山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行终548号
上诉人（原审原告）彭少福，男，1959年4月20日出生，汉族，身份证住址济南市天桥区官后西巷*号楼*单元***号，现住济南市历下区文化东路**号*号楼*单元***号。
委托代理人彭绍祥，福建志昂律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市人力资源和社会保障局，住所地济南市。
法定代表人王拥华，局长。
委托代理人李超，济南市人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人寻建峰，济南市劳动保障监察支队工作人员。
被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人孙月，济南市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人彭少福因劳动和社会保障行政处理一案，不服济南市历下区人民法院作出的（2016）鲁0102行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明：2015年5月22日，原告彭少福以邮寄方式向被告济南市人力资源和社会保障局（以下简称济南市人社局）提出举报，反映中国轻骑集团有限公司与其终止劳动关系未在人社主管部门备案。2015年5月29日，被告济南市人社局立案受理原告彭少福的劳动保障监察举报。2015年8月18日，被告济南市人社局向中国轻骑集团有限公司作出《劳动保障监察询问通知书》（济人社监询字[2015]第135号），要求中国轻骑集团有限公司接受询问并提供相关材料。2015年8月21日，因案件情况复杂，被告济南市人社局将调查期限延长30个工作日。经过调查取证和对中国轻骑集团有限公司代理人及原告彭少福的询问，被告济南市人社局于2015年10月30日对原告彭少福作出《劳动保障监察案件告知书》（济人社监告字[2015]第007号），认定原告彭少福的诉求已超过2年劳动保障监察时效，作撤销立案处理。被告济南市人社局于2015年11月5日将《劳动保障监察案件告知书》送达原告彭少福。
原告彭少福对该《劳动保障监察案件告知书》不服，于2015年11月18日向被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）提起行政复议申请。被告济南市政府受理后，于2015年11月24日向原告彭少福作出《行政复议申请受理通知书》，并于同日向被告济南市人社局作出《提出行政复议答复通知书》，要求济南市人社局对行政复议申请提出书面答复，并提交作出被复议行为的证据、依据和其他有关材料。2015年12月21日，被告济南市政府向中国轻骑集团有限公司作出《第三人参加行政复议通知书》，通知其作为第三人参加行政复议。因案情复杂，被告济南市政府于2015年12月28日召开听证会对案件进行了审查。2016年1月7日，被告济南市政府作出济政复决字[2015]305号行政复议决定，维持被告济南市人社局作出的《劳动保障监察案件告知书》。2016年1月8日，被告济南市政府以EMS特快专递（1010706781818）的形式将《行政复议决定书》邮寄送达原告彭少福。
另查明，原告彭少福曾经与中国轻骑集团有限公司存在劳动关系。中国轻骑集团有限公司（济南轻骑摩托车总厂）于1994年12月31日出具《终止、解除劳动关系证明书》，即原告彭少福与中国轻骑集团有限公司解除劳动关系的时间为1994年12月31日。原告彭少福也于2009年4月24日在上述《终止、解除劳动关系证明书》中签字确认情况属实。此外，从《轻骑集团劳工部档案转移登记表》来看，原告彭少福已于2005年8月11日转出档案。
原审法院认为，《劳动保障监察条例》第三条第一款规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”本案中，被告济南市人社局作为济南市行政区域内劳动保障监察工作的主管部门，对于原告彭少福的举报，有进行劳动保障监察的法定职责。
《劳动保障监察条例》第十七条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。”本案中，针对原告彭少福的举报，被告济南市人社局于2015年5月29日立案调查，因案件情况复杂，又于2015年8月21日延长调查期限，最后于2015年10月30日作出《劳动保障监察案件告知书》，即从立案之日起105个工作日，已经超出上述法规关于调查期限的规定，属于程序瑕疵。
本案的争议焦点是原告彭少福的举报事项是否超过了法律规定的劳动保障监察时效。《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”本案中，从庭审查明事实来看，原告彭少福于1994年12月31日与中国轻骑集团有限公司解除劳动关系，中国轻骑集团有限公司之后未在劳动保障行政部门进行备案，此时违反劳动保障法律、法规的行为已经产生，不存在连续或者继续状态的情形。原告彭少福于2015年5月22日向被告济南市人社局举报中国轻骑集团有限公司的上述违法行为时，已明显超过法律规定的2年劳动保障监察时效。因此被告济南市人社局对原告彭少福的举报作出撤销立案的处理并无不当。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”，第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。……”，第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。……”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”。本案中，被告济南市政府依法受理了原告彭少福的行政复议申请，并在法定期限内向被复议申请人济南市人社局发送了行政复议申请书副本，在自受理之日起六十日内作出被诉行政复议决定并向双方当事人送达。本院认为，被告济南市政府作出被诉行政复议决定的程序符合法律法规的规定且认定事实清楚，证据确实充分。
综上，虽然被告济南市人社局作出的《劳动保障监察案件告知书》存在程序上的瑕疵，但是《劳动保障监察案件告知书》认定事实清楚，证据确实充分；原告彭少福要求撤销被告济南市人社局作出济人社监告字[2015]第007号劳动保障监察案件告知和被告济南市政府作出济政复决字[2015]305号行政复议决定的诉讼请求没有事实理由和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告彭少福的诉讼请求。案件受理费五十元由原告彭少福负担。
上诉人彭少福不服原审判决上诉称，一审判决认定事实错误，对被上诉人放弃质证，足以推翻《终止、解除劳动关系证明书》（上诉简称《证明书》）的《职工养老保险手册》（上诉简称《手册》），以复印件为由不采信，而采信不真实，不合法，且同样为复印件的《证明书》，是破坏司法公正的标本性判决。1、庭审中，上诉人两次提示被上诉人对《手册》进行质证，被上诉人均无回应。审判长还曾当庭表示：“被告放弃质证，要承担不利后果”。当上诉人要求将审判长的表示记录在案后，审判长又改口为：“是否质证由被告自己决定”。质证是当事人质疑证据的机会，放弃质证应产生默认举证者主张的后果。2、《手册》足以推翻《证明书》。时间上，《证明书》形式上产生于1994年12月31日，而《手册》产生于2002年6月。内容上，《手册》显示上诉人是全民固定工，与实际用工性质相符。《证明书》视上诉人为合同制工人，没有任何事实和法律依据。主体上，《手册》是社保机构与轻骑共同制作的，而《证明书》是轻骑单方制作的。显然《手册》的证明力大大高于《证明书》。印章上，《手册》加盖了合法有效的社保机构和轻骑集团印章，而《证明书》加盖的是早已废止的“轻骑总厂”的公章。3、《证明书》违背常理。事实上，1994年12月31日，上诉人还在正常上班，从被上诉人证据10第21页《彭少福上访反映有关情况的说明》“1994年底以后不上班”也能证明。对正在上班的职工出具《证明书》违背常理。4、《证明书》是后补的。一审判决也显示出《证明书》是2009年补做的。第10页第10行，有被上诉人的当庭陈述：当时原告为了能在2009年5月在天桥区社保办缴纳个体自由职业者缴费，向单位提出要求单位为其补办一份解除劳动关系证明。该陈述与被上诉人证据10第21、22页轻骑2015年4月22日出具的《说明》及2015年5月19日出具的《证明》吻合，共同证明《证明书》是2009年为了使上诉人能在天桥区缴纳社保而补作的。5、《证明书》加盖的公章为“轻骑总厂”，而被上诉人证据10第23页《轻骑集团企业名称历史沿革》，证据13第31页《轻骑集团关于变更名称的通知》，第32页《变更申请》，均证明至迟自1992年11月起，轻骑的公章已经是“轻骑集团”了。证明《证明书》上使用的公章为废弃的公章。6、庭审时上诉人携带了《手册》原件，且在提示被上诉人质证时，向被上诉人出示了，一审庭审违反常规没有核对证据环节，以《手册》为复印件为由不予采信，对同样是复印件的被上诉人证据予以采信，太过明显地破坏司法公正，已经突破了法律人职业道德的底线。二、上诉人在《证明书》上的签字，依法不能成为对上诉人不利的证据。1、一审判决中被上诉人关于上诉人2009年为了能在天桥区缴纳社保，而要求单位出具解除关系证明的陈述，与事实相符。应轻骑的要求和作为提供《证明书》和领取《手册》的条件，上诉人才在其上签了字。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十六条，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。2、载有上诉人签字的《证明书》被众多的证据证明不真实，不合法，其上的签字还有什么意义？正所谓，皮之不存毛将焉附。三、一审判决定性不当适用法律错误，以知道被解除劳动关系，代替知道解除劳动关系未备案，将不履行法定职责的不作为定性为作为，认定超过监察时效是错误的。1、上诉人在举报和诉讼阶段，始终以解除关系未备案为对象，并未涉及解除劳动关系的合法性。因此，一审应围绕知道解除劳动关系未备案的时间进行审理。然而，一审判决的依据却是知道解除劳动关系的时间（如果《证明书》真实合法），显然是混淆了两者的不同。上诉人2005年的签字，只能证明办理了档案转移手续（档案实际转移时间为2009年），不能证明知道档案中的内容。因为档案不对当事人公开。2009年的签字由于其上载明“报劳动部门备案”，恰恰证明不知道未备案。上诉人知道解除关系未备案的时间，是2015年5月18日，收到政府信息公开回复“申请的信息不存在”时。显然，一审判决以知道解除劳动关系时间代替知道解除劳动关系未备案的时间。转移了审查目标，超出了上诉人的诉求范围，违背了行政案件不告不理原则。2、终止或解除劳动关系应当备案是用工单位的法定义务，不履行法定义务的行为属于不作为的违法行为。超过法定期限的补充备案或者不如实备案是作为的违法行为。补充备案或者改为如实备案后，两年内未被发现或未被举报的，才不再查处。本案至今拒不备案，其不作为行为处于继续状态，监察时效应从拒不备案行为终了时开始计算。如同非法建筑，未报就建，属于不作为的违法行为。未批先建属于作为的违法行为。未批先建者，即使批准了，仍然可以对未批先建行为予以处罚。未报就建者，始终处于违法状态，决不会因为超过了两年就不再查处。本案超过时效的论点，跟非法建筑超过了两年就不再查处，同样荒谬。本案应适用《劳动保障监察条例》第二十条第二款，一审判决适用第一款，属于适用法律错误。四、一审违反法定程序，无理由中止诉讼，在中止诉讼期间作出判决。本案于2016年1月18日立案，3月28日开庭，法定审理期限为7月18日。2016年7月5日，法庭根据“其他应当中止诉讼的情形”裁定中止诉讼，而没有阐明具体事由。上诉人认为该裁定违反了中止诉讼事由法定原则。7月7日，向法庭申请恢复诉讼。8月12日，向历下区人民检察院申请监督。检察院答复：跟法院联系过了，中止诉讼的原因是案件太多。9月20日通知上诉人恢复审理，而判决书显示，判决书制作于9月14日，尚在中止诉讼期间。说明一审视法定程序为儿戏。综上，请求二审法院撤销济南市历下区人民法院（2016）鲁0102行初34号行政判决；撤销济南市人社局济人社监字（2015）第007号《劳动监察案件告知书》和济南市政府济政复决字（2015）305号《济南市人民政府行政复议决定书》；判令被上诉人济南市人社局重新作出具体行政行为。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人济南市人社局辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律、法规正确，请求维持一审判决。
被上诉人济南市政府辩称，一审法院判决正确，请求二审法院维持一审判决。
经二审审理，本院对证据的分析和事实的认定与原审法院一致。
本院认为，《劳动保障监察条例》第十七条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。”《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。……”本案中，被上诉人济南市人社局受理上诉人彭少福的举报，经延长调查期限，于2015年10月30日作出劳动保障监察案件告知已经超出上述法规关于调查期限的规定，已由原审法院确认属于程序瑕疵，且上诉人对此并未提出异议。被上诉人济南市政府依法受理上诉人彭少福的行政复议申请，经复议审查在法定期限内作出行政复议决定并向当事人送达。被上诉人济南市政府作出被诉行政复议决定的程序符合上述法律规定，行政复议程序合法。
《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”本案中，1994年12月31日，济南轻骑摩托车总厂出具解除劳动关系证明书，载明彭少福为该单位合同制工人。但本案二被上诉人均未提供证据证实济南轻骑摩托车总厂已向上诉人彭少福送达解除劳动关系证明书。而上诉人提交的由济南市社保局历下办事处发放的职工养老保险手册，载明彭少福为固定工，该手册制作日期为2002年6月9日。被上诉人济南市人社局提交的证据显示，根据中国轻骑集团有限公司人力资源部的记载，2005年8月11日，上诉人彭少福将其档案转走。2009年4月24日，上诉人彭少福本人在解除劳动关系证明书上签署“情况属实”并签字确认。据此，上诉人彭少福至迟于2009年4月24日就应当知道其与中国轻骑集团有限公司解除劳动关系的事实。被上诉人济南市人社局认定上诉人彭少福于2015年5月22日举报中国轻骑集团有限公司的违法行为时，已明显超过法律规定的2年劳动保障监察时效，并据此作出济人社监告字[2015]第007号《劳动保障监察案件告知书》，作撤销立案处理，并无不当。
关于上诉人提出的“一审违反法定程序，……在中止诉讼期间作出判决”的问题，经审查，原审行政判决书落款日期为“二〇一六年九月十四日”，而恢复审理通知书落款日期为“二〇一六年九月二十日”，上述两份法律文书均于2016年9月20日交邮，一审程序确有瑕疵。但原审行政判决的送达时间并不早于恢复审理时间，且对当事人的权利义务不产生实际影响。综上，上诉人彭少福提出的上诉理由不能成立，对其上诉请求，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人彭少福负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张振明
审 判 员 张启胜
代理审判员 魏吉锋
二〇一六年十一月二十一日
书 记 员 刘桂凤