山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）德中行终字第27-1号
上诉人（原审被告）：德州市人民政府。
法定代表人：杨宜新，市长。
委托代理人：于海楠，德州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：杨天奇，德州市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）：杨传峰。
委托代理人：刘晓刚，北京圣运律师事务所律师。
委托代理人：赵正平，北京圣运律师事务所律师。
原审第三人：陵县人民政府。
法定代表人：齐永军，县长。
委托代理人：卢中，陵县人民政府法制办公室工作人员。
上诉人德州市人民政府因房屋征收行政复议一案，不服德城区人民法院（2013）德城行初字第55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人德州市人民政府的委托代理人于海楠、杨天奇，被上诉人杨传峰及其委托代理人刘晓刚、赵正平，原审第三人陵县人民政府的委托代理人卢中到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告杨传峰对陵县人民政府作出的陵征决字（2013）001号房屋征收决定不服向被告德州市人民政府申请行政复议。被告认为陵县人民政府房屋征收决定是针对国有土地上房屋实施的，原告房屋所占地是集体土地，陵县人民政府的征收范围之内不包括集体土地上房屋，原告不能提供有效证据材料证明与征收决定有利害关系，原告不具有提起行政复议的主体资格。被告于2013年9月9日作出德政复驳字（2013）20号驳回行政复议申请决定书。陵县人民政府陵征决字（2013）001号房屋征收决定征收范围包括：1、中兴路以南、隔津河以北、颜城街以西、福星街以东。2、中兴路以南、陵州路以北，政府路以西、颜城街以东。原告房屋在上述范围之内。
原审法院认为：陵县人民政府征收决定的征收范围包括原告杨传峰的房屋，该决定没有将原告杨传峰的房屋排除在征收范围之外。被告以及第三人认为原告杨传峰房屋所占地是集体土地，与上述征收决定没有利害关系的理由不能成立；被告认为原告杨传峰不具有诉讼主体资格的意见，本院不予采纳。被告作出的德政复驳字（2013）20号驳回行政复议申请决定，主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，原告杨传峰不服被告作出的复议决定，可以依法提起行政诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销德州市人民政府2013年9月9日做出的德政复驳字（2013）20号驳回行政复议申请决定；由德州市人民政府重新作出具体行政行为。
德州市人民政府不服原审法院判决，向本院提起上诉。其上诉请求为：撤销德城区人民法院（2013）德城行初字第55号行政判决，驳回被上诉人的起诉。理由：一、上诉人不是适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。《山东省行政复议条例》第四十二条规定，申请人对行政复议机关作出的驳回行政复议申请决定不服提起行政诉讼时，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的，应当对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼。上诉人做出的复议决定并未改变原具体行政行为，因此，上诉人非适格被告。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。本案中，行政复议不是提起行政诉讼的必经程序，因此，被上诉人应以作出原具体行政行为的机关为被告提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。因此，上诉人不是本案适格被告，一审法院不应受理本案，而应裁定驳回原告起诉。二、原审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。上诉人作出《驳回行政复议申请决定书》的行为属于法律另有规定的情形。综上，请求撤销原审判决，依法驳回被上诉人的起诉。
被上诉人杨传峰答辩称：一审适用法律与事实正确，请求予以维持。一、上诉人方作出的驳回行政复议决定是一项具体行政行为，该决定涉及被上诉人能否得到行政救济的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定，涉及公民、法人、或者其他组织的有关财产权、人身权的救济权利的具体行政行为属于行政诉讼法的受案范围。二、上诉人称《山东省行政复议条例》的相关规定与《行政诉讼法》的规定相冲突，《立法法》第八条第9项规定，诉讼和仲裁制度只能制定法律，诉讼和仲裁制度属于中央立法权限的范围，地方政府无权作出规定，针对此一问题，最高人民法院（2010）行他字15号《关于不予受理决定是否属于行政诉讼受案范围问题的答复》作出过明确的解释，该解释所针对的复议机关作出不予受理的情形，被上诉人方认为，根据《行政复议法实施条例》第48条的规定驳回行政复议申请决定，是复议机关在依法受理行政复议申请后发现不符合受理条件所作出的决定，从性质上与复议机关作出不予受理决定相同，因此，最高人民法院所作出的解释同样适用本案情形。根据上述规定，上诉人方认为，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请二审法院予以维持。
原审第三人陵县人民政府答辩称：一审法院认定事实错误。一审法院认为，陵县人民政府征收决定的征收范围包括原告杨传峰的房屋，征收决定没有将原告杨传峰的房屋排除在征收范围之外，因此杨传峰具有诉讼主体资格有误。根据我方一审提交的证据五陵县东方公园周边片区旧城改造项目，（国务院590号文）国有土地上房屋征收与补偿条例，征收是针对国有土地上的房屋，而杨传峰的房屋属于集体土地上的房屋，不是征收对象。
本院经审理查明：2013年4月24日，原审第三人陵县人民政府作出陵征决字（2013）001号房屋征收决定，征收范围包括：1、中兴路以南、隔津河以北、颜城街以西、福星街以东。2、中兴路以南、陵州路以北，政府路以西、颜城街以东。（规划保留建筑除外）。该征收决定写明，对项目范围内的房屋依法进行征收，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。被上诉人杨传峰的房屋位于征收片区内的集体土地上。因对征收决定不服，杨传峰向上诉人德州市人民政府申请行政复议。上诉人于2013年9月9日作出德政复驳字（2013）20号驳回行政复议申请决定书，驳回了被上诉人的行政复议申请。该复议决定认为，陵县人民政府房屋征收决定是针对国有土地上房屋实施的，该征收决定的征收范围之内不包括集体土地上房屋，被上诉人不能提供有效证据材料证明与征收决定有利害关系，被上诉人不具有申请行政复议的主体资格。
本院认为，上诉人德州市人民政府作出的德政复驳字（2013）20号决定驳回了被上诉人杨传峰的复议申请，杨传峰对此不服提起行政诉讼，系依法行使诉讼权利，对上诉人德州市人民政府的行政诉讼被告主体资格，本院予以确认。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”被上诉人杨传峰未能提供证据证明自己和原审第三人陵县人民政府的作出陵征决字（2013）001号房屋征收决定存在利害关系，上诉人作出的德政复驳字（2013）20号决定认定被上诉人杨传峰不具有申请行政复议的主体资格，驳回其行政复议申请并无不当。一审判决认定被上诉人杨传峰的房屋在陵征决字（2013）001号房屋征收决定的征收范围内证据不足，撤销德政复驳字（2013）20号驳回行政复议申请决定错误，本院予以纠正。综上所述，被诉驳回复议申请决定正确，一审判决予以撤销错误，本院依法予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院依法予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第六十一条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销德城区人民法院（2013）德城行初字第55号行政判决；二、驳回被上诉人杨传峰的诉讼请求。本案二审案件受理费50元，由被上诉人杨传峰负担。本判决为终审判决。
审 判 长 师延锋
代理审判员 宋冬梅
代理审判员 郭喜珂
二〇一四年十月三十日
书 记 员 袁 娜