湖北省宜昌市西陵区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂西陵行初字第00004号
原告兴山天星供电有限公司（以下简称天星供电公司），住所地兴山县古夫镇高阳大道29号。
法定代表人牛涛，天星供电公司董事长。
委托代理人魏长明，天星供电公司副总经理。（特别授权代理）
委托代理人贾勇，湖北诚业律师事物所律师。（特别授权代理）
被告宜昌市工商行政管理局（以下简称市工商局），住所地宜昌市果园二路2号。
法定代表人袁红，市工商局局长。
委托代理人魏中举，市工商局法规科科长。
委托代理人齐忠敏，市工商局经济监察支队二队队长。
原告天星供电公司不服被告市工商局于2014年1月20日作出的宜市工商处字（2014）第16号行政处罚决定（以下简称16号行政处罚决定），于同年2月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，于同年2月13日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等法律文书。并依法组成合议庭，于同年2月27日公开开庭审理了本案。原告天星供电公司委托代理人贾勇，被告市工商局委托代理人魏中举、齐忠敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市工商局于2014年1月20日对原告天星供电公司作出16号行政处罚决定：认定原告滥用其优势地位，在给专用变、临时用电户正式送电之前，以收取“预付电费”的方式（未将此款项抵扣电费、滚动结算，而是长期无偿占有），强行收取用电保证金，否则拒绝提供供电服务的行为，违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）第六条的规定，并构成《国家工商行政管理局关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》（以下简称《若干规定》）第四条第（六）项所禁止的限制竞争行为，依据《反不正当竞争法》第二十三条的规定，对原告作出责令其改正违法行为、并处罚款18万元的行政处罚。
被告市工商局在法律规定的期限内，向本院提交并出示了作出被诉具体行政行为的下列证据。
第1组证据：原告天星供电公司营业执照复印件、湖北省服务价格监审证复印件、兴山县人民政府《关于兴发集团与天星集团改革重组方案的批复》（兴政发（1999）25号），证明原告的主体资格。
第2组证据：原告天星供电公司2013年1至7月收取预缴电费明细账、记账凭证、收款收据底联及客户缴款时银行开具的现金缴款单及对公通存收款人回单，证明原告公司收取预付电费的事实、收款方式和开票方式。
第3组证据：原告天星供电公司及其下属南阳供电营业所、水月寺供电营业所、榛子供电营业所、高桥供电营业所、峡口供电营业所、黄粱供电营业所、古夫供电营业所等收取预缴电费明细表，证明原告公司下属供电营业所自2003年起至今收取预付电费的事实及收取预付电费的总金额、退款金额以及余额。
第4组证据：被告市工商局执法人员在行政程序中调查原告公司及其下属古夫供电营业所时，制作的现场检查笔录2份（2013年7月25日），证明被告检查原告公司及其下属古夫供电营业所现场的实际情况、现场调取证据情况及原告配合检查的情况。
第5组证据：原告公司下属古夫供电营业所营业执照复印件，证明原告公司下属供电营业所的主体资格情况。
第6组证据：原告公司下属古夫供电营业所收取预缴电费的收款收据底联、用户交纳预缴电费时银行开具的收款人回单、现金缴款单，用户退网销户时退还预缴电费的转账支票存根、批准手续、领条及2011年至2013年古夫供电营业所预收电费台账。证明原告公司下属古夫供电营业所收取预付电费、退还用户预付电费及收取的预付电费没有用于滚动结算电费的事实。
第7组证据：原告公司下属古夫供电营业所与用电客户签订的《供用电合同》，证明原告公司下属古夫供电营业所采用格式条款与客户订立合同，收取用户的预缴电费；该合同“电费结算方式”条款中明确说明收取预付电费的对象、数额以及退还该笔款项的条件。
第8组证据：被告在行政程序中走访原告公司相关用电客户制作的问卷调查表（2份），该表对原告公司如何与客户确定供电关系、如何结算电费、需要交纳哪些费用等进行了调查，证明原告在专用变、临时用电客户申请用电过程中，采取与客户签订格式条款合同的手段要求客户交纳预付电费；用电客户称该预付电费必须交纳，不交纳该费用则无法获得所需的电力供应。
第9组证据：被告调查人员在行政程序中调查原告公司用电客户（兴山县佳德木业有限公司、湖北亿科美景汽车销售服务有限公司、兴山县传林汽车修理厂、湖北石通矿业有限公司）时制作的询问（调查）笔录4份（2013年7月25日）及各客户交纳预交电费时原告公司开具的统一收款收据，湖北亿科美景汽车销售服务有限公司出具的《关于变压器的申报情况说明》、记帐凭证、费用报销凭证及原告公司与湖北石通矿业有限公司签订的《供用电合同》，证明原告公司采用格式条款与客户订立合同，向用电客户收取预付电费及原告公司收取的预付电费没有冲抵电费、滚动结算，没有出具发票等事实。
第10组证据：兴山县用电客户《关于天星供电公司滥收费情况的举报》及市工商局经济支队投诉举报件处理单，市工商局立案审批表、宜市工商公检字（2013）第19号检查通知及送达回证、宜市工商听告字（2013）122号行政处罚听证告知书及送达回证、宜市工商听字（2013）2号听证通知书及送达回证、听证会笔录、宜市工商处字（2014）16号行政处罚决定书及送达回证等，证明被告作出被诉行政处罚决定程序合法。
同时，被告还向本院提交并出示了如下法律依据：
1、《反不正当竞争法》第三条、第六条、第二十三条；
2、《若干规定》（国家工商行政管理局令第20号）第四条、第五条。
原告天星供电公司诉称：2013年9月16日被告市工商局给原告送达宜市工商听告字（2013）122号行政处罚听证告知书，该告知书认为，原告公司在2003年至2013年7月间，滥用自身在供电市场上的独占地位、供电关系中的优势地位，迫使专用变、临时用电户签订格式合同并缴纳所谓“预付电费”，对于收取的“预付电费”在用户用电过程中既不抵扣，也不滚动结算，直至用户销户退网才视情况予以退还，原告公司收取的预付电费本质为用电保证金，违反了国家经贸委《关于利用价格杠杆促进电力消费问题的通知》之明确禁止收取用电保证金的规定，以原告公司的行为违反《反不正当竞争法》第六条的规定，依据《反不正当竞争法》第二十三条的规定，拟对原告公司作出停止改正违法行为、并处罚款18万元的行政处罚。原告接到该通知后，当即申请听证，被告于同年11月25日组织了听证，原告进行了陈述。2014年1月27日被告向原告送达16号行政处罚决定书，对原告作出“责令改正违法行为、并处罚款18万元”的处罚。原告认为：1、被告组织的听证程序存在瑕疵。被告的证人证言类证据，在听证时以保护证人为由，未向原告举证并质证，在未充分听取原告质证意见的情况下认定原告存在强行收取预付电费的行为，系行政处罚程序不当。2、原告不存在强行收取预付电费的行为。原告收取预付电费系供用电双方当事人共同协商达成的意思表示，符合《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国担保法》及相关司法解释的规定。3、被告适用《反不正当竞争法》第六条、第二十三条的规定，对原告实施行政处罚系适用法律不当。《反不正当竞争法》第六条、第二十三条所调整的是公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者实施排挤竞争的行为，原告未实施排挤竞争的行为，因此，被告以前述法律规定处罚原告系适用法律不当。4、被告对原告罚款金额无事实依据。综上，原告请求人民法院判决撤销被告于2014年1月20日作出的16号行政处罚决定，并承担本案诉讼费用。
庭审中原告对被告有对涉案行为进行查处的法定职责提出异议，称若原告的涉案行为违法，应受《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）第十七条的调整，由商务部门进行查处。原告为支持该主张，向本院提交了《反垄断法》第十七条的规定，以证明被告没有对本案中原告的行为实施行政处罚的法定职责。
被告市工商局辩称：1、我局对原告天星供电公司实施行政处罚的权限和过程均严格按照《行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的规定进行，严格保证了被处罚人的权利，作出的被诉行政处罚决定程序合法。2013年6月24日，我局接匿名举报称原告公司在办理供电业务中，违背客户真实意愿，强行收取2000至20000元不等的“预付电费”，不交纳该项费用则拒绝签订供电合同或中断供电。我局接到该举报后，即委派执法人员进行走访，发现举报基本属实。同年7月9日，我局对其进行立案调查。同年9月16日，我局向原告送达了行政处罚听证告知书；原告收悉后，书面提交陈述申辩意见，并提出了听证要求。同年11月25日我局举行听证后，综合考虑听证会情况，于2014年1月20日作出被诉行政处罚决定，并于同年1月27日将该处罚决定书送达原告。2、我局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚幅度适当。（1）原告的主要违法事实存在。原告在2003年至2013年7月间，滥用自身在供电市场上的独占地位、供用电关系中的优势地位，在专用变、临时用电户等申请用电时，以不缴纳“预付电费”则拒绝签订合同、拒绝提供供电服务等手段迫使客户缴纳所谓的“预付电费”，原告收取的“预付电费”在用户用电过程中既不抵扣电费，也不滚动结算，而是长期占有，直到用户消户退网时才视情况予以退还，其实质为用电保证金。截止我局立案调查时止，原告共收取“预付电费”1109756·16元（含已退还的29751·57元）。上述事实，有被告依法调取原告的财务账簿、原告收取预付电费台账、与客户签订的供用电合同、客户交纳预付电费的收据等证据佐证。（2）原告的上述行为已构成《反不正当竞争法》第六条和《若干规定》第四条第（六）项所禁止的限制竞争行为，应当依照《反不正当竞争法》第二十三条的规定予以处罚。原告是从事供电行业的公用企业，符合限制竞争行为的主体要件。原告以“预付电费”名义收取的钱款，实质上属于用电保证金。用电保证金可以上溯至能源部和财政部于1989年12月发布的《实行电费、电表保证金制度的暂行规定》中关于“为了保证国家电费的回收，保障电度表资产的安全，特实行电费、电表保证金制度。电费、电表保证金是由用户存出，交供电部门分别用作电费债务和电度表资产无偿使用的一种担保资金。用电户因被撤消、解散、破产或其他原因未能履行供电协议（合同）而发生拖欠电费债务时，供电部门有权将该用电户存出的电费保证金抵作价款，用电户偿清电费债务后，供电部门应将抵作价款的保证金退存该用电户”的规定，通过该规定可以看出，收取该笔钱款实际是作为用户偿还电费债务的一种保证金。之后，发布的《电力法》和《电力供应与使用条例》没有关于电费、电表保证金的规定，1996年10月电力工业部发布的《供电营业规则》中有“用户应按国家规定向供电企业存出电费保证金”的规定。但1999年国家计委、国家经贸委《关于利用价格杠杆促进电力消费有关问题的通知》（计价格（1999）2189号）明确规定：取消电力企业向用户收取的电费保证金和电度表保证金。供电企业自此之后向用户收取“电费保证金”没有任何依据。预付电费本应是在每月（每个计费周期）开始交纳一定的现金给供电部门，月底结算，少补多退。原告作为供电企业，要求用户缴纳电费保证金是在正常的交易之外提出的不合理条件；原告在其提供的格式合同中“电价及电费结算方式”部分明确载有收取“预缴电费”的相关条款。作为格式条款合同，用户无法就其中一项条件做出调整，因此只能选择全盘接受或不接受，如果用电客户不接受该收取“预缴电费”的不合理条件，那么该合同就无法订立，客观上形成拒绝供应电能的事实。《国家工商行政管理局关于电力公司强制用户接受其不合理条件的行为定性处理问题的答复》（工商公字（2000）第143号）明确指出：“电力公司滥用其优势地位，在给用户正式送电之前，以收取‘付费购电款’的方式（未将此款项抵顶电费、滚动结算，而是长期无偿占有），强行收取用电押金，否则拒绝提供电服务的行为，违反了《反不正当竞争法》第六条规定，并构成国家工商行政管理局《若干规定》第四条第（六）项所禁止的‘对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用’的限制竞争行为，应当依照《反不正当竞争法》第二十三条的规定予以处罚。”（3）原告的行为具有排挤其他经营者公平竞争的后果。国家工商总局工商公字（2000）第96号文明确指出：“《反不正当竞争法》第六条规定的‘排挤其他经营者的公平竞争’，是指公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者（以下统称公司企业）滥用独占地位，排斥或者减少其他经营者获取交易机会的意图或者后果。被排斥的经营者既可能是与公用企业具有竞争关系的经营者，又可能是与被指定的经营者具有竞争关系的经营者，还可能是因公用企业的排挤行为而减少或者丧失交易机会的其他经营者。”本案中，由于原告长期无偿占用用电客户的资金，损害用电客户利益的同时，也减少了其他行业经营者与用电客户的交易机会，对竞争秩序构成影响。3、原告诉状中所提出的事实和理由均不能成立。（1）原告称我局组织的听证存在瑕疵，系行政处罚程序不当，是原告对行政处罚程序的错误理解。我局在作出被诉行政处罚决定前依法举行了听证会。听证会经过了调查人员陈述案情、当事人陈述意见、双方质证、辩论等规定程序，符合《行政处罚法》及相关法律规定。听证会上，在对我局调查收集的部分证人证言材料质证时，调查人员考虑到原告所在兴山县人际交往圈小，如果透露相关证人身份，一是对证人在该地区的生产经营活动不利，二是为了防止干涉证人真实意愿表达的行为发生，经听证主持人允许，调查人员将该部分证据材料除证人身份以外的其他内容进行了说明，听证笔录中有详细记载。并不是原告说的没有对该部分证据质证，而是未将该部分证据给原告过目。即使该部分证据未经质证，也只会影响该部分证据的证明效力，不能以此否定听证程序及至整个行政处罚程序的合法性。（2）原告称其不存在强制收取“预付电费”的行为，与事实不符；原告称我局对其罚款金额无事实依据，不符合本案实际；原告认为《反不正当竞争法》调整的是排挤竞争行为，原告未实施排挤竞争的行为，我局对其实施行政处罚适用法律不当的观点，是原告对法律规定的理解错误。4、针对原告在庭审中提出的涉案行为属于《反垄断法》第十七条调整，应由商务部门进行监管查处，即我局不具有作出被诉行政处罚决定的法定职责的新观点，我局认为，（1）行政执法机关的管辖权一般要从职能、地域和级别三个方面来确定。根据《反不正当竞争法》第三条第二款、第二十三条和《行政处罚法》第二十条的规定，被告对本案中原告的限制竞争行为具有充分的管辖权。（2）《电力法》及相关法规没有对供电企业限制竞争行为作出规定，也没有对其限制竞争行为的处罚机关作出不同的规定，即没有《反不正当竞争法》第三条第二款关于“法律、法规规定由其他部门监督检查”的情形，因此，不能排除被告对原告涉案行为的管辖权。（3）原告的涉案行为同时构成《反垄断法》第十七条所禁止的滥用市场支配地位的行为和《反不正当竞争法》第六条所禁止的公用企业限制竞争行为，出现了法律竞合。《反垄断法》第十七条规定是所有具有市场支配地位的经营者滥用市场支配地位的行为，其中包括公用企业和其他依法具有独占地位的经营者在内；《反不正当竞争法》第六条规制的只是其中一部分，是对特定主体的专门规定，因此，公用企业限制竞争是滥用市场支配地位的特殊表现形式，《反不正当竞争法》第六条是《反垄断法》第十七条的特别规定，根据《立法法》的规定，特别规定优先适用。因此《反垄断法》实施后，《反不正当竞争法》第六条及其对应的法律责任规定仍然适用。（4）即使原告涉案行为应受《反垄断法》调整，根据国务院反垄断执法职责分工，也应由工商行政管理部门进行查处。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持我局作出的被诉行政处罚决定。
经庭审质对，本院对被告提交的证据作如下确认：
1、原告对被告提交的第1组至第4组证据、第6组、第7组证据均无异议。本院认为，前述证据真实、合法，且与本案处理有关联，本院对前述证据予以确认，对被告提交前述证据的证明观点予以采纳。
2、原告对被告提交的第5组证据的真实性无异议，但原告称该组证据与本院处理没有关联。经合议庭询问，原告称原告公司下属供电营业所系原告公司分支机构，实行报帐制，不具备独立承担责任的能力。因本案中原告收取的部分预付电费系其下属供电营业所而为，而供电营业所系原告下属不具备独立承担责任的能力的分支机构，供电营业所其在工作中所实施的与其业务相关的行为，应视为以原告的名义作出，由原告承担行为所产生的法律后果。因此，结合原告的陈述，本院认为该组证据与本案处理有一定的关联性，本院予以确认。
3、被告提交的第8组证据系被告在行政程序中调查走访原告公司2个用电客户的问卷调查表。庭审质证时，原告称被告在行政程序中走访调查了部分用电客户属实；但称该证据被告在行政处罚前的听证程序中未出示，对问卷调查表的形式有异议，称没有客户交纳预付电费的相关凭证印证；且该组证据不能证明客户不交纳预付电费，原告公司就不提供供电服务和停止供电的事实。被告提交的第9组证据系被告调查人员在行政程序中调查原告公司部分用电客户时制作的询问（调查）笔录及被调查客户交纳预交电费时原告公司开具的统一收款收据等，原告对该组证据的形式要件的真实性无异议，但称被告在行政处罚前的听证程序中未出示，没有让原告质证，该组证据不能证明客户不交纳预付电费，原告公司就不提供供电服务和停止供电的事实。针对原告的质证观点，被告反驳称听证程序中在对我局调查收集的部分证人（被调查人）证言材料质证时，调查人员考虑到原告所在兴山县人际交往圈小，如果透露相关证人身份，一是对证人在该地区的生产经营活动不利，二是为了防止干涉证人真实意愿表达的行为发生，经听证主持人允许，调查人员将该部分证据材料除证人身份以外的其他内容进行了说明，听证笔录中有详细记载；并不是原告的说的没有对该部分证据交原告质证，而是未将该部分证据给原告过目。综合全案证据、原告的质证观点和被告的反驳观点，经审查，本院认为：（1）原告对被告在行政程序中走访调查了部分用电客户属实，同时，被告提供的第9组证据中有被告走访调查的2个被调查客户交纳预付电费的收款收据印证，因此，原告对被告提交的第8组证据形式要件提出的异议不能成立，本院对被告提交的第8组证据的真实性予以确认。（2）原告对被告提交的第9组证据形式要件的真实性无异议，本院对该组证据的真实性予以确认。（3）对于原告称被告在行政处罚前的听证程序中未出示前述二组证据，未组织原告质证的观点。本院认为，从被告提交的第8组、第9组证据的形式上可以看出，该部分证据是被告在行政程序中调查收集到的证据，听证程序中被告出于保护被调查人和防止干涉被调查人作证的目的，未对该部分证据进行公开质证，但对该部分证据的除被调查人身份以外的其他内容进行了说明；在本次庭审过程中，被告已出示并宣读，原告也对此发表了质证意见。因此，被告提供的第8组证据和第9组证据的真实性、合法性和关联性符合《最高人民法院关于行政诉讼证据规则若干问题的规定》的规定，可以作为认定本案事实的证据，且该二组证据能够证明原告及其下属供电营业所在专用变（即专用变电线路）、临时用电用户申请用电时，采用格式条款与用户订立《供用电合同》，向客户收取“预付电费”，原告收取的“预付电费”在用户用电过程中，既没抵扣电费，也未滚动结算，直到用户用电中止时才视情况予以退还；用户若不接受格式条款中关于交纳“预缴电费”的约定，则无法与之订立合同，获得所需的电力供应。
4、原告对被告提交的第10组证据的形式要件的真实性未提出异议，但原告称被告在听证程序中未将被告调查的部分用电户的证人证言（即庭审中被告出示第8组、第9组证据）出示，导致原告无法就是否存违法事实进行申辩，因此被告作出被诉行政处罚决定的程序不当。被告反驳称在听证程序中确实未将原告所述的该部分证据公开出示，但调查人员将该部分证据材料除证人身份外的其他内容进行了说明，听证笔录中有记载。即使该部分证据未经质证，也只会影响该部分证据的证明效力，不影响整个行政处罚程序的合法性。经审查，本院对该组证据形式要件的真实性予以认定。同时，从该组证据的内容来看，能够证明被告接到举报后，在作出被诉行政处罚决定前，履行了立案、调查、告知被处罚人被告拟对其作出行政处罚的事实理由和依据及被处罚人享有的陈述申辩和听证等权利、作出处罚决定、送达相关法律文书等法定程序。因此，原告的异议观点不能成立，本院不予采纳。
根据双方当事人的陈述及上述有效证据及本院开庭笔录，本院综合认定如下事实：原告天星供电公司是兴山县依法成立的唯一一家提供电力服务的企业。下设南阳、水月寺等多个供电营业所。原告称其下属供电营业所实行报帐制，不具备独立承担责任的能力。2003年至2013年7月期间，原告及其下属供电营业所利用其在该区域内供用电关系中的优势地位，在专用变（即专用变电线路）、临时用电用户申请用电时，使用格式条款与用户订立《供用电合同》，向用电客户收取2000元至20000元不等的“预付电费”。该合同“电费结算方式”条款（即格式条款）约定：“对专用变、临时用电户，用电方应向供电方存出相当一个月用电量的预缴电费，用电终止时，供电方根据用电方缴清电费情况，将预缴电费金额如数返还。”截止被告对其立案调查时止，原告及其下属供电营业所共计收取“预付电费”1109756·16元（含已退还的29751·57元）。原告收取的“预付电费”，在用户用电过程中，既没抵扣电费，也未滚动结算，直至用户用电中止时才视情况予以退还。其实质为电费保证金。用户若不接受格式条款中关于交纳“预缴电费”的约定，则无法与之订立合同，获得所需的电力供应。
2013年6月24日，被告市工商局接匿名举报称原告公司在办理供电业务中，违背客户真实意愿，强行收取2000至20000元不等的“预付电费”，不交纳该项费用则拒绝签订供用电合同或中断供电。随后，被告即委派执法人员进行走访。同年7月9日，被告决定对此案进行立案查处。经过调查，被告于同年9月16日向原告送达了行政处罚听证告知书，告知原告，被告拟对其进行行政处罚的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告收到该通知后，书面提交了陈述申辩意见，并提出了听证要求。同年11月25日被告举行了听证。2014年1月20日，被告以原告滥用其优势地位，在给专用变、临时用电户正式送电之前，以收取“预付电费”的方式（未将此款项抵扣电费、滚动结算，而是长期无偿占有），强行收取用电保证金，否则拒绝提供供电服务的行为，违反了《反不正当竞争法》第六条的规定，并构成《若干规定》第四条第（六）项所禁止的限制竞争行为为由，依据《反不正当竞争法》第二十三条和《若干规定》第五条之规定，作出被诉16号行政处罚决定：责令原告改正违法行为、并处罚款18万元的行政处罚。同年1月27日，被告将该处罚决定书送达原告。原告不服，在法律规定的期间内向本院提起行政诉讼。
本院认为：本案审查的被诉具体行政行为是被告于2014年1月20日作出的16号行政处罚决定。本案争议的焦点有四个：一是被告有无对原告的涉案行为进行查处的法定职责；二是被告作出被诉行政处罚的证据是否充分，即原告是否存在以收取“预付电费”的方式强迫用户接受其不合理条件（即交纳电费保证金），用户不交纳该项费用，就拒不提供供电服务的事实存在；三是被告作出被诉行政处罚决定适用法律是否正确。四是被告作出被诉行政处罚决定的程序是否合法。
一、针对被告有无作出本案被诉行政处罚决定的法定职责的焦点。
《反不正当竞争法》第六条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争”。根据该条的规定，实施该条所指不正当竞争行为的主体有两种：一种是公用企业，另一种是其他依法具有独占地位的经营者。国家工商行政管理局为制止公用企业限制竞争的行为，根据《反不正当竞争法》制定的《若干规定》（国家工商行政管理局令第20号）第二条规定：“本规定所称公用企业，是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。”原告公司是本市兴山县依法成立的唯一一家提供电力供应的企业，显然属于前述规定中所称公用企业。其在市场交易中实施限制竞争的行为应受《不正当竞争法》的调整。另《反不正当竞争法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查，法律、法规规定由其他部门监督检查的，依其规定。”而目前尚无其他法律、法规对供电企业实施限制竞争行为的监督检查机关作出由其他部门监督检查的规定。因此，被告对原告的涉案行为具有进行依法查处的法定职责。原告称若其涉案行为违法，应受《反垄断法》第十七条调整的观点不能成立，本院不予采纳。
针对被告作出被诉行政处罚决定的证据是否充分和适用法律是否正确焦点。
《反不正当竞争法》第六条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争”。国家工商行政管理局为制止公用企业限制竞争的行为，根据《反不正当竞争法》制定的《若干规定》（国家工商行政管理局令第20号）第四条第（六）项规定：“公用企业在市场交易中，不得对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用”。庭审中被告提交的证据2-4、证据6-9足以证明原告公司作为兴山县唯一一家提供电力供应服务的企业，在经营过程中，利用其在该区域内供用电市场中的优势地位，在专用变（即专用变电线路）、临时用电用户申请用电时，使用格式条款与用户订立《供用电合同》，向用电客户收取2000元至20000元不等的“预付电费”。原告收取的“预付电费”，在用户用电过程中，既没抵扣电费，也未滚动结算，直至用户用电中止时才视情况予以退还；其实质为电费保证金。虽然1989年12月国家能源部和财政部发布的《实行电费、电表保证金制度的暂行规定》和1996年10月电力工业部发布的《供电营业规则》中有关于用户应按国家规定向供电企业存出电费保证金的规定，但1999年国家计委、国家经贸委《关于利用价格杠杆促进电力消费有关问题的通知》（计价格（1999）2189号文）已明确规定取消电力企业向用户收取电费保证金和电度表保证金。自此原告采用格式条款合同，以收取“预付电费”的名义，收取电费保金的行为，系正常交易之外提出的不合理条件。国家工商局致山西工商行政管理局《关于电力公司强制用户接受其不合理条件的行为定性问题的答复》称：“电力公司是《反不正当竞争法》第六条规定的公用企业。电力公司滥用其优势地位，在给用户正式送电之前，以收取‘付费购电款’的方式（未将此款项抵顶电费、滚动结算，而是长期无偿占有），强行收取用电押金，否则拒绝提供供电服务的行为，违反了《反不正当竞争法》第六条规定，并构成国家工商行政管理局《若干规定》第四条第（六）项所禁止的‘对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用’的限制竞争行为……”同时查明，原告所属用电客户若不接受格式条款中关于交纳“预付电费”的约定，则无法与原告订立合同，获得所需的电力供应；原告下属供电营业所，不具备独立承担法律责任的能力。其在工作中所实施的与其业务相关的行为，应视为以原告的名义作出，由原告承担行为所产生的法律后果。因此，原告采用格式条款合同，以收取“预付电费”的名义，收取电费保证金，否则拒绝提供供电服务的行为，违反了《反不正当竞争法》的规定，并构成《若干规定》第四条第（六）项所禁止的“公用企业在市场交易中，不得对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用”的限制竞争行为。被告作出被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。
《若干规定》第五条第一款规定：“公用企业实施前条所列行为的，由工商行政管理机关依据《反不正当竞争法》第二十三条的规定，责令停止违法行为，并可以根据情节处5万元以上20万元以下罚款。”《反不正当竞争法》第二十三条的规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争的，省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为，可以根据情节处以五万元以上二十万元以下的罚款。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。”被告根据前述查明的事实，依据《反不正当竞争法》第二十三条和《若干规定》第五条第一款的规定，对原告作出被诉行政处罚决定适用法律正确。
三、针对被告作出被诉行政处罚决定的程序是否合法焦点。庭审中被告提交的第10组证据，能够证明被告接匿名举报后，于2013年7月9日，决定对此案进行立案查处。遂后经过调查，于同年9月16日向原告送达了行政处罚听证告知书，告知原告，被告拟对其进行行政处罚的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告书面提交了陈述申辩意见，并提出了听证要求。同年11月25日被告举行了听证会。2014年1月20日被告作出被诉16号行政处罚决定，同年1月27日被告将该处罚决定书送达原告。上述程序符合《行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的有关规定。被告在行政处罚前听证程序中出于保护被调查人员和防止干涉被调查人员真实意思表达的考虑，未公开出示被告在行政程序中走访原告部分用电客户的调查材料，但对该部分证据除被调查人员身份以外的主要内容进行了说明。被告未让原告就该部分证据发表质证意见，确实存在一定瑕疵，但不影响原告陈述申辩和听证的权利；更不足以导致被诉行政处罚决定程序违法而被撤销。因此，庭审辩论中原告称被告在听证会上未将部分被调查人员的调查笔录出示，致使原告无法就违法事实进行申辩，此属于未告知原告给予行政处罚的事实，从而被告作出的被诉行政处罚决定不能成立的观点没有事实和法律依据，本院不予采纳。
综上，被告依法履行其职责，作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告诉称理由不能成立。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告宜昌市工商行政管理局于2014年1月20日作出的宜市工商处字（2014）第16号行政处罚决定。
本案诉讼费50元，由原告天星供电有限公司负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状二份，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。
审 判 长 向建军
审 判 员 章富翠
人民陪审员 陈 娟
二〇一四年四月十六日
书 记 员 肖 莉