陕西省咸阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕04行终46号
上诉人（原审原告）：咸阳长忠食品有限公司。
法定代表人：周长忠，该公司董事长。
委托诉讼代理人：李浩，陕西至正律师事务所律师。
委托诉讼代理人：田瑾，陕西至正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：咸阳市城市管理执法局。
法定代表人：卓鹏飞，局长。
委托诉讼代理人：马亚宏，该局法规科干部。
委托诉讼代理人：胡越，上海市建纬（西安）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：咸阳市人民政府。
法定代表人：卫华，市长。
委托诉讼代理人：郑栋育，咸阳市人民政府法制办工作人员。委托诉讼代理人：刘强，陕西咸通律师事务所律师。
上诉人咸阳长忠食品有限公司因与咸阳市城市管理执法局、咸阳市人民政府行政强制纠纷一案，不服陕西省三原县人民法院（2017）陕0422行初20号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，上诉人咸阳长忠食品有限公司委托诉讼代理人李浩、田瑾，被上诉人咸阳市城市管理执法局委托诉讼代理人马亚宏、胡越，被上诉人咸阳市人民政府委托诉讼代理人郑栋育、刘强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审确认以下案件事实：原告咸阳长忠食品有限公司是咸阳市秦都区人民政府2009年招商引资企业。2010年至2011年，原告在咸阳市秦都区发展计划局、咸阳市秦都区建设局、原咸阳市国土资源局泾渭分局等完成了咸阳长忠食品有限公司麻辣面粉熟食制品建设项目的备案审批和预选址工作，并于2011年12月获得陕西省人民政府陕政土批（2011）803号土地批复。2011年7月，咸阳市国土资源局秦都分局对原告的麻辣面粉熟食制品建设项目土地进行了勘测定界。2010年12月13日、2011年11月原告与咸阳市秦都区人民政府签订了《征迁安置补偿协议》、《长忠食品项目边角地补偿协议》。2012年3月，原告在该地进行开工建设。2014年10月14日，原告取得工商部门的营业执照。2014年，北塬新城管委会在巡查中发现原告未取得建设工程规划许可证等手续，并对其作出了北塬新城企业整改意见书。之后咸阳市北塬新城管委会改名为大西安（咸阳）文化体育功能区管委会。2015年6月19日，大西安（咸阳）文化体育功能区管委会城乡规划建设管理局作出咸阳长忠食品有限公司马庄项目违法建筑物认定书，以原告公司马庄项目一直未取得《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等审批手续为由，认定咸阳长忠食品有限公司马庄项目属于违法建筑物。原告对此未能接受并继续建设。2016年9月19日、9月20日第一被告咸阳市城市管理执法局（原咸阳市城市管理综合行政执法局）分别对原告公司作出限其二十日内自行拆除的行政处罚告知书及责令停止违法行为通知书。应原告申请，2016年10月10日原、被告双方就该行政处罚进行了听证。2016年11月2日，第一被告对原告作出了《限期拆除违法建筑决定书》。原告不服，向第二被告咸阳市人民政府申请复议，第二被告维持了该决定书。2016年11月24日第一被告对原告公司作出《限期拆除催告书》。2016年12月20日，第一被告对原告作出了《强制执行决定书》。原告不服，再次向第二被告申请复议，第二被告维持了第一被告作出的《强制执行决定书》。原告不服，向法院提起行政诉讼，请求：1、撤销第一被告咸阳市城市管理执法局作出的咸城执发（2016）56号《强制执行决定书》；2、撤销第二被告咸阳市人民政府作出的咸政复决字（2017）1号行政复议决定书；3、诉讼费由被告承担。
另查明：原告公司占地约2.481公顷，共计37.76亩。该项目工地内共有7栋建筑物。1栋1层砖混结构职工食堂、一栋2层综合楼、3栋钢结构厂房、8层综合办公大楼、1栋6层办公楼。该项目原备案建筑面积16520平方米，现已建成34350.92平方米，超建了17830.92平方米。
原审认为：根据陕西省人民政府批转的《咸阳市城市管理综合行政执法试点工作方案》及《咸阳市城市管理综合行政执法暂行办法》的规定，咸阳市城市管理执法局为市政府直属行政机构，主管市区城市管理综合行政执法工作，具有独立的行政执法主体资格。因此第一被告具有作出被诉行政行为的行政主体资格。第一被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，作出咸城执发（2016）43号《限期拆除违法建筑决定书》，经第二被告复议后维持，该《限期拆除违法建筑决定书》已经发生法律效力。原告虽取得该建筑项目的备案审批和预选址审批及土地批复，但始终未取得《土地使用证》及《建设工程规划许可证》，不能对抗其建筑项目属违法建筑之事实。故第一被告依据《城乡规划法》第六十四条规定作出的《限期拆除违法建筑决定书》，且经法定的催告程序后，原告逾期仍未履行生效的行政决定，故第一被告依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条之规定作出被诉的咸城执发（2016）56号《强制执行决定书》于法有据。第二被告按照法定程序作出的复议决定，程序合法，应予支持。原告请求撤销被诉的《强制执行决定书》及复议决定的理由不能成立，应当予以驳回原告诉讼请求。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告的诉讼请求。诉讼费50元由原告负担。
上诉人咸阳长忠食品有限公司上诉称，一、案涉强制执行决定书的作出依据，即北塬新城管委会作出的企业整改意见书及大西安（咸阳）文化体育功能区管委会城乡规划建设管理局作出的咸阳长忠食品有限公司马庄项目违法建筑物认定书程序违法，且未送达上诉人，一审判决对此认定错误。二、被上诉人咸阳市城市管理执法局作出处罚所依据的“北塬新城总体规划（2012-2030）”未经合法程序审议通过，故所诉的决定书依据不合法，一审对此未认定属遗漏案件重要事实。三、咸阳市城市管理执法局不是城乡规划适格的行政管理主体，不具备作出责令停止违法行为通知、限期拆除决定书的主体资格，一审判决对此认定错误。四、咸阳市城市管理执法局是行使集中执法权的主体，应承担该程序违法的法律责任，其依据前置文书所作出的强制执行决定书依法应予撤销。五、一审考虑涉案项目的实际情况，仅依据项目备案确认书认定项目超建16730.12平方米明显错误。请求1、撤销陕西省三原县人民法院（2017）陕0422行初20号行政判决。2、依法改判撤销咸阳市城市管理执法局作出的咸城执发（2016）56号《强制执行决定书》及咸阳市人民政府作出的咸政复决字（2017）1号行政复议决定书。3、一、二审诉讼费由两被上诉人承担。
被上诉人咸阳市城市管理执法局答辩称，1、本案审查的对象是被诉行政行为的合法性，上诉人提及的北塬新城管委会作出的企业整改意见书、大西安（咸阳）文化体育功能区管委会城乡规划建设管理局作出的咸阳长忠食品有限公司马庄项目违法建筑物认定书及北塬新城总体规划（2012-2030）并非本案的审查对象。2、被上诉人有作出本案责令停止违法行为通知、限期拆除决定书的主体资格，且该文书合法性也非本案审查对象。3、上诉人在无任何建设规划审批手续的前提下，超占地面积及建筑面积建设，我局依据法定程序作出涉诉行为于法有据，原判认定正确，应予维持。
被上诉人咸阳市人民政府答辩称，本案所涉及建筑物未依法取得手续，属于违法建筑。执法局作出强制执行决定书，事实依据是涉案建筑物违法，程序性依据是基于限期拆除违法建筑决定书未能履行，故执法局作出的强制执行决定符合法律规定，且执法局有被诉行政行为的职责权限。综上，市政府认为一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
二审经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案所诉的行政行为之一是咸阳市城市执法局所作的咸城执发[2016]56号强制执行决定。上诉人提及的北塬新城管委会作出的企业整改意见书、大西安（咸阳）文化体育功能区管委会城乡规划建设管理局作出的咸阳长忠食品有限公司马庄项目违法建筑物认定书并非本案的审查内容，在无法定程序对以上两行为确认违法前，一审对此认定并无不当。另外,本案所诉的咸阳市城市执法局强制执行决定并未将北塬新城总体规划（2012-2030）作为依据，故上诉人要求审查该内容的理由不能成立。关于咸阳市城市执法局是否有作出责令停止违法行为通知、限期拆除决定书的主体资格。根据《国务院法制办对陕西省人民政府法制办〈关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示〉的复函》，虽然责令限期拆除不应理解为行政处罚行为，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令限期拆除应与行政处罚同时作出，因此能够作出行政处罚的行政机关同时是能够作出责令限期拆除的机关，即责令限期拆除与行政处罚应由一个行政机关作出。上诉人对咸阳市城市执法局具有作出本案所诉的强制执行决定职权并无异，故该局亦有作出责令限期拆除的主体资格。本案经审理，上诉人所建设的项目未取得规划建设许可证，属违法建筑，且超建该项目原备案建筑面积事实清楚，故被上诉人咸阳市城市执法局作出的强制拆除决定合法。咸阳市人民政府予以维持亦正确。
综上，上诉人咸阳长忠食品有限公司的上诉请求本院不予支持，原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人咸阳长忠食品有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘宏刚
审判员 周昌柱
审判员 张 娟
二〇一八年八月三十日
书记员 常丹阳