广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）肇中法行初字第61号
原告德庆县德城街道办香山村孔竹根村村民。住所地：广东省肇庆市德庆县。
村民代表人李燕，女，汉族，1973年10月12日出生，住广东省德庆县德城镇香山村委会香山东路**号。公民身份号码：4412261973********。
委托代理人林国富，男，汉族，1963年6月14日出生，住广东省德庆县。
被告德庆县人民政府，住所地：广东省肇庆市德庆县德城镇德庆大道。组织机构代码：75105239-7。
法定代表人ＸＸ，该县县长。
委托代理人何颂文，德庆县国土资源局副局长。
委托代理人张少英，广东勤思进律师事务所律师。
被告德庆县国土资源局。住所地：广东省肇庆市德庆县德城镇德庆大道。
法定代表人梁金伟，该局局长。
委托代理人李子敏，该局总测绘师。
委托代理人张少英，广东勤思进律师事务所律师。
被告德庆县德城街道办事处。住所地：广东省肇庆市德庆县德城镇。
法定代表人龙少霞，该办事处主任。
委托代理人梁柱洲，该办事处党委委员。
委托代理人张少英，广东勤思进律师事务所律师。
原告德庆县德城街道办香山村孔竹根村村民（以下简称孔竹根村村民）诉被告德庆县人民政府（以下简称德庆县府）、德庆县国土资源局（以下简称德庆国土局）、德庆县德城街道办事处（以下简称德城街道办）请求撤销征地承诺书和请求赔偿、补偿行政纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。现已审理终结。
原告孔竹根村村民诉称，一、被告行政行为明确。被告不按征地程序进行，于2012年10月20日签订《关于孔竹根村办理完善征地后解决被征地农民出路的承诺书》和《承诺书》，引发诉讼。1.2014年5月8日，德城街道办在没有上级征地批文的前提下，发出路网建设动工的通知，并于5月27日上午由德庆县县征地办西区开发指挥部及德城街道办与县公安局一起调动了100多名武装警察及8台钩机，3台铲车开始县城西区路网建设动工。在铲到没有领青苗补偿费的村民农作物时遭到村民反对，武装警察就推拉，锁扣村民，致使村民倒地受伤昏迷。村民说要去县人民政府讨说法。在场的县公安局党委副书记张建勋就命令将不是路网范围的二百多亩菜田铲平，村民看到此情景，急忙下去抢收农作物，警察就拿着手铐去锁扣村民，村民们只好急忙选跑。村民们只好站在武装警察的包围圈外眼巴巴地含着眼泪看着辛辛苦苦耕种5个月的正是收割旺季的大量的苦瓜、蔬菜及生长茂盛的水稻被全部铲平了，直接经济损失150多万元，农作物被毁，完全断绝了村民们的生活来源。2014年6月8日，镇街道办的领导到村里逐家逐户通知铲错了，每亩补回损失费400元。这更激起了两村村民的义愤，农民的劳动价值苦瓜从1月份就开始下种、育苗、种植、管理，到5月份才有收获，整整5个月才盼到有收成，还有种植农作物投入的大量人力物力。2.这200多亩被铲的菜田是在1999年岑亚幼当村小组长时，以家庭承包为主的责任制于1999年12月31日由德庆县府与各农户签发承包的，其承包证明确为了稳定和完善联产承包为主的责任制，促进农业生产和农村经济发展，保护农村集体土地承包人的合法权益，对承包人承包的土地承包三十年不变，经审查属实核发的。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，原告认为，被告2014年5月27日的行为，严重残踏了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国农村土地承包法》，理应承担给村民赔偿损失等违约责任。现在被铲的200多亩菜地大部分村民已自行复耕，要给村民补回复耕费。原告还认为，2014年5月27日事件，德庆县县征地办西区开发指挥部及德城街道办与县公安局一起调动了100名武装警察，出动武装警察实行征地，严重违反了2013年5月13日《国土资源部发出的紧急通知严防违法违规征地杜绝暴力征地行为》的精神，理应追究责任。3.2012年10月20日以孔祥志为首的孔竹根村小组长伙同本村村小组成员，在没有召开村民大会征求村民意见的情况下，非法与县人民政府、县国土资源局及德城街道办私定征地“承诺书”，非法征收孔竹根144.54亩优质蔬菜基地。我国法律规定农村集体土地归集体所有，集体土地人人所有，却人人无权，农民土地利益被虚化，这是法律所不允许的。集体土地征收的慎重性更甚于国有土地，集体土地征收不能高举内容不确定的“公共利益”大旗四处挥舞，避免假借“公共利益”之名行圈地之实，或以旧村改造之名行商业开发之实。农民的集体土地是养命地，若没有土地，农民便没有生存的基础。二、根据最高人民法院发出的《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，原告必须是认为行政机关作出涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法利益农村集体土地的权利人或者利害关系人。德庆县德城街道办香山村委会孔竹根村的农户是被行政行为侵犯其合法利益农村集体土地的权利人，符合法律上认定的起诉主体资格。被告必须是作出土地征收决定或征收补偿决定的行政机关。所以原告的起诉主体资格合法。三、被告明确。本次征地签订承诺书是由德庆县府、德庆国土局和德城街道办组织和实施，符合法律认定的成为被告的事实。四、被告本次违规违法的主要表现在：1.征地程序违规。根据《中华人民共和国土地管理法》规定：征用基本农田，必须由国务院批准及备案。本次被告征用14个自然村一共四千多亩农田和耕地，本村占144.54亩优质蔬菜基地和鱼塘，被告无法出示有效批文。而且本村菜田一直享受国家粮补。2.在2014年5月27日政府所为的征收耕地时，动用大量的武装警察和重型机械，捣毁基本农田和农作物，铲毁水利设施，致使优质蔬菜基地荒废。3.两年多时间被告没有履行承诺。4.在征地过程中不择手段威逼村民签名。本村多次上访都没有结果。五、在2014年5月27日政府所为的征收耕地时，动用大量的武装警察和重型机械，捣毁基本农田和农作物，铲毁水利设施，致使优质蔬菜基地荒废。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条，第十四条及第三十四条第三十四条国家实行基本农田保护制度。本村被捣毁的144.54亩优质蔬菜示范基地和鱼塘，属总体规划划入基本农田保护区，是国家实行基本农田保护的范围，要严格管理。被告无法出示有效批文。根据《中华人民共和国刑法》第三十条，第三十一条和九十二条的规定，依法追究被告的刑事责任。六、综上所述，事实证明所签订的所谓“承诺书”是无效的，骗人的。最终目的是企图圈地获取暴利，剥夺了承包农户的经营权和收益权。严重地损害了农民的合法权益和农民对政府的信赖及信任。请求：1.撤销德庆县府、德庆国土局、德城街道办与德庆县德城镇香山村孔竹根小组于2012年10月20日签订的《关于承诺德城香山村委会孔竹根村办理完善征地后解决被征地农民出路的承诺书》和《承诺书》，依法宣布违规无效。2.请求依法判令被告向原告支付经济损失赔偿及精神损失补偿费和修复菜田水利费。3.请求人民法院依法判令被告承担刑事责任和承担本次诉讼费用。
被告德庆县府、德庆国土局及德城街道办共同答辩称，一、县政府征收案涉土地合法有效，孔竹根村村民认为我府没有上级征地批文、违法征地不能成立。根据广东省国土资源厅《关于肇庆市德庆县土地利用总体规划（2010-2020年）的批复》（粤国土资规划（2011）1072号）批准的《德庆县德城街道、新圩镇土地利用总体规划》涉案土地，属于村镇建设用地。县政府为逐步落实该土地利用总体规划，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款、四十五条第三款、四十六条第一款之规定，决定征收涉案范围的土地合法。为推进县城建设，落实上述土地总体规划，我府取得《广东省国土资源厅关于德庆县2014年度第八批次城镇建设用地的批复》，及我省第二十五批城乡建设用地增减挂钩试点德庆县县城项目区的批复，落实了农用地转为建设用地指标。期间，在县政府的统一部署下，国土局、德城办对被征地群众做了深入细致的工作，并依照相关的征收集体土地的有关规定逐步实施。发布了《关于征收德庆县城西区D块用地开发建设项目土地的预通告》、进村入户征求被征地村集体的群众意见，使孔竹根村村民所在村集体（多数农户代表签名）同意征收土地及其征收补偿方案、与孔竹根村村民村集体签订建设用地协议书，并按该协议书约定支付了全部征地及青苗补偿款、履行对孔竹根村村民所在村集体的承诺，确定了留用地的范围。孔竹根村村民的村集体已经接收了相关的集体留用地并申领了3个建设用地使用证。上述行为完全符合《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）三、“完善征地补偿和安置制度”之规定，也符合土地管理法的相关规定。在组织路网建设及为孔根村留用地整理前，我府已经通知在已经征收土地上耕种作物的群众，自行收获并清理所种作物，并给予合理的时间。但部份群众不听劝告，才产生不必要的冲突。而由于土地已被国家征收，农户继续使用土地失去了合法的依据，不存在合法利益被侵害的问题。我府的征地安置补偿工作过程，经过了群众的《信访》及各级土地管理部门的审查。根据《德庆县德城街道、新圩镇土地利用总体规划》，涉案土地已经规划为德庆县村镇建设用地区，不是孔竹根村村民所说的基本农田。原告的代表以土地现状为菜地、鱼塘就将其认定为基本农田保护区是没有依据的。二、《承诺书》，不是征收决定或补偿决定等行政行为，不属于行政诉讼的范畴。《承诺书》是经过与孔竹根村村民所在村集体的干部和群众充分协商所签订的，并且已经落实孔竹根村集体的留用地，县政府已经履行了约定的义务。而《承诺书》完全为了照顾孔竹根村村民集体利益，所作的承诺是根据孔竹根村村民提出的要求而作出。我府已经按照《承诺书》的约定，为孔竹根村集体完善了“留用地”由农用地改变为建设用地手续，并依法核发了土地证，该《承诺书》等约定双方已经履行完毕。李燕等少数村民反对无效。由于《承诺书》的条款属于双方达成的协议内容，不是我府作出的征收决定或者补偿决定，对孔竹根村村民无强制羁束力。依照新行诉法第十二条规定，不属于人民法院行政诉讼的受理范围，请人民法院根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条的规定，裁定驳回起诉。三、孔竹根村村民的起诉超过了诉讼时效，丧失了胜诉权。涉诉的《关于孔子竹根村办理完善征地后解决被征地农民出路的承诺书》、《承诺书》是在2012年10月20日作出，且孔竹根村村民等在2013年3月间开始信访，德庆国土局2013年3月21日对其作出答复，表明其知道承诺书内容。但却在2015年8月19日才起诉。按照《行政诉讼法》规定，直接提起行政诉讼的期限为6个月，远远超出了诉讼时效。又根据《中华人民共和国合同法》第五十五条“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的；当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权”和《中华人民共和国民法则》第一百三十五条：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”到孔竹根村村民起诉之时，不管其主张民事诉讼还是主张行政诉讼，均已经超过法律规定的诉讼时效。综上所述，请人民法院根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条之规定，驳回孔竹根村村民的诉讼请求。四、孔竹根村村民以“德庆县德城街道办香山村委会孔竹根村村民”的名义提起行政诉讼，主体不符《行政诉讼法》的规定。《行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。而“德庆县德城街道办香山村委会孔竹根村村民”既没有具体的公民，也不是法人或者其他组织，依法不能作为行政诉讼的原告。综上所述，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，德庆县府于2010年7月27日发布了德府（2010）23号《关于征收德庆县城西区D块用地开发建设项目土地的预通告》，决定征收县城西区D块土地作为德庆县城西区开发建设用地，公布了拟征收土地位置、面积及征地补偿标准，并附德庆县城西区D块用地蓝线图。期间，部分村民及村民户代表签名出具了《征收（用）土地同意书》。2012年10月20日，德庆县府、德庆国土局、德城街道办出具了一份《承诺书》，对准备征收德庆县德城镇香山村孔竹根村民小组约144.54亩土地作出留用地43.362亩、从签订征地协议之日起2年内办理完善该留用地的发证、由承诺方负责留用地的“三通一平”的承诺。同日，德庆国土局、德城街道办也出具了一份《关于承诺德城香山村委会孔竹根村办理完善征地后解决被征地农民出路的承诺书》，作出两年内为孔竹根村民小组办理5亩集体建设用地土地使用权证并由承诺方负责完成“三通一平”的承诺。2013年12月12日，德庆县府支付了6395837元征地补偿款给德庆县德城镇香山村孔竹根村民小组。2014年10月22日，德庆县府、德庆国土局为德庆县德城镇香山村孔竹根村民小组核发了集体建设用地的德府集用（2014）第2845号《集体土地使用证》；2015年2月15日，德庆县府、德庆国土局为德庆县德城镇香山村孔竹根村民小组核发了留用地的德府国用（2015）第0964号《国有土地使用证》。2014年5月23日，县城西区开发征地拆迁工作指挥部、德城街道办发出通知，要求凡在西区范围内种植有农作物但未清点和领取补偿款的农户，于5月25日前联系德城街道办清点确认和办理补偿手续，已领青苗补偿款的农户在三天内自行清理，逾期不清理的，当无主物处理。由于德城街道香山村委会部分村民以香山居委会在征地过程中徇私舞弊，不召开村民大会等为由向德庆国土局举报反映，2013年3月21日，德庆国土局作出了《关于德城街道香山村委会梁伟雄等村民信访事项的答复》作了回复；2013年5月29日，肇庆市国土资源局也作出了《国土资源信访事项复查意见书》对德庆县德城街道香山村委会梁伟雄等村民信访事项作出复查答复。
德庆县德城街道香山村孔竹根村民小组被征的土地，因未进行建设，该村民小组部分村民自发到部分被征土地上继续进行使用，种植了蔬菜瓜果等农作物。
2014年5月8日，德城街道办发出路网建设动工的通知。2014年5月27日，德庆县府实施路网建设工程施工，遭到部分村民阻拦，德庆县府强行将土地推平，将地上农作物推毁。
本院认为，本案中，原告孔竹根村村民认为被告德庆县府、德庆国土局和德城街道办因实施征地行为作出的两份《承诺书》违法请求撤销，以及因路网建设工程施工过程中推毁了其农作物要求赔偿、补偿而提起本案诉讼。对于原告诉请的第一项诉讼请求，从查明的事实来看。被告德庆县府、德庆国土局、德城街道办作出的承诺书，涉及的集体留用地及集体建设用地权益属于德庆县德城镇香山村孔竹根村民小组集体权益，庭审中，原告确认孔竹根村集体经济组织并没有将这些权益分配给村民，现孔竹根村村民以村民名义起诉主张德庆县德城镇香山村孔竹根村民小组集体权利不符合法律规定，主体不适格。对于原告诉请的第二项诉讼请求，由于征地事实发生在前，路网建设发生在后，国家征收集体土地之后一段时间，部分孔竹根村村民自发继续使用已被征收的土地，在已被征收的土地上种植了蔬菜瓜果等农作物，现孔竹根村村民无法证实被告在实施路网建设时推毁的蔬菜瓜果等农作物属于现起诉的村民谁人种植，归谁所有，原告孔竹根村村民针对征地后实施路网建设时的推毁行为起诉要求赔偿、补偿，该诉讼请求因原告的主体不明确，应视为主体不适格。因此，孔竹根村村民不具有本案原告的诉讼主体资格。
至于原告的第三项诉讼请求，诉请判令被告承担刑事责任的问题，因不属于行政诉讼案件受案范围，对原告的该项起诉亦应予驳回。
依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，对原告孔竹根村村民的起诉应裁定予以驳回。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告德庆县德城街道办香山村孔竹根村村民的起诉。
本案受理费人民币50元，由原告德庆县德城街道办香山村孔竹根村村民负担。
如不服本裁定，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
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审 判 长 彭卓腾
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年五月××日
书 记 员 何剑锋
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