广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行再20号
抗诉机关广西壮族自治区人民检察院。
再审申请人（一审第三人）谢能强，男，1959年6月出生，住兴业县。
再审申请人（一审第三人）谢能胜，男，1965年6月出生，住兴业县。
再审申请人（一审第三人）谢能君，男，1973年3月出生，住兴业县。
上述申请再审人的共同委托代理人林京琨，广东王芬律师事务所律师。
被申请人（原审上诉人、一审原告）陆家柱，男，1964年5月出生，汉族，住兴业县。
委托代理人李健龙，广西渊顺律师事务所律师。
委托代理人陈珊珊，广西渊顺律师事务所律师。
原审被上诉人（一审被告）兴业县人民政府。住所地：兴业县民主路*号。
法定代表人杨开源，县长。
委托代理人梁华斌，兴业县法制办公室工作人员。
委托代理人林国成，兴业县人民政府调处办主任。
一审第三人兴业县山心镇山心村民委员会。
法定代表人莫有福，村民委员会主任。
一审第三人兴业县山心镇山心村第35村民小组。
诉讼代表人谢波，组长。
一审第三人兴业县山心镇山心村第37村民小组。
诉讼代表人卢有进，组长。
原审上诉人陆家柱与原审被上诉人兴业县人民政府（以下简称兴业县政府）土地行政裁决纠纷一案，玉林市中级人民法院于2014年1月20日作出的(2014)玉中行终字第12号行政判决，已经发生法律效力。一审第三人谢能强、谢能胜、谢能君向检察机关申请抗诉。2017年1月23日，广西壮族自治区人民检察院以桂检行监〔2016〕167号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出(2017)桂行抗10号行政裁定，裁定由本院提审本案。本院依法组成合议庭，于2018年1月22日公开开庭审理了本案。广西壮族自治区人民检察院检察员刘志新、助理检察员王凤代表抗诉机关出庭。再审申请人谢能强、谢能胜及三再审申请人共同委托代理人林京琨，被申请人陆家柱及委托代理人陈珊珊，原审被上诉人兴业县政府的委托代理人林国成、梁华斌，一审第三人兴业县山心镇山心村民委员会（以下简称山心村委会）的法定代表人莫有福到庭参加诉讼。一审第三人兴业县山心镇山心村第35村民小组（以下简称山心35组）、兴业县山心镇山心村第37村民小组（以下简称山心37组）经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法对其缺席审理。本案现已审理终结。
玉林市中级人民法院二审查明：各方争议的土地位于兴业县××心镇山心村，山心35组称为白分塘岭，山心37组称晒杆地。四至界线为：东面是空闲地；南至村水泥路；西至山心镇通往蒲塘镇公路；北至村道，面积约。争议地解放前由陆姓村民管理使用，解放后土改时没有证据证明争议地被没收。合作化时，争议山岭入了山心高级社。“四固定”时当时的山心大队是否进行“四固定”兴业县政府没有查明。1982年谢能强的父亲谢家恩经申请同意后，在争议地建房，遭到陆姓群众阻止引发纠纷，后纠纷得到平息；1984年，谢家恩建起了猪栏及副屋，1991年正屋和副屋均取得了《集体土地建设用地使用证》，登记面积177.3平方米；2008年10月，谢能强、谢能胜、君（以下简称谢家三兄弟）拆除其户猪栏及围墙建房，遭到陆家柱阻止再次引发纠纷，2009年1月山心镇人民政府作出现争议地为山心村第37村民小组所有的处理意见。山心35组、山心37组先后向兴业县政府申请确权，2012年4月，兴业县政府作出兴政决〔2012〕3号处理决定（以下简称3号处理决定）：一、争议地的土地所有权为山心镇山心村委会所有，面积；二、争议地内未办理《集体土地建设用地使用证》的土地面积使用权为谢能强、谢能胜、谢能君使用。陆家柱向玉林市人民政府申请复议，玉林市人民政府作出玉政复决字〔2012〕第47号行政复议决定维持了3号处理决定。
玉林市中级人民法院认为：3号处理决定对讼争的土地在解放后土改时是否被没收分配没有查清，也没有查明合作化时由谁带入高级社，“四固定”时期根据中央的政策实行对原属于生产大队所有的劳力、土地、耕畜、农具固定给生产小队所有，兴业县政府在庭审中主张包括当时的山心大队在内的整个山心镇没有进行“四固定”，从而认定讼争地也没有固定给生产小队与此后包括讼争地在内的土地均由生产小队管理使用的事实不符。因此，3号处理决定认定事实不清。再者，3号处理决定将讼争地的所有权确定为山心村委会所有，而将使用权确定为谢家三兄弟拥有属于严重违法，应予撤销，理由是使用集体土地建房，使用者应向所有权人提出申请，并经法定程序由有关职能部门依法审核、审批后方可合法获得使用权用以建房，3号处理决定将本案部分讼争地的使用权直接确权给谢家三兄弟使用明显属于超越法定职权的行为，并可能侵犯集体土地所有权人的合法权益。因此，3号处理决定不具备合法性，严重违法，一审判决维持3号处理决定错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项规定，判决：1、撤销兴业县人民法院（2013）兴行重字第1号行政判决；2、撤销兴业县政府3号处理决定；3、由兴业县政府重新作出具体行政行为。
再审申请人谢家三兄弟申请抗诉称：二审判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误，请求检察机关依法提出抗诉，撤销二审判决，维持一审判决及3号处理决定。
广西壮族自治区人民检察院抗诉称：（一）二审判决认定事实的主要证据不足。在山心35组、37组、谢家三兄弟及陆家柱均未能提供文件证明四固定时争议地固定归其所属生产队所有，且35至37组在白分塘岭均有管理使用的插花地的情形下，3号处理决定认定争议地归山心村委会所有并无不当。（二）二审判决适用法律错误。对于谢家三兄弟与陆家柱户的土地使用权争议，兴业县政府依法有权予以调处，兴业县政府对当事人之间发生争议的土地权属进行裁决，并非核准当事人建房，二审判决认定3号处理决定超越法定职权是适用法律错误。
原审被上诉人兴业县政府陈述称：（一）3号处理决定认定事实清楚。该处理决定是在深入细致调查的基础上作出的，二审判决认定3号处理决定没有查清土改、合作化、四固定情况是错误的。（二）3号处理决定是根据法律法规赋予各级人民政府的法定职权作出的确权行为，不存在超越职权的严重违法问题。（三）3号处理决定适用法律正确，程序合法。
本院经再审查明：争议地位于兴业县××心镇山心村，山心35组称为白分塘岭，山心37组称晒杆地。四至界线为：东面是空闲地；南至村水泥路；西至山心镇通往蒲塘镇公路；北至村道，面积约524.84平方米。发生纠纷前，争议地为谢家三兄弟使用，有房屋、副屋、猪栏等建筑物，其中建筑物占地面积。合作化时，争议地被带入山心高级社。各方当事人均未能提供证据证实争议地在“四固定”时的确权情况。1982年，谢家三兄弟的父亲谢家恩经向山心大队党支部、山心大队管理委员会申请获得批准后，在争议地建房，遭到陆姓群众阻止引发纠纷，后纠纷得到平息；1984年，谢家恩又在争议地上建起了猪栏及副屋；1991年谢家三兄弟的正屋和副屋均取得了《集体土地建设用地使用证》，登记面积177.3平方米；2008年10月，谢家三兄弟拆除其户猪栏及围墙建房，遭到陆家柱阻止再次引发纠纷。2009年1月，经谢家三兄弟申请，山心镇人民政府调处后作出现争议地内房屋前围墙大门内的空地及拆掉的猪栏土地由谢家三兄弟使用的处理意见。之后，山心35组、山心37组先后向兴业县政府申请确权，谢家三兄弟及陆家柱均以第三人身份参与调处，主张权利。2012年4月，兴业县政府作出3号处理决定：一、争议地的土地所有权为山心镇山心村委会所有，面积；二、争议地内未办理《集体土地建设用地使用证》的土地面积使用权为谢能强、谢能胜、君使用。玉林市人民政府玉政复决字〔2012〕第47号行政复议决定维持了3号处理决定。陆家柱不服，诉至一审法院，请求判决撤销3号处理决定。
本院认为：关于争议地所有权。兴业县政府处理本案纠纷时，现争议地土改、合作化、四固定的具体情况由于各方均未能提供有效的书证材料予以证实，没有办法查清。但双方当事人均认可争议地在合作化时期已被带入高级社，没有证据证实之后分给哪个生产队或村民小组。争议地及周边晒秆地各村民小组均有管理使用。虽然争议地自1982年起由谢家实际管理使用，但陆家对谢家的管理使用行为一直存在争议，故管业事实不足以作为确定土地所有权的依据。兴业县政府根据上述实际情况，依职权裁决争议地归山心村委会所有并无不妥。
关于争议地使用权。本案系因谢家与陆家对争议地使用权的纠纷引起，谢家三兄弟向山心镇政府申请调处后未能平息矛盾，又向兴业县政府申请调处，因涉及到土地所有权问题，故以双方所属村民小组的名义申请兴业县政府裁决，谢家三兄弟及陆家柱以第三人身份参与调处，提出自己的主张。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定，对谢家三兄弟与陆家柱之间的土地使用权纠纷作出处理属于兴业县政府的职责权限范围。本案争议的土地是用作宅基地的农村集体土地，并不是承包经营土地，政府有权作出裁决。本案中，谢家从1982年申请在争议地建房，部分争议地已经取得《集体土地建设用地使用证》，无证部分也已实际纳入谢家的管理范围长期使用，兴业县政府依职权将争议地使用权裁决给谢家三兄弟有事实依据。
综上，3号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，一审判决维持正确，二审判决撤销3号处理决定的理据不充分，处理结果不当，本院依法予以纠正。检察机关抗诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款、第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销玉林市中级人民法院(2014)玉中行终字第12号行政判决；
二、维持兴业县人民法院（2013）兴行重字第1号行政判决。
一、二审案件受理费各50元，由陆家柱负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦威助
审 判 员 黄碧辉
审 判 员 陈 惠
审 判 员 审判员
二〇一八年一月二十六日
法官助理 李华思
书 记 员 饶 栖