江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行初72号
原告季洪忠，男，1970年6月27日生，汉族，住江苏省启东市。
原告季晓波，女，1995年1月27日生，汉族，住江苏省启东市。
委托代理人钱红芳（系原告季晓波之母），女，1970年10月25日生，汉族，住址同上。
被告启东市人民政府，住所地启东市。
法定代表人黄卫锋，市长。
委托代理人陆颖颖，启东市人民政府法制办公室工作人员。
原告季洪忠、季晓波不服被告启东市人民政府行政复议决定，于2017年2月20日向本院提起行政诉讼。本院于2月21日立案受理后，向被告启东市人民政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月6日、7月24日两次公开开庭审理了本案。原告季洪忠、原告季晓波的委托代理人钱红芳，被告启东市人民政府的委托代理人陆颖颖参加两次庭审，原告季晓波参加第二次庭审。本案现已审理终结。
被告启东市人民政府于2017年2月4日作出[2016]启行复第91号《行政复议决定书》（以下简称91号复议决定）认为，申请人季洪忠要求复议机关审查的《房屋拆除搬迁补偿协议》是申请人季洪忠的女儿季晓波与启东市汇龙镇克明村经济合作社、南通宏富房屋征收服务有限公司（以下简称宏富公司）签订的，申请人季洪忠不是协议的直接当事人和利害关系人，同时，被申请人启东市汇龙镇人民政府（以下简称汇龙镇政府）也不是协议的签约方，不具备行政复议被申请人资格。申请人季洪忠请求撤销与启东市汇龙镇克明村经济合作社、宏富公司签订的《房屋拆除搬迁补偿协议》不属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一项、第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回申请人季洪忠的复议申请。并告知了诉讼权利及起诉期限。
原告季洪忠、季晓波诉称，汇龙镇政府积极参加暴力非法强拆，汇龙镇政府的信访答复也证明克明村九组地块是汇龙镇政府受市城建指挥部统一部署而进行拆迁的，被告启东市人民政府理应及时纠正和阻止下级政府的不规范行为，但被告启东市人民政府为庇护汇龙镇政府，把所有责任推给民间组织，违反法律规定。综上，请求法院撤销被告启东市人民政府作出的91号复议决定。
原告季洪忠、季晓波在举证期限内向本院提交了以下证据材料：
1.91号复议决定，证明被诉行政行为的存在；
2.汇龙镇拆迁指挥部委托拆迁合同；
3.汇政信复﹝2016﹞28号信访事项处理意见书；
4.2016年4月25日启东市汇龙镇拆迁指挥部协调会议纪要；
5.启东市汇龙镇拆迁指挥部暂存单；
证据2-5证明汇龙镇政府参与了拆迁行为；
6.常住人口登记卡，证明原告季洪忠与案涉协议有利害关系。
被告启东市人民政府辩称，1.原告季洪忠要求被告启东市人民政府审查的《房屋拆除搬迁补偿协议》是原告季晓波与启东市汇龙镇克明村经济合作社、宏富公司签订的，汇龙镇政府不是协议的签约方，不具备行政复议被申请人资格。原告季洪忠请求撤销与启东市汇龙镇克明村经济合作社、宏富公司签订的《房屋拆除搬迁补偿协议》不属于行政复议受案范围，被告启东市人民政府依法驳回原告季洪忠的复议申请，适用法律正确，程序合法；2.两原告要求给予安置无事实依据，原告季洪忠及其妻子女儿原本均不符合安置条件，鉴于其实际情况，处于照顾给原告户安置了一套147.7平方米的农民联建房，原告户已领房并装修完毕。综上，请求法院驳回两原告的诉讼请求。
被告启东市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
房屋拆除搬迁补偿协议，证明申请人季洪忠不是与该拆迁补偿协议有关的权利义务直接当事人，汇龙镇政府也不是签约方，不具备被申请人资格。
经庭审质证，原告对被告提交证据真实性、合法性、关联性均无异议，但认为不能达到被告的证明目的，被告对原告提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为不能达到被告的证明目的，且证据2.3.6未在复议程序中提交，不能作为诉讼程序中的依据。
本院上述证据认证如下：双方当事人提交的证据的真实性、合法性、关联性均予以确认，可以作为认定本案事实的依据。就被告提出的原告部分证据未在复议程序中提交的问题，将在本院认为部分详述。
经审理查明，2014年4月26日，甲方启东市汇龙镇拆迁指挥部与乙方南通宏发房屋征收服务有限公司（以下简称宏发公司）签订《汇龙镇拆迁指挥部委托拆迁合同》一份，约定甲方委托乙方对规划拆迁红线范围内的建筑实施拆迁，拆迁红线范围东至惠阳河，南至长龙东路，西至建设路，北至长龙东路。如进展顺利，惠阳河以东至惠阳路带拆迁区域可增加给乙方实施，该部分起止时间另行约定。该协议第三条第2项还约定，委托的内容包括依据评估报告和根据启东市相关拆迁文件的规定，与被拆迁人签订拆迁补偿协议。
原告季晓波房屋位于克明村××路西侧地块，季洪忠、钱红芳系季晓波父母。2016年4月20日，甲方启东市汇龙镇克明村经济合作社与乙方季晓波（钱红芳）签订《房屋拆除搬迁补偿协议》，协议主要内容为：乙方被拆除房屋坐落于克明村9组，总面积173.25平方米，应享受房屋搬迁补助的权利人数为1人，乙方合计应得房屋拆除补偿款为人民币193795元，乙方在协议签字后10日内腾空被拆除房屋并移交给甲方，乙方选择的产权调换房地点为克明花园。启东市汇龙镇克明村经济合作社、宏富公司在协议上盖章，季洪忠、钱红芳在协议上签字确认。4月28日，原告季晓波从启东市汇龙镇拆迁指挥部处领取了补偿款193795元。
2016年11月17日，原告季洪忠以汇龙镇政府为被申请人，向被告启东市人民政府邮寄行政复议申请书，认为汇龙镇政府委托克明村经济合作社与季晓波签订霸王条款协议，剥夺了原告季洪忠户的合法住房面积和批准居住权，请求被告启东市人民政府撤销案涉《房屋拆除搬迁补偿协议》，并依法重新按现行国有土地上房屋拆迁补偿条例标准和居民住房标准给予评估和拆迁补偿。被告启东市人民政府于11月18日收到行政复议申请，于11月22日向汇龙镇政府发出[2016]启行复第91号答复通知书，汇龙镇政府于12月1日向被告启东市人民政府提交了答复函及证据、依据，因情况复杂，经负责人批准，被告启东市人民政府于2017年1月15日作出[2016]启行复第91号延长审查期限通知书，决定将复议期限延长至2017年2月16日，2017年1月17日，被告启东市人民政府向原告季晓波发出[2016]启行复第91号参加行政复议通知书，告知其可以作为第三人参加行政复议，原告季晓波于1月19日向被告启东市人民政府提交了相关材料。2017年2月4日，被告启东市人民政府作出91号复议决定，并向两原告及汇龙镇政府邮寄送达，两原告于2月10日签收。两原告不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，2016年12月8日，汇龙镇政府针对原告季洪忠的信访事项，作出汇政信复[2016]28号信访事项处理意见书，答复原告季洪忠，经了解，你户所在的克明村九组地块是我镇受市城建指挥部统一部署而进行拆迁的。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，原告季洪忠的申请事项是否符合行政复议的受理条件，具体包括原告季洪忠是否具有申请复议的资格以及汇龙镇政府是否适格的被申请人。
关于原告季洪忠是否具有申请复议资格的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项明确了行政复议的受理条件之一是申请人与具体行政行为有利害关系。根据行政复议法及实施条例的规定，有权对行政行为申请行政复议的，既包括行政行为相对人，也包括利害关系人。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系。
具体到本案而言，原告季洪忠并非房屋拆除搬迁补偿协议的当事人，即其不是被复议行为的相对人，因此，需要进一步判断原告季洪忠与协议是否存在利害关系。首先，根据原告季洪忠户的常住人口登记卡显示，季洪忠、季晓波、钱红芳三人为一家庭户，均居住于汇龙镇克明村××号，即房屋拆除搬迁补偿协议所涉房屋，其次，原告季洪忠作为原告季晓波父亲，在房屋拆除搬迁补偿协议上予以签字。因此，无论从原告季洪忠与案涉房屋的关系，还是案涉协议的关系而言，其与被申请复议的房屋拆迁搬迁补偿协议行为均具有直接的利害关系，其具有针对该协议申请复议的资格。
关于汇龙镇政府是否适格被申请人的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。第十五条第二款规定，原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。结合行政诉讼法及司法解释的规定可见，相对人除认为不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议可提起诉讼外，单独就行政协议签订或者行政协议效力纠纷提起行政诉讼也属于行政诉讼的受案范围。
行政复议制度与行政诉讼制度一样，均是行政救济制度，通过对被诉行政行为的合法性进行审查从而解决行政争议，行政复议及行政诉讼的适法条件是共通的，因此，在行政诉讼法修改后签订的行政协议，亦应当属于行政复议的受理范围。行政协议的主要特征在于：（1）行政协议主体一方是依法享有行政职权的行政主体；（2）签订行政协议的目的在于履行行政职责，实现行政管理公益目标，如行政机关出于非公益目的与他人签订与履行行政职责无关的合同，不属于行政协议；（3）协议签订履行过程中行政机关享有优益权。表现在签订行政合同的过程中，为保障履行职责和公益目的不被改变，公权力发生了法律效果，即公权力在合同缔结或者履行中产生了特殊作用。
具体到本案而言，案涉房屋拆除搬迁补偿协议的一方为被拆迁户，另一方为村经济合作社及房屋拆迁公司，从形式上不符合行政协议的特征，因此，需要从实质上判断，是否符合行政协议的基本特点。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。虽然本案不是国有土地上房屋征收，但是，根据汇龙镇拆迁指挥部与宏发公司签订的《汇龙镇拆迁指挥部委托拆迁合同》可见，案涉地块系由汇龙镇政府委托拆迁公司进行拆迁，虽然被告启东市人民政府对宏发公司与宏富公司之间的变更情况未作合理说明，但有理由相信，宏富公司亦是受委托进行拆迁及签订协议。其次，我国征收征用、拆迁补偿协议的目的公益性、内容行政性自不待言，补偿协议的背后表现的行政管理目的主要是土地功能调整、城市建设等内容，这些内容必须通过行政手段才能实现。在没有行政机关的主导下，仅凭村合作社及拆迁公司，显然无权也不可能实现上述目的。再次，汇龙镇政府所作汇政信复[2016]28号信访事项处理意见书明确答复原告季洪忠，“经了解，你户所在的克明村九组地块是我镇受市城建指挥部统一部署而进行拆迁的”，原告季晓波从启东市汇龙镇拆迁指挥部处领取了补偿款193795元，汇龙镇政府还为钱红芳、季洪忠的安置问题作出协调会议纪要。根据以上事实可见，本案所涉拆迁行为公权力介入已非常明显。
关于被告启东市人民政府提出的委托拆迁合同、信访事项处理意见书、常住人口登记卡未在复议程序中提交的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款规定，原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。本案中，首先，原告季洪忠为证明汇龙镇政府具有被申请人资格，在诉讼程序中提交了委托拆迁合同等材料，被告启东市人民政府未就此提出反驳意见或者要求补充证据，仅认为该材料与本案无关；其次，原告季洪忠在复议申请书中，明确指出汇龙镇政府存在委托他人签订拆迁协议的行为，即使原告季洪忠没有提交相应证据，被告启东市人民政府亦有一定程度上调查核实的义务；再者，结合汇龙镇政府在复议程序中的答复函内容可见，汇龙镇政府认为案涉房屋拆除搬迁补偿协议系协议双方的真实意思表示，季洪忠与协议不存在利害关系，并未明确否认其不具有被申请人资格。因此，原告季洪忠在诉讼程序中提交的委托拆迁合同等证据材料，可以作为认定本案事实的依据。
综上，案涉房屋拆除搬迁补偿协议符合行政协议的基本特征，原告季洪忠与该协议存在利害关系，且该协议的签订应当视为汇龙镇政府委托行为，原告季洪忠以汇龙镇政府为被申请人向被告启东市人民政府申请行政复议，并无不当。被告启东市人民政府驳回原告季洪忠的复议申请无事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，判决如下：
一、撤销被告启东市人民政府作出的[2016]启行复第91号行政复议决定书；
二、责令被告启东市人民政府在法律规定的期限内重新作出行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告启东市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户银行：中国农业银行南京分行山西路支行，账号：10×××75）。
审 判 长 郭德萍
审 判 员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一七年八月十八日
书 记 员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的。