宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）宁01行初430号
原告桂福喜，男，1951年1月24日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市。
委托代理人李杰，宁夏综义律师事务所律师（特别授权）。
被告银川市兴庆区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区北京东路471号。
法定代表人周福琦，男，区长。
委托代理人马春晟，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人魏霞，宁夏浩晟律师事务所律师（一般代理）。
原告桂福喜因要求确认被告银川市兴庆区人民政府不履行法定职责违法一案，于2017年11月3日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月3日受理后，于2017年12月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年2月8日公开开庭审理了本案。原告桂福喜的委托代理人李杰，被告银川市兴庆区人民政府副区长王利明及其委托代理人马春晟、魏霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告桂福喜诉称，2003年3月1日，以案外人王斌文为组长，原告与案外人罗光英、王玉莲、惠淑琴、王汉章、桂生祥、桂双喜共8人取得位于四至为：1、东至内蒙界；2、南至新机井三脚架向北1228高程点向东延伸到黑老二乱房框；3、西至山边；4、北至新窑顶沟北沟头延新窑顶沟向西北方向延伸至枯井梁小路的草原使用权。并由原陶乐县人民政府向原告颁发了草原使用权证，草原使用权证登记的证载面积均为一千亩/人，草原使用期为伍拾年。原告该组草原登记面积为8000亩（1000亩/人×8人）。2016年，原告得知其他组的草原权证登记面积远低于实际面积，故委托专业的司法鉴定机构对其草原使用权证上四至记载的草原面积进行了实地勘测鉴定。原告本组8人草原使用权证上四至记载的草原面积勘测结果为22262.4亩，故原告享有草原使用权的实际面积应为2782.8亩。原告方才发现享有的草原使用权证记载的面积与实际享有使用权的草原面积严重不符。根据原国家土地管理局（1995）国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条的规定，被告应当根据草原的实地面积对原告享有的草原使用权面积依法进行确认，以纠正原来草原使用权证颁发过程中遗留的不规范、不科学问题，切实保障草原使用权人的合法权益。由于被告以及其各部门相互推托，原告迫于无奈于2016年11月17日，通过EMS快递邮寄的方式向被告提交了申请书以及所附证据材料，申请被告确认原告的草原使用权的实际面积，同时也向银川市兴庆区农牧局、银川市兴庆区草原管理站邮寄了上述申请材料。原告对上述邮寄行为进行了公证。经原告查询EMS记录得知，2016年11月17日，被告及银川市兴庆区农牧局签收原告的申请材料，2016年11月18日，银川市兴庆区草原管理站签收原告的申请材料。2016年12月9日，滨河新区草原管理站（代章银川市兴庆区草原管理站）向原告答复已收到原告的申请书，并称已将申请报告至被告处，由被告对原告的申请进行行政确认。但截至原告起诉前，被告并未对原告的申请进行答复、确认或作出其它具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定，被告在接到原告的申请后未在法定的两个月期限内履行行政职责，违反了相关法律法规的规定，导致原告利益受损，故原告诉至本院，请求依法判令：1、确认被告未履行法定职责的行政不作为违法；2、被告履行法定职责，依法对原告申请对2003年3月至2013年6月期间原告所享有位于银川市××县）东至内蒙界、南至新机井三脚架向北1228高程点向东延伸到黑老二乱房框、西至山边、北至新窑顶沟北沟头延新窑顶沟向西北方向延伸至枯井梁小路的草原使用权为2782.8亩的申请作出具体行政行为；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告桂福喜为证实自己的主张，向本院提交了如下证据：证据一、《草原使用权证》复印件（原件征收时已提交被告,该证据与被告提交的证据一致）、银川市兴庆区人民法院（2013）兴民初字第5672号民事判决书和银川市中级人民法院（2016）宁01民终861号民事判决书（原件质证，留存复印件）、《草原边界、勘测区域及鉴定区域坐标图》各一份（原件质证，留存复印件）。证明目的：2003年3月至2013年6月期间，原告对涉案草原享有承包使用权，涉案草原承包权存在证载面积与实际面积不符之情形，原告符合诉讼主体资格的事实。证据二、《公证书》一份、《EMS国内特快专递寄件单》、《EMS快递单号查询单》各三份、《关于金学忠等57人申请确认草原使用权相关事宜的答复》一份（原件质证，留存复印件）。证明目的：原告已向被告提交了申请书，而被告对原告的申请在法定期限内未作出具体行政行为的行为违法，应当对原告的申请作出具体行政行为。
被告银川市兴庆区人民政府辩称，一、涉案草原由银川市兴庆区草原站管理，该草原站已移交银川市滨河新区管理，是银川市人民政府的直管机构。银川市兴庆区人民政府并非本案适格被告。二、原告的《草原承包使用权证》于2003年颁发，距今诉讼时效已过，原告丧失诉权。三、原告已经签订了《草原承包终止协议》并领取了补偿款，对涉案草原的承包使用权已经消灭，已无任何主张权利的依据。四、已生效的银川市中级人民法院（2012）宁01民终639号民事判决书第6页中明确对刘志国、邵红霞等人《草原使用权证》使用权的面积以记载的面积为准，原告应受已生效同类判决的羁束。综上，被告对于原告申请确认草原面积并无法定职责，原告的诉求既无事实依据也无法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告银川市兴庆区人民政府为反驳原告的诉讼请求，向本院提交了以下证据：证据一、《草原承包终止协议》、银川市黄河东岸生态环境治理项目区征收土地及地上附着物补偿支付表、银川市黄河东岸生态环境治理项目草原征收及地上附着物补偿支出审批表各一份。证明目的：原告已经签订了《草原承包终止协议》并且足额领取了补偿款，对于涉案草原的权利义务已经终结，不存在对《草原使用权证》进行确认的内容。证据二、陶乐县人民政府印发的《草原使用权证》、银川市兴庆区人民政府印发的《草原使用权证》各一份。证明目的：1、原告的《草原使用权证》颁发于2003年，即对于涉案草原的具体行政行为于2003年作出，至今已过去19年，原告的诉求早已过诉讼时效。2、原告对于涉案草原的使用权已经消灭，涉案草原的使用权人现在为宁夏宝丰生态牧场有限公司，与原告无任何关系。证据三、银川市中级人民法院（2012）银民终字第639号民事判决书一份。证明目的：该判决书中对于部分原告实勘面积与证载面积不一致的情况，以证载面积为准，因此原告应受同类生效判决的羁束。
经庭审质证，原告对被告银川市兴庆区人民政府出示的证据提出如下异议：对证据一的真实性无异议，但对合法性、关联性及证明目的均有异议。1、认为该证据与本案无关，本案诉请的内容是履行法定职责，被告作为行政单位应提交有无履行法定职责的证据；2、认为该草原承包终止协议仅是证载面积进行相应的补偿，对实际面积并未补偿；3、认为补偿标准明显过低，补偿标准不是本案审理的范围，应另案处理。对证据二的质证意见：1、对真实性无异议，但对其合法性、关联性及证明目的均有异议。认为陶乐县人民政府印发的《草原使用权证》与原告提交的《草原使用权证》一致；2、结合被告提交的草原承包终止协议，可以证明2003年3月-2013年6月期间，原告对涉案草原享有承包使用权。宁夏宝丰生态牧场有限公司的草原使用权证与本案无关，本案是履行法定职责之诉；3、认为行政诉讼案件时效规定是起诉期限，原告按照《中华人民共和国行政诉讼法》规定的时效规定提起的本案诉讼。对证据三的真实性、合法性、关联性均无异议，但对其证明目的有异议。认为该判决仅证明原告对涉案草原享有承包权，是本案适格原告，符合起诉资格。该判决中对面积的表述与本案无关，本案是履行法定职责，被告应提交证据证明是否作出具体行政行为。
被告银川市兴庆区人民政府对原告出示的证据提出如下异议：对证据一中的银川市兴庆区人民法院（2013）兴民初字第5672号民事判决书和银川市中级人民法院（2016）宁01民终861号民事判决书的真实性予以认可，但对其关联性和合法性不予认可。认为内容与本案审理无关。对《草原使用权证》的真实性予以认可，但对其关联性和合法性不予认可。对《草原边界、勘测区域及鉴定区域坐标图》的真实性、合法性、关联性均不认可。对证据二中《公证书》的真实性无异议，但认为不具备合法性。对《EMS国内特快专递寄件单》《EMS快递单号查询单》的内容合法性有异议。认为该案已经超过诉讼时效。原告的草原证是2003年的，但原告2016年才申请确认，已经超过诉讼时效。证据一中的判决书是2013年下发的，原告到现在才起诉也超过诉讼时效。《关于金学忠等57人申请确认草原使用权相关事宜的答复》申请的界限和整个内容与本案无关。2016年12月9日银川市兴庆区草原站给的答复都没有作出结论。2016年12月9日银川市兴庆区草原站名称发生变化，是经济实验区，其已经不属于被告管理了，故被告主体不适格。
本院对上述证据认证如下：
原告提交的证据一中的《草原使用权证》、银川市兴庆区人民法院（2013）兴民初字第5672号民事判决书和银川市中级人民法院（2016）宁01民终861号民事判决书的真实性予以认可，对原告具有主体资格的证明目的，本院予以采信，对其他证明目的，本院不予采信。证据一中的《草原边界、勘测区域及鉴定区域坐标图》系原告单方制作，且被告不予认可，本院不予采信。原告提交的证据二中的《公证书》、收件人为被告的《EMS国内特快专递寄件单》、《EMS快递单号查询单》，来源真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。证据二中的其他证据，与本案无关，本院不予采信。
本案系履行法定职责之诉，被告银川市兴庆区人民政府应围绕其是否具有相应法定职责及是否依法履行法定职责进行举证，但被告提交的证据无法证明以上证明目的，故本院不予采信。
经审理查明，2003年3月1日，原陶乐县人民政府为原告桂福喜颁发陶草证字（2003）第154号草原使用证，载明面积为一千亩，草原使用期为伍拾年，四至为：1、东至内蒙界；2、南至新机井三脚架向北1228高程点向东延伸到黑老二乱房框；3、西至山边；4、北至新窑顶沟北沟头延新窑顶沟向西北方向延伸至枯井梁小路。组长：王斌文，组员：桂双喜、桂福喜、桂生祥、惠淑琴、王玉莲、罗光英、王汉章。2016年，原告认为其承包草原的证载面积与实际面积不符，于2016年11月17日向被告银川市兴庆区人民政府EMS快递邮寄确权申请书及证据材料，申请被告确认原告的草原使用权实际面积。2016年11月17日，被告签收原告的申请材料。被告至今未对原告的申请作出处理，故原告诉至本院，请求判如所请。
本院认为，根据《中华人民共和国草原法》第十一条第一、二款：”依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。”的规定以及被告银川市兴庆区人民政府自认已向案外人发放包含涉案草原在内的《草原使用证》的事实，被告具有对涉案草原使用权的相关事宜进行处理的法定职责。原告桂福喜于2016年11月17日向被告邮寄涉案草原的确权申请书及相关证据材料，被告于当日收到上述材料。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款：”公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”的规定，被告应当在接到申请之日起两个月内作出处理。但被告至今未就原告的申请事项作出任何处理，其行政不作为违法，应就原告的申请事项作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条的规定，判决如下：
一、确认被告银川市兴庆区人民政府不履行法定职责的行为违法；
二、责令被告银川市兴庆区人民政府于本判决生效之日起六十日内针对原告桂福喜的申请事项作出处理。
案件受理费50元，由被告银川市兴庆区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长 丁 瑾
审判员 刘煜姗
审判员 宁 丽
二〇一八年五月三十一日
书记员 樊新巧
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。