山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁02行终217号
上诉人（原审�告）青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局。
法定代表人陈萍，局长。
委托代理人王磊，该单位工作人员。
委托代理人孙玙，山东百佳信律师事务所律师。
上诉人(原审被告)青岛市崂山区人民政府。
法定代表人赵燕，职务区长。
委托代理人欧阳佳，青岛市崂山区人民政府办公室工作人员。
委托代理人刘曰刚，山东百佳信律师事务所。
被上诉人(原审原告)陈维铭。
委托代理人何志荣。
被上诉人陈维铭诉�诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局（以下简称崂山区国土分局）、上诉人青岛市崂山区人民政府（以下简称崂山区政府）行政答复及行政复议一案，山东省青岛市崂山区人民法院作出（2017）鲁0212行初86号行政判决，上诉人崂山区国土分局、崂山区政府不服，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年3月28日在本院第十五法庭公开开庭审理了本案。上诉人崂山区国土分局的委托代理人王磊、孙玙，上诉人崂山区政府的委托代理人欧阳佳、刘曰刚，被上诉人陈维铭及委托代理人何志荣，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明,2017年4月19日，原告向被告递交《申请书》，申请办理其在北宅街道东陈社区的宅基地房屋的房产证，被告崂山区国土分局收到申请后，对涉案房屋调查核实，经查�北宅国土资源所登记台账，原崂山区政府《土地证书签收簿》仅记载原告在崂山区北宅镇东陈村有宅基地一处，曾于1992年办理过宅基地证，土地证号：283**，地号：I4-11-649，未记载其他登记信息。2017年5月16日，被告崂山区国土分局作出《关于陈维明申请办证的答复意见》，内容：对你提出位于北宅街道东陈社区地号为I4-11-649的宅基地办证申请，经研究答复如下：经查，据登记台账显示，相关宗地曾于1992年办理相关宅基地登记。因北宅街道相关宅基地档案灭失，无法通过补发登记给予办证，且相关当事人无法继续提供权属来源证明，依据《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发[2016]191号）关于无权属来源宅基地确权登记之规定，建议原告陈维铭以首次登记的形式向当地街道国土所提出申请并提供相应材料。原告不服，于2017年6月27日向被告崂山区政府申请行政复议，被告崂山区政府于2017年8月15日作出崂政复决字[2017]145号行政复议决定书，对被告崂山区国土分局于2017年5月16日作出《关于陈维铭申请办证问题的答复意见》予以维持。原告不服，提起本案诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国物权法》第十六条规定，“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”第十七条规定，“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”《不动产登记暂行条例》第二十一条规定，“登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记。�动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。”故不动产登记簿是物权归属和内容的依据，而不动产权属证书是完成不动产登记后发放的权利证明，不动产权属证书应在不动产登记完成之后发放。本案原告的宅基地于20世纪90年代即已确权发证，宅基地的登记簿已经存在，故原告陈维铭申请补办宅基地使用权证应属补办不动产权属证书或登记证明，而非对不动产登记进行首次登记、变更登记、转移登记及其他登记。因《不动产登记暂行条例》并未对补办不动产权属证书或登记证明作出具体规定，故法院认为，可以参照《房屋登记办法》第二十七条的规定，即“房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的，权利人在当地公开发行的报刊上刊登遗失声明后，可以申请补发。房屋登记机构予以补发的，应当将有关事项在房屋登记簿上予以记载。补发的房屋权属证书、登记证明上应当注明“补发”字样。”确认原告有权申请补发宅基地使用权证。
被告崂山区国土分局以因2001年8月北宅街道遭遇特大洪水导致北宅街道相关宅基地档案灭失为由认定原告无法继续提供权属来源证明，并依据191号文件中关于无权属来源宅基地确权登记之规定，建议原告陈维铭以首次登记的形式向当地街道国土所提出申请并提供相应材料。对此法院认为，《物权法》第十一条规定，“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”《不动产登记暂行条例》第十六条规定，“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：…（三）�关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书…”。故完成不动产登记的前提条件是提供相关的不动产权属来源证明材料。本案中，涉案宅基地房屋已经完成不动产登记，相关不动产权属来源证明材料应存放于被告崂山区国土分局处，并非没有权属来源证明材料。而191号文件第十条系用于规范没有土地权属来源材料的宅基地、集体建设用地确权程序，不应适用于本案原告的申请补发宅基地使用权证行为。
关于2001年8月北宅街道遭遇特大洪水导致北宅街道相关宅基地档案灭失问题，《不动产登记暂行条例》第十三条规定，“不动产登记簿由不动产登记机构永久保存。不动产登记簿损毁、灭失的，不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建。”故被告崂山�国土分局负有重建不动产登记簿的法定职责。虽然该条并无规定重建期限，但被告崂山国土分局在长达16年的时间内仍未完成北宅街道相关不动产登记簿的重建工作，有怠于履行法定职责之嫌，而以相关宅基地档案灭失为由要求原告陈维铭以首次登记形式申请，科以原告不应负担的义务，违反了法律、法规规定，法院依法予以指正。综上，被告崂山区国土分局作出的《关于陈维铭申请办证问题的答复意见》主要证据不足，适用法律法规错误，依法应予撤销。被告崂山区政府作出的行政复议决定书亦应撤销。
原告主张被告崂山区政府作出行政复议决定书程序不当，提出被告崂山区政府未通知原告看被告崂山区国土分局书面答复、约见领导遭到拒绝等问题。对此法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，“行政复议原则上采取书面审查的办法…”。第二十三条规定：“…被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提交书面答复…”法律并未规定申请人有约见领导的权利，亦未规定申请人有查阅被申请人提交的书面答复的权利，故崂山区政府作出的行政复议决定书的程序并无不当，对原告的主张不予采纳。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、七十九条之规定，判决一、撤销被告青岛市崂山区人民政府作出的崂政复决字[2017]145号行政复议决定书。二、撤销被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局于2017年5月16日作出的《关于陈维铭申请办证问题的答复意见》。三、被告青岛市国土资源和房屋管理局崂�国土资源分局于本判决生效之日起十日内对原告陈维铭提出的补办申请重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告崂山国土资源分局负担。
上诉人崂山区国土分局上诉称，一审判决适用法律错误。原审法院认为“本案原告的宅基地于20世纪90年代即已确权发证，宅基地的登记簿已经存在，故原告陈维铭申请补办宅基地使用权证应属于补办不动产权属证书或登记证明”并参照《房屋登记办法》第二十七条的规定，“确认原告有权申请补发宅基地使用权证”、“本案中，涉案宅基地房屋已经完成不动产登记……并非没有权属来源证明材料。而191号文件第十条……不应适用于本案原告申请补发宅基地使用权证行为。”属于适用法律错误。根据《房屋登记办法》、《土地登记办法》及《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，补发登记是指不动产权属证书或者不动产登记证明遗失、灭失的情况，而非不动产登记簿毁损、灭失。在不动产登记簿毁损、灭失的情况下，上诉人无法根据不动产登记簿核实相关权利人的身份及不动产界址、面积等情况予以补发不动产权属证书或者不动产登记证明。根据《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发[2016]191号）的规定，“对于没有权属来源材料的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由所在农民集体或村委会对宅基地使用权人、面积、四至范围等进行确认后，公告30天无异议，并出具证明，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，予以确权�记。”该通知并未明确规定造成“没有权属来源材料”的原因及“没有权属来源材料”的情形，即未明确规定“没有权属来源材料的宅基地”是指没有办理过土地登记的宅基地。原崂山区人民政府《土地证书签收簿》仅记载陈维铭在崂山区北宅镇东陈村有宅基地一处，曾于1992年办理过宅基地证，土地证号：283**，地号I4-11-649，未记载其他登记信息。由于北宅街道相关宅基地档案在2001年特大洪水中冲毁，被上诉人主张的宅基地没有土地权属来源材料。上诉人根据191号文作出《关于陈维铭申请办证问题的答复意见》，建议被上诉人以首次登记的形式向街道国土所提出申请，并告知其需要提供的相关材料，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。二、一审判决上诉人“于本判决生效之日起十日内对被上诉人提出的补办申请重新作出行政行为”违反法律规定，也缺乏合理性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，人民法院“可以判决被告重新作出行政行为”，但并未强制规定“被告”作出行政行为的期限。退一步讲，即使按照原审法院认为根据《房屋登记办法》第二十七条的规定“房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的，权利人在当地公开发行的报刊上刊登遗失声明后，可以申请补发”以及《不动产登记暂行条例》第十三条的规定“不动产登记簿损毁、灭失的，不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建。”但原审法院却未考虑权利人在报刊上刊登遗失声明的合理期限，也未按照《不动产登记暂行条例》第二十条“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续”的规定，给予上诉人合理的履行期限，却判决上诉人在十日内重新作出行政行为，完全未考虑在没有任何登记资料的情况下，上诉人的庞大工作量，以及扣除法定假日后，上诉人只有六至八天的时间履行生效判决。故该判决违反法律规定，也缺乏合理性。综上所述，一审判决适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判，驳回被上诉人的诉讼请求。诉讼费由被上诉人承担。
上诉人崂山区政府上诉称，一审判决适用法律错误。原审法院认为“本案原告的宅基地于20世纪90年代即已确权发证，宅基地的登记簿已经存在，故原告陈维铭申请补办宅基地使用权证应属于补办不动产权�证书或登记证明”并参照《房屋登记办法》第二十七条的规定，“确认原告有权申请补发宅基地使用权证”、“本案中，涉案宅基地房屋已经完成不动产登记……并非没有权属来源证明材料。而191号文件第十条……不应适用于本案原告申请补发宅基地使用权证行为。”属于适用法律错误。根据《房屋登记办法》、《土地登记办法》及《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，补发登记是指不动产权属证书或者不动产登记证明遗失、灭失的情况，而非不动产登记簿毁损、灭失。在不动产登记簿毁损、灭失的情况下，上诉人崂山区国土分局无法根据不动产登记簿核实相关权利人的身份及不动产界址、面积等情况直接予以补发不动产权属证书或者不�产登记证明。根据《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发[2016]191号）的规定，“对于没有权属来源材料的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由所在农民集体或村委会对宅基地使用权人、面积、四至范围等进行确认后，公告30天无异议，并出具证明，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，予以确权登记。”该通知并未明确规定造成“没有权属来源材料”的原因及“没有权属来源材料”的情形，即未明确规定“没有权属来源材料的宅基地”是指没有办理过土地登记的宅基地。原崂山区人民政府《土地证书签收簿》仅记载陈维铭在崂山区北宅镇东陈村有宅基地一处，曾于1992年办理过宅�地证，土地证号：283**，地号I4-11-649，未记载其他登记信息。由于北宅街道相关宅基地档案在2001年特大洪水中冲毁，被上诉人主张的宅基地没有土地权属来源材料。原审被告崂山国土分局根据191号文作出《关于陈维铭申请办证问题的答复意见》，建议被上诉人以首次登记的形式向街道国土所提出申请，并告知其需要提供的相关材料，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。二、上诉人作出崂政复决字[2017]145号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。原审判决因适用法律错误而撤销上诉人作出的复议决定书于法无据。综上所述，一审判决适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判，驳回被上诉人的诉讼请求。诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人陈维铭针对上诉人崂�区国土分局、上诉人崂山区政府的上诉，共同答辩称，上诉人认为根据《房屋登记办法》、《土地登记办法》及《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，补发登记是指不动产权属证书或者不动产登记证明遗失、灭失的情况。而非不动产登记簿毁损、灭失。上诉人适用法律法规错误。中华人民共和国国务院令【2015】《不动产登记暂行条例》【第656号】第十三条规定，不动产登记簿由不动产登记机构永久保存。不动产登记簿损毁、灭失的，不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建。行政区域变更或者不动产登记机构职能调整的，应当及时将不动产登记簿移交相应的不动产登记机构。在登记材料被大水冲毁后的长达16年，仍没有将相应登记材料重建完毕，属严重的不履行法定职责。房屋是有土地权属来源材料的。原崂山区《土地证书签收簿》，能够证明被上诉人已经在1991年就完成涉案房屋及宅基地使用权的登记，符合《物权法》第十四条，不动产物权的设立。依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。一个登记区域内的不动产登记薄只能有一个。不动产登记簿是国家建立的档案簿册，其公信力以国家的行为担保。并依此为不动产物权变动的可信性提供保障。原审法院判决撤销上诉人崂山区政府作出的行政复议决定，撤销上诉人崂山区国土分局的答复意见、并责令重新作出答复正确，请二审法院依法维持，使被上诉人早日住回属于自己的房屋，安享晚年。
各方当事人在原审提交的证据均经原审庭审质证，并随卷宗移送本院。经审查，本院确认原审法院对证据的认证并据此认定的案件事实成立。
本院认为，一、《不动产登记暂行条例》第十三条规定，“不动产登记簿由不动产登记机构永久保存。不动产登记簿损毁、灭失的，不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建。”故上诉人崂山区国土分局负有重建不动产登记簿的法定职责。被上诉人陈维铭在1991年通过法定的途径对涉案土地使用权已经登记在册的情况下，上诉人崂山区国土分局作出让被上诉人陈维铭重新按照初始登记的方式提交材料申请登记的答复，显然与上述法律相悖，依法应当撤销。上诉人崂山区政府作出维持上诉人崂山区国土分局作出的被诉行政答复的复议决定属认定事实不清，依法亦应予撤销。原审法院判决撤销两上诉人作出的被诉行政行为并无不当，依法应予以维持。
二、《房屋登记办法》第二十七条的规定“房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的，权利人在当地公开发行的报刊上刊登遗失声明后，可以申请补发。”《不动产登记暂行条例》第十三条的规定“不动产登记簿损毁、灭失的，不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建。”《不动产登记暂行条例》第二十条规定“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续”本案中，被上诉人陈维铭向上诉人崂山国土分局提交的申请书实质上就是要求补办土地使用权证，根据上述规定，原审法院判决“被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局于本判决生效之日起十日内对原告陈维铭提出的补办申请重新作出行政行为。”显然未考虑权利人在报刊上刊登遗失声明的合理期限，以及给予上诉人崂山国土分局合理的履行期限，属适用法律错误，本院依法予以纠正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、维持山东省青岛市崂山区人民法院（2017）鲁0212行初86号行政判决第一、二项，即“一、撤销被告青岛市崂山区人民政府作出的崂政复决字[2017]145号行政复议决定书。二、撤销被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局于2017年5月16日作出的《关于陈维铭申请办证问题的答复意见》”。
二、撤销山东省青岛市崂山区人民法院（2017）鲁0212行初86号行政判决第三项，即“三、被告青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局于本判决生效之日起十日内对原告陈维铭提出�补办申请重新作出行政行为”。
三、上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局在法定期限内对被上诉人陈维铭提出的补办申请重新作出行政行为。
二审案件受理费共计100元，由上诉人青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局、上诉人青岛市崂山区人民政府各自负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李国宁
审 判 员 林 桦
审 判 员 刘力铭
二〇一八年六月七日
法官助理 管筱笛
书 记 员 王 崧
书 记 员 刘 佳