江苏省江阴市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0281行初119号
原告黄正岗，男，1986年2月8日生，，汉族，住江阴市。
原告黄凯，男，1988年6月22日生，，汉族，住江阴市。
原告陈玲，女，1985年8月1日生，，汉族，住江阴市。
原告朱彩荣，女，1976年2月21日生，，汉族，住江阴市。
原告张艳芳，女，1983年1月6日生，，汉族，户籍地甘肃省镇原县，现住江阴市。
委托代理人缪晓东（受上述五原告共同委托），江苏君桥律师事务所律师。
委托代理人刘文修（受上述五原告共同委托），江苏君桥律师事务所律师。
被告江阴市住房和城乡建设局，住所地江阴市大桥南路18号。
法定代表人童金良，该局局长。
委托代理人沈健，江苏信卓律师事务所律师。
第三人江阴市东盛湖房地产有限公司，住所地江阴市祝塘镇人民北路19号。
法定代表人王光，该公司董事长。
委托代理人张向军，该公司副总经理。
委托代理人孔国清，江阴市精诚法律服务所法律工作者
原告黄正岗、黄凯、陈玲、朱彩荣、张艳芳等26人不服被告江阴市住房和城乡建设局（以下简称江阴住建局）竣工验收备案行为，于2016年12月20日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月27日立案后，于同年12月28日向被告江阴住建局送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知江阴市东盛湖房地产有限公司（以下简称东盛湖公司）作为第三人参加诉讼。审理中，除原告黄正岗、黄凯、陈玲、朱彩荣、张艳芳外，其余原告申请撤回起诉，本院裁定予以准许，针对原告黄正岗、黄凯、陈玲、朱彩荣、张艳芳的诉讼继续审理。本院依法组成合议庭，于2017年3月23日公开开庭审理了本案。原告黄正岗、黄凯及五原告的共同诉讼代理人刘文修，被告副局长邵骥及诉讼代理人沈健，第三人诉讼代理人张向军、孔国清到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年10月31日，江阴住建局向东盛湖公司发出了《关于商品房（尚东花苑一期、二期）通过交付使用竣工验收的通知》（以下简称《通过交付使用竣工验收的通知》），主要内容为：商品房（尚东花苑一期、二期）,幢数9、14，规划核实面积：50330.92平方米、9571.5平方米。2016年10月14日通过工程竣工验收备案。公安编号：尚东花苑1至42号，环北东路164至246号（双号），镇北路399号。商品房（尚东花苑一期、二期），由中国建筑上海设计研究院有限公司负责设计，江阴市民用建筑安装工程有限公司负责施工，江阴市澄宁项目管理咨询有限公司负责监理。现所申报的建设项目已全面竣工。根据市规划、环保、市政公用、园林、公安、市监、城管等部门单项验收合格的认定，经核查，该项目交付使用竣工验收申报材料齐全，符合《江阴市商品房交付使用管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》）相关规定，同意交付使用。请做好各项交接工作，并将此通知在商品房销售现场公示，按《江阴市商品房交付使用通知书》格式交付，落实各项管理措施，确保业主的正常使用。
同日，江阴住建局在网站上刊登了江阴市商品房开发项目交付使用竣工验收公告，并明确为（东盛湖-
尚东花苑一期二期）江阴市房地产开发项目交付适用验收备案公示，公告内容：根据市规划、环保、市政公用、园林、公安、城管等部门单项验收合格的认定，经核查，该项目交付使用竣工验收申报材料齐全，符合《实施细则》的相关规定，同意东盛湖公司开发的“商品房（尚东花苑一期、二期）”交付使用。
原告诉称：原告与第三人东盛湖公司签订商品房买卖合同，对所购房屋编号、单价等进行了约定。在原告购买房屋之初，公司对房屋的入户门朝向描述为“入户门外开”，其宣传册中关于入户门的朝向也显示为外开，且门口设置在客厅中间位置。2016年10月底，原告在被告官网上查询得知，原告购买的房屋通过了被告的综合竣工验收及备案。后原告经向被告申请查询房屋竣工图，竣工图显示原告的入户门朝向为“外开”，这与公司销售宣传的关于门口开向、门口位置一致，经实地考察，却发现实际为入户门“内开”，且紧靠厨房间，这与竣工图显示的相关情形完全不符。入户门内开会导致无法安装厨房门、影响进出，且严重影响消防逃生。
原告认为，被告作为法定的房屋验收机关，其作出的房屋验收意见涉及众多购房者的人身及财产权益，对于开发企业建造的房屋应当按照建设部《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》（以下简称《综合验收管理办法》）第七条、第八条第三项规定，在发现竣工图纸内容与实际建成的相关内容不符时，应责令开发商予以纠正，并不得办理综合竣工验收备案手续。被告的行为违反了相关法律、法规、规章的规定，对原告合法权益造成了损害。原告请求法院撤销被告于2016年10月31日作出的（东盛湖尚东花苑一期二期）江阴市商品房开发项目交付使用竣工验收备案（庭审中明确为要求撤销被告于2016年10月31日出具给第三人的《通过交付使用竣工验收的通知》）。
为证明其主张，原告向本院提交以下五组证据材料：
第一组：商品房买卖合同，用以证明原告与第三人建立房屋买卖合同关系。
第二组：户型图宣传册，用以证明第三人向原告销售房屋时宣称入户门是外开的。
第三组：竣工图，用以证明原告从住建部门调取的项目竣工图纸上显示原告购买房屋入户门应为外开。
第四组：入户门照片，用以证明实际入户门是内开的且入户门位置与宣传图册及竣工图纸显示不一致。
第五组：验收备案公示，用以证明涉案商品房通过竣工验收并备案。
被告辩称：根据《无锡市商品房交付使用管理办法》（无锡市政府令第127号，以下简称《交付使用管理办法》）第四条第二款以及《实施细则》第三条规定，被告负责本辖区内商品房交付使用的监督管理工作。第三人于2016年10月24日向被告提出涉案商品房交付使用竣工验收申请，其向被告提交的材料齐全符合《交付使用管理办法》第十一条及《实施细则》第五条规定，被告组织公安局交警大队、消防大队、建设局村镇科、市政处等相关部门对涉案商品房进行核查，并通过了相关验收。被告根据各相关部门作出的单项验收合格的认定，经核查涉案项目交付使用竣工验收申报材料齐全，符合相关规定，同意交付使用，于2016年10月31日向第三人出具《通过交付使用竣工验收的通知》，并在被告政府网上对该通知进行了公示。被告向第三人出具的《通过交付使用竣工验收的通知》符合《交付使用管理办法》及《实施细则》的相关规定，请求驳回原告诉讼请求。
被告在答辩期内向本院提交以下证据材料：
第一组：第三人申请涉案商品房项目交付使用竣工验收时提交的书面申请及相应的材料，具体包括：商品房项目交付使用竣工验收表、尚东花苑项目交付使用竣工验收申请报告、查验报告、江苏省房地产开发电子项目手册、关于东盛湖房地产开发项目核准的批复、国有土地使用权证、建设用地规划许可证、江阴市建设工程规划核实合格证、建筑工程施工许可证、房屋建筑工程质量竣工验收备案表、环境保护验收合格的函、江阴市供电公司居住区竣工报验单、运维检修部工程验收单、建设工程消防验收意见书、商品房给水工程竣工验收证明、江阴市水务管理处工程竣工验收单、燃气竣工证明、建设工程档案接收证明书等32份材料，用以证明第三人将涉案商品房项目档案报送至城建档案馆，第三人申请提交的材料齐全，符合规定，单项都已经经过各部门验收合格。
第二组：《通过交付使用竣工验收的通知》，用以证明被告根据各相关部门作出的单项验收合格认定以及第三人提交的申请材料，认为涉案商品房符合交付使用条件。
第三组：东盛湖-尚东花苑一期、二期江阴市房地产开发项目交付使用验收的通知公示，用以证明被告依法对涉案商品房通过交付使用竣工验收进行了公示。
法律依据：《交付使用管理办法》及《实施细则》。
第三人述称：他公司对涉案住宅入户门朝向根据审核部门要求进行了变更，被告向他公司出具的《通过交付使用竣工验收的通知》符合相关法律规定，原告起诉无相应事实和法律依据，请求予以驳回。
本院依职权向江阴市建设工程施工图审查中心（以下简称审图中心）调查时制作的调查笔录及调取的证据材料：
本院向审图中心副主任裴煜所作的调查笔录，裴煜陈述：关于尚东花苑项目的施工图，在审查中共有2次回复，共计161张变更图，变更图纸也是竣工图纸的一部分，整个工程的设计施工情况需要看审查通过的全套图纸才能判断；17＃、18＃中间户型的进户门“外开”变“内开”是审查中心审查图纸过程中提出的，因为门开启后阻碍疏散违反国家相关规范。
2、建设工程施工图设计文件审查意见回复单，审查意见第12项载明：“门开启后阻碍疏散，违反GB50352-2005第6.10.4.5条。例如17＃、18＃楼住宅中户型；”回复意见第12项载明“17＃、18＃中间房型户门向内开启，见变更单3第1条。”
3、备考表，载明：尚东花苑一期于2014年8月5日技术性审查合格，其中经过2次回复审查，共审图纸721张，其中变更161张。
经庭审质证，被告对原告提交的第一、四、五组证据无异议；对第二组证据的关联性提出异议，认为与被诉行政行为无关；对第三组证据的真实性无异议，但提出该图纸是第三人委托城建档案馆归档的材料中的一部分，是第三人委托城建档案馆归档的必要材料，第三人申请时向被告提交了建设工程档案接收证明书，故被告不再对竣工图纸进行审查。第三人对原告提交的一、二、四、五组证据无异议，对第三组证据真实性无异议，提出完整的图纸还应包括设计变更后补充图纸，共有三套，其中一套图纸向城建档案馆归档用，入户门内开符合变更后的图纸及规范要求。
原告对被告提交的第一组证据中的建设工程消防验收意见书合法性有异议，对第一组证据中的其他材料的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，提出在第三人提请被告通过交付使用验收申请时应当提供的文件资料还应包含施工合同、工程质量监督机构核定的各单项质量等级评定文件以及竣工图纸和技术档案资料，这些资料是开发企业向住建部门申请通过房屋交付竣工验收的必备文件，被告依据第三人提供的申请材料作出竣工验收备案的行为不合法。对第二组、第三组证据真实性、关联性没有异议，对合法性有异议，认为被告作出的《通过交付使用竣工验收的通知》违法。对被告适用的法律依据没有异议，但《综合验收管理办法》在本案中仍然适用，上位法优于下位法，应当优先适用该管理办法的规定。第三人对被告提交的证据及法律适用均无异议。
对于本院调取的证据，原告提出，入户门变更不符合正常的变更流程，竣工图应该是施工完毕后原施工图加上施工过程中的变更图在图纸上标注出来共同组成，而不是施工图与变更图简单的组合。被告、第三人则认为审图中心工作人员反映情况客观真实，与相关证据也能相互印证。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第二组证据、户型图宣传册，与被诉行政行为无关联性，不作为本案证据采纳，其他证据能够证明原告与被诉行政行为有利害关系及入户门现状等事实，对其证明效力予以确认。被告提供的证据，可证明被告经审核第三人申请材料，向第三人作出了被诉行政行为，对其证明力予以确认。本院制作的调查笔录及调取的证据材料，证明了涉案工程施工图纸审查、变更的相关事实，具有证据证明效力。
经审理查明：原告黄正岗、黄凯、陈玲、朱彩荣、张艳芳等五人于2015年7月至10月分别与第三人东盛湖公司签订商品房买卖合同，约定购买东盛湖公司开发建设的位于江阴市祝塘镇的尚东花苑商品房住宅房屋（均为17＃或18＃楼中间户型）。
2016年9月8日，第三人东盛湖公司建设的尚东花苑一期、二期商品房工程由该建设单位组织竣工验收合格，并根据《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）及《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住房和城乡建设部令第2号）规定，于2016年10月12日报送工程竣工验收备案文件，申请备案，经查验，符合要求，备案机构在房屋建筑工程质量竣工验收备案表备案意见一栏加盖了江阴市建设工程竣工验收备案专用章，落款时间为2016年10月14日。
2016年10月24日，第三人东盛湖公司向被告江阴住建局书提交《尚东花苑项目交付使用竣工验收申请报告》，提出尚东花苑项目已于2014年11月8日开工建设，2016年7月26日全面竣工，目前已完成了土建、给排水、电器设备安装等工程，工程已竣工备案，并通过了规划、环保、园林、城管、消防、安防、交通、环卫及配套部门的单项验收，竣工资料已基本准备齐全，申请江阴住建局对该项目组织交付使用竣工验收。东盛湖公司申请同时提交了国有土地使用权证、建设用地规划许可证、江阴市建设工程规划核实合格证、建筑工程施工许可证、房屋建筑工程质量竣工验收备案表、建设工程消防验收意见书、建设工程档案接收证明书等申请材料（即江阴住建局在本案中提交的第一组证据材料）。经审核，江阴住建局于2016年10月31日向东盛湖公司出具《通过交付使用竣工验收的通知》，同意交付使用，并于同日在网站上刊登了公告，予以公示。
另查明：2014年6月，江阴市建设工程施工图审查中心（以下简称审图中心）接到东盛湖公司提交的尚东花苑（一期）工程施工图设计文件，经审查后向设计单位中国建筑上海设计研究院有限公司（以下简称设计研究院）出具审查意见，其中第12项为：门开启后阻碍疏散，违反GB50352-2005第6.10.4.5条、例如17＃、18＃楼住宅中户型，设计研究院对施工图纸中关于17＃二层至十八层、18＃住宅三层至十八层中间房型户门朝向进行变更为向内开启。审图中心在设计修改通知单上加盖房屋建筑工程施工图审查专用章。审图中心在施工图纸上盖章注明“本项目经审查已有161张图纸变更，一并作为施工依据”。
庭审中，原、被告围绕被告出具给第三人的《通过交付使用竣工验收的通知》的合法性，重点围绕第三人提交的申请材料是否符合规定、被告是否履行了监督管理的法定职责、法律适用等方面发表了各自意见。
原告认为：1、根据《城市房地产开发经营管理条例》(国务院令第248号，以下简称《经营管理条例》)第十八条第一款规定，住宅小区群体房地产开发项目竣工，应当依照相关规定进行综合验收。本案中，商品房在申请综合验收时缺乏包含竣工图在内的重要文件资料，被告应当对此要求第三人进行纠正。被告对第三人提出的工程项目交付使用竣工验收申报应当审核竣工图纸、单项工程质量等级评定文件，本案中涉及的竣工图纸与实际户型关于入户门朝向、位置均有出入，被告作为住建部门应当有职责责令第三人予以纠正或者整改。被告没有履行法定验收及监督管理职责。2、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》规定，在工程竣工验收合格后15日内由第三方企业向住建部门报送包含竣工验收文件在内的竣工验收备案资料进行备案。《建设工程质量管理条例》中关于建设工程竣工验收及备案的规定是竣工验收在前，备案在后，且竣工验收是备案的必要条件。如果2016年10月14日的备案仅是建设工程质量方面的备案，而不是验收备案，那么根据法律规定，被告有义务提供其认为是综合验收备案的备案资料，如不能提供应承担不利后果。2016年10月14日通过工程竣工验收备案，而发出《通过交付使用竣工验收的通知》是2016年10月31日，是先备案后通过竣工验收，被告在程序上不合法。
3、《综合验收管理办法》是2016年2月18日失效，但是涉案工程建于2014年，如果该办法继续有效，那么在最终的验收、备案在内办理相应手续过程中仍然适用。《交付使用管理办法》在2012年8月已经生效，在2016年2月18日之前，应优先适用《综合验收管理办法》的规定。国务院取消的行政审批项目第83项“住宅小区等群体房地产开发项目竣工综合验收”不能改变《房地产管理法》、《建设工程质量管理条例》等规定的在房地产交付前，由房屋建设主管部门对房屋验收合格的备案情况。涉案工程仅仅验收时间点晚于2016年2月18日，故《综合验收管理办法》在本案中可以适用。
被告认为：1、住宅小区项目竣工综合验收的法律依据是《经营管理条例》，但是2004年5月19日该审批项目被国务院取消，建设主管部门对住宅小区竣工验收不作为参与的主体，而只对竣工验收后进行相关的备案。第三人申请时向被告提交了建设工程档案接收证明书及工程质量竣工验收备案等材料，其申请材料符合《交付使用管理办法》及《实施细则》规定，建设工程档案中包括竣工图纸，故第三人无需再向被告提交竣工图纸，被告也不再对竣工图纸进行审查。2、被告在接到第三人的申请后根据其提供的相关材料进行核查，后向第三人出具交付使用验收证明，即《通过交付使用竣工验收的通知》，被告作出的该行政行为符合《交付使用管理办法》及《实施细则》规定。2016年10月14日通过的竣工验收备案，是第三人在工程竣工后自行对工程质量进行验收合格后向相关主管部门申请备案，即工程质量竣工验收备案，也是被告申请交付使用时向被告提交的申请材料之一。3、《综合验收管理办法》在2004年取消行政审批决定时就应该清理，但直到2016年2月18日才清理,已失效的文件在公布之日起一律停止执行。被告依据《交付使用管理办法》及《实施细则》向第三人出具的《通过交付使用竣工验收的通知》，适用法律正确，被告履行了对涉案商品房交付使用的监督管理职责。
本院认为：《经营管理条例》规定，县级以上地方人民政府房地产开发主管部门负责本行政区域内房地产开发经营活动的监督管理工作。《交付使用管理办法》规定，市（县）建设行政主管部门负责本辖区内商品房交付使用的监督管理。根据上述规定，被告江阴住建局负责本辖区内商品房交付使用的监督管理工作。
《综合验收管理办法》对住宅小区竣工综合验收相关要求和程序等作了规定，但2016年2月18日住房和城乡建设部发布公告，该办法自公告之日起停止执行，不再作为行政管理的依据。涉案尚东花苑房产项目竣工时间在2016年2月18日之后，故原告关于涉案工程应依据《综合验收管理办法》规定进行竣工综合验收的主张本院不予支持。《经营管理条例》规定房地产开发主管部门应对住宅小区等群体房地产开发项目竣工进行综合验收，但2004年5月19日《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》规定，上述条例中住宅小区等群体房地产开发项目竣工综合验收属于国务院决定取消的行政审批项目目录。《交付使用管理办法》系无锡市人民政府制定的规章，于2012年10月1日起施行，针对无锡市范围内建设行政部门主管部门对商品房交付使用的监督管理职责进行了具体规定。《实施细则》是江阴市人民政府参照《交付使用管理办法》结合本市具体情况制定的规范性文件。故被告江阴住建局参照《交付使用管理办法》及《实施细则》对涉案商品房竣工后的交付使用进行监督管理，适用法律正确。
《交付使用管理办法》第十一条及《实施细则》第五条均规定房地产开发企业交付使用商品房前，应当向建设行政主管部门提出交付使用竣工验收申请，并提交相应材料。《交付使用管理办法》第十二条规定，建设行政主管部门应当自受理交付使用竣工验收申请之日起10个工作日内进行现场核查。符合条件的，建设行政主管部门应当出具交付使用竣工验收证明；不符合条件的，书面告知申请人并说明理由，房地产开发企业应当及时整改。第十三条规定，商品房通过交付使用竣工验收的，建设行政主管部门应当在政府网站上公开。本案中，东盛湖公司于2016年10月24日向江阴住建局申请交付使用竣工验收，其向江阴住建局提交的2016年10月14日房屋建筑工程质量竣工验收备案，可证明该工程竣工后其自行对工程质量进行验收合格后报请相关备案机关进行了验收备案，其同时提交了建设工程档案接收证明书及市规划、环保、市政公用、园林、公安、消防、城管等单项验收合格的资料，可证明消防、环保等其他方面也已验收合格，其申请材料符合上述《交付使用管理办法》及《实施细则》相关规定，江阴住建局经核查后向东盛湖公司出具《通过交付使用竣工验收的通知》，认为涉案商品房交付使用竣工验收申报材料齐全，同意交付使用，向东盛湖公司出具《通过交付使用竣工验收的通知》，并在网上进行了公示。江阴住建局已履行了交付使用的监督管理职责，其作出的《通过交付使用竣工验收的通知》符合上述规定。
关于原告主张的门朝向问题，根据庭审查明的事实，入户门由外开变更为内开系根据审图中心建议、设计单位对施工图纸进行的变更，符合《民用建筑设计通则》（GB50352-2005）的规范要求，并非建设单位东盛湖公司擅自变更。至于东盛湖公司宣传与实际不一致，与本案被诉行政行为无关，本院不予理涉。
综上，被告江阴住建局向第三人东盛湖公司作出的《通过交付使用竣工验收的通知》这一行政行为，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告黄正岗、黄凯、陈玲、朱彩荣、张艳芳要求撤销该通知的理由不能成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告黄正岗、黄凯、陈玲、朱彩荣、张艳芳的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告黄正岗、黄凯、陈玲、朱彩荣、张艳芳负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。
审 判 长 黄 剑
审 判 员 金国芬
人民陪审员 张 平
二〇一七年六月二十六日
书 记 员 李宇璐
本案援引法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》：
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。