福建省漳浦县人民法院行 政 判 决 书（2015）浦行初字第30号原告亚细亚食品（龙海）有限公司，住所地龙海市海澄镇丹坑路口，组织机构代码61145310-5。法定代表人林沧智，董事长。委托代理人陈龙民，福建仁胜律师事务所律师。委托代理人曹雅容，福建仁胜律师事务所律师。被告龙海市城乡规划建设局，住所地龙海市石码镇公园西82号建委大楼，组织机构代码00388489-2。法定代表人陈建进，局长。委托代理人陈贰二，福建弘信律师事务所律师。第三人龙海市城投房地产开发有限公司，住所地龙海市石码镇工农路建行大厦四层，组织机构代码68506186-8。法定代表人李碧辉，总经理。委托代理人白宝聪，福建明证律师事务所律师。委托代理人曾志伟，福建明证律师事务所实习律师。原告亚细亚食品（龙海）有限公司不服被告龙海市城乡规划建设局行政规划许可一案，于2015年9月23日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月28日立案受理，于2015年9月30日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年12月24日就本案与（2015）浦行初字第28号、（2015）浦行初字第29号案件合并公开开庭进行审理，原告亚细亚食品（龙海）有限公司的委托代理人陈龙民、曹雅容、被告龙海市城乡规划建设局的副局长施毅辉及委托代理人陈贰二、第三人龙海市城投房地产开发有限公司的委托代理人白宝聪、曾志伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告龙海市城乡规划建设局于2013年12月25日向第三人龙海市城投房地产开发有限公司颁发建字第350681201310017号《建设工程规划许可证》。原告亚细亚食品（龙海）有限公司诉称，原告系加工速冻食品的企业，于1987年10月成立并营业，企业的制冷设备为氨制冷设备，属于重大危险源。2014年12月，第三人在龙海市山后村保障性住房（草尾新村二期）工程进行基坑开挖施工中致原告厂房地面沉陷、地基下陷、建筑物开裂，危及原告制冷车间的相关设施、设备。2015年3月13日，原告要求被告公开龙海市山后村保障性住房（草尾新村二期）工程的建设工程规划许可证等信息，2015年3月26日被告向原告送达建字第350681201310017号建设工程规划许可证复印件。原告认为，原告公司所在地常年主导风向为东风，被告审批第三人建设的草尾新村二期工程在原告公司西侧，建成投入使用后，原告的氨制冷工质的冷库与其边沿距离不足25米，违反了中华人民共和国住房和城乡建设部2010年1月18日发布的2010年7月1日实施的《冷库设计规范》GB50072-2010第4.1.1条第2项“使用氨制冷工质的冷库，与其下风侧居住区的防护距离不宜小于300米，与其他方位居住区的卫生防护距离不宜小于150米的规定”。现请求判令撤销被告颁发给第三人的建字第350681201310017号《建设工程规划许可证》。为证明自己的主张，原告举示如下证据：1、原告企业法人营业执照（副本），证明原告于1987年10月成立并营业系加工速冻食品企业的事实。2、漳州市安全生产监督管理局漳安监（2011）74号文件、漳州市重大危险源企业端监控设备联网项目验收表。证明原告属于重大危险源冷冻企业的事实。3、龙海市人民政府安全生产委员会办公室2015-10号《龙海市人民政府安委会办公室关于亚细亚食品（龙海）有限公司安全隐患问题的通知》文件，证明原告公司所在地常年主导风向为东风，被告审批第三人建设的草尾新村二期保障性住房工程在原告公司西侧，建成投入使用后，原告的氨制冷工质的冷库与其边沿距离不足25米，违反了中华人民共和国住房和城乡建设部于2010年1月18日发布、2010年7月1日实施的《冷库设计规范》GB50072-2010第4.1.1条第2项“使用氨制冷工质的冷库，与其下风侧居住区的防护距离不宜小于300米，与其他方位居住区的卫生防护距离不宜小于150米的规定”。4、政府信息公开申请受理回执、政府公开信息告知书、建字第350681201310017号建设用地规划许可证。证明原告于2015年3月26日收到被告核发给第三人的上述证件信息。被告龙海市城乡规划建设局辩称，一、核准讼争的建设工程规划许可证符合城市规划，实体合法。该项目属于城市规划区内的建设项目，根据城乡规划法第十一条第二款规定，对其规划许可和管理系被告职责事项。2013年12月23日第三人提出核发申请，并提交建设用地规划许可证等材料，被告根据城乡规划法第四十条规定于2013年12月25日核发讼争的建设工程规划许可证，实体合法有据。二、被告根据城乡规划法第四条第一、二款、行政许可法第三十二条第一款第五项、第三十四条、第三十九条规定履行申请受理、审查、决定和送达等相关手续，程序合法。三、原告超过法定起诉期限，原告于2015年3月26日经政府信息公开申请取得相关材料，根据行政诉讼法第四十六条应当在六个月内提起诉讼。四、原告起诉理由不成立。原告厂区建于八十年代，当时龙海市总体规划尚未编制，根据2004年3月19日福建省人民政府批准实施的《龙海市城市总体规划》和龙海市人民政府批准实施的《龙海市山后片区控制性详细规划》，原告厂区用地及周边地块规划用地性质定为二类居住用地。根据市政府城市发展战略部署，山后片区现已成为中心城区重点开发建设区域，片区内多个地块已完成土地招拍挂，多个村庄开始棚户区改造，道路交通、市政设施和城市绿地逐步完善。被告依据《龙海市山后片区控制性详细规划》颁证不损害原告权益，并且符合法律规定。为此请求维持其核准的建设工程规划许可证的行政行为。被告龙海市城乡规划建设局于2015年10月15日向本院提交了以下证据：1、2004年3月19日闽政文（2004）90号《福建省人民政府关于龙海市城市总体规划的批复》文件，证明龙海市城市总体规划业经福建省人民政府批准实施。2、形成于2004年3月19日的龙海市城市总体规划用地布局图，证明龙海市城市总体规划范围。3、2007年7月11日龙海市人民政府关于《龙海市道路红线规划》等十二个规划的批复文件，证明山后片区控制性详细规划业经龙海市人民政府批准并实施。4、2007年7月11日龙海市海澄镇山后片区控制性详细规划图，证明经龙海市人民政府批准的海澄镇山后片区控制性详细规划范围及图标。5、受理通知书及送达回执，证明被告已受理第三人建设工程规划许可申请，受理通知书送达申请人。6、第三人营业执照、机构代码证等，证明申请人及代理人主体合法。7、申请报告，证明申请人申请核准本案建设工程规划许可。8、建设用地规划许可证，证明建设用地规划许可业经被告核准。9、龙海市发展和改革局《关于龙海市山后保障性住房（草尾新村二期）工程可行性研究报告的批复》文件，证明可行性研究报告业经龙海市发改局核准。10、龙海市人民政府关于龙海市山后保障性住房草尾新村二期国有划拨建设用地的批复，证明该国有划拨建设用地业经龙海市人民政府核准。11、中共龙海市委专题会议纪要、龙海市人民政府常务会议纪要。证明龙海市委、市政府同意草尾新村安置房业主由龙海市东跃城市建设有限公司变更为本案第三人。12、建筑物放样要点定位略图，证明建筑物按规划要求放样定点。13、人防、园林、环保等部门审核材料，证明人防、园林、环保等审批事项业经相关部门核准。14、施工图审查合格书，证明施工图业经有资质部门审核通过。15、总平面图，证明本案建设项目总平面图。16、建设工程规划许可证申请审批表，证明被告依法审查申请材料，同意核准本案工程规划许可。17、建设工程规划许可证及送达回执，证明被告依法颁发许可证，并送达申请人。18、城市规划法、行政许可法。证明被告颁发许可证的法源依据。第三人龙海市城投房地产开发有限公司述称，被告所作出的颁发建设工程规划许可证的行为合法有效，应当予以维持，理由为：首先，被告核准行为属于其职责范围，被告核准行为程序合法，被告已经尽到严格审查核准义务；其次，原告诉讼请求超过法定的六个月诉讼时效限制，已经丧失胜诉权；第三、被告核准的行为符合《龙海市海澄镇山后片区控制性详细规划》以及《龙海市城市总体规划》，原告所述的冷库与第三人建设的工程边缘距离不足25米，违反了建设部《冷库设计规范》的相关规定，原告应当按照重大危险源安全管理等相关规定加大力度对重大危险源安全评价备案和加强监控系统建设。加强安全防护措施，确保安全生产，而不能以此否决讼争的行政行为。为证明自己的主张，第三人举示如下证据：1、建筑工程施工许可证，证明第三人所拥有的龙海市山后保障性住房（草尾新村二期）建设工程项目，于2014年3月24日业经职能部门审核同意符合施工条件，可以施工。2、他项权利证书，证明上述建设工程项目的国有土地使用权证已经办理完毕，因融资需要办理了抵押登记手续，国有土地使用权证在中国光大银行股份有限公司漳州支行设定抵押。经庭审质证，各方质证意见如下：对原告举示的证据，被告对证据1、2、4的真实性、合法性、关联性没有异议，对证据3的真实性、合法性没有异议，但认为证据不完整，应当补充安全对策措施。第三人对四份证据真实性和合法性没有异议，对证据3认为安监职能部门只是就没有安全距离提出建设工程完成后应考虑安置房区的安全防护距离问题，不能以此为由否定行政机关所作出的行政许可。对被告举示的证据，原告对证据1、5、6、7、9、10、11、12、14、15、17、18真实性没有异议，认为证据2真实性无法确认，证据3未提供总体规划的批复，证据4没有提供原件，对证据8合法性持有异议，认为划拨土地不能用于商业建设。对证据11认为安置房业主变更不符合法律规定。对证据13中承诺书体现了被告在审批过程中没有严格要求第三人提交人防办防空地下室施工图设计审核意见的材料，防空图地下室施工图设计还在审核办理中，被告就审批发证不符合法律规定。业主的变更必须经有权机关审批，对于龙环函（2013）33号文件合法性持异议，国家环保总局环函2004（96）号文件不是龙海市环境保护局所引用的内容。证据16审批表中没有经办人员签名，没有审批单位主管签名盖章，属不合法。并认为被告违反了行政许可法第三十六条、第四十七条规定，没有依照行政许可法通知原告听证，原告享有听证的权利。第三人对被告举示的全部证据真实性、合法性、关联性均没有异议。对第三人举示的证据，原告认为超过举证期限，不予质证，被告对其真实性、合法性、关联性均没有异议。本院认为，被告和第三人对原告举示的四份证据真实性均无异议，本院予以确认；原告和第三人对被告举示的证据1、5、6、7、9、10、11、12、14、15、17、18真实性均无异议，本院予以确认。对被告举示的证据2、3、4、8、13、16的证据来源合法，对其真实性本院予以确认。第三人举示的证据其形式合法，对其真实性本院予以确认。原告质证主张的防空地下室施工图设计尚未审核，因龙海市人民防空办公室在第三人的承诺书中盖章同意先予办理建设工程规划许可证，本案被告就该项已经尽到审查义务。原告对龙海市环境保护局龙环函（2013）33号文件合法性持异议，属于另一行政法律关系，作为本案被告，就本案第三人提交龙海市环境保护局的文件，也已经尽到审核涉及环评相关材料是否齐全的义务。对原告就该证据的质证意见，本院不予采纳。经审理查明，2013年12月23日，被告龙海市城乡规划建设局受理第三人龙海市城投房地产开发有限公司提出的颁发《建设工程规划许可证》申请，并于2013年12月25日向第三人龙海市城投房地产开发有限公司颁发建字第350681201310017号《建设工程规划许可证》。内容是：建设单位为龙海市城投房地产开发有限公司，建设项目名称为市山后保障性住房草尾新村二期1#3#4#5#楼及地下室，建设位置为海澄镇山后村草尾社，建设规模为建筑面积计45628.22平方米，层数1-18层，其中地下面积7962.52平方米，商业面积3470.9平方米。另查明，本案讼争建设项目属于保障性安居工程，共需供应经济适用房226户、棚户区改造安置房154户。土地性质属于行政划拨，根据中共龙海市委专题会议纪要和龙海市人民政府常务会议纪要，将讼争建设项目的业主资格以及划拨的土地供给本案第三人。根据平面图显示可见，该建设用地东南边与本案原告厂区围墙紧紧相邻，并无规划通道隔开。原告亚细亚食品（龙海）有限公司成立于1987年10月，公司建有储氨设备，2011年根据漳州市特种设备检测院确认，属于重大危险源冷冻企业。2015年8月27日龙海市人民政府安全生产委员会办公室发出2015-10号《关于亚细亚食品（龙海）有限公司安全隐患问题的通知》文件。要求城乡规划建设部门应考虑安置房区建成后与亚细亚食品（龙海）有限公司氨机房的安全防护距离问题。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，被告龙海市城乡规划建设局具有作出被诉行政行为的法定职权。根据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十三条“有下列情形之一的，公民、法人或其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉具体行政行为涉及相邻权或公平竞争的；……”的规定，本案原告厂区与讼争建设项目相邻，龙海市城乡规划建设局向第三人龙海市城投房地产开发有限公司核发《建设工程规划许可证》的行为与原告具有法律上利害关系，原告主体适格。原告提出因项目建设导致其厂房出现地面沉陷等问题与本案无关，本院不予审理。被告核发建设用地规划许可的行政行为属于行政许可行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。本案原告与讼争建设项目毗邻，早在1987年就已经成立公司运营生产，作为食品公司，其在厂房内建有储氨设备这一重大危险源属于当地可以周知的客观事实。被告核准第三人在与本案原告公司毗邻进行工程建设，应将本案原告确定为利害关系人。被告举示的证据中没有其履行告知和听取利害关系人意见的相关义务的材料。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《福建省实施（中华人民共和国城乡规划法）办法》第三十七条第一款第（一）项规定，本案第三人申请颁发建设工程规划许可证，应当持使用土地的有关证明文件，包括建设用地规划许可证，经与本案合并审理的(2015)浦行初字第28号、第29号行政诉讼案件审查确认颁发建设用地规划许可证行为违法，因此讼争的建设工程规划许可证因提交的地字第350681201310011号《建设用地规划许可证》被确认违法而存在审查颁证主要依据不足的情形。原告提出使用氨制冷工质的冷库的防护距离属于工程规划设计中应当注意的问题，本案第三人在提交建设工程设计方案时，应当充分考虑到规划地段业已实际存在的危险源因素，被告在审查第三人提交的材料时没有体现出对这一因素的考量，对原告的主张，本院予以采纳。综合上述存在的三个问题，本案被告龙海市城乡规划建设局颁发的建设工程规划许可证违反法定程序，颁证行为主要依据不足，依法应予以撤销，但本案讼争建设项目系保障性安居工程，牵涉到三百多户经济适用房和棚户区改造安置，涉及社会公共利益，如予以撤销会对社会公共利益造成重大损害，不宜予以撤销，而应确认为违法。确认违法之后，被告龙海市城乡规划建设局应综合考虑本案情况，依法依规采取补救措施。被告和第三人提出原告起诉超过六个月的起诉期限，因本案原告系于2015年9月23日向本院提交了起诉材料，没有超过六个月的起诉期限，故对被告和第三人的上述意见，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：确认被告龙海市城乡规划建设局于2013年12月25日向第三人龙海市城投房地产开发有限公司核发建字第350681201310017号《建设工程规划许可证》的行政行为违法。本案受理费人民币50元，由被告龙海市城乡规划建设局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于漳州市中级人民法院。审 判 长  蔡仲仁代理审判员  刘晓毅人民陪审员  陈隆峰二〇一六年七月十四日书 记 员  胡凤华附相关法律条文提示：1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。2、《中华人民共和国行政许可法》第三十六条行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。3、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；4、《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十三条有下列情形之一的，公民、法人或其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉具体行政行为涉及相邻权或公平竞争的；……第四十六条有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。5、福建省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第三十七条：建设工程规划许可证按照下列程序办理：（一）建设单位或者个人持书面申请、使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料向项目所在地城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；……