三亚市城郊人民法院行 政 判 决 书（2014）城行初字第109号原告王锡云，男，1983年7月＊日出生，汉族，海南省＊＊市＊＊镇＊＊村＊队村民，住五指山市＊＊有限公司宿舍。被告三亚市道路运输管理处。住所地三亚市＊＊河路。法定代表人吴＊＊，处长。委托代理人杨＊＊，三亚市道路运输管理处公务员。委托代理人黄＊＊，三亚市人民政府法律顾问室公务员。原告王锡云诉被告三亚市道路运输管理处道路运输行政处罚纠纷一案，于2014年3月18日向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月21日受理后，于2014年3月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用简易程序，于2014年4月8日公开开庭审理了本案。原告王锡云，被告三亚市道路运输管理处的委托代理人杨＊＊、黄＊＊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告三亚市道路运输管理处于2013年12月27日对原告王锡云作出三道运罚（2013）460211023＊＊号《海南省道路运输行政处罚决定书》，认定2013年12月15日，被告执法人员在三亚市三亚湾路稽查时，发现原告王锡云驾驶五指山庐山客运有限公司所有的琼D015＊＊号牌小型轿车超出核准登记的经营范围，擅自从事违法经营。被告以原告王锡云违反了《无照经营查处取缔办法》第四条第五款的规定，依据《无照经营查处取缔办法》第十四条的规定，给予原告王锡云罚款10000元的行政处罚。被告于2014年4月4日向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据：1、琼D015＊＊出租车所属公司＊＊运输10月份至12月份的《三亚市区域途经车辆明细表》，予以证明原告王锡云驾驶的琼D015＊＊出租车在10月份至12月份期间长期在三亚区域非法营运的事实。2、琼D015＊＊出租车2013年10月份至12月份的《车辆行驶数据分析表》，予以证明通过GPS卫星定位收集的琼D015＊＊出租车运行轨迹数据可知，原告3个月期间几乎未曾离开过三亚，且在三亚区域异地运营的事实。3、海南佳创＊＊科技有限公司于2014年4月3日出具的证明，予以证明琼D015＊＊出租车所属公司庐山运输10月份至12月份的《三亚市区域途径车辆明细表》和琼D015＊＊出租车的《车辆行驶数据分析表》的来源合法，真实有效。4、王锡云本人出具的保证书，予以证明原告王锡云本人承认在三亚从事异地经营的行为。5、《无照经营查处取缔办法》、对《关于请明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函》的复函，予以证明被告作出的具体行政行为符合相关规定。6、案卷，予以证明被告作出的具体行政行为符合法律程序。原告王锡云诉称，2012年4月6日，原告与五指山庐山客运有限公司签订《承包合同书》，承包该公司琼D015＊＊号小型出租车，因原告妻子在三亚市居住，故原告有时驾驶琼D015＊＊号出租车到三亚与妻子相聚。2013年12月15日，原告驾驶琼D015＊＊号出租车空车返家路上，被告三亚市道路运输管理处行政执行人员以原告“涉嫌超出核准登记的经营范围，擅自从事违法经营行为，证据保存登记”为由，将原告的“琼D015＊＊号”出租车强行扣押，要求原告到被告处接受1万元罚款行政处罚。因为原告是借款承包五指山庐山客运有限公司琼D015＊＊号小型出租车，债台高筑，一家4口人靠原告开出租车养家糊口和还债，出租车被扣后，原告一家失去主要生活来源，只得再一次向亲朋好友借1万元，于2013年12月27日到被告处缴纳罚款。被告当天交给原告三道运违通（2013）460211023＊＊号《违法处罚决定书》、三道运罚（2013）460211023＊＊号《行政处罚决定书》，并要求原告在《行政处罚决定书》上写下“本人愿意放弃行政复议、行政诉讼的权利”的承诺，否则不予处理，不归还违法扣押的原告出租车，原告被迫只得按照被告的要求写下该违心承诺。原告认为，被告对原告的一次行政处罚决定，缺乏事实与法律依据，依法不能成立，1万元罚款依法应予返还。被告扣押原告琼D015＊＊号出租车的强制措施行为，违反《行政处罚法》与《行政强制法》相关规定，造成原告经济损失，依法应承担赔偿责任。理由是：1、被告实施的行政处罚具体行政行为违反法定程序而依法无效。被告对原告作出罚款1万元行政处罚决定之前，当场就对原告作出罚款l万元口头决定。原告被迫到被告单位缴纳1万元罚款时，被告强行要求原告在《违法行为通知书》上写下“本人愿意放弃陈述申辩的权利”承诺；在《行政处罚决定书》上写下“本人愿意放弃行政复议、行政诉讼的权利”承诺，拒绝听取原告的陈述和申辩。根据《行政处罚法》的规定，行政机关在作出处罚前听取被罚人的陈述、申辩是法定程序，违反这些规定，属于违反法定程序，根据《行政处罚法》第三条规定，该行政处罚无效。2、被告作出的行政处罚决定具体行政行为实体违法。第一、被告作出的行政处罚决定所依据的事实均不能成立。原告并没有超范围违法拉客经营行为。被告所处罚的事实是：原告是空车回家，并没有拉客。被告认定原告涉嫌超出核准登记经营范围，从事违法经营作为证据不足，纯属主观臆断。根据《行政处罚法》第三条第二款规定，该行政处罚应认定无效。第二、被告作出的罚款10000元的行政处罚决定，缺乏法律依据。根据《无照经营查处取缔办法》第十四条的规定，授权行使处以2万元以下罚款的行政执法权主体是工商行政管理部门，而不是交通行政管理部门。根据法无授权即禁止的行政原则，退一步说，即使原告超范围经营，被告无权对原告处以1万元行政罚款。第三、被告强行扣押原告琼D015＊＊号出租车的具体行政作为，违反《行政处罚法》第三十七条第二款规定和《行政强制法》第十六条、第十八条规定。《行政处罚法》第三十七条第二款：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”《行政强制法》第十六条：“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。”第九条规定：“行政措施的种类：（二）、查封场所、设施或者财物；（三）、扣押财物；（五）、其他强制措施。”被告于2013年12月15日扣押原告琼D015＊＊号出租车的行为，不属于证据登记保存行为，因为被告如果是要实施证据登记保存行为，当场可以对原告的出租车进行拍照录像取证。原告不可能毁灭出租车，不可能有出租车损毁灭失的后果发生。被告扣押原告的出相车，属于《行政强制法》第九条第（三）项强制措施行为，而不是取证行为，其扣押行为违反上述法律规定。综上所述，被告对原告实施的行政处罚具体行政行为，缺乏事实与法律依据，程序违法，实体违法，滥用执法权，侵害行政相对人合法权益，造成原告重大经济损失，依法应判决无效或不成立，返还l万元违法罚款。恳请法院依法判决三道运罚（20l3）460211023＊＊号《行政处罚决定书》违法无效或不成立，返还违法罚款10000元。原告王锡云提交的证据材料有：1、承包合同书，予以证明原告琼D015＊＊号出租车来源合法，原告具有出租车合法客运经营权。2、从业资格证、运输证、行驶证、完税证、保险单、保险发票、通行附加费缴讫证，予以证明原告具有出租车合法客运经营权。3、通知书、处罚决定书、缴款书，予以证明被告行政处罚决定程序违法，实体违法，应判决处罚无效或不成立。被告三亚市道路运输管理处辩称：一、被告作出行政处罚具体行政行为事实清楚，证据充分。（一）2013年12月15日，被告执法人员在三亚湾路稽查时发现原告驾驶牌照为琼D015＊＊的出租车，经调查取证，原告承认其超过核准登记的经营范围擅自从事客运经营。据此，被告对该非法营运车辆作出暂扣处理，同时向原告送达了《行政强制措施通知书》和《暂扣车辆行政强制措施决定书》，原告在该清单上签字确认其非法营运的事实。（二）原告违反法律规定，未取得三亚市交通部门出租客运经营许可，长期驻点三亚从事无证经营的事实，被告在查获该违法事实前，便已经过对该出租车GPS运营数据库的运营轨迹均已掌握。从原告驾驶琼D015＊＊出租车自10月份至12月份的车辆运行轨迹数据显示，原告在此期间基本没有离开过三亚辖区，即使离开也只是几个小时的短暂离开，便又返还三亚辖区进行非法营运。同时，从《车辆行驶数据分析表》中显示，原告每天驾驶琼D015＊＊出租车从早六、七点至半夜十二点左右便几乎在三亚各管辖区域营运，并在各地点经停数十次。原告驾驶琼D015＊＊出租车运行轨迹完全符合出租车运营规律，而且，作为营运的出租车每月都得向出租车公司缴纳承租费用以及每天数十次的运营所产生的高额油费，以原告所称其缴纳罚款需向朋友借款的经济条件也可验证，原告根本不可能每天起早贪黑、不断地在三亚辖区各地点开停，不是为非法营运出租。因此，原告诉状的狡辩与事实不符，其无证经营事实清楚，证据确实充分。二、被告实施的行政处罚具体行政行为符合法定程序。原告在调查取证时已签字承认其超越核准登记的经营范围擅自从事客运经营的事实，而且原告也向被告出具了《保证书》保证其今后不再超越运营范围从事非法营运。同时在原告接受处理，被告向其送达《海南省道路运输违法行为通知书》和《海南省道路运输行政处罚决定书》时，已向原告告知了行政处罚的事实、理由和依据，原告也在通知书和决定书上签字明确放弃陈述、申辩以及行政复议、行政诉讼的权利。因此，被告实施的行政处罚具体行政行为并没有剥夺其陈述、申辩权利，是完全符合法定程序的。三、被告作出行政处罚具体行政行为适用法律正确。（一）国务院第412号令《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第112项规定，出租汽车经营许可，须经县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门审批。同时，《三亚市出租汽车管理规定》第四条规定市交通部门是三亚市出租汽车行业的行政主管部门。本案中，虽然原告具有五指山交通管理部门颁发的道路运输证，但其道路运输证的经营范围非常明确为五指山区域内。原告驾驶的琼D015＊＊出租车在未取得三亚市交通部门经营许可，擅自在三亚市辖区从事营运行为属无照经营出租车的行为。国务院法制办给交通部的《对﹤关于请明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函﹥的复函》中规定：“《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）第112项规定，出租汽车经营资格证的核发由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门实施。根据《无照经营查处取缔办法》第十七条的规定，相关法律、法规对无照经营出租汽车行为的处罚没有规定的，县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门应当依照《无照经营查处取缔办法》第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。”以及交通部交公路发（2005）468号《转发国务院法制办关于明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的复函的通知》第四条规定：“未制定《道路运输管理条例》或《出租汽车管理条例》的，应当依据《无证经营查处取缔办法》第十四条对未取得经营许可证件擅自从事出租汽车经营活动的行为实施行政处罚。具体按以下规定执行：（二）无证经营行为较轻的，并处2万元以下罚款；”因此，被告作为三亚市出租车主管部门，其对原告进行行政处罚的主体适格，适用法律正确。四、原告因其违法行为造成的任何损失，均由其自行承担。被告在2013年12月15日查获原告无证经营的事实时，依据《行政处罚法》规定暂扣该违法营运的出租车作为证据保存，并向原告送达了《行政强制措施通知书》和《暂扣车辆行政强制措施决定书》，并告知了原告可对处罚行使复议或诉讼的权利。原告在暂扣期间直到2013年12月27日办理相关手续时均没有行使上述权利，对处罚是予以认可的。同时，根据交通部交公路发（2005）468号《转发国务院法制办关于明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的复函的通知》第三条规定：“交通主管部门和道路运输管理机构依据《无照经营查处取缔办法》对涉嫌无证经营出租汽车的行为进行查处取缔时，可以行使以下职权：（五）扣押用于从事无证经营的出租汽车等。”因此，被告暂扣原告从事无证经营的出租汽车符合法律规定，由于原告违法行为造成的任何后果，均应由原告自行承担。综上所述，被告对原告进行行政处罚的具体行政行为事实清楚、证据确定充分、程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：被告、原告提交的证据均符合证据的客观性、合法性、关联性原则，可作为认定本案事实的依据。根据现有有效证据，查明以下事实：2012年4月6日，原告王锡云与五指山庐山客运有限公司签订《承包合同书》，承包该公司琼D015＊＊号小型出租车。经营范围为五指山市出租客运。2013年10月至12月GPS定位监控的车辆运行轨迹数据显示，在此期间琼D015＊＊出租车长时间在三亚各管辖区域行驶和停留。2013年12月15日，被告执法人员在三亚湾路稽查时以原告非法营运为由，将原告王锡云驾驶的琼D015＊＊号小型出租车予以扣押。2013年12月27日，被告对原告王锡云作出三道运违通（2013）460211023＊＊号《海南省道路运输违法行为通知书》并送达原告王锡云，告知拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2013年12月27日，被告对原告王锡云作出三道运罚（2013）460211023＊＊号《海南省道路运输行政处罚决定书》，认定原告王锡云承包的琼D015＊＊号小型出租车超出核准登记的经营范围，擅自从事客运经营，违反了《无照经营查处取缔办法》第四条第五款的规定，依据《无照经营查处取缔办法》第十四条的规定，决定给予原告王锡云罚款10000元的行政处罚。2014年3月18日，原告王锡云以被告作出的行政处罚决定，缺乏事实与法律依据，程序违法为由诉至本院，请求依法判决三道运罚（2013）460211023＊＊号《行政处罚决定书》违法无效或不成立，返还违法罚款10000元。本院认为，原告王锡云未取得三亚市交通部门出租客运经营许可证，长期驻点三亚从事无证经营。其违法事实有被告向本院提供的GPS定位监控的庐山运输2013年10月至12月的《三亚市区域途径车辆明细表》和琼D015＊＊号出租车的《车辆行驶数据分析表》证据证实。原告承包的琼D015＊＊号小型出租车，经营范围为五指山市出租客运。原告王锡云驾驶琼D015＊＊号小型轿车在三亚非法营运的行为，已超出了出租客运许可的范围，属于未经审批许可，未取得三亚市出租客运道路运输证，擅自从事应当取得许可证方可从事的出租客运活动的违法经营行为。被告根据国务院法制办公室《对〈关于请明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函〉的复函》的规定，适用《无照经营查处取缔办法》第四条第五款、第十四条的规定，被告对原告作出的三道运罚（2013）460211023＊＊号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。故本院对原告的诉讼请求，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告王锡云的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王锡云负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。审判员 李 花二〇一四年四月二十五日书记员 吴毓谋附：相关法律条文最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。对《关于请明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函》的复函交通部：你部《关于请明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函》（交公路函（2005）234号）收悉。经研究并征求建设部、国家工商总局意见，现答复如下：《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）第112项规定，出租汽车经营资格证的核发由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门实施。根据《无照经营查处取缔办法》第十七条的规定，相关法律、法规对无照经营出租汽车行为的处罚没有规定的，县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门应当依照《无照经营查处取缔办法》第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。无照经营查处取缔办法第四条下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：（一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（二）无须取得许可证或者其他批准又件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（三）已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（四）已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为：（五）超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。前款第（一）项、第（五）项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门（以下简称许可审批部门）亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。第十四条对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款。