四川省攀枝花市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川04行初5号
原告毛洪文，男，1969年3月18日出生，汉族，农村居民，住四川省盐边县。
委托代理人毛永顺（毛洪文之父），男，1944年4月17日出生，汉族，住四川省盐边县。
委托代理人江海龙，盐边县桐子林法律服务所法律工作者。
被告盐边县人民政府，组织机构代码证号：00834003--4。所在地址：四川省攀枝花市盐边县。
法定代表人王岩辞，该县县长。
委托代理人宋璐溪，女，1982年1月20日出生，盐边县人民政府法制办公室职工，住四川省攀枝花市东区。
委托代理人罗仲奎，四川三才律师事务所律师。
第三人余洪举，男，1937年5月20日出生，汉族，住四川省盐边县。
委托代理人李明华，四川广聚律师事务所律师。
委托代理人蒲文峰，四川广聚律师事务所律师。
第三人张某1，女，2010年2月14日出生，汉族，住四川省盐边县，现住四川省攀枝花市东区。
法定代理人张某3（张某1之父），男，1979年12月26日出生，汉族，住四川省盐边县，现住攀枝花市东区。
第三人张某2，男，2012年3月18日出生，汉族，住四川省盐边县，现住攀枝花市东区。
法定代理人张某3（张某2之父），男，1979年12月26日出生，汉族，住四川省盐边县，现住攀枝花市东区。。
第三人盐边县同生科技有限公司。所在地址：四川省盐边县。
法定代表人张益铭，该公司总经理。
原告毛洪文不服被告盐边县人民政府（以下简称：盐边县政府）变更土地使用权的行政行为，于2016年3月16日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月21日公开开庭审理了本案。毛洪文及其委托代理人毛永顺、江海龙，盐边县政府的委托代理人宋璐溪、罗仲奎，余洪举的委托代理人李明华、蒲文峰，张某1、张某2的法定代理人张某3及盐边县同生科技有限公司（以下简称：同生公司）的法定代表人张益铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2005年11月18日，盐边县政府根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规，为余洪举颁发了盐国用（2005）第191号、195号、196号国有土地使用权证。
2014年1月10日，盐边县政府依据盐国用（2005）第191号、195号、196号《国有土地使用权证》、产权变更后的《房屋所有权证》、2013年12月10日余洪举与张某1、张某2、同生公司签订的《房屋买卖合同》、《关于同意国有土地使用权转让的通知》盐边国土管〔2014〕2号、3号、4号、《完税证明》，以盐国用（2014）30号、31号、32号《土地登记审批表》的形式准许余洪举与张某1、张某2、同生公司办理国有土地使用权变更登记，并准予注册登记颁发证书。
原告毛洪文诉称：1996年6月26日，经原告申请，盐边县国土资源局（以下简称盐边国土局）作出《关于出让安宁乡一村三社国有土地使用权的批复》（边国土〔出〕〔1996〕字第08号），原告由此取得原安宁乡一村三社雅江桥至红格方向500米处国有土地400平方米（以下简称：诉争土地）的国有土地使用权，使用期限为10年。2005年11月15日，余洪举持伪造原告签名的《转让协议》、《土地登记委托书》等资料，向盐边国土局申请诉争国有土地使用权续期和转让。盐边国土局和盐边县政府未认真审查，即将该土地使用权予以续期（40年），并转让登记至余洪举名下。原告近期发现有人在该土地上施工，方知晓余洪举2005年违法受让土地以及2015年非法将该土地转让给张某1、张某2及同生公司的事实。综上，盐边县政府两次将诉争土地的使用权违法变更的行政作为违法。
原告毛洪文的诉讼请求：一、请求法院依法撤销被告将桐子林镇雅江桥210省道97KM＋445M南侧8M处的国有土地使用权，先后变更给余洪举、张某1、张某2及同生公司的两次具体行政行为；二、判令被告返还边国土〔出〕〔1996〕字第98号国有土地使用权证；三、判令被告承担本案诉讼费。
原告毛洪文提交的主要证据有：一、身份证，拟证明诉讼主体适格；二、1996年的四川省盐边县城乡建设工程项目位置申请表、盐边国土局通知及批复。拟证明原告持有争议土地的合法经营手续；三、《盐边国土局关于同意国有土地使用权续期并转让的通知》（盐边国土管〔2005〕152号）、《盐边县建设项目用地审批表》、《国有土地使用权出让合同》。拟证明2005年11月15日盐边国土局将诉争土地又续期(40年)给原告的事实，同时证明被告辩称的1997年转让土地使用权的事实不成立；四、《转让协议》、《土地登记委托书》、攀枝花市中级人民法院（2015）攀行终字第32号《行政裁定书》。拟证明余洪举弄虚作假，伪造原告未签名的转让协议、土地登记委托书的事实已被生效法律文书确认；五、盐边国土局出具的盐国土资函〔2014〕297号文。拟证明原告于2014年4月方知道诉争土地被余洪举转让给他人的事实及原告信访的事实。
被告盐边县政府辩称：一、毛洪文的起诉超过起诉期限。根据毛洪文的诉求，其不知晓也不认可2005年诉争土地使用权的变更行为，但根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，其起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年，但2005年毛洪文受让的土地使用权到期后，其2014年才以信访的形式表示异议。2015年方提起行政诉讼，其起诉期限早已超过；二、答辩人已尽到谨慎审查义务，2005年及2015年的两次变更登记行政行为合法。毛洪文1996年6月取得本案诉争的国有土地使用权，1997年即将该使用权转让给了余洪举，只是双方未办理转让手续。余洪举受让该土地后，在该土地上修建了房屋，办理了余洪举及其4个子女为共有人的房屋所有权证。根据“地随房走”的惯例，毛洪文享有的国有土地使用权已产生物权变动的效力，其不再具备对诉争土地的处分权。2005年，余洪举持有毛洪文签名的《转让协议》、《土地登记委托书》及其他材料到盐边国土局办理土地使用权续期和转让，答辩人在无法律法规规定必须对材料真实性进行审查的情况下，对相关材料进行了形式审查。在规定的材料提交齐备的情况下，答辩人才办理了变更登记；三、即使答辩人的行政许可行为被撤销，所产生的法律后果也是重新作出行政行为。毛洪文原受让的诉争土地使用权到期未续期，其已丧失相应权利，其要求返还边国土〔出〕〔1996〕字第98号国有土地使用权证的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，不应支持。张某1、张某2、同生公司现善意取得诉争土地的使用权，其物权应受法律保护。综上，请求法院驳回毛洪文的起诉。
被告盐边县政府提供的主要证据有：一、事实部分证据：1.盐边国土局作出的《关于出让安宁乡一村三社国有土地使用权的批复》（边国土〔出〕〔1996〕字第08号）；2.1997年2月1日的《转让协议》；3.1997年2月26日颁发的房屋所有权证；拟证明原告在1996年取得诉争土地10年的国有土地使用权后即于1997年即将该土地使用权转让给了余洪举，原告现已无请求权；4.2005年的《土地登记委托书》和《转让协议》；5.《盐边国土局关于同意国有土地使用权续期并转让的通知》（盐边国土管〔2005〕152号）；6.《建设用地规划许可证》55号、56号、57号；7.《盐边县建设项目用地审批表》；8.《四川省盐边县城乡工程项目位置申请表》；9.毛洪文、余洪举的身份证复印件；10.《土地登记申请书》、《土地登记审批表》；11.《地籍调查表》；12.余洪举补办30年土地使用权的申请；13.契税完税证；14.土地出让金专用票据；15.毛洪文2005年11月15日与盐边国土局签订的《国有土地使用权出让合同》；16.三份《盐边国土局关于同意国有土地使用权出让的通知（2、3、4号）》；17.余洪举与张某1、张某2、同生公司签订的《房屋买卖合同》；18.盐国用（2005）第191号、195号、196号《国有土地使用权证》。拟证明盐边县政府作出的两次变更登记行政行为合法有效。二、法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》等。
第三人余洪举述称：一、余洪举与原告毛洪文原系翁婿关系，毛洪文1996年申请取得的诉争土地使用权实际上是余洪举及其子女共同拥有。此后余洪举与子女在该宗土地上建房，于1997年2月办理房屋所有权证，房屋所有权登记人为余洪举，共有人实际为余洪举及子女余正洪、刀义发、余正琼、余正莉（原系毛洪文之妻）。上述人员在该土地及房屋上设立青雅洪发娱乐城，每人一股。毛洪文与余正莉于1998年10月离婚，二人持有的青雅洪发娱乐城的股份各占一半。毛洪文于2004年1月申请退股，经股东会讨论决定同意退股，并将其持有的股份折价60000元支付给毛洪文。至此，毛洪文不再享有诉争土地及房屋的任何权益；二、即使毛洪文主张其未申请续期和转让的理由成立，但其明知1996年受让土地使用权的期限仅只10年，但其未在期满前申请续期，2014年10月方向盐边国土局信访，2015年1月向盐边县人民法院提起行政诉讼，其2年的起诉期限早已超过。请求法院驳回毛洪文的诉讼请求。
第三人余洪举向本院提交了以下证据：一、盐边县国土局边国土管发（1996）字第10号通知、边国土出（1996）字第08号批复、中国农业银行信汇凭证、四川省国土收入专用收据、行政事业性收费专用收据2份。证明毛洪文原受让的土地使用权2006年6月25日到期，原告毛洪文对土地使用权期限是明知的，其如认为土地转让侵犯其合法权益，其应于2008年6月25日前主张权利，但其2015年1月才提起行政诉讼，已经超过起诉期限；二、收据5份、《转让协议》（1997年2月1日）、《房屋所有权证》、《青雅洪发娱乐城产权经营协议书》、《青雅洪发娱乐城入股人员名单》。拟证明青雅洪发娱乐城的土地、建筑物等资产系余洪举等及其子女共同出资构成，青雅洪发娱乐城的股份包括土地、建筑物等资产；三、刀义发及毛洪文的《退股申请》各1份、《青雅洪发娱乐城退股决议》、收条。拟证明刀义发与毛洪文于2004年1月24日退股，两人不再享有青雅洪发娱乐城的财产权利；四、国有土地使用权出让合同、四川省土地出让金专用票据。拟证明余洪举于2005年11月申请了本案土地使用权续期，并缴纳了相应的土地出让金；五、沈洪才、沈洪余、刀玉发、余正莉四位证人证词。拟证明青雅洪发娱乐城设立时的股份包括土地、建筑物等资产，毛洪文退股后其已不再享有相应财产权。
第三人张某1、张某2、同生公司述称：我方依法取得诉争土地使用权。余洪举与毛洪文的纠纷导致我方多次参加诉讼，影响我的正常经营、生活。现我要求解除与余洪举的转让合同。
第三人张某1、张某2、同生公司未提交证据。
经庭审质证，盐边县政府认为：原告提交的第二组证据仅能证明1996年批复的事实，但不能证明原告主张的1996（98）号土地使用权证的存在，故其要求返还该证的主张缺乏事实依据；第三组证据证明原告对余洪举提交的土地登记委托书和转让协议的真实性予以追认；第四组证据原告拟证明土地登记委托书和转让协议虚假，其证明意图与第三组证据相矛盾；第五组证据仅能证明原告2014年信访的情况，不能证明其2014年才知道诉争土地使用权变更的事实。其余证据无异议。
对原告提交的证据，第三人余洪举同意盐边县政府的质证意见。
第三人张某1、张某2、同生公司对原告提交的证据未发表质证意见。
对盐边县政府提交的证据，原告认为：1997年的转让协议是其本人签名，但不具备真实性；第二组证据中反映诉争土地面积共559.62㎡的事实认可，但认为原告未委托余洪举办理诉争土地使用权的续期和变更，续期事实认可，转让事实不认可；第三、四、五组证据是被告2005年为余洪举违法办理土地使用权转让后的延续事实行为，该行为亦属违法行为，两次违法行为均应予以撤销。
第三人余洪举、张某1、张某2、同生公司对被告提交的证据无异议。
对第三人余洪举提交的证据，原告认为：《盐边国土局关于同意国有土地使用权续期并转让的通知》（盐边国土管〔2005〕152号）仅能证明原告取得续期40年的土地使用权，不能证明原告的起诉超过起诉期限，其未在经营协议书上签名，对其他证据予以认可。
盐边县政府、张某1、张某2、同生公司对余洪举提交的证据无异议。
根据双方当事人提交的证据及庭审中的陈述，本院对上述证据认证如下：对于盐边国土局作出的《关于出让安宁乡一村三社国有土地使用权的批复》（边国土〔出〕〔1996〕字第08号），毛洪文、盐边县政府、余洪举均将其作为证据提交，能够证明毛洪文1996年申请出让国有土地，经依法审批后取得国有土地10年的使用权的事实，第三人张某1、张某2、同生公司对此无异议，故该证据本院予以采信。盐边县政府提交的2005年的《土地登记委托书》和《转让协议》，毛洪文否认上载的委托人和转让人签名系其本人所签，余洪举称该两份证据上的委托人和转让人签名系其找他人代签。因此，该两份证据缺乏真实性，不能证明盐边县政府2005年将本案诉争土地的使用权续期和变更的行为合法。《盐边国土局关于同意国有土地使用权续期并转让的通知》（盐边国土管〔2005〕152号），毛洪文、盐边县政府均将其作为证据提交，本院对其真实性予以采信。余洪举2014年将本案诉争土地使用权转让给第三人张某1、张某2、同生公司的相关证据，双方当事人对其真实性均无异议，本院予以采信。余洪举提交的青雅洪发娱乐城房屋所有权证、产权经营协议书、入股人员名单、退股决议，毛洪文作出的退股申请、收条，毛洪文对其真实性无异议，能够证明青雅洪发娱乐城所在的房屋产权归属、毛洪文与其前妻余正莉作为5位股东之一入股，后退股的事实，本院予以采信。
经审理查明：第三人余洪举与案外人余正洪、刀义发、余正琼、余正莉系父子（女）关系，毛洪文与余正莉原系夫妻关系，1998年10月离婚。1996年6月26日，盐边县国土局将原安宁乡一村三社雅江桥至红格方向500米处国有土地400平方米出让给毛洪文，出让使用期限为10年。1997年2月1日，毛洪文向余洪举出具一份《转让协议》，上载：我自愿将青雅娱乐城土地使用权法人转让给岳父余洪举。之后，余洪举、余正洪、刀义发、余正琼、余正莉（毛洪文之妻）在该处土地上兴建房屋一幢，设立青雅洪发娱乐城，对娱乐城的股份，五人每人一股。该房屋1997年2月26日取得房屋所有权证，五人为房屋产权共有人。2004年1月，毛洪文、刀义发申请退股，经股东会讨论，同意毛洪文退股，并决定毛洪文与余正莉共同所有的青雅洪发娱乐城的1/5股份作价为12万元，毛洪文持有的股份折价为60000元，毛洪文对此予以认可，并已领取该款。
2005年11月，余洪举持其请他人（非毛洪文本人）在“委托人”和“转让人”处签名的《转让协议》、《土地登记委托书》和其他材料向盐边国土局申请国有土地使用权续期并转让。2005年11月15日，盐边国土局向毛洪文和余洪举作出《关于同意国有土地使用权续期并转让的通知》（盐边国土管〔2005〕152号）：同意国有土地使用权续期，出让桐子林镇国有土地559.62平方米（原400平方米地籍测量后实际面积）给毛洪文，出让期限为40年，并根据毛洪文与余洪举签订的《转让协议》，将该宗土地使用权转让给余洪举。由此，余洪举缴纳了相应的土地出让金，盐边县政府向余洪举颁发了盐国用（2005）第191号、195号、196号《国有土地使用权证》。2014年1月，余洪举向盐边国土局申请将诉争土地的使用权按份分别转让给张某1、张某2及同生公司。盐边国土局初审后，同意其办理土地使用权变更登记。2014年1月10日，盐边县政府依据盐国用（2005）第191号、195号、196号《国有土地使用权证》、产权变更后的《房屋所有权证》、2013年12月10日余洪举与张某1、张某2、同生公司签订的《房屋买卖合同》、《关于同意国有土地使用权转让的通知》（盐边国土管〔2014〕2号、3号、4号）、《完税证明》，以盐国用（2014）30号、31号、32号《土地登记审批表》的形式准许余洪举与张某1、张某2、同生公司办理国有土地使用权变更登记，并准予注册登记颁发证书。
本院认为：本案的争议焦点体现在以下几个方面：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、毛洪文是否具有原告主体资格；三、盐边县政府2005年11月将诉争土地使用权由毛洪文变更登记给余洪举的行为是否合法；四、盐边县政府2014年1月将余洪举受让的国有土地使用权变更登记给张某1、张某2、同生公司的行为是否合法；五、原告主张被告返还边国土〔出〕〔1996〕字第98号国有土地使用权证的请求是否应当支持。
关于毛洪文的起诉是否超过起诉期限的问题。本案毛洪文诉讼请求撤销的是被告盐边县政府2005年、2014年对该土地使用权的的变更行为。根据本案事实，盐边县政府在2005年将诉争土地使用权变更登记给余洪举时，并未将相关文书送达毛洪文。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案纠纷涉及不动产，原告提起诉讼未超过二十年最长起诉期限，并且无证据证明毛洪文何时知道或应当知道被告于2005年作出的土地使用权变更登记，而毛洪文主张其起诉前才知道盐边县政府的变更登记行为，故本案中毛洪文的起诉未超过起诉期限。
关于毛洪文是否具有原告资格问题。本案诉争土地，最初是登记在原告毛洪文名下，并且未经依法注销，毛洪文对之后的两次土地使用权变更登记不服，认为被告违法办理的土地使用权变更登记侵害了其合法权益，故毛洪文作为原土地权利人，是本案利害关系人，具有原告主体资格。
关于盐边县政府2005年11月将诉争土地使用权的主体由毛洪文变更登记为余洪举的行为是否合法的问题。参照国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第三十七条第一款第（一）项：“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；……”的规定以及中华人民共和国国土资源部令第40号颁布的《土地登记办法》第三十九条规定：“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。”的规定，双方当事人在办理土地使用权转让时，应当在转让合同或者协议签订后三十日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记。根据本案审理查明的事实，被告盐边县政府2005年在办理本案土地使用权变更登记过程中，在转让方毛洪文未亲自到场的情况下，只是根据余洪举单方提交的《转让协议》和《土地登记委托书》即为其办理了土地使用权续期和变更登记，办理过程中也未审查《转让协议》和《土地登记委托书》是否系伪造材料，故盐边县政府的该行政行为未尽到合理审慎义务，应依法认定为违法行政行为。
关于被告盐边县政府为余洪举和张某1、张某2、同生公司办理土地使用权变更登记是否违法的问题。根据本案审理查明的事实，被告盐边县政府2014年1月在办理此次土地使用权变更登记时，土地使用权变更的双方当事人依法提交了相应的材料，并缴纳了相关的税费，被告盐边县政府亦是依照相关法律法规的相关程序办理的，故对原告主张此次登记行为违法的请求，本院不予支持。
关于本案的处理，即：是否支持原告的诉讼请求，判决撤销两次土地使用权变更登记行为的问题。首先，为保护善意取得第三人利益，本案不宜判决撤销。本案中，第三人张某1、张某2和同生公司对余洪举2005年如何取得土地使用权的过程并不知晓，在2014年办理本案的土地使用权变更登记时，本案第三人张某1、张某2和同生公司已支付了相应的对价，缴纳了相关的税费，并依法办理了土地使用权的变更登记，依法取得了土地使用权，属于善意取得第三人。参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款：“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”的规定，为依法保护善意取得第三人张某1、张某2和同生公司的合法利益，本案不宜判决撤销。其次，判决撤销对原告权利不产生实际影响，只适宜判决确认违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。……”根据本案审理查明的事实，原告早在1997年就与第三人余洪举签订了土地转让协议，只是双方一直没有办理土地使用权的变更登记手续。2004年，毛洪文又退出了青雅洪发娱乐城的经营，领取了60000元退股款。故被告盐边县政府办理的土地使用权变更登记，并未对原告毛洪文的权利产生实际影响。
关于原告毛洪文要求被告盐边县政府返还其边国土〔出〕〔1996〕字第98号国有土地使用权证的诉讼请求。因原告毛洪文请求撤销被告盐边县政府两次土地使用权变更登记行为的诉讼请求未得到本院的支持，故本院对原告毛洪文的该项诉讼请求亦不予以支持。
综上所述，本院依法对被告盐边县政府2005年办理的本案诉争土地使用权变更登记行为依法确认违法。对原告毛洪文要求撤销2005年及2014年两次变更登记土地使用权的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十六条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、确认盐边县人民政府2005年11月18日向余洪举颁发盐国用（2005）第191号《国有土地使用权证》、盐国用（2005）第195号《国有土地使用权证》、盐国用（2005）第196号《国有土地使用权证》的行政行为违法；
二、驳回毛洪文的其他诉讼请求；
案件受理费人民币50元，由盐边县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 刘 立
审 判 员 徐馗斌
人民陪审员 谭 婷
二〇一六年九月十四日
书 记 员 李玉玲