湖北省荆门市掇刀区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂掇刀行初字第00015号
原告李润英，女，汉族，荆门市人，住荆门市东宝区花园广场**栋*单元201。
原告代耀华，男，汉族，荆门市人，住荆门市掇刀区九渊路*号。
上述二原告委托代理人翟根才（特别授权），北京市盛廷律师事务所律师。
被告荆门市掇刀区发展和改革局，住所地荆门市掇刀区龙井大道99号。
法定代表人何珊，局长。
委托代理人张磊（特别授权），男，，汉族，荆门市人，该局投资科科长，住荆门市掇刀区龙井大道凯旋湾5栋。
委托代理人陈玉金，湖北同进律师事务所律师。
第三人湖北尚海置业有限公司，住所地荆门市掇刀区深圳大道南端。
法定代表人舒国龙。
委托代理人毕大麟（特别授权），男，，汉族，襄阳市人，住湖北省襄阳市樊城区桥北东路。
原告李润英、代耀华不服被告荆门市掇刀区发展和改革局（以下简称掇刀发改局）企业投资项目行政许可一案，于2014年8月8日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭分别于2014年9月3日和10月24日公开开庭审理了本案。原告李润英及原告李润英、代耀华的委托代理人翟根才，被告掇刀发改局的法定代表人何珊及其委托代理人张磊、陈玉金，第三人湖北尚海置业有限公司（以下简称尚海置业公司）的委托代理人毕大麟到庭参加诉讼。本案经合议庭评议并报本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
被告掇刀发改局于2013年3月7日对第三人尚海置业公司作出了掇发改（2013）6号《关于湖北尚海置业有限公司新建融华城第二组团建设项目核准的批复》，核准了第三人尚海置业公司新建融华城第二组团建设项目。
被告向本院提交了下列其作出具体行政行为的证据（均为复印件）：
A1、融华城第二组团建设工程项目申请报告（项目编号：ZT121206），证明掇发改（2013）6号文件即新建融华城第二组团建设工程项目核准的批复是基于第三人的申请，该项目的建设不违反城市总体规划和用地规划，符合国家产业政策和环境保护政策。
A2、规划设计条件通知书（荆规条字2010-041），证明融华城项目所在地的规划用地性质为居住用地，与第三人申请项目一致。
A3、建设用地规划许可证（荆门市地字第2010032、20120033、2010034），证明2012年5月25日，荆门市规划局将融华城建设项目所在地批准给第三人用于开发建设住宅。
A4、中华人民共和国国有土地使用权证一组（共三份）（荆国用（2012）第2012120-6、7、8），证明2012年5月22日，第三人依法取得了融华城项目所在地的土地使用权，其土地用途为住宅用地。
A5、关于《湖北尚海置业有限公司融华城项目环境影响报告书》的审批意见（荆环函（2012）161号），证明2012年10月10日，融华城建设项目获得荆门市环境保护局的批准，项目建设符合环境保护政策。
A6、第三人的资质证书、营业执照一组，证明第三人具有房地产开发资质，符合开发建设融华城项目的能力和条件。
A7、关于第三人融华城开发项目一次审批，分期开发的请示及批复，证明经第三人申请，融华城项目一次审批、分期开发方案得到了荆门市房产管理局的批准。
A8、关于第三人配建廉租住房的函，证明融华城项目的开发建设按照相关政策应当配建一定规模的廉租住房。
A9、第三人关于办理融华城投资项目核准文件的申请，证明被告对融华城投资项目进行核准是基于第三人的申请。
A10、关于第三人新建融华城第二组团建设工程项目核准的批复（掇发改（2013）6号），证明被告于2013年3月7日根据第三人的申请，依法依规对其申请的融华城项目给予了核准批复。
A11、掇发改（2013）6号文件审批表，证明被告审批签发掇发改（2013）6号文件程序符合法律规定。
A12、送达回证，证明被告向第三人送达了掇发改（2013）6号文件。
被告作出掇发改（2013）6号文件具体行政行为的依据：1、国务院关于投资体制改革的决定（国发（2004）20号）；2、湖北省人民政府关于贯彻国务院投资体制改革决定的意见（鄂政发（2005）12号）；3、湖北省人民政府关于取消和调整部分行政审批项目的通知（鄂发（2009）16号）。
原告李润英、代耀华诉称，二原告经批准，取得了掇刀区浏河四组九渊路国有土地使用权，土地证分别为“荆国用（1998）字第01020402005-1和荆国用（1998）字第01020402005-2”。2014年4月5日，二原告依据《政府信息公开条例》申请书面公开关于原告使用土地所在区域（掇刀区浏河四组）建设项目立项批准文件及相关申请材料。2014年5月27日被告答复，浏河四组工程项目为尚海置业公司投资建设的融华城房地产项目，2013年3月7日，被告以掇发改（2013）6号文件核准了尚海置业公司融华城第二组团建设项目。自此，原告得知被告作出上述具体行政行为涉及用地包括原告的国有土地使用权和房屋。原告认为，被告作出掇发改（2013）6号文件具体行政行为实体违法、程序不当，侵犯了原告的房屋所有权及国有土地使用权。故原告请求确认被告作出的（2013）6号文件违法并依法撤销；诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了下列证据：
B1、被告作出的掇发改（2013）6号文件《关于尚海置业公司新建融华城第二组团建设工程项目核准的批复》复印件1份，证明被告作出的具体行政行为；
B2、荆门市发展和改革委员会《行政复议决定书》，证明原告申请行政复议的事实；。
B3、国有土地使用权证书复印件，证明二原告对该土地有合法使用权；。
B4、圆通快递详情单及查询单复印件，证明荆门市发展和改革委员会于2014年7月24日向二原告送达了《行政复议决定书》；
B5、被告作出的《关于对信息公开申请书的回复》，证明原告从被告的回复中得知掇发改（2013）6号文件的情况；
B6、房屋所有权证书复印件1份，证明二原告对该房屋有合法所有权。
被告掇刀发改局辩称，本机关作出掇发改（2013）6号文件符合法律规定。一是掇发改（2013）6号文件内容符合法律规定。根据《国务院关于投资体制改革的决定》之《政府核准的投资项目目录》第九条规定，除城市快速轨道交通、跨省市城市供水、城市道路桥梁以外的其他城建项目，均由地方政府投资主管部门核准。《湖北省人民政府关于取消和调整部分行政项目的通知》之《调整行政审批项目目录》第10项规定，总建筑面积20万平方米及以上房地产项目由市、县级发展改革行政主管部门核准。第三人申请的融华城第二组团建设工程项目总建筑面积只有56899.5平方米。根据《省人民政府关于贯彻国务院投资体制改革决定的意见》之附件二《湖北省企业投资项目核准暂行办法》第八条规定，项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时应附送以下文件：1、城市规划意见；2、项目用地预审意见；3、环境影响评价文件的审批意见；4、法律规定应提交的其他文件。第三人在向被告申请时，均附送了上述文件。二是掇发改（2013）6号文件程序符合法律规定。根据《省人民政府关于贯彻国务院投资体制改革决定的意见》之附件二《湖北省企业投资项目核准暂行办法》第十五条规定，项目核准机关应在受理申请报告后20个工作日内，作出对项目申请报告是否核准的决定并向社会公布。第十六条规定，对同意核准的项目，项目核准机关向项目申报单位出具核准文件，同时抄送相关部门和下级项目核准机关。第三人于2013年3月5日申报，被告于同月7日核准，并及时向第三人送达了掇发改（2013）6号文件，同时抄送了相关国家机关。综上，掇发改（2013）6号文件内容合法，程序合规，请求予以维持。
第三人尚海置业公司述称，本公司申报建设项目的内容符合法律规定，程序合法，请求法院对被告作出的掇发改（2013）6号文件予以维持。
第三人尚海置业公司未向本院提交证据。
本院根据案情依职权调取如下证据：
C1、《土地登记审批表》四份【荆国用（2014）508-511号】，证明第三人于2013年8月16日将原取得的土地使用权（证号：荆国用（2012）第2012120-6、7、8）转让给案外人荆门融岩置业有限公司（本证据来源于荆门市国土资源局泉口管理所）；
C2、《建设用地规划许可证》七份（荆门市地字第2014008-2014010号、2012032-2012034号），证明荆门市城乡规划局于2014年1月23日将第三人原取得的《建设用地规划许可证》（荆门市地字第2010032-2010034号）作废，重新颁发给案外人荆门融岩置业有限公司（荆门市地字第2014008-2014010号）（本证据来源于荆门市城乡规划局）；
C3、被告于2014年2月18日作出的掇发改（2014）7号文件，证明经案外人荆门融岩置业有限公司申请，被告已许可将原对第三人核准的建设项目法人变更为荆门融岩置业有限公司，原核准的其余事项不变（本证据来源于被告）。
经庭审质证，原告对被告提交的证据A5、A7-A12均无异议，对证据A1-A4、A6真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为A1中有内容不符合国家政策，A2不应用于核准项目，A3、A4不符合项目核准的要求，A6第三人建设资质不够，第三人对被告提交的证据均无异议。被告和第三人对原告提交的证据B1-B2、B4-B6均无异议，对证据B3有异议，认为二原告的土地证已经作废。原、被告及第三人对本院调取的证据C1-C3均无异议。本院对被告的证据A5、A7-A12、原告的证据B1-B2、B4-B6及本院调取的证据C1-C3均予以确认；原告对证据A1-A4、A6证明目的的异议是本案争议的重点，在此本院仅对证据A1-A4、A6真实性予以确认；关于证据B3，因原告有原件予以核对，被告认为其已作废没有理由，本院对证据B3予以确认。
经审理查明，第三人湖北尚海置业有限公司系具有暂定资质的房地产开发企业，其根据荆门市的城市规划，拟在荆门市掇刀区果园三路以北、九渊路北段东西侧进行“融华城”房产开发，规划总建筑面积18.33万平方米。2012年5月22日，第三人取得该地土地使用权证（荆国用（2012）第2012120-6、7、8）。同月25日，第三人取得该地《建设用地规划许可证》（荆门市地字第2010032、20120033、2010034）。同年10月10日，第三人获取荆门市环境保护局《关于〈湖北尚海置业有限公司融华城项目环境影响报告书〉的审批意见》（荆环函（2012）161号）。同月11日，第三人向荆门市房管局请示“融华城开发项目一次审批，分期开发”，当日获得批准。2013年3月5日，第三人向被告荆门市掇刀区发展和改革局申请，对其拟投资新建的融华城第二组团建设工程项目进行核准，拟建项目位于果园三路以北、九渊路北段东西侧，总建筑面积78899.56平方米。其向被告提交了《融华城第二组团建设工程项目申请报告》，还提交了《建设用地规划许可证》、《国有土地使用权证》、荆门市环境保护局《关于〈湖北尚海置业有限公司融华城项目环境影响报告书〉的审批意见》等文件。被告经审查，认为第三人提交的材料符合《省人民政府关于贯彻国务院投资体制改革决定的意见》之附件二《湖北省企业投资项目核准暂行办法》第八条规定的企业投资项目核准条件，于同月7日作出掇发改（2013）6号《关于湖北尚海置业有限公司新建融华城第二组团建设项目核准的批复》，核准了第三人新建融华城第二组团建设项目。
原告代耀华与李润英系父女关系。二原告于1998年10月14日由荆门市土地管理局核发了荆门市掇刀区浏河四组（现名为九渊路）国有土地使用权，土地证分别为荆国用（1998）字第01020402005-1和荆国用（1998）字第01020402005-2。2014年4月5日，二原告向被告申请公开关于原告使用土地所在区域（掇刀区浏河四组）建设项目立项批准文件及相关申请材料。2014年5月27日，被告答复原告，浏河四组工程项目为第三人湖北尚海置业有限公司投资建设的融华城房地产项目，被告在2013年3月7日以掇发改（2013）6号文件核准了第三人融华城第二组团建设项目。自此，二原告得知被告作出上述具体行政行为涉及用地包括原告的国有土地使用权和房屋。二原告认为，被告作出掇发改（2013）6号文件的具体行政行为实体违法、程序不当，侵犯了原告的房屋所有权及国有土地使用权，于2014年6月9日向荆门市发展和改革委员会申请复议。同月26日，荆门市发展和改革委员会作出行政复议决定，维持了被告作出（2013）6号文件的具体行政行为，并于同年7月24日送达二原告。二原告仍不服，向本院起诉，请求确认被告作出的（2013）6号文件违法并依法撤销。
另查明，2013年8月16日，第三人湖北尚海置业有限公司将上述取得的掇刀区果园三路以北、九渊路北段东西侧的土地使用权（证号：荆国用（2012）第2012120-6、7、8）转让给案外人荆门融岩置业有限公司。2014年1月23日，荆门市城乡规划局将上述颁发给第三人的《建设用地规划许可证》（证号：荆门市地字第2010032、20120033、2010034）作废，将涉及上述土地的《建设用地规划许可证》颁发给了案外人荆门融岩置业有限公司。同年2月18日，被告经案外人荆门融岩置业有限公司申请核准，作出掇发改（2014）7号文件，将上述以掇发改（2012）44号文件核准的第三人新建融华城第一组团建设项目的法人企业名称变更为案外人荆门融岩置业有限公司，原项目核准的其余事项不变。
本院认为，被告作出（2013）6号文件是否合法即被告核准第三人融华城第二组团建设项目是否合法，应依照国家关于企业投资项目核准的有关规定执行，即主要审查被告是否有核准权限，是否尽到了审查义务，核准程序是否符合相关规定。
关于核准权限问题。根据《国务院关于投资体制改革的决定》之《政府核准的投资项目目录》第九条规定，除城市快速轨道交通、跨省市城市供水、城市道路桥梁以外的其他城建项目由地方政府投资主管部门核准。第三人的融华城建设工程项目属房地产开发项目，故应由地方政府投资主管部门核准。2009年2月25日颁布的《湖北省人民政府关于取消和调整部分行政项目的通知》之《调整行政审批项目目录》第10项规定，总建筑面积20万平方米及以上房地产项目由市、县级发展改革行政主管部门核准。第三人申请的融华城建设工程项目总建筑面积18.33万平方米，由此可见，被告作为县级政府投资主管部门对第三人的房地产建设项目申请有核准权力。原告提出，湖北省人民政府鄂政发（2005）12号文件中的《政府核准的投资项目目录》规定，关于房地产项目，总建筑面积20万平方米及以上项目，由省政府投资主管部门核准，总建筑面积3万平方米（含）-20万平方米（不含）项目，由市州政府投资主管部门核准；总建筑面积3万平方米（不含）以下项目，由县（市、区）政府投资主管部门核准。上述《调整行政审批项目目录》第10项规定仅是对原规定的总建筑面积20万平方米及以上项目的核准权限进行了调整，对20万平方米及以下项目的核准权限未进行调整，故被告对本案所涉建设项目没有核准权限。本院认为，原告的该主张显然属于对上述规定的理解有误，依照举重明轻的法律解释方法，《调整行政审批项目目录》第10项规定是对原房地产项目核准面积限制的全面调整，即国务院投资体制改革之后，国务院对房地产项目核准权力下放，市、县级发展改革行政主管部门核准权限不再受面积限制，故对原告的上述主张不予支持。
关于审查义务问题。原告提出，第三人的建设资质是暂定级，不具备承担本案所涉78899.56平方米开发建设项目的条件，被告没有尽到审查义务。本院认为，根据的意见》之附件二《湖北省企业投资项目核准暂行办法》第十八条规定，项目核准机关在对项目进行审查时要对该项目是否符合行业准入标准进行审查。第三人作为房产开发企业来申请房产开发建设项目立项，被告应当对其是否具备相应房产开发资格进行审查。第三人具备房产开发暂定资质，依据《湖北省房地产开发企业资质管理实施细则》规定，各级房地产开发企业必须按照资质证书确定的业务范围从事房地产开发业务，不得越级承担任务。该《实施细则》还规定了一、二、三、四级资质的房产开发企业可以从事的业务范围，但对暂定资质的房产开发企业可以从事的业务范围没有规定。根据《省人民政府关于贯彻国务院投资体制改革决定的意见》之附件二《湖北省企业投资项目核准暂行办法》第十三条规定，项目核准机关在进行核准审查时，如涉及其他行业主管部门的职能，应征求相关部门的意见。本案中，第三人对其“融华城”开发项目向房产开发企业资质管理部门荆门市房产管理局进行了请示，荆门市房产管理局出具了“同意一次审批，分期建设”的意见。可见，荆门市房产管理局认为第三人的暂定资质是可以从事本案所涉开发面积的开发业务的。被告依据荆门市房产管理局出具的意见审查第三人符合行业准入标准，己尽到了审查义务。故原告的上述意见没有法律依据，本院不予采纳。
关于核准程序是否符合规定问题。原告提出，第三人未向被告提交项目用地预审意见，《土地使用权证》不能代替预审意见，依照相关法律规定，《建设用地规划许可证》和《土地使用权证》应是在建设项目被核准之后才可办理，本案中都在建设项目被核准之前就办理出来了，整个建设项目行政许可手续顺序颠倒、程序倒置。本院认为，根据《省人民政府关于贯彻国务院投资体制改革决定的意见》之附件二《湖北省企业投资项目核准暂行办法》第八条规定，项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时应附送的文件其中之一是国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见。第三人在向被告报送申请报告时，附送了《国有土地使用权证》等文件，该《国有土地使用权证》表明国土资源行政主管部门许可第三人使用该土地，更胜于用地预审意见，原告的《土地使用权证》不能代替预审意见属于对上述规定的片面理解。至于《建设用地规划许可证》和《土地使用权证》办理在建设项目被核准之前，整个建设项目行政许可手续顺序颠倒的问题，应该分别不同行政主体来确认其程序是否合法，对于本案被告来说，其进行项目核准是依上述《湖北省企业投资项目核准暂行办法》规定的程序进行的，其他行政机关为第三人办理建设项目行政许可手续顺序颠倒，并不必然导致被告核准行为程序违法。故原告的上述意见不能成立，本院不予支持。
关于核准程序是否符合规定问题。原告还提出，被告在进行项目核准时，未依法征求公众意见，属于许可行为程序违法。被告认为涉案建设项目属改造居民居住条件和环境的利民项目，不属于对公众利益造成重大影响的项目，所以征求公众意见不是必经程序。本院认为，被告的抗辩理由成立，本院予以采纳。
综上，原告提出被告作出掇发改（2013）6号文件实体违法、程序不当，侵犯了原告的房屋所有权及国有土地使用权的意见不能成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告李润英、代耀华的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李润英、代耀华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于湖北省荆门市中级人民法院。
审 判 长 ＸＸＸ
审 判 员 杜克斌
人民陪审员 朱启英
二〇一四年十一月四日
书 记 员 徐 蕾