福建省福州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）闽01行终605号上诉人（原审被告）永泰县国土资源局，住所地福建省福州市永泰县樟城镇县府路155号。法定代表人廖可嵩，局长。委托代理人韦康，该局工作人员。委托代理人余健，福建元一律师事务所律师。被上诉人（原审原告）余建兴，男，1972年4月5日出生，汉族，住福建省福州市仓山区。上诉人永泰县国土资源局因被上诉人余建兴诉其不履行法定职责一案，不服福州市仓山区人民法院（2016）闽0104行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明，原告持有樟集建(1992)字第133694号《集体土地建设用地使用证》，该证载明原告在永泰县大洋镇荣兴村墙围厝15号有一处住宅用地，四至：东至本墙至3.3米邻埕、西至本墙至1.3米邻沟、南至与B共墙、北至本墙至1.3米邻空地，地号：15-A。2015年10月19日原告向被告举报村民擅自拆除原告房屋的西面学校围墙并违法占用土地建住宅，请求被告查处原告位于永泰县大洋镇荣兴村墙围厝15号15-1号房屋西面学校围墙边上违法占地建房行为，并依法拆除违法建筑。被告受理原告举报后进行登记，并要求永泰县国土资源局大洋国土资源所（以下简称大洋国土所）协同永泰县大洋镇人民政府（以下简称大洋镇政府）进行调查核实。大洋国土所调查后向被告作出反馈意见认为系余氏夫人宫的厨房、厕所拆除改建，并附上现场照片及土地现状图例。2015年12月17日被告作出樟国土资信答［2015］45号《信访答复意见书》，并寄送予原告。另查明，原告于2016年3月30日向大洋镇政府申请公开余氏族人改建余氏夫人宫厨房、厕所的建设项目选址、建设用地规划、建设工程规划等审批文件，2016年4月14日大洋镇政府作出答复：未有余氏族人改建余氏夫人宫厨房、厕所的建设项目选址、建设用地规划、建设工程规划等审批文件。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”之规定，被告负有对原告的举报事项进行调查处理的法定职责。原告向被告举报村民在原告房屋西面的围墙内违法占地，被告认为原告所举报的事项系余氏夫人宫厨房、厕所原拆原建。在庭审中原、被告双方共同确认余氏夫人宫厨房厕所改建的位置。针对原告的诉请，被告提交大洋乡国土所反馈意见、现场照片及图例等证据；根据《土地管理法》第五十九条“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”之规定，被告提交的上述证据不足以证明其所调查核实原告举报的事项是属于余氏夫人宫厨房、厕所的改建项目。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决被告在法定期限内对原告要求查处位于永泰县大洋镇荣兴村墙围厝15号(地号15-A)房屋西面学校围墙边上的占用土地行为履行法定职责。案件受理费50元，由被告负担。上诉人永泰县国土资源局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人不服上诉人承办的信访事项处理意见，与要求上诉人查处违法行为属于同一个问题，被上诉人不申请复查而提起行政诉讼，不符合法律和司法解释的规定。被上诉人认为涉案地上建筑物并非原拆原建，是非法占地建住宅，属于上诉人应立案查处的法定职责，可以根据《信访条例》第三十四条规定申请复查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》第二条的规定，应当裁定驳回被上诉人的起诉。二、上诉人已进行调查核实，不符合土地案件立案的条件，并向大洋镇政府发出动态巡查函移送案件，已履行监督检查的法定职责，不存在行政不作为的问题。上诉人收到举报信后予以登记，并请大洋国土所协同大洋镇政府调查核实。经查，余氏夫人宫位于永泰县大洋镇荣兴村珠洋小学内，其厨房、厕所改建项目在珠洋小学围墙内，均属建设用地。《土地管理法》第七十六条第一款对占用建设用地形成的建筑物作出何种处罚未予以明确，按照法无规定不可为的原则，以及《国土资源违法行为查处工作规程》第7.2条第一款第（3）、（4）项的规定，上诉人无法立案查处。同时根据《福建省实施办法》第三十八条、第五十九条的规定，应由大洋镇政府查处，为此上诉人向大洋镇政府发函，将被上诉人的举报移送大洋镇政府并答复被上诉人，上诉人已经履行监督监察职责、穷尽执法手段。三、上诉人、被上诉人均确认举报事项为余氏夫人宫厨房、厕所改建项目，一审认定上诉人证据不足以证明举报事项属于余氏夫人宫厨房、厕所改建项目，实属认定事实不清。请求：1、撤销一审判决；2、裁定驳回被上诉人的起诉或判决驳回被上诉人的诉讼请求；3、被上诉人承担一、二审案件受理费。被上诉人余建兴辩称，一、本案争议不是因为答辩人不服上诉人根据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为提起的行政诉讼，而是答辩人不服上诉人没有受理答辩人要求上诉人履行“制止土地违法行为，查处土地违法案件”的法定职责，答辩人的诉求不属于前述信访事项，二者不属于同一个法律问题，因此答辩人的请求属于人民法院受案范围。二、上诉人未履行本案诉争的答辩人要求其履行“制止土地违法行为，查处土地违法案件”的法定职责。上诉人在一审中认定余氏族人违法占地建住宅，本应属于上诉人查处职责，但上诉人未履行查处职责。三、上诉人未查清实际违法用地行为人，以一个抽象的“余氏族人”作为二层砖混楼房的建造人，明显未履行法定职责。“余氏族人”未履行《土地管理法》规定的申报审批手续就侵占大面积的农用地，建造二层砖混楼房（现已落成），已经违法，被答辩人应当依法查处。四、答辩人举报的事项是“当地村民擅自拆除房屋西在学校围墙并违法占地建住宅，并要求立案查处且制止位于永泰县大洋镇荣兴村墙围厝15号15－1房屋西面学校围墙边上的违法占用土地建住宅的行为，并依法拆除违法建筑”。上诉人没有立案查处，仅凭主观认定为“余氏夫人宫厨房、厕所改建项目”，大洋镇政府答复未有余氏族人夫人宫厨房、厕所的建设项目，因此上诉人的上诉理由不能成立。综上，答辩人在本案中的诉求属于上诉人应立案查处的法定职责，上诉人的行为明显属于行政不作为。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。请求驳回上诉请求。上诉人永泰县国土资源局向本院提交以下证据：1、永泰县大洋镇荣兴村村庄规划平面图；2、村庄现状图。证据1、2共同证明：1、被上诉人举报的项目与余氏夫人宫改建项目是同一个项目；2、余氏夫人宫新建房屋即被上诉人举报的项目属于乡村规划区范围，受规划法规调整。证据3、一张照片，证明新建部分的内部情况，与余氏夫人宫礼堂相邻，进一步证明被上诉人举报的项目与余氏夫人宫项目是同一个项目。经庭审质证，被上诉人余建兴对上诉人提交的证据不予质证。本院对上述证据认证如下：上诉人提交的证据1-3均不不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据的情形，不予采纳。一审中双方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”本案上诉人作为县级人民政府的土地行政主管部门，对于违反土地利用总体规划和符合土地利用总体规划的非法占用土地行为均具有监督检查并予以处罚的法定职责，上诉人认为《土地管理法》第七十六条第一款对占用建设用地形成的建筑物作出何种处罚未予明确的理由没有法律依据。二审中双方均确认余氏夫人宫现为村民集体活动场所，并非村民个人住宅，不符合《福建省农村村民住宅建设管理办法》第二条“农村集体土地上村民新建、扩建、改建个人住宅（以下统称村民建房）及其管理，适用本办法。”的规定，故上诉人认为按照《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十六条的规定，余氏夫人宫改建项目无需办理用地批准手续，是否存在违建应由大洋镇政府查处的理由不能成立。上诉人和被上诉人均确认余氏夫人宫厨房和厕所改建项目与被上诉人的房屋相邻，均在学校围墙内，原为学校用地，被上诉人认为该项目影响其房屋的通风、采光、排水等，要求上诉人对违法占地问题予以查处，故与本案存在利害关系。上诉人以信访答复的方式予以回复，被上诉人不服该答复的内容提起诉讼，属于行政诉讼受案的范围，上诉人认为本案不应受理的理由不能成立。上诉人在信访答复中未对余氏夫人宫厨房和厕所改建项目是否存在违法占用学校土地问题予以回答，事实不清，一审判决责令上诉人履行查处占用土地行为的职责并无不当，上诉人以不存在违法事实为由不予立案的理由不能成立。综上，上诉人的上诉请求和理由皆不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人永泰县国土资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 郑 鋆代理审判员 林 华代理审判员 杨 以二〇一六年十二月二十七日书 记 员 朱嘉婧附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。