宁夏回族自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）宁行终22号
上诉人（原审原告）牛学军，男，1964年4月23日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市。
委托代理人余志明，宁夏三略律师事务所律师（特别授权）。
上诉人（原审被告）银川市兴庆区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区北京东路471号。
法定代表人周福琦，男，区长。
委托代理人金雪岩，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人王军，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。
被上诉人（原审被告）银川市兴庆区草原管理站，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区月牙湖乡月牙湖村。
法定代表人官平，男，站长。
委托代理人祁占虎，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。
原审第三人宁夏宝丰生态牧场有限公司，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区宁夏国际小商品交易中心东配楼四楼商铺区236号。
法定代表人党彦江，男，董事长。
委托代理人王众，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。
原审原告牛学军与银川市兴庆区人民政府、银川市兴庆区草原管理站、第三人宁夏宝丰生态牧场有限公司草原行政管理一案，牛学军、银川市兴庆区人民政府不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2015）银行初字第221号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院审理查明，2003年3月1日，原陶乐县人民政府向牛学军颁发陶草证字（2003）第138号《草原使用权证》。该证记载：天然草原所有权权利人为陶乐县牧场，天然草原使用权权利人为牛学军，面积为一千亩，草原使用期为五十年，四至为东至内蒙界、南至土棵榆树沟、西至山边、北至双眼井向西一条小路，注记：组长为高登殿，组员为闫尚义、贺宗学、陈彪、王世勤、王淑萍、訾正跃、ＸＸ祥、金玉山、牛学军。填证机关为原陶乐县草原站。陶乐县撤县后，划归银川市兴庆区人民政府管理。
2013年5月4日，银川市兴庆区人民政府发出公告，拟对黄河银川段东岸区域进行生态治理、环境综合整治及部分区域土地进行征收。项目名称为黄河东岸生态治理项目。征收范围为东至宁蒙省界、南至兵沟、西至203省道、北至平罗县高仁乡交界处。实施主体为银川市兴庆区人民政府。征收补偿依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、银川市人民政府《银川市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《银川市征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法》的规定执行。征收实施期限为2013年5月4日开始至项目完成。2013年5月6日，银川市兴庆区人民政府委托银川市兴庆区草原管理站全权负责黄河东岸生态环境治理项目建设用地征地拆迁工作。2013年5月9日，银川市兴庆区人民政府下发了银兴政办发[2013]60号《兴庆区黄河东岸环境治理项目征地拆迁工作实施方案》。2013年7月18日，银兴专题纪要发[2013]45号会议纪要载明，黄河东岸滨河生态环境建设项目征地拆迁工作现已基本结束。......三、由银川市兴庆区草原管理站负责，对此次兴庆区黄河东岸生态环境治理项目征地拆迁范围内，所承包草原的个人、企业所有的草原管理证等证件进一步审核，并提交相关部门进行认定。......五、由银川市兴庆区草原管理站负责，相关部门配合，开展其他尚未签订补偿协议的草原管理站工人征地拆迁协议的签订工作，并按照草原承包人所持有草原承包使用证的面积予以补偿，所签订的征地拆迁协议应扣除宝丰集团红四矿建设已征收的草原面积。
2013年6月14日至9月9日，银川市兴庆区草原管理站与郭占山、余建成、桂玉宝、邵红霞、白生虎、杨创忠、刘志国、路占林、周维军等人分别签订《草原承包终止协议》，约定终止个人的《草原承包经营合同书》，由银川市兴庆区草原管理站依法收回个人的草原使用权。个人获得每亩1000元的补偿款。但银川市兴庆区草原管理站未与牛学军签订《草原承包终止协议》，
亦未签订征收补偿协议或下发征收补偿决定书。
2013年，银川市兴庆区草原管理站与第三人宁夏宝丰生态牧场有限公司签订编号为004、005号的《草原承包合同》，约定银川市兴庆区草原管理站分别将秃桩榆树沟草原、双眼井沟草原，面积分别为26359.3亩、53337.9亩的草原承包给第三人，使用期限均为50年，从2014年1月1日至2063年12月31日。2013年12月16日，银川市兴庆区人民政府向第三人颁发银兴草证字（2013）第004、005号《草原使用权证》，该证记载天然草原承包人为宁夏宝丰生态牧场有限公司，承包草场名称分别为秃桩榆树沟草原、双眼井沟草原，面积分别为26359.3亩、53337.9亩。草原使用期为五十年，终止日期为2063年12月31日。填证机关为银川市兴庆区草原管理站。后涉案草原被移交给第三人用于黄河东岸生态旅游环境项目建设。牛学军认为其享有使用权的1000亩草原包含在银川市兴庆区人民政府向第三人颁发的银兴草证字（2013）第004、005号《草原使用权证》范围内，侵害了其合法权益。故诉至原审法院，请求判如所请。
原审法院认为，依照《中华人民共和国草原法》第十一条第一款：”依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权”的规定，银川市兴庆区人民政府具有核发本辖区内国有草原使用权证的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的规定，人民政府收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。但银川市兴庆区人民政府在未对涉案草原使用权人，即牛学军进行补偿的情况下，收回涉案草原，并向第三人宁夏宝丰生态牧场有限公司颁发银兴草证字（2013）第004、005号《草原使用权证》，违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，该《草原使用权证》应予撤销。但鉴于涉案草原已被移交给第三人用于黄河东岸生态旅游环境项目建设，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，确认银川市兴庆区人民政府向第三人颁发银兴草证字（2013）第004、005号《草原使用权证》的具体行政行为违法，但不予撤销。
根据最高人民法院法释[2003]5号批复及[2005]行他字第4号答复，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的行政复议前置的情形，是指行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。故银川市兴庆区人民政府该辩解理由不能成立，不予支持。因银兴草证字（2013）第004、005号《草原使用权证》的颁发时间为2013年12月16日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，牛学军于2015年11月26日提起诉讼，并未超过法律规定的起诉期限。银川市兴庆区人民政府该辩解理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、银川市兴庆区人民政府向第三人宁夏宝丰生态牧场有限公司颁发银兴草证字（2013）第004、005号《草原使用权证》的具体行政行为违法；二、驳回牛学军的其他诉讼请求。
上诉人牛学军不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、维持宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2015）银行初字第221号行政判决书判决内容第一项，即银川市兴庆区人民政府向第三人宁夏宝丰生态牧场有限公司颁发银兴草证字（2013）第004、005号《草原使用权证》的具体行政行为违法；2、撤销银兴草证字（2013）第004、005号《草原使用权证》。理由：（一）一审判决关于”鉴于涉案草原已被移交给第三人用于黄河东岸生态旅游环境项目建设，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，确认银川市兴庆区人民政府向第三人颁发银兴草证字（2013）第004、005号《草原使用权证》的具体行政行为违法，但不予撤销。”的理由证据不足，不能成立。（二）一审法院依法应该判决被上诉人承担赔偿责任而没有判决。（三）一审法院可能存在程序违法情形。
上诉人银川市兴庆区人民政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2015）银行初字第221号行政判决。2、改判驳回一审牛学军的诉讼请求。理由：（一）一审法院判决认定事实不清。将土地使用权收回与颁发草原使用权证的程序混为一谈，对该部分认定事实不清。（二）上诉人给第三人颁发的《草原使用权证》的行政行为合法。（三）上诉人给第三人颁发的《草原使用权证》，没有对被上诉人的权利产生实质影响。
被上诉人银川市兴庆区草原管理站在二审时未提交书面答辩。
二审查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。
本院认为，被上诉人银川市兴庆区草原管理站未与上诉人牛学军签订《草原承包终止协议》，上诉人银川市兴庆区人民政府、被上诉人银川市兴庆区草原管理站也未与上诉人牛学军签订征收补偿协议或下发征收补偿决定书，上诉人牛学军持有的陶草证字（2003）第138号《草原使用权证》亦未被撤销或注销。在此情况下，被上诉人银川市兴庆区草原管理站与原审第三人宁夏宝丰生态牧场有限公司签订编号为004、005号的《草原承包合同》。并由上诉人银川市兴庆区人民政府向原审第三人宁夏宝丰生态牧场有限公司颁发银兴草证字（2013）第004、005号《草原使用权证》。上诉人牛学军持有的《草原使用权证》与原审第三人宁夏宝丰生态牧场有限公司持有的银兴草证字（2013）第004、005号《草原使用权证》四至发生重叠。根据《中华人民共和国草原法》第十六条规定”草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。......当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可依法向人民法院起诉”的规定，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，应由人民政府先行处理。原审法院受理该案并作出判决错误，应予纠正。二上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2015）银行初字第221号行政判决；
二、驳回牛学军的起诉。
一审案件受理费50元，退还上诉人牛学军。
二审案件受理费100元，退还上诉人牛学军50元，退还上诉人银川市兴庆区人民政府50元。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴 峰
审 判 员 王鸣亮
代理审判员 韩建宁
二〇一七年三月二十三日
书 记 员 牛 佳