湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）张中行终字第41号
上诉人（原审被告）桑植县规划管理局。住所地湖南省桑植县高家坪居委会新源街***号。
法定代表人郭幸之，局长。
委托代理人向元忠，桑植县规划管理局工作人员。
委托代理人肖大福，湖南威陵律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张冬生，男，土家族。
被上诉人（原审原告）刘桂香，女，汉族。
原审第三人罗菊香，女，汉族。
委托代理人刘世波，男，汉族，系罗菊香之子。
委托代理人刘迎凤，女，白族，系罗菊香之女。
上诉人桑植县规划管理局因与被上诉人张冬生、刘桂香不履行规划管理法定职责一案，不服湖南省桑植县人民法院（2015）桑法行初字第67号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年4月15日公开开庭进行了审理。上诉人桑植县规划管理局的委托代理人向元忠、肖大福，被上诉人张冬生、刘桂香，原审第三人罗菊香的委托代理人刘世波、刘迎凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：1999年10月29日，桑植县因城区东正街道路拓宽改造，桑植县房地产管理局受县人民政府委托与刘启才（第三人罗菊香丈夫，已故）签订“房屋拆迁补偿协议”，依法对刘启才的房屋拆迁补偿。2001年1月28日，桑植县建设委员会根据第三人的申请，给其颁发了桑城建字200001007号《建设工程规划许可证》允许其在街道拓宽后剩余的原宅基地上后靠张冬生、刘桂香的房屋重新建房，导致双方发生纠纷。原告不服向法院提起行政诉讼，2001年1月28日，湖南省高级人民法院（2001）湘行终字第29号行政判决书审理认定桑植县建设委员会给第三人颁发建设工程规划许可证的行政行为，违反了建设部《城市房屋权属登记管理办法》第二十四条、《湖南省城市房屋产权产籍管理条列》第十三条和《湖南省＜城市规划法＞实施办法》第二十三条的规定，应当在原有房屋拆除后三十日内依法进行注销登记，重新办理用地规划许可证，依法取得土地使用权。桑植县建设委员会以第三人应当依法注销的原房屋所有权证作为新建房屋的土地使用证，给其颁发建设工程规划许可证的行为，属于程序违法。同时，其颁证行为还违反了《中华人民共和国城市规划法》第二十三条、《湖南省＜城市规划法＞实施办法》第十九条及城乡建设环境保护部《城镇个人建造住宅管理办法》第六条第一款和《城市居住区规划设计规范》关于日照、间距的国家标准的规定，属于滥用职权。故终审判决撤销桑植县建设委员会给刘启才颁发的桑城建字200001007号《建设工程规划许可证》。2005年1月25日，桑植县人民政府以该宗地上房屋原系第三人拥有，拆迁补偿是对所拆迁房屋及红线范围内占有国有土地使用权的补偿，红线以外国有土地使用权仍属第三人为由，作出桑政函（2005）4号土地权属争议处理决定，将该宗土地的使用权确定给第三人。原告不服提起诉讼，2005年10月27日，桑植县人民法院（2005）桑行初字第24号行政判决书审理认定桑植县人民政府作出的处理决定主要证据不足，程序违法，适用法律错误，判决撤销其处理决定。2005年12月23日，桑植县人民政府为第三人颁发了国有土地使用证（桑国用（2005）第153号）。罗菊香的土地坐落位于桑植县澧源镇文昌街，使用权面积55.11平米。2006年5月，第三人将房屋重新建成，屋顶延伸到原告方屋檐下，影响到原告方房屋的通风采光。2006年9月4日张家界市中级人民法院（2006）张行初字第10号行政判决书认定桑植县人民政府2005年12月23日颁发给罗菊香的桑国用（2005）第153号国有土地使用证的行政行为违法，判决撤销桑植县人民政府给第三人颁发的桑国用（2005）第153号国有土地使用证。桑植县人民政府不服提起上诉，湖南省高级人民法院于2006年12月14日以（2006）湘高法行终字第44号行政判决书判决驳回上诉，维持原判。2006年4月6日桑植县建设局又给第三人颁发了桑城建字（2006）04007号《建设工程规划许可证》，2006年9月4日被张家界市中级人民法院以（2006）张行初字第13号行政判决书判决撤销。2007年1月30日，桑植县人民政府重新为第三人房屋征收后剩余的土地颁发了桑国用（2007）第006号国有土地使用证。湖南省张家界市中级人民法院于2008年5月26日以（2007）张行初字第18号行政判决书再次撤销桑植县人民政府2007年1月30日颁发给罗菊香的桑国用（2007）第006号国有土地使用证。2011年12月12日，桑植县房地产管理局依据人民法院的生效判决，以（2011）桑房注字第1号决定注销于2006年6月26日给第三人颁发的桑房证字第00008633号房屋所有权证。
原审法院认为：1999年桑植县人民政府因街道拓宽，委托桑植县房地产管理局依据桑政办发（1999）17号文件规定，征收第三人罗菊香房屋，双方签订房屋拆迁补偿协议，允许其在被征收红线范围以外原宅基地上后靠建房，并由相关职能部门签章，违反“甲方给乙方一次性补偿后，不再给予其他任何补偿”的原则规定，并影响原告方通风采光等相邻权，该行政协议不符合法律规定。原桑植县建设委员会作为规划行政管理职能部门多次违法给第三人办理规划手续，属于未正确履行法定职责，均被人民法院判决撤销。被告桑植县规划管理局作为城市规划主管部门，对原职能部门违法颁证造成的后果和影响，应依法采取补救措施，予以纠正。对利害关系人的申请事项不给答复，对第三人重新修建的房屋并损害他人合法权益的行为不予处理，属于行政不作为。原告要求被告履行法定职责，理由充分，请求合法，应予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款的规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。本案历时久远，且涉及相邻关系，第三人建房取得的合法性依据已丧失，被告理应对原职能部门不适当的行政行为衍生的行为依法作出处理，被告以无权改变政府所签协议而不予作为的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条第一款第（五）项、第五十四条第（三）项及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条的规定，判决如下：责令被告桑植县规划管理局在本判决生效之日起两个月内依法对原告申请解决事项作出处理。
上诉人桑植县规划管理局上诉称：一、一审审查超出了原告的诉讼请求，违反了“不告不理”的诉讼原则，程序违法。被上诉人虽然多次提起诉讼，但其诉讼请求均为请求撤销行政机关的“颁证行为”，而对桑植县人民政府委托桑植县房地产管理局实施的房屋拆迁及允许后靠建房的行政行为并没有提起诉讼，本次诉讼也没有请求撤销桑植县人民政府委托桑植县房地产管理局实施的该项行政行为。而一审法院以该行政协议不符合法律规定为由判决责令上诉人对被上诉人的申请事项作出处理，上诉人认为，该判决违反了“不告不理”诉讼原则，属程序违法。二、原审判决认定上诉人对利害关系人（被上诉人）的申请事项不给答复，对第三人重建房屋并损害他人合法权益的行为不予处理，属行政不行为，属认定事实错误。三、被上诉人主张第三人建房影响其通光采光等相邻权，系民事法律关系范畴，应以民事诉讼的救济方式寻求解决。四、原审判决适用法律错误，第三人重建房屋系原址原建，虽然征收拆迁协议中体同“允许后靠”，但第三人建房并没有越过原有界址，而且第三人的建房行为发生在原桑植县建设委员会颁证之前。被上诉人主张第三人建房影响其通风采光等相邻权并不是原桑植县建设委员会的颁证行为所导致，被上诉人的主张属民事法律关系范畴，应适用我国民法及民事诉讼法予以调整，原审判决适用我国行政诉讼法及司法解释，属适用法律错误。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律不当且程序违法。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条之规定，请求二审法院依法撤销湖南省桑植县人民法院（2014）桑法行初字第67号行政判决，依法判决驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人没有提交书面答辩状。在庭审时口头答辩称：1、上诉人县规划局违背法不授权不可为，法律授权才可为的规定，起因是在拆迁后，拆迁协议没有被撤销，一系列的官司都是规划局滥用职权；2、市中院、省高院的终审判决都不允许再修，规划局视法律于不顾，撤三次证，发三次证。规划局超过法定期限不予答复，我只能告规划局不作为。我写了多次报告，规划局还没有处理。我要求规划局履行职责，是规划局的法定职责，我才上告。桑植县人民法院作出的判决是正确的，要求二审法院予以维持。
原审第三人同意上诉人的上诉请求。
上诉人和被上诉人在原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经庭审调查，可以作为认定本案事实的依据。
原审第三人在二审庭审中提交7份证据：1、征收补偿协议复印件；2、2007年的国土使用证；3、罗菊香宅基地现状图复印件一份；4、罗菊香私房建项目规划红线图复印件一份；5、建设工程规划许可证复印件；6、2005年行政复议决定书；7、房屋产权证复印件一份。拟证明建房前签好了协议，办好了证件，2005年才修的屋，是合法建设。
对于原审第三人提交的证据，上诉人发表质证意见认为同意原审第三人提交的证据所要证明的主张。被上诉人发表质证意见认为：房产证、两次修建许可证、三次规划许可证都是通过法定程序撤销了，没有法律效力。
被上诉人当庭陈述：罗菊香修建的房屋系门面，导致其后面的门被堵，光线被挡，把我的土地占了。
合议庭综合二审庭审调查、双方诉争陈述意见及一审提交的证据，确认二审认定的部分事实与一审认定事实基本一致。
另查明：2012年6月5日，上诉人桑植县规划管理局规划监察大队收到被上诉人张冬生送来相关申请事项材料8份。2013年8月21日，上诉人桑植县规划管理局以桑规信访复字函（2013）1号《关于张冬生、刘桂香同志有关信访事项回复意见》：你们上访反映县政府几次颁证构成行政侵权，应依法赔偿，此事件涉及到“行政违法”、“行政赔偿”等法律问题，建议你们通过司法程序进行解决。2013年12月9日，上诉人桑植县规划管理局作出《关于对张冬生、刘桂香信访件的答复》：“你们于2013年11月28日到我局送来“关于罗菊香违法建房的投诉并要求依法拆除的报告”收悉。建议你们通过司法程序依法进行解决。”2014年12月1日，被上诉人张冬生、刘桂香向桑植县人民法院提起行政诉讼，请求判决上诉人桑植县规划管理局履行法定职责，启动执法程序拆除罗菊香违法所建之房屋，排除妨碍恢复原样。桑植县人民法院受理后，于2014年12月2日依法给上诉人桑植县规划管理局送达应诉通知书，上诉人提出延期举证申请书，桑植县人民法院作出准许延期通知书，延长举证期限至2015年1月15日。但上诉人桑植县规划管理局没有依法提交行政答辩状。
本院认为：本案争议的焦点在于被上诉人要求上诉人履行规划管理法定职责是否符合法律规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款的规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。上诉人受理被上诉人要求“关于罗菊香违法建房的投诉并要求依法拆除的报告”后，分别于2013年8月21日、2013年12月9日两次作出信访事项的回复意见，该事项告知被上诉人通过司法程序进行解决，但未对被上诉人提出的申请事项作出实质的行政处理意见。已构成行政不作为，视为不及时履行规划管理的法定职责。对于上诉人是否作出拆除房屋的行政决定，因涉及到第三人的权益应当由有权机关进一步查清和处理，人民法院不宜一并作出认定和处理。原审法院在判决主文中涉及第三人房屋是否具有合法性认定超出审理范围，应当纠正。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，其判决结果正确，应当依法维持。综上，上诉人提出该案属于民事法律关系范畴及原审判决适用法律错误的上诉理由不能成立，应依法驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人桑植县规划管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 钟 强
审判员 王 峰
审判员 王艳欣
二〇一五年四月二十四日
书记员 王 芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。