北京市海淀区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海行初字第96号
原告黄舜欣，女，1945年10月23日出生。
被告北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市海淀区东北旺南路27号上地办公中心。
法定代表人李四友，局长。
委托代理人李松，男，北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局干部。
委托代理人苏晋达，男，北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局干部。
原告黄舜欣诉被告北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局（以下简称海淀城管局）不履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月26日受理后依法组成合议庭。同年3月13日，本院依法公开开庭审理了本案，原告黄舜欣，被告委托代理人李松、苏晋达到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄舜欣诉称，原告房屋在本小区3号楼3单元的3层。2012年6月17日，住在同一单元的102住户开始翻建违法建设。同年9月，101住户也开始私搭乱建。他们的行为对原告的居住安全构成了威胁。为此，原告不断向城管热线、市政风行风热线等部门举报违法建设。根据《北京市禁止违法建设若干规定》（以下简称《禁止违法建设规定》）第十二条的规定，被告应当在20日内责令拆除违法建设，限期拆除期限一般不超过15日。然而，被告拒不依法针对违法建设作出限期拆除决定，直到原告向北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）提起行政复议后才作出限期拆除决定。在此期间，原告家于2013年10月13日失窃，窃贼是从违法建设顶部攀援入室。根据《禁止违法建设规定》第十三条的规定，原告举报的违法建设进入强制拆除阶段不应迟于2013年年初，但到目前为止，原告只知道被告于2013年10月16日对上述违法建设作出了限期拆除决定，但是否进入强制执行阶段不得而知。综上，被告未依法处理上述违法建设的行为违法，与原告家被盗有相关联系，给原告造成了财产损失。请求人民法院依法判决被告履行法定的查处本案所涉及违法建设的职责。
在本院指定的证据交换期限内，原告黄舜欣提交如下证据并当庭出示：1、北京市政风行风热线网页，证明违建存在时间是2012年6月；2、关于信访件的回复（2013年1月17日），3、关于信访件的回复（2013年1月17日），4、关于信访件的回复（2013年2月27日），5、关于信访件的答复（2013年7月31日），上述证据证明被告编造事实为违法建设人开脱，因为原告提起信访复查才不得不立案调查；6、海政复决字（2013）217号行政复议决定书，证明复议期间，原告家中失窃，被告由此才作出限期拆除决定；7、受案回执，证明2013年10月13日原告家中被盗；8、关于信访件的回复（2009年12月28日），证明被告处理违建的行为恶劣。同时，原告当庭出示《中华人民共和国土地管理法》、《禁止违法建设规定》第十二条、第十三条作为支持其诉讼请求的法律规范依据。
被告海淀城管局辩称，2013年2月23日、25日，被告执法人员对海淀区半壁街南路1号院3号楼3门一层搭建的3处房屋进行了现场检查和勘验并予以立案，初步认定建房人为崔庆茹、黄文敏和陈克劢，当即给其发放谈话通知。上述人员分别到被告处接受调查询问，承认房屋确为其所建且未取得建设工程规划许可证。经询问得知3号楼原本修建了围墙，扩出有三面围墙的小院，属于一个相对封闭的空间。上世纪90年代，3号楼一层住户为防止高空坠物而在围墙上加了一层石棉瓦，从而形成房屋。被告多次做相对人的工作，督促其自行拆除违法建设。2013年10月16日，被告针对上述3处违法建设作出了限期拆除决定，并送达给相对人。同年11月5日，被告对上述违法建设进行了复查，未拆除。2014年2月14日，被告制作了催告书和公告，催告书已送达相对人，公告已在违法建设所在地张贴并在被告网站上公布。催告期满被告将依法报海淀区政府批准责令强制拆除。虽然查处过程艰难，但被告一直在履责过程中。综上，被告对上述违法建设一直处于履责状态，故请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
在法定举证期限内，被告海淀城管局提交如下证据并当庭出示：1、京海城管罚字（2013）070598号限期拆除决定（存根），2、送达回证，3、现场检查笔录（复查），4、复查照片，5、公告（存根），6、公告网页版，7、公告照片，8、送达回证，9、催告书（存根），10、送达回证，11、立案审批表，12、案件呈批表，13、现场检查笔录（勘验），14、证据材料登记表，15、违法建设平面位置图，16、证据材料登记表，17、谈话通知书（存根），18、送达回证，19、询问笔录，上述证据证明，被告在对黄文敏所建违法建设查处的过程中，履行了立案、调查询问、现场检查和勘验、复查、审批、作出限拆决定、送达等程序，在黄文敏未自行拆除违法建设的情况下，被告发布了公告，并向其送达了催告书；20、京海城管罚字（2013）070599号限期拆除决定书（存根），21、送达回证，22、现场检查笔录（复查），23、复查照片，24、公告（存根），25、公告网页版，26、公告照片，27、送达回证，28、催告书（存根），29、送达回证，30、立案审批表，31、案件呈批表，32、现场检查笔录（勘验），33、证据材料登记表，34、违法建设平面位置图，35、证据材料登记表，36、谈话通知书（存根），37、送达回证，38、询问笔录，上述证据证明，被告在对崔庆茹所建违法建设查处的过程中，履行了立案、调查询问、现场检查和勘验、复查、审批、作出限拆决定、送达等程序，在崔庆茹未自行拆除违法建设的情况下，被告发布了公告，并向其送达了催告书；39、京海城管罚字（2013）070600号限期拆除决定书（存根），40、补正通知书，41、送达回证，42、现场检查笔录（复查），43、复查照片，44、公告（存根），45、公告网页版，46、公告照片，47、送达回证，48、催告书（存根），49、送达回证，50、视频光盘1张，51、立案审批表，52、案件呈批表，53、现场检查笔录（勘验），54、证据材料登记表，55、违法建设平面位置图，56、证据材料登记表，57、谈话通知书（存根），58、送达回证，59、询问笔录，上述证据证明，被告在对陈克劢所建违法建设查处的过程中，履行了立案、调查询问、现场检查和勘验、复查、审批、作出限拆决定、留置送达等程序，在陈克劢未自行拆除违法建设的情况下，被告发布了公告，并向其送达了催告书，因此，被告一直处在对违法建设查处的状态，不存在不履行法定职责的行为。同时，被告当庭出示《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条，《北京市城乡规划条例》（以下简称《规划条例》）第二十三条、第六十六条第一款、第二款，北京市人民政府令第197号《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》（以下简称197令），北京市人民政府京政办函110号文件《关于本市城市管理综合执法试点工作扩大区域的通知》（以下简称110号文件）作为其法律规范依据。
上述证据经过庭审质证，各方当事人发表质辩意见如下：
针对原告的证据，被告认为，证据6至证据8与本案不具有关联性；证据1的真实性认可，但不能证明原告向被告举报违法建设的时间是2012年6月；证据2至证据5不持异议，恰恰证明了被告一直在履行法定职责。
针对被告的证据，原告认为，对证据2至证据19的真实性不予认可，认为上述证据中涉及的”黄文敏”的签名都是伪造的，同时黄文敏只有儿子，没有女儿，不应该有其女儿的签名；证据1、证据20和证据39的限期拆除决定中对违法建设面积的认定是错误的；原告称，被告证据中体现的其发布公告的情况，原告只看到过涉及陈克劢违法建设的公告，其他公告未见到。
本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，认证如下：
原告提交的全部证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，但证据7、证据8与本案不具有关联性，本院不予采纳；原告提交的其他证据来源真实合法，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事项，本院均予以采信。
被告提交的全部证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，证据来源真实合法，与本案具有关联性，能够证明被告欲证明的事项，本院均予以采信。原告虽称被告的证据中存在签字虚假的问题，但其未就上述主张提交相关证据加以证明，故对原告上述主张，本院不予采信。但是，被告就其从2013年2月立案，直至同年10月才作出限期拆除决定的相关期限问题，未向本院提交证据和法律规范依据。
根据以上认证意见以及庭审查明的情况，可以确认如下事实：
黄舜欣居住在北京市海淀区半壁街南路1号院3号楼3门5号，房屋位于该楼三层。从2012年6月起，黄舜欣向相关部门多次举报该楼一层住户的私搭乱建行为。
2013年2月23日、25日，海淀城管局的相关执法人员分别对上述地点的3处违法建设进行检查，初步认定3处违法建设的建房人分别为黄文敏、崔庆茹和陈克劢，并于2月23日、25日分别对上述违法建设履行了立案、调查取证、询问告知、案件审批、送达等程序。同年10月16日，海淀城管局对上述3位违法建设人分别作出京海城管罚字（2013）070598号、070599号、070600号限期拆除决定，责令其自接到决定之日起15日内自行拆除上述违法建设，并分别于10月19日、22日和16日向上述3人送达。此后，因上述3人未在规定期限内自行履行拆除义务，海淀城管局经复查，于2014年2月14日发布强制拆除公告，制作催告书并送达给上述3人。庭审过程中，海淀城管局称上述限期拆除决定已经进入强制执行阶段，并拟报海淀区政府批准。
黄舜欣认为海淀城管局不履行查处违法建设的法定职责，于2013年9月27日向海淀区政府提起行政复议申请。海淀区政府于同年11月26日作出海政复决字（2013）217号行政复议决定，驳回了黄舜欣的行政复议申请。黄舜欣于2014年1月26日向本院提起不履行法定职责之诉。
本院认为，依据《规划条例》、《禁止违法建设规定》第九条第二款、197号令和110号文件的相关规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证的城镇建设工程。被告作为区一级城市管理综合行政执法机关，负有对本行政区域内的违法建设进行查处的法定职责。
依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第三十九条第一款的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。同时，《禁止违法建设规定》作为北京市人民政府颁布的政府令，是指导城市管理综合行政执法机关依法查处违法建设并现行有效的规章依据。该规定中第十二条第二款规定，责令停止建设或者发现已经建成的城镇违法建设，应当在20日内责令限期拆除。本案中，根据业已查明的事实，被告对本案涉及的3处违法建设于2013年2月23日、25日分别予以立案调查，于同年10月16日方作出限期拆除决定，到目前为止，被告未向本院提交能够证明在此期间存在期限合法延期的相关证据。因此，被告对违法建设虽履行了查处义务，但履行职责的期限明显超过了上述规章的规定，且没有合法说明，其行为已构成怠于履行法定职责的违法行为，应当依法予以纠正。鉴于被告已对本案涉及的3处违法建设作出了相应的限期拆除决定，故应当确认被告的行为违法。
被告主张，其在查处上述3处违法建设过程中，适用的是《规划条例》作出的限期拆除决定，该条例中对履行查处职责未作出明确规定。对此，本院认为，虽然《规划条例》的法律位阶高于《禁止违法建设规定》，但在该条例未对履行查处职责作出明确规定的情况下，处于下一位阶的规章的相关规定依法应当予以适用。因此，对于被告的上述主张，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局怠于履行查处违法建设的法定职责的行为违法。
案件受理费五十元，由被告北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局负担（于本判决生效之日起七日内交纳）。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 孟军红
人民陪审员 李金凤
人民陪审员 郭 焕
二〇一四年四月二日
书 记 员 刘颜艳