海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终452号
上诉人（原审被告）东方市人民政府，住所地海南省东方市八所镇。
法定代表人邓敏，市长。
委托代理人蔡文华，东方市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）海南东方海洋渔业开发有限公司，住所地海南省东方市八所镇东方大道北侧新天地宾馆。
法定代表人陈文火，总经理。
委托代理人彭文清，海南遂良律师事务所律师。
原审被告东方市国土资源局，住所地海南省东方市八所镇。
法定代表人康洪乾，局长。
委托代理人陆泓任，东方市国土资源局科员。
原审第三人海南中置创富实业有限公司，住所地海南省海口市龙昆南路乔海阳光大厦106室。
法定代表人杨宗和，总经理。
委托代理人彭文清，海南遂良律师事务所律师。
上诉人东方市人民政府（以下简称东方市政府）因被上诉人海南东方海洋渔业开发有限公司（以下简称东方渔业公司）诉其和原审被告东方市国土资源局（以下简称东方市国土局）以及原审第三人海南中置创富实业有限公司（以下简称海南中置公司）土地行政管理一案，不服海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：一、东方市政府于2015年5月20日作出东府函（2015）139号《东方市人民政府关于注销海岸线以下国有土地使用证的批复》（以下简称139号批复），同意撤销东方国用（2005）第135号《国有土地使用证》（以下简称135号土地证）；二、东方市国土局于2015年11月23日依据139号批复注销了135号土地证。
原审查明，2005年8月5日，东方市政府经审核批准向东方渔业公司颁发了135号土地证，该证项下土地位于东方市八所镇东港路北侧，使用权面积为7760平方米（11.64亩），土地用途为综合用地。东方渔业公司将其名下的135号土地证项下土地因债务抵偿等原因分别转让给东方市政府台湾事务办公室、彭乐玉、梁赛兰、赖琼英、王石妹、陈兰等人各部分土地。东方市政府向彭乐玉、梁赛兰、赖琼英、王石妹、陈兰等人从东方渔业公司受让的上述土地颁发了东方国用（2010）第013号《国有土地使用证》。彭乐玉、梁赛兰、赖琼英、王石妹、陈兰等人将其从东方渔业公司受让的土地又抵偿给海南中置公司，现还未过户至海南中置公司的名下。本案中涉案土地尚未开发建设。
2014年2月21日，东方市海洋与渔业局向东方市政府提交东海渔（2014）2号《关于请求撤销海岸线以下发放的国有土地使用证的请示》（以下简称2号请示），请示撤销东方国用（2005）第134号《国有土地使用证》（以下简称134号土地证）、135号土地证。东方市政府将该请示转至东方市国土局，东方市国土局于2014年9月25日向东方市政府提交了东土环资（2014）590号《关于注销海岸线以下发放的国有土地使用证的意见》（以下简称590号意见）。东方市政府于2015年5月20日作出139号批复，同意撤销134号土地证、135号土地证。2015年8月5日，东方市国土局向东方渔业公司作出注销土地使用权登记告知书，注销134号土地证、135号土地证。2015年11月23日，东方市国土局依据139号批复，在《海南日报》上刊登《注销国有土地使用权登记通告》，注销了134号土地证、135号土地证。东方渔业公司不服，遂提起本案行政诉讼，请求撤销东方市政府的139号批复及撤销东方市国土局注销135号土地证的行政行为。
东方渔业公司对东方市政府作出的139号批复中同意撤销134号土地证和东方市国土局作出的注销134号土地证的行政行为，另案已向原审法院提起了行政诉讼。
原审认为，东方渔业公司在其诉讼请求中请求撤销139号批复，但该”请东方市海洋与渔业局会同东方市土地局按规定程序办理相关手续”的批复，属于行政机关之间就处理事项的程序性而为的行政指导行为，因此，不对139号批复中的该项内容进行审查。因东方渔业公司对东方市政府作出的139号批复中同意撤销134号土地证和东方市国土局注销134号土地证的行政行为，另案提起了行政诉讼，因此，在本案中仅对东方市政府作出的139号批复中同意撤销135号土地证的行政行为和东方市国土局注销135号土地证的行政行为的合法性进行审查。
一、关于139号批复是否可诉的问题。虽然东方市政府主张139号批复注明”此件不公开”，属于内部文件，但由于东方市国土局将139号批复作为注销135号土地证的依据，且东方市国土局于2015年11月23日在注销公告内容中予以明确，故139号批复内容的效力已经外化，实际上对东方渔业公司造成影响的是139号批复的内容和东方市国土局的注销公告，而不是东方市海洋与渔业局的行政行为。因此，139号批复具有可诉性。
二、东方渔业公司是否具有提起诉讼的主体资格的问题。东方渔业公司虽已将135号土地证项下土地使用权因抵偿债务等缘由而转让，不再是现涉案土地的权利主体，但东方渔业公司作为涉案土地的初始登记权利人，东方市政府以135号土地证项下部分土地位于海岸线以下为由注销135号土地证，势必会影响到东方渔业公司的转让行为的效力，故对东方渔业公司的合法权益产生了实际影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此，东方渔业公司具有提起诉讼的主体资格。
三、东方市政府作出139号批复中同意撤销135号土地证的事实是否清楚，适用法律法规是否正确。依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款”单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，土地使用权证书在颁发前已经通过县级以上地方人民政府的依法审核批准，自东方市政府向东方渔业公司颁发135号土地证时起，东方渔业公司便取得135号土地证项下土地的使用权。现东方市政府以涉案土地位于海岸线以下为由予以撤销135号土地证。东方市政府称其批复同意撤销135号土地证的行政行为属于自我纠错的行政行为，其纠错的理由系因135号土地证项下部分土地位于海岸线以下，且该证项下土地权属来源不清。但东方市政府在139号批复中同意撤销135号土地证的理由为该证属于在海岸线以下发放的国有土地使用证，而不是东方市政府庭审中所称的土地权属来源不清的违法事由。另依照《中华人民共和国海域使用管理法》第二条第一款”本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土”的规定，海域范围并不包括陆地。而从各方当事人提交的证据，并结合现场察看的情况来看，且135号土地证项下土地在登记中性质明确为国有土地，土地用途为综合用地，也不符合上述规定所称的海域范围，而且东方市政府也未提交证据证明135号土地证项下的土地属于填海项目竣工后形成的土地，故亦不能适用《中华人民共和国海域使用管理法》第三十二条”填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权”的规定。2013年5月1日实施的《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》第三条第一款”本规定所称海岸带，是指海洋与陆地交汇地带，包括海岸线向陆地侧延伸的滨海陆地与向海洋侧延伸的近岸海域。”依据上述规定，经现场察看涉案土地的位置状况，135号土地证项下部分土地属于海岸带的组成部分，但该法规实施时东方市政府已给东方渔业公司颁发了135号土地证。海南省人民政府办公厅于2015年10月8日下发的《关于解决我省海岸带200米范围内建设有关问题的通知》中明确了县、市人民政府对于单宗项目用地位于海岸带200米范围内的建设占用土地可通过依法收回土地、处置闲置土地及土地置换等方式进行处置。东方渔业公司作为涉案土地的初始登记权利主体，虽其因抵偿债务等缘由已转让涉案土地，但东方市政府在未向现涉案土地的权利主体作出处置方案前，东方市政府作出的139号批复中以涉案土地位于海岸线范围内为由撤销135号土地证的行政行为显然不妥，也势必影响到东方渔业公司与彭乐玉、梁赛兰、赖琼英、王石妹、陈兰等人之间的权利义务关系，且在该批复中也未明确适用的法律依据。显然，139号批复中同意撤销135号土地证的行政行为属于事实不清，适用法律法规不明确的情形，应予以撤销。另外，东方市政府主张135号土地证项下土地权属来源不清，登记资料不齐全，撤销135号土地证是其自纠行为。原审认为，东方市政府并未提交135号土地证的办证登记资料，且对曾向东方渔业公司颁发135号土地证的事实也无异议，因此，对东方市政府的该项主张不予支持。
四、东方市国土局注销135号土地证的行政行为程序是否合法，是否具有事实根据的问题。本案中，东方市国土局在其注销国有土地使用权登记通告和注销土地使用权登记告知书中均称依据139号批复及《土地登记办法》等相关规定注销135号土地证，但东方市国土局未具体明确适用法律法规的内容，显然属于适用法律不明确的情形。而139号批复中同意撤销135号土地证的行政行为因其被认定为属于应予撤销的行政行为，而致东方市国土局作出的注销135号土地证的行政行为缺乏事实根据。庭审中，东方市国土局虽称向东方渔业公司作出的注销土地使用权登记告知书已向该公司送达，但东方市国土局因未提交送达该告知书的送达回执，而应视为东方市国土局未向东方渔业公司送达，且东方市国土局在注销土地使用权登记告知书和注销国有土地使用权登记通告中均未告知东方渔业公司等相关利害关系人权利救济的方式和途径，应属程序违法。因此，东方市国土局作出135号土地证的行政行为具有事实不清、适用法律法规不明确及程序违法的情形，亦应予以一并撤销。
综上所述，东方市政府作出的139号批复中同意撤销135号土地证的内容及东方市国土局注销135号土地证的行政行为均存在事实不清、适用法律不明确的情形，且程序违法，依法应予撤销。东方渔业公司诉请理由充分，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项及第（三）项的规定，判决：一、撤销东方市政府139号批复中关于同意撤销135号土地证的内容；二、撤销东方市国土局注销135号土地证的行政行为。案件受理费50元，由东方市政府和东方市国土局负担。
上诉人东方市政府上诉称，一、原审判决认定事实不清。（一）东方市海洋与渔业局向东方市政府递交的2号请示，要求撤销的是三本国有土地使用证，即东方国用（2003）第136号《国有土地使用证》（以下简称136号土地证）、134号土地证、135号土地证。东方市国土局进行调查后向东方市政府提交了590号意见，提出134号土地证、135号土地证项下土地权属来源不清，但136号土地证项下土地权属来源清楚。经东方市政府召开专题工作会议研究后，东方市政府才作出139号批复，仅同意撤销134号土地证、135号土地证，对136号土地证是保留的。可见东方市政府撤销134号土地证、135号土地证的主要理由是土地权属来源不清，而不是因其项下土地位于海岸线以下。东方市国土局的意见应当被视为东方市政府作出139号批复行为的组成部分。（二）东方渔业公司有责任举证证明135号土地证的土地来源。（三）135号土地证项下土地位于海岸线以下，属于海域使用管理范围，不管是谁的错，都应当撤销该证。若东方渔业公司的土地来源清楚，可以依法补偿其损失。
二、东方市政府作出的139号批复符合法律规定。（一）东方市政府批复同意撤销135号土地证具有充分的事实根据和法律依据，程序合法。根据海南尚景工程勘测有限公司出具的《八所中心渔港配套设施用海界址坐标及周边用地界线范围图》，135号土地证项下土地大部分位于海岸线以下。依照法律规定，在海域范围内用海必须取得海域使用权证书，填海造地完成后，才换发国土土地使用证。135号土地证并非海域使用证换发而来。经审查，135号土地证项下土地权属来源不清，出让手续和土地使用证初始登记材料不全。东方市政府撤销该证是主动纠错行为。符合行政许可法的有关规定。（二）银海大道工程款已经为136号土地证项下土地的出让金所抵偿，东方渔业公司主张135号土地证项下土地使用权抵偿工程款不符合客观事实。
综上所述，请求撤销原审判决，驳回东方渔业公司的诉讼请求。
被上诉人东方渔业公司辩称，东方市政府的上诉请求没有事实根据和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法判决。一、东方市政府认为其作出批复同意撤销135号土地证的主要理由是土地权属来源不清，而不是因其项下土地位于海岸线以下，该认识是错误的。根据东方市海洋与渔业局的2号请示，可以看出东方市政府同意撤销135号土地证的主要理由是认定涉案土地位于海岸线以下，土地权属来源不清只是东方市政府的一个辅助原因。二、东方市政府主张135号土地证项下土地权属来源不清应由其举证。东方渔业公司取得135号土地证项下土地使用权是基于该公司建设市政道路，东方市政府给予抵偿的，所以东方渔业公司取得135号土地证的土地权属来源是清楚的。三、东方市政府作出批复同意撤销135号土地证必须要程序合法，有法律依据。但是，东方市政府的行为没有法律依据。四、根据东方市政府和东方市国土局提交的证据来看，135号土地证项下土地不属于海域范围。东方市政府在给东方渔业公司颁发135号土地证时，该证项下土地已经是国有土地。另外，根据东方市政府提交的《会议纪要》，东方市政府所称的海岸线在2007年才重新修订，而135号土地证的颁发时间为2005年，根据法无溯及力的原则，即使135号土地证项下土地在2007年的海岸线以下，也不是东方市政府撤销135号土地证的依据。五、135号土地证的颁证档案材料是由东方市国土局负责保管的，所以档案资料不齐全不是应当撤销135号土地证的法律依据。
原审被告东方市国土局未提交书面意见，述称其意见同东方市政府的意见一致。
原审第三人海南中置公司未提交书面意见，述称其意见同东方渔业公司的意见一致。
二审中，本院向东方市政府调取了134号土地证的登记审批表及135号土地证的登记审批表，经质证，东方渔业公司及海南中置公司对两份登记审批表的真实性、合法性、关联性没有异议。经查，135号土地证的登记审批表在”土地权属性质、依据、合法性”一栏记载为”国有土地、政府出让、补办”，土地登记面积为7760平方米，并经过原东方市国土环境资源局（现东方市国土局）和东方市政府的审核。同样，134号土地证的登记审批表在”土地权属性质、依据、合法性”一栏记载为”国有土地、政府出让、补办”，面积为6240平方米，也经过了原东方市国土环境资源局（现东方市国土局）和东方市政府的审核。
二审另查明，东方渔业公司与东方市政府协商一致投资建设市政道路银海大道，东方市政府以土地作为补偿。2003年2月28日，经海南省国土环境资源厅《关于八所渔港二期码头综合配套设施项目用地挂牌交易的复函》（琼土环资函（2003）70号）批准，原东方市国土环境资源局（现东方市国土局）对4.097公顷国有土地使用权进行公开挂牌出让。2003年3月14日，东方渔业公司以成交价款429.2017万元取得该宗地的土地使用权。2003年4月28日，原东方市国土环境资源局（现东方市国土局）与东方渔业公司签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同载明宗地总面积49070平方米，其中出让土地面积为40970平方米，用途为码头综合配套设施用地。在原东方市国土环境资源局（现东方市国土局）与东方渔业公司签订《国有土地使用权出让合同》的同日，东方市政府给东方渔业公司颁发了136号土地证，该证记载土地使用权面积为26880平方米，地类为码头综合配套设施用地。2005年8月16日，东方市政府向东方渔业公司颁发了134号土地证和135号土地证。134号土地证项下土地（用途为综合用地）使用权面积为6240平方米，土地范围东至公路、南至规划路、西至空地、北至空地；135号土地证项下土地（用途为综合用地）使用权面积为7760平方米，土地范围东至公路、南至本公司、西至空地、北至规划路。
二审查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案是对东方市政府作出139号批复同意撤销135号土地证和东方市国土局依据139号批复注销135号土地证的行政行为是否合法进行审查。
一、关于东方市政府作出的139号批复是否可诉的问题。虽然东方市政府作出的139号批复属于内部文件，但由于东方市国土局注销135号土地证时，明确其依据为139号批复，故139号批复内容的效力已经外化，并对东方渔业公司的合法权益产生实际影响，因此，原审认定139号批复具有可诉性并无不当。
二、关于东方市政府作出139号批复同意撤销135号土地证和东方市国土局依据139号批复注销135号土地证的行政行为对东方渔业公司的合法权益是否产生影响的问题。东方渔业公司因抵偿债务等缘由已将135号土地证项下土地使用权进行转让，且办理了变更登记，135号土地证本应在土地使用权变更登记过程中予以注销，但东方市政府却以135号土地证项下部分土地在海岸线以下且土地权属来源不清为由，同意撤销135号土地证，对东方渔业公司的转让行为造成影响。因此，东方市政府作出139号批复同意撤销135号土地证和东方市国土局依据139号批复注销135号土地证的行政行为对东方渔业公司的合法权益产生了实际影响，原审认定东方渔业公司作为涉案土地的初始登记权利人具有提起本案诉讼的主体资格并无不当。
三、关于东方市政府作出139号批复同意撤销135号土地证和东方市国土局依据139号批复注销135号土地证的行政行为事实是否清楚、依据是否充分的问题。（一）根据已查明的案件事实，2003年4月28日，原东方市国土环境资源局（现东方市国土局）与东方渔业公司签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同载明出让土地面积为40970平方米，用途为码头综合配套设施用地，而同日东方市政府给东方渔业公司颁发的136号土地证记载的土地（码头综合配套设施用地）使用权面积为26880平方米，明显少于前述出让合同载明的土地面积。东方市政府未能提供充分证据证明其在颁发136号土地证时经东方渔业公司同意调整了出让合同约定的土地面积。136号土地证项下土地面积为26880平方米，134号土地证项下土地面积为6240平方米，135号土地证项下土地面积为7760平方米，三证项下土地面积总和为40880平方米，总体与前述出让合同载明的土地面积40970平方米相符，并且134号土地证和135号土地证两证的登记审批表在”土地权属性质、依据、合法性”一栏明确记载”国有土地、政府出让、补办”。因此，东方市政府主张银海大道工程款已经为136号土地证项下土地的出让金所抵偿及135号土地证项下土地权属来源不清缺乏依据，故对东方市政府的该项主张，本院不予支持。（二）东方市政府以海南尚景工程勘测有限公司制作的《八所中心渔港配套设施用海界址坐标及周边用地界线范围图》为依据，主张东方渔业公司持有的135号土地证项下土地大部分位于海岸线以下，但东方市政府并未提供制作该图所依据的相关资料，因此，对东方市政府的该项主张，本院亦不予支持。（三）根据《土地登记办法》第五十八条第一款”国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止”的规定，国土主管部门发现登记确有错误的，报人民政府批准后，可以注销原土地权利证书，但东方市政府作出139号批复同意撤销135号土地证和东方市国土局依据139号批复注销135号土地证的行政行为时，均没有载明明确的法律依据，应视为没有法律依据。
四、关于东方市政府作出139号批复同意撤销135号土地证和东方市国土局依据139号批复注销135号土地证的行政行为程序是否合法的问题。在东方市政府作出139号批复同意撤销135号土地证及东方市国土局依据139号批复注销135号土地证的过程中，虽然东方市海洋与渔业局向东方市政府递交了2号请示，东方市国土局进行调查后向东方市政府提交了590号意见，也召开了政府专题会议研究，但是在整个过程中并没有通知东方渔业公司和相关权利人参加，也没有听取东方渔业公司和相关权利人的陈述和申辩意见，明显违反正当程序原则。
另外，东方渔业公司起诉时的第一项诉讼请求为撤销139号批复，但其《行政起诉状》中的事实和理由只涉及135号土地证的相关内容，结合其第二项诉讼请求（请求撤销东方市国土局注销135号土地证的行政行为），其第一项诉讼请求的真正意思为要求撤销139号批复中同意撤销135号土地证的内容，原审法院应当对东方渔业公司的第一项诉讼请求进行释明。原审法院未对该问题进行释明不当，本院予以指正。并且，东方渔业公司在二审听证过程中明确其起诉时第一项诉讼请求的真正意思为要求撤销139号批复中同意撤销135号土地证的内容，从实际解决行政争议角度来讲，原审判决只对139号批复中同意撤销135号土地证的内容和东方渔业公司的第二项诉讼请求进行审查，并无不当。
综上，东方市政府作出139号批复同意撤销135号土地证和东方市国土局依据139号批复注销135号土地证的行政行为缺乏事实根据和法律依据，且程序违法，依法应予撤销。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。东方市政府的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东方市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵敬义
审判员 单 宇
审判员 冯 坤
二〇一六年十月十七日
书记员 陈欣欣
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……