福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）岩行终字第89号
上诉人（原审原告）罗浜田，男，1934年4月8日出生，农民，住龙岩市新罗区。
委托代理人罗夏阳，系罗浜田之子。
被上诉人（原审被告）龙岩市人民政府，住所地龙岩市新罗区。
法定代表人池秋娜。
委托代理人莫延辉、洪丽宏，福建博益律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）龙岩市新罗区龙门镇湖二村民委员会，住所地龙岩市新罗区。
法定代表人张金生。
被上诉人（原审第三人）龙岩市新罗区龙门镇赤水村民委员会，住所地龙岩市新罗区。
法定代表人郑阿荣。
被上诉人（原审第三人）龙岩市邦邦汽车贸易有限公司，住所地龙岩市新罗区。
法定代表人曾文浜。
委托代理人ＸＸ林、谢金旺，福建正廉律师事务所律师。
原审第三人龙岩市全福汽车销售服务有限公司，住所地龙岩市新罗区。
法定代表人黄养健。
上诉人罗浜田诉被上诉人龙岩市人民政府土地行政登记一案，不服新罗区人民法院（2014）龙新行初字第52号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人罗浜田的委托代理人罗夏阳、被上诉人龙岩市人民政府委托代理人洪丽宏、被上诉人龙岩市邦邦汽车贸易有限公司委托代理人谢金旺到庭参加诉讼、被上诉人龙岩市新罗区龙门镇湖二村民委员会、龙岩市新罗区龙门镇赤水村民委员会、原审第三人龙岩市全福汽车销售服务有限公司经依法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
龙岩市人民政府于2006年12月向龙岩市新罗区龙门镇湖二村民委员会、龙岩市新罗区龙门镇赤水村民委员会颁发了龙国用（2006）字第200456号《国有土地使用证》，记载：土地使用者龙岩市新罗区龙门镇湖二村民委员会、龙岩市新罗区龙门镇赤水村民委员会，地址龙岩市新罗区龙门镇龙门村，用途商业、住宅，用地面积5671.8平方米。
原审认定，2006年8月11日，龙岩市人民政府作出龙政综（2006）246号《关于龙岩市新罗区龙门镇湖二村、赤水村龙门综合楼建设用地的批复》，内容为你村委会申请的龙门综合楼建设项目需使用我市2005年度第02批次城市建设用地8号地块，已经省人民政府闽政地（2005）108号文件批准农转用及征收，位于龙门镇龙门村，面积为0.9086公顷，土地现状地类为水田。经研究，同意将已批准的该地块中的国有土地0.5688公顷，以出让方式提供给你村委会，作为龙门综合楼建设用地，其余0.3398公顷土地作为规划道路及河滨绿地用地，具体范围详见用地红线图示。2006年10月8日，龙岩市国土资源局与龙门镇湖二村、赤水村委会签订《国有土地使用权出让合同》，将位于龙门镇龙门村（319国道北侧），宗地编号为2006-C28，实际面积为5688平方米土地出让给龙门镇湖二村、赤水村委会，该宗地经批准为受让人使用自用地指标开发建设龙门综合楼项目，用途为商住综合用地。并约定出让方同意在交付土地时按现状土地条件交付使用，即该宗地地上建筑物和其他构筑物由受让人依法拆迁、补偿，有关费税由受让人承担。2006年11月，湖二村委会按约缴纳了农业土地开发土地出让金、土地出让金。2006年11月，第三人龙门镇湖二村、赤水村委会对其位于龙岩市新罗区龙门镇龙门村的土地，向被告龙岩市人民政府申请土地登记，并提供了龙政综（2006）246号《龙岩市人民政府关于龙岩市新罗区龙门镇湖二村、赤水村龙门综合楼建设用地的批复》、《国有土地使用权出让合同》、《规划用地红线图》、《建设用地批准书》、《测量放样证明书》、《建设用地规划许可证》、《福建省国有土地收益金票据》、《福建省国有土地使用权出让金票据》、《中华人民共和国契税完税证》、《规划总平面图》作为权属来源依据。龙岩市土地管理局经过地籍调查和权属审核，认为本宗土地为国有土地，系新罗区龙门镇湖二村、赤水村民委员会经龙岩市人民政府龙政综（2006）246号批复以出让方式取得，并与龙岩市国土资源局签订了2006-C28号出让合同，出让面积5688平方米，用途为商住综合用地。现使用者申请办理土地登记，经地籍调查及初步审查，该宗地实际面积5671.8平方米，用途为商住综合用地，土地使用权终止日期：商业至2046年11月12日，住宅至2076年11月12日，土地使用者提交的权源材料齐全，四至清楚无纠纷，建议给予登记发证。被告龙岩市人民政府经审批同意，于2006年12月31日向第三人新罗区龙门镇湖二村、赤水村民委员会颁发了龙国用（2006）字第200456号《国有土地使用证》。2007年，被告将湖二村委会、赤水村委会使用的争议地块中的3615.6平方米变更登记给第三人龙岩市全福汽车销售服务有限公司，将争议地块中的2056.2平方米变更登记给第三人龙岩市邦邦汽车贸易有限公司。原告不服，遂向该院提起行政诉讼。另查明，原告的部分房屋和土地在被诉土地证的范围之内。2010年，因双永高速公路建设征用了被诉土地证项下的部分土地。2013年2、3月间，原告知道被诉土地证项下的土地已登记在第三人新罗区龙门镇湖二村、赤水村民委员会名下。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记规则（修正）》之规定，被告负有向土地使用者颁发土地使用权证的法定职责，被告龙岩市人民政府向第三人新罗区龙门镇湖二村、赤水村民委员会颁发国有土地使用证权源有据。土地登记是依申请的行政许可行为，县级以上人民政府据土地使用者的申请，经审核后，依法核发给土地使用者国有或集体土地使用权证书，确认其用地使用权。在土地所有权属于国家或集体所有的基础上，土地使用者必须依法取得土地使用权。本案主要争议焦点在于原告诉讼主体是否适格；申请被诉土地登记时是否应当同时提交已落实的拆迁安置方案或征用土地补偿协议书；原告起诉是否超过法定期限。综观本案查明的事实，罗浜田的部分房屋和土地在被诉土地证的范围之内，与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，其有权作为原告提起行政诉讼，因此，原告诉讼主体适格。争议土地在2006年批转为国有土地，第三人新罗区龙门镇湖二村、赤水村民委员会以出让的方式取得使用权，2006年11月，第三人新罗区龙门镇湖二村、赤水村民委员会向被告申请土地登记，并提供土地权源材料，被告进行了地籍调查、权属审核，被告将出让地块使用权登记在第三人新罗区龙门镇湖二村、赤水村民委员会名下并无不当。原告主张根据《福建省土地登记条例》第二十四条规定，以出让方式取得土地使用权的，应当提交的权属来源证明文件包括：……4、受让人自行负责拆迁安置或征地补偿的，应当同时提交已落实的拆迁安置方案或征用土地补偿协议书。申请人未按第4点的要求提交相关材料，被告准予发证，违反了上述规定。对此，该院认为，本案土地出让合同约定该宗地地上建筑物和其他构筑物由受让人依法拆迁、补偿，原告房屋已经拆迁补偿完毕，征地补偿并非由受让人负责落实，因此，原告的主张不予支持。至于在地籍调查中审核人于2006年12月31日才审核为合格，而公告时间从2006年11月21日就开始至2006年12月20日，程序上存在一定的瑕疵。在申请土地登记时土地的四至中西邻空地，而原告部分土地在西侧，在实践中其无须作为邻宗地人进行指界。综上，原告的诉讼请求及理由不能成立，不予支持。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，原告在2013年才知道被诉土地证项下的土地登记在第三人新罗区龙门镇湖二村、赤水村民委员会名下，至2014年5月原告向该院提起诉讼，并未超过2年。原告起诉并未超过法定期限。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告罗浜田的诉讼请求。案件受理费50元，由原告罗浜田负担。
上诉人罗浜田不服一审判决，向本院提出上诉称：1、原审判决认定事实错误，证据不足，宗地上建筑物和土地补偿都应由受让人承担，土地登记的界址认定并无上诉人指界。2、土地登记行为违反法定程序，适用法律错误，先公告后调查违反程序，被上诉人只适用规定《土地登记规则》却未适用《福建省土地登记条例》地方法规是错误的。3、讼争土地使用权是上诉人依法取得并登记，应受法律保护。请求撤销原审判决，确认被上诉人龙岩市人民政府向龙岩市新罗区龙门镇湖二村民委员会、龙岩市新罗区龙门镇赤水村民委员会颁发的龙国用（2006）字第200456号《国有土地使用证》违法并判决撤销该土地证，确认被上诉人向龙岩市邦邦汽车贸易有限公司发放龙国用（2007）第200036号土地证的行政行为违法，确认龙国用（2007）第200036号土地证自始无效。
被上诉人龙岩市人民政府辩称：1、被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2、罗浜田的起诉应当予以驳回，土地已变更为国有，与其已无利害关系，不具有原告的主体资格，而且其所诉行为因变更登记已被注销，无可撤销的内容。3、上诉人要求二审法院一并判决确认被上诉人颁发的龙国有（2007）第200036号土地证的行政行为违法的主张，因不属于上诉人一审诉讼请求的范围，不应予以支持。
被上诉人龙岩市邦邦汽车贸易有限公司辩称：1、上诉人的第二项上诉请求不在原一审诉讼请求范围内，不属于本案审理的范围，依法应不予以支持。2、被上诉人与两村委会签订的转让合同依法取得政府主管部门的审核批准，据此办理土地变更登记也依法依规，不存在隐瞒实情或其他违法违规行为。上诉人认为被上诉人违法受让没有事实和法律依据。3、其他答辩意见与被上诉人相同。综上，请求二审依法驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人龙岩市新罗区龙门镇湖二村民委员会、龙岩市新罗区龙门镇赤水村民委员会、原审第三人龙岩市全福汽车销售服务有限公司均未答辩。
经审理查明，被上诉人龙岩市人民政府在法定期限内向原审法院提供如下证据和规范性文件依据：一、证据部分。1、土地登记申请书、地籍调查表、宗地图、审批表、公告照片、法人代表身份证明书、身份证复印件，2、龙政综（2006）246号《龙岩市人民政府关于龙岩市新罗区龙门镇湖二村、赤水村龙门综合楼建设用地的批复》、《国有土地使用权出让合同》、《规划用地红线图》、《建设用地批准书》、《测量放样证明书》、《建设用地规划许可证》、《福建省国有土地收益金票据》、《福建省国有土地使用权出让金票据》、《中华人民共和国契税完税证》、《规划总平面图》，3、变更土地登记申请审批表。二、依据部分。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、国家土地管理局1995年12月28日颁布的《土地登记规则（修正）》第二条至十九条。
上诉人罗浜田在法定期限内向原审法院提供证据：1、龙集建（92）字第081169号集体土地建设用地使用、土地承包证、龙岩市新罗区龙门镇龙门村民委员会出具的证明，2、龙国用（2007）第200036号土地证，3、卫星云图一张和照片二张，4、部分村民出具的证明，5、规划用地红线图。
二审中，上诉人补充提交证据有：龙门镇龙门村民委员会盖章确认的《证明》、新罗区双永办《依申请公开信息的答复意见》，以证明：上诉人的住宅用地的所处特定位置，且房屋及土地一直存续到双永项目征地拆迁完成，而龙岩市邦邦汽贸根据200036号土地证得到了巨额土地补偿，该补偿中有部分应属于上诉人，同时也表明了被上诉人和第三人共同侵犯了上诉人的合法权益。被上诉人质证认为《证明》在一审中已质证不是新证据，答复意见不属于新证据且其真实性也无法确认，也不能够证明上诉人的主张，该证据在2014年4月已经形成，如果上诉人要证明自己主张应当在一审时提供。被上诉人龙岩市邦邦汽车贸易有限公司质证同意被上诉人的意见，并认为邦邦汽贸得到补偿的地属于上诉人所有，而邦邦汽贸受让的是国有土地，在受让之前上诉人的集体土地已经被征收。
上述证据均经一审庭审质证，并随案件材料移送本院。
二审中，本院经对当事人在一审庭审中出示的证据和规范性文件依据进行审查，并认证如下：被上诉人龙岩市人民政府提供的证据1、2、3与本案认定事实及证明其执法程序有关，可作为审查其具体行政行为是否合法的证据；被上诉人提供的法律、法规等规范性文件依据可作为判断其作出具体行政行为的职权、程序及实体处理的依据。上诉人罗浜田一审提供的证据1－5及二审提供的证据与本案被诉行政行为有关联性，可作为判断被诉具体行政行为是否合法的证据，本院将结合本案证据综合判定。
综上，经审理查明，本院对一审判决认定的事实予以确认并作为二审查明的事实予以认定。
本院认为，本案被诉的行政行为是被上诉人龙岩市人民政府颁发的龙国用（2006）字第200456号《国有土地使用证》，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，被上诉人龙岩市人民政府具有法定的职权。被上诉人龙岩市人民政府根据被上诉人新罗区龙门镇湖二村、赤水村民委员会的申请，并审查证明土地权属来源的《国有土地使用权出让合同》、龙政综（2006）246号批复、土地出让金缴纳票据等材料，经公告、地籍调查、审核发证。上诉人对被上诉人的审核提出异议是依据《福建省土地登记条例》第二十四条第（四）项规定，受让人自行负责拆迁安置或征地补偿的，应当同时提交已落实的拆迁安置方案或征用土地补偿协议书。被上诉人新罗区龙门镇湖二村、赤水村民委员会未提供前述材料，上诉人主张因此未得到补偿。本案中，被上诉人新罗区龙门镇湖二村、赤水村民委员会作为受让人在《国有土地使用权出让合同》第五条约定的“该宗地地上建筑物和其他构筑物由受让人依法拆迁、补偿”。根据《福建省土地登记条例》第二十一条第（三）项的规定，申请初始登记，应当提交土地权属来源证明文件。第二十四条规定，以出让方式取得土地使用权的，应当提交的权属来源证明文件包括：（一）国有土地使用权出让合同；（二）人民政府批准用地文件；（三）土地使用权出让金已全额缴纳凭据；（四）受让人自行负责拆迁安置或征地补偿的，应当同时提交已落实的拆迁安置方案或征用土地补偿协议书。但从被上诉人龙岩市人民政府向法庭提交的证据并无被上诉人新罗区龙门镇湖二村、赤水村民委员会已落实的拆迁安置方案或征用土地补偿协议的证据，本案也正是因上诉人在征用补偿未得到落实而产生的争议，被上诉人龙岩市人民政府向被上诉人新罗区龙门镇湖二村、赤水村民委员会颁发了龙国用（2006）字第200456号《国有土地使用证》的主要证据不足。且在颁证审核过程中按照法定的程序应先进行地籍调查后再进行公告，而不是先公告再地籍调查，违反当时应遵循的国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第十六、十七、十八条的规定，属程序违法。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。由于龙国用（2006）字第200456号《国有土地使用证》已变更注销，已无可撤销的内容，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项规定，被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决，故上诉人提出撤销的主张，本院不予支持。上诉人提出在二审中一并对被上诉人龙岩市人民政府向龙岩市邦邦汽车贸易有限公司发放龙国用（2007）第200036号土地证的行政行为违法进行审查并确认龙国用（2007）第200036号土地证自始无效。此不属二审审判范围，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销龙岩市新罗区人民法院（2014）龙新行初字第52号行政判决。
二、确认被上诉人龙岩市人民政府向龙岩市新罗区龙门镇湖二村民委员会、龙岩市新罗区龙门镇赤水村民委员会颁发龙国用（2006）字第200456号《国有土地使用证》的行政行为违法。
三、驳回上诉人的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人龙岩市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 斌
审 判 员 许虹菁
代理审判员 吴胜佳
二〇一五年一月十五日
书 记 员 卢维善
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。