广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛中法行终字第662号
上诉人（原审原告）李皓，住佛山市禅城区。
委托代理人李良辰，住西安市雁塔区。
被上诉人（原审被告）佛山市国土资源和城乡规划局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。
法定代表人柳玉斌，局长。
委托代理人杨再勇，佛山市禅城区发展规划和统计局工作人员。
委托代理人雷松松，佛山市禅城区发展规划和统计局工作人员。
原审第三人暨诉讼代表人梁金溢，住佛山市禅城区。
原审第三人何兰芳，住佛山市禅城区。
原审第三人幸良宏，住佛山市禅城区。
原审第三人翁海峰，住佛山市禅城区。
原审第三人暨诉讼代表人尹明华，住佛山市禅城区。
原审第三人周房青，住佛山市禅城区。
原审第三人冼卓生，住佛山市禅城区。
原审第三人杨秀英，住佛山市禅城区。
原审第三人陈永健，住佛山市禅城区。
上诉人李皓因诉佛山市国土资源和城乡规划局建设工程规划许可一案，不服佛山市禅城区人民法院作出的（2015）佛城法行初字第48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年5月12日，梁金溢等8户业主就佛山市禅城区＊＊路＊号二座西梯向禅城区发展规划和统计局（以下简称禅城规划局）申请办理加装电梯建设工程规划许可，并向禅城规划局提供了住户意见等材料。其中，在住户意见上，禅城区＊＊路＊号二座西梯12户业主中有梁金溢等8户业主同意加装电梯，有3户同意但暂不加装，有1户没有签名表示同意与否。禅城规划局经过现场勘查和初步审核后，于5月16日以佛山市国土资源和城乡规划局名义出具审核意见，并向消防、国土部门征询意见。消防、国土部门以及加建电梯所占用地单位佛山市公路局均表示同意加装电梯的申请。同时，禅城规划局在项目现场、政府网站和属地居委会组织公示，公示时间为2014年5月29日至2014年6月28日，征求相关利害人意见。公示期间接到李皓等住户的反对意见，反映加装电梯后影响其房屋的通风、采光及物业受损。加建项目所在居委会旭日居委会在公示期间没有收到关于反对该楼梯安装电梯的意见。在公示结束后，禅城规划局经审查认为加装之电梯井在三座的南侧，电梯井距李皓所在三座9.5米，遂于2014年7月8日以佛山市国土资源和城乡规划局名义出具《既有住宅加装电梯公示结果反馈意见》，认为异议方虽然提出影响其通风、采光、日照的反对意见，但根据《禅城区既有住宅加装电梯管理暂行办法》第二十三条规定，拟加装电梯不存在明显影响异议方切身利益情形，指引梁金溢等8户业主可以根据该《暂行办法》规定向城乡规划窗口申办规划许可。
2014年10月14日，梁金溢等8户业主向禅城规划局申请修改方案（电梯井尺寸由原来的2.4米﹡2.4米修改为2.5米﹡2.5米），禅城规划局第二次通过政务网站组织公示，再次征求相关利害人反对意见，公示期间未接到相关利害人反对意见。公示结束后，禅城规划局经审查后以佛山市国土资源和城乡规划局名义于2014年11月7日出具电梯方案修改意见，同意此次修改。2014年11月12日，梁金溢等8户业主向规划部门申请办理规划许可和建筑工程施工许可，禅城规划局经审核于2014年11月19日以佛山市国土资源和城乡规划局名义向梁金溢等8户业主核发《建设工程规划许可证》，并在市、区规划部门政务网站进行批后公布，李皓通过申请信息公开方式得知此事后，向佛山市人民政府申请行政复议，复议机关于2015年2月6日组织召集当事人召开行政复议调查会。并于2015年2月15日作出行政复议决定，维持佛山市国土资源和城乡规划局核发的规划许可，李皓不服，遂向法院提起行政诉讼，形成本案诉讼。
原审法院认为：佛山市国土资源和城乡规划局是《中华人民共和国城乡规划法》规定的市、县规划主管部门，有权根据申请作出建设工程规划许可行为，对于以其名义作出的行政许可行为承担相应的法律责任。李皓作为与规划许可有利害关系的相关人，有权对规划许可行为提起行政诉讼。梁金溢等8户业主是规划许可行为的相对人，应作为第三人参加本案诉讼。
关于佛山市国土资源和城乡规划局作出的建字第440604201400386号《建设工程规划许可证》是否合法的问题，首先应对加装电梯行为适用法律法规问题进行分析，由于目前国家法律法规中尚没有关于旧住宅楼加装电梯的报批程序及审批条件的明确规定，《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》、《佛山市既有住宅加装电梯管理暂行办法》、《旧住宅楼加装电梯条件及申办规划许可流程》、《禅城区既有住宅加装电梯管理暂行办法》均是对加装电梯的申请流程和审批方法等事项进行了规定，作为地方政府规章和规范性文件，对于不违反法律法规的事项进行具体程序的规定，只要不违背法律规定和基本原则，可以予以适用。对于审批方案的内容，李皓认为严重影响其房屋的日照、通风、采光以及房屋价值，佛山市国土资源和城乡规划局抗辩认为其审批符合建筑物的规范标准。根据建筑物的规范标准的规定，结合法院现场勘查，案涉加装电梯与李皓房屋之间的间距超过《佛山市既有住宅加装电梯管理暂行办法》与《禅城区既有住宅加装电梯管理暂行办法》规定的距离，并未明显违反建筑物规范标准，符合上述《暂行办法》关于加装电梯的规范标准。
李皓还认为加装电梯属于在小区业主公有的土地上新增建筑物，应经过小区全体业主三分之二以上同意方可进行。根据相关法律法规及本案事实，首先，旧楼加装电梯事项在现行的《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律中并未单独作为一项特定行政许可类型进行规定，故应适用法律的一般规定，电梯本身并非具有单独使用价值的建筑物，而是作为建筑物的附属物使用，旧住宅楼加装电梯是在原有的建筑物上增设一个附属物的行为，对建筑物整体的外观、使用进行了改变，但并未改变该建筑物作为住宅的基本性质，故李皓援引相关的法规释义认为加装电梯属于新建建筑物的观点忽视了电梯本身的附属属性，该观点不成立。加装电梯的事项应遵循法律关于改建建筑物、附属物的一般规定。其次，对于改进、重建建筑物及其附属设施征求意见的范围，《中华人民共和国物权法》第七十六条对于改进、重建建筑物及其附属设施规定的条件是经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，对于加装电梯的建筑物，仅需专有面积的两个三分之二同意即可。在本案中，佛山市禅城区＊＊路＊号二座共有12户，梁金溢等8户业主已明确表示同意加建电梯，符合“两个三分之二以上业主同意”的条件。再次，根据本案证据显示，在电梯报建审批过程中，禅城区规划局曾向禅城区国土城建和水务局发函询问加建电梯所占用土地的权属性质，后者回复意见称“加建电梯所占用土地为佛山市公路局土地证范围内，加装电梯时需征求佛山市公路局意见”。佛山市公路局也函复禅城区规划局同意在其大院内加建涉案电梯，故对李皓关于电梯占地权属人征求意见范围的异议不予采纳。
关于佛山市国土资源和城乡规划局在办理案涉许可证时是否存在行政不作为情形，佛山市国土资源和城乡规划局在受理梁金溢等人电梯加建申请后，依照《禅城区既有住宅加装电梯管理暂行办法》及《旧住宅楼加装电梯条件及申办规划许可流程》的规定完成审核、公示、意见反馈及发放许可程序，并依法对李皓等的异议作出回应，并不存在行政不作为情形。李皓提出的佛山市国土资源和城乡规划局没有派员到现场监督指导、没有对争议组织协调、第二次公示的方式只是网络公示，没有现场公示等异议，由于上述程序并非加建电梯过程《禅城区既有住宅加装电梯管理暂行办法》规定的必经程序，故对李皓据此认为佛山市国土资源和城乡规划局存在不作为的异议不予采纳。
综上，佛山市国土资源和城乡规划局作出的建字第440604201400386号《建设工程规划许可证》事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。李皓的相关诉请缺乏事实和法律依据，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李皓的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由李皓负担。
上诉人李皓上诉称：一、加装电梯属于新建建筑物，改变了小区的控制性规划，应当依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定进行许可。《禅城区既有住宅加装电梯管理暂行办法》属于政府性文件，没有法律效力，并不能适用颁发加装电梯行政许可的法律规定。二、《禅城区既有住宅加装电梯管理暂行办法》规定通过本门栋楼的三分之二的同意违反了上位法的规定，应当按照《物权法》第七十六条的规定取得全小区三分之二的同意。加装电梯的规划行政许可违反了2014年建设日照计算参数标准的强制性规定，且电梯的吨位较大，电梯的距离较远，规划部门设计规划许可的内容不具有合理性。三、规划许可的加装电梯占用了公共绿地，且颁发加装电梯建设工程规划许可证缺少用地规划许可和立项许可。综上，请求二审法院依法撤销原判及被上诉人作出的建字第440604201400386号《建设工程规划许可证》。
被上诉人佛山市国土资源和城乡规划局辩称：被上诉人作出的建字第440604201400386号《建设工程规划许可证》符合法律规定的条件和程序，是合法的行政行为，上诉人相关上诉主张理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人梁金溢等人在二审期间未陈述意见。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为：上诉人李皓因不服被上诉人佛山市国土资源和城乡规划局作出的建字第440604201400386号《建设工程规划许可证》而提起本案诉讼。综合诉讼当事人诉辩意见，其主要争议焦点是被上诉人核发给原审第三人梁金溢等人的上述《建设工程规划许可证》是否合法。上诉人认为，加装电梯属于新建建筑物，改变了小区的控制性规划，应当依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定进行许可。《禅城区既有住宅加装电梯管理暂行办法》属于政府性文件，没有法律效力，并不能适用颁发加装电梯行政许可的法律规定。经查，旧楼加装电梯事项在现行的《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律中并未单独作为一项特定行政许可类型进行规定，故应适用法律的一般规定，电梯本身并非具有单独使用价值的建筑物，而是作为建筑物的附属物使用，旧住宅楼加装电梯是在原有的建筑物上增设一个附属物的行为，对建筑物整体的外观、使用进行了改变，但并未改变该建筑物作为住宅的基本性质，故加装电梯的事项应遵循法律关于改建建筑物、附属物的一般规定。由于目前国家法律法规中尚没有关于旧住宅楼加装电梯的报批程序及审批条件的明确规定，《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》、《佛山市既有住宅加装电梯管理暂行办法》、《旧住宅楼加装电梯条件及申办规划许可流程》、《禅城区既有住宅加装电梯管理暂行办法》均是对加装电梯的申请流程和审批方法等事项进行了规定，作为地方政府规章和规范性文件，对于不违反法律法规的事项进行具体程序的规定，只要不违背法律规定和基本原则，可以予以适用。关于审批方案的内容，上诉人认为严重影响其房屋的日照、通风、采光以及房屋价值。经查，根据建筑物的规范标准的规定，结合一审法院现场勘查，案涉加装电梯与上诉人房屋之间的间距超过《佛山市既有住宅加装电梯管理暂行办法》与《禅城区既有住宅加装电梯管理暂行办法》规定的距离，并未明显违反建筑物规范标准，符合上述《暂行办法》关于加装电梯的规范标准。
关于加装电梯是否需按照《中华人民共和国物权法》第七十六条的规定取得全小区三分之二业主同意的问题。经查，《中华人民共和国物权法》第七十六条对于改进、重建建筑物及其附属设施规定的条件是经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，对于加装电梯的建筑物，仅需专有面积的两个三分之二同意即可。在本案中，佛山市禅城区卫国路41号二座共有12户，梁金溢等8户业主已明确表示同意加建电梯，符合“两个三分之二以上业主同意”的条件。上诉人的该项主张存在对上述法律的理解偏差，本院不予支持。
上诉人还对加装电梯的用地许可是否合法提出异议，经查，本案中＊＊路＊号旧住宅楼加装电梯所占用的土地为佛山市公路局土地证范围内，在电梯报建审批过程中，禅城区规划局曾向禅城区国土城建和水务局发函询问加建电梯所占用土地的权属性质，后者回复意见称“加建电梯所占用土地为佛山市公路局土地证范围内，加装电梯时需征求佛山市公路局意见”。佛山市公路局也函复禅城区规划局同意在其大院内加建涉案电梯，故对上诉人关于电梯用地许可的异议本院不予采纳。
综上，被上诉人作出的建字第440604201400386号《建设工程规划许可证》事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。上诉人的相关上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉请正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人李皓承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 刚
代理审判员 潘华容
代理审判员 温颖聪
二〇一五年十一月二十七日
书 记 员 刘圣玺
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