来宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）来行终字第54号
上诉人（一审原告）张桂英，女，汉族，农民。
委托代理人李文良。
被上诉人（一审被告）来宾市公安局，住所地来宾市兴宾区翠屏路西199号。
法定代表人莫建平，该局局长。
委托代理人张玉华，该局法制支队干警。
委托代理人黄宜，武宣县公安局法制大队大队长。
上诉人张桂英与被上诉人来宾市公安局不予赔偿决定纠纷一案，不服来宾市兴宾区人民法院（2015）兴行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月21日立案受理，并依法由行政庭庭长韦柳林担任审判长，审判员樊新光、ＸＸ参加评议的合议庭，于同年11月20日依法公开开庭审理了本案，书记员樊鳚聪担任记录。上诉人张桂英及其委托代理人李文良，被上诉人来宾市公安局的委托代理人张玉华、黄宜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2002年，原告张桂英与本村莫胜芬、李定告发生土地权属纠纷，不服武宣县金鸡乡人民政府确权处理以及武宣县法院、来宾市中级法院的判决。2009年4月18日，武宣县金鸡乡人民政府召集纠纷双方进行协商，将权属争议地交由张桂英接收耕作。2010年，张桂英以金鸡乡人民政府在处理土地权属中弄虚作假，侵害其合法权利，并给其造成经济损失为由，向武宣县人民法院提起行政赔偿诉讼，后被武宣县人民法院、来宾市中级人民法院依法驳回其诉讼请求，张桂英不服，2011年3月开始到北京市非正常上访。2011年3月至2012年5月间，张桂英分别8次到北京市中南海周边非正常上访均被北京市公安局右街派出所训诫；2011年11月3日，张桂英到武宣县金鸡乡人民政府办公院内，要求解决土地纠纷问题，但张桂英不听政府工作人员的解释，又吵又骂，后到乡政府大门外边躺下并大声哭闹，引来群众围观，严重影响了政府的正常工作秩序。因此，2011年10月至2012年3月间，张桂英分别3次被武宣县公安局以扰乱单位秩序处以行政拘留十日。2012年5月31日，张桂英因多次违反《治安处罚法》的规定，扰乱公共秩序，被来宾市劳动教养委员会决定劳动教养一年。张桂英不服劳动教养及行政拘留，于2014年1月8日向来宾市公安局提出行政赔偿，来宾市公安局以张桂英提出的行政赔偿不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿范围，于2014年3月3日作出来公不赔字（2014）01号不予赔偿决定书，张桂英仍不服，向本院提起行政诉讼，请求法院判决撤销来公不赔字（2014）01号不予赔偿决定书，并判决被告赔偿经济损失63100元。
一审法院经审理认为，信访是法律赋予公民的一项基本权利。但信访必须依法依规，不得违反法律法规的有关规定进行信访。根据桂公通（2008）145号《关于依法处置非正常上访行为的意见》第一条“本《意见》所称非正常上访，是指信访人到天安门广场、中南海周边、外国驻华使领馆区，中央领导人驻地以及涉奥场所（包括分赛区）等非信访接待场所“上访”的行为”。第二条：“对于非正常上访，无论是个人信访还是集体访，不论是否实施过激行为，一律认定为违法行为，都违反了《信访条例》第十八条、第二十条的规定，应当依照有关法律法规进行处理。”本案中，原告张桂英多次到北京市中南海周边上访，其“上访”符合《意见》所称非正常上访，且告诫后，张桂英再次实施非正常上访行为，被公安机关多次予以行政拘留处罚，但其仍再实施非正常上访行为被劳动教养，因此，公安机关根据《意见》第五条、第六条及《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条、《劳动教养试行办法》第十条的规定，对其行政拘留、劳动教养于法有据，是合法的行为，张桂英提起行政赔偿不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定的赔偿范围，被告来宾市公安局作出的来公不赔字（2014）01号不予赔偿决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告提出其是正常上访，对其行政拘留及劳动教养是违法的理由，无事实和法律依据，不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张桂英的诉讼请求。
上诉人张桂英不服一审判决，提出上诉称：
1、我因为民事纠纷要求政府处理，对政府的处理决定不服，才到武宣县金鸡乡政府反映、到北京市上访，武宣县公安局对我进行拘留两次共20天，被上诉人来宾市公安局对我进行劳动教养一年，来宾市公安局与武宣县公安局滥用职权，捏造事实违法拘禁，违反法定程序，违法办案。
2、一审法院违反法定程序、超越职权、违法审理、超时超限判决。
请求二审法院判决撤销一审判决，并依法重新再审。
被上诉人来宾市公安局答辩称：
来宾市劳动教养管理委员会对张桂英作出的劳动教养决定书，程序合法，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，上诉人张桂英上诉没有理由，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
各方当事人在二审审理过程中没有提出新的证据。
经审理，二审确认的证据与一审确认的证据相一致，证据合法有效，可作为本案二审认定事实的依据。
根据以上确认的证据，二审查明本案的事实与一审判决认定的事实相一致。
综合各方当事人的诉辩主张，本案争议的焦点为：
一审法院作出的（2015）兴行初字第20号行政判决及来宾市劳动教养管理委员会作出的来劳教字（2012）第53号劳动教养决定书，认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法？
本院认为，公民对于国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。上诉人张桂英多次到北京市中南海周边上访，违反了桂公通（2008）145号《关于依法处置非正常上访行为的意见》第一条、第二条的规定，为非正常上访，对于非正常上访，无论是个人信访还是集体访，不论是否实施过激行为，一律认定为违法行为，都违反了《信访条例》第十八条、第二十条的规定，应当依照有关法律法规进行处理。张桂英多次到北京市中南海周边非正常上访，且多次被公安机关训诫后，张桂英再次实施非正常上访行为，被公安机关多次予以行政拘留处罚，但其仍再实施非正常上访行为被来宾市劳动教养管理委员会劳动教养一年，因此，公安机关根据《意见》第五条、第六条及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条，来宾市劳动教养管理委员会根据《劳动教养试行办法》第十条的规定，对其行政拘留、劳动教养于法有据，是合法的行为，张桂英提起行政赔偿不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定的赔偿范围，被上诉人来宾市公安局作出的来公不赔字（2014）01号不予赔偿决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法；张桂英提出其是正常上访，对其行政拘留及劳动教养是违法的理由，无事实、法律依据。
综上所述，上诉人张桂英提出的上诉意见，没有事实、法律依据，理由不当，不予支持。一审判决认定事实清楚，实体判决正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张桂英负担。
本判决为终审判决。
审判长 韦柳林
审判员 樊新光
审判员 汪 洋
二〇一五年十二月八日
书记员 樊鳚聪
附相关法律条文：
信访条例（2005）
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
第四十七条违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。
经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。