贵州省普安县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔2323行初13号
公益诉讼人水城县人民检察院，住所地：贵州省六盘水市水城县双水新区兴县路，统一社会信用代码：115202210094753601。
法定代表人蒋金安，系该院检察长。
委托代理人陈桃红，系该院副检察长。
委托代理人邹刚，系该院员额检察官。
被告水城县金盆苗族彝族乡人民政府，住所地：贵州省六盘水市水城县金盆乡街上，统一社会信用代码：11520221745707377N。
法定代表人付昭辉，系该乡乡长。
委托代理人颜修俊，系该乡副乡长。
委托代理人丁丽，系贵州金鸟律师事务所律师。
公益诉讼人水城县人民检察院（以下简称“水城县检察院”）诉被告水城县金盆苗族彝族乡人民政府（以下简称“金盆乡政府”）确认行政行为违法并履行法定职责行政公益诉讼一案，于2017年3月29日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月29日立案后，于2017年3月31日向被告送达行政公益起诉书副本、应诉通知书、举证通知书、庭前会议证据交换通知书、合议庭组成人员告知书、行政机关负责人出庭通知书、开庭传票、廉政监督卡，并依法组成合议庭于2017年5月11日公开开庭审理了本案。公益诉讼人水城县检察院委托代理人陈桃红、邹刚到庭参加诉讼，被告金盆乡政府委托代理人颜修俊、丁丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人水城县检察院诉称，水城县检察院在履行职责中发现，自2012年至今金盆乡政府未经规划部门同意，亦未办理环境影响评估审批手续，征用金盆乡营盘村兴发组村民李发明、李发忠承包经营位于金盆乡营盘村兴发组小地名“水淹塘”处的耕地合计3亩，用于堆放垃圾。金盆乡政府雇请专人将该乡以及邻近村寨产生的固体生活垃圾收集后，集中运输倾倒在该垃圾堆场。垃圾堆放场毗邻村民进出交通要道以及居民区，三面为耕地，一面为林地。2014年6月，金盆乡政府组织修建了简易围墙将垃圾场与公路隔开，除此之外并未对垃圾场采取任何环保措施。经水城县检察院委托第三方测绘机构测绘，该垃圾堆场占地面积804.88平方米，折合1.207亩，堆放垃圾3016.1立方米。贵州大学资源与环境工程学院吴攀教授、张瑞雪副教授对该垃圾堆场进行现场调研后，出具环境影响评估专家意见，认为该垃圾堆场对周边大气、水、土壤环境造成污染，会严重危害周边居民的身体健康和环境卫生。该垃圾堆场导致周边生态环境遭受严重破坏，国家和社会公共利益受到侵害。水城县检察院就该问题向金盆乡政府发出检察建议后，该政府至今未回复，也未进行整改，垃圾堆场造成的环境污染问题至今未得到妥善解决，污染仍然存在，并继续扩大。
公益诉讼人认为，金盆乡政府负责本乡卫生的综合管理、监督检查、宣传教育和服务工作，执行乡辖区内生态环境保护、村镇环境综合治理等经济社会行政管理权限。根据《中华人民共和国环境保护法》第四条、第六条第二款、第三十七条之规定，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条、第四十条、第四十一条、第四十二条之规定以及《生活垃圾填埋场污染控制标准GB16889-2008》的相关规定，未经规划等部门同意，未办理环境影响评价审批手续，将该乡营盘村兴发组村民李发忠、李发明的承包土地作为辖区垃圾堆场，未采取防渗等污染防治措施，将辖区内生活垃圾未经无害化处理集中运至该地倾倒，属违法行使职权行为。该违法行为已造成环境污染，使国家和社会公共利益受到侵害。
根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起公益诉讼，请求判令：1、请求确认被告水城县金盆苗族彝族乡人民政府在该乡营盘村兴发组李发忠、李发明承包土地上集中倾倒垃圾的行为违法；2、判令被告水城县金盆苗族彝族乡人民政府依法履行垃圾管理职责，对该乡营盘村兴发组李发忠、李发明承包土地上的垃圾堆场依法进行处置。
公益诉讼人提供的证据及被告质证意见：
第一组证据：水城县检察院组织机构代码证、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼工作的决定》、《贵州省人民检察院开展提起公益诉讼试点的实施方案》、最高人民检察院关于《关于提请批准六盘水市水城县检察院拟对水城县金盆苗族彝族乡人民政府提起行政公益诉讼案件的请示》的批复，最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，证明公益诉讼人诉讼主体资格合法。被告金盆乡质证无异议。
第二组证据：统一社会信用代码证书、中共水城县委办公室文件（水党办发[2015]102号）中共水城县委办公室、水城县人民政府办公室印发《水城县金盆苗族彝族乡党政机关及事业单位机构编制方案》的通知，证明被告诉讼主体资格以及被告负有本辖区垃圾管理工作职责。被告金盆乡质证无异议。
第三组证据：李发忠、李发明《土地承包经营权证》；征地协议（李发忠、李发明与金盆乡政府签订）、金盆乡垃圾场建设征用土地勘丈登记表、水城县金盆乡垃圾处理场建设工程合同、验收结算清单、梁圣身份证明及存折、记账凭证、发票、支付李发忠、李发明征地费用记账凭证、信用社电汇凭证及李发忠、李发明领条；郎文学（垃圾清运承包人）领条6张、记账凭证2张、发票1张；县环境保护局、城乡规划和城市管理局情况说明；梁圣的证言、黄乔贤（水城县金盆苗族彝族乡麻窝村箐脚组村民）的证言、路言科（水城县金盆乡麻窝村鱼塘组村民）的证言、李发忠（水城县金盆乡营盘村兴发组村民）的证言、李云鹏（水城县金盆乡营盘村兴发组村民）的证言、颜修俊（金盆乡副乡长）证言，证明水城县金盆乡人民政府对本辖区垃圾的处理存在违法行使职权行为。被告金盆乡质证无异议。
第四组证据：水城县金盆乡垃圾处理场现场的照片、视频；水城县金盆乡垃圾处理场现场的照片、视频（2017年2月27日、2017年3月16日）、水城县金盆乡垃圾处理场测量报告书、六盘水市水城县金盆乡垃圾处理场环境影响评估专家意见、路言辉（水城县金盆乡营盘村兴发组上一任组长）的证言、罗朝礼（水城县金盆乡营盘村兴发组现任组长）的证言、龙道荣（水城县金盆乡营盘村兴发组村民）的证言、龙道权(水城县金盆乡营盘村兴发组村民)的证言。证明水城县金盆乡人民政府违法行使职权，造成水城县金盆乡营盘村兴发组垃圾堆放场周边环境污染，国家和社会公共利益受到侵害。被告金盆乡质证无异议。
第五组证据：水城县检察院立案决定书、水城县检察院检察建议书及送达回证，证明本案已经过诉前程序的证据。被告金盆乡质证无异议，称公益诉讼人提起诉讼之后，金盆乡已经积极进行整改，采取覆土措施，减少了对周边环境的污染。
被告金盆乡政府辩称：
一、答辩人在其辖区内营盘村兴发组村民承包土地上集中倾倒垃圾的行为是事实。随着乡镇经济的快速发展，居民的消费能力越来越强，垃圾数量也与日俱增。但基于以下原因，水城县境内包括答辩人在内的绝大多数乡镇都缺乏对垃圾妥善处理的条件及能力、造成了环境污染。一是基础设施建设严重滞后。乡镇普遍存在公共设施建设滞后现象，技术水平低；二是乡镇垃圾处理法规较少。我国现行的《环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》规定收集、储存、利用、回收生产过程中的废弃物，防治污染环境，按照“谁生产、谁负责”的原则，控制废弃物污染。《固体废物污染环境防治法》中专门规定：乡镇生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。但是这些法律并没有得到切实的贯彻和实施；三是政府资金严重不足。市县乡等各级政府的财政资金投入只能兼顾到城市和乡镇的垃圾处理，基本没有专项资金对乡镇垃圾处理进行投入，使得乡镇产生的垃圾无法得到及时有效的处理。
鉴于上述客观原因，造成答辩人只得采取简单、粗放的租用村民承包地集中倾倒的方式来处理生活垃圾，以致造成周边大气、水、土壤环境污染。
二、在公益诉讼人向人民法院提起诉讼后，答辩人高度重视该集中倾倒垃圾造成环境污染的问题，采取积极措施，对能整改的立即着手整改，对暂不能整改的，制定出规划，待条件成熟后，及时整改。
1、拟建垃圾中转站，水城县发展改革局已向六盘水市发展和改革委员会呈报《贵州省六盘水市水城县城镇生活垃圾清运系统工程可行性研究报告》，六盘水市发改委已作出“六盘水发改环资（2015）552号”批复，批准在水城县包括答辩人在内的30个乡镇、街道办新建33座垃圾中转站，该项目已在建设之中。待建成后，答辩人将各收集点清运来的垃圾集中，再换装到有防扬散装置的运载车辆运往经环境卫生行政主管部门指定的处理场进行处理。
2、进行堆场覆土及植被恢复工作，由于涉案垃圾堆放场已使用多年，区域内的自然地貌已遭到一定破坏。在公益诉讼人向答辩人发出检察建议后，答辩人已经着手开展垃圾堆放场的覆土工作，并取得初步成效。接下来，答辩人将聘请环境与资源保护领域的专家，更加有效地指导答辩人进行堆场覆土及后续的植被恢复工作。
3、有效处理已堆放的海量垃圾，实现生活垃圾的减量化、无害化、资源化。在公益诉讼人就答辩人在其辖区内集中倾倒垃圾造成环境污染问题向答辩人发出检察建议后，答辩人积极向有关职能部门寻求处置垃圾的长效措施。经了解，答辩人得知：贵州新源环境科技有限责任公司投资建设的位于六××水市××区××组大马湾的六盘水生活垃圾焚烧发电项目已竣工，将于近期启用，项目焚烧生活垃圾1200t/d，采用目前国内较先进的焚烧发电技术，焚烧后的垃圾废渣和尘灰可分别加工成水泥砖和水泥添加剂，垃圾利用率达99%。
答辩人将积极与贵州新源环境科技有限责任公司取得联系，争取与该公司建立长期合作关系，有效解决本镇辖区内生活垃圾污染问题，改善村镇人居环境，实现生活垃圾资源化、减量化、再利用的目标。
综上所述，答辩人对于违法倾倒垃圾造成环境污染的行为，将积极采取补救措施。根据水城县总体规划和经济社会发展需求，在发展经济的同时，严格遵守《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《贵州省城镇垃圾管理办法》等法律、地方政府规章的规定，加强环境保护，守住天蓝、地洁、山青、水秀的生态底线。
被告金盆乡政府在举证期限内未提交证据。
本院依法调取的证据为：现场勘查笔录和现场照片。经质证，公益诉讼人及被告对证据的真实性无异议。
经庭审举证、质证，被告对公益诉讼人提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。对当事人无异议的证据本院予以确认并在卷佐证。
根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2012年11月24日，金盆乡政府与金盆乡营盘村兴发组村民李发忠、李发明签订《征用土地协议书》，征用营盘村兴发组的土地用于堆放垃圾，2014年6月8日，水城县金盆乡政府组织修建围墙圈围将垃圾场与公路隔开。2017年1月20日，水城县检察院委托六盘水全美测绘咨询有限公司对垃圾堆场堆放工程量进行测算，堆场现有占地面积804.88平方米（折合1.21亩），堆放垃圾3016.1立方米。
2017年1月21日，贵州大学资源与环境工程学院吴攀教授和张瑞雪副教授应水城县检察院邀请，对金盆乡营盘村兴发组生活垃圾堆场进行现场调研及环境影响评估，并形成专家意见：该区域直接沿公路外沿堆放，修建有简易挡墙，其下方为农用地，垃圾堆场未做任何地面防渗及环境卫生处理，堆场下方没有渗滤液的收集系统，现场有垃圾焚烧状况。垃圾堆场对周边大气、水、土壤、生物造成污染，会严重危害周边居民的身体健康和环境卫生。
2017年1月24日，公益诉讼人向金盆乡政府发出诉前检察建议书，要求其依法履行监管职责。金盆乡政府在收到检察建议书后，至今未回复，也未进行整改。该垃圾堆场导致周边生态环境遭受破坏，国家和社会公共利益受到侵害。公益诉讼人于2017年3月29日向我院提起行政公益诉讼。
至本案开庭之时，水城县金盆乡营盘村兴发组李发忠、李发明承包土地上的垃圾堆场已停止使用，金盆乡政府于2017年4月对该垃圾堆场进行覆土处理。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第三十七条：“地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用。”《贵州省城镇垃圾管理暂行办法》第七条：“县级以上人民政府城市建设或城市管理行政主管部门负责本行政区域内的垃圾管理工作。镇人民政府负责本辖区内的垃圾管理工作。”金盆乡政府负责金盆乡辖区内的垃圾管理工作，应当履行本辖区内的垃圾管理职责。
公益诉讼人水城县检察院作为该区域的法律监督机关，依照《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的规定，在履行职务过程中，发现被告行政机关的行为造成国家和社会公共利益受到侵害，向相关行政机关提出检察建议而行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。
根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条第一款：“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物”；第四十条：“对城市生活垃圾应当按照环境卫生行政主管部门的规定，在指定的地点放置，不得随意倾倒、抛撒或者堆放。”；第四十一条：“清扫、收集、运输、处置城市生活垃圾，应当遵守国家有关环境保护和环境卫生管理的规定，防止污染环境。”被告金盆乡政府未经环境卫生行政主管部门的指定设置垃圾堆放场，该垃圾堆放场亦未采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施，其行为已造成周围环境污染的后果。公益诉讼人向被告提出检察建议后，被告仍未采取有效措施履行相应的管理职责，相关公共利益受到的侵害仍呈持续状态。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，应当确认其行为违法。
对被告所称的基础设施建设滞后、资金严重不足等客观原因并不是免责的法定理由，故对该辩解理由本院不予认可，至本案审理过程中，被告已停止对垃圾堆放场的使用，并积极采取措施，本院予以认可，但现垃圾堆放场污染问题仍未彻底解决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；”的规定，公益诉讼人请求判令被告水城县金盆苗族彝族乡人民政府依法履行垃圾管理职责，对该乡营盘村兴发组李发忠、李发明承包土地上的垃圾堆场依法进行处置的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。被告依然要继续履行其职能，完善垃圾堆放的管理工作，对该乡营盘村兴发组的垃圾堆放场采取补救措施，完善垃圾堆放场的环保治理工作，确保达到环保要求。但考虑到要彻底解决被告辖区内的垃圾管理问题，需要在经费、技术等方面同其他相关单位进行协调，故对被告请求给予一定期限以完善相关工作的辩解理由予以认可，本院确定给被告一定期限完善相关工作。
综上，为保护绿色生态环境，监督行政机关依法行政，维护国家法治权威，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告水城县金盆苗族彝族乡人民政府在该乡营盘村兴发组集中倾倒垃圾的行为违法；
二、责令被告水城县金盆苗族彝族乡人民政府依法履行垃圾管理职责，采取补救措施于2017年12月31日前完善垃圾堆放场的环保治理工作，确保达到环保要求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 代青林
审 判 员 李畅君
人民陪审员 向 倩
二〇一七年五月十一日
书 记 员 杨镇勇