湖南省宁乡县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行初字第00081号
原告毛华礼，男，1982年7月14日出生，住宁乡县。
委托代理人刘俊亮，湖南天地人律师事务所律师。
委托代理人罗庚春，湖南天地人律师事务所律师。
被告宁乡县人民政府征地办公室，住所地宁乡县玉潭镇二环中路270号。
法定代表人刘旺球，男，主任。
委托代理人刘尚，湖南河清律师事务所律师。
委托代理人周卫宏，湖南河清律师事务所律师。
被告宁乡县国土资源局，住所地宁乡县花明南路148号。
法定代表人肖庆喜，男，局长。
委托代理人李志宏，男，系该局执法监察大�副大队长。
委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。
被告宁乡县城市管理和行政执法局，住所地湖南省宁乡县玉潭镇玉潭路。
法定代表人丁新军，男，局长。
委托代理人吴飞滔，男，系该局法规科科长。
委托代理人陈宁，男，该局法规科科员。
被告宁乡县公安局，住所地宁乡县二环西路。
法定代表人漆曙光，男，局长。
委托代理人姜德山，男，宁乡县公安局回龙铺派出所民警。
被告宁乡县回龙铺镇人民政府，住所地宁乡县回龙铺镇回龙铺村。
法定代表人罗健，男，镇长。
委托代理人周雪其，宁乡县湘宁法律服务所法律工作者。
被告宁乡县国土资源局回龙铺管理所，住所地宁乡县回龙铺集镇。
法定代表人姜志乾，男，所长。
原告毛华礼请求确认被告宁乡县人民政府征地办公室（以下简称县征地办），宁乡县国土资源局（以下简称县国土局）、宁乡县城市管理和行政执法局（以下简称县城管局）、宁乡县公安局（以下简称县公安局）、宁乡县回龙铺镇人民政府（以下简称回龙铺镇政府）、宁乡县国土资源局回龙铺管理所强制拆除其房屋及生产设施行政行为违法一案，本院于2014年9月5日立案受理后，2014年9月10日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月28日和12月1日公开开庭审理了本案。原告毛华礼及其委托代理人刘俊亮、罗庚春，被告县征地办委托代理人周卫宏、县国土局委托代理人李志宏和杨泽辉、县城管局委托代理人陈宁、县公安局委托代理人姜德山，回龙铺镇政府委托代理人周雪其到庭参加诉讼，在诉讼过程中，原告撤回对宁乡县国土资源局回龙铺管理所的诉讼。因本案案情复杂，湖南省高级人民法院于2014年12月4日批准延长审理期限三个月，2015年3月4日再次批准延长审理期限三个月。因本案审理须以本院（2015）宁行初字第00057号行政案件审理结果为依据，本院于2015年5月6日裁定中止本案审理，2015年11月16日恢复审理。本案现已审理终结。
原告毛华礼诉称：2013年11月26日，六被告及宁乡县公安局回龙铺派出所共七家单位和部门，在未对原告履行任何告知义务，且未经任何合法程序认定并办理相关手续的情况下，擅自强行拆除原告所有用于洋鸭孵化、养殖的房屋及配套生产设施。我国法律并未赋予上述七单位的联合行政执法权及行政强制执行权；同时公安派出所除在治安管理中享有警告和五百元以下罚款的权利外，法律法规并未授权公安机关派出所其他任何的行政处罚或行政强制执行权，而宁乡县公安局回龙铺派出所仍参与了上述违法强拆行为。上述七家单位的行为严重违反了我国法律法规的规定，严重侵害了原告的合法权益，给原告的家庭生产、生活造成了巨大的伤害，特提起诉讼，请求人民法院判决确认六被告强行拆除原告房屋及生产设施的行为违法。
原告毛华礼向本院提交了如下证据：1、原告户口本及六被告的组织机构代码证，拟证明原、被告的诉讼主体资格；2、回龙铺镇人民政府《关于宁政务办2014257号函毛华礼申请政府信息公开的答复》，拟证明六被告等七个单位（部门）未经合法程序且未向原告履行任何告知义务的情况下，于2013年11月26日拆除了原告的房屋及养殖配套生产设施，其行为明显违法；3、照片，拟证明六被告拆除原告房屋前后对比的情况；4、原告当地村民出具的证明，拟证明该房屋为原告合法使用；5、责令停止国土资源违法行为通知书，拟证明被告提交给法庭的该“通知书”与送达给毛乾坤的“通知书”存在差异。
被告县征地办辩称：被告未参与拆除原告房屋，不是本案适格主体、不应作为被告参与诉讼。
被告县国土局辩称：1、行政程序实体合法。原告未经依法批准擅自在宁乡县回龙铺镇泉福村大水田组占地161.9㎡进行建设。宁乡县人民政府及答辩人作为土地监察行政执法主体，为依法履行土地监察法定职责，分别于2013年6月8日和6月18日对毛乾坤户下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》和《责令限期拆除通知书》，原告逾期未拆除。宁乡县人民政府于2013年6月21日下达宁政函（2013）056号《关于依法拆除毛乾坤户非法占用土地上建筑物的批复》，同意答辩人作为行政执法主体，对违法建筑予以强制拆除。2、原告所述强制拆除房屋行为系答辩人依法履行。因原告未履行限期拆除义务，根据《湖南省土地监察管理条例》第二十一条之规定，经报县人民政府批复，并由回龙铺镇政府组织，答辩人作为行政执法主体对其违法建筑物及附属设施进行强制拆除，依法并无不当。综上所述，请法院依法驳回原告诉讼�求。
被告县城管局辩称：答辩人不是执法主体；在拆违现场仅负责维持外围秩序，并未对原告下达任何执法文书，并非本案适格被告，请求法院驳回原告对答辩人的诉讼请求。
被告回龙铺镇政府辩称：1、原告起诉与客观事实不符。答辩人仅派人到拆违现场进行协助和协调，没有做出过强拆的行政行为，不是本案适格被告。2、原告的起诉已过诉讼时效。
被告县公安局未提交书面答辩意见。
被告县国土局、回龙铺镇政府向本院提交了以下证据，其他被告未提交证据。
被告县国土局向本院提供了以下证据：1、责令停止国土资源违法行为通知书；2、国土资源管理公文送达回证。证据1、2拟证明原告的违法事实以及被告履行了通知的义务；3、责令限期拆除通知书，4、国土资源管理公文送达回证，5、《关于依法拆除毛乾坤户非法占用土地上建筑物的批复》宁政函[2013]056号，证据3、4、5拟证明被告系依法履行法定职责。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、六十七条。《湖南省土地监察条例》第二条、第四条、第二十一条。
被告回龙铺镇政府向本院提供了以下证据：1、宁政函[2013]056号宁乡县人民政府关于依法拆除毛乾坤户非法占用土地上建筑物的批复；2、侯旨亭广场拓宽改造项目毛乾坤等七户强制拆违工作方案。
庭审中，双方当事人各自发表了如下质证意见：
原告毛华礼对被告县国土局提交的证据的质证意见如下：对证据1、2的真实性、合法性、关联性有异议，未送达给原告，与原告无关，原告收到被告提交的证据后，与毛乾坤进行了核实，被告送达给毛乾坤的通知书存在如下问题：无编号，该通知书上面积161.6平方米与原告自己填写的面积数存在9个平方米的差异，书写上存在差异，送达给毛乾坤的通知书上多出了占用土地等内容。对证据3、4关联性有异议，未送达给原告，与原告无关。毛乾坤与毛华礼是两个不同的户主，且送达人无法核实。对证据5真实性无异议，对合法性、关联性有异议，根据土地管理法及其他法律规定，宁乡县人民政府无权批复宁乡县国土资源局作为行政执法主体，无权批复征地办等六部门作为行政强制执行的主体。原告毛华礼对被告回龙铺镇政府提交的证据的质证意见如下：对证据1真实性无异议，对合法性、关联性有异议，根据土地管理法及其他法律规定，宁乡县人民政府无权批复宁乡县国土资源局进行行政执法主体，无权批复征地办等六部门作为行政强制执行的主体。对证据2有异议，不属于法律法规，未加盖公章，对该工作方案不予认可。
被告县征地办对原告毛华礼证据质证意见为：对证据1无异议，证据2是回龙铺政府作出的，被告县征地办对该答复不知情，不发表质证意见。证据3是原告单方面拍摄的，且被告对拆除原告房屋一事并不了解，对该证据不发表质证意见。证据4真实性、合法性、关联性有异议，该证据不符合证据规则要求的证据形式，且被告县征地办对该证据并不知情。证据5是国土资源局作出的，对该证据不发表质证意见。
被告县国土局对原告毛华礼证据质证意见为：对证据1真实性、合法性、关联性无异议，对证据2证明目的有异议，�告依照相关法律规定对其违法建筑物进行拆除是依法定程序进行的，并非违法拆除。对证据3真实性、合法性、关联性无异议。对证据4不符合有效证据形式要求，对其真实性、合法性有异议。对证据5真实性无异议，虽与被告提交给法庭的“通知书”有出入，因该通知书是手写件，故在工作过程中，难免有部分内容有笔误，但核心内容一致。
被告县城管局对原告毛华礼证据质证意见为：对证据1、2、5真实性、合法性、关联性无异议，对证据3不发表质证意见，证据4不符合证据规则规定的证据形式要求，对该证据有异议。
被告县公安局对原告毛华礼证据质证意见为：公安机关在强制拆违行动中仅维护现场秩序，并未参与任何实质的房屋拆除行为，原告所提交的证据不能证明公安民警实施了拆除行为。
被告回龙铺镇政府对原告毛华礼证据质证意见与被告县国土局质证意见一致。
五被告对各被告提交的证据相互均无异议。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告证据1证明原、被告诉讼主体资格，予以采信；证据2系政府信息公开答复函予以采信：证据3证明原告房屋设施被拆前后情况，证据4证明被拆房屋修建时间及使用权人，在本案中作参考。证据5与被告县国土局下达的法律文书一致，予以采信。被告县国土局及被告回龙铺政府提交的证据真实，与本案相关联，予以采信。
根据采信的证据及当事人在庭审中陈述，本院确认如下案件事实：
原告父亲毛乾�未经审批在宁乡县回龙铺镇泉福村大水田组占用土地建一处生产用房，原告成年后即使用该房屋从事洋鸭孵化及养殖。因该房屋建设未经相关部门审批，2013年6月8日，被告县国土局向毛乾坤下达《责令停止国土资源违法行为通知书》，认为毛乾坤未经依法审批擅自占用土地161.9平方米建住宅，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，依据该法第六十七条规定，责令其立即停止违法行为。2013年6月18日，被告县国土局又向毛乾坤户下达《责令限期拆除通知书》，限毛乾坤户在3日内自行拆除违法建筑物。2013年6月21日，宁乡县人民政府根据县国土局申报作出宁政函（2013）056号批复，同意县国土局作为行政执法主体，对毛乾坤户非法占用土地的建筑物依法予以强制拆除，并由县国土局组织实施。2013年11月26日，被告县征地办、县国土局、县公安局、�城管局、回龙铺镇政府等部门单位依据拆违工作方案将毛乾坤户生产用房及附属设施予以强制拆除。原告对被告强制拆除行为不服，遂向本院提起行政诉讼。2015年4月7日，原告父亲毛乾坤因对被告县国土局于2013年6月作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》、《责令限期拆除通知书》不服，向本院提起行政诉讼，本院于2015年5月18日作出（2015）宁行初字第00057号行政判决，撤销被告县国土局作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》和《责令限期拆除通知书》。原告仍不服提出上诉，长沙市中级人民法院于2015年11月2日作出（2015）长中宁行征终字第00093号行政判决，驳回上诉，维持原判。
本院认为：本案争议的焦点是：被告强制拆除原告生产用房及附属设施的行为是否合法。一、五被告作出的强制拆除行为是以被告县国土局�2013年6月作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》和《责令限期拆除通知书》为依据，现该行政处罚决定已被本院及长沙市中级人民法院判决撤销，则被告作出的行政强制执行也失去了基础。二、被告提出其报请宁乡县人民政府批准后对涉诉房屋进行强制拆除的行为符合《湖南省土地监察条例》的相关规定，程序合法。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民�院强制执行，费用由违法者承担。”相对于被告县国土局适用的《湖南省土地监察条例》，《中华人民共和国土地管理法》属于上位法，本案理应优先适用上位法，被告县国土局提出的诉讼理由不能成立。对于当事人不按行政机关责令限期拆除有关建筑的要求自行拆除的情形如何处理的问题，《中华人民共和国土地管理法》的规定是明确的，应在起诉期满，当事人不起诉的情况下，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。本案中,五被告县征地办、县城管局、县公安局、回龙铺镇政府并未依照《中华人民共和国土地管理法》第八十三条之规定依法申请人民法院强制执行，而是联合强制拆除其房屋，该具体行政行为违反法定程序，应认定违法。原告提起诉讼的理由成立，本院予以支持。原告申请撤回对宁乡县国土资源局回龙铺管理所的诉讼，�院予以准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：
确认被告宁乡县人民政府征地办公室、宁乡县国土资源局、宁乡县城市管理和行政执法局、宁乡县公安局、宁乡县回龙铺镇人民政府联合强制拆除原告毛华礼生产用房及附属设施的具体行政行为违法。
本案受理费50元，由被告宁乡县人民政府征地办公室、宁乡县国土资源局、宁乡县城市管理和行政执法局、宁乡县公安局、宁乡县回龙铺镇人民政府共同承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 文跃兵
审 判 员 刘 健
人民陪审员 刘雪才
二〇一五年十一月二十三日
书 记 员 许 萌
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。