浙江省慈溪市人民法院
行 政 判 决 书
（2010）甬慈行初字第31号
原告於惠耀，男，1949年10月4日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住上海市虹口区。
原告罗光华，男，1952年1月3日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
原告於建平，男，1965年3月3日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
上述三原告的委托代理人田纪根（特别授权代理），男，1940年6月18日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
上述三原告的委托代理人张惠民，男，慈溪市慈东法律服务所法律工作者。
被告慈溪市建设局，住所地浙江省慈溪市古塘街道三北大街458号。
法定代表人孙黎明，男，局长。
委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。
委托代理人邵立新，男，慈溪市房地产管理中心工作人员。
原告於惠耀、罗光华、於建平不服被告慈溪市建设局作出不予受理房屋登记申请决定的行政行为，于2010年3月23日提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2010年4月20日公开开庭审理了本案。原告於惠耀、罗光华、於建平的委托代理人田纪根、张惠民，被告慈溪市建设局的法定代表人孙黎明及其委托代理人郎慈甬、邵立新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年3月4日，被告慈溪市建设局根据原告於惠耀、罗光华、於建平提出的房屋所有权转移登记申请，对三原告作出《房屋登记业务回退通知书》，主要内容如下：申请人於惠耀、於建平、罗光华于2010年3月4日向慈溪市房地产管理中心申请房屋所有权登记，经审查申请人提交的材料，缺少土地使用证书和房屋测绘成果报告等材料，根据《房屋登记办法》第十七条第二款规定，决定不予受理该房屋登记申请，提交材料予以退回。被告慈溪市建设局于2010年4月2日向本院提供了下列证据、依据：1.观字第00247号土地房产所有证及平面图复印件、（2006）慈证民字第758、759、806号继承公证书、授权委托书、公证书各一份，拟证明原告申请房产转移登记，并提交了相关材料；2.房屋登记业务回退通知书一份，拟证明被告经审核，以缺少土地使用证书和房屋测绘成果报告为由，作出不予受理的决定；3.规范性文件依据《房屋登记办法》，拟证明被诉行政行为符合法律规定。
原告於惠耀、罗光华、於建平起诉称：原告於惠耀系被继承人於再月幼子，原告罗光华系被继承人陈大雷外孙，原告於建平系被继承人於再夫的二孙子。於再月、陈大雷、於再夫在解放后土地房屋所有权初始登记时，共有座落于慈溪市观海卫镇上横街平房二间，其中地号为4688号的一间平屋占地面积6厘5毫（折合43.29㎡），地号为4689号的一间平屋占地面积8厘4毫（折合55.94㎡）。於再月于1956年死亡，於再夫于1951年死亡，陈大雷于1991年死亡。由于被继承人的子女较多，在确定继承人前，无法办理不动产物权变更登记。2006年11月至12月间，三位被继承人的法定继承人在慈溪市公证处办理了继承公证，被继承人於再月、陈大雷、於再夫初始登记的共有不动产物权，由三原告分别继承。2007年4月，三原告在慈溪市公证处办理了授权委托公证，由三原告共同委托亲戚田纪根办理房屋所有权转移登记。田纪根在接受委托后，持被继承人初始登记的土地房产所有证和其他法定证明材料，向被告下属房地产管理中心申请房屋所有权转移登记。在办理中，被告工作人员认为原告缺少“土地使用证书和房屋测绘成果报告等材料”，对原告的登记申请不予受理。综上所述，原告依法继承的房屋，被继承人早在1951年办理过土地房屋所有权登记，有观字第00247号土地房产所有证的法定权属证明，至今房屋未进行过改造。被告理应按照原建设部行政规章《房屋登记办法》第三十二条、第三十三条规定，为原告办理房屋所有权转移登记。但被告以2008年7月1日起施行的行政规章，要求原告补交在1951年初始登记时并不存在的登记材料，不仅原告无法照办，而且被告工作人员以现行登记所需要的内容来要求将近60年前土地房屋初始登记时的形式要件，既有悖于客观事实，适用法律也明显不当。诉请法院撤销被告于2010年3月4日作出的不予受理房屋登记申请的决定。原告於惠耀、罗光华、於建平在庭审之前向本院提交了下列证据：1.观字第00247号土地房产所有证、平面图各一份，拟证明座落于观海卫镇上横街地号为4688、4689号的二间房屋，解放后初始登记属被继承人於再月、陈大雷、於再夫共同共有；2.继承公证书三份，拟证明观字第00247号土地房产所有证登记的二间房屋，现由於建平、罗光华、於惠耀公证继承共同共有；3.授权委托书、公证书各一份，拟证明三原告于2007年4月共同委托田纪根代办公证继承房地产转让、权属登记等事宜；4.房屋登记业务回退通知书一份，拟证明被告根据2008年7月1日起施行的行政规章，要求原告补正1951年初始登记时没有实行的登记材料，适用法律明显不当。
被告慈溪市建设局答辩称：一、原告於惠耀、罗光华、於建平委托田纪根于2010年3月4日申请对座落于慈溪市观海卫镇上横街平屋二间办理房屋所有权转移登记，并向房屋登记机构提交了原观字第00247号土地房产所有证及平面图、继承公证书、授权委托书等材料。经审查，原告提交的土地房产所有证是土地改革期间由原慈溪县人民政府颁发，现已失去效力，原告应按照《房屋登记办法》的相关规定，对房产申请初始登记并提交相关材料。因原告提交的材料中缺少土地使用证书和房屋测绘成果报告等材料，房屋登记机构根据《房屋登记办法》第十七条第二款之规定，决定不予受理原告的房屋登记申请，并出具了《房屋登记业务回退通知书》。二、土地改革期间颁发土地房产所有证的依据是《中华人民共和国土地改革法》，当时土地实行私有制，至1956年合作化时，农民私有的土地转为集体所有，至1982年宪法和此后的土地管理法确定了土地集体所有和国家所有两种形式。现已不存在私有的土地，土改期间颁发的土地房产所有证自然也已失去效力。另外，全国城镇房屋所有权登记发证工作自1987年开展，目前登记发证依据是《房屋登记办法》。因此，原告提交的土地改革期间颁发的土地房产所有证档案资料仅能作为权源依据，而不能作为有效的房屋登记。原告欲取得申请登记房产的所有权，需提交根据《房产登记办法》确定的完备材料，进行房屋初始登记。综上所述，被告作出的不予受理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告慈溪市建设局提供的证据1、2，原告无异议，且上述证据均符合证据的有效要件，本院予以确认。被告提供的规范性文件依据《房屋登记办法》，是原建设部制定的部门规章，可认可其效力。原告於惠耀、罗光华、於建平提供的证据1、2、3、4，与被告提供的相关证据一致，本院认证意见同上。
经审理查明，2010年3月4日，田纪根作为原告於惠耀、罗光华、於建平的委托代理人，向被告慈溪市建设局下属的慈溪市房地产管理中心提出申请，要求办理座落于慈溪市观海卫镇上横街二间平屋的所有权转移登记，并提交了原慈溪县人民政府于1951年颁发的观字第00247号土地房产所有证及平面图复印件、继承公证书、授权委托书等材料。被告经审查，于同日对三原告作出《房屋登记业务回退通知书》，认定原告提交的申请材料中，缺少土地使用证书和房屋测绘成果报告等材料，根据《房屋登记办法》第十七条第二款之规定，决定不予受理该房屋登记申请，提交材料予以退回。
本院认为，根据原、被告在庭审中的陈述，本案的争议焦点是，原慈溪县人民政府颁发观字第00247号土地房产所有证的行为，是否属于房屋初始登记。因原告提供的土地房产所有证是土地改革以后颁发的，该证载明了土地属于个人所有，而根据1982年宪法规定，土地只能属于国家所有和集体所有。故公民个人不再拥有土地所有权，原告持有的土地房产所有证涉及土地所有权内容，与现行法律规定明显抵触。虽然，国家对土改以后人民政府所颁发土地房产所有证的法律效力问题未作出规定，但是，原城乡建设环境保护部于1987年4月发布了《城镇房屋所有权登记暂行办法》，从1987年开始在全国范围内开展建国以来第一次城镇房屋所有权登记和核发全国统一格式的房屋所有权证；原国家土地管理局于1989年11月发布了《土地登记规则》，此后全国各地开展了初始土地登记工作，也就是对土地进行的普遍登记。由此可见，国家已通过核发新的房屋所有权证和土地权属证书的方式，取代了原土地房产所有证。且在本案中，被告作为房屋登记机构，已明确表示原告持有的土地房产所有证仅能作为权属来源依据，而不是有效的房屋登记。因此，县级人民政府颁发观字第00247号土地房产所有证的行为，不能被认定为现行法律规定的房屋初始登记。根据相关法律规定，在原告申请办理房屋所有权转移登记之前，应当先由权利人申请办理房屋初始登记，领取房屋所有权证书。根据原建设部于2008年2月15日发布的《房屋登记办法》第三章、第四章规定，房屋登记分为国有土地范围内房屋登记和集体土地范围内房屋登记。故权利人申请房屋登记时，应当提供土地证书等相应材料，以明确该房屋占用范围内土地权属性质。同时，《房屋登记办法》还规定了申请办理房屋初始登记应当提供房屋测绘报告等材料。但本案中，原告未提供土地证书和房屋测绘报告，其提供的土地房产所有证涉及土地所有权内容，不是有效的土地登记资料，也不能证明所涉土地权属性质。因此，被告认定申请人提交的材料中缺少土地使用证书和房屋测绘成果报告等材料，并无不当。《房屋登记办法》第十七条规定：“申请人提交的申请登记材料齐全且符合法定形式的，应当予以受理，并出具书面凭证。申请人提交的申请登记材料不齐全或者不符合法定形式的，应当不予受理，并告知申请人需要补正的内容。”在原告未提供土地证书和房屋测绘报告等材料的情况下，被告作出不予受理房屋登记申请的决定，符合《房屋登记办法》第十七条第二款等规定。三原告在诉讼中主张，原权利人早在1951年办理过土地房屋所有权的初始登记，被告应当依据《房屋登记办法》第三十二条、第三十三条规定为原告办理房屋所有权转移登记。但原告方的上述主张，理由并不成立。综上，对三原告要求撤销被告作出的不予受理房屋登记申请决定之诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告於惠耀、罗光华、於建平要求撤销被告慈溪市建设局于2010年3月4日作出的不予受理房屋登记申请决定的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告於惠耀、罗光华、於建平共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局预算外资金，帐号为81×××01，开户银行为宁波中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 陈 银 建
代理审判员 景 赞 宇
人民陪审员 史 亚 仙
二〇一〇年六月十日
书 记 员 岑瑜（代）