山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第194号
上诉人（一审原告）：仲衍华，退休职工。
被上诉人（一审被告）：山东省人民政府。
法定代表人：郭树清，省长。
委托代理人：赵军。
委托代理人：汲广辉。
仲衍华诉山东省人民政府行政复议一案，济南市中级人民法院于2014年7月31日作出（2014）济行初字第90号行政判决。一审原告仲衍华不服，提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月21日公开开庭审理了本案。上诉人仲衍华、被上诉人山东省人民政府的委托代理人汲广辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2004年7月7日，山东省地质矿产勘查开发局向山东省省级机关事务管理局提交了《关于对部分宿舍区危楼进行翻建的报告》，同年7月22日，山东省省级事务管理局作出事管发（2004）27号《关于山东省地矿局对部分宿舍区危楼进行翻建的批复》（以下简称《27号批复》），同意该局在符合规划等有关规定的前提下对所述危楼进行翻建（按原面积原拆原建），建筑规模为10900平方米，建设资金全部由职工集资解决。2013年，原告仲衍华向被告山东省人民政府提出行政复议申请，请求撤销山东省省级机关事务管理局的上述批复，2013年12月25日被告予以受理，2014年2月24日被告作出行政复议决定延期通知，告知原告行政复议决定延期至2014年3月24日前作出。同年3月19日原告向被告提出对国土资源部国土资发（2005）47号文件审查的申请，同年3月21日被告向国土资源部发出规范性文件转送函，请国土资源部对规范性文件予以审查处理，同日被告中止行政复议。同年6月17日，被告恢复审理，并于当日作出鲁政复驳字（2013）364号驳回行政复议申请决定。
一审法院认为：被告山东省人民政府的鲁政复驳字（2013）364号驳回行政复议申请决定经过受理、延期、中止、恢复审理、作出复议决定、送达等程序，被告作出的驳回行政复议申请决定程序合法。山东省省级机关事务管理局向山东省地质矿产勘查开发局作出的《27号批复》属于行政机关之间的内部行政行为，原告仲衍华对上述行为不服提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定的行政复议范围，因此，被告山东省人民政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚、适用法律正确。原告认为行政复议审理期间被告受理了原告对国土资源部规定审查的申请，依照《行政复议法》第二十六条规定，被告应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，国土资源部非有权处理机关，被告转送错误，并且在复议决定中被告未对上述规定进行审查处理。一审法院认为，由于被告作出的复议决定未对山东省省级机关事务管理局的《27号批复》进行实体审查，只进行了程序审查，因此，被告在驳回行政复议申请决定中对国土资源部的规定未进行�查并无不当，并且被告对国土资源部的规定是否存在转送错误，也不属于本案的审查范围。原告认为被告于2014年3月21日受理了原告提出的对国土资源部规定审查的申请，依照《行政复议法》第二十六条规定，被告应在5月31日前恢复审理，但由于被告不积极履责，转送后不闻不问，直到6月17日才作出恢复审理通知书，比法定期限超出17日。但《行政复议法》第二十六条规定：“申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在30日内依法处理，无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在60日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。”从上述规定可以看出，对《行政复议法》第七条所列有关规定进行审查处理的时间，不计入行政复议审理期限，上述期间行政复议机关中止对具体行政行为的审查。本案中，被告于2013年12月25日受理行政复议申请后，2014年2月24日作出延期通知，告知原告行政复议决定延期至2014年3月24日前作出，因原告提出对国土资源部规定审查的申请，被告于2014年3月21日中止行政复议，同年6月17日恢复审理，并于当日作出驳回行政复议申请决定，被告作出行政复议决定没有超过90天的审理期限。综上，原告仲衍华的行政复议申请不属于《行政复议法》规定的行政复议范围，被告山东省人民政府决定驳回其行政复议申请并无不当。原告仲衍华要求撤销上述驳回行政复议申请决定，判令被告重新审查并作出复议决定的诉讼请求，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告仲衍华的诉讼请求。
上诉人仲衍华不服一审法院判决，上诉请求撤销一审法院判决。事实与理由：1、被上诉人认定山东省省级机关事务管理局的《27号批复》是内部行政行为无法律依据，属于认定事实不清，适用法律错误。首先，该批复是具体行政行为，对上诉人设定了财产义务，与上诉人有切身的利害关系，侵害了上诉人的合法权益。其次，内部行政行为是一个学理概念，而非法律概念，在相关的法律规定中均无“内部行政行为”的提法。2、被上诉人未履行审查被申请复议的具体行政行为是否合法与适当的法定职责，作出的复议决定严重违法，一审法院认定“被上诉人对国土资源部的规定未进行审查并无不当”是错误的。3、被上诉人超期作出行政复议决定属于程序违法、不作为，而一审法院在被上诉人未出示国土资源部答复意见的情况下，即认为“被告作出行政复议决定没有超过90天的审理期限”，属于认定事实不清。4、山东省省级机关事务管理局既没有依法授予的行政许可实施主体资格，也无行政职责权限，其作出的《27号批复》属于违法行政，且该批复认定事实不清。
被上诉人山东省人民政府答辩称：1、上诉人于2013年12月25日向我机关提出复议申请，我机关依法受理后，于2014年2月24日决定延期至3月24日作出复议决定。复议期间，申请人提出了规范性文件审查申请，本机关于3月21日中止行政复议。6月17日作出复议决定，程序合法。2、山东省省级机关事务管理局收到山东省地矿局翻建的请示报告后，于2004年7月22日作出《27号批复》。2007年2月11日，上诉人与山东省地矿勘查开发局综合服务中心签订协议，购买了历山东路40号1-5-601室，按规定交纳了购房款并领取钥匙。我机关认为，山东省省级机关事务的《27号批复》是根据下级机关的�示报告作出的行为，是行政机关的内部行政行为。上诉人与其单位的购房办证纠纷是内部争议，上诉人的复议申请不属于《行政复议法》规定的复议范围。请求依法维持一审法院判决。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：山东省人民政府的驳回行政复议申请决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法；一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求是否正确。
针对审理重点，上诉人认为，山东省省级机关事务管理局批复规定建设资金全部由职工集资解决，这个规定侵犯了上诉人的合法权益，上诉人的复议申请符合《行政复议法》第六条第（十一）项的规定，属于行政复议机关必须受理的范围。被上诉人把明确的具体行政行为认定为内部行为，驳回上诉人的复议申请属适用法律不当。被上诉人在延期通知书、中止通知书、规范性文件转送函中都明确�定山东省省级机关事务管理局作出的《27号批复》是具体行政行为，上述文件是具有法律效力的法律文书。因国土部规范性文件审查处理与被上诉人审查具体行政行为期限交叉，故国土部规范性文件审查处理意见寄达日期与被上诉人作出的复议决定是否逾期具有关联性，是证明被上诉人复议决定是否逾期的证据，也是证明被上诉人在90日内是否双重认定的证据。被上诉人在法定审理期限内明确认定《27号批复》是具体行政行为，却未履行法定职责。被上诉人对认定的内部行政行为没有提出证据和规范性文件。相关法律中均没有“内部行政行为”的提法。被上诉人未提供山东省省级机关事务管理局与山东省地矿勘查开发局行政隶属关系证据，没有合法有效证据证明两单位有上下级行政隶属关系。省级机关统管房屋危房翻建计划由省级机关事务管理局审批。山东省省级�关事务管理局作出《27号批复》的违法性是显而易见的。被上诉人仅凭“批复”二字即认定是内部行政行为，被上诉人未履行法定职责已属行政不作为，逾期后又以无任何法律依据的程序审查为由作出内部行政行为的双重认定，属严重违法。被上诉人对规范性文件受理并转送后未把处理结果告知上诉人，违反《山东省行政程序规定》，属程序违法。被上诉人认为，上诉人列举的适用法律法规，有一个前提即《行政复议法》第二条规定的“具体行政行为”。我机关对山东省省级机关事务管理局的《27号批复》进行审查认为，该批复是基于山东省地矿局翻建的请示报告而作出，是依自己的职权范围作出的内部审批行为。所以，申请人的复议申请不属于《行政复议法》规定的复议范围。内部审批行为是行政主体在内部组织管理中所作的只对行政组织内部产生效力的行为，与行政许可是两个概念。关于转送，不是《行政复议法》必经程序，不计入复议审理期限范围。上诉人根据其推理认为我机关受理就证明被申请的行政行为是具体行政行为，但我机关受理时只是一个初步审查，是否是具体行政行为要由最终作出的复议决定来认定。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
山东省省级事务管理局的《27号批复》是针对山东省地质矿产勘查开发局《关于对部分宿舍区危楼进行翻建的报告》而作出的，该批复属于行政机关之间的内部行政行为。上诉人仲衍华针对该批复而提出的复议申请不属于《行政复议法》规定的行政复议范围，山东省人民政府驳回其行政复议申请符合《行政复议法》的规定。上�人仲衍华以被上诉人山东省人民政府在其延期通知书、中止通知书、规范性文件转送函中都明确认定山东省省级机关事务管理局作出的《27号批复》是具体行政行为为由主张山东省人民政府已经认定该批复为具体行政行为，经查，上述文书中均有“具体行政行为”的字样，但上述文书均为山东省人民政府在行政复议中的程序性文书，并非最终的行政复议决定，上诉人以此主张山东省人民政府已经认定山东省省级事务管理局的《27号批复》为具体行政行为，理由不能成立。被上诉人山东省人民政府于2013年12月25日受理行政复议申请，2014年2月24日作出延期至2014年3月24日的决定，因上诉人提出对国土资源部规定审查的申请，根据《行政复议法》第二十六条规定，审查处理期间行政复议机关中止对具体行政行为的审查，该期间不计入行政复议审理期限，被上诉人于2014年3月21日中止行政复议，同年6月17日恢复审理。因此，被上诉人山东省人民政府于2014年6月17日作出驳回行政复议申请决定，没有超过90天的审理期限。上诉人关于被上诉人超期作出行政复议决定、程序违法的主张不能成立。上诉人主张被上诉人应当在复议决定和一审开庭时出示国土资源部的书面答复意见，但因被上诉人作出的行政复议决定仅对山东省省级事务管理局的《27号批复》进行了程序审查，未涉及实体审查，一审法院据此认定“被上诉人对国土资源部的规定未进行审查并无不当”，该认定无不当之处，上诉人的该项主张亦不能成立。关于上诉人提出的山东省省级机关事务管理局的《27号批复》属于违法行政、该批复认定事实不清的问题，因被上诉人的行政复议决定未涉及山东省省级事务管理局的《27号批复》的实体问题，本院对山东省省级事务管理局的《27号批复�的实体问题亦不予审查。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人仲衍华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人仲衍华承担。
本判决为终审判决。
审判长 王海燕
审判员 马新光
审判员 赵 军
二〇一四年十二月十日
书记员 李 倩