云南省永善县人民法院
民 事 判 决 书
（2014）永民初字第1074号
原告樊万香。
委托代理人赵云高，系原告樊万香之夫。
委托代理人赵昌毅，系原告樊万香之子。
被告永善县ＸＸ镇人民政府，以下简称“ＸＸ镇政府”。
住所地：永善县ＸＸ镇ＸＸ村。
法定代表人谢忠华，系ＸＸ镇政府镇长。
委托代理人邵良忠，ＸＸ镇政府综治办主任。
被告永善县ＸＸ镇黄葛村水田二社，以下简称“水田二社”。
住所地：永善县ＸＸ镇黄葛村水田坝。
代表人王正平，永善县ＸＸ镇黄葛村水田二社社长。
原告樊万香与被告ＸＸ镇政府、水田二社承包地征收补偿费用分配纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭。原告樊万香向本院提交了相关证据材料。本院公开开庭审理了本案。原告樊万香及其委托代理人赵云高、赵昌毅，被告ＸＸ镇政府的委托代理人邵良忠，被告水田二社代表人王正平到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告樊万香诉称，被告水田二社的打捞窝是一片荒滩，一直无人开垦耕种。按照水田二社的《乡规民约》规定：对未分配到户的荒地，实行谁造林谁享有。1998年，非本社社员吴中华在此开垦了一片荒地，水田二社社员知晓后未阻止。2001年，其便开垦了剩下的荒滩，也没有社员阻挡。其开垦打捞窝荒地符合《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》要求。2007年溪洛渡水电站实物指标统计丈量时，该地被丈量为4.5亩花椒园，并将丈量的4.5亩花椒园登记在其名下，于2007年4月27日至5月3日张榜公示生效。在公示期间，水田二社没有任何社员提出异议。2008年1月，水田二社部分与其家庭有矛盾的社员对打捞窝处土地提出异议，不在分配方案上签字，阻挡了移民资金的正常发放工作，被告ＸＸ镇政府便将其户下的该宗土地的补偿补助费扣留，但对本社其余农户开垦荒地的补偿款进行发放。
2011年8月6日，ＸＸ镇政府作出《关于黄葛村水田二社打捞窝征地补偿分配方案的处理决定》，将其户打捞窝4.5亩花椒园的安置补助费等17.6088万元分给本社集体。其向永善法院提起行政诉讼，永善县人民法院认为被告ＸＸ镇政府的行为超越《村民委员会组织法》的规定，依法撤销了ＸＸ镇政府作出的《关于黄葛村水田二社打捞窝征地补偿分配方案的处理决定》，被告ＸＸ镇人民政府表示服从判决，但ＸＸ镇政府以“没有村民小组分配方案，如发放打捞窝土地补偿资金给樊万香，水田二社群众要闹事”为由，仍然扣留其户打捞窝土地补偿款不予发放。被告ＸＸ镇政府违反了移民政策的相关规定，至今扣留着樊万香的打捞窝征地补偿补助费34.6275万元不予发放。根据《水田二社村规民约》、《水田二社征地补偿分配方案》等，其有权获得打捞窝土地及地上附着物的补偿款。根据《中华人民共和国民法通则》第一百二十一条，《中华人民共和国侵权责任法》第二条、第三条之规定，请求人民法院判决被告ＸＸ镇政府发放樊万香在打捞窝处的征地补偿款34.6275万元，并赔偿因迟领补偿补助款产生的上访、利息、物价上涨等经济损失。
被告ＸＸ镇政府辩称，暂扣登记在原告樊万香户的4.5亩打捞窝花椒园补偿款34.6275万元属实，对该补偿款未能发放的原因是因水田二社部分社员对该笔补偿款归谁享有提出异议，政府等相关部门也多次召开专题办公会组织调解，均未达成协议，故依照移民政策的规定而未发放。原告樊万香未取得打捞窝处荒山的承包经营权。对打捞窝处土地的补偿补助费分配方案须经该组村民会议讨论决定方可办理。该土地补偿补助费分不分、分给谁由水田二社决定，对土地安置补助费的分配使用情况，乡镇人民政府只行使指导和监督权。根据移民政策的规定，对争议的4.5亩打捞窝花椒园地补偿款，必须由樊万香与水田二社协商一致才能发放，原告无权要求政府向其无条件发放该补偿款。请求驳回原告的诉讼请求。
被告水田二社辩称，本案纠纷是水田二社的部分社员与原告户发生争议，前社长组织开会讨论过，但作为现在的社长并未参加，不知道纠纷的实际情况。且现在该社的社员已搬迁，无法集中在一起开会，该社已名存实亡。
综合各方诉辨主张，本案各方当事人对以下问题存在争议：1、对打捞窝处4.5亩花椒园地的补偿款是否归原告攀万香所有？2、原告主张的因迟发补偿款造成的损失是否应当赔偿？
一、针对打捞窝处4.5亩花椒园地的补偿款是否归原告樊万香所有的争议，原告向本院提交了下列证据：
1、樊万香户补偿表册，证明樊万香户的补偿情况。
2、溪洛渡水电站（ＸＸ镇围堰区）实物指标--张榜公示复核联络人表复印件，证明移民工作人员的联系电话。
3、溪洛渡水电站云南库区实施阶段实物指标调查复核建卡细则，证明涉及溪洛渡电站建设的影响区域及相关工作要求。第一榜的公示期为7天。
4、永善县人民政府关于溪洛渡水电站库区实物指标调查张榜公示有关事项的通知复印件，证明实物指标调查后的公示期内没有人对打捞窝处花椒园地提出争议。
5、溪洛渡水电站（永善库区）实物指标调查土地公示汇总表（第一榜）复印件，证明黄葛村水田二社各户的土地面积情况。
6、溪洛渡水电站（ＸＸ镇围堰区）实物指标（林木）公示第一榜复印件，证明樊万香户的实物指标林木的情况。
7、溪洛渡水电站（ＸＸ镇围堰区）实物指标（土地）公示第一榜复印件，证明樊万香户的实物指标土地的情况；樊万香户被征收的土地二处为3.042亩和4.5亩。每榜的公示期为7天。
8、溪洛渡水电站（ＸＸ镇围堰区）实物指标（水利设施）公示第一榜复印件，证明樊万香户的实物指标水利设施的情况。
9、《水田二社的乡规民约》复印件，证明该社支持开荒。
10、国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知，证明国家对开发农村“四荒”的支持和鼓励。
11、国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知，证明国家对开发农村“四荒”的支持和鼓励，农村“四荒”土地谁开垦谁受益，樊万香开垦水田二社未发包到户的打捞窝土地，符合国家“四荒”土地相关规定，其为“四荒”土地开发者，有权获得该宗土地补偿。
12、ＸＸ镇移民发展服务中心提供给原ＸＸ镇黄葛村水田二社樊万香户关于原水田二社土地情况，证明该社实际征收的土地面积远大于各户承包证上的面积总和，说明没有承包的土地不止原告户一家，而其他户的无证的土地补偿款已经发放。
13、溪洛渡水电站（永善库区）实物指标调查土地汇总表，证明水田二社各户被征收土地的面积。
14、水田二社1982年分配耕地、柴山时的人口总数，证明该社分荒山的人数。
15、水田二社1982年分配柴山面积情况（复印件）。证明该社柴山的分配情况。
16、水田二社分自留草山的情况（复印件）及樊万香的承包经营权证（复印件）。证明土地分配到各户时，樊万香户共有7人分得土地，樊万香户在崖边分有草山7亩。
17、水田二社社员（原土地承包26户、现在103户）在溪洛渡水电站淹没区占有已承包集体土地、没有承包集体土地面积明细表。证明该社的土地，部分发包了，部分没有发包。
18、水田二社2002年上缴农业税清册。证明该社上缴农业税户数情况。
19、水田二社2002年上缴农业税土地面积（承包到户耕地）明细表；证明水田二社1982年土地分配到户时，只发包了土地110.76亩，人均占有耕地0.78亩。溪洛渡水电站征收水田二社土地时，水田二社有各类土地398.925亩，承包到户195.78亩，未承包到户土地203.145亩。水田二社有200多亩荒地被开垦，开垦水田二社荒地不只樊万香一户，而ＸＸ镇政府单只扣留樊万香户开发的打捞窝4.5亩荒地补偿款，未做到与其他开荒户一视同仁。
经质证，被告ＸＸ镇政府认为上述证据真实，但对于其他没有发包的荒山，没有人提出异议，而对打捞窝处4.5亩花椒园地有其他人提出异议，才未发放这4.5亩花椒园地的移民补偿款项。
被告水田二社的代表人中途退庭，未发表质证意见。
二、针对因迟发补偿款造成的损失是否应当赔偿的争议，原告樊万香向本院提交了下列证据：
20、樊万香写的关于正确对待水田二社集体荒地和发放樊万香补偿费的请示（复印件），证明2008年1月18日，原告向被告ＸＸ镇政府提出申请，请求发放其开垦的水田二社打捞窝花椒园地征地补偿款34.6275万元，ＸＸ镇政府至今不予发放。
21、关于樊万香4.5亩土地补偿费兑现的请示（复印件）；证明原告已经向被告ＸＸ镇政府请求发放移民款项。
22、ＸＸ镇政府关于对黄葛村水田二社打捞窝征地补偿分配方案的处理决定。证明被告ＸＸ镇人民政府对打捞窝花椒园地征地补偿款作出处理的情况。
23、云南省永善县人民法院（2011）永行初字第4号行政判决书。证明ＸＸ镇政府决定将打捞窝土地的部分补偿款分割给水田二社，不符合法律规定，于2011年12月10日，ＸＸ镇政府的决定被永善县人民法院撤销。
24、水田二社集体财产分配方案兑现方法会议记录（复印件），证明讨论该社集体财产的会议情况。
25、ＸＸ镇黄葛村水田二社关于围堰435米被征土地费分配方案复印件。证明水田二组的集体财产按户兑现。
26、土地补偿费和安置补助费统筹及兑现相关事宜报告（复印件），证明水田二社的集体财产按户兑现的意见已由水田二社拟出报告。
27、土地补偿费和安置补助费统筹及兑现“一事一议”会议签到册（复印件），证明讨论水田二社的集体财产兑现的到会人员情况。
28、土地补偿费和安置补助费统筹及兑现“一事一议”会议记录（复印件），证明讨论水田二社的集体财产兑现的讨论情况。
29、土地补偿费和安置补助费统筹及兑现方案（复印件），证明讨论水田二社的集体财产兑现的方案。
30、溪洛渡电站库区土地补偿补助费、安置补助费、集体财产补偿补助费资金兑现委托书。证明在水田二社形成了三个补偿款分配办法，水田二社有自己的分配方案，对集体财产，按各户投资情况直接兑现给各户。
31、赵云高的贷款利息清单一份，证明赵云高在永善县农村信用合作联社大兴信用社贷款100000元，月利率9.225‰。
32、催款通知书、永善县人民法院的应诉通知书等各一份，证明赵云高2003年4月5日在中国东方资产管理公司个人贷款47800元，经永善县人民法院处理归还。
33、国内挂号信函收据（复印件，部分有邮资金额，部分没有邮资金额），证明原告户曾向上级有关部门反映，要求解决移民款的兑现问题。
经质证，被告ＸＸ镇人民政府认为原告请求发放移民款项属实，但上述证据与本案无关。水田二社的其他社员对打捞窝4.5亩花椒园地的权属提出异议，水田二社对该争议地一直未进行发包，发生争议后，双方至今对该地补偿款仍未达成协议。
被告水田二社的代表人中途退庭，未发表质证意见。
二被告未向本院提交证据。
本院认为，原告提交的1至30号证据，来源合法，内容客观真实，被告对真实性无异议，本院予以采信。对31至33号证据，不能证明与本案有关联，本院不予采信。
根据庭审和质证，本院确认如下法律事实：
原告樊万香系永善县ＸＸ镇黄葛村水田二社社员，开垦了该社打捞窝没有承包到户的荒地。2007年，溪洛渡水电站淹没区实物指标统计丈量时，将樊万香开垦的水田二社打捞窝荒地界定为4.5亩花椒园地。根据云南省移民开发局云移金（2011）21号文件的规定，花椒园补偿标准为76950元／亩（其中土地补偿费41040元／亩、安置补助费25650元／亩、青苗补偿费10260元／亩），故4.5亩花椒园地的补偿费用为346275元。ＸＸ镇移民搬迁安置办公室将该地登记在原告樊万香户，因ＸＸ镇水田二社对该争议地补偿补助费提出异议，ＸＸ镇政府便扣留了该笔土地补偿费用。2008年1月18日，原告樊万香向被告ＸＸ镇政府提出申请，请求发放其开垦的水田二社打捞窝花椒园地征地补偿款，2011年8月16日，被告ＸＸ镇政府依据征收土地补偿标准和水田二社2008年7月21日召开村民会议形成的协议，作出《关于对黄葛村水田二组打捞窝征地补偿分配方案的处理决定》，将该地块中的石榴补偿费14365元、榕树补偿费1200元、该4.5亩的荒地征收补偿补助费45099元和该4.5亩花椒园的安置补助费115424元，合计176088元分配给水田二社，其余费用分配给耕种人樊万香，樊万香不服，向永善县人民法院提起行政诉讼，2011年12月10日，永善县人民法院依据《中华人民共和国土地管理法》第八条第（二）项、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（七）项之规定，以“征地补偿补助费的使用、分配方案，须经该组村民会议讨论决定方可办理，ＸＸ镇政府无权进行分配处理”，作出（2011）永行初字第4号行政判决书，撤销了ＸＸ镇政府的决定。原告樊万香、被告ＸＸ镇政府、被告水田二社均未上诉，永善法院（2011）永行初字第4号行政判决书现已生效。水田二社至今未有该地补偿补助款的生效分配、使用方案。ＸＸ镇政府根据移民款项发放的规定，至今未发放该笔补偿补助款346275元。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，当事人争议的打捞窝处4.5亩土地属于被告水田二社所有。《农村土地承包法》第四十六条“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营。”原告提交的国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源的二份文件，国家支持和鼓励开发农村“四荒”，但也有“承包租赁或拍卖”的相关要求，足以证明荒地也属于应当进行土地承包的范围，承包人与土地所有者集体经济组织应当签订土地承包合同，明确双方的权利义务。原告樊万香系被告水田二社社员，开垦了该社打捞窝处的4.5亩荒山。一直未与村集体经济组织签订土地承包合同，在性质上该4.5亩荒山属于村集体经济组织未发包的土地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿补助费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿补助费归地上附着物及青苗的所有者所有。安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（七）向规定：“征地补偿补助费的使用、分配方案，经村民会议讨论决定方可办理”。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内分配已经收到的土地补偿费。故对水田二社未发包的打捞窝处的4.5亩土地的青苗补偿补助费应当归耕种人，即原告樊万香所有，而对土地补偿补助费、安置补助费分不分、分给谁依法应由被告水田二社自行决定。
本案中，因溪洛渡水电站建设的需要，于2007年征收属于被告水田二社所有未发包的打捞窝处4.5亩土地，获得346275元的补偿补助款。该社的部分社员提出异议，至今已达7年之久，这期间经政府有关部门多次组织调解未果，水田二社对该地补偿补助费的使用、分配仍然没有生效的分配方案，7年的时间已明显超过了合理期限，如不及时分割该笔土地补偿款项，将给纠纷当事人造成更大的损失；而且原告开垦种植多年，该社没有提出异议。结合该社集体财产的分配方案和水田二社现已无法再形成新的有效分配方案的客观实际，同时，该社也存在没有承包经营权证，而没有人提出异议就发放了土地补偿款项的情况，故应当对该笔土地补偿款进行依法分割。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”的规定，因在原告樊万香开垦前，被告水田二社打捞窝处的土地属于荒山，水田二社没有对土地进行投入，本院支持按土地原状荒山的征收标准（10022元／亩）分给被告水田二社，即水田二社获得：4.5亩×10022元／亩=45099元。其余部分：346275元-45099元=301176元，由实际耕种人原告樊万香享有。故原告主张要求获得“打捞窝”处未发包的4.5亩土地的土地补偿补助费、安置补助费的诉讼请求，本院予以部分支持。因对打捞窝处未发包的4.5亩土地的土地补偿补助费归谁所有，客观上存在争议，故原告樊万香主张因迟发该处土地补偿费用造成上访、利息、物价上涨等其他损失的诉讼请求，没有法律依据，本院不予支持。因被告ＸＸ镇政府对有争议的打捞窝处未发包的4.5亩土地的土地补偿补助费依照移民政策不予发放，并无违法之处，且ＸＸ镇人民政府并没有从中获得利益，故原告要求被告ＸＸ镇政府赔偿相关损失的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，判决如下：
一、永善县ＸＸ镇黄葛村水田二社的打捞窝处登记在樊万香名下的4.5亩土地的土地补偿补助费中的45099元归被告永善县ＸＸ镇黄葛村水田二社所有，其余的301176元归原告樊万香所有（由ＸＸ镇人民政府在本判决生效之日予以发放）；
二、驳回原告樊万香的其他诉讼请求。
案件受理费6494元，原告樊万香承担846元，被告水田二社承担5648元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于云南省昭通市中级人民法院。
审 判 长 孙光永
审 判 员 王远辉
人民陪审员 曾勤学
二〇一五年二月四日
书 记 员 杜 义