贵州省天柱县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）天行初字第12号
原告刘永胜。
委托代理人李向玉，贵州洲联合律师事务所律师。
被告天柱县人民政府。
法定代表人陆再义。
委托代理人杨廷安。
委托代理人吴昭杜。
第三人天柱县瓮洞镇巨潭村二组。
代表人刘永树。
第三人天柱县瓮洞镇巨潭村七组。
代表人刘茂湖。
第三人刘永录。
原告不服被告天柱县人民政府于2013年5月27日作出的（2013）天府调字第03号《关于对瓮洞镇巨潭村二组刘永胜与七组刘永录为关刀坵和四方坵田坎界线及林木权属争议的处理决定》，于2013年10月31日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2013年11月5日向被告天柱县人民政府送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年1月17日公开开庭审理了本案。原告刘永胜及委托代理人李向玉，被告天柱县人民政府的委托代理人杨廷安、吴昭杜，第三人刘永录到庭参加诉讼，第三人天柱县瓮洞镇巨潭村二组的代表人刘永树、瓮洞镇巨潭村七组的代表人刘茂湖经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
被告天柱县人民政府于2013年5月27日作出的（2013）天府调字第03号《关于对瓮洞镇巨潭村二组刘永胜与七组刘永录为关刀坵和四方坵田坎界线及林木权属争议的处理决定》，将争议地关刀坵的土地所有权确定给第三人天柱县瓮洞镇巨潭村七组所有，将争议地土地使用权确定给第三人刘永录所有，争议的七根杉木按各半的原则处理。被告向本院提供了作出具体行政行为的证据：1、受理、答辩通知，证明被告的调处是依程序立案的；2、山林承包使用证，证明四抵不包含争议地；3、土地承包证，证明第三人取得“四方坵”稻田使用权；4、原处理决定书，证明被诉具体行政行为认定事实、理由及处理结果不同；5、证明，证实争议地为田坎用地；6、证实材料，证明争议地为田坎用地由第三人使用；7、调查笔录，证明争议地为田坎用地由第三人长期使用。
原告诉称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《贵州省林地管理条例》第十八条第（二）项之规定，原告与第三人刘永录之间的争议属个人与个人之间的权属纠纷，被告天柱县人民政府对本案调处，程序不合法，其具体行政行为依法应当撤销。二、被告作出的具体行政行为认定事实不清，证据不足。原告刘永胜持有的山林土地承包证书中明确记载有争议地“关刀坵”的使用权属，且四抵与争议地现状基本相符，而第三人刘永录所持有的土地承包权证书中虽有地名为“关刀坵”土地使用权的记载，但土地使用类别为田，与现争议地的土地类别及性质均不相符。被告天柱县人民政府根据瓮洞镇巨潭村的民俗约定，将第三人刘永录田坎之上的争议地的使用权确定给第三人刘永录所有，与争议双方所持有土地使用权证书不相符，不符合法律规定及现有原告管理的事实。应属认定事实不清，证据不足，依法应当撤销。三、被告作出的具体行政行为将解放前存在的民俗习惯纳入到新的社会，适用法律错误，请人民法院依法予以撤销。该决定书以“土管三尺，田管三丈”为主要理由，将争议地所有权归第三人瓮洞镇巨谭村第七组所有，使用权归第三人刘永录承包，并且将争议地属于原告的7根杉木树，确认给第三人3根。被告的具体行政行为没有法律依据和相关政策规定，适用法律错误，应依法予以撤销。四、被告执法不依法，三次对本案做出同样的调处结论，严重违反法定程序，致人民群众利益于不顾，将简单的个案拉入马拉松式的处理程序之中：先后三次经过调处——复议——一审——二审四个程序，且该程序又先后进行三次，违反了《行政复议法》第二十八条：“行政复议机关责令被申请人重新做出具体行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由做出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为”的规定，该处理方法与政府所履行的执法为民职责严重不符，侵害了原告的合法权益。为维护原告的合法权益，请求人民法院依法撤销被告作出的具体行政行为，由人民法院作出公正、合理的裁决。
原告向本院提交的证据有：1、自留山使用证，2、山林承包合同书，以上两份证据证明原告关刀坵土地的四抵和方位，同时证明与第三人的田不相邻。
被告辩称：一、原告诉称：“原告与第三人刘永录之间的争议属个人与个人之间的权属纠纷。被告的调处程序不合法，依法应当撤销”的诉讼理由不能成立。该案表面的表现形式虽为被答辩人和第三人之间的土地使用权争议，但被答辩人和第三人分属于两个不同的集体经济组织，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营”和《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之间的争议：由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，要确定该案争议地的使用权就必须先确定争议地的所有权，农村集体土地所有权依法属于集体所有而不属于个人所有，所以该案实质上已经涉及了瓮洞镇巨潭村二组和七组两个集体经济组织之间的土地所有权纠纷，不再是单纯的个人与个人之间的权属纠纷。二、答辩人所作的（2013）天府调字第03号处理决定认定事实清楚、证据充分。1、本案在卷的三份调查笔录和六份当地村民的证实材料均证实了争议地为长期经营管理形成的附属于“四方坵”稻田作为积肥、采光、防治病虫害之用的田坎用地而非林地，且争议地的现状与以上证据材料证明情况相吻合；2、第三人提供的两份《土地承包证》充分证明“四方坵”稻田现为第三人使用；3、原告提供的《社员自留山使用证》和《山林承包使用证》的四抵只与争议地相抵而不包含争议地，证明争认地并非原告承包使用的林地。三、答辩人所作的（2013）天府调字第03号处理决定适用法律法规适当。本案中答辩人依法适用国家的法律法规结合当地民俗约定对争议地进行处理并无不当。其中适用《土地管理法》第十六条、《森林法》第十七条进行处理的理由是对本案双方当事人的争议依法应由答辩人处理；适用《贵州省林地管理条例》第十九条第一款第（一）项、第（三）项、第（六）项进行处理的理由是被答辩人提供的山林权证和其它材料均不包含争议地；适用国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条进行处理的理由是本案争认地的土地性质并非林地和田地，而是人们根据“土管三尺、田管三丈”的当地民俗约定经过长期生产管理形成的附属于“四方坵”的田坎用地，在以生产小队为独立核算单位时属于原巨潭大队第一生产小队管理使用，第一生产小队分成几个村民小组之后，“四方坵”田地属巨潭村七组所有，1980年田土下户后“四方坵”田地承包给第三人使用，巨潭村七组及其成员（第三人）长期使用争议地至被答辩人与第三人发生争议时早已远远超过20年；答辩人对双方当事人有争议而又不受法律保护的七根杉木所有权采用自由栽量权进行处理符合法律原则，也充分休现了公平、公正、合理和以尽最大限度消除矛盾的处理原则。四、被答辩人认为答辩人重新作出的（2013）天府调字第03号处理决定系以同一事实和理由做出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为的诉讼理由不能成立。本案的原具体行政行为即（2010）天府调3号处理决定被天柱县人民法院判决撤销后，答辩人依照法律规定先后两次通知案件当事人到争议现场进行核实，重新认定了本案的争议事实并作出了与原具体行政行为不相同的处理结果。1、认定的事实不同：原具体行政行为认定争议地的土地性质为林地且对经营管理事实未作认定；重新作出的被诉具体行政行为认定争议地的土地性质为田坎用地，系介于林地和田地之外的特殊用地且对经营管理事实作了清楚认定。2、处理结果不同：原具体行政行为将争议地作为林地在未确定集体土地所有权的情况下处理归第三人个人所有；重新作出的被诉具体行政行为以争议地作为田坎特殊用地根据长期经营管理事实先行把土地所有权确定归第三人瓮洞镇巨潭村七组所有，然后根据土地所有权情况将争议地的使用权确定归第三人刘永录在承包“四方坵”田地的期限内作为田地积肥、采光、防治病虫害使用而不得改作他途使用。综上所述，答辩人所作的具体行政行为合法合理，请县人民法院依法予以维持，以维护法律的尊严。
第三人刘永录述称：一、被答辩人诉称被告天柱县人民政府对争议地所作的《处理决定》程序不合法。我与被答辩人之间同村不同组，不是同一单位的人，我与被答辩人的上述争议，属单位与单位之间的争议，我与被答辩人的上述争议经过巨潭村民委员会组织双方当事人或代理人现场调解协商，调解协商未果，才申请人民政府依法处理，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，天柱县人民政府对上述争议依法作出的处理决定，程序合法。二、被答辩人诉称被告天柱县人民政府对争议地所作的《处理决定》认定事实不清，证据不足。巨潭村村民委员会在责任制到户时就明确规定，凡本村的田坎分田到户后原生产队集体割到什么地方就管到什么地方。刘永胜地名关刀坵的山林在责任制到户后经过了改造，请湖南民工全部开挖成梯坉准备栽柑桔苗，因栽柑桔苗失败改种松树，现松树已经成林。而我四方坵的田坎原生产队集体割到的地方被答辩人未开挖，松林和已开挖的梯坉己成为十分明显的山林田坎界线，在我们当地方言中，凡开挖成梯坉和种庄稼的坡地都称为“沙”，在我持有的田土承包合同书，与被答辩人争议的地方也是抵“沙”，与争议地现场的山林与田坎界线现状十分吻合，被答辩人刘永胜声称争议地坡陡，不便开挖梯坉。但是在被答辩人刘永胜山林的左侧，只能挖成一尺宽的梯坉却都开挖成梯坉，而争议地能开挖成一米以上的梯坉而不挖。被答辩人刘永胜山林的下方有一条大路而不填写下抵“路”而直接填写成下抵田坎。所以，天柱县人民政府依法作出的《处理决定》认定事实清楚，证据充分。综上所述，天柱县人民政府作出的上述处理决定程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求人民法院依法维持天柱县人民政府作出的上述处理决定。
第三人刘永录向本院提交的证据有：1、土地承包使用证、土地承包经营权证书，证明争议地使用权属于第三人刘永录；2、刘永树证实材料以及户籍证明，证明争议地的管理情况。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
1、被告提供的证据：1、证据1是被告作出具体行政行为的程序，予以采信；2、证据2是真实合法的，且与本案有关联性，予以采信；3、证据3是真实合法的，但其记载的田土与本案争议地的使用性质不符，与本案无关联性，不予采信；4、证据4是被告原对争议地作出的处理决定，已被本院判决撤销，但可以证明其与本案被诉具体行政行为不同，被告的证明目的本院予以采信；5、证据5、6、7证明的民俗约定没有其他证据予以佐证，且不能与法律相抵触，故该组证据本院不予采信。
2、原告提交的证据：证据1、2能证明原告关刀坵自留山的四抵和方位，予以采信；但其中与第三人相邻的一面为“下抵田坎”，原告证明其山林与第三人的田不相邻的证明目的与事实不符，故原告的该证明目的本院不予采信。
3、第三人提供的证据：1、证据1是真实合法的，但没有关于争议地的记载，与本案无关联性，不予采信；2、证据2与被告证据6中刘永树的证词相同，本院作同一认定。
经审理查明：争议地关刀坵（又名四方坵）上抵刘永胜自留山最底梯坉、下抵小路、左抵刘茂湖荒田田坎、右抵刘永胜自留山（四方坵外田角处）。原告刘永胜持有1982年5月6日颁发的《天柱县社员自留山使用证》和1985年4月1日颁发的15104号《山林承包证》，其中记载有“关刀坵”一幅，四抵为：上抵马颈坳盘路、下抵田坎、左抵路、右抵发堂山小壕塖上子垅。第三人刘永录持有承包人为刘发灯（刘永录父亲，已故）的《土地承包经营权证书》，其中记载有“四方坵”一幅，四抵为：东抵宜贵山、南抵宜贵田坎、西抵永胜沙、北抵茂湖田。2009年农历正月10日，原告刘永胜到争议地内砍伐林木，第三人刘永录的父亲刘发灯以该林木在其田坎上，应属其所有为由双方发生纠纷。2009年3月18日，瓮洞镇司法所作出《关于对瓮洞镇巨潭村刘永胜与刘发灯为地名关刀坵土地界线林木土地争议的调解意见》。2010年4月14日，被告天柱县人民政府作出（2010）天府调3号《关于对瓮洞镇巨潭村二组刘永胜与七组刘发灯为关刀坵（又名四方坵）土地界线及林木权属争议的处理决定》，原告刘永胜不服向本院提起行政诉讼要求撤销该处理决定，2011年1月5日，本院作出（2011）天行初字第1号行政判决，撤销天柱县人民政府作出的（2010）天府调3号处理决定；限被告三个月内重新作出具体行政行为。2011年3月15日，天柱县人民政府作出（2011）天府调1号《关于对瓮洞镇巨潭村二组刘永胜与七组刘永录为关刀坵（又名四方坵）土地界线及林木权属争议的处理决定》，原告不服，于2012年3月27日向本院提起行政诉讼要求撤销该处理决定，2012年5月30日，本院作出（2012）天行初字第8号行政判决，撤销被告天柱县人民政府作出的（2011）天府调1号处理决定；限被告三个月内重新作出具体行政行为。2013年5月27日被告天柱县人民政府作出（2013）天府调字第03号《关于对瓮洞镇巨潭村二组刘永胜与七组刘永录为关刀坵和四方坵田坎界线及林木权属争议的处理决定》，将争议地关刀坵的土地所有权确定给第三人天柱县瓮洞镇巨潭村七组所有，将争议地土地使用权确定给第三人刘永录所有，争议的七根杉木按各半的原则处理。原告仍不服，于2013年10月31日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的（2013）天府调字第03号处理决定并重新作出具体行政行为。
另查明：第三人刘永录的“四方坵”田土与原告刘永胜相邻的一面应为东面，其《土地承包经营权证书》中关于“关刀坵”田土东西面方位的记载错误。
本院认为：原告刘永胜与第三人天柱县瓮洞镇巨潭村二组、天柱县瓮洞镇巨潭村七组、第三人刘永录为“关刀坵”山林土地权属发生争议，属单位之间为山林土地所有权属发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《贵州省林地管理条例》第十八条第（二）项之规定，被告天柱县人民政府对本案进行调处，属其职权范围。但是，根据《贵州省林地管理条例》第十九条第（一）项“县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证是各级人民政府处理山林土地权属争议的证据材料”和《贵州省林地管理条例》第二十条（一）项“处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，并应遵守争议各方只有一方持有有效证据的，争议的林地应当明确给持有有效证据的一方；证据中面积与四至不相符的，以四至为准”的规定，人民政府在处理山林土地权属纠纷时应当依据有效的山林权属证书作出对争议山林的权属认定。本案中，原告刘永胜持有的山林土地承包证书中明确记载有争议地“关刀坵”的使用权属，且四抵与争议地现状相符，而第三人刘永录所持有的土地承包权证书中虽有地名为“关刀坵”土地使用权的记载，但土地使用类别为田，与现争议地的土地类别及性质均不符，且本案争议地与第三人刘永录的责任田之间有一条明显的以历史形成的古路为界，将原告刘永胜的山林以及争议地与第三人刘永录的责任田分为互不相干的两部分。被告天柱县人民政府根据瓮洞镇巨潭村“田管三丈、地管三尺”的民俗约定，将第三人刘永录田坎之上的争议地的使用权属确定给第三人刘永录所有，其具体行政行为所认定的事实与争议双方所持有土地使用权证书不相符，且民俗约定也不属于处理山林土地权属争议的有效证据之一，故被告的具体行政行为应属认定事实不清，证据不足。同时，被告以争议地上的七根林木为第三人刘永录改变土地性质所产生，属于不当得利，依据自由裁量权按照双方各半的原则处理。本院认为，该认定结果与争议地的实际使用性质不符，不符合相关法律法规的规定，亦属于认定事实不清，证据不足，依法应予以撤销。为维护法律尊严，保护当事人的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销被告天柱县人民政府于2013年5月27日作出的（2013）天府调字第03号《关于对瓮洞镇巨潭村二组刘永胜与七组刘永录为关刀坵和四方坵田坎界线及林木权属争议的处理决定》之具体行政行为。
二、限被告天柱县人民政府在本判决生效后三个月内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告天柱县人民政府负担。
如不服本判决，可自接到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 欧阳广福
审 判 员 黄 琳
人民陪审员 吴 述 坤
二〇一四年一月二十四日
书 记 员 周 丽