河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫15行初25号
原告卢先满，男，汉族。
被告固始县人民政府。
法定代表人王治学，县长。
委托代理人ＸＸ，县政府法制办工作人员。
被告河南省人民政府。
法定代表人陈润儿，省长。
委托代理人赵阳、刘晓庆，省政府法制办工作人员。
原告卢先满不服被告固始县人民政府2006年12月28日作出的固政文（2006）294号《关于同意部分乡镇项目建设使用集体建设用地及未利用地的批复》及被告河南省人民政府2015年7月20日作出的豫政复决（2015）208号《行政复议决定书》，于2015年8月3日向本院提起诉讼，本院于2016年2月25日立案后，于次日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭于6月27日公开开庭审理，原告卢先满，二被告委托代理人ＸＸ、赵阳、刘晓庆到庭参加了诉讼，现已审理终结。
原告诉称，被告固始县政府的《批复》及被告河南省政府的《复议决定》认定事实错误，适用法律错误，事实及理由如下：（一）审批程序违法。原告所在村民组集体土地90.2475亩性质的转变，系被告固始县政府冒用《河南省人民政府办公厅关于土地专项清查中违法违规历史遗留问题的处理意见》（豫政办（2006）101号）越权审批的。（二）被告固始县政府违法征地。没有《征地调查结果表》、《征地告知书送达证明》、《失地农民签署的知情确认材料》。（三）被告河南省政府认定“赵岗乡人民政府在赵岗新堰村新房村民组界内修建乡镇道路，进行集镇建设，属于乡（镇）村公共设施、公益事业”的事实错误。起诉请求确认《批复》及《复议决定》违法并予以撤销。原告提供了以下证据：①豫政复决（2015）208号《行政复议决定书》；②行政复议申请书；③固政文（2006）294号《批复》；④固始县国土资源局政府信息公开告知书；⑤座谈会会议纪要；⑥固始县赵岗乡新街开发区征用新房组土地面积；⑦河南省政府豫政复决延字（2015）208号决定延期通知书；⑧赵岗乡新街开发建设合同书；⑨固始县赵岗乡新堰村新房组新村建设土地位置图；⑩协议书；河南省农村税费改革政策卡。以证明批复及复议决定违法。
被告固始县政府辩称：（一）《批复》属于对历史遗留的违法违规用地的处理。新堰村新房组位于赵岗乡街道东都，属丘陵地貌，村民居住零散，交通不便。为改变生产、生活条件，该村民组村民多次向乡政府申请“空心”村改造。乡政府在广泛征求群众意见基础上，决定对村民组原居住点进行改造。该宗土地处于赵岗乡集镇规划范围内，属集体建设用地。2006年7月19日，赵岗乡政府与固始县金瑞房地产开发有限公司签订《赵岗乡新堰村新房村民组新村建设合同书》，属于未审批先用地违法行为，该合同签订在前，被诉的固政文（2006）294号《批复》在后。该批复符合河南省政府豫政办（2006）101号文件精神。（二）《批复》不是征地文件。该批复属于被告在土地专项清查中对发现历史遗留问题的集体建设用地违法违规问题办理手续的批复，不属于征地文件，不需要《征地调查结果表》、《征地告知书送达证明》等相关材料。（三）县政府有权作出《批复》。批复是对集体建设用地和未利用地的使用批复。符合《中华人民共和国土地管理法》第六十一条、六十二条及《河南省﹤土地管理法﹥实施办法》第四十九条的规定。（四）《批复》涉及众多群众的合法权益。2006年7月19日，赵岗乡政府与固始县金瑞房地产开发有限公司签订《合同书》约定由金瑞公司负责该项目的街巷道路及附属设施建设，同时金瑞公司与各拆迁户签订了《拆迁协议书》。2012年街巷道路及附属设施建设全部竣工，金瑞公司收取适当的配套设施费用后，道路两边由当地群众按规划自己建设且于2011年底建成，约110户居民中的大部分人已入住使用。请求驳回原告诉讼请求。被告固始县政府提交了以下证据：①固政文（2006）294号《批复》，以证明批复行为的合法性；②河南省政府豫政办（2006）101号文件，作为证据①的依据；③《征地协议书》、《拆迁协议书》、《赵岗乡新堰村新房村民组新建村建设项目合同书》。以证明项目用地存在违法行为；④赵岗乡土地利用总体规划图（2006-2020）及同期土地利用现状图，以证明涉案土地符合土地利用总体规划及该处批地属于乡镇集体建设用地（宅基地）；⑤《全国土地分类》，以证明现状图上的该处地类性质；⑥现状，以证明现状已建成且大部分居民已入住使用。
被告河南省政府辩称，被告固始县政府的《批复》符合法律法规及相关政策，《复决决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，依法应予维持。请求驳回原告诉讼请求。被告河南省政府提交了以下证据：第一组：固国土建字（2006）38号请示。固政文（2006）294号批复，以证明被告固始县政府依法作出土地批复文件。第二组：①赵岗乡土地利用总体规划图（1997-2010）及同期土地利用现状图；②赵岗乡土地利用总体规划图（2006-2020）；③《全国土地分类》（过渡时期适用）；④赵岗乡土地利用现状图（2013年卫片执法用图）。以证明涉案土地性质属于集体建设用地，集镇建设符合土地利用总体规划，属于公共设施。第三组：行政复议申请书、答复通知书及EMS快递单、固始县政府答复书及补充说明、决定延期通知书及EMS快递单、行政复议决定书及EMS快递单。以证明复议审理合法。
经过庭审质证，原告对被告固始县人民政府提交的证据③的证明目的有异议，对其他证据无异议；对被告河南省人民政府提交证据未提出异议。二被告对原告提交证据的真实性无异议，证明目的有异议。二被告对彼此互相提交证据没有异议。因各方当事人对证据的真实性无异议，本院认定原告及二被告提交证据可作为认定案件事实的依据。
经审理查明，原告系固始县赵岗乡新堰村新房组村民，该村民组紧邻固始县赵岗乡集镇街道东部，属丘陵地貌。因生活不便，该村民组村民多次向赵岗乡政府申请“空心”村改造，赵岗乡政府在广泛征求群众意见后，决定对村民组原居住点进行改造。涉案土地处于该乡集镇规划范围内，属集体建设用地。2006年7月19日，赵岗乡政府与固始县金瑞房地产开发有限公司签订《赵岗乡新堰村新房村民组新村建设合同书》，约定由金瑞公司负责该项目的街巷道路及附属设施建设，同时金瑞公司与各拆迁户签订了《拆迁协议书》。根据《中华人民共和国土地管理法》规定及河南省政府豫政办（2006）101号文件精神，被告固始县政府于2006年12月28日作出固政文（2006）294号《关于同意部分乡镇项目建设使用集体建设用地及未利用地的批复》，为包括本案在内的该县原历史遗留违法用地行为补办用地手续。原告认为乡政府骗取农民耕地变相进行了房地产开发，县政府冒用省政府豫政办（2006）101号文件作出《批复》，支持了乡政府的违法行为，于2012年4月27日向河南省政府申请行政复议，被告河南省政府于2015年7月20日作出豫政复决（2015）208号《行政复议决定书》，维持固始县政府《批复》。
另查明，2012年《批复》涉及的本案土地上街巷道路及附属设施建设全部竣工，在此期间金瑞公司收取适当的配套设施费用后，道路两边建筑物由当地群众按规划自己建设且于2011年底全部建设完成，约110户居民已经大部分入住使用。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十一条规定“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准”。《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第四十九条规定“乡镇企业、乡（镇）、村公共设施、公益事业建设使用本集体所有土地，应向市、县（市、区）人民政府土地行政主管部门提出申请。市、县（市、区）人民政府土地行政主管部门在十日内提出审核意见，报市、县（市、区）人民政府批准。涉及农用地转用的，在办理农用地转用时一并办理使用审批手续”。被诉《批复》涉及的本案争议土地位于乡镇规划范围之内，性质上属于集体建设用地。赵岗乡政府为方便村民生产生活，在广泛征求群众意见后决定对村民组原居住点进行改造，属于乡（镇）村公共设施、公益事业建设的行为。由于该项目建设存在未审批先用地的违法行为，被告固始县根据《河南省人民政府办公厅关于土地专项清查中违法违规历史遗留问题的处理意见》（豫政办（2006）101号）作出的《批复》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；被告河南省政府作出的维持《批复》的行政复议决定正确；原告称该批复及复议决定认定事实错误、适用法律错误的理由，均不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告卢先满的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告卢先满承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院
递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 李德如
审判员 李洪宇
审判员 阮晓强
二〇一六年七月十八日
书记员 樊 鑫