海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海中法行终字第77号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。
委托代理人黎鹏。
被上诉人（原审原告）李传佳。
上诉人海口市国土资源局（以下简称市国土局）与被上诉人李传佳因土地行政管理纠纷一案，不服海口市秀英区人民法院（2015）秀行初字第48号行政判决，向本院提出上诉。本院于2015年10月30日立案后，依法组成合议庭，并于2015年11月25日公开开庭审理，上诉人市国土局的委托代理人张礼、黎鹏，被上诉人李传佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：本案涉案土地位于海口市秀英区长流镇美李村民委员会美李村民小组集体土地，面积3285.95平方米（合4.87亩）。2001年8月29日，李传佳与海口市秀英区长流镇美李村村民李传华等人签订《协议书》，约定将涉案的承包地出租给李传佳使用，承包期为25年，自2001年8月29日至2026年8月29日止。租用金为每亩每年300元，付款方式为每三年付一次。该《协议书》已经过海口市秀英区长流镇美李村民委员会和美李村民小组的批准。随后，李传佳在承租地上修建养猪场养猪，并根据养猪场不断扩大的规模陆续修建工人宿舍和存放猪饲料的仓库。2014年5月，李传佳在接到秀英区政府关于在秀英区绕城高速以北（主城区）／雷琼火山群世界地质公园附近不让养猪的相关文件后，停止了养猪。
2015年4月，国土资源部在卫星执法监督检查中发现在涉案集体土地上建有的房屋和仓库，市国土局下属的国土秀英分局工作人员随即启动违法用地调查程序，对李传佳进行了调查询问，送达了《违法占地行为后果告知书》，并对违法用地现场实地进行了勘察。因李传佳涉嫌未经批准和未取得合法用地手续在涉案集体土地上建设房屋和仓库，经核对《海口市秀英区长流镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》和《海口市秀英区长流镇土地利用现状局部图》，确定项目总面积为4.87亩，土地利用总体规划用途为：村庄0.19亩，林地0.24亩，木本园地4.45亩；土地利用现状为其他园地4.45亩，有林地0.24亩，村庄0.09亩，建制镇0.09亩。经集体讨论决定，2015年6月12日，市国土局对李传佳的违法用地行为进行了立案查处。2015年6月19日，市国土局向李传佳发出行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，对李传佳涉嫌违法用地的事实和依据、拟做出的行政处罚事项以及李传佳享有陈述、申辩和听证权利进行了告知。2015年6月25日，市国土局根据查明的事实作出海土资秀英字（2015）418号行政处罚决定书（以下简称418号处罚决定），对李传佳的违法占地行为作出如下处罚：一、限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；二、按照实际占用土地面积3285.95平方米处以每平方米50元罚款，即罚款162647.5元。该处罚决定已于2015年7月3日向李传佳进行了送达。李传佳不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院判决认为：本案当事人争议的焦点是市国土局作出的418号处罚决定的行政行为是否合法。经庭审质证后确认，根据市国土局提交的《海口市秀英区长流镇土地利用现状局部图》、《海口市秀英区长流镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》及《海口市秀英区224、227号地块影像图》，涉案土地的规划用途为村庄用地和农业用地，规划的时间是在2010年，而李传佳承租涉案土地是在2001年，并在随后修建了养猪场。因此，李传佳修建养猪场在前，涉案土地的总体规划调整在后，市国土局适用重新规划后的土地用途对李传佳之前的行为进行处罚明显不当；而且市国土局也未能提供证据证明在李传佳修建养猪场时的土地用途及其2001年期间在村庄周边从事养殖业的用地是否涉及违法。因此，市国土局在未查明上述李传佳是否违法用地事实的情况下对其作出本案被诉的行政处罚行为，认定事实不清，主要证据不足。综上，李传佳起诉的理由成立，原审法院予以支持；市国土局的辩解理由与事实不符，原审法院不予采纳；其作出的行政处罚主要证据不足，依法应予撤销。原审法院据此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销市国土局于2015年6月25日作出的418号处罚决定。案件受理费50元，由市国土局负担。
上诉人市国土局不服原审判决，提起上诉称：
一、原审判决书认定上诉人做出的具体行政行为主要证据不足，没有事实和法律依据，应予以撤销。1、根据一审查明的事实，被上诉人自2001年开始租赁使用秀英区长流镇美李村集体土地，并于2007年开始建设房屋和仓库，涉案土地一直属于农村集体土地。上诉人认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设房屋经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”的规定，被上诉人使用集体土地进行房屋和仓库建设的行为违反了上述规定，违法用地事实清楚，证据充分。2、原审判决书认为上诉人依据后实施的土地利用总体规划对被上诉人的违法房屋、仓库建设行为进行处罚，存在证据不足，没有法律依据。如上所述，2007年被上诉人擅自在租用的集体土地上建设房屋和仓库的行为已经严重违反土地管理法的法律规定，且其违法行为一直处于延续状态。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，对被上诉人违反土地管理法实施建设房屋和仓库的违法行为，上诉人可以在其违法行为终了之日起两年内实施处罚。因此，上诉人根据被上诉人违法事实，按照现今有效的土地利用总体规划对其行为做出认定和处罚，证据充足。原审判决却仅以上诉人无证据证明被上诉人实施建设行为时的规划用途为由，认定上诉人的具体行政行为主要证据不足，显然是错误的。
二、上诉人作出的418号处罚决定，事实认定清楚，适用法律正确。2015年4月，国土卫星执法监督检查中发现在秀英区长流镇美李村集体土地上建有房屋和仓库。上诉人下属国土秀英分局工作人员随即启动违法用地调查程序，对被上诉人进行了询问，送达了《违法占地行为后果告知书》，并对违法用地现场实地进行了勘察。经查，被上诉人涉嫌未经批准和未取得合法用地手续在秀英区长流镇美李村集体土地上建设房屋和仓库。经核对《海口市秀英区长流镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》和《海口市秀英区长流镇土地利用现状局部图》，项目总面积为4.87亩，土地利用总体规划用途为：村庄0.19亩，林地0.24亩，木本园地4.45亩；土地利用现状为其他园地4.45亩，有林地0.24亩，村庄0.09亩，建制镇0.09亩。经集体讨论决定，2015年6月12日上诉人对被上诉人的违法用地行为进行了立案查处。2015年6月19日，上诉人依法向被上诉人发出行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，告知了被上诉人涉嫌违法用地的事实和依据，并对拟作出的行政处罚事项以及陈述、申辩和听证权利进行了告知。2015年6月25日上诉人依法作出418号处罚决定并依法进行了送达。
综上，上诉人做出418号处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，原审判决认定事实错误，上诉请求：撤销秀英区人民法院作出的（2015）秀行初字第48号行政判决书，维持上诉人做出的418号处罚决定。
被上诉人李传佳答辩称：
一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确。原审查明，上诉人市国土局对被上诉人李传佳作出处罚的依据在于《海口市秀英区长流镇土地利用现状局部图》、《海口市秀英区长流镇土地利用总体规划（2010-2020）局部图》及《海口市秀英区224、227号地块影像图》，涉案土地的规划用途为村庄用地和农业用地，规划时间是在2010年。而根据被上诉人与美李村村民签订的《协议书》可知，被上诉人承租涉案土地是在2001年，并在随后修建了养猪场。因此，被上诉人修建养猪场在前，涉案土地的总体规划调整在后，上诉人适用重新规划后的土地用途对被上诉人之前的行为进行处罚明显不当。且上诉人并未提供证据证明在被上诉人修建养猪场时的土地用途及被上诉人2001年期间在村庄周边从事养殖业的用地是否涉及违法。因此，上诉人在未查明被上诉人是否违法用地事实的情况下对被上诉人作出行政处罚行为，系认定事实不清，主要证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。故原审法院查明上诉人依据2010年的规划对被上诉人2001年的行为作出行政处罚系主要证据不足，依法撤销其行政行为，认定事实清楚，适用法律正确。
上诉人称依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，被上诉人的行为具有延续性，故按照现今有效的土地利用总体规划对被上诉人的行为作出认定和处罚。被上诉人的行为虽然存在持续性的问题，但是对占地种类的认定，应当依据实际占地时的规划进行鉴定。上诉人适用重新规划后的土地用途对被上诉人之前的行为进行处罚明显不当，故其作出的行政处罚主要证据不足。上诉人作出的行政处罚适用法律错误。上诉人称其作出行政处罚是根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，即“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。该条规定的是进行建设申请使用土地的原则。结合土地管理法第二条、第四十四条的规定可知，违法占地是指任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地和建设用地。而被上诉人承租村民集体所有的土地进行养殖业，并不符合上述违法占地的情形。
另，根据国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会2007年发布的《土地利用现状分类》的相关规定，被上诉人承租土地用于养猪及修建配套设施，属于直接用于经营性养殖的畜禽舍，为设施农用地，不属于建设用地。依据国土资源部、农业部2007年9月21日国土资发（2007）220号文件《区别不同情况采取不同的扶持政策》第一条以及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三条第一款的规定，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。本案中，被上诉人兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。故上诉人适用《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条和第四十四条的规定，认定被上诉人属于非法占地，并因此作出行政处罚决定有误。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人市国土局的上诉请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回其上诉请求，维持原判。
上诉人提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。二审期间，上诉人未提交新证据。被上诉人提交海口市秀英区长流镇人民政府于2015年11月5日作出的公示及所附相关养殖户的补偿表，证明涉案土地上建的是被上诉人的养猪场，按政府要求已经停办，为此政府出文说要给被上诉人补贴，但现在上诉人认定被上诉人的养猪场是违法建筑，处罚十多万元，两个政府部门的做法是矛盾的。经质证，上诉人对上述证据的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为上述证据是在海口市水污染防治的过程中对相关养殖户停产、停业的补偿，与本案涉及的非法占地的处罚行政行为没有联系，也不能证明被上诉人占用农业用地建设的合法性。本院经审查认为，因上诉人对两份证据的真实性无异议，故本院对该两份证据的真实性予以确认。但上述两份证据涉及的是政府因水环境污染整治拟拆除相关养殖场给予补助的问题，与本案所审理的上诉人作出的土地管理行政处罚行为属于不同的法律关系，故本院对该两份证据与本案的关联性不予确认。
二审另查明：二审庭审中，上诉人市国土局确认涉案土地在2010年以前不属于主城区规划范围内。
二审经审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为：涉案土地为海口市秀英区长流镇美李村民委员会美李村民小组集体土地，在2010年以前并不属于主城区规划范围内。被上诉人李传佳为美李村民小组村民，其在2001年与其他村民签订协议承租涉案土地发展种养并经过美李村民委员会和美李村民小组批准。上诉人市国土局根据2010年海口市秀英区长流镇土地利用总体规划的相关材料认定被上诉人违法用地，但却未能举证证明被上诉人在涉案土地建设养猪场及相关建筑设施的行为发生在2010年以后。另外，根据《中华人民共和国农业法》第二条的规定，畜禽养殖业属于农业范畴。而且无论是2010年的《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号），还是2014年的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发（2014）127号），均明确规定，直接用于经营性养殖的畜禽舍用地及其相应的管理和生活用房用地、仓库用地等附属设施用地，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。因此，上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条关于建设用地的相关规定，认定被上诉人违反规定擅自将农用地改为建设用地并据此作出处罚，属适用法律错误。
综上所述，上诉人作出的418号处罚决定主要证据不足，适用法律错误，上诉人的上诉主张不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，处理结果并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人海口市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 何 芳
审判员 陈文红
审判员 钟 山
二〇一五年十一月二十七日
书记员 李盼盼
附法律法规条文
中华人民共和国农业法
第二条本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。
本法所称农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。