山东省济南市历城区人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）历城刑初字第297号
公诉机关山东省济南市历城区人民检察院。
被告人李某某，男，1964年9月26日出生于济南市，汉族，大专文化，济南市国土资源局历城分局某某国土资源所原所长，现任济南市国土资源局历城分局某国土资源所党支部书记、副所长，住济南市历城区，因涉嫌犯滥用职权罪于2013年8月13日被刑事拘留，同年8月26日被取保候审。
辩护人杨晓东，山东智点律师事务所律师。
济南市历城区人民检察院以济历城检公刑诉[2014]11号起诉书指控被告人李某某犯滥用职权罪一案，于2014年8月12日向本院提起公诉。本院于当日立案后，依法组成合议庭，于2014年10月14日第一次公开开庭对本案进行了审理。济南市历城区人民检察院指派代理检察员张冰出庭支持公诉，被告人李某某及其辩护人杨晓东均到庭参加诉讼。2014年11月7日，公诉机关以需要补充侦查为由建议对本案延期审理，同年12月5日提请恢复法庭审理。2015年1月22日本院第二次公开开庭对本案进行了审理。济南市历城区人民检察院指派代理检察员王燕萍、赵清出庭支持公诉，被告人李某某及其辩护人杨晓东均到庭参加诉讼。2015年3月2日，公诉机关以需要补充侦查为由再次建议对本案延期审理，同年4月1日提请恢复法庭审理。2015年6月23日，本院第三次公开开庭对本案进行了审理。济南市历城区人民检察院指派代理检察员张冰、赵清出庭支持公诉，被告人李某某及其辩护人杨晓东均到庭参加诉讼。现已审理终结。
济南市历城区人民检察院指控：
2002年初，徐某甲（另案处理）为了给租用本村土地的李某某办理集体土地使用证，冒用该村村民名义向济南市历城区某某镇土地管理所提交了六份宅基地申请书。为顺利取得集体土地使用证，李某某于2005年5月将一辆桑塔纳轿车送给时任某某镇土管所所长的被告人李某某。之后，某某镇土管所农房科原科长张某甲（另案处理）在进行现场考察的过程中未按规定审查六名申请人是否符合宅基地申请条件便将相关材料报济南市历城区土地管理局审批。2005年，李某某明知房子尚未建设完工，未到现场进行验收，由徐某甲伪造了有关材料，违规向历城区土管局申请颁发了《集体土地使用证》，导致李某某顺利获得了六份宅基地使用证，李某某将其中三份转卖给方某，方某在该块土地上建造别墅四栋。2012年7月，齐鲁晚报以《卧虎山水库别墅死灰复燃》为题对方某建设的四套房屋进行了报道。在此次报道之后，某某镇国土资源所、行政执法中队对方某建造的四套房屋进行了拆除，给方某造成一定经济损失。该事件被齐鲁晚报、江西卫视等多家媒体报道，造成了恶劣社会影响。
公诉机关就指控的上述事实向法庭出示了证人证言、书证等证据。公诉机关认为，被告人李某某身为国家机关工作人员，徇私舞弊，滥用职权，造成恶劣社会影响，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。提请本院依法惩处。
对于公诉机关在起诉书中指控的犯罪事实，被告人李某某没有提出辩解和异议。辩护人提出：公诉机关指控被告人李某某的行为构成滥用职权罪成立，但根据其具体的情节，请求对李某某免予刑事处罚，理由如下：违规办理的六个宅基地使用证和之后造成的社会影响不是李某某一个人的滥用职权行为必然导致的；李某某本次犯罪前一贯表现好，无前科劣迹；系初犯、偶犯；有认罪悔罪表现；犯罪情节轻微。另外，公诉机关指控李某某滥用职权行为发生在2005年，而司法机关追诉的时间是2013年8月13日，根据《中华人民共和国刑法》第八十七条第（一）项、第三百九十七条的规定，本案已超出五年的追诉时效。辩护人就上述辩护意见未向法庭提供新的证据。
经法庭审理查明：2002年初，济南市历城区某某镇某村民委员会（以下简称某村委会）主任徐某甲为了给租用本村土地的非本村村民李某某（时任济南市历城区看守所所长）办理租用土地的集体土地使用证，冒用包括其本人在内的不符合申请宅基地条件的徐某甲、徐某乙（村支部书记）、张某乙（李某某的表弟）、徐某丁（徐某甲的叔叔）、徐某丙（村会计）、朱某（徐某甲之母）等六个村民名义向济南市历城区某某镇土地管理所（以下简称某某土管所）提交了六份宅基地申请书。为顺利取得集体土地使用证，李某某于2005年5月将一辆旧桑塔纳轿车送给时任某某土管所所长的被告人李某某。某某土管所受理上述六个村民的申请后，该所农房科原科长张某甲在进行现场考察过程中未按规定审查六名申请人是否符合宅基地申请条件便将申请宅基地的相关材料报所长李某某初审签字，李某某明知该六份初审材料不符合《济南市历城区农村居民宅基地审批管理暂行办法》的规定即签字上报济南市历城区土地管理局审批。2005年6月，李某某明知上述六处宅基地上的房子尚未建设，未到现场进行验收，根据徐某甲伪造的有关材料，违规在土地登记审批表中填写了同意进行登记的初审意见，导致李某某于同年7月份获得了济南历城区土地管理局颁发的六份《集体土地使用证》。后李某某将六份《集体土地使用证》转让与他人，其中有三份被方某于2010年初受让得到。同年6月，方某开始在该块土地上建造别墅四栋。2012年7月，齐鲁晚报以《卧虎山水库别墅死灰复燃》为题对方某建设的四套房屋进行了报道。此次报道之后，某某土管所、行政执法中队对方某建造的四套房屋予以拆除。该事件被齐鲁晚报报道后，先后由江西卫视、新华网山东频道、法制网等媒体以“山东济南卧虎山水库附近违法别墅被强拆”、“济南卧虎山四幢野别墅被强拆系村委会违规”、“济南卧虎山四幢野别墅被强拆预计5天内拆完”等为题进行报道，造成了恶劣社会影响。2012年7月16日，济南市国土资源局历城分局向某某镇党委、政府发出“关于某某镇某村采取欺骗手段骗取批准非法占用土地建住宅行为的函”，认为：齐鲁晚报于7月3日以《卧虎山水库别墅死灰复燃》为专题进行公开曝光，引起各级领导和社会的广泛关注，某村召开村两委会集体研究，采取非法手段骗取批准宅基证，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条和《山东省土地登记条例》第三十条、第三十二条的规定，问题情节严重，影响极坏，建议镇党委、政府严肃追究某村两委会及相关责任人的责任。后经济南市国土资源局历城分局向历城区政府请示，历城区政府作出济历城政字[2012]42号关于同意撤销某某镇某村徐某丙集体土地使用权和集体土地登记的批复，同意撤销某某镇某村徐某丙等24人集体土地使用权和集体土地登记。
上述事实，有经庭审举证、质证，本院予以确认的下列证据证实：
1.证人张某甲的证言证明，其自1997年至2010年任某某土管所农房科负责人，负责办理宅基地使用证及换证工作。宅基地使用证的名称在1993年以前是“农村宅基地使用证”，现在的名称是“集体土地使用证”。根据《济南市历城区农村居民宅基地审批管理暂行办法》，村民提出宅基地使用证申请，村委会审核后交给镇土管所，农房科到村里核实村民是否符合申请宅基地的条件之后，要求填制《农村建房使用宅基地审批表》，村镇两级盖章后连同申请人身份证、户口簿复印件等报区土管局审批，区土管局审查后将辖区宅基地申请材料统一报送到区政府，区政府下发同意村民使用宅基地的批复，农房科收到区政府批复后，告知申请人可以开工建设，村民建房竣工后，农房科再派人验收，丈量土地四至，看是否超过申请面积建设，填写《土地登记申请书》、《地籍调查表》、《宅基地使用证审批表》、《指界通知签名单》，所长签字并加盖公章后将这些材料交区土管局农房科，由区土管局颁发《集体土地使用证》。2002年某村向某某土管所提交徐某乙、徐某甲、徐某丁、张某乙、徐某丙、朱某等六人的宅基地使用申请后，其与同事李某某及某某镇建委的人员一同到某村进行考察，他们核实了六个人的身份证、户口簿复印件是否与原件一致，没有到申请人家中看是否符合宅基地申请条件。某某土管所和建委对上述宅基地申请初步核实后，分别向区土管局和区建委进行汇报。2005年区政府下发了同意某某镇某村等25个行政村74户村民使用宅基地的批复后，土管所长李某某让其给徐某甲打电话来办的证。按规定某村的六户村民房屋竣工并经验收后才能颁发宅基地使用证，李某某所长说区政府有批复了，先给他们把宅基地使用证办下来吧。其向李请示说“不过去看看吗”，李某某说“那房子还不定什么时候盖呢，先把证办下来”，因此李某某知道办理上述六个宅基地使用证的相关表格肯定都是伪造的，这六个证都是其按李某某的指示办的。
2.证人徐某甲的证言证明，其自2002年担任某村村委会主任，自2007年担任村支部书记。2002年4、5月份，经村民代表会和两委会讨论并张榜公布，出租给李某某（时任济南市历城区看守所所长）六亩地，协议约定租期50年，租金每年每亩4万元，还要给李某某办宅基地使用证，因李某某不是本村村民，证办不下来，所以村两委会研究并经村民代表同意后，冒用本村村民的名字办证。因村民大多不出借户口簿、身份证，就用了其和其母亲朱某、叔叔徐某丁、村支书徐某乙、村会计徐某丙的名字，李某某借了其表哥张某乙的身份材料，以这六个人的名义进行申请的。其感觉上述六个人中，除其母亲外另外五个人均不符合申请宅基地的条件。土地登记申请书及附属材料中相关村民的名字都是其根据土管所的要求代签的，时间是2005年5月31日。2005年7月份宅基地使用证批下来后，土管所长李某某让其签字收到六个使用证，但将证当其面直接给了李某某。证办下来后，两块地一直闲着没用，直到2010年，仲南村的方某向其出示了租赁协议、张某乙、徐某丁、徐某乙三人的宅基地使用证、规划证后在这块地上盖别墅。因其订有齐鲁晚报，某村违法建造别墅的媒体报道其第一时间就看到了。2012年10月份，执法部门把方某建的四栋别墅比较彻底地拆除了。因为这个事闹得很大，镇上领导和纪委领导整天找其谈话，其就向方某把土地使用证和规划证要过来烧了，另外三个证其不知道下落。
3.证人徐某乙的证言证明，其自1998年至2008年担任某村党支部书记，期间李某某租用了某村六亩地用于盖房子养老(当时考虑到村里没任何收入来源，经与村委委员商量，大家都同意)，但李某某要求办理集体土地使用证。按照规定，村集体成员之外的人不能办理集体土地使用证，为了能把地租出去，确定以徐某甲和他母亲朱某、叔叔徐某丁、村会计徐某丙、李某某的亲戚张某乙和他本人的名义办证。办证所需的手续材料上“徐某乙”的签名都是别人代其签的，村里将六份申请交到镇上后其没再参与，办证过程中镇土管所、建委等部门都没找过他。
4.证人刘某的证言证明，其自1991年开始在某某镇建委房管科工作，2004年左右调到农房科，主要职责是协助科长张某甲办理宅基地使用证及换证工作。当时科里就其和张某甲两个人，土管所长是李某某。某村徐某甲、朱某等六人的土地登记申请书中张某甲的签名大多是其代签的。因当时这几块地上还没有建房，地籍调查时其就没去，所长李某某交待张某甲和其准备办理宅基地使用证的材料就行，不用去查看。
5.证人王某的证言证明，其自2004年4月至2007年6月担任某某土管所副所长，协助所长李某某工作，侧重分管农房科工作。新宅基地的初审上报工作中现场调查主要由其与张某甲、刘某负责。某村徐某甲、朱某等六个人的宅基地材料是2005年底审核的，其中“王某”的签名都是别人代其签的，当时其主要精力放在巡查工作上，所长李某某在上述六个宅基地使用证的办理过程中没指派其进行审核和验收，只记得李某某在证下来后让其通知某村主任来所交钱领证。
6.证人林某的证言证明，李某某于2004年调到某某镇土管所任所长后其任所里的报账员兼司机，负责开车和将所里的收入支出账报到镇财政所预算外办公室。2005年李某某带其到济南市历城区看守所与时任看守所所长的李某某吃过一次饭，那段时间李某某有辆无牌照的黑色桑塔纳轿车，李某某还让其用所里的经费维修过这辆车，大约花了一至两千元，后来听说李某某以一万多元的价格卖给了在镇上开车的郑某了，卖车款没有交到所里。
7.证人郑某的证言证明，其自2003年到某某镇纪委开车，2005年因其对象学车，经协商，以一万二千元的价格向李某某买了辆没有牌照的黑色桑塔纳轿车，考虑到这辆车没手续风险大，不出半年其就以一万二千多元的价格卖给了他人。
8.证人方某的证言证明，2010年3月份，其通过朋友介绍以55万元的价格买下了某村的一块地，当时这块地分三个集体土地使用证、准建证和选址意见书，集体土地使用证上写着“宅基地用”。同年6月，其联系施工队开始在这块地上建设四套房屋。十几天后，相关执法部门要求其停止建设，但其认为手续合法，就继续建设并于当年11月份主体完工。2011年8月，历城区行政执法局以其建房未按规定报建和擅自开工建设为由对其警告并处以五万元的罚款。2012年7月份，齐鲁晚报报道了四套房子的事情后两三天，执法部门就将这四套房子推倒，同年11月份彻底拆除。
9.证人李某某的证言证明，其自1992年调任济南市历城区看守所所长。2002年，经与某村的村主任和支部书记协商，其与同事佘某一起在某村租了6亩左右宅基地（分6块），其用4块，佘某用2块。为保障自己的权益，当时其提出要办理合法的土地使用手续，对方答应了。到了2005年，村里通知其去拿回使用权人为徐某甲及徐某甲的母亲朱某等6人的集体土地使用证，并告知因其与佘某不是该村村民，只能以村民名义办证。得知这个情况后，其与佘某感觉不踏实，就于2007年左右转租给别人了。当时为了尽快办证，其找人打听并通过朋友介绍认识了李某某，后请李某某吃过几次饭。其中一次在历城区看守所吃饭时，李某某说他们所里就一辆车，平时工作都忙不过来，自己没车开，想弄辆车开。其觉得有求于李某某，需要表示，就送给李某某个人一辆二手黑色桑塔纳轿车。之后，其与李某某就像朋友一样走动，2007年或2008年左右，李某某给其母亲送过三四十斤牛肉。
10.证人佘某的证言证明，其自2002年调任济南市历城区看守所副所长。2002年，李某某想在其老家某某附近弄块地，退休后盖房子养鸡种菜过乡村生活，其就给李某某说如果能办一块帮忙弄一块。后经李某某与某村的村主任协商，其与李某某在某村共租了6亩左右的宅基地（分6块），李某某4块，其2块。到了2005年6、7月份，李某某让其去拿宅基地使用手续，结果拿回的集体土地使用证不是其与李某某的，当时其与李某某很不满意。后来其与李某某感觉不踏实，就于2007年左右转租给别人了。证办下来之前的一天晚上，其曾陪李某某在历城区看守所吃过饭。吃完饭后走的时候，李某某给李某某说有个车，让李某某开着去吧，李某某就开走了。之前李某某就说过李某某想要个车开。
11.证人徐某丙、徐某丁、朱某、张某乙的证言证明，徐某丙、徐某丁、朱某根据徐某甲的要求，张某乙根据李某某的要求，将自己的身份证和户口本借出，以他们的名义办理了集体土地使用证。
12.书证聘任制干部履历表、济南市国家行政机关工作人员向国家公务员过渡审批表、国家公务员（机关工作者）任职审批表、济历仲发[2004]10号中共济南市历城区某某镇委文件证实，李某某于1985年1月被招聘到历城区某某镇参加工作，1997年12月培训合格过渡为公务员任职科员，2001年7月任职副科级，2003年12月任职正科级，2004年4月被任命为某某镇土管所所长。
13.书证以徐某甲、徐某乙、徐某丙、徐某丁、朱某、张某乙六人作为申请人向某某镇政府提交的申请书、山东省村镇规划选址意见书申请、审批表、农村建房使用宅基地呈批表、土地登记申请书、地籍调查表、常住人口登记卡、宗地草图、土地登记审批表等证明，2005年以徐某甲、朱某等六人名义申请农村建房宅基地的手续经某某镇政府审核同意后呈报历城区政府予以批准。
14.书证济南市历城区人民政府关于同意某某镇某村等25个行政村74户村民使用宅基地的批复、关于同意撤销某某镇某村徐某丙等24人集体土地使用证和集体土地登记的批复各一份及济南市国土资源局历城分局向某某镇党委、政府发出“关于某某镇某村采取欺骗手段骗取批准非法占用土地建住宅行为的函”一份证明，以徐某甲、朱某、徐某乙、徐某丙、徐某丁、张某乙六人名义办理的集体土地使用证因系骗取批准取得，经济南市国土资源局历城分局向济南市历城区人民政府请示，历城区政府作出济历城政字[2012]42号关于同意撤销某某镇某村徐某丙集体土地使用权和集体土地登记的批复，同意撤销某某镇某村徐某丙集体土地使用权和集体土地登记。同时，济南市国土资源局历城分局向某某镇党委、政府发出“关于某某镇某村采取欺骗手段骗取批准非法占用土地建住宅行为的函”，建议镇党委、政府严肃追究某村两委会及相关责任人的责任。
15.2012年7月4日至7日的齐鲁晚报、江西卫视及新华网、法制网的视频截图等视听资料证明，齐鲁晚报于2012年7月4日、5日分别刊发题为《卧虎山水库野别墅死灰复燃》和《卧虎山违法别墅将被依法处理》的文章后，江西卫视、新华网和法制网相继以《济南卧虎山四幢野别墅被强拆系村委会违规》和《济南卧虎山4幢野别墅被强拆预计5天内拆完》为题予以转发。
16.齐鲁晚报于2015年4月8日出具的情况说明一份证明，齐鲁晚报自2011年至今日均发行量170万份左右，发行覆盖山东全省。
17.被告人李某某供述，某某土管所在2007年前属于某某镇政府所设机构，主要职能是土地巡查、管理、监察和农村宅基地审核等，2004年4月其担任该所所长后负责该所的全面工作，完成某某镇政府和历城区国土资源局交办的工作任务。2005年5、6月份，经某村的村主任徐某甲介绍其认识了时任历城看守所所长的李某某，当时李某某提出，快退休了想在某村盖房子住，徐某甲说他们村申请的六块地中有李某某的一块。之后，李某某为了催其办六个土地使用证请其到历城看守所吃过饭，饭后李某某送给其一辆旧桑塔纳轿车。几个月后，其觉得这辆车不好开，就花钱修了修，以一万二千元的价格卖给了在镇政府开车的郑某。以徐某甲、朱某等六个村民的名义所报的宅基地申请、初审材料，不符合《济南市历城区农村居民宅基地审批管理暂行办法》的规定，其也没有审查就签了名，并上报到区里审批。后来，区里批复同意后，在房屋还没有建设的情况下其就安排把六个集体土地使用证发下去了。
对于被告人李某某的辩护人提出的本案已超出追诉时效的辩护意见。合议庭评议认为，公诉机关指控李某某的渎职行为虽然发生在2005年，但其行为构成滥用职权罪是以“造成恶劣社会影响”这一危害结果为条件的，而该行为造成的后果发生于2012年7月，依照《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第六条的规定，以危害结果为条件的渎职犯罪的追诉期限，从危害结果发生之日起计算，因此，本案不超过追诉时效。
本院认为，被告人李某某身为国家机关工作人员，在对宅基地申请材料的审核工作中，滥用职权，违反“三到场”的审批程序原则，使不符合申请条件的人员取得集体土地使用证，导致违章建筑被强制拆除，齐鲁晚报、江西卫视、新华网、法制网等多家媒体对此进行报道，造成了恶劣社会影响，应当认定为《中华人民共和国刑法》第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”，其行为构成滥用职权罪。在滥用职权犯罪中，李某某有徇私舞弊情节，依法应处五年以下有期徒刑或拘役。鉴于本案造成的恶劣社会影响尚有其它原因所致，且李某某在开庭审理过程中认罪态度较好，本院对其适当从轻处罚，并适用缓刑。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第七十二条第一款、第七十三条第二、三款及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（三）项、第六条之规定，判决如下：
被告人李某某犯滥用职权罪，判处有期徒刑二年，缓刑二年（缓刑考验期限，从判决确定之日起计算）。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向山东省济南市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本、副本各一份。
审 判 长 王得祥
审 判 员 龚 纬
人民陪审员 程 皓
二〇一五年六月二十五日
书 记 员 刘延飞