浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙04行终50号
上诉人（原审原告）张菊芬。
上诉人（原审原告）顾春荣。
上诉人（原审原告）顾关荣。
上诉人（原审原告）徐斌耀。
上诉人（原审原告）管国林。
五上诉人共同委托代理人顾沈荣。
被上诉人（原审被告）海宁市人民政府海昌街道办事处，住所地海宁市由拳路68号。
法定代表人汤治安，主任。
出庭负责人陈国栋，党委副书记。
委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。
上诉人张菊芬、顾春荣、顾关荣、徐斌耀、管国林因诉海宁市人民政府海昌街道办事处其他（城建）行政行为一案，不服海宁市人民法院于2016年3月10日作出的（2015）嘉海行初字第20号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年4月19日受理后，依法组成合议庭，于2016年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人张菊芬、顾春荣、顾关荣、徐斌耀、管国林及五上诉人的共同委托代理人顾沈荣，被上诉人海宁市人民政府海昌街道办事处党委副书记陈国栋及委托代理人王维斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，本案主要争议焦点：一、在电线杆上划定“±0.000基准线”的行为是否属行政行为，是否可诉；二、张菊芬等五人是否在法定期限内提起了诉讼。原审认为，1、首先，无论是海宁市原硖石镇还是撤销后继续行使其职权的被告，均系行政主体。其次，该行为针对的是特定的对象，也即金利一区的建房户。再次，经查案涉房屋所在地位于海计经投（2001）173号文件所批复的海宁市城市防洪工程范围之内，且该文件已经抄送：建设局、硖石镇政府等。因此，海宁市人民政府海昌街道办事处关于本案属于农村村民建房并不适用该文件及发文单位并未与规划管理部门衔接的主张，原审法院不予采信。另外，即使原硖石镇村镇建设办公室是为了统一村民建房高度而非根据上述文件的规定划定“±0.000基准线”，其行为也具有一定的强制性并对张菊芬等五人法律上的权利义务直接产生了影响。原审认定所诉之划定“±0.000基准线”的行为属于可诉的行政行为。2、根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，知道行政行为内容并不等于对违法事实的认知，张菊芬等五人从知道行政行为之日起，就应当认识到自己的合法权益可能被侵害，与行政行为是否违法无关，因此不能以其知晓行政行为的违法事实之日起计算起诉期限。故张菊芬等五人主张应当从知道划定的“±0.000基准线”只有“吴淞4.68m”之日起计算起诉期限的主张，法院不予支持。另外，关于涉及不动产起诉期限为20年的主张，原审认为根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条之规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”只有自始至终不知道行政行为的内容且涉及不动产的起诉期限为20年，而张菊芬等五人于2004年即已经知晓原硖石镇村镇建设办公室在电线杆上划定了“±0.000基准线”并要求其按此建房。所以，张菊芬等五人并未在《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的期限内提起诉讼。原审依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回张菊芬、顾春荣、顾关荣、徐斌耀、管国林的起诉。
张菊芬、顾春荣、顾关荣、徐斌耀、管国林上诉称，1、一审认定事实不清。五上诉人未看见原硖石镇村镇建设办公室工作人员在电线杆上划基准线，其划线以后也未张贴公告，直至2014年，有人通过信访，部分上诉人才知道划线系原硖石镇村镇建设办公室工作人员所为，且划线低于法定标高，其他上诉人直到起诉时才知道信访答复的存在，上诉人认为只有知道哪个行政机关实施的行政行为和该行为的违法性，方可开始计算起诉期限，所以上诉人提起诉讼尚在起诉期限内。2、一审法院认定上诉人于2004年已知晓原硖石镇村镇建设办公室工作人员在电线杆上划定基准线无任何依据，上诉人并未明确已知晓该行为，一审未向上诉人核实，请依法撤销海宁市人民法院作出的（2015）嘉海行初字第20号行政裁定。
被上诉人海宁市人民政府海昌街道办事处辩称，1、涉案基准线为建房基准线，不是防洪标高线。为统一村民建房高度，原硖石镇村镇建设办公室工作人员在新村点的东西两根电线杆上各划了一条线作为基准标高，以供各建房户参照确定建房的“±0.000基准线”，如有违反需要整改。此划线与防洪标高没有任何关系，因为海宁全市范围内规划建设的防洪标准直至2009年才由海宁市人民政府防汛防旱指挥部以海防汛办（2009）4号文件予以明确，而此时上诉人所在的小区已建成并使用。2、上诉人的起诉已超过起诉期限。上诉人在2004年已明确知道涉案划线行为的实施主体、对象、形式、内容以及对上诉人建房产生的拘束效果，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，上诉人的起诉期限最迟截止于2006年，起诉时早已超过法律规定的期限，请求驳回上诉。
二审中，当事人一审中提交的证据材料已随案卷全部移送至本院。经核实，上诉人在一审时随诉状提交了海住建信答字（2014）A字第13号海宁市住房和城乡规划建设局《信访事项答复意见书》及海住建信（访）答字（2013）C字43号海宁市住房和城乡规划建设局《信访事项答复意见书》并于之后申请证人吴某、金某出庭作证。被上诉人在一审时提交了海建规（2002）82号海宁市规划建设局文件《关于同意硖石镇金利村设立新村点的批复》及金利村总平面布置图、海昌街道金利社区拆迁户建房审批汇总表、张菊芬等五人户海宁市村镇农（居）民建房申请审批表、海宁市建筑设计事务所出具的金利社区设计图纸、海计经投（2001）173号海宁市计划与经济委员会文件《转发<关于海宁市城市防洪工程可行性研究报告的批复>的通知》、海防汛办（2009）4号海宁市人民政府防汛防旱指挥部办公室文件《关于印发全市各镇、街道、开发区防洪标准的通知》、海计经投（2001）52号海宁市计划与经济委员会文件《关于上报海宁市城市防洪工程可行性研究报告的请示》及上诉人一审时提交的两份《信访事项答复意见书》，被上诉人一审时还提供了《浙江省村镇规划建设管理条例》。另外，原审法院调取的证据除与被上诉人一审时提供证据重叠部分，还有海水机办（2001）24号海宁市水利农业机械局文件《关于要求审查并上报<海宁市城市防洪工程可行性研究报告>的请示》、《海宁市城市防洪工程可行性研究报告》、《2000-2020海宁市城市防洪规划》、《海宁市区现状防洪能力图》、《海宁市市区防洪工程规划图》。双方在一审中已对上述证据发表了意见。上诉人在本案庭审中陈述一审时还提交了海计经投（2001）173号海宁市计划与经济委员会文件《转发<关于海宁市城市防洪工程可行性研究报告的批复>的通知》，经核实该份证据系被上诉人一审时提交。上诉人在二审中提供《行政诉讼法解释》一书中对起诉期限的解释作为新证据，本院认为，该内容是对其上诉理由的观点支持，不是新证据，不予采信。
经审理，当事人确认五上诉人的房屋位于海宁市海昌街道金利社区，2002-2004年该小区建房前原硖石镇村镇建设办公室工作人员在小区内的电线杆上划线作为建房户确定建房“±0.000基准线”的参照标高。五上诉人于2015年9月向海宁市人民法院提起行政诉讼，请求依法确认被上诉人对金利一区西侧建房放样的行政行为违法。二审经释明，上诉人明确所诉内容真意系认为被上诉人在电线杆上的划线未达到“吴淞5.2米”的防洪标高应确认违法。
本院认为，上诉人是农村居民房屋的产权人，自述因被上诉人在电线杆上的划线未达50年一遇防洪标高“吴淞5.2米”而遭受财产损失，在电线杆上划线的是原硖石镇村镇建设办公室工作人员，该机构经建制转换后继续行使其职权的系海宁市人民政府海昌街道办事处的内设机构，双方当事人主体适格。上诉人未提交在其建房时农村居民建房的“±0.000基准线”须达到“吴淞5.2米”的法律依据或规范性文件。海计经投（2001）173号海宁市计划与经济委员会文件《转发<关于海宁市城市防洪工程可行性研究报告的批复>的通知》中载明的是同意海宁市城市防洪工程按50年一遇防洪标准确定，系针对海宁市城市防洪工程确定的防洪标准，所以张菊芬等五人的起诉缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第（三）项之规定。原审法院认为该行为属于可诉行政行为但已超过起诉期限不正确，应予纠正，但原审驳回当事人起诉的结论正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 许艳华
审 判 员 吴 伟
代理审判员 李阿盈
二〇一六年五月三十日
书 记 员 张琳嫣