辽宁省辽阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）辽阳行终字第00077号
上诉人（原审原告）夏庆纪，男，1948年4月18日出生，汉族，农民。
委托代理人贾晨东，男，1965年8月4日出生，汉族，系辽阳市宏伟区曙光法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）辽阳市国土资源局弓长岭分局。
法定代表人齐延伟，系该局局长。
委托代理人岳玉杰，女，1968年9月16日出生，汉族，系辽阳市国土资源局弓长岭分局法规科科长。
委托代理人钟毓，辽宁法源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）辽阳市弓长岭区安平乡人民政府。
法定代表人张辉，系该乡乡长。
原审第三人唐丽娟，女，1969年5月19日出生，汉族，系农民，现住辽阳市弓长岭区芊雅豪临*栋*单元*楼*楼。
原审第三人辽阳市弓长岭区安平乡三星村委会。
法定代表人石国荣，系该村村主任。
夏庆纪诉辽阳市国土资源局弓长岭分局土地行政管理一案，弓长岭法院2014年7月8日作出（2014）弓行重字第1号行政判决。夏庆纪不服，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了此案。上诉人夏庆纪及其委托代理人贾晨东，被上诉人辽阳市国土资源局弓长岭分局的委托代理人岳玉杰、钟毓，第三人唐丽娟到庭参加了诉讼。被上诉人辽阳市弓长岭区安平乡人民政府及第三人弓长岭区安平乡三星村委会经本庭合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，第三人唐丽娟与原告系相邻关系。唐丽娟于2000年9月向所在村委会提出申请，以结婚多年无房居住为由申请在本村批地建房，其所在第三人三星村于2000年9月26日批准同意其建筑112平方米房屋，占地面积288平方米。被告安平乡于同日批准。辽阳市弓长岭区城建局、辽阳市弓长岭区城建局规划审批办于2000年9月30日亦审批同意。在申报被告国土局批准时，第三人唐丽娟欲将宅基地前移至原告承包地，二人初步协商后，第三人唐丽娟即将房屋基础部分建在了原告承包地上。后因双方协商未果产生纠纷，故被告国土局一直未对唐丽娟的建房用地申请予以批准。后被告国土局强令唐丽娟将宅基地退出原告承包地，将宅基地迁回原批准位置后，被国土局告于2002年4月18日审批同意第三人唐丽娟建筑住宅占用非耕地288平方米，并对第三人唐丽娟发放了建设工程规划、用地审批表。第三人唐丽娟依据该审批表进行呈报，经有关部门审批、批准，在其所在村建112平方米住宅房屋。第三人唐丽娟于2004年才申请办理土地使用权证，但此时国家政策发生变化，故2004年6月16日，被告国土局只为其办理了土地使用面积为200平方米的土地使用权证。
另查，原告所述被侵占的1.2亩承包地被有关部门征占，占地部门已经按照1.2亩的面积给付了原告占地补偿款。
上述事实，有当事人的陈述和辩解及认定的证据证明，本院予以确认。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及《辽宁省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》规定，被告国土局具有作出该具体行政行为的职权，其所作出的审批及土地使用权证发放具体行政行为在审批程序上合法，作出具体行政行为的事实认定有法律依据，适用法律正确。经本院查明的事实能够证明，第三人唐丽娟的宅基地并未侵占原告的承包地和承包经营的林地。原告没有切实证据证明唐丽娟宅基地的侵占事实，故原告所诉侵占情节无事实依据。原告请求赔偿500万元于法无据。经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条之规定，判决驳回原告夏庆纪的诉讼请求。案件受理费100元，其他诉讼费300元，由原告夏庆纪负担（原告已预交）。
上诉人夏庆纪诉称，一、一审法院认定第三人唐丽娟没有侵占上诉人的承包地和林地是错误的。第三人唐丽娟共直接侵占了上诉人承包的人口份田和林地849平方米，且使上诉人的1.2亩基本口粮田无法耕种。二、一审法院认定被上诉人弓长岭分局所作的具体行政行为合法是错误的。被上诉人的具体行政行为超越审批权限、违反法定程序。1、根据《土地管理法》及相关法律法规的规定，土地管理部门在审批宅基地时应有地籍调查，而被上诉人在权属审核过程中未核实清楚该宗土地的归属、该宗土地是否已经存在承包经营权问题的情况下，就通过审批，程序上存在明显漏洞，是错误的。2、从被上诉人提供的审批表及私建用地审批流程表上可以看出被上诉人的审批行为有违反法定程序的情况，审批表没有编号、审批流程表的经办人现场勘察意见一栏中只有同意，没有具体人员签字。因此，被上诉人的具体行政行为未尽到审查义务、超越审批权限审批同意第三人建房，违反法定程序，是严重违法行为，依法应予撤销。被上诉人给唐丽娟审批同意建房的具体行政行为侵害了上诉人承包土地和林地的合法经营权，给上诉人造成了巨大的财产损失，同时也给上诉人带来了巨大的精神痛苦，原审法院认为被上诉人的具体行政行为没有侵犯上诉人的合法权益时错误的。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，依法判决撤销被上诉人于2002年审批为唐丽娟发放的《建设工程规划、建设工程用地审批表》。被上诉人赔偿上诉人各项经济损失500万元。
被上诉人辩称，首先一审法院判决是正确的，应予以维持。其次，第三人唐丽娟的宅基地并未在上诉人夏庆纪的承包地内。第三人唐丽娟于2000年9月向所在村委会提出申请，以多年无房居住为由在本村批地建房，其所在三星村于2000年9月26日批准同意其建筑112平方米房屋，占地面积288平方米。但在申报答辩人批准时，第三人唐丽娟当时欲将房屋基础部分建在上诉人夏庆纪的承包地上，后因双方协商未果，产生矛盾，故答辩人一直未对唐丽娟的建房用地申请予以批准，后答辩人强令第三人唐丽娟将宅基地退出上诉人夏庆纪的承包地并将宅基地迁回原批准位置。第三人唐丽娟按照答辩人指令迁回原批准位置后，答辩人于2002年4月18日审批同意第三人唐丽娟建筑住宅占用非耕地288平方米。并对第三人唐丽娟依据审批表进行呈报，经有关部门审批、批准。所以据此事实第三人唐丽娟的建房用地并未在上诉人夏庆纪的承包地内。同时，2012年9月11日由辽阳中院牵头，区法院、区农经委、区国土局配合到现场实地勘测。由双方当事人指界认定实际测量后，上诉人夏庆纪的承包地为1.21亩，第三人唐丽娟庭院面积1.47亩。实测结果表明，唐丽娟土地证中的200平方米及我局审批的288平方米的土地均不在夏庆纪承包地范围内。第三，答辩人做出的审批及土地使用权证发放的具体行政行为在审批程序上合法，同时做出具体行政行为的事实认定有法律依据。第三人唐丽娟2000年9月向所在村委会提出申请，其所在的三星村批准，安平乡于同日批准，辽阳市弓长岭区城建局、辽阳市弓长岭区城建局规划审批办于9月30日审批同意，答辩人于2002年4月18日批准第三人唐丽娟占用非耕地288平方米建住宅，并对第三人唐丽娟发放了建设工程规划、用地审批表。第三人唐丽娟依据审批表进行研究呈报，经有关部门审批批准后，建112平方米住宅。唐丽娟于2004年才申请办理土地使用权证，此时国家政策发生变化，答辩人给其发放的土地使用证确认面积为200平方米。综上，答辩人做出的审批及土地使用证发放无论从程序上，还是从事实上均正确、合法。望二审法院维持一审判决。
原审第三人唐丽娟未提交书面答辩状，庭审中称，本案事实清楚，请二审法院公正判决。
本院认为，根据1998年土地管理法第六十二条第三款的规定，安平乡政府只是履行审核职责，并无审批职责，故不应追加为被告；本案的上诉人夏庆纪起诉的具体行政行为是被上诉人辽阳市国土资源局弓长岭区分局的审批行为，一审判决认定土地使用证发放合法超出了本案的审查范围；一审法院开庭审理时未合法传唤第三人唐丽娟，即缺席审理，属程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十九条之规定，裁定如下：
撤销弓长岭区人民法院（2014）弓行重字第1号行政判决；
本案发回弓长岭区人民法院另行组成合议庭重新审理。
审 判 长 王丽君
代理审判员 王 娜
代理审判员 马伯乐
二〇一四年十二月二十五日
书 记 员 冯 新