广东省佛山市禅城区人民法院
行 政 裁 定 书
（2011）佛城法行初字第65号
原告广东省工艺品进出口（集团）公司。住所地：广东省广州市海珠区。
法定代表人陈礼尊，总经理。
委托代理人蒋霆，广东信扬律师事务所律师。
委托代理人卓铤，男，××年××月××日出生，汉族。户籍所在地：广东省汕头市金平区，该公司职员。
被告佛山市南海区人民政府。住所地：广东省佛山市南海区。
法定代表人区邦敏，区长。
委托代理人彭述海。
委托代理人肖石秀。
第三人佛山市南海区大沥镇高边村张边南股份经济合作社。住所地：广东省佛山市南海区。
负责人张校祥。
委托代理人张赐祥，男，××年××月××日出生，汉族。住所地：广东省佛山市南海区。
原告广东省工艺品进出口（集团）公司（下称工艺品公司）诉被告佛山市南海区人民政府土地行政纠纷一案，于2011年5月25日向佛山市中级人民法院提起行政诉讼，佛山市中级人民法院于同日立案受理。同年5月31日，佛山市中级人民法院作出（2011）佛中法行初字第56号《行政裁定书》，裁定本案移交本院审理。本院于2011年6月3日立案受理后，于同月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，因佛山市南海区大沥镇高边村张边南股份经济合作社（下称张边南合作社）与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2011年6月23日公开开庭进行了审理，原告的委托代理人蒋霆，被告的委托代理人肖石秀，第三人的负责人张校祥到庭参加诉讼。2011年7月15日，本院再次公开开庭审理，原告的委托代理人蒋霆，被告的委托代理人彭述海、肖石秀，第三人的委托代理人张赐祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原南海县人民政府于1989年1月13日向第三人张边南合作社颁发南府集建字［89］第004574号《集体土地建设用地使用证》。被告于2011年6月20日向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、南府字（1988）184号《南海县人民政府关于颁发土地证书的布告》。证明被告在对争议地发证前对有关土地发证事宜进行了公告，原告应当知悉相关事宜。
2、申请发放土地使用证登记表。证明原张边南合作社向原南海县人民政府国土部门申领争议地土地证后，国土部门�行调查核实。
3、佛山市国土资源局南海分局《人民群众来访登记表》；
4、关于请求注销非法集体土地建设用地使用证的申请书；
5、国土资源信访事项答复。
证据3-5，证明国土部门已对该案进行了处理。
被告向法庭提供法律、法规依据有：
1、《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日修改）第九条。
2、《广东省土地管理实施办法》（1997年10月16日公布施行）第六条第一款。
3、《广东省土地证书颁发办法》第九条、第十条第三款。
上述法律、法规依据证明原南海县人民政府向第三人颁发《集体土地建设用地使用证》的行为合法。
原告诉称，原告于1974年通过合法程序征用原南海县大沥公社高边大队张边南生产队（现改制为佛山市南海区大沥镇高边村张边南股�经济合作社，下称“张边南合作社”）土名“天后庙”集体所有的土地4.055亩（合2703.33平方米）为国有土地，并在上述土地之上建有原告所有的仓库经营至今。近期获知张边南合作社于1989年取得了南府集建总字第0010574号（南府集建字［89］第004574号）《集体土地建设用地使用证》，该证下的土地与原告已经征收为国有土地的天后庙土地存在严重冲突。具体理由如下：一、征收土地的过程：1、1974年3月4日中国轻工业品进出口总公司广东省陶瓷工艺品分公司（原告的曾用名称）与原南海县大沥公社高边大队张边南生产队签订《协议书》，约定：原告为了出口任务的扩大，需要在张边南合作社的天后庙兴建4000平方米简易仓库和张边围兴建300平方米油房。张边南合作社同意无条件无期限划给原告陆续新建，建筑物建成后，仓库地皮产权为原告所有。划给原告兴建地点，如现有青苗、树木，原告按国家规定价格补偿，坟墓亦按国家迁移规定，社员思想工作和坟墓安排，有张边南合作社作妥善安排。原告仓库建成后，进出仓库物资和仓内什工所需的劳动力，优先雇佣张边南合作社的社员，其搬运价格按当地国家规定价格处理。2、1974年3月27日，原告向大沥公社革委会发出《关于征地建仓库》：“毛主席的革命外交路线的胜利。我国对外贸易也随着日益发展。我单位所经营的项目较多，货源量越来越大，目前仓库容量相对出现困难。经省外贸局批示，七四年在原有仓库的基础上增建一批简易仓棚。为此，我们考虑在大沥公社高边大队张边生产队地方扩建四幢简易仓。现与大队生产队协商后，张边南队同意拨出天后庙山地4.534亩（其中有山坟五十座）。张边北生产队村边乱瓦地0.5亩，以上两地方我们和大队，生产队已具体协商好，并已办理协议。”1974年4月18日，南海县大沥人民公社高边大队革命委员会对该文件作出批示：“经大队革命委员会研究同意省陶瓷工艺公司在我大队张边南队、张边北队征用零星山岗土地5.034亩建简易仓库，请上级批示。”1974年4月19日，南海县大沥人民公社革命委员会对该文件作出批示：“同意省陶瓷工艺公司在我社高边大队张边南队、张边北队征用山地、乱石地共5.034亩，按协议规定办理，请县批示。”3、1974年4月17日原告与南海县大沥公社高边大队（下称“高边大队”）签订《协议书》，约定：原告为适应日益发展出口任务，需要在高边大队的天后庙地方，兴建4000平方米简易仓库分年建成，和张边围兴建300平方米油库，经双方协定，高边大队同意在天后庙划拨4.53亩山地给原告建仓库。原告按每年公产什粮600市斤补偿给高边大队，每百斤按国家粮价9.8元一市担共补三年，全部补偿费为799.10元，一次补完。今后其所有权均属于原告。划给原告兴建地点，如现有青苗、树木，原告按国家规定价格补偿，坟墓的迁移，按大队指定地点“打银岗”迁葬，其补助办法，每座坟国家补助5元，凭大队证明领取等。原告仓库建成后，进出仓库物资和仓内什工，所需用的劳动力，优先雇佣高边大队社员，其搬运价格按当地国家规定价格处理。4、1974年6月26日，南海县革命委员会办公室作出《广东省陶瓷工艺品分公司征用土地的批复》：省陶瓷工艺品分公司，经研究同意你公司征用大沥公社高边大队土地四亩五分五厘五。其中张边南队天后庙山地四亩零五厘五；张边北五分。有关补偿问题按协议办理。二、土地现状：原告在签署上述协议和获得征地批文后，即按合同约定对被征地单位给予了补偿，在天后庙的土地上兴建了三栋仓库、一栋三层高的宿舍�一层饭堂、一个电房、一个水井，并用围墙围住上述建筑物，一直经营使用至今，共计占地4705.95平方米。对于多出的占地面积，原告按照与张边南合作社的约定，向张边南合作社交纳多占用的土地使用费，直至2009年8月31日。三、原南海县人民政府违法颁发集体土地建设用地使用权证。2009年4月1日张边南合作社突然起诉原告，要求原告返还占用的天后庙土地4597.8平方米的使用权及多占的土地使用费。接到起诉状后原告方才获知，早在1989年1月13日，原南海县人民政府已给张边南合作社办理了南府集建总字第0010574号（南府集建字［89］第004574号）《集体土地建设用地使用证》，土地使用证为张边南合作社，地址为南海县大沥镇高边乡张边南村，用地面积4475.35平方米，建筑占地面积为2989.39平方米，土地用途为“仓库（工艺）”，土地类别为仓储用地，备注“省工艺仓借用地”。2011年1月26日原告向佛山市人民政府申请行政复议立案后，因案情复杂佛山市人民政府行政复议办公室决定延长审查期限30日。2011年5月11日原告收到佛山市人民政府佛府行复（2011）5号《行政复议决定书》，维持被告颁发的南府集建总字第0010574号（南府集建字［89］第004574号）《集体土地建设用地使用证》。原告认为，原告与张边南合作社于1974年3月4日签订的《协议书》，符合平等自愿、协商一致的原则，双方的意思表示真实，其内容没有违反当时的法律或行政法规的强制性规定（当时的政策和法律是1958年1月6日全国人民代表大会常务委员会第九十次会议决议批准由国务院公布的《国家建设征用土地办法（修正）》）。且该《协议书》先后经过南海县大沥公社高边大队、南海县大沥人民公社革命委员会、南海县革命委员会办公室批示，最后南海县革命委员会�意原告征用张边南合作社天后庙山地4.055亩（合2703.33平方米），故上述土地已经被征收为国有土地，其国有土地使用权人为原告。虽然原告一直没有办理上述土地的权属证书，但原告一直在上述土地上经营至今，是该土地使用权及地上建筑物的合法权利人。张边南合作社擅自非法申请前述土地的登记，并于1989年1月13日取得南府集建总字第0010574号（南府集建字［89］第004574号）《集体土地建设用地使用证》，严重侵犯了原告的合法权益，违背了基本的诚实信用原则，严重践踏了事实和法律。而被告未尽职责审核该土地的性质和土地使用权的实际情况，也未向原告调查了解有关征用土地的事实，将已征用的国有土地登记为集体土地，错误地颁发了前述《集体土地建设用地使用证》。被告的前述行为违反了《土地管理法》、《土地登记规则》等相关法律的规定，损害了�告的合法权益，应以纠正。佛山市人民政府的《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律错误。原告为维护自己的合法权益，防止国有资产的非法流失，请求法院：1、依法撤销被告的南府集建总字第0010574号（南府集建字［89］第004574号）《集体土地建设用地使用证》；2、被告承担本案诉讼费。
原告向法院提供的证据有：
1、《协议书》。证明1974年3月4日原中国轻工业品进出口总公司广东省陶瓷工艺品分公司与原南海县大沥公社高边大队张边南生产队签订《协议书》，约定在张边南生产队的天后庙兴建4000平方米简易仓库和张边围兴建300平方米油房。
2、《关于征地建仓库》。证明1974年3月27日原中国轻工业品进出口总公司广东省陶瓷工艺品分公司向原大沥公社申请征地建仓库，公社同意征用山地、乱石地共5.034亩。
3、《协议书》。证明1974年4月17日原中国轻工业品进出口总公司广东省陶瓷工艺品分公司与原南海县大沥公社高边大队签订《协议书》，约定在张边南生产队的天后庙兴建4000平方米简易仓库和张边围兴建300平方米油房，并由原中国轻工业品进出口总公司广东省陶瓷工艺品分公司作出相应的补偿。
4、《广东省陶瓷工艺品分公司征用土地的批复》。证明1974年6月26日南海县革命委员会办公室同意广东省陶瓷工艺品分公司征用张边南队和张边北队合计4.555亩土地。
5、证明。证明原告曾经使用过工艺品分公司的名称。
6、2008年8月便笺；
7、发票联两份。
证据6-7，证明原告一直向第三人支付多占用土地的土地使用费。
8、佛府行复（2011）5号《行政复议决定书》。证明佛山市人民政府于2011年2月12日立案受理原告行政复议申请，�告于2011年5月11日收到维持被告发证行为的《行政复议决定书》，原告在法定期限内依法提起行政诉讼，没有超过法定起诉期限。
9、企业法人营业执照、税务登记证、组织机构代码证。证明原告的诉讼主体资格。
被告辩称，一、原告起诉超过权利最长保护期限，依法应驳回其起诉。本案被诉具体行政行为发生在1989年1月13日，但原告在相隔22年后，才于2011年1月26日向佛山市人民政府申请行政复议、同年5月24日才向法院提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”虽然此前起诉前，佛山市人民政府受理原告提出的行政复议申请并作出了维持被诉《集体�地建设用地使用证》的决定，但这很大程度上是由于目前行政复议法缺乏有关权利最长保护期限的明确规定造成的。行政复议与行政诉讼属于两种完全不同性质的救济途径，复议机关对同一争议的受理和处理，不能成为改变司法诉讼时效制度的理由。否则，行政复议制度就有可能被恶意利用，成为违法规避行政诉讼时效制度的工具。在原告申请行政复议前，就已经超过了前述司法解释中规定的最长诉讼时效期间，故原告申请行政复议的行为也不能产生时效中止或中断的效力。因此，无论从原告初次申请行政复议时起算、还是从此次提起行政诉讼起算，其都已超过20年的最长诉讼时效，对原告的起诉应依法予以驳回。二、原告所持原用地批准文件应予作废，其对涉案土地的权利要求缺乏依据。根据《广东省土地证书颁发办法》第九条“领证（换证）工作截止于一九九二年底。当事人居住在香港、澳门、台湾地区和国外的，换证截止期限延长至一九九五年底”和第十条第三款“逾期不办理领证（换证）手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护”的规定，由于原告未按规定期间向原南海县土地管理部门申请登记发证，其原始权利凭证——即原南海县革命委员会《关于广东省陶瓷工艺品分公司征用土地的批复》等相关文件无论其原来法律效力如何，均得依法予以作废，其权利不再受法律保护。其在时隔二十多年后再对涉案土地提出权利要求，已没有任何依据。三、原南海县人民政府土地登记发证行为合法。根据1987年1月1日生效的《中华人民共和国土地管理法》第九条、《广东省土地管理实施办法》第六条第一款规定，原南海县人民政府对集体土地进行登记发证符合其法定职能�根据1988年1月1日起施行的《广东省土地证书颁发办法》规定，土地所有权或使用权人应在1992年底前申请换（领）证。1988年8月31日原南海县人民政府发布《关于颁发土地证书的布告》（南府字（1988）184号）。对本县境内的土地所有者和土地使用者颁发土地证书，进行土地初始登记。公告发出后原告并未及时向原南海县土地管理部门申请领证，而原南海县大沥镇高边乡张南经济合作社则提出了颁证申请。原南海县国土局经调查审核、三榜公告无人提出异议后，对符合条件的登记造册上报南海县人民政府，颁发南府集建字［89］第004574号《集体土地建设用地使用证》。该具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确，是合法有效的。需特别指出的是，此次土地登记发证属于土地的初始登记。在此之前我国并未形成完整的土地征用、土地登记制度和相应的基础信息。故而此次初始登记具有至关重要的基础性价值，也特别强调权利人应主动申请领（换）证、并提交相关权属证明（由于国土部门缺乏相应的基础性权属资料，事实上也只能由权利人主动提供相应权属证明才能进行土地登记）。原告作为一家已经存续并经营数十年的大型国有企业，无论从法律常识或国有资产、财务管理上（财务管理中土地使用权作为资产项目需要登记相关权属凭证），都应当知道土地权属需经登记确认方能成立并进行有效管理。但其在二十二年的时间内竟从未了解过所使用土地的登记发证情况或考虑申领土地使用证，其对自身权利的漠视程度是显而易见的、也是匪夷所思的。所谓“法律不保护在权利上睡觉的人”，当前的局面完全是原告长期漠视、怠于行使权利造成的，对其权利法律应不再予以保护。综上，被告作出的具体行政行为是合法有效的。�告在时隔二十多年后才提起行政诉讼，早已超过法定诉讼时效期间和权利最长保护期限，其权利不再受法律保护，请求依法驳回其起诉。
第三人述称，与被告答辩意见一致。
第三人向法院提供的证据有：
1、组织机构代码证。证明第三人的诉讼主体适格。
2、南府集建字［89］第004574号《集体土地建设用地使用证》。证明涉讼土地的使用权人为第三人。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：
被告提供的证据1，第三人无异议，原告经质证对真实性无异议，但对证明内容有异议，认为该证据不能证明原告应当知悉被告的发证事宜，也不能证明被告已经通知或告知原告相关事宜。经审查，该布告的内容为原南海县人民政府发布的在原南海县范围内具有普遍约束力的决定，该布告针对的对象是不特定的，布告本身即为告知的形式，故本院对该证据予以确认；证据2、第三人无异议，原告经质证对真实性无异议，但对合法性、关联性有异议，认为该证据是行政机关内部的审批流程，对外不具法律效力，领证单位和发证单位均为空白，不能证明是被告作了调查核实，经审查，该证据是第三人张边南合作社向被告申请发放土地证时被告所作的登记，该证据可以证明第三人在1988年向原南海县国土部门申请对涉案土地发放土地使用证的事实，本院予以确认；证据3-5，因以上证据属于信访答复的范畴，并非被告作出的具体行政行为，与本案不具法律上的关联，故本院不予采信。
原告提供的证据5、9，各方当事人无异议，本院予以确认；证据1-4、6-8，因原告的证明内容为原告与第三人协议征地，其证明内容涉及的问题为被告向原告发出的（南府集建字［89］第004574号）《集体土地建设用地使用证》是否合法，而本案应当首先审查原告的起诉是否超过法定期限之后再审查被告颁发涉案《集体土地建设用地使用证》是否合法的问题。因此，以上证据1-4、6-7是否论证，本院将在下文论述；证据8，被告质证认为原告的起诉已经超过20年，提起行政复议并不产生时效中止或者中断的效力。经审查，本院对该证据的真实性予以确认，至于原告的起诉是否超过法定期限，属于本案的行政争议焦点内容之一，本院将结合全案的证据和查明的事实，在下文论述。
第三人提供的证据1，原告以及被告均无异议，本院予以确认；证据2，被告无异议，原告经质证对真实性无异议，但认为被告向第三人颁发该证不合法。经审查，该证据2记载了被告向第三人颁发涉案《集体土地建设用地使用证》的时间、涉案土地的范围、现状等，与本案的�政争议相关联，故本院对该证据的真实性、关联性予以确认。至于被告颁发涉案《集体土地建设用地使用证》是否合法，属于本案的行政争议焦点之一，本院将在下文表述。
以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。
根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：
1988年8月31日，原南海县人民政府发布南府字（1988）184号《关于颁发土地证书的布告》，规定于1988年8月起，对南海县境内的土地所有者和土地使用者颁发土地证书，自本次颁发土地证书后，过去的有关土地契证随之作废。布告发出前后，张边南合作社的前身南海县大沥镇高边乡张边南经济合作社则对涉案土地提出了办证申请。1989年1月13日，原南海县人民政府向原南海县大沥镇高边村张边南经济合作社颁发了南府集建字（89）第004574号《集体土地建�用地使用证》。2011年1月26日，原告向佛山市人民政府申请行政复议，要求撤销南府集建字（89）第004574号《集体土地建设用地使用证》。2011年5月9日，佛山市人民政府作出佛府行复（2011）5号《行政复议决定书》，维持佛山市南海区人民政府颁发的南府集建字（89）第004574号《集体土地建设用地使用证》。原告不服，向本院起诉，形成本案行政诉讼。
本院认为，本案的行政争议焦点为：一、原告的起诉是否超过法定起诉期限？二、原告请求撤销南府集建字（89）第004574号《集体土地建设用地使用证》是否有事实和法律依据？关于原告的起诉是否超过法定起诉期限，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原南海县人民政府于1989年1月13日向原南海县大沥镇高边村张边南经济合作社颁发了南府集建字（89）第004574号《集体土地建设用地使用证》，原告于2011年5月25日才向佛山市中级人民法院提起行政诉讼，已经超过了20年，原告向佛山市人民政府申请复议，并不导致起诉期限的中止、中断或者重新计算的法律后果。因此，原告的起诉已经超过法定的起诉期限，依法应当驳回起诉。至于本案的第二个争议焦点，本院无须再行论述，相关的证据亦无须再行论证。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项、第六十三�第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告广东省工艺品进出口（集团）公司的起诉。
本案受理费人民币50元，全额退还原告广东省工艺品进出口（集团）公司。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 邬青山
审 判 员 刘应东
人民陪审员 陈汝成
二〇一一年七月十八日
书 记 员 陈惠珊
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
……
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
……
第六十三条裁定适用于下列范围：
……
（二）驳回起诉；
……