江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00259号
原告陈如英。
被告南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路198号。
法定代表人杜松华，职务局长。
委托代理人陆佳俊，南通市公安局崇川分局工作人员。
被告南通市公安局，住所地南通市青年东路199号。
法定代表人陈旭，职务局长。
委托代理人侯小兴，南通市公安局工作人员。
委托代理人李明，南通市公安局工作人员。
原告陈如英不服被告南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）治安行政处罚，于2015年4月2日向本院提起行政诉讼。本院要求原告陈如英补正材料后，于同年6月16日立案受理，并于6月17日向被告崇川公安分局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通市公安局为被诉行政行为的复议机关，本院依法追加南通市公安局为共同被告，并于7月28日向被告南通市公安局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月16日公开开庭进行了审理。原告陈如英，被告崇川公安分局的纪检组长朱明华及委托代理人陆佳俊，被告南通市公安局的委托代理人侯小兴、李明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月28日，被告崇川公安分局作出崇公（学）行罚决字（2014）2717号《行政处罚决定书》，认定2010年12月8日、2013年7月8日，原告陈如英两次去北京市中南海周边非正常上访，后均被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫；2014年11月26日，原告陈如英再次去北京市中南海周边非正常上访，后又被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予原告陈如英行政拘留五日的处罚，时间从2014年11月28日至2014年12月3日。
原告陈如英诉称：原告陈如英的行为符合《信访条例》相关规定，属于正当上访。根据［87］国发22号文件，对确实正当上访人员，不准收容、关押、不准打击报复。原告陈如英存在××、肝癌晚期扩散等病症，不适合拘留关押。庭审中原告陈如英提出本案行为地在北京，被告崇川公安分局无行政处罚管辖权，且被诉行政处罚决定认定原告陈如英有扰乱国家机关正常办公秩序的行为证据不足。请求判决撤销被告崇川公安分局作出的崇公（学）行罚决字（2014）2717号《行政处罚决定书》。本案诉讼费用由被告负担。
原告陈如英为证明其主张，向本院提交以下证据材料：
1.原告陈如英的居民身份证复印件，证明陈如英的原告主体资格。
2.崇公（学）行罚决字（2014）2717号《行政处罚决定书》，证明被诉行政行为的存在。
3.《行政复议申请书》、（通）公复决字（2015）第30号《行政复议决定书》，证明被告南通市公安局作出维持被诉行政处罚的复议决定。
被告崇川公安分局辩称：被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律依据准确、量罚适当。请求驳回原告陈如英的诉讼请求。
2015年6月29日，被告崇川公安分局向本院提交以下作出被诉行政行为的证据材料和法律法规依据：
一、认定事实方面的证据材料
1.原告陈如英的居民身份证复印件，证明原告陈如英的身份信息。
2.原告陈如英的询问笔录，证明原告陈如英非正常上访的经过。
3.（2010）第168989号《训诫书》、（2013）第201307080806号《训诫书》、2014年11月26日北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》、证明原告陈如英因非正常上访被多次训诫的事实。
4.南通市驻北京信访工作组《关于处置信访人员陈如英进京非正常信访的工作情况说明》，证明原告陈如英非正常上访的经过。
二、认定程序方面的证据材料
崇公（学）受案字（2014）12366号《受案登记表》、崇公（学）行传字（2014）14号《传唤证》、《行政处罚告知笔录》、《行政处罚复核审批表》、崇公（学）行罚决字（2014）2717号《行政处罚决定书》、行政拘留执行回执、被拘留人家属通知登记表及邮寄回执，证明被诉行政处罚决定程序合法。
三、法律法规依据
《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十三条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条
被告南通市公安局辩称：被告南通市公安局作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确。请求驳回原告陈如英的诉讼请求。
2015年8月12日，被告南通市公安局向本院提交以下证据材料及法律法规依据：
一、证据材料
1.《接收行政复议申请回执（存根）》、（通）公复字（2015）第030号《行政复议申请受理通知书》、送达回执，证明被告南通市公安局受理原告陈如英提出的行政复议申请。
2.（通）公复决字（2015）第30号《行政复议决定书》、送达回执，证明被告南通市公安局作出维持被诉行政处罚决定的复议决定并向原告陈如英送达。
3.被告崇川公安分局在行政复议阶段向被告南通市公安局提交的证据材料（与上述被告崇川公安分局所举证据相同）。
二、法律法规依据
《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《信访条例》、《公安机关办理行政案件程序规定》、苏公厅（2006）394号《关于正确界定治安管理处罚法有关情节的指导意见（试行）》
经庭审质证，原告陈如英对被告崇川公安分局所举证据3的真实性、合法性不予认可，对被告崇川公安分局及被告南通市公安局所举其余证据未提实质异议。被告崇川公安分局、南通市公安局对原告陈如英所举证据均不持异议。
本院对以上证据作如下认定：对双方均不持异议的证据，本院依法对其证据效力予以认定。被告崇川公安分局所举证据3系被告依职权收集，该证据真实、合法，本院对其证据效力予以认定。
经审理查明：2010年12月8日、2013年7月8日，原告陈如英因至中南海周边地区非正常上访，分别被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。2014年11月24日、25日，原告陈如英携带信访材料分别至最高人民法院、全国人大、国土资源部、建设部、组织部等地进行上访。11月26日，原告陈如英再次至中南海周边地区上访反映拆迁纠纷。同日，北京市公安局西城分局府右街派出所对原告陈如英作出《训诫书》，训诫内容包括《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条，《信访条例》第十八条、第二十条以及中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，原告陈如英应当到相关的信访接待部门反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理等。
11月27日，原告陈如英被带回南通，被告崇川公安分局于当日对原告陈如英至中南海周边地区非正常上访一案予以立案调查。11月28日，被告崇川公安分局告知原告陈如英拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及陈述申辩权后，于当日作出崇公（学）行罚决字（2014）2717号《行政处罚决定书》。同日，原告陈如英被送入南通市拘留所执行行政拘留。原告陈如英不服，于2015年1月23日向被告南通市公安局申请行政复议。1月26日，被告南通市公安局决定受理原告陈如英的行政复议申请。同年3月20日，被告南通市公安局作出（通）公复决字（2015）第30号《行政复议决定书》，决定维持被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定。原告陈如英仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：一、被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权；二、被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否准确、处罚是否适当。
关于被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权的问题。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但引发信访的根本问题发生在原告陈如英的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对原告陈如英到北京非正常信访，扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常信访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由被告崇川公安分局管辖并无不当。
关于被诉行政处罚认定事实是否清楚、适用法律是否正确、处罚是否适当的问题。
原告陈如英到北京中南海地区非正常上访有原告本人的陈述、训诫书等予以证实，北京相应公安机关作出的训诫书证明了原告有非正常上访的行为，被告崇川公安分局将训诫书作为认定事实的证据并无不当。原告陈如英认为被诉行政处罚决定证据不足的主张不能成立。
根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，原告陈如英到北京反映拆迁问题，也毫无例外的应遵守《信访条例》的相关规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。中南海地区不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能，原告陈如英到中南海地区企图反映问题显然不是合法的信访方式。原告陈如英不通过合法的信访途径解决问题，而是动辄到中南海地区进行非正常上访的行为，已在客观上对作为国家政治中心的中南海地区正常的公共场所秩序造成了危害。原告陈如英因同样的行为曾被训诫，主观上明知到中南海地区非正常信访行为的危害性和违法性，却仍坚持非法上访，该行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的情形，构成扰乱公共场所秩序的治安违法行为，被告崇川公安分局对原告陈如英处以行政拘留五日的处罚适用法律正确，处罚适当。原告陈如英虽主张患有××、肝癌晚期扩散等病症，不适合拘留关押，但这是被诉行政处罚执行过程中的问题，与本案审查的被诉行政处罚的合法性无关，本案不予理涉。
综上，被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当。被告南通市公安局作出的行政复议决定程序合法。原告陈如英的主张既无事实依据也无法律依据，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈如英要求撤销被告南通市公安局崇川分局作出的崇公（学）行罚决字（2015）2717号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈如英负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 刘海燕
代理审判员 王小燕
人民陪审员 王秀梅
二〇一五年十月十二日
书 记 员 许美燕
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。