河南省漯河市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫11行初51号
原告：平顶山市粮食局。住所地：平顶山市新华区中兴北路**号。
法定代表人：王义修，该局局长。
委托代理人：龙忠强，该局工作人员。
委托代理人：刘耀武，河南首位律师事务所。
被告：平顶山市人民政府。住所地：平顶山市新城区祥云路。
法定代表人：张国伟，该市市长。
委托代理人：张国强，河南大乘律师事务所律师。
委托代理人：丁伟军，平顶山市国土资源局卫东分局工作人员。
第三人：河南省平顶山物资（集团）公司。住所地：平顶山市建设路东段物资大厦。
法定代表人：贾小平，该公司经理。
委托代理人：程卫星，该公司法律顾问。
第三人：平顶山市东环国家粮食储备有限公司。住所地：平顶山市卫东区矿工东路***号。
法定代表人：张瑞灿，该公司董事长。
委托代理人：禹平安，该公司工作人员。
第三人：平顶山市亨博大商贸有限公司。住所地：平顶山市卫东区申楼西站路*号院*楼***号。
法定代表人：洪涛，该公司董事长。
委托代理人：李聚森，河南倚天剑律师事务所律师。
委托代理人：王继凯，河南倚天剑律师事务所律师。
原告平顶山市粮食局（以下简称市粮食局）诉平顶山市人民政府（以下简称市政府）、第三人河南省平顶山物资（集团）公司（以下简称物资集团）、第三人平顶山市东环国家粮食储备有限公司（以下简称东环粮食公司）、第三人平顶山市亨博大商贸有限公司（以下简称亨博大公司）土地行政登记一案，于2016年7月28日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年8月31日公开开庭审理了本案。原告市粮食局的委托代理人龙忠强、刘耀武，被告市政府的委托代理人张国强、丁伟军，第三人东环粮食公司的委托代理人禹平安，第三人物资集团的委托代理人程卫星，第三人亨博大公司的委托代理人李聚森、王继凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告市粮食局诉称，东环粮食公司系市粮食局二级机构，原河南省平顶山市木材总公司是平顶山市物资局二级机构，平顶山市物资局转制后成为第三人物资集团。1982年3月22日原平顶山市基本建设委员会以平建字（82）19号作出《关于市粮食局、物资局铁路专用线建设联合办公室和市供销社两单位补办征地手续的批复》，同意平顶山市粮食局、平顶山市物资局铁路专用线建设联合办公室补办已修建铁路专用线占地手续，补征市郊区东高皇公社吴寨大队有关生产队耕地十六市亩。1982年4月23日平顶山市粮食局物资局铁路专用线建设联合办公室与平顶山市郊区东高皇公社吴寨大队签订《征地协议书》。1981年10月21日平顶山市粮食局支付铁路专用线买地款70000元，至此双方共同取得该宗土地使用权。1979年1月18日修建铁路专用线时主要工程及投资估算为粮食局部分为31万元、物资局部分为20.6万元。铁路线建好后，一直由两家单位共同使用。2015年9月6日，第三人亨博大公司持被告2009年3月13日为其颁发的平国用（2009）字第SW005号土地使用权征收找到东环粮食公司，称铁路专用线及土地属于其公司私有，让东环粮食公司以每亩100万元价格将18亩土地买走，或者每月缴纳30000元通行费。第三人亨博大公司在该专用线加装铁门，不让车皮通行。原告得知被告市政府未查清该宗土地系共有情况下，为河南省平顶山木材总公司办理平国用（1998）字第W-0086号国有土地使用权证书。2007年5月份前后，河南省平顶山市木材总公司改制为第三人亨博大公司，并接收了河南省平顶山市木材总公司的所有资产。第三人物资集团作为主管部门，应当对河南省平顶山市木材总公司违法行为承担责任。2015年11月26日，东环粮食公司以原告二级机构名义提起行政诉讼，漯河中院以不具备诉讼主体资格为由驳回起诉。综上，请求确认被告为原河南省平顶山市木材总公司颁发平国用（1998）字第W-0086号国有土地使用权证书的行政行为违法。
被告市政府辩称，原告不是涉案土地合法使用权人，只有经依法登记的土地所有权和使用权才受法律保护。按照平顶山市土地管理局平土字（1996）第120号文件规定，1987年《中华人民共和国土地管理法》实施以前，未经批准使用至今的土地，用地单位或者个人提供用地补偿安置协议、用地平面布置图、地理位置图、地籍调查表等，按审批程序和权限补办用地手续。依照原告诉状，1981年原告从未按照规定补办用地手续，不是涉案宗地合法使用权人。根据证据材料显示，所有征地补偿安置协议均为原平顶山木材总公司及本案第三人物资集团公司签署，补偿款均由木材公司支付。依照原平顶山木材总公司提交材料，均显示土地征用主体为原平顶山市木材总公司，被告依据法律规定经地籍调查为其颁发土地使用证的行政行为符合法律规定。被诉平国用（1998）字第W-0086号国有土地使用权已经被注销，本案无继续审理必要。原告起诉已超过起诉期限，原告作为单位，不能排除前任领导或者负责人知道具体行政行为发生的情况，原告称不知道该行政行为与事实不符。请求驳回原告起诉。
第三人东环粮食公司辩称，同原告起诉意见。
第三人物资集团辩称，原告诉称物资局转制为物资集团错误，原物资局为行政机关，撤销后原下属机构分别进行设置，其中一部分资产由市政府作为设置物资集团的资产，经工商登记设立，而非转制设立。原告诉称物资集团应对木材公司行为负责错误，物资集团是企业而非行政机关，与本案无利害关系。请求驳回原告将物资集团作为第三人的要求。
第三人亨博大公司辩称，同意市政府答辩意见，原告诉称2007年5月木材公司改制为亨博大公司与事实不符，木材公司与亨博大为不同法人单位，亨博大成立于2007年1月5日，木材公司至今工商登记仍为存续。原告诉称亨博大公司接受木材公司所有资产错误，事实仅为部分资产且承担了大于资产的债务。本案涉及土地亨博大系以出让方式取得。原告诉称专用线建成后木材公司将所有权和使用权交给东环公司，东环公司和第一粮库在法律上无关，所涉及土地自1998年开始先后由木材公司和亨博大公司占有，不存在交付东环公司或第一粮库。本案原告诉请的为98年颁证行为，答辩时所称的07年颁证等事实与本案无关，之后行为说明不了1998年颁证行为是否合法，本案应只对1998年颁证行为审理。涉案土地2007年已被国家收回后再次进行出让，确认98年是否合法无意义。请求驳回原告起诉。
原告向本院提交了以下证据：1.2015年12月7日平顶山市粮食局证明，证明原告是第三人市粮食局的二级机构，粮食局将土地产权和铁路专用线交原告使用；2.1979年11月3日平顶山市革命委员会粮食局文件（79）平革粮字第73号《关于我局第一粮库修建铁路专线征购土地的报告》，证明平顶山市第一粮库投资31万元与木材公司合建铁路专用线及地上建筑；3.1982年3月22日河南省平顶山市基本建设委员会平建字（82）19号《关于市粮食局、物资局铁路专用线建设联合办公室和市供销社两单位补办征地手续的批复》，证明粮食局出资征地建设铁路专线及附属物的事实；4.平顶山市粮食局物资局铁路联合办公室郊区东高皇公社吴寨大队征地协议书，证明粮食局出资征地事实；5.1981年10月21日粮食局物资局铁路专办七万元建设银行转账支票，证明粮食局支付铁路建设费用7万元；6.1979年1月18日专用线主要工程及投资预算，证明粮食局出资31万元，物资局出资21.6万元；7.2007年5月12日市木材总公司与市亨博大公司产权转让交割清单，证明物资集团将与原告的共同固定资产作为平顶山市木材总公司资产转让给亨博大公司，被告颁证行为主要证据不足；8。原告情况说明，证明被诉行政行为认定事实不清；9.编号为02-06-014-7与02-06-014-9宗地图，证明被告于2007年5月29日向亨博大公司颁发平国用（2007）字第SW007号国有土地使用权证书，编号为02-06-014-7，该宗地后划分为02-06-014-8与02-06-014-9，2009年3月13日被告向亨博大公司颁发平国用（2009）字第SW005号国有土地使用权证书，编号为02-06-014-9；10.原告调取证据申请书；11.照片4张，证明原告加装铁门的事实。
被告市政府质证称，原告所诉的是1998年颁证行为，该组证据不能证明颁证行为违法，1998年颁发的是划拨土地，补偿的不是征地款，与本案颁证行为无关联性，被告不予质证。证据11照片系亨博大公司维护自身合法权益的民事行为。
第三人物资集团质证称，同意被告意见，本案审查的前置行为是否合法，该组证据不涉及审查范围，与本案无关联性，无法证明被告行为是否合法。对证据11照片不了解情况。
第三人亨博大公司质证称，部分证据系原告自己出具，不符合证据规则；证据7同被告及物资集团意见，1998年后出现的证据与当年颁证行为是否合法无关；证据4、5、6，粮食局也占了部分土地并建设相应铁路，出资是否给吴寨大队无法证明。1998年被告为木材公司办证时，严格按照土地登记规则事实，1994年被告曾下发通告，所有占有土地的单位和个人都应对所占土地现状申报，原告未按照要求申报，应视为放弃权利。当时原告行为不能证明对涉案土地合法使用，是违法占地的行为。
第三人东环粮食公司质证称，对该组证据无异议。
被告市政府向本院提交了五组证据，证明为第三人颁证行为符合法律规定，原告起诉超过起诉期限。
第一组证据为平国用（1998）字第W-0086号国有土地使用证办证资料：1.平顶山市人民政府02-06-014土地登记审批表；2.02-06-014土地登记表；3.土地归户卡；4.土地证书签收薄；5.1994年7月14日平顶山市木材总公司土地登记申请书；6.平顶山市木材总公司土地登记收件单；7.土地登记法人代表身份证明书、土地登记委托书及身份证复印件；8.平顶山特区人民委员会（66）会民字第58号关于物资局木材公司建筑职工宿舍征用土地的批复；9.平顶山市革命委员会生产指挥部（75）平革生字第83号关于市物资局木材公司等单位征用土地的批复；10.平顶山市市场建设领导小组平市场建字（1997）2号关于利用木材总公司库区建设平顶山木材钢材市场的批复；11.平顶山市市场建设领导小组平市场建字（1998）2号关于平顶山市旧货交易市场的批复；12.河南省物资厅平顶山物资管理局关于购买围墙以内土地的请示；13.征用土地协议书；14.土地征购证明；15.平面图；16.票据；17.1996年7月31日02-06-014号地籍调查表；18.地籍调查法人代表身份证明书及指界委托书；19.平顶山市土地管理局关于土地申请登记审核情况公告。
第二组证据为平国用（2009）字第SW-005号国有土地使用证办证资料：1.02-06-014-9土地登记审批表；2.土地登记卡；3.土地归户卡；4.土地征收签收薄；5.土地登记申请表；6.土地登记法人代表身份证明书及委托书、身份证复印件；7.企业法人营业执照；8.组织机构代码证；9.平国用（2007）字第SW-007号国有土地使用证；10.平政土（2007）20号《关于平顶山市木材总公司改制土地使用权处置方案的批复》；11.平国土出（2007）8号国有土地使用权出让合同；12.宗地图及界址点坐标表；13.变更地籍调查记事表；14.地籍调查法人代表身份证明书及指界委托书；15.出让金、契税票据。
第三组证据为平国用（2007）字第SW-007号国有土地使用证办证资料：1.平顶山市人民政府02-06-014-7土地登记审批表；2.土地登记卡；3.土地归户卡；4.土地证书签收薄；5.2007年4月16日02-06-014-7土地登记申请表；6.土地登记法人代表身份证明书及委托书、身份证复印件；7.企业法人营业执照；8.组织机构代码证；9.关于平顶山市木材总公司改制土地使用权处置方案的批复；10.宗地图；11.平国土出（2007）8号国有土地使用权出让合同；12.平顶山市人民政府（2007）2号《关于协调解决平顶山市木材总公司改制有关问题的会议纪要》；13.平顶山市亨博大公司出让金、契税票据；14.变更地籍调查记事表；15.宗地图及界址点坐标表；16.地籍调查法人代表身份证明书及指界委托书；17.1996年7月31日02-06-014地籍调查表；18.平顶山日报2007年5月18日平顶山市国土资源局关于土地申请登记审核情况公告。
第四组证据为法律依据及文件：1.中华人民共和国土地管理法实施条例；2.中华人民共和国土地管理法；3.土地登记规则；4.城镇地籍调查规程；5.平顶山市土地管理局平土字（1996）第120号《关于对建设用地问题的处理意见》；6.1994年6月17日《平顶山市人民政府关于清理整顿土地市场的通告》。
第五组证据为：1.1980年7月22日平顶山市粮食局、物资局联合修建铁路专线协议。该证据系被告在庭审中提交。
原告质证称，第一组证据不是原始资料，不符合当时土地登记相关程序规定，没有标页码，不能证明被告颁证行为合法，1998年的证包含涉案土地，但卷宗内没有粮食局出资70000元的证明。第二组证据、第三组证据对本案是后续的颁证行为。第五组证据未在举证期限内提供，不能作为证据使用，且内容相互矛盾，真实性有异议，印章不清楚，没有负责人签字。
第三人物资集团对该五组证据无异议。
第三人亨博大公司质证称，第一组证据真实合法有效，第二组、第三组证据与本案无关联性，第四组法律法规无异议。1998年办证行为开始于1994年6月份，根据土地登记规则，1994年6月17日，被告发布通告要求土地申报。证据五虽未在法定期限内提交，但不是1998年颁证时必需材料，能够证明原告所陈述的共有土地错误，双方争议的是土地权属，不是铁路权属，土地归木材公司使用。
第三人东环粮食公司质证意见同原告质证意见。
第三人东环粮食公司向本院提交以下证据：漯河市中级人民法院（2015）漯行初字第107号行政裁定书。证明曾主张过权利。
原告、被告、第三人对该证据均无异议。
第三人亨博大公司向本院提交以下证据：河南省平顶山市木材总公司网络工商登记。证明该公司存续。
原告质证称，该证据不是原件且未加盖印章，在卫东工商分局查询为没有存续，真实性不予认可。
被告质证称，以工商登记为准。
第三人物资集团质证意见同被告质证意见。
第三人东环粮食公司质证意见同原告质证意见。
经审理查明，平顶山市粮食局物资局铁路联合办公室与平顶山市郊区高皇公社吴寨大队签订征地协议书，约定郊区高皇公社吴寨大队同意铁路专用线联合办公室征用土地十六亩，该协议未标注签订时间。1982年3月22日河南省平顶山市基本建设委员会平建字（82）19号《关于市粮食局、物资局铁路专用线建设联合办公室和市供销社两单位补办征地手续的批复》称，同意市粮食局、物资局铁路专用线建设联合办公室补办已修建铁路专用线占地手续，补征市郊区东高皇公社吴寨大队有关生产队耕地十六亩。1998年平顶山市人民政府为原平顶山市木材总公司办理平国用（1998）字第W-0086号国有土地使用证，面积为74012.53平方米，地号为02-06-014。2007年3月21日，平顶山市人民政府印发平政土（2007）20号《关于平顶山市木材总公司改制土地使用权处置方案的批复》，同意平顶山市国土资源局关于将木材总公司改制涉及的28089.9平方米（折合42.13亩）国有划拨土地使用权出让给改制后的新企业，即平顶山市亨博大商贸有限公司，出让用途为工业用地，出让年限为50亩，出让金按宗地地价的30%缴纳。2007年4月5日，第三人亨博大公司与平顶山市国土资源局签订国有土地出让合同，约定将宗地编号为02-06-014-07，总面积贰万捌仟零捌拾玖点玖（28089.9）平方米出让给第三人亨博大公司。2007年，平顶山市国土资源局为第三人亨博大公司办理平国用（2007）字第SW-007号国有土地使用证。2009年，编号为02-06-014-07、总面积贰万捌仟零捌拾玖点玖（28089.9）的宗地划分为02-06-014-08和02-06-014-09两宗地，土地使用者不变，平顶山市国土资源局为第三人亨博大公司编号为02-06-014-09、面积为12191.6平方米的宗地办理平国用（2009）字第SW-005号国有土地使用证。
本院认为，关于原告是否超过起诉期限，被告提交的1994年6月17日《平顶山市人民政府关于清理整顿土地市场的通告》第2号内容仅为申报土地使用现状的通知，不足以认定原告知道或者应当知道被告颁发平国用（1998）字第W-0086号国有土地使用证的行为。被告关于不能排除原告前任领导知晓颁证行为、本案已超过起诉期限的主张，因未提供证据予以证明，本院不予支持。
关于被告颁发平国用（1998）字第W-0086号国有土地使用证是否符合法律规定。1995年《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十四条规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。土地登记审批表以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地登记审批表。”本案中，被告提交的平国用（1998）字第W-0086号国有土地使用证颁证证据中，平顶山市粮食局物资局铁路联合办公室征用平顶山市郊区高皇公社吴寨大队的十六亩土地，仅有平顶山市粮食局物资局铁路联合办公室与平顶山市郊区高皇公社吴寨大队签订征地协议书，该协议的征用土地主体为平顶山市粮食局物资局铁路联合办公室，协议未明确该十六亩土地使用权归市粮食局或物资局，协议上加盖了河南省平顶山市革命委员会粮食局、河南省平顶山市革命委员会物资局、平顶山市郊区东高皇公社吴寨大队管理委员会以及平顶山市粮食局物资局铁路联合办公室的印章。被告平顶山市政府依据该征地协议，将征用的十六亩土地均为平顶山市木材总公司办理国有土地使用证，未考虑到该铁路专用线所占用土地系原告市粮食局与原物资局共同使用的事实，违反《土地登记规则》对土地权属全面审核的规定。被告在庭审前向本院提交1980年7月22日《平顶山市粮食局、物资局联合修建铁路专线协议》，该协议不是被告作出被诉行政行为的依据，且未在法定举证期内提交，不能作为本案证据使用。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
确认平顶山市人民政府就平顶山市粮食局物资局铁路联合办公室征用平顶山市郊区高皇公社吴寨大队十六亩土地部分为河南省平顶山市木材总公司颁发平国用（1998）字第W-0086号国有土地使用证的行为违法。
责令平顶山市人民政府采取补救措施。
本案诉讼费用50元，由被告平顶山市人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 李胜利
审判员 刘 龙
审判员 张静怡
二〇一六年十一月七日
书记员 任伟鹏