云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）云行终218号
上诉人（一审被告）保山市隆阳区公安消防大队。
住所地：保山市隆阳区永昌街道北五环海棠路中段。
法定代表人彭安成，大队长。
委托代理人李龙岩，云南兰城律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人（一审第三人）云南省保山兴盛农产品市场开发有限责任公司。
住所地：保山市隆阳区永昌街道保岫东路延长线北侧。
法定代表人乔永仁，董事长。
委托代理人胡潇，云南天利达律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审原告）沈玉伟，男，汉族，1968年5月8日生，户籍所在地四川省广安市广安区。现住云南省保山市隆阳区。
被上诉人（一审原告）王平，男，汉族，1975年6月22日生，住云南省保山市隆阳区。
以上两名被上诉人的委托代理人周晗，男，汉族，1953年7月10日生，户籍所在地四川省广安市广安区，现住四川省德阳市旌阳区。代理权限：特别授权代理。
保山市隆阳区公安消防大队（以下简称区消防大队）、云南省保山兴盛农产品市场开发经营有限责任公司（以下简称兴盛公司）因沈玉伟、王平诉区消防大队消防其他行政行为一案，不服云南省保山市中级人民法院于2016年8月15日作出的（2015）保中行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年12月7日受理后，依法组成合议庭并于2017年2月16日公开开庭审理了本案。上诉人区消防大队的法定代表人彭安成及其委托代理人李龙岩，上诉人兴盛公司的委托代理人胡潇，被上诉人王平及沈玉伟、王平的委托代理人周晗到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院延长审理期限，现已审理终结。
一审法院判决认定以下事实：2015年7月24日，沈玉伟、王平以区消防大队于2010年12月25日作出《关于办理保山农产品综合批发市场建设工程消防行政审批手续问题的批复》（以下简称《批复》），允许兴盛公司的保山农产品综合批发市场（以下简称批发市场）投入使用的行为违反法律规定，向保山市公安消防支队提出撤销该《批复》，并追究责任的信访申请。2015年7月27日，保山市公安消防支队认为《批复》与相关法律法规的有关精神不一致，且不具备合理依据，责成区消防大队废止《批复》。2015年7月28日，区消防大队向兴盛公司发出隆公消〔2015〕19号《关于废止<关于办理保山农产品综合批发市场建设工程消防行政审批手续问题的批复>的通知》（以下简称《废止通知》），通知其《批复》已废止。2015年8月17日，沈玉伟、王平以区消防大队作出的上述行政行为侵害其合法权益为由提起诉讼，请求判决撤销区消防大队作出的《批复》和《废止通知》。
一审法院判决认为，根据《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第四条、公安部《建设工程消防监督管理规定》（以下简称《规定》）第三条第二款的规定，区消防大队具有对辖区内的建设工程进行消防验收的职能。沈玉伟、王平因与兴盛公司签订租赁合同成为被诉《批复》行政行为确定的建设工程的使用主体，对于建筑物涉及的相关行政行为认为可能侵害其合法权益的，可以向人民法院提起诉讼。本案中，区消防大队不能提交其作出关于《批复》的相关事实依据及程序合法依据，其认为兴盛公司申请办理消防审批手续的建设工程系临时建筑物无需办理消防审批手续，但并未提交该建设工程的属性依据，沈玉伟、王平认为该行政行为应予撤销的诉讼请求应予以支持。区消防大队虽然根据上级主管部门的要求，作出了废止《批复》的行政行为，但由于《批复》从作出起就不具有合法性，对其进行废止，等于确认了该行政行为存续期间的合法性，该行为与《批复》的违法性并应予以撤销的法律后果不匹配，也与其认为该批复无存在合理依据的观点相矛盾，所作出的废止行政行为缺乏证据和法律依据，故该行政行为亦应依法予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决：一、撤销区消防大队于2010年12月25日作出的《批复》。二、撤销区消防大队于2015年7月28日作出的《废止通知》。案件受理费50元，由区消防大队负担。
区消防大队不服上诉称：一、一审判决混淆了区消防大队有消防验收职能的建筑物与其他建筑物的概念。《规定》第二条第三款规定，该规定不适用临时性建筑活动。沈玉伟、王平租赁的兴盛公司“建筑物”至今未取得行政规划及施工许可，该建筑物不在《消防法》和《规定》的调整范围内，因此沈玉伟、王平作为临时建筑物使用人，并无提起行政诉讼的权利。且根据《行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，即使行政行为违法，但不具有可撤销内容的，也不必撤销。二、一审法院审判程序违法。《批复》的产生可能涉嫌刑事犯罪，区消防大队提供询问笔录证明相关工作人员未经手《批复》，《批复》无档可查，格式也不符合区消防大队行政许可行文规定，无字无号。兴盛公司也陈述开业不以《批复》为依据，其建筑物无需消防备案。该《批复》的产生未经过正常申报及审批，如果《批复》系伪造就涉嫌犯罪，从产生之日起就无效，对于无效行为谈不上撤销或废止。一审法院对本案应当中止审理，移送有侦查权的部门，查明《批复》是否涉嫌伪造公文或滥用职权，不应在《批复》真伪未查明情况下直接撤销《批复》和《废止通知》。请求撤销原判，驳回沈玉伟、王平的起诉。
兴盛公司不服上诉称：一、兴盛公司建盖的是临时建筑，依法不需要消防备案。根据《消防法》第十条、第十三条和《规定》第二十四条，只有需要办理施工许可证的建设工程，才需要进行消防设计和消防验收备案。《建筑法》也明确规定临时性建筑不需要申请施工许可。二、兴盛公司开业前已向消防部门申请，消防部门因该建筑属临时建筑才批复可以使用，《批复》对兴盛公司具有指导作用，兴盛公司不存在任何过错。三、兴盛公司持有的是加盖公章的合法文书，区消防大队提出的公章被盗的观点不能成立，文书系消防大队作出，应由其承担的法律责任不能归责于第三人。四、《批复》不具有可诉性和可撤销性。按照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定，《批复》不属于对当事人权益产生实际影响的行为，《批复》对兴盛公司咨询内容逐项作了说明，仅是告知兴盛公司可以开业经营，是答复、告知和指导行为，不能引起当事人权利、义务的变更和消灭，是不可诉的行政行为。五、兴盛公司根据《批复》开业的行为不具有可逆性，废止《批复》不具有必要性，撤销《批复》在现阶段无实质意义，沈玉伟、王平的诉讼无必要性。请求撤销原判，驳回沈玉伟、王平的诉讼请求。
沈玉伟、王平答辩称，一、兴盛公司建筑物应当受到消防法律法规监管。兴盛公司对外经营出租的批发市场不是临时性建筑，区消防大队和兴盛公司也未举证证明该建筑物为临时性建筑，该建筑应当适用《规定》第二条第一款规定，纳入消防安全监管，且区消防大队实际已将批发市场纳入消防监管。二、区消防大队无权认定临时建筑属性。临时建筑应当办理《临时建设用地规划许可证》和《临时建设规划许可证》，兴盛公司没有获取上述证书。临时建筑使用期限为2年，不得出租，而兴盛公司批发市场已出租逾6年。该建筑占地274.284亩，仓库、商铺面积5.1万余平方米，属特大型人员密集综合交易市场，属于消防监管范围。三、《批复》违法应撤销。兴盛公司采取不正当手段获取《批复》，批发市场无任何建设行政许可，无消防设计和消防设施备案，未经消防验收合格，区消防大队公然允许对外投入使用，行政许可严重违反《消防法》第十五条等规定。废止行政行为不溯及既往，废止前行政行为仍具法律效力，《批复》违法应予撤销。四、批发市场因《批复》而投入使用对外出租，因无一灭火器而引发火灾，造成沈玉伟、王平400余万元经济损失，《批复》与火灾存在因果关系和直接关系，沈玉伟、王平依法维权符合法律规定。五、《批复》是否存在伪造公文或滥用职权情形，是否追究刑事责任，应当另案处理，不影响撤销该《批复》。六、兴盛公司出租违法建筑已被生效判决确认无效。请求驳回上诉，维持原判。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”；第四十九条（一）项规定，“提起诉讼应当符合下列条件（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。本案中，《批复》和《废止通知》是区消防大队向兴盛公司作出，沈玉伟、王平不是《批复》和《废止通知》的行政相对人。《批复》是兴盛公司批发市场投入使用前作出，其后沈玉伟、王平虽然对批发市场仓库有租赁使用行为，但其权利义务系根据民事法律关系而产生，沈玉伟、王平与《批复》并无法律上利害关系。《废止通知》是废止《批复》的行政行为，沈玉伟、王平与《废止通知》也不具有利害关系。综上，沈玉伟、王平与被诉行政行为《批复》和《废止通知》均没有利害关系，不具备提起本案诉讼的原告资格。一审法院关于沈玉伟、王平因是被诉行政行为确定建设工程的使用主体而能够提起本案诉讼的认定错误，本院予以纠正。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”，本案中沈玉伟、王平不具有原告主体资格，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，一审法院对本案予以立案受理错误，本院予以纠正。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：
一、撤销云南省保山市中级人民法院（2015）保中行初字第14号行政判决；
二、驳回沈玉伟、王平的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 桂 蕾
审判员 赵 霁
审判员 邹 倩
二〇一七年七月三十一日
书记员 林珊珊