新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）乌中行终字第109号
上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府，住所地：乌鲁木齐市。
法定代表人：斯地克*牙生，乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府区长。
委托代理人：万彦君，新疆鼎信旭业律师事务所律师。
委托代理人：沙志芳，女，1982年11月8日出生，回族，乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府征收办公室干部，住乌鲁木齐市。
被上诉人（原审原告）：贾怀仁，男，1921年6月15日出生，汉族，住乌鲁木齐市沙依巴克区。
委托代理人：贾耀先（系贾怀仁之子），男，1941年5月15日出生，汉族，乌鲁木齐地方国营种牛厂退休职工，住乌鲁木齐市。
委托代理人：柴维斌，新疆此木律师事务所律师。
上诉人乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府（下称沙区政府）因与被上诉人贾怀仁房屋行政征收一案，不服乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2015）水行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月23日受理后，依法组成合议庭于2015年9月8日公开开庭审理了本案。上诉人沙区政府委托代理人万彦君、沙志芳、被上诉人贾怀仁及其委托代理人贾耀先、柴维斌均到庭参加了诉讼。本院现已审理终结。
原审法院认定，位于乌鲁木齐市沙依巴克区铁西村五区二组119号房屋的临时产权人为贾怀仁。2006年10月25日，沙区政府取得位于乌鲁木齐市沙依巴克区青峰路棚户区安置一期住宅楼的建设用地规划许可。2007年6月21日，沙区政府妖魔山总体改造拆迁办公室作为甲方，与乙方贾怀仁签订《沙依巴克区青峰路片区“棚户区”改造房屋拆迁补偿（助）安置协议书》。该协议约定：甲方将拆除乙方房屋，甲方应付给乙方房屋拆迁补偿费186260元，甲方为乙方提供的安置房位于棚户区惠民小区，建筑面积63.45平方米。《沙依巴克区青峰路片区“棚户区”改造房屋拆迁补偿（助）安置协议书》第四条载明：“乙方签订本协议书的人员必须是户主或持有合法有效的书面委托书的委托人，方为有效。”2007年6月29日，沙区政府拆除贾怀仁位于沙依巴克区铁西村的房屋。2007年8月9日，贾建新向乌鲁木齐市沙依巴克区建设局缴纳安置房房款82485元。2007年8月9日，青峰路拆迁办将贾怀仁拆迁补偿款103775元发放给贾建新，《青峰路拆迁户拆迁补偿款发放登记表》中载明：“安置补偿费186260元，收安置房房款82485元，实发103775元。贾怀仁委托贾建新领取拆迁补偿费”。
另查明：沙区政府提交的《承诺书》中载明：“贾怀仁与贾建新系祖孙关系，贾怀仁去世，现位于惠民小区产权属于孙子贾建新”，当事人签字处为“贾建新”。2011年7月13日，新疆恒正司法鉴定所出具新恒法文鉴字（2011）第114号《鉴定意见书》，鉴定意见为：承诺书中当事人签字处“贾建新”签名不是贾建新书写形成。
同时查明：贾怀仁及其妻子贾彭氏自2003年至2009年在伊宁县英塔木乡喀拉苏村八大队属地伊宁县天山精粉厂居住。贾怀仁因房屋拆迁补偿事宜多次向沙区政府、沙区人大、市政府、市人大、自治区人民政府反映情况。2014年7月30日，贾怀仁向乌鲁木齐市米东区人民法院提起诉讼，要求撤销《沙依巴克区青峰路片区“棚户区”改造房屋拆迁补偿（助）安置协议书》，该院于2014年11月27日作出（2014）米东民一初字第1986号民事判决书，贾怀仁不服一审判决提起上诉，该案二审尚未审结。
原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起诉讼。沙区政府对本行政区域内的房屋拆迁工作实施监督管理，贾怀仁认为沙区政府在对其房屋进行拆除过程中侵犯了其合法权益，可以提起行政诉讼。
一、关于贾怀仁的起诉是否超过诉讼时效问题。贾怀仁自2003年至2009年一直居住于伊宁县。沙区政府于2007年6月29日对贾怀仁的房屋进行拆除时未告知贾怀仁本人。贾怀仁作为被拆迁人，沙区政府在实施拆迁补偿、安置过程中未与贾怀仁本人进行协商、补偿和安置。2009年以后，贾怀仁因房屋拆迁、补偿和安置事宜多次向相关部门反映。2014年7月30日，贾怀仁因《沙依巴克区青峰路片区“棚户区”改造房屋拆迁补偿（助）安置协议书》向乌鲁木齐市米东区人民法院提起诉讼，该案二审尚未审结。故贾怀仁现提出要求确认沙区政府实施的拆除行为违法，并未超过诉讼时效。
二、关于沙区政府拆除贾怀仁位于沙依巴克区铁西村五区二组119号房屋的行为是否违法的问题。第一，2011年1月施行的《国有土地上房屋征收和补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”沙区政府于2007年6月29日拆除贾怀仁的房屋，其拆迁行为应适用《城市房屋拆迁管理条例》的法律规定予以规范。第二，《城市房屋拆迁管理条例》第六条规定：“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”沙区政府应当在取得房屋拆迁许可证后，方能对贾怀仁的房屋实施拆除。沙区政府自述是依据与贾怀仁签订的《拆迁补偿安置协议书》实施拆除行为，亦未向法庭提交可以对贾怀仁的房屋进行拆迁的许可证明文件，故沙区政府的拆除行为程序违法。第三，《城市房屋拆迁管理条例》第十三条规定：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”《沙依巴克区青峰路片区“棚户区”改造房屋拆迁补偿（助）安置协议书》明确规定了签订本协议书的人员必须是户主或持有合法有效的书面委托书的委托人，方为有效。2007年6月21日，沙依巴克区妖魔山总体改造拆迁办公室未与贾怀仁本人签订拆迁补偿安置协议，该协议由贾建新代签，而贾建新并非持有贾怀仁合法有效书面委托书的委托人。沙区政府与非拆迁人本人订立拆迁补偿安置协议，并实施安置、补偿的行为程序违法。贾怀仁要求确认沙区政府拆除房屋行为违法的诉讼请求，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府拆除贾怀仁位于沙依巴克区铁西村房屋的行为违法。
上诉人沙区政府不服原审判决，向本院提起上诉称，首先、贾怀仁的起诉已超过诉讼时效，依法应当驳回其起诉。根据行政诉讼法第三十九条之规定，“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。”乌鲁木齐市米东区人民法院（2014）米东民一初字第1986号民事判决书中载明，“本院认为，本案原告自认其自2009年即知晓本案所涉自己名下房屋由人民政府征收拆迁的事实，2011年6月即持有《新恒法文鉴定（2011）第114号鉴定意见书》，但直至2014年3月才向人民法院提起诉讼……”。据此可以得知，贾怀仁于2009年就知道自己的房屋被拆迁，但其于2015年初才向人民法院提起行政诉讼，显然已超过行政诉讼时效。第二、贾怀仁早已入住在我机关安置的房屋内，即已追认贾建新代其与我机关签订拆迁补偿安置协议书的事实，亦追认我机关拆除房屋的事实。2007年6月29日，我机关与贾怀仁签订了拆迁补偿安置协议书，此后贾怀仁搬离该房屋，我机关实施了拆除贾怀仁房屋的行为。同时我机关按照协议约定，已给贾怀仁安置了位于惠民小区的房屋，贾怀仁已办理入住手续，并实际入住至今。据此可以认定，贾怀仁已追认贾建新代其与我机关签订拆迁补偿安置协议书的事实，亦已追认我机关拆除其房屋的事实。第三、我机关是依据与贾怀仁签订的拆迁补偿安置协议拆除其房屋，不属于具体行政行为。2007年6月29日，我机关与贾怀仁签订了拆迁补偿安置协议书后，贾怀仁搬离该房屋。我机关依据拆迁补偿安置协议书实施了拆除贾怀仁房屋的行为，故我机关是依据拆迁补偿安置协议书拆除贾怀仁的房屋，不属于具体行政行为。综上，请求二审法院撤销原判，依法驳回贾怀仁的诉讼请求。
被上诉人贾怀仁答辩称，第一，自2009年我得知房屋被拆除后，因房屋拆迁、补偿和安置事宜曾多次向相关部门反映，并因《沙依巴克区青峰路片区“棚户区”改造房屋拆迁补偿（助）安置协议书》向乌鲁木齐市米东区人民法院提起诉讼。我一直在主张自己的权利，故我起诉要求确认沙区政府拆除房屋的行为违法，并未超过诉讼时效。第二，沙区政府称我早已入住安置房屋内，即已追认贾建新代我与沙区政府签订拆迁补偿安置协议书的事实，亦追认沙区政府拆除房屋的事实，于法无据。我因房屋被拆无处居住，只能暂住在此，但法律并无规定入住即为追认签订拆迁补偿安置协议书，更不能认定入住即为追认沙区政府拆除房屋的事实。第三，通过新恒法文鉴定（2011）第114号鉴定意见书可以看出，拆迁补偿安置协议书并非贾建新本人签字，沙区政府拆除我的房屋于法无据。原审判决正确，请求二审法院依法维持原判。
经本院审理查明事实与原审法院相同。
另查明，2007年6月21日，沙区政府妖魔山总体改造拆迁办公室作为甲方，与贾怀仁作为乙方签订的《沙依巴克区青峰路片区“棚户区”改造房屋拆迁补偿（助）安置协议书》，乙方的签字人为贾建新代签，贾建新未持有贾怀仁的书面委托书。
以上事实有《建设用地规划许可证》、2007年6月21日沙依巴克区妖魔山总体改造拆迁办公室与贾怀仁签订的《沙依巴克区青峰路片区“棚户区”改造房屋拆迁补偿（助）安置协议书》、2007年8月9日《收款收据》、贾建新的身份证复印件、2007年2月5日《房产摸底调查表》、2007年8月9日《青峰路拆迁户拆迁补偿款发放登记表》、（2014）米东民一初字第1986号《民事判决书》、《临时国有土地使用证》、《临时房屋产权证》、新恒法文鉴字（2011）第114号《鉴定意见书》、2013年11月15日由伊宁县英塔木乡喀拉苏村出具的《证明》、会客证及国内挂号信函收据、一、二审庭审笔录在卷为证。
本院认为，一、贾怀仁自2003年至2009年一直居住于新疆伊宁县，沙区政府于2007年6月29日对贾怀仁的房屋进行拆除时未告知贾怀仁本人，在实施拆迁补偿、安置过程中亦未与贾怀仁本人进行协商，更未对贾怀仁补偿和安置。2009年以后，贾怀仁因房屋拆迁、补偿和安置事宜多次向相关部门反映，并就《沙依巴克区青峰路片区“棚户区”改造房屋拆迁补偿（助）安置协议书》提起诉讼。故贾怀仁现提出要求确认沙区政府实施的拆除房屋行为违法，并未法定起诉期限。上诉人沙区政府称贾怀仁的诉讼超过时效的上诉理由不能成立，本院不予支持。二、2011年1月21日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”沙区政府于2007年6月29日拆除贾怀仁的房屋，其拆迁行为应适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定。该条例第六条规定：“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”本案中，沙区政府应当在取得房屋拆迁许可证后，方能对贾怀仁的房屋实施拆除。沙区政府陈述其依据与贾怀仁签订的拆迁补偿安置协议书实施拆除房屋行为，但未能提交可以对贾怀仁的房屋进行拆迁的房屋拆迁许可证，故沙区政府拆除贾怀仁房屋的行为程序违法。其次，《城市房屋拆迁管理条例》第十三条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”房屋拆迁补偿安置协议书的签订的人员必须是户主或持有合法有效的书面委托书的委托人。沙依巴克区妖魔山总体改造拆迁办公室未与贾怀仁本人签订拆迁补偿安置协议，拆迁补偿安置协议由贾建新代签，而贾建新并非持有贾怀仁合法有效书面委托书的委托人。据此，沙区政府与非拆迁人订立拆迁补偿安置协议，并实施安置、补偿的行为程序违法。综上，贾怀仁要求确认沙区政府拆除房屋行为违法的诉讼请求，原审法院予以支持，是正确的。上诉人沙区政府上诉称贾怀仁已追认贾建新代其与我机关签订《拆迁补偿安置协议书》的事实，亦追认我机关拆除其房屋的事实，该上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由乌鲁木齐市沙依巴克区人民证据负担（已付）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘瑞东
代理审判员 王海亮
代理审判员 白 冰
二〇一五年十一月十九日
书 记 员 高靖琳