四川省乐山市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）乐中行初字第159号
原告：潘金葵，男，1978年12月26日出生。
委托代理人：李霞（原告之妻），女，1986年3月24日出生。
委托代理人：刘勇强，四川川乐宁律师事务所律师。
被告：乐山市五通桥区住房和城乡建设局。住所地：四川省乐山市五通桥区竹根镇茶花路***号。组织机构代码：73487491-1。
法定代表人：黄林，男，该局局长。
委托代理人：刘正权，四川齐力律师事务所律师。
原告潘金葵不服被告乐山市五通桥区住房和城乡建设局（简称五通桥住建局）城市规划行政处罚一案，于2015年7月20日向本院提起行政诉讼。本院依照法（2013）3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法（2014）198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院﹤关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示﹥的批复》于同日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书并依法组成合议庭，于2015年9月29日、10月8日两次公开开庭审理了本案。原告潘金葵及其委托代理人刘勇强、李霞参加了两次庭审，被告五通桥住建局的法定代表人黄林局长参加第一次庭审，负责人郑红副局长参加了第二次庭审，被告五通桥住建局的委托代理人刘正权到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告五通桥住建局于2015年4月23日向原告潘金葵作出了五住建强拆（2015）第001号《强制拆除违法建设决定书》（简称《强拆决定书》，该决定书载明：经查，潘金葵修建的位于牛华镇沔坝村4组29号的临时养鸡房（含养猪房、养殖房）的行为违反了《四川省城乡规划条例》第五十一条的规定，属于违法建设。根据该条例第八十二条和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，依法对潘金葵修建的上述违法建设实施强制拆除。
原告潘金葵诉称：原告从1991年起，响应国家的号召，经村委会同意，在自家屋后建了一个3亩多地的养鸡场（730平米养鸡房和2亩多树林用于放养鸡场地），在修建时该区域并不是规划区。并随着政策和法规的完善，于2010年至2012年间，分别依法办理了《五通桥区鑫浩养鸡场个体工商户营业执照》（简称《营业执照》）和《乐山市五通桥区鑫浩养鸡场动物防疫条件合格证》（简称《防疫合格证》）。2012年牛华镇政府棚户改造需占用原告土地，因养鸡场面积未达成一致，且补偿标准太低，致使双方未达成协议。但在此过程中被告在未对养鸡场性质作出认定的情况下，将原告的养鸡场认定为违法建筑将其折除。原告认为，被告作出的《强拆决定书》的行政主体资格不符，认定的事实和适用的法律错误。为此起诉至法院要求判决：1.撤销被告五通桥住建局对原告作出的《强拆决定书》；2.要求被告赔偿原告各项经济损失2606243.78元；3.本案诉讼费由被告承担。诉讼中，原告撤回第二项诉讼请求。
被告五通桥住建局辩称：被告作为城乡建设的主管机关，对原告的建设行为进行审批、管理属其行政管理职能。原告因从事养殖业而进行的建设行为应经被告批准，其未经批准的建设行为应是违法行为。故原告作出的《强拆决定书》符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：原告潘金葵1991年起未经相关部门审批备案，陆续在五通桥区牛华镇沔坝村4组的集体农用地上修建养殖场，并在未履行用地手续的基础上不断扩建。2010年12月2日，原告取得该养殖场的《营业执照》。2012年5月19日，原告取得该养殖场的《防疫合格证》。2013年9月25日，四川省人民政府批复（川府土（2013）604号），将养殖场所在的五通桥区牛华镇解放村5、6组，沔坝村4组集体农用地3.0175公顷转为建设用地，同时将本批次批准转为建设用地和上述农村集体原有的建设用地0.2017公倾及未利用地0.0207公倾，合计3.2399公倾土地征收为国家所有。征地项目启动后，五通桥区牛华镇人民政府于2014年1月9日委托四川乐山公信房地产测绘有限公司对养殖场进行测绘，该养殖场建筑物面积为367.22㎡。同年11月11日，被告对原告养殖场的建设行为进行立案并向原告送达立案通知书，开展相关的调查取证工作。2015年1月13日，被告向原告送达五住建监告（2015）第01号《五通桥区住房和城乡建设局限期拆除事先告知书》，并于同年1月19日向原告送达五住建（2015）责字001号《关于潘金葵建法建筑责令限期拆除决定书》和五住建（2015）责告字001号《责令限期自行拆除违法建设的公告》。同年4月20日，被告向原告送达五住建催（2015）字001号《拆除违法建筑催告书》，并于同年4月23日向原告送达五住强拆（2015）字001号《强制拆除违法建设决定书》，并于同日，被告对原告的养殖场强拆完毕。同年7月3日，原告就养殖场与牛华镇政府达成并签定《牛华镇旧城改造项目养殖业房屋补偿安置协议》，截至同年9月15日，原告共计领取补偿款人民币352802元。
另查明：养殖场所在地曾在1994年至2000年间被列入牛华镇城镇总体规划范围，以及被列入乐山市城市总体规划（2011-2030）中心城区用地规划范围。
认定上述事实有原被告在举证期限内提交的下列证据：被告提交的五住建罚字（2014）28号《行政处罚案件立案通知书》《询问笔录》《建筑物平面图》、五住建监告（2015）第01号《五通桥区住房和城乡建设局限期拆除事先告知书》、五住建（2015）责字001号《关于潘金葵建法建筑责令限期拆除决定书》、五住建（2015）责告字001号《责令限期自行拆除违法建设的公告》、五住建催（2015）字001号《拆除违法建筑催告书》、五住强拆（2015）字001号《强制拆除违法建设决定书》、照片、《违法建筑强制拆除宣读笔录》、强拆光盘、川府土（2013）604号《征地批复》、五府土（2013）93号《关于实施乐山市五通桥区2013年第1批城市建设用地牛华镇解放村5、6组沔坝村4组征地补偿安置方案的批复》《领款单》《安置补偿协议》、《乐山市城市总体规划（2011-2030）中心城区用地规划图》《五通桥区牛华镇建设规划（1994-2000）》。原告提交的（五）动防合字第20120018号《动物防疫条件合格证》、注册号511112600038396号《个体工商户营业执照》等证据材料。本院依职权调取牛华镇人民政府出具的《函》。
对于原告向牛华镇建委提交的《申请》，本院认为，该申请系孤证，且系自书材料，不能证明其是否获得用地手续，故该份证据与本案被诉行政行为不具有关联性本院不予采信。对于原告提交的《房屋丈量面积草图》，经本院核实，该草图所载明的房屋系四户村民所有，并非原告一人所有，且在案的其他证据已对该草图进行了详细的释明，故本院对该草图不予采信。
本院认为，综合诉辩双方的意见，本案的争议焦点在于：1.养殖场占用土地的性质问题；2.被告是否具有作出强拆决定的职权。
关于养殖场占用土地的性质问题，即本案养殖场占用的土地是规划建设用地还是设施农用地问题。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第一、二款关于“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”和《中华人民共和国土地管理条例》第四条第一、三款关于“依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。……土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。”的规定。国土资源部与农业部共同先后制定了《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）以及《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发（2014）127号）（简称127号通知），从上述通知中可以看出，养殖场禽舍及养殖场内必要的附属场所用地均属于设施农用地，其生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》（GB／T201010-2007），应当按农用地管理。据此，本案中原告的养殖场系在农业项目区域内建设的畜禽舍和管理生活用房用地以及仓库用地，均系直接作用或服务于农业生产的设施农用地，不属于建设用地，应按农用地进行管理。
关于被告是否具有作出强拆决定的职权问题。本院认为，被告作出行政行为，应当在法定职权范围内才符合法律规定。就本案而言，被告没有对设施农用地建设进行审批备案和处罚的职权，理由如下：1.被告适用法律错误。被告依据《四川省城乡规划条例》第五十一条关于“在城市、镇规划区内的集体建设用地上进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，以及农村社区住宅建设，应当符合城市规划或者镇规划，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核定规划条件，并按本条例第四十六条、第四十七条的规定办理建设工程规划许可证。”和第八十二条关于“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。建设工程造价是指建设工程施工合同价或者中标价。未取得建设工程规划许可证进行建设的，是指工程全部造价；未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，是指违法工程的造价，按照建（构）筑物单体计算。没收的违法收入应当与应依法没收的实物价值相当。”的规定，对原告作出强制拆除养殖场的行政处罚。本院认为，被告作为县级以上地方政府的城乡规划部门，只能对未取得建设工程规划许可证的违法建设行为进行处罚。而根据该法第四十二条关于“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”的规定。设施农用地并非建设用地，并不需要取得建设工程规划许可证。对原告作出强制拆除养殖场的行政处罚系适用法律错误。2.被告无权对设施农用地建设进行审批。根据127号《通知》的规定，对于设施农用地建设，应当由经营者拟定设施建设方案并遂级向乡镇人民政府、县级国土资源主管部门和农业部门履行审批备案手续后实施。故设施农用地的相关审批备案应由上述相关部门负责。而根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条关于“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定，被告负责城乡规划管理工作，但不具有对设施农用地建设进行审批和管理的职权。3.被告对设施农用地中的违法违规用地行为无处罚职权。根据127号《通知》中关于“县级国土资源主管部门和农业部门要依据职能加强日常执法巡查，对不符合规定要求开展设施建设和使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处……”。等相关规定。被告作为城乡规划部门并没有此类行政处罚的职权。
综上事实和理由，被告作出的《强拆决定书》认定事实的主要证据不足，适用法律、法规错误，且超越职权，应当予以撤销。原告撤销《强拆决定书》诉讼请求应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第四项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……（四）超越职权的；……”判决如下：
撤销被告乐山市五通桥区住房和城乡建设局于2015年4月23日对原告潘金葵作出的五住建强拆（2015）第001号《强制拆除违法建设决定书》。
案件受理费50元，由被告乐山市五通桥区住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审 判 长 李 巨
代理审判员 章祈伦
人民陪审员 邹代华
二〇一五年十一月十七日
书 记 员 徐浩然