淮安市淮安区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）淮法车民初字第1210号
原告淮安市淮安区车桥镇丰年村村民委员会，住淮安区车桥镇丰年村。
法定代表人吴兆龙，该村民委员会主任。
委托代理人王立法，江苏淮海潮律师事务所律师。
被告赵镇雷。
第三人江苏浩雷管道有限公司，住所地淮安市淮安区车桥镇丰年村。
法定代表人赵欣蕾，该公司总经理。
原告淮安市淮安区季桥镇长流村村民委员会（以下简称丰年村委会）诉被告赵镇雷、第三人江苏浩雷管道有限公司土地租赁合同纠纷一案，本院于2015年8月17日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告淮安市淮安区车桥镇丰年村村民委员会的委托代理人王立法到庭参加诉讼，被告赵镇雷及第三人江苏浩雷管道有限公司经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告丰年村委会诉称，为发展镇域经济，原、被告于2011年5月9日签订书面协议书一份，约定原告将村集体所有的位于工业集中区中29亩的集体土地使用权提供给被告从事管道制品的生产与销售。被告按每亩每年760元向原告支付土地使用费，以后每一年每亩增加10元。协议签订后，原告向被告通过了29亩土地使用权，但被告没有按协议的约定于当年项目竣工投产，至今也没有完成项目建设，导致土地闲置近5年，既没有产生项目效益，也没有按协议约定支付土地使用费。为维护农民的合法权益，盘活闲置土地，发展村集体经济，故请求法院判决：一、依法确认原、被告双方于2011年5月9日签订的协议无效，返还被告使用的工业集中区29亩村集体所有地使用权；二、依法判决被告赔偿原告相当于双方约定的土地使用费损失人民币113100元；三、被告承担本案全部诉讼费用。
被告赵镇雷未作答辩。
第三人江苏浩雷管道有限公司未作答辩。
经审理查明，2011年5月9日，原告丰年村委会（以下简称甲方）和被告赵镇雷（以下简称乙方方）签订《协议书》一份，协议内容如下：为加快发展镇域经济，甲乙双方本着互惠互利的原则，经平等协商，在车桥镇丰年村境内工业集中区新版管道制品销售生产显目，双方达成如下协议。一、项目名称：管道制品（后称待核准后确定）；二、投资规模：6000万元人民币；三、占地面积：29亩；四、甲方的权利和义务1、协助办理相关证照（费用由乙方承担）。2、确保项目在兴建和生产经营中不受无故干扰。3、项目地点保证“三通一平”；五、乙方的权利和义务1、乙方投资的项目，应在本地纳税。享受楚州区企业税收的优惠政策。2、严格执行环保和安全生产“三同时”的规定，确实做好环保和安全生产工作。3、配合甲方做好统计工作。4、土地使用费按每亩每年760元结算给甲方，以后每一年每亩地增加10元。协议签订是一次性交情当年土地使用费，以后在每年的元月三十日前交清当年的土地使用费。5、协议签订后，乙方要抓紧建设，保证在当年竣工投产；六、本合同一订伍拾年，即从2011年五月九日起至2061年五月九日止；七、本合同未尽事宜，甲乙身份可另立补充协议；八、本合同一式叁份，甲乙双方各执一份，备案一份。并经双方盖章（签字）后生效。甲方淮安市淮安区车桥正丰年村村民委员会，法定代表人胡为杰，乙方赵镇雷，签约时间2011年5月9日”。合同签订后，原告丰年村委会按约将土地交给被告赵镇雷，被告赵镇雷没按合同约定给付原告分文租金。2015年8月17日，原告向本院提起诉讼。审理中，原告变更诉讼请求，要求被告按合同约定给付原告自2011年5月9日起至2015年5月8日止的土地占用费89900元。
另查明，本案诉争土地至今未办理农用地转为建设用地的转用审批手续。2011年5月23日，被告赵镇雷与李雪琴成立江苏浩雷管道有限公司。现在江苏浩雷管道有限公司在本案诉争土地上建成门卫室及办公楼框架，至今该门卫室及办公楼框架没有相关批准手续，也未全部建设完成。本案诉争土地一直由第三人江苏浩雷管道有限公司实际占有、控制，江苏浩雷管道有限公司也未实际运营、投产。
上述事实，有原告陈述，原告提供的协议书、企业登记资料查询表，本院调查的照片一组等证据在卷，经本院审查，予以确认。
本院认为，违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报（乡）镇人民政府批准村民会议由本村18周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有2／3以上农户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应办理转用审批手续。
原告作为村民委员会将集体所有的土地租赁给本集体经济组织人员以外的被告，未召开村民会议，且原告与被告签订的协议书约定将农业用地变更为建设用地，第三人亦未在法庭辩论结束前向本院提供农用地转为建设用地的转用审批相关手续，故原、被告所签订的土地租赁合同，违反法律、国家政策及行政法规的规定而无效。因原、被告签订的协议书无效，故被告应当返还原告租赁的土地，但因第三人在被告租赁的土地上建成没有建筑规划许可证、土地使用许可证等批准手续的门卫室及办公楼框架，其法律关系性质已发生变化，返还土地已不可能，原告在本院依法行使释明权后仍不变更诉讼请求，故本院对原告主张被告返还29亩村集体所有地使用权的诉讼请求不予支持。第三人江苏浩雷管道有限公司在被告租赁土地上建成的门卫室及办公楼框架应由相关行政部门依行政法规予以处理。虽原、被告签订的协议无效，但被告一直实际占有、控制该土地，故被告应按合同约定支付原告实际占用费用。原告主张被告按合同约定给付原告自2011年5月9日起至2015年5月8日止的土地占用费89900元，符合法律规定，本院予以支持。因被告赵镇雷及第三人江苏浩雷管道有限公司未到庭参加诉讼，故如原、被告及第三人江苏浩雷管道有限公司有其他经济纠纷，可另案主张。被告赵镇雷、第三人江苏浩雷管道有限公司经本院公告传唤，无正当理由，未到庭参加诉讼，视为放弃其诉讼权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十二条、第十五条、第四十四条、《中华人民共和国村民委员会组织法》条、第二十一条、《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条、第五十六条、第五十七条、第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决如下：
一、原告淮安市淮安区车桥镇丰年村村民委员会与被告赵镇雷于2011年5月9日签订的《协议书》无效；
二、被告赵镇雷于本判决生效后十日内给付原告淮安市淮安区车桥镇丰年村村民委员土地占用费89900元；
三、驳回原告淮安市淮安区车桥镇丰年村村民委员会的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案案件受理费2562元，由被告赵镇雷负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费（收款人：淮安市财政局综合处；开户银行：江苏省淮安市农行城中支行；账号：34×××54）。
审 判 长 李 扬
代理审判员 牛金龙
人民陪审员 贺永安
二〇一六年一月十五日
书 记 员 左 斌