兰州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）甘71行初5号
原告临夏市慧丰塑料制品厂，住所地甘肃省临夏回族自治州临夏市南龙镇***号。
法定代表人王小慧，该公司经理。
委托代理人沈玉潮，北京来硕律师事务所律师。
被告临夏市人民政府，住所地甘肃省临夏回族自治州临夏市滨河东路统办楼。
法定代表人郭维安，该市市长。
委托代理人马如云，该市副市长。
委托代理人孟宪学，甘肃省临夏华润律师事务所律师。
第三人临夏市河州建材有限责任公司，住所地甘肃省临夏回族自治州临夏市南龙南路175号。
法定代表人白彦平，清算组组长。
委托代理人候小涛，甘肃金达律师事务所律师。
委托代理人窦小琴，甘肃金达律师事务所律师。
原告临夏市慧丰塑料制品厂（以下简称慧丰制品厂）诉被告临夏市人民政府（以下简称临夏市政府）、第三人临夏市河州建材有限责任公司（以下简称河州建材公司）房屋征收补偿一案，临夏回族自治州中级人民法院以此案需要指定管辖为由，报请甘肃省高级人民法院决定。甘肃省高级人民法院于2016年1月20日作出（2016）甘行辖2号行政裁定，指定该案由本院管辖。本院于2016年9月26日作出（2016）甘71行初39号行政裁定，原告不服，提起上诉，甘肃省高级人民法院于2016年12月19日作出（2016）甘行终485号行政裁定，撤销我院（2016）甘71行初39号行政裁定，指令我院继续审理。为确保案件公正审理，本院依法变更合议庭，于2017年3月20日公开开庭审理了本案。原告临夏市慧丰塑料制品厂法定代表人王小慧、委托代理人沈玉潮，被告临夏市人民政府副市长马如云、委托代理人孟宪学，第三人临夏市河州建材有限责任公司委托代理人候小涛、窦小琴到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告慧丰制品厂诉称，2014年被告临夏市政府作出征收河州建材公司（原市建材厂）的决定，并在被告的政府网站上进行公告，原告的厂房在征收地块的范围内。在征收过程中，被告临夏市政府让临夏市国土资源局委托评估机构对原告的厂房进行评估，并出具了评估报告，征收补偿款为2054299.15元。但是，被告临夏市政府至今不向原告支付征收补偿款，且一直声称补偿款已经支付给第三人河州建材公司。在原告向第三人河州建材公司索要补偿款时，该公司告知其领取的补偿款中并不包含原告的补偿款，并出具了被告临夏市政府与第三人河州建材公司的《征收补偿协议》。综上，被告不向原告支付补偿款的行为系违法的行政不作为行为，侵害了原告的合法权益。据此，请求：1．判决被告临夏市政府不支付征收补偿款的行为违法；2．判令被告向原告支付征收原告厂房的征收补偿款2054299.15元。在庭审过程中，经双方核对评估报告的明细，其中估价263364元的房屋及附属物系第三人的资产，故原告将第2项诉讼请求变更为要求被告支付征收原告厂房的征收补偿款1790935.15元，另原告自愿放弃第1项诉讼请求。
原告向本院提交了以下证据：
证据1.临市政务发﹝2014﹞21号《关于对临夏市惠丰塑料制品厂要求市政府公开有关信息申请的答复》；证据2.2015年1月15日河州公司通知，拟证明征收河州建材公司是由临夏市常委会和常务会决定的，被告对涉案土地实施的是征收行为。证据3.兰州三信房地产评估有限公司出具的三信估字﹝2014﹞D2290号和甘肃圣邦资产评估事务所出具甘圣邦评报字﹝2014﹞第026号评估报告，拟证明被告是征收涉案地块的征收人，并且实施了征收行为，及没有依法向原告支付相关的征收补偿款。
被告临夏市政府辩称，1.被告征收第三人河州建材公司国有土地使用权的行为，与原告无利害关系。第三人河州建材公司是被征收土地的合法土地使用权人，被告依法征收该土地不存在任何违法行为，原告诉请没有事实与法律依据。2.被告整体收购第三人地上附着物、设备等资产的行为是民事法律行为，不是行政行为。本案中，被告与第三人签订《资产整体收购协议》系双方在达成收购合意的情况下，对该厂区地上附着物、设备等资产的价值，委托有资质的评估机构进行评估后对第三人所作的补偿。现被告已按双方签订的《资产整体收购协议》确定的补偿数额如数支付，该补偿款中包含了应当给原告的相关补偿。被告没有侵害原告的任何合法权益。3.原告无权要求被告支付补偿款。原告系租赁第三人的厂房进行经营，与第三人之间是租赁合同关系。其作为第三人的承租人并不是合法的补偿协议主体，被告与原告不能签订补偿协议，原告就其租赁权提出的要求应当向作为出租方的第三人提出，不应向被告提出。另，因资产收购而遭受停产停业的损失，只能通过民事途径寻求救济。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据：
证据1.2014年5月7日，兰州天马土地房屋评估咨询有限责任公司作出的兰天(2014)(估)字第092号土地估价报告，拟证明河州公司委托该公司对拟征收的临夏市南龙南路175号企业用地进行价格评估，估价面积107160㎡，地价总额39007312元；证据2.2014年5月7日，兰州三信房地产评估有限公司作出的三信估字﹝2014﹞D1170号房地产征收估价报告，拟证明对临夏市国土局委托对临夏市南龙南路175号临夏市河州建材有限责任公司征收区域内被征收房屋货币补偿进行评估，金额共计7989179元；证据3.2014年5月6日，甘肃圣邦资产评估事务所出具的甘圣邦评报字﹝2014﹞第12号评估报告，拟证明第三人资产价值截止评估基准日2014年4月10日，其中存货1447200元，设备10245500元，共计11692700元，该报告的使用期限为1年，自2014年4月10日至2015年4月9日；证据4.《临夏市河州建材有限责任公司整体收购合同》（临市国土合字﹝2014﹞01号）及﹝2014﹞临公内字第3027号公证书，拟证明临夏市国土资源局与第三人河州公司签订该合同，经临夏市人民政府批准，将拟征收土地及其地上附着物整体收购，金额为83977879元；证据5.2014年8月20日，河州公司《通知》，拟证明原告与第三人是租赁合同关系，被告和第三人、原告之间没有发生直接的民事关系；证据6.《关于组建”临夏建材编织袋公司”的协议》，拟证明2007年3月26日，原告慧丰制品厂的厂房是第三人提供，发生民事争议应由第三人和原告之间协商。
第三人河州建材公司述称，1.2010年根据国家发改委、国务院工业和信息化部在全国范围内淘汰落后产能生产企业的政策，第三人属淘汰企业，经被告临夏市政府申报，第三人于2012年被勒令停产，被告临夏市政府出于安置职工的需要，2014年对第三人企业使用土地、地上建筑物及设备等资产进行了整体收购。第三人分别于2014年4月3日、2014年8月20日、2015年1月15日先后三次通知原告该情况，并限期搬迁自有设备，拆除自建建筑物，移交第三人的场地，但原告对此置之不理。故第三人已经完全履行了通知和注意义务。2.根据《整体收购协议》第三条约定，被告支付给第三人的征收补偿款，是根据协议所依据的评估报告中所载明资产的补偿款，是应当支付给第三人的土地使用权、地上建筑物及附属物、设备等资产的补偿费用，并不包含原告诉请的征收补偿款。综上，请求依法驳回原告对第三人的起诉。
第三人向本院提交了以下证据：
证据1.公告、公证书，拟证明临夏市河州公司于2010年被列为淘汰落后产能生产企业，2012年被勒令停产后，于2014年4月4日成立了以白彦平为组长，冯钟为副组长的固定资产处置及遗留问题处理领导小组，全面负责并推进公司各项工作，临夏市人民政府出于对临夏市经济建设的发展需要和整体规划的要求，以及出于对河州公司职工安置的需要，对河州公司进行了整体收购，并签订了整体收购合同；证据2.兰州三信房地产评估有限公司房地产征收估价报告、甘肃圣邦资产评估事务所2014年度资产评估报告、兰州天马土地房屋评估咨询有限责任公司土地估价报告，拟证明经上述评估机构评估，临夏市河州公司所有的地上建筑物及附属物征收评估价值为7989179元、所有资产征收评估价值为11692700元，上述评估价值与临夏市人民政府整体收购价值一致，原告诉请的征收补偿款并不包含在临夏市人民政府交付给河州公司的征收补偿款中。
原、被告及第三人提供的上述证据，本院在庭审中组织各方进行了质证，分析认定如下：
原告提交的证据，第三人均无异议；被告对证据1无异议，对证据2的真实性、合法性和关联性无异议，但认为不能证明被告实施了征收行为，对证据3的真实性、合法性和关联性均有异议，认为被告并未委托评估机构对原告资产进行评估。原告提交的证据1、证据2的真实性各方当事人均无异议，本院予以确认，对于证明目的本院将综合全案事实予以认定。对证据3，被告认为其并未委托评估机构对原告资产进行评估，但该评估报告与被告和第三人提交法庭的评估报告属于同一机构作出，对原告处于第三人用地范围内的资产有明确的登记，因此，可以作为证明评估报告作出时原告与第三人资产情况的证据使用。
被告提交的证据，原告对证据5无异议，认为证据6与本案无关联性。对证据1、证据4的真实性、关联性认可，对于合法性和证明目的不认可，认为被告的行为属于行政征收，但未依照行政征收的法定程序进行。对证据2、证据3的真实性、关联性、合法性认可，对证明目的不予认可，认为以上证据并不能证明原告资产已经包含在给第三人的补偿范围内。第三人对证据1的真实性、关联性、合法性和证明目的均无异议，对证据2、证据3、证据4、证据5、证据6的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为不能证明原告所诉资产包含在被告给第三人的补偿中。证据5各方当事人均无异议，本院予以确认。对其他证据，本院认为，被告提交的证据1、证据2、证据3均为有资质的评估机构作出的评估报告，能够客观反映评估时第三人的资产状况，可以作为证明本案事实的证据使用。证据4系临夏市人民政府的职能部门临夏市国土资源局与第三人就土地问题达成的协议，经过公证机关公证，可以证明被告对涉案土地和资产的征收过程。证据6可以证明原告与第三人签订组建协议并组织生产的事实。
第三人提交的证据，原告对证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均无异议；被告对证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为第三人提交的资产评估报告中已经包含了原告的资产。
在本案审理过程中，法庭组织各方当事人就评估报告中涉及的资产进行了核对，原告亦就评估报告中与第三人重复的部分进行了剔除，并变更了诉讼请求。被告认为原告资产已经包括在给第三人的补偿范围内的理由与评估机构出具的有关资产评估内容相悖，故结合原告提交的证据3和被告提交的证据1、证据2、证据3、证据4以及第三人提交的证据2可以证实原告的资产并未包含在被告给予第三人的补偿范围内。
综合上述分析，本院查明如下事实：
2007年3月26日，第三人河州建材公司作为甲方与乙方王小慧签订了《关于组建”临夏建材编织袋公司”的协议书》，协议约定创建塑编公司，乙方为法人代表等事项。2008年4月14日，王小慧作为投资人设立了慧丰制品厂，公司类型为个人独资企业，经营范围为编织袋生产、销售；废旧塑料再生加工等。原告的经营场所在第三人河州建材公司的用地范围内。
2014年5月7日，兰州三信房地产评估有限公司作出三信估字[2014]D1170号《房地产征收估价报告》，评估报告对位于临夏市南龙南路175号临夏市河州建材有限责任公司所有的地上建筑物及附属物评估总金额为7989719元；2014年5月7日，兰州天马土地房屋评估咨询有限责任公司出具兰天（2014）（估）字第092号《土地估价报告》对位于临夏市南龙南路175号（临夏市河州建材有限责任公司）企业用地的总评估价格为39007312元；2014年5月6日，甘肃圣邦资产评估事务所出具甘圣邦评报字[2014]第012号《临夏市河州建材有限责任公司2014年度资产评估报告》，对临夏市河州建材有限责任公司截至2014年4月10日的资产（存货和设备）评估总价值为11692700元。
2014年8月19日，临夏市国土资源局与河州建材公司签订《临夏市河州建材有限责任公司整体收购合同》（临市国土合字[2014]01号），该合同约定参照兰州天马土地房屋评估咨询有限责任公司出具的兰天（2014）（估）字第092号《土地估价报告》、兰州三信房地产评估有限公司出具的三信估字[2014]D1170号《房地产征收估价报告》和甘肃圣邦资产评估事务所出具的甘圣邦评报字[2014]第012号《临夏市河州建材有限责任公司2014年度资产评估报告》以83977879元（其中：土地价格为人民币64296000元、地上建筑物及附属物价格为7989179元、所有资产价格为11692700元）收购河州建材公司位于临夏市南龙南路175号国有建设用地、地上所有建筑物及附属物及该用地范围内所有资产（设备和存货）。该合同于当日在甘肃省临夏市公证处公证。
2014年8月26日，兰州三信房地产评估有限公司出具三信估字[2014]D2290号《房地产征收估价报告》，评估报告对位于临夏市南龙南路175号临夏市慧丰塑料制品厂所有的地上建筑物及附属物的评估总金额为1074231元；2014年8月26日，甘肃圣邦资产评估事务所出具甘圣邦评报字[2014]第026号《临夏慧丰塑料制品厂拆迁补偿核实资产价值组合资产评估项目资产评估报告书》对临夏市慧丰塑料制品厂的资产评估净值为978268.15元。
2016年7月28日，原告、被告和第三人就评估报告中的资产进行了核对，除三信估字[2014]D2290号《房地产征收估价报告》与三信估字[2014]D1170号《房地产征收估价报告》中263364元的资产有重合外，原告的其他资产并未包含在评估机构对第三人所做评估报告的资产范围内。现原告据此请求法院判令被告向原告支付征收补偿款。
本院认为，本案焦点问题是：1.被告与第三人签订的《临夏市河州建材有限责任公司整体收购合同》（以下简称收购合同）的性质是行政行为还是民事行为；2.原告的厂房和设备等资产是否包含在被告给第三人的补偿范围内；3.被告是否应当对原告进行补偿。
关于被告与第三人签订的《收购合同》的性质问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定”有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定，”国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”据此，国家收回国有土地使用权必须具有法定事由，且必须经过法定程序。本案中第三人涉案土地的使用权是通过划拨方式取得，被告要收回该国有土地的使用权必须具有法定事由，亦必须经过法定程序。临夏市政务中心临市政务发[2014]21号《关于对临夏市慧丰塑料制品厂要求市政府公开有关信息申请的答复》载明，”征收临夏市河州建材有限责任公司是由临夏市委常委会和市政府常务会议决定的，该信息已在市政府相关网站进行了公布”。被告的职能部门临夏市国土资源局与第三人签订的《整体收购合同》约定，”1、甲方（临夏市国土资源局）收购乙方（本案第三人）位于临夏市南龙南路175号的国有建设用地，面积107160平方米，用途为工业用地；2、甲方收购乙方位于位于临夏市南龙南路175号的国有建设用地上所有建筑物及附属物；3、甲方收购乙方位于临夏市南龙南路175号用地范围内的所有资产”。从以上两份证据所载明的内容来看，被告对第三人位于临夏市南龙南路175号国有建设土地、地上所有建筑物及附属物，以及该用地范围内所有资产的收购行为是由市委常委会和市政府常务会决定，并通过土地管理部门来具体实施，且在该《收购合同》中对相关补偿事宜做出了约定，其行为的性质就是政府收回国有土地使用权的行政征收行为。被告辩称该行为不是行政征收行为，属于民事收购行为的理由不能成立，本院不予支持。
关于原告的厂房和设备等资产是否包含在被告给予第三人的补偿范围内的问题。原告、被告和第三人均向法庭提交了有关评估机构的评估报告，本院在审理过程中亦组织各方当事人就原告和第三人的资产进行了核对，同时通知评估机构的专业人员到场就相关资产情况作了说明，对资产的核对结果和评估人员的情况说明足以证明原告涉案资产并未包含在被告给予第三人的补偿范围内，尽管被告坚持认为其对第三人的补偿款项中包含了给予原告资产的补偿，但从《收购合同》中确定的补偿数额和评估机构对原告、第三人的资产所做的评估结果来看，《收购合同》中所确定的补偿数额与评估机构对第三人所有的资产所做的评估价值相同。被告在评估机构对第三人的评估报告中，亦无法指出原告的具体资产。据此，被告给予第三人的补偿款中，并未包含给予原告的厂房和设备等资产的补偿数额。被告认为其给予第三人的补偿款中已经包含原告资产补偿的理由不能成立，本院不予支持。
关于被告是否应当对原告进行补偿的问题。《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定”征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，”市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，被告临夏市人民政府属于法定的国有土地上房屋征收补偿责任主体。该条例第二十五条规定”房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”第二十六条规定，”房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”如前所述，被告对第三人的土地使用权予以收回的的行为属于行政征收，被告无证据证明其给予第三人的补偿中包含了原告的资产。因此，被告应就补偿事宜与原告进行协商，达成征收协议，如达不成征收协议，应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出补偿决定。
关于原告起诉请求判令被告支付补偿款的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、二十六条的规定，行政征收具有法定程序，在行政机关未作出行政补偿决定之前，人民法院不宜就具体的补偿事项直接作出判决。
综上所述，被告对第三人的国有土地使用权及地上附着物进行征收时，未对该范围内原告所有的资产进行补偿，属于不履行法定职责。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告临夏市人民政府于本判决生效之日起60日内，依法对原告临夏市慧丰塑料制品厂位于临夏市南龙南路175号的资产作出补偿决定。
案件受理费50元，由被告临夏市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 李旭艳
审判员 李德福
审判员 苏 静
二〇一七年六月二十三日
书记员 刘莉莉