本溪满族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）辽0521行初18号
原告邹希有，男，1955年8月15日出生，满族，本溪满族自治县人，无职业，现住辽宁省本溪满族自治县。
被告本溪满族自治县公安局（以下简称第一被告），住所地本溪满族自治县。
委托代理人孙凤彦，该局工作人员。
委托代理人冯国军，该局工作人员。
被告本溪满族自治县人民政府（以下简称第二被告），住所地本溪满族自治县。
法定代表人姜广岐，该县县长。
委托代理人李庆江，该县政府法制办公室主任。
原告邹希有不服第一被告本溪满族自治县公安局作出的治安行政处罚决定、第二被告本溪满族自治县人民政府做出的行政复议决定一案，原告于2016年3月2日向本院提起诉讼，本院立案后，依法组成合议庭，于2016年3月24日公开开庭审理了本案。原告邹希有、第一被告本溪满族自治县公安局委托代理人孙凤彦及冯国军、第二被告本溪满族自治县人民政府委托代理人李庆江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
第一被告本溪满族自治县公安局于2011年10月12日对原告邹希有作出本公本（（县）公）（治）决字[2011]第844号行政处罚决定书，认定2011年9月7日和2011年9月15日，原告邹希有因动迁补偿一事，到北京市三里屯外国使馆上访，被北京市公安局查获并移交第一被告处理。第一被告根据原告本人供述、证人证言和情况说明等证据材料，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予原告邹希有行政拘留十日的行政处罚。第二被告本溪满族自治县人民政府于2011年12月23日作出本政行复决字本公[2011]第19号行政复议决定书，认为第一被告作出的行政行为事实清楚、证据充分、法律依据正确、程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持第一被告的行政行为。
原告邹希有诉称：第一，原告因与本溪县政府拆迁占地补偿纠纷于2011年10月11日到北京的驻京办上访。次日，观音阁派出所来民警将原告强行押回当地派出所，对原告作出拘留十天的行政处罚，造成原告女儿精神抑郁分裂症复发的严重后果。原告认为，原告是在驻京办上访并等候领导接谈，没有过错。本溪县观音阁派出所跨省强行将原告押回当地实施拘留，是滥用警权侵犯公民合法权益行为。第二，第一被告没有管辖权。本案行为地在北京，且无移交手续，故第一被告无权处罚，如果应当处罚，也只能由北京市西城分局作出处罚。第三，第一被告认为原告扰乱社会秩序没有事实依据，适用法律不当，原告没有造成任何机关或单位不能正常上班的后果。原告对二被告作出的行政行为不服，诉至法院，请求法院撤销第一被告作出的本公本（（县）公）（治）决字[2011]第844号行政处罚决定以及第二被告作出的本政行复决字本公[2011]第19号行政复议决定。
原告邹希有在法定期限内提交并当庭出示了如下证据：本公本（（县）公）（治）决字[2011]第844号行政处罚决定书、本政行复决字本公[2011]第19号行政复议决定书，用以证明第一被告拘留程序违法。
第一被告本溪满族自治县公安局辩称：邹希有因对动迁补偿不满，分别于2011年9月7日、9月15日，连续两次到北京三里屯使馆上访，被北京市警方查获。第一被告根据邹希有本人的陈述和辩解、北京市警方告诫书、本溪市信访局证明、案件来源等证据，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，给予邹希有行政拘留十日的处罚。综上，第一被告对原告作出的本公本（（县）公）（治）决字[2011]第844号公安行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，处罚程序合法，适用法律正确，处罚适当，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
第一被告本溪满族自治县公安局在法定期限内提交并当庭出示了如下证据：1、受案登记表；2、行政处罚决定书；3、通（告）知笔录；4、询问笔录；5、前科查询；6、户籍证明；7、公安行政处罚告知笔录；8、拘留回执；9、案件来源；10、关于邹希有进京上访的情况说明；11、告诫书；12、本溪市信访局证明。其中，1号-3号、5号-9号证据用以证明第一被告的办案程序合法；4号、10号、11号、12号证据用以证明原告实施了扰乱治安的违法行为。
第二被告本溪满族自治县人民政府辩称：一、第二被告行政复议决定是在如实审查公安机关行政行为的前提下作出的。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定了行政复议机关原则上采取书面审查的方式审查案件，本案中，受理原告的复议申请后，按照法律规定调取卷宗后进行认真的审查，认为公安机关的调查取证是充分的。二、第二被告依法履行了行政复议案件审理的法定职责。第二被告受理原告的行政复议申请后，按照法定期限内向公安机关送达了行政复议答复通知书，公安机关在法定期限内提供了作出行政行为的依据，经过审查作出了行政复议决定书。三、原告的起诉超过了诉讼时效，且第二被告不应是本案被告。行政复议决定是2012年1月4日送达给原告的，且在新行政诉讼法实施前作出的，不适用新法的规定。综上所述，本机关依法维持公安机关的决定是合法的，正当的，请人民法院驳回原告对第二被告的诉讼请求，诉讼费用由原告负担。
第二被告本溪满族自治县人民政府在法定期限内提交并当庭出示了如下证据：1、邹希有复议申请书；2、本溪县公安局本公本（（县）公）（治）决字[2011]844号处罚决定书；3、答复通知书；4、行政答复书；5、行政复议决定书；6、送达回证；7、本溪县公安局卷宗。其中，1号证据用以证明原告提起复议的时间；2号-7号证据用以证明第二被告作出被诉复议决定的程序和依据。
原告对第一被告提供的证据的真实性和关联性没有异议，但原告认为第一被告作出被诉处罚决定缺乏事实依据。原告对第二被告提供的证据没有异议。第一被告对原告提供的证据的真实性没有异议。第一被告对第二被告提供的证据没有异议。第二被告对原告提供的证据本身没有异议，但是所要证明的事项有异议，不能仅凭借被诉处罚决定书和复议决定书就说明二被告程序违法。第二被告对第一被告提供的证据没有异议。
经庭审质证，本院对当事人所举证据作如下确认：对于原告提供的证据、第一被告提供的2号证据、第二被告提供的5号证据，是二被告作出的被诉行政行为，不能作为证据使用。第一被告、第二被告提供的其他证据均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，内容真实、合法且与本案有关联，本院予以采信。
经审理查明，2011年9月7日和2011年9月15日，原告邹希有因动迁补偿一事，到北京市三里屯外国使馆上访，被北京市警方告诫。2011年10月12日，第一被告根据原告本人供述、北京市警方告诫书、本溪市信访局证明、案件来源等证据材料，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对原告邹希有作出本公本（（县）公）（治）决字[2011]第844号行政处罚决定书，决定给予原告邹希有行政拘留十日的行政处罚。第二被告本溪满族自治县人民政府于2011年12月23日作出本政行复决字本公[2011]第19号行政复议决定书，认为第一被告作出的行政行为事实清楚、证据充分、法律依据正确、程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，决定维持被告的行政行为。原告对二被告作出的行政行为不服，诉至法院。
本院认为，本案原告居住地和户籍所在地均是本溪满族自治县，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第九十一条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，第一被告本溪满族自治县公安局作为国家治安行政管理机关，具有作出被诉行政行为的法定职责。对被告复议机关提出的其在本案中不应作为被告主体的意见，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条和七十九条之规定，本案复议机关提出其不应作为本案被告主体的问题，该问题的实质是诉讼程序性的当事人的问题。根据新法优于旧法和实体从旧、程序从新的适用原则，第二被告本溪满族自治县人民政府具有被告主体资格。根据国务院颁布的《信访条例》第十八条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京市三里屯外国使馆不是信访接待场所，原告到三里屯外国使馆上访反映情况，其行为已属违法。综上，第一被告作出的处罚决定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，处罚幅度并无明显不当，符合相关法律的程序性规定；第二被告作出的复议决定事实清楚，适用法律正确，程序没有违反法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告邹希有的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告邹希有负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省本溪市中级人民法院。
审 判 长 蒋润显
人民陪审员 韩丽丽
人民陪审员 孙彦华
二〇一六年四月二十九日
书 记 员 孙 晖
附本案所适用的法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
治安案件的管辖由国务院公安部门规定。
第十条治安管理处罚的种类分为：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）行政拘留；
（四）吊销公安机关发放的许可证。
对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
第九十一条治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。
《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。