、严荣刚、贺尔兴、黄加能、黄加兵（以下简称“第三人严定国等15人”）共同特别授权委托代理人张伟，第三人黄加民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告清水河镇政府于2013年12月10日作出清府行决（2013）1号清水河镇人民政府土地权属争议处理决定书，该决定明确：1、申请人请求将已丈量的林地及未征用的林地的使用权归还申请人的主张不成立，不予支持；2、争议地块原则上属于新建五、六组集体所有，但鉴于上列16个被申请人各自耕管该争议地块多年，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。按照法律规定以及注重现实的原则，争议地块继续由现耕种人耕种、管理和受益。
被告清水河镇政府在法定期限内向本院提交的证据有：
第一组证据：处理土地确权纠纷卷宗一本。拟证明：清水河镇政府作出土地处理决定有事实依据，且程序合法。
第二组证据：清水河镇政府土地权属争议处理决定书（清府行决（2013）1号）。拟证明：被告清水河镇政府对争议土地已依法作出了处理决定。
第三组证据：兴义市人民政府行政复议决定书（兴府行复（2014）2号）。拟证明：被告清水河镇政府作出的行政确权处理决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，故兴义市人民政府予以维持。
第四组证据：《中华人民共和国土地管理法》、《贵州省土地管理条例》、《土地权属争议调查处理办法》。拟证明：被告清水河镇政府作出的行政确权处理决定于法有据，适用法律正确。
原告胡国柱对被告清水河镇政府出示的上述证据的质证意见为：对第一组证据的真实性认可，处理程序合法，但处理决定不合法，认定事实不清，适用法律错误；对于第二组证据，认为该决定歪曲事实，适用法律错误；对第三组证据不认可，理由是复制清水河镇政府的决定；对第四组证据的真实性没有意见，但对证明内容有异议，认为被告适用的法律是错误的。
16名第三人对被告清水河镇政府出示的上述证据的质证意见为：对上述四组证据的客观性、关联性、合法性及证明内容均予以认可。
原告诉称，兴义市清水河镇新丰村大海子（小地名）处的争议地，是原告在1980年土地下户时分得的林地，被告于2013年12月10日作出清府行决（2013）1号清水河镇人民政府土地权属争议处理决定书中，歪曲事实，适用法律错误，是用合法的形式剥夺原告在本村应分得林地的权利。原告向兴义市人民政府申请复议，但兴义市人民政府以兴府行复（2014）2号行政复议决定，错误的维持了被告清水河镇政府的土地权属争议处理决定。为此，特请求法院依法撤销兴义市人民政府作出的兴府行复（2014）2号行政复议决定和被告清水河镇政府作出的清府行决（2013）1号清水河镇人民政府土地权属争议处理决定，判令被告重新作出合法决定。
原告胡国柱向本院提交的证据有：
第一组证据：对徐国良、严荣志、曹月忠、徐国富、徐成高、严庭会等人的6份调查笔录。拟证明：徐国良的笔录证明当时五组划分为两个小组分地的事实；严荣志的笔录证明争议地是分给原告家的事实；曹月忠的笔录证明当时的组长是徐国忠，同时证实分地时未丈量，是以地的好坏来确认分地面积；徐国富的笔录证明争议地是分到户的，争议地块是林地，以地肥瘦划分；徐成高的笔录证明五组分林地的事实；严庭会的笔录证明当时组长是徐国忠，林地也是分到户了的。
第二组证据：对瞿正昌、瞿正荣、杨兴学的调查笔录。拟证明：瞿正昌的笔录证明当时五、六组林地已分，争议地块是林地；瞿正荣的笔录证明五、六组林地已分断的事实，所争议的地块划分给五组；杨兴学的笔录证明分地时组长是徐国忠，五组林地是分了的事实，同时证明严定国、陈明祥分林地的位置。
第三组证据：录音光碟一个。拟证明：严荣志证明争议地是分给原告家的事实；肖池刚证明原告家的林地是水井下面到海坝边黄家碑，湾子头接中海子交界；徐成军证明其没有参与分过任何土地，分队到土地下户都是他父亲徐国忠任组长；陈明祥证明陈明祥与严定国两家的林地是青岗林水井以上。
第四组证据：照片两张。拟证明：1、严定国2013年侵占原告地，并乱伐林木；2、争议地块方向、水井位置。
第五组证据：申请书、请求书、说明书、再次申请、占地人名单。拟证明：原告使用地被侵占，并主张权利的事实。
第六组证据：身份复印件。拟证明：诉讼当事人的身份及诉讼资格。
被告清水河镇政府对原告胡国柱出示的上述证据的质证意见为：第一、二、三组证据的证据形式不合法，不论是调查笔录还是录音证据，均是证人证言，证人应当出庭接受双方的询问，否则不能作为本案可以定案的依据。第四组证据中，第1组照片与本案无关联性，第2组照片，由于没有证据证实五、六组分地成功，故不予认可。对第五组证据本身的真实性予以认可，证明内容不认可。对第六组证据无异议。
第三人严定国等15人对原告胡国柱出示的上述证据的质证意见为：对第一组、二组、三组证据的三性及证明内容均不予以认可。第四组证据与本案无关联性，不认可。对第五组证据的真实性、合法性认可，但对本案的关联性及证明内容不予认可。对第六组证据无异议。
第三人黄加民对原告胡国柱出示的上述证据的质证意见为：对第一至五组证据，表示不清楚，不认可。对第六组证据无异议。
被告清水河镇政府辩称，原告与第三人争议地位于兴义市清水河镇新丰村的大海子（小地名），上至大树林，下至新丰村新建五组严定国家门口抵海坝，争议面积约58.72亩。因威鲁公路建设需要征用部分争议土地，引发原告与第三人的争议。被告受理原告确权申请后，查实争议地并非林地，而是部分属于耕地、部分属于老开荒山，部分属于荒山，长有零星杂木，在2008年国家进行林权改革时也未将该地确认为林地。被告在组织争议双方调解无果的情况下，根据已查明的事实，作出了清府行决（2013）1号土地权属争议处理决定书，该决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，并得到兴义市人民政府的维持，请求判令驳回原告的诉请。
第三人严定国等15人述称，兴义市清水河镇人民政府清府行决（2013）1号土地权属争议处理决定书认定事实清楚，证据确实充分。在申请复议后得到维持，请求判令驳回原告的诉讼请求。
第三人黄加民述称，我家的地是自留地，与本案无关联。
第三人向本院提交的证据有：16名第三人的身份证复印件。拟证明：16名第三人的身份情况。
原、被告对第三人提供的证据没有意见，同意其证明目的。
法院依职权调取的证据：现场勘验图；原、被告及第三人对该证据没有异议。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
被告提交并出示的第一组证据，是被告处理该土地确权纠纷的卷宗一本。除清水河镇政府清府行决（2013）1号土地权属争议处理决定书外，均是清水河镇政府处理该纠纷进行的立案、送达、调查、调解的事实，系程序证据，本院予以采纳。清水河镇政府土地权属争议处理决定书，是具体行政行为的载体，被告不能用该处理决定证明其具体行政行为合法，对此证明目的本院不予采纳；第二组证据被告用以证明其已依法对争议土地作出了处理决定，对其已作出处理决定的证明目的，本院予以采纳，但是否依法作出，需要司法评判；第三组证据是维持被诉具体行政行为的复议决定书，不能在诉讼中用以证明被诉具体行政行为合法，是否合法需要司法评判，故本院不予采纳；对第四组证据为被告作出具体行政行为适用的法律依据，本院予以采纳。
原告提供的第一、第二、第三组证据，被告及第三人不予认可。三组证据均属于证人证言，证人没有出庭作证。作为证人应当出庭作证，而无正当理由不出庭作证的证人证言，不能单独作为定案依据，故本院不予采纳。况且，原告提供的这三组证据中，只有严荣志的证言称争议地已分到户，但该证言并没有严荣志的签名捺印。第四组证据是两组照片，第一组照片，在争议地权属未确定之前，不能证明原告要证明的内容。第二组照片也不能证明原告要证明的内容，故本院不予采纳。第五组证据是原告请求确权的载体，作为程序证据，本院予以采纳，但对于原告其他证明目的不予采纳。第六组证据证明原告的身份情况，本院予以采纳。
第三人提供的身份证复印件证明其身份情况，本院予以采纳。
法院依职权调取的现场勘验图，当事人无异议，可以作为本案定案依据。
经审理查明，原告胡国柱及第三人严定国、严尚文、严尚武、肖驰富、肖池刚、刘兴礼、严荣刚系兴义市清水河镇新丰村新建五组村民，第三人严定加、李志荣、李志才、杨太付、肖体云、贺尔兴、黄加能、黄加兵、黄加民系兴义市清水河镇新丰村新建六组村民。因威鲁公路的建设，需要征用兴义市清水河镇新丰村新部分土地，在征地部门丈量土地过程中，原告胡国柱与第三人为兴义市清水河镇新丰村大海子（小地名）处的土地使用权属发生纠纷。为此，原告胡国柱向被告清水河镇政府提出确权申请，请求确认其对争议地块享有使用权。根据兴义市清水河镇林业站资料显示，本案争议地块现部分属于耕地，部分属于老开荒山、部分属于荒山，地里长有零星杂木。2008年，在国家进行林权改革时未将该争议地确认为林地。争议地四至界限为上抵铁塔至水井，下抵大海坝村路，左抵黄尚武房屋往下至严荣刚房屋，右抵黄家碑以上中海子交界。被告清水河镇政府受理原告胡国柱确权申请后，依法组织人员进行了调查取证。在被告清水河镇政府调取的23份调查笔录中，能够证实原新建村五、六组曾经以水井沟为界分过林地。六组内部未分到户，但五组内部曾经划分成两个半组分地。同时，23份调查笔录中，除胡国柱本人陈述的外，其余均证实胡国柱所在的半组中分地没有成功。另外，该村五、六组村民存在串组开荒现象。原告胡国柱主张因争议地与严定国、严尚文、严尚武、肖驰富、肖池刚、刘兴礼、严荣刚、严定加、李志荣、李志才、杨太付、肖体云、贺尔兴、黄加能、黄加兵、黄加民等16人发生纠纷。被告清水河镇政府在清府行决（2013）1号土地权属争议处理决定书中，认定与黄加伦（是应为黄加能）和黄加民的土地不在争议地块范围内，但在决定主文第二条中又将与原告发生土地争议的人数认定为16名本案第三人。经庭审查明，与原告胡国柱涉及争议土地的只有严定国、严尚文、严尚武、严定加、肖驰富、李志荣、贺尔兴等7人，黄加民、黄加兵、杨太付、肖体云、李志才、严荣刚、肖池刚、刘兴礼、黄加能等9人并未涉及其中。被告清水河镇政府在处理过程中，组织了原告与第三人进行调解，未果后，于2013年12月10日作出清府行决（2013）1号土地权属争议处理决定书，该决定明确：1、申请人请求将已丈量的林地及未征用的林地的使用权归还申请人的主张不成立，不予支持；2、争议地块原则上属于新建五、六组集体所有，但鉴于上列16个被申请人各自耕管该争议地块多年，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。按照法律规定以及注重现实的原则，争议地块继续由现耕种人耕种、管理和受益。原告胡国柱不服该决定，于2014年2月6日向兴义市人民政府申请复议，兴义市人民政府于2014年4月16日作出兴府行复（2014）2号行政复议决定，维持清府行决（2013）1号土地权属争议处理决定。为此，原告诉至本院，要求撤销兴义市人民政府于2014年4月16日作出兴府行复（2014）2号行政复议决定和被告于2013年12月10日作出清府行决（2013）1号土地权属争议处理决定，判决被告重新作出合法决定。
在庭审中，原告胡国柱撤回了要求撤销兴义市人民政府于2014年4月16日作出兴府行复（2014）2号行政复议决定的诉讼请求。
本院认为，原告与第三人之间的土地使用权属争议，是个人之间的争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”被告清水河镇政府作为乡级人民政府，对于个人与个人之间的土地使用权属争议，依法有权进行裁决。关于争议地是否属于林地的问题，根据兴义市清水河镇林业站资料显示，本案争议地块部分属于耕地，部分属于老开荒山、部分属于荒山，地里长有零星杂木。2008年，在国家进行林权改革时没有将该争议地确认为林地。从被告做出的清府行决（2013）1号土地权属争议处理决定书来看，被告适用的法律依据是土地管理法，与争议地的现状是相符合的。被告清水河镇政府在处理该土地确权纠纷中，并未查清争议土地上与原告胡国柱发生争议的人数，其于2013年12月10日作出清府行决（2013）1号土地权属争议处理决定书，认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。原告胡国柱的诉讼请求，本院予以支持。被告及第三人要求判决驳回原告诉讼请求的意见，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：
一、撤销兴义市清水河镇人民政府于2013年12月6日作出的清府行决（2013）1号清水河镇人民政府土地权属争议处理决定；
二、由被告兴义市清水河镇人民政府重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告兴义市清水河镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 刘 丹
审 判 员 陈 洪
人民陪审员 余 燕
二〇一四年七月二十三日
书 记 员 舒其琪