江苏省海安县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0621行初35号
原告沈美英。
委托代理人阮德章，1955年8月6日。
委托代理人刘邦兵，南通市通力法律服务所法律工作者。
被告如皋市江安镇人民政府，住所地如皋市江安镇府前路。
法定代表人王建云，如皋市江安镇人民政府镇长。
委托代理人邱斌、冒萍萍，江苏敏政律师事务所律师。
原告沈美英诉被告如皋市江安镇人民政府（以下简称江安镇政府）遗属生活困难补助费行政给付一案，本院于2016年3月15日立案受理后，向被告江安镇政府送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书，被告在规定期限内向本院提交了答辩状及证据材料，本院将答辩材料向原告送达。本院于2016年5月10日组成合议庭公开开庭审理了本案，审理过程中，原告沈美英自愿撤回对如皋市卫生和计划生育委员会的起诉，本院当庭裁定准予。原告沈美英的委托代理人阮德章、刘邦兵，被告江安镇政府副镇长吴红云、委托代理人邱斌、冒萍萍到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2016年初，原告沈美英通过信访形式要求被告江安镇政府向其给付从1999年至今的遗属生活困难补助费。2016年2月5日，被告江安镇政府作出江信告[2016]6号不予受理告知书，告知原告对其所诉求事项不予受理。
原告沈美英诉称：原告丈夫阮有林是原如皋市黄市乡医院职工，1999年去世。按照规定，原告应该享受遗属生活困难补助，但是一直未能享受。为此，原告多年来一直向如皋市人民政府、如皋市人力资源和社会保障局、如皋市卫生和计划生育委员会等部门反映，要求解决遗属生活困难补助问题，但至今未能解决。2016年春节前，原告通过信访形式向江安镇政府提出发放死亡遗属生活困难补助费的申请，江安镇政府不予受理，其以《如皋市人民政府〈关于实行火葬的通告〉的实施办法》（皋政发[1991]62号，以下简称62号文）为依据对原告的请求不予理睬。被告江安镇政府的行为属于行政不作为，违反了法律规定，侵害了原告的合法权益。因此，请求法院确认被告不发放死亡遗属生活困难补助费行为违法，责令江安镇政府补发1999年至今所欠全部遗属生活困难补助费及利息，并从判决生效时起按时发放遗属补助，同时请求对62号文案涉部分条款进行合法性审查。
原告起诉时向本院提交了以下证据：1.向如皋市卫生和计划生育委员会提交的申请材料；2.如皋市卫生和计划生育委员会卫计信答字[2015]23号“关于沈美英信访事项的答复意见”；3.江安镇政府作出的江信告[2016]6号不予受理告知书。
被告江安镇政府辩称：一是被告不存在行政不作为，其不具有发放原告遗属生活补助的法定职责。对照62号文件第三条的规定，各级干部、职工（包括离、退休和乡镇企事业单位人员）死亡后，凡不实行火葬的，所在单位不得发给丧葬费、抚恤费、困难救助费及遗属补助和定期救济费，原告丈夫生前工作单位黄市医院改制前为事业单位，原告丈夫病故后家属拒绝进行火葬，因此原告不符合领取遗属生活困难补助费的条件。根据《民政部、财政部关于执行〈国家机关事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助〉的通知》，遗属生活困难补助费，由死者生前所在单位的经费内支付，即使符合条件，发放主体也应为原黄市医院。对于相关费用的提取使用，如皋市人民政府也以会议纪要的形式进行了确定。二是原告所提起的诉讼超过法定诉讼时效。《行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限为6个月，原告认为被告不支付遗属生活困难补助费不符合规定，应当在6个月内提起诉讼。三是原告要求对62号文进行合法性审查的理由不能成立。62号文是如皋市人民政府于1991年3月22日出台实施的，是特定时期为推行殡葬改革的产物。2010年4月13日，如皋市人民政府发布《市政府关于公布继续有效规范性文件目录的通知》（皋政发[2010]64号，以下简称64号文），对于不在目录内的文件自然废止，62号文不在保留的规范性文件目录之列，故无审查的必要。综上，请求法院裁定驳回原告起诉。
被告在答辩时提交下列证据复印件：1.62号文件；2.如皋市人民政府《关于镇医疗机构产权制度改革过程中已退休人员有关问题的会议纪要》；3.《民政部、财政部关于执行〈国家机关事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助〉的通知》；4.64号文。庭审中被告补充提交以下材料：5.原如皋市卫生局于2009年10月13日对涉案信访问题的答复；6.如皋市人民政府作出的[2010]皋行复第5号行政复议决定书。
经庭审举证质证，原告对被告答辩时提交的证据质证认为，被告提交的证据1是规范性文件，达不到被告的证明目的，具有审查的必要；对被告提交的证据2、3无异议，但达不到被告的证明目的，且证据3恰恰能证明原告享有领取遗属生活困难补助的权利。对原告提供的证据3，被告质证认为，原告已经就相关事项提起过行政复议。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的材料，能够证明基本案情，本院予以认可。
对被告提供的证据，证据1，是规范性文件，证明了如皋市在1991年推行殡葬改革，并规定不进行火葬的事业单位死亡职工家属不享有遗属生活困难补助；证据2，证明如皋市人民政府在乡镇医疗机构改革中就相关费用问题进行了明确；证据3，是国家有关部门下发的对遗属生活困难补助进行概要性规定的通知文件；证据4，证明62号文在2010年4月13日被废止；被告答辩时所提供的全部证据能否达到其证明目的及证明力大小，将在文书下文结合案情分析；对于被告在庭审中补充提供的两份材料，因不是在规定期限内提交的证据材料，不作为被诉行政行为合法性的依据，但是可以作为了解案情经过事实材料用。
经审理查明：1991年3月22日，如皋市人民政府为了推行殡葬改革，发布实施62号文，该文第三条规定，各级干部、职工（包括离、退休和乡镇企业事业单位人员）死亡后，凡不实行火葬的，所在单位不得发给丧葬费、抚恤费、困难救济费及遗属补助和定期救济费。原告沈美英的丈夫阮有林于1912年出生，原是如皋黄市乡卫生院的医生，1999年农历正月初，原告沈美英的丈夫阮有××去世，沈美英及其家人不同意火葬，按照62号文的规定如皋黄市乡卫生院没有向沈美英发放丧葬费、遗属生活困难补助费等费用。2001年6月份，如皋黄市乡卫生院进行乡镇医疗机构产权制度改革，从事业单位性质改制为自主经营、自负盈亏、独立核算的法人。2001年8月1日，如皋市人民政府发布皋政发[2001]198号文件，印发《如皋市乡镇医疗机构产权制度改革实施办法》，实施办法规定，各乡镇人民政府作为组织实施乡镇医疗机构产权制度改革的责任主体，市卫生局负有指导、协调、督查、服务的责任，各有关部门积极予以配合，医疗机构产权制度改革资产转让收入中“其余转让收入”部分归乡镇政府所有，用于解决改制费用、改制前退休人员的养老保险、医疗保险、亡故人员的遗属补助等。2001年11月5日，如皋市政府、如皋市劳动社会保障部门、如皋市卫生部门的负责人及相关人员召开会议，就如皋市乡镇医疗机构产权制度改革过程中已退休人员养老金社会化发放、已亡故正式职工遗属生活困难补助以及改制前已退休人员新发生的丧葬费、抚恤费、定期遗属困难补助费等问题进行了专门商讨，形成了会议纪要。
2009年10月，沈美英之女阮德慧通过信访方式反映要求解决遗属生活困难补助问题。2010年3月，沈美英以如皋市人力资源和社会保障局为被申请人，向如皋市人民政府申请行政复议，复议请求如皋市人民政府责令如皋市人力资源和社会保障局向其发放遗属困难生活补助费，如皋市人民政府作出[2010]皋行复第5号行政复议决定书，以如皋市人力资源和社会保障局没有发放遗属生活困难补助费的法定职责为由，驳回原告沈美英的复议请求。随后，原告沈美英本人及亲属以信函方式向中共如皋市委、如皋市卫生局等部门反映要求处理其遗属生活困难补助费问题。2015年12月24日，如皋市卫生和计划生育委员会对沈美英信访件反映的问题作出卫计信答字[2015]23号答复意见书，告知原告沈美英就遗属生活困难补助问题须向有权责任主体予以反映处理。2016年春节前，原告沈美英向如皋市信访局进行信访，要求被告江安镇政府支付遗属生活困难补助费。2016年2月5日，被告江安镇政府作出江信告[2016]6号不予受理告知书，内容为，“您提出的信访事项，不属于本部门职权范围。因你已经向如皋市人民政府申请了行政复议。根据《信访条例》第二十一条的规定，我镇不予受理。”
另查明，2012年8月24日，江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅联合发布苏人社发[2012]349号文，将省级机关、事业单位工作人员死亡后其遗属补助标准定为每月680元。2012年10月8日，南通市人力资源和社会保障局、南通市财政厅联合发布通人社薪[2012]5号文，决定市直机关事业单位按省直标准执行。经向如皋市人力资源和社会保障局核实，遗属生活困难补助费发放，如皋市自2012年10月份起按省、市确定的标准执行。
本院认为：国家机关、事业单位工作人员死亡后符合条件的亲属应该获得遗属生活困难补助费用，具体到本案中，关乎原告沈美英能否获得遗属生活困难补助费用及费用的多少。本案涵盖合法权益保护、行政给付责任承担、起诉期限等三个方面问题。
首先，关于原告合法权益的保护问题。作为原事业单位死亡职工的家属，按照《国家机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助暂行规定》，国家机关、事业单位工作人员死亡后，遗属生活有困难的，死者所在单位可以给予定期或临时补助，遗属生活困难补助补助对象，包括依靠死者生前供养的年满五十岁的妻子。1991年3月，如皋市推行殡葬改革，在全市发布实施62号文，文件规定对于没有实施火葬的死亡职工家属不发放丧葬费、遗属生活困难补助费等费用，在上世纪90年代，该文件是具有普适性的、针对不特定人反复适用的规范性文件。2010年4月13日，如皋市政府发布64号文，按照该文规定，62号文不再继续有效。既然对权利人合法权益有限制性规定的规范性文件已经废除，那么行政机关不得再以已经废除的规范性文件对权利人的合法权益进行限制、压缩、剥夺，以已经废除的文件做为拒绝履行相关行政给付义务的理由，显然不能成立，也不符合依法行政的基本要求，侵害了行政相对人的合法权益。被告在答辩状、庭审举证中提及到62号文，借此说明原告并不符合领取遗属生活困难补助费的条件，但又举证说明该62号文已经废除，其辩称前后互相矛盾，其所举证据达不到其证明目的，对其辩称本院不予采信。因此，自2010年4月13日62号文废止后，原告沈美英就应享有获得遗属生活困难补助费的权利，至于在法律上可以获得权利保护的期限，下文予以分析说明。
其次，关于行政给付义务的责任履行问题。根据《国家机关、事业单位工作人员死亡后遗属生活困难补助暂行规定》，遗属生活困难补助原由死者生前所在单位根据实际情况发放。本案原告沈美英丈夫阮有林原属如皋黄市乡卫生院的职工，该医院在2001年6月份之前为事业单位，2001年6月份进行改制以后，单位性质已经发生变化，在2001年6月份改制之前遗属生活困难补助发放的义务主体应属于职工生前所供职的如皋黄市乡卫生院。如皋市人民政府2001年8月1日印发《如皋市乡镇医疗机构产权制度改革实施办法》，该办法第三条规定，“乡镇人民政府作为组织实施乡镇医疗机构产权制度改革的责任主体……”；该办法第十八条规定，“市政府投入的部分收归市财政，设专用账户管理，其余转让收入归乡镇政府所有（设专用户），用于（1）改制必须费用；（2）改制前退休人员的养老保险、医疗保险、政策规定的其他福利待遇及亡故人员的遗属补助；（3）防保等卫生事业。”很显然，从上述规定看出，如皋市政府确定各乡镇人民政府为医疗机构产权制度改革过程中的责任主体，并明确了转让收入的用途，规定遗属生活困难补助费来源。2001年11月5日，如皋市政府、如皋市卫生局、如皋市劳动和社会保障局等部门负责人及相关人员就改制中遇到到的一些问题专门召开会议形成的议纪要也载明，凡改制到位的医疗机构，由相关镇人民政府在资产转让中提取退休人员原应由单位承担的养老保险费和丧葬费、抚恤金、遗属生活困难补助费，对资产转让收入不够支付以上的费用的可以在本镇各改制医疗单位资产转让收入中调剂，会议纪要进一步明确了乡镇人民政府的主体责任。乡镇人民政府作为改革过程中的责任主体，对改革中一直存续的及遗留的各种给付义务当然负有行政管理上的责任，作为一级人民政府，对辖区内的科教文卫及社会保障等各方面的事业也具有不可推卸的法律职责。庭审中，被告江安镇政府辩称，当时并未提取原告沈美英丈夫阮有林所属部分的丧葬费、抚恤费、遗属生活困难补助费，其并没有向法庭出示改革过程中提取费用的相关证据材料，仅在庭审中补充其他部门作出的相关复议决定书及答复书，不能证明事实的真实情况。退一步，即使如被告江安镇政府所述没有提取相关费用，那么在62号文件废止之后，被告江安镇政府作为改革责任主体有责任和义务主动处理好案涉问题，对其辩称本院不予采信。
再次，关于原告起诉期限的问题。需要从此类案件的起诉期限和本案原告起诉是否超期两个方面分析。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，行政诉讼一般起诉期限为知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，第四十七条规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，在行政机关接到申请之日起两个月内不履行的，可以向人民法院起诉。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案行为从性质上看，应属于有关行政机关应该履行的行政给付义务，该种行政给付履行行为不同于一般的法律、法规、规章等对行政机关规定的法定职责行为和依申请的行政行为，而是在乡镇医疗机构改革中设定的一种应该承当的义务，对行政机关具有负担性和该当性，对权利人具有授益性，行政机关应当自动履行该行政给付义务。该案没有通常意义上的“作出之日”，也不存在所谓的“申请之日”，那么公民、法人或者其他组织自知道或者应当知道权利受到侵害之日就应视为行政机关不作为行为已经作出。考虑到保护行政相对人合法权益、行政机关执法水平不高、当事人法治意识淡薄、行政诉讼法的立法目的等多方面因素，本院认为该案的起诉期限应以2年为宜，从本案原告沈美英知道或者应当知道权利受侵害之日起计算。另一方面，本案原告是否超过起诉期限的问题，需要结合案件的情况具体分析看待，不能做全盘肯定或否定式的评价。本案原告认为1999年2月至今的遗属生活困难补助费没有发放，涉案遗属生活困难补助费是可以按照年度为时间段来划分，针对每一年度的遗属生活困难补助费的发放与否，都可以自该年度计算起2年内向人民法院提起诉讼，也即，如果1999年度的遗属生活困难补助费没有发放，那么须在2002年1月1日之前向人民法院提起诉讼，依此类推，原告沈美英于2016年3月14日向本院提起诉讼，法律上只能保护原告沈美英主张中的2014年度至今的这一时间段内的合法权益，正如法律谚语所说，“法律不保护权利上的睡眠者”。
另，在诉讼过程中，原告沈美英要求本院对62号文进行合法性审查，因62号文在2010年4月13日予以废止，故再无进行审查的必要。
综上所述，原告沈美英向被告主张向其发放所欠全部遗属生活困难补助费用，被告江安镇政府收悉后认为不属于部门职权范围，不予受理，不履行行政给付义务的行为显属违法，依照《中华人民共和国行政诉讼》七十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条的规定，判决如下：
一、被告如皋市江安镇人民政府在本判决生效后十日内按省、市相关部门规定的标准向原告沈美英发放2014年度至今的遗属生活困难补助费，今后的遗属生活困难补助费按时予以发放；
二、驳回原告沈美英的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户行中国银行南通市西被闸支行，户名南通市财政局，账号47×××82）。
审 判 长 徐爱贤
审 判 员 万流兵
人民陪审员 王祖谟
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 朱 彤
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十三条人民法院及格过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十三条原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务理由成立的，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务且无正当理由的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务。