湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘01行初161号
原告张某，男，1948年10月17日出生，住长沙市岳麓区。
原告彭某，男，197O年9月9日出生，住长沙市岳麓区。
原告张某1，男，1965年1O月10日出生，住长沙市岳麓区。
原告张某2，女，1968年1月9日出生，住长沙市岳麓区。
原告张某3，男，1963年4月29日出生，住长沙市岳麓区。
原告罗某，女，1981年6月20日出生，住长沙市岳麓区。
原告谢某，女，1979年6月28日出生，住长沙市岳麓区。
原告刘某，男，1957年4月2O日出生，住长沙市岳麓区。
原告周某，男，1967年10月6日出生，住长沙市岳麓�。
原告雍某，男，1965年3月21日出生，住长沙市岳麓区。
原告刘某1，男，1967年7月29日出生，住长沙市岳麓区。
原告樊某，男，1945年8月2日出生，住长沙市岳麓区。
原告周某1，男，1960年3月3日出生，住长沙市岳麓区。
原告刘某2，男，1988年9月5日出生，住长沙市岳麓区。
原告吴某，女，1964年10月7日出生，住长沙市岳麓区。
原告张某4，男，1963年6月29日出生，住长沙市岳麓区。
原告刘某3，男，1953年6月9日出生，住长沙市岳麓区。
上述十七名原告共同推选原告张某、张某1为诉讼代表人。
上述十七名原告共同委托代理人李宁，北京市汉衡律师事务所律师。
被告长沙市岳麓区人民政府，住所地长沙市岳麓区岳麓大道517号。
法定代表人刘汇，区长。
委托代理人刘晓辉，湖南越一律师事务所律师。
原告张某、张某1、刘某、罗某、吴某等17人诉被告长沙市岳麓区人民政府（以下简称“岳麓区政府”）不履行法定职责纠纷一案，于2016年3月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告岳麓区政府送达起诉状副本及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月8日对本案进行了公开开庭审理。原告张某、张某1、张某2、刘某、雍某、樊某、吴某、刘某3及十七名原告委托代理人李宁，被告岳麓区政府委托代理人刘晓辉，到庭参加诉讼。现本案已审理终结。
张某、张某1、刘某、罗某、吴某等17名原告起诉称：原告系长沙市岳麓区X街道X社区村民，因X社区人行道存在违章建筑，原告向岳麓区城市管理综合执法大队进行了举报。岳麓区城市管理综合执法大队立案调查后，于2014年2月10日下达处罚决定，责令被处罚人在三日内自行拆除涉案违法建（构）筑物，相应的决定书已于当日向X社区居委会送达。因被处罚人在法定期限内未自行拆除也未提出复议及诉讼，岳麓区城市管理综合执法大队于2014年11月19日对被处罚人进行了催告并公告。2014年8月26日，岳麓区城市管理综合执法大队向被告作出《关于尽快明确X1街道、X街道四处违法建设处理意见的请示》，请示报告对上述违法建设作出处理意见。但据岳麓区城市管理综合执法大队陈述，时至今日，已经时隔一年，被告尚未作出相应意见，违章建筑依然占用原告所在社区的人行道。2015年11月30日，原告向被告邮寄《关于尽快责成有关部门强制拆除违章建筑的申请书》，请求被告尽快责成有关部门强制拆除违章建筑，并依法追究相关责任人员的违法责任。但被告一直未予答复。按《中华人民共和国城乡规划法》第8条之规定，被告具有责成有关单位强制拆除的职责，但在收到岳麓区城市管理综合执法大队请示及原告申请后的不作为行为侵犯了原告的合法权益，故提起诉讼，请求法院依法确认被告不依法履行法定职责的行为违法。
张某、张某1、刘某、罗某、吴某等17名原告向本院提交以下证据：
证据一,《尽快责成有关部门强制拆除违章建筑的申请书》及送达回证，拟证明我们在2015年11月30日依法提交要求被告履行法定职责的申请书，被告是在2015年12月1日收到的。证据二，岳麓区城市管理综合�法大队作出的岳管综法发（2014）21号《关于尽快明确X1街道、X街道四处违法建设处理意见的请示》以及岳城综罚字[2014]第3号《长沙市城市管理和行政执法局岳麓区执法大队行政处罚决定书》，拟证明岳麓区执法大队按照法律规定早在2014年8月份向被告请示，但历经2年被告未做出答复。证据三，拍摄的照片，拟证明涉案建筑原来是用于指挥部办公，后才转为公共服务之用。证据四，岳麓区法院判决，拟证明责成是一个行政决定，被告认为责成是行政内部程序无法律依据。
被告岳麓区政府答辩称：1、岳麓区城市管理综合执法大队对白鹤社区用房作出相应处罚决定，报答辩人责成，答辩人积极向有关部门了解情况，并要求X社区就社区用房问题作出书面答复，X社区于2016年1月6日对此作出回复。答辩人查明X社区用房用地合法，但未办理规划，房�属公共建筑，设置社区公共服务中心、老年活动中心、社区卫生室等，由社区自筹资金建设，涉及社区居民共同利益。由于拆除房屋的行为具有不可逆转性，故责成拆除房屋需特别慎重。至今答辩人仍然在积极与各部门协调，亦能最大限度维护社区居民利益，所以答辩人并非不作为。2、责成行为是发生在行政机关内部上下级行政机关之间的行政命令或指示，其性质是内部行政行为，对外不产生效力；同时“责成”也是上级行政机关对下级行政机关作出的合法性、合理性进行全面审查，然后再决定是否责成，而不是有申请即责成。所以原告方不能依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，就人民政府责成与否的行为提起行政诉讼。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求予以驳回。
被告岳麓区政府向本院提交以下证据：
证据一，2015年12月25日被告要求X社区对相关事项进行回复的函及送达回证，拟证明岳麓区政府正积极履行相应行政行为；证据二，X社区办公服务用房及办证情况说明；证据三，岳麓区发展和改革局的《批复》；证据四，涉案房屋相关用途的照片；
证据二至证据四拟证明社区建房经过批准，房屋用于公共服务，具有完全的公益性，与社区居民的生活极为密切。
经庭审质证，张某、张某1、刘某、罗某、吴某等17名原告对被告岳麓区政府的证据发表如下质证意见：证据一，为复印件，没有相应的证据原件，对其真实性不予认可。证据二，真实性无异议，对证明目的不予认可。该文件表明长沙市国土局确认该地属于安置用地范围，涉案项目系违法占地，未办理规划许可证，是违法建筑。证据三，是复印�，对其真实性不予认可。另外，即使是该份证据是真实的，也不能证明建设的项目是合法的。证据四，没有拍摄时间，据我方了解是最近拍摄的照片。在调查期间，涉案建筑根本没有用于社区的公共服务，而是拆迁指挥部办公和盈利项目办公用房，是在我们要求执法大队调查之后，才将其变为公共服务项目，对其真实性不予认可。补充一点，本案要求审查被告是否履行法定职责，被告只提交了一份要求社区进行回复的证据，其他的证据均不能证明被告履行了法定职责。经庭审质证，被告岳麓区政府对张某、张某1、刘某、罗某、吴某等17名原告提交的证据发表如下质证意见：对证据一，没有异议。对证据二，无异议，对证明目的有异议。对证据三，照片上看不出是哪个位置，我方认为这个证据与本案没有关联性。对证据四，我方认为与本案没有关联性。
本院对原、被告双方提交的证据认定如下：
一、被告提交的证据一、证据二，可形成证据链证明被告岳麓区政府在收到原告的申请书后，向X街道X社区发函要求其书面说明情况，后X街道X社区作出书面说明等事实，予以采信；被告提交的证据三，可证明岳麓区发展和改革局同意建设X社区综合服务用房等事实，予以采信；被告提交的证据四，原告方认可涉案房屋现用于公共服务，可证明涉案房屋的现行用途，予以采信。
二、原告提交的证据一，具备真实性、合法性、关联性，可证明原告向被告提交涉案申请等事实；原告提交的证据二、证据三，可证明长沙市城市管理和行政执法局岳麓区执法大队（现岳麓区城市管理综合执法大队）作出岳城综罚字[2014]第3号《行政处罚决定》，后向岳麓区政府提交《关于尽快明确西湖街道、学士街道四处违法建设处理意见的请示》等事实，予以采信；原告提交的证据三、证据四，与本案不具有关联性，不予采信。
本院根据上述采信的证据，结合当事人的陈述，认定如下事实：
2015年11月30日，原告张某、张某1、刘某、罗某、吴某等17人向被告岳麓区政府邮寄《关于尽快责成有关部门强制拆除违章建筑的申请书》，请求尽快责成有关部门强制拆除违章建筑，并依法追究相关责任人员的违法责任。2015年12月1日，被告岳麓区政府签收。2015年12月28日，长沙市岳麓区政府法制办向长沙市岳麓区X街道X社区（以下简称“X社区”）发函，要求在15日内书面说明涉案建筑的有关情况。2016年1月6日，X社区就X社区办公服务用房办证情况作出书面说明。涉案房屋现用于社区公共服务中心、老年活动中心、社区卫生室等公共服务项目。
另查明，2013年6月21日，长沙市岳麓区发展和改革局作出岳发改投字[2013]54号《关于X街道X社区综合服务用房建设立项的批复》，同意X街道办事处建设X社区综合服务用房。
2014年2月10日，长沙市城市管理和行政执法局岳麓区执法大队（现岳麓区城市管理综合执法大队）对X社区居民委员会作出岳城综罚字[2014]第3号《行政处罚决定书》，责令其在三日内自行拆除涉案违法建（构）筑物。2014年8月26日，岳麓区城市管理综合执法大队（以下简称“岳麓区执法大队”）向岳麓区政府提交岳管综法发[2014]21号《关于尽快明确西湖街道、学士街道四处违法建设处理意见的请示》（以下简称《请示》），就包括涉案建筑在内的四处建筑请求区政府明确处理意见。
本院认为,《中华�民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，岳麓区执法大队就涉案建筑对X社区居民委员会作出《行政处罚决定书》，X社区居民委员会在规定期限内没有拆除，亦未在法定的期限内申请行政复议或提起行政诉讼。岳麓区执法大队已向岳麓区政府就强制拆除问题出具《请示》，但是岳麓区政府并未在合理期限内对该请示作出处理,亦即没有履行城乡规划法规定的相关法定职责。因岳麓区政府的不作为导致涉案违法建筑是否应当拆除悬而未决，而涉案建筑占据部分人行横道，已对包括17原告在内的利害关系人的合法权益产生影响。基于此，应当认定岳麓区政府未履行法定职�的行为构成违法。
关于被告岳麓区政府提出的“责成行为是内部行政行为，对外不产生效力，原告不能以城乡规划法第六十八条就人民政府责成与否的行为提起行政诉讼”的抗辩意见。本院认为，责成行为确系发生在行政机关上下级之间的行政命令或指令，行政相对人或者利害关系人对于作出的责成行为或不予责成的行为不能提起诉讼；另一方面，以本案为例，岳麓区政府收到岳麓区执法大队的书面申请后，应当在合理期限内作出责成与否的明确处理意见，这是相关法律、法规明确规定的法定职责，但事实上，岳麓区政府未作出明确的处理意见，构成不作为，亦即不履行法定职责，应当确认违法，这与责成与否行为的本身是否可诉不是同一概念，故本院对其该项抗辩意见不予采信。
综上所述，被告岳麓区政府具有城乡规划法规定的相应法定职责，但其在2014年8月收到岳麓区执法大队的书面请示至2016年3月涉案17原告提起诉讼这一期间未作出明确处理意见，构成不履行法定职责，应当确认违法。且其应当在本判决生效后，依照城乡规划法等法律、法规的相关规定，对岳麓区执法大队的书面请示作出处理。对于张某、张某1、刘某、罗某、吴某等17原告的诉讼请求，本院予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告长沙市岳麓区人民政府对岳麓区城市管理综合执法大队向其报请的《关于尽快明确西湖街道、学士街道四处违法建设处理意见的请示》未予处理的行为违法。
本案受理费50元，由被告长沙市岳麓区人民政府承担。
如不服本判决，�在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 彭 杨
代理审判员 陈邵明
代理审判员 廖国娟
二〇一六年十二月二十二日
书 记 员 吴 思
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决�认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。