河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00270号
上诉人（一审原告）解淑敏。
被上诉人（一审被告）河南省人民政府。住所地郑州市金水东路**号。
法定代表人谢伏瞻，省长。
委托代理人范淮河，河南省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人刘杰，河南省人民政府法制办公室工作人员。
解淑敏因诉河南省人民政府行政复议一案，不服郑州市中级人民法院（2014）郑行初字第196号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人解淑敏，被上诉人河南省人民政府委托代理人范淮河到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月22日，河南省人民政府作出豫政复不受（2013）63号《不予受理行政复议申请决定书》，其主要内容为：申请人解淑敏不服被申请人河南省人民政府信访事项复查复核委员会办公室2013年4月2日作出的《信访事项不再受理通知单》（（2013）03号），于2013年7月17日以河南省信访局为被申请人向河南省人民政府提出行政复议申请，请求撤销上述《通知单》。经审查，河南省人民政府认为，参照《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（（2005）行立他字第4号）的规定，被申请人对其信访事项作出的不再受理决定，并未直接侵犯申请人的人身和财产权益，对其权利义务不产生实际影响，不是具体行政行为，不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，河南省人民政府决定不予受理行政复议申请。
郑州市中级人民法院一审查明：解淑敏不服河南省人民政府信访事项复查复核委员会办公室2013年4月2日作出的《信访事项不再受理通知单》，于2013年7月17日以河南省信访局为被申请人向河南省人民政府提出行政复议申请，请求撤销该《信访事项不再受理通知单》。河南省人民政府于2013年7月22日，作出豫政复不受（2013）63号《不予受理行政复议申请决定书》。解淑敏不服，向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认河南省人民政府作出的豫政复不受（2013）63号不予受理行政复议申请决定违法。
郑州市中级人民法院一审认为，（一）关于《不予受理行政复议申请决定书》的形式问题。《行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”，从法条文意判断，复议不予受理应当采用决定形式，而书面告知具体应当是制作不予受理决定送达申请人还是制作书面告知书或通知单，《行政复议法》和《行政复议法实施条例》均无进一步的规定。从行政法法理分析，决定与告知不是同一层面的概念，决定是行政行为的结果，而告知是行政事项（此处应专指行政复议不予受理决定）到达当事人处的程序，直接将书面不予受理决定送达申请人程序更为严谨、流畅，并不违法。
《行政复议法》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”《行政复议法实施条例》第三十一条规定：“依照行政复议法第二十条的规定，上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。”相关法律法规关于行政复议受案监督的规定均未对复议机关不予受理形式作出限定，因此，解淑敏关于河南省人民政府出具不予受理行政复议决定书，使其失去了向上级行政机关申诉机会的观点没有法律依据。
（二）信访事项是否属于行政复议范围的问题。信访是党和政府密切联系群众，倾听民意，解决民忧、服务民生的政治制度，公民信访权体现的是批评、建议、控告、申诉、检举等宪法权利。信访与主要体现公民救济权的行政复议、行政诉讼存在明显差别，信访渠道与行政复议、行政诉讼渠道不能兼容，《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”第十五条规定：“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定。”第二十一条第一款第（一）项规定：“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：（一）对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”
对于信访办理行为的救济，《信访条例》规定有明确的途径。对于信访事项处理意见不服的，《信访条例》规定了复查与复核程序。“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起3０日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起3０日内提出复查意见，并予以书面答复。”（第三十四条）“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起3０日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起3０日内提出复核意见。”（第三十五条）针对信访事项处理意见之外的事项，如不按程序办理信访事项及推诿、拖延办理或不执行等情形，《信访条例》规定有督办、信访建议等程序。“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；（三）未按规定程序办理信访事项的；（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；（五）不执行信访处理意见的；（六）其他需要督办的情形。收到改进建议的行政机关应当在3０日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。”（第三十六条）“县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。”（第三十八条）
本案中，河南省人民政府信访事项复查复核委员会办公室2013年4月2日作出的《信访事项不再受理通知单》没有对解淑敏的实体权利义务进行处分，缺乏法律效果要件，不属于可以复议或诉讼的行政行为范围。解淑敏不服该信访办理行为，只能依据《信访条例》的相关规定寻求信访救济，而不能申请行政复议。本案被诉不予受理行政复议申请决定正确。
（三）关于本案被诉《不予受理行政复议申请决定书》办理程序、查明事实、参照适用依据等其他问题。因本案系河南省人民政府认为行政复议指向的信访事项复查复核委员会办公室《信访事项不再受理通知单》，属于信访办理事项，不属于行政复议范围，直接驳回原告复议申请，复议案件没有进入实体审查。而信访办理事项不予复议是河南省人民政府的复议案件办案标准，因此河南省人民政府办理涉案复议案件中，所需查明的仅有一个事实，即复议指向行为是否为信访办理行为，信访办理行为是否正确并不在本案被诉《不予受理行政复议申请决定书》审查范围。而这一事实非常明确，解淑敏对此也无争议。因此即便河南省人民政府没有举证证明曾进行沟通调查、听取申诉及调取信访证据材料等工作，也不证明被诉《不予受理行政复议申请决定书》事实不清或程序违法。
河南省人民政府在法定期间没有提交被诉《不予受理行政复议申请决定书》内部审批流程方面的证据，确实存在举证不当。但因为该《不予受理行政复议申请决定书》结果正确，且已产生外部效力，即便因此撤销被诉《不予受理行政复议申请决定书》，解淑敏的目的仍然不能达到，反而会进一步增加解决纠纷的成本，因此对于这一问题，一审法院认定为被诉《不予受理行政复议申请决定书》程序瑕疵，建议河南省人民政府在今后复议及应诉工作中予以改正。
解淑敏提到最高人民法院（2005）行立他字第4号批复的效力问题。郑州市中级人民法院认为其没有对司法解释效力进行审查的权力，对于解淑敏提出的该问题不予评价。
综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，郑州市中级人民法院一审判决驳回解淑敏的诉讼请求。
解淑敏不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉主要理由为：（一）河南省人民政府信访事项复查复核委员会是河南省人民政府的部门，依据《信访条例》行使职权，其所出具的《信访事项不再受理通知单》就是其具体行政行为。河南省人民政府有义务受理并依法办理。（二）最高人民法院（2005）行立他字第4号批复不是一个合法的司法解释，甚至是一个没有广泛参照性和借鉴意义的答复意见，一审法院将此答复认定为司法解释，并对该批复的效力不予评判，属于适用法律错误。综上，请求撤销一审法院判决，确认河南省人民政府办理行政复议行为违法，判令河南省人民政府因不依法履行职责对其造成的精神损失给予补偿。
河南省人民政府答辩称：参照《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（（2005）行立他字第4号）的规定，河南省人民政府信访事项复查复核委员会办公室对其信访事项作出的不再受理决定，并未直接侵犯被答辩人的人身和财产权益，对其权利义务不产生实际影响，不是具体行政行为，不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，答辩人决定不予受理被答辩人的行政复议申请认定事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用依据正确。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，（一）《信访事项不再受理通知单》（（2013）03号），是河南省人民政府信访事项复查复核委员会办公室根据解淑敏反映信访事项，依据《信访条例》作出的信访办理行为，对解淑敏没有法律上的强制效力，未对解淑敏实体权利义务产生实质影响，不直接产生行政法律效果。解淑敏不服上述信访事项办理行为产生的纠纷，不属于行政复议法规定的行政复议范围，依法不应纳入行政复议程序解决。（二）针对解淑敏请求撤销《信访事项不再受理通知单》（（2013）03号）的行政复议申请，被上诉人河南省人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》相关规定认定该申请不符合行政复议法规定、不属于行政复议范围，并于收到该申请后五日内作出被诉不予受理行政复议申请决定并无不当。
综上，河南省人民政府驳回解淑敏行政复议申请决定正确。解淑敏上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元由上诉人解淑敏负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 王凤强
代理审判员 苗春燕
二〇一五年七月二十一日
书 记 员 赵朝金