江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏01行初236号
原告姜敏，女，1962年8月6日出生，汉族，户籍所在地为南京市雨花台区，现住江苏省南京市雨花台区。
委托代理人李春林，江苏友诚律师事务所律师，执业证号13201199910681702。
委托代理人孔祥赢，江苏友诚律师事务所实习律师。
被告南京市雨花台区人民政府，住所地在南京市雨花台区雨花南路2号。
法定代表人李世峰，南京市雨花台区人民政府区长。
委托代理人彭媛媛，南京市雨花台区人民政府法制办工作人员。
委托代理人陈婧，江苏国成律师事务所律师，执业证号13201201111370169。
原告姜敏因认为被告南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）作出的土地使用权收回行为违法并要求行政赔偿，于2017年3月15日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，于2017年3月18日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月23日公开开庭进行了审理。原告姜敏及其委托代理人李春林、孔祥赢，被告雨花台区政府的委托代理人彭媛媛、陈婧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告姜敏诉称：1.被告雨花台区政府于2016年5月9日成立雨花台区清理违法用地、违法建设（含“三集中”房屋）指挥部，并于同年先后制定了《铁心桥和西善桥地区集体土地使用权收（退）回工作指导意见》（以下简称《指导意见》）及《铁心桥街道尹西村和西善桥油坊村集体土地使用权收（退）回安置暂行办法》（以下简称《安置办法》）。随后被告即组织人员对原告房屋进行入户调查，并要求原告与指挥部就补偿协议进行协商。在未达成补偿协议的情况下，被告于2016年11月底开始对原告所在的凤翔山庄花园小区的楼房实施停水、断电、停气等行为，致使原告不得不撤离该房屋，被告便组织人员对涉案房屋进行了拆除。2.原告的房屋所在小区系南京市雨花台区尹西村西向花一组集体土地上兴建的公寓小区，有合法的规划建设手续,原告系该房屋所涉土地的实际使用人。3.被告决定收回集体土地，并制定了相应的补偿方案与标准，被告的这一行为直接关系到原告的权利、义务，与原告有直接利害关系。原告作为行政相对人有权对被告的上述行为提起行政诉讼。4.被告成立指挥部，组织人员到原告家进行入户调查、采取强制手段逼迫原告搬离，其行为事实清楚，证据确凿。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，原告有权提起诉讼。综上，请求：1.确认被告制定实施西善桥、铁心桥地区集体土地使用权收（退）回行为违法；2.确认被告对原告房屋实施拆迁的具体行政行为违法；3.判决被告赔偿原告经济损失13662206元；4.判由被告承担诉讼费。
原告向本院提供的证据有：
证据1、涉案房屋的买卖协议及房产证，证明原告2002年开始就在该房屋居住使用，原告是被告行政行为相对人，完全有权提起行政诉讼。同时证明该房屋是街道所盖，并非自己建设也非违建，签订了买卖协议并按约定支付了全部购房款，是房屋的所有权人和涉案房屋所在土地的使用权人。
证据2、关于成立雨花台区清理违法用地违法建设（含“三集中”房屋）指挥部的通知，证明被告设立指挥部，在指挥部中设立的综合协调组、搬迁工作组、控违拆违组、资金房源组，同时明确该指挥部的职能是搬迁安置政策的制订、搬迁组织实施、违法建筑认定、违法建筑拆除、拆迁资金安置房源的落实以及拆迁居民的安置。该证据证明雨花台区政府是“三集中”房屋清理的具体实施人，应当对“三集中”房屋的搬迁安置政策、搬迁组织实施以及相关建筑拆除等行为承担行政责任。
证据3、关于印发《铁心桥和西善桥地区集体土地使用权收（退）回工作指导意见》的通知（雨政办发[2016]90号）；
证据4、关于印发《铁心桥街道尹西村和西善桥街道油坊村集体土地使用权收（退）回安置暂行办法》的通知（雨政办发[2016]101号），证明该文件明确决定对“两桥”地区实施收退回并且指定村委会具体实施，该行为是相对性的行政行为并且原告的房屋是该文件的适用对象，原告对该行为有权提起行政诉讼。
证据5、雨花台区加快推进“两桥”地区“三集中”房屋收（退）回工作报道，该证据是雨花区台政府在市政府公开发布的信息内容。证明在该内容中雨花台区政府明确承认其制定的通告90号文等4份文件均是为了加快推进“两桥”地区“三集中”问题而制作的，同时承认指挥部负责落实“三集中”房屋的安置房源，并明确承认雨花台区政府是涉案房屋收退回的实施人。
证据6、“两桥”“三集中”房屋收（退）回工作推进会召开报道，该内容是雨花台区政府在南京市网站公开发布。证明被告在此承认，事实上“三集中”房屋收退中雨花台区政府组织人员开会培训，下发搬迁进场工作清单，并确定了相关的方案，这些工作清单以及相关的方案均是针对涉案“三集中”房屋实施的收退回，雨花台区政府不仅作出了自认而且在本案诉讼中没有向法庭提交该工作清单以及相应的方案，也应当视为对该证据内容和证明目的认可。
证据7、雨花台区加快推进龙翔二期项目；
证据5—7也是雨花台区政府集体土地房屋搬迁、“三集中”入户调查和收退回工作均属于龙翔二期的拆迁，雨花台区政府作为龙翔二期的建设方明确承认涉案房屋作为龙翔二期建设用地的范围雨花台区政府对其开展了搬迁入户调查和收退回工作，证明雨花台区政府是涉案房屋收退回的实际实施人。
证据8、现场照片，证明被告组织相关人员对小区房屋建筑（包括涉案房屋）进行强制拆除；
证据9、报警录音资料，证明涉案房屋居住人向110报警称有人实施破坏房屋的行为，公安机关出警调查确认该行为是被告实施的行政行为
证据10：1、1996年《南京市雨花台区土地管理局关于建设凤翔山庄申请报告的批复》；2、1996年《南京市雨花台区计划经济委员会关于建设凤翔山庄报告的批复》；3、1998年《南京市人民政府关于命名第二批南京市新型小城镇的决定》；4、2001年《雨花台区人民政府铁心桥街道关于请求批准铁心桥中心镇居住小区规划的报告》；上述4证据证明原告居住的房屋是铁心桥街道依法经批准建设的合规建筑。
证据11、《南京雨花台区村镇私有房屋所有权登记申请书》，证明涉案房屋在雨花台档案馆均有整套资料，其中原告调取了部分内容，对于土地证以及建筑许可证，该材料档案馆中也有保存。
证据12、南京市国土资源局信息公开答复（宁国土资公开告知[2017]97号），南京市国土资源局向同一小区的居民薛连福作出的答复中明确，凤翔花园小区土地经宁政复[2004]3号文件批准，撤销村民小组建制，现土地性质为撤组剩余土地，撤组后的公积金、公益金及固定资产按有关规定办理，剩余土地收归国有，由南京市国土资源局负责管理，根据南京市国土资源局提供的（2004）号文可以看出涉案土地已经收归国有，并且由南京市国土资源局管理，村委会及村民均无权对该土地进行收退回行为。
证据13、龙翔大道摸底调查范围图，证明该证据是雨花台区政府张贴在龙翔大道小区内的，并且告知原告房屋所在小区为龙翔大道建设红线范围内，属于龙翔大道建设需要拆迁。
证据14、刘进星等人前往姜敏单位情况说明，来源是本案南京水利水文自动化研究所工会提供。证明涉案房屋的拆迁补偿以及相关字据的签订均是原告与雨花台区政府之间意思的表示，可以看出拆迁组织的事实以及拆迁号单的签订的组织人均是雨花台区政府。
被告雨花台区政府辩称：1.涉案《指导意见》和《安置办法》适用法律正确，程序合法。被告有权制定上述两文件，且程序符合相关法律、法规的规定。涉案集体土地收（退）回工作主体为村委会，被告制定的两文件对村委会及村民不具有强制性，属于行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围。2.被告未实施对原告房屋拆迁的行为。原告所在土地收（退）回工作的实施主体系南京市雨花台区铁心桥街道尹西村村民委员会（以下简称尹西村村委会）而非被告，且原告签署了《同意搬迁拆房顺序号单》并向该村村委会实际交付了房屋和钥匙，由该村村委会对其房屋予以拆除，该行为属民事行为。被告并未对原告房屋实施拆迁行为，原告要求被告赔偿经济损失无事实和法律依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告雨花台区政府在法定期限内向本院提交了下列证据和依据。证据有：1.《雨花台区关于开展清理违法用地及违法建设专项整治行动的通告》（雨政发[2016]139号），用以证明该通告仅系对雨花台区范围内开展“两清”工作的指导意见；2.《指导意见》；3.《安置办法》，证据2-3用以证明对涉案房屋实施的收（退）回行为主体系村委会，上述文件属于行政指导行为；4.《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》，用以证明尹西村村委会对其村范围内的土地和房屋开展收（退）回工作的时间、主体及流程；5.《同意搬迁拆房顺序号单》，用以证明原告将涉案房屋及钥匙交于尹西村村委会，双方对搬迁与腾房事宜达成一致意见，被告并未实施任何行政行为。依据有：1.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条；2.《中华人民共和国村民委员会自治法》第二条、第五条；3.《中华人民共和国土地管理法》第六十五条；4.《党政机关公文处理工作条例》第八条；5.《江苏省行政程序规定》第八十三条、第八十五条、第八十六条、第八十七条、第八十八条、第八十九条。
庭审中，双方当事人对对方证据的真实性、合法性和关联性发表了质证意见。原告对被告证据1的真实性、合法性没有异议，关联性及证明目的不予认可；对证据2、5的真实性没有异议，合法性不予认可；对证据3的真实性没有异议，合法性、关联性不予认可；对证据4的真实性、合法性、关联性均不予认可。被告对原告证据1的真实性、关联性认可，合法性不予认可；对证据2-7、10、12的真实性、合法性、关联性均无异议，但证明目的不予认可；对证据8、14的真实性、合法性无异议，关联性不予认可；对证据9的真实性不发表意见，关联性不予认可；对证据11的真实性、关联性予以认可，合法性不予认可；对证据13的真实性、合法性、关联性均不予认可。
本院对双方当事人提交的证据认证如下：原告提交的证据1、3、4，被告提交的证据1－5均与本案待证事实有关联，且真实、来源合法，依法予以确认。原告提交的其他证据均与本案待证事实不具有关联性，依法不予确认。
本院经审理查明，涉案房屋位于南京市雨花台区凤翔花园3期5幢602室，原告姜敏领有《村镇房屋所有权证》。2016年9月6日，被告雨花台区政府为推进铁心桥、西善桥地区城市更新改造，促进城市发展，提高居民生活质量，结合当地实际制定了《指导意见》。该意见第二条组织构架的内容为：“‘两桥’地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收（退）回工作，雨花台区‘两桥’指挥部指导协调村民委员会开展收（退）回工作。”第三条操作方式内容为：“1.村民委员会结合本村实际，拟定具体收（退）回实施方案，并将实施方案在收（退）回范围内进行公示，充分听取利害关系人的意见和建议。收（退）回实施方案经村民大会或村民代表会议通过后予以公告。2.集体土地使用人自愿退回集体土地使用权，农村集体经济组织应当与其签订退回集体土地使用权协议，并对收（退）回房屋及相应的搬迁费用给予补偿。退回集体土地使用权人（以下称退回人）包括在两桥地区的集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。承租、借用被收（退）回房屋的承租人、借用人以及无任何手续自行占地建房的个人或单位不属于退回人。……”2016年10月14日，被告雨花台区政府为加快龙翔大道建设，根据上述《指导意见》制定了适用于龙翔大道建设涉及的铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村集体土地使用权收（退）回时，对住宅房屋退回人申购安置房的《安置办法》。该办法对住宅房屋的退回人是否为本村集体经济组织成员、是否为南京市户籍人员以及是否通过土地承包、开发、租赁、联营等方式取得集体土地建设住宅等情形，规定了其申购安置房的具体条件和办法。2016年10月16日，尹西村村委会作出《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并予以公示。2016年11月20日，原告姜敏在《同意搬迁拆房顺序号单》的“同意拆房签字”栏中签字，在“交钥匙时间”栏中填写了“2016.11.2719：30钥匙已交”。原告认为被告制定实施的集体土地使用权收（退）回行为、拆迁行为违法，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点主要在于：1.被告制定的《指导意见》《安置办法》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；2.被告是否实施了对原告房屋予以拆迁的行政行为；3.被告是否应当赔偿原告经济损失。
第一，《指导意见》《安置办法》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。首先，从《指导意见》的适用范围看，其适用于铁心桥、西善桥地区集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。从《指导意见》的内容看，该意见并未设定可供执行的权利义务内容，仅为具有指导性作用的文件。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（四）项的规定，不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故该《指导意见》不属于可诉的行政行为。其次，《安置办法》适用范围虽仅限于铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村，但从其内容看，针对的是集体土地使用权收（退）回时对被收回住宅房屋人员申购安置房的相关规定，该规定本身并不涉及收（退）回集体土地使用权或房屋的行为。因而该《安置办法》不属于原告起诉所称的收（退）回集体土地使用权的行为,亦不属于可诉行政行为。
第二，被告对原告房屋是否实施了拆迁的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告领取的是《村镇房屋所有权证》，其房屋所在地为集体土地，负责实施集体土地使用权收（退）回工作的是原告所在的尹西村村委会。在卷证据显示，原告在尹西村村委会提供的《同意搬迁拆房顺序号单》上签字同意拆除房屋，并确定了交钥匙的时间。原告称涉案房屋的拆迁主体系被告，应提供被告强制拆除涉案房屋的证据材料。原告目前提交的证据，不能确证被告组织实施了强制拆除涉案房屋的行政行为，原告亦不能提供相应证据证实被告参与了该房屋的拆除工作，故原告对被告的该项起诉不具有事实和法律依据，依法不能成立。
第三，被告是否应当赔偿原告经济损失。因原告要求确认被告制定实施西善桥、铁心桥地区集体土地使用权收（退）回行为违法、确认被告对原告房屋实施拆迁具体行政行为违法的基础之诉不能成立，故原告因认为被告行政行为违法所提出的赔偿之诉亦不符合法定起诉条件。原告要求被告赔偿损失的诉讼主张，依法亦不能支持。
综上，原告对被告提起的本案诉讼，缺乏事实依据和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项规定的起诉条件。原告的起诉应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（四）项之规定，裁定如下:
驳回原告姜敏的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 李 兵
人民陪审员 黄 荣
人民陪审员 黄桂珠
二〇一七年五月二十七日
书 记 员 倪 辉