广西壮族自治区隆林各族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）隆行初字第7号
原告陆踞，退休干部。
被告西林县住房和城乡规划建设局，住所地西林县城北街010号。
法定代表人韦燕庚，该局局长。
委托代理人周鹏，西林县住房和城乡规划建设局副局长。
委托代理人周乾，西林县住房和城乡规划建设局规划监察大队大队长。
原告陆踞不服被告西林县住房和城乡规划建设局（以下简西林县规划局）规划行政处罚一案，于2014年8月1日向西林县人民法院提起行政诉讼。西林县人民法院于
2014年8月1日受理后，认为原告陆踞原系该院副院长，不便行使管辖权，为此于2014年8月4日向百色市中级人民法院报请指定管辖。百色市中级人民法院于2014年
9月4日作出指定管辖函，指定由本院审理。本院于2014年10月16日受理后，于2014年11月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于
2014年12月12日公开开庭审理了本案。原告陆踞，被告西林县规划局的委托代理人周鹏、周乾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告西林县规划局以原告陆踞未取得建设工程规划许可证和建设用地规划许可证，在西林县迎宾路第三区第十二宗私宅楼房旁搭建砖混平顶房屋，违反《中华人民共和国城乡
规划法》第四十条的规定，根据该法第六十四条的规定，于2014年7月1日作出西住建罚决（2014）第28号行政处罚决定，限原告陆踞在十五日内拆除违法建筑物。被告西
林县规划局向本院提供作出被诉具体行政行为的证据、依据（复印件）：1、程序方面。（1）、《立案表》；（2）、《调查通知书》；（3）、《调查询问笔录》；（4）、《现
场检查（勘验）笔录》；（5）、《调查报告》；（6）、《案件处理审批表》；（7）、《案件讨论记录》；（8）、《（听证）告知书》及《送达回证》；（9）、《听证申请
书》；（10）、《听证会通知书》及《送达回证》；（11）、《听证会笔录》；（12）、《听证会报告书》；（13）、《案件复核审批表》；（14）、《处罚决定书》及
《送达回证》。以上证据用以证明被诉具体行政行为程序合法。2、事实方面。（1）、陆踞的身份证复印件；（2）、《调查询问笔录》；（3）、《现场检查（勘验）笔录》；
（4）、违法建筑照片。以上证据用以证明原告陆踞未取得《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》，违法建设车库的事实。
原告陆踞诉称，2006年至2007年间，原告在自己的住宅楼旁搭建一间面积为47.61平方米的砖瓦结构房屋作车库，2010年改建成砖混结构平顶房，虽然属于
违法建筑，类事情况在西林县较为普遍，前两届政府没有追究。事隔多年，被告西林县规划局于2014年5月22日立案，于2014年7月7日对原告作出限期15日内拆除违法
建筑的行政处罚决定。原告认为，被告对原告作出的西住建罚决（2014）第28号行政处罚决定违反法定程序，认定事实不清，超过法定时效，适用法律、法规错误，处罚内容显
失公正。为此，请求法院判决撤销该行政处罚决定。原告对其陈述事实在举证期限内提供的证据（复印件）有：1、《西林县迎宾路违法占地建设应缴纳土地出让金及罚款统计表》，
用以证明西林县迎宾路有多起违法建筑，被告处罚不一致，显失公正；2、《西林县人民政府办公室来文处理笺》，用以证明原告搭建的车库曾经于2006年得到前届县政府领导的
同意批示；3、韦华周的《证明》，用以证明原告搭建车库的初始时间是2006年。
被告西林县规划局辩称，原告陆踞未取得建设工程规划许可证和建设用地规划许可证，违法搭建车库，被诉具体行政行为认定事实清楚，证据确凿。被告依法立案，经过了调
查取证，召开听证会，最后作出行政处罚决定，被诉具体行政行为程序合法。原告违法搭建车库尚未拆除，属于违法继续状态，被诉具体行政行为没有超过法定时效。原告的行为违反
了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，被诉具体行政行为适用法律、法规正确。综上所述，被告对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程
序合法，处罚公正，请求法院依法予以维持。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告对被告提供的陆踞身份证复印件、《调查询问笔录》、《现场检查（勘验）笔录》、违法建筑照片和《调查通知书》、《调查报告》、《案件讨论记录》、《听证申请
书》、《听证会通知书》、《听证会笔录》、《处罚决定书》的真实性无异议；被告对原告提供的《西林县迎宾路违法占地建设应缴纳土地出让金及罚款统计表》和韦华周的《证明》
的真实性无异议。本院对双方均无异议的证据真实性予以认定。
原告对被告提供的《立案表》、《案件处理审批表》、《（听证）告知书》和《听证会报告书》、《案件复核审批表》的合法性有异议，认为被告在《立案表》、《调查报
告》、《处理审批表》、《（听证）告知书》中记载原告搭建车库的时间有2006年、有2007年、有2010年，时间不一致，被诉具体行政行为认定时间不清；《听证会报告
书》和《复核审批表》是在隆林各族自治县人民法院立案受理后补办提交，违反法定程序。本院认为，《立案表》、《调查报告》、《案件处理审批表》、《（听证）告知书》中记载
的违法建房时间是行政机关在立案调查阶段的内部初始记录、报告及审批资料，并非是具体行政行为认定事实所依据的证据，不影响被告对原告作出行政处罚的种类和依据；《听证会
报告书》和《复核审批表》是否是被告在法院立案受理后补办，没有证据证实，这两份证据是行政机关内部报审手续，并不是具体行政行为的法定程序。因此，原告的异议不成立，本
院不以采纳。
被告对原告提供的《西林县人民政府办公室来文处理笺》的合法性有异议，认为县人民政府的处理笺不能作为土地使用权的合法凭证。本院认为，该处理笺是县政府领导的个
人批示，不具有法律效力，不能代替《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，因此，被告的异议成立，本院予以采纳。
经审理查明，2006年，原告陆踞在西林县城市规划区内的迎宾路第三区第十二宗私宅楼旁修建房屋基础和护墙，2007年搭建成一间砖瓦结构房屋，2010年改建成
水泥平顶房。2010年5月5日，被告西林县规划局以原告未办理相关审批手续擅自建房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据该法第六十四条的规定，向
原告发出《限期拆除通知书》，限原告在三日内自行拆除，通知送达后，原告一直未以拆除。2014年5月22日，被告对该违法建筑案件进行立案，向原告送达《调查通知书》，
对原告进行了询问并制作了现场检查（勘验）笔录。6月11日，被告向原告送达《行政处罚（听证）告知书》，6月13日，原告申请听证，6月16日，被告向原告送达《行政处
罚听证会通知书》，6月26日，被告主持召开听证会。7月1日，被告对原告作出西住建罚决（2014）第28号行政处罚决定，以原告未取得建设工程规划许可证和建设用地规
划许可证，擅自建设车库，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定为由，根据该法第六十四条的规定，限原告在十五日内拆除违法建筑物。该决定于2014年7月7日
送达原告。
本院认为，原告陆踞对被告西林县规划局享有作出被诉具体行政行为的职权无异议，本院予以确认。结合双方的诉辩意见，原告和被告的争议焦点如下：一、被诉具体行政行
为是否符合法定程序；二、被诉具体行政行为认定事实是否清楚，主要证据是否充分；三、被诉具体行政行为是否超过法定时效；四、被诉具体行政行为适用法律、法规是否正确；
五、行政处罚是否显失公正。
关于第一个争议焦点。被告西林县规划局于2010年发现原告陆踞搭建的砖混建筑房屋未取得建设工程规划许可证和建设用地规划许可证，于2010年5月5日对其发出
了限期拆除通知书，由于原告一直未以拆除，被告于2014年5月22日立案后，向原告送达《调查通知书》，制作了现场检查（勘验）笔录并召开听证会，最后作出行政处罚决
定。因此，被诉具体行政行为符合法定程序。原告认为，被告在没有立案调查，于2010年5月5日对原告送达《限期拆除通知书》，在该通知书没有撤销的情况下，又于
2014年7月1日作出和通知书一样内容的行政处罚决定，被诉具体行政行为程序违法。本院认为，《限期拆除通知书》没有经过法定程序，不具有法律效力，与被诉具体行政行为
没有法律本质内容的冲突，因此，原告的主张本院不予采纳。
关于第二个争议焦点。原告陆踞在未取得建设工程相关手续情况下搭建的房屋，属于违法建筑，原告对其违法建房行为无异议，因此，被诉具体行政行为认定事实清楚，主要
证据充分。原告提出被告认定违法时间不清的主张不成立，本院不予采纳。
关于第三个争议焦点。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款和第二款的规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款
规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”被告西林县规划局提出，原告陆踞违法建房一直尚未拆除，属于违法行为继续
状态，处罚时效应当从行为终了之日起计算，被诉具体行政行为没有超过法定时效。该主张符合法律规定，本院予以支持。原告认为，其违法建房是2006年，被告于2014年对
原告作出的行政处罚已超过法定时效的主张，本院不予采纳。
关于第四个争议焦点。被告西林县规划局认为，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》对原告陆踞作出的行政处罚决定，被诉具体行政行为适用法律、法规正确。原告认
为，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起施行，而原告搭建房屋的时间是2006年，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》对原告作出行政处罚有误。本院认
为，原告于2006年底开始搭建车库，2007年建成一层砖瓦结构房屋，2010年5月翻盖水泥平顶，其违法建房行为至2014年处罚时属连续状态，属于《中华人民共和国
城乡规划法》调整范畴。因此，被诉具体行政行为适用法律、法规正确，原告的主张，本院不予采纳。
关于第五个争议焦点。原告陆踞认为，2008年以前，西林县城范围内没有取得建设工程规划许可证和建设用地规划许可证的违法建筑较为普遍，有一批补交费用和罚金
后，就可以补办合法手续，而原告搭建的房屋曾经于2006年得到前届县政府领导的同意批示，反而被作出限期拆除的行政处罚，为此，被告对原告作出的行政处罚显失公正。被告
西林县规划局认为，原告非法占用土地建房，其违法建筑严重影响县城总体规划的实施，不属于住户超占用土地和超建筑面积补交费用、交纳罚金的范围，为此，被告对原告作出限期
拆除的行政处罚得当。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条规定：“在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件
无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。”根据该法条文规定，县政府领导的批示不具有法律效力，为此，被告在法律规定范围内，根据原告违法占地建房对县城总体规划影
响程度等具体情况作出相应的行政处罚，处罚决定的内容公正、合法。
综上所述，被诉具体行政行为依据的证据确实、充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持西林县住房和城乡规划建设局2014年7月1日作出的西住建罚决（2014）第28号行政处罚决定。
案件受理费50元，由原告陆踞负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或者直接向百色市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于百色市中级人民法院。并于上诉
期限届满之日起七日内，预交上诉费50元（户名：待结算财政款项——法院诉讼费专户，账号：60×××97，开户银行：农行百色分行营业部）。逾期不交也
不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 李艺林
审 判 员 勾元春
人民陪审员 杨付山
二〇一五年一月四日
书 记 员 文 晴