甘肃省天水市麦积区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘0503行初22号
公益诉讼人天水市秦州区人民检察院。所在地秦州区岷玉路检*号。
出庭人员贠某，检察员。
出庭人员李某，助理检察员。
被告天水市国土资源局。所在地秦州区岷山路**号。
法定代表人唐某，该局局长。
委托代理人张某，天水市国土资源局秦州分局副局长。
委托代理人卢彦龙，天水忠信律师事务所律师。
第三人天水华康果蔬有限责任公司。所在地秦州区太京镇李家台子村。
法定代表人刘某，经理。
委托代理人郑卫东，江苏博亚律师事务所律师。
第三人天水宝联农业发展有限责任公司。所在地秦州区太京镇李家台子村。
法定代表人盖某，经理。
委托代理人张辉，陕西权诚律师事务所律师。
第三人秦州晓东机械加工厂。所在地秦州区环城乡西十里村。
负责人张某，该加工厂业主。
公益诉讼人天水市秦州区人民检察院因要求确认被告天水市国土资源局不履行监管法定职责违法，向本院提起行政公益诉讼，本院于2016年12月23日立案后，于2016年12月27日，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，并依法追加天水华康果蔬有限责任公司、天水宝联农业发展有限责任公司、秦州晓东机械加工厂为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年3月3日公开开庭审理了本案。公益诉讼人天水市秦州区人民检察院的出庭人员贠某，李某，被告天水市国土资源局的委托代理人张继仓、卢彦龙，第三人天水华康果蔬有限责任公司的委托代理人郑卫东，第三人天水宝联农业发展有限责任公司的法定代表人盖某、委托代理人张辉，第三人秦州晓东机械加工厂的负责人张某均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，在专项活动中，检察机关发现位于秦州区太京镇李家台子村、银坑村的天水华康果蔬有限责任公司（以下简称华康公司）、天水宝联农业发展有限责任公司（以下简称宝联公司）、秦州晓东机械加工厂(以下简称晓东加工厂)存在违法占用一级水源保护区内土地的案件线索。其中华康公司的违法行为持续长达十年之久，被告不但未及时处罚，天水市国土资源局秦州分局还收取造地费、税费、管理费9.34万元，默认了非法占地行为。对宝联公司虽作出过行政处罚，但该公司只缴纳了50443.2元罚款，未履行恢复原状内容，被告对其至今未进行有效监管。我院发出检察建议书后，被告虽作出了处罚决定，但在2016年12月5日回访时发现，三家单位并没有拆除非法占地建筑物和其他设施，违法占地行为仍然存在，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。特提起行政公益诉讼，请求1.判令确认被告未正确履行职责和怠于履行职责的行为违法。2.判令被告严格履行监管职责。
公益诉讼人提供了如下证据：
第一组、检察机关履行诉前程序的证据和非法占地行为存在，被告怠于履职的证据。
1.立案决定书。2.检察建议书。3.送达回证。4.天水市国土资源局秦州分局的国有集中饮用水一级保护区环境问题整改情况的回复报告。5.非法占地现场照片。6.被告的组织机构代码证。7.天水市机构编制委员会办公室关于土地监察大队更名等问题的批复。8.天水市是人民政府办公室关于印发天水市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知。9.对华康公司、晓东加工厂的行政处罚告知书。10.对宝联公司、晓东加工厂、华康公司的行政处罚决定书。11.天水市国土资源局秦州分局关于宝联果库、华康果库、晓东加工厂三家企业违法占地建设整改情况的报告。12.文件阅办单。13.天水市国土资源执法监察支队关于尽快查处宝联果库等三家企业违规占地问题的意见。14.公文传阅单。15.孙某的询问笔录。16.刘某的调查笔录。
第二组、天水市国土资源局对违法占地具有监管职责的证据。
1.(2016)第29期政务督查。2.天水市秦州区人民政府办公室关于印发《天水市西部集中饮用水源以及保护区环境问题整治工作实施方案》的通知及其《整治工作实施方案》3.太京镇人民政府关于华康公司冷库、晓东加工厂、宝联公司果库有关情况的说明。4.天水市国土资源局有关国土资源行政处罚问题的情况说明。5.《国土资源行政处罚办法》6.天水市国土资源局秦州分局关于宝联果库、华康果库、晓东加工厂三家企业占地建设整改情况的报告。7.天水市国土资源局秦州分局执法工作情况汇报。8.天水市国土资源局秦州分局关于印发天水市西部集中式饮用水源一级保护区环境问题整治工作方案的通知。9.天水市国土资源局秦州分局关于尽快落实宝联果库、华康果库、晓东加工厂违法占地问题的函。10.张某的调查笔录。11.天水市人民政府关于印发秦城饮用水源保护区管理办法的通知及管理办法。12.天水市人民政府关于调整我市城区东西部集中式饮用水水源地保护区范围的通知。13.甘肃省人民政府关于划分天水市城区生活饮用水水源保护区范围的批复。14.甘肃省人民政府关于天水市城区西部集中式饮用水水源保护区范围调整划分的批复(甘政函2014-15号)15.甘肃省人民政府关于天水市城区西部集中式饮用水水源保护区范围调整划分的批复16.秦州区环境保护局关于《天水市城区西部集中式饮用水水源保护区划分调整情况说明》17.甘肃省天水市城区西部集中式饮用水水源保护区调整划分技术报告。
第三组、华康公司违法占地的证据。
1.土地征用合同。2.太京镇人民政府关于申请解决气调库土地使用手续的报告。3.天水市秦州区招商局关于华康公司新建1000吨气调冷库项目的立项批复。4.天水市国土资源局秦州分局关于华康公司1000吨气调库建设用地的审查报告。5.天水市国土资源局秦州分局关于华康公司1000吨气调库建设用地的预审报告。6.天水市秦州区人民政府关于城镇批次建设用地农用地专用的请示。7.造地费票据。8.太京镇人民政府关于申请办理李家台子村恒温库环保审批手续的报告。9.华康公司的营业执照、法定代表人身份证明、组织机构代码证、税务登记证、重点龙头企业证书。10.华康公司的申诉书。11.华康公司相关用地情况。12.太京镇国土资源所的整改通知。13.国土资源违法后果预先告知书。14.行政处罚告知书。15.行政处罚决定书。16.关于华康公司在李家台子村建设冷库的过程及目前秦州环保局、土地局要求拆除的说明报告。17.天水市秦州区环保局关于对华康果库有关环境问题约谈的通知。18.天水市秦州区环境保护局的责令改正违法行为决定书。19.秦州区环境保护局现场检查勘验笔录。20.秦州区环保局对刘某的调查笔录。21.送达回证。22.秦州区检察院对刘某的调查笔录。23.李某的调查笔录。24.建设规划图。
第四组、宝联公司违法占地的证据。
1.用地协议书。2.秦州区太京镇人民政府关于上报天水仲林果品有限公司联合陕西宝联果品有限责任公司拟建果品储藏及加工厂的用地报告。3.秦州区太京镇人民政府关于申请天水仲林果品有限公司联合陕西宝联果品有限责任公司拟建果品储藏及加工厂用地红线的报告。4.天水市秦州区农业产业化领导小组办公室关于上报天水仲林果品有限公司招商引资建设果品储藏保鲜库的报告。5.天水市秦州区发展和改革局关于天水仲林果品有限公司联合陕西宝联果品有限责任公司新建果品气调库及果品加工项目的立项批复。6.天水仲林果品有限公司与陕西宝联果品有限公司的协议书。7.用地协议书。8.关于宝联公司发展我市果品产业促农增收情况说明。9.太京镇财政所的证明。10.招商项目建设协议书。11.天水市秦州区招商引资项目登记备案申请表。12.宝联公司的营业执照、税务登记证、组织机构代码证。13.立案呈批表。14.盖某的询问笔录。15.白某的询问笔录。16.现场勘测笔录。17.责令停止违法行为通知书。18.国土资源违法后果预先告知书。19.违法占地调查报告。20.违法案件会审记录。21.送达回证。22.行政处罚告知书。23.行政处罚决定书。24.罚没票据。25.行政处分建议书。26.行政案件移送单。27.天水市国土资源局秦州分局关于陕西宝联果品有限公司非法占地案件的报告。28.宝联公司用地情况。29.整改通知。30.国土资源违法后果预先告知书。31.申诉书。32.天水市秦州区环境保护局关于对宝联果库有关环境问题约谈的通知。33.天水市秦州区环境保护局责令改正违法行为决定书。34.秦州区环境保护局对王忠刚的调查笔录。35.现场检查勘测笔录。36.罚没收据。37.盖某的调查笔录。38.李某的调查笔录。
第五组、晓东加工厂违法占地的证据。
1.土地出租合同。2.行政处罚决定书。3.责令停止违法行为通知书。4.国土资源违法后果预先告知书。5.送达回证。6.现场勘测笔录。7.张某询问笔录。8.关于晓东加工厂用地申请。9.天水市秦州区太京镇人民政府关于申请办理晓东加工厂用地手续的请示。10.营业执照。11.秦州区太京镇国土资源所关于张某非法占地案的调查报告。12.秦州晓东机械加工厂相关用地情况。13.责令改正违法行为通知书。14.国土资源违法行为后果预先告知书。15.行政处罚告知书。16.秦州区环境保护局现场检查勘察笔录。17.张某的调查询问笔录。18.秦州区环境保护局现场检查勘察笔录。19.张某的调查询问笔录。20.秦州区环保局的责令改正违法行为通知书、责令改正违法行为决定书。21.张某、王某、王某某等人的调查笔录
被告辩称，被告收到检察建议书后，已经对涉案的三家企业依法行使了监管职权，对其作出了处罚决定，最终使企业主动承诺自行拆除企业设施和建筑物，目前，已经达到复垦条件，被告已经履行了职责，希望天水市秦州区人民检察院依法撤回起诉。需要说明的问题：一、本案被告主体不当。本案是在一级水源保护地违法建设与供水设施无关的项目，违反的是《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，其责任主体应当是秦州区环保局，而不是被告。二、华康公司和宝联公司的建设均取得了区招商局、发改委的立项审批。环境影响评估属于立项审批的前置程序，如果前期立项，环评过程中相关单位履行了相应职责，就不会发生企业将果库建设在水源地的问题。三、一级水源地的保护责任主体单位不是被告，而是环保部门和各级政府。综上，天水市秦州区人民检察院将天水市国土资源局作为本案被告，与该案的主体责任并不相符，存在责任不清，主体不当的问题。
被告在法定期限内提供了如下证据：
第一组、华康公司违法占地的证据。
1.违法线索登记表。2.整改通知。3.国土资源违法行为后果预先告知书及其送达回证。4.立案呈批表。5.国土资源违法行为后果预先告知书及其送达回证。6.刘某的询问笔录。7.现场勘测笔录。8.现场照片。9.华康公司非法占地案的调查报告。10.违法案件会审记录。11.违法案件处理决定呈批表。12.发文稿纸。13.行政处罚告知书及其送达回证。14.申诉书。15.天水市国土资源局秦州分局关于对行政处罚提出申诉意见的答复及其送达回证。16.发文稿纸。17.行政处罚决定书及其送达回证。18.履行行政处罚决定催告书及其送达回证。19.履行行政处罚决定催告书及其送达回证。20.发文稿纸。21.履行行政处罚决定书催告书及其送达回证。22.收费票据。23.土地征用合同。24.太京镇人民政府关于申请解决气调库土地使用手续的报告。25.天水市秦州区招商局关于华康公司新建1000吨气调库项目的立项批复。26.天水市国土资源局秦州分局关于华康公司1000吨气调库建设用地的审查报告。27.天水市国土资源局秦州分局关于华康公司1000吨气调库建设用地的预审报告。28.天水市国土资源局秦州分局关于城镇批次建设用地农用地转用的请示。29.信访信。
第二组、宝联公司违法占地的证据。
1.立案呈批表。2.责令停止违法行为通知书。3.国土资源违法后果预先告知书。4.国土资源违法案件盖某的询问笔录。5.白某的询问笔录。6.现场勘测笔录。7.关于陕西宝联果品有限公司非法占地案件的调查报告。8.违法案件会审记录。9.行政处罚告知书及其送达回证。10.行政处罚决定书。11.罚没收据。12.行政处分建议书。13.天水市国土资源局行政案件移送单。14.宝联公司用地情况。15.整改通知。16.国土资源违法后果预先告知书及其送达回证。17.王忠刚的询问笔录。18.国土资源违法后果预先告知书及其送达回证。19.申诉书。20.天水市国土资源局秦州分局关于对行政处罚提出申诉意见的答复及其送达回证。21.履行行政处罚决定催告书及其送达回证各二份。22.营业执照、组织机构代码证、税务登记证。23.用地协议书。24.便函。25.罚没收据。26.询问调查通知书。27.天水市秦州区招商引资项目登记备案申请表。28.招商项目建设协议书。29.天水仲林果品有限公司与陕西宝联果品有限公司的协议书。30.秦州区太京镇人民政府关于上报天水仲林果品有限公司联合陕西宝联果品有限责任公司拟建果品储藏及加工厂的用地报告。31.秦州区太京镇人民政府关于申请天水仲林果品有限公司联合陕西宝联果品有限责任公司拟建果品储藏及加工厂用地红线的报告。32.天水市秦州区发展和改革局关于天水仲林果品有限公司联合陕西宝联果品有限责任公司新建果品气调库及果品加工项目的立项批复。33.关于宝联公司发展我市果品产业促农增收情况说明。34.公文传阅单。35.天水市国土资源局秦州分局关于陕西宝联果品有限公司非法占地案件的报告。
第三组、晓东加工厂非法占地的证据。
1.责令停止违法行为通知书、国土资源违法后果预先告知书及其送达回证。2.张某的询问笔录。3.现场勘测笔录。4.现场照片。5.责令改正违法行为通知书、国土资源违法后果预先告知书及其送达回证。6.违法线索登记表。7.立案呈批表。8.张某的询问笔录。9.国土资源违法后果预先告知书及其送达回证。10.天水市秦州区国土资源执法监察大队关于晓东机械加工厂非法占地案的调查报告。11.违法案件会审记录。12.违法案件处理决定呈批表。13.行政处罚告知书及其送达回证。14.行政处罚决定书及其送达回证。15.张某的询问笔录。16.履行行政处罚决定催告书及其送达回证各三份。17.张某的身份证复印件。18.营业执照。19.天水市秦州区太京镇人民政府关于申请办理晓东机械加工厂用地手续的请示。20.关于秦州区晓东机械加工厂用地手续申请。21.土地出租合同。22.天水市国土资源局秦州分局关于太京镇集中饮用水源以及保护区环境问题整改情况。23.天水市国土资源局秦州分局关于太京镇水源以及保护区环境问题整改工作日志。24.整改前照片、拆除照片。25.天水市国土资源局秦州分局关于太京镇集中饮用水源一级保护区环境问题整改情况。26.关于太京镇李家台子村耕地现场勘查的报告。27.复垦现场验收照片。
第三人（华康公司）陈述，一、被告主体不适格。本案违反的是《中华人民共和国水污染防治法》。二、华康公司建设用地合法。有招商局的招商批文、太京镇政府的土地使用手续报告、天水市国土资源局秦州分局的建设用地审查报告，充分说明华康公司建设用地取得程序合法。三、被告对华康公司实施的行政处罚决定错误，应当依法赔偿其强制拆除给华康公司造成的财产损失。
第三人（华康公司）提供了如下证据：
1.行政公益诉讼起诉书、被告答辩状。2.天水市秦州区环境保护局责令改正违法行为决定书[2016]014号。3.天水市秦州区环境保护局关于对华康果库有关环境问题约谈的通知。4.太京镇人民政府关于申请解决气调库土地使用手续的报告。5.天水市秦州区招商局关于华康公司新建1000吨气调库项目的立项批复。6.天水市国土资源局秦州分局关于华康公司1000吨气调库建设用地的审查报告。7.天水市国土资源局秦州分局关于华康公司1000吨气调库建设用地的预审报告。8.造地费票据。9.天水市秦州区人民政府关于城镇批次建设用地农用地转用的请示。10.土地征用合同。11.天水市2006年度城镇建设批次用地勘测定界图。12.天水市秦州区李家台子村建设规划。13.国土资源违法后果预先告知书、行政处罚告知书。14.申诉书。15.行政处罚决定书。16.履行行政处罚决定催告书。17.保证书。
第三人（宝联公司）陈述，我公司是通过招商引资项目来到天水，投资几千万到最后落得被强拆，我方是受害者。我方并非擅自占用一级水源保护区土地。我方支付了征地补偿款等费用，2012年6月15日，经秦州区招商局研究，秦州区同意立项建设。2012年11月26日，我方突然收到167号行政处罚决定书，国土局提出先交罚款5万多元，再办理用地手续，我方即交了罚款。2013年3月13日，秦州区发展和改革局立项批复，确定项目地点李家台子村。2016年9月至11月，被告又多次催告拆除设施。12月，在没有达成赔偿方案的情况下，我方被迫拆除。因此，建议公益诉讼人撤回起诉。
宝联公司提供了如下证据：
1.秦州区太京镇人民政府关于上报天水仲林果品有限公司联合陕西宝联果品有限责任公司拟建果品储藏及加工厂的用地报告。2.天水市秦州区发展和改革局关于天水仲林果品有限公司联合陕西宝联果品有限责任公司新建果品气调库及果品加工项目的立项批复。3.太京镇财政所的征地补偿款证明。4.用地协议书。5.秦州区城管局的询问调查通知书。6.建设工地文明施工管理责任书。7.秦州区太京镇人民政府“三城联创”目标管理责任书。8.秦州区环保局的罚没收据。9.行政处罚决定书。10.天水市国土资源局的罚没收据。11.天水市果业局的关于宝联公司发展我市果品产业促农增收情况说明。12.土地征收协议。
第三人（晓东加工厂）陈述，2000年我加工厂正式成立，后来被征收。经秦州区人民政府协调，我单位搬迁到李家台子村。2016年11月15日，接到太京镇政府通知，我单位在一级水源区，政府决定拆除。2016年12月1日，我进行了拆除。请政府给予补偿，重新选址。
第三人晓东加工厂提供了如下证据：
1.天水市秦州区太京镇人民政府关于申请办理晓东机械加工厂用地手续的请示。
经庭审质证，对公益诉讼人提供的证据，被告对证据的三性无异议，但对证明目的有异议，认为已经履职；第三人对证明目的有异议，提出本案的责任主体有问题，国土局作为被告主体资格不适格，对证据的三性无异议。
对被告提供的证据，公益诉讼人对部分证据的证明目的有异议，认为不能证明被告履职到位，对证据的三性认可。第三人对被告的证据的三性无异议，但对证明目的有异议，认为自己是合法用地的。
对第三人的证据，公益诉讼人对证据的三性无异议。被告对证明目的有异议，认为不能证明用地是合法的，自己没有强制拆除。
本院对上述证据，认证如下：各方提供的证据，对方对证据来源的合法性、内容的真实性、与本案的关联性均无异议，应当予以采信。
经审理查明，华康公司、宝联公司、晓东加工厂分别于2006年5月、2012年7月、2015年9月，未经土地主管机关批准，占用秦州区地处一级水源保护区的太京镇李家台子村、银坑村集体土地，建设与供水设施及保护水源无关的项目，从事果蔬的储藏、机械的加工。
2006年12月18日，天水市国土资源局秦州分局收取华康公司造地费、耕地占用税、管理费，共计9.34万元。2016年11月4日，天水市国土资源局秦州分局对华康公司未经批准，擅自占用集体土地的行为立案调查，下发了《国土资源违法后果预先告知书》。被告下发了《行政处罚告知书》。2016年11月14日，对华康公司非法占用太京镇李家台子村5162.58平方米的集体土地（农用地），建设气调冷库的行为，被告认为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、44条之规定，根据该法第76条规定，下发《行政处罚决定书》，责令退还非法占用的土地，限15日内拆除地上建筑物和其他设施，恢复土地原状。华康公司在指定期限内，未执行该行政处罚决定。
2012年10月15日，天水市国土资源局秦州分局对宝联公司非法占用集体土地建果品储存加工基地的行为，立案调查，下发《责令停止违法行为通知书》《国土资源违法后果预先告知书》。被告下发《行政处罚告知书》，并于2012年11月26日，对宝联公司未经批准，擅自占用太京镇李家台子村8407.2平方米的集体土地，建设气调冷库的行为，下发《行政处罚决定书》，责令退还非法占用的土地，限15日内拆除地上建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处50443.2元的罚款。宝联公司当天缴纳了罚款，但在指定期限内未拆除建筑物。2016年9月以来，天水市国土资源局秦州分局下发《整改通知》《国土资源违法后果预先告知书》责令退还土地，限期拆除，恢复土地原状。
2015年9月以来，天水市国土资源局秦州分局对晓东加工厂下发《责令停止违法行为通知书》《国土资源违法后果预先告知书》等。2016年11月3日，天水市国土资源局秦州分局对晓东加工厂立案调查，被告下发《行政处罚告知书》。2016年11月14日，被告对晓东加工厂未经批准，擅自占用银坑村2948.14平方米的集体土地（农用地），建设农机配件加工厂的行为，下发《行政处罚决定书》，责令退还非法占用的土地，限15日内自行拆除地上建筑物和其他设施，恢复土地原状。在指定期限内，晓东加工厂未执行该行政处罚决定。
2016年11月4日，公益诉讼人向天水市国土资源局秦州分局发出《检察建议书》，认为三家单位违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定，且所处位置属于天水市秦州区水源一级保护区，根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条之规定，应当责令拆除或者关闭。虽然被告作出了行政处罚决定，但截至2016年10月31日，公益诉讼人现场调查发现，三家单位的违法行为仍然存在，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，遂发出检察建议书，建议依法拆除耕地上的非法建筑物和其他设施，责令恢复土地原状，切实履行职责，对辖区此类问题全面排查整顿，并在一个月内将办理情况书面回复。2016年12月5日，天水市国土资源局秦州分局回复称，已向华康、晓东加工厂下发了《行政处罚决定书》《履行行政处罚决定催告书》督促履行处罚决定，函告相关部门予以协助执行。华康、宝联公司对部分库存果品进行了销售，晓东加工厂对机械及部分材料进行了转让，三家单位整改问题有了明显进展。但本案的核心问题是涉及一级水源地水污染问题，应当首先适用《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，环评手续未在立项审批时同步进行，依法应由环保部门责令停止违法行为，因此，本案仅定性为土地违法案件，国土部门无法在规定期限内完成整改。由于被告在检察建议书发出后一个月内，未完全落实建议内容，2016年12月23日，公益诉讼人提起行政公益诉讼。
公益诉讼人起诉后至开庭前，天水市国土资源局秦州分局于2017年1月17日，书面说明，通过区政府成立联合工作组进行督查，三家企业地上建筑物均已拆除到位，所有垃圾都已清理完毕。截至1月15日，复垦工作已经全面完成。经秦州区土肥站验收，地块已具备耕作条件。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、《甘肃省实施土地管理法办法》第二条第二款之规定，被告依法具有监管土地的法定职责。
《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案华康公司、宝联公司、晓东加工厂，未经土地主管部门批准，占用农用地建设建筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，属于土地违法行为，被告依法应当履行监管职责，《中华人民共和国土地管理法》《国土资源行政处罚办法》等，分别规定了行政执法程序、执法时限等。但本案被告对第三人未批先建的土地违法行为，未进行及时、有效的立案、查处、申请法院强制执行，未采取全面有效的监管措施，导致非法占用农用地的行为一直延续。检察建议书发出后，虽然被告采取了一定的监管措施，但截至公益诉讼人起诉之日，三家单位的违法建筑物仍然未拆除，一级水源地的集体农用土地未恢复原状，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。因此，公益诉讼人根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》之规定，提起行政公益诉讼，符合法律规定。公益诉讼人请求确认从违法行为发生到起诉之日，被告未正确履行监管职责和怠于履行监管职责的行为违法的诉讼请求成立，应予支持。在诉讼过程中，由于被告已督促第三人拆除了违法占用土地上的建筑物及其设施，恢复了土地原状，2017年3月2日,公益诉讼人书面撤销了第2项要求“责令被告继续履行监管职责”的诉讼请求,本院已经裁定准许撤诉。
关于被告提出，本案涉及一级水源保护区，责任主体不当的意见，由于本案第三人未办理建设用地审批手续，无论是否一级水源保护地，被告作为土地主管机关，对违法占地行为都负有监管责任。只是一级水源保护区范围内的土地，涉及生态环境和水资源保护，涉及国家和社会公共利益，被告更应当及时主动采取有效监管措施，保护土地权益不受侵害。至于环保部门的职责，不是本案的诉讼范围。因此，被告的以上意见不能成立，不予采纳。
关于第三人华康公司和宝联公司提出，自己是合法用地，有秦州区的立项批复、建设用地审查报告、预审报告，缴纳了造地费、管理费等，但以上手续并不是土地主管部门的建设用地审批手续。因此，华康公司和宝联公司的辩解意见不能成立。
综上，经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认从第三人天水华康果蔬有限责任公司、天水宝联农业发展有限责任公司、秦州晓东机械加工厂违法行为发生到起诉之日，被告天水市国土资源局未正确履行监管职责和怠于履行监管职责的行为违法。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省天水市中级人民法院。
审 判 长 吴华锋
审 判 员 陈梅芳
人民陪审员 黄雅娟
二〇一七年四月十日
书 记 员 刘文洁
附：相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。