浙江省嘉兴市南湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0402行初14号
原告沈建清，男，1958年7月11日出生，汉族，住浙江省。
被告桐乡市住房和城乡规划建设局，住所地浙江省桐乡市梧桐街道中山东路818号。
负责人张富强，局长。
委托代理人冯震远、沈彦秉，浙江百家律师事务所律师。
被告嘉兴市城乡规划建设管理委员会，住所地浙江省嘉兴市中环南路花园路口616号。
负责人李国明，主任。
委托代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。
原告沈建清因与被告桐乡市住房和城乡规划建设局及被告嘉兴市城乡规划建设管理委员会不履行规划管理法定职责及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月3日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2017年4月12日公开开庭审理了本案。原告沈建清，被告桐乡市住房和城乡规划建设局(以下简称桐乡住建局)的出庭负责人黄明华及委托代理人冯震远、沈彦秉，被告嘉兴市城乡规划建设管理委员会（以下简称嘉兴市建委）的出庭负责人沈伟及委托代理人李亚伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年10月9日，原告以邮寄方式针对浙江传媒学院桐乡校区违法建筑处置问题向被告桐乡住建局提出书面举报。2016年11月7日，被告桐乡住建局对原告的举报作出《回复》称，根据桐乡市相对集中行政处罚权的相关规定，建议原告向桐乡市综合行政执法局反映诉求。原告对该《回复》不服，于2016年12月6日以邮寄方式向被告嘉兴市建委提出行政复议，2017年1月20日，被告嘉兴市建委作出嘉建复字[2016]8号《行政复议决定书》维持了被告桐乡住建局的《回复》。
原告诉称，原告于2013年6月购买了浙江传媒学院桐乡校区附近位于桐乡街道中山西路846号与留良路交叉口东侧的商铺，并依法申请营业执照开始营业。2015年浙江传媒学院桐乡校区违反桐乡市城市建设总体规划，擅自将学校南大门留良路至向南近一公里体育西路口公路封堵，并开放东边逾桥西路至文华路口处边门供师生出入，改变土地用途，建造商铺向社会公开出租，导致原告商铺生意清淡，严重损害了原告作为利害关系人的合法权益。为此，原告向被告桐乡住建局请求公开浙江传媒学院桐乡校区“将一条公路封死废弃，一条公路改变用途变为商业一条街的审批手续”，被告桐乡住建局于2016年7月27日作出桐建信公[2016]第25号信息公开答复称“申请公开的信息未制作，未获取，未答复，未保存，该信息不存在”，足可以认定浙江传媒学院桐乡校区的行为系违反城市建设总体规划违法建筑行为，应当属于被告桐乡住建局的法定职责范围。原告于2016年10月8日依法向被告桐乡住建局进行了实名举报，被告于2016年11月7日作出的回复足以认定被告桐乡住建局拒不履行法定职责不予查办，不予行政处罚且又拒不移送至相关机关处理的行政不作为事实清楚，证据确实。原告依据行政复议法的相关规定于2016年12月6日依法向被告嘉兴市建委提出行政复议符合法定程序和形式。被告嘉兴市建委2017年1月20日对原告的行政复议作出的嘉建复字[2016]8号行政复议决定维持被告桐乡住建局的回复行为，该复议决定错误，依法应予撤销。另外，原告在接到被告桐乡住建局的回复后，也向桐乡市综合行政执法局提出了实名举报，桐乡市综合行政执法局电话回复原告其没有违法建筑认定权限，应当首先向桐乡市建设职能部门提出举报，由桐乡住建局作出认定后移送执法局执行。上述回复也证实被告嘉兴市建委的复议决定违法，应予撤销。鉴此，原告请求法院判令：1、认定浙江传媒学院桐乡校区擅自封堵公路、改变公路用途建设商业一条街的行为违法，相关建筑为违法建筑应予以拆除；2、撤销被告嘉兴市建委于2017年1月20日作出的嘉建复字[2016]8号《行政复议决定书》；3、责令被告桐乡住建局针对原告的举报履行法定职责；4、被告嘉兴市建委赔偿原告因其复议决定导致违法建筑持续存在给原告造成的损失工资5000元/月（含养老保险五险一金及住房公积金），从该违法建筑存在之日起至拆除之日止；5、本案的诉讼费用由二被告承担。
原告提供的证据有：
1、《实名举报》1份、商品房交接书1份、销售不动产发票1份、《回复》1份、嘉建复字[2016]8号《行政复议决定书》1份，证明被告桐乡住建局对原告的举报没有履行其法定职责，没有进行违法建筑的认定及移送，嘉兴市建委复议维持了被告桐乡住建局的回复行为错误的事实。
2、桐乡住建局稽查大队机构设置及工作职责（网页打印件）1份、桐政发[2013]82号《桐乡市相对集中行政处罚权工作运行机制（试行）》1份，证明根据该规定，被告桐乡住建局应当受理原告的举报作出处理或进行移交。
经质证，被告桐乡住建局对证据1的真实性、合法性无异议，但对原告的证明目的有异议，上述证据能够证明被告桐乡住建局作出的行政行为是合法的；对证据2的真实性无异议，但其中桐政发[2013]82号文件是针对2013年新增加的行政处罚事项制定的，是对被告桐乡住建局提供的桐政发[2013]83号文件的补充，与2009年划转的行政处罚职能是没有关联的，此外，《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》中第八条对不属于住房城乡建设主管部门职责范围的举报的处理已经有明确规定，桐政发[2013]82号文件对本案情形并不适用。嘉兴市建委对原告提供的证据1无异议，对原告提供的证据2的质证意见与被告桐乡住建局一致。
被告桐乡住建局辩称，被告桐乡住建局于2016年11月7日作出的《回复》程序合法，内容适当，原告提出的行政诉讼，既无事实依据也无法律依据。被告桐乡住建局请求法院依法驳回原告的诉讼请求。2016年10月9日，原告以书面《实名举报》的方式向被告桐乡住建局实名举报“浙江传媒学院桐乡校区违法建筑”。我国《行政处罚法》第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权……”。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第二条规定“本省行政区域内实施城市管理相对集中行政处罚权工作，适用本条例。本条例所称城市管理相对集中行政处罚权，是指依照行政处罚法和国务院有关规定，由市、县（市、区下同）城市管理行政执法部门依法集中行使相关行政管理部门在城市管理领域的全部或者部分行政处罚权。”依照《桐乡市城市管理行政执法局集中行使行政处罚权的具体职责范围》、《桐乡市深化相对集中行政处罚权实施办法》的规定，包括对违反城市规划管理行为在内的109项行政处罚权划归桐乡市城市管理行政执法局集中行使。因此，被告桐乡住建局在接到原告对违反城乡规划管理行为的举报之后，于2016年11月7日向原告作出《回复》“根据桐乡市相对集中行政处罚权的相关规定，建议你向桐乡市综合行政执法局反映诉求。”被告桐乡住建局按照现行的行政执法职责分工，对原告作出具有正确指引内容的答复，适用法律、法规正确，程序合法。综上所述，被告桐乡住建局于2016年11月7日作出的《回复》程序合法，内容适当，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告桐乡住建局向本院提交了以下证据、依据：
1.《实名举报》1份、商品房交接书1份、销售不动产统一发票1份、邮寄信函1份，证明原告向被告桐乡住建局实名举报的事实。
2.《回复》1份、挂号信函详情单1份、邮件跟踪查询单1份，证明被告桐乡住建局对原告的实名举报依法作出回复，程序合法，内容适当。
经质证，原告及被告嘉兴市建委对被告桐乡住建局提供的证据1-2均无异议。
被告桐乡住建局提供的法律法规依据有：《中华人民共和国行政处罚法》、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》、《桐乡市人民政府关于公布市城市管理行政执法局集中行使行政处罚权具体职责范围的通知》（桐政发[2009]28号）1份、《桐乡市深化相对集中行政处罚权实施办法》（桐政发[2013]83号）。
被告嘉兴市建委辩称，一、被告嘉兴市建委作出被诉行政复议决定的基本情况。被告嘉兴市建委于2016年12月9日收到原告邮寄的行政复议申请材料。经初步审查，被告嘉兴市建委认为原告的行政复议申请虽然在复议请求的内容方面存在某些瑕疵，但申请复议的主要理由是其认为桐乡住建局不履行法定职责侵害其权益的意思表示还是明确的，因此被告决定受理，并于2016年12月15日向原告邮寄送达《行政复议案件受理通知书》，同时向被申请人桐乡住建局邮寄送达行政复议申请书副本及《行政复议答复通知书》。2016年12月29日，被告嘉兴市建委收到桐乡住建局在法定期限内提交的书面答复和作出具体行政行为的证据、依据等有关材料的告知义务。答辩人依法对申请人的申请内容、被申请人桐乡住建局的答复理由及其证据、依据和有关材料进行了全面审查。被告嘉兴市建委经审查认为，原告对违反城市规划的行为依法享有举报或控告的权利，原告认为其所举报的违法建筑与自己购买的商铺位于同一地段而由竞争产生利害关系的可能性不能完全排除，故对桐乡住建局关于其对原告举报的答复行为不属于行政复议受理范围的主张，不予支持。但《行政处罚法》对相对集中行政处罚权有明确规定，桐乡市人民政府根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》的规定制定“桐政发[2009]28号”文件，已经非常明确的向当地社会公布自2009年3月4日起，包括对违反城乡规划管理行为在内的109项行政处罚权划归桐乡市城市管理行政执法局集中行使。因此，被告桐乡住建局在接到原告对违反城乡规划管理行为的举报后，按照现行的行政执法职责分工，对原告作出具有正确指引内容的答复，其行为适用法律、法规正确，程序亦无不当。根据上述审查结果，被告嘉兴市建委研究决定，对桐乡住建局作出的行政答复行为予以维持。2017年1月20日，被告嘉兴市建委依法作出嘉建复字[2016]8号行政复议决定书，于2017年1月22日邮寄送达原告，经查，原告于24日签收。二、被告嘉兴市建委作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求依法维持。根据复议审查的结果看，原告于2016年10月10日以邮寄方式向被告桐乡住建局实名举报有关浙江传媒学院桐乡校区擅自改变城市道路用途、建造属于违法建筑的商铺的事项时，桐乡市人民政府已于七年前以“桐政发[2009]28号”文件的形式，将包括对违反城乡归划管理行为在内的百余项行政处罚权，依法划归桐乡市城市管理行政执法局集中行使。由综合执法部门集中履行包括对违法建筑等多项行政违法行为进行执法查处的职能，既有行政处罚法所授权的基本法源，也有从国务院到省政府、地方政府的一系列职权划分批准文件，在桐乡市“桐政发[2009]28号”文件的规定中，明确将违反城乡规划管理方面的四种违法行为划归综合执法部门依法集中行使，而且在该政府规范性文件中还明确规定，职能划转后，原行政管理部门不得再行使已由综合执法部门集中行使的行政处罚权，继续行使的，其作出的行政处罚决定无效。就本案而言，如果桐乡住建局接到原告的举报后，不是正确引导，而是按照原告的愿望直接进行查处，反而是违法行为。也就是说，原告实际上是在对一个合法的行政答复行为申请行政复议，原告要求被告嘉兴市建委直接认定其指称的建筑为违法建筑，并要求被告嘉兴市建委责令桐乡住建局强制拆除或移送相关机关，没有任何法律依据，也与现行的行政执法职能分工相抵触。原告在诉状中要求行政复议机关承担行政赔偿费用，没有任何法律法规依据，国家赔偿法规定的行政赔偿建立在行政机关违法并造成相对人合法财产的直接损失。作为复议机关，无论维持还是撤销具体行政行为，都是对被复议的行政行为进行审查和认定的行政过程，不产生对原告合法财产造成直接损害的后果，故原告的赔偿要求没有法律依据，请求依法驳回。综上所述，被告嘉兴市建委所作的维持桐乡住建局对原告书面回复行为的行政复议决定，适用法律正确，证据确凿充分，程序亦无不当，请求依法维持，驳回原告的诉讼请求。
被告嘉兴市建委向本院提交了以下证据、依据：
1.嘉兴市建委行政复议申请书1份、商品房交接书1份、销售不动产发票1份、房屋所有权证1份、桐建信公[2016]第25号《政府信息公开申请答复告知书》1份、桐乡市国土资源局[2016]14号《政府信息公开申请答复告知书》1份、《实名举报》1份、《回复》1份、邮寄信函1份、邮件跟踪查询结果1份，证明原告向被告嘉兴市建委提出行政复议申请的事实。
2.《行政复议案件受理通知书》1份、送达回证1份、邮件跟踪查询结果1份，证明被告嘉兴市建委向原告邮寄送达受理通知书的事实。
3.《行政复议答复通知书》1份、送达回证1份、邮件跟踪查询结果1份，证明被告嘉兴市建委向复议被申请人即被告桐乡住建局送达答复通知书的事实。
4.行政复议答复书1份、证据依据1组（与被告桐乡住建局提供证据基本一致）、邮寄面单1份、邮件跟踪查询结果1份，证明被告桐乡住建局按照规定期限提交复议答复、证据、依据材料的事实。
5.《行政复议答辩材料查阅通知书》1份、送达回证1份、邮件跟踪查询结果1份，证明被告嘉兴市建委履行告知原告可查阅相关案件材料的通知义务的事实。
6.嘉建复字[2016]8号《行政复议决定书》1份、送达回证2份、邮件跟踪查询结果2份，证明被告嘉兴市建委依法作出行政复议决定并送达当事人的事实。
经质证，原告对被告嘉兴市建委作出被诉行政复议决定的程序无异议。被告桐乡住建局对被告嘉兴市建委提供的证据1-6均无异议。
被告嘉兴市建委提供的法律法规依据有：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《中华人民共和国行政处罚法》、《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》。
本院对上述证据认证如下：
原告提供的证据1与二被告提供的相应证据核对一致，本院予以认定。原告提供的证据2的真实性本院予以认定。
原告及被告嘉兴市建委对被告桐乡住建局提供的证据均无异议，本院予以认定。被告嘉兴市建委提供的证据1-6，能够证明收到原告的复议申请后，被告嘉兴市建委予以受理、通知被申请人答辩、告知原告查阅并最终作出行政复议决定的事实，且原告对被告嘉兴市建委作出行政复议的程序并无异议，本院予以认定。
经审理查明，原告于2016年10月9日通过邮寄方式向被告桐乡住建局书面提出《实名举报》，要求被告桐乡住建局对浙江传媒学院桐乡校区擅自改变公路用途、建造违法建筑等行为进行认定并依法作出处理、进行拆除。被告桐乡住建局于2016年10月10日收到该申请后，于2016年11月7日作出《回复》载明，根据桐乡市相对集中行政处罚权的相关规定，建议原告向桐乡市综合行政执法局反映诉求。该《回复》于2016年11月8日以邮寄方式送达原告，原告于2016年11月9日签收。
原告认为被告桐乡住建局作出的《回复》系不履行其认定查处违法建筑的法定职责，于2016年12月6日以被告桐乡住建局未履行法定职责为由向被告嘉兴市建委提出行政复议申请，要求认定浙江传媒学院桐乡校区擅自改变公路用途等行为违法，其建筑为违法建筑；并责令桐乡住建局依法履行法定职责，拆除违法建筑或者移送至相关机关处理。被告嘉兴市建委于2016年12月9日收到申请。被告嘉兴市建委于2016年12月12日受理并于2016年12月15日分别向原告及桐乡住建局邮寄送达《行政复议案件受理通知书》、《行政复议答复通知书》，原告及桐乡住建局于2016年12月16日签收。被告桐乡住建局于2016年12月23日以邮寄方式向被告嘉兴市建委提交了《行政复议答复书》及相应证据、依据。被告嘉兴市建委于2016年12月24日收到后，于2016年12月29日向原告邮寄送达了《行政复议答复查阅通知书》，原告于2016年12月31日收到。经审理，被告嘉兴市建委于2017年1月20日作出嘉建复字[2016]8号《行政复议决定书》，维持了被告桐乡住建局对原告举报的回复行为。该复议决定书于2017年1月22日以邮寄方式分别寄送原告及被告桐乡住建局，原告及被告桐乡住建局均于2017年1月24日签收。
本院认为，本案的争议焦点有二：一、被告桐乡住建局作出的《回复》是否合法；二、被告嘉兴市建委作出的嘉建复字[2016]8号《行政复议决定书》是否合法。
根据庭审质证及辩论情况，原告对二被告作出回复行为及被诉行政复议决定的程序合法性并无异议，故本案就二被诉行政行为合法性的争议主要集中在以下实体问题上:针对原告的举报，被告桐乡住建局未予受理并建议原告另行向桐乡市综合行政执法局反映的行为是否属于不履行法定职责。
上述问题涉及到在行政处罚事项划转的情况下，针对行政相对人或利害关系人的投诉、举报，职能划出部门与综合执法部门应如何进行协作、配合。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第十九条规定“市、县人民政府应当建立健全城市管理相对集中行政处罚权工作协调机制，加强执法部门和相关行政管理部门之间的行政执法协作，保障城市管理相对集中行政处罚权工作有效实施”，桐乡市人民政府制订的桐政发[2016]82号《桐乡市相对集中行政处罚权工作运行机制（试行）》虽系行政规范性文件，但其规定内容符合上述条款要求，未违反上位法规定，可以作为本案的依据。被告桐乡住建局认为该文件不涉及2009年划转的行政处罚事项，不适用于本案情形，但根据桐政发[2016]82号文件第二条规定“在本市行政区域内实施相对集中行政处罚权工作，适用本办法”，并未限定其适用的行政处罚事项范围，被告桐乡住建局的该项抗辩不能成立。该文件第二十条规定“对于涉及划转的行政处罚事项的举报、投诉、信访，应当适用首问责任原则，由率先接到举报、投诉、信访的部门予以受理，相关部门予以配合。”该条款明确的首问责任原则确定了行政处罚事项划出部门与综合执法部门在面对投诉、举报、信访时的处理方式，可以有效避免职能划转后分工不明确或相互推诿的情况，也契合相对集中行政处罚权的便民目的。根据该条款规定，被告桐乡住建局在接到原告的举报后，应当按照首问责任原则受理其举报，如认定属于行政处罚划转事项则应当依法进行移送，而不是告知举报人自行另行反映。故被告桐乡住建局的回复行为不能认定为已履行了其法定职责。被告嘉兴市建委在行政复议中基于行政处罚权的划转，认为桐乡住建局回复原告向桐乡市综合行政执法局反映举报诉求的行为合法，从而作出维持决定，认定事实不清。
综上，针对原告提出的举报，被告桐乡住建局作出的回复行为未履行其法定职责，其作出的书面《回复》应予撤销，并应重新作出处理。被告嘉兴市建委作出予以维持的复议决定认定事实不清，应予撤销。但原告提出的诉讼请求第一项不属于本案的审查范围，本院不予支持。原告提出的赔偿请求是基于违法建筑的存在，而该建筑的存在并非被告嘉兴市建委的行政复议行为造成，故对原告的上述二项诉讼请求，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第三款之规定，判决如下：
一、撤销被告桐乡市住房和城乡规划建设局2016年11月7日作出的《回复》；
二、责令被告桐乡市住房和城乡规划建设局在本判决书生效之日起七个工作日内针对原告的举报重新作出处理；
三、撤销被告嘉兴市城乡规划建设管理委员会2017年1月20日作出嘉建复字[2016]8号《行政复议决定书》；
四、驳回原告沈建清的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告桐乡市住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 王 晨
代理审判员 沈传卿
人民陪审员 钱阿三
二〇一七年七月十一日
书 记 员 曹 清