浙江省德清县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湖德行初字第124号
原告永得高有限公司，住所地：香港特别行政区九龙湾常悦道19号福康工业大厦1字楼3号。
法定代表人蔡业良。
委托代理人宋世红。
被告湖州市吴兴区道场乡人民政府，住所地：湖州市吴兴区杭长桥南路122号。
出庭应诉负责人叶惠虎，副乡长。
委托代理人沈根健、王菊良。
原告永得高有限公司因认为被告湖州市吴兴区道场乡人民政府未依法履行行政协议，于2015年5月22日向本院提起行政诉讼。本院于同年5月29日立案受理后，于同年6月5日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。被告于同年6月20日向院提出延长举证期限申请，本院依法准许延长至7月8日。2015年7月8日，被告向本院提交了有关证据材料，但未提交书面答辩状。本院依法组成合议庭，于2015年8月3日公开、10月26日两次开庭审理了本案，原告的委托代理人宋世红，被告的委托代理人沈根健、王菊良第一次到庭参加诉讼；原告委托代理人宋世红，被告行政机关负责人叶惠虎、王菊良第二次到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2004年6月30日，其与被告签订《项目合作协议书》，约定由原告在湖州设立独资公司，从事新型纺织项目建设，被告提供位于湖州市吴兴区道场乡104国道与二环西路南端交叉处的土地约50亩，价格为每亩人民币7.8万元，原告先行将50万美元汇至被告指定帐户，协议还就其他事宜作了约定。据此，原告于2004年8月25日在湖州依法设立了湖州好利高时装有限公司，并着手建设项目审批设计，于同年12月3日将人民币4132050土地款汇入被告指定帐户。就在原告准备就绪即将开工之时，被告却通知原告由于规划变更原出让给原告的土地变更为商住用地，使原告的项目无法继续实施。土地用途变更为商住用地，经原被告协商，被告承诺原转让原告的土地变更为商住用地后，仍由原告取得，被告积极协助原告在其他区域内选择落实新的工业用地地块，双方于2005年7月签订《补充协议》。为此，原告另行重新投入资金，在湖州经济技术开发区以高于原土地每亩148880元的价格落实土地，设立旺利多时装（湖州）有限公司，重启新型纺织项目建设，由此给原告造成经济损失7444000元。然而，签订《补充协议》不久，被告又告知原告该商住用地又变更为旅游用地，因原告对旅游方面不了解，且无相关专业人才，要求置换土地但没有结果。自2009年11月起，原告委托律师向被告发函，要求被告因未能切实履行协议解决遗留问题，但被告仅表示同意退款，未明确退款时间且只字不提应赔偿原告经济损失。原告认为，被告行为显已严重违约理应退还土地款，并赔偿原告所有的经济损失，故请求判令被告：1.立即归还土地款人民币4132050元；2.赔偿原告经济损失7444000元；3.偿付占用原告土地款期间的利息人民币5578267元（暂计算至2015年3月31日）。后经本院准许变更为，按月利率1.5%计算从2007年10月1日起至实际付款日止的利息损失；4.承担本案诉讼费。
原告向本院提交下列证据材料：
1.项目协议书1份，2.工商登记信息，3.建设项目选址意见书，4.建设项目设计条件意见书，5.往来款收据，6.吴经投（2005）24号文件，7.湖涉办（2005）6号文件，8.维护国家安全责任书，9.2005年5月20日函，10.2005年5月30日回函，11.2005年7月《补充协议》，12.2006年4月4日函，13.2009年11月11日函，14.2010年3月17日回函，15.2013年3月13日函，16.2013年3月20日回函，17.2014年9月4日函，18.2014年9月15日回函，19.2014年10月17日函，20.2014年10月28日回函，21.2007年9月14日湖州市国土资源局与旺利多时装（湖州）有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》；22，旺利多时装（湖州）有限公司企业登记情况。
被告在法定期限内未提交书面答辩状，庭审中辩称：一、双方两次协议内容是有关土地使用权的出让协议。根据相关法律法规及司法解释，土地使用权的出让方只能是市、县政府土地管理部门，因此双方签订的项目合作补充协议属于无效合同。同时根据《合同法》第五十八条规定，合同无效的应返还财产，并根据双方各自过错承担相应责任。同意向原告返还原汇入的50万美元。二、原告主张的两处地块的差价不是本案所涉的损失范围，在2005年7月双方签订补充协议时，原告即已明确其原意向地块在规划上已不属于工业用地，若要继续投资其服装加工项目的，只能另行选择其他地块。但土地使用权作为可计价的资产，其出让价格根据地块取得的时间、区域的不同会有差别。原告于2007年9月14日另行以22万余元每亩单价在开发区另行取得地块，属于公开市场的规律，不属于本案损失。三、原告主张的利息损失，根据原告提供的证据资料显示，其一直有意向继续通过合法途径取得之间的意向地块，直至2014年10月17日的书面函告中才提出要求返还原预付的款项，利息应从被告收到该函告之日起算。根据《合同法》第五十八条的规定，因双方对于协议无效均有过错，故对于该期限之后的利息损失，应根据本案双方各自过错承担。
被告提交了下列证据材料：
1.湖州市西南分区控制性详细规划（用地性质控制图）；2.湖州市人民政府关于同意湖州市西南分区控制性详细规划的批复；3.湖州市国土资源局吴兴区分局的情况说明；4.湖州市国土资源局湖州经济技术开发区分局的情况说明。
经庭审质证，被告对原告提交的证据8、21、22，认为与本案没有关联性，对原告提交其他证据的真实性、关联性、合法性，无异议。原告对被告提交的证据3、4，认为与本案没有关联性；认为证据2的规划图纸是否系证据1的内容，无法确认。本院认为，本案系因履行行政协议产生的争议，应据此判断上述证据与本案的关联性。原告提交的证据1、2、5、11、12、15—22，以及被告提交的证据1、2，均与本案具有关联性，本院均予以确认。原告及被告提交的其他证据材料，因与本案关联性不足，不予作为判断本案事实的证据。
综合上述认证及庭审情况，本院确认本案事实如下：2004年6月30日，原告与被告签订《项目合作协议书》，约定由原告投资500万美元设立外商独资的有限责任制公司，建设新型纺织项目，用地位于“湖州市吴兴区道场乡104国道与二环西路南端交叉处”，用地面积50亩，“根据项目实到500万美元的标准按每亩土地人民币7.8万元的优惠价格供地（含上缴及各项发生的费用、税金等），代征土地按每亩6万元的价格”。另约定，由原告将50万美元汇至被告指定帐户，其余款项在原告收到国有土地使用权证之日全部付清。同年8月25日，原告投资设立了湖州好利高时装有限公司，并于当年12月3日通过该公司向被告汇入人民币4132050元。2005年7月，原被告签订《补充协议》，载明由于湖州市经济技术开发区建设用地规划修编，原协定的位于104国道与二环西路交叉口工业用地地块性质已经调整为商住用地。在该《补充协议》中，被告“承诺通过适当途径确保原工业用地地块转变为商住用地后仍由乙方（原告）取得”、“双方协定通过挂牌方式运作，并按照有关部门规定确定基准地价为每亩66万元人民币，挂牌后超出基准地价部分土地出让金作为基础设施补偿由甲方（被告）返还给乙方（原告）”。2006年4月4日，原告致函被告称“如今我公司又被告知该地块性质成了旅游综合用地”、“请按我们双方签订的协议办理，或者按协调内容置换其他地块”。2013年3月13日，原告发函被告要求其“就协议签订未履行的有关遗留问题提出解决方案”，同年3月20日被告回函称“由于2005年湖州市进行行政区划调整，项目用地区域划至湖州市经济开发区，土地用途变为非工业用地”、“在项目无法推进的现实情况下，为挽回项目可能带来的损失，道场乡政府马上通过市政府与经济开发区管委会协调，在开发区区域位置最优的凤凰西区34号地块落实该项目。现项目已于前几年竣工投产”；并称“原好利高项目地块土地用途为商贸办公用地，尚未正式对外推出。到时永得高有限公司对该地块如仍有意向，欢迎参与竞取。汇入道场乡政府的资金问题，由永得高公司决定，道场乡可积极筹集予以退回”。2014年9月4日，原告再次致函被告称“该地块如仍可提供，永得高公司愿意接受，并就迟延履约使永得高公司遭受的经济损失进行协商赔偿。如该地块现无法提供，则应迅速将已收到的款项退还，并对因未能履约使永得高遭受的经济损失进行赔偿”。同年9月15日，被告回函原告，主要内容与2013年3月20日回函相同。2014年10月17日，原告又致函被告，明确要求全额退还已收取的人民币4132050元款项，并同时按2004年6月签订协议约定的土地价格与取得凤凰西区34号地块的实际价格之间的差额计算支付赔偿金；10月28日，被告回函称同意返还支付的50万美元。至原告起诉时，被告未实际支付已收取的上述款项。
另查明，原告主张因重新启动项目受损赔偿部分的事实为：2007年8月7日，旺利多有限公司投资设立了旺利多时装（湖州）有限公司，同年9月14日该公司与湖州市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》（湖土让字（2007）207号），受让取得位于“湖州开发区凤凰西区34号地块”共计14229平方米的工业用地，土地出让金为4840000元。
还查明，2006年12月21日，在经湖州市人民政府批准同意的《湖州市西南分区控制性详细规划》中，涉案“湖州市吴兴区道场乡104国道与二环西路南端交叉处”地块，用地性质规划为非工业用地。
本院认为，原、被告双方于2004年6月30日签订的《项目合作协议书》，虽然含有用地位置、价格等涉及土地使用权出让的部分内容，但从其协议名称及其他条款可见，该协议并非国有土地使用权出让合同，原告并不能据此享有涉案地块的土地使用权，被告根据该协议仅负有配合协助原告推进该项目建设、依法获取涉案地块国有土地使用权等义务。该协议并不违反法律、行政法规的强制性规定，应为合法有效。被告主张该《项目合作协议书》无效，本院不予支持。原告此后设立湖州好利高时装有限公司，并向被告汇入人民币4132050元，属于履行该协议的行为。因双方均认可涉案地块用地性质已经调整为商住用地，故2005年7月原、被告又签订了《补充协议》，该《补充协议》中确定涉案地块拟以挂牌方式出让。国土资源部原《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条第一款规定，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”；第二条第四款规定，“挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为”。被告在该《补充协议》中向原告私自承诺将拟挂牌出让的商住用地，通过适当途径确保仍由原告取得，违反了出让土地使用权的公开、公平原则，该承诺不具有合法有效性。2006年12月21日因涉案地块确定调整为非工业用地，故上述《项目合作协议书》已经因不可抗力无法继续履行，应当依法解除。原告现诉请被告返还2004年12月3日汇给被告的人民币4132050元，合法合理，本院予以支持。原告还主张，被告应当支付按月利率1.5%计算从2007年10月1日起至实际付款日止的利息损失。本院认为，在涉案地块依法明确为非工业用地、涉案《项目合作协议》约定的主要内容已无法履行时，被告本应与原告协商解除《项目合作协议》并及时返还原告此前支付上述款项；参照《中华人民共和国合同法》九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失”的规定，对原告主张被告支付自2007年10月1日至实际付款日止的利息损失，本院在合理期间范围内予以支持；原告主张按月利率1.5%计息并无事实依据，本院参照中国人民银行同期同档次贷款利率酌情确定原告的利息损失。原告认为被告未履行该协议致其另行取得的国有土地使用权价格较高相差7444000元，诉请要求被告赔偿该损失。本院认为，原告所主张的“湖州开发区凤凰西区34号地块”的国有土地使用权人为旺利多时装（湖州）有限公司，故不能作为原告主张赔偿损失的事实依据，对原告的该项诉请，本院不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条、《中华人民共和国合同法》第九十五条之规定，判决如下：
一、被告湖州市吴兴区道场乡人民政府返还原告永得高有限公司人民币4132050元；
二、被告湖州市吴兴区道场乡人民政府赔偿原告永得高有限公司利息损失人民币2198085（按中国人民银行同期同档次贷款利率自2007年10月1日起至2015年9月30日止，分段计算），自2015年10月1日起至判决确定的付款之日止的利息损失，仍按中国人民银行同期同档次贷款利率计算；
上述两项合计人民币6330135元，限本判决生效后60日内履行。若不按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
三、驳回原告永得高有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费人民币124725.90元，由原告永得高有限公司负担68589元，被告湖州市吴兴区道场乡人民政府负担56136.90元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院；另应向浙江省湖州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币124725.90元（开户银行：湖州市农业银行营业部；户名：湖州市财政局非税收入汇缴结算户；账号：103001040019121352001）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 管 征
代理审判员 王 静
人民陪审员 施安成
二〇一五年十月二十六日
书 记 员 方依云
附：中国人民银行5年以上同期同档次基准贷款利率表（2007／10／01至2015年／09／30）
2015／08／26至2015／09／30年利率为：0.0515
2015／06／28至2015／08／25年利率为：0.0540
2015／05／11至2015／06／27年利率为：0.0565
2015／03／01至2015／05／10年利率为：0.0590
2014／11／22至2015／02／28年利率为：0.0615
2012／07／06至2014／11／21年利率为：0.0655
2012／06／08至2012／07／05年利率为：0.0680
2011／07／07至2012／06／07年利率为：0.0705
2011／04／06至2011／07／06年利率为：0.0680
2011／02／09至2011／04／05年利率为：0.0660
2010／12／26至2011／02／08年利率为：0.0640
2010／10／20至2010／12／25年利率为：0.0614
2008／12／23至2010／10／19年利率为：0.0594
2008／11／27至2008／12／22年利率为：0.0612
2008／10／30至2008／11／26年利率为：0.0720
2008／10／09至2008／10／29年利率为：0.0747
2008／09／16至2008／10／08年利率为：0.0774
2007／12／21至2008／09／15年利率为：0.0783
2007／09／15至2007／12／20年利率为：0.0783