浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙杭行终字第53号
上诉人（原审原告）戴利华。
委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市国土资源局。
法定代表人谢建华。
委托代理人吴亦长。
委托代理人袁园，浙江洪坤律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州市上城区农居多层公寓建设管理中心。
法定代表人高燕东。
委托代理人李亚成、张爱静，浙江禾泰律师事务所律师。
上诉人戴利华为与杭州市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政争议一案，不服杭州市上城区人民法院（2014）杭上行初字第99号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年1月9日受理后，依法组成合议庭，并于2015年2月6日公开开庭审理了本案。上诉人戴利华及其委托代理人周宁泽，被上诉人市国土局的委托代理人吴亦长、袁园，被上诉人杭州市上城区农居多层公寓建设管理中心（以下简称农居建管中心）的委托代理人张爱静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市国土局于2014年8月1日作出编号为杭冻延（2014）－00012的《征地拆迁冻结延期通告》，载明：“因近江单元b-r21-04地块农居建设需要，经杭州市规划局地字第330100201000398号规划红线定址，确定征收上城区望江街道近江股份经济合作社集体所有土地2.2538公顷，四至范围：东至徐家埠路、西至近江路、南至杭州西湖味精集团有限公司、北至秋涛路（详见征地勘测定界图）。根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》和《杭州市征用集体所有土地实施办法》等规定，自该通告下达之日起，停止办理上述建设用地红线范围内户口迁入、分户、房屋交易、调换、新建和翻建扩建审批，核发营业执照及农业结构调整等有关事宜。被征地单位、个人不得闲置、荒芜土地，不得改变农业结构改种其他作物，不得建造各类建（构）筑物及其他设施和突击装潢。违者一律不予补偿，不作安置依据。冻结延期期限为十二个月，自2014年8月1日起至2015年7月31日止。”
原审原告戴利华起诉称，市国土局作出案涉《征地拆迁冻结延期通告》违法。请求：一、撤销市国土局作出的杭冻延（2014）－00012《征地拆迁冻结延期通告》的具体行政行为；二、诉讼费用由市国土局承担。
原审法院认定事实如下：编号为杭冻延（2014）－00012的《征地拆迁冻结延期通告》涉及的建设项目为近江单元b-r21-04地块农居建设，建设单位为农居建管中心。戴利华居住的杭州市上城区秋涛路316之×号房屋，在上述《征地拆迁冻结延期通告》范围内。因不服市国土局于2014年8月1日作出的该通告，戴利华于同年8月10日向杭州市人民政府申请行政复议。同年10月21日，杭州市人民政府作出杭政复（2014）289号《行政复议决定书》，维持市国土局作出杭冻延（2014）－00012《征地拆迁冻结延期通告》的具体行政行为。戴利华仍不服，诉至原审法院。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第七条规定：“城乡规划主管部门核定用地范围后，市国土资源管理部门应当将征地范围公告并通知有关部门在征地范围内暂停办理下列事宜：（一）通知公安部门暂停办理户口的迁入、分户；（二）通知有关部门暂停办理房屋的买卖、交换、翻（扩）建、析产、赠与、分户、租赁、抵押等；（三）通知工商行政管理部门暂停核发营业执照、临时营业执照。暂停办理有关事宜的期限为三十个月。因特殊情况需要延长暂停办理有关事宜期限的，应当在期满前一个月报经市国土资源管理部门批准，可以适当延长，但延长时间最长不超过十二个月。……。”《杭州市征用集体所有土地实施办法》第六条第（三）项还规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地和经国务院批准的国家级开发区建设用地范围内，需要征用土地的，按下列程序办理审批手续：（三）市土地行政主管部门及开发区管委会根据规划部门划定的征地范围，在征地所在区域发布征地冻结通告，并通知有关部门在征地范围内暂停办理户口的迁入、分户、房屋交易、翻（扩）建、装潢、核发营业执照、调整农业结构等有关事宜。”本案中，被诉的《征地拆迁冻结延期通告》（杭冻延（2014）－00012）是因近江单元b-r21-04地块农居建设需要，经杭州市规划局地字第330100201000398号规划红线定址，确定征收范围后，市国土局根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》和《杭州市征用集体所有土地实施办法》的上述规定等作出，属于程序性行为，不确定被征收人的权利义务关系，亦不构成一个独立的新的具体行政行为，故该《征地拆迁冻结延期通告》不具有行政诉讼法上的可诉性。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回戴利华的起诉。案件受理费人民币50元，不予收取。
宣判后，戴利华不服，向本院上诉称，第一，本案核心法律问题是被上诉人作出杭冻延（2014）—00012《征地拆迁冻结延期通告》是不是独立的具体行政行为，是否可诉的问题。被上诉人作出的杭冻延（2014）—00012《征地拆迁冻结延期通告》是具体行政行为，具有可诉性。因为案涉杭冻延（2014）—00012《征地拆迁冻结延期通告》是被上诉人市国土局实施的法律行为，是其行使行政权力所为的单方行为，是对特定事项（户口迁入、分户、房屋交易、调换等有关事项）作出的，对外产生了法律效力，严重影响了上诉人的权利和义务，完全符合具体行政行为的要素，因此具有可诉性。所以原审法院认定“被上诉人作出的杭冻延（2014）—00012《征地拆迁冻结延期通告》属于程序性行为，不确定被征收人的权利义务关系，不构成一个独立的新的具体行政行为，不具有可诉性”明显是认定事实和适用法律错误。第二，被上诉人市国土局作出杭冻延（2014）—00012《征地拆迁冻结延期通告》存在诸多违法之处。第三，我国法律规定行政诉讼救济途径的目的在于保障公民、法人和其他组织能否充分地行使其行政诉讼权，保护自己的合法权益，如果公民的行政诉讼权得不到保障，那么很容易激化矛盾，不利于行政纠纷的早日解决，也不利于社会稳定，所以必须要依法保障公民的行政诉讼权。请求：一、撤销上城区人民法院（2014）杭上行初字第99号行政裁定书；二、判令上城区人民法院依法对本案进行实体审理或由二审法院依法对本案进行实体审理；三、依法改判撤销被上诉人作出杭冻延（2014）—00012《征地拆迁冻结延期通告》的具体行政行为；四、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人市国土局答辩称，一、被上诉人作出杭冻延（2014）—00012《征地拆迁冻结延期通告》的行为具有事实和法律依据。二、本案被上诉人作出的《征地拆迁冻结延期通告》行为系土地征收行为的附属行为，属于程序性行为，且不确定行政相对人的具体权利义务关系，该行为不具有可诉性。综上，被上诉人认为，原审法院认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，所作出的裁定是正确的，请求二审法院依法维持原审裁定。
被上诉人农居建管中心答辩称，同意被上诉人市国土局的答辩意见的基础上，再补充两点：一、被诉征地拆迁冻结延期通告因为没有改变原冻结行为的具体内容，只是针对拆迁实际难度大而延长了该地块的冻结期限，并通过公告方式告知当事人，不属于新的具体行政行为，而是原行政行为的延续和附属，也未对行政相对人增设其他权利义务内容；二、案涉建设项目因涉及拆迁户较多、面积广，拆迁难度大，而且在2014年仍被确定为杭州市重点建设项目，为保障拆迁的顺利进行及该地块的被拆迁户的合法权益，被上诉人依法向市国土局提出土地冻结延期的申请，被上诉人认为这个延期申请应当受法律保护。综上，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，裁定合法有效，请求二审法院依法予以维持。
原审期间，各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中各方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，各方以被诉征地拆迁冻结延期通告是否属于行政诉讼受案范围为争议焦点展开了质证和辩论。
经审查，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第七条第一款规定：“城乡规划主管部门核定用地范围后，市国土资源管理部门应当将征地范围公告并通知有关部门在征地范围内暂停办理下列事宜：（一）通知公安部门暂停办理户口的迁入、分户；（二）通知有关部门暂停办理房屋的买卖、交换、翻（扩）建、析产、赠与、分户、租赁、抵押等；（三）通知工商行政管理部门暂停核发营业执照、临时营业执照。”《杭州市征用集体所有土地实施办法》第六条第（三）项规定：“（三）市土地行政主管部门及开发区管委会根据规划部门划定的征地范围，在征地所在区域发布征地冻结通告，并通知有关部门在征地范围内暂停办理户口的迁入、分户、房屋交易、翻（扩）建、装潢、核发营业执照、调整农业结构等有关事宜。”本案中，市国土局作出的被诉征地拆迁冻结延期通告，是对上述法律条款的重申，没有设定新的权利义务，故该通告并不构成行政法上的具体行政行为，原审裁定认定该通告不具有行政诉讼法上的可诉性，符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第九十七条，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一五年三月四日
书 记 员 汪金枝