福建省福清市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）融行初字第14号
原告陈良城，男，1969年9月26日出生，汉族，住福清市。
原告陈建平，男，1957年10月5日出生，汉族，住福清市。
二原告委托代理人郭华代，福清市海口中心法律服务所法律工作者。
被告福清市海洋与渔业局，地址福清市。
法定代表人陈灵，局长。
委托代理人林峥嵘，福清市海洋与渔业局工作人员。
委托代理人张力挺，福建融思佳律师事务所律师。
原告陈良城、陈建平不服被告福清市海洋与渔业局海域管理行政处罚一案，于2015年1月12日向本院提起诉讼。本院于2015年1月23日受理后，于2015年1月27日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月5日公开开庭审理了本案。原告陈良城、陈建平的委托代理人郭华代，被告福清市海洋与渔业局的委托代理人张力挺、林峥嵘到庭参加诉讼。福建省高级人民法院批准延长本案审理期限一个月。本案现已审理终结。
被告福清市海洋与渔业局于2014年10月23日作出闽融海渔处罚（2014）017号《行政处罚决定书》，以陈良城、陈建平于2013年9月在福清市海口镇斗垣村清港边海域未经审批擅自围海非法占用海域的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第三条第二款的规定为由，依据《海域使用管理法》第四十二条的规定，决定对陈良城、陈建平作出责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金12倍共计232404元罚款的行政处罚。被告于2015年2月5日向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据：A1、现场笔录及相片，证明被告发现违法情况；A2、提取证据材料登记表四份、身份证四份，当选证书一份，证明被告所调取的行政相对人、证人的身份情况；A3、委托书，证明原告陈建平全权委托原告陈良城为本案代理人；A4、立案审批表，证明被告的立案审批情况；A5、检查通知书及送达回证，证明被告对原告的检查通知情况；A6、责令停止违法行为通知书及送达回证，证明被告责令原告停止违法行为的通知及送达情况；A7、询问笔录，证明原告就其违法使用海域情况所作的陈述；A8、调查笔录，证明证人证实原告违法使用海域情况；A9、现场笔录及现场相片，证明被告对原告违法使用海域现场勘验情况；A10、鉴定委托书及鉴定结论，证明被告委托中介机构对原告非法围海占用的海域面积进行鉴定；A11、案件调查终结报告，证明被告对案件调查终结；A12、案件讨论（会审）笔录，证明被告对案件讨论会审情况；A13、行政处罚意见审批表，证明被告对案件处罚意见的审批情况；A14、行政处罚听证告知书及送达回证，证明被告已告知原告听证的权利及送达情况；A15、陈述、申辩笔录，证明原告放弃陈述申辩及听证的权利；A16、行政处罚决定书及送达回证，证明行政处罚决定及送达情况；A17、一般缴款书及行政罚款收据，证明原告缴纳罚款的情况；A18、《海域使用管理法》第二、七、五十条；A19、《福建省海域使用管理条例》第一、二、四、三十九条；20、《海洋行政处罚实施办法》第三、五条；A18－A20说明具体的行政处罚由县级以上的海洋部门实施；A21、《海域使用管理法》第三、三十三、四十二条；A22、《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》；A23、《福建省海域使用金征收配套管理办法》第一条、第二条、第六条第三款第四目；A21－A23说明被告有权和应当作出处罚，以及罚款标准；A24、《海域使用管理法》第三十九条；A25、《中华人民共和国行政处罚法》第十二、二十三、三十、三十一、三十二、三十六、三十七、三十八、三十九、四十、四十一、四十二、四十四、四十五条；A26、《海洋行政处罚实施办法》第一、二、十三、十四、十五、十九、二十、二十一、二十二、二十三、二十五条；A24－A26说明被告按照法律规定的程序作出行政处罚。
本院要求被告补充提交的证据：A27、关于斗垣村清港边海滩开发养殖情况说明，证明被告向村委会调取的证据，因与被告立案调查的事实情况不一致，故不作为处罚的依据；A28、海洋执法监察证，证明执法人员具有执法资格；A29、福建省海洋功能区划（2011－2020年）图件，证明涉案区域属于福清市，涉案区域属福清湾农渔业区；A30、福建省海洋功能区划（2011－2020年）登记表，与证据A29一起证明涉案区域在福清湾农渔业区范围内，涉案区域在福清市行政区域内。
原告陈良城、陈建平诉称，其系海口镇斗垣村渔民。2012年10-11月，原告从本村十几位渔民手中受让得到涉案的滩涂使用权，并支付了54000元滩涂转让使用权费用。2013年9月开始，原告带领同村十几户渔民花了几个月时间在斗垣村清港边滩涂地上清理互花米草。为了拦截这些有毒有害的入侵外来草，使其不再随海浪漂流到已经清理的滩涂地上生根、发芽并成长，原告只好将该片滩涂围成半堤。原告刚花大本钱发展的渔业养殖却遭被告处罚，被告以有人举报为由作出闽融海渔处罚（2014）017号《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间该海域面积应缴纳的海域使用金12倍的罚金（即232404元）。原告认为：1、被告滥用职权，故意不正当地行使职权侵害原告的生产。原告为了生活才在荒芜的滩涂地上进行渔业养殖，被告不但未给予鼓励，反而打击原告与其他渔民生产的积极性。被告用《海域使用管理法》来处罚原告，是曲解法律，故意滥用职权。俗话说靠山吃山，靠海吃海，靠近海边的渔民只有下海捕鱼与养殖才能支撑生活。由于近海工业污染严重无鱼可捕，去远海捕捞风险极高，且易被日本与台湾海事部门捉拿，原告只好在滩涂上养殖，没想到在自家门口养殖却遭到处罚。二十年前渔民已经在涉案海滩开荒养血蚶，由于近七、八年来互花米草侵入，村民只好弃养海产品，原告就受让来做养殖。被告不处罚滩涂的转让人却处罚原告，明显滥用职权。被告不尊重涉案滩涂在原告清理前荒芜的客观事实，无情执法。被告亦未提前告知原告不能清除互花米草和围半堤，且未在原告清除互花米草时进行制止，有故意以既成事实来处罚原告追求罚款的嫌疑，故被告应就其不作为使原告损害扩大的后果承担责任。2、被告错误理解法律条文导致适用法律错误。被告将滩涂与海域的概念混为一体。滩涂是指低潮线和高潮线之间的潮间带向海和岸两侧延伸部分，在法律上滩涂与海域界限的划分决定着滩涂财产权利客体范畴的边界。我国的《民法通则》第七十四条和《土地管理法》第二条均把滩涂作为土地的形态加以规定，并确定了集体经济组织对滩涂的所有权。被告并不是滩涂管理与执法的行政主体，故其无权对原告受让来的滩涂作出处罚。被告错误适用法律并错误执法，其所作处罚超越职权。3、被告对原告作出较大数额的罚款，但未告知原告听证的权利，程序违法。综上，被告超越职权，违反法定程序，歪曲理解法律作出有损原告合法权益的处罚。请求撤销被告作出的闽融海渔处罚（2014）017号《行政处罚决定书》，本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交的证据和依据：B1、身份证，证明原告身份情况；B2、行政处罚决定书，证明被告对原告作出行政处罚决定，损害原告合法权益；B3、福建省行政罚款收据、中国建设银行转账凭条，证明原告迫于被告压力已交缴处罚金；B4、收款收据，证明原告从其他渔民处受让来滩涂，并支付了转让费；B5、照片，证明受让之前，涉案滩涂长满害草（互花米草），一片荒芜；B6、村委证明，证明涉案滩涂二十年前就是其他村民所有，被告认定海域错误，应为滩涂；B7、《中华人民共和国民法通则》第七十四条；B8、《中华人民共和国渔业法》第十一条第二款；B7、B8说明涉案的原告使用的区域是滩涂，是农用地范围，被告无权管理。
被告福清市海洋与渔业局依法递交了答辩状，并在庭审中辩称，1、根据《海域使用管理法》第五十条：“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。”和《福建省海域使用管理条例》第三十九条：“本条例规定的行政处罚，由县级以上地方人民政府海洋行政主管部门实施……”的规定，鉴于原告的违法区域属于福清市行政区域，被告有权实施本案的行政行为。2、原告具有未经审批擅自围海非法占用海域的行为，该事实有现场笔录、询问笔录、调查笔录等证据证实，原告在询问笔录等证据中也如实承认上述违法行为。根据《海域使用管理法》第四十二条等规定，原告的行为属于应当予以行政处罚的行为。被告在发现可能的违法行为后，依法实施了立案调查、现场检查、制作现场笔录、责令停止违法行为、询问相对人、调查证人、委托鉴定、提交调查报告及处理建议、实行会审、告知当事人享有陈述和申辩及听证的权利、作出处罚决定等法定程序。因此，被告所作行政处罚决定证据确凿，适用法律准确，符合法定程序。3、原告起诉理由不足，理由如下：其一，原告称其是滩涂使用权的受让人，不应成为本案行政行为的相对人。原告所述“滩涂使用权受让行为”显然违反了《海域使用管理法》第三条的强制性规定，是无效的行为。现有证据能够证明原告是围海非法占用海域行为的具体实施者，故其是本案行政行为的相对人。其二，原告混淆了清理互花米草行为和实施围海非法占用海域行为的关系，本案行政行为是针对原告实施围海非法占用海域的行为进行处罚，其与清理互花米草行为是两个行为，清理互花米草行为不影响对原告非法围海占用海域行为的定性。其三，被告发现原告非法围海占用海域行为后即依法启动行政处罚程序，不存在原告所称的放任原告的行为继续的事实。其四，原告非法围海占用海域的区域属于被告的职权范围。原告在平均大潮高潮时海水覆盖的区域实施违法行为，符合《福建省海域使用管理条例》第二条关于海域的规定，该规定是《海域使用管理法》中“海域”定义的细化。原告主张其违法区域属于滩涂，不属于被告的行政职权范围是对法律的错误理解。其五，经被告告知后，原告已明确放弃听证的权利，被诉行政行为程序合法。综上，被告作出的闽融海渔处罚（2014）017号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律准确，符合法定程序，原告起诉理由不足，请求驳回原告的诉讼请求。
本院依职权调取的证据：C1、融国土资（2015）243号《关于陈良城围海占用海域有关情况的复函》，证明本院向福清市国土资源局送达《通知书》，就《陈良城非法围海占用海域面积鉴定结论》中的《陈良城非法围海占用海域面积范围图》涉及区域的性质及管辖机关进行调查。
经庭审质证，对被告提交的证据和依据，原告认为，证据A1的关联性有异议，原告不存在违法使用海域的情形。证据A3是在被告办公室所做，所有的程序都是被告行政主导的结果，不能体现原告的真实意思表示；委托书程序上有瑕疵，陈建平在7月22日仅委托陈良城处理，陈吓毜在7月23日才退出，但被告未对陈吓毜进行处罚。证据A4系被告内部行为。证据A5与原告无关，原告不该被处罚也不应成为受送达人。证据A6的证明对象有异议，2013年9-12月围海活动已经停止，被告于2014年7月份才发现。证据A7的真实性、关联性有异议，原告在被告主导下所作的陈述。证据A8不能证明被告主张的证明对象，当地村民及村委会都认为原告养殖区域属于滩涂，村委证明与村主任的调查笔录都体现这一点。证据A9的证明对象及关联性有异议，原告的养殖区域不属于海域。证据A10主要是面积鉴定，被告并未对是否属海域申请鉴定，鉴定机构也无权对是不是海域进行鉴定。证据A11-A13无关联性，是行政机关内部所作，原告不清楚。证据A15不能体现原告真实意思。证据A16原告未收到处罚决定书正本。A18-A26均不适用于原告。证据A29根本无法以肉眼形式来认定涉案区域属于被告所认定的福清湾农渔业区范围内。证据A30与原告所述的区域无关联，因为其无法体现具体方位，且该图纸规划作为渔民的原告从来没有看到在村委公告栏上公示。对原告提交的证据和依据，被告认为，证据B2确是从被告处复印，被告已经向原告送达了处罚决定书，其后原告向被告要了一件归档的处罚决定书复印件。证据B4真实性不清楚，若原告转让行为确实存在，其明显违反《海域使用管理法》第三条规定，是无效的行为；在被告作出行政处罚的过程中原告没有提交该证据。证据B5的拍摄时间和地点及证明对象均无法确认。证据B6能够证明原告实施围海、占用海域的行为；真正的违法行为人是原告，而不是该村其他村民；假设该村村民有未经许可进行侵占养殖的行为，亦已被原告现在行为代替；假设存在滩涂转让行为，也是违反法律规定的，是无效的行为；假设十几户渔民有存在围海行为，不能因其转让行为推论出受让人的行为合法。本案不适用B7、B8。对本院依职权调取的证据，原告认为，证据C1没有对土地和海域进行界定，也没有认定诉争区域属于海域，福清市国土资源局说明2007年8月5日的《土地利用分类》没对土地与海域的界线进行划分，故被告无权对诉争区域是土地还是海域进行单方认定进而对原告作出行政处罚。被告认为，证据C1是对《福建省海域使用管理条例》第二条规定的正确理解，合法有效。
本院对以上证据作如下认定：原、被告对证据A2、A14、A17、A27、A28、B1、B3无异议，本院予以确认。
被告提交的证据A1、A3-A13、A15、A16、A29、A30取得程序和收集方法合法，具备客观性、关联性特征，可以作为本案的定案根据。证据A1、A5、A7、A9、A11-A13系被告在行政执法过程中形成的证据，与本案具有关联性，原告对该证据关联性的异议不能成立。原告主张证据A3是被告行政主导的结果，证据A7是在被告主导下所作的陈述，但未提供相关证据予以佐证，而该证据上有原告的签名及手印，根据证据A3、A7的现有记载情况，原告的质证意见不能成立。证据A15、A16上有原告陈良城的签名及手印，原告关于不能体现其真实意思表示及其未收到行政处罚决定书正本的主张，本院不予采信。原告对证据A4、A10的质证意见及对证据A6、A8、A9证明对象的异议均不影响该证据资格的采信。证据A30载有福清湾农渔业区的四至，与证据A29、A10、C1相印证，可以证明涉案区域的具体方位，原告的相关质证意见不能成立。
原告提交的证据B2、B6具备合法性、客观性、关联性特征，可以作为认定本案事实的依据，被告的质证意见不影响该证据资格的采信。证据B4是收款收据，其真实性无法确认，不能作为本案的定案根据。证据B5无拍摄时间，无法证明原告待证事实，不能作为本案的定案根据。
本院依职权调取的证据C1具备合法性、客观性、关联性特征，原告对该证据的质证意见不影响该证据资格的采信。
A18-A26、B7、B8系本案被诉行政行为合法与否的法律依据。
本院根据上述有效证据和庭审笔录确认如下事实：2014年7月17日，被告执法人员在海口镇斗垣村岸线巡查时发现清港边附近海域有新增围海的现象，遂进行现场拍照、制作现场笔录。陈良城在现场笔录上签注：以上情况属实。
2014年7月22日，陈建平出具《委托书》，全权委托陈良城作为代表配合被告处理海口镇斗垣村清港边海域围海事件的查处。
2014年7月25日，被告对陈良城未经审批擅自围海非法占用海口镇斗垣村清港边海域的行为进行立案查处。当日，被告向陈良城送达了闽融海渔检（2014）017号《检查通知书》。
2014年7月29日，被告对陈良城进行询问并制作了笔录。
2014年8月6日，被告对陈祖惠（福清市海口镇斗垣村民委员会主任）进行询问并制作了调查笔录，并提取了《关于斗垣村清港边海滩开发养殖情况说明》。
2014年8月16日，被告向陈良城送达了闽融海渔责（2014）017号《责令停止违法行为通知书》，责令陈良城立即停止在福清市海口镇斗垣村清港边海域围海占用海域的行为。
2014年8月27日，被告出具闽融海渔鉴（2014）006号《鉴定委托书》，委托福清市融地测绘有限公司对陈良城非法围海占用海域的实际面积进行现场测量，并出具测量报告。
2014年8月28日，福清市融地测绘有限公司根据委托作出《陈良城非法围海占用海域面积鉴定结论》，鉴定结论为陈良城在海口镇斗垣村清港边海域非法围海占用海域面积为129111.93平方米，折合193.67亩。
2014年9月24日，被告作出《案件调查终结报告》。
2014年10月10日，被告对陈良城、陈建平未经审批擅自围海非法占用海口镇斗垣村清港边海域的行政处罚案件的处罚建议进行审议，并形成案件讨论（会审）笔录。
2014年10月14日，被告进行审批。
2014年10月17日，被告向陈良城送达《行政处罚听证告知书》。
2014年10月20日，被告制作《陈述、申辩笔录》，陈良城表示放弃陈述和申辩以及听证的权利，并请求被告立即作出行政处罚决定。
2014年10月23日，被告作出并向陈良城送达闽融海渔处罚（2014）017号《行政处罚决定书》，该决定书以陈良城、陈建平于2013年9月在福清市海口镇斗垣村清港边海域未经审批擅自围海非法占用海域的行为，违反了《海域使用管理法》第三条第二款的规定，主要证据有现场笔录、询问笔录、现场相片等为由，依据《海域使用管理法》第四十二条的规定，决定对陈良城、陈建平作出责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金12倍共计232404元罚款的行政处罚。当日，原告向被告缴纳232404元罚款。
另查明，2014年6月15日，福清市海口镇斗垣村民委员会出具《证明》，对斗垣村清港边潮湿滩涂开发养殖的情况进行说明。内容如下：我村前面一片约70多亩的荒野滩涂叫清港边滩涂，十几二十年前有村民在开发养殖血蚶，但因近几年来受互花米草入侵的影响年年亏本。2013年十几户渔民（村民）又想出办法，除掉互花米草，围成半堤，在堤内进行水产养殖。该滩涂使用权是原养血蚶户所有，与其他村民无争议。
2015年3月19日，本院向福清市国土资源局送达《通知书》，向其作如下调查：《陈良城非法围海占用海域面积鉴定结论》中的《陈良城非法围海占用海域面积范围图》涉及区域的性质及管辖机关。
2015年4月2日，福清市国土资源局作出融国土资（2015）243号《关于陈良城围海占用海域有关情况的复函》，函复如下：“根据贵院提供的福清市融地测绘有限公司于2014年8月28日出具的《陈良城非法围海占用海域面积鉴定结论》，我局将该鉴定结论涉及的围海占用范围与福清市的第二次全国土地调查农村调查成果进行了套合比对，该范围内面积为193.67亩，地类为沿海滩涂192.14亩，水工建筑物1.53亩。鉴于福清市的第二次全国土地农村调查成果系根据现状的土地类型按照2007年8月5日颁布执行的《土地利用分类》国家标准进行认定，但未将土地与海域的界线进行划分。根据《福建省海域使用管理条例》第二条之规定，该鉴定结论涉及的围海占用范围是否属于海域，应由海洋行政主管部门根据该区域的平均大朝高潮时水陆分界痕迹线予以界定，位于该痕迹线向海一侧的应属于海域。如属于海域，该区域由海洋行政主管部门管理。”
本院认为，《海域使用管理法》第七条第一款规定，沿海县级以上地方各级人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。被告福清市海洋与渔业局是福清市行政区内海域管理的行政主管部门，有权对本辖区内的海域使用违法案件作出处理。本案被诉闽融海渔处罚（2014）017号《行政处罚决定书》已涉及原告的财产权益，原告于法定期内提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定。
《海域使用管理法》第二条第一、二款规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。”本案原告陈良城、陈建平涉讼养殖场所经福清市融地测绘有限公司测量位于福清市海口镇斗垣村清港边海域，面积129111.93平方米（折合约193.67亩），结合被告提交的证据A29、A30及本院调取的证据C1，可以证明涉讼养殖场所属于海域。依照法律海域包含水面、水体、海床和底土，原告指称其养殖场所属于滩涂不是海域，于法无据亦与事实不符；被告认定原告占用海域进行养殖，事实清楚，证据充分。
海域属于国家所有，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。《海域使用管理法》第十六条规定：“单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域。”第十九条规定：“……地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”原告在未取得海域使用权证书情况下，于2013年9月开始围海占用海域进行养殖，其行为违反了《海域使用管理法》第四十二条关于未经批准进行围海、填海活动的规定，被告对其作出闽融海渔处罚（2014）017号行政处罚行为，适用法律正确，量罚适当。
我国法律规定，海域属于国家所有。原告未经批准在涉案海域围海养殖，系违法使用海域进行围海养殖的实际行为人。原告主张被告应处罚海域的“所有者”（即转让人），即便有原告所称海域的“所有者”，但其并未实施围海行为，被告对原告而非转让人进行行政处罚，符合《海域使用管理法》第四十二条规定。陈良城和陈祖惠在接受被告调查时均陈述原告与陈吓毜于2013年9月在海口镇斗垣村清港边海域开始实施围海作业，陈吓毜于2014年7月退资，现斗垣村清港边的新增围海的业主只剩原告。因此，本案实际围海非法占用海域的行为人只有原告，并未有其他渔民参与涉案海域围海养殖。被告仅对原告进行行政处罚，而未对陈吓毜及其他渔民进行行政处罚并无不当。原告关于被告未提前告知其不能围半堤，且未在原告清除互花米草时进行制止，有故意以既成事实来处罚原告追求罚款的嫌疑等主张，无相应证据佐证，本院不予采纳。
被告所举证据《陈述、申辩笔录》已有“陈良城放弃陈述和申辩以及听证的权利”的记载，原告陈良城已在该笔录上签名按手印。根据笔录现有记载情况和《行政处罚听证告知书》及其送达回证，应当认定被告履行了告知原告享有听证权利的义务。纵观本案被告所提供的证据，可以认定被告作出行政处罚前履行了立案、调查、委托测量、听证告知、审批等程序，所履行的程序符合法律规定。原告关于被告在作出行政处罚之前未告知其听证权利的意见不能成立。
综上，被告作出的闽融海渔处罚（2014）017号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，量罚适当。原告的诉讼主张及理由不足以否定被诉行政行为的合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经审判委员会研究决定，判决如下：
驳回原告陈良城、陈建平要求撤销被告福清市海洋与渔业局2014年10月23日作出的闽融海渔处罚（2014）017号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈良城、陈建平负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福州市中级人民法院。
审 判 长 林 莉
人民陪审员 王光耀
人民陪审员 俞燕娜
二〇一五年五月十五日
书 记 员 王小亮
附本案所涉及的法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。