重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝高法行终字第00064号
上诉人（一审原告）曾广明，男，×××××年×××月×××日出生，汉族，住××××××××××××××××××××××。
被上诉人（一审被告）奉节县人民政府。住所地：重庆市奉节县永安镇县政路**号。
法定代表人朱茂，县长。
委托代理人邬小东，奉节县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人冯书国，重庆环法律师事务所律师。
上诉人曾广明因诉奉节县人民政府建房用地性质确认一案，不服重庆市第二中级人民法院（2014）渝二中法行初字第00021号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2002年5月9日，奉节县人民政府应曾广明的建房用地申请，颁发《奉节县小城（集）镇建设用地许可证》（No.4131），同意曾广明征用原奉节县万胜乡小城镇规划区内的集体土地80平方米（土地性质为耕地）作为经营项目建设用地，用地地址在原奉节县万胜乡清水村6社（现奉节县永安镇香山社区2社）。曾广明同时办理了建设用地规划许可证、重庆市城镇规划建设许可证等手续。但是，曾广明在获颁小城镇建设用地许可证后，并未办理农用地转用审批手续，完成土地征收出让程序。奉节县人民政府在批准时也未对曾广明建房占用的土地实施征收。
2009年1月19日，重庆市人民政府以渝府地（2009）32号批复批准奉节县人民政府征收奉节县永安镇香山社区1社、2社、3社、4社；清水村3社、4社、17社集体农用地转为国有土地。香山社区1-4社土地全部被征收，建制被撤销。曾广明建房占用的土地至此被纳入征收范围。为依法妥善实施土地征收补偿行为，奉节县人民政府于2014年3月31日作出《关于香山2社曾广明建房用地性质的通知》（奉节府裁（2014）2号），确认曾广明在原奉节县万胜乡清水村6社（现永安镇香山社区2社）建房所使用的土地为农民集体所有。曾广明不服，申请重庆市人民政府行政复议，重庆市人民政府以渝府复（2014）286号行政复议决定书维持奉节县人民政府的奉节府裁（2014）2号通知。曾广明不服，提起行政诉讼。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”奉节县人民政府具有对农民集体所有的土地进行确权的行政职能。曾广明认为奉节县人民政府作出的土地权属确认通知侵犯其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”之规定向法院提起行政诉讼，其行为符合法律规定，具有本案原告主体资格，奉节县人民政府是适格被告。
我国土地权属分国家全民所有和农民集体所有两种类型。建设占用农用地的，应依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。1988年修改实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定“征用下列土地的，由国务院批准：…征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”，对集体土地实施征用应由国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准。因此，奉节县人民政府无权批准曾广明征用集体土地建房。同时，曾广明在建房占地时虽然办理了小城（集）镇建设用地许可证等手续，但并未依法办理农用地转用审批手续，其土地性质并未发生变化。奉节县人民政府依法确认建房占用的土地为农民集体所有并无不当。
我国法律对土地权属确认行为的程序尚无明确规定，奉节县人民政府在实施征地补偿过程中进行调查，核实档案后作出被诉通知行为，同时告知其申请复议、提起行政诉讼的权利，符合正当程序的要求，曾广明主张奉节县人民政府确认行为程序违法的请求不予支持。曾广明主张在土地征收补偿时应按国有土地上房屋标准进行补偿，该请求不属于本案审查范围。遂依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回曾广明的诉讼请求，案件受理费50元由曾广明负担。
上诉人曾广明上诉称，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，国家政策确定上诉人在城市规划区内建经营性用房，奉节县人民政府审核同意上诉人征用集体土地建房，建房土地已进行了农用地转用，经营项目建设用地许可是国有土地性质，应当按照国有土地上房屋进行补偿安置。奉节县人民政府作出的《奉节县人民政府关于香山二社曾广明建房用地性质的通知》认定事实错误，没有法律依据，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人奉节县人民政府未提交答辩意见。
一审被告奉节县人民政府在一审举证期限内向一审法院提交证据有：
1、曾广明的户口证明，拟证明曾广明的身份情况；
2、奉节县小城（集）镇建设用地许可证（No.4131），拟证明曾广明建房用地的许可、批准情况；
3、《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地（2009）32号），拟证明曾广明建房使用的土地在2009年1月19日才被批准征收；
4、《奉节县人民政府关于香山2社曾广明建房用地性质的通知》（奉节府裁（2014）2号）及送达回证，拟证明奉节县人民政府对曾广明建房用地性质依法作出认定；
5、渝府复（2014）286号行政复议决定书，拟证明被诉的确认通知已被重庆市人民政府维持。
一审原告曾广明在法定期限内向一审法院提交的证据有：
1、奉节县小城（集）镇建设用地许可证（No.4131）；
2、建设用地规划许可证（（2002）051号）；
3、重庆市村镇规划建设许可证（渝村建奉字（2002）443号）；
4、重庆市村镇规划选址意见书（渝村规奉字（2002）443号）；
5、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五款；
6、国土资源部2005年1月17日文；
7、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条；
8、国务院229号文。
一审法院对证据作如下认证：奉节县人民政府和曾广明举示的证据真实、合法、与本案有关联，依法予以采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其据此所认定的事实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”、第十一条第一款“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”和《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”的规定，奉节县人民政府具有对土地所有权性质作出确认的法定职权。
《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”曾广明建房所占土地在2009年1月19日重庆市人民政府作出渝府地（2009）32号征地批复之前，未按照《中华人民共和国土地管理法》的规定进行征收，虽然曾广明在建房时办理了《奉节县小城（集）镇建设用地许可证》等手续，但这些手续均不是法定的对农村土地进行征收的程序，故其建房所占土地的性质仍是农民集体所有的土地，土地性质没有发生改变。
在土地所有权性质发生争议时，相关法律法规未明确规定县级人民政府作出确认所有权性质行为的程序。奉节县人民政府经过调查核实，向曾广明作出《奉节县人民政府关于香山2社曾广明建房用地性质的通知》，明确告知提起行政复议和行政诉讼的权利和期限，并及时进行送达，奉节县人民政府作出被诉行政行为的程序符合正当程序的要求，并无不当。
对曾广明所有的房屋应当按照何种补偿标准进行安置补偿，不属于本案审理范围，在此不予评判。
综上所述，一审判决认定事实清楚，诉讼程序合法，适用法律正确，上诉人曾广明的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人曾广明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹 洁
审 判 员 许 勇
代理审判员 张蓉峡
二〇一五年三月二十六日
书 记 员 陈晓岑