江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏行终227号上诉人（原审原告）杨柳。委托代理人王春明。被上诉人（原审被告）镇江市人民政府，住所地镇江市南徐大道68号。法定代表人朱晓明，该市市长。委托代理人陈皓，该市政府法制办公室干部。上诉人杨柳因诉镇江市人民政府（以下简称镇江市政府）不履行行政复议法定职责一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（2015）镇行初字第00022号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年2月29日立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，进行了书面审理。本案现已审理终结。一审法院认定，杨柳因宅基地审批问题,于2014年9月21日以挂号信的形式向镇江市京口区人民政府（以下简称京口区政府）邮寄了《依法行政申请书》，要求京口区政府给其办理宅基地和建房手续，京口区政府在法定期限内未予答复。杨柳认为京口区政府行政不作为，于2014年12月1日向镇江市政府提起行政复议申请，镇江市政府于2014年12月15日收到杨柳的补正材料，受理了复议申请，2015年1月26日作出了（2014）镇行复第66号《镇江市人民政府行政复议决定书》（以下简称《66号复议决定》），责令京口区政府在收到决定书之日起十五日内，对杨柳的诉求酌情予以处理并书面告知申请人。京口区政府收到《66号复议决定》后，于2015年2月2日作出《关于杨柳事项的答复》（以下简称《答复》），其主要内容为，农村宅基地报批程序及各部门按照职权分工审批。根据法律法规及镇江市相关文件规定，在镇江市京口区范围内无法办理新增的农村宅基地审批手续。该《答复》邮寄送达给了杨柳。2015年2月6日，杨柳向镇江市政府邮寄了要求京口区政府履行《66号复议决定》申请书。认为京口区政府作出《答复》是不履行法定职责，请镇江市政府要求京口区政府履行监督指导职责，给其办理宅基地建房手续。2015年2月16日，京口区政府在谏壁街道召开了与杨柳的见面会。会上，规划、国土部门、社区工作人员均当面告知并未收到杨柳提交的建房申请。2015年3月25日，杨柳向镇江市政府邮寄了《行政复议决定履行（强制或问责）执行申请书》，要求镇江市政府纠正京口区政府不作为的违法行为，要求京口区政府实际履行复议决定，并启动行政问责程序。2015年4月2日，杨柳不服京口区政府作出的《答复》，向镇江市政府申请行政复议。镇江市政府受理后，认为，按照《江苏省土地管理条例》的规定，杨柳应首先向所在的集体经济组织提出用地申请，而不是直接要求京口区政府责令相关部门为其办理宅基地审批手续。镇江市政府遂于2015年4月8日作出维持《答复》的（2015）镇行复第20号行政复议决定书（以下简称《20号复议决定》）。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构发现无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第六十五条规定，行政机关及其工作人员违反行政复议法和本条例规定的，行政复议机构可以向人事、监察部门提出对有关责任人员的处分建议，也可以将有关人员违法的事实材料直接转送人事、监察部门处理；接受转送的人事、监察部门应当依法处理，并将处理结果通报转送的行政复议机构。上述规定，针对的是行政机关的内部指导、监督、行政机关内部人事奖惩、任命等行为。上述行为均不属于行政案件的受案范围。本案中，杨柳诉讼请求为判定镇江市政府不履行指导和监督职责的行政行为违法，并责令镇江市政府向京口区政府发出行政复议建议书，督促其监督、管理、指导和纠正下属农村宅基地建房审批部门组织依法给杨柳办理宅基地建房手续，启动行政问责程序,上述请求均不属于行政案件的受案范围。应裁定驳回起诉。杨柳在诉讼请求理由部分认为,镇江市政府违反了《中华人民共和国行政复议法》第三十二条“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”的规定。因京口区政府在《66号复议决定》规定的时限内已经作出答复，不存在被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的情形，且京口区政府作出的《答复》，杨柳已经向镇江市政府申请复议，镇江市政府也已经作出维持京口区政府《答复》的《20号复议决定》。故杨柳认为镇江市政府违反《中华人民共和国行政复议法》第三十二条的规定，理由不能成立。综上，杨柳的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回杨柳的起诉。上诉人杨柳上诉称，其与妹妹已达婚龄,由于只有一处宅基地,遂向村民小组、村委会和镇政府及土管、建管办等申请宅基地建房，但没有得到解决。镇江市政府违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第六十五条、《中华人民共和国行政复议法》第三十二条、第三十八条以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定，未履行指导和监督职责。请求本院撤销一审裁定，判决镇江市政府不履行法定职责违法；责令镇江市政府向京口区政府发出行政复议建议书，督促其监督、管理、指导和纠正下属农村宅基地建房审批部门依法给杨柳办理宅基地建房手续，启动行政问责程序。同时要求本院附带审查镇政发（2009）第22号《镇江市农村宅基地管理暂行办法》的合法性。被上诉人镇江市政府答辩称，杨柳曾对京口区政府作出的《答复》不服，向镇江市政府提起行政复议申请，足以证明京口区政府已履行了《66号复议决定》的内容，不存在杨柳所称的不执行行政复议决定的情形。上诉人在二审阶段提出附带审查镇江市政府的地方性规章的合法性，不符合法律规定。请求驳回上诉，维持一审裁定。上诉人杨柳提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送法院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，上诉人杨柳因向京口区政府申请办理宅基地和建房手续未获答复，向镇江市政府提起行政复议申请，镇江市政府遂作出《66号复议决定》，责令京口区政府限期对杨柳的诉求酌情予以处理并书面告知。京口区政府收到《66号复议决定》后，于2015年2月2日已经作出《答复》，告知上诉人，依照法律规定，在京口区范围内无法为其办理新增的农村宅基地审批手续。并于2015年2月16日在谏壁街道召开了与杨柳的见面会。2015年4月2日，杨柳不服京口区政府作出的《答复》，再次向镇江市政府申请行政复议。2015年4月8日，镇江市政府又作出《20号复议决定》，维持了京口区政府作出的《答复》。在京口区政府就其了解的情况向上诉人杨柳进行了告知，镇江市政府亦对京口区政府作出的《答复》进行复议审查并作出决定后，就杨柳申请的有关复议事项而言，其行政救济途径已经穷尽。上诉人杨柳再就镇江市政府不履行行政复议指导和监督职责提起本案的诉讼，既无事实根据，也无诉的价值。一审裁定驳回上诉人杨柳的起诉并无不当。上诉人杨柳的上诉请求和理由缺乏法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 蔡 霞代理审判员 李 昕代理审判员 张松波二〇一六年五月十一日书 记 员 周 萍张家松