安徽省萧县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖1322行初158号
原告：萧县衡德置业有限公司，住所地萧县龙城镇淮海路东段南侧，统一社会信用代码91341322551844373B。
法定代表人：方美玲，总经理。
委托代理人：朱安英、周梨花（实习），安徽烁光律师事务所律师。
被告：萧县国土资源局，住所地萧县龙城镇淮海路中段南侧，统一社会信用代码11341322003196491H。
法定代表人：李韧，局长。
委托代理人：熊玉峰，萧县国土资源局法规股副股长。
委托代理人：胡景胜，江苏淮海正大律师事务所律师。
原告萧县衡德置业有限公司（以下简称衡德置业）不服被告萧县国土资源局资源管理行政处罚一案，本院于2017年10月20日立案受理后，于10月23日向萧县国土资源局送达了行政诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年11月21日公开开庭审理了本案。原告衡德置业委托代理人朱安英和周梨花、被告萧县国土资源局委托代理人熊玉峰和胡景胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
萧县国土资源局2017年5月3日作出萧国土资执罚字[2015]832-1号行政处罚决定书（以下简称[2015]832-1号处罚决定），其主要内容：衡德置业未经批准，擅自于2014年开始在萧县龙城镇龙山开采建筑石料用灰岩，非法开挖石方量111753.4立方米，合301734.18吨，其中2014年（1-12月）开采164582.28吨；2015年（1-12月）开采137151.9吨。2014年1月1日-6月30日毛石价格为每吨4元；2014年7月1日-12月31日毛石价格为每吨6元；2015年1月1日-11月15日毛石价格为每吨7元；经计算其违法所得1782974.7元。其行为违反《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称矿产资源法）第三条的规定；依据矿产资源法第三十九条和《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称矿产资源法实施细则）第四十二条的规定，决定对衡德置业处罚：责令立即停止开采，没收违法所得1782974.7元，并处违法所得30%的罚款，即1782974.7*30%=534892.41元。
衡德置业诉称，其为建设小区配套商场等建筑设施而开挖的方量虽然有约11万方，但并不全是石料，此前该范围布满了被开采过的、深达10-20米的采石坑，坑中填满了市容环卫处堆放的生活垃圾，对此事实，环卫处、龙山社区和周围居民都做了详实的书面证明。因此，萧县国土资源局在未扣除上述生活垃圾所占用方量的情况下，主观认定衡德置业开挖30多万吨石料，违法所得1782974.7元，对衡德置业作出没收违法所得1782974.7元、罚款534892.41元的处罚明显不当。为此，衡德置业起诉请求人民法院撤销萧县国土资源局作出的上述处罚决定。衡德置业提供以下证据：1.萧县国土资源局《关于请示县政府解决爆破龙山残体有关事宜的报告》、《萧县鹏程佳苑场地爆破开挖平整炸药使用量预算单》，证明衡德置业开挖山体是受萧县国土资源局委托，并不是非法开采；2.2016年4月2日的异议书，证明衡德置业对萧县国土资源局的拟处罚告知提出了陈述和申辩；3.建设用地规划许可证和行政大道南段工程代建协议书，证明衡德置业在修建行政大道和道路东侧的场地平整与建设是经政府授权和批准；4.萧县市容环卫处证明一份、张某和欧林森两人证明一份、孙某、尹秀侠、张亚、李庆超、梁继华和金玉6人证明一份、证人赵某证言，证明在萧县龙城镇龙山周边存在众多的石塘坑，有的深度达到10米左右，环卫处从1995年就向该石塘坑里填埋垃圾，直至1998年才停止填埋；5.2013年2月7日萧县人民政府办公室会议纪要，证明萧县人民政府批准衡德置业在该处建设商场的规划设计方案；6.（2016）皖1322行初47号行政判决书及2016年12月15日萧县人民政府第49号会议纪要，证明衡德置业在此开挖是经萧县国土资源局授权的，在此建设商场、住宅、人防工程和紧急避难场所也是经批准的，衡德置业并非非法开采，萧县国土资源局对衡德置业处罚错误。
萧县国土资源局辩称，原、被告共同委托安徽水文地质工程地质公司（以下简称水文地质公司）测绘得出的《萧县衡德·龙庭御景小区测绘技术报告》（以下简称测绘报告）确定的非法开采量，已考虑到了原地形、地貌，扣除了衡德置业陈述的垃圾覆盖物的数量，且衡德置业也认可该测绘报告结论，故衡德置业起诉的事实与理由不能成立。萧县国土资源局向法庭提交以下事实证据：1.对郭建设的询问笔录两份，证明衡德置业未经批准擅自开采、出售矿产资源的事实及其认可双方共同委托的水文地质公司的测绘报告确定的非法开挖石方量，不存在所谓应当扣除的其他部分；2.测绘报告及其补充说明，证明衡德置业越界开采石方量为111753.4立方米，折合301734.18吨；3.萧价证估字（2014）45号《关于毛石的价格认证结论书》（以下简称（2014）45号价格结论1）和萧价证估字（2014）45号《关于对萧县龙城镇区域内采石行业毛石一吨的价格认证结论书》（以下简称（2014）45号价格结论2）、萧价证估字（2015）46号《关于对萧县区域内采石行业毛石1吨的价格认证结论书》（以下简称（2015）46号价格结论），证明2014年1月1日-2014年6月30日毛石价格为4元/吨，2014年7月1日-2017年12月31日毛石价格为6元/吨，2015年1月1日至2015年11月15日毛石价格为7元/吨；4.现场照片一组，证明衡德置业非法开采的现场情况。程序证据：1.萧国土资执立[2015]832号立案呈批表；2.衡德置业营业执照、组织机构代码、资质证书、税务登记证、授权委托书及法定代表人和代理人的身份证复印件各一份；3.萧国土资执责停（2015）832号责令停止违法行为通知书及送达回证各一份；4.《关于萧县鹏程中学小区用地及附属工程施工情况的汇报说明》、萧县国土资源局对《关于萧县鹏程中学小区用地及附属工程施工情况的汇报说明》的答复及送达回证、衡德置业《关于萧县国土资源局2015年11月30日对我单位答复的质疑函》；5.[2015]832号处罚决定及送达回证、（2016）皖1322行初47号行政判决书；6.2017年3月24日违法案件会审记录、3月27日违法案件处理决定呈批表、4月5日萧县国土资源局的撤销决定各一份；7.萧国土资执告[2015]832-3号行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回证、听证笔录各一份；8.[2015]832-1号处罚决定及送达回证；以上程序证据证明萧县国土资源局作出[2015]832-1号处罚决定程序合法。法律依据：矿产资源法第三十九条和矿产资源法实施细则第四十二条，行政处罚法及《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，证明萧县国土资源局作出[2015]832-1号处罚决定适用法律正确。
本院依职权通知水文地质公司及测绘人员顾传胜出庭对其测绘报告有关情况说明，接受双方质询。2017年12月29日，该公司因其测绘人员因故未出庭而向法庭出具一份《关于萧县衡德·龙庭御景小区测绘技术报告中覆盖层厚度测量的说明》（以下简称测绘报告覆盖层说明），证明其公司现场测绘时原始地貌已经被挖，在进行岩石方量计算时扣除厚度2米覆盖层，但因无垃圾填埋坑的相关数据，其公司现场无法测量垃圾填埋量。
经庭审质证，（一）萧县国土资源局所举证据，衡德置业对程序证据及法律依据无异议，对事实证据有异议，认为1.询问笔录仅是对个人进行的，不是对工作人员的询问，不能代表衡德置业认可非法开挖量；2.因在该区域内存在他人开采石料留下很多深达10-20米的石塘坑，被萧县环卫处用作倾倒垃圾的场所倾倒了垃圾，测绘报告是针对该区域内石料方量进行的测算，未扣除该区域内填埋的垃圾量；3.现场照片是开采前拍摄，采石坑已被填埋垃圾，表面上看不出来有坑。萧县国土资源局对衡德置业的质疑予以辩驳，认为1.衡德置业的授权委托书内容非常清楚地表明被询问人郭建设能够代表衡德置业；2.测绘报告结论衡德置业认可；3.现场照片是承办人在立案后拍摄的，证明衡德置业非法开采后的现状，不包含垃圾坑也无垃圾。（二）衡德置业所举证据，萧县国土资源局质疑认为1.萧县国土资源局在报告中没有委托衡德置业开采矿产和超出土地使用面积开采矿产；萧县国土资源局是对衡德置业超出土地使用权面积越界开采行为进行的处罚，该证据达不到其证明目的；2.萧县国土资源局对衡德置业的异议书已及时作出了答复；3.代建协议及规划许可证真实，但不能证明衡德置业越界开采行为合法，4.证人孙某等6人及张某和欧林森没有出庭，其书面证明不具有合法性；证人赵某出庭证言证明内容不真实，所证明的倾倒垃圾问题，水文地质公司的测绘技术报告已经予以扣除；5.衡德置业已经自认了非法开采量，又主张应当扣除部分未能扣除，自相矛盾。6.生效的行政判决书能证明832-1号处罚决定的由来；萧县人民政府49号会议纪要不能证明萧县国土资源局允许衡德置业超出宗地范围开挖山体和超出设计标高私自向下开采矿产资源。衡德置业对萧县国土资源局质疑予以辩驳，认为1.衡德置业经政府授权用地面积是43111.1平方米，萧县国土资源局没有提供证据证明其超出宗地范围开采面积是多少；2.萧县国土资源局将衡德置业提供的该区域内填埋垃圾的证据（萧县环卫处及社区居民的证明）收集在档案中，但对这些证据没有进行调查和核实是否真实，应视为认可这些证据，且这些证据与证人赵某出庭证言相互印证，证明垃圾填埋的事实存在；3.衡德置业建设商场和教职工住房是经政府批准和授权的，开挖龙山残体是建设需要，向下开挖是人民政府授权建设人防工程需要，不是经营性开采，非私自开采。（三）水文地质公司对测绘报告覆盖层的说明，衡德置业无异议，萧县国土资源局对真实性无异议，但认为计算开挖石方量时扣除了岩石覆盖层，与无法测量填埋垃圾量相矛盾。
对当事人证据认证如下：（一）对萧县国土资源局证据认证为：1.衡德置业对萧县国土资源局所举程序证据及法律依据没有异议，予以认定，但其对衡德置业公司在听证程序中提供证据证明其开采范围内有石塘坑存在及石塘坑被垃圾填埋的问题，没有进行实质性调查核实，听证会流于形式。2.2015年11月1日衡德置业授权委托书清晰载明：“今委托郭建设为萧县衡德置业的代理人，全权代表我单位前去萧县国土资源局配合调查我厂开采矿产资源一事，我厂对代理人依规定办理的有关事宜均承担法律责任。”故萧县国土资源局对郭建设询问笔录的内容经郭建设签字、捺印确认后，对衡德置业产生效力。3.测绘报告是衡德置业与萧县国土资源局共同委托水文地质公司作出的，确定了衡德置业越界开采范围内所能开采的岩石方量，已经衡德置业确认和生效的行政判决书认定；水文地质公司出具的《测绘报告覆盖层的说明》证明其现场测绘时，对该区域范围内垃圾填埋坑的石方量无法测量，也没有扣除；故测绘报告确定所能开采的岩石方量与《测绘报告覆盖层的说明》没有扣除该区域范围内石塘坑所容石方量不矛盾。衡德置业提供的萧县环卫处和社区居民的证明与证人赵某出庭证言相互印证，可证明在该区域范围内有他人开采石料留下的石塘坑，石塘坑内填埋了垃圾。萧县国土资源局没有扣除石塘坑所容石方量，对衡德置业作出的处罚决定，属于事实不清，主要证据不足。4.衡德置业对两份（2014）45价格认证结论和（2015）46号价格结论未提出异议，对该价格结论的证据效力予以认定。（二）对衡德置业所举证据认证为：1.萧县国土资源局对衡德置业所举证据1、2、3的真实性未提出实质性异议，对其真实性予以认定，但证据1不能证明萧县国土资源局委托衡德置业超出土地使用权面积开采矿产资源，证据2衡德置业提出的异议，萧县国土资源局及时予以答复；证据3中代建协议及规划许可证均不能证明衡德置业越界开采合法。2.未出庭证人的证明属于多人一证，不符合证据的形式要件，但证明内容与出庭证人赵某证言相互印证，可证明案涉越界开采范围内有石塘坑、石塘坑内垃圾填埋的事实存在。（三）水文地质公司出具的测绘报告覆盖层说明客观、真实，且萧县国土资源局及衡德置业均为提出异议，予以认定。
根据上述证据的分析认定及当事人在庭审中的陈述，查明，萧县鹏浩置业有限公司于2010年3月25日注册成立，于2013年3月20日更名为衡德置业。2010年11月11日萧县鹏程中学、衡德置业取得鹏程佳苑项目建设用地规划许可证，许可其在龙城镇龙山残体西侧43110.11平方米的土地上建设商住。2012年12月13日，衡德置业与鹏程中学竞拍取得萧县人民政府出让的2009-22土地42219平方米，并签订土地出让合同。2013年12月3日该宗土地的受让人变更为衡德置业。2014年7月7日，衡德置业领取萧国用（2014）第113号国有土地使用权证，取得四至北侧和东侧至龙山公园、西邻行政大道、南邻衡德置业，面积为13370平方米土地使用权。衡德置业投资建设萧县衡德·龙庭御景小区（原名鹏浩御龙佳苑小区）。萧县国土资源局2015年11月3日以衡德置业未经批准擅自于2014年在萧县龙城镇龙山开采矿产资源予以立案，于2016年1月与衡德置业公司共同委托水文地质公司对衡德·龙庭御景小区南部施工区工程建设施工中开挖山石是否超出规划用地范围;若超出,计算越界开挖的山石方量;规划范围内是否超挖(超出设计标高),若超挖,计算超挖的山石方量进行测绘。水文地质公司于2016年2月和3月11日分别出具测绘报告和补充说明，测绘报告载明：萧县衡德·龙庭御景小区施工越界开挖石方量为111753.4立方米，合301734.18吨。2015年12月15日萧县价格认证中心出具[2015]46号价格结论，认证基准日为2015年1月1日至2015年11月15日，认证价格为毛石每吨7元。2016年4月14日，萧县国土资源局依据上述测绘报告、补充说明和[2015]46号价格结论作出[2015]832号处罚决定，责令衡德置业停止开采，没收其违法所得211.21万元，并处罚款63.36万元。衡德置业不服，于2016年8月5日向本院提起行政诉讼，本院2016年12月16日作出（2016）皖1322行初47号行政判决书，撤销了[2015]832号处罚决定，该行政判决书已经发生法律效力。2017年4月6日，萧县国土资源局依据上述测绘报告、补充说明及萧价证估字[2014]45号价格结论2和（2015）46号价格结论认定的不同时间段毛石价格，重新分段计算衡德置业越界开采矿产品违法所得，制作了（2015）832-3号行政处罚告知书、听证书，拟对衡德置业处罚：责令立即停止开采，没收违法所得178.2974万元，并处按违法所得30%的罚款，计罚款人民币53.4892万元。2017年4月20日，萧县国土资源局根据衡德置业的申请举行了听证会。听证会上，衡德置业提出了在其开采范围内有很多10-20米深石塘坑，石塘坑内填埋垃圾，石塘坑所容石方量没有扣除的问题，并提供相应证据予以证明；萧县国土资源局对该问题和证据没有进行实质性调查核实，于2017年5月3日作出与拟处罚内容相同的[2015]832-1号处罚决定书。衡德置业仍不服，再次提起了行政诉讼。
另查明，萧县国土资源局委托萧县价格认证中心对萧县龙城镇区域内采石行业毛石一吨的价格认证。2014年12月5日、2015年2月2日萧县价格认证中心分别出具两份字号相同，内容不同的（2014）45号价格认证结论，其中2014年12月5日出具的（2014）45号价格结论1认证基准日2013年1月-2014年11月毛石的价格为每吨6元；2015年2月2日出具的（2014）45号价格结论2认证基准日2013年1月1日至2013年12月31日毛石价格为每吨3元；2014年1月1日-6月30日毛石价格为每吨4元；2014年7月1日-12月31日毛石价格为每吨6元。2017年12月29日，水文地质公司出具的测绘报告覆盖层说明，载明：其公司现场测绘时原始地貌已经被挖，局部施工范围的边缘还保留岩石以上部分覆盖物，经测量、计算，平均厚度为2米，在进行岩石方量计算时扣除厚度2米覆盖层；但无垃圾填埋坑的相关数据和垃圾填埋量，其公司现场无法测量而没有扣除该范围山体内石塘坑所容石方量。
本院认为，矿产资源法第三条、第三十九条，矿产资源法实施细则第四十二条第一项规定了矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。未取得采矿许可证擅自采矿的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处以违法所得50%以下的罚款。本案衡德置业在土地使用证范围外，越界开采矿产资源的的事实，有双方共同委托水文地质公司出具的测绘报告及补充说明可以证实，事实清楚；其行为违反上述法律、法规的规定，依法应受到处罚。但衡德置业开采范围内存在他人开采石料留下的石塘坑，被萧县环卫处用作倾倒垃圾的场所，填埋了垃圾。水文地质公司现场测量时，因没有填埋垃圾的相关数据和填埋垃圾量，无法现场测量；其出具的测绘报告及补充说明仅扣除衡德置业越界开采范围内山体岩石层上覆盖厚度2米的覆盖物，没有扣除该区域山体岩石层中填埋垃圾的石塘坑所容的石料方量。故萧县国土资源局依据水文地质公司测绘报告及补充说明确认的开采岩石方量对衡德置业作出的处罚，属事实不清，证据不足；且在听证程序中，衡德置业提供证据证明其在开采范围内的山体岩石层中有石塘坑，石塘坑内有垃圾填埋的问题，萧县国土资源局没有进行实质性调查核实，举行听证会是流于形式，故其作出处罚程序不当。萧县国土资源局抗辩测绘报告结论扣除了填埋的垃圾方量，理由不成立，不予采信。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）之规定，判决如下：
撤销被告萧县国土资源局于2017年5月3日作出萧国土资执罚字[2015]832-1号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告萧县国土资源局承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。
审 判 长 袁 元
人民陪审员 任 影
人民陪审员 王 强
二〇一八年四月二日
书 记 员 朱萍萍
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。