福建省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）闽行终字第138号
上诉人（原审原告）喻聪楷，男，1968年11月14日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区。
上诉人（原审原告）周秀平，女，1969年3月14日出生，汉族，农民，住所地莆田市荔城区。
上述上诉人的委托代理人黄维德，男，1952年12月6日出生，汉族，农民。
被上诉人（原审被告）莆田市荔城区人民政府。
法定代表人杨朝东，区长。
委托代理人王志工、陈锦滨，律师。
原审第三人荔城区西天尾镇人民政府。
法定代表人张茜华，镇长。
上诉人喻聪楷、周秀平因诉莆田市荔城区人民政府行政批复一案，不服莆田市中级人民法院（2014）莆行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审查明，莆田市荔城区西天尾镇为省定小城镇综合改革建设试点镇。喻聪楷、周秀平所在的林山村被莆田市荔城区西天尾镇人民政府确定为小城镇综合改革建设试点村。为加快推进城镇化建设进程，莆田市荔城区西天尾镇人民政府决定对林山村进行旧村复垦和农村土地整治。2010年7月11日和2011年3月10日林山村召开村民代表会议，同意农村土地整治项目的具体实施方案。2010年7月份该项目开始陆续动工。2010年9月、11月大部分村民已陆续领取了土地及地上物的各类补偿款。喻聪楷、周秀平的承包地在该整治范围内，因安置和土地补偿协商不成而向各级有关部门投诉。2011年3月30日莆田市国土资源局荔城分局作出荔国土信答（2011）15号《信访事项答复意见书》，该意见书第三点处理意见为：1、目前该项目已停止施工建设，我局将对该项目作为重点跟踪对象。2、督促莆田市荔城区西天尾镇人民政府尽快落实该项目用地审批手续。2011年5月13日莆田市国土资源局作出莆国土资信查（2011）26号《信访事项复查意见书》，该意见书第三点复查意见是莆田市国土资源局荔城分局应督促莆田市荔城区西天尾镇人民政府尽快办理有关土地整治项目审批手续，在用地未批之前不得动工建设，为此，维持莆田市国土资源局荔城分局的答复意见。2011年6月20日福建省国土资源厅作出闽国土资信核（2011）109号《信访事项复核意见书》，该意见书第三点复核意见是莆田市荔城区西天尾镇人民政府的土地违法行为，莆田市国土资源局荔城分局应处理到位，莆田市国土资源局应督促并跟踪到位，为此，维持莆田市国土资源局复查意见。2012年12月20日第三人莆田市荔城区西天尾镇人民政府作出西政字（2012）157号请示文件及附件，向被告莆田市荔城区人民政府申请审批《莆田市荔城区西天尾镇林山村土地整治实施方案》。2012年12月28日被告莆田市荔城区人民政府作出荔政综（2012）135号文件批复，原则同意由福建省地质测绘院编制的《莆田市荔城区西天尾镇林山村土地整治实施方案》，并要求按照《福建省人民政府办公厅转发福建省国土资源厅关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩意见的通知》精神组织实施。原告喻聪楷、周秀平不服该批复，向莆田市人民政府申请行政复议。2013年4月26日莆田市人民政府作出莆政行复（2013）24号行政复议决定书，决定维持莆田市荔城区人民政府作出的荔政综（2012）135号《关于莆田市荔城区西天尾镇林山村土地整治实施方案的批复》。原告喻聪楷、周秀平不服行政复议决定，向本院提起行政诉讼，请求：1、确认被告批准第三人实施土地整治方案，侵犯原告土地承包经营权的具体行政行为违法。2、撤销被告作出的荔政综（2012）135号《关于莆田市荔城区西天尾镇林山村土地整治实施方案的批复》。
原审认为，福建省人民政府闽政（2010）4号《关于开展小城镇综合改革建设试点的实施意见》文件和《福建省人民政府办公厅转发福建省国土资源厅关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩意见的通知》（闽政办（2010）43号）及《福建省人民政府办公厅关于实施农村土地整治和城乡增减挂钩的补充意见》（闽政办（2011）197号），属于合法有效的规章及规范性文件。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第二款的规定，该规章及规范性文件可以作为具体行政行为的依据。依据上述文件规定，农村土地整治和旧村复垦的项目实施方案经村民代表大会同意，由项目所在乡镇人民政府制（拟）定并报县（市、区）人民政府批准后组织实施。故被告莆田市荔城区人民政府作出荔政综（2012）135号《关于莆田市荔城区西天尾镇林山村土地整治实施方案的批复》，并无违法审批。第三人莆田市荔城区西天尾镇人民政府虽有权组织实施土地整治和旧村复垦项目，但在实施过程中是否存在侵犯原告承包经营权的违法用地行为应由政府行政管理职能部门确认处理，与本案被诉具体行政行为系两个不同行政主体实施的不同行政行为，不能一并审查。为此，原告认为被告违法审批并请求确认被告作出的批复违法应予撤销的理由均不能成立，本院不予支持。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决驳回原告喻聪楷、周秀平要求确认被告莆田市荔城区人民政府批准第三人莆田市荔城区西天尾镇人民政府实施土地整治方案的具体行政行为违法和撤销被告莆田市荔城区人民政府作出的荔政综（2012）135号《关于莆田市荔城区西天尾镇林山村土地整治实施方案的批复》的诉讼请求，案件受理费人民币50元由原告喻聪楷、周秀平负担。
原审原告喻聪楷、周秀平不服，向本院提起上诉。主要理由是：2011年6月20日福建省国土资源厅作出的闽国土信核（2011）109号《国土资源信访事项复查意见书》已明确莆田市荔城区西天尾镇人民政府属违法用地，因此莆田市荔城区人民政府作出的荔政综（2012）135号《关于莆田市荔城区西天尾镇林山村土地整治项目实施方案的批复》属滥用土地审批权，是非法批地的违法行为，侵犯了上诉人的合法承包经营权，请求法院确认该具体行政行为违法并予以撤销。
被上诉人莆田市荔城区人民政府辩称，莆田市荔城区西天尾镇系小城镇综合改革试点镇，答辩人依照法律法规的规定，作出荔政综（2012）135号《关于莆田市荔城区西天尾镇林山村土地整治项目实施方案的批复》，符合《福建省人民政府办公厅转发福建省国土资源厅关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩意见的通知》等规范性文件的规定，至于该项目实施过程中是否存在违法行为与本关诉讼请求无关。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审第三人莆田市荔城区西天尾镇人民政府没有提交书面答辩。
本院认为，本案被诉行政行为系莆田市荔城区人民政府作出的荔政综（2012）135号《关于莆田市荔城区西天尾镇林山村土地整治项目实施方案的批复》。该批复的主要内容是：“西天尾镇人民政府：……原则同意由福建省地质测绘院编制的《莆田市荔城区西天尾镇林山村土地整治项目实施方案》，请你镇按照《福建省人民政府办公厅转发福建省国土资源厅关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩意见的通知》（闽政办（2010）43号）精神，尽快组织实施。……”经审查，福建省地质测绘院编制的《莆田市荔城区西天尾镇林山村土地整治项目实施方案》系带有规划性质，有待相关职能部门具体部署实施。因此，莆田市荔城区人民政府批复同意该方案，对上诉人的权利义务并不产生实际影响，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，该批复行为不属于行政诉讼的受案范围。原审法院本应依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（一）项裁定驳回起诉，但却对本案作出驳回诉讼请求的实体判决，属裁判错误，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销莆田市中级人民法院（2014）莆行初字第17号行政判决；
二、驳回上诉人喻聪楷、周秀平的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 朱志闽
代理审判员 史寅超
代理审判员 赖峨州
二〇一四年八月十三日
书 记 员 尹万舟
附：本案适用的法律条文
一、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉。
……
第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
……
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
……
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十四条人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。