江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）赣行申315号再审申请人（一审原告、二审上诉人）横峰县徐海再生资源有限公司，住所地：横峰县岑阳镇上茅坪徐水岭。法定代表人徐承敏，该公司经理。被申请人（一审被告、二审被上诉人）横峰县环境保护局，住所地：横峰县岑阳镇国道东路132号。法定代表人杨四清，该局局长。再审申请人横峰县徐海再生资源有限公司因诉横峰县环境保护局环保其他行政行为一案，不服横峰县人民法院（2016）赣1125行初6号行政判决以及上饶市中级人民法院（2017）赣11行终10号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。一审法院查明，2015年12月10日，横峰县环境保护局（以下简称横峰县环保局）派出环境监察执法人员对横峰县徐海再生资源有限公司（以下简称徐海公司）住所地进行现场监察，向徐海公司法定代表人徐承敏就有关徐海公司生产时间、产品及流程等情况作询问笔录，并拍摄现场照片八张和经江西光兴测绘有限公司对徐海公司生产地址测绘制作测绘图，于2015年12月10日对徐海公司作出横环责改字[2015]第(85)号责令改正违法行为决定书。徐海公司不服，向上饶市环境保护局申请复议。上饶市环境保护局复议后作出饶环复决字(2016)第1号复议决定书，撤销该决定，责令重新处理。横峰县环保局于2016年3月28日对徐海公司重新作出横环责改字[2016]第(25)号责令改正违法行为决定书，其主要内容是：发现你（单位）存在以下环境违法行为：1、环境评价文件未经批准，擅自在县一级饮用水源保护区内建成PET、PE瓶加工项目，并投入生产；2、配套的环保设施未经环保部门验收即投入使用。有现场询问笔录、现场执法照片等证据为凭。上述行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条。依据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，责令你（单位）于2016年4月15日之前完成整改。整改内容如下：1、责令停止生产和使用；2、恢复原状。如逾期未改正，我局将依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条和《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第一项的规定实行行政处罚等内容。横峰县环保局将该决定书送达徐海公司法人代表徐承敏签收，在作出前未进行听证程序。徐海公司对该决定不服，诉至该院，请求撤销横峰县环保局所作该决定书。另查明，2011年9月，徐海公司租赁横峰县昌明碳酸钙厂厂房从事PET、PE瓶加工生产，2011年11月设备安装完成并投入生产，原料为各种饮料瓶、食品包装袋等，生产流程为原料一分拣一脱标一破碎一冷水漂洗一入库打包。徐海公司至今无任何环评手续，生产废水经排水沟排入农田小溪，锅炉未建设脱硫除尘设施，废气未经任何处理直接外排。一审法院认为，该案双方当事人争议的焦点是：横峰县环保局向徐海公司作出的责令改正违法行为决定书是行政处罚还是行政命令，是否须经听证程序；横峰县环保局适用的法律是否正确。对此，该院认为，一、该决定书系横峰县环保局在履行环境保护职责过程中，根据相关法律法规所作出的责令改正违法行为的决定书，有责令停止生产、恢复原状的内容，主要目的是为了及时制止违法行为的延续，以免造成更大损害，是行政处罚前的一项措施，应属于禁止性的行政命令。《环境保护行政处罚办法》第十一条明确规定：环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。该办法第十二条规定的责令改正形式中，将“责令停止生产或者使用”列为行政命令的具体形式之一，且该法条第二款规定：根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。这个规定的作出，进一步明确了行政命令的性质和程序。徐海公司代理意见认为横峰县环保局所作的责令改正违法行为决定书是行政处罚，应适用行政处罚的程序，必须听证，横峰县环保局未举行听证，程序违法。其理由不成立，该院不予支持。二、横峰县环保局适用《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条以及《中华人民共和国环境保护法》第六十一条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定对徐海公司作出该行政命令，并无不当。建设项目是指包括土建工程（厂房建设）、工业建设工程（设备安装）以及污水处理工程等各工程项目的总和，而不仅指徐海公司所指的开工建设之时（即土建或设备安装之时）。徐海公司的建设项目需要配套的环境保护设施（污水处理工程）至今未建成，未经验收，就擅自投入生产，该违法行为正是《建设项目环境保护管理条例》第二十八条所规定的法律责任情形。对此，国家环境保护总局制发的《关于建设项目未经审批即建成投产法律适用问题的复函》（环发[1999]249号）中明确“对末报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响评估表，且已经建成并投入生产的建设项目，原则上应按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条处理”，国务院法制办公室对《关于（建设项目环境保护管理条例）第二十八条适用问题的请示》的复函（国法秘函[2014]17号）中也明确“依照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，应当给予行政处罚的行为包括：建设项目需要配套建设环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程即正式投入生产或者使用的”，明确了法律适用问题。故对徐海公司认为该法条约束的是开工建设的行为，而徐海公司属于“未报批建设项目环评文件，但已建成并投入生产”的情形，与该法条毫不相干和法律法规未设定对建设项目未办理环评手续建成并投入使用行为的处罚规定的代理意见，该院不予支持。综上，横峰县环保局向徐海公司作出横环责改字[2016]第(25)号责令改正违法行为决定书之行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确，该院应予以支持。对徐海公司要求撤销横峰县环保局所作的该决定书的诉讼请求，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决驳回徐海公司的诉讼请求。二审法院认为，《建设项目环境影响评价分类管理名录》明确规定废旧资源（包括废塑料）加工、再生利用项目必须报批环境影响报告书、环境影响报告表，徐海公司租赁厂房从事PET、PE瓶加工生产属于需要报批的该项目类别中，横峰县环保局以徐海公司存在环境评价文件未经批准就投入生产且配套的环保设施未经环保部门验收就投入使用等环境违法行为，并依据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出责令徐海公司予以整改的决定是横峰县环保局依法履行监管职责的行为，且该决定书认定事实清楚、适用法律法规正确，并末违反合理行政和高效便民原则，该院予以维持。横峰县环保局作出的横环责改字[2016]第(25)号决定书中责令停止生产和使用、恢复原状系对徐海公司违法行为的责令整改内容，符合《环境行政处罚办法》第十二条规定的责令改正或者限期改正违法行为行政命令的具体形式，不应适用行政处罚程序的相关规定，故徐海公司关于横峰县环保局严重违反了作出行政处罚决定的法定程序，该决定书应属无效的上诉理由，该院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，该院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。再审申请人徐海公司申请再审称，1、被申请人的行为违反信赖保护原则。自再审申请人开业以来，被申请人或政府其他部门从未告知、也从未要求再审申请人提供环境评价文件进行审批，故再审申请人不知晓需要办理环评手续，对政府和被申请人的行为产生一种信赖，进而产生合理预期。同时，再审申请人一直在向被申请人就配套环保设施验收提出申请，并依法向被申请人缴纳排污费，但被申请人始终不组织对再审申请人的配套环保设备进行验收。因此，如果说再审申请人存在上述情况，也是被申请人及政府造成的。2、被申请人作出的横环责改字[2016]第25号决定书属于行政处罚，而非行政命令。在本案被诉决定书作出之前，横峰县政府就厂房土地征收补偿事宜与再审申请人洽谈，但始终未达成一致意见。被申请人在此时以被诉决定书形式要求再审申请人停止生产和使用、恢复原状，且事实上被诉决定书作出之后，再审申请人即被强行“恢复原状”了。故被申请人作出的责令停止生产和使用实质上是要求再审申请人停产停业，属于行政处罚法第八条第四种行政处罚，而恢复原状属于行政处罚法第八条第七种行政处罚。3、被申请人的行政处罚决定违反法定程序，在作出行政处罚决定之前，没有告知再审申请人有关事实、理由和依据，也没有告知再审申请人享有陈述、申辩权和可以要求举行听证的权利，侵犯再审申请人的合法权利，且被申请人作出行政处罚决定所使用的法律文书错误，其应当制作行政处罚决定书，而不应是责令改正违法行为决定书。因此，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款的规定，被申请人的行政处罚决定违反法定程序，应归于无效。4、被申请人在再审申请人的生产对环境影响微小的情况下，要求再审申请人停止生产、恢复原状的处罚，明显属于非必要行政手段，违反了合理行政原则和高效便民原则。请求撤销一、二审判决，支持再审申请人的一审诉求，并责令被申请人赔偿再审申请人经济损失69.5万元，本案的全部诉讼费由被申请人承担。被申请人横峰县环保局答辩称，1、再审申请人于2011年9月份起在横峰县××水源保护区租用厂房一直从事PET、PE（废塑料）加工生产，加工生产的废水未经任何环保处理直接排入农田。该项目未取得加工生产许可证，也未经环保部门的环评审批和验收，更未配备任何环保配套设施。答辩人曾多次责令再审申请人立即停止生产，限期改正。2、再审申请人的废旧资源回收、加工、再利用项目属于《建设项目环境影响评定分类管理目录》中必须编制环境影响报告书并报批的项目。再审申请人未批先建，违法加工生产，违反了“三同时”制度规定，其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定。为此，答辩人通过立案、调查，再依据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，依法对再审申请人下达责令整改的决定，该决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。3、再审申请人认为答辩人行为违反信赖保护原则，这是其对“信赖保护原则”的误解和滥用。《行政许可法》第八条以及信赖保护原则的最根本条件是行政相对人要依法取得行政许可，其行为才受保护。本案中，再审申请人未取得工商部门的加工生产许可证，也未取得环保部门的环评审批验收许可，属于违法加工生产。4、再审申请人认为横环责改字[2016]第25号决定书属行政处罚而非行政命令，这是其对行政处罚和行政命令概念的混淆。两者最大的区别在于是否有惩罚性质。首先，在形式上，该决定书上明确裁明：“如逾期未改正，将实行行政处罚，”这表明该决定是行政处罚的前期行为，它不是行政处罚决定书。其次，从性质上，该决定书只对再审申请人的违法行为作出禁止性决定，即“立即停止生产，限期改正”，并没有额外加重再审申请人的惩罚责任。再次，《环境行政处罚办法》第十二条将“责令停止生产和使用”列为行政命令的具体形式之一，而行政命令不适用行政处罚程序的相关规定。5、再审申请人在横峰县××水源保护区内违法进行废旧资源的加工生产，且未对废水进行环保处理就直接排入农田。如果按再审申请人的逻辑要等到结果产生再履行监管职责，那环保部门将是严重的渎职和失职。答辩人作出“停止生产和使用，恢复原状”的决定就是防患于未然，是依法履职行为。请求维持二审判决，驳回再审申请人的再审请求。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，横峰县环保局以徐海公司环境评价文件未经批准，擅自在县一级饮用水源保护区内建成PET、PE瓶加工项目并投入生产以及配套的环保设施未经环保部门验收即投入使用，违反相关法律、法规为由作出被诉责令改正违法行为决定书，责令徐海公司限期停止生产和使用，恢复原状。如徐海公司逾期未改正，横峰县环保局将对徐海公司实行行政处罚。从上述决定书内容来看，被诉责令改正违法行为决定为行政处罚前的阶段性、过程性行政行为，对徐海公司的权利义务不产生实质影响，依法不属于行政诉讼的受案范围，根据上述规定，应裁定驳回徐海公司的起诉。鉴于本案已完成一、二审诉讼程序，原审法院经审理后亦未支持徐海公司的诉讼请求，本案没有必要通过审判监督程序提审后，再行裁定驳回起诉。此外，徐海公司在一审时的诉讼请求为撤销被诉责令改正违法行为决定书，其申请再审主张横峰县环保局赔偿其经济损失69.5万元，并非其原审提出的诉讼请求，不属本案审查范围，本院不予支持。综上，徐海公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人横峰县徐海再生资源有限公司的再审申请。审 判 长  王 芬审 判 员  陈雯雯审 判 员  章 华二〇一八年五月二十九日法官助理  涂 乐书 记 员  张建平