海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼02行初346号
原告林葆康，男，1956年9月18日出生，汉族，现住三亚市。
委托代理人苏文山，海南中海律师事务所律师。
委托代理人何世君，京园律师事务所北海分所律师。
被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，该市市长。
委托代理人蔡汝宇，三亚市国土资源局工作人员。
委托代理人郑大平，三亚市法制办公室工作人员。
第三人三亚市崖州区大蛋村民委员会，住所地三亚市崖州区大蛋村。
法定代表人ＸＸ夫，该村委会主任。
第三人三亚市崖州区水南村民委员会，住所地三亚市崖州区水南村。
法定代表人容显武，该村委会主任。
委托代理人唐於松，三亚市崖州区水南村民委员会独村第二村民小组组长。
第三人三亚市崖州区水南村民委员会独村第一村民小组，住所地三亚市崖州区水南村民委员会独村第一村民小组。
负责人王雄斌，该小组组长。
委托代理人张雪宇，海南祥瑞律师事务所律师。
委托代理人张仁怀，海南祥瑞律师事务所实习律师。
第三人三亚市崖州区水南村民委员会独村第二村民小组，住所地三亚市崖州区水南村民委员会独村第二村民小组。
负责人唐於松，该小组组长。
委托代理人张雪宇，海南祥瑞律师事务所律师。
委托代理人张仁怀，海南祥瑞律师事务所实习律师。
原告林葆康诉被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府），第三人三亚市崖州区大蛋村民委员会（以下简称大蛋村委会）、三亚市崖州区水南村民委员会（以下简称水南村委会）、三亚市崖州区水南村民委员会独村第一村民小组（以下简称独村一组）、三亚市崖州区水南村民委员会独村第二村民小组（以下简称独村二组）土地行政登记纠纷一案，于2016年5月12日向本院提起诉讼。本院于2016年5月17日受理后，于2016年7月7日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2016年9月26日、10月14日公开开庭审理了本案。原告林葆康及其委托代理人苏文山、何世君，被告三亚市政府委托代理人郑大平，第三人大蛋村委会法定代表人ＸＸ夫，第三人水南村委会委托代理人唐於松，第三人独村一组、独村二组共同委托代理人张雪宇、张仁怀到庭参加诉讼。诉讼期间，本院依据当事人的申请组织进行协调，最终未能达成一致意见。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2004年11月，经第三人水南村委会申请，被告三亚市政府给水南村委会颁发了崖城镇集有（2004）字第1626号《集体土地所有证》（以下简称1626号土地证），确认水南村委会对位于三亚市崖城镇葫芦田的四至范围为东至、西至、北至均为南滨农场（全称为海南省国营南滨农场，以下简称南滨农场），南至南山村的共计1.1238公顷（折合16.86亩、11238㎡）土地的所有权。
2014年7月25日，经第三人独村一组、二组申请，被告三亚市政府给独村一组、二组颁发了三亚集有（2014）第06348号《集体土地所有证》（以下简称06348号土地证），确认独村一组、二组对上述葫芦田共计1.123779公顷土地的所有权。
原告林葆康诉称：本案诉争的16.86亩土地（以下简称涉案土地）系原告一家于1976年初开荒所得，使用至今已达40年。当时原告共开荒土地20.21亩，涉案土地是其中的部分开荒地。该土地原为无法耕作的沼泽地，原告一家开始开荒成七块土地种植甘蔗，后经机械开垦，逐渐形成现在一整块土地。1999年原告请来南滨基建二队杨术明打了水井，解决了长期水源不足的问题。2002年，因台湾老板企图占有涉案土地而与原告发生纠纷，原三亚市崖城镇人民政府（以下简称崖城镇政府）确认该地一直由原告使用，并出具了使用权证明。原告在该土地上种植作物或承包该土地给他人使用已有40年。2015年有人对该土地提出异议，原告于2016年4月到三亚市国土资源局（曾更名为三亚市国土环境资源局，简称为三亚市国土局）信息中心查询时，才知道该土地已被颁证到水南村委会名下。原告认为，被告的颁证行为严重侵犯了原告的合法权益。首先，该土地属于大蛋村委会所有。1976年原告开荒时大蛋村委会被称为水南二革命委员会，直到1979年才改为现名。水南村委会不顾事实，故意捏造该土地的使用人及指界人。涉案土地的指界人只有南山村委会郎坟小组的胡光林、胡德光和南滨农场，与水南村委会毫无关系。水南村村民从未使用过该土地，唯独原告一家使用该土地。被告在未查清事实的情况下，将本应属于大蛋村委会的土地先后颁证到水南村委会和独村一组、二组名下，侵害了大蛋村委会和原告的合法权益。其次，被告颁证程序违法，崖城镇政府出具的权属证明自相矛盾。既然其证明涉案土地是由原告使用，原告属于大蛋村村民，那么被告将属于大蛋村的土地确权给水南村明显错误。综上，请求：确认被告三亚市政府给第三人水南村委会颁发1626号土地证的行政行为违法；撤销被告三亚市政府给第三人独村一组、独村二组颁发的06348号土地证。
原告向本院提供了如下证据：1.葫芦园土地来源历史简介；2.关于核实大旦村”葫芦田”权属地的申请书；3.崖城镇政府给南滨农场负责人的函；4.大蛋村委会和三亚市司法局崖城司法所出具的证明；5.大蛋村委会和南滨农场国土科出具的证明；6.大蛋村委会出具的证明；7.大蛋村第六生产小组成员共同出具的证明；8.亟需处理以暴力行为强占土地的申请与请求解决我园地路通的申请书；9.证人胡光林、胡德光出具的证明及历史见证人的签名，证据1-9用以证明涉案土地由原告所使用。10.辽宁省丹东农科院鲁某与林保（葆）康签订的《协议书》；11.林葆康与陈某1签订的《发包土地合同书》；12.林葆康与陈某2、林某签订的《合同书》；13.林葆康与张怀选签订的《合同书》；14林葆康与杨春根签订的《承包土地合同书》；15.林葆康与唐土金签订的《协议书》；16.林葆康与卢业海签订的《土地租赁合同》；17.大蛋村委会与林葆康签订的《协议书》；18.林葆康与呼伦贝尔市农业科学研究所签订的《土地租赁合同书》及相关退款材料；证据10-18用以证明涉案土地一直由原告使用，没有任何人提出异议。19.林葆康与史保州签订的《推地合同书》；20.林葆康与杨术明签订的《打井协议书》及收据；证据19、20用以证明林葆康实际开荒涉案土地的事实。21.涉案土地的档案资料，用以证明被告颁证事实不清，程序违法。同时证明2016年4月，独村一组、二组不让原告使用涉案土地，双方因此发生冲突。独村一组、二组称涉案土地已颁证至其名下。原告遂到三亚市国土局查询得知被诉颁证行为。
被告三亚市政府辩称：一、本案被诉颁证行为属于变更登记行为，该行为没有对原告的权利义务产生实际影响。二、被诉颁证行为合法有效。被告根据第三人的申请，经过调查，土地相邻人指界，在土地权属清楚的情况下给第三人办理确权登记并未违反法律规定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供了两组证据。第一组，关于1626号土地证的相关证据：1.1626号土地证的《土地登记卡》；2.《土地登记申请审批表》及《农村地籍调查表》；3.《土地来源证明》；4.三亚市崖城镇水南独村分别与南滨农场、南山村委会的土地权属界线核定书、核定图(界线临时编号分别为L1、L2)以及《三亚市崖城镇水南独村宗地图》；5.《三亚市国土资源局初始登记公告（一）》，证据1-5用以证明被告经过调查、指界、公告，在土地权属清楚的情况下给水南村委会颁发1626号土地证的行为合法有效。6.三份《指界委托书》；7.地籍调查法人代表身份证明书；8.水南村委会出具的裴史光系该村委会主任的证明；证据6-8用以证明指界人身份合法。9.《承诺书》；10.水南村各小组组长的身份证明；11.水南村各小组组长的身份证复印件。证据9-11用以证明水南村各小组组长代表村民在《承诺书》上签名，同意将涉案土地的所有权办理到水南村委会名下。第二组，关于06348号土地证的相关证据：12.《集体土地所有权登记卡》；13.《土地登记申请书》；14.《土地登记审批表》；15.《地籍调查表》；16.《三亚市集体土地所有权宗地共有权人明细表》；17.《宗地图》；18.公告；19.《宗地界址点坐标成果表》；20.《土地权属来源证明》；21.《土地权属确认书（二）》；22.王雄斌、唐於松的《法定代表人（或负责人）身份证明书》及身份证复印件；23.《指界通知书》及回执，证据12-23用以证明原告请求撤销的06348号土地证是由1626号土地证变更登记而来；被告依据独村一组、二组的申请，经过调查、公告，在土地权属清楚的情况下作出变更登记的行为合法有效。
第三人大蛋村委会当庭述称：涉案土地是大蛋村村民林葆康在上世纪70年代开荒的土地，一直由林葆康耕种、管理。1976年至2002年期间没有发生过土地纠纷。2002年林葆康与台湾老板发生土地纠纷，大蛋村委会和南滨农场、崖城镇政府出面进行了处理，处理结果是确认涉案土地是大蛋村委会第六小组的土地。此后直到2016年4、5月份再没有发生过纠纷。2004年全国土地确权时，三亚市国土局派人去崖城镇政府调查，给南滨农场和大蛋村委会进行了土地确权，但没有对个人的开荒地进行确权，因此不清楚对涉案土地是否进行了确权。被告给水南村委会颁发1626号土地证时，未通知大蛋村委会派人到现场指界，违反《城镇地籍调查规程》3.2.6条的规定。
大蛋村委会未向本院提供证据。
第三人水南村委会当庭述称：大蛋村委会称林葆康从1976年开始使用涉案土地并不正确。该土地当时是由水南村一队、二队在使用。1982年独村一组、二组分开后，涉案土地被分给独村二组使用。上世纪90年代，因村里大力发展养殖业，致使部分土地被闲置撂荒，林葆康便抢种了涉案土地，直到2010年才被发现。当时，水南村委会就提出了异议。大蛋村委会称涉案土地是原告在上世纪70年代开荒所得，没有相关证据予以证明。
水南村委会未向本院提供证据。
第三人独村一组、二组当庭述称：一、林葆康不具有本案诉讼主体资格。本案被诉行政行为是被告颁发集体土地所有证的行为，而享有诉讼主体资格的应该是大蛋村委会或者大蛋村六组，而不是林葆康。如果涉案土地属于独村二组，林葆康仍可以与独村二组签订土地使用合同，因此，被诉行政行为与林葆康没有利害关系。二、林葆康提起本案诉讼超过法定起诉期限。涉案土地已于上世纪80年代由独村发包给四户村民使用。1996年办证时，被告进行了公告。2004年被告给水南村委会进行土地初始登记时，也依法进行了公告。2014年独村二组收回了该土地，原告最晚也应在此时知道其权利被侵害，但其于2016年起诉已超过法定起诉期限。三、涉案土地并不是由原告从1976年起一直使用到现在的。90年代前，涉案土地一直都是由独村二组村民在使用。四、被告的地籍调查、现场勘查均真实，颁证行为合法。且崖城镇政府的证明只能证明涉案土地发生过纠纷，并不能证明土地的权属归属。大蛋村委会从未对涉案土地主张过任何权益，因此被告颁发1626号土地证无需大蛋村委会指界。综上，请求驳回原告起诉。
独村一组、二组向本院提供如下证据：1.承包方代表分别为唐於松、赵明辉、赵明福、赵明劝的三亚市（县）农地承包权（2014）第04121029号、第04121042号、第04121043号、第04121044号《农村土地承包经营权证》，用以证明：涉案土地所有权历年属于独村二组。第一轮土地承包时，涉案土地被发包给独村二组村民使用，并于第二轮土地承包时办理了承包经营权证；原告早在1996年以前就已经知道或者应当知道其土地使用权”受害”，现提起行政诉讼已超过起诉期限；涉案土地面积为16.86亩，被告已给唐於松、赵明辉、赵明福、赵明劝颁发了土地承包经营权证。2.06348号土地证，用以证明06348号土地证项下土地是从1626号土地证分割而来。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告林葆康证据的质证意见
被告对原告证据1的合法性、证明力有异议，认为大蛋村自我证明不合法。对证据2的关联性和涉案土地系原告开荒而来以及司法所签署”情况属实”的内容有异议，认为司法所不是土地管理部门，无权出具该证明。对证据3的真实性无异议，但认为其中所提到的葫芦田无四至，范围不清，关联性无法确认。对证据4-6的真实性无异议，但对证明目的有异议，其中对证据4的质证意见与证据2相同；证据5中南滨农场未说明涉案土地属于原告；对证据6的质证意见和证据1相同。对证据7不予认可，认为证人未出庭作证。对证据8，认为与本案无关联；对证据9的质证意见和证据7相同。对证据10-20的真实性表示无法确认。对证据21的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，认为该组证据不能证明颁证行为违法，也不能证明原告何时知道被诉颁证行为。第三人大蛋村委会对原告证据无异议。第三人独村一组、二组同意被告的质证意见，另补充：原告证据1-9相互矛盾，表现在：对涉案土地的使用时间不一致；连年种植从未丢荒与实际不符；是开荒地还是自留地说法不一。证据6证明政府未对涉案土地办证，大蛋村委会也未提出异议，涉案土地以原告名义处理。证据10-20属于单一证据，且证人未出庭，无法确认其真实性。第三人水南村委会的质证意见与独村一组、二组的意见一致。
（二）对被告三亚市政府证据的质证意见
原告对被告证据1-5的真实性没有异议，但对合法性，关联性及证明力有异议，认为证据3与原告出示的证据相矛盾，土地核定书与事实不符，涉案土地应属大蛋村委会而非水南村委会。对证据6-11不予认可，认为该组证据属于复印件，不能证明指界人的身份及指界程序合法。对证据12-20的形式真实性无异议，但对证明力有异议。认为涉案土地自上世纪60年代一直由独村一组、二组经营使用至今的说法不真实，真实的情况是该土地从上世纪70年代以来都是由原告耕种经营使用到现在。对证据21-23因该组证据是复印件而不予认可。第三人大蛋村委会表示同意原告的质证意见。第三人独村一组、二组对被告证据的真实性、合法性、关联性均予认可。对被告证据3、20，认为该土地来源证明是当时基于颁证所需而出具的，与其用词无关，不能抛开历史情况。对证据5，认为该证据能证明原告起诉已超过起诉期限。对证据6，认为该证据能证明被告对涉案土地进行初始登记的程序合法。第三人水南村委会的质证意见与独村一组、二组的意见一致。
（三）对第三人独村一组、二组证据的质证意见
原告对独村一组、二组的证据认为：被告分别给水南村委会和独村一组、二组颁发的土地证均是违法的，相应的土地承包经营权证亦违法。以赵明福为例，2014年赵明福取得土地承包经营权证时是25岁，而1996年其7岁时就已经作为户主承包土地，与事实不符。况且涉案土地在2014年是由原告在使用。被告三亚市政府和第三人水南村委会对独村一组、二组的证据无异议。第三人大蛋村委会的质证意见与原告意见一致。
本院对上述证据认证如下：
本院认为，原告、被告以及第三人独村一组、二组的证据均来源合法、形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的根据。但被告证据尚不足以证明被诉颁证行为合法。
经审理查明：本案争议地现位于三亚市崖州区，俗称葫芦田，面积11237.75㎡。在土地改革和”四固定”时，该土地没有分配给农民或固定给农民集体。1997年3月，林葆康将涉案土地由原先的几小块推成一整块，并于1997年11月至2014年11月间相继出租给案外人鲁某、陈某1、陈某2、林某等人种植。期间，林葆康于1999年4月请人打井灌溉该土地；2002年因土地边界问题，林葆康与涉案土地相邻使用人洪肇铭发生纠纷，后经大蛋村委会、南滨农场等调解处理。2004年，第三人水南村委会向三亚市国土局申请对位于原三亚市崖城镇葫芦田的四至范围为东至、西至、北至均为南滨农场，南至南山村的11237.75㎡土地进行确权登记。三亚市国土局受理该申请后，于2004年6月10日进行了地籍调查。2004年7月28日，水南村委会向三亚市国土局出具了《土地来源证明》，证明位于葫芦田的11237.75㎡土地是1982年前由人民公社划分、固定给独村村民小组使用的。2004年8月5日，崖城镇政府在该《土地来源证明》上签署了”情况属实”的意见并盖章。2004年8月底，三亚市国土局组织水南村委会、南滨农场、南山村委会进行土地权属界线核定。时任水南村委会独村一组组长的秦家明、独村二组组长的卞金才、南滨农场国土科副主任的邢孔宝、南山村委会主任的胡金明参加了指界。秦家明、卞金才与邢孔宝在水南独村与南滨农场（界线临时编号为L1）的《土地权属界线核定书》上签章确认；秦家明、卞金才与胡金明在水南独村与南山村委会（界线临时编号为L2）的《土地权属界线核定书》上签章确认。2004年10月25日，三亚市国土局将涉案土地的权属审核结果在《三亚晨报》上予以公告。在没有人提出异议后，被告三亚市政府于2004年11月26日批准同意对涉案土地进行初始登记，并给水南村委会颁发了1626号土地证。该证记载:胡（葫）芦田总面积为1.1238公顷；宗地号为31-6-41；四至范围为东至南滨农场，南到南山村，西至南滨农场，北至南滨农场。该证现已被注销。
2013年，第三人独村一组、二组共同向三亚市国土局申请将1626号土地证项下的11237.79㎡土地分割登记在其名下。三亚市国土局受理该申请后于2013年6月15日进行了地籍调查。2013年6月25日，水南村委会向三亚市国土局出具了《土地权属来源证明》和《土地权属确认书》，其中《土地权属来源证明》记载：独村一组、二组申请颁证的四至范围为东至、西至、北至均为三亚市崖城镇农民集体，南至三亚市××镇农民集体的11237.79㎡土地自60年代至今一直由独村一组、二组生产经营，属于独村一组、二组所有，不存在土地权属争议；《土地权属确认书》记载：经现场核查确认，上述四至范围内的11237.79㎡土地属于独村一组、二组农民集体所有。水南村委会、独村一组、二组在该证明和确认书上盖章确认。2013年6月27日，崖城镇政府分别在该《土地权属来源证明》和《土地权属确认书》上签署”情况属实”的意见并盖章。经地籍调查，三亚市国土局在确认颁证土地四至清楚，面积准确，无争议后，三亚市政府于2014年7月25日批准同意给独村一组、二组办理土地变更登记，并颁发了06348号土地证。该证记载：葫芦田总面积为1.123779公顷；宗地号为31-6-41-0597；四至范围为东至三亚市崖城镇农民集体，南至三亚市××镇农民集体，西至三亚市崖城镇农民集体，北至三亚市崖城镇农民集体。颁证后，独村二组将涉案土地发包给本小组的唐於松、赵明辉、赵明福、赵明劝经营管理。2014年12月30日，三亚市政府给唐於松等四农户分别颁发了《农村土地承包经营权证》。此后，因唐於松等四农户阻止林葆康继续使用涉案土地，双方发生争议。林葆康经向三亚市国土局查询得知被诉颁证行为。目前，涉案土地由唐於松等四农户使用。
庭审中，第三人独村一组、二组亦认可涉案土地曾由原告种植过，但2014年之前，涉案土地由原告之外的其他人在使用。
另查明，上世纪80年代，原水南乡分为水南一大队、水南二大队。后水南一大队更名为水南村委会，水南二大队更名为大蛋村委会。独村是水南村委会的一个自然村，分为独村一组、独村二组。
本院认为，本案争议焦点为：一、林葆康是否具有本案诉讼主体资格；二、林葆康提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；三、被告三亚市政府给第三人水南村委会颁发1626号土地证的依据是否充分，程序是否合法；四、被告三亚市政府给第三人独村一组、二组颁发06348号土地证的依据是否充分，程序是否合法。
一、关于林葆康是否具有本案诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。经查，早在上世纪90年代，林葆康就平整涉案土地并在该土地上打井灌溉，直到2014年独村二组唐於松等四户村民阻止其继续使用该土地。可见，长期以来，林葆康是涉案土地的实际使用人。被告三亚市政府将涉案土地确权颁证给第三人独村一组、二组，独村二组又将该土地发包给本小组村民，实际影响了原告对涉案土地的使用，故林葆康与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系。根据上述法律规定，林葆康有权提起行政诉讼，其具有本案原告诉讼主体资格。独村一组、二组主张林葆康不具有本案原告诉讼主体资格的理由不能成立，本院不予支持。
二、关于林葆康提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，第三人独村一组、二组提出被告三亚市政府于2004年给第三人水南村委会办理涉案土地初始登记时已依法进行了公告，2014年独村二组又收回了涉案土地，林葆康最迟于2014年应当知道其所主张的权利被侵害，但其于2016年起诉已超过法定起诉期限。本院认为，三亚市政府于2004年就涉案土地进行的公告行为，是其对该土地权属界线核定结果征询异议的公告，不能视为是其告知林葆康颁证行为内容的公告，且现有证据不能证明三亚市政府已经告知林葆康被诉行政行为的内容、诉权及起诉期限。故根据上述法律规定，原告起诉本案未超过2年的法定起诉期限。独村一组、二组的此项主张不能成立，本院不予支持。
三、关于被告三亚市政府给第三人水南村委会颁发1626号土地证的依据是否充分，程序是否合法的问题。涉案土地在土地改革和”四固定”时均没有确定给农民或农民集体。2004年被告三亚市政府给第三人水南村委会颁发1626号土地证时，涉案土地由原告林葆康出租给他人使用。1995年国家土地管理局《土地登记规则》第六条、第十条、第十一条规定，申请土地登记必须向土地管理部门提交土地权属来源证明和地上附着物权属证明，土地管理部门需对土地权属进行审核。水南村委会申请土地登记时所提供的《土地来源证明》是该村委会自行出具的，因其与被诉颁证行为有利害关系，其真实性不足以采信。可见，涉案土地存在权属不清。三亚市政府在涉案土地权属不清且土地由林葆康实际使用的情况下，不考虑涉案土地的历史使用状况，不对使用人、使用年限等情况进行调查，将涉案土地确权在水南村委会名下，并给水南村委会颁发1626号土地证，属于认定事实不清，证据不足，应予撤销。
四、关于被告三亚市政府给第三人独村一组、二组颁发06348号土地证的依据是否充分，程序是否合法的问题。经查，三亚市政府给第三人独村一组、二组颁发的06348号土地证的宗地图显示，涉案土地的东至、西至、北至均为三亚市崖城镇农民集体，但是，该农民集体具体指崖城镇所辖的哪个农民集体并不明确，颁证行为认定事实不清。另外，如前所述，被告三亚市政府给第三人水南村委会颁发1626号土地证认定事实不清，证据不足，而06348号土地证是从1626号土地证分割变更登记而来，1626号土地证被撤销，06348号土地证因没有合法的土地权属来源同样颁证依据不足，应予撤销。
综上所述，被告三亚市政府分别给第三人水南村委会颁发1626号土地证和给第三人独村一组、二组颁发06348号土地证的行政行为事实不清，证据不足，依法应予撤销。鉴于1626号土地证已被注销，没有可撤销内容，应当确认该颁证行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告三亚市人民政府给第三人三亚市崖州区水南村民委员会颁发崖城镇集有（2004）字第1626号《集体土地所有证》的行政行为违法；
二、撤销被告三亚市人民政府给第三人三亚市崖州区水南村民委员会独村第一村民小组、独村第二村民小组颁发的三亚集有（2014）第06348号《集体土地所有证》。
本案受理费50元，由被告三亚市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 张维青
审判员 陈兴科
审判员 李宝鹏
二〇一六年十二月十六日
书记员 陈 浩
附：适用法律、法规及司法解释条文
中华人民共和国行政诉讼法
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
最高人民法院
关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定
第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。
最高人民法院
关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
土地登记规则（1995年）
第六条土地登记依照下列程序进行：
（一）土地登记申请；
（二）地籍调查；