贵州省三都水族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）三行初字第11号
原告三都水族自治县都江镇坝辉村党光组。
代表人潘世荣，系党光组组长。
委托代理人李向玉，贵州洲联律师事务所律师。
被告三都水族自治县人民政府。
法定代表人张加春，系三都水族自治县人民政府县长。
委托代理人李治勇，系三都县林业局工作员。
委托代理人韦兴绍，系三都县林业局工作员。
第三人三都水族自治县都江镇中明村下排近组。
代表人王炳刚，系中明村下排近组组长。
委托代理人王国军，男。
原告三都水族自治县都江镇坝辉村党光组（以下简称党光组）不服被告三都水族自治县人民政府（以下简称三都县人民政府）于2014年5月6日作出的三府裁处（2014）2号《关于坝街乡坝辉村党光组与中明村下排近组“务才山”山林土地权属争议的处理决定》（以下简称（2014）2号处理决定），向本院提起行政诉讼。本院于2014年9月11日立案受理后，9月12日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、权利义务告知书等诉讼材料。被告在举证期限内向本院提交了其作出被诉具体行政行为的证据依据。本院依法组成合议庭，于2014年10月24日公开开庭进行了审理。原告党光组代表人及其委托代理人李向玉，被告三都县人民政府委托代理人李治勇、韦兴绍，第三人三都水族自治县都江镇中明村下排近组（以下简称下排近组）代表人王炳刚及其委托代理人王国军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告三都县人民政府以原告提供的三林管字第0516号《三都县集体山林管理证》（以下简称0516号集体山林管理证）和第三人提交的1982年“山林所有证”复印件依法不能作为认定山林土地权属的依据，第三人提交的《荒山造林承包合同书》和1992年土地详查期间两村作出的分界协议较为公平合理。依照我国《森林法》、《贵州省林地管理条列》和《林木林地权属争议处理办法》的相关规定，作出以792.6米海拔坡头（亦村“务的”坡头）为起点，沿西北方向的“务的”（亦村“恒农”）坡脊向下至沟为界，东北面的林地和林木权属归原告所有，西南面的林地和林木权属归第三人所有的（2014）2号处理决定。原告不服，向黔南州人民政府申请行政复议，黔南州人民政府于2014年8月25日作出黔南府行复决字（2014）20号《行政复议决定书》，维持三都县人民政府（2014）2号处理决定。原告党光组仍不服，于2014年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于9月12日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、权利义务告知书等诉讼材料。被告在举证期限内向本院提交了其作出具体行政行为的依据：1、三府裁处（2014）2号《处理决定书》，用以证明裁处认定准确；2、确权申请书，用以证明裁处争议范围准确；3、现场勘验图，用以证明裁处争议范围准确；4、三林管字第0516号《集体山林管理证》，用以证明该证系原坝街公社管理委员会颁发，不是法定权属凭证；5，三林管字第0516号存根，用以证明原告提交的0516号集体山林管理证及其存根均为变造证；6、1982年被告颁发的《山林所有证》，用以证明该证既无原件亦无编号，不能作为权属凭证；7、1992年集体山林管理证，用以证明该证系坝街乡政府颁发，不是法定权属凭证；8、三证字第23019号、23021号、23023号《土地房产所有证》用以证明不是本案的裁处依据；9、《荒山造林承包合同书》，用以证明第三人造林的事实；10、《土地权属界限协议书》，用以证明两村之间曾签订了土地权属界限协议。
原告党光组诉称：被告2014年5月6日三府裁处（2014）2号依据的主要事实不清、证据不足。原告提供的《山林管理证》来源合法，记载的四抵与本案争议的“务才山”吻合，能够充分证实该争议地属原告所有。1963年，原告与第三人同属一个村，在“四固定”时，双方确定的界线为东抵金敏山，南抵大路卡，西抵排近山沟，北抵沟。1982年，三都县进行集体山林管理登记时，0516号集体山林管理证就是按照“四固定”的界限确定的，直到1990年原告也没有与任何组织对此发生争议。1982年在进行发证登记时，登记人员在填写存根时不小心将四至中的东至和南至填写错位，为图方便省事，当时没有更换新的存根，而只是划掉错误的地名，把正确的填写在旁边。二十多年来并没有任何人对此提出异议。第三人的《荒山造林承包书》是对原告林权的侵害，多年以来，原告一直向第三人积极主张自己的合法权益。被告以《承包书》认定“务才山”的权属，属于事实认定错误。被告的裁决适用法律错误，裁处行为明显不当。原告与第三人对“务才山”的林权争议由来已久，原告从来没有承认或默认第三人拥有“务才山”的林权，在第三人使用“务才山”过程中，原告多次让第三人退出“务才山”地界。1992年黔南州中级人民法院撤销三都县人民法院的行政判决书和坝街乡的处理决定后，双方的争议并没有得到实际解决。1993年原告还向被告提交了争议地的确权申请书，请求被告对“务才山”进行确权处理。在此期间，因法律规定“山林土地权属争议发生至解决以前，任何一方不得改变争议区域或山林土地现状，不得破坏土地上的附作物”，原告才没有强行砍除第三人在原告林地内的人工林。因此被告适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的“默认规则”错误。请求人民法院判决撤销被告作出的三府裁处（2014）2号《关于坝街乡坝辉村党光组与中明村下排近组“务才山”山林土地权属争议的处理决定》，判决“务才山”林地权属归原告所有。
为证明自己的主张，除证人潘老移、潘秀华、潘辉忠当庭陈述原告与第三人发生争议情况外，原告提交的证据因被告已提交质证而不再提出另行进行法庭质证。
被告三都县人民政府辩称：一、原告所主张权属范围包含有“务才”、“棚等”等多个小地名，事实上“务才山”只是原告所主张权属范围内的一个坡脊小地名。二、原告提供的1982年三林管字第0516号《三都县集体山林管理证》记载的内容与县档案局的存根内容不同，存根记载的西抵是“排近山”，而原告所持证的西抵是“排近山沟”。经核对，沟系后来才蓄意添加的，属变造证。该证东抵金敏山，南抵大路卡，西抵排近山，北抵沟，四至含糊不清，在“争议地”内无法确认具体地块，故不予采信。且该证是坝街人民公社管理委员会颁发的，与我国《森林法》规定的颁证机关是县级以上人民政府不符，不能作为权属凭证。三、第三人提交的1982年《山林所有证》和1992年《集体山林管理证》或无原件和无档案资料或系坝街乡人民政府颁发，故不能作为权属凭证。第三人提交的1955年三都县人民政府颁发的三证字第23019号、23021号、23023号的《土地房产所有证》所指的地名均为争议地中不同区域小范围内相应地块的小地名，不能作为认定整块争议地权属依据。1990年第三人王国军和王治红跟中明村委会承包“务的坡”营造杉木速生丰产用材林后，在“务才”至“棚等”坡段炼山造林时，原告组织群众上山制止后双方发生对峙，后第三人退回至“务的”坡往南方向继续造林，原告则继续在“务才”坡脊范围造林。后，双方按照自己造林的范围抚育管护至今。该林木林地权属争议属于县人民政府依职权处理的情形，原告和第三人均提不出任何有效证据证明自己的主张，被告依照“公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用”的原则所作出的处理决定并无不当，所作出的三府裁处（2014）2号处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，应予维持。
第三人中明村下排近组述称：“务才”为水语谐音地名，又称“巫才”、“忙往务才”等，是本案争议范围内的一个小地名，实际争议范围包括“务才”、“棚等”、“应恒农”、“务的”、“雅海”等五幅山林。1955年，三都县人民政府向原坝辉乡后辉村即现在的中明村村民周廷杰、王国美、周廷尧（三人均为下排近组组民）颁发三证字第23019号、23021号、23023号《土地房产所有证》。23019号《土地房产所有证》载明：座落巫才，种类杠木山，东抵沟，西抵坡头，北抵路；23021号《土地房产所有证》载明：座落务的，种类下土，东抵坡，西抵坡，南抵坡，北抵坡；23023号《土地房产所有证》载明：座落雅海，种类杠木山，东抵沟，西抵周廷光山，南抵坡头，北抵潘老先田。上述三证与本案界定争议范围内的小地名相对应，均在本案争议地范围内。后由于社会管理的变化，该处山林从个人管理变为本村集体所有，“四固定”时归下排近组管理，山林山定政策实施后，“务才山”转变为下排近组集体山林。1982年3月25日，三都县人民政府向第三人颁发《山林所有证》，该证载明：所有者下排近组集体，幅数4幅，面积1200亩。该证中对本案争议地分两幅记载：第一幅地名为“忙往务才”，东抵党光山沟，南抵畜坡，西抵水沟，北抵河；第二幅地名为“的要务的”，东抵故正山，南抵畜坡，西抵沟田，北抵畜坡。本案争议地范围内是第三人的传统牧坡，由于原告和第三人相距不远，所以有时原告组的群众也到该地放牧，依当地民间习惯，第三人并不干涉。1990年，中明村为搞好荒坡利用，将该山在内的林地承包给王国军和王治红造林。两人在造林时，原告也强行到该山造林，由此引发纠纷。坝街乡在处理时越权对争议地进行确权，将争议地确权给原告。第三人不服提起行政诉讼后，该违法处理决定才被黔南州中级人民法院撤销。1992年土地详查期间，工作组到该地进行土地详查工作，对两村土地权属界限进行了确认并签署土地界限协议，明确本案争议地为中明村所有。王国军等人依照与第三人签订的《荒山造林承包合同书》，对该山植树造林后一直管理至今。原告的一纸经涂改伪造的、四抵无法对应实地的《山林管理证》与争议地无关联性，应属无效证据。被告作出的三府裁处（2014）2号处理决定合法合理，客观公正，应予维持。
第三人提出己方的证据与在行政程序中提交的证据一致且被告已提交质证而不再另行提交质证。
在庭审质证中，原告对被告提交的三府裁处（2014）2号《处理决定书》的质证意见是事实不清；确权申请书不能证明被告的证明目的；认为现场勘验图上原告的签字不实；不认可被告关于三林管字第0516号《集体山林管理证》及其存根的证明目的；认可被告不以1982年被告颁发的《山林所有证》不作为权属凭证的证明目的；认可被告不以1992年集体山林管理证作为法定权属凭证的证明目的；认可被告不以三证字第23019号、23021号、23023号《土地房产所有证》作为裁处依据的证明目的；《荒山造林承包合同书》虽然是真实但不能证明被告的处理合法；《土地权属界限协议书》主体不合法，不予认可。第三人对被告提交的上述证据除0516号《集体山林管理证》外予以认可。
被告提交的上述证据与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明：被告三都县人民政府作出的三府裁处（2014）2号《处理决定书》认定原告与第三人争议宗地的名称是“务才坡”（亦写作巫才坡）四抵为东抵沟，西抵沟，南抵坡头，北抵河，面积约200亩。争议地内不同地域有不同的地名，分别为“务才”（又称“巫才”）、“应恒农”、“务的”、“雅海”等小地名。黔南州人民政府黔南府行复决字（2014）20号行政复议决定书认定的原告与第三人争议的宗地涵盖“务才”（当地俗称巫才）、“鹏等”、“应恒农”、“务的”、“雅海”5幅集体林地，四至为东抵自海拔820米坡头沿坡顶线至海拔792.6米的务的坡头向东北转小山冲和小河一带，南抵海拔820米坡头南面第一个沟，西抵排近山沟即务的沟，北抵大水沟，面积约700亩。1990年，第三人群众王国军和王治红与中明村委会签订合同承包“务的坡”造林，1991年1月王国军、王治红在“务才”至“鹏等”坡炼山整地造林时，原告组织本组群众上山制止和在争议地内造林，双方为此产生纠纷。纠纷发生后，双方仍在争议地内相应位置进行造林管护至今。1991年2月1日，原坝街乡人民政府就原告与第三人以及姑正组的山林纠纷作出裁决，裁决以应恒农坡背直下至沟为界，往南属原告，往北属第三人。第三人不服，向本院提起行政诉讼，1992年3月5日，本院作出（91）行字第7号行政判决书，判决维持原坝街乡政府的处理决定，第三人仍不服，向黔南中院提起上诉。1992年11月20日，黔南中院作出（1992）法行上字第18号行政判决书，以坝街乡政府无权对原告与第三人以及姑正组的土地权属进行确权处理而撤销本院的（91）行字第7号行政判决书和坝街乡政府的裁决。对于争议地，原告持有1982年3月6日盖有原坝街乡人民政府印章的0516号集体山林管理证。第三人持有1982年3月15日盖有被告印章的山林所有证；1990年11月16日坝街乡中明村与下排近组王国军、王治红签订的荒山造林合同书；1992年11月20日盖有原坝街乡人民政府印章的集体山林管理证，1955年三都县人民政府颁发的三证字第23019号、23021号、23023号土地房产所有证。1993年3月4日，坝辉村与中明村的负责人陆文章与张国付在三都县国土局对坝辉村与中明村的土地权属界线协议书上签字确认两村的界线。1990年11月16日坝街乡中明村与下排近组王国军、王治红签订的荒山造林合同书经坝街乡政府审核后，已将东抵由鹏等改为恒农，经办人在更改处加盖了私人印章。2012年4月19日，原告向被告递交《关于“务才山”山林土地确权申请书》。2014年5月6日，被告以原告持有的0516号集体山林管理证和第三人持有的集体山林管理证依法不能作为山林土地权属的依据；第三人持有的山林所有证无编号和无与该证相印证的相关材料而不予认定。认为1990年《荒山造林承包合同书》事实存在和1993年土地详查时两村作出的分界协议较为公平合理而作出（2014）2号处理决定。原告不服，向黔南州人民政府提出复议，2014年8月25日，黔南州人民政府认为双方提交的集体山林管理证或系篡改变造，或疏漏不一，均存在严重瑕疵，不能作为确权依据。第三人提供的三份《土地房产所有证》具有正式性、关联性、合法性，对其载明的权属部分予以认可。土地权属界线协议书是相邻双方当事人的真实意思表示，内容完备，形式合法而予以采信。第三人提交的1992年集体山林管理证具有正式性、关联性、合法性且与《荒山造林承包合同书》相互印证而予以采信。第三人提交的荒山造林承包合同书是双方当事人的真实意思表示，又经公证机关公证，且已实际履行，对第三人部分争议林地进行管理的事实予以认可。认为被告作为县一级地方人民政府，有权对争议林地的权属关系作出确权规定而作出黔南府行复决字（2014）20号行政复议决定书，维持被告（2014）2号处理决定。原告党光组仍不服，以被告认定事实错误，适用依据错误，超越职权和滥用职权而向本院提起行政诉讼，请求法院撤销被告（2014）2号处理决定，判决务才山的林地权属归原告所有。
本院认为：被告三都县人民政府对原告与第三人争议宗地四抵认定为东抵沟，西抵沟，南抵坡头，北抵河，面积约200亩。争议地内不同地域有不同的地名，分别为“务才”（又称“巫才”）、“应恒农”、“务的”、“雅海”等小地名。而黔南州人民政府经复议后认定的争议宗地涵盖“务才”（当地俗称巫才）、“鹏等”、“应恒农”、“务的”、“雅海”5幅集体林地，四至为东抵自海拔820米坡头沿坡顶线至海拔792.6米的务的坡头向东北转小山冲和小河一带、南抵海拔820米坡头南面第一个沟、西抵排近山沟即务的沟、北抵大水沟，面积约700亩。被告和复议机关对原告与第三人争议的宗地的四至认定不一，面积相差3倍多。这足以说明被告对争议地的四抵及其相应范围、面积的认定事实不清。在裁决的依据方面，第三人群众虽然与中明村签订造林承包合同，但第三人群众在争议地造林时原告就去制止引发争议，后承包方已对四抵作了变改。争议发生后，原坝街乡人民政府虽然对原告和第三人的争议地进行裁决，但该裁决已被黔南州中级人民法院判决撤销，双方对争议宗地的争议并没有得到实际解决。原告与第三人对宗地的争议发生后，1993年，国土部门才对两村相邻土地权属进行详查，对争议地段的界线协议没有征得原告和第三人组干或是群众代表的签字确认显然缺乏相应效力。被告作为县级人民政府，在依法裁决集体之间的林地权属争议时，以在履行过程中事实上已产生争议和变改的承包合同书和缺乏相应法律效力的权属协议作为裁决依据显然不当。被告的裁决认定的事实不清，主要证据不足，应予撤销。我国法律已明确规定土地权属争议由人民政府处理，原告要求法院判决争议宗地归原告所有的请求不属于人民法院的处理范围，对原告的该项请求本院不予支持。依照《中和人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1目的规定，判决如下：
一、撤销被告三都水族自治县人民政府2014年5月6日作出的三府裁处（2014）2号《关于坝街乡坝辉村党光组与中明村下排近组“务才山”山林土地权属争议的处理决定》。
二、驳回原告其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告三都水族自治县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 蒙玉勋
审 判 员 田晓明
人民陪审员 吴锦雄
二〇一四年十二月一日
书 记 员 莫芝娇