黑龙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑行终24号
上诉人（原审原告）黑龙江省七台河监狱，住所地黑龙江省七台河市桃山区学府路***号。
法定代表人穆连波，该监狱监狱长。
委托代理人李云鹏，该监狱工作人员。
委托代理人孟庆松，该监狱民警。
被上诉人（原审被告）黑龙江省人民政府，住所地黑龙江省哈尔滨市南岗区中山路202号。
法定代表人陆昊，该省省长。
委托代理人李雷，黑龙江省国土资源厅副厅长。
委托代理人王瑞，该政府法制办副调研员。
第三人（原审第三人）黑龙江省北兴农场，住所地黑龙江省七台河市勃利县北兴农场场部二委*幢*号。
法定代表人朱宝华，该农场场长。
委托代理人赵文柱，该农场司法分局工作人员。
上诉人黑龙江省七台河监狱（下称七台河监狱）诉黑龙江省人民政府（下称省政府）及黑龙江省北兴农场（下称北兴农场）颁发国有土地使用证及行政复议一案，不服黑龙江省农垦中级法院（2017）黑81行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2018年3月7日公开开庭审理本案。七台河监狱委托代理人李云鹏、孟庆松，省政府委托代理人李雷、王瑞，
北兴农场委托代理人赵文柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1977年2月15日，北兴农场与东煤公司二〇四勘探队签订了《借用土地协议书》，北兴农场将其具有使用权的5000亩土地借给东煤公司二〇四勘探队用于建青年点。该协议载明了借用土地的范围、权属、职责、借用期限等内容，明确了土地所有权和林权属北兴农场，二〇四勘探队不得转让他人使用，借用期限为1977年2月至1992年12月。1984年3月14日，东煤公司二〇四勘探队于七台河市司法局签订了《关于购买二〇四队青年农场的交接书》，双方约定七台河市司法局出资38万元，用于购买东煤公司二〇四队青年农场的房产、农机具等物资设备，其中包含北兴农场借给东煤公司二〇四勘探队使用的土地中的1500亩耕地，七台河市司法局将该宗土地交给七台河监狱前身单位使用。1984年11月5日，北兴农场向勃利县人民政府申请办理土地证。1985年4月15日，经黑龙江省人民政府审查同意，原黑龙江省土地利用管理局下发了黑土[1985]第74号《关于黑龙江省北兴农场土地使用界限的批复》，同意北兴农场土地使用界线的划定。1986年11月3日，勃利县人民政府为北兴农场颁发了《土地证》，该证载明本案争议的土地包括其中。2001年10月17日，北兴农场向黑龙江省国土资源厅提出换发《土地证》申请，并提交了土地登记档案及其他证明文件。黑龙江省国土资源厅按照规定进行了地籍调查、指界认界工作，相关的有土地使用权单位经现场指界、认界后，在土地权属界线图上盖章确认。2002年3月14日，省政府发布了土地登记公告，在公告期间，没有单位和个人提出异议，公告期满后，省政府为北兴农场颁发了黑国用（2002）12号《国有土地使用证》，其中包括本案争议土地。2004年12月25日，勃利县人民政府为北兴农场颁发了《林权证》，其中包括北兴农场《国有土地使用证》中登记的林地部分。2011年9月15日，七台河监狱向黑龙江省土地资源厅申请土地确权时，得知省政府为北兴农场颁发了《国有土地使用证》，向省政府提出复议申请。2012年3月8日，省政府作出黑政复决（2012）11号行政复议决定，认为：省政府为北兴农场颁发的《国有土地使用证》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，依法应予维持。申请人七台河监狱的行政复议请求缺少事实根据和法律依据，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定：维持省政府为北兴农场颁发的黑国用（2002）第12号《国有土地使用证》。省政府与2012年4月12日向七台河监狱送达了黑政复决（2002）11号《行政复议决定书》。2012年4月18日，七台河监狱向七台河市中级人民法院提起诉讼，请求依法部分撤销省政府颁发的黑国用（2002）12号《国有土地使用证》。七台河市中级人民法院认为七台河监狱的诉讼主张涉及的土地隶属于黑龙江省农垦系统，没有正式立案，其单位做过协调工作。2016年3月2日，七台河市中级人民法院将七台河监狱的起诉材料退回。2016年3月8日，七台河监狱向哈尔滨市中级人民法院递交起诉材料，该院受理后，于同年5月19日作出行政裁定，将案件移送黑龙江省农垦中级法院审理。
原审法院认为，1977年2月15日，北兴农场与东煤公司二〇四勘探队签订了《借用土地协议书》，北兴农场将其具有使用权的5000亩土地借给东煤公司二〇四勘探队用于建青年点。该协议明确了土地使用权属于北兴农场，二〇四勘探队不得转让他人使用，该协议能够证实按照当年的土地管理方式，北兴农场对争议土地享有管理使用权。1984年3月14日，东煤公司二〇四勘探队与七台河市司法局签订了《关于购买二〇四队青年农场的交接书》，东煤公司二〇四队将房产、农机具等物资设备及类型农场借用土地中的1500亩土地以及38万元卖给七台河市司法局，七台河市司法局将该宗土地交给七台河监狱使用。该交接书证实七台河监狱使用的涉案土地，系东煤公司二〇四队擅自转让处分由北兴农场享有使用和管理权土地的事实。1984年11月5日，北兴农场向勃利县人民政府申请办理土地证时，原黑龙江省土地利用管理局同意为北兴农场颁发了《土地证》，该证载明涉案土地包含其中。2001年10月17日，北兴农场向黑龙江省国土资源厅提出换发《土地证》申请时，提交了土地登记档案及其他证明文件，黑龙江省国土资源厅按照规定进行了地籍调查、指界、认界工作，相关有土地使用权的单位经现场指界、认界后，在土地权属界线图上盖章确认，在没有任何单位和个人提出异议的情况下，省政府为北兴农场颁发了黑国用（2002）12号《国有土地使用证》，其中包含涉案土地，现有证据能够证实省政府为北兴农场颁发黑国用（2002）12号《国有土地使用证》的行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。2011年9月15日，七台河监狱得知省政府为北兴农场颁发了《国有土地使用证》，向省政府提出复议申请，省政府依法进行了听证，并对参与人提交的证据进行了审查，于2012年3月8日，作出黑政复决[2012]11号行政复议决定，该复议决定认定原行政行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，依法应予维持。对于七台河监狱提出北兴农场提供虚假材料，隐瞒事实，省政府错误地认定北兴农场土地来源合法，骗取国有土地使用证，侵犯了七台河监狱的合法权益，省政府为北兴农场颁发黑国用（2002）12号《国有土地使用证》的行为违法，及省政府作出的黑政复决[2012]11号行政复议决定及黑国用（2002）12号《国有土地使用证》中涉及七台河监狱具有使用权的2746亩范围内土地确权行为，诉讼费由省政府承担的意见，因无证据支持，与事实不符，不予采纳；对于省政府提出其颁发国有土地使用证的行为及行政复议行为合法，七台河监狱提出的情况不属实，应依法驳回七台河监狱的诉讼请求的意见，应予采纳；对于省政府及北兴农场提出七台河监狱提起诉讼已经超过法定起诉期限的意见，因七台河监狱有证据证实在收到行政复议决定后，在法定起诉期限内提起了行政诉讼，被耽误的时间不是七台河监狱自身的原因，七台河监狱提起诉讼并未超过法定起诉期限，对省政府及北兴农场的该项意见不予采纳；对省政府在辩论时提出其作为复议机关，按照修订前的行政诉讼法，不应该是省政府的意见，因作出行政行为的机关和复议机关均为省政府，依据程序从新的法律原则，本案对省政府主体资格的审查应适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，对省政府的该项意见不予采纳；对北兴农场提出东煤公司二〇四队未经其同意擅自出卖给七台河市司法局建监狱监区的行为违法，省政府的行政行为合法的意见，符合客观实际，应予采纳；对于北兴农场提出七台河监狱的起诉属于对已经行政复议终局裁决的行政行为提起的诉讼，依法应当驳回起诉的意见，因不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的“省级人民政府作出的确认土地使用权的行政复议决定为最终裁决”的情形，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回七台河监狱的诉讼请求。
黑龙江省七台河监狱上诉称，原判决认定事实不清、适用法律错误，请求依法撤销黑龙江农垦中级法院（2017）黑81行初6号行政判决，依法改判，支持其原审诉讼请求。
黑龙江省人民政府答辩称，1.省政府为北兴农场颁发黑国用（2002）12号《国有土地使用证》的行为行为合法；2.司法厅作出的（2001）138号函是管理权限的说明，不是对土地管理权属的确认；3.省政府作出的黑政复决[2012]11号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序；4.根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》规定，省政府不是适格被告。
黑龙江省北兴农场答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决合法得当。双方纠纷不属于行政诉讼受案范围，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审一致,本院予以确认。
本院认为，根据1981年9月10日生效的《黑龙江省土地管理暂行条例》第六条第一款“为了确认和保障国有土地和集体所有土地的所有权、使用权，城乡一切土地所有、使用单位必须向土地管理机关办理登记手续，报县（市）以上人民政府批准，由所在市、县人民政府颁发土地证”及第七条“禁止买卖、出租和擅自转让土地。凡需变更土地所有权、使用权的，必须经过县（市）以上人民政府批准由土地管理机关划拨、登记”的规定，单位使用土地必须向土地管理机关办理登记手续，报县（市）以上人民政府批准，由所在市、县人民政府颁发土地证。土地使用权的变更必须经县（市）级以上人民政府批准由土地管理机关划拨、登记。本案中，原黑龙江省土地利用管理局经黑龙江省人民政府审查同意，于1985年4月15日作出了黑土[1985]第74号《关于黑龙江省北兴农场土地使用界限的批复》，同意北兴农场土地使用界线的划定（本案争议的土地在该界线范围内），应视为省政府1985年已确认该诉争土地归北兴农场所有。依据《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》（国办发[2001]8号）第一条第四款“确有书面协议借用农场土地的，国有土地使用权归出借方。协议到期的应予退还，一时不能退还的，双方签定继续借用协议”规定，确有书面协议借用农场土地的，国有土地使用权归出借方所有。本案北兴农场与七台河监狱在询问中均确认存在北兴农场与东煤公司二〇四勘探队1977年2月15日签订的《借用土地协议书》。亦应认定该协议内的土地北兴农场具有国有土地使用权。依据《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》第一条第一款第2项规定，经县级以上人民政府及有关部门批准，国有农场规划设计范围内的土地划拨给其他单位并使用至今的，按使用现状确定国有土地使用权。据此，七台河监狱认为其购买了相关土地使用权，应向法院提供享有该使用权经过县（市）以上人民政府及有关部门批准及有关部门批准的证据。七台河监狱仅以省政府作出的《黑龙江省人民政府关于扩大罪犯关押、劳改场所问题的通知》（黑政发[1983]132号）即认为其享有合法的国有土地使用权依据不足。
依据当时生效的《土地登记规则》第二十五条、第二十九条、第三十七条规定，土地登记申请者申请土地使用权变更登记，应提交申请变更土地登记的申请书，经地籍调查、审核，认为符合变更土地登记规定的，报人民政府批准后作相应的更改。本案中，北兴农场于2002年3月8日提交土地登记申请表（变更）、原土地证、法人身份证明等相关文件，经地籍调查、审核，省政府为北兴农场颁发《国有土地使用证》。以上行政行为认定事实清楚，程序并无不当，七台河监狱请求撤销该行政行为的上诉理由不能成立，本院不予支持。
省政府于2012年3月8日作出的黑政复决[2012]11号行政复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法，依法亦应予维持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，七台河监狱的上诉理由不能成立，本院不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50.00元，由上诉人黑龙江省七台河监狱负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 顾栩菲
审 判 员 张云强
审 判 员 钟海峰
二〇一八年三月六日
法官助理 王腾野
书 记 员 潘 薇
附：相关法律司法解释条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.《黑龙江省土地管理暂行条例》
第六条为了确认和保障国有土地和集体所有土地的所有权、使用权，城乡一切土地所有、使用单位必须向土地管理机关办理登记手续，报县（市）以上人民政府批准，由所在市、县人民政府颁发土地证。
土地证所确认的土地所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第七条禁止买卖、出租和擅自转让土地。凡需变更土地所有权、使用权的，必须经过县（市）以上人民政府批准由土地管理机关划拨、登记。
3.《土地登记规则》
第二十五条国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权、他项权利及土地的主要用途发生变更的，土地使用者、所有者及他项权利拥有者，必须及时申请变更登记。
不经变更登记的土地使用权、所有权及他项权利的转移，属于非法转让，不具有法律效力。
第二十九条因农用土地交换、调整引起土地使用权或土地所有权变更的，应由双方持协议和有关文件到土地管理部门申请变更土地登记。
第三十七条土地管理部门根据土地使用者、所有者、及他项权利拥有者申请变更土地登记的申请书经地籍调查、审核，符合变更土地登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或更改土地证书，地籍图、土地归户册（土地归户卡组装）作相应的更改。
4.国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知(国办发[2001]8号)
国有农场的土地是国有农场经济发展的基本生产资料，是国有资产的重要组成部分。经过几十年的发展，国有农场为国民经济和社会发展提供了大量的农副产品和战略性物资，对繁荣边疆和少数民族地区的经济、文化，增进民族团结，巩固边防做出了重要贡献。随着社会主义市场经济的快速发展，国有农场还将继续发挥重要作用。但是，近年来，由于各种原因，农场使用的国有土地被周边乡村集体、农民个人以及非农垦单位挤占的现象严重，一些国有农场的土地权属争议也非常突出，个别地方甚至引发纠纷或械斗，造成人员伤亡和重大的财产损失。为依法保护国有农场土地合法权益，促进农村经济发展、民族团结和社会稳定，特提出以下意见：
一、妥善处理土地权属争议，依法确认国有农场土地使用权
地方各级人民政府及有关部门要以党中央、国务院有关指示精神为指导，从有利于国有农场和农村经济发展出发，本着尊重历史和现实的原则，依照国家有关土地管理的法律、法规和政策以及原国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》的有关规定，准确把握政策界限，妥善解决土地权属争议，依法、公平、公正、合理地确认国有农场土地使用权。
（一）县级以上人民政府及有关部门关于组建国有农场的批文和国有农场与周边农民集体签定的用地协议书，原则上应作为确认国有农场的国有土地使用权的依据。但是，下列情况按以下原则处理：
1.1962年实行劳动、土地、耕畜、农具“四固定”时将国有农场规划设计范围内的土地固定给农民集体所有且该农民集体使用至今的，应当确认该农民集体的土地所有权。
2.经县级以上人民政府及有关部门批准，国有农场规划设计范围内的土地划拨给其他单位并使用至今的，按使用现状确定国有土地使用权。
3.国有农场所属单位成建制移交给地方或者从国有农场成建制独立出来的，根据移交或批准文件，确认其国有土地使用权。
4.经国有农场主管部门同意，国有农场土地已转由其他单位使用的，除以承包、租赁、借用方式使用的外，按现状确认该使用单位的国有土地使用权。
（二）1962“四固定”后至1982年《国家建设征用土地条例》发布前，对国有农场和周边农民集体相互越界使用至今的土地，由各地按照国家及有关主管部门的政策规定，结合当地具体情况处理。各省、自治区、直辖市制定了相关规定的，可从其现定。
（三）实行场社（队）合并或以场带社（队），后来场社（队）分开的，原则上技场社（队）分开时双方签定的划地快议确定土地所有权和使用权。存在争议的，由双方协商解决；协商不成的，由县级以上人民政府处理。未签定协议也未发生争议的，按使用现状确定土地所有权和使用权。
（四）确有书面协议借用农场土地的，国有土地使用权归出借方。协议到期的应予退还，一时不能退还的，双方签定继续借用协议。
（五）对土地使用权已确认给国有农场，但现使用者确实一时难以退还的，可与农场协商，采取承包、租赁或股份合作的方式继续使用土地。
（六）对国有农场和农民集体现使用的有争议的土地，因土地权属资料不清，无法查证土地权属来源的，根据实际使用情况，并经双方协商一致后，确认各自的国有土地使用权和集体土地所有权。协商不成的，由县级以上人民政府处理。
（七）对其他单位或个人越界抢占的国有农场土地，其土地使用权无条件确认给国有农场。
（八）新疆生产建设兵团土地确权的具体原则，由国土资源部、农业部商新疆维吾尔自治区人民政府和新疆生产建设兵团，根据本意见精神研究确定。