陕西省渭南市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）渭中民二终字第00255号
上诉人（原审被告）渭南市公安局交通警察支队临渭大队。
法定代表人闫丰胜，大队长。
委托代理人梁萍，女，汉族，1977年3月4日出生。
委托代理人程仰川，陕西省渭南市经济开发区法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）渭南秦荣科技商贸有限公司。
法定代表人崔玉荣，经理。
上诉人渭南市公安局交通警察支队临渭大队因承揽合同纠纷一案，不服渭南市临渭区人民法院（2014）临渭民初字第00440号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人梁萍、程仰川与被上诉人的法定代表人崔玉荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2007年6月28日至2011午6月21日，原被告先后签订了三份制作安装合同。2007年6月28日签订的合同第一条约定，被告委托原告在前进路与东风街十字南段机动车道与人行道两侧设置安装道路隔离护栏，总长度约220米，由原告出资承建，建成后产权归原告所有，以发布广告的形式收回投资成本。第三条该道路隔离护栏使用权年限为20年。即2007年7月1日至2027年6月30日至。第四条合同总金额35700元。第五条3，被告对原告依法取得的道路隔离护栏使用权，在本合同约定的使用年限内，如遇市政建设、城市规划调整等特殊情况和根据社会公共利益需要，确需提前收回使用权，被告应当提前书面通知原告，并根据收回时的使用权剩余年限做出相应的补偿。2011年5月3日临渭交警大队与秦荣公司签订的制作安装合同，安装护栏地点为前送路与东风街十字四个方向（66组）：前进路与朝阳大街十字四个方向（69组）；火车站停车场丁字路口单面（9组），三处总长度为435米，护栏规格为3.00米×1.3米，广告板规格为2.63米×0.98米。自合同签订之日起，该护栏的经营权归原告所有，原告以发布广告的形式保证资本的回笼及后期维护等各方面的费用。该路段隔离护栏经营权限为15年，即2011年5月1日至2026年4月30日止。在本合同约定的使用年限内，如遇市政建设、城市规划调整等特殊情况和根据社会公共利益需要，确需提前撤掉该护栏，被告应当提前书面通知原告，并根据收回时的使用权剩余年限做出相应的补偿。2011年6月21日临渭交警大队与秦荣公司签订的制作安装合同，安装护栏地点为前进路与东风街十字东（22组），约定自合同签订之日起，该护栏的产权及经营权归原告所有，原告以发布广告的形式保证资本的回笼及后期维护等各方面的费用。该路段隔离护栏经营权限为15年，即2011年5月1日至2026年4月30日止。在本合同约定的使用年限内，如遇市政建设、城市规划调整等特殊情况和根据社会公共利益需要，确需提前撤掉该护栏，被告应当提前书面通知原告，并根据收回时的使用权剩余年限做出相应的补偿。合同签订后，原告按合同约定制作安装了护栏，共计花费241983.44元。原告在护栏上发布广告三个月后，护栏上的广告板即被综合执法局强行拆除，致原告的投资成本无法收回，遂引起诉讼。
原审法院认为，从原被告双方签订的合同内容来看，原告按照被告的要求出资安装道路隔离护栏，以发布广告的形式收回投资成本，原被告之间形成了承揽合同关系。原告按照合同约定完成道路隔离护栏的安装工作后，有获得相应报酬的权利，支付报酬的义务归被告。原被告在合同中约定原告以在道路隔离护栏上发布广告形式收回投资成本，违反了《中华人民共和国广告法》第三十二条“不得利用交通安全设施、交通标志设置户外广告”的规定，无法得到履行，致原告的投资成本无法收回，故被告应向原告支付相应的报酬。原被告在合同中约定的在交通安全设施上发布广告是原告获得报酬的方式，并不影响合同的效力，原被告所签合同合法有效。合同上虽然约定了护栏产权归原告，同时又约定了原告对护栏的使用权年限，及被告若提前收回使用权须补偿等内容，可以看出，原告实际取得的是在隔离护栏上发布广告的权利，并非拥有隔离护栏的处分权和使用权。道路隔离护拦的主要功能是交通安全设施，而不是广告牌。因此，被告关于合同无效及护栏的产权归原告的观点，本院不予采纳。原告要求被告支付报酬的诉讼请求依法应予支持。原审法院依照《中华人民共和国合同法》第二百五十一条、第六十条之规定，判决：被告渭南市公安局交通警察支队临渭大队在本判决生效后三十日内支付原告渭南秦荣科技商贸有限公司241983.44元。案件受理费4929元，由被告渭南市公安局交通警察支队临渭大对承担。
宣判后，渭南市公安局交通警察支队临渭大队不服，向本院提起上诉，主要理由如下：
2007年，上诉人为加强对辖区内交通安全管理，拟在渭南市前进路与东风街十字、前进路与朝阳大街十字等处街道安装交通安全护栏，被上诉人知悉此情后愿意出资购买护栏并施工安装护栏，但附有护栏安装后，由其在护栏上设置户外广告，以经营广告收入的形式收回其成本并进行盈利的条件。上诉人被上诉人将上述内容，一并写入了双方所签订的书面合同。上述护栏（交通安全设施）安装竣工后，即投入使用，被上诉人亦按照合同约定，在上述交通安全设施上设置了户外广告，获得了一定数额的广告收入。后因广告管理机关（渭南市住建局）不批准被上诉人在交通安全设施上设置户外广告的申请，并拆除了被上诉人业已在交通安全设施上设置的违法户外广告。被上诉人之所以与上诉人订立合同，其所追求的合同目的，就是在交通安全设施上设置发布户外广告营利，当其上述合同目的不能实现时，其才以“承揽合同纠纷”为案由，将上诉人诉至原审。本案双方争议的焦点是，当被上诉人在交通安全设施上设置户外广告的合同目的不能实现时，发生了争议，被上诉人才向原审起诉，请求上诉人退还其护栏的购置费及安装费。由上述可知：1、双方就“承揽合同”本身并没有纠纷，因此被上诉人向原审起诉的“案由”即其主张的法律关系错误。2、当被上诉人在设置户外广告的合同目的不能实现时，才将上诉人诉诸原法院。上述被上诉人的合同目的不能实现，与上诉人被上诉人之间的“承揽合同”没有干系。上诉人被上诉人之间的合同，是《广告法》施行了12年以后于2007年之后才订立的。《广告法》第三十二条第一项明确规定：不得在交通标志、交通安全设施上设置户外广告。上述《广告法》法条系强行法而非任意法，亦系禁止性规定。我国《合同法》关于合同无效的法律规定，本案中，被上诉人订立合同的终极目的是在交通安全设施上设置户外广告营利，该目的违反了《广告法》第三十二条第（一）项的强制性规定，根据《合同法》第五十二条第（三）项的规定，被上诉人与上诉人所订立的合同中关于由被上诉人在交通安全设施上设置户外广告的约定，违反了《合同法》第五十二条第（五）项的规定。根据上述《广告法》、《合同法》的规定去衡量，上诉人被上诉人所订立的全部合同一律无效。
上诉请求：依法确认上诉人、被上诉人之间的“承揽合同”无效，撤销原判；由被上诉人承担一、二审案件受理费。
被上诉人庭审答辩服判。
二审查明的事实与一审相同，依法予以确认。
本院认为，双方当事人签订的三份《制作安装合同》中约定的在机动车道与人行道隔离护栏安装广告牌发布广告的有关条款，违反了《中华人民共和国广告法》第三十二条：“有下列情形之一的，不得设置户外广告：（一）利用交通安全设施、交通标志的；……”的禁止性规定，应属无效条款，但此并不影响该承揽合同其余条款的效力。现被上诉人仅发布广告三个月时间，其所制作安装隔离护栏安装广告牌因违反了上述法律禁止性规定被有关部门拆除，被上诉人以发布广告形式收回投资成本及获得报酬无法实现。根据合同的性质并结合合同约定的若提前收回使用权须补偿等内容，以及设置隔离护栏是为了公共安全的需要，系被上诉人根据上诉人的要求制作安装的客观事实，现被上诉人以报酬的形式仅要求上诉人支付其实际投资成本241983.44元，依法应予支持。综上，原审认定事实清楚，判处正确，应予维持，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费4929元，由上诉人渭南市公安局交通警察支队临渭大队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 雷晓宁
审 判 员 杨 军
代理审判员 文 茜
二〇一四年十二月四日
书 记 员 李华婷