河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安中行终字第101号
上诉人（一审第三人）牛爱军（又名牛恒勇、牛恒永），男，1970年8月12日出生，汉族，住安阳县。
委托代理人ＸＸ，安阳县法律援助中心吕村工作站法律工作者。
被上诉人（一审原告）耿庄只，男，1956年7月10日出生，汉族，住河南省安阳县。
委托代理人宋福庆，男，大沧海律师事务所律师。
委托代理人曹慧晶，女，大沧海律师事务所律师。
一审被告安阳县人民政府，住所地：安阳市。
法定代表人刘纪献，男，该县县长。
委托代理人武廷虎，男，安阳县国土资源局工作人员。
上诉人牛爱军因耿庄只诉安阳县人民政府土地行政登记一案，不服林州市人民法院（2014）林行初字第178号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年2月2日公开开庭审理了本案。上诉人牛爱军的委托代理人ＸＸ，被上诉人耿庄只的委托代理人宋福庆、曹慧晶，一审被告安阳县人民政府的委托代理人武廷虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
安阳县人民政府分别于2003年8月5日及同年12月31日为牛爱军颁发了安阳县集用（2003）字第186330号和安阳县集用字第187865号《集体土地使用证》。该186330号及187865号两份《集体土地使用证》均载明土地使用者为牛恒勇，土地所有者为安阳县吕村镇牛寨村委会，用途为宅基地，使用权面积均为280.5平方米。耿庄只不服，提起行政诉讼，请求撤销该186330号及187865号两份《集体土地使用证》。
一审法院查明：1998年10月1日，耿庄只取得位于吕辛路东侧的承包耕地一块，并由安阳县人民政府依法为耿庄只颁发了土地承包经营权证书（证号编号为006883）。该土地承包经营权证书载明土地承包期限为30年，至2028年10月1日届满。2000年11月23日，耿庄只将其承包的上述耕地中的2.21亩租赁给牛爱军及案外人牛延瓜使用，并签订有《土地租赁合同》。该租赁地块沿东西线从中间平均一分为二，北边归牛爱军使用，南边归案外人牛延瓜使用。该《土地租赁合同》约定年租金为每亩地小麦1200斤，在租赁时期内，耿庄只不得以任何借口阻挡、妨碍牛爱军及案外人牛延瓜进行经营和土、木、砖、石等工程建筑。否则，所造成的一切经济损失由耿庄只进行赔偿。2012年，耿庄只经与牛延瓜协商，将租赁给牛延瓜的土地收回。牛爱军依合同约定支付耿庄只土地租金至2013年，2014年度租赁土地租金尚未支付给耿庄只。庭审中，耿庄只诉称其没有收到牛爱军给付的2012年及2013年租赁土地租金，但面对牛爱军提交的有其签名的收取2012年及2013年租金的证据，耿庄只虽表示要申请笔迹鉴定，但在指定期限内，未提交书面笔迹鉴定申请及相应检材。2003年8月5日，安阳县人民政府为牛爱军颁发了安阳县集用（2003）字第186330号《集体土地使用证》，该证载明土地使用者为牛恒勇，土地所有者为安阳县吕村镇牛寨村委会，用途为宅基地，使用权面积为280.5平方米。安阳县人民政府提供的办理该证的证据材料载明占地历史为继承，土地权属性质为集体建设用地，实际使用面积为0.42亩，超标面积0.17亩，用途为农宅。同年12月31日，安阳县人民政府为牛爱军颁发了安阳县集用字第187865号《集体土地使用证》，该证载明土地使用者为牛恒勇，土地所有者为牛寨村委会，用途为农宅，使用权面积为280.5平方米，超占113.5平方米，超占部分暂时允许使用。安阳县人民政府提供的办理该证的证据材料载明土地使用者为牛恒永，土地权属性质为集体建设用地，占地历史为继承。
一审法院认为：（一）根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”的规定，安阳县人民政府依法享有对本辖区内使用集体土地进行登记颁证的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二款规定了农村村民建住宅用地的条件和审批手续，该规定与土地登记颁证是土地管理过程中两个不同的程序规定，该条第三款还规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”该法第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。具体到本案，尽管耿庄只与牛爱军签订有《土地租赁合同》，但该土地为耕地的性质并没有发生改变，安阳县人民政府在未办理农用地转用审批手续和土地变更登记手续及牛爱军未经合法批准取得土地使用权的情况下，为其颁发《集体土地使用证》允许牛爱军进行农宅建设，属事实不清，主要证据不足。根据安阳县人民政府办理上述《集体土地使用证》的主要依据《土地登记规则》第六条的规定，地籍调查表和权属审核也是主要事项，安阳县人民政府提供的地籍调查表、土地登记审批表等材料中的批准机关、批准文号、批准用途、面积等栏均为空白，且把占地历史填写为并不存在的继承，亦属事实不清，主要证据不足。安阳县人民政府要求驳回耿庄只诉讼请求的理由不能成立，不予支持。（二）根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》的规定，有关土地等自然资源所有权或者使用权所作的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内，据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。安阳县人民政府主张耿庄只应当先申请行政复议的理由，不能成立，不予采纳。（三）根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条第（二）项“行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的”、第（四）项“人民法院认为可以合并审理的其他情形”的规定，本案合并审理并无不当。牛爱军主张耿庄只起诉主体错误，形式和程序不合法，本案应当是两个行政案件，应当驳回耿庄只起诉的理由，不能成立，不予采信。另外，耿庄只庭审中诉称其是2014年6月份才知道安阳县人民政府为牛爱军办理上述两份《集体土地使用证》，且本案涉及的是不动产的具体行政行为，安阳县人民政府及牛爱军主张耿庄只已超过起诉期限的理由，亦不能成立，不予采信。综上所述，安阳县人民政府为牛爱军办理的上述两份《集体土地使用证》事实不清、主要证据不足、程序违法，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定，判决：撤销安阳县人民政府为牛爱军颁发的安阳县集用（2003）字第186330号和安阳县集用字第187865号《集体土地使用证》。案件受理费50元，由安阳县人民政府负担。
上诉人牛爱军上诉称：一、安阳县人民政府为牛爱军颁发安阳县集用（2003）字第186330号和安阳县集用字第187865号《集体土地使用证》实体和程序均合法。牛爱军基于其与耿庄只2000年11月23日签订的《土地租赁合同》已取得了上述两份《集体土地使用证》证载土地的使用权，安阳县人民政府根据该事实为牛爱军颁发上述两份《集体土地使用证》“三表一卡”齐全真实，登记颁证程序合法。二、一审判决事实不清、证据不足、程序违法。（一）牛爱军租赁耿庄只的承包地后兴办了一个卫生巾厂，并没有改变土地的性质，无需要办理农用地转用审批手续。案涉土地上所建的建筑物为厂房和仓库，均为临时建筑，而非住宅。（二）牛爱军已于2014年6月17日按照双方签订的《土地租赁合同》约定的支付租金方式，将1200斤小麦存入了指定面粉厂。因此，2014年的用地租金牛爱军已实际向耿庄只进行了支付，不存在未支付租金的问题。（三）安阳县人民政府先后为牛爱军颁发安阳县集用（2003）字第186330号和安阳县集用字第187865号《集体土地使用证》，是两个登记行为而非同一个登记行为，耿庄只起诉请求撤销上述两份《集体土地使用证》，一审法院依法应作为两起行政案件受理，不应作为一起行政案件受理。一审法院错误理解《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条第（二）项的规定，把两个不相干的登记行为在一个行政案件中进行审理，审判程序明显不合法。另外，在牛爱军与耿庄只二人签订的《土地租赁合同》未被解除的情况下，本案应中止审理，先由耿庄只通过民事诉讼解除上述《土地租赁合同》，然后再恢复本案审理。一审法院未中止本案审理，程序明显违法。请求撤销一审判决，发回重审或驳回耿庄只的诉讼请求。
被上诉人耿庄只答辩称：一、安阳县人民政府为牛爱军颁发安阳县集用（2003）字第186330号和安阳县集用字第187865号《集体土地使用证》违法。案涉土地系耿庄只的承包地，耿庄只把该土地出租给牛爱国并不是让其建住宅的。安阳县人民政府把耿庄只享有承包经营权的耕地错误地当作建设用地为牛爱军颁发本案被诉两份集体土地使用证，既不符合法律规定，又侵犯了耿庄只的合法权益。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。安阳县集用（2003）字第186330号和安阳县集用字第187865号集体土地使用证，均载明土地用途为宅基地，而非牛爱军所辩称的未改变证载土地的用途。牛爱军未提供证据证明其向耿庄只实际支付了2014年的用地租金，一审法院对此加以确认，并无不当。牛爱军主张本案应中止审理，先由耿庄只通过民事诉讼解除双方签订的《土地租赁合同》，然后再恢复本案审理，明显缺乏法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
一审被告安阳县人民政府答辩称：安阳县集用（2003）字第186330号和安阳县集用字第187865号集体土地使用证颁证程序合法，土地权属来源有据，三表一卡齐全。安阳县人民政府为牛爱军颁发上述两个集体土地使用证是两个具体行政行为，一审法院应作为两个行政诉讼案件分别受理和裁判，一审法院作为一个行政诉讼案件受理明显不符合法律规定。请求撤销一审判决，维持安阳县集用（2003）字第186330号和安阳县集用字第187865号集体土地使用证。
一审时各方当事人提交的证据材料均随一审卷宗移送本院审查。
本院审理查明：安阳县集用（2003）字第186330号《集体土地使用证》载明的四至为：东至路、西至路、南至牛文峰、北至耿庄只。安阳县集用字第187865号《集体土地使用证》载明的四至为：东至路、西至牛恒永、南至牛文峰、北至牛玉太。另外，上述187865号集体土地使用证记载该户实际占地面积280.5平方米，超占113.5平方米，超占部分暂时允许使用。上述两份《集体土地使用证》证载土地均在牛爱军与耿庄只2000年11月23日签订的《土地租赁合同》所涉土地的范围内。其他事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为：一、《土地登记规则》（国家土地局1995年12月28日发布）第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明、个人身份证明或户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”由此可知，土地权属来源证明是土地登记申请者申请土地使用权登记，必须向土地管理部门提交的文件资料，也是用以证明其对申请登记的土地享有合法权利的重要证据。本案中，安阳县集用（2003）字第186330号和安阳县集用字第187865号《集体土地使用证》载明的土地用途均为宅基地，耿庄只请求撤销该两份《集体土地使用证》的主要理由，是认为安阳县人民政府将其享有土地承包经营权的耕地作为宅基用地登记在了牛爱军的名下，侵犯了其土地承包经营权。牛爱军和安阳县人民政府对此虽不予认可，但牛爱军和安阳县人民政府均未提供证据证明牛爱军申请本案争议土地使用权登记时，向安阳县人民政府提交了宅基用地权属来源证明。牛爱军与耿庄只2000年11月23日签订的《土地租赁合同》，虽能证明双方存在土地租赁关系，但不能作为证明牛爱军对案涉土地享有宅基地使用权的权属证明。另外，安阳县人民政府未提供证据证明土地管理部门对牛爱军登记申请的审核结果均进行了公告。故牛爱军和安阳县人民政府主张被诉登记颁证行为合法的理由均不能成立，本院不予支持。二、本案被诉行政行为虽是两个登记颁证行为，但耿庄只是基于同一块耕地的承包经营权被两个登记颁证行为侵犯的事实提起本案诉讼，一审法院基于该关联性将其合并审理，不仅可以节约诉讼资源，而且可减轻当事人诉累，并无不当。2014年度土地租金牛爱军是否已支付给耿庄只，不是本案的审理范围，一审判决对此加以评判不妥，予以纠正。三、牛爱军与耿庄只签订的《土地租赁合同》是否正在履行与被诉登记颁证行为是否合法并无关联，不影响本案的审理。牛爱军主张一审法院应中止本案审理，先由耿庄只通过民事诉讼解除上述《土地租赁合同》，然后再恢复本案审理，缺乏法律依据，本院不予支持。综上所述，牛爱军的上诉理不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人牛爱军负担。
本判决为终审判决。
审判长 崔永清
审判员 蔡 梅
审判员 袁武明
二〇一五年三月十七日
书记员 张艳娇