广东省深圳市盐田区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤0308行初765号
原告深圳市酷思艺术设计有限公司，住所地广东省深圳市龙华新区民治街道布龙路4号127陈设艺术产业园A座1楼，统一社会信用代码914403000515012944。
法定代表人陈志成，该公司总经理。
委托代理人郭冠群，广东深兴律师事务所律师。
委托代理人马腾宇，广东深兴律师事务所律师。
被告深圳市宝安区安全生产监督管理局，住所地广东省深圳市宝安区新安2路82号，组织机构代码00754577-5。
法定代表人阮开江，该局局长。
委托代理人王彦锋，该局工作人员。
委托代理人杜舒寒，广东中熙律师事务所律师。
被告深圳市宝安区人民政府，住所地广东省深圳市宝安区创业一路1号区委区政府办公室，组织机构代码00754632-1。
法定代表人姚任，深圳市宝安区区长。
委托代理人张巧婷，该单位工作人员。
委托代理人刘博文，广东中熙律师事务所律师。
原告深圳市酷思艺术设计有限公司（以下简称原告）因不服被告深圳市宝安区安全生产监督管理局（以下简称被告宝安区安监局）作出的行政处罚决定和被告深圳市宝安区人民政府（以下简称被告宝安区政府）作出的行政复议决定，于2016年4月29日向本院提起行政诉讼，本院于2016年5月5日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年6月30日公开开庭进行了审理。原告委托代理人郭冠群，被告宝安区安监局委托代理人王彦锋、杜舒寒，被告宝安区政府委托代理人张巧婷、刘博文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告宝安区安监局于2015年11月25日作出深宝龙安监管罚（2015）龙013-1号《行政处罚决定书》(以下简称《行政处罚决定书》），认定原告未有效履行企业安全主体责任，无资质违法进行建筑工程设计；提供未经审查合格的施工图纸，对发包工程管理不严；选择不具备相应资质条件的临时施工队进行建筑施工作业；未制定建筑施工相关的安全管理规章制度和安全操作规程；施工人员安全培训教育不到位，管理混乱、违章指挥等行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第十七条的规定，根据《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，被告宝安区安监局对原告作出罚款人民币25万元（以下币种均为人民币）的行政处罚决定。原告不服，向被告宝安区政府申请行政复议，宝安区政府于2016年4月19日作出深宝府复决（2016）12号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持了被告宝安区安监局的行政处罚决定。
原告诉称，一、被告宝安区安监局的行政处罚决定适用法律错误。2015年4月初，原告因业务需要对公司办公室进行装修，将该业务发包给了包工头张某。2015年4月24日晚，在停止施工作业的情况下，原告法定代表人陈志成和包工头张某等施工人员一同到施工现场察看工程进度。期间，办公室的装修墙体突然坍塌，导致正在察看墙体的被害人廖某当场死亡。原告已将施工工程发包给不具备生产资质的包工头张某，原告作为工程的发包方，承担的只是发包方的义务。张某作为承包方负责该工程的具体施工，是真正的安全生产主体。原告认为本案应适用《安全生产法》第一百条的规定，而被告宝安区安监局却以该法第一百零九条对原告作出行政处罚。二、即使适用《安全生产法》第一百零九条的规定，作出行政处罚的机关也没有考虑本案的具体情况，原告在事故发生后已及时赔偿了受害人的损失，并得到受害人家属的谅解。本次事故的发生属于意外事件，受害人廖某系原告法定代表人陈志成的朋友，其从事装修装饰工作多年，在得知原告正在装修办公室时，便与陈志成、张某等人到装修地点了解装修情况。基于专业知识，廖某认为装修钢板存在倾斜现象，于是前去察看墙体，在对该墙体进行矫正的过程中，墙体突然坍塌，造成人员伤亡。事故发生后，原告及时处理了该事故的善后事宜，赔偿了受害人的损失，并得到受害人家属的谅解，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十七条的规定，应当从轻或减轻处罚，即对原告的处罚应在20万元以内。综上，本次事故是在意外的情况下发生的，并不是违反相关规定进行违章生产造成的，且事故发生后原告及时赔偿了受害人的损失，得到受害人家属的谅解，被告宝安区安监局对原告处以行政罚款25万元，属于适用法律错误。为此，特诉至法院，请求法院依法判令：1.撤销被告宝安区安监局作出的《行政处罚决定书》；2.撤销被告宝安区政府作出的《行政复议决定书》。
被告宝安区安监局辩称，一、被告宝安区安监局作为宝安区安全生产监督管理部门，依法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，有权对原告的安全生产违法行为依法进行查处。二、被告宝安区安监局对原告作出行政处罚决定所认定的违法事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律准确，量罚适当，不存在任何撤销事由。（一）被告宝安区安监局作出的行政处罚事实认定清楚，证据确凿。原告存在不具备安全生产条件而从事生产经营活动等违法行为，并对涉案生产安全事故的发生负有主要责任。（二）被告宝安区安监局作出行政处罚决定的程序合法。（三）被告宝安区安监局作出的行政处罚适用法律准确，量罚适当。被告宝安区安监局根据调查认定本案所涉事故属于一般安全生产事故。在该起事故中，原告存在未有效履行企业安全生产主体责任，无资质违法进行建筑工程设计，提供未经审查合格的施工图纸；对发包工程管理不严，选择不具备相应资质条件的临时施工队进行建筑施工作业；在房屋改造施工过程中管理混乱，违章指挥等违法行为，致使涉案工程的施工不具备法定的安全生产条件及安全生产要求。原告应对该事故的发生负主要责任，被告宝安区安监局可依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定对原告作出行政处罚。鉴于原告向××家属进行赔偿并取得了××家属的谅解，主动减轻了违法行为的危害后果，属于法定的从轻处罚情节，被告宝安区安监局依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十六条第二款“有从轻处罚情节的，应当在法定处罚幅度的中档以下确定行政处罚标准，但不得低于法定处罚幅度的下限”的规定，对原告作出罚款25万元的行政处罚。综上所述，被告宝安区安监局作出的处罚决定事实认定清楚，证据确凿充分，执法程序合法，适用法律准确，量罚适当，恳请法院依法驳回原告诉讼请求。
被告宝安区政府辩称，一、被告宝安区政府作出的复议决定程序合法。二、被告宝安区政府认真履行了复议机关对行政行为的审查义务，维持具体行政行为合法，并无不当。（一）被告宝安区安监局对原告作出行政处罚依据的事实清楚，证据充分。2015年4月24日，在龙华新区龙华办事处辖区油松社区水斗新围村的山咀头厂房五栋101室发生一起坍塌事故，造成1人死亡、2人受伤。经调查组查明，造成本起生产安全事故的直接原因之一是原告提供未经审查合格的施工图纸，未编制施工组织设计和安全技术措施，在房屋改造施工过程中管理混乱、违章指挥，致使发生坍塌事故。间接原因之一是原告未有效履行企业安全生产主体责任，无资质违法进行建筑工程设计；对发包工程管理不严，选择不具备相应资质条件的临时施工队进行建筑施工作业；未制定建筑施工相关的安全管理规章制度和安全操作规程；未进行施工安全技术交底，施工人员安全教育培训不到位。原告在不具备安全生产条件的情况下，擅自进行钢结构架空夹层的建设，导致发生上述生产安全事故，其行为违反了《安全生产法》第十七条的规定，对本起事故的发生负有主要责任。（三）被告宝安区安监局对原告作出的行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。原告在不具备有关法律法规和国家标准规定的安全生产条件的情况下，擅自进行钢结构架空夹层的建设，其行为违反了《安全生产法》第十七条的规定，被告宝安区安监局依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，对其作出的行政处罚决定并无不当。考虑到事故发生后，原告主动向××家属进行赔偿并取得××家属的谅解，主动减轻了违法行为的危害后果，被告宝安区安监局根据上述情节，依法在《安全生产法》第一百零九条第（一）项规定的20万元以上50万元以下罚款的幅度范围内，对原告从轻处以罚款25万元的行政处罚，处罚裁量合法适当。综上所述，被告宝安区安监局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。而被告宝安区政府对该行政处罚决定的复议审查程序合法，其依法作出的《行政复议决定书》并无不当。原告主张的事实和理由不能成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2015年4月24日，原告在位于龙华办事处辖区油松社区水斗新围村的山咀头厂房五栋101室内新建钢结构架空夹层时发生坍塌，造成廖某死亡及张某、罗某受伤的安全生产事故。2015年4月24日，被告宝安区安监局两名执法人员对涉案事故现场进行了勘验，并制作了《勘验记录》，原告法定代表人陈志成以及原告员工段某在《勘验记录》及事故现场照片上签字。2015年4月25日，被告宝安区安监局依法对涉案事故予以立案查处。2015年4月29日，深圳市龙华新区管理委员会（以下简称龙华新区管委会）成立龙华办事处彰虹工业区“4.24”坍塌死亡事故调查组（以下简称调查组）。2015年5月11日，受害人廖某妻子廖某出具谅解书，称在事故发生后，原告及其负责人及时处理该事故善后事宜，已主动向其赔偿77万元，其自愿接受原告的道歉并谅解对方。2015年6月8号，调查组对本起事故调查完毕后出具《关于龙华办事处彰虹工业区“4.24”坍塌死亡事故的调查报告》（以下简称《调查报告》），调查组认定本起事故是因私搭乱建、施工现场安全管理混乱而导致的一起生产安全责任事故。事故的直接原因之一是原告提供未经审查合格的施工图纸，未编制施工组织设计和安全技术措施，在房屋改造施工过程中管理混乱，违章指挥，致使发生坍塌事故；间接原因之一是原告未有效履行企业安全生产主体责任，无资质违法进行建筑工程设计；对发包工程管理不严，选择不具备相应资质条件的临时施工队进行建筑施工作业；未制定建筑施工相关的安全管理规章制度和安全操作规程；未进行施工安全技术交底，施工人员安全培训教育不到位。调查组查明，原告法定代表人陈志成带领公司员工陈某、黄某、段某等人到水斗新围村的山咀头厂房施工现场查看工程进度并支付施工进度款，陈志成等人在现场发现正在施工的钢结构架空层一侧出现下沉，便要求张某对其进行矫正和加固处理。陈志成随后一边调集准备用来做立柱的钢材，一边电话邀请罗某、廖某前来帮忙。2015年4月24日0时30分许，张某在支撑钢结构的墙体上凿洞，准备安放千斤顶抬起钢结构时，墙体和已浇满混凝土的钢结构平台发生坍塌，张某、廖某、罗某三人躲避不及，被坍塌的钢结构平台压倒掩埋，造成廖某死亡、张某和罗某受伤的安全生产事故。调查组先后于同年6月18日、6月23日向深圳市龙华新区综合办公室（以下简称龙华新区综合办）、龙华新区管委会提交了《调查报告》，龙华新区管委会于同年6月26日作出了批复，同意调查组对事故原因及事故性质的分析、对事故责任的划分和对有关责任者的处理意见、对事故提出的防范和整改措施。2015年10月12日，被告宝安区安监局向原告送达了深宝龙安监管罚告（2015）龙031-1号《行政处罚告知书》（以下简称《行政处罚告知书》），告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述、申辩和要求听证等权利。原告随后向被告宝安区安监局提出听证申请，被告宝安区安监局依法组织举行了听证。被告宝安区安监局对调查结果及听证情况进行审查后，于2015年11月25日作出《行政处罚决定书》，认为原告上述行为违反了《安全生产法》第十七条的规定，依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，对原告作出罚款25万元的行政处罚决定。同日，被告宝安区安监局将《行政处罚决定书》直接送达给了原告。
原告收到《行政处罚决定书》后于2016年1月21日向被告宝安区政府申请行政复议，被告宝安区政府经审查后予以受理。被告宝安区政府于2016年l月27日向被告宝安区安监局作出《行政复议答复通知书》（深宝府复办答（2016）12号），并于2016年2月23日送达被告宝安区安监局。被告宝安区安监局于2016年3月3日作出《行政复议答复书》以及提交了作出行政行为的相关证据材料。2016年3月16日，因案情复杂，被告宝安区政府作出《行政复议延期通知书》，决定延期三十日作出行政复议决定，并书面通知原告。被告宝安区政府根据原告提交的复议申请材料以及被告宝安区安监局提交的答复材料，认为被告宝安区安监局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，予以维持，于2016年4月19日作出《行政复议决定书》，并于2016年4月20日邮寄送达给原告，原告不服，遂提起本案诉讼。
上述事实，有经庭审质证并经各方确认真实的勘验记录及现场照片、调查组对蒋某、庞某、黄某、段某、陈某、张某、罗某、陈志成、欧某的询问笔录及相关证件、油松派出所对陈志成、张某的讯问笔录、油松派出所对罗某的询问笔录、龙华办事处的事故报告、××廖某的法医学死亡证明书及火化证书以及与其相关的结婚证、赔偿协议、付款证明和谅解书、罗某和张某的相关病历及诊断资料、原告和XX有限公司的相关证照、管理文件、房屋租赁合同、工程施工相关票据、关于成立事故调查组的请示和批文、事故调查报告、评审会评审结果、事故调查组成员签名表、提请法律审查的函、龙华新区综合办关于《调查报告》的法律意见、向龙华新区管委会提交的关于对《调查报告》进行批复的请示、龙华新区管委会关于《调查报告》的批复、立案审批表、行政处罚集体讨论记录、案件处理呈批表、《行政处罚告知书》、听证会通知书、听证会变更通知书、听证笔录及听证员和书记员证件、听证报告书、行政执法委托协议书、《行政处罚决定书》、行政复议申请书及收案回执、行政复议立案呈批表、《行政复议答复通知书》及其送达回证、《行政复议答复书》、《行政复议延期审理通知书》及邮寄单、《行政复议决定书》等证据证实。
本院认为，根据《安全生产法》第九条第一款的规定，被告宝安区安监局作为宝安区安全生产监督管理部门，依法具有对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理的法定职权。本案的争议焦点是：1.原告是否是涉案工程的安全生产主体；2.本起事故是生产安全事故还是意外事故；3.被告宝安区安监局作出的处罚决定适用法律是否准确，处罚是否适当。
关于争议焦点1，原告主张其仅为涉案工程发包方并非涉案工程的安全生产主体。本院认为，《安全生产法》第四十六条规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。根据上述规定，原告作为涉案工程的发包方，需履行在承包合同中约定的各自安全生产的管理职责如对承包方的安全生产工作统一协调、管理以及定期进行检查等，作为生产经营单位需承担安全生产的主体责任。本案中，原告将钢结构架空夹层建设项目的焊接工作发包给张某组建的临时施工队，由张某依据原告的要求进行施工作业。涉案工程施工过程中，原告自行设计施工图纸和方案，自行提供材料，并派员工段某到施工现场进行监督管理。本起事故发生时，原告法定代表人陈志成亦在现场指挥作业，直接参与钢结构架空夹层加固处理方案的商定，并安排廖某（××）及罗某等人在施工现场帮忙。因此，原告不仅是涉案工程的发包方，而且是涉案工程施工活动的实际控制人和直接参与者，应属于涉案工程施工活动的生产经营单位，依法应承担涉案工程施工活动的安全生产主体责任。
关于争议焦点2，原告主张本起事故是由于不能预见的原因引起的，属意外事故，不是安全生产事故。本院认为，生产安全事故是生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。《安全生产法》第十七条规定，生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。安全生产是指生产经营单位的各个系统，各生产经营环境，所有设备和设施以及与生产相适应的管理组织、制度和技术等措施。本案中，原告新建钢结构架空夹层未经相关行政主管部门审批，在自身不具备相应资质的情况下自行设计方案，又将该建设项目的焊接工作发包给不具备相应资质条件的张某。在不具备安全生产条件的情况下擅自进行建设，违章作业，支撑钢结构架空夹层的墙体受外力作用发生坍塌，并非墙体突然的自然坍塌造成的事故。因此，该事故是完全可以避免的，其发生明显存在人为主观因素，不应属于因不能预见的原因引起的意外事故。
关于争议焦点3，原告主张其作为工程的发包方，承担的只是发包方的义务，本案应适用《安全生产法》第一百条的规定对原告作出行政处罚。本院认为，《安全生产法》第一百条是对违法发包主体进行处罚的规定。但在案的证据显示，原告不只是涉案工程的发包人，还实际参与和操控涉案工程的施工，并且存在多个违法行为，而这些违法行为均是导致生产安全事故发生的直接原因或者间接原因，原告是涉案工程的安全生产主体，应对本起事故的发生负有主要责任。《关于生产安全事故调查处理中有关问题的规定》（安监总政法（2013）115号）第二条规定，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条所称生产经营活动，是指在工作时间和工作场所，为实现某种生产、建设或者经营目的而进行的活动，包括与工作有关的预备性或者收尾性活动。涉案工程的施工活动属于为实现建设目的而进行的生产经营活动。本起事故是在施工活动中发生，且造成了1人死亡、2人受伤的严重后果，因此，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条、第三条的规定，本起事故属于法定生产安全事故中的一般事故的范畴。被告宝安区安监局综合考虑原告在事故发生后主动减轻违法行为危害后果的情节，根据《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，对原告作出罚款25万元的行政处罚决定，该处罚决定适用法律准确，处罚适当。原告的相关主张本院不予支持。
综上，被告宝安区安监局作出的处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法。原告要求撤销被告宝安区安监局作出的《行政处罚决定书》的诉讼请求本院不予支持。被告宝安区政府依法受理了原告的复议申请，并向被告宝安区安监局发出《行政复议答复通知书》，在依法审查复议材料后作出了行政复议决定，复议程序合法，原告要求撤销被告宝安区政府作出的行政复议决定的诉讼请求，本院亦不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条的规定，判决如下：
驳回原告深圳市酷思艺术设计有限公司的全部诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告深圳市酷思艺术设计有限公司负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。
审 判 长 封文智
审 判 员 董学军
人民陪审员 饶鹏熙
二〇一六年十一月二日
书 记 员 苏 霜
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。