湖南省溆浦县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）溆行初字第19号
原告溆浦县鑫成矿业有限公司（以下简称“鑫成矿业公司”），地址溆浦县均坪镇向家塘村八组。
法定代表人向长章，总经理。
委托代理人向长江，男，1971年1月16日出生，汉族，溆浦县鑫成矿业有限公司股东。
委托代理人胡育进，男，湖南江山律师事务所律师。
被告溆浦县舒溶溪乡人民政府，地址湖南省怀化市溆浦县舒溶溪乡舒溶溪村。
法定代表人郑子勇，乡长。
委托代理人刘华胜，男，溆浦县三江法律服务所法律工作者。
被告溆浦县安全生产监督管理局，地址溆浦县卢峰镇胜利街。
法定代表人李荣，局长。
委托代理人李平生，男，1973年10月21日出生，汉族，湖南省溆浦县人民政府法制办公室干部。
委托代理人王晏平，男，1973年3月25日出生，汉族，湖南省溆浦县安全生产监督管理局法规股干部。
原告鑫成矿业公司因要求确认被告溆浦县舒溶溪乡人民政府（以下简称“舒溶溪乡政府”）、溆浦县安全生产监督管理局（以下简称“溆浦县安监局”）于2015年4月16日强制封闭原告矿井的行政行为违法及行政赔偿一案，于2015年7月23日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2015年7月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月10日公开开庭审理了本案。原告委托代理人向长江、胡育进，被告舒溶溪乡政府的委托代理人刘华胜及被告溆浦县安监局的委托代理人李平生、王晏平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告鑫成矿业公司诉称，2012年11月4日，由向长江牵头，联合向长河、伍祚杰、向长章等7名股东，整合原溆浦县岩子土耐火粘土矿，开始筹建鑫成矿业公司，2013年4月7日取得《采矿许可证》，有效期3年；2013年5月7日，鑫成矿业公司正式成立并于同日办理了《企业法人营业执照》，下辖岩子土耐火粘土矿。至2015年4月止，已累计投入资金16240000.00元，负债858108.00元。由于2015年4月11日溆浦县舒溶溪乡尖岩塘村井湾粘土矿发生一起瓦斯燃烧事故，第二被告溆浦县安监局于同年4月12日向相关安监站、非煤矿山企业下达了《关于井工矿停止一切施工（生产）作业的通知》（以下简称“通知”），要求辖区内井工矿停止一切施工（生产）作业，进行安全隐患排查。同日，舒溶溪乡政府向原告下达了《紧急通知》，要求原告立即停止一切施工活动。原告接到上述通知后积极响应，即行停止了基建施工，对可能存在的隐患进行了全面的地毯式排查。2015年4月17日，舒溶溪乡政府对原告矿井采取打栅栏、贴封条的强制封闭措施，致使原告无法进行抽水保井工作。随后原告于2015年4月24日向溆浦县安监局提交了《关于申请恢复基建施工的报告》，请求在检查合格后恢复基建施工，但未得到任何回复。此后，原告多次向乡、县有关部门和领导汇报无果，直至矿井全部被淹，损失17098108元。故诉至法院，请求法院确认被告封闭关停原告矿井的行为违法并赔偿原告直接经济损失17098108元。原告向本院提供了以下证据：1、企业法人营业执照；2、组织机构代码证；3、法定代表人身份证明书；4、向长章身份证复印件；以上4份证据共同证明原告具有合法原告主体资格。5、采矿许可证，证明原告具有合法的采矿权。6、现场相片三份，证明原告矿井被被告舒溶溪乡政府采取完全封闭措施进行查封。7、2015年4月12日紧急通知，证明被告舒溶溪乡政府要求原告关停矿井的事实。8、2015年4月12日关于井工矿停止一切施工（生产）作业的通知，证明被告溆浦县安全监局要求原告关停矿井的事实。9、2015年4月24日关于申请恢复基建施工的报告，证明原告向被告溆浦县安监局要求恢复基建施工的事实。10、2015年5月10日关于请求采取安全措施的报告，证明原告将矿井被封闭关停导致矿井被淹没的事实向两被告进行了报告，并请求两被告立即采取安全措施，减少损失和杜绝隐患的事实。11、岩子土耐火粘土矿工程平面图，证明原告被淹矿井的实际状况。12、2013年10月28日关于变更主运输巷道的申请报告，证明原告变更主运输巷道已向被告县安监局报告并取得其同意的事实。13、关于原告岩子粘土矿主运输巷越界的说明，证明原告主运输巷变更越界已向市国土局进行说明并取得了认可。14、2012年11月3日岩子土粘土矿股权整合转让合同书，证明原告现股东以328万元的价格收购原股东股权的事实。15、2012年11月3日收条，证明原告现股东向公司原股东支付328万元股权转让款的事实。16、2013年3月20日关于请求分期缴纳地质环境备用金的报告，证明原告依法申请分期缴纳地质环境备用金的事实。17、2013年3月27日湖南省非税收入一般缴款书，证明原告依法交纳地质环境备用金的事实。18、2013年4月7日湖南省非税收入一般缴款书，证明原告依法交纳采矿权使用费的事实。19、2013年6月22日技术服务协议书，证明原告花费10万元技术服务费的事实。20、土地征收协议及收条、发票等付款凭证，证明原告为基建施工征收村民土地并支付相关费用的事实。21、基建施工部分开支凭证，证明原告为基建施工部分开支共计5772327元。22、原告财务明细账及财务状况简报，证明原告为开办企业实际投入现金1624万元，负债858108元，共计总开支17098108元的事实。
被告舒溶溪乡政府辩称，首先，舒溶溪乡政府作为被告的主体资格不适格。根据《行政诉讼法》第25条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第19-23条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第17-19条，行政诉讼主体即被告可分为三种：一为职权性行政主体，即各级政府、职能部门、派出机关；二为授权性行政主体，即被授权组织（准行政机关）、内设机构和派出机构；三为非行政主体，即组建机构和受委托机关组织，此种组织机构受人之托作出具体行政行为，当事人不服，只能以委托机关或组建机关为被申请人或被告。根据湘政办发（2009）53号文件第九条第三款之规定，溆浦县安监局是负责非煤矿山安全生产监督管理工作的行政机关，而舒溶溪乡政府不具有监管非煤矿山安全生产的行政主体资格。根据《湖南省安全生产条例》第六条之规定，溆浦县安监局可以将辖区内的安全生产监督管理的具体工作委托给舒溶溪乡政府。舒溶溪乡政府与溆浦县安监局于2013年5月1日签订了一份为期三年的《安全生产行政执法委托书》，两被告之间存在委托关系。因此，根据《行政诉讼法》第二十六条第三款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条之规定，舒溶溪乡政府所实施的具体行政行为所产生的法律后果应当由溆浦县安监局承担，舒溶溪乡政府的主体资格不适格，溆浦县安监局才是本案的适格被告。其次，舒溶溪乡政府行政行为具有合理、合法性，行政程序合法。舒溶溪乡政府根据2015年4月12日溆浦县人民政府常务会议精神及溆浦县安监局《通知》的要求，于2015年4月12日向原告下达了一份《紧急通知》并告知了原告相关权利，但原告在签收通知后并没有按规定采取相应措施。2015年4月16日，麻阳水派出所工作人员在安全巡查过程中发现原告矿井无人看守、井口未按规定封住及私自作业行为。舒溶溪乡政府在接到麻阳水派出所反馈后开展复查发现反馈情况属实，为防止发生安全事故，舒溶溪乡政府采取临时性措施用树条将原告绞车通道阻断，但保留了人员进出过道并告知原告可以抽水保井。按照行政执法委托书第三条规定，舒溶溪乡政府具有现场处理权。因此，舒溶溪乡政府采取的临时性措施具有合法、合理性且程序合法。最后，原告要求赔偿直接经济损失17098108元的请求于法无据。舒溶溪乡政府采取的临时性措施没有阻断原告工作人员进出矿井的通道并告知了原告可以抽水保井，但原告消极不作为放任矿井被淹，原告的损失是由其自身过错造成的，根据《国家赔偿法》第五条之规定，舒溶溪乡政府不应承担赔偿责任。
被告溆浦县安监局辩称，第一、溆浦县安监局没有实施封闭关停行为，与原告矿井被淹没有关联。溆浦县安监局根据相关通知和会议精神于2015年4月12日向安监站、非煤矿山企业下达《通知》，要求辖区内井工矿停止一切施工（生产）作业，进行安全隐患排查。除此外，溆浦县安监局没有实施包含封闭关停等其他任何行政行为。第二、原告的损失系其自身原因造成，应当不予赔偿。由于原告未履行停止施工作业和排查安全隐患的行政管理决定，舒溶溪乡政府才于2015年4月16日将井口打上栅栏，但并不妨碍原告进行抽水保井。原告自身存在未按要求配备注册安全工程师、特种作业人员未持证上岗、无有资质的施工单位施工、未按批准的安全设施设计组织施工等问题而怠于进行抽水保井作业，最后导致矿井被淹。根据《国家赔偿法》第五条之规定，溆浦县安监局不应当承担赔偿责任。第三、原告的赔偿请求不符合法律规定。原告称其投入资金与负债合计1709.8108万元，但其中包含了2013年起的工资、设备、借款及利息等。根据《国家赔偿法》的相关规定，就算被告行政行为违法也只需承担直接经济损失，而不是所有的投资款、利息等。因此，原告的赔偿请求不符合法律规定，应当予以驳回原告的诉讼请求。
被告舒溶溪乡政府向本院提交了以下证据：1、执法委托书，证明乡政府是受县安监局的委托而执法，两被告之间存在着委托关系。2、湖南省安全生产条例第六条，证明县安监局委托执法是合法委托。3、湘政办发（2009）53号规定第九条第三款，证明乡政府不具有安全生产行政执法职权的事实。4、县政府常务会议纪要，证明县政府对非煤矿山进行安全大整治、大排查，对不符合有关规定的非煤矿山要求立即关停的事实。5、县安监局关于井矿工停止一切施工（生产）作业通知，证明县安监局要求非煤矿山立即停止一切施工生产活动且该文书的送达时间是2015年4月12日。6、舒溶溪乡政府紧急通知，证明乡政府要求非煤矿山立即停止一切施工生产活动且原告签收文书时间是2015年4月12日。7、麻阳水派出所登记表，证明原告在2015年4月16日上午存在不按照县、乡两级所发通知履行相关措施的事实。8、麻阳水派出所安全巡查照片，证明原告在2015年4月16日上午还存在私自作业及没有按照通知要求履行相关措施的事实。9、舒溶溪乡政府检查时的照片，证明乡政府于2015年4月16日下午4时48分对原告采取相应的措施阻断原告矿车出行通道的事实。10、情况说明及通话详单，证明2015年4月16日乡政府告知被告可以进行抽水保井及县安监局的回复情况。
被告溆浦县安监局向本院提交了以下证据：1、《关于井工矿停止一切施工（生产）作业的通知》，证明被告的行为与原告矿井被淹没没有关联，被告所发的通知不具有可诉性。2、《中共湖南省为办公厅湖南省人民政府办公厅关于采取断然措施遏制重特大事故的通知》（湘办发电<2014>120号）；3、湖南省安委会办公室关于桑植先东里溪炭质页岩矿3.23较大透水事故的通报；4、（2015）第5次溆浦县人民政府常务会议纪要；5、溆浦县委常委会会议记录；上述4份证据共同证明溆浦县安监局所发停工通知有合法依据。6、国务院安委会办公室关于进一步加强与煤共（伴）生金属非金属矿山安全生产工作的通知，证明原告整改后没有达到验收标准，尚未经省安监部门验收合格，原告自感复工无望而停止抽水保井作业。7、李荣的书面证明材料；8、通话记录一份；证据七、八共同证明原告被告知可以抽水保井，原告矿井被淹系其自身过错引起。9、矿山超深越界鉴定书，证明原告存在超深越界的违法行为，被告要求其停工进行隐患排查符合政策法律规定。10、原告矿山的开采设计图，证明原告未按照批准的安全设施设计进行施工，被告要求其停工进行隐患排查符合政策法律规定。11、岩子土粘土矿财务状况简报，证明原告要求行政赔偿的项目不符合法律规定。12、肯请领导为民作主切实保障企业合法权益的报告，证明被告明确告知原告可以抽水，原告矿井被淹系其自身过错引起，与被告没有关系。
经庭审质证，被告舒溶溪乡政府对原告提供的1-5、7、8、10、13号证据的真实性、客观性无异议，对6号证据的真实性没有异议但对其证明目的有异议，认为乡政府已经保留了人员人行通道，对9、12号证据关联性有异议，认为该份证据是对被告溆浦县安监局提出的与被告舒溶溪乡政府没有关联，对11号证据的真实性没有异议但对其证明目的有异议，不能证明被淹矿井的实际情况。被告溆浦县安监局对原告提供的1-7、12、13号证据无异议，但对证据8的证明目的有异议，其证据目的不是证明了关停，证据9的落款日期虽为2015年4月24日但并不能证明被告溆浦县安监局于2015年4月24日收到这份报告，对证据10的关联性有异议，原告的报告是向上级主管部门提出的申请，跟溆浦县安监局无关，对证据11的真实性有异议，没有字头和签名。两被告对原告提供的14-22号证据均认为与本案没有关联性。
原告对被告舒溶溪乡政府提供的7-9号证据无异议，对其他证据的真实性和关联性均持有异议，被告所举的证据并不能证明其行政行为合法。原告对被告溆浦县安监局提供的2-5号、8号、11-12号证据无异议，对证据1的真实性无异议但合法性不予认可，证据6与本案没有关联，对证据7的合法性有意见，对证据9-10的关联性有异议，认为这两份证据与被告的行政行为没有任何关联。
本院对上述证据认证如下：原告提供的1-13号证据，来源合法、内容客观真实，与本案具有关联性，予以采信；原告提供的14-22号证据因证明的内容是关于原告的筹建费用、基建投入和负债情况，不是证明原告直接经济损失的证据，与本案没有关联性，依法不予采信。舒溶溪乡政府提供的1-10号证据，来源合法、内容客观真实，且与本案有关联性，能真实反映案件事实，予以采信。对溆浦县安监局提供的1-12号证据，内容客观真实，且与本案有关联性，予以采信。
经审理查明：2013年5月7日，原告鑫成矿业公司正式成立并取得企业法人营业执照。2015年4月12日，溆浦县安监局向相关安监站、非煤矿山企业下达《通知》，要求辖区内井工矿停止一切施工（生产）作业，进行安全隐患排查。同日，舒溶溪乡政府以乡政府名义向原告下达了《紧急通知》，要求原告立即停止一切施工活动。2015年4月16日，溆浦县安监局工作人员电话回复原告可以进行抽水保井作业。同日，麻阳水派出所工作人员在安全巡查过程中发现原告矿井无人看守、井口未按规定封住的情况，因此，舒溶溪乡政府于2015年4月16日下午采取树干作栅栏、贴封条的措施封闭了矿井洞口，2015年4月17日、18日舒溶溪乡政府对该矿井洞口进行了树干加固和重贴封条行为，所贴封条的签封单位均为舒溶溪乡政府。原告向溆浦县安监局提交了落款日期为2015年4月24日的《关于申请恢复基建施工的报告》，请求在检查合格后恢复基建施工，但未得到回复。由于洞口被封，以及连降大雨无法进行井内排水导致原告矿井整体被淹，造成了一定的经济损失。另查明，舒溶溪乡政府与溆浦县安监局于2013年5月1日签订了一份为期三年的《安全生产行政执法委托书》，委托书对委托执法范围、执法权限及执法责任等做了详细规定。
本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。《湖南省安全生产监督管理职责暂行规定》第九条第一款第三项规定，安全生产监督管理部门负责非煤矿山、危险化学品和烟花爆竹行业安全行政许可和安全生产监督管理工作。溆浦县安监局是负责非煤矿山安全生产监管工作的行政部门，舒溶溪乡政府不具有监管非煤矿山安全生产的行政职权，但舒溶溪乡政府可以根据2013年5月1日与溆浦县安监局签订的《安全生产行政执法委托书》的授权，负责舒溶溪乡辖区的非煤矿山安全生产监管工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”溆浦县安监局委托舒溶溪乡政府实施安全生产监管行政行为，应当列为被告，承担法律责任。但由委托的行政机关承担法律责任必须具备三个条件：一是双方存在委托授权关系，二是受托单位以委托单位的名义对外行使行政权，三是受托单位应在授权范围内行使行政权。舒溶溪乡政府于2015年4月16日封闭原告矿井并随后加贴封条的行为实质上是采取了查封的行政强制措施，根据执法委托书的权限规定，舒溶溪乡政府无直接查封原告矿井的查处权，舒溶溪乡政府对原告采取的查封措施已经超出了授权，属超越职权的行为。且舒溶溪乡政府于2015年4月17日、18日所贴封条的签封单位均为舒溶溪乡政府，舒溶溪乡政府并未以溆浦县安监局的名义对外行使行政权。因此，溆浦县安监局不应当对舒溶溪乡政府超出授权且以舒溶溪乡政府名义对外行使的行政行为承担法律责任，应当由舒溶溪乡政府本身承担由其采取查封措施导致原告矿井被淹的赔偿责任。此外，溆浦县安监局向相关安监站、非煤矿山企业下发《关于井工矿停止一切施工（生产）作业的通知》，要求辖区内井工矿停止一切施工（生产）作业，进行安全隐患排查的监管工作符合法律规定，且该通知与原告矿井被淹没有直接因果关系，因此溆浦县安监局也不应当承担赔偿责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”原告要求两被告承担17098108元的赔偿责任，应对自己的损失提供证据支持，本案中原告既不能提供矿井被淹后此矿即为废矿再无使用价值的证据又不能提供矿井被淹所遭受的直接经济损失的证据，应当承担举证不能的不利后果，其要求两被告赔偿的请求没有事实和法律依据，依法应当予以驳回。被告舒溶溪乡政府辩称其被告主体资格不适格的辩解理由和查封矿井的行为程序合法、合理的辩解意见与本案事实和法律相违背，本院不予采信，其辩称原告的经济损失应由原告自行负责的理由不能成立，但因为原告不能提供因被告的行政行为造成的直接经济损失的证据，故此，本院不予支持原告的赔偿请求。被告溆浦县安监局辩称其没有实施任何行政行为而导致原告矿井被淹没的辩解意见与本案事实相符，本院予以采信，但其认为矿井被淹没而造成原告经济损失理应由原告自行负责的辩解意见与本案事实不相符合，本院不予采信，其辩解原告不能提供因行政行为造成的直接经济损失的辩解意见，与本案事实相符合，应当驳回原告的赔偿请求，理由正当，本院予以采信。故此，原告要求确认被告行政行为违法的诉请和依法予以赔偿的请求并不完全正当，其要求确认被告舒溶溪乡政府的行政行为违法理由正当，本院予以支持，对其他诉请，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项，第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，判决如下：
确认被告舒溶溪乡政府于2015年4月16日、17日及18日对原告鑫成矿业公司矿井实施的强制查封行为违法。
驳回原告鑫成矿业公司要求确认被告溆浦县安监局行政行为违法和要求被告舒溶溪乡政府及被告溆浦县安监局赔偿17098108元的诉讼请求。
本案案件受理费50元由被告舒溶溪乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。
审 判 长 夏洪杰
人民陪审员 向小花
人民陪审员 肖时文
二〇一六年一月二十二日
代理书记员 肖冬花
附：相关法律条文
《中华人民共共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《中华人民共共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。