山东省济南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁01行终86号
上诉人（原审原告）李秀芝，女，1949年10月1日出生，汉族，住济南市。
被上诉人（原审被告）济南市槐荫区住房保障和房产管理局，住所地济南市。
法定代表人张志坚，局长。
委托代理人安爱国，济南市槐荫区住房保障和房产管理局工作人员。
原审第三人济南丽人物业发展中心，住所地济南市。
法定代表人许惠廷，总经理。
原审第三人李易，男，1970年9月16日出生，汉族，住济南市。
上诉人李秀芝因诉被上诉人济南市槐荫区住房保障和房产管理局（以下简称槐荫区住建局）、原审第三人济南丽人物业发展中心（以下简称丽人物业）、原审第三人李易公房行政管理一案，不服济南市槐荫区人民法院作出的（2016）鲁0104行终59号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：《城市房屋租赁管理办法》第十一条第三款规定：“住宅用房承租人在租赁期限内死亡的，其共同居住两年以上的家庭成员可以继续承租。”本案中，涉案房屋的原承租人李本汶于2000年9月26日去世，其去世后，第三人李易作为共同居住两年以上的家庭成员于2000年12月6日继续承租涉案房屋符合上述规定，而原告李秀芝没有证据证明其与李本汶在涉案房屋内共同居住两年以上，故其不具备涉案房屋的承租权。因此，原告李秀芝不具备提起诉讼的原告资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回原告李秀芝的起诉。
上诉人李秀芝不服原审裁定上诉称，一、本案的基本事实。李本汶生前承租被上诉人位于济南市槐荫区经十路23080号(原济南市槐荫区经十路370号)楼5单元303号直管公房(该房屋有第三人济南市槐荫区丽人物业发展中心代管)，李本汝育有一女二子，上诉人李秀芝系李本汶亲生女儿，一直居住在诉争房屋内照顾李本汶起居，直至李本汶于2000年9月26日病逝，第三人李易系李本汶长子之子，是李本汶的孙子，户口空挂于李本汶处，2000年8月1日第三人李易通过关系，隐瞒李本汶子女，与被上诉人私自签订济南市直管公房租赁合同(合同没有签订日期)，被上诉人委托人丽人物业发展中心在合同上盖章，李易在合同上签名捺印，2000年12月6日被上诉人委托丽人物业发展中心为李易填发编号:0003944号公房租用证，载明起租日期2000年8月1日，2016年6月21日，涉案房屋办理拆迁手续，上诉人得知被上诉人已于2000年8月1日为第三人李易形成租赁关系，之后根据直管公房房改政策第三人李易通过房改获取涉案房屋所有权，被上诉人的具体行政行为，是导致第三人通过房改获取涉案房屋所有权的依据，是上诉人对涉案房屋失去权利的根源，被上诉人的具体行政行为侵犯了上诉人的合法权益。二、一审行政裁定书的裁判事实错误。一审行政裁定书认定:“涉案房屋原承租人李本汝于2000年9月26日去世，其去世后，第三人李易作为共同居住两年以上的家庭成员，于2000年12月6日继续承租涉案房屋，符合《城市房屋租赁管理办法》第十一条第三款规定:住宅用房承租人在租赁期限内死亡的，其共同居住两年以上的家庭成员可以继续承租”错误。该案诉讼参与人李秀芝提供的证据有1、职工履历表、2户口本信息、3、李易的租赁证，证明李秀芝是涉案房屋原承租人李本汶的女儿，李本汶去世，李秀芝对涉案房屋承租权享有继承权利，被上诉人在李本汶没有去世时的2000年8月1日，在没有审查李本汶还健在的基本事实，即按李本汶已去世的《城市房屋租赁管理办法》第十一条第三款规足与第三人李易签订《济南市直管公房租赁合同》，将李本汶承租的直管公房变更为李易，违反1994年10月1日通过并于1994年12月6日施行的《济南市城市公有房屋管理办法》第二十五条第一款第六项“有下列情况之一的公有房屋不得出租。(六)原租赁契约尚未解除的”及1999年7月5日《济南市直管公房置换管理暂行办法》的第十四条、十五条、十九条规定，为第三人李易签订合同，颁发租赁证，不但没有事实和法律依据，而且侵犯了上诉人李秀芝对涉案房屋承租权的民事权益，李秀芝是利害关系人;该案诉讼参与人济南市槐荫区住房保障和房产管理局提供的证据有1、常住人口登记索引表、2公房租用证、3、济南市直管公房租赁合同，用于证明李秀芝不具备原告资格。证据1、李本汶的户口簿虽然是1998年8月3日签发，李易在常住人口登记索引表第二位体现，但李易是何时将户口迁入的，因为什么原因迁入，是否在涉案房屋居住均无体现，一审认定第三人李易是与李本汶共同居住两年以上的家庭成员没有证据证明，即使李易的户口在1998年8月3日迁入，至2000年8月1日，也不满两年;证据2、公房租用证虽然是2000年12月6日填发，但明确载明起租日期是2000年8月1日，被上诉人与李易形成租赁关系是8月1日，没有事实和法律依据;证据3、济南市直管公房租赁合同没有签订日期，不能体现租赁关系形成时间，但结合公房租用证，可以确认形成时间在2000年8月1日之前，因为只有签订租赁合同，才能形成租赁关系，承租人才能承租，根据租赁合同第十三条“本合同一式两份，双方签章后各执一份，乙方凭此合同领取公房租赁证。”的记载，被上诉人为第三人李易颁发租赁征的具体行政行为发生在租赁合同签订日，而不是租赁证填发日，因为填发租赁证需有制证过程和时间，现有证据不但证明上诉人是利害关系人，具有原告资格，而且证明裁定书认定的事实错误。三、一审裁定书认定李秀芝不具备提起诉讼的原告资格错误。直管公房所有权在房改之前系被上诉人代表国家拥有所有权，李本汶只是根据政策享有使用权，直管公房所有权不是李本汶的遗产，但直管公房的租赁是低价承租关系，含有福利性质，直管公房租赁权的获得是根据承租人的职级、家族成员的具体情况等因素，用以确定承租人资格和顺位的重要考核指标基础上取得的福利，直管公房承租人因含有低价、福利性质，具有物权价值的物质利益和社会普通房屋租赁关系的利益差价，具有民事权益属性，属于遗产范围，法定继承人享有权利，涉案房屋的物权变更会影响李本汶法定继承人的民事权利，与李本汶法定继承人存在利害关系，李秀芝作为李本汶亲生女儿，是李本汶第一顺序继承人，被上诉人的具体行政行为，侵犯了上诉人李秀芝的民事权益，上诉人是利害关系人，是适格的原告，一审行政裁定书的裁判理由是上诉人李秀芝不是利害关系人、不具备原告资格错误。四、一审行政裁定书的裁判适用法律错误。一审裁定书适用的法律是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项，是认定了上诉人李秀芝不是利害关系人，不具备原告资格，这一认定是依据《城市房屋租赁管理办法》第十一条第三款规定:住宅用房承租人在租赁期限内死亡的，其共同居住两年以上的家庭成员可以继续承租”的规定，而该规定适用是有条件的:1、原承租人李本汶死亡，2、第三人李易在涉案房屋居住两年以上，3、因公房承租权是权利的复合体，不仅仅是租赁关系这一债权关系中的权利，也包含了物权内容，具有可继承性，是受人身关系限制的物权，所以后承租人应具备是原承租人的家庭成员、没有其他住房、其他同居家庭成员放弃继承且同意后承租人承租的证明等条件，4、后承租人应提供必要的材料:包括1后承租人户籍薄及身份证、2原公房租赁合同、3原承租人死亡证明、4原承租人配偶、子女、父母等共同签订的同章过户协议公证书、4.后承租人过户申请书。该规定是建设部的法规，且是对城市所有的房屋的规定，而本案是济南市直管公房的租赁，应适用《济南市城市公有房屋管理办法》和《济南市直管公房置换管理暂行办法》的规定，2000年8月1日使用的《济南市城市公有房屋管理办法》第二十五条第一款第六项“有下列情况之一的公有房屋不得出租。(六)原租赁契约尚未解除的”。被上诉人在将李本汶承租房屋出租给李易时，李本汶健在，没有履行与李本汶解除租赁关系的手续，即使在李本汶去世后被上诉人也没有履行中止或解除与李本汶租赁合同手续，涉案房屋是禁止再对外出租的;《济南市直管公房置换管理暂行办法》规定的公房置换分为直管公房所有权转让、直管公房转租、直管公房调整、直管公房互换使用四种情况，本案涉及的是直管公房的转租，应适用该办法第十四条“直管公房转租是指承租人(转租人)经房屋经营管理单位批准，将其合法承租的直管公房在一定期限内转租给第三人(受租人)，并实行协议租金的行为。”第十五条“直管公房转租时，转租人须持转租申请书，租赁证，租赁契约，身份证明，其他同住人同意转租的证明，向房屋经营管理单位提出书面申请，经批准实行转租的直管公房，由房屋经营管理单位、转租人和受租人三方签订租赁协议，并协商议定租金。”第十九条“私自转租直管公房的转租行为无效”之规定，2000年8月1日，李本汶是涉案房屋的合法承租人，健在居住在涉案房屋内，第三人李易承租李本汶租赁的直管公房，是直管公房转租行为，应有李本汶申请办理，而房屋经营管理单位第三人济南市丽人物业发展中心与第三人李易直接变更租赁关系，第三人济南市丽人物业发展中心在未审查、调查核实李本汶租赁房屋实际状况的情况下，直接变更租赁关系为李易，是私自转租行为，是无效的，因第三人济南市丽人物业发展中心是被上诉人委托经营管理涉案房屋的事业单位，不具备行政行为能力，结果应有被上诉人济南市槐荫区住房保障和房产管理局承担，为第三人李易签订租赁合同，颁发租赁证，不但没有事实和法律依据，而且侵犯了上诉人李秀芝的合法权益，李秀芝是利害关系人，是适格的原告，一审行政裁定书的裁判应适用《济南市城市公有房屋管理办法》，《济南市直管公房置换管理暂行办法》和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十六条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条、第十五条的规定，不应适用《城市房屋租赁管理办法》和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项，故一审行政裁定书适用法律错误。五、一审行政裁定书举证责任分配错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”之规定，被上诉人应对李本汶承租的直管公房在2000年8月1日变更为第三人李易提供事实依据和法律依据的证据材料，最基本的也应提供李本汶承租直管公房租赁档案和李易承租直管公房档案，其没有提供，应认定被上诉人将李本汶承租的直管公房变更为李易没有依据，就应当判决撤销被上诉人的具体行政行为，撤销李易获取的租用证。上诉人是李本汶的女儿，对李本汶的直管公房承租权就有利害关系，以完成了行政诉讼的举证贵任，一审裁定书要求上诉人李秀芝提供其与李本汶在涉案房屋内共同居住两年以上，不但没有法律依据，而且没有向李秀芝进行释明要求其提供上述证据，是举证责任分配错误，属于程序违法。六、上诉人对李本汶尽了主要赡养义务。上诉人李秀芝作为李本汶的女儿，不但对母亲尽全部的照顾赡养，在母亲去世后，父亲李本汶瘫痪在床长达四年之久的时间里，李本汶的儿子对李本汶的起居不管不问，是上诉人李秀芝为李本汶擦屎刮尿，负责李本汶的一日三餐，与李本汶同吃同住，直至李本汶在涉案房屋内去世，办理完丧事才回家居住，上诉人李秀芝对李本汶做到了生养死葬。尽了主要赡养义务，比其他继承人享有更多的民事继承权利，因此，上诉人李秀芝不但与涉案房屋有利害关系。而且享有更多的权利;而第三人李易是李本汶的孙子，虽然户口空挂在涉案房屋内，但在2000年9月30日李本汶丧事办理完毕之前，从未在涉案房屋内居住过，从未照管过李本汶，当然作为孙子的李易也没有照管李本汶的义务。李本汶有儿女在，哪用着孙子充大头的道理，孙子永远是孙子，被上诉人将应有儿女享有的承租权利违法办给孙子李易没有依据，侵犯了上诉人的合法权益，请二审法院，主持正义，排除干扰，还我公道。综上，上诉请求：1、请求二审法院撤销一审行政裁定，依法作出公正裁判。3、诉讼费用由被上诉人承担。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。……”《城市房屋租赁管理办法》第十一条第三款规定：“住宅用房承租人在租赁期限内死亡的，其共同居住两年以上的家庭成员可以继续承租。”本案中，上诉人李秀芝提起本案行政诉讼，认为被上诉人槐荫区住建局、原审第三人丽人物业将李本汶承租的直管公房交由原审第三人李易继续承租侵犯了上诉人的合法权益，但其并未提供证据证实李秀芝本人符合上述《城市房屋租赁管理办法》第十一条第三款的规定，系共同居住两年以上的家庭成员。且，上诉人虽陈述李秀芝作为女儿对李本汶尽了主要赡养义务，但对父母尽了主要赡养义务并不等同于共同居住。故，原审法院认为李秀芝与被诉行政行为没有利害关系，不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回原告李秀芝的起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张振明
审 判 员 张启胜
代理审判员 魏吉锋
二〇一七年三月十三日
书 记 员 刘桂凤