山东省阳信县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁1622行初29号
原告冯强，男，汉族，1974年12月12日出生，住阳信县。
被告阳信县公安局，单位住址阳信县阳城二路759号，组织机构代码004381138。
法定代表人张曰海，男，该局局长。
出庭负责人张耀国，男，1966年3月28日出生，阳信县公安局纪委书记。
委托代理人谷春燕，女，1979年2月14日出生，阳信县公安局法制大队法制指导员。
委托代理人顾宗新，男，山东王田律师事务所律师，律师执业证号13716200410272137，特别授权代理。
原告冯强不服被告阳信县公安局作出的阳公信城行罚决字[2016]00070号行政处罚决定书，于2016年10月17日向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月17日立案后，于2016年10月17日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月28日不公开开庭审理了本案。原告冯强，被告阳信县公安局出庭负责人ＸＸ民及委托代理人谷春燕、顾宗新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告阳信县公安局于2016年6月22日作出阳公信城行罚决字[2016]00070号行政处罚决定书，决定对冯强处以行政拘留九日。该决定书认定：2016年6月21日10时许，冯强在北京市西城区中南海附近府右街非正常上访，严重扰乱当地公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对冯强处以行政拘留九日。
原告冯强诉称，我通过正常的信访途径，合理表达自己的诉求，并未扰乱任何公共场所秩序，被告认定事实错误，乱用强制措施，侵犯公民人身自由等合法权益，请求人民法院依法撤销阳信县公安局作出的阳公信城行罚决字[2016]00070号行政处罚决定书。
被告阳信县公安局辩称，冯强在北京市西城区中南海周边府右街附近非正常上访，严重扰乱当地公共场所秩序的事实有办案过程中调查的其他证人证言、原告本人陈述等证据证实，对原告作出的处以行政拘留九日的行政处罚决定程序合法，事实清楚、证据确凿，适用法律正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在答辩期限内向本院提交了其作出被诉行政行为的证据：（一）为证明行政行为程序合法，被告提交了7份证据:1、受案登记表一份；2、行政处罚告知笔录一份；3、行政处罚审批表一份；4、行政处罚决定书一份；5、行政拘留家属通知书一份；6、行政拘留执行回执一份；7、送达回执一份。（二）为证明作出行政处罚决定的事实清楚、证据确凿，被告提交了18份证据：8、对冯强的询问笔录和行政案件权利义务告知书一份；9、对姚某的询问笔录和行政案件权利义务告知书一份；10、对燕新民的询问笔录和行政案件权利义务告知书一份；11、对闫同福的询问笔录和行政案件权利义务告知书一份；12、对李强的询问笔录和行政案件权利义务告知书一份；13、对王某的询问笔录和行政案件权利义务告知书一份；14、对袁光忠的询问笔录和行政案件权利义务告知书一份；15、对方明月的询问笔录和行政案件权利义务告知书一份；16、对李军的询问笔录和行政案件权利义务告知书一份；17、北京市公安局西城分局府右街派出所对冯强的训诫书两份；18、阳信县公安局对冯强的训诫书一份；19、上访登记情况表两份；20、山东省分流劝返工作组出具的证明一份；21、阳信县民政局2015年5月12日出具的答复意见书；22、2015年6月1日阳信县人民政府出具的复查意见书；23、户口信息查询结果一份；24、行政处罚决定书一份；25、现场检测报告一份。（三）被告提交了其作出行政行为的法律依据：26、《中华人民共和国人民警察法》；27、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项；28、山东省公安厅等四部门联合印发的鲁公发[2015]35号文件；29、滨州市公安局等四部门联合印发的滨公发[2016]25号（秘密）文件。
经庭审质证，本院对被告提交的证据认证如下：被告为证明行政处罚决定的程序合法性，提交的1、2、3、4、5、6、7共7份证据，原告对上述证据的真实性有异议，认为，其没有在告知笔录上签名按手印，被告也没有向其告知申辩权，并表示自己当场作出了口头申辩，庭审中，原告认可被告执法人员向其出示了告知书内容，原告冯强主张被告没有向其告知申辩权的异议理由与事实不符，本院不予支持；在庭审过程中被告没有证明原告冯强明确放弃申辩的证据，也没有提交对原告的陈述、申辩理由进行复核的证据，本院对被告提交的用于证明其作出行政处罚行为程序合法的七份证据不予采信。被告为证明其作出行政处罚行为事实清楚、证据确凿，提交的证据825，共18份证据来源合法，与本案事实具有关联性，各证据之间无矛盾冲突，可以相互印证，能充分证明本案的事实，本院依法采信为有效证据，原告有异议，认为证据内容不真实，但无事实理由和相关证据反驳对方的证据，本院不予支持。被告向本院提交了作出行政行为的法律依据，原告对两份“文件”的法律适用有异议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。……。”，本院不以该两份“文件”作为审理本案的法律依据。
庭审过程中，经原告申请，本院责令被告提供了冯强、姚某、王某书写的“申请书”，该三份陈述与原告冯强的陈述相印证，可以证明原告冯强在被告知行政处罚决定时提出过申辩的事实，被告对该三份证据亦无异议，本院依法采信为证明本案事实的有效证据。
经审理查明，原告冯强因城镇退伍军人待遇问题多次去北京上访，2016年6月21日，原告再次去北京上访，被告以其严重扰乱当地的公共场所秩序为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，作出阳公信城行罚决字[2016]00070号行政处罚决定书，对其处以行政拘留九日的行政处罚，并已执行完毕。被告作出行政处罚行为的过程中，于2016年6月22日16时30分向冯强告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由以及依据，原告冯强拒绝在告知笔录上签名按手印，并当场作出了口头申辩，被告没有证据证明原告明确放弃申辩，也没有证据证明对其申辩进行了复核。
本院认为，被告认定冯强在北京市西城区中南海周边府右街非正常上访的行为扰乱当地公共场所秩序的事实，证据确凿，有被告提交的18份书证在案为凭，足以认定。原告认为证据内容不真实的异议理由缺乏证据支持，理应驳回。被告在查清事实的基础上，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，作出阳公信城行罚决字[2016]00070号行政处罚决定书，对冯强处以行政拘留九日的行政处罚，量罚也并无不当,但是，行政机关作出行政行为不仅要事实清楚，结果正确，还要程序合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条关于“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核......”的规定，本案中，原告冯强在行政程序中拒绝在行政处罚告知笔录上签名的事实和证人姚某、王某的证言足以证明其提出了申辩，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条关于“被告对作出行政行为负有举证责任......”的规定，阳信县公安局有义务举证证明原告冯强明确放弃陈述、申辩权，在法定期限内被告无证据证明原告明确放弃了申辩，在行政程序中被告没有对原告的申辩进行复核。本院认为，保障当事人的陈述、申辩权是行政程序正当性的要素之一，是行政程序基本原则的客观要求，被告阳信县公安局告知原告陈述、申辩权的程序违法，没有对原告提出的申辩进行复核，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的“违反法定程序”的行为，应当依法予以撤销。原告对山东省公安厅等四部门联合印发的鲁公发[2015]35号文件、滨州市公安局等四部门联合印发的滨公发[2016]25号（秘密）文件的法律适用有异议，本院认为，该两份文件系上级行政机关为指导下级公安机关依法行政而印发的规范性指导意见，本案中，被告以此作为认定案件事实和适用法律的参照依据，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。......。”，本院不以该两份“文件”作为审理本案的法律依据。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告阳信县公安局作出的阳公信城行罚决字[2016]00070号行政处罚决定书。
案件受理费50元由被告阳信县公安局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。
审判长 马金海
审判员 高 军
审判员 董 菲
二〇一七年三月十七日
书记员 李荟松