浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行终字第393号
上诉人（原审原告）周小华。
上诉人（原审原告）蒋贤平。
两上诉人的共同委托代理人蒋贤娟。
上诉人（原审原告）蒋贤娟，身份及住址同上。
被上诉人（原审被告）杭州市西湖区城市管理行政执法局。
法定代表人郑仁榜。
委托代理人蔡勇兴、叶芸。
上诉人周小华、蒋贤平、蒋贤娟为与杭州市西湖区城市管理行政执法局（以下简称西湖区执法局）规划行政处罚一案，不服杭州市西湖区人民法院（2014）杭西行初字第86号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月26日公开开庭审理了本案。上诉人蒋贤娟（亦为周小华、蒋贤平的委托代理人），被上诉人西湖区执法局的委托代理人蔡勇兴、叶芸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年3月16日，西湖区执法局对周小华、蒋贤平、蒋贤娟作出西城法罚字（2014）第41004531号《行政处罚决定书》，认定：周小华、蒋贤平、蒋贤娟在西湖区蒋村街道蒋村村一组集体土地上已建造一处附房和一个棚，经测量，总建筑面积为221.79平方米，房屋为居住使用，棚为停车和晾晒衣服使用。该建筑由蒋洪水、蒋贤平、蒋贤娟共同出资于2005年左右建造，鉴于蒋洪水已死亡，故认定其妻周小华为被处罚主体。目前该户的在编户籍成员有：蒋洪水、周小华、蒋贤平、蒋贤娟、陈建中、王爱仙、蒋俊涛、陈以宁、蒋雯欣和蒋雯静等十人，由于家庭成员未协商好户主由谁担任，户主仍记载为蒋洪水。经核实，杭州市国土资源局西湖分局第三管理所认定该宗地无相关审批资料，属违法建设，未取得建设工程规划许可证。周小华、蒋贤平、蒋贤娟的行为违反了《杭州市城市规划管理条例》第二十六条的规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，依据该条例第六十三条第一款，责令周小华、蒋贤平、蒋贤娟收到《行政处罚决定书》之日起三日内自行拆除超占面积为221.79平方米的违法建筑物（一处附房和一个棚）。
原审原告周小华、蒋贤平、蒋贤娟诉称，西湖区执法局作出的西城法罚字（2014）第41004531号行政处罚决定超越职权、认定事实不清、证据不足、适用法律错误，请求：撤销西湖区执法局作出的西城法罚字（2014）第41004531号《行政处罚决定书》，并由西湖区执法局承担本案诉讼费用。
原审法院认定事实如下：1992年3月，蒋洪水、蒋贤平分别以申请建房户主的名义申请在蒋村乡蒋村村建造房屋，提交了《申请报告》及《浙江省村镇农（居）民建房申请表》等材料，并经原余杭县土地管理局批准同意：蒋洪水房屋用地面积54平方米，建筑占地面积39.6平方米，临时使用面积14.4平方米；蒋贤平房屋用地面积108平方米，建筑占地面积79.2平方米，临时使用面积28.8平方米。2005年左右，蒋洪水、蒋贤平、蒋贤娟共同出资在原审批建造房屋南面，蒋村街道蒋村村一组集体土地上翻建了一幢房屋及一个棚，房屋为南北朝向的砖混二层结构，建筑面积为195.54平方米；棚依该房屋北侧墙面搭建，为钢结构，石棉瓦顶，建筑面积为26.25平方米，上述房屋和棚总建设面积为221.79平方米。
2014年2月24日，西湖区执法局在监督检查中发现以上存在涉嫌违法的建筑，随后进行调查。西湖区执法局制作了现场笔录、房屋现场检查简图、现场检查（勘查）照片、见证人的《询问（调查）笔录》，调取了周小华、蒋贤平、蒋贤娟的申请建房材料、户籍证明等材料，并向杭州市国土资源局西湖分局第三管理所就案涉房屋是否存在违法建筑征求认定意见，该所反馈意见认为该户“该宗地无相关审批资料，属违法建设”。2014年2月24日，西湖区执法局向周小华、蒋贤平、蒋贤娟留置送达了《接受调查处理通知书》，2014年3月7日，西湖区执法局向周小华、蒋贤平、蒋贤娟留置送达了《行政处罚事先告知书》。2014年3月16日，西湖区执法局经调查后作出西城法罚字（2014）第41004531号《行政处罚决定书》，并于同月17日向周小华、蒋贤平、蒋贤娟进行了留置送达。周小华和蒋贤平、蒋贤娟不服，分别向杭州市城市管理行政执法局提出行政复议，杭州市城市管理行政执法局于2014年7月11日分别作出杭城法复决字（2014）第28号、29号行政复议决定，维持西湖区执法局的处罚决定。周小华、蒋贤平、蒋贤娟不服，诉至原审法院。
另查明，蒋洪水为该户户主，已故；周小华为蒋洪水妻子，蒋贤平为蒋洪水儿子，蒋贤娟为蒋洪水女儿。该户在册人口包括蒋洪水在内共十人。涉案房屋所在地蒋村村已于1996年纳入杭州市城市总体规划范围内，并于2004年1月8日经杭州市西湖区人民政府作出《关于撤销蒋村乡包建村等10个行政村建制设立蒋村乡包建社区等10个社区的批复》（西政发（2004）1号）同意撤村建居。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，除限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使外，经国务院授权的省人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《国务院法制办关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2000）145号）中明确，浙江省人民政府可以在杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作，集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》（市政府令第169号）也规定，城市管理行政执法局是经国务院授权、国务院法制办公室批复同意，并经省政府批准设立的相对集中行使城市管理行政处罚权的行政机关，且其具体职责包括行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。因此，西湖区执法局具有行使规划管理方面行政处罚权的职权。周小华、蒋贤平、蒋贤娟认为西湖区执法局作出涉案行政处罚决定属超越法定职权、滥用法定职权于法无据，不予支持。案涉房屋坐落于杭州市西湖区蒋村街道蒋村村，该区域在案涉房屋建造时已经纳入杭州市城市总体规划范围内，故西湖区执法局对周小华、蒋贤平、蒋贤娟的违法建设行为具有管辖权。西湖区执法局经现场勘查、询问、调查等程序，依据《土地变更登记审核表》、杭州市国土资源局西湖分局第三管理所反馈意见等证据认定涉案房屋是违法建筑，认定事实清楚；并依法作出要求周小华、蒋贤平、蒋贤娟限期自行拆除该221.79平方米违法建筑的行政处罚，并无不当。周小华、蒋贤平、蒋贤娟认为涉案房屋建造于1992年，不在杭州市城市总体规划范围内，不应认定为违法建筑，与本案查明的事实不符，且周小华、蒋贤平、蒋贤娟在本案审理中未提供充分证据证明其主张，对其上述主张不予支持。西湖区执法局在作出涉案行政处罚决定之前向周小华、蒋贤平、蒋贤娟送达了《接受调查处理通知书》、《行政处罚事先告知书》，依法履行了告知义务，并未侵害周小华、蒋贤平、蒋贤娟陈述、申辩等程序权益。综上，周小华、蒋贤平、蒋贤娟要求撤销西湖区执法局作出的西城法罚字（2014）第41004531号《行政处罚决定书》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回周小华、蒋贤平、蒋贤娟的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由周小华、蒋贤平、蒋贤娟负担。
宣判后，周小华、蒋贤平、蒋贤娟不服，向本院上诉称：一、原审判决事实认定、适用法律错误。原审法院认定被上诉人提供的证据9是真实有效的，而在1998年的航拍图中就有了涉案建筑物，这就证明了在1998年以前涉案房屋就已经建造，上诉人陈述该房在1992年建造是符合客观事实的，该涉案建筑物，根据西湖区人民政府办公室2013年7月11日颁发的《关于印发西湖区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法的通知》第七条的规定可以依法认定。1992年涉案房屋还属于余杭县，不属于《杭州市城市规划管理条例》范围，被上诉人属于适用法律错误。二、原审判决确认被上诉人提供的证据6、7是真实有效的，这两份证据证明建房人数是4人和5人，同时明确为余杭县宗地。余杭县宗地属农村区域，不适用《杭州市城市规划管理条例》。根据农村特征和习惯，农民自建住房一般都需建造若干附房，这类房屋要么建在自家院子，要么建在自留地上，这类附房为农民生活、生产所必须的，也是农村村民固定资产的重要组成部门，涉案房屋因历史原因虽未经依法登记批准，但在合理范围内，几十年来蒋村村对涉案建筑从未提出过违章异议，这类情况根据杭政函（2014）76号《杭州市人民政府关于进一步加强农村宅基地管理，切实维护农民权益的意见》第五条“创新宅基地使用机制”，对宅基地未达到法定面积符合迁建标准而实施原址翻建的，可给予一定的资金补助。退一步说，就按1992年申请建房时已经批准的附房的用地面积，涉案建筑只是部分违章，也不是全部违章。三、原审判决认定被上诉人证据5是不对的。被上诉人提供证据20，该意见第二条明确规定违法建筑查处职责，涉案房屋归属国土资源部门，被上诉人的证据5是执法主体不对、程序违规，不具合法性。且杭州市城市管理相对集中行政处罚权尚未将国土资源部门的违法案件纳入其中，被上诉人适用法规错误。四、原审判决认定被上诉人证据8是不对的，一是认定主体不够资格，蒋村街道建设科不能作为认定主体，而且被上诉人提供的证据清单中说明用于证明房屋建造时间，与被上诉人提供证据9的证明时间不相符，与事实也不相符。五、原审判决没有查明被上诉人的涉案房屋，没有社会危害性，西湖区执法局从没有认定涉案房屋“严重影响城市规划”的事实，而按“严重影响城市规划”来处罚，这是不对的。请求：一、依法撤销原审判决予以改判，依法撤销西城法罚字（2014）第41004531号《行政处罚决定书》；二、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人西湖区执法局答辩称：一、答辩人作出的西城法罚字（2014）第41004531号行政处罚决定认定违法事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应予以维持。涉案附房为南北朝向的砖混二层结构，经测量，涉案附房及棚的总建设面积为221.79平方米，房屋为居住使用，棚为停车和晾晒衣服使用。上诉人的行为违反《杭州市城市规划管理条例》第二十六条之规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，涉案附房及棚属于违法建筑、违章建筑。以上事实，由《现场笔录》及照片、见证人《询问（调查）笔录》、《杭州市西湖区城市管理行政执法局征求认定意见联系函》（西城法（蒋）函字（2014）第00004号）、工作联系单等证据予以佐证。此外，西湖区执法局依法履行了现场勘查、调查、告知等程序，并告知上诉人相关陈述、申辩的权利。二、上诉人认为“一审法院事实认定、适用法律错误”，没有任何事实依据和法律依据。根据杭州市西湖区蒋村街道建设科反馈意见，涉案房屋及棚于2005年左右建造。同时，1998年、2006年、2013年地形缩编图、数字修测图亦可以佐证涉案附房及棚前述建造时间，不存在“涉案附房与棚于1992年建造”的情况。上诉人提及的《西湖区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》仅适用于西湖区国有土地上房屋征收项目，与本案建设在集体土地上的违法、违章建筑的查处没有任何关联。涉案附房及棚是上诉人于2005年在原审批建造房屋南面建造。该涉案附房及棚所在地蒋村村于1996年纳入杭州市总体规划范围内，并于2004年撤村建居，因此适用《杭州市城市规划管理条例》完全正确。
三、上诉人认为“涉案房屋因历史原因虽未经依法登记批准，但是在合理范围内”、“涉案建筑只是部分违章，也不是全部违章”，没有任何事实依据和法律依据。上诉人提及的杭西集建（1997）字第1259号《土地变更登记审核表》及杭西集建（1997）字第1199号《土地变更登记审核表》。前述资料可以显示上诉人原有用地合法确权的基本情况，但不包括涉案附房及棚。涉案附房及棚未经建设工程规划审批，属于违法建筑。涉案房屋及棚所在地蒋村村属于撤村建居范围，不能适用杭政函（2014）76号《杭州市人民政府关于进一步加强农村宅基地管理切实维护农民权益的意见》的规定。四、上诉人认为“《杭州市西湖区城市管理行政执法局征求认定意见联系函》是不对的”，“执法主体不对”等，是对相关法规规章的错误认识。杭政函（2005）176号《杭州市人民政府关于进一步规范杭州市区违法建筑查处工作的意见》第二条规定：“（二）国土资源、规划部门和城管执法部门的职责。1、国土资源部门的职责……对已实行撤村建居但土地性质尚未变更区域范围内违法建筑的认定。……3、城管执法部门的职责。负责对国有土地上违法建筑和已实行撤村建居但土地性质尚未变更区域违法建筑的日常巡查和处理。”因此杭州市国土资源局西湖分局第三管理所出具的反馈意见及西湖区执法局对违法建筑的查处，完全正确。五、上诉人认为“《工作联系函》是不对的”，显然没有任何事实依据及法律依据。杭州市西湖区蒋村街道建设科仅是对涉案附房及棚的建造时间进行反馈，并未对其合法性进行认定，不是所谓的认定主体。六、上诉人认为“涉案附房及棚没有社会危害性、严重影响城市规划”是错误。根据《杭州市城乡规划条例》第四十九条第二款之规定，上诉人的违法建设行为属于无法采取改正措施消除影响的情形。综上，请求维持原审判决，驳回上诉。
原审期间，各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中各方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，各方以原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确为争议焦点展开了质证和辩论。
经审查，原判对证据的采信符合法律规定。根据予以采信的证据，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项和《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第七条第（二）项规定，城市管理行政执法部门集中行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。据此，西湖区执法局具有作出被诉规划行政处罚的职权依据。西湖区执法局根据现场笔录、房屋现场检查简图、现场检查（勘查）照片、询问（调查）笔录、杭州市国土资源局西湖分局第三管理所的反馈意见、杭州市西湖区蒋村街道建设科出具的《工作联系单》、地形图缩编图等材料，在履行了调查、告知等程序后，依据原《杭州市城市规划管理条例》第六十三条第一款之规定，作出西城法罚字（2014）第41004531号《行政处罚决定书》具有事实和法律依据。被上诉人提供的地形图缩编图显示，涉案建筑建造于1998年之后2006年之前，结合杭州市西湖区蒋村街道建设科出具的工作联系单，原审判决认定涉案建筑建造于2005年左右并无不当。上诉人认为案涉建筑建造于1992年，但1998年地形图缩编图并没有涉案的二层房屋及棚，上诉人的主张缺乏依据，不予采纳。案涉房屋的主房部分由国土部门审批，故本案由杭州市国土资源局西湖分局第三管理所出具反馈意见并无不当。杭州市国土资源局西湖分局第三管理所认定“该宗地无相关审批资料，属违法建设”，上诉人认为涉案建筑只是部分违章，而不是全部违章，但未提供相应的审批材料予以证明，故其上诉理由不能成立。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费人民币50元，由上诉人周小华、蒋贤平、蒋贤娟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖 珍
代理审判员 李希芝
二〇一四年十二月十八日
书 记 员 金 玲