江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终513号
上诉人（原审原告）张重喜，男，1948年1月2日生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人张祥（系张重喜儿子），男，1976年5月1日生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33-29号。
法定代表人冯尧，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。
委托代理人苏昊，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。
上诉人张重喜因诉被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管执法局）城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1069号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人张重喜的委托代理人张祥、刘博韬，被上诉人秦淮区城管执法局的委托代理人苏昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，南京市秦淮区中和桥路125号（以下简称中和桥路125号）存有多处建筑物，系张重喜所建。2016年1月5日，秦淮区城管执法局的执法人员对中和桥路125号的建筑进行了调查与勘察，制作了《案件调查及现场勘察记录》，并对涉案建筑进行了拍照取证。秦淮区城管执法局认为涉案面积共为83.91㎡的四处建筑物，即秦淮区城管执法局提交的分户调查表上的①、②、③、④建筑，面积分别为1.8㎡、49.68㎡、7.59㎡、24.84㎡，张重喜未能提供相应的建设工程规划许可手续，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款之规定，决定立案查处。2016年3月11日，秦淮区城管执法局向南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮区住建局）发送了《关于商请认定中和桥路125号建筑物性质的函》，同时附带提供了案件调查及现场勘验记录、分户调查表及现场证据照片。该函请求对涉案四处建筑的规划合法性进行核查，主要是：涉案建筑是否取得建设工程规划许可手续，以及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年3月28日，秦淮区住建局向秦淮区城管执法局作出《关于商请认定中和桥路125号建筑物性质的复函》，称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字〔2015〕381号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形”。2016年4月7日，秦淮区城管执法局作出并送达了宁城法秦限告字（2016）第364760号《限期拆除告知书》（以下简称《限期拆除告知书》），告知张重喜在中和桥路125号83.91㎡的建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京市集中处罚办法》）第十五条的规定，拟对其作出限期拆除决定，责令张重喜在收到告知书之日起三日内自行拆除涉案违法建设。2016年4月15日，秦淮区城管执法局作出并送达了宁城法秦限拆字（2016）第364760号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认定张重喜在中和桥路125号的83.91㎡的建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市集中处罚办法》第十五条的规定，限张重喜在收到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设，同时交待了复议、诉讼权利及期限。张重喜不服，向一审法院提起行政诉讼。
另查明，根据2015年8月28日南京市规划局作出宁规函字〔2015〕381号《关于七桥工业园地块规划意见的复函》，涉案房屋所在地块已纳入拟征收的范围。
一审庭审中，张重喜称建设涉案房屋时曾向村委会申请，经村委会同意后建设的，但没有提交相应证据。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条、国务院法制办公室《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函［2001］42号）第一条和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮区城管执法局作为独立的行政执法主体，负责秦淮区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物及其他设施的行为，具有依法查处的法定职权。
《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《南京市集中处罚办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。
秦淮区城管执法局执法人员对张重喜位于中和桥路125号的四处涉案建筑进行了调查并拍照取证，核定面积共计约83.91㎡。张重喜未能提供涉案建筑的建设工程许可手续，不能证明其合法性。经秦淮区城管执法局征询，秦淮区住建局亦回函确认该处建筑未办理相关审批手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区城管执法局认定张重喜违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市集中处罚办法》第十五条，依法作出并送达《限期拆除告知书》，告知张重喜拟作出限期拆除决定，限其收到告知书三日内自行拆除涉案违法建设。在张重喜未自行拆除的情况下，秦淮区城管执法局向张重喜作出并送达了《限期拆除决定书》，认定事实清楚，程序合法。张重喜虽在庭审中称建设时经过了村委会的同意，但没有提交证据予以证明，也无其他证据能够证明涉案房屋取得建设规划审批手续；对于张重喜提出的涉案房屋形成于《城乡规划法》实施前，秦淮区城管执法局适用法律错误，一审法院认为，由于张重喜直至被查处时仍未能提供涉案建筑的相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽在《城乡规划法》实施前，但违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，秦淮区城管执法局依据现行有效的《城乡规划法》进行处理，适用法律并无不当。
综上，秦淮区城管执法局作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。张重喜请求撤销《限期拆除决定书》的诉讼请求缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张重喜的诉讼请求。案件受理费50元，由张重喜负担。
上诉人张重喜上诉称，一审判决认定事实、适用法律错误。1.根据《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘研函[2012]665号）规定，《城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。《南京市集中处罚办法》赋予了被上诉人实施行政处罚的职权，并没有赋予被上诉人“限期拆除”“责令限期拆除”的职权，因此被上诉人无权依据《城乡规划法》“限期拆除”“责令限期拆除”的规定对上诉人作出该限期拆除决定。2.上诉人建设房屋的行为发生在《城乡规划法》颁布之前，不能适用《城乡规划法》进行处罚。综上，请求二审法院依法撤销一审法院作出的（2016）苏8602行初1069号行政判决，发回重审，诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人秦淮区城管执法局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人作出的《限期拆除决定书》认定事实、适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]42号）第一条和《南京集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，秦淮区城管执法局负责秦淮区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑处于南京市秦淮区行政区划内，属秦淮区城管执法局的管理、调查处理范围，秦淮区城管执法局具有作出限期拆除决定的法定职权。
《城乡规划法》第四十条第一款规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《南京市集中处罚办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。本案中，被上诉人的工作人员于2016年1月5日至涉案房屋进行了调查和勘验，制作了现场勘验记录和分户调查表，并对涉案房屋进行了拍照。被上诉人针对中和桥路125号的四处建筑，经向秦淮区住建局征询后，确认案涉建筑未取得建设工程规划许可证，且属于无法采取改正措施消除影响的情形，被上诉人据此认定涉案建筑物属于违法建设，有事实依据。被上诉人向张重喜发出了《限期拆除告知书》，告知其有陈述申辩的权利，后作出并送达了被诉的《限期拆除决定书》。因此，被上诉人作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。
上诉人提出，其建设房屋的行为发生在《城乡规划法》颁布之前，不能适用《城乡规划法》进行处罚。对此，本院认为，全国人大法工委《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）规定“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。”根据上述规定，本案中，张重喜对位于中和桥路125号的四处建筑物即分户调查表中显示的编号为①、②、③、④建筑，未能提供建设房屋时经过有权部门批准的手续或者建设后经过相关有权部门认定为合法建筑的证明，属于违反城乡规划的事实处于继续状态，该违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，故被上诉人依据《城乡规划法》的规定对张重喜进行处罚，适用法律并无不当。
综上，上诉人张重喜的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张重喜负担。
本判决为终审判决。
审判长 郝莉坤
审判员 魏法永
审判员 谢宇飞
二〇一七年八月二十一日
书记员 曹 洁