江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）赣行终171号上诉人（原审原告）邓社明，男，1965年9月22日生，汉族，萍乡钢铁有限公司职工，住萍乡市。被上诉人（原审被告）萍乡市人民政府，住所地萍乡市经济开发区玉湖东路1号，组织机构代码01456303-1。法定代表人李江河，该市市长。上诉人邓社明因诉萍乡市人民政府（以下简称萍乡市政府）房屋征收行政补偿一案，不服萍乡市中级人民法院作出的（2017）赣03行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。一审法院认定，2017年为建设萍乡中环北路，萍乡市政府授权萍乡经济技术开发区管理委员会（萍乡市政府的派出机构）征收了该开发区万新村境内的部分集体土地。2017年5月初，萍乡经济技术开发区管理委员会设立的“萍乡经济技术开发区中环路PPP项目建设指挥部”（以下简称建设指挥部）拆除了中环路必经路段的位于开发区万新村范围内的一间约40平方米的房屋。邓社明认为该间房屋属于其建造和所有，并认为该间房屋所在的山地（约2亩多）是属于其使用的，遂于2017年5月12日向建设指挥部及萍乡经济技术开发区万新管理处提交《关于请求给予拆迁补偿宅基地的报告》，称该指挥部在未与其签订任何土地、房屋补偿协议的情况下强行拆除了其房屋并占用其土地，要求在万新村范围内安排宅基地300平方米。2017年7月10日，建设指挥部向邓社明作出书面答复：“根据中环路PPP建设指挥部2017年6月15日会议决定，同意万新境内邓社明砖瓦杂屋拆迁计40.5平方米，按正屋面积每平方米1400元进行补偿”。邓社明认为该补偿不合理、不合法，遂以建设指挥部作为被申请人，于同年7月28日向萍乡市政府申请复议，请求萍乡市政府：1、撤销建设指挥部所作出“按拆迁正屋面积每平方米1400元进行补偿”的决定；2、按拆迁地村民同等待遇安置宅基地面积300平方米。萍乡市政府收到该复议申请书后未作出决定。2017年8月31日，邓社明向本院提起行政诉讼。另查明，萍乡经济技术开发区管理委员会2016年6月22日印发的《萍乡经济技术开发区关于全面停止宅基地安置并全面实行公寓安置的实施方案》（萍开管字【2016】66号文件）规定，萍乡经济技术开发区从2016年7月1日开始，未进行实地安置的拆迁户宅基地安置小区，实行统一取缔，转为公寓安置或货币安置，即不再实行宅基地安置。一审法院认为，邓社明因不服建设指挥部所作的“按拆迁正屋面积每平方米1400元进行补偿”之决定，在向该院提起行政诉讼之前，于2017年7月28日向萍乡市政府申请复议，萍乡市政府已经签收了邓社明的复议申请书，但未作处理决定，遂引起本案诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十四条规定：“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定的复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理”，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，法定的复议期间为60日。该案中，邓社明向该院提起行政诉讼的时间是2017年8月31日，尚处在法定复议期间，故对邓社明的起诉应当不予受理。另外，从该案查明的事实来看，建设指挥部在征地拆迁中已决定对邓社明给予货币补偿，邓社明的诉求实质上是对补偿标准有异议，认为据以补偿的依据即萍乡经济技术开发区管委会的相关文件不合法，标准偏低，提出应补偿宅基地。对此，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”之规定，以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”之规定，因本案邓社明并未提供萍乡市政府或江西省人民政府已经就该事项作出过裁决的证据，故人民法院不能直接受理，邓社明就其该诉求应当先经过人民政府裁决。综上，在本案已经受理的情况下，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回邓社明的起诉。邓社明上诉请求撤销一审裁定，判令该案由萍乡市中级人民法院继续审理。事实与理由如下：上诉人提出了行政复议，复议机关也签收了，但没有依法受理复议请求。在此情形下，上诉人才提起了本诉，符合法律程序。上诉人的诉求是要求撤销建设指挥部所作出的对上诉人的杂物按1400元进行补偿的决定，要求补偿宅基地，显然不是对补偿标准的异议，而是方式方法的问题。上诉人提出宅基地补偿并非特立独行，在拆迁地段，同等条件下，基本上获得了宅基地补偿。综上，一审裁定驳回上诉人的起诉不合理不合法，请二审法院裁定一审法院继续审理。萍乡市政府未作书面答辩。二审查明的事实与一审基本一致。另查明如下事实：萍乡经济技术开发区是国家级开发区，建设指挥部是萍乡经济技术开发区管委会（以下简称开发区管委会）为实施中环路项目建设临时成立的机构。本院认为，本案的争议焦点是：1、被诉行为是否需要先行裁决。2、本案是否属于在法定复议期间起诉的情形。3、萍乡市政府是否是适合被告。对第一个争议焦点，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（集体土地若干问题的规定）第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”。本案中，被诉补偿行为内容是“根据中环路ppp建设指挥部2017年6月15日会议决定，同意万新境内邓社明砖瓦杂屋拆迁计40.5平方米，按正屋面积1400元每平方米进行补偿”。该补偿已是针对邓社明个案房屋确定的具体的补偿面积及金额，不属于补偿标准，非土地管理法实施条例中规定需要先行裁决的情形。同时，建设指挥部不属于具有土地行政管理职能的土地管理部门，而是开发区管委会设立的临时机构，其确定的补偿应视为萍乡市经济技术开发区确定的补偿，因此该补偿行为亦不属于集体土地若干问题的规定中需先行裁决的情形。综上，一审裁定认为被诉行为需要先行裁决的理由不当，应予纠正。对第二个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼”。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称适用解释）第五十七条规定：“法律、法规未规定行政复议为提起诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼，人民法院裁定不予立案”。根据上述规定，因本案被诉行政补偿行为并不属于法律规定需要复议前置的行为，上诉人对该行为不服，可以在复议与诉讼中择一寻求救济。如果上诉人申请了复议且复议机关已经立案受理，则在法定期限内不能提起诉讼。实际上，上诉人确向被上诉人申请了复议，但2017年11月23日上诉人在一审询问时称复议机关收到其申请后将申请退回了其本人。同时，萍乡市政府也未提供证据证明被诉行为尚在其复议程序中。因此，本案诉争行为尚未进入复议程序，一审法院认为本案尚处于复议期间，不能提起诉讼与事实不符，应予纠正。对第三个争议焦点，适用解释第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。第二十一条规定，当事人对国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。本案中，萍乡经济技术开发区是国务院批准设立的开发区，具有独立的行政主体资格。建设指挥部是开发区管委会临时设立的不具有独立承担法律责任能力的机构，其以自己名义作出的被诉补偿行为，邓社明不服应当以组建该机构的开发区管委会为被告另行起诉。综上，萍乡市政府不是本案适格被告，一审驳回上诉人对萍乡市政府的起诉虽理由不当，但结果正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 江怀玉审 判 员 陈雯雯审 判 员 章 华二〇一八年四月十九日法官助理 丁 雪书 记 员 张建平