辽宁省锦州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）辽07行终164号上诉人（原审第三人）李XX，女，，汉族，无业，现住辽宁省凌海市。委托代理人李学（李XX之夫），男，1965年10月29日生，汉族，干部，现住址同上。委托代理人刘宝珍，凌海市大凌河法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）凌海市灌区管理处，住所地辽宁省凌海市国庆路**号。法定代表人马国强，该处处长。委托代理人张喜鹤，该处工作人员委托代理人董力群，辽宁锦逸律师事务所律师。被上诉人（原审被告）凌海市国土资源局，住所地辽宁省凌海市国庆路71号。法定代表人周绍强，该局局长。委托代理人刘宝锋，该局监察科长。委托代理人柏卓林，该局法律顾问。上诉人李XX因撤销土地使用权证纠纷案，不服辽宁省凌海市人民法院（2017）辽0781行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李XX及其委托代理人李学、被上诉人凌海市灌区管理处的委托代理人张喜鹤、董力群、被上诉人凌海市国土资源局的委托代理人刘宝锋、柏卓林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定：涉案的大凌河干渠工程系承担大凌河镇以南多个乡镇的农田灌溉任务及凌海市抗旱、防洪、防涝的工程，一直由原告凌海市灌区管理处管理和使用。1994年1月31日，辽宁省人民政府发布辽政办发[1994]33号文件，即辽宁省人民政府办公厅转发省水利厅、土地局下发的《关于对已建成的水利工程划定管理、保护范围的意见》的通知。该意见对已建成的水利工程划定管理、保护范围的相关问题作出明确规定。根据该意见的要求及《中华人民共和国水法》的相关规定，1994年6月30日，凌海市人民政府责成凌海市水利部门制作了《水利工程〈确权划界〉证书》，大凌河镇凌东村民委员会、大凌河镇凌西村民委员会及大凌河镇人民政府均有签字盖章，明确了该工程的管理和保护范围。以渠中心为轴，左侧管理范围为42米、右侧管理范围为26米、保护范围为管理范围外延20米。1994年9月11日原告取得了大凌河干渠工程所占土地的凌国用（94）字第080801001号《国有土地使用证》，确定了该工程的性质为国有。另查明，现争议地块1976年前凌海市（原锦县）自来水公司在东井水源地投资建设了值班室和机房（北平房五间），另建提水房及各种供水设备，1996年该水源地弃用时，自来水公司员工张希斌顶名为纪和平以3000元人民币买下。自来水公司告知了四至，但未有行政机关发放的使用证件。1999年第三人李XX租用此地开助燃剂厂，2005年8月7日第三人李XX以40000元买上此地房屋及一切设施，并于2005年9月26日经凌海市国土资源局大凌河国土资源所取得了凌集建（2005）字第08080105059号《集体土地建设用地使用证》。2015年4月29日，原告接到报案，第三人在灌区渠首南300米西岸施工，原告制止时，第三人向原告出示了《房照》及《集体土地建设用地使用证》，该证持有人系本案第三人李XX。再查明，2005年11月29日前，凌海市各乡镇土地办为各乡镇自行管理，凌海市国土资源局对各乡镇土地办只是业务指导。2005年11月29日，凌海市机构编制委员会下发文件，将包括大凌河国土资源所在内的8个国土资源管理所设立为被告凌海市国土资源局的派出机构。经本院原审主持现场勘测，第三人持有的《集体土地建设用地使用证》范围及第三人实际占用土地均在大凌河干渠工程管理与保护范围内。一审法院认为，被告凌海市国土资源局依法具有对本行政区域内国有土地使用权的初始登记、变更登记的法定职权。2005年11月29日前各乡镇土地办隶属于凌海市国土资源局的委托部门，业务上由被告凌海市国土资源局指导。被告凌海市国土资源局提出2005年11月29日起大凌河国土资源所才正式成为该局的派出机构，只能说明其内部编制的重新整合，该所对外业务应由凌海市国土资源局承继。1994年6月30日凌海市人民政府责成凌海市水利部门制作了《水利工程〈确权划界〉证书》，确定了管理及保护范围。1994年9月11日，被告为原告颁发了《国有土地使用证》。2005年9月26日凌海市国土资源局大凌河国土资源所为第三人李XX颁发了《集体建设用地使用证》，两证地域面积重合。原告持证在先，第三人持证在后，凌海市国土资源局大凌河国土资源所发证有误，原告诉求，应予支持。另第三人2005年9月26日取得《集体土地建设用地使用证》应向被告凌海市国土资源局提出申请，由该局登记发证，凌海市国土资源局大凌河国土资源所对第三人的行政行为事实不清，程序违法。关于第三人提出造成了各项经济损失，不属于本案调整范围。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款，第七十条第（三）、（四）、（六）项之规定，判决如下：撤销被告凌海市国土资源局为第三人李XX颁发的凌集建（2005）字第08080105059号《集体土地建设用地使用证》。案件受理费人民币50元，由被告凌海市国土资源局承担。李XX不服上述判决，向本院提起上诉，请求二审法院撤销（2017）辽0781行初1号行政判决，驳回原审原告的诉讼请求，维持凌海市国土资源局大凌河国土资源所为上诉人颁发的凌集建（2005）字第08080105059号《集体土地建设用地使用证》。事实和理由：一审法院判决没有尊重历史，一审原告不具备诉讼主体资格，我的土地使用权来源合法，有凌集建（2005）字第08080105059号《集体土地建设用地使用证》为凭。在一审原告取得凌国用（94）字第080801001号《国有土地使用证》时，东井水源地还在使用中，且早已于1975年就确权归自来水公司所有，这在《水利工程证书中也有标注。一审法院扩大了行政诉讼案件管辖范围，法院无权撤销土地使用权证。一审法院判决查明1976年前凌海市自来水公司在东井水源地投资建设了值班室和机房，另建堤水房及各种供水设备，说明在1976年前该地就叫自来水公司东井水源地，权属就应当归自来水公司所有，不存在与灌区管理和保护范围地域重叠问题。在上诉人占用的16年间，被上诉人从未过问过权属问题，说明该地权不属于灌区管理处所有。一审法院判决认定事实错误，被上诉人凌海市国土资源局为李XX颁发集体土地建设用地使用证的行为合法有效，大凌河土地管理所依法享有为本辖区内申请用地的公民办理登记发证的权利，大凌河土地管理所隶属于凌海市国土资源局。原审判决撤销该证是错误的，凌海市灌区管理处提交的由凌海市国土资源局颁发的国有土地使用证不具有真实性、合法性，不具有证明力，所以原审判决依此进行的认定都是错误的。根据行政诉讼法第25条的规定，行政案件起诉的原告应与被诉行政行为有利害关系或是行政行为相对人，凌海市灌区管理处均不符合，对本案不具备主体资格。原审法院错误认定凌海市灌区管理处的使用证，导致适用法律错误，本案中李XX的土地使用证应得到维持。请求二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人凌海市灌区管理处辩称：原审法院认定事实清楚、适用法律正确，判决结果应予维持。原告具备主体资格，因为原告持有的国有土地使用证是依照辽宁省人民政府相关文件规定颁发，有事实和法律依据。依据物权法相关规定，物权的设立以登记为准，从登记时生效，从本案事实上看，凌海市灌区管理处土地使用权证颁发于1994年，而李XX的集体土地建设用地使用权证颁发于2005年9月26日，从物权法的角度看，同一土地上不可能存在两个使用权人，从登记的顺序看，凌海市灌区管理处的土地使用证登记在先，具备法律效力。本案被上诉人凌海市国土资源局发证行为认定事实不清，违反法律规定，应当予以撤销，这一事实从被上诉人提交的水利工程确权划界证书档案第8页镇政府意见中可以体现，当时的大凌河镇人民政府在审批意见中对该处的界限予以认可并进行确认，但是在2005年上诉人申请办证当时大凌河土地所却没有对该处争议标的的权属进行核实，而是对同一块土地重复发证，这也是导致本起案件纠纷的根源所在。被上诉人凌海市国土资源局辩称：一审法院判决认定的事实基本属实。但在“本院认为”中称“2005年11月29日前各乡镇土地办隶属于凌海市国土资源局的委托部门”不妥，当时我局与各乡镇土地办不是隶属关系。一审法院认为“2005年11月29日起大凌河国土资源所才正式成为该局的派出机构，只能说明其内部编制的重新整合”不妥，这不是内部编制的重新整合，如果是内部整合，无需政府部门下发文件。一审法院判决结果“撤销被告凌海市国土资源局为第三人李XX颁发的”土地使用证不妥，应当是撤销大凌河土地办为第三人颁发的土地使用证。请二审法院依法判决。经审理查明，一审法院判决认定的事实属实，本院予以确认。本院另查，在本院诉讼期间，上诉人提供了锦县（现凌海市）土地管理局1991年《关于开展农村宅基地有偿使用和地籍调查登记发证的宣传提纲》，用以证明大凌河国土资源所发放《集体土地建设用地使用证》的职权依据。本院认为，凌海市国土资源局依法享有对行政区划内的国有土地使用权进行登记的法定职权。依照1988年《中华人民共和国土地管理法》规定，全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。凌海市灌区管理处持有凌海市政府颁发的凌国用（94）字第080801001号国有土地使用证，因此，本院亦确认凌海市灌区管理处是上述国有土地使用证所载土地的合法权利人。凌海市灌区管理处认为行政机关颁发凌集建（2005）字第08080105059号《集体土地建设用地使用证》的行为侵犯了其土地使用权，故其提起行政诉讼并无不当。李XX主张凌海市灌区管理处的国有土地使用证不真实、不合法没有事实依据佐证，其主张凌海市灌区管理处没有诉讼主体资格的观点本院依法不予采纳。关于大凌河国土资源所与凌海市国土资源局的关系及大凌河国土资源所是否具有颁发案涉的凌集建（2005）字第08080105059号《集体土地建设用地使用证》问题。大凌河国土资源所现为凌海市国土资源局的派出机构，故一审法院判决认定大凌河国土资源所对外业务由凌海市国土资源局承继并无不当。凌海市国土资源局的辩解理由本院不予采纳。双方争执凌海市国土资源局与当时的凌海市国土资源局大凌河国土资源所的关系，目的在于确定当时凌海市国土资源局大凌河国土资源所是否具备颁发《集体土地建设用地使用证》的职能。依据有本案当事人签字的案涉土地的现场绘制图及示意图、宗地图并结合双方当事人陈述，一审法院判决认定凌国用（94）字第080801001号国有土地使用证和凌集建（2005）字第08080105059号《集体土地建设用地使用证》地域面积重合并无不当，本院亦予以确认。无论凌海市国土资源局大凌河国土资源所在当时是否具有颁发《集体土地建设用地使用证》的职能，在凌海市灌区管理处已先期取得使用权的国有土地上，再行颁发《集体土地建设用地使用证》，设置集体土地建设用地使用权，改变土地权属性质，不仅侵犯国有土地使用权人的利益，而且李XX持有的凌集建（2005）字第08080105059号《集体土地建设用地使用证》颁发于2005年9月26日，依照2004年《中华人民共和国土地管理法》关于“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”的规定，改变土地权属的行为亦悖于法定程序。故一审法院判决撤销凌集建（2005）字第08080105059号《集体土地建设用地使用证》并无不当。李XX主张其持有的上述证书不应予以撤销的观点本院不予采纳。综上所述，李XX的上诉请求无充足理由和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李XX承担。本判决为终审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人承担。审判长  田笑非审判员  李 俐审判员  闻 伟二〇一七年十二月二十一日书记员  王 爽