山西省临汾市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）晋10行终95号上诉人（原审原告）临汾市尧都区解放路办事处平阳资产管理委员会。法定代表人兰维成，主任。委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。委托代理人宋月琴，山西尧之天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）临汾市规划局。法定代表人胡一峰，局长。委托代理人张峰，临汾市规划局工作人员。委托代理人周瑞卿，山西诚敏律师事务所律师。上诉人临汾市尧都区解放路办事处平阳资产管理委员会（以下简称平阳资产管理委员会）因与临汾市规划局行政处罚一案，不服山西省临汾市尧都区人民法院（2016）晋1002行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人平阳资产管理委员会的委托代理人张元江、宋月琴，被上诉人临汾市规划局的负责人乔卫东，委托代理人张峰、周瑞卿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，因城市建设，河汾路经过两次扩建改造占用了原平阳社区居民委员会平阳小区的集体土地。现该平阳社区居民委员会的资产产权债权债务归属平阳资产管理委员会所有。2008年8月8日临汾经济技术开发区建设规划局与平阳资产管理委员会签订占地补偿协议，其中第三项规定，允许平阳资产管理委员会在自己剩余土地上建设一排一层临时门面房。2008年7月29日，平阳资产管理委员会向临汾市规划局提出《关于在河汾路中段南侧临时建设一层门店的申请》，其申请事项为，“经与临汾经济技术开发区建设规划局多次协商，拟在我单位剩余土地上建设一层门店房，面积2397㎡，遇统一规划建设时，我居委会无偿拆除”。临汾市规划局据平阳资产管理委员会的申请，于2009年7月13日进行了审批，并给其单位颁发了临规临建第001号《临汾市临时性建筑许可证》，将位于河汾路中段南侧临街地块，建筑面积2232.7㎡，用地面积10375.1㎡的一层门面临时性建筑许可，使用期限为2009年4月13日至2011年4月13日，两年期满须无条件自行拆除等审批意见的具体要求。但该临时建筑物在批准的期限到期后，平阳资产管理委员会并未自行拆除。2016年4月25日临汾市规划局监察大队对该案进行调查取证，进行了现场勘察，并制作了现场勘察笔录及相关照片，根据调查取证的事实，临汾市规划局于2016年4月25日向平阳资产管理委员会下达了临规法改字（2016）第00010号《责令改正通知书》，要求限2016年4月28日前改正上述行为，4月29日下发了临规法权告字（2016）第00005号《行政处罚陈述、申辩告知书》，在平阳资产管理委员会提出要求公开听证的请求后，临汾市规划局在组织召开公开听证会时，由于平阳资产管理委员会群众的不理性行为，致使听证会无法举行。后临汾市规划局给平阳资产管理委员会下达了临规法罚字（2016）第00005号行政处罚决定书，限期15日内自行拆除。平阳资产管理委员会不服，认为：1、该临街门面房位于临汾经济技术开发区范围，应由其建设规划部门管辖，临汾市规划局作为上级主管部门并不直接负责开发区范围内的具体管理，没有对平阳资产管理委员会门面房拆除的处罚权力；2、该门面房占用的土地属于其集体土地，且与河汾路整条街道建筑条件一致，符合永久性建筑的规划条件和建筑条件；3、临汾市规划局的处罚决定，割裂、武断适用法律，且内容不明，不进行公开听证，强行下达处罚决定，属于程序严重违法为由，诉至原审法院。原判认为，临汾市规划局是临汾市人民政府城乡规划的主管部门，对临汾市域内城乡规划的实施进行监督检查，并依法对临汾市中心城区规划范围内违反城市规划建设超审批期限不拆除的违法行为进行查处。平阳资产管理委员会在河汾路南侧集体土地上临时建设一层门店房，其申请中称，遇统一规划建设时，居委会无偿拆除。临汾市规划局根据其申请进行了审批，给其核发了临规临建第001号《临汾市临时性建筑许可证》。许可使用期限为两年，期满后须无条件自行拆除等审批意见的具体要求。但该临时建筑物在批准的期限到期后，平阳资产管理委员会并未自行拆除，一直使用至今，故该项建筑物已成为违法建筑，其行为违反了《中华人民共和国规划法》第四十四条第一项“临时建筑应当在批准的使用期限内自行拆除”的规定，不应受到法律保护。临汾市规划局根据违法事实，依法给其下达了临规法罚字（2016）第00005号行政处罚决定书，明确要求其限期15日内自行拆除。关于平阳资产管理委员会要求临汾市规划局组织召开听证会一节，由于其群众不理性行为，导致听证会无法举行，应当视为对自己听证权利的放弃。平阳资产管理委员会诉称门面房占用土地属于其集体土地且符合永久性建筑物的规划条件和建设条件与河汾路整条街道建筑条件一致，但并不能否认该门面房在审批时的临建性质。故对平阳资产管理委员会的诉请不予支持。临汾市规划局的行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回临汾市尧都区平阳资产管理委员会请求撤销被告临汾市规划局作出的临规法罚字（2016）第00005号行政处罚决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由平阳资产管理委员会负担。平阳资产管理委员会上诉称，一、临规法罚字（2016）第00005号行政处罚程序违法，原判认定处罚程序合法错误。临汾市规划局作出行政处罚没有立案程序，缺调查程序，送达人员身份不明，剥夺当事人的回避权利，委托执法没有法律依据，无证据证明受委托主体具备执法资格，也无证据证明执法人员具备执法主体资格；陈述、申辩告知事项违法，剥夺了上诉人的陈述、申辩和公开听证权；二、临规法罚字（2016）第00005号行政处罚认定事实不清，证据不足，适用法律错误，处罚结论错误且内容不明，原判认定错误，适用法律错误。临汾市规划局无证据证明涉案门面房在临汾城市规划区范围内；拆除其门面房既不是国家统一规划建设，也没有告知其需要统一规划建设。涉案门面房所占土地所有权属于上诉人，涉案房屋符合临汾城建总体规划，符合永久性建筑条件，临汾市规划局当年颁发的建筑许可应当为永久性许可，门面房不应当被拆除；处罚决定认定事实不清，证据不足，内容不明，剥夺了其诉权。综上，临汾市规划局在作出行政处罚时，未遵守法定程序，认定事实不清，处罚结论错误，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，撤销临汾市规划局作出的临规法罚字（2016）第00005号行政处罚决定并由被上诉人临汾市规划局承担本案诉讼费用。被上诉人临汾市规划局答辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人平阳资产管理委员会违法事实客观存在且事实清楚。其依法向上诉人送达《行政处罚决定书》，并依法告知了其享有的陈述和申辩的权利；《行政处罚决定书》内容符合《中华人民共和国城乡规划法》及《临汾市违法建设查处暂行办法》等规定，适用法律法规正确；二、上诉人平阳资产管理委员会上诉理由缺乏事实和法律依据。其对上诉人的违法建筑享有行政执法管辖权，立案调查等程序合法，委托执法符合法律规定。其并依法告知上诉人依法享有的权利，上诉人平阳资产管理委员会自行放弃了听证的权利。至于上诉人在其所有的土地上审批永久性建筑的申请，其已依法定程序告知上诉人，同时该申请也不属于本案要解决的问题。综上，被上诉人临汾市规划局所作行政处罚认定事实清楚，所作处罚决定正确，充分保障了被处罚人的实体权利，虽在行政执法过程中存在个别程序瑕疵，但不足改变行政处罚的正确性，属于不可被撤销的行政行为，故请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决查明事实一致，本院予以确认。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案有以下争议焦点：一是本案中行政行为的执法主体是否适格。首先，临汾市规划局是否具有管辖权。虽然行政处罚涉及的是上诉人在河汾路中段南侧的建筑物，位于临汾经济技术开发区，但依据《临汾市违法建设查处暂行办法》第五条规定：“临汾市规划局是市人民政府城乡规划主管部门，负责对临汾市域内城乡规划的实施进行监督检查，并依法查处中心城区规划范围内违反城乡规划的违法建设行为。”第二条第二款规定“本办法所称中心城区规划范围是指东至108国道，南至南外环—108国道，西至公路西环、北至公路北环，共计155平方公里”。上诉人平阳资产管理委员会的建筑即位于临汾市规划局管辖查处的中心城区规划范围内，同时2009年4月13日临规临建第001号临汾市临时性建筑许可证亦证实该建筑是由临汾市规划局批准建设，该规范性文件及建设审批程序均明确了临汾市规划局的管辖权。其次，临汾市规划局委托临汾市规划监察支队执法是否适当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定：“行政机关按照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚”。第十九条规定：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”临汾市规划局监察支队是依法成立的管理公共事务的事业组织，符合行政处罚法第十九条之规定，临汾市规划局委托临汾市规划局监察支队实施行政处罚符合法律规定。临汾市规划局监察支队通过其工作人员实施的与行政处罚有关的行为也具有合法性；二是行政处罚认定事实是否清楚，证据是否充分。首先，临规法罚字（2016）第00005号行政处罚决定书的内容就是要求上诉人平阳资产管理委员会限期拆除在河汾路中段南侧建设的临时建筑门面房项目。该要求拆除的门面房项目来源于平阳资产管理委员会2008年7月29日的申请，临汾市规划局2009年4月13日批准该临时建筑许可。平阳资产管理委员会（当时名称为平阳社区居委会平阳小区）在申请中称，因临汾市对河汾路进行拓宽改造，占用其单位土地8.4亩，为了更好地管理剩余土地，维护河汾路街面两侧美观，拟在其单位剩余土地上建设一层门店房，面积2397㎡，遇统一规划建设时，其居委会无偿拆除，临汾市规划局审批意见亦明确同意解放路办事处平阳社区居委会在五谷闲庄酒店以东，坂下农机市场以西，河汾路南的临街地块临时建设一层门面房。同时要求两年期满须无条件自行拆除。临汾市规划局并组织人员进行了勘查，制作了现场勘察笔录，绘制了现场勘察示意图，确认了上诉人平阳资产管理委员会在河汾路中段南侧临时建筑动工时间是2009年，主体已完工，结构为砖混彩钢，房屋朝向为朝北。临汾市规划局2016年4月25日出具的责令改正通知书也明确改正的内容为2009年7月在河汾路中段南侧临时建筑物超过批准期限不拆除，随后的行政处罚陈述、申辩告知书、行政处罚决定书也据此内容作出，故该行政处罚限期拆除的临时建筑的内容明确。其次，上诉人平阳资产管理委员会申请修建河汾路中段南侧建筑物，承诺遇统一规划时无偿拆除。临汾市规划局审批许可期限为2009年4月13日至2011年4月13日，两年期满须无条件自行拆除。现在临时建筑物在批准的期限到期后，上诉人平阳资产管理委员会并未自行拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第二款“临时建筑应当在批准的使用期限内自行拆除”的规定，临汾市规划局的行政处罚认定平阳资产管理委员会在河汾路中段南侧建筑物为超期临时建筑物，应当限期拆除的事实清楚，证据确实充分。上诉人平阳资产管理委员会认为其涉案门面房屋符合临汾城建总体规划，符合永久性建筑条件，市规划局当年颁发的建筑许可应当为永久性许可，行政处罚决定认定事实不清，证据不足的理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳；三是临汾市规划局作出行政处罚决定程序是否合法。行政程序是指行政行为的步骤、顺序、期限、方式等四要求构成的行政行为过程。本案中，临汾市规划局依据局务会的会议精神对上诉人平阳资产管理委员会的违法事实进行调查取证，于2016年4月25日进行了现场勘察、制作现场勘察笔录并拍摄相关照片的现场取证工作，根据调查取证的事实，向上诉人送达了《责令改正通知书》，责令三日内改正违法行为。2016年4月29日，临汾市规划局向上诉人送达了临规法权告字（2016）第00005号《行政处罚陈述、申辩告知书》。2016年5月5日临汾市规划局向上诉人送达了《行政处罚听证通知书》。2016年5月16日，临汾市规划局向上诉人送达了临规法罚字（2016）第00005号《行政处罚决定书》，要求上诉人平阳资产管理委员会限期15日内自行拆除在河汾路中段南侧建设的超过批准期限的临时建筑门面房项目。2016年6月3日，临汾市规划局向上诉人送达了临规催字（2016）第001号《限期拆除违法建筑催告书》。综上，临汾市规划局作出该行政处罚遵循了法定的步骤、顺序、期限和方式，上诉人平阳资产管理委员会认为临规法罚字（2016）第00005号行政处罚程序各个环节程序全部缺失的理由不能成立，本院不予支持。关于上诉人平阳资产管理委员会认为被上诉人临汾市规划局所作处罚决定缺乏立案程序和调查程序的问题。因立案行为只存在于行政机关内部的工作流程中，并不对行政相对人实体权利义务造成影响，被上诉人在实施行政处罚中未告知当事人，并不影响其行政行为效力。同时，被上诉人临汾市规划局在庭审中对立案情况予以说明，且在庭审后提交了2016年4月8日召开的第十二次局务会会议纪要、行政处罚立案登记表、处理违法建设案件呈批表，上诉人认为缺乏立案程序的理由不能成立。另外，被上诉人临汾市规划局提供的现场勘察笔录及现场照片证实了临汾市规划局实施调查收集证据的行为。关于上诉人平阳资产管理委员会认为临汾市规划局陈述、申辩告知事项违法、听证程序违法，剥夺了其陈述、申辩和公开听证权的问题。《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。……。”从立法上看，行政处罚告知程序和陈述申辩程序是保障行政相对人权利的一项重要的程序。本案中，被上诉人临汾市规划局依法履行了告知程序，并由临汾市平阳公证处的工作人员对送达过程现场公证，上诉人平阳资产管理委员会对被上诉人依法送达的法律文书，其选择了拒绝签收，但同时也依法向被上诉人就其主张提出陈述、申辩，行使了自己的权利。另外，根据《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”本案限期拆除违法建筑物的行政处罚不属于该条明确应当听证的内容，被上诉人临汾市规划局根据上诉人要求组织进行听证，并于2016年5月5日通知上诉人平阳资产管理委员会就行政处罚进行听证并告知了听证的时间、地点和主持人等事项，但上诉人平阳资产管理委员会未能正当合法地行使自己的权利，致使听证会无法进行，在行政机关已经依法履责的情况下，由于行政相对人自身的原因所造成的法律后果应由其自行承担。上诉人平阳资产管理委员会认为被上诉人临汾市规划局剥夺了其陈述、申辩和公开听证的权利的理由不能成立。关于上诉人平阳资产管理委员会提出的《行政处罚决定书》中的诉权期限告知错误，现场勘察笔录在当事人拒绝签字的情况下，只是由行政执法人员进行签字，缺乏见证人等人员签字的问题。本院认为，该问题并未直接影响行政决定本身的合法性，不影响实体结果和当事人权益，不构成程序违法，属于程序瑕疵，反映出了行政执法工作需要进一步规范和加强，从维护公共利益和行政管理秩序和提高行政效率的角度出发，该行政程序瑕疵亦不足以导致行政行为的撤销；四是关于上诉人平阳资产管理委员会在庭审诉辩中反复提及上诉人的门面房被拆后的土地利用、申请永久规划、临汾五洲城建开发有限公司商业开发意图占用上诉人的土地以及存在违法建设等问题。由于本案审查的是临汾市规划局行政处罚行为的合法性，行政处罚并不涉及上述问题，该问题不属于本案审理的范围，上诉人平阳资产管理委员可以通过其它合法的途径予以解决。综上，上诉人平阳资产管理委员会所提上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人平阳资产管理委员负担。本判决为终审判决。审 判 长  柴卫红代理审判员  张俊青代理审判员  常小芳二〇一六年十二月二十七日书 记 员  何 敏