上海市杨浦区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）杨行初字第18号
原告上海正海房地产开发有限公司，住所地上海市杨浦区。
法定代表人楼伟政，经理。
被告上海市杨浦区规划和土地管理局，住所地上海市杨浦区。
法定代表人顾军，局长。
委托代理人王靖、任井忠，该局工作人员。
第三人上海国际时尚中心园区管理有限公司（暨原上海十七棉投资发展有限公司），住所地上海市杨浦区。
法定代表人赵长征，董事长。
委托代理人许小平、姚克勤，该公司员工。
原告上海正海房地产开发有限公司（以下简称正海房产公司）要求撤销被告上海市杨浦区规划和土地管理局（以下简称区规划局）作出的《建设用地规划许可证》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并追加上海国际时尚中心园区管理有限公司（以下简称国际时尚中心）为第三人参加诉讼，公开开庭进行了审理。原告的法定代表人楼伟政，被告的委托代理人王靖、任井忠，第三人的委托代理人许小平、姚克勤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告区规划局于2011年4月18日向上海十七棉投资发展有限公司（以下简称十七棉）核发了沪杨地（2011）EA31011020110540号《建设用地规划许可证》，该许可证明确用地项目名称为定海街道143街坊P1丘商办楼项目（暂定名）；用地位置东至定海路，西至内江路，南至杨树浦路，北至波阳路；用地性质为商务办公；用地面积10，870平方米；建设规模21，740平方米（以审定的方案为准）。该许可证附有建设用地规划许可范围图一份。
原告正海房产公司诉称：被告以“杨规地（2006）009号”规划批文，核定原告的143地块南侧为凉州路规划道路，并向原告核发沪杨地（2006）10060508E00736号《建设用地规划许可证》，明确建设用地面积38，684平方米（其中道路带征300平方米），该证标明南面规划道路为凉州路。嗣后，原告出资完成了该规划道路内原房屋的拆迁、腾房及场地平整，但凉州路规划道路始终未实施建设。2011年4月，被告向第三人核发了沪杨地（2011）EA31011020110540号《建设用地规划许可证》，将原批准在案的、原告出资完成拆迁的凉州路规划道路路段列入第三人建设用地范围。被告既未审查原已批准原告的建设用地规划许可等批文、证照，也未在审查和作出行政许可前告知原告作为利害关系人陈述和申辩的权利，亦未征求、听取原告的意见，实属“一地二用”，违反《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的规定，侵犯了原告的合法权益，要求撤销被告核发给第三人的沪杨地（2011）EA31011020110540号《建设用地规划许可证》。
被告区规划局辩称：2006年核发给原告的143地块建设用地许可证中，地块南边原告带征的300平方米土地属于道路规划用地，原告不拥有使用权。根据2009年1月上海市规划和国土资源管理局批复的杨浦区定海社区控制性详细规划，原规划的凉州路予以取消。第三人的建设用地，是其通过竞拍取得的土地使用权，在土地出让期间原告也未提出异议，故被告核发给第三人的《建设用地规划许可证》事实清楚，符合法定程序。第三人所涉用地与原告无利害关系，原告所主张的300平方米用地系城市公地，被告不存在“一地二用”的问题，没有侵犯原告的合法利益，请求法院予以维持。
第三人国际时尚中心述称：第三人取得的建设用地是依据法定程序竞拍取得的土地使用权，在规划许可和施工范围内组织施工，请求法院保护善意第三方的合法权益，驳回原告的诉讼请求。
审理中，被告提供以下职权依据：根据《上海市城乡规划条例》第六条第三款。
经质证，原告、第三人对被告提供的职权依据无异议。
审理中，被告对被诉具体行政行为提供以下事实证据：
1、“沪杨地（2011）EA31011020110540号”《建设用地规划许可证》。证明被告作出了核发建设用地规划许可证的具体行政行为；
2、上海市国有建设用地使用权出让合同（编号：沪杨规土2010出让合同第40号）。证明第三人通过竞拍获得土地使用权，（出让宗地的平面界址为西至内江路，东至定海路，南至杨树浦路，北至波阳路，宗地面积为10，870平方米），并与出让方即被告签订土地出让合同；
3、第三人的上海市建设用地规划许可证申请表。证明第三人向被告提出建设用地规划许可证申请，被告依申请核发了建设用地规划许可证。该份证据第2页“注意事项”第4小点：已签订《国有土地使用权出让合同》的，应申请领取《建设用地规划许可证》。
上述3份证据证明第三人通过土地出让合同的签订，到被告处申请许可证，被告依申请核发了许可证。
4、上海市杨浦区人民政府土地管理文件（杨府土用（2002）017号）、附图以及原告领取文件的签收单。证明原告在参与波阳路南、内江路东、定海路西地块的旧区改造过程中，当时杨浦区政府做了划拨土地的决定，划拨了38，684平方米的土地面积，作为临时绿地工程使用，注明其中的规划道路占地300平方米，规划道路用地未经依法批准不得圈占使用，该文件还有一份附图给了原告，对其用地范围及规划道路用地均予以标注，该附图中有表格式的印章，用地单位是原告，面积是38，384平方米，用途是临时绿地，证明原告在一开始拿到地时，核定面积就是38，384平方米，该文件以及附图领取时，原告有签收；
5、上海市杨浦区人民政府土地管理文件（杨府土用﹤2004﹥059号）、附图以及原告的签收单。证明原告在定海街道143街坊和146街坊进行旧区改造，因为之前发布过一个划拨土地的文件，根据国家有关规定，进行商业开发的土地，需收回国有土地使用权再进行有偿出让，所以土地管理部门收回土地使用权后有偿出让给原告。该文件第2页第三自然段中：该地块系一次规划分期实施，其中143街坊为一期用地，土地用途为商住办综合，用地面积38，384平方米。附图中用地单位是原告，标注了143街坊用地面积是38，384平方米，146街坊用地面积为50，308平方米，两部分共计88，692平方米。说明原告在143街坊的开发过程中的建设用地不包含规划道路用地，上述文件原告也已签收；
6、上海市国有土地使用权出让合同（商品房）（合同编号：沪房地杨（2004）出让合同第108号）及附图。证明当时杨浦区房屋土地管理局和原告就定海街道143、146街坊的开发签订土地出让合同，该合同第一条明确143街坊用地面积38，384平方米，合同明确用地面积、位置、四至范围如合同附图所示，该合同的国有土地使用权条件中3.3条明确：原告未经许可不得以任何理由占用出让地块范围以外的土地，否则按违法占地处理。附图中明确了原告对143街坊的建设用地范围，不包括带征的300平方米；
7、被告核发给原告的沪杨地（2006）10060508E00736号《建设用地规划许可证》及附图。该许可证用地单位是原告，用地项目名称是正文滨江苑（143地块），用地面积38，684平方米（其中道路带征300平方米），附图中明确了原告的用地范围；
8、上海市杨浦区城市规划管理局文件（编号：杨规地（2006）009号）及附图，该文件第二页上明确建设用地面积38，684平方米，其中：市政道路用地约300平方米，具体范围如附图所示。该文件的规划管理要求第四点：规划道路红线内土地划归市政部门作为市政建设用地，建设单位不得使用；
9、上海国有建设用地使用权挂牌出让公告。证明上海市规划和国土资源管理局对定海街道143街坊地块土地出让予以网上公告；
10、上海市杨浦区城市规划管理局文件（编号：杨规（2008）20号）、上海市规划和国土资源管理局文件（编号：沪规土资划（2009）18号）及附图。证明被告按照上海市城乡规划的要求，编制了定海社区控制性详细规划，并上报市规划局，市规划局批复同意，批复第二页第五条中：同意道路交通系统规划及道路规划红线。在附图中涉及的143地块中没有了规划道路，该附图所涉及的规划道路均予以标注，原规划中的凉州路及原来客观存在的凉州路在该次规划中均予以取消，即不再存在凉州路。
证据4-10证明原告与沪杨地（2011）EA31011020110540号《建设用地规划许可证》所涉用地无利害关系。
经质证，原告对证据的真实性无异议。原告认为被告证据中明确了原告的用地是38，684平方米，其中带征道路300平方米是由原告出资进行带征，被告的证据恰好能证明原告与带征道路有关系，与第三人取得的许可证的用地范围有利害关系，这300平方米与第三人的规划用地重叠，并且规划的凉州路市政道路也纳入了第三人的用地范围，且该行为没有告知原告，没有让原告行使陈述、申辩，被告亦未进行听证。
原告提供以下事实证据：
1、杨规地（2006）009号《关于核发正文滨江苑（143地块）建设用地规划许可证的通知》。证明143地块南面为市政规划道路凉州路，连接原客观存在的凉州路；
2、沪杨地（2006）10060508E00736号《建设用地规划许可证》及附图。证明许可证上有规划的凉州路，原告带征了300平方米，该300平方米包含在规划的凉州路内；
3、沪杨地（2011）EA31011020110540号《建设用地规划许可证》。证明被告在颁发该许可证时，未依法审核，造成一地两证；
4、《开发建设杨浦区143街坊和146街坊基地合同》及附图。证明143街坊南块基地南边保护建筑至第三人厂围墙的边界，143、146街坊旧区改造地块的附图包含系争规划道路约300平方米；
5、杨规地（2002）017号《关于核发定海街道143街坊工程建设用地规划许可证的通知》、沪杨地（2002）017号《建设用地规划许可证》。证明被告核发的拆屋建临绿的许可证的建设用地面积为38，772平方米，该用地内的居民130户由原告出资进行动迁安置，这130户居民房屋的具体位置在2006年许可证的带征道路范围内；
6、《房屋土地测绘技术报告书（勘测定界）》。证明杨浦区房地产测绘所对143街坊地块面积进行勘测，核定建设占地38，384平方米，其中规划道路占地300平方米，总的土地面积为38，684平方米；
7、杨府土用（2002）017号《关于批准上海正海房地产开发有限公司在定海路波阳路新建临时绿地工程划拨国有土地使用权的通知》。证明143街坊有300平方米的带征道路；
8、“东外滩1号”售楼楼书。证明原告建设的商品房的楼书是依据被告颁发给原告的《建设用地规划许可证》及其附图制作，楼书注明143地块南面为凉州路规划路段，根据最高院关于商品房预售的司法解释，该楼书具有与预售合同同等的法律效力。
上述证据均证明原告及143街坊买房业主均系利害关系人，原告依据2006年建设用地规划许可证带征道路300平方米，带征道路上居民的动拆迁安置由原告出资。
经质证，被告对证据的真实性均无异议。对证据1、2被告认为均是被告核发的材料，原告想证明基地的南面为规划的凉州路，确实在原告开发时有规划道路的红线，但至今没有路，通俗的说是图纸上的两条线，不存在实际意义上的道路，被告坚持认为批给原告的建设用地范围是38，384平方米。对证据3被告核发给原告及第三人的许可证，不存在一地两证的情况，这些附图能够证明他们之间的建设用地范围不重合。对证据4、5无异议。对证据6反而能印证原告的建设用地是38，384平方米，另外的300平方米是规划道路的占地。对证据7坚持被告的举证意见。对证据8有异议，该楼书是原告为了销售该楼盘自行印制的，未经过规划土地部门的核准，楼书上也无原告所述的依据政府的规划许可证制作，楼书最后有一行小字明确：本宣传资料所涉及的所有文字及图片仅供参考，所有细节均以政府最后批准之相关文件和双方签订的买卖合同为准，解释权归开发商所有。故该楼书是原告单方作出，不能证明带征道路是原告与第三人一地两证的问题。第三人同意被告的质证意见。
审理中第三人未提交证据。
针对当事人的举证、质证意见，本院对事实证据作如下确认：原、被告提供的证据来源及形式合法，能客观地反映案件的真实情况，本院予以采纳。
审理中，被告提供以下法律依据：《上海市城乡规划条例》第三十三条。
经质证，原告认为《上海市城乡规划条例》第三十三条与被诉具体行政行为无关，适用法律错误。
第三人对被告提供的法律依据无异议。
审理中，被告提供以下执法程序依据：根据《上海市城乡规划条例》第三十三条，2010年12月31日第三人与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，2011年3月31日第三人向被告提交建设用地规划许可证申请表，被告当日予以受理，2011年4月18日被告向第三人核发沪杨地（2011）EA31011020110540号”《建设用地规划许可证》。相关程序证据同事实证据中的证据1、2、3。
经质证，原告对被告陈述的时间节点无异议。但被告在出让土地给第三人的时候，包含了规划的凉州路，且是市政道路，不是城市公地，被告无权将道路用地出让给第三人，因被告没有按照《行政许可法》第36条、第47条的规定，未将原告作为重大利益人和利害关系人，进行告知并听取意见，也未让原告行使陈述、申辩权，被告的程序违法，造成一地两证。第三人对被告的执法程序无异议。
根据以上有效证据及庭审质证，本院确认以下事实：原告正海房产公司为新建临时绿地工程向上海市杨浦区房屋土地管理局（下简称区房地局）申请建设用地，2002年4月杨浦区城市规划管理局（下称区城市规划局）以杨规地（2002）017号文核发了临时绿地工程《建设用地规划许可证》，批准原告在波阳路南、内江路东、定海路西划拨图示范围38，684平方米国有土地使用权，作为新建临时绿地工程使用，其中规划道路占地300平方米，规划道路用地未经依法批准不得圈占使用。2004年区房地局为在内江路东、波阳路南、定海路西（143街坊）新建商住办综合工程依法收回了划拨给原告使用的38，384平方米用地。2004年12月区房地局与原告签订《上海市国有土地使用权出让合同》，有偿出让位于内江路东、平凉路南、定海路西（143、146街坊）地块，地块总面积为88，692平方米，其中143街坊用地面积38，384平方米。该合同的附件《上海市杨浦区内江路东、平凉路南、定海路西（143、146街坊）地块国有土地使用条件》是合同的组成部分，与合同具有同等法律效力。该附件约定原告未经许可不得以任何理由占用出让地块范围以外的土地，否则按违法占地处理。
2006年4月，区城市规划局依据原告的出让合同及建设用地申请、市发改委的沪发改城（2006）081号文，以杨规地（2006）009号文件批准同意核发编号为（2006）10060508E00736号《建设用地规划许可证》，文件明确建设用地面积38，684平方米，其中市政道路用地约300平方米，具体范围如《建设用地规划许可证》附图所示，并以实测为准。房屋拆迁情况除保护建筑外已拆平，同时该文件还明确，规划道路红线内土地划归市政部门作为市政建设用地，建设单位不得使用。同年5月，原告取得沪杨地（2006）10060508E00736号《建设用地规划许可证》，该许可证用地项目名称为正文滨江苑（143地块）；用地位置东至定海路，西至内江路，南至凉州路（规划），北至波阳路；用地面积38，684平方米（其中道路带征300平方米）。
2008年1月区城市规划局按照整单元编制控制性详细规划的要求，整合已有的规划成果，就其编制的《定海社区（N090601、N090602、N090603）控制性详细规划》（下简称《控制性详规》）向上海市规划和国土资源管理局（下简称市规划局）请示，2009年1月市规划局批复同意该规划，根据批复及附图，原凉州路和凉州路（规划）在该次规划中均予以取消，即不再存在凉州路。
2010年12月14日，市规划局在网上发布沪告字（2010）第112号上海市国有建设用地使用权挂牌出让公告，对143街坊地块（东至定海路、南至杨树浦路、西至内江路、北至波阳路）的1.29063公顷中的1.0870公顷土地面积使用权挂牌出让。2010年12月第三人国际时尚中心与区规划局签订了沪杨规土（2010）第40号《国有建设用地使用权出让合同》，合同明确：地块名称为143街坊P1丘，范围东至定海路，南至杨树浦路，西至内江路，北至波阳路；出让总面积10，870平方米；宗地用于非工业项目建设（开发强度）。2011年3月第三人向区规划局递交了上海市建设用地规划许可证申请表，2011年4月18日被告根据第三人的申请、土地出让合同，依据批准的《控制性详规》及备案的杨发该备（2009）34号批准文件、区发改委专题会议纪要、房屋土地权属调查报告及地形图等材料，向第三人核发了沪杨地（2011）EA31011020110540号《建设用地规划许可证》，该许可证明确用地项目名称为定海街道143街坊P1丘商办楼项目（暂定名）；用地位置东至定海路，西至内江路，南至杨树浦路，北至波阳路；用地面积10，870平方米，其中包括原告许可证中所涉的带征道路300平方米。
原告就其建设用地上的建设项目制作了“东外滩1号”楼书，该楼书的示意图上南北走向的定海路、内江路南面有东西走向的凉州路与之交叉，该楼书明确“本宣传资料所涉及所有文字及其图片仅供参考，所有细节均以政府最后批准之相关文件和双方签订的买卖合同为主，解释权归开发商所有”。该楼盘2012年1月实现预售。
2012年2月14日原上海十七棉投资发展有限公司变更企业名称为上海国际时尚中心园区管理有限公司。
本院认为：被告作为本行政区域的城乡规划行政管理部门，有权核发建设用地规划许可证，具备发证的主体资格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条之规定，以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，规划主管部门应当依据《控制性详规》，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向规划主管部门领取建设用地规划许可证。规划主管部门受理申请后，应对土地出让合同与《控制性详规》及建设项目的批准文件进行审查。被告根据第三人的申请和《国有建设用地使用权出让合同》，审核了相关批准备案文件，向第三人核发了《建设用地规划许可证》。原告认为被告许可第三人的建设用地中有其出资带征的市政道路用地，至于被告所称的有《控制性详规》，以及《控制性详规》中已取消凉州路规划道路，原告不知情，且原告已按照市政道路的规划对自己所建的楼盘进行设计和布局，现被告的具体行政行为给原告合法利益造成损失。被告则认为，原告所主张的带征市政道路用地系城市公地，被告许可第三人用地与原告无利害关系，没有侵犯原告的合法利益，且被告在编制《控制性详规》时，已对规划草案予以公布，并听取了专家和公众的意见，故程序是合法的。但被告对规划草案已公布未提供相关证据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条、第四十八条和第五十条之规定，编制《控制性详规》或修改规划，应当采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，征求规划地段内利害关系人的意见，若因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。被告在编制《控制性详规》中，当规划改变需要取消凉州路规划道路时，未考虑到原告对带征市政道路用地的前期投入，并充分听取原告的意见，属程序违法。按照《行政许可法》第三十六条之规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。同时《行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。而被告在向第三人核发《建设用地规划许可证》时，未将原告作为利害关系人进行告知，让其行使陈述、申辩的权利。被告以《控制性详规》已公布、建设用地是公开招拍为由，认为原告不是利害关系人，依据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：
撤销被告上海市杨浦区规划和土地管理局作出沪杨地（2011）EA31011020110540号《建设用地规划许可证》的具体行政行为。
本案案件受理费人民币50元，由被告上海市杨浦区规划和土地管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 徐芳芳
代理审判员 丁雅玲
人民陪审员 郭雅桃
二〇一三年八月十四日
书 记 员 周 圣
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。