浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙01行终45号
上诉人（原审原告）潘洪斌。
被上诉人（原审被告）杭州市公安局交通警察支队拱墅大队。
法定代表人贾迟军。
委托代理人董凯华。
上诉人潘洪斌因与杭州市公安局交通警察支队拱墅大队（以下简称拱墅交警大队）道路行政强制及行政赔偿上诉一案，不服杭州市拱墅区人民法院（2015）杭拱行初字第94号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月11日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
拱墅交警大队于2015年10月10日作出《公安交通管理行政强制措施凭证》（编号为33010534133998554），内容为：潘洪斌于2015年10月10日9时54分在环城北路莫干山路口处，实施驾驶营运人力三轮车和公安机关交通管理部门规定的其他非机动车在禁止通行的道路上行驶的违法行为（代码8210），根据《杭州市道路交通安全管理条例》第48条，采取行政强制措施，扣留非机动车。凭证对诉权一并进行了告知。潘洪斌对此不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销拱墅交警大队作出的扣留非机动车的行政强制措施；责令拱墅交警大队返还潘洪斌被扣留的非机动车；判令拱墅交警大队承担潘洪斌因被扣留非机动车而产生的误工费、交通费124.24元；判令拱墅交警大队承担诉讼费。
原审法院经审理查明，2009年3月20日，杭州市公安局交通警察局作出《关于实施外地电动自行车限行措施的通告》，决定将对外地电动自行车实施限制通行的措施。外地电动自行车指持杭州市区牌证以外的车辆，自2009年4月1日零时起，之江路、清江路以北、钱江路、新塘路、新风路、机场路、笕丁路以西，石大路、石祥路、留祥路以南，古墩路、天目山路、留和路、留泗路以东范围内道路（均不含上述道路）禁止外地电动自行车通行。对驶入限行区域的外地电动自行车，公安机关交通管理部门将按照有关规定进行处理。2015年10月10日，在环城北路莫干山路口处拱墅交警大队发现潘洪斌驾驶车牌为南浔××电动车，向潘洪斌开具编号为3301053413398554的《公安机关交通管理行政强制措施凭证》，认定潘洪斌驾驶营运人力三轮车和公安机关交通管理部门规定的其他非机动车在禁止通行的道路上行驶的违法行为，根据《杭州市道路交通安全管理条例》第48条，扣留非机动车。潘洪斌在凭证上签字。潘洪斌不服拱墅交警大队作出的上述行政强制措施，向法院提起诉讼。
原审法院认为，依照《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款的规定，拱墅交警大队作为公安机关交通管理部门，负责其行政区域内的道路交通安全管理工作，其对辖区内的交通违法行为进行查处，执法主体适格。拱墅交警大队作出的《公安交通管理行政强制措施凭证》是否合法以及拱墅交警大队是否应当赔偿潘洪斌损失为本案争议的焦点。《中华人民共和国行政强制法》第十条规定：“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。”《杭州市道路交通安全管理条例》第二十三条第一款规定：“本市的上城区、下城区、西湖区、拱墅区、江干区和滨江区道路禁止燃油助动车、正三轮摩托车、营运人力三轮车和市公安机关交通管理部门规定的其他车辆通行。”第四十八条规定：“违反本条例第二十三条规定，驾驶燃油助动车、正三轮摩托车、营运人力三轮车和市公安机关交通管理部门规定的其他车辆通行的，公安机关交通管理部门除可以扣留车辆，依照后款规定处理外，对驾驶人处二十元以上五十元以下罚款。根据前述规定，《杭州市道路交通安全管理条例》设定扣留车辆的行政强制措施并未违反上位法规定。而杭州市公安局交通警察局发布的《关于实施外地电动自行车限行措施的通告》明确禁止2009年4月1日起外地电动自行车驶入限行的区域。潘洪斌驾驶南浔××电动车进入限行区域，拱墅交警大队采取扣留车辆的行政强制措施，事实清楚，依据合法。《中华人民共和国道路交通安全法》第八十六条规定：“交通警察执行职务时，应当按照规定着装，佩带人民警察标志，持有人民警察证件，保持警容庄严，举止端庄，指挥规范。”拱墅交警大队民警在执行职务时，未向潘洪斌出示证件，在表明执法主体方面存在瑕疵，但不属于严重程序违法，予以指正。从执法现场监控录像来看，本案行政强制措施系交警通过录入专有的警号和密码使用“警务通”操作，两名交警均在执法现场，并且在该行政强制措施凭证上签字确认，潘洪斌主张一名交警执法违反程序，不予支持。综上，被诉具体行政行为认定事实清楚，依据合法，程序并无不当，潘洪斌的诉讼请求，理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决驳回潘洪斌的诉讼请求。案件受理费50元，由潘洪斌负担。
上诉人潘洪斌不服原审判决向本院提起上诉称，被上诉人作出的具体行政行为违法：一、上诉人并未实施扣车凭证上所载的驾驶营运人力三轮车的行为；二、被上诉人在作出扣车行为时程序违法，包括未出示执法证件、未告知公安机关道路交通管理部门规定的其他非机动车的种类范围以及禁止通行的道路范围及相应依据、在作出扣车行为时只有一名交警在场执法；三、被上诉人适用《杭州市道路交通安全管理条例》第48条而不适用《行政强制法》第11条的规定是适用法律错误。四、被上诉人作出的扣车行为明显超过必要限度，违反行政行为比例原则和合理性要求。原审法院对上诉人提出的上述观点未予释明，且其说明的以下两项理由和依据不符合法律规定：一、行政强制法规定实施行政强制措施需要两位执法人员在场，但被上诉人仅有一名工作人员实施，在凭证上签字的另一位交警并未参与扣车过程，仅在扣车行为结束时被从远处喊过来签字；二、根据行政强制法第10条的规定，在国家已制定道路交通安全法、国务院已制定相关行政法规，且法律、行政法规都未规定非机动车在违反道路通行规定时可以扣留机动车，作为地方性法规无权设立此类行政强制措施。此外，原审判决记载的原告诉讼请求有误：原告已通过邮寄方式将“认定被告作出的扣留非机动车的行政强制措施违法”更改为“撤销被告作出的扣留非机动车的具体行政行为”；并在一审开庭时当庭撤回“要求被告承担原告因诉讼而产生的误工费、交通费、快递费等费用800元”的诉讼请求，但原审判决仍按上诉人最初提出的诉讼请求予以记载。综上，请求撤销原判，支持上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费均由被上诉人承担。
本院对原审法院认定的事实予以确认。
上诉人潘洪斌在二审期间提出对《关于实施外地电动自行车限行措施的通告》一并进行规范性文件审查的书面申请。本院认为，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条的规定，请求人民法院一并审查规范性文件的，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。据此，上诉人在二审期间提出规范性文件审查的申请，已经超出法定期限。关于上诉人提出其在一审法庭调查中已提出上述申请但原审法院未予审查的主张，因被上诉人在一审答辩状中已明确载明案涉通告的名称和内容，但上诉人无正当理由在一审法庭调查中才提出规范性文件审查申请，亦超出法定期限，故原审法院未予审查，并无不当。
本院认为，《杭州市道路交通安全管理条例》系现行有效的地方性法规，该条例第二十三条第一款规定：“本市的上城区、下城区、西湖区、拱墅区、江干区和滨江区道路禁止燃油助动车、正三轮摩托车、营运人力三轮车和市公安机关交通管理部门规定的其他车辆通行”；第四十八条规定：“违反本条例第二十三条规定，驾驶燃油助动车、正三轮摩托车、营运人力三轮车和市公安机关交通管理部门规定的其他车辆通行的，公安机关交通管理部门除可以扣留车辆，依照后款规定处理外，对驾驶人处二十元以上五十元以下罚款”。公安机关交通管理部门在《关于实施外地电动自行车限行措施的通告》中明确规定，“自2009年4月1日零时起，之江路、清江路以北、钱江路、新塘路、新风路、机场路、笕丁路以西，石大路、石祥路、留祥路以南，古墩路、天目山路、留和路、留泗路以东范围内道路（均不含上述道路）禁止外地电动自行车通行。”本案中，上诉人潘洪斌驾驶南浔××电动车驶入环城北路莫干山路口，被上诉人拱墅交警大队认为其驾驶外地电动自行车驶入限行区域，对其作出扣留车辆的行政强制措施，符合上述法律的规定。
关于该行政强制措施凭证上同时载明当事人实施驾驶“营运人力三轮车”和“公安机关交通管理部门规定的其他非机动车”在禁止通行道路上行驶的问题。根据执法现场监控视频显示，被上诉人交警已向上诉人说明作出案涉行政强制措施系因认定上诉人实施了驾驶“其他非机动车”在禁止通行道路上行驶的违法行为，并对“其他非机动车”进一步明确为“外地电动自行车”，故被上诉人已经履行了合理的说明义务。关于上诉人主张被诉行政行为程序违法的问题。本院认为，被上诉人交警在实施行政强制措施时未出示执法证件，但根据执法现场监控视频显示，现场的执勤交警均按规定着装、佩戴人民警察标志，上诉人对此也予以认可，故可认定被上诉人交警实施行政强制措施时能够显示其执法人员的身份。另据执法现场监控视频显示，直接对上诉人实施行政强制措施的交警确系一人，但另一名在行政强制措施凭证上签字的交警亦在该交通违法处理点现场。从法律关于“两人执法”的立法本意看，旨在确立一种相互监督的机制，被上诉人采取的上述执法方式能够实现监督效果，亦符合现行警力配备和执法现状的实际情况。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其诉讼请求（包括赔偿请求）不予支持。综上，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人潘洪斌承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 洵
审 判 员 王银江
代理审判员 唐莹祺
二〇一六年三月十五日
书 记 员 金 玲