江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏13行初30号
原告泗阳县临河镇曹渡村苏志国等95人（名单见附件）。
诉讼代表人苏志国，男，1953年8月13日出生，汉族，农民，住泗阳县。
诉讼代表人徐安荣，男，1941年4月3日出生，汉族，农民，住泗阳县。
委托代理人张绪明，北京市中银（南京）律师事务所律师。
被告宿迁市人民政府，住所地宿迁市宿城区南湖路1号。
法定代表人王天琦，市长。
委托代理人洪峥嵘、丁静，市政府法制办工作人员。
被告泗阳县人民政府，住所地泗阳县众兴镇北京中路16号。
法定代表人马伟，县长。
出庭负责人林莉，副县长。
委托代理人刘凯、陈鹏飞，县政府法制办工作人员。
第三人泗阳县临河镇人民政府，住所地临河镇临河街。
法定代表人王恒兵，镇长。
出庭负责人薛雷雷，副镇长。
委托代理人张同余，江苏致强律师事务所律师。
原告泗阳县临河镇沈圩村苏志国等95人诉被告宿迁市人民政府、泗阳县人民政府土地确权一案，本院于2017年4月11日立案受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因泗阳县临河镇人民政府与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参与诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年8月30日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人苏志国、徐安荣，委托代理人张绪明，被告宿迁市人民政府委托代理人洪峥嵘、丁静，被告泗阳县人民政府出庭负责人林莉及委托代理人刘凯、陈鹏飞到庭参加诉讼。本案因审理需要扣除相应审限。现已审理终结。
2016年3月1日，包括原告在内的泗阳县临河镇漕渡村苏志国等98人向被告泗阳县政府向提出土地确权申请，要求将位于泗阳县境内的227329平方米废黄河滩涂所有权确认属于漕渡村一、二、三、四、五组集体所有。2016年11月15日，泗阳县政府作出（泗政发〔2016〕153号）《泗阳县人民政府关于临河镇漕渡村一、二、三、四、五组苏志国、徐安荣、徐生来等98户村民与临河镇人民政府废黄河滩涂土地权属争议的处理决定》，确认争议土地的所有权属于国家所有。确权申请人中有95人不服，向宿迁市政府申请复议。2017年3月31日市政府作出[2017]宿行复第017号行政复议决定，维持泗阳县政府作出泗政发〔2016〕153号土地权属争议处理决定。原告不服，提起本案诉讼。
原告诉称：泗阳县人民政府作出的泗政发〔2016〕153号土地权属争议处理决定，以及市政府作出的[2017]宿行复第017号行政复议决定，认定事实和适用法律错误，故请求法院判决予以撤销，并依法判决泗阳县境内的227329平方米废黄河土地的所有权××泗阳县××、××、××、××、××组集体所有。具体理由如下：一、位于泗阳县境内的227329平方米土地，原来属于废黄河滩涂，经原告所属各小组开垦后种植粮食，已使用50年。2000年时，临河镇人民政府未征得原告的同意将该土地承包给案外人种植。同时，泗阳县国土资源局地籍上依然将争议土地登记在原告所属集体名下。因此，原告主张的争议土地所有权应该属于原告所属小组所有；二、被告泗阳县政府没有提供涉案地块登记在县政府或临河镇政府名下的证据，故没有证据证明争议土地属于国家所有。
被告泗阳县政府答辩称，泗阳县政府作出的泗政发〔2016〕153号处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请予以维持。主要理由为：一、争议土地权属争议处理决定认定事实清楚、证据充分。争议土地属于黄河故道水位下降后形成的滩涂地。20世纪60年代末始，泗阳县政府、原相关公社和大队对黄河故道进行改造，至70年代中期基本达到可耕种条件。但在1982年国家实行家庭联产承包责任制时，未被纳入承包土地范围，也未纳入计税缴费土地面积。90年代初，泗阳县政府利用世界银行贷款对黄河故道全线进行开发整理，各乡镇均成立了农业资源规划开发办公室，负责黄河故道开发整治工作。开发整治后，原临河乡境内黄河故道形成了里面是一道河堤，中间是滩涂地（整理后可耕种的围田），外面是故道边缘渠带路的格局。90年代中期，原临河乡开发办将可耕种土地交给农户耕种，由农户上交“开发粮”。2001年开始，临河镇人民政府通过公开拍卖逐步将黄河故道沿线的土地分别发包给有关单位和个人。二、争议土地权属争议处理程序合法。2016年3月1日，被申请人收到申请人土地确权申请后依法受理，并安排泗阳县国土资源局先行调查。9月14日，泗阳县国土资源局作出调查处理意见，并于同月20日报送县政府。11月15日，县政府作出土地权属争议处理决定，并于次日送达。三、土地权属争议处理决定适用法律正确。争议土地属于黄河故道水位下降后形成的滩涂地，是由政府开发整治并暂交农民耕种，土地性质并未改变，也不在承包土地的范围内。同时，原告并无充分证据证明争议土地属于原告所在村民小组集体所有。被告根据《中华人民共和国物权法》第四十八条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十八条的规定作出的处理决定，适用法律正确。
被告宿迁市政府答辩称，宿迁市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。请求驳回原告诉讼请求。
第三人临河镇政府称，同意泗阳县政府答辩意见，请求驳回原告诉讼请求。
经审理查明：泗阳县境内黄河故道原为泗水下游。历史上黄河决口分流入泗，明正德三年（1508），黄河主流由徐州入泗，泗水成为黄河。至清咸丰五年（1855），黄河在河南铜瓦厢北决口，夺大清河北徙。铜瓦厢以南黄河成为故道，称废黄河。黄河夺泗后泥沙淤积，形成废黄河滩涂。在泗阳境内，废黄河河床宽浅，无堤防，最宽处8-9千米，最窄处不足300米，水位变幅大，季节性丰枯变化明显。汛期高水下泄，防汛任务严峻。1963年7月19日废黄河最高行洪水位达20.5米，1974年8月1日杨工行洪水位达19.87米。争议土地位于泗阳县××境内××故道南侧，系历史最高洪水位以下滩涂地。经泗阳县国土资源局测绘，该土地面积共227329平方米。从20世纪60年代末开始，泗阳县政府、原相关公社和大队对黄河故道滩涂进行改造利用，至70年代中期基本达到可耕种条件。1982年实行家庭联产承包责任制时，争议土地由相关村民小组分配给村民种植，但未纳入集体土地承包范围，也未纳入计税缴费土地面积。1992年徐州地区废黄河改向徐洪河排水，睢宁以下废黄河行洪压力减小，泗阳境内故道具备按圩田治理条件。90年代初，泗阳县政府利用世界银行贷款，按照统一规划、分步实施的原则，对黄河故道全线进行开发整治。原临河乡成立了农业资源规划开发办公室，专门负责黄河故道开发整治工作。开发整治后，原临河乡境内黄河故道目前形成了中间是中泓河道，最外面是故道边缘渠带路，中泓河堤与渠带路之间是滩涂圩田的格局。90年代中期，原临河乡农业资源规划开发办公室将开发后的滩涂圩田承包给农户耕种，由农户上交“开发粮”。2001年开始，第三人临河镇政府通过公开拍卖方式，逐步将黄河故道沿线的滩涂圩田发包给有关单位和个人经营。
2016年3月1日，包括原告在内的临河镇漕渡村一、二、三、四、五组苏志国等98人，以及沈圩村四组赵春风等36人，沈圩村六组赵开山等28人，沈圩村九、十组钱光强等84人，临河镇沈圩村一、二、三、四组村民143人，杨工村九组（原河滩村一组）刘子敬等49人，分别就各组境内黄河故道滩涂地向泗阳县政府提出土地确权申请。上述申请人认为所申请确权的土地性质相同，故一并向县政府提供证据材料。泗阳县政府予以合并听证审查后认为各案所争议土地均系黄河故道滩涂地，都属于国家所有。就本案，2016年11月15日，泗阳县政府作出泗政发〔2016〕153号《泗阳县人民政府关于临河镇漕渡村一、二、三、四、五组苏志国、徐安荣、徐生来等98户村民与临河镇人民政府废黄河滩涂土地权属争议的处理决定》，确认案涉位于泗阳县境内的227329平方米废黄河滩涂争议土地（东至园地、西至路、南至耕地、北至耕地范围内的不规则地块）的所有权属于国家所有。原告苏志国等95人不服，向宿迁市政府申请复议。2017年3月31日市政府作出[2017]宿行复第017号行政复议决定，维持泗阳县政府作出的上述处理决定。原告不服，提起本案诉讼。
上述事实有原被告双方陈述、答辩意见，杨工村九组（原河滩村一组）1981年至1989年土地调整记录、进黄河底土地人员名单及土地面积记录，1999年临河镇农民承担费用和劳务归户计算表，1996年临河镇农业税依率计征汇总清册，有关建设、承包、租赁合同，付款凭据，泗阳县水利局出具的《关于黄河故道历史最高洪水位调查情况》，《泗阳县水利志》关于泗阳县境内黄河故道历史记载，争议地块现状图、现场勘测图、现场测绘记录表，沈圩村土地所有权证书，漕渡村委会出具的证明，泗阳县国土资源局调查笔录，听证笔录等证据予以证实，本院予以确认。
本案争议焦点为，泗阳县政府确认涉案争议土地所有权属于国家所有是否正确。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第四十八条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：“依据一九五Ο年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”该规定第十一条规定:“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无提防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。”该规定第十八条规定:“土地所有权争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”本案中，争议地块系黄河故道滩涂，并且处于最高洪水位以下，在土改或者实施1962年《六十条》时，也没有分配给农民或者划入农民集体范围，因此，该土地应属于国家所有。原告提供的相关小组1981年至1989年土地调整记录、进黄河底土地人员名单及土地面积记录、土地登记明细账等材料系村民小组制作的土地使用记录，并非地籍登记材料，仅能证明土地改造后涉案土地曾被相关村民小组耕种，但不能据以证明该土地已分配给农民集体。原告还提供了1984年4月泗阳县政府颁发给漕渡村三组孙维胜的《承包土地使用证》。原告认为该土地使用证中的“河底”地块包含在争议土地范围，用以证明争议地块属于集体承包地。经查：一、该土地使用证虽然记载有“河底”地块，但原漕渡大队第一生产队1983年土地登记资料反映，该集体既有“河底”地块,也有“黄河底”地块；二、漕渡村委会出具证明，证实该土地使用证上记载的“河底”地不在争议地块范围；三、在确权程序中包括原告诉讼代表人在内的村民均证实，争议土地未曾纳入集体承包地范围。因此，本院认为，该土地使用证与黄河故道滩涂圩田不具有关联性，不能证明争议土地曾被纳入集体承包地。原告另提供了一份临河镇政府通告，该通告称“古黄河沿线沈圩村境内林地属于集体所有，凡未经过合法途径擅自耕种的均属违法行为。请相关农户于12月27日前无条件交出土地”，可见镇政府已经确认争议土地属于集体所有。本院认为：一、临河镇政府不具有对土地所有权进行确权的法定职权，该通告也不是土地权属确权文件；二、从通告内容看，临河镇政府发布该通告的目的在于收回被农户擅自使用的土地。其表述相关土地属集体所有，意义在于强调土地使用权不属于相关农户，重在区分公与私，而非区分集体与国家。因此，该通告也不能证明争议土地所有权属于农民集体所有。
综上，本院认为，被告泗阳县政府就该土地权属争议作出的泗政发〔2016〕153号处理决定，事实清楚，程序合法，结果正确。被告宿迁市政府受理原告复议申请后，依法作出[2017]宿行复第017号行政复议决定，程序合法。原告认为争议土地属于原告所属小组集体所有，缺乏法律和事实依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告泗阳县临河镇曹渡村苏志国等95人的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长 谈 强
审判员 周丽丽
审判员 于元祝
二○〇一七年十二月十二日
书记员 张 敏
附件：原告名单（共95人）
苏志国，男，汉族，1933年8月13日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组183号。
徐安荣，男，汉族，1941年4月3日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组145号。
徐生来，男，汉族，1932年10月16日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组186号。
鲁守刚，男，汉族，1945年9月16日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组19号。
鲁中勤，男，汉族，1962年1月30日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组2号。
王用才，男，汉族，1937年5月29日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组181号。
孙其全，男，汉族，1974年1月22日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组69号。
孙化凤，男，汉族，1941年1月7日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组309号。
孙以栋，男，汉族，1969年11月30日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组112号。
颜翠华，女，汉族，1965年8月8日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组157号。
王侠，女，汉族，1960年1月13日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组178号。
曹佃英，女，汉族，1941年6月21日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组112号。
胡英，女，汉族，1959年11月24日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组126号。
孙心利，男，汉族，1967年8月12日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组122号。
苏良勤，男，汉族，1959年10月28日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组121号。
卜月兰，女，汉族，1935年10月13日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组76号。
孙以买，男，汉族，1950年2月13日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组77号。
鲁中华，男，汉族，1958年5月4日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组38号。
王香，女，汉族，1971年7月26日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组91号。
顾华前，男，汉族，1946年2月21日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组102号。
丁厚松，男，汉族，1965年9月12日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组8号。
孙心富，男，汉族，1952年9月9日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组43号。
孙维胜，男，汉族，1939年7月16日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组137号。
杜士全，男，汉族，1941年11月29日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组79号。
彭学付，男，汉族，1966年6月26日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组4号。
姜美侠，女，汉族，1965年7月5日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组155号。
丁后宝，男，汉族，1962年9月19日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组7号。
刘绪宝，男，汉族，1960年8月18日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组170号。
丁光英，女，汉族，1969年1月6日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组61号。
孙心贵，男，汉族，1958年3月10日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组176号。
张兰英，女，汉族，1939年2月5日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组284号。
孙心江，男，汉族，1965年10月16日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组82号。
孙以前，男，汉族，1962年5月1日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组176号。
王玉梅，女，汉族，1966年3月8日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组14号。
顾超,男，汉族，1960年4月28日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组106号。
顾国喜，男，汉族，1970年11月15日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组107号。
陈思平，女，汉族，1965年8月10日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组85号。
孙心志，男，汉族，1948年3月26日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组99号。
孙心明，男，汉族，1950年11月18日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组16号。
云丽红，女，汉族，1961年7月9日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组100号。
徐宜金,男，汉族，1961年11月1日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组159号。
徐万明，男，汉族，1971年5月18日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组16号。
李翠花，女，汉族，1956年6月1日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组134号。
李学英，女，汉族，1940年10月19日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组81号。
孙绕祥，男，汉族，1967年10月23日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组101号。
孙国华，男，汉族，1969年4月9日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组98号。
徐乃富，男，汉族，1952年4月26日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组134号。
杨安芹，女，汉族，1967年3月17日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组149号。
孙心忠，男，汉族，1950年8月9日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组110号。
陈复兴，男，汉族，1961年5月8日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组36号。
徐军业，男，汉族，1990年11月7日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组153号。
孙以兵，男，汉族，1943年7月20日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组17号。
陈复艮，男，汉族，1961年12月28日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组6号。
陈复功，男，汉族，1949年8月20日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组130号。
尤传华，女，汉族，1936年1月26日生，住江苏省泗阳县临河乡曹渡村三组。
徐宜胜，男，汉族，1969年8月28日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组54号。
夏志珍，女，汉族，1975年2月21日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组47号。
胡茂中，男，汉族，1955年12月20日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组50号。
徐宜权，男，汉族，1968年7月4日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组。
孙以富，男，汉族，1968年6月14日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组137号。
董平，女，汉族，1962年11月7日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组176号。
孙家华，男，汉族，1957年9月10日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组66号。
于秀红，女，汉族，1955年1月16日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组43号。
孙维鲁，男，汉族，1929年9月23日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组260号。
孙家荣，男，汉族，1953年9月30日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组46号。
沈翠英，女，汉族，1953年9月30日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组209号。
张继兰，女，汉族，1956年3月16日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组66号。
孙心祥，男，汉族，1949年5月15日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组64号。
吴翠荣，女，汉族，1952年8月23日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组64号。
许美勤，女，汉族，1969年12月24日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组154号。
孙家友，男，汉族，1945年2月17日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组239号。
许美荣，女，汉族，1960年6月17日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组100号。
田玉珍，女，汉族，1936年7月16日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组14号。
徐保生，男，汉族，1941年7月11日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组14号。
曹殿兰，女，汉族，1940年12月18日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组96号。
刘家刚,男，汉族，1950年1月12日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组167号。
石玉兰，女，汉族，1942年11月5日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组181号。
孙心明，男，汉族，1941年11月9日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组21号。
许清龙，男，汉族，1960年12月18日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组188号。
顾华明，男，汉族，1960年10月1日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组166号。
骆贵兰，女，汉族，1970年11月28日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组77号。
孙校，男，汉族，1965年3月23日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组27号。
李月珍，女，汉族，1956年12月3日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组161号。
孙家祥，男，汉族，1961年5月6日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组75号。
李连久，男，汉族，1964年12月2日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组76号。
王彩珍，女，汉族，1957年2月3日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组77号。
孙新雯，男，汉族，1939年11月7日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组273号。
王其玉，女，汉族，1942年8月22日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组60号。
孙钰芯，男，汉族，1957年1月4日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村二组174号。
鲁永明，男，汉族，1973年1月18日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组70号。
孙其石，男，汉族，1974年2月24日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组66号。
卢道荣，女，汉族，1947年6月15日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组92号。
孙以超，男，汉族，1968年6月19日生，住江苏省宿迁市宿城区仓集镇仓集街24号。
邱玉兰，女，汉族，1958年5月2日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组176号。
孙密业，男，汉族，1958年10月7日生，住江苏省泗阳县临河镇曹渡村一组16号。
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