海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三亚行初字第52号
原告三亚市崖城镇梅东村民委员会第七村民小组。
法定代表人孙有培。
委托代理人苏威。
委托代理人陈帅。
被告三亚市人民政府。
法定代表人吴岩峻。
委托代理人陈世鸥。
委托代理人陈攀攀。
第三人陈恩进（曾用名陈恩振）。
委托代理人王垚。
委托代理人杜国华。
原告三亚市崖城镇梅东村民委员会第七村民小组（以下简称梅东村七组）不服被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）给第三人陈恩进颁发三亚市（县）农地承包权（崖城）第1810305号《农村土地承包经营权证》（以下简称1810305号承包经营权证）的行政行为，于2015年7月3日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月3日立案后，于2015年7月20日依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月25日公开开庭审理了本案。原告梅东村七组法定代表人孙有培及委托代理人苏威、陈帅，被告三亚市政府委托代理人陈世鸥、陈攀攀，第三人陈恩进及其委托代理人王垚、杜国华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2005年9月17日，三亚市政府给陈恩进（曾用名陈恩振，以下统称陈恩进）颁发了1810305号承包经营权证，载明土地承包经营权共有人为陈恩进、赵光认、陈少敏、陈春姑，承包土地总面积为29.98亩，包括黎村子田1.08亩、蔗园22.3亩、海田2.8亩、老孙庄村西田3.8亩。
原告梅东村七组诉称，1981年第一轮土地承包时，原告将本组一块0.66亩的“海田地”发包给孙爱云。1985年孙爱云全家农转非，原告收回孙爱云家承包地，并通过抽签方式将该0.66亩“海田地”发包给陈恩进户。2005年，由于新队长工作疏忽，不了解承包地状况，仅凭第三人陈恩进的一面之词就将该“海田地”错误登记为2.8亩。被告三亚市政府在未经调查核实的情形下，给陈恩进户发放了1810305号承包经营权证。2015年1月4日，陈恩进另案起诉原告，要求原告支付该2.8亩“海田地”的征地补偿款，原告才知道被告上述错误的登记行为侵害了原告集体的合法权益。为此，请求法院撤销被告三亚市政府给第三人陈恩进颁发的1810305号承包经营权证，并判令被告三亚市政府承担本案诉讼费用。
原告梅东村七组向本院提供如下证据：1.1810305号承包经营权证，证明被告错误向第三人发放承包经营权证；2.《三亚市崖州区农林局关于变更1810305号农村土地承包经营权证的申请》，证明被告未依法给第三人颁发承包经营权证，原告在2015年5月才发现被告颁证错误，起诉没有超期；3.分田底稿及孙少完、陈绍材的书面证言；4.林元富、孙家抬、陈光政、孙爱云的证人证言。证据3、4证明第三人承包的“海田地”面积只有0.66亩，被告在未依法核算的情况下给第三人颁证错误。
被告三亚市政府辩称，一、原告梅东村七组的证据材料不能证明第三人陈恩进承包的海田地只有0.66亩。本案争议的“海田地”是2.8亩，原告主张陈恩进承包的“海田地”只有0.66亩的依据主要是当地村民的证言，鉴于剩下的2.14亩土地的补偿款将发给村民，所以村民与本案被诉行政行为及原告都有利害关系，其证言不足以证明本案内容。二、原告梅东村七组的起诉已经超过法定的起诉期限。被告2005年颁发承包经营权证时，梅东村七组的登记材料都是当时的会计，现在的副组长陈光政填写的，其对陈恩进承包的“海田地”的亩数是应当知道的。根据相关法律，梅东村七组在知道被告颁证行为的内容后，其起诉期限是2年，现其提起本案诉讼已经超过法定的起诉期限，请法院依法驳回原告梅东村七组的诉讼请求。
被告三亚市政府于2015年8月3日向本院提供了作出被诉行政行为的如下证据：1.陈恩进的1810305号《海南省农村土地承包经营权证登记表》；2.孙少完（孙家清）的1810296号《海南省农村土地承包经营权证登记表》；3.陈恩富（陈观厚）的1810310号《海南省农村土地承包经营权证登记表》；4.陈绍材的1810297号《海南省农村土地承包经营权证登记表》；5.《三亚市人民政府办公室关于梅山红色旅游区建设项目用地土地调查有关问题的通知》（三府办（2011）315号）；6.梅山红色旅游区建设项目征收梅东村七组土地的《青苗补偿登记表》、附属物及土地公示相片、农户个人信息资料、保证书、《国家建设征地拆迁补偿表》、《国家建设征地拆迁补偿统计表》及《征地土地补偿、安置补助费统计表》。证据1-6证明被告给第三人陈恩进颁发1810305号承包经营权证的事实清楚，证据确凿，程序合法。
第三人陈恩进述称，一、第三人的1810305号承包经营权证合法有效，依法应当得到保护。第三人所承包的2.8亩“海田地”是由1981年分配给第三人的0.7亩与陈光天、孙爱云夫妇的0.66亩（实际为0.8亩）及第三人开荒所得的1.3亩构成的，经1996年、2005年两次确权后至该地被征收时已有二十余年之久。2005年9月2日，在村委会、村民小组组织村民对自家承包的土地进行测量勘查，确定面积、四至及公示无异议之后，梅东村七组时任会计、现任副组长陈光政亲自为孙家清、陈绍材、陈恩富及第三人四户填写了承包经营权证登记表，并上交三亚市农业局审核。三亚市农业局于2005年9月17日为第三人颁发了《农村土地承包经营权证》。自此，第三人对包括“海田地”在内的29.98亩土地享有合法的承包经营权。二、梅东村七组诉求撤销第三人的土地证书没有法律依据和事实根据。梅东村七组的组长孙有培、副组长陈光政称其在1995年刚上任时，不了解各户土地面积，仅凭第三人申报便错填了2.8亩土地。可十年之后，梅东村七组负责人陈光政在2005年第二次农村土地确权时，仍然再次将第三人的“海田地”登记为2.8亩，并上报三亚市农业局颁发《农村土地承包经营权证》。梅东村委会、梅东村七组及村民对此均未提出过任何异议，直至2013年因“海田地”被红色旅游项目征收，巨大的利益才让梅东村七组否认第三人已经确权十年之久的2.8亩承包地的合法性，提起本案恶意诉讼。如果说第三人的“海田地”面积只是0.66亩，村委会、村小组就不会同意给第三人补偿1亩的土地补偿款和青苗补偿款了。三、原告所提交的证据纯属伪造，与实际情况和其之前所称相互矛盾，显然无法采信。梅东村七组共有四户村民持有《农村土地承包经营权证》，分别是第三人即陈恩进2.8亩，孙少完0.5亩，陈观厚0.53亩（现由陈恩富继承）以及陈绍材0.6亩，但孙少完及陈绍材二人却故意隐瞒事实，谎称自己的“海田地”只有0.26亩及0.44亩，显然与其登记表及权属证书上所记载的面积不符。由此可见，原告所提交的证据是伪造的，个别村民与村小组恶意串通企图损害第三人的合法权益。综上，第三人陈恩进所持有的《农村土地承包经营权证》是经法定程序颁发的，承包的2.8亩“海田地”也是真实存在的，应受法律保护，请人民法院查明事实，依法判决，保护当事人的合法权益。
第三人陈恩进向本院提供如下证据：1．1810305号承包经营权证；2．1810305号《海南省农村土地承包经营权证登记表》；证据1、2证明原告核实、填写第三人的“海田地”面积为2.8亩后，报三亚市农业局同意给第三人颁发了1810305号承包经营权证，第三人对涉案的2.8亩“海田地”拥有合法的土地承包经营权，原告现今提起行政诉讼已超过法定的诉讼时效。3．会议决议书；4．账户明细；证据3、4证明原告的副组长陈光政亲自填写、核实及颁发第三人的《农村土地承包经营权证》及《海南省农村土地承包经营权证登记表》，代表土地发包人认可了第三人对涉案2.8亩“海田地”的承包经营权。另外，该2.8亩土地被依法征收后，原告决定支付给第三人1亩土地及青苗补偿款190580元也可证明第三人的“海田地”不止有0.66亩。5．（2015）城民一初字第1857-1号《民事裁定书》，证明第三人已向三亚市城郊人民法院依法提起诉讼，要求原告向第三人依法支付剩余的1.8亩土地及青苗补偿款共计343044元；6．庭审笔录，证明2.8亩“海田地”已全部被征收，一共获得补偿款533624元，给了第三人190580元；原告一方面称因没有土地承包经营的记录，故登记发证时，第三人说多少就填多少，另一方面又称有1981年分地登记表可以证明第三人仅有0.66亩的“海田地”，两种说法自相矛盾；7．林上运书面证言及身份证复印件，证明第三人的2.8亩“海田地”曾发包给林上运、周太森养虾。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告梅东村七组证据的质证意见
被告对原告证据的真实性、合法性、关联性均无异议，证明效力均有异议，认为：崖州区农林局的变更申请是根据村民陈述作出的，不能作为依据；分田底稿可证明第三人接受了孙爱云的土地，但原告给第三人发包的“海田地”是1亩以上，不是0.66亩；证人孙少完未出庭作证，其证言不能采信，原告其余证人与本案有利害关系，且有虚假的陈述；梅东村七组的村民普遍没有承包证书，仅凭陈光政的一句话就撤销第三人的证书不合理；梅东村委会曾于2013年组织争议双方调解，原告当时应知道被告颁发了1810305号承包经营权证。。
第三人对原告证据1的真实性和证明效力有异议，认为原告复印的1810305号承包经营权证不齐全，在承包登记表上有村委会的公章，村委会对四户承包户的面积、四至都是清楚和认可的；对原告证据2的真实性、合法性及证明效力均有异议，认为崖州区农林局不清楚土地的真实情况，其变更申请是根据村小组及利害关系人的说法作出的，没有得到市农业局的认可，不能证明梅东村七组的起诉没有超过诉讼时效；对原告证据3中的分田底稿的真实性有异议，认为孙爱云的分田面积有涂改；对原告证据3中的孙少完的证人证言的证明效力有异议，认为孙少完的证言与被告提供的孙少完承包经营权证所登记的“海田地”的亩数不符；对原告证据4的真实性无异议，合法性、证明效力有异议，认为原告的证人证言是虚假的，第二轮土地承包不能以1981年的承包登记为准，因为土地面积经过开荒可能产生变化。
（二）对被告三亚市政府证据的质证意见
原告对被告证据1的真实性、关联性没有异议，对合法性、证明效力有异议，认为被告无法证明其给第三人颁证经过了入户调查、实地测量及公告等一系列的程序；对被告证据2-6的关联性有异议，认为被告应撤销第三人的1810305号承包经营权证。
第三人陈恩进对被告的证据无异议。
（三）对第三人陈恩进证据的质证意见
原告对第三人证据1的合法性有异议，认为该证应予撤销；对第三人证据2的质证意见与对被告证据1的质证意见一致；对第三人证据3-6的真实性无异议；对第三人证据7的真实性、证明效力有异议，认为证人没有出庭，不予认可。
被告三亚市政府对第三人的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
（一）对原告梅东村七组证据的认证意见
原告证据中，除证人孙少完、陈绍材未到庭作证，其证人证言不能单独作为定案依据之外，其余证据来源合法、形式真实，与本案具有关联性，相互印证足以证明被告颁发1810305号承包经营权证确认陈恩进承包的“海田地”面积为2.8亩与“海田地”的原始发包情况不符。
（二）对被告三亚市政府证据的认证意见
被告三亚市政府的证据来源合法、形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，但不足以证明被告颁发1810305号承包经营权证的行政行为合法。
（三）对第三人陈恩进证据的认证意见
第三人的证据中，证据7因证人林上运未到庭作证，其证人证言不能单独作为定案依据，而且第三人没有提交其与林上运、周太森等人的土地承包合同，不能充分证明其将2.8亩“海田地”承包给林上运等人养虾；除此之外，第三人其余证据来源合法、形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明：本案争议土地位于三亚市崖州区梅东村七组，俗称“海田地”，面积为2.8亩。1981年第一轮农村土地承包时，梅东村七组将本组的“海田地”分别发包给村民孙爱云、陈观厚（陈恩进的父亲）、孙家清及陈绍材四户。其中，孙爱云户0.66亩，陈观厚户0.53亩，孙家清户0.26亩，陈绍材户0.44亩。1986年，因孙爱云一家转为非农业户口，梅东村七组收回其原承包的0.66亩“海田地”，通过抽签的方式转给陈恩进承包。2005年，梅东村委会统一为村民办理《农村土地承包经营权证》。梅东村七组根据陈恩进申报的土地承包情况填写了陈恩进的《海南省农村土地承包经营权证登记表》，并通过村委会上报给三亚市农业局审核发证。其中，梅东村七组在陈恩进的《海南省农村土地承包经营权证登记表》中填写陈恩进承包的“海田地”面积为2.8亩。2005年9月17日，三亚市农业局未经认真查验申请材料、询问并实地查看、测量陈恩进的承包土地情况，即报经三亚市政府同意给陈恩进颁发了1810305号承包经营权证，确认：陈恩进家庭承包户的土地承包经营权共有人为陈恩进、赵光认、陈少敏、陈春姑；承包土地总面积为29.98亩，包括黎村子田1.08亩、蔗园22.3亩、海田2.8亩、老孙庄村西田3.8亩；承包期限自1996年7月1日至2027年6月30日。
2013年，因建设梅山红色旅游区项目的需要，三亚市政府征用了梅东村七组的海田旱地、林地共计7.4亩，并于2013年10月向梅东村七组支付了该7.4亩土地的土地补偿费414400元、安置补助费663040元和6.06亩的青苗及附着物补偿费272600元，三项费用合计为1350040元。2014年3月18日，梅东村七组经召开村民代表、理财小组、户代表会议，决定从前述1350040元征地补偿款中拨付1亩旱田补偿费145600元及青苗补偿费44980元，合计190580元给陈恩进。陈恩进领取该补偿款后，不服梅东村七组的补偿款分配方案，于2015年2月6日在三亚市城郊人民法院提起民事诉讼，要求被告梅东村委会和梅东村七组向其支付土地补偿款343044元。在该案诉讼期间，梅东村委会和梅东村七组得知三亚市政府给陈恩进颁发的1810305号承包经营权证确认陈恩进承包的“海田地”为2.8亩，遂向三亚市崖州区农林局提出变更陈恩进1810305号承包经营权证的申请。三亚市崖州区农林局经调查取证，于2015年5月11日向三亚市农业局提交了《三亚市崖州区农林局关于变更1810305号农村土地承包经营权证的申请》，认为2005年在完善农村土地承包经营权工作中，梅东村七组组长未经全面调查，仅根据陈恩进一面之词即擅自将孙家清0.26亩、陈光厚0.53亩、陈绍材0.44亩及村委会集体土地0.91亩登记到陈恩进的经营权证上的行为无效，建议对陈恩进承包户的1810305号承包经营权证进行更正。
本院认为，本案的主要争议焦点有两点：一是原告梅东村七组提起本案诉讼是否已经超过法定期限；二是被告三亚市政府给第三人陈恩进颁发1810305号承包经营权证的行政行为依据是否充分，程序是否合法。
关于原告梅东村七组提起本案诉讼是否已经超过法定期限的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告梅东村七组于2005年填写第三人陈恩进的《海南省农村土地承包经营权证登记表》时，被告三亚市政府尚未给陈恩进颁发1810305号承包经营权证。被告三亚市政府颁发1810305号承包经营权证后，未告知原告梅东村七组该颁证行为的内容，其所提交的证据不能充分证明梅东村七组何时知道或者应当知道该颁证行为的内容及相应的诉权，故其关于原告梅东村七组提起本案诉讼已经超过法定期限的主张依据不足，本院不予采纳。
关于被告三亚市政府给第三人陈恩进颁发1810305号承包经营权证的行政行为依据是否充分，程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十一条及第十二条的规定，颁发农村土地承包经营权证应当经过：发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报送给乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审；初审材料符合规定的，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；县级以上地方人民政府农业行政主管部门经审核认为报送的申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证等一系列法定程序。乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当查验申请人提交的有关材料，就有关登记事项询问申请人，如实、及时地登记有关事项。需要实地查看的，应进行查验。农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。本案中，根据各方当事人提交的证据和庭审查明的事实可以确认，原告梅东村七组与第三人陈恩进未就“海田地”签订过土地承包合同。被告三亚市政府据以颁发1810305号承包经营权证的依据只有一份原告梅东村七组填写的《海南省农村土地承包经营权证登记表》。在办理第三人陈恩进的农村土地承包经营权证的过程中，被告三亚市政府下属原崖城镇农村经营管理部门和三亚市农业局未对该登记表所记载的陈恩进承包土地的情况进行查验、询问并实地查看、测量，即给陈恩进颁发了1810305号承包经营权证，其颁证程序违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的前述规定。原告梅东村七组主张第三人陈恩进实际承包的“海田地”面积仅有0.66亩，其村干部在2005年土地承包登记时，因工作疏忽，错误将陈恩进承包的“海田地”面积登记为2.8亩，并对此提交了分田底稿、争议土地的原承包人、相邻土地承包人及原经办村干部的证人证言等证据为证。经审查，原告梅东村七组前述证据相互印证，形成证据链，足以证明其前述主张。第三人陈恩进主张其2.8亩“海田地”的来源有三部分：一是1981年第一轮土地承包时，分给其的0.7亩，二是1986年由孙爱云转给其的0.8亩，三是其自1981年后在原孙爱云0.8亩承包地旁边开荒取得的1.3亩土地。经查，首先，第三人陈恩进无法提供土地承包合同、土地承包方案等原始土地承包材料证明原告梅东村七组于1981年将0.7亩“海田地”发包给其。与之相反，已经不是梅东村七组村民的原告证人孙爱云出庭证实其原承包的0.66亩“海田地”旁只有发包给陈恩进的父亲陈观厚的“海田地”，没有陈恩进的承包地。其次，对于由孙爱云处转给第三人陈恩进承包的“海田地”面积，梅东村七组已提交了分田底稿证明1981年发包给孙爱云的“海田地”面积是0.66亩，不是0.8亩，孙爱云本人出庭作证时也证实了该事实。再次，第三人陈恩进主张其1981年后在原孙爱云0.8亩承包地旁边开荒取得1.3亩土地，没有提供充分有效的证据予以佐证。综上，第三人陈恩进主张其承包了2.8亩“海田地”缺乏充分的事实依据。被告三亚市政府未经认真审核查验，即颁发1810305号承包经营权证确认第三人陈恩进承包的“海田地”面积为2.8亩，没有尽到审慎审查的义务，其颁证行为依据不足，程序违法。原告梅东村七组作为争议土地的发包方认为第三人陈恩进的1810305号承包经营权证记载错误，诉请撤销该证于法有据，本院予以支持。
综上所述，被告三亚市政府给第三人陈恩进颁发1810305号承包经营权证的行政行为主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。依照《》第七十条第（一）、第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告三亚市人民政府给第三人陈恩进（即陈恩振）颁发的三亚市（县）农地承包权（崖城）第1810305号《农村土地承包经营权证》。
本案案件受理费50元，由被告三亚市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 吉 红
审判员 张维青
审判员 陈兴科
twpvito54sf7yzqfqs二〇一五年十一月十七日
案件唯一码
书记员邱海惠
附相关法律、法规及司法解释条文：
中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法
第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：
（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。
（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。
（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。
第十一条农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。
第十二条乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：
（一）查验申请人提交的有关材料；
（二）就有关登记事项询问申请人；
（三）如实、及时地登记有关事项；
（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。
中华人民共和国行政诉讼法
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。
最高人民法院关于执行
《》若干问题的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。