江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宿中行终字第00054号
上诉人（原审被告）宿迁市公安局交警支队一大队，住所地宿迁市洪泽湖路152号。
法定代表人卜士强，该大队大队长。
委托代理人肖强。
委托代理人姜亚泽。
被上诉人（原审原告）闫恒。
委托代理人高开卓，江苏中领律师事务所律师。
上诉人宿迁市公安局交警支队一大队（下称市交警一大队）因与被上诉人闫恒扣留车辆行为违法一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2014）宿城行初字第0016号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年11月3日立案受理后依法组成合议庭，并于2014年12月16日公开开庭审理了本案。上诉人市交警一大队的委托代理人肖强、姜亚泽，被上诉人闫恒的委托代理人高开卓到庭参加了诉讼。本案因双方当事人同意协调扣除审限一个月。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年8月1日，原告闫恒驾驶苏E×××××小型越野客车因未放置检验合格标志（该车检验合格证有效期至2012年7月31日），在宿城区淮北明珠转盘处被被告市交警一大队的执勤民警扣留，并向其出具公安交通管理行政强制措施凭证一份，原告在该凭证上签名并注明“无异议”。后原告多次到被告处要求对扣留的车辆进行处理。被告认为原告提供的该车行驶证证芯编码、车架号与车辆检测管理系统中显示的信息不一致，该车有拼接嫌疑，且原告未提供该车的合法证明，故对该车辆一直予以扣留。后被告将该车辆交由宿迁市产权交易中心拍卖。2014年1月8日，该车辆被拍卖。2014年3月18日应原告要求被告根据公安交通管理综合应用平台显示的信息，为原告重新出具了编号同为321301331002563的行政强制措施凭证。2014年宿迁市公安局交通巡逻警察支队一大队更名为宿迁市公安局交警支队一大队。后原告提起诉讼，要求确认被告超期扣车行为违法。
原审法院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条、第九十五条的规定，被告属于县级公安机关交通管理部门，依法有权对辖区内的交通安全违法行为实施管理，具体行政行为的主体合法。原告车辆未放置检验合格标志，被告有权对其车辆进行扣留，其作出的公安交通管理行政强制措施凭证有事实和法律依据，并无不当。被告从2012年8月1日起一直将涉案的苏E×××××小型越野客车扣留，未及时对该车辆作出处理，涉案车辆虽于2014年1月被处置，但从被告出示的证据来看不能认定原告在提起诉讼前已知晓车辆被拍卖的事实，故相对原告而言其认为车辆仍处于持续被扣留状态。被告虽辩称在2012年8月1日采取的行政强制措施时已告知诉权及起诉期限，但无证据证实。原告从2014年3月18日被告出具的行政强制措施凭证中才获知诉权及起诉期限，故原告起诉车辆被持续扣留行为未超过诉讼时效。被告2012年8月1日对原告驾驶的车辆扣留，对原告未放置检验合格标志违反道路交通安全的违法行为在未经批准延长的情况下应在2012年9月1日前作出处理决定，根据被告诉讼中陈述的“对查获的苏E×××××小型越野客车于2013年2月进行公告，到期后于2014年1月8日依法拍卖”，已超出《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定的扣押合理期限，明显构成程序违法。被告2014年9月1日之后的扣车行为，属于超期扣车行为。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决确认被告将苏E×××××小型越野客车超期扣留的行为违法。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人市交警一大队上诉称，1、被上诉人的起诉已超过法定起诉期限。上诉人在2012年8月1日扣留被上诉人车辆时已向其出具书面强制措施凭证，该凭证上载明了提起行政诉讼的途径和3个月的起诉期限，被上诉人也当场签字确认。被上诉人至2014年6月14日才提起本案诉讼，早已超过法定3个月的起诉期限，原审法院应当依法裁定驳回起诉。2014年3月18日的强制措施凭证是上诉人应被上诉人的要求制作的，且该凭证与2012年8月1日强制措施凭证内容完全相同，故不能以此延长上诉人的起诉期限；2、原审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条的规定，被上诉人车辆未放置检验合格标志，上诉人有权对其车辆进行扣留。上诉人车辆被扣留后，其一直未能提供车辆合法来历证明，故上诉人扣留车辆的行为不存在违法情形。公安机关扣留车辆与《中华人民共和国行政强制法》所规定的扣押财物是有区别的，两者并不能完全等同。原审法院依据行政强制法第二十五条的规定认定上诉人扣留车辆属于超期扣押，显属适用法律错误。故请求撤销原审判决，并依法改判。
被上诉人闫恒答辩称，上诉人扣留被上诉人车辆后没有出具手续，直到2014年3月18日才出具强制措施凭证，上诉人至此才知晓有关诉权和起诉期限的内容，故上诉人的起诉未超过法定起诉期限。上诉人扣留车辆是一种强制措施，与行政强制法中的扣押没有本质区别，扣留车辆理应遵循行政强制法所规定的期限。上诉人扣留被上诉人车辆明显超过法定期限，原审法院依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，判决确认上诉人超期扣留车辆行为违法，适用法律正确。故请求驳回上诉，维持原审判决。
当事人一审中提交的证据均已随案移送本院。
本院认为，原审法院围绕证据关联性、合法性、真实性三个方面对当事人所提供的证据进行审核分析，认证正确。
本院查明的案件事实与一审认定的基本事实一致。
二审诉讼中，被上诉人闫恒对上诉人市交警一大队所认定的其车辆未放置合法有效检验合格标志的违法事实不持异议，对上诉人具有扣留车辆法定职权以及上诉人的执法主体资格亦不持异议。但其认为根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，上诉人扣留车辆的法定期限仅为一个月，一个月之后的超期扣车行为即构成违法。
二审诉讼中，上诉人市交警一大队向本院提供2012年11月2日的《宿迁晚报》一份，并陈述其已在该份报纸上发布了公告，主要内容为“下列198辆机动车因涉及交通违法、交通事故，被宿迁市公安局交巡警支队依法扣留。请被扣留车辆驾驶员或者其所有人、管理人自公告之日起3个月内补办相关手续并携带合法证明到宿迁市公安局交巡警支队接受处理。逾期未按规定接受处理的，将依据《中华人民共和国道理交通安全法实施条例》第一百零七条规定、《道理交通事故处理程序规定》第四十四条规定对车辆进行处理”，该公告中汽车类第10号车辆就是涉案被扣留的车辆，证明上诉人对被扣留车辆已作出相应的处理，并非一直处于扣留状态。
本案争议焦点为：1、被上诉人对本案的起诉是否超过法定起诉期限；2、上诉人扣留被上诉人车辆是否超过法定期限，该扣车行为的程序是否构成违法。
庭审中，双方当事人围绕案件争议焦点各自发表了意见。上诉人市交警一大队坚持其上诉意见。被上诉人闫恒亦坚持其答辩意见。
（一）关于被上诉人闫恒对本案的起诉有无超过法定起诉期限的问题。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。由此可见，行政机关在作出具体行政行为时应当告知相对人诉权和法定3个月的起诉期限，未告知的，起诉期限从相对人知道该具体行政行为之日起最长不超过2年。本案中，上诉人是2012年8月1日扣留被上诉人车辆，并当场向被上诉人出具了强制措施凭证，被上诉人也在该凭证上签名确认。即便该凭证上已载明相关告知诉权或者起诉期限的内容，但因上诉人没有证据证实其已将发布公告及车辆移交拍卖等处理情况告知被上诉人，从被上诉人角度来看，上诉人扣留车辆行为一直处于持续状态，其起诉期限原则上要从其知晓扣留车辆行为终了之日起计算，故被上诉人对本案的起诉并没有超过起诉期限。上诉人认为被上诉人起诉已超过三个月起诉期限的理由不能成立。
（二）关于上诉人扣留车辆行为是否构成违法的问题。
本院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条规定：“上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志，或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照本法第九十条的规定予以处罚。当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续的，应当及时退还机动车”。本案中，被上诉人驾驶的车辆所放置的检验合格标志已经过期，应当视为其车辆未放置检验合格标志，上诉人针对该违法行为依法有权扣留被上诉人的车辆。
上诉人扣留被上诉人车辆行为是一种行政强制措施，该扣留行为应当遵循《中华人民共和国行政强制法》规定的期限与程序。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款、第二款规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由”。该法第二十七条规定：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的作出解除查封、扣押决定”。同时，《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零七条规定：“依照道路交通安全法第九十二条、第九十五条、第九十六条、第九十八条的规定被扣留的机动车，驾驶人或者所有人、管理人30日内没有提供被扣留机动车的合法证明，没有补办相应手续，或者不前来接受处理，经公安机关交通管理部门通知并且经公告3个月仍不前来接受处理的，由公安机关交通管理部门将该机动车送交有资格的拍卖机构拍卖，所得价款上缴国库；非法拼接的机动车予以拆除；达到报废标准的机动车予以报废；机动车涉及其他违法犯罪行为的，移交有关部门处理”。因此，上诉人扣留车辆行为应当符合上述法律的规定。本案中，上诉人是2012年8月1日扣留被上诉人驾驶的车辆，且于当天办理了扣留车辆审批手续。根据法律规定，上诉人应在30日内查清事实，并作出相应的处理。但上诉人在扣留车辆后的30日内并没有作出处理，也没有办理延期扣留车辆手续，更没履行将延长扣留决定及时书面告知当事人，并说明理由的法定程序。即便按上诉人所主张的其在2011年11月2日《宿迁晚报》上已发布公告，并将车辆移交拍卖处理，扣留车辆行为已终结，上诉人扣留车辆期间为2012年8月1日至2011年11月2日，也明显超过法律规定的扣留强制措施的期限，超期扣车行为事实存在。另外，上诉人没有履行相关的告知义务。即便法律对此没有具体规定，但根据行政正当程序要求，上诉人应当将扣留车辆之后的相关处理情况及时告知被上诉人，以保障被上诉人的知情权。
综上，上诉人存在超期扣留车辆行为，该超期扣车行为构成违法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宿迁市公安局交警支队一大队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘志群
审 判 员 刘国超
代理审判员 于元祝
二〇一五年一月二十八日
书 记 员 赵桐艺
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