海南省三亚市中级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书(2016)琼02行赔初63号原告陈作深，男，1933年11月24日出生，汉族，现住三亚市。委托代理人刘一凡，海南云帆律师事务所律师。委托代理人王惠，海南云帆律师事务所实习律师。原告吴淑英，女，1937年9月5日出生，汉族，现住三亚市。委托代理人刘一凡，海南云帆律师事务所律师。委托代理人陈惠兰，女，1967年4月13日出生，汉族，现住广东省惠来县。系吴淑英之女。原告陈南生，男，1962年6月17日出生，汉族，现住三亚市。委托代理人刘一凡，海南云帆律师事务所律师。委托代理人王惠，海南云帆律师事务所实习律师。被告三亚市海棠区人民政府，住所地三亚市海棠区新民路116号。法定代表人陈明，该区区长。委托代理人丁舰，该区政府工作人员。委托代理人张蕾，海南惠海律师事务所律师。被告三亚市海棠区综合行政执法局，住所地三亚市海棠区人民政府大院。法定代表人钟香齐，该局局长。委托代理人翁书强，该局工作人员。委托代理人王贺，海南惠海律师事务所律师。第三人海南省国营南田农场，住所地三亚市海棠区南田农场场区。法定代表人刘兴旺，该农场场长。委托代理人高翔，海南嘉天律师事务所律师。原告陈作深、吴淑英、陈南生诉被告三亚市海棠区人民政府（以下简称海棠区政府）、三亚市海棠区综合行政执法局（以下简称海棠区执法局），第三人海南省国营南田农场（以下简称南田农场）行政赔偿纠纷一案，本院受理后，依据海棠区政府的申请，追加南田农场作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。因本案与本院同期受理的原告陈作深、吴淑英、陈南生诉被告海棠区政府、海棠区执法局，第三人南田农场收回国有土地使用权纠纷一案的基本事实相同，本院在征得各方当事人同意后将两案合并进行了审理。诉讼期间，原告提出协调解决本案纠纷，其他各方当事人均表示同意，但是，最终协调未果。本案现已审理终结。原告陈作深、吴淑英、陈南生诉称：上世纪90年代，由于台风破坏及橡胶跌价，南田农场经济陷入困境，工资发放困难，农场职工生活陷入绝境。原告响应农场号召，开垦”五边地”发展种植业。按南田农场及农垦系统的普遍做法，面积比较小的土地一般按年交土地承包金，不签订书面承包合同。原告种植经营5亩土地已经数代人，虽然没有书面承包合同，但与大多数职工一样，原告按南田农场通知要求缴纳土地承包金。2016年3月28日，被告海棠区执法局执法人员李强伙同南田农场人员粗暴地将原告承包的5亩果园全部摧毁。经原告陈南生事后清点，被毁坏芒果树175棵（24年龄）、龙眼10棵（15年龄）、人参果10棵（16年龄）、菠萝蜜2棵（10年龄）。原告每年经济收入不低于2.5万元，按50年承包期计算，被告的违法行为造成原告经济损失125万元。2016年5月5日，陈南生将海棠区执法局起诉至三亚市城郊人民法院（以下简称城郊法院），要求法院确认海棠区执法局的强拆行为违法并赔偿损失。庭审中，海棠区执法局称此次强拆行为由被告海棠区政府实施。城郊法院作出（2016）琼0271行初91号行政裁定，认定作出并组织实施强制拆除原告果园的行政机关为海棠区政府。原告认为，海棠区政府是决策组织机关，海棠区执法局是强拆实施者，强拆原告芒果园是两被告的共同行为。两被告在没有任何理由，未经任何法律程序，也未做任何赔偿的情况下，伙同南田农场强行摧毁原告芒果园，属严重违法。为此，请求被告海棠区政府、海棠区执法局赔偿原告经济损失125万元。被告海棠区政府辩称：一、原告与南田农场是承包经营关系，南田农场已于2015年10月9日通知解除该承包关系。2013年7月16日，海南神泉集团有限公司、南田农场第十三届职工代表大会第六次会议通过了《关于南田温泉开发区地上附着物和青苗等补偿标准及安置办法》，该办法规定：农场有权单方收回土地，集团农场对已批准开发用地，组织人力进行勘测、清点青苗及地上附着物，按规定进行补偿安置。2015年10月9日，南田农场向陈南生发出通知，收回承包地，实际是解除了双方的承包经营合同。根据《合同法》第九十六条的规定，解除通知送达之日起合同解除。陈南生如对解除承包经营合同有异议，可以请求法院确定解除合同的效力，但陈南生并未提出该请求。因此，原告因解除承包关系而受到的损失，应与南田农场协商解决。二、海棠区政府不是适格被告，理由：本案清表行为是南田农场实施的；海棠府〔2016〕62号《关于印发海棠区市政规划路经一路工程施工行动方案的通知》及《海棠区市政规划路经一路工程施工行动方案》（以下简称62号《行动方案》）具有规范性文件的性质，不是行政行为；原告仅仅是起诉清表行为违法，并没有依据《行政诉讼法》的规定，一并请求对该文件的合法性进行审查；海棠区政府没有实施具体的行政行为。三、原告诉求被告进行行政赔偿没有法律依据。原告的损失不是行政行为导致的，是因南田农场收回承包土地引发的，不符合行政赔偿的条件。综上，海棠区政府并未实施侵犯原告合法权益的行政行为，也无生效法律文书确认被告行政行为违法，原告的赔偿请求没有法律依据。请求驳回原告起诉。被告海棠区执法局辩称：海棠区执法局不是本案适格被告。城郊法院作出（2016）琼0271行初91号行政裁定，确认陈南生以海棠区执法局为被告属于错列被告，并驳回了陈南生起诉。现该裁定已生效，原告陈南生及其父母陈作深、吴淑英重新起诉，将海棠区执法局再次列为被告，属于重复起诉。请求驳回原告起诉。第三人南田农场述称：现无生效法律文书确认海棠区政府、海棠区执法局有违法行政行为，因此，原告提起行政赔偿没有法律依据，应当予以驳回。经审理查明：原告陈作深、吴淑英与陈南生系父母儿子关系。上世纪九十年代初，原告作为南田农场职工之家，承包南田农场东风分场东风队的部分土地种植芒果等经济作物，每年定期向南田农场交纳土地承包金。2010年7月7日，三亚市人民政府批复同意三亚南田温泉国际热带风情旅游城控制性详细规划。因南田温泉开发区内规划道路建设所需，南田农场决定收回该道路用地范围内的承包地用于修建经一路等规划道路。原告的芒果园在该道路用地范围内。2013年7月16日，海南神泉集团有限公司、南田农场第十三届职工代表大会第六次会议通过了《海南神泉集团南田农场关于南田温泉开发区地上附着物和青苗等补偿标准及安置办法》，对南田温泉开发区内地上附着物和青苗等补偿标准及安置作出相应规定。2015年10月9日，南田农场向陈南生发出《通知》，要求陈南生于10月20日前配合农场搬迁工作，清除地上附着物。青苗等地上附着物按农场职工代表大会通过的标准执行，否则将根据海棠区委、区政府的要求，进行财产公证后保全，上报区政府进行依法处理。由于原告逾期未清除其果园内的地上附着物。南田农场于2015年12月21日向三亚市海棠区委、区政府递交《关于请求海棠区委区政府对欧永深、黄大辉、邓雪芬、黄玉生、黄汉全、董惠婷、黎礼强、董玉梅、廖玉英、陈南生、施海昌、董国冲原承包果园地上附着物先行清除的报告》，提出为了清除南田温泉开发区市政规划经一路、纬六路、纬九路修通的障碍，请求海棠区委、区政府协助对所占上述规划路上的附着物先行清除。2016年3月18日，海棠区政府作出62号《行动方案》，决定配合南田农场对市政规划路经一路工程区域清表，并成立由南田农场以及海棠区执法局等职能部门组成的施工行动现场指挥部，拟定于2016年3月28日对陈南生户的130余棵芒果树及部分间种杂树进行清表，土地面积大约3.5亩。为了确保行动的有序进行，该方案将参加单位和人员分成六个小组，明确具体的责任分工，其中，南田农场负责具体施工工作以及对施工对象的确定、清点、取证和后续补偿工作；海棠区执法局负责对现场秩序进行维护和疏导等工作；2016年3月28日，海棠区政府组织人员对原告芒果园内的果树进行了砍伐。2016年3月29日，南田农场派出工作人员高永清、王太宾、叶琪对原告芒果园内的被砍伐果树进行清点，并制作了《南田农场赔偿清点表》，登记：结果芒果树167株；结果人心（参）果树10株；结果槟榔树5株；10公分杆槟榔树45株；结果龙眼树2株；3年龙眼树4株，核算关于果树的各项经济损失共计110565元。2016年12月20日，海棠区政府再次组织人员对原告芒果园地进行平整。原告不服，于2016年9月9日向本院提起诉讼，要求被告海棠区政府、海棠区执法局赔偿原告经济损失125万元。另查明，2003年3月，三亚市人民政府就位于南田农场东风分场的9592634.63㎡划拨农业用地给南田农场颁发了南田国用（2003）第0014号《国有土地使用证》，确认南田农场对该土地的使用权。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，强制清除行为是由海棠区政府组织实施的，海棠区政府是本案适格被告。虽然海棠区执法局也派出工作人员参加了清除行动，但其是根据海棠区政府62号《行动方案》的工作安排参与其中的，清除行为不是其独立作出的行政行为，海棠区执法局不是本案适格被告，依法应驳回原告陈作深、吴淑英、陈南生对海棠区执法局的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告陈作深、吴淑英、陈南生对三亚市海棠区综合行政执法局的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长  张维青审 判 员  陈兴科人民陪审员  王文伟二〇一七年六月十五日书 记 员  陈 浩附：适用法律、法规及司法解释条文中华人民共和国行政诉讼法第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。