江西省吉安县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）吉行初字第7号
原告吉安县官田乡田南村委会上观边村小组
负责人彭龙民，该村小组组长。
委托代理人彭修荣，男，汉族，江西省吉安县人，特别授权。
委托代理人欧阳惠，江西钧略律师事务所律师，特别授权。
被告吉安县人民政府，住所地吉安县庐陵大道。
法定代表人李克坚，县长。
委托代理人曾莉，吉安县官田乡人民政府干部，一般代理。
委托代理人胡蓉，江西庐陵律师事务所律师，一般代理。
原告吉安县官田乡田南村委会上观边村小组不服被告吉安县人民政府政府土地拍卖一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年2月9日受理后，于2015年2月11日向被告吉安县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭，于2015年4月3日、2015年6月12日公开开庭进行了审理。原告委托代理人彭修荣、欧阳惠，被告委托代理人曾莉、胡蓉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告吉安县人民政府官田乡人民政府分别于2002年12月19日、2009年7月28日与原告签订征地协议及征地合同，以每亩7700元价格征用原告集体所有的位于官澧大公路以东、东至下观边田、南至江边、北至下观边田的土地共计13.5亩，并按约定向原告支付了所有征地款。江西省国土资源厅分别以赣国土资核（2011）184号关于吉安县2010年度第四批次集镇建设用地的批复、赣国土资核（2012）1386号关于吉安县2012年度第五批次集镇建设用地的批复及赣国土资核（2013）1688号关于吉安县2013年度第一批次集镇建设用地的批复，同意将征用的农用地转为建设用地并办理征地手续。2014年5月6日，被告下发吉县府办字（2014）65号关于批转官田乡两宗国有建设用地使用权出让实施方案的通知，决定对位于官田乡集镇区内东至耕地、南至邮政所、西至永官公路、北至水渠的面积498.7平方米土地及位于官田乡集镇区内东至耕地、南至电信所、西至永官公路、北至规划道路的面积6306.92平方米土地进行挂牌出让，并于2014年5月16日发布赣国土资网交地（2014）DG010号国有建设用地使用权网上挂牌出让公告，依法进行网上挂牌出让。
原告诉称，被告于2014年5月6日下发吉县府办（2014）65号关于批转官田乡两宗国有建设用地使用权出让实施方案的通知，对原告村委会的位于官田乡集镇区内永官公路东侧、邮政所北侧（标的物1）及位于官田乡集镇区内永官公路东侧、电信所北侧（标的物2）两宗土地实施出让。原告村小组有约589平方米靠永观东路的基本良田未包含在与被告签订的征地协议中，未被被告征用，却包含在前述出让实施方案的标的物2中。原告于2006年11月6日将该589平方米土地卖给官田乡彭好胜，后吉安县土地资源局于2006年11月6日下达（2006）055号《责令停止土地违法行为的通知书》，认定原告与彭好胜良田买卖违法，因此，该589平方米耕地为原告所有，被告未经征用却予以挂牌出让，行为违法。原告多次要求被告予以纠正未果，现诉至法院，请求判令：1、制止被告违法拍卖官田乡两宗国有建设用地使用权出让的行为；2、责令被告返还违法拍卖中未能依法征用的良田589平米给予原告耕种；3、将违法行为中涉及到的刑事犯罪依法移送侦查。
被告辩称，被告于2002年12月19日、2009年7月28日分两次对原告集体所有的土地进行了征用，并按约定将征地款全部支付给原告。江西省国土资源厅在赣国土资核（2011）184号关于吉安县2010年度第四批次集镇建设用地的批复、赣国土资核（2012）1386号关于吉安县2012年度第五批次集镇建设用地的批复及赣国土资核（2013）1688号关于吉安县2013年度第一批次集镇建设用地的批复中，对被告征用的土地进行了批复，同意将报批的农用地转为建设用地并办理征地手续。依征地协议、征地合同所附征地范围图、三次批复文件所附建设用地勘测定界图及宗地图，完全可以反映涉案两宗土地均在征用并批准的范围内，彭好胜违法买卖的靠永官公路东面的约589平方米农田完全包括在批准的征用范围内。官田乡田南村委会上观边村小组在信访件证明中亦认可彭好胜违法买卖的589平方米农田在征用范围内。依据江西省国土资源厅的批复文件，被告于2014年5月6日下发吉县府字（2014）65号关于批转官田乡两宗国有建设用地使用权出让实施方案的通知，于2014年5月16日在网上公告挂牌出让，并于2014年6月20日完成招拍挂出让。综上，被告对涉案土地的出让符合法律规定，程序合法，原告诉称的589平米农田亦包含在已征用地范围内。原告起诉非村小组全体村民的真实意思，系个人假借村小组名义谋求非法利益，请法院驳回原告诉请。
被告向本院提供了如下证据：1、征地合同、征地协议及征地范围图、征地款领条、江西省国土资源厅赣国土资核（2011）184号批复、（2012）1386号批复、（2013）1688号批复各1份及官田乡田南村委会出具的证明两份，证明被告挂牌出让的两宗土地来源合法，权属清楚，程序合法，且包括了彭好胜违法买卖的589平方米耕地；2、吉安县官田乡人民政府报告及附件、吉安县国土资源局违法案件行政处罚决定书、吉安市国土资源局行政处罚决定书、吉安县国土资源局行政处罚强制执行申请书各1份，证明彭好胜违法买卖589平米耕地的行为被县、市国土资源局确认违法，但个别人仍利用原告名义无理信访和起诉，起诉行为非原告村小组村民的真实意思；3、2014年10月24日信访证明1份，证明原告认可彭好胜违法买卖的589平方米的耕地包含在已征地范围内；4、吉安县人民政府吉县府（2014）65号关于批转官田乡两宗国有土地使用权出让实施方案的通知，证明被告对涉案土地的使用权出让方案进行了审批；5、吉安县国土资源局赣国土资网交地（2014）DG010号国有建设用地使用权网上挂牌出让公告、吉安县城乡建设局吉县建乡规字（2014）10号文件及拍卖成交确认书各1份，证明被告对涉案两宗土地进行拍卖公告，已完成招拍挂出让。
原告向法庭提交如下证据：1、时间为2006年11月6日的契约1份、吉市国土资行复字（2007）1号行政复议决定书及拘留决定书1份，证明涉案的589平方米土地为上观边村小组所有；2、国有建设用地使用权出让实施方案的通知及官田乡上观边村小组村民的信访件1份，证明官田乡政府作出拍卖土地时，上官边村小组村民信访，土地拍卖违法；3、承诺书1份，证明政府已征用的土地中没有包含彭好胜违法买卖的589平米的土地，彭好胜当时还就涉案土地与政府进行过交涉。
由原告申请经本院准许，证人彭好胜出庭作证，证明政府征地时涉及其向原告购买的889平米土地，其中有589平米未作处理，包含在政府挂牌出让的土地范围内。
为查明案件事实，本院依职权调取如下证据：1、2015年4月2日向原告村小组长彭龙民妻子朱合秀调取的询问笔录1份；2、2015年4月2日向官田乡田南村委会书记王绍峰调取的询问笔录1份；3、2015年4月16日组织原、被告双方现场勘查后制作现场勘查示意图1份；4、2015年4月16日向原告村民彭祥敏、彭春茂调取的调查笔录各1份；5、向吉安县官田乡田南村民委员会调取的原告18周岁以上农村户口村民名单1份；6、2015年5月26日向上观边村小组组长彭龙民调取的调查笔录1份；7、2015年5月26日向原告前任代理村小组长彭修荣调取的调查笔录1份；8、签名确认书1份及向原告村民陈红英、刘四连调取的调查笔录各1份。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
1、关于被告提供的证据。原告对被告证据1质证后，对征地合同、征地协议有异议，认为征地合同及征地协议不能证明彭好胜与原告违法买卖的589平米土地包含在征地范围内；对征地款领条未予质证；对官田乡田南村委会的证明的真实性有异议，认为与事实不符，征地款依法应落实到村民个人，村委会出具的证明不能代表村民个人；对江西省国土资源厅赣国土资核（2011）184号批复、（2012）1386号批复、（2013）1688号批复的证明目的有异议，认为上述批复不能证明拍卖土地的合法性。同时认为，证据1中征地合同所附的征地范围图、江西省国土资源厅赣国土资核（2011）184号批复、（2012）1386号批复、（2013）1688号批复及官田乡田南村委会出具的两份证明均在法定举证期限后提交，依法不应作为证据予以采信；原告对被告证据2质证后，认为证据2中的吉安县官田乡人民政府报告系被告在征用土地后进行的调查，该证据依法不能用以证明其土地拍卖行为合法；对证据2中的其他证据未发表质证意见；原告对被告证据3质证后认为，该信访件证明是被告作出本案具体行政行为后调取的，依法不能用以证明被告行政行为合法；原告对被告证据4未发表质证意见；原告对被告5未予质证，认为该证据是在举证期限后提交，依法不应作为证据采用。本院对被告证据审查后认为，被告证据1中的征地协议及征地合同有原告代表及官田乡人民政府签名并加盖单位公章，原告代理人彭修荣亦确认其真实性，该两份证据来源合法、客观真实，对该两份证据本院予以采信；征地合同中的附图无任何签名盖章，且该附图为举证期限届满后提交，对该附图本院不予采信；被告证据1中的征地款领条有原告村小组代表签名，且能与本院向领条上签名代表彭春茂、彭祥敏调取的调查笔录内容相印证，该证据能证明原告已领取官田乡人民政府支付的征地款103950元，对该证据本院予以采信；江西省国土资源厅赣国土资核（2011）184号批复、（2012）1386号批复、（2013）1688号批复系被告举证期限届满后提交，对该证据本院不予采信；证据1中的两份官田乡田南村委会的证明系在举证期限届满后提交，且系被告在本案具体行政行为作出后向官田乡田南村委会调取，该两份证明不能作为认定被告具体行政行为合法的依据，对该两份证明本院不予采信；被告证据2中的吉安县官田乡人民政府报告系在本案具体行政行为作出后形成，该证据不能作为认定被告具体行政行为合法的依据，对该证据本院不予采信，对原告相应质证意见本院予以采纳。被告证据2中的土地违法案件行政处罚决定书、行政复议决定书、行政处罚强制执行申请书能证明案外人彭好胜因向原告上观边村小组违法买卖土地被土地管理部门处罚并被强制执行的事实，能与彭好胜的出庭证言相印证，亦能与原告证据1相印证，对该几份证据本院予以采信；被告证据3在指定举证期限届满后提交，且该证据在本案具体行政行为作出后形成，不能作为认定被告具体行政行为合法的依据，对该证据本院不予采纳；被告证据4与原告2系同一证据，双方对该证据的真实性均不持异议，该证据来源合法、客观真实，本院予以采信；被告证据5中的国有建设用地使用权网上挂牌出让公告系在举证期限内提交，来源合法、客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信；被告证据5中的城乡建设局文件及成交确认书系举证期限届满后提交，对该证据本院不予采信。
2、关于原告证据。被告对原告证据质证后，对原告证据1中的契约的三性均有异议；对证据1中的复议书真实性无异议，但对关联性有异议，认为彭好胜违法买卖土地行为与本案不具有关联性；对证据1中的拘留决定书未予质证；对原告证据2中的国有建设用地使用权出让实施方案的通知未予质证；对证据2中的信访件真实性有异议，认为该信访件上落款虽然为上观边村全体村民，但无全体村民的签名，真实性无法确认，且即便有村民信访也不能证明征地违法，无法达到其证明目的；对原告证据3的真实性有异议，认为该承诺书不具有证据效力，且与本案不具有关联性；被告对原告证人彭好胜证言质证后认为，证人彭好胜因向原告购买土地被确认违法后多次信访，与被告具有利害关系，其证言不可信，并认为凭证人彭好胜证言不能认定征地范围，征地范围应依据征地合同及政府的批文确定。本院对原告证据审查后认为，原告证据1中的行政复议决定书及拘留决定书能与被告证据2中的土地违法案件行政处罚决定书、行政复议决定书、行政处罚强制执行申请书相印证，该2份证据真实性本院予以确认，且与本案具有关联性，对该两份证据本院予以采信。结合被告提交的行政处罚决定书及原告提交的行政复议决定书，可以认定原告所提交的契约的真实性，且该契约与本案具体行政行为所涉土地具有关联性，对该契约本院予以采信；原告证据2中的国有建设用地使用权出让实施方案的通知与被告证据4系同一书证，对该证据的真实性本院予以确认，该证据能证明被告实施土地出让行为，但不能证明被告实施土地出让行为违法，对其证明目的本院不予采信；证据2中的信访件无任何人签名，非法定证据形式，对该证据的真实性本院不予确认，对该证据本院不予采信；原告证据3系复印件，真实性无法确认，且该承诺书与本案不具有关联性，对该证据本院不予采信；证人彭好胜的证言能证明其曾违法向原告购买的土地中的589平米包含在被告批转的土地出让实施方案范围内，但其不能证明该589平米土地未经政府征用，征地范围应依相应征地合同及审批机关的批文确定。
3、关于本院调取的证据。
原告对本院调取的证据1质证后，对朱合秀的询问笔录真实性有异议，认为朱合秀应当出庭接受询问；对本院调取的证据2真实性不持异议，但认为法院调取的书面证据不能作为定案依据；对本院调取的证据3无异议；对本院调取的证据4质证后认为，彭祥敏、彭春茂关于领取征地款的证言应出庭接受询问，即便领款属实，也不能证明所领取的征地款包含争议的589平方米土地的征地款，同时认为彭春茂不同意起诉的陈述只代表其个人意见，不能代表全体村民意见；对本院调取的证据5、6未直接发表质证意见，但认为起诉时召开过村民大会，只是未形成书面会议记录；对本院调取的证据7未予质证；对本院调取的证据8真实性无异议，但认为由于法院未核实全部签名，该份签名确认书的效力有待确认。被告对本院调取的证据均不持异议。本院调取的证据系在被告对原告诉讼主体资格提出异议后，为核实原告村小组组长人选及村小组长起诉是否履行民主议定程序而依法进行的，调查程序合法，客观真实，本院予以采信。被告对本院调取的证据1、2、8的质证意见本院不予采纳，对证据4关于彭春茂不同意起诉只代表其个人意见的质证意见本院予以采纳，对证据4的其他质证意见本院不予采纳。
经审理查明：原告与吉安县官田乡人民政府于2002年12月19日签订征地协议，于2009年7月28日签订征地合同，约定官田乡人民政府以7700元每亩的补偿标准征用原告土地，征用土地范围为：东至下观边田、南至江边、西至永官公路（亦称官澧公路）、北至下观边田，征地面积经实际丈量共计13.5亩，原告于2010年3月18日领取到被征用土地征地补偿款共计103950元。2014年5月6日，被告吉安县人民政府下发吉县府办字（2014）65号关于批转官田乡两宗国有建设用地使用权出让实施方案的通知，决定对位于官田乡集镇区内西至永官公路、东至耕地、南至邮政所、北至水渠面积为498.7平米的土地，及位于官田乡集镇区内西至永官公路、东至耕地、南至电信所、北至规划道路面积为6306.92平方米的土地以公开网上挂牌方式进行出让。2014年5月16，被告土地主管部门吉安县国土资源局作出赣国土资网交地（2014）DG010号国有建设用地使用权网上挂牌出让公告，对前述两宗土地进行网上挂牌出让。
另查明，2006年11月6日，案外人彭好胜与原告签订土地买卖契约，向原告购买东至水田、西至永官公路、北至水田、南距官田电信所2M面积约为1亩的粮田。针对该土地买卖行为，吉安县国土资源局于2007年5月25日作出吉县国土监字（2007）001号土地违法案件行政处罚决定书，认定案外人彭好胜购买土地行为违法，并要求其自行拆除所购买土地上的违章建筑并恢复种植条件。该处罚决定书后经吉安市国土资源局作出吉市国土资行复字（2007）1号予以维持。根据原告、被告于2009年签订的征地合同所述征地范围，结合原、被告双方确认的现场勘察示意图，案外人彭好胜违法购买的土地位于原告与被告签订的征地合同所述征地范围内。
又查明，原告村小组长由村民按抽签顺序轮流担任，任期为一年，任期自当年农历1月16日起至次年农历1月15日止。王次玉为2014年度原告村小组长，后因身体原因委托彭修荣代为行使村小组长职责，彭龙民为2015年度原告村小组长。原告现有18周岁以上村民共103人计36户。时间为2015年4月20日的委托书上村民的签名中，“彭祥敏”签名非村民彭祥敏本人所签，“彭忠”、“彭光厚”、“彭小露”、“彭华明”、“彭恢明”、“彭跃民”的签名不在本院调取的原告18周岁以上村民名单中。
本院认为，根据最高人民法院对河北省高级人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告的答复》，村小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条的规定履行民主议定程序。原告村民彭修荣在本案提起诉讼时即2015年2月9日时系原告代理村小组长，其可以原告名义提起诉讼，但应依法履行民主议定程序。原告称在起诉时已就起诉事宜召开村民会议讨论，但其未提供相应的会议记录。现任村小组长彭龙民出具的时间为2015年4月20日的委托书上村民的签名，可视为相应村民同意提起本案诉讼，但该委托书上“彭祥敏”的签名经核实非村民彭祥敏本人所签，且签名中的“彭忠”、“彭光厚”、“彭小露”、“彭华明”、“彭恢明”、“彭跃民”不在本院依法调取并经前任代理村小组长彭修荣、现任村小组长彭龙民确认的原告18周岁以上村民名单中，即“彭忠”、“彭光厚”、“彭小露”、“彭华明”、“彭恢明”、“彭跃民”非原告村民，相应签名当属无效。核减无效签名，在该委托书上确认同意提起诉讼的村民代表数为16个，加上接受委托的村民彭修荣共计17个，而原告上观边村小组成年村民人数为103人，共计36户。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条之规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。原告未提供证据证明其已召开村民会议，其提交的委托书上签名的村民人数既未达到成年村民人数过半多数，亦未达到村民户数代表过半多数，可以认定彭修荣以村小组名义起诉未依法履行民主议定程序，其起诉不符合法律规定。据此，依照修改前《中华人民共和国行政诉讼》第四十一条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条、第四十四条第一款，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条之规定，裁定如下：
驳回吉安县官田乡田南村委会上观边村小组起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。
审 判 长 肖 伟
代理审判员 黄福军
人民陪审员 王嘉强
二〇一五年六月二十四日
书 记 员 李翔兰
附法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼》第四十一条
提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条
原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。
3、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款
有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（6）起诉超过法定期限且无正当理由的；（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；（八）起诉人重复起诉的；（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；（十一）起诉不具备其他法定要件的。
4、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条
召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。