广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）穗中法行终字第677号
上诉人（原审原告）：黎江柏，男，1948年9月7日出生，汉族。
委托代理人：单笑敏，女，1980年1月2日出生，汉族。
委托代理人：徐志刚，男，1972年4月14日出生，汉族。
上诉人（原审被告）：增城市人民政府增江街道办事处。
法定代表人：卜永彪，街道办事处主任。
委托代理人：何锦霞，广东金日律师事务所律师。
上诉人黎江柏、上诉人增城市人民政府增江街道办事处因行政决定及行政赔偿一案，均不服广东省增城市人民法院（2013）穗增法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1985年原告在合作社的竞投大会上投得位于增江街陆村陆屋合作社“虎头岭”（土名）地块的一份荒山地进行耕种，原告与合作社双方未签订书面投包合同。1992年，增城县土地开发综合服务公司向增城县国土局申请征用该土地，增城县国土局接受申请并根据用地规模向广州市请示，省、市土地管理部门亦分别于1993年和1998年作出同意用地批复。同时，增城县国土局为做好征地的前期工作，对包括原告投包地范围内的青苗进行了清点，并支付青苗补偿款。期间至2009年，被征收地一直被闲置。针对该情况，增城市国土局将该地作闲置收回作政府储备用地，并由被告负责统筹解决该地历史遗留问题。2009年6月27日，被告发布《关于解决陆村历史遗留用地问题的处理意见》，内容为：“陆村村党支部、村委会、各合作社及村民：增城市土地开发集团公司于1993年征用你村的534.116亩土地，经广东省国土厅粤地政函（1998）105号文和广州市国土房管局穗国土地批字（1998）73号文批复，已完成了用地审批手续，并于2001年由增城市国土房管局核发了《建设用地批准书》。由于未付清土地补偿款等原因，该地块一直未开发利用。为了妥善解决该宗土地的历史遗留问题，确保农民原有的利益，充分地、科学地盘活利用现有的土地资源，经街党工委、办事处研究决定，提出以下处理意见：一、欠付土地补偿款的解决办法（一）土地补偿：结合欠付陆村土地补偿款问题的实际情况，参照现行《广东省征地补偿保护标准》的标准，以3.90万元／亩进行补偿。按534.116亩计算，应补偿款总额约为贰仟零捌拾叁万零伍佰元（￥20，830，500元）；（二）青苗补偿：1、按照《增城市征用土地管理暂行规定》（增府（2001）19号）执行，包括山坟、鱼苗等其它有关补偿。2、如属无青苗的“白地”按1万元／亩进行补偿；3、如按青苗数量清点，每亩补偿不足1万元的，按1万元补偿；如超过1万元的，按实际清点结果补偿，但每亩补偿不超过3万元；4、如由合作社分配给农户且现由该农户耕种的土地同意不清点的，按1万元／亩进行补偿；5、如土地（村、社或农户）出租给本集体（村、社）以外承包者（承租方）经营的，青苗补偿款的归属问题按其承包协议的约定进行补偿；如承包协议无约定的，原则上对现有青苗进行清点计算，如每亩补偿超过1万元的，青苗补偿款归现承包者所有；如每亩补偿不足1万元的，其青苗价值的补偿归承包者所有，其余部分的补偿归发包者（出租方）所有。6、对抢种、新种等不正常种植的青苗，一律不予补偿。对情节恶劣者，将依法给予惩处。（三）补偿款的支付增江街道办事处在村社确认面积后，将土地补偿款一次性支付到村委会或合作社，青苗补偿支付到各补偿对象。二、工作进度安排（一）2009年6月8日召开解决历史遗留问题动员大会，正式启动工作；（二）2009年7月10日前完成土地测量、放线，各合作社确认土地面积等工作；（三）2009年7月20日前完成青苗、建筑物、山坟的清点和确认工作；（四）2009年8月1日前完成补偿款的支付工作；（五）2009年8月10日前完成清表工作。”
该处理意见公布后，被告对范围内的534.116亩进行青苗补偿，由于原告所投包的土地未得到青苗补偿，原告遂以信访的形式进行投诉，2011年5月7日，被告对原告投诉作出增接访日（2011）90号《关于黎肖芳等同志信访事项的回复》，内容为：“据信访人反映，黎肖芳的父亲黎江柏在我街陆村村虎头山（土名）承包的耕地被列入陆村征地范围内，现反映未对黎江柏所承包的土地、青苗及土地附着物进行补偿。现要求政府相关部门给予调处。经了解，上访人反映的黎江柏投包地位于增江街陆村村虎头山（土名），在陆村历史遗留用地范围内。据陆屋合作社村民黎江柏口头讲，他在1985年投包合作社位位于虎头岭的荒地，投包期15年。但他没有提供任何投包合同或协议，也没有出示合作社投包收款的任何收据。据黎江柏口头讲，投包期为15年，到2000年应投包期满，投包期满后，黎江柏没有向合作社要求继续投包，也没有向合作社缴交过任何投包款。因此，该土地已归集体所有。在这次处理陆村历史遗留用地过程中，我街工作组人员发现黎江柏并未在该地上种有果树。根据增江街道办事处《关于解决陆村历史遗留用地问题的处理意见》关于青苗补偿问题的规定，青苗补偿款应归集体所有。目前，增江街道办事处已将该地的青苗补偿款支付给集体。2011年春节后，我街工作组人员发现黎江柏及其家属在该荒地上新种了一批桉树苗。根据增江街道办事处《关于解决陆村历史遗留用地问题的处理意见》关于青苗补偿问题的第6条规定‘对抢种、新种等不正常种植的青苗，一律不予补偿’。增江街道办事处在获悉相关情况后，已依法采取措施，清理了新种的桉树苗，对其新种的青苗，不予补偿。”原告不服答复，向增城市人民政府提出行政复议，增城市人民政府于2013年2月20日作出《终止行政复议审查决定书》，认为原告于2011年7月21日知道被告拒绝支付30亩土地青苗补偿款的事实，其应在60日内申请行政复议，而其在2012年11月21日才申请行政复议，明显超过了法定申请期限。原告仍不服，于2013年3月12日向原审法院提起诉讼，请求：1、判令被告依法向原告支付“虎头岭”（土名）30亩土地的青苗补偿。2、判令被告赔偿原告因该诉讼案件引起的一切开支、误工费等合计人民币三万元。3、判令被告承担本案的全部诉讼费用。
原审法院认为，原告在1985年在投得位于增江街陆村陆屋合作社“虎头岭”（土名）地块的一份荒山地进行耕种，该投包地在《关于解决陆村历史遗留用地问题的处理意见》处理范围内，原告请求认为其应得到青苗补偿款，实际上是对被告作出的投包地不作青苗补偿的答复不服而提起的诉讼，原告的起诉主体适格。被告是行政机关，在执行《关于解决陆村历史遗留用地问题的处理意见》期间对原告投包地青苗补偿作出明确答复，原告不服答复而提起诉讼，被告主体适格。被告于2011年5月7日作出《关于黎肖芳等同志信访事项的回复》，认为原告投包地已归集体所有。青苗补偿款应归集体所有及对其新种的青苗，不予补偿。该回复已然对原告的实质权利进行处分，该回复具有实质内容，是具体行政行为。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。增接访日（2011）90号《关于黎肖芳等同志信访事项的回复》并未告知原告起诉期限，被告于2011年5月7日作出《关于黎肖芳等同志信访事项的回复》，即起诉期限从2011年5月7日起至2013年5月6日止。原告在2013年3月12日提起诉讼，并未超过起诉期限。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定：根据行政诉讼法﹤javascript：SLC（4274，0）﹥第三十二条﹤javascript：SLC（4274，32）﹥和第四十三条﹤javascript：SLC（4274，43）﹥的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案立案后，原审法院于2013年3月18日向被告送达《应诉通知书》和《举证通知书》，明确举证期间为十日，但被告在原审法院明确告知的举证期限内，未提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。因此，原审法院视被告对原告作出增接访日（2011）90号《关于黎肖芳等同志信访事项的回复》的具体行政行为没有依据，被告在没有合法依据的情况下作出具体行政行为，该行政行为违法，依法应予撤销。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。原告诉求被告赔偿原告因该诉讼案件引起的一切开支、误工费等合计人民币三万元。但原告并未能举证证明诉讼案件引起的一切开支、误工费的证据到庭，故对该诉求，原审法院不予支持。原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款、第五条的规定，判决：一、撤销被告在2011年5月7日被告对原告作出增接访日（2011）90号《关于黎肖芳等同志信访事项的回复》；二、驳回原告的其它诉讼请求。
上诉人增城市人民政府增江街道办事处（以下简称“增江街道办”）不服原审判决，上诉至本院称：一、原审法院查明事实不清。增江街陆村村陆屋合作社曾于1985年在竞投大会上将坐落于陆村村陆屋合作社虎头岭（土名）荒山进行竞投，其中黎江柏竞投中标其中的一份土地进行耕种，面积约为2-3亩，按照当地一向的村规俗例，投包方与合作社口头约定投标期限为15年（即1985年-2000年止），期满后上述竞投的土地归还合作社，当时陆屋合作社与黎江柏之间没有签订书面中标合同。1992年，增城县土地开发综合服务公司征用该土地（即增城市土地开发集团公司前身），按照当时的法律与政策，已对黎江柏的青苗进行了清点，并已付清了青苗补偿款，黎江柏亦已自行迁移该地上的所有青苗。自此，黎江柏与合作社的承包关系自动终止，黎江柏从那时起再未向合作社交过土地投包款。2009年增江街道办整合上述土地时，属于黎江柏承包过的土地（面积2-3亩）并没有任何现状青苗。黎江柏作为陆村村陆屋经济合作社的社员，其未能提供2009年土地整合时对虎头岭（土名）荒山享有法律权利的任何证据或证明，其声称的30亩果树遭损坏这一说法更是子虚乌有，并遭到了陆村村民委员会及陆屋经济合作社等村民自治组织的否定。黎江柏在本案提供的证据全部都是增江街道办及相关行政管理部门的信访回复，黎江柏没有任何证据证明其诉求。二、原审法院撤销增江街道办作出的《关于黎肖芳等同志信访事项的回复》没有事实根据。增江街道办作出的《关于黎肖芳等同志信访事项的回复》中的答复是“对抢种、新种等不正常种植的青苗，一律不予补偿”，增江街道办对黎江柏作出的是处理其抢种、新种等不正常种植青苗的行为。黎江柏在本案中起诉赔偿的却是其虚构的30亩果树的青苗补偿款，并否认其存在新种、抢种青苗的行为，黎江柏在本案中的诉求与增江街道办的行为没有任何关系，因而不存在行政违法行为。另外，黎江柏享有的权利属于其与合作社平等主体之间的争议，不属于行政诉讼的审理范围，应通过民事诉讼方式解决。增江街道办故请求：撤销原审判决第一项，驳回黎江柏的全部诉讼请求，上诉费用由黎江柏承担。
上诉人黎江柏不服原审判决，上诉至本院称：一、2009年6月，增江街道办负责处理原增城市土地开发集团公司1993年征收增城市增江街陆村534.116亩土地欠付征地补偿款的历史遗留问题，制定了《关于解决陆村历史遗留用地问题的处理意见》，对该历史遗留问题土地上的土地、青苗作物、及地上附着物进行补偿。但增江街道办在没有任何合法合理依据的前提下，拒绝对黎江柏合法开荒的“虎头岭”（土名）30亩土地作出青苗补偿，并以黎江柏抢种青苗为借口对该土地上的青苗作物进行非法破坏，毁灭证据以达到拒绝作出青苗补偿的目的。增江街道办对黎江柏作出的上述行政行为已严重侵犯了黎江柏的合法权益。二、原审法院歪曲了黎江柏起诉的事实与理由并擅自更改具体行政行为的内容。黎江柏向原审法院提交的行政起诉状中对起诉的事实和理由作出了详细说明。增江街道办对黎江柏作出的具体行政行为包括：在没有任何合法理据的前提下滥用职权拒绝对上诉人“虎头岭”（土名）30亩土地作出青苗补偿，诬陷黎江柏抢种青苗，超越职权强行破坏现场以及私自对土地权属作出认定。黎江柏是对增江街道办上述侵犯其合法权益的具体行政行为提出诉讼，而原审判决却将黎江柏提出起诉的事实和理由歪曲成是对增江街道办作出的（2011）90号《关于黎肖芳等同志信访事项的回复》不服而提出诉讼，原审法院认定事实不清。《关于黎肖芳等同志信访事项的回复》是黎江柏向原审法院提交的证据，目的是证明被诉具体行政行为的真实存在，是增江街道办已经实施的具体行政行为内容的说明。三、原审法院没有依法对增江街道办已作出的具体行政行为是否合法进行审查。黎江柏在一审第三次庭审中作出声明，增江街道办在庭审质证过程中没有出示任何的证据来证明被诉具体行政行为的合法性，亦没有作出合理的解释说明。四、原审法院回避对被诉具体行政行为不利证据的审查。原审法院没有应黎江柏的申请调取增城市增江街陆村陆屋经济合作社的，仅口头回复称合作社没有田亩登记册，但现有证据表明增江街道办在作出增信字（2011）40号《关于黎兆佳等同志信访事项的回复》时仍接触到田亩登记册。原审法院对其道增江派出所调取的现场照片没有作出认定。五、黎江柏提出的第3项诉讼请求，要求增江街道办赔偿该诉讼案件而引起的一切经济开支共三万元是完全有依据的，因为增江街道办在没有任何合法依据前提下对黎江柏作出有损其合法权益的具体行政行为，使得黎江柏从2011年5月7日至今为追讨自己应有的合法权益，不断到各政府部门信访、投诉、取证，经历一年多的时间，在经济上及精神上都产生了一定程度上的损失，而这些损失是增江街道办直接造成的，因此黎江柏要求增江街道办作出赔偿完全合理合法。黎江柏请求：1、撤销原审判决；2、判令增江街道办依法向黎江柏支付“虎头岭”（土名）30亩土地的征地青苗补偿款；3、判令增江街道办赔偿黎江柏因该诉讼案件而引起的一切经济损失三万元。
经审理查明，原审判决认定事实清楚且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院另查明：在二审庭询时，对于“增江街道办在接到原审法院的《应诉通知书》和《举证通知书》为何没有在期限内提交证据”的问题，增江街道办的委托代理人回答“法院直接送达到办公室，因办公室的人员不清楚，所以在转接的过程中已经过了10天”。
本院认为，一、关于黎江柏认为原审法院审查具体行政行为的对象错误的意见。黎江柏向增江街道办投诉反映增江街道办未对黎江柏所承包的土地、青苗及土地附着物进行补偿，增江街道办作出增接访日（2011）90号《关于黎肖芳等同志信访事项的回复》，该回复包括以下主要内容：黎江柏投包的土地于2000年投包期满，投包期满后，黎江柏没有向合作社要求继续投包，也没有向合作社缴交过任何投包款，该土地已归集体所有；增江街道办在这次处理陆村历史遗留用地过程中，发现黎江柏并未在该地上种有果树，根据增江街道办事处《关于解决陆村历史遗留用地问题的处理意见》关于青苗补偿问题的规定，青苗补偿款应归集体所有，增江街道办事处已将该地的青苗补偿款支付给集体；2011年春节后，增江街道办工作组人员发现黎江柏及其家属在该荒地上新种了一批桉树苗。根据增江街道办事处《关于解决陆村历史遗留用地问题的处理意见》第6条的规定，增江街道办事处已清理了新种的桉树苗，对黎江柏新种的青苗不予补偿。《关于黎肖芳等同志信访事项的回复》对于黎江柏投诉反映的问题进行了实质的处理和回复，对黎江柏的权利义务产生了实质影响。另外，黎江柏起诉增江街道办存在拒绝对黎江柏投包的土地作出青苗补偿并毁坏青苗的行为已转化为增江街道办作出的《关于黎肖芳等同志信访事项的回复》这一载体。因此，原审法院审查《关于黎肖芳等同志信访事项的回复》的合法性，审查对象并无不当，黎江柏认为原审法院审查对象错误的理由不成立，本院不予采纳。
二、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定：“根据行政诉讼法﹤javascript：SLC（4274，0）﹥第三十二条﹤javascript：SLC（4274，32）﹥和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”本案中，增江街道办在收到原审法院送达的《应诉通知书》和《举证通知书》后，没有在举证期限内提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，应视增江街道办作出增接访日（2011）90号《关于黎肖芳等同志信访事项的回复》的具体行政行为没有相应的证据，增江街道办在没有相应证据的情况下作出具体行政行为，该行政行为违法，应当予以撤销。原审法院判决撤销增江街道办于2011年5月7日作出的增接访日（2011）90号《关于黎肖芳等同志信访事项的回复》正确，本院予以维持。增江街道办作为负责统筹解决涉案土地历史遗留问题的行政机关，需对黎江柏投诉反映的问题重新作出处理，原审判决未责令增江街道办对黎江柏投诉反映的问题重新作出处理不当，本院予以纠正。
三、关于黎江柏提出的相关赔偿请求。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”由于黎江柏未提供因该诉讼案件造成其损失的证据，原审法院判决驳回黎江柏的赔偿请求并无不当，本院亦予维持。
综上所述，黎江柏和增江街道办的上诉意见理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（二）项的规定，判决如下：
一、维持广东省增城市人民法院（2013）穗增法行初字第5号行政判决第一项、第二项；
二、责令增城市人民政府增江街道办事处于本判决发生法律效力之日起60日内对黎江柏的投诉事项重新作出处理。
二审案件受理费50元，由增城市人民政府增江街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
代理审判员 姚 伟
二〇一四年四月十日
书 记 员 周文静