广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第903号
上诉人（原审原告）：广东省云浮水泥厂。住所地：云浮市。
法定代表人：苏侃，总经理。
委托代理人：孙世华，广东君信律师事务所律师。
委托代理人：林慧敏，广东君信律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：云浮市人民政府。住所地：云浮市府前路天马行政中心市。
法定代表人：卓志强，市长。
委托代理人：吴锦灿、梁剑宁，均为云浮市法制局干部。
上诉人广东省云浮水泥厂因与被上诉人云浮市人民政府行政复议纠纷一案，不服云浮市中级人民法院（2014）云中法行初字第3号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
云浮市人民政府于2013年11月26日作出的云府行复（2013）15号《行政复议决定书》认定以下事实：
1995年9月5日，云浮市人民政府发给广东省云浮水泥厂云府国用（95）字第0300011号《国有土地使用证》，该证登记土地座落于“六都冬城高峰采营等地”，用途为工业场地，没有记载土地使用权期限，土地使用权四至范围记载为“详见一九八七年十二月二十五日由云浮县国土局测绘的1：1000的广东省云浮水泥厂征地图（原云浮县六都石灰石矿场址）”，用地面积为“叁万零捌佰平方米”，备注栏记载“拟粤地政（1989）208号，一九八九年七月五日，与六都大庆村委会、县公路工区征”。2003年10月22日，广东省国土资源厅作出粤国土资（矿管）函（2003）654号《关于同意采矿权有偿转让的批复》，同意将广东省云浮水泥厂所持有的“广东省云浮水泥厂石灰石矿采矿权”（采矿证号：4400000040050）转让给广东广信青洲水泥有限公司。对该石灰石矿的矿区范围，前述《批复》没有明确登记于广东省云浮水泥厂持有的云府国用（95）字第0300011号《国有土地使用证》的用地范围内。2011年8月4日，因中国信达资产管理公司广州办事处与广东省云浮水泥厂借款合同纠纷一案，云浮市中级人民法院作出（2006）云中法执字第53-7号《执行裁定书》，裁定轮候查封了广东省云浮水泥厂位于六都冬城高峰采营等地，证号为云府国用（95）字第0300011号的土地使用权（证载面积30800m2）；轮候查封、扣押、提取广东广信青洲水泥有限公司开采广东省云浮水泥厂位于六都冬城、富强等地，证号为云府国用（95）字第0300010号土地使用权之上的石灰石矿而给予广东省云浮水泥厂的石灰石补偿费。上述两项查封、扣押、提取期限为该《执行裁定书》生效之日起二年。2013年6月28日，依云安国土资源局上报的《关于收回国有土地使用权的请示》，云安县人民政府对该局作出云县府函（2013）80号《关于同意收回国有土地使用权的批复》称，“报来《关于收回国有土地使用权的请求》收悉。经2013年6月27日县政府五届二十五次常务会议研究，同意依法收回位于云安县××省道旁，土地使用证号为云府国用（95）字第0300011号广东省云浮水泥厂的国有土地使用权，纳入县土地储备中心管理，收回土地使用权面积30800平方米，并依法注销其土地使用证。该土地上的建筑物、构筑物随该土地使用权一并收回，并由县政府依法给予适当补偿，补偿金额建议为80万元。如广东省云浮水泥厂对补偿款有异议，由县政府与其协商解决。”2013年7月1日，云安县国土资源局对广东省云浮水泥厂作出云县国土资收（2013）1号《收回国有土地使用权决定书》称，“你厂位于云安县××省道旁，面积30800平方米，土地使用证号云府国用（95）字第0300011号的国有土地，属行政划拨土地。现因我县城市建设发展需要和城市规划的要求，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条等法律法规规定，经云安县人民政府批准，我局决定：一、收回该宗划拨国有土地使用权，收回土地使用权面积30800平方米。二、注销云府国用（95）字第0300011号国有土地使用证。三、该土地上的建筑物、构筑物随该土地使用权一并收回，并由云安县人民政府一次性给予人民币80万元的补偿。请你厂自《收回国有土地使用权决定书》送达之日起三十日内，到本局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书并办理补偿手续。逾期不办理，我局将依法注销土地登记，收回上述宗地划拨土地使用权。”
另查明，广东省云浮水泥厂属于全民所有制企业，注册号为445300000008744，自2009年7月起，云浮市工商行政管理局已不再许可该厂进行生产经营活动，该厂“企业法人营业执照”仅供清理本企业债权债务使用。广东省云浮水泥厂因不服云安县国土资源局作出的上述云县国土资收（2013）1号《收回国有土地使用权决定书》，于2013年8月22日向某市国土资源和城乡规划管理局申请行政复议，云浮市国土资源和城乡规划管理局于同年8月26日对该厂作出《行政复议告知书》，告知复议申请人可将云安县人民政府列为被申请人，向云浮市人民政府申请行政复议。随后，广东省云浮水泥厂于2013年9月2日向云浮市人民政府提起了行政复议申请。
根据以上事实，云浮市人民政府认为：一、云安县人民政府所批准收回的土地使用权，是广东省云浮水泥厂持有的云府国用（95）字第0300011号土地使用证所登记的30800平方米国有划拨土地使用权。广东省国土资源厅作出的石灰石采矿权转让批复文件，并未明确广东广信青洲水泥有限公司受让的石灰石矿开采矿区范围在前述土地证登记的用地范围内；云浮市中级人民法院裁定查封的、有石灰石矿的用地范围，是指云府国用（95）字第0300010号土地使用证登记的用地。广东广信青洲水泥有限公司在云浮市人民政府调查时也确认云安县人民政府批准收回的地块，不属于采矿许可证的开采范围。因此，广东省云浮水泥厂提出被收回土地使用权属于石灰石矿区开采范围的理据不足。二、从广东省云浮水泥厂提供的云浮市中级人民法院的《执行裁定书》来看，云府国用（95）字第0300011号土地使用证所登记的用地已被司法机关查封。广东省云浮水泥厂提出根据1998年《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》，人民政府不能在查封期限内收回申请人的土地使用权。但依据云安县人民政府提供的2010年国土资源部《关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告》，上述批复在云安县人民政府作出批准收回土地使用权行为时，已不具有法律效力，因此广东省云浮水泥厂根据上述批复认为云安县人民政府不能收回被查封土地使用权的依据不足。三、根据土地管理法律法规的规定，对划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府有权无偿收回土地使用权，并可根据城市建设发展、规划和有关规定在收回后予以出让。广东省云浮水泥厂自2009年起已经停止生产经营活动，只是因解散或破产而存在的清理清算债权债务企业，其停止使用涉案被收回土地使用权的事实清楚。云安县人民政府作为县级人民政府，根据城市建设发展和规划的需要，依法有权收回申请人的土地使用权。关于收回土地使用权的补偿问题。虽然云安县人民政府有权决定无偿收回云府国用（95）字第0300011号土地使用证登记的用地，但应对该土地上的建筑物、其他附着物根据实际情况给予广东省云浮水泥厂适当补偿。云安县人民政府作出的云县府函（2013）80号批复，只是建议补偿金额为80万元，并明确如广东省云浮水泥厂对补偿款有异议，由云安县人民政府与广东省云浮水泥厂协商解决。由于云安县人民政府与广东省云浮水泥厂均未能提供证据证实被收回土地上建筑物、其他附着物的价值，因此对补偿问题应由双方协商解决。但现在并无证据证实云安县国土资源局作出的云县国土资收（2013）1号《收回国有土地使用权决定书》第三项“由云安县人民政府一次性给予人民币80万元的补偿”是经与广东省云浮水泥厂协商同意、或者地上建筑物及其他附着物价值为人民币80万元，故依法应予纠正。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，决定：一、维持云安县人民政府2013年6月28日作出的云县府函（2013）80号《关于同意收回国有土地使用权的批复》；二、维持云安县国土资源局2013年7月1日作出的云县国土资收（2013）1号《收回国有土地使用权决定书》的第一、二决定项，撤销第三决定项；三、对云府国用（95）字第0300011号《国有土地使用证》所登记土地使用权之上的建筑物、其他附着物补偿问题，由云安县人民政府依法重新处理。
广东省云浮水泥厂不服云浮市人民政府上述复议决定，向云浮市中级人民法院提起本案行政诉讼，请求法院依法判令撤销云浮市人民政府作出的云府行复（2013）15号《行政复议决定书》，并由云浮市人民政府承担本案诉讼费用。
原审法院经审理查明：云浮市人民政府在云府行复（2013）15号《行政复议决定书》认定的事实属实，原审法院予以确认。
另查明，2013年9月2日，广东省云浮水泥厂以云安县人民政府为被申请人向云浮市人民政府提出行政复议申请，其复议请求为：请求云浮市人民政府依法撤销云安县人民政府批准云安县国土资源局作出的云县国土资收（2013）1号《收回国有土地使用权决定书》。在行政复议过程中，云浮市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条的规定，追加广东广信青洲水泥有限公司为第三人参加行政复议。2013年11月12日，云浮市人民政府召集广东省云浮水泥厂、云安县人民政府及广东广信青洲水泥有限公司参加案件调查会，在调查过程中，广东广信青洲水泥有限公司表示云安县人民政府批准收回的土地使用权不包含矿山开采范围。
又查明，2013年3月25日，原审法院作出（2010）云中法执字第1-15号执行裁定，裁定继续查封证号为云府国用（95）字第0300011号的土地使用权，继续查封期限为一年，并于次日将该执行裁定送达至云浮市国土资源和城乡规划管理局。
原审法院认为：本案是广东省云浮水泥厂与云浮市人民政府之间的行政复议纠纷。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”在本案中，广东省云浮水泥厂在申请行政复议时要求撤销的云县国土资收（2013）1号《收回国有土地使用权决定书》虽是由云安国土资源局作出的，但该决定书是经云安县人民政府依其法定职权批准作出的，且云安国土资源局在该决定书中已将经批准这一事项明确告知了广东省云浮水泥厂。因此，广东省云浮水泥厂以云安县人民政府作为被申请人提起行政复议，云浮市人民政府受理该行政复议申请并作出行政复议决定符合上述法律规定。
关于云安县人民政府收回广东省云浮水泥厂土地使用证号为云府国用（95）字第0300011号的国有土地使用权并注销该《国有土地使用证》的具体行政行为是否正确的问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。是否批准收回其辖区内的国有土地使用权是云安县人民政府的法定职权。广东省云浮水泥厂云府国用（95）字第0300011号的《国有土地使用证》登记的土地属于划拨土地。广东省云浮水泥厂自2009年起已经停止生产经营活动，并停止使用涉案土地。云安县人民政府因城市发展需要和城市规划的要求，需收回广东省云浮水泥厂土地使用证号为云府国用（95）字第0300011号的国有土地使用权。云安国土资源局根据上述法律规定，向云安县人民政府递交《关于收回国有土地使用权的请示》，云安县人民政府作出云县府函（2013）80号《关于同意收回国有土地使用权的批复》后，云安县国土资源局作出云县国土资收（2013）1号《收回国有土地使用权决定书》，决定收回广东省云浮水泥厂土地使用证号为云府国用（95）字第0300011号的国有土地使用权并注销该土地使用证，程序合法，符合上述法律、法规规定。虽然上述国有土地使用权，原审法院已于2013年3月25日作出（2010）云中法执字第1-15号执行裁定，裁定继续查封该国有土地使用权，但并不影响云安县人民政府对该国有土地使用权依法收回的权利。因此，云浮市人民政府作出的云府行复（2013）15号《行政复议决定书》，维持云安县人民政府云县府函（2013）80号《关于同意收回国有土地使用权的批复》及云安县国土资源局云县国土资收（2013）1号《收回国有土地使用权决定书》第一、二项决定，事实清楚，适用法律、法规正确。
关于对广东省云浮水泥厂云府国用（95）字第0300011号《国有土地使用证》所登记的土地上的建筑物、其他附着物的补偿问题。云安县人民政府批准收回的广东省云浮水泥厂土地使用证号为云府国用（95）字第0300011号的《国有土地使用证》登记的土地虽然属于划拨土地，云安县人民政府依法有权决定无偿收回，但应对该土地上的建筑物、其他附着物根据实际情况给予广东省云浮水泥厂适当补偿。由于广东省云浮水泥厂、云安县人民政府双方均未能提供证据证实被收回土地上建筑物、其他附着物的价值，因此只能由广东省云浮水泥厂与云安县人民政府双方协商解决。云安县国土资源局作出的云县国土资收（2013）1号《收回国有土地使用权决定书》第三项“由云安县人民政府一次性给予人民币80万元的补偿”，没有证据证实该补偿款额度经与广东省云浮水泥厂协商同意、或者地上建筑物及其他附着物价值为人民币80万元，因此，云浮市人民政府作出云府行复（2013）15号《行政复议决定书》，由云安县人民政府对广东省云浮水泥厂云府国用（95）字第0300011号《国有土地使用证》所登记的土地上的建筑物、其他附着物的补偿问题重新处理并无不当。
综上所述，云浮市人民政府作出的云府行复（2013）15号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。广东省云浮水泥厂请求撤销云浮市人民政府作出的云府行复（2013）15号《行政复议决定书》，没有事实依据和法律依据，原审法院不予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回广东省云浮水泥厂的诉讼请求。本案受理费50元，由广东省云浮水泥厂负担。
广东省云浮水泥厂不服上述判决，向本院提起上诉称：（一）云浮市人民政府作出云府行复（2013）15号《行政复议决定书》事实不清、证据不足，依法应予撤销。复议过程中，云安县人民政府主张其批准云安国土局做出收回土地的决定是基于城市建设发展需要和城市规划的要求，且云浮水泥厂属清算企业已停止使用涉案土地，由云安国土局收回该土地的使用权的行为合法，但云安县人民政府无法提供相应的证据证明其主张。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条的规定，被申请人未依照行政复议法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关应当决定撤销该具体行政行为。云浮市人民政府本应当撤销云安县人民政府的具体行政行为，却予以支持错误。（二）原审法院没有对具体行政行为进行合法性审查，在事实不清、证据不足的情况下维持云浮市人民政府的复议决定错误，应予撤销。请求：1、撤销（2014）云中法行初字第3号行政判决；2、撤销云浮市人民政府作出的云府行复（2013）15号《行政复议决定书》，判令云浮市人民政府重新作出具体行政行为；3、一、二审诉讼费用由云浮市人民政府承担。
云浮市人民政府答辩称，广东省云浮水泥厂的上诉理据不足，云浮市人民政府作出的云府行复（2013）15号《行政复议决定书》，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，处理恰当，原审法院判决维持复议决定正确。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案是行政复议纠纷，争议的焦点是云浮市人民政府作出的云府行复（2013）15号《行政复议决定书》的是否合法。由于原审法院在2013年3月25日就已经作出（2010）云中法执字第1-15号执行裁定，裁定继续查封证号为云府国用（95）字第0300011号的土地使用权，继续查封期限为一年，并于次日将该执行裁定送达至云浮市国土资源和城乡规划管理局，而云安县人民政府于2013年6月28日才批准云安国土资源局收回该国有土地使用权并注销其国有土地使用证，其后云安国土资源局于2013年7月1日才作出决定收回该国有土地使用权并注销其国有土地使用证。根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第44条“被执行人或其他人擅自处分已被查封、扣押、冻结的财产的，人民法院有权责令责任人限期追回财产或承担相应的赔偿责任。”以及《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条第一款“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。”等规定，对于被人民法院查封的财产，任何单位不得进行处分。本案中，土地使用证号为云府国用（95）字第0300011号的国有土地使用权处于人民法院查封期间，云安县人民政府批准云安国土资源局收回该国有土地使用权并注销其国有土地使用证以及云安国土资源局作出决定收回该国有土地使用权并注销其国有土地使用证均违反上述规定，依法应予撤销。云浮市人民政府作出云府行复（2013）15号《行政复议决定书》决定维持云安县人民政府以及云安国土资源局的上述具体行政行为属于适用法律、法规错误，依法应予撤销。原审判决对云浮市人民政府的错误复议决定未予纠正不当，本院应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销（2014）云中法行初字第3号行政判决；
二、撤销云浮市人民政府云府行复（2013）15号行政复议决定；
三、由云浮市人民政府在本判决送达之日起60日内重新作出行政复议决定。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元共计100元，由被上诉人云浮市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄伟明
代理审判员 窦家应
代理审判员 郭琼瑜
二〇一四年十月三十日
书 记 员 严崇哲