昆明铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）云71行终13号
上诉人（原审原告）张正启，男，汉族，1975年7月26日生，住云南省昆明市东川区。
上诉人（原审被告）昆明市东川区因民镇人民政府。住所地：云南省昆明市东川区。
法定代表人：包钦元，镇长。
委托代理人蒋兴旺，北京大成（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人（原审被告）被告昆明市东川区舍块乡人民政府。住所地：云南省昆明市东川区舍块乡舍块村委会梨树棵小组。
法定代表人：周明奕，乡长。
委托代理人马建宁，北京大成（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人张冯琦苑，北京大成（昆明）律师事务所实习律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人张正启因与上诉人昆明市东川区因民镇人民政府（以下简称镇政府）、昆明市东川区舍块乡人民政府（以下简称乡政府）其他行政行为一案，不服昆明铁路运输法院于2017年3月9日作出的（2016）云7101行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并将本案与（2017）云71行终12、14号两案合并，于2017年9月7日、10月7日公开开庭进行了审理。上诉人张正启、上诉人镇政府副镇长黄原、委托代理人蒋兴旺，上诉人乡政府委托代理人马建宁、张冯琦苑到庭参加诉讼。经云南省高级人民法院批准，本案延长审理期限三个月。现已审理终结。
一审法院审理查明，1990年11月11日舍块乡九龙村炉贡山村民张朝品向案外人董顺云购买了位于因民镇土洞的房屋一套，后其携家人在此生活居住。2014年5月4日，中共昆明市东川区委办公室、昆明市东川区人民政府办公室联合印发《移民搬迁（二期）实施细则》。被告镇政府根据该《移民搬迁（二期）实施细则》工作要求，对原告张正启、张朝品等五人的房屋进行测量并确认了补助金额73920元。2016年6月20日昆明市东川区人民政府办公室印发《昆明市东川区人民政府办公室关于进一步开展汛期尾矿库隐患排查的紧急通知》，要求对位于因民镇老来红社区土洞的昆明骏明矿业有限公司尾矿库进行隐患排查。根据属地属人工作原则，被告镇政府、乡政府依据上述紧急通知要求，于2016年6月25日、7月3日对原告张朝品、张正亮进行搬迁动员工作，并于7月3日向原告张正亮送达书面《通知》，告知其“土洞属于地质灾害隐患区，你居住于此严重威胁到你的生命和财产安全”以及“拟支付相关款项73920元”，并劝导其于7月3日24时前自行拆除房屋。原告张朝品、张正亮对相关移民搬迁待遇和房屋补偿面积、标准存在异议，拒绝搬迁。2016年7月4日上午，被告镇政府、乡政府组织人员对上述房屋进行了强制拆除。在拆除过程中，二被告在屋外空地对原告屋内物品进行了集中堆放，但现场仍有玛卡等物品遗存。张正启对强制拆除行为不服，提起本案诉讼。
一审法院认为，镇政府、乡政府具备相应行政管理职责，是本案适格被告。本案涉案房屋系张朝品于1990年向案外人购买所得，张朝品等五人对该房屋依法享有相应权利主张，具备本案原告主体资格。本案中，涉案房屋虽位于地质灾害隐患区，但镇政府、乡政府并未进一步提供证据证实其所主张的《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款中“发生或者即将发生自然灾害等突发事件”的情形存在，且其虽有权行使《地质灾害防治条例》第十九条规定的相应政府职责，但亦应遵守相关法律的规定和程序步骤。本案中，镇政府、乡政府虽按上级部门要求对涉案房屋开展面积测量、补助金额确定等前期工作，亦前往张正启家中进行了搬迁动员，并制作送达相应《通知》对原告进行相关事项告知，但在张正启仍拒绝搬迁的情况下，镇政府、乡政府并未进一步履行相应的报请有权机关批准决定，即对涉案房屋进行强制拆除不当；同时其行为亦违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条规定的强制措施实施程序，故一审法院对镇政府、乡政府关于其行为合法的辩解，不予支持。张正启提出的确认镇政府、乡政府强制拆除行为违法的意见，有事实和法律依据，一审法院予以支持。关于张正启提出的赔偿强制拆除行为造成的财物损失144000元的意见，其提供了具体的物品损失清单等证据，履行了行政赔偿中相应的举证责任；镇政府、乡政府并未提供证据证实在强制拆除过程中进行了相应的物品清理、封存、交付等行为措施或者其他能够证实未造成财物损失或者减轻损失的证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，应承担举证不利的后果；但张正启主张的物品损失价值过高，一审法院综合本案具体情况，对张正启的主张酌情支持19000元；张正启关于判令作出移民搬迁安置以及依法确认房屋是否属于违章建筑的诉请，不属于法院审理的范围，一审法院不予审查。镇政府、乡政府提出的移民安置不是本案审查范围的意见，符合本案事实，一审法院予以支持。镇政府、乡政府关于可以按照东川区确认的补偿标准对张正启作出补偿的答辩意见，一审法院认为，该补偿行为的实施尚需有权机关依据相应的操作规范、履行一定行政程序后作出，属于行政权运行范围，该院依法不宜处理。对于张正启提出对《移民搬迁（一期）实施办法》、《移民搬迁（二期）实施细则》一并审查的申请，一审法院认为，本案的被诉行为系强制拆除行为，张正启所主张的移民搬迁安置并非本案的审理范围，且上述两份规范性文件并非本案被诉行为的直接依据，故依法不予审查。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第四项、第三十六条、国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第五项第2目、第二十九条第一款的规定，判决：一、确认被告昆明市东川区因民镇人民政府、舍块乡人民政府于2016年7月4日作出的对本案所涉房屋的强制拆除行为违法。二、由被告昆明市东川区因民镇人民政府、舍块乡人民政府赔偿张正启因强制拆除行为造成的财物损失19000元，限本判决生效后30日内一次性支付完毕。三、责令被告昆明市东川区因民镇人民政府、舍块乡人民政府采取达成补助协议或者报请有权机关作出补助决定的补救措施。
张正启上诉称，镇政府、乡政府的暴力强拆行为给上诉人造成了重大损失，一审法院判决的第二项，认定事实不清，适用法律错误。一审法院既认定被上诉人违法，又认为上诉人要求赔偿金额过高不合理。如果认为赔偿金额过高，可以指定专业评估机构进行评估。一审中，镇政府、乡政府对上诉人要求赔偿的数额未提出实质辩驳理由，法院应当支持上诉人的诉讼请求。镇政府、乡政府应对上诉人的妻子和女儿进行移民安置，且上诉人认为《移民搬迁（一期）实施办法》、《移民搬迁（二期）实施细则》这两份文件与本案有直接关联性，法院有必要对这两份文件的合法性进行审查。综上请求：1.撤销一审判决的第二项和第三项，依法判令镇政府、乡政府赔偿上诉人经济损失共计144000元；2.依法判令镇政府、乡政府作出对上诉人部分家庭成员2人的拆迁安置，或是释明镇政府、乡政府作出补救安置及过渡安置；3.依法判令镇政府、乡政府赔偿上诉人对此案产生的误工费及车旅费；4.诉讼费由镇政府、乡政府承担。在二审庭审中，张正启当庭明确表示撤回起诉状中的第一项，即请求法院确认关于因民镇老来红社区土洞小组张正亮所住房屋是否属于违章建筑的诉请事项。
镇政府、乡政府口头答辩称，张正启等人没有证据证明拆除前屋内财物的总体情况，也没有证据证明因拆除造成的财物损失金额，且通过在案证据可以看出在拆除房屋后，相关政府工作人员已将屋内物品搬离到空地上并且用油布进行覆盖，不存在造成屋内物品损失的情形，因此一审判决镇政府、乡政府承担赔偿责任缺乏证据支撑。移民安置不是本案的受案范围，且张正启在乡政府的一期移民安置过程中已享受了相关政策，不应当再次享受。综上，镇政府、乡政府请求二审法院驳回张正启的全部上诉请求。
镇政府、乡政府上诉称，上诉人采取搬迁措施的权限合法，程序正当，一审法院错误认定强制拆除行为程序违法。张正启无证据证明受到财物损失的事实，一审法院错误判决上诉人赔偿张正启19000元。综上请求：1.撤销（2016）云7101行初16号行政判决，改判驳回张正启的全部诉讼请求。2.由张正启承担本案一审、二审的全部案件受理费。
张正启口头答辩称，镇政府、乡政府的强拆行为明显违法，并对其造成了较大财物损失。镇政府、乡政府称已经把屋内物品搬出并保护了起来，按理应当由公证机构进行公证后再交还，但是镇政府、乡政府并未进行公证。一审法院只判决镇政府、乡政府赔偿其19000元不合理，应当判决赔偿实际损失。
二审审理期间，张正启与张朝品、蒋祝芬、张正亮等人多次以邮寄方式向法院提交了光盘、搬迁人员名册等材料。对此，乡政府、镇政府质证认为张正启于二审提交的材料不能作为本案的新证据。本院认为，张正启等人于二审通过邮寄方式提交的证据材料，部分与一审已质证的证据重复，部分是为支持其新增加的诉讼请求，其他证据材料的提交亦无正当理由，故均不予认定为本案的新证据。另，张正启等人还向法院提交了申请五位证人出庭作证等内容的书面申请，以证实强拆房屋导致的物品损失。本院经审查，准许证人黄某、荣某、罗某、吴某、钱某出庭作证。庭审中，双方当事人对五名证人进行了交叉询问。本院认为，对于该五名证人所作证明被拆除房屋内存在涉案物品的证言，本院将结合在案的其他证据酌情确定财物损失金额。
二审审理期间，镇政府、乡政府未提交新的证据材料。
双方当事人对于一审已认定的其他事实及证据无异议，本院依法予以确认。
经二审审理查明，本案涉案房屋位于昆明市东川区因民镇土洞小组，系张朝品于1990年向董顺云购买。2014年5月4日，中共昆明市东川区委办公室、昆明市东川区人民政府办公室联合印发《移民搬迁（二期）实施细则》。镇政府根据该实施细则，对涉案房屋进行了测量并确认了补偿金额73920元，但未实际发放。镇政府、乡政府于2016年6月25日、7月3日两次对张朝品、张正亮进行搬迁动员，并要求其于7月3日24时前自行拆除房屋。张朝品、张正亮以相关移民搬迁待遇未得到落实等为由拒绝自行拆除房屋。7月4日上午，镇政府、乡政府组织人员对涉案房屋进行了强制拆除，造成屋内财物损失。张正启不服，提起本案诉讼。
归纳双方当事人的诉辩主张，对于镇政府、乡政府强制拆除涉案房屋的行为是否违法的问题，本院认为，本案中镇政府、乡政府虽认定涉案房屋处于地质灾害隐患区，对房屋进行了测量并对补偿金额进行了确定，但在强制拆除前未就房屋的补偿金额与当事人达成正式协议并实际发放，亦未根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条、第五十三条、第五十四条等规定依照法定程序执行。镇政府、乡政府的强制拆除行为程序违法，本院依法予以确认。对于张正启提出的镇政府、乡政府应赔偿因强制拆除房屋导致屋内物品损失的诉求，本院认为镇政府、乡政府在强制拆除涉案房屋的过程中，虽对屋内物品进行了搬离和露天集中堆放，但未对物品进行专门保管，物品清单没有相关人员签字确认，相应物品也没有实际履行交付当事人的程序，导致针对张正启等人提出赔偿屋内物品损失的主张不能举证反驳，依法应当承担举证不能的不利后果。由于镇政府、乡政府的违法强制拆迁行为，导致张正启举证困难，本院酌情减轻其举证责任。鉴于本案相关物品已不具备鉴定评估的条件，本院结合本案案情及双方当事人的举证情况酌情支持张正亮屋内物品的损失45000元。
综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决镇政府、乡政府的强制拆除行为违法正确，本院予以维持。镇政府、乡政府关于其强制拆除行为合法的上诉意见，于法无据，不能成立。考虑到强制拆除行为违法，并造成张正启就其财物实际损失举证困难，本院结合具体案情及证人证言等在案证据，酌情调整一审法院认定的财物损失金额。关于张正启提出的撤回起诉状中第一项的请求，本院经审查认为当事人有权自愿处分自己的诉讼权利，且该请求撤回诉求的申请并不违反法律的规定，依法应予以准许。关于张正启提出镇政府、乡政府解决其家人移民资格认定并附带审查相关规范性文件、追加被告等诉求，本院认为前述诉求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，且于法无据，故依法不予审理。关于一审判决第三项即责令镇政府、乡政府采取达成补助协议或报请有权力机关作出补助决定的补救措施的判项，本院认为，一审法院并未审理当事人提出的移民搬迁安置的诉求，且该补救措施与本案实际审理的强制拆除房屋的行为亦非同一法律关系，本院予以纠正。一审法院根据张朝品、张正亮、张正启的起诉分别进行立案并合并审理的做法并无不妥，但三个案件合并判决于法无据，本院一并予以纠正。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项的规定，判决如下：
一、维持昆明铁路运输法院（2016）云7101行初第16号行政判决的第一项，即确认被告昆明市东川区因民镇人民政府、舍块乡人民政府于2016年7月4日对本案涉案房屋的强制拆除行为违法的判项。
二、撤销昆明铁路运输法院（2016）云7101行初第16号行政判决第二项、第三项，即由被告昆明市东川区因民镇人民政府、舍块乡人民政府赔偿原告张正启19000元，限本判决生效后30日内一次性支付完毕的判项，以及责令被告昆明市东川区因民镇人民政府、舍块乡人民政府采取达成补助协议或者报请有权机关作出补助决定的补救措施的判项。
三、上诉人昆明市东川区因民镇人民政府、昆明市东川区舍块乡人民政府于本判决生效之日起30日内共同赔偿上诉人张正启因强制拆除房屋导致的屋内物品损失45000元。
四、驳回上诉人张正启的其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，由上诉人昆明市东川区因民镇人民政府、昆明市东川区舍块乡人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨云斌
审判员 陈志杰
审判员 刘 娜
二〇一七年十一月三日
书记员 魏钰玺