山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁08行终198号
上诉人（原审被告）邹城市人民政府。
法定代表人杜庆节，市长。
委托代理人张鲁南，山东宏易律师事务所律师。
委托代理人刘红丽,邹城市国土资源局法制科科长。
被上诉人(原审原告)邹城荷华花生制品有限公司。
法定代表人周焕成，董事长，现为清算组组长。
委托代理人周广胜，山东法至上律师事务所律师。
上诉人邹城市人民政府因土地登记注销决定一案，不服曲阜市人民法院（2015）曲行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：原告公司于1993年设立，是一家外商投资企业，1996年因经营不善被吊销营业执照，现处于清算阶段。公司座落于邹城市崇义路60号，由原邹城市粮贸公司以涉案土地出资。原告公司拥有合法财产计：土地面积23345平方米及相应房产一宗，其土地系由邹城市土管局于1995年5月以邹国用（95）字第95000210国有土地使用权证颁发确认。原告公司在生产经营过程中，因不能清偿贷款将平阳路43号及崇义路60号两处房产作为抵押物抵押给了建行，后济宁市中级人民法院作出（2000）济中法执字147号民事裁定书，将上述房地产作价抵偿给建行，后圣华公司经过债权转让得到了该债权。2008年11月18日，邹城国土局与圣华公司签订《收回国有土地协议书》，将原告公司约12453平方米的涉案土地收回，并于2009年4月19日将上述土地使用权拍卖出让给圣华公司，现该土地已进行了开发建设。已生效的（2011）泗行初字第24号行政判决书判决确认上述的《收回国有土地协议书》违法。被告于2013年4月17日作出邹政土注字[2013]第1号行政决定书，注销邹国用（95）字第95000210国有土地使用权证，已生效的（2013）泗行初字第91号行政判决书已判决撤销该行政决定。被告于2014年7月14日作出了邹政土注字[2014]第1号行政决定书，以原告单位对邹国用（95）字第950000210号土地使用证项下土地使用权已全部消灭为由，对该土地使用证予以注销。原告诉至法院，要求撤销邹政土注字[2014]第1号行政决定书。
原审法院认为，一、行政行为的事实依据方面，被告主张由生效法律文书羁束的土地面积累计超过了涉案土地使用证登记的土地面积数量，据此推定涉案土地使用证项下土地使用权已全部消灭，作出被诉行政决定。但被告主张的生效法律文书项下的土地均有确定的位置及界限，被告在本案审理过程中未能提供证据证明其对这些地块进行过调查核实，仅凭简单的数字加和即推定涉案土地使用证项下土地权利全部灭失，作出行政行为，依据事实不清。二、适用法律方面，被告主张适用《土地登记办法》第五十条：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：……(三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。”但被告列举的生效法律文书是否全部涵盖了涉案土地尚需实际调查核实，被告直接适用该法条不当。三、行政行为程序方面，依据《山东省行政程序规定》第九条之规定：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织的合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限”，第六十六条第二款规定：“行政机关依职权启动行政执法程序，应当由行政执法人员填写审批表，报本行政机关负责人批准…”、第六十九条第一款规定：“行政执法程序启动后，行政机关应当查明事实，收集证据”，本案中，被告未履行告知原告陈述、申辩权、未进行相应的调查取证及其他法定程序，即作出注销决定，其主张该注销决定属法定例外情形，即使不直接向行政相对人调查并告知其陈述权及申辩权，也并不违法；在作出注销决定时向原告告知了其权利救济途径、方式等，应不予支持。被诉行政行为属违反法定程序。如被告认为涉案土地使用证项下所有权利已经消灭，该土地使用证符合注销条件，应当按照相关执法程序作出合理、合法的行政决定。综上所述，被告作出的邹政土注字[2014]第1号行政决定依据事实不清，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应当撤销。但涉案土地现已进行了开发建设，被诉行政决定的撤销会给国家和社会公共利益造成重大损害。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决：确认被告邹城市人民政府2014年7月14日作出的邹政土注字[2014]第1号邹城市人民政府关于注销邹国用（95）字第950000210号土地使用证的决定违法。案件受理费50元，由被告负担。
邹城市人民政府不服上述判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认为上诉人对涉案土地位置及界限未进行调查核实就作出行政决定属于认定事实错误。上诉人一审提供的证据能够证明被上诉人以涉案土地抵债的土地面积已经完全超出涉案土地使用权证载明的面积。上诉人原审提供的证据6、8、9可以证实上诉人在作出决定前已经进行了调查核实，被上诉人对涉案土地的权利已经全部消灭。二、上诉人作出注销决定，完全符合《土地登记办法》和《山东省行政程序规定》，一审法院认定上诉人作出注销决定时违反法定程序属适用法律错误。本案的事实情形完全符合《土地登记办法》第五十条规定，属法定例外情形，上诉人在查清事实的基础上，即使不直接向行政相对人调查，也并不违反该规定。三、一审法院判决确认上诉人2014年7月14日作出的注销决定违法，属适用法律错误。即使一审法院认为上诉人在作出注销决定时存在认定事实不清、程序违法的情形，一审法院完全可以判决撤销，也不应判决确认违法。本案涉案土地现状是圣华房地产开发公司在宗地南部进行了开发建设，北部由岳贞新实际占有，上诉人注销的是被上诉人名下的土地使用权，如果一审法院认为上诉人作出的注销决定事实不清、违反法定程序，应直接判决撤销，且撤销该注销决定不会造成任何国家和社会公共利益的损害。综上，上诉人认为一审法院认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销原判，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人邹城荷华花生制品有限公司辩称，一、关于“抵偿土地”重合的事实认定。济宁市中级人民法院2000年以法执字第147号民事裁定，抵偿给建行济宁分行的土地10251.5㎡（后由圣华房地产公司承继权利），按当时评估报告载明的位置，其抵偿土地座落于崇义路60号土地的北部。邹城市人民法院以（2000）邹法执字第198号民事裁定书，抵偿给岳贞新的7659㎡，按当时评估报告载明的位置，其抵偿土地也座落于崇义路60号土地的北部。二裁定书的实施，致抵偿土地出现重合的情形。为此，作为147号裁定书的承继权利人圣华房地产公司，曾就邹城市人民法院198号裁定侵犯其权利事宜，于2007年8月26日向邹城市人民法院提出过书面异议。上述济宁中院147号民事裁定与邹城法院198号民事裁定所涉抵偿土地“重合”事实，由“土地评估报告”中载明的土地位置、相关标示物及争议土地双方的主张等证据所证实。上诉人称抵偿济宁建行（圣华房地产公司）与抵偿岳贞新的土地不重合，明显与实际不符。二、荷华公司崇义路60号土地全部消灭的事实不成立。（1）土地登记不是土地面积的简单叠加，应定点定位按界址及变更登记为准。依《土地登记办法》第五条之规定，土地初始登记及变更登记，均需有宗地界址坐标。上诉人以人民法院裁定书所载面积简单叠加，得出荷华公司崇义路60号土地使用权已全部消灭的结论，明显与《土地登记办法》的规定不符。（2）上诉人称注销决定符合《土地登记办法》第五十条，属法定例外情形，该主张明显曲解上述规定。《土地登记办法》系部门规章，是依据物权法和土地管理法的相关法律制定。根据物权法第十四条规定，即便是人民法院法律文书，也应由权利人凭生效凭证办理变更登记。就本案而言，即需要各裁定书指向的权利人，凭法律文书生效凭证，按界址变动申请变更登记，待所有法律文书将荷华公司土地面积减少至零时，荷华公司的土地权利才全部消灭。本案所涉147号、198号民事裁定，特别是（2000）邹经破字第2-2民事裁定，根本未送达到土地管理部门，未实际执行，不应发生物权变动的效力。三、注销决定违反法定程序。上诉人作为“注销决定”的作出机关，早在本次“注销决定”之前，于2013年4月28日曾下发过一次注销土地证的行政决定。该注销决定，经一审、二审、再审，因认定事实错误、适用法律错误，违反法定程序被法院予以撤销。济宁中院（2014）济行终字第13号行政判决书中，对上诉人的注销行为违反《山东省行政程序规定》第九条、第六十六条二款、第六十九条一款的法定程序已有定论。上诉人作为行政机关对人民法院确认的行政程序不予改正，再次直接作出注销决定，系明知故犯，对此请二审法院予以司法批评。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审中，被上诉人向本院提供其自行绘制的图纸一份，证明涉案裁定所涉土地位置，并以此证明上诉人作出被诉土地登记注销决定错误。上诉人认为该图纸系被上诉人单方绘制，不具有证据效力，不能证明被上诉人的主张。本院认为，被上诉人提供的图纸系其自行绘制，上诉人对此不予认可，本院对该证据不予采信。
本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人邹城市人民政府作出的被诉土地登记注销决定是否合法。土地注销登记是指因土地权利的消灭等而进行的登记。本案中，上诉人作出被诉土地登记注销决定的事实依据主要是：济宁市中级人民法院（1999）济中法执字第191号民事裁定、（2000）济中法执字第147号民事裁定和邹城市人民法院（2000）邹法执字第198号民事裁定、（2000）邹经破字第2-2号民事裁定。但在上述裁定中并未载明发生涉案土地使用权被国家收回、土地使用权期限届满未续期、土地灭失等土地使用权终止或消灭的情形，上述裁定书仅能证明涉案部分土地使用权可能发生权利主体变更情形。上诉人依据上述证据作出被诉土地登记注销决定显然证据不足。《土地登记办法》第五十条第（三）项中“因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭…。”所指的土地权利一般系指“土地抵押权、地役权”等土地他项权利，上诉人依据上述规定，作出土地使用权注销决定系适用法律错误。对于涉案土地使用权是否存在消灭情形，土地登记是否应予注销的问题。根据一审法院审理查明的事实，2008年11月18日，邹城市国土资源局确实通过签订《收回国有土地协议书》的方式将涉案部分土地（约12453平方米）使用权收回。虽然该土地收回行为经生效判决确认违法，但鉴于土地开发建设的事实，该土地收回行为并未被撤销，故因上述土地收回行为，导致上述被收回的土地使用权灭失，对此应当办理土地注销登记。但涉案邹国用（95）字第950000210号土地使用权证涉及23345平方米的土地使用权，除上述12453平方米的土地使用权外，上诉人并未提供证据证明其他土地使用权亦消灭，故上诉人决定注销上述全部土地使用权登记，认定事实不清。在程序方面，被诉土地登记注销决定对被上诉人合法权益有重大影响，但上诉人并未给予被上诉人陈述、申辩权，一审法院认定被诉行政行为程序违法并无不当。综上，上诉人作出的邹政土注字[2014]第1号行政决定，事实不清，证据不足，违反法定程序，适用法律错误，应当予以撤销。关于本案是否应判决确认违法的问题。本院认为，虽然涉案部分土地的土地使用权已被收回，对该部分土地应当办理注销登记，但鉴于上诉人作出的邹政土注字[2014]第1号行政决定并未依据上述事实，且上述应办理注销登记的土地与邹国用（95）字第950000210号土地使用权证所载其他土地并未进行宗地分割，故对涉案土地权利状态应如何确认，如何登记，可由相关职权部门重新作出认定。撤销被诉行政决定并不会对国家和社会公共利益造成重大损害，一审判决未予撤销被诉行政决定不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销曲阜市人民法院（2015）曲行初字第28号行政判决。
二、撤销上诉人邹城市人民政府2014年7月14日作出的邹政土注字[2014]第1号《关于注销邹国用（95）字第950000210号土地使用证的决定》。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由上诉人邹城市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 玲
审判员 李 彤
审判员 惠 慧
二〇一七年八月三日
书记员 楚亭亭