广东省韶关市曲江区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）韶曲法行初字第34号
原告：朱新妹，女，汉族，住址：韶关市武江区西联镇。
委托代理人：严丹，韶关市法律援助处法律援助律师。
委托代理人：张少华，韶关市法律援助处法律援助律师。
被告：韶关市武江区西联镇人民政府。地址：韶关市武江区西联镇。
法定代表人：粟健，该镇镇长。
委托代理人：丘韶财，该镇司法所负责人。
委托代理人：吕志勇，广东秦唐律师事务所律师。
被告：韶关市武江区人民政府。地址：韶关市武江区。
法定代表人：黄建华，区长。
委托代理人：朱唯，韶关市武江区法制局副局长。
原告朱新妹不服被告韶关市武江区西联镇人民政府于2015年6月8日作出的韶武西府（2015）12号《行政处理决定书》及被告韶关市武江区人民政府于2015年8月24日作出的韶武府（2015）7号《行政复议决定书》而诉被告韶关市武江区西联镇人民政府、韶关市武江区人民政府行政确认纠纷一案，本院依据广东省韶关市中级人民法院（2015）韶中法行辖字第31号《行政裁定书》的裁定，于2015年10月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年11月27日公开开庭审理了本案。原告朱新妹及委托代理人严丹、张少华，被告韶关市武江区西联镇人民政府委托代理人丘韶财、吕志勇，被告韶关市武江区人民政府委托代理人朱唯到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告朱新妹诉称：原告于2014年向被告韶关市武江区西联镇人民政府申请确认其为西联镇赤水村民委员会集体经济组织成员，被告对申请内容未作出实体处理。原告于2014年8月21日诉至武江区人民法院，案号为（2015）韶武法行初字第23号，法院责令韶关市武江区西联镇人民政府作出具体行政行为。2015年6月8日，被告韶关市武江区西联镇人民政府作出《行政处理决定书》（韶武西府（2015）12号），对原告申请集体经济成员资格不予确认。原告不服，向被告韶关市武江区人民政府提起行政复议。2015年8月24日，被告韶关市武江区人民政府作出《行政复议决定书》（韶武府（2015）7号），维持被告韶关市武江区西联镇人民政府作出的《行政处理决定书》（韶武西府（2015）12号）。原告对被告韶关市武江区人民政府、被告韶关市武江区西联镇人民政府的行政处理均不服。
原告认为，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《农业法》第七十七条及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条的规定，被告没有依法履行职责、没有对原告提出的请求作出实体处理，该做法与上述法律、法规和规章不符，属于行政不作为。被告的行为严重侵害了原告合法权益，特向贵院提起诉讼，请求法院撤销被告韶关市武江区西联镇人民政府于2015年6月8日作出的《行政处理决定书》（韶武西府（2015）12号）及韶关市武江区人民政府于2015年8月24日作出的《行政复议决定书》（韶武府（2015）7号），依法判令被告履行法定职责，对原告申请确认集体经济组织成员资格作出具体行政行为，并由被告承担本案诉讼费用。
原告对其主张提供证据如下：1、身份证复印件及户口本信息；2、韶武西府（2015）12号《行政处理决定书》；3、韶武府（2015）7号《行政复议决定书》；4、（2015）韶武法行初字第23号《行政判决书》；5、（2014）韶中法行终字第51号《行政判决书》。
被告韶关市武江区西联镇人民政府辩称：一、无法律明文授权镇政府可以对集体经济组织成员资格进行行政确认，法无明文规定不得为，我府不进行行政确认不是行政不作为。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条规定，“农村集体经济组织，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”该规定中，政府只有指导、监督、服务和维护其合法权益的职能，并不具有对农村集体经济组织成员的成员资格进行确认的职能。行政行为人的任何一项行政行为必须于法有据，公权利是法无授权不可为，对“集体经济组织成员资格”的所谓行政确认并无法律的明文授权，因此我府无权进行此项行政确认，我府所做的《行政处理决定书》于法有据，应予以维持。二、《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》不能作为村民资格行政确认及行政复议前置的合法依据。广东省高级人民法院［转发《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发﹤省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见﹥的通知》的通知］、《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发﹤省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见﹥的通知》、《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》，不是《中华人民共和国立法法》规定的法律、行政法规、地方性法规和规章，不能作为行政复议前置的法律依据，关于行政复议前置的规定，只有法律才能作出，不能以行政部门的一个通知或意见就创立一项行政权力授权或一项行政复议前置的程序规定。原告完全可以直接起诉村集体组织，在民事诉讼案由中也有一项，就是侵害集体经济组织成员权益纠纷。三、请求对《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》关于“先行政处理、后行政复议、再行政诉讼”的有关内容进行合法性审查。我府认为法院适用的广东省高级人民法院［转发《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发﹤省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见﹥的通知》的通知］不能作为行政复议前置依据，也不能作为行政确认的法律授权，不应当适用该《意见》作为行政确认职权的合法依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，请求对该《意见》的合法性一并进行审查。
综上所诉，我府无法定授权可以对集体经济组织的成员资格作出行政确认，行政诉讼及行政复议也并非属于集体经济组织成员权益受侵害后处理的法定必经程序，此类纠纷应当由当事人通过民事诉讼进行解决，不应当将行政单位纠缠在内，且政府部门也无力处理此类纠纷。请求贵院充分考虑并采纳我府的意见，驳回原告的诉讼请求。
被告韶关市武江区西联镇人民政府对其主张没有提交书面证据。
被告韶关市武江区人民政府辩称：原告出生于武江区西联镇赤水村民委员会上门村66号，婚后户籍没有迁出，仍在本村生产生活。原告房屋已被征收，未获村集体分配安置房。因此原告向被告西联镇人民政府提出申请，要求西联镇人民政府确认其集体经济组织成员资格，享受集体经济组织成员待遇的权利。西联镇人民政府于2015年6月8日作出韶武西府（2015）12号《行政处理决定书》，认定对原告的集体经济组织成员资格申请不予确认，原告应向所在集体经济组织书面提出确认集体经济组织成员资格的主张。原告对此处理不服，向我府申请行政复议。
我府认为根据广东省人民政府令第189号《广东省人民政府关于修改﹤广东省农村集体经济组织管理规定﹥的决定》第四条：“农村集体经济组织所在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项”。第九条：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定”。上述规定明确了集体经济组织依法享有经营自主权和决定经营管理事项的权利，同时该规定仅赋予政府具有领导、监督和服务的权利，而没有明确规定政府具有对集体经济组织成员资格的确认权。原告是否具有集体经济组织成员资格与原告的切身利益关系重大，其集体经济组织成员资格的确认权应在社委会和成员大会。因此，西联镇人民政府依据上述有关法律规定，对原告提出的集体经济组织成员资格申请不予确认。所以我府依据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定于2015年8月24日作出《行政复议决定书》（韶武府（2015）7号），维持了西联镇人民政府2015年6月8日作出的《行政处理决定书》（韶武西府（2015）12号）。
综上所述，西联镇人民政府作出的韶武西府（2015）12号《行政处理决定书》认定事实清楚、适用法律正确，我府依法作出复议决定维持上述行政行为并无不当，因此，原告请求撤销西联镇人民政府的韶武西府（2015）12号《行政处理决定书》及我府所作出的复议决定理由不充分。我府请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，作出公正的判决。
被告韶关市武江区人民政府对其主张没有提交书面证据。
经审理查明：原告朱新妹从1960年出生至今，其户籍一直在韶关市武江区西联镇赤水村委会上门村小组，无户口迁入迁出情况，并以赤水村委会村民身份参加农村合作医疗。1984年10月10日，原告朱新妹同其丈夫结婚，生育四名子女，子女均以赤水村户籍上学。原告朱新妹及其丈夫婚后均按要求履行计划生育义务。1999年12月，原告朱新妹与其弟弟朱民国共同承包土地，承包土地的户主为朱民国，且按照国家政策履行缴交公粮等义务。2000年，原告朱新妹从原户口分户，但户口地址未发生改变。2008年，因修建高铁，原告所在村委会土地被大量征收，村委会以原告朱新妹“已出嫁”为由没有分配补偿款给原告。2013年，原告朱新妹所在村委会分配安置房（30m2／人），但分配对象也不包括原告。原告朱新妹对此不服，向被告韶关市武江区西联镇人民政府（下称西联镇人民政府）书面申请确认其为武江区西联镇赤水村民委员会集体经济组织成员，并享有与其他集体经济组织成员同等福利待遇。对此，被告西联镇人民政府以信访答复的形式回复原告，但未对原告的申请内容作出实体处理。原告朱新妹认为被告西联镇人民政府的行为属于行政不作为，故原告朱新妹于2014年8月21日诉至韶关市武江区人民法院，要求判决被告西联镇人民政府作出行政行为。2014年9月18日，韶关市武江区人民法院作出（2014）韶武法行初字第31号《行政判决书》，责令被告西联镇人民政府于判决书生效之日起60日内作出具体行政行为。2014年11月18日，被告西联镇人民政府重新作出《答复》，建议原告朱新妹“依法书面向所在的集体经济组织申请确认集体经济组织成员资格”。原告朱新妹不服，再次向韶关市武江区人民法院提起诉讼，请求法院依法撤销被告作出的《答复》，并请求被告西联镇人民政府作出“确认原告为韶关市武江区西联镇赤水村集体经济组织成员，并享有与其他成员享有同等福利待遇”的具体行政行为。2015年4月7日，韶关市武江区人民法院作出（2015）韶武法行初字第23号《行政判决书》，判决“一、撤销被告韶关市武江区西联镇人民政府于2014年11月18日作出的《答复》。二、责令被告韶关市武江区西联镇人民政府于本判决生效之日起60日内对原告朱新妹的申请事项作出具体行政行为”。2015年6月8日，被告西联镇人民政府再次重新作出韶武西府（2015）12号《行政处理决定书》，内容为“一、根据2013年6月20日广东省人民政府令第189号《广东省人民政府关于修改﹤广东省农村集体经济组织管理规定﹥的决定》第四条：农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。该规定明确了集体经济组织依法享有经营自主权和决定经营管理重大事项的权力，同时也赋予政府指导、监督和服务的权利和义务。但是，该规定仅赋予政府具有领导、监督和服务的权利和义务，而没有明确规定政府具有对集体经济组织成员资格的确认权。二、根据2013年6月20日广东省人民政府令第189号《广东省人民政府关于修改﹤广东省农村集体经济组织管理规定﹥的决定》第九条：农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定；第十五条规定：实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定、经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定；韶武府办（2008）59号《关于印发武江区农村集体经济组织管理规定实施细则的通知》第六条第三款规定：集体经济组织成员资格经社委会和成员大会投票表决。依据以上规定，申请人是否具有集体经济组织成员资格与申请人的切身利益关系重大，其集体经济组织成员资格的确认权在社委会和成员大会。所以，申请人请求确认经济组织成员资格问题应提交该集体经济组织成员大会讨论决定或经社委会和成员大会投票表决予以表决。根据《广东省人民政府关于修改﹤广东省农村集体经济组织管理规定﹥的决定》和《关于印发武江区农村集体经济组织管理规定实施细则的通知》的相关规定，本府决定如下：一、本府对申请人的集体经济组织成员资格不予确认；二、申请人申请确认经济组织成员资格的主张应书面向所在集体经济组织提出”。原告朱新妹对该处理决定不服，向被告韶关市武江区人民政府申请复议，2015年8月24日，被告韶关市武江区人民政府作出韶武府（2015）7号《行政复议决定书》，决定维持韶武西府（2015）12号《行政处理决定书》，原告朱新妹仍不服，遂以两被告的行政行为侵害了原告合法权益为由，向法院提起行政诉讼，请求法院撤销被告韶关市武江区西联镇人民政府作出的韶武西府（2015）12号《行政处理决定书》及韶关市武江区人民政府作出的韶武府（2015）7号《行政复议决定书》、依法判令被告履行法定职责对原告申请确认集体经济组织成员资格作出具体行政行为并由两被告承担本案诉讼费用。
经庭审质证，被告对原告提交的证据仍持答辩意见。
本院认为：被告韶关市武江区西联镇人民政府作出的韶武西府（2015）12号《行政处理决定书》及韶关市武江区人民政府作出的韶武府（2015）7号《行政复议决定书》行政行为不合法。
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”及《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”、第二十七条规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”、《中华人民共和国农业法》第七十七条规定：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合理要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”、第五条“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”、第十五条“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经委员会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”、第十六条：“农村集体经济组织成员享有以下权利：（一）依法行使选举权、被选举权和表决权；（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益；（三）承包集体经济组织的土地及其他资产；（四）对集体经济组织公开招标的项目，在同等条件下有优先权；（五）监督集体经济组织的经营管理活动，提出意见和建议，查阅成员大会或者成员代表会议的会议记录、财务会计报告等；（六）法律、法规、规章和组织规章规定的其他权利。”第十七条：“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务”。从上述众多的法律及规定可以看出，村民的合法权益依法应受到保护，村民自治是在宪法和法律框架内运行的自治，村民会议是法律确定的村民行使自治权的表现形式，村民资格是公民的一种基本权利，关系到村民的经济、政治、民主等权利，村民委员会不能以村民自治为理由而通过村民表决的方式剥夺村民农村集体经济组织成员的资格。原告朱新妹在本村集体经济组织的村民自治管理活动中遇到集体经济组织存在损害自己合法权益的问题，依照合法途径要求被告西联镇人民政府行使职责保护自己的合法权益，被告西联镇人民政府作为基层一级人民政府依照上述法律及规定依法具有维护村民合法权益不受侵害的责任，被告西联镇人民政府认为原告这种请求确权之诉不属镇政府职权范围依法无据，又将该问题推回给原告所在集体经济组织，被告西联镇人民政府的行为是典型的推诿行为，按《广东省农村集体经济组织管理规定》的有关规定，村委、农村集体经济组织社可以对成员的资格进行认定，但不能损害成员的权益，如一方成员权益受损，受损方有权向上一级政府主张权益，上级政府应在查明事实的基础上依法对原告是否具有农村集体经济组织成员资格作出处理决定。据此，被告西联镇人民政府作出的韶武西府（2015）12号《行政处理决定书》主要证据不足，依法应予撤销。被告武江区人民政府作为复议机关，没有尽到复议机关严格把关的作用而作出韶武府（2015）7号《行政复议决定书》维持被告西联镇人民政府的行政行为，该复议决定不具合法性，依法也应予撤销。
此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第二款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”的规定，被告西联镇人民政府、武江区人民政府在收到本院依法送达的起诉状副本后至庭审期间均未向本院提供据以作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件，据此，可认定被告西联镇人民政府、武江区人民政府作出本案被诉行政行为没有相应证据，依法均应予撤销。
最后是被告西联镇人民政府在答辩状提出“请求对《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》关于“先行政处理、后行政复议、再行政诉讼”的有关内容进行合法性审查”的问题。2006年间，广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅为维护我省广大农村妇女的合法权益，促进我省农村社会和谐稳定，切实维护农村妇女土地等问题，批准转发《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发﹤省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见﹥的通知》一文，该文对我省“各地级以上市党委、人民政府，各县（市、区）党委、人民政府，省委各部委，省直各单位，省各人民团体，中直驻粤各单位”等部门在实际工作中处理和解决该类矛盾和纠纷具有实际而普遍的指导意义，而批准转发的发文单位作为“中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅”在本省辖区内批准执行该文也未超出辖区范围，故该文具有合法性。
综上所述，原告朱新妹诉求本院撤销被告韶关市武江区西联镇人民政府作出的韶武西府（2015）12号《行政处理决定书》、被告韶关市武江区人民政府作出的韶武府（2015）7号《行政复议决定书》及判令被告履行确认集体经济组织成员资格法定职责理由充分，于法有据，本院应予支持，被告韶关市武江区西联镇人民政府、被告韶关市武江区人民政府诉请本院驳回原告朱新妹诉求理据不足，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决如下：
一、撤销被告韶关市武江区西联镇人民政府2015年6月8日作出的韶武西府（2015）12号《行政处理决定书》。
二、撤销被告韶关市武江区人民政府2015年8月24日作出的韶武府（2015）7号《行政复议决定书》。
三、责令被告韶关市武江区西联镇人民政府在本判决生效之日起六十日内就原告朱新妹“申请确认集体经济组织成员资格的请求”事项重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告韶关市武江区西联镇人民政府、被告韶关市武江区人民政府各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审判长 冯伟强
审判员 晏玉娟
审判员 卢 苇
二〇一五年十二月一日
书记员 叶 娴