湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂10行初48号
原告李良凤，女，1974年11月5日出生，汉族，住洪湖市。
委托代理人李雪梅，广东普罗米修（武汉）律师事务所律师。
委托代理人宋光杰，广东普罗米修（武汉）律师事务所律师。
被告洪湖市人民政府，住所地：洪湖市文泉大道特一号。
法定代表人沈先武，市长。
委托代理人吕梁彬，法制办主任。
委托代理人张才堂，洪湖市法律援助中心律师。
原告李良凤诉被告洪湖市人民政府房屋征收补偿决定一案，于2018年3月5日向本院提起诉讼。本院于2018年3月5日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月20日公开开庭审理了本案。原告李良凤及委托代理人李雪梅、宋光杰，被告洪湖市人民政府的委托代理人吕梁彬、张才堂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年1月16日，被告向原告作出《洪湖市人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称房屋征收补偿决定），征收原告名下位于州陵××××号的商业门面。
原告李良凤诉称：2017年8月15日，被告作出《洪湖市2017年第二期棚改项目房屋征收决定》（以下简称房屋征收决定），对洪湖市州陵大道片区的房屋实施征收，同时公布了《洪湖市2017年第二期棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称房屋征收补偿方案）。原告认为，被告作出的房屋征收补偿决定应撤销。一、被告作出的房屋征收补偿方案程序及内容违法，从未征求过公众意见，而且在房屋征收补偿方案中，仅提供了货币补偿方案，未提供房屋产权调换补偿方案。二、房地产价格评估机构选定及评估过程违法。房地产价格评估机构是由被告自行指定的，从未公示房地产价格评估机构的名称，且评估机构在评估过程中，未依法履行实地勘察、分户评估结果公示等必要程序，严重侵害了被征收人对评估结果复核及鉴定的权利。三、评估价格远低于市场价格，侵犯了原告的合法权益，被告作出的征收补偿决定书应予撤销。请求撤销被告于2018年1月16日向原告作出的房屋征收补偿决定书。
原告向本院提交如下证据（复印件）：
1.房屋征收补偿方案。拟证明被告作出的补偿方案没有向被征收人及公众征求过意见，程序违法；被告在该方案中仅向被征收人提供货币补偿方案，没有房屋产权调换补偿方案，内容违法。
2.房屋所有权证书、房屋征收补偿决定及照片。拟证明被告于2018年1月16日作出房屋征收补偿决定，要求征收原告名下位于州陵××××号的房屋，该房屋用途为商业门面，建筑面积为110.05平方米，补偿金额明显低于该地段同样用途房屋的市场价值；被告作出该房屋征收补偿决定书的依据和内容损害了原告的合法权益，应予撤销；被告在未申请人民法院强制执行的前提下，拆除了原告房屋的吊顶和门面招牌。
被告洪湖市人民政府答辩称：一、洪湖市人民政府就房屋征收决定及征收补偿方案组织了有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，充分征求公众意见。2017年8月7日，洪湖市人民政府常务会议纪要第二十四期充分证明了洪湖市人民政府组织了有关部门进行论证，出席该会议的有市委政府领导及各部门主要负责人37人，结论是同意房屋征收补偿方案。2017年8月15日，洪湖市人民政府向社会公告房屋征收决定及补偿方案，发放民意测评表333份，收回317份，未收回16份。317份认可该补偿方案，征求公众意见充分。二、洪湖市人民政府对评估机构的选定符合法律规定，评估机构的评估符合法律规定。洪湖市房屋征收机构推荐了武汉国佳房地资产评估有限公司、武汉国新房地产资产评估有限公司、荆房房地产价格评估有限公司三家有资质的评估公司，通过发放《房屋征收评估机构选举意见书》的方式，超过半数以上人投票选定了武汉国佳房地资产评估有限公司，并且指挥部对上述结果进行了公告，其作出的评估报告合法有效。三、同等地段被征收人能接受李良凤同等房屋征收补偿价格，且已经领取补偿款，证明答辩人对被答辩人的补偿标准符合市场价。四、李良凤的补偿资金有中国银行洪湖市2017年第二期棚户区改造项目专户足额专项资金支付。综上所述，答辩人作出的房屋征收补偿决定合法有效，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告洪湖市人民政府在法定期间向本院提交如下证据（复印件）：
1.法人证明及法定代表人身份证明。拟证明被告主体适格。
2.洪湖市人民政府《常务会议纪要》第二十四期及《社会稳定风险评估报告》。拟证明洪湖市人民政府组织有关部门进行论证，结论是“同意房屋征收补偿方案及社会稳定风险评估报告”。
3.房屋征收决定及附件。拟证明征收项目名称及范围，告知征收期限、救济途径及征收补偿方案。
4.房屋征收决定及附件公告。拟证明房屋征收补偿方案作为房屋征收决定附件于2017年8月15日同时向社会公告。
5.民意测评表统计。拟证明房屋征收补偿方案征求意见充分。
6.拆迁范围红线图。拟证明李良凤被征收的房屋在红线范围内，是依法征收的对象。
7.李良凤住房登记信息。拟证明李良凤被征收房屋的基本信息。
8.评估报告、《房产幢平面图》《房屋分户平面图》、评估勘测单位资质及结算表。拟证明有资质的评估机构依法对李良凤被征收的房产评估价值各项总计1052834.61元。
9.洪湖市棚户区改造指挥部关于选定房地产评估机构的公告。拟证明评估机构是由被征收人协商选定，超过半数以上选择武汉国佳房地资产评估有限公司，符合法律规定，对结果进行了公告。
10.照片四张及催告。拟证明棚改指挥部工作人员与李良凤丈夫沟通协商征收补偿事宜，在到期后催告实施。
11.关于对李良凤房屋征收的请示、征收补偿决定书及送达证明。拟证明对李良凤作出房屋征收补偿决定书，在直接向李良凤送达房屋征收补偿决定书被拒收的情况下于2018年1月30日公告送达。
12.被征收人曾文华的征收补偿协议书及领款资料。拟证明李良凤的补偿标准符合市场价。
13.客户对账单。拟证明洪湖市2017年第二期棚户区改造项目部已经将棚改资金足额存入中国银行洪湖市2017年第二期棚户区改造项目专户，保证对包括李良凤在内的所有被征收人的资金支付。
经庭审质证，被告洪湖市人民政府对原告提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性无异议，证明目的有异议。房屋征收补偿方案是抽象的行政行为，不具有可诉性，即使存在违法的情形，也不能通过诉讼撤销，且方案充分征求了意见，在作出具体行政行为的时候必须以方案为依据，洪湖市棚改政策导向鼓励货币化的补偿方式。对证据2的真实性无异议。洪湖市人民政府作出的房屋征收补偿决定书程序合法，依据的是房屋征收补偿方案。建筑面积登记的是110.05平方米，实测面积为140平方米（包括门面和住宅）。照片的真实性无异议，但不能证明拆除违法。
原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1、2、3、4、6、7、11、13无异议。对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议。民意测评表是被告洪湖市棚户区改造指挥部单方作出，无证据印证被告真正发放了民意测评表，也无证据显示被告将补偿方案公布并征求公众意见，无证据证明征求意见的期限不少于30天。对证据8的证据三性均有异议，该证据不能证明被告选定评估机构的程序合法，无证据证明被告委托的评估机构进行了实地查勘，无查勘记录，无原告签字，评估程序违法，评估的房产价值有误，也违法。对证据9的真实性、合法性、关联性均有异议。仅为洪湖市棚户区改造指挥部单方作出，无证据显示被告召集被征收人进行投票选择评估机构，评估机构的选定程序违法。对证据10的真实性无异议，证明目的有异议。图片不能显示催告事实，且棚改指挥部既不是征收主体，也不是征收实施单位，更不是征收部门，其没有履行征收事宜的主体资格和法定权力。对证据12的真实性无异议，关联性、合法性有异议。对曾文华的补偿不能证明对原告的补偿标准符合市场价，两者不具有直接关联性。曾文华接受该补偿价格不能证明征收的合法性。
综合庭审质证意见，本院对原告提交的证据认证如下：对证据1的真实性认可，但对证明目的不认可，本案审查房屋征收补偿决定的合法性，不审查作为房屋征收决定附件的征收补偿方案的合法性。对证据2的真实性予以认可，原告李良凤名下位于州陵××××号房屋的建筑面积为110.05平方米，房屋征收补偿决定书是本案的诉讼标的，是否合法，本院结合其他证据综合评判，照片本身不能证明是被告拆除了原告的吊顶和门面招牌。
对被告提交的证据认证如下：对证据1、2、3、4、6、7、11、13原告无异议，予以认可。证据5与证据2中的《社会稳定风险评估报告》的数据一致，对该份证据的真实性予以认可，对被征收范围内333户居民开展调查，收回补偿方案征求意见表317份，同意房屋征收方案的被征收户共317户，拒绝对房屋征收方案调查签字的16户。证据8盖有单位公章，对证据的真实性予以认可，是否合法，本院结合其他证据综合评判。证据9盖有洪湖市棚户区改造指挥部的公章，对真实性予以认可，可以表明绝大多数被征收人选择了武汉国佳房地资产评估有限公司作为评估机构。对证据10的真实性原告无异议，予以认可，可以证明被告就房屋征收事宜进行了催告，督促被征收人李良凤与房屋征收部门协商并签约。对证据12的真实性原告无异议，予以认可，该补偿与安置协议系曾文华与洪湖市房屋征收与补偿办公室签订，曾文华系李良凤的邻居，与李良凤的房屋类似，可以作为认定类似房地产市场价值的参考。
经审理查明：2017年8月12日，洪湖市人民政府作出房屋征收决定，征收补偿方案作为房屋征收决定的一部分一并予以公告。原告李良凤的房屋坐落于洪湖市××办事处××大道××号，位于征收范围内，建筑面积110.05平方米，土地使用权面积110.53平方米，桐兴（湖北）投资咨询有限公司实测房屋面积140.85平方米，地类用途为商业用地，终止日期2035年12月2日。洪湖市棚户区改造指挥部确定了三家待选公司即武汉国佳房地资产评估有限公司、武汉国新房地产资产评估有限公司、荆房房地产价格评估有限公司，发放《房屋征收评估机构选举意见书》333份，收回285份，超过半数以上的被征收人选择武汉国佳房地资产评估有限公司作为评估机构。2017年10月25日，洪湖市棚户区改造指挥部作出《关于选定房地产评估机构的公告》，确定武汉国佳房地资产评估有限公司作为洪湖市2017年第二期棚户区改造项目范围内的评估机构。武汉国佳房地资产评估有限公司作出房屋征收估价分户评估报告，评估时点2017年8月12日，评估结果为临州陵大道1层商业门面房屋价值评估单价9000元每平方米，背街1层商业门面房屋价值评估单价4500元每平方米，住宅房屋价值评估单价2804元每平方米。结算表上显示李良凤被征收房屋的价值为人民币1052834.61元。被征收人李良凤在征收补偿安置签订协议的期限内没有签订房屋征收与补偿安置协议。2018年1月16日，洪湖市人民政府作出房屋征收补偿决定，并于2018年1月28日送达。房屋征收补偿决定内容如下：按评估报告确定的市场评估价及方案要求，对你户房屋给予货币补偿，补偿金额计人民币1052834.61元。
本院认为，本案争议的主要焦点是被告作出的征收补偿决定是否合法，是否应当撤销。被告作为房屋征收主体，在与原告不能达成征收补偿协议的情况下，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条之规定，被告洪湖市人民政府有作出房屋征收补偿决定的法定职责。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款之规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，洪湖市棚户区改造指挥部确定了三家公司作为备选的评估机构，该做法并不违背《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的相关规定，况且三分之二以上的被征收人从三个公司中选定了武汉国佳房地资产评估有限公司作为评估机构，即评估机构的选定，实际上是被征收人协商选定，选定程序合法。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条之规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。本案中，分户评估报告盖有评估公司的公章，也有两名估价师的签字，而且还附有现场勘查的照片，该评估报告符合相关法律规定。但原告一直否认收到了分户评估报告书，被告提供的证据亦不能证明原告收到了该分户评估报告书，违反了《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十九条“对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起十个工作日内，向原房地产价格评估机构申请复核评估……”之规定，剥夺了原告对评估报告提出异议和申请复核的权利，程序上存在瑕疵，建议被告采取相应措施予以补救。从被告作出的房屋征收补偿决定来看，被告实际上只提供了货币补偿方案，没有提供房屋产权调换方案，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条之规定，侵犯了原告选择产权调换的权利。综上，被告作出的房屋征收补偿决定，违反了上述法律规定，且程序上存在瑕疵，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告洪湖市人民政府2018年1月16日作出的《洪湖市人民政府房屋征收补偿决定书》；
二、责令被告洪湖市人民政府对原告李良凤重新作出房屋征收补偿决定。
一审案件受理费50元，由被告洪湖市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 孙开炎
审判员 盛 千
审判员 王 阳
二〇一八年七月二十三日
书记员 李丽红