海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南一中环行初字第14号
原告海南省万宁市海洋产业有限公司
法定代表人潘德龙，该公司总经理。
委托代理人林先芳，海南圣合律师事务所律师。
被告万宁市人民政府。
法定代表人张美文，市长。
委托代理人杨哲，万宁市法制办科员。
委托代理人李志刚，万宁市国土环境资源局科员。
第三人中国银行股份有限公司万宁支行。
诉讼代表人陈其雄，该支行行长。
委托代理人陈育红，中国银行股份有限公司海南省分行职员。
委托代理人刘江宁，中国银行股份有限公司万宁支行职员。
原告海南省万宁市海洋产业有限公司（以下简称万宁海洋产业公司）不服被告万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）作出的万府（2004）26号《万宁市人民政府关于无偿收回万宁市房地产开发总公司等3个单位国有土地使用权的决定》（以下简称26号《无偿收地决定》）当中决定无偿收回原告万国用（1999）字第039号国有土地使用证项下的9.22亩国有土地使用权决定，于2014年7月30日向本院提起行政诉讼。本院于2014年8月5日决定受理本案。本院受理本案后，经审查，发现中国银行股份有限公司万宁支行（以下简称万宁中行）与本案的处理结果有法律上的利害关系，遂通知万宁中行作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成由审判员王东史担任审判长、审判员吕志飞、代理审判员卢艳萍参加的合议庭，陈素园担任书记员，速录员蒋荣平负责庭审记录，于2014年9月12日在本院第八审判庭公开开庭进行了审理。原告万宁海洋产业公司的法定代表人潘德龙及其委托代理人林先芳，被告万宁市政府的委托代理人杨哲、李志刚，第三人万宁中行的委托代理人陈育红、刘江宁等到庭参加诉讼。
被告万宁市政府于2004年3月2日对包括原告在内的三家公司作出26号《无偿收地决定》当中决定无偿收回原告万国用（1999）字第039号国有土地使用证项下的9.22亩国有土地使用权的决定。该决定内容为：“经查，你们三家公司自取得位于万城镇东星工业大道地段，面积分别为20亩、9.22亩、20.38亩的国有土地使用权后，已满2年没有动工开发建设或动工开发建设未达到规定标准，造成土地闲置。根据有关法律法规规定，市政府已分别于2001年10月19日和2002年4月4日在《海南日报》刊登《依法收回国有土地使用权核发换地权益书事先告知书》及《依法收回国有土地使用权注销土地权源证件搁置其土地权益》。鉴于你们三家公司已将上述3宗土地使用权向中国银行万宁支行抵押贷款，该支行对该3宗土地提出核发换地权益书的权益主张；经审查，中国银行万宁支行申报的权益主张不符合核发换地权益书规定，现决定无偿收回上述3宗国有土地使用权。如不服本决定，可自收到本决定书之日起60日内向上一级行政机关申请行政复议或直接向人民法院起诉”。
被告在举证期限内向本院提交据以作出的具体行政行为的以下证据：证据1、证号为“万宁市（茂）国用（1998）字第0246号”《国有土地使用证》。证据2、万宁市土地管理局万土管用（1999）056号《关于同意办理国有土地使用权转让手续的通知》。证据3、证号为“万宁市（茂）国用（1999）字第039号”《国有土地使用证》以及用地红线图。以上三份证据用以证明原告自1998年取得土地使用权后，已经超过两年没有开发，造成土地闲置的事实。证据4、《国有土地使用权抵押登记审批表》。证据5、万府函（2000）264号《万宁市人民政府关于同意依法无偿收回海口市振东新春铝型材厂等4个单位国有土地使用权问题的批复》。证据6、万府（2001）2号《万宁市人民政府关于依法无偿收回国有土地使用权的预先通知书》（2001年1月7日《海南日报》公告）。证据7、万府（2002）44号《万宁市人民政府关于注销土地权源证据的通告》。证据8、万府（2004）26号《万宁市人民政府关于无偿收回万宁市房地产开发总公司等3个单位国有土地使用权的决定》。以上五份证据用以证明被告作出的具体行政行为符合法律规定，程序合法。
原告万宁海洋产业公司诉称，1999年间，原告通过有偿受让方式取得位于万宁市大茂东星工业大道北侧，总面积为9.22亩的国有工业用地使用权，同年6月25日，万宁市土地管理部门向原告核发了证号为“万国用（1999）字第039号”《国有土地使用证》，使用期限至2068年7月30日。原告取得该宗土地使用权后，本打算建设海产品加工厂，但由于政府建设的水、电等基础设施的建设延宕多时，以致原告的海产品加工厂一直无法施工建设。近日，原告到万宁市土地管理部门查阅该宗地登记档案时，发现被告早在2001年10月和2002年4月先后在《海南日报》刊登了针对包括该宗土地在内的多宗土地的《依法收回国有土地使用权核发换地权益书事先告知书》及《依法收回国有土地使用权注销土地权源证件搁置其土地权益》公告，后在2004年3月2日又以原告等逾期申报土地权益确认手续为由，作出26号无偿收地决定，决定无偿收回原告等数家单位的土地使用权，该决定也以登报方式公告。原告认为，被告作出的无偿收地决定认定事实不清，作出决定的程序违反《中华人民共和国行政处罚法》有关送达的规定，致使原告在毫不知情的情况下丧失了土地实体权利，损害了原告的合法财产权益。特提起本诉讼，请求判决撤销被告作出的26号《无偿收地决定》当中收回原告土地使用权的决定。
原告提交以下证据：证据1、《企业法人营业执照》及企业机读档案登记资料；用以证明原告的主体资格。证据2、万国用（1999）字第039号《国有土地使用证》；用以证明原告享有合法土地使用权的事实；证据3、26号《无偿收地决定》；用以证明被告作出无偿收回土地使用权的事实。
被告万宁市政府答辩称，（一）、答辩人作出的26号《无偿收地决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。1999年6月，原告从海口市振东新春铝型材厂名下受让取得位于万宁市大茂东星工业大道北侧9.22亩国有土地使用权，作为工业用地。同月办理了土地使用权过户登记并取得了《国有土地使用证》，证号为“万宁市（大茂）国用（1999）字第039号”。同年7月，该宗土地办理抵押登记。2000年11月，答辩人发现原告自取得土地使用权后闲置已满2年以上。2001年1月3日，答辩人根据土地闲置的事实和相关法律依据作出26号《无偿收地决定》，决定无偿收回原告上述国有土地使用权，并在2001年1月7日的《海南日报》上公告送达。原告及抵押权人在规定的时间内没有提出异议。2002年4月2日，答辩人依法作出《关于注销土地权源证据的通告》（万府（2002）44号），注销土地权源证据，搁置其土地权益。由于万宁中行作为抵押权人申请核发换地权益书不符合规定，答辩人依法作出26号《无偿收地决定》，决定无偿收回原告上述土地使用权。（二）原告起诉已经超过法定起诉期限。答辩人于2004年3月2日作出26号《无偿收地决定》后，原告没有在规定的时间内申请复议或提出诉讼，且在同年6月，原告已经将原持有的国有土地使用权证交回土地管理部门予以注销。原告自知道作出无偿收地决定后已经超过3个月，故原告的起诉依法已经超过法定起诉期限。请求判决驳回原告的诉讼请求。
第三人万宁中行陈述称，被告作出的26号《无偿收地决定》所无偿收回的原登记在原告名下的9.22亩土地是原告用作向本行借款的担保抵押物，并已在土地管理部门办理抵押登记，目前仍在登记抵押状态。该笔借款到期后，原告并未按照借款合同约定履行还款义务。2004年6月25日，本行已经将该笔债权以及相关担保权利一并转让给中国信达资产管理公司海口办事处，虽然未办理抵押权的变更手续，但本行只是名义上的抵押权人，中国信达资产管理公司才是实际的抵押权人。建议法院通知该公司作为第三人参加本案诉讼。
第三人提交以下证据：证据1、《借款合同》（合同编号：2000年万中银字第2000004号）。证据2、借款借据、特种转账借方传票证明。证据3、《抵押合同》（合同编号：2000年抵字第2000004号）。以上三份证据用以证明第三人与原告依法签订借款合同，并向原告发放了200万元贷款以及办理了抵押登记的事实。证据4、万宁市（土管）他项（2000）字第0102号《土地他项权利证明书》；用以证明原告与第三人之间有200万元的债权债务以及第三人合法取得他项权利证书的事实。证据5、《债权转让协议》；用以证明第三人已经将和原告的债权债务及抵押权转让给中国信达资产管理公司，中国信达资产管理公司才是实际的抵押权人。
原、被告及第三人提交的上述证据均在庭审中进行了质证，合议庭并当庭进行了认证。合议庭认证情况如下：
1、原、被告提供的所有证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。
2、第三人提供的证据中，经审查，用以办理贷款抵押的土地使用权与本案讼争的土地不是同一块地，第三人提供的五份证据均与本案缺乏关联性，均不予确认。
根据当事人提交的证据经庭审审查及当事人一致的陈述，本案可以认定以下事实：1999年6月24日，经原万宁市土地管理局批准，原告万宁海洋产业公司从海口市振东新春铝型材厂名下受让取得位于万宁市大茂东星工业大道北侧9.22亩国有土地使用权。1999年6月25日，被告向原告核发了该地的《国有土地使用证》及用地红线图，土地证号为“万宁市（大茂）国用（1999）字第0**号”，证上载明的土地用途为工业用地。同年7月21日，原告以该地作为担保抵押物向第三人万宁中行借款人民币50万元，并在万宁市土地管理局办理了抵押登记，抵押年限为1年，即自1999年7月21日至2000年7月21日。原告至今尚未向第三人万宁中行归还该笔借款本金及利息。目前该地的抵押登记尚未解除。原告取得该地使用权后，一直未开发使用，土地闲置至今。被告于2001年1月7日的《海南日报》上针对包括原告在内的五家单位发布万府（2001）2号《关于依法无偿收回国有土地使用权的预先通知书》，内容为：土地使用权人取得土地使用权后，未按规定开发使用，致使土地闲置已满两年以上，拟无法收回国有土地使用权，现予以公告，如有异议者，请自通知书登报之日起15个工作日内，提出书面申辩，逾期未提出申辩的，将依法处理。原告及第三人在交代的期限内未提出申辩。2004年3月2日，被告针对包括原告在内的三家单位作出26号《无偿收地决定》，决定无偿收回原告上述9.22亩国有土地使用权。被告作出26号《无偿收地决定》后，没有证据证明被告已将该无偿收地决定书送达给原告及第三人。原告于2014年7月知道被告作出的26号无偿收地决定后，遂提起本行政诉讼。其诉讼请求是撤销被告作出的26号无偿收地决定。
另查明，本案讼争的上述9.22亩土地目前仍处在闲置状态，被告至今仍未将该地另行出让。
另，第三人万宁中行已于2004年6月25日将享有的其与原告之间的债权及享有的本案讼争土地抵押权一并转让给中国信达资产管理公司，但至今仍未办理土地使用权和抵押权变更登记，原在万宁市土地管理局登记的抵押权人目前仍是第三人万宁中行。
另，原告万宁海洋产业公司自1998年12月起就已没有办理过企业年检，但工商行政管理部门至今未吊销其营业执照，但公司实际已停业。
本院认为，根据当事人的诉辩主张及本案查明的事实，本案需要解决的争议问题有四点：第一、原告的起诉是否已经超过法定起诉期限？第二、被告所作的无偿收地决定程序是否合法？第三、造成土地闲置一直未动工开发使用是原告自身原因还是政府原因，被告决定无偿收回原告的土地使用权是否合法？第四、无偿收回土地使用权是否影响抵押权人债权的实现？
关于原告的起诉是否超过法定起诉期限问题。被告在答辩及庭审中均提出原告的起诉已经超过法定起诉期限，认为原告自知道作出具体行政行为至起诉时已经超过三个月时间。经审查，本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”。从庭审查明的事实来看，被告没有举证证明何时将26号《无偿收地决定》送达给了原告，原告自称是2014年7月知道被告作出26号《无偿收地决定》，在没有证据证明原告是何时知道被告作出26号《无偿收地决定》的情况下，应当推定原告的起诉没有超过法定起诉期限。
（二）关于被告所作的无偿收地决定程序是否合法问题。原告在诉状及庭审中均提出被告所作的26号《无偿收地决定》属于行政处罚，被告未依照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）规定的程序进行处罚，属于程序违法。本院认为，无偿收回土地使用权属于行政处罚性质，应依照《行政处罚法》规定的程序进行处罚。《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关作出处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条第一款规定，当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和依据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第四十二条第一款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。被告在作出26号《无偿收地决定》之前虽然在《海南日报》上以公告方式送达有收地事先告知书，但没有证据证明被告是在已经穷尽直接送达等其他送达方式无法送达的情况下而直接采用公告送达方式，送达不合法，应视为没有送达，故应认定被告作出处罚决定之前未履行事先告知程序，应认定被告作出行政处罚决定的行政程序存在重大瑕疵。
（三）关于土地闲置原因及被告无偿收回土地使用权是否合法问题。土地闲置原因是本案争议的关键焦点。原告起诉提出造成土地未能开发使用的原因是政府未能提供土地规划条件以及提供的土地没有“三通一平”、不具备开发使用条件，从而导致未能开发使用。本院认为，从本案查明的事实来看，被告并未与原告承诺所批准转让的土地“三通一平”基础建设由政府承担，也没有要求原告必须按照土地利用总体规划开发使用土地。原告受让土地使用权后，超过两年一直未实质性动工开发使用土地是事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，政府可以无偿收回。故被告认定土地闲置一直未开发使用在于原告自身原因并无不妥，被告以无偿收回方式决定收回原告的土地使用权在实体上并无不当。
（四）无偿收回土地使用权是否影响抵押权人债权的实现问题。第三人万宁中行在提交的陈述意见及庭审中提出，其已经将与原告的债权及抵押权转让给中国信达资产管理公司，其只是名义上的抵押权人，中国信达资产管理公司是实际的抵押权人，如无偿收回原告的土地使用权，将有可能影响抵押权人债权的实现，要求保障其债权，并要求通知中国信达资产管理公司作为第三人参加诉讼。经审查，本院认为，无偿收回原告上述土地使用权，是有可能影响抵押权人享有的债权顺利实现，但债权人的债权并不会因此消灭。第三人万宁中行在借款期限届满后没有在法定期限内通过法律途径主张权利并申请有权机关对抵押的土地进行查封处置，对潜在的法律风险应当预见到而没有通过法律途径寻求保护，导致抵押的土地被政府无偿收回，其怠于行使权利的过错责任应自行承担。对是否应通知中国信达资产管理公司作为第三人参加诉讼问题，本院认为，因目前在万宁市国土环境资源局登记的抵押权人仍是万宁中行，万宁中行是法律名义上的抵押权人，故与本案存在法律上利害关系的是万宁中行，不是中国信达资产管理公司，且被告作出的无偿收地决定行为在前，万宁中行与中国信达资产管理公司协议转让债权及抵押权的行为在后，行政行为作出后通过民事行为取得的民事权利与先前行政行为没有法律上的利害关系，故本案无需通知中国信达资产管理公司作为本案第三人参加诉讼。
综上，被告认定原告自取得上述9.22亩土地使用权后闲置超过两年未开发使用的事实清楚，并决定无偿收回原告该9.22亩土地使用权并无不当，原告的主张及诉求无理，不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告海南省万宁市海洋产业有限公司请求撤销被告万宁市人民政府作出的万府（2004）26号《万宁市人民政府关于无偿收回万宁市房地产开发总公司等3个单位国有土地使用权的决定》的诉讼请求。
案件受理费人民币50元由原告海南省万宁市海洋产业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 王东史
审 判 员 吕志飞
代理审判员 卢艳萍
二〇一四年十月二十一日
书 记 员 陈素园
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
《中华人民共和国土地管理法》
第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
起诉被告不作为理由不成立的；
被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
其他应当判决驳回诉讼请求的情形。