江苏省响水县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）响行初字第0014号
原告滨海县东强纺织机械厂，住所地：滨海县人民北路***号。
法定代表人陈星，该厂厂长。
委托代理人陈丽，女。
委托代理人王文书，江苏李杏珍律师事务所律师。
被告滨海县国土资源局，住所地：滨海县人民南路383号。
法定代表人朱中亮，该局局长。
委托代理人陈学文，男，该局用地科科长。
委托代理人刘胜香，江苏阜东律师事务所律师。
第三人徐建彬，男。
委托代理人徐福华，江苏行正律师事务所律师。
原告滨海县东强纺织机械厂诉被告滨海县国土资源局收回国有土地违法一案，滨海县人民法院报请盐城市中级人民法院指定管辖。盐城市中级人民法院将该案指定由本院管辖。本院于2014年3月24日立案受理后，于2014年4月2日向被告送达起诉状（副本）、应诉通知书及举证通知书。因徐建彬与本案具有法律上的利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年5月30日公开开庭审理了本案。原告滨海县东强纺织机械厂的委托代理人陈丽、王文书、被告滨海县国土资源局的委托代理人陈学文、刘胜香、第三人徐建彬的委托代理人徐福华到庭参加诉讼。现已审理终结。
2010年10月1日，滨海县国土资源局作出《关于收回县城北区4号地范围内国有建设用地使用权的公告》（以下简称“4号地收回公告”），内容为：为实施县城规划建设，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，现决定对县城人民北路东侧、幸福路北侧北区4号地范围内国有建设用地使用权予以收回（详见附后红线图），注销该范围内的土地登记及土地使用权证书。
在法定举证期限内，被告向本院提交以下证据、依据：
1、《北区4-1、4-2地块征地红线图》，用于证明包括原告土地在内的4号（即2010G49号）地块，属于旧城改造范围，已由规划部门重新规划用途；
2、《收回国有建设用地使用权审批表》，用于证明收回国有土地使用权是按法定程序获得滨海县人民政府批准；
3、《房产估价报告》，用于证明原告在宗地上投资的实际价值，并以此价格为基础与原告就补偿事宜多次磋商未果；
4、4号地收回公告及4号地用地红线图，用于证明被告以公告的方式收回原告的土地使用权，原告对此并未提出异议；
5、当庭提供张贴4号地收回公告的照片一张，用于证明该公告于2010年10月1日在4号地范围内进行张贴，已告知原告相关事实；
6、当庭提供滨海县发展和改革委员会于2010年4月2日作出的滨发改固投（2010）1号《关于滨海县港城城市资产经营有限公司北区公寓工程项目立项的批复》，用于证明4号地范围内的项目建设已取得立项审批。
依据：《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十八条。
原告诉称，原告于2006年5月16日经滨海县国土资源局作出的滨国土资出（2006）20号批复，于2006年5月16日与被告滨海县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，依法受让了滨海县县城人民北路东侧，面积为5120平方米的国有土地，并于2006年5月17日领取了滨国用（2006）字第078号《国有土地使用权证》。原告在该地块上依法建造了厂房、办公楼、宿舍等，企业形势一片大好。2013年上半年，原告获知被告将该地块挂牌出让给徐建彬用于开发房地产，原告于2013年7月向滨海县人民法院提出行政诉讼，要求撤销被告滨海县国土资源局与滨海县人民政府对4号地块土地使用权转让行为。被告滨海县国土资源局在答辩中提交了被告于2010年10月1日作出的4号地收回公告以及《收回国有建设用地使用权审批表》等相关材料。原告才获知依法取得的土地使用权证书已被被告非法注销，土地被非法收回，而原告的企业、厂房、办公楼、宿舍恰还在该地块上，造成了原告的企业及企业用房占用的土地不是原告企业用地现象。综上，原告认为依法取得的土地使用权属于物权，应受法律保护。被告非法注销原告依法取得的土地使用权证，不但程序违法，也无法律依据，严重侵害了原告的合法权益，给原告造成了很大的经济损失。为此，特提起行政诉讼，要求撤销被告于2010年10月1日作出的4号地收回公告，并承担本案的诉讼费用。
原告在庭审时向本院提交以下证据：
1、4号地收回公告及《收回国有建设用地使用权审批表》，证明被告作出的公告行为不合法；
2、原告单位的企业法人营业执照；
3、滨海县招商局出具的关于原告单位系招商引资企业的证明；
4《关于滨海县东强纺织机械厂用地的批复》、编号为06020号《国有土地使用权出让合同书》及滨国用（2006）字第078号《国有土地使用证》，用于证明原告是合法的国有土地使用权人，对4号地范围内的原告厂房项下土地具有合法的使用权；
5、滨房权证私字第G2006003**号、G2008002**号《房屋所有权证》，证明原告在4号地上拥有合法的构筑物；
6、原告厂总平面图，用于证明原告土地利用现状；
7、徐建彬取得4号地的《成交确认书》及与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》，证明原告所拥有的合法财产已被被告经过若干个程序予以处理；
8、起诉状及（2013）都行初字第0063号《行政裁定书》；
9、原告厂房的现状照片；
10、原告单位借款证明，用于证实原告无法使用房地产抵押，被迫向典当公司借款，在经济上遭受到很大损失；
11、向滨海县开发区管委会提出的咨询报告，用于证实不知道厂房项下土地已被政府出售。
依据：《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条、《江苏省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十五条、《国家土地管理局印发的＜关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见＞的通知》、《土地登记办法》第五十条、第五十六条。
被告辩称，1、原告使用的位于4号地块中的5038.9平方米土地使用权属于旧城改造范围，被告有权依法收回。4号地块位于滨海县城幸福路北侧、人民北路东侧，土地面积169112平方米（253亩），属于县城旧城区改造范围。2010年3月份，县规划部门对上述地块进行重新规划，并要求国土部门收回上述范围内有关土地使用人的土地使用权。原告在上述用地范围内享有5038.9平方米出让土地使用权，属于应当收回的土地。被告根据县城规划收回土地使用权的行为符合《土地管理法》第五十八条的规定，具有充分的事实根据和法律依据。2、收回土地使用权的程序合法。被告根据规划确定收回土地使用权后，拟定了收回方案并报经县人民政府审批。后被告根据原告地上投资情况，结合有关评估资料，会同住建局等部门多次与原告协商补偿事宜，都因双方差距巨大而协商未果。在此情况下，为了尽量减少对城市改造大局的影响，被告即以公告的方式决定收回包括原告土地在内的4号地块的国有土地使用权。被告收回土地手续齐全，程序合法，并无不当之处。基于上述情况，被告认为收回土地使用权的行为依法有据，程序合法，没有任何违法之处。原告本应以大局为重，依法得到合理补偿，兹因原告要求过高，致双方就补偿事宜难成共识，其责任不在于被告，且原告拒绝补偿的行为对被告收回土地这一行政行为的合法性不会产生任何影响，请求法院查明本案引起行政纠纷的事实真相，依法驳回原告的诉讼请求。
第三人述称：1、2010年11月按照国有土地招拍挂程序，依法竞得4号地的国有土地使用权，第三人取得该土地使用权的行为是合法行为。2、第三人在本起行政争议中是最大的受害者。第三人取得4号地块后，按照正常地产开发程序进行规划审批和建筑设计，但因原、被告的行政争议的持续，并且原告诉争地块5120平方米包括在第三人所取得的4号地块中，其位置在该地块南侧，致使第三人正常的房地产开发无法按规划和建筑设计意图进行，被迫采取避让措施暂缓开发，并且在万般无耐的情况下不得不采取“中间开花”的办法，从原告有争议的地块北侧先期进行建设，极大影响了开发时间和开发预定计划。3、在此诉讼纠纷当中不涉及违法。第三人所属江苏信锐投资有限公司目前开发的一期已依法取得土地使用权证，拟进行的二期开发也取得土地使用权证。因而无论是第三人竞拍行为，还是在该土地上的建设开发行为均是合法的。在开庭审理过程中，第三人还提出原告的起诉超过起诉期限。第三人要求驳回原告的诉讼请求。在开庭审理中，第三人提交以下证据：
1、徐建彬取得4号地的《成交确认书》；
2、徐建彬与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》；
3、《国有土地使用权证》两本；
4、徐建彬与江苏信锐投资有限公司签订的《关于滨海县城北区4号地块权属转归江苏信锐投资有限公司名下的合同书》。
当事人对提交的证据均发表了质证与辩论意见，本院对当事人提供的证据作如下确认：
对原告提供的证据1-9的真实性予以认定；证据10与本案诉争的4号地收回公告是否合法不具有关联性；证据11并未注明县开发区管委会签收，故对该证据不作确认。
对被告提供证据1、2、4与原告证据1一致，真实性予以认定；证据3仅能证实滨海县港城城市资产经营有限公司单方委托对原告资产进行过评估；证据5不能证实公告张贴的时间为2010年10月1日；对证据6的真实性予以认定。
对第三人提供的证据1-4的真实性予以认定。
根据确认的有效证据及庭审中当事人无争议的事实，本院对下列事实予以确认：
原告滨海县东强纺织机械厂原系滨海县招商局的引资企业。2006年5月16日，被告滨海县国土资源局与原告签订《国有土地使用权出让合同书》，将位于滨海县城人民北路东侧、面积5120平方米的国有土地使用权出让给原告用于工业厂房建设，并对相关事项作出约定。次日，原告取得受让土地的《国有土地使用权证》，在该证中载明，使用权面积为5038.9平方米，使用权类型为出让，终止日期为2053年8月30日等。后原告在该宗土地上进行建设，所建房屋进行了所有权登记，取得了《房屋所有权证》。
2010年4月2日，滨海县发展和改革委员会对滨海县港城城市资产经营有限公司申请建设北区公寓工程项目作出批复，同意为进一步加快城市化建设步伐，对建设北区公寓工程予以立项，列入县2010年基本建设计划，并将项目建设地点明确为幸福路北侧、清坎河西侧，人民北路东侧，S327南侧（即案涉4号地范围），总投资为36000万元，资金由单位自筹渠道解决，并要求抓紧做好开工建设的各项准备工作等。后盐城天宇土地房地产估价有限公司依据滨海县港城城市资产经营有限公司的单方委托，于2010年6月25日-6月30日对原告滨海县东强纺织机械厂进行拆迁房产价格估价。但该估价结论未向原告进行送达。就厂房拆迁事宜，相关部门曾与原告进行过协商，但未能达成协议。
2010年4月8日，被告以滨海县住房和城乡建设局出具的《北区4-1、4-2地块征收红线图》作为规划调整的依据，以“县城规划调整，老城区改造”作为收回土地事由，上报滨海县人民政府收回已出让给原告的5038.9平方米工业用地。2010年4月12日，滨海县人民政府批准同意对原告宗地予以收回。2010年10月1日，被告作出4号地收回公告，内容为：为实施县城规划建设，根据《土地管理法》第五十八条规定，现决定对县城人民北路东侧、幸福路北侧北区4号地范围内国有建设用地使用权予以收回（详见附后红线图），注销该范围内的土地登记及土地使用权证书。原告所受让的5038.9平方米土地及在宗地上所建房屋等设施即在该4号地范围内。
2010年11月18日，被告对4号地进行挂牌出让。第三人徐建彬竞得该宗土地，并于2010年11月25日与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》。后第三人徐建彬成立江苏信锐投资有限公司对已竞得的4号宗地进行商住楼的开发建设，所建房屋已进行了销售。4号宗地的开发建设尚未使用原告厂房项下的宗地。
原告得知其厂房项下的土地被挂牌出让给第三人徐建彬后，即于2013年7月26日诉讼滨海县人民政府、滨海县国土资源局，要求撤销对4号地的非法转让行为。盐都区人民法院于2014年1月8日作出裁定，驳回原告起诉。在该起诉讼过程中，原告得知被告于2010年10月1日作出4号地收回公告，再次诉讼，要求撤销被告作出的4号地收回公告，并承担本案的诉讼费用。
另查明，4号地与第三人徐建彬所竞得的地号为2010G49土地为同一宗地，在该宗地中，尚有原告及另一土地使用权人未能达成补偿协议。
本院认为，《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；…。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条第一款规定：“依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。”被告依照上述规定，有权对辖区内国有土地使用权进行管理和调整。
《土地管理法》第五十八条第二款规定：“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法定程序提前收回，并根据土地使用者已使用土地的年限和开发利用土地的实际情况给予相应的补偿。”本案中，原告土地使用权终止日期为2053年8月。在原告使用权期满前如因法定的社会公共利益，需要提前将土地使用权收回的，应当按照土地使用者已使用土地的年限和开发利用土地的实际情况给予相应的补偿。而本案被告在作出的公告中，未明确补偿标准、方式、期限，亦未明确负责补偿部门的情况下，径行将原告的土地收回，注销土地登记及土地证书的行为，侵害了原告的合法权益。同时，被告在作出的4号地收回公告中，明确是为实施县城规划建设。4号地收回公告作出的时间为2010年10月1日，而11月18日被告即将4号地出让给第三人徐建彬，后由徐建彬成立江苏信税投资有限公司在该宗地上进行万景豪庭小区的开发建设。该开发建设为自主经营、自负盈亏的商业性开发，并不是2010年4月2日滨海县发展和改革委员会所立项审批的滨海县港城城市资产经营有限公司所建设的北区公寓项目。被告在庭审中提供的《关于滨海县港城城市资产经营有限公司北区公寓工程项目立项的批复》及《北区4-1、4-2地块征地红线图》，难以说明4号地的收回建设是由于“公共利益需要使用土地”或“实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地”的需要。故被告以规划调整、旧城区改建为由将4号宗地予以收回，没有事实根据和法律依据，依法应予以撤销。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十八条规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；…。”鉴于案涉4号地已经出让，第三人徐建彬所成立的公司已对4号宗地上的大部分地块进行了开发建设，所建成的房地产也进行了销售，撤销该公告，将会给国家利益以及购房者等社会公共利益造成重大损失，故应当确认该公告违法，但被告滨海县国土资源局应对4号地收回公告这一行政行为进行补救。
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十二条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。…。”第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，4号地收回公告作出的时间为2010年10月1日，被告及第三人并未提供证据证实向原告送达该公告的时间或原告知道或应当知道该公告内容的时间，故从原告认可的2013年7月才知道该公告的时间起算至提起本案诉讼并未超过2年。因而对第三人提出的“原告起诉超过起诉期限”的述称意见，不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政法》第五十四条第（二）项第1、2目、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
一、确认被告滨海县国土资源局于2010年10月1日作出的《关于收回县城北区4号地范围内国有建设用地使用权的公告》违法；
二、责令被告滨海县国土资源局采取相应的补救措施。
案件受理费50元，由被告滨海县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 马丽萍
审 判 员 朱义荣
代理审判员 贺永刚
二〇一四年六月十三日
书 记 员 刘宏轩
附法律条文
《中华人民共和国土地管理法》第二条中华人民共和国实施地土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
…。
国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
…。
五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）…；
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
…；
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。