青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）青行终7号
上诉人（原审原告）马全海，男，回族，1953年4月5日出生。
委托代理人鲍呈江，青海普兴律师事务所律师。
上诉人（原审原告）马全德，男，回族，1951年9月7日出生，系马全海之兄。
上诉人（原审原告）闻天洪，男，回族，1949年5月10日出生。
被上诉人（原审被告）化隆回族自治县人民政府，住所地青海省海东市化隆回族自治县巴燕镇建设路19号。
法定代表人马金星，该县县长。
委托代理人魏俊禄，该县国土资源局副局长。
委托代理人彭周，该县金源乡司法所所长。
被上诉人（原审被告）化隆回族自治县国土资源局，住所地青海省海东市化隆回族自治县巴燕镇建设路。
法定代表人范小龙，该局局长。
委托代理人魏俊禄，该县国土资源局副局长。
委托代理人彭周，该县金源乡司法所所长。
原审被告海东市人民政府，住所地青海省海东市平安区平安大道208号。
法定代表人鸟成云，该市市长。
原审第三人马小龙，男，回族，1959年12月3日出生。
上诉人马全海、马全德、闻天洪因化隆回族自治县人民政府（以下简称化隆县政府）土地行政登记一案，不服海东市中级人民法院（2016）青02行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人马全海及其委托代理人鲍呈江，上诉人马全德、闻天洪，被上诉人化隆县政府的委托代理人魏俊禄、彭周，被上诉人化隆回族自治县国土资源局（以下简称化隆县国土局）的负责人魏俊禄及委托代理人彭周，原审第三人马小龙到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2001年7月3日，化隆县政府给马小龙颁发了化土国用(2001)字第0027502号《国有土地使用证》，记载内容为：土地使用者马小龙，座落巴燕镇西下村，用途住宅，使用权类型划拨，使用权面积315平方米。2015年，马全海等三人以其对该证记载315平方米享有使用权为由，与开发商进行交涉，后被告知从马玉兰手中购买。2016年7月22日，马全海等三人从化隆县国土局获取该证的复印件后，于7月29日向海东市人民政府提出行政复议申请，海东市人民政府于8月2日以其提起行政复议申请已超过法定期限为由，决定不予受理。马全海等三人认为化隆县政府、化隆县国土局颁发给马小龙的化土国用(2001)字第0027502号《国有土地使用证》内容失真、程序违法且该证直接侵犯了其合法权益。于8月15日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销。
另查，2001年7月3日，化隆县政府向马小龙颁发化土国用(2001)字第0027502号《国有土地使用证》，是由马小龙母亲代办的。马全海等三人、马小龙未提供在该证颁发之前对该证中记载的使用权面积为315平方米土地的属性、批准文件及相关使用权证明等的证据。2015年，马小龙将化土国用(2001)字第0027502号《国有土地使用证》原件交开发商，庄廓已不存在。
一审法院认为，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，马全海未能提供其对所涉土地占有、使用的法定证据，且马全海系村集体经济组织成员，其主张撤销的化土国用(2001)字第0027502号《国有土地使用证》使用权类型为国有划拨，故马全海与本案中被诉行政行为之间不存在法律上的利害关系。庭审中，马全海陈述其对化隆县政府给马小龙颁发的化土国用（2001）字第0027502号《国有土地使用证》记载的使用权面积为315平方米享有使用权，该土地使用权与闻天洪，马全德不存在关系，对此闻天洪当庭表示同意，马全德委托代理人未提出异议。故闻天洪、马全德与本案被诉行政行为不具有法律上的利害关系。综上，马全海、闻天洪、马全德无原告诉讼主体资格，据此，依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告马全海、闻天洪、马全德的起诉。案件受理费50元，退还原告马全海、闻天洪、马全德。
马全海等三人以”其主体资格适格，化隆县政府颁证无依据，系乱作为”为由提起上诉。认为1.马全海等三人系西下村村民，具有村民资格，涉案土地系其祖业，拥有该土地使用权，相关证人的证言完全可以证实上述事实。2.化隆县政府认可给马小龙的颁证行为，但并未针对该行为提供证据及依据，且马小龙亦称其并未办理土地权利证书，也未提交过资料。请求撤销一审裁定。
化隆县政府及化隆县国土局答辩称：1.马全海等三人在诉讼中并未提交有效证据证明对马小龙的房屋享有合法权利或者曾经占有、使用的事实，其与被诉行政行为没有法律上、事实上的利害关系。2.本案中马小龙庄廓建于上世纪七十年代，于2001年办理国有土地使用权证，直至马小龙与开发商达成置换协议之前，马全海等三人未与马小龙之母马玉兰交涉，亦未向有关部门反映，其至2016年6月24日方主张权利，显然超过诉讼时效和除斥期限。3.本案属对他人土地权利证书由第三人提起行政诉讼，若对其主体资格不加审查而撤销土地登记，将引发大量诉讼，不利于社会稳定。请求驳回上诉，维持原裁定。
马小龙答辩称，其母亲和弟弟已在这块地上居住了三十多年，并办理了国有土地使用证，土地不是马全海的，他无权起诉。
本院经审理查证的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，马全海原使用的土地上的部分房屋被征购后，化隆县政府相关部门为马全海在龙门塘路重新调整了宅基地，后其搬至龙门塘路并一直在此居住。马全海于2002年6月5日申请办理了该块土地国有土地使用权登记。本案所涉争议土地与马全德、闻天洪无关。
上述事实有马全海、马全德、闻天洪的陈述和证人冶生贵、冶军等人的证言及马全海申请房产土地使用证报告、申请人为马全海的土地登记审批表予以证实。
本院认为，公民、法人或其他组织的合法权益受到损害，是确定行政诉讼原告主体资格的条件之一，即原告必须与被诉行政行为有法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款和第二十五条第一款分别规定了有权提起行政诉讼的主体，即原告所需具备的主、客观条件。主观条件即起诉人自身认为其”合法权益受到侵犯”，而从客观上讲，起诉人本身应当”与行政行为有法律上利害关系”，即其合法权益事实上受到了行政行为的影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。也就是说，应当由起诉人提交证据证明其存在法律上予以保护的合法权益以及该合法权益受到行政行为的实际损害。本案中，马全海在提起诉讼时，并未提交充分证据证明其对争议土地有合法权益。而从本案一、二审庭审查明的事实及马全海就龙门塘路宅基地申请房产土地使用证报告的内容看，马全海原使用的老宅被征购后，化隆县政府相关部门为其重新调整了宅基地，其一直在此居住，并就该土地办理了相关权属登记。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：”农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发［2004］234号）再次明确：”坚决贯彻\'\'一户一宅\'\'的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。”根据上述规定，”一户一宅”系国家对宅基地审批管理制度的基本原则，任何人都无权享有两处宅基地使用权。且从一审庭审出庭的证人证言看，马玉兰自上世纪七十年代左右在本案争议土地上居住至2015年被开发，马全海在三十多年中从未主张过权利。马全海虽以其给马玉兰借用主张合法权利，但并未提供相关借据等证明材料，出庭的证人证言亦无法证明存在借用的事实。据此，马全海在另外取得宅基地后，并无证据证明对涉案争议土地尚有合法权益的情形下，无权就本案被诉行政行为提起诉讼。一审法院裁定驳回起诉并无不当。马全海等三人的上诉理由不成立，本院不予支持。
马全海等三人提起诉讼时，针对的是化隆县政府为马小龙颁发化土国用（2001）字第0027502号《国有土地使用证》的行政行为，而非海东市人民政府作出的东政不受理[2016]4号《不予受理决定书》，故海东市人民政府不是适格被告。一审庭审中，马全海等三人当庭撤回了对海东市人民政府的起诉，一审法院经评议亦当庭予以准许，一审法院应当在（2016）青02行初18号行政裁定中予以表述，对此本院予以纠正。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，县级人民政府有登记造册，核发证书，确认土地所有权和使用权的法定职责。作为化隆县政府土地主管部门的化隆县国土局，对当事人的申请负有审查审核，并依法报送化隆县政府作最后处理的职责，但其并无颁证的法定职责。因此，化隆县国土局不是本案适格被告，对马全海等三人对化隆县国土局的起诉，应予驳回。
一、二审庭审中，马全德、闻天洪均认可与本案争议土地无关，故其二人与本案被诉行政行为不具有法律上的利害关系，不具备原告主体资格，应当驳回马全德、闻天洪的起诉。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘富梅
审判员 边红丽
审判员 韩英俊
二〇一七年四月二十一日
书记员 周晓武