黑龙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑行终43号
上诉人（原审被告）哈尔滨市香坊区人民政府，住所地哈尔滨市香坊区三合路229号。
法定代表人栾志成，该区区长。
委托代理人高邯，该区集体土地征收工作领导小组办公室科员。
委托代理人闫玉香，北京大成（哈尔滨）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘占军，男，1956年7月15日出生，汉族，个体业者，住哈尔滨市道里区。
委托代理人吕雁泽，黑龙江朗信律师事务所律师。
委托代理人张会栋，黑龙江朗信律师事务所律师。
被上诉人刘占军诉哈尔滨市香坊区人民政府（以下简称香坊区政府）行政强制并行政赔偿一案，香坊区政府不服哈尔滨市中级人民法院（2016）黑01行初160号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，香坊区政府的委托代理人高邯、闫玉香，刘占军的委托代理人吕雁泽、张会栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明，2011年2月21日，哈尔滨市人民政府发布2011年第1号《征收土地公告》，对哈尔滨市2010年度第七期城市建设农用地转用和土地征收情况进行公告；2013年8月27日，哈尔滨市人民政府发布2013年第22号《征收土地公告》，对哈尔滨市2012年度第十二期城市建设农用地转用和土地征收情况进行公告，两个公告均涉及香坊区幸福镇园艺村集体土地。涉案房屋位于集体土地相邻的铁路国有土地范围内，与周边集体土地一并纳入香坊区幸福镇园艺村铁路沿线棚户区改造项目征收范围内，征收部门在征收过程中对刘占军涉案房屋进行了摸底调查及商谈补偿事宜。
2013年5月31日，香坊区政府、市国土资源执法监督局、香坊区幸福镇政府、香坊区农林水务畜牧兽医局、黑龙江省国土资源厅驻农垦资源局哈尔滨分局、香坊区城市管理行政执法局对幸福镇区域内不特定主体联合发布《关于拆除香坊区幸福镇区域内违法建设的建筑物、构筑物等设施公告》，要求香坊区幸福镇辖区内“未经审批擅自建设的建筑物、构筑物等设施的所有人或使用人”在公告发布之日起三日内自行拆除建筑物、构筑物等设施，逾期未拆除的，由执法部门按照法律、法规、规章规定，依法强制拆除。
2013年12月16日，香坊区政府以《关于认定园艺村铁路土地租赁手续期限是否有效的函》（哈香政函（2013）255号）致函哈尔滨铁路国土资源局，函询幸福镇园艺村铁路沿线棚改改造项目涉及的三家企业（包括涉案土地房屋）提供铁路用地手续的效力。2013年12月19日，哈尔滨铁路国土资源局复函答复称，《临时占用铁路用地协议书》、《铁路用地使用权租赁合同》及同类型涉及占用铁路土地手续等协议，能否作为房屋征收补偿依据，应由香坊区政府按照国家、地方政府相关的法律、法规自行认定。
2014年1月14日，香坊区政府召集香坊区多部门针对刘占军房屋拆违问题召开专题会议，内容为“刘占军个人私建房屋为违章建筑，应予拆除”；“个人如能配合政府自行拆除，可根据政策规定，给予一定的成本补偿”。
专题会议召开当日，香坊区政府在拆除现场张贴《公告》，内容为：调查认定在幸福镇团结村铁路沿线棚户区改造项目的建筑物、构筑物，已经被依法确认为违法，依据《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律、法规的规定，请违法建筑物、构筑物所有人在2014年1月16日18时前自行拆除，逾期不拆除的，组织相关部门强制拆除；公告所列违法建筑物、构筑物所有人以外的利害关系人，可在2014年1月16日16时前到项目指挥部联合执法办公室进行陈述、申辩、举证，逾期视为放弃。《公告》未载明行政相对人姓名，也未履行送达手续。
2014年1月17日凌晨，香坊区政府对涉案房屋实施破坏性拆除（香坊区政府称为房屋功能性拆除），对房屋一侧立墙进行破坏性拆除以使棚顶塌落，但未将房屋整体拆除（个别房屋被整体拆毁）。破坏性拆除过程中，香坊区政府对室内部分物品进行了清点、登记及搬至室外（院内），但仍有大量室内物品未搬出，也未将倚靠于房屋外墙的玻璃砖等物品移开。涉案房屋于2014年3月末被拆除净地。
一审判决认为,一、关于起诉期限。香坊区政府于2014年1月17日凌晨强行破拆，结合其提供的录像、照片，可以认定2014年1月17日拆除属于破坏性拆除。虽然香坊区政府否认3月27日二次拆除净地与其有关，但鉴于香坊区政府是涉案项目的征收主体，与征收相关的拆除净地行为应当推定系香坊区政府组织或者授意、同意实施的行为，第二次拆除行为的后果应当由香坊区政府承担。刘占军曾于2016年2月以吉群展柜加工厂名义就本案提起诉讼，因诉讼主体问题，哈尔滨市中级人民法院于同年6月28日裁定准予吉群展柜加工厂撤诉。6月29日刘占军以个人名义提起诉讼。故刘占军的起诉未超过法定期限。香坊区政府主张从第一次2014年1月17日拆除时间作为计算起诉期限的起点并超过法定期限的理由不成立。
二、关于强制拆除行为合法性。根据《中华人民共和国行政强制法》第四章的规定，行政机关实施强制执行程序之前，应当先行依法作出行政决定，经过催告程序、作出强制执行决定后，才能强制执行。而且当事人在强制执行前依法应当享有陈述、申辩及提起行政复议、行政诉讼的权利，依法享有维护自身合法权益的法定救济渠道。本案，香坊区政府完全没有按照《中华人民共和国行政强制法》第四章的规定履行相关法定程序，直接实施了强制拆除房屋的行政行为，程序严重违法；强制拆除房屋时，在刘占军室内物品未搬出的情况下，直接对房屋进行破坏性拆除，其拆除方式明显不当，香坊区政府的强制拆除行为属于滥用职权。鉴于该强制拆除行为不具有可撤销性，故依法应当确认为违法。
（一）强制拆除的依据不合法
1.香坊区政府提交的2013年5月31日香坊区政府联合其他部门发布的《关于拆除香坊区幸福镇区域内违法建设的建筑物、构筑物等设施公告》，要求“未经审批擅自建设的建筑物、构筑物等设施的所有人或使用人”在公告发布之日起三日内自行拆除建筑物、构筑物等设施，系对香坊区幸福镇区域内不特定主体发布的公告，不能作为对包括刘占军在内特定主体进行处罚、处理的依据。
2.香坊区政府2014年1月14日在拆除现场张贴了《公告》，从香坊区政府整个执法过程及提交的证据来看，该《公告》是与刘占军有关联的唯一一份正式作出的法律文书，具有限期拆除决定的性质，影响当事人的权力义务。从《公告》的内容和作出程序看，存在如下问题：
首先，该《公告》没有载明行政相对人姓名，有规避当事人行使陈述申辩、申请行政复议及提起行政诉讼权利的嫌疑。从香坊区政府提交的其他证据可证，香坊区政府在作出《公告》前已经在内部程序中认定涉案建筑系原告所建，但《公告》上又没有体现违法主体姓名，有故意而为的嫌疑。一般情况下，这种未载明行政相对人的法律文书对当事人没有约束力，当事人没有必须按照文书要求履行的义务。具体到本案，刘占军未按照《公告》限定的期限自行拆除房屋具有合理性，香坊区政府直接依据该《公告》实施拆除行为，客观上剥夺了刘占军依法享有的陈述申辩、申请行政复议及提起行政诉讼的权利，并进而侵犯刘占军合法权益。
其次，虽然《公告》具有限期拆除决定的性质，该《公告》上没有载明违法建筑的地址、面积等相关信息，即要求自行拆除的对象不明确，具体是哪处或哪几处房屋、多大面积等不清楚，不具有可操作性，是一个内容不明确的法律文书，当事人同样有理由不予理睬和不予执行。香坊区政府依据这样一个内容不明确的《公告》将涉案房屋拆除，证据明显不足。
第三，如前所述，该《公告》具有限期拆除决定的性质，是对当事人权益有重大影响的行政行为，其作出程序应当合法且正当。本案，香坊区政府没有提交行政程序中向当事人调查的证据；没有履行告知当事人有陈述、申辩甚至听证权利的程序；涉案房屋正处于生产状态，室内存有大量生产设备、设施及材料，即使搬离，也需要给原告留出找到合适存放设备场地甚至适宜继续生产场地的合理时间，香坊区政府仅给两天自行拆除的时间，明显不合理；没有按照法定程序履行送达手续，其作出程序明显违法。
（二）强制拆除的程序不合法
第一，香坊区政府在张贴《公告》后，没有告知当事人依法享有申请行政复议和提起诉讼的权利，并立即实施强制拆除，剥夺了当事人通过行政复议、行政诉讼获得救济、维护权益的途径和权利，程序违法。
第二，香坊区政府在实施强制拆除前，没有依法履行催告义务，没有依法作出强制执行决定，程序违反《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。
第三，虽然香坊区政府2014年1月17日强制拆除时对部分物品进行了清点、部分物品进行了搬离，但仍有大量物品未搬出或者搬离拆除建筑，导致在破坏性拆除时对物品造成损坏，这种破坏性拆除的方式既未完成拆除房屋的效果，又使被拆房屋丧失了正常使用的功能，方式缺乏正当性。
第四，关于2014年3月末第二次拆除净地时现场的状况、拆除过程，香坊区政府没有提供证据证明符合法律规定，没有相应的登记、拍照、录像等保全工作，无法证明其程序合法。
三、关于房屋补偿。没有审批手续、未经登记的房屋并非一律是违法建筑，遇政府征收时并非一律不予补偿。本案，涉案房屋位于政府征收范围之内，强制拆除行为系因双方对安置补偿未达成一致引发，双方对房屋实质争议仍然是征收补偿纠纷。
涉案房屋坐落在铁路用地上，有铁路部门有关批准手续，具有一定的历史遗留因素。哈尔滨铁路国土资源局2013年12月19日对香坊区政府咨询铁路用地手续的效力问题进行回复时也明确是否作为补偿依据应由香坊区政府自行认定，并未否定用地手续的效力。香坊区政府2014年1月14日召集的专题会议也明确“个人如能配合，可根据政策规定，给予一定的成本补偿”，也就是说，香坊区政府在决定拆除原告房屋的同时，同意附条件的给予补偿。一般情况下，补偿标准应当是统一制定的，不会因当事人配合或者不配合随意确定。因此，对香坊区政府会议纪要中同意附条件给予补偿的表述，应当理解为香坊区政府同意补偿更为合理，否则香坊区政府存在随意执法的嫌疑。事实上香坊区政府对其他与涉案房屋相邻的无照房屋也给予了补偿。
至于补偿标准，香坊区政府仅提供集体土地征收手续和补偿标准，对涉案铁路国有土地上房屋征收所涉及的包括补偿方案在内的相关手续未提供，对如何补偿有随意性，没有可供直接判决的补偿标准。刘占军在诉讼中提供了本市其他区域征收人对铁路用地上无照房屋被征收人给予补偿的证据，虽然不能直接适用本案作为补偿依据，但从公平角度，可供征收人补偿时作为参考使用。而且，补偿的具体方式、数额应由征收双方当事人协商后选择确定，对具体补偿由香坊区政府先行公平判断后确定更为合理，也更有利于妥善化解纠纷。综上，本案具体情况决定法院不宜直接确认补偿标准，应当由香坊区政府先行与当事人协商，协商不成后作出补偿处理为宜。
四、关于物品损失。香坊区政府提供的拆除现场部分视频录像反映，2014年1月17日第一次拆除时，确有大量物品未搬出被拆房屋，不可避免受到损坏；有大量玻璃等物品未搬离被拆房屋，并在破拆房屋时遭到损坏；搬出房屋的物品被随意堆放在院内，没有予以妥善保管。由于香坊区政府没有依法履行程序及留给合理时间，导致原告物品未能在破拆前自行搬离，而且香坊区政府破拆的方式粗暴，给原告造成损失，依法应予赔偿。
香坊区政府不能提供2014年3月末第二次拆除（净地）时状况的证据，当时现场有哪些物品（包括建筑残料），现场净地的物品运至何处，如何处理等事实不清楚。香坊区政府在本次诉讼中对该事实未作合理回应，在本次诉讼中未尽职责调查相关事实。由于香坊区政府原因导致原告举证困难，使得法院也无法在本次诉讼中查清物品损失，无法作出准确裁判，故应由香坊区政府接到本判决后，认真负责的履行义务，调查是否有可以返还的物品、可以修复的物品以及损失情况，若双方当事人经协商仍不能达成一致，应由香坊区政府先行作出赔偿决定为佳，以最大限度维护当事人合法权益。
综上，香坊区政府强制拆除行为违法，对刘占军被拆房屋及物品应当作出补偿决定及赔偿决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、确认哈尔滨市香坊区人民政府拆除刘占军房屋的行为违法；二、哈尔滨市香坊区人民政府于本判决生效后60日内作出房屋补偿决定及对财产损失作出行政赔偿决定；三、驳回刘占军的其他诉讼请求。
香坊区政府上诉称：根据行政诉讼法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。刘占军没有提供任何权属证书、建设规划批件或者其他证据证明其是被拆房屋及附属设备的所有人，其不具备主体资格。刘占军的起诉已超过起诉期限。涉案房屋为违章建筑，区政府依法规对其进行拆除，不存在违法行为。故原审法院认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原审判决第一、二项，驳回刘占军的起诉。
刘占军辩称：哈尔滨市香坊区吉群展柜加工厂曾以企业作为诉讼主体提起诉讼，经法院释明，撤诉之后以企业经营者刘占军本人为原告起诉，符合法律规定。本案侵权行为发生于2014年1月17日，一直延续到3月27日，其于2016年1月13日提起诉讼，经立案庭工作人员审查修改后立案，未超过两年的起诉期限。香坊区政府在强制拆除既没有依法作出决定，也没有履行送达、催告义务、告知依法享有的陈述、申辩、提起复议、诉讼等维护合法权益的途径，并在拆除过程中放任设备、物品遭受侵害，其行为违反法定程序，应确认违法并给予赔偿。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于刘占军的原告主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，本案被拆房屋作为刘占军的经营场所，系刘占军所建造。香坊区政府强制拆除刘占军房屋并造成室内物品、设备损失的行政行为，与刘占军存在利害关系，故刘占军具有原告主体资格。
二、关于是否超过起诉期限问题。刘占军诉称香坊区政府于2014年1月17日凌晨强行破拆，又于3月27日强行将厂房和厂区夷为平地。虽然香坊区政府只承认实施了第一次拆除，但从香坊区政府自认实施的“房屋功能性拆除”，结合其提供的录像、照片，可以认定2014年1月17日拆除属于破坏性拆除，房屋大部分主体尚在，将厂房、厂区夷为平地系经过二次拆除净地形成。香坊区政府承认涉案土地净地的事实，但否认第二次拆除净地与其有关。鉴于香坊区政府是涉案项目的征收主体，与征收相关的拆除净地行为应当推定系香坊区政府组织或者实施的行为；在没有其他反证的情况下，第二次拆除行为的后果应当由香坊区政府承担。因此，香坊区政府以第一次拆除的时间，即2014年1月17日作为计算起诉期限的起点并主张刘占军起诉超过法定期限的理由不成立，不予支持。
三、关于强制拆除行为合法性。根据《中华人民共和国行政强制法》第四章的规定，行政机关实施强制执行程序之前，应当先行依法作出行政决定，经过催告程序、作出强制执行决定后，才能强制执行。而且当事人在强制执行前依法应当享有陈述、申辩及提起行政复议、行政诉讼的权利，依法享有维护自身合法权益的法定救济渠道。本案，香坊区政府完全没有按照《中华人民共和国行政强制法》第四章的规定履行相关法定程序，直接实施了强制拆除房屋的行政行为，程序严重违法；强制拆除房屋时，在刘占军室内物品未搬出的情况下，直接对房屋进行破坏性拆除，其拆除方式明显不当。鉴于该强制拆除行为不具有可撤销性，原审判决确认该强制拆除行为违法并无不当。因香坊区政府的拆除行为给刘占军造成了财产损失，原审判决责令香坊区政府对刘占军的房屋作出补偿决定及财产损失作出行政赔偿决定，并驳回刘占军的其他诉讼请求亦无不当。故香坊区政府的上诉理由不成立，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人香坊区政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 刚
审 判 员 张俊伟
审 判 员 马鸿达
二〇一八年七月二十三日
法官助理 董锟钰
书 记 员 吴 迪