江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏05行终174号
上诉人（原审原告）张菊英，女，1943年10月18日出生，汉族，住苏州市姑苏区。
委托代理人赵美华，女，1961年7月21日出生，汉族，住苏州市姑苏区。
被上诉人（原审被告）苏州市姑苏区城市管理行政执法局，住所地苏州市姑苏区解放东路117号。
法定代表人高卫东，局长。
委托代理人沈莉，该局工作人员。
委托代理人汪彧杲，江苏简文律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）苏州市住房和城乡建设局，住所地苏州市锦帆路239号。
法定代表人邵庆，局长。
委托代理人顾东林，江苏致邦（苏州）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）姜新力，男，1951年7月7日出生，汉族，住苏州市姑苏区。
被上诉人（原审第三人）王文慧，女，1955年5月29日出生，汉族，住苏州市姑苏区。
被上诉人（原审第三人）苏州市唯佳房屋维修服务有限公司，住所地苏州市五卅路15号3层。
法定代表人潘京苏，总经理。
委托代理人刘碧洪，该公司副总经理。
委托代理人梁强章，该公司管理科长。
上诉人张菊英因诉被上诉人苏州市姑苏区城市管理行政执法局（以下简称姑苏城管局）不履行行政监管法定职责一案，不服苏州市姑苏区人民法院(2016)苏0508行初448号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月16日公开开庭审理了本案，上诉人张菊英及其委托代理人赵美华，被上诉人姑苏城管局的委托代理人沈莉、汪彧杲，被上诉人苏州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）的委托代理人顾东林，被上诉人姜新力、王文慧，被上诉人苏州市唯佳房屋维修服务有限公司（以下简称唯佳公司）的委托代理人刘碧洪、梁强章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，苏州市洁里X号系直管公房。2007年上述房屋由苏州市市级机关事务管理局移交给原苏州市房产管理局，产权登记至苏州市房产管理局名下。张菊英系洁里XX号居民。姜新力系洁里X号承租人，王文慧与姜新力系夫妻关系。洁里X号原承租人为姜新力的母亲孙桂英。1992年市级机关住房使用卡记载洁里X号住房使用面积为91.80平方米，另有附房面积23.53平方米。2007年3月市级机关事务管理局存量公有住宅移交清单中载明：孙桂英户洁里X号使用面积为91.80㎡，月租金52.70元，孙桂英应另增加附房使用面积23.52㎡，月租金17.30元。苏州市房产管理局房产分丘平面图及洁里X号房产测绘成果报告中均显示上述附房23.52平方米包含在产权登记面积中。2009年孙桂英去世后，洁里X号承租人变更为姜新力。张菊英认为上述23.52平方米附房属于违法建筑，向市住建局提出信访，市住建局作出回复后，张菊英不服市住建局作出的苏住建复查[2013]12号《关于对张菊英信访事项的复查意见》，向苏州市人民政府提出复核申请。苏州市人民政府经调查核实，作出苏府核[2014]10号《关于对张菊英信访事项的复核意见》，载明：经核实原始移交材料，当年苏州市市级机关事务管理局的移交清册附件中，明确有“孙桂英应另增加附房使用面积23.52㎡，月租17.30元”的说明。房管部门是按照市级机关事务管理局移交的面积为孙桂英户办理的房卡。2010年，原苏州市房管局对孙桂英等住户的房屋进行解危修缮，房屋修缮后，房卡面积没有改变。该住户房屋若有扩建行为，可向城管部门举报，由城管部门进行处置。2016年11月4日，张菊英向姑苏城管局提出信访，称“洁里X号姜新力家与房管所在2011年非法违建、扩建，占用小区公共用地”。姑苏城管局经调查核实，根据国务院《信访条例》规定和苏府核[2014]10号《关于对张菊英信访事项的复核意见》，作出不予受理告知书。张菊英遂向原审法院提起行政诉讼，要求判令姑苏城管局行政执法不作为，并要求履行相应行政职责，对违法搭建行为作出行政处罚。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院办公厅《关于在江苏省苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第九条的规定，城管执法部门行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。根据上述规定，姑苏城管局作为本辖区内相对集中行使城市管理行政处罚权的行政机关，具有对本辖区内的违法建设行为作出行政处罚的法定职责，是本案适格的被告。
本案中，洁里X号早在2007年苏州市市级机关事务管理局向原苏州市房产管理局移交房产后即已办理了产权登记，根据房屋所有权证所附房产分丘平面图及房产测绘成果报告，该涉案的23.52㎡附房包含在产权登记的总面积中。姑苏城管局据此未对该部分房屋作出行政处罚并无不当。张菊英主张该23.52㎡附房系姜新力及唯佳公司违法搭建所为，依据不足。张菊英认为该部分面积属于违法建筑，被登记为产权面积不合法，此不属于本案审查范围。张菊英要求姑苏城管局作出行政处罚无事实和法律依据，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张菊英的诉讼请求。案件受理费人民币50元由张菊英负担。
上诉人张菊英上诉称，根据“苏州市公有住房租赁户表”中租赁房屋平面示意图中明确表明有天井，房产分丘平面图中明显有一缺口，有围墙，与现状均不符合。“市级机关事务管理局存量公有住宅移交清单”中明确孙桂英的面积为91.8平方米，附房不在上述面积中，未经过规划部门审批的建筑面积上房卡不合法。卡号为1498的“市级机关住房使用卡”中辅助面积为涂改，属无效房卡。根据《城市房屋权属登记管理办法的决定》第二十五条第二项，涂改房屋权属证书的，注销房屋权属证书。“居住机关公房租赁合约”中明确孙桂英住房使用面积为91.8平方米。根据《中华人民共和国城乡规划法》（1988年1月1日起执行）第八条、第九条、第二十六条、第四十一条，《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第五十五条，姜新力家的附房属违建。洁里小区居民签字证实姜新力在2010年扩建违章开门面的事实，原审法院以证人没有出庭作证而不予认可该份证据是不公正的。洁里小区X号居民花根兴、叶倩二家的举报及姜新力、王文慧与花根兴、叶倩三家的内部协议，证明他们三家不是解危，姜新力、王文慧在说谎。综上，原审认定事实不清，证据不足。请求：1、判令姑苏城管局履行行政监管法定职责；2、判令市住建局注销姜新力、王文慧不合法的房卡；3、判令姜新力、王文慧拆除非法所建房屋，恢复小区原样；4、判令唯佳公司恢复小区原样；5、本案诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人姑苏城管局答辩称，原审判决查明事实清楚，适用法律正确，请求维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人市住建局答辩称，本案涉及的23.52平方米的附房，系依法领取了房产证的合法建筑，不属于违法建筑。2010年，原苏州市房产管理局对涉案房屋进行解危修缮系按当时原样修缮，房屋修缮后，房卡面积没有改变。原审时上诉人要求确认23.52平方米的辅房是违章建筑，原审法院主审法官向上诉人明确过，其坚决要求认定23.52是违章建筑。综上，原审法院查明事实清楚，适用法律正确，原审判决应予维持，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人姜新力、王文慧答辩称，同意原审法院判决结果，要求维持原判。
被上诉人唯佳公司答辩称，认可原审判决，请求驳回上诉人的诉讼请求。
本院经审理查明，2016年6月28日上诉人张菊英向被上诉人姑苏城管局举报，认为姜新力、王文慧的合法面积为91平方米左右，其余全是违章，23.5平方米的附房记入房卡是错误的，要求被上诉人调查处理。被上诉人收到举报信后，当天立案进行调查。被上诉人经过调查，认为该附房面积为直管公房房卡登记在册面积，不属于违法建设，故不作出行政处罚。被上诉人未向上诉人作出书面告知，经上诉人询问后，作了口头告知。另外，姜新力、王文慧家原来的天井已建成房屋。天井的面积不在附房面积中。以上事实由举报信、行政违法案件立案审批表、现场照片、房产分丘平面图、苏州市公有住房租赁户表及当事人陈述等予以证实。其他事实与原审查明一致。
另查明，根据苏发[2009]56号中共苏州市委、苏州市人民政府《关于印发<苏州市人民政府机构改革实施意见>的通知》，2009年11月25日，组建苏州市住房和城乡建设局，将市建设局的职责、市房产管理局的职责，整合划入市住房和城乡建设局，挂市地震局牌子。不再保留市建设局、市房产管理局。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院办公厅《关于在江苏省苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第九条的规定，城管执法部门行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。因此，被上诉人姑苏城管局作为本辖区内相对集中行使城市管理行政处罚权的行政机关，具有对本辖区内的违法建设行为作出行政处罚的法定职责，是本案适格的被告。
《苏州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条第二款规定，规划、住房和城乡建设、市容市政、园林和绿化、水利（水务）、环保、工商、公安、国土等行政主管部门应当配合城管执法部门做好城市管理相对集中行政处罚权工作。第二十条第二款规定，城管执法部门查处违法行为，需要有关行政主管部门认定的，有关行政主管部门应当及时认定；需要技术鉴定的，应当委托有资质的鉴定机构予以鉴定。第三十一条规定，城管执法部门应当建立违法行为举报受理制度，并为举报人保密。对公民、法人或者其他组织举报的违法行为，属本部门职责范围内的，应当及时查处；不属职责范围的，应当及时移送有关部门处理，并通知举报人。
本案的争议焦点是被上诉人姑苏城管局是否履行了法定监管职责。根据上诉人张菊英的举报信及其陈述，上诉人认为姜新力、王文慧家除了91.8平方米的合法面积以外，其余均为违法建设，包括23.53平方米的附房以及天井。根据本案查明的事实，被上诉人姑苏城管局仅对23.53平方米的附房进行了调查，并未对天井进行调查，未完全履行法定监管职责。另外，对于附房的修缮是否存在非法违建、扩建等情况，被上诉人姑苏城管局仅根据姜新力、唯佳公司工作人员的陈述以及市住建局、苏州市人民政府的信访意见、姜新力的租赁证即认定2010年系原样修缮，依据不足。综上，被上诉人姑苏城管局未依法履行法定监管职责，应重新调查处理。关于上诉人张菊英要求判令市住建局注销姜新力、王文慧不合法的房卡的诉讼请求，不属于本案审理范围，本院不予理涉。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销苏州市姑苏区人民法院（2016）苏0508行初448号行政判决；
二、责令被上诉人苏州市姑苏区城市管理行政执法局对上诉人张菊英的举报事项重新依法调查处理。
一、二审案件受理费人民币各50元，合计100元，由被上诉人苏州市姑苏区城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 王雪麟
代理审判员 赵 芬
二〇一七年六月十四日
书 记 员 杨心刚