湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘01行终31号
上诉人（原审原告）湖南圣智图书有限公司，住所地湖南省长沙市芙蓉区建湘里007号北001栋104房。
法定代表人庄习文，总经理。
委托诉讼代理人雷艳，湖南天地人律师事务所律师。
委托诉讼代理人帅平平，湖南天地人律师事务所实习律师。
被上诉人(原审被告)湖南省财政厅，住所地湖南省长沙市城南西路1号。
法定代表人石建辉，厅长。
委托代理人李湘宁，系湖南省财政厅政府采购处主任科员。
委托代理人何为，系湖南省财政厅税政法规处工作人员。
被上诉人(原审被告)中华人民共和国财政部，住所地北京市西城区三里河河南三巷3号。
法定代表人肖捷，部长。
委托代理人韦薇，系中华人民共和国财政部工作人员。
湖南圣智图书有限公司（以下简称圣智公司）诉湖南省财政厅行政处罚、中华人民共和国财政部（以下简称财政部）行政复议一案，圣智公司不服长沙市天心区人民法院（2017）湘0103行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明：圣智公司参加“长沙民政职业技术学院2016年秋季至2017年春季教材政府采购项目”并中标。2016年9月5日，长沙民政职业技术学院向湖南省财政厅举报圣智公司在投标文件中提供的五家出版社的授权书系虚假材料。2016年11月1日，湖南省财政厅向中国青年出版社、商务印书馆、中国财政经济出版社、经济科学出版社、中国人民解放军出版社发出《……供应商合作情况确认函》，2016年11月2日、3日，该五家出版社分别向湖南省财政厅复函称均未向圣智公司出具该授权书。2016年12月9日，湖南省财政厅对圣智公司相关负责人进行调查询问。2017年1月25日，湖南省财政厅制作《行政处罚事项告知书》，并送达圣智公司，告知圣智公司享有陈述、申辩、要求听证等权利。2017年2月23日，圣智公司向湖南省财政厅提交《听证申请书》。2017年3月2日，湖南省财政厅向圣智公司发出《行政处罚听证通知书》，告知圣智公司听证举行时间、地点等。2017年3月13日，湖南省财政厅举行听证会，并制作行政处罚听证报告。2017年3月29日，湖南省财政厅作出湘财行罚[2017]2号《行政处罚决定书》，决定对圣智公司罚款人民币35658元（按中标金额5094000元的千分之七计算），列入不良行为名单，两年内禁止参加政府采购活动。2017年4月7日，圣智公司收到该行政处罚决定书。圣智公司对此不服，于2017年5月25日向财政部申请行政复议。2017年5月27日，财政部予以受理后，向湖南省财政厅发出行政复议答复通知书，并向五家出版社发函进行调查。2017年7月21日，财政部作出财复议[2017]115号《行政复议决定书》，决定维持湖南省财政厅作出的湘财行罚[2017]2号《行政处罚决定书》。圣智公司对此不服，提起诉讼。
一审法院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”及《中华人民共和国政府采购法》第十三条“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”的规定，湖南省财政厅依职权负责本行政区域内的政府采购的监督管理。根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）提供虚假材料谋取中标、成交的……”的规定，本案圣智公司在参加“长沙民政职业技术学院2016年秋季至2017年春季教材政府采购项目”招投标过程中，其招标文件提交了多份出版社出具的委托授权书，其中中国青年出版社、商务印书馆、中国财政经济出版社、经济科学出版社、中国人民解放军出版社经调查未向圣智公司出具授权书，且经湖南省财政厅释明后仅提供扫描件而未提交用原件予以核对，可认定上述五家出版社出具的授权书为虚假材料。湖南省财政厅调查核实后，听取圣智公司的申辩意见，告知其享有申辩及申请听证的权利，并依据圣智公司申请，召开听证会后，根据《湖南省财政厅行政处罚裁量权基准》（湘财法[2015]9号）第三章第二十八项规定，对圣智公司作出湘财行罚[2017]2号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，内容适当。圣智公司请求撤销该行政处罚决定书无事实和法律依据，不予支持。关于圣智公司诉称五家出版社的授权是否真实，对圣智公司是否具备招标文件要求的资质及中标不产生任何影响及该五家出版社的授权在招标文件第九章公司综合实力部分，系用以证明圣智公司的实力，并非用以证明圣智公司享有国内出版社代理或发行资格条件的意见，根据《中华人民共和国政府采购法》第三条规定，诚实信用原则是政府采购活动的重要原则，参加政府采购的供应商应对自己所提交的全部材料的真实性负责，现经核实圣智公司提交的招标文件中部分材料虚假，对招投标结果产生一定影响，圣智公司应对此产生的后果承担责任，故对圣智公司的上述意见不予支持。财政部受理圣智公司复议申请后，依程序向湖南省财政厅发出《行政复议答复通知书》，在法定期限内作出财复议[2017]115号《行政复议决定书》并送达给圣智公司。财政部受理、审查、作出复议决定的程序符合法律规定，应予维持。圣智公司诉请撤销财复议[2017]115号《行政复议决定书》，无事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回圣智公司的全部诉讼请求。
上诉人圣智公司上诉称：1、被诉行政处罚决定认定事实错误，上诉人在投标文件中一共提交了包括涉案5家出版社在内的30多家出版社的授权委托书，其作用和目的是展示公司的综合实力，而非为响应招标文件的特定资格要求。上诉人不具备谋取中标的主观故意，五家出版社授权书不是特定资格证明文件，不是评标人的评标要素，即使出版社授权委托书是假的，也不构成“提供虚假材料谋取中标”，作出处罚决定违背了行政处罚与违法行为相适应的原则。财政厅向财政部提交的证据中没有上诉人的整本《投标文件》，财政部无从全面审查以至于在复议中错误认定。2、被诉处罚决定主要证据不足且取证不合法。财政厅没有提交证据证明调查取证过程的合法性，采购人员2016年11月2日前往5家出版社，其中3家当面回函，但回函时间是11月3日而非11月2日，2家事后邮寄，但其中中国青年出版社的回函时间却为11月2日，有3家出版社回函系当场制作，内容完全格式化，回函制作人不明、没有法定代表人签字、没有查阅公章使用记录、没有询问同时期的公章保管人，不符合法定证据形式，回函中关于授权委托书是伪造的判断超出了出版社证明能力范围。财政厅只提交了听证报告，没有听证笔录。被诉处罚决定没有经过行政机关负责人集体讨论。3、财政部在复议过程中对五家出版社自行收集的证据不能作为认定财政厅行政行为合法性的证据。根据解放军出版社的回函时间，财政部在没有收到该回函时就作出了复议决定。财政部于2017年5月27日受理复议申请，于2017年6月7日才向财政厅发送申请书副本及相关材料，超过复议法规定的七日。一审中没有财政厅收到复议申请书副本后向财政部提交有关证据的时间证明，无法确认是否符合复议法十日期限规定。4、一审判决引用政府采购法第三条而不是被诉行政处罚决定依据的第七十七条来论证处罚的正当性，明显适用法律错误。一审法院2017年8月7日立案，9月6日才向上诉人送达答辩状，也没有被上诉人答辩和举证未超期的证据。5、处罚决定作出前民政学院就在政府采购网发布了废标公告。废标后，招标人没有通过二次招标就迅速和他人签订了协议，怀疑有预谋。综上，请求撤销一审判决，撤销被诉行政处罚决定与行政复议决定。
被上诉人湖南省财政厅答辩称：1、根据原《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令）第三十条、第五十四条规定和本项目招标文件要求，上诉人在投标文件中提供出版社的授权书是为了证明其具有招标文件所要求的资格条件，上诉人如果未按照投标文件要求证明其具备有效的代理或发行资质，其投标是无效的，上诉人提供出版社授权书恰恰是为了证明其满足招标文件资格条件的要求。2、五家出版社对出具盖有公章的文书需承担相应法律责任有清晰认知，作为法人单位，有权以单位名义出具相关证明。3、供应商参加政府采购活动应当诚实守信，不得以不正当手段谋取政府采购项目的中标、成交。投标行为应遵守政府采购法及相关法律法规规定。上诉人在投标文件中提供虚假授权书违背了诚实信用原则。4、上诉人在投标文件投标函中声明所递交材料内容完整、真实，但提交了虚假授权书，自始至终提供不出授权书原件，其行为属于政府采购法第七十七条规定的情形。投标文件中提供任何虚假材料即符合进行处罚的条件。5、财政厅如期向财政部提交了复议答复书及相关证据、依据。综上，请求依法审查并驳回上诉请求，支持行政机关依法履行职责。
被上诉人财政部答辩称：1、被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容适当。2、被诉复议决定的作出符合法定程序。财政部2017年5月27日收到并受理复议申请，6月6日向湖南省财政厅印发复议答复通知书，湖南省财政厅6月16日作出答复，财政部7月21日作出复议决定并于7月25日交寄，上诉人7月27日签收，符合行政复议法关于期限的规定。3、上诉人提供虚假材料是事实，投标行为目的即希望中标，上诉人以提供虚假材料的手段期待中标结果，且从结果上看其已经中标，无论上诉人是否拥有“教材出版社的代理、发行资格”都不影响对其“提供虚假材料谋取中标”行为的认定。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。
当事人向一审法院提交的证据和依据已随本案移送本院。经审查，本院采信的证据和确认的事实与一审无异。
本院认为：本案的主要争议焦点，是上诉人圣智公司在投标文件中出具五家出版社授权委托书是否虚假，以及如果虚假，其行为是否构成《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第（一）项规定的“提供虚假材料谋取中标、成交”行为。首先，圣智公司一直无法出示原件用以证明涉案授权委托书真实性，五家出版社在湖南省财政厅的调查和财政部的复议程序中，均确认其未向圣智公司出具涉案授权委托书，故湖南省财政厅和财政部认定圣智公司在政府采购活动中提供虚假材料，具有事实依据。关于五家出版社出具的调查回函真实性与合法性问题，省财政部与财政厅分别提交了要求出版社协助调查的相关资料和加盖出版社公章的调查回函，证据充分，圣智公司对此未能提交反证，仅以回函落款时间不一、内容相似等问题否定回函效力，理由不能成立。其次，圣智公司将虚假授权委托书作为投标文件的内容予以提交，目的在于获得中标的有利结果，湖南省财政厅认定其行为构成“提供虚假材料谋取中标”，并无不当。圣智公司称涉案授权委托书在投标文件中置于“公司综合实力”章节而非“投标资格证明文件”章节，综合考察授权委托书在投标文件中的地位和作用，其与圣智公司最后中标的结果没有必然因果关系，对此，本院认为，圣智公司提交授权委托书的目的在于以此展现投标人履行合同的能力，且客观上也有助于提升中标的可能性，涉案授权委托书置于投标文件哪个部分，并不影响其对投标结果发挥的有利作用，故圣智公司提出的上述理由，本院不予采纳。
关于上诉人提出的被诉行政处罚与行政复议程序合法性问题。省财政厅提交的听证报告反映了听证过程和各方意见，圣智公司以没有提交笔录为由认为听证程序违法，理由不成立。圣智公司关于被诉处罚决定必须经过行政机关负责人集体讨论的主张，没有法律依据。财政部在行政复议过程中，为核实案情，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，对五家出版社是否向圣智公司出具授权委托书以及是否向省财政厅出具调查回函的情况进行调查，于法有据，不属于自行收集证据证明行政行为合法性的情形。财政部受理复议申请、发送申请书副本和作出决定等的时间，根据《中华人民共和国行政复议法》第四十条第二款“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日”的规定，均未超过法定期限。
关于上诉人提出一审判决以《中华人民共和国政府采购法》第三条诚实信用原则为依据不当的问题。本院认为，政府采购法第三条对政府采购活动中的诚实信用、公平竞争原则进行了规定，该法第七十七条第一款第（一）项规定对供应商提供虚假材料谋取中标行为进行处罚，正是为了惩治违背诚实信用原则、损害公平竞争秩序的行为，实现该法第三条规定的诚实信用、公平竞争原则，一审以该法第三条规定阐述判决理由，并无不当。
关于上诉人提出的在处罚决定作出前政府采购网已发布废标公告、废标后招标人迅速和他人签约的问题，不属于本案审查范围，上诉人如认为招标活动中存在恶意串通损害其合法权益的行为，可依法采取其他救济途径。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人湖南圣智图书有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 罗柏寒
审判员 周 永
审判员 吴树兵
二〇一八年九月十九日
书记员 田景月
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。