河南省南乐县人民法院
民 事 判 决 书
（2018）豫0923民初153号
原告：河南居安房地产有限公司，住所地濮阳市。
主要负责人：王强达，经理。
委托诉讼代理人：张凤英，河南英搏律师事务所律师。
被告：南乐县国土资源局，住所地南乐县。
主要负责人：陈志广，局长。
委托诉讼代理人：李慧敏，男，1976年6月4日出生，汉族，系该局工作人员。
委托诉讼代理人：张锋会，河南长庚律师事务所律师。
被告：南乐县人民政府，住所地南乐县。
主要负责人：刘冰，县长。
委托诉讼代理人：朱性东，男，1982年12月8日出生，汉族，系该政府法制办工作人员。
委托诉讼代理人：徐剑锋，河南长庚律师事务所律师。
原告河南居安房地产有限公司(以下简称原告)与被告南乐县国土资源局（以下简称国土局）、南乐县人民政府（以下简称县政府）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2018年1月5日立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理，原告委托诉讼代理人张凤英，被告国土局委托诉讼代理人李慧敏、张锋会，被告县政府委托诉讼代理人朱性东、徐剑锋均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2011年10月，原告通过合法拍卖程序取得了位于南乐县城××以南、××国道以西××地2011-55商住用地的开发使用权，该宗土地面积30122.24平方米，使用期限70年。2011年11月18日，原告与国土局签订了建设用地使用权出让合同，原告支付土地出让金800万元、拍卖佣金165万元、配套费60万元、规划设计费157万元、围墙和土地平整及道路铺设投资77万元、财务费用560万元、管理方及其他费用103万元等。因该宗土地与城关镇南街村、张藏固村土地权属不清等多项土地遗留问题，导致原告施工受阻。2012年8月28日，国土局认可边界纠纷未解决，并同原告签订了补充协议，延长了相关期限，但至今未解决地界权属不清问题。且国土局在未经法定程序与原告解除合同情况下，××挂牌出让该宗土地，属一女两嫁。综上，两被告在明知土地权属不清、没有电子监管号的情况下仍出让土地，属根本性违约，严重影响诚信政府形象。请求法院依法判令二被告返还原告800万元土地出让金，并支付自2011年10月26日起至清偿完毕之日止的利息；赔偿原告拍卖佣金165万元，围墙、土地平整及道路建设77万元等前期投资及利息损失；承担本案诉讼费用。
被告国土局辩称，1.原告起诉已超诉讼时效，国土局已于2013年3月29日解除了与原告签订的建设用地使用权出让合同及合同补充条款，距今已5年。2.原告所述与事实不符，原告没有支付土地出让金800万元，而是支付定金796万元。涉案宗地权属清楚，不存在争议。土地出让合同电子监管号为4109232011B00286，且监管号不是法定土地出让条件，不影响合同效力和宗地的交付、开发、建设。没用认可地界权属不清问题，××挂牌出让；国土局在依法解除与原告的出让合同后，于2016年12月才出让了该涉案宗地，不是一女二嫁。3.原告所诉无事实和法律依据，原告未按拍卖确认书、出让合同、补充条款约定缴纳土地出让金，依据合同，已构成根本违约，应承担违约责任，无权要求返还土地出让金800万元及利息。原告是否支付拍卖佣金及数额与国土局无关，且原告违约，责任应自负，围墙、土地平整及道路建设77万元等前期投资不是事实。综上，请求依法驳回原告诉讼请求或驳回原告起诉。
被告县政府辩称，1.县政府不是争议合同的签订方，不是适格被告。2.原告起诉已超诉讼时效。3.原告诉讼请求无事实根据和法律依据，原告未按照出让合同及合同补充条款约定履行缴纳土地出让金义务，致使出让合同无法继续履行，国土局经多次催促，原告仍不履行缴纳土地出让金义务，按照土地出让合同第三十条约定，国土局有权解除合同，原告无权要求返还定金。综上，应依法驳回原告起诉。
经审理查明，2011年，原告作为竞买人，向河南恒丰拍卖有限公司（以下简称拍卖公司）交纳拍卖（竞买）保证金1000万元后，通过拍卖程序，成功竞拍了国土局出让的乐地2011-55号宗地。2011年10月18日，原告与拍卖公司签订了拍卖成交确认书，成交价为3980万元。2011年10月26日、11月3日，拍卖公司分7次向南乐县财政局国库资金账户转入共计800万元。2011年11月18日，国土局与原告签订了豫（南乐）出让（2011）第21号《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称出让合同），原告持有的出让合同没有电子监管号，国土局持有的出让合同有电子监管号（4109232011B00286）。国土局为出让人，原告为受让人，合同约定：出让的乐地2011-55号宗地坐落于南乐县城××南、××国道西，出让宗地面积30122.24平方米，界址为东至腾发置业、南至沟渠、西至规划路、北至腾发置业，用途为普通商品住房用地，国土局同意在2012年1月18日前将出让宗地交付给原告，在交付土地时宗地达到现状条件，出让价款为3980万元，宗地定金796万元，定金抵作土地出让价款，原告同意分二期向国土局支付出让价款（分别于2011年12月18日、2012年1月18日之前支付199万元）。原告应当按照本合同约定，按时支付出让价款。原告不能按时支付的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向国土局缴纳违约金。延期付款超过60日，经国土局催交后仍不能支付出让价款的，国土局有权解除合同，原告无权要求返还定金，国土局并可请求原告赔偿损失。2012年4月9日，国土局通过南乐县公证处向原告送达了《出让金催缴通知书》，该通知书主要载明：原告应在2012年1月18日前付清全部出让价款，截止今日，原告共缴纳出让价款800万元，仍欠3180万元。要求原告尽快付清土地价款，否则，国土局将按照合同约定执行。2012年6月4日，原告函告国土局，称：根据合同相关约定，国土局同意在交付土地时该宗地达到“三通一平”、邻里地界清楚以及清除地面附着物的条件，但至今邻里地界和地面附着物未得到解决，使该项目无法正常运行，请国土局尽快协调解决此事。国土局工作人员孟可先当日签收。2012年8月28日，国土局与原告签订了豫（南乐）出让（2011）第21号出让合同的《补充合同》，该补充合同载明：因边界纠纷未解决，政府没能按时交地，根据双方协议,出让合同变更如下：1.约定交地时间由2012年1月18日变更为2012年9月15日，约定动工时间由2012年2月1日变更为2012年10月1日。2.2012年9月10日前原告付清全部土地价款3980万元。3.其他条款仍按原《合同》执行。后涉案宗地的边界纠纷仍未得到解决,原告也未付清剩余土地价款3180万元。2012年12月10日，国土局出具了《出让金催缴通知书》，要求原告于2012年12月12日前足额缴纳出让价款。国土局于2012年12月12日将该通知书送达给了“官鑫”。原告否认“官鑫”系其工作人员,国土局也未提交证据证明“官鑫”系原告工作人员。2013年3月29日，国土局在河南经济报刊登了“南乐县国土资源局关于解除与河南居安房地产有限公司《国有建设用地使用权出让合同》及（合同补充条款）的通知”，该通知载明：根据出让合同及合同补充条款约定，原告应在2012年9月10日前付清全部土地价款3980万元，期间经多次催缴，到目前为止，原告只缴纳了800万元竞买金，仍欠出让金3180万元。原告已严重违约，是欠缴出让金的过错方，根据合同有关规定，国土局决定解除与原告签订的出让合同和合同补充条款，原告所缴纳的796万元定金作为违约金不予返还，并要求原告赔偿损失。原告若有异议，请自本通知发布之日起15日内，以书面方式与国土局联系或依法协商解决，在规定期间内没有异议或未依法协商解决，本通知期满生效。2016年12月6日，国土局对乐地2016-11号宗地（位于县××××西，濮阳市腾发置业有限公司（盛世经典）南侧，电子监管号为4109232016B00276，出让面积30114.45平方米，规划用途为住宅用地，出让年限70年）进行挂牌出让。根据中国土地市场网显示，该宗地竞得单位为王艳华，成交时间为2016年12月16日，合同签订时间为2016年12月27日，约定交地时间为2017年3月1日，约定开工时间为2017年9月1日。后该宗地由濮阳市乐享置业有限公司建设使用。2017年5月5日，濮阳市乐享置业有限公司与南乐县城关镇张藏固村委会、张藏固村第三村民小组就地边争议达成协议，协议主要内容：濮阳市乐享置业有限公司一次性支付给张藏固村第三村民小组15000元；依据原告2013年10月10日所欠城关镇张藏固村第三村民小组占地款（复印件）；城关镇张藏固村委会及张藏固村第三村民小组全体村民承诺，不再以任何借口和理由，阻碍施工、无理取闹，不得影响乐享置业及小区居民正常出行。至法庭辩论终结前，原告一直处于正常在业状态。在2017年9月4日前，原告经营场所一直未变更。
上述事实，由当事人陈述，竞买合同、拍卖成交确认书、原告提交的没有电子监管号的《国有建设用地使用权出让合同》及《补充合同》、拍卖公司收据及证明，原告向国土局出具的函，城关镇南街村委会说明和证明、张藏固村委会证明及收到条，关于乐享置业地块地边争议协议，中国土地市场网页截图。国土局提交的有电子监管号的《国有建设用地使用权出让合同》、公证书、出让金催缴通知书、河南经济报刊登的关于解除合同通知等证据及庭审笔录在卷佐证，本院予以确认。
根据原告与二被告诉辩，本案争议焦点如下：
1.县政府是否是适格被告。本院认为，本案是建设用地使用权出让合同纠纷，基于合同相对性原则，县政府不是合同的相对方，故不是适格被告。
2.原告起诉是否超过诉讼时效。根据法律规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年，诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害之日起计算。本案中，国土局对案涉宗地再次网上挂牌拍卖时间为2016年12月6日，此时，原告应当知道自己的权利受到损害，故诉讼时效期间应自2016年12月6日起算，原告于2018年1月5日起诉并未超过诉讼时效。
3.原告通过拍卖公司转给国土局的800万元是定金还是出让金。根据出让合同约定，宗地定金796万元，定金抵作土地出让价款，据此，定金已转化为出让金；国土局先后对原告出具的两份出让金催缴通知书中，均自认原告已缴纳出让价款800万元，故该800万元应为原告向国土局缴纳的出让金。
4.国土局与原告签订的出让合同没有电子监管号，国土局是否存在过错。根据国土资源部于2010年3月8日下发的国土资发[2010]34号《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》第七条规定：市、县国土资源管理部门必须将每一宗土地的土地出让合同或划拨决定书，通过网络在线上报，经部统一配号后方可作为正式文本签订，并将出让合同或划拨决定书的电子监管号作为土地登记的要件。本案中，国土局在未经部统一配号的情况下与原告签订了正式文本合同，违反了相关规定。
5.出让合同中案涉土地是否存在边界纠纷。根据国土资源部2012年6月1日发布的《闲置土地处置办法》第二十一条规定：市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：㈠土地权利清晰；㈡安置补偿落实到位；㈢没有法律经济纠纷；㈣地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；㈤具备动工开发所必需的其他基本条件。本案中，国土局已自认案涉土地存在边界纠纷。至法庭辩论终结前，国土局一直未提交边界纠纷已得到解决的相关证据，经本院核查，案涉土地纠纷直到2017年5月5日才得到解决，故出让合同中案涉土地确实存在边界纠纷，违反了国土资源部相关规定。
6.国土局通过公告方式解除与原告的出让合同有无法律依据。本案中，出让合同约定，原告应按时支付出让价款，延期付款超过60日，经国土局催缴后仍不能支付出让价款的，国土局有权解除合同。根据补充合同约定，原告应在2012年9月10日前付清全部土地价款，在原告未缴纳的情况下，国土局未尽到催缴义务，且国土局在原告经营场所未变更，一直处于正常在业状态的情况下，以公告方式解除合同，违反了法律规定。
本院认为，原告与国土局签订的出让合同及补充合同系当事人真实意思表示，不违反法律法规强制性规定，为有效合同。有效成立的合同对双方均有约束力，双方均应按照约定全面履行合同义务。关于原告作为先履行合同义务一方，在约定期限内未依约支付土地出让金是否属于违约问题。本院认为，本案原告与国土局签订的合同为双务合同，根据合同约定，原告有先缴纳剩余土地出让金义务，国土局有后交付土地义务，原告作为先履行义务一方，在得知案涉宗地边界有纠纷后，及时通知国土局解决，国土局认可宗地边界有纠纷，但在合理期限内一直未解决，也未提供适当担保，该情形下，有可能会导致原告合同目的不能实现，在国土局有丧失或者可能丧失按时交付土地的情况下，原告中止履行合同义务，未在约定期间内缴纳剩余出让金，属行使其享有的不安抗辩权，不属于违约，不应承担违约责任。关于国土局在合同履行中是否存在过错、违约问题。本院认为，首先，在合同签订中，国土局在明知未配电子监管号的情况下，仍与原告签订正式合同文本，违反了相关规定。其次，出让合同中案涉土地确实存在边界纠纷，不具备土地出让条件，违反了国土资源部相关规定，属依法禁止出让的情形。第三，国土局在未积极解决案涉土地边界纠纷、未催缴，原告经营场所未变更，且一直处于正常在业状态的情况下，在省级报刊通过公告方式通知原告解除合同，违反法律规定，其解除合同通知对原告无约束力。综上，国土局有先期违约情形，在合同签订和解除中均存在过错。关于原告与国土局签订的出让合同及补充合同应否解除问题。首先，原告行使不安抗辩权，中止履行合同义务后，国土局未在合理期限内解决案涉土地边界纠纷，未提供适当担保，也未作出合理解释，原告可以解除合同。其次，国土局出让的土地是否存在权利瑕疵，涉及到原告合同目的能否顺利实现，是土地使用权出让合同关系中的重要内容，国土局作为负责土地开发建设与管理的政府职能部门，将存在边界纠纷，尚不符合出让条件的土地进行出让，既违反相关规定，也会导致原告合同目的不能实现，且法庭辩论终结前，国土局已将案涉土地又出让给案外人，继续履行合同已不可能，原告合同目的已无法实现，符合合同解除条件。综上，原告与国土局签订的出让合同及补充合同应予解除。关于合同解除后，原告与国土局责任承担问题。法律规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。综上所述，原告请求国土局返还800万元土地出让金的诉讼请求应予支持。原告请求800万元自2011年10月26日起至清偿完毕之日止的利息，因合同未约定，且原告在履行合同过程中也存在过错，本院不予支持。原告请求赔偿其拍卖佣金165万元，围墙、土地平整及道路建设77万元等前期投资及利息损失，因原告未提交相关证据证明，本院不予支持。原告请求县政府承担责任，因无事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条，《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十八条第一款第四项、第六十九条、第九十四条第四、五项、第九十六条第一款、第九十七条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条，参照国土资源部发布的《闲置土地处置办法》第二十一条，《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》第七条之规定，判决如下：
一、解除原告河南居安房地产有限公司与被告南乐县国土资源局于2011年11月18日签订的豫（南乐）出让（2011）第21号《国有建设用地使用权出让合同》及于2012年8月28日签订的豫（南乐）出让（2011）第21号《国有建设用地使用权出让合同》的《补充合同》。
二、被告南乐县国土资源局于本判决生效后十日内返还原告河南居安房地产有限公司土地出让金800万元。
三、驳回原告河南居安房地产有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。
案件受理费84380元，由原告河南居安房地产有限公司负担16580元，被告南乐县国土资源局负担67800元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省濮阳市中级人民法院。
审 判 长 冯利敏
审 判 员 武益新
人民陪审员 王爱敏
二〇一八年五月二十一日
书 记 员 郭家鸣