大连市旅顺口区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽0212行初28号
原告大连经济技术开发区汇智建设工程咨询有限公司。
被告大连市安全生产监督管理局。
原告大连经济技术开发区汇智建设工程咨询有限公司（以下简称汇智公司）不服被告大连市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）安全监督行政处罚决定，于2016年7月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年7月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月27日、12月8日公开开庭审理了本案。原告委托代理人梁军和胡延平、被告委托代理人张德财和朱明浩到庭参加诉讼。经本院申请，辽宁省高级人民法院于2017年1月18日作出（2017）行延字第8号《关于申请延长审理期限案件的批复》，批准本案延长审理期限。本案现已审理终结。
被告市安监局于2016年1月27日作出（大）安监管罚〔2015〕SD6501-3号《行政处罚决定书》，该决定书认定以下事实：2015年6月9日9时30分左右，大连金州新区城市污水管网滨海2号提升泵站（以下简称滨海2号泵站）发生一起造成4人死亡的较大中毒事故。市安监局接到事故报告后，于2015年6月9日，依据《辽宁省安全生产监督管理行政执法实施办法》第十四条的规定立案调查。经调查，原告单位于2001年5月15日在大连市工商行政管理局办理登记手续，经营范围：建设工程设计咨询、技术咨询、建设咨询及顾问服务等，施工图审查机构认定机构类别二类。原告单位的《营业执照》、《施工图审查机构认定书》、《组织机构代码证》均在有效期内。调查组认定，原告单位没有按照《室外排水设计规范》（GB50014-2006）对滨海2号泵站设计图纸进行审查，没有发现滨海2号泵站格栅间有毒气体监测和报警设施设计上未严格执行《室外排水设计规范》（GB50014-2006）5.1.3强制条款的设计缺陷问题，违反了《房屋建筑和市政工程图纸设计文件审查管理办法》（以下简称《施工图审查管理办法》）第十一条规定，对事故发生负有责任。市安监局依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处五十万以上一百万以下的罚款”的规定，对原告作出罚款人民币50万元的行政处罚。
原告汇智公司诉称：一、被告行政行为适用法律错误。1.根据工商部门给原告核准的经营范围和原告取得的《施工图审查机构认定书》，原告的主要业务是从事建设工程设计、技术咨询和施工图审查，属于《安全生产法》第十三条规定的依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，不属于生产经营单位，不是《安全生产法》规定的责任追究对象。2.依据《安全生产法》第一百零九条的规定，作为被处罚主体的生产经营单位应同时具备三个法定条件：(1)发生生产安全事故；（2）负有责任；（3）应承担相应的赔偿责任。按此规定，第一，原告并非本案事故发生单位；第二，从案件处理结果看，原告并未承担赔偿责任；第三，原告不负《安全生产法》规定的法定责任。即使原告有责任，也属于相关规章规定的责任。故被告依据《安全生产法》第一百零九条对原告处罚属于适用法律错误。3.《安全生产法》第八十三条规定“事故调查和处理的具体办法由国务院制定”，而国务院颁布的《生产安全事故报告和调查处理条例》第32条规定“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有责任的国家工作人员进行处分。”据此，原告不是事故发生单位，被告对非事故发生单位的原告进行行政处罚违反了上述法律和法规的规定，显属适用法律错误。4.国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条规定“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。”国家安全生产监督管理总局《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第二十一条规定“对事故发生负有责任的其他单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照相关法律、法规和规章的规定实施。”据此规定，原告即使负有责任，也应属于上述规章规定的其他单位。被告认为原告违反了建设部颁发的《施工图审查管理办法》第十一条的规定，对事故发生负有责任，则原告应承担该规章规定的处罚责任。被告依据法律对原告进行处罚属于适用法律错误。二、被告行政行为超越职权。建设部《施工图审查管理办法》第二十四条规定“审查机构违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门责令改正，处3万元罚款，……：（七）已出具审查合格书的施工图，仍有违反法律、法规和工程建设强制性标准的。”据此，即使原告对案涉事故负有责任，也应由大连市住房城乡建设主管部门依据相关规章进行处罚，被告的行政行为应属超越职权。三、被告认定原告对事故发生负有责任主要证据不足。1.被告在向《室外排水设计规范》规范编制组咨询当中，没有把滨海2号泵站的设计方设计评审和工艺设计图纸交付给规范编制组，编制组根据不完整的资料所做出的结论不应作为定案的依据。2.从《室外排水设计规范》5.1.3条字面分析，该条文并未覆盖所有污水泵站。该条文只是限于“抽送产生易燃易爆和有毒有害气体的污水泵站”，而本案泵站服务区规划为生活住宅区，没有化工企业和其他工业，服务区产生的污水本身并不携带易燃易爆和有毒有害气体。因此，该条文不应适用于本案泵站设计和审查。3.即使本泵站在设计阶段设置了硫化氢检测仪表和报警装置，也要安装在集水池底层，也无法保护进入底层进行清淤的工作人员安全。因此，是否设计安全装置与本案事故无关。综上，原告认为被告作出的被诉行政行为适用法律错误、超越职权，认定事实的主要证据不足。故应依据《行政诉讼法》第七十条的规定，依法予以撤销。
原告汇智公司向本院提交了以下证据、依据：
1.（大）安监管罚〔2015〕SD6501-3号《行政处罚决定书》，用以证明被告作出被诉行政行为；
2.《施工图审查机构认定书》、《营业执照》，用以证明原告属于施工图审查机构，具有市政基础设施工程施工图设计文件二类审查资质。
被告市安监局辩称：一、被告的行政行为适用法律正确。1.原告属于《安全生产法》规定的生产经营单位。《安全生产法》第二条规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产及其监督管理，适用本法。”所谓“生产经营单位”，是指从事商品生产、销售以及提供服务的法人和其他经济组织，只要从事生产经营活动的，都应遵守本法的规定。而本案原告接受委托对设计图纸进行审核，本身属于提供服务的生产经营活动，是《安全生产法》意义上的生产经营单位，受《安全生产法》的约束。2.原告符合《安全生产法》第一百零九条规定的处罚条件。依据该条，虽然安全事故没有发生在原告单位，但原告作为审图机构对该事故的发生负有责任，应当依据该条进行处罚。3.被告处罚的依据为《安全生产法》而非《安全事故报告和调查处理条例》，原告作为对事故负有责任的单位，应依据《安全生产法》进行处罚，两者的适用条件和处罚对象不同。二、被告有权对原告进行处罚。正因为原告违反了《施工图审查管理办法》的规定，其行为导致发生安全生产事故，原告对安全生产事故发生负有责任，已触犯《安全生产法》等相关法律法规，所以被告依据安全生产事故相关法律法规对事故进行调查并对原告进行处罚。三、被告作出的行政行为证据充足。被告对《室外排水设计规范》编制组的询问及编制组的回复是针对《室外排水设计规范》条文适用和理解，具有普遍适用性，并非只针对原告个案，更不是根据原告设计图纸所作出的回复，因此，是否将原告的设计图纸完整提供给编制组与编制组的回复无关；对于生活住宅区的泵站，编制组已明确居民的污水泵站属于《室外排水设计规范》的适用范围内，案涉泵站应当依照《室外排水设计规范》进行设计和审查。综上，应依法驳回原告的诉讼请求。
被告市安监局向本院提交了以下证据、依据：
1.于世君的调查询问笔录；
2.吴迪的调查询问笔录；
3.吴迪的调查询问笔录（第二次）；
4.任丽薇的调查询问笔录；
5.裴纯庆的调查询问笔录；
6.陈琦的调查询问笔录；
7.原告与大连经济技术开发区基本建设管理中心签订的《建设工程施工图审查协议书》；
8.原告为大连经济技术开发区基本建设管理中心出具的《辽宁省建设工程施工图设计文件审查报告》及《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查审查意见书》；
9.大连市人民政府“6*9”事故调查组作出的《大连市经济技术开发区玉华市政有限公司“6*9”中毒窒息较大事故技术报告》；
10.被告给《室外排水设计规范》国家标准管理组的《关于如何理解执行〈室外排水设计规范〉有关条款的函》；
11.《室外排水设计规范》国家标准管理组给被告的《大连市安监局询问〈室外排水设计规范〉相关问题的回复》；
12.被告作出的《关于大连金州新区玉华市政有限公司“6*9”较大中毒事故结案的请示》（大安监发〔2015〕284号）；
13.大连市人民政府作出的《大连市人民政府关于大连金州新区玉华市政有限公司“6*9”较大中毒事故结案的批复》（大政〔2015〕179号）；
14.《行政处罚告知书》；
15.《听证告知书》；
16.《听证会通知书》及送达回执；
17.《听证会报告书》；
18.（大）安监管罚〔2015〕SD6501-3号《行政处罚决定书》；
19.《文书送达回执》；
20.分期（延期）缴纳罚款申请、审批表、批准书及文书送达回执；
21.《居民死亡医学证明（推断）书》；
22.原告的《营业执照》、《施工图审查机构认定书》。
被告补交证据：
《大连金州新区城市污水管网滨海2号提升泵站安全设施鉴定意见》及专家组成员资质证书。
经庭审质证，原告对被告证据1-22的真实性无异议，对以下证据的证明事项有异议：认为证据1-6被调查人的主要意见是不应承担责任，被调查人任丽薇和陈琦虽承认存在疏忽，但是否存在设计缺陷不应以个人意见为准，应以专家鉴定意见为准；认为被告证据9《事故技术报告》的署名人员无相关资质证明，缺乏证明效力；认为证据11回复函的答复主体无权作出解释，根据《室外排水设计规范》的修订说明，对该规范的强制性条款的解释应由住房和建设部负责解释，具体技术性问题应由上海市政工程设计研究总院负责解释，《室外排水设计规范》国家标准管理组对5.1.3条强制性条款作出的答复，不具有效力；认为证据12、13关于对原告的处罚意见适用法律错误、超越职权、主要证据不足。原告认为被告补交的证据无正当事由超过了举证期限，法院不应采纳；且提交的鉴定意见无委托手续、没有鉴定部门的盖章，也无法核实鉴定人签名的真实性；即使该鉴定意见符合形式要件，也不能取代国家强制性标准规定的内容。被告对原告的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对原、被告证据的真实性予以认定。关于被告证据1-6，属于被告在行政程序中调查的证人证言，可以作为被告确定案涉滨海2号泵站施工图的设计、审核人员的依据，但被调查人对《室外排水设计规范》的条文理解以及对案涉泵站是否应当加装硫化氢监测、报警装置等问题的个人意见，不具有法律效力，不能作为被告认定事故责任的依据；关于被告证据9《事故技术报告》，该报告中包含泵站概况、事故经过、现场勘查检测等客观情况，是以具有事故调查知识和专长的安全生产监督管理等部门人员组成的事故调查组会同专业技术人员作出的初始性调查报告，不属于鉴定意见，该报告的相关内容符合客观事实，具有证明效力，本院予以认定；关于被告证据11回复函的效力，该回复并没有对相关条款作出新的解释，而是将规范中的条文所针对的说明做以明确和复述，作为《室外排水设计规范》（2014版）的常设工作机构作出的答疑性质的意见，不违反该规范“前言”部分关于条文解释权的相关规定，具有证明效力；关于原告对被告证据12、13的质证意见，应属于被诉行政行为合法性问题，在此不予论证。关于被告补交的证据，因超过举证期限，且原告对其真实性、合法性提出异议，本院不予采纳。
经审理查明：2015年6月9日9时30分左右，大连市金州新区城市污水管网滨海2号提升泵站发生一起较大中毒事故，事故造成4人死亡，直接经济损失388.85万元。被告市安监局接到事故报告后，向大连市人民政府、辽宁省安全生产委员会作了报告。同日，大连市人民政府成立了由市安监局任组长单位的“6.9”较大生产安全事故调查组，开展事故处置和调查。调查组进行了事故现场勘查、调查取证、应急救援评估、事故技术分析等工作，于2015年10月15日作出《大连金州新区玉华市政工程有限公司“6.9”较大中毒事故调查报告》，2015年11月23日向大连市人民政府提交《关于大连金州新区玉华市政工程有限公司“6.9”较大中毒事故结案的请示》（大安监发〔2015〕284号文件）。大连市人民政府于2015年11月26日作出《大连市人民政府关于大连金州新区玉华市政工程有限公司“6.9”较大中毒事故结案的批复》（大政〔2015〕179号文件），同意事故调查组对事故的原因分析、责任认定结论和对有关责任人的处理意见，同意结案。2015年12月9日，被告市安监局向原告汇智公司送达《行政处罚告知书》、《听证通知书》，2016年1月4日被告组织召开了听证会，2016年1月27日被告作出（大）安监管罚〔2015〕SD6501-3号《行政处罚决定书》并送达给原告。同期，被告还对其他相关责任单位作出了行政处罚决定。
另查，原告汇智公司于2001年5月15日成立，2011年12月24日，辽宁省住房和城乡建设厅为原告颁发《施工图审查机构认定书》，认定原告的审查机构类别为二类，审查范围为房屋建筑工程、市政基础设施工程，有效期至2014年12月31日。2014年4月21日，原告换发的《营业执照》登记的经营范围包括：建设工程设计咨询、技术咨询、建设咨询及顾问服务；建筑工程、市政工程（乙级施工图设计审查）。2008年12月8日，大连经济技术开发区基本建设管理中心（甲方，以下简称开发区基建中心）与原告汇智公司（乙方）签订一份《建设工程施工图审查协议书》，约定开发区基建中心委托原告对滨海2号泵站建设工程施工图提供技术性审查服务，审查主要内容包括：1.政策性审查…；2.技术性审查：（1）是否符合建设强制性标准；（2）建筑物的稳定性、安全性……。该协议书还约定，审查合格的项目向甲方提交《技术性终审意见书》、《审查合格书》等。2010年1月18日，原告向开发区基建中心提交了滨海新区地下污水泵站、2号污水泵站的《辽宁省建设工程施工图设计文件审查报告》，该报告载明“经审查，本施工图设计文件符合工程建设强制性标准，地基基础和主体结构安全，审查合格。”
再查，滨海新区2号泵站位于大连金州新区滨海公园地下，于2009年5月开工建设，2009年10月建成，2013年正式投入使用。泵站为上下两层，地下一层为设备检修、巡视平台及控制间，地下二层用隔离墙分开，分为污水集水池及阀门间。该泵站的功能主要是将进入泵站的城市污水通过管网泵到1号站后，再由1号泵站泵到污水处理厂。滨海新区2号泵站由大连经济技术开发区玉华市政工程有限公司负责日常管理养护。
本院认为：根据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十条、国家安全生产监督管理总局颁布的《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第六条第一款第（三）项的规定，被告市安监局具有对大连市行政区域内“发生较大事故的单位及其有关责任人员”作出罚款行政处罚的职权。原告是经工商行政管理部门登记许可取得《营业执照》，从事建筑工程、市政工程施工图设计审查的生产经营单位，并在对滨海新区2号泵站设计图审查过程中收取了相关费用，从事了相关经营活动，其主体符合《安全生产法》第二条关于“生产经营单位”的规定。
《安全生产法》第四条规定：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”原告作为建筑工程、市政工程施工图设计审查单位，在从事滨海新区2号泵站施工图审查经营活动中应当严格遵守相关安全生产的法律、法规等规定。住房城乡建设部颁布的《房屋建筑和市政工程图纸设计文件审查管理办法》第十一条规定：“审查机构应当对施工图审查下列内容：（一）是否符合工程建设强制性标准；……（五）法律、法规、规章规定必须审查的其他内容。”国家标准《室外排水设计规范》（GB50014-2006）总则部分1.0.2规定“本规范适用于新建、扩建和改建的城镇、工业区和居住区的永久性的室外排水工程设计。”案涉滨海新区2号泵站属于居住区永久性的室外排水工程，应当适用《室外排水设计规范》（GB50014-2006）。该规范第5.1.3条强制性条文规定“抽送产生易燃易爆和有毒有害气体的污水泵站，必须设计为单独的建筑物，并采取相应的防护措施。”条文说明部分5.1.3内容为“关于抽送产生易燃易爆和有毒有害气体的污水泵站必须设计为单独建筑物的规定，采取相应的防护措施为：……3有毒气体监测和报警设施。……”。该规范第8.2.2条规定“下列各处应设置相关监测仪表和报警装置：1排水泵站：硫化氢（H2S）浓度。……”条文说明部分8.2.2内容为“关于污水厂操作人员工作安全的监测规定。排水泵站内必须配置H2S监测仪，供监测可能产生的有害气体，并采取防患措施。泵站的格栅井下部，水泵间底部等易积聚H2S的地方，可采用移动式H2S检测仪监测，也可以安装在线式H2S检测仪及报警装置”。根据上述国家标准强制性条文的规定，原告汇智公司在施工图设计文件审查中，应当对滨海2号泵站是否配置了硫化氢等有毒气体监测和报警设施进行审查，但原告在对设计图纸进行审查时，没有发现滨海2号泵站施工图设计未严格执行《室外排水设计规范》（GB50014-2006）5.1.3强制条款的设计缺陷问题，违反了《施工图审查管理办法》第十一条规定。因此，被告认为原告的行为违反了《安全生产法》的规定，对事故发生负有责任，具有事实依据。案涉滨海2号泵站中毒事故造成4人死亡，直接经济损失388.85万元。根据国务院颁布的《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（三）项的规定，此次事故构成较大事故。《安全生产法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；……”。被告依此规定对原告作出罚款50万元，适用法律正确。被告履行了事故报告、事故调查、事故处理以及行政处罚告知、听证、作出行政处罚决定、送达等程序，程序符合《行政处罚法》、《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律、法规的规定。综上，被告作出的（大）安监管罚〔2015〕SD6501-3号行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，故对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告大连经济技术开发区汇智建设工程咨询有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告大连经济技术开发区汇智建设工程咨询有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 李玉东
审 判 员 张志敏
人民陪审员 陈 萍
二〇一七年三月十二日
书 记 员 吴 琼