辽宁省大连市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）大行终字第134号
上诉人（一审原告）：大连经济技术开发区铭源科技有限公司，住所地大连经济技术开发区湾里东48号1-6-1。
法定代表人：刘维冬，总经理。
委托代理人：张波，北京京平律师事务所律师。
委托代理人：曹星，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：大连金州新区城市管理与行政执法局，住所地大连市金州区斯大林路388号。
法定代表人：赵德文，局长。
委托代理人：才慧杰，辽宁生生律师事务所律师。
委托代理人：张超，辽宁生生律师事务所律师。
上诉人大连经济技术开发区铭源科技有限公司（以下简称铭源公司）因行政处罚争议一案，不服大连经济技术开发区人民法院（2014）开行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年7月28日公开开庭审理了本案。上诉人铭源公司委托代理人张波、曹星，被上诉人大连金州新区城市管理行政执法局（以下简称金区城管局）的委托代理人才慧杰、张超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年12月21日，金区城管局对铭源公司作出大金城行限拆决字责令限期拆除决定（以下简称被诉决定），内容为：经查实你单位坐落于大连开发区第二电厂东侧的建筑物，因未取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十四条第一款、第六十四条的规定，责令你单位于2012年12月31日前将此违章建筑物无偿拆除，逾期仍不拆除，将依法强制拆除。
同日，金区城管局作出大金城行限拆决字（2012）0912019号公告，内容为：位于大连开发区第二电厂东侧建筑物（构筑物及其他设施），属于未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为，违反了《城乡规划法》第四十四条第一款的规定，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，已责令铭源公司于2012年12月31日前将此违章建筑物（构筑物及其他设施）无偿自行拆除，逾期不拆除将依法强制拆除。望相关公民、法人和其他组织周知。金区城管局于当日向铭源公司送达该决定书并发出了公告。铭源公司不服，向大连经济技术开发区人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼。
一审法院审理查明，2001年，铭源公司在大连开发区第二热电厂东侧兴建钢架结构建筑，用途为厂房及办公。2012年9月28日，金区城管局向铭源公司发出核查通知书，要求铭源公司于次日提供上述建筑物的土地使用和建筑规划等相关材料；同年10月22日，金区城管局对现场进行了勘验检查，并再次要求铭源公司提供相关材料，铭源公司未提供。10月25日，金区城管局依据《城乡规划法》第四十四条第一款、第六十四条，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十三条之规定，作出责令限期改正违法行为通知书，责令铭源公司立即改正违法行为，并于当日向铭源公司留置送达。同年12月21日，金区城管局作出大金城行限拆决字责令限期拆除决定书，内容为：经查实你单位坐落于大连开发区第二电厂东侧的建筑物，因未取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《城乡规划法》第四十四条第一款、第六十四条的规定，责令你单位于2012年12月31日前将此违章建筑物无偿拆除，逾期仍不拆除，将依法强制拆除。金区城管局于当日向铭源公司送达该决定书并对决定书的内容发出大金城行公字公告。
铭源公司于2013年2月向大连金州新区管理委员会提起行政复议，要求撤销《责令限期拆除决定书》与责令限期无偿拆除《公告》，大连金州新区管理委员会于2013年4月11日向铭源公司下发了《行政复议决定书》，维持了金区城管局的具体行政行为。另查，大连金州新区机构编制委员会于2011年10月下发的55号文件明确设立大连金州新区城市管理与行政执法局，与大连市金州区城市管理与行政执法局、大连经济技术开发区城市管理与行政执法局合署办公，并依据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，将区规划建设局的规划行政执法职责整合划入区城市管理与行政执法局。
一审法院判决认为，金区城管局系大连市人民政府派出机构大连金州新区管委会下设的行政机构，具有在本辖区内依据法律法规行使城乡规划行政执法的行政职权。铭源公司的案涉建筑物未经规划行政管理部门审批，违法了《城乡规划法》的强制性规定，属于违章建筑；虽然铭源公司的建筑物形成于《城乡规划法》施行之前，但铭源公司违法事实始终存在，在上述法律施行后，铭源公司仍未取得规划审批许可，金区城管局经核查后依据《城乡规划法》对铭源公司发出责令整改，在铭源公司未自行改正的情况下决定强制拆除，上述具体行政行为适用法律正确、程序合法，应予维持。铭源公司主张金区城管局适用法律错误、非行政处罚适格主体等意见，于法无据，不予支持。铭源公司主张的案涉建筑物经行政机构影像确认，应属于合法建筑的意见，鉴于影像确认并不能改变案涉建筑物未取得建设规划许可的事实，故对其意见，不予支持。铭源公司要求撤销大金城行公字公告，因该公告系金区城管局作出行政决定书后，依据《辽宁省行政执法条例》规定履行的行政执法公示程序，不属于独立的行政行为，对其该请求不予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条之规定，判决：维持大连金州新区城市管理与行政执法局作出的大金城行限拆决字《责令限期拆除决定书》的具体行政行为。案件受理费人民币50元，由大连经济技术开发区铭源科技有限公司负担。
铭源公司不服一审判决，向本院提起上诉。请求撤销一审判决；确认被上诉人作出的责令限期拆除决定书和公告的具体行政行为违法并撤销。主要理由是：一、被上诉人不是做出拆除处罚行为的适格主体。二、一审法院无权认定上诉人的厂房是否属于违章建筑。三、上诉人不是申请规划许可的主体，也无权对案涉厂房进行拆除。四、行政机构影像确认实质等同于相关部门认可，属合法建筑。五、公告对上诉人产生了实际的影响，属于独立的具体行政行为。六、《城乡规划法》实施于2008年，上诉人厂房建造于2000年，根据法律不溯及既往的原则，一审适用法律错误。七、一审判决有失公允，违背了公平、公正的原则。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉决定。
金区城管局答辩认为，一、根据《城乡规划法》第四十条第一款的规定及大连金州新区城市管理与行政执法局主要职责、内设机构和人员编制规定的规定，被上诉人具有对违法建筑的行为依法进行处理的职权依据。2、案涉厂房为上诉人所有，而认定建筑物合法性的要件是规划主管部门作出许可的建设工程规划许可证，影像资料不能改变案涉厂房没有取得许可证的事实。3、案涉公告是针对不特定的公民、法人或其他组织的，没有对上诉人的权利义务产生实际影响，因此不属于行政诉讼的受案范围。4、原审判决适用法律正确。综上，被诉决定事实清楚、证据确凿、适法正确、程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
本案一审审理期间，铭源公司向一审法院提交以下证据：⒈营业执照、证人证言；2.调查表及照片；3.搬迁通知及补偿协议书。
金区城管局向一审法院提交以下证据：1.核查通知书；2.看验笔录；3.照片两张；4.责令限期改正违法行为通知书；5.行政执法文书送达回证、证明、案件照片；6.责令限期拆除决定书；7.行政执法文书送达回证、案件照片；8.公告、照片。
一审法院经审查认为，铭源公司提供的证据1，金区城管局提供的8份证据，能够证明案件事实，予以采信；铭源公司提供的其他证据，与本案无关联，不予采信。
上述证据均随案移送至本院。经本院审查，一审法院认证意见正确，本院予以采信。
根据上述合法有效的证据，本院确认以下事实：大连金州新区机构编制委员会于2011年10月下发的55号文件明确设立大连金州新区城市管理与行政执法局，与大连市金州区城市管理与行政执法局、大连经济技术开发区城市管理与行政执法局合署办公，并依据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，将区规划建设局的规划行政执法职责整合划入区城市管理与行政执法局。
铭源公司成立于2002年4月18日，在大连开发区第二热电厂东侧存在钢架结构建筑，该建筑的用途是该公司的厂房和办公。2012年9月28日，金区城管局向铭源公司发出核查通知书，要求铭源公司于次日提供上述建筑物的土地使用和建筑规划等相关材料；同年10月22日，金区城管局对现场进行了勘验检查，并再次要求铭源公司提供相关材料，铭源公司未提供。10月25日，金区城管局依据《城乡规划法》第四十四条第一款、第六十四条，《行政处罚法》第二十三条之规定，作出责令限期改正违法行为通知书，责令铭源公司立即改正违法行为，并于当日向铭源公司留置送达。同年12月21日，金区城管局作出大金城行限拆决字（2012）0912019号责令限期拆除决定书，内容为：经查实你单位坐落于大连开发区第二电厂东侧的建筑物，因未取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《城乡规划法》第四十四条第一款、第六十四条的规定，责令你单位于2012年12月31日前将此违章建筑物无偿拆除，逾期仍不拆除，将依法强制拆除。金区城管局于当日向铭源公司送达该决定书并对决定书的内容发出大金城行公字（2012）0912019公告。
铭源公司于2013年2月向大连金州新区管理委员会提起行政复议，要求撤销《责令限期拆除决定书》与责令限期无偿拆除《公告》，大连金州新区管理委员会于2013年4月11日向铭源公司下发了《行政复议决定书》，维持了金区城管局的具体行政行为。
本院认为，第一，被诉决定职权依据合法。根据金区城管局提供的国务院法制办公室《关于在辽宁省大连市开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函（1999）97号）和辽宁省人民政府《关于在大连市开展城市管理综合执法试点工作的通知》（辽政法（1999）10号）等几份文件中关于综合执法工作的规定，金区城管局具有规划和临时建设方面的行政执法权和强制执行权，且案涉的建筑所在地大连开发区第二热电厂东侧，也属于金区城管局的管辖范围，故被诉决定职权依据合法。铭源公司诉称的金区城管局不是适格主体的主张，本院不予采纳。
第二，根据《城乡规划法》第四十四条第一款之规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。该法第六十六条第（一）项规定，建设单位或者个人有未经批准进行临时建设行为的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款。从铭源公司和金区城管局的诉辩主张看，双方当事人对于被诉决定所涉建筑系2008年《城乡规划法》实施前未经批准建成的临时建设的事实，并无异议。现本案的争议焦点是依据2008年实施的《城乡规划法》作出的被诉决定的合法性问题。1、本案中所涉建筑是否系铭源公司未经批准临时建设的问题。从铭源公司提供的证据看，金区城管局在行政程序中对被诉决定所涉建筑是否存在铭源公司所主张的并非其建设等情形，并未对该建筑的建设时间、形成原因等具体情况予以调查，也未就该建筑是否经过有权机关批准建设向相关城乡规划主管部门进行核实，仅以未提供建设规划审批手续就认定铭源公司系违法建设行为人、案涉建筑系违法建筑，并据此作出被诉决定，事实不清，证据不足。2、适用法律的问题。本案中被诉决定所涉建筑系2008年《城乡规划法》实施前未经批准建成的临时建设，根据“法不溯及既往”的基本原则，应适用当事人行为时法律法规的规定进行处理。
本案中的被诉公告系被诉决定的公示行为，即公示明确责令铭源公司将案涉建筑无偿自行拆除，逾期则将强制拆除的决定内容，未对铭源公司设立新的权利和义务，故该公告不属于新的可诉的具体行政行为。
综上，金区城管局作出的被诉决定事实不清，证据不足，适用法律不当，依法应予撤销。一审法院判决维持被诉决定错误，本院应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目和第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销大连经济技术开发区人民法院（2014）开行初字第3号行政判决；
二、撤销大连市金州新区城市管理与行政执法局于2012年12月21日对大连经济技术开发区铭源科技有限公司作出大金城行限拆决字（2012）0912019号责令限期拆除决定；
三、驳回大连经济技术开发区铭源科技有限公司其他诉讼请求。
一审案件受理费人民币50元，二审案件受理费人民币50元，合计人民币100元，均由被上诉人大连市金州新区城市管理与行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王少琨
审判员 苍 琦
审判员 王艳波
二〇一四年八月二十九日
书记员 周 丹
附相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1.主要证据不足的；
2.适用法律、法规错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越职权的；
5.滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。