江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏06行终441号上诉人（原审原告）南通市红星空压机配件制造有限公司，住所地南通市通州区。法定代表人邱克敏，董事长。被上诉人（原审被告）南通市国土资源局，住所地南通市。法定代表人魏钦稳，局长。委托代理人季云忠，南通市国土资源局通州分局党组成员。委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。上诉人南通市红星空压机配件制造有限公司（以下简称红星公司）因要求确认不履行法定职责违法一案，不服南通市港闸区人民法院（2018）苏0611行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，2014年12月22日，南通市国土资源局（以下简称南通国土局）作出通土资罚[2014]011901号《行政处罚决定书》，认定2012年3月起，红星公司未经批准，非法占用坐落于南通市××××镇刘桥社区土地7313平方米进行建设。用地符合土地利用总体规划4284平方米，不符合土地利用总体规划3029平方米，其中，有条件建设区717平方米，限制建设区2312平方米（一般农田336平方米，未利用土地1976平方米）。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款之规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《江苏省土地管理条例》第五十一条之规定，决定责令红星公司退还非法占用的土地，没收在非法占用的4284平方米土地上新建的建筑物和其他设施；限红星公司自收到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的3029平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款合计76244元人民币。12月31日，南通国土局作出通土资送[2014]011901号《非法财物移交书》，将其没收的红星公司在非法占用的4284平方米土地上新建的建筑物和其他设施移交给南通市通州区财政局。之后，红星公司主动缴纳了罚款。2015年1月12日，红星公司向南通市国土资源局通州分局（以下简称通州国土分局）出具《承诺》，承诺服从处罚决定，不陈述、不申辩、不申请行政复议、不向人民法院提起诉讼，坚决履行行政处罚决定。2016年6月9日，红星公司向南通国土局提交《申请书》，请求在公司新的、合法的阳极氧化车间未建成之前，暂缓申请法院强制执行。2017年10月16日，红星公司向南通国土局提交《申请书》，请求对已生效的通土资罚[2014]011901号《行政处罚决定书》依法执行，由此引发的矛盾妥善解决。11月14日，通州国土分局对红星公司作出通土资监告字[2017]第322号《告知书》，主要内容为：1.通土资罚[2014]011901号《行政处罚决定书》的申请执行问题。由于红星公司于2015年1月12日承诺坚决履行行政处罚决定，2016年6月9日又要求暂缓申请法院强制执行，故南通国土局才暂未申请法院强制执行；2.关于要求解决没收4284平方米国有资产占用集体土地的问题。在红星公司7313平方米的违法用地范围内，有4284平方米土地符合土地总体规划，通州国土分局已将4284平方米土地上的建筑物予以没收，并于2014年12月31日移交南通市通州区财政局，房地不一致建议由所有人协商一致后按程序处理；3.关于红星公司提出的2721平方米国有土地使用权的土地出让金，在2721平方米国有土地征收后，通州国土分局于2015年8月11日、2017年5月15日二次发布了国有建设用地使用权挂牌出让公告，由于未有单位报名申请受让，致使挂牌二次流挂，目前无该土地的土地出让金。11月16日，红星公司向南通国土局提交《申诉书》，认为通州国土局分局以自己名义作出通土资监告字[2017]第322号《告知书》在程序上存在错误，要求南通国土局对红星公司的申请书进行答复处理。12月15日，南通国土局对红星公司作出《答复书》，主要内容为：通州国土分局已就通土资罚[2014]011901号《行政处罚决定书》的申请执行、没收4284平方米国有资产占用集体土地及2721平方米国有土地使用权的土地出让金等问题进行了告知。红星公司不服提起诉讼，认为南通国土局作出的行政处罚决定已生效三年多，但南通国土局仅对罚款和没收房产进行了执行，责令退还非法占用的土地、限期拆除建筑物和其他设施的处罚尚未执行完毕，也未向人民法院申请强制执行，请求：1.确认南通国土局拒绝履行法定职责，逾期不予答复的行政不作为违法，责令南通国土局在一定期限内作出答复；2.确认南通国土局以通州国土分局的名义作出行政决定程序违法。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。从红星公司向南通国土局提交的《申请书》的内容来看，是要求南通国土局对涉及红星公司的行政处罚予以强制执行。该请求显然是一种不利益的请求，对红星公司而言，不增加任何利益，相反极可能减损其利益，于事实上或法律上毫无实益。换句话说，南通国土局所作答复对红星公司而言并不具有寻求司法救济的客观需要，即红星公司的起诉并不具有诉的利益。红星公司寻求救济的原因并非其合法权益受到侵害，事实上通州国土分局所作告知书及南通国土局所作答复书也未对红星公司的合法权益产生实质侵害，红星公司提起诉讼已经背离了对受到侵害的合法权益进行救济的诉讼本旨，诉讼目的并不具有正当性。综上，红星公司的起诉缺乏诉的利益和正当性，被诉行政行为对红星公司的合法权益明显不产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定驳回红星公司的起诉。红星公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，1.一审裁定认定红星公司申请强制执行不具有诉的利益错误，根据行政诉讼法规定，法院应当首先审查行政行为的合法性，而不是对原告的诉讼请求是否合法进行审查，案涉土地违反了土地利用总体规划，危及到人民吃饭安全，裁定书应当考虑到维护社会公共利益；2.一审法院未经开庭审理、质证，未确定行政行为合法性，未听取当事人意见即作出裁定，程序违法。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人南通国土局辩称，红星公司认为南通国土局未对其处罚到位，申请南通国土局对处罚决定强制执行，并对南通国土局的告知和答复不满意，提起行政诉讼。一审法院认为红星公司的起诉缺乏诉的利益，没有司法救济的客观需要正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了原告提起诉讼应当符合的基本条件。原告提起行政诉讼，法院应当首先审查原告的起诉是否符合法定条件，才涉及行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据行政诉讼法规定，原告起诉主张的权益应当归属于原告，而不是归属于他人或者公共利益，同时，被诉行政行为应当侵犯了原告合法权益或者存在侵犯原告合法权益的可能，如果行政行为对原告的权利义务不产生实际影响，或者行政行为对于原告而言系授益性行为，则一般应当认定原告因无诉的利益而不具有原告主体资格。本案中，南通国土局对红星公司作出行政处罚决定后，红星公司向南通国土局提交申请书，请求对行政处罚决定强制执行，对于红星公司而言，红星公司要求南通国土局履行强制执行行为对其是一种不利的处分，因此，红星公司要求南通国土局履行对己不利的行为，进而提起的诉讼，显然与行政诉讼法规定的合法权益受到侵害之条件不符，应当认定红星公司的申请事项对其合法权益不产生实际影响，依法应予驳回。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案中，一审法院认为红星公司起诉缺乏诉的利益和正当性，被诉行政行为对红星公司的合法权益明显不产生实际影响，迳行裁定驳回红星公司的起诉并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人红星公司的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郭德萍审判员  鲍 蕊审判员  张祺炜二〇一八年七月二十四日书记员  王 引附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；