湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂01行初157号
原告戴涛。
委托代理人刘春茂，北京盈科（武汉）律师事务所律师。
被告武汉市东西湖区人民政府，住所地武汉市东西湖区五环大道43号。
法定代表人杨泽发，该区政府区长。
委托代理人李婉，该区政府法制办工作人员。
委托代理人陈凌，湖北今天律师事务所律师。
原告戴涛与被告武汉市东西湖区人民政府（以下简称东西湖区政府）房屋行政征收一案，本院于2016年2月19日立案受理后，依法组成合议庭于2016年4月26日公开开庭审理了本案。原告戴涛的委托代理人刘春茂，被告东西湖区政府的委托代理人李婉、陈凌等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告东西湖区政府于2015年7月15日作出东政征决字（2015）第2号房屋征收决定书载明：按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》等规定，为了公共利益的需要，东西湖区政府决定对吴家山街公路局片区旧城改建项目范围内国有土地上的房屋实施征收。
原告戴涛诉称，原告系东西湖区三支沟街东花里一号l单元3层l室房屋的所有权人，房屋面积80.09平方米，套内建筑面积70.99平方米。2015年7月15日，被告作出东政征决字（2015）第2号房屋征收决定书，以旧城改建项目为名，决定征收吴家山街三秀路以东、田园南路以南、乐佳路以西、107国道以北的房屋，共计建筑面积21418.25平方米，其中包括原告前述住房一套，原告属于征收范围内的被征收人。原告认为该征收决定违法，依法应予撤销。具体理由：一、吴家山街公路局片区旧城改建项目不属予公共利益，被告无权做出征收决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：只有属于公共利益的项目才能做征收国有土地上房屋的决定。但在本项目中，被告以旧城改建的名义实施商业开发，不属于国有土地上房屋征收中旧城改建的范畴。二、被告以旧城改建名义决定征收，也没有相关政府部门就危房集中、基础设施落后情况进行论证，也没有广泛听取社会公众的意见并进行科学论证。并且建设活动也不符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划及国民经济和社会发展年度计划。三、被告没有对征收补偿方案进行听证，程序严重违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定：因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。《关于吴家山街公路局片区旧城改建项圈房屋征收补偿方案征求意见和方案修改情况的公告》称“自2015年1月16日至2月l6日依法公示房屋征收补偿安置方案（征求意见稿），在公告期间，发放民意调查表l77份，收回128份，认为补偿安置方案不符合征收补偿规定的13户。”实际的情况是包括原告在内的很多人并没有收到民意调查表，并且大多数人并没有见到也不同意该征求意见稿的补偿安置方案。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，本项目未依法听取被征收人的意见和召开听证会，也未根据听证会情况修改方案，程序严重违法。四、征收范围内部分建筑属于新建住宅，不应划入旧城改造范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……。本案在征收范围内大部分房屋是近些年才建造的房屋，原告的房屋2009年办的两证，其使用期限至2079年9月1日。其使用年限还有几十年时间。这些当时国家投入大量人力物力财力建造的房屋，根本不属于“危房集中、基础设施落后等地段”。现被告将这些房屋纳入征收范围，拆除这些新建房屋，对国家的资源和社会财富造成极大浪费。综上，被告作出的东政征决字（2015）第2号房屋征收决定多处违法，请求：一、依法撤销东西湖区政府作出的房屋征收决定（东政征决字（2015）第2号）；二、判令本案诉讼费由被告承担。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：
证据1、房屋所有权证、土地使用权证复印件，以证明原告是本案适格的诉讼主体。
证据2、《征收房屋决定》，以证明被告作出的征收决定程序违法。
证据3、《征收补偿安置方案》，以证明该征收补偿方案违法，没有听取原告等被征收人的意见和召开听证会。
证据4、《补偿方案征求意见和修改情况的公告》，以证明没有听取原告等被征收人的意见和召开听证会，程序违法。
被告东西湖区政府辩称，一、被告具有作出决定的行政职权，严格依照相关法律、法规的规定，作出决定的行为程序合法。被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》及相关规定，严格依照相关法律、法规规定，依法作出决定。吴家山街公路局片区旧城改建项目被列入国民经济和社会发展计划，被告组织开展该项目范围内基础设施情况论证工作，根据东西湖区国土资源和规划局出具的规划意见，作出《关于吴家山街公路局片区旧城改建项目房屋征收范围的批复》确定了征收范围，由具体实施单位对征收范围内房屋情况调查登记后公布结果，并组织范围内被征收人对公布的征收补偿方案进行征求意见和修改。在确定征收补偿费用已足额到位，并对该征收项目作出了《关于吴家山街公路局片区旧城改建项目社会稳定风险评估的报告》后，被告依法作出决定。二、被告作出的决定属于法律、法规规定“基础设施落后”的“旧城区改建”范畴，符合公共利益且依据充分。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》有关规定，经被告组织房屋征收、供电、供水、水务、人防、城管、街道等相关部门论证，形成《关于吴家山街107国道北公路局片区基础设施现状的意见》，并确认供电设施、供水设施、排水管网、人防、环卫、市政设施等基础设施现状落后。在此情况下，为了保障范围内居民的权益，被告以旧城改建的需要作出决定，符合法律规定的“公共利益”要求。三、该项目上的建设活动是否符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划与被告作出决定的行为无关。本案审理的对象应是被告作出决定的行为的合法性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十一条均规定，“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”，表明应当符合相关规划的是房屋征收完毕后的各项建设活动，与被告作出决定的行为无关。四、征收补偿方案征求意见期间并未出现法定的需要组织听证会的情况。被告于2015年1月16日至2015年2月16日在征收范围内对《吴家山街公路局片区旧城改建项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》公开进行征求意见。在公开征求意见期间，共计128名被征收人或公有房屋承租人提交征求意见表，其中13份征求意见认为方案不符合征收与补偿规定，占项目被征收人总数的7.3%，未达到必须组织听证会的法定条件。被告未组织召开听证会符合事实和法律法规的规定。综上所述，原告提出的诉讼请求，无事实和法律依据，应当予以驳回。
被告为证明被诉行政行为合法，在法定举证期限内向本院提交了如下证据和依据：
第一组证据为作出东政征决字（2015）第2号房屋征收决定的事实依据。
证据1、《关于14个历年结转旧改项目列入2015年区国民经济和社会发展年度计划的情况说明》（东发改（2015）7号），以证明被告作出的决定符合国民经济和社会发展计划，及立项依据。
证据2、《关于吴家山街107国道北公路局片区基础设施现状的意见》，以证明决定符合基础设施落后的公告利益。
证据3、《公路局片旧城改造项目规划意见》，以证明房屋征收部门确定征收范围的依据。
证据4、《关于确定吴家山街公路局片区旧城改建项目房屋征收范围的请示》（东重征办（2014）13号）、《东西湖区人民政府关于吴家山街公路局片区旧城改建项目房屋征收范围的批复》，以证明房屋征收部门依据规划意见确定了征收范围。
证据5、《东西湖区公路局片房屋调查汇总表》及照片，以证明被告作出决定前的调查结果。
证据6、《关于吴家山街公路局片区旧城改建项目房屋征收补偿安置方案论证的纪要》，以证明征收补偿方案征求意见前的论证情况。
证据7、《吴家山街公路局片区旧城改建项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》及照片，以证明《征收补偿方案》征求意见的情况。
证据8、（2015）鄂东内证字第819号《公证书》，以证明对房屋调查结果及补偿方案征求意见进行公告的公证。
证据9、补偿方案征求意见情况汇总、戴涛的征求意见表，以证明补偿方案征求意见期间收集的反馈意见情况汇总及原告的意见。
证据10、《关于吴家山街公路局片区旧城改建项目房屋征收补偿方案征求意见和方案修改情况的公告》、《吴家山街公路局片区旧城改建项目房屋征收补偿安置方案》及照片，以证明被告依据征求意见结果对补偿方案作出修改，并作出《征收补偿方案》。
证据11、《房地产估价评估报告》（鄂）兴房（2014）（估）字第3**号），以证明被告作出决定的成本预算依据。
证据12、项目资金及用于产权调换房屋的证明，以证明被告作出决定时的资金及用于产权调换房屋均已足额到位。
证据13、《关于吴家山街公路局片区旧城改建项目社会稳定风险评估的报告》（东重征办（2015）9号）及批复，以证明被告批复房屋征收部门组织拟定的社会稳定风险评估报告。
证据14、东政征决字（2015）第2号房屋征收决定、公告及照片，以证明被告依法作出《房屋征收决定》。
第二组为作出东政征决字（2015）第2号房屋征收决定的法律依据。
1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
2、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》。
综合原告、被告庭审质证意见及当庭陈述，本院对各方当事人提交的证据和依据作如下认证：1、被告对原告提供的证据的真实性不持异议，本院对原告提供的证据的真实性予以确认；2、被告提供的证据能够证明本案被诉房屋征收决定作出的过程；3、被告提交的规范性文件均为现行有效的依据。
经审理查明，本案所涉吴家山街公路局片区旧城改建项目已纳入2012年东西湖区国民经济和社会发展年度计划。2014年12月11日，东西湖区政府召集相关单位和部门，主持召开了吴家山街公路局片区旧城改建项目房屋征收补偿方案论证会，并形成会议纪要。同年12月19日，东西湖区国土资源和规划局出具的规划意见，用地性质为居住用地与商业金融用地。2014年12月25日，东西湖区重点项目和房屋征收管理办公室就吴家山街公路局片区旧城改建项目房屋征收范围向东西湖区政府请示，东西湖区政府于2015年1月12日作出批复，同意该项目房屋征收范围，并要求依法依规开展房屋征收工作。2015年1月16日，东西湖区重点项目和房屋征收管理办公室拟定《吴家山街公路局片旧城改建房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》及《东西湖区吴家山街公路局片旧城改建项目房屋调查汇总表》予以公示。同年1月24日，戴涛的父亲戴朝春代戴涛在征求意见表上签字，并表示同意房屋征收，认为补偿较低，并提出要求两套小房就地还建。2015年6月24日，东西湖区重点项目和房屋征收管理办公室作出《关于吴家山街公路局片区旧城改建项目社会稳定风险评估的报告》，东西湖区政府于同年6月26日作出批复，同意对该项目进行房屋征收。在确保征收资金及产权调换房屋到位后，东西湖区政府根据《吴家山街公路局片区旧城改建项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》公示期间收集的反馈意见和建议，对该项目房屋征收补偿方案进行调整修改后并予以公示。2015年7月15日，东西湖区政府作出东政征决字（2015）第2号《房屋征收决定书》和东政征公字（2015）第2号《房屋征收公告》，并于同日予以公示。该征收决定书载明：按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》等相关法律法规规定，为了公共利益的需要，东西湖区政府研究决定对吴家山街公路局片区旧城改建项目范围内国有士地上的房屋实施征收。本决定征收下列范围内的房屋：吴家山街三秀路以东、田园南路以南、乐佳路以西、107国道以北，具体范围以房屋征收红线为准。房屋征收部门为东西湖区重点项目和房屋征收管理办公室，征收实施单位为东西湖区吴家山街办事处。征收补偿方案为吴家山街公路局片区旧城改建项目房屋征收补偿安置方案。征收签约期限为自被征收房屋评估结果公布之日起三个月内。房屋被征收的，国有土地使用权同时收回。被征收人对本决定不服的，可以在本决定公告之日起六十日内依据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定向武汉市人民政府申请行政复议，也可以在本决定公告之日起六个月内依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定向人民法院提起行政诉讼。戴涛所有的房屋在上述房屋征收决定的征收范围内，因对上述房屋征收决定不服，于2016年1月11日向本院提起行政诉讼，请求判如所请。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，被告东西湖区政府具有本行政区域的房屋征收与补偿工作的法定职能。本案中，原告认为，被告东西湖区政府作出的房屋征收决定，不属于公共利益，应当认定该房屋征收决定违法。本院对此认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对公共利益的范围作出了界定，其中第八条规定：“为了保障国家安全，促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要……”。征收决定是整个征收行为的初始，其前提是为了公共利益的需要，旧城区改建是条例所规定公共利益的六项内容之一。为使经济社会的可持续发展，旧城区改建并不单指危旧房的改造，而是对某一个区域内所有的房屋进行整体性、区域性、综合性的改造，其中涉及到该区域的供水、供电、供气、供热、排水与污水处理、市政道路等市政公用设施的综合性改造，与广大城镇居民生活、工作密切相关，其结果将会使城镇居住条件、工作条件、城市环境得到改善，从而提升城市的功能。本案涉及的吴家山街公路局片区旧城改建项目经过了各职能部门可行性论证，鉴于供电设施配置不足，线路严重老化，存在安全隐患；供水设施老化，存在漏损较大；排水管网标落后，片区渍水严重；片区无人防地下工程；片区现有环卫、市政设施落后等因素，符合旧城改建及规划的要求，且该项目纳入2012年东西湖区国民经济和社会发展计划，该旧城改建项目应属于公共利益的需要。被告东西湖区政府对吴家山街公路局片区旧城改建项目作出的房屋征收决定，正是基于上述的旧城的状况需要进行改建而作出。为使“旧城”符合城市发展的要求需进行整体用地规划，规划部门出具的规划意见，属于房屋拆除后，土地的再开发和利用，该类规划在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中并未作出禁止性的规定，政府是为旧城改建而作出征收决定的主体，并非实施商业开发的主体。被告东西湖区政府对这一基础设施落后、城市配套不足的吴家山街公路局片区旧城改建项目，确系公共利益的需要，其行为符合上述规定。
被告东西湖区政府提交的证据能够证明其为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，对吴家山街公路局片区旧城改建项目实施旧城改建的事实。被告东西湖区政府将该地块项目纳入国民经济和社会发展计划，并在房屋征收范围确定后，取得有关部门的规划意见，即对征收范围内的建筑进行摸底调查、登记、认定，并制定征收补偿方案。因认为被征收人超过半数，被告东西湖区政府未组织召开听证会，其行为并不违反《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十七条第四款的规定。房屋征收及补偿方案在经过充分的论证和征求公众的意见后予以调整和修改，从合法性、必要性、可行性等各方面进行分析，完成该征收项目的社会稳定风险评估。同时，征收补偿费用筹措到位，并用于专户存储、专款专用等，在履行了房屋征收的法定程序，并达到了上述房屋征收决定的必要条件的情况下，被告东西湖区政府作出东征政征字（2015）第2号《房屋征收决定书》，并在该区域范围内进行公告，且载明了征收补偿方案、征收范围红线以及相关法律法规的规定，并告知了提起行政诉讼和申请复议的权利，其作出的被诉具体行政行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九、十、十一、十二、十三、十五条以及《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的相关规定。
综上，被告东西湖区政府作出的东征政征字（2015）第2号《房屋征收决定书》事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。原告请求撤销东西湖区政府作出的东征政征字（2015）第2号《房屋征收决定书》的诉讼请求，其事实及法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告要求撤销武汉市东西湖区人民政府作出的东征政征字（2015）第2号《房屋征收决定书》的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告戴涛负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 程敬华
审判员 胡怡江
审判员 曾文亮
二〇一六年六月二十二日
书记员 杨馨卉