浙江省海宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）嘉海行初字第30号
原告海宁市润欣农牧有限公司，住所地海宁市斜桥镇光明村北朱家浜16号。
法定代表人沈朝荣，执行董事。
委托代理人沈建杰，浙江广政律师事务所律师。
被告海宁市综合行政执法局，住所地海宁市硖石街道人民路181号。
法定代表人赵亚峰，局长。
委托代理人陈卫延，浙江国翱律师事务所律师。
原告海宁市润欣农牧有限公司不服被告海宁市综合行政执法局的环保行政处罚，于2015年12月4日通过邮寄方式向本院提起行政诉讼，经本院通知后原告于同年12月15日补充提交了行政处罚决定书等。本院于2015年12月21日立案后，于同年12月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月12日公开开庭审理了本案。原告委托代理人沈建杰、被告委托代理人陈卫延、行政机关负责人陆俞良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告海宁市综合行政执法局于2015年11月19日作出行政处罚决定。根据现场勘查笔录、照片、平面图、询问笔录、检测报告等证据，被告认定原告在其住所地从事生猪养殖，截至2015年5月31日生猪存栏数为6618头，年用水量为27030m3，其养殖产生的粪水依次通过干湿分离器、沼气池、沉淀池进行处理，处理后排放至区域污水收集管网的废水经海宁市环境保护监测站采样检测，其中的CODcr、BOD5、SS、氨氮、总磷均超过DB33/593-2005《畜禽养殖业污染物排放标准》(以下简称《排放标准》)所规定的日均排放标准。被告认为原告的行为违反了《浙江省水污染防治条例》第二十五条第二款之规定，已经构成超标排放水污染物，应当予以惩处。根据海宁市自来水有限公司提供的年用水量情况，合计年排污费为488180.7元，已超过规定的50000元处罚上限。因此，根据《浙江省水污染防治条例》第五十八条第二款之规定，被告对原告作出罚款50000元的行政处罚决定。
原告起诉称，原告系从事生猪养殖，截至2015年5月31日生猪存栏数为6618头。原告养殖产生的粪水依次经过干湿分离器、沼气池、沉淀池处理，处理后的废水用泵排放至区域污水收集管网，而且原告一直严格按照上述工序处理污水。2015年11月19日，被告以原告排入管网的废水中的CODcr、BOD5、SS、氨氮、总磷均超过《排放标准》所规定的日均排放标准为由，认定原告违反《浙江省水污染防治条例》第二十五条第二款之规定并对其作出罚款50000元的行政处罚。原告认为被告的行政行为违反有关法律规定。理由如下：一、被告不具有环保行政处罚的职权。根据《浙江省水污染防治条例》第五十八条第二款之规定，县级以上人民政府环境保护主管部门才是水污染防治的行政执法机关，被告无权进行环境保护方面的行政执法工作。二、原告的废水是排放至区域污水收集管网的，由污水管网进行综合无害化处理，即使超标也未直接进入自然环境，并不存在超标排放水污染物的情形。综上，原告认为，被告并无环保行政执法的职权，而且事实上原告也不存在超标排放水污染物的情形，被告的行政处罚决定明显违法。为此，原告诉至本院请求判决：撤销被告作出的海综执罚字（2015）第231号行政处罚决定。
原告为证明其主张向本院提交了以下证据、依据：
1、行政处罚决定书复印件一份，证明被告于2015年11月19日对原告作出环保行政处罚等事实；
2、《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条，证明原告已经按规定委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，可以不自行建设综合利用和无害化处理设施，被告不能将工业污染防治的思路和模式简单机械地套用到畜禽养殖污染防治上，畜禽养殖污染防治并非污水达标排放，只要达到废弃物综合利用和无害化处理目的即可。
被告答辩称，一、被告具有环保行政处罚职权。2002年8月22日，国务院颁布国发（2002）17号文件，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。2014年5月4日，浙江省人民政府办公厅印发浙政办函（2014）35号文件，明确了嘉兴市、舟山市全面开展综合行政执法试点工作。2014年12月31日，海宁市人民政府办公室印发海政办发（2014）204号文件，明确被告可以依照环境保护管理方面法律、法规、规章的规定，集中行使关于畜禽规模养殖污染防治等违法行为的部分行政处罚权等。因此，被告具有本案环保行政处罚职权。二、被告所作的行政处罚程序合法。被告在作出处罚决定前对原告违法事实进行了全面、客观的调查并依法收集了相关证据，同时依法告知了原告所享有的权利和义务，根据原告的申请依法举行了听证，认真听取了原告的陈述和申辩等。三、被告所作的行政处罚事实清楚、证据充分，具有充分的法律依据。被告认定原告超标排放水污染物等事实有污染源废水采样和交接记录、检测报告、相关笔录、照片、平面图、生产报表等证据证明。《浙江省水污染防治条例》第二十五条第二款、第五十八条第二款规定，畜禽养殖场应当按照国家和省规定的排放标准排放水污染物，若超标排放水污染物，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款，但罚款数额最高不超过五万元，应缴纳排污费按年计算。综上，被告认为其所作行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求本院依法驳回原告的诉讼请求。
被告为证明其主张向本院提交了以下证据、依据：
1、现场勘查笔录、平面图及照片打印件一组（共8页），证明2015年6月25日，被告在原告生产、经营地进行现场勘查，海宁市环境保护监测站工作人员两次依法在原告泵房提取了排放至区域污水收集管网的污水样本等事实；
2、监测委托书、污染源废水采样和交接记录、检测报告、送达回证和提取笔录各一份（共7页），证明被告委托海宁市环境保护监测站对案涉样本进行检测，2015年6月25日办理了样本交接手续，监测站于同年7月6日出具检测报告，认为原告所排放污水中的CODcr、BOD5、SS、氨氮、总磷均超过《排放标准》规定的集约化畜禽养殖业水污染物最高日均排放浓度标准，被告于同年7月14日将该报告送达原告等事实；
3、调查询问笔录及提取笔录（附身份证等）各五份（共20页），证明被告于2014年7月10日至23日分别对原告公司法定代表人沈朝荣、现场负责人姚福根、股东朱建松、会计姚红颖作了调查询问并制作了笔录，被告认定原告超标排放水污染物事实清楚等事实；
4、五月生产报表、函、用水情况查询清单各一份及提取笔录两份（共5页），证明被告依法调查了原告生猪存栏数、年用水量等情况并结合其他证据确认原告年污水排放量等事实；
5、行政处罚（听证）告知书、送达回证及申请书各一份（共3页），证明被告在作出行政处罚前依法告知了原告陈述、申辩及要求举行听证的权利，而原告申请举行听证等事实；
6、听证通知书（附送达回证）、听证主持人指定书、委托书及听证笔录等各一份（共13页），证明被告依法举行了听证，原告委托代理人姚福根、朱建松参加了听证并进行了陈述、申辩、质证等事实；
7、行政处罚决定书及送达回证各一份（共4页），证明被告依法向原告送达了处罚决定书等事实；
8、国发（2002）17号文件、浙政办函（2014）35号文件及海政办发（2014）204号文件，证明被告具有环保行政处罚职权；
9、《浙江省水污染防治条例》第二十五条第二款、第五十八条第二款，《排污费征收使用管理条例》所附排污费征收标准及计算方法，浙价资[2014]36号文件，海委办发[2013]119号文件，《排放标准》，证明被告所作环保行政处罚适用法律、法规等正确。
经庭审质证，原告对被告证据1中的现场勘查笔录、平面图及第1-4页照片无异议。原告对其中的第5页照片图9、图10有异议，认为照片中的样品没有得到原告及被告的签名确认，不排除送检的样品并非当场取样的样品。原告对被告证据2中的监测委托书、送达回证和提取笔录无异议。原告对其中的污染源废水采样和交接记录、检测报告有异议，认为交接记录载明的采样时间是9:35和10:57，而证据1中的第5页两照片注明的拍摄时间为9:37，并无10:57采样样品的照片，故不排除样品调包的可能。另外原告对采样人沈辉的身份有异议，因此不认可检测报告的结论。原告对被告证据3无异议，但认为原告是否存在违法事实应当根据证据综合认定，不能仅以上述被询问人的陈述为准。原告对被告证据4真实性无异议，但认为用年用水量确认污水排放量有问题，原告已经安装污水处理设施且并不清楚该设施何时出现问题，被告无相应的证据证明原告何时起超标排放水污染物，排入区域污水收集管网的污水量为多少。原告对被告证据5、6、7无异议，认为被告上述程序合法。原告对被告依据8无异议，认可被告具有本案的环保行政处罚职权。被告对原告证据1无异议。
本院对上述证据认证如下：原告对被告证据1中的第5页两张照片，证据2中的污染源废水采样和交接记录、检测报告及证据4有异议。经查明，庭审中原告对现场采样的经过无异议，且2015年6月25日采样当日原告公司现场负责人姚福根亦在现场检查（勘查）笔录签字确认海宁市环境保护监测站人员在污水入网口于9:35和10:57采样两次，因此本院对此事实予以认定。至于现场采样的样品是否系送检的样品，本院认为被告证据1的第5页照片图10中两瓶样品标签上写有“入网口1-2”，结合被告关于每次采样均采集两瓶样品的陈述和被告证据2中污染源废水采样和交接记录中关于采样点名称分析，图10照片中的两瓶样品应当是10:57所采集。被告事后打印并制作照片说明时误将图10中的两瓶样品认为系9:35采集的，故拍摄时间注明成9时37分，而实际上9:35采集的应当注明“入网口1-1”的两瓶样品，被告并无提供相应的照片。不过，被告证据2中的污染源废水采样和交接记录明确载明了两组采样时间分别为9:35和10:57，采样点名称分别为入网口1-1和1-2的样品，原告公司现场负责人姚福根予以签字确认，且其在之后2015年7月21日和23日接受被告调查询问时对采样和送检未提出异议，故本院认定采样的样品即送检的样品。同时，庭审中被告当庭提供了海宁市环境保护监测站相应的检验资质证明和工作人员沈辉、周杰的技术考核合格证，而原告对此予以认可。综上，本院对被告证据1、2予以认定。另外，关于被告证据4原告对生猪存栏量和年用水量无异议，故本院对该证据予以认定，至于根据年用水量是否能认定年污水排放量将在下文予以综合论述。原告对被告证据、依据3、5、6、7、8无异议，被告对原告证据1无异议，且上述证据具有真实性、合法性、关联性，故本院予以认定。
经审理查明，2015年6月25日，被告对原告公司进行了现场检查、调查并委托海宁市环境保护监测站在原告公司污水入网口进行了两次采样并进行检测。2015年7月6日，海宁市环境保护监测站出具了检测报告，认为原告公司入网口废水中CODcr、BOD5、SS、氨氮、总磷均超过《排放标准》规定的集约化畜禽养殖业水污染物最高日均排放浓度标准，同年7月14日被告将此报告送达原告。另外，2015年7月10日至23日被告分别对原告公司法定代表人、现场负责人、污水处理负责人等作了调查询问并向海宁市自来水有限公司调取了2014年7月至2015年6月的原告单位用水量。2015年9月11日被告向原告送达了行政处罚（听证）告知书，告知了原告陈述、申辩和要求举行听证的权利。2015年10月19日，被告按原告申请举行了听证，同年11月19日作出行政处罚决定并于11月23日送达原告。
本院认为，本案主要争议焦点：一、原告排放至区域污水收集管网的污水是否应当达到《排放标准》所规定的排放标准，被告适用《浙江省水污染防治条例》第二十五条第二款之规定认定原告超标排放水污染物是否正确；二、被告参照海委办发[2013]119号文件按年用水量计算年应缴纳排污费是否恰当，被告适用《浙江省水污染防治条例》第五十八条第二款是否正确。
针对第一个争议焦点，原告认为，《浙江省水污染防治条例》第二条规定该条例适用的范围是地表水体及地下水体的污染防治，原告并未将污水直接排放至环境而是排放至区域污水收集管网，故原告之情形不适用该条例。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条的规定，原告已经按规定委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，可以不自行建设综合利用和无害化处理设施，被告不能将工业污染防治的思路和模式简单机械地套用到畜禽养殖污染防治上，畜禽养殖污染防治并非污水达标排放，只要达到废弃物综合利用和无害化处理目的即可。另外，《中华人民共和国水污染防治法》也并没有将“环境”这个概念扩大至区域污水收集管网，因此《浙江省水污染防治条例》规定排放至城镇污水集中处理设施的水污染物应当符合相应标准并无法律依据。同时，根据《浙江省水污染防治条例》第十二条的规定省人民政府才有权制定地方标准，本案《排放标准》制定主体是浙江省环境保护局和质量技术监督局，并不符合法律规定。
经审查，《中华人民共和国水污染防治法》第四十五条第一款规定“向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准”；《浙江省水污染防治条例》第三十七条规定“向环境或者向城镇污水集中处理设施排放水污染物的，不得超过国家和省规定的水污染物排放标准以及重点水污染物排放总量控制指标”。原告所主张的《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条规定指的是已经委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，可以不自行建设综合利用和无害化处理设施，这与本案原告将处理后的污水排放至区域污水收集管网并非同一概念，而且该条例第二十条亦规定“向环境排放经过处理的畜禽养殖废弃物，应当符合国家和地方规定的污染物排放标准和总量控制指标”。因此，原告应当按照法律和地方性法规所规定的排放标准向城镇污水集中处理设施排放水污染物。至于原告排放至区域污水收集管网的污水应当达到何标准，经查《排放标准》系浙江省为贯彻《中华人民共和国水污染防治法》、《浙江省实施<中华人民共和国水污染防治法>办法》及防治畜禽养殖业生产的废水、废渣和恶臭对环境的污染等而制定的地方标准，实施时间为2006年1月1日。《中华人民共和国水污染防治法》2008年修订及《浙江省水污染防治条例》2009年1月1日施行后，浙江省人民政府尚未修订该地方标准，而且该标准未就排放至环境和公共污水处理系统作出区分。不过，2011年7月22日环保部《关于向公共污水处理系统排放废水执行标准问题的复函》（环函（2011）195号）载明，为落实《中华人民共和国水污染防治法》的规定其于2009年制定并发布了《国家排放标准中水污染物监控方案》(环科函[2009]52号)，该方案明确规定国家排放标准中要设置间接排放限值，具体针对一般污染物间接排放的监控，应当根据污染源排放污染物的特点和公共污水处理系统的处理能力，比照一般污染物的直接排放限值，按一定比例关系（130-200%）增设适用于向公共污水处理系统排放水污染物情形的间接排放限值。虽然，该方案适用于国家行业型和综合型排放标准制修订工作，而相关国家行业标准（GB18596-2001《畜禽养殖业污染物排放标准》）和本案地方标准至今均未修订，但是本院认为本案在只有《排放标准》可适用时应当根据上述文件精神按一定比例适当放宽排放限值较为合理。不过即使排放限值放宽200%，原告所排放的污染物也已经超标。综上，被告认定原告超标排放水污染物基本事实清楚，适用法律正确。
针对第二个争议焦点，原告认为，被告错误的参照海委办发[2013]119号文件，认为本案因未安装污水排放计量装置故确认年用水量即排污量。经审查，上述文件条款针对的是工业污水而本案系畜禽养殖业污水，被告参照适用该文件并无法律依据。根据浙环办函（2009）94号《关于印发<浙江省水污染防治条例>第57条和第58条“应缴纳排污费按年计算”实施细则（试行）的通知》规定，向城镇污水集中处理设施超过标准或者超过总量控制指标排放水污染物的排污单位，其“应缴纳排污费按年计算”，是指环保部门根据其实施超过标准或者超过总量控制指标排放水污染物行为的前一个月所排水污染物的种类和数量，参照国家有关排污费征收标准和计算方法，计算出的月排污费数额再乘以十二得出的数额。本案原告公司污水处理负责人朱建松称日平均污水排放量为50吨，综合分析原告2014年7月至2015年6月用水总量、各月用水量及原告对粪水进行初步处理等实际情况，本院认为朱建松的陈述具有一定可信度，可予以采信。参照上述实施细则的计算方法，日平均污水排放量确定为50吨，排放限值就低放宽200%，计算所得的年应缴纳排污费已超50000元。因此，被告根据《浙江省水污染防治条例》第五十八条第二款之规定，确认罚款金额为50000元结果正确。
本院认为，1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，2008年该法修正后仍保留了该条款。2002年8月22日，国务院通过颁布国发（2002）17号文件授权各省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。2014年4月25日，浙江省人民政府办公厅印发浙政办函（2014）35号，决定在嘉兴、舟山两市及其所属县（市、区）全面开展综合行政执法试点工作。2014年12月31日，海宁市人民政府办公室印发海政办发（2014）204号文件，确定海宁市城市管理行政执法局更名为海宁市综合行政执法局也即被告并确认其主要职责包括了本案环保行政处罚权，因此本案被告主体适格。本院对被告在适用《排放标准》时未根据相关文件精神适当区分排放至环境和公共污水处理系统情形以及错误参照适用文件予以指正。同时，根据对争议焦点的综合论述，本院认为被告所作行政处罚证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的主张无事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告海宁市润欣农牧有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告海宁市润欣农牧有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 章 懿
代理审判员 徐晓良
人民陪审员 蔡平贵
二〇一六年六月二十日
书 记 员 於 佳
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序的，……人民法院判决驳回原告的诉讼请求。