陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）西中行终字第00176号
上诉人（原审原告）王惠贤
委托代理人党诚诚
被上诉人（原审被告）西安市公安局经济技术开发区分局
法定代表人李西安，局长。
委托代理人刘维凯
委托代理人李旭
上诉人王惠贤因与被上诉人西安市公安局经济技术开发区分局（以下简称公安经开分局）撤销行政处罚决定一案，不服西安市未央区人民法院（2014）未行初字第00070号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理，王惠贤的委托代理人党诚诚、公安经开分局委托代理人李旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，王惠贤因拆迁问题，自2010年3月起，连续多次到各级政府部门上访，并多次进京走访。2014年3月5日，其前往到北京市中南海周边非信访接待场所走访、聚集，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。王惠贤经劝返离京后，公安经开分局于2014年3月6日对其作出经开公（明）行罚决字（2014）101号行政处罚决定书，对王惠贤处以行政拘留七日。王惠贤不服公安经开分局的行政处罚决定，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，本案的争议焦点为：公安经开分局对王惠贤作出的101号行政处罚决定书证据是否充分？适用法律是否正确？程序是否合法？《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，王惠贤居住地位于公安经开分局管辖区，公安经开分局有权对王惠贤的违法行为予以处理。《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出：……”第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定：“信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，……”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”北京市中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。王惠贤因拆迁问题，自2010年3月起，连续多次到各级政府部门上访，并多次进京走访。2014年3月5日，其前往到北京市中南海周边非信访接待场所走访、聚集，扰乱了国家机关的正常工作秩序，违反了法律规定。《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案并不涉及两次以上罚款的事实，故本案不适用《行政处罚法》第二十四条之规定。另需指出，公安经开分局作出的101号行政处罚决定书中，对证据及依据的表述存在瑕疵，但不足以否定其行政处罚决定的合法性。综上，公安经开分局针对王惠贤的违法行为，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，于2014年3月6日作出的101号行政处罚决定书，证据充分，适用法律正确，符合法定程序，王惠贤的诉讼请求理由依法不能成立，原审法院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告王惠贤要求判令被告西安市公安局经济技术开发区分局于2014年3月6日作出的经开公（明）行罚决字（2014）101号行政处罚决定书无效并予以撤销的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告承担。
宣判后，上诉人王惠贤不服，上诉称，（2014）未行初字第00070号行政判决证据确认有误，事实认定不清，适用法律不当。上诉人认为：1、公安经开分局作出101号行政处罚决定书的事实依据应该是能有效证明被处罚人在北京涉嫌扰乱公共场所秩序的证据，而不是证明上诉人非正常上访的证据。2、其虽去过中南海周边地区，但却没有扰乱公共场所秩序，也没有被北京市公安局西城分局查获并立案处理，更没有制作移交公安经开分局的手续。公安经开分局对上诉人作出的行政处罚没有法定的事实根据，属违法行政行为，应予以撤销。3、上诉人认为，本案发生在北京中南海周边，本应由违法行为地的公安机关管辖。综上，请求撤销原判；依法撤销经开公（明）行罚决字（2014）101号行政处罚决定书；被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人公安经开分局辩称，一审法院行政判决书认定事实正确，被上诉人对上诉人作出行政处罚决定所依据的事实清楚无误；一审法院认定的被上诉人法律适用问题正确，被上诉人作出行政处罚所适用的法律无误；被上诉人对上诉人作出行政处罚程序合法，一审法院对此认定准确无误。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审查明事实除“王惠贤因拆迁问题，自2010年3月起，连续多次到各级政府部门上访，”应为“王惠贤因拆迁问题，自2008年起，连续多次到各级政府部门上访”其余查明事实属实，本院予以确认。
二审法院又查明，公安经开分局作出的经开公（明）行罚决字（2014）101号行政处罚决定书认定，“2014年3月5日，王惠贤、程素云、高郁华、孟远桂、王丽等五人前往中南海等非信访接待场所走访、聚集，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，训诫无效后，于3月6日劝返。后，西安市经开管委会信访办移交至我局”。本案中公安经开分局提交的行政处罚决定书上，载明已向王惠贤宣告处罚决定书内容并送达其本人，其拒绝签名、捺指印。民警：黄亮、张波，见证人：郭浩。行政处罚决定书日期为：2014年3月6日。王惠贤提交行政处罚决定书上被处罚人处签名为王惠贤，日期为2014年3月13日。
在二审审理期间，公安经开分局提交了（2012）第18041号北京市公安局训诫书的复印件。
上述事实有当事人陈述、公安经开分局提交经开公（明）行罚决字（2014）101号行政处罚决定书、王惠贤提交经开公（明）行罚决字（2014）101号行政处罚决定书、（2012）第18041号北京市公安局训诫书复印件在卷佐证。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。”，被上诉人依法有权在本辖区内实施治安管理工作。上诉人王惠贤提出管辖问题，经查其居住地为被上诉人辖区，依照《公安机关办理行政案件程序规定》行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖，故被上诉人有权对王惠贤违法行为予以处理。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条规定，“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”本案中公安经开分局在行政处罚决定书中认定，“2014年3月5日，王惠贤、程素云、高郁华、孟远桂、王丽等五人前往中南海等非信访接待场所走访、聚集，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，训诫无效后，于3月6日劝返。后，西安市经开管委会信访办移交至我局。”，该行政处罚决定认定了对王惠贤训诫无效的事实，但在公安经开分局作出行政处罚时，其查证的训诫仅有2014年3月5日的训诫，从2014年3月5日至2014年3月6日公安经开分局对王惠贤作出处罚决定之日，仅有1天的时间，且从公安经开分局查明事实来看，王惠贤在2014年3月6日经劝访已经离京返回西安，没有证据显示王惠贤在2014年3月5日被训诫后仍有非法上访的情况，故本案中公安经开分局认定训诫无效的事实未有充分证据。王惠贤进京非访属违法行为，但应过罚相当，根据其行为性质、情节以及社会危害程度予以处罚。王惠贤2014年3月5日前往北京非信访接待场所，但没有证据显示其有过激行为。公安经开分局在对王惠贤作出行政处罚时，经查实的训诫仅为一次，虽公安经开分局在二审审理过程中提供了2012年训诫书，但该训诫书并不是在法律规定的举证期限内提交，同时也不是公安经开分局在作出行政处罚时依据的证据，且该训诫书为复印件，王惠贤对该证据的真实性不予认可，故本院对该证据不予采纳。应认定在公安经开分局作出行政处罚时，其有证据证明的是王惠贤仅被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫一次。综上，公安经开分局行政处罚认定事实证据不足，对王惠贤处以拘留七日的行政处罚，量罚过当。王惠贤提出公安经开分局处理不当，应予撤销理由成立。原审判决适用法律错误应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目，第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销西安市未央区人民法院（2014）未行初字第00070号行政判决；
二、撤销西安市公安局经济技术开发区分局作出的经开公（明）行罚决字（2014）101号行政处罚决定；
一、二审案件受理费100元，由被上诉人西安市公安局经济技术开发区分局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张耀明
代理审判员 张 静
代理审判员 范水艳
二〇一四年十一月十八日
书 记 员 罗 康