黑龙江省双鸭山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）黑05行赔终1号
上诉人(原审被告)饶河县小佳河镇人民政府。住所地饶河县小佳河镇政通街**号。
法定代表人侯宪望，该镇镇长。
委托诉讼代理人李方双，黑龙江郝雅枫律师事务所律师。
上诉人（原审原告）哈尔滨银行股份有限公司双鸭山宝清支行，住所地宝清县宝清镇新华路72号。
代表人闵希军，该支行行长。
委托诉讼代理人张连婧，该行法律顾问。
委托诉讼代理人张杰，该行营销部经理。
原审第三人尹春玲〔雷洪利（已故）妻子〕，女，1970年4月25日出生，汉族，农民，原住饶河县（现下落不明）。
哈尔滨银行股份有限公司双鸭山宝清支行（以下简称宝清支行）因与饶河县小佳河镇人民政府（�下简称小佳河镇政府）、第三人尹春玲行政赔偿一案，宝清支行于2016年8月31日向宝清县人民法院提起行政赔偿诉讼，宝清县人民法院于2016年8月8日作出（2016）黑0523行初11号行政赔偿判决。判后，被告小佳河镇政府不服提起上诉。2016年12月12日，双鸭山市中级人民法院做出了（2016）黑05行赔终2号行政赔偿裁定书，裁定撤销宝清县人民法院（2016）黑0523行初11号行政赔偿判决，发回宝清县人民法院重新审理。宝清县人民法院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案，于2017年9月7日作出（2017）黑0523行初1号行政赔偿判决。判后，小佳河镇政府、宝清支行不服宝清县法院（2017）黑0523行初1号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院于2018年1月18日受理后，依法组成合议庭，因第三人尹春玲下落不明，本院于2018年3月13日在人民法院报向尹春玲公告送达了上诉状副本、举证通知�、合议庭组成人员通知书及开庭传票，在规定的期限内第三人尹春玲未到庭应诉，因此本院依法缺席审理，于2018年5月17日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，雷洪利（第三人亡夫）持非合法有效的《土地承包经营权证》向原告宝清支行申请贷款。2014年4月23日雷洪利与被告宝清支行签订了《个人非农商全通借款合同》，合同约定原告向雷洪利提供借款本金160万元，借款期限自2014年4月23日至2015年4月10日，年利率为8.4%，还款方式为按月还息到期一次还本。为担保借款合同的履行，雷洪利提供了：1、权属编号00538号，位于饶河县小佳河镇富饶村地块两块，土地面积328亩的经营权证；2、权属编号025674号，位于饶河县小佳河镇新村地块4块，土地面积243亩的经营权证；3、权属编号025676号，位于饶河县小佳河镇新村地块3块，土地面积131亩的经营权证的土地经营权做抵押担保。2014年4月24日双方共同携带土地承包经营权证向被告申请办理抵押登记，被告在抵押登记书上加盖公章予以确认。原告于2014年4月25日向雷洪利支付了160万元的借款。后由于雷洪利未依约履行还款义务，原告诉至本院。2015年6月19日，本院作出（2015）清民商初字第250号民事调解书，内容为“被告雷洪利于2015年6月26日前一次性偿还原告欠款本金1284395.83元及相应利息（利息按银行会计核算系统计算至还款之日止）。案件受理费8180元，由被告雷洪利负担。”2015年6月29日，本院作出（2015）清法执字第181号执行裁定，裁定载明“申请执行人哈尔滨银行股份有限公司双鸭山宝清支行与被执行人雷洪利自愿达成执行和解协议，约定被执行人以其在饶河县小佳河镇富饶村、新村承包的土地承包经营权抵顶借款本金1284395.83元及利息13845.45元，�计：1298241.28元。抵顶期限从2015年12月31日起至2032年12月31日止，共计17年。”2015年6月30日，原告与受让人逯海斌签订转让协议，将上述抵押土地承包经营权以1298241.28元转让给受让人逯海斌，受让人逯海斌通过雷洪利账户支付了转让款。2016年4月4日，原告以被执行人雷洪利抵偿债务的土地承包经营权虚假为由向本院提出执行异议。2016年4月12日，本院作出（2016）黑0523执异1号执行裁定撤销了（2015）清法执字第181号执行裁定。2016年4月14日，本院作出（2015）年清法执字第181-1号执行裁定，终结对（2015）清民商初字第250号民事调解书的执行。2016年3月9日，原告向被告提出赔偿请求，遭到被告拒绝。2016年5月23日，原告向本院提起行政赔偿诉讼。
原审法院认为，2014年4月24日，原告与雷洪利共同向被告申请办理农村土地承包经营权抵押登记，被告在抵押登记书上加盖�公章，应视为被告作出了对申请予以确认的行政行为。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，原告有权提起行政赔偿诉讼。2016年4月14日，本院作出（2015）清行执字第181-1号执行裁定，终结原告与被执行人雷洪利案件的执行，原告的损失此时确定。因原告与被执行人雷洪利于2014年6月29日达成的和解协议根本不可能履行，故原告的损失应从此时按1298341.28元开始计算。雷洪利所持有的1、权属编号00538号、025674号、025676号《农村土地承包经营权证》非系饶河县人民政府颁发。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定“实行家庭承�经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”，故雷洪利持有的权属编号00538号、025674号、025676号《农村土地承包经营权证》属非合法有效证件；《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款规定“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”。被告小佳河镇政府不具有土地承包经营权抵押登记的权能，小佳河镇政府的抵押登记是无效的。根据《中华人民共和国商业银行法》第七条规定：“商业银行开展信贷业务，应当严格审查借款人的资信……”、第三十六条规定：“商业银行贷款，借款人应当提供担保。商业银行应当对保证人的偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查”。本案中，原告对雷洪利用以抵押的《土地承包�营权证》的真伪及效力审查不够，是原告自身过错；而被告小佳河镇政府越权登记行为虽不是造成损失的主要原因，但该行政行为亦属不当，应负相应责任。原告于2016年3月9日向被告提出赔偿申请遭到拒绝，于2016年5月23日向本院提起行政赔偿诉讼，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第十四条有关赔偿程序及请求国家赔偿时效的规定。综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第十三条、第十四条、第三十六条第（八）项的规定，判决：被告饶河县小佳河镇人民政府于本判决生效后三十日内赔偿原告哈尔滨银行股份有限公司双鸭山宝清支行129834.13元。
判后，原审被告小佳河镇政府、宝清支行均不服，小佳河镇政府提出上诉认为：一审法院判决错误，应予撤销。1、一审判决事实认定错误，一审法院认为宝清县人民法院作出（2015）清行执字第181-1号裁定，终结执行就认定被上诉人的损失此时确定是错误的，根据庭审中的证据能证实借款人雷洪利提供的抵押物确实存在，是因被上诉人怠于行使抵押权才导致抵押物流失，故被上诉人完全可以通过其他方式主张对抵押物享有优先权追回欠款。所以被上诉人的经济损失并非实际存在，且被上诉人的经济损失与上诉人作出的行政行为之间也不存在因果关系。依据《国家赔偿法》第7条的规定，只有行政机关的行政行为侵犯了行政管理相对人的合法权益，并且造成损害后果的，才应当承担国家赔偿责任。即行政机关的行政行为与行政管理相对人的损害结果具有因果关系的，行政机关才承担国家赔偿责任。通过一审法庭审理可见，被上诉人的损害结果是因其没有严格履行法定义务，违法行使权利，急于发放贷款，未按法定程序审核借款人的借款条件，导致该损害后果的发生，与上诉人无关，应由其自身承担损害后果。2、一审法院已经认定，上诉人作出的行政行为无效，那么行政行为无效的后果是行政行为自始不发生法律效力，也永远不发生效力。实际上行政行为无效不等于行政行为违法，确认违法判决是从合法性角度对被诉行政行为的一种否定性评价，行政行为无效是对被诉行政行为从效力层面的一种否定性评价。因此，上诉人作出的行政行为不存在违法确认。3、被上诉人起诉不符合法律规定，应当依法驳回起诉。被上诉人认为上诉人对雷洪利的贷款抵押财产进行抵押登记错误，导致被上诉人无法实现债权，造成贷款本息损失，要求上诉人对其进行行政赔偿。上诉人认为，在被上诉人没有先行向上诉人提出行政赔偿的情况下，直接向人民法院单独提起行政赔偿诉讼，不符合《国家赔偿法》第九条和《最高�民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条的规定，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，人民法院应当依法驳回起诉。4、一审法院法律适用错误。一审法院适用《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）款作出判决不符合一审法院认定的行政行为无效的事实，该条款规定是造成财产损害的其他违法行为而非无效行为。只有违法行为才能引起行政赔偿的法律后果。
综上所述，一审法院事实认定错误，法律适用错误，应予撤销，故提起上诉，请求：1、依法撤销（2017）黑0523行初1号行政赔偿判决书，驳回被上诉人要求行政赔偿的诉讼请求；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
宝清支行提出上诉认为：被上诉人饶河县小佳河镇人民政府对案涉农村土地承包�营权证办理抵押登记错误应负全部的赔偿责任。一、饶河县小佳河镇政府向雷洪利违法颁发农村土地承包经营权证是造成上诉人经济损失的根本原因。上诉人向雷洪利发放160万元的贷款，是因为雷洪利提供了3本总面积为702亩的农村土地承包经营权证书，并自愿将土地承包经营权抵押给上诉人，这不仅证明了雷洪利提供抵押的财产合法，同时在其不能清偿债务时，上诉人对雷洪利提供抵押的土地承包经营权享有优先受偿权，从而保障上诉人的债权。如果雷洪利对抵押物不享有承包经营权，上诉人是不会向其发放贷款的。原审期间，小佳河镇政府虽提供了不同制式的证书，但对于案涉证书的真实性没有任何异议，现在诉争双方没有争议的事实是：雷洪利对其名下的小佳河镇政府颁发的土地承包经营权证书所登记的土地不享有土地承包经营权。因此，小佳河镇政府向雷�利违法颁发农村土地承包经营权证书是造成本案上诉人经济损失的根本原因。二、小佳河镇政府对其违法颁发的土地承包经营权证书办理抵押登记的行为更是错上加错。小佳河镇政府作为发证单位，对其颁发的农村土地承包经营权证书的真实性、合法性负有完全的审查义务，而在办理抵押登记时，小佳河镇政府及经管站都未尽基本的审查义务，对案涉的农村土地承包经营权都办理了抵押登记手续。故，小佳河镇政府向雷洪利颁发土地承包经营权证书已经是错误，在其基础上，又办理了抵押登记手续，这就是错上加错，这些过错直接导致了上诉人的债权无法实现，因此，小佳河镇政府应向上诉人承担全部的赔偿责任。三、上诉人作为商业银行，对小佳河镇政府颁发的农村土地承包经营权证书没有审查资质，上诉人到土地现场进行实地勘察，确由雷洪利实际经营，上诉人又到发证单位办理了抵押登记时，发证单位对该证书的合法性未提出任何异议，并配合办理了抵押登记手续，上诉人作为商业银行，已经尽到了合理的审查义务，没有任何过错。而且作为发证单位的小佳河镇政府都没有审查出案涉证书不合法，上诉人就更不具备审查能力了。因此，原审判决判令上诉人对抵押财产承担审查不严的义务没有事实和法律依据。四、上诉人的经济损失除贷款本金外，还包括利息损失，原审判决对此没有认定是错误的。
综上所述，上诉人认为是小佳河镇政府的过错造成了债权无法实现，故小佳河镇政府应承担全部的赔偿责任。故请求：一、撤销原审判决，改判小佳河镇政府赔偿宝清支行经济损失1298341.28元，并自2015年6月29日起按中国人民银行同期贷款基准利率给付利息至实际给付完毕之日止；二、一、二审的诉讼费用由被告承担。
本院二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据,二审查明的事实与一审基本一致。
本院认为，本案各方当事人均认可本案系单独提起的行政赔偿之诉。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。本案中，宝清支行原审中并未明确被诉行政行为，二审中明确被诉行政行为为小佳河镇政府为雷洪利颁发《土地承包经营权证》和办理抵押登记两个行政�为。但小佳河镇政府为雷洪利颁发《土地承包经营权证》和办理抵押登记的行政行为均没有被确认违法。因此，宝清支行单独提起行政赔偿诉讼，不符合上述法律规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：”赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”。本案中，宝清支行陈述其单独提起行政赔偿诉讼之前曾于2016年3月9日口头向小佳河镇政府提出过提出赔偿请求。据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十二条第二款、第三款规定“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出。赔偿请求人提出赔偿请求，适用本法第十一条、第十二条的规定。”《中华人民共和国国家赔偿法》第十二条规定“赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书；也可以口头申请，由赔偿义务机关记入笔录”的规定，宝清支行作为商业银行，不符合书写申请书确有困难的情形。宝清支行陈述其曾口头向小佳河镇政府提出赔偿请求没有赔偿义务机关记载的笔录予以证明。小佳河镇政府也不认可宝清支行曾向其提出赔偿请求。故无法证实宝清支行单独提起行政赔偿诉讼之前，已经过赔偿义务机关先行处理。
综上，宝清支行在被诉行政行为未被确认违法及未经赔偿义务机关先行处理的情况下，单独提起行政赔偿之诉，不符合受理条件。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款（十）项之规定，应当裁定驳回起诉。原审判决认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）项，裁定如下：
一、撤销宝清县法院（2017）黑0523行初1号行政赔偿判决；
二、驳回哈尔滨银行股份有限公司双鸭山宝清支行的起诉。
一审案件受理费50元，退还给哈尔滨银行股份有限公司双鸭山宝清支行；二审案件受理费二上诉人各交50元，合计100元，分别退还给哈尔滨银行股份有限公司双鸭山宝清支行、饶河县小佳河镇人民政府各50元。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 祝 玉 付
审 判 员 �李景华
审 判 员 杨 利 国
二〇一八年六月五日
法官助理 陈 阵
书 记 员 李 娜