江苏省宿迁市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏13行终175号上诉人泗阳县高渡镇人民政府,住所地泗阳县高渡镇高渡街。法定代表人徐绍连，该镇镇长。出庭负责人潘海兵，该镇副镇长。委托代理人李福，江苏八面锋律师事务所律师。被上诉人王伟,男,1985年8月19日出生,汉族,住江苏省泗阳县。委托代理人刘永方，江苏纵联律师事务所律师。原审第三人颜怀德，男，1973年8月24日出生，汉族，住泗阳县。上诉人泗阳县高渡镇人民政府（下称高渡镇政府）因与被上诉人王伟、第三人颜怀德确认行政行为违法一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2017）苏1302行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年11月21日立案受理后依法组成合议庭审理本案。2018年1月19日本院依法组织公开听证，上诉人高渡镇政府的出庭负责人潘海兵、委托代理人李福，被上诉人王伟及其委托代理人刘永方到庭参加听证。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2010年10月1日，高集村与原告签订了《土地承包合同书》，将高集村300亩土地流转给原告进行水产养殖，期限为8年，自2010年10月1日至2018年10月1日止，每年流转费9万元。原告流转到上述土地后，将其中160亩土地改建为水塘养殖鱼和螃蟹，另外140土地用来种植水稻和小麦。后在履行上述合同过程中原告与高集村及村民发生纠纷，原告于2014年9月向泗阳县人民法院提起民事诉讼，要求高集村继续履行上述土地承包合同，并要求相关村民赔偿其损失。2014年11月28日，被告与第三人签订《土地占补平衡整理协议》，将涉案300亩土地的整理工程发包给第三人施工，第三人于2015年2月施工完毕。被告对涉案土地实施土地整理前未向原告进行告知、未听取原告的意见，施工后亦未对原告进行补偿或赔偿。2015年8月12日，泗阳县人民法院作出（2014）泗民初字第1872号《民事判决书》，判决高集村继续履行上述土地承包合同。原告王伟不服被告对涉案土地实施的土地整理行为，向法院提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，依据原告提供的《土地承包合同书》以及法院的民事判决书，可以认定原告对涉案土地享有合法的土地经营权，被告以占补平衡的名义对涉案土地实施土地整理，其行为对王伟的权利义务有影响，王伟具有本案的原告资格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被告虽主张原告的起诉超过起诉期限，但未能提交证据证明自己的观点。被告就涉案土地实施土地整理前未向原告进行告知，亦未征求原告的意见，原告在庭审中就其是否超过起诉期间进行了合理的解释，并提交了2017年1月4日从泗阳县人民法院调取的《土地占补平衡整理协议》。因此，可以认定原告在2017年1月4日前不知道是被告对涉案土地实施了土地整理行为，现原告于2017年3月向本院提起行政诉讼，根据上述规定，原告的起诉未超过法定的起诉期限。《中华人民共和国土地管理法》第四十一条第一款规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”该条第二款规定：“地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”根据上述规定，被告具有对辖区内的土地进行土地整理的职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条第一款规定：“县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。”该条第二款规定：“地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。”根据上述规定，乡、镇人民政府进行土地整理时应当制定土地整理方案，并按照土地利用总体规划推进土地整理。本案中，被告认可涉案土地整理工程是其实施，并于2015年2月施工完毕，但被告所举证据不能证明其在实施涉案土地整理前按照上述规定制定了土地整理方案，亦不能证明涉案土地整理是按照土地利用总体规划进行推进，同时，被告在实施涉案土地整理时未向原告进行告知，亦未听取原告的意见，被告的涉案土地整理行为不符合法定程序要求。依据原告与高集村就涉案土地所签订的《土地承包合同书》以及泗阳县人民法院作出（2014）泗民初字第1872号《民事判决书》，可以认定原告对涉案土地享有合法的土地经营权，被告在未经原告同意或授权的情况下对涉案土地实施土地整理，侵犯了原告的合法权益。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告泗阳县高渡镇人民政府就涉案土地实施的土地整理行为违法。高渡镇政府上诉请求撤销一审判决，并驳回被上诉人王伟的诉讼请求。主要理由：一、被上诉人起诉超过起诉期限。上诉人与第三人于2014年11月28日签订了《土地占补平衡整理协议》，并于2015年2月施工完毕。被上诉人作为涉案土地承包人在此时已明知土地已被整理改造。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。而王伟起诉的时间是2017年4月份，故已超过起诉期限的规定。二、上诉人根据高渡镇土地利用总体规划，经现场勘查、拟定项目建设方案，征求当地群众意见，对涉案土地进行整理，符合法定的程序要求，不存在任何违法行为。被上诉人王伟答辩称：1、根据《江苏省土地开发整理项目实施管理暂行办法》苏国土资发[2006]320号第十五条规定，进行土地整理项目要经过编制项目实施方案，发布公告编制安置补偿方案，编制设计图进行招标、监理、设立公示牌以及开工申请等许多程序。本案中根据被告提供证据的土地整理项目看，镇政府并未按照法定程序进行。2、镇政府之前并未和王伟谈过土地整理的问题。王伟从2017年1月4日在泗阳县人民法院的庭审中才得知镇政府以土地整理为名破坏王伟承包地的事情。2014年9月王伟起诉高集村村委会时只知道是高集村村委会和部分村民阻拦王伟使用土地，并不知道高度镇政府参与其中，故被上诉人王伟的起诉并未超过法定起诉期限。原审第三人在二审中没有陈述新的意见。当事人一审中提交的证据均已随案移送本院。一审判决对证据的分析认定正确。本院查明的案件事实与一审一致。本院认为，江苏省国土资源厅苏国土资发[2014]5号《关于做好2014年度耕地占补平衡补充耕地项目库建设管理工作的通知》规定：“涉及开发内陆滩涂、沿海滩涂、废弃河滩等的，需有权水利、海洋部门出具同意开发的证明。”“项目选择应充分尊重当地集体经济组织和群众意愿，并在项目区公示项目内容，广泛征求公众意见。”可见，因耕地占补平衡需要，对相关土地进行整理的，应当征得该土地权利人的同意。本案中，高渡镇政府在征求群众意见时明知涉案300亩土地系王伟承包，但没有征求王伟的意见，直接对土地进行整理，改变原有土地状况，显然不符合关于土地占补平衡工作的程序要求，侵犯了土地承包人王伟的权益。上诉人高渡镇政府提出王伟在2016年7月20日泗阳县人民法院开庭审理另一案件时陈述其知道高渡镇政府在2015年元月对其承包土地进行整理，因此王伟在2015年1月已经知道高渡镇政府整理其承包土地。其在2017年3月起诉，已超过六个月起诉期限。经查，二审中高渡镇政府向法庭提供了泗阳县人民法院2016年7月20日审理泗阳县高渡镇高集村委会诉王伟土地承包经营权纠纷案件的开庭笔录，在该笔录中王伟一方陈述：“高渡镇政府未经我方同意，于2015年元月份，擅自将我方300亩土地全部重新平整，不再让我方耕种。”本院认为，据此只能认定王伟在2016年7月20日已经知道其土地被高渡镇政府整理，但不足以认定王伟在2015年1月即知道其土地被高渡镇政府整理。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，上诉人高渡镇政府对涉案土地进行整理并未通知王伟，更没有告知王伟诉权或者起诉期限，因此王伟在知道土地被高渡镇政府整理后两年内均可提起本案诉讼。上诉人高渡镇政府提供的证据只能证明王伟在2016年7月20日知道涉案行政行为，距王伟2017年3月起诉，没有超过两年。综上，上诉人高渡镇政府的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由上诉人泗阳县高渡镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  刘志群审判员  谈 强审判员  周丽丽二〇一八年一月三十日书记员  张 敏第1页/共8页