山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行再终字第4号
申请再审人（一审原告、二审上诉人）济南丰宁食品有限公司。住所地：章丘市相公庄镇十九郎村。
法定代表人：冷淑萍，董事长。
委托代理人：冯硕。
被申请再审人（一审被告、二审被上诉人）山东省章丘市国家税务局。住所地：章丘市绣水大街**号。
法定代表人：孙家平，局长。
委托代理人：马兆大。
委托代理人：孙茂信。
济南丰宁食品有限公司（以下简称丰宁公司）诉山东省章丘市国家税务局（以下简称章丘市国税局）不履行法定职责一案，章丘市人民法院于2012年10月22日作出（2012）章行初字第17号行政判决。丰宁公司不服，提起上诉。济南市中级人民法院于2013年1月15日作出（2012）济行终字第208号行政判决。丰宁公司不服，向本院申请再审。本院于2014年5月14日作出（2014）鲁行监字第1号行政裁定，裁定本案由本院进行提审。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。
章丘市人民法院一审查明：原告丰宁公司是在工商部门注册登记的企业法人单位，从事生产、加工谷物果实代用茶业务。2009年迁至章丘市相公庄镇十九郎村。2010年重新启动对日出口贸易。2010年6月起向被告章丘市国税局申报出口货物应退税款。被告先后于2012年1月、2月为原告办理出口退税共计34万余元，剩余42843.84元被告以原告提供了虚假发票为由没有退回。原告不服，于2012年4月19日向济南市国家税务局提起行政复议。复议过程中，双方达成和解协议，约定：申请人（原告）自觉配合被申请人（被告）对出口退税相关事项的调查、检查；被申请人及时组织人员进行调查、检查，并将结果向申请人反馈。原告撤回复议申请。被告在审查过程中认为出售人为杨金兰、张明铨的33份发票存在疑点，涉嫌虚开农产品收购发票，向章丘市公安局进行了通报。章丘市公安局立案后派员到江苏省射阳县千秋镇找杨金兰、张明铨进行了调查，杨金兰、张明铨二人否认2010年和2011年与原告发生过农产品买卖业务。原告不服，诉至法院，请求法院判令被告立即退还出口货物应退税42843.84元，利息3602元，共计人民币46445.84元。
章丘市人民法院一审认为：《中华人民共和国增值税暂行条例》第八条规定，“纳税人购进货物或者接受应税劳务（以下简称购进货物或者应税劳务）支付或者负担的增值税额，为进项税额。下列进项税额准予从销项税额中抵扣：……（三）购进农产品，除取得增值税专用发票或者海关进出口增值税缴款书外，按照农产品收购发票或者销售发票上注明的农产品买价和13%的扣除率计算的进项税额。进项税计算公式：进项税额＝卖价×扣税率……。”本案中，出售人为杨金兰、张明铨的33份发票总额为329658元，依据该计算公式其进项税为329658×13%＝42843.84元。即原告要求退税的部分。《中华人民共和国发票管理办法实施细则》（国家税务总局令2011年第25号）第二十六条规定：“填开发票的单位和个人必须在发生经营业务确认营业收入时开具发票，未发生经营业务一律不准开具发票。”《山东省国家税务局转发〈国家税务总局关于加强以农产品为主要原料生产的出口货物退税管理的通知〉的通知》（鲁国税函（2006）220号文件）第二条规定：“凡发现其购、产、销、运输、报关、收汇等环节存在疑点、不能确定其业务真实性的，一律先暂停办理退税，并按有关规定落实和处理。”根据上述规定，被告在审查原告提供的相关资料进行出口退税的过程中，发现原告提供的出售人为杨金兰、张明铨33份发票存在疑点后，对其产生的进项额暂停计算退税。《国家税务总局关于开展打击制售假发票和非法开发票专项整治行动有关问题的通知》（国税发（2008）40号）第三条规定：“……整治不合法发票的买方市场，是专项整治行动的重要方面，对于不符合规定的发票和其他凭证，包括虚假发票和非法代开发票，均不得用以税前扣除、出口退税、抵扣税款。”根据上述规定，被告将存在疑点的发票通报公安机关，公安机关受理后找相关人员进行了调查，杨金兰、张明铨否认与原告发生相应的农产品买卖业务。被告根据自身和公安机关的证据材料对该33份发票的进项税不予退还并无不当。因此，原告要求被告退还出口货物应退税款42843.84元，利息3602元的请求于法无据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告丰宁公司要求被告退还出口货物应退税款42843.84元，利息3602元的诉讼请求。
丰宁公司不服，向济南市中级人民法院提起上诉。济南市中级人民法院二审查明丰宁公司向章丘市国税局提出退税申请的时间是2011年6月，其他事实认定与一审判决无异。
济南市中级人民法院二审认为：《中华人民共和国发票管理办法实施细则》（国家税务总局令2011年第25号）第二十六条规定，“填开发票的单位和个人必须在发生经营业务确认营业收入时开具发票，未发生经营业务一律不准开具发票。”《山东省国家税务局转发〈国家税务总局关于加强以农产品为主要原料生产的出口货物退税管理的通知〉的通知》（鲁国税函（2006）220号文件）第二条规定，“凡发现其购、产、销、运输、报关、收汇等环节存在疑点、不能确定其业务真实性的，一律先暂停办理退税，并按有关规定落实和处理。”本案中，被上诉人在审核上诉人的退税业务中发现涉案33张农产品收购发票存在疑点。经被上诉人及公安机关的调查，该宗发票载明的农产品出售人杨金兰、张明铨均否认存在经营业务。被上诉人据此暂不办理上诉人涉案33份存在疑点发票的进项税退税并无不当。原审法院判决驳回济南丰宁食品有限公司要求被告退还出口货物应退税款42843.84元，利息3602元的诉讼请求，认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
丰宁公司申请再审称：1、申请再审人提供的证据可以证明申请再审人所开具的33张发票是真实的，不存在虚开的情况。被申请再审人不提交对周国昌取证的证据，不提交除杨金兰、张明铨两人以外对其他9人调查取证的证据，仅凭杨金兰、张明铨两人的笔录为本案定性，缺乏证据的全面性。2、章丘市公安局出具结论是不予立案，否定了本案是经济犯罪案件。申请再审人的农产品收购发票和增值税普通发票都被核销完毕，按照法律规定不存在违法行为。3、二审法院判决没有对申请再审人出口货物业务的真实性进行审核，适用法律及审判程序上存在错误。一、二审判决适用了两个法律条文，即《中华人民共和国发票管理办法实施细则》（国家税务总局令2011年第25号）第二十六条和《山东省国家税务局转发〈国家税务总局关于加强以农产品为主要原料生产的出口货物退税管理的通知〉的通知》（鲁国税函（2006）220号文件）第二条，上述法律条文都没有不退税的规定。而且法律规定的是“先暂停办理退税，并按有关规定落实和处理”。二审法院判决并未审查被申请再审人暂不退税的期限以及在何期限内按有关规定落实和处理的意见，事实上将暂不退税演变成实际的不退税。请求撤销原审判决，支持丰宁公司的原诉讼请求。
双方当事人在一、二两审中提交的证据已随案移送本院，再审中未提交新的证据。二审案卷中，有丰宁公司在二审庭审中提供的张明铨以及杨金兰的丈夫周飞等人于2012年10月26日、28日出具的书面证言，用于证明他们于2010年至2011年间将大麦销售给了丰宁公司。二审庭审中章丘市国税局以证人未出庭作证等为由对上述书证不予认可，法院也未予以认证。合议庭经评议认为，章丘市国税局系因对丰宁公司申请退税事项存疑暂停办理退税，至于杨金兰、张明铨是否将大麦销售给了丰宁公司的事实属于税务机关依职权认定的问题，本案中无需认定。一、二两审法院查明的其他程序性案件事实，本院无不同意见。
本院认为：本案的主要争议焦点系丰宁公司所诉章丘市国税局暂停办理退税是否构成不履行法定职责。根据《中华人民共和国增值税暂行条例》第八条之规定，本案中，出售人为杨金兰、张明铨的33份发票总额为329658元，依据公式计算进项税为42843.84元，即丰宁公司要求退税的部分。《山东省国家税务局转发〈国家税务总局关于加强以农产品为主要原料生产的出口货物退税管理的通知〉的通知》（鲁国税函（2006）220号文件）第二条规定，“凡发现其购、产、销、运输、报关、收汇等环节存在疑点、不能确定其业务真实性的，一律先暂停办理退税，并按有关规定落实和处理。”章丘市国税局于2012年1月、2月为丰宁公司办理出口退税34万余元后，认为发票载明的农产品出售人杨金兰、张明铨否认存在经营业务，据此暂不办理涉案33份存在疑点发票的进项税退税并无不当。但丰宁公司向济南市国家税务局撤回复议申请后，章丘市国税局在审查过程中认为出售人为杨金兰、张明铨的33份发票存在疑点，涉嫌虚开农产品收购发票，向章丘市公安局进行了通报。章丘市公安局对丰宁公司涉嫌虚开农产品收购发票一案经过调查后，于2012年7月6日出具了“关于丰宁公司涉嫌虚开农产品收购发票不予立案的情况说明”，结论为“没有直接证据证明丰宁公司虚开农产品收购发票，经领导批准，不予立案。”依据上述法律规范的规定，税务机关发现存在疑点不能确定业务真实性的，在“暂停办理退税”之后，还应“按有关规定落实和处理”。针对当事人的申请决定是否办理退税系税务机关的法定职责，税务机关在暂停办理后，应当按照正当行政程序原则积极履行“落实和处理”职责，尽快作出最终处理意见，不应久拖不决或以暂停办理代替实质上的最终处理，否则亦构成不履行法定职责。特别是本案中，在章丘市公安局以“没有直接证据证明丰宁公司虚开农产品收购发票”为由决定不予立案后，丰宁公司申请退税问题实际上仍处于待处理状态，章丘市国税局应尽快按有关规定“落实和处理”，在调查的基础上针对丰宁公司申报出口货物退税问题作出是否退税的处理决定。而章丘市国税局在章丘市公安局对丰宁公司涉嫌虚开农产品收购发票一案决定不予立案后，未“按有关规定落实和处理”，属于适用法律错误，其行为构成不履行法定职责。原一、二审判决驳回丰宁公司的诉讼请求，亦属适用法律错误，依法应予以改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销济南市中级人民法院（2012）济行终字第208号行政判决；
二、撤销章丘市人民法院（2012）章行初字第17号行政判决；
三、章丘市国税局于本判决生效之日起60日内针对丰宁公司的申请作出是否退税的处理决定。
原一、二两审案件受理费各50元，均由章丘市国税局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 侯 勇
审 判 员 赵 军
代理审判员 刘加鹏
二〇一四年五月二十日
书 记 员 李 倩