大连市金州区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）金行初字第20号
原告：李德政。
委托代理人：程波，系北京京平律师事务所律师。
被告：大连保税区规划和土地房屋局。
法定代表人：孙军，系该局局长。
被告委托代理人：唐鹏林，系辽宁锦连律师事务所律师。
被告委托代理人：王飞，系辽宁锦连律师事务所实习律师。
第三人：大连保税区二十里堡街道办事处。
法定代表人：曹佃文，系该街道主任。
被告委托代理人：刘聪，系该街道法律顾问。
原告李德政诉被告大连保税区规划和土地房屋局（以下简称：规划和土地房屋局）不服行政决定一案，于2014年4月25日向本院提起行政诉讼。本院于2014年4月28日受理后，于2014年5月4日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年6月12日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人程波与被告的委托代理人唐鹏林、王飞及第三人委托代理人刘聪到庭参加了诉讼。本案经辽宁省高级人民法院（2014）行延字第201号批复，延长审限三个月。本案现已审理终结。
2014年1月28日，被告作出具体行政行为。内容为：“本局认为，因案涉土地仍为集体土地，未征为国有土地，故申请人所称与被申请人的补偿纠纷，不属于城市房屋拆迁补偿争议，不能适用《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定进行房屋拆迁行政裁决。现经本局研究决定，对申请人房屋拆迁行政裁决申请依法不予受理。当事人对不予受理通知不服的，可在裁决书（通知书）送达之日起60日内向上级主管部门申请行政复议或三个月内向人民法院起诉”。
2014年5月6日，被告规划和土地房屋局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
1、《裁决申请》及附件。用以证明原告与大连保税区二十里堡街道办事处因拆迁补偿问题未达成协议，向被告申请行政裁决。
2、被告作出的《不予受理通知书》，证明具体行政行为的内容。
3、大连保税区管理委员会《行政复议决定书》大保行复决字（2014）第1号。证明原告提出复议后，复议机关维持了被告的具体行政行为。
4、大连市中级人民法院（2013）大民终字1172号民事判决书。证明（1）原告李德政与三房身村因土地租赁合同纠纷一案，业经大连市金州区人民法院、大连市中级人民法院两级法院审理，终审判决李德政于判决生效后三十日内将所租赁的土地腾退归还给三房身村，并自行拆除、搬迁和处理租赁地上的所有财物。（2）上述判决已发生法律效力，该判决确认李德政所租赁的土地属三房身村集体土地，尚未办理国有土地征收手续。
原告诉称：原告承租大连市保税区二十里堡街道三房身村土地经营畜牧养殖场，从事狐狸和貂的繁殖和养育，租赁期限自2001年11月1日起至2011年11月30日止。2010年3月1日，大连市保税区管委会下发《大连汽车物流城二十里堡辖区房屋拆迁安置补偿实施办法》（大保管发（2010）13号）文件，确定二十里堡街道办事处为拆迁人，被告为房屋拆迁监督管理部门。该办法第十条规定：“拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”2011年5月10日，被告下发了《拆迁公告》（大保规拆告字（2011）8号），原告养殖场在拆迁范围内。因拆迁人一直怠于与原告签订拆迁补偿安置协议，原告向大连保税区管理委员会提起行政复议，请求被告及二十里堡街道办事处与原告签订拆迁安置补偿协议。在该行政复议案件审理过程中，被告主张应当按照《大连汽车物流城二十里堡辖区房屋拆迁安置补偿实施办法》第十条的规定，申请行政裁决。拆迁人二十里堡街道办事处也主张应当按照行政裁决程序进行裁决。复议机关大连保税区管理委员会作出的大保行复决字（2012）第2号行政复议决定书中认定：“如果申请人与被申请人（拆迁人）大连保税区二十里堡街道办事处达不成拆迁补偿安置协议，应按照规定进行房屋拆迁行政裁决”。为此，原告又依法向被告提交了《裁决申请》，请求对原告与拆迁人之间的拆迁安置补偿纠纷进行裁决，被告却作出了不予受理的决定。综上所述，被告作为房屋、土地管理行政机关，负有房屋、土地征收拆迁管理职责，在原告与拆迁人发生房屋拆迁纠纷时，出尔反尔，一方面主张房屋拆迁纠纷应当进行行政裁决，一方面又不受理原告提出的行政裁决申请。被告不受理行政裁决申请的行为不仅违法，而且完全丧失政府应有的诚信原则。原告于2014年2月7日向大连保税区管理委员会提起行政复议，后收到其作出的行政复议决定书，没有支持原告的请求。我们认为被告依据《城市房屋拆迁管理条例》作出不予受理的决定，属于适用法律错误。我们并没有申请被告依据城市房屋拆迁管理条例作出裁决，而是请求被告依据其作出的拆迁公告，以及大连保税区管理委员会大保管发（2010）12号、13号文件进行裁决。我们认为本案应当适用《土地管理法》以及《大连市征收集体土地程序》作为审理本案的法律依据。《大连市征收集体土地程序》第21条对行政裁决有明确规定，我们申请裁决并不是按照国有土地上的房屋进行申请，不管是国有还是集体土地上的房屋，只要涉及拆迁都要依法依规进行，拆迁人和被拆迁人达不成协议，都应向拆迁管理部门申请裁决。本案案涉的土地目前是不是国有土地还是集体土地我们不考虑，我们考虑的是拆迁，依据是大连市保税区管委会作出的13号文件。为维护原告的合法权益，现依法提起行政诉讼，请求依法确认被告不受理原告房屋拆迁行政裁决申请的决定违法，责令其依法受理并立即作出裁决。
原告在起诉时提供了以下证据：
1、大连保税区管理委员会《行政复议决定书》大保行复决字（2012）第2号。
2、被告作出的《不予受理通知书》。
3、大连保税区管理委员会《行政复议决定书》大保行复决字（2014）第1号。
4、原告与原金州区二十里堡镇刘家店村民委员会（现保税区二十里堡街道三房身村委会）签订的土地租赁合同。
5、大连保税区规划土地管理局《拆迁公告局》大保规拆告字（2011）8号。
6、本院（2012）金民初字1695号民事判决书。
7、大连保税区管理委员会关于印发《大连汽车物流城二十里堡辖区房屋拆迁安置补偿实施办法》的通知大保管发（2010）13号。
8、大连保税区管理委员会关于印发《大连汽车物流城二十里堡辖区被征地补偿实施方案》的通知大保管发（2010）12号。
9、《大连汽车物流城二十里堡辖区被征地补偿实施方案》。
被告辩称：1、被告具有实施涉案具体行政行为的法定职权。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例”。该条例第五条第二款、第三款规定：“县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁工作的顺利进行”。被告作为保税区管委会设定的负责房屋拆迁工作的部门，具有实施涉案具体行政行为的法定职权。2、原告租赁大连保税区二十里堡街道三房身村民委员会的土地，在申请裁决之日仍为集体土地，未征为国有，不属于《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定的房屋拆迁行政裁决范围。因此，被告作出的不予受理通知书符合法律规定。《城市房屋拆迁管理条例》第二条与第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出”。综合上述规定，房屋拆迁裁决的适用范围为城市规划区内国有土地上房屋拆迁，在拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的情况下，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。而大连保税区二十里堡街道三房身村民委员会出租给原告的土地，至原告申请裁决之日仍为集体土地，未征为国有，故原告与大连保税区二十里堡街道办事处之间的纠纷不属于《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定的房屋拆迁裁决范围，因此被告对原告提出的房屋拆迁裁决不予受理符合法律规定。3、原告有权结合自身的实际情况选择政府协调和裁决、民事诉讼等程序寻求救济，但前提是必须满足上述救济程序的法定受理范围和条件。大连保税区管理委员会作出的大保行复决字（2012）第2号《行政复议决定书》，系原告因大连保税区二十里堡街道办事处不履行签订拆迁补偿安置协议职责而提出的行政复议，在行政复议过程中，针对原告的申请是否属于行政复议范围进行了依法审查，原告承租土地的性质并不在行政复议审查范围之内。因原告提出的申请不属于行政复议范围，故大连保税区管理委员会决定驳回原告的复议申请，同时裁决中对原告的救济途径作出了善意指引。原告有权结合自身的实际情况选择政府协调和裁决、民事诉讼等程序寻求救济，但前提是必须满足上述救济程序及法定受理范围和条件。因此，原告援引大保行复决字（2012）第2号《行政复议决定书》对其的善意指引，来认定被告应当受理其房屋拆迁裁决的理由不能成立，亦是没有法律依据的。综上，被告作出的不予受理通知书符合法律规定，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求，维持行政机关不予受理的具体行政行为。
第三人大连保税区二十堡街道办事处述称：我方系案涉土地的拆迁人，案涉土地系三房身村农村集体土地，原告与三房身村土地的租赁合同已到期的，根据三房身村委会向第三人提交的大连市金州区人民法院（2013）金民初重字第2号民事判决书，本案原告腾退土地，现该判决已生效，因此原告不具备拆迁当事人的主体资格，并非拆迁的受偿主体，本案被告作出的不予受理通知书符合法律规定。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提交的除被告作出的《不予受理通知书》之外的三份证据，及原告提交的除被告作出的《不予受理通知书》之外的八份证据，证据来源合法，与本案有关联性，能够反映本案的待证事实，本院均予以采信。
经审理查明：2001年11月1日，原告与大连市金州区二十里堡街道三房身村民委员会（现改为大连保税区二十里堡街道三房身村民委员会）签订了《土地租赁合同》，租期自2001年11月1日至2011年11月30日止，10年共计租金10000元。2010年3月1日，大连保税区管理委员会下发《大连汽车物流城二十里堡辖区房屋拆迁安置补偿实施办法》（大保管发（2010）13号）文件，确定二十里堡街道办事处为拆迁人，被告为房屋拆迁的管理部门，该办法第十条规定：“拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决”。2011年5月10日，被告下发了《拆迁公告》（大保规拆告字（2011）8号）。2012年8月15日，原告以与第三人达不成拆迁补偿安置协议为由，向大连保税区管理委员会申请行政复议，2012年9月28日复议机关作出大保行复决字（2012）第2号《行政复议决定书》，该复议决定认为，复议申请人应当选择房屋拆迁裁决、政府协调和裁决、民事诉讼等程序解决，对于申请人是否属于被拆迁人，是否为被补偿安置对象，是否需要给予补偿安置等实体问题，不属于行政复议的范围。2014年1月8日，原告以与第三人大连保税区二十里堡街道办事处达不成拆迁补偿安置协议为由，向被告申请行政裁决。被告经审查认为，案涉土地仍为集体，未征为国用土地，故申请人所称与被申请人的补偿纠纷，不属于城市房屋拆迁补偿争议，不能适用《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定进行房屋拆迁行政裁决，作出不予受理决定。原告李德政不服，向大连保税区管理委员会申请行政复议，大连保税区管理委员会于2014年4月4日作出大保行复决字（2014）第1号《行政复议决定书》，维持了被告作出的《不予受理通知书》的具体行政行为。现原告诉至本院，要求依法确认被告不受理原告房屋拆迁行政裁决申请的决定违法，请求责令其依法受理并立即作出裁决。
另查，辽宁省大连市中级人民法院作出的（2013）大民二终字第1172号民事判决书，确认案涉土地尚未征为国有，仍是集体土地。原告与三房身村民委员会土地租赁合同已终止。
再查，本案审理过程中，就案涉范围内的建设项目，双方未提供取得拆迁许可证的证据。
本院认为：原告李德政与第三人大连保税区二十堡街道办事处因原告经营的大连市金州区二十里堡镇方正养殖场拆迁补偿安置事宜未达成协议，向被告申请行政裁决。被告以大连保税区二十里堡街道三房身村民委员会所出租的案涉土地，至原告申请裁决日止仍系集体土地，未被征为国有土地为由，认为原告的申请不能适用《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定，进行房屋拆迁补偿裁决，于2014年1月28日作出对原告的房屋拆迁行政裁决申请不予受理通知的行政行为。原告认为被告作出的不予受理通知，违背了《大连市征收集体土地程序》的相关规定，有悖大连保税区管理委员会制定的《大连汽车物流城二十里堡辖区房屋拆迁安置补偿实施办法》，即大保管发（2010）13号文件中关于“拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门参照建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》进行行政裁决”的规定。且大连保税区管理委员会作出的大保行复决字（2012）第2号行政复议决定书中也认为：“如果申请人与被申请人（拆迁人）大连保税区二十里堡街道办事处达不成拆迁补偿安置协议，应按照规定进行房屋拆迁行政裁决”。被告对原告的房屋拆迁行政裁决申请不予受理的行政行为构成违法。对此本院认为，第一，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照国务院部、委，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。被告在本案审理中，未能提供被告的具体行政行为违背上述法律、法规的相关证据。第二，2011年1月21日，国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，《城市房屋拆迁管理条例》已同时废止。除已取得拆迁许可证的项目继续沿用原有规定办理外，不再继续适用。第三，《大连市征收集体土地程序》第二十一条第一款规定“当事人对征地补偿、安置方案有争议的，按国家和省有关规定执行，申请协调和裁决”。但该规章的第二条明确规定，“本程序所称征收集体土地，是指国家为公共利益的需要依照法律规定的权限和程序，依法给予农村村民委员会或村集体经济组织及农民补偿，将农民集体所有土地征为国有土地的行为”。本案案涉的土地，至原告申请裁决日仍系集体土地，尚未被征为国有。根据上述理由，原告要求确认被告不受理申请行政裁决行为违法的请求，没有法律依据。行政复议机关关于“达不成拆迁补偿安置协议，应按照规定进行房屋拆迁行政裁决”的审查意见，对司法审查没有必然的约束力，因此不能作为行政审判的依据。因此，原告据此申请裁决的事实理由与法律依据不足，本院不予支持。被告给原告作出的《不予受理通知书》中，援引已废止的《城市房屋拆迁管理条例》，属于适用法律、法规错误，依法应予撤销，并应重新作出具体行政行为。原告的其他诉讼请求，可待行政机关作出新的具体行政行为后另行主张权利，本案不宜一并审理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项2目之规定，判决如下：
一、撤销被告大连保税区规划和土地房屋局于2014年1月28日作出的《不予受理通知书》的具体行政行为；
二、责令被告大连保税区规划和土地房屋局对原告李德政的申请重新作出具体行政行为。
本案诉讼费50元，由被告大连保税区规划和土地房屋局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 杨景华
审 判 员 张 旗
人民陪审员 田 青
二〇一四年十月十一日
书 记 员 朱翠红