湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）常行终字第31号
上诉人（原审原告）津市市友谊环保建材厂。
代表人刘春恒，该厂厂长。
委托代理人陈小明，湖南协平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）津市市规划局，住所地湖南省津市市。
法定代表人陈本方，该局局长。
委托代理人明文富，湖南秦明律师事务所律师。
委托代理人向阳，湖南省津市市法律援助中心律师。
上诉人津市市友谊环保建材厂（以下简称友谊建材厂）因与被上诉人津市市规划局规划行政处罚一案，不服湖南省津市市人民法院（2013）津行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年12月12日公开开庭审理了本案。上诉人友谊建材厂的代表人刘春恒及其委托代理人陈小明，被上诉人津市市规划局的委托代理人明文富、向阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：友谊建材厂系刘春恒个人独资企业，其厂房和设施位于津市市汪家桥办事处城东社区六组，在该市城市规划区内。2009年6月18日，津市市汪家桥办事处城东社区向津市市规划局提交了《关于解决城东社区失地农民再就业企业的用地报告》，拟在其辖区内建设一个环保建材厂。2009年6月24日，该社区制定土地出租方案，拟将该社区六组13.5亩的低洼地出租。2009年6月30日，友谊建材厂负责人刘春恒与该社区签订《土地租赁协议》。该协议约定：城东社区将其六组范围内面积约为13.5亩的土地出租给刘春恒。协议还约定了租赁期限、租金、青苗补偿等内容。2009年7月16日，津市市汪家桥街道办事处在上述用地报告上签注“情况属实”并加盖印章。2009年8月5日，津市市发展改革物价局对友谊建材厂建厂项目备案。2009年10月，友谊建材厂建成投产，但始终未依法取得建设工程规划许可证。2009年11月12日，津市市城市管理行政执法局（以下简称津市市城管局）据此对友谊建材厂作出津城罚字（2009）第012号行政处罚决定，决定对其处以罚款5万元并责令其在十个工作日内补办规划手续，否则责令拆除。友谊建材厂未在规定期限内自动履行津市市城管局的行政处罚决定，该局遂向湖南省津市市人民法院申请强制执行。后津市市城管局又自行撤销上述行政处罚决定并向湖南省津市市人民法院申请撤回执行申请。2011年2月24日，湖南省津市市人民法院作出（2010）津行执字第23-2号行政裁定，裁定准许津市市城管局撤回执行申请。2010年1月6日，津市市国土资源局（以下简称津市市国土局）以友谊建材厂代表人刘春恒非法占地建厂为由，对其作出津国土字执罚（2009）第03号行政处罚决定：1、责令退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；2、处罚款28.4679万元。友谊建材厂未在规定期限内自动履行津市市国土局作出的行政处罚决定，该局遂申请湖南省津市市人民法院强制执行。湖南省津市市人民法院于2010年4月20日作出（2010）津行执字第25号行政裁定，准予执行津市市国土局作出的津国土字执罚（2009）第03号行政处罚决定，限令友谊建材厂三日内交齐罚款28.467万元，加处罚款96.94407万元。2010年7月19日，湖南省津市市人民法院经公开听证后作出（2010）25-1号行政裁定，准予执行津市市国土局作出的津国土字执罚（2009）第03号行政处罚决定，限令友谊建材厂三日内交齐罚款28.467万元，将加处罚款改为64.0528万元。刘春恒亦不服该裁定，向常德市人民检察院提出检察监督申请。2010年8月17日，常德市人民检察院向湖南省津市市人民法院发出《检察建议书》，建议该院暂缓执行（2010）津行执字第25号行政裁定、（2010）津行执字第25-1号行政裁定。湖南省津市市人民法院于2010年8月23日作出（2010）津行执字第25-2号行政裁定，裁定撤销其作出的（2010）津行执字第25号行政裁定、（2010）津行执字第25-1号行政裁定，不准予执行津市市国土局作出的行政处罚决定。随后，津市市国土资源局亦自行撤销了其作出的行政处罚决定。2012年9月14日，津市市规划局对友谊建材厂建厂情况再次立案并进行了实地勘查和调查。2012年9月28日，津市市规划局向友谊建材厂送达处罚告知书。2012年9月28日，津市市规划局听取了友谊建材厂的陈述和申辩。2012年10月8日，津市市规划局针对友谊建材厂提出的申辩意见进行了书面回复。2012年11月29日，津市市规划局依友谊建材厂的申请，就规划行政处罚一事举行听证。2012年12月4日，津市市规划局对友谊建材厂作出津规罚（2012）1004号行政处罚决定，限该厂于2012年12月19日前自行拆除厂内所有建筑物。友谊建材厂对该处罚决定不服，遂诉至湖南省津市市人民法院。
原审法院认为，本案属于行政处罚，争议的焦点在于津市市规划局作出的津规罚（2012）1004号行政处罚决定是否合法。2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……”该法已明确授权县级地方人民政府规划主管部门行使责令限期拆除的职权。津市市规划局作为津市市人民政府规划主管部门，依法有权对未取得建设工程规划许可证的违法行为进行查处，友谊建材厂关于津市市规划局超越职权的主张不成立。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定所有建设项目都要取得《建设工程规划许可证》方能进行建设，友谊建材厂作为招商引资企业，亦应遵守上述规定。友谊建材厂在未取得《建设工程规划许可证》的情况下即修建厂房及其他建筑物，津市市规划局责令其限期拆除并无不当。虽然友谊建材厂从事生产经营，已经津市市工商行政管理局等多个部门许可，但这些行政部门之间相互独立，其他行政部门的许可不能代替规划许可。《津市城市总体规划（修编）（1997-2015）》于2001年实施，1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》对于该规划是否应予公告未做明确规定，因此，友谊建材厂认为总体规划应当依照《中华人民共和国城乡规划法》予以公告公布的主张不成立。津市市城管局和津市市国土局所作出的行政处罚已分别主动撤销，因此，不存在“一事二罚”和重复处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现，不再给予行政处罚……”。该条对“未发现的”规定，应理解为国家所有行政机关未发现。对于原告建材厂未取得建设工程规划许可证的违法行为，津市市城管局于2009年11月12日，即已对其作出过行政处罚，不存在未发现的情况。友谊建材厂认为其违法行为2012年12月才被发现与客观事实不符。关于友谊建材厂是否向津市市规划局提交办理规划许可申请，被告津市市规划局对原告建材厂申请未予答复，是否视为默认许可，拆除该建筑物是否应予赔偿的问题。经审查，友谊建材厂无证据证明其向津市市规划局提交了办理规划许可的申请，且本案只审理津市市规划局作出的行政处罚这一具体行政行为的合法性。因此，对友谊建材厂认为津市市规划局已默认许可和拆除建筑物应予赔偿的主张，应不予支持。据此，原审法院遂判决：维持津市市规划局2012年12月4日作出的津规罚（2012）1004号行政处罚决定。案件受理费50元，由友谊建材厂负担。
上诉人友谊建材厂不服该判决，上诉称：1、其已履行了规划申请义务，造成上诉人未办理《建设工程规划许可证》的原因是被上诉人不作为；2、津市市城市总体规划（修编）未经依法公布，不具约束力；3、被上诉人无行政处罚权；4、被上诉人行政处罚系重复处罚；5、限期自行拆除是教育措施，不具有强制执行力。综上，上诉人请求二审法院依法撤销一审判决。
被上诉人津市市规划局答辩称：上诉人未依法向其申请办理《建设工程规划许可证》，其认为被上诉人不作为无事实依据；上诉人认为津市市城市总体规划未公布，对其不具约束力的理由不成立；被上诉人无越权处罚和重复处罚行为；限期拆除属于行政处罚，被上诉人所作出的行政处罚合法，应予维持；上诉人在诉讼中已经在工商部门办理注销登记，且上诉人已主动拆除了违法建筑，本案应终结诉讼。
本院二审查明的事实与原审判决认定一致。
本院另查明，2013年4月，友谊建材厂已自行拆除了其位于津市市汪家桥办事处城东社区六组的厂房及其他建筑物；依友谊建材厂申请，津市市工商行政管理局于2013年6月20日对该企业予以注销登记。
本院认为，本案的争议焦点在于以下三个方面：1、津市市规划局对友谊建材厂未办理《建设工程规划许可证》在城市规划区内修建厂房及其他建筑物的行为有无行政处罚权；2、津市市规划局所作出的具体行政行为的性质；3、该具体行政行为是否合法。
首先，津市市规划局对友谊建材厂未办理《建设工程规划许可证》在城市规划区内建厂的行为有行政处罚权。虽然《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，但对于如何集中行使处罚权该法并未作出明确规定，而是由各省、自治区、直辖市人民政府结合本区域的实际情况，按照便民、效率的原则自主决定的。具体到湖南省而言，是由各县、（市）根据自身情况相对集中行政处罚权，报请湖南省人民政府批准。本案中，津市市人民政府根据自身实际情况，未将城乡规划方面的执法权划归津市市城管局统一行使。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”因此，津市市规划局对其辖区范围内未取得建设工程规划许可证而进行建设的行为有行政管理权。友谊建材厂位于津市市汪家桥街道办事处城东社区六组，根据《津市市城市总体规划（修编）（1997-2015）》，该厂在津市市城市规划区内。因此，津市市规划局对友谊建材厂未办理《建设工程规划许可证》而进行建设的行为有行政处罚权。至于上诉人提出的《津市市城市总体规划（修编）（1997-2015）》未经公布对其不具有约束力的主张不能成立。因为，该总体规划制定后经过湖南省人民政府的审批，且依照当时的法律（1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》）并未规定城市总体规划须经公布后方能生效。
第二，津市规划局作出的具体行政行为属于行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第八条虽然只列举了警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚种类，但该条第（七）项规定了“法律、行政法规规定的其他行政处罚。”从该兜底性条款可以看出，行政处罚的种类并不局限于《中华人民共和国行政处罚法》规定的种类。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该条规定将限期拆除与罚款等并列，且该限期拆除决定针对特定的对象，具有惩罚性、可执行性的特征，属于行政处罚的一种。因此，友谊建材厂认为津市规划局作出限期拆除的处理决定是教育措施，不具有强制执行力的辩解不能成立，本院不予采纳。
第三，津市市规划局作出的行政处罚合法。津市市规划局对友谊建材厂作出的行政处罚决定，遵循了立案、调查、听取陈述与申辩、告知听证权利、行政处罚事先告知、作出行政处罚决定并送达等法定程序，其处罚程序合法。友谊建材厂未取得建设工程规划许可证，擅自在城市规划区内修建厂房等建筑物，且无法采取改正措施消除其对城市规划的影响，因此，津市市规划局对其作出责令限期拆除的行政处罚决定并无不当。津市市城管局、津市市国土局虽然对友谊建材厂分别作出了行政处罚决定，但前述两机关又自行撤销了其作出的行政处罚决定，因此，上诉人提出津市市规划局对其作出行政处罚系重复处罚的主张不能成立。友谊建材厂修建的厂房及其他建筑物在未依法拆除前始终处于违法状态，因此，津市市规划局作出的行政处罚决定并未超过处罚时效。
最后，被上诉人辩称的“上诉人已自行拆除违章建筑且被工商部门注销登记，本案应终结诉讼”的主张不能成立。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十七条规定：“非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。”友谊建材厂虽已注销，但该企业并不因此丧失诉权。
综上所述，上诉人友谊建材厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人津市市规划局的答辩观点成立，本院予以采信。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人津市市友谊环保建材厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 文国银
审 判 员 程 遥
审 判 员 王继春
二〇一四年三月十七日
代理书记员 黄 莺
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉；维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。