湖南省湘潭县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘0321行初52号
原告湘潭县涟水壹号砂石经营点，住所地湘潭县杨嘉桥镇新湘村源湘组。
代表人吴清连，女，1965年4月19日出生，汉族，湘潭县涟水壹号砂石经营点执行事务合伙人，住湘潭市岳塘区宝塔乡东湖渔场**号。
委托代理人赵建成，男，1963年9月9日出生，汉族，湘潭县人，湘潭县涟水壹号砂石经营点副总经理，住湘潭县锦石乡碧泉村樟树组（特别授权）。
委托代理人唐浩，湖南湘晋律师事务所律师（一般代理）。
被告湘潭县杨嘉桥镇人民政府，住所地湘潭县杨嘉桥镇杨嘉桥村。
法定代表人马勇根，该镇镇长。
出庭负责人董继兵，该镇副镇长。
委托代理人许婷婷，湖南湘剑律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人夏光明，男，1974年12月24日出生，汉族，湘潭县人，湘潭县杨嘉桥镇司法所所长，住湘潭县石潭镇正街（一般代理）。
原告湘潭县涟水壹号砂石经营点（以下简称“壹号经营点”）请求确认被告湘潭县杨嘉桥镇人民政府（以下简称“杨嘉桥镇政府”）单方终止《涟水河湘潭县杨嘉桥段砂石经营点合同》（以下简称“砂石经营合同”）违法并依法补偿经济损失，于2017年8月16日向本院提起行政诉讼。本院2017年8月22日立案后，于2017年8月23日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，由审判员唐荷兰担任审判长、人民陪审员马新文、人民陪审员谭军参加评议，代理书记员刘妙担任法庭记录，于2017年9月18日、10月10日、11月22日、2018年3月7日、4月11日五次公开开庭进行了审理。壹号经营点的代表人吴清莲及委托代理人赵建成、唐浩、被告杨嘉桥镇政府的出庭负责人董继兵及委托代理人许婷婷、夏光明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月30日，原、被告签订了《砂石经营合同》，约定经营期限为3年，原告一次性缴纳3年砂石场经营费180万元，2016年9月30日，被告向原告发出《终止合同告知书》，决定于2016年10月1日起终止《经营合同》。
原告诉称，2012年，根据湘潭市文件规定，原告取得涟水河湘潭县段砂石经营权，依法设立壹号经营点，并办理了相关手续。2015年4月30日，原、被告双方再次签订了《砂石经营合同》，约定经营期限为3年，原告一次性缴纳3年砂石场经营费180万元。合同约定，合同期内因上级政策调整需要搬迁场地，原告无条件迁移，被告不负任何责任。合同还约定，合同届满，原告在同等价格的情况下可优先。原告依据合同约定缴纳180万元给被告后，取得3年经营权且正常经营至2016年9月底。2016年9月30日，被告向原告发出《终止合同告知书》，决定于2016年10月1日起终止《砂石经营合同》。原告接到该通知书后，多次向相关部门反映要求合理补偿未果。原告因解除合同所遭受的损失包括：预付三年经营费损失、提前解除劳动合同支付补偿金损失、预付场地租金损失、基础设施损失、办公场地搬迁费、设备拆装费、库存砂石转运费、停业停产补助费等合计1500万元，未含原告在取得经营权时已付取缔的砂场补偿费996万元及合同到期后再次取得经营权的收益。被告单方终止《砂石经营合同》给原告造成了巨大的经济损失，原告诉至法院，1、请求确认被告单方终止《砂石经营合同》的行为违法；2、请求判决被告依法补偿原告因单方提前终止《砂石经营合同》所造成的各项经济损失1500万元。
原告向本院提交了以下证据：
1、营业执照副本、《砂石经营合同》、收款收据、银行客户回单，拟证明原告的主体资格、依法取得壹号经营点经营权、依约履行了《砂石经营合同》的全部义务的事实。
2、终止合同告知书、禁止上砂通知，拟证明被告于2016年10月1日单方提前终止《砂石经营点合同》、禁止原告继续经营并要求原告清理场地的事实。
3、2017年4月20日、6月20日原告向被告递交的报告、湘潭市水务局关于《报告》的答复，拟证明被告提前终止《砂石经营合同》后，原告在起诉期限内提起行政诉讼的事实。
4、《提前终止劳动合同协议书》及终止劳动合同补偿金发放表，拟证明因被告违约终止合同，原告向劳动者支付经济补偿金的事实。
5、壹号经营点与村民签订的场地租赁协议、承包协议、转让协议、补偿协议等14份以及收条、领据等付款凭证，拟证明因被告终止合同，导致原告造成直接经济损失的数额。
6、湘潭市锦宏价格评估事务所锦宏价评〔2017〕第88号《价格评估报告》，拟证明因被告提前单方终止合同，导致原告造成办公设施搬迁费用损失54524.2元，砂石场地基础设施建设费损失3353690元，库存砂石转运费损失2200000元，特许经营损失950000元，停产停业损失4032000元，合计10590214.2元。
7、碎石场转让协议、砂场转让协议、DCC个人活期明细账查询、中国农业银行银行卡交易明细清单，拟证明原告为经营壹号经营点，按照政府相关要求兼并周边小砂场，共支付转让费996万元的事实。
被告杨嘉桥镇政府辩称，一、原告所诉的事实部分不真实，被告所作的所有行政行为包括所发生的相关文书均符合行政法规的相关规定，并且严格按照双方签订的行政合同约定条款，履行了相关的行政义务。被告于2016年9月30日向原告发出了《终止合同告知书》，其程序合法。二、被告虽向原告发出了《终止合同告知书》，但历时一年，原告方并没有按照合同的约定和《终止合同告知书》的要求予以自动搬迁，被告也没有依照行政法规的规定采取任何强制措施，原告经营场所停业不是被告实施的行政行为所致，而是原告管理不善无法继续经营，原告为达到补偿目的，以各种书面文字形式向相关的政府职能部门申请，大肆夸张，造成了不良影响，甚至影响到被告关于镇整体整改涟水河道的实施规划。三、原告所诉要求补偿没有法律和政策依据。原告经营场地目前存在的状况和相关法律、法规和政策，原告无法获得相应补偿。四、原告所诉高额的损失补偿完全超出了法律、法规和政策的相关约定。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告杨嘉桥镇政府向本院提交了以下证据：
1、涟水湘潭县境内河道采砂综合整治实施方案，拟证明原、被告所签订合同的合法性。
2、潭河综整指〔2015〕4号关于印发《湘潭县“一江两水”第二轮砂场规范定点工作方案》的通知、湘潭县“一江两水”第二轮砂场规范定点工作方案。
3、涟水河湘潭县杨嘉桥段砂石经营场点合同。
4、关于《报告》的答复。
5、河道采砂综合整治工作会议议程。
6、关于涟水桥砂场清场取缔工作的会议通知。
7、湘潭县人民政府办公室收文处理单、湘潭市湘江河道采砂综合整治工作指挥部潭砂综整指〔2016〕3号关于河道整治进展情况的督查通报、“一江两水”河道采砂综合整治工作任务进展情况督查统计表。
8、湘潭县人民政府办公室收文处理单、关于切实做好涟水河湘潭县段采砂综合整治工作的督办函。
9、关于切实做好涟水桥上、下游砂场取缔工作的交办函。
证据2-9拟证明被告单方面解除行政合同的合法性。
10、关于印发《关于进一步加强湘江湘潭县城区段和涟水河湘潭县段砂场综合整治及规范砂石经营工作方案》的通知、湘江湘潭县城区段、涟水河湘潭县段砂场码头和洗砂场整治任务交办表。
11、涟水桥湘潭县杨嘉桥段砂石经营场点终止合同协议。
12、关于我县河道整治工作的督查情况汇报。
证据10-12，拟证明相关同类砂场已经配合政府搬迁。
13、湘潭市人民政府潭政通〔2010〕4号关于对湘江湘潭段河道采砂进行综合整治的通知。
14、湘潭县河道采砂综合整治工作指挥部潭河综整指〔2011〕5号关于印发《涟水湘潭县境内河道采砂综合整治实施方案》的通知。
15、湘潭市湘江河道采砂综合整治工作指挥部潭砂综整指〔2015〕2号关于涟水河道采砂综合整治的工作意见。
16、湘潭县人民政府潭政函〔2012〕39号关于湘潭县河道采砂规划设计的批复。
证据13-16，拟证明被告与原告签订协议及收取相关费用的依据。
17、湘潭市湘江河道采砂综合整治工作指挥部潭砂综整指〔2016〕1号湘江河道城区段第二轮砂场建设推进会会议纪要，拟证明被告提前终止合同的政策依据。
经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见：对证据1、2、5、6、7、8、9、10、11、12真实性、合法性、关联性均有异议，被告没有提交证据的原件予以核对，不能达到其证明目的，原告依法取得壹号经营点的经营权，杨嘉桥镇政府是本案适格的被告。证据10、11不能作为被告解除合同的依据。对证据3、4真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，合同约定如果经营场地搬迁，则搬迁费由原告承担，并未对终止合同的法律后果进行约定，且证据11恰恰证明被告终止《砂石经营合同》是依据上级部门下发的文件，被告提前终止合同违法。对证据13-16没有异议，恰好证实了原告是合法经营。对证据17有异议，不能作为被告作出行政行为的依据。
被告对原告提交的证据的质证意见：对证据1真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，原告付租金是依照合同规定应当支付的经营场地费，与本案没有关联性。对证据2真实性、合法性没有异议，该组证据证明被告已经履行提前终止合同告知义务，但不能达到原告的证明目的。对证据3原告向被告递交的两份报告的真实性、合法性、关联性均有异议，该报告只是送给被告的负责人董继兵，并没有经过被告相关职能部门审阅。对湘潭市水务局关于《报告》的答复真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，只是告诉原告有起诉的权利，并未确定被告行政行为违法。对证据4、5真实性、合法性、关联性均有异议，相关的证人应当出庭作证，证据均涉及原告应具备相关的设施，与本案原告要求补偿没有关联性。对证据6真实性、合法性、关联性均有异议，所评估的各类项目均无实物照片和相关资料，评估价格计算标准没有在评估报告中体现出来，甚至多项评估项目属于预计性的评估，要求重新鉴定。对证据7有异议，与本案没有关联性。
本院对上述证据认证如下：
（一）对被告提交的证据1、2、4-10、12-17，能证明被告是依据湘潭县人民政府及上级政府的规定，单方作出的终止合同告知书的事实，本院予以采信。对被告提交的证据3，能证明被告与原告签订了《砂石经营合同》，原告依法取得了壹号经营点经营权的事实，本院予以采信。对被告提交的证据11，与本案没有关联性，本院不予采信。
（二）对原告提交的证据1，能证明原告的主体资格，原告依法取得了壹号经营点经营权，并向被告交纳了180万元的经营场地费的事实，本院予以采信。对原告提交的证据2，能证明被告于2016年9月30日告知了原告，被告单方解除行政协议的依据，限期原告清理经营场地的事实，本院予以采信。对原告提交的证据3，能证明原告收到被告的终止合同告知书后，多次向有关部门申请补偿未果的事实，本院予以采信。对证据4、5的真实性予以采信，因为被告提前终止《砂石经营合同》，必然导致原告解散员工、返还租用的场地等后果，且原告提供的证据均能与原件核对并附付款凭证，本院予以采信；原告提供的证据6因被告对原告的损失申请了重新鉴定，应以本院依法委托鉴定的结论为依据，对该证据本院不予采信；原告提供的证据7，虽符合交易习惯，但与本案没有关联性，本院不予采信。
本案审理过程中，被告要求对壹号经营点的资产设备和经济损失进行重新鉴定，本院委托湘潭市潭城价格评估有限公司进行鉴定，湘潭市潭城价格评估有限公司于2018年3月26日作出潭城价评司〔2017〕价评字第41号《关于湘潭县涟水壹号砂石经营点经营权合同终止损失及补偿价值的鉴定意见》，鉴定意见为鉴定标的合同终止于鉴定基准日损失及应补偿价值合计为：人民币贰佰柒拾伍万玖仟捌佰零贰元（2759802.00元）。
其中：(一)鉴定标的场地及设施费用损失价值为：人民币玖拾叁万陆仟陆佰壹拾捌元整(936618元);
(二)鉴定标的机械设备及安装、搬迁费用损失价值为:人民币伍拾玖万玖仟玖佰叁拾捌元整（599938元）；
（三）鉴定标的办公家具及电器损失价值为：人民币叁万捌仟捌佰元整（38800元）；
（四）鉴定标的场地租赁租金损失价值为：人民币贰拾贰万贰仟伍佰壹拾柒元整（222517元）；
（五）鉴定标的预期内经营收益损失价值为：人民币陆拾肆万肆仟柒佰壹拾元整（644710元）；
（六）鉴定标的职工劳动合同终止应补偿价值为：人民币叁拾壹万柒仟贰佰壹拾玖元整（317219元）。
经庭审质证，原告发表如下质证意见：1、对该份证据的真实性、合法性没有异议；2、鉴定方法对原告显失公平，鉴定确认的损失远远少于原告实际损失。鉴定机构根据原告的付款凭证原件计算场地及设施、机器设备、搬迁费用、办公家具、电器损失、租赁租金损失，由于原告支付989.8万元整合附近的小砂场，该费用包括了买断经营权、场地建设费、设备，原经营者移交了场地和设备，但是没有移交原始单据和账目，导致这一部分损失因原告没有相应票据没有认可。另外原告的财务制度和管理制度相对不健全，大量的费用没有走正规的财务流程或遗失，导致票据不全，因此该部分损失远远少于实际损失。砂场转让费应当按照年限分摊，砂场建设费用应当按照面积计算。鉴定意见确认经营收益损失按照社会年平均无风险年利润率概值、平均值8%计算644710元，该费用按19个月分摊，平均33932元/月，经营许可费5万元/月，收益不够支付经营许可费，显然不符合常理，应按原告提交的资产负债表、利润表、现金流量表计算经营收益，至少应参照民间借贷年利率24%进行计算。3、关于库存砂石转运费，原告在被迫停止经营后砂场囤有大量的砂石没有运出，且被告在庭审过程中对该事实也予以认可，原告提供了囤砂的证明，砂场存放及寄卖协议、结算单、收据予以证明，法庭应对该部分损失予以认可。
被告发表如下质证意见：对该鉴定意见合法性、关联性无异议，对该鉴定意见的真实性及证明目的有异议。1、2015年4月30日前即《砂石经营合同》签订前发生的场地及设施费用，机械设备及安装费用、办公家具及电器损失、场地租金损失等均与本案无关，不应纳入鉴定范围，上述各项目的损失费用包含了原告方从2012年起经营对壹号经营点至2016年9月份的大部分开支，另原告没有提供证据证明该实物一直持续使用到本合同终止时，鉴定机构在报告书中没有做出有效的说明，故被告完全有理由认为鉴定对象在某一时期已经发生损耗或者根本不存在。2、根据合同约定涟水桥下游和上游500米场地范围是禁止经营范围，故在该场地范围内发生场地租金损失与本案无关。3、关于搬迁费用，根据合同约定应由原告承担，该搬迁费用并非单纯指合同期内的场地更换，包括合同终止的搬迁。4、预期内经营损失，该鉴定公司仅根据资金利润率计算方式来确定终止合同预期内的经营损失，不符合实际情况和法律原则，对于预期内的损失是属于间接损失，难以量化，不应纳入补偿范围内。5、关于职工劳动合同终止补偿，原告方自始至终并未提供29名员工劳动关系存在、合同期限、实际工作年限、近12个月的平均工资的证据，包括社保缴纳情况，工资的银行流水等能客观真实的证明此项损失存在的证据，但鉴定机构仅凭原告提供终止劳动合同协议书、终止劳动合同补偿金发放表，以此认定该项损失，依据不充分，故该项损失不具有公正性和准确性。6、原告第二次提供的鉴定材料，不应纳入本次鉴定范围，应视为新的鉴定事项的申请或委托，该报告书不能客观真实证明原告的损失高达2759802元。
本院对上述证据认证如下：湘潭市潭城价格评估有限公司根据本院提供的资料，经现场勘验、调查确定鉴定对象损失和应补偿项目内容，选用成本法等价格鉴定方法鉴定，《关于湘潭县涟水壹号砂石经营点经营权合同终止损失及补偿价值的鉴定意见》鉴定程序合法，鉴定方法正确，结论意见客观真实，本院予以采信。
经审理查明，原告壹号经营点系普通合伙企业。2012年，根据湘潭市政府潭政通〔2010〕4号文件规定，取得涟水河湘潭县段砂石经营权，依法设立壹号砂石经营点，并于2014年5月5日成立了壹号经营点，于2015年10月21日办理了营业执照，合伙期限为长期，经营范围为砂石经营（禁采）。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2015年4月30日，原告与被告签订《砂石经营合同》，合同约定，被告同意原告在涟水河湘潭县段涟水大桥上游500米处设立砂石集中经营场所1处，砂石经营场点经营权限为3年，自2015年4月30日至2018年4月30日止，合同期内只能从事砂石经营，禁止在涟水河道内采挖砂石、洗山砂等行为，原告向被告一次性缴纳3年砂石场经营场点费计人民币180万元，合同签订后，原告于当日向被告缴纳180万元经营场点费。2016年9月30日，被告向原告发出《终止合同告知书》，“被告与原告签订的涟水河湘潭县杨嘉桥段砂石经营场点合同现已履行一年零五个月，距合同期满尚差一年零七个月。现因市湘江河道采砂综合整治工作指挥部2016年7月28日下达《关于切实做好涟水河湘潭县段采砂综合整治工作的交办函》、2016年8月5日下达的《潭砂综整指〔2016〕3号》文件精神需终止该合同。被告决定于2016年10月1日与原告终止合同”。2016年10月11日，被告向原告发出《禁止上砂通知书》，从2016年11月至新砂场建成投产营运前，涟水河两岸严禁再经营砂石，原告所经营的砂场从即日起不再上砂，并对砂场存放的砂石进行清除。之后，原告多次找被告协商终止《砂石经营合同》给原告造成损失的事宜未果，2017年4月20日，原告又向各级政府、主管部门提出书面报告，申请补偿。2017年6月14日，湘潭市水务局作出关于《报告》的答复，建议原告与被告进行协商解决，或者通过正常的法律途径向当地人民法院提起诉讼。原告遂诉至法院，请求：1、请求确认被告单方终止《砂石经营合同》的行为违法；2、请求判决被告依法补偿原告因单方提前终止《砂石经营合同》所造成的各项经济损失1500万元。
本案在审理过程中，被告向本院提交了重新鉴定的申请书，要求对原告经营场地的资产设备和经济损失进行重新鉴定，本院委托湘潭市潭城价格评估有限公司进行鉴定，湘潭市潭城价格评估有限公司于2018年3月26日作出潭城价评司〔2017〕价评字第41号《关于湘潭县涟水壹号砂石经营点经营权合同终止损失及补偿价值的鉴定意见》，鉴定意见为鉴定标的合同终止于鉴定基准日损失及应补偿价值合计为：人民币贰佰柒拾伍万玖仟捌佰零贰元（2759802元）。其中:场地及设施费用损失价值为936618元；机械设备及安装、搬迁费用损失价值为599938元；办公家具及电器损失价值为38800元；场地租赁租金损失价值为222517元；预期内经营收益损失价值为644710元；职工劳动合同终止应补偿价值为317219元。
另查明，被告已预收原告场点经营费本金95万元尚未退还，且被告同意退还本金。
本院认为：本案争议的焦点有两点，一是被告单方解除《砂石经营合同》的行为是否合法。二是被告是否应依法补偿或赔偿原告的经济损失，损失多少。
本案中，2015年4月30日，被告为了行政管理需要，依法与原告签订了《砂石经营合同》，许可原告在规定场点经营砂石3年，至被告单方终止《砂石经营合同》时，经营期尚未届满，但因湘江涟水河道安全涉及全市几十万人的公共利益，因此被告根据湘潭市湘江河道采砂综合整治需要，单方解除《砂石经营合同》符合公共利益需要，被告依法可以单方解除，故原告请求确认被告单方解除行为违法的诉讼理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定“被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿”。本案中，被告因单方解除《砂石经营合同》给原告造成了损失，依照法律规定应给予补偿，经鉴定原告的损失为2759802元，被告应予补偿；另被告预收的95万元经营费应当予以返还，因该款系预付，故本院酌情确认自解除《砂石经营合同》次日起参照中国人民银行同期贷款利率标准计算利息，超出上述损失的部分，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款的规定，判决如下：
一、确认被告湘潭县杨嘉桥镇人民政府单方终止《涟水河湘潭县杨嘉桥段砂石经营点合同》的行为合法；
二、被告湘潭县杨嘉桥镇人民政府在本判决生效后三十日内补偿原告湘潭县涟水壹号砂石经营点的各项经济损失共计人民币2759802.00元；
三、被告湘潭县杨嘉桥镇人民政府在本判决生效后三十日内返还原告湘潭县涟水壹号砂石经营点预收经营费950000元，并按中国人民银行同期贷款利率从2016年10月1日至返还之日止计付利息；
四、驳回原告湘潭县涟水壹号砂石经营点的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告湘潭县杨嘉桥镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。
审 判 长 唐荷兰
人民陪审员 马新文
人民陪审员 谭 军
二〇一八年八月二十七日
代理书记员 刘 妙
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。