湖北省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）鄂行再终字第00015号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）丹江口市人民政府。住所地：湖北省丹江口市人民路。
法定代表人李翔，该市市长。
委托代理人汪明超，丹�口市国土资源局工作人员。
委托代理人王桂敏，湖北三丰律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）丹江口市国土资源局。住所地：湖北省丹江口市丹一路**号。
法定代表人李拥军，该局局长。
委托代理人汪明超，该局工作人员。
委托代理人王桂敏，湖北三丰律师事务所律师。
再审申请人（二审上诉人、一审第三人）丹江口市铸达丰工贸有限公司。住所地：湖北省丹江口市六里坪镇蒿口村。
法定代表人欧阳晓丽，该公司董事长。
委托代理人罗天兴，湖北紫霄律师事务所律师。
委托代理人陈大成，该公司员工。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）张满琴，女，汉族，1971年5月31日出生，湖北省丹江口市人，无固定职业，住丹江口市。
委托�理人汪后新、汪磊，湖北立丰律师事务所律师。
丹江口市人民政府、丹江口市国土资源局、丹江口市铸达丰工贸有限公司（以下简称铸达丰公司）因土地行政登记一案，不服湖北省十堰市中级人民法院（2013）鄂十堰中行终字第00044号行政判决，向本院申请再审。本院以（2014）鄂行申字第00114号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，1997年12月25日耕益得公司向丹江口市人民政府和丹江口市国土资源局申请征用本案争议土地。1998年1月6日丹江口市国土资源局与六里坪蒿口村签订征用土地协议，征地75.52亩，补偿108020元。该局实际只支付2万余元。1998年12月18日湖北省政府作出批准决定：同意征后出让，面积50346.7平方米，年限50年。1999年1月丹江口市国土资源局向耕益得公司颁发丹国用（99）字第001号�有土地使用权证，总面积5.0346公顷。因该公司一直闲置土地未利用，未足额支付蒿口村村组补偿费用，村组也未将土地交给公司。2004年12月1日蒿口村委会及部分村民向丹江口市国土资源局递交《关于丹江口市土地局征用蒿口村九组耕地多年来未开发利用请求收回的报告》。2006年12月18日丹江口市国土资源局报湖北省政府批准，下达了丹国土资字（2006）102号文件《收回国有土地使用权决定书》，收回5.0346公顷国有土地使用权，注销了丹国用（99）字第001号国有土地使用权证，并在媒体发告丹国土公字（2006）第3号公告。
2007年11月16日，铸达丰公司申请建设使用该宗土地中的7776.8平方米。2007年11月26日经丹江口市土地评估事务所评估，该7776.8平方米土地价值781490.63元，丹江口市国土资源局局长在《土地估价结果确认审批表》的“审批意见”栏中签批“经局长办公会研究，同意该宗地评估地价”。经丹江口市国土资源局向丹江口市人民政府请示，该宗土地于2008年3月11日挂牌出让，公告载明：“申请人可于2008年3月11日至2008年4月7日，到丹江口市土地收购储备中心获取挂牌出让文件。申请人可于2008年3月24日至2008年4月7日，到丹江口市土地收购储备供应中心向我局提交书面申请。缴纳竞买保证金的截止时间为2008年4月7日16时。经审查，申请人按规定缴纳竞买保证金，具备申请条件的，我局将在2008年4月7日17时前确认其竞买资格。挂牌时间为2008年3月11日至2008年4月9日。”后丹江口市国土资源局在十堰市广播电视局新闻频道于2008年3月12日、3月13日、3月14日连续播出3日公告。2008年4月7日铸达丰公司向丹江口市国土资源局提交《竞买申请书》、《竞买报价单》，竞买报价31.26万元，提交了公司营业执照及湖北省企业投资项目备案证、�司法人身份证等资料，同意缴纳竞买保证金11.26万元。丹江口市土地收购储备供应中心于2008年4月7日出具《竞买资格确认书》，确认铸达丰公司已经缴纳竞买保证金，提交文件符合挂牌要求，铸达丰公司具备参加本次国有土地使用权挂牌竞买资格。但是在庭审中丹江口市国土资源局提供的铸达丰公司缴纳11.26万元票据时间是2008年4月22日。2008年4月9日丹江口市国土资源局出具《成交确认书》，确认铸达丰公司在挂牌活动中竞得该宗土地的国有土地使用权，成交价31.26万元，双方签订了《国有土地使用权出让合同》。同年4月21日丹江口市人民政府向第三人颁发丹江口市国用（2008）第142号国有土地使用权证，铸达丰公司于4月22日、4月23日两次共缴纳竞买费用31.26万元（包括铸达丰公司缴纳的竞买保证金11.26万元）。
2008年1月15日，张满琴与蒿口村九组签订了土地�赁协议，面积8亩，期限29年，租赁费185600元。后张满琴开挖土石方平整土地，使用面积扩大致17亩左右，并建设办公厂房、水电设施、围墙大门，投资约100余万元。丹江口市国土资源局多次制止，于2009年4月23日作出《责令停止违法行为通知书》，要求其立即停止违法建设行为。
张满琴认为丹江口市国土资源局许可铸达丰公司取得涉案土地的行政行为违法，向丹江口市人民法院提起行政诉讼，该院作出（2009）丹行初字第10号行政判决书，判决驳回张满琴的诉讼请求。张满琴不服，上诉致十堰市中级人民法院，该院于2010年1月14日作出（2009）十行终字第69号行政判决书，以丹江口市国土资源局无正当理由逾期提供证据，应当视为被诉具体行政行为没有证据为由，判决撤销了丹江口市国用（2008）第142号国有土地使用权证。
铸达丰公司于2010年2月25日再�向丹江口市国土资源局提交《土地登记申请书》，并提交丹江口市土地局地字第2010-09号《建设用地规划许可证》、丹江口市建设局（2010）字第6号《建设用地批准书》作为新的证据。丹江口市人民政府、丹江口市国土资源局遂依据原挂牌程序资料及两份新的资料对铸达丰公司作出丹江口国用（2010）第109号《国有土地使用权证》。铸达丰公司据此于2011年8月向丹江口市人民法院起诉张满琴夫妇要求排除妨碍、停止侵害。张满琴不服，再次提起行政诉讼，要求撤销丹江口市人民政府、丹江口市国土资源局作出的丹江口国用（2010）第109号《国有土地使用权证》。十堰市中级人民法院受理后指定十堰市茅箭区人民法院管辖审理。
原审认为，丹江口市国土资源局依法管理国有土地，对土地使用者提出的土地登记申请进行审核，由丹江口市人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权，是其法定职责。本案中因张满琴在争议的土地上投资100余万元，建设办公厂房、水电设施、开挖平整土地，其作为民事权利的实际利害关系人，是本案的适格原告主体。丹江口市国土资源局在对争议的土地挂牌出让程序中，虽然铸达丰公司在规定的时间内向丹江口市国土资源局提交了《竞买申请书》等，但铸达丰公司缴纳11.26万元竞买保证金的时间却是2008年4月22日，超过了规定的时间，程序上有瑕疵。且丹江口市人民政府、丹江口市国土资源局在本案中虽然提供了争议土地的评估价格，但未能提供证据证明其在对争议土地进行挂牌出让的活动中如何确定底价的集体决策程序，也未能提供证据反映土地挂牌出让底价、评估价、竞买价、出让价的确定程序及关系，出让程序的合法性缺失确凿的证据支持。因此，上诉人丹江口市人民政府�丹江口市国土资源局、铸达丰公司的上诉理由不能成立，本院均不予采纳；其上诉请求本院亦不予支持。原判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决撤销丹江口市国用（2010）第109号国用土地使用权证。
丹江口市人民政府申请再审认为，1、原判认为张满琴是本案的适格原告主体，不符合客观事实，也不符合法律法规规定。2008年1月张满琴和蒿口村9组明知该土地权属属于国有性质的情况下，签订土地租赁协议并利用。2009年4月，我市国土资源局告知张满琴其行为违法，送达《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法用地行为。张满琴对该宗土地的实际占有，与我国法律、行政法规、地方性法规规定相违悖。2、集体决策程序具有一定的保密性，不属于司法审查范围，因为�为土地登记行政许可基础的其他行政决定或文书均不属于《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条所列举的情形。原审认定“出让程序的合法性缺乏确凿的证据支持”是错误的。请求撤销原审判决，改判驳回张满琴的起诉。
丹江口市国土资源局申请再审认为，原判认定事实不清，适用法律不当。1、张满琴既不是本案涉及土地的所有权人，又非该土地的合法使用权人，丹江口市人民政府向第三人颁发国有土地使用权证与张满琴无利害关系。张满琴使用该土地没有任何合法手续或经过相关部门批准，其属于违法使用该土地，原判却以其在争议土地上设立民事资产为由认定“张满琴是本案的适格原告主体”是错误的。2、本案涉及集体土地报经省人民政府审批征用之日起己转换为国有土地。为合理利用依法收回的国有土地，丹江口市国土�源局依据法定程序，在报经丹江口市人民政府批准后，进行挂牌出让用于工业建设，铸达丰公司竞买取得，丹江口市人民政府及丹江口市国土资源局向铸达丰公司颁发丹江口市国用（2010）第109号国有土地使用权证的行为符合法律规定。3、涉案行政行为是颁发丹江口市国用（2010）第109号国有土地使用证，案件审理应当审查“颁发丹江口市国用（2010）第109号国有土地使用证”的合法性，而不应就“对争议土地进行挂牌出让的活动中如何确定底价的集体决策程序，以及反映土地挂牌出让底价、评估价、竞买价、出让价的确定程序及关系”补充举证，同时“对争议土地进行挂牌出让”属于独立行为，不宜进行审查。原判超出行政案件审查范围不当，依法应予撤销。请求依法撤销原审判决，改判驳回张满勤的诉讼请求。
铸达丰公司申请再审认为，1、原审判决认定张满琴具有本案适格的原告主体错误。铸达丰公司参加竞买的该宗土地是国有性质的净地，张满琴对该宗土地的实际占有发生在挂牌出让行为完毕以后，是彻头彻尾的非法占有，张满琴对该宗土地没有任何合法权益。2、原审判决既认定适用《行政许可法》第五十三条特别规定，又认定适用第四十七条履行告知义务的普通规定，前后矛盾。3、集体决策的过程不属于本案司法审查的范围，原审判决认定出让程序的合法性缺失确凿的证据支持是错误的。4、关于公司缴纳竞买保证金单据上的时间，原审法院没有要求政府和国土局举证或进行说明，不能仅依此认定我公司缴纳竞买保证金超过了法定期限。5、本案属于行政复议前置的案件，原审程序不当。6、原审法院没有充分考虑该宗土地在当时是被原用地单位耕益得公司遗弃无人竞拍的客观现实，铸达丰公司作为唯一报�申请参加竞买者，在缴纳出让金后又额外支付30万元土地款给当地村委会，但开工时土地又被被申请人占用。请求撤销原审判决，改判驳回被申请人的诉讼请求。
被申请人张满琴答辩认为，1、被申请人是本案行政许可行为的利害关系人，在租用涉案土地后进行了投资具备原告诉讼主体资格，是涉案土地的实际使用人。2、所诉颁证行为没有向被申请人进行告知，违反《行政许可法》规定的法定程序。本案土地行政许可程序不公正、不公平、不公开，不仅没有严格按照法律程序进行，且挂牌底价远低于评估价格，低于国家最低控制标准，应予撤销。原审认定事实清楚，再审申请人的理由不能成立，请求驳回再审申请，维持原判。
经审理查明的事实与原判认定的案件事实相同。
本院认为，本案由被申请人张满琴提起，诉讼请求是撤销丹江�市人民政府给铸达丰公司颁发的丹江口国用（2010）第109号国有土地使用权证。法院应围绕颁发该证的合法性进行司法审查，而原审未对颁发该证的权属与程序事实作出认定，属于“原判认定事实不清”的情形。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销湖北省十堰市茅箭区人民法院（2013）鄂茅箭行初字第00003号行政判决；
二、撤销湖北省十堰市中级人民法院（2013）鄂十堰中行终字第00044号行政判决；
三、发回湖北省十堰市茅箭区人民法院重审。
审 判 长 张辅伦
代理审判员 郭登友
代理审判员 徐 冰
二〇一六年三月十一日
书 记 员 李 伟