陕西省旬阳县人民法院
民 事 判 决 书
（2017）陕0928民初1821号
原告：吴相虢，男，1977年12月16日出生，汉族，住旬阳县小河镇。
委托诉讼代理人：童明慧，陕西稼轩律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王建锋，陕西稼轩律师事务所律师。
被告：旬阳县交通运输局，住所地旬阳县城关镇旬阳大道54号。
法定代表人：任加兵,旬阳县交通运输局局长。
委托诉讼代理人：张登产，陕西法力律师事务所律师。
委托诉讼代理人：冯中霞，该局法规股科员。
被告：旬阳县小河镇人民政府，住所地旬阳县小河镇街道。
法定代表人：王涛，小河镇人民政府镇长。
委托诉讼代理人：汤国才，陕西腾浩律师事务所律师。
委托诉讼代理人：谌辰华，陕西腾浩律师事务所律师。
原告吴相虢与被告旬阳县交通局、旬阳县小河镇人民政府建设工程合同纠纷一案，本院于2017年10月20日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。本案当事人及其委托诉讼代理人均已到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告吴相虢向本院提出诉讼请求：1、判令被告立即支付原告工程款1032233.96元，并按照中国人民银行同期贷款利率支付自2012年4月15日至付款之日的利息（暂计算至2017年10月12日为335692.51元）。2、判令被告支付原告为修路所负担贷款利息的损失。3、诉讼费由被告承担。事实和理由：按照省市县“统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化”重大战略部署和实施“村村通”发展战略的总体要求，经被告旬阳县小河镇人民政府协调动员，原告通过银行贷款、民间高息借贷等方式自筹资金，于2009年9月3日动工修建旬阳县原公馆乡片区连接的“北落公路”，该路于2010年12月底竣工交付使用。全长5.5公里，起于北沟村石板沟口，止于落驾村石家沟口，北与小落路连接，南与蜀小路相接，惠及两个�区9个行政村、7400余村民的出行和往来，同时对天台山大兴寺旅游、西沟旅游和张良庙景点的开发建设都有重大的战略意义。被告旬阳县小河镇人民政府以小政发【2012】75号文件向县政府书面报告，请求县政府及上级主管部门对原告所修道路解决缺口资金138万元未果。2017年2月经原告与被告旬阳县交通局协商，双方共同委托陕西信远建筑工程司法鉴定所对工程进行价款鉴定，被告旬阳县交通运输局同意以鉴定意见作为支付修路工程款的依据。2017年3月7日，该鉴定所出具陕信【2017】造鉴字05号鉴定意见书，确定该工程项目含税工程款价款为1552233.96元。鉴定费20000.00元被告旬阳县交通运输局已承担。随后旬阳县交通局通过被告旬阳县小河镇政府向原告支付部分工程款273923.64元。该路建成至今已七年有余，被告小河镇政府多次向被告旬阳县交通运输局打报告申请立项均未�结果，原告多次找两被告索要修路的工程款，先后从两被告处领到工程款共计52万余元（包括上述273923.64元），其余工程款也迟迟未到位。由于修路原告个人垫资过多，银行贷款及民间借款的高利息，给原告及家庭造成了严重的后果。
被告旬阳县交通局辩称，一、原告诉称2009年经公馆乡政府动员，其通过银行贷款、民间高息借贷等方式修建原公馆乡片区5.5公里的北落公路，第一被告并不知情，在2014年收到安康市人民政府安政督字【2014】044号督办通知单，要求第一被告就原告反映的修路欠工程款信访问题调查处理，限期办结。经调查：2009年底，山宵庙管委会、北沟、落驾两村村委会三方研究决定由三方共同筹集资金修建北沟至落驾村公路，并约定公路建设标准为路基宽度6.0米，路面宽度4.5米。原告于2010年2月16日（农历）在工程没立项、没设计、没投资�算、没招标的情况下承揽了此项工程，并组织民工和资金修通了该公路，属于民间自筹资金自主建设项目，不属于第一被告建设项目。二、原告诉称，该工程实际投资经项目价格鉴定为155万余元，为第一被告委托不是事实。为了解决原告的实际情况，小河镇政府为了核算合理价款，应小河镇政府邀请，第一被告于2013年派出技术人员、会同小河镇深入到小河镇落驾村和北沟村，与村负责人和当事人对实际发生的工程量逐项进行确认核算，公路里程5.1公里，路基平均宽度4.5米，参照当年小河镇烟草配套路及通村水泥路路基工程各项单价对该项目的投资做了估算，估算该项目总金额为59.8万元。三、原告实际得到资金为560923.64元。四、原告诉称的再支付1032233.96元及利息335692.51元的诉讼请求，依法不能得到支持，政府无法解决这部分资金。原告所谓的利息损失没有依据。
被告旬阳县小河镇人民政府辩称，一、原告所诉与事实不符。第二被告从未与原告有过合同关系，更不应该承担所谓的合同义务。原告所诉的修路是否规划、设计、施工第二被告完全不知情，仅是在2011年原公馆乡撤并入小河镇后，第二被告才知道原告修路的事情，并本着为群众解决实际问题的原则，于2011年底至今向相关职能部门多次申报北沟公路建设项目立项申请报告，请求解决原告的实际问题。2013年4月，原告开始上访。经调查核实，2009年原告在没有政府立项、设计、预算、招标的情况下，自行修建该工程。考虑到该路确实属原告修建，方便了群众通行，加之原告家庭困难的实际情况，第二被告会同旬阳县交通局、落驾村委会、北沟村委会、原告组成工作组，于2013年11月20日对原告所建工程实际工程量进行了现场实地核查，并参照当年小河、公馆两乡镇�草配套路及通村水泥路路基工程各项单价对该项目投资做了估算，经测算该项目投资总金额59.8万元。第二被告为解决信访问题，从各种途径为原告实际解决资金已达50多万元。二、原告起诉主体错误。本案为建设工程合同纠纷，诉讼双方应为建设工程合同双方当事人。根据原告自述和本案事实，第二被告不属于合同的任何一方当事人，原告错列第二被告为被告，主体错误。三、原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：
原告提交以下四组证据：
一、原告提交四份文件及一份谈话笔录：1、小河镇政府小政发【2012】75号文件；2、小河镇政府小政发【2013】13号文件；3、旬阳县交通局旬交信字【2013】40号文件；4、旬阳县政府旬政办【2014】31号文件及2016年10月25日冯兴刚的谈话笔录，旨在证明北落公路的具体长度、投资数额及重要意义，并证明该道路系政府规划项目，并非原告私自修建。第一被告对原告提交的1、2、3书证的真实性无异议，但对其证明目的不予认可，认为原告在没有立项的情况下自行修路，第一被告不是合同当事人一方，由于村级公路的建设、指标、立项由省政府控制，第一被告至今未能争取到国家立项，且原告认为第一被告有付款义务，但无证据支持其主张。第二被告对原告提交的1、2证据真实性无异议，但认为原告自发修路时间是2009年-2012年，当时并没有任何政府立项、规划等涉及的资料；第二被告于2012年开始向县政府打报告申请立项，原因是原告多次上访及家庭困难等因素；第二被告不是建设工程合同当事人一方。以上证据，内容真实，但只能证实原告修路的基本事实，与其他待证事实之间不具有关联性，本院不予采信。
二、原告提交鉴定意见书及鉴定费票据，旨在证明该鉴定意见书确认北落公路项目工程量价款及支出的鉴定费。第一被告质证意见为鉴定意见书不是其与原告共同委托，鉴定意见书不代表施工当期的市场价，也不代表实际施工人应得的价款。其鉴定意见书所形成的数字不能作为第一被告支付原告工程款的依据。第一被告只是利用了鉴定意见里面的价款作为2016修大北环公路占用原告900米路基付款27万多元的依据，同时支付2万元鉴定费是考虑到原告经济困难。第二被告同意第一被告的质证意见，且认为在正常的施工合同中对于各项单价不需要进行鉴定，工程造价鉴定说明了原告没有通过任何人的发包、预算，而是自行组织的修路行为�本院认为，工程合同纠纷中工程造价依法应以合同约定价格计算，鉴定意见以定额计价没有依据，本院不予采信。
三、原告提交武鹏云、冯兴刚的证人证言及收回贷款凭证和调解书，两被告均认为原告提交的证人证言仅证明原告组织修路以及自筹资金的事实，不能证明原告与两被告之间成立、存在施工合同关系。以上证据，内容真实，但与其待证事实之间不具有关联性，本院不予采信。
四、原告提交道路卫星图像，仅能证明原告修路的事实，与被告应否承担付款义务之间没有关联性，本院不予采信。
第一被告旬阳县交通局提交旬政办字【2014】31号旬阳县人民政府办公室关于网民反映“修路工程款”问题调查情况的报告；土石方调查统计表；旬阳县小河镇北沟——落驾村公路工程估算表；2017年7月6日财政直接支付凭证；往来专户资金�转凭证；2014年4月29日财政直接支付凭证。上述证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。
第二被告旬阳县小河镇人民政府提交落驾村关于请求解决新修落驾村三组通村公路建设的报告及吴相虢、但堂荣、徐斯刚、释广乾、钟大明的调查笔录。上述证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定本案基本事实如下：
2009年底，山宵庙（小河镇北沟村与落驾村交界处）管委会、北沟、落驾两村村委会三方商定，共同筹资修筑北沟至落驾村公路，约定在工程建设中涉及两村的占林占地不予补偿；两个村村委会负责协调工程施工期间外围施工环境。2010年农历2月16日，该工程没有经过立项审批和招投标的情况下，原告吴相虢组织当地群众开工建设旬阳县小河镇北（沟）落（驾）公路。该公路起于北沟村石板沟口，止于落驾村石家沟口，该工程于2010年12月底竣工交付使用。
工程开始动工后，2010年3月25日，落驾村民委员会向原公馆乡人民政府提出《关于请求解决新修落驾村三组通村公路建设的报告》，请求解决资金缺口。2012年4月15日，旬阳县小河镇人民政府作出《关于请求解决天台山公路资金缺口的报告》（小政发【2012】75号），向旬阳县人民政府请求解决建设资金困难。2013年7月5日，小河镇人民政府作出《关于请求对北沟村公路建设立项的报告》（小政字【2013】13号），向旬阳县交通局申请对北沟村公路建设给予立项。针对原告的信访，2013年12月2日，旬阳县交通运输局作出《关于市长信箱吴相虢反映〈请求解决北落公路工程款问题〉的调查报告》（旬交信字【2013】40号）。主要内容为：我局于11月份与小河镇分管领导前往实地核查，该工程于2010年农历2月16日落驾段正式开工建设。该项目全程5.1公里，路面平均宽度按4.5米……直到2010年年底，将5.1公里的公路全面贯通，与其反映的11.62公里不符。关于工程款的兑付情况具体是：1、大兴寺共计支付给该吴机械加油款（柴油）8.6万元（按加油票支付的）；2、该吴从大兴寺借款5.1万元用于后期施工。随后，大兴寺管委会在得知修路欠款导致该吴家庭困难时，已经研究将这笔借款从大兴寺的支出账务中一次核销；3、2010年底，原公馆乡政府一次性从北、落两村的“一事一议”项目中，支付给该吴5万元现金，整个工程共计支出了18.7万元整。因此，其反应的工程款全由个人垫付与事实不符。……小河镇政府领导非常重视，多次上县协商解决：一是吴所有欠款不全是修路造成的，修路工程款由镇政府负责，其余欠款吴自己想办法；二是交通局派技术人对工程量进行测算；三是由镇政府请有资质的单位做预算和审核，从而确认数量；四是小河镇积极向县发改委、交通局递交项目立项报告，争取尽早立项，尽快解决该项目所欠工程款。
2014年4月30日，旬阳县人民政府收到市政府的督查通知单后，做出旬政办字【2014】31号《旬阳县人民政府办公室关于网民反映“修路工程款”问题调查情况的报告》，主要内容为：对信访人吴相虢修路工程基本情况报告如下：2009年底，山宵庙（小河镇北沟村与落驾村交界处）管委会、北沟、落驾两村村委会三方商定，共同筹资修筑北沟至落驾村公路，明确在工程建设中涉及两村的占林占地不予补偿；两个村村委会负责协调工程施工期间外围施工环境。2010年2月16日（农历）在工程没有立项、没有设计、没有投资估算、没有招标的情况下，信访人吴相虢�发组织当地群众开工修建旬阳县小河镇北（沟）落（驾）公路。县交通局会同小河镇、落驾和北沟两村负责人与信访人吴相虢一同实地核查工程量。工程量经吴相虢、两村村委会、小河镇三方签字认可。参照2009年小河、公馆两镇烟草配套路及通村水泥路路基工程各项单价对该项目投资做了估算，经估算该项目投资总金额59.8万元。后附旬阳县小河镇北沟——落驾村公路工程估算表，公路里程为5.1公里，工程量总金额为598244.00元。
2017年2月原告的委托诉讼代理人所在陕西稼轩律师事务所委托陕西信远建筑工程司法鉴定所对该工程进行工程价款鉴定。2017年3月7日，该司法鉴定所出具陕信【2017】造鉴字05号鉴定意见书，鉴定意见为该工程项目含税工程款价款为1552233.96元。二被告对此均不认可。
至今该道路申请立项未果。
本院认为，《中华人�共和国合同法》第二百六十九条规定，建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。该类合同的标的是基本工程建设，包括建设房屋、公路、铁路、桥梁隧洞、水库工程等，且对合同主体资质、是否招投标均有法定要求。合同的权利和义务是依据法律规定或者当事人约定在特定合同当事人之间产生的，合同只对缔约当事人具有法律约束力，对合同关系以外的第三人不具有约束力。本案中，原告在工程没有经过审批立项、没有规划设计、没有投资预算的情况下建设施工，原告未与被告旬阳县小河镇人民政府(包括原公馆乡人民政府)、旬阳县交通局签订书面建设工程施工合同，且对于工程合同的主要内容，包括工程范围、工程质量、工程价款等主要条款均没有约定，当事人之间没有达成关于建设工程施工的协议，故原告提出其与被告之间成立合同关系的主张不能成立。原告主张小河镇人民政府向县交通局关于请求对北沟村公路建设立项的报告（小政字【2013】13号文件）所附的《小河镇北沟村公路建设项目可行性研究报告》所列项目建设单位为旬阳县小河镇人民政府，该可行性研究报告属于被告小河镇人民政府向旬阳县交通局的申报文件，不属于审批许可文件，不能据此认定被告小河镇人民政府已与原告达成了工程施工协议。原告吴相虢所举证据不能证明其与两被告之间存在合同关系，也没有证据证实其进行工程建设施工是经被告旬阳县小河镇人民政府(包括原公馆乡人民政府)、旬阳县交通局安排、指示进行的，被告虽事后曾向上级申报请求立项，但至今建设工程并未获得审批，亦不能据此认定双方存在事实上的合同关系。建设工程价款应依合同约定计算，原、被告之间没有关于工程价款的合同约定，其单方委�司法鉴定机构依照定额评定工程价款数额，且二被告均不认可，该司法鉴定意见不应采信。
原告对自己提出的诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。本案原告的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第二百六十九条、第二百七十条、第二百七十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第一条、第二条之规定，判决如下：
驳回原告吴相虢的诉讼请求。
案件受理费17110.00元，由原告吴相虢负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省安康市中级人民法院。
审 判 长 刘锋强
审 判 员 陈 香
人民陪审员 龚建华
二〇一八年二月八日
书 记 员 陈 玲
附：《中华人民共和国合同法》
第二百六十九条建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同。
第二百七十条建设工程合同应当采用书面形式。
第二百七十三条国家重大建设工程合同，应当按照国家规定的程序和国家批准的投资计划、可行性研究报告等文件订立。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民�院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。
人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。
《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》
第一条原告向人民法院起诉或者被告提出反诉，应当附有符合起诉条件的相应的证据材料。
第二条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。
没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。