青海省海东市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青02行初6号
原告陈延文，男，汉族，生于1980年2月3日，系青海省海东市乐都区人，现住该区。
委托代理人张旦志，青海青东律师事务所律师。
委托代理人陈延宏，男，汉族，生于1978年2月27日，系青海省海东市乐都区人，现住该区。
被告海东市乐都区人民政府。住所地：海东市乐都区。
法定代表人曾水清，该区政府区长。
委托代理人宗海莹，青海树人律师事务所律师。
被告海东市乐都区国土资源管理局。住所地：海东市乐都区。
法定代表人李积禄，该局局长。
委托代理人许正明，青海青乐律师事务所律师。
委托代理人王瑞蓉，该局地籍办公室主任。
原告陈延文因不服被告海东市乐都区人民政府（以下简称乐都区人民政府）、海东市乐都区国土资源管理局（以下简称乐都区国土资源管理局）就其宅基地土地使用权证不予补发行政许可行为，于2016年1月29日向本院提起行政诉讼，同日，本院对该案登记受理后，依法组成合议庭，并于2016年3月4日公开开庭进行了审理。原告陈延文及其委托代理人张旦志、陈延宏、被告乐都区人民政府委托代理人宗海莹、被告乐都区国土资源管理局委托代理人许正明、王瑞蓉均到庭参加诉讼，被告乐都区国土资源管理局副局长石自成作为该行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为为：申请人陈延文于2016年1月27日向乐都区国土资源管理局递交了《农村宅基地土地使用证补办申请》，要求补办姓名为陈延文的“乐集用（I）第02－09－147号”宅基地土地使用证。2016年1月28日，乐都区国土资源管理局在该《申请》页面上直接答复曰“根据洪水镇国土资源所提供的证明，陈延文土地使用证无原始档案，无法补发土地使用证”，并加盖了海东市乐都区国土资源管理局公章。
原告陈延文不服上述答复向本院起诉称：原告和乐都区洪水镇的双二村村民李满桂经人介绍于2000年农历7月20日结婚，2002年12月28日补办了结婚证。当时原告岳父李国庆在世，婚后原告、妻子和岳父母一起生活，原告为防止以后生活不测，2002年10月31日请求岳父李国庆将宅基地土地使用证变更为原告名下，经岳父同意，以岳父李国庆名义向洪水镇政府提出申请，原告提交了所有的手续，洪水镇土地管理所审阅相关手续后，2002年10月21日，给原告颁发了集体土地使用证，当时经办人是任土地干事的李金善，2002午夏季，原告自己在父母的资助下，在宅基地北面建了两层砖混结构的住房，在院子东面自建房三间，把岳父母的原有的三件旧住房紧挨在东北角盖上了。2003年3月7日，原告向当时的乐都县房地产管理局办理了院子北面自建房屋207平方的房屋产权证。2007年夏天，洪水镇土地干事李金善跑到原告家，当时原告父母家人都在场，李金善以打官司的名义拿走了原告的宅基地土地使用证，后销毁。2011年6月，原告和原妻李满桂离婚。此后，乐都县房地产管理局通知原告：原告的土地使用证不合法，房产证也不合法。鉴此事实，原告认为：1、原告当时申请办理宅基地土地使权证时，提交了村委会的申请，原土地使用证人李国庆签名，村委会盖章，作为申请人提交了所有的相关材料。2、原告所持有的土地使用证是2002年10月21日颁发的，直到2007年夏季，李金善以打官司的名义要走了原告的土地使用证，中间肯定有什么暗箱操作。3、2003年3月7日，乐都县房地产管理局给原告颁发了房产证，没有正规的土地使用证，房地产管理局不可能颁发房产证，土地使用证在先，房产证在后。4、原告经查档，乐都区房地产管理局存有原告的土地使用证复印件，从而证实原告的土地使用证是以前合法存在的事实。目前原洪水镇土地管理经办人李金善承认办理的事实，那原告的土地使用证是告假的吗？“乐都县国土局公章和乐都县人民政府土地登记章是政府行为的反映和证据，原告没有胆子自己伪造国家机关公章，制造土地使用证吧？5、乐都农村宅基地土地使用证档案材料都在乡上，至于建立土地使用证档案和登记那是土地管理部门的事情，土地使用证颁发的前提是：土地管理部门审查申请人资料，符合条件报批后，建立档案材料，审核后才颁发土地使用证，不是先发证，后建档。6、土地使用证发证机关是原乐都县人民政府，被告是县级人民政府的行政许可行为，案件应由中级人民法院管辖。行政机关颁发宅基使用证行为是行政许可行为，行政许可行为无需行政复议，当事人可直接向法院起诉。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认的行政行为》（2005行他字笫4号）明确指出，最高人民法院法释（2003）5号批复中“确认”，是指当事人对自然资源发生权属争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所做的确权决定。有关自然资源的所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应该包括在行政确认范畴之内。故，此案争议的事实请求是行政许可，属于人民法院直接立案的范围。故请求：1、请人民法院判令两被告依法补发原告的宅基地土地使用证；2、被告承担案件诉讼费用。
原告为证明自己的主张，向本院提供了如下证据：1、陈延文身份证复印件一份。证明：原告的身份情况。2、2002年10月21日乐都县人民政府颁发的编号为乐集用（I）第02－09－147号的《集体土地使用证》复印件一份。证明：2002年10月21日乐都县人民政府给陈延文颁发土地使用证是客观存在的事实。3、2002年9月31日签名为“李国庆”书写的《申请》复印件1份。证明：原告岳父李国庆申请将自己的土地使用证变更给女婿陈延文。4、2003年3月7日，乐都县房管局给陈延文颁发的房产证复印件一份。证明：原告陈延文是用变更后的土地使用证办理了该房产证。先办理土地使用证，后办理房产证是客观存在的事实。5、常住人口登记卡复印件一份。证明：陈延文之妻李满桂（李世芳）的户口情况。6、2002年12月3日乐都县洪水乡双二村民委员会向乐都县房产局递交的《申请》复印件一份。证明：原告陈延文办理房产证时向县房产局递交了申请。7、2016年1月27日陈延文申请补办土地使用证《申请》及乐都县国土局2016年1月28日对该申请批复一份。证明：原告陈延文提出过补办土地证的申请，管理部门未予补办。8、2016年1月28日乐都区洪水镇土管所向乐都县国土资源管理局出具的《证明》一份。证明：陈延文土地使用证与李国庆土地使用证号重复，属争议，陈延文土地使用证无档案。
被告乐都区人民政府辩称：一、关于原告要求补发宅基地使用权的诉讼请求。原告诉讼请求系补发宅基地使用权，经答辩人经对原告提交的申请所补办的“乐集用（Ⅰ）第02-09-147号”的宅基地使用权证核查，发现该宅基地使用权登记权属人为李国庆，且该宅基地使用权为未有变更或注销情形，处于合法有效状态，原告所申请补办的宅基地使用权与李国庆名下的宅基地使用权存在权属争议，且原告无证据证明其对所要求补办的宅基地使用权享有合法的权利。二、关于土地使用权变更或补发的法定条件及程序。依据《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。以及根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定，“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”另依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。依据《全国土地登记规则》第三十二条的规定，依法变更土地使用权、所有权和土地他项权利的，必须依照本章规定向土地管理部门申请登记。另，如果宅基地使用权丢失补办，则需由原权利人提交申请，且权属明确无争议，答辩人作为县级人民政府未收到任何由国土局提交的原告及原告村集体申请变更宅基地使用权的申请文件，即原告对所申请补办的“乐集用（Ⅰ）第02-09-147号”宅基地无合法的使用权。答辩人根据相关法律法规无法向原告颁发“乐集用（Ⅰ）第02-09-147号”宅基地使用权证，且答辩人拒绝向原告补发“乐集用（Ⅰ）第02-09-147号”宅基地使用权证的行为，不存在违法违规及不作为的情形。基于上述，请贵院依法驳回原告的所有诉讼请求。
被告乐都区人民政府为支持其答辩请求，在法定举证期限内，向本院提交了如下证据：1、户编号为02－09－147的土地登记申请书、审批表复印件一份。证明：户编号为02－09－147的宅基地使用权人李国庆未变更为原告陈延文。2、户编号为02－09－147的地平面示意图复印件一份。证明：户编号为02－09－147的宅基地使用权人李国庆未变更为原告陈延文。3、1986年李国庆庄廓审批表复印件一份。证明：李国庆庄廓审批程序合法。4、编号为乐集建（工）字第02－09－147的集体土地建设用地使用权证复印件一份。证明：乐集建（工）字第02－09－147使用权人为李国庆，且使用权人未变更。5、李英雄的证人证言一份。证明：乐集建（工）字第02－09－147使用权人为李国庆，且使用权人未变更。
被告乐都区人民政府还出示了下列法律、法规、规章依据：
1、《中华人民共和国土地管理法》第十二条；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条；3、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条；4、《土地登记规则》第三十二条。用于证明被告乐都区人民政府对于原告的申请事项具有法定行政许可权限。
被告乐都区国土资源管理局辩称：一、答辩人不是本案适格的被告。《土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”。中华人民共和国土地管理法实施条例第六条规定：“依法改变土地所有权、土地使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之曰起生效”。国土资源部发布并于2008年2月1日施行的《土地登记办法》第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报送县级人民政府登记造册，核发土地权利证书”，可见集体土地使用证虽然由国土资源部门具体办理，但必须是由区（县）人民政府核发，加盖的是区（县）人民政府的土地登记专用章，而并非由国土资源部门核发，原告陈延文起诉答辩人不合适，答辩人不是本案适格的被告。所以，原告对答辩人的起诉不符合行政诉讼法第四十九条第（二）项的规定。据此，请求人民法院根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（十）项的规定，依法裁定驳回原告陈延文对答辩人的起诉。二、原告在行政诉状中提出的2002年10月21日，洪水镇土地管理所向其颁发集体土地使用权的事实，答辩人不知情。乐都区的集体土地使用证（专指宅基地使用证），其初始登记均委托由乡镇土地管理所办理，其变更登记由答辩人经过审批以后办理，宅基地使用证的初始登记档案均在乡镇土地管理所，其变更登记档案在答辩人处。经查，洪水镇土地管理所只有乐都区洪水镇双二村村民李国庆名下的集体土地使用证的档案，再无其他任何档案材料。在答辩人处也没有将土地使用权人李国庆名下的集体土地使用证经审批变更为土地使用权人陈延文的任何档案。原告陈延文所述的洪水镇土地管理所于2002年10月21日办理土地使用权变更手续，为其颁发了集体土地使用证的事实无任何证据加以证明。三、原告陈延文提出的办理土地使用权变更登记手续的申请，不符合法定的变更登记条件。自1996年2月1日施行的《土地登记规则》第四章内容为土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，从第32条至第47条的规定来看，办理土地登记申请，须有一定的原因或基础关系，农村宅基地使用权的变更须存在继承、依法转让土地使用权、因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移士地使用权、房屋使用权变更而使土地使用权变更等几种情形。从本案案外人李国庆于2002年9月31日的申请中不难看出，该申请中没有写明申请办理变更登记的事由，显然，没有基础关系的变更登记申请因不符合变更登记条件，答辩人是不会受理的，更谈不上给予审批批准。所以，在变更登记不成立的情况下，乐都区人民政府不可能给原告补发集体土地使用证。综上所述，答辩人认为，从程序上来讲，答辩人不是本案适格的被告，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（十）项的规定，请求人民法院依法裁定驳回原告陈延文对答辩人的起诉。从实体上来讲，原告要求乐都区人民政府履行法定职责即补发集体土地使用证的诉讼请求，其理由不成立，人民法院应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。
被告乐都区国土资源管理局在法定举证期限内未向本院提交任何证据。
据双方当事人诉辩陈述，本院认为，本案的争议焦点为：1、被告乐都区国土资源管理局的被告主体是否适格？2、依据原告的申请，二被告是否作出了行政许可处理决定？该决定应当由谁作出？3、二被告给原告颁发土地使用证的行为事实是否存在？
经庭审举证质证，原告对被告乐都区人民政府举证的5份证据质证如下：对第1－4份证据的真实性不持异议，但认为其与变更、补办的事实没有任何证据效力。对第5份证据不予认可，认为说的全是假话，李国庆是高中生，不是小学生，繁体字是李国庆写的。
被告乐都区国土资源管理局对被告乐都区人民政府举证的5份证据均不持异议。
原告在庭审举证中，仅对其提供的1－7份证据进行了举证，对其提供的第8份证据自认为没必要举证，故对该证据没有进行举证。
被告乐都区人民政府对原告举证的1－7份证据质证如下：
对第1份证据即陈延文的身份证复印件不持异议。对第7份证据即2016年1月27日陈延文申请补办土地使用证《申请》及乐都县国土局2016年1月28日对该申请批复的真实性、合法性、关联性不持异议。对第2份证据即2002年10月21日乐都县人民政府颁发的编号为乐集用（I）第02－09－147号的《集体土地使用证》复印件的真实性、合法性有异议。认为该证据仅是复印件，没有提供原件，对其真实性不予认可。原告称该证据是其从房管局调取的，其证明逻辑存在问题，不能有了一个东西，证明另一个东西的真实性，不能推断出2002年被告给原告核发了证书。对第3份证据即2002年9月31日签名为“李国庆”书写的《申请》复印件的真实性有异议，认为该证据只能证明向洪水镇提交了申请，但没有同意变更的批复，不予认可。对第4份证据即2003年3月7日乐都县房管局给陈延文颁发的房产证复印件的真实性有异议，认为没有原件，且与本案无关联。对第5份、第6份证据即常住人口登记卡复印件和2002年12月3日乐都县洪水乡双二村民委员会向乐都县房产局递交的《申请》复印件，认为该两份证据与本案无关。
被告乐都区国土资源管理局对原告举证的1－7份证据的质证意见与乐都区人民政府基本一致。其在对原告的第3份证据质证时，着重认为，该申请以李国庆名义申请，但没有写明变更的事由，是基于什么样的事由要求变更，根据规定，申请不符合规定，不具有合法性。
因被告乐都区国土资源管理局在法定举证期限内未向本院提交任何证据，故法庭在庭审中没有组织其进行举证。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条的规定，本院于2016年2月16日依职权到乐都区就原告起诉状上所说的李金善进行了调查询问，并制作询问笔录一份，该询问笔录作为证据，其属性如下：证据名称：调查笔录；证据来源：法院依职权调查；证明方向：该土地证不合法，他没有拿原告的土地证。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款之规定，法庭组织各方当事人对本院调取的上述调查笔录进行了质证。质证意见分别如下：
原告质证意见：说的全是假话，我的土地使用证上的字就是李金善本人写的，不认可这份证据。
被告乐都区人民政府质证意见：不持异议。
被告乐都区国土资源管理局质证意见：无异议。但变更土地使用证材料在被告处的说法与事实不符。
据以上举证质证，本院对上述证据作如下认证：对原告提交的第1份、第7份证据，因其具有真实性、合法性、关联性，应予确认。对原告提交的第2、3、4、5、6份证据和被告乐都区人民政府提交的5份证据，因涉及同一块宅基地上出现的两个土地使用证的效力问题，而该效力问题属于被告在作出行政许可处理决定时予以确认的事项，且原被告双方对彼此提交的上述证据均持有异议，故本院对上述证据不作确认。对原告提交的第8份证据，因原告未进行举证，本院不予确认。对本院依职权调取的调查笔录一份，因原告持有异议，不予确认。
据以上认证的证据和双方当事人庭审陈述，本案认定事实如下：2016年1月27日，原告陈延文以申请人的身份，向乐都区国土资源管理局递交了《农村宅基地土地使用证补办申请》，要求补办姓名为陈延文的“乐集用（I）第02－09－147号”宅基地土地使用证。2016年1月28日，乐都区国土资源管理局在该《申请》页面上以自己的名义直接答复曰“根据洪水镇国土资源所提供的证明，陈延文土地使用证无原始档案，无法补发土地使用证”，并加盖了海东市乐都区国土资源管理局公章。海东市乐都区国土资源管理局作出该答复处理意见后，直至本案庭审时，就该答复处理意见一直未向海东市乐都区人民政府上报。原告陈延文对此答复处理意见不服，于2016年1月29日向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（六）项、《土地登记办法》第七条第（八）项、《中华人民共和国土地管理法实施条列》第三条第一款之规定，本案原告陈延文要求补发宅基地土地使用证的行为属于行政许可行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条列》第四条第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、《土地登记办法》第三条第二款及《中华人民共和国行政许可法》第二十二条、第三十五条之规定，对申请土地所有权和使用权证书的，只有县级人民政府有最后登记造册、核发证书的批准权限，作为县级人民政府土地主管部门的国土资源管理局，对当事人的申请负有审查审核，并依法报送县级人民政府作最后处理的职责。本案中，对原告陈延文的申请，被告乐都区国土资源管理局应当在审查审核的基础上，依法报送乐都区人民政府作出最后是否准许的处理决定，而其本身并无作出处理决定的法定职权，但其却对原告的申请却直接予以了答复。在庭审中，被告乐都区国土资源管理局也当庭承认，其对原告申请的答复，也就是其自己作出了不予许可的处理决定。显然，被告乐都区国土资源管理局作出该处理决定，不符合上述法律法规的职权要求，为超越职权，且被告乐都区国土资源管理局在法定举证期限内未向法院提交作出该处理决定的任何证据，是为证据不足。被告乐都区国土资源管理局在庭审中也当庭承认，对原告陈延文的申请，其在2016年1月28日作出“无法补办”的答复处理决定后，直至本案庭审时，其就陈延文申请的审查审核情况及答复处理意见均没有依法上报乐都区人民政府。被告乐都区人民政府在庭审中也明确表示对此毫不知情，更没有作出对此申请的任何许可处理决定。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。”之规定，被告乐都区国土资源管理局作为本案被告，其主体是适格的，故对其不是本案适格被告主体的辩解理由，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（四）项之规定，判决如下：
撤销乐都区国土资源管理局在原告申请上作出的不予许可的答复处理决定。
案件受理费50元，由被告乐都区国土资源管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审判长 王海林
审判员 丁 亮
审判员 薛红玲
二〇一六年三月九日
书记员 ＸＸＸ