广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）肇中法行初字第35号
原告高要市臻源房地产开发有限公司，住所地：肇庆市高要区蛟塘镇镇南路。
法定代表人戴燕清，该公司总经理。
委托代理人胡作明，广东西江律师事务所律师。
委托代理人梁达腾，广东西江律师事务所律师助理。
被告肇庆市高要区人民政府。住所地：肇庆市高要区府前大街**号。
法定代表人江启宁，该区区长。
委托代理人何锐和，肇庆市高要区法制局工作人员。
原告高要市臻源房地产开发有限公司（以下简称高要臻源房地产公司）诉被告肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区府）行政复议决定纠纷一案，本院立案受理后，于2015年12月15日公开开庭审理了本案。原告高要臻源房地产公司委托代理人胡作明律师，被告高要区府的委托代理人何锐和到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告高要臻源房地产公司诉称：一、肇庆市高要区人力资源和社会保障局严重违反法定程序，违法对原告作出行政处罚。2014年8月26日，两名自称是肇庆市高要区人力资源和社会保障局的工作人员到原告处，提出要进行劳动保障监察巡查，要求原告即场提供员工花名册、劳动合同、考勤记录、工资发放签收表等材料检查，但工作人员并未佩戴有关的标志，也没有向原告出示相关的证件。严重违反了《劳动保障监察条例》第十六条“劳动保障监察员进行调查、检查，不得少于2人，并应当佩戴劳动保障监察标志，出示劳动保障监察证件”的规定。鉴于对该工作人员真实身份存在疑惑及出于对公司员工隐私的考虑，而且当时保管上述文件的员工请假回家办理婚礼，要到9月7日才回来，所以原告当时并未提供相关的员工资料。所谓的工作人员留下一份《劳动保障监察询问通知书》（高人社监字（2014）第131号）便离开（后来在原告提出的行政复议中，肇庆市高要区人力资源和社会保障局向被告提供了所谓的图片，企图证明自己执法的合法性。但从照片上可以明显看出，所谓的佩戴工作证，现场送达等，均不是在第一次所谓的检查中拍摄的，均是在后来检查才实施的，肇庆市高要区人力资源和社会保障局明显是想混淆视听）。原告于2014年8月29日前往高要市人力资源和社会保障局劳动保障监察大队，证明工作人员的身份，并向陆文权申请，能否待管理人员回来后，整理好文件材料再提供给大队检查，陆文权表示可以。但在没有任何责令改正的前提下，肇庆市高要区人力资源和社会保障局于2014年9月9日向原告送达一份《劳动保障监察行政处罚告知书》（高人社监字（2014）第131-2号），告知原告因为逾期未按要求报送有关书面材料接受询问，拟处以15000元的罚款。收到该处罚告知书后，原告向肇庆市高要区人力资源和社会保障局提供了所有的员工合同、工资等所有资料，并说明了情况。但到了2014年9月22日，肇庆市高要区人力资源和社会保障局向原告送达一份《劳动保障监察行政处罚决定书》（高人社监字形（2014）第131-4号），并于2014年10月17日，肇庆市高要区人力资源和社会保障局又向原告送达一份《劳动保障监察行政处罚决定书》（高人社监字形（2014）第131-6号），而当中提到的《劳动保障监察行政处罚告知书》（高人社监字（2014）第131-5号），原告从未收到。原告向被告提出行政复议。2014年12月29日，被告已对该劳动保障监察行政纠纷案件作出了高要府行复（2014）12号《行政复议决定书》，对肇庆市高要区人力资源和社会保障局原作出的高人社监字（2014）第131-4号《劳动保障监察行政处罚决定书》以及高人社监字（2014）第131-6号《劳动保障监察行政处罚决定书》予以撤销，认定该案件事实不清、证据不足。然而，在被告撤销肇庆市高要区人力资源和社会保障局的行政处罚行为后。肇庆市高要区人力资源和社会保障局再次针对原告的同一行为，在2015年2月，来到原告处，要求配合补充第一次检查时的笔录，原告认为肇庆市高要区人力资源和社会保障局的行为完全是违法的，拒绝肇庆市高要区人力资源和社会保障局的要求。但肇庆市高要区人力资源和社会保障局却再次在2015年2月13日，向原告送达两份《劳动保障监察行政处罚决定书》，重复处罚原告各15000元。根据我国《劳动保障监察条例》第十七条：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。”的规定，肇庆市高要区人力资源和社会保障局就本案的调查已经严重超过调查时间，却仍然妄图为其违法行为补过，在补过失败后居然强行作出处罚。肇庆市高要区人力资源和社会保障局的行为完全是藐视法律，藐视高要区府的决定，实在令人心寒！二、肇庆市高要区人力资源和社会保障局第二次做出的行政处罚严重违反“一事不二罚”原则，我国《行政处罚法》第二十四条明确规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。但肇庆市高要区人力资源和社会保障局却对原告同一个行为，在2015年2月13日同时作出了两份《劳动保障监察行政处罚决定书》，分别对申请人处以15000元的行政处罚。肇庆市高要区人力资源和社会保障局的行为严重违反了法律的规定，损害了原告的合法利益。三、原告的行为远未达到行政处罚的条件。肇庆市高要区人力资源和社会保障局对原告作出行政处罚的法律依据是《劳动保障监察条例》第三十条第二款的规定，原告仅是经肇庆市高要区人力资源和社会保障局同意后的推迟提交材料时间，并无隐瞒事实真相，出具伪证或毁灭证据的情形，远未达至需要行政处罚的情形。四、肇庆市高要区人力资源和社会保障局捏造事实，违法认定原告存在违法行为，并作出行政处罚。如上所述，原告在2014年9月9日收到肇庆市高要区人力资源和社会保障局作出的《劳动保障监察行政处罚告知书》（高人社监字（2014）第131-2号）后，随即向肇庆市高要区人力资源和社会保障局提供了所有的员工合同、工资等所有资料，并在2014年9月22日收到肇庆市高要区人力资源和社会保障局作出的《劳动保障监察行政处罚决定书》（高人社监字（2014）第131-4号）。肇庆市高要区人力资源和社会保障局根本就不可能在2014年9月10日向申请人送达《劳动保障监察限期改正指令书》（高人社监字（2014）第131-3号）以及在2014年9月30日送达《劳动保障监察行政处罚告知书》（高人社监字（2014）第131-5号）。肇庆市高要区人力资源和社会保障局所提及的2014年9月10日向申请人送达《劳动保障监察限期改正指令书》（高人社监字（2014）第131-3号）是肇庆市高要区人力资源和社会保障局事后补充，并未向原告送达，且所谓《劳动保障监察限期改正指令书》竟然是在作出《劳动保障监察行政处罚告知书》后再作出的，明显是违反法定程序。现在肇庆市高要区人力资源和社会保障局却忽视其于2014年9月9日作出的《劳动保障监察行政处罚告知书》（高人社监字（2014）第131-2号），直接用2014年9月30日送达《劳动保障监察行政处罚告知书》（高人社监字（2014）第131-5号）作依据，隐瞒事实，掩饰自己程序的错乱，将过错全推到原告身上，并以此为由，认定原告存在违法行为，并作出行政处罚。五、肇庆市高要区人力资源和社会保障局无视法律法规、无视政府法制工作的权威性和强制性。肇庆市高要区人力资源和社会保障局在高要府行复（2014）12号《行政复议决定书》下达后，针对原告的原行为，没有新的证据事实，再次作出《劳动保障监察行政处罚决定书》高人社监字（2014）131-8号与高人社监字（2014）131-9号，而且是同一天针对同一行为作出这两份处罚决定书，此举实属荒谬。另外，针对未达到行政处罚条件的行为，在没有责令改正的前提下，直接作出罚款的行政处罚决定书，难道肇庆市高要区人力资源和社会保障局的具体行政行为目的只是想罚款？肇庆市高要区人力资源和社会保障局上述的做法，不仅严重违反法定程序，而且践踏了我国法律的公平正义，损害了原告的合法利益。原告不服《劳动保障监察行政处罚决定书》高人社监字（2014）131-8号与高人社监字（2014）131-9号，再次向被告提起行政复议。虽然，经审查后被告作出高要府行复（2015）2号行政复议决定书，撤销了高人社监字（2014）131-9号《劳动保障监察行政处罚决定书》，但却维持了肇庆市高要区人力资源和社会保障局违法作出的高人社监字（2014）131-8号《劳动保障监察行政处罚决定书》。综上，肇庆市高要区人力资源和社会保障局作出的高人社监字（2014）131-8号《劳动保障监察行政处罚决定书》程序不当、事实不清，适用法律错误，被告对该处罚决定书予以维持的决定严重损害了原告的合法利益，现原告为维护自身的合法权益，特依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向贵院提出诉讼，1、请求判决撤销被告作出的高要府行复（2015）2号行政复议决定书第一项决定；2、判决撤销肇庆市高要区人力资源和社会保障局作出的高人社监字（2014）第131号-8《劳动保障监察行政处罚决定书》。
原告提交6份证据：
1、被告机构代码证。
2、《劳动保障监察询问通知书》、《劳动保障监察行政处罚告知书》、《劳动保障监察行政处罚决定书》。
3、照片。
4、高要府行复（2014）12号《行政复议决定书》。
5、《劳动保障监察行政处罚决定书》高人社监字（2014）131-8号与高人社监字（2014）131-9号。
6、高要府行复（2015）2号《行政复议决定书》。
被告高要区府答辩称：一、答辩人作出的高要府行复（2015）2号《行政复议决定书》，主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，答辩人是县级人民政府，有权对本辖区内的行政复议案件进行审理，因此本答辩人是作出高要府行复（2015）2号《行政复议决定书》的适格主体。二、答辩人作出的高要府行复（2015）2号《行政复议决定书》处理适当，程序合法。1.被答辩人不服肇庆市高要区人力资源和社会保障局于2015年2月13日作出的高人社监字（2014）第131-8号和高人社监字（2014）第131-9号《劳动保障监察行政处罚决定书》向答辩人申请行政复议，答辩人依法受理，向肇庆市高要区人力资源和社会保障局发出《行政复议答辩通知书》，肇庆市高要区人力资源和社会保障局按时提交答辩书及相关材料。本案经延期审理后作出本案《行政复议决定书》并依法送达当事人，并告知相关的权利义务，故本案的处理程序合法。2.本案的高人社监字（2014）第131-8号《劳动保障监察行政处罚决定书》不是第二次罚款的行政处罚，而是重新做出的行政处罚，并不存在违反“一事不再罚”原则。三、答辩人作出的高要府行复（2015）2号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿。1.根据双方当事人提交材料查明：2015年6月28日，肇庆市高要区人力资源和社会保障局工作人员前往被答辩人处进行巡查，但被答辩人没有按要求提供相关材料。同日，肇庆市高要区人力资源和社会保障局向被答辩人发出高人社监字（2014）第131号《劳动保障监察询问通知书》。该通知书载明：高要市臻源房地产开发有限公司：依照《劳动保障监察条例》第十五条规定，我局需要了解你单位遵循劳动保障法律、法规的情况，请于2014年8月29日9时派法定代表人或委托人并携带如下资料（并复印件）到高要市劳动保障监察大队接受询问调查：营业执照或组织机构代码证及复印件；法定代表人身份证明的委托书或受托人身份证明；员工花名册；2014年5、6月份工资发放签收表；2014年5、6、7月份考勤记录（表）；12份员工劳动合同；伍思通2014年6月前的工资签收表、入职登记表、劳动合同等，被答辩人逾期没有按要求接受询问和提交相关资料。2014年9月30日被答辩人法定代表人委托行政文员邓燕婷前往劳动保障监察大队接受询问，但没有提供相关资料（以下证据《接受劳动监察委托书》复印件、《邓燕婷调查笔录》复印件、《情况说明》复印件、调查录像光盘2张、照片5张予以佐证）。2、2015年2月12日，肇庆市高要区人力资源和社会保障局到被答辩人处调查的事实确实存在，之所以没有做成询问笔录，被答辩人在起诉状中也已经作了明确的说明。肇庆市高要区人力资源和社会保障局依法进行调查询问，但由于被答辩人的不配合无法进行，被答辩人不接受询问也没有提供相关的材料。根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（二）项：“不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材料，隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、毁灭证据的”规定，肇庆市高要区人力资源和社会保障局依照事实、法律法规，按照法定程序重新作出具体行政行为，即作出高人社监字（2014）第131-8号《劳动保障监察行政处罚决定书》，程序合法，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。因此，答辩人作出维持高人社监字（2014）第131-8号《劳动保障监察行政处罚决定书》的决定认定事实清楚，证据确凿。3.根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款及第三十条第一款第（二）项的规定，肇庆市高要区人力资源和社会保障局作出高人社监字（2014）第131-8号《劳动保障监察行政处罚决定书》有法律法规依据并符合法定条件，被答辩人在《行政起诉状》主张“原告的行为远未达到行政处罚的条件”的观点不成立。四、答辩人作出的高要府行复（2015）2号《行政复议决定书》，适用法律正确。答辩人根据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出维持高人社监字（2014）第131-8号《劳动保障监察行政处罚决定书》，适用法律法规正确。综上所述，答辩人作出的高要府行复（2015）2号《行政复议决定书》，主体适格，认定事实清楚，证据确凿，处理适当，程序合法，适用法律法规正确。被答辩人对答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，恳请人民法院驳回被答辩人的诉讼请求。
被告高要区府提交了7组33份证据：
第一组证据：1、行政复议申请书；2、授权委托书；3、律师所函；4、律师证复印件；5、实习律师证复印件；6、企业法人营业执照复印件；7、组织机构代码证；8、法定代表人身份证明书。
第二组证据：9、劳动保障监察询问通知书；10、劳动保障监察行政处罚告知书；11、劳动保障监察行政处罚决定书。
第三组证据：12、行政复议决定书（2014）12号。
第四组证据：13、行政复议答复书；14、法定代表人身份证明书；15、授权委托书。
第五组证据：16、投诉登记表复印件；17、伍思通身份证复印件；18、劳动保障监察文书送达回执；19、劳动保障监察询问通知书；20、劳动保障监察行政处罚告知书；21、劳动保障监察限期改正指令书；22、劳动保障监察行政处罚决定书；23、接受劳动保障监察委托书；24、邓燕婷调查笔录；25、情况说明；26、照片。
第六组证据：27、行政复议申请收据；28、行政复议受理通知书；29、提出行政复议答复通知书；30、延长行政复议审查期限通知书；31、送达回证；32、行政复议决定书高要府行复（2015）2号。
第七组证据：33、法律法规。
经过庭审质证，原告对被告提交的证据1-8、12、17无异议；认为被告的证据9与本案无关；对被告的证据10的合法性不予认可；被告的证据11已被撤销；对被告证据13-15的证明内容不予认可；对被告证据16的内容有异议；对被告证据18的第一份送达回执没异议、不认可第二、三份送达回执、只认可收到处罚决定书的EMS快递单，对其他快递单不予认可；对被告证据19无异议；认为被告证据20是违法作出，不予认可；对被告证据21可以证实人社局同意原告方延迟提交资料的情况；对被告证据22已被复议撤销；对被告证据23、24，原告员工拒绝签收不视同送达文书；对被告证据25、26的三性不予认可；对被告证据27-33无异议。被告对原告的证据1、2、4、6无意见；对原告证据3、5的真实性、关联性无异议，证明内容不予认可。
根据庭审质证，对当事人无异议的证据，或虽提出异议，但无充分理据予以证实的证据，本院均认定为有效证据并作为本案的定案依据。
经审理查明：肇庆市高要区人力资源和社会保障局于2014年8月15日收到伍思通对原告高要臻源房地产公司拖欠其工资的投诉，肇庆市高要区人力资源和社会保障局于同年8月26日到原告高要臻源房地产公司进行调查并送达高人社监字（2014）第131号《劳动保障监察询问通知书》，该通知书要求原告高要臻源房地产公司法定代表人或委托人于2014年8月29日上午9时携带相关资料到肇庆市高要区人力资源和社会保障局接受询问调查。原告高要臻源房地产公司逾期无按上述通知书要求接受询问调查，肇庆市高要区人力资源和社会保障局遂于2014年9月9日作出高人社监字（2014）第131-2号《劳动保障监察行政处罚告知书》，以原告高要臻源房地产公司违反《劳动保障监察条例》第三十条第（二）项规定，拟对原告高要臻源房地产公司罚款15000元。原告高要臻源房地产公司未在期限内提出陈述和申辩，后肇庆市高要区人力资源和社会保障局于2014年9月22日作出高人社监字（2014）第131-4号《劳动保障监察行政处罚决定书》，决定对原告高要臻源房地产公司罚款15000元。2014年9月10日，肇庆市高要区人力资源和社会保障局对原告高要臻源房地产公司作出高人社监字（2014）第131-3号《劳动保障监察限期改正指令书》，责令原告高要臻源房地产公司在2014年9月19日前对存在逾期无按高人社监字（2014）第131号《劳动保障监察询问通知书》，要求报送材料及接受询问调查的事项进行整改并按要求接受询问调查，因原告高要臻源房地产公司未按上述通知书进行整改，肇庆市高要区人力资源和社会保障局于2014年9月28日作出高人社监字（2014）第131-5号《劳动保障监察行政处罚决定告知书》，拟对原告高要臻源房地产公司罚款15000元，原告高要臻源房地产公司未在期限内提出陈述和申辩，故肇庆市高要区人力资源和社会保障局于2014年10月17日作出高人社监字（2014）第131-6号《劳动保障监察行政处罚决定书》决定对原告高要臻源房地产公司罚款15000元。原告高要臻源房地产公司收到高人社监字（2014）第131-4号、高人社监字（2014）第131-6号《劳动保障监察行政处罚决定书》后不服，向被告高要区府提起行政复议，申请撤销该两份处罚决定书。被告高要区府受理原告高要臻源房地产公司的复议申请，审查后认为肇庆市高要区人力资源和社会保障局没有向复议机关提供作出的高人社监字（2014）第131-4及高人社监字（2014）第131-6号《劳动保障监察行政处罚决定书》相关案件事实的询问笔录，故认为该两份处罚决定书存在事实不清、证据不足而作出高要府行复（2014）12号《行政复议决定书》，撤销高人社监字（2014）第131-4及高人社监字（2014）第131-6号《劳动保障监察行政处罚决定书》，并责令肇庆市高要区人力资源和社会保障局重新作出具体行政行为。肇庆市高要区人力资源和社会保障局在重新作出具体行政行为期间，于2015年2月12日向原告高要臻源房地产公司相关负责人进行调查取证，原告高要臻源房地产公司相关负责人拒绝配合询问调查。肇庆市高要区人力资源和社会保障局重新收集证据资料后对原告高要臻源房地产公司逾期没有按照高人社监字（2014）第131号《劳动保障监察询问通知书》要求接受询问调查及逾期没有按照高人社监字（2014）第131-3号《劳动保障监察限期改正指令书》要求进行整改的违法行为分别作出高人社监字（2014）第131-8号及高人社监字（2014）第131-9号《劳动保障监察行政处罚决定书》。原告高要臻源房地产公司收到上述两份处罚决定书后依然不服，向被告高要区府一并提起行政复议，请求撤销该两份处罚决定书。被告高要区府受理原告复议决定后，审查认为肇庆市高要区人力资源和社会保障局作出的高人社监字（2014）第131-8号《劳动保障监察行政处罚决定书》已补充提供调查笔录及相关证据材料，认定原告高要臻源房地产公司的行为违法并予以处罚事实清楚、证据确凿，适用依据正确，应予维持；而认为肇庆市高要区人力资源和社会保障局作出的高人社监字（2014）第131-9号《劳动保障监察行政处罚决定书》程序不当，应当予以撤销。故，被告高要区府作出高要府行复（2015）2号《行政复议决定书》，决定维持高人社监字（2014）第131-8号《劳动保障监察行政处罚决定书》、撤销高人社监字（2014）第131-9号《劳动保障监察行政处罚决定书》。原告高要臻源房地产公司收到高要府行复（2015）2号《行政复议决定书》后，认为被告高要区府复议维持肇庆市高要区人力资源和社会保障局作出的高人社监字（2014）第131-8号《劳动保障监察行政处罚决定书》错误，向本院提起行政诉讼，请求撤销高要府行复（2015）2号《行政复议决定书》中维持肇庆市高要区人力资源和社会保障局作出的高人社监字（2014）第131-8号《劳动保障监察行政处罚决定书》的复议决定。
本院认为，本案被告高要区府行政复议审查的具体行政行为包括肇庆市高要区人力资源和社会保障局作出的高人社监字（2014）第131-8号和高人社监字（2014）第131-9号《劳动保障监察行政处罚决定书》两个行政处罚行为。本案中，肇庆市高要区人力资源和社会保障局作出的高人社监字（2014）第131-8号《劳动保障监察行政处罚决定书》的事实和法律依据为原告高要臻源房地产公司逾期没有按照高人社监字（2014）第131号《劳动保障监察询问通知书》要求接受询问调查，违反了《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（二）项规定；而肇庆市高要区人力资源和社会保障局作出的高人社监字（2014）第131-9号《劳动保障监察行政处罚决定书》的事实和法律依据为原告高要臻源房地产公司逾期没有按照高人社监字（2014）第131-3号《劳动保障监察限期改正指令书》要求进行整改，违反了《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项规定。肇庆市高要区人力资源和社会保障局分别作出上述两份《劳动保障监察行政处罚决定书》依据的事实和法律并不相同，由此可判断作出该两份《劳动保障监察行政处罚决定书》是两个不同法律关系的行政处罚行为。虽然原告高要臻源房地产公司以两个行政处罚行为为复议标的一并向被告高要区府申请复议，但该复议标的是两个不相同且具有独立的法律关系的具体行政行为，应区分为两个独立的复议标的。而对于两个独立的复议标的，复议机关应当分别立案受理编号，可视案情决定是否合并审理，但应分别制作法律文书。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的。”的规定，被告高要区府对原告高要臻源房地产公司申请复议的案涉两个处罚决定的行政行为以一个案件受理并作出复议决定的处理明显不当，应予以撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决如下：
撤销被告肇庆市高要区人民政府作出的高要府行复（2015）2号《行政复议决定书》，责令其在法定期限内重新作出具体行政行为。
本案受理费50元，由被告肇庆市高要区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年二月十二日
书 记 员 何剑锋