广西壮族自治区荔浦县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）荔行初字第5号
原告荔浦县马岭镇马岭社区第二生产队。
诉讼代表人田某某，二队队长。
委托代理人黄某贤，广西和强律师事务所律师（特权授权）。
被告荔浦县人民政府。
法定代表人陈某某，该县县长。
委托代理人侯某某，广西柳先律师事务所律师（特别授权）。
第三人覃某某。
委托代理人黄某某，荔浦县法律援助中心律师。
第三人田某。
委托代理人谢某（特别授权）
原告荔浦县马岭镇马岭社区第二生产队不服被告荔浦县人民政府于2012年11月28日作出的荔政处（2012）15号权属纠纷处理决定，于2013年5月21日向本院提起行政诉讼，本院依法受理后，于2013年5月22日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书，并依法组成合议庭，于2013年7月11日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人田某某、委托代理人黄某贤，被告委托代理人侯某某，第三人覃某某委托代理人黄某某，第三人田某、委托代理人谢某到庭参加诉讼，被告法定代表人陈某某经本院合法传唤，因故不到庭。本案现已审理终结。
被告荔浦县人民政府于2012年11月28日作出的荔政处（2012）15号权属纠纷处理决定，认定第三人覃某某、第三人田某争议的塘坳山脚田某房屋与梁建强房屋之间的荒山空地属国有土地，该争议地自1995年荔阳公路扩建后就由第三人覃某某搭建简易房屋居住至2011年拆除止。期间，争议地没有任集体或个人办理过有关建房用地手续，依相关法律规定仍是属于国有土地。鉴于第三人覃某某系国家公路建设拆迁户且在该争议地实际居住10余年的客观情况，争议地可按有关程序及手续确定归第三人覃某某使用。
被告在法定期限内向本院提交了作出该具体行政行为的如下证据：1、权属纠纷调处申请书及答辩书，证明马岭镇居民覃某某在1995年荔阳公路扩建时房屋被拆除，当时指挥部安排其在争执地搭房居住，请求将争执地确有国有，并划拨给其使用。田某则认为争执地是马岭社区第二生产队的集体土地，应归其使用。2、询问覃某某笔录，证明其原有房屋为国有土地，1995年被拆除没有得到安置，安排该户在现争执地搭建房屋居住，并要求政府将争议地划拨给其使用。3、田某某、曾义华笔录，证明田某某、曾义华系田某亲属，他们认为争执地是马岭镇第二生产队集体土地，应归田某使用。4、现场勘查笔录及附图，证明争执地位于马岭镇（塘坳）荔桂路边，东到石山围墙，南与田某房屋相接，现已由田某某开挖成宅基地。5、土地使用证年检通知，证明周新瑞（覃某某的丈夫）原有房屋土地使用证为荔（马）国用字（1998）第4-130号，该户为公路扩建拆迁户，未收取年审费。6、荔阳公路改建工程拆迁协议书，证明周新瑞（覃某某）房屋因公路扩建被拆除，仅获得补偿，没有安置土地重新建房屋。7、韦治远自书证明，证明韦治远是马岭政府公路扩建拆迁经办人，其证实覃某某户原房屋被拆迁，被安排在现在的争执地建房，覃某某因困难而未办建房手续。8、关于覃某某建房用地的审查意见及国土函，证明国土部门审查覃某某申请建房报告，认为，本案争议地可作覃某某建房用地，同时致函建议建设部门对争议地进行规划。9、田某的集体土地使用证及宗地图，证明田某住宅用地位于本案争执地南面，不包括争执地，面积为140.08平方米。10、调解笔录，证明经组织双方质证、调解，未能就土地使用权事项达成调解协议。
原告荔浦县马岭镇马岭社区第二生产队诉称：塘坳山脚土地解放前是马岭粟家的土地，解放后一直是马岭农业生产队的牧场，不是荒山，从1962年大公干时期，争执地山岭就一直由马岭街农业生产队经营管理。田某、易凤球、梁建强等人建房都向当时基层组织马岭大队申请建房用地，没有一户是向土地部门申请出让国有土地建房的。同时被告于2011年9月2日颁发的《林权证》明确了争执地的山岭所有权属马岭街集体所有。荔阳公路指挥部无权征用原告的集体土地，更无权将土地划拨或出让给第三人建房。被告作出的处理决定遗漏当事人，土地权属纠纷中原告是该土地的所有权人，该处理结果与原告有直接的利害关系，原告有权参加土地确权处理的全过程。被告明知原告是该争议地的共有人，应通知原告参加调处，但被告没有通知原告参与调处，剥夺了原告的合法权利，属程序违法。被告在本案中，先是以中立的地位，作为纠纷处理的主持人接受了第三人的申请，召集双方进行协调处理，然后又以国有土地管理人的身份，确认争议地属国有土地，其做法与作为纠纷处理调解主持人的身份和地位是完全不相符的。如果被告认为争议地属于国有土地，那么田某与覃某某就不存在土地争议，本案就不是土地权属纠纷，因为被告本身就是国有土地的管理机关，其有权将国有土地划拨或出让给任何单位和个人。综上所述，争议地自解放以来都是原告集体土地，从来没有被征用，被告的处理决定违反法律规定，侵害了原告人的土地所有权，是不公平的，诉求法院依法撤销被告作出的（2012）15号处理决定。
被告荔浦县人民政府辩称：原告荔浦县马岭社区第二生产队不是适格诉讼主体，原告的起诉不符合法律的规定，首先，原告不是被告作出具体行政行为的当事人，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的个体行政行为侵犯其已经依法取得的土地，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”的规定，原告未申请复议不得直接向人民法院提起行政诉讼。争执地位于荔浦县马岭镇荔桂阳公路塘坳山脚处，原为荒地，1995年因公路扩建，第三人覃某某被安排在此搭建简易棚居住至2011年11月，在此期间没有任何集体或个人办理用地手续。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十七条规定，对森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有权争议，依法不能证明属农民集体所有的属于国家所有。被告按照本条例第五条规定的原则将争议地确定为国有土地是正确的。其次，被告处理决定程序合法。原告称其为争执地共有权人，有权参与调处核实案件事实过程中，原告及原告村民田茶胜没有提供任何证据证实争议地与原告共有，亦从未对争议地提出任何权属主张。因此，被告没有通知原告作为案件当事人是合法的，被告作为土地权属纠纷的行政处理机关，是法律赋予的职权。原告把被告说成是土地争执纠纷的一方当事人，这是对法律和争议事实的错误理解。综上所述，被告作出的荔政处（2012）15号处理决定是正确的，请依法维持。
第三人覃某某述称：1995年因荔阳公路扩建，将第三人原位于马岭镇荔桂路126号房屋全部征收并拆除。当时的荔阳公路指挥部及马岭镇人民政府安排第三人在原来房屋的对面山坡（即争执地）搭建简易瓦房使用，第三人因生活困难无力办理有关建房手续。第三人在争执地居住了17年之久，第三人田某从未对第三人长期使用的争执地提出过任何争议，直到2011年，田某拆旧建新欲将争执地据为已有，才发生纠纷。第三人无处居住不得已向被告申请调处。原告及第三人田某称，争议地属于马岭街农业生产队的集体土地，不属于国有土地，不符合事实。争议地是石山，根据《中华人民共和国物权法》第四十八条的规定，石山是属于国有土地，不属于集体土地。马岭镇人民政府的情况报告、荔国土函（2012）004号，荔阳公路工程拆迁房屋协议书，当事人见证书及照片等证据可以证明，争执地属国有土地，并非原告所称争执是地马岭社区农业生产队的集体土地。第三人认为，争执地属国有土地，第三人从1995年至今一直为第三人使用，被告依法作出的荔政处（2012）15号处理决定是正确的，请依法维持。
第三人田某未作书面陈述、其口头陈述的意见与原告诉称相同。
经庭审质证，本院对以下证据确定合法有效，被告提供的1、第三人覃某某的询问笔录。2、现场勘查笔录及附图。3、土地使用年检通知。4、荔阳公路改建工程拆迁协议书。5、韦治远自书证明。6、关于国土资源局对第三人覃某某建房用地审查意见及国土函（2012）004号关于对马岭镇塘坳荔桂路边（原国有石山）建设用地进行建设规划的函。7、第三人田某集体土地使用证及宗地图。8、调解笔录。原告提供的1、马岭镇马岭社区居委会证明3份。2、2011年9月1日县政府颁发的《山权林权证》。3、调查笔录及第三人田某提供的居委会证明1份。以上居委会证明及调查笔录均未能证明本案争议事实，《山权林权证》不包括争议地在内。因此，本院对以上证据不作确认，亦不采信。第三人覃某某提供的：1、荔政处（2012）15号权属纠纷处理决定及市政复决字（2013）68号复议决定。2、建设用地规划函及争执地照片。上述证据可证明本案争议地事实，其他证据与本案争议地事实无关联性，本院不予采信。
经审理查明：争执地位于荔浦县马岭镇荔阳公路边“猫豆山”（塘坳）山脚处，属石山。四至界限是：东到石山围墙上，南到田某家，西到荔阳公路边、北到梁建强房屋止，现已由田某开挖成宅基地。第三人覃某某系马岭镇居民户口，原居住在争执地对面（塘坳）山脚处。因1995年荔阳公路扩建需征用原告的全部房屋约120平方米，补偿原告总计6千多元，后将原告房屋全部拆除用于公路扩建，因当时未对第三人覃某某作住房安置，第三人覃某某就在争执地搭建简易瓦房居住至2011年11月拆除止。期间，因第三人覃某某家经济困难，一直没有办理有关建房用地手续，但争执地也没有任何集体或个人办理过用地手续。
第三人田某房原居住在马岭镇老街，系农业人口，1986年经马岭大队同意其在“猫豆山”山脚处建房四间，1987年3月28日，马岭镇人民政府给第三人田某户颁发了房屋准建证，面积97平方米。1991年3月30日荔浦县人民政府为田某核发了《集体土地建使用证》证号为：荔马建集字（1991）马4-0087号，占地面积140.08平方米。四至界限是：东至外墙上连院坪荒山，南到墙外止连国用土地，西至墙外连公路，北至墙外连荒山。
原告荔浦县马岭镇马岭社区第二生产队在庭审前向本院提供了2011年9月27日由荔浦县人民政府颁发的荔林证字（2011）第31602015010002号《中华人民共和国林权证》，该证登记的地名为“塘坳”和“猫豆山”，争执地是在“猫豆山”的山脚处，而不是在“塘坳”的山脚处。山脚处所建房屋不包括在“林权证”的范围内。被告荔浦县人民政府在荔政处（2012）15号权属纠纷处理决定中未将原告马岭镇马岭居委第二生产队列为当事人参与调处。桂林市人民政府在2013年4月27日作出的市政复决字（2013）68号行政复议决定中将原告列为申请人参与调处，复议决定维持了被告作出的（2012）15号处理决定。为此，原告不服向本院提起行政诉讼。
本院认为：被告作出的荔政处（2012）15号权属纠纷处理决定中的申请人覃某某（即本案中的第三人）主体不适格，其请求将争执地确定为国有超越了个人权限。按我国土地管理法的规定，在我国的土地所有权制度中，土地所有权只有国家和集体两个主体。本案中的第三人覃某某与第三人田某均属个人，双方均不具备本案的主体资格，其争议不是土地所有权的权属争议，被告未将原告列为当事人，属遗漏当事人，因此，被告作出的处理决定程序违法，依法应予撤销，本案经本院审判委员会讨论，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款之规定，判决如下：
撤销被告荔浦县人民政府于2012年11月28日作出的荔政处（2012）15号权属纠纷处理决定。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元［户名：桂林市中级人民法院，帐号：20216301040001416，开户行：农行桂林高新支行］，上诉于桂林市中级人民法院。递交上诉状后七天内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。
审 判 长 潘世华
审 判 员 张高亮
人民陪审员 杨如贵
二〇一三年八月十九日
书 记 员 韦小丽