江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00496号
上诉人（原审被告）南通市港闸区幸福街道办事处，住所地南通市港闸区幸福街道幸福村*组。
法定代表人朱兵，主任。
委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）周顺英。
委托代理人陈军。
被上诉人（原审原告）许桂娟。
被上诉人（原审原告）陈畅。
被上诉人许桂娟、陈畅共同委托代理人何艳，南通市江东法律服务所法律工作者。
三被上诉人共同委托代理人宋玉烽，南通市江东法律服务所法律工作者。
原审被告南通市港闸区住房和城乡建设局，住所地南通市城港路58号。
法定代表人熊毅栋，局长。
委托代理人顾迎庆，南通市港闸区房屋征收服务中心副主任。
委托代理人吴永刚，北京市惠城（南通）律师事务所律师。
原审第三人许桂芬（又名曹汝琴）。
南通市港闸区幸福街道办事处（以下简称幸福街道办）因确认房屋搬迁安置面积确认表无效一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月17日立案受理后，依法组成合议庭，并于2015年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人幸福街道办的委托代理人季翔，被上诉人周顺英的委托代理人陈军，被上诉人许桂娟、陈畅及其共同委托代理人何艳、三被上诉人共同委托代理人宋玉烽，原审被告南通市港闸区住房和城乡建设局（以下简称港闸区住建局）委托代理人顾迎庆、吴永刚，原审第三人许桂芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审认定，许桂娟系周顺英、许金仁（××××年去世）夫妇的亲生女儿，陈畅为许桂娟的女儿。1962年左右，许金仁、周顺英夫妇收养一女，取名许桂芬，即本案第三人。1980年12月19日，第三人许桂芬因顶替其亲生父亲曹吉昌工作，将户口从许金仁户迁出，同时曹吉昌将户口迁移到原南通县幸福乡板桥头村十一组。1987年公安机关常住人口户籍登记资料显示许金仁、曹吉昌各为独立户头，两人均为户主。1999年11月曹吉昌将其户口从原幸福乡板桥头村十一组52号迁出。同期许金仁家庭住址登记为港闸区幸福乡板桥头村十一组4号。
1989年7月20日，原南通县人民政府批准许金仁在其户籍所在地原南通县幸福乡板桥头村十一组新建住宅，南通县村镇建房用地审批表载明，该户符合建房条件的人口为农业人口4人，可享受的建房面积为96平方米。审批意见为“同意该户拆除原住房5间115.7平方米，清理老园树木，上线新建二底加二层加楼梯间95.5平方米，新建厕所15平方米……”，但该审批表并未明确注明申请建房人员中除许金仁外其他3人的具体姓名。一审法院经核查南通市国土资源局通州分局的原始档案资料，许金仁户建房档案底册仅保存有该审批表。后许金仁并未按批准建造楼房，实际建造平房。
上述房屋因南通市经八路工程建设需要而拆迁。2012年7月19日，幸福街道办作为审核机关、港闸区住建局作为审批机关作出“港闸区幸福街道秦西村经八路工程搬迁合法面积确认表”（以下简称原面积确认表），该表载明产权人许金仁（已故）、周顺英，常住人口周顺英、许桂娟、陈畅，确认该户搬迁面积89.9平方米，应享受安置面积170平方米，同日，周顺英与搬迁实施单位南通东升房屋搬迁有限公司签订了港闸区农村房屋搬迁补偿安置协议，双方约定以产权置换的方式进行搬迁安置补偿。协议签订后，周顺英将房屋交付拆除。2013年12月11日，周顺英按协议约定在南通幸福新区及幸福世家选购了两套安置房及附房。
2014年8月14日，南通市港闸区房屋征收服务中心、幸福街道办、幸福街道秦西村社区联合向周顺英等人发出函告，认为因许桂娟提供了崇川区钟秀街道办及城东村委会出具的虚假证明，致使其作出了错误的房屋安置面积确认表。同时认为该户1989年申请建房的4人应为许金仁、周顺英、许桂娟及曹吉昌，该户搬迁实有合法面积为89.9平方米，应享受安置面积为191平方米。故通知要求周顺英等于同年8月18日前将原搬迁合同、评估报告、面积确认表送至秦西村社区重新办理相关手续，逾期则按新的面积确认表、搬迁合同、评估报告为准，原面积确认表、搬迁合同、评估报告中的面积作废。因周顺英等人未按上述三部门要求办理，幸福街道办于2014年10月9日作出“港闸区经八路工程征收（搬迁）安置面积确认表”，认定产权人为许金仁（已故），常住人口为周顺英、许桂娟、曹吉昌（已故），同时确认该户搬迁合法建筑面积为95.5平方米，应享受安置面积为191平方米，该表中还注明因家庭矛盾，经查实根据89年户籍登记和89年建房审批表为依据。周顺英等人获知该安置面积确认表后，向法院提起诉讼，要求确认幸福街道办、港闸区住建局于2014年10月9日作出的房屋搬迁安置面积确认表无效。
一审另查明，2012年7月19日，周顺英、许桂娟及第三人许桂芬为房屋拆迁安置及周顺英赡养等问题签订协议，协议约定：1、由许桂娟、陈畅、周顺英拆迁一起安置；2、所安置的低阶位商品房由周顺英名义领取产权证，以后产权处理由家庭自行协商解决；3、周顺英以后的养老、起居、生活、看病等一切费用由许桂芬、许桂娟共同承担。秦西社区人民调解委员会在该协议上盖章。还查明，周顺英、许桂娟、陈畅为析产、继承等问题曾向南通市港闸区人民法院提起民事诉讼，后周顺英等人于2014年10月9日撤回起诉。港闸区人民法院于同日作出（2014）港民初字第00488号民事裁定书，准许撤回起诉。
一审认为，本案争议焦点：幸福街道办与港闸区住建局于2014年10月9日作出的涉诉“港闸区经八路工程征收（搬迁）安置面积确认表”是否合法、有效。
首先，目前我国农村集体土地上房屋征收与补偿尚未制定统一的法律层面上的规范性文件，实践中，一般参照原《城市房屋拆迁管理条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定予以处理，各地方人民政府往往也制定了适用于本行政区域内的相关政策。本案中，根据南通市港闸区人民政府制定的《港闸区农民集中居住区建设管理暂行办法》港闸政（2005）032号、《港闸区政府关于加强国有土地上房屋征收补偿工作的实施意见》港闸政（2013）55号等相关文件的规定精神，幸福街道办与港闸区住建局负责其行政区域内农村集体土地房屋搬迁具体工作，包括对被搬迁房屋性质、合法建筑面积的认定，可享受安置面积的确认及其他相关安置补偿等事宜。虽然案涉两份搬迁房屋面积确认表审批意见栏均是由港闸区拆迁办、征收办盖章或签署审批意见，但其实际是受港闸区政府确定的房屋征收部门即港闸区住建局的委托而行使，港闸区住建局在审理中也认可确认、审批安置面积系其法定职责所在，故可认定案涉两份搬迁房屋合法面积确认表系两单位共同作出的行政行为。
其次，如前文所述，农村集体土地房屋的搬迁一般都是依据各地方人民政府制定的规范性文件而实施，在实际操作中，更多的以协议搬迁为主要方式。本案中，幸福街道办与港闸区住建局于2012年7月19日对案涉房屋作出了港闸区幸福街道秦西村经八路工程搬迁合法面积确认表，该表中载明了常住人口情况及搬迁房屋的合法面积和应享受的安置面积，该表是签订农村房屋搬迁补偿安置协议的最主要依据。同日，周顺英户与搬迁实施单位签订了安置补偿协议，其基于对政府的信赖将房屋交付拆除并于次年按照协议约定选购了安置房，应该说案涉房屋的搬迁补偿安置等工作已基本结束。后幸福街道办与港闸区住建局又于2014年8月14日函告周顺英户，以其原提供的证明虚假及原核定的安置面积有误等为由限期要求其重新办理面积确认表、搬迁合同及评估报告，在周顺英户未按通知要求办理情况下，幸福街道办与港闸区住建局于10月9日重新作出港闸区经八路工程征收（搬迁）安置面积确认表，该表载明常住人口为周顺英、许桂娟、曹吉昌（已故），核定合法建筑面积95.5平方米，确认应享受安置面积191平方米。虽然表面看该行政行为增加了许金仁户可安置面积21平方米，但同时认定曹吉昌系该户常住人口之一，即增加了安置补偿权利的受益人。因面积确认表是签订搬迁协议的基础，幸福街道办、港闸区住建局重新作出面积确认表，结合8月14日函告中限期要求周顺英户重新办理面积确认表、搬迁合同及评估报告，逾期不办理则原面积确认表、搬迁合同、评估报告中的面积作废的意见，该行为的直接后果将使经各方充分协商签订并已履行完毕的安置补偿协议面临作废，并需要重新进行协商，因涉及到享受安置权益人员的增加及周顺英等人与第三人已为房屋安置补偿事宜发生矛盾等原因，新的安置补偿事项有可能不能达成一致合意或者短时间内不能得到解决，而此时周顺英等人的涉诉房屋早已交付拆除，其原有的搬迁期待利益却不能或迟迟不能实现，这对周顺英等人来说很不公平，也不符合行政行为应当遵循合法、合理、高效的基本原则。故原审认为在涉案房屋搬迁补偿安置协议包括签订协议的基础材料即原面积确认表未经法定程序予以撤销或者确认无效及当事人未协商变更协议内容的前提下，各方均应当遵照执行，任何单位、个人都不得擅自作出与协议内容相违背的行为。退一步讲，即使原行政行为确有错误，也应通过相应的法定程序、途径予以解决，而不是擅自重新作出。如若支持这一行为，将使行政相对人重大财产权益随时处于不确定状态，也不利于社会的和谐、稳定。
再次，即使幸福街道办、港闸区住建局可以擅自重新作出安置面积确认表，其认定曹吉昌为许金仁户1989年的4个申请建房人口之一也事实不清，证据不充分。从审理中查明的情况来看，1、1980年第三人许桂芬按当时的政策顶替生父曹吉昌的工作，将户口从许金仁、周顺英户中迁出，同时曹吉昌将户口迁移至原南通县幸福乡板桥头村十一组，但1987年公安户籍登记资料显示曹吉昌户口迁移至原南通县幸福乡板桥头村十一组，是单独户口，载明其为户主，而同期许金仁户户籍登记资料显示户主许金仁、妻子周顺英、女儿许桂娟；2、1989年原南通县人民政府建房审批表中明确载明户主为许金仁，符合建房条件人口为农业人口4人，结合周顺英等人提供的1988年1月20日该村宅基地和建筑占地分户清查登记表来看，许金仁户现有人口为农业人口3人，可以确认的是1989年建房申请中的4人应包括许金仁、周顺英、许桂娟，但幸福街道办认定第4人必然为曹吉昌缺乏相应的事实根据；3、幸福街道办、港闸区住建局在2014年10月9日作出的安置面积确认表中，将已去世多年的曹吉昌作为常住人口参与安置有悖常理。
综上所述，幸福街道办与港闸区住建局于2014年10月9日重新作出“港闸区经八路工程征收（搬迁）安置面积确认表”没有依据，且违反法律规定，周顺英、许桂娟、陈畅要求确认涉案房屋搬迁安置面积确认表无效的诉讼请求，依法予以支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决确认幸福街道办、港闸区住建局于2014年10月9日作出的产权人为许金仁（已故）的“港闸区经八路工程征收（搬迁）安置面积确认表”无效。
上诉人幸福街道办上诉称：1、因曹吉昌与许桂芬户口调换，根据1989年许金仁户建房时登记的常住人口为4人，除许金仁、周顺英、许桂娟3人之外，上诉人认定曹吉昌为第4人有事实依据。2、制作面积确认表系行政行为，行政机关发现行政行为有错可以依法自行撤销或改变，故上诉人可以依职权撤销及重新作出面积确认表；因法律未对行政机关撤销原行政行为并重新作出行政行为的程序作出特别规定，一审认定上诉人不可擅自重新作出面积确认表没有法律依据。3、被上诉人提供的“证明”系伪证，故上诉人根据该伪证作出的2012年面积确认表无效，上诉人撤销2012年面积确认表的行为已经发生效力。一审确认被诉面积确认表无效没有法理依据，且使得当事人的权利处于更不确定状态。请求二审发回重审或依法改判。
被上诉人周顺英、许桂娟、陈畅辩称：1、曹吉昌与许金仁属不同的户，两户不存在任何关系，不可能一起申请建房，且曹吉昌已故，不具有享受安置的权利，上诉人认定曹吉昌为常住人口没有事实依据。2、被诉面积确认表作出的程序不合法，未听取被上诉人的辩护、听证，也未经幸福街道办农经办盖章。3、面积确认表虽为行政行为，但双方已就此签订了安置协议，将房屋交付拆除并选取了安置房，该行政行为已经生效并履行完毕，非因法定事由和法定程序不得随意撤销和改变。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求二审驳回上诉请求，维持原判。
原审被告港闸区住建局述称，同意上诉人的上诉意见，并补充意见：1、一审法院对许金仁户建房人口认定不清，一审认为港闸区住建局认定建房审批表上的第4人是曹吉昌缺乏相应的事实依据，但没有指出不是曹吉昌的事实理由。2、因许桂娟提供虚假证明导致原面积确认表中的安置人口有误，将曹吉昌作为常住人口参与安置，是解决第三人合法权益的正确办法。请求二审撤销一审判决，依法改判或发回重审。
原审第三人许桂芬在二审庭审中述称，许桂娟没有如实向政府报全人数，其是许金仁户的家庭成员，虽其与生父曹吉昌粮油户口关系进行对换，但其作为长女参与建房。请求二审撤销一审判决，依法改判或发回重审。
幸福街道办提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
经庭审质证认为，一审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据进行审核，认定正确。本院认定的案件事实和原审判决认定的事实无异，予以确认。
二审中，第三人许桂芬向本院递交了幸福街道秦西社区居委会2013年6月出具的证明一份，2014年6月出具的证明二份，唐闸镇街道西洋桥社区2014年6月出具的证明一份。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”，经本院审查，上述证据属于在一审程序中无正当事由未提供而在二审程序中提供的证据，本院不予采纳。
根据各方当事人的诉辩意见结合一审判决的基本内容，本案的争议焦点为：幸福街道办、港闸住建局作出的被诉面积确认表是否合法、有效？具体包括被诉面积确认表认定曹吉昌为许金仁户常住人口是否有事实依据，作出程序是否合法？
关于被诉面积确认表认定曹吉昌为许金仁户常住人口是否有事实依据的问题。从一、二审查明的事实来看，1989年许金仁户的建房审批表中载明户主为许金仁，符合建房条件人口为农业4人，但未明确注明申请建房人员中除许金仁外其他3人的具体姓名。幸福街道办、港闸住建局认定曹吉昌为申请建房人员的事实依据是许桂芬与曹吉昌户口、粮油关系迁移单、1987年常住人口登记表和1989年许金仁户建房审批表。1987年曹吉昌的常住人口登记表显示，曹吉昌户口迁移至原南通县幸福乡板桥头村十一组，其为单独户主，而1987年许金仁户的常住人口登记资料显示户主许金仁、妻子周顺英、女儿许桂娟，结合周顺英等人提供的1988年1月20日该村宅基地和建筑占地分户清查登记表来看，许金仁户现有人口为农业人口3人，可以确认的是1989年建房申请中的4人应包括许金仁、周顺英、许桂娟，但从现有证据来看，幸福街道办、港闸住建局认定曹吉昌为许金仁户建房审批表中的第四人，事实依据不足。
关于被诉面积确认表作出程序是否合法的问题。上诉人提出因法律未对行政机关撤销原行政行为并重新作出行政行为的程序作出特别规定，一审认定上诉人不可擅自重新作出面积确认表没有法律依据。对此，本院认为，法律虽未对行政机关撤销原行政行为的程序作出明确规定，但并不意味行政机关可以不受限制地撤销已作出的行政行为。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政行为。行政机关作出撤销决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩，从而防止撤销机关的恣意和武断，保证撤销机关最终的处理决定能够建立在全面的利益衡量基础之上。本案中，幸福街道办和港闸区住建局撤销原面积确认表并重新作出被诉面积确认表并未告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，也未听取当事人、利害关系人的陈述和申辩，违背了正当程序的基本原则，且事实依据不足，依法应确认为无效。
对于上诉人幸福街道办上诉称因被上诉人提供虚假证明导致原面积确认表无效的问题，如前所述，原面积确认表未经法定程序予以撤销前，该事实是否存在与被诉面积确认表的合法性无关，本院对此不予审查。
综上，幸福街道办、港闸区住建局作出的被诉面积确认表认定事实不清，证据不充分，程序不合法，依法应确认为无效。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结论正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人南通市港闸区幸福街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 吴彩丽
二〇一六年二月十五日
书 记 员 凌 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；