四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川行终741号
上诉人（原审原告）峨边大堡煤业有限责任公司。住所地：四川省峨边县景阳路**幢**号。
法定代表人周麒麟，总经理。
委托代理人周攀，四川双荣律师事务所律师。
委托代理人谢可，四川双荣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）峨边彝族自治县人民政府。住所地：四川省乐山市峨边彝族自治县沙坪镇县街**号。
法定代表人栗拉针尔，县长。
委托代理人易强，峨边彝族自治县人民政府工作人员。
上诉人峨边大堡煤业有限责任公司（以下简称大堡煤业）因诉峨边彝族自治县人民政府(以下简称峨边县政府）地矿行政处罚一案，不服四川省乐山市中级人民法院（2015）乐行初字第49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年1月12日公开开庭审理了本案。大堡煤业的委托代理人周攀，峨边县政府的委托代理人易强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2013年4月16日，四川煤矿安全监察局川西监察分局在例行检查中发现大堡煤业有违法违规行为，作出（川西）煤安监处字【2013】第（20416）号《现场处理决定书》，载明大堡煤矿，我局在2013年4月16日现场检查时，发现你矿有违法违规行为，共有11处隐患。现作出：1.责令矿井立即停止井下采掘作业，制定整改方案报县安监局审批同意后进行整改；2.整改完毕后书面报峨边县安监局复查，经复查同意后才能恢复井下采掘作业，并将复查结果抄送我局备案。
2013年5月12日，四川省人民政府安全生产委员会作出《关于深刻吸取泸州市泸县桃子沟煤矿“5.11”重大瓦斯事故教训切实加强全省安全生产工作的紧急通知》，要求从2013年5月12日开始，全省所有煤矿立即停产整顿。
2013年5月13日，乐山市人民政府办公室作出《关于切实加强煤炭等行业安全生产工作的紧急通知》，要求从即日开始，全市煤矿全部停产停工，组织开展煤矿安全生产大检查，对未按要求整改和非法生产的矿井，列为今年整顿关闭对象。
2013年5月13日，峨边县政府安全生产委员会《关于迅速贯彻落实“5.12”全省安全生产电视电话会议精神暨开展安全生产大检查的紧急通知》，要求对我县境内的唯一煤矿企业大堡煤矿，采取断然措施，立即宣布停产停工，开展安全隐患大检查、大整顿，在安全生产达不到条件的情况下，决不能擅自复工复产。
2013年6月3日，四川煤矿安全监察局接群众举报，称大堡煤矿有违法生产的情况。四川煤矿安全监察局指派调查组到大堡煤矿调查核实，川南监察分局于2013年6月6日作出《关于峨边大堡煤业有限责任公司大堡煤矿“违法生产”举报案件调查情况的报告》，该报告载明，19时20分，调查组接到核查大堡煤业大堡煤矿非法生产的指令后，由四川省监察厅执法室副处级监察员伏平、四川煤监局应急救援中心主任侯建明、川南煤监分局局长陈德耀等39人组成的调查组立即赶赴煤矿。调查核实情况：此次调查，对井下所有区域进行检查，询问9名主要涉案人员，收集相关资料，固定了证据。核实情况如下：1.举报称“业主安排矿长组织非法生产”的反映属实；2.举报称“井下存在串联通风，CH4、CO2超限作业”的反映属实；3.举报称“井下使用蛇皮袋风筒”的反映属实；4.举报称“井下存在七处非法生产区域”的反映属实。有七个违法生产区域，多个采煤点，2013年春节后开始组织非法采煤，截至6月2日共生产原煤21492.59吨；5.举报称“正规采煤工作面作为应付检查备用”的反映属实；6.举报称“6月3日有监察，6月2日晚将安排打密闭”的反映无法核实。处理情况：核查组在全面进行调查取证后，责令矿井立即停止井下除抽风、排水、瓦斯巡回检查外的一切作业；依法给予暂扣安全生产许可证正、副本的行政处罚。峨边县政府要求公安部门查封了煤矿火工产品；责令大堡镇和驻矿安监员驻矿蹲守，严禁煤矿擅自复工复产。等进一步调查核实后，依法对责任单位及责任人作出相应处理。
2013年6月17日，峨边彝族自治县安全生产监督管理局（以下简称峨边县安监局）作出（峨边）安监管立〔2013〕2号《立案审批表》，因四川煤监局川南分局查实大堡煤矿有利用打密闭形式逃避监管，擅自组织生产：私设未经批准采点12个、掘进工作面4个、最大班入井100人，仅5月份生产23天采煤6450.03吨。大堡煤矿上诉行为违法了《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十一条第三款的规定，予以立案。
2013年7月22日，峨边县安监局作出峨边安监（2013）30号《关于对峨边大堡煤业有限责任公司煤矿予以关闭的请示》，因大堡煤矿在存在重大安全隐患的情况下，擅自组织违法违规生产，向峨边县政府请示关闭大堡煤矿。
2013年8月6日，峨边县政府作出峨边府罚先告字〔2013〕第1号《行政处罚事先告知书》载明，经峨边县安监局调查认为，大堡煤业在存在重大安全隐患的情况下，擅自组织违法违规生产，违反了《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院令第446号）第十一条第三款和《四川省人民政府关于推进煤矿企业兼并重组的实施意见》（川府发〔2013〕15号）关于清理整顿小煤矿第一条第（6）项的规定。根据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院令第446号）第十一条第三款的规定，经峨边县安监局提请并经峨边县政府决定，拟对你公司大堡煤矿作出关闭的行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）第三十一条、第三十二条的规定，你公司有权自收到本告知书之日起三日内向峨边县政府陈述、申辩；根据《行政处罚法》第四十二条的规定，你公司有权自收到本告知书之日起三日内，向峨边县政府要求听证，逾期视为放弃陈述、申辩、听证。峨边县政府于2013年8月8日在乐山市看守所向大堡煤业的法定代表人周麒麟留置送达了该告知书。
2013年8月13日，峨边县政府作出峨边府行罚字〔2013〕第1号《行政处罚决定书》载明，峨边县安监局调查认为，大堡煤业在存在重大安全隐患的情况下，擅自组织违法违规生产，违反了《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院令第446号）第十一条第三款和《四川省人民政府关于推进煤矿企业兼并重组的实施意见》（川府发〔2013〕15号）关于清理整顿小煤矿第一条第（6）项的规定，于2013年7月22日报请峨边县政府批准予以关闭。依据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院令第446号）第十一条第三款的规定，峨边县政府决定：对大堡煤业大堡煤矿予以关闭。并告知了诉权。2013年8月13日，峨边县政府在看守所向大堡煤业的法定代表人周麒麟送达了该处罚决定书。
2013年8月13日，峨边县政府对各乡、镇人民政府及政府各部门，作出峨边府决字〔2013〕第1号《关于对大堡煤矿实施关闭的决定》。
2013年8月14日，峨边县安监局在政务公开网站公告了关闭大堡煤业大堡煤矿的决定。8月15日在《乐山日报》上也对该决定进行了公告。
一审法院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条和《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十一条第三款规定，被责令停产整顿的煤矿擅自从事生产的，县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构应当提请有关地方人民政府予以关闭。故峨边县政府有对被责令停产整顿的煤矿擅自从事生产的企业作出予以关闭的行政处罚法定职责。
关于峨边县政府作出峨边府行罚字〔2013〕第1号《行政处罚决定书》认定大堡煤矿处于停业整顿期间的事实是否明确的问题。原告主张被告的行政处罚决定以川西监察分局2013年4月16日作出的（川西）煤安监处字【2013】第（20416）号《现场处理决定书》和2013年5月12日峨边县政府的决定认定大堡煤矿处于停业整顿期间，属认定事实不明确。该院认为，川西监察分局于2013年4月16日作出的（川西）煤安监处字【2013】第（20416）号《现场处理决定书》载明，责令停止井下采掘作业，整改完毕后经县安监局同意后才能恢复作业。2013年5月11日，泸州市泸县桃子沟煤矿“5.11”重大瓦斯事故发生后，四川省、乐山市、峨边县政府作出相关紧急通知，大堡煤矿被责令停产整顿，峨边县安监局到大堡煤矿送达了以上文件并通知大堡煤矿停产整顿。以上两次停产整顿均未被县安监局核查同意恢复生产，故被告作出峨边府行罚字〔2013〕第1号《行政处罚决定书》时，以该两次责令停产整顿认定大堡煤矿处于停产整顿期间，认定事实清楚。原告的该项主张与事实不符，该院不予支持。
关于大堡煤矿是否在停业整顿期间有擅自组织生产行为的问题。原告主张峨边县政府仅依据川南煤监分局对李云富的调查笔录和来源不明的《峨边大堡煤矿2月23日-6月2日产煤情况总表》，认定原告在停业整顿期间有违法生产的行为，属认定事实的主要证据不足，且大堡煤矿在停业整顿期间仅是扩矿出了点煤，没有擅自组织生产的行为。该院认为，峨边府行罚字〔2013〕第1号《行政处罚决定书》载明所依据的证据有，川西煤监分局作出的（川西）煤安监罚字【2013】第（20416）号《行政处罚决定书》、（川西）煤安监处字【2013】第（20416）号《现场处理决定书》，2013年6月3日、2013年6月4日对李云富的调查笔录，《峨边大堡煤矿2月23日-6月2日产煤情况总表》，川南煤监分局作出的《关于峨边大堡煤业有限责任公司大堡煤矿“违法生产”举报案件调查情况的报告》等。而川南煤监分局作出的《关于峨边大堡煤业有限责任公司大堡煤矿“违法生产”举报案件调查情况的报告》载明：“举报称'业主安排矿长组织非法生产'的反映属实，2013年春节后开始组织非法采煤，截至6月2日共生产原煤21492.59吨”。该报告是调查组对井下所有区域进行检查，询问9名主要涉案人员，收集相关资料后以川南煤监分局的名义作出的，对大堡煤矿是否在停产整顿期间组织了非法生产作出了肯定性结论。被询问的9人中除有矿长李云富外，还有大堡煤业的法定代表人周麒麟、大堡煤矿当时的计量员邱光凤等，均证实大堡煤矿在2013年5月21日被峨边安监局批准整改方案后，从2013年5月22日开始组织煤炭生产至2013年6月2日被查处时止。调查组通过对邱光凤保存的记录每日入矿人员和出煤量的四本笔记本进行整理形成了《峨边大堡煤矿2月23日-6月2日产煤情况总表》，该证据与调查组对9名涉案人员的询问笔录之间相互印证形成证据锁链，可以认定大堡煤矿在停业整顿期间，有擅自组织生产的行为。虽然李云富当庭否认关于以扩矿为名组织了生产的说法，但结合其他证据李云富的当庭陈述与事实不符，该院不予采信。故被告认定原告在停产整顿期间有组织生产的违法行为，证据充分。原告的该项主张与事实不符，该院不予支持。
关于峨边县政府作出峨边府行罚字〔2013〕第1号《行政处罚决定书》程序是否合法的问题，该院分析评判如下：
一、原告主张峨边县安监局的报请程序超过了《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十一条规定的30日办案期限，被告作出行政处罚的前期行为程序违法。该院认为，《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条规定，县级以上人民政府安全生产监督管理部门对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为（以下统称安全生产违法行为）实施行政处罚，适用本办法。故该办法适用于县级以上人民政府安全生产监督管理部门对安全生产违法行为实施行政处罚的情形，不适用本案峨边县安监局报请峨边县级政府作出行政处罚的情形。
二、原告主张峨边县安监局的《立案审批报告》是先盖章后签字的，属先处罚后立案，该程序违法。该院认为，原告没有提供证据证明峨边县安监局系先处罚后立案，原告的该主张无相应的事实依据。
三、原告主张被告峨边县政府没有保障原告的听证权，属程序违法。该院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案被告峨边县政府于2013年8月8日向大堡煤业的法定代表人周麒麟留置送达了峨边府罚先告字[2013]第1号《行政处罚事先告知书》，该告知书载明了陈述、申辩及听证的权利，且《中华人民共和国行政处罚法》未规定当事人申请听证3日期限的例外情形，故大堡煤业未依《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定在3日内申请听证应视为放弃，原告的该项主张不能成立，该院不予支持。
四、原告主张《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十三条规定，峨边县政府应在7日内作出关闭的处罚决定，而峨边县安监局报请的时间是2013年7月22日，被告作出行政处罚的时间是2013年8月13日，超过了该条规定的7天期限，属程序违法。该院认为，《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十三条第一款规定，对提请关闭的煤矿，县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构应当责令立即停止生产；有关地方人民政府应当在7日内作出关闭或者不予关闭的决定，并由其主要负责人签字存档。对决定关闭的，有关地方人民政府应当立即组织实施。该条规定的是有关地方人民政府7日内作出由其主要负责人签字存档的关于关闭或者不予关闭的决定，并非7日内对外作出关闭的决定。本案，峨边县安监局报请关闭的时间是2013年7月22日，而峨边县政府2013年7月25日经县政府常务会议决定，同意以县政府的名义作出关闭决定，报县委常务会议决定，并由县长栗那针尔签字存档。故被告7日内作出了关闭的决定，原告的该主张不能成立。
《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十一条第三款规定，被责令停产整顿的煤矿擅自从事生产的，县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构应当提请有关地方人民政府予以关闭，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，峨边县安监局经审查认定大堡煤矿有在被责令停产整顿期间，擅自从事生产的行为，提请被告峨边县政府予以关闭，被告依据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条、《国务院关于预防煤矿安全事故的特别规定》第十一条第三款的规定，决定对大堡煤业大堡煤矿予以关闭，适用法律正确。
综上，被告作出的峨边府行罚字〔2013〕第1号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告的诉讼理由不能成立，其诉请该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告峨边大堡煤业有限责任公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告峨边大堡煤业有限责任公司承担。
大堡煤业上诉称:一审判决认定上诉人在停产整顿期间有擅自组织生产行为事实不清，证据不足，峨边县政府作出行政处罚决定的程序错误，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判，撤销被上诉人作出的峨边府行罚字〔2013〕第1号《行政处罚决定书》。
峨边县政府答辩称：上诉人在停产整顿期间擅自组织生产煤近万吨，答辩人对其依法予以关闭程序合法，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，应依法判决驳回上诉，维持原判决。
在法定期限内，被上诉人向一审法院提交了以下证据材料和规范性文件依据：
认定事实的证据材料
1.乐煤重组办[2013]14号《乐山市煤矿企业兼并重组工作领导小组办公室关于下达2013年度小煤矿关闭目标任务的通知》。用以证明乐山市煤矿企业兼并重组工作领导小组办公室将大堡煤矿纳入关闭的事实，在通知里面载明了纳入的背景，时间要求是2013年10月31日前完成。
2.峨边县安监局立案审批表[（峨边）安监管立[2013]2号]用以证明峨边安监局对关闭大堡煤矿依法立案的事实，立案的案件来源，立案时间等事实。
3.峨边县安监局关闭大堡煤矿的请示及附件：（1）2013年4月16日，四川煤监局川西监察分局对峨边大堡煤业有限责任公司（大堡煤矿）的《现场检查笔录》；（2）（川西）煤安监告字[2013]第（20416）号《行政处罚告知书》；（3）（川西）煤安监罚字[2013]第（20416）号《行政处罚决定书》；（4）（川西）煤安监处字[2013]第（20416）号《现场处理决定书》；（5）2013年5月12日，四川省人民政府安全生产委员会作出《关于深刻吸取泸州市泸县桃子沟煤矿“5.11”重大瓦斯事故教训切实加强全省安全生产工作的紧急通知》；（6）2013年5月13日，乐山市人民政府办公室作出《关于切实加强煤炭等行业安全生产工作的紧急通知》；（7）2013年5月13日，峨边县政府安全生产委员会《关于迅速贯彻落实“5.12”全省安全生产电视电话会议精神暨开展安全生产大检查的紧急通知》；（8）2013年6月3日，四川煤监局川南监察分局对大堡煤业大堡煤矿的《现场检查笔录》；（9）2013年6月3日、2013年6月4日对大堡煤矿矿长李云富的《调查取证笔录》；（10）四川煤监局川西监察分局交峨边彝族自治县公安局的《涉嫌犯罪案件移送书》；（11）《峨边大堡煤矿2月23日-6月2日产煤情况总表》；（12）2013年6月6日，四川煤监局川南监察分局作出的《关于峨边大堡煤业有限责任公司大堡煤矿“违法生产”举报案件调查情况的报告》。用以证明安监局在立案后经依法调查，认为大堡煤矿有违法事实，向峨边县政府请示关闭。
4.关闭请示的县政府文书处理笺，形成时间7月25日。用以证明被告根据峨边县安监局请示依法对大堡煤矿作出实施关闭的事实。
5.中共峨边彝族自治县常委会议决定事项通知（峨委常[2013]32号）。用以证明因为此事十分重大，峨边县政府决定关闭后向县委请示，经过常委会决定按规定关闭大堡煤矿。
6.峨边县政府常务会纪要。用以证明被告经过内部程序同意依法关闭大堡煤矿。
7.峨边县政府行政处罚事先告知书（峨边府罚先告字[2013]第1号）。用以证明被告按照规定对大堡煤业进行行政处罚前的告知。
8.送达回证（2013年8月8日）。用以证明被告依法向原告送达《行政处罚决定书》的事实。
9.峨边县政府《行政处罚决定书》（峨边府行罚字[2013]第1号）。用以证明峨边县政府依法向大堡煤业作出处罚的事实。
10.送达回证（2013年8月13日）。用以证明《行政处罚决定书》送达对象是周麒麟。
11.乐山市看守所提讯证。用以证明到乐山市看守所提讯周麒麟，依法送达本案决定书给原告的事实。
12.峨边县政府关于对大堡煤矿实施关闭的决定（峨边府决[2013]1号）。用以证明对乡镇人民政府的通知；
13.峨边县门户网站关闭公告。用以证明被告在网站公布关闭原告煤矿决定的事实。
14.乐山日报关闭公告（乐山日报2013年8月15日第2版）。用以证明被告在媒体公布关闭原告煤矿决定的事实。
（二）依据的规范性文件
1.《中华人民共和国安全生产法》第九十四条。
2.《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十一条第三款、第十九条、第十三条。
3.《四川省人民政府关于推进煤矿企业兼并重组的实施意见》（川府发[2013]15号）关于清理整顿小煤矿第一条第（6）项。
4.《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条。
5.《安全生产违法行为行政处罚办法》第五条、第六条第四款、第十条、第三十条。
在法定期限内，上诉人向一审法院提交了《峨边大堡煤业有限责任公司机电设备统计表》。用以证明峨边大堡煤矿被关闭时矿井下尚存的生产设备情况。
经庭审质证，一审法院对上述被告、原告提交的证据材料作如下确认：1.被告提供的证据材料具备与本案的关联性、取得的合法性、形式的真实性，符合证据的法定要件，依法予以采纳。2.原告提供的证据材料与本案不具备关联性，不予采纳。
为了查明案件事实，一审法院依职权要求被告补充提交了川南煤监局在《关于峨边大堡煤业有限责任公司大堡煤矿“违法生产”举报案件调查情况的报告》上载明的相关证据：
1.《川西煤矿安全监察分局信访（件）调查处理书》。
2.川南煤监分局对邱光凤、易银田、刘锡明、卓文义、冷位友、周麒麟、杨兴会、杨有等人的《调查取证笔录》。其中周麒麟证实，5月12日下午，县安监局就到煤矿宣布停产整顿，企业就从5月13日到21日，一直处于停产整顿状态。大约5月21日，煤矿向县安监局上报了整改方案，峨边县安监局批准了企业进行隐患整改，同时也开始组织煤炭生产。杨有证实，5月12日早班干了就停产，5月23日又开始生产至6月2日中班。冷位友证实，5月份大约生产了3000多吨，从22日开始组织生产，每天大约生产煤炭200－300吨。杨兴会证实，5月12日中班停止井下作业，5月22日恢复井下作业。刘锡明证实，大堡煤矿产量，码门有2个负责称量的，由邱光凤负责主井，傅作敏负责风井。邱光凤证实，其是大堡煤矿的计量员，每天的出入矿人员及产煤情况由其记录，《峨边大堡煤矿2月23日-6月2日产煤情况总表》是根据其保管的四本工作笔记本中的资料整理的。
3.《2013年5月峨边大堡煤矿炸材统计表》。
4.《峨边大堡煤业有限公司大堡煤矿资料调阅清单》。
5.《峨边大堡煤矿违法生产基本情况汇报》。
对以上一审法院要求被告补充提交的证据，其中第2项川南煤监分局对邱光凤等人的《调查取证笔录》，由于系在川南煤监局作出的《关于峨边大堡煤业有限责任公司大堡煤矿“违法生产”举报案件调查情况的报告》所列明的证据，该项证据材料具备与本案的关联性、取得的合法性、形式的真实性，符合证据的法定要件，依法予以采纳。对被上诉人在作出峨边府行罚字〔2013〕第1号《行政处罚决定书》未收集的其余证据不予采信。
一审开庭时，上诉人申请证人李云富到庭作证。证人当庭陈述，大堡煤矿从5月21日起扩矿出了煤，但未组织生产，调查组的调查取证笔录中称以扩矿为名组织生产，是因为当时连续30小时未睡觉，头晕乱说的。虽然李云富当庭否认关于以扩矿为名组织了生产的说法，但结合其他证据李云富的当庭陈述与事实不符，不予采信该项证据。
二审审理认为，一审法院对证据的认定，各方当事人二审审理中无异议，其认定结论应予维持。
二审中，大堡煤业又在庭审中提交了《峨边大堡煤业有限责任公司大堡煤矿资料调阅清单》及相关附件，拟证明其在停业整顿期间一直在整改，因为整改期间技术改造才造成“扩项出煤”，不是组织生产出煤，并提出一审中已提交该证据，但一审判决没有记载，峨边县政府质证认为在一审时没有见过该证据，《峨边大堡煤业有限责任公司大堡煤矿资料调阅清单》系峨边县政府一审已经提交证据，且该证据表明大堡煤矿当时确实属于整顿期间，根据相关规定煤矿在整顿期间要恢复生产必须提交审批材料，而证据中没有大堡煤矿相关恢复生产的材料。经查阅卷宗，一审卷宗中没有大堡煤业提交过该证据的记载，上诉人陈述记不清是否确实在一审中提交该证据，表示以一审卷宗记载为准。经审查，本院认为上述证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条中关于“新的证据”的相关规定，不予采信。
经审理查明，二审查明的事实与一审一致。
本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条和《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十一条第三款规定，被责令停产整顿的煤矿擅自从事生产的，县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构应当提请有关地方人民政府予以关闭。故峨边县政府有对被责令停产整顿的煤矿擅自从事生产的企业作出予以关闭的行政处罚法定职责。
关于大堡煤矿是否在停业整顿期间有擅自组织生产行为的问题。大堡煤业主张峨边县政府仅依据川南煤监分局对李云富的调查笔录和来源不明的《峨边大堡煤矿2月23日-6月2日产煤情况总表》，认定大堡煤矿在停业整顿期间有违法生产的行为，属认定事实的主要证据不足，且大堡煤矿在停业整顿期间仅是扩矿出了点煤，没有擅自组织生产的行为。本院认为，峨边府行罚字〔2013〕第1号《行政处罚决定书》载明依据川西煤监分局作出的（川西）煤安监罚字【2013】第（20416）号《行政处罚决定书》、（川西）煤安监处字【2013】第（20416）号《现场处理决定书》，2013年6月3日、2013年6月4日对李云富的调查笔录，《峨边大堡煤矿2月23日-6月2日产煤情况总表》，川南煤监分局作出的《关于峨边大堡煤业有限责任公司大堡煤矿“违法生产”举报案件调查情况的报告》等证据作出行政处罚决定。而川南煤监分局作出的《关于峨边大堡煤业有限责任公司大堡煤矿“违法生产”举报案件调查情况的报告》载明：“举报称'业主安排矿长组织非法生产'的反映属实，2013年春节后开始组织非法采煤，截至6月2日共生产原煤21492.59吨”。该报告是调查组对井下所有区域进行检查，询问9名主要涉案人员，收集相关资料后以川南煤监分局的名义作出的，对大堡煤矿是否在停产整顿期间组织了非法生产作出了肯定性结论。被询问的9人中除有矿长李云富外，还有大堡煤业的法定代表人周麒麟、大堡煤矿当时的计量员邱光凤等，均证实大堡煤矿在2013年5月21日被峨边县安监局批准整改方案后，从2013年5月22日开始组织煤炭生产至2013年6月2日被查处时止。调查组通过对邱光凤保存的记录每日入矿人员和出煤量的四本笔记本进行整理形成了《峨边大堡煤矿2月23日-6月2日产煤情况总表》，该证据与调查组对9名涉案人员的询问笔录之间相互印证形成证据锁链，可以认定大堡煤矿在停业整顿期间，有擅自组织生产的行为。故峨边县政府认定大堡煤矿在停产整顿期间有组织生产的违法行为，证据充分。上诉人的该项主张与事实不符，不予支持。
关于峨边县政府作出峨边府行罚字〔2013〕第1号《行政处罚决定书》程序是否合法的问题。一、大堡煤业主张峨边县安监局的报请程序超过了《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十一条规定的30日办案期限，峨边县政府作出行政处罚的前期行为程序违法。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二条规定，县级以上人民政府安全生产监督管理部门对生产经营单位及其有关人员在生产经营活动中违反有关安全生产的法律、行政法规、部门规章、国家标准、行业标准和规程的违法行为（以下统称安全生产违法行为）实施行政处罚，适用本办法。故该办法适用于县级以上人民政府安全生产监督管理部门对安全生产违法行为实施行政处罚的情形，不适用本案峨边县安监局报请峨边县政府作出行政处罚的情形。二、大堡煤业主张峨边县安监局的《立案审批报告》是先盖章后签字的，属先处罚后立案，程序违法，但没有提供证据证明峨边县安监局系先处罚后立案，该主张无相应的事实依据。三、大堡煤业主张峨边县政府没有保障其听证权，属程序违法。本案中，峨边县政府于2013年8月8日向大堡煤业的法定代表人周麒麟留置送达了峨边府罚先告字[2013]第1号《行政处罚事先告知书》，该告知书载明了陈述、申辩及听证的权利，故大堡煤业未依《行政处罚法》第四十二条的规定在3日内申请听证应视为放弃相关权利，该项主张不能成立。四、大堡煤业主张依据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十三条规定，峨边县政府应在7日内作出关闭的处罚决定，而峨边县安监局报请的时间是2013年7月22日，峨边县政府作出行政处罚的时间是2013年8月13日，超过了7天期限，属程序违法。根据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十三条第一款“对提请关闭的煤矿，县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构应当责令立即停止生产；有关地方人民政府应当在7日内作出关闭或者不予关闭的决定，并由其主要负责人签字存档。对决定关闭的，有关地方人民政府应当立即组织实施”之规定，该规定系对关闭煤矿内部工作程序的规定。本案中，峨边县安监局报请关闭的时间是2013年7月22日，而峨边县政府2013年7月25日经县政府常务会议决定，同意以峨边县政府的名义作出关闭决定，并由县长栗那针尔签字存档。故被上诉人7日内作出了关闭的决定，上诉人的该主张不能成立。
《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第十一条第三款规定，被责令停产整顿的煤矿擅自从事生产的，县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构应当提请有关地方人民政府予以关闭，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，峨边县安监局经审查认定大堡煤矿有在被责令停产整顿期间，擅自从事生产的行为，提请被上诉人峨边县政府予以关闭，峨边县政府依据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条、《国务院关于预防煤矿安全事故的特别规定》第十一条第三款的规定，决定对大堡煤业大堡煤矿予以关闭，适用法律正确。
综上，峨边县政府作出的峨边府行罚字〔2013〕第1号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回大堡煤业的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由峨边大堡煤业有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 葛 庆
审判员 王凤红
审判员 李 旭
二〇一七年一月二十二日
书记员 刘晴雯