云南省永善县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云0625行初5号
原告杜德英，女，1963年2月2日出生汉族，云南省绥江县人，农民，住绥江县。
委托代理人周皇江（特别授权），男，1955年3月11日出生汉族，云南省绥江县人，农民，住绥江县。系原告丈夫。
被告绥江县板栗镇人民政府，统一社会社用代码115321270151435644。
地址:云南省昭通市绥江县板栗镇。
法定代表人甘吉霖，系绥江县板栗镇镇长。
出庭负责人田成毅，系绥江县板栗镇副镇长。
委托代理人杨照述（特别授权），云南意衡（绥江）律师事务所律师。
委托代理人张巍（特别授权），系板栗镇国土资源管理所所长。
原告杜德英诉被告绥江县板栗镇人民政府土地行政管理一案，于2018年2月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2018年2月12日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月7日公开开庭审理了本案。原告杜德英及其委托代理人周皇江,被告绥江县板栗镇人民政府副镇长田成毅作为该镇出庭负责人、委托代理人杨照述、张巍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年1月20日,板栗镇人民政府作出《板栗镇人民政府关于永兴社区朱铁、木业社罗某某等人与板栗集镇居民杜德英土地使用权纠纷的处理意见》认定：（一）1996年全县开展村庄地籍调查时，杜德英丈夫周皇江同社区5队原队长秦安发证明其房屋是1982年前修建，并领取了《集体土地建设用地使用证》。经查，1984年原板栗公社批准杜德英在原宅基地内扩建及与宅基地相连的自留地内修建，杜德英（周家）原宅基地在原板栗兽医站背后，现板栗小学坎下。但杜德英是在与其宅基地相距甚远的另一地点（即现争议地块）的耕地内于1984年新建，属批东建西。根据1982年国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》第14条规定：“农村社员需占用耕地、园地建房的，必须经报县级人民政府批准。”因此原版栗公社无权批准占用耕地、园地。杜德英持有的《集体土地建设用地使用证》应予注销。（二）杜德英已经于2002年农转非，为非农户，不能按农村居民建房用地审批。（三）杜德英今年未获得有权机关批准，就动工建房，是非法用地行为。（四）板栗镇原铁、木业社罗某某等人未能提供合法有效的权属依据，不能证明该争议地使用权为其所有。将该争议地块确权给板栗镇永兴社区五组集体所有。
原告杜德英诉称，其的房屋2008年受5.12汶川地震影响，拆除房屋重建，在重建过程中，罗某某提出争议地属于他的而发生争议，经国土局调查，国土局认为争议宅基地不属于争议双方，而是属于板栗五组，国土局2008年作出了[2008]1号处理决定，撤销了其的土地使用证。其向绥江县人民政府申请行政复议，绥江县人民政府没有进行复议，只是出了书面的收据。2016年，其向水富县人民法院提起行政诉讼，水富县人民法院2016年7月27日作出（2016）云0630行初6号行政判决书，判决撤销绥江县国土资源局于2008年11月17日作出的（绥国土资处2008）1号处理决定，由绥江县国土资源局在判决生效之日起六个月内重新作出具体行政行为。判决书作出后，争议双方均未提出上诉。绥江县国土资源局也未按判决在六个月内重新作出处理决定，而是绥江县板栗镇人民政府在六个月内对争议地重新作出了处理决定。板栗镇人民政府作出的处理决定与原绥江县国土资源局作出的处理决定结果一样。对板栗镇人民政府作出的行政决定，罗某某向绥江县人民政府申请了行政复议，绥江县人民政府通知其参加行政复议，在其参加行政复议的时候，罗某某申请撤回行政复议。因此其直接向永善县人民法院提起了行政诉讼。1、请求人民法院依法判决撤销（板政法）[2017]3号处理意见。2、诉讼费判决由被告承担。
被告绥江县板栗镇人民政府辩称，根据法律规定，原告的集体土地建设使用证已被撤销；原告已为非农户，不能申请使用宅基地；被告有权对争议地作出决定；答辩人在该土地争议调查的过程中，整个过程程序合法，符合相关法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。
根据原告诉求和被告答辩，本案双方当事人对以下问题存在争议：
1、板栗镇人民政府作出的[2017]3号文件是否合法有效？2、板栗镇人民政府对该宗土地权属争议是否具备执法主体资格？
被告板栗镇人民政府向本院出示了以下证据：
1、统一社会信用代码证，法定代表人身份证明书，甘吉霖身份证，证明板栗镇人民政府的基本情况和主体资格；
2、罗某某提交的资料，杜德英提交的资料，证明双方存在土地争议的事实，板栗镇原铁木业社罗某某等人与原告均未能提供合法有效的权属依据，不能证明该争议地使用权为其所有；
3、争议土地平面图，证明该争议地块长9.9米，宽10.2米，占地面积100.98平方米。四至界线为：东临板栗街道，距板栗邮电所13.1米；南至耕地；西至高坎；北至被答辩人现有住房；被答辩人现有住房占地面积为41.4平方米，加上争议地块面积，两项合计142.38平方米；
4、杜德英询问笔录，吴万和询问笔录，张凤荣询问笔录，秦安发询问笔录，杜德英询问笔录（二），证明1996年全县开展村庄地籍调查时，被答辩人丈夫周皇江同社区5队原队长秦安发证明其房屋是1982年前修建，并领取了《集体土地建设用地使用证》，1984年原板栗公社批准被答辩人在原宅基地内扩建及与宅基地相连的自留地内修建，被答辩人（周家）原宅基地在原板栗兽医站背后，现板栗小学坎下。但被答辩人是在与其宅基地相距甚远的另一地点（即现争议地块）的耕地内于1984年新建，属批东建西。根据1982年国务院颁的《村镇建房用地管理条例》第14条规定：“农村社员需占用耕地、园地建房的，必须经报县级人民政府批准”因此原板栗公社无权批准占用耕地、园地。被答辩人持有的《集体土地建设用地使用证》应予注销；
5、转户证明，全户人员简况表，证明原告已经于2002年非转农，为非农户，不能按农村居民建房用地审批；
6、《板栗镇人民政府关于永兴社区朱铁、木业社罗某某等人与板栗集镇居民杜德英土地使用权纠纷的处理意见》，证明原告依据调查的前述事实，认定该争议地块属于板栗镇永兴社区五组集体所有；
7、卷宗1份，来源于绥江县国土局档案室，证明该纠纷从2008年板栗乡收到信访件到整个绥江县国土局成立调查组调查本案的事实的相关依据适用法律，证明本案从2008年国土局受理、调查到最终国土局的处理决定被县法院撤销后，转至板栗镇人民政府受理，整个在绥江县国土局的调查过程中，程序均合法，因此，板栗乡依照国土局的调查材料作出的处理决定合法。
经质证原告认为，对第1组证据没有意见，第2、3、4组证据被水富县人民法院行政判决撤销了的，不能再拿来作为证据使用，没有张凤荣这个人，是被告造的假；第5组，转户是真实的，但与本案没有关联性，原告是原基灾后重建，与户口无关；第6组证据是真实的，但是不合法的；第7组证据是不合法的。
原告杜德英向本院提交了以下证据：
1、原住房照片1张、证明原告不属于新建房屋，是拆除重建；
2、集体土地建设用地使用证1本，证明争议地原告有使用权；
3、绥国土资处[2008]1号行政处理决定书1份、（2016）云0630行初6号行政判决书1份，证明水富县人民法院判决撤销绥江县国土资源局于2008年11月17日作出的（绥国土资处2008）1号处理决定，由绥江县国土资源局在判决生效之日起六个月内重新作出具体行政行为。
被告质证认为，对第1组证据，照片不属实，与本案无关联；
对第2组证据，该证经绥江县国土资源局已注销，因原告属批东建西，与批准的宅基地位置不相同，通知原告去注销，原告不去，已被注销，且证上的地块不是本案争议地；对第3组证据真实性无异议，但判决书里面撤销决定书的原因是因为绥江县国土资源局无权限对土地进行确权，不能达到原告的证明目的。
本院对上述证据认证如下：对被告板栗镇人民政府提交的第1组统一社会信用代码证，法定代表人身份证明书，甘吉霖身份证，证明板栗镇人民政府的基本情况和主体资格的证据，具有客观真实性，予以采信；2-7组证据，属被撤销行政行为的相关证据，应与被告板栗镇人民政府依法重新调查收集的证据相印证，才能进行判断，故不予采信。
对原告杜德英提交的证据，均具有客观真实性，予以采信。
经审理查明，原告1984年经公社批准在自留地内修建砖木房屋，因需提高住房使用率和防火防盗率，原告将该房拆除重建，经审批部门审批，获得“板集建（1996）字第2-5-736号集体土地建设用地使用证”，并增加了原有的建筑面积。2008年因拆除砖木结构房屋，与铁业木社等人因宅基地争议发生纠纷，该地块至今一直闲置。绥江县国土局以原告与他人有宅基地纠纷为由，于2008年9月10日，向原告发出通知，要求提供证据材料进行调解处理。尔后，绥江县国土局立案调查，板栗乡政府在绥江县国土局的指令下通知原告停止施工。2008年11月17日，绥江县国土局作出（绥国土资处2008）1号处理决定：该决定注销原告持有的“板集建（1996）字第2-5-736号集体土地建设用地使用证”。2008年11月30日，原告提出行政复议未果。2010年11月29日，绥江县国土局作出绥国土资【2010】186号文件“绥江县国土局关于变更土地登记的通知”，即：保留原告砖混结构房屋的集体土地使用权，将原木结构房屋的土地使用证交回板栗五组集体，逾期不办理变更登记由绥江县国土局直接办理。绥江县国土局作出绥国土资【2010】186号文件后，原告申请要求进行听证，2010年12月22日，被告作出绥国土资听不字（2010）第1号不予听证通知书。2011年1月27日，绥江县国土局发公告注销“板集建(1996)字第2-5-736号集体土地建设用地使用证”。原告分别于2011年2月14日向云南省人民政府办公厅信访局、2013年向昭通市国土资源局进行反映，2015年7月27日向绥江县人民政府行政复议办公室申请复议，但绥江县国土局一直没有对其作出回复。2016年，原告向水富县人民法院提起行政诉讼，水富县人民法院经审理认为，原告的宅基地确权应由政府作出，被告只是政府的一个职能机构，无权对宅基地的确权作出确认，因此，绥江县国土资源局注销原告的“板集建（1996）字第2-5-736号集体土地建设用地使用证”系不合法行为，遂于2016年7月27日作出（2016）云0630行初6号行政判决书，判决撤销绥江县国土资源局于2008年11月17日作出的（绥国土资处2008）1号处理决定，由绥江县国土资源局在判决生效之日起六个月内重新作出具体行政行为。判决书作出后，原告及绥江县国土局均未提出上诉。绥江县国土资源局也未按判决在六个月内重新作出处理决定，转交绥江县板栗镇人民政府在六个月内对争议地重新作出了处理决定。板栗镇人民政府作出的处理决定与原绥江县国土资源局作出的处理决定结果一样。对板栗镇人民政府作出的行政决定，原告未申请行政复议，罗某某向绥江县人民政府申请了行政复议，绥江县人民政府通知原告参加行政复议时，罗某某又申请撤回行政复议，罗某某申请的行政复议被终止。因此原告直接向永善县人民法院提起了行政诉讼。
本院认为，中华人民共和国《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民以上政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”通常情况下，当事人对政府颁发土地权属证书的行为不服，可依法申请有权机关撤销，不应由政府先行处理，这种情况下不属于权属争议，因为土地权属已经被政府发证行为所肯定，受法律保护。原告杜德英获得“板集建（1996）字第2-5-736号集体土地建设用地使用证”，发证行为是初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。水富县人民法院经审理认为，原告的宅基地确权应由政府作出，绥江县国土资源局只是政府的一个职能机构，无权对宅基地的确权作出确认，因此，绥江县国土资源局注销原告的“板集建（1996）字第2-5-736号集体土地建设用地使用证”系不合法行为。本案中，被告绥江县板栗镇人民政府2017年1月20日《板栗镇人民政府关于永兴社区朱铁、木业社罗某某等人与板栗集镇居民杜德英土地使用权纠纷的处理意见》将该争议地块确权给板栗镇永兴社区五组集体所有，有悖法律规定，处理不当；未按中华人民共和国《土地管理法》第十六条规定和中华人民共和国国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第九条、第十条，第十一条规定的程序立案，属程序违法；未能查清原告的宅基地和实际地域情况，事实不清、证据不足，故依法应予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销绥江县板栗镇人民政府（板政法）[2017]3号处理意见。
案件受理费50元，由被告绥江县板栗镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于云南省昭通市中级人民法院。
审 判 长 周升高
审 判 员 廖 刚
人民陪审员 保卫鸿
二〇一八年六月十一日
书 记 员 杨 梅