浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终631号
上诉人(原审原告)赵品德，男，1958年10月18日出生，汉族，住义乌市。
上诉人(原审原告)黄云英，女，1963年5月21日出生，汉族，住义乌市。
上诉人(原审原告)赵学振，男，1984年8月27日出生，汉族，住义乌市。
上诉人(原审原告)赵媛媛，女，1994年12月7日出生，汉族，住义乌市。
四上诉人的共同委托代理人吴小伟，浙江大平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地金华市双龙南街801号。
法定代表人暨军民，市长。
委托代理人刘华锋、倪雪冬，金华市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）义乌市人民政府，住所地义乌市县前街21号。
法定代表人林毅，代市长。
委托代理人施平平，浙江星耀律师事务所律师。
委托代理人廖尧成，义乌市国土资源局工作人员。
赵品德、黄云英、赵学振、赵媛媛诉金华市人民政府土地行政复议一案，金华市中级人民法院于2016年5月24日作出（2016）浙07行初12号行政判决。赵品德、黄云英、赵学振、赵媛媛不服，向本院提出上诉。本院于2016年7月4日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月13日公开开庭审理了本案。上诉人赵品德、赵学振及四上诉人的共同委托代理人吴小伟，被上诉人金华市人民政府的委托代理人刘华锋、倪雪冬，义乌市人民政府的委托代理人施平平、廖尧成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2015年8月7目，原告赵品德、黄云英、赵学振、赵媛媛以义乌市人民政府、义乌市住房和城乡建设局为被申请人，向义乌市人民政府寄送《申请书》，请求义乌市人民政府、义乌市住房和城乡建设局给其安置三间店面的建房用地。同日，义乌市人民政府收到该申请书，并于同月10日将该申请转至义乌市国土资源局办理，义乌市国土资源局于同年9月30日就该申请书作出义土告[2015]第176号告知单，告知申请人“现有材料表明，该宗地的权属来源依据为《义乌县农村各类专业户生产用地审批表》，赵品德户由原义乌县人民政府批准使用专业户生产用地，专业生产项目为开店，用地面积为50平方米，使用年限为1985年7月20日至2000年7月20日止。该《审批表》填表说明明确：生产用地合同期满或停业停产后，原则上应拆除建筑物，将土地归还集体；严禁以专业户生产为名，乱占土地建造私房住宅。因前述行政复议决定书并不涉及对该宗地土地权属来源依据效力的判断，虽然该行政复议决定书撤销了义乌市人民政府义政（1997）164号《批复》，但该宗地的土地使用权在原批准的使用年限到期后，即自动收归原村集体经济组织。因此，在原批准的使用年限到期后，赵品德户对该宗地不再享有土地使用权。综上，你们以该宗地土地使用权为依据申请安置建房用地的事实和理由不成立”。同年10月1日，四原告收到该告知单。另查明，四原告的涉案三间店面于1997年被拆除。四原告于2005年6月6日曾向义乌市稠城街道长春村村民委员会和福田市场建设指挥部提出了请求落实安置拆迁用地、安置房屋的申请。2015年10月15日，金华市人民政府收到四原告提交的《申请复议书》，同月28日收到补正材料。金华市人民政府于2015年10月29日受理，依法于2015年12月23日作出（2015）金政复字第86号行政复议决定书，认为原告于2015年8月7以申请书的形式向义乌市人民政府和义乌市住房与城乡建设局均提出申请，要求安置其1997年被拆除的三间店面的建房用地。该申请书实质是反映情况、提出投诉的信访申请，属于典型的信访事项。义乌市人民政府在收到材料后转至义乌市国土资源局处理，该局在规定时间内作出了告知单并送达给原告，该行为应视为对该信访事项已作出信访答复。四原告可以根据《信访条例》的规定寻求救济。因该行政复议申请不属于行政复议受理范围，金华市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了四原告的行政复议申请，于2015年12月25日将决定书寄送各方当事人。原告不服，诉至本院。
原审法院认为，2015年8月7日，四原告以申请书的形式向义乌市人民政府和义乌市住房与城乡建设局均提出申请，要求安置其1997年被拆除的三间店面的建房用地。该申请书是反映情况、提出投诉的信访申请，义乌市人民政府在收到材料后转至义乌市国土资源局处理，该局在规定时间内作出了告知单并送达给原告，该行为应视为对该信访事项已作出信访答复。故涉案的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，故被告驳回原告行政复议申请并无不当。综上，原告的诉讼请求理由不能成立，本院不予支持。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵品德、黄云英、赵学振、赵媛媛的诉讼请求。
赵品德等四人上诉称：一、一审法院认定事实错误。（一）从现有的《信访条例》及相关规定来看，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法会同有关行政机关处理的活动。而作为规范信访制度最高层次的法律文件《信访条例》，并未赋予公民信访权利。涉案的上诉人对被拆房屋具有正当的诉权，依据现行《行政诉讼法》规定，针对行政行为侵害当事人权益，均为可诉，尽管上诉人多年来一直在不断寻求解决，苦于房屋被拆的事实且由金华市人民政府作出的（2004）金政复字第239号行政复议决定书，事实行为无法诉讼才拖至现在，但据新《行政诉讼法》实施，事实行为也可诉才提起的。因此，上诉人是否有权要求义乌市人民政府给予安置落实建房用地，是区别本案是否应认定为信访的依据。本案一审法院与被上诉人认定为信访是一种推卸责任，也是一种不作为（解决行政争议）与乱作为（信访为由推卸责任）的结合，完全违背了行政诉讼法与行政复议法的立法目的。（二）从一审认定事实来看，以专业户生产用地批准，用地面积为50平方米，而与上诉人义集建（1992）字第3153号《集体土地建设用地使用证》（用途：住宅）不相符合。该证至今仍合法有效，况且，该证登记面积为71.12平方米，而以专业户审批仅50平方米，其余21.12平方米又是以何原因不认定合法？据上诉人提交的义土管字（1998）46号义乌市土地管理文件及义政[1999]75号《义乌市旧城改造房屋拆迁管理实施办法》规定，退一万步讲，上诉人的房屋即使未经审批，也应属历史遗留而补办，更何况已经颁证？二、一审法院对事实认定错误，从而适用法条也明显错误。本案事实应该很清楚，房屋被拆，同村类似房屋均拆一还一，异地安置也有十多户。因此，上诉人被拆房屋应依据义政[1999]75号《义乌市旧城改造房屋拆迁管理实施办法》规定安置补偿。综上，请求撤销一审判决，撤销被诉（2015）金政复字第86号行政复议决定，责令被上诉人重新作出行政复决定。
金华市人民政府答辩称：一、2015年10月15日，答辩人收到上诉人提交的《申请复议书》，因该复议材料存在材料不齐全的问题，答辩人于同年10月20日向上诉人寄送补正通知书，同月28日收到补正材料。答辩人于2015年10月29日依法作出受理决定，并于10月30日向上诉人寄送了《行政复议受理通知书》，向义乌市政府寄送了《行政复议答复通知书》，向义乌市住房与城乡建设局寄送了《参加行政复议通知书》。答辩人于同年11月12日收到义乌市人民政府寄送的行政复议答复书，同年12月21日召开了听证会审理了此案，依法履行了对复议申请的受理审查职责。二、答辩人做出的驳回决定事实清楚，依法有据。上诉人于2015年8月7日以申请书的形式向义乌市人民政府和义乌市住房与城乡建设局均提出申请，该申请书实质是反映情况、提出投诉的信访申请。义乌市人民政府在收到材料后转至义乌市国土资源局处理，该局在规定时间内作出了告知单并送达给上诉人，该行为应视为对该信访事项已作出信访答复。上诉人可以根据《信访条例》的规定寻求救济。因该行政复议申请不属于行政复议受理范围，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回了上诉人的行政复议申请，并无不当。综上，答辩人作出的[2015]金政复字第86号行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
义乌市人民政府答辩称：一、一审法院认定申请书为信访申请正确。答辩人认为上诉人的申请书性质应当认定为信访材料，理由如下：首先从形式上看，上诉人于2015年8月7日以申请书的形式同时向答辩人及义乌市住房和城乡建设局提出申请，其实质向多部门反映情况，提出投诉，这是信访典型的特征之一；其次，从内容来看，申请内容涉及国土资源，而国土资源工作属于义乌市国土资源局的职责范围；再次，从时间上看，上诉人反映的情况发生在1997年，至今近二十年，属于对历史遗留问题的反映；第四，根据上诉人的陈述，十多年来，上诉人曾向义乌市稠城街道长春村民委员会提出过申请安置，反映过情况，也曾向福田市场建设指挥部提出过申请安置，反映过情况。故上诉人的申请内容实质上是反映情况，提出投诉的信访申请，金华市人民政府作出的复议决定及一审法院的判决认定均是正确的。二、一审法院适用法律正确。答辩人根据《信访条例》第六条的规定，收到材料后转至义乌市国土资源局处理，义乌市国土资源局于9月30日作出告知单并送达给上诉人，应视为已作出信访答复，不存在行政不作为。上诉人如对按照信访程序作出的答复不服的，可以根据《信访条例》的相关规定寻求救济。一审法院认定不属于《行政复议法》的行政复议范围，作出驳回上诉人的诉讼请求是正确的。综上，请求维持一审判决。
庭审中，各方当事人围绕着被上诉人金华市人民政府于2015年12月23日作出的（2015）金政复字第86号行政复议决定是否具备事实和法律依据、程序是否合法的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，各方当事人对被上诉人金华市人民政府作出的被诉行政复议决定程序没有提出异议，本院予以确认。2015年8月7日上诉人赵品德等四人以义乌市人民政府、义乌市住房和城乡建设局（以下简称义乌市住建局）为被申请人，向被上诉人义乌市人民政府寄送“申请书”，请求给其安置三间店面的建房用地。义乌市人民政府收到该申请后于同月10日将该申请转至义乌市国土资源局办理，义乌市国土资源局于同年9月30日就四上诉人申请的事项作出义土告[2015]第176号告知单，并送达给四上诉人。同年10月15日，四上诉人向金华市人民政府申请行政复议，请求事项为确认被申请人义乌市人民政府在法定期限内未给其四人申请作出答复的行为违法，并请求责令义乌市人民政府给四人安置三间店面的建房用地。从四上诉人向义乌市人民政府寄送的“申请书”内容反映，其之所将义乌市人民政府和义乌市住建局列为共同申请人，系认为其建造在义集建（1992）字第3153号集体土地上的房屋，在1997年因交通市政工程改造，被义乌市人民政府以义乌市市政工程管理处等单位组成的工作组拆除，而义乌市市政工程管理处是义乌市住建局的一个部门，因拆除后一直未给其安置建房用地，故向义乌市人民政府及义乌市住建局提出申请要求对其进行安置。因此，四上诉人的申请实质上系要求安置建房用地的履职申请，被上诉人金华市人民政府认为系信访事项存在不当，一审法院予以认可也属不当。但四上诉人向金华市人民政府提起申请复议的理由，主要是基于其认为义乌市人政府对其履职申请未予答复的行为违法，其的复议请求之一也是要求确认义乌市人民政府在法定期限内未答复的行为违法，如前所述，义乌市人民政府在收到四上诉人的履职申请后，已转交其土地管理职能部门义乌市国土资源局处理，义乌市国土资源局也就四上诉人的申请作出了相应的回复并向四上诉人送达，故义乌市人民政府已履行相应的职责。金华市人民政府驳回四上诉人的行政复议申请的理由虽不当，但结论正确，再行撤销并责令重作并无意义，本院对上述不当之处在此予以指正。四上诉人要求撤销一审判决及被诉行政复议决定的理由不能成立，本院不予采纳。至于四上诉人是否应得到安置不属本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人赵品德、黄云英、赵学振、赵媛媛共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年九月二十六日
书 记 员 韦若莎