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山东省临沂市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）临行终字第26号
上诉人（原审第三人）武兆善，居民。
被上诉人（原审原告）武金善，农民。
被上诉人（原审原告）唐守花，农民，系被上诉人武金善之妻。
上述二被上诉人之共同委托代理人薛乃峰。
原审被告平邑县人民政府。住所地：平邑县汉厥路。
法定代表人马祥营，县长。
委托代理人彭亚斌，男，1968年9月9日出生，汉族。
上诉人武兆善因土地行政登记一案，不服费县人民法院（2013）费行初字第70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
武金善、唐守花诉称，1987年，村委研究后决定将一废汪地规划给原告作宅基地，并为原告出具书面证明。同年，原告拉沙、土、石将该汪填平，并准备建房，但因经济困难，暂时搁置。2001年，原告垒砌地基，2012年将房屋建成。后原告到被告处办理宅基地使用手续时，方知被告已于2001年将该宅基地确权给第三人武兆善。武兆善为城镇户口，并非原告村集体成员，依法其不应享有农村集体土地使用权。被告在无事实根据和法律依据的情况下，给第三人核发集体土地使用证，其行为违法，且损害了原告的合法权益，特诉至贵院，请予撤销。
平邑县人民政府辩称，1、武金善、唐守花与被告为第三人核发平集用（2001）字第12号集体土地使用证无法律上的利害关系，其二人不具有原告资格，应驳回二原告起诉。2、平邑县地方镇东朱尹村2000年5月17日出具的介绍信证明第三人武兆善系东朱尹村村民，故当时被告认为第三人具有在本村取得宅基地的资格。3、根据《土地管理法》第十一条的规定，被告具有为第三人武兆善核发集体土地使用证的法定职权。4、被告核发平集用（2001）字第12号集体土地使用证，依据事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求人民法院依法予以维持。
武兆善述称，诉争宅基地早在1970年便由东朱尹村委规划给第三人，后第三人在其上盖房并居住多年，2001年由平邑县政府核发集体土地建设使用证。第三人后来虽全家农转非，搬到城里居住，但依据法律规定，第三人仍享有该宅基地使用权。原告武金善系第三人胞弟，1981年结婚时，其便申请了宅基地并建房居住，其后他又强占两处宅基地。2002年，原告曾在第三人该块宅基地上违法建房，被镇政府有关部门强行拆除。自此，原告开始与第三人为该块宅基地发生纠纷。2012年，原告之子又拆除第三人院墙、砍伐原告院内树木并在其上抢建简易房屋三间。综上，诉争宅基地与原告自始无关，原告与被诉具体行政行为无法律上利害关系，其不具备原告资格，故请求驳回原告起诉。
原审法院审理查明：原告武金善、唐守花系平邑县地方镇东朱尹村农村居民，第三人武兆善为武金善胞兄，系平邑县职工教育中心退休教师，城镇居民，其在东朱尹村并无住宅。其父武纪盛老宅东侧原有一村集体废弃汪塘，第三人武兆善曾在此养过鱼。1987年，原告武金善经村委同意，开始拉沙填汪，欲作为宅基地使用。2000年，因废汪地东侧新通南北大街，地理位置优越，原告及第三人均欲在此建房，二人开始为此宗土地使用权发生纠纷。2001年，原告武金善曾在此砌基建房，因无合法手续，被有关部门阻止。2012年，原告之子又在此建起简易房，第三人武兆善以被告平邑县人民政府已于2001年向其核发该宗土地使用证为由，主张原告之子建房构成侵权并损坏了其院墙、树木等财物，向公安机关报案要求处理。后原告于2013年1月提起本案行政诉讼。
还查明，被诉平集用（2001）字第12号集体土地使用证，系被告平邑县人民政府于2001年1月2日为第三人核发，该土地使用证确认第三人对诉争土地享有宅基地使用权。
原审法院判决认为，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案诉争宅基地，原系村集体废汪，出于将该宗土地作为宅基地使用的目的，二原告经村委同意对废汪地进行了拉沙填埋，该行为使二原告与村内其他村民有所区别，即二原告与诉争宅基地间建立起一种联系，使二原告对获得该宗宅基地使用权怀有期待。故本院认为二原告与被诉具体行政行为具有法律上利害关系，其有资格提起本案行政诉讼。
《山东省土地登记条例》第九条规定：土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列资料：（一）土地登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上建筑物及其他附着物的合法产权证明；（五）需要提交的其他文件资料。自然，土地登记申请人不仅应提交上述文件资料，且应保证上述文件资料客观、真实。本案第三人武兆善申请土地登记时，并没有提供身份证明和地上建筑物及其他附着物的合法产权证明。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，只有农村居民才能拥有宅基地，显然，申请人的身份与地上建筑物及其他附着物的合法产权证明为政府审批土地登记时的必备资料，然本案被告在第三人未能提供上述两种资料的情况下，即向第三人核发集体土地使用证，其具体行政行为明显依据事实不清，主要证据不足。
《山东省土地登记条例》第二十条规定：登记机关受理初始土地登记申请后，应当进行地籍调查，对土地权属、面积、等级、用途等逐项审核。依据本院查明的事实，第三人于2000年申请土地登记时在诉争土地上并没有地上建筑物，但被告地籍调查表宗地图中却标示第三人地上建筑物104.81平方，图下表格中又填注建筑面积174.5平方，不仅自相矛盾且明显与事实不符，加之被告提供的证据显示地籍调查员进行现场调查勘丈、回来报请审核人审核签字均于第三人提出土地登记申请当日完成，这足已让人产生合理怀疑。综上种种，表明被告工作人员并没有到现场进行认真地籍调查，亦未对土地权属及地上有无建筑物进行认真地审核。故被告的具体行政行为违反法定程序。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地。国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定：非农业户口居民原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。本案第三人及其家庭成员并非农村村民，诉争宅基地原系废汪，亦并非第三人原在农村的宅基地。被告虽笼统提供作出具体行政行为的法律依据为《中华人民共和国土地管理法》、《山东省实施﹤土地管理法﹥办法》、《山东省土地登记条例》、国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》，但却未指明具体适用上述法律、法规、规章和条例中的哪一条、哪一项，应视为其适用法律、法规错误。
综上，被告平邑县人民政府为第三人武兆善核发平集用（2001）字第12号集体土地使用证的具体行政行为，依据事实不清，主要证据不足，违反法定程序，适用法律错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3项之规定，判决：撤销被告平邑县人民政府为第三人武兆善核发的平集用（2001）字第12号集体土地使用证。案件受理费50元，由被告平邑县人民政府负担。
上诉人武兆善不服一审法院判决上诉称，一、一审法院判决对本案的一个基础性、前提性问题----
二被上诉人对诉争的土地是否具有合法权益方面认定事实不清，证据不足，适用法律错误。被上诉人在东朱尹村共有四位宅基地，其中一位被其于1995年左右卖掉。农村居民一户一宅是土地管理法的明文规定，被上诉人已不可能再取得宅基地。被上诉人根本不存在所谓的怀有期待，正常的期待利益应该在事实上和法律上均可行。被上诉人提交的三份东朱尹村委会证明存在明显的造假，一审法院采信该证据属认定事实错误。落款为1987年9月24日的证明系用中性笔书写，而中性笔是1996年方才面世，并且字迹非常新鲜，明显时间不长，且《中华人民共和国村民委员会组织法》1988年6月1日试行，三份证明的落款字迹均明显是在公章之上，即是书写在事先盖好公章的空白信笺上，并且未标明具体经办人、书写人是谁，被上诉人亦未就此做出合理的、令人信服的解释，并且在村及镇公章管理中心也查不到该证明的存根，该三份证据来源的合法性和真实性足以让人产生合理的怀疑，不应采信为认定事实的证据，请求对三份证明进行文字鉴定。被上诉人申请出庭作证的证人周洪海、周洪宝、武纪太、武京峰所作的证言明显不合情理。按他们所说1987年拉沙垫汪，14年后的2001年砌地基，2012年建房，期间时间跨度25年，那么长达25年二被上诉人居于何处？一审法院对此问题并未涉及，事实上武金善的强占行为发生在2012年，而上诉人的土地使用证是2001年取得的。所以被上诉人在诉争的土地上建房是私搭乱建、强占多占地基的违法行为，是法律所不允许的。二、一审法院判决程序违法。诉争土地的所有权人、同意为上诉人报批办证的平邑县地方镇东尹村民委员会应作为第三人参加诉讼，同时也便于人民法院查清事实，一审法院却未通知其参加诉讼。一审法院对平邑县人民政府如何适用法律亦未予审理，应发回重审。而平邑县人民政府以上诉人申请所作的集体土地建设用地使用权登记行为事实清楚，证据确实、程序合法，适用法律正确，是一个合法有效的行政行为。拥有农村宅基地的主体不一定是农村居民，按照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条的规定，可依法确定集体土地建设用地使用权。2000年上诉人申请登记时该宗土地地面上是存在建筑物的，只是该建筑物后被被上诉人儿子于2012年趁上诉人不在家而给偷偷拆掉。上诉人已就此事向当地派出所报案，派出所也已经作为刑事案件立案侦查，并且派出所申请物价局做出财产破坏评估20072元，上诉人及被上诉人的父亲在生前向公安部门的陈述中也已经说明该诉争的宅基地是上诉人的，被上诉人已经另有多处宅基，至于地籍调查表宗地图中标示上诉人地上建筑物104.81平方米，图下表中又填注建筑面积174.5平方米，只是计算和书写的失误，充其量是行政行为中的一个瑕疵而已，不影响整个行政行为的合法性、有效性。综上，请求撤消一审法院判决，驳回被上诉人的起诉或发回重审。
被上诉人武金善、唐守花答辩：原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，判决公正，请求二审法院依法维持原审判决，驳回上诉人的诉求。一、被上诉人是原审被告作出具体行政行为的利害关系人，在本案中，被上诉人的诉讼主体适格，在审原法院中已查明本案诉争的宅基地是原村的废汪，出于该宗土地作为宅基地使用的目的，二被上诉人经村委同意，即对废汪出资进行了拉沙填埋，被上诉人对该宗土地进行投资有获得该宗土地的使用权的所有期待，因此被上诉人与原审被告所作出的具体行政行为具有法律上的利害关系，其有资格向法院提起诉讼。二、原审法院认定原审被告平邑县人民政府为第三人核发平集用2001字第12号集体土地使用证的具体行政行为，事实不清，主要证据不足，违反法定程序，适用法律错误，有充足的依据。1、在原审被告提交的上诉人申请宅基地的材料只有土地登记审批表，土地登记申请书，地籍调查表，宅基地权属来源证明，介绍信，并未提供申请人的身份证明，地上附着物，及其他附着物的合法产权证明。依照山东省土地登记条例第十九条第二、三项规定，不符合受理条件。2、原审被告对上诉人提交的申请材料的真实性未按规定进行审查，在初审意见栏中1970年3月10日经村同意，人民政府批准，但在上诉人提交的材料当中根本没有村同意和政府同意的材料，另外在地籍调查表中前后矛盾。3、原审被告在为上诉人土地登记时，未依照程序进行公告，山东省土地登记条例第二十条规定，从原审被告地籍调查表中上诉人所申请的土地未初始土地登记，应当将审核结果公告，原审被告没有公告并核发土地使用证，程序明显不合法。四、上诉人不是东朱尹村成员，户口为城镇居民，应不享受在农村申请宅基地。综上，原审法院判决正确，请求维持。
原审被告平邑县人民政府答辩：对上诉人的上诉理由无异议。一、被上诉人在一审二审当中未提交合法有效的证据来证明其合法权益的存在。被上诉人无法启动司法程序对平邑县政府的行政行为进行审查，应当裁定驳回被上诉人的起诉。二、被上诉人主张其投资了废汪就享有该处土地使用的期待，没有法律依据，所以被上诉人与本案的行政行为没有法律利害关系。三、被上诉人主张的上诉人的权属来源，平邑县政府已经向法院提交。不需要本案的上诉人来提交。四，对被上诉人主张的我方没有公告，根据当时的法律规定，平邑县人民政府为上诉人颁发土地使用证，不是初始登记，没有公告的程序。公告的程序是在初始登记当中使用。而当时的法律有个除外条款，这个条款规定除了公告这程序之外，初始登记的其他程序都适用于变更登记。五、被上诉人所主张的上诉人不是村集体成员，不能享受宅基地，与事实不符，本案涉及的宅基地是1970年时当时的大队批给上诉人的，而当时上诉人的户口就在东朱尹村，这片宅基地属于上诉人，原籍所拥有的老宅基地，依据原国家土地管理局的规定确定土地所有权和使用权的若干规定，可以确权使用。六、被上诉人主张的建筑物面积有个不一致的地方，上诉人在申请的时候，把其父亲的宅基地一起申请的，所以面积就多算了，当时我们只是按照他自己拥有的面积颁发的，所有说平邑县政府给上诉人宅基证建筑物上的面积就少了，把他父亲的面积给减去了。
二审查明：2001年1月平邑县人民政府为上诉人颁发平集用（2001）字第12号集体土地使用证，后二被上诉人与上诉人就涉案土地使用权产生争议，2013年1月二被上诉人诉至法院。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。本案的争议焦点问题是二被上诉人是否具备原告诉讼主体资格。二被上诉人主张其1987年即经村委同意取得涉案土地的使用权，为此二被上诉人于一审中提交了1987年9月24日加盖平邑县地方镇东朱尹村村民委员会的证明，该证据载明“经村委研究决定，村委同意村民武金善的申请意见，个人自愿自费将村中闲散的荒废汪塘垫平，做建房宅基使用”，二被上诉人主张该证据系1987年9月24日由时任村主任武纪太书写形成，以此证实对于涉案土地的使用权，其于1987年即经过村委同意取得。上诉人对该证据存有异议，主张该证据的笔迹形成时间不是1987年形成，证明的内容系由中性笔书写而成，而当时中性笔尚未面世。二审中，上诉人申请对上述证明的书写时间、加盖公章与字体形成的先后时间进行鉴定，本院于2014年3月14日对证人武纪太进行询问，证人武纪太陈述上述证明系1987年9月24日当天形成，被上诉人唐守花对证人陈述的证明形成时间表示无异议，再次确认证明的形成时间系1987年9月24日。本院接受上诉人司法鉴定申请后，委托本院术室对该证明进行司法鉴定，2014年3月30日本院技术室对上诉人武兆善及被上诉人唐守花、证人武纪太进行了调查，对于1987年9月24日加盖村委公章的证明，武纪太陈述是1997年重新抄写而成、1987年9月24日的证明已经破烂模糊不清，被上诉人唐守花对于武纪太陈述的上述证明系1997年补抄而成表示无异议。2014年3月20日本院技术室出具（2014）临技字第32号终结对外委托通知书，因武兆善不再要求鉴定，决定终结本案对外委托。本院认为，二被上诉人以平邑县地方镇东朱尹村村民委员会1987年9月24日的证明主张其自1987年即对涉案土地享有权利，但根据上述被上诉人唐守花、证人武纪太的证言，能够认定1987年9月24日加盖村委公章的证明并非在案件进入司法鉴定程序之前被上诉人唐守花、证人武纪太陈述的1987年9月24日形成，故对被上诉人提交的1987年9月24日加盖村委公章的证明，因被上诉人唐守花、证人武纪太前后陈述相互矛盾，证据不具有真实性，对该证据的证明效力本院不予采信。故而被上诉人不能证明其对涉案土地使用权存在利害关系，被上诉人主张其对涉案宅基地享有权利，没有依据。上诉人与被上诉人于一审、二审中提交的村委出具的多份证明，前后证明内容亦相互矛盾，对其证明力本院不予采信。原审被告实施的为上诉人发放土地使用权证的具体行政行为与被上诉人没有法律上的利害关系，考虑被上诉人在本村另外有宅基地，被上诉人的合法权益并未因原审被告的具体行政行为受到侵害，故被上诉人不具备本案原告的诉讼主体资格，上诉人的相关上诉理由成立。案经本院审判委员会讨论，一审法院认定事实不清，判决结果错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销费县人民法院（2013）费行初字第70号行政判决；
二、驳回武金善、唐守花的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 崔岩梅
审判员 王希锐
审判员 杨建义
二〇一四年四月十五日
书记员 孙 云