贵州省毕节市七星关区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔七行初字第66号
原告王先亮，男，1972年1月18日出生，汉族，贵州赫章人。
原告王关健，男，1979年9月4日出生，汉族，贵州赫章人。
原告王先中，男，1968年7月12日出生，汉族，贵州赫章人。
原告ＸＸ，女，1974年4月12日出生，汉族，贵州赫章人。
原告王会琼，女，1971年6月14日出生，汉族。
原告王明义，男，1967年8月11日出生，汉族，贵州赫章人。
原告王仙飞，女，1970年10月20日出生，汉族。
原告王先林，女，1958年11月15日出生，汉族，贵州赫章人。
原告王先明，男，1955年4月9日出生，汉族，贵州赫章人。
原告王先荣，女，1955年2月18日出生，汉族。
原告王先义，男，1962年11月6日出生，汉族，贵州赫章人。
原告王先勇，女，1973年10月21日出生，汉族。
委托代理人刘杰，系贵州圣谋律师事务所律师。（特别授权代理）
委托代理人李正旭，系贵州圣谋律师事务所律师。（一般授权代理）
被告赫章县平山乡人民政府。
法定代表人赵德银，系该乡乡长。
负责人陈亮，系该乡副乡长。
委托代理人尹星，系赫章县平山乡人民政府工作人员。（一般授权代理）
第三人周明飞，女，汉族，1943年8月16日出生。
第三人朱发勇，男，汉族，1979年8月25日出生。
第三人朱志菊，女，汉族，1975年6月4日出生。
委托代理人罗大洲，系贵州中创联律师事务所律师。（特别授权代理）
委托代理人罗川，系贵州中创联律师事务所律师。（一般授权代理）
原告王先亮、王关健等人不服被告赫章县平山乡人民政府作出的《关于朱发勇、朱志菊、周明飞与王先亮土地使用权属纠纷的答复意见》，于2015年8月12日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月12日立案后，于2015年8月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月18日公开开庭审理了本案。原告王先亮、王关健、王先林、王先明、王先荣、王先义及委托代理人刘杰、李正旭，被告赫章县平山乡人民政府负责人陈亮及委托代理人尹星，第三人周明飞、朱发勇、朱志菊及其委托代理人罗大洲、罗川到庭参加了诉讼，原告王先中、ＸＸ、王会琼、王明义、王仙飞经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告赫章县平山乡人民政府于2015年7月15日作出《关于朱发勇、朱志菊、周明飞与王先亮土地使用权属纠纷的答复意见》，经被告查实，朱发勇、朱志菊、周明飞与王先亮纠纷的土地位于农场坝，大约0.6亩，在各自的土地承包合同上都没有体现，通过调查该土地属于朱发勇家所有。经乡党委、政府研究，决定该土地属于朱志菊、周明飞家所有。
原告王先亮等人诉称，原告王先亮、王关健两家共12个承包人，有位于赫章县平山乡农场坝约0.6亩的相邻承包土地，该块土地是在第一轮、第二轮土地承包时，村集体承包给原告两家，户主分别是王先亮等人父亲王迪军，王关健等人父亲王迪庆。2015年7月15日赫章县平山乡人民政府作出《关于朱发勇、朱志菊、周明飞与王先亮土地使用权属纠纷的答复意见》将该块土地明确给第三人朱发勇、朱志菊、周明飞，严重侵犯了原告的土地承包经营权，原告认为该答复意见认定事实错误、证据不足、程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼》的相关规定向法院提起诉讼，请求人民法院判决撤销被告作出的答复意见，诉讼费由被告承担。
原告王先亮等人向本院提交了如下证据：
1、王先亮等12人身份证。
2、赫章县平山乡对江村民委员会证明。
1、2号证据为一组证据，证明原告王先亮等人身份情况，是本案适格的诉讼主体。
3、对谭太妃、刘汉分、王迪群、吕德元、刘朝文、吕永兴的调查笔录，证明该争议土地自1981年分地到户以来，一直都是属于王先亮、王关健等原告家的。
4、土地照片，证明该土地所处位置，周明飞家在该位置没有土地，该地是王先亮等原告家的。
被告赫章县平山乡人民政府辩称，2014年5月，被告平山乡人民政府了解到王先亮家与朱发勇、朱志菊、周明飞家因土地纠纷可能引起群体性事件，便于2014年5月7日-16日组成工作组调查该争议土地使用权属情况，调查期间，双方提供的证实材料都没有土地承包合同，工作组对韩甲坤、顾尚珍等人进行调查后，2014年7月6日平山乡人民政府作出《关于朱志菊、周明飞与王先亮土地使用权纠纷的答复意见》，认为对于双方争议的位于农场坝大约1.5亩的土地，经乡党委、政府研究，根据现在掌握的证据，无法认定该地块的权属。朱志菊、周明飞可走司法程序，主张权利。若对上述处理意见不服，可按照《信访条例》规定，向上级主管部门请求复查。2014年7月23日朱发勇向被告提交行政复查申请书。被告于2014年7月31日向王先亮、王明义及亲属下发通知，告知其由于对位于平山乡农场坝约1.5亩的土地使用权属存在争议，平山乡政府及县政府的有关部门正在调查确权中，任何人不得改变土地的现状。2014年9月1日，朱发勇向被告提交了土地确权申请书，后朱发勇到信访局上访。2014年9月11日，被告收到赫章县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室文件（赫信联办转字（2014）234号）关于交办平山乡对江村朱发勇信访案件的函。被告赫章县平山乡人民政府组织相关人员依法进行调查，于2015年7月15日作出《关于朱发勇、朱志菊、周明飞与王先亮土地使用权属纠纷的答复意见》，认为双方争议的位于农场坝大约0.6亩的土地属于朱发勇、朱志菊、周明飞家所有，决定该地块的权属归朱志菊、周明飞家所有。综上，被告处理事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求法院维持被告作出的答复意见，驳回原告等人的诉讼请求。
被告赫章县平山乡人民政府向本院提交了如下证据：
1、朱发勇、朱志菊、周明飞提供的张胜远、吴常绪、朱绪兵、唐光荣、徐启德、吴传俊、王菊先、韩甲坤、金顺先、周长娣、朱永亮、王训成、周礼国、顾怀溪、朱永言、朱永前证明。
2、王先亮提供的《关于购买王先亮龙场坝土地的经过说明》、吴道荣、徐启发、谭太妃、王迪群、刘汉分、吕永兴、顾尚珍、朱言友证明。
3、对徐启发的询问笔录，吴道荣、吕永兴、朱绪兵、朱永亮、顾尚珍、韩甲坤、朱永言、刘汉分的谈话笔录。
4、送达回证、《关于朱志菊、周明飞与王先亮土地使用权纠纷的答复意见》。
5、行政复查申请书。
6、通知。
7、土地确权申请书一份。
8、赫信联办转（2014）234号《关于交办平山乡对江村朱发勇信访事项的函》、信访事项转办单。
9、《关于朱发勇、朱志菊、周明飞与王先亮土地使用权权属纠纷意见》、平山乡农场坝药材基地租地农户补贴清册（2012年度、2013年度）、赫章县平山乡对江村牛困塘组土地承包登记表、赫章县平山乡2002年农业征收清册一份。
10、中共赫章县纪律检查委员会赫章县监察局谈话笔录。
11、送达回证、《关于朱发勇、朱志菊、周明飞与王先亮土地使用权属纠纷的答复意见》。
上述1、3、9、10号证据为一组证据，证明该纠纷土地属于朱发勇、朱志菊、周明飞家。2号证据证明王先亮提供证据证实纠纷地属于王先亮家，不能达到王先亮家证明目的。4-7号证据为一组证据，证明由于被告经调查不能认定土地的权属归谁，后作出答复意见、通知，告知双方不能改变土地的现状，第三人朱发勇便提出行政复查申请、土地确权申请，主张自己的权利。8号证据证明朱发勇到信访局信访，信访办将材料转给平山乡人民政府办理。11号证据证明被告作出答复意见，决定该土地的权属归朱发勇、朱志菊、周明飞家所有。
经庭审质证，被告对原告提供的1-3号证据，无异议。对4号证据真实性无异议，是争议的土地，但不能达到土地是原告家的证明目的。第三人对原告提供的1、2号证据，身份证无异议，对赫章县平山乡对江村民委员会证明有异议，因为村委会不具有出具亲属关系证明的资格，所以对原告亲属关系有异议，证明目的也有异议。对3号证据三性、证明目的有异议，调查笔录实际是证人证言，按法律规定证人应当出庭，证人没有出庭无法核实证人证言，也没有证人的身份证明。调查笔录是原告律师作出的，有可能利于当事人，且没有调查起止日期，调查人只有一个，不具有合法性，达不到原告的证明目的。对4号证据的质证意见与被告的质证意见一致。原告对被告提供的1号证据有异议，无法核实证人身份的真实性。证人张胜远、吴常绪的证明是第三人自己打印的证词，不具备证据的三性；其余证人证言具有明显的诉讼倾向性，且自相矛盾。证人对于土地的位置、面积、四至均不清楚，但只见过朱永言一面的人至今都能准确记住朱永言的名字。对2号证据三性无异议，证明目的有异议。被告只采信朱发勇家提供的证言，而没有采信王先亮提供的证言，程序不合法，实体不公正。对3号证据中的对徐启发、吴道荣、吕永兴、刘汉分的谈话记录无异议；对2014年5月10日19时23分朱绪兵的谈话记录有异议，被告工作人员在非工作时间所作的笔录不具备合法性和真实性，且朱绪兵与第三人是家族亲戚，其所作证言不能作为定案的依据；对朱永亮的谈话记录有异议，该记录形成时间为2014年5月10日18时54分至19时21分，也就是说在两分钟后调查人员又到朱绪兵家去做谈话记录了，这在时间上是明显不可能的；对韩甲坤的谈话记录有异议，该记录形成时间为2013年5月14日，被告在2013年就先做了记录应付2015年发生争议的笔录，不具备证据的三性；对朱永言的谈话笔录有异议，该记录形成时间为2014年5月14日21时37分至22时37分，该时间点不是工作时间，被告工作人员却都留在第三人家中，不具备真实性和合法性。对4号证据有异议，被告已对诉争土地作出了合理解决，而第三人却采取无理闹访的方式迫使被告作出不正确的行为，依法应当予以撤销。对5-7号证据有异议，土地确权申请人主体不符，应为户主朱永言，而不是朱发勇，且申请书没有签字或按手印，不排除伪造的可能性，被告受理第三人的申请违法。对8号证据有异议，认为第三人的无理缠访行为应该受到相应的制裁。对9号证据有异议，达不到第三人的证明目的，与本案没有关联性。对10号证据有异议，与本案没有关联性，调查人员身份不合法，应当为土地管理部门工作人员。对11号证据中的送达回证有异议，送达程序不合法，被告未将答复意见送达给王先亮本人，而是送达给未成年的王先亮的女儿；对《关于朱发勇、朱志菊、周明飞与王先亮土地使用权属纠纷的答复意见》有异议，存在明显的涂改现象且没有加盖校对章。被告作出答复意见决定该地块的权属给朱志菊、周明飞家所有不合法，朱志菊、周明飞现在已是两家人，两人均不是户主，不能代表家庭成员。且对土地确权是政府的法定职责，经党委研究不合法。第三人对被告提供的证据无异议。第三人未提供证据。
本院对上述证据认证如下：原告提交的1、2号证据，能证明原告等人是本案适格的诉讼主体，予以采信。3号证据系原告提供的证人证言，应附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件，且证人未出庭，无法核对其内容真实性，不予采信。4号证据不能证明土地是王先亮家，能证明该土地所处的位置，予以采信。被告提交的1、2、3、9、10号证据，不能证明该纠纷土地属于朱发勇、朱志菊、周明飞家，能证明被告针对双方发生土地权属纠纷进行调查，予以采信。4-7号证据，能证明由于被告经调查不能认定土地的权属归谁，第三人朱发勇向被告提出土地确权申请，主张自己的权利，予以采信。8号证据能证明朱发勇到信访局信访，信访办将材料转给平山乡人民政府办理，予以采信。11号证据，只能证明被告对双方争议的土地作出处理，送达给双方，但是送达给朱发勇、朱志菊、周明飞与王先亮的《答复意见》，载明的内容不一致，达不到被告的证明目的。
经审理查明：王先亮家与朱永言家因位于赫章县平山乡农场坝的土地发生纠纷，被告平山乡人民政府于2014年5月7日-16日组成工作组调查该地使用权属情况，调查期间，由于双方提供的证据材料都没有土地承包合同，平山乡综治办工作人员询问徐启发、吴道荣等人后，被告于2014年7月6日作出《关于朱志菊、周明飞与王先亮土地使用权纠纷的答复意见》，认为对于双方争议的位于农场坝大约1.5亩的土地，根据掌握的证据，无法认定该地块的权属。2014年7月23日朱永言的儿子朱发勇向被告提交行政复查申请书。被告于2014年7月31日向王先亮、王明义及亲属下发通知，告知其由于对位于平山乡农场坝约1.5亩的土地使用权属存在争议，平山乡政府及县政府的有关部门正在调查确权中，任何人不得改变土地的现状。2014年9月1日，朱发勇向被告提交了土地确权申请书，后朱发勇到信访局上访。2014年9月11日，被告收到赫章县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室文件（赫信联办转字（2014）234号）关于交办平山乡对江村朱发勇信访案件的函。被告赫章县平山乡人民政府组织相关人员依法进行调查，于2015年7月15日作出《关于朱发勇、朱志菊、周明飞与王先亮土地使用权属纠纷的答复意见》，认为双方争议的位于农场坝大约0.6亩的土地属于朱发勇家所有，决定该地块的权属归朱志菊、周明飞家所有。原告不服，向法院提起诉讼，提出上述请求。
本院认为：因朱永言的儿子第三人朱发勇到信访局上访，被告作出的《答复意见》，实质为被告处理原告与第三人土地使用权争议所作的确权决定。一、根据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，政府确权决定的具体程序为：当事人向乡级人民政府或者国土资源行政主管部门申请调查处理土地权属争议，提交书面申请和有关证据材料。对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源主管部门应当进行审查是否受理，符合条件决定受理后，将申请书副本发送给被申请人，并应当指定承办人对当事人争议的事实情况进行调查。在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解。组织调解后达成协议的，应当制作调解书。调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。而本案被告赫章县平山乡人民政府在双方当事人都没有提交申请的情况下，于2014年5月7日-16日由乡政府工作人员组成工作组进行调查，2014年9月1日第三人朱发勇提交申请，被告受理后没有将申请书发送给原告王先亮等人，也没有经国土资源行政主管部门指定承办人对当事人争议的事实情况进行调查、调解，故被告作出的《答复意见》，违反法定程序。二、被告2015年7月15日作出的《关于朱发勇、朱志菊、周明飞与王先亮土地使用权属纠纷的答复意见》，送达给朱发勇、朱志菊、周明飞的答复意见与送达给王先亮的答复意见，查明内容中的土地权属情况不一致，处理情况与查明内容中的土地权属情况也不一致。被告提交的朱绪兵、朱永亮、韩甲坤等人谈话笔录，几人均陈述争议的土地属于朱永言家；土地承包登记表户主姓名为朱永言，平山乡农场坝药材基地租地农户补贴清册上签字领款人为朱永言。提起土地确权的申请人为第三人朱发勇，然而被告却将该土地的权属确认给第三人朱志菊、周明飞。且被告2014年7月6日作出《关于朱志菊、周明飞与王先亮土地使用权纠纷的答复意见》，认定双方争议的位于农场坝土地大约1.5亩，后被告未经现场勘验，也没有明确四至的情况下，2015年7月15日作出答复意见认定的土地面积却变更为0.6亩。故被告作出的《答复意见》主要证据不足，明显不当。三、原告认为被告赫章县平山乡人民政府作出《关于朱发勇、朱志菊、周明飞与王先亮土地使用权属纠纷的答复意见》，对原告与第三人争议的土地进行确权是超越职权的问题。虽然被告平山乡人民政府在庭审中陈述确权的对象是土地承包经营权，但是在1998年赫章县平山乡对江村承包登记表上，都没有争议土地的记载，故本案不适用《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；第九条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用；第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成，由人民政府处理。本案争议的土地所有权属于农民集体所有，被告可以对于双方争议的土地使用权作出处理，但不能将土地所有权确认给个人。故被告作出的《答复意见》没有超越职权，但是“决定该地块的权属归朱志菊、周明飞家所有”的表述违反法律规定。综上，被告于2015年7月15日作出的《关于朱发勇、朱志菊、周明飞与王先亮土地使用权属纠纷的答复意见》主要证据不足，违反法定程序，明显不当，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款、第七十条第（一）项、第（三）项、第（四）项、第（六）项之规定，判决如下：
撤销被告赫章县平山乡人民政府于2015年7月15日作出的《关于朱发勇、朱志菊、周明飞与王先亮土地使用权属纠纷的答复意见》。
案件受理费人民币50.00元，由被告承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审判长 罗卫东
审判员 黄成章
审判员 吴春艳
二〇一五年十月二十七日
书记员 詹婧婧