河南省三门峡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫12行初2号
原告渑池县益农家庭农场，住所地渑池县果园乡赵庄村。
经营者王永刚，渑池县益农家庭农场投资人。
委托代理人杨海鹏，河南精与诚律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被告渑池县人民政府，住所地渑池县会盟大道中段。
法定代表人谢喜来，县长。
委托代理人李伟民，渑池县人民政府法制办副主任。代理权限为特别授权。
原告渑池县益农家庭农场诉被告渑池县人民政府确认行政行为违法一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告渑池县益农家庭农场委托代理人杨海鹏，被告渑池县人民政府委托代理人李伟民到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告渑池县益农家庭农场诉称：2015年5月1日,原告与渑池县西村北沟等十一户地主签约土地承包合同15年,共计75亩地。2016年10月，原告在承包的土地上建造26个标准化塑料大棚和彩钢房，并种植农作物。2017年3月30日，国土资源局、公安部门、310指挥部等部门联合执法，在没有向原告发出拆除决定公告，也没有限期原告自行拆除的情况下，对原告建造的大棚直接实行强制拆除。
根据《行政强制法》第四十四条的规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”按照规定，被告发出拆除决定的公告后，原告享有行政复议或者提起行政诉讼的权利。如原告即未自行拆除又不申请行政复议，被告才有权力进行强制拆除。被告既没有向原告发出拆除决定公告，也没有限期原告自行拆除，直接对原告建造的大棚实行强制拆除，其行为严重违反强制的法定程序。请求：确认被告渑池县人民政府拆除原告的塑料大棚及彩钢房的行为违法。
原告渑池县益农家庭农场提交如下证据：1.益农家庭农场营业执照复印件一份，证明原告的主体资格适格；2.2016年9月25日三门峡日报网页版，证明强制拆除原告构筑物的行为主体是渑池县人民政府；3.塑料大棚照片两张，证明大棚未强制拆除前的状况；4.塑料大棚及彩钢房强拆现场照片一张、塑料大棚及彩钢房强拆后照片三张，证明被告违反法定程序对原告进行强拆；5.土地租赁合同八份，证明原告租赁西村八户的土地，已经与农户签订土地租赁合同，租赁期限自2015年至2029年，租赁土地总面积75亩；6.西村农户向原告出具的收条一份，证明原告已经交纳的土地租赁费用22500元，因被告强拆造成原告损失22500元；7.热镀锌钢管塑料大棚明细表一份，证明原告建造塑料大棚所购买的建筑材料费用185935元；8.彩钢制作费用收据一张，证明原告建造彩钢房的费用10000元。
被告渑池县人民政府辩称：一、答辩人不是适格的被告；二、原告抢建的大棚全部是在三门峡市国道310改线指挥部栽下界桩，划定红线，且对地上附属物登记造册后所建，其目的是为骗取国家土地补偿款，按照三门峡市国道310南移工程建设指挥部《关于自觉维护国道310南移工程建设秩序的通告》第二项之规定，原告的抢建损失一律不予赔偿；三、原告诉讼中的事由与实际情况不符，诉讼没有事实和法律依据，非法利益不受保护。故答辩人不是行政行为的作出和实施者，不是本案适格被告；原告抢建大棚均在310改线红线之内，违反《关于自觉维护国道310南移工程建设秩序的通告》规定，一律不予补偿。请求：驳回原告的诉讼请求。
被告渑池县人民政府提交如下证据：第一组证据：1.2016年1月18日渑池县国土资源局送达回证（2017〕肆-1号）；2.2016年1月18日渑池县国土资源局责令停止违法行为通知书（渑国土资责停字（2017〕肆-1号）；3.2016年1月23日渑池县国土资源局国土资源法律文书送达回证（2017〕肆-2号）；4.2016年1月18日渑池县国土资源局责令停止违法行为通知书（渑国土资责停字（2017〕肆-2号）；5.相关部门在王永刚所建大棚现场制止并要求其自行拆除图片；6.2016年责令改正违法行为通知书（（2017〕肆-1号）。证明目的：原告诉讼理由失实，强拆由县国土局执法人员实施，答辩人没有作出并实施拆除行为，不是本案适格被告。
第二组证据：1.渑池县国道310南移工程建设指挥部《关于果园乡西村村违建大棚的情况说明》；2.《三门峡市人民政府办公室关于成立国道310南移工程建设指挥部的通知》（三政文〔2016〕15号）和渑政文〔2016〕14号；3.《渑池县征地拆迁附着物清点清单》。证明目的：原告在国道310南移工程实施启动，征地范围附着物清点赔偿之后，强行在征地界桩红线之内抢建温室大棚属违法行为，一律不予赔偿。
第三组证据：1.三门峡市国道310南移工程建设指挥部《关于自觉维护国道310南移工程建设秩序的通告》；2.渑池县国道310南移工程建设指挥部《关于渑池县G310南移工程发放、张贴通告的情况说明》；3.照片两张
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于2017年3月7日，张贴在渑池县益农家庭农场简易房墙壁上的《关于自觉维护国道310南移工程建设秩序的通告》，截止2017年3月30日拆除当天，仍然保留在执法现场。证明目的：原告诉讼理由与客观事实不符，答辩人不存在原告所说的没有提前告知就进行强制拆除的情形，按《通告》规定原告违法抢建大棚的后果，一律不予赔偿。
第四组证据：豫发改基础[2016]386号文件。证明2016年7月栽下界桩，8月8日清点完毕。
原告对被告提供的证据的质证意见如下：第一组证据与本案无关：1、该组证据不合法，被告仅仅提供了相关的责令通知书，应当内部立案调查，然后送达，其程序是违法的；2、没有关联性，使用条文是占用农用地，本案是310国道南迁，是两个不同的行政行为，与本案无关；3、本案强拆主体是指挥部而不是国土资源局；4、该通知书实体违法，《土地管理法》第四条，本案涉及土地属农业用地，不是建设用地。
第二组证据：对1、2真实性无异议，但不能证明原告拆除原告大棚合法，证明了指挥部是渑池县政府成立的机构。3与本案没有关联性，是对别人的补偿，并没有对原告补偿。
第三组证据：1、2真实性无异议，但被告没有履行完征收手续，没有进行补偿就进行拆迁，属于违法拆迁，对3真实性无法确定。
原告对被告当庭提供的河南省发改委文件有意见，认为被告提供该文件超过了举证期限，该证据不具备法律效力。文件是内部文件，原告并不知情。没有规定立项，所有行为都应停止。
被告对原告提供的证据的质证意见如下：1、对第一份证据没有异议。2、对第二份证据真实性没有异议，证明方向有异议，只证明了事实过程，但县政府不是适格的被告。3、对第三组证据真实性无异议，证明目的和方向有异议，无法证明原告提供照片的地点就是我项目指挥部拆除的那部分。4、对第四组证据真实性无异议，其证明方向有异议，认为没有违反法定程序，县政府不是适格的被告。5、对第五组证据的真实性不予认可。原告是2014年8月成立，但八份合同没有盖公司印章,原告的证明不符合逻辑。合同期限没有具体的时间，只有年份没有月份和起止日期。经调取原告农场在县工商管理局注册登记的原始资料流转土地花名册中没有这八份合同中出租人的信息,且该八户地块位置与注册登记流转土地户信息显示不属于一个组,两块地相距甚远。6、对第六组证据真实性不予认可。赵建武没有75亩地。实际情况实际赵建武只有7.2亩土地,且土地期限不到一年。7、对第七组证据真实性和证明目的不予认可。8、对第八组证据真实性、证明目的不予认可，原告应该出具国家税务局机打发票而不是收据。
本院对原、被告无异议的证据予以认定，对有异议的证据予以综合认定如下。
经审理查明:2016年4月8日，河南省发展和改革委员会作出《关于国道310洛三界至三门峡西段南移新建工程项目可行性研究报告》的批复，同意实施洛三界至三门峡西段南移新建工程。2016年6月29日，经渑池县人民政府研究，渑池县人民政府办公室作出《关于成立G310南移新建工程建设指挥部的通知》，决定成立G310南移新建工程建设指挥部。
2016年8月8日，指挥部工作人员前往渑池县果园乡西村村开展清点工作并登记造册，被征迁农户在征地拆迁附着物清点清册上签字确认。2016年12月15日，工作人员发现西村地界在建蔬菜大棚。
2017年1月18日，渑池县国土资源局对原告渑池县益农家庭农场作出渑国土资责停字（2017）肆-001号《责令停止违法行为通知书》，认为原告未经依法批准，擅自占用果园乡西村集体土地建蔬菜大棚，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第四款之规定，责令原告立即停止违法行为，听候处理。该通知书当日送达原告企业经营者王永刚，其本人在送达回证上签名。
2017年1月23日，渑池县国土资源局对原告渑池县益农家庭农场作出渑国土资责停字（2017）肆-002号《责令停止违法行为通知书》，认为原告未经依法批准，擅自占用果园乡西村集体土地建蔬菜大棚，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第四款之规定，责令原告立即停止违法行为，听候处理。原告企业经营者王永刚拒签该通知书，后留置送达。
2017年3月6日，三门峡市国道G310南移工程建设指挥部作出《关于自觉维护国道310南移工程建设秩序的通告》，该通告载明：二、对在工程项目征地红线范围内新载、抢载、抢种林木和农作物，新建建筑物、构筑物，一律不予补偿，限期进行拆除清理，逾期未拆除清理的，依法强制拆除；情节严重的，依法追究法律责任。……七、本通告自发布之日起施行。该通告于2017年3月7日张贴在原告简易房墙壁。
2017年3月8日，根据《关于自觉维护国道310南移工程建设秩序的通告》第二条规定，渑池县国土资源局对原告渑池县益农家庭农场作出（2017）肆-001号《责令改正违法行为通知书》，认为原告未经依法批准擅自占用果园乡西村集体耕地建羊肚菌大棚，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条第四款规定，责令原告自收到通知书之日起5日内予以改正，拆除非法占地上的新建筑物及其他设施（羊肚菌大棚26座、彩钢房2间），逾期不改正，将依法追究法律责任。原告企业经营者王永刚拒签该通知书，后留置送达。
2017年3月30日，根据《关于自觉维护国道310南移工程建设秩序的通告》的精神，渑池县310国道项目指挥部组织县国土局、县公安局和果园乡人民政府对原告所建蔬菜大棚进行强制拆除。
另查明：渑池县益农家庭农场经营者王永刚住渑池县果园乡赵庄五组，其投资的渑池县益农家庭农场系非公司私营企业，营业范围为粮食作物、经济作物的种植、销售。2015年5月1日，王永刚与渑池县果园乡西村村部分农户签订了《土地租赁合同》，并于2016年10月在租赁土地上建造蔬菜大棚。
本院认为:关于渑池县人民政府是否为适格被告的问题。渑池县人民政府称，为推进国家重点工程项目的顺利进行，县310国道项目指挥部组织县国土局、县公安局和果园乡政府等执法部门，对原告渑池县益农家庭农场在310改线工程红线内抢建的违法设施进行强制拆除。2016年6月29日，经渑池县人民政府研究，渑池县人民政府办公室作出《关于成立G310南移新建工程建设指挥部的通知》，决定成立G310南移新建工程建设指挥部。该指挥部为渑池县人民政府设立的临时机构，其实施行政行为所产生的后果应由设立机关渑池县人民政府承担，故渑池县人民政府是本案适格的被告。
关于310国道项目指挥部组织县国土局、县公安局和果园乡政府等执法部门强制拆除原告所建蔬菜大棚的行政行为的合法性问题。被告渑池县人民政府称，根据《关于自觉维护国道310南移工程建设秩序的通告》“对在工程项目征地红线范围内新栽、抢栽、抢种林木和农作物，新建建筑物、构筑物，一律不予补偿，限期进行拆除清理，逾期未拆除清理的，依法强制拆除；情节严重的，依法追究法律责任”，渑池县国土资源局对原告渑池县益农家庭农场作出（2017）肆-001号《责令改正违法行为通知书》，依法对原告在310改线工程红线内抢建大棚予以拆除。首先，本案系被告征收农村土地，进行国道310南移工程建设引发的纠纷。审理中，被告未提供相关证据说明其已按征地程序发布征地公告、办理征地补偿登记、拟订及确定征地补偿安置方案。其次，原告的蔬菜大棚于2016年10月建设，而《关于自觉维护国道310南移工程建设秩序的通告》是三门峡市国道310南移工程建设指挥部于2017年3月6日作出，并自发布之日起施行。被告称根据该通告对原告蔬菜大棚予以拆除，被告的理由不能成立。最后，《责令改正违法行为通知书》所依据原告的违法事实为：原告未经依法批准擅自占用果园乡西村集体耕地建羊肚菌大棚，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定：非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。渑池县国土资源局作出《责令改正违法行为通知书》的法律依据与原告在租赁土地上建设蔬菜大棚的行为并无联系。综上，被告组织实施强制拆除原告蔬菜大棚的行为不当，依法应确认该行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告渑池县人民政府组织实施拆除原告蔬菜大棚的行为违法。
案件受理费50元，由被告渑池县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状捌份，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 何红伟
审判员 李 黎
审判员 刘 毅
二〇一八年六月二十七日
书记员 韩东阳