陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕行终269号
上诉人（原审原告）：高玉祥。
委托代理人：马召杰，天津益农律师事务所律师。
委托代理人：孙晓玲，北京农权律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：咸阳市秦都区人民政府。住所地：陕西省咸阳市渭阳中路。
法定代表人：谢军，该区区长。
委托代理人：李梁康，该区政府法制办工作人员。
委托代理人：宋博亚，该区政府法律顾问。
被上诉人（原审被告）：咸阳市国土资源局。住所地：陕西省咸阳市秦都区玉泉东路。
法定代表人：何祥君，该局局长。
委托代理人：南小康，该局工作人员。
委托代理人：杨换，陕西仁和万国律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）:咸阳市秦都区双照街道办事处。住所地：陕西省咸阳市秦都区咸马路。
法定代表人：范建权，该街道办事处主任。
委托代理人：高博，该街道办事处工作人员。
委托代理人：耿渭杰，该街道办事处法律顾问。
原审第三人：陕西秦楚汽车城投资有限公司。住所地：陕西省咸阳市西兰路。
法定代表人：陈世芾，该公司董事长。
委托代理人：吴小秦，该公司法律顾问。
原审第三人：咸阳兴源汽车运输有限公司。住所地：陕西省西咸新区秦汉新城咸马路。
法定代表人：杨克兴，该公司董事长。
委托代理人：李疆，该公司职员。
上诉人高玉祥因诉被上诉人咸阳市秦都区人民政府（以下简称秦都区政府）、咸阳市国土资源局（以下简称咸阳市国土局）、咸阳市秦都区双照街道办事处（以下简称双照街办）及第三人陕西秦楚汽车城投资有限公司（以下简称秦楚公司）、咸阳兴源汽车运输有限公司（以下简称兴源公司）确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初116号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年5月11日公开开庭审理了本案。上诉人高玉祥及其委托代理人马召杰、孙晓玲，被上诉人秦都区政府的委托代理人李梁康、宋博亚，咸阳市国土局的委托代理人南小康、杨换，双照街办的委托代理人高博、耿渭杰，原审第三人秦楚公司的委托代理人吴小秦，原审第三人兴源公司的委托代理人李疆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2010年，秦都区政府为在312国道北上召区域建设咸阳汽车产业园，拟对包括原告所在北上召在内的位于312国道北上召什字周边区域的集体土地进行征收。由双照街办对拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径向被征地村民告知，并由双照街办与北上召村委会签订了土地征用协议。2011年12月31日，陕西省人民政府（以下简称陕西省政府）以陕政土批（2011）802号审批土地件（以下简称802号批复），批准将西咸新区秦汉新城（咸阳市中心城区、秦都区）土地利用总体规划的城市建设用地规模范围内秦都区双照镇南上召村、北上召村、付阳南村、崔家村等有关村组34.1223公顷土地转为建设用地。
2012年7月，原告等29人对802号批复不服，向陕西省政府申请行政复议。同年10月11日，陕西省政府作出了陕政复决字（2012）24号行政复议决定书，维持802号批复。原告等29人不服该行政复议决定书，向国务院申请行政复议裁决，认为陕西省政府802号批复涉及基本农田；征地不符合土地利用年度计划问题；占用了耕地未补充耕地；在征地拟批前，未告知被征地农民有关征地事项，拟征土地现状调查结果未经被征地农民确认，征地程序违法；未落实征地农民社会保障费用为由，请求撤销陕西省政府802号批复。2014年5月6日，国务院作出国复（2014）214号行政复议裁决书，维持陕西省政府802号批复。原告于2016年3月8日诉至法院，请求判决被告未经有权政府批准征收原告土地，并由第三人使用其土地违法、无效，恢复原状；赔偿原告自土地被占之日起至恢复原状之日止的损失（从2010年10月至2015年12月底，共约4万元）。
庭审中，原告变更诉讼请求为：请求确认被告“未批先征”原告土地，并由第三人使用的行为违法；请求判令被告按照陕西省政府陕政办发（2010）36号文件，秦都区每亩补偿标准73764元进行补偿；判令被告赔偿因违法行为所造成的损失5万元。诉讼费用由被告承担。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案原告认为被告咸阳市国土局与秦都区政府及双照街办在未经有权政府批准的情况下，强行对其土地实施了征收，并造成了经济损失，但原告无证据证明咸阳市国土局针对原告承包经营的耕地实施了征收行为或侵犯原告权益的行为，原告起诉咸阳市国土局缺乏事实依据，故咸阳市国土局不是本案适格的被告。原告诉称，被告在2010年7月对其耕地实施了强行征收，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。原告于2016年3月8日起诉，要求确认被告行为违法，显然已超过了法定起诉期限，且无证据证明存在正当理由的情形。故其起诉不符合法律规定，依法应予驳回。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条规定，公民、法人或者其他组织在行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。本案原告的行政诉讼已超过起诉期限，其请求赔偿2010年因被告行为给其造成的经济损失，也已超过了两年的起诉期限。故其行政赔偿起诉不符合法律规定，依法应予驳回。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告高玉祥的起诉。案件诉讼费50元，退还原告高玉祥。
上诉人高玉祥上诉称：(一)本案没有超过起诉期限。被上诉人在没有合法审批手续的情况下征收上诉人土地行为违法、无效，不受起诉期限的限制。本案涉及不动产，且未告知上诉人诉权，应当适用二十年的起诉期限规定。其曾于2012年向法院邮寄材料，要求立案，但法院未予立案。故未超过起诉期限。（二）国务院行政复议裁决与本案无关。国务院行政复议裁决书认定的是陕西省政府802号批复合法，该批复审批日期是2011年11月31日，而本案征收行为在2010年9月，不能用后批的文件证明已经实施的行为合法，也不能证明其征收过程合法。（三）汽车产业园项目不合法。该项目在2010年10月开工建设，征地手续2011年6月才审批，占用北上召村的土地是在没有批文等合法手续的前提下强行占地施工的，属于未批先占的违法行为，且征地程序违法，未履行告知、确认、听证程序，征地报批程序违法。（四）未妥善安置被征地村民。安置房由村民出钱自建，安置房用地不是本村建设用地，是其他村的耕地，故安置房用地不合法。请求撤销原审裁定；确认被上诉人征收上诉人土地行为违法、无效；判令被上诉人按照陕政办发（2010）36号文件规定，给上诉人按每亩73764元进行补偿，并赔偿因其违法行为给上诉人造成的损失5万元。
被上诉人秦都区政府答辩称：（一）本案已超过起诉期限。上诉人于2010年7月已经知道征收行为，其起诉期限应当从知道或应当知道行政行为之日起计算，最长为二年。上诉人于2016年3月才提起诉讼，显然已超过起诉期限。上诉人仅凭2012年邮寄单不能证明其曾经起诉但法院未立案，亦不能证明邮寄材料的内容为起诉状，信访反映与提起诉讼是不同的。（二）被上诉人2010年只是拟征地的预征行为，且国务院行政复议裁决书认定，本案中征地事项已进行张贴告知等，符合有关规定。故上诉人认为征地程序违法的理由，已被生效法律文书否定，依法不能成立。（三）原审裁定认定事实清楚，适用法律准确。请求驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人咸阳市国土局答辩称：（一）2011年4月，咸阳市国土局秦都分局已对上诉人所称的未批先占行为进行处罚，对相关企业未经批准违法占地的行为进行处罚。对该违法占地行为，国土资源主管部门已查处到位。（二）咸阳市国土局不是本案适格被告。上诉人诉称的违法占地行为并非咸阳市国土局实施，且咸阳市国土局已履行相关查处职责。（三）本案已经超过起诉期限。理由与秦都区政府答辩意见一致。故请求驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人双照街办答辩称：（一）同意秦都区政府的答辩意见。（二）上诉人称未安置不属实。涉及拆迁的有390户，仅有5户未领取被征收房屋补偿款，其余各户于2011年已领取，这5户的补偿款也一直在规定账面上提存着。390户房屋全部安置。故请求驳回上诉，维持原审裁定。
原审第三人秦楚公司述称：（一）秦楚公司使用的是南上召村土地，并未使用北上召村土地。本案与秦楚公司无关。（二）本案原告不适格。诉争土地属于村集体所有，对土地征收行为不服，提起行政诉讼的应该是村委会，上诉人个人不能提起行政诉讼。（三）同意秦都区政府的答辩意见。请求驳回上诉，维持原审裁定。
原审第三人兴源公司述称：同意秦都区政府答辩意见。请求驳回上诉，维持原审裁定。
本院经审理查明：原审法院查明事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案争议焦点为上诉人在原审提起行政诉讼时是否已超过起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，上诉人称被上诉人于2010年开始对涉诉土地进行征收，其还曾于2012年7月向陕西省政府申请行政复议，要求撤销陕西省政府802号批复。据此，上诉人知道或者应当知道征收行为应从2010年起算，上诉人自认为该征收行为存在未批先占情形的时间最迟应从2012年7月起算。现上诉人于2016年3月才提起行政诉讼，已超过2年起诉期限，且无正当理由。故上诉人认为其未超过起诉期限的上诉理由不能成立，依法不予支持。
关于本案应否适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定的问题。该司法解释第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”适用该条规定的前提条件是当事人“不知道行政机关作出行政行为”。而本案上诉人已经知道征收行为。故本案不应适用该条规定，上诉人的此项上诉理由不能成立。
上诉人认为请求确认无效行政行为不受起诉期限限制的上诉理由，没有法律依据，不能成立，依法不予支持。
关于上诉人称其曾于2012年向法院邮寄材料，法院未予立案的上诉理由，经查，上诉人仅凭2012年邮寄单，不能证明邮寄内容是否属于针对本案诉争行政行为的起诉。故其仅凭邮寄单不能证明其主张，该上诉理由不能成立，依法不予支持。
综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 肖宏果
审 判 员 马小莉
代理审判员 马 萍
二〇一七年六月十五日
书 记 员 鱼海洋