浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙10行终141号
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人孙春燕，女，1969年2月24日出生，汉族，住临海市白水洋镇双港路***号。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人林立先，男，1959年12月29日出生，汉族，住临海市杜桥镇河东村*****号。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人王秀伟，男，1982年3月15日出生，汉族，住临海市大洋街道麻地头村***号。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人宋彩玲，女，1974年10月8日出生，汉族，住临海市邵家渡街道许安村*号。
上诉人（原审原告）马先进，男，1976年3月24日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）娄国平，男，1968年9月25日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）谢财恩，男，1972年11月20日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）王秀银，男，1976年6月4日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）侯崇撑，男，1974年5月17日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）罗都，男，1986年9月13日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）叶启剑，男，1976年8月10日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）陈燕，女，1971年1月8日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）胡俊，男，1981年8月19日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）王永辉，男，1988年4月20日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）张美娟，女，1964年10月30日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）谢利平，女，1966年1月3日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）张远帆，男，1997年4月29日出生，汉族，住临海市。
上诉人（原审原告）魏玲春，女，1979年6月6日出生，汉族，住临海市。
共同委托代理人柳中河，上海申浩律师事务所律师。
共同委托代理人王高凯，上海申浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）台州市住房和城乡建设局，住所地台州市市府大道465号。
法定代表人王加潮，局长。
委托代理人陈容，该局工作人员。
委托代理人蔡驰江，浙江台温律师事务所律师。
原审第三人临海银泰购物中心开发有限公司，住所地临海市古城街道巾山中路14号4楼。
法定代表人辛向东，执行董事长。
委托代理人胡节生，北京炜衡（宁波）律师事务所律师。
委托代理人金娅莉，北京炜衡（宁波）律师事务所实习律师。
上诉人孙春燕等18人诉被上诉人台州市住房和城乡建设局城建行政复议一案，不服台州市黄岩区人民法院（2016）浙1003行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：第三人银泰公司开发建设的临海银泰城A-07地块商业、大型商场，A-08地块商业、住宅项目建筑工程于2013年3月31日取得《建筑工程施工许可证》(编号331082201303310101)并开工建设。项目竣工后，2014年11月20-21日，银泰公司组织了勘察、设计、施工等各方人员组成的验收组对工程质量进行了竣工验收，由于各方责任主体质量行为不到位，临海市建筑工程质量监督站要求各方责任主体全面检查整改落实，重新组织竣工验收。2014年11月27日，临海银泰城竣工复验会议召开，形成《竣工复验会议纪要》，出席人员包括临海市住建局副局长、质监站长、质监员和建设、设计、勘察、施工、监理、消防等单位人员以及商户代表等；会议主要内容：一、建设单位汇报2014年11月21日竣工验收会议上提出的问题的整改情况，认为本工程为合格工程，要求各施工单位对业主代表提出的合法、合理的问题必须及时完成整改。各施工单位整改必须落实到人，落实到点。二、监理单位认为本工程的质量评定是合格的。三、施工总承包汇报工程的整改情况，认为本工程验收合格，表示对工程的质量终身承担责任，做好后续维保工作。四、设计单位认为本工程符合设计要求，验收合格，希望施工单位做好最后配合工作。五、商铺业主代表提出了外立面饰材原设计为铝单板，现为涂料等12项质量问题和3项设计问题。六、临海市住建局就住宅楼、4号楼、商铺等10处质量问题提出了意见并提出了验收意见：“本工程施工过程我站依法依规监督工程各方责任主体质量行为，抽查了工程实体质量，并对本次工程竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督。刚才验收小组及商户代表对本工程的质量进行了评价和反馈，验收小组的意见基本一致，但仍存在着一些质量问题。请建设各方责任主体结合今天提出的问题进行全面自查、整改、完善，整改完毕后，请将整改结果书面报我站备案，同时建设单位应及时办理规划核实手续。待质量问题整改完毕并取得规划核实确认书后，我站再按规定向备案机关出具《工程质量监督报告》。为了完善本工程的竣工验收工作，我站再次要求各参建单位全面检查、认真整改存在的质量问题，及时办理规划核实手续，以便及早完成本工程的竣工备案。”建设、勘察、设计、施工、监理五个单位在该纪要文件上盖了章。纪要文件附上了《进一步完善的整改问题》，罗列了业主代表、建设局、建设单位提出的整改事项。纪要文件还附上了四页共三十多名人员签名的《会议签到表》。2015年1月24日，银泰公司向临海市建筑工程质量监督站出具《关于临海银泰城项目竣工复验质量问题整改的回复》，表示对复验会议纪要中提出的相关问题已整改完毕，并分别就纪要文件所列需要整改的内容逐一作了整改说明，附整改后的照片，但其中有关“外立面饰材原设计为铝单板，现为涂料”的整改情况是“现已开始塔楼外立面装饰面层改为铝单板”。2015年2月27日，临海市住建局颁发《浙江省建设工程规划核实确认书》(浙规核字［临建规］010号)。同日，临海市建筑工程质量监督站就涉案项目出具了《工程质量监督报告》，载明竣工验收时间为2014年11月27日，明确该工程具备竣工验收备案条件，同意上报备案。同日，银泰公司向临海市城乡建设档案馆提交了涉案工程的《房屋建筑工程竣工验收备案表》（编号31700020150227101）、《建设工程竣工备案材料归档内部流转确认单》、《竣工验收报告》及附件［包括《临海银泰购物中心开发有限公司竣工复验会议纪要》、《关于临海银泰城项目竣工复验质量问题整改的回复》、《竣工报告》及《单位(子单位)工程质量竣工验收记录》、《工程竣工监理质量评估报告》、《工程设计质量检查报告》、《工程勘察质量检查报告》、《建筑工程施工许可证》(编号331082201303310101)、《台州市施工图设计文件审查合格书》］、《浙江省建设工程规划核实确认书》(浙规核字第(临建规)010号)、《关于临海银泰城商住楼项目竣工环保设施验收意见的函》临环验（［2014］69号）、台州市公安消防支队台公消验［2014］第0015号《关于临海银泰城A07地块建设工程消防验收合格的意见》、台公消验［2014］第0034号《关于临海银泰城A08地块建设工程消防验收合格的意见》、《工程质量保修书》、《防雷装置验收意见书》、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》、《工程质量监督报告》等备案文件材料后，该档案馆于同日出具了认可证第（2015-27）号《建设工程竣工档案验收认可证》，临海市住建局于同日在《房屋建筑工程竣工验收备案表》上盖章，同意予以备案。上述备案材料中《竣工验收报告》、《竣工报告》及《单位(子单位)工程质量竣工验收记录》、《工程质量评估报告》、《工程竣工监理质量评估报告》、《工程设计质量检查报告》、《工程勘察质量检查报告》均未签署日期。另查明：陈锦胜等人以涉案项目住宅业主的身份，不服临海市住建局的备案行为，向被告台州市住建局申请行政复议，要求确认临海市住建局的备案行为违法，并予以撤销。2015年6月19日，被告作出台建规行复决字［2015］4号行政复议决定书，认定第三人银泰公司未取得《建设工程规划核实确认书》，违法组织项目竣工验收；提交的证据材料无法确认项目竣工验收合格的确切时间。临海市住建局在审查第三人提交的竣工验收备案文件时，未指出并要求第三人进行补正即予以竣工验收备案，确认该备案行为违法（未对是否撤销作出回复）。陈锦胜等人不服该复议决定，以临海市住建局、台州市住建局为被告提起行政诉讼，该院于2015年10月12日作出(2015)台行初字第33号行政判决，撤销临海市住建局的备案行为。临海市住建局、台州市住建局、银泰公司不服，提起上诉。同年11月9日，该院向被告台州市住建局作出《关于全面审查当事人复议申请内容的司法建议》，对被告作出的上述行政复议决定书仅确认了被审查行为违法，未作出撤销与否的决定，也未说明是否撤销的理由，遗漏了对主要申请内容的审查，建议台州市住建局应对申请内容进行全面审查，对各项申请内容逐一作出决定。2016年2月17日，台州市中级人民法院作出(2015)浙台行终字第256号行政裁定，以一审法院对临海市住建局的被告主体和被上诉人的诉讼请求未予释明即直接作了实体判决、其程序违法为由撤销了该院(2015)台黄行初字第33号行政判决，并发回该院重审。同年4月29日，被告台州市住建局作出《关于撤销台建规行复决字［2015］4号行政复议决定书的决定》，同时重新作出台建规行复决字［2015］4-1号行政复议决定书，确定临海市住建局于2015年2月27日作出的涉案备案行为违法（论理部分说明不予撤销）。同日，陈锦胜等人向本院提出撤诉申请，该院裁定予以准许。2016年10月14日，原告孙春燕等以涉案业主的身份，不服台建规行复决字［2015］4-1号行政复议决定提起本案诉讼。
原审法院认为，原告孙春燕等人虽未提出行政复议申请，但他们均为涉案工程项目住宅的业主，与被诉的工程竣工验收备案行政行为具有法律上的利害关系，其有无提起行政复议申请并不影响其原告主体资格的成立。《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”《备案管理办法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”故临海市住建局作为当地建设行政主管部门，具有负责本行政区域内工程验收备案管理的法定职责。本案争议焦点涉及以下几个方面：一、竣工验收与规划核实倒置以及有关备案文件材料落款时间缺失等问题是否必然导致备案行为的撤销。国务院国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政项目管理方式决定》明确将“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”由行政审批项目改为“告知性备案”。因此，建设行政主管部门对建设工程竣工验收不再审批，而只是备案。在“告知性备案”制度下，备案机关不再直接从事建筑工程质量的监督管理，而是由建设、施工、监理等主体各负其责，对工程质量实施具体的监督管理。相应的，备案机关对建设单位报送的备案材料只需作形式审查，不作实质审查。只要建设单位提交的建筑工程竣工验收材料项目齐全真实，形式符合要求，备案机关就履行了其应当履行的法定职责。就本案而言，备案机关只对第三人提交备案材料的真实齐全与否负有审查之责。只要其提交的材料真实齐全，备案机关就可予以备案，无需对本案涉及的《备案表》、《工程质量监督报告》等文件的形成及其内容进行实质性审查。本案出现规划核实与竣工验收时间的倒置，属于第三人竣工验收行为的程序瑕疵，并非备案机关备案行政行为的程序问题，并不必然导致备案行为被撤销的后果。依照《备案管理办法》第八条、第十一条的规定，建设单位应当重新组织竣工验收的情形有二种：一是建设单位有违反建设工程质量管理规定行为的；二是建设单位采用虚假证明文件办理竣工验收备案的。本案第三人未经规划核实，即对建设工程组织竣工验收，确属违反《城乡规划法》第四十五条“未经核实或者经核实不符合规划条件的建设单位不得组织竣工验收”的规定。临海市住建局作为建设行政主管部门，依照《浙江省城乡规划条例》第六十三条的规定，应当责令其限期改正，逾期不改正的处二万元以上二十万元以下的罚款。但临海市住建局备案的行政行为作出时，规划核实文件已经提交。根据本案现有的证据，工程规划中的容积率、房屋层高、总高度、绿地率等规划指标均符合规划要求，外墙施工等问题也已按照设计要求予以整改，目前并没有充足的证据证明存在足以影响工程质量判定的事实。该程序颠倒行为并不必然影响对工程质量合格与否的判定。另外，有关材料中存在遗漏落款时间等不规范的问题，备案机关需要予以指正未予指正，确有不妥，但不能等同于采用虚假文件办理竣工验收的情形。因此，原告以上述理由要求被告在作出行政复议决定时撤销备案，缺乏事实和法律依据。被告台州市住建局鉴于备案机关对上述行为未予指正，确认违法，但不予撤销备案，并无不妥。二、人防竣工验收材料、分户验收材料是否属于《备案管理办法》第五条第(六)项“法规、规章规定必须提供的其他文件”。依照《浙江省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第十七条的规定：“人民防空工程和兼顾人民防空需要的地下工程竣工后，建设单位应当按照国家和省有关规定组织竣工验收，并将验收文件报人民防空主管部门备案……”，该文件的备案机关应该是人民防空主管部门，而非建设行政主管部门。何况，审理中，第三人主张涉案工程按规定缴纳了人民防空工程易地建设费，故无需建防空地下室，也没有人防竣工验收材料可提供。因此，原告主张人防竣工验收材料是第三人应提交给临海市住建局的“法规、规章规定必须提供的其他文件”，缺乏法律和事实依据。另外，按照《备案管理办法》第五条的规定，住宅工程提交竣工验收备案时应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》，并没有规定必须将住宅分户验收材料作为附件提交备案。住房和城乡建设部于2009年12月22日发布的《关于做好住宅工程质量分户验收工作的通知》第四条规定，分户验收合格后，建设单位必须按户出具《住宅工程质量分户验收表》，并作为《住宅质量保证书》的附件，一同交给住户。因此，原告主张分户验收材料是建设单位备案时必须向建设行政主管部门提交的法规、规章规定必面提供的其他文件，同样没有法律依据。(三)被告在行政复议决定书中认定“本案的工程验收合格日期无法确定”，是基于第三人提交的竣工验收报告存在各验收单位签署工程合格的日期缺失的前提，这是对客观事实的描述，但据此不足以认定备案机关作出备案行为时“主要事实不清，证据不足”。原告以此为由要求被告作出行政复议决定时撤销备案行为，理由不能成立。另外，临海市住建局作为备案机关，同时又是建筑工程质量监督管理机关，其负责人参与涉案工程竣工复验会议，听取意见，对验收过程实施监督，也是为了履行其职责，原告据此认定其“超越或者滥用职权”，缺乏依据。此外，本案出现规划核实与竣工验收时间的倒置，属于第三人竣工验收行为的程序问题，并非备案机关备案行政行为的程序问题，原告据此认为备案机关备案行为“违反法定程序”，要求被告在作出行政复议决定时予以撤销，理由同样不能成立。综上，被告所作行政复议决定，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。对原告的诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告孙春燕等18人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙春燕等18人负担。
上诉人孙春燕等18人上诉称：一、一审法院适用法律错误，应该撤销被上诉人的行政复议决定，并责令被上诉人重新作出撤销临海市住房和城乡建设规划局的备案。﻿临海住建局应是通过审查第三人申请备案的材料，发现第三人“有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的”，所以竣工验收备案是基本的审查性备案，该局应尽到谨慎审查义务。即使按照一审法院所谓的告知性备案，也是违法备案，理应撤销该违法备案。二、一审法院认定竣工验收备案是告知性备案，理由是错误的。退一步说，即使是告知性备案，在本案中，基本的形式审查都没有做到，应当撤销该备案。临海住建局在作出竣工验收备案时，不需作实质审查己知晓原审第三人的违法行为，但连形式上审查的谨慎义务也没有尽到，违反《建设工程质量管理条例》第四十九条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条、《城市建设档案管理规定》第九条之规定，临海住建局作出的竣工验收备案违法，理应撤销。三、一审法院认为组织竣工验收违法，也不会影响工程的质量，其理由是错误的。四、竣工验收程序颠倒势必导致竣工验收备案程序违法，一审法院认定两者无关，属于主要事实认定错误。五、一审法院否定临海住建局备案存在“超越或者滥用职权”，是对基本事实的曲解。本案中，临海住建局两个副局长既参与了所谓的“工程竣工验收”，也同时在备案表中签名同意备案，显然，两位副局长是明明知道涉案工程是不具备备案条件的，而予以备案。而一审法院既认为临海住建局对验收过程实施监督，是履行其职责，却否定了同时作为备案机关的临海住建局有法定义务审核备案材料真实性之责，及验收过程监督管理之责。﻿六、一审法院对于被上诉人没有依据《住房城乡建设行政复议办法》作出的复议决定的事实予以查清，明显偏袒被上诉人，致使判决结果错误。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人台州市住房和城乡建设局辩称：一、一审法院适用法律没有错误。二、竣工验收备案确属告知性备案，上诉人要求撤销缺乏依据。国务院国发[2003]5号文件明文规定，将房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准，改为告知性备案，从此取消了原行政审批的管理方式。上诉人认为这不是告知性备案，是没有法律依据的。本案在备案的材料中，是有存在遗漏填写落款时间等不规范的问题，但被上诉人已经在被诉行政复议决定中予以了指正，且这些不规范问题也不能等同于以虚假证明文件办理竣工验收的情形，所以上诉人要求撤销被诉行政复议决定缺乏依据。三、本案工程质量合格的证据确凿充分，一审判决认定的事实没有错误。建设工程项目的质量是否合格，根据《建设工程质量管理条例》第三条、第十六条的规定，是由依法对建设工程质量负责的各责任主体，即建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位通过组织进行竣工验收认定。本案建筑工程质量已经建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位竣工验收合格，同时环保、消防、防雷、工程质量监督部门都在各自的职责范围内对此依法认可了合格。在此情况下，上诉人称无法以此判定项目质量合格是严重背离事实和法律的。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人临海银泰购物中心开发有限公司未提交书面陈述意见。
经审理，对原审法院查明的事实本院予以确认。
本院认为，根据国发[2003]5号《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》规定，取消“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”的行政审批项目，改为“告知性备案”。在由行政审批项目改为告知性备案之后，建设主管部门对建设工程竣工验收不再审批，而仅是备案。因此，建设主管部门对建设单位报送的备案材料只需作形式审查，只要其提交的竣工验收材料真实齐全，符合形式要求，就可予以备案。具体到本案中，临海市住房和城乡建设规划局作为当地建设主管部门，只需对原审第三人提交的备案材料进行形式审查，只要其提交的材料真实齐全，就可予以备案。原审第三人在涉案建设工程经规划核实确认之前就组织了竣工验收，该情形不属于《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条规定的有违反国家有关建设工程质量管理规定的行为而应当重新组织竣工验收的情形。此外，原审第三人提交的有关材料中虽存在遗漏落款时间等瑕疵，但并不能等同于《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十一条规定的采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案。临海市住房和城乡建设规划局在未对原审第三人竣工验收存在的不规范之处予以指正的情况下，即对涉案建设工程予以竣工验收备案确有所不妥，但这并不足以导致涉案竣工验收备案应当被撤销的法律后果。综上，被上诉人台州市住房和城乡建设局作出台建规行复决字［2015］4-1号行政复议决定，确认涉案竣工验收备案行为违法，但不予撤销，并无不当。一审判决驳回上诉人的诉讼请求得当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不足，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙春燕等18人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡 超
审 判 员 谢继红
审 判 员 徐后利
二〇一七年八月二十五日
代书记员 郭之仪