内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内04行初40号
原告刘某1，男，1958年3月8日出生，汉族，牧民，住内蒙古自治区。
被告翁牛特旗人民政府。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗乌丹镇。
法定代表人房某，系旗长。
委托代理人张某，翁牛特旗农牧业局总工程师。
委托代理人刘某2，翁牛特旗人民政府办公室工作人员。
被告赤峰市人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区新城玉龙大街。
法定代表人孟某，系市长。
委托代理人刘某3，赤峰市人民政府法制办工作人员。
委托代理人丁某，内蒙古红城律师事务所律师。
原告刘某1诉被告翁牛特旗人民政府（以下简称翁旗政府）、赤峰市人民政府（以下�称市政府）履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年7月18日公开开庭进行了审理。原告刘某1，被告翁旗政府的委托代理人张某、刘某2，被告市政府的委托代理人刘某3、丁某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告认为被告翁旗政府应按660亩对其发放玉米生产者补贴，于2016年11月3日向被告翁牛特旗人民政府和翁牛特旗信访局提交了发放玉米生产者补贴的申请，2016年11月21日，翁牛特旗党委政府信访局对刘某1等人作出《不予受理告知书》，认为刘某1等人的诉求应当通过行政复议或者行政诉讼解决。刘某1于2017年1月5日向被告赤峰市政府申请行政复议，要求翁旗政府按照其种植的660亩对其足额发放玉米生产者补贴，并对翁旗政府办公室作出的《翁牛特旗人民政府办公室关于加快玉米生产者补贴申报工作的紧急通知》（翁政办发[2016]135号）�《翁牛特旗人民政府办公室关于印发玉米生产者补贴制度相关问题说明的通知》（翁政办发[2016]160号）不妥之处进行纠正。被告赤峰市政府复议后于2017年4月10日作出赤政复决字[2017]3号《行政复议决定书》，决定驳回刘某1的复议申请。
原告诉称，原告系翁牛特旗格日僧苏木哈日毛都嘎查一组玉米种植户，2016年玉米种植面积660亩，但是同年九月，被告翁旗政府确认原告享受国家玉米种植补贴的面积仅仅189亩，原告认为被告翁旗政府的行为违反了国务院、自治区政府和赤峰市政府相关文件及政策，故于2017年1月5日向赤峰市人民政府提起了行政复议，2017年4月29日，原告收到赤峰市人民政府行政复议决定书，决定维持被告翁旗政府的具体行政行为。原告认为，被告翁旗政府实施玉米补贴所依据的翁政办发[2016]135号和160号文件违反上位法，在确定”玉米合法种植面积”存在不透明、不合理之处，且同旗各嘎查村标准不一，侵犯了原告的合法权益。原告认为，第一被告翁旗政府的具体行政行为和所依据的相关文件违法，第二被告赤峰市人民政府复议决定维持第一被告的具体行政行为，均侵犯了原告的合法权利，原告现依照最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定，向贵院提起诉讼，请求判令被告对原告进行合理补贴并对被告翁旗政府发放2016年玉米生产者补贴的政策（翁政办发[2016]135号、翁政办发[2016]160号文件）进行合法性审查。
为支持其诉讼请求，原告提交了以下证据。1、内蒙古自治区财政厅、内蒙古自治区发展和改革委员会、内蒙古自治区农牧业厅、内蒙古自治区统计局、内蒙古自治区粮食局、国家统计局内蒙古调查总队文件（内财贸[2017]133号）。2、写给中央巡视组上访信。3、刘某1视频讲话稿。4、赤峰市人民政府恢复行政复议审理通知书（赤政复恢审字[2017]第1号）。5、赤峰市人民政府行政复议中止通知书（赤政复中字[2017]第1号）首页。6、赤峰市人民政府规范性文件转送函（赤政复转字[2017]第1号）首页。7、翁旗信访工作联席会议办公室（翁信联办发[2017]3号）上访预警通知。8、关于2016年国家玉米差价补贴发放的有关问题的申请。9、关于翁牛特旗政府”玉米生产者补贴制度”文件所涉及问题的信访申请书。10、2016年12月30日自治区赤峰工作组杜某某书函。11、关于将玉米生产者补贴发放给玉米实际种植者的呈请。12、抗议请愿书2份。13、玉米生产者补贴政策宣传提纲。14、赤峰市财政局文件（赤财贸[2016]391号《赤峰市财政局关于建立玉米生产者补贴制度的实施方案》）。15、《翁牛特旗玉米生产者补贴制度实施方案》。16、翁牛特旗人民�府办公室（翁政发办[2016]118号）关于印发《翁牛特旗玉米生产者补贴制度实施方案》的通知、附《翁牛特旗玉米生产者补贴制度实施方案》。17、翁牛特旗人民政府办公室关于印发玉米生产者补贴制度相关问题说明的通知（翁政办发[2016]160号）。18、翁牛特旗人民政府办公室关于加快玉米生产者补贴申报工作的紧急通知。19、农业生产者补贴清册。20、翁牛特旗党委政府信访局《不予受理告知书》。21、赤峰市信访局《不予受理告知书》两份。22、翁牛特旗公证处《公证书》。23、协议书6份。24、土地承包合同26份。25、证明复印件。26、协议书及范围四至。27、证据。28、协议书。29、照片复印件两张。30、翁牛特旗人民政府《行政复议答复书》。31、赤峰市人民政府《行政复议决定书》（赤政复决字[2017]3号）。32、照片5张。以上证明2016年被告应该按660亩土地面积给予原�粮食补贴。
被告翁旗政府辩称，一、上级玉米生产者补贴政策情况。为支持东北三省和内蒙古自治区玉米收储制度改革，促进玉米价格由市场形成，反映市场供求关系，2016年，国家建立了玉米生产者补贴制度。市财政局《关于建立玉米生产者补贴制度的实施方案》（赤财贸[2016]391号）文件指出：由旗县区制定具体的补贴实施办法。旗县区可以自主确定补贴乡镇和区域，也可以确定不享受补贴的非优势区域（如高纬度、高海拔和严重干旱地区，半农半牧区）；确定的补贴标准、补贴依据，允许同全市财政补助水平有差异，鼓励旗县区将补贴资金向优势产区集中，保障优势产区玉米种植收益基本稳定；鼓励地方积极调整种植结构。同时，自治区财政厅《关于建立玉米生产者补贴制度的实施方案》（内财贸[2016]986号）文件和市财政局《关于建立玉米生产者补�制度的实施方案》（赤财贸[2016]391号）文件明确提出，玉米出苗后，符合补贴范围内的玉米生产者向所在嘎查村委会上报合法玉米种植面积，嘎查村委会负责核实并编制玉米种植户花名册，并将花名册上报苏木乡镇人民政府。花名册包括种植者姓名、身份证号、土地承包凭证（或土地流转合同）、一卡通（一折通）、合法玉米实际种植面积等内容。苏木乡镇政府审核、汇总行政区域内全部嘎查村玉米种植花名册，上报农牧业、统计部门。农牧业、统计部门对玉米种植户申报的种植面积开展入户调查和地块核实工作，并将核实后的种植花名册在嘎查村公示不少于7天。公示后汇总的玉米补贴面积送财政部门，作为乡玉米生产者发放补贴的依据。二、翁旗工作开展及政策制定情况。按照市财政局《关于建立玉米生产者补贴制度的实施方案》（赤财贸[2016]391号）文件要求�翁旗立即组织财政、农牧业等部门制定了《翁牛特旗玉米生产者补贴制度实施方案》（翁政办发[2016]118号）。为保护全旗玉米生产者合法利益，翁旗未划定玉米优势产区和非优势产区，凡是在翁旗境内合法耕地上种植玉米并收获的玉米生产者都给予补贴。8月29日，翁旗组织召开农业支持保护补贴暨玉米生产者补贴工作动员会议，专门就玉米生产者补贴范围、补贴方式等进行了安排部署。会上，特别强调了发放玉米生产者补贴过程中要守住一个底线，即：在合法耕地上种植并收获籽粒玉米的生产者，在荒山、退耕还林还草地、林地、草场等种植的玉米以及制种玉米、青贮玉米不在补贴范围之内。在申报过程中，针对有些种植户上报面积达几千亩以及个别地区申报面积超过二轮土地承包耕地面积等问题，旗政府办公室印发了《关于加快玉米生产者补贴申报工作的紧急通知》（翁政办发[2016]135号），明确要求各地区补贴面积不能超过当地第二轮土地承包面积。随后，为解决各地把握政策存在偏差问题，旗政府办公室又印发了《关于印发玉米生产者补贴制度相关问题说明的通知》（翁政办发[2016]160号），明确指出合法耕地指1998年第二轮土地承包耕地，超出第二轮土地承包耕地范围缴纳过农业税（2003年计税）的耕地也界定为合法耕地。综上所述：翁旗政策具体为，一是不划定玉米优势产区和非优势产区，补贴范围为翁旗境内合法耕地种植玉米并收获籽粒的玉米生产者。二是补贴对象为当年在合法耕地上种植玉米并收获籽粒的玉米生产者，补贴面积依据在翁旗合法耕地上当年种植玉米并收获籽粒的耕地面积确定。三是合法耕地界定为1998年第二轮土地承包耕地，超出第二轮土地承包耕地范围缴纳过农业税（2003年计税）的耕地也界定为合法耕地（荒山、退耕还林草地、林地、草原、湿地等不能界定为合法耕地）。四是流转土地种植玉米的，按照《翁牛特旗农村牧区土地承包经营权流转管理办法（试行）》规定在××道、牧经站备案流转土地种植玉米的，如流转合同有约定从其约定，流转合同没有约定由双方协商解决，协商不成的通过法律途径解决。没有按规定在当地农经站、牧经站备案流转土地种植玉米的，补贴已发放到土地承包者手中，当地政府应引导土地承包者相应减少土地流转费，真正让玉米生产者受益。如双方争议较大，不能达成一致的通过法律途径解决。具体补贴程序为：符合条件的玉米生产者向所在组上报，由所在嘎查村、乡镇逐级审核把关申报、签字造册后报至旗农牧业局，旗农牧业局、统计局对玉米生产者申报的种植面积入户调查和地块核实，核实后将玉米生产者花名册在嘎查村公示不少于7天，公示无异议后抄送旗财政局，财政局依据全旗申报面积及上级批复资金计算出补贴金额，通过一卡通发放到玉米生产者手中。三、原告提出的2016年玉米种植面积660亩，享受国家补贴面积仅189亩的问题。2016年格日僧苏木哈日毛都嘎查的《农业生产者补贴清册》中原告的种植面积为189亩，补贴面积也为189亩，且经原告本人签字确认。因此，为原告在合法耕地上种植的189亩玉米进行了补贴，补贴金额为43097.67元。四、原告提出的翁政办发[2016]135号、翁政办发[2016]160号文件违反上位法，在确定”玉米合法种植面积”存在不透明、不合理之处，且同旗各苏木、嘎查村标准不一的问题。翁政办发[2016]135号、翁政办发[2016]160号文件是依据《财政部关于建立玉米生产者补贴制度的实施意见》（财建[2016]278号）、《内蒙古自治区财政厅关于建立玉米生产者补贴制度的实施方案》（内财贸[2016]986号）、《赤峰市财政局关于建立玉米生产者补贴制度实施方案》（翁政办发[2016]118号）等文件精神制定的，完全符合上级文件的要求。且，在原告申请行政复议时，赤峰市人民政府作为行政复议机关在审理复议案件时将两文件转送赤峰市财政局和赤峰市政府办公厅文件审核处进行审查，审查的结果为翁政办发[2016]135号、翁政办发[2016]160号文件中，在种植玉米补贴对象、补贴范围、补贴依据等政策执行上，以及”合法耕地”概念的把握上，是符合国家、自治区、市里要求的，是合法的。在玉米生产者补贴发放过程中，翁旗始终坚持合法耕地的原则，合法耕地界定为：1998年第二轮土地承包耕地。由于原来征收农业税时，个别地区对二轮土地承包之外的部分土地也征收了农业税，已经形成既定事实。为保证政策的连续性�翁旗在二轮土地承包的基础上，对曾经缴纳过农业税的耕地也界定为合法耕地。但在实际操作过程中，翁旗发现个别村组没有严格执行文件，对不在合法耕地上种植玉米的也给予了补贴。对于此类情况，旗政府已经责令存在问题的地区重新核查，没有按照政策规定发放补贴的要进行整改并收回补贴资金。因此，申请人提出的问题并非是翁旗政府在不同苏木乡镇实施不同政策，而是个别村组在执行旗政府政策时存在偏差，旗政府对此也已经纠正。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的2016玉米生产者补贴的政策文件。
被告翁旗政府在法定期限内提交了以下证据。第一组证据1、翁牛特旗人民政府办公室关于印发《翁牛特旗玉米生产者补贴制度实施方案》的通知（翁政办发[2016]118号），附《翁牛特旗玉米生产者补贴制度实施方案》。2、�牛特旗人民政府办公室关于加快玉米生产者补贴申报工作的紧急通知（翁政办发[2016]135号）。3、翁牛特旗人民政府办公室关于印发玉米生产者补贴制度相关问题说明的通知（翁政办发[2016]160号）。证明翁旗政府发这三份文件是按照财政部，自治区，赤峰市上级文件制定的，是合法合规的，符合上级文件要求的。第二组证据：赤峰市人民政府行政复议决定书（赤政复决字[2017]3号一份）。证明赤峰市政府作出的复议决定已经表明翁旗作出的政策合法，对原告的玉米补贴也是符合翁旗作出的文件要求的。第三组证据：1、内蒙古自治区财政厅关于建立玉米生产者补贴制度的实施方案（内财贸[2016]986号）。2、赤峰市财政局关于建立玉米生产者补贴制度的实施方案（赤财贸[2016]391号）。证明翁旗政府出台的政策文件符合上级文件要求。按照上级文件指示精神，结合翁旗实际�况作出补贴政策。第四组证据：格日僧苏木哈日毛都嘎查农业生产者补贴清册一份。证明原告当初种植面积并经本人签字申报的面积是189亩，补贴的面积也应该是189亩。第五组证据：格日僧苏木哈日毛都嘎查计税面积清单一份。证明原告计税面积是189亩。第六组证据：玉米补贴发放记录。证明原告种植的189亩玉米已经给予补贴，已经发放到位，通过信用社打到原告卡上。
被告赤峰市政府辩称，一、答辩人作出的行政复议决定程序合法。2017年1月5日原告向市政府申请复议，请求责令翁牛特旗人民政府足额发放2016年玉米生产者补贴，并对翁政办发[2016]160号和翁政办发[2016]135号文件不妥之处进行纠正。答辩人依法进行了受理，并向翁牛特旗人民政府下达了《行政复议答复通知书》，翁牛特旗人民政府依法进行了答复并提交了相关的证据材料。行政复议期间，�告提出对《翁午特旗人民政府办公室关于加快玉米生产者补贴申报工作的紧急通知》（翁政办发[2016]135号）、《翁牛特旗人民政府办公室关于印发玉米生产者补贴制度相关问题说明的通知》（翁政办发[2016]160号）进行合法性审查。2017年2月27日，答辩人向赤峰市财政局发出《规范性文件转送函》（赤政复转字[2017]第1号），赤峰市财政局依法进行了审查并予以说明。同日，答辩人向原告和翁牛特旗人民政府下达了《行政复议中止通知书》（赤政复中止字[2017]第1号），自2017年2月27日起中止对该行政复议案件的审理。2017年3月21日，答辩人复议机构就翁旗政府办公室两文件的合法性问题发函文件审核机构进行异议审查，文件审核机构出具审查意见后，2017年4月5日，本机构恢复对该行政复议案件的审理，并向原告和翁牛特旗人民政府下达了《恢复行政复议审理通知书》（赤�复恢审字[2017]第1号）。2017年4月10日，答辩人依法作出《行政复议决定书》（赤政复字[2017]3号），并将该决定书向各方当事人送达。二、原告行政复议请求事项缺乏事实根据和政策法律依据。此行政复议案的争议焦点有二，其一是翁牛特旗人民政府办公室下发的《翁牛特旗人民政府办公室关于加快玉米生产者补贴申报工作的紧急通知》（翁政办发[2016]135号）、《翁牛特旗人民政府办公室关于印发玉米生产者补贴制度相关问题说明的通知》（翁政办发[2016]160号）是否合法；其二是翁牛特旗人民政府是否已经履行了足额发放2016年玉米生产者补贴的法定职责的问题。本机关认为，按照市财政局就以上文件所作的说明及市政府文件审核机构出具的审核意见，翁牛特旗人民政府根据赤峰市财政局的文件精神，结合翁牛特旗的实际情况，就玉米生产者补贴事宜出台的两份规范�文件中，在种植玉米补贴对象、补贴范围、补贴依据等政策执行以及”合法耕地”概念的把握上，符合国家、自治区及市里要求，是合法的。原告请求对两个文件不妥之处进行纠正缺乏充分的事实根据和政策法律依据，答辩人不予支持。关于翁牛特旗是否足额发放2016年补贴的问题。经答辩人审理查明，按照翁牛特旗人民政府办公室印发的文件要求，2016年原告在合法耕地上种植玉米189亩，同年翁午特旗人民政府按189亩为原告发放了玉米生产者补贴，合计补偿金额43097.67元。因此，答辩人认为，翁牛特旗人民政府已履行了足额发放补贴的职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定驳回申请人提出的行政复议申请。综上所述，答辩人作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市政府举证在法定期限内提交了以下证据：1、《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》及送达回证，证明答辩人于2017年1月5日受理了原告的行政复议申请，并通知翁牛特旗人民政府在法定期限内提交答复和作出具体行政行为的证据、依据。2、《规范性文件转送函》及送达回证，证明答辩人于2017年2月27日向赤峰市财政局发出该函进行异议审查。3、《行政复议中止通知书》及送达回证，证明答辩人于2017年2月27日依法中止了对此行政复议案件的审理。4、向文件审核机构发出函件，证明答辩人就规范性文件的合法性问题转送相关机构进行异议审查。5、《恢复行政复议案件审理通知书》及送达回证，证明答辩人于2017年4月5日依法恢复了对此行政复议案件的审理。6、《行政复议决定书》及送达回证，证明答辩人于2017年4月10日依法作出了行政复议决定书并进行了送达。7、赤峰市财政局《对赤政复转字(2017)l、2号情况的说明》、《赤峰市财政局关于建立玉米生产者补贴制度的实施方案》（赤财贸[2016]391号）、赤峰市人民政府法制办公室《关于对翁旗政办[2016]135号、[2016]160号文件的审查意见》，证明翁政办发[2016]160号和翁政办发[2016]135号文件是符合国家、自治区及市里要求的，是合法的，无违法违规情况。8、《证明》、翁牛特旗财政局提供的证据、翁牛特旗农牧业局提供的证据，翁牛特旗格日僧苏木人民政府《玉米生产者补贴清册》，证明原告合法耕地上种植玉米面积为189亩并已足额发放补贴。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
原告刘某1对二被告的证据质证认为，对其真实性、合法性均不认可，对与本案的关联性认可。
被告市政府对被告翁旗政府的证据无异议。
被告翁旗政府对被告市政府的证据无异议。
被告翁旗政府对原告刘某1的证据质证认为，对于其真实性、合法性、关联性均不认可。
被告市政府对原告刘某1的证据质证认为，对第1份证据130号文件真实性无异议，但与原告提起诉讼的关联性有异议。此文件为2017年的，但原告诉求的是2016年的补贴。对第2、3份证据真实性关联性均有异议，与本案无关，是刘某1的言论和想法，不能当作证据采信。对证据4、5、6真实性无异议，对关联性有异议。证据7与本案没有关联性。对证据8、9、10、11真实性、关联性有异议。对证据12真实性、关联性有异议。蒙文部分不予质证。对证据13真实性、关联性有异议。证据14到18对真实性没有异议，对关联性有异议。证据14到18的文件能够证实翁旗政府对原告发放的�贴已足额发放，同时对已发放的189亩补贴的界定没有超出文件的范围。证据19、20、21真实性无异议。证据22公证书没有原件，且没有页码，对其真实性有异议。公证书不能证明原告是合法耕种，且与原告诉讼请求无关联。证据23真实性关联性有异议。对原告的其他及所有证据综合质证为，原告提供的证据没有直接能够证明原告要求补贴471亩土地是合法的，是符合文件规定的合法耕地，也没有一个证据证明翁旗政府对原告补贴189亩是错误的。原告证据不能支持原告的诉讼主张。
经庭审质证，本院对各方的证据认证如下。对被告翁旗政府的证据，能够反映行政行为情况，对其本身真实性予以采信。对被告市政府的证据，能够反映行政复议的过程，对其本身真实性予以采信。对原告的证据，除22、23、24、25、26、27、28、29、32号证据或因未提供原件进行核对又无其他证据印证等原因在本案中无法确定其真实性外，对于其他证据，虽然二被告对其真实性和关联性不认可，但未举出相反证据，对原告的该部分证据本身真实性予以采信。
经审理查明，原告刘某1是翁牛特旗格日僧苏木哈日毛都嘎查一组村民。被告翁旗政府为贯彻实施国家、自治区和赤峰市关于玉米生产者补贴的相关政策及文件精神，2016年8月19日，翁旗政府办公室作出《翁牛特旗人民政府办公室关于印发<翁牛特旗玉米生产者补贴制度实施方案>的通知》（翁政办发[2016]118号，附《翁牛特旗玉米生产者补贴制度实施方案》），2016年9月22日，翁旗政府办公室作出《翁牛特旗人民政府办公室关于加快玉米生产者补贴申报工作的紧急通知》（翁政办发[2016]135号），2016年11月17日，翁旗政府办公室作出《翁牛特旗人民政府办公室关于印发玉米生产者补贴制度相关问题说明的通知》（翁政办发[2016]160号），对本地区玉米生产者补贴工作组织领导、工作职责、申报程序、补贴范围、补贴对象、补贴依据、补贴标准、政策执行、工作监督等事项作出规定。原告刘某1认为自己2016年种植了660亩玉米，实际得到了189亩的补贴，于2016年11月3日向被告翁牛特旗人民政府和翁牛特旗信访局提交了要求发放玉米生产者补贴的申请，2016年11月21日，翁牛特旗党委政府信访局对刘某1等人作出《不予受理告知书》，认为刘某1等人的诉求应当通过行政复议或者行政诉讼解决。刘某1于2017年1月5日向被告赤峰市政府申请行政复议，要求翁旗政府按照其种植的660亩对其足额发放玉米生产者补贴，并对翁旗政府办公室作出的《翁牛特旗人民政府办公室关于加快玉米生产者补贴申报工作的紧急通知》（翁政办发[2016]135号）和《翁牛特旗人民政府办公室�于印发玉米生产者补贴制度相关问题说明的通知》（翁政办发[2016]160号）不妥之处进行纠正。被告赤峰市政府复议认为，翁旗政府根据赤峰市财政局文件精神，结合翁旗实际情况，就玉米生产者补贴事宜出台的两份规范性文件，在种植玉米补贴对象、补贴范围、补贴依据等政策执行以及”合法耕地”概念的把握上，符合国家、自治区及市里的要求，是合法的。按照翁旗政府办公室文件要求，2016年刘某1在合法耕地上种植玉米189亩，翁旗政府已经为其发放补贴，履行了足额发放补贴的职责。被告市政府根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，于2017年4月10日作出赤政复决字[2017]3号行政复议决定，驳回刘某1的复议申请。刘某1不服，向本院提起行政诉讼，请求依法对被告发放2016年玉米生产者补贴的政策进行合法性审查，并判令被告�行对原告作出合理补贴。
又查明，根据赤峰市财政局文件（赤财贸[2016]391号《赤峰市财政局关于建立玉米生产者补贴制度的实施方案》和《翁牛特旗玉米生产者补贴制度实施方案》的规定，被告翁牛特旗人民政府是该旗玉米生产者补贴工作的第一责任人，负责本辖区该项工作的组织领导、研究解决重大问题、统筹协调相关部门工作等。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。根据案内各方当事人的证据和庭审查明的事实，刘某1要求被告按其种植的660亩土地发放玉米生产者补贴，二被告认为已为刘某1发放了189亩土地的玉米生产者补贴且刘某1已签字确认，即确定已经对刘某1足额发放了补贴，对其余471亩是否属于发放补贴的范围并没有提出充分的理由，诉讼中也未提交经过相关调查、审核、解释、答复的证据，故应认定被告翁旗政府作为该旗玉米生产者补贴工作的第一责任人，对原告刘某1要求足额发放玉米种植者补贴的请求未完全尽到审查、答复等行政职责。市政府行政复议驳回原告刘某1的复议申请不当，行政复议决定应予撤销。关于原告要求本院对《翁牛特旗人民政府办公室关于加快玉米生产者补贴申报工作的紧急通知》（翁政办发[2016]135号）和《翁牛特旗人民政府办公室关于印发玉米生产者补贴制度相关问题说明的通知》（翁政办发[2016]160号）进行合法性审查的问题，经审查，未发现该两份规范性文件存在违法问题，但在本案中不作为能认定就系被告翁旗政府对原告的诉求未尽审查、答复等行政职责行为合法的依据。关于原告要求判令被告对其作出合理补贴的问题，因自治区、赤峰市、翁旗等机关已经在相关文件中对玉米生产者补贴的申报、审核及补贴程序作出规定，原告刘某1种植的660亩玉米是否全部符合补贴政策及如何发放补贴，应由政府先行处理，原告刘某1请求法院直接裁判行政机关给予补贴无事实和法律依据。综上，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十二条、七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告赤峰市人民政府于2017年4月10日作出的赤政复决字[2017]3号《行政复议决定书》；
二、由被告翁牛特旗人民政府在本判决生效后法定期限内对原告刘某1要求对其按照660亩地进行玉米生产者全额补贴的请求依法作出答复处理。
三、驳回原告刘某1的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告翁旗政府承担。邮寄费100元，由原告承担20元、二被告各承担40元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 李海波
审 判 员 王建华
人民陪审员 赵文君
二〇一七年七月二十五日
书 记 员 王丽菲