广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2014）中一法行初字第112号
原告：苏善松，男，1941年5月12日出生，汉族，住广东省中山市。
原告：苏发枝，男，1961年11月11日出生，汉族，住广东省中山市。
原告：苏位开，男，1959年6月17日出生，汉族，住广东省中山市。
原告：何明开，男，1944年6月25日出生，汉族，住广东省中山市。
原告：梁敬球，男，1964年7月6日出生，汉族，住广东省中山市。
原告：苏信洪，男，1948年7月13日出生，汉族，住广东省中山市。
原告：梁才欢，女，1947年5月11日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：黎雪霞，系原告梁才欢儿媳。
原告：苏绍龙，男，1961年10月12日出生，汉族，住广东省中山市。
原告暨诉讼代表人：苏礼松，男，1939年5月15日出生，汉族，住广东省中山市。
原告暨诉讼代表人：何玉玲，男，1973年11月25日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：梁芬梅，系原告何玉玲妻子。
原告共同委托代理人：王雷，北京市盛廷律师事务所律师。
被告：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：胡彬，该局工作人员。
原告苏善松等10人诉被告中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）不履行政府信息公开法定职责，于2014年5月28日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月24日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人苏礼松、何玉玲及原告共同委托代理人王雷，被告市国土资源局委托代理人胡彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年2月25日，原告苏善松等10人以特快专递方式向被告市国土资源局提出政府信息公开的申请，要求公开“广东省中山市三角镇光明村八组所在地块的土地出让合同”。被告市国土资源局审核后，向原告苏善松等10人发出中土公告（2014）38号《关于政府信息公开补正申请告知书》告知原告苏善松等10人补充相关证明材料。被告市国土资源局收到原告苏善松等10人提交的《关于苏发枝、苏位开等10户村民向中山市国土资源局做出中土公告（2014）38号﹤关于政府信息公开补正申请告知书﹥的答复说明》、土地承包经营权证复印件后，作出中土公告（2014）47号《关于政府信息公开申请的答复》（以下简称47号答复）告知原告苏善松等10人，不予公开其申请公开的政府信息。
原告苏善松等10人诉称：原告苏善松等10人依法承包位于中山市三角镇光明村八组的集体土地，并持有土地承包经营权证。为核实土地征收的合法性问题，原告苏善松等10人于2014年3月11日向被告市国土资源局申请政府信息公开，要求被告市国土资源局书面公开中山市三角镇光明村所在地块的土地出让合同。被告市国土资源局于2014年3月12日收到政府信息公开申请表，于同月30日作出47号答复，告知原告苏善松等10人因无法确定原告自身特殊需要与公开的政府信息之间的关联性证明及涉及地块的具体位置，决定不予公开。原告苏善松等10人认为被告市国土资源局未履行政府信息公开法定职责，47号答复认定的事实不清，应予撤销。理由如下：（1）原告苏善松等10人依法承包位于中山市三角镇光明村八组的集体土地，并持有土地承包经营权证，现该土地已经被违法强占。原告苏善松等10人为核实违法占地人用地手续是否存在，是否合法，从而向被告市国土资源局依法申请书面公开中山市三角镇光明村所在地块的土地出让合同的政府信息，必然与原告苏善松等10人存在自身生产、生活需要。倘若上述土地被违法占地人使用，按照法定土地使用流转程序，应当由占地人与土地行政管理部门签订土地出让合同。土地出让合同是用地单位与政府签订的确认用地单位依法使用土地的具有法定效力的文件，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第（三）项的规定，有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同。因此，原告苏善松等10人依法承包位于中山市三角镇光明村八组的集体土地，因该块土地被违法强占，原告苏善松等10人为核实本次征地占地行为的合法性，涉案地块上是否存在土地出让合同，违法占地人是否与土地行政主管部门签订土地出让合同与原告苏善松等10人承包土地被违法强占行为存有关联性。（2）原告苏善松等10人提供了土地承包经营权证，该证明确载明土地的四至范围，因此涉案地块的具体位置明确。被告市国土资源局以无法确定原告自身特殊需要与公开的政府信息之间的关联性证明从而决定向原告苏善松等10人不予公开政府信息，系违反《中华人民共和国政府信息公开条例》的行为，亦系不履行政府信息公开法定职责的行为。原告苏善松等10人于2014年4月2日就上述案件向广东省国土资源厅提起行政复议，后于2014年5月17日收到广东省国土资源厅作出的粤国土行复（2014）14号行政复议决定书。现原告依法提起行政诉讼，请求：1.确认被告市国土资源局不履行公开政府信息法定职责的行为违法，撤销47号答复，并责令被告市国土资源局立即公开相关信息；2.本案的诉讼费用由被告市国土资源局承担。诉讼过程中，原告明确第一项诉讼请求为撤销47号答复，并责令被告市国土资源局立即公开相关信息。
被告市国土资源局辩称：被告市国土资源局已依法全面、恰当地履行政府信息公开的职责，所作出的具体行政行为合法，应予维持。2014年2月25日，原告苏善松等10人以特快专递方式向被告市国土资源局提出政府信息公开申请，要求公开“广东省中山市三角镇光明村八组所在地块的土地出让合同”。被告市国土资源局受理后立即依法进行审核，由于原告苏善松等10人申请公开的政府信息内容不明确，申请中描述的地块指向不明，从提交的申请资料中无法判断所申请公开的政府信息是否与原告生产、生活、科研等特殊需要有关。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第一款第（四）项及《广东省政府信息依申请公开工作规程》第八条的规定，被告市国土资源局于2014年3月7日作出中土公告（2014）38号《关于政府信息公开补正申请告知书》，告知原告苏善松等10人补充相关申请内容。2014年3月12日，被告市国土资源局收到原告苏善松等10人邮寄送达的补正资料，包括《关于苏发枝、苏位开等10户村民向中山市国土资源局做出中土公告（2014）38号﹤关于政府信息公开补正申请告知书﹥的答复说明》及土地承包经营权证复印件。经审查，原告苏善松等10人所提交的土地承包经营权证皆无发包方签章，因此无法确定原告苏善松等10人对该土地承包经营权证上所记载的土地具有承包经营权；且该证上只记载了地块名称、类别及面积，无用地位置图等资料，无法确定地块的具体位置，亦无法确定地块的出让合同。因此被告市国土资源局无法确定原告申请公开的政府信息与其自身特殊需要的关联性及涉及地块的具体位置。根据《广东省政府信息依申请公开工作规程》第八条及国办发（2008）36号《国务院办公厅关于施行﹤中华人民共和国政府信息公开条例﹥若干问题的意见》第十四条的规定，被告市国土资源局作出47号答复，不予公开原告苏善松等10人申请公开的政府信息。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作。根据行政信息公开的精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作信息以及向其他行政机关和公民、法人或其他组织收集信息的义务。原告苏善松等10人申请信息公开，应当对所申请的信息作出清晰的描述，而原告苏善松等10人对申请所指的地块描述不明确，土地承包经营权证上记载的信息也无反映所指地块的范围、四至，因此苏善松等10人无法明确申请的内容，被告市国土资源局作出的答复符合法律规定，应予维持。原告苏善松等10人要求信息公开的地块为中山市三角镇光明村所在地块，但原告苏善松等10人提供的土地承包经营权证等证据不能证明证上所记载的地块位于原告苏善松等10人要求信息公开地块范围内或同一地块，因此无法确定原告苏善松等10人与其申请的政府信息公开具有关联性。综上，被告市国土资源局已依法全面、恰当地履行政府信息公开的职责，所作出的具体行政行为合法，应予维持。
原告苏善松等10人为证明其诉请，向本院提供如下证据：1.土地承包经营权证10份，以证明原告苏善松等10人对涉案的土地享有土地承包经营权；2.47号答复，以证明被告市国土资源局没有履行政府信息公开法定职责、被告市国土资源局作出的答复违反《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律、法规的规定，应当依法予以撤销；3.粤国土行复（2014）14号广东省国土资源厅行政复议决定书，以证明原告苏善松等10人不服广东省国土资源厅的行政复议决定，在法定期限内提起行政诉讼；4.查处申请书，以证明原告苏善松等10人曾于2014年4月2日向被告市国土资源局提出查处申请，在查处申请书中，原告苏善松等10人明确其依法承包土地的具体位置为中山市三角镇光明村八组；5.中山市国土资源局复函，以证明被告市国土资源局在收到原告苏善松等10人提出的查处申请书后，于2014年4月21日向原告苏善松等10人作出复函。根据复函内容可知被告市国土资源局清楚、明确原告苏善松等10人申请公开地域范围，且通过被告市国土资源局行政职能可以核查原告苏善松等10人申请政府信息公开所涉及土地具体位置，不存在涉案土地位置不详、被告不清楚的情况。
被告市国土资源局为证明其答辩，向本院提供如下证据：1.编号为1013697611806的国内标准快递单，以证明被告市国土资源局收到原告苏善松等10人邮寄送达的申请政府信息公开的资料的时间；2.中土公告（2014）38号《关于政府信息公开补正申请告知书》，以证明被告市国土资源局依法告知原告苏善松等10人应补正的材料；3.《关于苏发枝、苏位开等10户村民向中山市国土资源局做出中土公告（2014）38号﹤关于政府信息公开补正申请告知书﹥的答复说明》、土地承包经营权证10份、编号为1013697259206的国内标准快递单，以证明土地承包经营权证无发包方签章，无法确定原告苏善松等10人对土地承包经营权证上所记载的土地具有承包经营权，且证上只记载地块名、类别、面积，无用地位置图等资料，无法确定地块的具体位置，被告市国土资源局无法准确确定原告申请公开的信息内容；4.47号答复，以证明被告市国土资源局依法对原告苏善松等10人的申请作出答复；5.粤国土行复（2014）14号广东省国土资源厅行政复议决定书，以证明行政复议决定维持被告市国土资源局的具体行政行为。
经庭审质证，本院认为，被告市国土资源局提供证据来源合法，客观真实，本院依法予以采信。原告苏善松等10人提供证据来源合法，客观真实，与本案有关联性，且能相互印证，被告市国土资源局提出的异议不成立，对原告苏善松等10人提供的证据，本院依法予以采信。
经审理查明：2014年2月25日，原告苏善松等10人以特快专递方式向被告市国土资源局提出政府信息公开的申请，要求公开“广东省中山市三角镇光明村八组所在地块的土地出让合同”。市国土资源局受理后并审核后，认为从苏善松等10人提交的申请资料无法判断申请公开的政府信息是否与苏善松等10人自身生产、生活、科研等特殊需要有关联，遂于同年3月7日向苏善松等10人发出中土公告（2014）38号《关于政府信息公开补正申请告知书》，告知苏善松等10人补充相关的关联性证明和指明所需信息涉及地块的具体位置。2014年3月12日，市国土资源局收到苏善松等10人提交的土地承包经营权证复印件、《关于苏发枝、苏位开等10户村民向中山市国土资源局做出中土公告（2014）38号﹤关于政府信息公开补正申请告知书﹥的答复说明》。市国土资源局于2014年3月24日作出47号答复，告知苏善松等10人，根据提供的所有申请资料，依然无法确定苏善松等10人申请公开的政府信息与其自身特殊需要之间的关联性证明及涉及地块的具体位置，决定不予公开苏善松等10人申请公开的政府信息。苏善松等10人不服，于2014年4月2日向广东省国土资源厅提出行政复议申请，该厅于同年5月13日作出粤国土行复（2014）14号广东省国土资源厅行政复议决定，维持市国土资源局的具体行政行为。苏善松等10人仍不服，于2014年5月28日向本院提起行政诉讼，主张前述诉讼请求。
另查明：原告苏善松等10人于2014年4月2日向被告市国土资源局提出查处申请。苏善松等10人在申请查处的事实与理由部分明确其依法承包土地的具体位置为广东省中山市三角镇光明村八组。市国土资源局在收到苏善松等10人提出的查处申请后，于2014年4月21日作出复函，复函内容为：“苏某林、梁某梅等村民：经核实，你们反映的位于三角镇光明村八组地段的用地，已完善建设用地审批手续，产权人中山市某某房地产发展有限公司，土地用途商业住宅，产权面积49.6263亩。未发现产权人存在超过批准面积占用土地情况。”
又查明：原告苏善松等10人提供的土地承包经营权证无发包方签章，但主管部门中山市三角镇农林水办公室及中山市三角镇人民政府均有签章。
本院认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”的规定，市国土资源局对其保存的政府信息有依法公开的职责。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）、（四）项“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；……（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”的规定，本案中，市国土资源局于2014年2月25日收到苏善松等10人的政府信息公开申请，要求公开“广东省中山市三角镇光明村八组所在地块的土地出让合同”。市国土资源局审核后，认为从苏善松等10人提交的申请资料无法判断申请公开的政府信息是否与苏善松等10人自身生产、生活、科研等特殊需要有关联，遂告知苏善松等10人补充相关证明材料。2014年3月12日，市国土资源局收到苏善松等10人提交的土地承包经营权证复印件、《关于苏发枝、苏位开等10户村民向中山市国土资源局做出中土公告（2014）38号﹤关于政府信息公开补正申请告知书﹥的答复说明》后，作出拒绝公开的决定，理由是申请公开的政府信息与苏善松等10人自身特殊需要无关及无法确定涉及地块的具体位置。本院认为，虽苏善松等10人提供的补正资料中的土地承包经营权证皆无发包方签章，但主管部门中山市三角镇农林水办公室及中山市三角镇人民政府均有签章，可以确定该土地承包经营权证的真实性。依据苏善松等10人提供的土地承包经营权证，足以认定其申请公开的政府信息与自身特殊需要存在关联。苏善松等10人因证据材料的局限，难以准确描述所涉及地块的四至范围，但根据苏善松等10人申请时描述的“广东省中山市三角镇光明村八组所在地块”及结合土地承包经营权证上载明的地块名称、类别、面积，足以判断所涉及地块的地域范围及位置，应视为其已详细描述土地的座落及范围。因此，市国土资源局认为根据苏善松等10人提供的所有申请资料无法确定其申请公开的政府信息与其自身特殊需要之间的关联性及涉及地块的具体位置的进而作出的政府不予公开决定事实不清、依据不足，本院不予支持。苏善松等10人起诉理由成立，本院依法予以采纳。市国土资源局应当依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条的规定，就苏善松等10人提出的政府信息公开申请重新作出答复。
综上所述，市国土资源局于2014年3月24日作出47号答复，理据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，判决如下：
一、撤销被告中山市国土资源局作出的中土公告（2014）47号《关于政府信息公开申请的答复》。
二、被告中山市国土资源局在本判决生效之日起15个工作日内重新对原告苏善松、苏发枝、苏位开、何明开、梁敬球、苏信洪、苏绍龙、梁才欢、何玉玲、苏礼松的申请作出答复。
案件受理费50元，由被告中山市国土资源局负担（被告于本判决发生法律效力之日起7日内向本院缴纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 陈立平
代理审判员 刘彩虹
人民陪审员 关莹莹
二〇一四年八月四日
书 记 员 刘月高
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