焦作市中站区人民法院
刑 事 判 决 书
（2013）站刑初字第00089号
公诉机关河南省焦作市中站区人民检察院。
被告人谢某某，男，1972年3月6日出生。
辩护人魏希琴，河南路通律师事务所律师。
被告人左某某，男，1966年7月30日出生。
辩护人杨延鸣，河南敬世信律师事务所律师。
被告人谢某某滥用职权罪，被告人左某某伪造国家机关印章罪一案，由焦作市中级人民法院指定我院管辖，焦作市中站区人民检察院以焦中检刑诉（2013）89号起诉书于2013年11月1日向本院提起公诉。本院于同日立案，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。焦作市中站区人民检察院指派检察员凌现江、代理检察员赵婉彤出庭支持公诉，被告人谢某某及其辩护人魏希琴，被告人左某某及其辩护人杨延鸣到庭参加了诉讼。现已审理终结。
焦作市中站区人民检察院指控：
一、被告人谢某某滥用职权罪
被告人谢某某在担任焦作市房地产监理所副所长期间，作为负责审核房屋产权初始登记的终审人员，于2011年5月，在为焦作市博大豪世置业有限公司办理房屋产权初始登记审核过程中，在该公司开发的华苑新城6号楼项目没有经过建设工程规划验收、没有取得建设工程规划许可证正本，且没有明确的土地使用证，又没有进行实地查看的情况下，违法办理了华苑新城6号楼房屋产权初始登记。
经焦作市中地评估咨询有限公司评估，其行为给国家造成了241万余元的巨额经济损失。
二、被告人左某某伪造国家机关印章罪
2011年3月，被告人左某某在申请办理焦作市博大豪世置业有限公司开发的华苑新城6号楼房屋产权初始登记过程中，明知该项目没有取得建设工程规划许可证的正本，指使下属工作人员找人制作、伪造了盖有焦作市城乡规划管理局行政审批专用章及焦作市城建档案管理办公室印章的焦规建字（2006）第78号建设工程规划许可证正本复印件，致使华苑新城6号楼违法取得了房屋产权初始登记证。
公诉机关认为，被告人谢某某身为焦作市房地产监理所副所长及负责房屋产权初始登记的终审工作人员，滥用职权，违反法律规定办理了房屋产权登记证书，造成241.86万元土地出让金的流失，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪。被告人左某某指使他人伪造国家机关印章，其行为已构成伪造国家机关印章罪。被告人谢某某自愿认罪，被告�左某某自首，立功。请依法判处。
被告人谢某某对起诉书指控的罪名及犯罪事实均无异议。被告人谢某某辩称对相关法律法规理解不够，遇到问题未主动到相关部门调查、取证。在办证时审查不严。
被告人谢某某的辩护人辩称，6号楼并非公诉机关指控没有土地证办理房屋产权登记；实地查看是房管局测绘审查科的职责，测绘科已进行现场查看，不存在初始登记未查看现场办证情形；被告人谢某某的审核是根据监理所会议的规定办理，没有违规；房管局文件及办事指南均未要求房屋初始登记要收取《建设工程规划验收合格证》，谢某某在没有此合格证的情况下，对房屋初始登记审核通过不存在过错和责任。土地出让金损失在立案前已补交，不构成滥用职权罪。辩护人提交：1、华苑新城规划总平面图（2003年规划）以证实华苑新城小区在博大公司土地出让前已统一�划，分为一期、二期工程建设，一期为房管局开发公司开发，二期为房管局开发公司改制后的博大公司开发，6号楼的实际建设就在规划图上的位置，且两个地块都取得了国有土地使用权证。并非指控的没有土地证办理房屋初始登记。且办理房屋产权初始登记时，都是用大土地证办，土地证都不分具体楼号。博大公司在申请初始登记时提交了华苑新城二期工程的国有土地使用权证。2、博大公司与房管局国有产权转让合同、焦作市人民政府会议纪要51号以证实房管局开发公司改制为博大豪世，是整体接收，市政府要求，尽快协助办证，只要求办证工本费，不收取其他费用；3、焦作市房地产监理所岗位职责汇编以证实测绘审查科负责对市区范围内进行初始登记的项目测绘进行实地勘察；4、焦作市房产管理局关于加快局属企业发展的意见证实天乐房地产测绘公司由房地�监理所直接管理，属局属企业。该公司出具的测绘报告是履行了房屋登记机构的实地查看职责；5、2011年4月6日房地产监理所办公会议纪要以证实“复印件加盖公章顶原件使用”是经房管局监理所会议讨论形成的意见。博大豪世公司提交了建设规划许可证正本复印件，并加盖了规划局的行政审批章，相当于建设工程规划许可证原件，据此办理房屋初始登记，符合法律规定；6、华苑新城6号楼《建设工程竣工验收备案表》以证实该工程竣工验收时间为2007年10月25日，河南省实施《中华人民共和国城乡规划法的办法》不适用花苑新城6号楼，因该工程竣工时间为2007年10月25日，按此规定，该工程不可能在竣工后6个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。对于同类问题，北京市曾专门出台新建房屋权属登记与建设工程规划验收有关问题的相关文件，按竣工时间在新文件前后的不同，区分是否将建设工程规划验收合格证作为办理初始登记的必收要件。7、房管局2005年、2008年、2011年作业指导书以及房管局政务网上公示的群众办事指南，2013年11月-12月房产中心便民告知单以证实房管局监理所没有将建设工程规划验收合格证作为办理房屋初始登记的必收要件。8、博大公司华苑新城全部《建设工程规划许可》、2011年6月10日焦作市城乡规划管理局《关于调整部分建设项目容积率的函》及附件以证实六号楼容积率变化应补交土地出让金在本案立案前一直在进行中，并不因谢某某审批了华苑新城六号楼的产权初始登记而终止，没有因颁证结果造成容积率变更的土地出让金流失。6号楼竣工在2007年10月25日，在市政府批复博大豪世容积率变更批复在2012年3月31日，在批复前，华苑新城容积率改变已成定局，土地出让金补交数额是否正确，是否少交，与谢某某无关。市规划局批复的华苑新城项目在2007年8月20日前的容积率为1.72，但规划局在2011年6月10日对市国土资源局出具的调整函中，华苑新城项目的容积率却变为1.561，因此导致的因容积率少算而引发土地出让金少交；9、华苑新城6号楼商品房预售许可证以证实该商品房土地出让金已交付才得以办理该证；10、土地出让金补缴票据以证实土地出让金241.86万元补缴在公诉机关立案前，被告人谢某某不构成滥用职权罪。
被告人左某某对起诉书指控的罪名及犯罪事实不持异议。其辩护人辩称，被告人左某某有自首和立功情节，犯罪情节轻微，伪造印章的适用面狭窄，华苑6号楼是合法工程，容积率改变是政府要求及鼓励行为，对6号楼这种在政府鼓励高层政策出台，改变规划如何补交土地出让金，至今具体细则没有出台，6号楼经过规划审批，签订土地出让合同，又补�100多万元土地出让金，不存在不应发放规划许可证的情形。伪造公章一边因为居民房产证办不下来到处告状、上访，甚至围堵政府机关及博大豪世的大门，一边因为政府细则没有出台，发证主管部门工作效率低下，本案涉及的土地出让金数额也只能以评估的形式出现。鉴于以上情节，建议对被告人左某某免予刑事处罚。
经审理查明：
一、被告人谢某某滥用职权罪
被告人谢某某在担任焦作市房地产监理所（以下简称监理所）副所长期间，作为负责审核房屋产权初始登记的终审人员，于2011年5月，在为焦作市博大豪世置业有限公司（以下简称博大豪世）办理房屋产权初始登记审核过程中，在该公司开发的华苑新城6号楼项目没有经过建设工程规划验收、没有取得建设工程规划许可证正本，6号楼房屋所有权与6号楼占用范围内的土地使用权权利主体不一致，又没有进行�地查看的情况下，违法办理了华苑新城6号楼房屋产权初始登记。经焦作市中地评估咨询有限公司评估，该宗地的土地出让金损失为241.86万元。2013年5月3日，博大豪世向中站区人民检察院补缴了241.56万元的经济损失。
以上事实，有公诉机关提交并经法庭质证、认证的下列证据予以证实，
（一）被告人谢某某的主体资格及职责
1、被告人任职证明及基本情况证实被告人谢某某2010年至今任监理所副所长，事业单位，副科级；
2、被告人谢某某人事档案证明证实被告人谢某某系国家工作人员，干部履历及专业技术聘任情况；
3、监理所、副所长、产权登记科、产权登记科审核员主要工作职责及岗位职责证实被告人谢某某主管房地产监理所的产权管理业务，负责办理本市城区内各类房屋的所有权登记，按照相关法律、法规、业务规程做好所里、审核及发证工作；对受理�登记申请进行审查，认真核对；
4、监理所产权产籍工作质量管理办法第八条证实审批人要对每个登记案件的产权审核工作负责，要对房屋所有权确认的全过程负责，审批人对交来的复审案件认为有必要的应到现场核对，确保质量。
（二）6号楼的房屋所有权与6号楼占用范围内的土地使用权权利主体不一致
1、《房屋登记办法》第八条“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。”
2、博大豪世的二份证明证实6号楼没有单独的土地证，该楼所占土地属于其和焦作市房管局住宒开发公司（以下简称房管开发公司）共有；亦证实6号楼没有通过焦作市规划局验收，没有取得建设工程规划验收合格证，没有取得建设规划许可证正本；
3、房管开发公司及博大豪世企业基本信息各一份，证明两公司各自系独立法人；
4、房管开发公司及博大豪世土地证二份证实二公司各自有独立的土地证，博大豪世并未对房管开发公司所有的土地使用权手续进行过户；
5、华苑新城六号楼勘测定界图证实该六号楼用地面积968平方米（合1.45亩），其中焦作市房管局住宅开发公司用地面积443平方米（合0.66亩），焦作市博大豪世置业有限公司用地面积525平方米（合0.79亩）。
（三）未实地查看
1、《房屋登记办法》第十九条“办理房屋所有权初始登记，房屋登记机构应当实地查看。”
2、《焦作市房地产监理所产权产籍工作质量管理办法》第八条，审批人对每个登记案件的产权审核工作负责，要对房屋所有权确认的全过程负责，审批人对交来的复审案件认为有必要的应到现场核对，确保质量；
3、证人贠某某（监理所所长）、冯某甲（监理所分管测绘与审核）的证言证实实地查看是登记部门的职责与测绘公�的测绘不是一个概念，初始登记部门要实地查看；
4、焦作市天乐房地产测绘有限公司企业法人营业执照、企业基本注册信息查询单、测绘报告，证实焦作市天乐房地产测绘有限公司是独立企业法人，华苑新城6号楼的商品房面积测量记录是该公司作出；
5、博大豪世交费凭条，证实博大豪世委托天乐房地产测绘公司测绘，与登记机构实地查看不相关。
（四）没有经过建设工程规划验收、没有取得建设工程规划许可证正本
1、建设规划许可证副证第七、八条证实本证只做为施工期间检查使用，不做房产登记凭证，与工程竣工验收交齐档案资料后，方可换取正证；
2、《房屋登记办法》第十一条，申请登记材料应当提供原件。不能提供原件的，应当提交经有关机关确认与原件一致的复印件；
3、《房屋登记办法》第三十条因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记应当提交建设工程符合规划的证明；
4、河南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第55条规定”县级以上人民政府城乡规划主管部门应当对建设工程是否符合规划条件和许可内容予以核实。经核实符合规划条件和计可内容的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门出具建设工程规划核实合格手续。未经城乡规划主管部门核实或者核实不符合规划条件和许可内容的，建设单位不得组织竣工验收，建设行政主管部门不得办理竣工备案手续，房产管理部门不得办理房屋产权登记手续。
5、建规（2008）-227号文件《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》第四个问题严格核查建设工程是否符合容积率要求规定城乡规划主管部门要依法核实完工的建设工程是否符合规划行政许可要求，核实中要严格审查建设工程总建筑面积是否超出规划许可允许建设的建筑面积；
6、�设工程竣工规划验收工作流程图及相关手续，证明建设单位对6号楼没有建设工程规划验收申请表及6号楼没有建设工程规划验收合格证；
7、焦作市规划管理局证明证实没有对6号楼进行规划验收也没有颁发规划验收合格证；
8、焦作市城建档案馆情况说明证实建设工程经市规划局验收合格后，将竣工档案材料移交到城建档案馆保存，再经市规划局行政事项服务科审核确认，加盖市规划局行政审批专用章，然后建设单位拿建设工程规划许可证副证到城建档案馆换发建设工程规划许可证（正证）；
9、房管所证明一份，证明该所没有出台过复印件加盖公章顶原件使用的证明；
10、证人尚某某证言证实其负责房屋产权登记申报材料的复审工作，规划许可证正本原件及规划验收合格证原件，土地证复印件是审核办证的必需要件。华苑新城6号楼是其负责复核的，该公司没有规划许可证正本原件及规划验收合格证原件，其向谢某某汇报，谢让通过复核。然后将电子档案及实物档案交谢某某审批；
11、证人贠某某证言证实谢某某负责产权初始登记工作，证实产权初始登记需要规划许可证正本，只有经过规划验收合格以后才能拿到规划证正证。华苑新城6号楼开发商问其拿规划证副证的情况下问其能否办，其说不能，并且以后没有人向其汇报；
12、证人贠某某（监理所所长）、冯某甲（监理所分管测绘与审核）的证言证实开这个会的时间太长了，具体内容记不清了，看会议记录，这个议题因为没有写会议讨论意见，说明复印件加盖什么章有效的议题没有加以讨论或者没有会议讨论意见；所里没有制定复印件加盖发证单位公章等同于原件效力方面的规定；
13、证人冯某乙证言证实2011年4月6日房地产监理所会议讨论纪要是由其记录的，证实复印件加盖什么章的会议记录的议题没有会议讨论意见，没有出过会议纪要，办公室没有出过复印件盖章认可的说明；
14、证人程某某证言证实其是产权登记科登记科长，谢某某负责产权登记的审批工作，监理所没有复印件加盖公章等同原件的规定，只有建设工程规划许可证副证没有正证不能办理房产证。没有出现过这样的情况，所里也没有这样说过。
15、2011年4月6日会议讨论纪要一份证实复印件加盖公章顶原件使用的讨论议题无讨论结果。
（五）241.86万元的经济损失
1、房屋登记办法第二十二条，未依法取得规划许可、施工许可或者未按照规划许可的面积等内容建造的建筑申请登记的；申请人不能提供合法、有效的权利来源证明文件或者申请登记的房屋权利与权利来源证明文件不一致的；房屋登记机构应当不予登记；
2、华苑新城土地估价报告（焦中地（2013）�字第1069号证实华苑新城项目土地使用权差额为241.86万元；
3、焦作市人民政府《关于博大豪世置业有限公司办理华苑新城容积率变更的批复》、《国有建设用地使用权出让合同变更协议》、《国有土地使用权出让收入缴款通知书》、《河南省行政事业单位资金往来结算票据》证实博大豪世置业有限公司因建设用地容积率变更为1.561，在2012年5月14日补交123.5万元土地出让金；
4、河南省行政事业单位资金往来结算票据证实博大豪世置业有限公司2013年5月3日已向中站区人民检察院补缴土地出让金241.86万元。
二、被告人左某某伪造国家机关印章罪
2011年3月，被告人左某某在申请办理焦作市博大豪世置业有限公司开发的华苑新城6号楼房屋产权初始登记过程中，明知该项目没有取得建设工程规划许可证的正本，指使下属工作人员找人制作、伪造了盖有焦作市城乡规划管理�行政审批专用章及焦作市城建档案管理办公室印章的焦规建字（2006）第78号建设工程规划许可证正本复印件，致使华苑新城6号楼违法取得了房屋产权初始登记证。
以上事实，有公诉机关提交并经法庭质证、认证的下列证据予以证实，
1、证人刘某某证言证实其是博大豪世办公室副主任，左某某交待他拿盖有建设工程规划许可证的复印件及盖有焦作市规划局、城建档案馆的章的模版去大街上找个作假证的人把两个章弄到华苑新城6号楼的建设工程规划许可证上，其联系上了做假证的人。最终花了300元；
2、证人卞某某证言证实左某某给其一份复印件加盖公章的建设规划许可证正证复印件，左某某说此复印件是等同原件，其又转交给了李某某去房管局监理所具体经办6号楼的房屋产权初始登记。其知道公司没有建设规划许可证正证；其让李某某对房管局监理所的人说公�的正本遗失；
3、证人李某某证言证实花苑新城6号楼一共办理产权初始登记两次，第一次因为公司没有6号楼的规划许可证正本，没有办成房产证。后卞某某告诉其6号楼的规划许可证正本原件丢失，正在补办中，让其拿着一张加盖公章的规划许可证正证的复印件去房管局监理所办理房屋初始登记，按照要求应当提供正证原件。也证实了房管所对该公司下达通知，没有去实地查看，只是测绘的人去测绘了；
4、证人薛某某的证言证实房产初始登记的流程，其负责房产初始登记的初审，尚某某负责复审，谢某某负责终审，最后发证。规划许可证的正证是由房管局办证时收回，副证由规划局收回。没有正本或没有经过验收的不能办理房产初始登记。办证单位的李某某提交规划许可证复印件加盖公章并称原件遗失，其向程某某科长请示后答复可以受理。没有向办证单位要�出具遗失情况说明或声明。对没有规划验收合格证也向程某某口头请示了，程某某答复说不是必收要件。监理所没有加盖规划部门印章和城建档案办公室印章的建设工程规划许可证复印件加盖公章代替正本办理产权初始登记资料使用的规定；
5、焦作市人民检察院检验鉴定文书证实华苑新城6号楼办理房产初始登记提交的中华人民共和国建设工程规划许可证【焦规建字（2006）第78号】系彩色复印机复印形成。其上“发证机关”部位“焦作市城乡规划管理局行政审批专用章”印文（原章）和“建设规模”部位“焦作市城建档案管理办公室”印文（原章）与供检的同名样本印文1、2均不是同一枚印章所形成的印文；
6、焦作市规划局证明证实从2004年以来，启用焦作市城市规划管理局行政审批专用章后，该局没有使用过焦作市城市规划管理局钢印；
7、华苑新城6号楼房屋�权初始登记档案一套证实该档案中附有建设规划许可证复印件一份，该件没有审核人核对签字，格式也与正规的不符，加盖了两个章，一个焦作市城乡规划管理局行政审批专用章及焦作市城建档案管理办公室的印章。没有规划验收合格证，没有单独土地证；亦证实谢某某是审批人，已经颁发了房产证；
8、焦作市城建档案馆证明证实该单位对外出具的证明公章名称为焦作市城建档案馆。
公诉机关另提交以下经庭审质证、认证下列证据，
1、户籍证明证实二被告人犯罪时已达到刑事责任年龄；
2、到案证明证实被告人谢某某系传唤到案；公诉机关在查案中发现博大豪世有涉嫌伪造国家机关印章罪的线索，2013年8月23日电话通知左某某到中站区人民检察院接受询问，左某某主动承认伪造国家机关印章罪的犯罪事实；
3、被告人谢某某的供述与辩解证实在审核办证过程�对相关法律法规理解不够，认为符合相关规定就予以认可，未实地查看，未要求房管局开发公司出具相关用地证明，遇到问题未主动到相关部门调查、取证，最终给博大豪世颁发了房产证；
4、被告人左某某的供述与辩解证实华苑新城6号楼去办理了两次房产初始登记，一次因没有规划许可证正本不能办理房产证，业主因为其他楼均已办理房产证、孩子入学等问题不断上访，因6号楼迟迟没有验收，其让刘某某办个假证，公司的人称正本原件丢失，把一份假的建设工程规划许可证正本复印件加盖假章去房管局办理房屋产权初始登记。
本院认为，被告人谢某某身为焦作市房地产监理所副所长及负责终审的办证工作人员，滥用职权违法办理了华苑新城6号楼房屋产权初始登记，给国家造成了241.86万元的经济损失，其行为已构成滥用职权罪。被告人左某某指使他人伪造焦规建字（2006）第78号建设工程规划许可证正本复印件，并加盖伪造的国家机关印章，致使华苑新城6号楼违法取得了房屋产权初始登记证，其行为已构成伪造国家机关印章罪。公诉机关指控二被告人的犯罪事实存在，罪名成立。被告人谢某某辩护人辩称被告人谢某某不构成滥用职权罪，经查，焦作市博大豪世置业有限公司系焦作市房管局开发公司的改制企业，二公司案发时均系独立法人，均有各自的土地使用权，博大豪世并未对房管局开发公司的土地使用权进行变更，华苑新城6号楼用地面积分属两公司。焦作市天乐房地产测绘有限公司系独立企业法人，其测绘不等同于房屋登记机构的实地查看。根据《房屋登记办法释义》规定，建设工程符合规划的证明一般指建设工程规划许可证，在建房者开始施工前，城市规划行政主管部门发放的是建设工程规划许可证副本，在副�上注明该副本不作为权属登记的依据，待房屋竣工时，经过验收认定是按规划部门批准的要求施工的，才发给正本，在这种情况下，当事人应凭建设工程规划许可证正本申请。华苑新城6号楼未取得建设工程规划许可证正本。《房屋登记办法释义》另规定，当事人不能提交建设工程符合规划的证明，只能由原出具该材料的机关确认，…….，确认的方式，可以开具证明，也可以在复印件上加盖“与原件确认无异”的印章。被告人谢某某在办理华苑新城6号楼房屋产权初始登记审批时，博大豪世提交的建设工程规划许可证正本复印件虽加盖焦作市规划局行政审批章，但其未核实是否是原件的复印件，未经相关机关确认，使博大豪世未取得建设工程规划许可证正本而获取房屋产权证书，土地出让金241万余元流失，后博大豪世向中站区人民检察院补缴了全部土地出让金。综上，辩护人辩称被告人谢某某不构成滥用职权罪的辩护意见与庭审查明事实不符，本院不予采纳。被告人左某某的辩护人辩称左某某构成立功，该立功未经查证属实，依法不予认定。被告人左某某在接受公诉机关询问时主动交代自己的全部犯罪事实，应认定为自首，可从轻处罚。本案系多因一果，且涉案的241.86万元的经济损失在公诉机关立案前已全部缴纳，结合本案二被告人犯罪情节、社会危害性、被告人谢某某、左某某认罪、悔罪态度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第二百八十条第一款、第六十七条、第六十四条、第三十七条、最高人民法院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一条之规定，判决如下：
一、被告人谢某某犯滥用职权罪，免予刑事处罚；
二、被告人左某某犯伪造国家机关印章罪，免予刑事处罚；
三、焦�市博大豪世置业有限公司缴纳的土地出让金241.86万元，由中站区人民检察院在判决生效之日起十日内上缴国库。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向焦作市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本五份。
审 判 长 李勇锋
审 判 员 吴 华
人民陪审员 曹进涛
二○一四年元月十五日
代书 记员 孙国花