海南省高级人民法院
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（2016）琼行终221号
海南省高级人民法院
行政裁定书
（2016）琼行终221号
上诉人（原审原告）海南民生国际投资有限公司,住所地三亚市天涯海角风景区内。
法定代表人何毓，该公司董事长。
委托代理人李翠霞，海南新概念律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）定安县人民政府,住所地定安县定城镇塔岭新区兴安大道行政办公大楼。
法定代表人刘蔚，该县县长。
委托代理人何跃华，定安县人民政府法制办公室干部。
被上诉人（原审被告）定安县国土环境资源局,住所地定安县定城镇塔岭新区第二办公区二楼。
法定代表人王三觉，该局局长。
上述两被上诉人的共同委托代理人符太珍，定安县国土环境资源局干部。
上诉人海南民生国际投资有限公司（以下简称民生公司）因其诉被上诉人定安县人民政府（以下简称定安县政府）、定安县国土环境资源局（以下简称定安县国土局）颁发国有土地使用证一案，不服海南省第一中级人民法院作出的（2015）海南一中行初字第173号行政判决，于2015年12月23日通过原审法院向本院提起上诉。本院于2016年4月5日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年5月10日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人民生公司的委托代理人李翠霞，被上诉人定安县政府委托代理人何跃华及被上诉人定安县政府和定安县国土局的共同委托代理人符太珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为：定安县政府于1996年9月2日根据民生公司的申请和定安县国土局的审核意见，给民生公司颁发定安国用（1996）字第110号《国有土地使用证》（以下简称110号《国土证》），将坐落于定安县丁湖公路西侧的27541平方米(约合41.35亩，以下简称涉案土地)土地登记确认给民生公司使用。
原审查明，1993年6月，经定安县政府批准，定安县国土局分别与雷鸣镇北斗管理区北斗一队、二队签订《征（拨）土地协议书》，决定征用北斗一队、二队集体土地277.01亩（含该两村位于松树岭、坡杨地段的土地2.57公顷和2.67公顷），并拟出让给海南恒生实业开发公司（以下简称恒生公司）作为“恒生村”项目用地，恒生公司依约向北斗一队、二队支付了征地补偿款，并缴纳了耕地占用税。但由于恒生公司未启动“恒生村”项目，上述已被征用的277.01亩土地没有供给恒生公司。同年6月，海南日北游艇有限公司定安公司（该公司已于1993年9月更名为海南日北航空俱乐部有限公司，以下简称日北航空公司）为建设假日航空俱乐部项目，向定安县政府申请项目建设用地。同年6月15日，定安县政府对该公司作出定府[1993]305号《关于在居丁镇坡村附近安排土地兴办旅游业的批复》（以下简称305号《批复》），同意在定安县居丁镇坡村坡安排1200亩土地给该公司作为兴建假日航空俱乐部用地。同年7月12日，日北航空公司向定安县国土局支付项目定金100万元（该100万元由民生公司出借给日北航空公司）。由于日北航空公司后续资金跟不上，且假日航空俱乐部项目亦未获海南省计划厅批准，致使定安县政府和定安县国土局无法对上述1200亩土地实施征用。日北航空公司因此在要求定安县政府和定安县国土局退还上述款项无果后，于1995年4月28日向定安县人民法院提起民事诉讼，请求退还定金本息250万元。期间，日北航空公司与定安县政府协商，定安县政府同意用80亩国有土地折抵欠款。1996年2月27日，定安县政府决定按照琼府[1994]98号《关于加快办理房地产权证的通知》(以下简称98号《通知》)“交多少钱划多少地”的原则，作出定府[1996]22号《关于出让国有土地使用权给海南日北航空俱乐部有限公司的决定》(以下简称22号《出让决定》，将原打算出让给恒生公司的277.01亩土地中的27541平方米土地出让给日北航空公司，并于同日为日北航空公司制作了定安国用（1996）字第23号《国有土地使用证》（以下简称23号《国土证》，该证登记的土地坐落于定安县丁湖公路西侧，土地面积为27541平方米，但日北航空公司未领取该证）。同时为了完善日北航空公司的用地手续，定安县政府亦于同日就出让给该公司的土地，为该公司补办了定府[1996]21号《关于征用雷鸣镇北斗村委会北斗一队土地的决定》。但日北航空公司并未因定安县政府给其颁发23号《国土证》而撤回起诉，而是依据其与民生公司于1995年12月1日签订的《协议书》，将其诉讼请求由“定安县政府和定安县国土局偿还定金本息250万元”变更为“定安县政府和定安县国土局在南丽湖旅游开发区原‘恒生村’项目用地范围内划拨80亩土地给民生公司，作为日北航空公司偿还民生公司的借款，并将土地使用权办理至民生公司名下”。定安县人民法院据此于1996年6月16日向定安县政府出具《关于审理海南日北航空俱乐部有限公司与定安县人民政府、县土地管理局退还土地定金纠纷一案的处理意见》（以下简称《县法院处理意见》）。定安县政府经第33次常务会议研究，于1996年8月30日根据日北航空公司与民生公司签订的《协议书》和《县法院处理意见》，作出定府函[1996]49号《关于县法院审理海南日北航空俱乐部有限公司与定安县人民政府、县土地管理局退还土地定金纠纷一案处理意见的复函》（以下简称49号《复函》），同意在南丽湖旅游开发区原“恒生村”项目用地范围内安排80亩土地给民生公司，作为日北航空公司偿还民生公司的借款，并将土地使用权办理至民生公司名下，同时明确用地的具体位置和四至由定安县国土局确定。同年9月2日，定安县政府根据民生公司土地使用权变更登记的申请及定安县国土局的地籍调查情况和审核意见，将23号《国土证》项下土地使用权变更登记至民生公司名下，并颁发110号《国土证》，同时注销了23号《国土证》。
因民生公司一直未对110号《国土证》项下土地动工开发建设，造成土地闲置，定安县政府于2000年3月12日作出定府[2000]32号《关于无偿收回海南民生国际投资有限公司国有土地使用权的决定》(以下简称32号《收地决定》)，决定无偿收回民生公司110号《国土证》项下的土地使用权。2000年3月26日，定安县国土局在《海南日报》刊登《关于领取无偿收回国有土地使用权决定书的通知》，要求民生公司在15日内到该局领取32号《收地决定》。民生公司对该决定不服，于2000年4月22日向海南省人民政府申请行政复议。在海南省人民政府复议期间，因民生公司决定上项目，定安县政府经第47次常委会讨论，作出定府函[2000]74号《关于中止执行定府[2000]26、32号文的通知》（以下简称74号《中止执行通知》），决定自2000年8月9日起至2001年12月31日止中止32号《收地决定》的执行，并要求民生公司重新申报项目，报计划部门审批。据此，民生公司撤回了行政复议申请。但民生公司收到74号《中止执行通知》后，未在该通知规定的期限内到计划部门办理项目审批手续，也未动工建设，而是于2001年11月28日向定安县政府递交《关于变更旅游综合开发用地为农业开发用地的申请》。因民生公司的要求违反南丽湖旅游开发区总体规划，定安县政府对其申请未予批准。2004年9月8日，定安县国土局根据26号《收地决定》，在《海南日报》刊登《关于注销土地权源证据的通告》，注销了民生公司持有的第110号《国土证》。2010年6月20日，定安县国土局与定安海博园建设开发有限公司(以下简称海博园公司)签订《国有建设用地使用权出让合同》，将110号《国土证》项下已被无偿收回的土地以479元/平方米出让给海博园公司，并于同年12月29日给海博园公司颁发了定安国用（2010）第279号《国有土地使用证》。民生公司对定安县政府无偿收回土地使用权的行政行为和定安县国土局注销其土地使用权证的行政行为不服，于2011年9月19日向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。2011年12月13日，该院作出（2011）海南一中行初字第125号行政判决，驳回民生公司的诉讼请求。民生公司不服该判决，于2012年1月4日向海南省高级人民法院提起上诉。2012年6月21日，海南省高级人民法院经审理，作出（2012）琼行终字第45号行政判决，驳回上诉，维持原判。2015年7月27日，民生公司提起诉讼，请求确认定安县政府、定安县国土局给其颁发110号《国土证》的行政行为无效。
原审认为，该案争议的焦点是定安县国土局能否作为本案的适格被告、民生公司的起诉是否超过起诉期限、定安县政府、定安县国土局的颁证行为是否存在重大且明显违法情形以及民生公司要求重新颁发国土证并赔偿经济损失的诉讼请求应否予以支持。
关于定安县国土局能否作为本案适格被告的问题。定安县国土局认为，110号《国土证》的发证机关是定安县政府，而非定安县国土局，定安县国土局不应作为该案的适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，虽然土地登记发证机关为县级人民政府，但根据《土地登记规则》第四条的规定，土地登记的具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。故民生公司一并将定安县国土局和定安县政府作为该案被告，并无不妥。定安县国土局认为其不应作为适格被告的理由不能成立。
关于民生公司的起诉是否超过起诉期限的问题。因民生公司提起的是确认行政行为无效的诉讼，而确认行政行为无效诉讼并不受起诉期限的限制，当事人可以在任何时候请求确认行政行为无效。故定安县政府和定安县国土局认为民生公司的起诉超过法定期限的理由亦不能成立。
关于定安县政府、定安县国土局给民生公司颁发110号《国土证》是否存在重大且明显违法情形的问题。首先，关于涉案土地是否已经依法征用由集体土地转变为国有土地的问题。根据定安县政府、定安县国土局提供的《征（拨）土地协议书》和有关征地补偿款支付凭证及耕地占用税缴纳发票，涉案土地原属北斗管理区北斗一队集体所有土地，1993年6月定安县政府、定安县国土局为支持恒生公司建设“恒生村”项目，对包括涉案土地在内的原属北斗管理区北斗一队、二队集体所有的277.01亩土地实施了征用，用地单位恒生公司为此向北斗管理区北斗一队、二队支付了征地补偿款并缴纳了耕地占用税。因此，涉案土地自此时起已由集体土地转变为国有土地。民生公司主张涉案土地属牛埇坡村集体所有土地，至今未被征用，其理由不能成立。其次，关于民生公司取得涉案土地使用权的权属来源是否合法的问题。根据查明的事实，日北航空公司申请建设的假日航空俱乐部项目未获海南省计划厅批准后，因定安县国土局未将日北航空公司支付的项目定金100万元予以退还，日北航空公司因此于1995年4月28日向定安县人民法院提起民事诉讼。在该民事诉讼案件审理期间，日北航空公司与定安县政府进行协商，定安县政府决定按照98号《通知》“交多少钱划多少地”的原则，于1996年2月27日作出22号《出让决定》，将已经依法征用但尚未实际出让给恒生公司作为“恒生村”项目的277.01亩土地中的27541平方米土地出让给日北航空公司，并于同日为日北航空公司制作了23号《国土证》。尔后，日北航空公司为在上述民事诉讼案件中一并解决其与民生公司的债务纠纷，经定安县法院多次主持调解，日北航空公司明确将其诉讼请求由“定安县政府和定安县国土局偿还定金本息250万元”变更为“定安县政府和定安县国土局在南丽湖旅游开发区原‘恒生村’项目用地范围内划拨80亩土地给民生公司，作为日北航空公司偿还民生公司的借款，并将土地使用权办理至民生公司名下”。定安县人民法院为此向定安县政府出具《县法院处理意见》。定安县政府根据日北航空公司与民生公司于1995年12月1日签订的《协议书》和《县法院处理意见》，于1996年8月30日作出49号《复函》，同意日北航空公司变更后的诉讼请求，并明确安排给民生公司的土地位于南丽湖旅游开发区原“恒生村”项目用地范围内。49号《复函》作出后，民生公司随即要求定安县政府和定安县国土局将日北航空公司23号《国土证》项下土地使用权变更登记至其名下。定安县政府和定安县国土局对民生公司的土地使用权变更登记申请进行审核并进行地籍调查后，于1996年9月2日将日北航空公司23号《国土证》项下土地使用权变更登记至民生公司名下，并给民生公司颁发了110号《国土证》，同时注销了23号《国土证》。由此可见，民生公司取得涉案土地使用权的权属来源合法，定安县政府和定安县国土局颁发110号《国土证》并不存在重大且明显违法的情形。
关于民生公司请求法院判决定安县政府和定安县国土局为其重新颁发《国有土地使用证》并赔偿其经济损失的问题。根据本案查明的事实，民生公司自1996年9月2日取得110号《国土证》项下土地使用权后，一直未对该证项下土地动工开发建设，造成土地闲置，定安县政府据此已于2000年3月12日作出26号《收地决定》，决定无偿收回民生公司110号《国土证》项下的土地使用权，定安县国土局亦于2004年9月8日根据32号《收地决定》，注销了110号《国土证》，且定安县政府和定安县国土局的无偿收地行为和注销土地证行为亦得到了人民法院生效判决的支持。故民生公司无权在因其自身原因造成土地被无偿收回后而要求定安县政府和定安县国土局赔偿其经济损失，亦不能在土地被无偿收回后要求重新颁发《国有土地使用证》。
综上所述，定安县政府和定安县国土局就涉案土地对民生公司颁发110号《国土证》的行为不存在重大且明显违法的情形。民生公司诉讼请求和理由缺乏事实根据和法律依据，其全部诉讼请求依法应予驳回。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回民生公司的诉讼请求。案件受理费50元由民生公司负担。
上诉人民生公司上诉称，一、定安县政府对110号《国土证》项下的土地未进行征收，直接将集体土地作为国有土地颁证给民生公司。（一）110号《国土证》项下的土地是牛埇坡村集体所有土地。1996年9月，定安县政府未与民生公司签订《国有土地使用权出让合同》，直接给民生公司颁发了110号《国土证》，颁证时，该地块未经合法征收或者征用，也没有其他土地性质变更的证据。（二）定安县政府、定安县国土局提交的有关北斗一队、北斗二队的《征（拨）土地协议书》不能证明涉案土地已被征收，同时，该协议书没有项目名称、征地单位和用地单位，没有村民小组盖章，也没有证据证明有关款项的支付。二、定安县政府颁证行为无论实体上还是程序上都存在重大明显违法。不仅土地证范围内土地是集体土地，而且被诉的土地证没有红线图、四至范围、宗地号、土地登记卡等颁证必须的资料。三、定安县政府颁发被诉土地证的行为无效。该颁证行为没有合法依据，该证项下的土地属于客观上无法实现旅游开发根本目的的土地，该颁证行为无效。因此，定安县政府后续对涉案土地的无偿收回和土地证注销行为，亦不产生法律效力。四、原审判决依据后续征地和注销行为判定颁证行为有效没有事实和法律依据，应当予以撤销。综上，请求：一、撤销原审判决；二、确认第110号土地证无效；三、责令定安县政府和定安县国土局向民生公司重新颁发合法有效土地证，土地用途为旅游综合开发，面积为27541平方米，使用期限69年；四、责令定安县政府和定安县国土局向民生公司赔偿各项损失2065.47万元。
被上诉人定安县政府答辩称，一、原审判决正确，民生公司的上诉请求无事实和法律依据。县政府于1996年8月30日作出49号《复函》，同意日北航空公司的申请，将该宗地的用地单位变更为民生公司。同年9月，定安县政府给民生公司颁发110号《国土证》。民生公司称没有红线图导致其无法开发利用涉案土地与事实不符，110号《国土证》附有宗地图并有明确的坐标、面积和四至。民生公司因自身原因导致该证项下土地被收回，土地证也被注销。依照《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，土地证被注销后，颁证行为已不存在，该行为没有可诉性。二、定安县政府颁发110号《国土证》没有侵害民生公司的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，提起行政诉讼要以行政行为侵害相对人合法权益为要件。定安县政府给民生公司颁发涉案土地证未侵害民生公司合法权益。三、安县政府颁发110号《国土证》的行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。第110号《国土证》项下的土地使用权源属日北航空公司，因日北航空公司与民生公司存在债权债务关系，根据日北航空公司的要求，定安县政府于1996年8月30日作出49号《复函》，同意将该宗土地的用地单位变更为民生公司，同时要求民生公司另行办理建设项目立项手续。在颁证之前,定安县国土局已依法履行对涉案土地地籍调查等程序。因此，定安县政府颁证给民生公司并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人定安县国土局答辩称，一、原审判决正确，且民生公司没有原告主体资格。涉案土地因闲置在2000年已被定安县政府无偿收回，土地证亦被注销，且无偿收地行为已经一、二审的法院判决，已发生法律效力。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，民生公司对涉案土地的主体权利已经灭失，其与涉案土地在法律上已没有任何利害关系，不具有本案原告主体资格。二、定安县政府颁证事实清楚。110号《土地证》项下的土地使用权源属日北航空公司，因日北航空公司与民生公司存在债权债务关系，根据日北航空公司的要求，定安县政府于1996年8月30日作出49号《复函》，同意将该宗土地的用地单位变更为民生公司，同时要求民生公司另行办理建设项目立项手续。因此，定安县政府颁发110号《土地证》的行为事实清楚。三、定安县政府颁证行为适用法律正确。1996年，为了解决日北航空公司“假日）航空俱乐部”项目用地，定安县政府根据1994年施行的《海南经济特区土地管理条例》的有关规定，决定征用雷鸣镇北斗村委会北斗一队位于大田坡（雷达站南侧）、丁湖公路西侧2.57公顷土地，并办理了相关手续。因此，定安县政府将已经依法征用的土地出让给日北航空公司，并根据日北航空公司的要求将涉案土地变更登记到民生公司名下，符合法律规定。四、定安县政府颁证程序合法。定安县政府颁发110号《国土证》之前,定安县国土局已对涉案土地进行了地籍调查，该地权属来源明确，四至清楚无争议。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中,民生公司对原审认定的“1993年，经被告定安县政府批准，被告定安县国土局分别与雷鸣镇北斗管理区北斗一队、二队签订《征（拨）土地协议书》，决定征用北斗一队、二队集体土地277.01亩（含该两村位于松树龄、坡杨地段的土地2.57公顷和2.67公顷），并拟出让给恒生公司作为‘恒生村’项目用地，恒生公司依约向北斗一队、二队支付了征地补偿款，并缴纳了耕地占用税。但由于恒生公司未启动‘恒生村’项目，上述已被征用的277.01亩土地没有供给恒生公司”事实部分，提出四点异议，一是《征拨土地协议书》没有法律效力；二是征用土地不属于北斗一队、北斗二队；三是没有证据证明恒生公司向北斗一队、二队支付了征地补偿款；四是征地土地与恒生公司征地面积不一致。因征地行为与本案颁证行为是两个相互独立的行政行为，征地行为合法与否不是本案的审查范围，对以上事实本院不予确认。
二审查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的审查重点有两个：一是定安县政府颁发110号《国土证》的行为是否是无效行政行为；二是民生公司的起诉是否超过起诉期限。
关于定安县政府颁发110号《国土证》的行为是否为无效行政行为的问题。第一,本案颁证主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款有关“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，定安县政府是颁发本案被诉土地证的适格主体。第二，本案颁证行为不存在重大且明显违法情形。根据案件查明的事实,日北航空公司向民生公司借款100万元作为支付给定安县国土局的项目定金,后因项目未获批准，日北航空公司于1995年4月28日向定安县人民法院提起民事诉讼，请求定安县政府和定安县国土局退还定金本息。经协商,定安县政府于1996年8月30日根据日北航空公司与民生公司签订的《协议书》和《县法院处理意见》，作出49号《复函》，同意在南丽湖旅游开发区原“恒生村”项目用地范围内安排80亩土地给民生公司，作为日北航空公司偿还民生公司的借款，并将土地使用权办理至民生公司名下。在该种情况下，经民生公司申请，由有权机关定安县政府经审核，为其颁发110号《国土证》，该颁证行为土地权属来源清楚，其基本形式和要件符合法律规定，不存在重大且明显违法的情形。因此，民生公司请求确认定安县政府颁发110号《国土证》的行政行为无效没有事实和法律依据。
关于民生公司的起诉是否超过法定期限的问题。如前所述，定安县政府的颁发110号《国土证》的行为，并不是无效行政行为，对该颁证行为提起行政诉讼应当受到起诉期限的限制。根据案件查明的事实，定安县政府于1996年9月2日给民生公司颁发被诉的110号《国土证》，民生公司此时应当知道定安县政府的颁证行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条有关“公司、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定,民生公司应当在颁证之后六个月内提起诉讼。而民生公司于2015年7月27日提起本案诉讼,显然已经超过法定期限。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项有关“超过法定起诉期限且无正当理由的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定,本案中,民生公司的起诉已经超过法定期限,且没有正当理由,依法应当驳回起诉。
综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，判决结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销（2015）海南一中行初字第173号行政判决；
二、驳回海南民生国际投资有限公司的起诉。
一、二审案件受理费各50元共计100元退还上诉人海南民生国际投资有限公司。
本裁定为终审裁定。
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审判长冯坤
审判员单宇
审判员赵敬义
二○一六年五月十七日
法官助理夏丽君
书记员陈欣欣
附：本裁定相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用
<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
撰稿：冯坤校对：陈欣欣印刷：冼时平
海南省高级人民法院2016年5月24日印制
（共印30份）