辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）辽行终字第52号
上诉人（原审原告）：董桂菊，女，1958年1月13日出生，汉族，住址辽宁省辽阳市宏伟区。
委托代理人：贾启华，北京市凯诺律师事务所律师。
委托代理人：王振嵩，北京市凯诺律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：祁振全等16人。（详见附后名单）
诉讼代表人：韩志明，男，1965年11月18日出生，汉族，住址辽宁省辽阳市宏伟区鹏程园小区。
委托代理人：贾启华，北京市凯诺律师事务所律师。
委托代理人：王振嵩，北京市凯诺律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：赵玉武等18人。（详见附后名单）
诉讼代表人：赵玉武，男，1952年10月3日出生，汉族，住址辽宁省辽阳市宏伟区。
�讼代表人：李春龙，男，1960年2月5日出生，朝鲜族，住址辽宁省辽阳市宏伟区。
委托代理人：佟恒敏，男，1957年11月1日出生，满族，住址辽宁省辽阳市宏伟区。
原审原告：郑玉良等13人（详见附后名单）
被上诉人（原审被告）：辽阳市人民政府。住所地辽宁省辽阳市文圣区新城路*号。
法定代表人：王正谱，系该市市长。
委托代理人：韩雨晴，系辽阳市宏伟区事业单位登记管理局工作人员。
委托代理人：刘兆洪，辽宁弘旨律师事务所律师。
上诉人董桂菊、祁振全、赵玉武等35人因与被上诉人辽阳市人民政府（以下简称市政府）征收行政决定一案，不服辽阳市中级人民法院（2012）辽阳行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2012年9月28日公开开庭进行了审理，上诉人董桂菊，上诉人祁振全等16人的诉讼代表人韩志明，以及上述17人的委托代理人贾启华、王振嵩，上诉人赵玉武等18人的诉讼代表人赵玉武、李春龙及其委托代理人佟恒敏，被上诉人辽阳市人民政府委托代理人韩雨晴、刘兆洪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：宏伟区二、三、四生活区改造工程是被告市政府根据辽阳市国民经济和社会发展年度计划，依照城乡规划法有关规定组织实施的旧城区改建项目。2011年被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）的规定，在该区域实行房屋征收工作。其间四生活区多数居民与征收部门和征收实施单位达成补偿安置协议，但还有134户未能与征收部门和征收实施单位协商一致。2011年l2月9日，被告作出辽市政发（2011）38号《关于对宏伟区第二、第三、第四生活区进行房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），原告董桂菊、祁振全等17人、郑玉良�30人的房屋在征收范围内。原告对被告作出的《征收决定》不服，向辽宁省人民政府分别申请行政复议，辽宁省人民政府分别于2012年3月14日作出辽政行复字（2012）15号、辽政行复字（2012）16-39号行政复议决定；于2012年3月27日作出辽政行复字（2012）51-81号行政复议决定，均维持被告作出的《征收决定》。原告董桂菊、祁振全等17人、郑玉良等30人不服《征收决定》，向原审法院提起行政诉讼。
原审原告董桂菊、祁振全、赵玉武、郑玉良等48人一审诉称，一、被告作出的《征收决定》不符合《征收与补偿条例》征收的条件。宏伟区第四生活区的土地由辽阳市宏伟区龙泽房地产公司开发连体别墅和高层高档住宅龙泽花园小区，具有丰厚的商业利益，与任何公共利益无关。二、被告作出的《征收决定》程序违法，首先未按《征收与补偿条例》第十一条的规定组织听证，剥夺原告听证的权利。其次剥夺了原告选择房产价格评估机构的权利。三、被告未公告被征收房产调查结果，侵犯了原告的知情权。请求依法撤销《征收决定》，诉讼费由被告承担。
原审被告市政府一审辩称，一、《征收决定》符合法定条件。宏伟区二、三、四区生活区改造工程是市政府根据我市国民经济和社会发展年度计划确定的建设项目，是按照法定程序报请有关机关批准并组织实施的为改善全体居民居住条件的一项惠民工程，宏伟区二、三、四生活区原为辽化公司职工住宅小区，该处楼房建筑年代久远，室内设施落后，其卫生间、厨房公用，居民生活极为不便。20O9年，市政府决定对此改造，得到绝大多数居民拥护，原有3348户居民已迁走2656户，其中二、三区居民全部搬迁，由于四区部分居民不同意拆迁，2010年7月暂停四区拆迁工作。2011年初，四区多数居民多次�求对该区域实施征收改造，因为广大群众要求强烈，市政府根据《征收与补偿条例》的有关规定，在该区域实行房屋征收工作，四区有558户居民与征收部门和征收实施单位达成补偿安置协议，目前仅有134户居民未能与征收部门和征收实施单位协商一致。市政府依据《征收与补偿条例》第八条（五）项关于“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中，基础设施落后等地段进行旧城区改造的需要”的规定，作出《征收决定》。二、《征收决定》程序合法。市政府于2011年9月20日至10月20目将征收补偿方案（征求意见稿）予以公布并征求社会公众意见，因征求意见过程中仅有24户居民提出意见，只占被征收人户数（134户）的18％，不是被征收人的多数，因此依照《征收与补偿条例》的规定没有召开听证会。原告称“被告应当先征收，在征收决定作出后方可依据法定程序选择评估机构”，法律规定没有明确规定，征收部门依法向被征收人逐户送达《征求选择房地产评估机构意见书》，没有剥夺原告的选择权。三、市政府依法在指定范围内向被征收人公布被征收房屋的调查结果，并未侵犯原告的知情权。
原审法院认为，被告市政府依法具有行使本案被诉具体行政行为的职权，其作出的《征收决定》符合《征收与补偿条例》的规定，适用法律正确，程序合法，但在具体执行过程中存在瑕疵，《征收与补偿条例》第十二条二款规定，“作出征收决定前，征收补偿费用应当足额到位，专户存储，专款专用”，而被告提供的证据证明征收补偿费用500万元虽然已专户存储，专款专用，但结合被告提供被征收人为134户情况与被征收人应得到的补偿费用数额有一定差距，但鉴于被告同时提供了安置用房，综合考虑，应视为瑕疵。《征收与�偿条例》第十五条规定“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”庭审中被告提出已将调查结果向被征收人本人公布，但未能提供此方面的证据，庭审后被告向法院提供了调查结果公布的照片，此照片虽依法不能作为证据认定，但鉴于原告的实质利益并未因此受到影响，故亦应认定为瑕疵。关于原告提出被告作出的《征收决定》，不属于公益性质，是商业开发建设的理由。因被告提供的证据能够证明其作出的《征收决定》目的是对老城区改建，符合《征收与补偿条例》第八条（五）项“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中，基础设施落后等地段进行旧城区改造的需要”的规定，故该《征收决定》属于该条规定的公共利益的需要。关于原告提出被告作出的《征收决定》程序违法。被告作出《征收决定》未按《征收与补偿条例》第十一条的规定组织听证的理由，根据《征收与补偿条例》第十一条二款规定“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”经查，被告提供的证据证明只有24户对征收方案提出意见，比照被征收134户不属于上述规定多数人的情形，而原告对此未能提供证明其主张的证据，故该理由，缺乏依据，不予采纳。关于原告提出剥夺原告选择评估机构的权利的理由，因该理由不属于征收决定审查范围，不予采纳。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决驳�原告董桂菊、祁振全等17人、郑玉良等30人的诉讼请求。案件受理费50元由原告承担。
原审判决后，原审原告董桂菊、祁振全、赵玉武等35人不服，向本院提起上诉，其上诉理由是：一、原审判决认定事实不清，证据不足。对《征收决定》的作出是否属于公共利益并未查清，被上诉人对此也未提交任何证据，《征收决定》不符合《征收与补偿条例》第八条规定的征收条件，应被撤销。二、原审判决剥夺了利害关系人参加诉讼的权利，程序违法。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十四条的规定，原审法院应当通知未与征收部门和征收实施单位协商一致的86户作为第三人参加诉讼，而原审法院未履行此告知义务，剥夺了86户利害关系人的合法权益，程序严重违法。三、被上诉人未足额到位征收补偿费用，作出《征收决定》�实体条件欠缺，原审判决依法应被撤销。被上诉人征收补偿费用只有500万元到位，远不能满足134户被征收人的补偿费用，缺乏作出《征收决定》的法定条件，原审判决对此认定为瑕疵显然不当。四、被上诉人未公告被征收房产调查结果，侵犯了申请人的知情权利，原审判决对此认定为瑕疵显属不当。五、建设工程规划许可证并非作出《征收决定》的法定要件。不应作为证明《征收决定》合法的证据。六、被上诉人提交的市政府2010年政府工作报告属政府内部文件，不能作为符合《征收与补偿条例》征收条件的法定文件，不能证明《征收决定》的合法性。七、该项目拆迁补偿应适用旧的《城市房屋拆迁管理条例》，因拆迁在新的《征收与补偿条例》发布前就已经实施了。请求二审法院撤销原审判决，发回重审或依法改判；由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被�诉人市政府提交了书面答辩状并在庭审中辩称，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。一、关于一审查明并认定的部分事实。宏伟区二、三、四生活区原为辽化公司职工住宅小区，该区域居民住户共计3348户，楼房建造于上世纪七十年代，不仅砖混结构的建筑质量不符合现代要求，而且室内设施陈旧、落后，其卫生间、厨房均为共用，居民生活极不便。应该区域居民多年来的强烈要求，被上诉人经过充分考察论证后，决定对该区域房屋进行征收改建。据调查，宏伟区原二、三、四生活区房屋原有建筑面积13.7万平方米，占地面积16.3万平方米，居民3348户，大多数住宅面积在20到50平方米之间。重建后的龙泽花园小区旧城区改造项目能做到回迁居民住宅占地的面积有所增加，建筑面积大幅度增加，所有居民可以实现原址回迁，回迁后安置用房的室内设施齐备，达到即用即住的标准，改造项目使居民的平均居住面积增加了15%，而且不用额外交钱。建成后的回迁楼房建筑总面积增至23.5万平方米，占地总面积扩至19.2万平方米，可容纳3633户。以上设施和标准加上配套工程及绿化等项目，工程概算所需资金约6.3亿元，全部由宏伟区政府和辽化公司自筹。为弥补用地缺口和资金不足，被上诉人又划调9.65万平方米公共用地，其中的2.9万平方米用于补充建设回迁安置用房占地，6.75万平方米用于商品房建设，商品房开发的全部收益用于弥补回迁安置用房建设的资金不足，因此，根据工程概算不可能出现上诉人提出的盈利情况发生。宏伟区二、三、四区是我市整体审批立项的一个旧城区改造项目，该项目体现了三个生活小区全体居民的共同利益，龙泽花园小区三个生活区是一个整体项目，不可分割，而上诉人系四区未�迁的少数居民，始终强调四区部分土地用于商业开发，而不顾辽阳市规划在原址上重新调整、规划土地过程，也不顾调整中增加的回迁土地面积和建筑面积过程，实际上就是为达到个人目的有意索取高额补偿。二、关于原审诉讼参加人的问题。被征收人对《征收决定》是否起诉是被征收人的权利和自由。原审法院依据“不告不理原则”仅对起诉人的诉讼请求进行审理，完全符合法律规定的受理及审理程序。上诉人的此点上诉理由是对法律的误解。三、关于专款专用、补偿款足额到位的问题。经过调查，绝大多数居民选择产权调换方式补偿，共准备3633户回迁房源完全能够满足全部被征收人产权置换的需要。截止目前，该项目原有的3348户居民仅余81户居民尚未完成征收，已回迁的3267户居民均选择产权置换，因此，被上诉人设立的征收专款账户内存有补偿款500万元能够�全满足个别被征收人货币补偿的需求。原审法院认定此为瑕疵并无不当，况且也不会影响到上诉人的实质权利。四、关于公布调查结果的问题。被上诉人对被征收人逐户进行了调查，按照规定填写了《国有土地房屋征收摸底调查表》，但出于保护被征收人隐私的需要，当时将调查结果对被征收人本人进行了公布，并有本人或工作人员签名为证。事后被上诉人又将全部被征收人的以上信息公布并张贴在拟征收房屋的公共外墙上，因此，完全符合《条例》第十五条的规定，没有侵犯申请人知情权。五、关于相关证据及法律适用的问题。被上诉人在一审提交的辽阳市规划局作出的宏伟区二、三、四项目的《建设工程规划许可证》、辽阳市发改委《关于核准宏伟区第二、三、四生活棚户区改造项目申请报告的通知》和《辽阳人民政府2010年政府工作报告》能够证明，该建设�目完全符合《征收与补偿条例》第八条（五）项的规定，也符合《征收与补偿条例》第九条关于国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。2010年1月12日辽阳市第十四届人民代表大会审议通过的《辽阳人民政府2010年政府工作报告》，属于规范性的政府文件，对地方具有约束力和公信力。上诉人认为不能作为具体行政行为合法性的依据，没有任何法律依据。关于适用新旧《条例》问题。2009年按照旧的《城市房屋拆迁管理条例》下发了拆迁许可证，范围也是二、三、四区，二、三区拆迁完毕。2010年拆迁许可证失效。2011年12月9日重新启动对四区的拆迁，此时新《征收与补偿条例》已经实施，故按照此条例启动对四区的拆迁。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，原审判决认定事实属实。
本院经审理认为，根据《�收与补偿条例》第四条第一款的规定，被上诉人具有作出被诉具体行政行为即《征收决定》的法定职权。
关于上诉人提出《征收决定》不符合公共利益的需要和不符合《征收与补偿条例》第八条规定的征收条件一节，因被告提供的证据能够证明其作出的《征收决定》目的是对老城区改建，符合《征收与补偿条例》第八条（五）项“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中，基础设施落后等地段进行旧城区改造的需要”及第九条一款“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”的规定，故该《征收决定》属于公共利益的需要，符合法定的征收条件，原审判决对此予以认定并无�当。
关于上诉人提出原审判决没有通知未与征收部门和征收实施单位协商一致的86户作为第三人参加诉讼，程序违法一节，一般情况下，当事人都是必须参加诉讼的，法院应当通知其参加诉讼。但本案所涉86户当事人的诉讼利益与已经起诉的48户诉讼当事人完全一致，其利益完全可以被涉案诉讼当事人所吸收。因此，法院可以通知其参加诉讼，也可以不通知其参加诉讼，都不会对其利益造成任何损害。原审判决此点并不构成程序违法。
关于上诉人提出被上诉人的征收补偿费用未足额到位一节，根据《征收与补偿条例》第十二条二款规定，“作出征收决定前，征收补偿费用应当足额到位，专户存储，专款专用”；第十七条第一款规定，“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁�临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”；第二十一条规定，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”，从上述规定可以看出，“征收补偿费用”不能简单理解为货币补偿，应既包括货币补偿，又包括房屋产权调换补偿。“足额到位”也不能单纯指向货币，应既指向货币，又指向房屋。本案中被上诉人根据调查结果显示，绝大多数被征收人选择产权调换补偿，提供3633户回迁房源、500万元补偿专用资金应视为足额到�，能够保证被征收人实体利益的实现。原审判决对此认定为瑕疵应予纠正。
关于上诉人提出被上诉人未公告被征收房产调查结果一节，虽然被上诉人在一、二审中均主张已将调查结果向被征收人本人公布，事后又将全部被征收人的调查结果公布并张贴在拟征收房屋的公共外墙上，但被上诉人在一审中并未提供相关证据且无正当事由，故其主张不能得到支持。但原审判决以其对上诉人的实质利益并未造成实际影响为由，认定为瑕疵并无不当。
关于上诉人提出建设工程规划许可证并非作出《征收决定》的法定要件，不应作为证明《征收决定》合法的证据一节，因《征收与补偿条例》第九条一款规定，“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划…”，而建设工程规划许可证是经城乡规划主管部门根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，审核颁发的建设工程符合城乡规划的法律凭证，因此，其应当成为《征收决定》是否合法的证据之一。原审判决对其予以采信正确。
关于上诉人提出被上诉人提交的2010年政府工作报告属政府内部文件，不能作为符合《征收与补偿条例》征收条件的法定文件，不能证明《征收决定》的合法性一节，因其能够证明涉案改建项目的性质、工作规划等内容，符合证据的特征，原审判决予以采信符合法律规定。
关于上诉人提出该项目拆迁补偿应适用旧的《城市房屋拆迁管理条例》，不应适用《征收与补偿条例》一节，被上诉人在2011年12月9日重新启动对四区的拆迁，此时《征收与补偿条例》已经实施，故适用《征收与补偿条例》符合法律规定。且《征收与补偿条例》比照《城市房屋拆迁管理条例》更有�于保护被征收人的合法权益，按照有利于行政管理相对人的法律适用原则，被上诉人适用《征收与补偿条例》并无不当。
综上，被诉具体行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。原审判决事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确，虽然判决理由存在部分不当，但结论正确，应予维持。上诉人的上诉理由缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元由上诉人董桂菊、祁振全、赵玉武等35人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 于长苓
代理审判员 李 蕊
代理审判员 王永宏
二〇一二年十月十八日
书 记 员 陈 默