江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏01行终225号
上诉人（原审被告）南京市公路运输管理处，住所地南京市鼓楼区热河南路***号*楼。
法定代表人钱成林，南京市公路运输管理处处长。
出庭负责人虞渊,南京市公路运输管理处副处长。
委托代理人孙波，南京市公路运输管理处工作人员。
委托代理人陈志刚，北京市隆安（南京）律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）南京荃友旅游客运有限公司，住所地南京市雨花台区长虹路222号1幢822室。
法定代表人高浩，南京荃友旅游客运有限公司总经理。
委托代理人许文哲、刘陆琴，江苏海越律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）徐希唐，男，1970年10月4日生，汉族，住南京市栖霞区。
上诉人南京市公路运输管理处（以下简称市运管处）、南京荃友旅游客运有限公司（以下简称荃友公司）因与被上诉人徐希唐交通运输行政许可一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1283号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，2017年4月10日，荃友公司向市运管处递交《申请报告》，申请将其公司名下的苏Ａ×××××车辆（以下称涉案车辆）的营运证报停。2017年4月11日，荃友公司填写了《道路运输证、牌遗失补办申请表》，且在该表中贴附了2017年4月10日在《金陵晚报》上刊登的遗失声明，声明涉案车辆的道路运输证（证号01203545）作废。同日，市运管处为涉案车辆办理了报停手续，停驶原因为“遗失补办申请表壹份”，停驶期为2017年4月11日起。2018年8月，徐希唐诉至法院，请求：1、依法撤销市运管处于2017年4月11日作出的报停涉案车辆道路运输证的具体行政行为；2、责令市运管处恢复涉案车辆营运状态；3、本案诉讼费由市运管处承担。
另查明，荃友公司曾于2017年2月7日以徐希唐为被告向南京市栖霞区人民法院提起挂靠经营合同纠纷一案，请求确认其与徐希唐签订的《车辆挂靠协议书》已于2015年9月1日解除，要求徐希唐将涉案车辆的随车道路运输证、省际旅游运输牌返还。在诉讼中，徐希唐亦提起了反诉。2017年3月20日，南京市栖霞区人民法院作出（2017）苏0113民初573号民事判决，查明以下事实：涉案车辆位于荃友公司名下，于2009年5月以45万元购买，同月市运管处向荃友公司发放了涉案道路运输证及省际包车牌。2011年9月19日，徐希唐与荃友公司签订《车辆挂靠协议书》，约定徐希唐自购涉案车辆挂靠在荃友公司名下从事旅游客运营运业务，挂靠期限一年，并约定了相应的挂靠经营管理费等。挂靠协议期满后，双方未再签订新的挂靠协议，但双方实际按原约定继续履行。2015年8月31日，荃友公司向徐希唐发出解除车辆挂靠通知，要求解除双方的事实上的挂靠经营合同，并要求徐希唐收到通知后十日内至荃友公司处结算费用、办理证件移交手续、至有关部门办理车辆变更登记手续。徐希唐收到通知后未予办理上述事项。2015年10月1日，徐希唐控制下的涉案车辆违反2－5点禁行规定行车，交通管理部门向荃友公司发出车辆及驾驶人交通安全隐患整改通知书，要求荃友公司对驾驶员约谈教育、驾驶员写承诺书并在公司内通知此事等，徐希唐未向荃友公司出具承诺书。2015年10月16日，荃友公司提起民事诉讼，要求解除挂靠合同、限期办理涉案车辆变更登记手续等。经南京市中级人民法院二审审理，认定根据国家法律、法规及相关政策意见规定，国家自2005年即禁止道路客运挂靠经营，荃友公司与徐希唐双方均应明知但仍签订挂靠经营协议，双方均有过错，荃友公司作为客运企业，更应遵守上述管理规定，对造成现状具有不可推卸的责任，其主观过错相对徐希唐更大，根据现行规定，个人无法申请客运大客车的注册登记，荃友公司要求徐希唐将涉案车辆变更登记至其名下的诉讼请求客观上无法实现，故驳回了荃友公司的诉讼请求。根据查明的上述情况，南京市栖霞区人民法院认为双方签订的《车辆挂靠协议书》内容损害社会公共利益，依法应认定无效；涉案车辆系徐希唐购买并登记在荃友公司名下，道路运输证和省际旅游运输牌也系荃友公司办理，该证、牌和省际营运车辆不可分割，荃友公司要求徐希唐返还道路运输证和省际旅游运输牌而不要求回购车辆，没有法律依据。据此，南京市栖霞区人民法院作出的（2017）苏0113民初573号民事判决，确认荃友公司与徐希唐于2011年9月19日签订的《车辆挂靠协议书》无效、驳回荃友公司的其他诉讼请求等。在该案审理期间，徐希唐要求荃友公司以45万元的初始购置价格收购涉案车辆，荃友公司不予认可；南京市栖霞区人民法院认为如荃友公司应收购涉案车辆，则应以其现在评估价格支付对价，并询问了徐希唐是否申请评估，徐希唐不同意申请评估，并坚持认为荃友公司应以45万元价格收购。至本案原审庭审时，该案尚在二审审理中。
还查明，2017年4月10日上午，徐希唐曾打电话给市运管处客运科，称涉案车辆属于荃友公司，是有纠纷的的车辆，判决书已经下来，目前正在上诉阶段，如果荃友公司申请报停，不能报停，并称马上送材料过来。随后，徐希唐打电话至市运管处投诉科，称涉案车辆由徐希唐正在使用过程中，荃友公司想将其报停，因涉案车辆有纠纷，不能办理报停手续。再随后，徐希唐至市运管处，提交了南京市栖霞区人民法院和南京市中级人民法院的上述相关判决材料。
原审庭审中，徐希唐称其于2017年4月10日至市运管处时将涉案车辆的道路运输证明带在身边并让市运管处的相关领导看了，但市运管处说只做形式审查；市运管处否认徐希唐的该说法，称在办理报停手续之前未见过相关证件。市运管处称，办理报停手续应提供道路运输证、报停申请单，在证件遗失、灭失等情况下无法提供原件的，证件原所有人可以通过遗失补办证件，也可以在暂不需要使用证件的情况下，使用遗失补办申请表及所附的登报遗失证明按程序办理车辆报停手续；报停的法律后果是在报停期间不得从事运营经营，如果要恢复经营，需车辆所有人的申请，没有期间限制。荃友公司称，其刊登遗失声明时，知晓相关证件在徐希唐手中，但遗失声明是指相关证照不在第三人控制范围内，而不是指证件下落不明；荃友公司之所以申请涉案车辆停止营运，是因为荃友公司在合同届满后发函要求解除挂靠关系并依约定返还相关证照，但徐希唐在收函后拒绝返还，同时继续以荃友公司的名义进行非法运营、运输，考虑到车辆的道路行驶安全，在与徐希唐协商未果的情况下，只能向市运管处申请报停。对于道路运输证，徐希唐认为没有使用期限，市运管处称该证有效期限是6年，每年要进行年审。对于徐希唐与荃友公司之间的纠纷，徐希唐认为荃友公司在合同到期后不愿意继续履行的，应以第三方评估为准进行回购。
原审法院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款、《江苏省道路运输条例》第四条第一款之规定，市运管处作为南京市道路运输管理机构，具体实施南京市道路运输管理工作，对涉案车辆的道路运输许可具有相应的管理职权及职责。
本案中，根据查明的案件事实，涉案车辆系由徐希唐购置，登记于荃友公司名下，涉案车辆的道路运输证等证件亦由荃友公司申领，但涉案车辆及道路运输证等因之前的挂靠经营而由徐希唐实际占有与使用。在双方挂靠经营合同期满且发生纠纷的情况下，徐希唐拒绝将涉案车辆的道路运输证等交给荃友公司，且实际占有涉案车辆，荃友公司遂登报声明涉案车辆的道路运输证作废，并据此向市运管处申请报停，市运管处在徐希唐提出反对意见及相关材料的情况下，为涉案车辆办理了经营许可报停手续，该行为是否合理合法？
对于挂靠经营行为，因其对行车安全和行业管理带来部分安全隐患等因素，中华人民共和国交通运输部于2005年7月下发的《道路旅客运输及客运站管理规定》第五条即明令禁止。对于徐希唐与荃友公司之间的挂靠经营行为，南京市中级人民法院作出的（2016）苏01民终8292号民事判决已认定双方均有过错，但荃友公司主观过错相对徐希唐更大，并认定该挂靠行为明显违背《道路旅客运输及客运站管理规定》。在此情况下，本着对法律的尊重与对社会的负责，徐希唐与荃友公司应及时停止挂靠经营行为，避免发生安全事故，防止危及社会与他人生命财产安全，积极沟通解决遗留问题，但双方却因回购价格不一而陷入僵局并继续营运涉案车辆，存有不妥。因涉案车辆及其道路运输证由徐希唐实际持有并使用，在徐希唐拒绝将道路运输证交予荃友公司的情况下，荃友公司登报声明作废并继而提出报停申请，市运管处依据登报声明与报停申请等而办理报停手续，使涉案车辆暂时停止运营经营，应当说有利于维护社会公共利益，符合规定精神，具有合理性。
同时，在法治社会，任何行为尤其是行政行为应依法依规进行。为贯彻执行《中华人民共和国道路运输条例》及相关法规、规章，履行道路运输管理职责，严格道路运输管理程序，规范道路运输管理行为，提高依法行政的能力和水平，交通运输部编制了《道路运输管理工作规范》，该工作规范适用于县级以上道路运输管理机构，其中对于道路运输证的遗失、补办、报停等具有相关规定。《道路运输管理工作规范》写明“《道路运输证》灭失的，道路运输者应当向原发证机关提出申请，并在所在地报刊刊登遗失声明，无报刊的在运管机构网站刊登遗失声明，发证机关予以补办新证、重新编号，在业户档案及车辆管理档案中注销原证件号码，登记新的号码。”“车辆报停的，道路运输者须持《道路运输证》及有关营运标志配发机关办理报停手续，暂交回《道路运输证》及有关营运标志；恢复运输时，按规定到证件配发机关办理有关手续并领回相关证件、营运标志。”根据上述规定，《道路运输证》遗失的，应申请补办新证；车辆报停的，须持《道路运输证》及有关营运标志到配发机关办理报停手续。本案中，荃友公司向市运管处提交了遗失声明，并直接申请报停，市运管处据此直接办理了涉案车辆的报停手续，与上述规定不符，缺乏事实根据，适用规定不当，欠缺合法性。
同时，原审法院建议徐希唐与荃友公司之间积极协商，及时委托有资质的第三方对涉案车辆的价值进行评估，并按评估价格商定车辆回购价格，妥善解决相关纠纷。
综上，市运管处根据荃友公司提供的遗失声明等为涉案车辆办理的报停手续，虽具有一定的合理性，但缺乏事实根据与法律依据，应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，原审法院判决：撤销市运管处于2017年4月11日针对苏Ａ×××××号车辆作出的车辆报停决定。案件受理费50元，由市运管处负担。
上诉人市运管处上诉称，一、原审判决适用法律错误。
首先，《道路运输管理工作规范》中关于车辆报停规定为:车辆报停的，道路运输经营者须持《道路运输证》及有关营运标志到证件配发机关办理报停手续，暂交回《道路运输证》及有关营运标志;恢复运输时，按规定到证件配发机关办理有关手续并领回相关证件、营运标志。虽然《道路运输管理工作规范》要求办理车辆报停时，经营者应暂交回《道路运输证》，但这是以经营者持有《道路运输证》为前提。本案中，荃友公司己明确《道路运输证》遗失，并登报公告，在荃友公司客观上不能提供《道路运输证》的情况下，上诉人出于公共利益保护原则同意涉案车辆报停并不违反《道路运输管理工作规范》的规定。
其次，由于荃友公司在申请涉案车辆报停时，上诉人已发现荃友公司对涉案车辆存在车辆失控和非法挂靠的事实，上诉人依法不应给荃友公司办理《道路运输证》补发手续，因此对荃友公司不适用《道路运输管理工作规范》中《道路运输证》补发的规定。
第三，依据《中华人民共和国行政许可法》的规定，提出行政许可事项变更申请是行政许可相对人的法定权利。本案所涉《道路运输证》的所有人是荃友公司，对于涉案车辆报停申请，上诉人只能以荃友公司申报的材料作为审查依据，至于徐希唐与荃友公司存在的民事纠纷不在上诉人审查的范围，且徐希唐一直未向上诉人提供其持有涉案车辆的《道路运输证》的证明材料。
第四，《道路运输管理工作规范》是交通运输部内设机构运输司制定的指导性文件，不属于行政规章或强制性标准规范，不应作为撤销上诉人行政行为的直接依据。《道路运输管理工作规范》应当在《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国道路运输条例》等法律、行政法规的原则和法定条件范围内执行。上诉人作出的车辆报停决定，不违反现行法律、法规规定的原则及条件。
二、原审法院判决撤销涉案车辆的报停决定可能危及社会公共安全和公共利益。涉案车辆属于大型客运车辆，目前荃友公司对涉案车辆和《道路运输证》处于失管失控状态，且相关民事判决和本案一审判决己认定徐希唐与荃友公司属于非法挂靠，且己多次发生涉案车辆违反夜间禁行规定被省交通管理部门要求整改的情况。如法院判决撤销上诉人作出的车辆报停决定，将使涉案车辆《道路运输证》及徐希唐的非法挂靠行为合法化，而失去监管的涉案车辆在道路上从事旅客运输，其车辆的安全性、驾驶员的管理、运输经营管理等诸多方面均无法得到保障，一旦发生重大交通安全事故，将对公众生命财产构成重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第(一)项规定，即使本案中上诉人的行政行为违法，法院也应判决确认违法，但不撤销行政行为。
综上所述，请求二审法院依法判决：1.撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人荃友公司上诉称，一、原审法院适用法律错误。
《道路运输管理工作规范》第十四章第三节第三条第一项第三款规定:“《道路运输证》灭失的，道路运输经营者应当向原发证机关提出申请，并在所在地报刊刊登遗失声明，无报刊的在运管机构网站刊登遗失申明，发证机关予以补办新证、重新编号，在业户档案及车辆管理档案中注销原证件号码，登记新的号码。”《道路运输管理工作规范》第十四章第三节第三条第三项第一款规定:“车辆报停的，道路运输经营者须持《道路运输证》及有关营运标志到证件配发机关办理报停手续，暂交回《道路运输证》及有关营运标志;恢复运输时，按规定到证件配发机关办理有关手续并领回相关证件、营运标志。”
原审法院认为荃友公司作为涉案车辆的道路运输经营者已向市运管处提交了遗失声明，并直接申请报停，市运管处据此直接办理了涉案车辆的报停手续与以上两条规定不符，即认为市运管处报停涉案车辆道路运输证的行为缺乏事实依据，适用规定不当，欠缺合法性是错误的。
《道路运输管理工作规范》第六章第二节第三条第二项规定:“对达到国家规定的报废标准或经检测不符合国家标准要求的客运车辆，以及道路旅客运输经营者拟不再从事客运经营的车辆，原发证的道路运输管理机构应当收回《道路运输证》、客运标志牌等，并存档;无法收回的，应及时通过其网站等途径予以公布，宣布作废。”通过该规定可知:第一，荃友公司在涉案车辆脱离其控制的情况下，其作为道路旅客运输经营者可以决定让涉案车辆不再从事客运经营。在原发证机关无法收回《道路运输证》时，可以通过登报遗失或者通过发证机关网站公布等方式予以作废。那么在类似的车辆需要报停，无法收回《道路运输证》的情况下，应当也可以通过报刊刊登遗失声明的方式进行相关手续的办理。
二、如若撤销涉案车辆的报停决定，可能有损社会公共利益。如若撤销市运管处对涉案车辆作出的报停决定，则将使得涉案车辆违法挂靠客运企业经营的行为继续存续下去。
综上，请求二审法院依法判决：1.撤销原判，依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；2.诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人徐希唐辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正。市运管处不服一审判决而对徐希唐提起上诉，违背民告官设立本意，浪费司法资源，应予驳回。
经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。
另查明，2017年9月28日，本院作出（2017）苏01民终5828号民事判决，驳回荃友公司、徐希唐的上诉，维持南京市栖霞区人民法院作出的（2017）苏0113民初573号民事判决。
本院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款、《江苏省道路运输条例》第四条第一款之规定，市运管处作为南京市道路运输管理机构，对涉案车辆的道路运输许可具有相应的管理职权。
本案中，荃友公司于2017年4月10日向市运管处申请将其公司名下的涉案车辆报停，并提供其公司在《金陵晚报》上刊登的涉案车辆《道路运输证》遗失作废的声明。徐希唐于2017年4月10日曾告知市运管处其与荃友公司就涉案车辆存在挂靠纠纷，涉案车辆的道路运输证明材料在其处，并未遗失。而市运管处在知晓涉案车辆的《道路运输证》并未遗失，及荃友公司与徐希唐就涉案车辆存在纠纷并仍在诉讼中的情况下，以涉案车辆的《道路运输证》遗失为由，对涉案车辆办理报停，缺乏事实和法律依据，且与《道路运输管理工作规范》载明“车辆报停的，道路运输者须持《道路运输证》及有关营运标志配发机关办理报停手续，暂交回《道路运输证》及有关营运标志；恢复运输时，按规定到证件配发机关办理有关手续并领回相关证件、营运标志”的规定亦不相符。原审法院判决撤销市运管处就涉案车辆作出的报停决定，并无不当。
因荃友公司与徐希唐之间就涉案车辆签订的挂靠合同已被法院生效判决确认无效，徐希唐依法已不能经营涉案车辆，且涉案《道路运输证》也已被荃友公司登报声明作废，故对两上诉人关于如撤销市运管处就涉案车辆作出的报停决定，将使涉案车辆《道路运输证》及徐希唐的非法挂靠行为合法化的上诉主张，本院不予采纳。对市运管处所称即使本案中其行政行为违法，法院也应判决确认违法，但不撤销行政行为的观点，本院不予支持。
综上，上诉人市运管处、荃友公司的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律基本正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南京市公路运输管理处、南京荃友旅游客运有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 郝莉坤
审判员 黄 飞
审判员 周 磊
二〇一八年八月十六日
书记员 曹 洁