山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁行终515号上诉人（原审原告）刘永华，农民。委托代理人刘俊峰。被上诉人（原审被告）烟台市人民政府，住所地山东省烟台市莱山区芙蓉路6号。法定代表人张永霞，市长。委托代理人孙秀凤，烟台市政府法制办公室工作人员。委托代理人高福胜，烟台市政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审第三人）莱阳市农业局，住所地山东省莱阳市五龙南路053号。法定代表人王建军，局长。委托代理人刘芳新，该局工作人员。上诉人刘永华因诉烟台市人民政府行政复议一案，不服烟台市中级人民法院（2015）烟行初字第85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明以下事实：原告刘永华系莱阳市河洛镇胜利庄村村民。2014年5月6日，原告向第三人莱阳市农业局邮寄了《改革春风岂能吹不进胜利庄》的控告信，就本村集体土地违法发包给非本集体经济组织内部成员的问题，要求第三人查处纠正，第三人按属地管辖原则将举报信转交莱阳市河洛镇政府调查处理，河洛镇政府对该村有关土地承包情况进行了调查，2014年9月27日，镇政府口头答复原告正在处理，让原告回去等候处理结果。2014年12月24日，第三人莱阳市农业局口头答复原告，但未给予书面处理结果。原告认为莱阳市农业局未履行法定职责，于2015年1月1日向被告烟台市政府申请行政复议。被告于2015年2月9日向原告邮寄《补正行政复议申请通知书》，原告补正材料后，被告于2月25日立案。2015年4月20日，被告作出《行政复议延期通知书》，延长复议期限30日。复议期间，莱阳市农业局对原告举报的问题进行调查，制作了调查笔录，调取了相关证据材料，于2015年3月6日作出并送达《关于胜利庄村村北小果园承包费收益分配的函》。于2015年3月9日，作出并送达莱农函〔2015〕2号《关于刘永华反映村委会违法发包土地答复意见》。原告认为莱阳市农业局仍未履行法定职责。被告于2015年5月21日作出涉案行政复议决定书。原审法院认为，关于原告主体资格、被告行政职权及被告行政程序，当事人均无异议，争议的焦点是被告认定事实清楚是否清楚、适用法律是否正确。2014年5月6日，第三人莱阳市农业局接到原告举报后，按属地管辖原则将该举报信转交莱阳市河洛镇政府调查处理，河洛镇政府对该村有关土地承包情况进行了调查，但未给予原告书面答复。在原告申请复议后，莱阳市农业局重新进行调查，制作了调查笔录，调取了相关证据材料，于2015年3月9日，对原告作出了莱农函〔2015〕2号《关于刘永华反映村委会违法发包土地答复意见》。至此，关于原告举报的问题，莱阳市农业局已经给予答复，履行了对原告举报事项查处的职责。被告认定第三人已经对原告投诉事项给予答复，再责令其履行职责已经没有意义，并无不当之处。第三人在受理原告举报事项后，应在60日内作出处理意见并回复原告，第三人于2015年3月9日作出答复意见，超出了60日的期限，违反了法律规定，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目的规定，于2015年5月21日作出烟政复决字〔2015〕47号《行政复议决定书》，确认莱阳市农业局未在规定期限内作出举报处理意见违法，认定事实及适用法律，并无不当。综上，被告所作行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，对原告的诉讼请求，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘永华的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘永华负担。上诉人刘永华不服一审法院判决，上诉称：《山东省实施办法》（以下简称《办法》）第三十条规定：任何单位、组织和个人投诉、举报农村土地承包案件的，乡（镇）人民政府或者县级以上农业、林业等行政主管部门应当在三日内决定是否受理；不予受理的，应当说明理由，并出具书面证明。2014年5月4日，上诉人将控告信邮寄给莱阳市农业局，该局未按照上述规定履行职责。莱阳市农业局作出的《关于刘永华反映村委会违法发包土地答复意见》，明确表示对上诉人的控告不予受理。本案争议焦点应当是农业局不予受理的理由起否成立。如果不成立，被上诉人应当责令其履行。行政复议机关和原审法院不管理由是否成立，认为答复即是履行了相关职责。莱阳市农业局认为此案需要首先确认承包合同的效力，这也是其如何履行法定职责的问题，而不是应否履行法定职责的问题。另外莱阳市农业局在答复中引用《信访条例》的规定是错误的，且不能回避《办法》第三十条规定的应当履行的职责。莱阳市农业局以所涉发包土地均有承包合同即不受理上诉人的控告，而复议机关和原审法院以已经给予上诉人书面答复即是履行了相关法定职责，上述认定是错误的。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款规定，对外发包的土地必须经乡（镇）人民政府批准。未经批准的对外发包合同即使有，也只能是尚未生效。原审第三人未调取相关的批准文件以及未见到合同原件，仅根据有关人员的陈述即认定均有承包合同，且承包合同不到期，系主要证据不足。上诉人提供一组照片共四张，照片中院墙里边的土地就是适合家庭承包，应当依法确权确地到户的耕地。但是村集体就是将这样的土地牢牢握在自己手里，违法发包。被上诉人烟台市人民政府答辩称：(2015)烟行初字第85号行政判决书认定事实清楚，判决正确。莱阳市农业局2014年5月6日收到上诉人的投诉后，按照属地管辖原则将该举报信转交莱阳市河洛镇政府调查处理，该镇政府进行了有关调查，但未给予上诉人书面答复。复议期间莱阳市农业局重新进行调查并根据调查的情况，于2015年3月9日对上诉人作出了菜农函[2015]2号《关于刘永华反映村委会违法发包土地答复意见》。至此，莱阳市农业局已针对上诉人的投诉，经调查给予书面答复，履行了相应职责。但是《办法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等有关规定对行政机关依申请履行法定职责规定了期限，莱阳市农业局未在规定期限对上诉人的投诉举报给予答复，违反法定程序。答辩人据此作出确认莱阳市农业局未在规定期限内作出举报处理意见违法。原审法院经审理认定答辩人作出的行政复议决定认定事实和适用法律并无不当是正确的，从而驳回上诉人的诉讼请求符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。上诉人认为莱阳市农业局不予受理其投诉事项违法，莱阳市农业局应当责令改正，其实质是对菜阳市农业局作出的具体答复内容不服，对此可以另行主张权利。莱阳市农业局未提交书面的上诉答辩意见。本案的二审审理重点为：莱阳市农业局是否针对上诉人的申请履行了法定职责。该局履行法定职责有无违法法定程序的事实及复议对上述程序合法性的认定是否正确。二审查明的事实与原审一致。本院认为：2014年5月6日，被上诉人莱阳市农业局接到上诉人举报后，按属地管辖原则将该举报信转交莱阳市河洛镇政府调查处理，河洛镇政府未给予上诉人书面答复。故，至此莱阳市农业局尚未对上诉人的控告投诉履行法定职责。在上诉人申请行政复议后，莱阳市农业局根据重新调查的情况，于2015年3月9日，作出了莱农函〔2015〕2号《关于刘永华反映村委会违法发包土地答复意见》。至此，关于上诉人举报的问题，莱阳市农业局已经给予答复，履行了对上诉人举报事项查处的职责。复议中烟台市人民政府认定莱阳市农业局已经对上诉人投诉事项给予答复，再责令其履行职责已经没有意义，并无不当之处。上诉人认为莱阳市农业局不予受理其投诉事项违法，莱阳市农业局应当责令有关单位改正，其实质是对菜阳市农业局作出的具体答复内容不服，对此可以另行主张权利。《办法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等有关规定对行政机关依申请履行法定职责规定了期限，莱阳市农业局未在规定期限对上诉人的投诉举报给予答复，违反法定程序。烟台市人民政府在复议中据此认定莱阳市农业局未在规定期限内作出举报处理意见违法是正确的。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人刘永华负担。本判决为终审判决。审 判 长  许 琳代理审判员  蒋炎焱代理审判员  俞春晖二〇一六年六月二十一日书 记 员  蒋巧菲