广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第1号
上诉人（原审原告）：中山市神湾镇海港村磨刀第二经济合作社。住所地：广东省中山市神湾镇海港村。
负责人：陈炳荣，社长。
委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府。住所地：广东省中山市东区松苑路*号。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：张薰尹，中山市国土资源局干部。
委托代理人：张嘉敏，中山市国土资源局干部。
上诉人中山市神湾镇海港村磨刀第二经济合作社（下称磨刀二社）因与被上诉人中山市人民政府（下称中山市政府）行政不作为纠纷一案，不服广东省中山市中级人民法院（2014）中中法行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：2013年8月15日，原告磨刀二社通过邮寄的方式向中山市国土资源局（下称中山市国土局）提交《集体土地所有权初始登记申请书》，要求中山市国土局为其407亩耕地办理土地权属登记，且一并提交了相关证据材料，以证明磨刀二社拥有407亩耕地的所有权。中山市国土局于2013年9月13日作出中土函（2013）1080号《通知》，告知磨刀二社由于其在《集体土地所有权初始登记申请书》中未明确407亩土地的具体位置，故无法审查是否符合土地权属登记申请的受理条件，并建议其到中山市国土资源局神湾分局（下称中山市国土局神湾分局）咨询。2014年3月13日，磨刀二社通过邮寄的方式向被告中山市政府递交《移交土地所有权证申请书》，主要内容为：“根据国土资发（2011）60号《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》及粤国土资地籍发（2011）136号《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的贯彻意见》，贵府应在2012年底前完成农村集体土地所有权登记发证工作，并将集体土地所有权证正本移交给每个具有所有权的集体经济组织，但申请人至今未收到申请人所有的407.5083亩耕地的集体土地所有权证正本，特向贵府申请将申请人407.5083亩耕地的集体土地所有权证正本移交给申请人收执。”磨刀二社在提交申请时一并提交《征用土地协议书》、中山市第一人民法院（2008）中坦民一初字第235号民事判决书以及中山市中级人民法院（2009）中中法民一终字第1026号民事判决书作为其对申请的407.5083亩耕地具有所有权的证据，同时提交了磨刀二社的组织机构代码证、法定代表人身份证明书作为磨刀二社的主体资格证明文件。中山市政府收到磨刀二社的申请后，于2014年5月30日作出中府办函（2014）172号《中山市人民政府办公室关于移交土地所有权证申请书的复函》，告知磨刀二社申请的事项已转中山市神湾镇人民政府（下称神湾镇政府）处理，同时将该申请转给中山市国土局办理。中山市国土局于2014年3月31日作出中土函（2014）428号《关于神湾镇海港村磨刀第二经济合作社申请移交土地所有权证的复函》，回复中山市政府称无法确定磨刀二社申请的407.5083亩耕地的具体位置，并要求磨刀二社提供该地块的四至坐标位置才能核实是否已经办理了集体土地所有权确权手续。神湾镇政府于2014年3月31日回复中山市政府称神湾镇海港村所有权证办理基本完成，为妥善保管所有权证，由海港村委会统一保管，磨刀二社可到海港村委会查阅及复印。磨刀二社不服，遂于2014年7月9日诉至原审法院，请求：1、确认中山市政府拖延为磨刀二社407.5083亩耕地颁发集体土地所有权证的行为违法；2、判令中山市政府在一定期限内为磨刀二社407.5083亩耕地颁发集体土地所有权证。
原审法院认为：对磨刀二社诉讼主张的具体行政行为进行识别，其分别为：一、中山市政府“不履行”颁发集体土地所有权证义务的不作为行为；二、中山市政府“不履行”移交集体土地所有权证义务的不作为行为。
首先，从职权来看，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第一款规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”依据上述规定，因中山市未下设县级行政区划，核发集体土地所有权证书、确认土地所有权的职权应由中山市政府依法行使和履行。但中山市政府相关职权的履行表现为一个依申请的具体行政行为，其职权必须由土地所有者向土地行政主管部门提出登记申请而启动。因此，前述磨刀二社主张的两个“行政行为”存在关联关系，即中山市政府如没有“不履行”核发权证的行为，也就不存在“不履行”移交义务的不作为行为。
其次，从事实来看，磨刀二社虽然曾于2013年8月15日就407.5083亩耕地向土地行政主管部门申请土地登记，但根据《土地登记办法》第九条第一款关于“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”的规定，磨刀二社在提出土地权属登记申请时，并未依照上述规定提交相应材料，因而中山市政府也就无法办理土地权属登记并核发土地所有权证书。故原审法院认为磨刀二社主张中山市政府不履行核发土地权属证书缺乏事实基础。
再次，中山市政府依法向神湾镇政府调查核实相关情况时，发现《移交土地所有权证申请书》所涉及的土地指向不明确的情况下，根据中山市此类确权发证工作由属地镇区人民政府对辖区内集体土地统一组织材料后向土地管理部门提出申请并跟踪办证进度的实际情况，将磨刀二社的相关申请转属地政府处理并无不妥。
磨刀二社所主张的“确认中山市政府拖延为磨刀二社407.5083亩耕地颁发集体土地所有权证的行为违法”及要求“判令中山市政府在一定期限内为磨刀二社407.5083亩耕地颁发集体土地所有权证”的诉讼请求缺乏事实基础，其主张中山市政府不作为的理由不能成立，对磨刀二社的上述诉讼请求均依法不予支持。
综上所述，磨刀二社主张中山市政府不作为的理据不能成立，不予支持，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：驳回磨刀二社的全部诉讼请求。
磨刀二社不服原审判决提起上诉称：一、原审法院认定事实不清。涉案407.5083亩耕地属我方集体所有。根据国土资发（2011）60号《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》的规定，中山市政府是为我方颁发上述耕地集体土地所有权证的法定主体，其作出的中府办函（2014）172号《中山市人民政府办公室关于移交土地所有权证申请书的复函》只要求我方向其派出机构咨询，但我方咨询的结果是中山市政府的派出机构无权处理我方的要求。中山市政府职务行为的内部分工不能作为其拒绝履行法定义务的借口。二、原审法院适用法律不当。中发（2010）1号《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》第19条、国土资发（2011）60号《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》第二条、第三条第（一）、（三）项以及粤国土资地籍发（2011）136号《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的贯彻意见》均要求中山市政府于2012年底前依职权完成集体土地所有权登记发证工作。我方是申请土地所有权初始登记，根据《土地登记办法》第三十二条有关“农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。”的规定，我方提交的中山市第一人民法院（2008）中坦民一初字第235号民事判决书、中山市中级人民法院（2009）中中法民一终字第1026号民事判决书足以证明我方拥有涉案407.5083亩耕地的所有权。综上，原审法院认定事实不清，适用法律不当，判决错误。请求二审法院撤销原审判决，确认中山市政府拖延为我方407.5083亩耕地颁发集体土地所有权证的行为违法，判令中山市政府在一定期限内为我方407.5083亩耕地颁发集体土地所有权证。
被上诉人中山市政府二审辩称：一、磨刀二社提交的申请不符合法定形式，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条的规定，其向我府提交的申请事项不属于我府直接受理的事项。二、磨刀二社向我府提交的《移交土地所有权证申请书》涉及土地位置指向不明确，我府无法确认申请书所涉土地的办证情况及四至。我市集体土地所有权确权登记发证工作由属地镇区人民政府统一组织材料后，向土地管理部门提出申请并跟踪办证进度。我府已经依法对磨刀二社的来信进行处理，不存在行政不作为的情形。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。
本院认为：本案为行政不作为纠纷。二审争议焦点是：中山市政府将磨刀二社移交涉案407.5083亩耕地集体土地所有权证正本的申请转交神湾镇政府处理、同时转给中山市国土局办理的行为，是否属于行政不作为。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第一款规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”根据上述规定，磨刀二社主张涉案407.5083亩耕地属其所有，应当依法向中山市政府土地行政主管部门中山市国土局提出土地登记申请，并提交有关证明材料。磨刀二社虽然于2013年8月15日曾向中山市国土局提出初始登记和颁发集体土地所有权证的申请，但并未提交相关证明材料。磨刀二社在本案中直接向中山市政府提出涉案407.5083亩耕地的土地登记申请，不符合土地登记的法定程序，且也未提交相关证据材料。因此，中山市政府以中府办函（2014）172号《中山市人民政府办公室关于移交土地所有权证申请书的复函》告知磨刀二社移交407.5083亩耕地集体土地所有权证正本的申请事项已经转神湾镇政府处理，同时将该申请转给中山市国土局办理，并无不当，不存在行政不作为的情形。原审判决驳回磨刀二社的诉讼请求并无不当，本院予以维持。
综上，磨刀二社的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人磨刀二社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 李穗珍
代理审判员 陈 丹
二〇一五年二月九日
书 记 员 李 捷