云南省保山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）保中行终字第34-1号
上诉人（原审被告）腾冲市土地收购储备中心。
法定代表人杨怀自，主任。
委托代理人陈保顺，代理权限：特别授权代理。
委托代理人腾发燕，云南援边律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人（原审第三人）梁丽梅，女，1974年6月出生，汉族，住云南省腾冲市。
委托代理人张乾来，云南天外天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人（原审被告）腾冲市国土资源局。
法定代表人胡本法，局长。
委托代理人刘申常，代理权限：特别授权代理。
委托代理人郭爱萍，云南援边律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（原审原告）李东轩，男，1973年12月出生，汉族，住台湾地区高雄市，现住浙江省嘉善县。台湾居民来往大陆通行证号码：025＊＊＊＊＊。
委托代理人牛作诗、杨光祥，云南单旭律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人腾冲市土地收购储备中心、腾冲市国土资源局、梁丽梅因土地行政管理一案不服原腾冲县人民法院于2015年6月25日作出的（2014）腾行初字第12-1号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年9月21日立案后，依法组成合议庭，于2015年11月11日在本院115法庭公开开庭审理了本案，上诉人腾冲市土地收购储备中心委托代理人陈保顺、腾发燕，上诉人梁丽梅及其委托代理人张乾来，被上诉人李东轩及其委托代理人牛作诗、杨光祥，上诉人腾冲市国土资源局委托代理人刘申常、郭爱萍到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原审法院裁定认为，国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》规定，挂牌出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或现场竞价结果确定土地使用权的行为。参照上述规定，挂牌出让国有建设用地使用权的主体是被告国土局。故本案中，收储中心实施的挂牌出让国有建设用地使用权行为，应视为国土局的行为，收储中心作为本案被告，主体资格不适格。据此，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告李东轩对被告原腾冲县土地收购储备中心的起诉。
上诉人腾冲市土地收购储备中心诉称：1.原裁定认定事实错误。其一，原裁定认定“收储中心实施的挂牌出让国有建设用地使用权的行为，应视为国土局的行为，收储中心作为本案被告，主体资格不适格”，其“应视为”无相应证据证明，也无法律规定，是原审裁定的主观臆断，明显属于认定事实错误。其二，原裁定认定“挂牌出让国有建设用地使用权的主体是被告国土局”是错误的。依照《腾冲县人民政府办公室关于印发﹤腾冲县土地收购储备管理办法﹥的通知》，收储中心是依法批准成立的代表县政府对土地进行收购、储备、供应的事业单位，具有独立的法人资格，有权对土地进行挂牌出让，是独立的履行行政职能的行为，具有行政主体资格。2.原裁定适用法律错误。原裁定在无证据和法律规定的情况下，适用错列被告的规定是错误的，应适用《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条第二款的规定。3.《成交确认书》系收储中心与竞得人签订的，双方是该行政合同的当事人，法院将作为行政合同一方当事人的收储中心排除在本案诉讼之外，而直接作出撤销该《成交确认书》的判决，势必会造成本案事实认定错误，判决不公平。综上，收储中心是独立的法人，有权对土地进行挂牌出让活动，与行政相对人签订成交确认书的行为系行政合同行为，主体适格，本案也无证据证明存在委托行为，收储中心是独立的行使行政行为，因此原裁定认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销云南省腾冲县人民法院（2015）腾行初字第12-1号行政裁定书。
上诉人梁丽梅诉称：1.原裁定适用法律错误。《成交确认书》系收储中心与梁丽梅签订的，行政相对人是梁丽梅，原告没有报名参加竞买，与成交确认行为无利害关系，不是本案适格原告，应适用《行政诉讼法》第四十九条的规定，驳回原告的起诉。2.上诉人与收储中心签订《成交确认书》，是经过县政府及相关部门的批复、评估、供地方案、发布挂牌公告、确认竞买资格、交纳竞买保证金、出让结果公示等法律法规规定的全部程序，签订《成交确认书》之前，上诉人与收储中心办理了投标竞买的全部相关手续，并且交清了土地出让款，如收储中心不作为本案的当事人，将无法查清事实，无法保障上诉人的合法权益。综上，要求撤销裁定。
上诉人腾冲市国土资源局诉称：1、一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款主要证据不足的规定做出了撤销收储中心的成交确认书及撤销上诉人作出的批复和建设用地批准书的判决，属于适用法律错误。腾冲县收购储备中心依法对本案五宗土地进行挂牌出让活动，依程序与原审第三人签订《成交确认书》。一审提交的20组证据充分证明了收储中心与原审第三人签订的《成交确认书》合法、有效，符合法定程序。2.一审判决认定事实不清，判决理由不成立。县土地收购储备中心是腾冲县人民政府依法批准成立的事业单位，具有独立法人资格，能够独立承担法律责任。一审法院认定县收储中心与第三人梁丽梅签订《成交确认书》的行为视为上诉人的行为，不符合法律规定；该《成交确认书》的权利义务主体为县收储中心及第三人梁丽梅。一审法院在排除收储中心作为本案当事人的情况下，作出撤销其与第三人梁丽梅签订的《成交确认书》，属认定事实不清。3.腾冲县收储中心于2014年1月16日挂牌出让给原审第三人梁丽梅的国有建设用地，整个出让经过事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。
被上诉人李东轩答辩认为，依照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》的规定，腾冲市土地收购储备中心无权实施挂牌出让国有土地使用权的行为，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。
本院认为，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条和《云南省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第七条的规定，土地使用权的出让，应由土地管理部门实施；同时参照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条、第二十条的规定，挂牌出让国有建设用地使用权由市、县人民政府国土资源行政主管部门发布挂牌公告，并与竞得人签订成交确认书。依据《土地储备管理办法》第二条及第二十二条的规定，本案上诉人腾冲市土地收购储备中心所是土地储备工作的具体实施者，其储备的土地应由腾冲市国土资源局统一组织供地。该办法第三条同时规定土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。上诉人腾冲市土地收购储备中心作为腾冲市土地储备机构，并未提交其具有行使土地供应职权的相关证据，其所作出的与土地供应过程中的挂牌竞得人签订《成交确认书》的行为，属主体资格依据不足，上诉人的上诉请求依法不能得到支持；但原审法院认为其作出与竞得人签订《土地成交确认书》的行为应视为腾冲市土地行政管理部门即腾冲市国土资源局的行为的认定缺乏法律依据，该裁定应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
撤销腾冲县人民法院（2015）腾行初字第12-1号行政裁定书。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李海斌
审 判 员 吕 玲
代理审判员 谢霄宵
二〇一五年十一月二十九日
书 记 员 王正娇
附：本裁定适用的相关法律法规：
1.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。
2.《云南省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第七条土地使用权的出让，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国家规定的审批权限和报批程序报经批准后，由土地管理部门实施。
3.《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的，适用本规定。
本规定所称招标出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，要求特定或不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。
本规定所称拍卖出让国有建设用地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
第二十条以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的招标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。
4.《土地储备管理办法》第二条本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。
第三条土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。
第二十二条储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。
5.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销、变更。