广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1292、1293号
上诉人（原审原告）：周源，男，汉族，1962年7月4日出生，住广东省佛山市顺德区。
上诉人（原审原告）：佛山市顺德区陈村镇祥丰厨具电器设备厂。住所地：广东省佛山市顺德区陈村镇合成工业区工业路*号。
投资人：周源。
上诉人（原审原告）：郭志敏，男，汉族，1963年10月1日出生，住广东省佛山市顺德区。
上诉人（原审原告）：佛山市顺德区陈村镇敦诚金属制品厂。住所地：广东省佛山市顺德区陈村镇合成工业区*号。
投资人：郭志敏。
以上四上诉人共同委托代理人：谢子奇、王淑清，均系广东群立弘律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区人民政府。住所地：广东省佛山市顺德区大良街道德民路*号。
法定代表人：彭聪恩，区长。
委托代理人：张银安，佛山市顺德区国土城建和水利局工作人员。
委托代理人：李土源，佛山市顺德区人民政府工作人员。
被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区国土城建和水利局。住所地：广东省佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心*座。
法定代表人：霍兆华，局长。
委托代理人：张银安，佛山市顺德区国土城建和水利局工作人员。
原审第三人：佛山市顺德区陈村镇合成社区居民委员会。住所地：广东省佛山市顺德区陈村镇合成社区二宅基路**号。
负责人：吴锦垣，主任。
原审第三人：佛山市顺德区陈村镇合成股份合作经济社。住所地：广东省佛山市顺德区陈村镇合成二宅基路**号。
负责人：冯锦荣，理事长。
原审第三人共同委托代理人：张晓峰、吴珺，均为广东海迪森律师事务所律师。
上诉人周源、佛山市顺德区陈村镇祥丰厨具电器设备厂（以下简称祥丰厨具厂）、郭志敏、佛山市顺德区陈村镇敦诚金属制品厂（以下简称敦诚制品厂）因与被上诉人佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）、佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德区国土局）及原审第三人佛山市顺德区陈村镇合成社区居民委员会（以下简称合成居委会）、合成股份合作经济社（以下简称合成经济社）收回国有土地使用权纠纷两案，不服广东省佛山市中级人民法院（2016）粤06行初33、34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年初，佛山市顺德区陈村镇人民政府（以下简称陈村镇政府）根据《陈村镇土地利用总体规划》，拟收回位于陈村镇合成工业区的11.6799公顷国有建设用地，用于该镇城镇建设。该国有建设用地使用权归属于合成居委会、合成经济社，性质为国有划拨土地。陈村镇政府委托陈村镇土地储备发展中心（以下简称陈村镇土地储备中心）拟定了《陈村镇合成工业区改造项目“三旧”改造方案》。顺德区发展规划和统计局于2013年10月17日就该“三旧”改造项目编制了顺规条件〔2013〕706号《佛山市顺德区建设用地规划条件》。佛山市顺德区三旧改造工作领导组办公室（以下简称顺德区三改办）于2013年10月18日作出顺三改办〔2013〕31号《关于认定“陈村镇合成工业区地块改造项目”为“三旧”改造项目的通知》，同意认定该项目为顺德区“三旧”改造项目。2014年4月21日，陈村镇土地储备中心与合成居委会、合成经济社、合成居委会资产管理办公室签订《国有土地使用权收购合同》，约定：工业区改造面积116807.5平方米，由土地储备中心以挂账方式收购，收购后按该地块规划设计条件（顺规条件〔2013〕706号）公开出让，并按公开出让实际成交价的50%计付收购款给合成居委会、合成经济社、合成居委会资产管理办公室，收购款包括土地、地上建筑物及附着物、搬（拆）迁补偿费等全部费用。2014年6月6日，陈村镇政府向顺德区政府提交陈府〔2014〕23号《陈村镇人民政府关于收回国有建设用地的请示》，请求顺德区政府审核批准收回案涉国有建设用地。2014年7月1日，合成经济社召开股东大会，讨论并通过“合成工业区土地11.6799公顷土地办理收回国有建设用地及相关手续的事项”。同日，合成居委会、合成经济社、合成居委会资产管理办公室共同向顺德区国土局递交《关于收回国有建设用地的申请》，表明陈村镇政府已就收回国有建设用地的补偿安置方案与合成居委会、合成经济社达成一致意见，呈请审核并批准。顺德区国土局经审查，拟同意收回案涉国有建设土地使用权，于2014年8月7日报顺德区政府审查批准。同日，顺德区政府予以批准。同日，顺德区国土局向陈村镇政府作出顺德建用字〔2014〕13号《关于同意收回国有建设用地的批复》，主要内容为：经该局审查，并报顺德区政府批准，同意收回城镇建设规划范围内陈村镇合成居委会资产管理办公室使用的11.6799公顷国有建设用地作为陈村镇城镇建设用地，收回土地涉及的补偿安置由陈村镇政府负责与有关权属人协商确定实施。同月18日，顺德区国土局作出顺建告〔2014〕98号《收回土地及补偿安置方案公告》。
另查明，本案各原告分别向合成居委会、合成经济社租赁面积不等的国有建设用地，均在案涉收回国有土地使用权的11.6799公顷土地范围内，租赁期限从11年至50年不等，至顺德区国土局发布顺建告〔2014〕98号《收回土地及补偿安置方案公告》之日均未期满。各原告均在所租赁土地上建设有厂房、商业楼等建筑物，所建设建筑物均未办理房地产产权登记。
还查明，2015年2月，合成居委会就其与本案各原告之间的土地租赁合同纠纷，分别向佛山市顺德区人民法院提起民事诉讼。佛山市顺德区人民法院经审理作出民事判决，判决合成居委会与上述原告之间签订的土地租用协议书于2014年12月30日解除，并判令上述各原告应于判决生效之日起三十日内清空所租用土地及地上建筑物、设施，并交给合成居委会。
本案各原告在上述民事案件一审判决之后，分别于2016年2月向原审法院提起本案行政诉讼，请求:1.确认被告批准收回国有土地的具体行政行为违法，并赔偿由此给原告造成的损失。2.判令被告承担本案的全部诉讼费用。
原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订版，以下简称《土地管理法》）第五条和第五十八条的规定，被告顺德区政府为县级人民政府，被告顺德区国土局为县级人民政府土地行政管理部门，依法拥有辖区内土地行政管理职权。就本案涉及相关问题，分述如下：
关于原告主体资格的问题。原告均与第三人签订了长期租赁土地合同，并在所租用土地上建设厂房等建筑物开展经营活动。案涉收回国有土地使用权的行政行为发生在租赁土地协议期满之前，使得租赁土地合同提前终止，对各原告的民事权利义务产生影响。因此，各原告与被诉之收回国有土地使用权的行政行为有法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，各原告有权提起本案行政诉讼。被告顺德区政府和顺德国土局认为本案原告只是土地承租人，不是案涉土地使用权人，与本案收回行政行为没有法律上的利害关系，不具备原告主体资格的辩论意见不能成立，不予支持。
关于顺德区政府批准收地行为是否可诉的问题。根据《土地管理法》第五十八条的规定，收回国有土地使用权“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”。人民政府的批准行为成为收回国有土地使用权行为生效的关键，对当事人的权利义务产生实质影响。并且，顺德区国土局在顺德建用字〔2014〕13号《关于同意收回国有建设用地的批复》和顺建告〔2014〕98号《收回土地及补偿安置方案公告》中均明确“经区人民政府批准”。顺德区政府的批准行为已经“外化”，而不仅仅是“行政机关内部审批行为”。原告对顺德区政府批准收回国有土地使用权行为提起行政诉讼，人民法院应当受理。被告顺德区政府关于其批准行为属于行政机关内部审批行为，对原告的权利义务不直接产生影响，依法应当驳回各原告的起诉的辩论意见，没有事实和法律依据，不予支持。
关于起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，被告顺德区国土局于2014年8月14日作出顺建告〔2014〕98号《收回土地及补偿安置方案公告》，公告中没有告知诉权和起诉期限，根据上述司法解释，原告分别于2016年1月和同年2月提起本案诉讼，没有超过法定起诉期限。被告关于原告超过法定起诉期限的主张不能成立。
关于本案应否适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）的规定收回国有土地使用权的问题。案涉被收回国有土地使用权的11.6799公顷土地上建设有商业楼、厂房等建筑物，如果政府因公益建设需要使用该土地，依据法律法规规定存在两种可能：一是依据《土地管理法》第五十八条收回国有土地使用权；二是依据《征收补偿条例》第十三条征收房屋，一并收回土地使用权。本案中，顺德区政府和顺德区国土局依照《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项的规定收回国有土地使用权，有法律依据。原告关于被告没有按照《征收补偿条例》的规定履行义务的诉讼主张，不予支持。
关于被诉行政行为是否符合法定条件的问题。根据《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项的规定，“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”，“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。本案中，陈村镇政府对案涉地块拟定了《陈村镇合成工业区改造项目“三旧”改造方案》，顺德区发展规划和统计局就该“三旧”改造项目编制了顺规条件〔2013〕706号《佛山市顺德区建设用地规划条件》，顺德区三改办认定该项目为顺德区“三旧”改造项目。顺德区国土局经审核并报经顺德区政府批准，作出案涉收回国有土地使用权的决定，符合法律规定的条件，适用法律正确。
关于对国有土地使用权的补偿问题。《土地管理法》第五十八条第二款规定：“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”案涉土地使用权人为本案第三人，在被告作出同意收回案涉国有土地使用权的批复和《收回土地及补偿安置方案公告》之前，本案第三人已经和陈村镇政府授权的陈村镇土地储备中心以签订《国有土地使用权收购合同》的方式明确了补偿的项目、额度和支付期限，这种以协议解决补偿问题的方式符合法律规定。
关于对地上建筑物的补偿问题。《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”即依照《土地管理法》第五十八条的规定收回国有土地使用权时应当一并对土地上的房屋及其他不动产给予补偿。顺德区国土局发布的《收回土地及补偿安置方案公告》第五点明确：“收回土地地上附着物或建（构）筑物的拆迁和安置按照《征收补偿条例》及《关于调整城乡房屋拆迁补偿安置暂行办法的通知》（顺府发〔2009〕27号）的有关规定执行。补偿安置的具体工作由陈村镇人民政府组织实施。”在第三人和陈村镇土地储备中心签订的《国有土地使用权收购合同》约定的补偿款中包括了“地上建筑物及附着物、搬（拆）迁补偿费”等费用。本案当事人对地上建筑物补偿方面争议的焦点是政府与本案第三人之间约定地上建筑物补偿的协议是否合法。案涉地上建筑物占用的建设用地使用权归本案第三人，地上建筑物由原告等人根据租用土地协议的约定投资建设，原告等人按照其与第三人之间签订的租用土地协议对建筑物行使占有、使用的权利，这种民事权利属于债权范畴。民事债权具有相对性，债权人只能向特定的人请求给付。当本案第三人不能按照其与原告等人的租用土地协议履行合同义务侵害原告等人的民事权益时，原告等人可依照租用土地协议向第三人主张合同权利。第三人为了配合政府“三旧”改造，盘活集体资产，实现资源效益最大化，自2010年起即开始根据租用土地协议劝说原告等五十余个人和企业有计划搬迁，并与大部分个人和企业达成搬迁补偿协议，完成搬迁事宜。第三人在2014年7月1日向顺德国土局递交的《关于收回国有建设用地的申请》中承诺，在收回建设用地手续批准后半年内拆除拟收回地块上的建（构）筑物。在被告作出收回国有土地使用权决定后，第三人又对没有搬迁的13户个人和企业陆续向人民法院提起民事诉讼，要求解除土地租赁合同，收回土地及地上建筑物，并得到人民法院民事判决支持。鉴于第三人已与多数个人和企业达成搬迁补偿民事合同并实际实施，又通过民事诉讼解除与原告之间的土地租赁合同，原告可通过民事途径得到救济，陈村镇政府授权的陈村镇土地储备中心与本案第三人签订《国有土地使用权收购合同》，明确“地上建筑物及附着物、搬（拆）迁补偿费”等补偿内容，符合法律规定。如上所述，原告周源、祥丰厨具厂、郭志敏、敦诚制品厂关于陈村镇政府虚构事实申请收回国有土地的意见没有事实根据，不予支持。
关于程序问题。《土地管理法》对行政机关根据该法第五十八条规定收回国有土地使用权以及补偿的程序没有作出明确的规定，但是，行政机关作出任何行政行为都应遵循程序正当原则。本案中，作为行政行为相对人的第三人就案涉收回国有土地使用权事宜向被告提出申请，陈述其意见，可视为被告听取了第三人的陈述申辩意见，符合正当程序原则的基本要求，其程序合法。
综上所述，被诉行政行为主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审法院予以确认。原告的诉讼主张均不能成立，依法予以驳回。依照《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项、第二款，《中华人民共和国物权法》第一百四十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告周源等人的诉讼请求。案件受理费由原告周源等人负担。
周源等上诉人不服原审判决，向本院提起上诉，主要理由是：（一）本案原审第三人、开发商、政府、法院介入征地，变相强拆，共同损害上诉人合法权益。（二）原审已经查明被上诉人在涉案土地立项、批准、强行逼迫上诉人腾空土地的全过程中多次违法，却仍违法裁判。（三）原审法院和被上诉人适用法律错误。本案不能只对土地使用权人进行补偿，还应当优先适用《中华人民共和国物权法》《征收补偿条例》等规定，对上诉人的房屋和不动产进行补偿。（四）原审没有对被上诉人作出涉案具体行政行为的依据、是否违法进行审理，认定事实也存在错误。被上诉人明知上诉人是涉案土地上的房屋权利人，仍故意不将上诉人作为行政相对人进行补偿，在陈村镇政府和原审第三人未对上诉人协商确定补偿的情况下，作出收回土地的决定错误。原审判决认定事实、适用法律和判决结果错误。请求二审撤销原审判决，支持其在原审中提出的全部诉讼请求，一、二审诉讼费用均由被上诉人负担。
被上诉人顺德区政府二审辩称，其根据《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项的规定批准收回涉案国有土地使用权，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案并非征收地上房屋，不应适用《征收补偿条例》进行评价。上诉人只是涉案部分土地的承租人，不具有作为物权的国有土地使用权，其租赁权益应根据合同相对性原则向相对人主张。上诉人的上诉事实和理由不能成立。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人顺德区国土局二审辩称，其作出的顺德建用字〔2014〕13号《关于同意收回国有建设用地的批复》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。该批复的性质属于收回国有建设用地使用权，并不是征收地上房屋。上诉人把该批复当作房屋征收决定，进而依照《征收补偿条例》的有关规定对其进行合法性评价是错误的。涉案国有土地使用权人不是上诉人，而是原审第三人。原审第三人经全体股东依法对收回土地及补偿方案表决通过后，与政府就补偿事宜达成了一致意见，签订了收购合同，符合法律规定。上诉人与原审第三人签订的租赁合同属于附解除条件的债权合同。13号批复作出后，该租赁合同的解除条件已经成就，且已得到相关民事判决的支持。上诉人的承租权益（包括地上建筑物投资、搬迁费用等损失）属于债权，并非物权。上诉人虽在租赁合同中与原审第三人约定在政府征收征用土地时可以由上诉人向政府主张建筑物补偿，但原审第三人与政府达成的收购合同又明确约定收回用地的补偿已包括地上建筑物、搬迁等费用，并由原审第三人负责清空地上建筑物。因此，上诉人的承租权益损失完全可以根据合同相对性原则向原审第三人主张，并非没有合法救济渠道。上诉人的上诉请求、理由没有事实和法律依据。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人合成居委会、合成经济社二审述称，政府收回涉案国有土地的行政行为适用法律正确，程序合法。原审第三人作为涉案国有土地的使用权人，依法享有政府收回土地时给予的适当补偿。原审第三人已与政府签订了收购合同，双方形成了合法的补偿方案。该收购合同中的补偿款已包含了地上建筑物及附着物的搬迁、补偿费用。而上诉人对地上建筑物及附着物享有的仅是占有使用的权利，且其并非地上建筑物的合法所有权人，上诉人与原审第三人之间关于补偿款分配的约定，属于双方之间的民事关系，上诉人不能以此向行政机关主张合同约定范围内的权利，仅能依照合同向原审第三人主张权利。而上诉人与原审第三人签订的民事合同已经通过诉讼方式予以解除。本案中政府的行为是依照《土地管理法》收回国有土地的行为，并非征收地上房屋，不应适用《征收补偿条例》的规定。原审第三人申请收回国有土地的行为应当视为政府已听取了行政相对人的陈述和申辩意见。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。另查明，本案二审判决前，原审法院已对合成居委会、合成经济社诉周源等人土地租赁合同纠纷系列案作出二审生效民事判决，驳回周源等人的上诉，维持原判。该民事判决认为，涉案土地租用协议书中关于“征用”一词的真实含义，应视为上级政府收回涉案土地使用权，较为符合签订合同的本意。
本院认为，本案为收回国有土地使用权纠纷。二审期间各方当事人对原审认定的原、被告主体资格、起诉期限等问题不再持有异议，本院予以确认。本案二审争议焦点是被上诉人顺德区政府、顺德区国土局批准收回涉案国有土地使用权的具体行政行为是否合法。
《土地管理法》第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……”第二款规定：“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案中，陈村镇政府拟收回的涉案11.6799公顷土地位于陈村镇合成工业区，属于划拨性质的国有建设用地，土地使用权人为合成居委会、合成经济社。陈村镇政府对该地块拟定了《陈村镇合成工业区改造项目“三旧”改造方案》，顺德区发展规划和统计局就该“三旧”改造项目编制了建设用地规划条件，顺德区三改办认定该项目为顺德区“三旧”改造项目。在顺德区国土局于2014年8月7日作出涉案顺德建用字[2014]13号《关于同意收回国有建设用地的批复》之前，土地使用权人合成居委会、合成经济社已经和陈村镇政府授权的陈村镇土地储备中心签订《国有土地使用权收购合同》，对补偿项目、额度和支付期限等达成了协议，约定的补偿款中包括了“地上建筑物及附着物、搬（拆）迁补偿费”等费用。合成经济社也召开股东大会，讨论并通过了涉案土地办理收回国有建设用地及相关手续的事项。顺德区国土局根据陈村镇政府的收回用地请示以及土地使用权人合成居委会、合成经济社、合成居委会资产管理办公室的收回用地申请，经审查并报顺德区政府批准，作出涉案批复，未违反上述规定。
《征收补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定除外。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”本案中，上诉人虽然在所租用土地上投资建设了厂房等建筑物，但其并非涉案土地使用权人，而且其所建厂房等建筑物均未办理房地产产权登记，未取得权属证书。其作为土地承租人所享有的权益，不同于《中华人民共和国物权法》《征收补偿条例》中规定的房屋所有权、建设用地使用权。同时，原审法院已对合成居委会、合成经济社诉周源等人土地租赁合同纠纷系列案作出生效民事判决，认为涉案土地租用协议书中关于“征用”一词的真实含义，应视为上级政府收回涉案土地使用权，较为符合签订合同的本意。故上诉人称本案应适用《中华人民共和国物权法》《征收补偿条例》的规定认定被上诉人批准收回土地的行为违法，缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。
上诉人根据其与原审第三人签订的土地租用协议书在涉案土地上进行投资建设，双方在协议书中对土地面积、租赁期限、期满或提前解除合同时建筑物等设施的处理、补偿款和搬迁费如何分配等均作出了明确约定。同时，原审第三人在本案诉讼前已与同地段大部分个人、企业达成搬迁补偿民事合同并实际实施，又通过民事诉讼解除了与上诉人之间的土地租赁合同。原审法院认为上诉人的合法权益可以通过民事诉讼途径得到救济，其请求确认被上诉人涉案行政行为违法的理由不能成立，判决驳回其诉讼请求并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。周源等人的上诉缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费各50元，分别由上诉人周源和佛山市顺德区陈村镇祥丰厨具电器设备厂、郭志敏和佛山市顺德区陈村镇敦诚金属制品厂负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一六年十一月二十一日
书记员 温 瑜