江苏省徐州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏03行终206号
上诉人（原审原告）关文峰，男，1963年4月15日生，汉族，住沛县经济开发区，现住沛县。
上诉人（原审原告）关文侠，女，1949年1月10日生，汉族，农民，住沛县。
上诉人（原审原告）张洪庆，男，1979年8月2日生，汉族，住沛县。
委托代理人张开平，男，1952年8月28日生，汉族，住沛县。
三上诉人共同委托代理人王孝远，江苏敏言律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沛县国有资产管理办公室，住所地：沛县新城区行政中心主楼**楼****室。
法定代表人高福君，该办公室主任。
出庭应诉负责人张勇，该办公室副主任。
委托代理人高新春，江苏红杉树律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）沛县粮食局，住所地：沛县歌风路6号老县委院内。
法定代表人吴勇，该局局长。
上诉人（原审原告）关文峰、关文侠、张洪庆因与被上诉人（原审被告）沛县国有资产管理办公室（以下简称沛县国资办）、原审第三人沛县粮食局行政确认文书违法一案，原审原告关文峰、关文侠、张洪庆不服江苏省丰县人民法院（2016）苏0321行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月28日公开开庭审理了本案。上诉人关文峰、关文侠、张洪庆的委托代理人张开平、三上诉人共同委托代理人王孝远，被上诉人沛县国有资产管理办公室出庭应诉负责人张勇、委托代理人高新春到庭参加诉讼，被上诉人沛县粮食局经法院传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2002年沛县粮食局（乙方）与美国C＆T国际（集团）公司（甲方）签订的投资意向书和联合开发项目协议书，均约定甲方按照乙方图纸的设计要求和约定的时间，无偿提供给乙方两幢安置楼房，甲方开发的房屋（除两幢安置楼外）有权自主经营自主销售。前述投资意向书和联合开发项目协议书迟迟未履行，沛县粮食局2002年9月26日委托徐州盛泉房地产开发公司开发，孙敬民以徐州盛泉房地产开发公司名义开发，遵守投资意向书和联合开发项目协议书中开发方的义务。2002年12月26日孙敬民以徐州盛泉房地产公司沛县粮库项目部的名义向沛县粮食局做出书面承诺：6、7号住宅楼为拆迁安置房，保证在2003年8月底前全面竣工交付使用，建成后的6、7号楼及小区产权为粮食局所有，任何单位、施工方或个人无权占有或出售。2003年10月28日沛县粮食局撤销对徐州盛泉房地产开发公司的委托，同意全权委托美国C＆T国际（集团）公司在徐州投资成立的亿华公司开发经营。孙敬民又以亿华公司名义开发建设鑫粮苑小区，2003年11月6日取得沛县房产管理局颁发的商品房预售许可证。由于亿华公司迟迟不能建成安置楼并交付等问题，2005年9月2日沛县粮食局以建设工程施工合同纠纷对亿华公司在徐州中院提起诉讼，经调解作出（2005）徐民一初字第133号民事调解书，写明：因亿华公司的过错6、7号安置楼未按期交付使用，亿华公司承担拆迁户过渡费……。后亿华公司缺少资金无法完成鑫粮苑小区建设工程，2007年1月10日亿华公司作出书面声明，言明中院调解书下达后，公司无力施工决定退出，自2006年11月1日以后的所产生的费用与亿华公司无关。因在鑫粮苑小区建设过程中孙敬民非法吸收公众存款216.6万元，2009年2月10日孙敬民被沛县法院以非法吸收公众存款罪判处有期徒刑一年六个月并处罚金人民币十万元。
沛县村镇开发公司接手鑫粮苑小区未完工程，组织建设直到工程完工，并进行了部分房屋的销售。沛县村镇开发公司并没有把6、7号楼交付给沛县粮食局安置拆迁户，部分拆迁安置户及与亿华公司签订房屋买卖合同的其他社会人员实际占用6、7号楼的住房。2011年5月27日沛县粮食局在沛县法院起诉沛县村镇开发公司，经调解作出（2011）沛民初字第846号民事调解书，其中第二项约定：沛县村镇开发公司将原协议约定的鑫粮苑小区6、7号安置楼在2012年3月1日前向沛县粮食局交付完毕，但该调解书未实际履行。2013年3月20日沛县政府召开解决鑫粮苑小区遗留问题的协调会并形成会议纪要。后县里成立工作组把占用6、7号楼的非拆迁安置户全部清理出来，用于安置原来的拆迁安置户。关文峰、张洪庆主张他们也被从所占用的房屋中清理出来。
原告关文峰与亿华公司签订房屋转让协议，受让亿华公司预售给王蕾、王配增的房屋，关文峰持有房屋转让协议、亿华公司给关文峰开具的房款收据和王蕾、王配增分别与亿华公司签订的商品房买卖合同两份。但转让协议和商品房买卖合同所表示的房屋是6-2-301室和6-3-202室。实际上6-3-202室根本不存在，6号楼3单元是独户单元，只有西户没有东户。关文侠持有的商品房买卖合同和房款收据，显示购买了7-1-301室房屋，但关文侠没有实际占用该房屋。关文峰主张曾实际占用6-2-202室、6-2-301室、7-1-301室，但没有沛县村镇开发公司交付房屋的手续。张洪庆持有商品房买卖合同和房款收据，显示购买了7-2-401室房屋，主张曾占用该房屋，后被清理，但没有沛县村镇开发公司交付房屋的手续。亿华公司与王蕾、王配增、关文侠、张洪庆签订的商品房买卖合同上加盖了“沛县商品房预售管理专用章”，即进行了商品房预售合同备案。
关文峰、关文侠、张洪庆分别起诉沛县粮食局、沛县村镇开发公司确认房屋买卖合同有效纠纷案，沛县法院2014年8月受理三民事案件，经审理后分别作出（2014）沛民初字第1754号、1755号、1756号三份民事判决书，确认关文侠与亿华公司沛县粮库项目部签订的商品房买卖合同有效，确认张洪庆与与亿华公司沛县粮库项目部签订的商品房买卖合同有效，确认关文峰与亿华公司签订的房屋转让协议有效。三份民事判决书虽然在判决主文作出确认合同有效的判项，但判决还认为虽然合同有效，但依法不能履行，原告可依据合同关系另行主张因合同不能履行所产生的违约责任。三份民事判决在本院认为的说理部分明确写明：根据沛县粮食局提供的投资意向书、联合开发项目协议书、承诺书，村镇开发公司提交的亿华公司作出的声明以及（2005）徐民一初字第133号民事调解书等认定，鑫粮苑小区6、7号楼为拆迁安置房，具有物权性质，沛县粮食局对此享有的安置补偿权益优于其他购房人的权利，亿华公司无权处分涉案房产。关文峰、关文侠、张洪庆三原告和沛县村镇开发公司不服沛县法院三份一审民事判决，分别向徐州中院提出上诉。徐州中院经审理后做出（2015）徐民终字第3756号、3761号、3762号三份民事判决书，均驳回上诉，维持原判。
原审法院认为，关文峰与亿华公司签订的转让协议不是符合《商品房预售管理办法》规定的商品房预售合同，并没有办理商品房预售合同备案。亿华公司与王蕾、王配增签订的商品房买卖合同进行了合同备案，并不能得出关文峰与亿华公司的转让协议也视同经过合同备案。即使关文侠和张洪庆的商品房买卖合同经过合同备案，也不能得出经过合同备案就产生物权效力的结论。商品房预售合同备案制度目的是政府房地产开发建设管理机关加强对房产开发企业预售商品房的监督管理，尽量使预售所得款项用于有关的工程建设，防止房地产开发企业一房多售造成社会矛盾。在1995年1月1日生效实施的《城市房地产管理法》第五十九条明确规定，国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度的情形下，购房人必须经过房屋交付和办理所有权登记才产生物权效力。在没有依法交付前关文峰、关文侠和张洪庆只对合同相对方享有请求交付房屋的债权及在不能交付房屋的情况下承担违约责任的请求权。按照《不动产登记暂行条例实施细则》第八十六条的规定，预售商品房的预告登记应当提交的材料之一是已经备案的商品房预售合同。虽然在三原告签订合同时尚没有《物权法》规定的预告登记制度，但显然预告登记和商品房预售合同备案不能等同。原告主张因亿华公司取得预售许可证并办理商品房预售合同备案即对涉及的房屋产生物权效力的主张，没有法律依据。
在关文峰等三原告对所涉及的房屋向亿华公司、沛县村镇开发公司享有债权的情况下，若经债务人交付所购买的房屋，三原告对所购买的房屋行使占有、使用的权利，即使在没有办理房屋产权登记，也属于《物权法》第二百四十一条规定的有权占有，此时若沛县国资办对包括涉案房屋在内的6、7号楼均认定属于国有资产，也会对三原告有权占有的法律利益产生利害关系。但本案中三原告根本提供不出债务人交付房屋的手续，庭审中也不能清楚陈述主张最初占用房屋和后来搬离房屋的时间、过程，结合沛县粮食局起诉沛县村镇开发公司交付6、7号安置楼的民事调解案件和沛县政府召开协调会处理鑫粮苑小区遗留问题的事实，亿华公司和沛县村镇开发公司根本没有向三原告交付房屋，三原告不存在有权占有涉案房屋的基础事实。被告沛县国资办作出的国有资产行政确认文书不是针对三原告，也不是作为清理违法占房的依据，即使三原告曾实际无权占用属于6、7号安置楼范围内的房屋，被告行政行为对三原告合法权利没有产生实质影响。
在生效法律文书确认合同有效的前提下，关文峰等三原告对主张购买的房屋享有债权，即交付请求权或不能交付的违约责任请求权。已经有生效判决认定合同有效但已不能履行的情况下，被告沛县国资办作出的国有资产行政确认文书明显对三原告合法权利不产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告关文峰、关文侠、张洪庆的起诉。三原告已缴纳的50元案件受理费予以退回。
上诉人关文峰、关文侠、张洪庆上诉称，一、本案涉及循环论证，玩弄审理游戏。一审裁定引用了三份民事判决书，以确认上诉人与亿华公司签订的买卖合同有效，但依法不能履行，是债权。但，上述判决书是采信了当时民事诉讼被告向法庭提供的具体行政行为的证据，该具体行政行为认定涉案房屋为国有资产，同时提供了沛县住建局下属机构沛县房产服务中心“关于注销涉案房屋预售登记备案的通知”才出现上诉人的“买卖合同合法有效但不能履行”的判决，而在本案中又以上述民事判决认定上诉人的买卖合同体现的是债权，被上诉人的具体行政行为对上诉人不产生实际的影响而驳回起诉，这是典型循环论证，玩弄审理游戏，违背法院审理案件的审理规则。二、一审法院以《物权法》审理本案是适用法律错误。上诉人于2014年1月12日在原沛县房产管理局办理预售登记备案，根据法律规定，在《物权法》施行前的“预售备案登记”具有准物权的性质，因为上诉人持商品房买卖合同缴纳房款的发票以及预售备案登记，可以对抗第三人依法进行房屋所有权登记。一审裁定以“预售备案登记”与《物权法》中的预告登记不同为由，不承认“预售备案登记”的准物权性质是法律的错误，这是适用法律错误，由此被上诉人的具体行政行为侵犯了上诉人的合法权益。三、一审法院在审理中规避涉案的《商品房预售许可证》。被上诉人是根据“约定”认定6#、7#为安置房，所以认定为国有资产是错误的。首先，有第三人自认提供的《商品房预售许可证》，有沛县住建局颁发的《商品房预售许可证》，这是生效的行政行为，故应认定为可出售的商品房。其次，约定与生效的行政行为相悖，应采信《商品房预售许可证》的价值取向。上诉人根据行政利益依赖原则相信其具有真实性，才签定的商品房买卖合同并依法备案登记。因此，一审法院没有对商品房许可证加以审理与认定。四、一审法院认定上诉人仅是债权是错误的。首先，一审法院认定6#、7#是安置房，具有物权性质，违反法律规定。其次，一审法院以民事判决书认定上诉人享有债权是错误的，其中已隐含承认被上诉人的具体行政行为，一审法院规避审查被上诉人的具体行政行为。最后，上诉人是办理房产证，上诉人是界定国有资产的厉害关系人，一审法院不能确定被上诉人的具体行政行为对上诉人的权利不发生实际影响。五、被上诉人的具体行政行为违法。被上诉人的具体行政行为体现在无名文书上，该无名文书不是认证书，该无名文书没有适用具体的法律条款，适用法律错误，该无名文书没有适用应当适用的法定程序，没有公告，没有告知6#、7#买房的相关人员，因此违反法定程序。综上，请求法院依法撤销一审行政裁定书，查明事实，对照法律规定依法改判或发回重审。
被上诉人沛县国有资产管理办公室答辩称，一、上诉人不是本案的适格主体。被上诉人对沛县鑫粮苑小区6号楼、7号楼界定为国有资产的行为，与上诉人不存在法律上的利害关系，该认定行为对上诉人的实体权利不产生影响，因此上诉人不是本案的适格诉讼主体。二、被上诉人国资办对沛县鑫粮苑小区6号楼、7号楼界定为国有资产既有事实依据，也有法律依据。被上诉人国资办具有法定对全县的国有资产进行管理的法定职权和地域管辖权。本案第三人沛县粮食局提供的相关证据资料既有小区的开发商在房产开发协议上的约定，又有开发商向第三人进行的承诺，又有法院出具的法律文书，这是被上诉人根据两级法院都将6、7号楼用司法权确认给了第三人沛县粮食局所有，第三人又是行政机关，界定为国有资产，完全符合法律规定。
另，本案又根据已经生效的沛县人民法院作出的（2014）沛民初字第1754号、1755号、1756号三份民事判决书（徐州市中级人民法院以（2015）徐民终字第3756号、3761、3762号）终审判决予以维持，这三份民事判决认定：1、三上诉人与开发商之间的购房合同有效，但依法不能履行。2、认定了对涉案房屋沛县鑫粮苑小区6、7号楼为拆迁安置房，具有物权性质，第三人沛县粮食局对此享的安置补偿权益优先于其他购房认定的权利。因此可以看出，三上诉人仅享有购房合同上的债权，加上开发商没有向三上诉人实际交付房屋，也对涉案部享有物权，因此裁定书认定被上诉人国资办对沛县鑫粮苑小区6号楼、7号楼界定为国有资产的行为，对三上诉人的合法权利不产生实际影响，裁定驳回三上诉人的起诉，一审法院的裁定属于认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请二审法院依法驳回三上诉人的上诉请求。
双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本裁定书不再累述。上诉人在二审中提交以下新证据：证据1、2014年1月24日沛县住建局关于“拟注销鑫粮苑小区6、7号楼商品房预售合同备案公示”（照片复印件）；证据2、2014年2月13日沛县住建局关于注销鑫粮苑小区6、7号楼商品房预售合同备案的通知（沛房发【2014】7号文件复印件）；证据3、2016年3月21日沛县住建局关于撤销“注销鑫粮苑小区6、7号楼商品房预售合同备案通知的决定”（原件）。上述证据证明，第一点上诉人的商品房买卖合同是经过预售备案登记的。第二点他们“拟公示”“注销”现在不存在了。因此预售备案登记仍然有效。第三点被上诉人把这个作为证据提供给了另外的人，因此被上诉人作为具体行政行为的基础就不存在了。证据4、三个证明，证明上诉人对涉案房屋已经进行装修。被上诉人质证认为：对证据1，因为内容不全又是复印件，对其真实性不予认可。对另外两份证据真实性予以认可。上诉人提交的上述证据因为在丰县法院与本案一审裁定是同时审理的，也是同一审判组织作出的，这些证据当时也是要求撤销“公示”“通知”，当时作为被告的沛县住房和建设局在案件受理后主动进行撤销，后来原告撤诉。当时在一审法院对证据3是明知的，2016年3月21日作出后本案一审裁定开庭时间是在2016年5月9日，从这说明一审法院对证据3在明知撤出的情况下依然作出本案的裁定，说明上诉人提交的这些证据不影响一审裁定认定事实的真实性，因为在一审裁定中一审法院明确认定，这些备案通知均是行政机关的行政管理手段，并不产生物权上的效力，无论预售备案是撤销还是恢复，均不影响一审裁定认定事实的真实性。对证据4真实性没有异议，但这些证据不属于新证据，一审中没有提供，在一审裁定书第6页已经进行认定，上诉人关文峰、张洪庆在房屋中实际居住，对这个事实没有异议。但是这种居住与开发商实际交付房屋有根本区别，他们居住后被县里成立工作组给清理出来了，因此提供的这些证据与本案没有实际意义。本院认为，对证据1，被上诉人对其真实性存有异议，且照片均为复印件，本院对其真实性不予认可。对证据2-4，本院对其真实性予以认可。
本院经庭审质证、认证认为，原审裁定对证据和事实的认定正确，二审予以确认。
本案的争议焦点：1、被上诉人沛县国资办所作出的行政确认文书是否对上诉人的合法权益产生影响；2、一审裁定是否正确。
本院认为，首先，财政部《行政单位国有资产管理暂行规定》第八条规定：“各级财政部门是政府负责行政单位国有资产管理的职能部门，对行政单位单位国有资产实行综合管理。（三）……负责组织产权界定、产权纠纷调处等工作。”及沛县县委沛委发（2005）26号，将属于县财政局的国有资产办独立出来的文件规定。被上诉人沛县国资办具有对沛县全县的国有资产进行管理的法定职权。其次，根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第七条：“国家机关及其所属事业单位占有、使用的资产以及党政、人民团体中由国家拨款等形成的资产，界定为国有资产”。本案中，沛县粮食局于2013年12月23日向被上诉人沛县国资办根据提交了“关于沛县鑫粮苑小区6、7号楼认定为国有资产的申请”，被上诉人沛县国资办根据《中华人民共和国物权法》、《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》的相关法律规定及徐州市中级人民法院（2005）徐民一初字第133号民事调解书、沛县人民法院（2011）沛民初字第846号民事调解书关于对鑫粮苑小区6、7号楼归属确认之内容和开发项目协议书上的约定等相关资料作出鑫粮苑小区6、7号楼应属于沛县粮食局资产，应属于国有资产的认定，并无不当。第三、关于被上诉人沛县国资办作出的国有资产行政确认文书是否对上诉人产生实际影响的问题。根据本案已查明的事实，三上诉人与开发商之间签订的购房合同，因未履行且房屋也未实际交付，故上诉人仅与开发商之间存在债权债务关系，并未与涉案房屋最终形成物权关系。所以，被上诉人沛县国资办作出的国有资产行政确认文书明显对三上诉人的合法权利不产生实际影响。
综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈小兵
审判员 刁国民
审判员 刘 红
二〇一六年十一月七日
书记员 王竞晗