海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终239号
上诉人（原审原告）卢家顺。
委托代理人李清理，海南大兴天泰律师事务所律师。
委托代理人黄学文，海南大兴天泰律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）琼海市人民政府，住所地琼海市嘉积镇兴海北路1号。
法定代表人宁虹雯，该市市长。
委托代理人周辉铨，琼海市法制办公室科员。
委托代理人何修颖，琼海市国土环境资源局科员。
被上诉人（原审被告）琼海市博鳌镇人民政府，住所地琼海市博鳌镇海滨路26号。
法定代表人周选良，该镇镇长。
委托代理人莫泰兴，中共琼海市博鳌镇委员会委员。
上诉人卢家顺因其诉被上诉人琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）、被上诉人琼海市博鳌镇人民政府（以下简称博鳌镇政府）行政强制和行政赔偿一案，不服海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第246号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年4月22日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人卢家顺及其委托代理人李清理，被上诉人琼海市政府的委托代理人周辉铨、何修颖，被上诉人博鳌镇政府的委托代理人莫泰兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2015年5月27日至6月15日期间，琼海市政府和博鳌镇政府强制拆除了卢家顺的房屋等地上建筑物。
一审查明，2002年12月5日，琼海市政府作出《关于同意大灵湖区域及龙潭岭山景度假酒店项目征地补偿方案的批复》（海府函[2002]217号，以下简称217号《批复》），同意博鳌镇政府作出的《大灵湖区域及龙潭岭山景度假酒店项目征地补偿方案》。2002年12月31日，琼海市国土环境资源局（以下简称琼海市国土局）与琼海市博鳌镇中南村孟埇经济合作社（以下简称孟埇经济社）签订《征用土地补偿协议书》，征收孟埇经济社位于大灵湖地段的土地408.799亩，其中水田43.82亩，园地30亩，鱼塘12.979亩，其他土地322亩。
另查明，2000年1月29日，博鳌镇政府与卢家顺签订《拆迁安置补偿协议书》，将位于琼海市博鳌镇朝阳墟向阳开发区向阳三道7-85号地块的120平方米土地安排给卢家顺自行建房。协议约定补偿给卢家顺的房屋拆迁款共计56755.1元，并按四个月补助过渡安置费658元，另补助搬家费800元。该《协议书》还约定卢家顺必须在2003年9月30日前自行拆除房屋及附属物，清理场地。此外，琼海市政府对卢家顺的青苗亦进行了补偿，卢家顺领取了青苗补偿款60388.1元，并与案外人卢家灿、卢家朝、卢业钊共同领取青苗补偿款62674.1元。卢家顺取得安置地后，琼海市政府于2004年11月29日就上述安置地给其颁发了海国用（2004）第1235号《国有土地使用证》。卢家顺已在安置地上建房并居住至今。
还查明，2003年11月7日，海南省国土环境资源厅（以下简称省国土厅）根据孟埇经济社村民反映的有关琼海市政府征收大灵湖项目用地的问题，向琼海市国土局作出《关于琼海市博鳌镇中南村委会孟甬村民小组群众反映违法征地有关问题的处理意见》（琼土环资执字[2003]19号，以下简称19号《处理意见》）。该《处理意见》确认琼海市政府实施的大灵湖项目征地行为，属未批先征、私自征地，并责成琼海市国土局结合自查自纠及时依法补报批，妥善处理有关土地权益人的补偿安置等问题。之后，琼海市政府申请补办了征地的相关报批手续。2005年12月29日，经海南省人民政府（以下简称省政府）审批同意，省国土厅作出《关于博鳌大灵湖主题公园项目用地手续的复函》（琼土环资函[2005]573号，以下简称573号《复函》）和《关于博鳌大灵湖康疗中心项目用地手续的复函》（琼土环资函[2005]574号，以下简称574号《复函》），同意琼海市政府征收包含孟埇经济社的集体土地在内的40.2943公顷集体土地。2015年5月19日，博鳌镇政府在孟埇经济社张贴《关于大灵湖项目用地红线内已征房屋拆除的通知》，通知相关农户7日内搬离屋内所有物品，如2015年5月26日仍未搬离，所造成的损失均由使用已征房屋的农户自行承担。由于卢家顺逾期未自行拆除房屋，琼海市政府和博鳌镇政府于2015年5月27日至6月15日期间对卢家顺的房屋等地上建筑物予以拆除。
一审认为，本案争议的焦点是：一、琼海市政府和博鳌镇政府拆除卢家顺的房屋等地上建筑物的行政行为是否违法；二、卢家顺请求琼海市政府和博鳌镇政府在原址重建房屋并赔偿其经济损失是否有事实根据和法律依据。
一、关于琼海市政府和博鳌镇政府实施的拆除行为是否违法的问题。省国土厅的19号《处理意见》虽然确认了琼海市政府在2002年实施的大灵湖项目征地行为属未批先征行为并要求琼海市政府进行整改，但是，在琼海市政府申请补办征地报批手续之后，省国土厅于2005年分别作出573号《复函》和574号《复函》，同意琼海市政府征收包含孟埇经济社的集体土地在内的40.2943公顷集体土地。由此可见，琼海市政府实施的征地行为已经省政府审批同意。根据本案查明的事实，博鳌镇政府已与卢家顺签订了《拆迁安置补偿协议书》，将位于琼海市博鳌镇朝阳墟向阳开发区向阳三道7-85号地块的120平方米土地安排给卢家顺，并对其房屋、地上附属物及青苗进行了补偿。该补偿协议书约定卢家顺必须在2003年9月30日前自行拆除房屋及附属物，清理场地。卢家顺不仅领取了相关的补偿款，且已在安置地上建房居住至今。可见，征地补偿安置工作已经实施完毕，卢家顺应按照《拆迁安置补偿协议书》的约定履行自行搬迁义务。琼海市政府和博鳌镇政府在公告通知卢家顺限期自行拆除房屋等地上建筑物未果的情况下，依据《拆迁安置补偿协议书》的约定及《海南省土地征收补偿安置管理办法》第二十七条“国家和省重点工程建设项目的征地方案和补偿安置方案已经依法批准、被征土地权属已经依法确认、征地补偿安置标准争议已经依法裁决且征地补偿安置费用已经足额发放，被征地集体或者个人仍阻挠征收土地的，市、县、自治县人民政府可以采取措施，组织先行进场施工、平整土地”的规定，对卢家顺的房屋等地上建筑物实施拆除，其行为并无不当。
二、关于卢家顺请求琼海市政府和博鳌镇政府在原址重建房屋并赔偿其经济损失是否有事实根据和法律依据的问题。如前所述，琼海市政府和博鳌镇政府征收卢家顺所在的孟埇经济社的集体土地时已对卢家顺进行安置，并对地上的房屋、青苗进行补偿，卢家顺亦在安置地上建房居住至今。因此，卢家顺请求琼海市政府和博鳌镇政府在原址重建房屋并赔偿其无家可归的经济损失缺乏事实根据和法律依据。
综上所述，琼海市政府和博鳌镇政府拆除卢家顺的房屋等地上建筑物的行政行为并无不当。卢家顺请求琼海市政府和博鳌镇政府在原址重建其房屋等地上建筑物并赔偿其经济损失，缺乏事实根据和法律依据，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回卢家顺的全部诉讼请求。案件受理费50元，由卢家顺负担。
上诉人卢家顺上诉称，一、一审判决错将虚假证据认定为真实有效。被上诉人一审提交的证据《征用土地补偿协议书》中仅有“卢裕贵”、“卢家顺”的签名，其中卢裕贵是琼海市博鳌镇中南村民委员会（以下简称中南村委会）的原主任，已去世，而卢家顺为孟埇经济社的原法定代表人，其作为系列案的原告，当庭否认了其签名的真实性，且上诉人亦申请对其签名进行司法鉴定。然而，一审判决在未鉴定的情况下直接认定该协议书真实有效，属认定错误。涉案被征收土地是孟埇经济社而非中南村委会的土地，但上述征地协议书上却没有孟埇经济社的公章，也未经三分之二以上村民表决通过，仅有“卢家顺”一个人的签名，不能代表全体村民的集体意志，且“卢家顺”签名也是虚假签名，故该协议书是虚假的、违法和无效的。二、一审法院严重违反法定程序。一审法院对“卢家顺”的签名真实性拒不鉴定，严重违反法定程序，本案应当发回重审。另外，被上诉人拆除村民房屋的根据是涉案集体土地已被征收，孟埇经济社已就违法征地问题另案提起行政诉讼，在该案一审被裁定驳回起诉后，已提起上诉。本案须依该案的审查结果为根据，依法应中止诉讼。三、被上诉人的征地行为违法。（一）被上诉人2002年的征地行为已被省国土厅于2003年11月7日下文确认为违法，并要求整改，故2002年的征地行为是违法、无效的。（二）2005年的征地行为无论实体上还是程序上都属严重违法。1.此次征地行为共征收集体土地145公顷，被上诉人化整为零分四个项目报批，故意规避有关征收70公顷以上土地应由国务院批准的规定。2.征收孟埇经济社的集体土地中有50余亩土地属基本农田，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，应由国务院批准。3.报请批准征收的集体土地中根本没有村庄用地，但被上诉人却将村民宅基地一并征收，严重侵害了村民利益。4.《征用土地补偿协议书》是伪造的，被上诉人与孟埇经济社根本没有签订征地补偿协议。5.被上诉人应在2003年11月7日后重新办理征地手续，重新与村民签订拆迁安置补偿协议并重新实地丈量核实后进行补偿，但其仍然将2002年违法征地时的无效协议、文件作为2005年以后征地的依据进行上报，严重违反法定程序。四、被上诉人的拆除行为违法。按照《拆迁安置补偿协议书》的规定，拆除的根据是《城市房屋拆迁管理条例》，但琼海市政府在强制拆迁前未取得房屋拆迁许可证，未通过公证机关办理公证，亦未对拆迁房屋进行评估和向被拆迁人提供安置房，违反了该条例第六条、第十七条、第二十四条、第二十五条、第二十八条的规定，且在村民与琼海市政府之间的拆迁安置补偿争议未经省政府依法裁决的情形下，强制拆除行为也违反了《海南省土地征收补偿安置管理办法》第二十七条的规定，故本案拆除行为严重违法。五、一审判决逻辑错误。行政行为是否合法，是以其是否违反了法律规定来判定，而非依行政相对人是否接受来确定。卢家顺领取补偿款和建房的原因是被上诉人的征收拆迁安置，但不能以这一结果来证明征地拆迁行为合法。一审以被上诉人完成了征地补偿安置工作为由，认定其拆除行为合法，犯了倒果为因的逻辑错误。综上，请求：一、撤销一审判决；二、确认琼海市政府和博鳌镇政府拆除卢家顺的房屋等地上建筑物的行政行为违法；三、判决琼海市政府和博鳌镇政府恢复原状、原址重建，即建设220平方米的房屋一套、庭院100平方米、50平方米的铁皮房两间，占地面积共计约400平方米。
被上诉人琼海市政府和博鳌镇政府共同答辩称，一、被上诉人的征地行为已经合法批准。省政府印发《关于博鳌亚洲论坛特别规划区开发建设的批复》（琼府函[2004]103号），明确了博鳌亚洲论坛特别规划区内的范围、主开发商。经省政府批准，省国土厅于2005年12月29日以《关于博鳌大灵湖温泉公寓项目用地手续的复函》（琼土环资函[2005]570号）、《关于博鳌大灵湖文体教育项目用地手续的复函》（琼土环资函[2005]572号）和573号《复函》和574号《复函》批准办理包括上诉人所属的集体经济组织集体土地在内的农用地转用及征收手续。海南省发展和改革委员会印发的《关于印发海南省2015年重点项目投资计划的通知》明确博鳌大灵湖项目为省级重点项目，而上诉人的房屋位于博鳌亚洲论坛特别规划区内的大灵湖省级重点项目范围内。二、被上诉人已履行征地补偿协议确定的义务和责任。依据217号《批复》，被上诉人已于2002年12月对包括卢家顺房屋在内的大灵湖区域进行了土地及地上附着物、青苗的丈量和清点等征收工作，并与孟埇经济社签订了《征用土地补偿协议书》，同时于2003年3月通过中南村委会的账户将1311920元征地补偿款拨付给孟埇经济社，该经济社亦领取了征地补偿款。2003年1月29日，博鳌镇政府与卢家顺签订《拆迁安置补偿协议书》，并依据协议向卢家顺支付了拆迁安置补偿款，同时亦依协议安排宅基地给其建房，并为其办理了国有土地使用证。另外，《拆迁安置补偿协议书》约定卢家顺必须在2003年9月30日前自行拆除房屋及附属物，清理场地。考虑到当时项目公司没有进场建设，为最大限度保护被征收土地农户的合法权益，被上诉人同意待项目公司进场开发时再拆除房屋及附属物。三、上诉人的行为已阻挠国家建设征收土地。2015年初，项目公司拟进场开工建设，被上诉人要求卢家顺按协议约定自行拆除房屋及附属物，但其却提出按现行的拆迁补偿标准进行再次补偿，明显违背了基本契约精神和公平合理原则。在被上诉人多次要求卢家顺在内的房屋拆迁户自行拆除房屋未果的情况下，被上诉人在卢家顺的房屋范围内多处张贴《关于大灵湖项目用地红线内已征房屋拆除的通知》，要求其在2015年5月26日前自行搬移房屋内的家具等物品。但卢家顺在指定日期内拒不腾房交地，其行为已影响到省重点项目建设，被上诉人遂依据《海南省土地征收补偿安置管理办法》第二十七条的规定，组织相关部门对包括卢家顺房屋在内的地上附着物进行了拆除。基于以上事实和理由，被上诉人认为一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，2015年2月28日，海南省发展和改革委员会作出琼发改重点（2015）378号《关于印发海南省2015年重点项目投资计划的通知》，其中将博鳌大灵湖项目列入了海南省2015年重点项目投资计划。
本院认为，《海南省土地征收补偿安置管理办法》第二十七条规定：“国家和省重点工程建设项目的征地方案和补偿安置方案已经依法批准、被征土地权属已经依法确认、征地补偿安置标准争议已经依法裁决且征地补偿安置费用已经足额发放，被征地集体或者个人仍阻挠征收土地的，市、县、自治县人民政府可以采取措施，组织先行进场施工、平整土地。”根据本案查明的事实，省国土厅经省政府审批同意，已于2005年12月29日作出573号《复函》和574号《复函》，批准同意了琼海市政府作出的关于涉案土地的《征收土地方案》，卢家顺也领取了地上附着物及青苗补偿款，且接受了土地安置。然而，卢家顺直至2015年5月尚未从已被征收的涉案土地上搬离，影响了省重点工程建设项目的正常投资建设，经博鳌镇政府通知催告，卢家顺仍未在限期内自行搬离。在此情况下，琼海市政府和博鳌镇政府对其地上建筑物予以拆除，并未违反上述法律规定。卢家顺主张该拆除行为违法，并要求琼海市政府和博鳌镇政府对其作出行政赔偿，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。卢家顺主张琼海市政府征收孟埇经济社集体土地的行为违法，但本案被诉的是琼海市政府和博鳌镇政府的行政强制拆除行为，故上述征地行为的合法性不在本案审理范围内。
综上，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。卢家顺的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人卢家顺负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码审判长赵道远
审 判 员 黄胜敏
审 判 员 刘 利
二〇一六年六月二日
法官助理 夏丽君
书 记 员 颜 恺
附：本判决相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
撰稿:赵道远校对:颜恺印刷：冼时平海南省高级人民法院2016年6月8日印制（共印30份）