河南省驻马店市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫17行终137号
上诉人（一审被告）遂平县食品药品监督管理局。地址：河南省遂平县勤政路中段。
法定代表人李纪良，局长。
委托代理人张利平，男，遂平县食品药品监督管理局政策法规股股长。
委托代理人刘士武，河南展志律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）张信玲，女，汉族，1967年6月7日出生，住遂平县。
委托代理人张永强，男，汉族，1967年11月7日出生，住河南省遂平县。
委托代理人曾庆鸿，河南周晓华律师事务所律师。
一审被告遂平县人民政府。地址：河南省遂平县建设路中段。
法定代表人侯蕴，县长。
委托代理人陈曦，女，遂平县人民政府法制办工作人员。
上诉人遂平县食品药品监督管理局因食品行政处罚及行政复议一案，不服河南省上蔡县人民法院（2018）豫1722行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年8月22日公开开庭审理了本案。上诉人遂平县食品药品监督管理局的委托代理人张利平，被上诉人张信玲及其委托代理人张永强、曾庆鸿，一审被告遂平县人民政府的委托代理人陈曦均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
遂平县食品药品监督管理局于2017年9月15日作出（遂）食药监食罚[2017]148号行政处罚决定书，该处罚决定书主要载明：张信玲，你经营销售的“面筋王子”（调味面制品），经洛阳黎明检测服务有限公司检测，脱氢乙酸项目不符合GB2760-2014标准要求，检测结论为不合格，你经营销售超限量使用食品添加剂食品的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款之规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款之规定，对你作出如下行政处罚：1、没收违法所得6元（陆元）；2、并处罚款55000元（伍万伍仟元整）；合计罚没款55006元。原告张信玲对该处罚决定不服，向遂平县人民政府申请复议。遂平县人民政府于2017年11月23日作出遂政复决字[2017]9号行政复议决定书。该行政复议决定书载明：根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：维持被申请人2017年9月15日作出的（遂）食药监食罚[2017]148号行政处罚决定书。
一审法院查明，原告张信玲在遂平县石寨铺北街路东经营一超市，该超市在遂平县工商局办理的营业执照载明的名称为遂平县永信超市。2017年6月12日，被告遂平县食品药品监督管理局在食品安全抽样检验中，抽取了原告张信玲经营的永信超市销售的“面筋王子”(调味面制品)，并委托洛阳黎明检测服务有限公司对抽样进行了检测。2017年6月30日洛阳黎明检测服务有限公司出具的检测报告显示：“面筋王子”(调味面制品)中脱乙酸项目不符合GB2760-2014标准要求（标准指标：≦0.5，实测值0.63），检测结论为不合格。被告遂平县食品�品监督管理局立案后，经调查、审批，并告知原告陈述申辩和听证权利，原告提出听证后，被告举行听证后，经集体讨论决定，对原告张信玲作出了（遂）食药监食罚[2017]148号行政处罚决定书。
一审法院另查明，原告张信玲经营的遂平县永信超市于2017年6月16日办理了变更登记，变更后的营业执照载明:经营者:张信玲；名称：遂平县石寨铺佰睿奶粉专卖；类型：个体户；经营场所：遂平县石寨铺北街路东；组成形式：个体经营；注册日期：2017年6月16日。
一审法院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十五条第二款规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并注明该字号经营者的基本信息。”根据该规定，经工商登记部门核准的个体工商户的字号，取得了市场交易的主体身份，该字号也是承担法律责任的主体。被告在抽检时是原告个体工商户的字号为遂平县永信超市，被告在立案查处时，原告个体工商户的名称变更为遂平县石寨铺佰睿奶粉专卖。因此，被告对原告个人进行处罚属于处罚主体错误，该处罚决定属于事实不清，原告请求撤销，一审法院予以支持。被告遂平县人民政府在受理复议申请后，未审查该事实，其作出维持的复议决定书亦属事实不清。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告遂平县食品药品监督管理局于2017年9月15日作出的（遂）食药监食罚[2017]148号行政处罚决定书。二、撤销被告遂平县人民政府于2017年11月23日作出的遂政复决字[2017]9号复议决定书。
上诉人遂平县食品药品监督�理局不服，上诉称，一审法院适用法律错误，判决结果不当。一、行政诉讼案件法院有权审查法律上规定的违法主体及被处罚的主体。上诉人对被上诉人的处罚依据国家食品药品监督管理总局《食品药品行政处罚文书规范》第47条规定：“文书本身设有当事人项目的，应当按照以下要求填写：当事人为公民的，应当与居民身份证的情况相一致；当事人为法人或者依法设立的其他组织的，应与营业执照或者登记文件上的名称一致；当事人为没有领取营业执照的法人分支机构的，以设立该分支机构的法人为当事人；个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人”排除了如何选择违法主体的争议，法院按照民事法律上的概念进行判断，不符合行政执法的要求，与国家食品药品监督管理总局的规定不符，我局依据国家总局相关规定，对食品经营者张信玲进行处罚具有法律依据。二、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第15条属于诉讼参加人篇章，其是对行政诉讼法中规定不明确的内容进行细化，且多是谁有权起诉做出的规定，是程序上的安排，不能起到实体法上的作用。本条规定是行政相对人不明确时的原告主体规定，不符合本案法律关系已经明确的案件情况。且该解释实施时间是2018年2月8日，我局做出处罚时间是2017年9月15日，司法解释对以前的行政处罚不具有溯及力。三、根据《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”，根据《民法通则》第二章相关规定，个体工商户属于公民范畴，上诉人对被上诉人的处罚主体认定合理合法。四、上诉人作出�处罚决定将当事人一栏，将张信玲及其《营业执照》载明信息均以表述清楚，本案被上诉人行政违法事实及证据非常清楚，门市部变化及经营者主体等均以查清，并记录在卷，一审法院认定主体错误、事实不清。五、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十五条第二款既然已经对行政诉讼当事人作出明确规定，且上蔡县人民法院立案时该解释已经生效，上蔡县人民法院判决书仍以公民张信玲为原告，适用法律错误。六、关于原告主体资格的审查，是程序法上的内容，不能起到也不应该推翻实体法上的规定。一审法院当作实体法引用缺乏法律依据。七、被上诉人违法事实清楚，证据确凿，应当受到行政处罚。即便撤销原行政处罚决定，也应在判决结果中载明另行作出处罚的判项。综上，请求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人张信玲答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人依法经营并登记为个体工商户，上诉人对被上诉人本人进行处罚，处罚主体明显错误，即认定事实不清，一审法院基于上述事实撤销处罚决定是正确的。即使按上诉人上诉理由第六项所述，原告主体资格的审查是程序法的内容，既然主体认定错误，程序违法，按照行政诉讼法规定，仍应该撤销上诉人的处罚决定。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审被告遂平县人民政府答辩称，县政府作出的复议决定是正确的，一审法院判决撤销复议决定不妥，应予纠正。张信玲作为个体工商户，营业执照上登记的有字号（遂平县永信超市，后更名为遂平县石寨铺伯睿奶粉专卖），行政机关在作出行政处罚时，是以实际经营者个人为被处罚人还是以营业执照上登记的字号为被处罚人，法律并�明确规定。遂平县食品药品监督管理局依据国家食品药品监督管理总局《食品药品行政处罚文书规范》第47条规定：“文书本身设有当事人项目的，应当按照以下要求填写：当事人为公民的，应当与居民身份证的情况相一致；当事人为法人或者依法设立的其他组织的，应与营业执照或者登记文件上的名称一致；当事人为没有领取营业执照的法人分支机构的，以设立该分支机构的法人为当事人；个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人”，针对业主张信玲作出行政处罚，并无不当。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第15条第二款是对个体工商户营业执照上登记有字号的，以登记的字号为原告，是对原告诉讼主体资格的一种规定；本案是对行政管理相对人的一种确认，是两种不同诉讼主体资格情形的确认。张信玲本人�行政处罚程序及复议程序中对作为被处罚人主体资格均没有提出异议，在此情况下，法院不宜直接否定张信玲作为被处罚人的主体资格。请求二审依法判决。
二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、被上诉人张信玲系个体工商户，是遂平县永信超市（后变更为遂平县石寨铺伯睿奶粉专卖）登记的业主和实际经营者。上诉人遂平县食品药品监督管理局认为张信玲经营销售的“面筋王子”经检验不合格，根据《食品药品行政处罚文书规范》第四十七条以张信玲为当事人并无不当。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》于2018年2月8日开始实施，且该法第十五条第二款仅是对个体工商户作为原告起诉主体的确定，一审法院适用该条认定行政处罚的主体错误不当，本院予以纠正。二、上诉人遂平县食品药品监督管理局作出的食药监食罚[2017]148号行政处罚决定不合法。理由如下：1、食品安全监督抽检的抽样人员在执行抽样任务时未出示监督抽检通知书、委托书等文件；检测报告未附检测机构和检测人员的相关资质证明文件；证据提取没有提取人的签字和日期；上诉人在2017年9月15日作出行政处罚决定后，又于2017年9月28日发函协助调查取证，程序违法，且不能作为证据使用。2、被上诉人张信玲提供了购货单和供货商的营业执照、食品经营许可证、成品出厂检验报告单、检验报告，其已尽到《中华人民共和国食品安全法》第五十三条规定的合理查验义务和进货记录义务。根据该法第一百三十六条之规定，被上诉人张信玲可以免于处罚。综上，上诉人遂平县食品药品监督管理局作出的食药监食罚[2017]148号行政处罚决定不当，应予撤销。一审被告遂平县人民政府适用法律错误，其作出的复议维持决定亦不合法。鉴于一审法院判决撤销结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
诉讼费50元，由上诉人遂平县食品药品监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 战
审判员 孟令华
审判员 程海龙
二〇一八年八月二十八日
书记员 李雯璨