重庆市合川区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）合法行初字第00116号
原告陈本果，男，住重庆市合川区。
委托代理人黄海，重庆海谦律师事务所律师。
被告重庆市合川区国土资源和房屋管理局，所在地址重庆市合川区南办处希尔安大道中段。
法定代表人张德建，局长。
委托代理人杨幼虹，重庆嘉陵律师事务所律师。
委托代理人朱萨，重庆市合川区国土资源和房屋管理局工作人员。
第三人重庆市合川区人民政府，所在地址重庆市合川区希尔安大道中段。
法定代表人乔明佳，区长。
委托代理人陈洪龙，重庆中升律师事务所律师。
原告陈本果不服被告重庆市合川区国土资源和房屋管理局（下称“合川国土房管局”）土地管理行政处罚一案，原告陈本果于2013年12月10日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于次日向被告合川国土房管局送达了起诉状副本及应诉通知书，第三人重庆市合川区人民政府（下称“合川区政府”）经本院通知参加诉讼。被告合川国土房管局在举证期限内向本院提交了答辩状和有关证据材料。本院依法组成合议庭，于2014年1月15日、2014年2月21日公开开庭进行了审理。原告陈本果及其委托代理人黄海，被告合川国土房管局的委托代理人杨幼虹、朱萨，第三人合川区政府的委托代理人陈洪龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告认定：原告陈本果于2006年10月至2012年6月期间租用合川区X办X1村X社、X2村X7社集体土地先后修建了“合川区X1休闲山庄”、“合川区X2休闲山庄”、“重庆市合川区X畜禽养殖有限公司莲藕良种种植场”、“重庆市合川区X培训学校”、“重庆X花木种植有限公司”，建筑和硬化面积15853平方米，其余土地为种植绿化用地，该宗土地已于2012年9月25日征收为国有土地。原告擅自动工修建建筑物及硬化路面的行为属未经批准的非法占用土地行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，遂于2013年8月15日作出合川国土房管［处罚决定］（2013）第14号行政处罚决定：（一）责令将非法占用的土地15853平方米退还给合川区人民政府；（二）没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；（三）并处罚款317060元。
原告陈本果诉称，原告在其与土地承包经营者签订农村土地承包经营权出租合同取得的土地上兴建了合川区X1休闲山庄、合川区X2休闲山庄、重庆市合川区X畜禽养殖有限公司莲藕良种种植场、重庆市合川区X培训学校、重庆X花木种植有限公司等单位，这些单位都是依法成立的，土地取得的方式是合法的，符合土地经营权流转的相关规定，用于兴办乡镇企业，创办惠民学校，这些行为均与农业建设有关，没有违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条的规定，不存在违法占用土地的行为，请求撤销被告作出的合川国土房管［处罚决定］（2013）第14号《行政处罚决定书》。
被告合川国土房管局辩称，一是被告系合川区土地行政主管部门，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定具有作出行政处罚决定的职权；二是被告认定事实清楚。根据现场测绘和调查笔录，查明原告于2006年10月至2012年6月期间租用合川区X办X1村X社、X2村X社集体土地先后修建了“合川区X1休闲山庄”、“合川区X2休闲山庄”、“重庆市合川区X畜禽养殖有限公司莲藕良种种植场”、“重庆市合川区X培训学校”、“重庆X花木种植有限公司”，建筑和硬化面积15853平方米，其余土地为种植绿化用地，根据《土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织所有的土地或乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用集体土地的除外，另该法第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。原告未经批准，擅自动工修建建筑物及硬化路面属非法占用土地，被告根据《土地管理法》第76条和《土地管理法实施条例》第42条的规定对原告作出返还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施、并处罚款的行政处罚决定事实清楚，适用法律法规正确；三是被告作出处罚决定的程序合法。被告在2013年4月20日立案后，对原告的违法占地事实进行了现场测绘并调查，并于2013年7月11日作出《行政处罚告知书》（合川国土房管［处罚告知］（2013）第11号）并送达，2013年8月1日，被告依原告申请组织进行了听证，2013年8月5日，被告作出《处罚决定书》（合川国土房管［处罚决定］（2013）第14号）并送达。综上，被告的处罚认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，应驳回原告陈本果的诉讼请求。
第三人合川区政府陈述，第三人有权对国有土地行使权利，原告在该土地上非法占用土地的事实应当确认，被告作出的行政处罚适当、合法，应予以维持。
被告合川国土房管局向法庭当庭举示了其在举证期间向法庭提交的如下证据，以证实其作出的具体行政行为合法：
一、关于职权依据。被告以《中华人民共和国土地管理法》第五条的规定证明被告具有作出被诉具体行政行为的执法主体资格。
二、关于认定事实。被告提供了以下证据证明其处罚决定认定事实清楚：
1、2013年4月23日对陈本果的询问笔录，主要证明原告自述其于2006年10月左右起开始租地发展，先后租用土地约100亩，并在该宗土地上修建成立了“合川区X1休闲山庄”、“合川区X2休闲山庄”、“重庆市合川区X畜禽养殖有限公司莲藕良种种植场”、“重庆市合川区X培训学校”、“重庆X花木种植有限公司”，从事相关的经营活动，未办理合法用地手续；
2、2013年5月12日对孙X的调查笔录，主要证明孙X系当地X1村村委会主任，原对原告租地之事不知情，后有社员反映情况才知晓原告租用X1村土地约3.5亩，开始租用时是种莲藕，后来修建“X1休闲山庄”，但未办理非农业建设用地手续；
3、2013年5月13日对朱X的调查笔录，主要证明朱X系X2村X社社员，2006年9月与原告签订租地合同，将自己2.1亩承包土地以每年3612元租金出租给原告，租地初期原告用来种果树，后来修建了休闲山庄，其他不清楚；
4、2013年5月13日对刘X的调查笔录，主要证明刘X系X1村X组社员，2006年12月与原告签订租地合同，将自己0.6亩联产承包土地以每年1032元租金出租给原告，租地初期原告用来是种藕，后来修建了“X1休闲山庄”，其他不清楚；
5、2013年5月13日对张X的调查笔录，主要证明张X系X2村现任村委会书记，原对原告租地之事不知情，听说原告与本地社员签订土地出租合同是在2006年，后有社员要求村上签章，村上就签了章，原告共租用X2村7社土地约30亩，最先原告成立“X花木种植有限公司”，租的地用来种树，后来他修建了房屋成立了“X2休闲山庄”、“畜禽养殖场”、“X职业学校”，建构筑物占地约3000平方米；
6、陈本果分别与唐X、简X、朱X、刘X签订的四份农村土地承包经营权出租合同，证明与当地集体经济组织成员签订租地合同的系陈本果个人，进而证明非法占地者系陈本果个人；
7、陈本果开办的“合川区X1休闲山庄”、“合川区X2休闲山庄”、“重庆市合川区X畜禽养殖有限公司莲藕良种种植场”、“重庆市合川区X培训学校”、“重庆X花木种植有限公司”的相关执照和现场外观照片若干，证明陈本果非法占用农村集体土地修建了企业和非企业单位所用房屋；
8、对“合川区X1休闲山庄”、“合川区X2休闲山庄”建设用地勘测定界技术报告，证明该二单位分别位于合川区X街道X1村X社、X2村X社和X1村X社、X2村X社；占地面积分别为21020平方米和28298平方米；所修建构筑物占用的集体土地的面积分别为3939平方米和11914平方米。
三、关于执法程序。被告提供了以下证据证明其作出处罚决定的程序合法：
1、立案呈批表；
2、责令停止违法通知书及送达回证；
3、合川国土房管（处罚告知）（2013）第11号行政处罚告知书及送达回证；
4、合川国土房管监听证通字（2013）第2号行政处罚听证通知书及送达回证；
5、陈本果提出听证的申请及委托代理人的委托书、听证指定书、听证笔录；
6、执法监察支队的调查报告；
7、违法案件处罚呈批表；
8、行政处罚决定书及送达回证。
四、关于法律适用。被告以《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十六条的规定证明被告作出的被诉具体行政行为适用法律法规正确。
经庭审质证，对事实证据，原告及代理人认为证据6中有关简X、朱X的出租合同显示是经过当地村委会签章的，即是经过当地村委会同意的，证据7的照片证明原告在租用的土地上从事的与农业经营有关的活动，这些都证明原告是合法租用土地，不是非法占地行为，为此也不能适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十六条的规定给予原告处罚，对其他证据和依据无异议。
第三人委托代理人认为被告举示的证据具有真实性、合法性和关联性，对此不持异议。
原告为了证明己方的诉讼观点，举示了以下证据和依据：
合川区X家禽销售部个体营业执照、X养殖场税务登记证、合川区X生态种植场个体工商营业执照，证明原告租用的土地上除了原告外还有其他与他共同经营的组织。
法律及规范性文件：
1、《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、第三十七条；
2、合川委发（2008）3号《关于加快农村土地流转发展规模经营的意见》。
经当庭质证，被告认为原告的证据仅证明原告是土地的占有使用人，且反能证明被告处罚具有事实依据；对原告举示的法律规定和规范性文件，认为《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条规定租用的土地不得改变农业用途，但原告在占用的土地上修建房屋改变了农业用途，该部分属非法占地；合川区委的规范性文件只有在不与法律冲突的情况下才能适用，且也未规定其可以擅自修建建筑或设施，其未经批准使用土地修建房屋设施应属非法用地。
第三人对原告的证据未发表质证意见。
第三人举示了如下证据，以证实被告在处罚中认定土地被征收并责令原告退还土地给合川区人民政府是正确的：
1、重庆市人民政府作出的渝府地（2012）1052号《关于合川区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》；
2、合川区政府作出的合川府征公（2012）39号《关于征收X街道X1村X1社X2社X3社X2村X1社X2社部分集体土地的公告》；
3、合川区政府作出的合川府（2012）162号《批转区国土房管局关于征收X街道X1村X1社X2社X3社X2村X1社X2社部分集体土地补偿安置方案的通知》；
4、合川国土房管局作出的合川国土房管征补公（2012）45号《关于征收X街道X1村X1社X2社X3社X2村X1社X2社部分集体土地补偿安置方案的公告》；
5、张贴安置补偿方案公告的一组照片。
经当庭质证，原告对第三人举示的证据1～4的真实性不持异议，但认为，虽有征地批复，但政府并未实施，当地村民并没有得到相关的安置补偿，故该证据不能证明该宗土地已被征收；对证据5认为该组照片无拍摄时间和地点，不能证明公告的程序合法，且既使张贴了该方案，没实施征收行为也不能视为已被征收为国有土地。被告对第三人举示的证据无异议。
本院认为，被告所举示的证据具有证据的合法性和真实性，能证实原告未经批准占用部分集体土地修建房屋及其他设施的事实，与本案也具有关联性，本院予以确认；原告举示的证据系被告所收集，证明的是除原告以外还有其他组织在该土地上经营，该事实与本案不具有关联性，本院不予以确认；第三人举示的证据中证据1～4具有证据的合法性和真实性，且与本案具有关联性，本院予以确认；证据5是第三人证明被告张贴公告的照片，因该证据未载明拍摄时间、地点，缺乏证明力，本院不予以确认。
本院根据以上采信的证据、原被告陈述及庭审记录，认定以下事实：
原告陈本果在2006年10月到2012年6月期间，与重庆市合川区X街道办事处X1村X社、X1社、X2村X社部分村民签订租地合同，租用X1村X1社、X2社、X2村X社部分集体农用土地从事种植、养殖及经营培训、服务行业。期间先后成立“合川区X1休闲山庄”、“合川区X2休闲山庄”、“重庆市合川区X畜禽养殖有限公司莲藕良种种植场”、“重庆市合川区X培训学校”、“重庆X花木种植有限公司”，其中“合川区X1休闲山庄”、“合川区X2休闲山庄”系经营者为原告陈本果个人经营营业执照。该期间，原告在“合川区X1休闲山庄”、“合川区X2休闲山庄”用地范围内未经有权机关批准修建了房屋及其他设施15853平方米。2012年9月29日，合川区政府根据重庆市人民政府的批复，作出合川府征公（2012）39号《关于征收X街道X1村X1社X2社X3社X2村X1社X2社部分集体土地的公告》。2012年10月8日，被告经合川区政府批准作出《关于征收X街道X1村X1社X2社X3社X2村X1社X2社部分集体土地补偿安置方案的公告》。2013年4月20日，被告立案对原告未经有权机关批准修建房屋及其他设施的行为进行查处，在2013年4月23日至2013年5月15日期间对当事人和证人进行了调查。2013年7月17日，被告向原告发出合川国土房管（处罚告知）（2013）第11号行政处罚告知书。2013年8月1日，被告针对原告提出的听证申请举行了处罚听证。2013年8月5日，被告认定该宗土地已于2012年9月25日征收为国有土地，且原告于2006年10月到2012年6月期间在该宗土地上修建了“合川区X1休闲山庄”、“合川区X2休闲山庄”、“重庆市合川区X畜禽养殖有限公司莲藕良种种植场”、“重庆市合川区X培训学校”、“重庆X花木种植有限公司”，其中未经批准占用土地修建建筑及硬化土地面积15853平方米。被告遂于2013年8月5日作出合川国土房管［处罚决定］（2013）第14号行政处罚决定：（一）责令将非法占用的土地15853平方米退还给合川区人民政府；（二）没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；（三）并处罚款317060元。原告向重庆市国土资源和房屋管理局申请复议后，于2013年11月27日收到重庆市国土资源和房屋管理局作出的维持原处罚决定的决定书。原告不服，起诉来院。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，被告系县级土地行政主管部门，具有对本辖区内违法占用土地行为进行处罚的行政管理职权。本案中，原告与当地村民签订农村土地承包经营权出租合同，使用其承包的土地。被告在合川国土房管［处罚决定］（2013）第14号行政处罚决定中认定该宗土地已于2012年9月25日被征收，但被告未举示相应的证据证实，第三人虽举示了重庆市人民政府的土地转用和征收批准文件、合川区政府的征地公告以及被告的补偿安置方案公告，但没有根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第一部分第（十九）项“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的规定举示相关证据证实以上公告已公示并实施，且根据两公告，其征地范围为X街道X1村X1社X2社X3社X2村X1社X2社部分集体土地，原告的“合川区X1休闲山庄”、“合川区X2休闲山庄”建设占用的土地是否在该范围内也无证据证实，故被告认定原告未经批准建设占用的该宗土地已被征收为国有土地的证据不足。其二，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”的规定，作出第（一）项决定，责令将非法占用的土地15853平方米退还给合川区人民政府，但被告并未举示合川区人民政府获得该片土地的权属凭证，故被告责令将非法占用的土地15853平方米退还给合川区人民政府没有事实依据和法律依据。综上，被告作出合川国土房管［处罚决定］（2013）第14号行政处罚决定的主要事实不清，适用法律错误，基于所述理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：
撤销被告重庆市合川区国土资源和房屋管理局于2013年8月5日作出的合川国土房管［处罚决定］（2013）第14号行政处罚决定。
本案受理费50元，由被告重庆市合川区国土资源和房屋管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。
审 判 长 刘 东
审 判 员 梁洪川
人民陪审员 周 沛
二〇一四年二月二十八日
书 记 员 王 瑶