河南省辉县市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫0782行初6号
原告新乡市盛润房地产开发有限公司。住所地：河南省新乡市和平北路**号。统一社会信用代码：91410700728656686A。
法定代表人王蓬，总经理。
委托代理人王润杰，男，1956年2月27日生，汉族，住河南省。该公司外事经理。
委托代理人高峰，男，1970年12月28日生，汉族，住河南省。该公司法律顾问。
被告新乡高新技术产业开发区管理委员会综合监管和执法局。住所地：河南省新乡市开发区成祥路与开元路路口。
负责人朱涛，局长。
委托代理人刘光，该局市场监管科工作人员。
委托代理人郭德战，河南师大方正律师事务所律师。
原告新乡市盛润房地产开发有限公司（以下简称盛润公司）不服被告新乡高新技术产业开发区管理委员会综合监管和执法局（以下简称新乡高新区综合监管和执法局）行政处罚一案，本院于2018年1月8日立案后，依法向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月27日公开开庭进行了审理。原告盛润公司委托代理人王润杰、高峰、被告新乡高新区综合监管和执法局委托代理人刘光、郭德战到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
新乡高新技术产业开发区管理委员会城市管理局于2017年7月11日作出新高城罚决字[2017]第001号行政处罚决定书，主要内容为：经调查，新乡市盛润房地产开发有限公司在新飞大道与科隆大道十字西北角建设的盛润盛世年华小区二期存在以下违法行为：1、盛世年华A，B，C三栋高层项目在原有22层的基础上加建为23层；2、邻新飞大道，现川国味酒店所使用的三层房屋和南侧二层裙房是框架结构；3、邻科隆大道大门东侧二层商业房是框架结构，邻科隆大道大门二层门岗物业用房是砖混结构，共计违法超建3425.74平方米。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，已构成违法。……。根据你（单位）违法行为的事实、性质、情节、社会危害程序和相关证据，本机关拟对你（单位）作出：一、根据河南天正建设工程咨询管理有限公司出具的《建筑工程结算书》违法超建面积总造价〈大写〉贰佰捌拾柒万伍仟玖佰肆拾壹圆贰角柒分〈小写〉2875941.27元，对新乡市盛润房地产开发有限公司处以违法超建面积10%罚金，共计：〈大写〉贰拾捌万柒仟伍佰玖拾肆圆壹角〈小写〉287594.1元。二、对违法超建的3425.74平方米进行没收实物处理。三、完善合法部分规划手续。你单位应当自收到本决定书之日起15日内将罚款缴至中国建设银行华兰支行银行（账户：新乡高新技术产业开发区财政局，账号41×××37－0012）。到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。你单位如不服本决定，可以自收到本决定书之日起六十日内向新乡市人民政府或者河南省住建厅（局）申请行政复议，也可以自收到本决定书之日起六个月内依法直接向人民法院提起行政诉讼。
原告盛润公司诉称，被告作出的处罚决定程序违法，适用法律不当，处罚不公，依法应予撤销。1、项目地块未违反规划强制性内容和标准，不属于城乡规划法第64条规定无法采取改正措施消除影响的情形，不应适用没收实物的处罚。公司开发建设的盛世年华项目规划方案经新乡市规划委员会2008年第5次会议研究，同意该小区规划容积率为2.87。该项目分两期实施，2006年开工，2013年完工。三栋高层规划局批准的建筑面积为40700.09㎡，完工后实际建成面积为44132.52㎡，超出规划面积（含物业用房）3432.43㎡。但该小区实际用地控规的容积率为3.0，小区实际建成面积容积率没有突破上限规定。河南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第71条列举了“无法采取改正措施消除影响”的六种情形，与本案相关的只有第（五）款，即：“违反规划强制性内容和标准的”，但盛世年华小区实际建成面积容积率未突破上限规定，显然没有违反规划强制性内容和标准，因此，公司违法情节不属于《城乡规划法》第64条中“无法采取改正措施消除影响”的情形，不应适用“没收实物”的处罚措施，而应按“尚可采取改正措施消除对规划实施影响的”情况，处以“限期改正和罚款”的处罚。采取改正措施消除对规划实施的影响更符合本案公司的情况。所以被告对公司处以没收的强制措施显系适用法律不当，处罚不公。2、被告没收建筑物不仅适用法律不当，而且损害建筑物业主合法权益，应予纠正。被告决定没收的建筑物早已出售多年，相关业主不仅与公司签订了购房合同，交付了全部房款，并且早已装修入住使用。业主多年上访小区办证问题，公司固然难辞其咎，但被告采取没收的行政处罚，必将损害业主合法不动产的产权利益。不仅会引发业主对被告赔偿之诉，而且又要派生新的社会不稳定因素及纠纷。因此，没收显然不适合本案具体情况，依法应予纠正。3、被告对同一个违法行为两次罚款处罚，违反一事不再罚原则。小区三栋高层在建设当中，因顶层电梯间凸出难看，三栋高层临市主干道为市南大门，为此公司未经审批在高层的后半部与电梯间拉平，增加了建筑面积。2009年11月23日，高新区综合执法大队罚款3.5万元。因小区C座北头1－3层超出面积，高新区城管局2011年3月30日对公司罚款5万元，共计罚款8.5万元，公司全额缴纳。2017年7月11日，针对上述该项目超建面积问题，高新区城管局再次对我公司下达了处罚决定书，让公司再次交纳287594.1万元的罚款，我公司为了解决业主办证问题，第二次又交了罚款，同时规划许可证副本换发了正本。行政处罚法第24条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。被告对公司的同一个超建行为进行两次罚款，明显违反一事不再罚的原则。4、本案所涉没收重大财物行政处罚，被告没有告知原告相关权利，未经听证，程序违法。请求：1、撤销被告作出的“新高城罚决字（2017）第001号”处罚决定第一项；2、撤销被告作出的“新高城罚决字（2017）第001号”处罚决定第二项，即“对违法超建的3425.74平方米进行没收实物处理”，并重新作出行政行为。另补充：本案所涉行政处罚是被告以自己名义作出，根据行政处罚法第十八条第三款，应以委托机关的名义实施行政处罚，而被告提交的市规划局（2016年）新规字第02号行政执法委托书，明确载明必须以委托机关名义办理委托事项，但被告却以受托人自己名义直接作出本案行政处罚，超出了行政职权，程序违法，应予撤销。
被告新乡高新区综合监管和执法局辩称，1、2016年8月1日，新乡市城乡规划局出具（2016年）新规字第02号书面行政执法委托书，委托被告查处新乡市高新区规划区内的规划违法事项。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定：行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚，被告具有合法的行政执法权。2、依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。因原告未取得建筑工程规划许可证擅自违规超建3425.74平方米，被告作出新高城罚决字（2017）第001号行政处罚决定书符合法律规定，具有明确的法律依据。3、2017年6月20日，被告勘验人员对原告盛世年华A，B，C栋违法超建3425.74平方米建筑进行了现场勘验，进行了拍照取证，并调取了建设工程规划许可证及建设施工合同等证据，完全可以印证原告擅自违规私自加盖建筑违法事实，被告对其违法行为作出行政处罚决定书具有事实依据。4、被告依据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，依法向原告送达了行政处罚决定书，明确告知了有听证的权利并送达了听证告知书，程序合法。综上，被告行政行为符合法律规定，程序合法，请求驳回原告诉讼请求。
被告新乡高新区综合监管和执法局向本院提交如下证据、依据：
一、职权依据：
（1）2016年8月1日新乡市城乡规划局（2016年）新规字第02号行政执法委托书。
证明：新乡市城乡规划局将查处新乡市高新区城市规划区内的规划违法事项委托与新乡高新技术产业开发区管理委员会城市管理局，高新技术产业开发区管理委员会城市管理局作出涉案行政处罚具有法定职权。
（2）2017年8月28日新乡高新技术产业开发区管理委员会新开[2017]111号《关于调整现有组织结构的通知》。
证明：高新技术产业开发区管理委员会城市管理局与原环保分局合并为新乡高新区综合监管和执法局，高新技术产业开发区管理委员会城市管理局的职权由被告继续行驶。
二、具体办理程序证据：
（1）新乡高新区信访事项转办通知函（开信交（2016）8号）；证明：原告违法建筑造成的影响，该案件由信访局转交城市管理局。
（2）案件登记表、立案审批表；证明：根据行政处罚法对行政案件依法立案。
（3）盛润公司营业执照、委托书、王蓬、赵刚身份证；
证明：按程序通知到原告单位，原告法定代表人及委托代理人的身份信息。
（4）2017年7月7日调查终结报告；证明：调查终结后按规定出具调查终结报告。
（5）行政处罚审批表、行政处罚事先告知书（新高城罚先告字[2017]第001号）及送达回证、行政处罚听证告知书（新高城罚听告字[2017]第001号）及送达回证；证明：高新区城市管理局拟对原告作出行政处罚进行内部审批，告知原告享有陈述、申辩及听证的权利，并依法向其送达。
（6）2017年7月10日原告放弃听证和复议权利的证明；证明：原告明确放弃了听证和复议的权利。
（7）集体讨论笔录；证明：作出行政处罚进行了集体讨论。
（8）行政处罚决定书及送达回证；证明：作出行政处罚并依法送达。
（9）行政执法证（张宏亮、田军）；证明：执法人员具有执法主体资格。
以上证据综合证明：高新区城市管理局作出本案行政处罚决定程序合法。
三、认定事实证据：
（1）2017年6月20日现场勘验笔录、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、商品房预售许可证、现场勘验照片8张、项目总平面图、建设工程合同、开工报告、竣工验收报告；证明：原告合法建筑面积40700.09平方米，超建3425.74平方米。
（2）新乡市高发勘测规划有限公司检验检测报告；证明：原告超建3425.74平方米的事实。
（3）2017年7月7日询问赵刚笔录；证明：原告违法超建3425.74平方米未取得任何审批手续，由22层加盖为23层。
（4）中国建设银行单位客户专用回单、钱会平声明、罚没收入统一票据；证明：原告已足额缴纳了行政处罚决定书罚款，是对行政处罚决定的认可。
以上证据综合证明：经调查原告的违法事实清楚，应当给予处罚。
四、适用法律：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。
证明：高新区城市管理局作出行政处罚决定适用法律正确。
原告盛润公司向本院提交如下证据：
（1）2009年11月23日罚没收入票据（票号0699794）；
（2）2011年3月30日罚没收入票据（票号0029039）；
证明：被告针对原告的同一违法行为进行了三次罚款，违反了一事不再罚的处罚原则。
经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性均无异议，但认为：1、被告出具的委托书，说明被告没有行政处罚权。根据行政处罚法第十八条第三款规定，受托人只能以委托人名义行使职权，但本案被告以自己的名义作出行政处罚，超越了自身职权，说明被告行政行为违法，应予撤销；2、被告以自己名义作出的调查、权利告知和处罚前告知、处罚等，均属主体违法、程序违法；3、原告2017年7月10日自愿放弃听证时，没有没收实物的处罚内容。被告处罚作出时间是2017年7月11日，之前告知的处罚内容只有10%的罚款，处罚告知内容和实际作出的处罚内容不相符，且所涉利益重大，因此原告是在对实际处罚内容不知情的情况下放弃听证，被告认为原告放弃权利自己程序合法不成立；4、自愿缴纳罚款不能证明是对行政处罚的认可。被告对原告提交证据的真实性无异议，但认为2009年罚款针对的是未批先建，2011年针对的是擅自修改文件，与本次处罚没有关系。
经审核，因原、被告双方对对方提交证据的真实性均无异议，本院对原、被告提交证据的真实性均予认定。
经审理查明：2010年7月2日，新乡市城乡规划局为原告盛润公司办理了盛世年华小区二期A、B、C三栋高层的《建设工程规划许可证》（副本），建筑层数每栋22层。
原告盛润公司在建设过程中，未严格按规划许可内容进行建设，未经审批在三栋高层22层基础上加建了第23层及超建了其他商业用房和门岗物业用房，违法建设建筑面积共计3425.74平方米。
2017年6月19日，新乡高新技术产业开发区管理委员会城市管理局对原告盛润公司规划违法行政处罚案进行立案。经勘验、调查等，于2017年7月7日作出案件调查终结报告，同日，作出新高城罚先告字[2017]第001号行政处罚事先告知书、新高城罚听告字[2017]第001号行政处罚听证告知书，向原告盛润公司予以送达。告知书中除告知违法事实、证据、处罚依据外，告知拟给予的处罚内容为：“一、依据河南天正建设工程咨询管理有限公司出具的《建筑工程结算书》违法超建面积总造价〈大写〉贰佰捌拾柒万伍仟玖佰肆拾壹圆贰角柒分〈小写〉2875941.27元，对新乡市盛润房地产开发有限公司处以违法超建面积10%罚金，共计：〈大写〉贰拾捌万柒仟伍佰玖拾肆圆壹角〈小写〉287594.1元。二、保留对新乡市盛润房地产开发有限公司进一步采取法律措施的权利”，告知书由原告盛润公司签收。2017年7月10日，原告盛润公司出具证明，对高新区城管局下达的关于盛世年华小区违章建筑的处罚决定，没有异议，自愿放弃听证和复议的权利。2017年7月11日，新乡高新技术产业开发区管理委员会城市管理局对本案处罚进行集体讨论，同日，作出新高城罚决字[2017]第001号行政处罚决定书并送达原告盛润公司。处罚内容较事先告知内容相比，第一项内容未变，变更了第二项内容，增加了第三项内容，处罚内容为：“一、根据河南天正建设工程咨询管理有限公司出具的《建筑工程结算书》违法超建面积总造价〈大写〉贰佰捌拾柒万伍仟玖佰肆拾壹圆贰角柒分〈小写〉2875941.27元，对新乡市盛润房地产开发有限公司处以违法超建面积10%罚金，共计：〈大写〉贰拾捌万柒仟伍佰玖拾肆圆壹角〈小写〉287594.1元。二、对违法超建的3425.74平方米进行没收实物处理。三、完善合法部分规划手续”。
原告盛润公司不服，于2018年1月8日向本院提起行政诉讼。
另查明，新乡市城乡规划局2016年8月1日签署（2016年）新规字第02号行政执法委托书，委托书载明：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、第十九条及《河南省城建监察规定》第五条的规定，经研究，决定将查处新乡高新区城市规划区内的规划违法事项，自2016年8月1日起至2017年8月1日止，委托给新乡高新技术产业开发区管理委员会城市管理局办理。办理委托事项的权限为调查处理违法案件。委托期间，被委托人必须以委托机关的名义，在委托权限的范围内办理委托事项，并接受委托机关的监督，由此产生的法律后果，由委托机关承担。被委托机关不得将委托事项再委托。2017年8月28日，新乡高新技术产业开发区管理委员会下发新开[2017]111号文件，将新乡高新技术产业开发区管理委员会城市管理局与原环保分局合并，成立新乡高新技术产业开发区管理委员会综合监管和执法局。
除本次行政处罚外，原告盛润公司2009年11月23日因未批先建超面积建房，向新乡高新技术产业开发区综合执法大队缴纳罚款3.5万元，2011年3月30日因擅自修改设计文件向新乡高新技术产业开发区管理委员会城市管理局缴纳罚款5万元。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使职权的行政机关是被告。
本案中，作出行政处罚的机关是新乡高新技术产业开发区管理委员会城市管理局，现该局与其他部门合并成为被告新乡高新区综合监管和执法局，由该局继续行使其职权，故被告新乡高新区综合监管和执法局是本案适格被告。
《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第三款规定，受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。
本案中，新乡高新技术产业开发区管理委员会城市管理局对新乡高新区城市规划区内的规划违法事项行使查处职责，系受新乡市城乡规划局委托，其自身并无相应职权，故其作出行政处罚应当以委托单位新乡市城乡规划局的名义实施。其以自己的名义作出本案行政处罚，系超越职权的行政行为，因此，其以自己名义作出的行政处罚行为不具有合法性，应依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
撤销新乡高新技术产业开发区管理委员会城市管理局于2017年7月11日作出的新高城罚决字[2017]第001号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告新乡高新技术产业开发区管理委员会综合监管和执法局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提出上诉，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。
审 判 长 王润赓
人民陪审员 崔 斌
人民陪审员 任艺辉
二〇一八年五月二十一日
书 记 员 李冰冰