海南省三亚市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼02行初52号
原告蔡笃金，男，1937年3月15日出生，汉族，住三亚市。
委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。
被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人邓智强，三亚市法制办公室工作人员。
原告蔡笃金不服被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）征收其房屋的行政行为，于2017年3月31日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月5日立案后，于2017年5月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案审理期间，因本案与本院同期受理的原告蔡笃金、邢维娇、邢维情三人分别诉被告三亚市政府房屋征收及行政赔偿纠纷5案的诉讼请求、事实与理由相类同，本院在征得各方当事人同意后将该6个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2017年6月12日公开开庭审理了本案。原告蔡笃金及其委托代理人陈太真，被告三亚市政府委托代理人邓智强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2015年9月30日，被告三亚市政府作出三府〔2015〕185号《三亚市人民政府关于东岸村棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称185号《征收决定》），决定征收东岸村棚户区改造项目范围内的国有土地上的所有房屋。同日，三亚市政府办公室作出三府办〔2015〕270号《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》及《三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案》（以下简称270号《补偿安置方案》）。此后，被告三亚市政府与原告蔡笃金签订《房屋拆迁补助协议书》，并依约向原告支付了相关款项。2016年，被告拆除了原告位于东岸村棚户区改造项目用地征收范围内的房屋。
原告蔡笃金诉称：2016年三亚市政府未经任何司法程序，即组织上百名人员强行征收并拆除了原告位于三亚市吉阳区东岸村民委员会（以下简称东岸村委会），建于1994年的460.72平方米的家庭住宅，并声称其已作出185号《征收决定》及270号《补偿安置方案》，决定对东至海螺路，南至迎宾大道，西至凤凰路，北至荔枝沟路范围内的国有土地上的所有房屋进行征收，同时收回国有土地使用权。但强征之后，三亚市政府没有对原告作出任何房屋征收补偿。原告认为，三亚市政府征收原告房屋及宅基地的行政行为违法，理由如下：1、被告对原告具体实施房屋征收行为，既未告知原告其作出185号《征收决定》决定征收东岸房屋，也不就其征收原告房屋的行为依法对原告房屋合法性与否进行行政确认，其行为违背行政职责及法定征收程序；2、三亚市中级人民法院作出（2016）琼02行初339号行政判决确认被告作出185号《征收决定》违法，被告据该征收决定及补偿安置方案与原告签订的《房屋拆迁补助协议书》也是无效的；3、被告征收东岸村2940亩集体土地，依法应报经国务院审批而未报，其行为超越法定职权，迄今仍未完成土地农转用的审批程序，但东岸村绝大多数范围土地因征收已成为空地；4、东岸村房屋130万平方米，绝大多数在2008年之前建成，符合当时村镇规划。绝大部分宅基地无登记、住宅无报建、无登记，被告对此具有行政监管的过错；5、过去二三十年间，被告及其各职能部门及东岸村委会完全没有对东岸村作出过房屋建设违法处罚之行政纪录，反之，经年给予东岸村房屋公共服务（诸如水、电、修路、门牌）的提供，客观上形成允许房屋权利人合法占有、合法利用房屋的事实状态；6、270号《补偿安置方案》对被征收人的权利及获益进行设限，区分人的身份界定拆迁赔偿标准，它根本违反我国以征收对象产权归属为基础的补偿、赔偿法律制度，应予撤销；7、被告未经行政程序、司法程序即自行拆除原告房屋，其无法举证征收行为的合法性、拆除房屋行为的合法性，也无法复原房屋，应依周边商品房及土地的市场交易估价向原告作出赔偿；8、三亚市吉阳区住房和城乡建设局（以下简称吉阳区住建局）并非本次征收的征收主体，无权代替被告签订拆迁协议，该拆迁协议因其签约主体、签约内容、签约依据违法而无效，被告应自行承担不利的法律后果。综上，请求法院：1、判决确认被告征收原告位于东岸村委会土地范围的家庭住宅、宅基地之行政行为违法；2、判决被告对原告作出征收住宅补偿决定；3、依法审查185号《征收决定》及270号《补偿安置方案》之合法性。
原告蔡笃金向本院提交了以下证据：1、185号《征收决定》；2、270号《补偿安置方案》，证据1-2证明被告征收房屋行为、补偿依据根本违法。3、《三亚市吉阳区人民政府信息公开告知书》，证明东岸棚户区改造和湿地公园项目推进领导小组办公室是三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）作为房屋征收实施单位启用的机构，其行为实质代表被告的意志，但凡签有该公章的文件均视为被告承担最终后果及责任；4、《东岸村棚户区改造项目符合安置条件人员补偿情况公示》、《东岸村棚户区改造项目补偿情况公示》、《东岸棚户区改造项目外来户房屋情况公示》、《东岸棚户区改造项目外来户房屋补助情况公示》，证明被告已按原告的被征收房屋面积给予原告补助并公示，承认了原告房屋的合法性，现其拆除原告房屋没有履行行政审查程序，也没有报经司法裁定，程序违法；5、《申请书》、《收费收据》、《国家建设征地拆迁补偿表》、《房屋拆迁补助协议书》及《借记卡账户历史明细清单》，证明原告房屋建设于2008年之前，被告应尊重历史事实，结合东岸村的实际情况对原告房屋的合法性予以确认并按周边房产交易价格的标准对原告作出征收补偿决定；6、《三亚市人民政府非本机关政府信息告知书》，证明被告认定东岸村为棚户区缺乏必要的调查数据和政策依据；7、《三亚市人民政府关于印发调整乡镇行政区划实施方案的通知》（三府〔2001〕130号）、《三亚市人民政府关于调整原红沙镇、荔枝沟镇、南海街道办事处部分行政区划的通知》（三府〔2001〕133号）及《海南省人民政府关于同意三亚市田独镇更名为吉阳镇的批复》（琼府函〔2010〕151号），证明东岸村历年的行政建制均为农村集体组织，其土地、房屋建设均属乡镇规划范畴，直至2016年才纳入城市规划；8、《三亚市人民政府关于三亚市吉阳镇总体规划（2011-2020）的批复》（三府函〔2013〕772号）及《三亚市吉阳镇总体规划（2011-2020）》，证明东岸村房屋的建设活动至少在2013年以前并未违反当时的土地利用规划，吉阳镇的总体规划在2013年才发布，在此之前吉阳镇没有乡镇规划，东岸村房屋建设活动不可能领取乡镇建设规划许可证或办理房屋登记；9、关于吉阳区政府成立的信息资料，证明原告涉案房屋建成之后吉阳镇才撤镇设区，应当适用涉案房屋建成时的法律、法规认定原告房屋建设的合法性；10、《国务院办公厅关于批准三亚市城市总体规划的通知》（国办函〔2016〕76号），证明三亚市自2016年9月起将全市范围作为城市进行规划建设，时下房屋建设应适用城乡规划法进行调整；11、《三亚市人民政府办公室关于三亚市东岸湿地公园项目用地土地调查有关事项的通知》（三府办〔2016〕147号），证明被告征收东岸村土地用途不明，缺乏公共利益；12、（2016）琼02行初339号《行政判决书》，证明被告作出185号《征收决定》行政行为违法。
被告三亚市政府辩称：一、被告已依法作出房屋征收决定、补偿安置方案并公告，程序合法；二、原告为外来户，非东岸村原籍居民，其属于机场路社区的居民，所使用土地均无土地使用权证或相关合法的土地来源证明，所使用土地均系非法转让而来，所建房屋均未依法取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证，均属违法建筑；三、原告已在被告登记的相关统计表、登记表上进行签字确认，即应视为其对相关统计、登记内容予以认可，被告也将结果进行了公示，公示期间，未收到任何异议，原被告双方已经协商并自愿签订了《拆迁补助协议》，且被告已依约足额支付了补助款，协议已履行完毕。在双方自愿签订协议并履行完毕协议内容后，原告再提起行政诉讼，于法无据。依法请求驳回原告全部诉讼请求。
被告三亚市政府向本院提交了以下证据：1、185号《征收决定》，证明被告依法作出征收决定并公告，程序合法；2、270号《补偿安置方案》及宣传册，证明被告依法作出征收安置方案并制作宣传册予以发放宣传，程序合法；3、《三亚市人民政府关于印发东岸村棚户区改造项目符合安置条件人员拆迁补偿安置补充方案的通知》（三府〔2016〕78号）及宣传册，证明被告依法作出征收安置补充方案并制作宣传册予以发放宣传，程序合法；4、原告身份证、户口簿及《东岸村棚户区改造项目房屋及户籍人口调查分户审核表》，证明原告户籍身份，非东岸原籍村民；5、《国家建设征地拆迁补偿表》、《附着物补偿登记表》、《国家建设征地拆迁补偿统计表》，证明原告对被告统计、登记情况的确认；6、《东岸棚户区改造项目外来户房屋补助情况公示》，证明依法经过公示，程序合法；7、《房屋拆迁补助协议书》、原告银行卡及到账证明，证明原被告双方依法签订补助协议，被告已依约足额发放补助款，补偿工作已完成。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告证据的质证意见
被告对原告证据1-2的真实性、合法性及关联性无异议，对证明目的不予认可，认为被告依法有权制定安置补偿方案，且双方经过协商并签订协议；对证据3的关联性不予认可，认为邢恩兰不是本案当事人；对证据4的关联性不予认可，认为非属于本案原告的相关材料；对证据5证明目的有异议，认为该证据只是原告身份的证明，只能证明居住使用房屋的事实，不能证明房屋建造时间、利用土地的事实，反而证明原告与被告之间平等自愿、协商一致，签订相关补助协议的事实；对证据6关联性有异议，该证据的对象不是本案原告；对证据7的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为该证据不能作为原告不报建不登记的理由；对证据8的真实性和合法性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为该证据不能作为原告不报建不登记的理由；对证据9中关于吉阳镇成立的客观事实予以认可，对证明目的不予认可，认为吉阳区政府的成立是连续的，新政府的成立不能成为原告不报建不登记及房屋合法性的理由；对证据10的真实性和合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，认为无论是城乡规划法或城市规划法，都要求建房需要取得建设工程规划许可证；对证据11的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，该证据不能证明本案征收行为不合法；对证据12的真实性予以认可，但对合法性、关联性及证明目的不予认可，且该证据尚未生效，不能直接作为证据。
（二）对被告证据的质证意见
原告对被告证据1-3的真实性无异议，但认为该组证据指向的行政行为均不合法；对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，认为该证据证明被告明知原告具有合法宅基地、合法产权房屋，却违法不予确权，没有据此作出市场评估价格的赔偿；对证据5的真实性无异议，对合法性有异议，认为该组证据的内容是基于违法的补偿安置方案或补充安置方案计算出来的；对证据6的真实性无异议，对合法性有异议，认为公示行为应由征收实施单位作出；对证据7真实性无异议，对其中的《房屋拆迁补助协议书》合法性有异议，认为该协议是基于违法的185号《征收决定》及270号《补偿安置方案》签订的，对当事人权益造成非法损害；吉阳区住建局并非征收实施单位，无权代表吉阳区政府与被征收户签订协议；被告应当就征收房屋行为向被征收人作出基于房屋面积的市场价值的赔偿。
本院对上述证据认证如下：
原告证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，但不能证明被告征收原告房屋的行为违法；被告证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，证明原告与被告征收实施单位签订拆迁补助协议，并领取了补助款。
经审理查明，2015年9月30日，被告三亚市政府作出185号《征收决定》，决定：征收东岸村棚户区改造项目范围内（东至海螺路，南至迎宾大道，西至凤凰路，北至荔枝沟路）的国有土地上的所有房屋，改造项目总占地面积约2940亩，需征收房屋面积约130万平方米；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；房屋征收实施单位为吉阳区政府；征收时间为2015年9月30日至2016年3月30日；房屋征收部门应按照该决定及270号《补偿安置方案》对被征收人给予公平补偿；房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请三亚市政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定；被征收人在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。另外，该征收决定还告知被征收人如不服该决定，可以在决定发布之日起3个月内向本院提起行政诉讼。同日，三亚市政府办公室向吉阳区政府及市各相关单位印发了270号《补偿安置方案》。该方案规定，征收无合法房屋产权（或等同手续），且户籍也不在东岸村委会的外来人员的房屋，按以下标准补偿：主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作，被拆房屋（包括框架、混合、砖木结构房屋）按每平方米550元标准给予被拆迁户生活困难补助；在规定时间完成搬迁的被拆迁户，再给予每平方米250元的搬迁奖励费；确定为违法建筑的房屋不予补偿。此后，吉阳区政府指派吉阳区住建局等相关部门的工作人员对蔡笃金位于东岸村棚户区改造项目用地征收范围内的涉案房屋进行了清点、丈量和登记，并先后制作《附着物补偿登记表》、《国家建设征地拆迁补偿统计表》和《国家建设征地拆迁补偿表》等补偿统计资料，明确了蔡笃金被征收房屋的规格、面积及政府应支付的生活困难补助费和搬迁奖励费的金额。蔡笃金对前述补偿统计资料所登记的被征收房屋规格、面积及补助单价、金额均签名予以认可。2016年9月2日，蔡笃金作为乙方与甲方吉阳区政府下属吉阳区住建局签订了《房屋拆迁补助协议书》，约定：因乙方未能提供被拆房屋的合法权属证明等相关材料，故其房屋可依法认定为违法建筑，依法拆除可不予补偿，但鉴于乙方生活实际困难，故甲方同意根据《东岸村棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》的有关条款，给予乙方适当的生活困难补助，即按乙方被拆房屋面积460.72平方米给予乙方生活困难补助费253396元（标准为550元∕平方米）和搬迁奖励费115180元（标准为250元∕平方米），合计368576元；乙方同意不再对被拆房屋及附着物、青苗提出补偿要求；乙方领取房屋搬迁生活困难补助款后，其房屋权属转移归甲方；乙方应于领取补助款之日起七日内腾空房屋，交由甲方拆除，如乙方无故逾期不搬的，甲方可依法予以强制拆除，后果由乙方负责。2016年9月5日，东岸村棚户区改造项目推进领导小组办公室对东岸棚户区改造项目外来户房屋补助情况进行了公示。之后，蔡笃金领取了前述协议约定的全部款项。
2016年吉阳区政府对蔡笃金被征收的房屋进行了拆除。2017年3月31日，蔡笃金以三亚市政府征收其房屋及宅基地的行政行为违法为由，向本院提起本案行政诉讼，请求确认该征收行为违法并判决被告对原告作出征收住宅补偿决定，同时附带审查185号《征收决定》及270号《补偿安置方案》合法性。同日，蔡笃金另案对三亚市政府提起行政赔偿诉讼，请求判令被告三亚市政府赔偿其位于东岸村委会土地范围内的460.72平方米家庭住宅被征收的损失9214400元（暂按2万元∕平方米计，最终由法院按房屋拆除当时同地段房地产的市场价值评估核算为准）、拆迁房屋造成的原告建筑材料未能回收的损失6万元及原告位于东岸村委会土地范围内的400平方米宅基地被征收的损失8000000元（暂按2万元∕平方米计，最终由法院按房屋拆除当时同地段土地交易市场价值评估核算为准）。
另查，原告蔡笃金的户籍不在东岸村委会，其被征收的涉案房屋未办理合法的产权登记。
本院认为，被告三亚市政府在征收东岸村棚户区改造项目用地的过程中，已将185号《征收决定》及270号《补偿安置方案》进行公示，公布了东岸村棚户区改造项目的征收补偿标准。其所确定的征收实施单位吉阳区政府也指派吉阳区住建局等相关部门的工作人员对原告蔡笃金被征收的涉案房屋进行清点、丈量和登记，并先后制作了《附着物补偿登记表》、《国家建设征地拆迁补偿统计表》和《国家建设征地拆迁补偿表》等补偿统计资料。原告蔡笃金对征收人员在前述补偿统计资料中所登记的涉案房屋的规格、面积及政府应支付的生活困难补助费和搬迁奖励费的计算单价和金额均予以认可，并在其后与吉阳区政府下属吉阳区住建局签订《房屋拆迁补助协议书》，且领取了全部补助款。前述事实表明，原告蔡笃金在征收过程中，对其房屋的征收补偿标准是清楚且同意的，其随后领取补助款的行为也进一步印证其对政府的征收行为是没有异议的。因此，被告三亚市政府征收原告蔡笃金涉案房屋的行政行为认定事实清楚，程序没有违反《海南经济特区土地管理条例》第二十八条的相关规定。原告蔡笃金主张被告三亚市政府征收其房屋的行政行为违法，其领取补助款的行为不影响其对被告征收行为提出异议并主张赔偿权利。经查，在原告蔡笃金与吉阳区政府下属吉阳区住建局签订的《房屋拆迁补助协议书》中，双方已经明确约定，原告蔡笃金依据协议领取房屋搬迁生活困难补助款后，不再对被拆房屋及附着物、青苗提出补偿要求，其房屋权属转移归吉阳区政府，由吉阳区政府拆除。由此可以认定，原告蔡笃金在同意签订《房屋拆迁补助协议书》并领取全部补助款后，已对其被征收的涉案房屋丧失了权利，被告三亚市政府征收拆除涉案房屋的行为未违反双方的协议约定，现原告蔡笃金在双方协议已经履行完毕后，又反悔要求确认被告征收行为违法，没有充分的事实根据和法律依据，本院依法不予支持。相应地，原告申请本院调取东岸村棚户区改造项目的相关征收批准文件及东岸村历年土地房屋登记、报建记录材料等证据的理由不充分，本院依法不予准许。
原告蔡笃金诉求法院依法审查被告三亚市政府作出的185号《征收决定》及270号《补偿安置方案》的合法性。经查，原告蔡笃金在被告三亚市政府征收其房屋的过程中，已经与征收实施单位签订《房屋拆迁补助协议书》并领取了全部补助款，按照双方协议约定，涉案房屋权属已经转移归征收实施单位。因此，原告蔡笃金现在以其涉案房屋权益受到被告征收行为侵害为由，要求对被告征收行为所依据的185号《征收决定》及270号《补偿安置方案》的合法性进行审查缺乏相应的权利依据，本院依法不予支持。
综上所述，被告三亚市政府征收原告蔡笃金涉案房屋的行政行为依据充分，程序并无不当。原告蔡笃金的诉讼请求依据不足，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告蔡笃金的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告蔡笃金负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长王娜
审判员张维青
审判员陈兴科
二Ο一七年九月十八日
书记员邢诗诗
附：本判决适用的相关法律、法规及司法解释条文
海南经济特区土地管理条例（2014年修改）
第二十八条征收农村集体所有土地按下列程序实施：
（一）被征收土地所在市、县、自治县人民政府土地行政主管部门制定征地方案，按照规定的审批权限报请批准。在征地依法报批前，应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。
（二）征地方案批准后，由市、县、自治县人民政府公告。公告期限不得少于15日。被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记。
（三）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门组织勘测，调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县人民政府土地行政主管部门与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认。
（四）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置方案并公告。
（五）被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的，应当在征地补偿安置方案公告之日起10个工作日内向市、县、自治县人民政府土地行政主管部门提出。申请举行听证会的，市、县、自治县人民政府土地行政主管部门应当在接到申请之日起10个工作日内按照规定组织听证。
（六）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门将征地补偿安置方案报本级人民政府批准。报批时应当附具被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。
（七）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门与被征地的农村集体经济组织签订《征收土地补偿协议书》，并落实征地有关事项。
最高人民法院关于执行
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。