陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终428号
�诉人（原审原告）：陈先景，男，汉族，农村居民。
委托代理人：陈益强，西部法制报法律服务中心法律工作者。
被上诉人（原审被告）：旬阳县人民政府。住所地：陕西省旬阳县城关镇健康路**号。
法定代表人：陈红星，县长。
委托代理人：杨基群，旬阳县国土资源局干部。
委托代理人：胡顺乾，旬阳县国土资源局干部。
上诉人陈先景因诉被上诉人旬阳县人民政府（以下简称旬阳县政府）土地行政征收一案，不服安康市中级人民法院（2016）陕09行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈先景及其委托代理人陈益强，被上诉人旬阳县政府的委托代理人杨基群、胡顺乾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告陈先景系旬阳县白柳镇白柳社区（原柳村坝村）二组村民，其位于白柳社区二组小地名“下河”，原有旱平地0.873亩，后改造为桑园，被告旬阳县政府于2004年11月22日为原告核发了旬林证字（2004）第43682号林权证，登记林地面积为2亩，桑树600株，四界为：东至路、南至张先书地交界、西河边、北张选顺地交界。
2009年，陕西省和铁道部合作启动西安至安康铁路增建第二线工程建设项目，为确保该工程顺利进行，陕西省人民政府办公厅于2009年11月9日下发了陕政办发〔2009〕146号《关于西安至安康铁路增建第二线工程建设有关问题的通知》，明确该工程建设征地拆迁工作，由省国土资源厅代表省政府统一组织，西安、商洛、安康三市政府密切配合，沿线各县（区）政府及国土资源部门具体实施。同时对征地拆迁补偿标准、优惠政策等进行了具体规定。被告旬阳县政府依据省政府文件精神，于2009年12月21日下发了旬政办发〔2009〕191号《关于印发<西安至安康铁路增建第二线工程建设旬阳段征地拆迁暨建设环境保障工作实施方案>的通知》，进一步明确了西康铁路二线旬阳段征地拆迁工作的组织领导、补偿标准、资金管理和工作要求。2010年1月18日，被告旬阳县政府对旬阳北站迁（扩）建土地统征问题召开专题会议，确定由旬阳县国土资源局负责，按照西康铁路二线建设征地补偿政策和标准，对扩建旬阳北站及修建配套设施所涉及的土地进行统征。2010年4月2日旬阳县土地统征储备中心会同白柳镇人民政府以及白柳社区村、组干部，对白柳社区二组涉及征用的土地进行实地丈量，经调查登记，确定征用原告陈先景旱平地（桑园）1.749亩，桑苗0.219亩，村、组及镇政府工作人员在征地调查表上签字确认。2010年8月2日旬阳县支援西康二线领导小组向白柳镇农村财务服务中心拨入征地补偿款76.9124万元，其中涉及兑付给原告的征地补偿款45124.2元，地上附着补偿8637元，合计53761.2元。2010年8月4日，白柳社区扣除集体提留后，在陕西信合以储蓄存单方式，将44736.4元征地补偿款存入原告陈先景个人账户，原告至今未领取。2010年9月25日，旬阳县国土资源局发布《关于限期拆迁西康铁路二线建设红线内建筑物及构筑物的公告》，告知被征地户应在10月15日前全部自行拆除西康二线旬阳段红线内的所有建筑物及构筑物。2011年1月12日旬阳县土地统征储备中心与白柳社区签订《土地征收协议》，将白柳社区二、三、八、九、十组（原铁路线以外的部分土地）317.855亩集体土地征收为项目建设用地。2011年7月4日西康二线支铁办再次向白柳镇农村财务服务中心拨入征地补偿款378926.7元，用于解决白柳社区征地遗留问题，�中涉及兑付原告征地补偿款为602.25元。2011年7月8日，白柳社区再次在陕西信合以储蓄存单方式，将该笔征地补偿款存入原告陈先景个人账户，原告仍未领取。2012年9月26日，国土资源部下发国土资函（2012）761号《关于西安至安康铁路增建第二线工程建设用地的批复》，同意西安市灞桥区、长安区，商洛市柞水县，安康市汉滨区、旬阳县将208.9574公顷农民集体所有农用地转为建设用地，以及其他国有农用地、建设用地、未利用地，共计257.5539公顷土地，作为西安至安康铁路增建第二线工程建设和拆迁安置用地。
另查明：2015年1月22日，原告因不服上述土地征收行为，以旬阳县国土资源局为被告诉至旬阳县人民法院。旬阳县人民法院作出（2015）旬阳行初字第00002号行政裁定，以原告超过起诉期限裁定驳回。原告不服上诉，本院作出（2015）安中行终字第00020号行政裁定，发回重审。后旬阳县人民法院在审理中向原告发出变更被告通知，原告遂变更旬阳县政府、旬阳县国土资源局为共同被告，向本院提起诉讼。本案在审理中，经法律释明，原告自愿撤回对旬阳县国土资源局的起诉。
以上事实有下列证据佐证：
原告提供的证据：1、旬林证字（2004）第43682号林权证；2、承包土地登记表；3、原告的身份证复印件。
被告提供的证据：1、陕西省人民政府办公厅陕政办发〔2009〕146号文件；2、旬阳县政府办公室旬政办发〔2009〕191号文件；3、2010年2月5日旬阳县政府专项问题会议纪要；4、陕西信合存单2份（陈先景）；5、西康二线征地到户存折交接清单；6、旬阳县国土资源局旬国土资告字〔2010〕3号公告；7、2011年1月12日《土地征收协议》；8、国土资源部国土资函〔2012〕761号《关于西安至安康铁路增建第二�工程建设用地的批复》。
原审法院认为：西安至安康铁路增建第二线工程建设征地拆迁工作，是由陕西省人民政府统一组织，西安、商洛、安康三市沿线各县（区）政府及国土资源部门具体实施。被告旬阳县政府作为沿线政府，依规定对西安至安康铁路增建第二线工程旬阳段建设用地及附属设施用地具体实施征收，符合上级政府规范性文件要求。本案原告陈先景位于白柳镇白柳社区二组“下河”的1.749亩桑园及0.219亩桑苗，在被告旬阳县政府实施西安至安康铁路增建第二线工程建设征地拆迁工作中，经实地勘查，被确定为扩建旬阳北火车站建设用地及配套设施用地范围，决定予以征收，其相关土地补偿款已向白柳社区兑付完毕，相关用地已被国土资源部予以批准,并与土地所有者白柳社区签订了土地征收协议。故原告请求确认被告征收土地行为无效，于法�据，本院不予支持。至于该被征土地未被西安至安康铁路增建第二线工程实际使用的问题，不属本案审查范围，故原告主张继续复耕的理由，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈先景的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈先景承担。
上诉人陈先景上诉称：因上诉人常年在外打工，2014年11月20日回家后得知上诉人的大楞底2亩承包地被“西康二线建设征收”。上诉人经多方调查打听，收集了相关的“旬阳火车站设计平面图”和2011年1月12日被上诉人与白柳社区签订的征收协议，才了解到上诉人的承包耕地不在旬阳县火车站扩建征地范围，是被上诉人借本此征地价格低廉，搭车征用后作为其他用途。由于群众上访，才将此地没有占用，荒芜至今。上诉人于2015年1月14日诉至法院，认为：1、被上诉人在�此征地时没有依法发布征地公告,没有告知上诉人的诉权，没有征地决定书及批准征地文件，程序严重而明显违法。2、旬阳县火车站平面设计图，证明该宗土地不在西康二线征地范围。国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作意见》第14条规定：“农用地转用或土地征收经依法批准文件有效期为两年，两年内未实施转用的，有关批准文件自动失效。”并依据《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（三）项、第（五）项和五十六条规定、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十七条规定，应认定本此征地行为无效，由上诉人继续复耕该承包耕地。请求二审法院支持上诉人的上诉请求，撤销原审判决，确认被上诉人征收上诉人2亩耕地无效，并由上诉人继续复耕2亩耕地。
被上诉人旬阳县政府答辩称：（一）被上诉人征收土地行为符合土地征收的法律、政策规定，是合法有效的行政行为。西安至安康铁路增建第二线工程，是我省“八纵八横”铁路主骨架中包柳大通道的重要组成部分。省政府办公厅于2009年11月9日下发了陕政办发〔2009〕146号《关于西安至安康铁路增建第二线工程建设有关问题的通知》，旬阳县政府于2009年12月21日印发了旬政办发〔2009〕191号通知。为配合旬阳北站迁扩建工程，2010年1月18日，旬阳县政府分管副县长主持召开了第一次专项问题会议。陈先景在白柳社区二组西康铁路洞口外侧一块地也在征收范围之内（旬阳北站迁（扩）建配套设施建设项目）。2010年4月2日经工作人员实地丈量，陈先景名下旱平地1.749亩。2010年8月2日，旬阳县支铁办向白柳镇农村财务服务中心拨�征地补偿款769124元，白柳社区扣除集体提留部分后于2010年8月4日，将44736.4元征地款存入上诉人陈先景个人账户，陈先景因对补偿标准不服，至今未领取。2010年9月25日，旬阳县国土资源局和西康二线建设领导小组联合发布了《关于限期拆除西康铁路二线建设红线内建筑物及构筑物的公告》。2011年1月12日，旬阳县土地统征储备中心与白柳社区签订了《土地征收协议》。2011年7月8日，白柳社区以陈先景名义在银行账户存入征地款602.25元，至此上诉人所有征地款兑付结束。2012年9月26日，国土资源部以国土资函〔2012〕761号批复，对西康二线建设用地257.5539公顷予以批准。由此可见，被上诉人在西康二线征地过程中，是严格按照征地补偿相关标准执行的，征地行为是符合《土地管理法》等相关规定及西康二线征地补偿标准，是合法有效的行政行为。（二）上诉人对被上诉人�征地补偿有异议，不能直接向人民法院提起诉讼，应依法驳回。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第10条明确规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”就本案来讲，上诉人如果对被上诉人的征地补偿有异议，不同意征地补偿标准，那么就应当先申请行政机关裁决，对裁决有异议的，方可依法提起诉讼。因此，上诉人的诉讼不当，应依法驳回。(三)上诉人的诉讼已超过法定起诉期限，应当依法驳回。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第9条也明确规定：“涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算”。本案中，被上诉�已于2010年9月25日就作出了“关于限期拆迁西康铁路二线建设红线内建筑物及构筑物的公告”，该公告不仅明确了拆迁范围，而且还明确了拆迁时间。依据《行政诉讼法》第46条、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第41条的规定，上诉人起诉期限应当从公告届满之日起开始计算，即2010年10月15日至2012年10月15日止，上诉人应当在此期限内提出行政诉讼。然而上诉人时隔4年后才提起诉讼，其诉讼显然超过法定起诉期限。请求二审法院依法维持被上诉人的行政行为，驳回上诉人陈先景的上诉。
本院审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以认定。
本院认为：上诉人陈先景位于白柳镇白柳社区二组“下河”的1.749亩桑园及0.219亩桑苗，在西康铁路第二线工程配套的旬阳北站迁（扩）建项目用地范围内，西康二线配套的旬阳北站迁（扩）建项目是西康二线整体项目的组成部分。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。”旬阳县境内西康二线项目用地经国土资源部于2012年9月26日作出的国土资函[2012]761号《国土资源部关于西安至安康铁路增建第二线工程建设用地的批复》审批。上诉人的个人账户于2010年8月4日收到征地补偿款。2010年9月25日旬阳县政府依照旬政办发〔2009〕191号通知发布《关于限期拆除西康铁路二线建设红线内建筑物及构筑物的公告》。2011年1月12日，旬阳县土地统征储备中心依照陕政办发〔2009〕146号《关于西安至安康铁路增建第二线工程建设有关问题的通知》精神与上诉人所在的白柳社区�订了《土地征收协议》。综上，本案的土地征收存在先征收、后审批行为，旬阳县政府对上诉人实施的土地征收行为程序违法。
上诉人的诉讼请求是：1、请求依法判决确认被告征收原告2亩承包耕地无效。2、请求判决确认被告征收原告2亩耕地由原告继续复耕。即上诉人诉讼请求是行政行为无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。如前述旬阳县政府在对涉案土地的征收中存在程序违法行为，但不属于《行政诉讼法》第七十五条规定重大且明显违法情形。被上诉人旬阳县政府对上诉人的土地征收行为依法不属无效行政行为，上诉人请求确认被上诉人土地征收无效的理由不足，不能得到支持。上诉人请求土地由其继续复耕的诉讼请求，亦不能得到支持。原审法院驳回上诉人诉讼请求的结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人陈先景负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖宏果
代理审判员 马 萍
代理审判员 温永宏
二〇一七年一月五日
书 记 员 高 璇