湖北省宜昌市西陵区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0502行初43号
原告唐仕（宜昌）置业有限公司，住所地湖北省宜昌市中南路2-A号104号。
法定代表人唐汇权，唐仕（宜昌）置业有限公司董事长。
委托代理人邓宜平，湖北百思特律师事务所律师。特别授权代理。
委托代理人付红，湖北百思特律师事务所律师。特别授权代理。
被告宜昌市国土资源局，住所地湖北省宜昌市西陵区沿江大道49号。
法定代表人王华品，宜昌市国土资源局局长。
负责人刘文，宜昌市国土资源局副局长。
委托代理人刘强，湖北三峡律师事务所律师。特别授权代理。
原告唐仕（宜昌）置业有限公司认为被告宜昌市国土资源局解除《成交确认书》后未依约返还其已缴纳的土地出让价款1亿元，于2017年8月21日向宜昌市伍家岗区人民法院提起行政诉讼。伍家岗区人民法院立案后认为该案属本院管辖，于同年8月25日作出（2017）鄂0503行初16号《行政裁定书》，裁定将本案移送至本院。本院于同年9月14日受理后，于同年9月25日向被告宜昌市国土资源局送达了《起诉状》副本、《应诉通知书》等法律文书，并于2017年10月18日依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告之委托代理人邓宜平、付红，被告之负责人刘文，委托代理人刘强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告唐仕（宜昌）置业有限公司诉称，2013年8月2日，我公司在被告委托的宜昌市国土资源交易中心举行的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，竞得挂牌编号为宜土网挂[2013]33号国有建设用地使用权（该地位于城东大道伍家岗区法院旁），成交价为3.7亿元。当日，我公司与宜昌市国土资源交易中心签订了编号为宜土网挂[2013]33号《成交确认书》，之后我公司分两次向被告支付土地出让价款1.2亿元。在后期履行手续过程中，由于该土地上设有抵押权，没有签订书面的《国有建设用地使用权出让合同》，不能取得土地使用权，致使我公司无法完成项目融资，无法依约缴纳土地出让价款。
2015年1月8日，宜昌市国土资源交易中心依据双方签订的《成交确认书》第六条的规定，向宜昌仲裁委员会申请仲裁，要求我公司立即支付剩余土地出让价款2.5亿元并承担相应违约责任。2015年4月30日，宜昌仲裁委员会作出裁决，支持了宜昌市国土资源交易中心的仲裁请求，后宜昌市国土资源交易中心向宜昌市中级人民法院申请强制执行，进入强制执行程序。
2016年1月31日，被告宜昌市国土资源局向我公司发出《解除成交确认书》的通知。后宜昌市人民政府发出[2016]67号《专题会议纪要》，该纪要明确载明：“西陵区法院依法解除唐仕公司的债务查封后，宜昌市国土资源局将唐仕公司上缴的土地出让价款依法退还唐仕公司。”基于此，我公司与被告在执行《裁决书》一事上达成一致，同意解除《成交确认书》，我公司返还土地，被告退还土地出让价款。但我公司返还土地后，被告仅退还土地出让价款2000万元。
2017年5月22日，被告与宜昌乐商置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将该地块使用权出让给宜昌乐商置业有限公司，经各方协调，宜昌市西陵区法院也解除了我公司的债务查封，被告退还我公司缴纳的土地出让价款的条件成就。2017年6月，我公司向宜昌市国土资源交易中心及宜昌市国土资源局要求退还剩余1亿元及赔偿我公司损失9600万元。2017年7月7日，宜昌市国土资源局向我公司发出《市国土资源局关于退还唐仕（宜昌）置业有限公司竞买保证金的回复意见》，答复我公司：现你公司申请退还保证金1亿元应依法办理，其实质为没有做出明确答复。
由于宜昌市国土资源交易中心原属宜昌市国土资源局二级单位，2016年底，宜昌市编办发文，将宜昌市国土资源交易中心整体划入宜昌市公共资源交易中心，但划入前，原宜昌市国土资源交易中心行使的土地出让、交易等受委托的行政行为由宜昌市国土资源局承担责任，负责处理。故将被告诉至法院，请求：1、被告返还原告缴纳的土地出让价款人民币1亿元整；2、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了如下证据：
1.原告的营业执照、法定代表人身份证明及中国机构检索网查询被告信息。证明原被告双方的主体资格。
2.2013年8月2日《成交确认书》、2013年8月14日《非税收入管理局银行代收缴款书》。证明原告于2013年8月2日竞得宜土网挂[2013]33号国有建设用地使用权，并于当日签订《成交确认书》，成交价款为3.7亿元，原告缴纳了1.2亿元土地出让价款，缴款书上执收项目载明1.2亿元为“土地价款”。
3.2014年10月27日《关于申请立即解除宜土网挂[2013]33号地块抵押、签订〈国有建设用地使用权出让合同〉、办理土地使用权证书的函》、2014年9月5日《解除抵押登记申请》、2014年9月5日《同意解除抵押登记函》、《建设工程规划许可证》、《临时施工许可证》，证明被告挂牌将该地块出让给原告的时候，该地块设有土地抵押权，不符合国家关于土地挂牌出让的相关规定，政府为解决该问题，允许原告在未取得土地使用权证的情况下在该地块上规划和建设。
4.宜昌仲裁委员会[2015]宜仲裁字第13号《裁决书》、宜昌市中级人民法院（2015）鄂宜昌中执字第00341号《执行裁定书》，证明仲裁委员会裁决被告的土地使用权出让行为有效，双方买卖行为成立，原告拥有土地使用权，但欠缴被告的土地出让价款2.5亿元，该裁决生效并已向人民法院申请强制执行。
5.2016年1月31日《解除〈成交确认书〉的通知》、宜昌市国土资源局与宜昌乐商置业有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》。证明本案被告解除了土地成交确认书，并将土地另行挂牌出让给宜昌市乐商置业有限公司。
6.宜昌市人民政府于2016年5月19日印发的[2016]67号《专题会议纪要》，证明2016年5月18日宜昌市人民政府主持专题会议就本案所涉的相关问题进行讨论，会议纪要明确：在西陵区人民法院依法解除原告的债务查封后，被告将原告上缴的土地出让价款依法退还给原告，该内容是被告对原告作出的承诺。
7.2017年6月13日原告出具的《关于退还保证金的报告》、2017年6月20日宜昌市公共资源交易中心《关于唐仕（宜昌）置业有限公司要求退还保证金的复函》、2017年7月7日宜昌市国土资源局《关于退还唐仕（宜昌）置业有限公司竞买保证金的回复意见》。证明原告要求退还1亿元保证金，宜昌市公共资源交易中心答复为应当由被告负责处理，被告回复意见为应当依法处理，但是未作实质性的答复。
8.伍家岗区人民政府《关于返还城东金融广场项目土地出让价款的函》，证明在西陵区人民法院解除查封之前，被告已经返还了2000万元的土地出让价款。
被告宜昌市国土资源局辩称，1、本案事实清楚，被告的土地行政管理行为合法有效。2013年8月2日，被告依照法定程序和规则，通过宜昌市国土资源交易中心举行了国有建设用地使用权挂牌出让活动，在该活动中，原告竞得了挂牌号为宜土网挂[2013]33号国有建设用地使用权，双方并于当日签订了《成交确认书》。该《成交确认书》明确载明“自规定的缴纳截止时间起，30日内竞得人仍未付清应付成交土地出让价款，宜昌市国土资源交易中心有权解除《成交确认书》，其竞买保证金不予返还，竞得人还应承担相应法律责任。”原告为此次竞买，按规定缴纳竞买保证金1亿元。《成交确认书》签订后，原告未按《成交确认书》的约定缴纳成交土地出让价款，后仅支付2000万元，并开始在该地块上就城东金融广场项目进行施工，经宜昌市国土资源交易中心多次催收，原告仍不能履行支付义务。2015年4月30日，宜昌仲裁委员会裁决，原告应向宜昌市国土资源交易中心支付土地余款2.5亿元，支付土地出让滞纳金9296875元，并承担宜昌市国土资源交易中心申请仲裁的仲裁费和原告提出反请求的仲裁费共计1139639元。该裁决书生效后，原告仍拒不履行裁决义务。被告遂向宜昌市中级人民法院申请强制执行，宜昌市中级人民法院受理后查封了城东金融广场的建筑物及相关的资产。后因原告诉讼纠纷较多，根本无法履行仲裁裁决的义务，又面临建设工地农民工工资等，产生系列社会稳定问题，经伍家岗区人民政府、宜昌市人民政府二级协调，召开专题会议，于2016年5月18日形成[2016]67号宜昌市人民政府《专题会议纪要》。会议议定解除《成交确认书》，并由被告将原告上缴的土地出让价款依法退还原告。2016年1月31日，被告已向原告发出了《解除〈成交确认书〉的通知》，被告亦同意解除。《成交确认书》解除后，被告将土地出让价款2000万元退还给了原告，已经履行了会议纪要规定的义务，落实了宜昌市人民政府的要求。2、原告陈述的事实与客观事实不符。原告缴纳的土地出让价款是2000万元，1亿元是保证金，《专题会议纪要》责令被告退还的土地出让价款不应包括1亿元的保证金。且按照《成交确认书》的规定，因原告不履行义务导致解约的，保证金不应退还。该地块再次挂牌出让成功，不是退还1亿元保证金的条件和理由，二次挂牌出让与原告无关。3、因原告的违约行为，致使《成交确认书》解除，并产生了因为挂牌造成的直接费用损失872858.21元、宜昌市国土资源交易中心申请仲裁的仲裁费929750元、滞纳金9296875元，三项合计为11099483.21元；且政府决定解除成交确认书之前的资金占用利息也应当予以计算。因此，原告应承担相应的法律责任和违约责任，支付上述费用。综上所述，被告作出的解除《成交确认书》的行政行为合法，原告请求退还1亿元保证金的理由不能成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告宜昌市国土资源局收到《起诉状》副本后，因故向本院申请延期举证，本院予以准许，后其在规定的期限内向本院提交了如下证据：
第一组证据：1、统一社会信用代码证书；2、法定代表人身份证明。证明被告的诉讼主体资格。
第二组证据：1、《网上挂牌出让公告》；2、《出让土地规划条件》；3、《土地权属界址点坐标表》；4、《国有土地使用权出让会审审批单》；5、《市土地储备中心土地出让局会审会签表》；6、《进账单》、《非税收入管理局银行代收缴款书》、《湖北省非税收入通用票据》（金额1亿元）；7、《成交确认书》；8、《公证书》。
该组证据共同证明《成交确认书》的具体行政行为是合法有效的，原告就参加竞买活动缴纳了履约保证金1亿元，同时按照《成交确认书》的内容约定原告违约则保证金不予退还。
第三组证据：1、《进账单》《湖北省非税收入通用票据》（金额2000万元）；2、《催款通知书》《催款函》《EMS国内标准快递单》；3、《律师意见书》；4、《宜昌市人民政府办公室请示报告处理单》、宜土资文[2014]376号《宜昌市国土资源局关于唐仕（宜昌）置业有限公司欠缴土地出让价款及违约金问题的请示》；5、《仲裁申请书》、[2015]宜仲裁字第13号《裁决书》、仲裁裁决生效的《证明》；6、《强制执行申请书》《执行案件受理通知书》、(2015)鄂宜昌中执字第000341号《执行裁定书》、《查封公告》；7、原告关于其他经济纠纷的《民事裁定书》和《协助执行通知书》5份；8、《行政起诉状》《行政裁定书》；9、《关于城东金融广场项目解决农民工工资的请求》《关于依法解除唐仕（宜昌）置业公司债务查封的函》《关于依法解除唐仕（宜昌）置业公司1950万元债务查封的函》、宜昌市西陵区人民法院《关于我院对唐仕（宜昌）置业公司债务查封的回函》、《关于退还唐仕（宜昌）置业公司2000万元土地出让价款的请求》；10、《撤销强制执行申请书》、(2015)鄂宜昌中执字第000341-1号《执行裁定书》、《恢复执行申请书》《撤回强制执行申请书》《解除查封申请书》、2016鄂05执恢72号《执行裁定书》；11、《市国土资源局关于城东金融广场地块挂牌出让有关事宜的征询函》《关于城东金融广场地块解除查封的申请》《关于城东金融广场地块查封问题的情况说明》；12、2016鄂05执148号之二《执行裁定书》、2016鄂05执148-3号《协助执行通知书》、2017年2月8日宜昌市西陵区人民法院《通知》；13、《关于快速协助宜昌市国土资源局对原“城东金融”广场挂拍的申请》、2017年5月3日宜昌市西陵区人民法院《通知》、《市国土资源局关于城东金融广场地块的回函》《宜昌市国土资源局伍家分局关于原城东金融广场地块解除查封的函》《协助执行通知书》；14、《解除〈成交确认书〉的通知》《市国土资源局关于退还宜土网挂[2013]33号土地出让价款的请示》《关于研究城东金融广场项目有关问题的纪要》《伍家岗区人民政府关于返还城东金融广场项目土地出让价款的函》、宜昌市人民政府办公室《关于落实城东金融广场项目有关问题专题会议议定事项的通知》；15、《关于城东金融广场项目维稳的情况报告》《关于城东金融广场项目相关问题的情况汇报》《关于解决城东金融广场项目遗留问题的请示》《备忘录》《宜昌市国土资源局关于解除宜土网挂[2013]33号地块〈成交确认书〉的请示》《宜昌市人民政府办公室请示报告处理单》2份、《市人民政府关于同意收回宜昌市城市建设投资开发有限公司位于伍家岗区国有建设用地使用权的批复》。
该组证据共同证明原告已无实际履行能力，解除《成交确认书》的行政行为合法。
第四组证据：1、《宜昌市国有建设用地使用权交易结果通知书》《国有建设用地使用权出让合同》；2、《土地交易费用损失清单》、仲裁费用的裁定、交易服务费计算表、《土地估价报告》。
该组证据共同证明土地依法收回后进行了二次出让，增加了行政成本和开支，同时造成了重大的损失，即挂牌直接费用损失872858.21元、仲裁费929750元、截止仲裁裁决时的滞纳金9296875元。
同时，被告宜昌市国土资源局还向本院提交了如下法律依据：
1.《中华人民共和国土地管理法》；
2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》；
3.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》；
4.《国有土地使用权出让收支管理办法》。
经庭审质证，原、被告对证据分别发表了质证意见，本院对上述证据认证如下：
1.被告对原告提交的证据1、7、8均无异议。本院认为，该组证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。
2.被告对原告提交的证据2的真实性、合法性、关联性无异议，但认为1亿元应为保证金，而非土地出让价款，且《成交确认书》约定了原告支付土地出让价款的期限、滞纳金标准和解除《成交确认书》的条件。本院认为，该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。
3.被告对原告提交的证据3的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目有异议，认为该事实及相关问题已经在仲裁中予以解决，出让合同未签订并非因为土地设定了抵押。本院认为，该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。
4.被告对原告提交的证据4无异议，认为该证据证明了因为原告未如期缴纳土地出让价款和履行裁决义务，才导致《成交确认书》的解除。本院认为，该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据，即仲裁裁决认定因该土地设有抵押导致双方未能按照《成交确认书》约定的期限签订《国有建设用地使用权出让合同》，但该抵押并未侵害原告的权益，被告已就该地块形成了事实交付，双方买卖行为成立，但原告延迟支付土地出让价款的行为已经构成履行迟延违约，应当承担违约责任；因《成交确认书》约定的滞纳金计算标准过高，不符合法律的有关规定，《裁决书》已按照中国人民银行同期贷款利率进行了调减。
5.被告对原告提交的证据5的真实性、合法性无异议，对证明目的亦无异议，但认为该地块二次挂牌的事实与本案无关。本院认为，该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，解除成交与该地块二次挂牌的事实均与本案有关联，可以作为本院认定本案事实的证据。
6.被告对原告提交的证据6无异议，但会议纪要承诺返还的土地出让价款是2000万元，并不包含保证金1亿元。本院认为，该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。
7.原告对被告提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对其未及时缴齐土地出让价款的违约行为给被告造成的经济损失（直接费用损失872858.21元、仲裁费929750元、2014年9月18日至2015年4月30日的滞纳金9296875元）亦无异议并同意赔偿，但对1亿元系保证金的证明目的有异议，认为在签订《成交确认书》后，原告缴纳的保证金已经转为土地出让价款，因此，其先后缴纳的1亿元和2000万元均为土地出让价款，被告应予退还。本院认为，该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据，确认本案的事件发展经过。
根据各方当事人的陈述和上述有效证据及本案开庭笔录，本院综合认定如下事实：
2013年7月1日，被告宜昌市国土资源局对外发出《国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》，决定挂牌出让宜土网挂[2013]33号国有建设用地使用权，载明“挂牌起始价19800万元，竞买保证金10000万元”，但未公告该地块已经设有抵押。同年7月30日，原告唐仕（宜昌）置业有限公司向宜昌市国土资源交易中心缴纳竞买保证金1亿元。同年8月2日，原告唐仕（宜昌）置业有限公司竞得该块国有建设用地使用权，成交价为3.7亿元。当日，原告与宜昌市国土资源交易中心签订了编号为宜土网挂[2013]33号《成交确认书》。约定“……二、成交价款3.7亿元；三、竞得人成交后30日内支付土地价款的50%，余款于成交后90日内付清；四、若竞得人违反第三条，竞得人愿按欠付资金额的千分之一每日支付滞纳金；自规定的缴款截止时间起，30日内竞得人仍未付清应付成交土地价款，宜昌市国土资源交易中心有权解除《成交确认书》，其竞买保证金不予返还，竞得人还应承担相应法律责任。五、竞得人必须在成交后10个工作日内与宜昌市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，按约定付清全部成交价款后，依法办理国有土地使用权登记手续。……”《成交确认书》签订后，因该地块在挂牌出让前已经设有抵押权而未能签订《国有建设用地使用权出让合同》。后原告分别于2013年8月14日支付土地出让价款1亿元，10月29日支付土地出让价款2000万元，共计1.2亿元，收款票据上载明执收项目为“土地价款”。剩余土地出让价款经宜昌市国土资源交易中心多次催缴，原告未予支付。
2013年12月10日、2014年9月4日、2014年10月27日，原告分别向被告发函称，因土地抵押未解除导致其不能签订《国有建设用地使用权出让合同》，使其公司产生巨大损失，无法如期缴纳剩余土地出让价款及违约金，要求立即解除抵押，在符合出让的条件后，再签订出让合同并依约支付剩余土地出让价款。因此，双方未签订《国有建设用地使用权出让合同》。但2014年6月至8月期间，原告取得了在该地块上建设城东金融广场项目的《建设工程规划许可证》和《临时施工许可证》，实际占用该地块并进行开发建设和施工。
2014年9月5日，兴业金融租赁有限责任公司向被告出具《解除抵押登记申请》和《同意解除抵押函》，说明宜昌市城市建设投资开发有限公司已于2014年9月3日支付全部款项，债权债务已结清，同意解除抵押登记。2014年9月18日，被告上网备案，同意解除该地块抵押。抵押解除后，原告仍未支付剩余2.5亿元土地出让价款。
2014年12月30日，宜昌市国土资源交易中心申请仲裁，并支付仲裁费929750元。2015年4月30日，宜昌仲裁委员会作出[2015]宜仲裁字第13号《裁决书》，认定：“……（二）宜昌市国土资源交易中心与唐仕（宜昌）置业有限公司签订的《成交确认书》说明双方买卖行为已成立，系双方交易完成后真实意思的表示，符合合同的构成要件，且已部分履行，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体和他人利益，应认定为合法有效，双方均应按照《成交确认书》的约定全面履行后续权利和义务。（三）唐仕（宜昌）置业有限公司在没有足额缴纳土地出让金余款的情况下，已实际占用该地块，并在该地块上进行开发建设和施工，应视为事实交付。因此，在交易买卖行为成立，事实交付该地块的情况下，唐仕（宜昌）置业有限公司应当严格按照《成交确认书》及相关规定和约定履行义务，办理成交后的相关手续和支付剩余款项。宜昌市国土资源交易中心多次去函催收，唐仕（宜昌）置业有限公司仍未按约定分期分次支付剩余款项，违约在先，应承担违约责任。宜昌市国土资源交易中心在《宜昌市城东大道与合益路交汇处地块招商供地说明》中明示该地块的交付条件为净地交付，但该地块于2014年9月18日才解除抵押，即使缴清土地价款亦不符合净地交付条件。因此，宜昌市国土资源交易中心构成违约，亦应承担违约责任。（四）……虽然唐仕（宜昌）置业有限公司已经支付了1.2亿元土地使用权出让价款，但2013年10月25日的付款2000万元及未付余款2.5亿元已超过《成交确认书》约定的期限，构成履行迟延违约，应当承担违约责任。因《成交确认书》约定的违约金按欠付金额的千分之一每日的比例过高，不符合法律的有关规定，应予以调减，仲裁庭认为应按中国人民银行同期贷款利率计算。违约金的计算时间应从该地块解除抵押时间2014年9月18日开始计算至仲裁裁决之日（2015年4月30日）止，所欠金额按中国人民银行同期贷款利率计算为9296875元。”并裁决：“一、唐仕（宜昌）置业有限公司向宜昌市国土资源交易中心支付土地出让余款2.5亿元；二、唐仕（宜昌）置业有限公司支付土地出让滞纳金9296875元。……本案申请仲裁费929750元、反请求仲裁费472711元，共计1402461元，由宜昌市国土资源交易中心承担262822元，唐仕（宜昌）置业有限公司承担1139639元。”《裁决书》送达后，唐仕（宜昌）置业有限公司和宜昌市国土资源交易中心对《裁决书》的内容均予以认可，未提出异议。裁决生效后，唐仕（宜昌）置业有限公司仍未履行。
2015年6月17日，宜昌市国土资源交易中心向宜昌市中级人民法院申请强制执行，请求宜昌市中级人民法院立即执行（2015）宜仲裁字第13号《裁决书》的裁决事项，由原告支付土地出让款2.5亿元、滞纳金9296875元、仲裁费666928元及支付迟延履行期间的债务利息和执行费用。
2015年7月13日，宜昌市中级人民法院作出（2015）鄂宜昌中字执字第00341号《执行裁定书》，冻结原告的银行存款260291167元，并查封了本案所涉土地的使用权及在建工程（城东金融广场项目的相关工程）。但原告仍未缴纳所欠费用。同时，原告还涉及多起民间借贷纠纷，并存在拖欠农民工工资等问题。
2016年1月31日，宜昌市国土资源交易中心认为原告已无继续履行支付土地出让价款的能力，遂向原告发出解除《成交确认书》的通知，载明“现决定解除与你公司签订的《成交确认书》（宜土网挂[2013]33号），并保留追究你公司违约责任的权利。”原告唐仕（宜昌）置业有限公司收到该《成交确认书》后，于同年4月18日，向湖北省宜昌市伍家岗区人民法院起诉被告宜昌市国土资源局要求确认其解除《成交确认书》的行为无效。同年5月5月，原告申请撤回起诉。
2016年5月18日，宜昌市人民政府作出[2016]67号关于研究城东金融广场项目有关问题的《专题会议纪要》，会议议定：一是根据《成交确认书》第四条约定，原告违约，由宜昌市国土资源交易中心依法解除与原告的《成交确认书》。如原告有异议，可依法通过法律途径解决；二是在宜昌市西陵区人民法院依法解除原告的债务查封后，被告将原告上缴的土地出让价款依法退还给原告。
2016年5月31日，宜昌市国土资源交易中心退还原告2000万元土地出让价款，并将该款直接转入宜昌市伍家岗区人民检察院账户以解决原告拖欠农民工工资的问题。
2016年8月10日，因被告需要将该地块重新挂牌出让，宜昌市国土资源交易中心向宜昌市中级人民法院提交《解除查封申请书》《撤回强制执行申请书》，请求宜昌市中级人民法院解除相关查封并终结该案件的执行。同年8月29日，宜昌市中级人民法院作出（2016）鄂05执恢72号《执行裁定书》，裁定解除相关查封，并终结宜昌仲裁委员会[2015]宜仲裁字第13号《裁决书》的执行。其后，由于宜昌乐商置业有限公司对原告在本院的相关执行案件的债权本金提供了担保，本院亦依法解除了对该地块土地使用权（城东金融广场）的冻结措施。
2017年5月22日，该地块重新挂牌出让，由宜昌乐商置业有限公司以2.2亿元竞得，并与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》。
2017年6月13日，原告向被告去函要求退还其缴纳的土地出让价款1亿元。被告回复依法办理。因双方对退还土地出让价款的金额未能达成一致，同年9月14日，原告向本院提起诉讼。
庭审中，原告对其因履行迟延违约给被告造成的直接费用损失872858.21元、仲裁费929750元、2014年9月18日至2015年4月30日的滞纳金9296875元均无异议，对按照中国人民银行同期贷款利率计算滞纳金的标准亦无异议，并同意承担上述经济损失。
同时查明，宜昌市国土资源交易中心原属宜昌市国土资源局二级单位，委托办理土地使用权出让的挂牌、拍卖、交易、成交确认及款项的催收。2016年底，因机构改革，宜昌市国土资源交易中心整体划入宜昌市公共资源交易中心。其划入前受被告委托作出的行政行为由被告继续承担相关责任。
本院认为，本案审查的被诉行政行为是原告唐仕（宜昌）置业有限公司与被告宜昌市国土资源局为解除土地出让的成交行为达成的协议。原告对被告宜昌市国土资源局作为本案被告的主体资格无异议，对其承担办理土地挂牌出让的相关事宜的法定职责无异议，对其解除成交的行政行为亦无异议。故本案争议的焦点有三：即：一、关于双方为解除成交达成的协议是否合法有效；二、原告缴纳的1亿元的性质；三、被告是否应当退还土地出让价款及退还金额。
一、关于双方为解除《成交确认书》达成的协议是否合法有效的问题。在原告未履行缴纳全部土地出让价款义务时，被告向仲裁机构申请仲裁确认了双方的买卖行为成立，并作出了生效裁决，要求原告继续履行支付土地出让价款的义务。后被告继续申请强制执行。因原《成交确认书》已经由生效仲裁裁决，依法应予履行，被告无权单方面解除《成交确认书》。故被告单方面按照《成交确认书》的约定，解除《成交确认书》的行为在未经原告同意前应属无效，政府机关单方作出的《专题会议纪要》亦不能视为双方的协议。后原告同意被告关于解除成交的意见，其认可的条件是由被告收回土地，并返还原告已经缴纳的土地出让价款的意见。尽管双方并未签订书面协议，但双方对该内容均予以认可，则该内容应视为双方在强制执行过程中达成的执行和解，系双方当事人对自己权利义务的处分，合法有效，本院予以确认。双方依法应当按执行和解约定的内容履行，即双方解除《成交确认书》，由被告收回土地，并在扣除原告应承担的违约金及相关费用后，返还原告已经缴纳的土地出让价款。但由于双方对返还土地出让价款的金额未形成书面约定并存在争议，后双方经协商亦未能达成一致，故该金额应当按照法律规定予以确定。
二、关于原告缴纳的1亿元的性质问题。根据《成交确认书》的约定，原告有成交后30日内向被告支付全部土地出让价款的义务，而被告则有在成交后10日内与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》的义务。因此，是否支付全部价款并不影响《国有建设用地使用权出让合同》的签订，签订《成交确认书》即已满足签订《国有建设用地使用权出让合同》的条件，双方买卖行为已经成立。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条之规定，“中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金抵作土地出让价款。”本案中，由于双方未能签订《国有建设用地使用权出让合同》系因该地块设有抵押而非原告之过错，且双方尽管未书面签订出让合同，但已开始实际履行，并达成了延迟签订书面合同的合意，原告亦以此为前提开始在该地块上施工建设。因此，尽管《成交确认书》中明确了1亿元为竞买保证金，但在成交后无论是依照部门规章的规定，还是依照合同约定都已经抵作土地出让价款。该事实，在原告向被告缴款入账的票据中已经明确；在仲裁中，原、被告双方及仲裁机构对原告已缴纳的土地出让价款共为1.2亿元的事实均无异议。故被告关于其中1亿元仍为竞买保证金或定金的辩称意见，无事实及法律依据，本院不予采纳。
三、被告是否应当退还土地出让价款及退还金额的问题。根据《成交确认书》的约定，原告负有成交后30日内向被告支付全部土地出让价款的义务。但是，在本案诉争土地使用权抵押解除后，经被告一再催缴，并经仲裁和申请强制执行，原告均未缴纳剩余土地出让价款，事实上已经构成迟延履行违约。该行为已经由生效的[2015]宜仲裁字第13号《裁决书》作出了认定和裁决，本院不再赘述。原告依法应当承担其违约责任，并支付滞纳金。被告关于滞纳金应计至解除成交确认书之前的辩称意见，于法有据，本院亦予以支持。关于滞纳金的计算标准，因《成交确认书》约定的标准过高，违反法律规定，《裁决书》已将该标准按照中国人民银行同期贷款利率的标准进行了调减，且原被告双方对此均无异议，故本院仍按照中国人民银行同期贷款利率继续计算。因本案庭审中，原告已认可了其违约行为对被告造成挂牌直接费用损失872858.21元，申请仲裁费929750元，以及自2014年9月18日至2015年4月30日按中国人民银行同期贷款利率计算的滞纳金9296875元，故本院均予以确认。庭审中，双方共同认定解除成交行为的时间为2016年1月31日，因此，以逾期未予缴纳的2.5亿元为基数，原告还需支付2015年5月1日至2016年1月31日的滞纳金，按中国人民银行同期贷款利率计算为9597602.75元（如下表）。上述损失共计20697085.96元。因此，被告可在其应当退还的1亿元土地出让价款中扣除该项款后予以退还，即被告应退还原告79302914.04元。
以本金2.5亿元为基数，按照银行同期贷款利率计算，2015.5.1.至2016.1.31的滞纳金：
起算日
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止算日
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中国人民银行公布的同期贷款利率
（1-3年）
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天数（天）
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金额（元）
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2015.5.1
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2015.5.10
|
5.75%
|
10
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393835.62
2015.5.11
|
2015.6.27
|
5.5%
|
48
|
1808219.18
2015.6.28
|
2015.8.25
|
5.25%
|
59
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2121575.34
2015.8.26
|
2015.10.23
|
5%
|
59
|
2020547.95
2015.10.24
|
2016.1.31
|
4.75%
|
100
|
3253424.66
合 计
|
9597602.75
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条，《中华人民共和国合同法》第八条、第九十三条第一款、第九十七条、第九十九条第一款、第一百零七条、第一百零九条、第一百一十四条第二款、第一百二十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条、第十五条、第十六条的规定，判决如下：
一、被告宜昌市国土资源局于本判决生效之日起三十日内向原告唐仕（宜昌）置业有限公司退还土地出让价款79302914.04元。
二、驳回原告唐仕（宜昌）置业有限公司的其他诉讼请求。
本案受理费541800元（原告已预交），原告唐仕（宜昌）置业有限公司负担113778元，被告宜昌市国土资源局负担428022元。被告宜昌市国土资源局应负担的受理费428022元在履行上述判决时一并给付原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本贰份，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。
审 判 长 龚 瑜
审 判 员 冯丽娥
人民陪审员 夏红华
二〇一八年三月十二日
书 记 员 关 玉