内蒙古科右中旗人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内2222行初3号
原告王某，男，汉族。
委托代理人傅国军，突泉县法律服务所法律工作者。
被告科尔沁右翼中旗林业局。住所地科尔沁右翼中旗巴彦呼舒镇巴彦大街。
法定代表人宝音贺什格，职务局长。
委托代理人丁文才，内蒙古卫益律师事务所律师。
原告王某诉被告科尔沁右翼中旗林业局（下称林业局）认为侵犯土地承包经营自主权一案，于2015年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月27日立案后，于2015年7月28日向被告林业局送达了起诉状副本及应诉通知书、开庭传票。本院依法组成合议庭，于2015年9月15日公开开庭审理了本案。法院审理认为，原告请求事项不属于法院管辖的受案范围，2015年10月8日作出（2015）右行初字第14号行政裁定书，向原被告双方送达，原告不服提出上诉。兴安盟中级人民法院受理后，作出（2015）兴中法行终字第00066号行政裁定书，认为属于法院管辖的案件，撤销（2015）右行初字第14号行政裁定书，退回本院继续审理。本院受理后，依法另行组成合议庭，于2016年4月29日公开开庭审理，原告王某及其委托代理人傅国军，被告法定代表人经传票传唤未到庭，委托代理人丁文才到庭参加诉讼。本案现已终结。
原告王某诉称，2008年5月29日，原告承包了本嘎查200亩荒地进行造林，经嘎查验收已经达标，2013年至2014年因不可抗力的自然灾害，杨树出现大量死亡，为了达到要求，2014年12月5日，原告签订葡萄种植合同，订购葡萄苗66000棵，交定金165000.00元。2015年3月5日原告要求更新葡萄苗，林业局下属代钦塔拉林业站告知此地已经被立项，成为退耕还林建设项目地，不能更新，原告找被告后没人解释，更没人答复。要求法院撤销被告套取的退耕还林100亩项目；恢复原告承包地荒山造林性质；赔偿损失165000.00元，诉讼费由被告承担。
被告林业局辩称，原告诉讼请求不成立。第一，原告要求法院撤销退耕还林100亩项目，项目的撤销权应由行政机关的行政行为来实现，而不是司法程序。第二、原告承包地性质是荒山造林，目前土地性质也是荒山造林。第三、原告没有向被告申请更新葡萄，葡萄苗的损失与被告行为间没有因果关系。
被告林业局向本院提交了以下证据、依据：1、兴安盟林业局兴林局函【2012】59号“关于科右中旗2012年退耕还林工程项目作业设计的批复”。证明退耕还林项目审批权在兴安盟林业局。
2、《内蒙古退耕还林管理办法》第三条、《森林采伐管理办法》第十七条、第十八条。证明，荒山造林包括在退耕还林内容之中。更新树种首先进行采伐，被告没有收到原告申请。被告行为符合法律规定。且退耕还林对原告经营权没有影响，只有好处。
经庭审质证，原告对证据的质证意见如下：兴安盟林业局文件与本案没有关联性。退耕还林项目逐级审报后审批，原来耕地退耕造林的才叫退耕还林，原告承包地原来是荒山不是耕地。被告提供的法律条款不能证明其行为合法性。且被告对法律条款的理解有误，没有按照规定办理，程序不合法，被告行为侵害了原告利益。
原告提供如下证据，证实其诉讼请求合理合法：1、2012年退耕还林工程造林建设项目小班（地块）现状调查表。证明被告林业局未经原告同意擅自将原告承包的林地变更为退耕还林地，被告行为违法，给原告造成巨大经济损失。
2、林权证、承包合同。证明原告承包荒山造林，期限50年，被告没有变更林权证的情况下改变了原告承包地性质。
3、申请书。证明原告向林业部门提出申请要求变更树种，但林业局没有给答复，给原告造成巨大的经济损失。
4、订购葡萄苗协议书，付款收据。证明，原告申请更新树种，被告没有答复，给原告造成的直接经济损失16.5万元。
经庭审质证，被告对上述证据的质证意见：证据1的林班写的是1，原告林权证上的林班是2，是否同一地块不清楚，调查表无法证明是原告承包地。原告对退耕还林的理解较狭隘，荒山造林包括在退耕还林之项下。证据2的真实性无异议。证据3申请书本身证明没有直接向被告提出申请，申请是向土地发包人嘎查提出，被告没有收到原告申请，且更新树种时，首先对原有树种进行采伐，原告没有采伐的情况下无法更新。原告损失与被告无关。证据4不真实。原告订购葡萄苗时间是2014年12月5日，假如原告向被告申请更新树种，向法庭提供的申请书时间是2015年3月5日，原告没有申请前直接订购葡萄苗，造成的损失与被告无关。
经审理查明，2008年5月29日，原告王明与其户籍所在地科右中旗代钦塔拉苏木乌兰额日格嘎查签订“承包荒山、荒地造林合同书”，合同约定，乙方王明承包嘎查葛根庙艾里屯西河北岸200亩荒地，四至：南河边、北自然林、东甸子、西王老五铺边界。植树造林，不允许种植农作物，承包期限50年，2008年5月29日至2058年5月29日。乙方三年内必须完成植树造林，成活率和保存率达100%。在承包期内如乙方无能力继续经营，可以转让、转包。合同由嘎查领导签字并加盖嘎查公章，经苏木政府领导及国土所同意签字认可。2009年7月15日，原告在被告林业局处办理了编号为A1504096102的林权证，林权证记载，林地所有权利人乌兰额日格嘎查，林地使用权利人王明，森林或林木所有权权利人和使用权权利人王明，座落代钦塔拉苏木乌兰额日格嘎查，小地名屯西甸子，林班2、小班2，面积103亩，主要树种杨树，林种用材林，林地使用期50年，终止日期2058年5月29日。四至：东甸子与双虎林地边，南河岸、西王老五铺边界，北自然林。2012年9月林业局落实国家退耕还林项目。林业局落实工作中未与原告协商签订“退耕还林合同书”，将原告100亩林地上报为退耕还林地。2015年3月5日，原告向土地发包人乌兰额日格嘎查申请更新树种，嘎查同意其申请，在申请书上予以盖章认可。原告到苏木林业站递交申请，被告林业局工作人员因此地已在退耕还林项目之中为由未接收原告申请。
另查，原告自认林业局下属代钦塔拉苏木林业站工作人员向其退还退耕还林补贴款30000.00元。
本院认为，《退耕还林条例》第二十四条第一款规定，县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同。依据该条款，被告落实退耕还林项目时应与原告协商同意后双方签订“退耕还林合同书”，所签合同系行政协议，应反映双方真实意思表示。本案中被告没有按照法律规定与原告签订协议，单方向上报备原告承包地为退耕还林地，属于单方签订行政协议，此行为未得到权利人追认前对权利人不发生约束力。本案中林业局虽然没有与原告协商，原告事前并不知情退耕还林事宜，但事后自愿接受了被告工作人员退还的退耕还林补贴30000.00元，其行为系法律上的追认行为。效力待定合同因权利人追认而生效，对合同双方产生约束力。原告要求法院撤销被告套取的退耕还林100亩项目，恢复原告承包地荒山造林性质请求不成立，本院不予支持。原告要求被告赔偿变更树种经济损失，对此原告负有举证责任。原告没有提供葡萄苗经营者的经营规模、能力和资质等相关证据，其所提供的合同书和收据不足以证实其主张，且原告提供的“订购葡萄苗合同”时间是2014年12月5日，更新树种的申请书时间是2015年3月5日，原告没有申请前直接订购葡萄苗，原告自身存在过错。原告要求被告赔偿损失请求不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王某诉讼请求。
案件受理费50.00元由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兴安盟中级人民法院。
审 判 长 孟根其其格
代理审判员 齐苏 美娅
人民陪审员 曹 凤 霞
二〇一六年七月二十九日
书 记 员 高 斯 琴
（此案已上诉）
附：本案相关的法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理
由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《退耕还林条例》
第五条退耕还林应当遵循下列原则
（二）政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益。
第十八条退耕还林必须依照批准的规划进行。未经原批准机关同意，不得擅自调整退耕还林规划。
第二十四条第一款县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同。
第五十条，资金和粮食补助期满后，在不破坏整休生态功能的前提下，经有关主管部门批准，退耕还林者可以依法对其所有的林木进行采伐。
《内蒙古自治区退耕还林管理办法》
第三条本办法所答退耕还林，是指国家规划范围内的退耕还林活动，包括退耕地还林、配套的荒山造林和封山（沙）育林。
第十一条旗县级人民政府林业行政主管部门根据退耕还林年度实施方案，组织有林业调查规划设计资质的单位，编制苏木、乡镇退耕还林作业设计，经盟行政公署、设区的市人民政府林业行政主管部门审批后实施。因特殊情况需要变更作业设计的，应当按原审批程序重新审批。
第十二条苏木乡镇人民政府应当将退耕还林实施方案确定的内容落实到土地承包经营权人和具体地块。
集体机动耕地、国有农场耕地、林场耕地、应当先承包到户后现实施退耕还林。
第十四条旗县级人民政府或者其委托的苏木乡镇人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订《退耕还林合同书》，明确双方的权利和义务。
《内蒙古自治区退耕还林工程管理办法》
第六条自治区根据国家下达的退耕还林年度计划，将任务逐级分解落实到旗县，旗县逐级分解到户。
（二）承担退耕还林任务的乡镇、单位、要将退耕任务落实到农户和职工个人，并与退耕户签订“退耕还林合同书”。
第十九条生活补助费和粮食补助期满后，在不破坏整体生态功能的前提下，经有关部门批准，退耕还林者可依法对其所有的林木进行采伐。
第二十五条本办法所称退耕还林，包括退耕地还林、还草和相应的宜林荒山荒地造林。