河南省泌阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫1726行初25号
原告舒某，男，1968年8月18日出生，汉族，住河南省确山县。
委托代理人鲍旭，确山县公安局工作人员。
委托代理人苏红松，确山县公安局工作人员。
被告确山县民政局，住所地河南省确山县人社局综合办公楼。
法定代表人葛书勤，任局长职务。
委托代理人段冰冰，确山县民政局工作人员。
委托代理人刘凤海，河南精锐律师事务所律师。
被告确山县人民政府，住所地河南省确山县未来大道西段。
法定代表人彭广峰，任县长职务。
委托代理人李幸福，确山县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人翟洪利，确山县人民政府法制办公室工作人员。
原告舒某诉被告确山县民政局、确山县人民政府（以下简称确山县政府）不服不予评定伤残等级决定及行政复议一案，于2017年12月15日向确山县人民法院提起行政诉讼。确山县人民法院报请驻马店市中级人民法院指定管辖，驻马店市中级人民法院于2018年1月22日作出（2018）驻17行辖字第8号行政裁定，指定本案由泌阳县人民法院管辖。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、合议庭组成人员及书记员告知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月2日公开开庭审理了本案。原告舒某的委托代理人鲍旭、苏红松、被告确山县民政局的委托代理人段冰冰、刘凤海、被告确山县政府的委托代理人李幸福、翟洪利到庭参加诉讼。被告确山县民政局的行政机关负责人魏峥出庭应诉。本案现已审理终结。
被告确山县民政局2017年8月16日作出《不予评定伤残等级决定书》，该决定的主要内容为：舒某：经审查，你提出的评定伤残等级申请，于2014年11月7日早上7时25分在拘留所值班时突发脑溢血，经送医院抢救已脱离生命危险。目前有语言障碍，生活无法自理。根据《人民警察抚恤优待办法》第二十六条，参照《军人残疾等级评定标准》执行及《伤残抚恤管理办法》，《河南省民政厅关于转发民政部关于公务员在执行任务中或者在工作岗位上猝然发病情形如何认定因公致残的复函的通知》（豫民文[2009]XX号），《伤残抚恤管理办法及政策问答》，决定：不予评定伤残等级。原告舒某不服，向确山县政府申请行政复议。
被告确山县政府2017年12月5日作出确政复决字[2017]XX号行政复议决定，认为：确山县民政局于2017年8月16日作出的《不予评定伤残等级决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出以下行政复议决定：维持被申请人确山县民政局于2017年8月16日作出的《不予评定伤残等级决定书》。
原告舒某诉称，一、被告确山县民政局作出的决定中依据的规范性文件不合法。其依据是《民政部关于公务员在执行任务中或者在工作岗位上猝然发病情形如何认定因公致残的复函》，该复函于2009年2月27日由中华人民共和国民政部下发，是对《军人抚恤优待条例》相关条款明确界限，为规范性文件。根据《行政法规制定程序条例》第三十一条：“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释”。该复函明显违反了《行政法规制定程序条例》的规定，请一审法院对该复函的合法性进行审查。在审理过程中，原告于2018年5月15日申请撤回对该复函的合法性进行审查的主张。二、被告确山县民政局作出的决定中引用法律法规错误，其依据的法规是《伤残抚恤管理办法及政策问答》，经查询，并无《伤残抚恤管理办法及政策问答》这部法律法规。综上所述，被告确山县民政局于2017年8月16日作出的《不予评定伤残等级决定书》明显属于违背法律规定的具体行政行为。为此，请求法院依法撤销确山县政府作出的确政复决字[2017]XX号行政复议决定和确山县民政局作出的《不予评定伤残等级决定书》，并责令确山县民政局重新作出评定伤残等级决定书。原告向本院提交如下证据：1、公务员登记表（舒某）；2、确山县公安局人员列编花名册；3、证明4份。
被告确山县民政局辩称，一、民政部复函属于部门规章，是规范性文件。民政部主管全国的优抚工作，凡是在执行优抚政策中出现的问题，都有权作出解释。被告作为下级部门，在业务中必须执行民政部的规定和解释。在民政部的复函未撤销或者因其他原因失效之前，被告作为县级民政部门，没有权利不执行民政部的复函。二、被告使用的民政部《关于公务员在执行任务中或者在工作岗位上猝然发病情形如何认定因公致残的复函》（豫民文[2009]XX号）汇编在《伤残抚恤管理办法及政策问答》之中，并非将该汇编作为“法规”引用。三、根据民政部《伤残抚恤管理办法》规定，被告没有因公致残的审批权限，只有上报材料的职责。被告收到材料后，上报市民政局，市民政局再上报到省民政厅批准。被告接收原告的材料后，向驻马店市民政局上报，但未获批准。为此，请求依法维持被告的不予评残决定。被告确山县民政局在法定期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、确公（文）[2017]XX号《关于申请为舒某同志进行因公致残等级评定的函》；2、确民文[2013]XX号确山县民政局关于印发《确山县申报优抚待遇评审办法》（试行）的通知；3、确山县申报优抚待遇会审意见统计表4份；4、《不予评定伤残等级决定书》；5、行政复议申请书；6、答复书；7、行政复议授权委托书；8、确政复决字[2017]XX号行政复议决定书；9、《军人抚恤优待条例》；10、《伤残抚恤管理办法》；11、《民政部关于公务员在执行任务中或者在工作岗位上猝然发病情形如何认定因公致残的复函》（民函[2009]XX号）；12、《人民警察抚恤优待办法》；13、《军人抚恤优待条例释义》部分内容；14、《伤残抚恤管理办法及政策问答》部分内容。
被告确山县政府辩称，根据复议审理查明：1、原告于2017年6月27日向确山县公安局提出申请评定残疾等级，确山县公安局于2017年6月28日向确山县民政局递交了确公（文）[2017]XX号《关于申请为舒某通知进行因公致残等级评定的函》，确山县民政局于2017年8月16日作出《不予评定伤残等级决定书》；2、舒某在拘留所值班时突发脑出血，经送医院抢救已脱离生命危险。目前右侧肢体瘫痪，有语言障碍，生活无法自理。确山县民政局于2017年8月16日作出的《不予评定伤残等级决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告确山县政府在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：1、行政复议申请书、身份证复印件、委托书、《不予评定伤残等级决定书》、《民政部关于公务员在执行任务中或者在工作岗位上猝然发病情形如何认定因公致残的复函》（民函[2009]XX号）、病例、申请书、证明及相关材料；2、立案审批表；3、送达回证；4、确山县民政局行政复议答复书及委托书；5、《军人抚恤优待条例》、《伤残抚恤管理办法》、《民政部关于公务员在执行任务中或者在工作岗位上猝然发病情形如何认定因公致残的复函》（民函[2009]XX号）、《人民警察抚恤优待办法》、《伤残抚恤管理办法》；6、确公（文）[2017]XX号《关于申请为舒某同志进行因公致残等级评定的函》及部分病例、确山县民政局于2017年8月16日作出《不予评定伤残等级决定书》；7、确政复决字[2015]XX号行政复议决定书签发笺及确山县人民政府法制办关于舒某不服不予评定伤残等级决定申请行政复议一案的审理意见；8、确政复决字[2015]XX号行政复议决定书及送达回证；9、行政复议法。
经庭审质证，原告、被告对彼此提交的证据证明目的有异议，本院根据认定的事实综合采信。
经审理查明，原告舒某系确山县公安局民警，其于2014年11月7日在确山县拘留所值班期间，突发脑溢血，后经送医院抢救脱离生命危险。目前右侧肢体瘫痪，有语言障碍，生活不能自理。经原告向所在单位确山县公安局申请，确山县公安局于2017年6月28日向确山县民政局递交确公（文）[2017]XX号《关于申请为舒某通知进行因公致残等级评定的函》。确山县民政局受理后于2017年8月16日作出《不予评定伤残等级决定书》，对舒某决定：不予评定伤残等级。舒某不服，向确山县政府申请行政复议，确山县政府于2017年12月5日作出确政复决字[2017]XX号行政复议决定，决定：维持被申请人确山县民政局于2017年8月16日作出的《不予评定伤残等级决定书》。原告认为确山县民政局造成的《不予评定伤残等级决定书》、确山县政府的复议决定错误，侵犯了其合法权益，遂起诉来院，形成诉讼。
本院认为，一、《人民警察抚恤优待办法》第二十五条规定：“因第十条第一款规定的情形之一导致伤残的，认定为因公致残。”第十条第一款第四项规定：“人民警察死亡，符合下列情形之一的，确认为因公牺牲：（四）在执行任务中或者在工作岗位上因病猝然死亡，或者因医疗事故死亡的。”本案中，原告舒某在确山县拘留所值班时猝然发病导致伤残，应当认定其因公致残。二、《人民警察抚恤优待办法》第二十八条规定：“人民警察伤残等级评定程序按照《伤残抚恤管理办法》有关规定办理。”原告舒某系确山县公安局在编民警，其因公致残后申请伤残等级评定应当适用《伤残抚恤管理办法》相关规定。三、根据《伤残抚恤管理办法》第七条第四款规定：“对第二条第一款第（一）项以外的人员，经审查认为不符合因战因公负伤条件的，或者经医疗卫生专家小组鉴定达不到评定或者调整残疾等级标准的，县级人民政府民政部门应当填写《不予评定、调整伤残等级决定书》，连同医疗卫生专家小组出具的残疾等级医学鉴定意见（复印件）和申请人提供的材料，退还申请人。”被告确山县民政局作为县级人民政府民政部门有权填写《不予评定伤残等级决定书》。四、根据《伤残抚恤管理办法》第五条、第六条规定，申请人申请评定残疾等级，应当向所在单位提出书面申请，申请人所在单位审查评定残疾等级申请后出具书面意见，连同本人档案材料、书面申请和本人近期二寸免冠彩色照片等一并报送户籍所在地的县级人民政府民政部门审查。根据《伤残抚恤管理办法》第七条规定，县级人民政府民政部门对报送的有关材料进行核对，符合受理条件的签发受理通知书；材料不全或者材料不符合法定形式的应当告知当事人补充材料。本案中，被告确山县民政局在法定期限内向本院提交的证据显示其已经受理原告的伤残评定申请，且未告知原告需要补充材料，应视为原告提交的材料齐全或者符合法定形式。被告确山县民政局2017年8月16日作出的《不予评定伤残等级决定书》未认定申请人的申请不符合哪种情形而径行决定不予评定伤残等级，且其未提交上级民政部门不予批准评定伤残等级的相关证据，因此，该《不予评定伤残等级决定书》系认定事实不清、主要证据不足；且该《不予评定伤残等级决定书》引用的《人民警察抚恤优待办法》第二十六条内容为“伤残的等级，根据劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度确定，由重到轻分为一级至十级。伤残等级的具体评定标准，参照《军人残疾等级评定标准》执行”、其他规范性文件无具体条款、《伤残抚恤管理办法及政策问答》并非规范性文件，故被告确山县民政局适用法律错误。因此，被告确山县民政局作出的《不予评定伤残等级决定书》主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。五、被告确山县政府作出的行政复议决定维持被告确山县民政局的《不予评定伤残等级决定书》系认定事实不清，依法应予撤销。综上所述，原告诉称理由成立，本院予以支持；二被告辩称理由不足，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款之规定，判决如下：
一、撤销被告确山县人民政府2017年12月5日作出的确政复决字[2017]XX号行政复议决定。
二、撤销被告确山县民政局2017年8月16日对原告舒某作出的《不予评定伤残等级决定书》。
三、责令被告确山县民政局于本判决生效之日起三十日内对原告舒某的伤残等级评定申请重新处理。
案件受理费50元，由被告确山县民政局、确山县人民政府共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省驻马店市中级人民法院。
审 判 长 谭自豪
审 判 员 田永伟
人民陪审员 王 晓
二〇一八年五月二十四日
书 记 员 王 昆