陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）西行终字第00160号
上诉人（原审原告）茹新来。
委托代理人茹菲。
委托代理人默立贤，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市住房保障和房屋管理局。
法定代表人夏俊山，该局局长。
委托代理人段威，陕西雁塔律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）西安市房地产经营二公司。
法定代表人曾游海，该公司经理。
委托代理人韩梅，该公司员工。
委托代理人卢禹冰，该公司员工。
上诉人茹新来与被上诉人西安市住房保障和房屋管理局、被上诉人西安市房地产经营二公司因撤销拆迁批复一案，茹新来不服西安市莲湖区人民法院（2012）莲行初字第00084号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2013年12月30日公开开庭审理了本案，上诉人茹新来及委托代理人茹菲、默立贤，被上诉人西安市住房保障和房屋管理局的委托代理人段威，被上诉人西安市房地产经营二公司的委托代理人韩梅均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原审原告茹新来系西安市莲湖区西关村村民，在该村拥有宅基地，并在其宅基地上建有房屋。2006年6月、9月原西安市房屋管理局及其下属单位原西安市房地产管理局第二分局向西安市发展和改革委员会递交申请，对西安市莲湖区西稍门1-4号楼危旧住房改造项目予以备案，由西安市房屋管理局第二分局具体实施居民住宅项目。西安市发展和改革委员会于2006年9月13日作出市发改投发（2006）486号文，对此项目予以备案，有效期两年。后西安市发展和改革委员会又作出市发改投发（2008）1023号文，对2006年的备案通知予以延期，有效期仍为两年。2007年4月6日，西安市人民政府向原西安市房地产管理局第二分局下发了市国土字（2007）第105号《关于西安市房地产管理局第二分局实施“西稍门危旧房改造”项目对规划定点范围内用地依法实施拆迁的批复》的审批土地件，同意西安市房地产管理局第二分局按照规划定点和《土地勘测定界技术报告书》测定的范围，对需拆迁的国有土地上的单位和居民继续实施拆迁，并指出需要征收的集体土地应抓紧依法履行相关手续，待拆迁安置和征收集体土地完成后，再申请办理供地手续。2007年7月23日，原西安市房屋管理局向西安市房地产管理局第二分局颁发了市房拆许字（2007）第24号《西安市城市房屋拆迁许可证》该拆迁许可证载明：拆迁范围“东起市土地局家属院及西安市莲湖区环境保护局西侧，西至劳动路；南起西稍门大酒店北侧；北至西安中顺实业发展有限公司南侧”。拆迁期限2007年7月23日至2007年10月23日，后拆迁期限经批准多次延期。2008年12月5日，原西安市房屋管理局又向西安市房地产管理局第二分局颁发了市拆许字（2008）第29号《西安市城市房屋拆迁许可证》。2009年底，西安市房地产管理局第二分局转制更名为西安市房地产经营二公司，即本案第三人。2010年10月20日，西安市规划局根据第三人申请，向其核发了西城朋地字第（2010）015号《建设用地规划许可证》。2011年3月8日，陕西省人民政府作出陕政土批（2011）95号《关于西安市2010年度第六批统一征收集体建设用地的批复》的审批土地件，同意将西安市莲湖区土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内莲湖区西关村等有关村组0.4277公顷集体建设用地依法征收为国有。2012年2月28日，西安市房地产经营二公司以“拆迁范围内涉及集体土地征收为国有的手续已办理完毕，但由于各种客观原因，拆迁工作仍未完成”为由，向原审被告呈交了《西安市房地产经营二公司关于西稍门改造项目继续实施拆迁的申请》。同年2月29日，原审被告作出了《关于﹤关于西稍门改造项目继续实施拆迁的申请﹥的批复》，同意西安市房地产经营二公司对西稍门改造项目继续实施拆迁，保持拆迁工作政策的连续性，要求仍按市拆迁办2007年7月23日批准的拆迁安置实施方案执行。同日，原审被告又作出了《关于对西关村村民委员会第二村民小组范围内房屋拆迁安置的公告》，并将《批复》、拆迁范围、拆迁期限等事宜进行了公告。茹新来系拆迁范围内的被拆迁户，因不服原审被告作出的《关于﹤关于西稍门改造项目继续实施拆迁的申请﹥批复》，向陕西省住房和城乡建设厅申请复议。2012年5月24日，陕西省住房和城乡建设厅作出陕建复决字（2012）4号行政复议决定书，维持了原审被告作出该《批复》的具体行政行为。另查，茹新来于2012年8月15日向原审法院提起行政诉讼，要求撤销西安市规划局给第三人颁发的西城朋地字第（2010）015号《建设用地规划许可证》。原审法院作出（2012）莲行初字第00187号行政判决书，驳回了茹新来的诉讼请求，该判决书经西安市中级人民法院（2013）西行终字第00102号行政判决书予以维持。
原审法院认为，西安市发展和改革委员会对西安市莲湖区西稍门1-4危旧住房改造项目予以备案并批准对该项目进行延期，西安市人民政府作出了市国土字（2007）第105号审批土地件及陕西省人民政府作出陕政土批（2011）95号《关于西安市2010年度第六批统一征收集体建设用地的批复》，同意第三人西安市房地产经营二公司按照规划定点和《土地勘测定界技术报告书》测定的范围实施拆迁，同意将有关集体用地依法征收为国有。第三人亦依法取得了《房屋拆迁许可证》。故原审被告依据第三人呈交的《西安市房地产经营二公司关于西稍门改造项目继续实施拆迁的申请》及相关材料，作出了《关于﹤关于西稍门改造项目继续实施拆迁的申请﹥的批复》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“本条例实施前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理”的规定，且原审被告将该批复及拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等内容均进行了公告，其程序合法。茹新来以原审被告违反法定程序及实体性规定要求撤销该《批复》理由不能成立。据此，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，遂判决驳回茹新来的诉讼请求。案件受理费50元，由茹新来承担。
宣判后，茹新来不服一审判决向本院提起上诉称，1、被上诉人无作出涉案的《关于﹤关于西稍门改造项目继续实施拆迁的申请﹥的批复》的法定职权。根据《西安市城市房屋拆迁管理办法》第五条之规定，有权作出房屋拆迁许可的是市拆迁办或区、县拆迁主管部门。本案的被上诉人不具备作出该《批复》的法定职权。2、上诉人房屋所在的土地系集体土地，根据《城市房屋拆迁管理条例》第二条、《西安市城市房屋拆迁管理办法》第二条、《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》第二条的规定，只有在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，才适用前述规定。被上诉人在上诉人房屋仍系集体土地的情况下，于2007年、2008年作出《房屋拆迁许可证》明显适用法律错误。3、被上诉人作出涉案《批复》违反法定程序，一审法院认定事实及适用法律错误。根据《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》第七条的规定，拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围内实施拆迁。在拆迁期限内未完成拆迁的，可以申请延期，但最长不得超过一年。本案的《批复》是在2008年作出《房屋拆迁许可证》三年之后向被上诉人申请的，明显超过了期限。被上诉人在第三人提交资料不全且不符合法定形式的情况下，违法作出涉案《批复》。上诉人的房屋所在土地2011年才被征收为国有，第三人在申领《房屋拆迁许可证》时根本未提交前述材料。4、被上诉人作出涉案《批复》不符合法定形式。根据《城市房屋拆迁管理条例》第九条、《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》第七条、第八条的规定，拆迁人需要延长拆迁期限的，应当依法提出延期申请，房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。此外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定，本条例实施前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。被上诉人以《批复》的形式同意延期无法律依据，也不符合法定形式。5、被上诉人作出涉案的《批复》后未依法进行公示，一审判决认定事实错误。综上，请求二审法院：1、撤销西安市莲湖区人民法院（2012）莲行初字第00084号行政判决；2、撤销被上诉人作出的《关于﹤关于西稍门改造项目继续实施拆迁的申请﹥的批复》；3、本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人西安市住房保障和房屋管理局辩称，1、市房管局根据拆区域实际作出同意“对西稍门改造项目继续实施拆迁”的批复，事实依据充分，适用法律正确，无不当之处。（1）2007年7月，我市西稍门1-4号楼危旧房住宅改造工程的拆迁工作正式开始实施。此前市房管局就西稍门改造项目的拆迁于2007年7月23日向西安市房地产管理局第二分局颁发了市房拆许字（2007）第24号《房屋拆迁许可证》。在广大西稍门地区被拆迁群众的配合和支持下，到2008年7月已有92%的被拆迁户按照规定办理了拆迁安置手续，顺利地进行了搬迁。但因个别住户没有达成拆迁安置协议导致该区域拆迁工作未能在规定拆迁期限全部完成。2008年12月市房管局基于西安市房地产管理局第二分局的申请，依法就剩余未被拆除区域在拆迁安置方案不变的情况下，向西安市房地产管理局第二分局颁发了市房拆许字（2008）第29号《房屋拆迁许可证》。但由于各种客观原因，拆迁工作仍未完成。此间西安市房地产管理局第二分局因转制更名为西安市房地产经营二公司。（2）2011年12月28日西安市房地产经营二分局向市房管局书面递交了《关于西稍门改造项目继续实施拆迁的申请》，市房管局根据《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》有关规定进行了审核，认为其申请及所提供的相关文件完全符合现行法律法规的精神和要求，遂于2012年2月29日作出了《关于﹤关于西稍门改造项目继续实施拆迁的申请﹥的批复》。《批复》主要内容包括：对西稍门改造项目继续实施拆迁和仍按原拆迁安置实施方案执行。市房管局作出上述《批复》法律法规政策依据是：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条、西安市人民政府市政发（2011）14号《西安市人民政府关于认真贯彻执行﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥有关问题的通知》中有关“按照法律不溯及既往的一般原则，同时考虑到一个项目的所有被征收人补偿安置标准一致的原则，对《征收条例》施行前已审批的项目，按照原规定及《拆迁安置实施方案》执行，但不得采取行政强制拆迁”的规定，鉴于《国有土地上房屋征收与补偿条例》2011年1月21日起公布施行，原国务院《城市房屋拆迁管理条例》同时废止的情形，市房管局认为，继续实施西稍门改造项目拆迁工作，在管理上已不适用2004年6月10日起施行的《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》第七条“在拆迁期限内未完成拆迁的，可以申请延期，但最长不得超过一年”的规定，也不宜套用重新办理拆迁许可证的行政惯例。而采用批复文件的形式是比较妥当的，其不仅符合该项目以及我市拆迁工作的实际，也符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定的立法精神。据此，上诉人对市房管局采取批复形式所进行的指控是毫无道理的。2、被上诉人履行审批法定职责，并无侵犯上诉人合法权益。根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。”和《西安市城市房屋拆迁管理办法》第四条“西安市房屋行政管理部门是本市城市房屋拆迁的主管部门，对本市城市房屋拆迁工作实施监督管理，其所属的西安市城市房屋拆迁安置管理办公室具体负责本市城市房屋拆迁的管理工作”的规定，西安市住房保障和房屋管理局具备在本市行政辖区内实施城市房屋拆迁工作管理的主体资格和法定职权。其作出的《关于﹤关于西稍门改造项目继续实施拆迁的申请﹥的批复》这一具体行政行为符合行政审批的程序性要求，且相关依据充分，故该《批复》应属有效合法性文件。显然，上诉人房屋虽在拆迁范围内，但市房管局履行颁证法定职责，并无侵犯其合法权益。需要说明的是，在作出《批复》的同时，市房管局将《批复》中涉及的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项以公告的形式予以了公布。3、拆迁范围内涉及集体土地征收为国有的审批手续已办理完毕，该区域已不存在集体土地房屋的拆迁问题。应当说明的是，政府已将上诉人所称的宅基地依法征收为国有。2007年4月6日西安市人民政府作出了市国土字（2007）105号审批土地件，即《关于西安市房地产管理局第二分局实施“西稍门危旧房改造”项目对规划定点范围内用地依法实施拆迁的批复》，该文件载明“对上述宗地一中需征收的集体土地亦应抓紧依法履行相关手续。”2011年3月8日，陕西省人民政府作出了陕政土批（2011）95号审批土地件，即《关于西安市2010年度第六批统一征收集体建设用地的批复》，该文件载明“同意将西安市莲湖区土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内莲湖区西关村等有关村组0.4277公顷集体建设用地依法征收为国有”。市房管局认为，上述审批土地件的下达，标志着拆迁范围内涉及集体土地征收为国有的审批手续已办理完毕。这表明该区域拆迁在法律上已均为国有土地上的房屋拆迁。另外，我市地方规章对拆迁范围内涉及集体土地上房屋拆迁问题的处理是早有明确规定的，《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》第三十二条规定，对拆迁范围内涉及集体土地上的农民住宅房屋需要拆迁的，可以比照该拆迁范围内国有土地上住宅房屋拆迁安置规定，由拆迁人对被拆迁人予以安置、发放过渡补助费。因此，即便该区域存在涉及集体土地上房屋拆迁问题，也可依据此项规定加以解决。不存在集体土地上房屋拆迁不能适用国有土地房屋拆迁许可证制度的问题。4、复议机关对市房管局《关于﹤关于西稍门改造项目继续实施拆迁的申请﹥的批复》这一具体行政行为依法予以维持和一审法院依法驳回原告诉讼请求都是完全正确的。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人西安市房地产经营二公司辩称，我们同意第一被上诉人的辩称意见。我们认为，被上诉人所作的批复符合法律规定。原审法院判决驳回孔全生的诉讼请求正确，希望上诉人早日与我公司达成拆迁协议。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审法院认定事实属实，本院予以确认
本院认为，西安市莲湖区西稍门1-4号楼危旧住房改造项目，是经过西安市发展和改革委员会备案，并有西安市人民政府作出的市国土字（2007）第105号审批土地件及陕西省人民政府作出的陕政土批（2011）95号《关于西安市2010年度第六批统一征收集体建设用地的批复》，同意西安市房地产经营二公司按照规划定点和《土地堪测定界技术报告书》测定的范围实施拆迁，已将有关集体用地依法征收为国有，故被上诉人西安市住房保障和房屋管理局依据西安市房地产经营二公司呈交的《西安市房地产经营二公司关于西稍门改造项目继续实施拆迁的申请》及相关材料，作出了《关于﹤关于西稍门改造项目继续实施拆迁的申请﹥的批复》，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定：“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理”，被上诉人作出该批复并将批复及拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等内容予以公告，其程序符合法律规定。上诉人茹新来以该批复违反法定程序及实体性规定，要求撤销一审法院判决，撤销被上诉人作出的《关于﹤关于西稍门改造项目继续实施拆迁的申请﹥的批复》行政行为的上诉理由缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回其诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人茹新来承担。
本判决为终审判决。
审判长 邵永利
审判员 杜佳秋
审判员 雷 雯
二〇一四年一月十三日
书记员 祁 云