重庆市第四中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）渝04民终186号
上诉人（原审原告）：龙小桃，女，1980年9月12日出生，汉族，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
委托诉讼代理人：刘德均，重庆才学律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：代成刚，男，1976年12月15日出生，苗族，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
委托诉讼代理人：刘德均，重庆才学律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：黄海燕，男，1968年4月15日出生，苗族，住重庆市九龙坡区。
委托诉讼代理人：谢光寿，重庆中庸律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王军，重庆中庸律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：李绍富，男，1962年8月18日出生，汉族，住重庆市九龙坡区。
委托诉讼代理人：谢光寿，重庆中庸律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王军，重庆中庸律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：陆睦，男，1956年4月15日出生，汉族，住重庆市渝中区。
委托诉讼代理人：谢光寿，重庆中庸律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王军，重庆中庸律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：王祥伦，男，1967年6月10日出生，汉族，住重庆市渝中区。
委托诉讼代理人：谢光寿，重庆中庸律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王军，重庆中庸律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：彭水苗族土家族自治县保家镇鹿山社区居民委员会，住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县保家镇保家镇鹿山社区。
法定代表人：杨小明，该居民委员会主任。
委托诉讼代理人：冯栋梁，重庆雾都律师事务所律师。
委托诉讼代理人：任杰，重庆雾都律师事务所律师。
上诉人代成刚、龙小桃因与被上诉人黄海燕、李绍富、陆睦、王祥伦、彭水苗族土家族自治县保家镇鹿山社区居民委员会（以下简称鹿山居委会）确认合同无效纠纷一案，不服彭水苗族土家族自治县人民法院（2016）渝0243民初2936号民事判决，向本院提出上诉。本院受理本案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人龙小桃、代成刚的共同委托诉讼代理人刘德军，被上诉人鹿山居委会的委托诉讼代理人冯栋梁、任杰，被上诉人黄海燕、李绍富、陆睦、王祥伦的委托诉讼代理人王军均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
代成刚、龙小桃上诉请求：一、撤销彭水苗族土家族自治县人民法院（2016）渝0243民初2936号民事判决；二、确认代成刚、龙小桃与鹿山居委会、重庆卓栋房地产开发有限公司（以下简称卓栋公司）于2012年10月5日签订的《保家民俗文化街安置协议》无效；三、判令由被上诉人负担本案一、二审案件受理费。事实和理由：一、上诉人代成刚、龙小桃不具有签订《保家民俗文化街安置协议》的主体资格。1.代成刚、龙小桃虽然居住、生活在彭水县保家镇大河坝村2组，但属于城镇居民家庭户口。既没有在鹿山居委四组辖区居住，户籍也没有迁入该组。涉案房屋买卖涉及到农村房屋和宅基地使用权问题，应当认定无效。首先，违反了《土地管理法》第六十三条关于“农村集体宅基地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定；其次，违反1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》关于“农民的住宅地不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用权证和房产证”的规定；其三，还违反了2004年12月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中关于“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定。2.代成刚、龙小桃不属于渝府办（2013）34号、彭水府办法（2014）75号文所确定的特定安置对象，即高山生态移民扶贫搬迁群众，也不符合签订《保家民俗文化街安置协议》的主体资格。二、被上诉人鹿山居委会既不是鹿山安置点的所有权单位，也不是鹿山安置点建房行政许可单位，无权委托卓栋公司代建安置点房屋建设，更没有安置房屋的购房款的权利。由于其行为不具合法性，签订案涉合同的行为当属无效。三、鹿山安置点房屋建设除被上诉人捏造代成刚、龙小桃等签名以联合建房委托办理建设用地手续外，没有办理相关的项目立项、规划、环评等相关手续，更没有进行可行性研究报告、招投标方案及投资概算的批复，其鹿山安置点房屋建设明显存在违法性，违背法律的禁止性规定。四、从招商引资到开工建设售房舆论宣传阶段，卓栋公司均以房地产开发商的身份出现，误导代成刚、龙小桃等认为是商品房开发而购买，案涉协议的内容违背了代成刚、龙小桃的真实意思表示。五、被上诉人利用虚假资料，违背办证程序给上诉人代成刚、龙小桃办理房地产权证，不应当作为认定协议的有效依据。综上，案涉房屋是在鹿山社区四组的集体土地上建设的房屋，上诉人不是该组成员，不属安置对象。上诉人与被上诉人签订的购房协议违反我国土地管理法律法规的规定，应当确认为无效协议。
鹿山居委会辩称，第一，保家镇人民政府在这个项目中起到一个招商引资的作用，整个项目的权利义务都是由本案的当事人享有和履行。民俗街项目是根据重庆市政府关于农民新村项目的文件，其主体就是居委会或农村委员会。第二，本案涉及的几个合同，主体、内容符合法律规定，也是各方当事人的真实意思表示，合同合法有效，该项目不是房地产开发项目。第三，上诉人诉称的鹿山居委会和卓栋公司弄虚作假没有事实根据和证据证明。第四，到目前为止，案涉房屋已经建成，且已经办理了房产证，甚至部分被安置户已经住了几年。现起诉法院要求判决确认无效，有违诚信。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人黄海燕、李绍富、陆睦、王祥伦辩称，第一，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序违法，二审应予维持。第二，关于上诉人说漏列当事人是明显超过时效的，在上诉状中并无这一请求；第三，上诉人被上诉人之间签订的协议是三方真实意思表示，在签字协议时三方当时人都是完全民事行为能力人，是作为平等主体签订的，且不违反法律规定，协议合法有效；第四，房屋产权证未被撤销之前都是有效的，虽然上诉人一直在说在用过其他方式，上诉人在本案中未出示证据。上诉人的事实及理由均没有证据佐证；第五，答辩人作为自然人只是垫资代建，款项也只有代收。鹿山居委有一个共建协议，三上诉人至今没有进行复垦与本案没有关联。综上，请驳回上诉人的全部上诉请求。
代成刚、龙小桃向一审法院起诉请求：确认代成刚、龙小桃与鹿山居委会、卓栋公司于2012年10月5日签订的《保家民俗文化街安置协议》无效。事实及理由：1.因鹿山居委会、卓栋公司虚假宣传，诱导购房屋；2.代成刚、龙小桃在保家镇大河坝村二组户籍地已经拥有一处宅基地，不是安置对象，不具备安置条件；3.代成刚、龙小桃没有委托鹿山居委会办理集体土地上的房地产权证；4.安置房由县人民政府以上职能部门负责；5.垫资建房是鹿山居委会和卓栋公司签订，卓栋公司不应找购房户收购房款；6.集体土地上的房屋不能自由流通。
黄海燕、李绍富、陆睦、王祥伦一审辩称，代成刚、龙小桃与卓栋公司以及鹿山居委会签订的《保家民俗文化街安置协议》有效，代成刚、龙小桃的诉讼请求不能成立，请求予以驳回；涉案安置协议是双方真实意思表示，没有违反法律的强制性规定；代成刚、龙小桃诉称的事实与理由部分均不成立，请求驳回代成刚、龙小桃的诉讼请求。
鹿山居委会一审辩称，双方之间签订的《保家民俗文化街安置协议》是三方的真实意思表示，内容不违反法律的强制性规定，协议合法有效；答辩人不存在虚假宣传的情形；安置不限制于保家镇鹿山社区，鹿山居委会是集体组织，高山移民、危房、旧房改造均可，代成刚、龙小桃符合安置条件；代成刚、龙小桃诉称没有委托鹿山居委会办理集体土地房屋所有权证不属实，办理房产证是根据涉案协议办理的；对于代成刚、龙小桃称自己已有宅基地房屋，涉案协议是要求复垦，其没有按照协议办理；本案不涉及政府安置房的问题；本案涉案安置协议上约定了建房由卓栋公司来收取房款；本案涉案房屋虽是集体土地上的房屋，但卓栋公司只是代建行为，房屋并不是卓栋公司的。
一审法院认定的事实：2010年10月13日，彭水县保家镇人民政府作为甲方与卓栋公司作为乙方签订了《彭水县保家镇民俗文化村招商建设协议》，该协议中载明：彭水县保家镇人民政府决定，在保家镇鹿山社区四组，建设一个集统一规划，风貌一致，生态生活，休闲娱乐为一体的具有浓郁巴渝民居特色和厚重苗、土民俗文化的农民新村示范点——鹿山民俗文化村。……就合作开发“彭水县保家镇鹿山民俗文化村”事宜，经过充分协商，达成如下协议：一、项目名称：彭水县保家镇鹿山民俗文化村。二、项目概况（一）项目建设主要内容及规模项目占地面积约80000㎡；需建设整个民俗文化村内的道路、场平及文化休闲广场等基础设施建设和房屋开发（面积约60000㎡，分两期实施），道路两侧统一规划，统一建设，风貌别致，集巴渝民居特色、人文景观、绿化和休闲广场为一体的农民新村示范点。
2011年11月9日，鹿山居委会作为甲方与卓栋公司作为乙方以及本县保家镇人民政府作为丙方签订了《保家三江书韵特色镇鹿山社区民俗文化街垫支代建协议》，该协议首部载明：由于甲、丙双方财力有限，特招商引资，由乙方为保家镇民俗文化街垫支代建。
彭水县发展和改革委员会于2010年9月27日作出批复，同意保家民俗文化村基础设施项目立项。重庆市人民政府于2011年6月16日作出渝府地[2011]515号文件（关于彭水县2010年度农民建房项目农用地转用的批复），同意将涉案地转为集体建设用地，用于农村村民住宅建设用地。
2012年10月5日，鹿山居委会作为甲方、代成刚、龙小桃作为乙方、卓栋公司作为丙方共同签订了《保家民俗文化街安置协议》。该协议中关于安置协议说明部分载明了“保家民俗文化街是鹿山居委会和重庆市彭水苗族土家族自治县保家镇人民政府委托重庆卓栋房地产开发有限公司修建的农民安置房的新农村建设项目。重庆卓栋房地产开发有限公司作为项目的投资建设方，乙方所缴纳的安置款项均由丙方代甲方收取，用于支付由丙方垫付的保家民俗文化街安置房项目的土地流转、拆迁、场平、基础设施建设及房屋建设等各种款项。丙方对项目工期、质量、投资等负直接责任，并承担本项目因工期、质量等问题引起的赔偿责任和享受因乙方违约造成的受偿权利。”具体内容：第一条甲方同意将保家民俗文化街安置房项目的房号为16幢2单元4楼2号单位物业用于安置乙方，本套安置房建筑面积为119.78㎡，单价为1800元/平方米，合计总房款215604元。第二条约定乙方按分期付款方式付款：于2012年10月5日付房款4万元整；于2013年2月5日前付房款5万元整；于2013年7月30日前付房款5万元整；于2014年1月20日前付房款75604。第三条交房期限丙方应当在2014年1月20日乙方付清房款时，将本安置房交付乙方使用。第九条产权证办理保家民俗文化街房屋产权证、土地使用权证的分户分割工作由甲方负责办理，费用由丙方代付。代成刚、龙小桃已经向卓栋公司支付了购房款100000元，尚欠房款115604元。鹿山居委会已经为代成刚、龙小桃办理了该房屋房地产权证。
2013年11月20日，卓栋公司向彭水县工商行政管理局申请注销登记，彭水县工商行政管理局于2013年11月20日作出决定准予注销登记。卓栋公司注销登记前原股东为黄海燕、李绍富、陆睦、王祥伦四人。
重庆市人民政府办公厅关于公布全市2013年—2015年高山生态扶贫搬迁集中安置点名单的通知（渝府办〔2013〕34号）中关于彭水高山生态扶贫搬迁集中安置点名单中载明，鹿山安置点位于保家镇鹿山社区四组（保家楼）。代成刚、龙小桃的户籍所在地为彭水县大河坝村二组，均为城镇居民。代成刚、龙小桃在庭审中表示，如果法院判决涉案协议无效，则其将另行提起诉讼要求对方返还其已交付的房款。
一审法院认为，本案系确认合同无效纠纷，争议焦点在于涉案安置协议是否有效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，判定合同是否属于无效合同，应当明确该合同是否存在前述情形。本案中，在签订涉案安置协议时，代成刚、龙小桃与鹿山居委会以及卓栋公司之间系平等民事主体关系，代成刚、龙小桃作为完全民事行为能力人，对是否签订该协议享有自主选择权和决定权，本案涉案协议为平等的民事主体之间签订的房屋安置协议，签订协议是经过双方平等协商，系双方的真实意思表示，也符合市场经济发展规律。代成刚、龙小桃虽非保家镇鹿山社区居委会集体经济组织成员，但其签订安置协议后，已取得房产管理部门颁发的房屋所有权证，该安置协议已经实际履行，代成刚、龙小桃已经从法律上取得该安置房的合法产权，现代成刚、龙小桃起诉要求确认安置协议无效，其行为与民法倡导的诚实信用原则相悖。综上，代成刚、龙小桃与鹿山居委会及卓栋公司签订的《保家民俗文化街安置协议》系双方当事人的真实意思表示，代成刚、龙小桃举示的证据不足以证明本案涉案安置协议具有前述合同无效的法定情形，故对代成刚、龙小桃起诉要求确认涉案安置协议无效的诉讼请求不予支持。遂依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：驳回原告代成刚、龙小桃的诉讼请求。案件受理费40元，由原告代成刚、龙小桃自行承担。
二审查明：本案的事实争点在于：双方所签订的《保家民俗文化街安置协议》是否真实意思表示，鹿山居委会与卓栋公司之间有无恶意串行为。
二审中,上诉人代成刚、龙小桃举示了如下证据:证据1卓栋公司给代成刚、龙小桃出具的收据，出具时间是2014年1月3日，该收据明确载明是购房款；证据2.代成刚、龙小桃户口本,拟证明代成刚、龙小桃是2012年3月24日因征地农转非，不属于是鹿山社区居民；证据3.农村集体土地建房使用权证，拟证明代成刚、龙小桃在户籍地拥有宅基地一处，并且现在还在居住；证据4-5.保家镇大河坝村民委会、保家工业园区各出具《证明》一份，拟证明上诉人代成刚、龙小桃在保家镇大河坝村拥有砖混房屋，并没有因为保家工业园区而拆迁，被上诉人虚构上诉人为无房户而为其办证；证据6.通过信息公开调取了办理房产证的资料。拟证明其上的签明不是上诉人本人签名，均由被上诉人出具的虚假证明来办理的房产证。证据7.彭水县国土局行政处罚决定书，被处罚人是卓栋公司，对鹿山居委3组、4组的房屋予以没收，鹿山居委会知道被没收的事实，在代成刚、龙小桃不知道的情况下仍然和上诉人签订协议，这一证据足以证明二被上诉人恶意串通；证据8.彭水县人民法院的受理通知书。拟证明代成刚、龙小桃不服彭水国土局的具体行政行为，向彭水法院提起了行政诉讼，彭水法院予以了受理并向代成刚、龙小桃发送了受理通知书。
被上诉人鹿山居委会质证认为，对证据1即收据的真实性无异议，但是达不到证明的目的，安置点修建房屋并不是征地赔偿修建的房屋，上诉人缴纳安置点房屋的房款，因此注明系房款，该证据非二审新证据；对于证据2即户口本的真实性无异议，但不属于二审新证据；对于证据3即农村集体土地建房使用权证的真实性无异议，但与本案无关联，不能以代成刚父亲的使用权证证明本案上诉人拥有宅基地；对证据4-5即两份证明的合法性、客观性、关联性均有异议，上诉人办理房产证时其名下没有房产权证的事实应以国土局查询后的意见为准，对该事实村委会不能证明；工业园的证明不能证明上诉人待证事实，且均不属于二审新证据；对证据6即通过信息公开调取了办理房产证的资料的真实性不持异议，但不属于新证据；证据7即行政处罚书达不到上诉人的证明目的；证据8即受理通知书与本案没有关联性。
被上诉人黄海燕、李绍富、陆睦、王祥伦质证认为，第一，收据载明的购房款不能改变双方所签合同的性质；第二，户口本的真实性没有异议；第三，集体土地使用权证不是新证据，载明的使用权人是代成刚的父亲而不是代成刚本人，不能证明该房屋即为代成刚、龙小桃所有；第四，两份证明不是新证据；第五，协议上约定好后期办理产权证由居委会负责，居委会在办理产权证的过程中所出具的证据合法、客观；第六，行政处罚决定书不是新证据，不能作为本案裁判的依据，在一审期间，政府责令卓栋公司对手续进行完善，处罚之后对用地手续进行了完善；第七，对受理通知书本身无异议，但与本案不具关联。
以上证据经本院审查，各方对证据1-3即收据、户口本、农村集体土地使用权证等的合法性、客观性无异议。证据1即收据虽然载明是“购房款”，但不能就此认定双方发生的关系即为房屋买卖关系，应结合双方订立合同的背景和目的来认定。本院对证据2-3进行审查，户口本所载明的城镇人口与是否实际为城镇人口之间有一定区别，特别是在当前推行的城乡一体化改革进程中，将农村户口转为城镇户口、但被转户口人并没有改变农民身份和脱离土地生存的现象时有存在，农村集体土地使用权证本身载明的权利人非代成刚、龙小桃，故以上两证据不能证明其待证事实，其关联性本院不予采信。对于证据4-5即保家镇大河坝村民委出具的《证明》，其上载明代成刚、龙小桃居住在其父“代其林”所修建的房屋，没有因为保家工业园区建设而拆迁；彭水工业园区出具的《证明》，载明代成刚、龙小桃在工业园区规划红线范围内有砖混预制盖结构房屋4间两层，面积尚未拆除。本院审查认为，大河坝村民委出具的《证明》证实内容不能证明在该地的房屋权属即为代成刚、龙小桃，故该证据的关联性本院不予采信。而工业园区出具的《证明》恰能证明代成刚、龙小桃在该工业园区规划红线内有房屋，与代成刚、龙小桃的工业园区拆迁户身份相吻合，故该证据的合法性、客观性、关联性本院予以采信。对于证据6即通过信息公开调取了办理房产证的资料。本院审查认为，由于被上诉人对以上证据的合法性、客观性不持异议，只就其关联性提出异议，故本院对其合法性、客观性予以认可，由于以上证据涉及到案涉房屋的用地、建房等相关申请、审批等过程，以上审批程序是否合法，非本案审查的范围。故其关联性本院不予采信。对于证据7即彭水县国土局（2012）61号行政处罚决定书，被处罚对象为卓栋公司，其案由为“未经批准非法占用土地”，处罚结果：一、没收卓栋公司在保家镇鹿山社区3组、4组非法占用的63975.80平方米土地上新建的建构筑物和其他设施；二、对被处罚人处以罚款191927.4元的罚款。本院审查认为，该处罚决定是否生效，是否已经得以执行情况不清楚，且至今为止，案涉房屋已经办理了相关的产权证的事实不能予以合理的解释，故该证据的关联性本院不予采信。对于证据8即彭水县人民法院的受理通知书，与本案待证事实无关联，故其关联性不予采信。
综上所述，代成刚、龙小桃所举示的证据不能否定自己属于工业园区拆迁安置对象的身份，不能证明待证事实。也不能否定其与鹿山居委会、卓栋公司签订了《保家民俗文化街安置协议》并在该地接受安置住房一套的事实。
二审中，双方对一审判决认定的其余事实无异议，本院予以确认。
本院认为，本案的争点有以下几点：一是代成刚、龙小桃是否有订立协议的主体资格；二是涉案协议是否违反法律、行政法规的强制性规定而无效。
关于焦点一。《中华人民共和国合同法》第二条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”合同的主体是指参加合同法律关系，享受利益或者承担义务的人，也就是合同当事人。合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。可见，自然人、法人、其他组织是我国合同法的主体，都具有签订合同的主体资格。
本案中，由于双方所订立的《保家民俗文化街安置协议》的背景和前提是，在政府主导下所确立的以“群众自愿、贫困优先”为总体原则和“政府主导、群众主体，相对集中、规模适度，节省投资、集约用地”为总体要求的政策性安置。在实施该安置政策中，对被安置主体即农村居民除了身份的限制外，并没有地域的严格限制，即并没有限定安置的地域。故对于只要鹿山社区居委四组集体同意，任何地域的农村居民均可纳入安置的范围，而非一定要该组织成员才能接受安置。上诉人代成刚、龙小桃户口虽登记为城镇居民，但其实际并非居住在城镇，故上诉人代成刚、龙小桃以该安置政策有违《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于农村居民只能“一户一宅”、非集体经济组织不得申请宅基地、城镇居民在不得在农村购房等政策性规定为由，认定自己不符合签订《保家民俗文化街安置协议》的主体资格的理由不成立。
关于焦点二。《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”该条对合同无效的原因进行了罗列，判定合同是否有效，应当审查该合同是否存在前述情形。本案中，代成刚、龙小桃与鹿山居委会、卓栋公司于2012年10月5日签订的《保安民俗文化街安置协议》，双方对权利义务予以了明确约定，该协议首部“安置协议说明”部分对相关事务进行了明确告示，案涉安置房属于新农村建设项目。故协议的内容属于双方当事人的真实意思表示，也不存在欺诈、胁迫而损害国家利益等情形存在。且涉案房屋从立项、审批、建设到合同的履行，均经由相关行政职能部门审批，缔约目的和内容上并无非法之处，故不存在以合法形式掩盖非法目的的情形。那么接下来须审查的是安置协议是否有“违反法律、行政法规的强制性规定”情形。
违反强制性规定，从法律类别来看，是指违反全国人大及其常委会颁布的法律性的强制性规定，以及违反国务院颁布的行政法规中的强制性规定，不得任意扩大其范围；从合同自身来看，指缔约目的、合同内容或者形式违反了强制性规定。在强制性规定中，有些是起到为当事人设定一般性义务的作用，有的纯粹是为了保护特殊场合下一方当事人的利益，有些出于法律制度上的需要，有的则可能纯粹出于民法以外的法律规范目的的考虑。强制性规定的违反也并不必然导致对合同效力的否定。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。”
依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条的第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第四款规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”该规定旨在对农村宅基地使用的保护和限制。但并没有限制农村建设用地的转化和使用。根据该法第四十四条的规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，经审批，可以将农用地转化为建设用地。由此可知，以上规定均为管理性强制性规定，旨在加强对农村宅基地的管理和使用，防止农用地的流失。
《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”由此可知，首先，该条的规范含义只能是“集体建设用地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。而不能是“集体农业用地的使用权，不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。原因很简单，“集体农业用地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”与“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”这一但书条款之间根本构不成一个有效的规范。其次，该条的立法本意是禁止农村集体农用土地的流转，目的在于防止农民所有的农用土地的不当流失，不是禁止非农建设用地使用权的依法流转。只要不属于农村土地规划中农业用地，如集体建设性用地，则流转不违反土地管理法第六十三条的规定，是合法用地。其三，由于《土地管理法》第四十四条有“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，同时该法第五十九条、第六十条规定内容来看，其作出了农用地转为建设用地的相关审批条件、权限和程序等。故从侧面印证了该法第六十三条的立法本意。综上所述，土地管理法第六十三条的规定是管理性的强制性规定。故该规定不得作为认定合同无效的根据。
同时，国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的的通知（国办发〔1999〕39号）》第二条规定，严禁非法占用农民土地进行房地产开发；农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知（国办发〔2007〕71号）》明确要求，严格规范使用农民集体所有土地进行建设。但以上规定均系国务院出台的政策性文件，不属于行政法规的范畴，故不得作为认定合同是否有效的强制性规范依据。
结合本案，首先，2010年9月27日，彭水县发展和改革委员会作出《关于保家民俗文化村基础设施项目立项的批复》（彭水发改[2010]256号），同意保家镇人民政府报请立项的《关于民俗文化村立项的函》及项目建议书。其次，2011年6月16日，重庆市人民政府作出《关于彭水县2010年度农民建房项目农用地转用的批复》（渝府地[2011]515号文件），批准将包括保家镇鹿山居委3组、4组等4个乡镇5个村居委8个村居民小组的集体用地转为集体建设用地。涉案土地虽未征收并转为国有建设用地，其性质由农用地转化为建设用地有其市级政府批文认可。其三，2013年10月8日，重庆市人民政府办公厅《关于公布2013-2015年高山生态捧贫搬迁集中安置点名单的通知》（渝府办发[2013]34号）确定了彭水高山生态扶贫搬迁安置点名单79个，其中包括知生安置点（长生镇长生社区1组）和鹿山安置点（保家镇鹿山社区4组）。故该次安置有重庆市人民政府的批文认可。2013年5月3日，彭水县国土资源和房屋管理局颁发重庆市彭水县（2013）集地批字第04017号《建设用地批准书》，就涉案房屋建设用地进行了批准，说明相关职能部门已经履行了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款所规定的批准程序。最后，关于案涉鹿山安置点房屋建设是否办理相关的项目立项、规划、环评等相关手续，其建设行为本身是否符合法律的规定，则非本案审查的范围。不能以此作为确认合同是否有效的考量问题。
《中华人民共和国合同法》第六条规定：“当事人行使权利、履行义务应当遵守诚实信用原则。”根据该规定，协议双方均应恪守民法的基本原则——诚实信用原则。本案中，安置协议签订后，鹿山社区居委已经履行了安置协议约定的主要义务，将房屋交付上诉人代成刚、龙小桃，并为其办理了房地产权证,较好的遵守了真实信用原则。此外代成刚、龙小桃诉称漏列保家镇人民政府问题，因为保家镇人民政府其在整个安置政策的过程中发挥政府的主导者作用，其并非涉案合同的当事人，故一审审理不存在漏列当事人问题。
综上所述，上诉人代成刚、龙小桃以自己非保家镇鹿山社区居委四组成员，不能在该地占用宅基地为由，认为自己不具有签订安置协议的主体资格的理由不成立；上诉人代成刚、龙小桃认为涉案房屋的建设因为违反了土地管理法第六十三条的规定，违背了法律禁止性规定而无效的理由也不成立。故其要求确认安置协议无效的诉讼请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决结果应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人代成刚、龙小桃负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何庆华
审 判 员 黄 飞
审 判 员 徐婷婷
二〇一七年五月三十一日
法官助理 尹宏桂
书 记 员 吴遥祝