山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第181号
上诉人李洪生（原审原告）。
上诉人李士营（原审原告）。
上诉人李东（原审原告）。
上诉人李兴峰（原审原告）。
上诉人李兴杰（原审原告）。
上诉人李洪润（原审原告）。
上诉人刘光海（原审原告）。
李洪生、李士营、李东、李兴峰、李兴杰共同委托李洪润、刘光海为委托代理人。
被上诉人济南市人民政府（原审被告）。
法定代表人杨鲁豫，市长。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人李洪生等七人因诉被告济南市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，不服济南市中级人民法院2015年3月26日作出的（2015）济行初第35号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2015年10月12日公开开庭审理了本案。上诉人李洪生、李士营、李东、李兴峰、李兴杰的委托代理人李洪润、刘光海，被上诉人的委托代理人张华林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：
2014年11月18日，刘光海等七人以济南市国土资源局（以下简称市国土局）为被申请人，向市政府申请行政复议，请求依法作出复议决定，责令被申请人市国土局履行保护申请人（本案原告）合法财产权的行政职责。2015年1月20日，市政府作出济政复决字（2014）265号行政复议决定（以下简称265号复议决定），认为：根据申请人提交的《关于对天桥区褚李村刘光海等人反映信访事项的告知书》（济国土资信告字（2011）3号）、《举报信》和被申请人提交的《信访答复意见书》（济国土访（2006）第4号）、《关于对天桥区大桥镇褚李村刘光海等人信访事项的复查意见》（济国土字信查字（2007）5号）、《复查立案处理申请书》、《济南市天桥区大桥镇人民政府以牟利为目的非法转让倒卖土地使用权改作他用使大宗基本农田遭到严重毁坏》等证据证明，申请人于2014年9月19日向被申请人邮寄《举报信》所反映的事项，被申请人作为信访事项已多次作出信访处理。因此，申请人的行政复议申请不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。刘光海等七人不服该复议决定，向原审法院提起诉讼。
原审法院查明：原告刘光海等认为山东黄台发电厂占用其村里耕地建设贮灰厂系违法占用耕地，多年来多次以多种形式，分别向市国土局、济南市纪委、济南市监察局等单位举报。2006年5月19日、2007年12月20日，市国土局先后作出《信访答复意见书》（济国土访（2006）第4号）、《关于对天桥区大桥镇褚李家村刘光海等人信访事项的复查意见》（济国土字信查字（2007）5号），对原告李洪生所反映的山东黄台发电厂占用村里耕地建设贮灰厂之事作出答复。针对刘光海、李洪生、李士营于2011年5月17日提交的《济南市天桥区大桥镇人民政府以牟利为目的非法转让倒卖土地使用权改作他用使大宗基本农田遭到严重毁坏》举报材料，市国土局于2011年6月2日作出《关于天桥区褚李家村刘光海等人反映信访事项的告知书》（济国土资信告字（2011）3号），告知其所反映的信访事项已经多次进行调查处理并出具复查意见；2009年济南市纪委监察局就该信访事项专门进行过调查处理，并有最终调查结果。刘光海等人的来信，没有反映新的问题，不再受理。
2014年9月19日，刘光海等七原告再次向市国土局邮寄举报信，举报济南市天桥区大桥镇政府原党委书记、原纪委书记，以及大桥镇褚李家村委书记兼主任，认为上述人员于2003年8月违法将原告所在村（褚李家村）912亩基本农田，建成灰土垃圾储存池，使该宗科技实验田遭破坏，无法复原耕种，要求市国土局“立案”、“监察”、“查处”，并要求书面告知处理结果。市国土局收到举报信后，于2014年10月14日将举报信转至市国土局天桥分局办理。同年10月16日，天桥分局向市国土局作出《关于天桥区大桥镇褚李家村刘光海等人信访事项办理情况的报告》，认为该问题是2003年大桥镇褚李家村粉煤灰池一事，原告等人以多种方式反映，2009年济南市纪委、监察局专门进行调查，并且已有处理结果，目前东边池子已排满复耕。
2014年11月28日，原告认为市国土局在法定期限内对其邮寄的举报信未予答复、未履行保护合法财产权的行政职责，申请行政复议。2015年1月20日，被告市政府以“申请人于2014年9月19日向被申请人邮寄《举报信》所反映的事项，被申请人作为信访事项已多次作出信访处理，因此申请人的行政复议申请不属于行政复议范围”为由，作出265号复议决定，驳回了原告的复议申请。
原审法院认为：《信访条例》第二条第一款规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，原告刘光海等认为其村耕地被违法占用，多年来多次以书信形式，向市国土局、济南市纪委、济南市监察局等单位举报，相关单位亦多次通过信访渠道调查并答复。2014年8月27日，刘光海等七原告再次向市国土局邮寄举报信，举报济南市天桥区大桥镇政府原党委书记、原纪委书记，以及大桥镇褚李家村委书记兼主任违法占用耕地的行为，实质是对信访答复不服的信访行为。
市国土局对原告举报信的处理行为，是依据《信访条例》履行职责的行为。该行为对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。原告对市国土局不履行《信访条例》规定的职责不服，申请行政复议，被告市政府认为不属于行政复议范围，决定驳回原告的复议申请，并无不当。
被告市政府于2014年11月28日受理原告的复议申请，通知市国土局参加复议，经复议于2015年1月20日作出265号复议决定，符合法定程序。原告亦对被告作出行政复议的程序没有异议。
综上，被告市政府作出265号复议决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。原告要求撤销265号复议决定的诉讼请求，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回刘光海等七原告要求撤销被告济南市人民政府作出的济政复驳字（2014）265号《驳回行政复议申请决定》的诉讼请求；案件受理费50元，由原告刘光海、李洪生、李士营、李东、李兴峰、李兴杰、李洪润负担。
刘光海等七人不服原审法院判决，向本院提出上诉，请求撤销原审判决，判令被上诉人履行处理违法强占土地行为的职责；将有关违法和涉嫌犯罪的材料移送相关机关。理由是上诉人是举报破坏农田的违法犯罪行为，并非信访活动。
被上诉人庭前未提交书面答辩状。
本案二审中，合议庭确定的审理重点是：1、上诉人于2014年9月19日向市国土局所邮寄的《举报信》所反映的事项是否为信访事项，市国土局对原告举报信的处理意见是否属于依据《信访条例》所作出的处理行为；被上诉人作出济政复决字（2014）265号行政复议决定书是否正确。2、原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
就合议庭确定的审理重点，上诉人坚持上诉意见，认为：1、上诉人举报的是土地违法问题，被上诉人以信访事项为由拒不履行复议职责，不依法纠正国土局错误的答复，包庇破坏基本农田行为，使上诉人的合法权益得不到保护，一审法院认定事实和适用法律错误；2、二审法院应将破坏土地的违法犯罪问题，移送检察机关处理。
被上诉人认为依据《信访条例》相关规定，上诉人向济南市国土局提交举报信所反映的事项为信访事项，该信访事项已经多次作出过处理，因此不属于行政复议的受案范围，被上诉人作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求维持一审法院判决。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
《信访条例》（国务院令第431号）第二条第一款规定“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。刘光海等人多年来曾多次以书信形式向国土资源部、市国土局、市纪委等单位举报反映土地违法问题，市国土局分别于2006年6月作出济国土访（2006）第4号《信访答复意见书》、2007年12月20日作出济国土字信查字（2007）5号《复查意见》，2011年6月2日作出济国土资信告字（2011）3号《关于对天桥区褚李家村刘光海等人反映信访事项的告知书》等文件，告知其所反映的问题实际为土地整理项目，不存在破坏土地问题，且该土地整理项目已经于2005年9月由市国土资源局以济国土资字（2005）570号文件批准。因此，市国土局对刘光海等人反映的上述土地违法问题已多次作出过调查处理，并依据《信访条例》的规定认定刘光海等人的行为是信访活动。
本案中上诉人刘光海等人于2014年9月19日向市国土局邮寄了《举报信》，该《举报信》的内容为举报济南市天桥区大桥镇政府原党委书记、原纪委书记，以及大桥镇褚李家村委书记兼主任，认为上述人员于2003年8月违法将原告所在村（褚李家村）912亩基本农田，建成灰土垃圾储存池，使该宗科技实验田遭破坏，无法复原耕种，举报人要求市国土局“立案”、“监察”、“查处”，并要求书面答复。该《举报信》所反映的问题与之前刘光海等人多次向市国土局等部门所反映的问题基本相同，且已由市国土局作为信访事项依法作出了处理。因此《举报信》仍属于对市国土局原答复处理不服的信访行为。对上诉人所反映的土地违法问题，市国土局先前已经多次告知过处理意见，上诉人2014年9月19日向市国土局邮寄《举报信》后，市国土局依据《信访条例》进行处理，并无不当。刘光海等人虽提起行政复议申请，但根据《中华人民共和国行政复议法》规定，该行政复议申请并不符合法定受理条件，市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。对上诉人要求撤销265号复议决定的诉讼请求，本院不予支持。至于上诉人所要求的将土地违法犯罪行为移交检察机关处理问题，因上诉人对自己的主张缺乏充分证据支持，且该问题超出本案的审理范围，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人刘光海、李洪生、李士营、李东、李兴峰、李兴杰、李洪润等人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 山 莹
审 判 员 张景凯
代理审判员 王永鹏
二〇一五年十一月三十日
书 记 员 王 璐