浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行初9号
原告黄锡清。
委托代理人黄节操、易叶雄，浙江泽苍律师事务所律师。
被告苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道行政中心。
法定代表人黄荣定，县长。
委托代理人林元志，苍南县县城新区工程建设指挥部工作人员。
委托代理人林礼涨，浙江正昌律师事务所律师。
被告苍南县国土资源局，住所地浙江省苍南县灵溪镇玉南路。
法定代表人陈世猛，局长。
委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。
被告苍南县住房和城乡规划建设局，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道规划局建设大楼。
法定代表人虞亦杭，局长。
委托代理人董文显，浙江正昌律师事务所律师。
原告黄锡清诉苍南县人民政府、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局城建行政强制一案，于2016年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2016年4月11日公开开庭进行了审理。原告黄锡清及其委托代理人黄节操，被告苍南县人民政府的委托代理人林元志、林礼涨，苍南县国土资源局的负责人谢树尧、委托代理人陈立启，苍南县住房和城乡规划建设局的负责人刘妙河、委托代理人董文显到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄锡清诉称：原告系苍南县灵溪镇塘下村村民，1997年至1998年间，原告利用原宅基地自建坐落于苍南县灵溪镇沪山办事处塘下村第一队二组的一间二层住房和一间披房。2014年7月8日，苍南县县城新区工程建设指挥部、苍南县住房和城乡规划建设局、苍南县国土资源局联合发布通知，确认原告上述住房为违章建筑，强行要求原告在2014年7月18日前自行腾空并拆除，否则将依法立案，作出行政处罚并强制拆除。后被告于2014年9月26日将原告上述房屋强行拆除。苍南县县城新区工程建设指挥部是苍南县人民政府派出机构，不具备行政执法权，行为应由苍南县人民政府承担。请求法院判决确认被告强行拆除原告上述房屋的行为违法。
原告黄锡清在举证期限内提供了以下证据：1.居民身份证，用以证明原告主体资格；2.苍南县灵溪镇塘下镇村民委员会2015年10月26日出具的证明，用以证明原告涉案房屋于2014年9月26日被苍南县县城新区工程建设指挥部、苍南县住房和城乡规划建设局、苍南县国土资源局强行拆除；3.《通知》，用以证明房屋权属及被告拆除了涉案房屋；4.房屋拆除前照片，用以证明涉案房屋拆除前的状况；5.航拍图、卫星图片，用以证明涉案房屋一直存在；6.（2015）浙温行初字第131号行政判决书，用以证明三被告强制拆除原告同村村民房屋的行为被确认为违法。
被告苍南县人民政府、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局共同辩称：1.原告建设涉案房屋没有办理任何合法审批手续，涉案房屋属依法应予拆除的违法建筑。根据我国法律法规的规定，在城市规划区域或乡村庄规划内进行建设（包括重建、改建、扩建等建设行为），必须办理相应的土地和规划行政审批手续。涉案房屋没有办理任何合法手续，其建设行为违反了我国土地管理及城乡规划等法律法规的规定，该房屋为违法建筑。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，原告的涉案房屋属于依法应予拆除的违法建筑。原告诉称涉案房屋建于1997年至1998年，缺乏事实依据。原告提供的航拍图、卫星图片与本案不具关联性，并不能证明航拍图、卫星图片上的房屋就是涉案房屋。2.苍南县有关部门强制拆除涉案房屋合法、正确。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”苍南县县城新区工程建设指挥部协同苍南县住房和城乡规划建设局、苍南县国土资源局等部门在查实原告违法建筑事实后，联合向其发布通知，要求其于2014年7月18日前自行腾空并拆除，但其逾期不予拆除，因此被告于2014年9月26日将涉案房屋强制拆除。3.原告所实施的是违法建设行为，其诉求本身失去合法前提，依法不应得到支持。请求驳回原告的诉讼请求。
被告苍南县人民政府、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局在举证期限内提供了以下证据：1.1991年农保图、1992年航拍图、1998年航测图，用以证明涉案房屋属1998年后建造；2.《中共苍南县委、苍南县人民政府关于印发＜苍南县违法用地、违法建筑管理责任追究暂行办法＞的通知》（苍委发（2009）106号），用以证明被诉拆除行为经苍南县人民政府统一授权。
被告苍南县人民政府、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局陈述其作出被诉行政行为的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据认证如下：被告对原告提供的证据1无异议，可以证实原告身份情况，本院予以采信。被告对原告提供的证据2中除房屋座落位置之外的内容及证明对象无异议，可以证明原告涉案房屋于2014年9月26日被苍南县县城新区工程建设指挥部、苍南县住房和城乡规划建设局、苍南县国土资源局强行拆除，本院对上述事实予以认定。被告对原告提供的证据4真实性无异议，可以证明原告房屋被拆除前的状况，本院予以采信。三被告提供的证据1以及原告提供的证据5所待证的事实，系对原告的房屋是否属违法建筑进行认定并依法作出行政处理决定时应当调查确认的事实，与本案行政强制行为不具关联性，本院不予采信。三被告提供的证据3与《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定不符，不能证明苍南县人民政府已经对强制拆除原告房屋作出责成文件，本院不予采信。原告提供的证据3、6与本案无关联，本院不予采信。被告主张在实施被诉强制行为前已经对原告作出限期拆除通知（编号为0000407），原告予以认可，故该事实本院予以认定。
根据以上采信的证据结合当事人的陈述，本院确认以下事实：
原告黄锡清在苍南县灵溪镇塘下村第一队二组建有一间二层房屋和一间一层披房。2014年7月8日，苍南县县城新区工程建设指挥部、苍南县住房和城乡规划建设局、苍南县国土资源局共同署名作出通知（编号为0000407），内容如下：“黄永裕等2间：你单位（户）未经批准，擅自在塘下村建一层简易房二间，已涉嫌违反我国土地管理及城乡规划法律法规的相关规定，依法应当退还非法占用的土地并自行拆除地上建筑物。为此，特通知你单位（户）在2014年7月18日前自行腾空并拆除建筑物。否则，相关部门将依法予以立案，作出行政处罚并执行强制拆除。特此通知！注：本通知书系行政指导性行为，若不听从，将承受行政处罚及强制拆除等后果。”原告未在上述期限内拆除涉案房屋。2014年9月26日，苍南县县城新区工程建设指挥部、苍南县住房和城乡规划建设局、苍南县国土资源局联合组织人员强制拆除了上述房屋。原告不服该强制拆除，向本院提起行政诉讼。
另查明，苍南县县城新区工程建设指挥部是苍南县人民政府的派出机构。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”苍南县县城新区工程建设指挥部、苍南县住房和城乡规划建设局、苍南县国土资源局虽发出通知要求黄锡清自行拆除涉案房屋，但通知并未对涉案房屋是否属于无法采取改正措施消除影响、必须限期拆除作出认定，且通知明确注明如不按要求自行拆除房屋，相关部门将依法予以立案处理，可见该通知并非被诉强制拆除行为的执行依据。三被告在发出通知之后并没有作出行政处罚决定或者限期拆除决定，在此情况下，三部门直接实施被诉强制拆除行为缺乏事实根据。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定：“城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除又在法定期限内不申请复议、不起诉的，城乡规划主管部门应当自法定期限届满之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据以上法律法规规定，即便在城乡规划主管部门已作出限期拆除决定的情况下，也应在当事人逾期不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除时，由城乡规划主管部门报本市、县人民政府书面责成有关部门强制拆除。且在实施强制前，应依法履行催告等法定程序。本案苍南县人民政府并没有作出强制拆除涉案房屋的书面责成文件，三被告在强制拆除前也没有履行相应的法定程序。另外，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”第八十三条规定：“……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”据此，如果认为涉案房屋违反土地法规定应予拆除，被告苍南县国土资源局则应在作出并送达责令限期拆除的行政处罚决定后，原告在责令限期拆除通知期满后既不起诉又不自行拆除的，申请人民法院强制执行。
综上，苍南县县城新区工程建设指挥部、苍南县住房和城乡规划建设局、苍南县国土资源局强制拆除涉案房屋，缺乏事实根据和职权依据，程序违法。黄锡清请求确认该强制拆除行为违法，理由正当，应予支持。因苍南县县城新区工程建设指挥部系苍南县人民政府的派出机构，其行为后果应由苍南县人民政府承担。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告苍南县人民政府、苍南县住房和城乡规划建设局、苍南县国土资源局于2014年9月26日强制拆除原告黄锡清位于苍南县灵溪镇塘下村的一间二层房屋和一间一层披房的行为违法。
本案受理费50元，由被告苍南县人民政府、苍南县住房和城乡规划建设局、苍南县国土资源局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名浙江省财政厅非税收入结算分户，账号19000101040006575401001，开户行农行杭州市西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理。
审 判 长 许旭东
审 判 员 苏子文
人民陪审员 蒋春茶
二〇一六年五月十六日
代书 记员 沈奇峰
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。