广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初2426号
原告：广州市宏海水电投资有限公司，住所地广州市增城区荔城镇三联村金山开发区金徽路3号。
法定代表人：梁培堃，职务总经理。
委托代理人：周汉德，广东智洋律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，职务主任。
委托代理人：廖蓉蓉，该委工作人员。
委托代理人：潘结英，广东兆广律师事务所律师。
第三人：增城市金山有限公司，住所地广州市增城区荔城镇三联村广汕路边鸭仔园。
法定代表人：吴俊廷，职务总经理。
委托代理人：郭伟钊，广东民诚众信律师事务所律师。
原告广州市宏海水电投资有限公司诉被告广州市国土资源和规划委员会、第三人增城市金山有限公司土地行政征收补偿一案，广州市增城区人民法院于2015年12月14日作出（2015）穗增法立行初字第24号行政裁定，广州铁路运输中级法院于2016年4月1日作出（2016）粤71行终18号行政裁定，撤销广州市增城区人民法院（2015）穗增法立行初字第24号行政裁定并指令本院予以立案。本院于2016年9月27日受理后，依法组成合议庭，于2017年1月16日公开开庭审理了本案。原告广州市宏海水电投资有限公司的委托代理人周汉德，被告广州市国土资源和规划委员会的委托代理人廖蓉蓉、潘结英，第三人增城市金山有限公司的委托代理人郭伟钊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告广州市宏海水电投资有限公司诉称：2001年2月20日，增城市计划局发复函给增城市荔城镇人民政府，同意增城市荔城镇人民政府提交的与增城金徽有限公司（即原告）、第三人合作建设增城市荔城三联工业园项目的报告。2001年3月12日，增城市人民政府以市政府常务会议纪要形式同意设立荔城三联工业园，将原金山工业园改为荔城三联工业园。2001年3月28日，为落实合作建设三联工业园项目的工作，增城市人民政府指示荔城镇人民政府与穗联和金徽公司签订《联合开发三联工业园土地经营协议书》。在合作开发土地的经营过程中，市政府为了实行多拿土地，实施所谓的整合土地政策，并在2002年7月31日以增城市人民政府办公室名义发出《关于成立增城市闲置土地处置工作领导小组的通知》，成立专门领导小组。该领导小组是由增城市人民政府直接组织、直接领导的组织机构，由市政府、市府办、市法院、市计划局、市建设局、市规划局、市国土房管局、市财政局、市公安局、市法制办、市人大（含人大办公室）、市政协（含政协办公室）等15个政府部门派员组成的机构。因为前期合作开发三联工业园存在若干问题，所以荔城镇人民政府与原告在2003年8月19日又重新补充签订了《联合开发三联工业园土地经营合作协议书》，明确甲方荔城镇人民政府负责协调扩征土地的义务。但是随着国家对各类工业园项目立项、用地等管控力度加大，三联工业园土地合作项目面临巨大的困境。当时，国务院专门针对各类开发区开展了严厉的清理整顿工作。2003年12月30日，国家发改委、国土资源部、建设部、商务部等国家部委联合发出《关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限的通知》，明确规定县级及以下政府批准设立的各类开发区一律撤销。各类不合规的园区项目被撤销之后，通过工业园项目名义整合土地的做法面临考验。事实上，荔城三联工业园项目土地整合并未停顿，只是官方文件中在荔城三联工业园前面加了“原”字或者直接将工业园改为“工业基地”以期能够在名义上与此前的工业园项目划清界限。2004年4月期间，荔城街道办事处决定整合第三人的1273.702亩林业用地。由于整合这些土地，与法律规定存在抵触关系，因此穗联、金徽公司、第三人均提出责任问题，谈判不能达成协议，最后荔城街道办事处与穗联公司、第三人签订了一份《关于荔城三联工业基地第二期整合土地合作开发经营操作协议书》，由荔城街道办事处负责收取、提供涉案1273.702亩土地作为合作条件。2004年5月20日，由荔城街道办事处牵头召集增城市国土房管局、增城市土地开发储备中心、穗联、金徽公司、第三人参加三联工业基地第二期土地整合问题工作会议，传达时任市长提出“八旺”中旺工业的精神。在国家严格控制新征土地，不断收紧的形势下，再次明确由国土局（闲置办）对穗联、金徽、金山惠华公司的土地实施协议回收。自2004年5月20日由荔城街道办事处主持传达了市政府的收地精神后，至2005年9月期间，一直与第三人洽谈收取其林业用地。由于第三人的法定代表人已经60多岁，其征用林业土地，搞林业种植，不变更用途，国家政策是扶持的，一旦变更建设用地申报回收，担心回收触犯法律。虽然2004年4月23日签订了协议，第三人的法定代表人还是提出了很多条件和问题：第一、自己公司单纯种植丰产林，营业执照没有年审，多年前已被吊销，没有以公司名义签订合同的权力；第二、没有银行账户，无法收取补偿款及结算；第三、其本人坚决不在收地合同上签名；第四、回收地价每亩不能少于6万元；第五、要一次性付清补偿款；第六、签订回收土地合同和代收补偿款及代结算，由政府找单位代理。2005年7月16日，根据广州市工商行政管理局增城分局的《关于金山有限公司进行清算的函》指示，成立清算领导小组，由清算领导小组签订回收土地协议书，其法定代表人出具委托书给清算领导小组为附件。另外由政府指定一家（即原告）有营业执照和有账户的企业代收补偿款及代结算业务，解决法律问题。接着，增城市人民政府指示增城市财政局下拨77570308元给荔城街道办事处作回收第三人1273.702亩土地和新征土地500多亩做整合成本。2005年9月15日，增城市国土资源和房屋管理局与第三人签订了《收回闲置土地协议书》，明确原告受增城市国土资源和房屋管理局和增城市土地开发储备中心的委托，在协议书上签字盖章，确认了代第三人结算土地补偿款等业务。根据该协议书约定，第三人应获得的总补偿款为76422120元，被告仅支付给原告代理结算款49895980元，尚有26526140元补偿款未付。原告在第三人的要求和荔城街道办事处的承诺下，同意了代为结算土地补偿款的要求。实际上，原告已经为被告垫付了其应担给支付给第三人的全部补偿款。数年以来，原告一直向增城区国土资源和房屋管理局、增城土地开发储备中心追收代第三人结算《收回闲置土地协议书》业务所欠下的26526140元补偿款，但是被告却以原告法定代表人梁培堃违法等借口，拒绝支付。综上所述，被告应付给第三人的土地补偿款，原告已垫资结算完毕。被告尚欠原告的补偿款，应予支付给原告，被告的行为已经严重侵犯了原告的合法权益。特此起诉，请求：1.确认被告扣押、拒付土地补偿款的行为违法；2.判令被告返还26526140元土地补偿款和利息给原告（利息从2005年9月15日起计至付清全部补偿款给原告之日止，利率按中国人民银行同类同期贷款双倍计算）；3.判令被告赔付1326307元给原告；4、判令被告承担本案的全部诉讼费用。
被告广州市国土资源和规划委员会辩称：一、被告没有向原告支付土地补偿款的义务，原告要求被告支付26526140元土地补偿款及利息没有事实和法律依据。根据（2008）穗中法刑二初字第213号和（2008）穗高法刑一终字第384号刑事判决书，法院认定原告法定代表人梁培堃以非法占有为目的，伪造用地资料骗领了涉案1273.702亩土地的国有土地使用证，并于2005年9月15日与被告签订《收回闲置土地协议书》，将上述没有合法使用权的土地冒充闲置土地交由原增城市土地开发储备中心回收，骗取土地补偿款，数额特别巨大，其行为已构成诈骗罪。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条（一）项的规定，一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益，合同无效。原告法定代表人梁培堃通过欺诈手段与被告签订《收回闲置土地协议书》，骗取土地补偿款，严重损害国家利益，为无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，无效的合同自始没有法律效力。据此被告无需再履行该协议书中支付土地补偿款的义务，原告要求被告支付26526140元土地补偿款及利息没有事实和法律依据。二、原告的赔偿请求没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第十五条第一款的规定，原告对被告提出的行政赔偿请求应当提供被告及其工作人员在行使行政职权时有造成原告合法权益损害的违法行为的证据，本案中原告基于被告收回1273.702亩土地而取得的土地补偿款本身就属于非法所得，不受法律保护，不属于国家赔偿的范围。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应依法驳回原告的诉讼请求。
第三人增城市金山有限公司述称：一、第三人没有参与增城市人民政府牵头组织的土地开发合作项目。增城市人民政府于2001年2月16日核发的增计函（2001）16号文向增城市荔城镇人民政府函示，由第三人、穗联公司、金徽公司（现为原告）与增城市荔城镇政府合作建设的三联工业园项目。穗联、金徽公司与荔城镇人民政府签订了《联合开发合作合同》，第三人最终并未就合作项目签订合同。因为第三人的国有土地使用证用途是三高农业，并非建设用地，改变土地用途是政府的权利，但第三人不能以农业用地与政府签订合作合同。因为如属违规违法，政府可以将责任推给第三人，第三人就背负明知农业用地作建设用地仍与镇政府合作，欺骗政府土地补偿款的后果。第三人一直经营丰产林及果树，周边的人都知道，第三人不可能也不会弄虚造假冒充工业用地。即便政府的项目是个香饽饽，但并不是第三人能参与的，第三人不想非法经营。2001年3月12日，增城市人民政府再核发第十一届55次增府常纪（2001）4号文，指定三联工业园享受增委发（2000）9号文的招商引资优惠政策，第三人基于同样原因也没有参与。2002年7月31日，增城市核发增府办（2002）27号文，也从后面的事实证明了以地方领导贪污腐败启动各级政府部门进行强制收地是违法的体现。通过本地多家公司合作新征地交给政府当闲置土地回收，最后由这些公司收取政府的闲置土地补偿款及拍卖土地后分取拍卖土地款。而2004年4月23日，穗联公司、金徽公司和第三人与荔城街道办事处专管国土建设的主任郑健明个人签订的协议是内部协议，证明收第三人的土地不是真正建设用途的闲置土地而是三高农业土地。2004年6月2日，荔城镇政府发出的荔街会纪（2004）2号文，再以合作为借机，点名要收回穗联公司、金徽公司、第三人的土地，第三人至今都没有与政府签订合作合同，只有穗联公司、金徽公司与政府签订了两次合作合同，第三人与政府没有合作的关系。二、增城市政府最终以增城市国土资源和房屋管理局于2005年9月15日作出的《收回闲置土地协议书》将第三人的土地当作闲置土地强行收回。由于第三人营业执照没有年检，被工商部门吊销了，没有资格签订合同及没有银行账户收取补偿款，于是增城市国土资源和房屋管理局向增城市工商局发函咨询理顺法律关系并由增城市工商局发出穗工商增分函（2005）2号函，叫第三人出具授权委托书，成立临时清算领导小组，找一家有营业执照的企业代收代付土地收回的经济补偿，由清算小组核算收付结算。第三人按穗工商增分函（2005）2号文规定操作的条文证实，有法定代表人委托书及法定代表人和股东签名为据。《收回闲置土地协议书》也是由法定代表人、股东、清算领导小组人员共同签名为据。原告按照政府的指示，给第三人代收代付，由清算小组核算，在合同上作为第三人的附加代表加盖了公章。在《收回闲置土地协议书》第五条第3点规定第三人交给被告的土地是按现状移交，第七条第2点也有表明结算的规定。上述证据均能证明，第三人与政府并不是合作关系，而是被强行回收土地，任何违法行为与第三人无关。三、第三人确实收到了原告代付给第三人应收的土地补偿款76422120元。1、关于补偿款数额问题。从涉案1273.702亩土地示意图中可以看到，第三人的土地位置比穗联公司、金徽公司差很多，且第三人的土地是三高农业用地，全是山坡地，没有平地，仅种植了丰产林及果树。而穗联、金徽公司的土地，已经进行了平整、通水通电、通下水道，第三人的土地回收补偿款比穗联、金徽公司的补偿款每亩高出1.7万元是因为第三人不是与政府合作开发的合作单位，而穗联、金徽公司与政府是合作单位，拍卖后他们各占50%的利润分成。2、原告代收代付，清算小组清算及结算的情况和证据。当时增城市土地储备中心应付给第三人的土地补偿款是76422120元，但只支付第三人49895980元，尚欠26526140元。第三人立即找到荔城街道办事处的郑健明，后郑健明致电梁培堃谈了很长时间，最后写了一份通知让第三人交给原告，通知的内容是“你公司是政府的合作伙伴单位，即很快就要拍卖土地，会按合作合同各占50%的利润分给你公司，对于金山公司，我的确承诺了一次性付清土地补偿款给金山公司，请你配合整合土地给予解决，从大局出发，暂时给予垫资付清26526140元土地补偿款给金山公司。”第三人持通知找到梁培堃，他很快付清了所欠的款项。即第三人收到原告代收代付的土地补偿款共76422120元。从征地经营三高农业近20年再到收地至今11年，第三人是个人为股东成立的，土地被收走，即经营全面终止。结算又经清算小组核对，第三人的债权债务，双方的合同，都按协议或按银行的利率计算支付。经清算小组为中间方，按双方的协议结算后，当着双方面前撕毁，没有保存。况且成立的是临时清算小组，也没有法律规定他们要负责保存清算的票据，所以清算后，只要双方认可，一方承认付清了代收的土地补偿款，另一方承认收齐了土地补偿款就应视为清算结束。哪一方都没有保留代收代付的结算票据及协议等证据。第三人承认收到了原告代收代付的补偿款76422120元，至于增城市土地开发储备中心偿还原告代付款与第三人无关，是委托方与被委托方的债权债务关系。综上，原告确实已向第三人支付了全部土地补偿款，被告应予以返还给原告。该事实不是因原告法定代表人被判刑而能够否定的。
经审理查明：原告原名称为增城市金徽有限公司，于2004年更名为广州市宏海水电投资有限公司。第三人于2004年被吊销营业执照。2005年9月15日，增城市国土资源和房屋管理局、增城市土地开发储备中心与原告、第三人签订《收回闲置土地协议书》，内容为：“甲方：增城市国土资源和房屋管理局乙方：增城市金山有限公司（清算小组）、增城市金徽有限公司（已更名为广州市宏海水电投资有限公司）丙方：增城市土地开发储备中心为整合土地资源，盘活闲置土地，促进地方经济发展，经甲、乙、丙三方充分协商，就甲方收回乙方位于荔城街迳吓村的闲置土地事宜达成如下协议，共同遵守履行：一、甲方收回乙方位于增城市荔城街迳吓村土名为正坑冚、山角冚的14宗土地，面积共1273.702亩，《国有土地使用证》证号分别为：增国用（2005）字第c0100016号、第c0100017号、第c0100018号、第c0100019号、第c0100020号、第c0100021号、第c0100022号、第c0100023号、第c0100024号、第c0100025号、第c0100026号、第c0100027号、第c0100028号、第c0100029号。上述土地具体位置及四至以征地红线图为准。二、甲方收回土地给予乙方一定的经济补偿，根据《广州市闲置土地处理办法》的有关规定，结合当地的实际情况，参照第一期、第二期的收地补偿标准，考虑到乙方实际的投入，按照每亩6万元计算，按实际收地面积计付：1、乙方交回土地面积1273.702亩，甲方应支付给乙方经济补偿款总额为柒仟陆佰肆拾贰万贰仟壹佰贰拾元整（￥76，422，120元）。2、丙方代甲方支付上述补偿款给乙方，补偿款已包括：征地补偿、青苗补偿、安置补助以及乙方已缴交各级、各部门的规费及税费。3、以上款项由丙方代甲方按约定支付，采用支票方式付款。三、移交土地规定：1、签订本协议后，乙方应于签约当日一次性向甲方交回土地总面积1273.702亩。2、乙方应将上述土地的土地权属证件、有关征地资料、村委会证明材料及土地所涉的债权债务人的证明材料等全部移交给甲方，作为移交土地完毕。3、甲方接收乙方的土地后，立刻进行核实，负责办理好相关的注销权属等相关手续，并将界址清晰无争议、权属明确的土地移交给丙方进行储备。四、付款方式：1、丙方签约后，首期支付人民币壹仟陆佰玖拾柒万伍仟玖佰捌拾元整（￥16，975，980元）。2、第二期款项伍佰捌拾陆万玖仟伍佰元整（￥5，869，500元）在该地块发布出让公告之日起十日内支付给乙方。3、第三期款项肆仟伍佰伍拾柒万陆仟陆佰肆拾元整（￥45，576，640元），在该地块成功出让给新的用地单位并收齐地价款之日起十日内支付给乙方。4、余下的捌佰万元整（￥8，000，000元），在新的用地单位立桩挖好界线无发生争议后付清。五、甲、乙、丙各方需履行的责任及义务：1、甲方负责核实收回土地的批准资料、权属证书，审查乙方欠款情况证明材料。2、乙方交回土地时必须权属明确，没有争议，如果有争议，乙方须于移交前解决。移交前该土地直接或间接产生的经济、法律责任一概由乙方自行承担。3、乙方向甲方交付的土地，基本上按现状移交。4、甲方收回乙方土地移交给丙方储备、供地后，新的用地单位在使用土地过程中，如出现因乙方遗留的用地争议（包括但不限于土地权属纠纷、征地补偿纠纷及其他债务纠纷等）无法解决时，扣减收地面积后与乙方结算补偿款。5、乙方各方对本协议确定的乙方应承担的责任和义务承担连带责任。6、第二期款项支付前，必须经被征地单位所在的村委会、合作社的负责人到丙方处，再次确认收地范围内的土地补偿款、青苗补偿款等一切征地补偿已付清后，丙方按约定支付；否则，丙方有权不支付余下款项。六、违约责任：本协议生效后，甲乙丙三方应认真履行，自觉遵守，不得违反。任何一方违反本协议，应负责赔偿因违约而给守约方造成的损失。违约方不履行，守约方可向人民法院请求裁决。七、其他条款：1、甲乙丙三方签订本协议后，如法定代表（或签字人）发生人事变更时，不影响本协议的继续履行。2、签订本协议后，确认本协议的所有结算统一由广州市宏海水电投资有限公司与甲方和丙方结算，乙方各方不得对此有异议。3、如遇国家政策、法规调整，与本协议的条款有冲突，以国家的政策、法规为准。4、甲乙丙三方于2005年9月15日在增城市国土资源和房屋管理局签订本协议书。6、本协议从签订之日起生效。本协议一式九份，甲、乙、丙三方各执三份。”
2008年8月14日，广州市中级人民法院作出（2007）穗中法刑二初字第213号《刑事判决书》，该判决书中查明：2003年上半年，梁培堃未经批准先后与荔城镇迳吓村五社（原朱村镇山角村八社）签订三份征地合同，非法征用迳吓村五社约1150亩土地。2003年下半年，时任荔城镇副镇长的郑健明获知“和黄城”大型商住项目将落户荔城镇、政府需要大量回收闲置土地的消息后，找到梁培堃商议，二人合谋以伪造批文的方式骗取土地使用权后将土地交政府回收以赚取土地补偿款，郑健明利用职务便利联络及疏通荔城镇政府及增城市国土部门相关人员以提供方便，梁培堃负责伪造办理国土使用证所需资料。随后，梁培堃指使其公司职员崔德荣、陈暐对上述私自保留的其中12份《用地申请表》等资料进行涂改，另外找人伪造了9份《用地申请表》及所需的立项批复和规划许可证等资料。梁培堃又通过曾任增城市国土局副局长的吴锦芳出具了21份倒签日期的用地红线图。之后，梁培堃让吴何锦、吴远威在以上21份申办资料上签认和加盖“山角村委”、“迳吓五社”的印章并倒签征地日期。梁培堃利用这些虚假资料编造金徽公司、穗联公司早在1994年至1997年已征用迳吓村五社1952.549亩土地的事实，向增城市国土部门违规申办了《建设用地批准书》。2004年6月24日及7月15日，梁培堃与增城市国土部门签订《收回闲置土地协议书》，将上述土地冒充闲置土地交由增城市土地开发储备中心回收。与此同时，梁培堃指使崔德荣、陈暐对伪造的14份《用地申请表》等资料进行填写，并指使赖翠玲伪造14份《立项批复》和《规划许可证》等资料。梁培堃与郑健明找到增城市国土局测绘队的吴锦芳、汤廖文出具了14份倒签日期的用地红线图。之后，梁培堃让吴远威、吴何锦在其中13份伪造的办证资料上签认和加盖“山角村委”、“迳吓五社”的印章并倒签征地日期。梁培堃利用这些虚假资料编造金徽公司、金山公司早在1995年和1997年已征用荔城镇三联村江尾社、伯公吓社和迳吓五社共1273.702亩土地的事实，向增城市国土部门违规申办了《建设用地批准书》。2005年9月15日，梁培堃、崔德荣、陈暐与增城市国土部门签订《收回闲置土地协议书》，将上述土地冒充闲置土地交由增城市土地开发储备中心回收。增城市土地开发储备中心回收上述3226.251亩土地后，先后支付梁培堃土地补偿款共计1.26085587亿元，除支付农民各项补偿款2360万元，梁培堃个人实际所得1.02485587亿元。该判决书中认为：被告人梁培堃以非法占有为目的，伪造用地资料骗领国土使用证、将没有合法使用权的土地冒充闲置土地交国土部门回收，骗取土地补偿款，数额特别巨大，其行为已构成诈骗罪，判决被告人梁培堃犯诈骗罪、行贿罪、伪造、变造国家机关公文罪。广东省高级人民法院于2009年9月29日作出（2008）粤高法刑一终字第384号《刑事判决书》，其中判决维持广州市中级人民法院（2007）穗中法刑二初字第213号刑事判决的第一项中对上诉人梁培堃犯诈骗罪的定罪部分和犯行贿罪及伪造、变造国家机关公文罪的定罪量刑部分。
庭审中，原告陈述其诉讼请求为：1.确认被告扣押、拒付土地补偿款的行为违法；2.判令被告返还26526140元土地补偿款和利息给原告（利息从2005年9月15日起计至付清全部补偿款给原告之日止，利率按中国人民银行同类同期贷款双倍计算）；3.判令被告赔付1326307元给原告；4、判令被告承担本案的全部诉讼费用。原告认为2005年9月15日签订的《收回闲置土地协议书》是成立并且生效的，已经实际履行，协议约定了土地补偿款，被告未按协议支付土地补偿款26526140元给原告违法，故请求被告支付土地补偿款；原告的第二项诉讼请求中的双倍利息为迟延给付期间的利息；原告的第三项诉讼请求是违约金1326307元，按照未支付的土地补偿款26526140元的5%计算。被告认为原告法定代表人梁培堃通过欺诈手段与被告签订《收回闲置土地协议书》，骗取土地补偿款，严重损害国家利益，为无效合同。第三人认为协议合法有效且第三人的土地被收回也得到补偿。经本院向原告释明，原告称如其主张的合同效力与本院认定的不一致，原告不变更其诉讼请求并坚持原来的诉讼请求。
另查，因撤市设区，原增城市国土资源和房屋管理局更名为广州市增城区国土资源和房屋管理局，因机构改革，原广州市增城区国土资源和房屋管理局的土地管理职责由广州市增城区国土资源和规划局行使，广州市增城区国土资源和规划局为被告的派出机构。
以上事实，有身份证、常住人口登记卡、企业法人营业执照、企业名称变更核准通知书、企业吊销基本资料、关于金山有限公司进行清算的函、登记簿查册表、收回闲置土地协议书、刑事判决书等证据及各方当事人陈述予以证实。
本院认为：原告以被告未按照约定履行协议为由，请求被告按协议支付未给付部分补偿款和利息及支付违约金，属于履行协议之诉，故本案的争议焦点在于《收回闲置土地协议书》是否有效。本案中，《收回闲置土地协议书》约定收回的1273.702亩土地是梁培堃通过伪造用地资料并利用这些虚假资料编造在1995年和1997年已征用1273.702亩土地的事实违规申办了《建设用地批准书》，冒充闲置土地交由被告回收，经刑事判决认定梁培堃以非法占有为目的，伪造用地资料骗领国土使用证，将没有合法使用权的土地冒充闲置土地交国土部门回收，骗取土地补偿款，其行为已构成诈骗罪。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项的规定，原告的法定代表人梁培堃通过欺诈手段与增城市国土资源和房屋管理局、增城市土地开发储备中心、第三人签订《收回闲置土地协议书》，损害国家利益，故认定《收回闲置土地协议书》为无效。因原告主张的合同效力与本院认定的不一致，经本院向原告释明，原告不同意变更其诉讼请求。因此，原告请求确认被告扣押、拒付土地补偿款的行为违法，并基于《收回闲置土地协议书》请求判令被告返还26526140元土地补偿款和利息及赔付1326307元给原告，没有法律依据，本院予以驳回。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五条、第五十二条第（一）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、第十六条的规定，判决如下：
驳回原告广州市宏海水电投资有限公司的诉讼请求。
案件受理费181062.23元，由原告广州市宏海水电投资有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
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审 判 长 黄海丹
代理审判员 叶 莉
人民陪审员 何国梅
二〇一七年五月二十二日
书 记 员 罗舒婷