河南省许昌市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫10行初4号
原告高琴又名高玉珍，女。
诉讼代表人赵成立。
诉讼代表人董淑仙。
诉讼代表人徐金环。
诉讼代表人周亭。
诉讼代表人樊金荣。
被告禹州市人民政府。住所地禹州市。
法定代表人王宏武，该市市长。
委托代理人李金生，禹州市人民政府工作人员。
委托代理人李涛，河南卓通律师事务所律师。
原告高琴诉被告禹州市人民政府关闭禹州市钧都典当行及处置禹州市钧都典当行资产行政行为违法纠纷一案，于2016年1月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。诉讼中，因包含高琴在内的27名原告均对本案所涉行政行为提起了诉讼，并推选了赵成立、董淑仙、徐金环、周亭、樊金荣共五人作为诉讼代表人参加诉讼，经各方当事人同意，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七、二十八条的规定，本院予以准许。本院依法组成合议庭，于2016年4月21日公开开庭审理了本案。原告高琴及其他26名原告的诉讼代表人赵成立、董淑仙、徐金环、周亭、樊金荣，被告禹州市人民政府的委托代理人李金生、李涛到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告高琴诉称，一、禹州市钧都典当行成立于1993年，是中国人民银行批准的注册资金为3500万元的非银行金融业机构，颁发了编号为05003的经营金融业务许可证。因此，原告将其血汗钱存入了该典当行。2000年因国家政策有变，原人民银行主管的典当行移交给经贸委主管，禹州市钧都典当行在移交给经贸委主管时，人行及经贸委应按文件规定将存款化股金全部清退完后再移交，而在禹州市钧都典当行没有清退完存款的情况下，被告禹州市人民政府的职能部门进行了接收。移交时被告没有告知原告、也未进行公告，更未在营业场所张贴告示。二、2002年6月25日，被告的职能部门
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禹州市经贸委以行政手段，违法关闭了正在营业中的禹州市钧都典当行，同时，被告又勒令禹州市钧都典当行停业整顿。禹州市经贸委查封钧都典当行及被告勒令其停业整顿，是违法的行政行为，是超越职权的行为，是对企业的侵权行为。被告成立的“禹州市化解金融风险领导小组”关闭、取代钧都典当行没有任何法律依据，被告理应对此承担完全的法律责任。三、因被告的违法行为至今仍处在持续状态即2015年2月份发布兑付公告后，至今被告仍在以政府的名义兑付，故依照《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的规定，在法律规定的诉讼时效内依法提起诉讼不超过起诉期限的规定。四、2009年5月25日，北京专家论证会前后，原告及其他权利人在不断主张自己的权利，在不断要求法院立案被拒绝、不断向人大等单位信访的情况下，原告起诉不超诉讼时效。综上，1.请求确认被告关闭禹州市钧都典当行及处置禹州市钧都典当行资产的行政行为违法；2.诉讼费由被告承担。
被告禹州市人民政府辩称，一、禹州市钧都典当行是因严重资不抵债自行关闭的，不是被告违法关闭的。2002年4月，禹州市钧都典当行不能支付股民到期的股本及利息，股民纷纷向被告反映，该情况引起禹州市委、市政府的高度重视。2002年5月，禹州市钧都典当行发生挤兑，数以千计的股民找不到典当行的工作人员，最后围住被告，要求被告出面解决。在这种情况下，被告组织公、检、法、司等各机关开展金融风险化解工作。经过被告的不懈努力，将追回的款项按比例兑付给了全体股民，使股民的损失降低到最低限度。原告所称由于国策所变，禹州市钧都典当行在移交经贸部门管理时没有对原告进行告知与事实不符。经查证，在2000年6月接到中国人民银行和国家经贸委的交接通知后，由禹州市财政局、禹州市经贸委、人行共同对钧都典当行进行了清产核资并于2000年7月24日向禹州市钧都典当行出具核资报告，禹州市钧都典当行在核资报告上签名盖章，中国人民银行济南分行、河南省经济贸易委员会于2001年6月20日完成了包括禹州市钧都典当行在内的45家典当行的省级接管。这是当时全国性的政策，属于原告应当知道的内容。二、关于“违法行为处于持续状态”的出处来源于《行政处罚法》第二十九条的规定，该规定是适用于行政机关对违法相对人的追究时效，而不适用于本案，本案应按照《行政诉讼法》的规定从知道或应当之日起计算。三、原告的起诉已远远超过诉讼期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，被告化解金融风险工作是自2002年开始的，且因钧都典当行在不具备金融机构资格后继续进行非法集资而被实施停业整顿是2002年6月，停业整顿的公告进行了广泛张贴并在当时的禹州电视台连续播出，原告不但知晓且在第一次兑付时已领取了按比例兑付的股金。因此，起诉期限应从第一次兑付公告之日计算。故原告的起诉已经远远超出了起诉期限的规定。综上，请求驳回原告的起诉。
经审理查明，1993年3月24日，中国人民银行河南省分行下发（豫银复字〈1993〉64号）《关于成立禹州市钧都典当商行的批复》，同意成立禹州市钧都典当商行，并颁发经营金融业务许可证，编号为L05003。2000年6月26日，中国人民银行、国家经贸委联合下发［银发（2000）205号］《关于典当行业监管职责交接的通知》，该通知载明：“为适应我国经济和金融改革发展的需要，规范典当业的管理，经国务院同意，决定对典当监管体制进行改革，取消典当行金融机构的资格，将原由人民银行监管的典当行业做为一类特殊的工商企业，交由国家经贸委统一对口管理”。2000年9月29日，中国人民银行河南省禹州市支行、人行禹州市支行、禹州市经贸委签署了《典当行交接备忘录》。2001年1月4日，禹州市经济贸易委员会下发［禹经贸（2001）06号］《关于设立“禹州市钧都典当行有限公司”的批复》，该批复载明：“一、原则同意设立'禹州市钧都典当行有限公司'，‥‥‥。四、公司可使用自有资金，以实物占有权转移形式为中、小企业和个人提供临时性质押贷款，未经许可不得超越经营范围。五、公司注册登记后，原'禹州市钧都典当行'的名称及其各种印签同时废止”。2002年2月28日，河南省经济贸易委员会下发［豫经贸中小企（2002）153号］《关于禹州市钧都典当有限责任公司重新登记的通知》，同意禹州市钧都典当行有限责任公司重新登记。2002年4月-6月中下旬，禹州市钧都典当行因违法、违规经营金融业务、经营管理不善导致不能及时兑付股民股金，引发了股民挤兑和群体性上访事件。2002年6月26日，禹州市化解金融风险领导组发布《关于对禹州市钧都典当行实施停业整顿的公告》，该公告载明：“禹州市钧都典当行自1993年成立以来，由于内部管理不善，且存在大量违规经营现象，造成资产质量不断恶化，经营亏损增加，目前已不能支付到期债务。为保护我市社会和典当行业的稳定，切实维护广大股民利益，‥‥‥，从即日起对禹州市钧都典当行实施停业整顿。‥‥‥，按照先停业整顿，后依法处置的步骤进行。通过清理资产，保全债权，妥善处理个人、法人和其他债务，做好善后事宜”。2004年1月2日，禹州市化解钧都典当行金融风险领导组向钧都典当行的股民作出《致禹州市钧都典当行股民的公开信》，将禹州市钧都典当行非法吸收公众存款被依法查处以来开展工作的情况，向相关股民予以通告。同日，禹州市化解钧都典当行金融风险领导组下发《禹州市钧都典当行股金兑付通告》。原告认为被告关闭禹州市钧都典当行及处置禹州市钧都典当行资产的行为违法侵犯了其合法权益，遂于2016年1月5日提起本案诉讼。
另查明，2004年4月13日，禹州市钧都典当行有限责任公司因犯非法吸收公众存款罪和虚报注册资本罪，分别被判处罚金人民币各五十万元，该公司董事长、总经理赵健身及相关责任人也因犯有非法吸收公众存款罪、虚报注册资本罪等罪名被人民法院判处刑事处罚。原告起诉所称的“关闭禹州市钧都典当行及处置禹州市钧都典当行资产的行为”发生于2002年6月份。原告高琴在2004年1月份左右已按标准兑付了相应股金。
本院认为，2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款载明：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上述条文是关于最长诉讼保护期限的规定。最长诉讼保护期限是指公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出行政行为内容时的起诉期限，即行政机关作出的行政行为到某个时间点后，不论当事人是否知道或者应当知道，都不能再提起行政诉讼。本案不属于因不动产所提起诉讼的案件。根据本案查明的事实，原告起诉所称的“关闭禹州市钧都典当行及处置禹州市钧都典当行资产的行为”发生于2002年6月份，依照最长诉讼保护期限五年的规定，原告最迟也应在2007年7月前提起本案诉讼。因此，在2007年7月以后，不论原告高琴是否知道本案被诉的行政行为，其均不能再对“关闭禹州市钧都典当行及处置禹州市钧都典当行资产的行为”提起行政诉讼。
关于原告诉称的从2015年2月份至今的兑付行为是被告禹州市人民政府处置禹州市钧都典当行资产行为的延续行为。本院认为，兑付行为是一种持续性行为，往往是指凭票据支付现金的行为。处置行为是一种瞬间性行为，往往是指安排、处理、处罚、惩治等行为。兑付行为与处置行为是两个不同概念，两者具有明显区别。兑付行为不是行政行为、不具有行政诉讼可诉性。本案中，原告高琴认为从2015年2月份至今的兑付行为就是被告禹州市人民政府处置禹州市钧都典当行资产行为的延续行为，与事实不符，本院不予支持。原告关于起诉期限不超期的辩称，因证据不足，本院不予支持。
综上，原告起诉理由及辩称理由均不能成立。原告高琴于2016年1月5日，向本院提起本案行政诉讼已超过法定起诉期限且无正当理由，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告高琴的起诉。
案件受理费50元，退还原告高琴。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至河南省高级人民法院。
审判长 李 正 宏
审判员 袁 野
审判员 李 杰
二〇一六年四月二十七日
书记员 刘丽君（兼）