昆明市呈贡区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）呈行非诉字第8号
申请执行人昆明市食品药品监督管理局。
法定代表人杨柱，该局局长。
委托代理人黄峡峰，该局政策法规处处长。特别授权代理。
委托代理人花长荣，该局干部。特别授权代理。
被申请执行人张金光，男，汉族，1979年10月10日生，江西省余干县人，系昆明市五华区滇之极茶叶经营部业主。
委托代理人张国龙，男，汉族，1967年11月20日生，江西省余干县人，系昆明市五华区滇之极茶叶经营部业务主管。
申请执行人昆明市食品药品监督管理局（下简称昆明药监局）于2015年7月6日以被申请执行人昆明市五华区滇之极茶叶经营部（系个体工商户，其业主为张金光）不履行食品药品监督管理行政处罚决定为由向本院申请准予强制执行，要求执行该局昆食药监行罚（2015）17号行政处罚决定，即由被申请执行人昆明市五华区滇之极茶叶经营部缴纳罚款四万元及加处罚款四万元共计人民币八万元。
本院于2015年7月6日受理后，依法组成合议庭对申请执行的具体行政行为的合法性进行审查，现已审查完毕。
本院认为，申请执行人昆明药监局依据消费者举报，经调查认定被申请执行人昆明市五华区滇之极茶叶经营部存在以下行为：该经营部于2014年11月19日销售的铁观音、大红袍等合计销售金额为19，600元的茶叶，以及现场查扣正在销售的“皇宫普洱王”茶叶（砖）2片的包装均无标签、标识。昆明药监局据此认定该经营部经营无标签、标识预包装食品的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十八条第（九）项、第四十二条第一款第（一）项至第（九）项、第四十五条第二款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国食品安全法》第八十六条第一款第（二）项等规定，于2015年1月28日作出昆食药监行罚（2015）17号行政处罚决定，对该经营部作出责令改正销售标签不符合规定预包装食品的行为，没收铁观音茶6盒、大红袍茶1盒及“皇宫普洱王”茶砖2片，并处以罚款40，000元的处罚。申请执行人昆明药监局提交的行政处罚决定书及没收物品凭证的送达回执，举报登记表，立案审批表，现场检查笔录、查封扣押审批表及决定书、查封扣押物品清单、询问调查笔录，以及责令改正通知书、当场行政处罚决定书、解除查封扣押审批表及解除查封扣押决定书、清单、收条等证据材料，可有效证实被申请执行人张金光开办的昆明市五华区滇之极茶叶经营部于2014年11月19日应客户歹正斌的购买要求向其出售了“国色天香铁观音”茶叶6盒（每盒价格2，800元×6盒＝人民币16，800元）、“大红袍”茶叶1盒（每盒价格2，800元）、歹正斌随后于2014年11月20日电话向昆明药监局举报认为所购茶叶没有标识无茶味怀疑有假要求查处随即向该局出示了所购买的茶叶，昆明药监局依据举报于同年11月20日上午10时25分到昆明市五华区滇之极茶叶经营部位于翠湖宾馆现场检查发现歹正斌所购买的铁观音和大红袍茶叶外包装无生产日期、保质期等标签标识（其中铁观音茶两小包已被歹正斌饮用），并在该经营场所发现另有“皇宫普洱王”茶砖两块及“蒙顿茶膏”八盒的内外包装均无标签信息、该局执法人员随即出具查封扣押决定书及扣押清单对“皇宫普洱王”茶砖两块及“蒙顿茶膏”八盒进行查封扣押，昆明药监局执法人员于2014年11月21日、12月4日分别向昆明市五华区滇之极茶叶经营部主管张国龙、昆明市官渡区振平茶叶经营部业主詹振平调查核实并查明歹正斌所购“国色天香铁观音”茶叶系詹振平在福建老家安溪自己种植加工拿来销售的散茶（应五华区滇之极茶叶经营部购买客户歹正斌要求而进行装袋、封口及装盒）、歹正斌所买大红袍茶叶一盒也系詹振平作为样品赠送五华区滇之极茶叶经营部的茶叶之一，“蒙顿茶膏”八盒系蒙顿茶制品（大连）有限公司生产、由蒙顿茶制品（香港）有限公司授权并由蒙顿茶制品（昆明）有限公司监制而生产的特级普洱茶制品，昆明药监局于2014年12月5日解除查封扣押将“蒙顿茶膏”八盒返还给五华区滇之极茶叶经营部主管张国龙，其中的“皇宫普洱王”茶砖两块据张国龙陈述系（昆明）大商汇茶叶批发市场朱老板所送等的事实；昆明药监局同时提交的行政处罚事先告知书及送达回证、听证告知书及送达回执，以及履行行政处罚决定催告书等证据材料，可证实昆明药监局在认定五华区滇之极茶叶经营部存在销售标签不符合规定预包装食品（茶叶）的事实基础上，先后依法履行了违法事实调查认定评议、处罚和听证事项告知等义务、依相关法律规定作出处罚并于2015年1月28日作出昆食药监行罚（2015）17号行政处罚决定并向经营部送达了处罚决定书，因行政相对人张金光（五华区滇之极茶叶经营部个体工商户业主）未按指定期限到相关银行缴纳罚款四万元，该局于2015年5月7日向该经营部主管张国龙下发送达了履行行政处罚决定催告书等的事实。本院依法对前述事实予以确认。同时，申请执行人昆明药监局出具的昆明市五华区滇之极茶叶经营部（业主张金光）及昆明市官渡区振平茶叶经营部（业主詹振平）的个体工商户营业执照、食品流通许可证等证据材料，具有真实、合法及关联性，可有效证明五华区滇之极茶叶经营部业主张金光及官渡区振平茶叶经营部业主詹振平具有合法的预包装食品（茶叶）批发或零售资格的事实，本院对此一并予以确认。此外，行政相对人张金光未在法定行政复议及诉讼期限内提出复议或诉讼；昆明药监局作出的昆食药监行罚（2015）17号行政处罚决定现已生效。申请执行人昆明药监局提交了涉案消费者暨举报人歹正斌于2014年11月20日、11月28日及2015年元月15日出具的情况说明书，证明歹正斌具状说明所购买的铁观音茶叶六盒、大红袍茶叶一盒由昆明药监局于2014年11月20日带走暂为保管后于11月28日退还给本人，以及其举报后经相关执法人员与歹正斌、销售方沟通后发现所买茶叶属散装茶叶且无质量问题、所作举报属于误会，并在该局稽查支队工作人员见证下由销售方退还了购货款，以及歹正斌明确表示撤销本次投诉等事实。
本院于2015年7月10日向被申请执行人张金光开办的昆明市五华区滇之极茶叶经营部送达非诉执行审查案件受理通知书。被申请执行人在指定的期限内于同年7月13日向本院提出执行异议申请书，明确提出执行异议，认为当时是应歹正斌的购买要求并具体请上家供货人詹振平代为购买外包装袋、盒进行包装、封口及装盒的，并非滇之极茶叶经营部擅自做主进行包装，而是歹正斌有备而来，在知道散茶不能包装的情况下（本店人员已明确告知相应散茶只供朋友品尝而不做销售）还要求商家包装并开具发票，进而据此恶意向昆明药监局举报。因该经营部证照齐全，属合法经营，历来严格遵守食品药品的管理规定，并无违反法律法规的行为，之所以出现昆明药监局检查发现的出售给歹正斌的茶叶外包装无标签、标识或标识不符合相关法律规定的情况，完全是由于歹正斌再三提出的包装要求所致，因此，对昆明药监局针对该经营部作出的昆食药监行罚（2015）17号行政处罚决定所作出的没收铁观音茶叶六盒、大红袍茶叶一盒、“皇宫普洱王”茶砖2片并罚款四万元的处罚及相应的强制执行申请不服，同时，请求昆明药监局查明原委，以人为本、人道执法，并归还查扣的前述茶叶。该茶叶经营部同时提交昆明市官渡区振平茶叶经营部业主詹振平于2015年7月11日出具的情况说明材料及身份证复印件、滇之极茶叶经营部行政处罚申辩书，以及该经营部与歹正斌签订的调解书等证据材料证实前述所主张的事实。
综上所述，本院认为尽管申请执行人昆明药监局的执法主体符合法律规定，但所作出的昆食药监行罚（2015）17号行政处罚决定认定事实不清，进而导致适用法律法规及执法程序明显不当，有失客观、公平、公允。因此，昆明药监局于2015年1月28日作出的昆食药监行罚（2015）17号行政处罚决定不具有合法性。具体理由分述如下：第一、被申请执行人张金光提出的其所售铁观音茶叶外包装无标签、标识或标签不符合相关法律规定的行为结果系因消费者歹正斌提出的包装要求导致的事实及辩解理由成立。被申请执行人提交的证人詹振平于2015年7月11日出具的情况说明材料，与申请执行人昆明药监局执法人员2014年12月4日针对詹振平所作询问调查笔录陈述的涉案事实情况一致，可有效证实歹正斌于2014年11月19日到被申请执行人张金光开办位于昆明市区内的翠湖宾馆一楼的昆明市五华区滇之极茶叶经营部喝茶品尝后，表示需要购买精品茶叶赠送友人而提出购买“国色天香铁观音”茶叶六盒及大红袍茶叶一盒，因前述茶叶均系上家詹振平开办的官渡区振平茶叶经营部供给（大红袍为赠品），现场铁观音茶叶存量不够（仅剩两盒）而电话询问得知还有少量散茶（但无包装），销售人员将这一信息告知歹正斌后，歹正斌再三要求请销售方帮忙买盒子包装以便送人，詹振平最终依照滇之极茶叶经营部告知的要求到本市场购买了包装盒，将铁观音散茶按要求包装（装袋、封口、装盒）为四盒送至滇之极茶叶经营部，双方谈好价格为铁观音每盒2，800元、6盒计16，800元，大红袍每盒2，800元，共计价款19，600元，歹正斌取走茶叶后具体由昆明翠湖宾馆有限公司于2014年11月19日下午14时刷歹正斌的长城信用卡收取了货款19，600元、杂费（税金＋手续费）2，940元并出具发票等事实。由此评判，被申请执行人张金光提出的其所售铁观音茶叶外包装无标签、标识或标签不符合相关法律规定的行为结果系因消费者歹正斌提出的包装要求导致的事实及辩解理由成立，在相关茶叶销售方明确告知消费者所买茶叶是散茶无包装情形之下，歹正斌坚持要求卖方另行购买包装袋、盒进行包装，才最终导致前述行为结果；根据现实茶叶批发零售市场茶叶、包装用具、泡茶器具共市交易买卖的常态习惯做法，卖方根据消费者指定要求另行购买外包装用具进行包装销售的做法时常发生，但应客户要求进行的包装行为，与销售方单方面自主购买或选择与所售茶叶商品生产厂家、品种名称、有效成分及保质期限等法定标签、标识信息不符甚至假冒他人注册商标、标识的包装用具进行包装销售的行为，存在着本质上的不同：前者本质属于消费者意志决定，依法应由消费者承担相应法律责任；后者属于销售方的行为，应由销售方承担法律责任。基于此判断，具体到本案而言，表面现象显示为被申请执行人张金光（五华区滇之极茶叶经营部业主）销售茶叶外包装用具无标签、标识或标签、标识不符合法律规要件的行为，本质上是由于消费者（客户）歹正斌明确提出的特定包装要求的意志而导致及形成，依法应由行为人歹正斌承担相应法律责任。故本院认为，昆明药监局在上述事实基础上，将五华区滇之极茶叶经营部卖给歹正斌的涉案茶叶外包装无标签、标识或标签、标识显示信息不符合法定要件的行为，错误地认定为该经营部单方面自主实施的行为，并错误地推定由该经营部承担相应法律责任，显然违背了前述客观事实，最终导致所作行政处罚决定缺乏事实依据。第二、申请执行人昆明药监局作出的本案行政处罚决定适用法律错误、法律适用有失公平及适度，执法程序存在违法情形或严重瑕疵。1、《中华人民共和国食品安全法》第十八条规定：“制定食品安全标准，应当以保障公众身体健康为宗旨，做到科学合理、安全可靠”、第十九条规定：“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准”、第二十条规定：“食品安全标准应当包括下列内容：（一）食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定（食品内在成分安全质量要求）；（二）食品添加剂的品种、使用范围、用量（食品内在成分安全质量要求）；（三）专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求（食品内在成分安全质量要求）；（四）对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求（关于食品内在质量安全的外部附属标注说明）；（五）食品生产经营过程的卫生要求（食品生产加工、经营销售环节及包装的卫生安全质量要求）；（六）与食品安全有关的质量要求（关于食品内在质量安全的外部附属标注说明）；（七）食品检验方法与规程（针对食品安全质量争议纠纷及监督管理的检验鉴定及操作流程规定，是确保食品生产经营质量安全的重要方法及保障）；（八）其他需要制定为食品安全标准的内容（系食品安全标准已作规定未能详尽的合理必要内容的兜底条款）”、第二十一条第一款规定：“食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号”、第二十四条第一款规定：“没有食品安全国家标准的，可以制定食品安全地方标准”、第二十五条规定：“企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。……”；《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”、第四条第一款、第二款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”；分析归纳前述法律规定可以看出国家法定强制执行的食品安全标准（国家统一标准、地方标准或企业行业标准）包含四项内容：A、食品内在成分及食品添加剂、致病性微生物、农兽药、重金属、污染物等有害物质的安全限量标准；B、食品生产加工、经营销售及包装环节的卫生安全质量要求；C、食品内在质量安全的外部附属标注说明；D、食品安全质量争议纠纷及监督管理的检验鉴定及操作流程规定。现实社会有关食品生产加工和经营销售的行业实际状况极其复杂，违法生产加工销售经营假冒伪劣危害公众身体健康食品、或者在食品生产加工、经营销售及包装环节忽视甚至违反卫生安全质量标准而致食品被污染而危害公众身体生命健康安全、或者虽然其生产销售食品具备内在质量安全的外部附属标注说明（标签、标识）但其食品成分或添加剂用量、卫生安全质量并不符合食品安全标准并造成公共食品重大安全事件，或者生产加工销售经营者因法律意识缺失或淡薄虽然其食品成分或添加剂、卫生安全质量符合食品安全标准但却没有内在质量安全的外部附属标注说明（标签、标识）等等，我们在食品安全管理监督执法过程中，应根据具体查明案件事实加以区别对待，高效准确公平公正执法，既不能放纵生产销售经营假冒伪劣对公众生命健康构成严重危害的食品的违法行为，也应竭力避免不分青红皂白而错误打击处罚无辜的食品生产经营行为及生产经营者。另外，食品安全法第二十八条第（九）项、第四十二条及第八十六条第（二）项涉及内容（预包装食品及包装物标签、标识），只是法定食品安全标准之一项（外部附属标注说明），如果仅靠涉案生产经营食品有无外部附属标注说明的标签或标识作为唯一重要判断标准，显然难以有效判定相关食品的内在成分或添加剂、卫生安全质量就一定符合或者不符合法定食品安全标准，而应依据该法第六十条（食品安全监督管理部门对食品不得实施免检）规定，对相关食品进行检验鉴定，才能依据合法权威有效的检验鉴定结论，对确属严重违反食品安全标准存在成分或添加剂用量、致病性微生物、农兽药、重金属、污染物等有害物质明显超过安全限量标准、或者不符合卫生安全质量或被包装物污染可能造成人体生命健康损害的食品生产经营销售行为及直接责任人员依法予以惩处（而不论是否具有外部附属标注说明的标签或标识）；而对于生产经营销售的食品内在成分、添加剂用量、致病性微生物、农兽药、重金属、污染物等有害物质并未超过安全限量标准并且符合卫生安全质量标准、但欠缺外部附属标注说明的标签或标识、或者标签、标识显示信息与食品内在质量安全标准不完全一致但不存在食用安全隐患的，则依法不应以“假冒伪劣食品”的实质属于严重违反食品内在质量安全标准并且可能造成公众食用生命健康损害或威胁隐患的性质来作出认定及处罚，而应依法对初次行为予以训诫教育，责令改正完善，对仍不改正完善者依法作出除没收违法所得、违法生产经营食品及工具、设备、原材料之外的一定数额罚款等相适应的处罚。再次，昆明药监局并未严格依据法定检验鉴定程序规定对涉案食品（铁观音、大红袍及“皇宫普洱王”砖茶）进行检验鉴定，在没有合法权威有效的检验鉴定结论的情形下，导致其“作出处罚”还是“不作处罚”，均实际形成了没有事实依据的“骑虎难下”的尴尬局面。2、昆明药监局针对本案所作行政处罚决定适用该法第二十八条第（九）项、第四十二条、第八十六条第（二）项规定以及《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，认定行政相对人张金光（昆明五华区滇之极茶叶经营部业主）经营销售无标签预包装食品（铁观音及大红袍等青茶、“皇宫普洱王”的黑茶）的行为（基于前述第一项认定事实：经营销售行为由该经营部实施；无标签的预包装行为系按购买者歹正斌提出的明确包装意思表示而进行并应由购买者承担相应法律责任），违反了上述法律规定而给予责令改正销售标签不符合规定预包装食品的行为及没收相应茶叶并处罚款的处罚。本院认为，基于如上所述，申请执行人昆明药监局所作出的“没收铁观音茶叶6盒（16，800元）、大红袍茶叶1盒（2，800元）并处罚款40，000元”的处罚，显然违背了《中华人民共和国行政处罚法》第三条“没有法定依据或者不遵守法定程序的”，以及第四条“必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的”规定，属于处罚畸重、失度，显失公正而违法。（第二十八条第（九）项：“禁止生产经营下列食品：……；（九）无标签的预包装食品”、第四十二条：“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当注明下列事项：（一）名称、规格、净含量、生产日期；（二）成分或者配料表；（三）生产者的名称、地址、联系方式；（四）保质期；（五）产品标准代号；（六）贮存条件；（七）所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称；（八）生产许可证编号；（九）法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项”、第八十六条第（二）项：“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……；（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂”；《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”）。3、依据食品安全法第六十条、第八十条规定，消费者（顾客）与食品生产、经营销售方之间因食品安全质量问题引起的举报、投诉纠纷（依法定职权进行的定期或不定期抽样检验及因食品安全严重质量问题形成的公共食品安全重大责任事件除外），依法适用“不告不理”的纠纷裁决原则。因食品生产、经营销售行业种类庞大、繁多，而承担食品安全质量监督管理职责的卫生、质量监督、工商管理以及食品药品监督管理机关或部门，囿于人财物的资源有限性，难以也不可能对每一食品（如大米、面粉、酒水饮料、茶叶及其制品等副食品）行业的每一家生产、经营销售厂家或个人进行逐一检验或鉴定，只能遵循“不告不理”的纠纷裁决规则及法定检验鉴定操作流程规定，才能切实有效地发挥食品安全监督管理职能作用。本案消费者（顾客）歹正斌在与食品（茶叶）经营销售者之间的安全质量举报或投诉纠纷已及时退款而有效解决的情况下，已于2015年元月15日明确书面申请撤销（撤回）投诉，相应食品经营销售行为并未实际产生食品安全质量危害后果或隐患，在举报投诉人撤回投诉申请及尚无有效证据证明有关食品存在内在安全质量问题的情形下，应依法作出撤销案件调查处理的决定。但昆明药监局并未依法对本案作出撤销案件裁决处置，反而错误地仅适用食品安全法有关外部附属标注说明的标签或标识的规定，便对行政相对人张金光（昆明五华区滇之极茶叶经营部业主）经营销售茶叶的相应行为作出了前述违法的处罚。因此，申请执行人昆明药监局作出的昆食药监行罚（2015）17号行政处罚决定的执法程序明显违反法律规定。（《中华人民共和国食品安全法》第六十条规定：“食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。……食品药品监督管理部门在执法工作中需要对食品进行检验的，应当委托符合本法规定的食品检验机构进行，并支付相关费用。对检验结论有异议的，可以依法进行复检”、第八十条规定：“县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理；……”）。
现行《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为依据，以法律为准绳”、第六十三条第一款、第三款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。……人民法院审理行政案件，参照规章”；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引”、第六十三条第（十四）项规定：“裁定适用于下列范围：……；（十四）准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为”、第九十三条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”据此，依据现行《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第六十三条第一款、第三款，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条、第六十三条第（十四）项、第九十三条，《中华人民共和国食品安全法》第十八条、第十九条、第二十条、第二十四条第一款、第二十五条、第六十条、第八十条，《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款、第四条第一款、第二款等的规定，裁定如下：
不准许执行昆明市食品药品监督管理局于2015年1月28日作出的昆食药监行罚（2015）17号行政处罚决定（即由被执行人昆明市五华区滇之极茶叶经营部自收到本催告书之日起十日内到富滇银行昆明新城支行交纳罚款四万元及加处逾期罚款四万元，交纳罚款合计人民币八万元）。
审判长 李兴辉
审判员 邓宗斌
审判员 蒋翠兰
二〇一五年七月二十日
书记员 李 艳