浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙杭行终字第181号
上诉人（原审原告）卢德林。
被上诉人（原审被告）杭州市公安消防局。
法定代表人金松柏。
委托代理人吕洪亮。
委托代理人高斌斌。
被上诉人（原审第三人）杭州安佳房地产开发有限公司。
法定代表人马月琴。
委托代理人缪渭川。
上诉人卢德林为与被上诉人杭州市公安消防局、杭州安佳房地产开发有限公司（以下简称安佳公司）消防验收备案一案，不服杭州市上城区人民法院（2013）杭上行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年4月19日受理后，依法组成合�庭，并于2013年5月14日公开开庭审理了本案。上诉人卢德林，被上诉人杭州市公安消防局的委托代理人吕洪亮、高斌斌，被上诉人安佳公司的委托代理人缪渭川到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年9月27日，杭州市公安消防局对安佳公司就“君兰华庭”工程项目提出的竣工验收消防备案申请依法受理后，将该工程项目确定为抽查对象并进行消防备案抽查评定，于同年10月13日作出《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》（备案号为330000WYS120025853），检查结果为抽查合格。
原审原告卢德林起诉称，杭州市公安消防局实施竣工验收工作执行的标准是《高层民用建筑设计防火规范》（GB50045-952005年版）（以下简称《高规》）第6.1.1条的规定：“高层建筑每个防火分区的安全出口不应少于两个。但符合下列条件之一的，可设一个安全出口：……超过十八层，每个单元设有一座通向屋顶的疏散楼梯，十八层以上部分每层相邻单元楼梯通过阳台或凹廊连通（屋顶可以不连通），十八层及十八层以下部分单元与单元之间设有防火墙，且户门为甲级防火门，窗间墙宽度、窗槛墙高度大于1.2m且为不燃烧体墙的单元式住宅。”但卢德林认为，应执行《住宅建筑规范》（GB50368-2005）（以下简称《住规》）第9.5.1条第3项规定标准：“19层及19层以上的住宅建筑，每个住宅单元每层的安全出口不应少于2个。”杭州市公安消防局在未完全正确理解国家强制标准的情况下，对安佳公司君兰华庭项目的竣工验收作了“抽检合格”的判定并作了备案，系执行标准错误，应依法立即停止投入使用，进行重新验收。综上，请求撤销杭州市公安消防局作出的备案号为330000WYS120025853的《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》抽查合格的认定。
原审法院认定事实�下：2012年9月27日，安佳公司就其开发建设的“君兰华庭”工程项目向杭州市公安消防局提出竣工验收消防备案申请，并提交了工程竣工验收报告、建设工程竣工验收消防备案表、企业法人营业执照、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、设计、施工、监理、检测单位等级证明文件、消防产品质量合格证明文件、消防设施检测合格证明文件、建筑材料符合标准的证明文件及消防设施工程竣工图纸等申报材料。杭州市公安消防局于当日依法受理，将该工程项目确定为抽查对象并进行消防备案抽查评定，于同年10月13日作出《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》（备案号为330000WYS120025853），检查结果为抽查合格，于当日将备案抽查合格的结果在公安消防网站上予以公布，并于同日将该表送达安佳公司。
卢德林于2011年1月21日向安佳公司购买了杭州市余杭区崇贤�君兰华庭3号楼2单元601室商品房一套，双方约定交付期限为2012年10月30日前。期间，卢德林对该房屋所在单元的安全出口数量提出异议，在知晓杭州市公安消防局已作出建设工程竣工验收消防备案行为（备案号为330000WYS120025853）后，对该行为不服，依法提起行政诉讼。
原审法院认为：《中华人民共和国消防法》第四条第一款规定：“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施……”。该法第十三条第一款第（二）项、第二款规定：“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查�依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”据此，杭州市公安消防局依法具有对其他建设工程进行消防竣工验收和备案、抽查的法定职责。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。本案卢德林系安佳公司开发建设的“君兰华庭”商品住宅建设工程项目的业主，本案讼争的该建设工程项目竣工验收消防备案登记行为与其具有法律上利害关系，故其主体资格合法有效。
《中华人民共和国消防法》第十四条规定：“建设工程消防设计审核、消防验收、备案和抽查的具体办法，由国务院公安部门规定。”又根据�建设工程消防监督管理规定》（公安部令106号）第二十五条规定：“对本规定第十三条、第十四条规定以外的建设工程，建设单位应当在取得施工许可、工程竣工验收合格之日起七日内，通过省级公安机关消防机构网站的消防设计和竣工验收备案受理系统进行消防设计、竣工验收备案，或者报送纸质备案表由公安机关消防机构录入消防设计和竣工验收备案受理系统。”该规章第二十六条规定：“公安机关消防机构收到消防设计、竣工验收备案后，应当出具备案凭证，并通过消防设计和竣工验收备案受理系统中预设的抽查程序，随机确定抽查对象；被抽查到的建设单位应当在收到备案凭证之日起五日内按照备案项目向公安机关消防机构提供本规定第十五条或者第二十一条规定的材料。公安机关消防机构应当在收到消防设计、竣工验收备案材料之日起三十日内，依照�防法规和国家工程建设消防技术标准强制性要求完成图纸检查，或者按照建设工程消防验收评定标准完成工程检查，制作检查记录。检查结果应当在消防设计和竣工验收备案受理系统中公告。”该规章第二十一条规定：“建设单位申请消防验收应当提供下列材料：（一）建设工程消防验收申报表；（二）工程竣工验收报告；（三）消防产品质量合格证明文件；（四）有防火性能要求的建筑构件、建筑材料、室内装修装饰材料符合国家标准或者行业标准的证明文件、出厂合格证；（五）消防设施、电气防火技术检测合格证明文件；（六）施工、工程监理、检测单位的合法身份证明和资质等级证明文件；（七）其他依法需要提供的材料。”本案中，安佳公司于2012年9月27日就其开发建设的“君兰华庭”工程项目向杭州市公安消防局提出竣工验收消防备案申请，并依照上述规章第二十一条的规定提交相应申报材料，杭州市公安消防局于当日依法受理，依照上述规章规定，将该工程项目确定为抽查对象并进行消防备案抽查评定，于同年10月13日作出《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》（备案号为330000WYS120025853），检查结果为抽查合格，并无不当。杭州市公安消防局亦于当日将备案抽查合格的结果在公安消防网站上予以公布，并于同日将该表送达安佳公司，符合法定程序要求。
至于卢德林提出杭州市公安消防局适用《高规》错误的问题，原审法院认为，《高规》作为国家技术监督局和中华人民共和国建设部（已撤销）联合发布的现行有效的部门规范性文件，杭州市公安消防局在行使消防行政监督管理工作中予以适用并无不当。而案涉建设工程项目系二十层的高层民用建筑，其安全出口设置符合《高规》第6.1.1.2条规定的要求。综上，卢德林起诉要求撤销杭州市公安消防局作出的《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》（备案号为330000WYS120025853）的诉讼理由均不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决驳回卢德林的诉讼请求。案件受理费50元，由卢德林负担。
宣判后，卢德林不服，向本院上诉称，《住规》应当优先适用，杭州市公安消防局适用《高规》属于适用法律错误，原审法院亦错误，理由如下：1、国家标准不是部门规章，国家标准是全国范围内对各个行业的统一的要求。《住规》、《高规》乃至所有的国家标准都不符合立法法的规定，所以国家标准不适用于立法法。2、《高规》、《住规》都依据《中华人民共和国标准化法》制定，理应属于国家标准范畴。3、《住规》改写了《高规》的规定是有充分依据，经合法程序批准，同时被公安部消防局在内的全国相关单位一致认可的。被上诉人有责任做好包含《住规》在内的工程建设标准在消防领域的实施和监督。4、《住规》关于安全疏散的规定严于《高规》、应按《住规》执行。5、公安消防部门应切实加强强制性标准的执法力度，把保护人身财产安全、维护公共安全的责任放在首位。综上，请求：1、依法撤销杭州市上城区人民法院（2013）杭上行初字第4号行政判决。2、判令被上诉人承担全部诉讼费用。
被上诉人杭州市公安消防局答辩称：1、《住规》主要是就住宅建筑的设计、施工等全过程进行规范的一般性规定，属于建设规范类的一般法；而《高规》是单独就高层民用建筑的防火要求进行规范的特殊规范，根据《立法法》第83条的规定，应适用特别规定。2、全国消防工作实践�，执行的是《高规》的规定，而非《住规》，且即将发布的国家最新标准--《建筑设计防火规范（送审稿）》也基本沿用《高规》的相关标准。根据浙江省质量技术监督局、浙江省住房和城乡建设厅联合发布的浙江省地方标准--《建筑工程消防验收规范》，也明确消防验收系依据《高规》。因此，被上诉人执行《高规》是符合有关部门以及目前在社会实践中操作的规定的。3、国家工程建设消防技术标准是消防机构进行建设工程设计和施工验收的主要法律依据。根据《中华人民共和国消防法》第9条、《建设工程消防监督管理规定》第18、23、26条的规定，《高规》属于国家工程建设消防技术标准，因此被上诉人在建设工程验收时所执行的《高规》，是现行有效的国家工程建设消防技术规范之一，符合法律法规的规定。4、《中华人民共和国消防法》明确授权公安部为全�消防工作的监督管理机构，公安部有权制定、发布或者规范适用于消防法相关的规范性文件。为了让公众充分了解国家工程建设消防技术标准，并在建设工程中严格遵守国家工程建设消防技术标准，公安部消防局会定期向社会公布国家工程建设消防技术规范目录。根据公安部消防局2011年10月20日在互联网上最新发布的国家工程建设消防技术规范目录，目前共有包括《高规》在内的34部国家工程建设消防技术相关标准，而上诉人所要求执行的《住规》并不在公安部消防局发布的目录内。综上，原审认定事实清楚，适用法律适当，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人安佳公司未提交书面答辩状，庭审中答辩称，同意杭州市公安消防局的答辩意见，另补充：1、上诉人认为《高规》和《住规》不是部门规章，这个说法是不对的，根据国家法律规定，相关的部委依法制定的�有法律效力的文件是部门规章。2、上诉人认为应优先适用《住规》，但《高规》是适用于高层建筑的特别规定，是对《住规》一般性条款的例外规定。实践中，消防部门执行的标准都是《高规》，如果上诉人的说法成立的话，那么所有的消防验收都要推倒重来。
二审庭审中，各方以原审法院适用法律是否正确为争议焦点展开了质证与辩论，质证辩论意见与上述意见相同。经审查，原审对证据的采信符合法律规定，根据采信的证据，本院对原审认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国消防法》第十一条规定，国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送公安机关消防机构审核。公安机关消防机构依法对审核的结果负责。第十三条规定，按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：（一）本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。第七十三条规定，本法下列用语的含义：……（三）公众聚集场所，是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等。（四）人员密集场所，是指公众聚集场所，医院的门诊楼、病房楼，学校的教学楼、图书馆、食堂和集体宿舍，养老院，福利院，托儿所，幼儿园，公共图书馆的阅览室，公共展览馆、博物馆的展示�，劳动密集型企业的生产加工车间和员工集体宿舍，旅游、宗教活动场所等。据此，涉案的“君兰华庭”工程住宅项目属于“其它建设工程”。
公安部令（第106号）《建设工程消防监督管理规定》（2009）第二十六条规定，公安机关消防机构收到消防设计、竣工验收备案后，应当出具备案凭证，并通过消防设计和竣工验收备案受理系统中预设的抽查程序，随机确定抽查对象；被抽查到的建设单位应当在收到备案凭证之日起五日内按照备案项目向公安机关消防机构提供本规定第十五条或者第二十一条规定的材料。公安机关消防机构应当在收到消防设计、竣工验收备案材料之日起三十日内，依照消防法规和国家工程建设消防技术标准强制性要求完成图纸检查，或者按照建设工程消防验收评定标准完成工程检查，制作检查记录。检查结果应当在消防设计和竣工验收备案受理系统中公告。本案中，安佳公司于2012年9月27日提出“君兰华庭”工程住宅项目工程竣工验收消防备案申请，并提交了相关材料。杭州市公安消防局受理后，将其确定为抽查对象，根据国家、省验收评定规则对该项目进行了资料审查、现场抽样检查及功能测试，综合评定为合格，符合法律的规定。上诉人认为本案应适用《住规》，于法无据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由均不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人卢德林负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 唐莹祺
代理审判员 王丽娜
二〇一三年六月十三日
书 记 员 金 玲