江苏省无锡市滨湖区人民法院行 政 判 决 书（2014）锡滨行初字第00113号原告无锡市时代自控设备厂，住所地无锡市新区江溪街道坊前鑫明路**号。投资人华兴祖。委托代理人华晓明(系华兴祖之子)。被告无锡市城市管理行政执法局，住所地无锡市滨湖区建筑路301号。法定代表人席永清，该局局长。委托代理人邹加春，无锡市新区城市管理行政执法局副局长。委托代理人阳学周，江苏崇宁律师事务所律师。原告无锡市时代自控设备厂(以下简称时代设备厂)与被告无锡市城市管理行政执法局(以下简称市城管执法局)城建行政处罚一案，本院于2014年11月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年1月6日公开开庭审理了本案。原告时代设备厂的投资人华兴祖、委托代理人华晓明，被告市城管执法局的委托代理人邹加春、阳学周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市城管执法局于2014年5月29日作出锡新城执案字[2014]第1407020013号《行政处罚决定书》(以下简称《处罚决定书》)，认为原告时代设备厂未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十条第一款的规定，故根据《城乡规划法》第六十四条的规定，作出限期拆除违法建设的行政处罚。要求时代设备厂自收到决定书之日起十五日内自行拆除该违法建设。被告市城管执法局向本院提交了以下证据、依据：1、现场检查笔录；2、违法建设现场照片；3、证人证言笔录、证人身份证明；4、违法建设位置图；5、非农集体土地使用权租赁合同；6、无锡市新区江溪街道春明居(村)民委员会证明；7、无锡市国土资源局新区分局江溪中心国土资源所证明；8、锡新管发[2003]919号《关于同意时代设备厂租赁坊前镇春明村土地建设厂房的批复》、锡新规地许(2003)第611号《建设用地规划许可证》、规划定点图、《建设项目规划设计条件通知书》；9、锡新城执案字[2014]第1407020013号《违法建设规划影响认定通知书》(以下简称《规划影响认定通知书》)；10、无锡市规划局锡规高违认(2014)第018号《违法建设规划影响认定意见书》(以下简称《规划影响认定意见书》)；11、公务协同函及原告时代设备厂的工商登记信息；12、公务协同函及投资人户籍信息证明；证据1-12，证明原告时代设备厂在新区江溪街道坊前鑫明路39号违法建造8834.59平方米建筑物，是属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，且不符合城乡规划要求。13、锡新城执案字[2014]第1407020013号案件立案审批表；14、调查终结报告；15、案件处理审批表；16、行政处罚事先告知书；17、原告时代设备厂的陈述申辩材料；18、重大行政处罚案件讨论记录；19、《处罚决定书》及送达回证；证据13-19，证明其作出的行政处罚决定程序合法；法律法规依据：《城乡规划法》、全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会的法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》、锡建[2012]43号《关于转发全国人大常务委员会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》、《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》。原告时代设备厂诉称：被告市城管执法局作出的《处罚决定书》处罚不当、程序违法，理由：一、处罚实体错误，未取得建设工程规划许可证系因政府拆迁安置等历史原因造成，非其过错。因该厂原地址拆迁，经新区管委会同意，该厂重新安置在鑫明路39号地块上。该建设项目获得立项批复、建设用地规划许可证、规划定点图、建设项目规划设计条件通知书等相关审批手续。该厂于2003年8月动工建设，至2006年初基本竣工。建造过程中，春明村委负责办理一切手续。现未办理建设工程规划许可证系政府部门的过错；二、处罚程序不当。被告市城管执法局调查取证不到位，未调查该厂经拆迁后安置土地、用拆迁款建造、手续由村委和镇工业公司办理的事实，且被告市城管执法局未找了解详细情况及历史原因的证人进行调查作证；三、其系合法建造，经工商部门办理了相关变更登记手续，且其每年缴纳土地租金；四、处罚超过时效。其于2006年已经完工，违法行为已终了，根据规定，违法行为两年内未发现的，不再给予行政处罚。现对其处罚已超过时效；五、处罚依据不足。《违法建设规划影响认定意见书》中未认定达到“无法采取改正措施消除影响”的程度，故未达到需要限期拆除的程度。综上，被告市城管执法局作出的行政处罚证据不足，程序不符合法律规定，请求撤销《处罚决定书》。原告时代设备厂向本院提交了以下证据材料：1、个人独资企业营业执照；2、《处罚决定书》及送达回证；3、无锡市人民政府[2014]锡行复第115号《行政复议决定书》；4、坊前镇鑫明路34号房屋所有权证；5、拆迁费用结算协议书；6、锡新管发[2003]919号《关于同意时代设备厂租赁坊前镇春明村土地建设厂房的批复》；7、无锡市建设用地规划许可证申请表、宗地图；8、锡新规地许(2003)第611号《建设用地规划许可证》、规划定点图、《建设项目规划设计条件通知书》；9、新区规划建设环保局建设项目审批办文单；10、非农集体土地使用权租赁合同；11、拆迁款收据；12、承诺书；13、营业执照；14、说明一份；15、录像资料视频光盘及书面内容、行政执法证复印件；16、门牌号码编制情况证明；17、证人证言一份；18、江苏省行政事业单位资金往来结算票据。被告市城管执法局辩称：一、行政处罚认定事实清楚、证据充分。其接交办后调查涉案建筑物是否符合城乡规划要求，经现场勘验，拍摄现场照片并制作现场检查笔录，向证人制作笔录，并委托无锡市测绘院有限责任公司进行测绘，后向规划部门发送《违法建设规划影响认定通知书》。无锡市规划局新区分局出具了《违法建设规划影响认定意见书》，认定该建设工程未取得建设工程规划许可证，不符合城乡规划要求；二、行政处罚适用法律法规正确。原告时代设备厂违反《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条规定，其有权查处违反规划管理的违法行为；三、行政处罚程序合法。其向原告送达行政处罚事先告知书，听取陈述申辩，召开重大行政处罚案件讨论会议，集体讨论作出处罚决定，并向原告时代设备厂直接送达；四、原告时代设备厂虽办理了前期手续，但未办理建设工程规划许可手续。综上，原告时代设备厂在新区江溪街道坊前鑫明路39号违法建造8834.59平方米建筑物的事实清楚、证据充分，属未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，《处罚决定书》适用法律法规正确，程序合法，请求驳回原告时代设备厂的诉讼请求。庭审质证中，原告时代设备厂对被告市城管执法局提交的证据3的真实性无异议，但认为证人未说明审批手续未办理成功的原因；对证据9、10的真实性无异议，合法性有异议，认为其未取得建设工程规划许可证有合理原因；对证据13，认为案情摘要部分不准确；对证据1、2、6、9、10、14-19，真实性无异议；对证据4、5、7、8，11、12，无异议。被告市城管执法局对原告时代设备厂提交的证据，真实性无异议，认为进一步证明本案诉争的建筑物未取得建设工程规划许可证，未批准的原因与本案无关。经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告时代设备厂提交的录像资料视频光盘无法确认其拍摄时间、地点等客观事实，不具有证据效力，原告时代设备厂所举的其他证据、被告市城管执法局所举的证据，具有真实性、合法性和关联性，对其证明效力予以确认。为进一步查明案件事实，本院于2015年2月10日至无锡市规划局新区分局调查，该局提供违法建设位置图，并陈述作出的《规划影响认定意见书》中的理由及法律法规依据。该局认为，原告时代设备厂未取得建设工程规划许可证进行建设的事实，违反《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款规定；根据违法建设位置图，认为涉案建筑违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制线详细规划确定的强制性内容，违反《江苏省城市规划条例》第六十二条第二款第(三)项规定，属于无法采取改正措施消除影响，应当限期拆除的情形。经审理查明：2014年3月20日，被告市城管执法局对原告时代设备厂在无锡市新区江溪街道坊前镇鑫明路39号建造的建筑物进行调查。经现场初步勘查，被告市城管执法局发现原告时代设备厂自2003年至2008年间在该处陆续建造多处建筑物，且未能提供相关合法手续。被告市城管执法局根据现场检查笔录及现场照片等材料，认为原告时代设备厂涉嫌违反《城乡规划法》第四十条第一款的规定，于当日立案调查。同年4月3日，无锡市测绘院有限责任公司对该处建筑物进行测绘，标注涉嫌违法建设的位置，并实测违法建设总面积为8834.59平方米。同月14日，被告市城管执法局将调查材料及《规划影响认定通知书》送无锡市规划局新区分局，请求该局对该工程建设对城乡规划的影响程度进行认定。该局于同月18日作出《规划影响认定意见书》，认定该建设工程未取得建设工程规划许可证进行建设，不符合城乡规划要求。同年5月5日，被告市城管执法局作出并向原告时代设备厂送达《行政处罚事先告知书》，听取了陈述申辩意见。后经集体讨论，被告市城管执法局于同月29日作出《处罚决定书》，并于同年6月4日向原告时代设备厂送达。原告时代设备厂于2014年7月31日向无锡市人民政府申请行政复议。无锡市人民政府于同年10月23日作出(2014)锡行复第115号《行政复议决定书》，维持《处罚决定书》。原告时代设备厂不服，诉至本院。审理过程中，被告市城管执法局出具了《情况说明》，内容为：根据无锡市人民政府法制办公室锡法会纪[2008]1号《关于违法建设规划、影响认定问题协调会议纪要》的内容规定，“不符合规划要求”是指《城乡规划法》第六十四条中属于“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形。另查明，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会的法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》中，同意住房和城乡建设部办公厅的请示意见，即违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效。根据《行政处罚法》第二十九条的规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。本院认为，2013年1月1日施行的《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》系无锡市人民政府依据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规、规章等相关规定制定。其中第四条第一款规定，市、区城市管理行政执法部门是市、区人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的职能部门，按照本办法规定的权限，制止、查处和纠正违反城市管理法律、法规、规章等规定的行为。第十条第一款第(二)项规定，市、区城市管理行政执法部门行使下列职权，依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，制止、查处、纠正违反城乡规划管理规定的行为，依法强制拆除影响城乡规划的违法建筑物、构筑物或者设施。被告市城管执法局对辖区内的违法建设具有制止、查处和纠正的法定职责。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；第六十二条第二款规定，前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括……（三）违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的。《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》第三十三条第一款规定，城市管理行政执法部门在执法过程中需要有关部门作出认定意见的，有关部门应当在收到认定通知书之日起7日内作出书面认定意见并送达城市管理行政执法部门。本案中，被告市城管执法局经现场初步勘查，制作现场检查笔录、现场照片、证人笔录、调取相关资料等，认定原告时代设备厂未取得建设工程规划许可证进行建设，认定事实清楚。规划部门出具的《规划影响认定意见书》，认定涉案建设工程未取得建设工程规划许可证进行建设，且违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的，不符合城乡规划要求，即属于《城乡规划法》第六十四条中“无法采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形，故被告市城管执法局据此对原告时代设备厂作出限期拆除的行政处罚，并无不当。被告市城管执法局依法受理该案后，依照相关规定，在法定期限内调查处理，作出行政处罚前告知原告时代设备厂拟作出行政处罚的事实、理由和依据，并依法告知享有陈述和申辩的权利，听取原告时代设备厂的陈述申辩，经集体讨论后作出行政处罚，并及时送达原告时代设备厂，被告市城管执法局作出的行政处罚程序合法。原告时代设备厂认为其违法行为已终了，且两年内未发现，现对其处罚已超过时效的意见，本院认为，根据全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会的法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，被告市城管执法局认定原告时代设备厂违反城乡规划的规定，进行建设的事实始终存在，其行为处于继续状态，并根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，对其查处并作出行政处罚，于法有据。被告市城管执法局作出的《处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，处罚程序合法。原告时代设备厂请求撤销《处罚决定书》的诉讼请求，依据不足，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告无锡市时代自控设备厂的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告无锡市时代自控设备厂负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。审 判 长  朱加嘉代理审判员  吴 茜人民陪审员  王 芹二〇一五年二月十一日书 记 员  孙克凡本案援引法律条款《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。