湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘31行初55号
原告尚清颇，男，苗族，1964年1月20日出生，湖南省保靖县人。
被告保靖县人民政府，住所地：保靖县魏竹路四大家。
法定代表人杨志慧、该县县长。
委托代理人吴卡兵，保靖县农村经营服务站工作人员。
委托代理人施琦，保靖县农村经营服务站工作人员。
原告尚清颇因不服被告保靖县人民政府给尚清库（已故）颁发的农村土地承包经营权证，于2016年6月16日向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月16日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月25日公开开庭审理了本案。原告尚清颇，被告保靖县人民政府的委托代理人吴卡兵、施琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告保靖县人民政府于1998年11月1日给尚清库颁发了湘14050311006037号农村土地承包经营权证，发包方全称：保靖县清水坪镇里外村经济联合社；承包方代表姓名：尚清库；承包方住址：保靖县清水坪村里外村六组；承包土地用途：农业；承包地总面积：2.5亩。
原告诉称，原告和二哥尚清库、父亲尚官南、母亲黄金碧4人为一承包户，1981年第一轮承包时，承包了本生产队田土3亩8分5厘，其中稻田3亩3分5厘，土5分。1998年第二轮承包时，继续顺延。后母亲黄金碧、二哥尚清库、父亲尚官南相继病故。2015年3月，原告在与本村村民诉讼时发现，毛坝村合并到里外村后，大约于2006年左右，新的里外村未经原告尚清库同意，擅自将1998年第二轮承包证上原告户以尚清库为户主的承包田土一分为二，仍以1998年第二轮承包时间为填合同时间，杜撰了尚清颇和原告的“农村集体土地承包合同书”，但保靖县人民政府于2015年采用1998年11月1日填证日期，填写了尚清库和原告的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，并颁发给原告。原告认为：合同法规定：“当事人采用合同书形式订立合同时，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”。里外村杜撰了尚清库和原告的两份合同书，事先未经原告及二哥尚清库同意，合同乙方栏均未经原告和尚清库签字。甲方栏未加盖村经济合作社印章。该合同不合法，是无效合同。而被告依据该两份无效合同，颁发了湘14050311006037号《中华人民共和国农村土地经营权证》，将原告的承包田土一分为二，严重地侵犯了原告户的土地承包经营权。请求撤销保靖县人民政府颁发的湘14050311006037号《中华人民共和国农村土地经营权证》。
原告向本院提供了以下证据：1.土地承包经营权证（三份），拟证明1998年第二轮延包时尚清颇与尚清库共用同一本证，一分为二。2.承包土地丘块登记表，拟证明机家湾三块地三分地被尚清浩占用。3.清水坪镇里外村村委会证明，拟证明土地承包经营权证分别发放给尚清颇和尚清库。4.证明（张泽俊），拟证明承包合同不是其本人所签。5.清水坪人民调解委员会情况说明，拟证明尚清浩和尚民考不愿意调解。6.法律文书说明，拟证明尚清格将堡上田一块，尚清浩将堡上田三块应一个月内退还，但两人均不执行。
被告保靖县人民政府辩称，1981年，原告尚清颇与其二哥尚清库及其父母同为一承包户共同承包了集体的3.85亩土地。1984年，保靖县人民政府对该户颁发了《土地承包经营权证》。1988年左右，原告尚清颇结婚，婚后尚清颇分户生活，同时在家庭内部分配了承包土地，分户后各自按照划分的承包土地份额，两户分别完成农业税等各种税费的上缴及享受国家的各种惠农补贴政策，形成分户后各自家庭承包的事实。1998年，农村土地实行第二轮延包政策，按照上级维持原承包合同不变的统一要求，原告尚清颇与其二哥尚清库的承包土地仍以1984年颁发的《土地承包经营权证》登记的内容填写，承包户主为尚清库。2005年，保靖县实行行政区划调整，原告尚清颇所在的毛坝村并入里外村，土地的发包方由毛坝村委会变更为里外村委会。2006年，保靖县对在区划调整中变更村名的村统一组织重新签订土地承包合同，换发新的《土地承包经营权证》工作，里外村委会以组为单位召开村民会议，要求原则上按照1998年的《土地承包经营权证》登记的内容重新签订合同，需要变更合同内容的，在没有纠纷的前提下，须报告村委会认可。原告尚清颇的二哥尚清库找到村委会，要求与其弟尚清颇分户签订合同。村委会通过审查，认为尚清库与原告尚清颇分户多年，已得到双方事实上的认可，同意了尚清库分户签订合同的要求，村委会按照其分户实际情况分别签订了承包合同。2006年底，保靖县人民政府按照签订的承包合同，给尚清颇及尚清库分别颁发了14050311006004号、14050311006037号《土地承包经营权证》。2006年签订的承包合同已得到“(2015)保民初字第45号”和“(2015)州民一终字第581号”民事判决的确认，进一步证明承包合同内容的真实性及合法性。以上事实表明，1981年时原告尚清颇与其二哥尚清库虽为同一承包户，但在1988年后就已分家立户，同时分配了家庭承包的土地，各自独立行使承包权利和履行应尽的义务，原告尚清颇的承包经营权并未受到任何侵犯。2006年，尚清颇、尚清库分别与村委会重新签订的承包合同得到了人民法院生效判决的认可。被告依据承包合同颁发《土地承包经营权证》合法。综上所述，原告的诉讼请求不能成立，请依法予以驳回。
被告提交了以下证据：1.农村土地承包经营权证，拟证明1998年第二轮延包时尚清颇与尚清库共用同一本承包证。2.1992年农业税缴费名册，拟证明尚清颇与尚清库已按分户后的情况完成各自应缴的国家税费。3.1996年农业税税费花名册，拟证明尚清颇与尚清库已按分户后的情况完成各自应缴的国家税费。4.2004年粮食直补名册，拟证明尚清颇与尚清库已按分户后的情况享受国家惠农补贴政策。5.农村土地承包合同书，拟证明尚清颇与尚清库已分别与村委会签订土地承包合同。6.农村土地承包经营权证，拟证明保靖县人民政府按照承包合同分别对尚清库和尚清颇颁发了承包经营权证。7.保靖县人民法院民事判决书，拟证明尚清颇与尚清库分别与村委会签订的承包合同已得到人民法院生效判决的认可。8.湘西自治州中级人民法院民事判决书，拟证明尚清颇与尚清库分别与村委会签订的承包合同已得到人民法院生效判决的认可。
经庭前交换证据和庭审质证，当事人的质证意见如下：
对被告保靖县人民政府的证据。
原告质证意见为：1号证据没有异议。2、3、4号证据不认可，因为原告和尚清库没有分户。5号证据有异议，因为原告和尚清库没有与村委会签订承包合同。6号证据只能发一本证，不能发两本证。7、8号证据判决书是不合法的，不认可。
（二）对原告尚清颇的证据。
被告质证认为：1号证据真实性没有异议，证明内容不认可。2号证据真实性没有异议，但是不认可其证明目的，不是占用，是根据实际情况分的。3号证据真实性没有异议，证明目的没有异议。4号证据因证人没有出庭，无法核实真实性。5号证据因没有盖公章，对其真实性有异议。6号证据没有异议。
本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下：
对被告保靖县人民政府证明行政行为合法性的证据。被告所举证据1-6：1、可以证实尚清颇与尚清库分户前承包土地的情况；2、可以证实尚清颇与尚清库分户后各自经营承包土地的情况；3、可以证实被告依据尚清颇与尚清库分别签订的土地承包合同进行颁证的情况，符合证据“三性”的要求，予以采信。证据7-8，是人民法院生效裁判文书，与本案具有关联性，采信。
对原告尚清颇所举证据。原告所举证据1-2，与被告所举1、5、6是相同证据，采信。证据3因被告无异议且与本案具有关联性，予以采信。证据4-5,系证人证言和书证，其中，证人证言没有附相关证人的身份证明，书证没有注明出处和加盖公章，均不符合证据的要求，不予采信。证据6与本案不具有关联性，不予采信。
经审理查明，保靖县清水坪镇里外村村民尚官南、黄金碧夫妇育有四子，长子尚清格、次子尚清库、三子尚清浩、四子尚清颇。1981年实行土地承包责任制时，原告尚清颇与尚清库及父母尚官南、黄金碧共4人以尚清库为户主进行家庭联产承包，并持有被告当时颁发的土地承包经营权证。长子尚清格与三子尚清浩因当时已经分户遂各自以户为单位另行承包经营。1988年，原告尚清颇成家后，与尚清库等人分户，对家庭承包土地进行了分配，分户后各自经营分配的土地，各自分别缴纳农业税和享受国家惠农补贴政策。1998年，第二轮土地延包时，按照当时维持原承包合同不变的统一要求，被告在尚清颇与尚清库已经分户并各自经营的情况下，仍然以尚清库为户主填发了新的土地承包经营权证。2005年，保靖县实行行政区划调整，原告尚清颇与尚清库所在的毛坝村并入里外村。2006年，保靖县对于在区划调整中变更了村名的村统一组织重新签订合同、换发新证。在这次换证工作中，里外村基于尚清颇与尚清库已经实际分户并各自经营客观事实，分别与尚清颇、尚清库签订土地承包合同，但合同签订的落款时间仍然沿用第二轮延包的时间，即1998年11月1日。此后，被告根据尚清颇、尚清库签订的土地承包合同，分别给二人颁发了土地承包经营权证，但颁证时间的落款也为1998年11月1日。
另查明，本案被诉颁证行为，即湘14050311006037号农村土地承包经营权证，权利人是尚清库。尚清库已于2011年去世，其母黄金碧于2008年去世，其父尚官南于2012年去世。由于尚清库未婚育且父母皆亡，故本案被诉行政行为没有利害关系人。尚清格、尚清浩两户认为尚清库所承包的田土应由其亲属按份额继承，尚清格之子尚民考、尚清浩之子尚民文、尚民武与尚清颇之子尚明科四人商定，将尚清库承包田土按份额划分继承，纠纷遂由此而起。2015年2月9日，原告尚清颇以尚民武侵占其田土为由，向法院提起民事诉讼，该案经保靖县人民法院及本院一、二审审理后，均判决驳回了尚清颇的诉讼请求。原告尚清颇不服，以被告保靖县人民政府颁发土地承包经营权证错误为由，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议的焦点主要是被诉颁证行为是否合法。
首先，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《管理办法》）第二条、第九条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”，“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致”。从上述规定可以看出，颁发农村土地承包经营权证的主要事实依据是农村土地承包合同。经审查，本案被告作出的颁证行为中，有尚清库与其所在农村集体经济组织签订的土地承包合同，且承包证记载的内容与承包合同的内容在地块名称、块数、面积和四至等方面均相符。因此，应当认定该颁证行为的事实依据充分，符合《管理办法》的相关要求。
其次，《管理办法》第七条对实行家庭承包的颁证程序亦作出了明确规定。本案中，被告在其答辩状中自认，被诉颁证行为的实际颁证时间是2006年底，但通过对该证的审查发现，被诉土地承包证的落款时间却是1998年11月1日，即存在实际颁证时间与落款时间不一致，故应当认定被诉行政行为违反《管理办法》相关程序规定，属程序违法。但鉴于该违法行为情节轻微，且并不影响当事人基于土地承包合同而取得的土地承包经营权，故可以依据行政诉讼法第七十四条第（二）项之规定，判决确认违法，但不撤销行政行为。
第三，原告在诉讼中提出，涉案的土地承包合同未经尚清颇本人签字，也未加盖村经济合作社印章，因此主张土地承包合同无效。经查，本案被告作为证据提交的尚清库与其所在村集体签订的土地承包合同中，在甲、乙双方签章栏内，分别签署有村委会负责人“张泽俊”和“尚清库”字样，在监证机关签章一栏内，加盖有“保靖县清水坪镇农村集体土地承包合同管理委员会”印章。因此，在原告没有提供足以反驳该合同真实性的相反证据的情况下，该合同在本案中应当作为确定案件事实的有效证据。至于合同的效力问题，因其属于民事法律关系调整范畴，故不在本案行政诉讼审查范围之内。原告对土地承包合同的效力提出异议和主张，可以另行通过民事法律途径寻求救济。
第四，我国农村土地承包法第二十二条、二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”，“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营”。《物权法》第一百二十七条也有相同的规定。根据上述法律规定并结合《管理办法》第二条的规定可以看出，承包人对于土地承包经营权的取得，主要是基于生效的土地承包合同而非取决于行政机关是否颁发土地承包经营权证，行政机关的颁证行为仅是对承包人取得土地承包经营权的一种确认。通过对本案产生纠纷的原因及解决过程进行综合分析后，本院认为，土地承包经营权设立的基础是土地承包合同，土地经营权纠纷产生的根源在于土地承包合同的效力。因此，发生纠纷后，当事人理应选择恰当且行之有效的法律途径实现救济。
综上，被告给尚清库颁发的土地承包经营权证事实清楚，程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，依法应当确认该颁证行为违法，但不撤销行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、确认被告保靖县人民政府颁发的湘14050311006037号农村土地承包经营权证违法。
二、驳回原告尚清颇请求撤销湘14050311006037号农村土地承包经营权证的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由被告保靖县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 陈学军
审 判 员 陈武涛
审 判 员 唐云峰
二0一六年十一月二十八
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第一款第（二）项之规定行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。