海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行重字第2号
原告欧光兰，女，汉族。
委托代理人黄吉成，男，汉族。
被告东方市人民政府。
法定代表人邓敏，市长。
委托代理人麦贤荣，东方市人民政府法制办科员。
委托代理人林宏娟，东方市人民政府法制办科员。
第三人蔡锦，男，汉族。
委托代理人蔡王云，男，汉族。
原告欧光兰因其诉被告东方市人民政府（简称东方市政府）、第三人蔡锦土地行政复议纠纷一案，不服东方市政府作出的东府复决（2013）2号行政复议决定（简称2号复议决定），于2013年4月27日向本院提起行政诉讼。本院于2013年7月25日作出（2013）海南二中行初字第91号行政判决。欧光兰不服，向海南高级人民法院提起上诉。该院于2014年1月1日作出（2013）琼行终字第185号行政裁定，撤销本院（2013）海南二中行初字第91号行政判决，发回重审。本院依法另行组成合议庭，于2月17日公开开庭进行了审理。原告欧光兰及其委托代理人黄吉成，被告东方市政府的委托代理人麦贤荣、林宏娟，第三人蔡锦的委托代理人蔡王云到庭参加了诉讼。由于本案纠纷需要协调解决，本院于3月7日裁定中止诉讼。因协调未果，本案恢复审理，现已审理终结。
被告东方市政府于2013年4月18日作出2号行政复议决定，认定事实如下：蔡锦和欧光兰之间发生土地权属争议的土地（简称争议地）位于东方市琼西路民族中学对面西南侧，是东方市八所镇大占坡村委会（简称大占坡村委会）的坡地，俗称“杨贡园坡”。为了筹集资金解决村民通电照明问题，大占坡村委会曾经将大占坡“杨贡园坡”的土地规划为宅基地出售。蔡锦和欧光兰分别于1980年7月10日和同年9月20日向大占坡村委会购买宅基地，并向该村委会缴纳了宅基地款，但至今均未按照有关法律规定办理土地使用权手续。2001年，蔡锦和欧光兰发生土地权属纠纷。2006年10月15日，东方市八所镇人民政府（简称八所镇政府）作出八府政决字（2006）04号《土地权属行政决定书》（简称2006处理决定）。蔡锦不服，向东方市政府申请行政复议。东方市政府依法作出撤销2006处理决定的复议决定。后经原海南省海南中级人民法院、海南省高级人民法院审理，判决维持了东方市政府作出的该复议决定。2012年12月27日，八所镇政府重新作出八府决字（2012）01号《关于蔡锦与欧光兰宅基地纠纷的处理决定》（简称2012处理决定），将争议地使用权再次确定给欧光兰。蔡锦不服，向东方市政府申请行政复议。
被告东方市政府认为，争议地属大占坡村委会农民集体所有，蔡锦和欧光兰作为非农业户口，向大占坡村委会购买集体土地后，一直未办理土地使用权证，其持有的村委会出具的《购买宅基地证书》不能作为其享有土地使用权的合法依据。八所镇政府作出的2012处理决定没有对这一事实作出认定，属认定事实不清。八所镇政府在确权过程中，未组织蔡锦及相邻人进行实地核定土地权属界线，违反了《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条的规定，属程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定：撤销八所镇政府作出的2012处理决定。
被告东方市政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1.大占坡支委会和村委会于2001年6月18日作出的《关于蔡锦与欧光兰宅基地纠纷的处理报告》，认定以下主要事实：“从第一行第十间（已造房）起往西第二幢（即第一行十二幢实属蔡锦的宅基地）；欧光兰宅基地是从第一行第十幢（已造房）起往西第三幢，即小路西界三行第一间（原小路不存在）属欧光兰宅基地；至于欧光兰以其过去购基地时宅基地位靠对南一行地的黄太寿家人的宅基地，认定第一行十二幢（蔡锦宅基地）是自己的宅基地，这既无依据，又无理由，纯属误认，特此更正。”；2.2006处理决定；3.2012处理决定；证据1-3证明2012处理决定与2006处理决定所采纳的证据相互矛盾，认定事实不清；4.（2007）海南行初字第70号《行政判决书》；5.（2007）琼行终字第216号《行政判决书》，证据4-5证明2006处理决定因认定事实不清被撤销。
原告欧光兰诉称，1980年9月20日，欧光兰向大占坡村委会购买宅基地。1999年6月，欧光兰在该宅基地上建起两间小瓦房，并建造围墙将该宅基地围起来。2006年11月，欧光兰与蔡锦因该宅基地发生纠纷，经八所镇政府、东方市政府、原海南省海南中级人民法院、海南省高级人民法院处理，均未能解决纠纷。2012年12月27日，八所镇政府作出2012处理决定，将争议地使用权确认欧光兰享有，而东方市政府作出2号复议决定，决定撤销2012处理决定。2号复议决定是错误的。诉讼请求：撤销东方市政府作出的2号复议决定；维持八所镇政府作出的2012处理决定。
原告欧光兰在原一审中向本院提交的证据有：1.《购买基地证书》（1980年9月20日）及《收款收据》（1980年9月16日），证明欧光兰于1980年9月购买争议地使用权；2.现场照片，证明欧光兰享有使用权的宅基地位置；3.韩公寿书面证言及其持有的《购买基地证书》（1980年9月20日）、《收款收据》（1980年9月20日）；4.曾士生书面证言及其持有的《购买基地证书》（1980年10月18日）；5.曾令武书面证言及其持有的《购买基地证书》（1980年10月18日）；6.吴明兰书面证言及其持有的《购买基地证书》（1980年10月18日）、《收据》（1980年10月18日）；7.黄太民书面证言及其持有的《购买基地证书》（1980年9月20日）及《收款收据》（1980年9月20日）；8.周义利书面证言；证据1-8证明欧光兰与上述证人一起购买宅基地；9.证人刘公才、朱任有、殷明书、卞明保出具的书面证言，证明大占坡村委会于1980年将争议地卖给欧光兰，欧光兰已缴纳购地款；10.《会议签到表》（2012年5月16日）、《会议签到表》（2012年7月31日），证明八所镇政府曾经实地勘察；11.大占坡村委会于2012年8月10日作出的《关于欧光兰和蔡锦宅基地位置认定的报告》，证明大占坡村委会确认争议地是欧光兰的宅基地，而蔡锦的宅基地不在争议地上；12.《领导批示件办理情况及结果反馈》，证明东方市委书记对案涉土地纠纷作出批示，要求八所镇政府进行处理；13.2012处理决定、2号行政复议决定，证明争议地使用权属于欧光兰，东方市政府撤销2012处理决定是错误的。
原告欧光兰在重审中向本院新提交的证据有：14.大占坡村委会于2014年1月23日出具的《关于欧光兰宅基地位置、四至的证明》，该证明称“欧光兰宅基地东至8米小公路，但该8米小公路被洪宗华宅基地占用”，证明欧光兰宅基地的位置；15.大占坡村委会2007年10月4日出具《关于欧光兰与蔡锦两人宅基地的位置错认造成纠纷争端问题的证明材料》称，“蔡锦宅基地与欧光兰宅基地以8米小公路为界，是毫无关系的两块宅基地”；16.宅基地规划图，证明欧光兰宅基地位置；17.朱任有书面证言称“蔡锦持有的《购买土地证书》、《收款收据》中的朱任有签名系他人伪造；原规划有8米小公路，该小公路以东仅规划10间宅基地，现第11间宅基地由洪宗华占用，该第11间宅基地占用了8米小公路”；18.刘公才书面证言，称“蔡锦持有的《购买土地证书》、《收款收据》中的刘公才签名系他人伪造”；19.大占坡村委会于2001年6月18日作出的《关于蔡锦与欧光兰宅基地纠纷的处理报告》，证明卞亚保负责为蔡锦宅基地进行丈量与发证，而卞亚保是2001年才暂时负责大占坡村委会工作，因此，蔡锦宅基地发生于2001年以后，但蔡锦说其宅基地于1980年7月10日购买，证明该时间不真实；20.卞亚保提交的两份书面证言，证明其证言有矛盾；21.朱任有当庭陈述；22.刘公才当庭陈述；证据21-22证明内容与该证人的书面证言相同。
被告东方市政府辩称：2012处理决定依据相互矛盾的证明材料确认争议地权属，属于认定事实不清；欧光兰、蔡锦向大占坡村委会购买集体土地后，一直未办理土地使用权证，2012处理决定对此事实未予认定；八所镇政府未依法通知双方当事人及其他相邻人参加现场指界，违反了《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条的规定，依法应予撤销。请求判决驳回原告的诉讼请求。
第三人蔡锦与东方市政府的诉讼主张相同。
第三人蔡锦向本院提交的证据有：1.2006处理决定、东府复决字（2007）2号《行政复议决定书》、（2007）海南行初字第70号《行政判决书》、（2007）琼行终字第216号《行政判决书》、2012处理决定、东府复决（2013）2号《行政复议决定书》，证明争议地经第一次确权决定、复议决定、法院判决及第二次确权及复议决定情况，八所镇政府作出的确权决定认定事实不清；2.欧光兰《参加行政复议答复通知书》及附件；3.八所镇政府《行政复议答辩书》；证据2-3证明欧光兰及八所镇政府在行政复议阶段提供的证据材料；4.《购买土地证书》（蔡锦）及其《收款收据》；5.王芝祥《证明书》；6.洪宗华《关于蔡锦宅基地的证明》；7.卞亚保书面证言；8.《关于蔡锦与欧光兰宅基地纠纷的处理报告》（2001年6月18日）；9.《关于蔡锦和欧光兰宅基地情况及纠纷的处理意见》（2005年11月21日）；10.《调查笔录》（2005年10月27日）；证据4-10证明争议地使用权属于蔡锦；11.《购买地基证书》及《收款收据》（符国荟）；12.《购买土地证书》、《购买地基证书》及《收款收据》（楼世梅）；13.《证明材料》（ＸＸ宏、朱刘桂）；14.《关于欧光兰宅基地权属问题的再次确认》（2007年11月23日）；15.《大占坡村杨贡坡地出售证明材料》；16.《大占坡村原宅基地规划图》；17.《购买土地证书》（王芝祥）；18.《购买基地证书》（王永平）；19.《购买土地证书》及《收款收据》（王永才）；20.《购买土地证书》及《收款收据》（王永秀）；21.《国有土地使用证》（陈汉梨）；22.《购买基地证书》及《收据》（蔡锡柏）；23.《购买土地证书》（杨祖慧）；24.《购买土地证书》（洪宗华）；25.《争议地所在区域平面图》；26.现场照片（20张）。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据确认如下：
对被告东方市政府提交的所有证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
关于原告欧光兰提交的证据：证据1-9中除言词证据外，其他书证、照片的真实性、关联性、合法性予以确认，对其证明内容由东方市政府在下次确权中予以认定；证据10-《会议签到表》，只能证明八所镇政府曾经组织各方当事人参加会议，但不能证明组织了双方当事人及相邻人现场指界；证据11-《关于欧光兰和蔡锦宅基地位置认定的报告》只是大占坡村委会的观点与看法，不属于证明案件事实的原始资料；证据12只能证明东方市委书记对案涉土地纠纷作出批示；证据13只能证明本案的程序事实；证据14-15均属大占坡村委会的看法，对其证明内容由东方市政府在下次确权中予以认定；证据16宅基地规划图系打印件，不符合1980年农村的社会条件，对其真实性不予确认；证据17-18，均属言词证据，与蔡锦提交的相关书证矛盾，对其证明内容由东方市政府在下次确权中予以认定；证据19-《关于蔡锦与欧光兰宅基地纠纷的处理报告》，不能证明卞亚保直至2001年才暂时负责大占坡村委会工作，而欧光兰名下的《收款收据》注明系1980年9月16日开具，会计栏有“卞亚保”签名，不能证明欧光兰的上述主张；证据20-卞亚保提交的两份书面证言，只能证明蔡锦确曾购买宅基地；证据21-22均属言词证据，对其证明内容由东方市政府在下次确权中予以认定。
对第三人蔡锦提交的所有证据的真实性、合法性、关联性予以确认，但对其证明内容由东方市政府在下次确权中予以认定。
本院根据以上有效证据及当事人陈述，认定事实如下：
争议地位于东方市八所镇琼西路民族中学对面西南侧，俗称“杨贡园坡”，原属大占坡村委会的集体土地。1980年7月10日，蔡锦向原大砖坡大队（现大占坡村委会）购买位于“杨贡园坡”的宅基地。该大队出具的《购买土地证书》记载：“位于杨贡园第一行第12幢，南北长20米，东西宽12米”，同日还向蔡锦出具收取360元的《收款收据》。同年9月20日，欧光兰向原大砖坡大队购买位于“杨贡园坡”的宅基地，该大队出具的《购买基地证书》记载：“位于小公路西交界第三行第一幢，南北长18米，东西宽12米”；此前，原大砖坡大队于同年9月16日向欧光兰出具收取432元的《收款收据》。在实际安排上述“第一行第12幢”与“小公路西交界第三行第一幢”的宅基地时，蔡锦与欧光兰发生本案土地纠纷。2001年6月18日，大占坡村委会出具书面报告称争议地应归蔡锦所有；但是，该村委会又于2005年10月13日出具书面报告称争议地应归欧光兰所有。2006年10月15日，八所镇政府作出2006处理决定，将争议地确权给欧光兰。蔡锦不服，向东方市政府申请复议。东方市政府于2007年3月14日作出东府复决字（2007）2号复议决定，决定撤销2006处理决定。欧光兰不服，于同年3月29日向原海南省海南中级人民法院提起行政诉讼。该院于9月23日作出（2007）海南行初字第70号行政判决，维持了东方市政府作出的上述复议决定。欧光兰不服，提起上诉。海南省高级人民法院于12月5日作出（2007）琼行终字第216号行政判决，判决驳回上诉、维持原判。2012年12月27日，八所镇政府作出2012处理决定。在2012处理决定中，八所镇政府认为，“杨贡园坡”第一行仅规划宅基地共10幢（并未规划11幢、12幢），欧光兰宅基地与蔡锦宅基地“互不错位”，且大占坡村委会对此争议地权属已作出调处意见，故决定如下：“维护大占坡村委会作出的最终处理决定；蔡锦与欧光兰争议的宅基地使用权属欧光兰；责成大占坡村委会妥善解决好蔡锦的宅基地问题。”蔡锦不服，向东方市政府申请复议。东方市政府于2013年4月18日作出2号复议决定，决定撤销2012处理决定。欧光兰不服，向本院提起本案行政诉讼。
另查明：争议地的东侧原临时规划有一条8米宽小公路，但在实际安排宅基地时，该8米宽小公路已被安排为洪宗华的宅基地并实际建房；洪宗华持有的《购买土地证书》记载：“位于杨贡园第一行第11幢，南北长20米，东西宽12米”；八所镇政府作出2012处理决定前，未组织双方当事人及其他相邻人参加现场指界并形成有各方签章确认的《争议土地权属界线核定书》。
本院认为，由于本案被诉行政行为是行政复议决定，故本案的审查重点归结为：2012处理决定认定事实是否清楚、程序是否合法，2号复议决定的处理结果是否正确。
首先，2012处理决定认定事实不清。表现在：第一，2012处理决定认定“杨贡园坡”宅基地“第一行”仅规划10幢，该认定与蔡锦、洪宗华持有的《购买土地证书》记载有第11幢、第12幢宅基地内容相矛盾。
其次，2012处理决定程序违法。当事人之间发生土地权属争议，应当首先组织各方当事人及其他相邻人依照法定程序到现场指界，以确定争议地的四至与面积，并依法制作有各方指界人签章确认的《争议土地权属界线核定书》；争议地的四至与面积不应由一方当事人自己确定，也不应由行政机关依职权确定。本案中，现有证据不能证实八所镇政府曾经组织各方当事人及其他相邻人进行现场指界并制作有各方签章确认的《争议土地权属界线核定书》，故2012处理决定违反主要的法定程序，依法应予撤销。
综上，2012处理决定认定事实不清，程序违法，东方市政府经行政复议作出2号复议决定，决定撤销2012处理决定，该复议决定的结果正确，应予维持。鉴于案涉土地纠纷从2001年持续至今，期间经过裁决、复议、诉讼、再裁决、再复议、再诉讼的循环过程，故在本判决生效后，东方市政府应依法对该土地纠纷在法定期限内直接作出裁决，以节约行政成本和减轻当事人讼累。至于欧光兰请求维持2012处理决定的问题，由于八所镇政府不是本案当事人，2012处理决定也不是本案被诉行政行为，且2号复议决定已经就欧光兰的该诉请事项作出了处理，故对欧光兰请求维持2012处理决定的诉请事项不予审理。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告东方市人民政府于2013年4月18日作出的东府复决（2013）2号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由原告欧光兰负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递
交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 周文娟
审 判 员 贾希闯
代理审判员 曹荣刚
二〇一四年六月二十七日
书 记 员 买歌豪
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。