河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
豫16行终48号
上诉人（原审原告）商水源盛房地产开发有限公司，地址：商水县。
法定代表人杨效其，董事长。
委托代理人孟宪红、王留祥，均为河南颖滨律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被上诉人（原审被告）商水县财政局，地址：商水县。
法定代表人杨新权，局长。
被上诉人（原审被告）商水县非税收入管理中心，地址：商水县。
法定代表人赵冬梅，主任。
被告（原审被告）商水县城乡规划管理委员会办公室，地址：商水县。
法定代表人郭小伟，主任。
三被上诉人委托代理人冉麦礼，河南睿东律师事务所律师。代理权限：特别授权。
上诉人商水源盛房地产开发有限公司因与被上诉人商水县财政局、商水县非税收入管理中心、商水县城乡规划管理委员会办公室行政征收一案，不服项城市人民法院（2016）豫1681行初5号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人商水源盛房地产开发有限公司（以下简称商水源盛）的委托代理人孟宪红、王留祥，被上诉人商水县财政局、商水县非税收入管理中心、商水县城乡规划管理委员会办公室的共同委托代理人冉麦礼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明：商水源盛在2013年10月11日至2013年10月16日报建融辉城项目总计323527.18平方米建筑工程，未缴纳城市市政基础设施配套费。2015年12月16日商水县财政局、商水县非税收入管理中心、商水县城乡规划管理委员会办公室联合下发了关于征缴融辉城城市市政基础设施配套费的决定。认定商水源盛在2013年10月11日至2013年10月16日报建融辉城项目总计32357.18平方米建筑工程，应缴纳城市市政基础设施配套费29117446.2元。商水源盛认为不应缴纳城市市政基础设施配套费。
另查明：一、中共商水县委办公室商办文（2007）27号会议纪要中记载：盛源房地产等投资超过1000万元以上（不含地价）招商引资项目及城建重点项目免收市政设施配套费等行政事业性收费，对其它服务性收费比照周口市相关优惠政策执行。二、2012年1月8日商水县服务城建项目办公室关于融辉城享受优惠政策的（2012）1号会议纪要：会议决定，融辉城建设项目享受商水县节约用地文件商政办（2011）5号文优惠政策。三、商政办（2011）5号商水县人民政府办公室文件规定：对投资建设市政公用设施和公益设施的企业或个人，减免所有行政事业性收费。需减免或降低标准的行政事业性收费按《商水县人民政府办公室关于印发商水县基础设施配套费等建设项目收费征收管理办法的通知》（商政办（2010）27号）的要求，实行先征后退，按照减免申报审批程序等有关规定执行。四、根据《周口市城市基础设施配套费等建设项目收费征收管理办法》周政办（2009）45号第八条规定：对城市配套费、人防异地建设费和新型墙体材料专项基金的减免申报审批程序规定，（一）减免原则和依据：1、需减免的城市配套费、人防异地建设费的一律实行先征后退。2、凡属国家、省人民政府文件规定的廉租房、经济适用房及其他享受减免政策的住宅类建设项目，按其政策规定执行。3、凡属经营性项目一律不予减免。五、国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知国发（2015）25号规定：各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，对已兑现的部分，不溯及既往。六、商水县人民政府县长办公会议纪要（2013）23号文规定：同意融辉城缓交城市配套费、滞纳金半年，时间截止到2013年12月23日，融辉城要写出保证书，并经县政府法制办把关。七、2013年10月11日商水源盛写的一份保证书：保证在2013年12月20日前把所有缓缴部分配套费全部交齐。
原审认为：根据《周口市城市基础设施配套费等建设项目收费征收管理办法》第四条规定，各级财政部门是城市配套费等建设项目收费的征收主体。本案征收的主体应是商水县财政局，但本案征收决定中显示商水县城乡规划管理委员会办公室和商水县非税收入管理中心是征收主体，该行政行为属超越职权。该征收决定中确认的融辉城项目总计32357.18平方米，而实际融辉城项目总计应为323527.18平方米，该征收决定认定事实错误，主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项之规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。故原告要求认定商水源盛不应缴纳城市市政基础设施配套费的诉讼请求，不属于法院审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（四）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、撤销商水县财政局、商水县城乡规划管理委员会办公室、商水县非税收入管理中心于2015年12月16日下发的“关于征缴融辉城城市市政基础设施配套费的决定。二、驳回商水源盛房地产开发有限公司的其它诉讼请求。案件受理费50元，由被告承担。
上诉人不服一审判决上诉称：一审判决认定被上诉人作出具体行政行为的主体错误，但并未就行政机关的行政行为适用法律或行政法规是否正确作出判决，被上诉人作出具体行政行为依据是《周口市人民政府办公室关于印发周口市城市基础设施配套费等建设项目收费征收管理办法的通知》，该通知的性质是政府内部公文，不能作为具体行政行为的依据。不能作为征收城市基础设施配套费的依据。中共商水县委办公室会议纪要（商办文（2007）27号）明确说明：“盛源房地产等投资超过1000万以上（不含地价）招商引资项目及城建重点项目免收市政设施配套费等行政事业性收费，对其他服务性收费比照周口市相关优惠政策执行。”依照政府文件的规定，上诉人享受免缴城市基础设施配套费的优惠政策，不应当缴纳城市基础设施配套费。根据《商水县人民政府办公室关于商水县城区科学规划节约用地的意见》（商政办（2011）5号文）规定，对投资建设市政公用设施和公益设施的企业和个人，减免所有行政事业性收费。上诉人作为商水县的招商引资项目，承担了本应由市政和其它公有部门投资建设的道路、桥梁、路灯、电力、河道改造等基础设施投资，理应享受其减免政策。2012年，商水县服务城建项目办公室关于融辉城享受优惠政策的会议纪要也明确提出，融辉城项目享有的优惠政策继续执行。同时需要提出的是，国务院于2014年下发了《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发（2014）62号），要求各地对出台的优惠政策进行清理，国务院于2015年紧急下发了《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》，通知明确要求：“各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”被上诉人的行政行为所指向的标的为2013年项目，已经享受到优惠政策，对已经兑现的优惠政策不能溯及既往。中共商水县委办公室会议纪要（商办文（2007）27号）应当继续有效，该优惠政策上诉人也应当继续享受，被上诉人不应当征收城市配套费。请求二审：一、依法撤销项城市人民法院（2016）豫民1681行初5号行政判决书第二项判决，认定被上诉人征收依据和事实错误。二、诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人答辩称：对方的上诉请求应围绕其一审的诉讼请求，但一审已经被支持，所以这部分没有请求，但一审没有提出的诉讼请求作为二审的诉讼请求是不合理的，超出了一审行政诉讼的请求范围，二审不应当再审理该上诉请求。上诉人称其行政诉状后续是对前面的论述，而且认定征收依据不合理和认定事实错误超出了一审的诉讼请求的范围，而且没有法律依据。关于上诉人该块地产该不该交城市配套费，上诉人的主要依据是中共商水县委的会议纪要，该纪要不能作为上诉人享有优惠政策的依据。上诉人以会议纪要来否定应该缴纳城市配套费不成立。如上诉人认为征收决定不合理，可就具体行政行为提出新的行政诉讼。请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求
本院经审理查明：双方当事人对于一审经审理查明部分所认定的事实没有提出异议，本院对上述事实予以确认。相关证据已随案移送，不再列举。
另查明：2009年周口市人民政府办公室印发的《周口市城市基础设施配套费等建设项目收费征收管理办法》，该办法第一条规定：“根据国家、省有关文件精神，结合本市实际，特制定本办法”。第五条规定：“原享受减免城市配套费优惠政策的建设项目若发生用途改变，按改变用途后建设项目的建筑面积征收。”财政部关于城市基础设施配套费性质的批复（财综函（2002）3号）明确“城市基础设施配套费在性质上不属于行政事业性收费，而属于政府性基金。”国务院2014年11月27日作出了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》国发（2014）62号文，要求对各类税收等优惠政策进行全面清理。国务院2015年5月10日作出《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》国发（2015）25号文，第二条规定：各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。第三条规定：各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。第五条规定：税收等优惠政策专项清理工作，待今后另行部署后再进行。另：市政设施配套费与城市基础设施配套费为同一收费项目在不同时期的不同名称。
本院认为：原审认定本案征收的主体应是商水县财政局，但在征收决定中显示商水县城乡规划管理委员会办公室和商水县非税收入管理中心是征收主体，涉案征收决定属超越职权行为，一审判决撤销被诉具体行为结果适当，依法应予维持。本案中，上诉人要求认定其不应当缴纳城市基础设施配套费，实际上是要求法院从实体上审查征收决定。从起诉状的内容看，一方面认为不应当缴纳城市基础设施配套费，一方面认为征收主体错误，是不服征收决定的两个理由，不应单独作为一项诉讼请求。法院审查行政行为的合法性，首先要审查作出行政行为的机关有没有职权，程序是否合法，其次要审查内容是否合法和适当。商水县人民政府已经作出了让上诉人享受优惠政策的承诺（商办文（2007）27号），该承诺对商水县人民政府具有约束力，根据国务院（国发（2015）25号文）文件精神，应该继续有效。根据信赖利益保护原则，上诉人对商水县人民政府作出的承诺已经产生了信赖利益，这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关应该信守自己的承诺，作出行政行为时必须诚实信用。综上，一审法院关于“商水源盛要求认定商水源盛房地产开发有限公司不应缴纳城市市政基础设施配套费的诉讼请求”，不属于法院审查范围的认定不当，对上诉人的起诉作为一项诉讼请求驳回不妥，应予纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
维持项城市人民法院（2016）豫1681行初5号行政判决第一项及案件受理费承担部分；
撤销项城市人民法院（2016）豫1681行初5号行政判决第二项。
二审案件受理费50元，由被上诉人商水县财政局、商水县非税收入管理中心、商水县城乡规划管理委员会办公室承担。
本判决为终审判决。
审判长 智卫东
审判员 杨 睿
审判员 李保利
二〇一六年六月十六日
书记员 刘星巍