广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行终字第1159号
上诉人（原审原告）：郭丽娟，住广州市番禺区。
委托代理人：张明双，广东敏锐律师事务所律师。
委托代理人：黄少芳，广东敏锐律师事务所律师助理。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府石壁街道办事处，住所地广州市番禺区。
法定代表人：霍育兴，该办主任。
委托代理人：冯伟华，该办工作人员。
委托代理人：李泽群，广东弼信律师事务所律师。
原审第三人：广州市番禺区民委员会（以下简称屏山一村民委员会），住所地广州市番禺区。
负责人：郭建湛，该村主任。
原审第三人：广州市番禺区股份合作经济社（以下简称屏山一村股份合作经济社），住所地广州市番禺区。
负责人：郭建湛，该社主任。
两原审第三人共同委托代理人：覃飞鹏、宋炫光，均系广东南粤律师事务所律师。
上诉人郭丽娟诉被上诉人广州市番禺区人民政府石壁街道办事处行政处理决定一案，不服广州市番禺区人民法院（2015）穗番法行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是镇人民政府的职权。第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。第十三条规定，街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济。石壁街道办事处是广州市番禺区人民政府的派出机关，在广州市番禺区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，故石壁街道办事处享有对郭丽娟提出的上述申请事项依法予以处理的职权。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权，获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益……。”本案中，郭丽娟是广州市番禺区石壁街屏山一村村民，属屏山一村农村集体经济组织成员，享有屏山一村集体经济组织的股份和股红分配。但是，郭丽娟属于违反计划生育政策人员，根据屏山一村的农村集体经济组织的章程和村规民约，以及《广东省人口与计划生育条例》的规定，郭丽娟在上述期间不享有农村集体经济组织的股份分红。《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第二条规定：“本办法所称的征收农村集体经济组织土地所需的留用地（下称留用地），是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。”根据上述规定，屏山一村民委员会、屏山一村股份合作经济社因合作开发留用地而取得的“2014年度土地占用费”属于使用留用地的收益，应当属于农村集体经济组织所有。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”第六条规定，农村集体经济组织依法经营管理本组织集体所有的资产。第八条第二款规定，农村集体经济组织章程应当载明名称和住所、宗旨、组织的资产、成员资格及其权利义务、收益分配制度等事项。因此，石壁街道办事处作出石壁行决字（2014）10号《行政处理决定书》，以屏山一村民委员会、屏山一村股份合作经济社依法享有留用地的经营及收益权，应当按照组织章程规定作为股份收入进行分配，并且依据章程及村规民约的规定，取消郭丽娟股份分配为由，作出驳回郭丽娟的全部申请请求，并无不当。郭丽娟提出撤销石壁行决字（2014）10号《行政处理决定书》和责令石壁街道办事处重新作出处理决定的诉讼请求，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告郭丽娟的诉讼请求。
上诉人郭丽娟不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决对于“案涉争议款项性质”的认定事实不清，没有针对案涉争议焦点进行审查和处理，原审认定理据不足，依法应当撤销。1.上诉人对于“案涉争议款项”的来源没有异议。本案争议的焦点是“案涉争议款项”的性质问题。关于案涉款项来源问题。案涉款项是原审第三人屏山一村将部分留用地交给房地产开发商广州市敏捷投资有限公司（下称敏捷公司）开发建设。2014年2月，因留用地合作开发原因，敏捷公司向原审第三人支付了留用地合作开发的“诚意金”500万元和2014年度的土地占用费2495525元，两项合计共7495525元。原审第三人仅对敏捷公司支付的部分款项向上诉人进行了分配，对剩余款项没有分配给上诉人。关于案涉款项性质问题。原审判决故意回避该焦点问题，仅仅以“留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有”来敷衍上诉人。对于“案涉争议款项”性质到底是属于原审第三人集体经济组织的“股份收入”还是属于“土地使用的补偿收入”？原审判决并没有对该争议焦点进行审查和认定。2.根据现有证据完全可以认定“案涉争议款项”是属于原审第三人集体经济组织的“土地使用的补偿收入”，不是“股份收入”，被上诉人将案涉“2014年度土地占用费”认定为是“股份收入”既没有事实根据，也没有法律依据，原审判决对上诉人的认定予以支持，明显属认定事实不清。具体理由如下：首先，“案涉争议款项”的来源基础是原审第三人与敏捷公司于2014年2月25日签订的《屏山一村广州南站经济留用地合作开发建设项目合作合同》（下称合同）第七条建设期补偿，该条款具体约定为“7.1起止期限：自本合同签订之日起至分配给甲方（指第三人）的物业通过建设工程竣工验收之日止。7.2补偿标准：乙方（指敏捷公司）按本项目总用地面积人民币￥30，000元／年／亩的标准向甲方支付土地占用费，即每年土地占用费为人民币￥2，994，630元／年。7.3……甲方物业竣工后的次年，乙方不再另行支付土地占用费。”根据上述合同约定可以证实，敏捷公司支付给原审第三人的“2014年度土地占用费”是基于土地被征收后，依法返还给失地村民的留用地的合作开发而产生的费用，也就是所谓的“卖地”而产生的费用，并非是屏山一村的固有资产的股份分红或集体福利。而是针对“土地开发建设期村民没有收入的补偿”，明显属于“土地使用的补偿性质”，不属于“股份收入”。其次，原审第三人现有组织章程和村规民约中并没有规定留用地的合作开发，发展商支付的“年度土地占用费”属于“股份收入”，不属于“土地使用的补偿费范畴”。而且，“年度土地占用费”和“股份收入”二者在名称上也明显不一致。原审判决也没有说明将“2014年度土地占用费”认定为是“股份收入”，依据的是原审第三人的哪份组织章程和村规民约再次，根据被上诉人于2014年3月26日发出的《关于预留用地一次性发放的补偿款分配的指导意见》，被上诉人也认为“敏捷公司就案涉留用地支付的500万元诚意金在性质上已属于土地使用的补偿费”。既然发展商为留用地合作开发而交纳的“诚意金”（进场费）都被认定为是“属于土地使用的补偿费性质”并进行了分配，那“留用地土地占用费”也属于土地使用的补偿费性质。原审第三人将敏捷公司基于“同一块土地”支付的两笔费用分开定性，缺乏依据。被上诉人将该笔费用认定为是“年度股份收入”亦缺乏依据。（二）原审第三人2014年2月25日作出的分配方案不合法，损害了上诉人合法权益，也没有实际执行，不能作为处理案件的依据适用。被上诉人依据原审第三人不合法的分配方案所作出的处理决定也明显不合法，理应撤销。原审判决没有对原审第三人分配决定的合法性进行审查，显属不当，依法应当纠正。首先，原审第三人通过的“2014年分配方案将敏捷公司支付的款项定为股份收入，不分配给上诉人，该内容明显不合法”，损害了上诉人的合法权益。被上诉人认定该方案“表决程序合法，内容未违反法律规定”没有任何法律依据，也与被上诉人于2014年3月26日发出的《关于预留用地一次性发放的补偿款分配的指导意见》内容不符，自相矛盾。并且，从时间上来看，该分配方案会议的召开时间与原审第三人与敏捷公司的合同签约时间是同一天，据上诉人了解，原审第三人与敏捷公司签约当天根本就没有召开村民代表会议，原审第三人的这份分配方案是后补的，虚假的，会议召开和表决程序均不合法。其次，广州市番禺区人民政府在番信复查（2014）12号信访事项复查告知单中已认定了“第三人2014年分配方案关于扣除违反计划生育政策股民分配款的做法欠妥，应予纠正”，被上诉人在处理决定中关于原审第三人分配方案合法性的认定与该认定不符。广州市番禺区人民政府在2014年5月28日做出的番信复查（2014）12号信访事项复查告知单对原审第三人2014年分配方案的合法性进行了说明，将开发商因留用地开发支付的费用认定为是“土地使用的补偿，其性质是农民基本生产、生活资料的实物形式转化为货币形式的体现，该费用不属于股份分红或村的集体福利，故不能适用《计划生育条例》第四十八条第二款的该部分规定来处理，原审第三人扣除违反计划生育政策股民的该部分分配款的做法欠妥，应予纠正。”被上诉人对区政府的复查意见是清楚的，但在处理决定中仍然没有纠正原审第三人的错误做法和违法行为，明显事实不清，适用法律错误。再次，原审第三人在分配方案中并没有将敏捷公司给付的两笔费用的分配方案分开表决，而是一并表决“每人分配3384元”，并且在最后决议中也没有关于“对违反计划生育政策处罚期内的股东及未落实计划生育措施的股东实行取消股份分配”的决议事项。此外，原审第三人在实际分配过程中，并没有对违反计划生育人员执行限制分配方案。原审第三人只是将分配款每人3384元中的2257元给了上诉人，扣发了1126．66元。原审第三人的扣发做法侵害了上诉人依法享有的股东分配权，也没有任何法律依据，依法应当予以纠正。综上所述，上诉人认为原判决事实不清，适用法律错误。被上诉人作出的行政处理决定事实不清、依据不足，适用法律确有错误，处理结果显失公正。为此，请求二审法院判决：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人作出的石壁行决字（2014）10号行政处理决定，责令被上诉人重新作出处理决定；3.一二审案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人广州市番禺区人民政府石壁街道办事处答辩称：我办不同意上诉人的上诉请求；原审法院作出的判决，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确；请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。具体理由如下：（一）原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审法院认定我办是广州番禺人民政府的派出机关，在广州市番禺区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，故认定我办对上诉人提出的行政申请事项有依法予以处理的职权。我办依职权作出石壁行决字（2014）10号《行政处理决定书》，认为：原审第三人“依法享有留用地的经营及收益权，应当按照组织章程规定作为股权收入进行分配，并且依据章程及村规民约的规定，取消上诉人的股份分配”，依法有据，程序并未违法，驳回上诉人的全部申请请求，并无不当。该行政行为合法有据。（二）我办作出石壁行决字（2014）10号《行政处理决定书》认定事实清楚，证据确凿。上诉人是广州市番禺区石壁街屏山一村的村民，同时也是广州市番禺区石壁街屏山一村股份合作经济社的股东。原审第三人因广州南站等配套工程项目建设，部分土地被征收，作为征地安置另行安排给原审第三人用于发展生产的留用地99．821亩，原审第三人与广州市敏捷投资有限公司合作开发该留用地。2014年2月，敏捷公司根据合同约定向原审第三人支付了留用地合作开发一次性“诚意金”500万元（该项费用于合同签订当日转化为“进场费”）和2014年度的土地占用费2495525元，两项合计共7495525元。原审第三人对该两笔款项进行了分配，其中“诚意金”（即“进场费”）每位股民分配2257.34元，土地占用费每位股民分配1126.66元。原审第三人将“进场费”部分向上诉人进行了分配。对于土地占用费，原审第三人认为属于“股份分红，不属于土地使用的补偿费”，上诉人违反计划生育政策，属于限制分红对象，未向上诉人发放分配款1126.66元。上述事实有《屏山一村广州南站经济留用地合作开发建设项目合作合同》、“屏山一村党员、村民代表会议”会议记录、《询问笔录》等证据为证。（三）我办作出石壁行决字（2014）10号《行政处理决定书》的程序合法。根据上诉人的申请，我办依法对相关事实进行了调查取证，于2014年11月12日作出石壁行决字（2014）10号《行政处理决定书》，并依法送达上诉人。因此，我办作出的《行政处理决定书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法。（四）我办作出石壁行决字（2014）10号《行政处理决定书》的法律依据正确。根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第二条规定，留用地是在国家依法征收农村集体土地，并支付征地补偿后，另行安排给农村集体经济组织“用于发展生产的建设用地”，原审第三人依法享有留用地的经营及收益权，因此，该部分收入应视为原审第三人的年度股份收入，应按照组织章程规定进行分配。综上所述，我办作出的行政处理决定认定事实清楚，证据确凿、程序合法、法律依据正确；原审法院判决事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持；请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原审判决。
原审第三人广州市番禺区石壁街屏山一村民委员会、广州市番禺区石壁街屏山一村股份合作经济社共同述称：同意被上诉人的答辩意见。
本院经审理查明：上诉人郭丽娟是广州市番禺区石壁街屏山一村的村民，属于屏山一村农村集体经济组织成员，享有屏山一村集体经济组织的股份和股红分配。
屏山一村施行的《广州市番禺区钟村镇屏山一村集体经济股份合作组织章程》第四条规定：“股份组织集体资产包括土地和地上物财产等其他财产。行政、福利事业设施，如办公楼、学校、幼儿园、敬老院、公共卫生设施等固定资产也属股份组织资产。今后，凡上级政府、社会团体及个人对股份组织的无偿拨款、资助、补贴、捐助的财物及其形成的资产，归股份组织集体所有，只能分配其收益部分。”第十四条规定：“股份分配是按股份组织当年实现的总收入扣减土地发包（指农业种养业发包）收益总额的95%、经营性固定资产折旧费、经营性固定资产缴纳的税金、当年应支付的经营性贷款利息、管理费用、应付福利费开支、村两委干部及其他工作人员报酬后的余额作为计算股红分配的金额。其中个人分配股占80%，按固化后的个人股份份额进行分配。集体积累股占20%，用于股份组织的扩大再生产及基建性投资等项目的开支。总收入的构成：1.土地、鱼塘发包收入；2.厂房、商铺、仓库等出租收入；3.村集体所属企业上交的利润；4.村自营企业的税后利润；5.村级合资、合作企业的利润分成；6.挂靠企业的管理费收入；7.投资收益；8.其他收入（包括自有资金的存款利息收入、征地款存款利息收入等）。”第十五条第一款规定：“有关违反计划生育法律法规的限制按本村在不违背法律法规前提下自行制定的计划生育自治公约处理。被取消的股红分配归股份组织集体所有。”屏山一村民委员会、屏山一村股份合作经济社以留用地99.821亩与有关投资公司合作开发建设，据此于2014年2月取得了留用地合作开发“进场费”500万元和2014年度的土地占用费2495525元，两项合计7495525元。2014年2月25日，屏山一村召开党员、村民代表会议，决议通过了2014年股份分配方案，其中对上述“进场费”及2014年土地占用费进行股份分配，决定根据章程规定按80%计算股份分配，每人实际可分配金额为3384元，对违反股份章程及违反计划生育政策处罚期内的股东及未落实计划生育措施的股东实行取消或暂扣股份分配。其后，屏山一村民委员会、屏山一村股份合作经济社对该两笔款项进行了分配，其中“进场费”每位股东分配2257.34元，土地占用费每位股东分配1126.66元。屏山一村民委员会、屏山一村股份合作经济社将“进场费”向郭丽娟进行分配。同时，屏山一村民委员会、屏山一村股份合作经济社以土地占用费属于“股份分红，不属于土地使用的补偿费”，以及郭丽娟属于违反计划生育政策的限制分红对象为由，不予分配土地占用费给郭丽娟。
2014年8月19日，郭丽娟遂向石壁街道办事处提交行政处理决定申请书，请求石壁街道办事处依法作出行政处理决定，决定屏山一村民委员会、屏山一村股份合作经济社立即向郭丽娟发放“2014年度的留用地土地占用费2495525元”的分配款1126.66元。2014年11月12日，石壁街道办事处作出石壁行决字（2014）10号《行政处理决定书》，查明申请人（郭丽娟）属于违反计划生育政策人员，属于限制分红对象。……认为：根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第二条的规定，留用地是在国家依法征收农村集体土地，并支付征地补偿后，另行安排给农村集体经济组织“用于发展生产的建设用地”，屏山一村民委员会、屏山一村股份合作经济社依法享有留用地的经营及收益权，因此该部分收入应视为屏山一村民委员会、屏山一村股份合作经济社的年度股份收入，应按照组织章程规定进行分配。屏山一村民委员会、屏山一村股份合作经济社依据章程第四条及其村规民约的第八章关于计划生育工作的第四十条的规定，取消郭丽娟股份分配，于法有据。同时，屏山一村民委员会、屏山一村股份合作经济社依据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，召开了相应的村民代表会议，并没有违反法定的程序。综上，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《广州市街道办事处工作规定》第二条和第十三条、《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第二条、《广东省人口与计划生育条例》第四十八条之规定，决定驳回郭丽娟的全部申请请求。同时，石壁街道办事处告知当事人享有依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利，并将行政处理决定书送达给郭丽娟。郭丽娟不服，诉至原审法院。
本院另查明，被上诉人就其认定上诉人为违反计划生育政策人员，仅提供其向郭丽娟作出的询问笔录，并无提供计生主管部门对上诉人处理的文件。再查，被上诉人作出的石壁行决字（2014）10号《行政处理决定书》中载明：“该村（屏山一村）《村规民约》第四十条规定：对超生人员在有关单位依法作出处理决定之日起，取消农村股份合作制分红及其他集体福利十四年。”原审庭审期间，原审法院询问上诉人“有关于超生人员的处理的规定？”上诉人代理人陈述称是有的，是取消村的股份分红7-14年。被上诉人陈述因村规民约的内容与章程第五章第十五条内容一样，故没有提交。对此，上诉人陈述对限制性的规定没有意见，是这样执行的。原审第三人屏山一村股份合作经济社则陈述有上述针对股份分红的限制规定。
本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市街道办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济；……。”《广东省人口与计划生育条例》第四十八条第二款规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》第二条规定：“本办法所称的征收农村集体经济组织土地所需的留用地（下称留用地），是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。”根据上述规定，被上诉人作为广州市番禺区人民政府的派出机关，在广州市番禺区人民政府的领导下负责辖区内的行政管理工作，对上诉人提出的相关申请具有调查处理的职责。就双方争议的“2014年度土地占用费”款项性质，根据留用地的来源与发展利用情况，应属原审第三人农村集体经济组织对留用地利用的收益，原审第三人按照村集体经济组织章程的规定将其按股红分配并予以表决处理依法有据。但是，原审第三人以上诉人为限制分红对象为由不予分配并没有提供相应的证据予以证实。被上诉人在处理过程中虽经调查，但在没有核实主管部门有无对上诉人作出处理的情况下，仅凭询问笔录就作出决定不支持上诉人的请求属证据不足，依法应予撤销。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求缺乏理据，本院予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：
一、撤销广州市番禺区人民法院（2015）穗番法行初字第29号行政判决；
二、撤销被上诉人广州市番禺区人民政府石壁街道办事处作出的石壁行决字（2014）10号行政处理决定；
三、被上诉人广州市番禺区人民政府石壁街道办事处在本判决生效之日起六十日内对上诉人郭丽娟的相应申请重新作出处理。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人广州市番禺区人民政府石壁街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 军
代理审判员 钟 涛
代理审判员 金 霞
二〇一五年十一月十日
书 记 员 马曼莉
何红丽