江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行初116号
原告朱东君（曾用名朱东兵），男，1966年3月11日生，汉族，住江苏省如皋市。
委托代理人何亚云（原告朱东君之妻），女，1970年10月19日生，汉族，住址同上。
委托代理人朱谦达（原告朱东君之父），男，1934年12月11日生，汉族，住址同上。
被告如皋市人民政府，住所地如皋市。
法定代表人何益军，市长。
委托代理人詹文天，如皋市人民政府法制办公室主任。
委托代理人林锋，如皋市住房和城乡建设局副局长。
被告南通市人民政府，住所地南通市。
法定代表人韩立明，市长。
委托代理人沈锋，南通市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人周红占，南通市人民政府法制办公室工作人员。
原告朱东君不服被告如皋市人民政府房屋征收补偿决定及被告南通市人民政府行政复议决定，于2017年4月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月22日、8月17日公开开庭审理了本案。原告朱东君的委托代理人何亚云，被告如皋市人民政府的负责人黄文斌、委托代理人詹文天，被告南通市人民政府的委托代理人沈锋参加两次庭审，原告朱东君的委托代理人朱谦达参加第二次庭审，被告如皋市人民政府的委托代理人林锋参加第一次庭审。本案现已审理终结。
2016年10月13日，被告如皋市人民政府作出皋府法〔2016〕31号房屋征收补偿决定书（以下简称31号征补决定），认为被征收人朱东君提出的补偿安置要求不符合相关法律政策规定的补偿安置标准，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定，决定对被征收人朱东君（户）坐落于如城陆桥社区王施陆家桥1号的房屋实施征收，同时告知了被征收人朱东君选择货币补偿或产权调换的方案，并告知了复议和起诉的权利。原告朱东君不服，向被告南通市人民政府申请行政复议，被告南通市人民政府于2017年3月3日作出〔2016〕通行复第259号行政复议决定书（以下简称259号复议决定）认为，申请人朱东君被征收房屋的价值，系由依法选定的评估机构依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》等，采用市场比较法评估确认，被申请人如皋市人民政府据此给予申请人朱东君补偿，并无不当，决定维持31号征补决定。
原告朱东君诉称，原告朱东君的房屋自1989年6月起自营及出租至今，被告如皋市人民政府作出31号征补决定，对原告朱东君房屋进行征收，该决定违法，理由如下：1.评估机构选定程序违法，被告如皋市人民政府没有组织被征收人协商选定评估机构，而是指定五家评估机构由被征收人选择；2.被告如皋市人民政府下属单位拆迁办在征收过程中，对原告朱东君及家人采取了围堵、威胁、恐吓等手段；3.对原告朱东君房屋性质认定有误，案涉房屋自80年代以来一直用于商业经营，但征补决定却按照普通居住用房进行评定；4.征补决定认定24.64平方米为无产权房屋与事实不符。另外，被告南通市人民政府在复议程序中，未听取原告朱东君意见，所作复议决定不合理。综上，请求法院撤销被告如皋市人民政府所作31号征补决定及被告南通市人民政府所作259号复议决定。
原告朱东君在举证期限内向本院提交了以下证据材料：
1.31号征补决定、259号复议决定；
2.如皋市特种行业（房屋出租）许可证、房屋出租治安管理许可证、个体工商户营业执照（张夕芳）、房屋出租费收据、税收完税证（朱谦达）、协议书、临时营业执照（姚兆达）、完税发票、个体工商户营业执照（姚兆台）、税务登记证（时新家具店）、税务登记证（姚兆台）、租房合同、合同书、营业执照（章新民）、房屋租赁合同、个体工商户营业执照（冯雨晴）、个体工商户营业执照（范丛丽）、房屋租赁合同书、个体工商户营业执照（朱爱民）、餐饮服务许可证（朱爱民馒头店）、房屋租赁合同等；
3.如皋县村镇建房用地审批表、宅基地使用证、现有住房平面图；
4.如皋市城市管理行政执法局核查通知书。
被告如皋市人民政府辩称，1.被告如皋市人民政府依法作出征收决定并予以公告，博文房地产评估造价集团有限公司（以下简称博文公司）作出评估报告后，向原告朱东君送达，原告朱东君未在规定期限内提出复核申请，因原告朱东君未在规定期限内达成补偿协议，被告如皋市人民政府召开听证会听取原告朱东君意见后，作出31号征补决定，提供两种方式供原告朱东君选择，并将补偿款提存于银行专户，31号征补决定程序合法、事实清楚；2.原告朱东君虽称已取得了营业执照、税务登记证等，但未能提供有效手续，且估价报告送达后未提出书面异议，认定24.64平方米属无产权房屋依据充分，且已最大化保障了原告朱东君的利益。综上，请求法院驳回原告朱东君的诉讼请求。
被告如皋市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
1.关于对如皋市GJ2003-12#E区搬迁工程项目规划红线范围内国有土地上房屋实施征收的决定、房屋征收补偿方案及张贴证明、照片，关于GJ2003-12#E地块改造建设项目房屋征收调查结果的公示、张贴证明、照片；
2.31号征补决定;
3.GJ2003-12#E工程建设项目房屋征收评估信息公告、房屋征收评估机构报名表及申请书、GJ2003-12#E工程建设项目房屋征收评估候选名单、关于协商选定GJ2003-12#E工程建设项目房屋征收评估机构的公告及张贴证明、照片，关于GJ2003-12#E工程建设项目房屋征收评估机构选定结果的公告、公证书、张贴证明、照片，征收评估委托书、房屋搬迁委托合同、公证评估通知及送达回执、房屋征收补偿估价报告及送达回执（公正评估）、公证书，房屋征收补偿估价报告及送达回执（入户评估）、评估结果无异议情况说明；
4.朱东君书面反映材料；
5.常住人口登记卡、宅基地及专业用地计费台账、被征收房屋现状图；
6.过渡房租赁合同；
7.已享受房改优惠查询证明；
8.听证通知书及送达回证、听证笔录、告知书及送达回执。
被告南通市人民政府辩称，被诉复议决定维持被告如皋市人民政府所作征补决定，程序合法、适用依据正确，请求法院驳回原告朱东君的诉讼请求。
被告南通市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1.259号复议决定及送达回执；
2.行政复议申请书及材料;
3.行政复议受理通知书、行政复议答复通知书；
4.延期审理通知书。
经庭审质证，原告朱东君对被告如皋市人民政府提交的证据中，有关评估机构选定程序、公告程序等证据真实性有异议，认为当初并未看到这些材料，对其他证据真实性无异议，但认为不具有合法性，被告南通市人民政府对被告如皋市人民政府提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，两被告对原告朱东君提交证据3的真实性、合法性、关联性无异议，证据4与本案无关，证据2部分内容予以认可，部分内容不予认可。原告朱东君、被告如皋市人民政府对被告南通市人民政府提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告朱东君提交的证据1.3.4、被告如皋市人民政府及被告南通市人民政府提交的证据具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案事实的依据,原告朱东君提交的证据2营业执照及合同，可以作为认定案涉房屋用于经营的依据，但经营的面积、时间、用途等，本案中不作认定，由双方当事人另行解决。
经审理查明，2014年9月23日，在如皋市房屋征收管理办公室对GJ2003-12#E地块改造建设项目房屋征收范围内的拟征收房屋进行调查的基础上，如皋市住房和城乡建设局（以下简称如皋住建局）作出《关于GJ2003-12#E地块改造建设项目房屋征收调查结果的公示》，其中对原告朱东君位于如城镇王施陆家桥1号的房屋认定为私房、用途为居住，面积147.60平方米。
2015年9月2日，被告如皋市人民政府作出《关于对如皋市GJ2003-12#E区搬迁工程项目规划红线范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，决定对广福路北侧、外城河西侧规划红线范围的房屋和附属物实施征收，附《如皋市GJ2003-12#E区搬迁工程项目房屋征收补偿方案》，并将公告于当日张贴于西门外北河边36号，上述征收补偿方案第五条第2项规定了被征收住宅房屋样板房价格为4300/㎡，第15项规定了改变房屋用途的补偿方式。同年9月6日，如皋住建局作出《GJ2003-12#E工程建设项目房屋征收评估信息公告》，博文公司、南通市金达信房地产评估有限公司等5家公司在规定期限内先后报名参加评估工作。9月11日，如皋住建局发布《关于协商选定GJ2003-12#E工程建设项目房屋征收评估机构的公告》，通知被征收人协商选定评估机构的相关事宜，并张贴于王施陆家桥5号、西门外北河边36号。9月22日，如皋住建局作出《关于GJ2003-12#E工程建设项目房屋征收评估机构选定结果的公告》，认为因被征收人在规定期限内未能协商选定评估机构，由市征收办组织被征收人投票决定，投票数未超过50%，最终采取抽签方式，确定博文公司承担案涉项目的房屋征收评估工作，并将公告张贴于王施陆家桥5号、西门外北河边36号。9月30日，如皋住建局出具征收评估委托书，委托博文公司对案涉工程的房地产及附属设施进行评估，估价时点为2015年9月2日。因原告朱东君拒绝入户评估，经如皋市公证处公证，11月19日，博文公司对原告朱东君房屋及附属物进行评估并作出《房屋征收补偿估价报告》。
2016年1月31日，如皋住建局向原告朱东君发出选房通知，告知原告朱东君选购房屋事宜，原告朱东君未在规定时间内选择房屋，3月15日，被告如皋市人民政府召开听证会，就原告朱东君房屋征收补偿一事进行听证，原告朱东君之妻何亚云参加听证。因原告朱东君同意入户勘测，7月6日，博文公司再次对原告朱东君房屋及附属物进行评估并作出《房屋征收补偿估价报告》，报告载明房屋实测建筑面积238.81㎡，其中证载面积147.6㎡，超证面积33.17㎡，87航测面积33.4㎡，无证面积24.64㎡，征收住宅评估价值984810元，无证房屋拆卸费4928元，附属设施补偿25242元，该评估报告于7月6日由原告朱东君之父朱谦达代收，送达地点为环保局宿舍。7月19日，博文公司出具情况说明一份，内容为在规定的期限内，未收到朱东君户对评估结果的书面异议。7月29日，被告如皋市人民政府向原告朱东君发出告知书一份，告知原告朱东君户拟定的征收补偿安置方案，主要内容为：1.若选择货币补偿，合计补偿1099175.30元；2.若选择产权调换，产权调换房源为如皋市如城荷兰小镇B3#楼1102室，建筑面积约为135.98平方米，B5#楼602室，建筑面积约为91.66平方米，被征收房屋与产权调换房屋相抵后，原告朱东君户应找差价137636.50元。同时告知原告朱东君，对补偿安置方案若有不同意见，可以在三日内提出陈述申辩意见或申请听证。该告知书于同日由原告朱东君之父朱谦达签收，送达地址为环保局宿舍501室。
2016年10月13日，被告如皋市人民政府作出31号征补决定，主要内容为：1.对被征收人朱东君（户）坐落于如城陆桥社区王施陆家桥1号的房屋实施征收，并按照相关规定给予货币补偿或产权调换；2.如被征收人选择货币补偿，则补偿项目共九项合计1123099.10元，全部存储于如皋市房屋征收管理办公室征收专用账户内；3.如被征收人选择产权调换，按下述方案安置补偿：被征收房屋及附属设施等合计1050248.90元，产权调换房源为如皋市如城荷兰小镇B3#楼1102室，建筑面积约为135.98平方米，B5#楼602室，建筑面积约为91.66平方米，评估价值为1163961.60元，二者相抵后，被征收人应找差价113712.70元，征收部门提供如城丽泽华庭20幢1402室供其过渡，如被征收人选择自行过渡，补偿被征收人六个月的过渡费12850.20元；4.限被征收人朱东君（户）自收到决定书之日起十五日内腾让如城陆桥社区王施陆家桥1号全部房屋交征收部门验收后拆除。并告知了复议及诉讼的权利等。该决定书于当日张贴于原告朱东君房屋外。原告朱东君不服31号征补决定，于2016年12月7日向被告南通市人民政府申请行政复议，被告南通市人民政府行政复议机构于次日收悉，12月14日，被告南通市人民政府受理了原告朱东君的复议申请，2017年2月6日，被告南通市人民政府决定延长复议期限30日，3月3日，被告南通市人民政府作出259号复议决定，原告朱东君不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，1994年3月8日，如皋市邓园乡人民政府向原告朱东君之母张夕芳颁发宅基地使用证，其中住房147.6平方米，后该证户主变更为原告朱东君。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，1.31号征补决定事实根据是否充分，主要包括：一是评估报告能否作为31号征补决定的依据；二是原告朱东君房屋的性质、面积认定是否正确；2.31号征补决定的作出程序是否合法；3.259号复议决定的作出程序是否合法，主要针对被告南通市人民政府未与原告朱东君沟通并听取意见即作出复议决定是否违反法律规定的问题。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，被告如皋市人民政府于2015年9月2日作出《关于对如皋市GJ2003-12#E区搬迁工程项目规划红线范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，因在签约期限内，原告朱东君与如皋住建局未达成补偿协议，如皋住建局遂报请被告如皋市人民政府作出补偿决定，在此基础上，被告如皋市人民政府作出31号征补决定，符合法律、法规规定。
关于31号征补决定事实根据是否充分的问题。评估报告是房屋价值认定的核心依据，也是被告如皋市人民政府作出31号征补决定的主要事实根据。对于评估被告的审查原则，较为合理的选择是将评估程序作为审查的重点，实体事项则作初步审查，即已经完成所有评估救济程序，且所有程序均无明显违法之处，已保障了被征收人合法的程序权利，则可推定评估报告具有效力。但对于评估报告明显存在与事实不符之处且直接影响评估结论的公正性，如评估对象明显遗漏、评估时点明显错误、评估结果明显低于市场价值等情形，则需对评估报告的实体事项进行审查。理由在于，一方面，评估报告具有极强专业性，且其性质主要为证据，司法机关应尊重评估机构的专业判断，另一方面，法律对于被征收人不服评估报告的内容，赋予了一系列救济程序，如果被征收人怠于行使权利或者已经行使了权利，则司法程序中应当认可评估报告的最终结论，否则司法程序中再对评估报告的内容进行全面审查，则前置的救济程序将形同虚设。就本案所涉评估报告而言，主要涉及以下几个方面：
一是评估机构的选定。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题规定》第十条规定，确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序：（一）房屋征收部门向社会发布征收评估信息；（二）具有相应资质的房地产价格评估机构报名；（三）房屋征收部门按照报名先后顺序公布具有相应资质的房地产价格评估机构名单；（四）被征收人在规定时间内协商选定房地产价格评估机构，并将协商结果书面告知房屋征收部门；（五）被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定；（六）房屋征收部门公布被征收人协商选定或者通过多数决定、随机选定等方式确定的房地产价格评估机构。通过多数决定、随机选定等方式确定房地产价格评估机构的过程和结果，应当经过公证机构依法公证。
本案中，房屋征收部门如皋住建局履行了向社会发布征收评估信息、评估机构报名、按照报名先后顺序公布具有相应资质的房地产价格评估机构名单、被征收人在规定时间内协商选定房地产价格评估机构、组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等一系列程序后，确定博文公司为评估机构，评估机构的选定程序符合《国有土地上房屋征收评估办法》和《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题规定》的规定。如果按照原告朱东君诉称的评估机构只能由被征收人协商选定，由于评估机构没有明确的范围，同时被征收人对评估机构的资质等缺乏了解，显然不具有可操作性。
二是评估结果的救济程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。本案中，评估机构博文公司向原告朱东君送达评估报告后，在法定期限内未收到原告朱东君的书面异议，且在被告如皋市人民政府作出31号征补决定前，还向原告朱东君发出了告知书，告知原告朱东君户拟定的征收补偿安置方案以及陈述申辩或者听证的权利，已经充分保障了原告朱东君对评估报告的救济权利。
三是评估报告确定的房屋价值。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。本案中，评估报告确定的补偿价格时点为2015年9月2日，评估标准样本住房价格为人民币4300/㎡，符合案涉地块房屋征收决定及补偿方案的内容。
关于31号征补决定对原告朱东君房屋的性质、面积认定是否正确的问题。
一是房屋的性质。根据《中华人民共和国物权法》第十六条规定，不动产登记簿是确定物权归属和内容的根据，该条所谓的物权“内容”就包括房屋的用途等属性。该法第十七条又规定，不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致，故不动产权属证书的记载可以作为确定房屋用途的根据。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。房屋征收补偿实践中，房屋权属证书一般对房屋性质有明确记载，而有的房屋由于情况复杂，年代久远或者建房审批程序瑕疵，可能导致房屋性质、用途不明确，此种情况下对于市、县人民政府组织相关职能机关对房屋的性质、用途作出的确认，除非明显违背法律、法规的，法院一般应予以认可。
本案中，根据张锡芳户的建房用地审批表及宅基地使用证可见，原告朱东君房屋的证载性质明确为住房，如皋市房屋征收管理办公室通过对案涉地块改造建设项目房屋征收范围内的拟征收房屋进行调查也将原告朱东君的房屋认定为私房、用途为居住。因而即便原告朱东君的房屋实际上用于商业用途，也不能改变其房屋属于住宅而非商业用房的属性。31号决定在评估报告的基础上，按照住宅房屋对原告朱东君的房屋进行补偿并无不当。
二是房屋的面积。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》确立了违法建筑不予补偿的基本原则。根据最高人民法院行政审判庭于2013年5月15日作出的《关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》［（2012）行他字第16号］规定，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。该答复并未否定对房屋之上合法土地权益的补偿，合法取得的土地所有权属于被征收人的合法权益，应予补偿。房屋征收实践中，较为规范的产权证一般会载明房屋的建筑结构、层数、层高、四至、建筑面积以及批准使用的土地面积。但因为历史原因，有的产权证明材料被毁损，灭失，难以证明确切的房屋面积；同时也存在一些行政机关办理房屋产权证时不规范、不严谨，导致产权证没有记载房屋的四至、面积或有关面积计算错误的问题。因此，对于被征收房屋面积的计算，一般以房屋权属证书的记载为原则，同时，也考虑到特定的情形，结合实际测量面积予以认定。
本案中，房屋征收调查结果及原告朱东君房屋的宅基地证均可反映，原告朱东君房屋的证载占地面积为147.60平方米，31号征补决定认定房屋实测建筑面积238.81㎡，其中证载面积147.6㎡，超证面积33.17㎡，87航测面积33.4㎡，无证面积24.64㎡，已经充分考虑了历史原因、实测面积等特殊情形，并无不当，同时，对于合法土地使用面积大于合法建筑面积的部分，也给予了相应的补偿，并未损害原告朱东君的合法权益。
关于31号征补决定的作出程序是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款规定，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。本案中，被告如皋市人民政府依法履行了作出31号征补决定的相应程序，并无证据表明其对原告朱东君户采取了暴力、威胁或者断水、断电等非法行为，至于如皋市城市管理行政执法局对朱谦达、张锡芳作出的核查通知书，属于城管部门依据城乡规划法实施的行为，与本案征补决定显属不同的法律关系。原告朱东君诉称被告如皋市人民政府动用行政执法资源逼迫其拆迁，无事实和法律依据，本院不予采信。如原告朱东君认为如皋市城市管理行政执法局的核查通知书违法，应当另行主张。
关于259号复议决定的作出程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。根据法律规定，行政复议以书面审理为一般方式，调查询问以及听证程序不是行政复议的必经程序，而是由复议机关根据需要决定是否采用。本案中，被告南通市人民政府于2016年12月14日受理原告朱东君的复议申请，经延期后于2017年3月3日作出259号复议决定，程序合法。原告朱东君在庭审中亦表示被告南通市人民政府曾通过电话向其了解情况，与其诉状中一直没有和原告沟通的陈述，相互矛盾。
关于原告朱东君“改变房屋用途”的补偿问题。《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题规定》第十五条规定，被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿；擅自改变非住宅房屋用途的，按照原用途计算停产停业损失。被征收房屋于2010年7月1日前已经改变为经营性用房，并取得工商营业执照、持续营业1年以上的，可以结合实际营业年限按照适当比例给予停产停业损失补偿。具体比例由设区的市、县（市、区）人民政府结合本地实际确定。《如皋市国有土地上房屋征收与补偿办法》（皋政规〔2012〕1号）第四十条规定，被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿；擅自改变非住宅房屋用途的，按照原用途计算停产停业损失。被征收房屋于2010年7月1日前已经改变为经营性用房，并取得工商营业执照、持续营业1年以上的，可以结合实际营业年限按照适当比例给予停产停业损失补偿，但仍按改变为经营用房前的房屋用途安置。营业年限在1年（含）以上3年以下的，按照年平均效益的40%给予一次性补偿；3年（含）以上5年以下的，按照年平均效益的60%给予一次性补偿；5年（含）以上的，按照年平均效益的80%给予一次性补偿。被征收房屋的用途按房屋所有权证记载的设计用途或者建设工程规划许可证记载的功能认定。房屋所有权证未记载的，以房屋档案记载的用途认定。对于非住宅的具体用途，按营业执照记载的经营范围和经营方式认定。
本案中，被告如皋市人民政府根据征收补偿实施方案中有关住宅的补偿方式和标准，决定对原告朱东君给予补偿符合法律规定。然而，案涉住宅毕竟实际上用于商业用途，被告如皋市人民政府的文件及案涉地块的征收补偿实施方案亦明确规定此种情形应补偿停产停业损失，31号征补决定未补偿原告朱东君的停产停业损失，确有不当。但是，需要指出的是，在被征收房屋用途属于住宅的前提下，被征收人也应主动配合征收人，提供证明该房屋系依法从事生产经营活动的相关材料。原告朱东君在行政程序中，并未向房屋征收部门提交案涉房屋用于经营的材料，亦未就评估报告提出异议，因此，31号征补决定未对原告朱东君的停产停业损失予以补偿，不影响行政行为的合法性。在本案审理过程中，原告朱东君提交了相关证明，为充分保障原告朱东君的权益，被告如皋市人民政府明确同意在31号征补决定确定的补偿数额之外，另行就停产停业损失经调查核实后，依法对原告朱东君给予相应补偿，本院予以允许。
综上，被告如皋市人民政府作出的31号征补决定认定事实清楚、适用法律、法规正确，程序合法，被告南通市人民政府作出的259号复议决定符合法定程序。对原告朱东君的诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:
驳回原告朱东君的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告朱东君负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户银行：中国农业银行南京分行山西路支行，账号：10×××75）。
审 判 长 郭德萍
审 判 员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一七年八月三十日
书 记 员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。