海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第97号
上诉人（原审原告）昌江县乌烈镇峨港村第四经济合作社。法定代表人王华忠，该经济社社长。
上诉人（原审原告）昌江县乌烈镇峨港村第五经济合作社。法定代表人符星朝，该经济社社长。
上诉人（原审原告）昌江县乌烈镇峨港村第六经济合作社。法定代表人张永圣，该经济社社长。
三上诉人的共同委托代理人吴伯峰，昌江石碌法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县人民政府。法定代表林安，该县县长。
委托代理人吴世温，昌江黎族自治县人民政府法制办科员。
委托代理人李巍，昌江黎族自治县国土局法规股科员。
原审第三人昌江县十月田镇塘坊村委会。法定代表人符志龙，该村委会主任。
原审第三人昌江县十月田镇塘坊村委会第一经济合作社。法定代表人符浪红，该经济社社长。
原审第三人昌江县十月田镇塘坊村委会第五经济合作社。法定代表人符振江，该经济社社长。
原审第三人昌江县十月田镇塘坊村委会第六经济合作社。法定代表人符开杰，该经济社社长。
上诉人昌江县乌烈镇峨港村第四经济合作社（以下简称峨港村第四经济社）、上诉人昌江县乌烈镇峨港村第五经济合作社（以下简称峨港村第五经济社）、上诉人昌江县乌烈镇峨港村第六经济合作社（以下简称峨港村第六经济社）因与被上诉人昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）及原审第三人昌江黎族自治县十月田镇塘坊村民委员会（以下简称塘坊村委会）、原审第三人昌江县十月田镇塘坊村委会第一经济合作社（以下简称塘坊第一经济社）、原审第三人昌江县十月田镇塘坊村委会第五经济合作社（以下简称塘坊第五经济社）、原审第三人昌江黎族自治县十月田镇塘坊村委会第六经济合作社（以下简称塘坊第六经济社）颁发集体土地所有权证纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2014）海南二中行初字第218号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年4月17日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人峨港村第四经济社的法定代表人王华忠、峨港村第五经济社的法定代表人符星朝、峨港村第六经济社的法定代表人张永圣及三上诉人的共同委托代理人吴伯峰，被上诉人昌江县政府的委托代理人吴世温、李巍，原审第三人塘坊村委会的法定代表人符振胜、塘坊第五经济社的法定代表人符振江、塘坊第六经济社的法定代表人符开杰到庭参加诉讼，第三人塘坊第一经济社经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是昌江县政府于2006年6月25日向第三人塘坊村委会颁发昌集有（2006）第十月田0321号《集体土地所有权证》（以下简称0321号土地证），该证项下记载土地所有权人：塘坊村委会；共有权利人：塘坊第一、五、六经济社；土地总面积：1121952.9平方米。
原审查明：争议地当地俗称“良芬”地，四至范围为：东至岑尾，南至岑尾，西至水沟，北至分水岑，面积80亩。1981年11月20日，昌江县政府向峨港一大队第五生产队颁发了编号为0000696的《山权林权证》。80年代，第三人的村民将该地发包给了他人种植甘蔗；2006年期间，第三人的村民又将该地发包给了他人种植林木。2006年3月1日，第三人塘坊第一、五、六经济社向昌江县政府提出土地登记申请，申请对包括争议地在内的1121952.9平方米的土地进行确权登记。2006年3月6日，昌江县十月田镇人民政府出具《权源证据》，证明1121952.9平方米的土地权属属于第三人塘坊第一、五、六经济社。尔后，昌江县政府组织了土地相邻的集体经济组织对确权登记的土地进行了指界，制作了土地权属界线核定书，经土地权属审核批准后于2006年6月8日将该宗土地的登记审核结果进行了公告，在没有其他权利人提出异议的情况下，昌江县政府向第三人颁发了0321号土地证。2014年5月，争议地的原承包人欲在争议地上重新改种香蕉树时遭到峨港村第四、五、六经济社的制止，峨港村第四、五、六经济社认为争议地原属其集体经济组织的土地。双方发生争议后，峨港村第四、五、六经济社获悉昌江县政府向第三人颁发了0321号土地证，遂向法院提起行政诉讼，请求撤销0321号土地证。
原审另查明，峨港一大队第五生产队原为峨港村第五经济社，峨港村第四、五、六经济社俗称峨港第二生产队。
原审法院认为：虽然昌江县政府曾向峨港村第五经济社颁发了《山权林权证》，但从该证的使用说明来看，持证单位只是在该证确定的范围内享有经营管理权，该证并不是集体土地权属的有效凭证，且昌江县政府颁发《山权林权证》后，争议地却是由第三人的村民将土地发包给外村人种植甘蔗，在2006年又连续发包种植林木。峨港村第四、五、六经济社只是在2014年5月承包人欲将争议地改种香蕉树时才提出异议而引发纠纷。因此，通过该事实可以证实，争议地的实际使用人是第三人。而昌江县政府根据第三人的申请，通过权属调查，组织了土地的相邻各方集体经济组织进行了指界，经权属审核批准进行了登记审核结果公告，在无其他权利人提出权属异议后，昌江县政府向第三人颁发0321号土地证的行政行为并无不当。至于峨港村第四、五、六经济社主张昌江县政府组织指界时符吉扬、王茂康本人没有参加指界，但从“十月田镇塘坊村委会、塘坊第一经济合作社、塘坊第五经济合作社、塘坊第六经济合作社与乌烈镇峨港村第（1-3）经济合作社土地权属界线核定书”中“符吉扬、王茂康”签名笔迹及指纹的鉴定结论可以证实，“符吉扬、王茂康”的签名笔迹均是本人笔迹，即证明了在指界时符吉扬、王茂康本人参加指界的事实，虽然痕迹鉴定中“符吉扬、王茂康”的指纹均是符吉扬的左手拇指所留，但不足以反驳王茂康参加指界的事实。因此，峨港村第四、五、六经济社主张符吉扬、王茂康未参加指界显然没有事实根据，不予支持。综上，昌江县政府向第三人颁发0321号土地证的行政行为并无不当，应予以支持，峨港村第四、五、六经济社诉请的理由不充分，对其诉请应予以驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回峨港村第四、五、六经济社的诉讼请求；案件受理费50元、鉴定费4000元由峨港村第四、五、六经济社负担。
峨港村第四、五、六经济社共同上诉称：一、原审判决认定事实不清。对被上诉人颁发给上诉人的《山权林权证》的性质，原审判决认定“虽然被告曾向原告峨港村第五经济社颁发了《山权林权证》，但从该证的使用说明来看，持证单位只是在该证确定的范围内享有经营管理权，该证并不是集体土地权属的有效凭证”。上诉人认为这一认定明显错误。《山权林权证》是早期政府颁发给上诉人的关于林地的集体土地所有权凭证，该证书的使用说明第一条显示“山权稳定后长期不变”，显然这是对土地所有权的最好说明。原审判决断章取义，仅摘录证书使用说明的第二条，认为上诉人仅享有经营管理权而不具有所有权。没有所有权，何来经营管理权？可见，原审对于早期的农村土地权利凭证的种类及其性质并不了解。被上诉人没有查明涉案争议地的情况，又将已确权颁证给上诉人的土地重复颁证给第三人，存在“一地两证”错误颁证行为。
二、被上诉人颁证行为证据不足。第三人申请确权所提供的“权源证据”无法证明争议地的使用情况及来源，该“权源证据”存在重大瑕疵。因为这是一份国土部门提供的格式证明，证明内容里面关于“哪一年代使用至今”以及“在公社化时代由哪一生产队经营”一栏没有填写内容，即该事实没有查明，被上诉人在确权颁证过程中也没有进一步就此事实进行调查。可见，被上诉人对于上述关键事实至今无法确认。另外，从该“权源证据”的落款盖章处来看，也无法说明这是十月田镇人民政府出具的证明，因为政府意见一栏是空白的，仅有公章不能说明问题（公章不能感知事物）；且十月田镇人民政府作为被上诉人的下级政府，为他人作证，这与既当“裁判员”又当“运动员”没有什么区别。可见，该“权源证据”内容不客观、来源不真实，原审判决不应采信。
三、被上诉人颁证行为程序违法，依法应予以撤销。本案被上诉人的颁证行为发生在2006年6月，当时的颁证程序应依照1996年2月1日国土资源部实施的《土地登记规则》以及1999年6月21日海南省人民政府第34次常务会议通过的《海南省确定土地权属若干规定》等规定进行登记。第三人所申请的土地所有权登记为初始登记，按照《土地登记规则》的规定，登记程序应按以下顺序进行：（1）县级人民政府发布通告、（2）申请人领取申请表并提交申请书及相关文件资料、（3）土地管理部门受理申请、（4）国土部门进行地籍调查、（5）异议公告、（6）公告期满没有人提出异议、（7）人民政府审批、（8）登记颁证。上述8个步骤在《土地登记规则》第8条至19条作了明确规定，然而被上诉人在实施颁证过程中却违反了上述规定：首先是未按规定事先发布“通告”；其次，在公告期尚未届满即提前做出“四邻无异议”以及“同意发证”等审批意见，使得公告流于形式（见被上诉人提供的“土地登记申请审批表”及“公告”，公告期满的时间为2006年6月23日，而被上诉人却在之前的2006年5月23日、24日、25日便分别作出了“四邻无异议”、“权属无异议”以及“同意发证”等意见）。可见，被上诉人的上述行为侵犯了异议人的权利，程序严重违法。
综合上述理由，上诉人请求二审法院撤销原审判决，改判撤销被上诉人颁发给第三人的昌集有（2006）第十月田0321号《集体土地所有权证》。
昌江县政府答辩称：一、《山权林权证》不能证明上诉人有土地所有权。峨港第五经济社虽然有《山权林权证》，但是从该证的使用说明来看，持证单位只是在该证确定的范围内享有经营管理权，并不是集体土地所有权的有效凭证，而且该证存在以下几个问题：一是四至范围不清，无法确认在纠纷地范围内；二是不符合一证一地的颁证原则；三是印章在前，填写内容在后。以上问题都可以认定，该《山权林权证》关联性、合法性及真实性都存在问题，作为证据，不足以证明上诉人的主张。
二、“权源证据”内容真实、客观。上诉人认为土地权属证明材料中的“权源证据”内容不客观、来源不真实，这一观点没有任何法律依据。“权源证据”是县国土部门在农村集体土地确权工作中的一个必要环节，上面加盖十月田镇政府公章，已代表镇政府确认该材料的真实性，是具有法定效力的证据。“权源证据”出具的时间是2006年，当时还没有权属纠纷，不存在“为他人作证”的问题。
三、被上诉人颁证行为没有侵犯上诉人的权利。被上诉人虽然于2006年5月23日至25日作出审批意见，但这只是内部审批行文程序，对外不产生法律效力，对各方当事人产生法律效力的行政行为是2006年6月25日颁发的0321号《集体土地所有权证》，该证是在昌府公字（2006）3号《公告》公告期满后颁发的法定权属证明。在公告期间，如果有第三方对公告内容有异议，可以向县国土部门提出，但没有第三方对公告内容提出异议，不存在上诉人所说的“侵犯了异议人的权利，程序严重违法”的问题。客观事实是上诉人于2006年县国土部门确权该纠纷地时参与走界，并签字盖章确认走界结果，对纠纷地没有提出异议，如今因土地利益所驱才提起诉讼。
综上所述，被上诉人颁证行为符合法律规定，上诉人的主张缺乏依据，请求人民法院驳回上诉人的上诉请求。
塘坊村委会和塘坊第五、六经济社庭审中述称，其意见与被上诉人昌江县政府的意见一致。塘坊第一经济社没有书面意见提交本院。
二审中各方当事人没有新证据提交本院。
二审查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案被诉的具体行政行为是昌江县政府于2006年6月25日向第三人塘坊村委会颁发0321号土地证的行为。该证项下记载土地所有权人：塘坊村委会；共有权利人：塘坊第一、五、六经济社；土地总面积：1121952.9平方米。一、关于该颁证行为与1981年11月20日昌江县政府已向峨港一大队第五生产队颁发《山权林权证》是否相冲突、是否存在“一地两证”错误颁证行为的问题。从该《山权林权证》的法律性质和效力来看，其只表明持证人在确定的土地范围内享有土地的经营管理权，这一点在该证书的“使用说明”中作了明确记载。土地经营管理权与集体土地所有权不是同一概念，不具有同一性，没有法律法规依据证明该《山权林权证》能作为集体土地所有权凭证；从本案查明的事实来看，该《山权林权证》颁发之后，持证人并未对该地进行有效的经营管理，而是由第三人的村民发包给他人种植甘蔗，在2006年间又连续发包种植林木，上诉人只是在2014年5月承包人欲将该地改种香蕉时才提出异议而引发纠纷。因此，可以认定争议地的实际使用人是第三人。原审判决对此作出的认定正确，本院予以维持。上诉人以该《山权林权证》为依据主张其享有争议地的集体土地所有权，认为昌江县政府存在重复颁证的错误行为，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
二、关于0321号土地证的“权源证据”及被上诉人颁证程序的合法性问题。从被上诉人颁证过程的事实来看，被上诉人根据第三人的申请，进行了必要的权属调查，组织土地相邻各方集体经济组织进行了指界，经过权属审核后进行了审核结果公告，在无其他权利人提出权属异议的情况下，向第三人颁发0321号土地证，其颁证行为程序基本合法。“权源证据”是权属调查的主要依据，在该地的权属调查中“权源证据”已加盖十月田镇政府公章，代表该镇政府的意思表示，属真实有效证据。上诉人以“政府意见”一栏中的个别内容未填写为由否定“权源证据”的客观真实性，理由不成立，本院不予采纳。
综上，原审判决认定案件的基本事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元、鉴定费4000元，由上诉人昌江县乌烈镇峨港村第四经济合作社、上诉人昌江县乌烈镇峨港村第五经济合作社、上诉人昌江县乌烈镇峨港村第六经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴天月
代理审判员 麻红丽
代理审判员 单 宇
二〇一五年四月二十八日
书 记 员 颜 恺
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。