湖南省宁乡县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行初字第00082号
原告邓建明。
委托代理人何建国，湖南天地人律师事务所律师。
委托代理人邓建文。
被告宁乡县国土资源局。
法定代表人肖庆喜，男，局长。
委托代理人易亮，系宁乡县国土资局政策法规科科长。
委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。
原告邓建明诉被告宁乡县国土资源局行政处罚及行政赔偿一案，本院于2014年9月9日立案受理后，于同年9月12日向被告宁乡县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书，经湖南省高级人民法院2014年12月7日和2015年3月5日批准同意分别延长该案审理期限3个月。本院依法组成合议庭，于2014年10月29日、2015年5月5日公开开庭进行了审理。原告邓建明及委托代理人何建国、邓建文，被告宁乡县国土资源局委托代理人易亮、杨泽辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月23日，被告宁乡县国土资源局对原告邓建明作出宁国土资罚（2014）038号《行政处罚决定书》决定：1、没收在非法占用土地上的建筑物和其它设施；2、罚款人民币陆仟柒佰叁拾陆元。
原告邓建明诉称：原告系宁乡县某某某镇某某村村民，在自已合法使用的土地上开展临时性养殖业，是响应当地政府开展家庭养殖的号召，合情合理，行为不违法。被告以所谓土地利用总体规划为名，行强制征收之实，2014年6月10日向原告发出了宁国土资告字（2014）038号《行政处罚告知书》，原告向被告申请了听证，但被告对听证意见不予采纳，并于2014年6月10日向原告发出了宁国土资罚（2014）038号《行政处罚决定书》，决定对原告承包林地上的养鸡棚及其他设施，实施没收及罚款处罚，2014年8月24日被告对原告上述财产予以强制拆除。原告认为，被告的《行政处罚决定书》，没有事实和法律依据，且在原告进行陈述、申辩、听证后，加重了对原告的处罚，明显违背了我国相关法律规定。请求依法撤销宁国土资罚（2014）038号《行政处罚决定书》，并判令被告赔偿原告经济损失人民币200000元。
原告邓建明为证明其诉讼主张，向本院提交了如下证据：1、邓建明的《林权证》，证明：邓建明一家依法拥有2.91亩承包林地及林权的事实。2、邓建明的《农村土地承包经营权证》，证明：邓建明一家依法拥有承包责任田2.22亩的事实。3、宁乡县某某某镇某某村时任主任冯国南的证明材料1份，证明：（1）邓建明一家搞家庭养殖业是响应当地政府的号召；（2）证明邓建明一家建鸡舍，依法向当地国土所交纳了临时占地费218元的事实。4、2014年3月22日邓建明的妻子历爱辉申请领鸡苗及取款凭证各1份，证明：邓建明家在政府指定地点交纳领鸡苗费用的事实。5、2014年5月30日邓建明的妻子历爱辉领鸡苗通知单一份，证明：（1）邓建明家在政府指定地点领鸡苗被无故终止的事实；（2）邓建明家领鸡苗被终止称是因为某某某镇镇政府认为他家是被征拆的事实。6、2014年7月3日宁乡国土资源局的《行政处罚听证笔录》一份，证明：（1）听证当时已指出了宁乡县国土资源局所提交的证据不具有真实性、合法性的事实；（2）证明邓建明临时养鸡地点在自家的承包林地中的事实；（3）证明邓建明养鸡棚用地现状图当时没有测绘技术负责、审核等人员签名的事实；（4）证明被告在一审所提交的证据做假的事实。7、宁乡县国土资源局所提交的邓建明养鸡棚用地现状图一份，证明：（1）该图没有标注邓建明家养鸡棚具体所处的位置及相关说明的事实；（2）在听证当时所提交的该图没有测绘技术负责、审核等人员签名的事实；（3）证明被告在一审所提交的证据做假的事实。8、《行政处罚告知书》，拟证明行政处罚告知书所认定的事实、适用的法律与行政处罚决定书中认定的事实与适用的法律不同。9、《行政处罚决定书》，拟证明该行政处罚决定书与行政处罚告知书适用的法律不一致，证明被告在原告提出陈述、申辩后，加重了对原告的处罚。
被告宁乡县国土资源局答辩称：宁国土资罚（2014）038号《行政处罚决定书》认定事实清楚、程序合法、处罚适当，依法应予维持。据此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告宁乡县国土资源局在收到起诉状副本之日起十日内向本院提交了其作出具体行政行为的下列证据和法律依据：1、立案呈批表，2、邓建明户籍信息，3、邓建明妻子历爱辉调查材料，4、邓建明妻子历爱辉询问笔录，5、宁乡县某某某镇某某村邓建明养鸡棚用地现状图，6、土地利用总体规划图，证据1-6拟证明邓建明户违法用地事实；7、违法案件处理决定呈批表，8、宁国土资告字（2014）038号行政处罚告知书及送达回证，9、行政处罚听证笔录，10、宁国土资罚（2014）038号行政处罚决定书及送达回证，证据7-10拟证明被告作出的具体行政行为符合法定程序。
法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条。《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条。
在庭审质证中，本院组织原、被告进行了充分的质证。原告邓建明对被告宁乡县国土资源局提交的证据发表了如下质证意见：对证据1的真实性无异议，对其合法性有异议，不符合法律相关规定，违背行政执法过程中有关调查证据规则的相关规定。对证据2无异议。对证据3真实性、合法性、关联性均有异议，该证据系无效证据，不能证明本案被告行政行为的合法性，理由：该调查笔录中的调查时间在证据1中立案时间之后，程序违法，不符合法律规定的证据形式要件，未出示行政执法证件，笔录中也未记录出示了执法证，无被调查人的签名，故记录的内容未经被调查人核实认可，内容不真实。该笔录中体现有其他无执法资格的人员在场，违背法律规定。对证据4真实性、合法性、关联性均有异议，该证据系无效证据。理由：询问笔录制作时间是2014年6月7日，且笔录内容不真实，无被调查人亲自认可，不符合法律对调查笔录的有关法定要件。该笔录有被调查人之外的其他人员在上面署名，不是本案被告行政机关的工作人员，程序违法。对证据5的真实性、合法性、关联性有异议，缺乏法律规定的要件，不符合证据的法定要件。附图中未作出相关说明，并且未标出位置，在无其他证据相互佐证的情况下，这份证据是无效证据。该证据与听证时提交的证据不相符，听证中该证据无相关技术人员和负责人员签字，不能作为证明被告行为合法的证据。对证据6的真实性、合法性、关联性有异议，系无效证据。理由：无相关审批机关（省、市人民政府）的审批确认，缺乏法律规定的要件，该证据上盖有被告单位的公章，其自证行为无效，且听证过程中，被告并未出示该证据。对证据7真实性、合法性、关联性有异议，系无效证据，不能作为被告证明自己行为合法的有效证据，并且违背法定程序。对证据8中处罚告知书的真实性形式上无异议，对其合法性有异议，不符合法律规定的要件。理由：处罚告知书与处罚决定书内容不一致，处罚告知书使用的是土地管理法第43条，但处罚时未引用土地管理法第43条，而引用的是76条规定，故不符合法律的相关规定。且行政处罚决定书在听取原告陈述、申辩后，加重了对原告的处罚。对送达回证的真实性、合法性有异议，不符合法律有关直接送达的规定，原告并未收到该送达回证上填写的法律文书。违反直接送达的有关法律规定。被送达人未收到该告知书，故该送达回证是无效的。对证据9的真实性无异议，对其合法性、关联性请法庭予以审查。该笔录中显示被告为证明其行为合法，当时只列举了四份证据。对证据10中处罚决定书的真实性无异议，对其合法性有异议，违背法律相关规定，加重了对原告的处罚。对送达回证的真实性有异议，原告未收到该送达回证，违背了法律关于直接送达的相关规定，未直接送达给原告，该送达回证系无效证据。
被告宁乡县国土资源局对原告邓建明提交的证据发表了如下质证意见：对证据1、2真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能证明原告建设用地行为的合法性，只能证明原告对林地宅基地经营权的合法性。对证据3的真实性、合法性、关联性有异议，不能证明原告建设养鸡场的行为合法性。对证据4、5关联性有异议，不能证明其建设用地行为的合法性。对证据6、7、8、9的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议，行政处罚告知书与决定书不存在认定事实、适用法律不一致的情况，也不存在加重原告处罚的问题。
作为定案证据，应当真实、合法，且与本案相关联。经庭审质证，本院对原、被告双方提交的证据认证如下：原告邓建明提交的证据1、2、4、5、6、7、8、9真实、合法、与本案相关联，予以采信；证据3不能证明原告向国土所交纳了临时占地费218元的事实，不予采信。被告宁乡县国土资源局提交的证据1、2、5、7、8、9、10真实、合法、与本案相关联，予以采信；证据3、4不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定的调查程序，不予采信；证据6没有《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一条规定的长沙市人民政府的批准文件，不予采信。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见及庭审调查认定以下事实：2014年6月3日被告宁乡县国土资源局对原告邓建明建养鸡棚一事立案查处。经调查取证后，于2014年6月10日被告宁乡县国土资源局向原告邓建明送达宁国土资告字（2014）038号《行政处罚告知书》。2014年7月3日被告宁乡县国土资源局组织原告邓建明进行了听证，在听证会上，被告宁乡县国土资源局就原告邓建明的违法事实举出了邓建明户籍信息、邓建明妻子历爱辉调查材料、邓建明妻子历爱辉询问笔录、宁乡县某某某镇某某村邓建明养鸡棚用地现状图等四份证据。2014年8月23日被告宁乡县国土资源局对原告邓建明作出宁国土资罚（2014）038号《行政处罚决定书》载明：“经我局调查核实，你未经依法批准擅自于2008年开始，在宁乡县某某某镇某某村占用土地建设养鸡棚。经宁乡县国土资源局测绘队实地测量占用林地421.7平方米。该宗用地符合宁乡县回龙镇土地利用总体规划。你的以上行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定。对此，我局于2014年6月10日对你下达了宁国土资告字（2014）038号《行政处罚告知书》。后经你申请，我局于2014年7月3日举行了听证。经我局研究，你在听证会上提出的意见我局不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定。我局决定对你作出如下行政处罚：1、没收在非法占用土地上的建筑物和其它设施；2、罚款人民币陆仟柒佰叁拾陆元”。原告邓建明不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，一、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十一条规定：“土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行”，本案被告宁乡县国土资源局认定原告邓建明建设养鸡棚所占用土地属于违反“符合宁乡县回龙镇土地利用总体规划”的情形，但庭审和听证中未提供长沙市人民政府的批准文件，主要证据不足。二、被告宁乡县国土资源局作出的宁国土资罚（2014）038号《行政处罚决定书》违反法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。本案中，被告宁乡县国土资源局所作《行政处罚决定书》没收原告邓建明在非法占用土地上的建筑物和其它设施，罚款人民币6736元。属于“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”，应由行政机关的负责人集体讨论决定。但被告宁乡县国土资源局在庭审中未提供对原告邓建明作出处罚决定经过本单位负责人集体讨论决定的证据，不符合法定程序。三、因被告宁乡县国土资源局未对原告邓建明所建养鸡棚拆除，原告邓建明要求赔偿经济损失人民币200000元的诉讼请无事实和法律依据，应予驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第七十条（一）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告宁乡县国土资源局作出的宁国土资罚（2014）038号《行政处罚决定书》；
二、驳回原告邓建明的其他诉讼请求。
案件受理费五十元，由被告宁乡县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 高强明
审 判 员 袁绍清
人民陪审员 刘雪才
二〇一五年五月五日
书 记 员 许 萌
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。