湖南省岳阳市岳阳楼区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）楼行初字第72号
原告岳阳市蓝天冶金建材有限公司，住所地岳阳市经委院内。
法定代表人张凡，该公司总经理。
委托代理人刘久平，男，湖南湘北律师事务所律师。
委托代理人张亚时，男，汉族，1951年9月6日出生，住岳阳市岳阳楼区桃花山社区。
被告岳阳市环境保护局，地址岳阳市岳阳大道。
法定代表人李国保，该局局长。
委托代表人陈立娟，女，湖南民望律师事务所律师。
原告岳阳市蓝天冶金建材有限公司（以下简称蓝天公司）诉被告岳阳市环境保护局（以下简称岳阳市环保局）行政赔偿纠纷一案，本院于2012年9月14日做出(2012)楼行初字第3号行政判决书，判决驳回蓝天公司全部诉讼请求。该案上诉后，岳阳市中级人民法院以事实不清为由裁定发回我院重审，重审期间，原告蓝天公司于2013年9月2日将诉讼请求变更为要求被告岳阳市环保局补偿行政许可撤销后的各项损失，本院另行组成合议庭于2013年9月24日及2013年11月5日公开开庭进行了审理，原告蓝天公司委托代理人刘久平、张亚时，被告岳阳市环保局委托代理人陈立娟到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告蓝天公司诉称，1995年原告应岳阳市政府招商引资邀请，筹资1000余万元，拟在湖滨月山创办粗铅冶炼厂。1996年1月27日被告岳阳市环保局审查后同意了该项目的建设，岳阳市工商局也颁发了营业执照。随后原告租地、平基、建厂房、添置机械设备，耗资600余万元。1996年12月6日被告岳阳市环保局向原告下达停建通知，让原告陷入进退两难境地。为挽回损失原告多次要求被告允许增加产量，重新环评，恢复生产或补偿损失，但十多年来被告置若罔闻，直至2011年11月4日被告对原告作出《不予赔偿决定书》。原告为维护自己的合法权益，特向法院提出补偿诉讼，要求判令被告补偿原告直接经济损失673万元及合法利息损失2419.02万元。
原告蓝天公司为支持其诉讼主张，向本院提供了下列证据：1、《建设项目环境影响报告表》，证实原告建厂行为经过了被告的批准。2、《企业营业执照》、《组织机构代码证》、《税务登记证》，证明原告系经政府有关部门批准成立的企业。3、岳环字（1996）53号《关于立即停建岳阳兰天冶金建材有限公司粗铅冶炼厂的通知》，证实被告的行政行为。4、1997年3月21日《关于请求撤销停建通知并补办环评的报告》、1997年12月5日岳阳市经济委员会《关于蓝天公司申请粗铅冶炼项目立项的批复》，证实被告下达停建通知后未回复原告以扩大产能满足环保规则的相关申请。5、2001年5月14日蓝天公司向市政府申请《请求急速恢复生产的报告》及市政府领导的签字、2001年10月31日岳阳市政府关于蓝天冶炼厂有关问题处理会议纪要、2010年3月29日蓝天公司请求市政府补偿关停企业的报告、2011年6月23日岳阳市信访局转发市环保局信访事项的函件、2011年11月4日岳阳市环保局不予赔偿决定书，证实原告一直主张权利未超过诉讼时效。6、岳资评（98）046号资产评估报告，证实原告1996年底前固定资产投入469万余元；《平基合同》，证实平整土地花费166万元。
被告岳阳市环保局辩称，原告的诉讼请求无论是赔偿或补偿，均应在1996年12月6日被告作出停建通知起三个月内提出，原告的请求和信访不构成诉讼时效的中断，原告的诉求超过法律规定的诉讼时效；1996年原告收到停建通知后并没有实际执行，而是不停扩建，以规避法律法规，而且也进行了生产，不存在直接损失，被告不应承担补偿责任；2001年岳阳市政府就蓝天冶炼厂有关问题处理的会议纪要提出予以保留的过渡办法，就是让原告弥补损失、收回投资，该决定已实际改变被告的行政行为，综上请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告岳阳市环保局除出示一份1996年12月6日《关于立即停建蓝天公司粗铅冶炼厂的通知》外，未提供其他证据。
经审理查明，原告蓝（兰）天公司是1996年1月17日注册的一家以矿物粗铅冶炼、销售、建筑材料批发、零售为主的有限责任公司，注册资金100万元。此前原告就在岳阳市湖滨月山建设2000吨粗铅冶炼的蓝天冶炼厂向岳阳市经济委员会及岳阳市环保局进行过项目申报，1996年1月14日岳阳市经济委员会同意了原告的立项申请，1996年1月18日被告岳阳市环保局同意了项目的开工建设，被告岳阳市环保局的审批意见第5点明确载明“项目需经岳阳市环保局验收后方可投用”。此后原告蓝天公司即开始了该项目的营建，包括土地的平整、机器设备的购置及生产厂房的建设。1996年12月6日被告岳阳市环保局向原告蓝天公司下达停建通知，要求蓝天公司必须立即停止粗铅冶炼厂的建设，通知书除概括引用国发（1996）31号《国务院关于环境保护若干问题的决定》外，没有列明具体的停建理由，也没有后续处理方案。1997年3月21日原告蓝天公司向市政府和市环保局出具报告，拟用增加产能的方式满足环保企业的认定，同时请求岳阳市环保局撤销停建通知。1997年12月5日岳阳市经济委员会同意了蓝天公司增加产能的相关请求，但被告岳阳市环保局一直没有对此进行回复。停建通知发出之后原告蓝天公司并未停止项目的投入，项目建设断断续续至2001年初始告完成。此后原告于2001年2月21日和2001年3月5日分别取得了国税登记和矿产品经营许可。2001年4月20日原告蓝天公司委托岳阳市环境保护监测站进行了环保设施的验收监测，在没有得到被告岳阳市环保局许可的情况下，原告蓝天公司自行开工进行了生产。因生产污染问题，不久原告就与周边居民发生了矛盾，原告蓝天公司被迫停止生产。2001年10月17日岳阳市政府主持了纠纷的协调处理，形成的会议纪要认为：蓝天冶炼厂当初选址不慎，污染较重，影响了南湖旅游资源的开发，且擅自扩大规模，根据政策应予关闭。但考虑到该厂已经有关职能部门批准开工，且作了大量投资，会议据此决定实行过渡办法，同意暂时予以保留；该企业排放指标符合环保标准，允许从事一段时间的生产，待还清集资款后，实施关闭搬迁。此后岳阳市建材工业办委托湖南省环境监测中心站对蓝天公司厂界外邻近区域环境空气质量进行了监测，监测报告显示各项空气排放达标。此后原告在生产过程中又与周边群众产生矛盾冲突，致使原告无法继续生产而被迫于2005年5月彻底关停。此后原告不断向市政府进行上访，以市环保局煽动群众阻止生产致流血事件发生、公司被迫关停为由，要求政府给予补偿或赔偿。2011年11月4日被告岳阳市环保局拒绝了原告蓝天公司的行政赔偿请求，《不予赔偿决定书》载明的理由为：1、岳阳市环保局行政执法中没有违法行为；2、蓝天公司因自身原因自行关闭，损失应由其自负；3、赔偿请求人的申请已超过法定时效。《不予赔偿决定书》尾书载明蓝天公司对此决定不服，可向人民法院起诉。2012年1月4日原告蓝天公司以岳阳市环保局在多次政府协调会上要求关停该企业存在重大过错为由向本院提出行政赔偿诉讼，要求被告岳阳市环保局赔偿直接经济损失2905.11万元。本院审理后认为：被告岳阳市环保局依据新的政策法规，作出责令停止建设符合法律规定；行政机关撤销已生效的行政许可造成法人财产损失的案件，在2003年《行政许可法》出台前，法律没有处分规定；政府协调处理会议结论实际就是撤销行政许可后的补偿方案，法院不宜继续审理；蓝天公司关停冶炼厂系与周边群众矛盾堆积所致，并非行政行为导致的结果。故一审驳回了原告蓝天公司的全部诉讼请求。蓝天公司不服向岳阳市中级人民法院上诉，岳阳市中级人民法院以事实不清为由将案件裁定发回我院重审，此间原告蓝天公司变更其诉讼请求，请求判令被告岳阳市环保局补偿原告蓝天公司直接经济损失673万元及利息损失2419.02万元。我院2013年9月2日重新受理后，另行组成合议庭对案件进行了审理。庭审中合议庭对原告蓝天公司自许可建设至责令停建期间的投入进行了重点调查，原告蓝天公司提供的证据有：岳阳市资产评估事务所1998年9月30日出具的《资产评估报告书》（该报告系当时蓝天公司为办理银行抵押贷款而制作）、原告与监利县大发土石方公司签订的《平基合同书》。资产评估报告书反映原告蓝天公司的机器设备全部购置于1995年8月以前，评估价2130455元；建筑物除除硫池、集尘室等竣工于1998年外，其他设施均竣工于1996年前，评估价2569074元；评估报告另载明的土地使用权评估值1148500元，因土地为其他合作单位投入的资产（合作期限15年），原告蓝天公司在本案中未予主张，但原告提供的《平基合同书》则用以证明平整土地的花费为1660000元。被告岳阳市环保局对原告蓝天公司提供的此组证据除真实性异议外未阐明其他质证意见。2013年11月7日合议庭要求岳阳市工商行政管理局协查蓝天公司1997年以前企业年度会计报告，以便通过财务会计报告核实蓝天公司在被责令停建前的投入，但因该公司筹建过程中未开展经营活动，工商档案未予收集该类原始材料。另外合议庭对2001年后蓝天公司生产经营状况、设备残存现况进行了庭审调查，原告蓝天公司反映因与周边居民产生矛盾，企业连续开工最长未超过15天，不能实现2001年《政府会议纪要》“收回投资后关闭工厂”的初衷，生产过程即为亏损过程；关于建筑及设备现值，原告主张工业设备的折旧年限最长不超过15年，现蓝天公司的全部工业设备无残余价值。被告岳阳市环保局对原告的以上两项观点未提出反对性意见。通过原告自认本院同时查明蓝天冶炼厂当时建设过程中，利用了政府资金70万元（岳阳市劳动局和岳阳市财政局分别资助60万及10万元）。
本院认为，被告岳阳市环保局依据国务院1996年8月3日颁布实施的（1996）第31号《国务院关于环境保护若干问题的决定》，于1996年12月6日责令原告蓝天公司停止实施1996年1月18日颁发的冶铅项目建设许可，是被告依据新的法律撤回生效行政许可的行为，该撤销行为符合法律的规定；但被告岳阳市环保局在《责令停建通知书》上既未载明停建的法律理由，又没有后续处理方案和相应的救济渠道，致使原告此后不断以扩大产能的方式满足环保企业的认定，并获得政府相关机构的审批，甚至是政府会议通过的“临时保留”方案，被告岳阳市环保局在撤回行政许可的过程中，具体行政行为存在欠缺。尽管《中华人民共和国行政许可法》颁布实施前的1996年并没有“撤回行政许可，给法人造成财产损失的，行政机关应当给予补偿”的具体规定，但依照国家保护公民、法人合法财产权的一般法理，被告岳阳市环保局应对撤回行政许可过程中给原告蓝天公司的财产损失给予相应的补偿。被告岳阳市环保局辩称原告在被撤回许可14年后才提起行政诉讼，已远远超出2年的一般诉讼时效，应当依此予以驳回，但本案系原告穷尽行政救济后的行政诉讼，且诉讼标的主要涉及不动产补偿，因此应当适用20年特别诉讼时效的相关规定，故被告岳阳市环保局的主张，本院不予支持。通过庭审本院查明原告蓝天公司当时的建设投入共计5659529元（机器设备2130455元+厂房设施2569074元+土地平整1660000元-政府投入700000元），同时亦查明该冶炼项目建成以后原告蓝天公司进行了生产使用，虽然未能实现通过生产收回投资的目标，但毕竟障碍非来自于政府行政机关，综合原告现在少量的企业残余资产尚有可供利用的价值，故本院酌情认定1996年原告蓝天公司建设投入的70%即3961670元由被告岳阳市环保局予以补偿。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条，参照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条，判决如下：
被告岳阳市环境保护局在本判决生效后30天内补偿原告岳阳市蓝天冶金建材有限公司撤回行政许可后的损失3961670元并依照中国人民银行一年期贷款利率承担自1996年12月6日至款项还清之日的利息（不计复利）。
本案受理费50元，由被告岳阳市环境保护局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。
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审 判 长 陈 昱
审 判 员 鲁长斌
人民陪审员 张爱民
二〇一三年十一月二十八日
书 记 员 王青霞