苏州工业园区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）苏0591民初3660号
原告：上海华威焊割机械有限公司，住所地上海市嘉定区安亭镇春归路201号。
法定代表人：潘帆，总经理。
委托诉讼代理人：孙瑶，上海宝淳律师事务所律师。
被告：苏州工业园区胜浦街道经济服务中心（招商分中心），住所地苏州工业园区胜浦镇中胜路**号***室。
法定代表人：庄林生。
委托诉讼代理人：周雪明、陈文金，北京市中银（苏州）律师事务所律师。
原告上海华威焊割机械有限公司（以下简称“上海华威公司”）与被告苏州工业园区胜浦街道经济服务中心（招商分中心）（以下简称“胜浦招商中心”）土地使用权转让纠纷一案，本院于2016年5月4日立案受理，依法组成合议庭适用普通程序审理，于2016年6月20日、2017年3月2日、2017年5月9日公开开庭审理了本案。原告上海华威公司委托诉讼代理人孙瑶，被告胜浦招商中心委托诉讼代理人陈文金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告上海华威公司的诉讼请求为：1、解除原、被告签订的《土地转让意向协议》；2、要求被告返还原告土地款200万元并支付利息，其中：以100万元为本金，自2005年1月28日起至判决生效之日止，按年利率12%计算利息（利息暂计算至2016年4月30日，为1350666.67元）；以100万为本金，自2005年9月1日起至判决生效之日止，按年率12%计算利息（利息暂算至2016年4月30日，为1280000元）；3、要求被告赔偿原告各项经济损失4136245.25元并支付利息，其中：1）注册内资公司验资费用330000元、注册外资公司验资费用900000元，利息计算时间自2004年12月25日起至判决生效之日止，按年利率12%计算；2）建筑围墙费用962535.25元，利息计算时间自2007年10月16日起至判决生效之日止，按年利率12%计算；3）勘探及图纸设计费用405000元，利息计算时间自2006年1月1日起至判决生效之日止，按年利率12%计算；4）财产人员工资（2005年1月至2009年8月）340000元、管理项目经理工资（2005年1月至2009年8月）170000元，利息计算时间自2009年9月1日起至判决生效之日止，按年率12%计算；5）其他相关工作人员工资、补贴（2005年1月至今）20万元；6）工商年检费用（2006年度）28710元，利息计算时间自2007年4月1日起至判决生效之日止，按年率12%计算；7）员工差旅费（2004年至今）30万元；8）招商费、外协公关费、招待费等其他必要合理的支出50万元，利息计算时间自2005年1月1日起至判决生效之日止，按年率12%计算；上述第二项、第三项诉请本金及利息合计13049533.61元。4、被告承担本案诉讼费。
原告的事实及理由如下：2004年10月19日，原告与被告（原苏州工业园区胜浦镇招商中心）签订《土地转让意向协议》，约定原告购买位于温州民营工业园区北、得意电子西的工业土地约100亩，具体面积园区规划红线图测绘成果为准，土地价格为7.2万元/亩，总价为720万元，同时约定原告保证在该地块注册6000万元及3000万美元的企业。合同签订后，原告于2005年1月27及2005年8月31日支付土地款各100万元，合计200万元，并于2004年12月分别注册成立了内资公司苏州华威焊割设备有限公司（以下简称“苏州华威公司”）（注册资金5500万元）以及外资公司赛得科电子（注册资金15000万元），注册成立上述公司是以均由胜浦镇招商中心顾玉民、张芳等工作人员代为操作，因注册资金要求实缴出资，原告为此支付了巨额的验资费用。与此同时，根据被告划出的土地位置，原告聘请建筑公司进行基础工程建设，包括平整场地、建造围墙、土方工程等，工程款合计96.25万元。2005年10月，又以苏州华威公司名义与案外人苏州东吴建筑设计院有限责任公司签订《建设工程设计合同（一）》，由苏州东吴建筑设计院有限责任公司承担新建厂区的工程设计，设计费（含勘探费）为40.5万元。除上述费用外，原告还支出了包括工人人员工资、工商验资代办费用、招商费、外协公关费、招待费、差旅费扥其他费用约200万元。但截至起诉日，被告仍未与原告签订正式土地转让协议，也未将前述土地指标给付我公司。在十余年间，原告一直与被告及相关部门沟通协调，但始终无法取得该地块的所有权和使用权。原告认为其自身利益受损，因此诉讼至法院。
被告胜浦招商中心辩称，一、被答辩人与上海华威公司与胜浦招商中心签订的《土地转让协议》无效。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“开发区管理委员胡进作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应认定无效”。可见，土地使用权的出让主体具有唯一性，只有市、县人民政府土地管理部门有权作为国有土地所有权人的代表出让土地使用权，并作为出让主体与受让方签订土地使用权出让合同。2004年10月19日，胜浦招商中心作为出让方与上海华威公司签订的《土地转让意向协议》（实质是土地使用权出让协议），出让主体不适格，违反法律、行政法规的强制性规定，应认定该协议书无效。二、被答辩人要求返还及赔偿的土地款和其他相关费用过高，对被答辩人所要求返还及赔偿金额，答辩人无法认同。首先，答辩热对于被答辩人缴纳的土地款项在确认无效的前提下，答辩人确有义务返还被答辩人缴纳的土地款200万元，但是是否应赔偿被答辩人因此受到的损失，还需要认定双方对合同无效各自应当承担的责任比例后方能确定。被答辩人要求答辩人赔偿的部分损失与《土地转让协议》无效之日并无直接的因果关系，被答辩要求的利息计算方式也无法律依据。
原告上海华威公司针对被告辩论意见认为：一、从土地转让协议的签订以及履行过程看，被告有土地使用权转让的权限。被告不仅仅是在土地使用权转让过程中提供服务，并且在土地利用上有相当的决定权，而相关国土部门仅是在程序上负责审核并完成土地使用权转让的法定程序，故被告辩称其不是土地使用权转让的法定主体从而认为协议无效，这违背了当时的客观情况，土地使用权转让协议应当合法有效。二、原告主张的除土地出让款以外的损失，都是协议签订后原告的实际支出费用，本身是具有合理性的。被告在庭审中也认可在2008年前后，土地使用权出让从直接签订合同变更为招投标方式，但被告至今未提供土地使用权转让的解决方案，而一直占用原告资金，原告在十几年里一直不能办理土地使用权证，无法建造厂房以及设施，无法投入生产，除原告主张的实际发生的直接损失外，其实间接损失已经无法估算，过错是在于被告方的。三、由于损失发生的时间过长，部分损失金额由于客观情况原告无法提交书证予以证明，但综合整个过程来看，损失是客观存在的，如本案中原告主张的验资费用。因为被告不负责任的表现致使事情无法解决，原告只能寻求法律的帮助，因此请求法院考虑本案中被告作为政府部门强势一方的过程情况作出判决。
经审理查明，2004年10月19日，苏州工业园区胜浦镇招商中心（甲方）与上海华威焊割机械有限公司（乙方）签订《土地转让意向协议》，约定乙方购买面积约100亩土地，位于温州民营工业园北、得意电子西的工业用地。该地块的土地使用权年限为50年，土地价格为7.2万元/亩（含填土，至黄海标高2.4米），计720万元。付款方式为：乙方在签订本协议时作为保证金支付土地款的30%，即216万元，并着手办理公司注册事宜；公司注册完毕并取得规划红线图后，再付土地款的40%，即228万元；乙方进行规划设计，甲方协助乙方完成规划报批后即办理国有土地使用权证。办妥土地证后，乙方须于一个月内付清全部土地款（凭甲方提供的土地证复印件），土地款付清后甲方将土地证原件交付乙方。协议第三条约定甲方须协助乙方办理建设工程规划许可证等权证。第四条约定，乙方必须在取得规划红线后三月内，在办妥建设工程规划许可证前提下开工建设，工业厂房及其他建筑、设施；乙方保证在该地块建造4万平方米建筑；乙方保证在该地块注册6000万元人民币和3000万美元的企业；乙方在接到甲方红线划定通知后的一个星期内必须到甲方签订正式土地转让协议，否则甲方可以视作乙方放弃协议的一切权利。第五条约定，如果乙方不能再改协议签署两个月内完成注册并按期支付土地款，该协议自动失效，甲方不再另行通知。第六条约定，乙方完成注册并取得规划红线后三个月内如果不能按期开工建设，甲方在提前通知乙方的前提下有权将乙方的地块进行更换，如果乙方不能接受甲方更换后的地块，甲方将退还乙方已支付的土地款（如有），本协议终止。上述《土地转让意向协议》甲方处为苏州工业园区胜浦镇招商中心盖章，乙方处为上海华威焊割机械有限公司盖章。被告说明，苏州工业园区胜浦镇招商中心为原苏州工业园区胜浦镇政府的下属分支机构，其在该合同中的权利义务由原告胜浦招商中心承受，原告对此予以认可。
另查明，2005年1月27日苏州华威公司支付被告土地转让款100万元。2005年8月31日，上海华威公司支付被告土地转让款100万元。上海华威公司于1995年9月设立，潘小云、陈某曾为该公司股东；苏州华威公司于2004年12月设立，发起人股东为潘小云、陈某，于2012年注销工商登记。潘小云、陈某出具情况说明，证明两人作为发起人成立了苏州华威公司，同时当时也是上海华威公司的股东，苏州华威公司是上海华威公司为了履行涉案的《土地转让意向协议》而设立的公司，上述2005年1月27日支付给苏州工业园区胜浦镇招商中心的100万元土地转让款实际是由上海华威公司支付。被告对此无异议，认可收到该200万元。
以上事实，由原告提交的《土地转让意向协议》、两份收据、公司登记资料、情况说明等证据，以及双方庭审陈述予以证实。
本院对双方争议的事实及法律问题认定如下：
一、涉案《土地转让意向协议》的效力认定。
本院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。根据该规定，土地使用权出让合同的出让方为市、县人民政府土地管理部门，其他部门无权出让。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”。第二条规定：“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。”上述司法解释明确将不具备法定主体资格的开发区管委会与受让人订立的土地使用权出让合同按无效处理。本案中的《土地转让意向协议》约定了土地的位置、面积及金额，性质上因为国有土地使用权的出让合同。合同约定的出让人苏州工业园区胜浦镇招商中心，系原胜浦镇镇政府的下设机构，不是土地使用权出让的法定主体，其签订的《土地转让意向协议》，违反了法律、行政法规的强制性规定，应认定该协议无效。合同无效后，应该合同取得的财产，应当予以返还。被告胜浦招商中心应该无效协议取得的土地出让金200万元，应当返还原告上海华威公司，原告相应诉请应予以支持。但原告诉请被告从收到两笔土地出让金之日起按照年息12%支付利息，无合同依据，本院不予支持，本院从原告起诉主张返还之日起按照银行同期同类贷款基准利率认定原告的资金占用损失，即从2016年5月4日起，以200万元为基数，按照银行同期同类贷款基准利率计算至本判决生效之日止。
二、原告主张的各项损失的认定。
原告就其各项损失举证及被告质证意见如下：
1、建筑围墙的费用962535.25元及相应利息损失。
原告提交证据包括：围墙决算总价的报告、围墙现状照片、支付围墙款的部分凭证（均为复印件），证明原告委托江苏宏达建设集团有限公司在规划红线内的土地上建造围墙。原告说明，没有建造围墙的施工合同，也无正式的审计报告，结算是以我方提交的结算总价为准；工程款是以现金方式多次给施工负责人张照荣，工程款已经基本结清，但因时间关系，只能提供2010年之后的付给张照荣的凭证。
被告质证认为：1）该份结算总价是原告与第三方的一份材料，我方无法认定。另外，原被告之间的土地转让事宜未最终落实，所以即便原告在该片土地上有所投入，也与被告方无关，即便造成损失也应由原告自行承担。2）现场照片打印件太糊涂，对其证据三性均不认可。3）对支付围墙款的凭证均不认可。部分暂支单是2012年，有些是2013年甚至还有2014年的，从原告方提交的证据材料关于苏州华威公司的工商信息来看，苏州华威公司是在2012年6月注销，所以原告方主张的围墙款甚至在2013、2014年还在支付，两者存在矛盾。从收款方来看是个人，并不能看出原告方与该个人在涉案的土地上建造围墙，并不能证明该款项为围墙款。暂支单的付款方是“方苏琴”、“沈林”等人，也看不出其与苏州华威公司之间有任何的关系或与原告之间有任何关系。所以，被告对该组证据复印件不予认可。
2、勘探和图纸设计费用405000元及相应利息损失。
原告提交了证据如下：苏州华威公司与苏州东吴建筑设计院有限公司签订的建设工程设计合同及设计图纸照片（均为复印件），证明原告委托苏州东吴建筑设计院有限公司担任新建厂区的工程设计工作。原告说明：设计合同由苏州华威公司签订，设计费是由上海华威公司支付，付款的财务凭证无法提交，因没有付清全款，所以未开具发票；原告没有取得建设工程规划许可证，但出于信任被告可以办出来该证，所以就做了厂房设计。
被告质证认为：合同的发包人是苏州华威公司也并非原告，合同的设计人是“苏州东吴建筑设计院有限公司”，对两个案外人签订的合同的真实性无法认可。另外，原被告双方之间的土地转让协议并未落实，原告也不具备在本案所涉的土地上建设厂房的条件，所以即便原告方确实在该片土地上建设投入，也是原告方自身意愿，与被告方无关。
3、财务人员工资34万、管理项目经理工资17万元及利息损失，其他相关工作人员工资、补贴20万元。
原告提交工资支付凭证的复印件，原告说明：虽然在苏州购买的土地没有取得，但由于注册了苏州华威公司，且建造了围墙进行了施工，需要相关的财务人员和现场管理人员专门负责苏州地块的业务，以及负责洽谈及后续与被告相关部门的沟通，因此产生了上述费用。
被告质证认为：上述证据均为复印件，对该组证据均不认可。即便原告方确有原件资料，也并不能证明这些工资的发放与土地转让意向协议有任何的关联性。因原告在其经营范围内支付工资属于正常的支出，不能证明是因为在本案所涉的土地上投入了一定的成本，有些费用报销单上加盖了原告公司的印章，这些完全有可能是原告公司正常经营当中的支付费用。
4、工商年检费用28710元及相应利息损失、员工差旅费、招商费、外协公关费、招待费等其他必要合理的支付50万元及相应利息损失。
原告未提交证据，上述费用为原告根据实际发生情况作出的估算。
被告在答辩状认为：工商年检费用属于企业运营的所需费用，与双方签订的协议无关，其他费用均无相关证据材料，利息计算也无依据。
5、注册内资公司验资费33万元、注册外资工商验资费90万元及相应利息损失。
原告提交了苏州华威公司的设立及注销的工商资料复印件，原告说明：被告工作人员代为注册成立了内资公司苏州华威焊割设备有限公司，注册资金5500万元，另注册成立了外资公司赛得科电子（具体信息不明），为此支付了巨额验资费用，注册的两家公司均未实际经营。根据当时政策，注册公司需要实交出资，一家公司注册资本是五千五百万，另外一家是一亿五千万，当时原告股东未实际出资，就由被告方找了一家代为验资的公司，交付验资费用后由第三方将出资款项交付到验资帐户上，然后再转走，注册两家公司都是委托被告方操作的。验资费用是现金支付给被告方工作人员“顾玉民”、“张芳”，但未提交相应凭证。
被告质证认为：原告未提交原件，且没有任何证据证明原告该项费用的支出；被告未授权任何工作人员收取原告款项，即便原告所述的两人拿到了原告款项，也非被告的行为。
原告另申请证人曹某、陈某出庭作证，证人曹某陈述：我是在2001年进入上海华威公司工作，是做会计的，从2005年开始负责苏州华威公司的财务工作，主要是办税，有另外一个人负责管账，费用支出也是有另外一个人负责；苏州华威公司有自己的单独账目，费用支出、人员工资的账目是不经过上海华威公司。证人陈某陈述：2004年左右，因胜浦镇招商引资，我方到苏州购买100亩土地，当时招商引资有指标要求，要求我方注册两家企业，注册成立的两家公司的验资费都是付给代验资的人的，名字不知道了，这个人是园区原来顾玉民下面办公室的人介绍的。苏州华威的验资费用大概在30多万，外资企业的验资费好像是八九十万。建设围墙的公司也是招商办介绍的，大概花了九十多万。新建厂房的设计是有招商办介绍的东吴设计院，设计费是四五十万元，现金付的。除了上述费用以外，还有人员的工资、年检费用都是上海华威公司支付的。当时招商办所有用地的指标，要求我们尽快推进，配合他们工作，办证的相关手续在同步进行，我们就照着他们的指示做，所以在没有取得国有土地使用证的情况下就进行了公司注册、厂房设计和围墙施工的工作。
本院认为，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。首先，被告胜浦招商中心作为涉案土地出让合同的出让人，仅为原胜浦镇政府的下属机构，应当知道其并非国有土地使用权出让的法定主体，其在招商引资中与原告上海华威公司签订土地出让协议，而后因土地出让政策发生变化，无法完成土地出让及交付，其作为出让方应对合同无效负主要过错。被告上海华威公司与不具有土地使用权出让资格的主体签订合同，未尽到审慎的注意义务，对合同无效亦存在过错。其次，被告未提交充分证据证明其损失发生及数额。原告企业验资费用、围墙建造费用、勘探及图纸设计费用及相关人员的工资费用支出，均无相应财务支出凭证予以佐证。内外资企业验资费，实际为虚假出资产生的费用。原告主张的围墙建造费用和勘探设计费，未提交相关施工合同和设计合同的原件，付款凭证复印件亦不能证明付款人与收款人与涉案的关联性。合同约定原告需在办妥建设工程规划许可证等前提下开工建设，原告在未取得土地使用权，亦未取得建设工程规划许可证等相关审批文件的情况下，自行委托他人设计厂房、建造围墙，应由其自行承担相应风险。原告主张的人员工资、补贴、公关费、招商费等费用，均无相应财务凭证为依据。两证人之间关于上述费用支出方式的陈述亦存在矛盾，原告关于上述费用支出利息损失的计算方式更无法律依据，本院对原告主张的各项损失的金额和计算方式不予采信。但是，涉案土地出让协议无效的主要过错在于被告，原告因政府部门招商引资前来投资，对合同的订立和履行存在一定的信赖利益，其信赖合同能够履行产生的合理性支出应由被告赔偿。原告在订立合同磋商和争议解决期间相关工作人员产生的工资费、差旅费等费用，原告因注册成立企业而产生的合理性支出，以及原告为开发利用土地而前期准备工作产生的合理性支出，可视为原告因合同无效而导致其信赖利益受损遭受的损失，本院综合原告举证的证据、双方的过错及案件的事实，酌情认定被告赔偿原告10万元。
综上，依据《中华人民共和国土地管理费》第十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：
一、原告上海华威焊割机械有限公司与苏州工业园区胜浦镇招商中心签订于20104年10月19日签订的《土地转让意向协议》无效；
二、被告苏州工业园区胜浦街道经济服务中心（招商分中心）应于本判决生效之日起十日内归还原告上海华威焊割机械有限公司土地出让款200万元，并赔偿利息损失（利息计算方式：以200万元为本金，从2016年5月4日计算按照银行同期同类贷款基准利率计算至本判决生效之日止）；
三、被告苏州工业园区胜浦街道经济服务中心（招商分中心）应于本判决生效之日起十日内赔偿原告上海华威焊割机械有限公司损失10万元；
四、驳回原告的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费收取100097元，由原告上海华威焊割机械有限公司负担90000元，被告苏州工业园区胜浦街道经济服务中心（招商分中心）负担10097元。被告负担款项已由原告预交，本院不再退还，被告应于本判决生效之日起十日内支付原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏州苏福路支行，帐号：10×××76。
审 判 员 杨 俊
人民陪审员 刘义学
人民陪审员 陈学珠
二〇一七年六月二十九日
书 记 员 谢天一
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