河北省承德市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）承行终字第00188号
上诉人（原审原告）王福臣，住承德市。
委托代理人马传贞，北京中唐律师事务所律师，执业证号：×××。
被上诉人（原审被告）承德市发展和改革委员会。
法定代表人王毅，职务主任，身份证号：×××。
委托代理人张晓波，河北紫胤律师事务所律师，执业证号×××。
委托代理人麻志明，职务承德市发展和改革委员会投资科科长，身份证号：×××。
上诉人王福臣诉请撤销被上诉人承德市发展和改革委员会作出的承发改投资（2007）483号《关于承钢铁路专用线市区段基础设施改造工程项目建议书的批复》一案，不服承德市双桥区人民法院（2015）双桥行初字第56号行政裁定，于2015年9月15日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年10月14日公开开庭审理了本案。上诉人王福臣的委托代理人马传贞、被上诉人承德市发展和改革委员会的委托代理人张晓波、麻志明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审裁定认为，被告作出的“关于承钢铁路专用线市区段基础设施改造工程建议书的批复”，该批复不针对外部相对人，不向相对人送达，其法律效力仅限于行政机关内部。该批复不直接对相对人发生法律效力。同时该批复只是对“承钢铁路专用线市区段基础设施改造工程项目建设书”的原则同意，并未涉及原告的土地及房屋，亦未对原告权益产生法律上的影响。被告作出的批复由于不涉及原告的土地及房屋拆迁，且不对外发生法律效力，不属于行政诉讼法及最高人民法院司法解释所规定的可以提起诉讼的行政行为，不具有可诉性。故原告提出请求撤销被告作出的承发改投资（2007）483号《关于承钢铁路专用线市区段基础设施改造工程项目建议书的批复》的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第（八）项的规定，裁定驳回原告王福臣的起诉。
上诉人王福臣上诉称，一审法院事实认定错误。一审法院认为被上诉人承德市发展和改革委员会作出的承发改投资（2007）483号《关于承钢铁路专用线市区段基础设施改造工程项目建议书的批复》不针对外部相对人，该批复法律效力仅限于行政机关内部，对上诉人不产生任何法律效力，也和上诉人没有任何的利害关系是错误的。被上诉人作出的行政行为与上诉人日常生活息息相关。我国行政诉讼法对法院的受案审查范围的规定采取概括加列举、列举中加兜底的方式。第十三条列举了4类不属于行政诉讼受案范围的行为。最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》对受案范围采取了概括式肯定和列举式否定相结合的方法。该解释第1条第2款列举了6类不属于行政诉受案范围的行为。其中包括行政诉讼法第十三条排除的不可诉行为。其中三涉及纯粹内部事务的内部行政行为。行政诉讼法第十三条第三项规定的行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”不具有可诉性。《解释》第4条界定为“行政机关作出涉及该行政机关公务员权利义务的决定”。从立法精神看，排除的应是所有行政机关的财务、人事、机构设置等内部管理行为。结合本案来看，本案中的立项批复，显然不属于内部行政行为。其中九、不具有实际影响的行政行为。《解释》第1条第2款第6项将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除于受案范围之外。没有实际影响的行政行为，是从行政法上的意义来说的，指的是没有行政法上的约束力，而不是没有其他影响，如现实生活中的影响。一审法院认为被上诉人的具体行政行为与上诉人没有任何的利害关系的观点是错误的，属于事实认定错误。第二、一审法院适用法律错误。上诉人认为，被上诉人作出的具体行政行为违法。被上诉人对拆迁人作出的具体行政行为属于行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的机关或者其上级行政机关，根据利害关系人请求或者依据职权，可以撤销行政许可：违反法定程序作出准予行政许可规定的。被上诉人作出的具体行政行为直接关系到上诉人的重要利益，应当告知上诉人，并举行听证，但是，被上诉人在没有告知上诉人的情况下，直接做出了行政许可，剥夺了上诉人的知情权、听证权、申诉权，属严重违法。而河北省承德市双桥区人民法院仅根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于通用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干可题的解释》第三条第（8）项的规定就驳回了上诉人的起诉，属适用法律错误。综述，上诉人认为一审法院事实认定错误，适用法律不当，其作出的一审裁定应予以撤销，上诉人为了维护自身合法权益，特依法提起上诉。请求二审法院依法查明事实，为上诉人主持公道，依法纠正一审错误，以维护法律的尊严，维护上诉人的合法权益。
被上诉人承德市发展和改革委员会答辩称，一、一审裁定认定事实清楚、适用法律正确；上诉人所称“批复”是行政许可和一审裁定严重违法，实属无视事实、曲解法律。1.“批复”不具可诉性；一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。（1）“承发改投资（2007）483号《关于承钢铁路专用线市区段基础设施改造工程项目建议书的批复》（下称批复）”，是2007年8月31日，答辩人对承德市人民政府下设的承钢专用线市区段改造建设办公室报送的《关于报批承钢专用线市区段基础设施改造工程项目建议书》，依照《国务院关于投资体制改革的决定》（国发（2004）20）等相关文件严格审查后，在职权范围内，按规定程序作出的正当行政行为，依法合规。（2）答辩人的“批复”也称“立项”，是行政机关行使内部行政管理权的职权行为，不发生对外效力。因此，“批复”的效力仅限于：取得对项目建议书的“批复”后，由请示单位即项目单位自行决定是否进行可行性研究并按规定程序申办相关手续，开展下一步工作。所以，“批复”仅说明这一项目有投资的必要性，初步拟定建设范围，同意项目单位为项目开展规划选址、环境评价、土地预审、可行性研究等前期工作；“批复”既不是项目实施的依据，也不具有决定项目开工建设的效力。因此，“批复”对请示单位之外的公民不发生任何效力和影响。（3）由于“批复”只对请示单位（项目单位）具有启动可行性研究报告等准备工作的效力，独立于项目实施过程中的其它行政行为，不能也不会对请示单位以外公民的权利义务发生实际影响；因此，一审法院根据《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第一条第二款第（六）项：“对公民、法人及其它组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于法院行政诉讼的受案范围”的规定，认定“批复”不具可诉性，据此裁定驳回王福臣的诉讼请求，是在认定事实清楚的基础上正确适用法律的结果。上诉人在上诉状中所引据的法条，无一适用于“批复”；至于上诉人以引据法条指称一审裁定严重违法，则更属无视事实、曲解法律。2.上诉人称“批复”是行政许可，是事实和法律认识错误；其主张不能成立。“国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知（国办发（2004））62号）”规定：地方政府发改部门对政府投资项目的批复属于非行政许可审批项目。因此，“批复”不是行政许可，不适用《行政许可法》关于听取意见和听证等程序的规定。一审中，上诉人及其代理人对答辩人关于“批复”不是行政许可的抗辩意见及法律依据并无反驳和异议，现上诉人又以“批复”为行政许可和作出行政许可时未听取上诉人陈述、申辩和告知听证权为由提起上诉，实属无视事实、法律的缠诉行为，其主张不能成立。二、上诉人不是利害关系人，其权利义务不受拆迁行为的影响，不具备原告资格。行政诉讼以具体行政行为相对人或利害关系人为原告。本案中，上诉人称其权利义务因房屋拆迁受到影响，是拆迁行为的利害关系人。但事实是：上诉人的房屋并未拆迁，至今位于原址，且进行了加固、翻新。在一审中，上诉人对这一事实明确承认。因此，上诉人权利义务未受行政行为影响，不是利害关系人，依法不具备原告资格。在一审法庭调查中，上诉人明确承认其房屋未被拆迁的事实。但在上诉状中却故意使用含混语句制造房屋被拆除的假象，进而谎称“批复”“导致上诉人流离失所、无家可归”；这种编造事实、掩盖真相、恶意兴讼的行为，既违反法律也有悖公序良俗。三、答辩人不是本案的适格被告。1.答辩人不是实施拆迁的行政主体，上诉人选择被告错误。以拆迁行为利害关系人身份提起诉讼，说明上诉人认为影响其权利义务的是拆迁行为。但“批复”不是拆迁。因此，上诉人的诉由反而证明：因《批复》不是拆迁行为，故《批复》对上诉人权利义务不发生实际影响；因答辩人不是拆迁的行政主体，故原告选择被告错误，其诉讼主张无法成立。2.答辩人作为上级批准机关不能成为行政诉讼被告作为上级机关，答辩人的“批复”属于批准。《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第十九条第一款规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，从法律上明确了“批复”不具可诉性。答辩人作为上级批准机关，依法不能成为本案被告。四、上诉人的起诉超过法定诉讼时效，请法院查明并予裁判。上诉状中，上诉人明确承认：2014年9月12日通过政府信息公开获知《批复》，2015年4月27日向承德市双桥区人民法院提起诉讼，无论按照《行政诉讼法》修订前的3个月还是修订后6个月的诉讼时效期间，其起诉均已超过法定诉讼时效期限，因此，其起诉应予驳回。综上，上诉人的上诉请求，系没有事实、法律依据的无理诉求。为此，敬请贵院查明事实，依法维持一审裁定，驳回上诉人的上诉请求。
本院认为：被上诉人承德市发展和改革委员会作出的承发改投资（2007）483号《关于承钢铁路专用线市区段基础设施改造工程项目建议书的批复》只是对“承钢铁路专用线市区段基础设施改造工程项目建设书”的原则同意，并未涉及上诉人的土地及房屋，也未对上诉人的权益产生法律上的影响。被上诉人作出的批复所涉及的拆迁项目早已完成，拆迁项目不涉及上诉人的土地及房屋的拆迁。，故原审法院认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、审判程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审诉讼费50元退还上诉人。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘松平
审 判 员 李小龙
代理审判员 祁春梅
二〇一五年十月十六日
书 记 员 张斌斌