广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第358号
上诉人（原审原告）：阳西县新圩镇田安管理区乐安村经济合作社。住所地：广东省阳西县。
法定代表人：廖进其，社长。
委托代理人：周争锋，广东宝城律师事务所律师。
委托代理人：陈庆标，广东宝城律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：阳西县人民政府。住所地：广东省阳西县。
法定代表人：苏玉均，县长。
委托代理人：谢烈阳。
委托代理人：骆运宇。
上诉人（原审第三人）：陈明，男，汉族，住广东省阳西县。
委托代理人：关国正，广东迅恒律师事务所律师。
委托代理人：王德彬，广东迅恒律师事务所律师。
阳西县新圩镇田安管理区乐安村经济合作社(下称乐安村经济合作社)诉阳西县人民政府征地补偿行政纠纷一案，阳江市中级人民法院于2015年4月3日作出（2015）阳中法行初字第2号行政判决。上诉人乐安村经济合作社、阳西县人民政府、陈明不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1994年12月24日，原告乐安村经济合作社（甲方）和本村村民廖进其（乙方）签订《承包种果合同书》，合同主要载明：“甲方将乐安村屋背岭一带土地，发包给廖进其种果，承包期限自1994年12月31日至2024年12月30日止，承包费4080元，乙方在种果园第五年投产时，要按总产量的5%上缴田安管理区办事处，乙方在承包该岭种果期满后，要将屋背岭和果树无价偿还给甲方管理使用，乙方不得有任何借口干涉。”合同签订后，双方履行合同。1995年1月1日，廖进其与郑裔光签订《转包合同书》，合同主要载明：“廖进其将其承包乐安村屋背岭一带土地转包给郑裔光，四至界限和条例按原合同执行。”1995年7月1日，郑裔光与陈明签订《转让合同书》，合同载明：“原郑裔光于1994年12月24日承包乐安村廖进其屋背岭一带土地已转让给儒洞镇居民陈明，合同条文按1994年12月24日合同条文为准。”陈明在涉讼土地种果和建有地上附着物。
2011年8月，被告阳西县人民政府因阳西县（新墟）产业工业园和省道S282线建设需要，征收包括涉讼土地在内的农民集体土地，上述项目征地工作由被告委托新墟镇人民政府具体实施。本案征收涉讼土地共51.2亩，其中新墟产业工业园征用41.2亩，省道S282线征用10亩。2011年8月3日，被告阳西县人民政府发出《征地预公告》、《征地补偿安置方案公告》，公告被征收范围内的土地所有权人，使用权人在本公告之日起15天内，持土地权属证书或其他有效证明材料到新墟镇人民政府办理征地补偿登记。2013年12月8日，新墟镇人民政府与陈明对被征地上青苗和附着物进行清点登记，阳西县新圩镇田村民委员会在清点登记表加具属实意见。经新墟镇人民政府审核，被征收51.2亩地上的青苗补偿款819200元，地上附着物补偿款758015元，两项合计1577215元，上述补偿款新墟镇人民政府已全部支付给土地承包者陈明。
2014年12月24日，乐安村经济合作社以征地单位（即被告）没有将征地应支付的青苗补偿费和附着物补偿费支付给被征地村集体（即原告），而直接支付给案外人陈明，补偿给付对象错误为由，向原审法院提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告将田安村委会乐安村屋背岭果园的青苗补偿费和地上附着物补偿费支付给案外人陈明的行为违法；2、判令被告将田安村委会乐安村屋背岭果园的青苗补偿费和地上附着物补偿费支付给原告；3、本案诉讼费由被告承担。
原审法院认为,本案系原告阳西县人民政府为建设阳西县（新墟）产业工业园项目，征用涉案土地而产生的征地补偿纠纷。乐安村经济合作社认为阳西县人民政府征地补偿对象错误，请求确认阳西县人民政府征地补偿行为违法，属于行政诉讼的受案范围。至于土地流转承包合同效力与征地补偿分配的问题属于民事受理范围，当事人可另行提起民事诉讼予以解决。阳西县人民政府认为本案纠纷为民事诉讼受案范围的理由不成立，不予采纳。本案乐安村经济合作社并没有对补偿标准提出异议，因此，不存在应先由批准征用土地的人民政府裁决的问题，阳西县人民政府认为乐安村经济合作社应先向批准征用土地的人民政府申请裁决依法无据，不予采纳。
关于被告阳西县人民政府的征地补偿行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一、二款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。……。”国土资源部关于印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知（国土资发[2004]238号）第二条规定：“关于被征地农民安置途径……（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。《广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第五条规定：“被征地单位收取的青苗补偿费、附着物补偿费和安置补助费，属于个人所有的，应按标准如数支付给个人，属于集体所有的不得分发给个人。被征用土地上的青苗属集体所有，但已由单位或者个人承包经营的，被征地单位收取的青苗补偿费应当按承包经营期限合理补偿给承包者。”从被告阳西县人民政府提供原告与廖进其签订《承包种果合同书》、廖进其与郑裔光签订《转包合同书》，郑裔光与陈明签订《转让合同书》表明，原告为涉案土地的发包人，陈明通过土地流转而承包涉案土地，承包期满后，要将果树无价偿还给土地所有人。被告阳西县人民政府在对被征土地上青苗及附着物进行调查，没有通知原告到场清点，有关的调查结果也没有经过原告确认，明显违反上述的土地征收规定，属于程序违法。另外，被告阳西县人民政府在没有查清地上青苗及附着物所有人特别是在承包期满后果树归属的情况下，直接将地上青苗及附着物的补偿费支付给土地承包者陈明违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，其发放的行为违法。原告请求确认被告被诉具体行政行为违法，予以采纳。被告阳西县人民政府应查清地上青苗及附着物所有权人后，并采取相应的补救措施。本案中，原告请求法院判决被告将地上青苗及附着物的补偿费支付给原告依法无据，应予驳回。
据此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十八条的规定，判决：一、阳西县人民政府征地补偿给陈明的青苗补偿费和地上附着物补偿费的具体行政行为违法；二、驳回阳西县新圩镇田安管理区乐安村经济合作社的其他诉讼请求。
乐安村经济合作社不服向本院提起上诉称：我社是涉案果园的土地所有权人，地上附着物及青苗依据我社和廖进其签订的租赁协议也是归我社所有，阳西县人民政府应当依照《中华人民共和国土地管理法》、《广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第五条规定，将涉案果园的地上附着物及青苗补偿费全部支付给我社。一审法院既然判决阳西县人民政府将地上附着物及青苗补偿费给陈明的行为违法，也应当判令青苗及地上附着物补偿费给被征地单位即我社。综上，请求二审法院判令阳西县人民政府将涉案地上附着物及青苗补偿费1577215元支付给我社。
阳西县人民政府不服向本院提起上诉称：本案乐安村经济合作社对土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费均无异议，只是对承包合同期满后地上附着物和青苗补偿费的归属有异议而引起的纠纷，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围；一审法院对《广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第五条理解错误，本案涉案果园的地上附着物是陈明承包后所建，青苗也是其承包后所种，因此该征地补偿费不存在与发包单位分配的问题。我府就乐安村经济合作社对该补偿款归属有异议的问题多次召集乐安村经济合作社调解，告知乐安村经济合作社按法律规定地上附着物及青苗补偿费原则上应归土地承包者陈明所有，但承包合同有约定的则按合同处理，并向其释明如对地上附着物和青苗补偿费归属有异议，应向人民法院提起民事诉讼，但乐安村经济合作社不予理睬，我府遂将涉案补偿费支付给陈明。一审法院关于我府在未查清地上附着物及青苗所有权人特别是在承包期满后果树归属的情况下，直接将地上附着物及青苗补偿费支付给土地承包者陈明，程序违法的认定是错误的。综上，请求依法撤销原审判决第一项。
陈明不服向本院提起上诉称：涉案果园的地上附着物、青苗是我方承包后所建、所种，阳西县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律规定，认定涉案地上附着物及青苗补偿费归我方所有依法有据，并将此情况告知了乐安村经济合作社。一审法院对《广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第五条理解错误。综上，请求二审法院依法撤销原审判决第一项，维持第二项。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，关于阳西县人民政府对涉案地上附着物及青苗作出征地补偿在程序上是否构成违法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”国土资源部《关于印发<关于完善征地补偿安置制度的指导意见>的通知》（国土资发[2004]238号）第二条规定：“关于被征地农民安置途径……（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。”上诉人阳西县人民政府因建设需要实施征收包括涉案土地在内的农民集体土地，依法应当遵守上述程序规定，履行征地补偿职责，及时发现并妥善化解相关权属纠纷，确保征地补偿准确及时，有效减少因调查确认工作不到位而引发的后续纠纷。根据上诉人乐安村经济合作社与廖进其签订的《承包种果合同书》、廖进其与郑裔光签订的《转包合同书》、郑裔光与陈明签订的《转让合同书》等证据材料反映，乐安村经济合作社系涉案土地的所有权人和发包人，上诉人陈明系涉案土地的承包人。而根据上诉人阳西县人民政府提交的证据材料反映，在对涉案地上附着物及青苗进行调查确认过程中，阳西县人民政府相关职能部门并未能严格按照上述程序规定就涉案地上附着物及青苗的权属归属问题，组织上诉人乐安村经济合作社（即被征地农村集体经济组织）与承包人共同确认，导致涉案地上附着物及青苗补偿费支付之后发生本案纠纷，原审法院据此认定阳西县人民政府属于程序违法并无不当。上诉人阳西县人民政府上诉主张，原审法院关于程序违法的认定错误，因理据不足，本院不予采纳。
关于乐安村经济合作社起诉主张，该村是涉案地上附着物及青苗的所有者，征地机关应当将涉案地上附着物及青苗补偿费支付给乐安村经济合作社的理由是否成立问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”根据上述法规规定，地上附着物及青苗补偿费应当依法支付给地上附着物及青苗的所有者。《中华人民共和国森林法》第二十七条第四款规定：“集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；承包合同另有规定的，按照承包合同的规定执行。”根据上诉人乐安村经济合作社起诉状的陈述内容，以及上诉人乐安村经济合作社与廖进其签订的《承包种果合同书》、廖进其与郑裔光签订的《转包合同书》、郑裔光与陈明签订的《转让合同书》等证据材料可以认定，涉案地上附着物为承包者陈明所建造，果树亦为承包者陈明所种植。上诉人乐安村经济合作社既非地上附着物的建造者，也非果树的种植者。上诉人乐安村经济合作社起诉主张征地机关应当将涉案地上附着物及青苗补偿费直接支付给该村的主要依据是涉案承包合同中关于“乙方（廖进其）在承包该岭种果期满后，要将屋背岭和果树无价偿还给甲方（乐安村经济合作社）管理使用”的约定。经审查，由于涉案《征地补偿安置方案公告》发布的时间是2011年8月3日，而涉案承包合同期限届满的时间为2024年12月30日，即上诉人乐安村经济合作社在征地补偿期间主张涉案地上附着物及青苗的所有权，并据此请求征地机关向该村直接支付涉案地上附着物及青苗补偿费，在法律要件上尚不具备。在此情况下，本案征地实施机关将涉案地上附着物及青苗补偿费先行支付给土地承包人陈明并未违反上述法律规定。上诉人乐安村经济合作社起诉主张，征地机关应当将涉案地上附着物及青苗补偿费直接支付给乐安村经济合作社，阳西县人民政府将涉案地上附着物及青苗补偿费支付给陈明，侵犯该村的合法权益，因理据不足，原审法院对乐安村经济合作社该项诉讼请求予以判决驳回并无不当，依法应予以维持。若上诉人乐安村经济合作社依据其与土地承包人在《承包种果合同书》等承包合同中的约定条款，主张该村依法应当获得涉案地上附着物及青苗补偿费的全部或者部分份额，属于承包合同纠纷，依法应循民事途径解决。
综上，原审法院在判决确认征地补偿行为违法的同时，判决驳回上诉人乐安村经济合作社的其他诉讼请求结果正确，本院依法予以维持。三上诉人上诉请求改判的理由均不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一、二审案件受理费各50元，分别由上诉人乐安村经济合作社、阳西县人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
代理审判员 陈 丹
代理审判员 李穗珍
二〇一五年十二月七日
书 记 员 杨 玲