青海省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）青民提字第8号
申请再审人（一审原告、反诉被告、二审上诉人）：海东地区升泽砂石销售有限公司。
法定代表人：贾生桂，该公司董事长。
委托代理人：刘喜全，青海河湟律师事务所律师。
委托代理人：张建，青海河湟律师事务所律师。
被申请人（一审被告、反诉原告、二审被上诉人）：马万智，男，回族。
委托代理人：马占仓，青海马海军律师事务所律师。
申请再审人海东地区升泽砂石销售有限公司（以下简称升泽砂石公司）因与被申请人马万智租赁合同纠纷一案，不服海东市中级人民法院（2013）东民二终字第26号民事判决，向本院申请再审。本院于2014年2月17日作出（2014）青民申字第03号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。升泽砂石公司委托代理人张建，马万智及委托代理人马占仓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年7月2日，升泽砂石公司起诉至青海省化隆回族自治县人民法院称，双方于2010年10月1日签订《土地使用权租赁合同》，将土地用作砂石厂。合同签订后，升泽砂石公司先后给马万智支付租赁费16万元。该合同第七条第一项明确规定，马万智保证合法拥有该土地使用权，其实马万智没有使用权。马万智用欺骗的方法与升泽砂石公司签订合同，骗取所谓的租赁费，给升泽砂石公司造成了经济损失，该合同应为无效合同。请求确认合同无效，并要求马万智返还土地租赁费16万元，本案诉讼费由马万智承担。马万智辩称，2O10年10月1日，我将承包的土地以每年27万元承包给升泽砂石公司作砂石场使用，租赁时间为10年。在合同履行期间，升泽砂石公司在该租赁地附近又承租他人土地进行采砂活动，对到期的租金不予支付。双方签订的《土地使用权租赁合同》合法有效，升泽砂石公司的诉求不符合合同无效情形和条件，特别是在签订合同时，我依照升泽砂石公司的要求改变了土地的原貌，对周围树木进行了砍伐，给我造成很大的经济损失。马万智反诉请求升泽砂石公司继续履行合同，给付两年租金355000元，并承担本案诉讼费用。
青海省化隆回族自治县人民法院一审查明，2010年10月1日，升泽砂石公司与马万智签订《土地使用权租赁合同》，用作开砂石料场（该土地系公伯峡库区消落区），租赁期限自2010年10月1日至2020年9月30日；年租金为27万元。合同签订后，升泽砂石公司组装设备进行采砂，并于2010年11月19日至2011年11月18日合计交租金15万元。2011年11月18日经双方协商：2010年10月1日应交的13.5万元承包费中减去3.5万元，应交承包费10万元，另外给付拉运费1万元，共计11万元。此款应在2010年11月给付7万元，2011年3月给付4万元，后双方发生矛盾，引起诉讼。
青海省化隆回族自治县人民法院认为，升泽砂石公司与马万智签订土地租赁合同时，主要用作砂石料场。现升泽砂石公司诉称合同为无效合同，租赁地也已不再使用。依据2006年7月7日国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定，对争议的库区消落区马万智享有使用权。根据化隆回族自治县移民安置局（原化隆回族自治县支援黄河上游水电工程建设办公室（以下简称“支黄办”）出具的《关于对群科镇先口一村在公伯峡水库消落区开发利用申请的批复》和《情况说明》两份证据来看，马万智有权对该宗土地进行对外租赁合法使用。升泽砂石公司要求认定合同无效和返还租赁费16万元的诉求缺乏事实依据，不予支持；要求返还替其所交的1万元捐款的证据不足，理由不充分，不予支持；已给付的15万元应计算在承包费中。马万智要求继续履行合同的诉讼请求，予以支持。所请求的2010年10月至2011年9月所欠承包费7.5万元应予支持。故2010年1O月至2012年1O月期间，升泽砂石公司按照合同约定应当交纳土地租赁费54万元，从中减去已交纳的租赁费15万元，再减去当时双方约定的承包费减免3.5万元，升泽砂石公司实际应承担土地租赁费355000元。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条、第二百二十六条，《中华人民共和国民法通则》第八十八条、第一百零八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决：一、驳回升泽砂石公司的诉讼请求；二、继续履行升泽砂石公司与马万智签订的土地租赁合同；三、升泽砂石公司给付租赁费355000元。
升泽砂石公司不服一审判决，向青海省海东市中级人民法院上诉称，其与马万智签订土地使用权租赁合同的目的是为了采砂，是以合法的形式掩盖非法的目的，属于无效合同，海东市政府的文件及化隆水务局的整改通知已经证明升泽砂石公司的采砂行为违法。请求：撤销一审判决；确认双方签订的《土地使用权租赁合同》无效；马万智返还所谓的租赁费16万元。
马万智答辩理由与一审诉讼理由相同，并称：升泽砂石公司若不愿意租赁该土地，可以协商解决，实事求是地给予合理补偿后解除合同。争议的土地有35584平方米，合同签定后，自己砍伐树木89株，每株计400元，合计35600元；租赁地须经回填平整后才能耕种，费用21万元，回置要320250元，共计569300元。法院若判决解除合同，至少应当赔偿自己为履行合同而支出的损失569300元，同时还应该支付2O13年的租金27万元。
青海省海东市中级人民法院二审查明，二审对一审判决认定的事实予以确认。
另查明，2002年1月28日青海省人民政府《关于龙羊峡李家峡公伯峡水库水域管理问题的决定》规定：海东行政公署管理公伯峡库区水域，其管理权不得下放。2013年8月19日海东市人民政府作出东政办（2013）20号通知指出：自2010年年底化隆县水利局办理的《河道采砂许可证》违规，要求化隆县政府依法撤销公伯峡库区内的航道采砂许可证。2013年9月8日，化隆县防汛指挥部作出水隐患通知书，认为升泽砂石公司在群科镇先口一村非法采砂，严重影响了周边环境，要求七日内拆除违章建筑及砂料，否则处以10万元以下的罚款。同年10月8日，化隆县水务局作出停止水事违法行为通知书，责令升泽砂石公司立即停止违法采砂行为，并罚款5000元。
青海省海东市中级人民法院认为，关于合同效力的问题，依照法律规定，以合法的形式掩盖非法目的的合同无效。升泽砂石公司以每年27万元的价格租赁使用的黄河边河滩地及耕地，目的是采砂，而采砂区域属国家已征用的公伯峡库区范围内的河道，非经所有权人同意并经一定的审批程序，任何个人或组织无权在此区域内采砂。对此，无论是作为合同出租方的马万智还是作为承租采砂方的升泽砂石公司，均明知在未经许可的情况下采砂属非法。根据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条第（三）项的规定，应当认定双方签订的合同为无效合同，一审判决对合同效力的认定适用法律错误，应当予以纠正。本案中导致合同无效的双方均有过错。关于马万智主张为履行合同569300元经济损失的问题。缔约之时，明知涉案土地已被国家征用，属于公伯峡水库消落区，所有权属公伯峡水库，其只是临时使用。与升泽砂石公司签订为期10年的合同，合同无法履行时造成的经济损失及利益风险是其在缔约时应当预见的。在二审中提出为履行合同造成其56930O元经济损失，但未提供有效证据，不予支持。鉴于为履行合同对原场地进行了平整等，且已闲置三年，应按照无效合同原则予以补偿。关于合同认定无效后的处理。合同无效对当事人自始没有法律约束力，因该合同取得的财产，应当予以返还，不能返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。在本案中，因承租人升泽砂石公司不可能向出租人返还其对租赁物已行使的使用权，对出租的临时使用土地，其损失认定双方均未提交有效证据，只能参照每年27万元的租赁费价款，截止判决前就达到的三年时间计算，三年为81万元，按照无效合同双方均有过错的责任原则，升泽砂石公司折价补偿土地收益40.5万元，扣除砂石公司已支付的15万元，升泽砂石公司应补偿25.5万元。依照合同法第五十二条第（三）项、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销化隆县人民法院（2013）化民初字第16号民事判决；二、升泽砂石公司与马万智签订的《土地使用权租赁合同》无效；三、升泽砂石公司补偿因无效合同造成的损失4O.5万元（扣除已支付的15万元，尚欠25.5万元）；四、驳回升泽砂石公司和马万智的其他诉讼请求。
升泽砂石公司申请再审称，请求撤销（2013）东民二终字第26号民事判决，驳回马万智的反诉请求，支持升泽砂石公司的诉求。1、既然认定双方的租赁合同因以合法形式掩盖非法目的而无效，二审判决却继续以合同价款作为判决损失的依据，显然是支持了非法利益。二审判决已经查明马万智不能提供造成损失的证据，就应当驳回其诉讼请求，但却又主观臆断以土地租金数额作为裁判依据，显然违背了“谁主张、谁举证”的原则。本案中因合同无效造成的损失不仅仅是马万智，我公司也因无效合同投入了320万元，均属履行无效合同造成的后果，按照过错责任原则，马万智同样也应当承担相应赔偿责任。2、马万智是否依法享有该土地的使用权尚待证明，却适用《民法通则》的规定确定其享有使用权。而且，即便是其享有土地使用权，其损失也应当依法定程序由当事人申请或人民法院依职权进行委托鉴定和评估。而且本案合同双方当事人均有过错并均有损失，人民法院依法应当履行示明义务并委托中介机构进行专业鉴定评估全案损失。
马万智辩称，从合同内容看，租赁土地主要用途是堆放从别处开采来的砂石材料。升泽砂石公司非法采砂与双方签订的租赁合同的履行无直接关系，与租赁合同是否有效也无直接关系。青海省人民政府是《关于龙羊峡李家峡公伯峡水库水域管理问题的决定》的制定机关，但《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》制定机关是国务院。本案审理应适用国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》而不适用青海省人民政府《关于龙羊峡李家峡公伯峡水库水域管理问题的决定》关于化隆县人民政府及化隆县移民安置局无权批准使用权的规定。根据上述条例第四十三条关于通过当地县级人民政府优先安排给当地农村移民使用的规定，马万智从化隆县移民安置局取得了合法的土地使用权。马万智正是因为持有化隆县移民安置局的有关批复文件确认的使用权，才与升泽砂石公司订立了土地租赁合同，因此，租赁合同应当被认定为完全合法有效的合同，由升泽砂石公司给付马万智租赁费810000元及利息。
本院再审查明，再审对原一、二审判决认定事实一致的部分，予以确认。
另查明：支黄办于2009年7月29日根据2009年7月18日马万智的申请，给其出具了《关于对群科镇先口一村在公伯峡水库消落区开发利用申请的批复》，主要内容为：同意马万智在原被征用的土地消落区范围内进行与水产养殖的相关活动，从事的水产养殖等生产活动要按有关规定向有关部门申请办理相关手续后方可进行，不得影响库区正常运行，不得在消落区倾倒和堆放垃圾、建筑弃土等。2010年9月初，马万智与升泽砂石公司签订《土地使用权租赁合同》。2010年9月10日，马万智通过化隆县水务局为升泽砂石公司在先口一村马万智林地黄河边，开办砂厂申请办理河道采砂手续。升泽砂石公司先后支付给马万智16万元，其中1万元由马万智、升泽砂石公司作为赠与款支出。
还查明，2013年1月15日，化隆回族自治县移民安置局某工作人员根据马万智委托代理人的要求，未经组织认可，私自制作《情况说明》内容，交给马万智的委托代理人作证据使用。
本院认为，一、关于涉案租赁合同的效力问题。双方签订的《土地使用权租赁合同》所涉土地是国家建设公伯峡水电站征用土地，属水电站消落区，性质为国有土地。2009年7月18日，经马万智申请，相关管理部门批准马万智保证不影响库区正常运行的情况下利用水库消落区进行与水产养殖相关活动。管理部门同意马万智申请使用的涉案土地用途为农用地，但马万智与升泽砂石公司所签《土地使用权租赁合同》约定“租赁地主要作为砂石厂使用，并兼顾升泽砂石公司的其他实际用途”的内容，超出了管理部门批准的土地用途，且不符合支黄办《关于对群科镇先口一村在公伯峡水库消落区开发利用申请的批复》中关于不得在消落区倾倒和堆放垃圾、建筑弃土等影响库区正常运行的要求。《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款及第三款规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用整体规划确定的用途使用土地。”马万智及升泽砂石公司未经相关部门批准，擅自改变土地用途，所签合同应属无效。《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）第三条第三款规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”马万智在与升泽砂石公司签订《土地使用权租赁合同》后，为升泽砂石公司办理开采砂石手续，2013年9月8日化隆县防汛指挥部确认升泽砂石公司在群科镇先口一村非法采砂所作出水隐患《通知》，事实证明双方未经批准从事采砂活动，违反矿产资源法的规定。马万智及升泽砂石公司未经批准，擅自改变土地用途，出租农用地为建设用地，进行采砂活动，违反《土地管理法》、《矿产资源法》规定，根据合同法第五十二条第（五）项的规定，马万智及升泽砂石公司签订的《土地使用权租赁合同》应属无效，原二审判决认定合同无效正确，应予维持。
二、关于升泽砂石公司是否应支付给马万智40.5万元经济损失补偿费的问题。原二审判决认定涉案合同无效并确认涉案土地闲置三年，实际未使用的事实后，仍然以无效合同的内容为主要依据，确定土地使用费81万元显属不当，应予纠正。升泽砂石公司此节再审理由成立，应予支持。合同法第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”马万智及升泽砂石公司签订的《土地使用权租赁合同》因违反国家法律强制性规定而无效，双方有因合同无效返还财产的请求权。升泽砂石公司已支付的15万元租赁费，应认定为其实际使用土地的使用费，不属于返还的范围，故其主张返还15万元的诉讼请求，不予支持。马万智主张升泽砂石公司赔偿其569300元经济损失一节，因未提供有效证据，本院不予支持。
综上，原审判决适用法律错误，应予纠正。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七第一款、第一百七十条第一款第（二）项，判决如下：
一、维持青海省海东市中级人民法院（2013）东民二终字第26号民事判决第一项、第二项、第四项，即撤销青海省化隆县人民法院（2013）化民初字第16号民事判决；海东地区升泽砂石销售有限公司与马万智签订的《土地使用权租赁合同》无效；驳回海东地区升泽砂石销售有限公司、马万智的其他诉讼请求；
二、改判青海省海东市中级人民法院（2013）东民二终字第26号民事判决第三项为海东地区升泽砂石销售有限公司支付马万智土地使用费15万元（已支付）。
原一、二审案件受理费，按照原一、二审判决收取。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭国泰
审 判 员 曲 颖
代理审判员 陈 鸿
二〇一四年九月二日
书 记 员 刘海燕