湖北省通山县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂1224行初32号
原告宋仕才（又名宋仕财），男，1961年1月18日出生，汉族，湖北省通山县人，务农，住通山县。
原告宋仕林，男，1952年5月17日出生，汉族，湖北省通山县人，务农，住通山县。
原告宋仕良，男，1970年5月7日出生，汉族，湖北省通山县人，务农，住通山县。
三原告的委托诉讼代理人李木相，湖北名卓律师事务所律师。
被告通山县通羊镇人民政府。
法定代表人曾斌，通山县通羊镇人民政府镇长。
委托诉讼代理人黄文魁，湖北名卓律师事务所律师。
委托诉讼代理人袁观主，湖北名卓律师事务所律师。
被告通山县人民政府。
法定代表人陈洪豪，通山县人民政府代县长。
委托诉讼代理人尹斌，通山县人民政府法制办公室副主任。
委托诉讼代理人吴桢，通山县人民政府法制办公室工作人员。
第三人宋金苟，男，1952年10月5日出生，汉族，湖北省通山县人，住通山县。
委托诉讼代理人余月志，通山县通羊法律服务所法律工作者。
原告宋仕才、宋仕良、宋仕林不服被告通山县通羊镇人民政府于2017年3月20日作出的《通山县通羊镇人民政府关于对宋金苟与宋仕林、宋仕才、宋仕良林地四至范围面积争议的确认决定书》及被告通山县人民政府于2017年7月6日作出的通政复[2017]7号行政复议决定书，于2017年8月7日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月8日立案后，向被告通山县通羊镇人民政府、通山县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告宋仕才、宋仕林、宋仕良及其委托诉讼代理人李木相，被告通山县通羊镇人民政府的法定代表人曾斌及其委托诉讼代理人袁观主，被告通山县人民政府的副职负责人金大德、委托诉讼代理人尹斌，第三人宋金苟及其委托诉讼代理人余月志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告通山县通羊镇人民政府于2017年3月20日作出《通山县通羊镇人民政府关于对宋金苟与宋仕林、宋仕才、宋仕良林地四至范围面积争议的确认决定书》，认定：1985年7月15日，xx村x组集体经济组织分给申请人宋金苟经济林地一块，并领取通山县人民政府颁发的证字第10351号林权证书。2014年，本组农户宋仕财、宋仕林、宋仕良兄弟以该林地是其老业为由，雇佣挖掘机将申请人四至范围内林地的山茶、杉树毁挖引起纠纷。后申请人向法院提起诉讼。法院受案后，委托通山县林业调查规划设计队对13051号林权证四至范围内林地面积予以现场勘查，结论为毁挖林地面积0.1614公顷，地类为经济林，优势树种为油茶，因1985年林权证没有附地形图，本次勘测调查无法确定证内四至范围，如需确定林权，需委托相关单位另行调查等。后经调查：宋金苟地四至范围就是通山县林业调查规划设计队2015年7月21日勘察报告0.1614公顷范围内，基于上述事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条之规定，作出确权决定如下：申请人与被申请人为塘尾窝争议林地因被申请人与申请人之间不存在相邻纠纷，申请人所持10351号林权证无四至界址纠纷，其持证面积符合通山县林业调查规划设计队勘察报告范围，即宋金苟林地面积为0.1614公顷。原告宋仕才、宋仕林、宋仕良不服该决定，即向被告通山县人民政府申请行政复议。2017年7月6日，被告通山县人民政府作出的通政复[2017]7号行政复议决定，认为：在处理林权争议时，林权证的四至不清楚，经协商又不能解决的情况下，被申请人作为申请人和第三人共同的人民政府有权确定争议地的权属，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持被告通山县通羊镇人民政府于2017年3月20日作出的《通山县通羊镇人民政府关于对宋金苟与宋仕林、宋仕才、宋仕良林地四至范围面积争议的确认决定书》。
原告宋仕才、宋仕良、宋仕林诉称，二被告作出的决定均违法无效理应撤销，理由如下：一、被告通山县通羊镇人民政府对第三人10351号权权证四至范围面积进行确认无事实依据和法律依据，程序违法。1、被告通山县通羊镇人民政府在其《确认决定书》中引用的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第16条、《中华人民共和国森林法》第17条，根据该两部法律条款决定，只有出现土地（林地）所有权和使用权争议协议不成时才由人民政府处理。人民政府对该类争议处理的行政行为类别为行政处理决定而不是行政确认决定。但被告通山县通羊镇人民政府以对“四至面积争议的确认”为标题，仅对第三人10351林权证面积进行确认，并未对争议进行处理，明显与法律规定不符。2、从《确认书决定书》的标题可以明确第三人与原告之间有林地四至范围面积争议，而在该决定书尾部竟又认定“不存在相邻纠纷，申请人所持10351号林权证无四至界址纠纷”。3、被告通山县通羊镇人民政府关于第三人所持的10351号林权证四至界址和面积的认定彻头彻尾错误。首先，对林地或土地的状况问题有权调查的是林业或土地部门，被告通山县通羊镇人民政府根本无能力对复杂的林地状貌进行勘查和分析评判。其次，《确认决定书》认定的第三人林权证的四至与存根及法院作出的判决书也存在冲突，又怎么能认定第三人林地面积即为0.1614公顷。4、程序违法，被告通山县通羊镇人民政府在受理本案后，没有告知原告，又未调查取证和现场指认，更没有让原告举证。二、被告通山县人民政府作为复议机关，没有履行监督职责，依法也应认定违法。为此，特向法院提起行政诉讼，请求：1、判决撤销被告通山县通羊镇人民政府作出的《通山县通羊镇人民政府关于对宋金苟与宋仕林、宋仕才、宋仕良林地四至范围面积争议的确认决定书》及被告通山县人民政府作出的通政复[2017]7号行政复议决定；2、本案诉讼费用由被告负担。
原告宋仕才、宋仕良、宋仕林向本院提交了以下证据：1、《通山县通羊镇人民政府关于对宋金苟与宋仕林、宋仕才、宋仕良林地四至范围面积争议的确认决定书》及被告通山县人民政府作出的通政复[2017]7号行政复议决定书及送达回证，用以证明二被告作出的行政行为违法，原告在法定期间内提起行政诉讼的事实；2、本院（2015）鄂通山民一初字第151号民事判决书一份，用以证明被告认定四至面积错误、原告与第三人存在林地权属争议的事实；3、退耕还林登记证，用以证明原告方具有承包经营权；4、本院（2016）鄂1224民初1256号民事判决书一份，用以证明被告作出决定的主要证据《确认证明》已被生效法律文书否定，生效法律文书认定的四至面积与被告认定的四至面积严重不符且原告与第三人存在林地权属和相邻纠纷的事实。
被告通山县通羊镇人民政府辩称，在多次诉讼中，人民法院以持有10351号的山林权证四至范围与实际面积不一致，并明确由乡级人民政府作出处理决定，第三人随后申请行政确认，答辩人受理后，依据职权组织有关部门对第三人的林权四至范围进行实地走访调查，尊重历史和现实情况，并依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条规定，依法进行确认，故请求法院予以维持。
被告通山县通羊镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、第三人宋金苟的《关于请求确认宋金苟林地四至范围内面积的申请书》一份，用以证明第三人已经向通山县通羊镇人民政府申请确权的事实；2、通山县通羊镇人民调解委员会、通山县林业局通羊林业站于2016年5月10日共同出具的《确认证明》一份，用以证明通山县通羊镇人民政府已经进行实地调查的事实；3、《通山县通羊镇人民政府关于对宋金苟与宋仕林、宋仕才、宋仕良林地四至范围面积争议的确认决定书》一份，用以证明被告通山县通羊镇人民政府已经依法处理的事实。
被告通山县人民政府辩称，一、原告起诉的理由不成立。被告通山县通羊镇人民政府有权处理原告与第三人之间的林权争议，第三人持有争议地的《山林经营权证》依法取得了争议地的使用权。由于第三人持有的证字第10351号《山林经营权证》第二宗地“塘尾窝”证载面积为0.2亩，而实际争议面积为0.1614公顷，因而要解决的争议焦点问题就是争议地的四至范围的确认问题而不是争议地的权属问题。通山县通羊镇人民政府在处理林权争议时，由于第三人林权证的四至不清，经协商又不能解决的情况下，有权根据2009年争议地的二类调查成果资料，结合宋家桥村八组数十位村民的证言，作出确认决定，这是法律赋予通山县通羊镇人民政府的自由裁量权，不存在违法。处理林权纠纷没有程序方面的规定，当事人之间的纠纷发生在2015年并经过民事诉讼，通山县通羊镇人民政府在收到申请人的申请后，组成联合调查组到实地进行了调查取证和调解工作，故被告通山县通羊镇人民政府依据职权作出决定，无需委托相关单位另行调查。二、答辩人收到原告的复议申请书后依法受理，并及时通知通山县通羊镇人民政府提交了证据及答辩状，在法定时间内作出了行政复议决定并及时送达，程序合法。
被告通山县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书一份，用以证明被告通山县人民政府作出具体行政行为的依据；2、通政复[2017]7号行政复议决定书及送达回证，用以证明被告通山县人民政府依法履行了行政复议职责。
第三人宋金苟述称，一、通山县通羊镇人民政府对第三人10351号林权证四至范围面积作出确认决定的行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告在“塘尾窝”争议林地既无相邻纠纷，又无土地承包纠纷，第三人取得“塘尾窝”四至面积范围内林地使用权后，管理收益至2014年时，原告方强行将第三人的林地毁挖。后第三人向法院提起侵权诉讼，通山县人民法院委托通山县林业调查规划设计队实地勘测调查，结果为10351号林权证四至范围因1985年林权证没有附地形图，如需确定林权需委托相关单位另行调查。经查2009年二类调查资料，该地块毁挖林地面积0.1614公顷，林种为经济林，优势树种为油茶，林地保护等级为IV级。通山县人民法院作申请人持证面积与实际面积不一致而驳回第三人的诉讼请求，第三人上诉后，中院维持了原判。第三人即要求被告通山县通羊镇人民政府实地确认四至面积，被告通山县通羊镇人民政府组织司法所、通羊林业站、八组组长实地调查，并根据当时都是填证面积小、实际面积大的事实，以通山县通羊镇人民调解委员会、通山县林业局通羊林业站的名义共同出具确认证明。后第三人持该份确认证明再次起诉时，亦被法院以通山县通羊镇人民调解委员会、通山县林业局通羊林业站无处理决定权且剥夺了对处理决定不服者的诉讼权利为由，驳回了第三人的诉讼请求。为此，第三人再次向通山县通羊镇人民政府申请确认林地四至范围内的面积，通山县通羊镇人民政府和通山县人民政府均在查明事实后，依法作出了确认决定和复议决定。二、原告无权对“塘尾窝”林地主张权利，依法应驳回起诉。原告方在争议地一无林权登记证明，二无土地承包证明，不存在林权重复登记或相邻界址纠纷，二被告依法确认第三人四至范围内面积与原告无任何关联性，并没有侵犯原告方的任何权益，原告提起行政诉讼不具备法定要件，应依法驳回。
第三人宋金苟向本院提交了以下证据：1、山林经营权证（第10351号），用以证明第三人的林权证四至清楚；2、《通山县通羊镇宋家桥村八组原告宋金苟与被告宋仕才、宋仕林、宋仕良财产损害纠纷林地毁挖面积勘查报告》一份，用以证明第三人被毁挖林地面积为0.1614公顷的事实；3、通山县通羊镇宋家桥村八组部分村民的证明材料，用以证明全组林权证的填证面积小，实际面积大，第三人在“塘尾窝”林地四至与林权证一致，原告方在该处无林地的事实；4、宋正后、宋芳华等组民的证明材料，用以证明第三人在“塘尾窝”的茶林面积约3亩，年产山茶桃约600斤的事实；5、宋芳华的山林权证（10355号），用以证明宋芳华在“塘尾窝”林地与第三人相邻，其持证面积小于实际面积的事实；6、本院（2015）鄂通山民一初字第151号民事判决书及咸宁市中级人民法院（2015）鄂咸宁中民终字第938号民事判决书各一份，用以证明第三人证内面积无法确定，如需确定需委托相关单位另行调查的事实；7、确认证明书及现场图片三张，用以证明第三人持证四至范围内面积为0.1614公顷；8、本院（2016）鄂1224民初1256号民判决书，用以证明确认证明书不符合法定程序，原告与第三人之间的争议应由被告方进行处理。
经庭审质证，原告方对被告通山县通羊镇人民政府提交的证据1、2、3持有异议，认为证据1无申请人签名、申请时间为2017年1月10日，而在确认书中认定的申请时间为2月20日；证据2无调查机关通羊司法所盖章，反而有通羊镇人民调解委员会的盖章，且上述机构均无权对林地面积进行确认；证据3违法应当予以撤销。原告方对被告通山县人民政府提交的证据均无异议。原告方对第三人提交的证据1、2、6、8无异议，对第三人提交的证据3、4、5、7持有异议，认为第三人提交的证据3、4反映的内容不真实且多名证人在一份证据上签名或捺印也不合法，认为证据5与本案无关；认为证据7是无效的。被告通山县通羊镇人民政府、通山县人民政府及第三人对原告方提交的证据1、2、4无异议，对证据3持有异议，均认为证据3不能证明原告对争议地有承包经营权。被告通山县通羊镇人民政府对被告通山县人民政府及第三人提交的证据无异议。被告通山县人民政府对被告通山县通羊镇人民政府及第三人提交的证据无异议。第三人对被告通山县通羊镇人民政府及被告通山县人民政府提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：因本案当事人对原告方提交的证据1、2、4，被告通山县人民政府提交的证据及第三人提交的证据1、2、6、8无异议，且上述证据具有证据的真实性、关联性、合法性，故本院确认上述证据为本案的有效证据；因被告通山县通羊镇人民政府提交的证据1、2、3及第三人提交的证据7可以证明被告通山县通羊镇人民政府作出本案行政行为的依据及经过，故本院确认上述证据为本案的有效证据；因原告提交的证据3仅能证明退耕还林的面积，而无法证明原告方的退耕还林范围，故该证据与本案无关联性，不作为本案的有效证据予以认定。因无证据证明第三人在向被告通山县通羊镇申请处理本案纠纷时，已提交了第三人的证据3、4、5，故本院对第三人提交的证据3、4、5不作为本案的有效证据予以认定。
经审理查明，1985年7月15日，被告通山县人民政府向第三人宋金苟颁发了证字第10351号林权经营证，确认第三人宋金苟山林的经营权，其中位于通山县通羊镇宋家桥村地名为“塘尾窝”的山林经营权四至范围为：东至路，南、西至宋芳华界，北至茶地，面积为0.2亩。2014年期间，原告宋仕才、宋仕良、宋仕林与第三人宋金苟发生纠纷。2015年4月9日，宋金苟认为三原告挖毁了其位于“塘尾窝”的山林即向本院提起民事诉讼。在该案审理过程中，通山县林业调查规划设计队于2015年7月21日作出了一份勘查报告，主要内容为：宋金苟财产损害纠纷案林地毁挖面积：经实地调查和ARCGIS软件计算该地毁挖面积为0.1614公顷，该毁挖林地四至范围与宋金苟提供的1985年7月15日填发证字第10351号林权证塘尾窝东至路，南西至宋芳华，北至茶地，结合证字第10355号宋芳华塘尾窝林权证“塘尾窝”东至顶、南至冬苟界、西至茶地、北至金苟界，因1985年林权证没有附地形图，本次勘测调查无法确定证字第10351号林权证塘尾窝四至范围，如需确定林权需委托相关单位另行调查。经查2009年二类调查资料，该地块毁挖林地面积0.1614公顷，地类为国家规定特别灌木林地，林种为经济林，优势树种为油茶，森林类别为商品林，林地保护等级为IV级；宋金苟财产损害纠纷案林地毁挖损害程度：经实地调查，整体小班有毁挖痕迹，山体损害程度成二条水平带状，平均宽约11米，地面植被根据2009年调查成果资料原生植被已被破坏等。2015年8月10日，本院作出（2015）鄂通山民一初字第151号民事判决，判决驳回宋金苟的诉讼请求。宋金苟不服，提起上诉。咸宁市中级人民法院判决维持原判。此后，宋金苟向通山县通羊镇人民政府申请确权。2016年5月10日，通山县通羊镇人民调解委员会和通山县林业局通羊林业站联合出具一份《确认证明》，确认宋金苟林地面积为0.1614公顷。2016年9月19日，宋金苟再次向本院提起民事侵权之诉，本院于2016年12月21日作出了（2016）鄂1224民初1256号民事判决，判决驳回宋金苟的诉讼请求。
2017年2月20日，第三人宋金苟以宋仕才、宋仕良、宋仕林为被申请人，向被告通山县通羊镇人民政府提出申请，要求确认其在“塘尾窝”林权证的范围就是通山县林业调查规划设计队于2015年7月21日勘查报告认定的林地面积0.1614公顷的四至范围面积。2017年3月20日，被告通山县通羊镇人民政府作出《通山县通羊镇人民政府关于对宋金苟与宋仕林、宋仕才、宋仕良林地四至范围面积争议的确认决定书》，认定：1985年7月15日，x村x组集体经济组织分给申请人宋金苟经济林地一块，并领取通山县人民法政府颁发的证字第10351号林权证书。填证四至为东至路、南至宋芳华、西、北至茶地，面积0.2亩（因当时全组农户均是填证面积小，实际面积大）。2014年，本组农户宋仕财、宋仕林、宋仕良兄弟以该林地是其老业为由，雇佣挖掘机将申请人四至范围内林地的山茶、杉树毁挖引起纠纷。申请人依法向人民法院提起诉讼。人民法院受案后，委托通山县林业调查规划设计队对13051号林权证四至范围内林地面积予以现场勘查，结论为毁挖林地面积0.1614公顷，地类为经济林，优势树种为油茶，因1985年林权证没有附地形图，本次勘测调查无法确定证内四至范围，如需确定林权，需委托相关单位另行调查。2015年5月10日，通山县通羊镇司法所、通山县林业局通羊林业站、宋家桥八组组长联合对宋金苟塘尾窝林权证四至范围及界址进行实地调查，结论为宋金苟地四至范围就是通山县林业调查规划设计队2015年7月21日勘察报告0.1614公顷范围内，基于上述事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条之规定，作出确权决定如下：申请人与被申请人为塘尾窝争议林地因被申请人与申请人之间不存在相邻纠纷，申请人所持10351号林权证无四至界址纠纷，其持证面积符合通山县林业调查规划设计队勘察报告范围，即宋金苟林地面积为0.1614公顷。原告宋仕才、宋仕林、宋仕良不服该决定，即向被告通山县人民政府申请行政复议。2017年7月6日，被告通山县人民政府作出的通政复[2017]7号行政复议决定，认为：在处理林权争议时，林权证的四至不清楚，经协商又不能解决的情况下，被申请人作为申请人和第三人共同的人民政府有权确定争议地的权属，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持被告通山县通羊镇人民政府于2017年3月20日作出的《通山县通羊镇人民政府关于对宋金苟与宋仕林、宋仕才、宋仕良林地四至范围面积争议的确认决定书》。原告宋仕才、宋仕林、宋仕良不服即向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告通山县通羊镇人民政府依照《中华人民共和国森林法》第十七条第二款的规定，有权对本案原告宋仕才、宋仕林、宋仕良与第三人宋金苟之间的林地使用权纠纷进行处理，原告宋仕才、宋仕林、宋仕良不服被告通山县通羊镇的决定，可依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定向被告通山县人民政府申请行政复议，故本案的当事人均适格；相邻纠纷亦即相邻权纠纷，是指不动产所有人或使用人在处理相邻关系时所享有的权利。在第三人宋金苟以原告宋仕才、宋仕良、宋仕林为被申请人，要求被告通山县通羊镇人民政府处理林地使用权纠纷时，被告通山县通羊镇人民政府对原告宋仕才、宋仕良、宋仕林与第三人之间是否存在着相邻纠纷进行处理，超越其职权，依法应当予以撤销，故被告通山县人民政府作出的通政复[2017]7号行政复议决定亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销被告通山县通羊镇人民政府作出的《通山县通羊镇人民政府关于对宋金苟与宋仕林、宋仕才、宋仕良林地四至范围面积争议的确认决定》及被告通山县人民政府作出的通政复[2017]7号行政复议决定；
二、责令被告通山县通羊镇人民政府在法定期限内，对第三人宋金苟的申请重新作出处理。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于咸宁市中级人民法院。
审 判 长 华 强
人民陪审员 成崇喜
人民陪审员 许秀萍
二〇一七年十二月五日
书 记 员 吴 丹
附：相关法律条文（及司法解释）
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（四）超越职权的；