浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终347号
上诉人（原审原告）李育明，男，1953年11月19日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。
上诉人（原审原告）谢永瑞，男，1944年10月13日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。
上述两上诉人的共同委托代理人刘武传，北京观唐律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号行政管理中心。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人许洋哲，温州市国土资源局瓯海分局工作人员。
委托代理人盛佳文，浙江平宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人李强，省长。
委托代理人李黎虹，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
李育明、谢永瑞诉温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地行政征收及浙江省人民政府（以下简称省政府）土地征收行政复议一案，温州市中级人民法院于2016年2月22日作出（2015）浙温行初字第345号行政裁定。李育明、谢永瑞不服，向本院提出上诉。本院于2016年3月29日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人李育明及其与上诉人谢永瑞的共同委托代理人刘武传，被上诉人温州市政府的委托代理人盛佳文、许洋哲，被上诉人省政府的委托代理人李黎虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定认定:李育明、谢永瑞系浙江省温州市瓯海区南白象街道南湖村（以下简称南湖村）村民，在该村享有土地承包经营权。2003年2月27日，温州市政府制定《温州市市区征用农民集体所有土地管理办法》（第69号令，自2003年4月1日起施行）。2007年12月31日，省政府作出浙土字A[2007]-0478号建设用地审批意见书，批准征收温州市政府本年度计划第六批次建设用地28.1453公顷，其中征收南湖村集体可调整果园23.9127公顷（358.6902亩）。2008年6月25日，温州市政府制定《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（第101号令，自2008年7月1日起施行）。同年7月13日，温州市政府办公室作出温政办〔2008〕105号《关于市政府令第101号实施后有关政策衔接的意见》，其中规定：“2007年1月1日后批准的征地项目，征地补偿安置方案尚未批复的，由被征地单位选择征地补偿安置政策，……国土资源部门应当书面告知被征地单位，在征地补偿安置方案批复前，必须经村民大会或村民代表大会讨论通过，并由被征地单位提出书面申请。”2009年8月15日，温州市国土资源局瓯海分局向南湖村村民委员会送达了温土资征〔2009〕3040号《征地补偿标准、安置方案告知书》，告知南湖村村民委员会就征地补偿标准和安置方案有选择第101号、第69号令的权利。同年11月13日，温州市征地事务处向温州市政府上报《关于要求批准南湖村征地补偿安置方案的请示》。2009年11月19日，温州市政府作出温政土征字〔2009〕140号《关于瓯海区南白象街道南湖村征地补偿安置方案的批复》（以下简称140号批复），同意土地补偿安置补助费标准按照第l01号令执行，核定征地补偿安置费用2526.9724万元等。2010年8月5日，案外人叶绍丰、朱岳林不服该批复，向本院提起行政诉讼，请求撤销该批复，本院于同月19日受理。同年11月5日，本院作出（2010）浙温行初字第76号行政判决，认为因温州市区征地补偿政策发生变化，温州市政府结合征地政策处理工作的实际情况，在告知南湖村村民委员会对第101号、第69号令进行选择后作出被诉批复，同意土地补偿安置补助费标准按第101号令的规定执行，于法有据。叶绍丰、朱岳林主张被诉批复程序违法并请求撤销的理由不能成立，不予支持。据此，判决驳回叶绍丰、朱岳林的诉讼请求。该行政判决已发生法律效力。原告李育明、谢永瑞不服140号批复，于2015年5月26向省政府申请行政复议，省政府于同年6月1日受理。因案情复杂，延长行政复议期限30日。省政府于2015年8月17日作出浙政复[2015]241号行政复议决定，维持140号批复。以上事实，有浙土字A[2007]-0478号《浙江省建设用地审批意见书》、《温州市市区征用农民集体所有土地管理办法》（温州市政府第69号令）、《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温州市政府第101号令）、《温州市人民政府办公室关于市政府令第101号实施后有关政策衔接的意见》、《关于要求批准南湖村征地补偿安置方案的请示》、140号批复、本院（2010）浙温行初字第76号行政判决书、浙政复〔2015〕241号行政复议决定书等证据证实。
原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（九）项的规定，行政诉讼标的已为生效裁判所羁束，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本院已生效的（2010）浙温行初字第76号行政判决认为撤销被诉行政行为的理由不能成立，并驳回该案原告叶绍丰、朱岳林的诉讼请求。鉴于本案与（2010）浙温行初字第76号行政诉讼案的被诉行政行为相同，本案的诉讼标的已为生效的（2010）浙温行初字第76号行政判决所羁束，因此，原告李育明、谢永瑞请求撤销温州市政府作出的140号批复，不符合起诉条件，应予驳回原告对该项请求的起诉。因该项请求是原告请求责令被告温州市政府按第69号令第十九条关于“安排农村集体经济组织一定数量安置用地”的规定安排安置用地的前提，故应予驳回原告对被告温州市政府全部请求的起诉。原行政行为与行政复议行为系主从关系，鉴于本院已驳回原告不服原行政行为的起诉，复议程序的合法性不属于本案审查范围，应予一并驳回原告不服行政复议行为的起诉。但被诉行政复议案件审查的行政行为与（2010）浙温行初字第76号行政诉讼案的被诉行政行为相同，被诉行政复议审查标的已为生效的（2010）浙温行初字第76号行政判决所羁束，省政府予以受理并作实体处理不当，本院予以指正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（九）项的规定，裁定驳回原告李育明、谢永瑞的起诉。
李育明、谢永瑞上诉称：2007年9月30日,温州市征地事务处与南湖村村民委员会签订两份《征地补偿安置协议》，征收南湖村集体土地358.6902亩,涉及上诉人和被征地农民165户。经温州市政府上报，省政府作出浙土字A[2007]-0478号建设用地审批意见书，同意征收温州市本级2007年计划第六批次建设用地，其中南湖村土地358.6902亩。2008年3月26日，温州市国土资源局作出温土公〔2008〕第109号《征地补偿安置方案公告》，公告内容包括土地补偿标准、安置补助费标准、青苗补偿费标准、安置用地指标、农转非及被征地农民基本生活保障人数以及提出异议的权利和时间等，其中安置用地指标53.8035亩（换算建设面积为53803.5平方米以上），包括二产37.6625亩，三产16.1410亩。2008年6月25日，温州市政府制定《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（第101号令，自2008年7月1日起施行）。同年7月13日，温州市政府办公室作出温政办〔2008〕105号《关于市政府令第101号实施后有关政策衔接的意见》，其中规定：“2007年1月1日后批准的征地项目，征地补偿安置方案尚未批复的，由被征地单位选择征地补偿安置政策，……国土资源部门应当书面告知被征地单位，在征地补偿安置方案批复前，必须经村民大会或村民代表大会讨论通过，并由被征地单位提出书面申请。”2009年8月15日，温州市国土资源局瓯海分局向南湖村村民委员会送达了温土资征〔2009〕3040号《征地补偿安置方案告知书》，告知就征地补偿标准和安置方案有选择第101号、第69号令的权利。2009年8月18日，南湖村村民委员会向温州市国土资源局瓯海分局提交申请书，表示经村民代表会议讨论决定，选择市政府第101号令的办法作为征地补偿安置标准。2009年11月19日，温州市政府作出被诉批复，该批复明确了征地补偿费金额、农转非和被征地农民基本生活保障人数等内容，其中规定住宅用房安置指标建筑面积21521.41平方米。被诉批复与原签订的两份征地补偿安置协议不符，侵犯了上诉人等被征地农民的合法权益。上诉人于2015年5月26向省政府申请行政复议，并于8月17日收到省政府浙政复〔2015〕241号行政复议决定，该复议决定维持了被诉批复。上诉人对上述两个行政行为不服，向原审法院提起诉讼。原审法院以本案被诉行为与该院（2010）浙温行初字第76号行政诉讼案件的被诉行政行为相同，本案的诉讼标的已为生效的（2010）浙温行初字第76号行政判决羁束为由，驳回了上诉人的起诉。上诉人认为，原审法院上述76号行政判决遗漏了当事人（上诉人和其他被征地农民）参加诉讼，严重违反法定程序。上诉人与76号案件的原告叶绍丰、朱岳林均是温州市本级2007年计划第六批次建设用地358.6902亩范围内的被征地农民，与被诉批复具有利害关系。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。修订前的《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。76号案件和本案所诉行政行为相同，应根据《行政诉讼法》第二十九条规定，由人民法院通知涉案具有利害关系的人（上诉人和被征地农民）参加诉讼，但未通知，遗漏当事人，严重违反法定程序，应根据《行政诉讼法》第八十九条第（四）项规定依法作出处理。根据《中华人民共和国土地承包法》第十六条第（二）项，《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款、第一百三十二条，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第四十八条等规定，承包地被依法征收的，承包经营权人有权获得补偿、安置，政府应当足额补偿、安置，保障被征地农民的生活，补偿安置方案应当公告，并听取被征地集体经济组织和农民的意见。温州市瓯海区南白象街道霞坊村村民委员会虽然提交申请选择按温州市政府第101号令进行补偿安置，但村委会从未召开村民会议或村民代表会议，也未听取被征地农民的意见，并取得被征地农民过半数的同意，因此被诉批复按照村民委员会的选择适用101号令无效。温州市政府凭村民委员会的申请作出被诉批复，主要证据不足，适用法律错误，侵犯了上诉人等被征地农民的合法权益。省政府作出浙政复〔2015〕241号行政复议决定维持被诉批复，明显不当。请求：一、撤销一审裁定，撤销原审法院（2010）浙温行初字第76号行政判决，发回原审法院重审。二、撤销温州市政府2009年11月19日作出的140号批复和省政府于2015年8月17日作出的浙政复〔2015〕241号行政复议决定。三、请求温州市政府按照2007年9月30日温州市征地事务处与南湖村村民委员会签的两份征地补偿安置协议的内容作出批复。
温州市政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（九）项的规定，行政诉讼标的已为生效裁判所羁束，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案所诉行政行为与（2010）浙温行初字第76号案件的被诉行政行为相同，而该案行政判决已认定请求撤销被诉行政行为的理由不能成立，进而驳回该案原告叶绍丰、朱岳林的诉讼请求，因此，本案的诉讼标的已为生效的上述76号行政判决所羁束。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人请求撤销上述76号行政判决没有事实和法律依据。本案两上诉人均不是76号行政案件的当事人，且该案行政判决已经生效。若76号案件存在遗漏需参加诉讼的利害关系人等程序问题，也应该由该案当事人叶绍丰、朱岳林在法定期限内提出申诉。本案上诉人以76号案件遗漏当事人为由请求撤销该判决没有事实和法律依据。三、上诉人与本案被诉行政行为不具有利害关系。上诉人请求撤销被诉批复，但实际上上诉人对本案征地补偿安置费并无异议，该部分安置费已经发放到位，其仅是对批复核定的南湖村住宅安置指标21521.41平方米存在异议。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，村民委员会或者农村集体经济组织可以以集体经济组织名义提起诉讼。但本案被诉批复有关南湖村住宅安置指标系核定给南湖村集体经济组织，上诉人与其并不具有法律上的利害关系。请求二审法院驳回上诉的上诉请求，维持原判。
省政府答辩称：一、答辩人作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。答辩人于2007年12月31日作出的浙土字A[2007]-0478号《建设用地审批意见书》，批准征收温州市本级2007年度计划第六批次建设用地。该批次建设用地征收南湖村集体土地358.6905亩，涉及两上诉人使用的集体土地。2008年3月26日，温州市国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》（温土公〔2008〕第109号）。2008年4月1日，该公告在南湖村送达并张贴。2008年7月1日，温州市政府令第101号《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》生效实施。2009年7月22日，温州市国土资源局作出《征地补偿标准、安置方案告知书》，告知南湖村可以选择适用温州市政府令第101号或者第69号。2009年8月16日，该村向温州市国土资源局递交申请书，提出经村民代表会议讨论决定，选择温州市政府令第101号的规定作为征地补偿、安置方案的标准。2009年11月19日，温州市政府作出被诉批复。该批复符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，答辩人作出维持决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。二、答辩人作出的的行政复议决定程序合法。2015年5月26日，上诉人向答辩人申请行政复议。6月1日，答辩人予以受理。因情况复杂，延长30日行政复议期限并通知上诉人。8月11日，答辩人作出浙政复〔2015〕241号行政复议决定并送达上诉人，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条第一款的程序。三、一审裁定正确。一审裁定认定被诉批复已为生效的（2010）浙温行初字第76号行政判决所羁束，不应再作实体处理，并据此驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
庭审中，各方当事人围绕上诉人李育明、谢永瑞的起诉是否符合法定的起诉条件的审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，本案系因上诉人李育明、谢永瑞不服被上诉人温州市政府作出的140号批复而引发的诉讼。该批复的合法性已经温州市中级人民法院于2010年11月5日作出的（2010）浙温行初字第76号行政判决予以确认，该判决业已发生法律效力。原审法院以本案的诉讼标的已为上述生效判决所羁束，上诉人的起诉不符合起诉条件为由，裁定驳回两上诉人的起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（九）项的规定。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。至于上诉人对被诉批复的合法性以及上述生效行政判决提出的异议，均非本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年五月十九日
书 记 员 韦若莎