贵州省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）黔民终475号
上诉人（一审原告）：六盘水传奇广告有限责任公司，住所地：贵州省六盘水市香山路6-16号门面，组织机构代码：69754128-7。
法定代表人：葛翠珍，系该公司经理。
委托诉讼代理人：牛唐祁，男，汉族，1966年6月10日出生，系该公司顾问，住贵州省贵阳市云岩区。
被上诉人（一审被告）：六盘水市钟山区城市管理局，住所地：贵州省六盘水市钟山区区府东路1号，组织机构代码：78545061-7。
法定代表人：陈宏量，系该局局长。
委托诉讼代理人：黄静，贵州崇实律师事务所六盘水分所律师。
一审第三人：六盘水市城市管理局，住所地：贵州省六盘水市南环路城市管理局办公楼。
法定代表人龚申雄，系该局局长。
委托诉讼代理人：朱华毅，贵州贵达（六盘水）律师事务所律师。
上诉人六盘水传奇广告有限责任公司（以下简称广告公司）因与被上诉人六盘水市钟山区城市管理局（以下简称区城管局）及原审第三人六盘水市城市管理局（以下简称市城管局）合同纠纷一案，不服贵州省六盘水市中级人民法院（2015）黔六中民商初字第00038号民事裁定书，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案已审理终结。
上诉人广告公司上诉请求：撤销原审裁定，改判支持上诉人原诉讼请求。上诉理由：一、行政法的受案范围不包括“行政合同争议”，一审裁定以案涉协议是“行政合同”为由，驳回原告的起诉，导致上诉人丧失诉讼权利。二、一审认定事实错误。一审认定“原被告签订的合同无法继续履行的原因是第三人下属的监察支队实施强拆行为所致，该拆除行为系行政行为的性质”不当，本案的事实是，第三人市城管局负责景观改造工程的没有执法权的施工人员实施强拆行为，该行为不是行政行为，而是属于民事侵权行为。三、一审裁定把庭审中没有归纳为争议焦点的“本案是否属于民事案件受理范畴”写进了裁定书，违反法定程序。四、六盘水市中级人民法院以“行政合同”为由，对上诉人的民事诉讼裁定不予受理，贵州省高级人民法院已于2015年2月25日作出（2015）黔高立民终字第8号裁定书，否定一审以学术概念“行政合同”作为裁判依据，一审据此以民事诉讼立案审理后又否定本案民事诉讼的性质，裁定驳回上诉人的起诉，这是不当的。总之，根据合同法规定，区城管局未履行合同义务，其应承担民事合同违约责任。
被上诉人区城管局辩称：本案属于行政诉讼的范畴，广告公司提起民事诉讼，理应驳回。理由：一、案涉协议属于《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定的特许经营协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”的规定，本案属于行政诉讼的范畴。二、与本案关联的广告公司提起的财产损害赔偿纠纷一案中，贵州省高级人民法院作出的（2015）黔高民终字第153号生效裁定书，已认定六盘水市城管监察支队的拆除行为是行政行为。三、拆除城市美容箱，是基于公共利益需要而作出的政府行为，性质上属于不可抗力。
原审第三人市城管局述称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。首先，根据《最高人民法院〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政诉讼法及相关司法解释明确了行政协议的概念，并明确就行政协议提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。其次，贵州省高级人民法院作出的（2015）黔高民终字第153号裁定书，已发生法律效力，该裁定书认定市城管局监察支队的拆除行为是行政行为，如果广告公司认为负责景观改造工程的施工人员拆除广告箱，那么其应起诉施工队，而不应起诉城管局。
广告公司向一审法院起诉请求：一、确认被告单方违约的民事责任成立；二、解除原、被告签署的《凉都城市语音广告美容箱项目合作协议书》；三、被告赔偿原告预期收益1956.59万元；四、第三人因导致被告单方违约应承担连带赔偿责任；五、被告承担本案全部诉讼费用。
一审法院认定事实：2010年1月1日，广告公司与区城管局召开会议，并形成钟城议[2010]3号《会议纪要》，议定主要内容如下：由广告公司出资购置高端“城市美容箱”在中心城区部分路段安装；广告公司获得在城市美容箱上发布广告的年限为5年；遇到重大节日宣传活动，广告公司无条件提供广告宣传位置等。2010年2月22日，因安装路段发生变化等原因，原、被告召开专题会议，并形成钟城议[2010]16号《专题会议纪要》，对城市美容箱安装工作进行了调整。2010年3月16日，原、被告签订《协议书》，在原《会议纪要》基础上，增加部分内容，其中约定：城市美容箱安装完毕后，城市美容箱的果皮箱部分归区城管局使用；广告公司拥有箱体上的三年免费广告使用权，免费期结束后广告公司按区城管局当年的市政收费标准向钟山区城管局缴纳广告发布费，双方合作期10年，合作期结束，城市美容箱归钟山区城管局；区城管局根据职责权限对广告公司具有相应的监管权力，广告公司应当服从监管和支持钟山区的市政管理工作；区城管局根据政府工作需要，具有随时征用广告公司广告位的权利，广告公司应积极配合；广告公司对发现的损坏箱体争取在三日内必须在十日内修复，否则城管局有权拆除损坏箱体；若不可避免产生之拆迁纠纷，双方应当最大程度地友好协商妥善解决；广告公司应当服从区城管局的工作大局，区城管局应对损失给于适当补偿等。合同签订后，原告安装了100个城市美容箱。2012年10月31日，六盘水市规划局根据市规专议[2012]11号会议纪要，就夜景灯光、户外广告、公交站台等工作任务进行分解，其中，户外广告清理工作，由六盘水市城管局牵头，六盘水市规划局、六盘水市工商局予以配合。2013年1月20日，六盘水市委、市政府办公室出台六盘水党办发[2013]14号文件。同年3月，市城管局根据该文件要求，在未通知原告的情况下，对原、被告合作安装的城市美容箱进行拆除，至同年4月30日，共拆除城市美容箱96台。2013年5月21日，市城管局下属监察大队向广告公司补发“通知”。2014年10月23日，广告公司以市城管局和区城管局为被告，以两份起诉状向六盘水市中级人民法院提起民事侵权诉讼，六盘水市中级人民法院告知广告公司应提起行政诉讼，但广告公司坚持以民事案件起诉。后六盘水市中级人民法院裁定不予受理，广告公司对此不服，向贵州省高级人民法院提起上诉。贵州省高级人民法院认为，广告公司诉讼请求基于两个不同的法律关系，一是因被告强拆其果皮箱广告灯箱的行为提起的损害赔偿，属于侵权赔偿纠纷，另一个是基于原、被告签订的《协议书》提起的违约损害赔偿，属于合同纠纷，广告公司混淆了两种不同法律关系，导致诉讼请求不具体，故不符合起诉条件。据此，贵州省高级人民法院维持了六盘水市中级人民法院不予受理的裁定。后六盘水市中级人民法院对广告公司提起的两个诉讼分别立案审理。
一审法院认为，本案争议焦点是：一、原告代理人牛唐祁代理行为是否真实。二、本案是否属于民事案件受理范畴及原告的诉讼请求是否应当得到支持。
关于原告代理人牛唐祁代理行为是否真实的问题。庭审中，牛唐祁向本院提交了原告的企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、法人身份证复印件、授权委托书、社区推荐证明等相关材料，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条第（三）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第八十八条第（五）项之规定，被告及第三人关于牛唐祁代理行为存疑的主张，法院不予采信。
关于本案是否属于民事案件受理范畴及原告的诉讼请求是否应当得到支持的问题。法院认为，原、被告于2010年3月16日签订的《凉都城市语音广告美容箱项目合作协议书》是一份行政合同。首先，与广告公司签订广告美容箱项目合作协议书的对方当事人是区城管局，区城管局是行政主体，该合作协议符合行政合同的形式特征。其次，区城管局与广告公司签订合同的目的，是为了市政建设、维护公共利益以及实现区城管局行政管理职能。再次，案涉合同约定：区城管局根据职责权限对广告公司具有相应的监管权力，广告公司应当服从监管和支持钟山区的市政管理工作；区城管局根据政府工作需要，具有随时征用广告公司广告位的权利，广告公司应积极配合等。由此可见，区城管局在履行合同的过程中对广告公司享有行政优益权。
综上所述，一审法院认为，本案原、被告签订的《凉都城市语音广告美容箱项目合作协议书》是行政合同。行政合同双方当事人因为履行合同发生的争议，受行政法调整，应通过行政诉讼等救济方式予以解决。且原、被告签订的合同无法继续履行的原因是第三人下属的监察支队实施强拆行为所致，该拆除行为系行政行为的性质。故本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，对原告的诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条第一款第（三）项的规定，裁定如下：驳回原告六盘水市传奇广告有限责任公司的起诉。案件受理费139195元，原告申请缓交，不再交纳。
二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。另查明，案涉《协议书》引言载明，签订协议是为了迎接第二个整脏治乱五年计划纲要的实施，把六盘水市建设成为社会更和谐、城市更整洁、广告更精美的靓丽城市。
本案二审的主要争议焦点是本案是否属于人民法院受理民事诉讼的范围？
本院认为，《中华人民共和国合同法》第二条规定，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。即，合同的本质特征是平等性。本案中，从协议内容看，案涉《协议书》约定，区城管局在职责范围内对广告公司具有监管权力，并具有随时征用广告位的权利，广告公司应当服从区城管局监管，支持、配合区城管局的市政管理工作。由此可见，该协议涉及行政职责的履行，其并不具备《中华人民共和国合同法》所称的合同所具有的平等性。据此，广告公司以《中华人民共和国合同法》为依据主张案涉协议是民事合同的理由不充分，本院对此不予支持。另，贵州省高级人民法院于2015年2月25日作出的（2015）黔高立民终字第8号裁定，仅对广告公司提起的诉讼请求进行审查，并未对本案进行实体审理，亦未将案涉《协议书》认定为民事合同。故对广告公司关于贵州省高级人民法院已将本案认定为民事合同纠纷的主张，本院不予支持。此外，广告公司主张一审认定事实错误、程序违法、适用法律错误缺乏依据，本院对此亦不予支持。
综上所述，广告公司的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 游小兰
代理审判员 谭董新
代理审判员 陈 松
二〇一六年十一月二日
书 记 员 潘育跳