吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉行终602号
上诉人（原审原告）永吉县双河镇永强石厂。
被上诉人（原审被告）永吉县人民政府。
上诉人永吉县双河镇永强石厂（以下简称永强石厂）因与被上诉人永吉县人民政府不履行行政许可法定职责一案，不服吉林市中级人民法院（2016）吉02行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，永强石厂于2004年8月取得个体工商户营业执照；2006年9月取得由吉林市国土资源局发放的采矿许可证，有效期至2010年9月。2005年8月24日，国务院下发国发（2005）28号《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》。2006年底，国务院办公厅以国办发（2006）108号文转发《国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》（以下简称国办发（2006）108号文件）。2009年9月28日，国土资源部等12家联合下发国土资发（2009）141号《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》（以下简称国土资发（2009）141号文件）。吉林省安全监管局等五厅局联合下发了吉安监管管一字（2005）90号《加强和规范露天采石场管理工作的通知》，对露天采石场的建设、生产及关闭提出明确要求，其中相关主要规定为：“对2008年4月30日以后采矿许可证到期的年采石量5万立方米以下的露天采石场，其采矿许可不再予以延续，特殊需要延续的，要进行整合…；2010年4月30日以后采矿许可证到期的年采石量10万立方米以下的露天采石场，其采矿许可不再予以延续。”2009年4月28日,永吉县人民政府向吉林市国土资源局发出《关于对永吉县双河镇西阳镇区域内水泥用灰岩资源进行整合予以协助的函》，申请国土部门对以上两区域不再新批准探矿权和采矿权，对原有到期的采矿权不再延续审批。2010年10月29日，永吉县人民政府制定了《永吉县石灰石资源整合实施方案》（以下简称整合实施方案）。该整合实施方案主要内容为：整合对象主要是本县双河镇、西阳镇勘查区内15户石灰石采石场；整合重点为1.影响统一规划的一个矿床多个开采主体等，整合后一个矿床开采规模达到135万吨/年以上。2.技术装备落后、资源利用率低、不具备规模生产、存在安全隐患问题的企业。基本原则是立足现有矿山企业开采资源整合，同时统筹规划双河镇至西阳整个石灰石资源的开发利用；合理布局，优化配置，彻底改变现存多、小、散秩序较乱局面，坚持引进大型采矿生产企业冀东集团，坚持以大并小、以优并劣，通过整合达到规模化、集约化开发规模和效益。整合分步骤进行，第一步建立组织机构；第二步宣传发动；第三步调查摸底；第四步注销废业企业；第五步评估阶段；第六步签订补偿协议；第七步发布注销公告。永强石厂包含在该整合实施方案范围之内，是15户被整合企业之一。整合实施方案于2010年10月29日上报吉林市人民政府。吉林市人民政府于同年11月30日作出同意该整合实施方案的批复,同时注明此件已报省政府备案。2016年1月26日，永强石厂与永吉县人民政府下属的永吉县永兴公有资产经营有限公司签订一份收购补偿合同。主要内容为：永强石厂自愿放弃原采矿权，同意将本企业全部资产及资源剩余保有量出售给该公司，经评估后该公司总计补偿给永强石厂1599658元，永强石厂已收到该补偿款。2016年2月23日，永强石厂向吉林市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认永吉县人民政府作出的整合实施方案及永吉县人民政府不批准永强石厂采矿许可延续的行为违法，并要求赔偿相应的经济损失。
原审认为，一、永吉县人民政府作出的整合实施方案，是根据国务院、国土资源部及国家相关各部门联合下发的一系列文件以及吉林省各相关部门下发的文件而制定出来的整合实施方案，该方案从实体内容上看，并不违反上述文件规定精神，符合国家长远的规划发展。二、从该整合实施方案审批程序上看，国办发（2006）108号文件中规定：“整合实施方案经省级人民政府批准后实施。”国土资发（2009）141号文件中规定：“整合实施方案实行分级审批。整合矿区内矿山企业原采矿许可证均为市、县级国土资源管理部门审批颁发的，整合实施方案可由市级人民政府审查批准，报省级人民政府备案后实施；其它整合矿区的整合实施方案由省级人民政府批准后实施。”这两个文件对审批权限上规定虽不尽相同，但并不矛盾。前者从时间上在前，是国家九个部、委、局联合下发的对矿产资源开发进行整合的意见，应属从大方向、框架性的原则规定；后者从发布时间上在后，是国家十二部、委、局联合下发的进一步推进破产资源开发整合工作的通知，属于在前者规定基础上的进一步深化、具体和补充。永吉县人民政府整合实施方案审批程序符合国土资发（2009）141号文件规定，即“整合矿区内原采矿许可证为市、县级国土资源管理部门审批颁发的，整合实施方案可由市级政府审查批准，报省级政府备案后实施。”永吉县人民政府的整合实施方案先经吉林市人民政府审批，后报吉林省人民政府备案，完全符合该文件规定的情形。永强石厂认为永吉县人民政府整合实施方案审批程序不合法的观点缺乏法律依据。三、此次整合主要是把影响大矿统一规划开采的小矿，一矿多开、大矿小开的矿区、开采方法和技术装备落后，资源利用水平低，生产规模长期达不到设计要求，管理水平低、存在安全隐患，社会效益、环境效益较差的采矿企业等列入整合范围。文件还规定按照实施方案被列为整合对象但不愿参加整合的矿山，其有关证照到期后，相关部门不再为其办理证照延续、变更手续，由当地政府依法收回纳入整合范围。据此，永吉县人民政府对永强石厂到期的采矿许可证不再办理延续批准手续也是符合上述文件规定精神的，其不批准永强石厂采矿许可延续行为并无不当。另外，永强石厂还提出永吉县人民政府六年来未给予答复不作为行为违法的主张，因与本案不属同一法律关系，故不属于本案审查的范围。综上，永吉县人民政府作出的资源整合实施方案及不批准永强石厂采矿许可证延续的行政行为的主要证据充分，永强石厂请求确认永吉县人民政府该行政行为违法的观点缺乏事实根据和法律依据，故其诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回永强石厂的诉讼请求。
永强石厂上诉称，其是合法取得经营许可证的个体户，被上诉人将企业停产后，声称并购又不购，侵犯合法权益六年；不批准采矿权延续的行为已经被吉林市国土资源局复议确认违法；整合实施方案未经省级政府批准，提前一年实施，侵犯了上诉人的知情权和财产权。请求撤销原审判决；确认被上诉人整合实施方案及不批准采矿许可证延续的行为违法；诉讼费用由被上诉人承担。
永吉县人民政府辩称，上诉人的请求无事实和法律根据，整合实施方案的制定及不批准延续采矿权均是合法行为；上诉人认为“整合实施方案未经省级政府批准，提前一年实施”是对政策的误解；并购时间长是因为上诉人坚持要把石粉厂纳入并购范围，且该项张应通过民事诉讼途径解决。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与原审一致。
本院认为，国办发（2006）108号文件中规定：“整合实施方案经省级人民政府批准后实施。”国土资发（2009）141号文件中规定：“整合实施方案实行分级审批。整合矿区内矿山企业原采矿许可证均为市、县级国土资源管理部门审批颁发的，整合实施方案可由市级人民政府审查批准，报省级人民政府备案后实施；其它整合矿区的整合实施方案由省级人民政府批准后实施。”这两个文件对审批权限上规定不尽相同，国土资发（2009）141号文件从发布时间上在后，是国家十二部、委、局联合下发的进一步推进破产资源开发整合工作的通知。整合实施方案先经吉林市人民政府审批，后报吉林省人民政府备案，符合国土资发（2009）141号文件规定的程序要求。此次矿区整合的相关文件规定，按照整合实施方案被列为整合对象但不愿参加整合的矿山，其有关证照到期后，相关部门不再为其办理证照延续、变更手续，由当地政府依法收回纳入整合范围。据此，永吉县人民政府对永强石厂到期的采矿许可证不再办理延续批准手续符合上述文件规定精神，其不批准永强石厂采矿许可延续行为并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由永吉县双河镇永强石厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王翼博
代理审判员 孙慧源
代理审判员 刘彦峰
二〇一六年十二月二十一日
书 记 员 佀庆涛