重庆市第二中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）渝二中法民终字第01910号
上诉人（原审被告）重庆市万州区大周镇人民政府。
法定代表人魏文树，镇长。
委托代理人徐国锋，重庆法韵律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）牟锛成，男，1966年10月25日出生，汉族。
委托代理人黄超，重庆升腾律师事务所律师。
原审第三人重庆市万州区乾承农业开发有限公司。
法定代表人王志云。
上诉人重庆市万州区大周镇人民政府与被上诉人牟锛成、原审第三人重庆市万州区乾承农业开发有限公司合同纠纷一案，重庆市万州区人民法院于2015年8月26日作出（2015）万法民初字第00359号民事判决，重庆市万州区大周镇人民政府对该判决不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院审理查明，2009年12月18日，重庆市万州区大周镇人民政府（以下简称大周政府）（甲方）与牟锛成以重庆市远舰船舶制造有限公司（乙方）的名义签订了《招商投资协议》约定：乙方拟在大周镇铺垭村租用49.7亩土地，新建造船厂，其中175M线上34.7亩，175线下15亩。甲方负责乙方租用大周镇铺垭村49.7亩土地的协调工作，负责协调乙方入驻的工商、税务手续的办理、负责协助乙方争取产业政策的支持。乙方需确保在大周镇租用土地的合理有效的使用，不得闲置。乙方土地租用期限5年。乙方应在本协议签订之日起5日内，向甲方指定账户支付土地租金、林木补偿费、土地复耕保证金等费用。乙方自本协议生效之日起，30日内必须进场动工建设，逾期不动工或闲置，甲方有权收回土地，并退还土地复垦保证金，乙方支付的土地租金和林木补偿费不予退还。
合同签订后，牟锛成按大周政府指示向重庆市万州区乾承农业开发有限公司（以下简称乾承公司）支付187370元，其中：林木补偿费99793元，第一年的土地租金58373元，其余29204元为复耕保证金。2010年1月2日牟锛成进场施工，期间大周政府准备将牟锛成租用的部分土地协调给牟锛成临近的重庆市鸿洋船舶有限公司，经与牟锛成协商，牟锛成不同意。同月，重庆市鸿洋船舶有限公司与牟锛成因厂房土地使用权发生纠纷，大周政府协调未果。2010年1月28日牟锛成将租用的土地场平后退场。大周政府于2010年5月底将牟锛成租用的部分土地协调给重庆市鸿洋船舶有限公司使用，部分退还给了居民，尚余约2.96亩土地至今闲置。现牟锛成主张为履行《招商投资协议》，支付人工工资41650元、支付借款利息11250元，场平租用推土机、挖掘机等开支100980元，支付图纸设计费10200元（该设计委托个人设计，尚未完成），要求大周政府予以赔偿。
牟锛成一审诉称，2009年12月18日牟锛成以重庆市远舰船舶制造有限公司的名义与大周政府签订《招商投资协议》，约定：牟锛成租用大周镇铺垭村49.7亩土地新建造船厂，签约后牟锛成及时支付了土地复垦费、林木补偿费等费用共计187370元给大周政府指定的乾承公司。2010年1月3日牟锛成举行开工仪式，在施工过程中，部分村民无端阻扰施工，大周政府和村委会不出面协调，导致牟锛成被迫停工。2010年2月15日，大周政府没有与牟锛成协商沟通的情况下，把租给牟锛成的土地转租给另一个造船厂，事后多次找原告协商无果，故起诉要求解除牟锛成与大周政府双方于2009年12月18日签订的《招商投资协议》；大周政府退还牟锛成已经缴纳的187370元，按照中国人民银行同期同类贷款利率的四倍承担资金占用费；大周政府赔偿牟锛成场平开支费用163910元。
大周政府一审辩称，牟锛成与大周政府签订《招商投资协议》是行政合同，而非民事合同，从合同内容上看，大周政府协调土地、税收是行使的公权力。土地不是政府租给牟锛成的，牟锛成没有履行义务，土地才租给其他企业。如果说牟锛成有损失，是牟锛成自己造成的，与大周政府没有关系。
乾承公司一审述称，乾承公司没有与牟锛成形成合同关系，应驳回牟锛成对乾承公司的起诉。
根据牟锛成的诉称和大周政府的答辩，对双方争议的问题一审法院评判如下：
一、关于《招商投资协议》的合同性质问题。
牟锛成与大周政府之间签订的《招商投资协议》虽然具有行政合同的性质，但从合同的内容看，涉及大周政府协调牟锛成租用大周镇铺垭村土地，牟锛成按大周政府的指示给付乾承公司土地租金、林木补偿费、土地复耕保证金等费用，亦具有平等民事权利主体之间权利义务关系内容的约定，该协议可以作为民事合同纠纷案件处理。
二、关于《招商投资协议》的效力问题
大周政府作为地方人民政府，招商引资、发展经济本无可厚非。但本案大周政府协调牟锛成租用大周镇铺垭村农村集体经济组织集体土地用于工业建设，改变了土地的用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，因此《招商投资协议》涉及土地租用部分无效。因履行该合同取得的财产，应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。牟锛成作为拟建企业的法定代表人，对于新建企业的用地要求，应当明知需取得工业用地使用权，而大周政府作为基层人民政府，国家赋予对土地的管理权，明知属于集体所有的土地和175M淹没线以下，仍然协调给牟锛成作为工业用地，因此牟锛成与大周政府双方均有过错，但大周政府属于土地的监管者，应对《招商投资协议》中涉及租用土地无效，承担主要的民事责任。一审法院根据牟锛成与大周政府双方的过错，确定牟锛成与大周政府双方的责任比例为40%和60%。牟锛成请求解除合同，因大周政府于2010年5月底将牟锛成租用的部分土地协调给重庆市鸿洋船舶有限公司使用后，双方事实上解除了该合同，该请求一审法院予以支持。
三、关于牟锛成的请求是否超过诉讼时效的问题。
2010年5月底牟锛成在土地协调给其他企业后，一直向大周政府主张利权利至今，故牟锛成的请求并未超过诉讼时效。
四、关于因履行《招商投资协议》所造成的损失界定。
牟锛成因履行合同向乾承公司交纳的林木补偿费99793元、土地租金58373元，以及支付的人工工资41650元以及牟锛成进场施工租用推土机、挖掘机等开支100980元，应当作为履行合同的损失，一审法院予以认定。牟锛成主张的其余损失或与本案无关联或无证据证明或证据不充分，一审法院不予认定。土地复耕保证金29204元，因土地尚余约2.96亩闲置，是否需复耕，无法查明，本案不作处理。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、第九十四条、《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，判决：一、解除2009年12月18日牟锛成以重庆市远舰船舶制造有限公司的名义与大周政府签订《招商投资协议》。二、大周政府于判决生效后十日内赔偿牟锛成损失180477.60元。其余损失由牟锛成自行承担。三、驳回牟锛成的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案案件受理费6570元，由牟锛成承担2628元，由大周政府承担3942元。判决后，大周政府不服，向本院提起上诉。
上诉人大周政府上诉称：一、《招商投资协议》是双方真实意思表示，明确约定了双方的权利义务。从该约定“甲方还负责协调乙方入驻大周镇的工商、税务问题，项目配套，税费减免以及争取相应的产业和政府支持”等内容来看，明显具有行政性质，非一般的民事合同可以约定。同时协议中并没有如一审判决表明的约定了土地租金、林木青苗直补费、土地复垦保证金等具有平等民事权利义务主体关系。相反，在协议中只是明确了乙方应当按期支付农民土地租金等，并没有说明应当支付多少、怎样支付、由谁支付的问题。所以就土地租赁部分应当是牟锛成与农村承包经营户以及集体之间的农村土地承包经营权租赁关系。不管是谁协调、谁代为支付费用，最终都应当由真正适格的主体承担权利义务。二、一审判决认为牟锛成的请求没有超过超过诉讼时效，但事实上牟锛成在2010年1月28日无故退场后，大周政府一直联系不上，而牟锛成也从来没有主动找过我方。直至大周政府将农民土地工作做完理顺过后，在起诉前，牟锛成突然出现要求协商招商引资事宜。在开庭期间我方一直要求法庭审查时效问题，并且要求牟锛成提供关于主张该部分权利的证据，牟锛成一直也未提供，只是口头说一直在主张权利。大周政府认为当事人应当提供足以支撑自己观点的证据，如果未能提供，应当承担相应的法律风险。三、关于因履行《招商引资协议》所造成的损失界定问题。大周政府认为牟锛成为了发展企业，与农村承包经营户之间形成的土地租赁关系，并在租赁后为了平整场地支付农民租金及一次性林木青苗补偿费属于正常租赁关系下应当支付的费用，大周政府没有享受过任何权利，相反还承担了应当由牟锛成自行履行的支付义务（由乾承公司代为支付的义务）。再者，牟锛成的无故退场并非我方原因造成，在庭审过程中已经查明是属于案外人鸿洋船厂的占用，我方已协商，但未能成双方达成一致意见，但这应当属于另外一层的侵权关系，孰是孰非不应当是我方的协商结果，应当按正常的民事纠纷进行处理。综上，我们认为牟锛成因为其他无关事由无故退场，留下一大堆“烂摊子”让政府为其收场，待所有事情处理妥当，历时4年之后才突然要求解决该部分事宜的系列行为，严重违反了法律的公平正义，诚实信用原则，并且也为以后的政府招商引资，为民谋利，为地方发展经济立下一个恶劣的标杆。请求：一、依法撤销一审判决，改判驳回牟锛成一审的诉讼请求或发回重审。二、一、二审诉讼费由牟锛成承担。
被上诉人牟锛成答辩称：一、牟锛成是与大周政府发生关系，与农民没有任何联系，牟锛成已按照合同约定将租金支付给大周政府。至于向农民如何支付费用、支付多少，牟锛成从来没有参与，牟锛成与农民没有任何合同的约定。二、大周政府称边缘部分被第三人所占导致纠纷，不是事实。实际情况是因当地政府相关负责人的个人行为，导致农民阻挠，才没有开工。三、大周政府将175米以下土地进行租赁是不当的。四、本案是否超过诉讼时效问题。牟锛成在双方发生纠纷后一直在协调，一度要求只拿回支付的现金，大周政府不同意，双方合同是处于一个持续的状态，不存在诉讼时效问题。同时，在发生纠纷后，牟锛成一直打电向魏文树镇长主张，也不存在诉讼时效问题。五、关于损失问题。牟锛成服从一审判决，这18万元是牟锛成向大周政府支付的现金。我们把土地平整的费用和资助损失费都放弃了。综上，请求驳回大周政府的上诉请求。
双方当事人对一审查明的事实无异议，本院对双方当事人无争议的事实予以确认。
本院认为，大周政府与牟锛成签订《招商引资协议》系双方当事人的真实意思表示，且不违反法律法规的强制性规定，合法有效。《招商引资协议》约定牟锛成在协议签订后向大周政府指定账户支付土地租金、林木补偿费、土地复耕保证金、项目启动前期工作经费等，该约定内容应当属于民事法律关系调整的范畴。虽然协议中有大周政府协调土地的租用、税收等相关行政事务的约定，但大周政府也是收取土地租金、林木补偿费、土地复耕保证金等费用的一方，不能改变招商引资协议具有民事法律关系的事实，因此，一审认定为该协议可以作为民事合同纠纷案件处理恰当，大周政府作为该协议的民事主体也是适格的。因大周政府于2010年5月底将牟锛成租用的部分土地协调给重庆市鸿洋船舶有限公司使用后，双方事实上解除了该合同。因大周政府将175米淹没线下的土地协调给牟锛成，按照有关规定，《招商投资协议》中涉及该部分土地租用部分应属无效，一审判决解除双方所签订的《招商引资协议》应当是除175米淹没线下土地协调给牟锛成之外的部分。
关于诉讼时效的问题。二审中牟锛成陈述在大周政府将土地协调给其他公司，牟锛成退出后，双方对所支付的费用和损失一直在协商处理。虽然牟锛成的陈述并没有举示相关的证据予以佐证，但根据本案客观实际情况，双方的纠纷一直未解决，权利义务未妥善处理，牟锛成向法院提起诉讼解除合同，并对损失主张权利，与牟锛成陈述一直在向大周政府主张权利的事实相符。一审认定本案未超过诉讼时效正确。
对于损失承担问题。因大周政府明知协调给牟锛成作为工业用地属于集体所有的土地和175米淹没线以下的土地，同时没有充分的证据证明协调给牟锛成的土地经过相关部门的批准改为工业建设，改变了土地的用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，大周政府作为土地的监管者，对造成《招商投资协议》中部分租用土地无效，应承担主要的民事责任。一审法院判定大周政府承担主要的民事责任并无不当。同时一审判决认定的损失界定正确，本院予以支持。综上，大周政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费3910元，由重庆市万州区大周镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李先华
代理审判员 李洪武
代理审判员 龙江莉
二〇一五年十二月二十四日
书 记 员 张 蕾