河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫行再47号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨金发，男，汉族，1954年9月24日生，住南召县。
委托代理人刘世蔚，河南舒展律师事务所律师。
委托代理人刘家人，南召县法律服务所法律工作者。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）南召县石门乡人民政府。
法定代表人刘学贵，乡长。
委托代理人褚松林，系该乡综治办主任。
委托代理人褚松坡，河南博云天律师事务所律师。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）杨玉先，男，汉族，1976年3月29日生，住南召县。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）杨玉鹏，男，汉族，1979年9月6日生，住南召县。
委托代理人杨金秀，男，汉族，1960年4月18日生，农民，住南召县。
再审申请人杨金发因诉南召县石门乡人民政府（以下简称石门乡政府）行政处理决定一案，不服南阳市中级人民法院（2015）南行终字第00105号行政判决，向本院申请再审。2017年3月25日，本院作出（2017）豫行申78号行政裁定，对本案进行提审。本案提审后，本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人杨金发及其委托代理人刘家人、刘世蔚，被申请人石门乡政府的委托代理人褚松林、褚松坡，被申请人杨玉先、杨玉鹏及其委托代理人杨金秀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2014年11月18日，石门乡政府作出[2014]石政处字第001号《关于杨金发与杨玉先、杨玉鹏土地补偿款争议案件处理意见书》：双方争议的0.81亩土地补偿款应依法归杨玉先、杨玉鹏所有，上述款项代管机构石门乡周庄村委在收到本处理意见之日即将上述款项支付给杨玉先、杨玉鹏；双方其他争议另行协商处理，同类性质案件争议可参照上述意见执行。
方城县人民法院一审查明，2003年春，因S333公路改道建设占用石门乡周庄村小张坪组部分群众承包地，小张坪组进行土地调整，在丈量分配过程中，因群众意见发生分歧致使这次调整中断，后杨金发、杨金秀等部分村民在自愿协商的基础上，根据人口状况对该部分村民原有的承包土地范围内进行调整，其中将杨金发原承包的耕地0.81亩调整给杨金秀家耕种。2012年8月，石门乡政府规划扩街征用小张坪组土地中包括2003年调整给杨金秀家适用的0.81亩耕地。后杨金发对调整占用的0.81亩耕地补偿款提出异议。石门乡政府将该争议征地补偿款17820元发放至村委会代管。2013年7月17日，石门乡政府作出[2013]石政处字第1号处理意见：1、维持2012年8月政府扩街征地丈量登记前土地调查分配状况；2、0.81亩耕地补偿款归杨金秀所有。杨金发提起行政诉讼。2013年8月26日，南召县人民法院作出[2013]召行初字第44号行政判决书，认为杨金发与杨金秀为承包土地的补偿款纠纷系平等主体发生的民事纠纷。石门乡政府可组织双方协商调解，调解不成可让双方当事人申请仲裁或向人民法院提起民事诉讼。石门乡政府作出[2013]石政处字第1号处理意见属超越职权，判决撤销石门乡政府作出的[2013]石政处字第1号处理意见书。杨金秀提起上诉，南阳市中级人民法院2013年12月3日作出[2013]南行终字第00101号行政判决书，0.81亩耕地补偿款争议实质上属农村土地承包经营权调整纠纷，而农村土地承包经营权纠纷属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条所规定的土地使用权争议，石门乡政府有权对杨金发与杨金秀0.81亩耕地补偿款归属争议作出处理，未超越职权。石门乡政府在一审诉讼期间未在法定举证期限提交作出被诉具体行政行为的证据和依据，[2013]石政处字第1号处理意见因主要证据不足而应予撤销，驳回杨金秀上诉。石门乡政府在2013年调查基础上，自2014年6月25日进行询问，2014年11月18日重新作出[2014]石政处字第001号《关于杨金发与杨玉先、杨玉鹏土地补偿款争议案件处理意见书》。
方城县人民法院一审认为，杨金发与杨金秀家0.81亩耕地补偿权属争议实质上属农村土地承包经营权纠纷，而农村承包经营权纠纷属《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的土地使用权争议，南召县石门乡人民政府对杨金发争议0.81亩耕地补偿款归属争议进行处理享有职权。2003年春，杨金发，杨金秀等部分村民在自愿协商的基础上，根据人口状况进行承包土地调整，其中将杨金发原承包的耕地0.81亩调整给杨金秀家实际耕种，确属自愿处分民事权利。因此，石门乡政府在查明事实的基础上作出处理，未侵犯杨金发的合法权益。经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2015）方行初字第7号行政判决：驳回杨金发的诉讼请求。
杨金发提起上诉。
南阳市中级人民法院二审认为，石门乡政府经调查认定，争议的0.81亩土地早在2003年经部分村民组成员自愿进行土地调整，调整给杨玉先、杨玉鹏使用，该事实与证人证言及使用争议土地至国家征地的实际状况相互印证。被诉行政处理决定，事实清楚，主要证据充分；石门乡政府经受理争议、调查取证、调解无果而作出处理决定程序合法，适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定处理个人之间的土地权属争议适用法律正确。杨金发称2003年调整土地是以分组及平均分配占地款为前提条件，与事实不符，理由不能成立，依法不予支持。一审判决驳回诉讼请求适当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第（一）项之规定，作出（2015）南行终字第00105号行政判决：驳回上诉，维持原判。
杨金发向本院申请再审称，石门乡政府作出被诉处理决定，属于超越职权，应予撤销，这是因为本案争议是0.81亩耕地是否流转给杨玉先、杨玉鹏，补偿款该由谁享有，属于土地承包经营权的流转问题，不涉及土地所有权和建设用地使用权的归属问题，根据《中华人民共和国农村土地承包法》《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》《土地权属争议调查处理办法》的规定，石门乡政府没有对本案争议处理的法定职权。原审法院判决适用法律错误，请求撤销原审法院判决，撤销被诉行政行为。
石门乡政府答辩称，本案争议属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的土地使用权争议，石门乡政府具有处理本案争议的法定职权。2003年，杨金发、杨金秀等部分村民在自愿协商的基础上进行土地调整，其中将杨金发原承包的耕地调整给杨金秀家耕种，石门乡政府在查明事实的基础上作出处理，未侵犯申请人的合法权益。综上，原审判决正确，请求予以维持。
杨玉先、杨玉鹏答辩称，石门乡政府的处理正确，符合法律规定，请求驳回申请人的再审请求，维持原审判决。
本院再审查明的事实与原审一致。
本院认为,本案争议表面上是0.81亩土地补偿款的归属问题，实质上涉及0.81亩土地的承包经营权归属问题,承包经营权归属纠纷属于土地使用权争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，石门乡政府具有处理本案土地承包经营权争议的法定职权。在处理本案争议时，石门乡政府应当首先解决当事人之间的土地承包经营权归属问题，在此基础上一并解决土地补偿款的归属。石门乡政府2014年11月18日作出[2014]石政处字第001号《关于杨金发与杨玉先、杨玉鹏土地补偿款争议案件处理意见书》，并没有先行确定土地承包经营权的归属，而是直接确认土地补偿款归杨玉先、杨玉鹏所有，依据不充分，依法应当予以撤销。一审、二审法院判决驳回申请人的诉讼请求，适用法律错误，依法应当进行纠正。考虑到撤销石门乡政府作出的处理意见之后，本案争议仍不能得到彻底解决，并且当事人已经申请石门乡政府处理，本案争议仍由石门乡政府处理为宜，石门乡政府应当依照法定程序，结合争议发生的背景和实际情况，依法重新作出处理意见，妥善解决本案争议。综上，杨金发的再审请求和理由成立，依法予以支持。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）的规定，判决如下：
一、撤销南阳市中级人民法院（2015）南行终字第00105号行政判决及方城县人民法院（2015）方行初字第7号行政判决；
二、撤销石门乡政府2014年11月18日作出的[2014]石政处字第001号《关于杨金发与杨玉先、杨玉鹏土地补偿款争议案件处理意见书》；
三、责令石门乡政府在本判决生效后两个月内对本案争议重新作出处理。
一审、二审诉讼费各50元，均由石门乡政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦德平
审 判 员 杨 巍
审 判 员 孙 明
二〇一八年六月二十七日
法官助理 肖贺伟
书 记 员 李皓婧