广东省肇庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤12行终41号
上诉人（原审原告）梁文权，男，汉族，1969年3月10日出生，身份证住址：广东省肇庆市鼎湖区。
上诉人（原审原告）梁文佳，男，汉族，1960年1月22日出生，身份证住址：广东省佛山市顺德区。
上诉人（原审原告）梁丽英，女，汉族，1967年11月20日出生，身份证住址：广东省肇庆市端州区。
上诉人（原审原告）梁秀玲，女，香港居民，1965年8月9日出生。
四上诉人的共同委托代理人李博，广东赛力律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肇庆市国土资源局。住所地：肇庆市端州区信安六路*号。
法定代表人黄建平，该局局长。
被上诉人（原审被告）肇庆市国土资源局鼎湖分局。住所地：肇庆市鼎湖区坑口民乐大道。
法定代表人梁思敏，该分局局长。
原审第三人鼎湖永盛化纤纺织印染厂有限公司。住所地：肇庆市鼎湖区莲花镇开发区。
法定代表人SONGJIMMY，该公司董事长。
委托代理人吉林、陈坤泉，均为该公司职员。
上诉人梁文权、梁文佳、梁丽英、梁秀玲因诉被上诉人肇庆市国土资源局、肇庆市国土资源局鼎湖分局及原审第三人鼎湖永盛化纤纺织印染厂有限公司土地使用权权属纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院做出的（2016）粤1203行初195号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明认为，肇庆市国土资源局鼎湖分局在1990年10月18日为梁文权、梁文佳、梁丽英、梁秀玲四人颁发了土地使用证（总编号：8，分编号：333516），确认用地面积2703.5平方米，土地属境为古围（伍南管理区）；1995年4月3日为鼎湖永盛化纤纺织印染厂有限公司颁发了肇鼎府国用（1995）字第特8002号《国有土地使用权证》，确认土地坐落鼎湖区莲花镇工业开发区，总面积1091.079亩。由此可见，梁文权、梁文佳、梁丽英、梁秀玲四人和鼎湖永盛化纤纺织印染厂有限公司对各自土地使用权证上确认的土地都是具有合法的土地使用权。现梁文权、梁文佳、梁丽英、梁秀玲四人认为肇庆市国土资源局、肇庆市国土资源局鼎湖分局将其土地使用权出让给鼎湖永盛化纤纺织印染厂有限公司，引起梁文权、梁文佳、梁丽英、梁秀玲四人和鼎湖永盛化纤纺织印染厂有限公司之间土地使用权纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。……”的规定，当事人的土地使用权争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理是法定的前置程序，应在有关人民政府作出处理后，对于政府处理不服时，在法定的期限内才能起诉到人民法院。因此，梁文权、梁文佳、梁丽英、梁秀玲四人的起诉不符合法定起诉条件，应不予立案，鉴于本案已经立案，应作裁定驳回起诉的处理。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定作出驳回梁文权、梁文佳、梁丽英、梁秀玲四人的起诉的裁定。
上诉人梁文权、梁文佳、梁丽英、梁秀玲上诉称，鼎湖区人民法院适用法律错误，裁定错误。理由如下：一、上诉人认为本案应当为土地行政登记纠纷。首先，在庭审时，上诉人多次明确诉讼请求为：确认被上诉人向鼎湖永盛化纤纺织印染厂有限公司颁发的证号为肇鼎府国用（1995）字第特8002号《国有土地使用权证》、证号为肇鼎府国用（(1998）字第特98189号《国有土地使用权证》、证号为肇鼎国用（2015)第0020126号《国有土地使用权证》、证号为肇鼎国用（2015)第0020127号《国有土地使用权证》的行为违法，并将上述证件予以撤销。其次，经过庭审审查，己经确认被上诉人肇庆市国土资源局鼎湖分局于1990年10月18日为上诉人颁发了土地使用证（总编号：8，分编号：333516)，上诉人事实上己经依法取得了由被上诉人颁发的土地使用证。据此，上诉人是对被上诉人重复将该土地使用权颁发给鼎湖永盛化纤纺织印染厂有限公司的的土地登记行为有异议，而非是对土地权属有异议，上诉人认为，本案不是土地确权纠纷，而是土地行政登记纠纷。二、上诉人认为本案不属于复议前置的情形。最高人民法院关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复明确，根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森森、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其己经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外。而最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》2005行他字第4号明确，“最高人民法院法释[2003]5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质,不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属复议前置的情形。本案中，被上诉人颁发的肇鼎府国用（1995)字第特8002号《国有土地使用权证》、证号为肇鼎府国用(1998）字第特98189号《国有土地使用权证》、证号为肇鼎国用（2015)第0020126号《国有土地使用权证》、证号为肇鼎国用（2015)第0020127号《国有土地使用权证》的行为，系行政许可，而不是对自然资源所有权、使用权的行政确认行为，不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定的复议前置的情形。三、鼎湖区人民法院查明的事实不清。鼎湖区人民法院认定被上诉人于1995年4月3日为鼎湖永盛化纤纺织印染厂有限公司颁发了肇鼎府国用（1995)字第特8002号《国有土地使用权证》，属于查明事实不清。因被上诉人向法庭提交的证据《国有土地使用权出让合同》并没有证据原件，且提交的肇鼎府国用（1995)字第特8002号《国有土地使用权证》是用“X”划掉的，因此，其取得的《国有土地使用权证》的真实性、合法性值得商榷的。其次，即使肇鼎府国用（1995)字第特8002号《国有土地使用权证》是真实合法的，那么该土地使用证已经注销了，应当以最新的办证行为为具体的行政许可行为为本案的诉讼标的。综上所述，上诉人认为鼎湖区人民法院在本案的审理过程中适用法律错误，现依法向二审法院提出上诉，请求依法撤销原审裁定，并裁定原审法院继续审理本案。
两被上诉人肇庆市国土资源局、肇庆市鼎湖区国土资源局分局共同答辩称，一、原审裁定确认土地使用权争议应先由人民政府处理，驳回被答辩人的起诉事实清楚、证据充分确凿。被答辩人在原审请求法院确认被上诉人将权属于上诉人的国有土地使用权【总编号：8，分编号：3335.16】出让给鼎湖永盛化纤纺织印染厂有限公司的行为违法。而鼎湖永盛化纤纺织印染厂有限公司于1994年12月13日与被上诉人签订《国有土地使用权出让合同》，受让位于肇庆市鼎湖区莲花镇开发区1200亩的土地，从而引起上诉人与鼎湖永盛化纤纺织印染厂有限公司之间土地使用权纠纷。因此，原审法院认定事实清楚。根据《中华人民共和国土地管理法》第16条的规定，上诉人与鼎湖永盛化纤纺织印染厂有限公司的土地所有权和使用权争议应先通过法定前置程序处理，即由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。对处理不服时，在法定的期限内才能起诉到人民法院．因此，原审法院适用法律正确。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第30条第1款的规定，上诉人直接向人民法院提出起诉也是错误的。二、上诉人的起诉超过起诉期限，依法应裁定驳回起诉。1994年12月13日，被上诉人与鼎湖永盛化纤纺织印染厂有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，被上诉人出让鼎湖区莲花镇1200亩土地给鼎湖永盛化纤纺织印染厂有限公司。如果上诉人对该行政行为提出起诉，根据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，上诉人的起诉已经超过起诉期限。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法）若千问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，本案应当依法裁定驳回上诉人的起诉。三、被答辩人的起诉已经超过因不动产提起的行政诉讼的起诉期限，依法应裁定驳回起诉。根据本案事实，被上诉人出让土地给鼎湖永盛化纤纺织印染厂有限公司的行政行为至今已超过21年，根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，本案应当依法裁定驳回上诉人的起诉。四、上诉人的起诉未达到法定的起诉条件，依法应当驳回起诉。上诉人诉称权属自己的土地已由上诉人出让给鼎湖永盛化纤纺织印染厂有限公司，但其并没有提供、证明该行政行为存在的证据。按照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》，第四十条的规定，证明具体行政行为的存在，是提起行政诉讼的最基本要求或条件，本案上诉人很明显是不符合该条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，上诉人的起诉缺乏最基本的事实根据，依法应当裁定驳回起诉。综上所述，本案上诉人的起诉既不符合程序，同时也超过了二年的诉讼时效和20年的起诉期限，原审法院驳回起诉事实清楚，适用法律正确。上诉人提出上诉缺乏事实根据和法律依据，请二审法院依法予以驳回。
经审理，本院认为，本案四上诉人是因认为两被上诉人将其享有合法使用权且已办理土地使用权证的土地违法转让给原审第三人并为其办理相关土地使用权证的行为违法而提起行政诉讼。即四上诉人与原审第三人对各自土地使用权证项下登记的土地使用权存在权属争议。故本案实质上是土地使用权权属纠纷。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地使用权争议应先经人民政府处理才可提起行政诉讼。故，两上诉人直接向原审法院提起行政诉讼不符合人民法院行政诉讼案件的立案条件。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，对四上诉人的起诉，应裁定予以驳回。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，审理程序合法，处理结果正确，本院予以维持。四上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 潘启智
审 判 员 高永宏
代理审判员 叶志敏
二○二○一七年四月二十八日
书 记 员 黄丹莉