云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云行终24号
上诉人（一审原告）寸双林，男，汉族，1965年12月21日生，住云南省保山市隆阳区。
委托代理人寸露露，女，汉族，1993年6月23日生，住云南省保山市隆阳区。系寸双林之女。代理权限：特别授权代理。
委托代理人王家才，北京在明律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（一审被告）保山市隆阳区人民政府。
住所地：云南省保山市隆阳区永昌社区杏花路**号。
法定代表人段生荣，区长。
委托代理人王云芳，保山市隆阳区人民政府法制办主任。代理权限：一般授权代理。
委托代理人徐荣华，云南单旭律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
上诉人寸双林因诉保山市隆阳区人民政府（以下简称区政府）房屋行政征收一案，不服云南省保山市中级人民法院于2016年11月29日作出的（2016）云05行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月22日受理后，依法组成合议庭并于2017年4月6日公开开庭审理了本案。上诉人寸双林的委托代理人寸露露、王家林，被上诉人区政府的委托代理人王云芳、徐荣华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院判决认定以下事实：经云南省人民政府（以下简称省政府）、云南省国土资源厅（以下简称省国土厅）2012年11月14日云国土资复〔2012〕638号、2013年11月14日云国土资复〔2013〕683号、2015年5月31日云国土资复〔2015〕223号、〔2015〕236号文件批准，区政府对永昌街道办事处廖官社区廖北6组在内的村组集体土地转为建设用地并征收为国有，作出《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》，并于2015年3月组织房屋征收工作人员对征收范围内的房屋权属、面积等情况进行调查，2015年4月及时向被征收人公布了调查结果。根据征收范围内的房屋调查结果，区政府拟定了《关于保山中心城市棚户区改造青华湖片区房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）征求意见的公告》，在各村组公示栏、群众集中地点进行了公示，公开征求被征收人的意见。组织进行社会稳定风险评估，经区政府常务会议讨论，并报请保山市人民政府同意后，区政府于2015年12月10日作出了《关于房屋征收决定的公告》，在寸双林所在的征收范围内进行了公告。寸双林认为区政府的征收决定违法侵害了其合法权益，请求法院判决撤销“被告于2015年12月10日作出的房屋征收决定”。
一审法院判决认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋征补条例》）第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，区政府是本案适格的被告。本案中，区政府经省政府、省国土厅批准，对寸双林位于保山市隆阳区永昌街道廖官社区××组的房屋进行征收。区政府经入户调查、征求意见、组织进行社会稳定风险评估、常务会讨论、报保山市人民政府同意后，制定了《关于房屋征收决定的公告》，在保山中心城市清华湖片区棚户区被征收范围内进行了张贴。区政府在实施征收行为法定职权的过程中，虽然程序存在一定瑕疵，但所作出的行政行为并不缺乏事实依据和违反法律规定，对寸双林的合法权益也不构成重大侵害，不影响该行政行为的实施，故对寸双林请求撤销区政府作出的《房屋征收决定的公告》的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回寸双林的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由寸双林负担。
寸双林上诉称：一、区政府未提交房屋征收符合土地利用总体规划、城乡规则和专项规则，以及已纳入国民经济和社会发展年度计划的相关证据，其行政行为缺乏事实依据。二、区政府作出被诉征收决定时，涉案保山中心城市青华湖片区棚户区改造项目未依法办理立项审批、补偿方案尚未获批。三、涉案房屋征收补偿方案制作主体不明，撰写方案的不是房屋征收部门而是拆迁指挥部；内容不符合规定，未包括房屋征收评估机构选定方式、涉案项目批准文件等内容；征收补偿方案未经组织论证；区政府未将征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改情况及时公布。四、房屋征收决定未经政府常务会议讨论决定；区政府提交的房屋征收补偿费情况说明，不能证明征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用；确定房屋征收范围未依法公布，房屋调查登记未依法进行；社会稳定风险评估报告不符合相关规定，无群众代表参加、未开展民意调查。区政府作出的房屋征收决定违反《房屋征补条例》第八条至第十二条、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称《云南省房屋征补办法》）第七条至第九条、《云南省重大事项社会稳定风险评估制度》第十二条和第十三条、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》的规定。请求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人区政府答辩称：一、区政府作出的《关于房屋征收决定的公告》合法有效。寸双林居住的廖官社区××组属于棚户区改造规划范围，项目经省、市发展和改革委员会批准后立项，对项目区房屋实施征收，符合公共利益需要。经省政府批准，省国土厅批准同意征收廖北村6组在内的村组集体土地转为建设用地并征收为国有，区政府根据批复作出了《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》。在房屋征收方面，区政府按照规划确定了征收范围、组织了房屋权属、面积情况调查、公布了调查结果、拟定了房屋征收补偿方案并在各村组公示栏和群众集中点进行公示、公开征求被征收人意见、对意见进行了解答并进行公布、房屋征收人员到每一户被征收人家征求意见、组织风险评估、房屋征收决定公告及补偿方案经政府常务会议讨论、2015年12月10日《关于房屋征收决定的公告》在征收范围进行了公示。该公告严格按照《房屋征补条例》、《云南房屋征补办法》的规定作出。二、关于寸双林上诉状所涉几个问题。本案所涉项目符合土地利用总体规划、城乡规划及专项规划；已纳入市区国民经济和社会年度计划；符合项目建设基本程序规定；其他涉及问题，已在一审区政府提交的证据材料中涉及。棚户区改造项目房屋征收补偿工作涉及法律法规和政策文件较多，程序较繁杂，上诉人在起诉状中未列明其所诉行政行为在事实、程序上的违法情形，而是在被告举证后才提出证据材料缺项，但对上诉人提出的各项工作，区政府及下属部门机构已履行了相应工作职责。请求驳回上诉，维持原判。
一审法院随案移送了一审原、被告提供的所有证据材料。一审被告区政府向一审法院提供了省市发展和改革委员会批复、市区政府成立领导机构文件、保山市2013—2017年中心城区棚户区改造实施办法、区政府关于保山中心城市棚户区改造青华湖片区拟征收房屋调查情况的公告及张贴照片、区政府关于《保山中心城市棚户区改造青华湖片区房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）》征求意见的公告、保山中心城市棚户区改造青华湖片区房屋征收与补偿实施方案（征求意见稿）》及张贴照片、征求公众意见答复及张贴照片、社会稳定风险评估报告及签到表、房屋征收补偿费情况说明、会议记录、保山市人民政府关于保山中心城市棚户区改造项目青华湖片区房屋征收与补偿实施方案的批复、区政府关于房屋征收决定的公告》（附征收与补偿实施方案）及张贴照片、房屋征收与补偿实施方案、省国土厅云国土资复[2012]638号、[2013]683号、[2015]236、[2015]223号批复及报件、土地征收相关文书材料等证据。一审原告寸双林向一审法院提供了《关于房屋征收决定的公告》及粘贴照片、身份证复印件、宅基地证。一审法院经审查，对于一审原、被告提交证据材料予以采信。本院认为，一审法院对一审原、被告证据的审核认定正确，本院予以确认。
二审中，区政府向本院提交了省政府云政复〔2013〕78号文件、保山市人民政府〔2014〕25号文件、建设用地规划许可证、情况说明、环评行政许可决定书、工作笔记、2015年和2016年国民经济和社会发展计划，以证明区政府征收行为的总体规划审批、控制性详细规划审批、建设用地规划许可、符合土地利用总体规划、项目环评许可、列入国民经济和社会发展计划等情况及到寸双林户入户工作情况。区政府认为其二审提交证据的理由是寸双林起诉时未明确载明其起诉的事实和理由，未说明区政府行为行为在事实、证据、程序等方面在哪些方面侵害了其合法权益，区政府未能在一审提交全部材料，根据寸双林一审意见和上诉请求，在二审中提交新证据材料。寸双林认为，区政府未按照法律规定的举证期限提交其作出行政行为的全部证据，区政府在二审中提交证据不属于法律规定的新证据。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题规定》第一条的规定，区政府在二审中提交新证据材料，不符合法律规定，本院不予接纳。
本院经审理查明，一审法院认定的事实清楚，本院予以确认。另查明，一、二审中双方当事人均认可，寸双林宅基地包含在省政府2015年5月31日云国土资复〔2015〕236号文件所批准征收土地的范围内。
二审庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点即区政府《关于房屋征收决定的公告》是否事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法进行了辩论。
本院认为，关于本案被诉行政行为的性质。本案涉及的房屋征收决定是在集体土地征收中的房屋征收行为，区政府参照了《房屋征补条例》的规定履行国有土地上房屋征收程序。对此，寸双林认为，区政府认为农村房屋征收没有相关法律依据是错误的，房屋是作为集体土地的地上附着物进行征收，区政府按照《房屋征补条例》国有土地上房屋征收条例对集体土地上房屋进行征收应有相应依据。区政府认为，出于进一步保障相对人权益的考虑，依据最高法院答复、《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）关于“……在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行……”的规定，因《中华人民共和国土地管理法》对集体土地上房屋征收的程序规定不具体，区政府才参照了《房屋征补条例》规定的具体程序作出行政行为，且已履行到位，区政府参照国有土地上房屋征收规定操作主要是为了利于程序具体、公开，提高相对人参与度及保护相对人权益。
本院认为，寸双林所诉“被告于2015年12月10日作出的房屋征收决定”即区政府《关于房屋征收决定的公告》中的房屋征收决定，该决定不是国有土地上房屋征收的决定，而是在集体土地征收过程中，区政府参照适用了部分国有土地上房屋征收的程序规定，不能因区政府参照适用了相关规定而认为本案被诉征收决定是国有土地上房屋征收决定，不能以《房屋征补条例》的规定来认定区政府行为是否符合国有土地上房屋征收的相关法律规定以及是否具有违法性。
集体土地征收中的房屋征收适用的应当是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《云南省土地管理条例》等法律中关于集体土地征收的规定，区政府对本案涉案集体土地的征收，已经经过有权机关批准，进行了告知、公告、调查等程序，且提供了集体土地征收批复、公告等相关证据。同时，寸双林未对区政府作出的集体土地征收行为即《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》等行为提起诉讼，本案审查对象只应当是被诉行政行为的合法性。
本案被诉房屋征收决定的性质为集体土地征收中的房屋征收行为，区政府参照《房屋征补条例》作出《关于房屋征收决定的公告》是在具体征收中的程序性参照。区政府已按照集体土地征收的相关法律规定作出征收土地公告等行政行为，又参照《房屋征补条例》的规定作出被诉房屋征收决定，存在具体程序上的瑕疵，但其主要目的是使程序更具体、公开，区政府的行政行为仍为集体土地征收行为且并未违反《中华人民共和国土地管理法》等关于集体土地征收的规定。一审法院认为区政府实施征收行为职权过程中，程序存在一定瑕疵但不缺乏事实依据和违反法律规定的认定正确，本院予以确认。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元由上诉人寸双林负担。
本判决为终审判决。
审判长 桂 蕾
审判员 赵 霁
审判员 邹 倩
二〇一七年五月十五日
书记员 林珊珊