广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终2284号
上诉人（原审被告）：广州市番禺区石碁镇人民政府。住所地：广州市番禺区石碁镇岐山南路*号。
法定代表人：方宝城，镇长。
被上诉人（原审原告）：曾炳珠，男，汉族，1969年7月13日出生，住广州市番禺区，
上诉人广州市番禺区石碁镇人民政府（以下简称石碁镇政府）因与被上诉人曾炳珠不予受理通知书一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1048号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2016年10月29日，曾炳珠向石碁镇政府递交了《行政裁决申请书》，请求石碁镇政府确认位于广州市番禺区××镇××号地块的使用权归曾炳珠所有；裁决被申请人曾俊林停止侵害，排除妨碍并将上述地块交由曾炳珠管业。石碁镇政府收到曾炳珠申请后经调解并认定曾俊林提供的曾炳珠签署的收据显示曾炳珠于1996年3月24日将涉案争议地块以人民币贰万元价格转让给曾绍明，其后曾绍明于2001年12月22日将土地转让给曾俊林的父亲曾冠兴，认为曾炳珠买卖土地的行为违反法律属于土地违法案件，而曾炳珠提出的第二项请求属于土地侵权案件，故根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（一）项及第（三）项的规定，于2016年11月24日作出番碁府行决〔2016〕10号《不予受理通知书》，决定不予受理曾炳珠申请。曾炳珠仍不服，诉至法院。
另查明，曾炳珠曾于2013年12月21日向石碁镇政府递交《申诉书》要求石碁镇政府责令广州市番禺区石碁镇金山村民委员会出具位于广州市番禺区××镇××号宅基地的使用权为曾炳珠的权属证明等宅基地建房报建材料。据石碁镇政府2014年对曾炳珠及曾俊林的谈话笔录等材料显示，曾炳珠于1996年3月24日将涉案争议地块以人民币贰万元价格转让给曾绍明，其后曾绍明于2001年12月22日将土地转让给曾俊林的父亲曾冠兴，曾俊林认为金山村民委员会已确认其为涉案宅基地使用权人，曾炳珠也对1996年的收据签名予以确认。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；……。”第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……。”《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”第十三条第一款规定：“对申请人提出的土地权属争议的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起七个工作日内提出是否受理的意见。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；……（三）土地违法案件；……。”本案石碁镇政府作为涉案土地所在地的镇政府，具有对曾炳珠与他人土地使用权归属争议案件受理和处理的职权。本案曾炳珠向石碁镇政府提交申请后，石碁镇政府只是依据2013年曾炳珠申诉时所调查的材料调解后即认定属于土地违法案件作出不予受理通知书，并没有进一步对曾炳珠提出土地使用权归属争议以及曾俊林认为金山村民委员会已确认其为涉案宅基地使用权人等事实进一步予以核实，故石碁镇政府作出的上述不予受理通知书属于查明事实不清、证据不足，应予撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销石碁镇政府于2016年11月24日作出番碁府行决〔2016〕10号《不予受理通知书》，并于本判决发生法律效力之日起七个工作日内对曾炳珠的2016年10月29日递交的《行政裁决申请书》重新作出处理。
上诉人石碁镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决遗漏参加诉讼的当事人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条的规定，应当发回重审。被上诉人要求上诉人确认位于番禺区××镇××号地块的使用权归申请人曾炳珠所有。上诉人作出《不予受理通知书》，被上诉人要求撤销上诉人作出的该通知书，上诉人对被上诉人的行政申请作出处理。如要求上诉人受理其申请并作出处理，上诉人必定要判定该地块土地使用权归属。但涉案土地属于金山村集体所有，宅基地使用分配属于金山村集体自治范畴，是否可将涉案土地分配给被上诉人或其他人，首先应当征得金山村集体的同意，否则要求上诉人作出任何实体处理都将会损害金山村集体利益。为此本案的审理涉及到金山村集体利益，应当将金山村民委员会或金山村股份合作经济社列为本案第三人。二、原审判决适用法律错误。（一）根据《土地管理法》第八条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第十条的规定，被上诉人的没有证据证明其与涉案争议的土地有直接利害关系，且不符合上述法律规定，应不予受理。（二）根据《土地权属争议调查处理办法》第二条、《不动产登记暂行条例实施细则》第三十一条第三款、四十一条、《土地管理法》第六十二条第三款、第六十三条、第七十七条的规定，本案所谓存在土地权属争议的当事双方，一方是土地转让关系中的受让方的子女，一方是土地转让关系中的转让方。但该土地转让属于非法转让土地的违法行为，当事人之间就谁有权占用违法转让的土地而发生争议，本质是土地违法行为引发的民事纠纷，并非土地权属争议。综上，请求依法撤销原审判决第一、二项判项，改判发回重审或驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人曾炳珠在二审期间未提交答辩意见。
经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……。”本案中上诉人作为涉案土地所在地的镇政府，具有对被上诉人与他人土地使用权归属争议案件受理和处理的职责。本案被上诉人向上诉人提交申请后，上诉人只是依据2013年被上诉人申诉时所调查的材料调解后即认定属于土地违法案件作出《不予受理通知书》，并没有进一步对被上诉人提出土地使用权归属争议以及案外人曾俊林认为金山村民委员会已确认其为涉案宅基地使用权人等事实进一步予以核实，故上诉人作出的上述《不予受理通知书》属于查明事实不清、证据不足，应予撤销。上诉人应当参照《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款之规定，在收到申请书之日起七个工作日内，对申请人提出的土地权属争议的申请作出是否受理的意见。
上诉人提出本案审理涉及到金山村集体利益，原审法院未将金山村民委员会或金山村股份合作经济社列为本案第三人属于遗漏诉讼主体，应当发回重审。本院认为，涉案土地属于金山村集体所有，故上诉人在调处涉案集体土地使用权权属争议时应征求金山村集体意见，或将其列为案件第三人。而原审判决仅是撤销被诉的《不予受理通知书》，并限期上诉人重新作出行政行为，尚未对涉案土地权属争议直接作出处理，不涉及金山村集体利益，故不属于遗漏必要诉讼当事人和程序严重违法的情况。此外，上诉人所提本案属于土地违法行为引发的民事纠纷，而不是土地权属争议的意见，理据不足，本院亦不予采纳。
综上所述，原审法院判决撤销上诉人作出的番碁府行决〔2016〕10号《不予受理通知书》，并判令上诉人限期对被上诉人于2016年10月29日递交的《行政裁决申请书》重新作出处理并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉主张理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州市番禺区石碁镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审
审 判 长 丁 玮
审 判 员 余树林
代理审判员 金 霞
二〇一八年二月二十五日
此件与原本核对无异
法官 助理 马 淼
书 记 员 马可茗