安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖01行终77号
上诉人（原审原告）王乐宝，男，1963年3月20日出生，汉族，住安徽省肥西县，户籍所在地安徽省宿州市灵璧县。
委托代理人王善武，男，1985年11月6日出生，汉族，住安徽省肥西县，系上诉人长子。
委托代理人ＸＸ，男，1988年8月11日出生，汉族，住安徽省宿州市灵璧县，系上诉人次子。
被上诉人（原审被告）合肥市工伤生育保险管理中心，住所地安徽省合肥市政务新区政务环路88号，统一社会信用代码12340100790141691U。
法定代表人余建宏，该中心主任。
委托代理人丁寒冰，该中心工作人员。
委托代理人吴婷婷，安徽卓泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）合肥市人力资源和社会保障局，住所地安徽省合肥市政务新区政务环路88号，统一社会信用代码11340100002990693K。
法定代表人吴松保，该局局长。
委托代理人孙蜜，该局政策法规处工作人员。
原审第三人安徽华特绿源节能环保科技有限公司，住所地安徽省合肥市蜀山区陈村路29号，统一社会信用代码91340100667928202B（1-1）。
法定代表人董大川，该公司董事长。
上诉人王乐宝因诉合肥市工伤生育保险管理中心（以下简称合肥市工伤生育中心）、合肥市人力资源和社会保障局（以下简称合肥市人社局）工伤待遇决定及行政复议一案，不服合肥市蜀山区人民法院（2017）皖0104行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理。现已审理终结。
原审认定:王乐宝是安徽华特绿源节能环保科技有限公司（以下简称华特绿源公司）员工，2015年7月25日王乐宝在巢湖皖维水泥分厂进行机械检修工作时不慎受伤。2015年11月10日合肥市蜀山区人力资源和社会保障局认定王乐宝所受事故伤害为工伤。2015年12月7日合肥市劳动能力鉴定委员会鉴定王乐宝劳动功能障碍为七级，后经王乐宝申请，安徽省劳动能力鉴定委员会再次鉴定其劳动功能障碍为六级。2016年10月13日华特绿源公司向合肥市工伤生育中心申报有关王乐宝的一次性伤残补助金及一次性医疗补助金。合肥市工伤生育中心于2017年2月4日审核认为王乐宝的情形不符合工伤保险基金支付范围。王乐宝不服上述待遇核算决定，向合肥市人社局申请行政复议。合肥市人社局于2017年2月21日受理，于2017年2月23日通知合肥市工伤生育中心答复，于2017年5月19日作出合人社复决[2017]26号行政复议决定，维持合肥市工伤生育中心作出的关于王乐宝工伤待遇的决定。王乐宝不服，在起诉期限内向一审法院提起行政诉讼，请求撤销合肥市工伤生育中心作出的合工生函[2017]1号工伤待遇决定及合肥市人社局作出的合人社复决[2017]26号行政复议决定，判令合肥市工伤生育中心依法履行行政给付义务。另王乐宝请求一并审查安徽省人力资源和社会保障厅皖人社发〔2014〕14号《关于贯彻执行<安徽省实施《工伤保险条例》办法>若干问题的意见》。
原审另查明：华特绿源公司于2007年10月31日注册登记，其于2015年10月19日进行工伤参保登记，于2015年11月补缴了王乐宝2015年7月至2015年11月的工伤保险费用。
原审另查明：王乐宝已对华特绿源公司提起民事诉讼，经法院主持调解，王乐宝与华特绿源公司达成协议，约定华特绿源公司于2016年8月20日前一次性支付王乐宝赔偿款80万元，该款项包括一次性伤残补助金、一次性医疗补助金等因本次工伤事故产生的费用。
原审认为：《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”《工伤保险条例》第五条规定:“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构具体承办工伤保险事务。”故合肥市工伤生育中心是本案所涉工伤保险待遇审核、支付的法定职权部门。
关于安徽省人力资源和社会保障厅制定的《关于贯彻执行<安徽省实施《工伤保险条例》办法>若干问题的意见》第五条、第六条、第七条规定的合法性问题。该《意见》第五条规定：“用人单位已依法办理工伤保险登记，并从参保登记次月起按规定缴纳工伤保险费的，登记次日起发生的工伤，由工伤保险基金按照相关规定支付工伤保险待遇。”第六条规定：“用人单位应参加而未参加工伤保险的，应依法参加工伤保险并补缴工伤保险费。企业和有雇工的个体工商户从2004年1月1日起补缴；《条例》规定的应当参加工伤保险的其他用人单位，从2011年1月1日起补缴；国家机关和参照公务员法管理的事业单位、社会团体为建立劳动关系的人员补缴工伤保险费，从2013年9月1日起补缴。以上时间之后注册成立的用人单位，从注册成立之日起补缴。”第七条规定：“用人单位按照规定应当参加工伤保险而未参加，或者欠缴费用的，在此期间，工伤职工的工伤保险待遇由用人单位按照工伤保险相关规定的项目和标准支付。用人单位补缴工伤保险费及滞纳金后，工伤保险基金承担新发生的应当由工伤保险基金支付的工伤保险待遇，但一次性工亡补助金、丧葬补助金和一次性伤残补助金除外。”《中华人民共和国社会保险法》第三十三条规定：“职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费。”第四十一条第一款规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。”《工伤保险条例》第六十二条第二款、第三款规定“依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。用人单位参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后，由工伤保险基金和用人单位依照本条例的规定支付新发生的费用。”根据上述法律、法规的规定，从工伤保险基金中支付工伤保险待遇的法定条件是办理工伤保险登记并缴纳工伤保险费，如应参加工伤保险而未参加，则用人单位需补缴应当缴纳的工伤保险费用、滞纳金后，从工伤保险基金中支付新发生的费用。《关于贯彻执行〈安徽省实施工伤保险条例办法〉若干问题的意见》的上述条款与上述法律、法规不冲突，合肥市工伤生育中心适用该规范性文件作出相关审核行为属依据合法。
第三人就王乐宝的工伤保险待遇向合肥市工伤生育中心申请支付一次性伤残补助金和一次性医疗补助金。经审理已查明，第三人是在王乐宝工伤事故发生后为其补缴工伤保险费。依据上述《工伤保险条例》第六十二条第二款、第三款的规定，应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位依照本条例规定的工伤保险但与项目和标准支付费用，用人单位参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后，由工伤保险基金和用人单位依照本条例的规定支付新发生的费用。《人力资源和社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见（二）》（人社部发〔2016〕29号）第三条规定：“《工伤保险条例》第六十二条规定的‘新发生的费用’，是指用人单位参加工伤保险前发生工伤的职工，在参加工伤保险后新发生的费用。其中由工伤保险基金支付的费用，按不同情况予以处理。（一）因工受伤的，支付参保后新发生的工伤医疗费、工伤康复费、住院伙食补助费、统筹地区以外就医交通食宿费、辅助器具配置费、生活护理费、一级至四级伤残职工伤残津贴，以及参保后解除劳动合同时的一次性工伤医疗补助金。”故合肥市工伤生育中心认定一次性伤残补助金非新发生的费用不予支付并无不当。合肥市工伤生育中心不予支付一次性医疗补助金的理由是因华特绿源公司未按照《关于贯彻执行〈安徽省实施《工伤保险条例》办法〉若干问题的意见》第六条的规定补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金。一审法院认为，是否从注册成立之日起补缴费用涉及的是用人单位的依法缴费义务和经办机构的缴费监察职责，在工伤职工已参保并缴费的情况下，其不利后果不应由工伤职工承担，合肥市工伤生育中心以此为由不予支付理由不当。但鉴于本案用人单位已承担了该不利后果，向王乐宝支付了一次性医疗补助金，故该项请求，一审法院不予支持。合肥市人社局依法受理王乐宝复议申请，通知合肥市工伤生育中心答复举证，经书面审查查明事实作出复议决定并送达，合肥市人社局所作复议决定程序合法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王乐宝的诉讼请求。
王乐宝上诉称：一、一审判决认定事实错误，明显故意偏袒被上诉人。理由如下：1.一审判决对合肥市工伤生育中心的违法行为未作认定。合肥市工伤生育中心的违法体现在：未在60日内作出具体行为，属程序违法；作出具体行政行为前未告知上诉人享有陈述和申辩权，违反程序正当原则；未经法定程序直接认定合肥市社会保险征缴中心的行政确认行为无效，违反诚实守信原则；无任何法律依据直接剥夺上诉人的合法权利，违反合法行政原则。2.一审判决部分事实认定错误。判决书中认定合肥市工伤生育中心不予支付一次性医疗补助金的理由是因为华特绿源公司未按照《关于贯彻执行<安徽省实施《工伤保险条例》办法>若干问题的意见》第六条的规定补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金的理由不当，却不支持上诉人的诉讼请求，认为华特绿源公司已承担了不利结果，是明显的事实认定错误和违法妄判。因华特绿源公司违反了安全生产相关法律规定导致安全生产事故，造成了上诉人的工伤，根据《安全生产法》，上诉人既可以获得工伤赔偿，也可以获得侵权赔偿。上诉人与华特绿源公司在法院达成调解协议的前提是华特绿源公司为上诉人补缴保险和滞纳金，上诉人享有在合肥市工伤生育中心获得新发生的工伤待遇。华特绿源公司曾与上诉人补签了一份协议注明上诉人自行到合肥市工伤生育中心申报工伤待遇，其所得归上诉人所有，充分说明如果合肥市工伤生育中心不支付工伤待遇，则上诉人将为不利后果的承担人，庭审时上诉人也提交了该协议。上诉人全身60%大面积烧伤，后期的治疗费用是一个天文数字，每年使用的抗疤痕药物所需的费用都达十几万元，司法鉴定机构曾鉴定上诉人后期必然产生的医疗费用为50万元。因为相信合肥市工伤生育中心会依法办事，上诉人必然能够得到新发生的工伤待遇，否则上诉人不会同意80万元就一次性调解结束。根据《工伤保险条例》，上诉人在补缴了社会保险和滞纳金的情况下理应享有获得新发生的工伤待遇的权利。另根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第八条第三款之规定，职工因第三人的原因导致工伤，社会保险经办机构以职工或者其近亲属已经对第三人提起民事诉讼为由，拒绝支付工伤保险待遇的，人民法院不予支持。《最高人民法院关于因第三人造成工伤的职工或其亲属在获得民事赔偿后是否还可以获得工伤保险补偿问题的答复》（[2006]行他字第12号）文件也明确规定因第三人造成工伤的职工或其近亲属，从第三人处获得民事赔偿后，可以按照《工伤保险条例》第三十七条的规定，向工伤保险机构申请工伤保险待遇补偿。一审法院无任何法律依据直接剥夺上诉人享受工伤待遇的合法权利，既显失公正，也是严重的违法行为。二、一审判决法律适用错误。1.一审法院依据《人力资源和社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见（二)》（人社部发〔2016〕29号）第三条规定，剥夺了上诉人享有一次性伤残补助金的合法权利，是明显的法律适用错误。根据《中华人民共和国社会保险法》第三十八条第（六）项、第（七）项、《工伤保险条例》第三十六条、第六十二条及《安徽省实施<工伤保险条例>办法》第三十条之规定，一次性伤残补助金、一次性医疗补助金应由工伤保险基金支付。根据《行政诉讼法》第五十二条、第五十三条规定，法院对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判，所适用法律依据的层级依法应当限定在法律和行政法规的层面。根据《最高人民法院<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知（法[2004]96号）》的规定，规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。被上诉人拒绝支付上诉人一次性伤残补助金，未说明理由，严重违反程序正当原则，一审法院却主动在判决书中为被上诉人辩解和引用规范性文件，是典型的滥用职权行为，是对被上诉人的偏袒和维护。2.一审法院不应依据《行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回上诉人的诉讼请求，应依据第七十条第（五）项、第七十二条、七十三条，判决撤销被上诉人的行政行为，并可以判决被上诉人重新作出行政行为，限期履行行政给付义务。三、一审法院对安徽省人力资源和社会保障厅《关于贯彻执行<安徽省实施《工伤保险条例》办法>若干问题的意见》的合法性审查有误。法院审查规范性法律文件是否合法，不仅要审查规范性文件是否与上位法冲突，还应审查该文件的制定程序是否合法，是否现实有效。该《意见》未履行《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定（2014年修正本）》（安徽省人民政府令第149号）、《安徽省人民政府关于修改部分规章的决定（修正）》(2014年12月16日安徽省人民政府令第258号)第二十二条及第二十五条的规定，没有履行审查和备案程序，不具有普遍约束力。同时，该《意见》违反了《安徽省行政机关规范性文件备案监督办法》（安徽省人民政府令第196号）第四条和第十九条规定的备案程序。该《意见》第七条将本应由工伤保险基金支付的一次性伤残补助金排除，与《工伤保险条例》、《中华人民共和国社会保险法》的相关规定存在严重冲突。另外根据《立法法》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号文件）之规定，规范性法律文件每隔两年清理一次，除非在有效期届满前经过评估并作出继续适用的决定，否则有效期届满后规范性文件就自动失效，不得再作为适用的依据。《意见》于2014年5月26日发布实施至今已超过两年，安徽省人力资源和社会保障厅并未在有效期届满前进行评估并作出继续适用的决定，该文件已经自动失效，不得再作为适用的依据。一审法院认定合肥工伤生育中心适用该规范性文件作出相关审核行为属依据合法，是典型的合法性审查错误。上诉人的维权之路已经两年之久，上诉人相信法律会还其公道。为维护自身的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律法规之规定，依法提起上诉，请求二审法院支持上诉人的诉讼请求。
合肥市工伤生育中心答辩称：一、一审法院认定事实清楚，上诉人要求履行行政给付义务没有依据。根据安徽省人力资源和社会保障厅皖人社发〔2014〕14号文件第五条、第六条规定，华特绿源公司只有从2007年10月30日即成立之日起为建立劳动关系的员工补缴工伤保险费及滞纳金，工伤保险基金才能承担新发生的应当由工伤保险基金支付的工伤保险待遇，华特绿源公司在上诉人工伤发生后才为王乐宝补缴工伤保险费用，仅补缴了2015年7月份至11月份期间的工伤保险费，故要求支付一次性医疗补助金没有依据。此外，根据该文件第七条规定，上诉人要求支付一次性伤残补助金也没有依据。三、华特绿源公司已一次性支付80万元给上诉人，上诉人上诉理由中主张依据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第八条第三款要求支付工伤保险待遇不符合法律规定，该条法律的适用前提为第三人侵权，本案是一般工伤案件，不涉及第三人侵权。
合肥市人社局答辩称：同一审答辩意见。
华特绿源公司未提供答辩意见。
合肥市工伤生育中心向一审法院提供了以下证据、依据：1.《合肥市职工工伤（亡）保险待遇审核表》、认定工伤决定书、因公负伤劳动能力鉴定结论书、工伤劳动职工劳动能力再次鉴定结论书。证明王乐宝在华特绿源公司处工作，2015年7月25日受到事故伤害，依法认定为工伤，劳动功能障碍程度鉴定为六级。2.社会保险缴费单位人员减少花名册、解除劳动关系证明、华特绿源公司参保登记信息、华特绿源公司参保人员工伤保险缴费信息、华特绿源公司工商登记信息。证明：王乐宝已与华特绿源公司解除劳动关系；华特绿源公司于2015年10月19日进行参保登记，并在2015年11月补缴参保人员自2015年7月的工伤保险费；华特绿源公司成立于2007年10月30日；具体行政行为事实清楚，程序合法。法律依据：《关于贯彻执行<安徽省实施《工伤保险条例》办法>若干问题的意见》。
合肥市人社局向一审法院提交了以下证据：1.行政复议申请书，证明王乐宝提出行政复议的事实。2.行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、参加行政复议告知书、行政复议决定书及上述文书的送达回证，证明合肥市人社局行政复议程序合法。
王乐宝向一审法院提交了如下证据：1.关于王乐宝工伤待遇的决定书、合人社复决〔2017〕26号行政复议决定书，证明被诉的行政行为。2.协议书，证明王乐宝和华特绿源公司签订调解协议的前提是由王乐宝自行向保险经办机构申请工伤待遇，王乐宝通过调解获得的赔偿不能抵消其损失。
华特绿源公司未向一审法院提供证据。
本院经审查，根据采信的证据，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，根据《工伤保险条例》第五条及《中华人民共和国社会保险法》第八条规定，合肥市工伤生育中心系依法成立的社会保险经办机构，具有承办工伤保险事务、按照法律规定核定工伤保险待遇的法定职责。《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”《工伤保险条例》第六十二条第二款规定：“依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”第三款规定：“用人单位参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后，由工伤保险基金和用人单位依照本条例的规定支付新发生的费用。”可见，由工伤保险基金支付工伤保险待遇的前提条件是用人单位依法参加工伤保险并缴纳工伤保险费。用人单位在职工发生工伤事故后可以补缴应当缴纳的工伤保险费及滞纳金，完成补缴后，由工伤保险基金和用人单位支付新发生的费用。本案中，王乐宝于2015年7月25日在进行机械检修时被烧伤，华特绿源公司于2015年11月仅为王乐宝补缴了2015年7月至2015年11月的工伤保险费用，但并未按照规定为其补缴全部应当缴纳的工伤保险费用及滞纳金，故王乐宝的工伤保险待遇仍应由用人单位华特绿源公司负担。因华特绿源公司已经向上诉人支付了其应负担的包括一次性伤残补助金及一次性工伤医疗补助金在内的工伤保险待遇，故上诉人要求工伤保险基金再行支付无法律依据。另上诉人提出的《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第八条第三款及《最高人民法院关于因第三人造成工伤的职工或其亲属在获得民事赔偿后是否还可以获得工伤保险补偿问题的答复》，是针对用人单位外的第三人导致工伤的情形，本案并不适用上述规定。关于上诉人要求法院附带审查的安徽省人力资源和社会保障厅皖人社发〔2014〕14号文件，是该厅依据《工伤保险条例》等法律法规，为解决实际工作中的具体问题而制定的在全省范围内适用的规范性文件，并未超越制定机关的法定职权，和上级法律、法规并不冲突，且无其他违法情形，该文件合法、有效且适当，可作为合肥市工伤生育中心作出行政行为的依据。合肥市人社局的行政复议决定书亦符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由无事实和法律依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由王乐宝负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李琦
审 判 员 潘攀
代理审判员 都宏
二〇一八年五月三日
书 记 员 杨丽
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。