广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）河市行终字第29号
上诉人（原审原告）罗城仫佬族自治县黄金镇北盛村宝亮新村屯村民小组。
负责人覃光珍。
委托代理人欧阳娜，女，罗城县法律事务中心法律工作者。
被上诉人（原审被告）罗城仫佬族自治县人民政府。住所地：罗城仫佬族自治县东门镇朝阳路***号。
法定代表人银邦克，县长。
委托代理人覃玉奎。
委托代理人吴志乾。
被上诉人（一审第三人）罗城仫佬族自治县龙岸镇山口村石曹新村屯村民小组。
负责人覃利才。
委托代理人覃世珍。
一审第三人梁雄。
上诉人罗城仫佬族自治县黄金镇北盛村宝亮新村屯村民小组（以下简称宝亮新村屯）因不服罗城仫佬族自治县人民法院（2012）罗行初字第15号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭于2013年5月16日公开开庭审理本案。上诉人宝亮新村屯负责人覃光珍及委托代理人欧阳娜，被上诉人罗城仫佬族自治县人民政府委托代理人覃玉奎、吴志乾，被上诉人罗城仫佬族自治县龙岸镇山口村石曹新村屯村民小组（以下简称石曹新村屯）负责人覃利才及委托代理人覃世珍，原审第三人梁雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明：原告与第三人争议的土地四至范围：东面以水库水岸为界，西以山梁为界，北以铁敦岭大梁为界，南以大坳山梁为界，总面积约4200亩。1966年以前，争议地为龙岸镇龙平村下邦洞屯集体管护的山场。下邦洞屯原有农户48户。1966年因修建邦洞水库，下邦洞村民分别迁到石曹新村、河口屯、宝亮新村。从邦洞屯迁出后，石曹新村和山口屯仍属龙岸镇龙平村管辖，其后山口屯更名为河口屯，与石曹新村屯共同归属新成立的龙岸镇山口村民委管辖。从山口屯搬迁到黄金镇宝亮新村屯居住的8户村民属黄金镇北盛村民委管辖，他们距争议地邦洞水库20多公里，其间要跨越黄金镇北盛村的飞鹅、地六，龙岸镇珠江村的冷屯、崩岭、上雅林、下雅林、石曹，山口村的石曹新村等三村8屯的地界。1986年三屯在邦洞水库沿河两岸为砍伐菌材产生矛盾。1987年3月19日，宝亮新村屯覃雄才撰写了一份《分山合同书》，没有经三屯群众会决议通过。长期以来，三屯也并未履行《分山合同》，争议地多数为乡办林场和石曹新村屯使用。2006年，宝亮新村屯将土地发包给梁雄种植按树，石曹新村屯出面阻止，并向有关部门书面反映宝亮新村屯擅自发包下邦洞山场，严重侵害了石曹新村屯的合法权益，为此，引发权属纠纷。河口屯提交书面放弃权利材料。被告作出罗政处字（2012）6号行政处理决定，原告不服向河池市人民政府申请复议，复议机关维持了被告于2012年6月6日作出的罗政处字（2012）6号处理决定。
一审法院认为，被告县人民政府具有对集体组织之间的土地争议进行确定权属的法定职权。被告依据调查的证据，对争议地确定权属，是行政机关在法律、法规规定的范围和幅度内，行使行政职权的行为。争议地在土地改革、农业合作化、人民公社化、“四固定”和林业“三定”等各个历史时期，均未经县人民政府确定过权属，也不属国家依法没收、征收、征用收归国家所有的林地，争议地依法属农民集体所有。该事实本案各方当事人也一致认可。被告根据争议地长期以来由第三人石曹新村屯和所在村委会经营管护的实际情况，作出争议地归第三人石曹新村屯所有，对争议地内原告农户种植的林场允许其使用15年，期满后将林地使用权退还第三人石曹新村屯的处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第一款第（一）项的规定，判决：维持被告罗城仫佬族自治县人民政府于2012年6月6日作出的罗政处字（2012）6号行政处理决定。
上诉人宝亮新村屯上诉称，1.原判认定事实不清、证据不足。（1）原判认定被上诉人作出的罗政处字（2012）6号处理决定认定事实清楚，证据确凿，显然是错误的。被上诉人在处理决定书中认定争议地总面积约4200亩。但在一审提供的第4份证据即现场勘察笔录中，现场勘察争议地的位置与被上诉人认定的范围基本相同，面积却是约2700亩。可见，被上诉人认定的事实与所依据的证据材料却是不相吻合。（2）上诉人提起行政诉讼时，已向原审法院提交了1987年的《分山合同书》，这是一重要的足以确定本案是非问题的关健证据，在庭审时也提交了原件，而一审法院在判决书中，对上诉人所列举的该份证据只字未提，明显是忽视和遗漏了上诉人最最重要的证据，而被上诉人认定上诉人所持有的《分山合同书》是覃雄才擅自撰写后由覃佑才骗取石曹新村屯和河口屯村民代表盖章。此认定既不符合事实与法律规范，同时也是缺乏证据佐证。因为：第一，该份《分山合同书》是经过三个村屯的屯长及村民代表认可而签章的，而被上诉人却在毫无充分证据的情况下，偏听偏信第三人方以及与第三人有利益交易的河口屯的少数村民的故意歪曲事实的说法，主观的认定上诉人是骗取石曹新村屯和河口屯村民代表而盖的章。第二，在一审的庭审中，被上诉人除了提供第三人及河口屯覃记才、韦甫先的询问笔录外，没有任何证据证实覃佑才是“骗取”第三人的队长及村民代表签字。况且，第三人的村民本身是本案的当事人而不是证人，他们的说法显然不能作为证人证言和定案依据。而河口屯的覃记才与韦甫先虽然他们不是本案的当事人，但该争议地却与他们所在的河口屯有利害的关系，这一事实在被上诉人提供的第24份证据中有证实。这份所谓的放弃争议地的村民决议申明书，事实上是一份划分土地管理权限的协议书，该协议中第三人将按照《分山合同书》所分到的菌棚岭、萝卜曹（沟）等土地转划分给河口屯管理使用，河口屯才放弃现争议地的权属。由此可见，现争议地与河口屯有直接的利害关系。河口屯覃记才、韦甫先的询问笔录不能作为本案的定案依据。而原判直接采信被上诉人提供覃记才、韦甫先的询问笔录显然是违反了法律的规定。（3）被上诉人在处理决定及庭审中认定现争议地一直是第三人石槽新村屯管理使用，这样的认定违背了客观事实。原判上诉人提交的18份“森林、林木、林地状况登记表”及被上诉人所提交的勘验笔录足以证实上诉人也在管理使用现争议地，可见，被上诉人的认定是不符合事实的。（4）被上诉人在处理决定及一审庭审中，多次强调上诉人搬迁到宝亮新村后，分得到110亩土地，而在调查笔录及认定书中，对第三人搬迁后分得的土地只字不提，可见，被上诉人在取证时并未公正调查本案的事实。（5）原判认定争议地在土地改革、农业合作化、人民公社化、“四固定”和林业“三定”等各个历史时期，均未经县人民政府确定过权属，这样的认定完全是错误的。事实上，早在1952年元月，人民政府对现争议的土地就己经确权给下邦洞屯管理使用，一审庭审中，上诉人提交1952年元月4日的契纸即农会证明足以证实以上事实。
2.上诉人提供的《分山合同书》应作为本案的定案依据。（1）该份《分山合同书》是经三屯的屯长及村民代表盖章，该合同书明确记载有“三村群众讨论同意落实分山”如果三村群众未开会过或者该合同书上的内容不符合当时的事实，作为屯长及村民代表会在标明“三村群众讨论同意”字样的合同书上盖章吗？况且，该合同书涉及到三村各方的利益，客观记录了三屯的山场管理及四至范围，并非上诉人一个屯独占所有的山场。1987年上诉人及第三人作为争议地的共有人，共同协商处分自己财产权利的民事法律行为，并没有违反法律的强制性规定。被上诉人及第三人以《分山合同书》没有经过群众会议决议而违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》，我们都知道该部法律颁布施行于1998年11月4日，很显然，该部法律对1987年所签订的《分山合同书》不具有溯及力。（2）被上诉人偏听偏信了第三人及与本案有利害关系一方韦甫先、覃记才的证人证言，从而人为地有意不采信上诉人提供的《分山合同书》。（3）上诉人提供覃记才、韦甫先的笔录及录音证实，他们客观地反映1987年集体讨论分菌山的事实与河口屯一直按分山合同在落卜大山、大凸山湾种植林木。同时，被上诉人提供覃敏珍的笔录，证实河口屯村民没有在现争议地种植林木，以上证据形成证据链充分证实河口屯履行了1987年的《分山合同书》。
3.被上诉人的抗辩理由不能成立。（1）被上诉人无权直接认定上诉人持有的《分山合同》无效，显然属于超越职权。（2）被上诉人称将争议地确权给第三人是尊重历史、照顾现实且原告生活条件较好，长期不依赖争议地来维持生活，这样的认定既违背事实也不符合情理。（3）关于被上诉人在认定书及庭审中强调的管辖问题。上诉人与第三人原都同属于下邦洞屯的村民，现仍然同属罗城县公民，而争议地也属于罗城县人民政府领导下的下邦洞的集体土地，因此，此种情况不受属地管理调整。被上诉人关于“属地管辖”的观点缺乏法律依据。
4.被上诉人作出的罗政处字（2012）6号处理决定书适用法律错误。被上诉人根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款第二款的规定将争议地确权给第三人明显是错误。本案中，一直以来管理使用现争议地的是上诉人而不是第三人。由于被上诉人认定事实不清，所以适用上述法律法规认定本案事实也是错误的。综上所述，上诉人上诉理由充分，原判认定支持的被上诉人作出的罗政处字（2012）6号处理决定，既违背事实，又违反法律，请求二审法院予以撤销，并支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人罗城仫佬族自治县人民政府答辩称，1.关于上诉人称“原判认定事实不清，证据不足”的问题。（1）在处理决定中并没有认定争议地为2700亩。现场勘验笔录只是争议双方提供的情况，是否符合实际，还要待本机关进一步核实，特别是争议地的面积，在现场勘验时只是双方目测的数据，至于是否准确，还要待技术员依据现场勾绘的地形图进行测算后才确定，所以2700亩只是双方群众代表的估计数，本机关最终采用的是技术员按双方指认现场勾绘的地形图测量的面积为准。（2）上诉人认为1987年的《分山合同书》是重要的足以确定本案是非问题的关键证据。本机关认为，上诉人所谓的“是非问题”只是从自身利益出发去看待这一问题，主观认为《分山合同书》不存在欺骗行为而已，本机关在调查中发现《分山合同书》的出台从行文到签订，都不符合规范。《分山合同书》是对近万亩山场的分割问题，决定这样的重大事情，合同之前，没有召开群众大会讨论通过，合同书是上诉人村民覃雄才事先写好，然后由覃佑才拿着合同书到龙岸镇山口村分别找石曹新村屯和河口屯队长和一名村民盖章，盖章的覃志才、覃利才、覃记才、韦甫先四人他们证实，覃佑才拿着事先写好的合同叫他们盖章，当时并没有把合同的本意讲清楚，而是以需要办理造林贷款和分菌材为由骗取他们盖章，显然这是一种非正常的签约方式，正常的签订合同应该是，事前召开三屯至少三分之二以上的群众代表大会，对合同约定的重大问题进行讨论，形成决议后三方统一现场签订，而不应是覃佑才拿着合同上门找人盖章，从办理的程序和手续来看，覃佑才为了达到容易签订的目的，所以合同书上也事先将需要找的人的姓名写好，只要他们盖章即可，这一简化手续也是为了达到对方盖章的目的，这种签订合同方式难道不是欺骗所得吗？（3）上诉人还称，河口屯放弃争议地权属的争议而出据的证明实际上是一份土地管理权限的协议书，还认为协议书实际上是第三人与河口屯利益交易的证明。本机关认为，这完全是上诉人的无稽之谈，河口屯出据放弃争议地权属的证明是向本机关提交，并无第三人代表签名，河口屯在证明书是谈及邦洞河东岸山场管理问题，这完全是他们的自由，作为利害关系人的河口屯，他们既然放弃争议地的权属争议，但又不失去其他原有山场的管理权利，而提出的一些要求，这完全可以理解。（4）上诉人认为，在原审上提交的18份“森林、林木、林地状况登记表”实际上就是2011年11月份上诉人村民覃从珍、覃光珍等18户取得后又被政府收回的林权证书，就是上诉人对争议地的的使用依据。本机关认为，此问题在一审质证时已明确指出，上诉人覃从珍、覃光珍等18户获得的林权证是在林地发生争议后，即争议还未解决之前取得的，这不符合发证程序，所取得的林权证也是无效的。
2.关于上诉人称“上诉人提供的《分山合同》应作为本案的定案依据”的问题。上诉人认为：（1）签订合同程序不合法。《分山合同》涉及上诉人，第三人和河口屯三方的利益，而且是对集体近万亩山场的分割，决定这样的重大问题，签定合同之前竟然没有召开过群众大会讨论决定，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。可见，要处分共同土地，必须经三屯2／3以上村民代表参加会议讨论通过，村民小组长没有独立处分集体土地的权利，未依法经村民会议讨论通过的任何处分都是无效的。（2）《分山合同》是骗取第三人和河口屯代表盖章所得。本机关在调查第三人和河口在合同书上盖章的覃志才，覃利才、覃记才、韦甫先四人，他们证实覃佑才是分别找他们盖章，盖章时没有告知合同本意，为了获取四人盖章，在找覃志才、覃利才盖章时说是为了办理造林贷款（办理造林贷款一事经查确有其事），而在找覃记才、韦甫先盖章时先说为了办理造林贷款，开始覃、韦二人不同意盖章，后又说是分菌柴，许诺以后水库东面森林留其砍菌柴，上诉人不再干涉，以此骗取他们的盖章。根据《合同法》第三章，合同的效力第四十二条第二款规定“故意隐瞒与签订合同有关的重要事实或提供虚假情况”签订的合同是无效的。（3）《分山合同书》并不公平。据查，原下邦洞的山场近万亩，分布在邦洞水库东西两岸，其中西岸（即争议地）面积约占总面积的3／5，东面约为2／5。而《分山合同书》将水库西面全部划分给上诉人，户均500亩以上，而将东面山场划给第三人和河口屯，户均约100亩，这里隐藏着不可告人的目的。（4）《分山合同》实际上没有履行，形同虚设。《分山合同》落款日期是1987年农历2月21日，若按合同划分水库西面（即争议地）4500多亩林地由上诉人管理使用，但本机关在调查中得到的情况却是：争议地从上世纪70年代初，龙岸公社（现为龙岸镇）就组织青年民兵在争议地造林，种植松杉1500多亩，后作为公社企办林场，经营至2005年，与此同时，第三人村民有12户从70年代开始也陆续在争议地造林种植杉树，种植面积达700多亩，而上诉人只是在1987年开始有四户与第三人5户利用贷款造林在争议地内造林400多亩，到了1994年和2005年又种植了100多亩，现实有林面积约200多亩，仅占争议地的5%，这一事实证明，合同书订立后，上诉人根本没有行使管理权，实际上管理使用争议地的大部分还是龙岸公社企办林场和第三人，而不是上诉人，可见《分山合同书》根本就不履行，形同虚设，这样的合同毫无意义。
3.关于上诉人称“被上诉人的抗辩理由不能成立”的问题。本机关认为，抗辩理由是否成立，自有法院作出公正评判。
4.关于上诉人称“被上诉人作出的罗政处字（2012）6号处理决定适用法律错误”问题。本机关认为，罗政处字（2012）6号处理决定适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款“村农民集体所有的土地，按目前该村民集体实际适用的本集体所有权界线确定所有权”并没有错误。
综述，本案机关作出的处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，处理得当，程序合法，请求二审法院维持本机关作出的罗政处字（2012）6号林地权属争议处理决定。
被上诉人石曹新村屯答辩意见与被上诉人罗城仫佬族自治县人民政府答辩意见基本一致。其称：《分山合同书》违反法律的强制性规定，以欺诈的手段签订、损害集体的利益，因而不能作为土地确权的事实根据。宝亮新村己搬迁到黄金镇成为黄金镇行政辖区内的一个集体经济组织，不应该再保有原居住地的土地所有权。县政府将争议土地的所有权确定归我屯所有，有充分的法律或行政规范依据。一审法院维持政府的处理决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。故此，请求上级人民法院依法给予维持。
原审第三人梁雄在庭审时述称，其租用土地是经村里面盖章，乡政府批准，如果土地存在纠纷政府是不会盖章的。龙岸企办应当是与群众联营。政府作出处理决定应当尊重历史事实，对于分山合同，当时是1987年，不能以现在的程序苛刻的要求当时的签订情况。政府认为分山合同没有履行，其个人认为已基本履行了。
经审查，罗城仫佬族自治县人民政府作出罗政处字（2012）6号处理决定认为，宝亮新村屯主张的分山合同书，系覃雄才擅自撰写后骗取石曹新村屯和河口屯群众代表盖章，没有经三屯群众会决议通过，不是出自三屯的真实意愿。且长期以来，三屯也并未履行《分山合同》，因此，不能将违背真实意愿的该《分山合同》作为确定土地权属的依据。宝亮新村屯8户农户自迁出龙岸镇落户黄金镇北盛村宝亮新村屯后，已在北盛村获得了土地，从1967年起，宝亮新村屯已不隶属龙岸镇管辖，如将争议地确权给该屯所有，将导致一个行政辖区的村屯对另一个行政辖区的土地享有所有权，即黄金镇的一个屯对龙岸镇的土地享有所有权，该地将成为黄金镇人民政府管辖的一块飞地，不切合实际，也不适合属地管辖的原则。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”，第二款规定：“根据《六十条》确定农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权：（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；”，下邦洞屯搬迁后，其土地和林地实际己由石曹新村屯管理使用，应将争议地所有权确认给石曹新村屯。宝亮新村屯请求将争议地确定归其所有，其理由不能成立。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《中华人民共和国土地管理法》第八条、第九条，第十六条第二款，《林木林地权属争议处理办法》第十条和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条，参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款、第二款第（一）项之规定，本着尊重历史，遵循有利于生产生活，有利于保护、培育和合理利用的原则，作出决定：1.争议地归石曹新村屯所有，并由其管理使用。2.争议地北面“六月庙岭”、“后龙岭’，约200亩，覃光珍、覃海珍等种植的林地归宝亮新村屯使用15年，从处理决定生效后第一年算起，期满后宝亮新村屯应将林地使用权交还石曹新村屯。另，一审法院据以定案的证据可作为二审定案依据。
本院认为，争议地在1966年之前系由原下邦洞屯集体管护的山场，但在土改、合作化、“四固定”和林业“三定”几个历史时期未经人民政府确定其权属归哪一集体所有。上诉人在一审审理期间提供一份1952年农会出具的“契纸”主张争议地在1952年已确权归下邦洞屯集体所有，因“契纸”不是人民政府制作的权属凭证，且记载的内容也不能证实上诉人所主张事实，故不予采纳。
上诉人在行政处理过程中提供1987年的《分山合同书》主张争议地已划清界线归其所有。但被上诉人罗城仫佬族自治县人民政府调查证实该合同书全部内容以及签名均由宝亮新村屯的覃雄才书写，过后合同书所罗列的六个参与人只是加盖了印章。其中，政府调查人员询问参与签章的石曹新村屯的覃利才、覃志才和河口屯的覃记才、韦甫先均证实当时签订的合同实际未经生产队群众讨论，且宝亮新村屯参与签章的覃振才与书写合同的覃雄才两人陈述签订合同的情况并不一致。上诉人在一审审理期间提供自行调取的覃记才、韦甫先的询问笔录与之前覃记才、韦甫先接受政府调查询问所陈述内容不相符，因无证据证实政府调查存在违法情形，故应采信证人之前向政府调查人员所作证言。另外，《分山合同书》签订之后并未实际履行。下邦洞群众搬迁之后，原龙岸公社于70年代组织全社民兵在争议地实施造林约2000亩，之后划归公社企业林场管理至2005年，对此，争议双方并无异议。2006年，宝亮新村屯将约2700亩争议地发包给第三人梁雄种植小叶桉引发权属纠纷。政府在行政处理当中于2012年4月26日对争议地内农户种植林木的情况进行勘查，确认宝亮新村屯的农户在争议地内种植的林木约有205亩，石曹新村屯的农户在争议地内种植的林木约有525亩，对此事实认定有政府提供经当事人签字认可的《争议地内林木种植情况核实登记表》以及《石曹新村屯与宝亮新村屯争议地内林木种植情况分布图》予以证实，证据充分。综前所述，被上诉人罗城仫佬族自治县人民政府处理决定认定《分山合同书》不是生产队群众真实意思，故不作为确权依据，所作认定并无不当。政府根据“三个有利”以及属地原则行使自由裁量权作出的罗政处字（2012）6号处理决定不违法。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，经合议庭评议，审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宝亮新村屯负担。
本判决为终审判决。
审判长 言经超
审判员 申国毅
审判员 华卫江
二〇一三年六月九日
书记员 秦华健