福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）榕行终字第492号
上诉人（原审原告）林蓥，女，1983年1月26日出生，汉族，住福州市晋安区。
被上诉人（原审被告）福州市公安局晋安分局，住所地福州市晋安区新店镇西园村。
法定代表人潘宣彬，局长。
委托代理人邹勇，该局副局长。
委托代理人王丹，该局法制科工作人员。
上诉人林蓥因诉被上诉人福州市公安局晋安分局治安行政处罚及行政赔偿一案，不服晋安区人民法院（2015）晋行初字第86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2014年9月19日，原告林蓥因在北京市中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警当场抓获并予以训诫。2014年10月25日，晋安区人民政府信访局将本案移送被告，请被告按照“省、市‘三位一体’工作要求”和闽公综（2008）273号文件精神依法处理，当日，被告予以受案，并以原告涉嫌扰乱公共场所秩序为由，传唤、询问原告，并告知原告行政案件中违法行为人的权利义务，拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，给予原告陈述、申辩的权利，原告未提出陈述和申辩，被告作出2014-420号处罚决定，决定对原告处以行政拘留十日（已执行）。原告不服，于2015年1月13日向本院提起行政诉讼。
另查，原告户籍所在地为福州市晋安区鼓山镇潭桥村板桥91号。根据被告文号为“晋公（鼓山）201400394”的决定书，福州市拘留所对原告林蓥执行拘留十日，拘留期间自2014年10月15日至同年10月25日止。
原审法院认为，《治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”，本案中，原告林蓥的户籍所在地、居住地在福州市晋安区，被告对原告发生在北京市的涉嫌违反治安管理处罚法的行为行使管辖权，符合上述规定。原告主张被告对不在其辖区内发生的行为无权作出处罚，缺乏依据，不予采纳。
本案中，被告提交的北京市公安局西城分局府右街派出所对原告所作的训诫书与2014年9月26日出具的工作说明，以及福州市晋安区人民政府信访局出具的关于移送林蓥进京非正常上访相关材料的函、鼓山派出所出具的到案经过及情况说明、原告林蓥的询问笔录等证据，能够相互印证，证明被告在2014-420号处罚决定中认定的2014年9月19日，原告林蓥因在北京市中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警当场抓获并予以训诫的事实。原告提交的登记回执、政府信息不存在告知书，该组证据的证明力不及被告上述能够得到相互印证的证据的证明力，不足以否定被告对上述事实的认定。原告主张被告处罚决定证据不足，不能成立。《信访条例》第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，原告在北京市中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，其行为已经构成扰乱公共场所秩序，且情节较重，被告适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”的规定，对原告处以行政拘留十日的行政处罚，并无不当。福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省信访局闽公综（2008）273号《关于印发〈依法处置进京非正常上访行为的意见〉的通知》并非被告法律适用依据，原告主张被告适用作废文件作出处罚，缺乏依据，不予支持。被告作出被诉处罚决定前已履行受案、传唤、询问、告知等行政程序，并给予原告陈述、申辩的权利，行政程序并无不当。2014年10月15日至同年10月25日，2014年10月25日至同年11月4日，原告被执行行政拘留两次时间合计20天。2014年10月25日原告第一次被解除拘留，晋安区人民政府信访局将本案移送被告处理，被告进行了受案登记，并传唤被解除拘留的原告到鼓山派出所接受询问，并不违反法律规定。原告主张被告将本该在一份处罚决定中进行处罚的行为“做”成两份决定书，及变相延长拘留期限，缺乏依据，不予采纳。综上，原告的诉讼主张及理由不足以否定被诉行政行为的法律效力，其关于撤销2014-420号处罚决定的诉讼请求，依法应予驳回。违法行政行为的存在是行政机关承担行政赔偿责任的法定前提条件，原告提出的赔偿请求，缺乏依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回原告林蓥的诉讼请求。
上诉人林蓥不服原审判决，向本院提起上诉。请求：撤销一审判决；撤销被上诉人作出的榕晋公（鼓山）行罚决字（2014）420号《行政处罚决定书》并支持上诉人的其他诉讼请求；一、二审案件受理费由被上诉人承担。理由是：一、被上诉人没有管辖权。上诉人是去北京递交信访材料，是公民依法享有的权利，根本不应当受到惩罚，即使要惩罚，也应当遵循《信访条例》的规定。对违反《信访条例》的行为，也只能对信访人进行劝阻、批评或者教育，经劝阻、批评和教育无效的，才能由公安机关予以警告、训诫或者制止。如果行为人还有违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为，才能由公安机关依法采取必要的现场处置措施给予治安管理处罚；构成犯罪的，追究刑事责任，而且应当由案发地的公安机关依法处理。即假使上诉人有“违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理”的行为，也应当由“公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚”，既是“现场处置”，当然也只能是案发地公安机关的现场处罚。《信访条例》明确规定了要由案发地公安机关处理。《信访条例》是国务院颁布的行政法规，《公安机关办理行政案件程序规定》是行政规章。一审法院适用部门规章来认定被上诉人有管辖权，是错误的。二、被上诉人办案程序严重违法。1、没有传唤；2、没有履行相关的行政拘留手续，连本案被诉的行政行为的文书都没有送达，是解除拘留后上诉人从解除拘留证明书中得知处罚决定文号，直到起诉后交换证据，上诉人才从法院得到本案被诉处罚决定的复印件。3、没有在法定期间向上诉人家属通知和送达相关法律文书。4、两次询问笔录没有上诉人陈述，只有询问人员的自言自语，不能作为认定上诉人有违法行为的证据。5、被上诉人在对上诉人解除2014－00394号《决定书》拘留的当日，并没有实际解除对上诉人人身自由的限制，而是直接将上诉人带到鼓山派出所转一圈就又把上诉人带到拘留所再次关押了10天之后才解除拘留，仍然没有给上诉人送达《行政处罚决定书》，上诉人仍然是从《解除拘留证明书中》中得知420号处罚决定书的文号。两次处罚事实上限制上诉人人身自由21天，属违法的变相超期限关押。原审判决认定上诉人违法事实缺乏依据，认定有误。上诉人认为虽然被上诉人作出的是两份处罚决定，但事实上是一个具体行政行为，上诉人起诉时不同意分别立案，是一审法院自行按两案作出的判决而已。6、被上诉人提供的证据证明本案是晋安区政府交办的案件，依据是省、市“三位一体‘工作要求”和闽公综（2008）273号文件，该文件针对的是2008年奥运期间的上访问题，早已过期作。一审在判决中对此完全回避。7、被上诉人工作人员自证其工作程序合法，一审法院全部采信，没有依据。被上诉人不是在办理违反治安管理法的案件，而是在滥用职权非法截访，非法限制公民人身自由。三、上诉人没有任何违法行为，一审判决捏造事实，枉法裁判，包庇袒护。被上诉人依据北京市西城公安分局的工作说明和训诫书，作为对上诉人进行处罚的依据。北京市西城公安分局的工作说明不是证明上诉人有违法或犯罪事实的证据，办案机关也无权以证人的身份证明由他管辖的案件的嫌疑人是否存在违法或犯罪事实，其所作的工作说明，仅是对其办案经过作出的说明，旨在证明其办案程序是否符合法律规定，而不能以工作说明的形式来直接证明嫌疑人是否有违法或犯罪行为，否则，这样的证明本身就违法，如何能作为定案人证据使用。事实上，这份工作说明也没有说上诉人有扰乱公共场所秩序的行为。而且该工作说明的真实性尚无法确定，因为北京市西城公安分局明确该工作说明没有留底。北京市西城公安分局训诫书的真实性也是存疑的。上诉人手中没有，而被上诉人却有。上诉人向北京市公安局西城分局申请信息公开，要求其公开对上诉人作出处罚的案件相关信息，北京市西城公安分局信息公开答复明确上诉人申请的信息不存在，训诫书在案发地公安机关无留底。被上诉人和一审法院在没有任何证据的情况下，认定上诉人扰乱公共场所秩序，一审无视本案事实和法律，枉法裁判。希望二审法院秉公审理，支持上诉人诉求。
被上诉人福州市公安局晋安分局辩称，一审判决认定事实清楚，证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。
原审中各方当事人提交的证据均随案移送本院并经一审庭审举证、质证。经审查，对一审判决对事实的认定及证据的分析予以认可。
本院认为：被上诉人晋安分局作为福州市的公安机关，有权依法负责本行政辖区内的治安管理工作。本案违法行为虽发生于北京市，但由于违法行为人居住于福州市，根据《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因此，本案被上诉人对上诉人作出被诉行政行为具有合法的权力来源。
《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”上诉人进行信访，应当依法有序进行。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留。被上诉人提交的《训诫书》、北京市公安局西城分局出具的《工作说明》及对上诉人所作的《询问笔录》等证据，可以证明上诉人到北京中南海周边非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所民警当场查获、予以训诫并在训诫后将上诉人送到马家楼分流中心的事实。据此，被上诉人作出被诉处罚决定，证据充分、事实清楚。被上诉人已将《被传唤人家属通知书》、《行政拘留家属通知书》的内容告知上诉人，但上诉人拒绝提供，并拒绝签字。被上诉人作出被诉2014－00420《决定书》前，作出《行政处罚告知笔录》，告知了上诉人拟作出的处罚。作出被诉2014－00420《决定书》时，已向上诉人宣读、送达，但上诉人拒绝签收。被上诉人作出被诉处罚决定，履行了受案登记、传唤、制作询问笔录、告知、审批程序等程序，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定作出本案被诉处罚决定，适用法律正确，程序合法。上诉人主张被上诉人作出被诉决定书，程序违法，不能成立。违法行为的存在是行政机关承担行政赔偿责任的法定前提条件，本案被上诉人作出的被诉决定书不存在违法，故上诉人提出的赔偿请求，缺乏依据，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人林蓥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王小倩
代理审判员 郑 鋆
代理审判员 杨 以
二〇一五年十一月十九日
书 记 员 唐梦超
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。