江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0611行初155号
原告季国江，男，1947年3月5日生，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人黄姝姝，江苏李华律师事务所律师。
被告南通市崇川区城市管理行政执法局，住所地南通市崇川区青年中路128号。
法定代表人陆建华，职务局长。
委托代理人张洪彬，江苏山水律师事务所律师。
第三人南通市崇川区学田街道办事处，住所地南通市崇川区学田公园东侧路*号。
法定代表人王晶，职务主任。
委托代理人何亚军，南通市狼山法律服务所法律工作者。
第三人中国房地产开发集团南通有限公司，住所地南通市崇川区沈家巷15号。
法定代表人高冲平，职务总经理。
委托代理人姜飙，江苏通成律师事务所律师。
委托代理人祝志权，江苏通成律师事务所律师。
第三人南通市崇川区学田街道学田社区居委会，住所地南通市崇川区青年中路93号。
负责人卜晓冬，职务主任。
委托代理人陈建华，男，1969年1月26日生，汉族，住南通市崇川区，系南通市崇川区学田街道学田社区居委会工作人员。
原告季国江因认为被告南通市崇川区城市管理行政执法局（以下简称崇川城管局）不履行法定职责，于2016年6月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于6月22日向被告崇川城管局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人南通市崇川区学田街道办事处（以下简称学田街办）、中国房地产开发集团南通有限公司（以下简称中房南通公司）邮寄送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。因南通市崇川区学田街道学田社区居委会（以下简称学田居委会）与本案处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年9月29日公开开庭审理了本案。原告季国江及委托代理人黄姝姝，被告崇川城管局的副局长姜林建及委托代理人张洪彬，第三人学田街办的委托代理人何亚军，第三人中房南通公司的委托代理人祝志权，第三人学田居委会的委托代理人陈建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年12月9日，原告季国江向被告崇川城管局邮寄《申请》，要求被告崇川城管局对位于南通市崇川区学田南路北侧由西向东直至学田苑1幢东面的违章店面房行使行政执法权，责令限期拆除。被告崇川城管局在原告季国江提起本案诉讼前未作出处理决定。
原告季国江诉称，原告季国江系南通市崇川区学田苑1幢101室产权所有人，在原告季国江及家人入住后，第三人中房南通公司在学田南路北侧由西向东直至学田苑1幢东面建设了店面房，其中位于原告季国江住房东南面的店面房与其住房距离不足50厘米，严重影响原告季国江住房的日照采光。该店面房系第三人中房南通公司开发建设学田新村时所建，用于补偿安置给当时的学田村委会（已更名为学田社区），即第三人学田街办的下属机构。为此，原告季国江多次与第三人学田街道、中房南通公司交涉，希望能解决店面房对其住房的实际影响，均未能得以解决。经向规划部门了解，该店面房从建设至今未办理规划许可手续，也不在规划图纸范围内，属于违章建筑。原告季国江为此致函被告崇川城管局，但被告崇川城管局至今未采取任何行政措施。请求判令被告崇川城管局履行法定职责，依法作出行政行为，诉讼费由被告崇川区城管局承担。
原告季国江向本院提交了以下证据：
1.原告季国江及其儿子2014年7月10日、7月24日向被告崇川城管局邮寄的查处申请材料、邮政特快专递单，证明原告季国江得知案涉房屋未办理合法建设审批手续后向被告崇川城管局反映情况的事实。
2.原告季国江2015年12月9日向被告崇川城管局邮寄的《申请》、邮政特快专递复印件、邮件签收查询单，证明原告季国江2015年12月9日向被告崇川城管局提出申请，要求拆除违章建筑。
3.通房字第××号《房屋所有权证》，证明原告季国江系南通市崇川区学田新村1幢101室房屋所有权人。
4.南通市规划局2014年7月7日作出的《关于“学田新村1-101东南边的两层楼房有没有经过规划局审批”的回复》、江海明珠网2014年9月3日标题为“南通学田南路北侧：连片店面房涉嫌违建，相关部门回应正在调查”的新闻页面，证明案涉店面房系第三人中房南通公司建设补偿安置给第三人学田居委会，未办理建设手续，属于违法建筑。
5.案涉违法建筑照片二张，证明案涉店面房距离原告季国江住房不足五十厘米。
6.原告季国江住宅内照片三张，证明由于违章店面房遮挡了原告季国江住房的采光，导致住房内霉变，生白蚁。
被告崇川城管辩称：1.被告崇川城管局对案涉建筑自2014年9月已予重视并介入调查。经了解，案涉店面房系第三人中房南通公司于1993年建设，建成后按照当时的拆迁安置办法归还学田村，并通过房屋产权移交表，明确产权移交原因。该店面房未办理产权证。2.被告崇川城管局曾致函南通市规划局，南通市规划局函复为学田南路北侧店面房属违法建设且符合不能采取改正措施消除对规划的影响。但从审批规划图所示，案涉建筑并非全部未经规划批准，紧邻原告季国江住宅东南就规划有公建房屋，虽然开发公司在实际建设时做了调整（从规划图看，两者应是紧挨着的），但该调整并未加大对原告季国江住房的影响。3.案涉建筑于1994年已经完工，原告季国江1995年通过房改取得学田苑1幢101室的产权，对其所选房屋的状况，包括相邻建筑物已充分知晓，而且原告季国江也存在在庭院内从事违法建设的行为，该行为严重影响其家中的采光和通风，进一步加重了对其自身合法权益的损害。4.根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条的规定，原告季国江的起诉已经超过法定起诉期限。请求人民法院依法裁判。
2016年7月4日，被告崇川城管局向本院提交了以下证据、依据：
1.被告崇川城管局2014年9月16日对第三人中房南通公司李杰明所作调查询问笔录、第三人中房南通公司营业执照、身份证复印件及授权委托书。
2.被告崇川城管局2014年12月2日对原学田村八组组长朱玉兰所作调查询问笔录。
3.被告崇川城管局2015年9月18日对原学田村村长沈鹤松所作调查询问笔录。
以上证据证明案涉房屋建造于1992-1993年间。
4.第三人学田居委会2014年10月15日出具的《情况说明》。
5.编号（92）第222号《建设工程规划许可证》。
6.南通市城市房屋拆迁补偿安置协议（南通房屋建设开发有限公司与学田村签订）。
7.南通市房屋建设开发公司房屋产权移交表。
8.通规函[2014]70号《关于“通崇执法发[2014]18号函”的回函》。
9.通崇执法发[2014]23号《关于配合调查学田新村1幢-101东南边两层建筑物的函》、中房通发[2014]09号《“关于配合调查学田新村1幢-101东南边两层建筑物的函”的回复》。
10.通崇执法发[2015]7号《关于要求南通市规划局协助调查处理学田新村1-101东南边两层建筑物的函》、通崇执法发[2015]8号《关于查处学田南路北侧店面房违法建设的告知函》、《关于查处学田南路北侧店面房违法建设的告知函的回复》。
11.学田新村C组团的总平图及建设现状图。
以上证据证明：1.被告崇川城管局在接到原告季国江的申请之后已积极主动做了大量的调查了解工作；2.由于案涉建筑建造于1992-1993年间，距今已有20多年，年代久远，且相关法律法规政策也进行了较大的调整，增加了对案涉建筑处理的难度；3.从南通市规划局给被告崇川城管局回函的内容看，南通市规划局认为案涉房屋属无法采取改正措施、消除影响的情形，依据是《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款、《住建部关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条，按照法不溯既往的原则，该两部规范性文件显然不适用于案涉建筑物，但规划部门仍按照两规范性文件对案涉建筑给出结论，进一步证明了本案的复杂性及处理的难度；4.从案涉建筑所在小区当时的规划图纸上看，原告季国江住房外围本身就被相应的附房所包围，且这些建筑在当初经过规划部门审批通过。
第三人学田街办述称，上世纪九十年代初，第三人中房南通公司开发建设学田新村，对原学田村十组、八组、四组集体的合法房屋进行了征收与拆除，后建设了学田新村。学田南路北侧店面房是作为小区公共配套设施与学田新村住宅楼同步建造，其中19-28号（东侧20多间）店面房系学田居委会八组的组级资产，西侧店面房属于第三人中房南通公司所有。第三人学田街办既不是案涉房屋实际拥有人，也不是出租人和受益人。原告季国江诉称多次与第三人学田街办交涉没有事实依据。请求人民法院依法裁判。
第三人学田街办未向本院提交证据。
第三人中房南通公司述称：1.第三人中房南通公司早在1995年4月24日已将案涉建筑物产权交付给学田村八组，故其与案涉建筑物没有利害关系。2.第三人中房南通公司对南通市规划局2014年7月7日作出的回复所称的建筑物未办理建设手续属于违法建设的理由不予认可。南通市规划局用现在的审批要求衡量二十多年前建筑的合法性不合理也不合法。
第三人中房南通公司未向本院提交证据。
第三人学田居委会述称，案涉房屋是当时学田村八组和第三人中房南通公司产权置换而来，原来学田村八组的房屋产权是合法的。请求人民法院依法裁判。
第三人学田居委会未向本院提交证据。
经庭审质证，原告季国江对被告崇川城管局提供的证据的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联性，且无法达到被告崇川城管局的证明目的，认为证据形成于原告季国江2015年12月向被告崇川城管局提出查处申请之前，而且从《建设工程规划许可证》、总平图可看出许可范围仅涉及学田小区C组团1-14号住宅楼，并不包含案涉店面房。
第三人学田街办、学田居委会对被告崇川城管局提供的证据均无异议。
第三人中房南通公司对被告崇川城管局提供的证据1-7、9-11无异议；对证据8的真实性、关联性无异议，但认为该回函适用的两个规范性文件属于法律适用错误，对内容的合法性有异议。
被告崇川城管局、第三人学田街办对原告季国江提供的证据1-2的真实性无异议，但认为不能证明其起诉未超过法定最长起诉期限，因为涉及不动产的具体行政行为，起诉的最长期间为二十年；对证据3、5无异议；对证据4中规划部门的回复无异议；对新闻网页中的视频认为不能达到原告季国江的证明目的；对证据6的真实性、合法性无异议，但认为与本案不具关联性，沿街店面房有合法的规划审批，不存在违法的情形。
第三人中房南通公司对原告季国江提供的证据1、2不发表质证意见；对证据3无异议；对证据4的合法性有异议；对证据5、6的关联性有异议。
第三人学田居委会对原告季国江提供的证据5认为案涉房屋与住宅楼之间相距不止30厘米，其他意见同被告崇川城管局的质证意见。
本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其效力。被告崇川城管局提供的证据的真实性予以认定，虽然形成于原告季国江2015年12月9日提出查处申请之前，能够反映被告崇川城管局此前接到举报后，曾经进行过调查了解情况的事实，但不能达到被告崇川城管局已经履行法定职责的证明目的；至于证据8内容的合法性问题不属本案审查的范围。原告季国江提供的证据1、2能够证明其向被告崇川城管局提出查处申请的事实，是否超过起诉期限，将在本院认为部分阐述；证据4规划部门回复内容的合法性问题不是本案审查的范围；证据5能够反映案涉建筑与原告季国江住宅之间相邻的关系，予以认定；证据6无法达到原告季国江的证明目的。
经审理查明，2015年12月9日，原告季国江向被告崇川城管局邮寄《申请》，要求对位于学田南路北侧由西向东直至学田苑1幢东面的违章店面房依法查处，限期拆除。被告崇川城管局于12月11日收到该申请，但至原告季国江提起本案诉讼前，被告崇川城管局未作出处理决定。
另查明，2014年7月，原告季国江及其儿子谢同俊曾经向被告崇川城管局邮寄书面材料，反映案涉建筑情况。2014年9月16日，被告崇川城管局对第三人中房南通公司的委托代理人李杰明作了调查询问笔录。此后，被告崇川城管局致函南通市规划局，询问学田新村1幢101室东南边两层建筑物办理规划许可证情况。9月28日，南通市规划局作出通规函[2014]70号《关于“通崇执法发[2014]18号函”的回函》。11月6日，被告崇川城管局向第三人中房南通公司作出通崇执法发[2014]23号《关于配合调查学田新村1幢-101东南边两层建筑物的函》。11月10日，第三人中房南通公司作出中房通发[2014]09号《关于配合调查学田新村1幢-101东南边两层建筑物的函的回复》。12月2日，被告崇川城管局对原学田村八组组长朱玉兰制作了调查询问笔录。2015年2月13日，被告崇川城管局向第三人学田居委会作出通崇执法发[2015]8号《关于查处学田南路北侧店面房违法建设的告知函》。5月20日，第三人学田居委会作出《<关于查处学田南路北侧店面房违法建设的告知函>的回复》。9月18日，被告崇川城管局对原学田村主任沈鹤松制作了调查询问笔录。
本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.原告季国江起诉有无超过法定起诉期限。2.被告崇川城管局有无依法履行法定职责。
关于原告季国江起诉有无超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。从以上规定可以看出，起诉行政机关不履行法定职责的，应在行政机关履行法定职责期限（除法律法规另有规定的，一般为两个月）届满之日起六个月内提出。现行《中华人民共和国城乡规划法》对行政机关履行规划管理法定职责的期限未作出特别的规定。本案中，原告季国江于2015年12月9日提出申请，被告崇川城管局于12月11日收到该申请。原告季国江于2016年6月21日提起本案诉讼，并未超过前述法律规定的起诉期限。至于被告崇川城管局提出根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定，原告季国江起诉已经超过最长20年的起诉期限的问题。原告季国江提起本案诉讼的标的为不作为行政行为，并非针对行政机关在案涉学田新村建设过程中作出的某一行政行为，故被告崇川城管局主张适用该司法解释的规定计算起诉期限属于对诉讼标的的误解，被告崇川城管局的主张不能成立，本院不予支持。
关于被告崇川城管局有无依法履行法定职责的问题。所谓法定职责，是指法律、法规或规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义，是指行政机关不履行法律、法规或规章规定处理某类事务的职责，包括拒绝履行法定职责、拖延履行法定职责等情形。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。根据该规定，除限制人身自由的行政处罚权外，国务院或者经国务院授权的省级人民政府可以决定由一个行政机关行政相对集中行政处罚权。《国务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2000]157号）第一条规定，江苏省人民政府可以在南通市开展相对集中行政处罚试点工作。第二条第（二）项规定了集中行使行政处罚权的行政机关的职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章的行政处罚权。江苏省人民政府办公厅在《省政府办公厅关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏政办发[2001]14号）中明确，省政府同意南通市在城区开展相对集中行政处罚权工作，集中行使行政处罚权的行政机关的职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章的行政处罚权。南通市人民政府在《南通市相对集中行政处罚权实行办法》（通政发[2001]84号）中明确，市政府决定在城区开展相对集中行政处罚权工作，集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，集中行使行政处罚权的行政机关的名称为南通市城市管理行政执法局，其中崇川区、港闸区行政执法局是区政府相对集中行使行政处罚权的行政机关。《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》（通政发[2013]17号）进一步明确，除经规划主管部门批准的在建项目外，规划管理法律、法规、规章规定的行政处罚权均由区行政执法局行使。从上述法律法规和规范性文件可以看出，被告崇川城管局具有对本辖区内未经规划审批的违法建设行为作出行政处罚的法定职责。
行政机关履行法定职责应当是一个完整的过程，行政处罚类行政行为通常应当经过立案、调查、告知、作出处理决定、送达等几个基本程序。判断行政机关是否履行了法定职责不应着眼于其中的某一个孤立或者几个不完整的环节，而应对行政机关是否进行立案、调查、告知、作出处理决定、送达等阶段进行综合考量，缺少任何一个环节都有可能构成不履行法定职责。因此判断行政机关是否履行法定职责应当从其是否具有法律、法规或者规章授权的职责及履行法定职责的过程完整性来衡量分析。《江苏省行政程序规定》第五十条第一款第（四）项规定，申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理当事人的申请。第二款规定，行政机关受理或者不受理当事人申请的，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。第五十一条第一款规定，行政执法程序启动后，行政机关应当核实材料、收集证据，查明事实。第六十六条规定，行政机关不得不履行法定职责或者拖延履行法定职责。行政机关在法定期限内，非因法定或者正当事由未依职权或者未依申请启动行政执法程序的，属于不履行法定职责。行政机关在法定期限或者承诺期限内，非因法定或者正当事由，虽然启动行政执法程序但是未及时作出行政执法决定的，属于拖延履行法定职责。根据上述规定，对于当事人的查处申请，符合受理条件的，行政机关应当作出受理的决定，启动行政执法程序，调查收集证明并查明事实，从而作出处理决定。具体到本案而言，原告季国江于2015年12月9日提出查处申请，但时至原告季国江于2016年6月21日提起本案诉讼，被告崇川城管局并未作出任何处理决定，当属于不履行法定职责。
需要指出的是，根据行政机关先行处理的基本原则，对于案涉建筑是否属于违章建筑以及应当如何处理，并不在本案审理的范围，本院不予置评。该问题应由被告崇川城管局启动行政执法程序，履行调查核实职责后，根据调查收集的证据，依法作出判断，并最终依据查明的事实作出处理决定。
综上，被告崇川城管局在收到原告季国江的查处申请后，未在法定期限内履行法定职责，不符合法律规定，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、确认被告南通市崇川区城市管理行政执法局不履行法定职责行为违法。
二、责令被告南通市崇川区城市管理行政执法局在本判决生效之日起六十日内对原告季国江的申请作出行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告南通市崇川区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 齐海生
审 判 员 徐建云
人民陪审员 赵广明
二〇一六年十月二十四日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。