广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）穗中法行终字第505号
上诉人（原审第三人）：广东省广业信息产业集团有限公司，住所地：广州市天河区。
法定代表人：王小东，职务：。
委托代理人：于跃。
委托代理人：梁嘉颖。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和房屋管理局，住所地：广州市。
法定代表人：李俊夫。
委托代理人：周湘文、梁伟敏。
被上诉人（原审原告）：广州农村商业银行股份有限公司开发区支行，住所地：广州市萝岗区。
法定代表人：萧志权。
委托代理人：罗玉双。
委托代理人：陈菁华。
原审第三人：广州市合嘉有限公司，住所地：广州市白云区。
法定代表人：曾汉文。
上诉人广东省广业信息产业集团有限公司因广州农村商业银行股份有限公司开发区支行与广州市国土资源和房屋管理局土地行政登记一案，不服广东省白云区人民法院（2012）穗云法行初字第134号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，根据当事人提供的资料显示，1994年7月5日，广东农经实业公司与广州市白云金马饲料厂（以下简称金马饲料厂）签订《集资合建商住楼协议书》，约定双方集资合建竹料沙发商贸城。1996年3月10日，广东农经实业公司与金马饲料厂、第三人广州市合嘉有限公司（以下简称合嘉公司）签订《合作建设竹料农产品加工、批发市场补充合同书》，约定将金马饲料厂在1994年7月5日《集资合建商住楼协议书》中的责任、权利全部转让给合嘉公司。1996年4月10日，广东农经实业公司与合嘉公司签订《广州市竹料商贸城物业分配合同》，约定广州市竹料乌溪村松之尾宅基地上盖建筑物竹料商贸城中的B栋、C栋、E栋共23686.627平方米商铺及厂房产权属广东农经实业公司所有，该合同于1999年8月26日到广州市白云区街、镇法律服务所进行见证。广州市白云区竹料镇人民政府、广州市郊区竹料区公所于1996年8月及9月期间向合嘉公司核发了竹料乡乌溪村松之尾B栋、C栋、E栋的农村宅基地使用证，后该使用证的使用人变更为广东农经实业公司。广东农经实业公司于2003年1月28日更名为“广东省广某信息产业集团有限公司”（以下简称广某公司），即本案第三人。合嘉公司于2003年以广州市竹料乌溪村松之尾宅基地上盖建筑物“竹料商贸城”的建筑面积为33463.27平方米的商铺为抵押物与原告广州农村商业银行股份有限公司开发区支行（以下简称农商行开发区支行）签订了借款合同。后广州市中级人民法院（2004）穗中法民二初字第462、463号《民事判决书》判决解除相关的抵押担保借款合同及抵押合同，判决合嘉公司应向农商行开发区支行偿还相应借款及利息。广州市中级人民法院于2004年10月19日依法查封合嘉公司所有的位于广州市竹料乌溪村松之尾宅基地上盖建筑物“竹料商贸城”的建筑面积为33463.27平方米的商铺。
另查明，广业公司及农商行开发区支行均持有竹料乡乌溪村松之尾B栋1－16号、C栋4－13号、B整栋、C整栋、E整栋的宅基地使用证，但两套宅基地使用证在编号、使用人姓名、发证机关上都存在差异。2012年1月19日，广某公司向原审法院提起诉讼，要求撤销由农商行开发区支行均持有的使用权人为合嘉公司的竹料乡乌溪村松之尾B栋1－16号、C栋4－13号、B整栋、C整栋、E整栋的宅基地使用证，原审法院受理后于2012年7月5日作出（2012）穗云法行初字第14-44号《行政判决书》，判决撤销上述宅基地使用证。
再查，根据原告农商行开发区支行向原审法院提供的穗郊字第322653号《农村（墟镇）宅基地使用证》记载：使用人姓名为第三人广州市合嘉有限公司，宅基地座落竹料乡乌溪村松之尾B幢楼，面积4318.4平方米，发证机关是广州市白云区竹料镇人民政府及广州市郊区竹料区公所，发证日期是1996年8月18日。其后，该证使用人姓名一项以手写形式变更为广东农经实业公司，变更后加盖“广州市白云区竹料镇国土规划管理所”印章。
据广州市国土资源和房屋管理局白云区分局保存的穗郊字第322653号《农村（墟镇）宅基地使用证》存根记载：使用人姓名为广州市合嘉有限公司，宅基地坐落、面积、发证日期等项目与宅基地使用证记载一致。该分局出具的《广州市白云区宅基地情况表》记载：使用人姓名为广州市合嘉有限公司，批准单位为竹料区公所，宅基地坐落、面积、发证日期等项目与宅基地使用证记载一致。
原审法院认为，对于涉案《农村（墟镇）宅基地使用证》的管理，原是广州市白云区竹料镇人民政府（现为广州市白云区钟落潭镇人民政府）的职责，但根据《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》关于自2001年10月1日起，由市土地行政主管部门负责本市农村村民住宅建设用地管理工作的规定，目前农村村民住宅建设的用地管理权已由被告承受并行使，被告是本案的适格主体。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，原告因对第三人合嘉公司享有债权，持有竹料乡乌溪村松之尾B栋1－16号、C栋4－13号、B整栋、C整栋、E整栋的宅基地使用证，即本案中广业公司及农商行开发区支行均持有竹料乡乌溪村松之尾B栋1－16号、C栋4－13号、B整栋、C整栋、E整栋的宅基地使用证。虽然两套宅基地使用证在编号、使用人姓名、发证机关上都存在差异，但均指向同一标的，因此，原告与涉案宅基地证的变更登记行为有法律上的利害关系，原告有提起本案诉讼的主体资格。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。现第三人广某公司认为原告起诉已超过起诉期限，但无提供相应证据，因此，对该意见原审法院不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，宅基地使用权的主体为符合宅基地建房申请条件的集体经济组织成员。根据1995年7月11日施行的《广州市农村居民住宅建设用地管理暂行规定》，可申请使用农村宅基地的主体包括：（一）本村有常住户口的村民；（二）离婚后返回本村落户的原本村村民及其抚养的子女；（三）回原籍落户的职工、复退军人和离退休干部；（四）回家乡定居的华侨和香港、澳门、台湾同胞。农村居民建设住宅用地，限于使用人兴建自住房屋，禁止非法买卖、出租或以合作建房的形式变相买卖土地。本案第三人广某公司是一有限责任公司，依法不能取得当地农村集体用地。况且，对于涉案宅基地，广州市白云区竹料镇人民政府分别核发了不同的宅基地证，存在一屋两证的情况，因此，广州市白云区竹料镇国土规划管理所将涉案宅基地的使用人变更为广东农经实业有限公司（即广某公司）的行为违背法律规定，属认定事实不清及适用法律错误，该变更行为无效，原告要求确认该变更宅基地使用人行为无效的诉请原审法院予以支持。第三人合嘉公司因下落不明，经公告送达开庭传票后，无出庭参加诉讼，原审法院依法缺席判决。综上所述，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项、第九十七条的规定，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十条之规定，判决确认广州市白云区竹料镇国土规划管理所将穗郊字第322653号《农村（墟镇）宅基地使用证》使用人变更为广东农经实业公司的具体行政行为无效。
上诉人广东省广某信息产业集团有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称，被上诉人农商行开发区支行不是涉案具体行政行为的利害关系人，不具有提起本案诉讼的主体资格，理由如下：一、合嘉公司不是合法的宅基地使用权人，被上诉人也当然对涉案宅基地不享有合法权益，涉案具体行政行为与被上诉人之间不具有法律上的利害关系。二、被上诉人的债权是否受损与涉案具体行政行为之间不存在法律上的因果关系，被上诉人不是涉案具体行政行为的利害关系人。三、被上诉人不是具体行政行为作出时的利益相关者，涉案具体行政行为与被上诉人之间不具有法律上的利害关系。四、债权人并不当然属于行政诉讼中的利害关系人，被上诉人不是涉案具体行政行为的直接利益关系人，不符合提起行政诉讼的主体资格，法律上的利害关系人仅限于直接的利害关系人。综上所述，被上诉人对涉案宅基地不享有任何的合法权益，也不存在涉案具体行政行为导致其权益受损的事实。因此，被上诉人与涉案具体行政行为不存在法律上的利害关系，其不具有提起本案诉讼的主体资格。故上诉请求：一、撤销广州市白云区人民法院作出的（2012）穗云法行初字第134号行政判决书；二、驳回被上诉人的起诉。
被上诉人广州市国土资源和房屋管理局辩称：我局非涉案《农村（墟镇）宅基地使用证》的发证机关，未在该证上作出更正行为，只对该证进行集中管理，根据现有档案资料，无法对原竹料国土规划管理所作出的登记行为是否合法作出认定，故请求法院查明事实，依法驳回被上诉人广州农村商业银行股份有限公司开发区支行的诉讼请求。
被上诉人广州农村商业银行股份有限公司开发区支行辩称：原审判决认定的事实和法律正确，应予以维持，首先，被上诉人对涉案的宅基地房产均具有依法执行的权利，该涉案房产现均属于可供执行财产，已被法院依法查封，故被上诉人与本案有直接的利害关系，是本案的适格原告。至于上诉人庭审中所述行政判决，并不属于新证据，且该涉案宅基地证号与本案的宅基地证号是不同的证号，与本案毫无关联。即使第三人合嘉公司的宅基地证被撤销，涉案土地以及房产也是第三人合嘉公司拥有的合法财产，与上诉人无关，上诉人也没有任何证据证明，其与涉案房产和土地有任何合法法律关系。本案上诉人为原审第三人且原审判决没有要求其承担任何责任，故其不具备上诉人的资格，无权提起本案上诉。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人广州市合嘉有限公司没有提交诉讼意见。
经审查，原审判决查明的事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院另查明，原审法院于2012年7月5日作出（2012）穗云法行初字第14-44号行政判决，判决撤销涉案宅基地使用证，本院终审判决驳回上诉、维持原判。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，行政机关核发涉案《农村（墟镇）宅基地使用证》给上诉人广某公司在先，而原审第三人合嘉公司以涉案宅基地上盖建筑物“竹料商贸城”的商铺为抵押物，与被上诉人农商行开发区支行签订了抵押借款合同在后，而本院（2004）穗中法民二初字第462、463号民事判决，已判决解除上述相关的抵押担保借款合同及抵押合同，并判决合嘉公司应向农商行开发区支行偿还相应借款及利息，因此，被上诉人农商行开发区支行与原审第三人合嘉公司之间只是存在普通债权债务关系。被上诉人农商行开发区支行不是涉案宅基地权利人或实际使用人，对涉案宅基地及上盖建筑物并不享有抵押权，因此，本案被上诉人农商行开发区支行与核发涉案宅基地使用权给上诉人广某公司的土地登记具体行政行为之间不存在法律上的利害关系，因而被上诉人农商行开发区支行不具有本案原告诉讼主体资格。原审法院进行实体审理，并作出确认涉案《农村（墟镇）宅基地使用证》使用人变更登记行为无效的判决处理不当，本院予以纠正。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条第二款规定：“第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服，有权提起上诉。”本案中，广某公司是涉案《农村（墟镇）宅基地使用证》的使用权人，并且作为原审第三人了参加诉讼，因此广某公司不服一审判决，依据上述规定，有权提起上诉。被上诉人农商行开发区支行认为上诉人广某公司为原审第三人且原审判决没有要求其承担任何责任，因而无权对本案提起上诉的主张，于法无据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销广州市白云区人民法院（2012）穗云法行初字第134号行政判决。
二、驳回被上诉人广州农村商业银行股份有限公司开发区支行的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 瞿 栋
代理审判员 余秋白
二〇一三年十月十七日
书 记 员 严顺财