湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）湘高法行终字第94号
上诉人（原审第三人）：湖南省长乐房地产开发集团有限公司，住所地：怀化市鹤城区天星西路236号。
法定代表人：张曲货，该公司董事长。
委托代理人：吴东。
委托代理人：陈彬。
上诉人（原审第三人）：姚力菲（曾用名姚红英）。
委托代理人：张丕穆，湖南通程律师事务所律师。
委托代理人：杨建明，湖南通程律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：怀化市人民政府，住所地：怀化市迎丰中路。
法定代表人：赵应云，该市代市长。
委托代理人：陈卫民。
委托代理人：杨杰，湖南诚怀律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：怀化市湘桂黔经技协作总公司，住所地：怀化市迎丰西路18号。
法定代表人：李龙，该公司总经理。
被上诉人（原审原告）：湖南怀化农林中草药科技产品交易中心，住所地：怀化市红星路***号。
负责人李龙，该中心经理。
上诉人湖南省长乐房地产开发集团有限公司（以下简称长乐公司）、姚力菲、怀化市人民政府因与被上诉人怀化市湘桂黔经技协作总公司（以下简称湘桂黔公司）、湖南怀化农林中草药科技产品交易中心（以下简称农林中心）土地行政登记一案，不服怀化市中级人民法院（2013）怀中行初字第82号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法对本案进行了审理，现已审理终结。
湖南省怀化市中级人民法院经审理查明：2001年2月14日，农林中心取得湖天开发区5#小区即涉案土地初始登记，土地使用权证号为怀（湖）国用2001字第出4号（以下简称4号证），批准用途为商服。2005年8月11日，湘桂黔公司与姚力菲签订了《土地转让协议书》。双方约定湘桂黔公司将其下属分支机构农林中心的一宗15133平方米国有土地使用权转让给姚力菲，转让土地面积22.7亩，每亩价272000元，计币4624000元；国有土地使用证编号为012643881，建设用地规划许可证编号怀湖地规字第9812059号；姚力菲向湘桂黔公司一次性预付保证金40万元等。协议签订后，姚力菲于当日支付40万元，并于2006年1月24日和1月25日，分别支付了100万元，同年3月3日支付了964543.9元，湘桂黔公司出具“今收到姚力菲付土地款”收条为凭。该公司法定代表人李龙在2006年1-3月间以收土地款或借款方式分3次收取姚力菲转让费65000元。上述款项合计3429543.9元。湘桂黔公司在收到姚力菲的上述款项后，未及时将该款支付给怀化市鹤城区盈口乡西冲村村民，故李龙于2006年4月8日出具一份“保证书”，内容为：“我公司征用鹤城区盈口乡西冲村一组的土地，所欠土地款175万元，我公司保证在2006年4月20日前全部付清，如果不按时付清，造成的后果我公司用靖县姚家湾煤矿的股份抵押给姚力菲，因为姚力菲将农民的土地款已付清，我公司将土地款已占用”。因湘桂黔公司占用西冲村村民的175万元土地款，姚力菲拒绝再付款而形成纠纷并向怀化市鹤城区人民法院提起民事诉讼。2006年4月26日，湘桂黔公司将4号证及红线图交给了姚力菲。
2007年4月25日，以姚力菲为原告，以湘桂黔公司和农林中心为被告的土地使用权转让合同纠纷一案，湖南省怀化市中级人民法院作出（2007）怀中民一终字第14号民事调解书。该调解书生效后，因湘桂黔公司对14号调解书反悔，向湖南省怀化市中级人民法院申请再审。2007年11月19日，湖南省怀化市中级人民法院作出（2007）怀中立民监字第43号民事裁定，将此案裁定再审。2008年1月11日，湖南省怀化市中级人民法院作出（2007）怀中民一再终字第41号民事判决：撤销湖南省怀化市中级人民法院（2007）怀中民一终字第14号民事调解和怀化市鹤城区人民法院（2006）怀鹤民一初字第238号民事判决。姚力菲不服，向湖南省高级人民法院申请再审，湖南省高级人民法院作出（2008）湘高法民再终字第168号民事判决，撤销湖南省怀化市中级人民法院（2007）怀中民一再终字第41号民事判决，维持湖南省怀化市中级人民法院（2007）怀中民一终字第14号民事调解书。湘桂黔公司和农林中心不服，向最高人民法院申请再审。2009年12月11日，最高人民法院作出（2009）民再申字第86号民事裁定：一、指令湖南省高级人民法院再审本案；二、再审期间，中止原判决的执行。2010年4月20日，湖南省高级人民法院作出（2010）湘高法民再终字第58号民事裁定，将上述民事案件中止审理。
2010年11月19日，湖南省怀化市中级人民法院对原告黄爱云诉被告怀化市人民政府，第三人怀化市湘桂黔经技协作总公司、湖南怀化农林中草药科技产品交易中心土地行政登记一案作出（2010）怀中行初字第18号行政判决（也就是所称4号证权属的初始登记的合法性审查）。2011年9月21日，湖南省高级人民法院作出（2011）湘高法行终字第41号行政裁定，认为湖南省怀化市中级人民法院（2010）怀中行初字第18号行政判决认定事实不清，证据不足，将该案发回湖南省怀化市中级人民法院重审。在该案重审期间，怀化市人民政府于2012年1月18日将登记在姚力菲名下的怀（湖）第出189号国有土地使用权证（以下简称189号证，由4号证变更而来）又变更登记至长乐公司名下。同日向长乐公司颁发了怀国用（2012）第出48号土地使用证（以下简称48号证），其使用面积为11333.30平方米，地类用途：商服用地；使用权类型：出让；终止日期：2048年12月17日。经协调未果，2012年4月20日，湖南省怀化市中级人民法院作出（2012）怀中行初字第18号行政裁定，将4号证权属的初始登记案件中止审理。2012年6月6日，湖南省怀化市中级人民法院对怀化市国土资源局发出（2012）怀中行建字第1号司法建议书，建议该局依法启动行政纠错程序，审查2012年1月18日颁发48号证的合法性，并请该局在一个月内将审查协调的结果函告湖南省怀化市中级人民法院。2013年9月29日，该局作出怀国土资函（2013）218号回复，认为撤销48号证理由不够，法律依据不足，请求法院最后裁定。
189号证取得的基本经过：2007年5月27日，姚力菲持怀（湖）国用（2001）字第出4号国有土地使用权证、怀化市中级人民法院（2007）怀中民一终字第14号民事调解书等相关资料，向怀化市人民政府申请变更土地登记，怀化市人民政府土地登记审批表编号为怀（湖）（2007）第出189号。同年9月13日，怀化市人民政府将涉案土地登记在姚力菲名下。48号证颁证的基本过程：2011年11月23日，姚力菲与长乐公司签订合作协议和转让合同，将登记在其名下的土地转让给长乐公司。2012年1月16日，长乐公司填写了土地登记申请书，提交了长乐公司企业注册登记资料、法人代表身份证明及组织机构代码证、企业法人营业执照、土地登记委托书及委托代理人个人有效身份证明、姚力菲个人有效身份证明、189号证、合作协议书、怀化市国有土地使用权转让合同、湖南泰信会计师事务所有限公司《对完成土地开发投资执行商定程序的报告》及相关附件、地籍调查表、查询证明、税收结算证明单、完税凭证、缴款书、土地估价报告等。怀化市人民政府进行了地籍调查［申请表内容部分空白，地籍调查无调查员签名，地藉勘丈记事空白，审核时间在前（2012年1月16日），调查时间在后（2012年1月17日）］，办理了变更登记，证号为怀国用（2012）第出48号国有土地使用证。2012年1月19日，姚力菲领取了该国有土地使用权证。
湖南省怀化市中级人民法院认为，怀化市人民政府虽依法具有进行土地登记、颁发土地使用权证的职权，但其职能部门应认真审查事实依据，严格法律程序，正确适用法律，依法依规办理土地转让登记发证手续。按照相关法律法规规定，土地权属登记既包括初始登记又包括变更登记。本案中，怀化市人民政府颁发的48号证是由189号证变更而来，而189号证又是从4号证变更而来。4号证是本案的初始登记证。4号证所涉及土地使用权转让合同纠纷在法院再审之中，土地转让方即本案第三人姚力菲作为所涉土地使用权转让合同纠纷的原告是明知的，而对4号证行政登记行为的合法性审查也正在法院重审之中，怀化市人民政府下属职能部门怀化市国土资源局也是明知的，却仍将该争议土地变更登记给第三人长乐公司名下，并颁发了48号证的行为，明显违反了国土资源部《土地登记办法》第十八条第一款第一项“关于土地权属有争议的，不予登记”的规定，依法应当予以撤销。且怀化市人民政府及职能部门的颁证程序也存在明显瑕疵。据此，对原告湘桂黔公司和农林中心的诉讼请求，湖南省怀化市中级人民法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1、2、3目之规定，并经湖南省怀化市中级人民法院审判委员会讨论决定，判决撤销怀化市人民政府于2012年1月18日向长乐公司颁发的48号证。案件受理费50元，由怀化市人民政府负担。
长乐公司不服，提出上诉称：1、原审判决错误适用《土地登记办法》第十八条第一款第一项的规定。涉案土地不存在该规定所述的“土地权属有争议”。2、本案48号证办理过程中，没有足以撤销权属登记的违法行政行为。且48号证的办理过程和程序与湘桂黔公司和农林中心无关，因此湘桂黔公司和农林中心无权就办理程序及相关手续的合法性提出行政诉讼的主张。综上，原审判决认定事实错误，适用法律不当。长乐公司请求本院：撤销原审判决；改判驳回湘桂黔公司和农林中心的诉讼请求。
姚力菲不服，提出上诉称：1、原审判决将本案案由定性为土地变更登记行为没有法律依据，本案案由应为土地行政登记。2、湘桂黔公司和农林中心不是本案利害关系人，不具有行政诉讼主体资格。3、本案所涉48号证合法有效，长乐公司依法取得涉案土地使用权。4、本案土地登记行为的行政主体是土地行政部门，而非怀化市人民政府，怀化市人民政府不是适格被告。5、另案诉讼不是撤销48号证登记行为的法定理由。综上，姚力菲请求本院：1、撤销原审判决；2、维持怀化市人民政府作出的怀国用（2012）第出48号土地行政登记行为；3、驳回湘桂黔公司和农林中心的诉讼请求；4、一、二审诉讼费用由湘桂黔公司和农林中心负担。
怀化市人民政府亦不服，提出上诉称：1、土地权属争议应当发生在土地登记前，且是指土地所有权或使用权归属争议。2、原审判决对案件事实定性错误，认定事实不清。原审判决认定“4号证所涉及的土地使用权转让合同纠纷属于土地权属争议”和“4号证相关土地行政登记属于土地权属争议”，属于事实认定错误；原审判决在事实认定时扩大了“土地权属争议”的逻辑外延，缩小了“土地权属争议”的内涵。3、48号证颁证程序虽有少量瑕疵，但不应撤销48号证。4、48号证相应的土地行政登记合法，应尽快对4号证的土地行政登记之诉结案。综上，怀化市人民政府请求本院：撤销原审判决；改判维持怀化市人民政府颁发的48号证。
被上诉人湘桂黔公司和农林中心未答辩。
姚力菲在本院二审审理期间，向本院提交了怀化市人民政府国有资产监督管理委员会于2014年7月30日作出的《行政复议答辩状》，拟证明诉争土地使用权未作国资认定。姚力菲还以湘桂黔公司和农林中心于2007年6月1日将涉案土地使用权在怀化市人民政府国有资产监督管理委员会进行国有资产登记，其已对此申请复议为由，申请本院中止审理。本院认为，县级以上人民政府是法定的土地使用权登记机关，并产生土地使用权的归属效力。隶属政府的国有资产监督管理委员会对涉案土地使用权进行国有资产登记，不具有法定的土地使用权属的变更效果，因而不影响本案的审理。故姚力菲提交的《行政复议答辩状》与本案没有关联性，本院不予采纳；姚力菲要求本案中止审理的理由不成立，本院不予支持。
原审判决采信的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定案件事实的依据。原审判决审理查明的事实本院予以确认。
本院认为：本案被诉具体行政行为是怀化市人民政府的土地行政登记行为。上诉人姚力菲上诉称原审判决将本案案由定性为土地变更登记行为没有法律依据，本案案由应为土地行政登记。经查，虽然原审判决书在首部案件由来部分叙述原告不服被告作出的“土地变更登记行为”，但这是对被诉具体行政行为的具体化，不影响本案“土地行政登记”这一案由的确定。原审在传票、送达回证等诉讼文书中载明的案由均为“土地行政登记”。故姚力菲的该上诉理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”。因此，怀化市人民政府具有土地使用权登记造册、核发证书的职权。上诉人姚力菲上诉称本案土地登记行为的行政主体是土地行政部门，而非怀化市人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人长乐公司和姚力菲上诉称湘桂黔公司和农林中心不是本案利害关系人，不具有诉讼主体资格。经查，湘桂黔公司的分支机构农林中心是涉案土地的原登记使用权人，其与姚力菲的土地使用权转让合同纠纷亦尚在法院审理中。故湘桂黔公司和农林中心与本案有法律上的利害关系，具备诉讼主体资格，上诉人姚力菲的该上诉理由亦不能成立，本院不予支持。《土地登记办法》第十八条第一款（一）项规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的”。本案中，4号证变更登记为189号证，189号证变更登记为48号证。对4号证的登记行为，因黄爱云主张使用权，起诉怀化市人民政府、湘桂黔公司及农林中心土地行政登记，尚在法院审理过程中；189号证系姚力菲持其与湘桂黔公司及农林中心的土地使用权转让合同纠纷案的民事调解书变更登记取得，而该民事调解书已由最高人民法院裁定本院再审，目前该民事再审案件正在审理过程中。因此，涉案土地涉及权属争议。怀化市人民政府在涉案土地权属存在上述纠纷，涉及权属争议的情况下，将189号证变更登记为48号证，违反了上述规定。三上诉人上诉认为涉案土地不存在土地权属争议的上诉理由不能成立，本院不予支持。此外，怀化市人民政府在对涉案土地进行地籍调查时，存在无调查员签名；调查时间在后，审核时间在前，审核早于调查等不符合法律规定的行为。综上，怀化市人民政府作出的48号证土地登记行政行为主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序，依法应予撤销。三上诉人上诉认为被诉具体行政行为合法的上诉理由均不能成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审理程序正当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人湖南省长乐房地产开发集团有限公司、姚力菲、怀化市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谷国文
审 判 员 章晋湘
代理审判员 李俊颖
二〇一四年九月三日
书 记 员 张 弛
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》：
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；