贵州省仁怀市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔0382行初9号
公益诉讼人威宁彝族回族苗族自治县人民检察院，住所地：贵州省毕节市威宁彝族回族苗族自治县威双大道。
法定代表人王光强，该院检察长。
委托诉讼代理人杨萍，该院副检察长。
委托诉讼代理人禄磊，该院检察官。
被告织金县林业局，住所地：贵州省织金县城西路75号，统一社会信用代码1152242500966425X7。
法定代表人何友荣，该局局长。
委托诉讼代理人王祖舜，该局副局长。
委托诉讼代理人陈国军，该局法律顾问。
公益诉讼人威宁彝族回族苗族自治县人民检察院（以下简称“公益诉讼人”）诉被告织金县林业局(以下简称“被告”)不履行行政职责一案，本院于2017年5月5日受理后，于2017年5月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月24日公开开庭审理了本案。公益诉讼人的委托诉讼代理人杨萍、禄磊、被告织金县林业局副局长王祖舜及其委托诉讼代理人陈国军出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称：织金县人民检察院在开展生态环境保护工作中，发现织金县张勇轮胎加工厂、贵州尚润置业有限公司、王仕雄、邓威等单位和个人存在非法占用林地的违法行为。公益诉讼人经调查核实查明，2013年4月15日，原织金县城关镇人民政府与织金县张勇轮胎加工厂签订项目协议书，织金县张勇轮胎加工厂准备落地织金县花红村。2013年4月20日，张勇轮胎加工厂与织金县双堰街道办事处花红村村民委员会签订承包协议，约定张勇轮胎加工厂以每年3万元的承包费承包花红村花红组地名为“大冲头、大麻窝”土地15年用作修建轮胎加工厂。同年4月24日，织金县发展和改革局作出《关于同意张勇轮胎翻新加工厂建设项目备案的通知》（织发改字［2013］219号），表示原则同意织金县张勇轮胎翻新加工厂建设项目备案，并明确相关手续未办理齐全前，不得擅自开工。后织金县张勇轮胎加工厂在未经林业主管部门审核同意并取得林地使用审批手续的情况下，擅自占用该处土地倾倒、堆放弃土。2015年8月，花红村花红组村民将该处土地收回，另行租给同村村民王仕雄、邓威。2015年9月2日，织金县人民政府组织专题会议，对织金县西湖大道一、二号地块土地整治临时弃土场建设进行研究，并以织府专议（2015）43号《县人民政府关于西湖大道一二号地块整治临时弃土场建设的会议纪要》明确：“由县林业局牵头，双堰街道配合按照程序及时完善征（占）用林地相关手续。”2015年12月15日，王仕雄、邓威与贵州尚润置业有限公司签订合作经营合同书，决定将二人租赁的该处土地，作为贵州尚润置业有限公司关于西湖大道一、二号土地整治项目的弃土场，在未经林业主管部门审核同意，也未办理林地使用手续的情况下，贵州尚润置业有限公司、王仕雄、邓威继续占用该地块倾倒、堆放弃土。2016年11月，织金县国土资源局委托贵州华纬测绘服务有限公司对该处土地进行勘测，查明被违法占用的土地面积28653.5m2，其中林地26390.3m2，未利用地2263.2m2。2017年2月21日，织金县人民检察院依法向被告发出检察建议书，督促被告依法履行监管职责。被告于2017年3月19日回复称：将对检察建议书中提出的问题进行整改，认定张勇轮胎加工厂违法占用林地1200m2，已责令张勇轮胎加工厂恢复林地。对贵州尚润置业有限公司、王仕雄、邓威等人弃土破坏林地的行为，因涉及违法嫌疑人较多，案情比较复杂，加上单位执法人员人力严重不足，一时难以调查清楚，待调查清楚后将依法进行处理。此后，织金县人民检察院多次调查核实，发现被告至今仍未依法履行监管职责，花红村花红组“大冲头、大麻窝”处林地仍被弃土覆盖，原有植被一直没有得到恢复，生态环境和社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼人认为，织金县张勇轮胎加工厂、贵州尚润置业有限公司、邓威、王仕雄等单位及个人，未经林业主管部门审核同意并办理林地使用手续的情况下，擅自占用林地倾倒、堆放弃土，该行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书”之规定，根据《贵州省林地管理条例》第三十五条“有下列行为之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令限期恢复原状、归还林地，并处非法改变用途或者占用林地每平方米10元以上30元以下的罚款：（一）非法占用林地的”的规定，织金县林业局依法应当对上述违法行为履行监管职责。上述违法行为持续长达四年时间，织金县人民检察院向被告发出检察建议书后，被告仍不依法履行监管职责，在没有依法查清案件事实的情况下，被告对织金县张勇轮胎加工厂予以处罚，对其他违法行为人至今未没有作出处罚。公益诉讼人为督促行政机关依法履行职责，保护生态环境，维护社会公共利益，提起行政公益诉讼，请求确认被告对织金县张勇轮胎加工厂、贵州尚润置业有限公司、王仕雄、邓威、王仕雄非法占用林地未依法履行行政监管职责违法，并依法履行监管职责。
公益诉讼人向本院提交以下证据：
第一组证据，拟证明威宁彝族回族苗族自治县人民检察院对本案提起行政公益诉讼的主体资格适格。1.全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2.最高人民检察院关于印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》的通知；3.贵州省人民检察院《关于开展提起公益诉讼试点的实施方案》；4.毕节市人民检察院《毕节市检察机关公益诉讼案件办理规定（试行）》；5.最高人民检察院《关于严格公益诉讼案件审批加强报备相关工作的通知》；6.贵州省人民检察院对毕节市人民检察院关于《关于提请批准织金县人民检察院拟对织金县国土资源局提起行政公益诉讼案件的请示》的批复；7.毕节市人民检察院《关于指定威宁县人民检察院拟对织金县林业局提起行政公益诉讼案件的请求》。
第二组证据，拟证明起诉管辖合法有效。8.《贵州省高级人民法院关于环境保护案件指定集中管辖的规定》等三项规定的通知；9.《遵义市中级人民法院关于生态环境保护案件指定集中管辖的决定》。
第三组证据，拟证明织金县张勇轮胎加工厂法人资格情况及法定代表人信息。10.织金县张勇轮胎加工厂营业执照、组织机构代码、税务登记证。
第四组证据：拟证明张勇轮胎加工厂、贵州尚润置业有限公司、王仕雄、邓威等单位和个人违法占用土地并倾倒弃土。11.织金县张勇轮胎加工厂建设项目协议书；12.织金县发展和改革局《关于同意织金县张勇轮胎翻新加工厂建设项目备案的通知》；13.花红村委与张行勇、丁应权签订的《协议》及收条；14.织金县城关镇花红村花红组与丁应权、张行勇签订的《协议》；15.请求归还土地告知书；16.《看牛山承包合同》；17.织金县人民政府《关于西湖大道一二号地块土地整治临时弃土场的会议纪要》；18.贵州尚润置业有限公司与邓威、王仕雄签订《合作经营合同书》；19.织金县国土局委托书；20.织金县国土局对王仕雄、冯克兵、王成陆、张行勇的询问笔录；21.织金县森林公安局对张行勇、邓威、王仕雄的询问笔录及示意图。
第五组证据：拟证明织金县林业局怠于履职及国家利益受侵害。22.贵州华纬测绘服务有限公司制作的织金县张勇轮胎加工厂勘测定界技术报告书及定界图；23.现场照片。
第六组证据：拟证明本案已经经过诉前程序。24.公益诉讼立案决定书；25.检察建议书及送达回证；26.织金县林业局对织金县检察院检察建议书的复函。
被告织金县林业局辩称，2017年2月21日，织金县人民检察院依法向我局发出诉前程序检察建议书，督促我局对织金县张勇轮胎加工厂、贵州尚润置业有限公司、王仕雄、邓威等单位和个人存在违法占用林地行为依法履行监管职责。我局于2017年3月19日作出回复，对检察建议书提出的问题高度重视并积极展开调查工作，对织金县张勇轮胎加工厂予以处罚，由于涉嫌违法人员较多，至今该案仍在调查过程中，对其它违法行为人至今未作处罚。目前，花红村花红组地名为“大冲头、大麻窝”的林地仍处于弃土覆盖状态，原有植被一直未恢复，生态环境和社会公共利益仍处受侵害状态，我局对此负有不可推卸的责任。虽然，我局依法履行法定监管职责，对织金县张勇轮胎加工厂予以了处罚，但由于未彻底查清案情，对其它违法行为人至今未作处罚。对此，我局诚恳表示，对威宁县人民检察院提起的公益诉讼表示接受和支持，今后我局将调集全部行政执法人员集中精力，彻查并依法履行法定监管职责。
被告向本院提交以下证据：组织机构代码证，拟证明被告诉讼主体适格。
经庭审质证，对公益诉讼人和被告提交的证据的真实性、合法性、关联性予以确认并收缴在卷佐证。
经审理查明，2013年4月15日，织金县原城关镇人民政府（作为甲方）与织金县张勇轮胎加工厂（作为乙方）签订《织金县轮胎翻新加工厂建设项目协议书》，约定由乙方在该县城关镇花红村建设项目，建设用地为10000m2，项目经营范围为轮胎加工、翻新、销售。同年4月20日，织金县张勇轮胎加工厂负责人张行勇、丁应权与原城关镇花红村村民委员会签订《协议》，约定以每年3万元的费用承包花红村花红组地名为“大冲头、大麻窝”的两处土地作为轮胎加工厂厂区，承包期为15年。同年4月24日，织金县发展和改革局作出《关于同意张勇轮胎翻新加工厂建设项目备案的通知》，表示原则上同意织锦金县张勇轮胎加工厂建设项目备案，并明确项目相关手续未办理齐全前，不得擅自开工。后织金县张勇轮胎加工厂未经林业主管部门审批同意并取得林地使用审批手续的情况下，擅自占用该处土地倾倒、堆放弃土。
2015年8月，花红村村民将该处土地收回，另行租给同村村民王仕雄、邓威。同年9月2日，织金县人民政府组织召开专题会议，研究西湖大道一二号地块土地整治临时弃土场建设相关事宜，原则上同意选址于双堰街道花红村花红组，由贵州尚润置业有限公司全额出资建设弃土场，并要求手续由县林业局牵头、双堰街道配合按照程序及时完善征（占）用林地相关手续。同年12月15日，王仕雄、邓威与贵州尚润置业有限公司签订《合作经营合同书》，约定联合租赁花红村花红组土地，作为西湖大道一二号土地整治项目的弃土场。在未经林业主管部门审批的情况下，贵州尚润置业有限公司、王仕雄、邓威向该地块实施倾倒、堆放弃土的行为。
2016年11月29日，受织金县国土资源局委托，贵州华玮测绘服务有限公司对该处土地作出《土地勘测定界技术报告书》，该报告书载明织金县张勇轮胎加工厂占地面积28653.5m2，其中林地为26390.3m2。
2017年2月22日，织金县人民检察院向被告送达《检察建议书》，建议该局对织金县张勇轮胎加工厂、贵州尚润置业有限公司、王仕雄、邓威未经批准改变林地用途的违法行为全面履行监管职责。并限期在收到检察建议之日起一个月内作出处理并回复处理结果。2017年1月19日，织金县林业局书面回复公益诉讼人，表示将对提出的问题进行整改，对张勇轮胎厂承包期间占用林地1200m2，已责令张勇轮胎厂恢复林地。对贵州尚润置业有限公司、王仕雄、邓威等人弃土破坏林地的行为，因涉及违法嫌疑人较多，案情比较复杂，在调查清楚后将依法进行处理。至今，织金县林业局仍未对织金县张勇轮胎厂、贵州尚润置业有限公司、王仕雄、邓威违法占用林地的行为作出调查处理。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”的规定，织金县林业局负责本辖区内森林资源的保护和管理工作。本案中，织金县张勇轮胎加工厂、贵州尚润置业有限公司、王仕雄、邓威等单位和个人未经织金县林业局审批同意并办理林地使用手续，擅自占用该县城关镇花红村林地倾倒、堆放弃土，其行为已违反《中华人民共和国森林法》第十八条：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审批同意后，依照有关土地管理法律、行政法规办理建设用地审批手续，……”的规定。被告作为林业主管部门，对上述单位和个人自2013年起先后非法占用林地改变林地用途的行为，未依法积极履行对林地的保护和管理职责，致使被违法侵占的林地一直被非法占用，被破坏的生态环境长期得不到修复，社会公共利益处于受侵害状态。故对公益诉讼人请求判决被告对织金县张勇轮胎加工厂、贵州尚润置业有限公司、王仕雄、邓威非法占用林地的行为未依法履行法定职责的行为违法的诉请，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，予以支持。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”的规定，被告至今仍未依法对上述单位和个人非法占用林地的行为履行法定的监管职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定，对公益诉讼人请求判决被告织金县林业局对织金县张勇轮胎加工厂、贵州尚润置业有限公司、王仕雄、邓威非法占用林地的行为依法履行法定职责的诉讼请求，本院予以支持。
综上所述，为保护生态资源，督促行政机关依法履行职责，依照《中华人民共和国森林法》第十三条、第十八条，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十二条、第七十四条第二款之规定，判决如下：
一、确认被告织金县林业局对织金县张勇轮胎加工厂、贵州尚润置业有限公司、王仕雄、邓威非法占用织金县双堰街道花红村花红组地名为“大冲头、大麻窝”的土地倾倒、堆放弃土的行为未依法履行法定职责的行为违法；
二、责令被告织金县林业局依法履行法定职责。
免收本案诉讼费。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决即发生法律效力。
审 判 长 陈 铭
审 判 员 伍成烨
人民陪审员 刘明轩
二〇一七年六月二十二日
书 记 员 何 炯
书 记 员 王 成