浙江省嘉兴市南湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）嘉南行初字第4号
原告嘉兴市净湘金龙五金厂，住所地嘉兴市南湖区新丰镇栖凰埭西。
法定代表人沈蚕平，该厂总经理。
委托代理人张奇、邱泽豪，浙江子城律师事务所律师。
被告嘉兴市环境保护局，住所地嘉兴市中山东路922号。
法定代表人曹建强，局长。
委托代理人陈建峰，工作人员。
委托代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。
原告嘉兴市净湘金龙五金厂（以下简称净湘五金厂）与被告嘉兴市环境保护局（以下简称嘉兴市环保局）环保行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月19日受理后，向被告嘉兴市环保局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法由审判长李红平与审判员ＸＸ、人民陪审员钱阿三组成合议庭，于2015年3月4日公开开庭审理了本案。原告净湘五金厂委托代理人张奇、邱泽豪，被告嘉兴市环保局的委托代理人陈建峰、李亚伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告嘉兴市环保局于2014年8月29日向净湘五金厂出具了嘉环罚（2014）65号行政处罚决定书，认定净湘五金厂主要从事小五金表面处理、喷塑、喷漆等，自1981年投产以来尚未办理环境影响评价审批；厂区南侧围墙下有两个排放口，污水通过排放口排至厂外河道，未按规定设置排污口。依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定，责令涉案项目停止生产，鉴于净湘五金厂承诺不再继续实施涉案项目，故不再责令限期补办环境影响评价审批手续。就净湘五金厂违规设置排污口的违法行为，依照《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款之规定，责令限期拆除违规设置的排污口，并处罚款81000元。
被告在规定的期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1.现场检查（勘查）笔录1份、现场照片4页，证明被告执法人员在环境执法检查中发现原告存在环境违法行为并予以依法采样的事实。
经质证，原告对该组证据均无异议。
2.调查询问笔录1份、立案登记表1份，证明被告对原告的环境违法行为依法立案调查以及原告负责人对违法行为予以确认的事实。
经质证，原告对该组证据本身均无异议，但认为其立案登记表中的案号同被告处罚决定书的案号不一致。
3.责令（限期）改正通知书1份，证明被告对原告仍在发生的环境违法行为采取纠正措施的事实。
经质证，原告对该份证据无异议。
4.行政处罚告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证各1份，证明被告依法向原告履行告知义务以及依法作出处罚决定并送达原告的事实，原告在规定的期限内并未进行陈述、申辩或申请听证。
经质证，原告对该组证据无异议，但认为从处罚告知书及处罚决定书的落款日期看，均是在相关案件移送公安机关（2014年7月18日）之后，原告之所以在期限内未进行陈述、申辩或申请听证，是因为原告公司的法定代表人已经被刑事拘留。
5.行政执法证2份，证明现场检查的执法人员的执法资格。
经质证，原告对该组证据无异议。
6.嘉环监（2014）监字第0734号《监测报告》1份，证明原告通过外渗漏口排放的废水中锌浓度超过国家标准。
经质证，原告对该份证据无异议，但认为被告就是以这份监测报告为主要依据将相关案件移送公安机关的，被告在作出行政处罚之前就已经移送了。
被告提供的法律法规依据有：
《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《关于开展排污口规范化整治工作的通知》、《排污口规范化整治技术要求（试行）》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。
原告诉称，被告以原告厂区南侧围墙下有两个排放口，污水通过排放口排至厂外河道，未按规定设置排放口违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条第一款和《中华人民共和国水污染防治法》第二十二条第一款之规定，于2014年8月29日对原告作出罚款81000元的行政处罚。嘉兴市南湖区环境保护局又以原告未经环保部门审批擅自从事五金加工，未配套建设废气治理设施，喷漆废气、烘干废气未经处理直排外界，且磷化废水三格池（中和池）未采取“三防”措施，造成部分废水渗漏为由认为原告违反《建设项目环境保护管理条例》第二十八条于2014年9月12日对原告作出停止生产、处以人民币50000元罚款的处罚。被告于2014年7月18日将该案件移送至嘉兴市公安局。原告认为：第一、被告和嘉兴市南湖区环境保护局作出的行政处罚虽在文字表述上不同，但实质上为同一事项即原告单位未能建立起废水排放配套的设施对河道造成了污染。但以上两单位却对同一事项进行了两次罚款已经违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条关于“一事不二罚”之规定。第二、在被告和嘉兴市南湖区环境保护局作出行政处罚前，即2014年7月18日，被告以案件涉及刑事犯罪为由将该案件移送至嘉兴市公安局。嘉兴市公安局在审核后对该案进行了立案处理并刑事拘留了原告单位的法定代表人及3位员工并在2014年11月17日嘉兴市南湖区人民检察院对上述四人提起起诉，并由南湖区人民法院对该案作出判决，原告法定代表人已经受到刑事处罚，可见整个案件已经进入刑事司法程序且已审理终结。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条、第五条、第八条、第十一条的规定，违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。原告认为被告在明知该案件进入刑事司法程序后又对其作出了行政处罚已在程序上违法。原告以上述两点理由于2014年10月27日向嘉兴市人民政府申请行政复议，请求其撤销被告所作出的嘉环罚（2014）65号行政处罚决定，但嘉兴市人民政府不支持原告的请求。原告认为被告作出的行政处罚决定不仅违反了“一事不二罚”之规定且在程序上违法，严重侵害了原告的合法权益，故原告提起行政诉讼请求撤销被告嘉兴市环境保护局作出的嘉环罚（2014）65号行政处罚决定。
原告提供的证据有：
1.嘉环罚（2014）65号《行政处罚决定书》1份、南环罚决字（2014）91号《行政处罚决定书》1份，证明本案讼争的行政行为的存在，被告及嘉兴市南湖区环境保护局对相同事实进行了两次行政处罚已经违反了一事不二罚的规定。
经质证，被告对该组证据的真实性、合法性均无异议，但对原告的证明目的有异议，认为两次处罚针对的是原告不同的违法行为，其法律规定也不同，不能归咎为“一事”。
2.嘉政复字（2014）53号《行政复议决定书》1份，证明原告曾向嘉兴市人民政府提起行政复议，复议机关作出维持原处罚决定的复议决定。
经质证，被告对该份证据无异议，并认为被告在复议时所作的答辩与被告在本次诉讼中的意见一致。
3.《移送环境违法案件通知书》1份，证明被告已经于2014年7月18日将本案移送至公安机关，本份证据的原件保存在刑事案卷中。
经质证，被告对该份证据无异议，但原告法定代表人及员工所受的刑事处罚不可以代替原告公司应当负担的行政责任。
4.嘉南检刑诉（2014）851号《起诉书》1份、（2014）嘉南刑初字第1102号《刑事判决书》1份，证明在被告作出行政处罚前已经将该案移送至公安机关，该案已经进入刑事司法程序且经法院判决，被告在移送该案后仍然作出行政处罚，违反了法定程序。
经质证，被告对证据本身没有异议，但对原告认为其法定代表人及主要责任人员承担了刑事处罚后就可以免除原告公司本身应负担的行政责任的观点有异议。
被告嘉兴市环保局辩称，一、答辩人查处原告环境违法行为并予以行政处罚的基本情况。答辩人的执法人员于2014年6月17日对原告单位进行环保执法检查过程中，原告作为从事小五金表面处理、喷塑、喷漆的企业，未能向执法人员出具经过依法审批的环境影响评价文件，还发现该企业在厂区南侧围墙下设置两个直接对外的排放口，生产污水通过该排放口排放至厂外河道。鉴于原告存在明显的环境违法行为，答辩人于2014年6月23日正式立案，对其作进一步调查。根据执法调查掌握的证据，原告自1981年投产以来，并未依法办理环境影响评价审批，也未按规定设置排污口。《中华人民共和国水污染防治法》第十七条、第二十二条对企业排污口的设置做了相关规定，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条规定了建设项目的环境影响评价文件应当经环境保护行政主管部门的审批。而根据查明的事实，原告显然并没有遵守上述法律的强制性规定，由于原告未依法进行环境影响评价，规避了在环境影响评价文件审批过程中原告必然要面临的建设项目的污染防治配套设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的法定义务，此外，原告其违反环保部门规定的排污口设置要求，将五金表面处理、喷塑、喷漆过程中产生的有害生产污水，通过私设的排污口直接外排，对周围环境产生的危害后果可想而知。答辩人于2014年7月15日对原告作出责令限期改正的行政措施，鉴于原告明确承诺上述违法项目不再实施，故未再责令原告限期补办环境影响评价审批手续。对原告上述违法行为的调查终结后，答辩人根据调查结果，于2014年7月26日向原告送达了《行政处罚告知书》，告知对其拟作出罚款81000元的处罚和相关的事实依据和法律依据，同时告知其依法享有的陈述、申辩或听证的权利。原告在法定期限内未进行陈述、申辩，也未提出听证申请。答辩人于2014年8月29日依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款和《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款的规定，对原告作出嘉环罚（2014）65号行政处罚决定，并于2014年8月30日以特快专递邮递方式送达原告。二、答辩人的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，不存在任何违法或不当情形，请求依法维持。原告以答辩人与南湖区环境保护局均对其作出行政处罚违反了“一事不二罚”原则，及原告法定代表人移送刑事处罚不应再给予行政处罚为由，要求撤销答辩人所作的行政处罚决定。答辩人认为，原告的上述理由，再次反映其对法律规定的漠视。作为建设项目的建设单位，依法必须承担的对建设项目进行环境影响评价的义务、环境影响评价文件必须依法送审报批的义务、环境保护配套设施必须依法同时建设并经验收合格后才能投入生产使用的义务，这三个法定义务之间并不存在可以相互替代的关系，其中任何一个义务不履行，都意味着义务人的一种违法行为。答辩人和南湖区环境保护局是依据不同的法律条款，对原告不同的违法行为作出的不同的行政处罚，原告的二种违法行为并不是“一事”，二个行政机关给予不同的行政处罚也不是“再罚”。至于涉案行政处罚与原告法定代表人依法承担的刑罚责任，原告的理解也同样错误，错在将二个互不相同的违法行为混淆为一个违法行为。只有同一个违法行为，当其违法的严重程度触犯刑律时，行政执法机关才会在将案件移交刑事侦办机关的同时停止原行政处罚程序。但本案并不属于此种情形。答辩人依法移交公安机关按照刑事案件侦办的案件，是原告单位排放含重金属的污染物超过国家污染物排放标准三倍以上，其单位负责人可能承担刑事责任的案件，并非是原告的建设项目未进行环境影响评价的违法案件或原告未按规定设置排污口的违法案件。因此，原告单位并不能以其法定代表人因重金属污染物排放涉嫌犯罪而承担刑事责任，便可以规避建设项目未进行环境影响评价和未按规定设置排污口的违法行为应当承担的行政法律责任。答辩人认为，原告应深刻反省其环境违法行为对社会造成的危害后果，从中吸取教训，杜绝类似问题的出现。综上所述，答辩人作出的行政处罚行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序亦无不当，请求依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下认定：原、被告各自提供的证据的真实性，对方当事人均无异议，本院予以认定。被告提供的证据1能够证明被告执法人员在执法检查中对原告的环境违法行为进行记载和固定的事实。被告提供的证据2能够证明被告对原告的违法行为立案调查并对其负责人进行调查的事实。被告提供的证据3能够证明被告对原告的违法行为依法要求限期改正的事实。被告提供的证据4中的行政处罚告知书及送达回证能够证明被告依法定程序将拟作出的处罚的事实、理由及依据向原告进行告知并告知其相关权利的事实，该组证据中的行政处罚决定书同原告提供的证据1中的嘉环罚（2014）65号处罚决定书核对一致，能够证明被告作出被诉行政处罚行为的事实，关于该行为的合法性问题，系本案的争议焦点，于后详述。被告提供的证据5能够证明被告的执法人员的执法资格，本院予以认定。被告提供的证据6能够证明被告执法过程中对原告排放废水进行监测，其中的重金属锌超标的事实。原告提供的证据1能够证明被告及南湖区环境保护局分别作出了行政处罚行为。原告提供的证据2能够证明原告本案涉诉行政处罚向复议机关嘉兴市人民政府提起行政复议，复议机关作出维持原行政行为的复议决定的事实。原告提供的证据3、4能够证明被告因原告排放废水中重金属超标涉嫌犯罪，将本案移送至公安机关，由检察机关提起公诉追究刑事责任并已由南湖区法院作出刑事判决的事实。
经审理查明，2014年6月17日，被告嘉兴市环保局在进行执法检查时发现，原告正在生产，从事小五金表面处理、喷塑、喷漆业务，厂区南侧围墙下有两个排放口，企业生产污水通过排放口排至厂外河道。执法人员对排放污水进行了取样并对现场进行拍照。同日，被告将取得的污水样品送至嘉兴市环境保护检测站进行监测，于2014年6月19日取得《监测报告》1份，显示其中锌浓度超过国家排放标准。2014年6月23日，被告因原告涉嫌环境违法行为进行立案调查。同日，被告对原告的法定代表人沈蚕平进行调查询问，沈蚕平对公司生产范围、环评及环保审批验收情况、监测结果、厂区围墙外排放口的存在予以确认，并承诺库存来料加工好后就停产。2014年7月15日，被告向原告发出了《责令（限期）改正通知书》，要求在2014年7月22日前改正违法行为，通知书由原告法定代表人沈蚕平签收。2014年7月24日，被告作出《行政处罚告知书》，告知原告拟作出的行政处罚决定及事实、法律依据，并告知原告享有的陈述、申辩及听证权利。该告知书通过EMS于2014年7月27日送达。法定期限内，原告未提出陈述、申辩或听证申请。2014年8月29日，被告作出嘉环罚（2014）65号《行政处罚决定书》，确认原告存在违规设置排污口及未依法办理环境影响评价审批的违法行为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条第二款规定，对原告违规设置排污口的行为，责令限期拆除，并作出罚款81000元的处罚决定。该决定书通过EMS于2014年8月30日送达。原告因对该决定书不服，于2014年10月27日向嘉兴市人民政府提起行政复议，要求撤销该行为。嘉兴市人民政府于2015年1月5日作出嘉政复字（2014）53号《行政复议决定书》，维持被告作出的行政处罚决定。
2014年7月18日，因原告涉嫌超标排放重金属污染物，被告将本案移送至嘉兴市公安局。2014年11月17日，嘉兴市南湖区人民检察院认为原告法定代表人沈蚕平及原告员工高良生、陆瑞甫、王金根涉嫌污染环境罪，向嘉兴市南湖区人民法院提起公诉，嘉兴市南湖区人民法院于2014年12月15日作出（2014）嘉南刑初字第1102号《刑事判决书》，认定四被告人犯污染环境罪，分别判处有期徒刑，并处罚金。
另，2014年9月12日，嘉兴市南湖区环境保护局认为原告未经环保部门审批擅自从事五金加工，未配套建设废气治理设施，喷漆废气、烘干废气未经处理直排外界，且磷化废水三格池未采取“三防”措施，造成部分废水渗漏，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定，对原告作出停止生产，并处罚款50000元的行政处罚。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，被告嘉兴市环保局作为嘉兴市环境保护的主管部门，对辖区内的环境违法行为具有依法监督查处的法定职权。
本案争议的焦点为被告嘉兴市环保局作出的嘉环罚（2014）65号行政处罚决定是否合法。
首先，被告在因原告涉嫌超标排放重金属污染物将案件移送至公安机关后，是否还能对原告的环境违法行为进行行政处罚，这是判断被诉行政处罚行为合法性必须要解决的首要且关键性问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条、第二十八条及《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条、第十一条、第十三条的规定，行政违法行为涉嫌犯罪，依法需要追究刑事责任时，行政机关应当依法向公安机关移送，不得以行政处罚代替移送，在移送案件前已经作出的拘留或罚款，可以相应折抵刑期或罚金。经公安机关审查或侦查，没有犯罪事实或不需要追究刑事责任的，应当将案件移送至行政机关追究其行政违法责任。上述规定适用的前提条件应当是：行政处罚和刑事处罚针对的是公民、法人或其他组织的同一违法行为或违法事实，该行为或事实在行政处罚及刑事处罚的规定上应当具有相同或基本相同的构成要件。
本案中，原告涉及的是一系列环境违法行为，包括：未经环保审批擅自从事污染项目生产、未遵守“三同时”制度、违规设置排污口、排放污水重金属超标等。其中被告系以原告违规设置排污口为由进行行政处罚，以原告排放污水重金属超标移送公安机关追究刑事责任。
违规设置排污口与排放污水重金属超标是否可以视为同一违法行为，应当从环境保护法律制度设计及立法目的上考虑。从我国环境保护法律体系及制度设计上看，为了实现保护环境的目的，在立法时，预设了事前、事中和事后三重预防和惩罚机制：事前预防机制主要体现在涉污项目立项时的环境影响评价及环保审批、项目建设时的“三同时”制度；事中监督机制主要体现在环保部门对辖区涉污企业的监督检查；事后追究机制主要是对造成污染结果的责任追究，三重机制环环相扣，共同织就环境保护的“法网”。任何一阶段的违法行为都有相应的制裁措施和违法后果，在没有法律明确规定的情况下，相互之间不能吸收或取代。就本案事实而言，因原告设立的时间早于环保相关法律颁布实施的时间，故被告行政处罚针对的违规设置排污口的行为，应属事中监督范畴，而原告最终据以承担刑事责任的行为即排放污水重金属超标则归属于事后追究机制内。两者虽有牵涉，但不应归于“一事”，原告实际排污是否超标不影响对原告违规设置排污口违法事实的认定及违法责任的负担，同样，原告设置的排污口是否符合规定也不影响对废水排放造成污染后果认定及责任的追究。此外，从两个行为在行政处罚及刑事处罚的构成要件上也不具有同一性。前者评价的是设置排污口本身的行为，是否造成严重后果只是加重情节之一，而后者则评价排污造成的污染后果。因此，被告以原告超标排放重金属污染物移送公安机关后，对于原告违规设置排放口的环境违法行为仍有行政执法的法定职权和职责。
其次，被告作出被诉行政处罚认定的事实依据，原告法定代表人在行政程序中予以认可，原告在诉讼程序中对相关事实及法律适用也未加以否认，被告作出涉诉行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律并无不当。
再次，被告在执法检查中发现原告可能存在环保违法行为后，依法予以立案调查，发出了责令限期改正通知，并按照法定程序向原告告知了拟作出处罚的决定、事实及法律依据、原告享有的陈述、申辩及听证权利，在原告未提出陈述、申辩及听证申请后，依法作出了《行政处罚决定书》并送达原告。其程序符合法律规定。
综上，被告作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序。原告主张缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告嘉兴市净湘金龙五金厂的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告嘉兴市净湘金龙五金厂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 李红平
审 判 员 王 晨
人民陪审员 钱阿三
二〇一五年三月十六日
书 记 员 黄静颖