西安市新城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）新行初字第00002号
原告陕西省国民慈善基金会。
法定代表人郭水泉。
委托代理人杨培勤。
委托代理人闫忠臣。
被告陕西省民政厅。
法定代表人郭伯权。
委托代理人段洪波。
委托代理人杨建生。
原告陕西省国民慈善基金会（以下简称国民基金会）不服被告陕西省民政厅民间组织登记行政处罚一案，于2014年12月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2013年12月29日向被告陕西省民政厅送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月29日公开开庭审理了本案。原告国民基金会的委托代理人杨培勤、闫忠臣，被告陕西省民政厅委托代理人段洪波、杨建生均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告陕西省民政厅于2014年6月13日以陕民办发（2014）56号文件作出的《陕西省民政厅关于撤销陕西省国民慈善基金会登记的通知》，其主要内容为：经调查，国民基金会非法面向社会募集资金，违法私设分支机构“陕西省国民慈善基金会综合项目部”收取会员费，未按公益用途支出；私设分支机构“陕西省国民慈善基金会社会公益事业发展中心”，非法开展活动，影响恶劣；理事会和监事会未按章程和基金会管理条例规定履行职责，内部治理混乱，个人意志主导基金会决策；长时间无办公场所，也未开展相关公益活动。登记管理机关两次下达整改通知书，限期整改，未能达到整改要求。依据《基金会管理条例》第四十二条规定，经厅务会议研究决定，撤销你基金会登记。请接到通知后，及时清理债权债务，上交登记证书，公章和财政票据。该通知的尾部是被告的署名和公章。
被告陕西省民政厅于2015年1月13日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和法律法规依据：1、陕西省民间组织管理局（以下简称民管局）陕民管函（2014）21号行政处罚事先告知书，证明撤销的程序合法；2、送达回证，证明处罚文书送达原告；3、合作协议书，证明原告违规设立分支机构；4、会员举报材料，证明违规募集资金；5、关于对群众举报国民基金会有关问题质疑的调查情况报告，证明原告的主要领导设立分支机构，违规活动。6、国民基金会整改工作汇报9份材料，证明原告违规设立分支机构，非法集资情况；7、约谈记录，被告约谈原告的理事会成员，证明原告未按章程活动，无办公场所；8、2012年度年检报告、基金会年度检查办法，年检结论为不合格，证明原告内部管理混乱，未开展活动、非法集资等问题；9、基金会管理条例，处罚的法律法规依据；10、关于撤销陕西省国民慈善基金会登记的通知，立案表、整改通知书、通告、复议决定，证明被告处罚程序合法；11、基金会章程示范文本，证明原告行为违规。
原告国民基金会诉称，首先，被告在向原告送达行政处罚事先告知书后，原告提出了听证申请，被告没有按照法律规定，进行听证。其次，被告所作的撤销登记主要证据不实，原告设立的是基金会内部职能部门，并不是分支机构；内部治理混乱不是撤销基金会的法律依据；原告依法成立后，多次开展公益活动，不存在无办公场所情形；2013年年检报告是按要求递交到民管局，不存在年检不合格的事实；被告称原告“个人意志主导基金会决策”没有事实和法律依据。再次，被告作出行政处罚事先告知书依据的是《基金会管理条例》第四十二条第一项、第五项、第六项的规定，而撤销登记通知依据的是《基金会管理条例》第四十二条，没有具体的条款，在复议决定中，依据的是《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《基金会管理条例》。被告适用法律法规明显不一，属适用法律法规错误。综上，请求法院依法撤销被告陕西省民政厅于2014年6月13日以陕民办发（2014）56号文件作出的《陕西省民政厅关于撤销陕西省国民慈善基金会登记的通知》。原告向本院提交如下证据证明自己的主张：1、手机信息及情况说明，2013年4月3日，原告工作人员杨培勤用手机短信形式发给被告工作人员郭林祥，短信内容为，原告申请听证，并已将申请书放置在法规处吉同志办公室；2、听证申请书，证明原告在规定时间递交申请，被告没有进行听证，剥夺原告权利；3、听证申请书（2013年4月17日提交），依据被告要求补充的听证申请书，证明被告事实上已经接到听证申请书，没有进行听证属程序违法；4、听证申请书（给省政府法制办提交）证明原告再次要求听证，行政复议决定亦未保障原告听证权利；5、复议决定书；6、《黄帝功德圣碑巍巍》宣传册；7、《三秦都市报》新闻报道；8、原告、三秦都市报联合文件；9、照片3张，小寨汉唐书城公益活动，被告领导参与；10、照片4张，证明朱雀大厦豪盛大厦书画公益活动，被告领导参与；以上证据证明原告举行了大型公益活动，不存在几年没有进行活动之事实；11、快递邮封，证明原告有固定的办公场地；12、陕西省国民慈善基金会工作手册，原告的活动是规范的，不存在违规行为；13、基金会法人登记证书、陕西省民政厅准予行政许可决定书2份，证明原告有权设立职能部门，不存在非法设立分支机构的事实；14、阮平安工作证，证明原告未设立分支机构；15、陕西中庆会计事务所有限责任公司会计报告3页，是被告提交的证据8，即为2012年度年检报告中一部分，证明原告的财务清楚确实，被告无权对原告的财务帐定性为弄虚作假；16、台湾活动通知；17、李林丰环球展；18、报案材料，证明发展中心为个人非法行为，报案已告知了被告；19、被告领导鲁厅长、方局长指示，会议通知，证明被告的领导到原告单位开理事会，原告有办公地点；20、行政复议答复书、行政复议决定书。
被告陕西省民政厅辩称，其对原告作出撤销登记行政处罚前，已依法告知原告有听证权利，原告未在规定时间提交听证申请书，不存在被告剥夺原告听证权利的情形。针对原告存在的非法面向社会募集资金，违法私设分支机构、未按章程和基金会管理条例规定开展活动、非法募集资金和内部治理结构问题，被告两次下达整改通知书，原告未达到整改要求，被告依据《基金会管理条例》的相关规定对原告作出撤销登记的行政处罚是合法的。请求法院予以维持，依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审举证、质证，原告对被告提供的证据质证意见为：证据1，真实性无异议，但不能证明被告依法保障了原告的听证权利；证据2，真实性有异议，郭水泉的签字属实但没有填日期，7月10日的送达日期是伪造的；证据3，真实性无异议，不能说明原告私设分支机构；证据4、5，真实性无异议，但不能作为行政处罚的依据；证据6，真实性无异议，但这些材料是为了配合被告，按照其要求做的，不是原告的真实意思表达；关于私刻的公章、私自设立的机构，原告已经报案；证据7，真实性、合法性、关联性均有异议，约谈记录上没有调查人、被调查人、调查地点，程序上不合法，前后矛盾；证据8，真实性无异议，但最后一页最后一栏中被告签署的年检不合格意见是后补的，原告从未收到的年检不合格通知；证据9、11，法律条文无异议；证据10，真实性、关联性均无异议。被告对于原告提供的证据的质证意见为：证据1，真实性有异议，没有时间、无法证明信息已经发送，法规处没有姓吉的同志，故不能证明原告申请听证的事实存在；证据2、3，真实性有异议，从未接到过原告要求听证的申请书；证据4，真实性无异议，与本案无关联性；证据5，真实性无异议；证据6，真实性无异议，能证明原告违反基金会管理条例，非公益不得向公众募集的基金会，不能向不特定的人发放宣传资料；证据7、8、9、10，真实性无异议，关联性不认可，公益活动不是照片就能证明的；证据11，不能证明原告有固定办公场所；证据12，真实性认可，能证明原告是违反条例的规定，未经批准的，没有备案，擅自制定其基金会工作手册；证据13真实性无异议，不认可证明目的；证据14，真实性无异议，能证明原告设立了分支机构；证据15真实性无异议，不认可证明目的。对证据16、17真实性无异议，能证明原告内部管理混乱，违反条例规定超出业务范畴；证据18真实性无法判断，杨建新就是原告的秘书长，不同意原告的证明目的；证据19真实性无异议，但不能证明原告有明确办公场所；证据20，真实性无异议。
经合议庭评议，对双方提交的证据作如下认证：被告提交的证据1-6、，9-11，原告对其真实性无异议，本院均予以采信，上述证据客观真实、与本案具有关联性，为本案有效证据；被告提交的证据7约谈记录违反调查取证的基本程序，本院不予采信，证据8最后一页签署年检不合格意见后，被告没有提交相应证据，证明其已告知或送达原告，现原告对此存疑，该份证据本院亦不予采信。原告提交的证据中，证据1-4由于被告对其真实性不认可，原告也未提交其他证据予以佐证，本院不予采信；证据5、13、20客观真实，与本案具有关联性，为本案有效证据；其余证据因在行政程序中未搜集，故不在本案认证范围之列。
根据本院采信的有效证据查明，2010年3月10日，被告向原告颁发了基金会法人登记证书，原告国民基金会系非公募基金会。2013年5月24日，被告陕西省民政厅所属陕西省民间组织管理局向原告发出陕民管（2013）01号《关于陕西省国民基金会整改的通告》，2013年8月28日民管局向原告发出了《关于对群众举报陕西省国民基金会问题的通告》，原告法定代表人郭水泉于2013年7、8月份向被告提供的提供了关于对群众举报国民慈善基金会有关问题质疑的调查情况报告、陕国慈字（2013）03号陕西省国民慈善基金会整改工作汇报等材料。2014年3月12日，民管局向原告发出陕民管函（2014）15号《关于陕西省国民基金会限期整改告知书》。2013年3月26日原告向被告提交了其2012年年度工作报告，2013年10月13日，登记机关在该报告最末页年检结论栏中签署“不合格、整改”意见，但未将结论反馈给原告。2014年3月21日，民管局以原告未按章程履行职责、违规设立分支机构、非法募集资金、年检不合格为由，对原告予以行政处罚立案审查。2014年4月1日，向原告发出陕民管函（2014）21号行政处罚事先告知书。2014年6月13日，被告以陕民办发（2014）56号文件作出了《陕西省民政厅关于撤销陕西省国民慈善基金会登记的通知》后送达原告。原告不服，向陕西省人民政府提出行政复议，2014年11月28日，陕西省人民政府以陕政复决字（2014）14号行政复议决定书维持了上述被诉行政行为。原告不服，遂诉至本院，要求撤销行政处罚。
本院认为，被告陕西省民政厅负有对本行政辖区的基金会监督管理的职能，有权对基金会的违法行为予以立案和进行行政处罚。行政机关实施行政处罚时应遵循公正、公开的基本原则，充分保障行政相对人陈述、申辩等各项权利。中华人民共和国民政部2012年公布的《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》第七条规定“立案应当填写立案审批表，报登记管理机关负责人审批，登记管理机关应当指定两名以上办案人员负责调查处理。”第八条：“立案后，办案人员应当及时调查和收集证据。办案人员调查和收集证据时，不得少于两人，应当主动出示执法证件。当事人或者有关人员应当协助办案人员调查，不得拒绝、阻碍、隐瞒或者提供虚假情况。”第九条：“办案人员调查和收集证据应当遵循全面、客观、公正原则。办案人员对案件进行调查，应当收集以下证据：（一）书证；（二）物证；（三）证人证言；（四）视听资料、电子数据；（五）当事人陈述；（六）鉴定意见；（七）勘验笔录和现场笔录。”上述行政规章应当是被告在履行行政处罚职责时所遵循的基本程序规则。正当程序是保证实体公正的前提条件，本案中，被告认定原告违法事实的证据均是立案前搜集的，尤其是签署年检不合格意见后，没有向原告反馈，其他多数认定原告违法事实的证据是原告自行提交的整改报告等资料，在立案后，被告没有依照上述行政规章的规定对违法事实的线索进行进一步的核对、调查，有违正当程序原则。《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。被诉《陕西省民政厅关于撤销陕西省国民慈善基金会登记的通知》缺少对原告违法证据的认定，同时没有载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，属于行政处罚文书的瑕疵问题，影响行政处罚的规范性、严肃性和权威性，被告应在今后的工作中予以规范。综上被告作出的《陕西省民政厅关于撤销陕西省国民慈善基金会登记的通知》主要证据不足、违反法定程序，依法应予撤销。对于原告是否存在违法行为，被告应当依照法定程序重新予以立案审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目、第三目，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销陕西省民政厅作出的《陕西省民政厅关于撤销陕西省国民慈善基金会登记的通知》。
二、被告陕西省民政厅在本判决生效后三个月内重新作出具体行政行为。
诉讼费50元，由被告陕西省民政厅承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省西安市中级人民法院。
审 判 长 蒋 茹
代理审判员 沈 颖
人民陪审员 吴秋玉
二〇一五年三月十六日
书 记 员 张 楠