浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第234号
上诉人（原审原告）李卫强。
被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府。住所地：嘉兴市广场路*号。
法定代表人肖培生。
委托代理人阮煤、张凝。
李卫强诉嘉兴市人民政府其他行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2014年9月12日作出（2014）浙嘉行初字第12号行政判决。李卫强不服，向本院提出上诉。本院于2014年10月10日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2010年3月29日平湖市人民政府以平政发（2010）55号文件发布《平湖市人民政府关于印发平湖市独山港区农村房屋搬迁补偿和安置办法（试行）的通知》（以下简称《通知》），通知内容为《平湖市独山港区农村房屋搬迁补偿和安置办法（试行）》（以下称《补偿安置办法》）已经平湖市十三届政府第25次常务会议讨论通过，要求各镇人民政府、街道办事处、平湖经济开发区管委会（钟埭街道办事处）、独山港区管委会、市政府各部门、市属各单位贯彻执行。《补偿安置办法》系为规范独山港区征收土地过程中农村房屋及其附属设施搬迁补偿、安置工作，维护农村集体经济组织，被搬迁户和用地单位的合法权益而制定。主要内容为房屋搬迁原则、搬迁管理和安置认可办法、搬迁补偿与安置政策、评估作价办法、房屋搬迁补助和奖励办法、适用范围、施行日期等。2014年6月24日，李卫强向嘉兴市人民政府申请行政复议，要求撤销被申请人平湖市人民政府作出的《补偿安置办法》。嘉兴市人民政府审查后，于2014年7月1日作出前述行政复议不予受理决定。该决定内容为：申请人李卫强认为被申请人平湖市人民政府制定《通知》的行为侵犯了申请人的合法权益，请求确认该行为违法。根据《行政复议法》第七条、第九条和《行政复议法实施条例》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议；如认为具体行政行为所依据的规定不合法的，可在对具体行政行为申请行政复议的同时一并提出对该规定进行抽象行政行为审查的申请，但不能单独就抽象行政行为的审查提起行政复议申请。被申请人制定《通知》是为规范独山港区征收土地过程中农村房屋及其附属设施搬迁补偿、安置工作，属于抽象行政行为。因此，申请人不能单独就被申请人制定《通知》的行为提起行政复议申请，根据《行政复议法》第六条、第十七条第一款的规定，决定不予受理。
原审判决认为，公民、法人或者其他组织认为据以作出具体行政行为的规定不合法的，可在对具体行政行为申请行政复议时，一并要求行政复议机关对该规定进行审查，但不能单独就规定申请行政复议。《补偿安置办法》由平湖市十三届政府第25次常务会议讨论通过，并由平湖市人民政府于2010年3月29日以平政发（2010）55号文件公布实施，属于《行政复议法》第七条列举的“县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定”，公民、法人或者其他组织认为该规定不合法，应与依据该规定作出的具体行政行为一同向行政复议机关申请行政复议。现原告单独就《补偿安置办法》申请行政复议，不符合《行政复议法》第七条、《行政复议法实施条例》第二十六条的规定，嘉兴市人民政府不予受理符合法律规定。原告认为《补偿安置办法》是具体行政行为，系对法律误解。《补偿安置办法》适用于平湖市独山港区征收集体所有土地过程中被征收人房屋的补偿安置，对独山港区范围内征收集体所有土地中的所有征收项目、所有被征收人均具有效力，且能够反复适用，属抽象行政行为。至于原告认为被告错误认定复议对象的问题，以通知形式发布《补偿安置办法》，是党政机关公文处理的要求。本案中平湖市人民政府发布《通知》的目的是要求其下级机关、部门贯彻执行《补偿安置办法》，《补偿安置办法》是《通知》的实质内容。因此，尽管嘉兴市人民政府在不予受理决定书中将申请复议对象表述为《通知》，但其审查的仍是《补偿安置办法》，并不违背原告申请复议的目的。嘉兴市人民政府受理行政复议申请后，在法定期限内作出不予受理决定，程序合法，适用法律、法规正确。原告要求撤销理由不足，诉讼请求不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告李卫强要求撤销嘉兴市人民政府作出的嘉政复字（2014）30号行政复议不予受理决定并责令其受理行政复议申请的诉讼请求。
李卫强上诉称：一、原审法院认定事实错误。原审法院认定《征地补偿安置方案》与《补偿安置办法》不同，属于认定事实错误。上诉人认为，复议被申请人作出的《补偿安置办法》实际就是《征地补偿安置方案》。首先，上诉人申请政府信息公开的内容就是要求平湖市国土资源局“书面公开征收上诉人位于浙江省平湖市黄姑镇虎啸桥村33组房屋的安置补偿方案等相关文件信息”，而平湖市国土资源局信息回复的内容就是《补偿安置办法》，根据政府机关的信息回复内容，上诉人没有理由认为该《补偿安置办法》是不同于《征地补偿安置方案》的其他行政行为。其次，上诉人的土地及房屋所在区域正面临政府征收，征收部门据以作出的上诉人应享有的征地安置补偿标准就是按照该《补偿安置办法》进行的，该《补偿安置办法》已实质对上诉人的合法权益带来了影响。最后，根据国务院法制办公室针对征地补偿安置方案救济途径下发的通知和复函均已表明行政复议程序是法律赋予被拆迁人对征地补偿安置方案的救济权利，从《行政诉讼法》保护公民合法权益，规范行政机关依法行政的原则出发，原审法院作出驳回上诉人的诉讼请求的判决明显缺乏事实基础和法律依据。二、原审法院适用法律错误。原审法院认为被上诉人错误审查《通知》的行为不违背上诉人申请行政复议的目的属于适用法律错误。上诉人对平湖市人民政府作出《补偿安置办法》的行为向被上诉人提起行政复议请求，被上诉人却在不予受理决定书（嘉政复字2014第30号）中以平湖市人民政府制定《通知》的行为作为行政复议的审查对象没有事实基础和法律依据，原审法院认定被上诉人审查《通知》的行为并不违背上诉人申请行政复议的目的属于对《行政诉讼法》作出的扩大解释。《行政诉讼法》第5条明确规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，根据法律规定，人民法院在审理行政案件时只能对具体行政行为的合法性进行审查，而不能对具体行政行为的合理性进行审查。具体而言，原审法院只能审查被上诉人作出《行政复议不予受理决定书》的合法性，而在被上诉人作出的《行政复议不予受理决定书》中错误审查了复议对象，继而错误地作出了该复议决定书，被上诉人如此明显的复议审理错误，原审法院却认为不违背上诉人申请行政复议的目的，且复议程序合法，适用法律法规正确，原审法院的判决显然违背《行政诉讼法》规定只对具体行政行为合法性进行审查的司法原则。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，由此作出的原审判决缺乏事实基础和法律依据，请求贵院核实相关事实，准确适用法律，撤销一审判决和被诉复议不予受理决定书，责令被上诉人立即受理上诉人的复议申请。
嘉兴市人民政府答辩称：一、一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2014年5月22日，上诉人李卫强书面向平湖市国土资源局申请信息公开，要求“书面公开征收申请人位于浙江省平湖市黄姑镇虎啸桥村33组房屋的安置补偿方案等相关文件信息”。2014年6月16日，平湖市国土资源局作出信息公开申请答复。从平湖市国土资源局的答复中，上诉人认为平湖市人民政府制定《补偿安置办法》的行为侵犯了上诉人的合法权益，于2014年6月24日向答辩人申请行政复议，请求确认该行为违法。答辩人收到复议申请后，经审查，认为该《补偿安置办法》以平政发（2010）55号）《通知》形式发布，上诉人行政复议所申请的事项不是一个具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围，遂于2014年7月1日根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，在5个工作日作出不予受理决定，并送达上诉人。上诉人不服，诉至嘉兴市中级人民法院。法院经审理认为，公民、法人或者其他组织认为据以作出具体行政行为的规定不合法的，可在对具体行政行为申请行政复议时，一并要求行政复议机关对该规定进行审查，但不能单独就规定申请行政复议。《补偿安置办法》由平湖市十三届政府第25次常务会讨论通过，并由平湖市人民政府于2010年3月29日以平政发（2010）55号文件公布实施，属于《行政复议法》第七条列举的“县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定”，公民、法人或者其他组织认为该规定不合法，应与依据该规定作出的具体行政行为一同向行政复议机关申请行政复议。上诉人单独就《补偿安置办法》申请行政复议，不符合《行政复议法》第七条、《行政复议法实施条例》第二十六条的规定，答辩人不予受理符合法律规定。二、《补偿安置办法》为《通知》实质内容，请求人民法院依法予以驳回上诉人上诉。平湖市人民政府以《通知》形式发布《补偿安置办法》，是党政机关公文处理的要求，其目的是要求其下级机关、部门贯彻执行《补偿安置办法》，《补偿安置办法》是《通知》的实质内容。答辩人实质审查的仍为《补偿安置办法》，并不违背上诉人申请复议的目的。经答辩人审查，平湖市人民政府作出的《补偿安置办法》不是一个具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。综上所述，答辩人作出的不予受理决定，事实清楚，依据充分，程序合法。上诉人的诉讼请求依法不能成立，请法庭予以驳回。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间双方当事人未提交新的证据材料。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系因上诉人李卫强不服被上诉人嘉兴市人民政府所作不予受理复议决定而引发的诉讼。上诉人申请复议的事项是《补偿安置办法》，该办法经平湖市十三届政府第25次常务会议讨论通过，以平政发（2010）55号《通知》文件的方式要求各镇人民政府、街道办事处、平湖经济开发区管委会（钟埭街道办事处）、独山港区管委会、市政府各部门、市属各单位贯彻执行。虽然该办法适用范围是平湖独山港规划控制区内农村房屋搬迁补偿和安置事项，范围较为特定，但其实质系为规范独山港区域内征收土地过程中农村房屋及其附属设施搬迁补偿、安置工作而制定，主要内容为房屋搬迁原则、补偿与安置政策、评估作价办法、补助与奖励办法以及适用范围等事项，属于《行政复议法》第七条列举的“县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定”范畴，具反复适用性，并非对上诉人权利义务产生直接影响的具体行政行为。且涉及上诉人地域的相关征地补偿安置方案早已于2012年经平湖市人民政府批复下发。另，案涉《补偿安置办法》亦非上诉人所指国务院法制办相关复函规定应予复议救济的征地补偿安置方案。故被上诉人以复议被申请事项不属于具体行政行为，并据此驳回上诉人的复议申请，符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》关于复议案件受案范围的相关规定。且根据《行政复议法》的规定，案涉《补偿安置办法》作为规范性文件若需纳入复议救济事项，则应由上诉人在针对相关具体行政行为申请行政复议时一并申请予以审查，不能单独提起行政复议。此外，就上诉人称被上诉人以《通知》为审查对象乃是错误认定复议对象的问题。经审查认为，鉴于平政发（2010）55号《通知》的实质内容就是《补偿安置办法》，虽然被上诉人在不予受理决定书中将被申请复议事项表述为《通知》，但其审查的依然是《补偿安置办法》，并未因此违背上诉人的复议申请目的。综上，被上诉人作出不予受理上诉人行政复议申请决定，并无不当。原审判决驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李卫强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年十一月二十六日
书 记 员 韦若莎