安徽省池州市中级人民法院
刑 事 判 决 书
（2018）皖17刑终18号
抗诉机关池州市贵池区人民检察院。
原审被告人程红平，男，1966年10月29日出生，汉族，池州市贵池区人，大学文化，池州市贵池区经济和信息化委员会非煤办副主任，住池州市贵池区。2015年6月15日因涉嫌犯玩忽职守罪被池州市贵池区人民检察院决定取保候审。
池州市贵池区人民法院审理贵池区人民检察院指控原审被告人程红平犯玩忽职守罪一案，于2017年12月20日作出（2017）皖1702刑初208号刑事判决。池州市贵池区人民检察院于2017年12月27日向本院提出抗诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。池州市人民检察院指派检察员邹某、程某出庭履行职务。原审被告人程红平到庭参加诉讼。现已审理终结。
一审法院经审理查明：国家为做好关闭落后小企业工作，财政部于2006年9月印发《中央财政关闭小企业专项补助资金管理办法》。该办法规定对地方关闭的国有小企业国家予以一定的资金补助，用于职工安置、消除安全生产隐患、补助地方财力等。2010年9月，财政部、工业和信息化部发出关于印发《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》的通知（财企[2010]231号]），通知规定，2010年度全国关闭小企业计划不另行编制和下达，各省直接报送2010年度关闭小企业补助资金的申请。申报中央财政关闭小企业专项补助资金的对象为行政性关闭的各类小企业，分计划申报、补助资金申报、资金分配及监督管理阶段。关闭企业的计划由市级财政局、经信委审核，汇总后层报到财政部、工信部，由财政部、工信部编制和下达关闭计划（安徽省财企[2010]1409号文）。资金申请需申请文件及附以下材料：一、关闭小企业基本情况表和汇总表；二、关闭小企业已签订劳动合同的花名册；三、地方工业和信息化部门等出具的小企业实施关闭文件及其他证明材料；四、企业原生产经营有关证照（工商营业执照、税务登记证、生产许可证等）已被注销的证明材料；五、企业关闭上一年度财务会计报告等材料。各地工业和信息化主管部门对上报的关闭小企业年度计划和实施效果的真实性负责；各地财政部门要加强资金的管理，确保财政资金使用的规范、安全和有效。
2010年2月23日，池州市贵池区人民政府下发贵政办[2010]5号《贵池区关闭粘土砖生产企业实施土地复垦工作方案》，决定对全区24座窑厂实施关闭，本案所涉九家企业均在关闭之列。文件要求所有窑厂在2010年4月底拆除完毕，7月底前完成复垦。2010年10月20日，池州市财政局、经信委根据省财政厅、经信委财企[2010]1409号文要求补报2011年地方小企业关闭计划（池经信产业[2010]285号）。本案所涉九家企业均在此次上报之列。因上列企业在此时正处关闭过程中，尚未验收，池州市经信委在上报关闭计划时，均将上述九家企业的计划关闭时间填写为2011年。2011年6月17日，安徽省财政厅、经信委下发《关于申报2011年度中央财政关闭小企业补助资金的通知》（财企[2011]820号），文件要求：“申报时间：2011年1月－6月关闭的，2011年7月底前申报；2011年7月－10月关闭的，2011年11月中旬前申报。”该文件附件列明碧山建材厂、茅坦轮窑厂、晏塘建材厂、象山建材厂、大路建材厂、江口第二轮窑厂、江口建材厂、马衙轮窑厂八家企业已列入2011年全省关闭小企业计划，可以申报补助资金。江口第三建材厂因材料不全，未通过关闭计划审批。池州市财政局、经信委转发了财企[2011]820号文件。2011年7月21日，区经信委领导批示被告人程红平“按文件要求做好申报工作。”2011年7月，上述八家企业在申报补助资金的报告中，均将实施关闭时间填写为2011年。实际上，上述八家企业在2010年11月29日已通过区政府组织的关闭验收，截止2011年7月，八家企业将原生产经营有关证照（工商营业执照、税务登记证、生产许可证等）全部注销。2013年元月，上述八家企业共获国家补助资金110万元，每家企业获13.75万元。所获资金未用于该项目规定的用途，而是用于个人使用。
2013年9月12日，安徽省财政厅、安徽省经济和信息化委员会联全发文《关于申报2013年度关闭小企业中央财政补助资金有关工作的通知》（财企[2013]1379号），通知规定，2013年补助资金支持范围“二是根据国办发[2012]54号文件精神列入整顿关闭范围并已实施关闭且符合《管理办法》有关要求的金属非金属小矿山”。2012年12月21日，省经信委等已将江口第三建材厂列入拟淘汰关闭粘土砖瓦窑厂企业名单（公安厅、国土厅、工商局、安监局联合下发《关于做好2011年淘汰关闭非煤矿山企业和粘土砖瓦窑厂工作的通知》）。因此，被告人程红平通知江口第三建材厂申报补助资金。江口第三建材厂已于2010年底关闭，但在申报中将关闭时间填写为2011年，且该企业采矿许可证已于2008年注销。2014年5月，江口第三建材厂获得补助资金65万元，其中江口第三建材厂承包人芮某1获得48万元，江口办事处获得17万元。
另查明，被告人程红平接单位领导通知，主动到检察机关接受询问。
原判认定的上述事实，有干部履历表、公务员登记表，被告人程红平供述，证人姜某、毕某、刘某、孙某、杜某1、汪某、杜某2、郭某、芮某1的证言，池州市国土资源局贵池分局证明，池州市贵池区人民检察院反渎职侵权局《关于犯罪嫌疑人程红平到案经过情况的说明》等证据予以证实。
一审法院认为：（一）关于碧山建材厂等八家企业在申报时将2010年底就已实际关闭而在申报资金补助时，填写关闭时间改为2011年的问题。从2010年9月起，国家扩大了对关闭的小企业的补助范围，包括各类行政性关闭小企业均能获得补助。按照补助资金管理办法的规定，工信部在每年年初确定下一年度的关闭小企业工作任务。2010年度关闭的小企业直接申报资金补助，2010年10月15日前补报2011年关闭计划。而此时上述八家企业均处关闭过程中，有关证照尚未注销，故市经信委、财政局将上述八家企业补报为2011年关闭计划，计划关闭时间均为2011年。该计划获得省财政厅、经信委的审批。这八家企业在申报补助资金时，均将实施关闭时间填写为2011年。按照补助资金管理办法规定，申报补助资金需提交关闭企业生产经营证照已注销的证明材料，而上述八家企业均在2011年完成注销手续。这八家企业在申报资金补助时对实施关闭时间未作不实报告，符合国家政策，故不存在套取国家资金问题。从《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》规定来理解，企业的关闭包括生产设备的拆除和经营证照的注销。而仅将生产设备的拆除理解为企业关闭，进而理解为企业关闭时间，显然不妥。指控认为“根据《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》规定，该项目资金只针对本度计划关闭的企业予以补助，《关于申报2011年度中央财政关闭小企业补助资金的通知》”（省财政、经信委财企[2011]820号文），只有在2011年1月至10月关闭的，才可以申请补助。”《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》第四条“中央财政对计划内当年实施关闭的小企业，采取以奖代补的形式给予适当的补助（奖励）资金”，该文件并未规定只有在2011年1月至10月关闭的，才可以申请补助。《关于申报2011年度中央财政关闭小企业补助资金的通知》”（安徽省财政厅、经信委财企[2011]820号文）第三条“对计划内已完成关闭的合格小企业，请严格按照《财政部、工业和信息化部关于印发〈中央财政关闭小企业补助资金管理办法〉的通知》（财企[2011]231号）规定，市财政局会同同级经信部门申报关闭小企业补助资金，具体要求如下：1、申报时间2011年1－6月关闭的，2011年7月底前申报；2011年7月－10月关闭的，2011年11月中旬前申报。”由此可见，该时间是指申报资金补助的时间，而非企业关闭时间。《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》规定，对行政性、计划内、实际关闭的合格小企业均可以给予补助，这在2014年4月21日财政部、工业和信息化部、国家安全监管总局联合下发的《关于做好2014年关闭小企业补助资金申报工作的通知》中得到进一步证实。检察机关此节指控没有政策依据。
（二）关于江口第三建材厂非法经营不得列入申报工作，非当年计划关闭的企业不得申报的问题。2012年12月21日，安徽省经信委、公安厅、国土厅、工商局、安监局联合下发《关于做好2011年淘汰关闭非煤矿山企业和粘土砖瓦窑厂工作的通知》，通知附件将江口第三建材厂列入拟淘汰关闭粘土砖瓦窑厂企业名单。2013年9月3日，工信部、财政部联合发文《关于做好2013年中央财政关闭小企业补助资金有关工作的通知》（工信部联产业[2013]336号）。该文件规定，2013年补助资金支持范围“二是根据国办发[2012]54号文件精神列入整顿关闭范围并已实施关闭且符合《管理办法》有关要求的金属非金属小矿山”。而国办发[2012]54号规定的非法违法开采行为的矿山是此次矿山整顿重点之一。因此，即便江口第三建材厂有证据证明系非法经营，只要其已实施关闭，也可获得国家补助。事实上，据证人姜某、芮某1证言证实，省经信委就是按上列文件规定，将江口第三建材厂以“金属非金属关闭小矿山”的名义审批的。检察机关指控“非法经营的企业不得列入申报工作，非当年计划关闭的企业不得申报”，系引用申报2013年关闭计划的文件（安徽省财政厅、经信委皖经信产业函[2012]957号），而江口第三建材厂系申报2013年度补助资金，应适用安徽省财政厅、经信委财企[2013]1379号文。检察机关的该项指控没有政策依据。
综上，贵池区人民法院认为，被告人程红平在组织申报国家关闭小企业资金补助中，已履行了相关职责，未给国家造成损失，指控被告人程红平行为构成犯罪的证据不足，指控的罪名不能成立。据此，经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百九十五条第（三）项的规定，判决被告人程红平无罪。
宣判后，池州市贵池区人民检察院提出抗诉，认为：1、判决书认定“碧山建材厂等八家企业均在2011年完成注销手续，在申报资金补助时对关闭时间未作不实报告，符合国家政策，故不存在套取国家资金问题”系事实认定错误；2、判决书认定“江口第三建材厂系申报2013年度补助资金，符合2013年补助资金支持范围中的第二类‘根据国办发[2012]54号文件精神列入整顿关闭且符合《管理办法》有关要求的金属非金属小矿山’，认为即使系非法经营，只要其已经实施关闭，也可获得国家补助”系事实认定错误；3、被告人程红平系池州市贵池区经济和信息化委员会工作人员，具体负责审核关闭小企业补助资金申报工作。对申报材料的真实性具有实质性审查职责，而程红平对申报材料未尽审核义务，严重不负责任，致使不符合申报条件的企业以虚假的申报材料获取中央补助资金，判决收却未予认定，系事实认定错误。被告人程红平身为国家机关工作人员，严重不负责任，不认真履行职责，玩忽职守，致命使国家财产遭受重大损失，直接经济损失达175万元，应以玩忽职守罪追究其刑事责任。
经审理查明：2013年9月12日，安徽省财政厅、安徽省经济和信息化委员会联全发文《关于申报2013年度关闭小企业中央财政补助资金有关工作的通知》（财企[2013]1379号），通知规定，2013年补助资金支持范围“二是根据国办发[2012]54号文件精神列入整顿关闭范围并已实施关闭且符合《管理办法》有关要求的金属非金属小矿山”。2012年12月21日，省经信委等已将江口第三建材厂列入拟淘汰关闭粘土砖瓦窑厂企业名单（公安厅、国土厅、工商局、安监局联合下发《关于做好2011年淘汰关闭非煤矿山企业和粘土砖瓦窑厂工作的通知》）。2013年，被告人程红平通过池州市贵池区轮窑协会会长姜某联系江口第三建材厂申报补助资金。江口第三建材厂已于2010年底关闭，企业的采矿许可证已于2008年注销，属于无证经营、非法经营。程红平在未认真审查的情况下在江口第三建材厂的申报材料上盖章，并由该企业主自己带着申报材料向池州市和安徽省经信和财政部门进行申报。2014年5月，江口第三建材厂获得补助资金65万元，其中江口第三建材厂承包人芮某1获得48万元，江口办事处获得17万元。
上述事实，有被告人程红平的供述，证人姜某、芮某1的证言，干部履历表、公务员登记表、《关于做好2013年中央财政关闭小企业补助资金有关工作的通知》、《关于组织申报2013年度关闭小企业计划的通知》、《中央财政关闭小企业补助资金管理办法》、江口第三建材厂相关申报材料等书证予以证实。
本院认为：原审被告人程红平作为池州市贵池区经济和信息化委员会工作人员，具体负责审核关闭小企业补助资金申报工作，其在江口第三建材厂的申报过程中，明知该企业已于2010年年底关闭，企业的采矿许可证已于2008年注销属于无证经营、非法经营，不符合中央财政关于小企业补助资金的申报条件，不认真履行审核职责，致使不符合申报要求的企业最终获得65万元中央财政关闭小企业补助资金，给国家利益造成重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。池州市贵池区人民检察院关于程红平在江口第三建材厂资金申报过程中存在玩忽职守犯罪行为的抗诉意见，本院予以采纳。对于池州市贵池区人民检察院所提一审判决书认定“碧山建材厂等八家企业均在2011年完成注销手续，在申报资金补助时对关闭时间未作不实报告，符合国家政策，故不存在套取国家资金问题”系事实认定错误的抗诉意见，经查：自2010年2月23日池州市贵池区人民政府下发贵政办（2015）5号《贵池区关闭粘土砖生产企业实施土地复垦工作方案》后，该八家企业在2010年已实际拆除，但直至2010年11月29日才通过区政府组织的关闭验收，且该八家企业未申报2010年国家关闭小企业补助资金，故该八家企业申请2011年度补助资金不违反《关于申报2011年度中央财政关闭小企业补助资金的通知》规定；该八家企业申报过程中提供了虚假的年度财务报告（资产负债表及损益表），程红平在审核时虽未发现该问题，其行为属于工作上的一般失误，不宜以玩忽职守罪追究其刑事责任。对此节相关抗诉意见本院不予采纳。
鉴于程红平的玩忽职守行为只是导致国家利益遭受损失的原因之一，其犯罪情节轻微不需要判处刑罚，综合考虑其犯罪事实、情节及行为的社会危害性，依法可对其免于刑事处罚。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（三）项、《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销贵池区人民法院（2017）皖1702刑初208号刑事判决；
二、原审被告人程红平犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 剑
审 判 员 徐学明
审 判 员 李郑传
二〇一八年七月十六日
法官助理 王 群
书 记 员 张金虎