广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）深中法行终字第434号
上诉人（原审原告）深圳市运发鹏城巴士公司，住所地广东省深圳市福田区北环大道辅道梅林汽车加油站业务综合楼四层。
法定代表人蔡元健，经理。
委托代理人徐孟君，广东信达律师事务所律师。
委托代理人何谦，广东信达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）深圳市市场监督管理局，住所地深圳市福田区深南大道7010号工商物价大厦。
法定代表人徐友军，局长。
委托代理人邹斌，深圳市市场监督管理局福田分局工作人员。
委托代理人刘晓珊，深圳市市场监督管理局福田分局工作人员。
上诉人深圳市运发鹏城巴士公司因诉深圳市市场监督管理局行政处罚行为一案，不服深圳市福田区人民法院（2013）深福法行初字第124号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，2011年12月30日，被告接到举报称原告经营的M203公交车收费过高、定价不合理，请求给予答复，该举报件中备注有市发展改革委答复意见称其未批复过该线路票价，属乱收费。被告接到举报后，于2012年1月12日对原告进行检查并调取了原告M203线路票价表等材料。2012年2月23日，被告对原告涉嫌未执行依法制定的政府指导价、政府定价的行为进行立案检查。当日，被告再次到原告处进行调查并制作现场笔录，原告向被告提交了《关于M203线票价情况的报告》，称M203线路为原361线路截短后的线路，参照原361线路票价批文执行票价，亦符合现行票价政策。2012年2月24日，被告下属福田分局向原告发出深市监福询字（2012）0001657号询问通知书，告知原告携带相关材料接受询问。2012年2月27日，被告到深圳市福田区北环大道香梅北公交站台进行现场取证并提取了线路图、票据等材料，此外，被告对原告工作人员肖某进行调查并制作了笔录。肖某在笔录中称M203线路为原361线路截短后的线路，从西丽动物园至布吉慢城，公司知道收费标准属于政府定价，于2009年12月16日向深圳市发展和改革委员会提交了请示，至2012年1月12日未经深圳市发展和改革委员会批复，公司于2012年2月29日收到深圳市发展和改革委员会对M203线路票价的批复（深发改函（2012）227号）。被告还依职权调取了深价联字（2007）51号《关于降低公交大巴票价的通知》、深价管函（2008）3号《关于360路等8条公交大巴线路票价的批复》、深交业字（2009）136号《关于E5路等十条公交线路调整的通知》、深发改函（2012）227号《关于M203路等14条公共汽车线路票价的复函》等材料。经调查，被告于2012年7月16日向原告发出深市监听字（2012）福10012号《深圳市市场监督管理局行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其擅自制定属于政府指导价、政府定价范围内的商品或者服务价格的违法行为作出罚款25万元的行政处罚，并告知其举行听证的权利。2012年7月18日，被告针对原告《关于M203线行政处罚的请示》进行回复，认为该行政处罚符合法律规定。被告于2012年7月23日作出了深市监罚字（2012）福10174号《行政处罚决定书》，认定原告有擅自制定属于政府指导价范围内的商品或者服务价格的价格违法行为，依据《中华人民共和国价格法》第三十九条和《价格违法行为行政处罚规定》第九条的规定，责令原告改正上述违法行为，并对其作罚款25万元的行政处罚。原告于2012年8月6日缴交了25万元罚款。原告不服，提出行政复议。深圳市人民政府于2012年11月14日作出深府复决（2012）301号《行政复议决定书》，维持了被告的行政处罚决定。原告仍不服，遂提起行政诉讼。另查，根据《广东省人民政府办公厅关于印发﹤广东省定价目录﹥和﹤广东省价格听证目录﹥的通知》（粤府办（2002）100号），公共汽车票价属于政府定价范围。
原审法院认为，《中华人民共和国价格法》第三十九条规定：“经营者不执行政府指导价、政府定价以及法定的价格干预措施、紧急措施的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处以罚款；情节严重的，责令停业整顿。”《价格违法行为行政处罚规定》第九条规定：“经营者不执行政府指导价、政府定价，有下列行为之一的，责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款，情节较重的处50万元以上200万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿：……（三）擅自制定属于政府指导价、政府定价范围内的商品或者服务价格的……”本案中，根据庭审查明的事实和原、被告双方提交的材料可以认定原告存在擅自制定属于政府定价范围内的公交票价的违法行为。被告据此作出深市监罚字（2012）福10174号《行政处罚决定书》，责令原告改正上述违法行为，并对其作罚款25万元的行政处罚，并无违法或不当，该院予以维持。原告主张其在M203线路调整后多次向深圳市发展与改革委员会等部门请示核定票价，但其并没有提交有效的证据予以证实，该院不予采信。综上，原告的诉讼理由不能成立，原告起诉要求撤销本案被告所作的行政处罚决定，该院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告深圳市运发鹏城巴士公司的诉讼请求。
上诉人深圳市运发鹏城巴士公司不服原审判决，向本院提出上诉，上诉请求：1、撤销原审判决；2、撤销深市监罚字（2012）10174号《行政处罚决定书》，免予对上诉人行政处罚250000元；3、判令被上诉人承担本案诉讼费用。上诉理由：一、上诉人不存在擅自制定属于政府定价范围内的公交票价的违法行为。（一）M203线路是根据深圳市交通局文件通知由361公交线路调整变更而来，361公交线路票价已经由深圳市物价局核准批复，上诉人仍按照经批复同意的361线路的票价标准执行M203线路票价不存在擅自定价的违法行为。（二）深圳市发展与改革委员会最终批复同意的M203线路票价与上诉人原执行的M203线票价标准完全一致，也进一步证明上诉人没有擅自定价损害消费者的合法权益。二、上诉人在M203线路调整后已经多次向政府价格主管部门申请核定票价，履行了申报手续，但政府价格主管部门拒不出具收文回执，且未及时批复，其行为属于行政不作为，故上诉人没有过错，原审法院将政府价格主管部门的行政不作为的过错转嫁至上诉人极不公平。综上所述，上诉人在M203线票价定价及申请批复上并不存在任何违法之处，不存在擅自制定属于政府定价范围内的服务价格的行为，不应受到行政处罚。原审判决存在明显错误，请求改判。
被上诉人深圳市市场监督管理局答辩称，一、被上诉人认定上诉人擅自制定属于政府定价范围内的服务价格的违法事实清楚，证据确凿。2011年12月30日，被上诉人的咨询举报申诉平台接深圳市政府12345转件，举报上诉人经营的M203公共汽车运输票价收费过高、定价不合理，转件中含有“市发改委答复告知：我委未批复过该线路票价”的内容。被上诉人接到举报后，于2012年1月12日对上诉人公司进行检查，现场提取了M203线路票价表等材料。2012年2月14日，被上诉人向深圳市发展和改革委员会（以下简称“市发改委”）了解，进一步证实上诉人所经营的M203公共汽车票价属政府定价范围，市发改委未批复过该线路票价。被上诉人初步认为上诉人存在价格违法行为，按规定程序履行报批手续后，于2012年2月23日对上诉人涉嫌擅自制定属于政府定价范围内服务价格的违法行为进行立案调查。立案当日，被上诉人执法人员再次到上诉人公司检查并制作了现场笔录，上诉人提交了一份《关于M203路线票价情况的报告》，其中确认M203路公共汽车营运票价未经市发改委批准。2012年2月24日，被上诉人向上诉人发出深市监福询字（2012）0001657号询问通知书，拟对上诉人进行询问。执法人员于2012年2月27日对上诉人进行调查询问，并到深圳市福田区北环大道香梅北公交站台进行现场取证，实拍了M203路运行车辆（车牌号：粤B679**）、运行站点、运行线路图、收费票据，制作了检查登记表和调查笔录。2012年3月9日，被上诉人再次对上诉人进行调查，制作了调查笔录，上诉人在调查中确认2012年2月29日才收到市发改委深发改函（2012）227号《关于M203路等14条公共汽车线路票价的复函》。执法人员调查过程中有关法律文书、证据包括举报记录单、证据提取说明、M203线路票价表、立案审批表、检查登记表、现场笔录、询问通知书、调查笔录、现场照片等，还取得了深圳市物价局和深圳市交通局联合发布的深价联字（2007）51号《关于降低公交大巴票价的通知》、深圳市物价局深价管函（2008）3号《关于360路等8条公交大巴线路票价的批复》、深圳市交通局深交业字（2009）136号《关于E5路等十条公交线路调整的通知》、市发改委深发改函（2012）227号《关于M203路等14条公共汽车线路票价的复函》等有关原361线路、M203线路运营线路文件、定价文件以及上诉人的陈述材料。根据多次调查的事实证明，从2009年12月原深圳市交通局批准原361路变更为M203路线，直到市发改委于2012年2月29日作出《关于M203路等14条公共汽车线路票价的复函》之前，上诉人一直没有获得政府定价主管部门关于M203路票价的批复，其执行的票价标准是自行制定的收费标准，其经营行为已经构成擅自制定政府定价范围内服务价格的违法行为，且违法行为持续两年多。故上诉人擅自制定属于政府定价范围内的服务价格的违法事实清楚，证据确凿。被上诉人进行调查过程中，上诉人辩称其上级总公司深圳市东部公共交通有限公司于2009年8月14日向原深圳市物价局提交了《关于申报M203路空调大巴票价的请示》（东部公交（2009）221号），2009年12月16日，上诉人上级总公司再次向市发改委提交了《关于核定M203路票价的请示》（东部公交（2009）340号），但上诉人未能提供其向原深圳市物价局和市发改委提交申请的签收材料或相关回执，也未能提供政府主管部门收到上述请示的相关证明材料。同时，市发改委明确表示未收到上诉人的上述申请及有关材料，因此，被上诉人无法确认上诉人已于2009年向政府主管部门提交了核定M203路票价的申请。此外，M203路与原361路相比，其线路编号、起止站点、途径道路、停靠站点、全程票价等实质性内容都发生了变化，依法必须经主管部门重新批复线路票价。上诉人自行制定的票价标准虽与后来市发改委批复的M203路票价完全一致，但不能作为上诉人不存在擅自制定政府定价范围内服务价格违法行为的理由。因此，上诉人关于已申请批准票价和票价批复前后票价一致而没有违法行为的辩解不能成立。二、被上诉人对上诉人作出的行政处罚适用法律正确。根据《中华人民共和国价格法》第三十九条、《价格违法行为行政处罚规定》第九条的规定，被上诉人依据依法调查的事实和证据，对上诉人作出责令上诉人改正违法行为，并处以罚款25万元的行政处罚适用法律正确。三、被上诉人对上诉人的行政处罚符合法定程序。被上诉人单位执法人员在执法过程中，依照法定程序调查收集证据，依法制作了检查通知书、立案审批表、现场笔录、询问通知书，听取了当事人的陈述和申辩，依据调查查明的事实及相关规定，认定上诉人存在擅自制定属于政府定价范围内的商品或者服务价格的违法行为，于2012年7月16日向上诉人送达了深市监听字（2012）福10012号《深圳市市场监督管理局行政处罚听证告知书》，并于2012年7月18日对上诉人的申辩予以答复。被上诉人依据调查查明的事实和证据，于2012年7月24日向上诉人送达了深市监罚字（2012）福10174号《深圳市市场监督管理局行政处罚决定书》。上诉人于2012年8月6日自动履行行政处罚决定后，又向深圳市人民政府申请行政复议，复议机关以深府复决（2012）301号《深圳市人民政府行政复议决定书》，维持了被上诉人作出的具体行政行为。
经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国价格法》第三十九条及《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（三）项的规定，经营者不执行政府定价，擅自制定属于政府定价范围内的服务价格，没有违法所得的，处5万元以上50万元以下的罚款。本案中，上诉人经营的M203线路为城市基本公共交通，其票价属于《广东省定价目录》中规定的政府定价范围。深发改函（2012）227号《关于M203路等14条公共汽车线路票价的复函》显示，深圳市发展和改革委员会作为政府定价主管部门于2012年2月29日核定了M203线路的票价。即，在深圳市发展和改革委员会核定票价之前，上诉人经营M203线路并收取车费的行为属于擅自制定政府定价范围内服务价格的行为。被上诉人据此作出深市监罚字（2012）福10174号行政处罚决定书对上诉人处以25万元罚款，事实清楚，证据充分，适用法律正确。被上诉人在行政执法中履行了调查取证，告知送达等程序义务，本院确认其行政执法程序合法。
上诉人主张M203线路系由361线路变更而来的，其按361线路已核准的票价标准执行M203线路的票价不属于擅自定价行为。经查，M203线路确实是由361线路调整而来的，但两者在线路的起止站点、途经道路、停靠站点及全程票价等方面均存在不同，并非仅仅是线路编号的变更。故不能将M203线路视同为361线路，进而直接适用361线路已核定的票价标准。上诉人还主张其曾于2009年向相关主管机关提出核定M203线路票价的申请，但上诉人对此提交的证据属于上诉人单方制作的申请文件，不能证明上诉人已经向相关的主管机关提出M203线路票价的核准申请，更不能证明该申请已获批准。因此，上诉人主张其不存在擅自制定政府定价范围内服务价格的行为没有事实和法律依据，本院不予支持。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 邓晓琴
审判员 陈 亮
审判员 曹 勇
二〇一三年九月二十六日
书记员 郑寒江