福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽行终347号
上诉人（原审原告）郑洁清，女，1976年4月27日出生，汉族，住福建省周宁县。
委托代理人叶石滔，福建科衡律师事务所律师。
委托代理人张秋生，福建科衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）周宁县人民政府，住所地福建省周宁县狮城镇北门路2号。
法定代表人黄桂诚，县长。
委托代理人肖孙春，周宁县人民政府工作人员。
委托代理人李林锦，福建宽达律师事务所律师。
上诉人郑洁清因诉周宁县人民政府不履行社会保障义务一案，不服福州市中级人民法院（2017）闽01行初271号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人叶石滔、张秋生，被上诉人周宁县人民政府的委托代理人肖孙春、李林锦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2003年，周宁县委及周宁县人民政府先后颁布了周委〔2003〕22号《中共周宁县委周宁县人民政府关于鼓励教育卫生系统工作人员自谋职业或到非公有制企业工作的规定（试行）》及周委〔2003〕34号《中共周宁县委周宁县人民政府关于鼓励教育卫生系统工作人员自谋职业或到非公有制企业工作的规定》。原告响应政策号召离职，自谋职业，2007年7月3日，周宁县人事局下发周人录〔2007〕13号文，依据上述文件，将原告（县实幼工作人员）人事关系调入周宁县人才服务中心，办理人事代理手续（可正常晋升档案工资，工龄连续计算）。人事代理所需费用由县财政负担，并且参加机关事业单位社会养老保险，其社会保险单位缴费和个人缴费的部分均由所在单位按经费来源渠道负担（分流人员属财政核拨经费的国家干部和全民固定职工其调入县人才服务中心之前的连续工龄可视同缴费年限。社会保险个人缴费部分由县财政或单位负担的，不建立个人账户），待达到法定退休年龄后给予办理退休手续，退休工资由县机关社保公司支付。此后，原告的社会养老保险费用（包括个人缴费部分）从周宁县人民政府财政资金拨付至2016年10月。
机关事业养老保险制度改革全面铺开后，被告认为本案上述缴纳方法与《中华人民共和国社会保险法》、《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发﹝2015﹞2号）、《机关事业单位职业年金办法》等相关法律法规及规范性文件相冲突，被告无法继续为原告缴纳基本养老保险个人部分及职业年金，被告自2016年11月起停止为原告缴纳基本养老保险。原告不服，诉至法院。
原审认为，《中华人民共和国社会保险法》（2011年7月1日施行）第十条规定：“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。……公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”第十一条规定：“基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。”2015年1月，国务院根据《中华人民共和国社会保险法》等规定颁布了《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发﹝2015﹞2号），规定了“实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度”。2015年3月27日，国务院办公厅发布的《机关事业单位职业年金办法》（国办发﹝2015﹞18号）第四条规定：“职业年金所需费用由单位和工作人员个人共同承担。”2015年9月10日，福建省人民政府颁布《贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>实施办法》，规定：“实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度；建立职业年金制度。”上述规范性文件于2014年10月1日起实施，且明确已有规定与该决定（办法）不一致的，按该决定（办法）执行。根据上述规定，自2014年10月1日起，机关事业单位基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度。被告于2003年出台的周委〔2003〕22号文件周委、〔2003〕34号文件内容明显与上述决定（办法）相抵触，不应继续履行。被告自2016年11月起未履行周委〔2003〕22号文件及周委〔2003〕34号文件内容并无不当。原告未提交有关收取人事代理费的证据，其诉请被告承担人事代理费，不予支持。原告关于职业年金（全部）也应当由被告承担的诉请，因不符合《机关事业单位职业年金办法》的相关规定，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郑洁清的诉讼请求。案件受理费50元由原告郑洁清负担。
郑洁清不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判被上诉人承担上诉人自人事部门批准离职至达到法定退休年龄并办理退休手续期间的全部社会养老保险及职业年金缴交义务，诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由如下：1.上诉人与被上诉人之间形成行政允诺的法律关系，被上诉人拒绝履行行政允诺义务明显是错误的，被上诉人应承担继续为上诉人缴交社会养老保险和职业年金的义务，一审法院认定事实不清；2.上诉人自离职后，不占用单位编制，不领取单位工资，与单位不存在用人关系，而社会保险法等相关法律法规和地方性法规均适用于单位在岗人员，并不适用于上诉人，一审法院适用法律错误；3.上诉人基于对被上诉人的信赖，响应被上诉人号召离职，之后上诉人的社会养老保险、职业年金一直由被上诉人缴交至2016年10月，现被上诉人停止为上诉人缴交社会养老保险、职业年金，损害了上诉人的合法权益，被上诉人应衔接现有政策，承担继续缴交社会养老保险和职业年金的义务。
被上诉人周宁县人民政府答辩称，本案不构成行政允诺，职业年金个人缴费部分应由上诉人承担，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，相关证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审法院认定的基本事实予以确认。
本院认为，上诉人响应国家政策号召离职创业，符合当时的政策规定。周宁县委、周宁县人民政府根据国家当时的政策出台了鼓励性规定，根据该规定，上诉人自人事部门批准离职后，参加机关事业单位社会养老保险的单位缴费部分和个人缴费部分均由所在单位负担，周宁县人民政府按照该规定为上诉人缴纳了至2016年10月的养老保险费。随着我国社会经济的发展，我国的养老保险制度也在不断完善。2011年7月1日施行的《中华人民共和国社会保险法》第十条规定：“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。……公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”2015年，国务院及其办公厅相继出台了《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》、《机关事业单位职业年金办法》，对机关事业单位养老保险作了进一步规范，我国机关事业单位的养老保险步入了法治轨道。福建省人民政府结合实际，于2015年制定了《贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>实施办法》。根据上述规定，自2014年10月1日起，我国机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，在基本养老保险的基础上，建立职业年金制度作为补充养老保险，基本养老保险费及职业年金所需费用均由单位和个人按比例共同承担。
周宁县人民政府当时出台的相关文件，是在没有正式法律对养老保险制度作出规定的情况下出台的地方性政策规定，顺应了当时的社会发展，但随着我国养老保险制度的逐步确立，国家已经以法律的方式确定了我国养老保险制度的基本原则和框架，这些基本原则和框架构成了行政机关执行养老保险制度的根本遵循，具有法律效力，不得违反。周宁县人民政府当时出台的相关文件的部分内容明显与现行法律制度相抵触，不应再继续适用。上诉人请求周宁县人民政府继续执行该部分政策性规定，为其缴纳应由其个人承担的基本养老保险费，依据不足，其关于职业年金应当由周宁县人民政府承担的诉请，亦不符合《机关事业单位职业年金办法》的相关规定。故上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。但是，本院也注意到，本案纠纷系在我国养老保险制度逐步完善过程中所发生的争议，交织着社会转型时期各种政策和法律因素，有着特殊的社会背景，上诉人基于周宁县人民政府当时的政策所产生的信赖利益，周宁县人民政府在现有的法律和政策允许的范围内，应尽可能给予照顾。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑洁清负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 珩
代理审判员 许秀珍
代理审判员 赖峨州
二〇一八年四月二十七日
法官 助理 张 琳
书 记 员 胡 燕
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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