上海市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）沪03行终497号
上诉人(原审原告)雪峰，女，1958年7月3日出生，汉族，户籍所在地上海市。
上诉人(原审原告)范逸忻，男，1959年1月14日出生，汉族，户籍所在地上海市。
上诉人(原审原告)唐旭鹏，男，1970年12月30日出生，汉族，户籍所在地上海市。
上诉人(原审原告)杨钧，女，1969年10月7日出生，汉族，户籍所在地上海市。
被上诉人(原审被告)上海市虹口区规划和土地管理局，住所地上海市。
法定代表人罗隽。
委托代理人朱俊。
委托代理人李冀侃。
原审第三人上海珠江景峰投资有限公司，住所地上海市。
法定代表人朱蕾。
委托代理人陈家新。
委托代理人董蓓文。
上诉人雪峰、范逸忻、唐旭鹏、杨钧因不服建设工程规划许可一案，不服上海铁路运输法院(2017)沪7101行初191号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年7月5日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审认定：国际明佳城项目位于本市虹口区俞泾浦以南、四平路以西、衡水路以东地块，上海市虹口区规划和土地管理局(以下简称虹口规土局)于2004年7月审定该项目总体方案，后该项目一期已建设完成，雪峰、范逸忻、唐旭鹏、杨钧即为一期业主。
2010年，上海珠江景峰投资有限公司(以下简称珠江公司)通过司法拍卖取得上述地块剩余部分的土地使用权。竞买合同第五条约定，“拍卖标的须按原总体要求进行整体开发，不可分割。乙方(即本案珠江公司)竞得拍卖标的后……重新报送规划方案，项目建设以规划和土地管理局等政府部门最终审定的方案为准。”2010年7月27日，虹口规土局与珠江公司签订补充合同，由珠江公司继续开发上述地块未完成部分，即二期项目。其第三条约定，“受让方(即本案珠江公司)应按照原总体要求对上述地块进行整体开发，不可分割……重新报送规划方案……项目建设以出让方(即本案虹口规土局)最终审定的方案为准。”
因珠江公司提出“为满足轨道交通的退让要求并结合项目设计，需要调整拟建二期项目设计方案的建设内容”，2015年7月15日，虹口规土局作出通知书，提出九点意见，“原则同意方案局部变更”，“建筑布局、高度略有调整”，并指出“国际明佳城小区一期、二期为整体开发，不可分割。地下车库、配套用房等资源应由全小区共享”，要求珠江公司“在报审建设工程规划许可证前征询消防、交警、绿化、卫生、环保、房管、民防、建交委、投促办和轨道交通等部门意见”。雪峰、范逸忻等人对此不服，提起行政诉讼。上海市虹口区人民法院于2016年5月30日作出(2016)沪0109行初64号行政裁定书，认为通知书“系非独立可诉之行政行为”，遂裁定驳回起诉。雪峰、范逸忻等人不服，提起上诉，2016年8月26日，上海市第二中级人民法院作出“驳回上诉，维持原裁定”的(2016)沪02行终510号行政裁定书。
2015年6月间，珠江公司相继获得消防等相关职能部门的征询反馈意见。同年10月13日，上海市建设工程设计文件审查管理事务中心出具信息表。同年11月9日，设计单位出具承诺书。同年12月15日，审查机构出具合格书。同年12月22日，珠江公司向虹口规土局申请建设项目工程规划许可证。次年1月11日，虹口规土局核发编号为沪虹建(2016)FAXXXXXXXXXXXXXX的《建设工程规划许可证》，载明建设单位(个人)上海珠江景峰投资有限公司，建设项目名称国际明佳城二期(地上部分)，建设位置虹口区俞泾浦南、四平路西，建设规模53586.98平方米(地上)。雪峰、范逸忻、唐旭鹏、杨钧认为虹口规土局核发涉案许可证的行为侵犯了其合法权益，故起诉至原审法院，请求撤销涉案许可证。
原审认为：首先，根据《上海市城乡规划条例》(以下简称《规划条例》)的规定，在国有土地上进行建设的，建设单位或者个人应当向规划行政管理部门申请办理建设工程规划许可证，而除特定范围以外的建设项目的规划许可，由所在区、县规划行政管理部门负责实施。因此，对于本案涉及到的建设项目，因其并不属于特定范围之内，虹口规土局具有核发涉案许可证的职权。其次，珠江公司依法获得二期项目的开发权，并根据竞买合同和补充合同等约定，重新报送规划方案。虹口规土局在审核相关材料之后，原则同意方案的局部变更。同时，珠江公司自行完成了消防等相关职能部门的征询后，进行了审图，并获得合格证。本案涉及的许可行为为依申请的许可，在珠江公司申请的情况下，虹口规土局经审查，认定相关申请材料符合法律、行政法规的要求，遂核发了涉案许可证。其行政行为证据确实充分，适用法律、法规正确。再次，虹口规土局在核发涉案许可证过程中，依据相关规定，履行了程序义务，符合法定程序。
就雪峰、范逸忻、唐旭鹏、杨钧提出的异议，原审法院认为，国际明佳城在一期开发建设完成后，开发商发生变化，珠江公司经拍卖取得开发权，为满足轨道交通的退让要求并结合项目设计对规划设计进行相应调整并报审批，与法无悖。虹口规土局作为规划管理部门，在其法定范围内进行审批，并作出许可，亦属其职权范畴。虹口规土局作出涉案许可前对建设项目依法进行审核，并有相关职能部门的审核意见，其许可行为在法定框架内，并无不当。不过，需要指出的是，正如虹口规土局所述，一、二期项目建设为整体开发、不可分割，对地下车库、配套用房等资源应由全小区共享，所以建议珠江公司在后期开发中除应严格依法建设、施工外，更需加强与一期业主的沟通、协调，特别是业主关注的消防、共享资源等问题。
综上，虹口规土局核发涉案许可证的行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，雪峰、范逸忻、唐旭鹏、杨钧诉请缺乏法律和事实依据，原审法院难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回雪峰、范逸忻、唐旭鹏、杨钧的诉讼请求，案件受理费人民币50元由雪峰、范逸忻、唐旭鹏、杨钧负担。判决后，雪峰、范逸忻、唐旭鹏、杨钧不服，上诉于本院。
上诉人雪峰、范逸忻、唐旭鹏、杨钧上诉称：原审未查明被诉建设工程规划许可证是否违反《土地出让合同》确定的规划和经济指标，总平面图是否与建设工程规划设计方案一致，现停车位数量是否包含一期未完成的数量，是否包含一期未履行的义务，是否侵占一期项目土地等情况；一审中，虹口规土局超出举证期限提交的证据，原审予以认定违法；建设单位申领建设工程规划许可证的申请表载明申领依据是2004年的建设工程规划设计方案，但被诉建设工程规划许可证与2004年的建设工程规划设计方案并不相符；2016年11月6日，虹口规土局工作人员署名的会议纪要载明该局承认规划许可内容错误，需要整改，原审以形成时间晚于被诉许可证为由不予采纳错误；虹口规土局作出的《业务通知书》是否合法，原审应予认定；上诉人于原审中提交的消防整改通知书，原审以模糊不清不予认定不当；原审还存在超过审理期限、合议庭组成人员中有两名人民陪审员，存在一言堂等违反法定程序的情形。原审认定事实不清，适用法律错误，故上诉人要求撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人虹口规土局辩称：涉案许可证核定的地上总建筑面积53586.98平方米(计容面积51574平方米，不变)符合规划要求，总平面布置与变更后审定方案基本一致，地上部分建设内容符合《规划业务通知书》的要求，二期项目的地下车库、配套用房由一、二期共享，并未损害一期业主利益，二期项目地上部分已经取得审图合格证，涉案许可证合法，原审判决正确，请求予以维持。
原审第三人珠江公司述称涉案许可证合法，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审判决认定的事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为：根据《上海市城乡规划条例》、《上海市城市规划管理技术规定》的有关规定，城市规划管理部门对建设工程的规划管理主要从确定建设用地范围、用地面积、规划用地性质、建筑面积、容积率等规划指标来设定规划条件，以确定建筑容量控制指标、建筑物间距、建筑物退让、建筑物高度等具体指标来实现规划条件。而规划部门对建筑面积的掌控仅限建筑容量控制指标的范畴，主要体现在对建筑容积率的设定上。具体到本案，即通过对计容建筑面积是否符合既定指标的审查来把控。根据在案证据，被诉建设工程规划许可证核定的计容建筑面积为51574平方米，与2002年、2010年签订的《土地出让合同》(补充合同)完全一致。综合容积率为4.16，优于容积率不超过4.5的原规划条件。本案中，2015年7月15日作出的《规划业务通知书》系经虹口规土局审定的建设工程规划设计方案。根据有关规定，施工图设计文件的规划部分符合经审定的建设工程设计方案的，规划行政管理部门应当在收到施工图设计文件规划部分后的二十个工作日内，核发建设工程规划许可证。经审查，建设工程规划许可证附图与建设工程规划设计方案附图确定的规划条件基本一致，并无违反规划技术规定的情形，符合规划管理目的。综合本案情况来看，被诉建设工程规划许可证设定的规划条件除因满足新增轨道交通的退让要求有所变化外，与原规划条件比较并未发生变化。上诉人认为与2004年的建设工程规划设计方案存在不同，更多指向施工建设内容，与规划管理无关，不属于本案审查的内容。上诉人还提出要求审查现停车位数量是否包含一期未完成的数量，是否包含一期未履行的义务，是否侵占一期项目土地等意见，对此，被诉建设工程规划许可证的建设工程项目表已清晰载明：“一、二期为整体开发、不可分割，地下车库、配套用房应由全小区共享”。根据上述内容，上诉人提出的相关意见已有明确回应，且车位具体如何设置需听取主管部门的意见，主要系施工设计图审图阶段的内容，不属于建设工程规划许可阶段审查确定的内容。而涉及施工建设内容及与之前开发商之间的有关争议，同样不属于本案审查的内容。上诉人还提出2016年11月6日，虹口规土局工作人员署名的会议纪要自认被诉许可存在违法，应予认定。但该份会议纪要并未指出规划指标具体的违法之处，亦与本案现查明的事实不符，故上诉人以此要求确认规划许可有误的主张亦不能成立。因消防审查意见属施工图审查阶段的内容，不属规划控制指标范畴。被诉许可证附图中附有施工图审查合格证书编号，施工图审查合格证书上也附有消防审查号，上诉人原审中出示的消防整改通知书与本案的关联性亦无法确认，故上诉人据以证明被诉建设工程规划许可证违法的主张不能成立。上诉人还认为原审合议庭有两名陪审员，面对复杂案件，根本不可能发表任何意见，完全是审判长的一言堂。该意见有悖于人民陪审员制度，言辞荒谬，显然不能成立。
另经审查，虹口规土局在法定举证期限内仅向原审法院提交了作出行政行为的部分证据，未提交全部证据，在应诉中存在明显不当，反映出该单位工作人员马虎、敷衍、随意的工作作风，不符合依法治国、依法治市的现阶段工作要求。考虑到其并非属于完全未提交任何证据的情形，且涉案建设项目亦涉及包含上诉人在内的一期业主利益和建设单位利益，故原审未将被诉建设工程规划许可证视为没有证据遽尔予以撤销并无不当。但法院仍将会以司法建议等形式向虹口规土局及其上级单位提出意见，建议其对应诉工作中存在的失职行为予以反省并作出处理。
上诉人还认为原审审判程序违法。经查，2017年5月9日，原审通知建设单位珠江公司作为本案第三人参加诉讼，审理期限应重新开始计算。审理过程中，珠江公司又多次以书面形式向原审法院提出，因需与上诉人方进行庭外协商，申请法院延期处理。上诉人方在原审中亦以口头方式向原审法院表明需与珠江公司进行庭外磋商，希望法院延期处理。上述期限均应予扣除。之后原审又经上海市高级人民法院批准，延长了审理期限。故经本院综合审查后认为，原审并无《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(四)项规定的严重违反法定程序，需发回重审的情形。综上，上诉人的上诉请求和理由不能成立，原审判决驳回雪峰、范逸忻、唐旭鹏、杨钧的诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人雪峰、范逸忻、唐旭鹏、杨钧负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈瑜庭
审判员 徐 静
审判员 朱晓婕
二〇一八年八月三十日
书记员 朱小艳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……