广东省韶关市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）韶中法民一终字第112号
上诉人（原审被告）：罗创镜，男，1971年6月13日出生，汉族。
委托代理人：梁思梅、焦建中，广东宜方律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：新丰县妇女联合会。
法定代表人：俞远珍，妇联主席。
委托代理人：潘少锋，该单位工作人员。
委托代理人：许明强，广东广丰律师事务所律师。
原审第三人：新丰县公共资产管理中心。
法定代表人：陈参恒，该中心主任。
委托代理人：卢怀宇、黄红敏，该单位工作人员。
上诉人罗创镜因与被上诉人新丰县妇女联合会、原审第三人新丰县公共资产管理中心房屋租赁合同纠纷一案，不服广东省新丰县人民法院（2013）韶新法民一初字第291号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月9日立案受理后，依法组成合议庭，经过阅卷、调查和询问当事人，认为本案各方当事人没有提出新的事实、证据或者理由，决定不开庭审理本案。本案现已审理终结。
本院经审理查明：2009年9月28日，罗创镜通过公开竞租取得新丰县妇女联合会所有的位于新丰县贵峰路县妇联（即清华幼儿园大门左旁边）由南向北A1、A2号的两间门市的承租权，当天罗创镜（乙方）与新丰县妇女联合会（甲方）及新丰县公共资产管理中心（丙方）签订了《国有资产租赁合同》，合同约定：新丰县妇女联合会将位于新丰县贵峰路县妇联（即清华幼儿园大门左旁边）由南向北A1、A2号门市的资产（铺面、房产、土地等），面积分别约为24.09平方米、26.28平方米出租给罗创镜，租赁期限从2009年11月1日起至2014年10月31日止。租金标准分别为每月940元、1030元。如合同签订年限超过三年的，从第四年起月租金在第三年的基础上增加10%（即A1为1034元∕月、A2为1133元∕月）；第五年起月租金在第三年的基础上增加20%（即A1为1128元∕月、A2为1236元∕月）.公开拍卖成功之日起五日内，罗创镜必须向新丰县妇女联合会交纳三个月的押金A1为2820元、A2为3090元，押金在合同期限内不计利息。租赁期间，因政府行为需解除合同的，政府无条件收回，并由新丰县妇女联合会或新丰县公共资产管理中心提前三个月通知罗创镜。合同还对双方的其他权利义务等进行了约定。
合同订立后，新丰县妇女联合会按约将房屋交给罗创镜使用，罗创镜亦按约履行义务。2012年7月6日，新丰县人民政府召开常务会议，原则同意启动新建中心市场项目，项目运作主体是新丰县建丰城市建设投资有限公司。2012年7月28日，新丰县住房和城乡规划建设局作出《关于新丰县丰城街道办贵峰路原妇联用地和清华中英文艺术幼儿园用地的规划条件》，对涉案地方规划为商住用地。2012年11月28日，新丰县人民政府办公室向新丰县妇女联合会、新丰县公共资产管理中心发出《关于处置原妇联用地和清华中英文艺术幼儿园资产的通知》，要求新丰县妇女联合会及新丰县公共资产管理中心做好与租户终止房屋租赁合同并负责做好租户迁出等相关工作。2013年1月11日，新丰县人民政府常务会议原则同意改变清华幼儿园和妇联地块的建设规划。会议要求，新丰县建丰城市建设投资有限公司要与住建局加强协调，科学，合理规划，并抓紧组织实施。上述门市所在的土地已于2013年4月22日挂牌拍卖，由新丰县建丰城市建设投资有限公司竟买获得开发权，但没有办移交手续。
2013年3月22日，新丰县妇女联合会、新丰县公共资产管理中心共同向罗创镜发出《通知》，内容为：“罗创镜同志：你与我单位于2009年9月28日签订新丰县贵峰路（即清华幼儿园大门左旁边）由南向北A1、A2号二间门市的租赁合同，由于县政府要进行整体改造开发，需解除租赁合同，根据本合同中第八条（一）4的规定：租赁期间，因政府行为需解除合同的，政府无条件收回，并由甲方或丙方提前三个月通知乙方。该三个月期限为：2013年4月1日-2013年6月30日。你于2013年6月30日前搬空，待我单位验收合格后方可退回押金。该门市无条件收回，原合同自动失效。特此通知，望遵照执行。”要求罗创镜在2013年6月30日前搬空，门市无条件收回。罗创镜收到通知后与其他承租人于2013年4月3日共同作出《关于政府收回铺面解除合同的意见》，内容为：“我们是新丰县贵峰路县妇联（即清华幼儿园大门左旁边）由南向北片A1至A7号门市的承租户。现因合同期未到而甲方要收回铺面。我们承租方是按五年合同期来计划投资的。现在要收回，急忙之中一时很难租到铺面，请求甲方到合同期满后才收回铺面。如果甲方确实要收回铺面，则要求甲方给予我们在经济上的适当补偿。一、因铺面短时间难找到，请甲方给予我们经济损失的赔偿费；二、按合同法退回铺面所收的按金三倍；三、补助铺面搬迁费用；四、退回投标时所花费的一切费用；五、按办店经营原则一、二年赔本，三年平本，第四年才有利润，现在租期才过三年，仍有三年租赁期，要求甲方给予经济补偿，减少损失我们的损失。”但新丰县妇女联合会与罗创镜双方未能就提前解除合同达成协议。
2013年8月16日，新丰县妇女联合会向原审法院提起诉讼，诉称：2009年9月28日，新丰县妇女联合会将其所有的位于新丰县城贵峰路门市租赁给罗创镜。现由于新丰县人民政府实施旧城改造计划，该门市纳入拆建范围，新丰县妇女联合会依据双方所签订的《国有资产租赁合同》第八条第一款第四项的规定，于2013年3月22日向罗创镜发出搬空通知。现罗创镜满3个月后拒不腾空，严重影响新丰县人民政府的整体改造开发。新丰县妇女联合会认为双方约定的合同解除条件已成就，新丰县妇女联合会依约定行使单方解除权是合理合法的，罗创镜拒不腾空和提出附加条件是违背双方的约定。据此，请求法院判令：1、解除新丰县妇女联合会与罗创镜签订的租赁合同（庭审时增加）；2、判令罗创镜立即腾空所租赁的门市；3、由罗创镜负担本案的诉讼费用。
原审法院认为：新丰县妇女联合会与罗创镜在2009年9月28日签订的《国有资产租赁合同》，是双方自愿签订的，其内容未违反法律、法规的禁止性规定，该合同合法有效。新丰县妇女联合会依据合同约定的解除条件解除合同，符合法律规定，予以支持。罗创镜提出新丰县妇女联合会以政府行为为由单方解除合同，不符法律规定，缺乏依据抗辩，根据新丰县人民政府常务会议纪要、新丰县住房和城乡规划建设局规划、新丰县人民政府办公室文件通知，涉案门市已重新规划，进行改建，属于政府行为，依照《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款“当事人可以约定一方解除合同的条件，解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”的规定，新丰县妇女联合会属解除权人，有权解除合同，罗创镜抗辩理由不成立，不予采纳。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的终止履行；已经履行的根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取补救措施，并有权要求赔偿损失”的规定，新丰县妇女联合会与罗创镜之间的租赁合同解除后，罗创镜基于租赁合同取得的门市的使用权已终止，罗创镜应将门市交还新丰县妇女联合会，同时新丰县妇女联合会应将押金退回给罗创镜，并给予2000元腾空费用，对于合同解除是否造成损失等问题，由于双方均未提出相关的诉讼请求，故该案不作处理。经该院审判委员会讨论决定。据此，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款、第九十七条的规定，于2013年12月11日作出（2013）韶新法民一初字第291号民事判决：一、解除新丰县妇女联合会与罗创镜于2009年9月28日签订的《国有资产租赁合同》；二、罗创镜应在判决生效后一个月内将其承租位于新丰县贵峰路的二间门市（A1、A2）交还新丰县妇女联合会，同时由新丰县妇女联合会退回押金给罗创镜；三、由新丰县妇女联合会给予罗创镜腾空费用2000元。如未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费100元，由罗创镜负担。
罗创镜不服原审判决，向本院提起上诉称：一、罗创镜与新丰县妇女联合会签订的《国有资产租赁合同》第八条第（一）项第4点“租赁期间，因政府行为需要解除合同的，政府无条件收回，并由甲方或丙方提前三个月通知乙方。”的条款（下称“该条款”）为无效的格式条款，且其内容违法，对罗创镜没有约束力。1、该条款为无效格式条款。涉案的《国有资产租赁合同》文本由新丰县妇女联合会单方拟定和提供，并非双方真正平等协商一致的结果；有关合同文本内容罗创镜在通过公开竟租取得商铺门面经营权前，并未进行公示或提交给承租人审阅。罗创镜作为弱势承租方，在竟租取得承租权后，必须无条件签订该合同，否则将失去承租经营权。依据《中华人民共和国合同法》第四十条“格式条款具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。”之规定，该条款以“政府行为”的旗号，排除罗创镜依约享有完整合同期限的权利，侵害了罗创镜的合同利益，应认定为无效条款。2、该条款内容违宪违法。该条款中“因政府行为需要解除合同的，政府无条件收回”的内容，已经违背我国法律、行政法规的强制性规定。罗创镜基于合法租赁行为而享有的经营权利属合法财产权益，亦属罗创镜的合法私有财产，依据《中华人民共和国宪法》第十三条“……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”之规定，任何未经合法程序即对公民合法私有财产进行征收或征用、并未依法给予补偿的行为，即属违宪。因此，该所谓的可无条件收回房屋、单方解除合同的条款内容违法违宪，不具法律效力。原审判决未对该条款形式、内容合法性进行审査，错误认定该条款对双方具有约束力，认定事实错误。
二、新丰县妇女联合会行使单方合同解除权的条件并未真正成就。退一万步说，即便《国有资产租赁合同》第八条第（一）项第4点关于单方解除权条款内容有效，新丰县妇女联合会行使合同解除权的条件并未真正成就。“政府行为”分为政府内部的管理、运作行为和对外的行使行政职权行为，本案租赁合同约定的“政府行为”应严格界定为政府对外的行政行为，而不应扩大解释为包含政府内部决策、预备行为在内的一切与政府有关的行为。本案新丰县人民政府拟收回涉案商铺土地、改变规划的行为实属对国有土地上房屋的征收或征用，并进行商业开发和建设的行为，因此应根据国家相关征收条例的规定，严格按照用地规划，对外作出房屋征收决定、给予公示、公告、并给出补偿方案、征求公众意见、听证、告知权利等行为，遵循“先补偿、后搬迁”的基本原则，方具政府行政行为的合法、合理性。遗憾的是，新丰县妇女联合会原审提交的所有证据材料均无一能证明新丰县政府的种种内部商议决策行为、内部行政指令、内部预备行为正式上升为对外的政府行政行为，没有政府征收决定、没有政府公告、没有补偿方案、没有征询民意……新丰县妇女联合会仅就两次政府内部会议纪要和上下级行政指令和通知，就以“政府行为”为由单方解除租赁合同，是缺乏事实依据的。也就是说，至少在新丰县政府正式作出征收决定、进行政府公告后，才构成对外意义上的政府行为，新丰县妇女联合会才有权解除合同并进行相关补偿。原审法院未对此基本事实给予审查，认定事实错误。
三、本案新丰县妇女联合会民事诉讼主体不适格。1、如原审法院认定“政府行为”成立，应视为政府已对该商铺的承租权进行征收或征用，新丰县妇女联合会作为政府的下属部门执行单方解除租赁合同关系，应视为行政的征收或征用行为，有关行政行为的纠纷，不是平等民事主体之间的民事纠纷，不属人民法院民事裁判主管的工作范围，人民法院应不予受理或驳回起诉。应通过行政裁决和行政诉讼的方式解决纠纷，新丰县妇女联合会民事诉讼主体不适格。2、如原审法院认定“政府行为”不成立，因新丰县妇女联合会权属的地块已于2013年4月22日挂牌拍卖，新的土地权属人为新丰县建丰城市建设投资有限公司，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十三条“土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。”之规定，新丰县妇女联合会不是商铺产权人无权主张租赁合同解除权，新丰县妇女联合会民事诉讼主体不适格。据此，请求二审法院：1、请求撤销原审判决，依法驳回新丰县妇女联合会原审诉讼请求；2、诉讼费由新丰县妇女联合会负担。
新丰县妇女联合会答辩称：原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
新丰县公共资产管理中心答辩称：原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院认为：本案系房屋租赁合同关系。根据本案各方当事人在二审中的上诉和答辩，本案争议焦点是：一、新丰县妇女联合会与罗创镜签订的《国有资产租赁合同》中约定因政府行为需解除合同的，政府无条件收回商铺的条款是否有效；二、新丰县妇女联合会是否有权解除合同；三、新丰县妇女联合会的诉讼主体资格是否适格。
一、关于新丰县妇女联合会与罗创镜签订的《国有资产租赁合同》中约定因政府行为需解除合同的，政府无条件收回商铺的条款是否有效的问题。本案中，该《国有资产租赁合同》签订时，没有证据显示存在一方欺诈或胁迫另一方以及双方恶意串通等行为，《国有资产租赁合同》约定的因政府行为需解除合同的，政府无条件收回商铺的条款也没有损害国家、集体或者第三人的利益，没有损害社会公共利益，没有违反缔约时及现行的法律、行政法规的强制性规定，新丰县妇女联合会提供的该格式条款又不存在免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的情形，因此，订立《国有资产租赁合同》并据此履行应为缔约双方的真实意思表示。根据《中华人民共和国合同法》第四十条：“格式条款具有本法第五十二条和第五十三条规定情形的，或者提供格式条款一方免除其责任、加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效。”的规定，新丰县妇女联合会与罗创镜于2009年9月28日签订的《国有资产租赁合同》约定因政府行为需解除合同的，政府无条件收回商铺的条款合法有效，应受到法律的保护，双方均应严格遵照履行。
二、关于新丰县妇女联合会是否有权解除合同的问题。具体行政行为的成立应满足下列条件，首先，该行为已正式作出，即向行政相对人作出正式的意思表示，这种意思表示通常由书面形式表达；其次，正式作出的决定已送达行政相对人。本案中，新丰县人民政府于2012年7月6日召开常务会议，原则同意启动新建中心市场项目，拟收回涉案商铺土地并进行商业开发和建设。而且，新丰县人民政府办公室于2012年11月28日向作为权属人的新丰县妇女联合会以及新丰县公共资产管理中心发出《关于处置原妇联用地和清华中英文艺术幼儿园资产的通知》，要求新丰县妇女联合会及新丰县公共资产管理中心做好与租户终止房屋租赁合同并负责做好租户迁出等相关工作。新丰县妇女联合会、新丰县公共资产管理中心又于2013年3月22日共同向罗创镜发出《通知》要求解除租赁合同，并限罗创镜在规定时间搬迁。至此，新丰县人民政府常务会议纪要以及新丰县人民政府办公室文件通知作出后又通知了罗创镜，故新丰县人民政府拟对涉案铺面进行改建的行为符合具体行政行为的法律特征，属于合同约定的政府行为。依照《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款“当事人可以约定一方解除合同的条件，解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”的规定，以及新丰县妇女联合会与罗创镜签订的《国有资产租赁合同》：“租赁期间，因政府行为需解除合同的，政府无条件收回，并由新丰县妇女联合会或第三人新丰县公共资产管理中心提前三个月通知罗创镜。”的约定，新丰县妇女联合会要求解除合同，理据充分，理由成立，本院予以维持。原审法院判决解除新丰县妇女联合会与罗创镜签订的《国有资产租赁合同》并无不当，本院予以维持。
三、关于新丰县妇女联合会的诉讼主体资格是否适格的问题。新丰县妇女联合会是位于新丰县贵峰路县妇联（即清华幼儿园大门左旁边）由南向北A1、A2号的二间门市的权属人。虽然该铺面所在的地块已于2013年4月22日挂牌拍卖，由新丰县建丰城市建设投资有限公司竟买获得开发权，但争议铺面仍未办理过户手续，现登记的权属人仍为新丰县妇女联合会。故新丰县妇女联合会作为权属人仍有权对争议铺面进行处分，包括提起诉讼收回铺面的权利。因此，罗创镜认为新丰县妇女联合会诉讼主体资格不适格，理由不成立，本院不予支持。
综上所述，原审法院判决认定事实清楚，适用法律和实体处理正确，本院予以维持。罗创镜的上诉主张，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条、第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由罗创镜负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 江晓华
审 判 员 何伟军
代理审判员 邓荣斌
二〇一四年四月十五日
书 记 员 卢慧华