北京市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2017）京03行终209号上诉人（一审原告）北京君太太平洋百货有限公司，住所地北京市西城区西单北大街133号。法定代表人翁根成，总经理。委托代理人王阳，北京市浩天信和律师事务所律师。委托代理人金晓林，北京市浩天信和律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市朝阳区住房和城乡建设委员会，住所地北京市朝阳区呼家楼向军北里23号。法定代表人张士华，主任。委托代理人孙萌，男，北京市朝阳区住房和城乡建设委员会干部。委托代理人周群，男，北京市朝阳区住房和城乡建设委员会干部。上诉人北京君太太平洋百货有限公司（以下简称君太百货公司）因诉北京市朝阳区住房和城乡建设委员会（以下简称朝阳住建委）不履行法定职责一案，不服北京市朝阳区人民法院（2016）京0105行初413号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年3月1日公开开庭进行了审理，上诉人君太百货公司的委托代理人金晓琳，被上诉人朝阳住建委的委托代理人孙萌、周群到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。君太百货公司向一审法院提起行政诉讼，请求法院判令被上诉人依法履行法定职责，对华都中心项目抢险的施工进度进行监督，对抢险进程（包括抢险结束）向城管等部门进行通报。一审法院经审理查明，2014年3月，朝阳住建委在检查华都中心项目建设时发现存在安全隐患，后要求施工单位制定了《华都中心项目土方开挖、基坑临时支护及桩基础工程基坑加固施工方案（土体固化+护坡桩对拉）》和《华都中心项目土方开挖、基坑临时支护及桩基础工程美术馆南侧基坑加固方案》。2014年3月24日，专家组出具《昆仑公寓西侧、南侧加固方案评审结论》，形成意见为：“此方案总体可行，在精心施工、有效监控量测条件下，可以保证华都基坑及昆仑公寓结构在后续施工中的安全、稳定”。2014年3月30日，专家组出具《危险性较大的分部分项工程专家论证报告》，专家论证结论为通过。2014年6月27日，朝阳住建委以“华都中心项目参建单位”对发文对象出具一份《关于华都中心项目排除重大危险隐患的意见》（以下简称《意见》），主要内容为：“你项目上报至朝阳区建筑工程事故应急指挥部的《华都中心项目基坑抢险报告》已收悉。根据你项目工程目前基坑稳定性存在的重大危险以及可能对周边现有建筑物、市政管线及道路造成的极端不利影响的实际情况。根据市住建委专家库相应专业的技术专家对你工程基坑安全稳定情况的论证意见，为确实保证基础安全和周边道路、各类管线及现有建筑物的安全，同意你工程按照专家组论证的意见，立即开展重大危险隐患的排除工作。”《意见》同时对工程各参建单位在重大危险隐患排除施工过程提出十项具体工作要求，《意见》抄送单位包括朝阳区城管局、北京市公安局朝阳分局治安支队、北京市朝阳区左家庄街道办事处、新源里派出所、朝阳城管左家庄分队。一审法院另查，君太百货公司及其他业主就涉案项目存在夜间施工问题向朝阳区城管局进行多次投诉举报，并以朝阳区城管局不履行法定职责为由诉至一审法院。一审法院认为，《中华人民共和国建筑法》第四十三条规定，建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理，并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督。《建设工程安全生产管理条例》第四十条第二款规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程安全生产实施监督管理。《房屋建筑和市政基础设施工程施工安全监督规定》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门负责本行政区域内房屋建筑和市政基础设施工程施工安全监督工作。根据上述规定，朝阳住建委作为县级以上地方人民政府建设行政主管部门，负责本行政区域内房屋建筑和市政基础设施工程施工安全监督工作。《建设工程安全生产管理条例》第四十三条规定，县级以上人民政府负有建设工程安全生产监督管理职责的部门在各自的职责范围内履行安全监督检查职责时，对检查中发现的安全事故隐患，责令立即排除。本案中，朝阳住建委针对在涉案项目建设过程检查时所发现的问题，根据相应法规规定和技术标准确定为重大安全隐患，并要求施工单位制定相应方案和组织专家论证，对相应的方案和专家论证意见进行审查，后根据工程情况和专家意见出具书面《意见》，并审查了工程检查的检测情况，朝阳住建委的上述履责情况并无违反法律法规之处。《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款规定，本法所称突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。根据上述规定，君太百货公司主张涉案项目建设中曾出现的重大安全隐患属于突发事件的意见，缺乏相应的依据，君太百货公司以此“突发事件”为由主张朝阳住建委未主动履行“对华都中心项目抢险的施工进度进行监督，对抢险进程（包括抢险结束）向城管等部门进行通报”的诉讼主张亦缺乏相应依据，对君太百货公司所提出的要求判令朝阳住建委履行法定职责的诉讼请求，一审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回君太百货公司的全部诉讼请求。君太百货公司不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉理由为：一审判决认定涉案项目建设中曾出现的问题不属于突发事件错误。根据《突发事件应对法》第三条可知该法列举的四类突发事件并不一定只有造成严重社会危害的方可定义为突发事件，可能造成严重社会危害的事故也是突发事件。《突发事件应对法》第十七条规定为了预防和减少突发事件的发生，国家建立健全突发事件应急预案体系。《北京市实施办法》第十二条规定了北京市政府有关部门制定突发事件部门应急预案。根据北京市住房和城乡建设委员会制定的《北京市建设工程施工突发事故应急预案（2012年修订）》（以下简称《应急预案》）对建设施工领域的突发事件进行了定义，是指建设工程施工生产工程中突然发生，造成或者可能造成人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的紧急事件。本案中，涉案项目在基坑护坡桩发生位移后，实际造成了市政基础设施、建筑物、构筑物的损坏，并产生了直接经济损失。上述后果发生后涉案项目建设方并没有立即消除影响，而是置昆仑公寓业主生命财产安全于不顾，历经近两年时间方修复完成。符合《应急预案》对一般建设工程施工突发事故的认定。涉案项目产生的险情应定义为突发事件。根据《北京市朝阳区人民政府办公室关于成立朝阳区建筑工程事故应急指挥部有关事项的通知》，可知该指挥部设立目的及职责即是应对建筑工程施工中的突发事件，除此之外没有其他目的和职责，朝阳住建委以该部门出具《意见》说明其处置的就是突发事件。即使涉案项目产生的问题定义为重大隐患，朝阳住建委也没有履行法定职责。根据《安全生产法》第三十八条、国务院2004年颁布实施的《建设工程安全生产管理条例》第二条、北京市住房和城乡建设委员会、北京市安全生产监督管理局于2010年颁布实施的《北京市建设工程施工现场生产安全事故及重大隐患处理规定》第二条、第二十四条、建设部于2002年10月颁布实施的《建筑工程安全生产监督管理工作导则》、北京市住房和城乡建设委员会办公室于2006年颁布实施的《北京市实施办法》的规定，本案中朝阳住建委在出具《意见》后并没有履行任何的督促、检查和复审职责。同时，朝阳住建委出具《意见》时已将该意见抄送有关部门，目的应是要求相关部门配合涉案项目进行抢险，其中对于城管部门来说产生的直接效果就是涉案项目在抢险期间可以夜间施工。即使不依据突发事件法规认定朝阳住建委在险情排除后有向相关部门通告的义务，依据上述监管职责朝阳住建委理应在险情排除后向包括城管部门在内的有关部门履行告知义务。因此，即使将涉案项目认定为重大隐患，朝阳住建委也没有履责。朝阳住建委出具《意见》的法律依据和事实依据不足，一审法院认定朝阳住建委已经履行了职责存在错误。由于涉案工程目前已经施工完毕，要求朝阳住建委履责已不存在任何意义，应确认朝阳住建委不作为违法。现上诉请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。朝阳住建委同意一审判决，请求二审法院维持原判。君太百货公司在指定期限内向一审法院提交了如下证据：1-2.朝阳住建委官网中主要职责介绍的网页打印件、朝政办发[2007]48号《北京市朝阳区人民政府办公室关于成立朝阳区建筑工程事故应急指挥部有关事项的通知》，用以证明朝阳住建委对建筑工程事故负有调查、处理、处理过程监督、处理进程（包括结束）通报等应急处置责任和义务；3.《意见》，用以证明朝阳住建委决定对涉案项目进行抢险施工；4-5.君太百货公司委托物业公司向城管部门投诉的记录、城管部门接举报记录，用以证明涉案项目夜间施工一年多，城管部门自2014年7月至2015年5月期间以朝阳住建委出具的《意见》为由不予制止夜间施工；6.相关业主与城管部门通话的录音及文字整理，用以证明业主要求接举部门提供抢险手续时被拒绝；7-8.朝阳住建委召集的协调会会议录音及文字整理、会议签到表，用以证明君太百货公司律师向朝阳住建委提出夜间施工审批手续问题，但朝阳住建委未明确回复。朝阳住建委在法定期限内向一审法院提供如下证据：1.《华都中心项目土方开挖、基坑临时支护及桩基础工程基坑加固施工方案（土体固化+护坡桩对拉）》、《华都中心项目土方开挖、基坑临时支护及桩基础工程美术馆南侧基坑加固方案》;2.《危险性较大的分部分项工程专家论证报告》、《昆仑公寓西侧、南侧加固方案评审结论》;3.《华都中心项目基坑工程第三方检测项目监测周报》，上述证据予以证明朝阳住建委履行排除隐患工作和监管职责。经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：君太百货公司提交的证据1-3、7-8具备真实性，能够证明相应机构设置、协调沟通及朝阳住建委出具《意见》的情况，证据4-6能够反映君太百货公司及其他业主向朝阳区城管局投诉和沟通的情况，但与朝阳住建委履行法定职责之间不具有直接关联性，且君太百货公司所提交的上述证据亦不具有证明朝阳住建委未履行相应监督和通报法定职责的证明力。朝阳住建委提交的证据1-3具备真实性，能够证明朝阳住建委履行排除隐患和监管职责的情况。一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：一、涉案项目建设中曾出现的基坑稳定性存在重大危险一事是属于重大安全隐患还是属于突发事件；二、被上诉人是否履行了相应的法定职责。关于焦点一，本院认为，《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款及《北京市实施办法》均规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。根据上述法律及地方性法规，本院可以认定，君太百货公司主张涉案项目建设中曾出现的重大安全隐患属于突发事件的意见，缺乏相应的依据。君太百货公司以“突发事件”为由主张被上诉人未主动履行“对华都中心项目抢险的施工进度进行监督，对抢险进程（包括抢险结束）向城管等部门进行通报”的诉讼主张亦缺乏相应依据。本案中涉案项目建设中曾出现的基坑稳定性存在重大危险一事应当属于重大安全隐患。关于焦点二，本院认为，《中华人民共和国建筑法》第四十三条规定，建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理，并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督。《建设工程安全生产管理条例》第四十条第二款规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程安全生产实施监督管理。《房屋建筑和市政基础设施工程施工安全监督规定》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门负责本行政区域内房屋建筑和市政基础设施工程施工安全监督工作。根据上述规定，被上诉人作为县级以上地方人民政府建设行政主管部门，具有负责其辖区内房屋建筑和市政基础设施工程施工安全监督工作的行政职责。根据《建设工程安全生产管理条例》第四十三条的规定，被上诉人针对在涉案项目建设过程检查时所发现的问题，根据相应法规规定和技术标准确定为重大安全隐患，并要求施工单位制定相应方案和组织专家论证，对相应的方案和专家论证意见进行审查，后根据工程情况和专家意见出具书面《意见》，并审查了工程检查的检测情况，被上诉人已经履行的其相应的法定职责，其行政行为并无不当之处。因此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回君太百货公司的诉讼请求并无不当，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人北京君太太平洋百货有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  韩 勇代理审判员  胡林强代理审判员  王曼斐二〇一七年三月二日书 记 员  孙森森书 记 员  吴 倩