广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行终471号
上诉人（原审原告）：广州市博宏印刷设备有限公司。住所地：广州市南沙区东涌镇鱼窝头小乌工业村（厂房）自编**号。
法定代表人：周志强。
被上诉人（原审被告）：广州市南沙区环境保护局。住所地：广州市南沙区凤凰大道1号南沙区行政中心主楼*楼。
法定代表人：刘学山，该局局长。
委托代理人：陈凤贞，该局工作人员。
委托代理人：方穗涛，广东珠江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市南沙区人民政府。住所地：广州市南沙区凤凰大道*号。
法定代表人：曾进泽，该府区长。
委托代理人：谢天，该府工作人员。
委托代理人：胡圣根，广东海际明律师事务所律师。
上诉人广州市博宏印刷设备有限公司因诉被上诉人广州市南沙区环境保护局、广州市南沙区人民政府行政处罚及行政复议决定一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院查明：原告于2009年9月30日成立，经营范围为专用设备制造业。2015年5月25日，被告南沙环保局对原告进行现场检查、制作检查笔录、拍照，并对原告的主管杨卫进行询问，并制作笔录。杨卫陈述原告主要从事印刷设备的生产项目，自2009年9月投入生产，车间面积1000平方米；主要设备为：车床1台、铣床1台、摇臂钻1台、切割机1台等；主要生产流程为：原材料（组件）、组装、包装、成品；生产过程中的污染物主要为噪声、生活污水等，均没有配套污染治理设施，未办理环保设施竣工验收手续。
2015年6月23日，被告南沙环保局向原告作出《行政处罚听证告知书》，告知原告依据相关规定拟对原告进行停止印刷设备生产项目的生产以及罚款70000元的处罚，并告知原告提出陈述申辩、申请听证的权利和方式。
2015年7月2日，原告作出《行政处罚申辩书》，认为原告的环境污染非常有限，且积极配合整改工作，希望从轻、减轻或不予处罚，将处罚内容改为限期整改、完成相关手续。
2015年8月19日，被告南沙环保局进行案件评议。2015年9月6日，被告南沙环保局对原告作出《行政处罚决定书》（南环罚字[2015]165号），载明：“……原告在广州市南沙区东涌镇鱼窝头小乌工业村（厂房）自编28号建成印刷设备生产项目（属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中K71项），于2009年建成并投入生产。……生产过程中产生的污染物主要为噪声和生活污水，均没有配套污染治理设施，原告未办理上述印刷设备生产项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收手续……”原告违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款的规定，依据该条例第二十八条的规定，决定对原告处罚如下：1、责令原告停止印刷设备生产项目的生产；2、对原告罚款70000元，并载明申请行政复议和提起行政诉讼的权利和方式。
原告不服该行政处罚决定，向被告南沙区政府申请行政复议，被告南沙区政府于2015年11月4日受理该复议申请，并向原告发出《行政复议权利义务告知书》，向被告南沙环保局发出《被申请人答复通知书》等相关材料。2015年11月10日，被告南沙环保局向被告南沙区政府作出答复，并提交涉案行政处罚的相关证据材料。2015年12月12日，被告南沙区政府作出《行政复议决定书》（穗南府复决[2015]54号），决定维持被告南沙环保局作出的《行政处罚决定书》（南环罚字[2015]165号）。原告于2015年12月17日收到该复议决定书，并于2016年1月4日向本院提起行政诉讼（其中2016年1月1日至2016年1月3日为元旦休假日）。
庭审中，原告表示对涉案《行政处罚决定书》认定的事实、执法程序无异议，对涉案《行政复议决定书》的复议程序无异议，但认为其不是从事建设项目，而是组装项目，不应适用《建设项目环境保护条例》的相关规定。
原审法院认为：《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”被告南沙环保局作为广州市南沙区环境保护主管部门，负有辖区内环境保护执法职责。
被告南沙环保局通过现场检查、调查询问、听取原告方的意见等程序，认定原告于2009年在广州市南沙区东涌镇鱼窝头小乌工业村（厂房）自编28号开业，经营范围为专用设备制造业，主要从事印刷设备生产项目（属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中K71项），生产过程中产生的污染物主要为噪声和生活污水，均没有配套污染治理设施，更未办理环境保护设施竣工验收手续。《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”被告南沙环保局据此对原告作出涉案行政处罚决定，证据确凿、程序合法、适用法规亦无不当。原告认为其并非建设项目，而是组装项目，对此，原告将建设项目理解为建筑工程项目，属于理解不当，本院不予支持。关于行政复议程序，被告南沙区政府收到原告的行政复议申请后，亦按照法定程序听取各方意见后作出涉案行政复议决定，其程序合法。
综上，原告请求撤销涉案行政处罚决定及行政复议决定，理据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广州市博宏印刷设备有限公司的诉讼请求。
上诉人广州市博宏印刷设备有限公司上诉称：一、一审法院忽略了行政处罚的时效性。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。《广州市环境保护局规范行政处罚自由裁量权》第十三条规定，环境违法行为在二年内未被发现的，不予以行政处罚。上诉人成立于2009年，成立之初已办理好开业要求手续，工商局已发给营业执照，这代表政府已允许上诉人可以正式投产、营业，在此之前并无相关人员通知原告需办理环评手续。上诉人取得工商营业执照，合法存在并正常经营六年之久，期间没有收到任何针对上诉人产生污染的投诉或环保部门提出上诉人存在违法行为，直至2015年5月25日南沙环保局现场检查时才提出上诉人存在违法行为。同一企业同一生产工艺，受番禺区政府行政管辖时，是合法存在，无环境污染问题，但移交南沙区后，在条件不发生改变前提下，却变成环境违法企业。二、被上诉人提出上诉人违反《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，该名录施行于2015年6月1日，而上诉人的企业成立于2009年，远早于该名录的实施，显然被上诉人适用的法律错误。虽然被上诉人补偿该名录的K71项内容与2008年施行的名录（环境保护部令第2号）相若，但也说明被上诉人法律引用错误。三、上诉人不是《建设项目环境保护条例》中所指的“建设项目”，故上诉人不适用该条例。上诉人是个微型企业，在取得合法开业及经营资格后方搬进该租用场地进行生产，并没有进行任何建设或者改建租用场地的行为。《建设项目环境保护条例》第一至第五条明确说明了“建设项目”是指有新增的污染的、需配套环保处理设施的建设，才属于“建设项目”，上诉人是一个企业而非“建设项目”。上诉人场地占用不到1000平方米，员工5-6人，配件全部外发加工，设备只有4台小型普通机床以做修补之用，工艺流程为原材料（组件）—组装—包装—成品，按被上诉人执法时指称上诉人在生产过程中产生的污染物主要为噪声、生活污水。上诉人并无人员在场地内煮饭或留宿，而且部分工人经常出差，所产生的污水极其有限，比厂房原有或一般居民家庭产生的生活污水更少，且上诉人不存在新增污染。四、执法中指出上诉人生产过程中产生的污染物主要为噪声、生活污水，但是被上诉人并未在污染现场提取到噪声是多少分贝、是否超标，更没有检测到生活污水的污染指标及超标数据，仅凭肉眼所见而作出合理的推测而处罚，如此不符合法定执行程序的行政处罚难以令人信服。请求撤销一审判决和南环罚字[2015]165号《行政处罚决定书》、穗南府复决[2015]54号《行政复议决定书》。
被上诉人广州市南沙区环境保护局答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。2015年5月25日，我局检查发现，上诉人在广州市南沙区东涌镇鱼窝头小乌工业村（厂房）自编28号建成印刷设备生产项目（属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中K71项），于2009年9月建成并投入生产。现场检查时，上诉人正常生产。上诉人建设项目车间面积约1000平方米，主要生产设备有：车床1台、铣床1台、摇臂钻1台、切割机1台等。主要生产工艺为：原材料（组件）—组装—包装—成品。生产过程中产生的污染物主要是噪音和生活污水，均没有配套污染治理设施。上诉人未办理上述印刷设备生产项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收手续。同年6月19日立案查处，同年7月1日向上诉人送达南环听告字[2015]107号《行政处罚听证告知书》，同月2日，上诉人向我局递交了书面陈述申辩意见。本案经我局行政处罚审议小组会议审议，根据上诉人违反了《建设项目环境保护条例》第二十条第一款的违法事实，我局依法适用《建设项目环境保护条例》第二十八条于2015年9月6日作出南环罚字[2015]165号《行政处罚决定书》：1、责令原告停止印刷设备生产项目的生产；2、对原告作出70000元的行政处罚。同年9月9日向上诉人送达了上述《行政处罚决定书》。一审法院在查明事实基础上，依照行政诉讼法第六十九条作出驳回上诉人诉讼请求的判决是完全正确的。二、上诉人请求撤销一审判决和行政处罚决定书、行政复议决定书的理由不成立。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。欠款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原国家环境保护总局《关于建设项目环境管理溯及力问题的复函》（环发[1999]199号）明确规定“据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，建设项目的环境违法行为处于连续或者继续状态，并延续至1998年11月29日之后的，则应依照《建设项目环境保护条例》的规定处理。”上诉人生产建设项目虽建设于2009年，但至2015年5月25日案发时止处于生产连续或者继续状态，依法应依照《建设项目环境保护条例》的规定处理。因2012年广州市政府行政区域调整，上诉人所处区域由番禺区管辖调整为南沙区管辖，故我局依法具有管辖权。《建设项目环境保护条例》第六条规定：“国家实行建设项目环境影响评价制度。建设项目的环境影响评价工作，由取得相应资格证书的单位承担。”第七条规定；“建设项目环境保护分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制订并公布。”2015年4月9日《建设项目环境影响评价分类管理名录》由环境保护部令（第33号）发布，该名录明确规定“《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第2号）同时废止。”上诉人提出其生产过程无污染、我局没有检测证实其产生污染，该意见没有任何实质的证据支持，且本案事实是上诉人项目是否属于建设项目、项目是否通过环保设施竣工验收和未经验收投入生产或使用，故上诉人以此作为上诉理由无事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人广州市南沙区人民政府答辩称：一、上诉人违法行为具有连续状态。上诉人的印刷设备生产项目自建成后至广州市南沙区环境保护局现场检查时，未办理该项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收手续，上诉人的违法行为具有连续状态，依法应当给予行政处罚。二、上诉人认为我府适用法律错误没有法律依据。上诉人的建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中通用、专用设备制造，上诉人将建设项目理解为建筑工程项目属于理解不当。新旧《名录》中均规定上诉人的生产项目属通用、专用设备制造，属“有电镀、喷漆工艺”需要编制报告书，属“其他”需要编制报告表，我府适用法规并无不当。三、上诉人自建成印刷设备生产项目自后至广州市南沙区环境保护局现场检查时一直未依法办理该项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收手续，即违反相关法律法规规定，依法应予以处罚，并不以上诉人造成污染后果作为处罚依据。上诉人以广州市南沙区环境保护局未对污染进行检测为由，请求撤销一审判决，显然于法无据。四、我府收到上诉人的行政复议申请后，按规定受理，通知广州市南沙区环境保护局答复和举证，作出行政复议决定书并送达双方当事人，行政复议程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，原审判决认定的事实清楚，证据充分，本院予以确认。
本院认为：上诉人在广州市南沙区东涌镇鱼窝头小乌工业村（厂房）自编28号建成的印刷设备生产项目符合《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第33号）中K71项，属于应当编制环境影响报告书或者报告表的情形，应当依照法律、法规规定办理该项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收手续，工商管理部门为上诉人颁发营业执照的行为不能免除上诉人的相应义务。上诉人自2009年建成投产后，至2015年被上诉人广州市南沙区环境保护局检查时，一直未依法办理该项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收手续，其违法行为处于连续状态，不能以2009年上诉人的项目投入生产的时间作为对其行政处罚的起算时间。上诉人认为其生产项目不属于“建设项目”是对法律、法规的理解错误，上诉人认为其违法行为已经超过二年的处罚时效、不应对其再予以行政处罚的理由亦不能成立。
《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第33号）于2015年6月1日实施，《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第2号）同时废止，被上诉人于2015年6月19日开始对上诉人的违法行为进行立案查处，其在作出行政处罚时适用《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第33号）K71项规定不属适用法律、法规错误，且本案适用哪一名录对上诉人违法行为的认定不产生影响。上诉人主张被上诉人广州市南沙区环境保护局适用法律错误的意见不能成立。
根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”和第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，需要配套建设环境保护设施的建设项目未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，环境保护行政主管部门可以直接适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条对生产者或者使用者进行处罚，不需要有产生噪声、工艺废气等污染物的危害后果。上诉人以被上诉人广州市南沙区环境保护局未对污染进行检测为由主张其处罚不符合法定程序的意见不能成立。
综上所述，被上诉人广州市南沙区环境保护局对上诉人作出南环罚字[2015]165号《行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确；被上诉人广州市南沙区人民政府作出穗南府复决[2015]54号《行政复议决定书》程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州市博宏印刷设备有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 玮
代理审判员 邓 军
代理审判员 余树林
二〇一六年八月十五日
书 记 员 罗碧虹
高洁