海南省儋州市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼9003行初31号
原告：中国邮政集团公司儋州市分公司，住所地海南省儋州市那大镇解放北路1号。
法定代表人：邢云亮，总经理。
委托诉讼代理人：虞德友，该公司工作人员。
委托诉讼代理人：李家新，北京大成（海口）律师事务所律师。
被告：儋州市国土资源局，住所地儋州市那大镇中兴大道国土资源局办公大楼。
法定代表人：吴才高，局长。
委托诉讼代理人：唐符力，该局工作人员。
第三人：海南瑞康德医疗投资有限公司，住所地海南省儋州市那大镇中兴大街新世纪花园小区E8号二楼202房。
法定代表人：零海文，总经理。
委托诉讼代理人：吴为民，海南泽田律师事务所律师。
原告中国邮政集团公司儋州市分公司（以下简称儋州邮政公司）不服儋州市国土环境资源局（即被告儋州市国土资源局的前身）于2015年11月26日发布的《注销土地使用证公告》，于2016年6月1日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案，于2016年6月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因海南瑞康德医疗投资有限公司(以下简称瑞康德公司)与本案有利害关系，本院依法追加其为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2016年10月27日公开开庭审理了本案。原告儋州邮政公司的委托诉讼代理人虞德友、李家新，被告儋州市国土资源局的委托诉讼代理人唐符力,第三人瑞康德公司的委托诉讼代理人吴为民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年11月26日，儋州国土环境资源局在儋州市政务网发布《注销土地使用证公告》,主要内容为：根据儋州市人民政府《关于依法无偿收回非农建设用地土地使用权的批复》（儋府函[2008]129号)（以下简称儋府函129号《批复》)意见，儋州市邮政局位于那大园地路北侧地段的4.6亩土地使用权被无偿收回。现公告注销该地块的儋国用(那大)字第16749号《国有土地使用证》，该证不再具有法律效力。
原告儋州邮政公司诉称，原告1998年通过出让方式取得位于儋州市××园北侧地段4.6亩土地使用权[土地证号：儋国用（那大）字第167**号]，土地用途为办公用地。2008年期间，被告根据儋府函129号《批复》，以原告土地闲置为由，拟无偿收回原告上述土地，并于2008年9月12日在《海南日报》公告送达。原告在公告期间得知公告内容，立即提出暂缓收回土地使用权的陈述和申辩意见,后原告土地被暂缓收回。原告随后向政府相关部门申请对该宗土地进行开发建设，并申请变更土地用途。儋州市城镇规委会亦同意该宗土地性质由办公用地变更为商住用地。2011年1月24日，儋州市住建局根据原告申请，也对该宗土地建设项目用地指标出具具体意见。因此，2008年被告无偿收回原告土地使用权的行政处罚程序因原告提出异议已经终结，被告最终并未向原告作出《无偿收回闲置建设用地决定书》。2015年11月底，原告无意中发现被告在儋州市政务网发布公告注销原告名下儋国用（那大）字第16749号土地使用证，注销依据为儋府函129号《批复》。原告认为，被告注销原告名下儋国用（那大）字第16749号土地使用证没有任何事实与法律依据。儋府函129号《批复》并非是注销土地使用权证的依据，该批复仅是无偿收回土地使用权行政处罚程序启动依据，并非是无偿收回土地的最终决定。该次无偿收地行政处罚程序因原告提出异议政府同意暂缓收地已经终结。被告之后并未作出《无偿收回闲置建设用地决定书》并送达原告，故本案不存在原告名下上述土地已经被无偿收回的事实。而且，被告注销原告土地使用证亦必须经政府批准才可以注销，因此，被告在原告土地尚未被合法收回亦未报经政府批准同意的情况下,于2015年11月26日作出的注销原告土地使用证的公告显然缺乏事实与法律依据，该注销公告应予撤销。为此，原告特起诉至法院，请求：1.判令撤销被告2015年11月26日作出的注销儋国用（那大）字第16749号《国有土地使用证》公告具体行政行为；2.本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交以下证据：1-1.《财政部关于中国邮政集团公司实施法人体制调整有关问题的复函》，1-2.《工商总局办公厅关于做好中国邮政集团公司和中国邮政速递物流股份有限公司管理体制改革登记有关工作的通知》，1-3.《企业机读档案登记资料》，以上证据拟证明儋州市邮政局名称已变更为中国邮政集团公司儋州市分公司，原告系本案适格主体；2.《注销土地使用证公告》，拟证明2015年11月26日被告在儋州市政务网公告注销原告名下儋国用（那大）字第16749号《国有土地使用证》；3.儋国用（那大）字第16749号《国有土地使用证》，拟证明原告1998年12月2日通过出让方式取得位于儋州市××园面积为3070.20平方米的国有建设用地，土地用途为办公用地；4-1.儋府函129号《批复》，4-2.儋州市国土环境资源局《关于市邮政局闲置建设用地限期开发建设的请示》，以上证据拟证明被告根据儋府函129号《批复》，作出《拟无偿收回闲置建设用地事先告知书》，并于2008年9月12日在《海南日报》公告。原告在公告期间提出暂缓收地的陈述和申辩意见，被告同意暂缓收地的事实；5-1.《儋州市邮政局关于申请兴建职工经济适用房的函》，5-2.《儋州市邮政局关于申请用地规划指标的请示》，5-3.儋州市邮政局《关于申请用地规划指标的报告》，5-4.《儋州市住房和城乡建设局关于儋州市邮政局项目用地指标的意见》，5-5.儋州市邮政局《关于儋州市邮政局变更土地用途的函》，5-6.儋州市城镇规划建设管理委员会办公室2012年1月10日第24期《会议纪要》，以上证据拟证明（1）原告土地被暂缓收回后，原告向政府相关部门申请开发建设该宗土地，政府相关部门对原告相关建设申请报告予以批复的情况，（2）原告积极开发建设该宗土地项目的事实；6.《儋州市邮政局关于兴建职工经济适用房的请示》、《关于盘活闲置土地的请示》，拟证明原告在该宗土地上建设项目必须履行向上级机关请示批复程序；7.儋州邮政公司《关于变更土地使用性质的请示》，拟证明原告2015年重新启动涉案建设用地建设项目的事实。
被告儋州市国土资源局辩称，被告2015年11月26日注销儋国用(那大)字第16749号《国有土地使用证》，系根据儋州市人民政府儋府函129号《批复》，也在《海南日报》上公告送达，具体的行政行为已经完毕，被告注销该土地使用证是合法有效的。鉴于涉案土地已转让给第三人，原告请求撤销被告注销该土地使用证的公告已没有意义,原告可通过其他途径进行救济。
被告向本院提交以下证据：1.儋州市国土环境资源局《关于拟依法无偿收回非农建设用地土地使用权的请示》，拟证明原儋州市国土环境资源局行文市政府请示依法无偿收回市邮政局等9家公司（10宗土地）的非农建设用地土地使用权；2.儋府函129号《批复》，拟证明市政府批复同意依法无偿收回市邮政局等9家公司（10宗地）的非农用建设用地土地使用权；3.《注销土地使用证公告》，拟证明公告依法注销儋州市邮政局儋国用（那大）字第16749号《国有土地使用证》。
第三人瑞康德公司述称,涉案土地属于不动产，所有权属于国家，属于医疗用地,符合儋州市控制性详细规划。被告是法律规定的涉案土地合法出让人，被告依法可以出让涉案土地，第三人瑞康德公司是涉案土地的合法受让人,被告和第三人签订的《国有建设用地使用权出让合同》，系双方真实意思表示，不违反法律规定，合法有效，受法律保护。第三人已经依约履行合同义务，被告也必须依约履行合同义务，不得解除合同。本案涉及第三人的重大利益，依据《行政诉讼法》第三十四条、第七十四条、第七十六条之规定，被告应当提供证据证明注销原告涉案土地使用证的行政行为的合法性，如果被告真的存在行政行为违法的情形，也应当由被告承担不利后果。因为涉案土地依法由被告挂牌出让给第三人，第三人购买土地使用权时对原、被告之间涉案土地的纠纷无从得知，所以第三人取得涉案土地的使用权时属于善意第三人，第三人依法取得涉案土地使用权用于医疗建设，既符合城市规划的要求，同时也保护了国家利益、社会公共利益。如果法院认定被告行政行为违法，那注销土地使用证的行政行为已经属于法律规定”不具有可撤销的内容”的情形，法院应当判决被告向原告承担赔偿责任。
第三人瑞康德公司向本院提交以下证据：1.第三人《营业执照》、《税务登记证》、《组织机构代码证》，拟证明第三人系本案适格的诉讼主体；2.《海南省儋州市规划设计条件通知书》（编号：儋规条字2015-0959号），拟证明涉案土地的规划设计条件符合儋州市控制性详细规划；3.《儋州市人民政府关于儋州市那大城东片区控制性详细规划A0502地块4.0323亩医疗用地挂牌出让的批复》[儋府函（2015）455号]、《儋州市国有建设用地使用权挂牌出让手册》，拟证明涉案土地经儋州市人民政府的批准依法进行国有土地使用权挂牌交易；4.《儋州市国有建设用地使用权公开挂牌出让成交确认书》[金鼎挂成字（2016）第001号]、《儋州市国有建设用地使用权公开挂牌出让成交缴款通知书》、《海南省地方税务局通用机打发票》（发票代码：246001460413）,拟证明第三人合法竞买涉案土地，并依法缴纳挂牌佣金；5.《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：2016-01）、《儋州市国土环境资源局关于儋州市城东控制性详细规划A0502地块4.0323亩医疗项目用地的通知》[儋土环资用字（2016）17号]、《儋州市国土环境资源局关于海南瑞康德医疗投资有限公司医疗项目存量建设用地土地出让金清算单》[编号（存）：NO.2016-01]、《海南省非税收入一般缴款书》（NO.0386127207）、《海南省非税收入一般缴款书》（NO.0386127194）、《海南省非税收入一般缴款书》（NO.0386127215）、《海南省地方税务局房地产过户税收证明书》（编号：×××），拟证明第三人与被告签订合法的《国有建设用地使用权出让合同》，并依法缴纳土地总成交价款和相关税费。
本院依职权调取以下证据:《儋州市人民政府公文呈批单》，主要内容为儋州市人民政府对儋州邮政公司2015年11月5日申请的将涉案土地使用性质变更为办公用地的《关于变更土地使用性质的请示》,作出公文呈批单，相关领导同意由儋州市住房和城乡建设局审核,报市规委办研究。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1、2、3没有异议；对证据4三性没有异议，对证明内容有异议，认为被告并没有同意暂缓收地；对证据5真实性、关联性没有异议，对合法性与证明内容有异议，认为土地已经收回，土地证已经注销了；对证据6、7真实性、关联性没有异议，合法性和证明内容有异议。第三人对原告提交的证据1、2、3没有异议，对其他证据的真实性、合法性没有异议，对关联性和证明力有异议，认为证据4证明了被告是依据市政府的批复和儋州市人大常委会《关于儋州市闲置建设用地处置的决定》作出依法无偿收回非农建设用地土地使用权的行政行为，该行政行为是合法的，并不能证明被告同意暂缓收地的事实，只能证明被告把原告的陈述和申辩意见向儋州市人民政府转达，至于是否同意原告的陈述和申辩意见，必须由市政府才有权依法作出决定，而被告没有此职权；证据5是原告单方面向儋州市人民政府及相关部门发的函件,没有得到批准,儋州市规委会的会议纪要文件，属于规委会内部文件，对外不产生法律效力，除非获得儋州市政府的批准并对外发文，才可产生对外的法律效力,并不能证明原告土地被暂缓收回的事实，也不能证明政府相关部门对原告的申请进行过任何的批准，更加不能证明原告积极开发建设该宗土地的事实;证据6是原告企业内部的文件，对外不产生法律效力，不是政府部门作出行政行为的前置程序;证据7是原告单方面向儋州市人民政府发的函件，没有得到批准。同时也不能证明原告启动涉案建设用地建设项目的事实。
原告对被告提交的证据的真实性没有异议，认为证据1、2只是证明收回土地的审批程序，市政府的批复不能作为注销土地使用证的依据，具体的收回工作还需要下发处罚告知书，收地决定书，被告仅凭政府批复直接注销土地证，没有法律依据，应当予以撤销，证据3为公告，并不是处罚决定书。第三人对被告所提交的证据均无异议。
原告对第三人提交的证据1没有异议，对证据2真实性没有异议，认为涉案土地原属于原告所有，土地用途是办公用地，未经合法收回对土地进行规划调整这种行为是违法的；证据3至5真实性没有异议，认为涉案土地在没有正式收回的情况下出让是违法的，是没有法律效力的。被告对第三人提交的证据没有异议。
本院对上述证据认证如下：原告、被告、第三人提交的证据及本院依职权调取的证据内容真实，形式合法，与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明：2008年9月1日，儋州市国土环境资源局向儋州市人民政府呈报《关于拟依法无偿收回非农建设用地土地使用权的请示》，拟依法无偿收回儋州市邮政局等9家公司（10宗土地）的非农建设用地土地使用权，并注销原土地一切相关材料及国有土地使用证。2008年9月5日，儋州市人民政府作出儋府函129号《批复》，对儋州市国土环境资源局的上述请示，批复如下:一、根据市人大常委会《关于儋州市闲置建设用地处置的决定》(儋常[2008]11号)文件精神，同意将儋州市邮政局等9个单位共10宗非农建设用地土地使用权，依法无偿收回处置。二、你局要严格按照土地管理有关法律、法规规定，依法做好闲置土地清理收回处置工作。儋州市国土环境资源局根据该批复作出《拟无偿收回闲置建设用地事先告知书》，并于2008年9月12日在《海南日报》予以公告。公告期间,儋州市邮政局向儋州市国土环境资源局提出陈述和申辩意见要求暂缓收回土地使用权。2008年10月22日，儋州市国土环境资源局向儋州市人民政府呈报《关于市邮政局闲置建设用地限期开发建设的请示》，就儋州邮政局闲置建设用地延期开发建设问题请示如下:一、拟同意延期开发项目用地，但最长不得超过一年。二、依据儋州市人大常委会《关于儋州市闲置建设用地处置的决定》第五条规定，重新签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，缴纳相关费用；6个月不动工建设，超过一年依法无偿收回土地使用权。
之后，儋州市邮政局于2010年8月18日向儋州市住房和城乡建设局递交《关于申请用地规划指标的报告》，2010年11月15日向儋州市住房和城乡建设局致《关于申请兴建职工经济适用房的函》，拟在该土地兴建一栋17层的大楼，1-2层为邮政办公及生产场所，3-17层为职工集资住房,2010年12月27日向儋州市人民政府递交《关于申请用地规划指标的请示》，申请儋州市人民政府给予用地规划指标,儋州市人民政府将该《关于申请用地规划指标的请示》批转给儋州市住房和城乡建设局，2011年1月24日,儋州市住房和城乡建设局作出《关于儋州市邮政局项目用地指标的意见》,建议用地指标按原控规执行,用地容积率给予不大于控规规定容积率20%的奖励(补偿),2011年9月19日,儋州市邮政局致儋州市住房和城乡建设局《关于儋州市邮政局变更土地用途的函》,拟要求将土地用途由办公用地变更为商业用地，2012年1月10日,儋州市城镇规划建设管理委员会办公室第24期《会议纪要》，研究了儋州市邮政局项目用地性质调整等问题，原则同意该项目用地性质调整,由办公用地调整为商业用地，原则同意其集资楼规划方案，要求征求周边利害关系并核对规划后按程序报批，2015年11月5日，原告儋州邮政公司向儋州市人民政府递交《关于变更土地使用性质的请示》，申请将土地性质变更为办公用地。儋州市人民政府相关领导作出同意由儋州市住房和城乡建设局审核,报市规委办研究的意见。
2015年11月26日,儋州市国土环境资源局根据儋州市人民政府儋府函129号《批复》，在儋州市政务网发布《注销土地使用证公告》,注销儋州市邮政局名下的儋国用(那大)字第16749号《国有土地使用证》，原告儋州邮政公司遂于2016年6月1日向本院提起行政诉讼，请求撤销儋州市国土环境资源局作出的公告注销儋国用（那大）字第16749号《国有土地使用证》的行政行为。
另查明，2015年9月23日,儋州市住房和城乡建设局对儋州市国土环境资源局递交的《关于出具那大镇城东片区控制性详细规划A0502地块项目用地规划设计条件通知书的函》，经审查，同意向儋州市国土环境资源局出具该宗地的《规划设计条件通知书》。2015年12月4日,儋州市人民政府对儋州市国土环境资源局呈报的《关于儋州市城东片区控制性详细规划A0502地块4.0323亩医疗用地挂牌出让的实施方案的请示》,作出《关于儋州市那大城东片区控制性详细规划A0502地块4.0323亩医疗用地挂牌出让的批复》，批复如下:同意将该宗地以挂牌方式出让,用途为医疗用地,土地使用权年限为50年,建设期限为2年,出让起始价为每亩44.60万元。2016年1月19日，儋州市国土环境资源局与第三人瑞康德公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将涉案土地总面积为2688.2平方米转让给瑞康德公司，出让价款为人民币1801094元,每平方米670元。经现场勘查，涉及土地现仍为空地，附近居民在该地上种菜。
2015年4月9日，儋州市邮政局名称变更为中国邮政集团公司海南省儋州市分公司，2016年10月20日，中国邮政集团公司海南省儋州市分公司名称变更为中国邮政集团公司儋州市分公司。2016年3月30日，儋州市国土环境资源局名称已变更为儋州市国土资源局。
本院认为，本案争议的主要焦点是儋州市国土环境资源局注销儋州市邮政局名下的儋国用(那大)字第16749号《国有土地使用证》是否有事实和法律依据,程序是否合法。自1999年4月28日起施行的《闲置土地处置办法》（国土资源部令[1999]第5号)第五条规定:”依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。”据此，2008年期间收回国有土地使用权的法定程序是经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达并送达《收回国有土地使用权决定书》，才可注销土地证书。在本案中，儋州市国土环境资源局依据儋州市人民政府儋府函129号《批复》于2008年9月12日作出《拟无偿收回闲置建设用地事先告知书》在《海南日报》公告后,由于儋州市邮政局提出陈述和申辩意见要求暂缓收回土地使用权，儋州市国土环境资源局便没有向儋州市邮政局下达《收回国有土地使用权决定书》，事实上儋州市邮政局向儋州市国土环境资源局提出异议后,儋州市国土环境资源局已同意儋州市邮政局延期开发项目用地，并向儋州市人民政府请示,中止了对儋州市邮政局收回国有土地使用权的处罚程序。之后，儋州市邮政局向儋州市人民政府及相关部门提出用地规划指标，将土地用途由办公用地变更为商业用地，在该宗土地上兴建办公、营业场所及职工集资住房的申请,拟对该宗土地进行开发建设，得到了儋州市住房和城乡建设局、儋州市城镇规划建设管理委员会办公室等部门的同意。可见，儋州市邮政局闲置土地的情形已经发生变化。根据2012年7月1日起施行的《闲置土地处置办法》（2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订)第五条、第九条、第十四条的规定，市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》，经调查核实，构成闲置土地的，应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》，闲置土地按照下列方式处理：(一)未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费;（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。因此，事隔七年之后，儋州市国土环境资源局在没有重新核实涉案土地是否属于闲置的情形,是否符合无偿收回的法定条件，也没有作出《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、《收回国有建设用地使用权决定书》并送达原告的情况下,于2015年11月26日在儋州市政务网上发布《注销土地使用证公告》，注销儋州市邮政局名下的儋国用(那大)字第16749号《国有土地使用证》，明显没有事实和法律依据，同时，收回儋州市邮政局位于那大园地路北侧地段的4.6亩土地使用权,注销该土地证书,涉及儋州市邮政局的重大利益，儋州市国土环境资源局在《注销土地使用证公告》中没有告知儋州市邮政局相关的陈述、申辩、听证、复议、提起诉讼等权利，违反2012年7月1日起施行的《闲置土地处置办法》第十五条、第十六条、第十七条第二款的规定及《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十五条、第四十二条的规定，程序违法，依法应予撤销。儋州市国土资源局关于注销该土地使用证是合法有效的，原告可通过其他途径进行救济的辩解理由,与本案查明的事实相悖，不能成立,应予驳回。瑞康德公司关于被告将该宗土地出让给其用于医疗建设，其属于善意第三人，本案行政行为属于法律规定”不具有可撤销的内容”的情形，法院应当判决被告向原告承担赔偿责任的主张,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项关于”行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为”的规定，依法不予采纳。
综上，儋州市国土环境资源局于2015年11月26日在儋州市政务网上发布《注销土地使用证公告》，注销儋州市邮政局名下的儋国用(那大)字第16749号《国有土地使用证》，没有事实和法律依据，程序明显违法,依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定，判决如下:
撤销儋州市国土环境资源局于2015年11月26日在儋州市
政务网发布《注销土地使用证公告》,注销儋州市邮政局持有的儋国用(那大)字第16749号《国有土地使用证》的行政行为。
案件受理费50元，由被告儋州市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审 判 长 麦 琼
审 判 员 刘 郁
人民陪审员 陈照晶
二〇一八年八月十三日
书 记 员 吴恒慧
附：本判决适用的相关法律依据