海南省三亚市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）琼02行赔初63号
原告陈作深，男，1933年11月24日出生，汉族，现住三亚市。
委托代理人刘一凡，海南云帆律师事务所律师。
委托代理人王惠，海南云帆律师事务所实习律师。
原告吴淑英，女，1937年9月5日出生，汉族，现住三亚市。
委托代理人刘一凡，海南云帆律师事务所律师。
委托代理人陈惠兰，女，1967年4月13日出生，汉族，现住广东省惠来县。系吴淑英之女。
原告陈南生，男，1962年6月17日出生，汉族，现住三亚市。
委托代理人刘一凡，海南云帆律师事务所律师。
委托代理人王惠，海南云帆律师事务所实习律师。
被告三亚市海棠区人民政府，住所地三亚市海棠区新民路116号。
法定代表人陈明，该区区长。
委托代理人丁舰，该区政府工作人员。
委托代理人张蕾，海南惠海律师事务所律师。
第三人海南省国营南田农场，住所地三亚市海棠区南田农场场区。
法定代表人刘兴旺，该农场场长。
委托代理人高翔，海南嘉天律师事务所律师。
原告陈作深、吴淑英、陈南生诉被告三亚市海棠区人民政府（以下简称海棠区政府），第三人海南省国营南田农场（以下简称南田农场）行政赔偿纠纷一案，于2016年9月9日向本院提起诉讼。本院于2016年9月13日受理后，于2016年11月8日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，并依据被告的申请，追加南田农场作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年1月6日公开开庭审理了本案。原告陈南生以及原告陈作深、吴淑英、陈南生的共同委托代理人刘一凡，陈作深、陈南生的共同委托代理人王惠，吴淑英的委托代理人陈惠兰，被告海棠区政府的委托代理人丁舰、张蕾，第三人南田农场的委托代理人高翔到庭参加诉讼。因本案与本院同期受理的原告陈作深、吴淑英、陈南生诉被告海棠区政府、三亚市海棠区综合行政执法局（以下简称海棠区执法局），第三人南田农场收回国有土地使用权纠纷一案的基本事实相同，本院在征得各方当事人同意后将两案合并进行了审理。诉讼期间，原告提出协调解决本案纠纷，其他各方当事人均表示同意，但是，最终协调未果。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2016年3月28日，被告海棠区政府组织人员对原告位于南田农场东风分场东风队芒果园中的果树进行了强制清除。
原告陈作深、吴淑英、陈南生诉称：上世纪90年代，由于台风破坏及橡胶跌价，南田农场经济陷入困境，工资发放困难，农场职工生活陷入绝境。原告响应农场号召，开垦”五边地”发展种植业。按南田农场及农垦系统的普遍做法，面积比较小的土地一般按年交土地承包金，不签订书面承包合同。原告种植经营5亩土地已经数代人，虽然没有书面承包合同，但与大多数职工一样，原告按南田农场通知要求缴纳土地承包金。2016年3月28日，海棠区执法局执法人员李强伙同南田农场人员粗暴地将原告承包的5亩果园全部摧毁。经原告陈南生事后清点，被毁坏芒果树175棵（24年龄）、龙眼10棵（15年龄）、人参果10棵（16年龄）、菠萝蜜2棵（10年龄）。原告每年经济收入不低于2.5万元，按50年承包期计算，被告的违法行为造成原告经济损失125万元。2016年5月5日，陈南生将海棠区执法局起诉至三亚市城郊人民法院（以下简称城郊法院），要求法院确认海棠区执法局的强拆行为违法并赔偿损失。庭审中，海棠区执法局称此次强拆行为由被告海棠区政府实施。城郊法院作出（2016）琼0271行初91号行政裁定，认定作出并组织实施强制拆除原告果园的行政机关为海棠区政府。原告认为，海棠区政府是决策组织机关，海棠区执法局是强拆实施者，强拆原告芒果园是海棠区政府、海棠区执法局的共同行为。在没有任何理由，未经任何法定程序，也未做任何赔偿的情况下，海棠区政府、海棠区执法局伙同南田农场强行摧毁原告芒果园，属严重违法。为此，请求被告海棠区政府、海棠区执法局赔偿原告经济损失125万元。
原告向本院提交了以下证据：1.海棠区政府作出的海棠府〔2016〕62号《关于印发海棠区市政规划路经一路工程施工行动方案的通知》及《海棠区市政规划路经一路工程施工行动方案》（以下简称62号《行动方案》），用以证明海棠区政府强行清除原告芒果园时未下达任何文件，也未与原告协商并予赔偿；2.城郊法院（2016）琼0271行初91号《行政裁定书》，用以证明城郊法院认定海棠区政府是此次强拆行为的适格主体；3.南田农场的收据，用以证明原告每年按时向南田农场缴纳土地承包金，涉案承包地系原告合法取得；4.照片、光盘视频，用以证明海棠区执法局工作人员李强带队摧毁原告芒果树的行为违法；5.原广东省通什农垦局的《职工家庭农场章程（试行草案）》；6.原广东省通什农垦局作出的通垦字〔1986〕5号《关于印发广东省通什农垦<关于进一步完善、巩固、提高、发展职工家庭农场的意见>及五个附件的通知》，证据5、6用以证明原告响应农场号召，于80年代中后期开垦涉案土地；7.海棠区政府作出的海棠府〔2016〕383号《关于印发海棠区市政规划路经一路和纬九路保护性施工方案的通知》及《海棠区市政规划路经一路和纬九路保护性施工方案》，用以证明海棠区政府于2016年12月19日下发通知，于12月20日强制平整土地；8.照片和光盘视频，用以证明被告的强拆行为违法。
被告海棠区政府辩称：一、原告与南田农场是承包经营关系，南田农场已于2015年10月9日通知解除该承包关系。2013年7月16日，海南神泉集团有限公司、南田农场第十三届职工代表大会第六次会议通过了《关于南田温泉开发区地上附着物和青苗等补偿标准及安置办法》，该办法规定：农场有权单方收回土地，集团农场对已批准开发用地，组织人力进行勘测、清点青苗及地上附着物，按规定进行补偿安置。2015年10月9日，南田农场向原告发出通知，收回承包地，实际是解除了双方的承包经营合同。根据《合同法》第九十六条的规定，解除通知送达之日起合同解除。陈南生如对解除承包经营合同有异议，可以请求法院确定解除合同的效力，但陈南生并未提出该请求。因此，原告因解除承包关系而受到的损失，应与南田农场协商解决。二、海棠区政府不是适格被告，理由：本案清表行为是南田农场实施的；62号《行动方案》具有规范性文件的性质，不是行政行为；原告仅仅是起诉清表行为违法，并没有依据《行政诉讼法》的规定，一并请求对该文件的合法性进行审查；海棠区政府没有实施具体的行政行为。三、原告诉求被告进行行政赔偿没有法律依据。原告的损失不是行政行为导致的，是因南田农场收回承包土地引发的，不符合行政赔偿的条件。综上，海棠区政府并未实施侵犯原告合法权益的行政行为，也无生效法律文书确认被告行政行为违法，原告的赔偿请求没有法律依据。请求驳回原告起诉。
海棠区政府向本院提交了以下证据：1.《关于请求海棠区委区政府对欧永深、黄大辉、邓雪芬、黄玉生、黄汉全、董惠婷、黎礼强、董玉梅、廖玉英、陈南生、施海昌、董国冲原承包果园地上附着物先行清除的报告》；2.（2015）三亚证字第10439号《公证书》；3.《南田农场赔偿清点表》；4.海南神泉集团南田农场《关于南田温泉开发区地上附着物和青苗等补偿标准及安置办法》；5.《通知》，证据1-5用以证明：涉案土地用于南田农场区域内规划路修建；南田农场已经收回对涉案土地的承包权，并于2015年10月9日通知原告在10月20日前搬迁和清除地上附着物；南田农场对涉案土地上的附着物进行了清点、登记和保全，并核算了补偿金额；南田农场对土地有权利处分。6.南田国用（2003）第0014号《国有土地使用证》，用以证明南田农场对涉案土地具有所有权和使用权。7.62号《行动方案》，用以证明海棠区政府应南田农场的请求，制定工作方案，协助南田农场进行地面清表；南田农场是具体施工主体，负责清点、保全及善后工作。
第三人南田农场述称：现无生效法律文书确认海棠区政府、海棠区执法局有违法行政行为，因此，原告提起行政赔偿没有法律依据，应当予以驳回。
南田农场向本院提交了以下证据：1.《三亚市人民政府关于三亚南田温泉国际热带风情旅游城控制性详细规划的批复》（三府函〔2010〕316号）；2.《三亚市现代服务业产业园管理委员会关于海棠湾南田片区市政规划道路（经一路、纬九路）的方案审查意见》(三服园管委〔2016〕291号)；3.《三亚南田温泉国际热带风情旅游城控制性详细规划文本》（含道路编号一览表、道路交通控制、道路编号图），上述证据用以证明被清除的土地是市政规划路；三亚市现代服务业产业园管理委员会属于三亚市人民政府的派出机构；南田农场负责道路的清除工作，必须先行解除承包关系，收回土地，才能进行道路施工。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告陈作深、吴淑英、陈南生证据的质证意见
被告海棠区政府对原告证据1的真实性、合法性无异议，但对关联性、证明内容有异议，认为该文件是海棠区政府内部规范性文件，不是具体行政行为，不能证明海棠区政府实施了强制清除的行为；本案清除主体是南田农场，海棠区政府仅起到维持治安和协助清除的作用。对证据2、3的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容有异议，认为证据2只能证明海棠区执法局不是适格被告，但不能证明海棠区政府就当然是适格被告，且海棠区政府不是该案当事人，不受该裁定的约束；证据3只能证明原告交过土地承包金，但因无承包合同及年限，该承包关系可随时解除。对证据4的真实性、合法性无异议，但对关联性、证明内容有异议，认为该证据不能证明被诉清除行为由海棠区政府实施，海棠区政府派人到现场仅是防止意外情况发生，并未实施清除行为。对证据5、6的真实性、合法性、关联性有异议，认为该组证据是30年前原广东省通什农垦局作出的指导性政策文件，与本案无关联。证据7、8与本案无关联，不予质证。第三人南田农场对原告证据1-6的质证意见与海棠区政府的质证意见一致。对证据7、8的真实性、合法性无异议，但认为该组证据反映的是南田农场清除地上附着物后进行道路施工的行为，与本案无关联。
（二）对被告海棠区政府证据的质证意见
原告对海棠区政府证据1-5的真实性有异议，认为从证据1可知，因南田农场没有强制执行权才向政府报告，所以清除行为属于行政行为；证据2没有原件，不予认可；证据3若真实，对其合法性不认可；证据4，原告与南田农场存在事实上的承包关系，双方主体平等，职代会无权约束承包合同的平等双方；证据5未送达给原告，没有证人、照片相佐证。对证据6无异议。对证据7的真实性有异议，认为该证据为假证据。因为2016年12月19日的383号文件与62号《行动方案》的内容基本一致，但两个文件的施工主体有变化，针对同一行政行为不能作出两个文件。第三人南田农场对海棠区政府的证据无异议。
（三）对第三人南田农场证据的质证意见
原告对第三人南田农场全部证据的关联性及证明效力有异议，认为征收行为与南田农场没有关系。海棠区政府对南田农场的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
原告证据5、6与本案被诉行政行为无关联，本院不予采信；原告其余证据与被告海棠区政府证据以及第三人南田农场证据均来源合法、形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的根据。但被告证据尚不足以证明被诉清除行为合法以及被告对原告损失不应予以赔偿。
经审理查明：原告陈作深、吴淑英与陈南生系父母儿子关系。上世纪九十年代初，原告作为南田农场职工之家，承包南田农场东风分场东风队的部分土地种植芒果等经济作物，每年定期向南田农场交纳土地承包金。
2010年7月7日，三亚市人民政府批复同意三亚南田温泉国际热带风情旅游城控制性详细规划。因南田温泉开发区内规划道路建设所需，南田农场决定收回该道路用地范围内的承包地用于修建经一路等规划道路。原告的芒果园在该道路用地范围内。2013年7月16日，海南神泉集团有限公司、南田农场第十三届职工代表大会第六次会议通过了《海南神泉集团南田农场关于南田温泉开发区地上附着物和青苗等补偿标准及安置办法》，对南田温泉开发区内地上附着物和青苗等补偿标准及安置作出相应规定。2015年10月9日，南田农场向陈南生发出《通知》，要求陈南生于10月20日前配合农场搬迁工作，清除地上附着物。青苗等地上附着物按农场职工代表大会通过的标准执行，否则将根据海棠区委、区政府的要求，进行财产公证后保全，上报区政府进行依法处理。由于原告逾期未清除其果园内的地上附着物。南田农场于2015年12月21日向三亚市海棠区委、区政府递交《关于请求海棠区委区政府对欧永深、黄大辉、邓雪芬、黄玉生、黄汉全、董惠婷、黎礼强、董玉梅、廖玉英、陈南生、施海昌、董国冲原承包果园地上附着物先行清除的报告》，提出为了清除南田温泉开发区市政规划经一路、纬六路、纬九路修通的障碍，请求海棠区委、区政府协助对所占上述规划路上的附着物先行清除。2016年3月18日，海棠区政府作出62号《行动方案》，决定配合南田农场对市政规划路经一路工程区域清表，并成立由南田农场以及海棠区执法局等职能部门组成的施工行动现场指挥部，拟定于2016年3月28日对陈南生户的130余棵芒果树及部分间种杂树进行清表，土地面积大约3.5亩。为了确保行动的有序进行，该方案将参加单位和人员分成六个小组，明确具体的责任分工，其中，南田农场负责具体施工工作以及对施工对象的确定、清点、取证和后续补偿工作；海棠区执法局负责对现场秩序进行维护和疏导等工作；2016年3月28日，海棠区政府组织人员对原告芒果园内的果树进行了砍伐。2016年3月29日，南田农场派出工作人员高永清、王太宾、叶琪对原告芒果园内的被砍伐果树进行清点，并制作了《南田农场赔偿清点表》，登记：结果芒果树167株；结果人心（参）果树10株；结果槟榔树5株；10公分杆槟榔树45株；结果龙眼树2株；3年龙眼树4株，核算关于果树的各项经济损失共计110565元。2016年12月20日，海棠区政府再次组织人员对原告芒果园地进行平整。原告不服，于2016年9月9日向本院提起诉讼，要求海棠区政府、海棠区执法局赔偿原告经济损失125万元。
另查明，2003年3月，三亚市人民政府就位于南田农场东风分场的9592634.63㎡划拨农业用地给南田农场颁发了南田国用（2003）第0014号《国有土地使用证》，确认南田农场对该土地的使用权。
诉讼过程中，原告申请本院委托专门机构，对被告2016年3月28日强行清除其5亩芒果园的损失额进行鉴定（鉴定期限自2016年3月28日起到2066年3月28日止）。另因海棠区执法局并非本案适格被告，本院已另行作出（2016）琼02行赔初63号行政裁定，驳回原告陈作深、吴淑英、陈南生对海棠区执法局的起诉。
本院认为，本案争议焦点为：一、海棠区政府是否为本案适格被告；二、原告陈作深、吴淑英、陈南生的赔偿请求是否有合法依据。
一、关于海棠区政府是否为本案适格被告的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，海棠区政府否认其为涉案清除行为的实施主体，但经查，因原告陈作深、吴淑英、陈南生未在第三人南田农场通知的期限内清除其芒果园中的地上附着物，海棠区政府根据南田农场要求对陈南生等12人原承包果园地上附着物先行清除的报告作出62号《行动方案》，决定于2016年3月28日清除原告芒果园内的果树。为了确保行动的有序进行，还成立了施工行动现场指挥部，并将参加单位和人员分组，明确责任分工。2016年3月28日，清除行动按方案如期进行。可见，海棠区政府组织实施了涉案清除行为，其是本案适格被告。南田农场虽然认可其是此次清除行为的实施者，但其所实施的施工、清点等行为是依据62号《行动方案》的分工而实施的，并非独立的行为。故海棠区政府关于其不是本案适格被告的辩解理由不能成立，本院不予支持。
二、关于原告陈作深、吴淑英、陈南生的赔偿请求是否有合法依据的问题。首先，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有权取得赔偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，海棠区政府未经补偿即组织人员对原告芒果园内的果树先行清除并进行土地平整的行政行为显然违法，对此，本院已在原告陈作深、吴淑英、陈南生诉被告海棠区政府、海棠区执法局，第三人南田农场收回国有土地使用权纠纷一案即（2016）琼02行初473号案的行政判决中作出认定。鉴于海棠区政府实施的清除行为违法，因清除行为给原告造成的经济损失，应当由海棠区政府予以赔偿。其次，虽然海棠区政府在实施清除行为之前未对原告芒果园中的果树进行清点、登记，但在清除完毕后，根据62号《行动方案》的工作安排，南田农场即时派出三名工作人员对被砍伐果树进行清点、登记，并制作了《南田农场赔偿清点表》，对该清点结果，本院予以确认。《海南神泉集团南田农场关于南田温泉开发区地上附着物和青苗等补偿标准及安置办法》可以作为本案判决赔偿的参考。南田农场以该安置办法规定的标准为依据核算原告果树的赔偿费用共计110565元并无不当，应予确认。原告所主张的树木数量以及按50年承包期计算的125万元经济损失，均因缺少其他证据佐证，不予支持。相应地，原告要求对其芒果园自2016年3月28日起到2066年3月28日止的损失进行鉴定，因原告不能提供50年承包期的相关证据而不予准许。综上，被告海棠区政府依法应当赔偿原告陈作深、吴淑英、陈南生关于结果芒果树167株、结果人参果树10株、结果槟榔树5株、10公分杆槟榔树45株、结果龙眼树2株、3年龙眼树4株的经济损失共计110565元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项之规定，判决如下：
被告三亚市海棠区人民政府于本判决生效之日起三十日内向原告陈作深、吴淑英、陈南生支付赔偿金共计110565元。
本案受理费50元，由被告三亚市海棠区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 张维青
审 判 员 陈兴科
人民陪审员 王文伟
二〇一七年六月二十日
书 记 员 陈 浩
附：适用法律、法规及司法解释条文
中华人民共和国国家赔偿法
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。
能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；
（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
中华人民共和国土地管理法实施条例
第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。