广西壮族自治区贵港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）贵行终字第6号
上诉人（一审原告）贵港市创新中学。
法定代表人李勇，男，校长。
委托代理人刘海滨，男，该学校教师。
委托代理人李文共，男，该学校教师。
被上诉人（一审被告）贵港市国土资源局。
法定代表人郭亮，男，局长。
委托代理人叶少军，男，贵港市国土资源局港南分局法规股干部。
委托代理人甘添和，男，贵港市国土资源局干部。
上诉人贵港市创新中学因土地行政处罚一案，不服贵港市港南区人民法院（2013）南行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人贵港市创新中学法定代表人李勇的委托代理人刘海滨、李文共，被上诉人贵港市国土资源局法定代表人郭亮的委托代理人叶少军、甘添和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明：贵港市创新中学坐落于贵港市港南区新塘乡山边村白石岭处（即江南水厂背面），2004-2005年，原告未取得政府合法的用地批复，便擅自与新塘乡山边村10、11、12生产队签订《自愿捐地办学协议书》、用地面积约63.85亩，2005年10月27日被告依法对原告作出贵国土资执法字（2005）30151号《国土资源行政处罚决定书》。对原告处以201518元的罚款，并没收山边村10、11、12生产队的非法所得。2006年5月3日，原告又在未取得合法用地手续的情况下，再次与新塘乡山边村白石岭的农户谭丽华、谭广华等8位农户签订《土地协议书》，并以每亩3.5万元的价格，非法购买了市城区江南大道水厂北面荒地7.958亩（折合5305.33平方米）用于建设。为此，被告于2013年10月10日作出贵国土资执罚字（2013）30057号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称30057号处罚决定），根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令原告退还非法占用的土地，没收在非法占用的5305.33平方米土地上新建的建筑物和其他设施，并处每平方米25元的罚款，共计罚款人民币壹拾叁万贰仟陆佰叁拾叁元整（￥132633.00元）。原告收到上述处罚决定书后，遂即提起行政诉讼。
上述事实，有被上诉人提供的责令停止违法行为通知书、李勇的问话笔录、谭广华的调查笔录、现场勘验笔录、土地转让协议书、土地行政处罚决定书、送达回证及上诉人提供的民办学校许可证、刑事判决书等证据证实。
一审判决认为：原告与新塘乡山边村白石岭农户谭丽华等8位农户签订《土地转让协议书》，以每亩35000元的价格，购买该宗土地。由于原告未取得合法用地手续，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》，属于违法买卖土地行为。关于民办学校，国家出台了法律，地方政府也出台了相关政策，均应予以遵守，但是这些法律和政策并没有主张可以不遵守《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，即“使用土地建设应当经依法批准使用”。原告主张被告作出的30057号处罚决定属于事实不清，运用法律错误，违反了“一事不再罚”的处罚原则，与本院查明的事实不符，于法无据，本院不予支持。原告又主张处罚已经过二年时效，最高人民法院（1997）法行字第26号对原国家土地管理局《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》的答复中，明文规定：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，从违法行为终了之日起计算。因此，原告的主张于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持被告贵港市国土资源局于2013年10月10日作出的贵国土资执罚字（2013）30057号《国土资源行政处罚决定书》。
上诉人贵港市创新中学上诉称，一、上诉人是在确定的城建规划范围内选定校址的。上诉人在2004年征地前，已到贵港市规划建设部门核实贵港市区总体规划。贵港市区总体规划中，就是将上诉人现校址规划作为科教用地的。2009年3月19日，市城乡规划建设委员会为上诉人划定了用地界限。二、上诉人是依照土地管理法第四十三条规定使用农民集体所有的土地的。《中华人民共和国民办教育促进法》第三条规定：民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。以上两条，明确规定民办教育属公益事业建设可以不使用国有土地。桂政办发（2006）5号文第九条规定：举办实施国家义务教育范围学历教育的民办学校用地，可以以划拨方式使用国有土地，也可以依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定申请使用农民集体所有的土地。上诉人拥有合法的办学许可证，是依据广西区人民政府规定使用农民集体所有的土地的。三、上诉人是严格依照土地管理法第四十四条规定办理用地手续的。土地管理法第四十四条规定：……在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。贵港市区一环路以内的土地，是经国务院依法批准的农用地转用范围内，具体建设项目经贵港市人民政府批准即为合法用地。上诉人用地是在贵港市区一环路以内，绝大部分土地是在2004年上半年以捐地助学的形式征用的，市国土局同意上诉人用地100亩。征地前，上诉人于2003年12月31日取得了港南区发展计划局批文（港南计规字（2003）92号）；2004年市建设局同意学校选址建校，见《建设工程选址申请表》；2008年8月22日取得市国土资源局同意选址和用地100亩意见（见附件）；2008年9月8日取得市发改委同意建校项目备案批文（贵发改备案（2008）57号）；2009年3月19日市建设规划委员会已为上诉人划定了用地界限并发给用地界限图即红线图（见附图）。上诉人用地，得到了以上政府主管部门的同意，是合法用地，并不是没有合法手续就用地。四、上诉人的法定代表人及主要责任人员已被贵港市港南区人民法院（2013）南刑初字第45号刑事判决处罚，被上诉人的行政处罚决定属一事二罚，违反法定程序。综上，被上诉人作出的30057号处罚决定错误，一审判决予以维持也是错误的，请求二审法院撤销贵港市港南区人民法院（2013）南行初字第5号行政判决；撤销贵港市国土资源局贵国土资执罚字（2013）30057号行政处罚决定；一、二审诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人贵港市国土资源局答辩称，一、一审判决是依法作出的。根据广西壮族自治区人民政府办公厅《关于促进民办教育发展的意见》（桂政办（2011）84号）的相关规定，民办学校办学必须符合法律的规定。上诉人于2004年在没有取得合法的用地批准，便擅自与新塘乡山边村的部分群众买卖土地建校舍等设施，属严重违法用地行为。2005年，被上诉人对上诉人依法作出了行政处罚决定。2006年，上诉人没有吸取2005年被处罚的教训，又继续在未取得合法的用地批准手续下，与群众非法买卖集体土地，并于2012年毁地动工建校工宿舍及饭堂。上诉人的行为违反了土地管理法的有关规定。根据违法必究原则，2013年10月10日，被上诉人对上诉人作出30057号行政处罚决定，是正确的。经一审法庭上所列举的证据和事实及上诉人的质证，都证实该行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，一审判决予以维持是正确的。二、30057号处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分。上诉人违法使用的土地位于港南区新塘乡山边村白石岭处，扩建教工宿舍和学生饭堂等设施，面积5305.33平方米（折合7.958亩）。其中，城市建设用地4888.58平方米，旱地416.75平方米。2006年5月3日，上诉人与新塘乡山边村白石岭农户谭丽华等8农户签订《土地转让协议书》，以每亩35000元的价格购买该宗土地。2012年上诉人便在该地动工扩建校工宿舍及饭堂等。有责令停止违法行为通知书、李勇的问话笔录、谭广华的调查笔录、现场勘验笔录、土地转让协议书等证实。三、30057号处罚决定适用法律正确，程序合法。上诉人虽有建校项目立项批复、建校项目备案通知及选址情况意见，但其在未取得合法用地批复的情况下，便擅自与农户非法买卖土地，并动工建设校舍和饭堂，违反了土地管理法的有关规定，被上诉人依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出责令上诉人退还非法占用土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施并处以罚款的行政处罚决定是有法可依的。被上诉人这次作出的行政处罚针对的是上诉人2012年的违法用地行为，并非是同一块土地进行两次处罚，处罚程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为本案的定案依据。上诉人贵港市创新中学在二审期间提供的谭有全、谭斌、陈少霞等人出具的证明、教工楼照片及捐地办学协议书等证据材料，因无正当理由在第一审程序中未提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院不予接纳。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实相一致。另查明，贵港市港南区人民法院2013年5月23日作出的（2013）南刑初字第45号刑事判决认定，2004年至2005年间，被告人梁某、甘某、李某等人在没有办理合法用地手续的情况下，擅自购买了位于贵港市南江水厂西侧属于贵港市港南区新塘乡山边村10、11、12队的农用地，用于建设贵港市创新中学，造成36.067亩农地被毁坏，构成非法占用农用地罪。
本院认为，任何单位和个人进行建设，均应依法用地。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准；在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准；上述规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。本案中，上诉人建设使用的土地属集体土地性质，需要依法办理土地征收或者农用地转为建设用地手续，但上诉人未能提供其建设用地经自治区人民政府批准征收或者批准农用地转用的证据材料，被上诉人认定上诉人的行为属非法占用土地，并适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定作出处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人上诉称，其建设用地是在国务院批转的贵港市区总体规划确定的科教用地范围，已转为建设用地，且得到贵港市人民政府相关主管部门的同意选址，属合法用地。本院认为，城市规划用地和实际用地是两个不同的法律关系，贵港市区总体规划只是对贵港市城区一定年限内的发展布局、功能分区、用地布局等作规划，不具备将集体土地转为国有或者将农用地转为建设用地的法律效力，为实施规划具体建设项目需要实际用地时仍应依照土地管理法的规定办理审批手续；上诉人虽然履行了用地报批手续，并得到相关主管部门审核同意，但未最终取得有批准权限的人民政府批准，不完全具备合法要件，上诉人所称其用地合法，理由不成立。上诉人上诉还称，其属公益性事业单位，可以依法使用集体土地。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”的规定，公益事业建设需要使用集体土地的，亦需要逐层报批并办理农用地转用手续，上诉人称其依法使用集体土地缺乏证据证实，不予采信。上诉人上诉认为，贵港市港南区人民法院（2013）南刑初字第45号刑事判决已对其法定代表人及主要责任人员给予刑事处罚，被上诉人再对上诉人作出行政处罚，属一事二罚。经查，贵港市港南区人民法院（2013）南刑初字第45号刑事判决针对的是上诉人于2004年和2005年非法用地行为中的相关责任人员作出刑事处罚，与被上诉人认定的上诉人新的非法用地行为无关，不属一事二罚，上诉人该上诉理由亦不成立。综上，被上诉人作出的行政处罚决定合法，一审判决维持正确，本院依法予以维持；上诉人上诉理由均不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人贵港市创新中学负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 覃干义
审 判 员 苏洁平
代理审判员 王健玲
二〇一四年三月十日
书 记 员 陆志然