吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉01行初6号
原告赵国华，住长春市朝阳区。
委托代理人孙靖萱（系原告女儿），住址同上。
被告长春市人民政府，住所地长春市南关区人民大街10111号。
法定代表人刘长龙，市长。
委托代理人魏刚，长春市规划局主任科员。
委托代理人冷保亭，吉林开晟律师事务所律师。
原告赵国华因认为被告长春市人民政府不履行房屋行政登记法定职责，于2016年7月21日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，于2016年7月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月19日公开开庭审理了本案。2016年11月15日，本院作出（2016）吉01行初143号行政判决，驳回原告赵国华的诉讼请求。原告赵国华不服提出上诉，2017年11月20日，吉林省高级人民法院作出（2017）吉行终80号行政裁定，撤销（2016）吉01行初143号行政判决，发回本院重审。本院重新登记立案，依法重新组成合议庭，于2018年4月26日公开开庭进行了审理。原告赵国华及其委托代理人孙靖萱、马志强，被告长春市人民政府的委托代理人魏刚、冷保亭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告赵国华诉称，1996年9月原告与长春荣德房地产开发有限公司签订了跃层房屋购销协议书，原告从该公司处购得位于长春市南关区岳阳街777号的211室、213室、103室住宅房屋及车库。原告购房后，长春荣德房地产开发有限公司一直未给长春市南关区岳阳街777号大楼办理产权。2015年4月被告下属长春市历史遗留未登记居住房屋确权工作领导小组办公室负责给该栋大楼办理房屋产权。原告是长春市南关区岳阳街777号整体楼盘居民，供水、供电、燃气、供暖等公共设施走同一管道。因被告下属长春市历史遗留未登记居住房屋确权工作领导小组办公室工作疏忽，将原告及其他5户遗漏，当时没有一起办理产权。原告找到被告下属长春市历史遗留未登记居住房屋确权工作领导小组办公室解决此事时，其称因向长春市规划局发出《关于岳阳街777号二层楼房屋确权予以确认的函》（以下简称《777号二层确认函》），长春市规划局作出长规函[2015]63号《关于对岳阳街777号二层楼房屋确权予以确认的复函》（以下简称《777号二层复函》），意见是“不能办理居住建筑确权”。因此，无法给原告所有的位于长春市南关区岳阳街777号的211室跃层、213室、103室住宅房屋及车库办理产权。原告认为该栋大楼除了原告及其他5户之外的几十户都办理了产权，且在《长春市第62次会议第7次会议纪要》（以下简称《08年会议纪要》）中己经明确批示给长春市南关区岳阳街777号大楼93户房屋办理无籍房产权。然而，原告的产权以种种理由被拒绝办理。对此，原告认为：一、原告是从开发商处通过合法手续购买的房屋，有原始的购房合同和发票；二、图纸上记载的建筑面积与房屋的实际面积明显不符，被告认为原告所在房屋是商业用地是错误的，从图纸上看房屋所在区域是只有103和商业有交汇，但是211和213没有交汇，都在黄色区域内，最起码211和213符合无籍房办理条件；三、该房屋所在大楼经过当时规划局的审批，并且长春市城乡规划设计院规划图纸中，明示黄色区域都是居民商品住宅，岳阳街777号整体楼盘都在黄图框线内，符合办理无籍房产权的条件；四、原告的房屋在南侧2-8栋的北侧，是南侧的房屋遮挡原告的房屋，被告为南侧2-8栋遮光建筑办理无籍房产权，不给被遮挡建筑办理产权，显然是适用法律错误和无理的；五、因为原告不通过无籍房办公室确权是没有办法到房产部门去办理产权的，且长春市下达的相关规定已经明确了市政府下属的无籍房办公室具有的职责。相关规定属于政府内部规章，其目的是为了处理历史遗留问题，虽然是政府在政治上的要求，在相关的会议精神和规章中，已经转化为行政职责，因此被告对原告具有明确的行政职责。综上，请求人民法院判令被告下属的长春市历史遗留未登记居住房屋确权工作领导小组办公室为原告位于长春市南关区岳阳街777号的211室、213室、103室住宅房屋及车库办理产权；诉讼费用由被告承担。
被告长春市人民政府辩称，原告要求办理无籍房确权登记的房屋位于长春市南关区岳阳街777号，是由长春荣德房地产开发有限公司于1997年开发建设，一直未办理产权登记。该栋楼南侧8层，北侧2层。该栋楼房整个1层为非住宅房屋，南侧2层以上为住宅房屋，北侧第2层为物业、仓库等用房。根据2008年第7次市政府专题会议确定的清理无籍房以住宅为主的精神，该楼南侧2-8层住宅部分经长春市历史遗留未登记居住房屋确权工作领导小组办公室第7次联合会议审批通过，于2012年8月完成整体确权登记，并办理了部分分户登记。2014年10月长春市历史遗留未登记居住房屋确权工作领导小组办公室按照无籍房确权程序将该楼北侧房屋现状图及相关信息转给规划、国土、建委等成员单位函征意见。2015年12月长春市规划局审核意见为北侧二层建筑不符合《住宅设计规范》的要求，原告购买的房屋原系售楼处，不符合住宅规划条件，不符合日照间距的规定，故不能办理居住建筑确权。被告认为:一、无籍房确权是基于政府政策，不是基于法律，因此不存在被告不履行法定职责的问题。二、原告关于房屋确权的请求不符合无籍房确权登记的条件，被告不予受理并无不当。三、政府是从宏观上对无籍房确权是对整栋建筑进行确权，而不是对单一的某一个房间进行确权。无籍房确权申请的主体应当是开发企业，在开发企业不存在的情况下，根据政府确定的主体，由长春市房产委托管理有限公司作为无籍房的申请主体，原告不符合无籍房申请主体条件。综上，被告不予受理登记，并非不履行登记职责。原告诉讼请求无事实及法律依据，应予驳回。
原告赵国华向本院提交了以下证据、依据：1.图纸4份，用以证明该北侧2层争议房屋具体位置情况及其民用住宅的事实；2.长春市规划局下达的关于《777号二层复函》一份，用以证明长春市规划局下达的确认函已超出规章所规定的7个工作日时间，该函为违法下达，已不具有参考价值；3.长春市政府下达的《08年会议纪要》、网上下载项目审核情况一份、《09年会议纪要》，用以证明纪要中已明确规定给长春市南关区岳阳街777号大楼93户房屋办理产权，后因无籍房办公室工作疏忽将原告及其他5户遗漏没有给办理产权。在会议纪要中明确规定由市政府下属的无籍房办公室负责办理，因此市政府是应当依职权为原告办理房屋产权的。在会议纪要中也提到了该争议房屋，因此原告诉被告是没有任何问题的；4.由长春市人民政府下达的《长春市关于解决历史遗留无籍房登记问题的相关规定（暂行）》（以下简称《无籍房暂行规定》）一份，用以证明根据规章内规定第十六条第一款及第六款之规定，长春市规划局接到长春市历史遗留未登记居住房屋确权工作领导小组办公室核验申请后7个工作日内必须报送，该制度实行超时默认制度，即在工作时限内未提出异议或意见的，因未能按时履责视为领导小组办公室发函项目同意办理，由此产生的后果由该部门承担相关责任，因长春市规划局下达的《777号二层复函》已超出规章所规定的时间，已不具有参考价值；5.因购买房屋，开发商给原告的开出的购房协议及税务发票4份8张，用以证明原告购买的位于长春市南关区岳阳街777号211室、213室、103室住宅及车库是在长春荣德房地产开发有限公司处合法购买的且开具了国家正规税务发票，绝非违章建筑；6.长春市南关区岳阳街777号2-8层住宅楼肖柏岳房产证复印件，用以证明南侧2-8层已办理了产权；7.《777号2层楼确认函》，用以证明原告向无籍房小组办公室提出申请后，办公室向长春市规划局申请核验的时间是2015年6月3日，而规划局下达的确认函是2015年12月7日，超过规定时限，不再具有效力。
经庭审质证，被告长春市人民政府对原告赵国华提供的证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，对证明问题有异议，因为通过图纸能够证明涉案房屋所占有的土地为商业用地，而不是住宅用地；对证据2的真实性无异议，但该复函需经过认真调查，现场核实等一系列工作，才能最终出具的相关意见。因涉案房屋不符合无籍房确权条件，不受工作时限的限制；对证据3的真实性无异议，《08年会议纪要》证明无籍房确权工作是一项政策性工作，而不是政府对房屋登记的法定职责，无籍房确权工作就是从这份纪要开始的。《09年会议纪要》确定的是无籍房项目，不是对具体户的审定。“网上下载项目审核情况”是对岳阳街777号南侧8层住户的审核，而不包括涉案北侧的2层房屋；对证据4真实性无异议，该证据既不是规范性文件也不是规章，仅仅是办理无籍房确权工作内部程序的规定；对证据5无异议；对证据6真实性无异议，这个房屋是南侧8层确权的房子，在这个房产证有特别注明，是按照无籍房程序登记，不是按登记条例登记的；对证据7真实性无异议，此函出具的时间是2015年6月3日，是规定流程，不存在违反法定程序的情形。
被告长春市人民政府因会议纪要等证据原告已经提供且其已发表质证意见，故不再提供，除此之外又向本院提交了以下证据：证据1.长春市南关区岳阳街777号项目确权测绘图，用以证明该栋楼南侧8层，北侧2层，一层为非住宅房屋。南侧2层以上为住宅房屋，北侧2楼高度为6.54米，砖房高度3.54米；证据2.房产档案一套，用以证明无籍房确权最终完成之时办理登记是有一个产权代办单位的，这个单位是长春市房产委托公司，作为申请人进行申请。而本案的原告不能作为无籍房申请人办理产权登记的。原告作为无籍房申请人不符合主体上的要求。
经庭审质证，原告赵国华对被告长春市人民政府提供的证据的质证意见为：对证据1的真实性有异议，上面没有加盖公章而且添加的部分是用铅笔写的，不能起到被告要证明问题的目的。对证据2的真实性无异议，对证明问题有异议，被告证明的观点是错误，如果由单位申请办理需要原告出具授权委托书，原告并没有出具授权委托书，因此原告对本案具有合法诉讼主体资格。
本院对上述证据综合认证如下：一、原告赵国华提供的证据1图纸和被告提供的证据1图纸需要借助于专业部门和现场勘查确定，且该类证据是用于衡量否定符合规划要求的证据，与本案无关（详细理由在本院认为部分阐述）；二、《无籍房暂行规定》七个工作日的时限是为了让具体实施无籍房确认工作的行政机关提高行政效率提出的要求，而《777号2层楼复函》确认的是争议房屋的事实状态，对于需要现场核查等工作才能得出事实结论的，不能简单的以超过规定七个工作日否认其结论。原告以《777号二层确认函》的发出时间和七个工作日的逻辑关系主张规划局确认结论无效的观点本院不予采纳；三、被告对原告提供的证据3的质证意见成立，本院予以采纳；四、原告赵国华提供的证据5购房协议和税务发票是规范房屋买卖行为的，不能得出有购房协议和税务发票该房屋就一定是符合规划的结论；五、原告赵国华提供的证据6是无争议的建筑颁发的产权证，原告主张的证明观点不成立；六、被告提供的证据2是证明补办无籍房整栋房屋初始登记谁作为申请主体的问题，而本案原告要解决的是在初始登记之后公民个人住宅的产权登记问题，原告主张其自身利益的资格与补办无籍房整栋房屋初始登申请人资格是两码事，在申请人资格上，后者对前者不产生影响。
经审理查明，1996年9月16日赵国华与长春荣德房地产开发有限公司签订购买位于长春市南关区岳阳街777号211室、213室、车库的三份《跃层房屋购销协议书》。1996年12月15日赵国华与长春荣德房地产开发有限公司签订购买位于长春市南关区岳阳街777号103室《跃层房屋购销协议书》。合同签订后，赵国华向长春荣德房地产开发有限公司交纳了合同约定的购房（车库）款，取得了约定购买的房屋。2008年1月9日长春市人民政府召开研究历史遗留的非开发性质的未登记居住房屋确权工作有关问题的会议，通过制发《08年会议纪要》的形式，明确了“本次未登记居住房屋确权范围是长春市规划建成区内符合城市规划，建成并投入使用、尚未进行所有权登记的成栋居住房屋。重点处理1999年年底前的非开发性质及原开发、建设单位主体消失的住宅建设项目，处理时限截止到2008年底”；明确了“符合规划，权属清楚，居住安全”等四项处理原则；明确了“经领导小组例会，相关成员单位集体审查合格后，出具会议纪要。各成员单位依据会议纪要办理有关手续”等处理程序以及实施办法及成员单位等内容。2009年8月7日长春市历史遗留未登记居住房屋确权工作领导小组办公室（以下简称领导小组办公室）召开了第七次会议，制发了《09年会议纪要》，该会议纪要载明联合审批会通过的项目包括长春荣德房地产开发有限公司1995年开发的坐落在长春市南关区岳阳街777号的楼房7400平方米。根据该会议纪要，相关部门于2012年8月完成了为长春市南关区岳阳街777号南侧8层房屋整体确权登记，并办理了部分分户登记。对北侧2层房屋（包括原告购买的房屋）未办理整体确权登记及分户登记。
2013年11月20日，为落实吉林省办公厅下发的《吉林省关于一次性解决历史遗留无籍房登记问题的意见》的文件精神，长春市人民政府又制定了《无籍房暂行规定》，该规定将2001年年底以前企事业单位在国有土地上建设开发并投入使用，未办理登记的住宅或与住宅建为一体的其他建筑，纳入历史遗留无籍房屋的政策调整范围内。该规定第七条“经市未登记房屋领导小组办公室受理，各成员单位反馈意见均为同意的项目，不再经过无籍房联合审批会审议，由未登记房屋领导小组办公室按程序发布期限为30天的询异公告，公告无异议后，进行正等房屋确权，并为住户办理房屋登记。各成员单位反馈不同意见的项目，提请无籍房联合审批会审议。各成员单位进行意见反馈时，须直接明确是否同意办理的意见。对不同意办理的注明理由。”该规定第十六条还对成员单位市规划局、市国土资源局、市建委、市房地局、市工商局分别负责的核验、审查的具体事项作出了规定，明确超时默认制度。
2015年4月赵国华向领导小组办公室申请房屋确权登记。2015年6月3日领导小组办公室向长春市规划局发出《777号二层确认函》，请求确认该楼的规划用途，并将审核意见（哪部分可以按无籍房办理产权）加盖公章报送领导小组办公室。2015年12月7日长春市规划局向领导小组办公室发出《777号二层复函》，主要内容为2009年岳阳街777号建筑办理未登记居住房屋确权工作时，已确认北侧二层建筑不符合《住宅设计规范》的要求，故不能办理居住建筑确权。领导小组办公室据此没有同意为赵国华申请确权的房屋办理登记。赵国华不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为：一、关于按照无籍房登记政策申请房屋登记与按照原《房屋登记办法》和现《不动产登记暂行条例》申请房屋登记的相关区别问题。所谓无籍房登记，是指人民政府对由于历史原因，在建设过程中没有按照审批程序或违反建设相关政策及法律规定，导致不能依照原《房屋登记办法》和现《不动产登记暂行条例》办理房屋所有权初始登记或转移登记（以下简称常规房屋登记）的房屋，根据不同情况出台不同政策，相关部门根据该政策为未登记房屋补办不动产登记手续不视为违法，从而解决现实中存在的未登记房屋登记工作等历史遗留问题的一项措施，但该项措施交付实施的前提是不能违反法律、法规禁止性规定。与常规房屋登记相比，无籍房登记适用范围仅针对政策范围内房屋，而常规房屋登记适用于所有房屋；常规房屋登记条件相对严格，除非法规修改为不变条件，而无籍房登记的条件相对宽松，针对不同情况可能会有所调整；常规房屋登记应直接向不动产登记部门提出申请，而无籍房登记可能需要多个行政机关出具相关意见。二、关于人民政府对无籍房进行行政管理的法定职责问题。针对不同情况分阶段、分区域解决历史遗留的无籍房如何处理问题，属于人民政府进行社会治理的权力和职责。具体到无籍房登记方面，人民政府的职责应当分为两部分，一是出台相关政策，二是因为领导小组办公室不具有行政诉讼主体资格，所以应由其组建该机构的行政机关人民政府的名义应诉。由于对于何时出台政策、如何出台政策不属于行政诉讼法授权人民法院的管辖范围，因此本案原告要求市政府履行的法定职责应该是后者。三、关于原告请求判令被告下属的领导小组办公室为其办理产权确认的请求应否支持的问题。原《房屋登记办法》第二十二条规定“有下列情形之一的，房屋登记机构应当不予登记：（一）未依法取得规划许可、施工许可或者未按照规划许可的面积等内容建造的建筑申请登记的……”现《不动产登记暂行条例》第二十二条亦规定“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的……”，由此可见，人民政府出台无籍房登记政策，应当局限在可以补办规划许可、施工许可的范围内。《08年会议纪要》符合规划等处理原则、《无籍房暂行规定》对成员单位分别负责的核验、审查的具体事项作出的规定，就是无籍房登记政策不能违反法律、法规禁止性规定的体现。虽然无籍房问题的产生和行政机关日常监管不到位有关，虽然历史遗留的不符合规划条件的无籍房不能一概拆除，但是不等于处理历史遗留的无籍房问题可以完全忽视法律、法规的禁止性规定，无论什么房屋一律办理产权登记手续。对于城乡规划法规定的无法采取改正措施消除影响的房屋，人民法院亦不能因为是历史遗留的无籍房就判决人民政府为其进行确权并履行颁发产权证的职责。在现有条件下，原告赵国华诉被告长春市人民政府不履行房屋登记职责的理由不成立。四、关于本案涉及的其他问题。本案应否为原告办理无籍房确权的核心问题是争议房屋是否属于无法采取改正措施消除影响的房屋，而对于该事项的判断应有规划管理部门作出，领导小组办公室应当以规划管理部门的判断结论为准，这也正是对图纸等规划问题无需纳入本案评判的原因所在。原告已经对市规划局出具的复函提起了诉讼，如该案支持了其诉讼主张，其房屋符合无籍房确权条件，原告可重新申请无籍房确权。另外，原告关于为南侧2-8栋遮光建筑办理无籍房产权，不给被遮挡建筑办理产权明显错误的主张是否成立，要视规划管理部门调查结果而定，因为如果被遮光房屋是售楼处或拟作物业用房，那么该房屋就与南侧2-8栋遮光建筑形成永久建筑与临时建筑或者主房与附属用房的关系，原告的逻辑关系自然不成立。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告赵国华的诉讼请求。
案件受理费50元由原告赵国华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 于溟辉
审 判 员 杨 光
代理审判员 高婧明
二〇一八年四月二十八日
书 记 员 侯天航