浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第324号
上诉人（原审原告）汪金达等11人（名单附后）。
诉讼代表人汪金达。
上诉人的共同委托代理人丁传德，北京大成（宁波）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）奉化市人民政府。住所地：浙江省奉化市锦屏南路*号。
法定代表人高浩孟，代市长。
委托代理人袁雅雅，奉化市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）奉化市人力资源和社会保障局。住所地：浙江省奉化市河头路***号。
法定代表人曹岳勇，局长。
委托代理人李强，浙江嘉丰律师事务所律师。
汪金达等11人诉奉化市人民政府、奉化市人力资源和社会保障局（以下简称“奉化人力社保局”）劳动社会保障行政批准一案，宁波市中级人民法院于2015年6月26日作出（2015）浙甬行初字第124号行政裁定。汪金达等11人不服，向本院提出上诉。本院于2015年8月24日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年10月19日公开开庭审理了本案。上诉人汪金达等11人的诉讼代表人汪金达及共同委托代理人丁传德，被上诉人奉化市人民政府的副区长王钢及委托代理人袁雅雅，被上诉人奉化人力社保局的副局长杨盛波及委托代理人李强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认为，原告汪金达等11人的诉讼请求有两项内容：其一是撤销奉政发（2012）145号《关于同意完善市局属集体企业职工养老保障政策的批复》（以下简称《批复》），该《批复》针对的对象是奉化市原市局属集体企业转制时未参加基本养老保险的在册职工，具有不特定性；《批复》规定的是缴费标准和待遇计发办法等内容，该内容可反复适用。其二是要求被告制定贯彻落实浙政发（2008）36号文件的政策，其内容性质属于制定规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当符合属于人民法院受案范围的法定条件。原告起诉要求撤销的《批复》及要求制定的政策均属于针对不特定对象，可反复适用的文件。对这类文件可以单独提起行政诉讼缺乏法律依据。故，原告的起诉不符合法定条件，依法应当不予受理；已经受理的，依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款的规定，裁定驳回原告汪金达等11人的起诉。
汪金达等11人上诉称：一、奉政发（2012）145号文件不属于行政规范性文件，可以对此提起行政诉讼。1、浙江省人民政府法制办公室《关于对奉政发（2012）145号文件审查建议的复函》（浙府法审函（2012）3号）认定奉政发（2012）145号批复，未向社会公开，不属于行政规范性文件。宁波市人民政府法制办公室在2013年8月30日答复中，也确认根据省法制办的复函，奉政发（2012）145号文件不属于行政规范性文件。2012年12月8日《宁波日报》上的《宁波市人民政府法制办公室关于行政规范性文件备案审查的公告》，其中奉化市政府报送备案的行政规范性文件中没有145号文件。2、奉政发（2012）145号批复违背了《浙江省行政规范性文件管理办法》（以下简称“《管理办法》”）第十条、第十六条第二款、第十八条第四款、第二十条、第二十一条等关于规范性文件制作法定程序的相关规定，没有征求意见，没有备案，没有向社会公布等，被诉批复显然不属于规范性文件，可以纳入行政诉讼范围。二、被上诉人制定奉政发（2012）145号文件没有法律依据，与浙政发（2008）36号文件相抵触，应予撤销。1、《管理办法》第八条规定了制定行政规范性文件应当严格遵守的法定权限和程序，“没有法律、法规、规章为依据，不得规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容”。奉政发（2012）145号文件的批复和奉人社（2012）106号请示在前言中均没有说明其制定该文件的法律依据。2、奉政发（2012）145号并非贯彻落实浙政发（2008）36号文件精神而制定。其是对局属集体，并非对破产、关闭的大集体企业职工与养老保障政策衔接作出规定，更未对连续工龄认定为视同缴费年限作依据，作出了剥夺公民、法人和其他组织合法权利的文件。三、行政诉讼的终极目的是要依法公正解决实体问题，本案的实体问题是原奉化文具厂企业经济性质是县属集体还是局属集体。县属集体职工连续工龄可认定为视同缴费年限，一般有三四十年连续工龄的老职工不缴费，现今每月可领三四千元退休金，还享有城镇职工医保；而所谓局属集体职工的连续工龄不被认定为视同缴费年限。现在奉政发（2012）145号文件认定对上诉人不利，而原审法院又将该文件认定为规范性文件并以此为由不予受理，与浙江省政府法制办和宁波市政府法制办认定相矛盾。宁波市政府法制办还认为，其执法监督的是行政规范性文件的合法性，鉴于奉政发（2012）145号文件不属于行政规范性文件，故也不属于其行政执法监督的内容。省、市政府法制办明确肯定奉政发（2012）145号文件不属于行政规范性文件，并且也不属于其监督内容。现上诉人受被诉批复影响权利义务，但无法提起诉讼主张。希望二审法院撤销一审裁定，发回一审法院继续审理。
奉化市人民政府答辩称：一、针对被答辩人汪金达等11人一审要求法院判决撤销奉化市人民政府于2012年7月25日作出奉政发（2012）145号《批复》行政行为的诉请，答辩人认为该《批复》针对的对象是奉化市原局属集体企业转制时未参加基本养老保险的在册职工，具有不特定性；《批复》规定的缴费标准和待遇计发办法等内容可以反复适用。该批复是对奉化市局属集体企业职工养老保障政策这一方面的问题具有普遍适用性的批复。故奉政发（2012）145号《批复》属于行政规范性文件。根据《行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：。（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；。”第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并要求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”。故被答辩人汪金达等11人直接起诉要求撤销被诉《批复》，不属于法院受案范围，法院应当裁定驳回起诉。二、针对被答辩人汪金达等11人一审要求法院判决奉化市人民政府制定贯彻落实浙政发（2008）36号《浙江省人民政府关于建立健全覆盖城乡居民的养老保障制度的意见》的政策的诉请，答辩人认为，这属于要求答辩人奉化市人民政府作为区县级人民政府制定对本辖区内城乡居民养老保险保障方面具有普遍适用性的规范性文件。而依据《行政诉讼法》的规定，人民法院只能在当事人对行政行为提起诉讼且一并请求时，对地方人民政府制定的规范性文件进行一并审查。故被答辩人要求法院判决答辩人制定规范性文件的诉请也不属于法院受案范围，法院应当裁定驳回起诉。综上，答辩人认为一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。根据《行政诉讼法》相关规定，请求贵院驳回上诉，维持原裁定。
奉化人力社保局答辩称：一、原裁定认定事实清楚。被答辩人的诉请有两项内容：第一是要求撤销奉政发（2012）145号《批复》。该《批复》适用的对象为奉化市原市局属集体企业转制时未参加基本养老保险的在册职工，对象不特定。该文件规定的是将这类人群纳入基本养老保险涉及的缴费标准和待遇计发办法等内容，该内容可以反复适用。第二是要求奉化市人民政府及答辩人制定贯彻落实浙政发（2008）36号文件的政策，即制定规范性文件，针对的对象同样具有不特定性，制定的内容可以反复适用。因此，被答辩人起诉要求撤销的《批复》及要求制定的政策均属于针对不特定对象，可以反复适用的文件。对该类文件单独提起诉讼，缺乏法律依据，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、原审裁定适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定：不符合行政诉讼法第四十九条规定的应当裁定驳回起诉。第二款规定：人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。因此，原审法院根据认定的事实，依照法律规定，对上诉人作出驳回起诉的裁定，适用法律正确。综上，答辩人认为原裁定认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，请贵院裁定驳回上诉，维持原裁定。
庭审中各方当事人围绕着汪金达等11人的起诉是否符合法定起诉条件的审理重点进行了质证、辩论。
本院认为，被诉《批复》针对的对象是奉化市相关局属集体企业转制时未参加基本养老保险的职工，具有不特定性；《批复》所涉缴费标准等相关内容，在一定时期内可以反复适用。故该《批复》是对奉化市局属集体企业职工养老保障事项具有普遍适用性的规定，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，不属于行政诉讼的受案范围。上诉人要求被上诉人依据浙政发（2008）36号《浙江省人民政府关于建立健全覆盖城乡居民的养老保障制度的意见》制定相关文件的诉请，亦不属于行政诉讼的受案范围。上诉人认为“被诉《批复》由于制定程序等违反《浙江省行政规范性文件管理办法》相关规定，故其不属于行政规范性文件，上诉人可单独对之提起行政诉讼”，对此本院认为上诉人将只有符合《浙江省行政规范性文件管理办法》规定的有关文件定义为规范性文件，限缩了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条关于“规范性文件”的内涵，上诉人提出的该理由缺乏法律依据，不予采纳。另外，上诉人上诉所提“被诉《批复》规定内容不符合浙政发（2008）36号文件的规定以及要求实体处理涉案争议”等要求不属于本案审查的范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”故，上诉人若对被诉《批复》有异议，可在就相关行政行为提起诉讼时按照上述法律规定一并请求审查。综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年十一月十二日
书 记 员 韦若莎
附上诉人名单：
上诉人（原审原告）汪金达，男，1954年8月7日出生，汉族，住浙江省奉化市松岙镇海沿村2组32号。
上诉人（原审原告）卓财康，男，1939年8月21日出生，汉族，住浙江省奉化市松岙镇后山村6组39号。
上诉人（原审原告）卓财义，男，1945年7月12日出生，汉族，住浙江省奉化市松岙镇后山村6组19号。
上诉人（原审原告）卓开娟，女，1955年2月20日出生，汉族，住浙江省奉化市松岙镇街一村3组21号。
上诉人（原审原告）卓方龙，男，1953年9月22日出生，汉族，住浙江省奉化市松岙镇4组25号。
上诉人（原审原告）俞志德，男，1927年11月17日出生，汉族，住浙江省奉化市松岙镇五百岙村5组20。
上诉人（原审原告）朱珠仙，女，1934年4月12日出生，汉族，住浙江省奉化市松岙镇五百岙村5组20号。
上诉人（原审原告）裘芬清，女，1942年1月26日出生，汉族，住浙江省奉化市松岙镇综合居民街二居民组。
上诉人（原审原告）卓苏娟，女，1942年3月23日出生，汉族，住浙江省奉化市松岙镇上汪村8组21号。
上诉人（原审原告）卓绍娟，女，1956年8月30日出生，汉族，住浙江省奉化市松岙镇后山村7组12号。
上诉人（原审原告）卓布利，女，1936年11月25日出生，汉族，住浙江省奉化市松岙镇街横村9组5号。