广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤0606行初497号
原告佛山市南海区下柏自来水厂，住所地佛山市南海区狮山镇罗村下柏社区居民委员会吉祥路*号。
法定代表人黄矿成。
委托代理人钱嘉志，广东信广律师事务所律师。
委托代理人杨绮珊，广东信广律师事务所实习律师。
被告佛山市南海区人力资源和社会保障局，住所地佛山市南海区桂城南海大道北85号。
法定代表人黄丽意，该局局长。
委托代理人梁炜，该局工作人员。
委托代理人杨家盛，广东法品律师事务所律师。
第三人黄肖琼，女，1971年11月17日出生，汉族，住佛山市南海区。
原告佛山市南海区下柏自来水厂不服被告佛山市南海区人力资源和社会保障局作出的南人社监令字〔2016〕6-31号《劳动保障监察限期改正指令书》，于2018年4月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查。本案现已审理终结。
原告诉称，一、关于原告的企业性质及用人主体单位的实际情况说明。1.原告是佛山市南海区狮山镇下柏居民委员会全资村办企业，关系全村的集体利益，人、财、物均归下柏村居委管理，员工亦由村委统一招聘后下派至原告处工作。原告无人事自主权，人事制度均与村委其他工作人员一体规定，而根据下柏村民集体讨论、表决同意，包括原告、村委工作人员均仅参加农村社保，至于企业社保，需由参保人自行负担相关费用，这在下柏村委是公知事实。涉案第三人为下柏村居民，对此是明知的，多年来均未有任何争议，此次突然发难，其所带来的负面影响，不仅仅在于自来水厂，还直接关系到下柏居委会的村居基层管理工作，关系到全村居数千居民的集体利益。故本案处理有特殊性和复杂性。2.事实上，原告招用的都是本村居民，第三人是基于村民身份、村民福利才得以进来工作，工作时间自由，工作清闲无压力，村民们视此工作为村民们的一大福利，争相进厂。招工、待遇、任免均由下柏村委完全负责，须向村民汇报，由员工自资参保也是与村委其他工作人员统一规定，不允许有差别待遇和特殊规定。综上，被告认定原告是用工主体忽略了此事的复杂性和特殊性，实际用工主体应为下柏村委而非原告，法律并无强制村委工作人员购买社保。3.原告所在下柏村委是一级经济试点，村民维权意识较高，对村务稍有不满村民便会上街贴横幅、到上级信访，以此方式维护村民权益。被告对原告发出的《劳动保障监察限期改正指令书》以及后来送达的《社会保险费应缴金额核定情况的告知书》对村中制度及村民意愿影响巨大，已引起村民的极度不满，民怨沸腾。恳请法院从政治维稳的角度充分考虑原告的诉求。4.就涉案补缴社保费一事，村中亦召开了多次村小组长会议，均未通过，与会村干、小组长民意沸腾，一致指责第三人漠视广大村民民意和集体利益，唯恐天下不乱，纯属滋事之举。原告作为村企业是村民们的集体资产，是村民们收入的重要来源，现在高达一百多万的社保追缴金及滞纳金严重伤害了淳朴村民的感情，整个村的村民都为此寝食难安，造成社会不稳定。原告及村民均认为，涉案第三人实际用工主体是下柏居委会，法律并无强制村居工作人员参购社保。即使需要补缴社保费，补缴主体应当是第三人，而非原告。
二、据原告了解，村民岑某棉早已自行参加城乡居民基本养老保险，根据相关规定城乡居民基本养老保险与职工社保无法重复缴纳，故原告无需为其缴纳社保。
三、被告要求原告为第三人补缴1995年1月至2015年12月的社保费，基本上已过两年法定查处时效，被告不应再予以追缴。被告于2016年4月25日作出的涉案指令书以及其后2016年5月24日作出南人社狮告字（2016）6-1号《社会保险费应缴金额核定情况的告知书》，要求原告在指定期限内为包括第三人在内的12人补缴1995年至今的社会保险费。原告认为根据《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。”对于黄福明等12人2014年4月以前的社保费用，已经超过两年法定追缴时效。同时社会保险费是一月一缴，且每月均需由用人单位从员工工资中代扣代缴。每一次扣缴均具有相对独立性。因此欠缴社会保险费的行为，不适用有关“违法行为存在连续或继续状态”的规定。被告不应再向原告追缴该时段的社保费。
四、被告所作涉案《指令书》并未告知救济途径，涉嫌程序违法。1.涉案指令书上并未告知行政可诉性、受理部门及诉讼期限，也未载明法律后果和责任等。参照行政处罚程序，行政机关应先“告知”违法事实，再“指令”改正。而本案中被告颠倒顺序作出《指令书》在前而《告知书》在后，且在指令书上隐瞒救济途径，涉嫌程序违法。2.被告委托工作人员送达《劳动保障监察限期改正指令书》时，原告已经向其工作人员口头提出异议，告知其应向狮山下柏居委会作出并送达，不同意签收。被告的工作人员说这只是通知督促自行整改文件，并没有强制执行力，说原告不必担心，彼此都是公家单位，不会挖坑的。但其后被告再次送达的南人社狮告字（2016）6-1号《社会保险费应缴金额核定情况的告知书》却直接要求原告缴纳高额社保补缴费用及违约金，剥夺了原告申诉的权利，更是因被告的行政失当引起了一场长达三年历经一审、二审、发回重审、重审判决，再二审的维权诉讼。重审判决中，认为原告所持异议，应当就《劳动保障监察限期改正指令书》提起行政诉讼，鉴于原告未有提起行政诉讼，故不予采信原告主张。现今，原告为维护自身合法权益，就该涉案《指令书》提起诉讼。综上，被告作出的《劳动保障监察限期改正指令书》程序违法，指令书内容违反了相关法律法规的规定，且认定原告为用工主体欠妥。而被告后来送达的《社会保险费应缴金额核定情况的告知书》更是显示该指令书一旦落实执行，高额的补缴费用与滞纳金无疑系下柏村居民集体利益重大损害，更不利于村民之间和谐共处。为维护自身合法权益，原告请求法院依法判令：1.撤销南人社监令字〔2016〕6-31号《劳动保障监察限期改正指令书》2.诉讼费用由被告承担。
原告在诉讼中提交了以下证据：1.《社会保险费应缴金额核定情况的告知书》；2.《劳动保障监察限期改正指令书》；3.《关于协助调取黄福明等12人新农保参保记录的复函》；4.下柏居民委员会证明；5.关于黄福明等12人要求水厂补缴社保费会议纪要。
被告辩称，一、涉案指令书实质上属于行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围。法办［1998］69号最高人民法院办公厅关于对《关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函》的答复第二条规定：“关于劳动监察决定的强制执行问题。根据《行政诉讼法》、《劳动法》和《劳动监察规定》的规定，劳动和社会保障部门作出的行政处理决定和行政处罚决定，可以依法申请人民法院强制执行；但劳动监察限期改正指令书不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为，当事人不履行该指令书确定的义务的，劳动和社会保障部门可依照《劳动监察规定》的规定处理或者处罚。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（三）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（三）行政指导行为。”首先，涉案指令书实质上是一种行政指导行为，行政指导行为最主要的特点是具有自愿性，相对人是否遵守行政指导，完全取决于相对人自己的意愿，不具有强制性。如果原告选择不遵守被告的行政指导，那么被告可以依照行政处罚程序的相关规定给予原告行政处罚。其次，涉案指令书亦是被告作出行政处理决定或处罚决定的过程性行为，当被告作出整改的指导但原告仍不整改的，被告在履行陈述申辩、听证告知等程序后，才能作出行政处理或处罚决定。本案中，被告发出涉案指令书指令原告整改只是被告进行行政处理或处罚程序的一个环节，并非行政处理或处罚程序的终结。最后，根据法办［1998］69号答复的规定，如果原告不履行涉案指令书确定的义务，被告可依照《劳动监察监察条例》的规定进行处罚。此时被告作出的行政处罚决定书才可依法申请强制执行。而涉案指令书不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为。综上，涉案指令书不属于可诉的行政行为，不属于行政诉讼受案范围，本案应裁定驳回起诉。
二、退一步来说，即使涉案指令书可诉，原告提起本案诉讼亦已超过法定起诉期限。原告已于2016年4月26日收到涉案指令书，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，其应在2016年10月26日之前提起本案诉讼。即使根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，原告最迟亦应在2017年4月26日之前提起本案诉讼。但原告于2018年4月才就涉案指令书提起诉讼，早已超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，本案应裁定驳回起诉。
三、涉案指令书合法有效。（一）被告依法具有对本行政区域内的违反劳动保障法律法规行为进行监督的职权。《社会保险费征缴暂行条例》第五条规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。”《劳动保障监察条例》第十一条第（七）项规定：“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：（七）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况。”被告作为区级人民政府劳动保障行政部门，具有对本行政区域内的用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况实施劳动保障监察的法定职责，行政主体资格符合法律规定。
（二）涉案指令书程序合法。被告于2016年4月7日实施劳动保障监察，对原告参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况进行调查，后于2016年4月25日作出涉案指令书，并依法向原告送达。涉案指令书程序合法。
（三）涉案指令书内容合法。被告于2016年4月7日分别向原告的财务徐某兰、维修员黄某坚、化验员黄肖琼询问并制作调查询问笔录，之后，被告于2016年4月12日向原告的原法定代表人岑广恒询问调查并制作调查询问笔录。上述调查显示，《佛山市南海区下柏自来水厂员工花名册》（下称《花名册》）所载的第三人等12人均系原告的员工。自第三人于1995年1月入职以来至2015年12月，原告未为第三人参加社会保险及缴纳社会保险费，上述内容与原告的《工薪表》（1995年1月至2015年12月）及被告内部核查的第三人的参保记录相互印证。被告结合调查所得，根据《社会保险费征缴暂行条例》第二十三条的规定作出涉案指令书，内容合法。
四、原告的主张缺乏事实和法律依据。（一）原告为第三人等12人的用工主体，原告主张用工主体为下柏村委会无事实和法律依据。根据原告提供的花名册、营业执照表明，原告具备合法用工的主体资格，并与花名册所载的第三人等12人构成劳动关系。上述事实与《工薪表》（1994年至2015年12月）及被告对原告的原法定代表人岑广恒等人的调查笔录等证据相互印证，被告认定第三人等12人与原告构成劳动关系事实清楚，证据确凿。（二）原告未缴纳社会保险费的违法行为连续，被告作出涉案指令书时并未超过法定查处期限。第三人等12人入职后至2015年12月期间，原告未为该12人缴纳社会保险费，该违法行为从各员工入职之日起连续至2016年1月份终止，根据《劳动保障监察条例》第二十条的规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”被告作出涉案指令书的日期为2016年4月25日，而原告违法行为终了之日是在2016年1月，并未超过法定查处期限。（三）涉案指令书不具备可诉性，不属于具体行政行为，被告未告知救济途径符合法律规定。即使涉案指令书属于可诉的行政行为，被告未告知救济途径也不影响原告起诉的权利，只会影响原告起诉的诉讼时效。综上所述，涉案指定书不属于行政诉讼受案范围，原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限，请求法院依法驳回其起诉。
被告在诉讼过程中提交了以下证据：1.被告对原告的财务徐某兰、维修员黄某坚、化验员黄肖琼和法定代表人岑广恒制作的《劳动保障监察调查询问笔录》及其身份证复印件；2.原告的营业执照；3.经原告盖章确认的《佛山市南海区下柏自来水厂员工花名册》；4.黄肖琼等12人参保情况核查结果；5.1994年12月至2016年1月期间的工薪表、工资表；6.《劳动保障监察询问通知书》及其送达回执；7.南人社监令字〔2016〕6-35号《劳动保障监察限期改正指令书》及送达回执。
经审理查明，被告于2016年4月25日作出南人社监令字〔2016〕6-31号《劳动保障监察限期改正指令书》，查明原告未依法为第三人申报1995年1月至2015年12月的应缴纳的社会保险费。被告依据《社会保险费征缴暂行条例》第二十三条的规定，指令原告依法为第三人申报1995年1月至2015年12月的应缴纳的社会保险费。原告于2016年4月26日签收了南人社监令字〔2016〕6-31号《劳动保障监察限期改正指令书》。以上事实可以从被告提供的“劳动保障监察文书送达回执”等证据以及原告的起诉状陈述中得到证实。2018年4月19日，原告向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告作为南海区的劳动保障行政部门，具有对本行政区域内的用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况实施劳动保障监察的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原告于2016年4月26日签收了涉案《劳动保障监察限期改正指令书》，在被告未告知原告起诉期限的情况下，原告依法应于2017年4月26日前向法院提起诉讼，但原告直至2018年4月19日才向本院提起行政诉讼，明显超出了法定起诉期限。并且原告不属于不可抗力或者非因自身原因耽误起诉期限的情形。综上，原告已超出法律规定的起诉期限，且未能提供具有正当理由的证据，因此，对被告认为原告已过起诉期限的答辩意见，本院依法予以支持。原告的起诉已超出法定起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，本案依法应当不予受理，鉴于本案已经受理，应依法裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告佛山市南海区下柏自来水厂的起诉。
本案不收取受理费（原告佛山市南海区下柏自来水厂预交的受理费50元，在本裁定书发生法律效力后经原告佛山市南海区下柏自来水厂申请予以退回）。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 喻景鹏
人民陪审员 周信桐
人民陪审员 陈敏玲
二〇一八年七月十八日
书 记 员 胡怿之