江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏01行终1010号上诉人（原审原告）南京交家电车辆有限公司，住所地南京市雨花台区宁南大道26号。法定代表人郑见弟，南京交家电车辆有限公司董事长。委托代理人彭明，江苏东南律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市雨花台区人民政府雨花办事处，住所地南京市雨花台区花神大道3号。法定代表人刘建功,南京市雨花台区人民政府雨花办事处主任。委托代理人陈婧，江苏国成律师事务所律师。委托代理人曹雯，江苏国成律师事务所实习律师。上诉人南京交家电车辆有限公司（以下简称交家电公司）因诉被上诉人南京市雨花台区人民政府雨花办事处（以下简称雨花办事处）不履行行政补偿法定职责一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初623号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2015年6月，交家电公司以雨花办事处不履行行政承诺向南京市雨花台区人民法院（以下简称雨花台区法院）提起行政诉讼。2015年9月25日，雨花台区法院作出（2015）雨行初字第101号行政裁定书，裁定驳回交家电公司的起诉。交家电公司不服该裁定，提起上诉。2015年12月30日，南京市中级人民法院作出（2015）宁行终字第443号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2017年4月，交家电公司又以雨花办事处不履行补偿承诺义务为由向原审法院起诉，请求判令雨花办事处不予补偿的行政行为违法。原审法院认为，人民法院保障当事人依法行使诉讼权利，但公民、法人或其他组织提起行政诉讼应当具备诉的合法性要件。首先，本案交家电公司所提请求为雨花办事处不予补偿的行政行为违法，属于典型的履行之诉。提起履行之诉的前提和实质裁判要件是雨花办事处具有行政法上的履行义务。本案中，（2015）雨行初字第101号行政裁定、（2015）宁行终字第443号行政裁定均认定雨花办事处对交家电公司的承诺事项不在其法定职权范围内，亦不具备决定力。因此，交家电公司的起诉不属于行政诉讼受案范围。其次，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（六）项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（六）重复起诉的；”本案中，交家电公司对雨花办事处不履行承诺并未依法予以补偿的行为提起行政诉讼，已经人民法院审理并作出生效裁判。现交家电公司基于与前诉同样的事实和理由提起行政诉讼要求雨花办事处给予补偿，属于重复起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第六项、第二款的规定，裁定：驳回交家电公司的起诉。上诉人交家电公司上诉称，行政机关所履行义务的来源不仅包括法律规定、行政机关本身的职责，而且也包括行政约定和有权机关的决定等。本案中，根据2003年南京市人民政府第3号《关于宁南汽车贸易园区建设有关问题的会议纪要》的要求，宁南汽车贸易园区建成后，要加大招商引资的力度。因此，上诉人才作为被上诉人的招商引资对象在宁南××道投资建设汽车4S店。被上诉人对上诉人投资建设的建筑物等在土地被政府回收之后给予补偿的承诺是履行其行政职责、行政义务的行为。虽然2015年上诉人以被上诉人不履行行政承诺为由向雨花台区法院提起诉讼，但该次诉讼是上诉人诉求被上诉人履行承诺中的协调土地租赁期限和参与土地拍卖的协调事项，并没有涉及租赁土地被政府回收后的补偿事宜，而且雨花台区法院和南京市中级人民法院也未对此作出任何裁决。一审裁定中关于“承诺事项不在其法定职责范围内”、“重复诉讼”的认定与事实不符。国务院在《关于加强政务诚信建设的指导意见》中明确要求规范地方人民政府招商引资行为，认真履行作出的承诺和签订的各类合同、协议。因国家利益、公共利益等事由需要改变承诺和合同约定的，应当依法予以补偿。本案中，被上诉人对其招商引资中作出的补偿承诺不予认可的行为，不仅严重违背了国家政策，更直接严重损害了政府的信用。综上所述，一审裁定认定事实不清、适用法律错误。因此，请求二审法院：撤销（2017）苏8602行初623号行政裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人雨花办事处答辩称，上诉人的上诉无事实和法律依据。第一，上诉人所要求的履行事项不属于被上诉人的法定职权，因此，本案不属于行政诉讼的受案范围。第二，本案属于重复起诉，上诉人起诉的事实和理由与原生效裁定高度一致。综上，原审法院查明事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。本院另查明，2009年3月6日，南京宁南国际汽配城投资有限公司（以下简称汽配城公司）与交家电公司签订《土地租赁合同》，约定由交家电公司租赁汽配城公司在宁南××道东侧地块，总用地面积为20.967亩，合同租赁期限为5年，自2009年3月6日至2014年3月5日。同日，南京市雨花台区人民政府宁南办事处（以下简称宁南办事处）向交家电公司出具《承诺》一份，称交家电公司通过租赁方式取得汽配城公司在宁南××道东侧地块土地使用权，用于建设原装进口大众经营用房，以上项目作为宁南办事处招商引资项目，宁南办事处承诺给予交家电公司担保如下：1、宁南办事处协调交家电公司、汽配城公司的土地租赁期限不低于10年。2、合同项下租赁期限未届满的土地使用权汽配城公司不得提前收回，但因社会公共利益需要，可以根据交家电公司取得土地、开发利用土地的实际情况和其他实际损失，依据国家有关拆迁条款给予补偿后收回。3、合同项下土地租赁期限届满，除国家根据社会公共利益需要收回该幅土地以外，交家电公司享有优先承租权。交家电公司需要继续使用土地的，应当不迟于租赁期限届满前6个月申请续期，宁南办事处积极协助交家电公司与汽配城公司签订续租协议。4、在合同项下土地租赁期限未届满或届满后，若市国土局将该地块整体挂牌出让，宁南办事处做好汽配城公司同意交家电公司参与联合竞拍的协调工作，通过市场化运作获得土地所有权。2012年6月，宁南办事处更名为雨花办事处。后因土地租赁合同到期，交家电公司与汽配城公司产生纠纷，经诉讼法院终审判决：交家电公司与汽配城公司之间的土地租赁合同自2010年9月8日起终止，交家电公司应自判决生效之日起四十五日内拆除地上定（附）着物，向南京市土地储备中心交付租赁土地。2015年6月，交家电公司以雨花办事处为被告向雨花台区法院起诉，请求法院判令雨花办事处履行法定职责或者义务:按书面《承诺》让交家电公司在涉案地块继续经营不低于10年，在涉案地块土地招拍挂时，保证交家电公司享有优先取得权；或者在其辖区内为交家电公司安排相似条件（适合用于汽车销售服务使用的房屋及土地）的地块进行安置，并承担由此额外产生的履行费用。雨花台区法院一审裁定：驳回交家电公司的起诉。交家电公司不服上诉，本院经审查认为，关于行政机关出具的书面材料是否为行政允诺，应当从允诺主体是否为行政主体、允诺目的是否基于行政管理需要、允诺内容是否在行政职权范围之内、是否具备一定的外化表现形式等方面进行判断。该案中，被上诉人雨花办事处作为南京市雨花台区政府的派出机关，出于招商引资的行政管理目的，以书面形式向上诉人交家电公司承诺一些事项，但在允诺内容上，案涉《承诺》主要为土地租赁、土地招拍挂、土地征收补偿等事项，在语句表述上，也多使用“协调”、“协助”等词语。雨花办事处承诺的事项能否最终实现，需要上诉人另行在与其他民事主体和行政主体发生的法律关系中确定，而并不在雨花办事处的法定职权范围之内，雨花办事处对此亦不具备决定力。故案涉《承诺》并不构成行政允诺，上诉人要求被上诉人履行《承诺》内容，不属于行政诉讼受案范围。遂裁定：驳回上诉，维持原裁定。本院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（九）项规定：诉讼标的已为生效裁判所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。就案涉《承诺》，本院已经生效的（2015）宁行终字第443号行政裁定，已经认定雨花办事处就包括土地征收补偿等事项作出的《承诺》并不构成行政允诺，上诉人要求被上诉人履行《承诺》内容，不属于行政诉讼受案范围。遂作出维持一审驳回上诉人起诉的裁定。现交家电公司又基于该《承诺》要求雨花办事处对其予以补偿，因雨花办事处拒绝，其遂起诉要求判令雨花办事处不予补偿的行政行为违法。该起诉实质还是交家电公司认为案涉《承诺》构成行政允诺，雨花办事处应当予以履行。故该起诉已为上述生效裁定所羁束，依照上述规定，应当裁定驳回交家电公司的起诉。综上，上诉人交家电公司的上诉请求，依据不足，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，审判程序合法，结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郝莉坤审判员  黄 飞审判员  周 磊二〇一八年二月七日书记员  孙 皓