黑龙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）黑行终224号
上诉人（原审原告）秦凤贤，女，1961年1月30日出生，汉族，住同江市。
被上诉人（原审被告）同江市人民政府，住所地同江市平安大道10号。
法定代表人王金，该市市长。
委托代理人盛万福，同江市房屋征收管理办公室主任。
委托代理人孙来成，同江市同江镇法律服务所法律工作者。
上诉人秦凤贤因诉被上诉人同江市人民政府（下称同江市政府）房屋拆迁赔偿一案，不服佳木斯市中级人民法院（2016）黑08行初6号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。2018年7月17日，本院组织当事人进行了询问。上诉人秦凤贤，被上诉人同江市政府的委托代理人盛万福、孙来成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，同江市政府于2005年9月决定对市中心区进行改造，在秦凤贤被拆迁房屋所在地南市场建中心广场。2005年9月22日，同江市广厦城市经营有限责任公司（下称广厦公司）取得了《房屋拆迁许可证》，委托具有拆迁资质的同江市新城房屋拆迁有限责任公司（下称新城公司）对南市场房屋进行拆迁。2005年12月2日，同江市中信房地产评估有限责任公司接受新城公司的委托，对南市场内所有房屋进行价格评估，确定了每户的价格，并对评估价格进行了公示，召开了听证会并进行了调解，秦凤贤与新城公司没有达成拆迁补偿协议。2006年3月16日，同江市政府拆迁管理办公室作出同政裁字[2006]第001号行政裁决书。2006年4月17日，同江市政府责成行政执法局等多家单位对秦凤贤房屋进行了强制拆迁。于彬（系秦凤贤丈夫）不服同政裁字[2006]第001号行政裁决，向同江市人民法院提起行政诉讼并要求该院回避，佳木斯市中级人民法院于2006年5月16日以（2006）佳立他字第37号指定管辖通知，决定该案由汤原县人民法院审理。2006年8月16日，汤原县人民法院作出（2006）汤行初字第07号行政判决，维持同政裁字[2006]第001号行政裁决书。于彬不服提起上诉。2006年12月13日，佳木斯市中级人民法院作出（2006）佳行终字第45号行政裁定，撤销汤原县人民法院（2006）汤行初字第07号行政判决，发回汤原县人民法院重审。2007年6月11日，汤原县人民法院作出（2007）汤行初字第5号行政判决，撤销同政裁字[2006]第001号行政裁决书中的第一项，维持第二项。于彬不服提起上诉。2007年11月9日，佳木斯市中级人民法院作出（2007）佳行终字第45号行政判决，驳回上诉，维持原判。于彬不服，向佳木斯市中级人民法院申请再审。2008年11月21日，佳木斯市中级人民法院作出（2008）佳行监字第26号驳回再审申请通知书，驳回了于彬的再审申请。于彬又向黑龙江省高级人民法院申请再审。2010年10月21日，黑龙江省高级人民法院作出（2010）黑行监字第43号驳回再审申请通知书。2010年12月3日，同江市政府拆迁管理办公室针对被撤销的同政裁字[2006]第001号行政裁决书中的第一项作出同政裁字[2010]第011号行政裁决。于彬不服提起行政诉讼，要求撤销该裁决。2013年4月22日，富锦市人民法院作出（2013）富行初字第1号行政判决，撤销了同政裁字[2010]第011号行政裁决。于彬不服，提出上诉。2013年10月8日，佳木斯市中级人民法院作出（2013）佳行终字第23号行政判决，驳回上诉，维持原判。2015年9月9日，秦凤贤向同江市政府提出行政赔偿申请，同江市政府于2015年11月5日作出《关于申请人秦凤贤请求行政赔偿答复意见》：“一、申请人在原南市场有商业用房82.45平方米（已拆除），被申请人提供二种安置补偿方式，第一种方式为货币补偿，第二种方式为产权调换。二种方式由被拆迁人自愿选择：（一）如选择货币补偿，按合法建筑面积以2005年12月2日同江市中信房地产评估有限责任公司出具的《房地产评估价格报告书》被拆迁房屋评估价格予以货币补偿50，666.00元（82.45平方米每平方米614.51元），搬迁费每平方米30元。（二）如选择房屋产权调换，按被拆迁人房照建筑面积1∶1比列调换同等建筑标准、结构、使用性质的房屋，按2005年12月2日同江市中信房地产评估有限责任公司出具的《房地产评估报告书》评估价格与所调换的房屋评估价格（评估基准时间点为2005年12月2日）进行结算找差价，超出应同价调换的面积部分由被拆迁人按所调换房屋现市场销售价购买；被拆迁人有产权证照面积部分办理产权证照所涉及的销售不动产税和契税由拆迁人负担，回迁安置位置同江市浦西小区一期工程车库、二期工程商服。二、申请人其他损失不予支持。申请人如对以上答复意见不同意可以以行政诉讼程序解决。”秦凤贤不服，提起本案诉讼，请求赔偿各项损失共计2，474，742.73元。
原审法院认为，同江市政府拆迁管理办公室2010年12月3日作出的同政裁字[2010]第011号行政裁决被依法撤销后，秦凤贤向同江市政府提出行政赔偿申请，同江市政府应当对赔偿请求作出处理决定。而同江市政府作出的《关于申请人秦凤贤请求行政赔偿答复意见》不符合法律规定，并且秦凤贤不同意该答复意见。秦凤贤提出请求赔偿各项经济损失共计2，474，742.73元，但其未向法院提交赔偿损失的直接、有效的相关证据，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，秦凤贤的起诉缺乏相应的证据，故不予审理。待秦凤贤能够提供直接经济损失证据时，另案审理。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第（二）项、第（三）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项的规定，裁定驳回秦凤贤的起诉。
秦凤贤上诉称，原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律不当，程序违法，对其诉讼请求未予裁判，请求撤销原审裁定，判令同江市政府以支付赔偿金的方式对其赔偿、补偿2，474，742.73元。主要理由：1.其起诉符合法定的起诉条件，同江市政府应对其损失予以赔偿，原审法院对其诉讼请求未予审理，剥夺其诉权。2.同江市政府仍以2005年的评估价格对其货币补偿，违背了《城市房屋拆迁估价指导意见》的规定；用国家四级地段的车库和商服同其国家一级地段的商服进行产权调换，不公平不合理。3.同江市政府作出的答复意见第二项即“申请人其他损失不予支持”，违反了《城市房屋拆迁管理条例》第三十三条、第二十五条和《佳木斯市房屋拆迁管理办法》第四十一条、第四十二条及国家赔偿法的相关规定，剥夺了其应依法享有的停产停业、临时安置、房屋附属物等补偿款。4.原审法院未释明举证困难可以申请鉴定，未组织双方当事人调解，也未送达同江市政府的答辩状，程序违法。
同江市政府答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律得当，请求予以维持。主要理由：1.秦凤贤在原审审理中并未举出任何合法有效证据证实其主张，应承担举证不能的法律后果。2.案涉房屋被拆迁至今，历经多个审理程序，所有法律文书均认为同江市政府的强制拆迁行为符合法律规定，并未认定拆迁行为存在过错，且行政裁决被撤销仅是因为补偿的面积存在差额，该问题已经纠正，故不应承担赔偿责任。3.同江市政府所作答复意见更正了补偿面积，并同意按照其中提供的货币补偿及产权调换两种方式，安置补偿秦凤贤。
本院审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是秦凤贤的起诉是否符合起诉条件。根据查明的事实，因被拆迁人秦凤贤与拆迁人没有达成拆迁补偿协议，同江市政府拆迁管理办公室作出同政裁字[2006]第001号行政裁决，该裁决第一项即针对秦凤贤房屋价值的补偿内容已被法院生效判决予以撤销；后同江市政府拆迁管理办公室针对秦凤贤房屋价值的补偿重新作出同政裁字[2010]第011号行政裁决，该裁决亦被法院生效判决予以撤销。针对秦凤贤房屋价值的补偿，同江市政府拆迁管理办公室应再次重新作出行政裁决。在同江市政府拆迁管理办公室已被撤销，相关职能部门未作出裁决的情况下，秦凤贤向同江市政府提出赔偿申请，要求对其被拆迁房屋价值、临时安置补助费、搬迁补助及其他损失进行赔偿。同江市政府针对秦凤贤的申请，作出了《关于申请人秦凤贤请求行政赔偿答复意见》。该答复意见的主要内容亦是针对秦凤贤被拆除房屋价值进行安置补偿，虽名为答复意见，实则为行政裁决。秦凤贤不服，可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院应予审理。原审法院以秦凤贤未向法院提交损失的证据，不符合法律规定的起诉条件为由裁定驳回秦凤贤的起诉错误，应予纠正。
另外，原审法院未列拆迁人广厦公司为本案第三人，属遗漏诉讼当事人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”本案中，同江市政府《关于申请人秦凤贤请求行政赔偿答复意见》实为房屋拆迁行政裁决，拆迁人、被拆迁人与行政裁决均有利害关系，故拆迁人广厦公司同本案被诉行政行为有利害关系，应作为第三人参加本案诉讼。
需要指出的是，秦凤贤因拆迁裁决纠纷诉讼十余年，法院亦对相关部门作出的行政裁决多次予以撤销，但问题一直未得到合法有效的解决。为实质化解行政争议、保障行政相对人合法权益，原审法院在继续审理本案时，可根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》中一并审理相关民事争议的有关规定，就秦凤贤与拆迁人之间的安置补偿民事争议一并进行审理。
综上，秦凤贤的部分上诉理由和请求成立，本院予以支持。原审裁定适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销佳木斯市中级人民法院（2016）黑08行初6号行政裁定；
二、本案指令佳木斯市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李柏坤
审 判 员 钟海峰
审 判 员 张俊伟
二〇一八年七月二十七日
法官助理 郭 婧
书 记 员 吴 迪
附：相关法律司法解释条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。
人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提出上诉。
第六十一条在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。
在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提出上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。
第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。
原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。
当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。