广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤行终304号
上诉人（原审原告）：麦志伟，男，汉族，1973年8月8日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：李雪芳，女，汉族，1977年10月6日出生，住广东省清远市清城区，系麦志伟的妻子。
上诉人（原审原告）：麦宇轩，男，汉族，2000年11月5日出生，住广东省清远市清城区，系麦志伟的儿子。
上诉人（原审原告）：麦某1，女，汉族，2001年2月27日出生，住广东省清远市清城区，系麦志伟的女儿。
上诉人（原审原告）：麦某2，男，汉族，2013年7月24日出生，住广东省清远市清城区，系麦志伟的儿子。
上诉人（原审原告）：麦春燕，女，汉族，1976年11月23日出生，住广东省清远市清城区，系麦志伟的妹妹。
被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市人民二路**号。
法定代表人：郭锋，市长。
原审第三人：清远市清城区人民政府洲心街道办事处。住所地：广东省清远市清城区清源西路。
法定代表人：张锦辉，主任。
上诉人麦志伟、李雪芳、麦宇轩、麦某1、麦某2、麦春燕（下称麦志伟等人）因与被上诉人清远市人民政府、原审第三人清远市清城区人民政府洲心街道办事处（下称洲心街道办）征地补偿安置纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2017）粤18行初50号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：麦志伟等人的涉案房屋位于清远市清城区洲心街道办南埗村委会大冲村民小组。2004年9月22日，洲心街道办（甲方）与南埗村委会大冲村民小组（乙方）签订《征用土地协议书》及《征地补充协议书》，约定征用土地的补偿金额以及涉及的拆迁户宅基地安置内容，明确“本次涉及大冲村民小组拆迁户的房屋其宅基地在新城E9＃区内安排……洲心街道办必须在与大冲村民小组村民签订房屋拆迁补偿协议书后并将房屋拆迁补偿款兑现给拆迁户，而且在新宅基地交给大冲村民小组使用后方可拆除大冲村民小组拆迁户的房屋……洲心街道办须在签订征地协议书后二年内将新宅基地交给大冲村民小组拆迁户使用……”因麦志伟等人没有与清远市人民政府签订房屋征收补偿协议书，麦志伟等人拒绝交出房屋所在的被征收土地。2015年10月29日，洲心街道办强制拆除麦志伟等人的房屋，没有向其交付新宅基地以及违约补偿。
2017年3月15日，麦志伟等人向原审法院提起本案诉讼，认为根据洲心街道办与大冲村民小组签订的《征用土地协议书》及《征地补充协议书》，清远市人民政府在将麦志伟等人涉案房屋拆除的基础上应当依据协议约定向麦志伟等人交付宅基地，遂请求：1、判令清远市人民政府按照《征地补充协议书》第三条交付麦志伟等人240平方米四层半宅基地；2、本案诉讼费用由清远市人民政府承担。
另查明：清远市人民政府于2013年颁布清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》，规定对被征收的集体土地上的住宅房屋，原则上实行实物（住房）安置。庭审过程中，清远市人民政府亦称已无宅基地安置的补偿方式，前述两协议已无法按约定履行。
再查明：麦志伟等人曾于2016年向原审法院提起行政诉讼，请求确认行政机关拆除其房屋的行政行为违法及对其财产予以补偿。原审法院于2016年12月23日作出（2016）粤18行初124号行政判决，判决确认洲心街道办拆除麦志伟等人涉案房屋的行为违法，并向麦志伟等人释明财产损失的救济途径，上诉期满麦志伟等人未提起上诉，该判决现已发生法律效力。
原审法院认为：本案系行政协议履行问题引起的纠纷。本案的争议焦点是：一、行政补偿协议能否履行；二、麦志伟等人是否构成重复起诉。
关于行政补偿协议的履行问题。双方对2004年签订的行政补偿协议真实性没有异议，原审法院予以确认。现双方对该协议的履行发生争议，麦志伟等人认为土地及地上附着物已被征收并拆除，清远市人民政府应按协议约定依法履行交付宅基地的义务。清远市人民政府以政策已经调整，协议无法按约定履行为由，认为麦志伟等人应以其他方式主张权利进行抗辩。经查，清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》第四十二条第一款第（一）项规定，对被征收的集体土地上的住宅房屋，原则上实行实物（住房）安置，根据土地利用总体规划和城乡规划，被征收房屋位于城市近期建设用地和中心城区范围内的，实行高层公寓式住宅房屋结合商铺安置。根据上述规定，行政补偿协议已无法继续履行，麦志伟等人的相关损失可按照原审法院（2016）粤18行初124号生效法律文书确定的法律途径主张其权利。
关于本案是否构成重复起诉的问题。经查，麦志伟等人曾于2016年向原审法院提起诉讼，请求确认行政机关拆除其房屋违法并赔偿房屋及房屋内财物的损失。原审法院于2016年12月23日作出判决，确认行政机关拆除房屋违法，并向麦志伟等人释明其房屋及房屋内财产损失的救济途径，现该判决已发生法律效力。麦志伟等人不依照该判决的释明解决争议，又以协议履行问题提起诉讼，虽诉讼请求与已生效判决不一致，但实质都针对征地补偿如何实现进行，现麦志伟等人未按生效判决释明主张诉求，又提起多个相关诉讼，浪费司法资源，构成重复起诉，依法予以驳回。
综上所述，依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（六）项的规定，裁定：驳回麦志伟等人的起诉。
上诉人麦志伟等人不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、洲心街道办和大冲村民小组之间签订的协议属于双方意思表示真实的行政协议，协议签订的时间为2004年，早于清远市人民政府出台清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》的时间，应予履行。清远市人民政府和洲心街道办亦未能提供相应的证据证明涉案地块的规划已经不符合建设四层房屋。二、（2016）粤18行初125号案件中麦志伟等人是请求洲心街道办赔偿因强拆房屋行为违法所导致的财产损失，本案中麦志伟等人是请求清远市人民政府和洲心街道办积极履行行政协议，故麦志伟等人不存在重复起诉的问题。原审法院认定事实不清，适用法律错误，裁定驳回麦志伟等人的起诉不当。请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院对本案进行实体审理。
被上诉人清远市人民政府、原审第三人洲心街道办于二审时均未提交书面答辩意见。
本院二审查明的事实与原审相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”本案中，麦志伟等人以洲心街道办和大冲村民小组之间签订的《征用土地协议书》及《征地补充协议书》为据，主张清远市人民政府应当向其交付宅基地；清远市人民政府则称依据清府办［2013］19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》，现已无宅基地安置的补偿方式，前述两协议已无法按约定履行。依据麦志伟等人起诉的理由和请求的内容，结合清远市人民政府和洲心街道办原审时的答辩意见及本案的实际情况，应认定本案争议的实质为各方对麦志伟等人涉案土地上的房屋在征收补偿安置方式和标准上存在分歧，未能就征收补偿安置事宜达成协议。依照上述规定，麦志伟等人如对补偿安置标准不服，应先行向行政机关申请裁决，未经行政机关裁决而直接向人民法院提起诉讼的，并不符合行政诉讼法规定的起诉条件。据此，原审法院裁定驳回麦志伟等人的起诉结论并无不妥，本院予以维持。麦志伟等人上诉请求撤销原审裁定、指令原审法院对本案进行实体审理的理据不足，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 继
审判员 王彩妃
审判员 方丽达
二〇一八年六月二十九日
书记员 肖 威