云南省芒市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）芒行初字第6号
原告德宏州越秀房地产开发投资有限责任公司。
法定代表人杨秀康，该公司董事长。
委托代理人洪兴荣，云南和序律师事务所律师（特别授权）。
被告德宏傣族景颇族自治州工商行政管理局。
法定代表人马向红，该局局长。
委托代理人张科，云南章鸿律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人闵宏武，男，汉族，1972年2月12日出生，大学文化，该局法制科科长（一般授权）。
被告云南省工商行政管理局。
法定代表人张荣明，该局局长。
委托代理人易圣力，男，汉族，1979年6月18日出生，大学文化，该局法规处工作人员（特别授权）。
委托代理人李坚，男，汉族，1970年10月5日出生，大学文化，该局法规处工作人员（特别授权）。
原告德宏州越秀房地产开发投资有限公司（以下简称越秀公司）不服被告德宏傣族景颇族自治州工商行政管理局（以下简称德宏州工商行政管理局）作出的德工商处字（2014）第08号行政处罚决定和云南省工商行政管理局作出的（云）工商复字（2015）1号行政复议决定的具体行政行为，于2015年4月23日向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月23日受理后，于同年4月27日向被告德宏州工商行政管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。根据原告的申请，2015年5月4日本院依法追加了复议机关云南省工商行政管理局为共同被告，并委托西山法院同年5月21日向被告云南省工商行政管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月12日公开开庭审理本案，原告德宏州越秀房地产开发投资有限责任公司委托代理人洪兴荣、被告德宏州工商行政管理局负责人赵卫平及该局委托代理人张科、闵宏武，被告云南省工商行政管理局委托代理人易圣力、李坚到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告德宏州工商行政管理局于2014年9月2日接到德宏州公共资源交易中心关于转交云南仁慧恒隆投资有限公司投诉书，经初步审查，发现竞买人德宏州越秀房地产开发投资有限责任公司与云南仁慧恒隆投资有限公司在拍卖南疆宾馆及办公区活动中涉嫌串通，依法立案进行调查。2014年11月4日和11月5日，德宏州工商行政管理局分别向当事人越秀公司和仁慧公司送达德工商处听告字（2014）07号、08号《德宏州工商行政管理局行政处罚听证告知书》，告知了当事人该局拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及所享有的陈述、申辩及听证的权利。原告于2014年11月5日向该局提出听证申请，2014年11月21日，德宏州工商行政管理局依法举行公开听证，越秀公司与仁慧公司在听证会上作了陈述和辩解。德宏州工商行政管理局于2014年12月2日作出德工商处字（2014）第08号行政处罚决定书，该处罚决定认定的事实为：德宏州委、州政府原州建筑公司问题领导小组委托云南骏宇拍卖公司于2014年8月27日公开拍卖德宏众合建筑有限责任公司（原州建筑公司）资产。越秀公司与仁慧公司是拍卖会南疆宾馆及办公区的竞买人，双方当事人在竞买之前互不认识的情况下，越秀公司为低价竞买南疆宾馆，于2014年8月26日两次约仁慧公司见面进行劝退，8月27日拍卖场外越秀公司杨秀康对仁慧公司代理人李玉莲再次进行劝退未成后，双方商议合作，因杨秀康提出合作开发由越秀公司占股80%、仁慧公司占股20%的股权比例与李玉莲提出的越秀公司占股70%、仁慧公司占股30%的比例不同，双方未达成一致意见。进入拍卖现场后，在南疆宾馆（起拍价5201.1342万元）拍卖过程中，当仁慧公司第3次竞价到5260万时，杨秀康回头与李玉莲说：“搞什么还要举牌，同意你们按照70%、30%的股权合作开发”，仁慧公司遂停止举牌，双方达成串通协议，即约定南疆宾馆的买受人为越秀公司，办公区的买受人为仁慧公司，竞买后双方按越秀公司占70%、仁慧公司占30%的股权比例合作开发。南疆宾馆由越秀公司以5280万元的价格竞买，在办公区竞拍前，杨秀康与李玉莲交谈，说已通知越秀公司不举牌参加办公区的竞买，由仁慧公司举牌。在办公区的竞拍中（起拍价1164万元），越秀公司至始至终未举牌应价，当仁慧公司与2号竞买人周载程竞价激烈时，杨秀康转身与李玉莲说“他要是认得我来举，就不敢再举了，如果我来举，他就认得是我们合作的”，说完后直接替仁慧公司举牌竞价，并说“举到停为止”，最终，办公区由仁慧公司以1464万元竞买。拍卖过程中双方交谈多达16次。拍卖会后，双方当事人进行串通协议确认见面交谈，后因越秀公司拍卖后反悔协议，仁慧公司投诉举报而案发。德宏州工商行政管理局认为当事人的行为违反了《中华人民共和国拍卖法》第三十七条、《拍卖监督管理办法》第十一条的规定，根据《中华人民共和国拍卖法》第六十五条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款的规定，于2014年12月2日作出德工商处字（2014）第08号行政处罚决定书：对德宏州越秀房地产开发投资有限责任公司处以标的①南疆宾馆最高应价5280万元11%计580.80万元、标的②办公区最高应价1464万元11%计161.04万元，合计人民币741.84万元的罚款；对云南仁慧恒隆投资有限公司处以标的①南疆宾馆最高应价5280万元5%计264万元、标的②办公区最高应价1464万元5%计73.20万元，合计人民币337.20万元的罚款。
原告越秀公司不服德宏州工商行政管理局作出的处罚决定，2015年1月15日向云南省工商行政管理局提出复议申请，该局2015年1月16日受理后，向德宏州工商行政管理局发出通知在10日内向复议机关提交作出该处罚决定的证据、依据和提交有关材料，后经书面审理查明的案件事实与德宏州工商行政管理局认定的事实相同，认为德工商处字（2014）第08号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，处罚适当，于2015年3月13日，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出（云）工商复字（2015）1号行政复议决定书：“维持被申请人德工商处字（2014）第08号行政处罚决定”。
被告德宏州工商行政管理局在法定的举证期限内向本院提交了作出行政行为的证据和法律依据如下：
第1组证据：1、关于8月27日德宏众合建筑有限责任公司（原州建筑公司）资产拍卖会拍卖标的①南疆宾馆拍卖情况的投诉书一份；2、德宏州公共资源交易中心关于转交云南仁慧恒隆投资有限公司投诉书的函一份；3、原州建筑公司281名上访职工所提出的《强烈要求对原建筑公司资产重新拍卖的请愿书》一份；4、立案审批表一份；5、案件来源登记表一份；6、行政处罚案件听证告知书一份；7、行政处罚听证通知书一份；8、行政处罚审批表一份；9、送达回证一份；10、听证笔录一份，上述证据欲证明案件来源和行政处罚决定所履行的行政程序合法的事实。
第2组证据：1、中共德宏州委办公室、德宏州人民政府办公室关于调整充实和进一步加强处置原州建筑公司群体性上访问题领导小组办公室工作的通知二份；2、处置拍卖公告二份；3、委托拍卖合同一份；4、竞买登记表三份；5、成交确认书二份；6、云南省拍卖企业拍卖活动备案表一份，上述证据欲证明2014年7月15日，德宏州委州政府处置原州建筑公司集体性上访问题领导小组办公室委托云南骏宇拍卖公司公开拍卖德宏众合建筑有限责任公司（原州建筑公司）资产。2014年8月22日，云南仁慧恒隆投资有限公司交纳1230万元保证金并报名参加标的①南疆宾馆和标的②办公区的竞拍；2014年8月25日，德宏州越秀房地产开发投资有限责任公司交纳1230万元保证金并报名参加标的①南疆宾馆和标的②办公区的竞拍。德宏州越秀房地产开发投资有限责任公司与云南仁慧恒隆投资有限公司都是拍卖标的①南疆宾馆和标的②办公区的竞买人。双方串通后，越秀公司最终以比标底5201.1342万元高786520元的最高投标价中得标的①南疆宾馆，云南仁慧恒隆投资有限公司以比标底1164万元高300万元的最高投标价中得标的②办公区的事实。
第3组证据：1、云南仁慧恒隆投资有限公司出具的《关于8月27日德宏众合建筑有限责任公司（原州建筑公司）资产拍卖会拍卖活动情况的补充说明》和参会人员构成的说明复印件4份；2、德宏州工商行政管理局对李玉莲、李昕、赵兴桥、杨秀康、杨永茂、杨曙川、李嘉军、王立伟、陈陆燕、杨红、杨长忠、周载程、舒帮达、黄悦、刘星的询问笔录复印件；3、刘星、丁楷琪、朱建华等9人出具的情况说明复印件各一份；4、由芒市公安局锦华派出所对李玉莲、李昕、赵兴桥、杨秀康、杨永茂、杨曙川、黄悦所做的询问笔录和芒市公安局锦华派出所出具的调查情况说明各一份；5、由芒市公安局锦华派出所提取并复制的芒市宾馆视频监控光盘一碟、拍卖会现场视频监控光盘二碟、谈话录音刻录光盘一碟和现场笔录一份。上述证据欲证明⑴2014年8月26日，越秀公司的杨秀康、杨永茂、杨曙川主动找仁慧公司的李昕和赵兴桥，在芒市宾馆进行了2次见面谈话并进行劝退，分别为下午4点（李昕、赵兴桥、杨秀康）和晚上11点（李昕、赵兴桥、杨永茂、杨曙川）。8月27日上午9点，在拍卖现场，越秀房地产公司杨秀康与仁慧恒隆公司的合伙人李玉莲在公共资源交易中心二楼拍卖厅楼梯转角处再次进行劝退未成后，双方商议合作，因杨秀康提出合作开发由越秀公司占股80%、仁慧公司占股20%的比例与李玉莲提出的越秀公司占股70%，仁慧公司占股30%的比例不相符，双方未达成一致意见。进入拍卖现场后，在南疆宾馆（起拍价5201.1342万元）拍卖过程中，当仁慧公司举第3次牌竞价到5260万元时，杨秀康回头与李玉莲说：搞什么还要举牌，同意你们按照70%、30%比例合作开发。仁慧公司遂停止举牌竞价，双方达成了串通协议，即约定南疆宾馆的买受人为越秀公司，办公区的买受人为仁慧公司，竞买后双方按越秀公司占70%、仁慧公司占30%的股权比例合作开发。仁慧公司明知越秀公司这一串通行为违法，但在利益驱动下未提出反对意见并停止举牌竞价。越秀公司以比标底5201.1342万元高786520元的最高投标价中得标的①南疆宾馆。⑵在办公区竞拍前，杨秀康与李玉莲交谈，说已通知越秀公司不举牌参加办公区的竞买，由仁慧公司举牌。在标的②办公区的竞拍中，当仁慧恒隆公司与另一竞买人周载程竞价激烈时，杨秀康与李玉莲交谈后直接替仁慧恒隆公司举牌竞价，并说“举到停为止”，后被现场工作人员制止，标的②最终经过33轮竞价后由仁慧恒隆公司以1464万元竞买。⑶2014年8月28日，越秀公司杨永茂与仁慧恒隆公司李昕、赵兴桥、李玉莲在芒市宾馆见面，杨永茂提出：标的①项目其公司势在必得，标的②可开发可不开发，如果仁慧公司不愿要标的②，越秀公司可以接盘，退还仁慧公司保证金；仁慧公司提出不愿与越秀公司进行合作，要求越秀公司额外补偿300万元的拍卖溢价款后，标的②由越秀公司接盘，杨永茂表示李玉莲提出的条件需与公司股东商量后回复，后因越秀公司悔约，导致仁慧恒隆公司向德宏州公共资源交易中心和德宏州工商行政管理局投诉和举报，并要求依法查处其恶意串通拍卖行为。
第4组证据：行政复议决定书复印件一份，欲证明云南省工商行政管理局维持了被告作出的德工商处字（2014）第08号《行政处罚决定书》的事实。
第5组证据：《工商行政管理机关行政处罚程序规定》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国拍卖法》、《拍卖监督管理办法》复印件各一份，欲证明被告作出德工商处字（2014）第08号《行政处罚决定书》的法律依据，处罚的主体资格，处罚的程序。
第6组证据：企业法人营业执照及关于杨曙川等三位人员的任免通知复印件各一份，欲证明该公司的市场主体身份及杨曙川等人的公司职务及上述人员的职务行为由公司承担法律后果。
第7组证据：云南仁慧恒隆投资有限公司营业执照（副本）复印件一份，欲证明仁慧公司市场主体身份及经营范围中不含有超市开发建设。该公司于2014年8月13日成立。
被告云南省工商行政管理局在法定的举证期限内向本院提交了作出行政行为的证据和依据如下：行政复议申请书、律师事务所函、授权委托书、行政复议成立签收单、行政复议受理案件通知书、行政复议答复通知书、行政复议答复通知送达回证、行政复议决定书、行政复议决定书送达回证（被申请人）、向申请人代理律师邮寄复议决定书的挂号信封、行政复议决定书送达回证（申请人）复印件各一份，欲证明行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用依据正确，材料齐全，符合法律、法规规定。
原告诉称，越秀公司与仁慧公司涉嫌串通拍卖一案，经德宏州工商局调查后作出德工商处字（2014）第08号行政处罚决定书，对原告越秀公司处以拍卖标的最高应价11%罚款，共计人民币741.84万元。原告越秀公司不服，向云南省工商行政管理局申请复议。云南省工商行政管理局审查后作出（云）工商复字（2015）1号行政复议决定，维持德工商处字（2014）第08号行政处罚决定。原告越秀公司认为，德工商处字（2014）第08号行政处罚决定处罚依据不足，导致处罚结论错误，应当依法予以撤销。事实及理由如下：一、原告越秀公司系合法参与竞拍，被告德宏州工商局未全面查明案件事实，武断做出处罚结论。二、被告德宏州工商局作出的行政处罚依据不足，偏听偏信仁慧公司的证人证言及其提交的录音证据，导致其查明的案件事实偏离事实本身，严重损害原告越秀公司的合法权益。请求人民法院依法撤销德宏州工商行政管理局作出的德工商处字（2014）第08号行政处罚决定和云南省工商行政管理局作出的（云）工商复字（2015）1号行政复议决定，并由被告承担本案诉讼费。
原告在起诉时提交了德宏州工商行政管理局作出的行政处罚决定书及复议机关作出的行政复议决定书，欲证明原告提起行政诉讼符合行政诉讼法的规定。
被告德宏州工商行政管理局辩称，原告德宏州越秀房地产开发投资有限责任公司以“被告德宏州工商局未全面查清案件事实，仅以利害关系人仁慧公司的一家之词作为本案定性的主要依据，从而导致事实认定和处罚结论错误”为由，诉请人民法院撤销德工商处字（2014）第08号行政处罚决定。答辩人对此认为：一、答辩人作出的德工商处字（2014）第08号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确实充分，并非仅以利害关系人仁慧公司的一家之词作为本案定性的主要依据。二、答辩人作出的德工商处字（2014）第08号《行政处罚决定书》程序合法、适用法律正确、处罚适当，应依法维持。请求依法维持德工商处字（2014）第08号行政处罚决定，驳回被答辩人所提出的全部诉讼请求。
被告云南省工商行政管理局辩称，我局于2015年1月15日收到原告提交的复议申请书，要求我局依法撤销德宏州工商行政管理局作出的德工商处字（2014）第08号行政处罚，当日我局向原告开具了行政复议材料签收单，经审查我局于2015年1月16日依法予以受理，并于2015年1月17日通知德宏州工商行政管理局在10日内向我局提交作出该处罚决定的证据、依据和其他有关材料，我局也向原告交换了复议答辩全部证据材料。经审理，我局认为德宏州工商行政管理局所调取的视频、录音资料证据与当事人陈述及证人证言已经构成越秀公司和仁慧恒隆公司串通行为的证据链，两个当事人串通行为成立的事实清楚。申请人的行为违反了《中华人民共和国拍卖法》第四条、第三十七条的规定，属竞买人之间的相互约定买受人的恶意串通行为。德工商处字（2014）08号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法处罚恰当，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，于2015年3月13日作出了维持被申请人德工商处字（2014）08号行政处罚决定的复议决定。复议决定作出后，我局向原告送达了复议决定书。综上，我局的复议活动符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，请求驳回原告的诉讼请求。
原告越秀公司对德宏州工商行政管理局向本院提交的证据发表质证意见如下：对第1组证据的三性及证明的内容没有异议；对第2组证据的真实性、合法性均无异议，对证明内容部分无异议，对关联性有异议，对证明内容中双方恶意串通的结果之说不认可；对第3组证据的第1份《关于8月27日德宏众合公司资产拍卖会拍卖活动情况参会人员构成的说明》的真实性、合法性、证明内容均无异议，但对其关联性有异议。对其余3份说明中载明的拍卖会前、拍卖过程中和拍卖会后仁慧公司和越秀公司相关人员有过电话联系和见面交流、拍卖标的②过程中杨秀康替仁慧公司举过牌等的真实性无异议，但对越秀公司人员对仁慧公司人员进行劝退并承诺给300万元补偿，进行威胁、恐吓、搔扰，双方曾达成口头串通协议以7：3的股份比例合作开发，拍卖会后双方曾到财富中心办公室商议签订书面合作协议，又约定当天下午双方再到芒市宾馆商谈，之后越秀公司反悔等内容的真实性有异议。对工商局对李玉莲、李昕、赵兴桥、杨红、杨长忠的询问笔录不认可，认为陈述仅部分属实，其余部分不客观属实，对杨秀康、杨永茂、杨曙川、李嘉军、王立伟、陈陆燕的询问笔录的真实性、合法性、关联性和证明内容均无异议。对周载程、舒帮达、黄悦的询问笔录的真实性、关联性和证明内容有异议。对刘星的询问笔录部分认可；对9份书面情况说明不认可，认为9份证据表现形式不符合证据的法定要求；对锦华派出所对李玉莲等人的询问笔录质证意见与工商局的询问笔录质证意见一致。对锦华派出所出具的调查情况说明的真实性、合法性、关联性和证明内容均无异议；对芒市宾馆视频监控及拍卖现场视频监控的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明内容有异议，只能证明双方曾见面交流，不能证明所谓串标、威胁、恐吓、利诱等。对杨永茂与李玉莲等人的谈话录音的真实性、合法性、关联性及证明内容均有异议。对工商局工作人员和李昕共同整理并由赵兴桥见证的现场笔不认可；对第4组证据的真实性无异议，对合法性、关联性及文书对事实认定、法律适用、定性及处理结果有异议；对第5组证据的真实性、合法性无异议，对关联性和证明内容有异议，认为原告方不存在法律、法规禁止的行为，被告作出的处罚不合法；对第6组证据的真实性、合法性无异议，对证明的内容及关联性有异议；对第7组证据的真实性、合法性、证明内容均无异议，但对关联性有异议，认为仁慧公司的合伙人西双版纳大兴公司主要业务是经营超市。
被告云南省工商行政管理局对被告德宏州工商行政管理局提交的全部证据认为客观真实，无异议。
原告越秀公司对被告云南省工商行政管理局向本院提交的1、2、3、4、5、6、7、9、10、11份证据即行政复议程序证据的真实性、合法性、关联性和证明内容无异议，对第8份证据行政复议决定书的真实性无异议，但对合法性、关联性和证明内容有异议，认为原处罚不合法，其维持也不合法。
被告德宏州工商行政管理局对云南省工商行政管理局向本院提交的全部证据认为客观真实，无异议。
本院认为，原告向本院提交的行政处罚决定书和行政复议决定书证明原告作为行政行为相对人具有提起行政诉讼主体资格，两份决定书客观真实，能够证明原告所提起的行政诉讼符合法院受理条件的主张，本院予以采信。
本院认为，被告德宏州工商行政管理局向本院提交的七组证据均在法定举证期限内提交，七组证据客观真实性，来源合法，与本案具有关联性，能够证实越秀公司与仁慧公司恶意串通，相互约定买受人，并在标的②的竞买中排挤其他竞买人，损害其他人利益，本院予以采信。
本院认为，云南省工商行政管理局向本院提交的11份证据均在法定举证期限内提交，且客观真实，来源合法，与本案具有关联性，能够充分证明被告云南省工商行政管理局欲证明的内容，本院予以采信。
通过各方当事人的陈述和举证、质证，合议庭归纳本案的争议焦点如下：
被告德宏州工商行政管理局作出的德工商处字（2014）第08号行政处罚决定书和云南省工商行政管理局作出的（云）工商复字（2015）1号行政复议决定认定的事实和处罚适用的法律是否合法？应否撤销？
经庭审举证、质证和认证，本院确认以下案件事实：2014年7月15日，德宏州委、州政府处置原州建筑公司集体上访问题领导小组办公室委托云南骏宇拍卖公司公开拍卖德宏众合建筑有限责任公司（原州建筑公司）资产，并将拍卖信息进行公告。2014年8月22日和8月25日，云南仁慧恒隆投资有限公司和德宏州越秀房地产开发投资有限责任公司分别缴纳1230万元的保证金报名参加标的①南疆宾馆和标的②办公区的竞拍。
2014年8月26日16时许及晚23时11分，越秀公司杨秀康、杨署川、杨永茂两次邀约仁慧公司的李昕和赵兴桥在芒市宾馆茶室见面，越秀公司劝仁慧公司退出竞买，仁慧公司未同意。8月27日，在公共资源交易中心二楼拍卖会场外越秀公司的杨秀康对仁慧公司的合伙人李玉莲再次劝说退出竞买未果，后双方商议合作开发，因越秀公司提出的合作开发比例与仁慧公司提出的比例不一致，双方未达成一致意见。在拍卖标的①南疆宾馆的过程中，越秀公司由杨署川举牌应价，仁慧公司由李昕举牌应价，越秀公司的杨秀康在进入拍卖会场后，先与本公司工作人员就坐后排，后离开后排到仁慧公司竞买人员前就坐，并在拍卖过程中与仁慧公司的竞买人多次交谈，当仁慧公司举牌应价到5260万元时，越秀公司的杨秀康再次回头与李玉莲交流，并告之同意仁慧公司提出的合作开发条件，让仁慧公司停止举牌，双方达成了串通协议，即约定标的①南疆宾馆的买受人为越秀公司，标的②办公区的买受人为仁慧公司，中标后双方合作开发，仁慧公司遂停止了举牌竞价，越秀公司以比标底5201.1342万元高786520元的最高投标价5280万元中得标的①南疆宾馆，越秀公司当场与出让方、德宏州公共资源交易中心、云南骏宇拍卖有限公司签订了成交确认书。在标的②办公区的拍卖中，越秀公司的杨秀康多次转身与仁慧公司交流，当仁慧公司和其他竞买人竞价激烈时，越秀公司杨秀康转回头与李玉莲交谈后，直接将仁慧公司的33号牌以1294万元应价，并说“举到停为止”，后拍卖现场工作人员发现仁慧公司与杨秀康为不同竞买人时，制止了杨秀康的行为，在标的②办公区的拍卖中，越秀公司至始至终未举牌应价。后仁慧公司以最高投标价1464万元中得标的②办公区，并当场与出让方、德宏州公共资源交易中心、云南骏宇拍卖有限公司签订了成交确认书。仁慧公司欲与越秀公司进一步确认合作开发事宜，多次联系未果。2014年8月28日下午，越秀公司工作人员杨永茂到芒市宾馆与仁慧公司李昕、赵兴桥及合作人李玉莲在芒市宾馆见面进行商谈，杨永茂告知仁慧公司标的②办公区越秀公司可开发可不开发，如果仁慧公司不愿要标的②办公区，越秀公司可以接盘，退还仁慧公司保证金，仁慧公司认为越秀公司违反双方达成的合作开发协议，没有诚信，失去了合作基础，提出不愿与越秀公司进行合作，要求越秀公司额外补偿300万元的拍卖溢价款，标的②办公区由越秀公司接盘，越秀公司的杨永茂表示仁慧公司提出的条件需与公司股东商量后答复。因越秀公司未按拍卖会上达成的协议履行，也未按仁慧公司提出的额外补偿300万元的溢价款，仁慧公司于2014年8月28日向德宏州公共资源交易中心递交了投诉书，并要求相关部门进行调查。2014年9月2日德宏州公共资源交易中心经查看拍卖会场视频时发现投诉人与被投诉人有涉嫌串标的嫌疑，向德宏州工商行政管理局转交了仁慧公司的投诉书，并要求德宏州工商局给予调查处理。
2014年9月4日，德宏州工商行政管理局经审查认为当事人的行为涉嫌违反拍卖法的规定，依法立案进行调查。2014年11月4日和11月5日，德宏州工商行政管理局分别向当事人越秀公司和仁慧公司送达德工商处听告字（2014）07号、（2014）08号《德宏州工商行政管理局行政处罚听证告知书》，告知了当事人该局拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及所享有的陈述、申辩及听证的权利。原告于2014年11月5日向该局提出听证申请，2014年11月21日，德宏州工商行政管理局依法举行公开听证，越秀公司与仁慧公司在听证会上作了陈述和辩解。德宏州工商行政管理局认为越秀公司和仁慧公司的行为违反了《中华人民共和国拍卖法》第三十七条、《拍卖监督管理办法》第十一条的规定，根据《中华人民共和国拍卖法》第六十五条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款的规定，于2014年12月2日作出德工商处字（2014）第08号行政处罚决定书：对德宏州越秀房地产开发投资有限责任公司处以标的①南疆宾馆最高应价5280万元11%计580.80万元、标的②办公区最高应价1464万元11%计161.04万元，合计人民币741.84万元的罚款；对云南仁慧恒隆投资有限公司处以标的①南疆宾馆最高应价5280万元5%计264万元、标的②办公区最高应价1464万元5%计73.20万元，合计人民币337.20万元的罚款。
德宏州越秀房地产投资有限责任公司不服德宏州工商行政管理局作出的处罚决定，2015年1月15日向云南省工商行政管理局提出复议申请，该局2015年1月16日受理后，向德宏州工商行政管理局发出通知在10日内向该局提交作出该处罚决定的证据、依据和提交有关材料，后经书面审理查明的案件事实与德宏州工商行政管理局的认定的事实相同，认为德工商处字（2014）第08号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，处罚适当，于2015年3月13日，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出（云）工商复字（2015）1号行政复议决定书：“维持被申请人德工商处字（2014）第08号行政处罚决定”，并于2015年4月10日向越秀公司送达了行政复议决定书。原告不服于2015年4月23日向本院提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销德宏州工商行政管理局作出的德工商处字（2014）第08号行政处罚决定和云南省工商行政管理局作出的（云）工商复字（2015）1号行政复议决定，并由被告承担本案诉讼费。
另查明，云南仁慧恒隆投资有限公司于2014年8月13日经云南省昆明市工商行政管理局核准成立，并颁发营业执照，其核准经营范围为：项目投资及对所投资的项目进行管理（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。仁慧公司与越秀公司互不认识，也没有任何业务往来。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、法规另有规定的除外”，中华人民共和国国家工商行政管理总局令第28号《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上工商行政管理机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”，本案被告德宏州工商行政管理局作为本行政区域内县级以上的工商行政管理部门，对行政违法行为具有行政处罚权，故德宏州工商行政管理局具有行政处罚的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。云南省工商行政管理局作为上级主管部门有权对德宏州工商行政管理局作出的行政行为进行复议，故云南省工商行政管理局具有行政复议的主体资格。德宏州工商行政管理局和云南省工商行政管理局履行法律、法规规定的行政处罚程序，作出的行政行为符合行政处罚和行政复议的法定程序，故程序合法。
本院认为，竞买人参加拍卖活动应当遵守有关法律、行政法规，遵循公开、公平、公正、诚实信用的原则，不得扰乱拍卖秩序，侵害拍卖活动各方的合法权益。根据《中华人民共和国拍卖法》第三十七条“竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益”及《拍卖监督管理办法》第十一条“竞买人之间不得有下列恶意串通行为第（三）项‘竞买人之间相互约定买受人或相互排挤其他竞买人’”的规定，本案当事人越秀公司与仁慧公司在拍卖活动中串通达成协议，相互约定拍卖标的买受人，在仅有两方竞买人的情况下，采取一方象征性竞买应价的方式，让另一方以较低价格竞买到标的①南疆宾馆，并在办公区的竞买中联合排挤其他竞买人，损害了委托方及其他竞买人的利益，违反了拍卖法的规定，上述事实有拍卖会现场视频、仁慧公司供述的双方串通事实经过的陈述及证人证言、录音资料等证据的印证，已构成越秀公司和仁慧公司串通行为的证据链，故本院认为认定越秀公司与仁慧公司在拍卖中的行为属于竞买人之间的相互约定买受人并排挤其他竞买人的恶意串通行为的事实清楚，对原告认为不存串通行为的主张不予支持。德宏州工商行政管理局根据《中华人民共和国拍卖法》第六十五条的规定“违反本法第三十七条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任，由工商行政管理部门对参与恶意串通人处最高应价百分之十以上百分之三十以下的罚款…”的规定，对越秀公司处以标的①南疆宾馆最高应价5280万元11%计580.80万元、标的②办公区最高应价1464万元11%计161.04万元，合计人民币741.84万元的罚款适用法律准确，处罚恰当。复议机关云南省工商行政管理局依照法定复议程序和《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）的规定，维持德工商处字（2014）08号行政处罚决定，复议机关的程序合法，适用法律准确。综上，本院认为德宏州工商行政管理局作出的德工商处字（2014）08号行政处罚决定与云南省工商行政管理局作出的（云）工商复字（2015）1号行政复议决定的行政行为证据确凿，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚并无不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告德宏州越秀房地产开发投资有限责任公司的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告德宏州越秀房地产开发投资有限责任公司承担（已付）。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日之内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于德宏州傣族景颇族自治州中级人民法院。
审判长 刘宏芸
审判员 杨秋蓉
审判员 李 玥
二〇一五年七月十三日
书记员 张王丽