大连市沙河口区人民法院行 政 裁 定 书（2018）辽0204行初30号原告黄作玉，男，1947年5月26日出生，汉族，住大连市甘井子区。被告大连市甘井子区辛寨子街道办事处，住所地大连市甘井子区。负责人李光玉，主任。委托代理人李楠，男，办事处司法所工作人员。委托代理人李岗，辽宁知本律师事务所律师。原告黄作玉诉被告连市甘井子区辛寨子街道办事处（以下简称“辛寨子街道”）请求撤销《答复意见书》一案，原告于2018年2月26日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告黄作玉诉称，《中华人民共和国物权法》第四条规定：国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第九条规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，未经登记，不发生法律效力，但法律另有规定的除外。第十七条规定：不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致，记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。根据上述规定，我祖父黄家典不动产权属证书（即老房证）合法有效，被告辛寨子街道认为该证书因工作人员疏忽没有及时收回系无效房证，属于事实认定错误，与上述规定相悖。老宅基地可以重新翻建房屋并且可以扩大，由主管部门批准。1996年，我持老房证去大连市甘井子区辛寨子镇砬子山村民委员会（以下简称“砬子山村委会”）找土地规划管理员黄作山要求翻建房屋，并且递交申请书。村委会没批，而后我又去辛寨子镇政府，找到土地规划负责人徐尧龙，他看了看老房证说“快回去盖吧，再不盖就晚了。”于是，我在2003年翻建房屋。王永久和我的老房证是一样的情况，也都是重新翻建，他的房证有效，而我的无效不合理。我因继承获得案涉宅基地使用权，享有长期占有、使用的权利。《中华人民共和国物权法》第三十条规定：因合法建造，拆除房屋等事实行为设立或消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。我在合法获得的宅基地上翻建房屋，根据《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十三条，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，建房村民应依法申请核发乡村建设规划许可证。建房村民持原有宅基地的证明文件、村民合议讨论通过的意见、身份证等材料向所在乡或者镇人民政府提出书面申请。被告的《答复意见书》明显不当，其应该为我翻建的房屋补办建房手续。综上所述，请求撤销被告作出的《答复意见书》，判令被告重新作出处理决定，并判决被告为原告补办建房手续。经本院与原告进行核实，原告明确其要求补办“建房手续”具体是指《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十三条规定的乡村建设规划许可证。被告辛寨子街道辩称，一、我街道出具的《答复意见书》并非行政行为，是对原告曾经的信访事项复查后作出的复核意见，法院不应予以受理，应驳回原告起诉。原告于2016年7月26日通过互联网对案涉事项进行信访投诉。我街道受理后，经过调查了解对其信访事项曾于2016年9月8日作出《信访事项答复意见书》。原告对该答复不满意多次去大连市甘井子区政府信访局申请复查。2017年10月30日，大连市甘井子区信访事项复查复核委员会发函要求我街道重新审查并作出处理。我街道信访部门复查后又于2018年1月2日出具了案涉《答复意见书》，根据有关法律规定及司法解释，本案不应予以受理。二、《答复意见书》的处理意见对当事人的权益不产生实际影响，不可诉。《答复意见书》是针对信访事项的复核答复，主要内容是陈述事实经过并引用了砬子山村委会对房证手续的意见，并非我街道创设原告权利义务的行为，是我街道以书面形式作出的解释、说明，属于单纯的回复行为。关于老房证无效的说法仅是转述村委会的意见，街道和村委会都不是房屋登记管理机关，房证是否有效最终由有权机关决定。原告的房屋尚未实施拆迁，我街道也不是该地块的拆迁主体，对拆迁补偿仅是发表评论意见，拆迁时如何处理和认定由拆迁单位自主决定。总之，《答复意见书》对当事人的权益不产生实际影响，根据有关法律规定及司法解释应属不可诉的行为。另外，老房子已经拆除，其房证当然归于无效，村委会的意见并无不当。拆迁时有证房屋按照有证政策补偿，无证房屋按照无证临建补偿，该意见也符合法律规定和常理，并无不当。三、我街道不具有办理房屋登记的行政职权，不能补办建房手续。根据《大连市甘井子区规划局主要职责内设机构和人员编制规定》（大委办发[2009]28号）第二条第七项、2015年实施的《不动产登记暂行条例》第七条、《关于组建大连市不动产登记中心的通知》（大编办发[2015]124号）第一条的规定，房屋登记职能归由其他部门，我街道不拥有该职权，不能为其补办建房手续。原告主张办理《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十三条的乡村建设规划许可证也不是我单位的职权，我街道属大连市规划区，我街道也不是直辖市确定的可以颁发规划许可证的镇政府，无权也从未办理过建设规划许可证。四、建房审批是依申请的行为，且首先应经村委会的同意，原告未依法申请即建设新房，村委会也不同意其建设案涉房屋。建房手续的第一步需要确定用地来源，土地所有者村委会不同意其建房，没有用地来源，根本不能进行下一步审批手续。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条的规定，村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向农村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，获得村委会同意后再向其他部门申请，原告并未依法申请。五、原告所要求的补办建房手续的主张不符合法律规定，不应得到支持，应由有权部门依法查明后予以处理。根据砬子山村委会的陈述及情况说明，原告在1990年左右翻建房屋，拆除了老房证所载明的房屋，新建房屋已经取得了162.97平方米房证。原告诉求补办手续的房屋是在翻建时已经拆除的厢房位置上建设的临时建筑（或违法建设），其建房行为未经审批，不符合《土地管理法》有关规划法规的规定，不应得到支持，应由有关职能部门查明后依法予以处理。经审理查明，2016年7月26日，原告黄作玉在网上进行信访投诉，信访诉求是其“位于砬子山村的老宅基地上可以重新翻建房屋并且房屋可以扩大，但一直村里未给其办理扩建手续。要求补办建房手续”。大连市甘井子区信访局审核后交由被告辛寨子街道办理。被告辛寨子街道受理后与砬子山村委会核实。砬子山村委会于2016年8月2日出具书面的情况说明，主要内容为：原告系砬子山村村民，砬子山村在2012年开始动迁，该村根据相关政策村民原有的宅基地一律不准翻新扩建改造，且该村现有宅基地已经实行农转城改造。2016年9月8日，被告辛寨子街道作出大甘辛街答复字〔2016〕8号《信访事项答复意见书》，对原告的信访诉求不予支持。2017年10月11日，砬子山村委会对黄作玉的上述信访诉求再次作出情况说明，主要内容为：1990年前黄作玉原有正房、厢房两处老房屋，对应两本房产证，1990年左右黄作玉将两处房屋拆除后翻建为一处正房，并在1995年办理了新房证并将原正房房证交回，手中留有一本无对应房屋的原厢房房证，1997年黄作玉在没有翻建手续情况下在其院内建造房屋基地，故黄作玉除1995年换了新房证的房屋外，其余房屋系未经允许的临建，不予办理建房手续。经原告黄作玉的复查申请，大连市甘井子区人民政府信访事项复查复核委员会于2017年10月30日对辛寨子街道作出甘信函督交字〔2017〕003号《关于重新办理答复黄作玉信访问题的函》，认为街、村对“黄作玉房屋翻新及动迁补偿”问题的答复处理事实不清，无明确处理意见，将该件退回辛寨子街道重新办理，处理后重新答复信访人。2017年11月21日，辛寨子街道就上述函件对大连市甘井子区信访局作出辛街函字〔2017〕123号《辛寨子街道办事处关于重新办理答复黄作玉信访问题的函复》，将有关情况进行汇报。2018年1月2日，被告辛寨子街道对原告黄作玉反映房屋翻新要求补办建房手续及动迁补偿问题作出《答复意见书》，主要内容为：一、关于房屋翻新情况，砬子山村委会认定黄作玉除了1995年新房证的房屋以外，其余房屋均系在未经允许情况下自行建设的临建，故不予补办建房手续；二、关于动迁补偿情况，黄作玉的现房屋在砬子山村殷屯，该区域于2009年开始陆续拆迁，由于黄作玉对拆迁补偿不满，至今未有动迁，砬子山村委会认可的1990年后翻建房屋面积162.97平方米按照有证房屋面积补偿，其余房屋为无证临建；三、关于处理意见，1.砬子山村认为黄作玉除了1995年换了新房证的房屋162.97平方米有效以外，老房证为无效证，2.黄作玉院内有证部分162.97平方米的房屋，在动迁时按照有证房屋补偿，其余房屋按照无证临建补偿。黄作玉对该《答复意见书》不服，提起本案行政诉讼。另查，1990年3月，黄作玉申请翻建房屋6间，面积为167.4平方米，该申请经砬子山村委会同意后，经大连市甘井子区辛寨子镇人民政府复核同意，最后分别经大连市甘井子区村镇规划建设委员会及大连市甘井子区土地管理局批准同意。1991年10月，黄作玉于取得甘集建(1991)字第17030917号集体建设用地使用证，用地面积为523.92平方米，其中建筑占地159.35平方米，该证填发机关为大连市甘井子区土地管理局。1994年3月25日，原告取得建设工程规划许可证，建设项目为住宅，位置为辛寨子镇砬子山村，建设规模为162.61平方米，发证机关为大连市甘井子区城乡规划局。1995年10月1日，黄作玉取得大房执甘村字第010330167号房产执照，房屋座落于砬子山村，系一层住宅，建筑面积为162.97平方米，一层。2010年3月8日、2012年9月18日，砬子山村委会分别作出《砬子山村房屋动迁奖励面积及商品房回迁实施方案》《砬子山村动迁房屋奖励面积及商品房回迁安置实施方案》，主要对砬子山村居民动迁的住宅面积奖励等情况进行了相关规定。经与被告辛寨子街道核实，辛寨子街道称砬子山村土地尚未被征收，砬子山村委会作出的“动迁”相关行为系村委会自己的土地整理行为，系村民自愿与村委会协商达成协议，不能达成协议的亦不强制。本院认为，原告提起诉讼不满足法律规定的起诉条件。第一，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第九项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（〔2005〕行立他字第4号），对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，原告系通过网上向信访工作机构信访投诉砬子山村委会未给其补办建房手续。信访工作机构将信访事项交由被告处理，被告作出信访答复后，原告申请复查，信访工作机构复查后要求被告重新处理，被告重新作出信访答复。原告起诉的《答复意见书》系被告依据《信访条例》对信访事项作出的答复行为，原告不服，应依据《信访条例》向其上一级行政机关请求复查，如对复查意见不服，应向复查机关的上一级行政机关请求复核，不属于行政诉讼受案范围。第二，本案原告信访诉求系主张村委会未给其办理扩建手续要求补办，系信访工作机构通过信访交办程序将信访事项交由被告处理，被告与村委会核实情况后从而作出《答复意见书》。从《答复意见书》内容看，其一是被告转述砬子山村委会对原告手中老房证无效及不同意补办建房手续的意见，系对原告网上信访诉求的回应，并非被告为原告设定新的权利或义务。《答复意见书》内容二是告知原告的房屋在动迁时有证房屋和无证房屋的补偿区别。而经本院与被告核实，砬子山村委会的土地尚未被征收，所谓的村委会“动迁”系砬子山村自行的土地整理行为，系村民自愿与村委会进行协商行为，并非有权机关的土地征收与地上物补偿行为，不具有强制力。故被告在《答复意见书》中关于动迁时房屋补偿部分的答复内容系对原告信访内容的解释和说明，该答复内容并不具有强制力。原告房屋的补偿应由有权机关实际进行土地征收及地上物补偿时决定。故案涉《答复意见书》对原告的权利义务不产生实际影响。第三，从原告诉讼请求看，其一要求撤销《答复意见书》并重新作出决定，该诉求如前所述，其二要求判决被告履行补办建房手续。关于后一诉讼请求，经本院两次与原告核实，其最终主张“补办建房手续”系指《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十三条规定的乡村建设规划许可证。原告的该项诉请系履职之诉，要求被告具有相应职权。原告主张的《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十三条系对在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设申请核发乡村建设规划许可证的相关规定。根据《大连市城市总体规划（2001年-2020年）》，甘井子区属于大连市城市规划区范围，即原告宅基地已经纳入大连市城市规划区范围。在城市规划区内进行建筑物建设的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。且原告提供的大房执甘村字第010330167号房屋对应的亦是依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条关于城市规划区内建设房屋的规定颁发的建设工程规划许可证，而非乡村建设规划许可证，发证机关系城乡规划主管部门而非辛寨子街道，被告辛寨子街道不具有颁发建设规划许可证的职权。此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民可以向人民法院提起诉讼。而根据本院对被告的询问以及原告提供的大房执甘村字第010330167号房屋建设的相关手续，原告在建设案涉房屋前应先行向村委会申请，在取得村委会同意后向辛寨子街道申请复核，之后向相关职能部门申请，即被告在原告建房中的相关履职系依申请履行。经本院与原告核实，原告在向砬子山村委会申请建房时即未取得同意，其尚未符合向街道申请的条件，原告亦未提供证据证明其在取得村委会同意后向被告提出了申请。而如前所述，原告在网上向信访工作机构信访投诉对象也是村委会未为其办理扩建手续，该行为不能视为向被告提出履职的申请。故，原告向被告提起本案履职诉请并不符合起诉条件。第四，综合原告信访诉求、《答复意见书》内容以及原告本案诉讼请求，主要涉及“建房手续”、“动迁补偿”以及“房证效力”，系不同的行政法律关系，不能在一案中起诉及审理，原告的起诉不符合一案一诉原则。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十七条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第九项、第十项，第六十九条第一款第一项、第三项、第八项、第十项及第三款的规定，裁定如下：驳回原告黄作玉的起诉。案件受理费50元，退回原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。审 判 长  朱晓宇审 判 员  陈莹莹人民陪审员  王敬君二〇一八年七月三十日书 记 员  杨 丹附：相关法律法规条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。