宁波市奉化区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙0213行初25号
原告蒋志贤，男，1943年11月5日出生，汉族，宁波市奉化区人，住宁波市奉化区。
被告宁波市奉化区溪口镇人民政府，住所地奉化区溪口镇。
法定代表人江定康，男，镇长。
出庭应诉负责人裘然浩，男，党委委员。
委托代理人（特别授权代理）陈燕萍，浙江海册律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）吴芳，浙江海册律师事务所律师。
原告蒋志贤因要求确认被告2018年2月6日毁坏原告0.15亩承包土地上种植的花木、桃树、蔬菜的行为违法，于2018年3月23日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2018年3月27日向被告宁波市奉化区溪口镇人民政府邮寄了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月8日公开开庭审理了本案。原告蒋志贤、被告宁波市奉化区溪口镇人民政府的出庭应诉负责人裘然浩及其委托代理人陈燕萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年2月6日，被告宁波市奉化区溪口镇人民政府将原告0.15亩承包土地上种植的作物予以铲除。
原告蒋志贤起诉称，原告是奉化区溪口镇一村第三生产队的农民，持有浙江省农村集体土地承包权证，在中山路有承包地0.15亩。该承包地上原告种植有花木、桃树和蔬菜，是原告的经济来源。2015年被告建造中山路停车场，按照原奉化市发展和改革局文件（奉发改溪投[2016]42号）规定，中山路停车场总用地面积为4666平方米，原告的0.15亩承包地在该4666平方米用地红线以外。2018年2月6日，被告用挖掘机掘掉原告承包地上全部的花木、桃树、蔬菜和表面耕作层土壤，非法暴力征用原告0.15亩承包地。为此，请求确认被告2018年2月6日强行毁坏原告0.15亩承包地上种植的花木、桃树、蔬菜的行政行为违法。
原告向本院提供了下列证据：1.NO.330224022225号浙江省农村集体土地承包权证一份，用以证明原告为涉案土地承包权人的事实。2.照片二份，用以证明被告将原告承包地上种植的花木、桃树、蔬菜毁坏的事实。3.《奉化市发展和改革局关于同意溪口镇中山路停车场工程立项的复函》（奉发改溪投[2016]42号）、《关于中山路停车场的预审意见》（奉土资预[2016]10号）、《建设项目选址意见书》各一份，用以证明原告的承包地位于项目用地红线以外的事实。
被告宁波市奉化区溪口镇人民政府答辩称：被告移除苗木的行为不具有强制性、暴力性、违法性。一、被告已提前对涉地承包户的苗木进行评估，并就苗木补偿款进行了发放。被告于2016年开始计划建造中山路停车场，经上级审批后，进行开工建设。因考虑到建设过程可能会影响到周边村民的承包地，被告曾于2016年12月2日对中山路停车场地块的苗木进行了估价。原告及中山路停车场地块涉及到的其他承包户均到现场见证，并对苗木的估价表示认可。估价后，相关承包户相继领取了苗木补偿款，原告也明确表示对苗木的估价予以认可，愿意接受该补偿。但是，经被告多次催促，原告仍未领取该补偿。
二、被告移除苗木时，已得到原告等承包户的许可，不具有强制性。中山路停车场因建设需求，于2018年2月6日对原告所承包地块的苗木进行移除。移除过程中，原告在场旁观了被告移除苗木的工作，并未进行阻止、反对。
三、被告移除苗木过程中，现场并未发生村民、承包户阻拦、闹事等情况。因此，并不存在原告所称非法暴力、强行毁坏的行为。
综上所述，被告在事先预料到建设中山路停车场的过程中可能会影响到周边承包地，已提前和承包户沟通，达成口头协议，且被告已提前对苗木进行了估价，并积极向承包户进行补偿。在移除过程中，原告知悉整个过程，且并未进行阻拦，而是许可被告移除其苗木的行为。整个移除过程不具有强行性、暴力性，与原告所述不符。因此，被告的行为合法，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。
被告于2018年4月10日向本院提供了下列证据：中山路停车场地块苗木估价清单二份，用以证明被告曾于2016年12月2日对中山路停车场地块的苗木进行核价评估的事实。被告申请证人蒋某1、蒋某2和出庭作证，用以证明的事实有：1.被告曾于2016年12月2日就中山路停车场地块的苗木进行了估价，原告及中山路停车场地块涉及到的承包户均到场见证，并对评估价格予以认可的事实。2.中山路停车场地块的苗木估价后，被告向涉地承包户发放了补偿款的事实。3.中山路停车场因建造需求，被告于2018年2月6日对原告等人所承包地块的苗木进行移除。移除过程中，原告在场旁观了苗木移除工作，现场未发生反对、阻拦、打闹的情况。
经庭审质证，本院对以下证据作如下认定：对被告提供的中山路停车场地块苗木估价清单，原告表示其曾看到过，但认为该评估单中缺少对桃树价值的评估，被告移除原告的桃树等苗木后，也并未到其他地方种植。本院对该证据的真实性予以认定。证人蒋某1和蒋某2和在庭审中均表示对被告移除苗木一事不清楚，原告和被告对该证人证言均无异议，本院对该证人证言的真实性予以认定。
对原告提供的证据，被告对证据的真实性均无异议，但认为被告建造中山路停车场时，考虑到整个场地的美化，把原告承包地上的苗木移除，原告是同意的。本院对原告提交的证据的真实性予以认定。
经审理查明，原告蒋志贤系编号为NO.330224022225号浙江省农村集体土地承包权证确定的土地承包权人。该承包地位于中山路停车场建设项目的南侧。被告宁波市奉化区溪口镇人民政府系中山路停车场的建设单位。在停车场的建造过程中，被告考虑到周边环境的美化，在未办理征收手续的情况下，对位于停车场南侧原告0.15亩承包地上的作物进行评估，并于2018年2月6日予以铲除。
本院认为，本案的争议焦点主要有以下二点：
一、被告对原告0.15亩承包地上的作物予以铲除的行为是否是行政行为。行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中作出的具有法律意义的行为。原告蒋志贤系编号为NO.330224022225号浙江省农村集体土地承包权证确定的土地承包权人，依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。被告宁波市奉化区溪口镇人民政府建设中山路停车场项目的行为，属于行政管理活动。被告考虑到停车场周边环境的美化，对原告0.15亩承包地上的作物估价后予以铲除的行为，属于该停车场的建设行为。故被诉行为不仅体现了被告的行政管理职权，且影响了原告的土地承包经营权，属于行政行为。
二、被告对原告0.15亩承包地上的作物予以铲除的行为是否违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案被告在建造溪口镇中山路停车场过程中，考虑到停车场周边环境的美化，对位于停车场南侧原告承包地上的作物进行评估后，将上述作物予以铲除，属超越职权的行政行为。因原告承包地上的作物已被铲除，该行为不具有可撤销内容，故应当确认其违法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告宁波市奉化区溪口镇人民政府于2018年2月6日铲除原告蒋志贤0.15亩承包地上作物的行政行为违法。
本案受理费50元，由被告宁波市奉化区溪口镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 葛耀明
人民陪审员 王建龙
人民陪审员 孙恩国
二〇一八年八月二十七日
代书 记员 彭 巍
附：本案适用的法律、法规及规范性文件：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项
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行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
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