吉林省通榆县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉0822行初21号
原告：章承仁，男，1951年4月4日生，满族，无业，现住吉林省白城市洮北区幸福街道四委*组。
委托代理人：林强，吉林巩固律师事务所律师。
被告：通榆县水利局。
法定代表人：刘宝辉，职务：局长。
委托代理人：张殿勇，通榆县水利局主任科员。
委托代理人：刘一霖，通榆县开通镇社区法律服务所法律工作者。
原告章承仁因要求确认被告通榆县水利局于2016年6月16日阻止原告在其承包地内开垦耕种的行政行为违法，于2016年8月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告章承仁及委托代理人林强，被告通榆县水利局的委托代理人刘一霖、张殿勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年6月16日被告通榆县水利局认为原告在霍林河河道内，兴隆水库东北1.5公里处开垦河道的行为违法，阻止了原告开垦耕种。
原告诉称：原告于2014年11月4日与贾桂侠签定草原转让合同一份，贾桂侠将其承包的座落在向海乡富国村1453.8亩草原（其中含盐碱地）转让给原告。2015年原告对承包土地内64公顷盐碱地进行改造。2016年春原告对64公顷土地进行耕种时，被告派工作人员多次制止，不让耕种，给原告造成直接损失。为保护原告合法权益，故诉到法院，请求法院依法确认被告行政行为违法，赔偿原告经济损失。
原告提供的证据有：
1、贾桂侠与章承仁签订的草原转让合同及测绘图，证明原告通过转让的方式取得争议土地使用权；
2、2012年通榆县国土资源局地籍调查表两册，证明争议地的使用权人是向海乡富国村；
3、1997年12月31日富国村与赵景辉签订的草原承包合同，证明1998年富国村就将争议地发包给赵景辉，不是河道；
4、通榆县人民法院（2015）通法向民初字第221号民事判决书，证明原告对170公顷的草原享有承包经营权，该地系当年赵景辉承包合同中的一部分，以此类推原告与贾桂侠签订的合同中的土地是富国村的；
5、富国村村民委员会出具的证明，证明争议地是1997年12月31日赵景辉承包合同中的一部分土地；
6、第二次全国土地调查利用现状图（二调图），证明争议地为盐碱地，不是河道。
被告通榆县水利局辩称：章承仁作为本案原告主体不适格，被告对享有管辖权的河道即本案争议地进行管理的行政行为与章承仁没有法律上的利害关系。争议地为河道，虽然争议地在富国村内，但依法该河道被告享有管理权，原告在河道内开垦种植了高杆作物，其行为是违法的，被告依法行政合理合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告通榆县水利局提供的证据有：
1、中华人民共和国国家测绘总局绘制的地形图，证明争议地为河道；
2、责令停止河道违法行为通知书，证明2016年6月16日被告派员到原告耕种现场，责令原告停止开垦河道的行为。
3、证人齐春晟和燕道峰当庭证言，证明2016年6月16日，接到群众举报，证人及时赶到现场，制止原告的开垦行为，向原告下达责令停止河道违法行为通知书，原告当时没有接收，但违法行为被制止，当时原告已经耕种10多晌葵花和绿豆。
本院依法调取了以下证据：
通榆县国土资源局的说明，内容为：二调图全称是第二次全国土地调查利用现状图，地类情况认定是依据2008年遥感影像现状和现场踏查情况进行认定的，但不能确定土地使用权情况；地籍调查表通过权属调查和地籍测量，查清宗地的权属、界址线、面积、用途和位置等情况，形成数据、图件、表册等调查资料，为土地注册登记、核发证书提供依据，是土地登记的基础工作。
经庭审质证，被告认为贾桂侠与章承仁签订的草原转让合同及测绘图，不能证明争议地是盐碱地，富国村将河道发包属于越权发包；地籍调查表登记内容不清楚，没有土地调查人和指界人签名，没有具体日期，也不能证明争议地是盐碱地；1997年12月31日富国村与赵景辉签订的草原承包合同和通榆县人民法院（2015）通法向民初字第221号民事判决书与本案无关；富国村证明发包的是草原，如果将河道发包就是越权发包；对“二调图”无异议，但“二调图”不能确定土地权属，即使是盐碱地也不能证明不是河道。
原告认为被告提供的河道地形图是1960年绘制的且没有河道标注，不能证明争议地是河道；责令停止河道违法行为通知书、证人齐春晟和燕道峰当庭证言，证明了被告实施了行政行为，侵害了原告的土地承包经营权，造成了原告的经济损失。
原告认为通榆县国土资源局出具的说明，充分证明争议地为盐碱地归富国村使用；被告认为通榆县国土资源局出具的说明，证明“二调图”和地籍调查表不是土地确权的依据，不能证明争议地不是河道。
对上述证据认证如下：被告对原告提供的贾桂侠与章承仁签订的草原转让合同及测绘图、1997年12月31日富国村与赵景辉签订的草原承包合同，富国村村民委员会出具的证明的真实性无异议，只对证明的问题有异议，因此予以采信；2012年通榆县国土资源局地籍调查表是国土资源局工作人员通过实地调查、测量形成的基础资料，第二次全国土地调查利用现状图（二调图）是国土资源部公示后发布的土地现状图，具有专业性和权威性，予以采信；通榆县人民法院（2015）通法向民初字第221号民事判决书，系生效判决，予以采信。
中华人民共和国国家测绘总局绘制的地形图，没有任何标注，无法确定地图中哪里是土地、草原、森林、河流，因此不予采信；责令停止河道违法行为通知书、证人齐春晟和燕道峰当庭证言，原告无异议，予以采信。
通榆县国土资源局出具的说明，原、被告质证后无异议，予以采信
经审理查明：1997年12月31日赵景辉与通榆县四井子乡富国村村民委员会（合乡并镇后归向海乡）签订了草原承包合同，承包草原4275亩，期限30年从1998年1月1日至2027年12月31日。2011年赵景辉病故，承包的草原重新发包，2012年2月1日富国村与贾桂侠签订草原承包合同，贾桂侠承包1453.8亩；2012年5月5日富国村与赵景辉的妻子李术兰、儿子赵广友重新签订草原承包合同，承包面积变更为170公顷，地类主要为盐碱地、旱地、草原。2014年10月13日李术兰、赵广友经富国村同意将其承包的170公顷草原转让给原告，转让费500000元；2014年11月4日经富国村同意贾桂侠将其承包的草原转让给原告，转让费550000元，期限至2027年12月31日。2016年6月原告在贾桂侠转让的承包地面积内对64公顷盐碱地开垦耕种时，被告派其工作人员进行了阻止，致使原告未能耕种。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，原告在其承包的草原内对其中的盐碱地进行改造耕种时，被告的工作人员实施了阻止行为，原告认为侵犯其合法权益就有权提起诉讼，因此原告具备本案的主体资格。
《河道等级划分办法》第四条规定：“河道划分为五个等级，即一级河道、二级河道、三级河道、四级河道、五级河道”、第五条规定：“河道等级划分程序：一、二、三级河道由水利部认定；四、五级河道由省、自治区、直辖市水利（水电）厅（局）认定”，因此是否为河道，必须有相关机构的权威认定，被告主张原告开垦的64公顷土地属于河道，未提供河道认定的证据，另外，该地在土地部门的地籍调查表中，登记的使用权人为富国村，始终由富国村发包，且“二调图”显示，该土地现状为盐碱地，综上可以认定原告开垦的64公顷土地不属于河道。被告作为县级人民政府水利行政主管部门，管理河道是其法定职责，管理土地是县级人民政府国土资源局的法定职责，因此被告阻止原告耕种的行政行为超越职权，属于行政事实行为，不具有可撤销的内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）----；（三）------”，据此应当确认被告的行政行为违法。
《中华人民共和国土地管理法》第三十九条第一款规定：“开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的开垦区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地”，据此原告未经批准开垦土地，属于违法行为，其损失不予保护。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定、《中华人民共和国土地管理法》第三十九条第一款规定，判决如下：
一、被告通榆县水利局于2016年6月16日阻止原告在其承包地内开垦耕种的行政行为违法；
二、驳回原告要求被告赔偿经济损失的诉讼请求。
诉讼费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白城市中级人民法院。
审判长 胡文建
审判员 刘福临
审判员 牟永贵
二〇一六年十二月十九日
书记员 邢 齐