湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂宜昌中行初字第00012号
原告李云华。
委托代理人魏平，北京盈科（武汉）律师事务所律师。一般授权代理。
被告宜都市人民政府。住所地：宜都市陆城园林大道*号。
法定代表人罗联峰，市长。
委托代理人何金涛，湖北楚星律师事务所律师。一般授权代理。
委托代理人向青，宜都市人民政府办公室副主任。一般授权代理。
原告李云华诉被告宜都市人民政府土地行政征收、行政赔偿一案，本院于2015年5月29日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。被告在法定期限内向本院提交了答辩状和证据。本院将被告提交的答辩状和证据送达原告。本院依法组成由审判员钟波担任审判长，审判员胡振元、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2015年8月11日公开开庭审理了本案，原告李云华及委托代理人魏平，被告宜都市人民政府的委托代理人何金涛、向青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：1999年10月30日，原告李云华与宜都市陆城街道办事处龙窝村经济联合社签订《承包合同书》：原告依合同约定承包龙窝村杨家湖50亩水面进行渔业养殖。2004年3月10日，龙窝村民委员会因杨家湖鱼池的土地将用于东阳光3号项目建设给李云华发出《解除承包合同通知》。2012年8月10日宜都市人民政府向湖北省人民政府作出《关于2012年度第38批次城市建设用地的请示》（都政文（2012）170号）：该批次建设用地涉及陆城街道办事处龙窝村、宝塔湾村，拟申请用地面积22.2583公顷。附件为宜都市国土资源局《建设用地项目呈报材料（一书三方案）》，宜都市人民政府、宜昌市国土资源局、宜昌市人民政府同意上报。2012年6月10日宜都市国土资源局发出国土资告字（2012）038号《征收土地告知书》，向陆城街道办事处龙窝村（包含原告李云华承包的鱼池在内）及村民履行了告知义务；2012年7月20日宜都市国土资源局发出国土资听告字（2012）038号征地土地《听证告知书》，并向龙窝村及村民送达了《听证告知书》，告知了相关权利义务。2012年12月18日宜昌市国土资源局以宜市国土资文（2012）712号文向湖北省国土资源厅提出《关于宜都市2012年度第38批次城市建设用地的审查意见》。2013年2月17日湖北省人民政府作出鄂政土批（2013）47号《关于批准宜都市2012年度第38批次建设用地的批复》：同意你市呈报的《农用地转用方案》、《补充耕地方案》和《征收土地方案》；同意你市陆城街道办事处龙窝村、宝塔湾村集体农用地17.3750公顷（含耕地4.8418公顷）和集体未利用地1.4795公顷转为建设用地并办理征地手续；另征收集体建设用地3.4038公顷；以上共计批准建设用地22.2583公顷。
原告李云华诉称：1999年10月30日原告与宜都市陆城街道办事处龙窝村经济联合社签订《承包合同书》，合同约定由原告承租龙窝村杨家湖鱼池，面积50亩，进行渔业养殖。后原告进行了开荒，占地64亩（含附属建筑物等），开展了鱼苗投放等养殖活动。2004年4月宜都市陆城龙窝村村委会下发通知，告知原告承包的鱼池被宜都市人民政府纳入东阳光3号项目土地征收范围。同年4月26日，被告下发都政办发（2004）43号文件，确定宜都市东阳光3号项目的征地补偿事宜。原告接通知后，按被告要求停止了渔业养殖，积极开展与被告的征收谈判无果。原告后来才知道被告在征地时应当公开征地审批手续。2014年12月17日原告向宜都市环境保护局申请公开2004年在征地时东阳光是否经过了环境影响评估。2015年4月21日宜昌市环境保护局作出行政复议决定，答复称被告所征地的东阳光3号项目，确有环境评估报告手续，但最早批准时间在2008年5月。针对东阳光3号建设项目是在没有取得环评手续的情况下就开始了土地征收，此行为违反法律规定。被告的土地征收行为给原告造成了巨大的经济损失，土地近十年未开展建设。故请求法院：1、依法确认被告针对原告鱼池的征收行政行为违法；2、依法判令被告赔偿因违法征收行为导致原告的经济损失710.16万元。
原告李云华向本院提交了以下证据：
1、原告李云华的公民身份证。拟证明原告具有合法的诉讼主体资格。
2、《承包合同书》、《信访答复意见书》（陆信复字（2014）37号）、《信访答复意见书》（陆信复字（2011）16号）、《安置补偿协议》。拟证明原告具有本案合法的诉讼主体资格，陆城街道办事处信访回复经调查证明原告承包鱼池的事实。
3、2004年4月24日宜都市人民政府都政办发（2004）39号《关于印发﹤宜都市东阳光3号项目区征地范围房屋拆迁及地上附着物补偿标准﹥的通知》，2004年4月26日宜都市人民政府办公室都政办发（2004）43号《关于印发﹤宜都市东阳光3号项目区征地补偿标准﹥的通知》、2011年2月28日陆城街道办事处陆信复字（2011）16号《信访答复意见书》、2014年8月29日陆城街道办事处陆信复字（2014）37号《信访答复意见书》。拟证明：1、2004年被告已开始对龙窝村的土地实施征收行为；2、2004年被告对龙窝村的土地未完成征地审批手续的情况下，就已开始并参照执行未依法履行听证程序的涉案的征地补偿标准。
4、2015年4月21日宜昌市环境保护局宜市环法（2015）88号《行政复议决定书》。拟证明诉讼时效起算时间点。
5、证人李某、何某、陈某、黄某等4人证言以及2004年4月24日宜都市陆城街道办事处龙窝村民委员会《通知》。拟证明原告在2004年4月被告征收土地后停止了养殖。
6、养殖产值统计表。拟证明在土地征收时原告放养模式的年产值表。
7、《征地拆迁实物调查公示表》、2005年1月30日龙窝村民委员会与原告李云华签订的《东阳光3号地龙窝村征地补偿安置协议书》。拟证明原告为被征收户，并确定了其养殖鱼池面积、其他附属物。
8、《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》。拟证明被告未依法履行听证程序并已实质进入到土地征收程序。
9、鱼池图片。拟证明原告承包前的鱼池和房屋及承包后经过开垦、鱼池建设情况。
被告宜都市人民政府辩称：1、原告诉称被告土地征收行为违法的理由不能成立。被告2012年度第38批次土地征收行为合法。被告根据城市发展总体规划要求，多批次征收农村土地，其中2012年第38批次城市建设用地拟征收陆城街办龙窝村委会及宝塔湾村民委员会集体所有的土地。根据《土地管理法》第四十四条、第四十五条规定，宜都市国土资源局在陆城街道办事处及龙窝村摸底确认等前期调查工作的基础上，于2012年6-7月向被征地村、村民进行了征收土地的公告及听证告知，同时委托有资质的单位对拟征地的界址进行了勘查测绘工作，经过上述征地程序工作后，被告以都政文（2012）170号向省级人民政府递交了《2012年度第38批次城市建设用地的请示》，同时呈交了建设用地项目“一书三方案”材料。湖北省人民政府经审查批准了被告的请示，同意被告呈报的《农用地转用方案》、《补充耕地方案》和《征收土地方案》，同意将陆城街道办事处龙窝村、宝塔村部分农用地转为建设用地并办理征地手续。该批次建设用地包含原告李云华承包的龙窝村杨家湖鱼池。
关于原告诉称被告于2004年4月26日下发了宜都市东阳光3号项目的征地补偿文件，拟证明被告在2004年对其鱼池等土地的行政征收行为，且没有依法对该建设项目进行环境影响评估，因而被告的土地征收行政行为违法。但事实并非如此，2004年4月26日被告下发了一份《通知》属实，但对《通知》的效力认定，被告有不同意见。为了加快宜都市经济的发展，增加财政收入，引进了东阳光公司。根据东阳光的项目发展规划，被告决定设立东阳光3号项目，项目区范围涉及枝城镇、陆城街办等乡镇多个行政村，项目建设分年度、分批次分步实施。项目区建设从2004年开始，包含2004年第1批次、2008年第11批次、2012年第38批次等13批次的土地转用征收，目前项目区建设仍在继续。为了做好农用地转用征收，依法进行前期摸底工作，广泛征求、听取广大村民对征地补偿的意见，以便制定切实可行的征地安置方案，尤其是对土地征收补偿标准及方案的确定，被告依据《土地管理法》的规定，发布了一个有关征地的指导性标准，以政府办（2004）43号文件下发，供村镇在商定征地补偿方案时参考。该《通知》只有土地征收补偿费标准，对于安置补偿费及青苗补偿标准并没有制定，且该《通知》中明确规定了征地补偿方案要广泛征求意见后再进行制定，说明该《通知》对指导征地工作不具有确定性。同时，该《通知》不涉及当事人权利义务，不具有特定性。故该《通知》不能代表被告实施了具体的征地行政行为。在被告报批征收土地之前，陆城街道办事处及龙窝村进行了土地征收前的安置补偿工作，这一切均是村委会与广大村民充分协商所达成的合意，不能就此推定被告当时就实施了征收行为，只有土地管理部门才能代表政府实施土地征收征用。
关于原告诉称被告在土地征收时未进行环境影响评估，因而征地行政行为违法，原告的主张与事实不符。2004年被告尚未对陆城街道办事处龙窝村、宝塔湾村进行农用地转用征收工作，只是开展了征收前宣传、摸底确认工作。关于农用地转用征收，《土地管理法》并没有要求必须进行环境影响评估。对建设项目实行环评制度，这是对土地使用者的要求，并非对土地征收者的要求。综上，被告的土地征收行政行为合法。
2、原告李云华不具有行政诉讼主体资格，依法应驳回其起诉。原告李云华原系宜都市银梭实业有限公司职工，并非宜都市陆城街道办事处龙窝村村民。1999年10月30日，原告与陆城龙窝村签订《承包合同书》，原告依该合同约定承包龙窝村杨家湖鱼池并进行渔业养殖。该承包合同属其他方式的承包。根据《土地管理法》第十五条第二款规定：农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表的同意，并报经乡（镇）人民政府批准。《农村土地承包法》第四十八条也有同样的规定。根据上述法律规定的精神，原告承包龙窝村鱼池养殖，须经龙窝村村民会议2／3以上成员同意，并须报经陆城街办批准。经查，原告承包龙窝村鱼池所签订合同时，龙窝村并未召开村民会议讨论通过，也未报其所在地陆城街道办事处批准。因此，原告与龙窝村所签订的《承包合同》因违反《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律强制性规定，是无效合同。根据《民法通则》及《合同法》关于无效合同的相关规定，无效合同从签订之日起就没有效力。就本案而言，其产生的法律后果就是原告自始就没有成为土地使用权人或承包经营权人。既然原告不是土地使用权人或承包经营权人，根据行政诉讼法的规定，被告的土地征收行政行为就与原告没有法律上的利害关系，即原告不是被告行政行为的相对人或利害关系人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，原告不是适格的诉讼主体，无权提起行政诉讼，其诉请依法应予驳回。
3、原告起诉超过法定起诉期限，丧失提起诉讼的权利，依法应驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案原告从2004年4月，即原告与陆城龙窝村签订征地拆迁补偿协议之日起就知道土地征收行为存在，并且就征收补偿发生了争议。从那时起，原告没有向人民法院提起行政诉讼维护自己的合法权益。不论是从2004年还是2005年起计算，原告在10年内从未就土地征收行政行为行使过诉权。按照原告的观点，被告自2004年就作出了宜都市东阳光3号地的土地征收行为，对此事实原告是清楚的。虽然被告未明确告知原告诉权，但原告对被告的土地征收行为内容是知道的，那么从其知道之日起，提起行政起诉的期限不应超过两年，超过两年就丧失了起诉权利。从2005年到2009年，原告多次找陆城街道办事处及政府部门信访，政府职能部门也告知原告依法维权，但原告明确表示“不起诉只信访”，这也证明原告知道土地征收行政行为内容，故本案只能适用两年的起诉期限，而不能适用20年的起诉期限。总之，原告从2005年起就知道土地征收行为侵犯了其合法权益，在法定期限内未行使诉权，其已丧失诉权，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。
4、原告要求被告赔偿其经济损失710.16万元没有事实和法律依据。被告对于原告因承包鱼池被征收而带来的经济损失向人民法院依法主张权利的态度表示理解，但被告认为原告诉错了对象，原告应向鱼池承包合同的相对人即龙窝村民委员会主张权利。《物权法》第一百三十二条规定：承包地被征收的，土地承包权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应的补偿。《物权法》第四十二条第二款对征收集体土地应当补偿的费用项目作了规定，它包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。《土地管理法》第四十七条对征收土地的补偿费用及项目也作出了明确的规定。本案原告与龙窝村民委员会早在2005年就已经签订了《东阳光3号地龙窝村征地补偿安置协议书》，被告认为该协议是其双方解除承包合同所达成的补偿协议，是双方真实意思一致的表示，且原告已领取了50%的补偿款，双方均应按协议继续履行。对原告提出的地上附着物的补偿问题，被告认为应根据原告认可的明细按照征收当时的物价水平和相应补偿标准据实进行计算，由龙窝村民委员会补偿给原告。对原告提出的《养殖产值统计表》计算的收益，被告不予认同：一是该统计表是原告单方面制作，仅是一面之词，没有相关的事实依据，原告应向法院提出2004年前三年的收入及收入明细台账及支出明细台账，以证明其前三年的平均纯收益，从而证实2004年鱼池被征收的可得收益；二是对于鱼池被征收后到承包合同到期的预期可得收益损失，《土地管理法》及《物权法》均未作明确规定，且原告在2005年初就已经和龙窝村民委员会签订了《东阳光3号地龙窝村征地补偿安置协议书》，解除了此前签订的《承包合同书》。此后，原告再也未向龙窝村民委员会交付租金。关于原告提出的要求赔偿710.16万元的数额问题，被告认为原告的诉请既没有事实依据，也没有法律依据。其诉请不能成立，依法应予驳回。
被告宜都市人民政府向本院提交了以下证据：
1、《承包合同书》。拟证明李云华与龙窝村民委会之间存在鱼池承包合同关系；原告李云华非龙窝村民委员会村民，该承包合同系其他形式承包，该合同未经陆城街道办事处批准，系无效合同。
2、《征地补偿安置协议书》。拟证明2005年1月30日原告李云华与陆城街道办事处龙窝村民委会就征地补偿达成协议，补偿费为85537元，该协议已生效，并约定了付款期限。东阳光3号项目征地补偿直接参与主体为陆城街道办事处龙窝村民委员会。
3、龙窝村民委员会补偿费领取花名册。拟证明原告李云华于2009年5月18日在龙窝村领取补偿费42769元。
4、2004年3月10日龙窝村民委员会《解除﹤承包合同书﹥通知》、2009年2月16日龙窝村民委员会《通知》。拟证明龙窝村民委员会依法通知原告解除承包合同，并要求原告到村里办理解除合同后的结算事宜。2009年2月16日龙窝村民委员会再次向原告送达通知，要求原告七日内到龙窝村民委员会办理合同结算手续，但原告一直拖延不办。
5、2004年4月24日龙窝村民委员会《通知》。拟证明龙窝村民委员会对原告鱼池等收回事宜作出了签订拆迁补偿协议通知；原告对鱼池征收前期调查工作的事实知道，即自2004年12月16日原告就知道征地行政行为的事实。
6、2009年6月5日陆城街道办事处的《信访事项答复意见书》（陆信09031号）。拟证明原告于2009年2月16日致信中共宜都市市委书记宋文豹，反映其鱼池被征收并给其造成巨大损失的事实，说明原告从2004年就知道自己的权利被侵害；陆城街办就原告鱼池损失补偿问题书面告知龙窝村民委员会协商解决，协商不成可诉讼解决，但原告明确表示“不起诉，进京上访”。
7、2009年4月21日宜都市水产局《精养鱼池生产能力专家评估意见》。拟证明龙窝村民委员会为了解决与原告精养鱼池收益补偿问题于2009年4月21日委托宜都市水产局邀请宜昌市水产专家现场勘查评估，并出具了书面专家评估意见。按2008年宜都市平均价格计算，原告承包的50.5亩水面年养殖收益水平值在66764元至89021元之间。
8、《湖北省国土资源厅关于批准宜都市2008年度第11批次建设用地的函》、宜都市东阳光3号项目区建设用地红线图。拟证明东阳光3号项目区用地包括第11批次拟征收土地和第38批次拟征收土地等多批次，范围除陆城街道办事处龙窝村、宝塔湾村外还有枝城镇的楼子河村等。
9、2012年10月宜都市2012年第38批次城市建设用地报批资料一组：2012年6月10日《征收土地告知书》两份，拟证明第38批次土地征收前向陆城街道办事处龙窝村（包含原告承包的鱼池在内）、宝塔湾村及村民履行了告知义务，程序合法；2012年7月20日征收土地《听证告知书》（2012）038号两份，拟证明政府就征地补偿方案向龙窝村、宝塔湾村及村民送达了《听证告知书》，告知了相关权利义务，程序合法。《建设用地项目呈报说明书》、《农用地转用方案》、《补充耕地方案》、《征收土地方案》及用地现状勘查图、《宜都市人民政府关于2012年度第38批次城市建设用地的请示》。拟证明宜都市人民政府依照《土地管理法》关于征收土地的规定，制定了具体方案（一书三方案），用地现状界址明确，实体处理合法。宜昌市国土资源局文件（2012）712号《关于宜都市2012年第38批次建设用地的审查意见》及2013年2月17日湖北省人民政府建设用地批件鄂政土批（2013）47号《关于宜都市2012年第38批次建设用地的批复》，证明宜都市政府2012年第38批次建设用地实体及程序符合法律规定。
10、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》。拟证明宜都市政府2012年第38批次建设用地征收符合上述法律、法规及规范性文件的要求。
原告对被告提交的第1、2、3、5号证据的真实性、合法性、关联性不持异议。原告对被告提交的第4号证据的真实性不持异议，对证明目的有异议，原告知道政府已经对鱼池进行征收，但并不知道土地征收是否是法律上的合法状态。原告认为被告提交的第6号证据《信访事项答复意见书》虚假，原告未收到也未签字。原告对被告提交的第7号证据，认为：一是原告未参加；二是评估意见无相关人员的资质证明；三是评估单价与市场价格存在差异，对评估产量没有异议，但对评估的结果有异议。原告对被告提交的第8号证据的真实性、合法性不持异议，但认为与本案无关联性，本案征收行为违法节点是2004年上半年，但被告提交的是2008年的征地函，不能证明被告于2004年有合法的征地手续。原告对被告提交的第9号证据的形式要件不持异议，但对其真实性、合法性、关联性有异议，认为被告在实际征收土地时没有办理相关的审批手续。原告对被告提交的第10号证据的形式要件、真实性不持异议，认为征收土地方案须经过上级政府批准后，才能将征地方案、补偿标准公布，但被告于2004年就已经实施了。
被告对原告提交的第1、2、3、4号证据的形式要件及真实性无异议，但认为李云华是银梭公司的下岗职工，应属于其他形式的承包，对于其他形式的承包必须经村民大会认可并报经批准，李云华不具有合法的原告主体资格。原告提交的证据3不能达到其证明目的，2004年4月26日宜都市人民政府办公室都政办发（2004）43号《关于印发﹤宜都市东阳光3号项目区征地补偿标准﹥的通知》是指导性意见，对于整个土地征收具有不确定性和特定性，不能认定是被告的行政行为。原告提交的证据4不能达到其证明目的，被告认为原告已超过起诉期限，其起诉期限不受行政复议等中止或中断。被告认为原告提交的第5号证据证人证言的形式要件不合法，2004年政府未对村土地进行征收，该证据与政府的征收行为不具有关联性。被告对原告提交的第6号证据认为是原告单方制作，不能作为收益的证据使用。被告对原告提交的第7号证据的真实性无异议，但不能达到原告证明的目的，不能证明被告于2004年实施了法律上的征地行为，只能证明是摸底调查。被告对原告提交的第8号证据的真实性无异议，但不能达到原告证明目的，被告是严格按照法律规定，实施了听证告知，并未违法。被告对原告提交的第9号证据的形式要件及真实性不能判定，不能作为证据使用。
本院认为，原告对被告提交的证据的真实性无异议的，本院予以认定，作为本案认定事实的根据。宜都市人民政府2012年度第38批次建设用地的征收行政行为是本案的被诉行政行为，本院将对其合法性进行审查。
被告对原告提交的证据的真实性无异议的，本院予以认定，作为本案认定事实的根据。对于原告是否享有诉权、是否超过起诉期限以及被告是否应赔偿原告的损失，须结合本案事实进行判断。
根据采信的证据以及庭审中当事人陈述，本院认定如下案件事实：1999年10月30日，原告李云华与宜都市陆城街道办事处龙窝村经济联合社签订《承包合同书》：原告依合同约定承包龙窝村杨家湖50亩水面（实有水面35亩）进行渔业养殖；承包期15年（从2000年元月1日起至2014年12月31日止）；前三年上交承包费每年度5000元，后12年每年度上交5300元。原告李云华承包后，对鱼池进行了整理、开荒，并建造附属物。2004年3月10日龙窝村民委员会因杨家湖鱼池的土地将用于东阳光3号项目建设给李云华发出《解除承包合同通知》：“我村决定与你解除《承包合同书》，合同解除后，双方的结算事宜依照约定及征地政策处理。”2004年4月24日宜都市陆城街道办事处龙窝村民委员会给各拆迁户发出《通知》：东阳光3号地房屋调查工作已经结束，现予以公示，如有异议，请在4月28日以前与调查组联系。2004年4月24日宜都市人民政府办公室都政办发（2004）39号《关于印发﹤宜都市东阳光3号项目区征地范围房屋拆迁及地上附着物补偿标准﹥的通知》。2004年4月26日宜都市人民政府办公室都政办发（2004）43号《关于印发﹤宜都市东阳光3号项目区征地补偿标准﹥的通知》。2005年1月30日，原告李云华（乙方）与龙窝村民委员会（甲方）签订《东阳光3号地龙窝村征地补偿安置协议书》：养殖水面55亩、青苗补偿费82500.00元，地上附着物补偿费（经济林木）3037.00元，合计补偿费85537.00元；双方签订协议后，甲方付给乙方补偿费总额的50%，此次应领取补偿费42769元，余下42768元待乙方交地时全部付清。双方在该协议上签字。李云华领取补偿费42769元，余款至今未领取。后来因双方就其他事项（鱼池的建设投入以及附着物）未达成协议，李云华未退出承包地。2009年2月16日，龙窝村民委员会通知李云华，因市级防洪设施
--
杨家湖山洪沟改建工程建设需要，必须尽快清除低压电力杆线并于7日内到村委会办理合同结算手续。原告李云华从2009年至2014年一直通过信访要求依法支付各种补偿款；赔偿鱼池损失、闲置和荒芜费以及收益补偿费；解决一处宅基地等问题。
2014年12月17日原告李云华向宜都市环境保护局提交《政府信息公开申请书》：申请公开2004年在征地时东阳光3号建设项目环境影响评估文件。宜都市环境保护局回复：宜都市东阳光实业发展有限公司在2004年上（半）年之前，未在宜都市宝塔湾村、楼子河村和龙窝村（简称东阳光3号工业园）开展项目建设活动，该公司于2006年开始报批、建设化成箔3号地一期项目。原告李云华不服，向宜昌市环境保护局申请行政复议。2015年4月21日宜昌市环境保护局作出《行政复议决定书》：变更被申请人作出的《关于李云华要求公开宜都市东阳光3号地建设项目环境影响评估文件信息的回复》。为此，原告李云华认为东阳光3号建设项目是在没有取得环评手续的情况下，被告进行土地征收的行政行为，违反法律规定，且土地征收依法批准后，两年内未用地的，有关批准文件自动失效。原告李云华于2015年5月18日向法院提起行政诉讼。
同时查明，2009年1月15日湖北省国土资源厅鄂土资函（2009）45号《关于批准宜都市2008年度第11批次建设用地的函》：同意将你市陆城办事处龙窝村集体农用地15.5871公顷（其中耕地15.4446公顷）转为建设用地并办理征地手续。
2012年8月10日宜都市人民政府向湖北省人民政府作出《关于2012年度第38批次城市建设用地的请示》（都政文（2012）170号）：该批次建设用地涉及陆城街道办事处龙窝村、宝塔湾村。拟申请用地面积22.2583公顷。附件为宜都市国土资源局《建设用地项目呈报材料（一书三方案）》，宜都市人民政府、宜昌市国土资源局、宜昌市人民政府同意上报。
2012年6月10日宜都市国土资源局发出国土资告字（2012）038号《征收土地告知书》，第38批次土地征收前向陆城街办龙窝村及村民履行了告知义务；2012年7月20日宜都市国土资源局发出国土资听告字（2012）038号征地土地《听证告知书》，并向龙窝村及村民送达了《听证告知书》，告知了相关权利义务。原告李云华承包的龙窝村杨家湖鱼池在宜都市2012年度第38批次城市建设用地范围内。
2012年12月18日宜昌市国土资源局以宜市国土资文（2012）712号文向湖北省国土资源厅提出《关于宜都市2012年度第38批次城市建设用地的审查意见》。
2013年2月17日湖北省人民政府建设用地批件鄂政土批（2013）47号《关于批准宜都市2012年度第38批次建设用地的批复》：同意你市呈报的《农用地转用方案》、《补充耕地方案》和《征收土地方案》；同意你市陆城街道办事处龙窝村、宝塔湾村集体农用地17.3750公顷（含耕地4.8418公顷）和集体未利用地1.4795公顷转为建设用地并办理征地手续；另征收集体建设用地3.4038公顷。以上共计批准建设用地22.2583公顷。
另查明：宜都市人民政府在湖北省人民政府批准宜都市2012年度第38批次建设用地后，未按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，将批准机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
本院认为：本案被诉的行政行为是宜都市人民政府依据湖北省人民政府批准的《2012年度第38批次征收农用地转为建设用地》对李云华承包鱼池进行征收的行政行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。据此，宜都市人民政府是本案被诉土地征收行为的法定主体，是本案适格被告。
本案当事人双方争议的焦点是：1、李云华是否具有原告的诉讼主体资格。2、李云华的起诉是否超过法定的起诉期限。3、被告实施的土地征收行政行为程序是否合法。4、被告是否应当对原告承担行政赔偿责任。
第一、关于李云华是否具有原告的诉讼主体资格的问题。本案是一起土地行政征收案件。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。李云华作为杨家湖鱼池的经营人，对鱼池进行了建设投资，构筑了建筑物及其他基础设施，李云华是农村集体土地权利人（使用权人），认为宜都市人民政府土地征收行政行为侵犯其合法权益，李云华具原告诉讼主体资格。
同时，李云华在随后信访过程中，宜都市相关机构对其作出了信访答复，在信访答复中也认可李云华就其土地上附着物可获得相应补偿。就此而言，李云华与宜都市人民政府土地征收行政行为也有利害关系。
第二、关于李云华的起诉是否超过法定的起诉期限问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
行政诉讼起诉期限，指的是提起诉讼的法定有效期限，超过规定的起诉期限，相对人便丧失对该行政行为提起诉讼的权利。本案中，李云华与宜都市陆城办事处龙窝村经济联合社签订鱼池承包合同后，由于宜都市东阳光3号项目建设需要，宜都市陆城街道办事处龙窝村民委员会于2004年3月10日通知解除《承包合同书》。2005年1月30日李云华与宜都市陆城街道办事处龙窝村民委员会签订《东阳光3号地龙窝村征地补偿安置协议书》，就地上附着物和青苗补偿费达成协议，并且李云华领取了部分款项。由于双方就鱼池的建筑物以及收益补偿未达成协议，加之宜都市人民政府2012年度第38批次建设用地于2013年2月17日才经湖北省人民政府批准，且征地方案经依法批准后，宜都市人民政府未将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准等在被征收土地所在的乡、村予以公告。通过以上事实表明，原告李云华在宜都市人民政府征地方案经依法批准后未公告的情况下，2014年12月17日向宜都市环境保护局申请公开2004年在征地时东阳光是否经过了环境影响评估资料才知道政府在土地征收时未依法办理相关审批手续，李云华认为宜都市人民政府的征地行为侵犯其合法权益，于2015年5月提起行政起诉未超过法定的起诉期限。被告宜都市人民政府辩称原告李云华从2005年起就知道土地征收行为侵犯了其合法权益，在法定期限内未行使诉权，其已丧失了诉权，请求法院裁定驳回原告李云华起诉的理由不能成立。
原告若坚持主张被告2004年实施了土地征收行政行为，那么依据其2005年1月30日与龙窝村委会签订的协议，原告此时即已知晓被告作出了土地征收行政行为，其2015年提起诉讼早已超出法定的起诉期限。
第三、关于被告实施的土地征收行政行为程序是否合法。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一、三款、第四十五条第二、三款、第四十六条、第四十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、二十五条规定：征收70公顷以下其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照规定先行办理农用地转用审批；市、县人民政府按照土地利用年度计划拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。上述方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地；征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
根据前述规定，被告宜都市人民政府作为市、县一级人民政府，其在土地征收过程中的职责主要是上报建设用地农用地转用和土地征收方案，在方案得到批准后，负责公告并组织实施。被告提交的第10号证据证明，被告此次征收的土地为集体农用地17.3750公顷（含耕地4.8418公顷）和集体未利用地1.4795公顷转为建设用地并办理征地手续；另征收集体建设用地3.4038公顷。该建设用地农用地转用和土地征收方案于2013年2月17日经湖北省人民政府批准。被告宜都市人民政府未按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、二十五条规定的程序组织实施。被告在土地行政征收过程中，在建设用地农用地转用和土地征收方案得到批准后，未及时公告和组织实施，存在程序违法。
第四、被告不应对原告承担行政赔偿责任。
行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。李云华可按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定向相关机关主张地上附着物补偿，宜都市相关机构也认可其合法的地上附着物补偿权利。对于原告李云华要求被告宜都市人民政府赔偿其损失的请求，由于龙窝村民委员会2005年1月30日已与李云华签订协议，李云华应退出经营的土地。被告未发布土地征收公告，但这与原告主张的710.16万元经济损失无因果关系。故李云华主张的赔偿请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。
综上，原告李云华在本案具有原告的主体资格；其起诉未超过法定的起诉期限；被告宜都市人民政府在土地征收时未按规定的土地征收程序公告的行政行为违法；对于原告李云华承包的龙窝村杨家湖鱼池的地上附着物及青苗补偿费，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定办理。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一、三款，第四十五条第二、三款，第四十六条，第四十七条，第四十八条，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、第二十五条的规定，参照国土资源部《征收土地公告办法》第四条、第七条、第十一条、第十四条的规定，判决如下：
一、确认被告宜都市人民政府在征收龙窝村杨家湖鱼池时的土地征收行政行为违法；
二、驳回原告李云华要求被告宜都市人民政府行政赔偿的诉讼请求。
本案一审案件受理费50元，由被告宜都市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院，并按《诉讼费用交纳办法》的规定预交上诉案件受理费50元（湖北省高级人民法院的开户行：中国农业银行武汉市东湖支行。户名：湖北省财政厅非税收入财政专户。银行帐号：05×××69-1。用途：不服湖北省宜昌市中级人民法院（2015）鄂宜昌中行初字第00012号行政判决的上诉费）。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费的，案自动撤回上诉处理。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一五年十一月二十日
书 记 员 宋佳佳