江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）淮中行终字第0007号
上诉人（原审原告）何成亚。
被上诉人（原审被告）淮安市国土资源局，住所地在淮安经济技术开发区厦门路6号。
法定代表人岳春山，该局局长。
委托代理人冯建民，该局工作人员。
委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师。
上诉人何成亚因诉被上诉人淮安市国土资源局（以下简称市国土局）履行法定职责一案，不服淮安经济技术开发区人民法院（2013）淮开行初字第0004号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年1月15日公开开庭审理了本案。上诉人何成亚，被上诉人市国土局的委托代理人冯建民、朱苏宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告何成亚于2013年2月27日向淮安市国土资源局淮安分局（以下简称淮安分局）申请办理土地登记，该局于同年3月12日告知其到分局车桥服务中心办理。次日，该局流均国土所书面告知何成亚申请的宅基地为违法用地，不符合申请条件，不予办理土地证书。2013年6月24日，原告向被告邮寄“办理何成亚宅基地登记申请书”，该申请书反映淮安区流均粮管所前废河沟，经流均居委会安排为农村集体“五户”（赵恒州、骆玉家、何成亚等）宅基地。该土地已经正常批建并完成建房，请求市国土局办理土地登记手续。同年7月10日，淮安分局向何成亚书面告知其申请的宅基地没有任何批建手续，属于违法用地，依法不予登记。另查，原告何成亚于2007年9月向当地居委会申请宅基地建房。2012年3月9日，居委会向车桥国土所及镇城建所申请安排包括何成亚在内的五户居民建房。当月26日及27日，何成亚与骆玉家、赵恒州签订“代建房屋协议书”及“补充协议书”，约定由骆玉家、赵恒州代为建设房屋。同年5月，居委会在原告宅基地申请表上签署了同意翻建的意见；淮安分局流均国土所签署了“同意规划部门意见，按程序办理用地手续”的意见；镇政府也签署了同意的意见。2012年8月23日，市国土局就赵恒州未经合法批准，擅自占用土地新建住宅予以行政处罚，责令其自行拆除非法占用土地上新建的建筑及其他设施；处以18480元罚款；责令退还非法占用的土地。因赵恒州对上述处罚未提出复议、诉讼，也未履行，市国土局于2013年4月2日向淮安区人民法院申请强制执行，要求拆除赵恒州在非法占用土上新建的1584平方米建筑和其他设施。庭审中，被告称何成亚申请登记的土地在上述被查处范围内。被告提交的《淮安市国土资源局市区土登记工作实施细则》中，淮安（即原楚州）分局负责辖区内所有土地初始登记、变更登记、抵押登记的审核、审批工作。
原审判决为：被告颁发的《淮安市国土资源局市区土登记工作实施细则》，是土地登记部门办理有关土地登记工作的规范性文件。土地登记部门及申请人均应依章执行。该细则规定“淮安（即原楚州）分局负责辖区内所有土地初始登记、变更登记、抵押登记的审核、审批工作”，依据该文件规定，淮安分局为符合办理土地登记条件的申请人，办理土地登记属其法定职责。本案中，原告曾于2013年2月向淮安分局提出土地登记申请，原告知晓为其办理土地登记为淮安分局职责而非被告职责。在淮安分局未依原告申请办理土地登记之后，原告遂又向被告提出办理土登记申请。被告在接到原告申请书之后，随即以“办文单”方式并由领导批示批转淮安分局进行处理。淮安分局在接到市国土局办文单后又批示相关部门落实办理。被告上述行为可以表明其对原告的申请迅速作出回应并提出具体处理意见，应视为行政作为，而不存在不作为的行为。此外，原告申请登记的土地，在被告查处的非法占地范围，且该非法占地已经被告处罚并向人民法院申请强制执行，该事实表明原告所申请的土地登记，属于违法用地。国土资源部《土地登记办法》第十八条规定，土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的，不予登记。综上，原告所申请办理的土地登记并非被告职责，且不符合登记的条件，原告主张的确认被告行政不作为并要求被告限期作出土地登记，没有依据，其诉讼请求不能成立，本院依法不予支持。综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（一）项、第（四）项，参照国土资源部《土地登记办法》第十八条第一款第（二）项之规定，判决驳回原告何成亚请求确认被告行政不作为违法并限期作出土地登记的诉讼请求。
上诉人何成亚上诉称：1、一审判决违反法律规定，淮安市国土资源局淮安分局不具备行政主体资格，作为淮安市国土资源局下属部门，无行政诉讼被告人资格，我本人是向淮安市国土资源局提出颁发土地证书的申请；2、一审判决适用法律错误，一审法院怠于行使审判职权，属于适用法律错误。请求判决确认被上诉人行政不作为行为违法并限期作出土地登记。
被上诉人市国土局答辩称：1、答辩人收到上诉人的土地登记申请，即批示给淮安分局按有关规定依法处理，根据《淮安市国土资源局市区土地登记工作实施细则》规定，淮安（即原楚州）分局负责辖区内所有土地初始登记、变更登记、抵押登记的审核、审批工作。淮安分局对该土地登记申请已经做出书面告知，答辩人已经履行了法定职责，不存在行政不作为；2、上诉人申请登记的地块，是未经合法批准、擅自占用的违法用地，答辩人已经作出行政处罚，并申请淮安区人民法院强制执行。综上，上诉人申请地块不符合登记条件，答辩人所属淮安分局书面告知不予登记行政行为符合法律规定。请求驳回上诉，维持一审判决。
本案双方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。
上诉人何成亚在二审庭审中提供了以下证据：1、淮安区申请宅基地建房村民大会评审意见，证明上诉人按照车桥中心所指定的格式作出了意见；2、2007年个人建房报告一份，证明2007年上诉人的房屋就要翻建，且经过居委会同意；3、流均乡（镇）建筑许可证一份，证明1998年上诉人就经批准在该宅基地上盖了三间房；4、2012年3月10日车桥中心所与他人合伙伪造给镇城建所、流均居委会的申请报告一份，该报告系以上诉人名义伪造；5、2012年5月29日建房用地审批报告，证明上诉人按照正常程序向流均居委会申请并得到审批；6、2012年5月29日何成亚承诺书一份，证明流均居委会与上诉人签订了今后不再要宅基地的承诺书；7、何成亚身份证复印件一份；8、何成亚户口簿主页和家庭关系公民身份证号码登记表一份，证据7-8是车桥中心所让我按照规定提供的证件；9、2012年3月26日代建房屋协议书一份；10、2012年3月27日补充协议书一份；11、2012年5月18日补充协议书一份，证据9、10系被上诉人一审中提供的证据，不能作为证据，是无效的协议，有效的协议是2012年5月18日补充协议；12、2013年6月13日以前，流均居委会卖耕地所建由129间小产权房明细表，证明这里是符合规划的。
被上诉人市国土局质证认为：1、上诉人提供的补充证据不能证明其申请土地为合法取得，要求登记的土地没有经过合法批准，根据《江苏省土地管理条例》第三十五条的规定，上诉人所提供的材料缺乏县级人民政府批准的要件；2、对补充的证据12的真实性不予认可，上面没有任何的单位盖章；3、其他的证据与本案没有关联性。
上诉人二审庭审中补充提供的证据与本案无关联性，且无正当理由在一审中未予出示，本院不予认定。
本院经审查对一审法院采纳的证据和认定的事实均予以确认。
本院认为，根据《江苏省土地登记办法》第六条第二款规定，市、县人民政府国土管理部门主管本行政区域内的土地登记工作。市国土局为本行政区域内的土地登记部门，市国土局根据《中华人民共和国土地管理法》以及《江苏省土地登记办法》制定的《淮安市国土资源局市区土地登记工作实施细则》进一步明确了各县、区国土部门的相关职责，根据该细则规定，淮安分局为上诉人申请土地登记的职能部门，其申请应当向淮安分局提出。现上诉人以淮安分局没有依法登记为由，向市国土局申请，市国土局没有为其办理土地登记的职责，而将该申请转交有权的淮安分局处理并无不当，该转交行为以及淮安分局向上诉人作出的答复都表明了被上诉人已经履行了相应的职责，故上诉人请求确认被上诉人行政不作为行为违法以及要求其限期作出土地登记没有法律依据和事实根据。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，二审应予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人何成亚负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 徐慧鸣
审 判 员 张清仕
代理审判员 牛延佳
二〇一四年一月二十四日
书 记 员 朱 珠
附：相关地方性法规
《江苏省土地登记办法》
第六条省人民政府国土管理部门主管全省城乡的土地登记工作。
市、县人民政府国土管理部门（以下简称国土管理部门）主管本行政区域内的土地登记工作。
土地登记以县级行政区为单位组织进行，省级、省属以上单位（除国家已有明文规定的部署单位外）的土地资产额须经省国土管理部门审核后，方可予以登记。