江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）吉中行初字第22号
原告张文斌。
委托代理人伍轶、夏子云，江西经炜律师事务所律师。
被告永丰县人民政府。
法定代表人钟义山，县长。
委托代理人胡怀贵，永丰县国土资源局干部。
委托代理人邱小华，永丰县国土资源局执法大队队长。
被告吉安市人民政府。住所地：吉安市吉州区城南新区市行政中心。
法定代表人王少玄，市长。
委托代理人曾传侣、宋帅，吉安市人民政府法制办干部。
原告张文斌不服被告永丰县人民政府永府字【2015】7号《永丰县人民政府关于撤销坑田镇塘下村张文斌居民建房用地呈报表的决定》及被告吉安市人民政府吉府复字【2015】43号行政复议决定书，于2015年9月21日向本院提起行政诉讼。本院依法立案后，于2015年9月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月11日公开开庭审理了本案。原告张文斌及其委托代理人伍轶、夏子云，被告永丰县人民政府的委托代理人胡怀贵、邱小华，被告吉安市人民政府的委托代理人曾传侣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告永丰县人民政府2015年3月30日作出永府字【2015】7号《永丰县人民政府关于撤销坑田镇塘下村张文斌居民建房用地呈报表的决定》认为原告张文斌在坑田镇塘下村王沙田荒岭建房所占土地所有权属永丰县坑田镇塘下村委会山内村民小组（以下简称山内村小组），其租赁该地后，以该村小组集体土地名义骗取建房用地审批。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，撤销2004年10月11日批准给其的居民建房用地呈报表。原告张文斌不服，向被告吉安市人民政府申请行政复议。
吉安市人民政府于2015年8月15日作出吉府复字【2015】43号行政复议决定书，认为张文斌所建住宅位于山内村小组所有的“王沙田”山场内，而张文斌并不属于山内村小组村民，不具有在山内村小组所有山场内申请建房的资格，并且张文斌擅自改变居民建房审批用途。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，维持了永丰县人民政府的永府字【2015】7号决定。
原告张文斌诉称，1、原告的建房行为经山内村小组、永丰县坑田镇塘下村委会（以下简称塘下村）同意，土地管理员现场勘查，镇政府、县土管部门、县政府各级机关逐一审批，程序合法。原告的申请不存违法违规及采用欺骗行为获取审批表的问题；2、根据江西省国土资源厅、省城乡建设厅下发的关于“两违”整治的有关文件及《永丰县2015年县城规划区及周边范围内违法违规用地和违法违规建设专项整治处理意见》的内容，原告的建房用地不属于整治范围。
原告向本院提交了以下证据：1、张文斌身份证复印件一份，证实原告的诉讼主体资格；2、永府字【2015】7号决定、吉府复字【2015】43号《行政复议决定书》；3、2003年12月《居民建房用地呈报表》，证实原告的建房行为经合法程序逐级审批，不存在采用欺骗行为获取审批；4、《永丰县2015年县城规划区及周边范围内违法违规用地和违法违规建设专项整治处理意见》，证实原告的房屋不在“两违整治”范围内；5、黄明香《调查询问笔录》一份，证实原告最初申请建房是猪舍，但因客观原因被改为建房，且面积也由最初的700平方米改为240平方米，各级机关对原告是审批建房的事实是明知的；6、《关于塘下村民小组与山内村民小组山岭争议调解协议》一份，证实原告建房的荒山权属存在争议，产权不清晰，两个村小组都对该荒山主张权利，并已达成共同管理，收益分成的调解意见。
被告永丰县人民政府答辩称：1、原告张文斌系永丰县坑田镇塘下村委会塘下村民小组（以下简称塘下村小组）村民，其现建房地为山内村小组所有，张文斌2003年以与山内村小组订立的租赁合同并支付了相应的费用，获得了山内村小组及塘下村委会的审批，其在用地审批过程中存在欺骗行为；2、原告张文斌在承租的山内村小组土地上建房，其行为涉嫌小产权开发，且该建房审批违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，农村村民建设住宅使用本农民集体所有土地的规定。永丰县人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条及《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，做出撤销原告的居民建房用地审批的决定认定事实清楚，程序正当，适用法律正确，请求法院予以维持。
被告永丰县人民政府向本院提交了以下证据：1、租赁协议，证实原告现所建房是其在2003年12月与他人向山内村小组租赁用于荒山开发；2、张文斌身份证、户口、户籍证明，证实原告张文斌是塘下村小组村民非山内村小组村民，其不具有在山内组申请建住宅的资格；3、2003年12月6日《居民建房用地呈报表》，证实原告在呈报表上有意只填写“塘下”而不注明其户籍地“塘下村”是为骗取审批，另审批内容自山内村小组至永丰县人民政府的审批意见均为同意建猪舍；4、山内村持有的“王沙田”山场林权证，证实原告房屋所建地属于山内组，原告无申请建房资格；5、永丰县国土部门及城建部门对原告的调查笔录，证实原告现所建房屋为住宅且未办理建房的相关手续；6、房屋的现场照片，证实原告改变审批用途，现场为七层住宅用房；7、永府字【2015】7号《关于撤销坑田镇塘下村张文斌居民建房用地呈报表的决定》，证实原告骗取建房用地审批，其已取得的居民建房用地呈报表已被撤销；8、《中华人民共和国土地管理法》第43条、63条及43条的释义，证实非本村集体村民不能取得村集体土地建房。
吉安市人民政府答辩称：1、原告张文斌提供的《居民建房用地呈报表》塘下村委会的意见为“情况属实，同意荒地建房（猪舍）”，但原告实际在审批地上进行私房建设，原告并非所建地村组山内村小组的村民，其不享有在山内组申请建住宅的资格；2、原告擅自改变审批用途；3、原告的违法建设行为自2005年持续至2013年止，应纳入整治范围内。吉府复字【2015】43号行政复议决定书认定事实清楚，办案程序到位，适用法律准确，请求法院予以维持。
被告吉安市人民政府向本院提交了以下证据：1、吉府复字【2015】43号行政复议决定书；2、立案审批表；3、受理通知书、答复通知书、决定延期通知书及送达回证，用以证明行政复议程序合法。
经庭审质证，被告永丰县人民政府、吉安市人民政府对原告提供的证据质证如下：1、对1、2、3组证据的真实性、合法性、关联性无异议；2、对第4组证据的真实性、合法性无异议，“两违”虽是整治2007年以来的违法建筑，但原告的房屋一直至2013年才完工，其违法状态一直持续存在，也应列入整治范围；3、对第5组证据的真实性无异议，调查笔录上也证实是塘下村小组村民在山内村小组荒地上建房的事实；4、对第6组证据的真实性存有异议，2006年颁发的林权证是以林业三定时的确权为依据，该调解协议不能证明原告建房用地是塘下村小组与山内村小组共用地的事实。
原告对被告永丰县人民政府提交的证据质证如下：1、对第一组证据真实性无异议，但认为该租赁协议反映的是租赁关系，而本案是申请建房的行政法律关系，认为与本案无关联性；2、对第2组证据真实性、合法性、关联性无异议；3、对第3组证据真实性、合法性无异议，该呈报表可以反映原告不存在欺骗，其申报的住址写“塘下村”属事实，且申报用途原为农业开发，后改为建房，面积240平方米，该申报表的内容原告的填写都是真实的；4、对第4组证据的真实性存有异议，由于林权证为复印件，不能作为证据使用，另林权证的颁发时间为2006年，原告建房在2004年，该林权证对原告的建房行为没有约束力；5、对第5组证据真实性无异议；6、对第6组证据真实性、合法性无异议；7、对第7组证据真实性无异议，但认为该撤销决定没有事实和法律依据。
原告对被告吉安市人民政府提交的证据质证如下：三组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但认为该行政复议认定的事实错误，适用法律亦错误。
本院对上述证据认证如下：1、原告张文斌系塘下村小组村民；2、原告张文斌涉案的建筑物所处的“黄沙田”山场山权为山内村小组所有；3、原告2003年12月6日向塘下村申请填报《居民建房用地呈报表》；4、2004年10月11日原告张文斌的《居民建房用地呈报表》得到永丰县人民政府的审批；5、2004年10月20日塘下村小组与山内村小组达成“黄沙田”岭争议调解协议与本案无关联；6、原告张文斌在“黄沙田”山场所建房自2005年开工至2013年完工，已建成一幢占地面积236.16平方米的七层住宅楼。
本院经审理查明，2003年12月6日张文斌填写《居民建房用地呈报表》，张文斌在该表住址栏填写为“江西省永丰县坑田镇塘下村”，申请建房地点栏填写为“王沙田岭”，申请用地理由填写为“农业开发（养猪）”，用地面积填写为“700平方米”。后又将用地理由涂改为“建房”、用地面积涂改为“240平方米”（涂改时间不详）。2003年12月31日，原告张文斌和案外人刘凤生等四人（乙方）共同与山内村小组（甲方）签订租赁协议，租赁山内村小组的“王沙田”荒山进行开发，租期50年。该协议约定：租赁期内，如乙方在此山场搞建筑，应经甲方审批。2004年4月13日山内村小组在张文斌提交的《居民建房用地呈报表》村民小组意见栏内审批“同意建猪舍猪圈700平方米”，2004年4月29日塘下村委会在村委会意见栏内审批“情况属实，同意荒地建房（猪舍）700平方米”，并加盖村委会公章。但在呈报土管所审批时村委会意见栏内“同意荒地建房（猪舍）700平方米”划改为“同意荒地建房（猪舍）240平方米”。2004年5月20日永丰县坑田乡人民政府土地管理所勘查人在该呈报表上签署“属荒地，同意上报用地240平方米”意见，并加盖土地管理所及永丰县国土资源局恩江分局公章。同日，永丰县坑田镇人民政府签署“同意上报审批”意见，并加盖公章。2004年10月11日永丰县国土资源局签署“同意占用非耕地240平方米建房”意见，并加盖公章。同日，永丰县人民政府签署“同意国土资源局意见”，并加盖永丰县人民政府个人建房用地专用章，呈报表并附用地平面图。2005年开始张文斌陆续在租用荒地上建房，到2013年全部完工，目前已建成一幢七层，总建筑面积1653.12平方米的住宅楼。2014年底永丰县人民政府启动“两违”整治，经群众举报，相关部门对原告的建房行为进行查处，被告永丰县人民政府经调查发现原告张文斌非山内村小组村民，认为原告通过租赁山内村小组的荒地后，以山内组集体土地名义骗取的建房用地审批，于2015年3月30日作出永府字【2015】7号永丰县人民政府《关于撤销坑田镇塘下村张文斌居民建房用地呈报表的决定》，撤销了2004年10月11日批准给张文斌的居民建房用地呈报表。张文斌不服向吉安市人民政府申请行政复议，吉安市人民政府于2015年8月15日作出吉府复字【2015】43号行政复议决定。张文斌仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，依法审查，准予其从事特定活动的行为。依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。第53号《居民建房用地呈报表》虽然是张文斌在2003年12月6日填登，但其在同月31日便与山内村小组补签了开发利用“王沙田”荒山的租赁协议。根据该协议约定，租赁期限内经山内村小组审批，张文斌有权在所租赁的山场上搞建筑。该约定不违反相关法律法规，张文斌申请建猪舍、搞农业开发，是基于其荒山租赁协议承租方的身份，并非村集体经济组织内部成员的身份。因此，被告永丰县人民政府认定张文斌以本组集体土地名义骗取建房用地审批，与实际不符，由此作出的《关于撤销坑田镇塘下村张文斌居民建房用地呈报表的决定》及吉安市人民政府的复议决定，认定事实错误，应予撤销。原告张文斌起诉主张其2004年取得的《居民建房用地呈报表》经过了国土部门的审批,系其用以建住宅的合法审批手续。本院认为，张文斌的《居民建房用地呈报表》经过了村小组、村委会、土管所、国土资源局、县人民政府的逐级审批，属层批性质。山内村小组在该《居民建房用地呈报表》上的审批意见是“同意建猪舍猪圈700平方米”，村委会的审批意见是“情况属实，同意荒地建房（猪舍）700平方米”，尽管后来又将面积由“700平方米”划改为“240平方米”，但建猪舍的审批意见没有改变，国土资源局、永丰县人民政府是在山内村小组和村委会“同意建猪舍”审批意见的基础上进行的层批。山内村小组只是审批“同意建猪舍猪圈”，并未同意其在租赁荒山上建住宅。张文斌以该呈报表作为其建住宅的合法审批手续，缺乏事实依据，依法不能成立。原告张文斌在审批建猪舍的土地上进行住宅建设，属超越行政许可范围的行为。根据行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督的规定，被告永丰县人民政府对张文斌建房的行为负有监督管理的职责，可对其超越行政许可建住宅之行为依法依规另行进行处罚。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告永丰县人民政府2015年3月30日作出的永府字【2015】《永丰县人民政府关于撤销坑田镇塘下村张文斌居民建房用地呈报表的决定》；
二、撤销被告吉安市人民政府2015年8月15日作出的吉府复字【2015】43号行政复议决定。
一审案件受理费50元，由被告永丰县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 颜 莉
代理审判员 李国红
代理审判员 钟君林
二〇一五年十二月二十二日
书 记 员 罗英秀
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政许可法》
第二条本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他给织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政许可。
第十条行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。
第八十条被许可人有下列行为之一的，行政机关应当依法给予行政处罚；
……
（二）超越行政许可范围进行活动的；