陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕行终55号
上诉人（一审原告）：阎妙娟，女，汉族。
委托代理人：蔺飞，陕西知本律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：西安市新城区人民政府。住所地：陕西省西安市新城区尚德路***号。
法定代表人：仵江，区长。
委托代理人：阎百鸿，区政府工作人员。
委托代理人：张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：西安市新城区棚户区改造办公室。住所地：陕西省西安市新城区尚勤路**号。
法定代表人：王毅，主任。
委托代理人：石冬，西安市新城区棚户区改造办公室工作人员。
委托代理人：张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。
上诉人阎妙娟因诉被上诉人西安市新城区人民政府(以下简称新城区政府)、西安市新城区棚户区改造办公室(以下简称新城区棚改办)不履行房屋征收补偿安置协议一案，不服西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初252号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人阎妙娟及其委托代理人蔺飞，被上诉人新城区政府委托代理人阎百鸿、张晓敏，被上诉人新城区棚改办委托代理人石冬、张晓敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：2013年1月4日，西安市人民政府作出市房征决字[2013]1号《西安市人民政府关于新城区安仁坊棚户区改造项目房屋征收的决定》，并在2013年1月8日《西安日报》上刊登，同时刊登有安仁坊棚户区改造项目简介和安仁坊棚户区改造项目住宅安置地东岸阳光项目简介等内容。同日，西安市人民政府发出市房征告字[2013]1号《通告》，将《西安市人民政府关于新城区安仁坊棚户区改造项目房屋征收的决定》有关事项进行了通告。以上房屋征收决定和《通告》确定征收项目为“新城区安仁坊棚户区改造项目”，征收组织部门为新城区政府，征收实施单位为新城区棚改办，《通告》并附有《新城区安仁坊棚户区改造项目征收补偿安置实施方案》。该征收补偿安置实施方案确定新城区安仁坊棚户区改造项目安置地点为:依据该项目规划，营业用房采取就地大厅式安置，住宅异地安置于征收范围以外的东二环与含元路什字“石家街东岸阳光”住宅小区。经新城区政府确定，并经市棚改办批准，新城区棚改办为安仁坊棚户区改造项目的征收实施单位，具体组织实施该项目的房屋征收与补偿安置工作。
阎妙娟为西安市新城区安仁坊9号楼43号国有公产承租人，其承租房屋在新城区安仁坊棚户区改造项目范围内。2013年9月12日，新城区棚改办设立的临时机构西安市新城区安仁坊棚户区改造项目房屋征收指挥部与阎妙娟签订了《房屋征收补偿安置协议书》（以下简称涉案安置协议），约定给国有公产承租人阎妙娟异地安置64平方米房屋一套，安置房屋地址为石家街东岸阳光，由阎妙娟自行搬迁，自行过渡，过渡期限三十个月，并附有被征收人(承租人)阎妙娟原房屋(人口)情况、补偿费用明细表、购房款及其它费用明细表、资金结算表。协议签订后，阎妙娟按照协议约定搬迁，自行过渡，并向西安市新城区安仁坊棚户区改造项目房屋征收指挥部缴纳购房款82446元整。协议约定的过渡期三十个月已满，即2016年3月底之前，新城区棚改办并未交付安置房屋，但按照协议约定已向阎妙娟支付过渡费至2017年6月。
另查明，2011年7月19日，购买方陕西蓉达投资发展有限公司、出售方陕西石家街城中村改造项目有限公司、监督方新城区棚改办签订了《安仁坊棚户区改造安置用房购买协议书》，称西安市新城区安仁坊棚户区改造项目是由陕西蓉达投资发展有限公司作为投资商实施的棚户区改造项目，西安市新城区石家街城中村改造项目是由陕西石家街城中村改造项目有限公司作为投资商实施的城中村改造项目，由监督方新城区棚改办负责协调和监督协议的履行。根据安仁坊棚户区被拆迁居民的安置需求，经新城区棚改办协调，陕西蓉达投资发展有限公司购买石家街城中村改造项目
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东岸阳光二期住宅用房，用于安置安仁坊棚户区被拆迁居民，购买的安置房屋位于西安市新城区东元西路3-1石家街城中村改造项目二期，占地约22.1亩，后三方又于2013年1月31日签订了《补充协议》。2011年11月30日，陕西蓉达投资发展有限公司向西安市棚户区改造办公室递交《安仁坊棚户区改造项目配建保障性住房及安置房屋同品质承诺书》，称其公司于2011年5月与西安市房地产经营三公司签订了《西安市新城区安仁坊棚户区改造项目合作意向书》，安仁坊棚改项目内被拆迁的房屋绝大部分为西安市房地产经营三公司的直管公房，本次住宅采取异地安置，其公司采用产权调换的方式，在新城区东元西路3-1号东岸阳光二期内购买9万平方米商品房用于安置。2011年12月14日，西安市房地产经营三公司与陕西蓉达投资发展有限公司签订《公房保拆保建还产安置协议》，约定陕西蓉达投资发展有限公司负责实施安仁坊棚户区改造项目拆迁安置，公房住宅异地安置在东元西路3-1号，石家街城中村改造项目的二期
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东岸阳光二期住宅用房。2012年3月27日，西安市棚户区改造办公室作出的《西安市棚户区改造办公室关于安仁坊棚户区改造项目实施方案的批复》及2012年5月28日西安市房地产经营三公司向新城区政府报送的《西安市房地产经营三公司关于对安仁坊棚户区改造项目实施征收的申请》中，均称安仁坊棚户区改造项目的安置地点位于新城区东元西路3-1号东岸阳光住宅小区，安置面积约9万平方米。陕西石家街城中村改造项目有限公司《关于安仁坊安置楼位置的情况说明》称，石家街城中村改造项目实施主体为陕西石家街城中村改造项目有限公司，项目改造范围为原石家街村集体土地(宅基地)及其他土地(非宅基地)，由陕西石家街城中村改造项目有限公司投资建设该城改项目，调整总规划图分为东元西路以北DK-1及东元西路以南DK-2，该公司将DK-1改造建设后所建安置楼出售给陕西蓉达投资发展有限公司，用于安置安仁坊棚户区被拆迁户(异地安置)，位于东元西路以北万花园琳苑小区以西，为石家街城中村改造项目区域DK-1。石家街城中村改造项目规划图(总平面图)显示，石家街城中村改造项目分为DK-l、DK-2、DK-3三个地块，DK-1南临东元西路，北临规划路，东临东二环；DK-2南临含元路，北临东元西路，东临东二环；DK-3南临铁路专属用地，北临含元路，西临东二环，三个地块单项名称东岸阳光。
还查明：20l3年1月8日，《西安日报》专版《安仁坊棚户区改造项目住宅安置地东岸阳光项目简介》称，该项目“三面环路，南临含元路，北临东元西路，东临东二环”。新城区棚改办称，因为工作失误，《西安日报》刊登的安置地点有误，实际应为“南临东元西路，北临规划路，东临东二环。”也就是新城区东元西路以北万花园琳苑小区以西石家街城中村改造项目区域DK-1地块，即新城区东元西路3-1号东岸阳光二期住宅用房。该改造项目住宅用房一度停建，今年（2017年）3、4月份复工，目前仍在施工中，尚不具备交付条件。阎妙娟提交证据6照片显示的东岸阳光小区，系石家街城中村改造项目一期，主要作为石家街城中村村民安置住宅用房，是石家街城中村改造项目区域DK-2地块。
另，西安市新城区安仁坊棚户区改造项目房屋征收指挥部，是新城区棚改办为组织实施该改造项目的房屋征收与补偿安置工作设立的内部临时机构，该指挥部与阎妙娟签订涉案安置协议属于履行新城区棚改办的职责。
一审认为：本案是阎妙娟认为新城区政府、新城区棚改办没有按照协议约定如期安置房屋引起的纠纷。本案争议的焦点是：1、本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围；2、新城区政府、新城区棚改办是否应按照涉案安置协议约定履行向阎妙娟交付房屋及支付过渡费的合同义务；3、关于涉案安置协议约定的安置房屋位置。
关于本案是否属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，虽然签订涉案安置协议的一方新城区棚改办是事业单位法人，不是行政机关，但涉案改造项目的征收组织部门是新城区政府，由新城区政府主导，新城区棚改办具体实施，该协议是基于行政管理需要与被征收公有房屋承租人签订的协议，因此，本案属于人民法院行政诉讼受案范围。且涉案安置协议签订于《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行之后，故一审法院对本案有管辖权。新城区政府、新城区棚改办辩称涉案安置协议产生于2015年5月1日之前，一审法院没有管辖权的理由不能成立，不予支持。
关于新城区政府、新城区棚改办是否应按照涉案安置协议约定向阎妙娟交付房屋及支付过渡费问题。庭审中，双方对涉案安置协议的真实性和有效性均表示认可，是当事人的真实意思表示，故该协议合法有效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照协议约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”新城区棚改办未按照协议约定的期限交付房屋构成违约，因安置房屋未完工无法交付使用，新城区棚改办应承担继续履行交付房屋的义务。对于阎妙娟请求支付2017年7月1日至安置完成时的过渡费问题，因过渡费是阎妙娟搬迁后至交付安置房屋时必然产生的费用，新城区棚改办理应承担，对该项诉讼请求予以支持。同时，涉案安置协议基于行政管理的需要而签订，体现了新城区政府作为管理者的意志，故新城区政府应与新城区棚改办共同承担该义务。
关于涉案安置协议约定的安置房屋位置问题。阎妙娟认为安置位置应当是2013年《西安日报》上刊登的《安仁坊棚户区改造项目住宅安置地东岸阳光项目简介》所表述的“南邻含元路，北邻东元西路，东临东二环”。新城区棚改办称因工作失误，《西安日报》上刊登的安置地点有误，实际应为“南临东元西路，北临规划路，东临东二环”，即新城区东元西路3-1号的东岸阳光，亦即新城区石家街城中村改造项目三个地块中的DK-1位置，并提供了《安仁坊棚户区改造项目配建保障性住房及安置房屋同品质承诺书》《公房保拆保建还产安置协议》《安仁坊棚户区改造安置用房购买协议书》《补充协议》《西安市棚户区改造办公室关于安仁坊棚户区改造项目实施方案的批复》《西安市房地产经营三公司关于对安仁坊棚户区改造项目实施征收的申请》《东岸阳光项目规划图（总平面图）》等证据证明。一审法院认为，根据涉案安置协议约定的安置房屋地址，结合新城区棚改办提交的证据，安置房屋位置应以新城区棚改办说明的位置为准。阎妙娟认为的东元西路以南新城区石家街城中村改造项目DK-2位置建成的住宅用房，已被用于主要安置石家街城中村村民且村民已经入住。
综上，阎妙娟请求新城区政府、新城区棚改办履行涉案安置协议约定之义务，向其交付石家街东岸阳光64平方米房屋一套，因涉案安置房屋尚未完工，无法实现交付义务，只能判决新城区政府、新城区棚改办继续履行交付安置房屋义务，并承担迟延履行期间的过渡费。待协议约定的安置房屋竣工交付使用后，新城区政府、新城区棚改办立即向阎妙娟交付安置房屋。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款的规定，判决：一、新城区政府、新城区棚改办按照《西安市棚户区改造房屋征收补偿安置协议书（异地安置住宅）》的约定继续履行向阎妙娟交付石家街东岸阳光64平方米房屋一套的义务；二、新城区政府、新城区棚改办按照《西安市棚户区改造房屋征收补偿安置协议书（异地安置住宅）》的约定向阎妙娟支付自2017年7月1日起至安置完成时止的过渡费。案件受理费50元，由新城区政府、新城区棚改办负担。
阎妙娟上诉称：（一）一审判决采信本案安置地点位于东元路以北，属于事实认定错误。2013年1月8日，《西安日报》对安仁坊棚户区改造公告的安置地点为：南邻含元路、北临东元西路、东临东二环的东岸阳光小区。同年9月12日，双方签订协议约定安置地点为东岸阳光。当时东岸阳光仅有东元西路以南一个楼盘，协议中从未有过所谓的东岸阳光一期二期，双方也未协议变更安置地点。一审判决仅以新城区政府、新城区棚改办称印刷错误的理由采信本案安置地点，认定事实错误。（二）一审判决在未核实新城区棚改办提供的证据且该证据之间互相矛盾的情况下，按照该证据认定案件事实，程序存在重大瑕疵。新城区棚改办在一审第一次开庭时，仅提供了涉案征收公告及安置协议，因双方对安置地点有异议，新城区棚改办才在第一次庭审后近1个月补充提供了11组证据材料，这些材料既涉及第三方，也存在人为补充证据的情况。庭审中，其要求证明人接受质询，一审法院未予理睬，却在一审判决中称进行了调查核实，且未当庭质证。请求撤销一审判决第一项，改判新城区政府、新城区棚改办依照其在《西安日报》公告的位置交付64平方米房屋一套，本案诉讼费由新城区政府、新城区棚改办承担。
新城区政府、新城区棚改办答辩称：（一）一审程序合法。阎妙娟在起诉状中未明确本案存在安置房屋地点争议，庭审中才提出该问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，一审法院有权要求区政府、棚改办提供或者补充证据。区政府、棚改办在期限内提供了证据，不存在违规提供证据的情形。（二）一审判决认定事实清楚。《东岸阳光项目规划图（总平面图）》指向DK-1，与陕西蓉达投资发展有限公司改造实施方案的图纸指向一致，与《安仁坊棚户区改造安置用房购买协议书》《安仁坊棚户区改造项目配建保障性住房及安置房屋同品质承诺书》《公房保拆保建还产安置协议》《西安市棚户区改造办公室关于安仁坊棚户区改造项目实施方案的批复》形成完闭证据链条，相互印证，说明涉案安置房屋在新城区东元西路3-1。棚改办发现《西安日报》上公告错误后及时更正，并在被征收区域内进行了宣传。阎妙娟所称的安置位置是安置石家街村民的地方，现已无房屋可供安置。本案涉及房屋征收，程序严格，如何判断安置房屋地址应以签订安置协议之前的前期文件为准，非经法定程序不能更改，不应以广告宣传的安置地点为准。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求维持一审判决，驳回上诉请求。
经审理查明，对一审查明的事实，除了阎妙娟认为安置地点应为涉案安置协议约定的地点、新城区政府提供的有关材料中对安置地点的确定有误外，对其余事实双方无异议。
另查明，安仁坊棚户区改造项目涉及安置户1400余户，至今均未安置。阎妙娟所称的涉案安置协议约定的安置地点已安置了石家街村民，现已无房可供安置。阎妙娟称新城区政府、新城区棚改办提供的11组证据材料未质证一事，一审卷宗第148页
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149页记载了阎妙娟对该证据材料的质证意见。对于《西安日报》上的公告安置地点错误问题，新城区政府在一、二审庭审中，均陈述其在被征收区域通过宣传图版、广播的方式进行了解释说明，但没有向阎妙娟发放更正后的宣传资料，也没有通过协议方式对安置地点进行重新约定，亦未提供充分证据证明对公告的安置地点进行了更正。
二审审理过程中，本院曾征求双方意见进行了协调。但因意见分歧过大，未能协调成功。
上述事实，有当事人陈述及附卷材料证明，本院予以确认。
本院认为，本案双方争议的焦点是涉案协议所确定的安置地点问题。本案中，涉案安置协议签订前安置实施方案明确安置地点为“东二环与含元路什字'石家街东岸阳光'住宅小区”；石家街村改造（东岸阳光）项目环评信息第一、二次公告内容中，对项目建设地点的描述为“西安市新城区含元路东段，东二环两侧，由3个地块组成”；《西安日报》上刊登的《安仁坊棚户区改造项目住宅安置地东岸阳光项目简介》中对安置地点的表述为“该项目三面环路，南邻含元路，北邻东元西路，东临东二环”；涉案安置协议明确安置房地址为“石家街东岸阳光”。上述情况，能够使普通人确信安置房屋地点在“南邻含元路，北邻东元西路，东临东二环”的东岸阳光小区，而且从实际地理位置上看，双方所称的安置地点位置区别明显。但是，新城区政府、新城区棚改办提供的《安仁坊棚户区改造安置用房购买协议书》等材料证明安置地点应在东元西路以北，且阎妙娟所称的安置地点现在已无可供安置的房屋。因此，尽管新城区政府、新城区棚改办称其通过一定形式对公告宣传的安置地点进行更正无充分证据证明，但结合本案证据材料，应当认定本案双方争议的安置地点在新城区东元西路3-1号东岸阳光，即新城区石家街城中村改造项目三个地块中的DK-1位置。新城区政府应当依照涉案安置协议在该地点对阎妙娟进行安置，并按照约定支付安置过渡费至实际安置之日止。对于一审开庭后提供证据问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”一审法院结合本案实际，准许新城区政府、新城区棚改办补充证据，并进行了质证，符合法律规定。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当维持；阎妙娟的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由阎妙娟承担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 杨成会
审判员 徐 炯
二〇一八年六月二十五日
书记员 鱼海洋