文书内容浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终351号上诉人（原审原告）陈建忠。上诉人（原审原告）黄瑞杰。上诉人（原审原告）周美芬。上诉人（原审原告）黄忠克。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路*号。法定代表人李强，省长。委托代理人李黎虹，浙江省人民政府法制办公室工作人员。陈建忠、黄瑞杰、周美芬、黄忠克诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年2月23日作出（2015）浙杭行初字第256号行政判决。陈建忠、黄瑞杰、周美芬、黄忠克不服，向本院提出上诉。本院于2016年3月29日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年5月4日公开开庭审理了本案。上诉人陈建忠、黄瑞杰、周美芬、黄忠克，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人李黎虹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：原告陈建忠、黄瑞杰、周美芬、黄忠克系温州市龙湾区蒲州街道汤家桥村村民。2011年2月21日，被告作出浙土字A[2010]-0602号《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市人民政府2010年度计划第十五批次建设用地7.6494公顷（农用地转用0.5719公顷；征收集体土地7.6494公顷）。涉及地块名称为汤家桥村汤东旧村改造（2009-42号）地块和汤家桥村双车头自然村一期旧村改造（2010-018号）地块。2013年11月18日，温州市人民政府向温州市蒲州新农村建设投资有限公司核发温土资建[2013]020094号《建设用地批准书》，建设项目名称为蒲州街道汤家桥村（汤东）城中村改造；批准用地面积44222平方米；土地所有权性质为国有；土地取得方式为划拨；土地用途为城镇住宅用地。2015年6月3日，原告不服温州市人民政府向温州市蒲州新农村建设投资有限公司核发温土资建[2013]020094号《建设用地批准书》，向被告申请行政复议。2015年8月10日，被告作出浙政复[2015]248号《驳回行政复议申请决定书》，认为：申请人陈建忠、黄瑞杰、周美芬、黄忠克原房屋使用的集体土地及承包地已经依法批准征收，其性质已变为国有。被申请人温州市人民政府向温州市蒲州新农村建设投资有限公司颁发温土资建[2013]020094号《建设用地批准书》，与申请人没有法律上的利害关系。申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。并向原告邮寄送达。原告不服被告作出的驳回行政复议申请决定，提起诉讼。原审法院认为，原告陈建忠、黄瑞杰、周美芬、黄忠克主张启动旧村改造征地报批手续的是汤家桥村委会，温州市人民政府应向汤家桥村委会核发《建设用地批准书》，故案涉土地征收后的使用权属于汤家桥村委会，并据此主张其具有对温州市人民政府向温州市蒲州新农村建设投资有限公司核发温土资建[2013]020094号《建设用地批准书》的行为提起复议的资格。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”结合上述规定，四原告不具有以自己名义对案涉行政行为提起行政复议的资格，故依法应驳回原告的行政复议申请。原告在行政复议申请中主张案涉行政行为侵犯了汤家桥村的利益及广大村民的土地使用权，被告以原告原房屋使用的集体土地及承包地已经依法批准征收，其性质已变为国有，原告与案涉行政行为没有利害关系为由驳回原告的行政复议申请，存在不当，予以指正。行政程序方面，被告于2015年6月3日收到原告的行政复议申请后，经延长行政复议期限，于2015年8月10日作出浙政复[2015]248号驳回行政复议申请决定，并向原告邮寄送达复议决定书，程序并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈建忠、黄瑞杰、周美芬、黄忠克的诉讼请求。陈建忠、黄瑞杰、周美芬、黄忠克上诉称：上诉人村坐落于温州市龙湾区蒲州街道，原归温州经济技术开发区管委会和龙湾区蒲州街道办事处共同管辖，2009年温州经济技术开发区管委会与温州市龙湾区人民政府联合召开会议，并作出2009[1]号《联合会议纪要》，该《会议纪要》明确指出：“同意将原由蒲州街道旧村改造指挥部承担的汤家桥村旧村改造项目实施主体调整给汤家桥村委会。”汤家桥村委会于2009年先后制订了《旧村改造房屋拆迁补偿安置实施细则》和《补充规定》。汤家桥村委会作为旧村改造的主体启动了旧村改造的征收土地报批手续。温州市人民政府按照土地利用年度计划拟订上报征收土地的“一书三方案”，其中“征收土地方案”是认定上诉人村的旧城改造，特上报办理土地征收。依据省政府浙土字A[2010]-0602号批件批准的征收方案征收我村土地。温州市人民政府依据省政府的批件应向上诉人村颁发《建设用地批准书》。且当时温州市人民政府上报办理旧村改造征收土地手续时，温州市蒲州新农村建设投资有限公司尚未成立。故温州市人民政府向温州市蒲州新农村建设投资有限公司核发《建设用地批准书》的行为违反省政府批准的“征收土地方案”。而且，事后，我村亦没有召开村民大会讨论决定并作出授权，违反《村民委员会组织法》第二十四条。被上诉人明知温州市人民政府向其报批征收土地的征地方案，也深知温州市人民政府向复议第三人颁发的《建设用地批准书》与审批事实相违背，并改变征收土地后的国有土地使用权，侵犯广大村民合法权益。被上诉人为了偏袒温州市人民政府违法行为，以本次供地行为与上诉人没有法律上利害关系为由，驳回上诉人的行政复议申请，属于事实不清，应当撤销。一审法院在审理本案时，依据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”“结合上述规定，四原告不具有以自己名义对案涉行政行为提起行政复议的资格，故依法应驳回原告的行政复议申请”。上诉人不知新行政诉讼法于2015年5月1日修改并施行后，最高人民法院对该司法解释有否修改或补充。上诉人认为一审法院引用该司法解释违反了新行政诉讼法的立法本意，也违反了行政诉讼法第十二条（十二）项关于侵犯财产权的规定。村民委员会的财产由全体村民所有，对侵犯村民委员会的财产，村民应有权维护其的合法权益。上诉人认为一审法院认定事实清楚，适用法律错误。该司法解释是以集体名义提起行政诉讼的必须达到过半数要求，并没有规定村民为了维护自己权益，不可以提起行政诉讼的。请求二审法院撤销一审判决；撤销被诉浙政复[2015]248号《驳回行政复议申请决定》，并责成被上诉人浙江省人民政府重新审理上诉人的行政复议申请。浙江省人民政府答辩称：一、答辩人作出的驳回行政复议申请决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。上诉人请求撤销温土资建[2013]020094号建设用地批准行为，向答辩人申请行政复议。答辩人经审理查明，答辩人于2011年2月21日作出浙土字A[2010]-0602号《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市本级2010年度计划第十五批次建设用地7.6494公顷（农用地转用0.5719公顷；征收集体土地7.6494公顷）。该批次建设用地拟申请用地地块为汤家桥村汤东旧村改造（2009-42）地块（用地面积5.6466公顷）和汤家桥村双车头自然村一期旧村改造（2010-018号）地块（面积2.0028公顷），规划用途均为商住用地。2013年11月18日，温州市政府向温州市蒲州新农村建设投资有限公司颁发温土资建[2013]020094号《建设用地批准书》，建设项目名称为蒲州街道汤家桥村（汤东）城中村改造。答辩人认为，上诉人原房屋使用的集体土地及承包地已经依法批准征收，其性质已变为国有。温州市政府向温州市蒲州新农村建设投资有限公司颁发温土资建[2013]020094号《建设用地批准书》，与上诉人没有法律上的利害关系。上诉人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回上诉人的行政复议申请，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。二、答辩人作出的驳回行政复议申请决定，程序合法。2015年6月3日，答辩人收到上诉人的行政复议申请。同年7月27日，本案延长行政复议期限30日并通知上诉人。同年8月10日作出被诉行政复议决定并送达上诉人，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条第一款规定。三、一审判决正确。一审判决认定上诉人不具有以自己名义对案涉行政行为提起行政复议的资格，故依法应驳回上诉人的行政复议申请。答辩人认为，一审判决认定事实清楚，据此作出驳回上诉人诉讼请求的判决，程序合法，结果正确。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，双方当事人围绕着被上诉人浙江省人民政府作出的浙政复[2015]248号《驳回行政复议申请决定书》是否具备事实和法律依据等审理重点，进行了质证、辩论。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，根据被上诉人浙江省人民政府2011年2月21日作出的浙土字A[2010]-0602号《浙江省建设用地审批意见书》，上诉人陈建忠、黄瑞杰、周美芬、黄忠克原房屋使用的集体土地及承包地已被依法批准征收，其土地性质已为国有土地。《中华人民共和国土地管理法》第五十三条之规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。涉及本案，上诉人提交的证据虽能证明涉案建设项目名称为“蒲州街道汤家桥村（汤东）城中村改造”，但未能提供证据证明该项目的建设单位为上诉人或蒲州街道汤家桥村民委员会。因此，上诉人与被复议申请事项温州市人民政府温土资建[2013]020094号《建设用地批准书》之间并不存在法律上的利害关系，被上诉人浙江省人民政府据此作出被诉浙政复[2015]248号《驳回行政复议申请决定书》，并无不当。一审法院在未审查上诉人及汤家桥村民委员会是否系涉案建设项目的建设单位之情况下，仅凭上诉人的主张即赋予汤家桥村委会具备行政复议申请人资格并适用最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定，存在不当，本院予以指正。上诉人陈建忠、黄瑞杰、周美芬、黄忠克提出“温州市人民政府应依据省政府的征地批件向上诉人村颁发《建设用地批准书》”等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。被上诉人浙江省人民政府负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈建忠、黄瑞杰、周美芬、黄忠克共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  蔡成杯二○一六年五月五日书记员徐一菁