海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终432号
上诉人（原审被告）文昌市人民政府，住所地海南省文昌市文城镇清澜开发区市政府办公大楼。
法定代表人王晓桥，该市代市长。
委托代理人陈廷云，该市政府法制办副主任科员。
委托代理人吴兵，海南问源律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈兴福，男，1951年4月2日出生，汉族，现住文昌市。
被上诉人（原审原告）陈焕，男，1978年10月17日出生，汉族，现住文昌市，系陈兴福之子。
两位被上诉人的共同委托代理人郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
两位被上诉人的共同委托代理人王燕，海南瑞来律师事务所实习律师。
原审第三人潘春花，女，1961年5月10日出生，汉族，现住文昌市。
上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）因被上诉人陈兴福、陈焕诉其及原审第三人潘春花颁发国有土地使用证一案，不服海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉的行政行为：2000年9月25日，文昌市政府向潘春花颁发文国用（2000）字第W2200559号《国有土地使用证》（以下简称第W2200559号国土证），该证载明涉案土地座落于文昌市铺前镇仕后村委会仕头村，面积165平方米，使用权类型为出让。
原审查明，1999年7月22日，潘春花以居住困难为由申请私人建房用地，用地位置在仕头东村村边，东西宽12米，南北长13.75米，面积165平方米。该用地申请经其所在村民小组、村民委员会、铺前镇人民政府、文昌市国土部门局逐级审批，上报给文昌市政府。文昌市政府于2000年8月30日批准同意了潘春花的建房用地申请。同年9月10日，潘春花向文昌市政府申请土地登记。在其填写的《申报表》中，土地权属来源一栏，将涉案土地作为有证件土地申报，批准文号为文土管基字（2000）第0358号，权属性质一栏填写“集体”。在文昌市政府提供的《土地登记发证审批表》中，土地权属性质一栏也登记为“集体”。在《私人宅基地收费表》中，应缴款项按照集体土地进行收费，共收取3038元。而在《地籍调查表》中，土地权属性质一栏登记为“国有”，且该《地籍调查表》没有指界人签字，也没有潘春花所在村民小组或者村民委员会盖章确认。2000年9月25日，文昌市政府向潘春花颁发第W2200559号证，使用权类型为出让。该国土证记事一栏记载“本证根据文土管基字（2000）第0358号填写”，宗地图显示南至道路，北至、东至、西至均为空地，该宗地图也没有标注坐标点。2001年，潘春花准备在仕头东村建房，遭到陈兴福阻拦，双方就潘春花建房用地的位置和面积发生争议。2016年3月，潘春花以陈兴福建房占用其土地为由向文昌市人民法院提起民事侵权之诉。在该民事诉讼中，陈兴福、陈焕得知文昌市政府向潘春花颁发了第W2200559号证，遂提起本案行政诉讼。
原审另查明，陈兴福、陈焕在仕头东村村边空地上建房，并主张其所使用的宅基地系其所在村民小组分配，但未提供有效的书面证据证明该主张。潘春花主张陈兴福、陈焕建房侵占其持有的第W2200559号证项下土地。
原审认为，涉案土地档案中的《申报表》《土地登记发证审批表》《私人宅基地收费表》均登记该宗地为集体土地，文昌市政府也是按照集体土地收取了相关费用，而在《地籍调查表》中则登记为国有土地，前后矛盾。对此，文昌市政府未提供相关证据证明该宗地为国有土地或者作出合理解释。另外，涉案土地四至范围除南至为道路外，东至、西至、北至均为空地，宗地图也没有标注坐标点，导致涉案土地位置不明，四至范围不清，该颁证行为认定事实不清，引发潘春花与陈兴福、陈焕之间的争议。在程序上，文昌市政府在进行地籍调查时没有组织相邻方或者涉案土地所在的村民小组、村民委员会进行指界并签字盖章，也没有发布征询异议公告，程序违法。文昌市政府、潘春花主张陈兴福、陈焕的起诉超过了起诉期限，但未提供证据证明该主张。潘春花申请证人出庭作证证明陈兴福、陈焕在2001年与潘春花发生争议时已经看到过第W2200559号证，但该证人在出庭作证时明确表示不清楚陈兴福、陈焕是否看到过该国土证，故对文昌市政府和潘春花的上述主张不予采信。综上，第W2200559号证认定事实错误，主要证据不足，违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（三）项之规定，判决撤销第W2200559号证。案件受理费人民币50元，由文昌市政府负担。
上诉人文昌市政府上诉称，一、陈兴福、陈焕虽然在1986年分田时分在陈明山一组，但没有证据证明其与所在的村民小组签订了土地承包合同，因而不能证明第W2200559号证的颁发侵犯其合法权益，故陈兴福、陈焕无权提起本案诉讼。二、陈兴福、陈焕的起诉超过了起诉期限。从2001年双方发生争议到2016年起诉长达15年，陈兴福、陈焕不可能不知道第W2200559号证业已颁发的事实。综上，请求撤销原审判决，驳回陈兴福、陈焕的起诉。
被上诉人陈兴福、陈焕答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。一、涉案土地系集体土地，未经依法征收，不能颁发《国有土地使用证》。二、第W2200559号证的颁发未经依法指界、公告，程序违法。三、第W2200559号证的颁发存在事实认定不清、界址不明、与宗地现状不符的问题。四、陈兴福、陈焕作为相邻权人，与第W2200559号证的颁发有利害关系。五、陈兴福、陈焕在民事诉讼中方得知第W2200559号证的相关情况，并未超过起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人潘春花的意见与文昌市政府的意见一致，请求撤销原审判决，驳回陈兴福、陈焕的起诉。
在本院审理过程中，潘春花向本院提交铺土管基字（99）第24号《宅基地批准书》，证明第W2200559号证项下土地四至清楚。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，潘春花在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，本院不予接纳。
本院查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于陈兴福、陈焕有无原告主体资格，能否提起本案行政诉讼的问题。根据查明的事实，陈兴福、陈焕因在仕头东村村边空地上建房与潘春花发生争议，潘春花向文昌市人民法院提起民事诉讼，并以其持有第W2200559号证向陈兴福、陈焕主张权利，因而陈兴福、陈焕与第W2200559号证的颁发有利害关系，依法有权提起本案行政诉讼。二、关于陈兴福、陈焕的起诉有无超过起诉期限的问题。现有证据不能证明陈兴福、陈焕在潘春花于2015年6月提起民事诉讼之前已经知道或者应当知道文昌市政府向潘春花颁发第W2200559号证的事实，陈兴福、陈焕于2016年4月提起行政诉讼，请求撤销第W2200559号证，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，故陈兴福、陈焕的起诉并未超过起诉期限。三、关于第W2200559号证的颁发事实是否清楚、程序是否合法的问题。潘春花作为文昌市铺前镇仕后村委会仕头东村村民，依法有权申请农村宅基地使用。经查，本案颁证土地位于仕头东村，《土地登记申请审批表》《土地登记发证审批表》明确记载颁证土地权属性质为“集体”，在文土管基字（2000）第0358号《私人宅基地收费表》中，潘春花按照集体土地标准进行缴费，国有土地一栏为空白，文昌市政府亦当庭确认第W2200559号证项下土地并未依法征收，因而潘春花所申请使用的是农村宅基地，土地性质应当为集体所有。而文昌市政府在《地籍调查表》中将拟颁证土地的权属性质登记为“国有”，但没有提供证据证明该项变更的事实根据与法律依据。另外，根据第W2200559号证记载，颁证土地东至空地、南至道路、西至空地、北至空地，未标注坐标点，文昌市政府亦无法确认第W2200559号证项下土地的具体位置和四至范围，因而第W2200559号证的颁发认定事实不清。此外，现有证据亦不能证明文昌市政府依法通知第W2200559号证项下土地相邻人及颁证土地所在村民小组、村民委员会参加指界并发布公告征询异议，程序违法。综上，文昌市政府向潘春花颁发第W2200559号证，认定事实不清，程序违法，应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。文昌市政府的上诉请求和理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人文昌市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 聂海波
审判员 王 华
审判员 李 贝
二〇一六年十月十一日
书记员 李励云
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。