山东省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）鲁民一终字第339号
上诉人（原审被告）利津县汀罗镇人民政府，住所地：山东省利津县汀罗镇卫生院西200米路北231省道西侧。
法定代表人王立军，镇长。
委托代理人王希国，山东诚正勤律师事务所律师。
委托代理人宋凯，山东诚正勤律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张景山，农民。
被上诉人（原审原告）王占勇，农民。
两上诉人共同委托代理人扈荣华，山东津城律师事务所律师。
上诉人利津县汀罗镇人民政府（以下简称为汀罗镇政府）因与被上诉人张景山、王占勇农村土地承包合同纠纷一案，不服山东省东营市中级人民法院（2013）东民四初字第47号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人汀罗镇政府的委托代理人宋凯，被上诉人张景山、王占勇及其委托代理人扈荣华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明并经本院认定，2000年9月17日，原告张景山、王占勇作为乙方与被告汀罗镇政府作为甲方签订土地承包合同，约定甲方将位于场北方的11000亩土地承包给乙方开发使用，用于建设高效农林和花卉基地。具体位置：渤三路以南、二河以西、西至六合乡与汀罗镇南北界沟中心线、南至六合乡与汀罗镇西界沟中心线（以实际丈量提供亩数为准）。乙方在承包期内用于整平土地、沟渠配套、房屋建设等总投资约1000万元。承包期限共30年，甲方自2000年9月20日发包给乙方使用开发，至2030年12月30日期满。每年每亩承包金为26元，于2001年1月1日起开始计算承包金，每年12月31日一次性付清当年全部承包金。合同第二条为“双方的权利义务”，其中甲方：3、合同签订桩界定位6个月内，乙方必须拿出相应的规划，并开工实施，否则甲方有权追究乙方的经济责任。合同第三条为“合同变更及其它”，其中：1、在承包期间原则上不准变更，如确需变更时，应提前30天内书面通知对方，经双方协商同意后，可变更合同内容，因变更造成的经济损失，由责任方负责偿还。2、乙方如因运营需要，将承包土地转移给第三方使用时，第三方的权利和义务由乙方负责处理。4、因承包年限超过合同法规定的年限，自2020年12月31日至2030年12月31日本合同自动续签。
同日，原、被告双方还签订补充规定一份，约定：为尽快实施开发，乙方在土地承包合同签订后15日内必须向甲方交纳7万元保证金。
2000年10月9日，利津县土地管理局出具了边界情况证明一份，载明了汀罗镇场北方土地的边界情况。
原告张景山、王占勇持有一份《各村对汀罗镇政府所签定的场北方土地承包合同及补充协议的意见》，上面列明有王家、韩家、前崔、段家、前邵、龙庙、后邵、杨庙、前灶、许家共十个村。除后邵村外，“意见”一栏均为“同意”，“负责人签字（盖章）”一栏均有签字。“公章”一栏分别加盖了利津县汀罗镇北王家村、韩家村、前崔村、段家村、杨庙村、前灶村、许家桥村村民委员会的印章，前邵村的“公章”栏加盖了中共利津县汀罗镇前邵村支部委员会的印章，龙庙村、后邵村的“公章”栏未加盖印章。
2010年2月3日，原、被告签订汀罗镇北扣地承包费补充协议，约定汀罗镇北扣地所涉及杨庙村等10个村的土地，原告（乙方）自2012年12月31日起土地租金一次性调整，按每亩60元交纳，原合同其它条款不变。2012年12月17日，原告张景山、王占勇分别交纳承包费242130元，共计484260元（按8071亩计算），利津县汀罗镇农经管理站出具了收据两份。2011年12月19日，原告张景山交纳承包费161420元，利津县汀罗镇农经管理站出具了收据，载明交款项目为2012年度北扣地承包费。
2013年3月14日，被告汀罗镇政府向原告张景山、王占勇发出解除合同通知书，称因原告一直没有按合同约定的用途进行开发使用，没有按照合同约定投入资金，到目前为止也仅是转包渔利，导致合同目的至今无法实现，特书面通知解除与原告在2000年9月17日签订的承包合同。
原审法院认为，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。原告张景山、王占勇与被告汀罗镇政府签订的土地承包合同，是双方的真实意思表示，不违反法律法规的规定，合法有效，双方均应按约履行。
关于被告汀罗镇政府提出的涉案土地属十个村的集体土地，未经民主议定程序由被告与原告签订合同，合同应属无效的主张，该院认为，根据原告提交的《各村对汀罗镇政府所签定的场北方土地承包合同及补充协议的意见》，在被告汀罗镇政府与原告签订合同时，九个村集体是同意的，虽然龙庙村未加盖印章，但有村集体负责人的签字，且土地承包合同已履行十余年，被告及十个村集体均未提出异议，被告现又主张土地承包合同无效，有违诚实信用原则。农村土地承包法第四十八条规定的民主议定原则是集体经济组织内部的自治事务，该程序对承包方不应具有约束力，被告以此主张合同无效不能成立。
关于土地承包合同应否继续履行的问题，该院认为，虽然被告汀罗镇政府向原告发出了解除合同通知书，但原告对此提出异议，并在三个月内就此提起了诉讼，该通知不能发生合同解除的效力。根据《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款的规定，当事人可以约定一方解除合同的条件，解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。原、被告在合同中虽然约定土地“用于建设高效农林和花卉基地”，“乙方在承包期内用于整平土地、沟渠配套、房屋建设等总投资约1000万元”，但并未就此约定解除权，被告不能据此行使约定解除权。关于被告汀罗镇政府主张的原告未按照合同约定使用土地并转包渔利，原告的违约行为导致合同目的无法实现这一抗辩事由，该院认为，合同中虽然有关于土地使用和投资的内容，但并未明确具体事项，1000万元的投资额也是对整个承包期内的约定，现合同已履行十余年，原告已经进行了一定的投入，仍有多年的承包期尚未履行。根据土地承包合同第三条第2项的约定，被告未对原告转包土地予以禁止，原告即使转包土地也不违反合同的约定。综上，原告一直按照合同约定交纳承包费，并无违约行为，原、被告之间的土地承包合同应继续履行，原告的诉讼请求成立，予以支持。
依照《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第六十条第一款之规定，判决：原告张景山、王占勇与被告利津县汀罗镇人民政府于2000年9月17日签订的《土地承包合同》有效，并继续履行。案件受理费69427元，由被告利津县汀罗镇人民政府负担。
上诉人汀罗镇政府不服判决上诉称，一、原审法院未认定被上诉人违约事实是错误的。根据双方签订的《土地承包合同》约定，被上诉人应将涉案土地用于高效农林和花卉基地建设，但合同签订至今，被上诉人没有按照合同约定开发利用土地，没有向发包方提报过任何相应的规划，更没有开工实施，除盖了简单的几间房屋外，没有进行任何实质性的建设投资，远没有达到合同规定的1000万元投资额。其违约行为导致合同目的没有实现，对土地资源造成巨大的浪费，使上诉人原先设想的高效开发利用土地、带动乡镇经济发展的目标完全落空，给当地经济发展形象带来负面影响。当地广大村民和土地的所有者村集体对此意见很大。上诉人作为基层政府也面临很大压力。同时，被上诉人承包土地后，将土地分解，高价转包给他人耕种，从中获利。这不符合双方签订合同的目的，也与国家法律法规相悖。鉴于被上诉人的违约事实和现状，上诉人依法通知被上诉人解除合同收回土地符合法律规定，也有充分的事实依据。二、上诉人作为基层人民政府将村集体所有的土地对外发包不符合法律规定，原审法院未对合同无效作出认定是错误的。
被上诉人张景山、王占勇答辩称，一、答辩人不存在违约事实。答辩人承包土地后，当年就开始组织人员和机械整平土地、开挖沟渠，第二年投资就超过1000万元。到现在累计投资超过3000万元，不仅整平、沟渠配套，而且基本完成改碱，达到平整和沟渠路林四配套。答辩人在承包土地上进行农林牧开发，按约定交纳土地承包费。用秸杆还田等新技术不断改良土壤。答辩人没有转包渔利的事实。承包土地上的边缘地块，盐碱程序还很高，临沂的类似土地年承包价格不足50元，我们承包价格提高到了60元，转包不能渔利。二、承包合同有效。上诉人将分散各村、在河口区境内荒瘠严重、基本无人耕种的土地整合向外发包，是经过和各村集体商量后作出的决策。签订合同时，一是各村党支部书记或者村主任签字、村委会或村支部盖章；二是土地管理部门介入，明确四至界限；三是请律师对合同把关。签订的土地承包合同是当事人真实意思表示，不违反法律强制性规定，合法有效。合同履行的13年中，上诉人收到答辩人的承包费，都分配给了各村集体，履行正常。上诉人的上诉事实和理由不成立，应驳回上诉，维持原判。
本院认为，二审争议的焦点问题是：一、被上诉人是否存在违约，合同应否解除；二、应否认定合同无效。
关于第一个焦点问题，本院认为，双方在合同中虽然约定土地“用于建设高效农林和花卉基地”，“乙方在承包期内用于整平土地、沟渠配套、房屋建设等总投资约1000万元”，但并未就此约定解除权，亦未明确具体事项，1000万元的投资额也是对整个承包期内总投资的约定。现合同已履行十多年，被上诉人已经进行了一定的投入，并按照合同约定交纳承包费，上诉人对合同的履行也一直未提出异议。上诉人关于被上诉人违约的主张并未提交充分的证据证明。根据《土地承包合同》第三条第2项的约定，“乙方如因运营需要，将承包土地转移给第三方使用时，第三方的权利和义务由乙方负责处理”，可见，上诉人并未对被上诉人转包土地予以禁止。在合同正常履行的情况下，上诉人请求解除合同，不符合法律规定和合同约定。
关于第二个焦点问题，《土地承包合同》虽然是由上诉人与被上诉人签订，但在合同签订时，显然已征得了各个村集体的同意。被上诉人持有的《各村对汀罗镇政府所签定的场北方土地承包合同及补充协议的意见》中，由各村党支部书记或者村主任签字、村委会或村支部盖章予以确认。合同履行十几年，各村集体也并未提出异议。可见，土地承包合同是当事人的真实意思表示，并不违反法律法规的强制性规定，应当认定合法有效。上诉人现在主张《土地承包合同》无效，理由不能成立。同时，上诉人一方面主张被上诉人违约，要求解除合同，另一方面又主张原审法院未对合同无效作出认定错误，由于合同解除是建立在合同有效基础之上，所以，上诉人的上述主张亦自相矛盾。
综合本案实际情况来看，原审法院认定合同有效，并判决继续履行，本院认为并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费69427元，由上诉人利津县汀罗镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 张爱华
审判员 张 豪
审判员 刘卫红
二〇一四年十二月五日
书记员 李 倩