江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第0048号
上诉人（原审原告）龚明。
被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路198号。
法定代表人杜松华，局长。
委托代理人刘俊。
委托代理人施彦。
被上诉人（原审第三人）中国移动通信集团江苏有限公司南通分公司，住所地南通市洪江路69号。
法定代表人谢生勃，总经理。
委托代理人顾展新，北京炜衡（南通）律师事务所律师。
原审第三人姚美萍。
上诉人龚明因治安行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院（2013）港行初字第0071号行政判决向本院提起上诉，本院于2014年2月10日立案受理后，依法组成合议庭，于同年3月6日公开开庭审理了本案。上诉人龚明，被上诉人南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）的委托代理人刘俊、施彦，被上诉人中国移动通信集团江苏有限公司南通分公司（以下简称移动公司）的委托代理人顾展新到庭参加诉讼。原审第三人姚美萍经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，龚明等用户因移动公司“wap20元封顶套餐”手机上网功能受限，多次到移动公司投诉。2013年8月25日上午10时左右，龚明、姚美萍等十几人以维护自身合法权益的名义在南通市崇川区南通大厦第三人移动公司二楼营业厅聚集，在营业厅内龚明、姚美萍等多次举起龚明事先准备好的写有“欺骗用户，赔我损失”、“反对垄断，拒绝暴利”、“移动无耻，背信弃义”等字样的标语牌，同时大喊“欺骗用户，赔我损失”、“反对垄断，拒绝暴利”、“移动无耻、背信弃义”等口号，造成大量群众围观，导致移动公司无法正常营业长达一个半小时。2013年8月25日，崇川公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第十一条第一款，决定对龚明、姚美萍各行政拘留五日，收缴龚明标语牌十五张。龚明不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销上述处罚决定。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。崇川公安分局具有负责辖区内治安管理工作的法定职责。
本案的争议焦点是1、崇川公安分局认定龚明违法行为的事实是否清楚、证据是否充分。2、崇川公安分局执法程序是否合法。3、被诉行政处罚适用法律是否正确，处罚是否适当。
关于崇川公安分局认定龚明违法行为的事实是否清楚、证据是否充分的问题。龚明认为崇川公安分局在行政处罚决定书中认定“导致移动公司无法正常营业长达一个半小时”不是事实。崇川公安分局在处理本案过程中，向龚明本人、共同参与的其他行为人、在场群众、移动公司工作人员等作了调查，以上人员对龚明等在营业大厅内的行为都作了基本吻合的陈述，同时也与相关视听资料相互印证，证明被诉行政处罚认定的违法事实。以上证据能充分证明，龚明等人在十点左右来到第三人营业大厅，而龚明于当天约十一时在现场被公安机关传唤到办案场所。在此过程中，龚明等人多次举标语、喊口号、坐着展示标语，对移动公司的营业秩序实施了持续扰乱。崇川公安分局根据当天龚明前后所实施的行为，直至龚明在移动公司营业厅二楼被公安机关带离现场，及其他人员陆续离开营业厅等事实，综合认定扰乱单位秩序长达一个半小时，与事实基本相符。龚明认为其喊口号仅有几分钟时间，未扰乱移动公司营业秩序，系其主观认知错误，未能充分认识到自身行为的危害性，故该主张不予采纳。
关于崇川公安分局执法程序是否合法的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定，对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。龚明等聚集到移动公司后，崇川公安分局民警接警到达现场，发现龚明涉嫌扰乱单位秩序，将龚明口头传唤到崇川公安分局和平桥派出所，符合法律规定。龚明认为崇川公安分局非法传唤无事实和法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。公安部《》第一百四十三条规定，在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。根据崇川公安分局制作的行政处罚告知笔录，龚明在笔录中写明不陈述、不申辩，并签字认可，应当视为崇川公安分局已履行行政处罚告知程序。崇川公安分局在《行政处罚告知笔录》中，已将认定的事实、证据、龚明行为的性质及处罚的法律依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第十一条第一款等内容告知了龚明。崇川公安分局告知以上内容并未欠缺法律规定的内容要件，未侵害龚明的合法权益。龚明在被告崇川公安分局作出的《行政处罚决定书》下方“本行政处罚决定书已向我宣布并送达”处签字，能充分表明崇川公安分局已向龚明送达《行政处罚决定书》。龚明关于崇川公安分局未依法履行行政处罚告知义务及未向其送达《行政处罚决定书》的主张不能成立。《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零七条规定，被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。虽然法律规定了暂缓执行行政拘留的情形，但公安机关有权决定是否同意暂缓执行行政拘留。即使龚明提出该要求，崇川公安分局也有权决定不予同意。且是否暂缓执行行政拘留也不影响崇川公安分局所作行政处罚的合法性。崇川公安分局在对龚明作出行政处罚过程中执法程序均符合法律规定。
关于被诉行政处罚适用法律是否正确，处罚是否适当的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。扰乱单位秩序是指造成单位秩序的混乱，使单位秩序从有序变成无序。扰乱单位秩序的具体手段多种多样，既可以是暴力性的扰乱，也可以是非暴力性的扰乱。龚明与移动公司因手机上网业务产生争议，在诉求没有得到解决后，采用举标语、喊口号等行为抗议。虽然龚明认为其行为属于正当维权，但龚明与移动公司的争议实质上属于民事合同履行过程中形成的纠纷，根据我国相关法律规定，龚明应当选择合法的救济途径。即使龚明有合法正当的理由证明移动公司违约或有其他侵害其合法权益的行为，也不应采用举标语、喊口号等极端方式进行所谓的维权。龚明所写标语中出现的“忽悠、赖皮、无耻、垄断”等字眼，并不能起到合法维权的效果，只能认定是通过这种非常规方式博人眼球、制造声势，引起关注，给移动公司施加压力，从而达到个人目的的行为。这种非理性方式，客观上使移动公司正常安宁、平静的业务办理工作秩序遭到破坏，依法应当认定为扰乱单位秩序的行为。根据我国相关法律规定，无论是行政执法机关，还是司法机关都应支持合法理性维权，但对于龚明等人采用在公共场所举标语、喊口号等扰乱单位正常秩序方式进行的所谓“维权”不应姑息和容忍。崇川公安分局从龚明的行为表现、后果等方面认定龚明违法行为情节较重，处以五日的拘留并无不当，本院予以支持。
综上，原审法院遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回龚明要求撤销崇川公安分局崇公（和）行罚决字（2013）4021号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
龚明不服提起上诉称，1、被诉处罚决定及原审判决认定事实不清，上诉人主观上没有扰乱单位秩序的故意，客观上也没有持续扰乱单位秩序的行为，上诉人举标语牌及喊口号的时间不到一分钟，原审判决认定上诉人扰乱单位秩序长达一个半小时没有事实依据。2、被诉处罚决定程序不合法：首先，传唤程序不合法，被上诉人传唤上诉人采用了强制手段，而不是口头传唤，且传唤时未告知上诉人传唤的原因及经过。其次，告知程序不合法，仅告知了上诉人的违法事实及处罚依据，而未依法告知拟作出处罚的理由及具体的处罚种类。再次，被上诉人未依法将被诉处罚决定书交付上诉人。此外，被上诉人作为维护社会治安秩序的管理机关，在到达现场后的一小时内未依法预防、制止违法行为或者调处纠纷，属于行政不作为，被上诉人应对上诉人所谓违反治安管理行为承担主要责任。被上诉人未同意上诉人暂缓执行申请同样有违相关法律规定。3、原审法院审判程序不完整，未能保障上诉人充分发表辩论意见。故请求二审法院依法撤销原审判决，将本案发回原审法院重新审理或依法改判。
被上诉人崇川公安分局辩称，被诉处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分。当事人本人的陈述、证人证言及视频资料能够证实上诉人等人于2013年8月25日在移动公司以维权名义实施了举标语牌、喊口号等行为，并导致移动公司无法正常营业长达一个半小时的事实。该局民警在现场发现上诉人涉嫌扰乱单位秩序后依法对上诉人进行了口头传唤，并对本案立案调查。处罚前依法向上诉人进行了告知，上诉人并未提出陈述和申辩，该局于当日作出处罚决定并向上诉人进行了送达，处罚程序并无不当之处。故请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
被上诉人移动公司述称，1、原审审判程序合法，认定事实清楚，处理结果符合法律规定，上诉人认为原审庭审中未进行充分辩论及证人未出庭的主张与事实不某上诉人在原审中申请了多名证人到庭作证，原审庭审中上诉人也充分发表了辩论意见。2、上诉人认为其在移动公司举标语牌、喊口号的行为未影响移动公司正常营业秩序与事实不某上诉人等人到本市闹市区移动公司主要营业地点实施上述过激行为严重影响了该公司的正常营业。被诉处罚决定根据上诉人的违法行为给予上诉人的行政处罚是适当的。请求二审法院维持原审判决。
原审第三人姚美萍未向本院提交书面意见。
龚明提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实及采信的证据予以确认。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及原审判决的基本内容，本案的争议焦点是：一、被诉处罚决定认定上诉人扰乱单位秩序长达一个半小时事实依据是否充分；二、被诉处罚决定程序是否合法；三、原审审理程序是否合法。
关于被诉处罚决定认定上诉人扰乱单位秩序长达一个半小时的事实依据是否充分的问题。本案中，上诉人对其举标语牌及喊口号的行为予以认可，上诉人主要认为其采取上述行为的主观目的是为了解决其与移动公司之间的业务纠纷，而非以扰乱移动公司的经营秩序为目的，且其举标语及喊口号行为本身持续的时间不到一分钟。本院认为，无论是本案的被上诉人移动公司还是其他工作单位，正常有序的工作环境是保障该单位秩序的基本前提。从上诉人在移动公司所实施的行为来看，事发当天，上诉人等十几人聚集在移动公司营业厅，并实施了举标语牌、喊口号的行为，相关询问笔录中均反映移动公司的正常营业秩序客观上因此变得无序、混乱，上诉人仅以其主观认识而否认其行为所造成的客观后果的上诉理由本院难以支持。对于被诉处罚决定认定上诉人扰乱单位秩序的时间问题，相关询问笔录中对上诉人等人到达移动公司的时间有上午十点、九点半左右以及离开时间十一点半、十一点等不完全一致的陈述，被上诉人崇川公安分局根据上述证据结合该局到移动公司传唤上诉人的时间节点，综合认定扰乱单位秩序的时间为一个半小时并无明显失当。需要说明的是，被上诉人移动公司的正常经营秩序虽是因上诉人实施的举标语及喊口号行为所导致，但绝不意味着被上诉人移动公司的正常经营秩序被扰乱的时间仅为上诉人实施上述违法行为的时间，从上诉人手持标语牌进入被上诉人移动公司至上诉人离开移动公司的时间内，上诉人静坐展示标语及多人手持标语的行为亦会对被上诉人移动公司的正常秩序产生一定的影响，上诉人认为应以其举标语、喊口号的时间作为扰乱单位秩序时间的主张与事实不符，本院不予采信。
关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。1、对于传唤问题。从被上诉人崇川公安分局对上诉人所作的询问笔录来看，被上诉人崇川公安分局在向上诉人询问前已告知上诉人因涉嫌扰乱单位秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条之规定，口头传唤上诉人到和平桥派出所接受询问，上诉人亦明确表示听明白了。现上诉人主张被上诉人崇川公安分局对其采取了强制手段实施强制传唤缺乏事实依据，应当认定被上诉人崇川公安分局对上诉人实施了口头传唤，且在询问前告知了上诉人传唤的原因和依据。2、对于告知问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。该条并未要求公安机关在作出处罚决定前应当告知拟作出处罚的具体种类。本案中，被上诉人提交的行政处罚告知笔录中已将拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据告知了上诉人，上诉人亦在该笔录上签名予以认可，其认为被上诉人未依法告知的上诉理由本院不予采信。3、对于送达问题。被上诉人提交的行政处罚决定书中载有“本行政处罚决定书已向我宣布并送达”，龚明在被处罚人栏签名捺印。此处的“送达”与上诉人主张的“交付”当属同一涵义，上诉人以“送达”并非“交付”而否认被上诉人向其送达处罚决定书的理由不能成立。4、对于被上诉人是否存在不作为的问题。被上诉人提交的受案登记表中有“民警在现场劝阻”的记载，且多份询问笔录中也反映被上诉人移动公司的保安及工作人员对上诉人等人的行为进行了劝阻，上诉人认为被上诉人未依法预防、制止违法行为或者调处纠纷，属于行政不作为并据此主张被上诉人应对上诉人违反治安管理行为承担主要责任的理由缺乏法律依据。5、对于暂缓执行问题。本案审查的是被上诉人崇川公安分局作出被诉处罚决定的行为是否合法，至于处罚决定作出后的执行行为的合法性则不在本案的审查范围内，本院对该上诉理由不予理涉。综上，上诉人所持被诉处罚决定程序违法的主张不能成立，本院不予支持。
关于原审审理程序是否合法的问题。原审中，对上诉人提出的证人出庭作证的申请，原审法院均予许可，石松山、纪兴群、陈金爱、戴新建等4名证人均出庭作证。原审法院在开庭前还组织当事人召开了预备庭，上诉人在原审中已经充分发表了自已的意见，原审审理过程中并未限制或剥夺上诉人陈述申辩的权利，审理程序符合法律规定。
综上，崇川公安分局所作处罚决定认定事实清楚，处罚程序合法，原审法院审理程序并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人龚明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
代理审判员 仇秀珍
代理审判员 季金华
二〇一四年四月八日
书 记 员 吴彩丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；