温州市龙湾区人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）温龙行初字第4号
原告姚仁松。
委托代理人陈琨。
被告温州市龙湾区人民政府灵昆街道办事处。
法定代表人陈婵娟。
委托代理人薛进军。
委托代理人黄崇祥。
原告姚仁松诉被告灵昆街道办事处不履行海域行政补偿职责一案，于2013年3月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2013年4月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年4月25日、2013年5月31日公开开庭进行了合并审理（2013温龙行初字第2-31号计30件）。原告姚仁松及其委托代理人陈琨、被告灵昆街道办事处的法定代表人陈婵娟及其委托代理人薛进军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告姚仁松等人于2008年7月通过信访等途径要求被告灵昆街道办事处对涉案的养殖渔塘约1000亩（其中原告诉请20亩）予以补偿。2008年10月13日、2012年8月30日，被告以信访复函的形式二次明确答复，已于2005年底前补偿1200亩及多围面积，对此外的涉案约1000亩非法围成的养殖渔塘不予补偿。
原告姚仁松诉称，原告系灵昆滩涂网篙作业户，2001年2月24日，灵昆镇党委、政府扩大会议决定将98塘以外的海滩滩涂开发承包权优先安排给原告等养殖户，面积为1200亩，以实测面积为准。2000年11月，原告等养殖户投资开发养殖围塘，2001年4月份，养殖渔塘外围基础塘完工，面积为2200亩。后开始建设内塘设施，各养殖内塘从2002年下半年开始相继完工并投产。2005年3月22日，被温州市人民政府收回。同年温州市龙湾区人民政府向被告灵昆街道办事处颁发温龙政发（2005）137号《温州浅滩一期围涂工程区域内养殖渔塘收回补偿政策处理办法》（以下简称《补偿办法》），规定由被告灵昆街道办事处（原为灵昆镇人民政府）与养殖户签订补偿协议并支付补偿款。但被告仅支付了2200亩养殖渔塘中的1200亩补偿款，对剩余的约1000亩养殖渔塘（其中原告诉请20亩）不予补偿并予以强制拆除后收回，给原告造成巨大损失，且原告认为养殖渔塘所在滩涂不属海域，应按土地补偿。故请求确认被告灵昆街道办事处对原告的养殖渔塘不予补偿行为违法，并判决被告按温龙政发（2005）137号《补偿办法》规定的补偿标准给予补偿。
原告在举证期限内提供以下证据：1、原告居民身份证，以证明原告诉讼主体资格。2、被告组织机构代码证，以证明被告诉讼主体资格。3、温州市中级人民法院（2000）温民初字第18号民事调解书（以下简称民事调解书）、协议书；4，灵昆镇党委政府扩大会议纪要，以证明原告与其他养殖户对2200亩养殖渔塘具有合法开发围垦权利。5、航拍图（2000，2000-2002），以证明2001年4月份原告与其他养殖户2200亩养殖渔塘外围的基础塘已完工。6、温州市人民政府（2005）2号《收回通告》，以证明2005年3月22日温州市人民政府决定收回灵昆东标准堤塘外温州半岛工程北堤至南堤之间的海域，原告与其他养殖户投资建设的2200亩养殖渔塘在收回范围。7、温州市龙湾区人民政府温龙政发（2005）137号《补偿办法》），以证明温州浅滩一期围涂工程区域内养殖渔塘收回补偿的对象、补偿标准、补偿办法及补偿方式；原告符合该文件规定，属于补偿对象。8、照片27份，以证明被告对原告与其他养殖户剩余的约1000亩的养殖渔塘未按照《补偿办法》进行补偿且予以强制拆除。9、温州市龙湾区灵昆镇人民政府（街道办）信访复函2份，温州市龙湾区人民政府信访事项复查答复书1份、温州市人民政府信访复核意见书1份，以证明原告与其他养殖户因涉案约1000亩养殖渔塘未受补偿事宜多次通过信访主张权利。10、杭州市中级人民法院（2010）浙杭行初字第44号行政判决书；11、浙江省高级人民法院（2010）浙行终字第95号行政判决书，以证明原告与其他养殖户曾通过行政诉讼主张权利。12、协议书1份及收据4份，以证明原告2000年开始委托他人围垦养殖渔塘，围垦时间符合政府要求，是合法围垦。13、调查笔录7份及证人身份证复印件4份，证明对象同证据12，且完工的时间是2002年8月2日之前，包括涉案约1000亩。14、村委会及个人证明复印件10份、转让协议复印件8份、户口簿复印件1份，以证明原告养殖渔塘来源。15、照片30份，以证明原告的养殖渔塘面积。
被告灵昆街道办事处辩称，1、原告已超过二年起诉期限，2、2001年被告以“会议纪要”形式确定将98塘以外1200亩（以实测点面积计算）的海涂优先给予中院调解协议中的37位（扩大会议纪要为40人）转业篙渔人进行开发围塘养殖。2002年8月2日，温州市人民政府发布《关于禁止在灵昆岛“86”塘以东擅自围海填海的通告》；并于2005年3月22日发布《关于收回温州浅滩一期围涂工程区域内海域使用（养殖）权的通告》（以下简称《收回通告》），决定收回灵昆东标准堤塘外温州半岛工程北堤至南堤之间的海域。随后，温州市龙湾区人民政府发布《补偿办法》。根据《补偿办法》，被告灵昆街道办事处已对2002年8月2日前的养殖渔塘约1200亩进行适当补偿，涉案的约1000亩渔塘（其中原告诉请20亩）因属于2002年8月2日后非法建设，故不予补偿，请求驳回原告的起诉和诉讼请求。
被告在举证期限内提供以下证据及依据：1、民事调解书及37户名单，以证明协议优先开发为1200亩，仅限于参与2000年温州中院民事调解的人员。2、灵昆镇党委（政府）扩大会议纪要，以证明准许开发98塘以外海涂的养殖户为民事调解书所列的原告，开发养殖渔塘面积为1200亩，且约定2002年底前未完成投产，灵昆镇政府有权收回承包权。3、航拍图（2000、2000-2002），以证明截止2002年的航拍图未发现98塘以外的渔塘。4、航拍图（2003），以证明2003年98塘以外的渔塘示意图；5、航拍图（2006），以证明2006年98塘以外的渔塘示意图；6、航拍图（2008），以证明2008年98塘以外的渔塘示意图。7、温龙非围治字（2004）第1号《关于开展灵昆海域非法围塘专项整治的通知》，以证明2005年已经由龙湾区人民政府组织实施拆违，对约1000亩违建的渔塘进行拆除。8、温州浅滩一期围涂工程区域内养殖渔塘使用权收回补偿协议、领款凭证；9、补充协议，以证明被告已对合法的1200亩左右渔塘予以补偿，相对人并无异议，并领取了相应的补偿款。
被告不予补偿的法律法规及规范性文件依据：《中华人民共和国海域使用管理法》第7条、42条；《浙江省滩涂围垦管理条例》第26条；温州市人民政府（2002）7号《温州市关于禁止灵昆岛“86”以东擅自围海填海的通告》第2条、第3条；温政办（2003）90号《温州市人民政府办公室关于转发加快滩涂围垦开发区建设实施意见的通知》第2条第3项；温州市人民政府（2005）2号《收回通告》第1条；温州市龙湾区人民政府温龙政发（2005）137号《补偿办法》第2条。
本院依法调取的证据：1、信访复查请示报告；2、《浙江省瓯海县浅海滩涂内陆水域使用权证》复件。
庭审中，双方主要围绕原告主体是否适格、是否超过法定起诉期限；被告认定涉案约1000亩养殖渔塘（其中原告诉请20亩）属违法建设不予补偿是否正确等问题进行举证、质证，综合双方当事人意见，本院对证据认定如下：
原、被告对灵昆街道办事处机关法人组织机构代码证、原告居民身份证、户口簿及相关身份证明均无异议，本院予以采信。
民事调解书及37户名单、灵昆镇党委政府扩大会议纪要，原、被告对其真实性均无异议，本院予以采信。该二证据证明了2000年经温州市中级人民法院民事调解，2001年被告以会议纪要形式确定将灵昆98塘以外1200亩（以实测点面积计算）的海涂优先安排给民事调解协议中的37户（会议纪要为40户）进行承包开发围塘养殖。四组航拍图真实性双方均无异议，且由温州市勘察测绘研究院制作，本院予以采信。其中航拍图（2000、2000-2002），证明截止2002年航拍图未发现98塘以外的养殖渔塘。航拍图（2003），证明2003年所拍示意图上98塘以外的渔塘系2002年形成，约1200亩（环带状），亦证明“1200亩”和涉案约“1000亩”的形成时间有先后之别，涉案约“1000亩”并非2002年8月2日温州市人民政府发布禁止擅自围海填海通告前形成。航拍图（2006），证明2006年98塘以外的渔塘示意图。航拍图（2008），证明2008年98塘以外的渔塘形成示意图。温龙非围治字（2004）第1号《关于开展灵昆海域非法围塘专项整治的通知》，结合龙湾区人民政府信访事项复查答复书、温州市人民政府信访事项复核意见书、照片，证明2005年1月市、区两级政府组织龙湾区海洋渔业局、水利局等部门对涉案1000亩养殖渔塘作非法围塘予以强制拆除，但因温州市龙湾区灵昆海域非法围塘专项整治领导小组办公室并非法定海洋行政主管部门和滩涂围垦部门，而被告未能提供上述法定执法机构法律文书，故存在行政程序瑕疵，本院予以指正。补偿协议、领款凭证、补充协议，双方对真实性无异议，结合信访复查答复书、复核意见书及当事人庭审所述，被告已补偿1200亩，实际补偿1400亩，本院予以采信。温州市人民政府（2005）2号《收回通告》、龙湾区人民政府温龙政发（2005）137号《补偿办法》，双方无异议，本院予以采信。原告提供的协议书及收据、调查笔录、村委会及个人证明、转让协议复印件等，均无法证明原告具有经批准合法有效的涉案养殖渔塘的海域使用权、围垦养殖权。原告提供的杭州市中级人民法院、浙江省高级人民法院行政判决书，系要求撤销温州半岛工程建设总指挥部海域使用权证的行政案件法律文书，与本案不具有关联性。
经本院核实，被告（原为瓯海县灵昆乡）于1984年获批《浙江省瓯海县浅海滩涂内陆水域使用权证》。信访复查请示报告，结合龙湾区人民政府信访事项复查答复书、温州市人民政府信访事项复核意见书，证明原告2008年10月13日就已知道被告灵昆街道办事处对涉案约1000亩养殖渔塘明确答复不予补偿。
原告对被告提供的被诉行为所依据的法律法规及规范性文件未提出异议，但认为涉案养殖渔塘所在滩涂属土地，不属海域。
经审理查明，1984年，原瓯海县人民政府颁发《浙江省瓯海县浅海滩涂内陆水域使用权证》，将灵昆东海涂水域一块划归原瓯海县灵昆乡（龙湾区灵昆镇、街道前身）使用。2000年，原告等37户灵昆滩涂网篙作业户与原温州市瓯海区灵昆镇人民政府、温州市瓯海广瓯海水养殖场发生损害赔偿民事纠纷，经温州市中级人民法院调解达成协议，约定“镇政府与广瓯海水养殖场解除围垦合同中的第三期后，若再进行围垦，原告在同等条件下，有优先围垦水产养殖场的权利”。2001年2月24日，原灵昆镇党委政府遂召开扩大会议，以“会议纪要”的形式确定，在办妥有关法定手续基础上，同意协议出让部分前述“第三期”的滩涂开发承包权，优先安排给40户转业篙渔人，自我投资开发围塘，进行海水养殖，协议开发地段为98塘以外的海涂，面积为1200亩，以实测点面积计算。2002年，约1200亩养殖渔塘完成开发。2002年8月2日，温州市人民政府发布（2002）7号《关于禁止在灵昆岛“86”塘以东擅自围海填海的通告》，规定灵昆岛86塘以东浅海滩涂属于温州半岛浅滩工程范围，该范围内所有已建成的养殖围塘和其他围海填海项目，暂时维持现状。未取得批准手续的，禁止进行围海填海。2003年7月28日，温州市人民政府办公室转发经市政府同意的（温政办（2003）90号）《关于加快滩涂围垦开发区建设实施意见的通知》，规定严禁在滩涂规划围垦造地区内擅自进行围垦，对部分已建的未经批准的土堤围垦，原则上由政府无偿收回。2005年1月市、区两级政府组织龙湾区海洋渔业局、水利局等部门对涉案约1000亩养殖渔塘作非法围塘予以强制拆除。2005年3月22日，市政府发布（2005）2号《收回通告》，通告灵昆海域内滩涂的所有权为国家所有，任何单位和个人不得侵占，决定收回灵昆东标准堤塘外温州半岛工程北堤至南堤之间的海域，规定经批准的海域使用（养殖）权收回后，按国家规定给予补偿，本通告发布后继续投放新苗、建设新设施和插设新渔网的不予补偿。2005年10月31日，温州市龙湾区人民政府、温州半岛工程建设总指挥部联合发布（温龙政发（2005）137号）《补偿办法》。《补偿办法》规定补偿对象系在温州浅滩一期围涂工程区域内从事围塘养殖的养民和相关的投资者，并确定补偿方式为灵昆镇人民政府（被告前身）与养殖户签订补偿协议并支付补偿款。根据《补偿办法》，凡属2002年8月2日之后在围区内非法进行围塘的，2005年3月22日之后在围区内擅自进行各类改造、养殖和生产的，不予补偿。《补偿办法》颁布后，灵昆镇人民政府支付了1200亩补偿款（实际补偿1400亩），对涉案约1000亩养殖渔塘（其中原告诉请20亩），认为属2002年8月2日以后的非法建设的渔塘，不予补偿。原告姚仁松等养殖户遂通过信访等途径要求被告灵昆街道办事处对未受补偿的涉案约1000亩（其中原告诉请20亩）养殖渔塘予以补偿，被告于2008年10月13日，2012年8月30日以信访复函的形式二次明确答复不予补偿。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告姚仁松要求被告对涉案养殖渔塘履行政策补偿，被告灵昆街道办事处于2008年10月13日答复不予补偿。原告现起诉要求确认被告对涉案养殖渔塘不予补偿行为违法并按《补偿办法》补偿，实质上是对被告2008年不予补偿答复不服而提起的行政诉讼，而原告于2008年就已明确知道被告灵昆街道办事处对涉案约1000亩养殖渔塘不予补偿内容，故已超过上述2年法定起诉期限。被告灵昆街道办事处2012年8月30日复函系重复处理行政行为，依法不具有可诉性。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第（六）项之规定，裁定如下：
驳回原告姚仁松的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。
审 判 长 孟 东
审 判 员 赵一睿
人民陪审员 邵建和
二〇一三年六月五日
书 记 员 李 雅