安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖04行终12号
上诉人（一审原告）杨传美，男，汉族，1934年10月生，农民，住所地安徽省淮南市潘集区。
委托代理人朱青京，淮南市田家庵区舜耕镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）淮南市国土资源局，住址淮南市。
法定代表人孙跃山，该局局长。
委托代理人张国栋，该局工作人员。
委托代理人王永忠，该局法律顾问。
被上诉人（一审第三人）淮南市潘集区实验中学，住址淮南市潘集区。
法定代表人程勋奎，该校校长。
上诉人杨传美与被上诉人淮南市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政划拨一案，不服淮南市田家庵区人民法院（2015）田行初字第00149号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月4日公开开庭审理了本案。上诉人杨传美及其的委托代理人朱青京，被上诉人市国土局的委托代理人张国栋、王永忠到庭参加诉讼。被上诉人市国土局的法定代表人孙跃山，一审第三人淮南市潘集区实验中学经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：1988年5月25日，淮南市第二纺织厂筹备处提交了《淮南市国家建设征、拨土地申请书》，杨传美家庭承包地在申请土地范围内。后淮南市第二纺织厂筹备处与土地所在集体田集乡杨圩村的相关生产大队签订了《淮南市征、拨土地协议书》，对征用土地的面积以及补偿费用进行了约定。1988年6月经安徽省人民政府审核同意，淮南市人民政府以淮第审批字（1988）第32、33号征地文件，合计征收上述集体土地126.26亩，计划用于淮南市第二纺织厂建设。后未能落实建厂，上述土地一直作为政府储备用地。2005年，淮南市潘集区人民政府为杨传美颁发了潘农地承包权（2005）第A02824号农村土地承包经营权证，该证载耕地在上述储备用地范围内。2010年3月20日，一审第三人潘集区实验中学因急需修建标准化运动场地，经潘集区第八届人民政府第72次区长办公会议决定，将储备闲置的上述土地中的24亩用于实验中学扩建（实测后实际办理18亩），其中包括杨传美家耕种的土地。2012年8月12日，潘集区发改委下达了《关于潘集区实验中学校舍改造项目立项的批复》。2014年6月17日，潘集区财政局将上述土地补偿款代发至潘集区田集街道，并由田集街道分户下发，杨传美家的补偿款是以其子杨利军的名义领取的。2015年1月29日，淮南市城乡规划局为潘集区实验中学项目下达了建设用地规划许可证。2015年3月，潘集区实验中学向市国土局提交划拨供地申请。市国土局对潘集区实验中学运动场扩建项目进行审核后，经淮南市人民政府批准，下达了淮国土拨15004号划拨决定。杨传美认为未经法定征收程序，就把农村集体所有土地划拨给潘集区实验中学使用，显然违法，且侵犯原告合法权益，故诉至法院，请求人民法院撤销［淮国土拨（2015）004号］文件并由市国土局承担诉讼费用。
一审法院认为：本案杨传美家庭耕种的土地在争议土地范围之内，因其家庭未分户耕种，其作为家庭成员之一与本案土地划拨行为具有利害关系，具有行政诉讼的主体资格。本案征地行为发生在1988年，故对1988年的征地应当适用当时生效的法律、法规。1987年版《安徽省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第十七条对国家建设征地的程序作了规定，征地程序为：（一）申请用地；（二）确定征用土地面积和补偿安置方案；（三）办理耕地占用纳（免）税和纳税土地的农业税减免手续；（四）划拨土地。原告所举的2000年修订版的第33条所规定的征地程序不适用本案。从全案证据来看，该征地有淮南市第二纺织厂筹备处提交的《淮南市国家建设征、拨土地申请书》，有该厂筹备处与土地所在村相关生产大队签订的对征用土地的面积以及补偿费用进行了约定的《淮南市征、拨土地协议书》，淮南市人民政府以淮第审批字（1988）第32、33号征地文件将上述集体土地126.26亩进行征收，可以认定征地程序已经完成，土地性质已经由集体所有变为国家所有。后因故该土地闲置，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，可以组织农民进行耕种，但并不影响该土地的国有性质，故杨传美诉称的未经征地就将承包地划拨的事实和理由不成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条以及国土资源部《划拨用地目录》的规定，潘集区实验中学操场建设属于公益事业用地，符合划拨条件。市国土局在潘集区实验中学向其提交包括划拨供地申请、依照扩建项目立项批复、用地规划许可证及土地权属相关资料，在符合相关法律法规以及国土资源部《用地规划目录》的前提下，对潘集区实验中学运动场扩建项目依法进行审核，并经淮南市人民政府批准，下达的淮国土拨15004号划拨决定符合法律规定。根据《安徽省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四十一条的规定，收回农民耕种的国有土地，不支付土地补偿费。有青苗的，支付青苗补偿费；本办法实施前，已经耕种10年以上，收回后直接影响农民生活的，按照安置补助费的标准支付困难补助费。本案划拨土地时对杨传美家耕种的土地已经进行了补偿，土地补偿款已实际支付。综上，市国土局作出的淮国土拨15004号划拨决定书事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨传美要求撤销［淮国土拨（2015）004号］文件的诉讼请求。案件受理费50元由杨传美负担。
杨传美上诉称：一、其在农村土地二轮承包时，取得了争议土地的承包经营权，一直经营至2015年被为规划拨。显然，市国土局将集体所有的土地，在未依法征收的情况下，作为国有土地划拨为建设用地，其行为违法；二、市国土局一审提交的相关证据，只能证明1988年筹建淮南市第二纺织厂，所准备用地的前期征收工作，后并未建厂，但却未提交本案争议土地被征收后作为政府储备土地的证据。现有证据只能证明因未建厂，该集体土地已由集体经济组织收回，并于1995年二轮承包时发包给其使用。本案被诉划拨行为未经法定征收程序即划拨给潘集区实验中学使用系违法行为，应予撤销。综上，请求二审法院撤销原判，予以改判。
市国土局答辩称：一、杨传美的起诉未经复议前置程序，依法应当予以驳回起诉；二、其作出的淮国土拨15004号国有建设用地划拨决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确。综上，请求二审法院依法驳回杨传美的上诉，维持原判。
潘集区实验中学二审未到庭参加诉讼，也未向法庭提交书面陈述意见。
一审证据已随卷移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：经过法庭审理，本案的争议焦点是市国土局将诉争土地划拨给潘集区实验中学的行为是否合法。
对于上述争议焦点，本院认为，本案争议土地在1988年，由淮南市人民政府依照当时适用的1987年版《安徽省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》的规定依法予以征收，并向被征收集体土地所在的生产队支付了征地补偿费用。对此，杨传美当庭也予以认可。该争议土地征收程序已完成，其土地性质已由集体经征收转为国有。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；……”，该条款规定闲置耕地可以由原耕种人恢复耕种，但并不意味着土地性质由国有直接变更为集体，恢复耕种变更的只是临时使用权，其性质仍然为国有土地。在此基础上，因潘集区实验中学建设需要，经过法定程序，市国土局将该幅国有储备土地划拨给潘集区实验中学使用并不违反法律规定。除此之外，在该幅土地划拨时，杨传美也已经依照《安徽省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四十一条的规定，获得了相应补偿，其合法权益并未受到侵害。因此，对于杨传美认为本案划拨土地行为违法，侵害了其合法权益的上诉理由不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应当予以维持。杨传美要求撤销一审判决的上诉请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，拟判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件诉讼费用负担按一审判决执行，二审案件受理费50元，由上诉人杨传美负担。
本判决为终审判决。
审判长 张德玉
审判员 李 戎
审判员 王雅琼
二〇一六年三月二十二日
书记员 汪絮梅
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；