浙江省武义县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）金武民初字第293号
原告：浙江武义天炜工贸有限公司，住所地：武义县经济开发区扶贫工业区（浙江斯科诺工贸有限公司内1号厂房）。
法定代表人：周亮。
原告：应天，男，1970年1月29日出的，汉族，住永康市。
共同委托代理人：陈斌（特别授权代理），浙江陈志毅律师事务所律师。
被告：武义县桐琴镇敕令桥村村民委员会，住所地：武义县桐琴镇敕令桥村。
法定代表人：徐慧荣。
委托代理人：ＸＸ武（特别授权代理），武义县武川法律服务所法律工作者。
委托代理人：金承东（特别授权代理），浙江厚望律师事务所律师。
原告浙江武义天炜工贸有限公司（以下简称天炜公司）、应天为与被告武义县桐琴镇敕令桥村村民委员会（以下简称敕令桥村委会）土地租赁合同纠纷一案，本院依法受理后，由代理审判员叶青独任审判，公开开庭进行了审理。原告天炜公司的法定代表人及其与应天的共同委托代理人、被告敕令桥村委会的法定代表人及委托代理人均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
两原告诉称：2013年5月23日，被告对其13874平方米的村留地作为工业用地对外发布招标文书。2013年5月27日，原告应天接受原告天炜公司的委托代为参与投标。2013年5月30日，原告天炜公司通过武义宝钰工贸有限公司缴纳150万元投保押金后，以每平方米租金103.33元的价格获得中标。2013年6月3日，原告应天以原告天炜公司的名义与被告签订了《敕令桥村留地租赁》约定：租期为30年，并要求原告根据被告提出的地块进行规划设计，依照桐琴镇的相关要求进行表彰厂房建设和经营。2013年7月13日，原告应天以原告天炜公司的名义与徐国强签订《建设工程承包合同》，约定将以720元/平方米的单位造价将上述取得的租赁地块承包给徐国强建设。同时，原告天炜公司将租赁地块的平基工程承包给金霞。2013年10月29日，武义县国土局以非法占用土地为由向原告应天下达武土资罚（2013）61号行政处罚决定书，要求原告立即将租赁地块返还给被告，拆除建筑物、恢复土地原状及罚款389340元。至此，原告不得以将工程停工，并将租赁地块返还给被告，但原告已造成的建工程、平基工程、鉴定费等经济损失1948802元，罚款损失389340元，以及原告的投标押金150万元，被告均未返还或赔偿。原告认为《敕令桥村留地租赁》违反了土地法律法规的强制性规定，应认定无效。被告未经有关部门的批准，将不具备合法手续的村自留地作为工业用地通过正规途径对外招租，并隐瞒该租赁地块的真实法律状态与原告签订《敕令桥村留地租赁合同》，致使原告造成巨大的经济损失，被告应承担合同无效的全部过错，并承担赔偿经济损失和返还押金的全部责任。现诉请要求：1、判令原、被告2013年6月3日签订的《敕令桥村留地租赁合同》无效；2、判令被告立即返还原告投保押金150万元；3、判令被告赔偿原告建筑工程、平基工程、鉴定费等经济损失1948802元；4、判令由被告承担原告的罚款损失389340元；5、判令由被告承担拆除建筑物，恢复土地原状的责任；6、判令被告承担本案诉讼费用。
被告敕令桥村委会辩称：一、两原告均不是本案的适格诉讼主体。1、原告天炜公司在2013年6月3日根本不可能与被告签订《敕令桥村留地租赁合同》，因为原告天炜公司的成立时间是2014年2月份，在签订合同时原告天炜公司根本就没有成立。2、原告应天是武义宝钰工贸有限公司的代理人身份，其办理受托事项时产生的权利义务应由武义宝钰工贸有限公司来承担，参与投标与中标的单位均是武义宝钰工贸而非两原告。因此，两原告均不是本案适格的诉讼主体。二、原告诉状内容其中一部分明显与客观事实不符。1、原告应天并没有受原告天炜公司的委托代为参与投标，事实是原告应天是受武义宝钰工贸有限公司委托参与投标，而原告天炜公司根本就没有参与投标。2、原告诉称，原告天炜公司通过武义宝钰工贸有限公司缴纳150万投标押金，该说法也与客观事实不符的，缴纳150万投标押金是对参与投标单位的要求，而原告天炜公司根本就没有参与投标，如何需要通过他人缴纳投标押金。事实上该笔投标押金就是宝钰工贸为了参与投标而缴纳的。从原告提交的证据也显示该笔投标押金就是宝钰工贸交纳的。3、被告并未对村留地的真实法律状态进行隐瞒。被告在招标文件上就非常明确的标明涉案土地的性质是村留地，从一开始，原告就知道该地块缺乏相应的用地手续，村里也履行了相应的告知义务。并且在招标文件第五条第二项第三款明确规定中标者建厂的各种手续（各种手续当然包括规划设计，用地报批、用地审批，建筑工程施工许可等等）均由中标者自行办理。三、请求依法驳回两原告的全部诉讼请求。（一）、被告也认同两原告的起诉观点，《敕令桥村留地租赁合同》违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，因此该合同违反法律强制性规定，应认定无效。（二）、被告认为两原告无权要求返还150万投标押金。两原告并不是150万投标押金所有权人，因为原告天炜公司并没有参与投标，参与投标的是武义宝钰工贸有限公司，投标押金也是宝钰工贸交纳，因此，投标押金不应退还给原告。而且该押金已被武义县国土资源局行政处罚决定予以没收。（三）、两原告提起的194万余元的损失完全是由于原告天炜公司未按照国家法律规定在建筑工程开工前办理相关手续，也未按照招标文件规定的义务办理建厂所需的各种手续所造成，与被告没有关系。1、在招标文件第五条中标者的义务中明确约定了，其中第2项第三款规定中标者建厂所需要的各种手续比如规划设计，用地报批、用地审批等等由中标者自行负责办理；这样约定的实质就是说中标者中标后在该地块上建筑厂房时所需要的用地手续（包括规划设计，用地审批，施工许可）都由中标方负责。但是两原告直至建筑工程被强行拆除也未办理也任何约定以及法定的手续。并且根据《中华人民共和国建筑法》第七条、第八条和《建筑工程施工许可管理办法》（建设部令91号）的规定，建设工程投资额在30万元以上或者建筑面积在300平方米以上的建筑工程（敕令桥村留地面积13874平米），建设单位在开工前应当向工程所在地的县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；必须申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工。而申请领取施工许可证必备条件之一就是已经办理该建筑工程用地批准手续。也就是说，如果原告天炜公司在签订租赁合同后按照法律规定向行政机关申领过施工许可证，也就不会有建筑工程、平基工程及鉴定费等经济损失。因此，原告诉讼请求第3、4、5项都是由于原告方未按国家法律规定及招标文件规定办理建设工程所需的各种手续造成的。2、招标文件里明确约定招标地块的面积是13874平米，而原告实际建筑的面积远超过该约定，达到了19467平米，其扩建的5539平米的建筑损失，是原告自行扩大的损失，应由原告自行承担。3、2013年7月24日，即原告天炜公司与徐国强签订《建设工程承包合同》后的第10天，武义县国土资源局向原告应天发出了《责令停止违法行为通知书》，要求原告应天立即停工，而在该次停建通知送达时两原告刚在租赁地块上实施了平整土地和打桩，但是，原告对该停建通知置之不理，仍公然实施违章建筑行为，致使损失进一步扩大。同年8月15日，县国土局又向原告应天发出了自行拆除通知书，要求其8月22日之前自行拆除违章建筑，而原告仍然置国家法律于不顾，继续实施违章建筑行为，再次扩大了损失。被告认为损失扩大部分应由原告自行承担。四、原告诉讼请求的第4、5项内容是行政机关对应天做出的行政处罚，处罚的相对人是应天。对行政处罚规定的义务，没有法律规定可以转嫁给答辩人，所以应由应天本人承担。五、在本案中原告应承担缔约过失责任，按照法律规定，有过错一方应当赔偿对方的损失，正因为原告在未按投标文件规定，在未取得合法手续的前提下，擅自开工，违法在先，致使被告原本取得的土地租金、资金至目前为止两年共2867200元至今无着落，由此造成的损失应由原告承担。综上，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求，以维护被告合法权益。
原告为证明自己的主张，提供证据：
1、委托书、确认协议复印件，证明原告天炜公司系适格主体的事实，敕令桥村承包地属于原告所有，且150万元押金系原告支付；
2、招标文件复印件、租赁合同、报价书复印件、现金缴款单复印件，证明原告以103.33元/平方米承租取得被告的租赁地，并交纳150万元的押金，本案被告是与天炜工贸公司应天签订租赁合同，而并非是武义宝钰工贸有限公司，招标文件中明确说明土地用于厂房建设，但是被告并未取得相应的土地。
3、建设承包合同、咨询报告书、民事调解书、领条，证明原告造成平基工程、建筑工程等损失1948802元的事实；
4、行政处罚决定书，证明被告的租赁地块未取得合法手续的事实及原告罚款损失389340元的事实，根据处罚决定书要求原告恢复原状的事实。
被告为证明自己的主张，向本院提供证据如下：
1、〈2013〉06-14号责令停止违法行为通知书，证明2013年7月24日，武义县国土资源局向应天送达《责令停止违法行为通知书》，责令应天立即停止违法建筑，武义县国土资源局下达这份通知时，建筑工程的现状是在进行打桩，并且与天炜工贸与徐国强签订《建设工程承包合同》仅相差10天；
2、现场勘测笔录，1、证明2013年8月8日，即第一次《责令停止违法行为通知书》送达后的第16天，武义县国土资源局对敕令桥村上地塔地块进行了现场勘测，当时的建筑物仅为墙脚和主墩。2、证明2013年7月24日，应天收到武义县国土资源局向应天送达《责令停止违法行为通知书》时，建筑工程应当是平基完成的状态；
3、（2013）通字第01号自行拆除通知，证明：1、证明2013年8月15日，武义县桐琴镇人民政府、武义县向应天送达自行拆除通知，责令应天于收到通告后7天内自行拆除违章建筑；2、证明应天在2013年7月24日收到《责令停止违法行为通知书》时，并未停止违章建筑行为，也未按照《招标文件》及《敕令桥村留地租赁合同》的建厂期间上级部门要求停工时，应配合停工的约定。从该份自行拆除通知书的现场照片可以看出现场建筑情况是非常的大的事实；
4、通知书，证明原告应天在武义县下达了责令停止违法行为通知书和自行拆除通知书后，对行政机关工作人员避而不见，对涉案地块的违章建筑行为一不积极处理，二不应通知而停工或拆除，国土资源局在现场没有找到应天，但是也到原告厂里和电话通知过原告；
5、武土资罚〈2013〉62号行政处罚决定书，证明武义宝钰工贸有限公司交纳的150万投标押金已被武义县国土资源局没收；
6、委托书，证明参与敕令桥村留地投标的是武义宝钰工贸有限公司。
7、工商登记，证明《敕令桥村村留地租赁合同》是虚假的，因为天炜公司成立于2014年2月16日，其根本不可能参与2013年5月30日敕令桥村留地投标。
8、建设项目选址意见、浙江省建设用地审批意见书，1、证明2013年6月14日武义县住房和城乡建设局已经同意涉案地块的用地性质转为工业用地的事实；2、2014年1月20日浙江省人民政府经审批通过了涉案地块转用为建设用地的事实。
9、笔录、营业执照，证明涉案土地在招投标时，被告告知过原告该涉案土地未获得指标的事实。
以上证据经庭审举证质证，本院认证如下：
1、对于原告证据1及证据2中的租赁合同，内容能够相互印证，可以确认原告天炜公司挂靠武义宝钰工贸有限公司委托应天办理本案土地租赁招投标事宜，而被告敕令桥村委会明知的事实，被告认为签订租赁合同系徐加洪个人行为的意见，无证据予以作证，故本院对该部分证据依法予以确认；
2、对于原告证据2中的招投标文件、报价书、现金缴款单及证据4、被告证据1、2、3、4、5、6、7、8，双方对真实性均无异议，本院依法予以确认；
3、对于原告证据3中的建设承包合同、咨询报告书、民事调解书已经本院（2014）金武民初字第544号案件确认生效，故依法予以确认；对于领条，因不是正式票据，无法确认其来源及内容的真实性，本院不予确认。
4、对于被告证据9，原告对其形式真实性无异议，但对其内容不予认可，对于其内容部分本院综合全案予以确认。
综上，本院认定事实如下：2013年5月23日，被告敕令桥村委会经村两委决定将其村上地塔（村留地）向社会公开招投标，用于标准厂房建设和经营，土地面积13874平方米，具体按实际丈量计算，开发期限自2013年6月至2043年5月，共30年，从签订合同之日开始计算。招投标文件对招投标单位的要求是具有一定经济实力，注册资金300万元，无环境污染，社会信誉好的企业单位。招标文件要求在报名前必须交纳投标押金150万元。中标者与发包方签订合同后，承租方缴纳的投标押金150万元，其中45万元作为建房押金，5万元转为履约保证金，100万元转为租金，签订合同时多找少补。
后原告天炜公司（当时尚在筹建中）的法定代表人周亮委托应天办理该招投标事宜。应天以挂靠武义宝钰工贸有限公司的名义，参加了招投标，按招标文件规定于5月27日缴纳了150万元的投标押金，并以103.33元/平方米/年的价格中标。2013年6月3日，应天以天炜公司的名义与被告签订敕令桥村留地租赁合同，但双方未对面积进行实地测量，未确定实用面积，也未在150万元的基础上多退少补。2013年7月3日，应天以天炜公司的名义与案外人徐国强签订建设工程承包合同，约定将敕令桥村留地上的厂房土建工程承包给徐国强施工，原告开始厂房建设。2013年7月24日，武义县国土资源局向应天下达了《责令停止违法行为通知书》，认定其未经批准非法土地建设，工程状况在打桩，责令应天立即停止违法行为，通知书送达至工地上，因应天不在现场，由徐加洪、徐国春等人签收。同年8月8日，武义县国土资源局对现场进行了勘测，建筑状况四至为：东至田，南至公路；西至水塘；北至山。其占地面积共计为19466.97平方米，其中建筑占地面积为9623.83平平方米，建筑物为墙脚和土墩，平基未硬化暂时用于堆放建筑材料场地面积9843.14平方米。同月15日，武义县桐琴镇人民政府和武义县桐琴国土资源执法监察中队向应天下达自行拆除通知，要求于2013年8月22日前自行拆除敕令桥村水库边上的土地建设，因联系多次应天不到现场，且找不到人，故将该通知在建设现场进行张贴。8月16日，武义县桐琴国土资源执法监察中队也向应天下发通知，要求其到桐琴国土资源所办公室了解说明情况，应天也未前往。应天未按要求停止施工，仍继续进行土建建设。2013年10月29日，武义县国土资源局作出武土资罚（2013）61、62号行政处罚决定书，分别对原告应天及被告进行了行政处罚，责令应天：1、责令将非法占用的土地退还给原村集体经济组织；2、限期拆除在非法占用的19467平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用19467平方米土地的行为处以20元/平方米的罚款，罚款共计人民币389340元。责令被告：1、责令被告限期改正非法转让土地行为；2、没收被告非法转让土地的非法所得150万元人民币；3、对被告非法转让土地的行为处以45万元的罚款。
2014年，徐国强向本院提起诉讼，认为其已按合同约定完成了所有的基础工程及1至7轴底层框架柱工程，现工程涉嫌违法用地而停工，要求两原告支付剩余工程款（已付327000元），徐国强并申请对厂房造价进行鉴定。2014年7月22日，浙江和兴工程造价咨询有限公司出具鉴定报告，认定土建造价为1751802元。2014年12月16日，徐国强与两原告在本院主持下达成调解协议，由两原告于2014年12月31日前支付徐国强工程款1467182元、鉴定费27000元。案件受理费18004元、保全费5000元，由徐国强负担17186元，由两原告负担5818元。
另查明，原告天炜公司为2014年2月26日核准成立。2014年1月20日，浙江省人民政府批准了敕令桥村1公顷土地转为建设用地，其中0.9982公顷果园，0.0018公顷坑塘水面。
本院认为：本案系租赁合同纠纷，首先应明确合同当事人。对于双方对原告主体身份的争议，据庭审查明的情况，原、被告对应天以武义宝钰工贸有限公司的名义进行投标的事实无异议，而根据应天与敕令桥村委会签订的租赁合同来看，被告对应天系实际代表天炜公司进行投标的事实是明知的，虽然天炜公司当时尚未成立，但现已成立，而天炜公司也对应天的代理行为表示认可，武义宝钰工贸有限公司也认可合同的一切权利义务由天炜公司承担，故本院认为本案租赁合同实际发生在天炜公司与被告之间，被告认为原告主体不适格的意见，本院不予采纳。
对于合同效力问题，因承租土地属于集体土地，未经批准不得非法转让，该合同违反了法律强制性规定，故本院依法确认无效。合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。故对于原告交纳的150万元投标押金，被告应当予以返还，虽然被告主张该款已作为非法所得被没收，但根据法律规定不能返还的也应折价补偿，故仍应补偿原告150万元。对于赔偿问题，本院认为原告未经批准，擅自将集体土地进行出租收益，对本案发生具有明显的过错，而被告在进行厂房建设前，未依法申领施工许可证，对损失的发生也具有不可推卸的过错，故对于原告的合理损失，本院酌定由被告承担50%的赔偿责任。对于损失的数额，本院认为原告在收到国土局下发的责令停止违法通知书后仍继续进行施工，造成损失的进一步扩大，对于扩大的损失，应由原告自行承担。因现在已经无法确定扩大损失的具体数额，本院根据施工情况及下发通知的日期、勘测情况等，酌定建设工程的合理损失为全部工程造价的30%。对于平基款，无相应依据，本院不予支持。对于鉴定费，系原告诉讼导致的间接损失，不应计入赔偿范围之内。对于罚款，是对原告违法行为的处罚，不是原告的损失，故不应计算在内。以上，原告的合理损失酌定为1751802*30%，即525540.6元。
对于拆除建筑物，恢复土地原状的责任，根据武土资罚（2013）61号行政处罚决定书，系原告之责，如原告对该处罚决定有异议，可申请行政复议或行政诉讼，不属于本案审理的范围，本院依法不予支持。
鉴此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)款、第五十八条之规定，判决如下：
一、确认原告浙江武义天炜工贸有限公司与被告武义县桐琴镇敕令桥村村民委员会于2013年6月3日签订的《敕令桥村留地租赁合同》无效；
二、由被告武义县桐琴镇敕令桥村村民委员会返还原告浙江武义天炜工贸有限公司投标押金1500000元；
三、由被告武义县桐琴镇敕令桥村村民委员会赔偿原告浙江武义天炜工贸有限公司损失525540.6元之50%，计262770.3元；
四、驳回原告浙江武义天炜工贸有限公司、应天的其他诉讼请求。
以上款项共计1762770.3元，限于本判决生效后一个月内付清。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费18753元（减半收取），由原告浙江武义天炜工贸有限公司承担10140元（已交纳），由被告武义县桐琴镇敕令桥村村民委员会承担8613元，限本判决生效后7日内交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
代理审判员 叶青
二〇一六年四月一日
代书 记员 廖君
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