海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终163号
上诉人（原审原告）陈秀换。
上诉人（原审原告）陈妚梅。
上诉人（原审原告）陈丽珠。
上诉人（原审原告）陈家益。
上诉人陈妚梅、陈丽珠、陈家益共同委托上诉人陈秀换作为其委托代理人。
上述四上诉人的共同委托代理人石耀农。
被上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海南省海口市秀英区长滨路市政府第二行政办公区。
法定代表人倪强，市长。
委托代理人王季彪，海口市政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
原审第三人王敬华，曾用名王静华。
委托代理人朱建军，海南威盾律师事务所律师。
委托代理人范佳琳，海南威盾律师事务所律师。
上诉人陈秀换、陈妚梅、陈丽珠、陈家益（以下简称陈秀换等四人）因其诉被上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）及原审第三人王敬华颁发国有土地使用证一案，不服海口市中级人民法院（2015）海中法行初字第109号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月25日立案受理，依法组成合议庭，于2016年4月12日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人陈妚梅、陈丽珠、陈家益的共同委托代理人陈秀换，上诉人陈秀换等四人的共同委托代理人石耀农，被上诉人海口市政府的委托代理人王季彪、吴孔军，以及原审第三人王敬华的委托代理人朱建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为：海口市政府于2003年1月8日向王静华颁发海口市国用（2002）字第2002004137号《国有土地使用证》（以下简称2002004137号证），将座落于原海口市振东区白龙乡上贤村、四至为“东至张广才、南至空地、西至空地、北至路”的160平方米土地使用权确定给王静华。
原审查明，涉案土地位于原海口市振东区白龙乡上贤村（现海口市美兰区美祥路），面积160平方米，地号为“01-07-06-464”，图号为“15-03-4”，界址坐标点为“西北X2215067／Y503986，东北X2215067／Y503994，东南X2215047／Y503994，西南X2215047／Y503986”。王静华向原海口市振东区白龙乡上贤村购买涉案土地后，向海口市土地管理部门申请涉案土地登记，填写了《申报表》，递交了身份证复印件、委托书，并提交了其于1981年8月5日支付涉案土地款项的《收据》、海口市振东区白龙乡五贤居委会上贤村民小组于2002年10月18日出具的《证明材料》等材料。海口市土地管理部门进行地籍调查，组织指界，测绘土地使用权座落及现状，确定用地坐标，填写地籍调查表，公告征询异议后就王静华违法买卖土地的行为进行立案查处。2002年12月19日，海口市土地管理部门作出市国土法字（2002）101号《海口市国土海洋资源局土地违法案件行政处罚决定书》。同年12月30日，王静华缴纳了罚款。2003年1月8日，海口市政府向王静华颁发2002004137号证。2014年，王静华拟使用涉案土地进行建设，遂与陈秀换等四人发生争议。2014年9月26日、10月21日，陈秀换以其在涉案土地上种植的香蕉树被损坏为由，向海口市公安局白龙派出所报案。2015年1月28日，海口市土地管理部门就陈秀换提交的《诉求书》，作出海土资美兰字（2015）29号《海口市国土资源局关于诉求土地被占用有关问题的函》，告知其2002004137号宗地已颁证给王静华等事宜。陈秀换等四人不服，起诉请求撤销2002004137号证。
原审认为，一、根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地实际使用人对行政机关作出涉及其实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，陈秀换等四人使用涉案土地进行种植，不服海口市政府就涉案土地颁发2002004137号证，其原告主体资格适格。二、海口市政府颁发2002004137号证属于涉及不动产的行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，起诉的最长截止期限为二十年，故对王静华关于陈秀换等四人的起诉超过五年最长期限之意见不予采纳。三、根据本案现有证据，王静华与海口市振东区白龙乡五贤居委会上贤村民小组买卖涉案土地的行为，发生在1981年8月5日。海口市土地管理部门针对该买卖土地行为作出了行政处罚，决定按实际用地面积160平方米进行处罚后，给予补办160平方米用地手续。该处罚决定生效并执行完毕后，海口市政府向王静华颁发2002004137号证。至今，海口市振东区白龙乡五贤居委会上贤村民小组和王静华均未提出异议。故海口市政府向王静华颁发2002004137号证的行政行为，具有事实根据。海口市政府在具有上述处罚决定作为事实根据的情况下，仍然经过当事人申请、地籍调查，组织指界，测绘土地使用权座落及现状，确定用地坐标，填写地籍调查表，公告征询异议等程序，符合《国家土地管理局土地登记规则》第六条的程序规定。陈秀换等四人所诉涉案颁证行为侵犯其承包经营权的主张，缺乏其已取得涉案土地承包经营权的权利凭证加以佐证，不予支持。陈秀换等四人所诉涉案买卖土地行为违反《中华人民共和国农村土地承包法》之意见，因该买卖行为发生于该法制定、实施之前，根据法不溯及既往的原则，不予采纳。陈秀换等四人所质疑的《海口市土地违法行为处罚规定》是海口市政府制定的政府规章，可以在海口市范围内用以处理土地违法行为。综上所述，陈秀换等四人的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈秀换、陈妚梅、陈丽珠、陈家益的诉讼请求。
上诉人陈秀换等四人上诉称，一、2002004137号证的颁发程序违法。王静华没有提交《土地权属来源证明》及地上附着物权属证明，没有通知陈秀换等四人作为相邻土地的使用人参与指界，没有证据证明依法进行公告，地籍调查与事实不符。《证明材料》不能反映全体村民的意愿。王静华的所有签名都是事后补签。假《证明材料》与假《收据》不能相互佐证，2002004137号证的颁发事实不清。上贤村分配土地时是全村统一造表，均没有承包合同。上贤村2015年2月10日出具的《证明》，足以证明陈秀换等四人已依法取得涉案土地的承包经营权。二、土地不能非法买卖，只有根据公共利益的需要才可以征收、征用。2002004137号证的颁发使得不正当买卖土地的行为合法化，侵害陈秀换等四人的合法权益。原审对海口市政府在颁证中的造假行为没有认定，对颁证程序是否合法未作任何审查，对海口市政府未履行应有的举证责任避而不谈，严重违法，司法不公。综上，请求撤销原判，撤销2002004137号证。
被上诉人海口市政府答辩称，原审判决认定事实清楚，法律适用正确，程序合法，上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人王静华陈述称，一、原审判决认定事实清楚，法律适用正确，程序合法。二、陈秀换等四人的上诉请求没有事实根据和法律依据。王静华的买地行为违法，但已经被海口市政府处罚，没有处罚行为就没有颁证行为。陈秀换等四人没有对买地行为提起诉讼，没有对处罚行为提起诉讼，其诉讼请求不能得到支持。三、陈秀换等四人的诉求已经超过诉讼时效。四、陈秀换等四人主体不适格。不动产归属的当事人是上贤村委会。五、类似土地买卖行为在当时比较普遍，为解决此类问题，海口市政府才制定了《海口市土地违法行为处罚规定》。如果陈秀换等四人的诉求得到支持，必将引起社会动荡。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于陈秀换等四人的原告主体资格问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”陈秀换等四人作为涉案土地的实际使用人，对2002004137号证的颁发行为不服，可以以自己的名义提起诉讼，是本案的适格原告。二、关于本案的起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案属于因不动产登记提起行政诉讼的案件，2002004137号证于2003年1月8日颁发，陈秀换等四人收到海口市土地管理部门于2015年1月28日作出的海土资美兰字（2015）29号《海口市国土资源局关于诉求土地被占用有关问题的函》，得知涉案土地颁证给王静华之后于2015年6月8日起诉，并未超过起诉期限。三、关于2002004137号证颁发行为的合法性问题。综合上贤村民小组作为涉案土地所在的农村集体经济组织，在2002004137号证颁发之前出具《证明材料》证明出卖土地给王敬华使用，在2002004137号证颁发之后亦未就该证的颁发提出书面异议或就涉案土地的权属提出主张的相关情况，可以证明王敬华在上贤村民小组购买涉案土地的事实。2002年-2003年，经王敬华申请，海口市政府国土部门就本案涉案土地进行地籍调查，组织指界测绘，公告征询异议，符合原国家土地管理局《土地登记规则》第六条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”的规定。因地籍调查期间发现涉案土地属于将农村集体土地出卖给非本集体经济组织成员的违法用地，海口市政府国土部门根据《海口市土地违法行为处罚规定》第八条的规定，制作《土地违法案件行政处罚决定书》，对王敬华私自购买土地的违法行为进行处罚，从而完善了涉案土地的用地手续。王敬华缴纳罚款后，海口市政府国土部门制作《土地登记发证送审表》等材料，海口市政府经审核后向王敬华颁发2002004137号证，事实清楚，程序合法，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。陈秀换等四人的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈秀换、陈妚梅、陈丽珠、陈家益负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 聂海波
审判员 王 华
审判员 尹茂平
二〇一六年四月二十五日
书记员 梁 棚
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。