重庆市第五中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）渝五中法民终字第05247号
上诉人（原审被告）重庆市江津区油溪镇人民政府。
法定代表人覃泽福，镇长。
委托代理人吴嘉斌，重庆循源律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）重庆先成地产（集团）有限公司。
法定代表人李先成，董事长。
委托代理人赵虹，重庆万同律师事务所律师。
委托代理陈虹宇，重庆万同律师事务所律师。
上诉人重庆市江津区油溪镇人民政府（以下简称“油溪镇政府”）因与被上诉人重庆先成地产（集团）有限公司（以下简称“先成公司”）合同纠纷一案，不服重庆市江津区人民法院（2013）津法民初字第03692号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2009年4月22日，先成公司（简称乙方）与油溪镇政府（简称甲方）签订《江津区油溪镇高坎片区危旧房改造投资协议书》，合同约定：一、征地及拆迁安置补偿1、拆迁安置政策：油溪镇高坎片区的拆迁、安置补偿按照《城市房屋拆迁管理条例》、《重庆市城市房屋拆迁管理条例》、《江津市城市房屋拆迁若干费额标准》、《重庆市江津区征地补偿安置实施细则》等文件执行。2、甲方负责联系相关职能部门进行拆迁安置。拆迁方案由甲乙双方拟定后报相关职能部门审定后实施，费用由乙方按照相关政策执行。3、市政管网拆迁及建设：高坎片区项目需要拆迁的给水、排水、强电、弱电、天然气、通讯、光纤、电缆等管网设施由甲方负责协调相关产权单位给予拆除，所涉及的拆迁安装费用由乙方负责，其标准按国家相关政策协商解决。二、开发建设与管理1、乙方在开发建设的过程中，甲方有权监督乙方的开发行为，有义务指导乙方开发工作。2、乙方取得该块地的开发权后，依法办理相关手续，按照统一规划，分期实施建设。在建设中，确需调整规划方案的，由乙方报甲方同意后，按程序上报江津区规划局审批。如乙方未能土地中标，甲方负责协调中标方退回乙方前期投入。3、甲方在合同签订的同时成立专门的项目协调服务班子（由甲方牵头），具体人员安排由双方协调确定。专门负责宗地红线范围内的拆迁、安置、控制乱搭乱建、办理该项目用地手续和相关部门收取的行政事业费减免；负责协调用地纠纷的处理；配合乙方办理开发建设（项目立项、国土用地手续、规划用地许可证、投资许可证、选址定点、方案评审、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑施工许可证、预售房许可证、工程竣工备案证等）等相关手续。4、乙方作为项目法人，按照国家法律法规确定设计、建筑、监理等施工队伍，报建设主管部门备案。5、根据乙方总体规划，分期实施的开发策略，在单项（栋号）工程量达到一定程度后，甲方协助乙方办理预售房许可证。在单项（栋号）工程竣工综合验收备案后，甲方配合乙方办理房地产权证。三、项目开发的优惠政策1、甲方将上级财政按比例返还的土地出让金和建设配套费等费用按90%补助给乙方，用于高坎片区的基础设施建设。2、由甲方牵头，乙方配合争取落实城市建设配套费减免、土地出让金减免、人防费减免、规划许可证执照费减免等优惠政策，所争取到的优惠政策，由乙方全额享受。争取政策所需费用由乙方承担。3、甲方全力配合乙方开发建设，由甲方直接收取的行政事业性收费全部减免。四、甲方的权利、义务和责任1、争取把该项目纳入江津区招商引资项目，成为江津区小城镇建设重点工程建设项目，协调区级部门支持该项目的建设。2、负责协调乙方办理危旧房改造工程的项目立项和所需手续。3、负责滨江防洪堤工程的立项工作，协调上级关系，费用由乙方承担。争取到的项目资金及优惠政策由乙方全额享受。4、负责行政服务中心的方案设计报批工作。5、自本合同签订之日起，应协调有关职能部门严格控制该项目区域内有关土地使用权、房屋产权、户籍、营业执照等手续，并严格执行。6、负责提供该项目区内的地下管网情况，确保工程顺利实施。7、负责协调高坎片区用地范围内涉及铁路、四维、罐头厂、××学校、国家粮库等相关单位的拆迁事宜，以利项目的开发进度。五、乙方权利、义务和责任1、负责筹集充足的资金改造开发油溪镇高坎片区危旧房改造工程。2、享有中标用地红线范围内政策规定的土地增值、房地产销售出租等收益权。3、协助甲方修改高坎片区项目的控制性详细规划，必须在甲方确定规划设计单位后十日内，向甲方提供该片区书面的规划构想。4、协助甲方共同完成征地拆迁和城拆安置补偿工作。5、负责按上级审定方案修建甲方行政服务中心，实施行政服务中心迁建工程，以便带动该地区的经济发展，具体要求按照《油溪镇机关行政服务中心产权置换合同书》实施。6、负责该项目范围内的建设方案、设计、施工管理、建筑质量和工程进度、安全生产等工作。7、在建设开发过程中，遵守国家相关的法律法规。8、必须满足城市建设规划要求，建设高标准、高起点、高品质的综合型社区。9、根据《物业管理条例》负责对开发小区的物业管理工作。10、保证每年的开发建设量不低于5万平方米。六、项目启动保证金金额300万元人民币，项目启动后，甲方分期返还给乙方。七、违约责任1、本协议依法成立即具有法律约束力，甲、乙双方应当自觉履行除人力不可抵抗因素外，如一方违约，另一方可解除本合同，造成损失的，由违约方承担。2、本合同签订后，乙方未能按协议启动建设的属乙方违约，甲方有权解除本合同，乙方前期投入一律不予退还，双方终止本合同。还约定了在协议签订后，在先成公司的建设时间内，油溪镇政府不得因行政区域调整或者政府机构人事变动而影响本协议的效力和履行。同日，先成公司、油溪镇政府双方还签订了《油溪镇机关行政服务中心产权置换合同书》，约定先成公司支付400万元（可用300万元项目启动保证金支付）给油溪镇政府用于罐头厂资产转让所需经费，在400万内以实际支出为准。2009年5月22日，油溪镇政府与江津罐头厂破产清算组签订资产转让协议，约定油溪镇政府出资3900000.00元以取得江津罐头厂未出售的房屋及其他构建物、土地使用权。2009年5月28日，先成公司与原江津罐头厂职工代表签订《原江津罐头厂拆迁补偿协议》，约定先成公司支付1123200.00元作为原江津罐头厂职工拆迁安置困难补助及有关遗留问题的处置费用。协议签订后，先成公司支付油溪镇政府200万用作罐头厂资产转让金。2009年8月31日，先成公司、油溪镇政府签订《江津罐头厂房屋鉴定费承付协议》，约定由油溪镇政府对罐头厂房屋安全进行鉴定，鉴定费由先成公司承付。2010年，先成公司先后与重庆盛源土地房屋测量有限公司签订三份测绘合同，测量油溪镇高坎片区部分地形，共支付36000.00元。此后，先成公司、油溪镇政府签订了《委托征地拆迁协议书》，先成公司支付油溪镇政府8万元，油溪镇政府完成对高坎片区征地红线范围内8户村民的拆迁工作。上述工作开展过程中，先成公司给油溪镇政府、或代油溪镇政府支付用于罐头厂资产转让和拆迁安置实际所产生费用共计5874563.78元，此金额已经超过双方约定的400万元，由于双方协议约定可用300万元项目启动保证金，当然也实际超过了双方约定的项目保证金300万元。
油溪镇政府由于在油溪镇建设总体规划变更期间，该规划权限被上一级行政部门收回，因此高坎片区项目的控制性详细规划不能及时交付先成公司；而且对于已经拆迁的罐头厂土地，先成公司急于要求开发建设，也是符合协议约定的分期实施建设，油溪镇政府担心交付先成公司开发后，对于后期的四维公司房屋拆迁、拆迁费及土地处置受影响；另外，对于协议约定由油溪镇政府负责建设的滨江路防洪堤工程因为上一级政府计划统一规划而收回权限，对于这些问题的认识和处理双方产生分歧，并进一步发生矛盾，对项目的推进造成影响较大。
2013年1月10日油溪镇政府向先成公司发出合同履行催告函，提出：1、先成公司没有缴纳300万元项目启动保证金，2、先成公司没有支付拆迁四维卫浴车间及家属院片区的安置费380万元。先成公司收件后在2013年1月12日回复：1、政府单方面提出变更协议书内容，增加项目启动保证金及不按约定返还配套费、土地出让金等，2、项目启动保证金在置换合同已经明确，不应该另外支付，3、政府没有及时与先成公司签订相关委托拆迁安置补偿协议及具体拆迁实施方案，为了避免先成公司按约定完成罐头厂拆迁工作后，没有及时取得正式开发手续的类似事情发生，先成公司需要与政府签订上述协议及方案，先成公司才能进行四维相关拆迁款支付的具体工作，4、协议书后，先成公司多次向政府提交项目总体修建方案及设计方案，政府一直未进行答复，也一直未按协议约定向先成公司提供油溪镇建设总体规划和高坎片区控制性详细规划，再次要求政府尽快向先成公司提供，以便及时、更好的提交符合政府要求的方案。
2013年2月16日，油溪镇政府向先成公司发出关于解除《江津区油溪镇高坎片区危旧房改造投资协议书》的通知书，认为协议签订后，先成公司没有履行协议主要义务，履行的情况与协议严重不符，加之因协议约定的滨江路防洪堤工程建设项目已经由江津区政府统一组织规划建设的不可抗力因素，合同目的已不能实现，双方已经难以履行，因此要求解除合同，此通知书先成公司收到时间为2013年2月18日，先成公司及时对此进行了反驳和回复，并认为油溪镇政府的通知书严重损害先成公司利益，在协商未果的情况下，先成公司遂于2013年5月16日起诉至法院。
先成公司一审诉称：2009年4月22日，先成公司与油溪镇政府签订了《江津区油溪镇高坎片区危旧房改造投资协议书》，约定由油溪镇政府提供油溪镇高坎片区项目土地，先成公司对该片区进行总体开发。同时双方还签订了《油溪镇机关行政服务中心产权置换合同书》，约定先成公司向油溪镇政府支付400万元，用于油溪镇政府支付江津罐头厂资产转让所需经费，其中先成公司可用投资协议书中约定的300万元项目启动保证金支付。2009年5月22日，油溪镇政府与江津罐头厂破产清算组签订了《重庆市江津罐头厂资产转让协议》，油溪镇政府取得原江津罐头厂未出售的房屋及建筑物、土地使用权，转让价为3900000.00元。先成公司按资产转让协议中约定的时间足额支付了价款，承担费用对罐头厂房屋进行危旧房鉴定，并于2010年5月28日与原江津罐头厂职工达成《原江津罐头厂拆迁补偿协议》，支付罐头厂职工共计1123200.00元。此后，先成公司、油溪镇政府又签订了《委托征地拆迁协议书》，约定由先成公司支付油溪镇政府8万元，由油溪镇政府完成对高坎片区征地红线范围内村民的拆迁工作并向先成公司交付土地。2012年5月10日，先成公司向油溪镇政府发出关于尽快实施油溪镇高坎片区开发的请示，油溪镇政府未予回应，却于2013年1月10日向先成公司发出《关于高坎片区危旧房改造投资项目合同履行催告函》，要求先成公司履行油溪镇政府单方变更的条件，先成公司回函说明理由并要求油溪镇政府严格履行合同义务。2013年2月16日，油溪镇政府向先成公司发出《关于解除的通知书》。油溪镇政府要求解除合同严重损害了先成公司的合法权益。现起诉请求确认油溪镇政府关于解除《江津区油溪镇高坎片区危旧房改造投资协议书》的通知书无效。
油溪镇政府一审辩称：首先，先成公司行使解除权已经超过法定期限；其次，签订投资协议至今，经政府屡次电话、面谈、书面、会议等方式催促，先成公司未能履行协议主要义务，履行情况与协议严重不符；还有，因政策变化等不可抗力原因，投资协议书主要约定的滨江防洪堤及道路等配套基础设施建设项目，已由江津区人民政府统一组织规划建设，双方已难以履行，合同目的已不能实现，所以双方签订的投资协议已经解除。
一审法院认为，江津区油溪镇高坎片区危旧房改造项目是经过重庆市江津区人民政府审批的合法项目，先成公司与油溪镇政府双方签订的《江津区油溪镇高坎片区危旧房改造投资协议书》是双方当事人的真实意思表示，没有违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。关于项目启动保证金问题，由于双方《油溪镇机关行政服务中心产权置换合同书》约定先成公司支付400万元给油溪镇政府用于罐头厂资产转让所需经费，可用300万元项目启动保证金支付，实际工作开展过程中，先成公司给油溪镇政府、或代油溪镇政府支付用于罐头厂资产转让和拆迁安置实际所产生费用共计5874563.78元，已经超过约定，先成公司在此问题上没有违约。关于滨江路防洪堤政策变化问题，先成公司明确该工程建设先成公司可以不做，由江津区政府统一规划，不影响双方当事人就高坎片区危旧房改造投资协议其余部分的履行。关于支付拆迁四维卫浴车间及家属院片区的安置费380万元以及增加保证金的问题。协议中双方并没有此约定，双方可以通过补充协议协商完善。关于规划问题。协议约定先成公司协助油溪镇政府修改高坎片区项目的控制性详细规划，由于双方在制定、完善、修改和移交规划上各执己见，协议对此约定得也不具体明确，难以确定哪方所实施的行为与协议不符。综上所述，先成公司在履行协议的过程中，没有构成根本性的违约，而且即使江津区政府将滨江路防洪堤统一规划建设，也不影响合同的主要目的的实现，且双方约定的解除条件也未成就。因此，关于油溪镇政府解除《江津区油溪镇高坎片区危旧房改造投资协议书》既不符合法律规定的法定解除条件，约定的解除条件也未成就，该解除通知无效。在查清事实的基础上，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第九十三条、第九十四条、第九十六条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决：油溪镇政府2013年2月16日向先成公司发出的关于解除《江津区油溪镇高坎片区危旧房改造投资协议书》的通知无效。一审案件受理费80.00元，由油溪镇政府负担。
油溪镇政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。主要事实和理由：1、程序错误。被上诉人的起诉已经超过三个月的起诉期，其起诉应当依法予以驳回。2、实体上，事实认定和法律适用存在错误。上诉人解除合同符合约定的解除条件：首先，被上诉人未按约定提供总体规划设计和一期工程规划设计方案，并经多次催促仍未完成。其次，未按约定支付380万元四维公司拆迁费用。再次，未按约定支付滨江防江堤立项办理手续前期所需的费用。最后，未完成1平米的建设，严重违反在合同中保证的每年建设不低于5万平方米。上诉人解除合同符合法定的解除条件。合同约定总投入6亿元，建50万平方米规模，保证的每年建设不低于5万平方米。但被上诉人投入仅几百万元，未完成1平米的建设，致使合同目的已经落空。加上被上诉人未及时支付滨江防洪堤立项前期所需经费，防洪堤工程不能及时立项，导致后来政策发生变化，作为合同主要内容的滨江防洪堤工程难以继续履行，致使合同目的落空。
先成公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审审理查明的事实与一审审理查明的事实一致。
本院认为，关于程序问题。2013年2月16日，油溪镇政府向先成公司发出关于解除《江津区油溪镇高坎片区危旧房改造投资协议书》的通知书。先成公司于2013年2月18日收到该通知书时间，并于2013年5月16日起诉至一审法院，并没有超过三个月的起诉期。故油溪镇政府认为一审程序违法的理由不能成立，本院不予采纳。
关于解除《江津区油溪镇高坎片区危旧房改造投资协议书》的通知书是否有效的问题。首先，江津区油溪镇高坎片区危旧房改造项目是经过重庆市江津区人民政府审批的合法项目，先成公司与油溪镇政府签订的《江津区油溪镇高坎片区危旧房改造投资协议书》是双方当事人的真实意思表示，没有违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。
其次，先成公司是否存在违约行为。一、关于提供规划设计方案的问题。协议约定先成公司协助油溪镇政府修改高坎片区项目的控制性详细规划。但是从油溪镇政府的陈述及其提供的会议纪要可以看出，其提供的控制性详细规划一直在作修改、调整。油溪镇政府也没有举示证据证明其向先成公司提供了最终确定的有效的控制性详细规划。因此，未能协助修改控制性详细规划及提供规划设计方案的责任不在先成公司。二、关于支付拆迁四维公司拆迁安置费380万元的问题。协议第四条第2款约定，油溪镇政府负责联系相关职能部门进行拆迁安置。拆迁方案由油溪镇政府和先成公司拟定后报相关职能部门审定后实施，费用由先成公司按照相关政策执行。油溪镇政府没有举示证据证明其与先成公司共同拟定了有关四维公司的拆迁方案，并报相关职能部门审定。因此，油溪镇政府认为先成公司不支付四维公司拆迁安置费380万元系违约的上诉理由不能成立。三、关于支付办理滨江防洪堤工程立项所需费用的问题。油溪镇政府没有举示证据证明先成公司存在拒不支付滨江防洪堤工程立项费用的违约行为。四、关于滨江路防洪堤的政策变化问题。虽然滨江路防洪堤工程现由江津区政府统一规划组织建设，但是滨江路防洪堤工程只是双方合同约定的高坎片区危旧房改造开发建设工程中配套工程的一部分。因此，由于政策的变化导致先成公司不能建设滨江路防洪堤工程，并不影响双方当事人就高坎片区危旧房改造投资协议其余部分的履行，不影响合同主要目的的实现。综上，油溪镇政府解除《江津区油溪镇高坎片区危旧房改造投资协议书》既不符合法律规定的法定解除条件，也不符合双方合同约定的解除条件。故一审法院认定该解除通知无效正确。
综上所述，重庆市江津区油溪镇人民政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由重庆市江津区油溪镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 申 威
代理审判员 周媛媛
代理审判员 陈 杨
二〇一五年六月五日
书 记 员 黄晚秋