广西壮族自治区崇左市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）崇行初字第28号
原告崇左市江州区那隆镇合卢村月念经济联合社。
诉讼代表人黄大卓，主任。
委托代理人凌连英，女，1962年9月2日出生，农民，住崇左市江州区。
被告崇左市人民政府。
法定代表人孙大光，市长。
委托代理人苏文龙，崇左市法制办公室副主任。
委托代理人刘林峰，崇左市法制办公室副科长。
第三人崇左市江州区群力林场。
法定代表人廖锷，场长。
委托代理人朱恒忠，广西诺尔律师事务所律师。
委托代理人赵宣海，崇左市江州区群力林场职工。
原告崇左市江州区那隆镇合卢村月念经济联合社（以下简称月念经联社）因被告崇左市人民政府（以下简称崇左市政府）林业行政复议一案，于2015年9月9日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月16日立案后，向被告崇左市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月30日公开开庭审理了本案。原告月念经联社的委托代理人凌连英，被告崇左市政府的委托代理人刘林峰，第三人崇左市江州区群力林场（以下简称群力林场）的委托代理人朱恒忠、赵宣海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告月念经联社因与第三人群力林场对“警登”（A地块）、“叫风”（B地块）林地权属发生纠纷，申请崇左市江州区人民政府（以下简称江州区政府）调查处理。江州区政府于2014年12月22日作出江政发（2014）16号林地林木权属纠纷的处理决定：争议地“警登”（A地块）和“叫风”（B地块）范围内的林地林木确权给月念经联社所有，争议地C地块范围内林地林木确权给群力林场所有。
第三人群力林场不服，向被告崇左市政府申请行政复议。崇左市政府经审理于2015年9月初将崇政复决字（2015）13号行政复议决定书分别送达原告月念经联社、第三人群力林场及江州区政府。该行政复议决定书载明：月念经联社提供的两本崇左县山林权属使用证（编号№0064828、№017822），经核实，虽然该两本证所填的面积在争议地范围内，但这两块地实地面积不清楚，江州区政府没有充分的证据证明该证所填的面积与实地面积是否相符，就将争议的“警登”（A地块）、“叫风”（B地块）的林木林地确权给月念经联社所有，是错误的。同时，江州区政府也没有充分的证据证明“警登”（A地块）、“叫风”（B地块）两个地块是在1971年双方签订协议后允许在群力林场山林权属证范围内的插花地块。经对被申请人江州区政府作出的江政发（2014）16号林地林木权属纠纷处理决定的事实依据、法律程序进行审查，复议机关认为，江州区政府作出的具体行政行为的事实不清，证据不充分，不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，撤销江州区政府作出的江政发（2014）16号林地林木权属纠纷处理决定，责令江州区政府60天内重新作出具体行政行为。
为证明行政复议决定的合法性，在举证期限内被告崇左市政府向本院提交了以下证据、依据：1.2015年5月22日崇左市政府崇政复决字（2015）13号行政复议决定书，证明其作出被诉行政行为；2.2014年12月22日江州区政府江政发（2014）16号林地林木权属纠纷处理决定书，证明复议机关审理的行政行为；3.2015年1月23日群力林场《行政复议申请书》，证明群力林场申请行政复议的事实；4.2015年2月28日崇左市政府行政复议办公室崇政复受字（2015）2号《行政复议受理通知书》及送达回证，证明立案受理行政复议；5.2015年3月4日江州区政府《行政复议答复书》，证明江州区政府答复行政复议申请的内容；6.2015年3月16日月念经联社提交的《行政复议答辩意见书》及案卷目录，证明月念经联社逾期提交行政复议陈述意见书和证据材料的事实；7.2015年4月15日月念经联社《行政复议陈述意见书（补充）》，证明月念经联社再次向复议机关提交陈述意见；8.2015年5月21日质证会会议记录，证明质证会上月念经联社认可崇左县山林权属使用证（编号№064830）的面积、四至不在争议的林地范围内；9.2015年5月21日月念经联社《调取证据申请书》，证明月念经联社申请调取证据；10.2015年6月1日月念经联社《质证辩论意见书》，证明月念经联社逾期提交质证辩论意见，要求复议机关详细核实新提出的事实和证据；11.2015年6月1日月念经联社提交的自行标注界线的群力林场直属分场14林班图以及标注的1971年协议书附图，证明月念经联社逾期提交证据，要求复议机关对月念经联社提出的界线范围进行核查；12.1985年1月9日月念经联社农贵仁的崇左县山林权属使用证（编号№0064828），证明林权使用证记载的面积为90亩；13.月念经联社农贵元的崇左县山林权属使用证（编号№017822），证明林权使用证记载的面积为9亩；14.月念经联社农贵元的崇左县山林权属使用证（编号№064830），证明该林权使用证不在争议地范围内，与本案无关；15.2012年8月21日现场踏界记录及山林纠纷踏界图、林地纠纷确权示意图，证明争议林地A地块“警登”四至界线清楚，但是很明显争议地块的范围比林权证记载的面积大得多；争议地B地块“叫风”实地与山林权属证四至不符，面积也未核实清楚，无法核实实地面积是否与山林权属证是否相符；16．1971年那隆公社合卢大队各生产队与群力林场的协议书及草图，17．1989年12月25日群力林场直属分场《国营经营山林权属证》及附图、2009年12月群力林场直属分场14林班图，证明群力林场提供的协议书及山林权属证，草图与地形图有较大出入，无法证明“警登”（A地块）和“叫风”（B地块）两个地块是在1971年双方签订协议后允许在群力林场山林权属证范围内的插花地块；18．送达回证，证明复议程序合法。原告月念经联社诉称，1.被告崇左市政府受理行政复议申请后，没有在法定期限内作出复议决定，并找借口拖延履行法定职责，严重违反《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。2.被告没有履行行政复议法定程序，程序违法。广西壮族自治区人民政府《关于当前行政复议工作若干问题的意见》第四条第（五）项规定，申请人或者被申请人对于案件事实的陈述不一致的，行政复议机构应当进行实地调查。在本案行政复议中，群力林场与江州区政府、月念经联社对于争议山林范围的陈述以及月念经联社对于1971年签订协议书的效力与江州区政府认定不一致，原告向被告提出实地调查申请，但被告拒绝履行法定职责。3.被告作出行政复议决定事实不清，违反法律规定。原告持有的山林使用证书合法有效，证书标示四至范围清楚，被告以该证书所填面积与实际面积不符为由而不予认定，不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》、林业部《林木林地权属争议处理办法》的有关规定；原告对争议地范围有近三十年经营管理的事实，江州区政府经过实地调查予以认定，并根据三个有利于的原则确定了林地权属，但被告未实地调查，也未从三个有利于原则出发，遂撤销江州区政府的处理决定，属不负责任的行政行为。综合上述事实理由，被告在复议程序中存在违反程序、不履行法定职责、缺乏事实依据，损害原告合法权益的严重违法情形。请求法院撤销被告作出的崇政复决字（2015）13号行政复议决定，判令被告重新作出行政复议决定并承担诉讼费用。
在起诉的同时，原告月念经联社向本院提供了以下证据：1.2015年5月22日崇左市政府崇政复决字（2015）13号行政复议决定书，证明被告作出被诉行政行为；2.2014年12月22日江州区政府江政发（2014）16号林地林木权属纠纷处理决定书，证明江州区政府作出处理决定；3.2015年5月21日复议质证笔录，证明江州区政府查明的事实；4.2015年5月21日《实地调查申请书》，证明原告要求被告实地调查的事实；5.2015年4月15日、5月21日《调取证据申请书》，证明原告申请调取证据的事实；6.2015年7月23日崇左市政府行政复议办公室崇政复意字（2015）6号《行政复议意见书》，证明被诉行政行为超期作出的事实；7.原告制作的《纠纷山林林班示意图》，证明1971年协议书内容没有包括争议林地，1989年群力林场林权证文字内容与附图表达的内容在实地上不一致，1974年《合卢林区图》范围已超出1971年协议书划定的群力林场经营的范围；8.2014年10月22日江州区林业局《关于合卢村月念村民小组与群力林场对“姜登”、“警登”、“叫风”的林地权属纠纷的处理意见》，证明江州区林业局实地调查，支持原告请求，并认定群力林场的草图与地形图、客观事实不符；9.崇左县山林权属使用证№0064830、№017822，证明原告对争议山林享有权利的依据。
被告崇左市政府辩称，江州区政府没有查清原告持有的《山林权属使用证》在争议林地A地块和B地块中的实地面积，没有充分证据证明该两本证填写的面积与实地面积是否相符，也没有充分证据证明“警登”和“叫风”两个地块是在1971年双方签订协议后允许在群力林场山林权属证范围内的插花地块，遂作出江政发（2014）16号林地林木权属纠纷处理决定，将争议的“警登”（A地块）和“叫风”（B地块）林地确权给原告的依据不足。因此，被告作出行政复议决定，撤销江州区政府处理决定的事实清楚，理由充分，适用法律正确。原告没有确凿的证据否定被告行政复议决定的合法性。请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人群力林场述称，1.1971年合卢大队及各生产队与群力林场签订《协议书》后，争议林地转为国有土地，由第三人经营。1989年群力林场依据1971年协议取得原崇左县政府核发的山林权属证书，这是没有异议的事实。2.原告月念经联社取得两本崇左县山林权属使用证（编号№0064828、№017822）来源不清楚，江州区政府认定原告该两本证是因插花地而取得，没有证据证明。因此，被告崇左市政府行政复议撤销江州区政府作出的处理决定正确。请求法院驳回原告月念经联社的诉讼请求。
第三人群力林场没有向本院提交证据。
经庭审质证，原告月念经联社对被告崇左市政府提交的证据1.2.6.9.10.12.13.14.15.16.17等予以质证并发表了质证意见，对证据3.4.5.7.8.11没有发表质证意见。原告认为，证据1为被诉行政行为不合法，被告没有履行实地调查职责，违反法定程序；证据2江州区政府处理决定是合法的；证据6不能证明原告逾期提交证据，因为原告在2015年3月11日收集好证据，但被告出差不在，通知原告在3月16日提交证据；证据9证明原告申请被告调取证据，但被告没有调取证据；证据10在被告作出复议决定之前，原告可以提交证据，没有逾期的说法；证据12.13原告两本林权证的四至范围清楚，应予以确认，由于争议地块里有农用地，而林权证记载的是林地面积，所以证的面积与实地面积不一样是合理的；证据14该证记载“姜登”就是“警登”，记载的林地面积在争议地范围内，与本案有关联；证据15没有异议，认可江州区政府确定的争议林地范围和山岭地名位置；证据16.17争议林地在1971年没有划给群力林场，因为协议书的草图与地形图有很大差入，1989年林权证依据1971年协议书核发，故不认可该证据的真实性、合法性、关联性，也不认可被告的举证意见。第三人群力林场认为，被告提交的证据与本案关联，同意被告的举证意见。
对原告月念经联社在庭上提交了在举证期限内提交的证据4《实地调查申请书》、证据8江州区林业局《林地权属纠纷的处理意见》。被告崇左市政府认为，对于证据4没有异议，证据8是江州区政府处理的内部意见，不能作为证据使用。第三人群力林场同意被告的质证意见。原告对于在举证期限内提交的其他证据没有在庭上提交法庭组织质证。
本院对当事人提交的证据认证如下：被告崇左市政府提交的证据3.4.8.9.18，证明被告受理行政复议申请，组织当事人质证和调解，作出行政复议决定和送达文书等程序，履行了行政复议职责，本院予以确认；证据12.13.16.17，为当事人达成的协议和县级政府核发的山林权属证书，具有真实性，证明原告和第三人争议的林地，1971年签订协议划入群力林场经营的范围，原告和第三人对争议林地分别持有《山林权属使用证》和《国营经营山林权属证》，存在重证的情况；证据15原告和第三人没有异议，证明争议双方争议的林地界线、范围，本院予以确认。对于被告提供的证据1.2为被诉行政行为和复议审查的对象，证据5.6.7.10.11为当事人的陈述意见，证据14与本案无关联，不能作为定案的依据，本院不予确认。
原告月念经联社提交的证据4月念经联社的调取证据申请书仅能明原告申请被告调取证据的事实，不能证明复议程序违法；证据8江州区林业局的处理意见为内部意见，不能作为确定权属的依据。因被告和第三人持有异议，本院不予采信。对于原告月念经联社在举证期限内提交的其他证据，因没有在庭上提交法庭组织质证，本院不予确认。对于原告月念经联社于2015年11月4日提交的其他证据，因不是在举证期限内提交，本院不予接纳。
经审理查明，原告月念经联社与第三人群力林场争议的“警登”、“叫风”山林约300亩，争议地范围内有松木、杂木及月念经联社经营的旱田、八角树。2004年2月，群力林场将争议林地发包采割松脂，月念经联社提出异议。2005年4月13日，原告月念经联社提出权属主张而产生纠纷。2014年12月22日，江州区政府根据月念经联社的调处申请，经调查和调解后作出江政发（2014）16号权属纠纷处理决定。群力林场不服，向被告崇左市政府申请行政复议。2015年2月28日，被告受理群力林场提出行政复议申请。2015年5月21日，被告组织召开行政复议质证会。2015年7月20日，原告月念经联社向本院起诉要求确认被告未在法定期限内作出行政复议决定违法，判令被告作出行政复议决定。2015年7月23日，崇左市人民政府行政复议办公室向江州区政府作出崇政复意字（2015）6号《行政复议意见书》，要求江州区政府自行撤销江政发（2014）16号处理决定。2015年9月2日，被告崇左市政府将崇政复决字（2015）13号《行政复议决定书》送达月念经联社，2015年9月6日送达江州区政府。该行政复议决定书落款日期为2015年5月22日。原告月念经联社不服，向本院提起诉讼。
另查明，在江州区政府调处中，原告月念经联社提供了上世纪八十年代初原崇左县人民政府向农贵元户签发的编号№017822《崇左县山林权属使用证》，该证记载山林地名为“警登”，面积9亩；向农贵仁户签发的编号№0064828《崇左县山林权属使用证》，该证记载山林地名“叫风”，面积90亩。群力林场提供了1971年那隆公社合卢大队及月念、上任、古榜、上卢、念带生产队与群力林场签订的《合卢大队、群力林场林地区划协议书》及1989年12月25日原崇左县人民政府签发的编号№3《崇左县国营经营山林权属证》。江州区政府经查实认定，编号№017822、№0064828《崇左县山林权属使用证》、№3《崇左县国营经营山林权属证》记载的林地在争议的“警登”、“叫风”的林地范围内。庭审中，原告月念经联社和第三人群力林场均认可江州区政府的上述认定，争议林地存在重证的情形。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。崇左市政府作为复议机关作出撤销江州区政府江政发（2014）16号权属纠纷处理决定的复议决定，是改变原行政行为的行为，故崇左市政府是本案的适格被告。月念经联社认为崇左市政府作出的崇政复决字（2015）13号行政复议决定侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。对于争议的“警登”、“叫风”林地，原告月念经联社提供的编号№017822、№0064828《崇左县山林权属使用证》和第三人群力林场提供的№3《崇左县国营经营山林权属证》，记载的林地在争议的林地范围内。庭审中，原告月念经联社和第三人群力林场均认可争议林地存在重证的情形，但对对方持有的山林权属证的林地权属来源均认为不合法。在争议地范围，不仅有林地还有集体经营的旱田以及农户种植的八角树，而江州区政府在处理本案争议中，未查明原告月念经联社在争议地内经营的旱田面积和种植八角树的面积、棵数等，未查明№017822、№0064828《崇左县山林权属使用证》填写的林地面积与实地面积是否相符。同时，江州区政府没有充分证据证明两个地块是在1971年签订协议书后允许在群力林场权属范围内的插花地块，也没有解决争议双方对争议林地持有重证的问题，遂将争议的“警登”（A地块）和“叫风”（B地块）林地确认归月念经联社集体所有，事实不清，主要证据不足。另外，第三人群力林场对国有土地、林地享有使用权，并无所有权，故江州区政府将争议地C地块范围内林地确认归群力林场所有，无法律依据；争议林地内的八角树为农户种植，江州区政府将所有林木确认归集体所有不当。因此，被告崇左市政府行政复议决定撤销江州区政府处理决定，并责令江州区政府重新作出处理决定的行政行为符合事实和法律。对于原告月念经联社提出被告崇左市政府未在法定期限内作出复议决定，也未实地调查，严重违反法定程序的诉讼意见，经查，根据行政复议法的相关规定，行政复议机关在查明被申请人作出的行政行为存在主要事实不清、证据不足情形的，有权决定撤销，并可以责令被申请人重新作出行政行为。法律没有规定行政复议机关撤销后可以直接代替被申请人作出行政行为，因而本案对于案件基本事实、争议双方争执和重证的问题，需要江州区政府进行查证核实、处理，被告未实地调查不违反法定程序。虽然被告行政复议决定未在法定期限内作出，但实体处理正确，实质上未影响当事人合法权益，为避免撤销行政行为导致当事人诉累，本院认定复议程序存在瑕疵，不予认定违法。综上所述，原告月念经联社以被告崇左市政府在复议程序中存在违反法定程序、缺乏事实依据的违法情形为由要求撤销被告行政复议决定的证据不足，理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告崇左市江州区那隆镇合卢村月念经济联合社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告崇左市江州区那隆镇合卢村月念经济联合社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审 判 长 农立海
审 判 员 韦权美
代理审判员 陶园园
二〇一五年十一月十六日
书 记 员 陈洋宇
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。