浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙温行初字第274号
原告李方对。
委托代理人王杰君，北京市中地律师事务所律师。
被告苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道行政中心。
法定代表人黄荣定，县长。
委托代理人肖日笑，浙江苍南工业园区管理委员会工作人员。
委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。
被告苍南县国土资源局，住所地浙江省苍南县灵溪镇玉苍路。
法定代表人陈世猛，局长。
委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。
被告苍南县住房和城乡规划建设局，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道规划局建设大楼。
法定代表人虞亦杭，局长。
委托代理人董文显，浙江正昌律师事务所律师。
原告李方对诉苍南县人民政府（以下简称苍南县政府）、苍南县国土资源局（以下简称苍南县国土局）、苍南县住房和城乡规划建设局（以下简称苍南县住建局）房屋行政强制一案，于2015年6月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2015年9月10日公开开庭进行了审理。原告李方对的委托代理人王杰君，被告苍南县政府的委托代理人肖日笑，被告苍南县国土局负责人副局长蔡学通，被告苍南县政府及被告苍南县国土局的共同委托代理人陈立启，被告苍南县住建局的委托代理人董文显到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李方对诉称：2013年6月27日苍南县住建局、浙江苍南工业园区管理委员会、苍南县国土局向原告联合作出编号0002375号通知，称“你（单位或个人）未经批准，在灵溪镇华山村建砖结构房已涉嫌违反我国土地管理法及城乡规划法律法规的相关规定，依法应当退还非法占用的土地并自行拆除地上建筑物和其它设施。为此，特通知你在2013年7月1日前自行纠正。否则，相关部门将依法予以立案处理。注：本通知系行政指导性行为。”2013年7月10日，三被告组织人力强制拆除了原告所居住房屋。强制拆除前，三被告未向原告进行行政处罚的权利义务告知，未向原告作出强制拆除的行政处罚决定，迳行强制拆除了原告的房屋，行政行为违法。苍南县国土局没有强制拆除房屋行政职权，苍南县住建局、浙江苍南工业园区管理委员会没有行政强制执行的职权。三被告强制拆除原告房屋的行为违反法定程序、超越职权，严重侵害了原告的权益。请求：确认三被告强制拆除原告李方对位于苍南县灵溪镇华山村396号房屋的行政行为违法。
在本案开庭审理前，原告李方对书面请求本院对苍政办（2007）229号《苍南县征用为国有土地房屋拆迁管理暂行办法》及苍政办（2012）222号《苍南县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》进行审查，在庭审中原告进一步明确要求审查的条文为《苍南县征用为国有土地房屋拆迁管理暂行办法》第四十八条及《苍南县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十五条。
原告李方对在举证期限内提供了以下证据：1.0002375号通知，拟证明被告以此通知为行政行为依据，违法拆除了原告住房。2.华山村村民委员会证明，拟证明原告住房经过原告所在的华山村村民委员会同意且在宅基地上所建。3.苍南县公安局常住人口登记表，拟证明原告自出生时即在被强拆的房屋申报落户，该房屋为合法固定住所。4.土地勘测定界图，拟证明在进行土地征收前进行土地勘界测定，原告住房位于瑞教项目征地范围内，属经过村委会同意的在宅基地上所建住宅。5.原告被强拆房屋现场照片，拟证明被告强制拆除原告房屋的违法行为和事实存在。6.苍南县住建局公开政府信息的答复，拟证明县房管局于1992年10月31日前后和2007年12月31日前后，没有对灵溪镇华山村宅基地上的房屋发放过所有权证，被告没有履行职责却以此将原告房屋认定为违法建筑无依据。7.苍南县国土局政府信息不予公开决定书，拟证明该局未对华山村村民建设住房使用集体土地进行过土地使用权确权调查，认定原告违反土地管理法规定无依据。8.国土资源部政府信息公开告知书，拟证明国土资源部不掌握1992年苍南县灵溪镇范围的航片，并且该部组建于1998年，1992年无此国家机关。被告以1992年10月31日国土资源部的航拍片作为房屋是否合法的认定无依据。9.苍委发（2006）77号、苍编（2007）4号文件，拟证明浙江苍南工业园区管理委员会作为县政府的派出机构，无权对房屋的合法性进行认定也无强制拆除原告住房的行政职权。10.（2014）浙温行初字第10号行政判决书，证明对于被告相同的被诉行政行为，已经被法院生效判决确认违法。
被告苍南县人民政府辩称：1.原告建造涉案房屋没有办理任何合法审批手续，属依法应予拆除的违法建筑。2.苍南县住建局等部门在查实原告的违法建筑事实后，于2013年6月27日对原告作出限期拆除通知，但原告逾期不予拆除。因此苍南县规划建设等部门依据城乡规划法及苍南县人民政府的责成决定，组织单位和人员对原告的违法房屋进行强制拆除，该强制拆除行为合法、正确。3.原告实施的是违法建设行为，其诉求本身失去合法前提，依法不应得到法律支持。4.苍政办（2007）229号、苍政办（2012）222号两个规范性文件的合法性问题不属于本案的审查范围。本案所审理的强制拆除违法建筑行政行为所依据的是城乡规划法、土地管理法和行政强制法的相关规定，并不是依据上述规范性文件。该两份规范文件只是确定补偿安置政策优惠方面的时间节点，非认定房屋合法的依据，故其不存在违法情形。请求驳回原告的诉讼请求。
被告苍南县国土局、苍南县住建局的答辩意见与被告苍南县政府一致。
被告苍南县人民政府、苍南县国土局、苍南县住建局在举证期限内提供了以下证据：1.1991年建设留用地分布图、1992年航拍图、1998年航测图、2003年测绘图、房屋拆迁调查汇总表及房屋拆迁调查情况、照片，拟证明涉案房屋属1992年后建造的事实。2.0002375号通知，拟证明三被告曾通知原告自行拆除建筑物的事实。3.苍南县域总体规划图，拟证明涉案房屋在城市规划区内。4.苍委发（2009）106号文件，拟证明拆除行为经苍南县政府统一授权的事实。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据认证如下：
1.双方提供的0002375号通知对涉案房屋建造时间、认定为违法建筑所适用的法律依据等内容均未明确，且根据该通知注明的内容，原告如未按通知要求自行拆除涉案建筑的，相关部门将依法予以立案处理，可见该通知并非强制执行依据，不能证明三被告在实施被诉强制行为前已经对原告作出行政处理决定，仅能证明三被告拆除涉案房屋前曾向原告发过该通知的事实。2.原告对三被告提供的证据1中的照片的真实性没有异议，故本院对该照片予以确认；三被告提供的证据1中的其他证据及证据3所待证的事实，系对原告的房屋是否属违法建筑进行认定并依法作出作为强制行为依据的行政处理决定时应当调查确认的事实，与本案行政强制行为不具关联性，本院不予评判。3.三被告提供的证据4与《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定不符，不能证明苍南县人民政府已经对强制拆除原告房屋作出责成文件，本院不予采信。4.原告提供的证据2-4、6-8、10与本案缺乏关联性，本院不予采信。5.原告提供的证据5的待证事实已由三被告确认，故本院对该事实予以认定，对该证据本身不作评判。6.原告提供的证据9可以证明浙江苍南工业园区管委会是被告苍南县政府的派出机构。
根据以上采信的证据结合当事人的陈述，本院确认以下事实：原告李方对在苍南县灵溪镇华山村396号建有房屋。2013年6月27日，浙江苍南工业园区管理委员会（系苍南县政府的派出机构）、苍南县国土局、苍南县住建局共同署名发出0002375号通知，在灵溪镇华山村396号原告的房屋上予以张贴。该通知内容如下：“你（单位或个人）未经批准，擅自在华山村建砖结构房，已涉嫌违反我国土地管理及城乡规划法律法规的相关规定，依法应当退还非法占有的土地并自行拆除地上建筑物和其他设施。为此，特通知你在2013年7月1日前自行纠正。否则，相关部门将依法予以立案正理。特此通知。注：本通知书系行政指导性行为。”原告未在上述期限内拆除。2013年7月10日，浙江苍南工业园区管理委员会、苍南县国土局、苍南县住建局联合组织人员强制拆除了上述房屋。原告不服该强制拆除，向本院提起行政诉讼。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，浙江苍南工业园区管理委员会、苍南县国土局、苍南县住建局虽向原告发出通知要求其自行拆除涉案房屋，但该通知并未对涉案房屋是否属无法采取改正措施消除影响、必须限期拆除作出认定，且明确注明原告如不按通知要求自行拆除房屋，相关部门将另行予以立案处理，故该通知并非被诉行政强制行为的执行依据。三被告在该通知之后并没有作出行政处罚决定或者限期拆除决定，在此情况下，三部门直接实施被诉强制拆除行为缺乏事实根据。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定：“城乡规划主管部门作出责令限期拆除、限期改正的决定后，当事人逾期不拆除或者逾期不改正的，城乡规划主管部门应当自逾期之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门采取强制拆除或者代为改正，强制拆除或者代为改正的费用由违法行为人承担。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据以上法律法规规定，即便城乡规划主管部门已对原告作出限期拆除决定，也应在当事人逾期不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的情况下，由城乡规划主管部门报本市、县人民政府书面责成有关部门强制拆除。在实施强制前，还应依法履行催告等法定程序。本案中，苍南县政府并没有作出强制拆除涉案房屋的书面责成文件，三被告在强制拆除前也没有履行相应的法定程序。另外，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”第八十三条规定：“……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”据此，三被告如果认为涉案房屋违反土地法规定应予拆除，则应依法申请法院强制执行。
对于原告李方对就苍政办（2007）229号《苍南县征用为国有土地房屋拆迁管理暂行办法》及苍政办（2012）222号《苍南县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》相关条文进行审查的请求，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民认为被诉行政行为所依据的其他规范性文件不合法的，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，三被告并没有将上述两个文件作为其实施强制拆除行为的依据因此上述两文件的相关条文的合法性，本院不予审查。
综上，浙江苍南工业园区管理委员会、苍南县住建局、苍南县国土局强制拆除涉案房屋，缺乏事实根据和职权依据，程序违法。原告请求确认该强制拆除行为违法，理由正当，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告苍南县人民政府、苍南县住房和城乡规划建设局、苍南县国土资源局于2013年7月10日强制拆除原告李方对位于苍南县灵溪镇华山村396号房屋的行为违法。
本案受理费50元，由被告苍南县人民政府、苍南县住房和城乡规划建设局、苍南县国土资源局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元（具体金额由浙江省高级人民法院确定），款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理。
审 判 长 来 敏
代理审判员 郑 宇
人民陪审员 邵建华
二〇一五年十二月七日
书 记 员 谭敏娟
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
《中华人民共和国土地管理法》
第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
第八十三条依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
《中华人民共和国行政强制法》
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
《浙江省城乡规划条例》
第六十六条城乡规划主管部门作出责令停止建设的决定后，当事人不停止建设的，城乡规划主管部门应当立即向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起十日内书面责成有关部门采取查封施工现场等措施。
城乡规划主管部门作出责令限期拆除、限期改正的决定后，当事人逾期不拆除或者逾期不改正的，城乡规划主管部门应当自逾期之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除或者代为改正，强制拆除或者代为改正的费用由违法行为人承担。