云南省富宁县人民法院行 政 判 决 书（2016）云2628行初3号原告黄福华，男，壮族，1957年6月12日出生。委托代理人李永祥，力信达法律服务所法律工作者，特别授权代理。被告富宁县剥隘镇人民政府。住所地：富宁县剥隘镇街上。法定代表人梁武志，镇长。委托代理人吴光明，男，系剥隘镇人民政府副镇长，特别授权代理。委托代理人黄一健，云南恒沁律师事务所律师，特别授权代理。原告黄福华不服被告富宁县剥隘镇人民政府于2015年11月27日作出的剥政行罚字〔2015〕10号行政处罚决定书，于2016年3月14日向本院提起诉讼。本院同日立案后于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、开庭传票等。本院依法组成合议庭，于同年4月13日公开开庭审理了本案。原告黄福华及其委托代理人李永祥，被告富宁县剥隘镇人民政府的委托代理人吴光明、黄一健到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告富宁县剥隘镇人民政府于2015年11月27日作出剥政行罚字〔2015〕10号行政处罚决定书，认定黄福华非法占用的国有土地位于剥隘镇集镇总体规划区域内的剥隘镇商贸街19号宗地。黄福华在未办理规划审批手续（《建设工程规划许可证》或者《乡村建设规划许可证》）的情况下，擅自在该宗地内建盖房屋。经现场勘验，黄福华占用国有土地总面积为40平方米，目前正在挖筑地基。其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和第四十一条的规定，构成违法行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和第六十五条的规定，作出如下处罚：一、责令立即停止建设。二、对于已建部分，限自接到处罚决定书之日起3日内自行拆除。原告黄福华诉称，原告系广西百色水库富宁库区的移民，经富宁县移民工作局于2001年4月16日核定颁发《移民手册》给原告，根据国家法律和政策规定，原告享受移民待遇权利。国家建设水库时，征用到原告原位于剥隘镇仁爱路27号的房屋和土地（富国用（97）字第2166号《国有土地使用证》，土地使用面积为267.85平方米和土申证字（1989）第139号《城镇土地使用权申报证明书》，土地使用面积为262平方米）,原告持有土地使用证和房产证为依据。2010年1月8日富宁县人民政府作出富政复〔2010〕4号文件，分配剥隘镇商贸街18号宗地给原告作为宅基地使用。而早在2007年，原告就在18号宅基地建盖房子居住至今。2015年10月，原告撤除旧房子重建，被告无故干涉原告建房，在没有合法手续和程序的情况下，被告于2015年11月27日作出剥政行罚字〔2015〕10号行政处罚决定书，责令原告停止建设和对于已建部分自行拆除的行政行为。因原告已合法取得18号宅基地并居住了8年时间，期间并没有任何机关或个人来干涉，现被告作出的行政处罚决定，程序违法，实体无事实和法律依据，侵犯了原告的合法权益。特依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，向人民法院提起诉讼，请求人民法院判决撤销被告富宁县剥隘镇人民政府于2015年11月27日作出剥政行罚字〔2015〕10号行政处罚决定书；本案诉讼费由被告承担。原告为支持自己的诉讼请求，向本院提交了如下证据：1号证据原告身份证及户口本复印件，用以证明原告主体资格及家庭成员关系事实；2号证据移民登记手册复印件，用以证明原告具备移民主体资格，应当享受移民的待遇；3号证据国有土地使用证和私有房产所有证复印件，用以证明原告依法取得土地使用权和房产权的事实，并且该土地和房产已经被征收，政府安置剥隘商贸街18号宗地给原告的事实。4号证据富政复〔2010〕4号文件复印件，用以证明原告合法取得18号宗地的事实。5号证据照片一张，用以证明原告取得18号宗地之后在该地建房居住至今，现原告在该地建房。6号证据剥政行罚字〔2015〕10号行政处罚决定书复印件，用以证明被告无权作出处罚决定书，且该处罚决定程序和实体违法，违反移民相关政策。被告富宁县剥隘镇人民政府辩称，一、原告的违法事实清楚，被告在权限内作出的〔2015〕10号行政处罚决定程序合法、适用法律正确，应予维持。2015年10月15日，剥隘镇国土所和村镇规划服务中心在监督检查过程中，发现原告在剥隘镇商贸街19号宗地挖桩建房，经调查，原告没有取得《建设工程规划许可证》或者《乡村建设规划许可证》，检查人员将检查情况进行登记，形成《富宁县剥隘镇案件来源登记表》呈镇人民政府立案调查。同日将原告的违法建设情况登入《富宁县剥隘镇行政案件立案审批表》，经领导审批，同意对原告的违法行为立案进行调查。立案后，剥隘镇人民政府指派工作人员向原告进行调查，到违法现场进行勘验，并制作了《调查笔录》和《现场勘验笔录》，因原告认为政府少分宅基地给自己，拒绝在《调查笔录》和《现场勘验笔录》签字。经调查，原告未取得《建设工程规划许可证》或者《乡村建设规划许可证》，涉嫌在规划区内违法建设，被告于2015年10月15日向原告送达剥建责停通字（2015）第2号《停止建设通知书》，责令原告停止建设，原告以政府少分给其宅基地为由拒绝签收。被告送达《停止建设通知书》后，原告不听劝阻，继续建设。2015年11月13日，被告向原告送达（2015）第10号《停止建设通知书》和剥政责拆通字（2015）第1301号《限期拆除通知书》，原告仍拒绝签收。经多次责令原告停止建设未果，被告拟对原告进行行政处罚，先后于2015年11月19日、20日向原告送达《富宁县剥隘镇人民政府行政处罚事先告知书》、《富宁县剥隘镇人民政府行政处罚听证告知书》、《富宁县剥隘镇人民政府行政处罚陈述、申辩权利告知书》，告知原告拟处罚的事实、理由和依据，告知原告有陈述、申辩的权利和申请听证的权利，因原告不申请听证，放弃申述、申辩权利，被告于2015年11月26日领导班子集体讨论后于次日作出剥政行罚字〔2015〕10号《富宁县剥隘镇人民政府行政处罚决定书》，对原告的违法建设行为进行处罚。以上所有法律文书，原告均拒绝签收，被告在见证人的见证下留置送达给原告。根据《城乡规划法》第六十五条的规定，被告具有作出上述行政处罚决定的法定职权，被告依据《行政处罚法》第三十条的规定，对原告的违法事实进行调查，作出行政处罚决定前，依据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，预先告知原告拟处罚的事实和依据，告知原告有陈述、申辩和申请听证的权利，在履行所有行政处罚前置程序后，经集体讨论，作出处罚。故被告作出的剥政行罚字〔2015〕10号《富宁县剥隘镇人民政府行政处罚决定书》主体、权限、内容及程序均符合法律的规定。二、原告的诉讼目的在于行政补偿而非行政处罚。原告认为自己在剥隘镇商贸街18号宗地上建房，但实际上原告建房的范围已经超出18号宗地的范围，已经占用了19号宗地的40平方米。原告认为的建房范围（含18号宗地和19号宗地的40平方米）属于其使用范围，但富宁县人民政府并没有将19号宗地中的40平方米划给其使用，被告认为，是否应当将19号宗地中的40平方米划给原告使用不在被告的权限范围，原告应找有相应权限的机关解决。综上所述，原告违反村庄区域规划违法建房，无视国家法律，将个人利益凌驾于公共利益之上，被告依法作出行政处罚，是其违法应该付出的代价，被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求，以维护国家利益、公共利益及法律的尊严。被告富宁县剥隘镇人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据（均为复印件）：1号证据案件来源登记表、行政案件立案审批表，用以证明被告在监督检查过程中发现原告涉嫌违法建设，经领导审批同意立案对原告的违法行为进行调查。2号证据执法证、调查笔录、现场勘验笔录、现场勘验照片，用以证明立案后，被告派出工作人员对原告违法建设行为进行调查，对违法现场进行勘验，经调查，确认原告未取得《乡村建设规划许可证》违法建设的事实。3号证据停止建设通知书、行政文书送达回执，用以证明经调查，原告的行为涉嫌违法建设，被告分别于2015年10月15日、同年11月13日向原告送达停止建设通知书，原告拒绝签收，工作人员在见证人的见证下留置送达。4号证据限期拆除通知书、行政文书送达回执，用以证明经责令停止建设，原告不听劝阻，被告与2015年11月13日向原告送达限期拆除通知书，原告拒绝签收，工作人员在见证人的见证下留置送达。5号证据行政处罚事先告知书、行政处罚陈述、申辩权利告知书、行政处罚听证告知书，行政文书送达回执，用以证明因原告不听劝阻，继续违法建设，被告拟对原告违法行为作出行政处罚，在处罚前先后于2015年11月19日、20日向原告送达《富宁县剥隘镇人民政府行政处罚事先告知书》、《富宁县剥隘镇人民政府行政处罚听证告知书》、《富宁县剥隘镇人民政府行政处罚陈述、申辩权利告知书》，告知原告拟处罚的事实、理由和依据，告知原告有陈述、申辩的权利和申请听证的权利，原告拒绝签收，工作人员在见证人的见证下留置送达。6号证据黄福华全户人员简表、富宁县人民政府关于剥隘镇集镇总体规划修编的批复、富宁县剥隘镇集镇总体规划修编审议决议、规划图、通告、通告宣传张贴照片、剥隘国土所证明、富宁县国土资源局责令停止土地违法行为通知书、行政处罚案件集体讨论记录，用以证明被告在告知原告享有陈述、申辩的权利和申请听证的权利，因原告放弃陈述、申辩，也不申请听证，被告领导班子在承办人调取的相关证据基础上，集体讨论对原告的违法建设行为进行处罚。7号证据行政处罚决定书、行政文书送达回执，用以证明被告于2015年11月27日作出剥政行罚字〔2015〕10号行政处罚决定书，对原告的违法行为作出处罚，告知原告享有相应的救济权利和救济渠道，原告拒绝签收，工作人员在见证人的见证下留置送达。经庭审质证，被告对原告提交对1、2号证据无异议。对3号证据真实性无异议，但是与本案没有关联性。对4号证据的真实性无异议，但是18号宗地的面积是90平方，本案被告所作出的处罚是针对原告违法占用19号宗地所作出的处罚。对5号证据有异议，照片所反映的是临时建筑，当时原告已经有占用到19号宗地的事实。剥隘老镇刚开始搬迁时每家每户搭建的临时建筑都有违法占用土地的情形，但是政府当时认为是临时建筑就没有处罚。对6号证据的待证事实有异议，被告已经举证证明该行政处罚决定是合法的。原告对被告提交的1号证据有异议，认为镇政府没有职权对原告违法占用土地行为作出行政处罚。对2号证据有异议，认为执法人员没有执法权限，对政府的现场勘查笔录有异议，认为政府没有对原告进行询问。对现场照片的真实性无异议，但是该照片不能证实原告违法占用土地的事实。对3号证据有异议，认为停止建设通知书上没有送达人的签字，该送达程序违法。且原告方也没有收到任何材料，原告也没有拒绝签收。对4号证据有异议，认为原告没有收到材料。对5号证据有异议，认为原告并没有收到，也没有拒绝签收，该送达程序违法。对6号证据中的第一小组无异议，对第二、三小组证据有异议，认为该文件是在2013年作出的，而原告是在2010年就取得土地使用权，该文件是在原告取得土地使用权之后作出的。对第四小组证据有异议，认为国土所的证明也是在2015年作出的，但是原告已经在2010年就取得了18号宗地的土地使用权，该证明不客观真实。对第五、六小组证据有异议，认为县国土资源局已经受理了，应该由县国土资源局来处理，因此剥隘镇政府无主体资格作出行政处罚。对7号证据有异议，认为镇政府无处罚主体资格。本院对上述证据认证如下：原告提交的1、2、3、4号证据来源合法，内容客观真实，与本案有关联性，予以采信。5号证据无其他证据相互印证，不能证明待证事实，不予采信。6号证据来源合法，与本案有关联性，予以采信。被告提交的1—7号证据，不能证明被告所作出的行政行为的合法性，不予采信。理由如下：本案被告认定原告违法的事实有：一、黄福华非法占用位于剥隘镇集镇总体规划区域内的剥隘镇商贸街19号宗地（国有土地）；二、黄福华未办理规划审批手续（未取得《建设工程规划证》或者《乡村建设规划许可证》）的情况下，擅自在剥隘镇集镇总体规划区域内的剥隘镇商贸街19号宗地建房。根据职权法定原则，行政机关的职权来自法律的授予，法律是行政机关行使权力和确定行政机关权力范围的依据，法律没有授予行政机关的职权，行政机关不得行使；超出法律授权范围，行政机关不享有对有关事务的管理权，否则属于超越职权。本案中，被告不具有查处非法占用土地的职权，因为根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”的规定，被告非县级以上人民政府土地行政主管部门，不具有查处非法占用土地的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，再结合本案的事实来看，被告不具有对黄福华违反规划建设进行查处的法定职权。第一，黄福华不是农村村民，其所建盖的住房不属于农村村民住宅建设；第二，黄福华不是在“乡、村庄规划区内”进行建设，而是在剥隘集镇规划区内建设，根据上述法律规定，在城市、镇规划区内的违法建设的查处职权主体应为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，而不是乡、镇人民政府。综上所述，被告不具有作出本案行政处罚的主体资格，其对黄福华行使处罚时，违背了上述法律规定，属越权行政，所作出的行政行为违法，故其提交的证据不能证明行政行为的合法性，本院不予采信。经审理查明，原告系广西百色水库富宁库区的移民，经富宁县移民工作局于2001年4月16日核定颁发《移民手册》给原告，根据国家法律和政策规定，原告享受移民待遇权利。国家建设百色水库时，征用到原告原位于剥隘镇仁爱路27号的房屋和土地。作为库区移民，原告于2007年被安排在剥隘集镇商贸街建房（靠近七醋宾馆），当年原告即在指定的位置上建盖了一间砖瓦结构的住房。2010年1月8日富宁县人民政府作出富政复〔2010〕4号文件（批复），分配剥隘镇商贸街18号宗地（即原告于2007年所建盖的房子位置）给原告作为宅基地使用（面积为90平方米）。2015年10月，原告撤除于2007年建盖的老房子，在老房子的原地基范围内建房（已挖筑地基，浇灌了三个桩）。被告发现后，于2015年10月15日以原告无证违法建设为由立案查处，并于2015年11月27日作出剥政行罚字〔2015〕10号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，认定原告未办理规划审批手续（未取得《建设工程规划证》或者《乡村建设规划许可证》）的情况下，擅自在剥隘镇集镇总体规划区域内的剥隘镇商贸街19号宗地建房的行为构成违法行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定，责令原告立即停止建设，对于已建部分自行拆除的行政处罚。并于同日留置送达给原告。原告不服该处罚决定，于2016年3月14日向本院提起行政诉讼，请求本院判决撤销被告于2015年11月27日作出剥政行罚字〔2015〕10号行政处罚决定书。本院认为，根据职权法定原则，行政机关的职权来自法律的授予，法律是行政机关行使权力和确定行政机关权力范围的依据，法律没有授予行政机关的职权，行政机关不得行使；超出法律授权范围，行政机关不享有对有关事务的管理权，否则属于超越职权。本案中，被告不具有查处非法占用土地的职权，也不具有在城市、镇规划区内的违法建设的查处职权，故被告不具有作出本案行政处罚的主体资格，其对黄福华行使处罚时，违背了法律规定，属越权行政，所作出的行政行为违法，应予撤销。原告诉请撤销的理由正当，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（四）项之规定，判决如下：撤销被告富宁县剥隘镇人民政府于2015年11月27日作出剥政行罚字〔2015〕10号行政处罚决定书。案件受理费50.00元，由被告富宁县剥隘镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  黄友恒审 判 员  黄志保人民陪审员  杜静洁二〇一六年五月五日书 记 员  罗 用