海南省澄迈县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼9023行初16号
原告徐日天，男，1959年8月10日出生，汉族。
委托代理人符光银，北京德和衡（海口）律师事务所律师。
被告海南老城经济开发区管理委员会城建管理局（下称老城城管局）。住所地海南省澄迈县老城经济开发区南一环路政务服务中心2楼。
负责人何其位，该局局长。
委托代理人王业镇，海南昌宇律师事务所律师。
委托代理人叶世峰，海南昌宇律师事务所律师。
原告徐日天因要求确认被告老城城管局行政行为违法一案，于2016年6月1日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后于2016年6月7日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。2016年8月2日原告补正行政起诉状，被告于同年8月23日补正行政答辩状。本院依法组成合议庭，于2016年8月2日、2016年9月7日公开开庭审理了本案。原告徐日天及其委托代理人符光银、被告老城城管局的委托代理人叶世峰、老城城管局副局长黎明作为其单位负责人到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告老城城管局于2016年5月11日对原告徐日天作出海城管限字【2016】230号《限期拆除违法（章）建设通知书》。该《通知书》认定原告未办理相关报建手续，便于2016年4月22日前擅自在老城经济开发区225国道白莲段东侧白莲墟北侧建设一层楼房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，责令原告于2016年5月18日前将擅自建设的一层楼房自行拆除。逾期不履行拆除义务的，将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《海南省城乡规划条例》第七十六条之规定实行强制拆除。
原告徐日天诉称，2008年初原告通过受让方式在老城镇海榆西线公路26公里处东侧获取了一块住宅用地使用权。该地面积为254.97平方米，四至为东至水田、南至陈烈昌地、西至海榆西线公路、北至路。2008年7月16日澄迈县建设局（现澄迈县住房和城乡建设局）给了原告的该地块颁发了地字第272号《建设用地规划许可证》，规划许可证附有原告建设用地规划线图。2008年10月10日澄迈县人民政府给了原告的该地块颁发了白莲国用（2008）第0179号《国有土地使用权证》，土地性质为城镇住宅用地。2008年10月底至2009年4月中旬原告在该地块的规划红线图内建筑了一层面积约200平方米的房子，建好房子后原告一家入住至今。2016年4月15日澄迈县国土资源局在原告房门前帖一份《公告》，内容为县政府拟征收或收回包括原告土地在内的老城镇白莲海榆西线东侧的59公顷土地，作为海南生态智慧新城美伦河北公园的项目建设，要求原告等业主到海南生态智慧新城集团有限公司（下称智慧新城公司）指挥中心进行登记，否则视为放弃主张。原告等其他业主事后获知是澄迈县政府打着建公园的旗号为开发商智慧新城公司征收土地。澄迈县政府为其及开发商智慧新城公司的利益，以拟征收土地上建筑物没有报建系违法建筑为由，提前责令拆除以图不补偿。2014年5月11日被告向原告出具了海城管限拆字〔2016〕230号的《限期拆除违法（章）建设通知书》。被告做出上述行政行为违法。一、被告做出的《限期拆除违法（章）建设通知书》的行政行为，系行政主体不适格。(一)被告是海南老城经济开发区管理委员会的内设机构，而不是一个独立法人的行政机关，不具有独立的行政主体资格。被告提供的证据一《海南省机构编制委员会办公室关于印发中共海南老城经济开发区工作委员会海南老城经济开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第二条规定，海南老城经济开发区管理委员会内设8个正科级职能机构，被告是其中一个内设机构。被告作为海南老城经济开发区管理委员会的内设机构，不是一个独立的行政主体，不能以自己的名义而应以海南老城经济开发区管理委员会的名义对外进行行政处罚。本案中被告以自己名义对原告作出行政处罚，显然行政主体不适格。(二)被告的行政执法人员没有行政执法资格证书，不具有行政执法资格。本案中被告不能提供其单位的法人组织机构代码证书，而且也不能提供行政执法人员的行政执法资格证书。原告认为被告的行政执法人员不具有行政执法资格，其作出的具体行政行为是无效的。因此，被告对原告作出行政处罚，行政主体不适格。(三)被告无权对原告作出行政处罚。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，有权作出责令限期拆除的行政主体是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，即澄迈县人民政府的职能部门城乡规划主管部门（住建局），老城城管局不是澄迈县人民政府的城乡规划主管部门，其无权根据城乡规划法第64条作出责令限期拆除的决定。因此，被告作出责令原告自行拆除楼房的行为，系行政主体不适格。二、被告作出的《限期拆除违法（章）建设通知书》，程序违法。(一)被告不依法履行行政处罚前的调查和告知义务。2016年5月11日被告向原告作出的《限期拆除违法（章）建设通知书》，责令原告于2016年8月18日自行拆除房子。该《通知》仅要求原告7天内拆房，没有告知原告有陈述、申辩、听证、申请复议和诉讼等权利。被告在作出通知前没有对原告进行调查，也没有其他调查取证工作。因此，被告的做出的通知缺乏程序正当性，应认定为程序违法。(二)《行政处罚事先告知书》和《限期拆除违法（章）建设通知书》内容不一致，剥夺了原告对实际处分前对行体主体及处罚依据的知情权。第一，作出《行政处罚事先告知书》和《限期拆除违法（章）建设通知书》的行政主体不同，《行政处罚事先告知书》是澄迈县住房和建设局作出的，而《限期拆除违法（章）建设通知书》却是被告作出的。第二，《行政处罚事先告知书》显示原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定和依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对原告进行处罚;《限期拆除违法（章）建设通知书》显示原告不但违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，而且还违反了《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定和依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定对原告进行处罚。根据《行政处罚法》第31条规定“行政机关作出行政处罚前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知依法享有的权利”。本案《行政处罚事先告知书》和《限期拆除违法（章）建设通知书》的行政主体不一致和处罚依据不相同，导致原告无法主张陈述申辩等救济权利，剥夺了原告对实际处分前对行体主体及处罚依据的知情权，故被告作出的行政处罚违反法定程序。三、被告适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，系适用法律法规错误。《城乡规划法》第六十四条规定了三种法律责任情形，第一种是责令停止建设，第二种是责令限期改正并处罚款，第三种是责令限期拆除等。本案中原告的建房是在用地红线内，符合控制性详细规划，实质符合核发建设工程规划许可证的条件，只是没有申报建设工程规划许可证而已，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响。对此，应根据《城乡规划法》的立法宗旨和目的，结合2009年10月1目《海南省城乡规划条例》实施前海南省各乡镇包括澄迈县老城镇建房均无报建的历史事实，适用《城乡规划法》第六十四条第二种处罚情形，责令原告限期改正补办有关报建手续、补交有关费用、罚款等，这样才符合《城乡规划法》的立法目的和历史事实。被告明知原告的建房符合控制性详细规划和符合核发建设工程规划许可证的条件，可以限期改正，却不适用适用《城乡规划法》第六十四条第二种处罚情形责令原告限期改正并处罚款，而适用《城乡规划法》第六十四条第三种处罚形情责令原告限期拆除自建的房子，显然是适用法律错误。另外，原告于2009年4月中旬已建好房子，2009年10月1目《海南省城乡规划条例》才实施，《海南省城乡规划条例》不具有溯及力，不能适用于原告以前的建房行为。因此，被告适用《海南省城乡规划条例》第三十七、七十三条之规定，是适用法规错误。四、被告作出《限期拆除违法（章）建设通知书》，违反了《行政处罚法》第二十九条第一款关于“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。2009年4月中旬原告建好房子且入住，原告的建房行为已终了。原告所建房子的继续存在，不等于原告建房行为的继续存在，主张原告建房违法事实继续存在不能成立。因此，原告建好房居住了七年多，被告才给予原告限期自行拆除的行政处罚，违反了《行政处罚法》第二十九条第一款关于“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。五、被告的行为属滥用职权。2016年4月15日澄迈县国土资源局出《公告》证实，澄迈县政府为开发商智慧新城公司拟征收或收回原告等其他业主的土地使用权，为了达到不补偿原告等其他业主的建房费用，以原告等其他业主没有报建为由企图拆除原告等其他业主的房子。被告是有目的的执法，其目的不是拆除违章建筑，而是以拆除违章建筑为手段，以实现低成本征收土地为政府和开发商智慧新城公司服务为目的。请注意，2009年10月1日《海南省城乡规划条例》实施前海南省各乡镇包括澄迈县老城镇建房普遍均无报建，被告应尊重该历史事实，而不应该有选择性地拿历史事实来为自己及开发商服务，损害原告等老百姓的合法权利。被告不是本着《城乡规划法》的立法宗旨和目的去执法，而是以实施《城乡规划法》为手段来掩盖其为政府和开发商智慧新城公司征收土地的目的。被告为了达到低成本征收的目的，打着认定和查处违法建筑的旗号，有选择性地责令拆除拟征收土地上的房屋，这种“形式合同，实质不合法”的做法明显违背了行政目的，属滥用职权之举。综上所述，被告做出海城管限拆字〔2016〕230号的《限期拆除违法（章）建设通知书》的行政行为，行政主体不适格，程序违法，适用法律法规错误，违反了行政处罚法第二十九条第一款规定，属滥用职权。被告做出的《通知书》是违法的。故请求，判决确认被告于2016年5月11日做出的海城管限字【2016】230号的《限期拆除违法（章）建设通知书》的行政行为违法。
原告徐日天提供的证据有：1、《建设用地规划许可证》。证明2008年7月16日澄迈县住房和城乡建设局给原告颁发了地字第272号《建设用地规划许可证》，规划许可证附有原告建设用地规划线图。2、《国有土地使用权证》。证明2008年10月10日澄迈县人民政府给原告颁发了白莲国用（2008）第0179号《国有土地使用权证》，土地性质为城镇住宅用地。3、《建房合同》和收条。证明2008年10月底至2009年4月中旬原告在该地块建好了涉案房屋。4、《公告》。证明2016年4月15日澄迈县国土资源局在原告房门前贴一份《公告》，内容为县政府拟征收或收回包括原告土地在内的老城镇白莲海榆西线东侧的59公顷土地，作为智慧新城美伦河北公园的项目建设，要求原告等业主到海南生态智慧新城集团有限公司指挥中心进行登记，否则视为放弃主张。5、《限期拆除违法（章）建设通知书》。证明2014年5月11日被告向原告出具了海城管限拆字【2016】230号的《限期拆除违法（章）建设通知书》。
被告老城城管局辩称，一、答辩人系作出涉案行政行为的适格主体。（一）根据《海南省机构编制委员会办公室关于印发中共海南老城经济开发区工作委员会海南老城经济开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（琼编办[2011]30号）和《澄迈县人民政府关于同意将老城生态智慧新城、白莲墟纳入老城经济开发区管委会规划管理管辖范围的批复》（澄府函[2015]464号）的规定，被告是作出涉案行政行为的适格主体。首先，海南老城经济开发区管理委员会（下称老城管委会）是经省委、省政府批准设置的澄迈县政府正处级派出机构，在老城经济开发区范围内完全代表澄迈县政府，行使澄迈县政府对开发区的各项行政管理职权，无论是从行政级别还是从职权范围、职权属性等方面来看，老城管委会对老城经济开发区确实依法、依职权行使着县级地方人民政府的治理职能。其次，老城管委会根据不同的工作任务和职责范围经批准设立了八个正科级职能部门，被告作为其中一个主管规划建设的职能部门，主要负责对经济开发区规划建设进行统一管理，对规划区内建设项目选址、建设用地规划许可、建设工程规划许可等事项进行审核审批，以及辖区范围内的规划编制等工作，因而被告属于经合法设立的老城管委会的规划主管部门。再者，涉案违法建筑所处的白莲墟已纳入老城管委会的规划管理管辖范围。因此，老城管委会作为澄迈县政府的正处级派出机关，在开发区范围内全面代表澄迈县政府履行县级人民政府管理职责，而被告作为合法设立的老城管委会规划主管部门，在老城管委会专属管辖的开发区范围内查处违法建设行为，具备《城乡规划法》第六十四条规定的“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门”之主体资格，是作出涉案行政行为的适格主体。（二）老城管委会是经批准设立的专属管理开发区的县处级行政单位，被告是经批准设立的主管规划建设的老城管委会正科级职能部门，其性质等同于县级人民政府的组成部门，属于独立的机关法人；更为重要的是，被告经上级机关依法批准设立而具有全面、合法的行政授权，在经授权负责的开发区建设项目选址、建设用地规划审批、建设工程规划审批、市政管理监察等规划行政管理工作中当然具备独立的行政主体资格。另外，原告诉称被告的工作人员不具有行政执法资格，没有任何事实依据，而且该主张与被告是否具有主体资格没有任何关系，作出涉案行政行为的主体是被告而非被告的工作人员。因此，被告在得到授权的管辖范围内作出涉案行政行为，主体合法、适格。二、被告作出涉案行政行为的程序合法。（一）被告作出的海城管限拆字[2016]230号《限期拆除违法（章）建设通知书》行政行为依法不属于行政处罚行为，被告不存在任何违反行政处罚程序的可能性，被告作出涉案行政行为也没有义务按照处罚程序进行调查取证及事先告知。首先，“责令限期拆除”行为并不属于《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类，《城乡规划法》也没有将“责令限期拆除”规定为行政处罚，因此，将其认定为行政处罚没有任何法律依据。其次，根据《行政处罚法》第二十三条的规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，“责令限期拆除”并不属于行政处罚，而属于行政机关在实施行政处罚时必须采取的责令当事人改正违法行为、消除违法后果、恢复合法状态的一种行政措施。再者，《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函〔2000〕13号）明确指出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。因此，被告作出的涉案行政行为依法不属于行政处罚，而属于纠正原告违法行为的行政措施，被告作出该行政行为前没有义务按照行政处罚的程序要求进行调查取证及事先告知，因而也不存在剥夺原告对处罚主体及处罚依据的知情权的问题，原告关于被告作出涉案行政行为违反行政处罚程序的主张自始不能成立。（二）被告认定原告违法建设的事实准确，证据确凿，适用法律正确，对其作出涉案行政行为的程序合法。被告的工作人员于2016年4月22日发现原告未取得建设工程规划许可证，擅自在225国道白莲段东侧白莲墟北侧建设一层钢筋混凝土结构楼房，其行为涉嫌违反《城乡规划法》第四十条的规定，被告依法对原告立案查处，对其违法事实进行调查取证，制作《行政执法调查（检查）笔录》、《行政执法勘查（检查）记录》，拍摄执法现场照片，向原告下达《询问调查通知书》，告知原告前往被告处进行陈述、申辩并接受相关调查。被告经过调查查明原告未取得建设工程规划许可证擅自建房的违法事实准确，证据确凿，且原告对该事实也是确认的，被告依据该违法事实以及《城乡规划法》第六十四条的规定对原告作出“责令限期拆除”行政行为，程序合法。三、被告适用《城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定作出涉案行政行为，认定事实准确，适用法律、法规正确。首先，被告对原告开展的行政执法调查查明，原告未取得建设工程规划许可证，擅自在老城经济开发区225国道白莲段东侧白莲墟北侧建设一层楼房，该事实有被告行政执法调查（检查）笔录、现场勘查（检查）笔录、现场照片等证据予以证实，且原告在《行政起诉书》中也自认了没有申报建设工程规划许可证而擅自建房的事实，原告的行为违反了《城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，违法事实清楚，证据确凿。其次，依据《城乡规划法》第六十四条及《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”同时，根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条之规定：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的；（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”以及第七条之规定：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”本案中，原告未取得建设工程规划许可证即开工建设，并且也没有取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，该违法建设行为确切属于法定的“无法采取改正措施消除对规划实施影响”的情形，因此，被告依据《城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，责令原告于规定期限内将擅自建设的一层楼房自行拆除，该行政行为适用法律、法规正确。另外，关于《海南省城乡规划条例》能否适用于本案的问题，虽然原告主张2009年4月中旬已建好房子，但是原告未取得建设工程规划许可证而擅自建房的违法事实及违法状态始终存在，并且在《海南省城乡规划条例》实施之后仍继续存在，因此，原告关于“该法规不具有溯及力，不能适用于本案”的主张依法不能成立。四、被告作出涉案行政行为，并不违反《行政处罚法》第二十九条第一款关于“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”之规定。首先，被告依据《城乡规划法》第六十四条作出的海城管限拆字[2016]230号《限期拆除违法（章）建设通知书》行政行为依法并不属于行政处罚行为，因为该“责令限期拆除”行为并不属于《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类，将其作为行政处罚缺乏法律依据；另外，国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法〔2000〕68号）作出的答复中明确提出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。因此，涉案行政行为不属于行政处罚，不受《行政处罚法》第二十九条第一款的约束，更不可能违反该规定。其次，退一步讲，即使涉案行政行为属于行政处罚，也并没有违反《行政处罚法》第二十九条第一款关于“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定，理由有：第一，《行政处罚法》第二十九条第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，原告无证建房的违法事实始终存在，其违法行为在被纠正前应认定有继续状态，对此，全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》当中亦有规定：“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效”；第二，住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条明确规定：“对违法建设行为进行行政处罚，应当在违反城乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施”。因此，即使涉案行政行为属于行政处罚，也并没有违反《行政处罚法》第二十九条第一款关于违法行为处罚时效的规定。五、原告诉称“被告的行为属滥用职权”，没有任何事实和法律依据，且原告事实上已经确认涉案行政行为的合法性。原告诉称“被告对其执法以拆除违章建筑为手段，以实现低成本征收土地为政府和开发商服务为目的”，以及“被告以实施《城乡规划法》为手段对其选择性执法”，原告指责被告目的性执法、选择性执法，均未能提供任何真实、合法、相关的证据予以证明，反倒是原告明确承认了被告执法行为指向的是其违法建设行为以及被告执法依据的是《城乡规划法》。因此，原告关于被告滥用职权的主张没有任何依据，反倒在事实上确认了被告对其执法行为的合法性，与其诉讼请求自相矛盾。综上所述，被告作出的海城管限拆字[2016]230号《限期拆除违法（章）建设通知书》行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序；原告的诉讼请求没有任何事实和法律依据。根据《行政诉讼法》第六十九条之规定，请求贵院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告老城城管局提供的证据有：1、海南省机构编制委员会办公室关于印发中共海南老城开发区工作委员会海南老城经济开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知；2、澄迈县人民政府关于同意将老城生态智慧新城、白莲墟纳入老城经济开发区管委会规划管理管辖范围的批复。证据1、2证明老城管委会为澄迈县政府的正处级派出机构，在老城经济开发区范围内行使与澄迈县政府同等职权，被告系依法经批准设立、具有全面合法行政授权的开发区规划主管部门，在其管辖范围内依职权查处违法建设行为、作出涉案行政行为，主体合法、适格。3、行政违法案件立案审批表；4、行政执法调查（检查）笔录；5、行政执法现场勘查（检查）笔录；6、行政执法现场取证照片8张；7、海南省老城经济开发区管理委员会城建管理局行政执法询问调查通知书（海城管询通字【2016】102号）；8、行政处罚事先告知书（【2016】澄建告字第（28）号）；9、行政处罚文书送达回证。证据3至9共同证明（1）被告对原告涉嫌违反《城乡规划法》第四十条规定的行为依法立案查处，依法进行调查取证，制作《行政执法调查（检查）笔录》、《行政执法勘查（检查）记录》，拍摄执法现场照片，向原告下达《询问调查通知书》，并告知原告享有陈述、申辩等权利；（2）被告经调查查明，原告未取得建设工程规划许可证，擅自在老城经济开发区225国道白莲段东侧白莲墟北侧建设一层楼房，其行为违反了《城乡规划法》第四十条的规定，违法事实清楚；（3）被告根据查明的违法事实和《城乡规划法》第六十四条的规定作出责令原告于规定期限内自行拆除违法建筑的行政行为，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1的真实性、合法性没有异议，对证明力有异议，认为该证据不能证明被告对外具有行政处罚的主体资格，相反该证据显示，被告仅仅是老城管委会的内设机构，不是法定的行政机关，被告不具有作出限期拆除违法建设通知的执法主体资格。对证据2的真实性没有异议、合法性、证明力有异议，认为被告仅仅是老城管委会的内设机构，不是独立法人的行政机关，被告不能代替澄迈县住建局在老城规划区内行使行政处罚职能，因此该批复不能证明被告在本案中具有行政处罚的主体资格。对证据3的真实性没有异议，合法性、证明力有异议，该证据内容显示2016年4月27日澄迈县住建局对被告进行立案查处，具有立案资格的主体是澄迈县住建局，因此被告以该证据作为对原告进行处罚不合法。对证据4认为，1、该调查笔录中没有具体内容，仅有调查人员书写的情况，并没有被调查人签名也没有其他证人签名，被告也没有其他证据证明该调查内容客观存在，其真实性不能确认；2、行政处罚法三十七条规定，行政机关在调查或检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件，同时该笔录没有原告的签名，不符合行政处罚法第三十七条的规定，不具有合法性；3、依据行政诉讼证据若干问题的第十条规定，被告所作的笔录应由相关人员盖章和签名，但该笔录没有相对人的签名和盖章不具有合法性。总之该证据不是一个合法的调查笔录，而是被告所作的情况说明，不能作为本案的证据使用。对证据5的真实性、合法性有异议，认为现场勘验笔录仅仅是被告工作人员所作的说明，没有在场人员的签名确认，也没有其他证据予以证明，现场勘验记录的制作不符合行政处罚法第三十七条和行政诉讼证据若干问题的规定，也不符合现场制作笔录的规定，因此该证据不具有合法性。对证据6的真实性没有异议，合法性、证明力有异议，认为照片没有显示拍照时间和拍照送达时间，也没有显示原告拒收的内容，该证据不能证明被告将相关材料依法送达给原告。对证据7的真实性、合法性有异议，被告是管委会的内设机构，该通知不能以其名义作出，应以管委会的名义作出。另认为被告在2016年4月22日前对原告的房屋断水断电，原告已经回老家居住，被告没有依法将该通知书送达给原告，而是在涉案房屋门边张贴了通知书，违反了民诉法关于留置送达的规定。对证据8的合法性有异议，认为被告没有将行政处罚告知书依法送给原告，不具有合法性，被告明知原告现在的住所地而没有将该通知书送达原告，而是在涉案房屋门边张贴了该通知书，违反了民诉法关于留置送达的规定。另认为该处罚告知书和限期拆除违法通知书的内容不一致，其表现为作出处罚告知书和限期拆除违法通知书的行政主体不一致；告知书和限期拆除违法通知书的法律依据不一致。由此，被告剥夺了原告应享有的权利，该证据不具有合法性。对证据9的真实性有异议，认为该送达回证仅仅是被告工作人员自己填写的书面材料，没有证据证明原告拒绝签收，相反从被告作出限期拆除通知至今，被告的工作人员从来没有找过原告，所有文书都是被告自己张贴在涉案房屋的门边，见证人均是被告的工作人员和住建局的工作人员，该送达行为不合法。
被告对原告提供的证据1、2的真实性、关联性予以确认，认为该证据进一步证明原告建设用地符合城镇规划，原告要在规划区内建设建筑物、构筑物，依法必须申请办理建设工程规划许可证。对证据3的真实性、关联性予以确认，认为该证据进一步证明原告未取得建设工程规划许可证而擅自动工建房的违法事实。对证据4的真实性予以确认，对其关联性及证明内容不予确认。因为本案审理的是原告未取得建设工程规划许可证擅自建房，被告作出的责令限期拆除行政行为是否合法的问题，这与澄迈县政府是否要征收或收回原告名下土地的事宜没有任何关联性。对证据5的真实性、合法性、关联性予以确认，认为该证据证明被告作出涉案行政行为的证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求没有任何事实和法律依据。
本院对上述证据认定如下：对被告提供的证据1、2的真实性、关联性、合法性予以确认，证明力不予确认，该证据不能证明被告对涉案房屋具有作出《限期拆除违法（章）建设通知书》的行政行为的行政主体资格。对证据3的真实性、关联性予以确认，合法性、证明力不予确认。因为负责查处涉案房屋建设是否违法的机关为县政府城乡规划主管部门，城市管理综合行政执法机关，并非被告老城城管局。对证据4、5的真实性无法确认，因为该证据均没有被调查人签名盖章，无法对其真实性予以确认。对证据6、7的真实性、关联性予以确认，合法性、证明力不予确认，因为询问调查通知书仅仅是张贴在原告所建的房屋大门上，没有按照《民事诉讼法》的规定予以送达。对证据8、9的真实性无法确认，关联性、证明力不予确认，该材料系澄迈县住房和城乡建设局作出的，并非被告作出，且该送达没有按照《民事诉讼法》的规定予以送达。对原告提供的证据1、2的真实性、关联性、合法性、证明力予以确认。对证据3的真实性、关联性不予确认。对其合法性不予确认，因为涉案房屋建设，尽管原告办理了建设用地规划许可证、国有土地使用证，仍需办理建设工程规划许可证等相关手续方可动工建设。对证据4的真实性、关联系、合法性、证明力予以确认。对证据5的真实性、关联系予以确认，对原告主张其违法的证明力予以确认。因为负责查处涉违法建筑的机关为县政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关，并非被告有权查处，故被告不具有对原告作出《限期拆除违法（章）建设通知书》的行政主体资格，其行为是无效的，应确认其违法。
经审理查明，2008年初原告徐日天通过受让方式在老城镇海榆西线公路26公里处东侧获取了一块城镇住宅用地。2008年7月16日，澄迈县建设局（现澄迈县住房和城乡建设局）给原告颁发了地字第272号《建设用地规划许可证》，用地面积255平方米。2008年10月10日，澄迈县人民政府给原告颁发了白莲国用（2008）第0179号《国有土地使用权证》，地类为城镇住宅用地，使用权面积为254.97平方米，2008年10月底至2009年4月中旬，原告在上述用地面积范围内建筑了一层钢筋混凝土结构房屋。2016年4月22日，被告老城城管局在巡查中发现原告徐日天建设上述房屋未办理《建设工程规划许可证》，并将《询问调查通知书》张贴在上述房屋的大门上，通知原告在2016年4月26日前到其单位进行询问调查。同年4月27日被告老城城管局对原告徐日天的建房行为拟立案查处并呈报澄迈县住房和城乡建设局审批，澄迈县住房和城乡建设局于当日作出：同意老城开发区城建局意见“的审批意见。2016年4月28日，澄迈县住房和城乡建设局作出《行政处罚事先告知书》，该《告知书》以原告徐日天建设上述房屋行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十四条的规定拟给予原告自行拆除所建违法建筑的行政处罚。上述《告知书》作出后未依据《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定予以送达原告，而是将该《告知书》张贴在上述房屋的大门上。2016年5月11日，被告老城城管局对原告徐日天作出海城管拆字【2016】230号《限期拆除违法（章）建设通知书》，该《通知书》以原告徐日天的上述建房行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划法》第三十七条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，责令原告于2016年5月18日前将其擅自建设的一层楼房自行拆除。逾期不履行拆除义务，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条、《海南省城乡规划条例》第七十六条规定实行强制拆除。
另查明，老城城管局为老城经济开发管理委员会的内设机构，老城经济开发区管理委员会为澄迈县人民政府的正处级派出机构，属事业编制。2015年12月8日，澄迈县人民政府以澄府函【2015】464号《关于同意老城生态智慧新城、白莲墟纳入老城经济开发区管理委员会规划管理范围的批复》同意将老城生态智慧新城、白莲墟纳入老城经济开发区管理委员会的规划管理范围。原告徐日天所建的上述房屋处在上述《批复》的老城生态智慧新城范围内。
本院认为，原告徐日天于2008年初在老城镇海榆西线公路26公里处东侧建设的房屋处在澄迈县老城经济开发区管理委员会的规划管理范围内，属特定地区规划建设的建筑物。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定；“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《海南省城乡规划条例》第三十七条第一款规定：“在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。”根据上述规定，原告徐日天建设的上述房屋应依法取得建设工程规划许可证方可实施建设。然而，原告徐日天未取得建设工程规划许可证便动工建设，应依法予以处理。但是，有权作出限期拆除违法（章）建设通知的，并非为被告老城城管局。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《海南省城乡规划条例》第七十三条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定：“市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关（以下统称负有查处职责的机关）按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。”从上述规定可以看出，负责查处涉案违法建筑的机关为县政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关，并非被告老城城管局有权查处。因此，被告老城城管局不具有对原告徐日天作出《限期拆除违法（章）建设通知书》的行政主体资格，其行为是无效的，依法应确认其违法。据此，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释【2000】8号）第五十七条第二款第（三）项之规定，判决如下：
被告海南老城经济开发区管理委员会城建管理局于2016年5月11日对原告徐日天作出的海城管拆字【2016】230号《限期拆除违法（章）建设通知书》的行政行为违法。
案件受理费人民币50元由被告海南老城经济开发区管理委员会城建管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南
省第一中级人民法院。
审 判 长 莫 昌 进
人民陪审员 徐 瑞 雄
人民陪审员 王 鸿
二○一六年十一月二十一日
书 记 员 邓 杰
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附：相关法律法规
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>
若干问题的解释》（法释【2000】8号）
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。