江苏省苏州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏05行终172号
上诉人（原审原告）黄春燕，女，1981年12月25日出生，户籍地江苏省张家港市。
委托代理人陈黎，江苏正欣律师事务所律师。
委托代理人蔡瑰，江苏正欣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）张家港市乐余镇人民政府（以下简称乐余镇政府），住所地江苏省张家港市乐余镇人民路12号。
法定代表人ＸＸ，镇长。
委托代理人苏磊，乐余镇政府工作人员。
委托代理人缪晓东，江苏君桥律师事务所律师。
上诉人黄春燕因要求确认拆迁决定违法一案，不服张家港市人民法院（2015）张行初字第00322号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年5月6日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，黄春燕是黄振祥和樊祥芳的女儿。2003年12月1日，黄振祥（动迁户、乙方）与乐余镇政府（甲方）就位于原张家港市东沙镇东福村X组（现张家港市南丰镇东沙村X组）X号房屋及位于油漆厂对面的店面拆迁事宜签订《动迁、安置协议书》2份，该2份协议均注明“为适应经济建设的需要，镇人民政府决定对乙方房屋及其附着物实施拆迁”，同时对补贴标准、奖励标准及付款方法等进行了约定。2006年9月3日，江苏省国土资源厅作出苏国土资地补函[2006]192号《关于批准张家港市捷达机械有限公司等16个项目办理建设用地的通知》（以下简称苏国土资地补函[2006]192号通知），同意将包括东沙村在内的37.4159公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有，同时将包括东沙村在内的7.1341公顷集体建设用地征收为国有。2010年11月29日，国土资源部作出国土资函〔2010〕996号《国土资源部关于太湖流域水环境综合治理走马塘拓浚延伸工程建设用地的批复》（以下简称国土资函〔2010〕996号批复），同意将包括张家港市在内的农民集体所有农用地295.1178公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地75.4588公顷、未利用地34.9633公顷；同意将国有农用地49.2805公顷转为建设用地，同时使用国有建设用地25.8382公顷、未利用地119.2789公顷。2011年4月12日，张家港市人民政府作出张政地告（2011）第1号《征收土地方案公告》，对包括东沙村的征收土地方案等进行公告。
原审法院认为，1、对于黄春燕要求确认乐余镇政府的拆迁决定违法以及要求确认乐余镇政府发放给黄振祥的张集用（1999）第X号土地证无效的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：“有具体的诉讼请求和事实根据”。所谓“具体的诉讼请求”前提是要有明确的被诉行政行为。起诉人提起行政诉讼应当初步证明被诉行政行为的存在。如果不能证明被诉行政行为的存在，起诉人的起诉不符合法定条件，人民法院应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，黄春燕请求确认《动迁、安置协议书》中记载的乐余镇政府的拆迁决定违法，但是并未提供充分证据证明乐余镇政府曾就拆迁事项作出过对外发生法律效力的行政决定。另外，根据江苏省国土资源厅苏国土资地补函[2006]192号通知、国土资源部国土资函〔2010〕996号批复和张家港市人民政府张政地告（2011）第1号《征收土地方案公告》，乐余镇政府不是涉案土地的征收主体，因此黄春燕要求确认乐余镇政府的拆迁决定违法的诉讼请求不符合起诉的法定条件，应予驳回。另外，黄春燕要求确认乐余镇政府颁发给黄振祥的张集用（1999）第X号土地证无效，亦未提供充分证据证明该土地证真实存在以及是由乐余镇政府登记颁发给黄振祥的，故其该项诉讼请求也不符合起诉的法定条件，应予驳回。2、对于黄春燕要求确认黄振祥与乐余镇政府签订的《动迁、安置协议书》无效以及要求确认乐余镇政府具体拆迁行为违法的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当属于人民法院受案范围。本案中，黄振祥与乐余镇政府就房屋拆迁事宜签订的《动迁、安置协议书》并不具有行政法上的权利义务内容，不属于行政协议，不属于行政诉讼受案范围。乐余镇政府依照《动迁、安置协议书》对涉案房屋进行拆除的行为，同样不具有行政法上的权利义务内容，不属于行政诉讼的受案范围。故黄春燕的该两项诉讼请求不符合法定起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回黄春燕的起诉。
上诉人黄春燕上诉称，一、1、被上诉人乐余镇政府与黄振祥签订《动迁、安置协议书》的行为是被上诉人实施拆迁行政行为的组成部分，即使《动迁、安置协议书》为民事合同，但是作出实施拆迁的决定是行政行为。《动迁、安置协议书》已经向黄振祥公布了行政决定，该协议第一句“为了适应经济建设的需要，镇人民政府决定对乙方房屋及其附着物实施拆迁。”该意思表示已经符合了行政行为的处分性、特定性、单方性、外部性的特点，并且该决定最终通过签订《动迁、安置协议书》，拆除黄振祥户房屋实施完成。2、原审法院认定被上诉人不是涉案土地的征收主体，推定被上诉人的行为不属于行政行为，该推定逻辑错误。江苏省国土资源厅的文件证明了被上诉人实施拆迁行为的违法性。因此，原审法院以上诉人不符合法定起诉条件而裁定驳回起诉是错误的。二、上诉人认为，是否属于行政行为应根据权力行使的本质和实体来判断。被上诉人拆除了涉案房屋，应认定为被上诉人行使公权力的行为，其拆除行为应认定为行政行为。综上，请求撤销原审裁定，确认被上诉人2003年12月1日《动迁、安置协议书》中指明的“对乙方房屋及附着物实施拆迁”的拆迁决定以及拆除涉案房产的行为为违法行政行为。
被上诉人乐余镇政府辩称，一、被上诉人与上诉人黄春燕的父亲黄振祥所签订的《动迁、安置协议书》是普通民事合同，并不具有行政法上的权利义务内容。2003年针对黄振祥房屋的拆迁系协议拆迁，并非征收拆迁，《动迁、安置协议书》系被上诉人与黄振祥经过协商后自愿签订，与被上诉人的行政权力及管理职权无关，不符合行政行为的特征。有关《动迁、安置协议书》产生的争议不属于行政诉讼的受案范围，对于黄振祥房屋的拆除是合法履行该协议的行为，并非行政行为。另外，协议的内容符合法律规定，不存在任何无效或可撤销的事由。二、《动迁、安置协议书》中提及的“对乙方房屋及其附着物实施拆迁”的表述，实际是指被上诉人经过内部讨论同意作为民事主体与黄振祥签订拆迁协议，待协议签订后根据双方约定进行拆迁，被上诉人并未作出拆迁决定。上诉人的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。原审裁定驳回起诉符合法律规定。请求维持原审裁定。
本院审理查明的事实与原审法院查明事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，当事人提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，上诉人黄春燕要求确认被上诉人乐余镇政府所作的拆迁决定和具体拆迁行为违法。根据本案查明事实，对于原张家港市东沙镇东福村X组X号房屋及位于油漆厂对面店面的拆迁事宜，被上诉人系通过与上诉人的父亲黄振祥签订《动迁、安置协议书》的方式进行了协议拆迁，在此过程中被上诉人未就上述拆迁事项作出过拆迁决定等行政行为。另外，从苏国土资地补函[2006]192号通知、国土资函〔2010〕996号批复和张政地告（2011）第1号《征收土地方案公告》来看，被上诉人亦不是上述两处房屋所涉土地的征收主体，被上诉人未实施征收行为。因此，上诉人称被上诉人作出了拆迁决定，实施了强制拆除房屋的行政行为，要求确认上述行政行为违法的诉讼请求缺乏事实依据，不符合法定起诉条件。关于上诉人原审中要求确认被上诉人与黄振祥签订的《动迁、安置协议书》无效，并按照现有拆迁政策和补偿方法进行补偿的诉讼请求，因被上诉人与黄振祥签订的《动迁、安置协议书》不具有行政法上的权利义务内容，不属于行政诉讼受案范围。关于上诉人原审中要求确认被上诉人发放给黄振祥的张集用（1999）第X号土地证无效的诉讼请求，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款的规定，核发集体土地使用权证书系县级人民政府的法定职责，自2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，该项职责由县级以上地方人民政府确定的不动产登记机构履行，现行法律、法规并未规定镇人民政府具有该项职责，上诉人所诉被告不适格。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人的起诉不符合法定起诉条件，原审法院裁定驳回其起诉并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 林 磊
代理审判员 赵 芬
二〇一六年八月二日
书 记 员 王雪麟