河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安中行终字第148号
上诉人（原审第三人）张如善，男，1943年10月13日出生，汉族，住滑县。
委托代理人宋凌云，男，河南衡中律师事务所律师。
上诉人（原审被告）滑县道口镇人民政府，住所地：滑县道口镇小东关。
法定代表人陈卫民，镇长。
委托代理人陈爱宇，女，河南师诚律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）肖东岭（肖海），男，1940年4月29日出生，汉族，住滑县。
委托代理人徐素萍，女，河南金太阳律师事务所律师。
委托代理人温俊惠，女，河南金太阳律师事务所律师。
上诉人张如善、上诉人滑县道口镇人民政府（以下简称：道口镇政府）因土地行政裁决一案，不服汤阴县人民法院（2015）汤行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张如善及其委托代理人宋凌云，上诉人道口镇政府的委托代理人陈爱宇，被上诉人肖东岭的委托代理人徐素萍、温俊惠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：1980年3月25日，原滑县革命委员会计划委员会作出滑革计字（80）第40号《关于滑县造纸厂占地遗留问题的批复》，准予原滑县造纸厂征用道口镇公社五星大队第四、第五生产队宅基地13亩。1985年9月，原滑县造纸厂与滑县道口镇五星村民委员会第五小组签订《征售土地合同》，合同约定：滑县造纸厂为了解决职工家属住房问题，同五星村第五村民小组协商，同意在五小组菜园地南头征用耕地一块，东至五小组家属院，西至四小组家属院，南至排水沟，北至五小组菜园，面积7.13亩，每亩地价8000元。后双方签订《征用土地协议书》，协议书记载：按照《国家建设征用土地条例》规定，根据滑县计划委员会文，因扩建搬迁居民，征用五星村第五小组耕地7.13亩，各项费用待上报批准后，由征地单位一次结算付清，自批准之日起，土地使用权归征地单位，所有权属于国家，道口镇政府作为审查单位盖章。原滑县造纸厂支付五星村第五小组价款。原滑县造纸厂后改制为滑县纸业股份有限公司。肖东岭和张如善争议土地在上述征地范围内，位于现滑县道口镇解放北路五星新巷。2013年8月29日，道口镇政府受理张如善土地确权申请，2014年7月21日作出（2013）滑道政处字第01号《关于张如善与肖东岭土地使用权争议的处理决定》，决定争议的土地归张如善使用。同年8月11日送达肖东岭和张如善。肖东岭提起行政复议，2014年12月4日，滑县人民政府作出行政复议决定，维持道口镇政府的土地权属争议处理决定。肖东岭不服提起行政诉讼，要求撤销该处理决定。肖东岭提供的证据材料：1.肖胜军1998年6月12日《建房用地申请表》记载：新划宅基地座落位置解放北路五星新巷、所划地性质非耕地、计划分配面积0.25亩，五星村民委员会第五小组、五星村民委员会、道口镇政府村镇规划土地管理所分别加盖印章。2.肖胜军1998年12月28日《建设用地许可证》（编号9800226），该许可证记载：用地项目名称宅基地，用地位置五星新巷，用地面积0.25亩，发证机关滑县土地管理局。道口镇政府提供的2011年10月19日、2014年6月9日滑县纸业股份有限公司2份书面证明显示：原滑县造纸厂于1991年将所征土地作为职工家属院建房用地分为11块，分配给11户无住房的困难职工，张如善分得其中一块，东邻赵玉林、西至胡同、南邻冯志月、北至路，张如善享有使用权。上述11户其中9户已先后建好家属房并且使用至今，该宗土地使用人均没有办理土地登记。道口镇政府提供的高学臣等人的书面证明、滑县造纸厂转账支票、搬迁费现金支票、五组收据及赵某某等人的调查笔录，与河南省滑县纸业股份有限公司书面证明内容基本一致。道口镇政府未提供原滑县造纸厂转让给张如善国有土地使用权的审批手续，也未提供原滑县造纸厂改制为河南省滑县纸业股份有限公司时关于本案争议土地使用权处理的相关证据材料。
原审法院认为：道口镇政府具有处理本行政区域内个人之间的土地使用权争议的法定职责。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十条的规定，道口镇政府作出的本案被诉土地权属争议处理决定，符合法定程序。《中华人民共和国土地管理法》（第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于1988年12月29日修正）第二条第四款规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”第七条规定“国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。……”第九条第二款规定“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日国务院第55号令）第二条规定“国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。”本案中，原滑县造纸厂对征用的国有土地使用权的使用和转让应当符合相关法律、法规的规定；河南省滑县纸业股份有限公司书面证明的原滑县造纸厂1991年将征用的国有土地使用权分配给张如善使用，并认为张如善享有使用权，不符合土地管理法和城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例关于国有土地使用权出让的有关规定；道口镇政府未提供原滑县造纸厂改制为河南省滑县纸业股份有限公司时，本案争议土地使用权处理的证据材料，故河南省滑县纸业股份有限公司书面证明的原滑县造纸厂1991年将征用的国有土地使用权分配给张如善使用，不能视为法律意义上的国有土地使用权的转让（出让），其证明的张如善享有的“使用权”，不能视为法律意义上的国有土地使用权。道口镇政府仅依据滑县造纸厂1991年将征用的国有土地使用权分配给张如善使用这一情形，即认定张如善合法取得国有土地使用权、土地来源和取得方式合法，并将国有土地使用权确认给张如善，属违反法律、法规规定，且缺乏证据支持，依法应撤销其土地权属确权处理决定。肖东岭提供的肖胜军《建房用地申请表》、《建设用地许可证》，不属本案审查范围。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销道口镇政府于2014年7月21日作出的（2013）滑道政处字第01号《关于张如善与肖东岭土地使用权争议的处理决定》土地权属行政裁决。案件受理费50元，由道口镇政府负担。
上诉人张如善上诉称：原审判决认为原滑县造纸厂1991年将征用的国有土地使用权分配给张如善使用违反法律规定且缺乏证据支持错误。土地所有权与使用权可以分离并流转，而且按照当时的政策国有企业安置困难职工的福利房比比皆是，是当时特定国情的历史产物，而且是按贡献、工龄等条件无偿分配的。原审判决没有按照当时的法律规定也没有考虑社会效果，和上诉人一样的情况不但11家，在滑县和全国也很多。本案争议地是国家征用的土地，与肖东岭及其儿子肖胜军没有任何关系。肖胜军的《建房用地申请表》和《建设用地许可证》所在土地并不是本案争议的土地。道口镇政府作出的处理决定认定将争议地确权给张如善并无不当。原审判决错误。请求撤销原审判决，改判维持（2013）滑道政处字第01号《关于张如善与肖东岭土地使用权争议的处理决定》或者发回重审。
上诉人道口镇政府上诉称：一、原审认定部分事实错误。原审判决虽然认定了道口镇政府所作处理决定认定的事实，但片面引用法律，认为确权不符合国有土地使用权转让的规定，这样认定与事实不符。张如善使用该地是其作为原滑县造纸厂职工、在该厂依法征地后按照当时的国家法律、政策内部分配的，符合当时的情况和形势。当时征地是原滑县造纸厂为解决困难无房职工住房问题经镇、县批准征用作为职工家属院建房用地。纸厂经职工代表大会通过将该宗土地发给11户职工，其中包括张如善，合理合法。原审判决势必影响其他职工的利益。纸厂同意张如善使用并出具有证明等材料。肖东岭与该块土地没有法律上的利害关系，肖东岭属村民无权使用国有土地。二、原判适用法律错误。原滑县造纸厂征地在1985年，原审也认定该厂当时征地取得土地合法，原判不应适用土地管理法等关于土地使用权转让的规定。镇政府作出的处理决定证据确实充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。请求撤销原审判决，改判驳回肖东岭的诉讼请求。
被上诉人肖东岭辩称：原判认定张如善对争议土地不享有法律意义的使用权是客观事实。张如善对争议地既不是有偿出让也不是以行政划拨的法定形式取得土地使用权。现有证据不能认定张如善是以合法的合同转让方式取得争议土地使用权。土地作为企业固定资产无权以无偿方式转让土地使用权。原滑县造纸厂也未进行土地登记、未领取土地使用证。原判适用法律正确，两上诉人均认可1991年滑县造纸厂分配给张如善，行为发生在1991年，理应适用当时施行的土地管理法律法规。道口镇政府作出的处理决定认定事实不清，证据不足，原审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：道口镇政府提交的滑县纸业股份有限公司的证明、支票及证人证言等材料表明：本案争议土地原属滑县道口镇五星村民委员会第五小组的集体土地，后被滑县造纸厂征用并支付了各项补偿费用，用途就是解决职工住房困难问题，土地使用权归征地单位，土地所有权属于国有。1991年该厂将本案诉争土地按照职工住房实际情况、工龄等条件分配给其职工建房，符合征地用途并无不当，但是这种安排使用是该厂对职工待遇的一种内部行为。本案中，原滑县造纸厂虽让张如善占用本案争议地建房，但并未分配到位，导致张如善的建房问题长期未得到解决。道口镇政府未追加该单位参加行政处理程序属程序不当，作出的处理决定直接将争议土地确权给张如善不符合法律规定。原审判决撤销道口镇政府作出的处理决定并无不当。本案中，肖东岭以其子肖胜军的《建房用地申请表》和《建设用地许可证》主张本案争议土地使用权，对此，道口镇政府可在重新处理时进行核查该许可证所载明土地是否本案争议的土地、是否与肖东岭及其子有关，再作出相应的处理；张如善及其所在单位也可另行通过其它法律途径解决。综上，张如善及道口镇政府的上诉理由不足，上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张如善、滑县道口镇人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 王云生
审判员 崔永清
审判员 蔡 梅
二〇一五年七月二十九日
书记员 张艳娇