青海省海东市平安区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青0221行初6号
原告，地址：青海省民和回族土族自治县川口镇川垣大街**号。
法定代表人刘平，该公司董事长。
委托代理人陈立国、姚海霞，青海凡圣律师事务所律师。
被告民和回族土族自治县国土资源局，地址：民和县川垣新区。
法定代表人张全忠，该局局长。
委托代理人李复乾，该局监察队工作人员。
委托代理人魏占虎，民和县诚信法律服务所法律工作者。
被告民和回族土族自治县人民政府，地址：民和县川垣新区。
法定代表人马维忠，该县县长。
委托代理人薛波，该县政府法制办公室工作人员。
原告青海国融红杉能源投资有限公司（以下简称国融红杉公司）不服被告民和回族土族自治县国土资源局（以下简称民和县国土资源局）作出的民政拆字【2016】第13号责令交出土地决定及被告民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）作出的民政复决字（2016）3号行政复议决定，于2016年4月19日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月20日立案后依法向二被告送达了起诉状副本及答辩通知书、举证通知书、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月24日公开开庭审理了本案。原告国融红杉公司委托代理人陈立国、姚海霞，被告民和县国土资源局委托代理人李复乾、魏占虎，被告民和县政府委托代理人薛波到庭参加诉讼。2016年10月11日经青海省高级人民法院批准延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
被告民和县国土资源局于2016年1月26日对原告国融红杉公司作出民政拆字【2016】第13号责令交出土地决定，该决定认定：国融红杉公司经延长油矿管理局的委托在民和县川口、巴州、马场垣三乡镇区域内开展油气勘查（察）工作，勘查(察)面积为123.146平方公里，勘查（察）有效期为2008年11月5日至2013年11月5日。依据法律法规的规定，国融红杉公司在实施油气勘查项目时依据实施方案要求，作为临时用地方（乙方），与驮岭村村委会（甲方）、国土资源局为监督方（丙方）签订了《临时征用土地协议书》，使用期限为一年，即2010年8月26日至2011年8月25日，期间共使用驮岭村二社6户农户土地13余亩，其四至为：东至耕地，西至走路，北至耕地，南至耕地。期后，国融红杉公司所签订的《临时用地协议书》均为农户（甲方）和国融红杉公司（乙方）双方签订的，国土资源局和村委会均未参加，属违规协议，且油气勘查许可期限已满。根据民和县川垣新区规划建设的要求，民和县已将该宗土地纳入城市规划建设用地，并上报省政府，取得了青海省人民政府青政土函[2013]288号《关于民和县2013年度第一批次城镇建设用地的批复》，现该宗土地性质已成为国有建设用地。根据调查，国融红杉公司目前仍在使用该宗土地，且拒绝交出。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、第八十条之规定，现责令国融红杉公司15日内交出土地。原告国融红杉公司不服，于2016年3月7日向被告民和县政府提出行政复议申请，民和县政府于2016年4月7日作出民政复决字（2016）3号行政复议决定，认为被申请人民和县国土资源局对国融红杉公司作出的责令交出土地决定调查事实清楚，程序合法，适用法律准确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项之规定，决定依法予以维持。
原告国融红彬公司诉称，原告系民和县招商引资注册于本地的企业，于2007年10月22日与延长油矿管理局签订《风险勘探开发油气资源协议书》，勘探开发位于民和县及甘肃省境内123.188平方公里油气区块。民和县政府于2009年3月9日专门召开会议，确认了国土资源部颁发的探矿权勘查面积、勘查时间，同时承诺出油后的征地问题等事项，民和县国土资源局于2009年3月下发了《延长油管局国融红彬公司油气勘查临时征用土地实施方案》，并于3月6日向涉及该项目的乡、镇人民政府下发了民国土资[2009]25号文件，要求各乡、镇政府在原告公司勘查期间予以配合。2010年4月28日民和县城乡建设和环境保护局下发了民城环（2010）91号《关于民和盆地油气勘查环境影响报告表的批复》，同意了环评报告。同年8月26日在民和县政府的组织协调下，原告与各村的土地使用人签订了《临时征地协议书》。2013年9月30日、2015年8月14日海东市发展和改革委员会同意对原告的勘探油气项目进行立项并备案，确定建设期限为2013年
--2021年和2015--
2020年。2013年12月26日青海省人民政府《关于民和县2013年度第一批次城镇建设用地的批复》中的土地包括原告的矿权区块范围，2014年4月20日民和县政府向民和县国土资源局下发民政[2014]47号文件，同意挂牌出让相关土地，出让的土地包括原告的矿权区块范围。原告于2014年10月23日、2015年10月22日向民和县国土资源局介绍油气勘探项目的相关情况及原计划，并报告了油气勘探项目的相关进展情况，民和县国土资源局没有提出任何异议。后原告于2015年12月才得知民和县政府将该宗地出让给了民和县帝豪房地产开发有限公司。同年12月初原告突然接到民和县拆迁办通知，要求原告将红5号油井无偿搬迁并下发《责令交出土地决定书》，要求原告交出土地。根据《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》的规定，取得探矿权必须经过法定的申请、审批和登记，国家保护探矿权不受侵犯。原告合法取得了位于民和县巴川、川口、马场垣地区的123.146平方公里范围内的探矿权。原告委托代理人认为，被告民和县国土资源局的上述行为违反了行政信赖利益保护原则，被告民和县政府维持错误的行政行为没有法律依据，且程序违法，故请求撤销被告民和县国土资源局作出的民政拆字【2016】第13责令交出土地决定及被告民和县政府作出的民政复决（2016）3号行政复议决定。原告向本院提交的证据有：1、国融红彬公司与延长油矿管理局签订的《风险勘探开发油气资源协议书》。2、民和县政府民政函[2013]19号《关于同意国融红彬有限公司在我县开展万泉油田40万吨/年产能建设项目工作的函》。3、民和县发展和改革局民发改[2015]165号向海东发改委提出《关于国融红彬公司民和万泉油气田风险勘探钻探项目备案的申请》。4、海东发展和改革委员会东发改能源备案[2013]3号项目备案通知书。5、海东市发展和改革委员会东发改能源备案[2015]8号项目备案通知书。6、延长油矿管理局给青海省民和县政府出具的委托书。7、民和县国土资源局制定的延长油管局国融红彬公司油气勘查临时征用土地实施方案。8、民和县国土资源局民国土资[2003]25号关于延长油矿管理局勘查石油的函。9、2009年3月9日由民和县政府在315会议室主持召开国融红彬公司油矿勘查协调会议的纪要。10、民和县城乡建设和环境保护局民城环（2010）91号《关于民和盆地油气勘查环境影响报告表的批复》。11、2010年5月13日由民和县政府在315会议室主持召开国融红彬公司油气勘查工作的会议纪要。12、青海省发展和改革委员会青发改能源[2012]1051号向国家能源局的《关于开展国融红彬公司万泉油田年产40万吨原油项目前期工作的请示》。13、民和县发展和改革局民发改[2013]195号向海东发改委的《关于申请国融红彬公司万泉油田40万吨/年产能建设项目备案的请示》。14、2014年10月23日国融红杉公司40万吨/年产能项目进展情况汇报。
被告民和县国土资源局及被告民和县政府对原告陈述的勘探开发位于民和县川口、巴州、马场垣三乡镇区域内开展油气勘查工作的基本事实不持异议，但辩称，拥有探矿权并不是在探矿权证范围内的土地上可以任意进行探矿活动。2010年8月26日原告国融红彬公司与村委会及村民签订使用期限为一年的《临时征地协议书》时，被告民和县国土资源局进行了协调并在协议上签章，认可原告取得了临时用地使用权。2011年8月25日临时征地协议有效期满后，原告国融红杉公司未经土地行政主管部门批准，直接和村民签订临时征地协议，民和县国土资源局从未参与协调和签章，原告没有临时使用土地的权利。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。原告未经批准续期临时使用土地，属于违法用地行为。根据民和县川垣新区规划建设的要求，该宗土地已纳入城市规划建设用地，并于2013年12月26日取得青海省人民政府青改土函[2013]288号《关于民和县2013年度第一批次城镇建设用地的批复》，该宗土地性质已成为国有建设用地。2014年4月20日民和县人民政府以民政[2014]47号文件批复同意，该宗土地以挂牌方式出让，用途为商业、居住用地。2015年12月15日民和县帝豪房地产开发有限公司依法竞得该宗地使用权。原告国融红杉公司未依法办理临时用地手续，未取得临时用地的权利，并以种种理由拒绝交出土地，被告民和县国土资源局于2016年1月26日作出的民政拆字【2016】第13号责令其交出土地决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。原告不服向复议机关民和县政府提出行政复议申请，民和县政府经审查符合复议规定予以受理。民和县政府及时复查了案卷材料，经审查后认为，民和县国土资源局作出的责令交出土地决定调查事实清楚，程序合法，适用法律正确，故于2016年4月7日作出民政复决字（2016）3号行政复议决定，依法予以维持。被告认为，其作出的责令交出土地决定和行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律法规准确，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告民和县国土资源局及被告民和县政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、立案呈批表，证实被告民和县国土资源局于2016年1月5日就原告国融红杉公司拒不交出土地行为呈批并立案。2、2016年1月5日对国融红杉公司经营部经理白新平的调查笔录，其陈述，原告位于驮岭村的勘探点名称叫”红5井”，并于2015年下半年停产；使用驮岭村的土地13亩多。该笔录还证实调查工作人员向白新平告知在十日内提供相关材料。3、2016年1月7日对驮岭村村干部李国仁的调查笔录，其陈述：原告使用驮岭村三社土地13亩多，其石油勘探于2015年下半年停产。4、2016年1月13日对驮岭村村民马德义的调查笔录，其陈述，其承包的3.25亩土地出租给国融红杉公司，2012年、2013年的用地协议是其与国融红杉公司之间签订的，2014年至2015年没有签订协议，但领取了补偿款。5、土地违法案件现场勘测笔录，证实被告于2016年1月5日对原告使用的驮岭村土地（红5井）进行了现场勘测，该土地类型为耕地，四至方位：东至耕地，西至走路，北至耕地，南至耕地，面积为13.06亩，并由驮岭村村干部马华峰及勘测人李复乾、刘涛的签字。6、授权委托书，载明：”我公司红5井场土地征用的相关事宜，特别授权委托我公司白新平同志与有关部门接洽办理，委托书时间自2016年1月6日起至2016年3月1日止”。7、土地违法案件调查报告，证实承办人于2016年1月18日起草调查报告，向国土资源局书面汇报了经调查认定国融红杉公司的主要违法事实，并建议责令国融红杉公司交出土地。8、案件讨论笔录，证实被告民和县国土资源局于2016年1月19日对本案进行了集体讨论，并根据法律、法规的相关规定，决定责令国融红杉公司限期交出土地。9、民政拆字【2016】第11号责令交出土地告知书、民政拆字【2016】第12号责令交出土地听证告知书及送达回证，证实被告民和县国土资源局于2016年1月22向国融红杉公司送达了责令交出土地告知书、责令交出土地听证告知书。10、民政拆字【2016】第13号责令交出土地决定书及送达回证，证实被告民和县国土资源局于2016年1月26日作出责令交出土地决定，于次日向原告送达了该责令交出土地决定书。11、青海省人民政府青政土函[2013]288号《关于民和县2013年度第一批次城镇建设用地的批复》，证实国融红杉公司实际使用的驮岭村集体土地于2013年12月26日由青海省人民政府批准征收为国有土地并转为城镇建设用地。12、民和县政府民政[2014]47号《关于同意挂牌出让国有建设用地土地使用权的批复》，证实2014年4月20日民和县政府将包括原告实际使用的红5井在内的4.7624公顷建设用地批准挂牌出让。13、民和县国土资源局于2015年1月7日下发的民国土资[2015]6号《关于给民和县帝豪房地产开发有限公司出让国有建设用地使用权批复的通知》，证实2014年6月19日民和县国土资源局与民和县帝豪房地产开发有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同包含原告实际使用的红5井土地。14、民和县政府于2014年7月22日发布的《关于民和县驮岭村北片棚户区改造建设住宅小区项目房屋征收的通告》，证实原告实际使用的土地在143.7亩的棚户区改造范围内。15、民和县帝豪房地产开发有限公司于2015年12月15日给民和县国土资源局的书面申请，反映其受让的土地上有国融红彬公司的钻机，无法施工建设，要求尽快交付土地，以便进行棚户区改造建设。16、民和县发展计划局民发计函[2009]01号《关于同意国融红杉公司在我县开展油气勘查工作的函》，证实2009年3月13日民和县同意国融红彬公司在民和县开展油气勘查工作，要求严格按照国土资源部勘查许可证规定的勘查面积和勘查登记拐点坐标及区块编号表范围内进行勘查，但须承担地质风险和政策风险。17、民和县国土资源局《延长油管局国融红彬公司油气勘查临时征用土地实施方案》，证实原告勘查时间自2008年11月5日至2013年11月5日。18、临时征地协议书七份，证实：（1）2010年8月26日原告与驮岭村村委会、村民马德义、张晓娜签订的两份协议，民和县国土资源局作为监督方参与并在协议书上签章，使用土地的期限为2010年8月26日至2011年8月25日。（2）2011年8月28日原告与驮岭村村委会、村民马德义签订的协议，使用土地的期限为2011年8月26日至2012年8月25日。（3）2012年原告与村民马德义签订的协议，使用土地的期限为2012年8月25日至2013年8月24日。（4）2013年原告与村民马德义签订的协议，使用土地的期限为2013年8月24日至2014年8月25日。（5）2014年8月22日原告与村民马华伟签订的协议，使用土地的期限为2014年8月24日至2015年8月24日。（6）2015年7月30日原告与村民马华伟签订的协议，使用土地的期限为2015年8月24日至2016年8月23日。
被告民和县政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、复议申请书及行政复议案件受理通知书，证实国融红彬公司不服被告民和县国土资源局作出的责令交出土地决定，于2016年3月7日向被告民和县政府提出行政复议申请，被告民和县政府于当日予以受理。2、民和县国土资源局移送的相关案卷资料照片，证实被告民和县政府受理复议申请后对该案件材料进行了调阅审查。3、行政复议案件办理审批表，证实被告民和县政府对该案件进行了审查、审批。4、民和县政府民政复决（2016）3号行政复议决定书及送达回证，证实被告民和县政府于2016年4月7日作出行政复议决定，维持民和县国土资源局作出的民政拆字【2016】第13号责令交出土地决定，并于当日向当事人送达了该行政复议决定书。
经庭审质证，原告其委托代理人对被告民和县国土资源局提交的证据的真实性不持异议，但其主要质证意见：第一、取得探矿权必须经过法定的申请、审批和登记程序，探矿权应当受到法律保护。原告多次向民和县国土资源局介绍油气勘探项目的相关情况及原计划，并报告了油气勘探项目的相关进展情况，民和县国土资源局并未提出任何异议，而且于2009年3月下发了《延长油管局国融红彬公司油气勘查临时征用土地实施方案》，并于3月6日向涉及该项目的乡、镇人民政府下发了民国土资[2009]25号文件，要求各乡、镇政府在原告公司勘查期间予以配合。后原告于2015年12月才得知民和县政府将该宗地出让给了民和县帝豪房地产开发有限公司，并突然接到民和县拆迁办通知，要求原告将红5号油井无偿搬迁并下发《责令交出土地决定书》，要求原告交出土地，被告民和县国土资源局的上述行为违反了行政信赖利益保护原则，被告民和县政府维持错误的行政行为没有法律依据。第二、被告民和县国土资源局在土地违法案件现场勘测时未通知原告到场，单独作出的笔录无效，其程序违法。第三、本案中原告第一次签订临时征地协议书时被告参与并认可，但后续的土地使用是否还需被告批准没有明确规定。原告已取得临时土地使用权，后与村民签订用临时用地协议并不违法。第四、认可民和县政府当时告知了原告应当承担政策风险，但认为民和县政府征地行为随意，原告并非遇政策风险。
原告对被告民和县政府提交的证据的真实性不持异议，但认为民和县政府是用自己的思维行政，并非依法行政。
被告民和县国土资源局、民和县政府对原告提交的证据未提出质证意见。
本院对证据认证如下：被告民和县国土资源局提交的立案呈批表，白新平、李国仁、马德义的调查笔录，土地违法案件现场勘测笔录，土地违法案件调查报告，案件讨论笔录，民政拆字【2016】第11号责令交出土地告知书、民政拆字【2016】第12号责令交出土地听证告知书、民政拆字【2016】第13号责令交出土地决定书及送达回证，青海省人民政府青政土函[2013]288号《关于民和县2013年度第一批次城镇建设用地的批复》，民和县政府民政[2014]47号《关于同意挂牌出让国有建设用地土地使用权的批复》，民和县国土资源局民国土资[2015]6号《关于给民和县帝豪房地产开发有限公司出让国有建设用地使用权批复的通知》，民和县政府发布的《关于民和县驮岭村北片棚户区改造建设住宅小区项目房屋征收的通告》，民和县帝豪房地产开发有限公司的申请，民和县发展计划局民发计函[2009]01号《关于同意国融红杉公司在我县开展油气勘查工作的函》，民和县国土资源局《延长油管局国融红彬公司油气勘查临时征用土地实施方案》，临时征地协议书七份；被告民和县政府提交的复议申请书及行政复议案件受理通知书，民和县国土资源局移送的相关案卷资料照片，行政复议案件办理审批表，民政复决（2016）3号行政复议决定书及送达回证；原告提交的国融红彬公司与延长油矿管理局签订《风险勘探开发油气资源协议书》，民和县政府民政函[2013]19号《关于同意国融红彬有限公司在我县开展万泉油田40万吨/年产能建设项目工作的函》，民和县国土资源局制定的《延长油管局国融红彬公司油气勘查临时征用土地实施方案》等，上列证据来源合法，客观、真实，形成完整的证据链，足以认定。
原告国融红彬公司向本院提交的其他证据因与本案无直接关联，不予认证。
经审理查明，原告国融红彬公司系注册于民和县本地的企业，2007年10月22日与延长油矿管理局签订了《风险勘探开发油气资源协议书》，勘探开发位于民和县及甘肃省境内123.146平方公里的油气区块。2009年3月民和县政府及相关部门同意原告在民和县川口、巴州、马场垣三乡镇区域内开展油气勘查工作。同月被告民和县国土资源局制定了《延长油管局国融红彬公司油气勘查临时征用土地实施方案》，按照该方案，川口镇驮岭村村民委员会为甲方、原告作为临时用地乙方、被告民和县国土资源局作为监督丙方，于2010年8月26日签订了《临时征用土地协议书》，使用驮岭村村民土地13余亩，其四至为：东至耕地、西至走路、南至耕地、北至耕地，使用期限为一年，即2010年8月26日至2011年8月25日。使用土地期限届满后，原告又与驮岭村村民马德义等人续签了《临时征地协议书》，被告民和县国土资源局未参与，也未获得民和县国土资源局的批准。根据民和县川垣新区规划建设的要求，该宗土地已纳入城市规划建设用地，并于2013年12月26日取得青海省人民政府青改土函[2013]288号《关于民和县2013年度第一批次城镇建设用地的批复》，征为国有并转为建设用地。2014年4月20日民和县政府同意以挂牌方式出让该宗土地使用权，用途为商业、居住用地。民和县帝豪房地产开发有限公司竟得包含原告实际使用的红5井土地在内的201312B号宗地的国有土地使用权，同年6月19日，被告民和县国土资源局与民和县帝豪房地产开发有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2015年12月15日民和县帝豪房地产开发有限公司在施工建设时发现该土地上仍有原告公司的钻机，遂向被告民和县国土资源局申请交付土地。民和县国土资源局于2016年1月5日以原告违法使用国有土地进行了立案，后进行了调查、现场勘测等，于2016年1月22向国融红杉公司送达了责令交出土地告知书、责令交出土地听证告知书，告知其如需陈述、申辩和听证于3日内提出，原告国融红杉公司在规定的期限内未提出陈述、申辩和听证申请。26日，被告民和县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、第八十条之规定，向原告作出民政拆字【2016】第13号责令交出土地决定，并于次日向当事人送达了该责令交出土地决定书。原告国融红彬公司不服，于2016年3月7日向被告民和县政府提出行政复议申请，被告民和县政府经审查认为，符合复议规定予以受理。受理后被告民和县政府经调阅和复查案卷材料后认为，民和县国土资源局作出的责令交出土地决定调查事实清楚，程序合法，适用法律准确，故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项的规定，于2016年4月7日作出民政复决（2016）3号行政复议决定，维持民和县国土局对原告作出的责令交出土地决定，并于当日向当事人送达了该行政复议决定书。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第一款规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用权国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准；第八十条规定，依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。青海省国土资源厅制定的《规范矿业用地管理的暂行规定》第二条规定，地质勘查用地属临时用地。地质勘查需要临时使用国有土地或集体所有土地的，探矿权申请人应在办理勘查登记并领取矿产资源勘查许可证后，与市、县国土资源部门或农村（牧区）集体经济组织或村（牧）民委员会签订临时使用土地合同，由市、县国土资源管理部门办理临时用地审批手续。临时用地面积按实际使用土地面积计算。临时用地使用期限一般不得超过两年，超过两年的必须续期。2010年8月26日原告国融红彬公司作为临时用地方在被告民和县国土资源局的参与监督下与川口镇驮岭村村委会及村民签订了为期一年的《临时征用土地协议书》，虽无民和县国土资源局临时用地的批准文件，但民和县国土资源局作为监督方参与并在协议书上加盖印章，应视为对原告临时用地的许可。原告临时用地期限届满后又续用该宗土地作为临时用地时仅与驮岭村村委会或村民签订了临时征用土地协议，并未获得被告民和县国土资源局的批准，其行为违反了上述法律法规等相关规定。被告民和县国土资源局作为县级土地行政主管部门，依照法律法规对原告作出的责令交出土地决定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序；被告民和县政府依照法定程序，经复议维持原行政行为并无不当。原告及其委托代理人提出的诉讼请求和理由，于法无据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告青海国融红彬能源投资有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告青海国融红彬能源投资有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海东市中级人民法院。
审 判 长 曹 秀 红
审 判 员 周 成 德
代理审判员 尼玛扎西
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 苏 倩 男
吴玉珍