山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁01行终79号
上诉人（一审原告）张艳，女，1961年11月10日出生，汉族，济南市蔬菜公司退休职工，住济南市。
被上诉人（一审被告）济南市公安局天桥区分局，住所地济南市。
法定代表人陈晨，局长。
委托代理人刘翠华、郭庆轩，该局法制大队民警。
被上诉人（一审被告）济南市天桥区人民政府，住所地济南市。
法定代表人窦虎，区长。
委托代理人徐光城，济南市天桥区人民政府法制办公室工作人员。
上诉人张艳因被上诉人济南市公安局天桥区分局（以下简称天桥公安分局）、济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）治安行政处罚及行政复议一案，不服济南市天桥区人民法院（2016）鲁0105行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
一审法院查明：2016年5月27日下午至5月28日，原告张艳等人在北京中纪委门口附近长时间聚集，扰乱了该地区的公共场所秩序。被告天桥公安分局于2016年6月1日立案，于2016年6月22日将张艳传唤至被告处进行询问，并制作了询问笔录。2016年6月22日，被告天桥公安分局作出《行政处罚告知笔录》，告知原告拟作出处罚的事实、理由、依据和有权进行陈述、申辩的权利，原告张艳未提出陈述和申辩。2016年6月23日，被告天桥公安分局作出天公（坦）行罚决字[2016]10604号《行政处罚决定书》（以下简称10604号《行政处罚决定书》），给予张艳行政拘留十日的行政处罚。被告天桥公安分局于当日向原告张艳送达了该《行政处罚决定书》。原告张艳于2016年8月16日向被告天桥区政府申请行政复议，2016年8月17日，被告天桥区政府作出《补正行政复议申请通知书》并送达原告。2016年8月19日，被告天桥区政府收到原告补正材料，并于2016年8月24日作出《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》，2016年9月2日，被告天桥公安分局向被告天桥区政府提交《行政复议答复书》及相关材料，2016年9月27日，被告天桥区政府作出天政复决字[2016]17号《行政复议决定书》（以下简称17号《行政复议决定书》），维持了被告天桥公安分局作出的10604号《行政处罚决定书》的具体行政行为，并于2016年9月29日送达给原告。原告不服，于2016年10月14日向一审法院提起行政诉讼，请求：撤销被告天桥公安分局作出的10604号《行政处罚决定书》及天桥区政府作出的17号《行政复议决定书》。
一审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。本案中，原告张艳的居住地和户籍地均在济南市，因此，被告天桥公安分局具有作出本案被诉行政行为的执法主体资格和权限。
2016年5月27日下午至5月28日，原告张艳等人在北京中纪委门口附近长时间聚集，被告天桥公安分局于2016年6月1日对案件予以立案受理，于6月22日将原告张艳传唤至被告天桥公安分局处进行询问，并制作了询问笔录，被告天桥公安分局以上执法程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第八十二条及第八十四条之规定。被告天桥公安分局于2016年6月22日作出《行政处罚告知笔录》，告知了原告拟作出处罚的事实理由、依据和进行陈述、申辩的权利，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定。被告天桥公安分局于2016年6月23日作出10604号《行政处罚决定书》，并于当日送达原告。符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条、第九十七条之规定，被告天桥公安分局以上执法程序合法。
原告张艳等人于2016年5月27日下午至5月28日在北京中纪委门口附近长时间聚集，以上事实有原告张艳的陈述和申辩、视听资料、中共济南市委济南市人民政府信访局驻北京工作办公室出具的《“月末周五”我市天桥区上访人员集体进京到中纪委聚集的情况说明》予以证实。故被告天桥公安分局于2016年6月23日作出10604号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”。被告天桥公安分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定对原告处以行政拘留十日，适用法律正确，处罚幅度适当。
原告张艳于2016年8月16日向被告天桥区政府申请行政复议，2016年8月17日，被告天桥区政府作出《补正行政复议申请通知书》并送达原告。2016年8月19日，被告天桥区政府收到原告补正材料，并于2016年8月24日作出《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》，2016年9月2日，被告天桥公安分局向被告天桥区政府提交行政复议答复书及相关材料，2016年9月27日，被告天桥区政府作出17号《行政复议决定书》，维持了被告天桥公安分局作出的10604号《行政处罚决定书》的具体行政行为，并于2016年9月29日送达给原告。被告天桥区政府的复议程序合法。
综上被告天桥公安分局作出的10604号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告天桥区政府作出的17号《行政复议决定书》，复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张艳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张艳负担。
上诉人张艳不服一审判决上诉称，上诉人因劳动合同争议及房屋拆迁诉求，自2011年一直请求济南市各级部门解决，由于相关部门的不作为，导致上诉人主张的合理诉求至今没有得到解决，因此，上诉人依法到上级部门寻求帮助。被上诉人天桥公安分局为帮助济南市相关职能部门掩盖、包庇其不作为的违法事实，于2016年6月23日在没有任何事实依据的情况下，违法作出10604号《行政处罚决定书》。上诉人于2016年8月11日向被上诉人天桥区政府提出行政复议申请，要求对被上诉人天桥公安分局违法作出的10604号《行政处罚决定书》予以撤销；被上诉人天桥区政府在没有任何证据证明上诉人具有违法行为的情况下，维持了被上诉人天桥公安分局的违法行政行为。据此，上诉人向一审法院提起行政诉讼。
一审判决认定事实不清，依据不足。被上诉人天桥公安分局存在证据造假，涉嫌伪造国家公文，其作出的10604号《行政处罚决定书》，认定事实错误，适用法律错误，程序违法。被上诉人天桥公安分局根据匿名报案即予以立案，立案登记表没有匿名报案人的询问笔录以及受案回执单；庭审质证阶段被上诉人天桥公安分局称系驻京办公安干警发现案源，前后矛盾，明显属于伪造案源，涉嫌虚假立案，存在打击报复。被上诉人天桥公安分局提供的三份询问笔录，办案民警身份证与所盖公章明显不符，也没有天桥公安分局关于联合办案的相关批示，证据造假，涉嫌伪造国家公文，应当承担相应的刑事责任。被上诉人天桥公安分局根据济南市公安局驻京办公安民警的证人证言及济南市驻京办信访工作人员的情况证明作为认定事实的依据属于认定事实错误。根据相关法律规定，被上诉人天桥公安分局必须在法定条件下才可以当场作出处罚决定。并且，限制人身自由的行政处罚只能由法律设定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的前提是必须有移交手续和当地公安机关出具的违法行为通知书。张高飞、黄红星、李晓杰属于济南市公安局的工作人员，在北京无执法权，如发现上诉人有违法行为，可以在当地报案并由当地公安部门进行处理，案发时上诉人并没有在现场，上述工作人员也未在现场报警，证明上诉人并无涉嫌违法的行为。上诉人无任何扰乱公共秩序的行为及后果，明显属于虚假立案。根据《国务院办公厅关于加强和规范各地政府驻京办事机构管理的意见》（国办发[2010]8号），济南市公安局驻京办事处以及中共济南市委信访局驻京办事处属于非法机构，其所出具的情况说明属于非法证据不能作为合法证据采信。被上诉人天桥公安分局违反程序，异地执法，明显属于越权行政，涉嫌勾结相关职能部门对上诉人予以打击报复，因此，在没有证据的情况下作出的处罚决定明显属于认定事实错误，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。10604号《行政处罚决定书》所依据的视听资料，在本案卷宗中并无提供，应当视为没有证据，被上诉人天桥公安分局应当承担举证不能的法律后果。10604号《行政处罚决定书》送达程序错误。根据《公安机关办理行政案件程序规定》，被上诉人天桥公安分局不仅不交付给上诉人，反而百般推诿一直不给，后经上诉人多次催要，直至7月10号方将该处罚决定书交付给上诉人，程序严重违法。10604号《行政处罚决定书》载明执行期限为2016年6月22日至2016年7月2日，但被上诉人天桥公安分局在无任何手续的情况下，强行拘留上诉人至2016年7月3日，属于非法拘禁，执行处罚程序违法，已经涉嫌刑事犯罪。被上诉人天桥公安分局提供的上诉人询问笔录没有上诉人的签字，不能作为有效证据，依法应予排除。由此可见，被上诉人天桥公安分局认定事实错误，适应法律错误，程序违法，其作出的行政处罚决定必然违法。被上诉人天桥公安分局滥用职权，违法行政，对公民的权利进行了侵犯，其作出的行政处罚决定依法应予撤销。复议机关认定事实错误，程序违法，适用法律错误，包庇被复议机关，涉嫌渎职。根据《行政复议法》规定，被上诉人天桥区政府没有依法认真核实证据的有效性及真实性，便照抄照搬，做出袒护被上诉人天桥公安分局的行政复议决定书，属于认定事实错误；并且没有提供被复议机关关于法定时间内作复议答复的证据，违反了《行政复议法》第二十三条，《行政诉讼法》第三十四第、六十七条的规定；被上诉人天桥区政府在上诉人依法查阅卷过程中，采用推诿、阻拦、修改、遮挡等非法手续，帮助被上诉人天桥公安分局制造伪证、掩盖事实真相，程序违法。被上诉人天桥区政府与被上诉人天桥公安分局沆瀣一气，狼狈为奸，伪造证据，涉嫌包庇，导致上诉人的合理主张至今不能得到合理解决，因此，其作出的复议决定依法应予以撤销。
一审判决认定事实前后矛盾。信访机关没有依照信访条例依法处理上诉人的合法诉求，却直接将上诉人的行为认定为违法行为，明显错误，涉嫌越权行政。认定上诉人的陈述申辩为定罚依据，让上诉人自证其罪，属于认定事实不清，适用法律错误，程序违法。一审法院从案件立案到审结，拒绝上诉人做当庭陈述辩论，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》；上诉人要求被上诉人天桥公安分局出示证据原件，一审法院未予准许，且不允许上诉人对被上诉人天桥公安分局提交的证据予以质证，并且擅自取消上诉人委托代理人的委托资格，对上诉人当庭提交的回避申请不作处理，导致上诉人不能在庭审中签字；后上诉人多次要求在庭审笔录上签字，一审法院置之不理，后交给上诉人一份两被上诉人均未签字的庭审笔录，执法犯法，违反庭审规则，程序严重违法。一审法院对被上诉人天桥公安分局提交的非法证据予以直接认可，剥夺了上诉人的申辩权利；由此可见其作出的一审判决属于枉法裁判，依法应予撤销，直接改判。一审法院承办人在案件审理过程中，因违反法庭纪律、违反公平公正原则，上诉人当庭提出回避。但其未按司法程序对回避申请予以处理，程序违法。请求：1、撤销一审判决并依法改判；2、撤销被上诉人天桥公安分局作出的10604号《行政处罚决定书》；3、撤销被上诉人天桥区政府作出的17号《行政复议决定书》。诉讼费由两被上诉人负担。
被上诉人天桥区政府、天桥公安分局未提交答辩意见。
本院经审理查明，一审判决认定事实属实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“行政案件的管辖由公安部规定”；《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”。本案中，上诉人张艳的居住地在被上诉人天桥公安分局的辖区内，被上诉人作为治安管理机关，对本案被诉治安处罚案件依法享有管辖权。上诉人认为被上诉人天桥公安分局未收到北京市警方的移送手续，对被诉治安处罚案件没有管辖权的上诉理由不能成立。
《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。据此，上诉人张艳有依法到国家规定的信访机关信访的权利，但行使信访权利必须遵守上述规定。我们国家有法定的上访救济渠道，足以保障上访人员正常反映诉求。上诉人张艳等明知北京中纪委周边，不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，仍到北京中纪委周边滞留或聚集，在受到济南市公安局驻京公安民警劝阻后，拒绝离开并集体走向北京中纪委大门的行为，已构成扰乱当地公共秩序。被上诉人天桥公安分局依据济南市公安局驻京公安民警的情况说明、对上诉人张艳的询问笔录等证据作出10604号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确实充分，并无不当。
被上诉人天桥公安分局作出涉案10604号《行政处罚决定书》后，将上诉人张艳移交济南市第三拘留所执行，该拘留所执行10604号《行政处罚决定书》的起止时间不属于本案审查范围，上诉人张艳主张济南市第三拘留所存在超期执行，被上诉人天桥公安分局作出的10604号《行政处罚决定书》程序违法，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。本案中，被上诉人天桥区政府于2016年8月16日收到上诉人张艳的行政复议申请后，经补正材料于2016年8月19日立案，于2016年9月27日作出17号《行政复议决定书》，被上诉人天桥区政府的复议程序符合法律规定。
综上，被上诉人天桥公安分局作出的10604号《行政处罚决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确；被上诉人天桥区政府作出的17号《行政复议决定书》复议程序符合法律规定。一审判决驳回上诉人张艳的诉讼请求，并无不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张艳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙继发
审 判 员 高同先
代理审判员 明 霞
二〇一七年三月三十一日
书 记 员 李志晓