河南省三门峡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫12行初20号
原告：卢氏县朱阳关镇毛庄村刘家岭居民组。
负责人：刘永华，该组组长。
委托代理人：杨林，金博大律师事务所律师。特别授权。
被告：卢氏县人民政府。住所地：卢氏县龙山路。
法定代表人：张晓燕，县长。
委托代理人：李仁义，卢氏县林业局工作人员。特别授权。
委托代理人：杨银学，河南宇萃律师事务所律师。特别授权。
被告：三门峡市人民政府。住所地：三门峡市崤山路中段**号。
法定代表人：安伟，市长。
委托代理人：巨敬娟，三门峡市人民政府法制办工作人员。特别授权。
第三人：卢氏县朱阳关镇穆庄村民委员会。
法定代表人：苏振理，村委主任。
原告卢氏县朱阳关镇毛庄村刘家岭居民组（下称毛庄村刘家岭组）与被告卢氏县人民政府（下称卢氏县政府）、三门峡市人民政府（下称三门峡市政府）及第三人卢氏县朱阳关镇穆庄村民委员会（下称穆庄村委）不服林地确权及行政复议一案，于2016年3月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后于2016年4月14日向被告卢氏县政府、三门峡市政府及第三人穆庄村委送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年7月11日公开开庭审理了本案。原告毛庄村刘家岭组负责人刘永华及委托代理人杨林、被告卢氏县政府的委托代理人李仁义、杨银学、被告三门峡市政府委托代理人巨敬娟到庭参加诉讼。第三人穆庄村委经合法传票传唤未到庭，依法缺席审理。本案现已审理终结。
行政相对人穆庄村委主张该村与毛庄村原是一个大队，1979年分家时将海棠扒分给该村所有。请求卢氏县政府将海棠扒确权归该村所有。
行政相对人毛庄村刘家岭组主张，土改时穆庄村海棠扒东坑（自然地名）属该组刘顺法等户所有。请求卢氏县政府将海棠扒东坑确权归该组所有。
卢氏县政府于2015年12月17日作出卢政行字（2015）第4号行政决定（下称卢氏县政府4号行政决定）：本案争议的朱阳关镇穆庄村地界内的海棠扒东坑林地所有权归行政相对人朱阳关镇穆庄村民委员会。争议林地的四至范围和面积以农村集体土地所有权确权发证时测量核定的为准。
毛庄村刘家岭组不服提出行政复议，三门峡市政府于2016年2月29日作出三政复决字〔2016〕5号行政复议决定（下称三门峡市政府5号复议决定），维持卢氏县政府4号行政决定。毛庄村刘家岭组不服于2016年3月16日向本院提起行政诉讼。
原告诉称：（一）、卢氏县政府4号行政决定及三门峡市政府5号复议决定主要证据不足，适用法律错误。1、卢氏县林业局到海棠扒实地勘查，穆庄、毛庄村等多方参加当场指认海棠扒东坑四至和归原告所有。2、二被告上述决定均未依法认定1953年土地所有证存根效力，违反《林木林地权属争议处理办法》第8条规定，致认定争议林地归属错误。3、县政府4号行政决定认定穆庄对东坑林坡经营管理错误。现有证据不能证明穆庄进行了经营管理。崔丙辰没有承包，可能偷伐林木被罚。1996年穆庄村就海棠扒地域次生林改造没有证据支持。均不能得出穆庄经营管理结论。4、权属界线图、边界协议等，边界拐点为毛庄村与穆庄村边界，目前毛庄有穆庄学校，穆庄有毛庄三个居民组土地和林坡。权属界线图不能成为东坑林坡归穆庄的依据。5、崔丙辰的林坡现状（不在东坑）不能否定原告1953年的土地证和刘家岭拥有东坑的事实。
（二）、海棠扒东坑林坡归原告所有的依据。有1953年《土地所有证存根》。东坑林坡自1953年以来、包括土改前后、60年代的四固定和80年代初的林业三定至今均由刘家岭组控制与经营管理。按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《林木林地权属争议处理办法》和《土地所有证存根》，海棠扒东坑林坡就为刘家岭组所有。《土地所有证存根》及朱阳关镇政府、毛庄村委证明以及证人证言，尤其是2015年5月4日林业局现场勘查结论真实、可信，足以证明东坑林坡为刘家岭组所有。没有证据证明穆庄对海棠扒林坡进行了40余年占有、收益和处分。衙役沟大队分村时并未将海棠扒东坑确定为穆庄所有。穆庄村委称分村时将海棠扒区域内林区划给穆庄证据不足。毛庄内仍有穆庄学校，穆庄内有毛庄3个组的土地、林坡及刘家岭组村民至今未分配新的林坡，都印证东坑为原告所有。
综上，现有证据及双方之间土地、林坡、学校等归属现状，按照相关法律、法规证实东坑林坡应归原告所有。卢氏县政府确权程序违法，适用法律错误，认定东坑林坡归属错误。请求一、撤销卢氏县政府4号行政决定及三门峡市政府5号行政复议决定。二、判令卢氏县政府对卢氏县朱阳关镇海棠扒东坑林坡的归属重新做出行政决定。
被告卢氏县政府答辩称：一、卢氏县政府4号决定程序合法。林权发生争议后，县政府启动行政确权程序，进行调查、听证，作出决定程序合法。二、4号行政决定认定事实清楚，证据确实充分，原告诉讼请求及理由不能成立。1、1953年《土地所有证》，颁布《土地管理法》后已不具有土地所有权权属效力，只能作为历史资料使用。2、卢氏县政府认定穆庄村长期对争议林坡进行管理，有充分证据在卷佐证。卢氏县林业局调查张学敏、刘顺富、杨某证明，1979年衙玉沟分大队时，肥皂厂和海堂扒药厂（含海堂扒林坡）分给穆庄大队。原告没有证据推翻穆庄长期管理的事实。3、原始书证权属界线图、边界协议，是卢氏县国土局档案资料，能够确定原告和穆庄村边界、四至范围，是最有力权属证据。其一、国土资源局在1992年的《权属界线协议书》和《权属界线图及说明》。证明界线位置明确，没有争议，并附有毛庄村和穆庄村边界协议。其二、《关于穆庄村次生林改造的申请报告》。其三、海棠扒历史沿革资料。证明1979年分村后海堂扒林坡分给穆庄村，并一直由穆庄经营管理，和毛庄刘家岭组没有任何关系。4、原告没有充分证据证明争议林坡归其所有和经营管理。证人赵某均是刘家岭组成员，与案件有利害关系，证言不能作为有效证据使用。毛庄村委证明效力很低。5、原告在听证过程中，也认可衙玉沟大队的历史沿革事实，土地林坡的分家界线、范围是明确的。原告没有证据证明其占有，且超过20年。其引用的法律、政策依据错误。三、卢氏县政府依据的法律、法规、政策正确无误。其一，1961年《农村人民公社工作条例》第21条规定，原来高级农业生产合作社所有的山林和生产大队新植的林木，一般都归生产大队所有。1979年衙玉沟大队分队时，海棠扒林坡分给穆庄大队。根据1981国务院办公厅《关于稳定山权林权落实林业生产责任制情况简报的通知》和1981卢氏县政府《关于全面开展发放林权证工作的意见》规定：集体的山林和社员所有个人的树木，一般应以60年代初期“四固定”时确定的权属为准。社队林场管辖的林木应坚持社造社有，队造队有，合造共有的政策，由社队林场统一经营，……。1992年土地部门确定边界时，已经对双方边界进行了确认，结合卢氏县国土局提供的权属界线图和图纸拐点的标注，对照村级区划，海堂扒林地范围在穆庄村行政区划内；依据1996年11月《关于穆庄村次生林改造的申请报告》，海棠扒林坡穆庄村十几年一直经营。依据《森林法》第17条和《林木林地权属争议处理办法》第7条，县政府作出的4号行政决定内容正确。其二，4号行政决定引用《土地管理法》第11条、《森林法》第17条等法律、法规适用法律正确，内容客观、公正。
综上，卢氏县政府4号行政决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告诉讼请求无事实根据和法律依据。请求维持卢氏县政府第4号行政决定。
被告三门峡市政府答辩称：毛庄村刘家岭组不服卢氏县政府4号行政决定提出行政复议，请求撤销该决定并确定争议林地归其所有。三门峡市政府2016年1月6日作出行政复议受理通知，依法送达毛庄刘家岭组。同日作出行政复议答复通知，依法送达卢氏县政府，同时，向该案第三人穆庄村委依法送达了行政复议受理通知，通知该村委会可以作为第三人参加行政复议。2016年1月12日，卢氏县政府提交了行政复议答复书及证据材料。三门峡市政府2016年2月29日作出5号行政复议决定，并于同年3月2日送达毛庄村刘家岭组及卢氏县政府和第三人穆庄村委。符合《行政复议法》第17条、23条、31条等相关程序性规定。原告的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。
第三人穆庄村委答辩期内未提交书面答辩状和提供证据。
原告向本院提交证据为：第一组：毛庄村村委关于刘家岭组诉讼主体的证明。第二组：卢氏县政府颁发的土地房产所有证存根。第三组：毛庄村委关于海棠扒东坑林坡为刘家岭组所有并实施经营管理的证明。第四组：朱阳关乡政府证明及赵根章、杨某、刘某1证言。第五组：海棠扒东坑刘顺学、海棠扒张有奇、程玉亭、穆庄郭金议证言。第六组：海棠扒东坑刘永成、荀丰停、胡庭真证言。第七组：河南鹏鑫集团实业有限公司营业执照复印件。第八组：卢氏县政府答辩书。证明颁发林权证程序违法，发证行为错误。第九组：朱阳关镇政府答辩书，证明对海棠扒林坡四至范围及归属认定错误。第十组：证人刘某1、刘某2、杨某、程某出庭证言。以上证据证明东坑林坡为原告所有并一直经营管理。
被告卢氏县政府提供证据为：穆庄村委林地确权申请；林业、林地纠纷立案登记表；卢氏县林业局提交证据通知书；卢林字（2015）28号、（2014）91号《调查报告》；听证笔录；卢氏县政府4号行政决定送达回执；卢行政字（2015）第4号处罚决定送达回执；调查张学敏、刘顺富、杨某、刘永华、刘某1笔录；1992年4月15日权属界线协议书，附权属界线图及说明五组;冯建立、曹发章林业行政执法证；海堂扒林坡四至边界及附图；2011年穆庄村与崔丙辰《林地其他方式承包合同书》；1995年11月穆庄村委关于穆庄村次生林改造的申请报告；毛庄村刘家岭组林地使用权登记公示表；1967年国营卢氏小沟河林场林地立界复查登记表；1990年淇河林场林权登记证；2008年崔丙辰林权登记申请表；崔丙辰与穆庄村委林坡承包协议书；穆庄村村民会议记录；2011年崔丙辰林权登记申请表；1997年谭甲朝、秦建伟承包朱阳关林站木材市场合同书；对谭甲朝林业行政处罚决定；律师调查谭甲朝、刘顺富、邹德峰、张学敏笔录；任长山、段丰祥、刘顺富、李荣华、谭传敏、韩贵富证言；1953年元月23日刘满省等8居民土地房产所有证存根；刘顺详所有证存根；刘顺法等所有证存根；刘顺法所有证存根；2014年毛庄村委证明二份；1986年朱阳关政府介绍信及赵根章、刘某1、杨某、刘顺学、张有歧、成玉停、郭金议、刘永成、旬丰停、胡庭真、胡甲祥证言。
被告三门峡市政府提供证据为：刘家岭行政复议申请；《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》及送达材料；卢氏县政府行政复议答复书；三门峡市政府5号行政复议决定书及送达材料；《行政复议法》。
原告对卢氏县政府提交的证据质证认为：一：程序证据：受案时间早于穆庄申请时间。提交证据通知申请人与被申请人均由同一人代收等，立案审批程序违法，依法不应受理穆庄确权申请。林业局调查报告失实。林业局及县政府办案程序违反法律规定。二：实体类证据：对刘某1、刘永华证言无异议。其他部分证据内容与事实不符。部分证据则说明刘家岭组对林坡进行维护、管理，确保林坡林木安全。权属协议书制作程序违法，刘家岭无代表到场，五份协议书并不能说明东坑归穆庄。海棠扒四至边界图本身不能说明东坑为穆庄所有。三：穆庄村证据：林地承包合同不能证明已履行和穆庄进行了经营管理。合同也不具真实性。次生林改造申请及林地使用权公示，不能否定刘家岭组拥有东坑林坡所有权。林场林地交界复查登记表是现状记录。淇河林场林权证仅反映淇河林场林权范围。崔丙辰林权登记申请不具真实性和证据效力。处罚决定只证明有人违法采伐林木。所有证人证言均不能否定土地所有证存根的法律效力。土地所有证存根并未失效，应当作为确权证据使用。没有证据证明分村东坑给穆庄。边界线制作不能否定东坑归刘家岭组，县林业局现场勘查可以印证归刘家岭所有。
原告对三门峡市政府提交的证据质证认为：双方争议为林坡权利归属，市政府没有进行实体审查和处理，也没有新的证据确认东坑的实际归属，该复议决定亦应撤销。
被告卢氏县政府对原告提交的证据质证认为：土地改革时期人民政府颁发的土地证并不是确定林权的唯一依据。刘家岭属毛庄村一个组，有利害关系，证明内容不属实。朱阳关政府安排人员到林业局查档属实，但并未确认东坑林坡为刘家岭；不能证实1979年分村时未将海棠扒东坑林坡确定为穆庄所有。林业局工作人员如何答复无从考证，也不能作为确权依据。东坑林坡四至边界不能证实林坡归刘家岭；卢氏县政府基于租赁合同为流转公司办理的林权证已撤销，原告该部分证据与本案无关。争议林坡归属，不能单凭刘顺学等证人主观判断，而应根据争议林坡历史演变及管理情况认定。县政府答辩状是在林权证案中提出，原颁发《林权证》行为与本案无关联。朱阳关镇政府另案答辩意见也与本案无关。
被告三门峡市政府对原告提交的证据质证认为：土改时期颁发的土地证只是参考依据，不是确权的唯一依据。毛庄村委与原告有利害关系，证明不能证实争议林坡归原告所有。其他证据也不能证明海棠扒林坡归原告所有。林权证一案林地流转公司与本案无关。原告提交的证人证言为主观判断，不能证明争议林地一直由原告经营管理和归其所有。卢氏县政府和朱阳关镇政府另一案件中的答辩与本案无关。
依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对以上经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查作如下确认：双方当事人提交的证据均在法定期限内提交，与案件事实均存在一定关联，具体证明效力，本院结合案情综合确认。
根据上述证据及双方当事人质证意见，结合庭审调查情况，可以认定以下事实：
根据1992年穆庄村与毛庄村的权属界线图显示，海棠扒位于所标卢氏县朱阳关镇穆庄村一侧。主要由山岭、沟谷和林木等自然地貌和元素组成。海棠扒东坑应为海棠扒的部分地域。本案争议林地仅限于海棠扒东坑。原告提交的1953年土地房产所有证存根显示，土改时，该组部分组民在争议林地有土地及林木。1992年4月，第三人穆庄村和毛庄村等签署权属界线协议，约定双方“对各自土地的使用权（所有权）界线位置明确，没有争议，经双方协定，同意图中所示境界线为具有法律效力的界线”。2015年12月17日卢氏县政府对海棠扒东坑林地所有权归属作出4号行政决定，认定根据图纸标明的界线和实地踏勘发现，海棠扒在穆庄村土地权属界线以内；审查两村的《权属界线协议书》发现，穆庄村和毛庄村所签协议的程序和内容均合法，效力应予认定。依法将其作为本案争议的定案根据。据此确定海棠扒东坑林地归第三人穆庄村委所有。刘家岭组提起行政复议后，被告三门峡市政府作出5号行政复议决定，维持卢氏县政府4号行政决定，遂引起本案行政诉讼。
另查明，2014年3月穆庄村与河南鹏鑫实业集团有限公司签订《河南省集体林权流转合同》，将海棠扒林权流转给该公司。同年经林权登记卢氏县政府为该公司颁发了豫卢氏县林证字（2014）第60206号《林权证》。刘家岭组以《林权证》侵犯其权益申请行政复议要求撤销。经行政复议，三门峡市政府于2015年6月8日作出三政复决字〔2015〕57号行政复议决定，认定卢氏县政府在办理上述林权证的过程中，没有确凿证据证明穆庄村委对证载林地具有所有权等情况下，办理林权证，属事实认定不清等，决定撤销该林权证。
本院认为，依据《中华人民共和国森林法》第17条规定，单位之间的林地所有权争议由县级以上人民政府处理。卢氏县政府具有对争议林地确权的法定职权。纵观全案，卢氏县政府4号行政决定，表明根据图纸标明的界线和“实地踏勘”发现，海棠扒在穆庄村土地权属界线以内；1992年穆庄村与毛庄村《权属界线协议书》的程序和内容合法有效，从而作为认定本案争议林地归穆庄村所有的主要依据作出确权决定。经查，虽然1992年的相关界线协议书和界线图，被告卢氏县政府确权中已经各方质证、辩论，并且作为主要依据予以认定，但原告提出的毛庄村与穆庄村之间的学校和个别居民组的土地部分交叉实际存在，在界线图中并无反映，故，要确定海棠扒东坑林地的归属，应排除争议地域所有权不存在交叉归属的可能；此外，被告卢氏县政府4号决定称根据图纸标明的界线结合“实地踏勘”发现，海棠扒在穆庄村土地权属界线以内。“实地踏勘”与原告诉称的2015年5月4日卢氏县林业局组织穆庄村、毛庄村等多方到海棠扒实地勘查应为同一事实。但对与本案争议林地权属认定有着重大影响和关联的“实地踏勘”这一事实，被告卢氏县政府在确权中并未予以收集并出示，交由各方质证、辩论和决定是否采信，从而认定相关事实。庭审中卢氏县政府认可存在实地踏勘的事实，但称实地踏勘未形成报告故未提交及决定中引用“‘实地踏勘’发现”系笔误等理由不足。
其次，卢氏县政府对涉及本案争议林地颁发的林权证另案被撤销，涉及该争议区域的相关的申请林权登记、以及流转等事实和行为又发生在林地争议之后，故相关经营管理的行为的效力在争议林地所有权的归属有效确定之前处于不确定状态。因此，相关经营管理的行为和事实对本案争议林地所有权归属的确定不具有决定意义。
再者，卢氏县政府4号行政决定，在证人证言的采信上，对证人证言均以存在利害关系等不予采信，对证言的真实性和客观性方面应按照证据规则进一步查证。
综上，被告卢氏县政府4号行政决定及被告三门峡市政府5号复议决定认定事实不清，证据不足，程序不当，均应予撤销；被告卢氏县政府应当对争议林地的所有权重新做出确权决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销卢氏县人民政府卢政行字（2015）第4号行政决定和三门峡市人民政府三政复决字〔2016〕5号行政复议决定；
二、由卢氏县人民政府重新作出具体行政行为
案件受理费50元，由二被告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 何红伟
审判员 肖爱祥
审判员 贾宁予
二〇一六年九月九日
书记员 黄 飞