广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤07行初1号
原告台山市广海镇中兴村岗咀经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴村岗咀合作社。
负责人梁荣来，社长。
原告台山市广海镇中兴村新村经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴村新村合作社。
负责人田沃齐，社长。
原告台山市广海镇中兴村石岗经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴村石岗合作社。
负责人冯贻孙，社长。
原告台山市广海镇中兴村黄村经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴村黄村合作社。
负责人黄国原，社长。
原告台山市广海镇中兴村长塘经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴村长塘合作社。
负责人梁新求，社长。
原告台山市广海镇中兴村坪山经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴村坪山合作社。
负责人伍国华，社长。
上述六原告共同委托代理人吴绍志，广东天环律师事务所律师。
上述六原告共同委托代理人张志杰，广东圭峰律师事务所律师。
被告台山市人民政府。住所地：广东省台山市台城街道中山路23号市府大院。
法定代表人谢少谋，市长。
委托代理人黄达辉，该政府工作人员。
委托代理人李甜儿，台山市国土资源局工作人员。
第三人台山市广海镇中兴村大洋一经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴村大洋一合作社。
第三人台山市广海镇中兴村大洋二经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴村大洋二合作社。
第三人台山市广海镇中兴村大洋三经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴村大洋三合作社。
第三人台山市广海镇中兴村大洋四经济合作社。住所地：广东省台山市广海镇中兴村大洋四合作社。
原告台山市广海镇中兴村岗咀经济合作社、台山市广海镇中兴村新村经济合作社、台山市广海镇中兴村石岗经济合作社、台山市广海镇中兴村黄村经济合作社、台山市广海镇中兴村长塘经济合作社、台山市广海镇中兴村坪山经济合作社（以下简称“中兴村岗咀经济合作社等六合作社”）诉被告台山市人民政府（以下简称“台山市政府”）、第三人台山市广海镇中兴村大洋一经济合作社、台山市广海镇中兴村大洋二经济合作社、台山市广海镇中兴村大洋三经济合作社、台山市广海镇中兴村大洋四经济合作社（以下简称“中兴村大洋一经济合作社等四合作社”）土地行政登记纠纷一案，经广东省高级人民法院作出（2017）粤行终458号行政裁定，撤销本院作出的（2016）粤07行初66号行政裁定，并指令本院继续审理。本院重新立案后，依法另行组成合议庭，于2018年5月7日公开开庭审理了本案。原告中兴村岗咀经济合作社等六合作社委托代理人吴绍志、张志杰，被告台山市政府副市长马品高及委托代理人黄达辉、李甜儿到庭参加诉讼。第三人中兴村大洋一经济合作社等四合作社经本院合法传唤均未到庭参加诉讼，不影响本案的审理。本案现已审理终结。
原告中兴村岗咀经济合作社等六合作社共同诉称,中兴村岗咀经济合作社等六合作社与中兴村大洋一经济合作社等四合作社合计十个经济合作社，原同属台山市广海镇大洋村民委员会（以下简称“大洋村委会”）。2004年8月大洋村委会与台山市广海镇临田村民委员会（以下简称“临田村委会”）合并为台山市广海镇中兴村民委员会（以下简称“中兴村委会”），但合并后各村经济主体核算保持不变。涉案“龙口”咸围土地约2472.12亩是1970年代初围海造田所得，并属于大洋村委会所属中兴村岗咀经济合作社等六合作社与中兴村大洋一经济合作社等四合作社共十个经济合作社共同共有。2008年1月以台山市广海镇中兴村大洋经济合作社（以下简称“大洋合作社”）名义统一对外签订发包、承包合同，并有台山市广海镇农村承包合同管理处盖章鉴证，证明该土地属中兴村岗咀经济合作社等六合作社与中兴村大洋一经济合作社等四合作社共有。2014年12月发包、承包合同到期，广海镇“三资办”以台山市广海镇中兴村大洋联队经济合作社（以下简称“大洋联社”）名义打算重新发包，却发现2012年台山市政府在组织农村土地确权登记时，将涉案土地错误登记在台山市广海镇中兴村大洋一经济合作社名下，宗地图纸又登记为台山市广海镇中兴村大洋一经济合作社等四合作社名下。即按国土局文件，土地是台山市广海镇中兴村大洋一经济合作社所有而非大洋联社所有。出现登记的土地所有权主体与实际主体不一致的情况，导致2014年10月重新签订的发包、承包合同无法履行。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第(三)项规定，行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国物权法>若干问题的解释(一)》（法释[2016]5号）第二条规定：“当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真正权利人，请求确认其享有物权的，应予支持。”根据国土资源部国土资厅函[2007]60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》的规定，已发证的，可向法院直接起诉。《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，单位之间争议，由县国土部门处理。2016年6月1日，中兴村岗咀经济合作社等六合作社请求台山市国土资源局依法核实解决。但是，台山市国土资源局不作为。为维护自己合法权益，特起诉请求法院判决台山市政府依法行政，请求：1、确认台集有（2012）第01601278号《集体土地所有证》违法，应予撤销；2、要求台山市政府依法作出确认位于台山市广海镇中兴村的土地[证号：台集有(2012)第01601278号]咸围土地164.8081公顷(约2472.12亩)，属于中兴村岗咀经济合作社等六合作社与中兴村大洋一经济合作社等四合作社不分份额共同共有的行政决定书，并发证给中兴村岗咀经济合作社等六合作社；3、本案全部诉讼费由台山市政府承担。
原告中兴村岗咀经济合作社等六合作社共同向本院提交了如下证据：1.代码证、《广东省农村集体经济组织证明书》，证明中兴村岗咀经济合作社等六合作社的主体资格；2.咸围租赁合同（马某），证明土地2008年1月已经由大洋合作社发包，已经鉴证；3.咸围租赁合同（刘某），证明土地2008年2月已经由大洋合作社发包，已经鉴证；4.台山市广海镇人民政府文件广府[2004]16号《关于调整大洋、临田村委会规模的意见》、广府[2004]22号《关于调整村民委员会规模的通知》，证明大洋、临田两个村委会合并为中兴村委会；5.中兴村委会于2014年11月16日出具的《证明》，证明：（1）中兴村委会由大洋、临田两个村委会合并组成，合并后经济独立核算不变；（2）涉案十个合作社均属大洋村委会，其资产由大洋合作社管理；6.《土地证》，证明土地164.8公顷（约2472亩）被国土局错误登记在台山市广海镇中兴村大洋一经济合作社名下，中兴村岗咀经济合作社等六合作社权益受损；7.《广海镇中兴村大洋联队经济合作社第一围咸围租赁合同》（何某），证明大洋联社已经签订并鉴证的发包合同，因土地证上的名称与其不符，无法履行；8.《广海镇中兴村大洋联队经济合作社第二围咸围租赁合同》（郑惠祥），证明大洋联社已经签订并鉴证的发包合同，因土地证上的名称与其不符，无法履行；9.组织机构代码证，证明台山市政府主体资格；10.中兴村大洋一经济合作社等四合作社《广东省农村集体经济组织证明书》，证明中兴村大洋一经济合作社等四合作社主体资格；11.台集有（2012）第01601235号《集体土地所有证》，证明在诉讼期间台山市政府在土地确权过程中存在确权错误，该土地证载有的22.319公顷土地是属于台山市广海镇中兴村石岗经济合作社与中兴村大洋一经济合作社等四合作社按份共有的，但是在该土地证的红线图划分时并未将其分开，而是全部确权到台山市广海镇中兴村石岗经济合作社名下。中兴村岗咀经济合作社等六合作社希望台山市政府本着实事求是、有错必纠的原则，及时清查在土地确权中存在的确权错误问题。
被告台山市政府辩称,一、台山市政府作出的被诉具体行政行为是在国家统一部署下开展的。为贯彻落实《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(中发[2010]1号)的精神，国土资源部、财政部、农业部于2011年5月联合发出《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部2011年11月联合发布《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发[20ll]178号)，要求对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利进行确权登记发证，确权登记发证范围要覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。本案被诉具体行政行为，就是在这个大政策的氛围下作出的。二、被诉集体土地所有权证的办理符合法律规定。2012年8月7日台山市政府发布《台山市土地总登记通告》，要求拥有集体土地所有权的农村经济组织向台山市政府申请土地所有权登记。根据农村集体土地所有权确权登记发证的工作方案和步骤，2012年7月在外业调查作业队伍的指导和带领下，有关村集体的村民代表对涉案土地进行指界，2012年8月1日有关村集体签订了《台山县(市、区)集体土地权属调查表》，确认了宗地号为440781016008JA00049的土地的界址走向，并确认该宗地属中兴村大洋一经济合作社等四合作社共有。2012年11月13日，中兴村大洋一经济合作社等四合作社向台山市政府提交《土地登记申请书》、《土地登记审批表》、广东省农村集体经济组织证明书、《民主议事签名表》、委托书、村民代表身份证复印件、法人代表身份证明书、土地面积分类表、宗地图与界址点坐标表、《台山县(市、区)集体土地权属调查表》，申请办理宗地号为：440781016008JA00049的土地的登记。根据台山市农村集体土地所有权确权登记发证实施方案的安排，台山市政府于2012年10月15日将台山市广海镇中兴村范围内的所有拟登记发证的集体土地(包括宗地号为440781016008JA00049的土地)在中兴村委会办公楼进行公示，公示期为30日。公示期内并无人对土地权属提出异议。2012年11月23日，台山市政府依法对该地进行登记，并颁发了土地证号为台集有(2012)第01601278号、台集有(2012)第01601279号、台集有(2012)第01601280号、台集有(2012)第016012**号的集体土地所有权证给中兴村大洋一经济合作社等四合作社。因此，台山市政府的土地登记程序符合《土地登记办法》第七条、第九条、第十四条、第二十二条、第二十三条、第二十四条等相关规定。三、台山市政府所作具体行政行为认定事实清楚，证据确凿。国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部2011年11月联合发布《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第二点意见“依法依规开展农村集体土地确权登记发证工作”中提到“农村集体土地确权登记依据的文件资料包括：人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定；县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书；人民法院生效的判决、裁定或者调解书；当事人之间依法达成的协议；履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果；法律、法规等规定的其他文件等”。台山市对涉案土地进行登记发现，主要的权属依据还是在指界程序形成的《台山县(市、区)集体土地权属调查表》。台山市政府的做法是符合国家的上述规定的。四、中兴村岗咀经济合作社等六合作社的诉讼请求已超过诉讼时效。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”台山市政府对涉案土地作出登记决定的时间是2012年11月23日，在登记发证之前，即2012年10月15日已进行了公示公告，中兴村岗咀经济合作社等六合作社在公示期间就应当知道涉案土地的登记发证情况，而中兴村岗咀经济合作社等六合作社在2016年8月8日才针对该具体行政行为提起诉讼，已超出了法律规定的2年诉讼时效。综上，台山市政府依《土地登记办法》的相关规定为涉案土地办理土地登记、颁发土地证的具体行政行为是合法的。中兴村岗咀经济合作社等六合作社诉之无理，请人民法院依法驳回。
被告台山市政府向本院提交了如下证据：1.《台山市土地总登记通告》，证明台山市政府在开展总登记前已经进行公告；2.《土地登记申请表》；3.《土地登记审批表》；4.《界址点坐标表》，5.法人代表身份证明书、《委托书》、《广东省农村集体经济组织证明书》、《民主议事签名表》及负责人身份证复印件；证据2-5均证明中兴村大洋一经济合作社等四合作社依法向台山市政府提起土地登记申请，台山市政府依法对其申请进行审批。6.《台山县（市、区）集体土地权属调查表》及附图，证明涉案土地是经过有关村集体的村民代表踏界指界确认界址点走向及所有权归属的；7.《集体土地所有权登记审核结果公告（存根）》；8.公示现场照片；证据7-8证明均台山市政府对涉案土地进行登记发证前已经依法进行公示公告，公告期间并没有人针对土地权属提出异议。9.《集体土地所有权证》，证明台山市政府向涉案土地权利人发证。
第三人中兴村大洋一经济合作社等四合作社没有向本院提交陈述意见及证据。
本院经审理查明，2004年8月6日，台山市广海镇人民政府作出《关于调整村民委员会规模的通知》（广府[2004]22号），决定撤销原大洋村委会、临田村委会，合并设立中兴村委会，办公设址原大洋村委会办公楼。
2007年11月16日，大洋合作社作为出租方分别与承租方马某、刘某签订有咸围租赁合同，出租项目均为龙口咸围，出租期限均为7年，均从2008年1月1日起至2014年12月31日止，合同上均有“台山市广海镇农村承包合同管理处”的盖章鉴证。
2012年8月7日，台山市政府为了贯彻落实对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利进行确权登记发证的政策规定，出台《台山市土地总登记通告》，决定对全市范围内的农村集体土地所有权进行总登记。2012年11月13日，中兴村大洋一经济合作社等四合作社向台山市政府提交《土地登记申请书》，台山市政府于2012年11月23日在《土地登记审批表》中作出“准予注册登记，颁发证书”的意见，并于同年11月26日向中兴村大洋一经济合作社等四合作社颁发台集有(2012)第01601278号、台集有(2012)第01601279号、台集有(2012)第01601280号、台集有(2012)第01601281号的《集体土地所有证》。上述四份《集体土地所有证》的地号、图号、土地总面积均一致。
另查明，中兴村委会2014年11月16日出具《证明》，内容如下：2004年8月，原大洋村委会与临田村委会撤销合并为中兴村委会。为便于管理，并村后各经济主体的经济各自独立核算保持不变。中兴村岗咀经济合作社等六合作社与中兴村大洋一经济合作社等四合作社原来同属于大洋村委会，对于属于大洋村委会下属十个经济合作社共有的集体资产，统一由村级经济实体，即大洋合作社管理。
本院认为，本案系土地行政登记纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第一款“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”的规定，台山市政府有权受理农村集体土地所有者提出的土地登记申请，并依法确认所有权及核发集体土地所有权证书，其在本案中执法主体适格，本院依法予以确认。
结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：台山市政府颁发涉案集体土地所有权证书的行为是否合法。
参照《土地登记办法》（2008年2月1日起施行，2017年12月27日被废止）第九条：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案中，中兴村大洋一经济合作社等四合作社向台山市政府申请集体土地所有权登记，提供了《土地登记申请书》、申请人的农村集体经济组织证明材料以及《台山县（市、区）集体土地权属调查表》及附图，没有提供土地权属来源证明。在未提供土地权属来源证明的情况下，台山市政府应当严格按照《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号）的规定，加快开展农村地籍调查工作，查清农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途（地类）等，按照统一的宗地编码模式，形成完善的地籍调查成果，为农村集体土地确权登记发证提供依据。但是台山市政府提交的《台山县（市、区）集体土地权属调查表》，仅仅只有中兴村大洋一经济合作社等四合作社以及台山市广海镇团村经济联合社的现场指界，没有中兴村岗咀经济合作社等六合作社以及中兴村委会等本案利害关系人参与踏界指界，会影响到地籍调查结果。本案的实质是中兴村岗咀经济合作社等六合作社与中兴村大洋一经济合作社等四合作社土地权属争议，若台山市政府邀请利害关系人中兴村岗咀经济合作社等六合作社参与地籍调查，就会发现双方存在的土地权属争议，根据《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的……”的规定，因涉案集体土地权属存在争议，台山市政府依法应不准予中兴村大洋一经济合作社等四合作社提出的集体土地登记申请。
《土地登记办法》第二十三条规定：“对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）准予登记的土地坐落、面积、用途、权属性质、使用权类型和使用期限；（三）土地权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机构；（四）需要公告的其他事项。”以及第二十四条规定：“公告期满，当事人对土地总登记审核结果无异议或者异议不成立的，由国土资源行政主管部门报经人民政府批准后办理登记。”台山市政府2012年8月7日发布的《台山市土地总登记通告》明确公告时间为30日。在本案中，中兴村大洋一经济合作社等四合作社于2012年11月13日向台山市政府提出集体土地登记申请，台山市政府于同年11月23日在《土地登记审批表》中作出“准予注册登记，颁发证书”的意见，并于同年11月26日向中兴村大洋一经济合作社等四合作社颁发集体土地所有权证书，中间间隔不足30日，不符合法律规定。另外，台山市政府辩称其于2012年10月15日至11月15日在中兴村委会办公楼进行了公示，因其公示时间在中兴村大洋一经济合作社等四合作社提出集体土地登记申请之前，本院不予认可。
综上所述，台山市政府作出涉案集体土地所有权登记主要证据不足，严重违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下：
撤销被告台山市人民政府作出的台集有(2012)第01601278号《集体土地所有证》；
驳回原告台山市广海镇中兴村岗咀经济合作社、台山市广海镇中兴村新村经济合作社、台山市广海镇中兴村石岗经济合作社、台山市广海镇中兴村黄村经济合作社、台山市广海镇中兴村长塘经济合作社、台山市广海镇中兴村坪山经济合作社的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告台山市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 邓 球
审 判 员 廖学安
审 判 员 陈汉锡
二〇一八年六月二十日
法官助理 瞿 杭
书 记 员 黄咏仪