河南省内乡县人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）内刑初字第268号
公诉机关内乡县人民检察院。
被告人孙某某，男，1966年11月5日出生于河南省内乡县2014年8月5日因涉嫌玩忽职守犯罪由本院取保候审。
辩护人徐海洲，河南大法律师事务所律师。
被告人杨某某，男，1957年10月1日出生于河南省内乡县2014年8月6日因涉嫌玩忽职守犯罪由本院取保候审。
被告人闫某某，男，1966年9月5日出生于河南省内乡县。2014年8月6日因涉嫌玩忽职守犯罪由本院取保候审。
被告人符某某，男，1963年1月23日出生于河南省内乡县2014年8月6日因涉嫌玩忽职守犯罪由本院取保候审。
辩护人靳义栓，河南菊城律师事务所律师。
内乡县人民检察院以内检公诉刑诉（2014）235号起诉书，指控被告人孙某某、杨某某、闫某某、符某某犯玩忽职守罪，于2014年8月5日向本院提起公诉。本院审查受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。内乡县人民检察院指派检察员王保才出庭支持公诉，被告人孙某某及辩护人、被告人杨某某、闫某某、符某某及辩护人均到庭参加了诉讼。现已审理终结。
内乡县人民检察院指控，2010年至2013年期间，被告人孙某某作为内乡县计生委奖扶办主任、被告人杨某某、闫某某作为内乡县计生委先后分管奖扶办的主任科员、被告人符某某作为内乡县财政局行政事业财务股（教科文股）股长，在履行辖区内独生子女父母奖励费管理发放职责过程中，均没有严格执行《河南省独生子女父母奖励费管理发放办法》的规定，其中被告人孙某某、杨某某、闫某某没有认真核实符合条件的对象人数进而编制资金需求计划、没有对独生子女父母奖励费是否发放到位加强监督检查，被告人符某某没有对资金发放情况进行督促、检查，致使2010年至2013年四年间，内乡县财政局向师岗镇、王店镇、乍曲乡、灌涨镇、桃溪镇、赵店乡、马山口镇、余关乡、湍东镇九乡镇所拨付的6278220元独生子女父母奖励费中有4692600元没有发放至享受对象手中，而是作为乡镇政府支出或滞留于乡镇计生办，造成国家惠农资金没有全部及时落实到位，给国家和人民利益造成了重大损失。其中被告人杨某某、闫某某分别应当对造成的2411520元、2281080元的损失承担责任。
案发后，九乡镇财政所将未发放的4692600元独生子女父母奖励费已上缴至内乡县财政局。对以上指控，公诉机关提供了相应的证据。公诉机关认为，四被告人的行为已触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。请求依法惩处。
被告人孙某某及辩护人对公诉机关指控的犯罪事实无异议。
被告人杨某某、闫某某对公诉机关指控的犯罪事实无异议。
被告人符某某辩解按照资金管理办法，自己尽到了相应的职责，没有过错。
辩护人的辩护意见是，按照《河南省独生子女父母奖励费发放办法》被告人符某某及时拨付资金，在选定代理发放机构的情况下，奖励资金也按规定发到相关人员的个人账户上，不存在渎职。另外指控给国家和人民利益造成重大损失不能成立。
经审理查明，各级计划生育委员会将独生子女光荣证领取率占育龄妇女的一定比例，作为考核工作的一项重要指标。内乡县辖区乡镇人民政府计生办公室，在上报独生子女父母奖励费的过程中，也要求辖区各村民委员会按照一定的比例上报。为了达到相应的比率，各村也上报了部分不符合条件的人员作为独生子女父母上报。被告人孙某某作为内乡县计划生育委员会奖扶办主任，对各乡镇上报的数字未尽相应的审核义务，遂将各乡镇上报的人数上报内乡县财政局呈请拨付独生子女父母奖励费。内乡县财政局按照计生委奖扶办上报的数字将资金拨付到各乡镇所在地的农村信用社，计生办根据名单提供相应的身份证号，由信用社出具存折2010年至2013年期间，被告人孙某某作为内乡县计生委奖扶办主任、被告人杨某某、闫某某作为内乡县计生委先后分管奖扶办的主任科员、被告人符某某作为内乡县财政局行政事业财务股（教科文股）股长，在履行辖区内独生子女父母奖励费管理发放职责过程中，均没有严格执行《河南省独生子女父母奖励费管理发放办法》的规定，其中被告人孙某某、杨某某、闫某某没有认真核实符合条件的对象人数进而编制资金需求计划、没有对独生子女父母奖励费是否发放到位加强监督检查，被告人符某某没有对资金发放真实情况进行督促、检查，致使2010年至2013年四年间，内乡县财政局向师岗镇、王店镇、乍曲乡、灌涨镇、桃溪镇、赵店乡、马山口镇、余关乡、湍东镇九乡镇所拨付的6278220元独生子女父母奖励费，其中2010、2011年度应发未发1462680元未发到相应群众手中，2012、2013年度，应发的1378560元未及时发放到相应的群众手中，四年间共有申报时符合条件，发放时不符合条件的1505520元独生子女父母奖励费未能及时收回，四年间错报人数合计款项345840元未能及时收回。4692600元未能及时发放的款项，被乡镇计生办工作人员取出作为乡镇政府支出或滞留于乡镇计生办，造成国家专项奖励资金没有全部及时落实到位，给国家和人民利益造成了重大损失。其中被告人杨某某、闫某某分别应当对没有发放的1462680元、1378560元承担相应的责任。
案发后，九乡镇财政所将未发放的4692600元独生子女父母奖励费上缴至内乡县财政局。
上述事实，四被告人当庭供认不讳，并有公诉机关及被告人、辩护人提供，经法庭质证、认证的下列证据予以证实：
1.书证
（1）四被告人户籍证明，证实四被告人的身份。
（2）内乡县计生委、财政局出具的四被告人的任职证明、职责证明，证实四被告人的职责。
（3）河南省独生子女父母奖励费管理发放办法，证实计生部门、财政部门、代理发放机构在发放过程中的职责和权限。
（4）内乡县2010至2013独生子女父母奖励费拨付资金情况统计表，证实内乡县相应年度的独生子女父母奖励费分别为2193600元、2034720元、2380560元、2286000元。
（5）内乡县农村信用联社取款凭条、贷方传票，证实2010-2013四年间，内乡县农信社向各乡镇全额拨付资金的情况，其中向涉案九乡镇共拨付资金6278220元。
（6）师岗镇会计农税结算中心出具的凭条、师岗镇财政所资金往来结算票据、陈某某证明，证实师岗镇2010年有192000元、2011年有175440元、2012年有253200元奖励费没有下发。
（7）王店镇计生办记账凭证、王店镇财政所记账凭证、结算票据，证实王店镇计生办将2010至2013年四年的没有发放的独生子女父母奖励费202560元、145920元、186720元、132960元交到镇财政所的事实。
（8）乍曲乡财政所记账凭证、现金缴款单，证实乍曲乡计生办将未发放的共351120元独生子女父母奖励费交至乡财政所的事实。
（9）内乡县农村信用社转汇凭证、内乡县灌涨镇会计农税结算中心收款收据、结算凭证、财政所往来结算票据，证实灌涨镇将2010至2013年未发放的独生子女父母奖励费772080元上缴财政所的事实。
（10）桃溪镇计生办记账凭证、桃溪镇政府记账凭证，计生办收款收据，证实桃溪镇将2010至2013年未发放的独生子女父母奖励费共计409440元上缴财政所的事实。
（11）赵店乡独生子女父母奖励费发放清单及赵店乡会计核算中心记账凭证等，证实赵店乡将未发放的294000元上缴财政所的事实。
（12）马山口镇政府情况说明、马山口镇计生办记账凭证，收款收据等，证实该镇将未发放的778080元上缴财政所的事实。
（13）余关乡计生办记账凭证、余关乡财政所记账凭证，证实该乡将未发放的178140元上缴乡纪委的事实。
（14）转汇凭证、湍东镇财政所记账凭证，现金缴款单，证实该镇将未发放的326160元上缴财政所的事实。
（15）湍东镇、王店镇等九乡镇独生子女父母奖励费未发放情况统计表，证实九乡镇四年符合条件因外出未能发放的共计2841240元，发放时不符合条件的款项共计1505520元，错报的款项共计345840元。
（16）内乡县财政局情况说明、河南省农村信用社电汇凭证，证实未能发放的款项4392600元退交国库的情况。
（17）王店镇、灌涨镇、桃溪镇、赵店乡、余关乡信用社拨款和发放名册、个人账户，师岗镇、乍曲乡、马山口镇湍东镇信用社拨款和发放名册，证实独生子女父母奖励费已按要求发放到个人账户上。
2.证人证言
（1）证人刘某某证言，2009年以后，我负责师岗计生办奖扶工作。奖扶工作主要是对独生子女和双女户进行奖励，只要是领取独生子女证，子女未年满18周岁的家庭，乡镇计生办将名单上报到县计生委奖扶科，奖扶科就把各乡镇的名单和数额上报到县财政局，县财政局收到后就把补贴资金拨到各乡镇的信用社，计生委通知我们到信用社办手续，我就到师岗镇信用社提供真实的身份证号，信用社根据我提供的身份证号给每户上一个存折，我把存折领回去后，先保管起来，然后在省、市、县计生委来检查时按照领导交待发放到各个村应该享受奖励的家庭。领导让我怎么发我就怎么发。另外，我们为了完成上级机关规定的独生子女领证率，还编造一部分假的独生子女家庭上报，上报的这部分假的独生子女家庭名单我们也上报到计生委奖扶科，奖扶科也将虚假上报的上报财政局拨付资金。我把每户的存折领回去，计生办会计不收，计生办主任让我把存折保管起来，每年没有发放的奖励款基本都是编造的假独生子女户，还有很少部分是常年没有在家的，2010年没有发放的192000元，到2011年交给镇财政账户；2011年没有发放的奖励款175440元，到2012年交给镇财政账户；2012年没有发放的253200元，到2013年8月份，领导让取出来，后存一个活期账户会计陈某某保管。2013年没有发放的305520元，一部分存折保管在我办公室，一部分在村里保管。
（2）证人陈某某证言，2008年9月至今兼师岗镇计生办报账员，师岗计生办对领取独生子女证家庭父母的奖励款这几年都没有发完。2012年的独生子女奖励款后来刘某某转给我一个存折。钱款拨在镇信用社，针对每一户打的存折，平时就由刘某某保管。我听说上报到县计生委名单上的独生子女户，有部分是虚假的；有一部分独生子女户长期不在家，没法发放。在2013年7月26日，财政所将两笔款367440元转到计生办的账户上，说这两笔款是独生子女奖励款。
（3）证人盛某某证言，2012年8月份后分管师岗镇镇计生办，上级考核计生工作的一个重要指标是领取独生子女证的家庭要占已婚育龄妇女的10％。每年的4、5月份乡镇计生办往县计生委上报名单，到7、8月份计生委奖扶科给计生办拨款。2013年上半年，为了迎接上级计生部门检查，要求该项奖励款必须发放到位，经过镇领导班子研究，还按以前的办法，把款转到乡财政上。后我让刘某某将钱取出来存了一个存折交到计生办会计手中。独生子女奖励款每年都没有发下去的原因之一是为了完成上级计生部门10%的考核指标，报上来的独生子女家庭大部分都是虚假的。
（4）证人吕某某证言，其自2012年9月至今任师岗计生办主任，证实县计生委对各乡镇的计划生育工作进行年度考核，其中独生子女领证率须占到育龄妇女的9.5%（2012-2013年），为了达到这个比例，所报的名单有水分，2012年，乡领导研究决定让刘某某将没有发放的25万余元的折子从信用社转存到个人名下，刘某某将存折交给计生办出纳陈某某，2013年没有发放的折子还在刘某某手里保管，共计30余万元。2013年孙某某带人对奖励费的发放检查过，他们进行抽查，也检查出我们没有彻底发放完，督促我们彻底发放，孙某某给我们反馈说上报的名单不够真实，说不符合条件的坚决不能发放。
（5）证人谢某某证言，2008年4月到2012年7月任师岗镇政府计生办主任，上级计生部门对乡镇计划生育考核有一个重要的指标：独生子女领证率要达到已婚育龄妇女的10％，为达到这个比率，我们每年往县计生委上报独生子女的名单都要挤够10％这个比率。上报的名单是村里报的，我们当时也没有实地调查。计生委就按照镇上上报的独生子女未满18周岁的家庭人数进行奖励。计生委要求计生办按照名单打成存折，一户一折。每一年通过财政局拨下来的奖励款基本上都没有发放，发也是很少量的，原因是有的根本就不是独生子女户，有的独生子女户还要再生二胎发也不会要，还有一部分独生子女户长期在外打工，找不到人也没有发放。奖励款发放是否到位，计生委一般查不出来，检查前我们事先把存折送到户，应付检查后再把存折收回来。有时候突击检查通报说我们没发，我们就回复说尽快发。
（6）证人何某证言，2008年3月至2012年9月份在师岗镇政府工作任副镇长，分管计划生育工作。上级检查考核计生工作的一个重要指标是领取独生子女证的家庭要占已婚育龄妇女的10％。为了完成上级计生部门10％的考核指标，往县计生委上报的独生子女家庭大部分是虚假的，所以这笔奖励款县计生委奖扶办拨下来后根本就没有办法发下去，就交到镇财政所作为镇政府收入。2008年3月要迎接上级计生部门检查，上级计生部门要求该项奖励款必须发放到位，经过镇领导班子研究，发现每年度上报独生子女父母名单不符合条件，这些存折都有刘某某保管。计生委的人员每年也到村里进行抽查，发现有的户发了，有的户没有发，给镇上反映，我们答复马上发下去。
（7）证人闫某某证言，2008年至今先后任王店镇计生奖扶员，按照上级计生部门的要求，全乡独生子女户要占到已婚育龄妇女的一个比例点，以前要占到10％，我们给各村要求按照这个比例点进行资格确认，然后上报镇计生办，各村上报时分开两个名单，区别是18岁以上和18岁以下的独生子女户。奖励费拨到镇信用社，然后我们按照名单把奖励费打到每户的存折上，是一户一本存折。这个存折分到各户以后，先是由我保存，然后每年都有发放。每年都是发放了一小部分，原因是各村上报确认的独生子女户有一小部分是真实的，大部分都是虚假的，不是独生子女户。奖扶办让我们乡村两级对上报名单的真实性进行确认后上报。少量独生子女户，但是他们还准备生二胎，大部分当时已经是二胎以上的户，也不能发放。2010年至2013年共计657420元没有发放。没有发放的奖励款每年都交到财政所了。
（8）证人高某某证言，2004年开始兼任王店镇计生办报账员至今。每年都有独生子女奖励款发不下去，计生办的奖扶员把钱取出来交给我，通过我交到镇财政所，2010有192600元没有发放；2011年有145140元没有发放；2012年有186720元没有发放；2013年有132960元没有发放。以上共计657420元没有发放。
（9）证人谢某某证言，2011年又接任奖扶员至今，按照上级计生部门的要求，全乡独生子女户要占到已婚育龄妇女的一个比例点，我们给各村要求按照这个比例点进行资格确认，然后上报镇计生办。各村报上来以后，我们汇总整理后报到县计生委奖扶办，然后计生委奖扶办根据我们上报的享受独生子女奖励的名单把奖励费拨到镇信用社，然后我们给信用社提供每户的名单，信用社按照名单把奖励费打到每户的存折上，是一户一本存折。
（10）证人李某某证言，2006年4月至今任乍岖乡政府计生办报账员，先由谢某某把独生子女户上报给县计生委，县计生委根据上报名单将奖励扶助款项直接拨到乍岖乡信用社，然后乡计生服务中心给乍岖乡信用社提供独生子女名单，信用社依据名单打印出存折，存折全部交在我手里。再由主管领导余某、乡计生办主任张某、计生服务中心主任付某某、奖扶员谢某某和B超员王某某共同确定发放名单，我按他们确定的名单发放。计生委要求独生子女户占育龄妇女的10%，不符合条件的也申报，所以需要二次确定。据我们统计2010年至2013年的独生子女费奖励数额情况，2010年拨款153360元，未发93600元；2011年拨款137280元，未发63360元；2012年拨款145200元，未发112080元；2013年拨款143520元，未发82080元；这4年未发351120元上缴给乡财政所预算账户上。
（11）证人贺某某证言，2008年3月至今负责灌涨镇计划生育工作。奖扶工作主要是对独生子女和双女户进行奖励，镇计生办统计数字，上报到县计生委奖扶科，奖扶科根据各乡镇的名单和数额上报到县财政局，县财政局收到后就把补贴资金拨到各乡镇的信用社，计生委通知我们到信用社办手续，我就到灌涨镇信用社提供真实的身份证号，信用社根据我提供的身份证号给每户上一个存折，我把存折领回去后，发放的时候给书记、镇长汇报后，经他们同意按照统计的名单发放到各个村应该享受奖励的家庭。因为名单是前一年报的，奖励费第二年发放，存在变动。但是有些特殊情况发不了的，一是外出打工人员长期不在家没有发放；二是申报时符合情况，申报后生了二胎，不能发放的；三是按照要求需要和司法所签订承诺书不再生二胎的，不签订承诺书的，也不能发放。2010年未发160080元；2011年未发203040元；2012年未发222720元；2013年拨未发186240元。这几年共计772080元。没有发放的款项上缴给镇财政所了。
（12）证人梁某证言，2008年4月至今任灌涨镇政府计生办报账员，每年大致7、8月份，县财政局就把独生子女奖励费拨到镇信用社，领导安排我去信用社领取。我就拿着贾锋给我的名单到镇信用社，按照要求让信用社给名单上的每户办存折，然后把钱打到每个奖励户的银行存折上，我把存折领回去保管。发放的时候计生办领导通知我，我们计生办人员就在会议室开始发放，由贾某负责核实身份，我只管见身份证发存折。存折一直保存在财务室档案柜里，到年底的时候还有大量没有领取的存折。我把这个情况给贺某某和王某某汇报，贺明锋说让上缴到镇财政，我把未发放的奖扶费交给镇财政所出纳张国田。2010年至2013年未发的奖励费772080元，都上缴给镇财政所了。
（13）证人王某某证言，2008年3月至2014年2月任灌涨镇计生办主任，奖扶工作主要是对独生子女和双女户进行奖励，镇计生办根据各村上报的名单，由贾锋负责核实，核实后名单申报到县计生委奖扶科，县财政局收到后就把补贴资金拨到各乡镇的信用社，计生委通知我们到信用社办手续，我们就到灌涨镇信用社提供身份证号，信用社根据提供的身份证号给每户办一个存折，把奖扶资金全部打到各个存折上，发放的时候符合条件的由本人领取。但是有些特殊情况发不了的，一是外出打工人员长期不在家的；二是申报时符合条件，申报后生了二胎，不能发放的；三是按照要求需要和镇司法所签订承诺书不再生二胎的，不签订承诺书的，也不能发放。2010年至2013年这四年，我镇未发放的独生子女父母奖励费有772080元上缴给镇财政所了。
（14）证人韩某某证言，2008年开始任庙岗乡计生办主任至今，按照上级计生部门的要求，全乡独生子女户要占到已婚育龄妇女的一个比例点，达不到这个比例点检查时要扣分。我们给各村要求按照这个比例点进行资格确认，然后上报镇计生办。各村报上来以后，我们汇总整理后报到县计生委奖扶办。在上报的发放名单中真正符合条件的，享受奖励的户给我们签订协议书，在发放表上签字，大部分奖励款没有发放。因为上报了一部分不属于独生子女户来凑这个比例点。计生委把奖励款拨下来后，大部分没有发放到户，原因有出门打工不在家的，有不属于独生子女户报上去的；还有准备生二胎的，自愿放弃的。2010年至2013年四年共计409440元没有发放。我们计生办的会计给信用社办理手续先把存折领回去保存，到年底，会计把没有发放的部分从信用社把钱取出来，交到镇财政账上。
（15）证人岳某某证言，2011年到桃溪镇计生办任奖扶员和报账员至今，按照上级计生部门的要求，全乡独生子女户要占到已婚育龄妇女的一个比例点，达不到这个比例点检查时要扣分；我们给各村要求按照这个比例点进行资格确认，然后上报镇计生办。各村报上来以后，我们汇总整理后报到县计生委奖扶办，然后计生委奖扶办根据我们上报的享受独生子女奖励的名单把奖励费拨到镇信用社，然后我们给信用社提供每户的名单，信用社按照名单把奖励费打到每户的存折上，是一户一本存折。各村按照比例点上报名单时往往选不够，就上报了一部分不属于独生子女户来凑这个比例点，计生委把奖励款拨下来后，大部分没有发放到户，因为一部分是出门打工不在家；一部分是本身就不属于独生子女户报上去，所以不能发；还有一部分是准备要生二胎，自愿放弃领取。自2010年至2013年共计409440元没有发放。信用社根据名单给每户打一个存折，我给信用社办理手续先把存折领回去保存，到年底，我按照领导的要求，把没有发放的部分从信用社把钱取出来，交到镇财政账上。
（16）证人高某某证言，2003年7月任赵店乡计生办报账员至今，按照上级计生部门的要求，独生子女户要占到已婚育龄妇女的一定比例点，达不到这个比例点检查时要扣分。我们给各村要求按照这个比例点进行资格确认，然后上报镇计生办。各村报上来以后，我们汇总整理后报到县计生委奖扶办，然后计生委奖扶办根据我们上报的享受独生子女奖励的名单把奖励费拨到镇信用社，然后我们给信用社提供真实的应该发放的独生子女户名单，信用社按照我们提供的名单把奖励费打成存折，是一户一本存折。我们把存折拿回去发到本人手里。每年的独生子女奖励费县计生委下拨到乡信用社后，我们只给信用社提供了一部分应该发放的名单，另外没有发放的部分信用社按照我们的要求，转到乡财政所账上，财政所作为一笔收入。为了达到规定各村上报的独生子女户大部分都不是真实的，奖励费没有办法发放。自2010年至2013年，共计294000元没有发放。
（17）证人贾某某证言，2009年至2013年9月任赵店乡计生办奖扶员，按照上级计生部门的要求，全乡独生子女户要占到已婚育龄妇女的一个比例点，这个比例点就是要达到10％以上，达不到这个比例点检查时要扣分。我们给各村要求按照这个比例点进行资格确认，然后上报镇计生办。各村报上来以后，我们汇总整理后报到县计生委奖扶办，然后计生委奖扶办根据我们上报的享受独生子女奖励的名单把奖励费拨到乡信用社。2010年至2012年，为了达到上级计生部门规定的比例点10％以上，各村都多报了一部分独生子女户，计生委把奖励款拨下来后，只发了实际应该发放的独生子女户，剩余部分没法发放，因为大部分本人没有申请，他们还想再生二胎，不符合发放的条件。
（18）证人秦某某证言，2010年开始任马山口镇计生办主任至今，独生子女费的来源是镇上上交的计生罚没款，按照上级计生部门的要求，独生子女户要占到已婚育龄妇女的一个比例点，达不到这个比例点检查时要扣分。我们给各村要求按照这个比例点进行资格确认，然后上报镇计生办。各村报上来以后，我们汇总后报到县计生委奖扶办，款拨到信用社后，我们给信用社提供每户的名单，信用社按照名单把奖励费打到每户的存折上，是一户一本存折。独生子女奖励费每年只发了很少一部分，因为大部分在上报时为了凑够这个比例点，本身就不符合上报的条件，也没法发放。县财政局把奖励款拨到信用社，我们就给信用社提供独生子女户的名单，信用社把奖励款打到每户的存折上。按照上报的享受独生子女奖励费名单，自2010年至2013年共计778080元没有发放，没有发放的部分在第二年的年初由我们计生办的报账员到信用社取出来，交到镇财政所的账上。
（19）证人王某甲证言，2008年任马山口镇奖扶员至今。证实按照上级计生部门的要求，全镇独生子女户要占到已婚育龄妇女的10％以上，以后记不清啥时间这个比例点又改成8.5％以上，达不到这个比例点检查时要扣分。我们给各村要求按照这个比例点进行资格确认，然后上报镇计生办。我们计生办制作独生子女奖励费名单一式两份，一份上报计生委奖扶办，一份镇计生办留存。各个村真正的独生子女户比较少，为了凑够比例点，就虚报了一部分独生子女户。根据乡里上报给计生委享受奖励费的名单，计生委把奖励款拨下来后，为大部分没有发放到户，因为上报的名单中部分不属实，不符合发放的条件。
（20）证人刘某某证言，2012年8月份开始任计生办主任至今。按照上级计生部门的要求，全乡独生子女户要占到已婚育龄妇女的一个比例点，以前这个比例点就是要达到10％以上，从去年开始要求不低于8.5％，达不到这个比例点检查时要扣分，到每年上报时，我们给各村要求按照这个比例点进行上报，要求不能低于这个比例点，各村根据比例点上报乡计生办名单。各村按照比例点都凑不够户数，所以各村就添加了一部分，我们把关之后汇总整理报到县计生委奖扶办，然后计生委奖扶办根据我们上报的享受独生子女奖励的名单把奖励费拨到镇信用社，然后我们给信用社提供每户的名单，信用社按照名单把奖励费打到每户的存折上，是一户一本存折。添加的这部分不是真实的独生子女户，根据镇上上报给计生委享受奖励费的名单，计生委把奖励款拨下来后，我们只发放了个人提出申请的独生子女户，对于上报时添加的户数，也没法给他们发放。自2010年至2013年四年共计178140元没有发放，计生办会计将钱取出交到乡财政。
（21）证人熊某某证言，2012年8月任计生办报账员兼奖扶员至今。独生子女奖励费的申请程序和发放程序是：申请户先到计生办填写申请表，办理独生子女光荣证，给计生办签订一份协议，由奖扶员按照村里报到计生办的名单，往县计生委奖扶办上报。按照上级计生部门的要求，全乡独生子女户要占到已婚育龄妇女的一个比例点，因为上报时按照上级要求的比例点进行上报，所以各村都上报了一部分虚假的户数，计生委按照我们上报的名单拨款，所以不能全部发放。2013年拨给余关乡奖励款91200元，我们发放66240元，还有24960元我从信用社取出来交给乡纪委了。2013年实际发放的户我们让信用社给打了存折，没有发放的部分我们当时就从信用社把钱领出来，交给乡纪委了。
（22）证人张某某证言，2008年7月任湍东镇计生办报账员至今，独生子女奖励费的申请是计生办奖扶员黄某经手办理，奖励款拨下来后，黄某给信用社提供名单，信用社每户打一个存折，然后黄某把存折拿回去保管，发放一部分，剩余的存折还由黄某保管，到年底我到财政所拿个缴款单，财政所提供一个账号，通过信用社直接把剩余没有发完的奖励款交到财政所账上。独生子女奖励费每年只发了一部分，因为一部分是打工没在家，还有一部分在上报时村里为了凑够比例点，把一部分本身不属于独生子女户报了上去，所以这部分就不能发。自2010年至2013年，湍东镇共计394560元没有发放，没有发放的奖扶款都交到财政所了。
（23）证人黄某证言，2008年6月份起任湍东镇计生办任奖扶员，按照上级计生部门的要求，全镇独生子女人数要占到已婚育龄妇女的10％以上，从2013年开始这个比例点改成8.5％以上，达不到这个比例点检查时要扣分。我们给各村要求按照这个比例点进行资格确认，然后上报镇计生办。各村报上来以后，我们汇总整理后报到县计生委奖扶办，奖扶办根据镇上上报的名单，把奖励款拨到镇信用社后，信用社按照名单把奖励费打到每户的存折上，是一户一本存折。奖励款拨下来之后，我从信用社领回存折，交给计生办办公室，计生办领导研究，分组分片发放，发放时通知村计生专干，让独生子女户带上身份证和户口证，我们再审核一下就把存折发放到独生子女户手里。独生子女奖励费每年只发了一部分，因为一部分是打工没在家，还有一部分在上报时没有违反计划生育，到发放时已经违反了。没有发放部分的存折也是由计生办办公室保存。自2010年至2013年，湍东镇共计394560元没有发放，没有发放的都交到财政所了。
（24）证人闫某乙证言，其为任内乡县人口计生委主任，证实计生部门要求独生子女户领证率要占到已婚育龄妇女的10％，后来改为8％，奖励资金按照上级规定，农村家庭由县财政解决，但是由于县财政拿不出这笔资金，经县领导研究决定，从各乡镇的计划生育经费中解决。独生子女奖励费的申报及发放程序是计生委奖扶办具体负责的。2009年时，县财政局和县信用社签订了发放协议，采取直通车式发放，财政局和信用社的领导在协议上签字盖章，我们计生委也在协议上盖章。每年的奖励资金先由计生委给财政局报奖励计划，然后由财政局把奖励资金拨到县信用社，信用社把资金拨付到各乡镇信用社，乡镇信用社按照名单把奖励费打到每户的存折上。发放情况的监督检查是先到乡镇信用社看钱是否到账，然后每年再组织到村里入户进行抽查，对于独生子女奖励费的发放，我们多次要求各乡镇及时足额把奖励费发放到独生子女户手中。2008年至2012年8月计生委主管领导是副主任杨某某，2012年8月至今主管领导是副主任闫宏伟。奖扶办股长一直是孙某某。
3.被告人的供述与辩解
（1）被告人孙某某供述，2008年3月至案发任内乡县计生委奖扶办股长。职责之一是负责全县奖励对象申报、汇总。2008年至2012年8月主管领导是副主任杨某某，2012年8月至今主管领导是副主任闫宏伟。按照《河南省独生子女父母奖励费管理发放办法》的规定，凡是领取独生子女父母光荣证，子女未满十八周岁的，经个人申请经村级调查确认，报乡计生办，乡计生办再次进行审核、资格确认，再把享受奖励费的名单上报县计生委奖扶办，计生委奖扶办负责汇总同时上报省、市计生委，并把名单汇总表送计生委财政股由其报县级财政部门，由财政部门按照当年计生委上报的名单及资金标准划拨县级农村信用社，县级农村信用社按照各乡镇拨付名单划拨各乡镇信用社，各乡镇信用社按照划拨名单将奖励费打入个人账户。老对象是直接打入个人账户，当年新增对象到当地农村信用社凭身份证领取。对乡镇上报的独生子女父母奖励名单，县计生委奖扶办都进行审核，一是看奖励名单上的子女年龄是否超过18周岁，二是有笔误的及时修正，三是报表逻辑是否一致。
各乡镇的名单申报是每年5月份完成，每年7月份钱已经打到个人账户。每年8-10月份，县计生委组成调查组，由主管领导带队拿着花名册到各乡镇入村、入户进行抽查。检查过程中发现有问题，少部分乡镇兑现了一部分，大部分乡镇基本是发的比例较小。针对发现的问题，我们每年组织人员检查了4轮，要求各县镇计生办严格按照规定执行，把奖扶费发放到位。2010年至今拨下去的奖励费有800多万，按照规定，独生子女父母奖励费是打到个人账户。2010年以来，全县共有400多万元的独生子女父母奖励费被各乡镇计生办截留、挪用，造成这种情况，是我们的监督不力，监督措施没有到位。
（2）被告人杨某某供述，2004年至2012年8月分管过奖扶工作，凡是我县独生子女家庭领证的，子女年龄在18周岁以下的父母，每人每年享受240元的奖励。农村的和无业的由县财政出钱予以落实。一是资格确认，本人申请，村组把关，报乡计生办，乡计生办逐户审核，符合条件的发独生子女父母光荣证，二是奖励费发放，在每年5月份乡里审核把关后把享受奖励费的名单上报县计生委奖扶办，县计生委奖扶股审核后把名单汇总表报县财政局，由财政部门造预算拨付资金。2009年县计生委、财政局、农村信用社签订协议，财政部门按照当年计生委上报的名单，按照每人每年240元的标准划拨县级农村信用社，县级农村信用社按照各乡镇拨付名单划拨各乡镇信用社，各乡镇信用社按照划拨名单将奖励费打入个人账户。每年7月份钱发放后，9月份县计生委下去督查，县计生委一是联合财政局检查基层农村信用社钱是否到账，二是深入乡镇，查看基层农村信用社转汇凭证是否属实，查看基层农村信用社清单和存执是否一致，三是组织奖扶股专职人员及结合县计生委半年、全年工作到各乡镇入村、入户进行抽查。
检查发现有不落实、发放不到位的问题，县计生委一是通过通报的方式，将各乡镇排名次督促各乡镇落实；二是面对面反馈，与各乡镇领导直接会面反映问题，要求各乡镇予以解决，年终予以考评。
我分管奖扶工作期间部分乡镇独生子女父母奖励费被各乡镇计生办截留、挪用，造成这种情况，我有一定的责任，对各乡镇监管没有到位，但这也是管理体制的问题，我们对各乡镇没有直接管理办法，没有有效的管理措施。
（3）被告人闫某某供述，2012年9月至今任内乡县人口计生委党委委员、主任科员，分管奖扶、法制、计生法庭、稽查队工作。计生委奖扶股的工作职责只要是对符合计划生育各种奖扶条件人员资格确认、优惠政策落实。
按照河南省计生委的要求，凡是我县独生子女家庭领证的，子女年龄在18周岁以下的父母，每人每年享受240元的奖励。农村的和无业的由县财政出钱予以落实。一是资格确认，本人申请，村组把关，报乡计生办，乡计生办逐项审核，符合条件的发独生子女父母光荣证，不符合条件的不予发放，二是奖励费发放，在每年5月份乡里审核把关后把享受奖励费的名单上报县计生委奖扶办，县计生委奖扶股审核后把名单汇总表报县财政局，由财政部门造预算拨付资金。2009年县计生委、财政局、农村信用社签订协议，由信用社统一发放，要求每年7月份以前发放到农户手里。
对奖励费的落实情况，县计生委检查分两种情况，一是由我组织奖扶办人员到各乡镇入村、入户检查，检查资金转汇情况，二是县计生委半年、年终对各乡镇计划生育工作进行考核，把这项工作也作为考核内容，也要进行检查。对各乡镇上报的独生子女父母名单，具体有奖扶股负责审核，把不符合条件的和乡镇沟通后去掉，根据确定后的名单，经计生委财务部门把资金数额报财政局。对独生子女奖励费我们在检查的过程中发现有问题，有些乡镇没有全部落实，在检查后与这些乡镇沟通，要求这些乡镇抓紧落实，到年终检查时，乡镇也说落实了，我们也没有到户再去检查。
对独生子女父母奖励费被各乡镇计生办截留、挪用，县计生委有责任，我作为主管领导，肯定有责任，对独生子女父母奖励资金的落实没有监管到位。
（4）被告人符某某供述，在县财政局工作期间，独生子女父母奖励费属于计生工作一部分，每年预算由计生部门负责，报县财政局，由业务股审核（2009年至2012年由内乡县财政局行政事业财务股审核，2013年后由内乡县财政局教科文股审核），总预算报县政府，经过县人大审核批复，财政部门负责执行。财政局行政事业财务股、教科文股不负责落实情况，具体发放工作由计生部门负责。2009年县计生委、财政局、农村信用社签订协议，财政部门按照当年计生委上报的名单，按照每人每年240元的标准划拨县级农村信用社，县级农村信用社按照各乡镇拨付名单划拨各乡镇信用社，各乡镇信用社按照拨付名单将奖励费打入个人账户。财政部门只负责把资金拨出去，对县计生委相关部门进行监管，具体对每一户如何兑付财政部门不负责监管。
计生委向县财政局只报每个乡镇符合奖励对象人数及资金计划，但没有具体名单，县财政局只对县计生委上报数据进项审核，不审核对象的真实身份，审核对象的真实性由计生部门负责。我工作期间，一是检查计生委是否把资金拨付下去，二是代发银行是否把资金足额打到个人账户。对独生子女父母奖励费的落实情况，我们只对县计生委和县信用社的资金情况进行了监管。2010年至2013年我县9个乡镇共有4692600元的独生子女父母奖励费被各乡镇计生办截留、挪用，我对监督检查理解不到位，只对县计生委、县信用社资金情况进行了监管，对乡镇信用社是否足额兑付没有进行监管，导致出了问题。
以上证据，当庭出示、经法庭质证、认证，控辩双方无实质性异议，证据之间相互关联、相互印证，经查证属实，本院予以认定。
关于公诉机关指控的犯罪数额是否构成损失，本院认为，对于没有发放的独生子女父母奖励费，仍然留存在政府相关部门，资金并未损失，公诉机关也未提供确切证据证实确应发放的金额，只是确应发放没有发放的部分，给国家政策的执行和政府的权威造成了不良影响，不能依据指控的数额，就认为是情节特别严重。只能认为给国家和人民利益造成重大损失，达到刑法上的追诉标准。
本院认为，被告人孙某某在任内乡县计划生育委员会奖扶办主任期间，在各乡镇的独生子女户父母奖励费的申报、发放过程中，对乡镇上报的名单未尽相应的审核义务，在发放过程中，未尽职尽责，造成国家财政奖励资金未能及时发放，并被各乡镇计生办从代理发放机构套取，或作为乡镇政府支出或滞留于乡镇计生办，造成国家惠农资金没有全部及时落实到位，给国家和人民利益造成了重大损失。其中被告人杨某某、闫某某作为不同年度，直接分管奖扶办的主管领导，未尽到相应的管理、监督检查的勤勉责任，对于未能发放的部分，按照担任主管年度未能发放的数额承担相应的责任。被告人符某某作为拨付奖励资金的直接主管人员，在资金拨付后，未能及时跟踪监督检查，对于未能发放部分应当承担一定的责任。四被告人的行为已经构成玩忽职守罪。内乡县人民检察院指控成立，本院依法予以支持。鉴于四被告人到案后均能如实供述自己的犯罪事实，认罪态度较好，具有悔罪表现，可以酌情从轻处罚。对于奖励资金的申报过程中存在虚报情况、在发放时又存在资格不符合条件的变动情况，以及当事人没有申报，计生部门为完成比率虚假申报的情况，在相关款项拨付到个人账户时，经办部门没有尽到相应的责任，以致没有发放的款项被取出。作为具体领取、保管存折的计生人员，以及取出没有发放款项的乡镇工作人员，对于确应发放的款项应承担不可推卸的责任。由此，可以酌情减轻四被告人在工作中的失误及过错。另被告人孙某某、闫某某、杨某某在工作中也履行了相应的责任，没有发放的原因是多方面的，被告人的玩忽职守行为只是原因之一，不起重要作用。被告人符某某在代理发放机构没有及时反馈时，没有及时跟踪监督，对于没有真实发放的资金和理应收回的资金应当承担一定的责任，但计生部门作为把关申报、发放监督的主管部门，理应对案件产生的不良影响承担主要责任，被告人符某某未能掌握相关情况是其构成犯罪的重要原因，但其犯罪情节轻微。被告人符某某及辩护人辩解，符某某尽到相应责任，应当无罪的意见，与本院查明的事实不符，本院不予采信。被告人闫某某、杨某某只是主管奖励发放的领导，非具体经办人员犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。被告人孙某某虽系直接主管人员，但奖励资金没有发放的原因是多方面的，被告人孙某某未尽职尽责只是原因之一，其犯罪情节相对轻微，可免予处罚。本院为了依法维护国家对独生子女父母奖励费的有序发放，保证国家相关法律、法规和政策正常执行，打击犯罪，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，经审判委员会讨论决定，判决如下：
一、被告人孙某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
二、被告人闫某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
三、被告人杨某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
四、被告人符某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向河南省南阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本七份。
审判长 程振华
审判员 房剑立
审判员 李锡锋
二〇一四年九月十日
书记员 张 珂