山东省邹城市人民法院
行 政 判 决 书
（2012）邹行初字第489号
原告赵玉仑（伦），男，1950年10月25日出生，汉族，个体工商业户。
被告曲阜市人民政府。
法定代表人杨凤东，曲阜市人民政府市长。
委托代理人孔令兵，山东众立律师事务所律师。
被告曲阜市国土资源局。
法定代表人李超，该局局长。
委托代理人孔令兵，山东众立律师事务所律师。
委托代理人荀虎，曲阜市国土资源局监察大队大队长。
原告赵玉仑因要求被告曲阜市人民政府、曲阜市国土资源局履行土地违法案件查处法定职责，于2012年10月25日向济宁市中级人民法院提起行政诉讼，济宁中院审查后于2012年10月31日作出（2012）济行辖字第66号行政裁定书，裁定由邹城市人民法院管辖。本院于2012年12月4日受理了本案，于2012年12月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年1月4日公开开庭审理了本案。原告赵玉仑、被告曲阜市人民政府委托代理人孔令兵、被告曲阜市国土资源局委托代理人孔令兵、荀虎到庭参加诉讼。2013年3月5日，本案因涉及法律适用问题需要送请上级机关作出解释，本院裁定中止诉讼。本案现已审理终结。
原告赵玉仑分别于2012年3月13日、2012年4月12日向被告曲阜市人民政府、曲阜市国土资源局提出了对土地违法案件进行查处的申请。二被告在原告起诉之前未作出处理决定。
原告诉称，1995年2月24日，曲阜市人民政府组建非法项目“孔府商城开发建设拆迁指挥部”，指挥曲阜市开发公司、拆迁办公室，在无任何国家法定的批准文件的情况下，采用断水、断电、恫吓手段，强行、无偿的拆去了原告依法具有的《山东省城镇私有房屋所有权证书、营业书》的营业房及住宅271.09m2，侵占了原告《集体土地建设用地使用证书》依法具有的宅基地500m2。曲阜市开发公司、拆迁办公室的行为违反了《中华人民共和国宪法》第十条第四款及《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款、第十一条的规定，构成了侵权违法事实，依法应当承担《中华人民共和国土地管理法》第五十三条的法律责任。1995年5月4日，原告持自己的《集体土地使用权证书》到曲阜土地管理局将曲阜市开发公司、拆迁办公室的侵权违法行为进行了举报、投诉，请求该局依法查处侵占宅基地、侵犯集体土地使用权的行为，保护原告的集体土地使用权不受违法行为的侵犯。该局受理后，直到1997年7月21日，才对曲阜市开发公司作出《曲土监字（97）24号责令停止土地违法行为通知书》，并于当日送达给曲阜市开发公司签收。但是，至今未依法作出《土地侵权行为处理决定书》的处理，致使曲阜市开发公司侵权违法行为持续至今尚未停止；致使原告的集体土地使用权及营业房屋财产权等合法权益，至今未得到应有的法律保护，给原告造成了严重的经济损失，严重影响了原告家庭的正常生活环境。被告拒不依法履行其查处土地违法案件法定职责的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十一条、第四十三条、第五十三条的规定，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条之规定，违反了《土地违法案件查处办法》第二十八条第三项的规定，违反了《土地监察暂行规定》第十三条第三、四、五项的规定，构成了玩忽职守、甚至徇私舞弊、滥用职权、违反政纪，应当尽快改正其错误。原告多次向被告投诉、请求其依法查处土地违法行为，但被告拒不履行其法定职责。2012年3月13日，曲阜市人民政府收到原告的投诉，未履行其必须依法行使行政职权、保护集体财产、保护公民私人所有的合法财产、维护社会秩序等职责，未对侵犯集体土地使用权及营业房屋财产权和个体工商户的合法权益依法给予应有的保护。为此，依法提起行政诉讼，请求法院依法判决被告在规定期限之内尽快依法履行其查处土地违法案件的法定职责：既尽快对侵占宅基地、侵犯原告集体土地使用权及营业房财产权的违法行为，依法做出处理决定，发出《土地侵权行为处理决定书》，送达当事人及利害关系人，依法保护原告的集体土地使用权不受违法行为侵犯。
被告曲阜市国土资源局辩称，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应依法予以驳回。原曲阜市城市建设综合开发公司建设的孔府商城项目，是根据曲阜市政府曲政纪字（1995）5号关于孔府商城建设的精神，经曲阜市计划委员会于1995年2月23日曲计基字（1995）第6号文件立项，并取得原曲阜市城乡建设委员会颁发的曲建规字（95）第14号建设用地规划许可证、曲建规字（95）第10号建设工程规划许可证。因孔府商城项目时间紧迫，在未取得国有土地使用权的情况下，原曲阜市城乡建设委员会先行为其颁发了（1999）曲房拆许字2号拆迁许可证。由于原告的房屋在孔府商城建设项目的拆迁范围内，原告于1995年5月，向原曲阜市土地矿产管理局申诉，要求对曲阜市城市建设综合开发公司侵犯其集体土地使用的违法行为进行查处。答辩人受理原告的申诉后，依法立案进行了查处。原曲阜市土地矿产管理局因为孔府商城项目是经依法报建的项目，并符合曲阜市城市规划，该项目的建设是为公共利益的需要，并未侵犯原告的集体土地使用权。原告因该项目的建设遭受的损失应由作为拆迁人的曲阜市城市建设综合开发公司予以补偿安置，如未达成拆迁安置补偿协议，可以由拆迁安置补偿主管部门予以裁决，以维护其合法权益。但从原告申诉中，原曲阜市土地管理局发现曲阜市城市建设综合开发公司在未取得国有土地使用权的情况下先行进行孔府商城的建设，违反了当时的土地管理法的相关规定，但可以对其行政处罚，并责令其补办用地手续。因此，原曲阜市土地管理局于1998年5月27日，作出曲土矿监字（1998）第15号《土地违法案件行政处罚决定书》，对曲阜市城市建设综合开发公司作出罚款9.5万元的行政处罚、并对其作出责令补缴土地使用权出让金的行政处理。曲土矿监字（1998）第15号《土地违法案件行政处罚决定书》生效后，原曲阜市土地管理局与曲阜城建开发公司于1998年5月28日签订协议书，约定：“鉴于乙方（城建开发公司）无法缴纳罚款及各项费用，甲方（原曲阜市土地管理局）垫付有关费用，并约定孔府商城3#楼，即240.79m2划给甲方用于抵缴罚款及办理用地手续的各项费用，土地及房屋权属归甲方所有。”1998年12月26日，原曲阜市土地管理局与曲阜城市建设综合开发公司签订了曲土合字（1998）第40号《国有土地使用权出让合同》，完善了曲阜市城市建设综合开发公司开发建设的孔府商城项目的用地手续。综上，原曲阜市土地矿产管理局已履行了对土地违法案件查处的法定职责。同时，曲阜市城市建设综合开发公司补办了孔府商城建设项目的用地手续，答辩人认为，依照《中华人民共和国城市规划法》第三十四条“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定”的规定，该项目建设并未侵犯原告的集体土地使用权，原告因拆迁补偿安置纠纷可以另案处理，不属答辩人的法定职责范围。因此，应依法判决驳回原告的诉讼请求。
原告为证明其诉讼主张，在2012年12月25日证据交换时，向本院提交了下列证据：
1、（1999）曲证字第2017号公证书。
2、（1999）曲证字第2016号公证书。
3、2011年9月21日，原告对曲阜市城建置业发展有限公司（原曲阜市建设综合开发公司）侵犯集体土地建设用地使用权违法行为的投诉书。
4、2012年4月6日，原告对曲阜市城建置业发展有限公司（原曲阜市建设综合开发公司）侵犯集体土地建设用地使用权违法行为的投诉书。
5、2012年3月13日，原告寄给曲阜市政府杨凤东市长投诉书的国内特快专递邮件详情单复印件；2012年4月12日，原告寄给曲阜市国土资源局李超局长投诉书的国内特快专递邮件详情单复印件。
6、2003年9月24日，省局一处的信访案件督办单。
7、2010年7月6日，济宁市委市政府信访局的济访告字（曲阜）（2010）第345号来访事项告知单复印件。
经庭审质证，二被告对原告提交的证据无异议。
二被告于2012年12月25日证据交换时向本院提供了以下证据及依据：
1、1998年5月27日，曲阜市土地矿产管理局的曲土矿监字（1998）第15号土地违法案件行政处罚决定书复印件。
2、1998年5月28日，曲阜市土地矿产管理局与曲阜市城市建设综合开发公司签订的协议书复印件。
曲阜市计划委员会文件复印件，曲计基字（1995）第5号关于对孔府商城一期工程开发建设的批复。
2003年5月26日，曲阜市国土资源局会议纪要复印件。
1999年12月10日，曲阜市城市建设综合开发公司对曲阜市国土资源局关于改造开发孔府商城土地使用情况的检查（复印件）。
1998年12月26日，曲阜市土地矿产管理局与曲阜市城市建设综合开发公司签订的国有土地使用权出让合同复印件。
7、曲阜市城市建设综合开发公司关于孔府商城（5#）土地确权图复印件。
8、山东省高级人民法院（2010）鲁民提字第547号民事判决书复印件。
经庭审质证，对二被告提交的1-8号证据，原告均提出异议，或认为无关联性，或认为违法越权，均不予认可。
原告为证明自己的诉讼主张，于庭审后向法院补交了以下证据：1、本次行政诉讼的内容；2、原告对被告曲阜市政府的辩驳及相关法律规定；3、原告对被告曲阜市国土资源局的辩驳及相关法律规定；4、原告向法庭提交书面陈述及相关法律规定；5、原告营业执照复印件；6、曲阜市国土资源局档案查阅审批表复印件及城镇土地档案复印件；7、原告2012年4月6日对曲阜市城建置业发展有限公司侵犯集体土地建设用地使用权违法行为的投诉书；8、济宁市中级人民法院（1999）济行终字第6号行政判决书。
被告为证明自己的诉讼主张，于庭审后向法院补交了以下证据：1、曲阜市人民法院（2000）曲行初字第109号行政判决书；2、曲阜市城乡建设委员会曲建裁字（1998）第11号拆迁安置裁决书；3、曲阜市城乡建设委员会（1999）曲房拆许字第2号山东省拆迁许可证存根；4、曲阜市国土资源局关于曲阜市城建置业发展有限公司土地登记审批材料（31）。
为使该案能真正达到案结事了，本院多次与原告进行沟通协调，并通过曲阜市人民法院行政庭与曲阜市人民政府法制办联系，专门组织原告与曲阜市的相关单位及人员进行了一次座谈协调，希望原告能与被告方达成和解协议，但最终因原告的要求与被告之间差距太大，未能达成一致意见。为进一步了解曲阜市人民法院（2000）曲行初字第109号案件的情况，本院于2013年2月20日到曲阜市人民法院档案室调取了（2000）曲行初字第109号行政案件的卷宗材料，并对该案正卷中的行政起诉状、立案审批表、行政答辩状、关于公布《曲阜市人民政府关于收回土地使用权办理土地登记的公告》的说明报告、曲阜市人民政府关于收回土地使用权办理土地登记的公告和（2000）曲行初字第109号行政判决书进行了复印。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提交的1-7号证据，二被告均无异议，本院予以采信；被告提交的1-8号证据，原告虽均不予认可，但未能提供充分证据予以反驳，且1-8号证据为国家机关或相关职能部门所作出。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项、第（九）项及第六十七条之规定，本院对被告提交的1-8号证据的证明效力予以确认。庭审中，本院已根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，对当事人逾期提供证据的情况予以说明。本案中，原告赵玉仑及二被告庭审后提交的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款、第七条第一款之规定，本院不予认定。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：1995年2月23日，曲阜市计划委员会以曲计基字（1995）第6号文件作出《关于对孔府商城一期工程开发建设的批复》，批准曲阜市城市建设综合开发公司（以下简称城建开发公司，现变更为曲阜市城建置业发展有限公司）对孔府商城一期工程的旧城改造建设。原告赵玉仑曲集建（92）字第081906141030号《集体土地建设用地使用证》上取得土地使用权的441.17平方米（其中建筑面积266.74平方米）土地在旧城改造范围内。1997年7月21日，曲阜市土地矿产管理局以城建开发公司不经审批，在无土地使用权的土地上建设孔府商城并已转让土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十一条和《山东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四条的规定为由，作出曲土监字（1997）24号《责令停止土地违法行为通知书》，责令城建开发公司立即停止违法行为，并不得改变土地现状和破坏土地上的附着物，听候处理。1998年5月27日，曲阜市土地矿产管理局发出曲土矿监字（1998）第15号《土地违法案件行政处罚决定书》，认定城建开发公司在未获得土地使用权的19925.50平方米土地上进行旧城改造，开发建设孔府商城，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二十三条、国务院55号令第七条之规定，对城建开发公司罚款9.5万元，补交土地使用权出让金45万元，并责令城建开发公司限期补办有关土地使用手续。1998年5月28日，曲阜市土地矿产局（甲方）与曲阜市城建开发公司（乙方）签订协议书：乙方同意将孔府商城3#楼（21）-（24）轴线，（G）-0.274-（4）轴线，计240.79平方米划给甲方用以抵交罚款及办理手续各项费用，土地及房屋权属归甲方。1998年12月26日，曲阜市土地矿产局（甲方）与曲阜市城建开发公司（乙方）签订《国有土地使用权出让合同》，该合同第二条：甲方出让给乙方的宗地位于鼓楼大街以东，五马祠以北，面积为19920平方米。其位置与四至范围如本合同附图所示，附图已经甲、乙双方盖章确认。1999年12月10日，曲阜市城建开发公司致曲阜市土地矿产管理局《关于改造开发孔府商城土地使用情况的检查》：“为完备有关土地使用手续，依法获得孔府商城的土地使用权，特申请将31.077亩（距路沿石边缘）原孔府商城国有及集体土地使用权变更至城建综合开发公司”。2003年5月26日，曲阜市国土资源局的会议纪要载明“1、同意为曲阜市城建开发公司补签土地使用权出让合同，用于商业用地，出让期限40年，所需费用按双方协议办理。2、凡今后在孔府商城购置房屋或回迁的用地单位（个人），根据此意见，按照有关规定办理土地变更手续”。
2009年6月17日，原告赵玉仑以曲阜市人民政府、曲阜市建设局、置业公司、拆迁办为被告，以被告的建设项目没有相关部门的批准文件，无合法证件违法拆迁，侵犯其宅基地使用权和房屋财产所有权为由向曲阜市人民法院起诉，曲阜市人民法院作出（2009）曲民初字第760号民事判决书，以曲阜市人民政府不是拆迁主体，且与原告赵玉仑不是平等民事主体为由判决驳回了原告赵玉仑对被告曲阜市人民政府的诉讼请求。原告赵玉仑不服，提起上诉，济宁市中级人民法院作出（2009）济民五终字第1524号民事判决，驳回上诉，维持原判。原告赵玉仑不服该终审判决，向山东省高级人民法院提起申请再审，山东省高级人民法院提审后作出（2010）鲁民提字第547号民事判决，维持济宁市中级人民法院（2009）济民五终字第1524号民事判决。
另查明，1995年2月18日、3月1日、3月22日，曲阜市城乡建设委员会（现变更为曲阜市建设局）向城建开发公司分别颁发了曲建规字（95）第14号《建设用地规划许可证》、曲建规字（95）第10号《建设工程规划许可证》、（1995）曲房拆许字第3号《拆迁许可证》。同年3月18日，拆迁办受城建开发公司委托对赵玉仑的房屋、附属物丈量后进行了评估，赵玉仑在房屋附属物拆迁评估表上签字后，房屋被拆迁。但赵玉仑因补偿、安置问题未能与城建开发公司、拆迁办达成协议，没有返迁。2000年3月31日，原告赵玉仑以曲阜市土地矿产管理局为被告，城建开发公司、拆迁办为第三人向曲阜市人民法院提起行政诉讼，曲阜市人民法院作出（2000）曲行初字第109号行政判决：驳回原告赵玉仑的诉讼请求，该判决已发生法律效力。1998年10月23日，曲阜市城乡建设委员会作出曲建裁字（1998）第11号拆迁安置裁决书，原告赵玉仑对安置裁决不服，向曲阜市人民法院提起行政诉讼，曲阜市人民法院作出（1998）曲行初字第22号行政判决，维持了曲阜市城乡建设委员会的拆迁安置裁决书。原告赵玉仑不服，上诉至济宁市中级人民法院，济宁市中级人民法院作出（1999）济行终字第6号行政判决书，撤销曲阜市城乡建设委员会曲建裁字（1998）第11号拆迁安置裁决书，确认1995年3月22日曲阜市城乡建设委员会签发的（1995）曲房拆许字第3号拆迁许可证违法。1999年7月12日，曲阜市城乡建设委员会又作出（1999）曲房拆许字第2号拆迁许可证。
2011年9月21日、2012年4月6日，原告赵玉仑对曲阜市城建置业发展有限公司（原曲阜市城建综合开发公司）侵犯集体土地建设用地使用权违法行为进行再投诉，并分别于2012年3月13日、2012年4月12日以EMS邮政特快专递的方式向曲阜市人民政府杨凤东市长、曲阜市国土资源局李超局长寄出投诉书，要求曲阜市土地管理局依据1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第五十三条之规定作出处理决定，以保护其宅基地的集体土地使用权不再受违法行为的侵犯。因曲阜市土地管理局未作出处理决定，原告赵玉仑以曲阜市人民政府、曲阜市土地管理局为被告，以二被告不履行土地违法案件查处职责为由，向济宁市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法判决二被告在一定期限之内，依法履行其查处土地违法案件的法定职责，即依法做出处理决定、发出《土地侵权行为处理决定书》，送达当事人及利害关系人，形成本案诉讼。
本院认为，本案争议的焦点问题：一是原告赵玉仑对曲阜市国土资源局的起诉是否重复起诉？二是被告国土资源局是否有权发出《土地侵权行为处理决定书》？
对于第一个焦点问题：原告赵玉仑对曲阜市国土资源局的起诉是否重复起诉？曲阜市人民法院（2000）曲行初字第109号行政案件中，原告赵玉仑已对被告曲阜市国土资源局（原曲阜市土地矿产管理局）提出过“判令被告在一定期限内正确履行法定职责，排除妨碍，依法保护其土地使用权不受侵犯”的诉讼请求，且曲阜市人民法院经审理认为“被告已履行了其作为土地管理部门查处土地违法行为的职责”，判决驳回原告赵玉仑的诉讼请求。本案中，原告赵玉仑的诉讼请求为“依法判决被告在一定期限之内，依法履行其查处土地违法案件的法定职责：既尽快对侵占宅基地、侵犯原告集体土地使用权及营业房的违法行为，依法做出处理决定，发出《土地侵权行为处理决定书》，送达当事人及利害关系人”。从表面上看，原告赵玉仑的起诉属于重复起诉，应裁定不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉；但本案的诉讼请求更明确具体：请求判令被告做出处理决定，发出《土地侵权行为处理决定书》，送达当事人及利害关系人；实质上与曲阜市人民法院（2000）曲行初字第109号行政案件的诉讼请求有明显区别，不再是笼统的要求被告曲阜市国土资源局正确履行法定职责，而是着重强调被告曲阜市国土资源局仅按照相关法律规定作出了《土地违法案件行政处罚决定书》，并未发出《土地侵权行为处理决定书》。因此，本案中原告赵玉仑对被告曲阜市国土资源局的起诉不是重复起诉。
对于第二个焦点问题：被告曲阜市国土资源局是否有权发出《土地侵权行为处理决定书》？1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议第一次修正的《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定：“侵犯土地的所有权或者使用权的，由县级以上地方人民政府土地管理部门责令停止侵犯，赔偿损失；当事人对处理决定不服的，可以在接到处理决定通告之日起三十日内向人民法院起诉。被侵权人也可以向人民法院起诉”。本案诉争事件发生在1995年间，应适用该法。但2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议第二次修正的《中华人民共和国土地管理法》中，删除了1988年《中华人民共和国土地管理法》第五十三条的内容，可以理解为现行的《中华人民共和国土地管理法》未授权县级以上地方人民政府土地管理部门对侵犯土地所有权或者使用权的案件进行查处，原告请求被告曲阜市国土资源局依法承担1988年《中华人民共和国土地管理法》第五十三条的法律责任，并参照《土地违法案件查处办法》第二十八条第（三）项之规定发出《土地侵权行为处理决定书》，有悖于“法无授权不可为”的依法行政理念，已无实际意义。因此，原告赵玉仑请求被告曲阜市国土资源局对侵犯其集体土地使用权的行为履行查处职责、发出《土地侵权行为处理决定书》的理由不能成立。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告赵玉仑对被告曲阜市国土资源局的诉讼请求。
诉讼费五十元由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审判长 刘克斌
审判员 孔凡静
审判员 孙西华
二〇一三年五月十九日
书记员 董凡丽