福建省厦门市集美区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）集行初字第13号
原告林泉良，男，汉族。
委托代理人林敏辉、叶世荡，福建信海律师事务所律师，特别授权。
被告厦门市国土资源与房产管理局。
法定代表人余江河，局长。
委托代理人余清凉、李少仁，福建银江律师事务所律师，特别授权。
第三人林泉兴，男，汉族。
委托代理人林秉哲，福建联合信实律师事务所律师，特别授权。
原告林泉良诉被告厦门市国土资源与房产管理局、第三人林泉兴不服房屋登记纠纷一案，于2013年8月6日向本院提起诉讼。本院当日受理后，依法组成合议庭，于2013年10月11日、10月29日公开开庭审理了本案，原告林泉良及其委托代理人林敏辉、叶世荡、被告委托代理人余清凉、李少仁、第三人林泉兴及其委托代理人林秉哲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
1993年8月，被告厦门市国土资源与房产管理局（以下简称厦门市土房局）向第三人林泉兴颁发了集集建（93）字第010678号《集体土地建设用地使用证》。被告向本院提供以下证据用以证明被告依照原始权属登记予以换发新证，符合《土地管理法》等相关法律法规之规定，依据充分、程序合法。被告证据包括以下内容：1、土地登记申请书，用以证明诉争具体行政行为系根据第三人申请而启动，被告依法审查、确认权属来源于第三人原有旧证，第三人作为申请人申请主体适格。2、地籍调查表、宗地草图，用以证明被告依法开展地籍调查，调查期间由权属人出席予以指界，依法实地丈量并绘制宗地图。3、土地登记审批表，用以证明调查结束后依法经各相关部门审核、审批，且新证的面积等权利范围没有超过旧证。4、1986年颁发的许字第009074号、1989年颁发的许字第025392号旧证，用以证明被告依法审查、确认权属来源于第三人原有旧证，第三人作为申请人申请主体适格，被告有依法收回旧证并予以注销，新证的面积等权利范围没有超过旧证。5、图纸，用以证明被告依法实地丈量并绘制宗地草图。6、登记卡，用以证明被告依法审查、确认权属来源于第三人原有旧证。
原告林泉良诉称，1986年，第三人擅自将其父亲林真山申请的家庭建房用地向被告申请并办理了许字第009074、009075号《乡村建房用地许可证》。1993年，第三人又将许字第009074号换证为集集建（93）字第010678号《集体土地建设用地使用证》。原告认为第三人私自办理权证将大部分面积确权登记在其名下，侵害了原告的合法权益，而被告为第三人办理《乡村建房用地许可证》以及在此基础上换发的《集体土地建设用地使用证》属于错误登记的行政行为，因此请求撤销被告颁发的集集建（93）字第010678号《集体土地建设用地使用证》。
原告向本院提供的证据有：1、申请书，用以证明原告父亲林真山于1975年6月20日申请乡村建房用地，并于6月26日批准，该用地长10丈宽4丈，约为444平方米，该地为原告与第三人林泉兴等家庭住房用地。2、证明、身份证，用以证明原告的父母共生育两子两女，为原告、第三人以及林美石羡、林铝石羡，证明未经其他权利人同意，第三人林泉兴私自办理拆分确认手续，证明被告权属登记错误。3、集体土地建设用地使用证【集集建（95）字第011699号】，用以证明第三人林泉兴名下集集建（93）字第010678号面积有326平方，原告林泉良名下集集建（95）字第011699号面积仅有118平方，从而证明被告对集体土地建设用地使用证【集集建（93）字第010678号】的登记存在错误。原告在庭审中提交补充证据，照片，证明（1）原告父亲林真山申请的宅基地444平方米的现状，至今还存在二层水泥地房屋、石木结构老厝一处、附厝（蘑菇房）两处；（2）证明原告林真山申请的宅基地的界址；（3）证明第三人实际盖房的位置及现状，距原告父亲林真山申请的宅基地约60米外，第三人的010678号使用证权属来源使用了原告父亲林真山申请的宅基地的权益，被告非法授予，第三人非法取得，侵害了原告权益。
被告厦门市土房局辩称，1、原告主体不适格，原告并非讼争具体行政行为的行政相对人，也不是利害关系人。2、原告诉称的主要事实理由与本案无关。3、原告诉称的主要事实理由没有事实基础。4、本案的具体行政行为合法。此外，旧证于1986年2月25日颁发，原告父亲是1990年旧证办理出来后才过世的，因此即便依原告诉称“诉争房屋占用其父亲原建房用地”，也不涉及继承问题，而且许字第009074号宅基地许可证面积是222平方米，并非原告所称的326平方米。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。
第三人林泉兴述称，同意被告的答辩意见。同时有两点补充：1、集集建（93）字第010678号《集体土地建设用地使用证》范围内的土地系第三人合法申请，原告所诉与事实不符。2、起诉人林泉良无原告诉讼主体资格。综上所述，请求依法裁定驳回起诉或判决驳回原告诉讼请求。
此外，本院还在庭前协调化解过程中，依法向被告调取了原告与第三人权属证书的相关档案资料。
经审理查明，1、1975年6月20日，林真山向厦门市灌口人民公社上塘生产大队申请乡村建房用地（长10丈宽4丈，约为444平方米）。2、1986年2月25日，林泉良、林泉兴分别获得许字第009075号、许字第009074号《乡村建房用地许可证》。3、1989年12月16日，厦门市集美区土地管理局向林泉兴颁发的许字第025392号《乡村建房用地许可证》。4、1993年8月9日集美区城建局、土地局根据林泉兴的申请，将许字第009074号和许字第025392号《乡村建房用地许可证》换发新证为集集建（93）字第010678号《集体土地建设用地使用证》。4、集集建（93）字第010678号《集体土地建设用地使用证》所载明的地址不在林真山申请书的四至范围内，与其相距约60米。
以上事实有原、被告双方提交的证据材料及本院庭审笔录等予以证实。
各方当事人争议焦点为：1、1975年林真山的申请书是否具有权属证书效力；2、被告具体行政行为是否违法，有无侵害原告的合法权益。
一、关于1975年林真山申请书是否具有权属证书效力问题。
原告认为，1975年，林真山向厦门市灌口人民公社上塘生产大队提出申请，并经其批准同意，符合当时规定，该申请已经得到批准。其认为根据1962年颁布实施的《农村人民公社工作条例》，1962年起人民公社以生产队为基本核算单位，生产队所有土地为集体所有制，人民公社可分为公社、生产大队、生产队。因此林真山向灌口人民公社上塘生产大队下村生产队申请宅基地，并经厦门市灌口人民公社上塘生产大队批准，是符合当时规定，该申请已经得到审批。且依据1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知（（1995）国土籍字第26号）第二十三条规定及1989年国家土地管理局印发《关于确定土地权属问题的若干意见》的通知（（1989）国土籍字第73号）第十四条规定，佐证了《六十条》公布至1982年《村镇建房用地管理条例》公布期间，农村申请宅基地经土地所有集体组织同意即可，1975年林真山申请的宅基地已经得到生产大队的批准，是合法有效的。原告还认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告应当提供全部证据及所依据的规范性文件，被告应当就林真山的申请仅为申请而未获审批的规范性文件及1975年宅基地审批的程序及依据提供证据，否则应承担不利后果。
被告认为，该申请书只是单纯的一份申请书，并非产权依据。首先，批准宅基地属于依申请的行政行为，故该申请书只是申请人拟申请宅基地时应提交的必要材料之一，该申请书只是一个中间文书，并非结论性文书。其次，该申请书完全出自申请人自书，并未有任何审批机关盖章和签署意见。再次，生产队、生产大队在申请书上盖章只是申请宅基地需要征求土地所有人意见。申请书上签署“同意申请”，也只是表述同意林真山向主管部门提出申请。最后根据《农村人民公社工作条例》第21条第2款之规定，在当时申请宅基地应由县级以上人民委员会审查和批准，且参考《厦门市人民政府关于印发乡村建房宅基地许可证的通知》（厦府（1984）综058号），认为宅基地至少也应有公社管委会审批，而该申请书上未有相应县级以上主管部门盖章或批准也未有公社管委会的审批，故不具权属证书效力。
本院认为，依据《农村人民公社工作条例》第二十一条第一、二款规定，“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。要爱惜耕地。基本建设必须尽可能地不占用或少占用耕地。”根据该规定，社员的宅基地虽然属于生产队所有的土地，但要占用生产队所有的土地并非只要经过生产队许可，而是需要县级以上人民委员会的审查和批准。本案中，林真山的申请书只载明生产大队“同意申请”，并未有经过县级以上人民委员会批准的相关记载，且生产大队仅为村民自治组织，并不具有行政机关属性，该申请书并不具有权属证书效力。除《农村人民公社工作条例》外，原告所提供的《国务院关于发布村镇建房用地管理条例的通知》（1982年2月13日颁布实施）、国家土地管理局印发《关于确定土地权属问题的若干意见》的通知（1989年7月5日颁布实施）、国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知（1995年3月11日颁布实施）及被告所提供的《厦门市人民政府关于印发乡村建房宅基地许可证的通知》（1984年3月15日颁布实施）均在1975年以后生效，因其不具有溯及既往的效力，本院不将其作为认定林真山申请是否经过审批的依据。对于原告所提的被告应对林真山申请书只是申请而未获得有权机关的批准应承担举证责任的主张，本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定，被告仅需要对其作出的被诉具体行政行为提供证据，而林真山的申请并非被诉的具体行政行为，原告认为其具有权属效力应承担举证责任。原告既不能提供该申请具有经过相关机关批准的权属证书或相关证号，也不能提供足以证明该申请已经过批准的证据，应承担举证不能的不利后果。综上，本院认定林真山的申请书不具有权属效力。
二、关于被告具体行政行为是否违法，有无侵害原告合法权益的问题。
原告认为，被告在为第三人批准集集建（93）字第010678号《集体土地建设用地使用证》存在不合法情形且侵害原告的合法权益，理由如下：1、实体上不合法。第010678号使用证的权属来源是许字第009074号、许字第025392号《乡村建房用地许可证》。该前证权属来源于林真山申请的宅基地，第三人未经林真山本人的同意以及原告和其他姐妹的同意，私自析产办理宅基地许可证，以及之后的换证行为，侵害了林真山、原告及其他家庭成员的合法权益。因此，许字第009074号、许字第025392号许可证应认定为无效权属，据此作出的批准也应认定不合法。2、程序上不合法。被告在进行地籍调查时实际调查的对象与许字第009074号许可证批准的界址不一致，且被告也未依法审查第三人集集建（93）字第010678号使用证登记依据的前证权属的合法性。
被告认为，首先讼争的具体行政行为是被告为第三人旧证换新证的行为，与原告无关；其次，讼争具体行政行为是被告依据第三人原有旧证换证而来。即使讼争具体行政行为被撤销，也是恢复第三人原有旧证，旧证所记载权益仍归第三人享有，与原告无关。因此讼争具体行政行为无论对错、撤销与否，原告都不会因此获得利益或受到损失，对原告毫无权利影响。再次即便第三人确实占用了林真山的建房用地，那么也是于1986年办理许字第009074号许可证时占用，而林真山于1990年才过世，因此被侵权的也应该是林真山，而不是原告。最后被告根据第三人的申请，在换发新证时，依法审核、确认申请人的原始权属来源合法，申请主体适格，并依法开展地籍调查，实地丈量并绘制宗地图，经各相关部门审核、审批后依照旧证记载的平方数为第三人换发新证，并及时收回注销旧证，符合相关法律、法规之规定，依据充分、程序合法。
本院认为，本案中林真山于1975年6月向灌口人民公社上塘生产大队下村生产队申请宅基地的申请书不具有权属证书效力，原告所称许字第009074号、许字第025392号《乡村建房用地许可证》权属来源于林真山申请的宅基地与事实不符。此外，被告于1993年根据第三人的申请将许字第009074号、许字第025392号许可证换发新证为集集建（93）字第010678号使用证，新证所指向地址离林真山所申请宅基地有约60米的距离，事实上也并未占用到林真山所申请的宅基地范围，且原告不能提交其他证据证明被告作出的具体行政行为侵害到原告的合法权益，因此被告作出的具体行政行为实体上并未侵害到原告的合法权益。程序上，本案中被告在换发新证时依法审核、确认申请人的原始权属，并开展地籍调查，由权属人出席予以指界，实地丈量、绘制宗地图，经各相关部门审核、审批后依法为第三人换发新证并及时收回注销旧证，程序上并亦未违反相关法律规定。
综上，本院认为，被告于1993年根据第三人的申请将许字第009074号和许字第025392号许可证换发新证为集集建（93）字第010678号使用证的具体行政行为，实体上未侵害到原告的合法权益，程序上亦无不当，故原告以被告具体行政行为侵害其合法权益且违反法定程序为由，请求撤销被告为第三人颁发的集集建（93）字第010678号《集体土地建设用地使用证》，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告林泉良的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元由原告林泉良负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。
审 判 长 丁耀霜
审 判 员 王志鹏
人民陪审员 蔡 苗
二〇一三年十一月五日
书 记 员 黄永钦
速 录 员 李正坤
附：本案适用的相关法律条文
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第一条根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。