山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁02行终479号
上诉人（原审原告）张洪强。
委托代理人张美芳。
被上诉人（原审被告）平度市农业局。
法定代表人孙坚，局长。
委托代理人文明涛，平度市农业局工作人员。
上诉人张洪强因因诉被上诉人平度市农业局不履行土地承包确权登记发证法定职责一案，不服山东省平度市人民法院(2015)平行初字第340号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年7月4日在本院第十五法庭公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人张美芳，被上诉人平度市农业局的负责人郭竹圣及其委托代理人文明涛，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，被告平度市农业局于2015年5月23日收到原告邮寄的“依法行政申请”，申请依法对平度市凤台街道办事处大窑村张永俭承包耕地进行不动产登记确权发证。2015年6月5日，被告给原告送达《关于依法行政申请的答复函》。原告张永俭不服向平度市人民政府提出行政复议，平度市人民政府撤销了被告平度市农业局的答复。被告平度市农业局于2015年9月10日重新作出《关于依法行政申请的答复函》，答复如下：“2013年10月14日、市委、市政府出台了《平度市农村土地承包经营权确权颁证工作的意见》平办发[2013]5号，召开了全市农村土地确权登记颁证工作会议，对全市农村土地承包经营权确权颁证工作进行了统一部署，除开发区和凤台街道办事处外其余16个镇（街）全部开展工作。《意见》指出“此次确权颁证工作按照先易后难的原则，根据我市实际，列入城区规划范围内的村庄和部分村庄土地未均分、承包关系不明确等不符合确权颁证要求的村，在2014年6月前暂不开展确权登记颁证工作”。根据各镇（街）申请提报，我市有410个村因人均耕地少于0.3亩、村级班子软弱、土地承包关系混乱等原因申请暂缓确权。经查，你村名列凤台街道办事处申请暂缓确权颁证村庄名单内。2015年2月26日，我局以平度市农村土地确权颁证工作领导小组的名义向各镇人民政府（街道办事处）下发了《关于转发青岛市农村工作领导小组<关于开展农村土地承包经营权“确权确股不确地”试点工作的指导意见>的通知》，同时要求各镇重新对2014年提出的暂缓确权颁证村庄进行梳理，对符合“确地”要求的必须开展确权登记颁证工作。因此，你村的土地确权登记颁证工作将由凤台街道办事处根据村庄情况择机组织开展。”原告张永俭不服该答复，提起行政诉讼。
原审法院认为，《农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定：县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。故本案被告平度市农业局具有农村土地承包经营权证备案、登记、发放的法定职责。然而，虽然被告平度市农业局具有该法定职责，但新一轮确权登记颁证是一项村委会、镇（街道办事处、开发区）、农业部门等各主体参与的系统工程，根据山东省要求，应坚持先行试点，逐步推开的原则，用3年时间基本完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作，所有村庄不是一个一步到位的过程。本案中，原告张洪强所在的大窑村属暂不开展确权登记颁证村庄范围，原告张洪强向被告平度市农业局提出申请后，被告平度市农业局于2015年9月10日作出了《关于依法行政申请的答复函》，告知原告张洪强所在村属暂缓确权颁证村庄及原因。在尚不具备确权登记颁证条件的情况下，被告平度市农业局作出告知已经依法履行了职责，不存在不作为的情形，为此原告张洪强要求确认被告平度市农业局不履行法定职责的行为违法的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张洪强的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告张洪强负担。
上诉人张洪强上诉称，平度市凤台街道办事处大窑村村民，合法承包的耕地至今没有征收，上诉人的村庄不是失地村庄范围，因此，上诉人根据中央三中四中全会要求以及国土部《确保2012年底前完成农村集体所有权登记发证的工作要求》等规定，于2015年3月向平度市人民政府邮寄依法行政确权申请书。平度市人民政府复函称应持相关材料，向平度市农业局和土地局依法申请。上诉人于同年5月向被上诉人申请承包耕地确权申请书。被上诉人作出上诉人的承包地已经被征收的答复，后被平度市人民政府撤销了答复，要求对上诉人重新进行答复。被上诉人重新作出的答复书中称，我市有410个村因人均耕地少于0.3亩，村级班子软弱，土地承包关系混乱等原因暂缓确权，上诉人所在村庄被列入暂缓颁证村庄名单。但是上诉人村庄所在的凤台街道办事处称上诉人村庄不属于失地村庄，没有失地农民名单。因此，被上诉人应当对上诉人的承包地确权颁证。为了推卸责任，被上诉人向原审法院提交的答辩状中称，经汇总凤台街道办事处、开发区等共有210个村具有暂不开展土地承包经营权确权登记颁证的情形。两次答复互相矛盾，也没有提交证据证明暂不确权的情形。被上诉人暂不开展确权的目的就是等着让政府强抢上诉人的承包地。综上，原审法院判决认定事实错误，被上诉人作出的答复没有出具任何证据。请二审法院依法撤销原审判决，确认被上诉人没有对上诉人的承包地登记发证行为违法。诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人平度市农业局辩称，一、根据国土资源部《确保2012年底前完成农村集体所有权登记发证的工作要求》针对的是村集体土地所有权的登记发证工作文件，不是针对村民的承包地规定。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十二条的规定，上诉人所在村（发包方）没有提交确权登记申请，也未提交有关资料，被上诉人无法开展确权工作。二、被上诉人已经依法履行了法定职责，不存在不作为行为。我市农村承包经营权证颁证工作始于1999年二轮土地承包，2009年又开展了一次土地经营权证的换发补发工作。2013年，中发（2013）1号文件要求用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。随后，山东省制定了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，要求在搞好试点的基础上，用三年时间基本完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作。随后青岛市印发了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，规定：2013年4月1日先实行第一批试点，2014年全面开展确权登记颁证工作。被上诉人根据上级部门的部署，结合平度实际情况，起草了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，并于2013年10月14日由平度市人民政府印发，被上诉人负责组织协调，各镇（街道）具体实施，负责辖区内村庄的确权登记工作，按照准备阶段、调查摸底阶段、清查核实阶段、权证发放四个阶段开展工作，其中调查摸底和清查核实等关键环节主要由村级组织实施。我市新一轮农村承包土地的确权颁证工作按照先易后难、逐步推进的原则，根据平度市的实际，列入城区规划范围内的村庄和部分村庄土地未均分，村班子不健全、承包关系不明等不符合确权颁证要求的村庄，暂不予确权登记颁证。上诉人所在的村因具有暂不开展土地承包经营权确权登记颁证的情形，向上诉人作出了《关于依法行政申请的答复函》。综上，上诉人的上诉请求不能成立，应予以驳回。
各方当事人在原审提供的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，2013年开始的新的一轮农村土地承包经营权确权登记颁证工作是一项先行试点，先易后难、逐步推进的工作。在尚不具备确权登记颁证条件的情况下，被上诉人就上诉人要求对其承包地进行确权登记的申请，作出《关于依法行政申请的答复函》并无不当。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，依法应予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国宁
审判员 林 桦
审判员 刘力铭
二〇一七年七月十日
书记员 王 崧
书记员 刘 佳