广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）穗中法行终字第712号
上诉人（原审原告）：郭深，女，1957年11月18日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：郭浩勋，男，1965年5月24日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：郭显勋，男，1962年11月11日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：郭泰勋，男，1955年11月25日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：郭荫根，男，1942年4月6日出生，汉族。
上诉人（原审原告）：郭荫旋，男，1944年2月9日出生，汉族。
上述上诉人共同的委托代理人：李海霞、张志同，均为北京京润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和房屋管理局。
法定代表人：李俊夫，职务：局长。
委托代理人：丁剑清、邓健，均为北京市中伦（广州）律师事务所律师。
第三人：广州市荔湾区东漖街东漖股份合作经济联合社。
负责人：李永洪，职务：社长。
委托代理人：张学仪、王旭虹，均为广东穗南律师事务所律师。
上诉人郭深、郭浩勋、郭显勋、郭泰勋、郭荫根、郭荫旋因诉被上诉人广州市国土资源和房屋管理局土地行政管理一案，不服广东省广州市荔湾区人民法院（2013）穗荔法行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，广州市荔湾区东漖观兰坊166号宅基地房屋使用人是郭深，广州市荔湾区东漖观兰坊34、36号宅基地房屋使用人是郭浩勋，广州市荔湾区东漖观兰坊25号宅基地房屋使用人是郭显勋，广州市荔湾区东漖观兰坊38号宅基地房屋使用人是郭泰勋，广州市荔湾区东漖观兰坊26号宅基地房屋使用人是郭荫旋，广州市荔湾区东漖观兰坊39号宅基地房屋的二分之一的使用人是郭荫根。
2012年3月2日，第三人向被告申请将位于荔湾区东漖村城中村改造涉及的村庄建设用地281748平方米由集体建设用地改变为国有建设用地，并提交了相关资料，如下：1、面积统计表。2、第三人的身份证明材料。3、穗集有（2004）第600237号《集体土地所有证》（地号为070007B0007，土地总面积为47.6956公顷，其中建设用地为41.4935公顷）和2011变更集有第1号《集体土地所有证》（地号为070007B0008，土地总面积为0.4983公顷，其中建设用地为0.4983公顷）。4、广州市人民政府办公厅《关于海珠区琶洲村等城中村改造问题的会议纪要》（穗府会纪（2009）151号），会议议定内容包括原则通过荔湾区东漖村改造方案，改造方案中拟出让用于融资的地块可由荔湾区政府收购后用于建设老城区旧城更新改造安置用房。5、广州市荔湾区人民政府《关于东漖村城中村改造项目集体土地转为国有土地的函》（荔府函（2011）32号），主要内容为：根据《关于海珠区琶洲村等城中村改造问题的会议纪要》（穗府会纪（2009）151号）批准东漖村城中村改造方案，东漖村城中村改造项目列入广州市“三旧”改造计划，改造项目用地符合土地利用总体规划，按照《转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见（试行）的通知》（粤府办（2009）122号）要求，经东漖村村民大会三分之二以上人员同意，东漖村现申请将改造范围内的570451平方米土地由集体土地转为国有土地。经研究，拟同意东漖村将改造范围内的570451平方米土地由集体土地转为国有土地。6、广州市国土资源和房屋管理局荔湾区分局《关于东漖经济联社“城中村”改造范围土地利用规划情况的复函》（荔国房函（2011）136号），认为东漖经济联社“城中村”改造范围的集体建设用地位于《广州市荔湾区土地利用总体规划（2010-2020年）》（待批）确定的到规划期末（2020年）的建设用地区内，符合荔湾区土地利用总体规划。7、广州市荔湾区政府城市更新改造工作办公室《关于荔湾区东漖村城中村改造计划分期实施请示的复函》（荔城改（村）复（2010）3号），复函同意第三人报送的分期计划实施方案。8、广州市“三旧”改造工作办公室《关于荔湾区东漖村改造分期实施的复函》（穗旧改函（2011）237号），复函同意第三人改造分三期实施。9、中共广州市芳村区委办公室和广州市芳村区人民政府办公室《关于明确我区经济联社经济管理职能的通知》（穗芳办（2003）63号），主要内容为：芳村区已于2002年5月停止区辖东漖村民委员会行政职能的运作，经济股份联合社作为原村的集体经济实体，是原村集体生产资料的所有者和管理者。10、广州市人民政府《关于我市部分行政区划调整的通知》（穗府（2005）19号），将原芳村区的行政区域划归荔湾区管辖。11、广州市人民政府《关于我市部分行政区划调整有关问题的通知》（穗府（2005）23号），自新的荔湾区人民政府经区人民代表大会选举产生之日起，芳村区人民政府终止。12、广州市荔湾区人民政府《关于荔湾区农村集体经济组织名称变更的通知》（荔府（2008）20号），广州市荔湾区东漖街东漖经济股份联合社于2008年8月8日变更为广州市荔湾区东漖街东漖股份合作经济联合社。13、广州市房地产测绘院出具的《土地勘测定界技术报告书》共九份（案号分别为：11160195501、11160222301、11160221001、11160222102、11160221401、11160222502、111602315、111602316、11160220502-1号），报告对穗集有（2004）第600237号《集体土地所有证》中第三人的上述村庄建设用地281748平方米进行了土地勘测定界，界定上述土地均为集体建设用地及土地的界址点坐标、面积。14、第三人于2009年9月24日作出的《会议记录》及东漖股份合作经济联合社办理城中村改造用地手续第一、二、三、四、五、六、七、八经济社股东及在册人员签名确认表。《会议记录》主要内容为：东漖联社在办理用地手续过程中，需要将现时改造范围内的集体土地转为国有土地，为此，联社在2009年9月23日和24日召开了全体村民大会，经全体村民三分之二以上人员签名同意将城中村改造用地的土地性质从集体土地转为国有土地。《会议记录》由广州市荔湾区人民政府东漖街道办事处签署“同意报批”并加盖公章。第一、二、三、四、五、六、七、八经济社股东及在册人员签名确认表所列的股东及在册人员为2159人，其中签名确认同意的人数为1936人，同意人数占总人数的89.6%。
被告于2012年3月5日向第三人作出穗国房业务（2012）68号《关于东漖经济联合社土地登记问题的复函》（以下简称“68号《复函》”），内容为：荔湾区东漖街东漖股份合作经济联合社三分之二以上成员同意将本村范围内部分土地登记为国有土地。根据中央农村经济工作会议精神、《关于开展广州市土地登记的通告》（穗府（2003）17号）第三和第六条、《关于农村土地登记发证有关问题的复函》（粤国土资（地籍）函（2004）296号）第六条、《关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》（穗办（2008）10号）第二部分第（六）项的规定，被告同意第三人申请，将第三人“城中村”改造用地中281748平方米土地（具体范围见广州市房地产测绘院出具的《土地勘测定界技术报告书》，案号：11160195501、11160222301、11160221001、11160222102、11160221401、11160222502、111602315、111602316、11160220502-1号的图件）登记为国有土地。第三人凭建设用地批准文件、建设用地规划许可文件等资料申请办理国有土地使用权登记。
另查，中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办（2002）17号）第一部分规定，改制的“城中村”应将村民农业户口全部变更为居民户口。第二部分第（一）项规定，实施改制的“城中村”在农民成建制转为城市居民后，村行政管辖范围内的剩余集体土地，按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的规定，一次性转为国有土地，其合法土地使用权人和用地功能性质不改变，对转制后的土地使用权人核发国有土地使用证，转制后的原村建设用地按历史用地办理建设用地手续和土地登记手续。第三部分第（一）项规定，“城中村”的农业人口全部转为城市居民后，村委会的建制和农村管理体制将自然撤销，取而代之的是建立社区居委会的自治组织。第四部分第（一）项规定，“城中村”村委会撤销的同时，转制成为由集体法人股东或个人股东持股的股份制企业（公司﹤http：／／www.110.com／ask／browse-c75.html﹥）。
广州市芳村区人民政府发出《关于撤销东漖镇设立四个街道的决定》（穗芳府（2001）75号），决定从2001年12月29日起撤销东漖镇，设置东漖等四个街道办事处作为广州市芳村区人民政府的派出机关，东漖街道办事处管辖东漖村民委员会。东漖村于2002年完成城中村改制，东漖村全体村民在2002年11月后户籍均为居民户口。
中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅《关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》（穗办（2008）10号）第二部分第（六）项规定，1987年1月1日后建成的集体土地房屋，按《广州市农村房地产权登记规定》第19条规定和穗办（2002）17号文件办理。广东省国土资源厅《关于农村土地登记发证有关问题的复函》（粤国土资（地籍）函（2004）296号）第六条规定，对已经完成转制的城中村核发《国有土地使用证》，属于建设用地的，按建设用地分宗发证。广州市人民政府于2009年发文《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》，第一部分第（一）项规定，目标任务是力争用10年时间基本完成全市在册的138条“城中村”的整治改造任务，其中52条全面改造的“城中村”力争用3年至5年的时间基本完成改造任务。第二部分第（三）项规定，整治改造模式为全面改造模式，对位于城市重点功能区、对完善城市功能和提升产业结构有较大影响的52条“城中村”，应按照城乡规划的要求，以整体拆除重建为主实施全面改造。第三部分第（五）项规定，改造的总体要求为全面改造的“城中村”按照“改制先行，改造跟进”的原则，将农民转为居民，村委会转为居委会，村集体经济组织转制为股份制企业，土地转为国有，纳入城市管理和保障体系。第（八）项第4目规定，全面改造的“城中村”土地，符合有关规定的，可登记为国有土地。第四部分第（十二）项规定，“城中村”综合整治投融资模式为综合整治项目以村集体经济组织自主融资开发为原则。在符合城市规划、留用地管理政策和经80%以上村集体经济组织成员同意的前提下，允许村集体经济组织按照城乡规划和“三旧”改造政策，适用集体建设用地使用权流转政策，自主进行综合整治招商融资。另附件全市52条全面改造“城中村”名单中包括了东漖村。
原审法院认为，被告作出的《关于东漖经济联合社土地登记问题的复函》是依职权实施的土地管理行政行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，国家依法实行土地登记发证制度。农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请。依法改变土地所有权、使用权的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请。《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》规定，市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。土地登记发证工作由县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责实施。经审查，被告作出的复函是明确讼争土地由农村集体所有登记为国有土地，并非征收为国有土地，被告作为广州市的土地行政主管部门行使法定职权适当。另复函中根据第三人所属三分之二以上成员同意及广州市“农转居”和“城中村”改造的政策性规定作出准予登记为国有土地的行政行为符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项“关于农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地为全民所有即国家所有”的规定。据此，原审法院确认被告行政行为合法，原告所提诉请没有法律依据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项、第三条、第四条，《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四条、第六条及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告郭深、郭浩勋、郭显勋、郭泰勋、郭荫根、郭荫旋的诉讼请求。
上诉人郭深、郭浩勋、郭显勋、郭泰勋、郭荫根、郭荫旋不服原审判决，向本院上诉称：一、原审法院认定事实不清。1、被上诉人未经征收将集体土地登记为国有土地超越职权。上诉人通过政府信息公开获知被诉68号《复函》，原审法院认为被上诉人作出的“《复函》是明确讼争土地由农村集体所有登记为国有土地，并非征收为国有土地，被告作为广州市的土地行政主管部门行使法定职权适当”没有依据，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，只有省、自治区、直辖市及国务院有征地审批权，被上诉人作出的被诉68号《复函》因超越职权而无效，应予撤销。2、原审法院认定“三分之二以上成员同意”没有依据。从原审第三人提交的《东漖股份合作经济联合社办理城中村改造用地手续经济社股东及在册人员签名确认表》来看，仅凭简单对比即可看出绝大多数签名有伪造、代签的嫌疑，且上诉人申请在确认表签名的部分人员作为证人出庭作证，证明并没有参加过任何会议，也没有在确认表上签名。上诉人申请对于确认表上签名的笔迹进行鉴定，但原审法院没有准许。二、原审法院适用法律错误。1、被上诉人以土地权属登记的方式将集体土地征收为国有，违反法律的规定。根据被上诉人在一审中提交的证据及答辩意见，被上诉人认为土地登记的过程就是集体土地征收为国有的过程。上述观点显然违反了法律的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。只有土地被征为国有后才涉及到土地所有权登记的问题。土地征收及土地权属登记是两个截然不同的法律程序，以权属登记进行征收没有法律依据。2、《关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办（2002）17号）和《关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》（穗办（2008）10号）违反上位法的规定，是无效的。《关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》赋予被上诉人征地的权利，被上诉人也将该文件作为被诉《复函》的法律依据，但因其违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，不应作为被诉《复函》的依据。故请求：1、撤销原审判决；2、将案件发回重审；3、被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人广州市国土资源和房屋管理局和原审第三人广州市荔湾区东漖街东漖股份合作经济联合社均答辩同意原审判决，请求予以维持。
原审法院查明事实清楚且有相关证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例﹤javascript：SLC（4936，0）﹥》第二条第（五）项规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。由于东漖村于2002年已完成城中村改制，该集体经济组织全部成员于2002年11月后转为城镇居民，依据上述行政法规的规定，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条、第四条、第六条规定，农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请；依法改变土地所有权、使用权的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请。《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四条、第六条规定，市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作，土地登记发证工作由县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责实施。被上诉人根据原审第三人的申请，在审核原审第三人提供材料的基础上作出被诉穗国房业务（2012）68号《关于东漖经济联合社土地登记问题的复函》符合上述法律法规的规定，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉意见理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郭深、郭浩勋、郭显勋、郭泰勋、郭荫根、郭荫旋共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
代理审判员 瞿 栋
二〇一四年四月十日
书 记 员 周文静