广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）桂行终字第43号
上诉人（一审原告）柳州市城中区窑埠村民委员会第十三村民小组（以下简称窑埠十三组）。
诉讼代表人秦善琳，组长。
委托代理人杨东戈，广西金中大律师事务所律师。
委托代理人梁文庆，柳州市正明法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）柳州市人民政府（以下简称市政府）。
法定代表人肖文荪，市长。
委托代理人葛翔，柳州市国土资源局干部。
委托代理人陶波，柳州市国土资源局干部。
一审第三人柳州市城中区窑埠村民委员会第五村民小组（以下简称窑埠五组）。
诉讼代表人覃祖权，组长。
一审第三人柳州市园林局（以下简称市园林局）。
法定代表人区军雄，局长。
委托代理人李大威，柳州市城市广场管理处书记。
委托代理人李钊，柳州市绿化工程处副主任。
上诉人窑埠十三组因不服被上诉人市政府土地权属纠纷处理决定一案，对柳州市中级人民法院于2013年12月12日作出的（2013）柳市行初字第5号行政判决不服，向本院提起上诉。本院于2014年2月26日受理后，依法组成合议庭，于2014年3月20日公开开庭审理了本案。上诉人窑埠十三组的委托代理人杨东戈、梁文庆，被上诉人市政府的委托代理人葛翔、陶波，一审第三人市园林局的委托代理人李大威、李钊到庭参加诉讼，一审第三人窑埠五组经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：本案争议地位于柳州市东环路以东、公马鹿山东北面白坟（地名）一带，面积为227.115亩。四至范围大致为：东南面至村小路边，西面与窑埠十三组提出土地权属争议的另一块地接壤，南邻窑埠村二组耕种的土地，北至河东村与窑埠村行政分界线（详见处理决定附图）。该争议地属于马鹿山林区范围，1963年以前是荒地。1963年12月23日，中共柳州市委、市人委向广西区党委、区人委递交柳发（63）199号《市委、市人委关于柳州市造林绿化的报告》（以下简称1963年报告），申请“在郊区设立河东、河西、杨柳三个绿化林场，由国营三门江林场经营”。同年12月28日，广西区人委作出《关于柳州市造林绿化的批复》，同意在柳州市远郊建立国营三门江林场河东、河西、杨柳三个分场，归属三门江林场管理，并由柳州市统一领导。争议地位于河东分场厂部北面，属河东分场管辖范围。1964年11月，国营三门江林场根据柳州市绿化造林的工作部署绘制《国营三门江林场河东分场造林施工图》，并按照该图逐步实施植树造林活动，本案争议地在该图范围内。1965年10月，中共柳州市委、市人委发布《关于加强我市绿化造林工作的决定》，全面部署全市绿化造林工作。1966年1月，广西壮族自治区人委作出（66）会林字第12号《区人委关于调整桂林、柳州市郊绿化林场体制的通知》（以下简称1966年通知），将三门江林场河东、河西两个分场拨给柳州市直接管理。河东分场土地，除河东分场公路右边一千多亩的油茶林地、苗圃地和楼梯山以北静兰村背和蜈蚣岭两处与三门江林场相毗邻的松幼林共二千五百七十亩归三门江林场外，其余土地拨归柳州市。1966年5月，经广西壮族自治区林业厅批准，市园林局接管了三门江林场河东分场包括争议地在内的大部分土地（国营三门江林场保留的部分土地除外），并一直经营管理。至发生本案纠纷前，市园林局经营、管理马鹿山园林绿地已将近40年。
一审法院另查明：本案争议地在2001年以前是林地。2001年以后，争议地上林木逐渐被偷伐并种上其他农作物。发生本案争议时，争议地上有窑埠十三组部分村民耕种的农作物。2007年，柳州市城中区人民政府受理争议地确权申请后，报请移送市政府调处。市政府经组织现场勘验、调查、调解后，于2009年8月28日作出柳政发（2009）47号《柳州市人民政府关于市园林局与城中区窑埠村五组、窑埠村十三组位于马鹿山东北面（白坟）227亩土地权属纠纷的处理决定》（以下简称47号处理决定），依据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十六条第一、第二款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（四）项，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十条第（七）、（八）、（九）项、第十七条，原国家土地管理局《关于印发〈确定土地所有权和使用权的若干规定〉的通知》（（1995）国土（籍）字第26号）第四条、第十八条、第十九条、第二十六条的规定，决定：市园林局与窑埠五组、窑埠十三组争议的位于公马鹿山马鹿蛋东面227.115亩土地的土地所有权属国家所有，土地的使用权属市园林局所有。窑埠十三组不服申请行政复议，广西壮族自治区人民政府复议维持了47号处理决定。
一审法院认为，争议地在土改和“四固定”时期，至发生本案纠纷均未经政府确定过土地权属，争议各方也未能提供有效权属凭证。市政府根据当事人的申请，经过现场勘验、调查核实、组织调解等程序，作出47号处理决定，确定争议地的土地所有权属国家所有，土地的使用权属市园林局所有，有1963年报告、1966年通知等历史文件及相关施工图、影像图、地形图等证据予以佐证，以上证据材料相互印证，足以证实争议地自1964年起即已划入三门江林场河东分场的场界范围，并由该场及后来接管的市园林局一直管理维护。市政府作出的47号处理决定，事实基本清楚，适用法律法规正确，决定内容并无不当，依法应予维护。窑埠十三组认为本案争议地为其集体所有，既未能提供有效的权属凭证，亦未能提供其他充分证据证实，仅凭部分村民曾在争议地开荒证明其经营管理的事实，其权属主张理由不充分。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告柳州市城中区窑埠村民委员会第十三村民小组要求撤销柳州市人民政府2009年8月28日作出的柳政发（2009）47号《柳州市人民政府关于市园林局与城中区窑埠村五组、窑埠村十三组位于马鹿山东北面（白坟）227亩土地权属纠纷的处理决定》的诉讼请求。
上诉人窑埠十三组上诉称，被上诉人市政府作出的处理决定主要证据不足、认定事实不清，适用法律错误。主要理由是：1、从《国营三门江林场河东分场造林施工图》看，争议地不在国营三门江林场河东分场范围内。2、市人委1963年报告和区人委1966年通知均不是土地确权依据，证明的是人员编制问题；区人委1966年通知出现了“划归”字样，无法证明1963年土地为划拨，故不能据此认定河东分场占用的土地为国有土地。3、争议地位于土改时期窑埠十三组所在农民协会的分配土地范围内，是窑埠十三组的集体土地，有土地清册和1953年4月《柳州市第三区白河乡图》佐证，且窑埠十三组一直在管理使用该争议地。4、《国营三门江林场河东分场造林施工图》不能作为调处权属纠纷确定权属的证据材料，它不是国营三门江林场设立时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图；区人委1966年通知第三条规定：有关场界问题，请桂林、柳州市分别召集有关部门与公社协商，切实划好。可以证实1966年1月前国营三门江林场河东分场的场界还没有划清楚。被上诉人市政府适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十七条规定将该争议地认定为国有土地，明显适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决和市政府处理决定。
被上诉人市政府未提交书面答辩意见，庭审中认为一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，理由与一审答辩意见一致。
一审第三人市园林局未提交书面意见，在庭审中陈述同意被上诉人市政府的意见。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
另查明，二审庭审中窑埠十三组和市政府的委托代理人在地图上一致指认，《国营三门江林场河东分场造林施工图》确定的河东分场界线自北向南，南面的界线在公马鹿山与马鹿蛋之间。
本院认为，本案的争议焦点是：1、争议地在1963年前的权属是否已明确为上诉人窑埠十三组的村民或集体所有？2、争议地在1964年后是否属于国营三门江林场河东分场管理范围？
关于争议地在1963年前的权属是否已明确为上诉人窑埠十三组的村民或集体所有问题，根据1953年《柳州市乡村人口土地产量分户清册》和《柳州市第三区白河乡图》，窑埠十三组村民在土改时期在马鹿山一带有耕地存在，但是该清册记载的土地未注明四至范围，具体位置无法确定。本案争议地仅是马鹿山地区的其中一部分，在没有四固定时期确定争议地权属的证据存在，且1963年时该地仍属荒地的情况下，窑埠十三组以上述证据主张现争议地范围内有其土改时期农户经营的耕地，理由并不充分。因此，原判认定本案争议地在土改和“四固定”时期，至发生本案纠纷均未经政府确定过土地权属，是正确的。
关于争议地在1964年后是否属于国营三门江林场河东分场管理范围问题，根据二审庭审中窑埠十三组和市政府代理人在地图上指认后的一致意见认为，《国营三门江林场河东分场造林施工图》确定的河东分场界线自北向南，南面的界线在公马鹿山与马鹿蛋之间，本案争议地位于公马鹿蛋东北面白坟（地名）一带，可以认定本案争议地在施工图范围内。至2001年，争议地仍属于林地。因此，原判认定争议地在1964年后属于国营三门江林场河东分场及后来接管该场的市园林局管理范围，证据充分。
综上，争议地在发生本案纠纷前未经政府确定过权属，1964年后由国营三门江林场河东分场及后来接管该场的市园林局管理。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条关于“土地所有权发生争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”和第二十六条关于“国有土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人”的规定，市政府处理决定将争议地所有权确定为国家所有，土地使用权确定归市园林局所有，事实清楚，适用法律正确。窑埠十三组认为争议地属其集体所有，无充分证据证实；其村民于2001年后自发进入争议地开荒，未经政府部门同意，以此为由主张土地权属，没有法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，判决驳回窑埠十三组要求撤销市政府47号处理决定的诉讼请求并无不当。窑埠十三组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由窑埠十三组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦威助
代理审判员 庞 琳
代理审判员 王小成
二〇一四年四月二十五日
书 记 员 封 宇