延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉24行初50号
原告王冬梅，女，1964年1月出生，汉族，无职业，住和龙市光明街。
委托代理人高吉福，吉林由正律师事务所律师。
被告和龙市人民政府，住所地和龙市文化路24号。
法定代表人李庆文，该市市长。
委托代理人金光铉，和龙市林业局乡村站主任。
委托代理人姜哲峰，吉林阿里郎律师事务所律师。
被告延边朝鲜族自治州人民政府，住所地延吉市公园路2799号。
法定代表人金寿浩，该州州长。
委托代理人杨新法，该州法制办公室复议处科员。
委托代理人金雪梅，吉林达公伟业律师事务所律师。
第三人方哲林，男，1980年1月11日出生，朝鲜族，住和龙市龙城镇复兴村。
委托代理人李维，吉林吉延律师事务所律师。
第三人和龙市南坪镇政府，住所地和龙市南坪镇。
法定代表人安延虎，该镇镇长。
委托代理人唐元志，该镇副镇长。
原告王冬梅诉和龙市人民政府、延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称州政府）林权行政处理一案，本院受理后依职权追加方哲林、和龙市南坪镇政府（以下简称南坪镇政府）为本案第三人并依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告王冬梅及其委托代理人高吉福，被告和龙市政府的委托代理人金光铉、姜哲峰，州政府的委托代理人杨新法、金雪梅，第三人方哲林的委托代理人李维，第三人南坪镇政府的委托代理人唐元志到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告王冬梅诉称：2016年9月21日，王冬梅向和龙市政府递交《撤销林权证申请书》，请求撤销方哲林的和市林照010568号《林权证》，并为王冬梅颁发林权证。但截至2017年5月9日前，王冬梅除在2016年10月11日收到一份无行政机关文头，仅盖有和龙市林业局公章的《关于林权确权意见书》和一份《林木林地权属争议处理意见书》外，始终未接到和龙市政府任何电话通知或书面答复。2017年5月9日，王冬梅向州政府申请行政复议，请求州政府责令和龙市政府履行法定职责，依法对王冬梅的申请给予书面答复。在州政府未作出复议决定，王冬梅也未撤回复议申请的情况下，和龙市政府于2017年6月28日向王冬梅送达《处理决定书》，该行政行为属于程序违法。王冬梅不服向州政府申请复议，州政府作出复议决定，维持了和龙市政府的处理决定。王冬梅认为，和龙市政府作出的处理决定违反法定程序，认定事实和适用法律错误。王冬梅提交的证据材料足以证实方哲林取得的《林权证》是以虚假材料骗取的，同时可以证实王冬梅是通过合法途径取得的林地承包权，二被告不予认定王冬梅的请求是认定事实及适用法律错误。请求人民法院依法判令撤销和龙市政府作出的处理决定书和州政府作出的复议决定书，依法为王冬梅办理林权证；诉讼费由二被告负担。
被告和龙市政府辩称：王冬梅于2016年9月21日向和龙市政府提出行政确权申请，和龙市政府于2016年9月27日转给和龙市林业局调查处理，并将盖有和龙市政府法制办公章的《关于王冬梅申请确权的法律建议书》交至王冬梅，让其持建议书一并到和龙市林业局接受争议林权的调查。和龙市林业局在接到和龙市法制办的建议书后，及时调取2014年调解此案件的相关档案进行查阅发现，和龙市林业局林改纠纷办公室曾在2014年5月要求方哲林、申洪国、王冬梅一同到和龙市林业局林改纠纷办公室对争议林权案件进行调解，但因双方意见不合未能调解成功。在调解过程中，林业局林改纠纷办公室工作人员询问申洪国与王冬梅是什么关系，申洪国称不认识王冬梅。王冬梅仅提供一份林地租赁合同，但合同书内未体现王冬梅为租赁人，和龙市林业局纠纷办公室工作人员要求王冬梅提供授权委托书，但王冬梅未能提供授权书，无法证实其受谁委托。现有两份合同书，签署日期为1999年12月5日、承包人为申洪国的《站办林场租赁承包合同》和签署日期为2000年2月5日、林地使用权及林木所有权为方哲林的《林地林木拍卖合同书》，无法判定哪份合同为有效合同。金玉姬只承认当时借出自己的名章，但不承认其签署和盖章的《站办林场租赁承包合同》和《林地林木拍卖合同书》。根据法律规定，合同的有效性必须经人民法院判决或裁定认定，本机关无权对合同的有效性进行认定，因此无法做出行政确权，于2016年10月11日提供给王冬梅《关于林权确权意见书》和《林木林地权属争议处理意见书》。综上，和龙市政府认真履行了自己的法定职责，请求人民法院驳回王冬梅的诉讼请求。
被告州政府辩称：和龙市林业局为方哲林办理的林权证系依据方哲林与和龙市南坪镇芦果办事处（以下简称芦果办事处）签订的《林地林木拍卖合同书》办理的，该林权四至清楚，且在办证时并无任何人提出异议，因此和龙市林业局为方哲林办理林权证的行为事实清楚，程序合法。从王冬梅提供的证据看，历经几次转让均未经过相关部门的审查，行政机关无法对其证据的真实性进行认定，也不能确认其转让的效力。因此，和龙市政府作出的处理决定正确。州政府的复议程序合法，维持决定正确。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人方哲林陈述称，方哲林与芦果办事处于2000年2月5日签订了73、74林班林地拍卖合同书，并于2004年2月13日依法办理了林权证。沈洪国与芦果办事处于1999年12月25日签订的合同、沈洪国与朴泰东于2011年10月11日签订的林地转包合同、朴泰东与韩志刚买卖林地合同都是假合同，不受法律保护。
第三人南坪镇政府未作出书面陈述意见。
本院经审理查明：芦果办事处于1998年成立，于2003年被撤销，现归南坪镇管辖。
2016年9月21日，王冬梅向和龙市政府提交《撤销林权证申请书》，请求撤销方哲林名下的和市林证010568号《林权证》，并为其发放林权证。2016年10月11日，和龙市林业局作出《关于林权确权意见书》，认为“1999年12月25日芦果办事处把渴陵沟林地承包给申洪国，2000年2月5日转卖给方哲林，在一个半月期间，把渴陵沟林地卖给两家，我局无法确认哪个合同书是正确，因此我局难以确权”。同日，和龙市林业局又作出《林木林地权属争议处理意见书》，认为“建议王冬梅上法院立案解决林地的纠纷。方哲林办理的林权证，关于合同书的有效性应该由法院来裁决”。和龙市政府未作出处理决定。2017年5月9日，王冬梅向州政府申请行政复议，请求州政府责令和龙市政府履行法定职责，依法对王冬梅的申请给予书面答复。在州政府复议期间，和龙市政府于2017年6月28日向王冬梅送达《处理决定书》。
该《处理决定书》查明：“该争议林地位于南坪镇芦果村渴陵沟73、74林班，东至芦果75林班，南至芦果89林班，西至芦果70林班，北至芦果61林班，面积300多公顷（和龙市2000年林相图）。2000年前归南坪镇芦果办事处所有，由南坪镇芦果办事处管理。1999年12月5日，芦果办事处与申洪国签订《站办林场租赁承包合同》，合同有芦果办事处公章及法人金玉姬的名章及申洪国名章，无签字所以无法辨别真伪。2000年2月5日，方哲林与芦果办事处拍得林地渴陵沟的芦果73、74班林地，有《林地林木拍卖合同书》，并一次性付清价款5万元人民币，方哲林拍得的林地使用权属为50年，签订合同时的法定代表人为金玉姬。和龙市林业局于2004年根据方哲林提供的盖有芦果办事处公章及法定代表人签字和加盖名章为依据，经芦果办事处同意，为方哲林办理了编号为010568号《林权证》，该林权东至芦果75林班，南至芦果89林班，西至芦果70林班，北至芦果61林班，面积343公顷（和龙市2000年林相图）。”
该《处理决定书》认为：“方哲林办理林权证的手续合法有效，申洪国签订的合同无芦果办事处法人及申洪国的签字，申洪国本人和向王冬梅出售林地的中间人也均未和林业站取得过联系，也未办理过林权的过户手续，所以王冬梅提供的材料也无法证明林权来源的真实性、有效性和合法性，故不予采信”。该《处理决定书》确认方哲林持有的编号为010568号《林权证》事实清楚，与林权登记事项相符，合法有效；对王冬梅撤销方哲林林权证的要求不予认定。王冬梅不服向州政府申请复议，州政府作出复议决定，维持了和龙市政府的处理决定。
认定以上事实的证据有，《撤销林权证申请书》《关于林权确权意见书》《林木林地权属争议处理意见书》《行政复议申请书》《关于和龙市南坪镇渴陵沟林权争议处理决定书》《行政复议决定书》等。
本院认为，王冬梅向和龙市政府提交《撤销林权证申请书》，请求撤销方哲林名下的和市林证010568号《林权证》，并为其发放林权证，即王冬梅是针对林权登记事项向和龙市政府申请撤销方哲林持有的《林权证》的。根据本院查明的事实，本案争议林地存在两个合同，即《站办林场租赁承包合同》和《林地林木拍卖合同书》，和龙市政府作出的林权争议处理决定书认为“王冬梅提供的材料无法证明林权来源的真实性、有效性和合法性，故不予采信”，并“确认方哲林持有的编号为010568号《林权证》事实清楚，与林权登记事项相符，合法有效”。因此，和龙市政府针对原告王冬梅提出的林权登记争议申请，事实上作出了林地使用权确权处理决定。因本案系因“一地二包”引发的林地使用权承包合同纠纷，并非法律规定的行政机关有权处理的林地使用权权属争议，和龙市政府也无权确认上述两个合同的法律效力。故和龙市政府作出的处理决定认定事实不清，证据不足，超越职权。州政府的复议决定亦认定事实不清，证据不足。
关于原告提出的州政府在没有作出履行法定职责一案的复议决定的情况下，和龙市政府又作出本案被诉行政行为，故和龙市政府程序违法；州政府在复议决定中没有对和龙市政府的处理决定是否程序违法进行评判，仅就实体问题进行了审查，亦属程序违法的问题，本院认为，本案被诉行政行为系《处理决定书》，并不是行政机关不履行法定职责的行为，故原告的该主张不属于本案审理范围。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销和龙市政府和行决字〔2017〕第1号《关于和龙市南坪镇渴陵沟林权争议处理决定书》和州政府延州行复决字〔2017〕第18号《行政复议决定书》；
二、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由和龙市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判长 李彩莲
审判员 李龙俊
审判员 史 磊
二〇一八年八月十三日
书记员 金 燕
附相关法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（四）超越职权的。