浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙行终264号上诉人（原审原告）沈章龙，男，1962年11月6日出生，汉族，住浙江省永康市。委托代理人何贵富，北京何贵富律师事务所律师。被上诉人（原审被告）永康市人民政府，住所地浙江省永康市金城路25号。法定代表人朱志杰，市长。委托代理人赵全进，永康市经济开发区管委会工作人员。委托代理人周跃明，浙江律明律师事务所律师。沈章龙诉永康市人民政府（以下简称永康市政府）土地行政强制及行政赔偿一案，金华市中级人民法院于2017年1月17日作出（2016）浙07行初218号行政判决。沈章龙不服，向本院提出上诉。本院于2017年3月1日受理后，依法组成合议庭，并于同年5月23日公开开庭审理了本案。上诉人沈章龙及委托代理人何贵富，被上诉人永康市政府副市长胡积合及委托代理人赵全进、周跃明到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经沈章龙与永康市政府同意，本院就赔偿问题组织双方进行调解，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十三条规定，在审理土地行政案件中，人民法院经当事人同意进行协调的期间，不计算在审理期限内。本案现已审理终结。原审法院查明：1998年9月25日，原告沈章龙与永康市古丽镇苏溪村经济合作社签订《土地承包合同》，承包土地2.097亩，承包期限自1998年9月至2028年9月，并领取了农村集体土地承包权证。2007年3月份，原告与他人分别向沈剑、胡有来等人承包土地用于种植树苗。2011年1月21日，浙江省人民政府作出浙土字A[2010]-0398《浙江省建设用地审批意见书》，同意永康市政府2010年度计划第八批次建设用地25.6607公顷（农用地转用20.3261公顷，其中的0.3260公顷已经金华市政府批准；征收集体土地25.3347公顷）。原告用于种植树苗的土地在上述土地征收范围内。2014年8月5日，浙江省永康经济开发区管理委员会对苏溪村被征收土地上的附着物进行了清理。2015年9月2日，原告以浙江省永康经济开发区管理委员会为被告提起行政诉讼，要求确认浙江省永康经济开发区管理委员会强征土地损毁其农作物和苗木的行政行为违法，并要求赔偿其损失500万元。2016年4月6日，永康市人民法院裁定驳回原告的起诉。另查明，浙江省永康经济开发区管理委员会系被告永康市政府的派出机构。2005年12月21日，浙江省永康经济开发区管理委员会与浙江省永康市经济开发区苏溪村经济合作社、永康市五金科技工业园苏溪村民委员会签订了一份《征地补充协议》，约定了征地补偿相关事宜。原告于2007年10月27日领取了果树补偿费1510元。原审法院认为，原告种植苗木的土地被征收后，浙江省永康经济开发区管理委员会组织对相关土地上的附着物进行“清理”的事实清楚。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，对于土地被征收后拒不交出土地的，应由土地行政主管部门申请人民法院强制执行，获裁定许可后再依照“裁执分离”模式实施。据此，浙江省永康经济开发区管理委员会在没有履行相关法定程序的情况下，直接对地上附着物进行“清理”的行为不符合法律规定。因浙江省永康经济开发区管理委员会系被告永康市政府的派出机构，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，依法应由永康市政府承担相应的责任。关于原告提出的赔偿问题,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（三）项规定：“在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告对因受被诉行为侵害而造成损失的事实承担举证责任。”原告要求被告赔偿其苗木损失500万元，但并未提供切实有效的证据予以证明，相应的不利后果应由其自行承担。结合原告已于2007年10月27日领取果树补偿费1510元的事实，对原告提出的赔偿请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告永康市人民政府对原告种植苗木的土地进行“清理”的行为违法；二、驳回原告沈章龙的赔偿请求。沈章龙上诉称：一、经一审法院庭审查明的上诉人所提交的11份证据，足以证明上诉人因被上诉人的违法行政行为所造成的经济损失事实存在，证据充分。二、上诉人领取的果树补偿费是1510元，并不是判决认定的21510元。同时，上诉人所领取的1510元果树补偿费只是被上诉人对上诉人在征地范围内的一小部分补偿，并不是对上诉人被毁苗木和上访费及精神损失费的全部补偿。一审法院判决以上诉人已领过部分果树补偿费而片面断定上诉人已领取全部因土地行政强制违法行为所造成的全部经济损失，是不顾事实的错误认定。请求撤销一审判决第二项，改判赔偿上诉人损毁苗木造成的损失500万元。永康市政府答辩称：一、答辩人未组织实施损毁上诉人苗木的行为，上诉人所诉与事实不符。一审判决认定，2014年8月5日，浙江省永康经济开发区管委会（以下简称经开区管委会）对苏溪村被征收土地上的附着物进行了清理。这一事实，上诉人在（2015）金永行初字第37号案件的起诉状中承认是经开区管委会所为，（2015）金永行初字第37-1号行政裁定书亦作了认定，充分说明清理上诉人的苗木并非答辩人所为。二、经开区管委会依法设立。2002年8月28日，浙江省人民政府下发浙政函[2002]132号文件，同意设立浙江省永康经济开发区。2002年9月21日，答辩人同意设立浙江省永康经济开发区。经开区管委会是答辩人的派出机构，有办公地址、职能配置、内设机构和相关人员编制，能够承担相应的法律责任，是独立的行政诉讼主体。答辩人依法设立的经开区管委会是省级经济开发区，并赋予其相关行政管理职权。永委[2006]12号文件《关于进一步完善经济开发区管理体制的意见》第二条规定，经开区管委会负责区内土地征用、出让等前期工作，做好区内基本农田保护、土地开发利用、农户地基审核工作，负责区土地监察巡查。经开区管委会于2014年8月5日在已经依法征收的土地上清理苗木，属于“土地开发利用”和土地监察。经开区管委会是依法履行行政管理职权，故经开区管委会是独立的行政诉讼主体，本案应驳回上诉人的起诉。三、2005年12月21日，经开区管委会与苏溪村签订《征收补充协议》，将上诉人承包的土地及其他土地征为开发区建设用地。此后，上诉人明知其承包的土地及其他土地已经被征用，果树、经济作物补偿费已经依法补偿到位的事实，却在其原承包的土地及租用其他村民的土地种植苗木，主观恶意十分明显。2011年1月21日，浙江省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A[2010]-0398），同意永康市政府2010年度计划第八批次建设用地25.6607公顷。上诉人种植苗木的土地在上述征地范围之内。据上所述，答辩人未组织实施清理上诉人苗木的行为。上诉人种植苗木，主观恶意明显，其损失不应得到赔偿和补偿；经开区管委会依法清理上诉人的苗木，该行政行为的法律后果应由其自行承担。请求驳回上诉人的起诉。庭审中，双方当事人围绕着上诉人沈章龙要求被上诉人永康市政府赔偿苗木损毁损失500万元是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。二审期间，永康市政府向本院提交2014年7月30日《永康日报》刊登的经开区管委会于2014年7月28日发布的公告，该公告载明：在经济开发区苏溪村征地范围内的省、市重点工程项目及村返还地整理工程即将开始，……凡农户种植在重点工程项目土地上的农作物必须在8月4日前清理、迁移完毕，逾期作无主处理。经质证，上诉人沈章龙质证认为，对证据的真实性、关联性没有异议，但认为并不知道公告张贴地方，7月28日张贴公告，8月5日凌晨开始强制执行，不具有合法性。本院经审查认为，涉案公告是涉案行政强制行为的实施者经开区管委会发布的，刊登在当地的报刊《永康日报》上，且上诉人在质证时也承认在实施清理行为之前，经开区管委会工作人员就清理事项与其进行过协商。故对该份证据本院予以采信。经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，经开区管委会实施的涉案行政强制行为被一审法院确认违法，被上诉人永康市政府未提出上诉，上诉人沈章龙也并无异议。《最高人民法院关于执行若干问题的意见》（以下简称执行意见）第二十条第二款规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉的，应当以该行政机关为被告。故一审法院认为经开区管委会违法实施被诉行政强制行为的法律后果由永康市政府承担，并无不当。永康市政府就此提出的抗辩意见不能成立，本院不予采纳。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行为造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。执行意见第二十七条第（三）项规定，在一并提起的行政赔偿诉讼中，原告对证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实承担举证责任。上诉人一审要求永康市政府赔偿500万元苗木损毁的经济损失，并提交了两份清点果树经济林返回单、毁坏林木照片及经济林报价表来证明自己的主张。本院认为，第一、上诉人提交的照片虽能证明清理现场的事实，但不能证明其损失；经济林报价表系其单方制作的，也不能据此证明上诉人的损失；上诉人提交的两份返回单落款日期分别为2007年11月19日和2008年4月20日，在没有其他证据印证的情况下，无法认定上述返回单上的树木就是2014年8月5日经开区管委会清理的树木。第二、上诉人提出领取的果树补偿费是1510元，并不是一审判决认定的21510元。21510元系一审法院文字笔误，一审法院已于2017年1月23日作出补正裁定。但永康市政府及上诉人在二审时均认为上诉人2007年领取的1510元补偿费所涉的果树，并不在上诉人2014年8月5日被清理的树木范围内，故一审法院将上诉人已领取该款项作为不支持上诉人赔偿请求的理由之一，存在不当，本院予以指正。第三、涉案清理的土地浙江省人民政府虽于2011年1月21日才批准征收，但在2005年12月21日经开区管委会已与苏溪村签订了征地补充协议，永康市政府提交的“开发区支付苏溪征地费汇总表”及领款凭证，也证明征地补偿款、青苗费及地上附着物补偿费用自2004年5月至2012年1月已由经开区管委会支付给苏溪村，上诉人也领取了相关征地补偿款。因此，上诉人在明知自己承包经营的土地已被纳入征收范围的情形下，除继续在自己原承包经营的土地上种植外，还另行再租用其他农户被列入征收范围的土地继续扩大种植，由此引发的风险损失应由上诉人自行承担。况且被上诉人永康市政府提交的2014年7月30日《永康日报》的公告已明确告知了涉案土地上的农作物限期清理的时间及不清理的后果，上诉人也承认经开区管委会工作人员在实施清理行为之前的8月2日，曾就清理事项与其进行过谈话。故上诉人要求永康市政府赔偿500万元经济损失，缺乏事实和法律依据。综上，被上诉人永康市政府没有履行法定程序，直接对上诉人种植的地上附着物进行“清理”的行为违法，但上诉人提交的证据不能证明上述违法行为对其造成的损失，故其要求永康市政府赔偿的请求不能成立。一审法院判决理由虽存在不当之处，但适用法律及结论正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈章龙负担。本判决为终审判决。审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  马良骥二〇一七年十月三十日书 记 员  韦若莎