青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）青行终40号
上诉人（原审原告）仁青，男，藏族，农民，1974年4月18日出生。
上诉人（原审原告）多杰才旦，男，藏族，农民，1993年12月2日出生。
被上诉人（原审被告）尖扎县人民政府。
法定代表人李加，该县县长。
委托代理人王建国，该县法制办主任。
被上诉人（原审被告）尖扎县国土资源局。
法定代表人李秀春，该局局长。
委托代理人辛春辉，该局办公室主任。
上诉人仁青、多杰才旦因征地行为违法确认一案，不服黄南
州中级人民法院（2015）黄行初字第6号行政裁定，向本院提起
上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审查明，原告仁青、多杰才旦为尖扎县马克唐村村民，二
原告系父子关系。2010年4月13日尖扎县人民政府下发尖政[2010]31号《尖扎县人民政府关于印发尖扎县滨河新区一期建设和兴隆街改造征地拆迁补偿方案的通知》，该方案从政策依据和参照标准、征迁补偿原则、征地补偿标准制定尖扎县滨河新区一期建设和兴隆街改造征地拆迁补偿安置方案；2010年4月14日，尖扎县政府下发《尖扎县人民政府关于尖扎县滨河新区一期建设和兴隆街改造征地拆迁补偿方案的公告》[2010]第1号公告；2011年6月8日，青海省人民政府下发了青政土函[2011]44号《青海省人民政府关于尖扎县2011年度第三批次城镇建设用地的批复》；2011年11月27日，尖办发[2011]144号《中共尖扎县委办公室尖扎县人民办公室关于成立尖扎县滨河新区征地工作领导小组的通知》；2011年11月27日，尖扎县人民政府发布《尖扎县人民政府关于县城滨河新区一期开发征地的公告》；2012年1月21日、2012年2月25日，尖扎县人民政府分别发布《尖扎县人民政府关于禁止在滨河新区一期开发项目实施区新增建设项目的通告》[2012]第1号、第2号。2013年5月，原告知道马克唐村土地征收的情况；2013年8月9日，被告尖扎县国土资源局与原告仁青签订《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》，将原告仁青位于尖扎县马克唐镇马克唐村的土地3.71亩进行征收，其签名为才桑代写（才桑系仁青之妻），协议签订后，未领取补偿款，原告多杰才旦未向法院提交与被告尖扎县国土资源局签订的《尖扎县滨河新区一期征地拆迁补偿安置协议书》。2013年8月11日，原告知道其承包的土地被尖扎县人民政府依法征收位于尖扎县马克堂村的土地3.71亩的事实。2015年7月26日，原告向被告尖扎县人民政府、尖扎县国土资源局发函要求查询其土地被征收的事实。2015年10月12日，被告尖扎县国土资源局就原告的查询函作出答复。
另查明，2016年1月19日，我院要求原告明确其诉讼请求，但原告坚持以确认被告尖扎县人民政府和尖扎县国土资源局征收土地行为违法进行起诉。我院在庭审中再次要求原告明确其诉讼请求，原告将其诉讼请求具体表述为：1、被告方向青海省人民政府申请土地征收的文件时，上报的拟征收面积与实际征收面积完全不相符合。2、按照《土地征收办法》的相关规定，相关行政部门下发征收审批手续以后，十日之内在乡镇人民政府对于相应的征收行为予以公告，在四十五日之内就安置补偿内容及补偿方式予以公告。但是本案的被告先予以公告，然后再向相关的有关部门提出了征收的审批申请，故征收行为程序违法。3、在被告与原告达成的土地补偿协议中，所有的签字均没有经过原告授权或者委托，也并非原告本人所真实意思的情况下所签署。因此，被告的此次征收行为违反法律规定，其作出的征收土地的行政行为违法。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定“提起诉讼应当符合下列条件，有具体的诉讼请求和事实根据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效;（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。”根据以上规定，有具体的诉讼请求是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的条件之一。本案中，经我院释明，原告明确后的诉讼请求表述为三项，总结为“被告的此次征收行为违反法律规定，其作出的征收土地的行政行为违法”，诉求内容涵盖征收过程和补偿过程。征收土地的行为是对整个征收过程和补偿过程中征收人实施的行政行为的统称。在征收过程和补偿过程中，行政机关会作出不同的行政行为，不同的行政行为会产生不同的法律效果。当事人若不明确要求法院确认行政机关作出的其中哪一个行政行为，法院则无法对其合法性作出审查。故，原告要求确认被告尖扎县人民政府和尖扎县国土资源局征地行为违法的诉讼请求，不符合上述法律的规定，属诉讼请求不明确，不符合提起诉讼的条件。遂依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告仁青、多杰才旦的起诉。
仁青、多杰才旦不服裁定，向本院提起上诉称：上诉人在原审的诉求始终是要求确认被上诉人征收土地的行为违法，原审法院将上诉人对征收行为违法事实和理由的叙述表述为诉讼请求实属错误。根据行政诉讼法关于诉讼请求包括请求判决确认行政行为违法等内容的规定，上诉人以确认被上诉人尖扎县政府、尖扎县国土局征收上诉人土地行为违法的诉求符合法律规定，请求依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
本院经审理查明，上诉人在原审的诉求是确认被上诉人的征地行为违法。根据《土地管理法》的规定，征收集体土地涉及三个具体行政行为：一是征收土地获取批准后，实施征地的行为；二是决定征收补偿和安置行政行为；三是对补偿标准争议的裁决。结合本案，从上诉人在原审的事实叙述和理由阐述看，既有对土地征收过程中作出的征收公告或征收决定的异议，也有对征收补偿过程中补偿协议的签订等行为的不服。上诉人关于征地行为违法的诉求实际包含了对实施征地和决定征收补偿及安置等过程中多个行政行为确认违法的内容。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定“提起诉讼应当符合下列条件，有具体的诉讼请求和事实根据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：…（三）请求判决确认行政行为违法。需要说明的是，这里的行政行为不是笼统的概念，而是指内容明确、具体的行政行为。征收土地行为是对征收过程和补偿过程中行政机关实施的所有行政行为的统称，行政机关在征收和补偿过程中会作出不同的行政行为。本案中，上诉人要求确认征收土地行为违法，究竟是对征收过程中的征地决定或公告有异议，还是对征收补偿过程中的补偿和安置行为不服，对此并无具体的说明，其诉讼表达不明确。鉴于上诉人对于行政机关在征地过程中作出的哪一具体行政行为违法诉求不明确，人民法院无法对相关行政行为的合法性作出审查和确认，加之经原审法院释明后上诉人仍坚持原来的诉求等事实，本院认为，上诉人在原审的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中有关具体诉讼请求和事实依据等起诉条件的规定。上诉人关于其诉求明确、原审法院应予审理的上诉主张不能成立。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 班玛吉
审判员 边红丽
审判员 李成花
二〇一六年七月二十七日
书记员 周晓武