山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终174号
上诉人（原审第三人）宋殿华，男，1964年3月2日出生，汉族，住山东省乐陵市。
委托代理人罗敏，北京德和衡（济南）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）乐陵市人民政府，住所地乐陵市湖滨东路99号。
法定代表人樊廷雷，市长。
被上诉人（原审原告）宋书生，男，1967年3月17日出生，汉族，住山东省乐陵市。
委托代理人田树森，山东胜券律师事务所律师。
上诉人宋殿华因被上诉人宋书生诉其和乐陵市人民政府土地行政登记一案，不服德州市中级人民法院于2016年9月21日作出的（2016）鲁14行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达了告知书和诉讼要素表，对本案进行了书面审理。现已审理终结。
原审原告宋书生诉称，1998年12月1日，原告按照村委会分配土地方案，取得承包地5.82亩，承包期限30年，自1998年12月1日至2028年12月1日止。该承包合同书经村委会加盖公章，并经乐陵市丁坞镇经管站鉴证，乐陵市人民政府确认后颁发了《土地承包经营权证》。原告取得土地承包经营权后，将上述耕地委托弟弟宋书光耕种至今。2016年4月16日，第三人以其持有《土地承包经营权证》向乐陵市农村土地承包经营纠纷仲裁委员会申请仲裁，要求返还上述土地，原告方知1998年12月27日被告将上述地块为第三人再次颁发了《土地承包经营权证》。原告在承包期限之内，被告将同一地块再次发包，该具体行政行为属于认定事实错误，且程序违法。请求法院依法判令：撤销被告颁发给第三人持有的《土地承包经营权证》；诉讼费用由被告承担。
原审法院经审理查明，2016年4月19日，第三人宋殿华向乐陵市农村土地承包经营纠纷仲裁委员会提请仲裁，请求裁定宋书光立即返还土地，依据为乐陵市人民政府为其颁发的土地承包经营权证（无编号，无颁发日期），其附载合同编号为23077，承包土地4亩，南北至道，东至殿杰、西至殿俊。承包期限30年，自1998年12月25日至2028年12月25日止。2016年8月3日原告宋书生向法院提起行政诉讼，请求撤销第三人土地承包经营权证，依据为乐陵市人民政府2000年12月1日为原告颁发的土地承包经营权证（无编号），其附载合同编号为03059，记载涉及争议地块3.64亩，南北至道，东至宋书民、西至宋殿俊。承包期限30年，自1998年12月1日至2028年12月1日止。
另查明，宋书光为宋书生弟弟，现争议土地由其实际耕种。
原审法院认为，争议土地现由原告方实际耕种。原告宋书生所提交证据土地承包经营权证及所附合同能够证明其对争议土地享有权利，被告乐陵市人民政府庭审中认可原告及第三人证载土地存在重合，故被告主张被诉行政行为对原告权利不产生实际影响不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（七）项规定，法院不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告乐陵市人民政府、第三人宋殿华没有向法院提供证据证明被诉行政行为的合法性，故被告为第三人颁发的土地承包经营权证应视为没有证据，应当撤销。原告诉讼理由成立，法院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销乐陵市人民政府为宋殿华颁发的土地承包经营权证。案件受理费50元，由乐陵市人民政府承担。
上诉人宋殿华不服提起上诉，认为原审法院认定事实不清，违反法律规定，请求撤销原审判决书，改判上诉人持有的《土地承包经营权证》合法有效。理由如下：1、上诉人持有的《土地承包经营权证》是原杨盘乡政府颁发给上诉人的，事实清楚，证据确凿。根据丁坞镇的发展历史，丁坞镇是由2000年6月撤销丁坞乡，杨盘乡，设立的丁坞镇，原杨盘乡行政区划归丁坞镇。上诉人的《土地承包经营权证》明确记载，土地的发包方是乐陵市杨盘乡东郭村,而承包期限为1998年12月27日开始的30年，到2028年12月27日。鉴证机关签章为乐陵市杨盘乡经管站，当时的鉴证人是高朋，这与事实相符，说明无论是上诉人与村委的土地承包合同，还是向相关部门的申报都是按照当时的规定，严格办理的，关于被上诉人宋书生指出的上诉人所持证上加盖乐陵市政府印章但是并未书具时间，上诉人找到与上诉人同一批办理的《土地承包经营权证》，所有的都是只加盖了乐陵市政府的印章，未书写具体时间，但这并不影响本证的效力，这也恰恰说明上诉人手中持有的《土地承包经营权证》是真实的，与当时办理的同一批次证件一致。2、被上诉人宋书生持有的《土地承包经营权证》所记载内容与签章均与事实不符，自相矛盾。原审法院仅仅因为被上诉人手中也有一个《土地承包经营权证》，并且与上诉人所持有的《土地承包经营权证》有重合的部分，并且上诉人的《土地承包经营权证》没有编号，颁发日期等就对上诉人的《土地承包经营权证》予以撤销，荒唐至极。相关部门未保存档案，不是上诉人的错。上诉人手中有依法颁发的《土地承包经营权证》，可以证明是涉案土地的实际承包人，被上诉人的《土地承包经营权证》明显就是2000年6月以后非法取得的，因为原杨盘乡已经撤销，相关的公章已经没有了，取而代之的是新成立的丁坞镇的相关印章，所以被上诉人的《土地承包经营权证》只得加盖丁坞镇的相关印章，这也恰恰说明，被上诉人的《土地承包经营权证》与事实真相不符，不是依法取得的。3、从原审的双方陈述可以看出，涉案土地的四至应该如上诉人所述，被上诉人陈述的四至与现实中的土地面积不符，被上诉人手中的《土地承包经营权证》与事实不符，是伪造的。
被上诉人乐陵市人民政府提供书面答辩意见称，我单位服从原审法院以没有证据依据为由，撤销我单位颁发的土地承包经营权证。另外，我们认为政府颁发土地承包经营权证的行为不是《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（七）项所说的“侵犯”农村土地承包经营权的行为。根据最高人民法院的指导精神，对行政机关据以颁证的合同持有异议，应先提起民事诉讼，确认据以颁证行为的合同是否合法有效，而后方能提起行政诉讼，解决颁证行为的合法性。宋殿华、宋书生案争议的本质是，发包方到底将争议土地发包给了谁，这个是承包合同问题。这个问题现在已在乐陵市农村土地仲裁委员会的审理中，在没有民事生效判决的情况下，不宜处理颁证行为的合法性问题。
被上诉人宋书生提供书面答辩意见称，宋书生于1998年12月1日按照本村村委会分配土地方案，取得承包地5.82亩，承包期限30年，自1998年12月1日至2028年12月1日止。该承包合同书经村委会加盖公章，并经乐陵市丁坞镇经管站鉴证，乐陵市人民政府确认后颁发了《土地承包经营权证》。宋书生在原审提交的证据能够充分证明对争议土地享有承包经营权。在原审诉讼期间，作为被告的乐陵市人民政府及第三人均没有在法定期限之内提供有效证据，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，作出撤销乐陵市人民政府为宋殿华颁发的土地承包经营权证是正确的。请求法院依法驳回上诉人上诉。
原审证据已随案移送本院。经本院审理查明，原审庭审过程中，乐陵市人民政府认可对宋书生和宋殿华颁发的土地承包经营权证记载的土地范围有重合。乐陵市人民政府未向法院提供证据和所依据的规范性文件，以证明其对宋殿华颁证行为的合法性。二审审理过程中，宋殿华提供证据目录一份，因目录列明的证据，宋殿华在原审审理过程中未提交亦未在原审庭审时出示，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，对此本院不予接纳。
本院认为：
本案的焦点是乐陵市人民政府能否证明其颁证行为合法。行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政机关不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，乐陵市人民政府在原审过程中应当提供证据和依据的规范性文件，以证明其对宋殿华颁证行为的合法性。而乐陵市人民政府未提供任何证据，原审据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，撤销乐陵市人民政府为宋殿华颁发的土地承包经营权证，并无不当。另外，原审法院并未以宋殿华持有的《土地承包经营权证》没有编号、颁发日期为由对该经营权证予以撤销，撤销宋殿华持有的《土地承包经营权证》的原因是乐陵市人民政府未提供证据证明颁证行为合法，并不否定宋殿华所签订的农村土地承包合同的效力，也未认定宋书生而非宋殿华对争议土地享有最终承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。宋殿华如对证载土地重合部分存有争议，仍可依据其所签订的农村土地承包合同另行主张权利。上诉人认为撤销登记损害其利益，可以另行向乐陵市人民政府主张权利。
二审过程中，上诉人提交了笔迹鉴定申请书、调查取证申请书各一份，申请鉴定宋书生涉案《土地承包经营权证》填写内容的形成时间，调查1998年12月乐陵市杨盘乡经营站签证人是高鹏还是张金波，现场勘验宋书生《土地承包经营权证》上记载的面积与其实际占有耕种的面积是否相符，因上述请求与乐陵市人民政府能否提供证据证明其为宋殿华颁证的行为合法并无关联性，本院不予准许。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人宋殿华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 山 莹
代理审判员 宋海东
代理审判员 赵轶宁
二〇一七年四月二十七日
书 记 员 孟 真