广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）河市行初字第68号
原告曾凤珍。
原告韦宏军。
原告韦盛四。
原告黄英飞。
原告韦燕花。
原告黄俞铭。
原告黄春花。
原告覃美芳。
原告韦秀花。
原告黄小平。
原告黄丽梅。
上述原告共同委托代理人梁光荣，广西铁义律师事务所律师。
上述原告共同委托代理人覃庆国，东兰县法律事务中心法律工作者。
被告东兰县人民政府。住所地：东兰县东兰镇陵园街**号。
法定代表人徐迪克，县长。
委托代理人黄高线，东兰县人民政府副县长。
委托代理人周宗远，东兰县国土资源局干部。
被告东兰县国土资源局。住所地：东兰县东兰镇陵园街**号。
法定代表人陈继波，局长。
委托代理人韦周汉，东兰县国土资源局干部。
委托代理人华盛富，广西兰盛律师事务所律师。
第三人黎承群。
委托代理人黄宇辽。
原告曾凤珍、韦宏军、韦盛四、黄英飞、韦燕花、黄俞铭、黄春花、覃美芳、韦秀花、黄小平、黄丽梅不服东兰县人民政府颁发的兰国用（2005）第280101139号国有土地使用证向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2015年11月24日公开开庭审理了本案，原告曾凤珍、韦宏军、韦盛四、黄英飞、黄春花、覃美芳、黄小平及原告的共同委托代理人梁光荣、覃庆国，被告东兰县人民政府的委托代理人黄高线、周宗远，被告东兰县国土资源局的法定代表人陈继波及其委托代理人韦周汉、华盛富，第三人黎承群的委托代理人黄宇辽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，一、被告颁发给第三人的国有土地使用证是11个原告的福利厂集体土地范围。被告东兰县人民政府在上述11个原告的福利厂用地面积698.4平方米这同一块土地上重复颁发了两次土地使用证：第一次是兰国用（1994）字第21号土地使用证，第二次是兰国用（2005）第280101138—280101145号土地使用证，被告的行政行为实体违法。东兰县民政局为解决××人就业，于1992年3月24以兰民字（1992）03号文批复，同意创办东兰县民政福利机械厂（下称福利厂）并办理企业法人登记，黄贵谋任厂长，经济性质为集体所有。11个原告分别于1992、1993、1994年间进厂工作。东兰县建委于1994年8月29日以071号《建设用地规划许可证》准予福利厂用地面积698.4平方米。东兰县国土局于1994年8月20日以（1994）地征字第21号《建设用地许可证》批准福利厂用地698.4平方米。被告东兰县人民政府于1994年9月6日给福利厂颁发了698.4平方米土地使用证，证号为：兰国用（1994）字第21号。1994年9月7日福利厂按每平方米土地0.3元缴纳了698.4平方米土地使用费209.52元。从此，698.4平方米土地使用权归福利厂11个原告集体所有，福利厂长期经营使用，并于1994年10月在698.4平方米土地上建成506.08平方米二层楼房，其中一楼为厂房，二楼为福利厂职工宿舍，并办有证号为桂房证字第61××07号房产证。11个原告和福利厂全体职工经营办厂到2005年11月。至此，福利厂698.4平方米土地使用权、厂房和职工宿舍归福利厂11个原告集体所有，永远受法律保护。被告东兰县人民政府无视上述事实，未经严格审查，轻信被告东兰县国土局所报材料，于2005年11月17日在福利厂使用的698.4平方米土地上重复给第三人发放国有土地使用证，实体上明显侵权和违法。二、兰国用（2005）第280101139号土地证程序违法。（一）福利厂厂长黄贵谋蓄意侵吞福利厂土地、厂房。福利厂创办后，得到上级民政部门大笔资金扶持。1998年，东兰县民政福利机械厂得到东兰县民政局抚恤金82万元，救灾费63000元，1999年得到民政局抚恤金10万元，共983000元，用于东兰县民政福利机械厂基础设施建设。除1998、1999年外，其他年份大批量的抚恤金、救灾费无从查帐，只有黄贵谋心中有数。在上级资金扶持下，福利厂蒸蒸日上，待遇优厚。黄贵谋看到有利可图，先后把老婆覃美春、男孩黄甫宁、黄宇辽、女孩黄月波和儿媳们安插进福利厂。2003年上半年，劳动部门要求福利厂为职工补缴养老保险。面对补缴养老保险压力，黄贵谋为逃避补缴养老保险，制造福利厂资不抵债假象，分别于2003年8月26日、2005年7月25日背着11个原告和全厂职工私盖福利厂公章致函东兰县民政局、国土局、县政府，要求：1、解散福利厂；2、把厂房土地、房产划归黄贵谋个人所有。东兰县民政局2003年9月1日以兰民字（2003）16号文批复同意解散福利厂（福利厂营业执照至今未注销）。黄贵谋把厂房土地、房产划归其个人所有的无理要求得到上级主管部门的支持。为达到把福利厂变为家庭厂目的，黄贵谋于2003年8月伪造《东兰县民政福利机械厂生产经营情况会议纪要》，内容一是厂房土地由黄贵谋自行处理；二是福利厂与职工解除一切劳动关系；三是每个职工发给300元左右的遣返补助费；四是要职工退出本厂集体宿舍；五是福利厂资不抵债，难以经营。11个原告声明：福利厂自创办到停厂，得到上级民政部门数百万元抚恤金和救灾费，福利厂不存在资不抵债、难以经营的因素，也根本不存在福利厂土地和厂房由黄贵谋一人投资购买。该会议纪要一是未经职工签字，二是从根本上剥夺了福利厂职工的工作、土地、房产权利，内容违法。这个会议纪要自始无效，我们11个原告坚决不认可这个会议纪要。（二）黄贵谋不是适格的卖地主体。该买卖行为与办证行为无效，依法应予撤销。（三）被告的具体行政行为直接违反广西壮族自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法第十二条“改变土地使用权应提出土地变更登记申请，由原登记发证的人民政府依法进行土地变更登记，更换土地权属证书。”和桂政发（2002）6号自治区人民政府《关于开展集体土地所有权登记发证工作的通知》第三条“集体土地所有权登记发证工作，按下列程序进行：（一）申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记、颁发证书。”的规定，程序违法，且对11个原告人构成严重侵权，依法应予撤销。三、根据《中华人民共和国物权法》第三十七条的规定，我们11个原告请求撤销被告颁发的国有土地使用证，属于物上请求权，不受诉讼时效的影响。四、福利厂的698.4平方米集体土地和506.08平方米厂房和职工宿舍，业经东兰县人民政府兰国用（1994）字第21号和桂房证字第61××07号确权归11个原告的福利厂集体所有，本案不属复议前置，请法院依法受理。综上所述，请求人民法院判决：1、依法撤销被告颁发给黎承群的兰国用（2005）第280101139号国有土地使用证；2、本案诉讼费由被告承担。
被告东兰县人民政府答辩称，一、原告不具备诉讼主体资格。东兰县人民法院生效裁定确认：原东兰县民政福利机械厂为黄贵谋个人自筹资金创办，实行“自主经营，独立核算，自负盈亏”的经营方式。11位原告自该厂创办后至1996年先后进入该厂工作，其工资收入按件计酬。2001年后，原民政机械厂因生产的产品销售价低于成本价，已失去市场竞争力，资金周转困难，经营状况严重恶化，于2003年8月14日召开全厂职工会议，会议内容主要讨论本厂生产经营情况。经全体与会人员认真讨论，一致同意企业解散，并就本厂的债权债务、机械设备、房地产、职工遣返补助费等内容形成决议，决议明确该厂现有的机械设备、房地产是黄贵谋个人投资，由黄贵谋自行处理，原告不是该财产的共有人。2005年黄贵谋将原民政福利厂已登记的国有土地转让给本案第三人。综上法律事实，按照行政诉讼法及其司法解释的规定，公民作为行政诉讼的原告，必须与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，才具有原告主体资格。而本案原告虽然在东兰县民政机械厂工作过，但没有投入资金共同经营该厂，该厂也未得到相关部门给予无偿资金援助，全厂大会达成的决议亦明确包括房地产在内的全部资产属黄贵谋个人。被告依职权颁发给第三人《国有土地使用证》的行为，并未侵害到原告的合法权益，即被诉行政行为与原告无法律上的利害关系，现原告提起本案诉讼，其诉讼主体资格不适格。二、原告的起诉属重复起诉。2014年3月10日，原告因不服答辩人颁发给覃美春、黄月波、黄甫宁《国有土地使用证》，曾向东兰县人民法院提起行政诉讼，人民法院经审理后以原告不具备诉讼主体资格为由驳回起诉，裁定书现已发生法律效力，覃美春、黄月波、黄甫宁的土地权利证书已被人民法院生效裁定书确定为合法有效。本案第三人黎承群与覃美春、黄月波、黄甫宁所使用土地均属受让原民政福利机械厂取得，土地来源及登记程序一致，东兰县人民法院生效裁定书确定原告不具备诉讼主体资格的法律效力对本案应具有同等拘束力，原告对黎承群的土地权利证书提起诉讼，亦属滥用诉权的重复起诉。三、被告主体不适格。首先《土地管理法》明文规定，土地登记、颁证等行为属县级以上人民政府的法定职责，从本案第三人的土地登记资料及土地权利证书反映，东兰县人民政府为该土地登记、颁证的唯一行为人，但原告在其行政起诉状中，将不具备法定土地登记颁证职权及实际亦未作为审批人的东兰县国土资源局列为被告之一，该起诉明显缺乏法律和事实依据。综上，按照《行政诉讼法》的有关规定，本案属无明确被告和诉讼请求之诉讼，依法应驳回原告的起诉。四、土地来源及登记程序合法。1994年9月，经原东兰县民政福利机械厂申请，答辩人颁发给其兰国用（1994）字第21号《国有土地使用证》。该厂于2003年解散后，依据该厂兰民福字机字（2003）01号《东兰县民政福利机械厂生产经营情况会议纪要》的决议内容，答辩人同意民政福利机械厂将该厂国有土地使用权转让给第三人使用，并按照国有土地转让登记程序为本案第三人办理了土地登记及办证手续，整个登记颁证过程均严格按照《土地登记办法》规定的程序进行。综上，答辩人认为，第三人所使用的土地来源及登记程序合法，原告的起诉属于被告主体不适格及诉讼请求不明确的重复诉讼，且已被人民法院生效裁定确定为与被诉行为无法律上的利害关系。为此，现特请求人民法院依法驳回其起诉。
被告东兰县国土资源局的答辩意见与东兰县人民政府的意见一致。
第三人答辩称，原告起诉不符合事实、不合条件，应驳回起诉。从东兰县民政福利机械厂职工工资表中，可以清楚看出一些住在厂房里的起诉人交房租的纪录，证明起诉人是临时工，需要交房租的事实。东兰县民政福利机械厂的前身是东兰山地农机开发所，为了更好地开发专利产品，也为了更好引进黄必健投资，于是在东兰山地农机开发所营业到期的情况下，挂靠于东兰县民政扶贫福利公司，因为有黄必健的加入，所以经济性质不再是个体，而改为集体，于1992年成立民政福利机械厂。从始至终只有黄贵谋和黄必健投入资金，其中还有黄贵谋投入大量的机械设备。黄必健分别于1996年、1998年两次领回股金退股后，只有黄贵谋一个人投入资金和设备了。在创办民政福利机械厂时，东兰县民政局文件（兰民字（1992）03号）就明确规定：由厂里自筹资金，并实行“自主经营，独立核算，自负盈亏”的经营方针，这个经营方针一直到民政福利机械厂解散都没有另出文件改变过。综上所述，民政福利机械厂从未得到任何单位的无偿援助。东兰县人民法院（2014）东行初字第19号的生效裁定书已认定起诉人是来民政福利机械厂做工的农民临时工。所有证据都证明，原民政福利机械厂是黄贵谋个人出资投资的企业，厂址地皮是黄贵谋个人购买的，机械设备是黄贵谋个人出资的，民政福利厂从建厂到解散，所产生的一切债务，均由黄贵谋自己承担，有票据可查。按照物权法的有关规定，黄贵谋依法享有占用、使用、收益和处分的权利。为了还清债务，黄贵谋将自己投资的民政福利机械厂地皮经有关部门和县府同意办理转让给第三人并办理国有土地证是合法的。从2003年8月15日原民政福利机械厂《会议纪要》、2003年8月26日民政福利机械厂向县民政局作的请示县民政局《兰民字（2003）16号》批复、2005年7月25日民政福利机械厂向县国土资源局、县府作的“关于要求将原厂房地皮转为投资职工个人使用的请示”及县府的批示看，足以证实原民政福利机械厂自下而上经请示有关单位并经县长批示获准后才办理第三人的土地使用证。因此，被告东兰县人民政府依法颁发土地使用证给第三人，事实清楚、手续完善、程序合法，受法律保护。综上所述，望河池市中级人民法院依法驳回原告的一切诉求。
经审理查明：1990年，黄贵谋研制的“脚踏式多功能农用机”获得中华人民共和国专利局授予专利权。1991年，黄贵谋、黄必健向东兰县民政局报告，要求创办“东兰县民政福利机械厂”，生产其专利产品，东兰县民政局于1992年3月24日作出兰民字（1992）03号《关于同意创办“东兰县民政福利机械厂”的批复》，指定该厂隶属于东兰县民政扶贫福利公司，属于集体企业性质，由该厂自筹资金、实行“自主经营，独立核算，自负盈亏”的经营方式，其中黄必健投资5万元，黄贵谋任厂长，与黄必健共同投资创办该厂，注册资金144000元。1994年8月，东兰县人民政府作出兰政函（1994）21号《批复》，同意东兰县民政福利机械厂征用城厢街红卫队那平旱地210平方米，划拨国有荒山488.40平方米，作建厂房用地。1994年9月，东兰县民政福利机械厂缴纳209.52元国有土地有偿使用费后，东兰县人民政府颁发兰国用（1994）字第21号《国有土地使用证》，以确认国有土地使用权。该厂投产后，黄贵谋以其个人和该厂名义于1993年、1995年、1996年三次向东兰县民政局、军安办共借款25万元。11位原告自该厂创办后至1996年先后进入该厂工作，其工资收入按件计酬。黄贵谋妻子覃美春，儿子黄宇辽、黄甫宁，女儿黄月波任厂里管理员。黄必健于1996年、1998年分两次领回其的5万元股金。2001年后，该厂因生产的产品销售价低于成本价，已失去市场竞争力，资金周转困难，经营状况严重恶化，于2003年8月14日召开全厂职工会议，东兰县民政局副局长张玉东应邀出席会议，东兰县民政扶贫福利公司经理黄英强，副经理韦建华、出纳员覃仕光列席会议，会议内容主要讨论本厂生产经营情况。经全体与会人员认真讨论，一致同意企业解散，并就本厂的债权债务、机械设备、房地产、职工遣返补助费等形成了决议，即：一、本厂生产经营过程中形成的债权债务由企业法人代表黄贵谋催收和清偿，本厂现有机械设备、房地产是黄贵谋个人投资，由黄贵谋自行处理。二、本厂解散后，原企业职工自谋职业，与本厂解除一切劳动人事关系，从该文件印发之日起各自在外的一切活动引起的法律责任与本厂无关。三、因本厂建厂时缺乏资金与他人合股经营，后退股数额较大，筹借社会闲散资金利率较高，在制定计件工资时其工时定额比常规偏高50％左右，在正常情况下大部分职工的月工资可保持在300元至650元之间，个别职工曾创下月计件工资加奖励工资超过800元这样较高工资收入状况，与东兰县国营企业职工同期的月计件工资收入对比也偏高100元至250元左右。从2001年以后因企业效益欠佳，收不抵支，没有资金积累，已面临资不抵债局面，针对企业的这种实际情况，在解散企业之际只能发给在职职工每年50元的一次性遣返补助费，而不另外发给在职职工退职补助金及其他有关费用。因考虑到后5年有大部分职工长期出满勤而有些职工缺勤较多，个别职工有工不缺或擅自外出打工后又重新回厂的情况，为此，遣返补助费计算标准为1992年至1997年按工龄每人每年50元，1998年至2002年按在职职工总人数×5年×50元÷5年职工工资总额×本人工资总额计算作为每人所得。职工遣返补助费发放情况详见附表。四、为便于厂方处理资产，职工租住本厂集体宿舍的，需要办理退房手续后，方可领取遣返补助费。2003年8月15日，东兰县民政福利机械厂将会议内容制作兰民福机字（2003）01号《东兰县民政福利机械厂生产经营情况会议纪要》，同年8月18日，原告曾凤珍、黄春花、黄英飞、韦宏军、韦盛四、覃美芳、黄丽梅、韦秀花、韦燕花等人签名领取各自应得的职工遣返补助费后，各自外出自谋职业。2003年8月26日，东兰县民政福利机械厂向东兰县民政局呈送《关于要求解散东兰县民政福利机械厂的请示》，2003年9月1日，东兰县民政局作出兰民字（2003）16号《东兰县民政局关于同意解散东兰县民政福利机械厂的批复》。2005年7月25日，东兰县民政福利机械厂向东兰县人民政府、东兰县国土资源局呈送《关于要求将原厂房地皮转为投资职工个人使用的请示》。东兰县国土资源局、东兰县人民政府原县长杨斌分别于2005年9月13日、2005年11月9日批示同意转让该厂房土地。2005年11月11日，黄贵谋以东兰县民政福利机械厂名义与黄宇辽、黄甫宁、黄月波、梁ＸＸ、覃万勇、黎承群、覃美春、田忠德签订土地转让协议书，将该厂土地转让给黄宇辽、黄甫宁、黄月波、梁ＸＸ、覃万勇、黎承群、覃美春、田忠德。被告于2005年11月17日颁发兰国用（2005）第280101138号——280101145号《国有土地使用证》给黄宇辽、黄甫宁、黄月波、梁ＸＸ、覃万勇、黎承群、覃美春、田忠德等人。原东兰县民政福利机械厂职工曾凤珍、黄英飞、韦盛四、韦绍军、韦晓凤、韦燕花、黄春花、黄俞铭、覃美芳、韦秀花、韦宏军、黄丽梅等12人于2014年3月10日向东兰县人民法院提起行政诉讼，起诉要求撤销被告颁发给黄月波、黄甫宁、覃美春的兰国用（2005）第280101145号、兰国用（2005）第280101142号、兰国用（2005）第280101144号《国有土地使用证》。东兰县人民法院于2014年5月30日分别作出（2014）东行初字第17、18、19号行政裁定书，认定被告的颁证行为与原东兰县民政福利机械厂职工曾凤珍、黄英飞、韦盛四、韦绍军、韦晓凤、韦燕花、黄春花、黄俞铭、覃美芳、韦秀花、韦宏军、黄丽梅没有行政法上的利害关系，其提起行政诉讼，不具备原告主体资格，裁定驳回其起诉。上述行政裁定作出后，当事人均未上诉，已发生法律效力。2015年7月28日，原告曾凤珍等11人向本院提起行政诉讼，要求撤销东兰县人民政府颁发给第三人黎承群的兰国用（2005）第280101139号《国有土地使用证》。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，有权提起行政诉讼的公民应为行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系的人。本案原告虽然在东兰县民政福利机械厂工作过，但原告都没有投入资金共同经营该厂，该厂亦未得到相关部门给予无偿资金援助。东兰县民政福利机械厂兰民福机字（2003）01号《东兰县民政福利机械厂生产经营情况会议纪要》第一条决议，已明确该厂现有的机械设备、房地产是黄贵谋个人投资，由黄贵谋自行处理，原告不是该财产的共有人。黄贵谋将该财产中的土地使用权转让给第三人，被告东兰县政府据此依职权给第三人颁发兰国用（2005）第280101139号《国有土地使用证》，以确认土地使用权，该行政行为与原告没有行政法上的利害关系，对原告的合法权益亦未产生实际影响。因此，原告不具备本案的诉讼主体资格。此外，本案被诉的行政行为系东兰县人民政府作出，原告将东兰县国土资源局列为本案共同被告也是错误的。综上所述，原告的起诉不符合行政诉讼受理条件，对其起诉应当予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（三）项、第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告曾凤珍、韦宏军、韦盛四、黄英飞、韦燕花、黄俞铭、黄春花、覃美芳、韦秀花、黄小平、黄丽梅的起诉。
案件受理费50元退回原告曾凤珍、韦宏军、韦盛四、黄英飞、韦燕花、黄俞铭、黄春花、覃美芳、韦秀花、黄小平、黄丽梅。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审 判 长 申国毅
审 判 员 寇四清
代理审判员 韦荷嫩
二〇一五年十二月十一日
书 记 员 黄玲慧