山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁行终184号上诉人（原审原告）杜新兵，男，1980年10月21日出生，汉族，住曲阜市。委托代理人杨力，山东济州律师事务所律师。被上诉人（原审被告）曲阜市人民政府,住所地曲阜市春秋路1号。法定代表人刘东波，市长。被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地济宁市任城区红星中路19号。法定代表人傅明先，市长。上诉人杜新兵因与曲阜市人民政府政府、济宁市人民政府行政赔偿、行政复议一案，不服济宁市中级人民法院于2016年7月20日作出的（2016）鲁08行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告杜新兵诉称，原告在曲阜市尼山镇西魏村种植了双孢菇，建房三层，面积31.5米ｘ19.5米。2009年3月18日，被告所属的曲阜市南辛镇京沪高铁工程指挥部、曲阜市南辛镇西魏村村委会通知其将房屋拆除，但未给予补偿。原告不服，提起诉讼，济宁市中级人民法院于2014年8月4日作出（2014）济行初字第30号行政判决，责令被告曲阜市人民政府于判决生效后六十日内履行补偿承诺。判决生效后，被告曲阜市人民政府不服，申请再审，2015年6月8日，济宁市中级人民法院作出（2015）济行监字第32号驳回再审申请通知书，认为在没有认定原告的房产系违法建筑的情况下，被告曲阜市人民政府就有责任补偿，决定驳回再审申请。2015年9月16日，被告曲阜市人民政府作出《关于尼山镇西魏村杜新兵申请拆迁补偿的补偿意见》，认为原告无任何准建手续，依法不予补偿，但按照(2014)济行初字第30号行政判决书要求，并考虑到建设该建筑物投入了一定的人力物力，拆除该建筑产生了一定的损失，给予原告适当照顾性补偿，补偿金额为184275元。原告不服，向济宁市人民政府申请行政复议，2016年1月26日，济宁市人民政府作出复议决定，维持了曲阜市人民政府作出的补偿意见。曲阜市人民政府不应以无准建手续为由不给原告补偿，作出的照顾性补偿金额也不符合法律规定，明显不当。行政裁量权不应滥用，故补偿数额应予变更。请求：一、撤销被告曲阜市人民政府2015年9月16日作出的《关于尼山镇西魏村杜新兵申请拆迁补偿的补偿意见》，补偿数额变更为2103978.75元及利息；二、撤销济宁市人民政府于2016年1月26日作出的济政复决字（2015）811号《行政复议决定书》。原审法院经审理查明，原告杜新兵是曲阜市南辛镇西魏村村民，2007年10月7日及2008年11月8日（阴历）与南辛镇西魏村村民孔令明签订了两份协议，租用孔令明的耕地，并在西魏村西南处建房屋一处。因建设京沪高速铁路的需要，2009年3月18日，曲阜市南辛镇京沪高铁工程指挥部、曲阜市南辛镇西魏庄村民委员会向原告下达房屋拆除通知书，限原告在2009年3月28日前将房屋拆除，如过期不拆，视为自动放弃，不再进行补偿，后果自负。原告接到通知后，在限期内将房屋拆除，原告要求被告对其进行补偿未果，形成纠纷，于2014年5月6日向济宁市中级人民法院提起行政诉讼。济宁市中级人民法院于2014年8月4日作出（2014）济行初字第30号行政判决，判令被告曲阜市人民政府于本判决生效后六十日内对原告杜新兵履行补偿承诺。双方当事人对此判决均未上诉，后被告曲阜市人民政府向济宁市中级人民法院申请再审，济宁市中级人民法院于2015年6月8日作出（2015）济行监字第32号驳回再审申请通知书，驳回了被告曲阜市人民政府的再审申请。被告曲阜市人民政府于2015年9月16日作出《关于尼山镇西魏村杜新兵申请拆迁补偿的补偿意见》，认为原告的建筑物在基本农田内，并无任何准建手续，依法不予补偿。但考虑到原告建设上述建筑物投入了一定的人力物力，拆除该建筑物产生了一定的损失，给予原告适当照顾性补偿，补偿金额为184275元。原告不服，向济宁市人民政府提起行政府复议，济宁市人民政府于2016年1月26日作出济政复决字（2015）811号行政复议决定书，维持了曲阜市人民政府的补偿意见。原告不服，提起本案诉讼，请求撤销被告曲阜市人民政府作出的补偿意见及济宁市人民政府作出的行政复议决定书，将补偿数额变更为2103978.75元及利息。原审法院认为，一、关于原告要求撤销被告曲阜市人民政府2015年9月16日作出的《关于尼山镇西魏村杜新兵申请拆迁补偿的补偿意见》,变更补偿数额为2103978.75元及利息的诉讼请求。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……”本案中，原告杜新兵在曲阜市南辛镇西魏庄村租用案外人孔令明的耕地，并建设了涉案拆除的房屋。原告未取得任何的准建手续，没有取得建设规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、四十一条法律强制性的规定，不属于合法财产，依法不予保护。涉案的房屋拆除后的建筑材料，已由原告方自行处理，对该部分合法财产，曲阜市人民政府亦无需补偿。原告杜新兵主张按照山东省物价局等单位联合下发的鲁价费发（2008年）第178号文件（以下简称178号文件）对其进行补偿，但该文件中明确载明“表中房屋为有土地权属证和房屋产权证或有合法批准手续的房屋”，原告的涉案房屋不符合上述文件规定的条件，不能适用该文件进行补偿。综上，原告要求变更补偿数额的诉讼请求，没有事实和法律依据，法院不予支持。二、关于原告要求撤销济宁市人民政府于2016年1月26日作出的济政复决字（2015）811号《行政复议决定书》的诉讼请求。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条规定：“复议机关维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”被告济宁市人民政府收到原告复议申请后，及时予以受理，向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人的意见，经依法审批延长审限后，在法定期限内作出了复议决定并送达各方当事人。被告济宁市人民政府作出的复议决定程序合法，原告要求撤销济宁市人民政府作出的复议决定的诉讼请求，法院不予支持。综上所述，原告的诉讼请求没有事实与法律依据，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杜新兵的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杜新兵承担。杜新兵不服原审法院判决向本院提出上诉称,1、原审法院认定上诉人的房屋没有建设规划许可证，不属于合法财产，属认定事实错误。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的是城市规划区建设的房屋，而上诉人并非在城镇规划区进行养殖；该法第四十一条规定的是乡村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施等需要办理规划许可证。上诉人进行的双孢菇养殖属于农业用途，不属于乡镇企业，不应适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的相关规定。2、涉案标的不是房屋，而是养殖设施，不需要办理任何手续。根据《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）第二条（二）项：“畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、××防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续”的规定，上诉人建设的是双孢菇养殖设施，不属于永久性建筑，不需办理手续。被上诉人提供的《京沪高铁永久征地拆迁清点核量表》中注明“食用菌养殖培育基地”也证明了这一点。3、济宁市中级人民法院作出的（2014）济行初字第30号行政判决和（2015）济行监字第32号驳回再审申请通知书均认定上诉人的设施不属于违法建筑，应当补偿。与本案原审判决相矛盾。4、原审判决曲解178号文件。该文件虽然规定表中房屋为有土地权属证和房屋产权证或有合法批准手续的房屋，但本案标的不属于房屋，不是永久性建设设施，不需要办理手续。178号文件最后也说明“表中未列出的地面附着物，参照表中相近情况补偿”，因此被上诉人应按500-700元/平方米的标准补偿上诉人损失。被上诉人曲阜市人民政府、济宁市人民政府二审未提供书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。本院认为，本案审理的焦点问题，一是曲阜市人民政府2015年9月16日作出的《关于尼山镇西魏村杜新兵申请拆迁补偿的补偿意见》是否合法;二是济宁市人民政府于2016年1月26日作出的济政复决字（2015）811号行政复议决定是否合法。关于第一个焦点问题，根据已经生效的济宁市中级人民法院（2014）济行初字第30号行政判决，被上诉人曲阜市人民政府应对杜新兵履行补偿承诺。曲阜市人民政府作出《关于尼山镇西魏村杜新兵申请拆迁补偿的补偿意见》，认为上诉人杜新兵无任何准建手续，依法不予补偿，但按照(2014)济行初字第30号行政判决书要求，并考虑到建设该建筑物投入了一定的人力物力，拆除该建筑产生了一定的损失，给予杜新兵适当照顾性补偿，补偿金额为184275元。本院认为，上诉人杜新兵的建筑物并未办理相关手续，曲阜市人民政府履行补偿承诺给予一定补偿，并不违反相关法律规定。上诉人杜新兵认为，应按照178号文件的标准补偿，但该文件中明确载明“表中房屋为有土地权属证和房屋产权证或有合法批准手续的房屋”，上诉人的涉案房屋不符合上述文件规定的条件。上诉人的该项上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。关于第二个焦点问题，济宁市人民政府收到上诉人杜新兵的复议申请后，在法定期限内予以受理，根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定组织调查、听取申请人和被申请人的意见，经依法审批延长审限后，在法定期限内作出了复议决定并送达各方当事人。济宁市人民政府作出的复议决定程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人杜新兵负担。本判决为终审判决。审 判 长  山 莹代理审判员  宋海东代理审判员  赵轶宁二〇一七年六月二十七日书 记 员  蒋巧菲