湖北省通山县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂1224行初34号
原告咸宁市晨晖硅业有限公司，住所地通山县九宫山镇南成村。
法定代表人曹开锋，咸宁市晨晖硅业有限公司董事长。
委托诉讼代理人李国良，咸宁市晨晖硅业有限公司员工。
委托诉讼代理人屠迅，北京市盈科律师事务所律师。
被告通山县国土资源局，住所地通山县通羊镇兴业街63号。
法定代表人谢正确，通山县国土资源局局长。
委托诉讼代理人宋北平，通山县国土资源局干部。
委托诉讼代理人舒立焱，湖北自成律师事务所律师。
原告咸宁市晨晖硅业有限公司因要求确认被告通山县国土资源局于2016年3月15日作出的《关于停止开采行为收回采矿许可证的通知》的行政行为违法并附带行政赔偿，于2016年10月31日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，并于2017年3月9日作出了（2016）鄂1224行初38号行政裁定书，裁定：驳回原告咸宁市晨晖硅业有限公司的起诉。原告不服该裁定，向湖北省咸宁市中级人民法院提起上诉。2017年7月26日，湖北省咸宁市中级人民法院作出了（2017）鄂12行终27号之一行政裁定书，裁定：一、撤销通山县人民法院（2016）鄂1224行初38号行政裁定；二、本案指令通山县人民法院继续审理。后本院于2017年10月19日公开开庭审理了本案。原告咸宁市晨晖硅业有限公司的委托诉讼代理人李国良、屠迅，被告通山县国土资源局的委托诉讼代理人宋北平、舒立焱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年3月15日，被告通山县国土资源局向通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿发出了《关于停止开采行为收回采矿许可证的通知》，通知的内容为：你矿在九宫山国家级自然保护区核心区范围内，3月14日，县环保局下发了关于废止你矿环评审批文件的通知（通环管[2016]18号），根据国家相关部委和省、市政府督查要求，现责令你矿立即停产一切开采行为，将采矿许可证正副本交回我局，并对开采破坏的山体和植被进行恢复治理。原告咸宁市晨晖硅业有限公司诉称，原告系一家从事硅石开采及石英砂加工的生产型企业，2013年9月16日与通山县政府签订投资协议。为响应通山县人民政府招商引资的政策，原告在取得《采矿许可证》后，根据投资计划共投入6000万元建成生产线，于2015年8月开始试产。2016年3月15日，被告在未事先告知处罚事实、未告知陈述权、申辩权、听证权及相应救济程序的情况下，给原告下发一纸通知，以“你矿在九宫山国家自然保护区核心区范围内”为由，责令原告停产停业，并收回原告的采矿许可证正、副本。此时，原告才得知富家山坦上石龙山硅石矿位于国家自然保护区核心区内，根据《自然保护区条例》的规定，严禁在自然保护区核心区内从事任何生产建设。被告明知富家山坦上石龙山硅石矿位于国家自然保护区核心区内，为发展地方经济，违法办理了采矿许可证，后又在未告知原告相应救济途径的情况下，违法作出责令停产停业、收回采矿许可证的行政行为，为此特向法院起诉，请求人民法院：1、依法确认被告于2016年3月15日作出的《关于停止开采行为收回采矿许可证的通知》的行政行为违法；2、要求被告对原告停产停业行为发生的后果承担赔偿责任，从2016年4月份至2017年9月30日止的具体损失为531000元；3、本案诉讼费由被告负担。
原告咸宁市晨晖硅业有限公司向本院提交的证据有：1、2016年3月15日，被告通山县国土资源局向通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿发出了《关于停止开采行为收回采矿许可证的通知》，用以证明被告作出的行政行为未告知原告相应的救济途径，程序违法；2、2014年2月17日，被告通山县国土资源局向原告咸宁市晨晖硅业有限公司颁发《采矿许可证》，用以证明原告已经取得采矿权；3、湖北省安全生产监督管理局于2015年4月24日向通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿颁发的安全生产许可证，用以证明原告符合采矿条件；4、通山县矿山节后复工验收审批表一份，用以证明原告按照规定的程序及要求，达到复工的条件；5、营业执照一份，用以证明原告成立日期为2013年8月20日；6、湖北省企业投资项目备案证一份，用以证明原告系湖北省重点招商引资企业；7、通山县人民政府《关于九宫山国家级自然保护区境内开采矿山问题自查和整改情况报告》一份，用以证明被告在2天内关停矿山，并将采矿设备全部清理出场的事实；8、湖北省非税收入一般缴款书一份，用以证明被告收取了原告交付的矿权价款1339000元；9、关于注销矿山企业采矿许可证的通知（[2013]61号）一份，用以证明通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿已于2013年12月1日注销；10、《关于通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿办理各种证件延期事宜的协议决定书》一份，用以证明被告违规为通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿办理采矿许可证的延期事宜；11、原告咸宁市晨晖硅业有限公司行政人员2016年4月至2017年9月工资表及汇总表十八份，用以证明原告因停产停业所造成的行政人员工资损害为53.1万元。
被告通山县国土资源局辩称，1、因为原告在自然保护区内采矿是违法的，故被告责令原告停产停业是合法行为；2、原告增加了赔偿的诉讼请求，属于重复起诉，且应当先向行政单位申请赔偿之后，才能向法院提出赔偿请求。为此，请求法院驳回原告的起诉。
被告通山县国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1、关于通山县富家山坦上石龙山硅石矿办理各种证件延期事宜的协议决定书一份，用以证明该矿山有五个矿口，原告已认可没有依法进行综合治理和恢复植被，故原告的采矿许可证应予以吊销；2、原告于2013年11月22日作出的承诺书一份，用以证明原告事实未兑现承诺；3、湖北省矿山地质环境治理责任书一份，用以证明原告并未按责任书的规定履行义务，应承担相应的法律责任；4、通山县国土资源局关于注销矿山企业采矿许可证的通知和注销公告，用以证明通山县富家山坦上石龙山硅石矿未履行矿山地质环境恢复治理义务而被注销采矿许可证的事实；5、关于停止开采行为收回采矿许可证的通知和送达回证，用以证明原告的采矿行为不符合环境要求，原告未对破坏的山体和植被进行恢复治理的事实；6、环境保护部等部门颁发的通知（环发[2015]57号），用以证明禁止任何单位和个人在自然保护区内进行开矿行为；7、咸宁市人民政府关于湖北九宫山国家级自然保护区企业采矿问题整改的报告一份，用以证明原告采矿未经林业部门审批，属非法采矿且未恢复矿区植被；8、通山县环境保护局《关于废止通山县富家山坦上石龙山硅石矿环评审批文件的通知》一份，用以证明原告采矿行为严重破坏生态环境，应承担相应的法律责任；9、通山县环境保护局《关于要求依法注销晨晖硅矿采矿许可证的函》一份，用以证明原告于2014年续办的采矿许可证手续违反了法律规定，应当注销；10、关于做好国家级自然保护区人类活动遥感监测核查与整改工作的函，用以证明原告在自然保护区内非法采矿的事实；11、采矿权抵押登记申请书和抵押登记告知函，用以证明原告的采矿许可证没有被收回的事实；12、原告与曹美英、徐日利等人签订的挂靠办理采矿证的协议一份，用以证明原告所交纳的采矿权价款中含有挂靠人交纳的部分。
经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性均无异议，但证据所能证明的内容有异议，无法支持被告所主张的事实；被告对原告提交证据1至10的真实性亦无异议，但认为原告提交的证据6、7与本案无关联性；对原告提交的证据11持有异议，认为原告停产后不应存在着工资，即使有损失也与收回采矿许可证的行为不存在法律上的因果关系。
本院对上述证据认证如下：因本案当事人对原告提交的证据1至10及被告提交证据的真实性无异议，同时，原告提交的证据6可以证明原告企业的性质且上述证据均具有证据的合法性，所能证明的事实与本案相关联，故本院对原告提交的证据1至10及被告提交证据的证明力予以确认；因原告提交的证据11与本案不具有关联性，故该份不作为本案的有效证据予以采信。
经审理查明，原告咸宁市晨晖硅业有限公司于2013年8月20日经工商行政管理部门登记成立，其经营范围为：硅产品加工、销售、脉石英露天开采（有效期至2024年2月17日）。2013年12月3日，原告咸宁市晨晖硅业有限公司向被告通山县国土资源局交纳了采矿权、探矿权价款1339000元。2014年2月17日，通山县国土资源局向原告咸宁市晨晖硅业有限公司颁发《采矿许可证》，有效期限10年，自2014年2月17日至2024年2月17日。原告咸宁市晨晖硅业有限公司在取得《采矿许可证》后，即进行了投入生产。2016年3月15日，被告通山县国土资源局向通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿发出了《关于停止开采行为收回采矿许可证的通知》，通知的内容为：你矿在九宫山国家级自然保护区核心区范围内，3月14日，县环保局下发了关于废止你矿环评审批文件的通知（通环管[2016]18号），根据国家相关部委和省、市政府督查要求，现责令你矿立即停产一切开采行为，将采矿许可证正副本交回我局，并对开采破坏的山体和植被进行恢复治理。原告咸宁市晨晖硅业有限公司于同年3月17日收到该通知后，于2016年7月28日向本院提起行政诉讼，要求确认被告通山县国土资源局于2016年3月15日作出的《关于停止开采行为收回采矿许可证的通知》行政行为违法并附带行政赔偿。后原告于2016年10月21日向本院提出了撤回起诉的申请，理由为：通山县国土资源局的行政行为不限于行政处罚，还涉及违法行政许可的行为，等补充事实后另行提起诉讼。本院于当日裁定予以准许。
同时查明，被告通山县国土资源局向原告咸宁市晨晖硅业有限公司颁发《采矿许可证》的采矿范围位于通山县九宫山国家自然保护区核心区范围内。
本院认为，1、被告通山县国土资源局依照《矿产资源开采登记管理办法》的规定，负责本行政区域内矿产资源开采的审批登记及采矿许可证的颁发工作，原告对被告作出的《关于停止开采行为收回采矿许可证的通知》不服提起诉讼，双方主体均适格。2、依照《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（四）项的规定，被告作出《关于停止开采行为收回采矿许可证的通知》是对原告作出了责令停产停业的行政处罚，因被告在作出该行政处罚之前，并未依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十二条的规定告知原告依法享有的权利，故被告的行政行为违反了法定程序，依法应当撤销，但因被告是依照《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条第一款规定，责令原告在通山县九宫山国家自然保护区核心区范围内停止生产，如撤销被告的行政行为会给社会公共利益造成重大损害。为此，应确认被告的行政行为违法。3、原告在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，现本院决定合并审理；被告的行政行为虽然违法，但其制止原告在国家自然保护区核心区范围内停止生产的通知，并未对原告的合法权益造成损害。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告通山县国土资源局于2016年3月15日作出的《关于停止开采行为收回采矿许可证的通知》违法；
二、驳回原告的赔偿请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。
审 判 长 华 强
人民陪审员 成崇喜
人民陪审员 胡 刚
二〇一七年十一月十日
书 记 员 张 宇
附：相关法律条文（及司法解释）
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
《中华人民共和国自然保护区条例》
第三十二条第一款在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。