广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终952号
上诉人（原审原告）：黄土兴，男，1962年5月10日出生，汉族，住化州市鉴江区。
委托代理人：陈小聪，男，1981年10月1日出生，汉族，住茂名市茂南区。
被上诉人（原审被告）：化州市人民政府。
法定代表人：谭剑锋，市长。
委托代理人：彭文龙，化州市国土资源局干部。
原审第三人：化州市粤昇房地产有限公司。
法定代表人：梁勇，总经理。
委托代理人：朱志华，化州市粤昇房地产有限公司办公室主任�
上诉人黄土兴因诉化州市人民政府不动产登记行政纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院作出的（2015）茂中法行初字第88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，位于化州市××江开发区山××村××、××30423.62平方米集体土地，原属该山背村四、五队集体所有。2010年12月13日，甲方山背村四、五队与乙方代表梁权铭签订《关于转让泥涡塘及周边陆地协议》，约定甲、乙双方合作开发涉案土地，乙方付给甲方500万元，另加25万元作为公益事业，今后涉案土地所有权永久属于乙方，并约定在涉案土地上建成综合市场正常经营后，一、二层所收租金长期由甲方占38%、乙方占62%。2012年5月30日，化州市国土资源局对粤昇公司作出化国土资执法（处告）字[2012]第05号《行政处罚告知书�，查明粤昇公司未经批准非法占用涉案土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，以及“三旧”改造相关规定，拟对粤昇公司作出如下行政处罚：对粤昇公司未经批准占用土地30423.62平方米处以每平方米3元罚款，共罚款91270.86元。后粤昇公司缴交了该笔罚款。
2013年7月30日，广东省国土资源厅向茂名市人民政府作出粤地政[2013]141号《关于粤昇公司“三旧”改造方案的批复》，主要内容是：一、同意上报的粤昇公司“三旧”改造方案。同意你市将山背村的3.0424公顷集体建设用地完善历史用地征收手续。二、该宗用地在土地利用总体规划用途为城乡建设用地。三、请你市人民政府督促化州市人民政府严格按照拟订的改造方案组�实施改造并按照省有关“三旧”改造的政策要求供应和使用土地。四、使用土地涉及有关税费的收缴或调整，请按有关规定办理。2013年8月5日，茂名市国土资源局根据粤地政[2013]141号批复精神，向化州市人民政府作出茂国土资复[2013]103号《关于粤昇公司“三旧”改造方案的批复》，主要内容为同意化州市人民政府上报的粤昇公司“三旧”改造方案，同意该市将涉案集体建设土地完善历史用地征收手续，该宗用地在土地利用总体规划中规划用途为城乡建设用地，请求该市人民政府按照拟订的改造方案组织实施改造，并按照省、市有关“三旧”改造的政策要求供应和使用土地。
2014年5月19日，化州市人民政府办公室向化州市国土资源局作出化府办函[2014]32号《关于粤昇公司“三旧”改造项目用地申请协议出让的复函》，同意粤昇公司“三旧”改造项目的土地按每亩70万元的底价出让，土地出让金按出让价的60%计征，由市国土资源局以协议出让方式与该公司签订土地出让合同。2014年6月4日，化州市国土资源局向粤昇公司作出化国土资（地产）函[2014]048号《关于粤昇公司“三旧”改造项目用地申请协议出让的批复》，同意将涉案30423.62平方米的“三旧”改造项目国有土地使用权协议出让给粤昇公司。同日，出让人化州市国土资源局与受让人粤昇公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将涉案土地以1916681元出让给粤昇公司。粤昇公司按合同约定已缴清了出让款和相关税费。2014年8月13日，粤昇公司申请对出让的涉案土地使用权进行初始登记。化州市国土资源局经地籍调查、土地登记审批程序后，报化州市人民政府批准。2014年8月14日，化州市人民政府向粤昇公司颁发化国用（2014）第0000811号《国有土地使用证》，使用权�型为出证，地类（用途）为商业、住宅，核准粤昇公司使用座落于化州市××垌××村（化州市第二中学南侧）的出让土地30423.62平方米。
2015年4月25日，粤昇公司向黄土兴发出并送达《告知书》，内容为：该公司于2010年12月13日与山背四、五队签订了《关于转让泥涡塘及周边陆地协议》并于2014年8月14日依法取得了化国用（2014）第0000811号《国有土地使用证》，且完善了相关用地手续。该公司由于建设需要，对用地范围内的建筑物和附着物等进行清理，并于2015年4月20日进行了全面通告告知各位父老乡亲自行进行清理，限期十天内自行清理搬离，否则该公司将在相关职能部门的配合下依法进行清理。化州市广东鉴江经济开发试验区法律服务所莫志艺在场作了见证。2015年6月18日，粤昇公司再次向黄土兴送达了《告知书》，要求黄土兴立即清理占用该公司化国用（2014）第0000811号《国有土地使用证》上3亩的建筑物和附着物，并将占用的土地交还该公司使用。2015年8月26日，黄土兴以化州市人民政府向粤昇公司颁发的国有土地使用证的权属来源审查不清，粤昇公司提供的据以取得土地权属的《关于转让泥涡塘及周边陆地协议》只有少部分村民签字，未经三分之二以上农户代表同意，违反法律强制性规定，且山背四、五队与梁权铭而不是与粤昇公司签订土地买卖协议，黄土兴是涉案土地实际使用人，化州市人民政府地籍调查程序违法，存在未批先用的违法情节等为由诉至原审法院，请求依法撤销化州市人民政府向粤昇公司颁发的化国用（2014）第0000811号《国有土地使用证》，并由化州市人民政府承担本案诉讼费用。
另查明，黄土兴是化州市杨梅镇滨江村委会水口村村民。1997年3月3日，甲方化州市东山区山畔村与乙方黄土兴签订《合同书》一份，约定甲方转让鱼圹一丘约8亩（东面是五羊玻璃厂，南面是建筑砖，西面是上海农药厂，北面是化工厂），租金每年3500元，租期不限。现黄土兴仍在使用部分涉案土地。粤昇公司认为该份合同是伪造的，并提供山背村四、五队的报警材料证明。
粤昇公司成立于2010年8月19日，已领取了企业法人《营业执照》，经营房地产开发经营、物业管理等业务。根据粤昇公司于2011年5月13日修订的公司章程，原股东梁权铭愿意将其在粤昇公司的全部出资金额100万元，占注册资本100%的股权全部转让给梁勇。
原审认为，本案主要争议焦点：一是黄土兴是否具备黄土兴诉讼主体资格；二是被诉的化国用（2014）第0000811号《国有土地使用证》的行政行为是否合法。对于第一个焦点问题。经审查，涉案土地原属化州市东山区山背村四、五队农民集体所有，黄土兴虽不属该农民集体经济组织成员，黄土兴起诉所举的1997年3月3日与山畔村签订《合同书》的发包主体“山畔村”与土地所有权人“山背村四、五队”农民集体经济组织的称谓不一致，第三人对黄土兴所举合同也提出了质疑，但黄土兴承包约8亩鱼圹的四至范围在涉案土地范围内，且事实上黄土兴至今仍在涉案土地内经营作业，是涉案部分土地的实际使用人。因此，黄土兴对涉案土地存在一定的利益关系，符合本案原告的诉讼主体资格，其提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，予以认定。对于第二个焦点问题，经审查，粤昇公司此前与涉案土地的所有权人山背村四、五队签订的土地转让协议存在未批先占用涉案土地的事实，但在化州市国土资源局对其作出行政处罚，粤昇公司已缴纳罚款后申请将涉案土地纳入化州市的“三旧”改造的项目，化州市人民政府的职能部门已批复同意了该公司申请的“三旧”改造项目的立项，并报经广东省国土资源厅批复同意，后粤昇公司与出让人化州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，在付清了涉案土地出让金和相关税费及之前补偿给土地所有权人相应款项已完善用地手续的情况下，经化州市国土资源局进行地籍调查和土地登记申请审核程序，化州市人民政府审批同意后向粤昇公司颁发化国用（2014）第0000811号《国有土地使用证》的土地权属来源清楚，程序合法，应受法律保护。故黄土兴请求撤销涉案土地的国有土地使用证的理据不充分，不予支持。黄土兴是涉案部分土地的实际使用人，粤昇公司提供的证据显示原土地所有人对黄土兴的承包经营权也提出了质疑，黄土兴对涉案土地的承包经营权益宜通过其他法律程序解决。
综上所述，化州市人民政府颁发给粤昇公司的化国用（2014）第0000811号《国有土地使用证》的土地权属来源清楚，程序合法，属合法的行政行为，予以维持。黄土兴请求撤销粤昇公司的化国用（2014）第0000811号《国有土地使用证》的理据不充分，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回黄土兴的诉讼请求。案件受理费50元，由黄土兴负担。
黄土兴不服一审判决，向本院提起上诉称：一、涉证土地来源违法。涉证土地原属于化州市鉴江区山背村四、五队集体所有，梁权铭通过与山背村四、五队买卖取得涉证土地的“所有权”，但该集体土地买卖未召开村民会议或村民代表会议，并经与会村民三分之二满十八周岁村民或村代表签字同意，因此签订的协议无效。山背村四、五队未与粤昇公司签订协议，粤昇公司申请国有土地使用�缺乏权属来源依据。即使梁权铭对于粤昇公司有出资100万元，但不包括涉案土地使用权，签订协议主体是梁权铭个人，粤昇公司仍然不能因梁权铭的股权转让而取得涉证地权源。二、化州市人民政府未履行土地征收程序，无权将集体土地转变为国有土地，化州市人民政府直接将属于村集体所有的土地出让给粤昇公司显然违法。涉证土地也不符合“三旧”改造的规定。根据广东省人民政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府（2009）78号）第20条、第21条的规定，化州市人民政府还应履行征收手续，且2007年6月30日之后发生的违法用地不适用完善用地手续，本案中违法用地行为发生在2010年12月13日，不适用该文件中完善用地手续的规定。三、化州市人民政府地籍调查弄虚作假。黄土兴在争议土地上生产经营近20年，有35亩的鱼塘，种植有大量果树�农作物，建设用6间农用房屋，批量养殖有家禽。但化州市人民政府未将“附着物情况”如实记录，粤昇公司申请土地登记时没有提交“地上附着物权属证明”，《界址标示》中“本宗地指界人签名”却没有四邻利害关系人签名指界，调查员的签名虚假，审核时间有涂改。四、化州市人民政府土地登记审批程序存在重大错误。“国土资源行政主管部门审核意见”是签盖于2015年8月15日，但化州市人民政府批准意见以及《土地登记卡》中登记时间却是“2014年8月14日”。即化州市人民政府在国土资源部门没有审核清楚的情况下，已经批准发证并登记《土地登记卡》，严重违法审批程序。四、化州市人民政府颁证没有依法公告。化州市人民政府批准发证当天就颁证，显然没有依法公告，没有向公众履行告知义务。综上所述，请求：依法撤销一审判决，撤销化州市人民政府�发给粤昇公司的化国用（2014）第0000811号《国有土地使用证》。
化州市人民政府于二审时答辩称：黄土兴作为本案原告主体不适格，发证没有侵害黄土兴合法权益，上诉请求撤证缺乏事实和法律依据，理由不成立。黄土兴提供的《合同书》是伪造的，有粤昇公司提供的证人证言予以证实。黄土兴与被诉土地登记行为没有法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格。涉案土地以协议方式出让给粤昇公司，粤昇公司交清了涉案土地的出让价款及相关税费，并申请办理用地手续。被诉土地登记行为权属来源清楚，进行地籍调查和四邻指界，发证程序合法。协议出让土地使用权，无需公告。黄土兴的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
粤昇公司于二审时答辩称：一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审法院在没有查明黄土地兴持有的合同与粤昇公司所持有山背村四队、五队出具的合同的真实性、合法性、关联性，就认定黄土兴具备原告主体资格，审查不严谨。黄土地兴不具备提起本案诉讼的原告主体资格。被诉土地登记行为土地权属来源清楚，程序合法，应予维持。请求驳回黄土兴的诉讼请求。
本院经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，黄土兴起诉请求撤销化州市人民政府向粤昇公司颁发的化国用（2014）第0000811号《国有土地使用证》。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由于涉案土地原属化州市东山区山背村四、五队农民集体所有，黄土兴虽不属该农民集体经济组织成员，但黄土兴承包约8亩鱼圹的四至范围在涉案土地范围内，黄土兴至今仍在涉案土地内经营作业。因此，原审法院认定黄土兴作为涉案部分土地的实际使用人，具备原告主体资格，并无不当。
根据《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证。”《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人�当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”虽然粤昇公司此前与涉案土地的所有权人山背村四、五队签订的土地转让协议存在未批先占用涉案土地的事实，但在化州市国土资源局对粤昇公司作出行政处罚，粤昇公司已缴纳罚款后申请将涉案土地纳入化州市的“三旧”改造的项目，化州市人民政府的职能部门已批复同意了该公司申请的“三旧”改造项目的立项，并报经广东省国土资源厅批复同意，后粤昇公司与出让人化州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，在付清了涉案土地出让金和相关税费及之前补偿给土地所有权人相应款项已完善用地手续的情况下，经化州市国土资源局进行地籍调查和土地登记申请审核程序，化州市人民政府审批同意后向粤昇公司颁发化国用（2014）第0000811号《国有土地使用证》，土地权属来源清楚，程序合法。因此，原审法院认定化州市人民政府颁发的化国用（2014）第0000811号《国有土地使用证》合法，并判决驳回黄土兴的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。黄土兴上诉主张被诉土地登记行为权属来源违法，程序错误，请求撤销一审判决及被诉土地登记行为等，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。黄土兴对涉案土地的承包经营权纠纷可另寻法律途径解决。
综上所述，原审判决正确，本院予以维持；黄土兴上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄土兴负担。
本判决为终审判决。
审判长 方丽达
审判员 付庆海
审判员 窦家应
二〇一六年十一月九日
书记员 温 瑜