安徽省池州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）池行初字第00002号
原告东至县大青湖生态渔业专业合作社，住所地安徽省东至县。
法定代表人胡永平，公司理事长。
委托代理人吕立秋，北京观韬律师事务所律师。
委托代理人孟庆亮，北京观韬律师事务所律师。
被告东至县人民政府，住所地东至县。
法定代表人李明月，县长。
委托代理人鲍锡清，东至县人民政府法制办公室副主任。
委托代理人王精苟，东至县人民政府法律顾问。
被告东至县水产局，住所地东至县。
法定代表人黄长贵，局长。
委托代理人陈汉领，东至县水产局纪检组长。
委托代理人周新征，安徽安东律师事务所律师。
原告东至县大青湖生态渔业专业合作社（以下简称合作社）因要求确认被告东至县人民政府、东至县水产局于2014年2月24日与之签订的《协议》无效，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。原告法定代表人胡永平及其代理人孟庆亮、东至县人民政府委托代理人鲍锡清、王精苟、东至县水产局委托代理人陈汉领、周新征到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告合作社诉称，2013年1月31日，东至县招标采购交易中心受被告东至县水产局委托，就大青湖生态渔业经营承包公开招标项目发布中标公示，原告为第一中标候选人，中标内容为大青湖正常年份6万亩国有水面的承包期5年，最高承包期7年。2013年3月28日，东至县招标采购管理委员会办公室作出《关于东至县大青湖生态渔业经营承包项目招标投诉的答复意见》（东招复（2013）1号），认定评标委员会成员在评标过程中存在未按照招标文件的评标标准和方法评标等情况，造成评标结果产生偏差，且无法采取补救措施予以纠正，决定由被告东至县水产局重新组织招标。原告就投诉处理决定不服对被告东至县政府提起行政诉讼，后被法院以主体不适格为由裁定驳回起诉。2013年12月，原告将东至县招标采购管理委员会办公室列为被告，向东至县法院提起行政诉讼，请求撤销前述投诉处理决定。2014年2月21日，二被告违法要求原告订立《协议》，约定“本协议生效后，乙方放弃对东至县招标采购管理委员会办公室就大青湖废标问题提起的行政诉讼”，“本协议生效后，就本协议签订前大青湖引发的一切纠纷，双方就此了结，乙方同意不会采取通过诉讼、上访等在内的任何途径提出异议”，且未告知行政诉权和起诉期限。原告认为，依据《宪法》第41条、《行政诉讼法》第2条，原告对东至县招标采购管理委员会办公室作出的招标投诉处理决定不服，以向法院提起行政诉讼等方式提出申诉控告或检举，均为宪法和法律确认的与生俱来、不可剥夺的基本权利。二被告违法要求原告订立《协议》，属于违反宪法和法律压制原告行使宪法基本权利的违法要求履行义务行为，该《协议》无效，请求法院依法撤销。
原告提供的证据为：
营业执照；
机构代码证；
证明原告主体资格。
中标公示；
延期公示通知；
证明原告参与招标并中标，有原告的主体资格。
关于招标采购管理委员会办公室等机构设立调整的通知；
6、县政务服务中心主要职责内设机构设立调整的通知；
证明招标办主体适格。
7、2013年12月7日县法院的行政起诉状及情况说明；
证明原告的起诉时间，案件没有进行实体审理。
8、向池州市中级人民法院提交起诉状的邮寄单；
9、向东至县人民法院提交起诉状的邮寄单；
证明原告希望启动诉讼程序。
10、向东至县人民政府提交的继续承包经营大青湖的报告及情况说明；
11、向东至县人民法院提交的关于撤销2014年2月21日关于大青湖委托经营协议和2014年2月26日座谈会纪要的申请及情况说明；
证明原告对协议的看法。
12、关于东至县大青湖生态渔业经营承包项目招标投标的答复意见；
证明原告有诉权。
13、东至县人民法院民事裁定书及情况说明；
证明被告方对原告施加了胁迫。
14、东至县大青湖要求重新招标的公示及情况说明；
证明东至县大青湖重新组织招标，后停止该招标活动。
15、东至县大青湖生态渔业专业合作社抗议书；
16、关于要求依法继续承包经营大青湖水面进行生态养殖的报告；
17、关于对签订大青湖生态渔业经营承包合同有关问题的声明书及情况说明；
18、关于请求撤销在胁迫情况下签订的无效协议，依法落实我社2013年招标中标结果，继续承包经营大青湖的报告；
19、向安徽省人民政府提出的“关于请求尽快解决东至县大青湖渔业生产经营权的报告”；
20、关于2013年大青湖冬捕事宜的协议书；
21、关于立即销售囤养鱼货的通知；
22、关于立即销售囤养鱼货的催告函；
23、关于张溪大桥梁以上水域再次发生打、砸、抢时间导致湖区治安秩序严重失控，已经无法进行管理的情况报告；
24关于东流镇密丰圩口发生7.31重大伤害案件的情况汇报；
25、关于要求在大青湖冬捕期间，加大对违法犯罪分子偷鱼、炸鱼打击力度的报告；
证明被告在签订协议后未保障协议有效履行。
被告东至县人民政府辩称，1、协议的签订有其特定的背景。2013年1月30日，就大青湖生态渔业经营承包经营权问题，东至县招标采购交易中心履行公开招投标程序，确认合作社为第一中标候选人，后因查明评标委员会成员在评标过程中存在未按照招标文件规定的评标标准和方法评标等情况，造成评标结果产生偏差，东至县招标采购管理委员会办公室决定依法重新组织招标，由于合作社对此产生争议，采取了占据湖面不撤离，并提起行政诉讼和进行集体赴省上访。在此过程中，为解决大青湖冬捕的迫切问题，2013年10月23日省政府法制办主持协调，主持县政府与合作社签订了《关于2013年大青湖冬捕事宜的协议书》，明确由县政府委托合作社进行大青湖2013年冬季捕捞，10月27日，为落实冬捕协议，又签订了《大青湖2013年冬季捕捞监管协议》，并组织实施。2014年省政府法制办根据双方请求，就大青湖冬捕结束后尚悬置的水面使用权争议等问题多次组织协调，2014年2月21日，经合作社请求，省政府法制办第三次组织县政府、水产局及其委托代理人安徽安泰达律师事务所主任律师宋世俊与合作社及其委托代理人安徽大学法学院陈宏光教授进行协调，主持签订了《协议》，约定由县政府将大青湖水面委托合作社2014年经营使用1年，到期由合作社无条件无争议交还资产，合作社放弃起诉招管办的行政诉讼并同意因大青湖招标引发的一切争议纠纷就此了结等内容。后水产局与合作社为落实《协议》，于2014年2月23日签订《大青湖有关资产交接协议》，2月24日签订《东至县大青湖国有水面委托经营协议》和《资产租用协议》。2015年2月12日，水产局与合作社签订《资产移交协议》，合作社向水产局交还了大青湖水面和租用的全部资产，至此，《协议》全面履行完毕。2、《协议》依法订立，合法有效，应予尊重。协商调解是合作社自主选择的争议解决方式，《协议》的签订是解决争议问题的各方真实意思表示，即使该《协议》系可诉的单方行政行为，依照修订前的《行政诉讼法》，亦超过了知道或应当知道具体行政行为之日起三个月内提出的诉讼时效期间，依法应当驳回。合作社在依约获利完毕后提起确认《协议》效力之诉，违背诚实信用原则，该诉请不应予以支持。
被告东至县人民政府向本院提交了以下证据：
1、2013年3月28日，招管办《关于东至县大青湖生态渔业经营承包项目招标投诉的答复意见》；
证明大青湖生态渔业经营承包项目评标结果公示后，因部分投标人提出质疑，招管办决定由招标人依法重新组织招标。
2、池州市中级人民法院（2013）池行初字第00002号行政裁定书；
3、安徽省高级人民法院（2013）皖行终字第00063号行政裁定书；
证明合作社不服招管办答复意见，以县政府为被告提起行政诉讼，市法院以被告主体不适格为由裁定驳回起诉，省高院驳回上诉、维持原判。
4、2013年10月23日县政府与合作社签订的《关于2013年大青湖冬捕事宜的协议书》；
5、2013年10月27日水产局与合作社签订的《大青湖2013年冬季捕捞监管协议》；
证明经双方请求省政府法制办主持协调，双方同意暂时搁置争议，对2013年冬捕问题达成协议，由县政府委托合作社进行冬捕，由水产局实施监管。
6、2014年2月21日县政府、水产局与合作社签订的《协议》；
7-9、水产局与合作社2014年2月23日签订的《大青湖有关资产交接协议》和《东至县大青湖国有水面委托经营协议》，2月24日签订的《资产租用协议》；
证明经双方请求省政府法制办主持协调，达成了一揽子解决大青湖招标引发争议的协议，至期无条件无争议交回水面及资产，合作社同意就大青湖引发的一切纠纷就此了结。
10-12、2014年2月25日合作社向水产局转帐付款的《电子转账来账凭证》及其结算票据；2015年2月12日水产局与合作社签订的《资产转交协议》；2015年4月1日水产局收购合作社监控等设施设备的付款发票；
证明双方已全面履行了协议。
被告东至县水产局辩称，1、本案诉及的《协议》的效力性不是行政诉讼法的可诉对象，依法应予驳回，且原告针对该《协议》既提起了行政诉讼，又提起了民事诉讼，系滥用诉权的行为，应依法予以制裁；2、假设本案的《协议》是行政协议，合作社要求确认协议无效的诉讼请求亦是行政诉讼的可诉对象，但其起诉已超过法定诉讼时效，依法应裁定驳回起诉；3、本案《协议》合法有效，且已实际全面履行，合作社的行为严重违反了诚实信用的基本原则，不应予以支持。
被告东至县水产局向本院提交了以下证据：
组织机构代码证、法定代表人身份证明一份；
证明被告东至县水产局的主体资格。
2、《关于2013年大青湖冬捕事宜的协议书》、《大青湖2013年冬季捕捞监管协议书》、《协议》、《大青湖有关资产交接协议》、《东至县大青湖国有水面委托经营协议》、《资产租用协议》、《资产移交协议》；
证明协议已全面履行，且该组证据的全部协议均属民事合同，并非是行政主体的行政行为，不具有行政行为和行政协议的特征和本质属性。
3、东至县人民法院（2015）东行初字第00009号行政裁定书；
证明合作社在《协议》全面履行获取实际利益后，再度对招管办提起行政诉讼，为扫除障碍，又提起确认《协议》效力之诉，不仅违反了协议约定，且严重违背了诚实信用原则。
经庭审质证，被告东至县人民政府对原告所举证据的质证意见为：对证据1-2无异议，证据3-25与本案无关联性。被告东至县水产局对原告所举证据的质证意见为：同县政府质证意见。原告对东至县人民府所举证据的质证意见为：证据1无异议，证据2-3与本案无关联，证据6-9内容无异议，但无法证明由省政府法制办协调订立，证据10-12内容无异议，但无法证明协议已完全履行。被告东至县水产局对被告东至县人民政府所举证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。原告对东至县水产局所举证据的质证意见为：证据1无异议，证据2的真实性无异议，但不能证明是双方真实意思表示，不能证明协议已完全履行，证据3真实性无异议，但不能达到其证明效力。
本院对上述证据认证如下：
原告提供的证据1-2，二被告对此均无异议，本院予以确认，证明了原告的主体资格。证据3-21的真实性合法性二被告均无异议，本院予以确认，证明了2014年2月21日《协议》签订的背景及过程。证据22-25系合作社对承包水面的管理行为，与本案无关联，本院不予确认。
被告东至县人民政府提供的证据1-12的真实性、合法性，原告与被告东至县水产局均无异议，本院予以确认，证明了2014年2月21日《协议》签订的背景及过程。
被告东至县水产局提供的证据1-3的真实性、合法性，原告与被告东至县人民政府均无异议，本院予以确认，证明了2014年2月21日《协议》签订的背景及过程。
经审理查明：2013年1月31日，东至县招标采购交易中心受被告东至县水产局委托，就大青湖生态渔业经营承包公开招标项目发布中标公示，原告东至县大青湖生态渔业专业合作社为第一中标候选人。2013年3月28日，东至县招标采购管理委员会办公室作出《关于东至县大青湖生态渔业经营承包项目招标投诉的答复意见》（东招复（2013）1号），认定评标委员会成员在评标过程中存在未按照招标文件的评标标准和方法评标等情况，造成评标结果产生偏差，且无法采取补救措施予以纠正，决定由被告东至县水产局重新组织招标。原告就投诉处理决定不服对被告东至县政府提起行政诉讼，池州市中级人民法院以主体不适格为由裁定驳回起诉，原告不服，向安徽省高级人民法院提起了上诉，安徽省高级人民法院驳回上诉、维持原裁定。后原告两次组织股东赴省信访局上访，要求对重新招标的事实与理由给出解释并授予原告2013年大青湖冬捕权。2013年10月23日，由省政府法制办主持，东至县人民政府与原告签订了《关于2013年大青湖冬捕事宜的协议书》，授予了原告2013年大青湖冬捕权。2013年10月27日，东至县水产局与原告签订《大青湖2013年冬季捕捞监管协议》，原告实施了冬季捕捞。2013年12月，原告以东至县招标采购管理委员会办公室为被告，向东至县法院提起行政诉讼，请求撤销前述投诉处理决定。2014年2月，原告再次赴省上访。2月21日，省政府法制办组织原、被告三方及其委托代理人进行协调，主持签订了涉诉《协议》，参与《协议》协调、签订的人员为：安徽省人民政府行政复议处处长张书明、东至县人民政府时任副县长李明月、东至县水产局局长黄长贵、东至县人民政府委托代理人安徽泰达律师事务所主任律师宋世俊、合作社股东胡永平、檀接兵等、合作社委托代理人安徽大学法学院陈宏光教授。《协议》主要内容为：东至县政府将大青湖水面委托合作社经营使用1年，合作社放弃起诉招管办的行政诉讼并同意因大青湖招标引发的一切争议纠纷就此了结，委托经营期满，合作社无条件配合东至县政府、水产局全面回收大青湖。2月23日，被告东至县水产局与原告签订《大青湖有关资产交接协议》，2月24日，又签订了《东至县大青湖国有水面委托经营协议》和《资产租用协议》。2015年2月1日，委托经营期满，东至县水产局与原告于2月12日签订《资产移交协议》，并移交了相关财产。2015年5月20日，原告向本院提起诉讼，要求确认2014年2月21日与被告签订的《协议》无效。
本案的争议焦点为：1、涉诉《协议》的性质系行政合同还是民事合同；2、《协议》是否违反了意思自治的原则；3、《协议》内容是否违反了宪法与法律赋予公民与法人的申诉、控告与诉讼权利，是否应确认为无效。
本院认为：2014年2月21日签订的《协议》系被告东至县人民政府、东至县水产局为了实现对大青湖水资源管理的目标，与原告之间经过协商一致签订的行政合同，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理案件的范围。《协议》有各方当事人及其委托代理人、安徽省知名律师、学者参与签订，且实体权益全面履行完毕，无任何证据表明《协议》的签订违反了意思自治的原则。申诉、控告与诉讼系宪法与法律赋予公民与法人的基本权利，公民与法人可自由行使，原告对《协议》约定的实体权益条款未提出异议并已实际履行，限制权益的五、六条款又不具有实际的法律约束力，且原告已实际行使了其权益，《协议》的主体内容是双方真实意思表示，合法有效。综上，原告关于《协议》系被告剥夺其基本权利、违法要求履行义务，应确认为无效的诉讼理由不能成立，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告东至县大青湖生态渔业专业合作社的诉讼请求。
诉讼费50元，由原告东至县大青湖生态渔业专业合作社负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 胡善慧
审 判 员 朱晓琳
代理审判员 查妙甜
二〇一五年十二月七日
书 记 员 王 群
依据的法条：
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。