甘肃省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）甘行终178号
上诉人（一审原告）天祝藏族自治县华藏寺镇南山村一组（以下简称南山村一组）。
负责人龙大云。
委托代理人杨生荣。
委托代理人陈炷昌，甘肃维正律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）天祝藏族自治县人民政府（以下简称县政府）住所地：天祝藏族自治县华藏寺镇。
法定代表人王英东，县长。
出庭负责人吕文广，副县长。
委托代理人赵明军，天祝藏族自治县国土资源局党委书记。
委托代理人罗文喜，甘肃华藏律师事务所律师。
原审第三人钱永寿。
委托代理人席建军，甘肃华藏律师事务所律师。
原审第三人天祝县华谊实业有限公司，住所地：天祝县华藏寺镇。
法定代表人钱永寿，总经理。
原审第三人天祝万佳美居建材家具有限公司，住所地：天祝县华藏寺镇。
法定代表人刘琪，总经理。
委托代理人钱永寿。
上诉人南山村一组因诉被告天祝县政府作出（天政土发（2002）12号《关于批准出让国有土地使用权的批复》及天政土发（2015）08号《关于批准钱永寿工业用地变更为商业用地的批复》一案，不服金昌市中级人民法院（2015）金中行初字第49号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。
一审法院经审理查明，2002年6月12日，天祝藏族自治县人民政府作出天政土发（2002）12号《关于批准出让国有土地使用权的批复》，主要内容为，华藏寺镇人民政府：同意将你镇南山村使用的位于县城滨河东路国有土地使用权2937.68平方米（合4.41亩）收回后，出让给天祝县华谊实业有限公司作出工业用地使用。接此批复后，请按《中华人民共和国土地管理法》、《甘肃省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》有的关规定办理用地手续。
2015年6月23日，天祝藏族自治县人民政府作出天政土发（2015）08号《关于批准钱永寿工业用地变更为商业用地的批复》，主要内容为，钱永寿：同意将你使用的位于县城滨河东路东侧，面积2323.56平方米的土地使用权用途由工业用地变更为商业用地。接此批复后，请按有关规定办理用地手续。
一审法院认为，本案诉争的是位于天祝藏族自治县人民政府所在地县城滨河东路（华冶家属楼北侧），面积2937.68平方米土地的权属。原告主张为集体土地，被告主张是国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，土地权属争议，应当由人民政府处理。有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。原告起诉时认为被告的行为侵犯其已经今年法取得的土地所有权既未提供集体土地所有权证，亦未提供相关人民政府的处理决定，其起诉不符合法律规定。另外，本案争议的实质是原告认为被告的行为侵犯其已经依法取得的土地所有权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”原告天祝藏族自治县华藏寺镇南山村一组，在起诉时，未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）款第（五）项之规定，裁定驳回原告天祝藏族自治县华藏寺镇南山村一组的起诉。
上诉人南山村一组不服一审裁定，上诉称，一、本案诉争的不是土地的权属问题，而是被上诉人批准土地使用权和批准用途性质的行为的合法性，而其引申出该宗土地是集体土地还是国有土地争议，涉及的是土地的性质问题而非权属问题。涉案土地属于上诉人集体所有，被上诉人并未对涉案土地进行征收和补偿。二、本案的诉讼标的是被上诉人针对涉案土地的“两个批准行为”，而不是被上诉人针对涉案土地的行政确认行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定的“先复议后诉讼的”情形。原审法院裁定驳回起诉属适用法律不当。三、被上诉人在涉案土地性质不明的情况下，径直接将涉案土地作为国有土地批准出让给原审第三人以及批准变更土地用途性质的行政行为是错误的，应当应予撤销。综上，上诉人认为原裁定定性错误，适用法律不当，裁定驳回起诉错误。请求二审依法撤销原裁定，指令原审人民法院依法继续审理。
被上诉人县政府答辩称，一、原审认定事实正确。原审裁定根据双方当事人提供的证据和诉辩，对本案的事实认定及争议焦点的认定双方均无异议。二、原审适用法律准确。上诉人以一审裁定依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条与《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定驳回上诉人起诉属适用法律错误。上诉人认为本案属土地性质争议而非权属争议，这是对本案事实与法律规定的误读。本案中，该宗地属国有土地，但上诉人在一审及上诉中称涉案土地属集体土地，争议的实质在于土地的权属争议，应根据《中华人民共和国土地管理法》的规定进行处理。上诉人认为本案被诉的诉讼标的为“两个批准行为”，人民法院应进行合法性审查。该两份文件中第一个文件2002年4月10日，被上诉人根据天祝县华藏寺镇人民政府上报被上诉人的《关于申请征用荒滩地的报告》做出了天政土发（2012）12号文件。该文件是被上诉人对下级机关的请示做出的，是内部的管理行为。该批复的内容针对的对象直接是天祝县华藏寺镇人民政府，上诉人不是该批复的行政相对人，因此天政土发（2002）12号对被答辩人不直接发生法律效力，不直接影响被答辩人的权利义务，同时该批复内容也是明确要求“按《中华人民共和国土地管理法》和《甘肃省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》的有关规定办理有关手续”说明只有按照批复中要求的条件办理，才能实现请示请求的事项，该批复没有直接设定被答辩人的权利义务，也不会对答辩人的权利义务产生实际影响。第二个文件天政土发（2015）08号文件是根据土地使用权人上报的《关于请求解决变更土地性质的请示〉做出的对土地使用权人钱永寿请求将工业用地变更为商业用地的行为，该批复文件也没有设定上诉人的权利义务，针对的对象是被上诉人的下属行政机关，批复内容仅仅是对土地用途的变更。依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条中不属于人民法院受案范围之第（六）“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，应当驳回上诉人的诉讼请求。但本案诉讼中，上诉人的诉讼请求及事实与理由均认为，该两份文件是侵犯了上诉人已取得的土地所有权与使用权利益，因此，一审法院依据行政复议法第三十条的规定作出裁定，适用法律准确。综上，本案上诉人的原审诉求及事实依据与理由，均是认为答辩人对上诉人享有所有权土地的具体行政行为侵犯了上诉人的合法权益，但这一诉争的前提是要明确土地的权利归属，根据法律规定，土地的所有权归属的确定属于人民政府处理。原审裁定认定事实正确，定案证据充分，审判程序合法，适用法律准确，上诉人的上诉没有事实和法律依据，依法应予驳回。
原审第三人钱永寿述称，一、第三人取得本案土地的使用权是合法的。上诉人在一审诉状中诉称第三人骗取土地使用权完全是虚假的。第三人取得土地的使用权是经过相关部门审批核准，且交纳了土地出让金、登记费，程序完全符合法律规定。2015年6月第三人对该幅土地用途提出变更申请，提交了企业档案资料、立项批复等，被上诉人作出天政土发（2015）08号批复合法。二、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案所争土地权属为国有土地，这一客观事实属实。一审裁定认定本案争议的实质是上诉人认为天祝县政府的行为侵犯其已经依法取得的土地所有权，属土地权属争议，上诉人的起诉违反法律规定。综上，原审裁定认定事实清楚，定案证据充分、审判程序合法、适用法律正确，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，依法应予驳回。
第三人天祝万佳美局建材家具有限公司、天祝县华谊实业有限公司均述称，本案所争土地权属为国有土地，这一客观事实属实。第三人钱永寿取得涉案土地使用权程序合法，手续齐全，符合法律规定。原审裁定认定事实正确，证据充分，适用法律准确，上诉人的上诉理由不能成立，应当依法驳回其上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的基本事实一致，本院予以确认。另查明，2002年6月5日，天祝藏族自治县土地管理局与天祝县华谊实业有限公司签订《国有土地使用权出让合同》。同年7月8日，天祝县华谊实业有限公司交纳了土地出让金。2002年9月18日，天祝县政府为天祝县华谊实业有限公司颁发华国用（2002）字第601号《国有土地使用证》。2015年6月23日，天祝县国土资源局与钱永寿签订《国有建设用地使用权用途变更合同》。2015年10月11日，原告南山村一组向人民法院提起行政诉讼，诉讼请求：依法撤销被告作出的天政土发（2002）12号及天政土发（2015）08号土地征拨文件。
本院认为，本案争议的焦点是上诉人与被上诉人作出天政土发（2002）12号及天政土发（2015）08号《批复》之间有无利害关系，其是否具有原告主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。第四十九条第（一）项，提起诉讼原告应当符合本法第二十五规定的公民、法人或者其他组织的规定。本案中，位于天祝县城滨河东路（华冶家属楼北侧），面积2937.68平方米（合4.41亩）土地，早在2002年6月被上诉人作出天政土发(2002)12号批复时，已将双方诉争的土地定性为国有土地予以收回后，出让给天祝华谊实业有限公司，且该公司亦与天祝藏族自治县土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》，并交纳土地出让金。同年9月18日天祝县政府为天祝县华谊实业有限公司颁发华国用（2002）字第601号《国有土地使用证》。上诉人认为涉案土地为集体土地，并提交了天祝县华藏寺镇南山村与天祝县华谊实业有限公司签订的《征用土地协议》,因被上诉人提交的土地档案资料显示争议地为国有土地，且上诉人所属的南山村土地中既包括集体土地，也包括国有土地，故上诉人所提交的土地协议不足以证实涉案土地为集体所有，其又未提供其他证据予以证实被诉的天政土发（2002）12号批复侵犯其集体土地所有权，故其与被诉的天政土发（2002）12号批复行为没有利害关系。2015年6月23日，被上诉人作出天政土发（2015）08号批复是基于第三人对涉案土地依据（2002）12号批复的内容，在上诉人已经依法取得国有土地使用权并颁发《国有土地使用证》的基础上，对涉案土地的用途由工业用地变更为商业用地的行为。故该国有土地使用证有效的情况下，上诉人与被诉的天政土发（2015）08号批复行为没有利害关系。综上，上诉人南山村一组不具有原告主体资格，一审裁定驳回南山村一组的起诉结果正确。上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈金瑞
审 判 员 刘 晶
代理审判员 徐文娟
二〇一六年六月二十七日
书 记 员 朵利民