江苏省海门市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）门行初字第0106号
原告周礼忠。
委托代理人翁理平，上海翁理平律师事务所律师。
被告启东市人民政府，住所地启东市江海中路579号。
法定代表人黄卫锋，市长。
委托代理人郭海健。
委托代理人张永刚。
第三人王国祥。
原告周礼忠诉被告启东市人民政府不履行法定职责一案，本院于2013年11月7日依法立案受理，于11月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。在诉讼中，因本案的审判须以相关民事案件的审理结果为依据，本院于2014年1月6日依法裁定中止本案诉讼。1月29日，恢复本案的诉讼。因王国祥与本案有利害关系，本院于1月29日依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年12月11日、2014年2月14日公开开庭审理了本案。原告周礼忠及其委托代理人翁理平、被告启东市人民政府法定代表人的委托代理人郭海健、张永刚到庭参加诉讼。第三人王国祥经本院传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
2013年9月1日，原告周礼忠以邮寄方式向被告启东市人民政府提交了申请书，申请事项为：1、对周礼忠、王国祥签署并履行完毕的《关于周礼忠宅前场心与王国祥调田一事的处理意见》（以下简称《处理意见》）和启东市海复镇四堤村村民委员会为此出具的《证明》有关土地流转和变更土地用途事项依法审查批准；2、向周礼忠颁发《集体土地使用证》。被告在原告起诉之前未作出处理决定。
原告周礼忠诉称，原告因晒场面积少于规定标准，曾多次向当地政府申请调整补足。2012年5月30日，在海复镇人民政府和四堤村村民委员会有关人员协调和见证下，第三人王国祥自愿让出0.046亩责任田给原告浇筑水泥改为晒场，并签订转让该0.046亩田的书面处理意见。同时，原告将补偿款等交镇政府转给了王国祥。同年11月8日，村委会建议原告申请政府审批，并出具了证明及承包土地分户明细，认可上述土地流转。后因王国祥反悔，原告起诉要求法院确认合同效力。但启东市人民法院以变更土地用途需要政府审批为由认定合同无效，判决驳回原告的诉请。原告不服提起上诉的同时，于2013年9月1日向被告及海复镇政府提出申请，以求解决晒场面积不足问题，完善土地流转程序。但被告拒绝履行法定职责且不予答复。现请求判令被告履行法定职责，对原告2013年9月1日就有关土地流转和变更土地用途事项书面申请依法作出审查批准和依法颁证。
被告启东市人民政府辩称，原告的诉请没有事实和法律依据。根据《农村土地承包法》第十一条、《农村土地承包经营权流转管理办法》第五条的规定，关于农村承包土地流转的审批管理部门不是被告。根据《土地管理法》第四十四条、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（二）点的规定，关于农用地转用的审批部门也不是被告。原告与王国祥签订的《处理意见》，已被启东市人民法院作出的民事判决认定为无效。因此，原告现要求被告就该土地流转事项进行审批的基本事实依据，即王国祥与原告依法自愿达成流转争议土地的事实不存在。目前争议土地仍登记在王国祥名下，作为农业用地，原告尚不是该争议土地的合法使用者，更谈不上申请该争议土地进行农用地转用审批。被告于2008年5月29日向原告颁发了启集用（2007）第116033号集体土地使用证，不需要向原告重复颁证。综上，被告对原告的申请内容没有相应审批职责，原告缺乏相关需要审批的事实依据，也没有按照法定的条件和程序提出相关审批申请，故请求依法驳回原告的诉请。
第三人王国祥未作陈述。
原告提供了以下证据：
1、启集用（2007）第116033号集体土地使用证；
2、2011年8月1日的承诺；
3、关于周礼忠宅前场心与王国祥调田一事的处理意见；
4、2012年11月8日的证明；
5、承包土地分户明细；
6、启东市海复镇人民政府海政信复（2013）2号告知书；
7、启东市人民法院（2013）启吕民初字第0249号民事判决书；
8、2013年9月1日的申请书及函；
9、邮件详情单及邮件投递记录；
10、南通市中级人民法院（2013）通中民终字第1669号受理上诉通知书及开庭传票；
11、南通市中级人民法院（2013）通中民终字第1669号民事判决书。
被告在答辩期限内提供了以下证据和依据：
1、启东市海复镇人民政府2013年11月15日的“关于回复周礼忠有关土地流转和变更土地用途事项申请的函”及送达回执、照片；
2、周礼忠的启东市居民建房用地报批表和集体土地使用证；
3、关于周礼忠宅前场心与王国祥调田一事的处理意见、启东市人民法院（2013）启吕民初字第0249号民事判决书。
4、法律规范：《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条、《农村土地承包经营权流转管理办法》第五条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第二点。
本院对上述证据作如下确认：原告所举证据能证明本案事实，予以确认。被告所举证据1-3能证明本案事实，证据4系法律规范，予以确认。
经审理查明，原告周礼忠与第三人王国祥系启东市海复镇（原东元镇）四堤村十七组南北相邻的邻居。2007年，周礼忠与其弟周卫忠经相关部门审批同意，在原宅基地上新建房屋。2008年5月29日，周礼忠取得了被告启东市人民政府颁发的启集用（2007）第116033号《集体土地使用证》，该证及附件中载明：周礼忠宅基地，集体土地使用面积为122.4M2，建占：102M2，另有晒场25M2位于房前，三棚20.4M2位于住房东北角；另周卫忠宅基93.6M2，晒场25M2位于房前等。但周礼忠及周卫忠实际使用晒场面积少于批准的房前晒场面积，晒场南侧土地属王国祥的承包地。因周家缺少的晒场面积未得到落实，周礼忠为此事多次请求政府部门解决未果。
2012年5月，为王国祥家能顺利建房及解决周礼忠家宅前晒场用地需要，经所在镇政府及村委会相关人员协调，周礼忠与王国祥于当月30日达成《关于周礼忠宅前场心与王国祥调田一事的处理意见》，主要内容有：王国祥宅后调剂给周礼忠做场心的土地尺寸为：原周礼忠场心边向南1.5米，东西尺寸20.3米；面积为20.3×1.5=0.046亩，折算36800元×0.046亩=1681元，赔付给王国祥等。同日，周礼忠向王国祥按约支付了钱款。但双方未能办理土地变更登记手续。之后，周礼忠家要按约浇筑场地，但王国祥在房屋建成后反悔，并将周礼忠给付的钱款交当地政府。同年10月27日，在当地政府部门的协助下，周礼忠将房前原场地拓宽，用南侧0.046亩（约30.45平方米）土地浇筑了水泥场地。但王国祥将场地下面的泥土掏空，致使场地严重下陷毁坏。双方再次引起纠纷。
为此，周礼忠诉至启东市人民法院，要求确认《处理意见》有效及其享有涉案0.046亩土地使用权。2013年7月11日，该院作出（2013）启吕民初字第0249号民事判决，驳回周礼忠的诉讼请求。周礼忠不服提起上诉。南通市中级人民法院于2014年1月16日作出（2013）通中民终字第1669号民事判决，以“周礼忠与王国祥签订的《处理意见》改变了案涉土地的农用地性质，在未获得相关职能部门对于土地用途变更的审批和登记前，该院无法确认该《处理意见》的效力”等为由，判决驳回上诉，维持原判。
2013年9月1日，周礼忠以邮寄方式分别向启东市海复镇人民政府及被告启东市人民政府提交申请书，请求对有关土地流转和变更土地用途事项依法审查批准，颁发集体土地使用证。11月15日，启东市海复镇人民政府作出“关于回复周礼忠有关土地流转和变更土地用途事项申请的函”，向周礼忠书面告知了“政府力争在合理合法的范围内做通双方当事人思想工作，化解矛盾”的回复意见。
本院认为，涉案土地承包经营权流转，是由当地镇、村相关人员协调后，原告周礼忠与第三人王国祥之间以“处理意见”形式达成的调田协议，虽系双方当事人自愿，但所涉土地系第三人王国祥的原承包地，属于农用地，现流转给原告周礼忠浇筑晒场，显然改变了土地的用途，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：……（二）不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”的规定。故原告周礼忠以《处理意见》已履行完毕和村委会出具了有关土地流转等证明为由，要求被告启东市人民政府作出审查批准和颁证，显然有悖法律规定。而且，农用地转为建设用地，要符合当地土地利用的总体规划，应当办理农用地转用的审批手续，根据土地管理法律、法规的规定，农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省级人民政府，被告启东市人民政府无权直接审批涉案农用地的转用。即使要流转的农用地不改变其用途，对协议反悔或调解不成，当事人亦应依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或提起诉讼。
综上，原告周礼忠的诉讼请求，有悖法律规定，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告周礼忠要求被告启东市人民政府履行法定职责、并对原告2013年9月1日就有关土地流转和变更土地用途事项书面申请作出审查批准和颁证的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告周礼忠负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（开户行：中国银行南通市西被闸支行；户名：南通市财政局；账号：47×××82）。
审 判 长 俞秋萍
人民陪审员 肖海忠
人民陪审员 赵秀芳
二〇一四年二月二十一日
书 记 员 姜妮妮
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
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