广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤06行终547号
上诉人（原审原告）南安市众联消防器材有限公司。
法定代表人赖秀玉，总经理。
委托代理人黎智铭，男，系该公司员工。
被上诉人（原审被告）佛山市住房公积金管理中心。
法定代表人冯颢，主任。
委托代理人陈溢谷，该中心工作人员。
委托代理人苟晟，广东迅衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市人民政府。
法定代表人朱伟，市长。
委托代理人李嘉雯，佛山市法制局工作人员。
委托代理人唐少婷，佛山市法制局工作人员。
原审第三人杨秋萍，女。
上诉人佛山市顺德区众联消防器材有限公司因与被上诉人佛山市住房公积金管理中心（以下简称“佛山公积金中心”）和佛山市人民政府（以下简称“佛山市政府”）住房公积金行政处理一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初53号行政判决，向本院提起上诉。在本案二审过程中，佛山市顺德区众联消防器材有限公司依法变更为南安市众联消防器材有限公司。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审判决经审理查明，佛山市顺德区众联消防器材有限公司（以下简称“众联消防器材公司”）于2000年9月6日成立，杨秋萍为众联消防器材公司的员工。因众联消防器材公司未为杨秋萍办理�房公积金缴存登记，杨秋萍于2015年12月8日向佛山公积金中心下属的顺德管理部提交了《执法申告》、《劳动合同》、《佛山市社会保险参保缴费证明》等材料，请求佛山公积金中心责令众联消防器材公司为其补缴2009年1月至2015年11月在职期间的住房公积金。佛山公积金中心受理后，按照众联消防器材公司登记的住所地，于2016年1月8日、1月12日先后向众联消防器材公司邮寄送达《关于职工反映住房公积金问题的函》，并附上《劳动合同》，要求众联消防器材公司在收到上述函件后7天内到佛山公积金中心为杨秋萍办理住房公积金缴存登记，补缴所欠杨秋萍的住房公积金。但上述邮件均被退回，改退批条显示的退回原因为已离职、迁移新址不明、工厂已倒闭。2016年3月2日，佛山公积金中心的工作人员直接到众联消防器材公司的住所地送达《关于职工反映住房公积金问题�函》，因无人办公，工作人员将文书张贴在该公司门口，送达时杨秋萍在场见证。
2016年4月14日，佛山公积金中心作出《补缴住房公积金确认函》（附件包括《佛山市社会保险参保缴费证明》、《补缴住房公积金明细确认表》），主要内容为，众联消防器材公司因其不履行其法定义务，不为杨秋萍缴存在职期间的住房公积金，致使该中心无法掌握杨秋萍在众联消防器材公司处工作期间的收入情况和应缴住房公积金情况，又因杨秋萍提交的《佛山市社会保险参保缴费证明》中杨秋萍的“缴费工资”是由众联消防器材公司为杨秋萍申报登记的工资，故按照该“缴费工资”作为相对时间段住房公积金缴存额的计缴基数，计算出2009年2月至2015年11月杨秋萍个人应补缴金额及单位应补缴金额均为85**元。同时告知杨秋萍自收到确认函之日起7天内补缴上述个人应补缴住�公积金数额到众联消防器材公司处或佛山公积金中心专设的账户中，如果对上述补缴金额有异议，可在7天内提出并提供有效依据。2016年4月18日，佛山公积金中心将上述函件邮寄送达给众联消防器材公司，但因查无此人邮件被退回。2016年4月27日，佛山公积金中心工作人员与杨秋萍到众联消防器材公司住所地送达上述函件，因无人办公，工作人员将函件张贴在众联消防器材公司门口。2016年4月28日，杨秋萍确认《补缴住房公积金明细确认表》中的补缴金额，并进行了补缴。2016年7月25日，佛山公积金中心作出佛房金管〔2016〕166号《行政处理决定书》，并于同年8月18日邮寄送达给众联消防器材公司。
众联消防器材公司对上述处理决定不服，于2016年9月22日向佛山市政府申请行政复议，佛山市政府于同年9月26日决定受理，同时要求佛山公积金中心提出行政答复，�通知杨秋萍参加行政复议。2016年11月22日，佛山市政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，告知众联消防器材公司及佛山公积金中心，因该案案情复杂，决定对该案的审查期限延长30日。2016年12月23日，佛山市政府作出佛府行复〔2016〕303号《行政复议决定书》，并于同年12月27日分别邮寄送达给佛山公积金中心及杨秋萍，同年12月28日邮寄送达给众联消防器材公司。
一审判决认为，根据《住房公积金管理条例》第十条的规定，佛山公积金中心作为佛山市住房公积金的管理机构，依法负责住房公积金管理运作的职责，对杨秋萍要求责令众联消防器材公司补缴住房公积金的申告，有权作出处理决定。佛山市政府作为公积金中心的本级人民政府，对众联消防器材公司不服佛山公积金中心作出的处理决定提起的复议申请有权作出行政复议决定，佛山市政府在受理�联消防器材公司的复议申请后，经延期在法定期限内作出并送达佛府行复〔2016〕303号《行政复议决定书》，程序合法。
《住房公积金管理条例》第二条第二款规定：“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”第十五条第一款规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。”第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”据此，众联消防器材公司属于建立住房公积金的对象，作为用人单位，其有为杨秋萍缴存住房公积金的法定义务，不因杨秋萍放弃而免除。且杨秋萍在《终止劳动合同的协议书》并未明确表示放弃要求众联消防器材公司为其缴纳住房公积金的权利。
对于住房公积金管理中心文书送达的问题，《住房公积金管理条例》没有作出特别的规定，故被告公积金中心可参照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定进行送达。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条第一款规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。”第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成�家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”第八十八条规定：“直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达，或者邮寄送达。邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期。”本案中，公积金中心因邮寄送达未果采取直接送达的方式向众联消防器材公司送达《关于职工反映住房公积金问题的函》及《补缴住房公积金确认函》，但从该中心提供的照片可知，送达现场并没有众联消防器材公司的法定代表人、负责人或其他工作人员，而公积金中心将文书张贴在众联消防器材公司的门口并非《中华人民共和国民事诉讼法》规定的合法有效的送达方式，因此，对公积金中心辩称已将上述文书送达众联消防器材公司的主张，不予采纳。虽然《住房公积金管理条例》第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”但对住房公积金管理中心作出责令限期缴存的程序，该条例没有作出规定。据此，先行告知单位有提出陈述申辩及提供证据的权利，并非作出责令限期缴存处理决定的法定程序，因此，即使公积金中心受理杨秋萍的申告后，没有向众联消防器材公司有效送达《关于职工反映住房公积金问题的函》及《补缴住房公积金确认函》，并不影响其作出被诉《行政处理决定书》程序的合法性。
《住房公积金管理条例》第十六条规定：“职工�房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条第一款规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”本案中，众联消防器材公司对被告公积金中心根据《佛山市社会保险参保缴费证明》中杨秋萍的“缴费工资”作为相对时间段住房公积金缴存额的计缴基数有异议，认为应按其提供的�杨秋萍补偿》的工资作为计缴基数。经查，《杨秋萍补偿》只是众联消防器材公司单方制作的工资表，并没有杨秋萍的签名确认，也没有其他证据印证该表内容的真实性，因此，该证据不能作为认定杨秋萍实际工资收入的依据。另众联消防器材公司与杨秋萍签订的《劳动合同》中也只约定了基本工资金额，其他绩效奖金等收入因需要通过业绩考核确定，因此，《劳动合同》的约定亦不能作为杨秋萍实际工资收入的依据。对如何确定杨秋萍的工资收入问题，从杨秋萍提供的《佛山市社会保险参保缴费证明》反映，众联消防器材公司在2005年5月至2015年11月期间，均有为杨秋萍购买社会保险，而购买社会保险依据的“缴费工资”是由众联消防器材公司为杨秋萍申报登记的工资，因此，该“缴费工资”可作为2009年2月至2015年11月期间杨秋萍住房公积金缴存额的计缴基数。被�公积金中心根据上述“缴费工资”拟算出2009年2月至2015年11月杨秋萍个人应补缴金额及单位应补缴金额均为85**元，并无不当。
综上，佛山公积金中心依据《住房公积金管理条例》第二条、第十五条、第十六条、第十七条、第三十八条的规定，作出佛房金管〔2016〕166号《行政处理决定书》，责令众联消防器材公司为杨秋萍缴存单位应缴部分的住房公积金合计85**元，事实清楚，证据充分，适用法规正确，缴存基数计算合理，予以支持。众联消防器材公司要求撤销上述《行政处理决定书》及佛山市政府作出的佛府行复〔2016〕303号《行政复议决定书》的理由不成立，不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出判决：“驳回原告佛山市顺德区众联消防器材有限公司的诉讼请求。”
上诉人众联消防器材公司上诉称：1.佛山公积金中心作出的佛房金管〔2016〕166号《行政处理决定书》程序不合法。佛山公积金中心未依法送达《关于职工反映住房公积金问题的函》及《补缴住房公积金确认函》，导致众联消防器材公司无法收悉两份函件，无法在函件限定时间内提出异议和提供相关证据。佛山公积金中心在此情况下作出行政处理决定，严重侵犯了众联消防器材公司的知情权和答辩权。2.杨秋萍提供的《佛山市社会保险参保缴费证明》并非杨秋萍真实工资的反映，由于杨秋萍月工资低于保险缴费基数，每期参保只能依据法律规定的最低缴费基数。根据建金管〔2005〕5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定，在单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，公积金中心方可依据其他的参考作依据。众联消防器材公司自知道本案之日（即收到《行政处理决定书�之日）起，在行政复议和一审行政审判期间，均对杨秋萍公积金缴存基数提出异议，并提供了杨秋萍的劳动合同、补偿单、终止劳动关系协议书、解除劳动关系证明等证据，证明了杨秋萍的月工资，本案公积金缴存基数应以众联消防器材公司提供的工资证明为准。佛山市政府和一审法院认定杨秋萍公积金缴存基数以其参保缴费基数作为标准，明显与事实不符，适用法律错误。3.根据众联消防器材公司与杨秋萍签订的《劳动合同》《解除/终止劳动关系协议书》，杨秋萍已自愿放弃缴纳住房公积金的权利，相应的责任应该有杨秋萍自行承担。故，佛山公积金中心作出的行政处理决定、佛山市政府作出的行政复议决定和一审判决均缺乏事实依据，适用法律错误。上诉请求：撤销一审判决；撤销佛山公积金中心作出的佛房金管〔2016〕166号行政处理决定；撤销佛山市政府作�的佛府行复〔2016〕303号行政复议决定；一、二审诉讼费由二被上诉人承担。
被上诉人佛山公积金中心答辩称：1.自杨秋萍入职众联消防器材公司后长达七年多时间里，众联消防器材公司未依法为杨秋萍办理住房公积金缴存登记、账户设立手续，未依法缴存杨秋萍的住房公积金，违反了《住房公积金管理条例》的有关规定，致使佛山公积金中心未能登记和掌握杨秋萍的工资收入情况，对于杨秋萍工资收入情况举证不能的法律后果应当由众联消防器材公司承担。作出行政处理决定之前作出《关于职工补缴住房公积金的函》及《补缴住房公积金确认函》，并非作出责令限期缴存处理决定的法定程序，不影响被诉行政处理决定的程序合法性。2.众联消防器材公司提供的《劳动合同》《补偿单》《终止劳动关系协议书》《解除/终止劳动关系证明》等证据，不能客观�映杨秋萍工资收入情况。众联消防器材公司上诉称“由于原审第三人月工资低于保险缴费基数，因此原审第三人每期参保只能依据法律约定最低缴费基数作为标准进行参保”的说法缺乏证据支持。众联消防器材公司至今也未能提供合法有效证据证明杨秋萍工资收入情况。而《佛山市社会保险参保缴费证明》上列明的“缴费工资”由众联消防器材公司为杨秋萍申报登记，且无相反证据否定其真实性，以其作为计算杨秋萍住房公积金补缴金额的计缴基数并无不当。3.众联消防器材公司为杨秋萍缴存住房公积金的法定义务不因杨秋萍的放弃而免除，杨秋萍亦未明确表示放弃要求众联消防器材公司为其缴存住房公积金的权利。综上，众联消防器材公司的上诉主张缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人佛山市政府答辩称，佛山市政府作出行政复议决定的主体适格，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
原审第三人杨秋萍没有提交答辩意见。
经审理查明，原审原告佛山市顺德区众联消防器材有限公司于2017年8月迁移至福建省泉州市南安市，变更名称为南安市众联消防器材有限公司。
本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，原审第三人杨秋萍于2009年1月至2015年11月期间系众联消防器材公司的职工，众联消防器材公司没有依法为杨秋萍办理住房公积金缴存登记，也未依法缴存住房公积金。对上述事实各方当事人均无异议，且有充足证据证实，本院予以确认。
本案当事人在基础事实上存在争议的是：用以计算杨秋萍在众联消防器材公司任职期间应缴住房公积金额度的月平均工资基数。针对这一问题，本院分�如下：1.能够直接证明杨秋萍在众联消防器材公司任职期间的月工资收入情况的证据是众联消防器材公司计算和发放职工工资的财务报表、账册、会计凭证等，但是，众联消防器材公司没有提供。2.为证明杨秋萍的实际工资收入情况，众联消防器材公司提供了《劳动合同》《补偿单》《终止劳动关系协议书》《解除/终止劳动关系证明》等证据。①其中，众联消防器材公司和杨秋萍签订的第一份《劳动合同》（期限自2009年1月1日至2011年12月31日）约定杨秋萍试用期每月工资为“770元+绩效奖金”，试用期满后实行“计件工资”；第二份《劳动合同》（期限自2012年1月1日至2014年12月31日）约定杨秋萍每月工资为“基本工资1100元+工效奖金”；第三份《劳动合同》（期限自2015年1月1日至2015年12月31日）约定杨秋萍每月工资为“基本工资1310元+绩效奖金”。可见，《�动合同》约定了杨秋萍的月基本工资和计算方法，不能直接证明杨秋萍的实际工资情况。②《终止劳动关系协议书》《解除/终止劳动关系证明》证实杨秋萍和众联消防器材公司于2016年1月31日终止劳动关系，众联消防器材公司一次性支付杨秋萍经济补偿金181**元。《补偿单》载明：杨秋萍的“入职日期2005-3-12”，“补偿截止日期2016-1-31”，“离职前12个月应发平均工资1128元”，其经济补偿金按照最低工资标准1510元/月计算，为18120元。此三份书证中，《补偿单》上无杨秋萍签名，《终止劳动关系协议书》《解除/终止劳动关系证明》上则有杨秋萍签名，《补偿单》与《终止劳动关系协议书》和《解除/终止劳动关系证明》能相互印证，可予接纳。但是，《补偿单》载明杨秋萍“离职前12个月应发平均工资1128元”明显低于第三份《劳动合同》约定的工资水平，相互之间存�矛盾；且，经济补偿金是职工离职时和单位协商的结果，有低于实际工资水平计算的可能；故众联消防器材公司主张的“杨秋萍离职前12个月实际月平均工资1128元”不可信。③根据《住房公积金管理条例》第十六条的规定，职工住房公积金的月缴存额以职工本人上一年度月平均工资为基数计算。本案被诉行政行为追缴于2009年2月至2015年11月期间众联消防器材公司应为杨秋萍缴存的住房公积金额度，应分别以杨秋萍个人2008年至2014年各年度月平均工资计算。众联消防器材公司提供的《补偿单》反映杨秋萍离职前12个月（即2015年2月至2016年1月）的平均工资，即便可信，也不能作为计算杨秋萍2015年应缴存住房公积金的基数。综上，众联消防器材公司提供的证据没有证明杨秋萍2008年至2014年各年度的实际工资收入情况。3.佛山公积金中心提供的参保人为杨秋萍的《佛山市社会保险参保缴费证明》，由佛山市社会保险基金管理局出具，具备较强的证明效力，可予采信。该证明载明佛山市顺德区众联消防器材有限公司为杨秋萍参保并缴纳了2005年5月至2015年11月期间的社会保险费，该证明上载明的“缴费工资”为众联消防器材公司所申报，佛山公积金中心以该证明上载明的缴费工资作为计算众联消防器材公司应当给杨秋萍缴纳相应时间段的住房公积金的计缴基数，并无不当。
关于佛山公积金中心作出佛房金管〔2016〕166号行政处理决定的程序问题。依法行政，严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，是正当程序的基本要求。本案中，佛山公积金中心受理杨秋萍的申告后，于2016年1月8日、1月12日两次向众联消防器材公司邮寄《关于职工反映住房公积金问题的函》，于2016年4月18日佛山公积�中心向众联消防器材公司邮寄《补缴住房公积金确认函》（包括《佛山市社会保险参保缴费证明》、《补缴住房公积金明细确认表》），邮件被退回后，佛山公积金中心又分别于2016年3月2日、2016年4月28日将相关函件张贴在众联消防器材公司工商登记住所地的厂房门口。虽然，根据众联消防器材公司提供的证据表明其已终止厂房租赁合同并于2016年1月14日将厂房移交给出租方，但是，其工商登记的住所并没有适时进行变更。佛山公积金中心在邮寄文件不成又难以查找准确地址情况下，将相关函件张贴在众联消防器材公司工商登记住所地的厂房门口，满足了公告送达的基本要求。佛山公积金中心至2016年7月25日作出被诉之行政处理决定，也满足了公告送达的一般时间要求。因此，佛山公积金中心作出本案被诉之行政处理决定在程序上尊重了行政相对人的知情权和陈述申�权利。众联消防器材公司关于佛山公积金中心未依法送达《关于职工反映住房公积金问题的函》及《补缴住房公积金确认函》，侵犯其知情权和答辩权的上诉意见，与案件事实不符，不予支持。一审判决关于佛山公积金中心送达相关函件不合法以及“先行告知单位有提出陈述申辩及提供证据的权利，并非作出责令限期缴存处理决定的法定程序”的论述不当，本院予以指正。
众联消防器材公司关于杨秋萍已自愿放弃缴纳住房公积金的权利的上诉意见，一审判决已经对该问题作出了准确论述，本院予以确认。
综上所述，佛山公积金中心作出佛房金管〔2016〕166号行政处理决定有合法的职权依据，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。佛山市政府作出维持佛山公积金中心作出的佛房金管〔2016〕166号行政处理决定的行政复议决定，其具备相应的行政职权，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人众联消防器材公司的上诉理由均不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南安市众联消防器材有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王咏章
审 判 员 潘华容
代理审判员 温颖聪
二〇一七年十月十二日
书 记 员 张 靖