广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行终138号
上诉人（原审原告）：陈全忠，汉族，住广州市南沙区。
被上诉人（原审被告）：广州市南沙区大岗镇人民政府。住所地：广州市南沙区。
法定代理人：欧阳志海，职务：镇长。
委托代理人：梁杰雄，陈辉。
上诉人陈全忠因诉被上诉人广州市南沙区大岗镇人民政府（以下简称大岗镇政府）信访回复一案，不服广州市南沙区人民法院(2015)穗南法行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：陈全忠是南沙区大岗镇放马村民委员会（以下简称放马村）第一生产队的村民。2014年12月5日上午，放马村召开村民代表会议和支部党员会议。放马村的村民代表共有53人，其中43人参加了该次村民代表会；支部党员共有52人，其中37人参加了该次支部党员会议。会上经审议，到会的42名村民代表和36名党员签名同意通过了《土地经营管理的(修正)议案》。该议案中约定有如下内容“四、属四荒地：即荒山、荒丘地、荒沟(坑、塘)、荒滩(涂地)简称五边地的经营管理：1、五边地的承包经营方式均按照《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定进行承包。2、属于本经社未有发包、分包、出租、转让给单位、个人使用的五边地、村社拥有所有权和使用权，未经得书面批准，任何单位、个人不得侵占使用(包括临时性种植作物或搭建临时建(构)筑物体或堆放物品等。)3、本经济社暂时未作规划使用的五边地，可临时方便社员暂时种植短期可收获的农作物或临时借用五边地，但借用地单位(企业)，个人必须用书面向村社申请经批准获准后签订责任承诺书，并按承诺书有关承诺规定执行，……”。同日，第三人作出了上述议案的公告。陈全忠作为村民代表，参加了该次会议，因其不同意议案的上述内容，在“同意”、“不同意”和“弃权”栏均无签名。
2015年3月23日，陈全忠向大岗镇政府提出申请，认为放马村在2014年12月5日表决通过的《土地经营管理的(修正)议案》中，有关“村民在不收取任何费用的情况下，可由个人开荒种植和使用农村土地”是违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条的规定，故要求大岗镇政府责令放马村委会和放马经济联合社改正议案的上述内容。2015年4月9日，陈全忠向大岗镇政府明确了其要求放马村委会和放马经济联合社改正的内容为《土地经营管理的(修正)议案》中的第四条第3款的内容。大岗镇政府收到陈全忠的申请后，向放马村委会和放马经济联合社进行了调查。放马村委会和放马经济联合社向大岗镇政府提交了召开会议通知、村民代表会议签到表、支部党员会议签到表、表决《土地经营管理的(修正)议案》的村民代表、党员签名表、公告、确认宅基地使用权暨用地协议效力具结书、用地协议书等材料。大岗镇政府经对放马村所表决通过的《土地经营管理的(修正)议案》中的第四条第3款的内容及表决程序进行审查后，于2015年5月25日向陈全忠作出了被诉的信访回复，认为陈全忠要求审查的上述内容与《中华人民共和国农村土地承包法》的规定没有抵触，且表决程序符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条第二项的规定为由，驳回陈全忠的申请。陈全忠不服被诉的信访回复，遂向原审法院提起本案诉讼。
另查明，陈全忠曾以放马村委会的工作人员于1991年1月1日与陈兆良所签订的用地协议，是违法将集体土地给予陈兆良使用以及放马村委会工作人员享受村集体待遇等问题，向广州市番禺区人民政府、广州市人民政府等行政机关进行信访。广州市番禺区人民政府、广州市人民政府就陈全忠的信访事项，分别作出了番信复查[2010]08号(访)复查意见和穗府信访复核[2010]155号信访复核意见。
在案件审理过程中，陈全忠提出放马村的工作人员及部分村民违法占用土地，于2015年11月1日向原审法院增加诉讼请求，要求将放马村参与违法用土的村民和村委会工作人员移交公安机关处理，以及撤销放马村委会在1996年以低价将集体土地出售给陈兆良使用的交易行为。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”依据上述法律的规定，公民、法人或其他组织提起行政诉讼的对象是行政机关及其工作人员的行政行为。陈全忠在诉讼中提出放马村委会低价将集体土地出卖给案外人陈兆良使用及放马村的村民违法占用土地的行为并非本案被告大岗镇政府作出的行政行为。故该两行为不属于行政诉讼调处的范围。陈全忠当庭增加的要求原审法院将放马村参与违法用土的村民和村委会工作人员移交公安机关处理，以及撤销放马村委会在1996年以低价将集体土地出售给案外人陈兆良使用的交易行为的请求，应另循法律途径处理，本案不作调处。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”大岗镇政府作为放马村委会和放马经济联合社所地在的镇一级人民政府，具有审查辖区内农村集体经济组织的村民代表会议决议进行审查和责令改正违法决议的职责。
陈全忠以放马村于2014年12月5日村民代表会议表决通过的《土地经营管理的(修正)议案》内容违反了法律的规定为由，向大岗镇政府提出涉案的申请，其性质是要求大岗镇政府履行审查村民代表会议决议和责令改正违法决议内容的职责。大岗镇政府虽以诉信访回复的形式驳回了陈全忠的申请，在内容上是对涉诉的议案审查后，对陈全忠申请事项作出的处理决定。被诉信访回复的结果，对陈全忠在放马村集体经济组织内所享有权利具有实际影响。陈全忠不服被诉的信访回复，向人民法院提起诉讼，依法应属行政诉讼的受案范围。放马村委会、放马经济联合社认为大岗镇政府作出的信访回复，不属于行政诉讼的受案范围的意见，原审法院不予采纳。
综合各方当事人的诉辩意见，放马村在2014年12月5日经村民代表会议表决通过的《土地经营管理的(修正)议案》第四条第3款表决程序和内容是否违反法律的规定，是本案争议的焦点。首先，对于该议案的表决程序问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……(四)土地承包经营方案；……村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”第二十六条第二款规定，“村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”放马村民代表会议对属于本集体经济组织所有的四荒地的经营管理和使用方式可以按照法定的程序进行讨论决定。放马村于2014年12月5日召开的村民代表会议应到会人数为53人，实到会的43名村民代表中的42人签名同意了《土地经营管理的(修正)议案》，表决程序符合上述法律的规定。其次，对于该议案第四条第3款的内容问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”上述法律只是对荒山、荒沟、荒丘、荒滩等四荒土地的承包方式作了不完全列举，且是任意性的规定，并非法律的强制规定。农村集体经济组织可以在村民自治范围内，对其集体所有的不宜采取家庭承包的四荒土地的使用和管理方式、是否收取费用等事项，按照法定程序表决决定。放马村村民代表会议通过的《土地经营管理的(修正)议案》第四条第3款约定该村集体的四荒地可由社员在村社同意后，无偿种植短期可收获作物和临时借用。而该议案条款并非针对个别村民适用，而是对全村成员均适用的规则，与上述法律的规定并不冲突。综上，大岗镇政府在审查放马村《土地经营管理的(修正)议案》第四条第3款的内容和表决程序后，向陈全忠作出被诉的信访回复驳回其申请，处理结果并无不当，原审法院予以支持。陈全忠关于放马村内的四荒地在不收取费用的情况下，经由村社批准即可由个人使用是违反《中华人民共和国农村土地承包法》第三条的规定意见，缺乏理据，原审法院不予采纳。
综上所述，陈全忠诉请撤销大岗镇政府于2015年5月25日作出的信访回复，理据不足，原审法院不予支持。原审法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决驳回原告陈全忠的诉讼请求。
上诉人陈全忠不服原审判决，向本院提起上诉称：一、《土地承包法》第三条是可选择的列举式规定，应当严格执行法律所列举的方式。（二）《土地承包法》第三条所列举的均系有偿的使用农村土地的方式，与村民代表会议表决通过的无偿给村民种植和借用的决议存在冲突，应当予以废止该议案决议。（三）村民代表会议表决通过的决议，将放马村的集体土地允许极少数人无偿使用，是经村民代表会议按《村民委员会组织法》第二十四条第四款“土地承包经营方案”而决定的，上诉人认为极少数人无偿使用农村集体土地不属于法律规定的土地承包经营方式中的任何一种，应当予以撤销。故请求：1、撤销原审判决；2、撤销被上诉人作出的被诉信访回复；3、本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人大岗镇政府答辩同意原审判决，请求二审法院予以维持。
本院经审理查明：原审法院查明事实清楚，且有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”大岗镇政府作为放马村委会和放马经济联合社所地在的镇一级人民政府，具有审查辖区内农村集体经济组织的村民代表会议决议进行审查和责令改正违法决议的职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”上述法律只是对荒山、荒沟、荒丘、荒滩等四荒土地的承包方式作了不完全列举的任意性的规定，并非法律的强制规定。农村集体经济组织可以在村民自治范围内，对其集体所有的不宜采取家庭承包的四荒土地的使用和管理方式、是否收取费用等事项，按照法定程序表决决定。放马村村民代表会议通过的《土地经营管理的(修正)议案》第四条第3款约定该村集体的四荒地可由社员在村社同意后，无偿种植短期可收获作物和临时借用。而该议案条款并非针对个别村民适用，而是对全村成员均适用的规则，与上述法律的规定并不冲突。故大岗镇政府作出驳回陈全忠申请的回复并无不当，原审法院判决驳回陈全忠诉讼请求正确，本院予以维持。陈全忠上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人陈全忠负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 侯建文
审 判 员 陈作斌
助理审判员 石晓利
二〇一六年五月五日
书 记 员 潘烨怡
高洁