湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行初字第00185号
原告奚小弟等390人（具体名单附后）。
原告（诉讼代表人）奚小弟。
原告（诉讼代表人）熊伟。
原告（诉讼代表人）熊师园。
原告（诉讼代表人）肖大强。
原告（诉讼代表人）罗民先。
委托代理人贺昌彦。
委托代理人陶秀琴。
被告武汉市武昌区人民政府，住所地武汉市武昌区中山路307号。
法定代表人张幸平，该区区长。
委托代理人胡剑，武昌区人民政府工作人员。
委托代理人陈凌，湖北今天律师事务所律师。
被告武汉市人民政府，住所地武汉市沿江大道130号。
法定代表人万勇，该市市长。
委托代理人陈伟�武汉市人民政府法制办工作人员。
委托代理人周凯，武汉市人民政府法制办工作人员。
原告奚小弟等390人（以下简称奚小弟等人）不服被告武汉市武昌区人民政府（以下简称区政府）作出的武昌征决字（2015）1号《房屋征收决定》（以下简称1号《房屋征收决定》），于2015年4月20日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月8日受理后，依法组成合议庭。因被告武汉市人民政府（以下简称市政府）针对本案原告作出了维持1号征收决定的行政复议决定，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七条规定，本院将武汉市人民政府列为本案共同被告。同年5月13日、5月15日本院分别向被告区政府、市政府送达起诉状副本及应诉通知书，同年8月3日，公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人奚小弟、熊伟、熊师园，委托代理人贺昌彦、陶秀琴，被告区政府的负责人林军、委托代理人胡剑及陈凌，被告市政府的委托代理人陈伟、周凯等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告区政府于2015年1月20日作出1号《房屋征收决定》，认为原告所居住的武锅生活区片危房集中、基础设施落后，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条第（五）项之规定，对该生活区片进行房屋征收。原告奚小弟等人不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2015年4月10日针对原告作出《行政复议决定书》，维持了1号《房屋征收决定》。
原告奚小弟等人诉称：被告区政府于2015年1月20日作出的1号《房屋征收决定》，对原告房屋实施征收，区政府作出该《房屋征收决定》的证据、法律依据明显不足，程序严重违法，且不符合公共利益的需要，属严重违法的行政行为，严重侵�到了原告的合法权益，为此，请求法院：1、依法确认被告区政府于2015年1月20日作出的1号《房屋征收决定》违法并予以撤销；2、本案诉讼费用全部由被告区政府承担。原告奚小弟等人向本院申请调取以下证据：1.区政府与武商集团就武锅生活区片改造项目达成的《商务协议书》（以下简称《商务协议书》），证明武锅生活区片改造项目不属为了公共利益的需要，而是为了商业开发的目的。2.《武昌区政协十三届三次会议二号建议案办理方案》（以下简称《建议案办理方案》），证明武锅生活区片改造项目不属于为了公共利益的需要，而是为了商业开发的目的。
被告区政府及被告市政府辩称：被告区政府具有作出《房屋征收决定》的行政职权，严格依照相关法律、法规的规定，作出《房屋征收决定》的行为程序合法。区政府作出的《房屋征收决定》属于法律、法规规定“危房集中、基础设施落后”的“旧城区改建”范畴，符合公共利益且依据充分。综上，原告的诉讼请求不符合事实和法律、法规的规定，依法应当予以全部驳回。被告市政府经审查奚小弟等人于2015年3月提出的行政复议申请，于2015年4月10日作出武政复决字（2015）第50-05-247号《行政复议决定书》，维持了区政府所作的《房屋征收决定》，并于2015年4月15日前分批向申请人邮寄送达，市政府已依法履行行政复议职责，程序合法，适用法律正确。根据修订前的《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，市政府不应被列为共同被告。综上，请求法院依法驳回原告奚小弟等人的诉讼请求。
被告区政府及被告市政府向本院提交了证明1号《房屋征收决定》合法性的以下证据、依据：
1.武汉市武昌区第十三届人民代表大会第六次会议关于武昌区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的决议，经人大审议。证明武锅生活区片旧城改造纳入国民经济和社会发展规划。2.武汉市武昌区第十四届人大第三次会议关于2013年武昌区国民经济和社会发展计划执行情况与2014年计划草案报告的决议，经人大审议。证明武锅生活区片房屋征收项目已纳入区国民经济和社会发展年度计划。3.武汉市武昌区第十四届人大第四次会议关于2014年武昌区国民经济和社会发展年度计划，经人大审议。证明武锅生活区片房屋征收项目已纳入区国民经济和社会发展年度计划。4.《关于下达2014年全区旧城区改建项目房屋征收计划的通知》（武昌发改建字（2014）5号），证明武昌区政府作出的《房屋征收决定》符合国民经济和社会发展计划及立项依据。5.《关于下达2015年全区旧城区改建项目房屋征收计划的通知》（武昌发改建字（2015）6号），证明武昌�政府作出的《房屋征收决定》符合国民经济和社会发展计划及立项依据。6.《武汉市2014年度“三旧”（旧城、旧厂类）改造实施计划》，证明武锅生活区土地已纳入市政府2014年度旧城改造计划。7.武汉市房屋安全鉴定站作出的《武锅生活区旧改片房屋安全鉴定情况》及《房屋鉴定汇总表》，证明被征收范围内存在危房集中的情况。8.《关于武锅生活区基础设施现状情况的复函》，证明被征收范围内存在基础设施落后的情况。9.《区人民政府办公室关于武锅生活区片危房和基础设施情况论证工作的会议纪要》，证明区政府组织房管、建设等部门就危房集中、基础设施落后情况进行论证。10.《关于武昌区武锅生活区片的规划意见》（武土资规函（2014）103号），证明房屋征收部门合理确定征收范围的依据。11.《市国土规划局关于武昌区武锅生活区片的规划意见》，证明市�土规划局依法确定规划意见。12.《关于确定武昌区武锅生活区片旧城改造项目房屋征收范围的请示》（武昌征管办字（2014）79号），证明房屋征收部门依据规划意见确定征收范围。13.《武昌区人民政府关于武昌区武锅生活区片旧城改造项目房屋征收范围的批复》（2014（043）】，证明被告批复《房屋征收决定》的征收范围。14.《武昌区人民政府关于武昌区武锅生活区片旧城改造项目房屋征收调查结果公告》及照片，证明武昌区房屋征收管理办公室对征收范围内房屋情况进行调查登记并公告。15.《征收补偿方案论证会议纪要》，证明武昌区政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证。16.《关于武昌区武锅生活区片旧城改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见的公告》及照片，证明武昌区政府依法对《征收补偿方案征求意见》。17.《征收补偿方案征求意见情况汇总表》，证明征收补偿方案征求意见的情况。18.《关于﹤武昌区武锅生活区片旧城改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）﹥公开征求意见情况及方案修改意见的公告》及照片，证明武昌区政府根据征求意见情况对补偿方案作出修改，并公布《征收补偿方案》。19.《房地产估价报告》【鄂博兴（征）字第2014025号】及资金预算表，证明武昌区政府作出《房屋征收决定》的成本预算依据。20.项目资金及用于产权调换房屋的证明，证明武昌区政府作出《房屋征收决定》时的资金及用于产权调换房屋均已到位的证明。21.《关于武昌区武锅生活区片旧城改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告的请示》（武昌征管办字（2015）2号），证明武昌区房屋征收管理办公室依法组织拟定《社会风险评估报告》。22.《武昌区人民政府关于武昌区武锅生活区片旧城改造项目房屋�收社会稳定风险评估报告的批复》（2015（006）】，证明武昌区政府对武昌区房屋征收管理办公室组织拟定的《社会风险评估报告》作出批复。23.《武昌区政府常务会议纪要》，证明武昌区政府依法进行区政府常务会议讨论。24.1号房屋征收决定、公告及照片，证明武昌区政府依法作出《房屋征收决定》。
被告市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.部分行政复议申请人提交的《行政复议申请书》。2.《行政复议申请人名单及对应决定书文号汇总表》。3.《复议案件立案审批表》。4.《行政复议答复通知书》及其送达凭证。5.武昌区政府提交的《行政复议答复书》及证据材料。6.市政府组织阅卷的现场照片。7.《延期审理通知书》及其送达凭证。8.《行政复议决定书》。9.《行政复议决定书》邮政特快专递单照片。证明市政府是严格按照《中�人民共和国行政复议法》的规定审理行政复议案件。
经庭审质证，原告奚小弟等人对被告区政府提交的用以证明被诉行政行为合法的证据发表如下质证意见：1、对证据1、2、3真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条规定，复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为法院认定原行政行为合法的依据，而上述三项证据区政府在行政复议程序中均未向复议机关提供。2、对证据4、5、6真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。证据2不能作为法院认定原行政行为合法的依据，因此与证据2有关的证据4不能成为法院认定原行政行为合法的依据，证据5、6在行政复议程序中均未向复议机关提供，不能作为法院认定�行政行为合法的依据。3、对证据7真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。被告区政府未提供原始的、合格的、有鉴定师签字的武锅社区所有160栋房屋的房屋鉴定报告，包括鉴定为危房的所有61栋危房的鉴定报告及所有的危房通知书。武汉市房屋安全鉴定站出具的《武锅生活区旧改片房屋安全鉴定情况与房屋鉴定汇总表》不符合《中华人民共和国建设部危险房屋鉴定标准》，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条，《房屋鉴定汇总表》在行政复议程序中未向复议机关提供，不能作为法院认定原行政行为合法的依据。4、对证据8真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。《关于武锅生活区基础设施现状情况的复函》没有水务部门、交通部门、环卫部门和消防部门的论证报告，武昌区建设委员会出具的《关于武锅生活区基础设施�状情况的复函》未经科学论证，不具公正性。5、对证据9真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议，不具客观性、公正性。被告未广泛征求武锅社区业主和公众代表的社会公众意见，剥夺了公民的知情权、参与权和建议权，并且会议纪要没有附上相关部门的科学论证报告，不能作为征收行为合法的依据。6、对证据10、11真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。证据10属于过期文件，不具关联性，不能作为征收行为合法的依据，1号《房屋征收决定》的发布时间是2015年1月20日，证据10的有效期是在2014年年度内。证据11在行政复议程序中未向复议机关提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条规定，不能作为法院认定原行政行为合法的依据。7、对证据12、13真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。证据12、13均是被告区政府�其下属单位作出的，不具客观性和公正性，不具证明效力。8、对证据14真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。武昌区政府没有提供大多数武锅社区业主的被征收房屋内部结构状况的图片资料，充分证明其没有进行大多数武锅社区业主房屋情况的入户科学调查，并且人物、时间、地点不明，涉嫌造假，不具客观性、公平性、公正性，违背了国务院590号令《条例》的结果公开原则。9、对证据15真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议，认为《征收补偿方案》论证会议没有区人大、区发改委、区环境资源保护部门、区财政部门和区消防部门参加，无法论证武锅生活区片改造项目是否符合《环境资源保护法》和《循环经济保护法》的相关规定，违背了国务院590号令《条例》的决策民主原则。《征收补偿方案》没有经过科学论证，不具客观性、公平性和公正性。证据15在行政复议程序中没有提供给复议机关，不能作为法院认定原具体行政行为合法的依据。10、对证据16、17、18真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。《武昌区武锅生活区片旧城改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》应当送达武锅社区的房屋被征收人。大多数武锅社区业主未看到、未收到，不具证明效力，尽管诉讼代表本人看见了《武昌区武锅生活区片旧城改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》公开征求意见的公告；从证据17可以看出，武锅社区涉及本次房屋征收的大约有3800户业主，而仅仅只有149户武锅社区的业主提出了意见，部分意见表不能证明绝大多数武锅社区业主同意该征收补偿方案，不具广泛性、客观性、公平性、公正性；证据17在行政复议程序中没有提供给复议机关，不能作为法院认定原行政行为合法的依据；被告区政府没有履�充分告知召开听证会的义务，严重侵犯了武锅社区房屋被征收人的知情权、参与权和建议权，违背了国务院590号令《条例》的决策民主、程序正当原则。行政行为的生效，以告知为前提。行政机关在作出某种行政决定前，必须将相关权利义务告知行政相对人，否则视为没有尽到告知义务。《征收补偿方案》公示期间，被告区政府未履行充分告知召开听证会的义务，有意避开了国务院590号令《条例》中专为征收而设的听证会这一关键程序，严重侵犯了武锅被征收人的知情权，造成原告及众多业主权利的丧失，严重侵害了原告和武锅大多数业主的合法权益，违背了国务院590号令《条例》的程序正当原则。从参加行政复议的近2000户被征收人的反馈意见来看，如果被征收人事先被告知了不召开听证会的重大法律后果，被征收人就会要求召开听证会，并积极发表自己的诉求，被征收人的合法权益就能够得到有效的保障。被告区政府没有改善被征收人居住条件和居住环境的诚意，违背了国务院590号令要求的“旧城区改建必须以改善被征收人在房屋被征收后的居住条件和生活质量不降低为宜”这一立法精神，暴露了被告区政府征收卖地创收的目的。被告区政府没有履行充分告知召开听证会的义务，因此证据18不具公平性、公正性，不能作为征收合法的依据。照片中的人物、时间、地点不明，不具证明效力。《征收补偿方案》的补偿标准过低，违背了公平补偿原则。11、对证据19真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。证据19是由武汉博兴房地产评估公司作出的，而最终选定的房地产评估机构却是永业行评估公司，因此证据19不能作出征收合法的依据。12、对证据20真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。该证明书中的金额仅代�该证明所述时点的账面余额，无法证明房屋征收时的项目资金是否足额到位、专户储存、专款专用，并且无法证明是否完全用于产权调换房屋，因此不具证明效力。13、对证据21、22真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议。证据21和证据22都是被告区政府及其下属单位作出的，他们既是运动员，又是裁判员，因此风险评估报告不具科学性、客观性和公正性，不具证明效力。14、对证据23真实性、合法性、关联性和证明目的均有异议，《区政府常务会议纪要》没有附上《区征收办关于武锅生活区片旧城改造项目房屋征收准备工作的情况汇报》文件资料，无法证明是否履行了科学决策程序，不能作为征收合法的依据。
原告奚小弟等人对被告市政府提交的用以证明复议程序合法的证据发表质证意见如下：对证据的真实性均无异议；对程序合法性有异议，原告奚小弟等人按规定4月9日可以向复议机关提交意见，武锅社区包括原告在内上千人提交了阅卷异议书，但市政府法制办在4月9日前已经下发裁定书，过程草率仓促，没有听取广大被拆迁人的意见。被告市政府采取送达方式不一致，还有一部分复议人没有收到复议决定书。
被告区政府对原告申请调取的证据发表质证意见如下：政协不属于政府行政机关，其意见办理方案的回复不属于本案的审理范围；证明目的方面，对于公共利益的判断是基础设施是否落后，是否属于危房集中，政府没有开发的职能和发放开发资质。我们没有隐瞒过相关信息，请法院依法予以驳回原告的请求。被告区政府对被告市政府提交的证据发表质证意见如下：对证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
被告市政府对原告申请调取的证据发表质证意见如下：以武昌区政府代理意见为准。
本院对上述证据认证如下：1、对于被告提供的证明1号《房屋征收决定》合法的证据是否采信的问题，本院认为：就被告诉讼中提交的在复议中未提交的证据是否能作为定案的依据问题。并无证据证明在复议中未提交而在诉讼中提交的证据是诉讼中或被告作出1号《房屋征收决定》后收集的证据，无法证明被告违反“先取证、后裁决”的原则，不能当然否定这些证据的证据资格。对征收范围内房屋的权属、用途、区位、建筑面积的调查要求提供房屋内部结构状况的图片资料，缺乏依据。房屋征收补偿方案征求意见稿是否要送达给被征收人的问题。根据《条例》第十条规定，对房屋征收补偿方案征求意见稿予以“公布”，本案中被告在被征收房屋范围的公告栏内进行公布，并不违反上述法律规定，应送达给被征收人的观点于法无据。此外，根据《条例》第十一条�定，就征收补偿方案修改举行听证会的前提条件是“多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定”，但本案中仅有67人提出了反对意见，就3000多被征收人来讲，并非多数。原告提出的其他质证观点亦不成立。综上，对被告所提供的证明1号《房屋征收决定》合法的证据能客观反映作出征收决定的过程，具备证据三性，本院予以采信。2、被告市政府所提交的证明复议程序合法性的证据，能客观反映复议程序，真实合法，本院予以采信。3、对原告申请法院调取的《商务协议书》及《建议案办理方案》，被征收房屋地块上将来是否用于商业开发，是否采用市场化的运作模式不能作为界定房屋征收是否是基于公共利益的标准，以上述两项证据所反映出的涉案地块拟进行市场化运作、进行商业开发为由否定涉案房屋征收是基于公共利益的需要的观点不能成立。上述两�证据无法达到原告证明目的，本院不予采信。
经审理查明，武锅生活区片涉及3000多住户，因危房集中、基础设施落后，2014年，被告拟对该片区进行旧城区改建，并将该片区的旧城区改建工作纳入武昌区2014、2015年度国民经济和社会发展年度计划。根据规划部门出具的规划意见以及确定的规划范围，确定了房屋征收的范围。武昌区房屋征收管理办公室对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积进行了调查登记，并对调查结果在房屋征收范围内向被征收人进行了公布。2014年12月3日，被告区政府就拟定的征收补偿方案组织武昌区规土分局、武昌区建设委员会等相关部门论证。同年12月12日，被告区政府对该补偿方案予以公布，征求公众意见，告知“被征收人如对《补偿方案（征求意见稿）》有意见或建议的，请在征求意见期限内，持房屋所有权证、身�证的原件和复印件，到武昌区武锅生活区片旧城改造项目房屋征收现场办公点领取《征求意见表》，以书面形式进行反馈并签字确定。其他公众……有意见或建议，请在征求意见期限内，到现场办公点书面反馈或通过电子邮件方式将意见或建议发送至电子邮箱……”，同时告知征求意见期限为30天。征求意见期限届满，被告收到149份被征收人的意见反馈表，其中67人认为该方案不符合《条例》的规定。根据征求意见情况，被告区政府对征收补偿方案进行了修改，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公布。同时，被告区政府对征收补偿费用做到足额到位、专户存储、专款专用。此外，被告区政府从项目的合法性、合理性、可行性、安全性以及存在的风险和风险防范化解措施等方面对该征收项目进行了社会稳定风险评估。2015年1月16日，该征收项目经被告区�府常务会议讨论通过。同年1月20日，被告作出1号房屋征收决定，次日，将该征收决定予以公告。公告载明补偿方案，并告知复议、起诉的权利及行使权利的期限。原告不服，向被告市政府申请复议，市政府受理该申请后，组织申请人进行了阅卷，因案情复杂，被告市政府于同年4月2日作出延期审理通知。同年4月10日市政府作出复议决定，维持被告区政府作出的1号《房屋征收决定》，并告知原告诉权和15日的起诉期限。同年4月11日至15日被告市政府向原告送达复议决定书。原告仍不服，于2015年4月20日向本院提起行政诉讼。请求：1、依法确认被告区政府于2015年1月20日作出的1号《房屋征收决定》违法并予以撤销；2、本案诉讼费用全部由被告区政府承担。
本院认为，因涉案的武锅生活片区基础设施落后、危房集中，根据规划部门出具的规划意见，划定房屋征收范围，作出房屋征收决定，符合《条例》第八条、第九条规定。根据《条例》第十五条规定，对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查，并将调查结果予以公布。根据《条例》第十条、第十一条规定，被告区政府对征收补偿方案，按征求意见、修改等程序拟定。为了征收工作的顺利进行，被告区政府根据《条例》第十二条规定，对涉案征收项目进行社会稳定风险评估，因该征收项目涉及3000多户，被征收人数量较多，根据《条例》第十二条第一款的规定，被告区政府提请武昌区政府常务会议讨论通过。为保证征收补偿款足额到位，被告区政府做到专户存储，专款专用，符合《条例》第十二条第二款的规定。此外，根据《条例》第十三条规定，被告作出征收决定后，及时进行了公告，同时载明补偿方案，告知了复议、诉讼等相关事项。综上，被告区政府作出的1号《房屋征收决定》事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告市政府受理了原告的复议申请、作出延期审理决定、组织原告阅卷、最终作出复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条、第九条、第十三条、第十七条、第三十一条规定。被告市政府复议程序并无不当，其作出的复议决定合法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九条、第十条规定，判决如下：
驳回原告奚小弟等390人关于确认被告武昌区人民政府于2015年1月20日作出的武昌征决字（2015）1号《房屋征收决定》违法并予以撤销的诉讼请求；
本案案件受理费人民币50元，由原告奚小弟等390人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院�交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审 判 长 李莉荣
审 判 员 李 丽
代理审判员 程 军
二〇一五年九月八日
书 记 员 杜春艳
书 记 员 杨 洁
附件：
原告奚小弟等390人具体名单
奚小弟、熊伟、熊师园、肖大强、罗民先、朱正才、李泳华、王建平、芦定琴、代海舫、姜春凤、张联芬、芦永声、王世俊、
熊木生、陈广武、唐明明、王汉江、熊国庆、方达华、李雅芳、
冯梅、陈意、毛文武、任汉伦、杨进、吴仕声、周天长、吴少庭、陈蓉、宗哲、叶刚、许世炎、严碧君、许国钤、徐惠、邹连梅、
刘文英、陈谦、蔡广林、王建明、蒋涛、江桃珍、李永坤、赵云和、陈锋、颜萍、许国礼、朱燕、汪振高、胡常钧�何国樑、唐锦春、方勇、张汉清、涂国华、龙越、张明义、翁佩钦、欧阳宁武、
王慕元、林青山、彭流苾、黄柏林、顾金根、周金生、黄炳炎、
卢德志、周玥、张林奎、胡忠年、徐跃进、章精政、谢静珍、秦惠儒、陆承继、崔德诚、金明、陆友平、祝协成、崔劲松、汤妮、
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