福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）厦行终字第10号
上诉人（原审被告）厦门市卫生局。
法定代表人杨叔禹，局长。
委托代理人陈粮，厦门市卫生局工作人员。
被上诉人（原审原告）西安东方天使医疗投资管理有限公司。
法定代表人赵占山，总经理。
委托代理人梁洪流，福建衡兴明业律师事务所律师。
委托代理人汪洵，福建衡兴明业律师事务所实习律师。
上诉人厦门市卫生局诉被上诉人西安东方天使医疗投资管理有限公司（下称东方天使医疗公司）不履行政府信息公开法定职责一案，不服厦门市思明区人民法院（2013）思行初字第65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审判决认定，2002年12月13日，厦门市卫生局作出厦卫医字（2002）第153号设置医疗机构批准书，核准了东方天使医疗公司申办厦门天使妇产医院的请求。2004年10月28日，东方天使医疗公司与案外人厦门建德开发有限公司达成股东转让协议转让了部分股权，但仍持有厦门天使妇产医院15%的股份权益。2013年3月15日，福建衡兴明业律师事务所梁洪流、汪洵律师向厦门市卫生局发出律师函，称接受东方天使医疗公司的委托，要求厦门市卫生局公开厦门天使妇产医院的登记注册信息资料。2013年4月2日，东方天使医疗公司向厦门市卫生局发函，要求厦门市卫生局公开厦门天使妇产医院的全部登记注册信息（含变更登记信息）。2013年4月17日，东方天使医疗公司认为厦门市卫生局不履行政府信息公开的法定职责，诉至法院，请求判决厦门市卫生局立即向东方天使医疗公司公开厦门天使妇产医院的全部注册登记资料信息（含变更登记资料信息）。2013年5月3日，厦门市卫生局作出《厦门市卫生局关于对福建衡兴明业律师事务所申请公开厦门天使妇产医院有关登记注册信息的复函》，并送达东方天使医疗公司。2013年5月7日，厦门市卫生局向厦门天使妇产医院发出《关于征求公开有关医疗机构登记变更信息意见的函》。2013年5月10日，厦门天使妇产医院函复厦门市卫生局，表示不同意公开。
原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《政府信息公开条例》）第四条的规定，厦门市卫生局负有审查、公开本机关承办的政府信息的职责。
《政府信息公开条例》第二条、第十三条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向相应行政机关申请获取相关政府信息。本案东方天使医疗公司系厦门天使妇产医院的股东之一，该医院的注册登记及变更信息与其股东权益有关，而厦门市卫生局作为本市医疗、卫生行政主管部门，应制作或者保存有辖区医疗机构的设置、注册登记以及变更等信息。因此，东方天使医疗公司可以依法向厦门市卫生局申请公开相关信息，符合相关规定。
《政府信息公开条例》第二十条规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式，包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。福建衡兴明业律师事务所于2013年3月15日受东方天使医疗公司委托为由向厦门市卫生局发出的律师函以及东方天使医疗公司于2013年4月2日向厦门市卫生局发出的关于要求公开厦门天使妇产医院登记注册资料和信息的函，两者之间仅是存在形式上不同，内容基本一致，厦门市卫生局在庭审过程中也明确表示上述两份函件均已收悉。尤其是后者，形式更加明确，要求更加清楚，附有相应联系方式，落款加盖东方天使医疗公司的印章，符合法定要求。从《政府信息公开条例》的立法目的来看，对于东方天使医疗公司申请材料的形式要件要求不应过于严苛，否则将增加申请人维权负担。因此，对东方天使医疗公司已向厦门市卫生局书面申请要求公开相关政府信息的事实予以确认。
《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据具体情况分别作出答复，其中对于申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。此外，上述条例第二十二条及第二十三条规定了行政机关信息的可区分公开及涉及商业秘密及个人隐私情形的处理方式。第二十四条还规定了行政机关收到政府信息公开申请后无法现场答复的法定答复期限（15个工作日）及延期答复程序。从上述规定可以看出，针对相对人的信息公开申请，行政机关最终应作出书面回复决定。至于审查过程中，发现相对人申请存在如形式要件欠缺、申请内容不明等程序性问题，厦门市卫生局应及时予以告知。虽然对于告知行为的形式没有作出规定，但为减少争议以及规范行政行为，应当采取书面方式。从本案事实看，厦门市卫生局于2013年3月15日及4月2日收到东方天使医疗公司的两份函后，既没有按照东方天使医疗公司的要求予以信息公开，也没有就存在的问题向东方天使医疗公司书面回复或告知，最终也未在法定期限内针对东方天使医疗公司的申请作出正式的行政决定。直至2013年5月3日，厦门市卫生局才正式向东方天使医疗公司复函，认为东方天使医疗公司申请公开事项存在不符合法律规定的情况，并随后发函向案外人厦门天使妇产医院征求公开相关信息的意见。因此，厦门市卫生局在本案答辩期所作出的回函及向案外人征求意见的行为，属于针对东方天使医疗公司申请要求的一种实体性判断，应视为在诉讼过程中作出具体行政行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条的相关规定，已向东方天使医疗公司释明，但东方天使医疗公司不撤回起诉，故本案仅就东方天使医疗公司于2013年4月17日所提诉求进行审查。东方天使医疗公司如不服厦门市卫生局答辩期间作出的行为，可另案再行提起诉讼。
本案中，厦门市卫生局收到东方天使医疗公司的信息公开申请后，如发现身份证明材料欠缺、申请内容不明确等程序性问题，应及时告知申请方，要求其予以补充、更正。即便在沟通、告知无果的情况下，厦门市卫生局仍应在法定期限内将相关结论及理由正式书面告知申请方；如果存在涉及商业秘密不能公开等实体性问题，厦门市卫生局亦应在法定期限内将相关结论及理由正式书面答复申请方。东方天使医疗公司先后于2013年3月15日及4月2日向厦门市卫生局书面发函要求公开相关信息。即使按照第二封函件寄送时间计算，在起诉之时虽然尚未超过法定答复期限，但直至2013年4月26日领取答辩材料时，厦门市卫生局仍未进行任何书面回复，亦未申请延期答复。因此，厦门市卫生局确实未在法定期限内履行政府信息公开的法定职责。至于厦门市卫生局在诉讼期间作出的回函及征求意见行为，一定程度上反证了厦门市卫生局此前的行政不作为，且无法改变此前不作为的违法性质。
综上所述，厦门市卫生局在收到东方天使医疗公司相关政府信息公开的申请后，并未在法定期限内进行答复，已然构成行政不作为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第四款的规定，判决确认厦门市卫生局不履行政府信息公开法定职责违法。案件受理费50元，由厦门市卫生局负担。
厦门市卫生局不服一审判决，向本院提起上诉，上诉请求依法撤销一审判决，驳回被上诉人一审诉讼请求。由被上诉人承担本案的诉讼费用。理由：一、上诉人对被上诉人申请公开厦门天使妇产医院登记注册有关信息一事，已进行了情况初步核实与回复，但在一审诉讼前并未正式受理其申请。根据《政府信息公开条例》第二十条的规定，被上诉人未到上诉人办公场所递交申请，未填写《政府信息公开申请表》，仅委托律师发函。上诉人在接到申请公开信息的律师函件后，已经对申请人合法身份、委托情况、申请公开信息具体所指以及函件中所述“之前申请多次遭拒”等情况进行初步核实，因被上诉人申请政府信息公开形式要件的严重欠缺，不应构成政府信息公开申请的受理。一审诉讼后，上诉人已于2013年5月3日复函梁洪流律师；二、上诉人对被上诉人信息公开的申请，已及时沟通询问，始终未予拒绝，不存在行政不作为。一审法院以上诉人在一审诉讼前对被上诉人仅“口头答复”无书面回复为由，认定上诉人构成行政不作为，属事实不清，以及对《政府信息公开条例》相关法律规定的理解与适用不当；三、依照相关法律规定，被上诉人应先申请政府信息公开，对答复或逾期不予答复不服的，再向法院提起诉讼。基于本案有关事实，一审法院应查明情况，对被上诉人一审诉求予以驳回。
被上诉人东方天使医疗公司答辩称，一、被上诉人向上诉人出具的申请公开厦门天使妇产医院全部登记注册信息（含变更登记信息）的函件，完全符合申请政府信息公开的法定要求；二、上诉人未在法定期限内履行政府信息公开的法定职责，其违法行为事实清楚，证据充足。本案中，上诉人在收到被上诉人符合法定要求的申请信息公开的申请函件后，不仅未依被上诉人的申请予以信息公开，而且就不予公开的理由也从未书面回复或告知被上诉人。无论是否存在上诉人所称的电话沟通核实、电话告知的情形，上诉人在法定期限内未就被上诉人的申请作出任何正式的最终行政决定是不争之事实，足以认定其存在行政不作为的违法行为。本案一审答辩期间，上诉人向被上诉人作出回函以及向厦门天使妇产医院作出的征求意见，此举不仅无法改变上诉人此前行政不作为的违法性质，更恰恰证明了上诉人此前的行为就是不履行政府信息公开的法定职责；三、上诉人在一审答辩期间所作的回函以及向厦门天使妇产医院作出的征求意见的行为，应视为改变具体行政行为，一审法院的判决完全符合事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求明显缺乏事实和法律依据，请求依法驳回上诉人的全部上诉请求。
二审审理查明，上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据均随案移送本院。双方当事人对一审判决查明的事实均无异议，本院予以认可。本院依据本案的证据所认定的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，从本案双方无争议的事实可以认定，东方天使医疗公司及其被委托人于2013年3月15日及4月2日两次向厦门市卫生局书面发函，要求公开厦门天使妇产医院全部注册登记信息（包括变更登记信息）。虽然厦门市卫生局在2013年3月15日收到东方天使医疗公司的律师函后，也与被委托人进行了相应的沟通了解，但未及时予以受理该申请，也未在法定的期限内对东方天使医疗公司的申请是否符合规定予以答复，是属未及时办理，该做法不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定，一审判决对此认定是正确的。
在一审审理中，虽然厦门市卫生局仍继续与东方天使医疗公司的代理人进行沟通，且作出了书面的复函，但该答复应视为行政机关在诉讼程序中所作的具体行政行为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款的规定，由于东方天使医疗公司坚持原审之诉求，一审法院在查明事实的基础上，所作的判决方式符合规定。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。厦门市卫生局上诉主张东方天使医疗公司的申请不符合法定要件，其不存在不作为的理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人厦门市卫生局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 （林琼弘）
代理审判员 （纪荣典）
代理审判员 （宋希凡）
二〇一四年二月十七日
书记 员（ 江雪 玉）
附：本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。