海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第219号
上诉人（原审被告）琼海市人民政府。
法定代表人宁虹雯，市长。
委托代理人王明朝，琼海市农林局科员。
委托代理人陈友峰，海南法立信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）琼海市潭门镇多亩村多亩经济合作社。
法定代表人何廉春，组长。
被上诉人（原审原告）琼海市潭门镇多亩村后山经济合作社。
法定代表人何惠颖，组长。
上列两被上诉人的共同委托代理人李奋，海南刚峰律师事务所律师。
上列两被上诉人的共同委托代理人王小林，海南刚峰律师事务所律师。
原审第三人琼海市博鳌镇珠联村民委员会百二坡村民小组。
法定代表人卢传雄，组长。
委托代理人吴玉坤，琼海市中心法律事务所主任。
上诉人琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）因被上诉人琼海市潭门镇多亩村多亩经济合作社（以下简称多亩经济社）、琼海市潭门镇多亩村后山经济合作社（以下简称后山经济社）诉其及原审第三人琼海市博鳌镇珠联村民委员会百二坡村民小组（以下简称百二坡村民小组）土地确权决定一案，不服海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人琼海市政府的委托代理人陈友峰、王明朝，被上诉人多亩经济社的法定代表人何廉春、后山经济社的法定代表人何惠颖及其共同委托代理人李奋、王小林，原审第三人百二坡村民小组的法定代表人卢传雄及其委托代理人吴玉坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：琼海市政府于2014年5月22日作出海府（2014）52号《关于潭门镇多亩村委会多亩村小组后山村小组与博鳌镇珠联村委会百二坡村小组土地权属争议的处理决定》（以下简称52号决定）。该决定认定的主要事实：一、争议地名称为大堆坡、后头坡，面积为65.55亩。四至为东至水泥路、南至两棵油棕树的连线、西至后山村何某乙鱼塘圯等、北至多亩经济社何惠锡林带，地类为林地。二、该地在1953年原乐会县人民政府颁发给原多亩乡多亩村（现分为多亩、后山经济社）25户村民的《土地房产所有证》范围内。三、争议地自1984年7月前由百二坡村民小组连续耕作使用至今或土地权属争议发生时。1984年7月第一轮土地承包时百二坡村民小组将涉案的50亩（按四至实际使用58.14亩）土地分别承包给该村村民，1998年第二轮土地承包时顺延。百二坡村民小组为证明上述事实提交了1984年卢家华（卢传雄的父亲）和颜连美（卢传民的妻子）的《农村生产责任制合同表》（卢家华和颜连美各承包25亩）、1998年第二轮土地承包时市政府颁发的《农村土地承包经营权证书》（2005年换发新证）和百二坡村民小组与卢传雄和卢传民签订的《海南省家庭承包耕地合同书》。1996年3月，百二坡村民小组与卢传雄、何廉云、林尔兴签订《土地承包合同》，将位于后坡的50亩（包括卢传雄第一轮、第二轮承包的25亩土地）土地承包给卢传雄、何廉云、林尔兴，期限至2016年3月止。四、在2004年8月10日农村土地确权时，后山经济社和百二坡村民小组已经实地指界签名确认该地为争议地。在此之前没有任何证据证明土地存在权属争议。五、百二坡村民小组提交1984年3月与符孝书签订的《承包荒坡地造林合同书》，说明1984年3月15日前卢传民已使用其承包的25亩土地。琼海市政府认为，多亩、后山经济社没有充分证据证明其从1953年一直使用争议地至1985年，且卢传青的7.41亩承包地也自1984年前由百二坡村民小组一直使用至今，故涉案的65.55亩土地百二坡村民小组已经连续使用满20年。因多亩、后山经济社在此期间没有以书面形式向相关单位提出归还要求，琼海市政府遂依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第一款、第七条第一款的规定，将65.55亩争议地确权给百二坡村民小组。
原审查明，争议地面积为65.55亩。具体四至详见多亩、后山经济社与百二坡村民小组《土地权属纠纷宗地图》。该地在1953年人民政府给多亩、后山经济社25户村民颁发的《土地房产所有证》范围内。1984年7月1日，百二坡村民小组将涉案土地中各25亩分别承包给其村民卢家华和颜连美，承包期限至1998年6月30日止。1998年7月20日，百二坡村民小组又与卢传民（即颜连美的丈夫）、卢传雄（即卢家华的儿子）签订《家庭承包耕地合同书》，将上述土地顺延承包给卢传民25亩、卢传雄15亩。同日，琼海市政府就卢传民承包的25亩、卢传雄承包的15亩土地分别颁发《农村集体土地承包经营权证书》（2005年换新证），承包土地的期限均为1999年1月1日起至2027年12月31日止。1996年3月1日，百二坡村民小组又与卢传雄、何廉云（被上诉人村民）、林尔兴（被上诉人村民）签订《土地承包合同》，将后坡荒地50亩承包给卢传雄等人，其中上述涉案的15亩土地在这50亩土地范围内。涉案土地上现有百二坡村民小组村民卢传雄种植的小叶桉树面积为27.25亩、卢传民曾使用的土地面积为30.89亩（现闲置），共58.14亩；以及卢传青（已故）种植的桉树面积为7.41亩。对于涉案土地，琼海市政府认定在2004年被确定为争议地，但未能提供证据证明。2013年，百二坡村民小组村民卢传民向琼海市政府反映其承包的涉案25亩土地因与多亩、后山经济社村民纠纷，无法正常耕作。2014年5月22日，琼海市政府在经调查并召集多亩、后山经济社和百二坡村民小组调解未果的情况下作出52号决定。多亩、后山经济社不服，向海南省人民政府申请复议，海南省人民政府经复议维持了52号决定。
原审认为，本案审查的是琼海市政府作出的52号决定是否合法的问题。首先，从本案的诉讼证据来看，琼海市政府和百二坡村民小组提供的证据只能证明百二坡村民小组村民卢传民、卢传雄分别使用涉案土地中的25亩和15亩共40亩土地。琼海市政府认定百二坡村民小组实际连续使用涉案58.14亩土地已满20年，未能进一步提供相关证据予以佐证。其次，琼海市政府认定在2004年8月10日农村土地确权时后山经济社和百二坡村民小组已经实地指界签名确认涉案土地为争议地，亦未能提供证据予以证明。再次，卢传青已去世，涉案的7.41亩土地现由谁在使用，以及该地的使用年限，琼海市政府没有调查清楚，而直接认定卢传青连续使用7.41亩土地已满20年显然没有事实根据。综上，琼海市政府认定百二坡村民小组连续使用涉案土地已满20年，并将该地确权归其集体所有，属认定事实不清，证据不足，适用法律错误。故52号决定应予撤销。原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、第（二）项之规定，判决：一、撤销52号决定；二、由琼海市政府重新作出行政行为。案件受理费50元由琼海市政府负担。
上诉人琼海市政府上诉称，一、原审判决认定事实不清。涉案土地自1984年以来一直由百二坡村民小组连续使用。1984年，百二坡村民小组将涉案土地中的50亩（实际使用58.14亩）土地分别承包给其村民卢家华（卢传雄的父亲）、颜连美（卢传民的妻子），并颁发了《农业生产责任制合同表》。1998年第二轮土地承包时，又与卢传雄和卢传民签订《海南省家庭承包耕地合同书》，将上述土地发包给卢传雄、卢传民二人，琼海市政府颁发《农村集体土地承包经营权证书》（2005年换发新证）对其承包经营权予以确认。上述合同书和承包经营权证已被原审判决认定真实有效，可证明百二坡村民小组从1984年以来就一直使用涉案土地。证载面积与实际使用面积的差异，是因为当时都是目测面积，未由仪器精确测量所致，出现误差实属正常。原审认定卢传雄承包土地15亩，其依据是卢传雄持有的《农村集体土地承包经营权证书》，但其持有的1984年《农业生产责任制合同表》、1998年《海南省家庭承包耕地合同书》和2005年《农村土地承包经营权证》可相互印证卢传雄承包的土地面积为25亩，而不是15亩。另外，原审认定了《农业生产责任制合同表》等证据，却未结合其他证据认定百二坡村民小组使用涉案土地的时间，忽略掉其他证据的证明内容和与本案事实的关联性。二、琼海市政府调查后认定涉案土地中的7.41亩由卢传青使用并无不当。该地上有卢传青种植的桉树，在其去世后，该地由其子卢裕书使用，并未有人提出异议。多亩、后山经济社也未提供证据证明其使用过上述土地。三、1996年3月1日，百二坡村民小组与卢传雄、何廉云、林尔兴签订《土地承包合同》，将后坡荒地50亩发包给卢传雄3人。何廉云、林尔兴作为被上诉人的村民，却与百二坡村民小组签订承包合同，可证明涉案土地当时由百二坡村民小组占有使用，且何廉云、林尔兴二人承认百二坡村民小组的土地所有权。多亩、后山经济社提供的1953年的《土地房产所有证》已不具备法律效力，依规定只能做参考使用，仅能证明涉案土地曾在该证所载的土地范围内。除此之外，多亩、后山经济社未能提供证据证明其主张。四、琼海市政府给百二坡村民小组颁发的琼海市集有（2005）第000724号《集体土地所有权证》所附的宗地图（2004年8月15日制图），显示涉案土地位于后山经济社与百二坡村民小组的争议地范围内，可证明该地已在2004年被确认为争议地。综上，52号决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求撤销原审判决，依法判决驳回多亩、后山经济社关于撤销52号决定的诉讼请求。
被上诉人多亩、后山经济社答辨称，一、琼海市政府关于争议地自1984年由百二坡村民小组连续耕作使用的主张缺乏合法、有效的证据支持。（一）卢家华和颜连美的《农村生产责任制合同表》是百二坡村民小组单方制作，没有明确承包地的四至，记载的“后头坡林地”字体与其他地块不一致，是其为获得涉案土地而事后伪造的证据，不能作为证明涉案土地自1984年由百二坡村民小组连续耕作使用的证据。（二）卢传雄、卢传民持有的1998年的《农村集体土地承包经营权证书》、《家庭承包耕地合同书》和2005年的《农村土地承包经营权证》，是村民小组和村委会自行填写，未通过指界等法定程序确定权属，且承包经营权证关于涉案土地的记载明显有涂改痕迹。另外，涉案土地除卢传雄使用的27.25亩和卢传青使用的7.41亩外，其他为荒地，没有卢传民使用的事实。卢传雄和卢传民的承包经营权证也显示两人的承包地总共才40亩，且卢传雄的《农村生产责任制合同表》记载的承包地25亩和《农村土地承包经营权证》记载的15亩互相矛盾，因此，这些证据属事后伪造。原审认定琼海市政府没有证据佐证涉案土地由百二坡村民小组实际使用满20年，认定事实清楚。（三）关于我方村民何廉云、林尔兴与百二坡村民小组及卢传雄于1996年签订的《土地承包合同》，该合同内容有涂改，何廉云、林尔兴签名的真实性也未得到核实，且发包的50亩土地与卢传民承包经营权证记载的25亩、卢传雄承包经营权证记载的15亩，总面积超出了65.55亩争议地面积。另外，地上也没有何廉云等人种植的50亩林木，即使合同是真实的，百二坡村民小组没有证据证明该合同已经履行。由此可见，上述合同是事后伪造的，不能以此证明琼海市政府关于多亩、后山经济社的村民普遍认可涉案土地为百二坡村民小组所有的主张。（四）涉案的7.41亩土地上确实种植有树木，但没有证据证明是卢传青自1975年种植。原审认为琼海市政府没有查清该地块的使用情况，是正确的。二、琼海市政府没有证据证明其关于涉案土地发生争议的时间是2004年，而多亩、后山经济社提供的证人证言及1995年663元费用支出证据可证明争议发生在1995年。综上所述，琼海市政府的上诉没有事实根据，依法不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人百二坡村民小组述称，争议地的名称与村名相同，又因位于村后亦称“后头坡”，百二坡村民小组自1975年开始便有耕作65.55亩争议地的历史记载。第一轮和第二轮土地承包时，村民与村集体均订立了《土地承包合同》，这些合同均在政府存档，证明争议地由百二坡村民小组连续使用超过20年。多亩经济社村民林尔兴和后山经济社村民何廉云、何廉炎承包涉案部分土地，并向百二坡村民小组缴纳租金，说明多亩、后山经济社的村民也认可争议地为百二坡村民小组所有。除1953年《土地房产所有证》外，多亩、后山经济社无其他证据证明涉案土地权属，但《土地房产所有证》仅是一般性参考证据，土地确权注重的是历史耕作的事实，百二坡村民小组连续耕作使用争议地已有39年之久，这是不能否认的事实。琼海市政府在进行了询问、查阅大量历史档案后，依据事实和法律作出52号决定，该决定没有违反法定程序之处。综上，请求撤销原审判决，改判驳回多亩、后山经济社的诉讼请求。
二审庭审前，为证明涉案土地发生纠纷的时间为1995年和琼海市国土部门当时的调处情况，多亩、后山经济社于2015年9月10日向本院申请时任琼海市国土局局长的何某甲出庭作证。经查，何某甲因出国事由在原审庭审时无法出庭作证，多亩、后山经济社向原审法院提交了其经公证后的证人证言。为查明相关事实，本院准许何某甲出庭作证。何某甲作证称多亩、后山经济社提出争议处理申请“应该是1995年至1996年，具体的月份记不清了”，且是其带领其他工作人员一并到现场处理。本院认为，证人何某甲证明涉案土地发生争议的时间是1995年至1996年期间，与多亩、后山经济社拟证明发生争议的时间为1995年有一定出入，与证人何某乙关于当时是琼海市国土部门工作人员蒋大清一人到现场处理争议的证言亦相矛盾，且多亩、后山经济社未能进一步提供其他确凿证据证明其主张，故本院对何某甲的证言不予采信。
二审审理过程中，本院组织各方当事人对争议地进行了现场勘查。争议地目前按使用情况可分为三块。其中，北部的27.25亩和中部的7.41亩土地分别由卢传雄、卢裕书（卢传青之子）管理使用，地上全部种植有桉树（次生林）；南部30.89亩土地大部分为空地，后山经济社的组长何惠颖在该地的西部种植有约4～5亩左右的菠萝（已收获），并用水泥柱和铁丝将其用地与其他空地隔离开。另外，卢传雄用地的北侧与多亩经社土地相邻，卢传雄、卢裕书用地的西侧相邻土地上均为何惠颖种植的丰产林，南部30.89亩土地西侧相邻的是何惠颖管理使用的鱼塘。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。但原审认定的“百二坡村民小组将涉案土地中各25亩分别承包给其村民卢家华和颜连美”的事实不当，根据卢家华之子卢传雄二审认可的事实，卢家华承包的25亩土地中的部分土地并不在争议地范围内，上述事实应认定为卢家华承包的25亩土地部分包含在争议地范围内。
本院认为，琼海市政府认定争议地由百二坡村民小组连续使用超过20年的主要证据是该村民小组村民卢家华和颜连美分别持有的《农村生产责任制合同表》。但上述证据仅显示卢家华和颜连美两户是自1984年7月1日起开始使用承包地，琼海市政府并没有证据证明百二坡村民小组自1984年7月前开始使用争议地，也没有证据证明争议地中的7.41亩土地由卢传青家庭“也自1984年前一直使用至今”，且对卢家华承包的后头坡25亩土地，其子卢传雄二审庭审中承认该25亩土地中的部分土地并不在争议地范围内，故琼海市政府关于百二坡村民小组自1984年7月前开始使用争议地、卢家华承包的25亩土地全部在争议地范围内和争议地由百二坡村民小组连续使用超过20年等事实的认定缺乏充分证据支持，其依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第一款的规定作出52号决定将争议地确权归百二坡村民小组所有，亦属适用法律错误。此外，琼海市政府本案中亦未提交证据证明其受理土地权属争议调查处理申请后，已按照《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十一条的规定向被申请人多亩、后山经济社送达了申请书副本，其作出52号决定的程序亦属违法。综上所述，52号决定认定事实不清，程序违法，适用法律错误，依法应予以撤销。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。琼海市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人琼海市人民政府负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 黄胜敏
审判员 林 岱
审判员 聂海波
二〇一五年十一月二日
书记员 井泉旺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
《海南省土地权属确定与争议处理条例》
第七条一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者。
一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织曾使用的土地至确权时或者争议发生时不满20年的，土地权属争议各方均不能提交充分证据证明其土地归属的，由县级以上人民政府按以下情形确定所有权归属：
（一）申请土地确权前没有争议的，土地所有权确定给正在使用的农村集体经济组织的农民集体所有；
（二）申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权。
第四十一条乡镇人民政府和土地权属争议调处机构应当自收到土地权属争议调查处理申请书之日起7个工作日内进行审查；决定受理的，将申请书副本送达被申请人；决定不予受理的，应当说明理由并送达申请人。
被申请人应当自接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书和有关证据材料的，不影响案件的处理。
乡镇人民政府和土地权属争议调处机构对不属于其受理范围或者不符合受理条件的土地权属争议申请，应当书面告知申请人。
承办人与争议案件有利害关系的，应当申请回避；当地人认为承办人与争议案件有利害关系的，有权请求该承办人回避。承办人是否回避，由受理案件的乡镇人民政府或土地权属争议调处机构决定。