海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终492号
上诉人（原审第三人）陈国平，男，1953年1月11日出生，汉族，住乐东黎族自治县。
委托代理人娄春艳，海南昌宇律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈国兴，男，1946年3月12日出生，汉族，住乐东黎族自治县。
委托代理人陈天宝，男，1973年4月21日出生，汉族，住乐东黎族自治县。
原审被告乐东黎族自治县人民政府，住所地乐东黎族自治县抱由镇。
法定代表人李永群，县长。
委托代理人陈炜，乐东黎族自治县人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人乐东黎族自治县黄流镇人民政府，住所地乐东黎族自治县黄流镇。
法定代表人方华东，镇长。
原审第三人乐东黎族自治县黄流镇黄西村民委员会。
负责人邢福琼，主任。
原审第三人乐东黎族自治县黄流镇黄西五经济合作社。
负责人林金强，社长。
上诉人陈国平因被上诉人陈国兴诉原审被告乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）及原审第三人乐东黎族自治县黄流镇人民政府（以下简称黄流镇政府）、乐东黎族自治县黄流镇黄西村民委员会（以下简称黄西村委会）、乐东黎族自治县黄流镇黄西五经济合作社（以下简称五经济合作社）行政复议一案，不服海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：乐东县政府于2016年3月7日作出21号《行政复议决定书》（以下简称21号复议决定），决定撤销黄流镇政府于2015年10月9日作出的黄府发（2015）75号《黄流镇人民政府关于黄西村陈国兴与陈国平宅基地使用权纠纷的处理决定》（以下简称75号《处理决定》）。
原审查明，陈国兴与陈国平系同胞兄弟，争议地原属陈国兴和陈国平家的部分祖坟地。争议地位于黄流镇黄西村的地名为“宽上园”（也称“磨打岸”）范围之内，该地四至范围为东至陈国贤家宅基地、西至陈国平现使用的宅基地、南至周昌明家宅基地（黄流商贸城安置区）、北至黄西村道。争议地东西宽约12米，南北长约35米，面积约为420平方米，该地是五经济合作社享有所有权的集体土地。上世纪70年代末，原黄一大队和原第五生产队将陈国兴和陈国平家的祖坟地作为宅基地划分给陈国兴和陈国平二人的父母使用，该祖坟地面积约为840平方米。陈国兴和陈国平二人的父母去世后，五经济合作社同意陈国兴和陈国平各自均分使用该祖坟地。2007年，陈国兴和陈国平就该祖坟地的使用权发生纠纷。2008年，陈国平在其现使用的与争议地相邻的上述部分祖坟地上建造了一栋两层楼房，占地面积约为420平方米。2015年3月，陈国兴向黄流镇政府申请处理其与陈国平对争议地的权属纠纷。2015年10月9日，黄流镇政府作出了75号《处理决定》，将争议地确认给陈国兴使用。陈国平不服黄流镇政府作出的75号《处理决定》，向乐东县政府申请行政复议。乐东县政府作出21号复议决定，认定争议地归陈国平使用，并决定撤销黄流镇政府作出的75号《处理决定》。乐东县政府在21号复议决定中认定“1986年10月5日，原黄西乡人民政府给予申请人陈国平出具了一份《土地（屋基地）证明书》，记载争议地为申请人陈国平使用，陈国平已经取得了该地块的使用权。原黄西乡人民政府于1989年11月13日给陈国贤颁发的《黄西乡人民政府宅基地证》也记载其宅基地西至陈国平宅基地，证明了争议地是规划给申请人陈国平使用的。”
另查明，陈国兴和陈国平现在均不是五经济合作社的村民。黄西村委会和五经济合作社现在均同意陈国兴使用争议地。除争议地外，陈国平现在黄流镇黄西村至少拥有一处宅基地。
原审认为，陈国平现在不是五经济合作社的村民，争议地是五经济合作社享有所有权的集体土地，原黄西乡人民政府无权直接确认或决定争议地归陈国平使用。乐东县政府与陈国平均未提供充分的证据证明五经济合作社同意陈国平使用争议地，且乐东县政府与陈国平也均未提供国家机关出具的其他档案资料或证明材料予以佐证陈国平对争议地享有使用权，故不足以证实陈国平对争议地享有使用权。乐东县政府在21号复议决定中认定“1986年10月5日，原黄西乡人民政府给予申请人陈国平出具了一份《土地（屋基地）证明书》，记载争议地为申请人陈国平使用，陈国平已经取得了该地块的使用权。黄西乡人民政府于1989年11月13日给陈国贤颁发的《黄西乡人民政府宅基地证》也记载其宅基地西至陈国平宅基地，证明了争议地是规划给申请人陈国平使用的”，属于认定事实不清，依据的主要证据不足。陈国兴现在虽不是五经济合作社的村民，但争议地为陈国兴和陈国平二人父母遗留的宅基地，陈国兴要求使用争议地不属于农村村民使用宅基地的情况，乐东县政府适用《中华人民共和国土地管理法》第六十二条关于农村村民使用宅基地的相关规定认定陈国兴不享有争议地的使用权，属于适用法律错误。除争议地外，陈国平现在黄流镇黄西村至少拥有一处宅基地。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”之规定，乐东县政府作出被诉行政行为认定陈国平享有争议地的使用权没有事实根据和法律依据，故乐东县政府作出的21号复议决定在实体上不符合法律规定。综上，乐东县政府作出的被诉行政行为主要依据不足，适用法律错误，依法应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项的规定，判决撤销乐东县政府作出的21号复议决定。
上诉人陈国平上诉称，一、争议地并非是陈国平和陈国兴父母遗留的宅基地，而是陈国平的宅基地，原审判决认定事实错误，撤销乐东县政府的21号复议决定缺乏事实依据。（一）争议地原为父母家族使用的祖坟地，在祖坟迁走后，经原黄西乡人民政府确认为陈国平的宅基地，21号复议决定认定事实正确。涉案的争议地位于黄西村“宽上园”，系五经济合作社享有所有权的集体土地。因地块上有陈国贤、ＸＸ勇、陈国兴三家祖坟，1978年，原黄一大队第五生产队（现为五经济合作社）将上述祖坟地各留一块给该三家使用，涉案争议地划分给陈国兴和陈国平二人的父母使用。陈国兴和陈国平的父母名下另有宅基地，即位于黄流镇原黄二小学西边的一块长15米，宽9米的老屋宅基地。1984年8月，陈国兴和陈国平二人的父亲去世后，陈国平将宽上园所有的祖坟迁移到抱本坡新建祖坟地，争议地不再作为祖坟地使用。1985年陈国平结婚，经申请，原黄西乡人民政府于1986年10月5日出具《土地（屋基地）证明书》，将包括争议地在内的长35米、宽24米的土地确权给陈国平作为宅基地使用。2007年，陈国平在宅基地上建成二层楼房，自1986年至今已经占有、使用宅基地30年。（二）陈国平、陈国兴均各自享有宅基地，陈国兴的宅基地因转让给陈义雄而丧失，其依法无权再申请宅基地。1976年，原黄一大队在高小园黄流中心小学西边规划一块长24米、宽16米的土地给陈国兴作为宅基地。1983年陈国兴将该块宅基地转让给陈义雄，其因此丧失宅基地。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定，黄流镇政府在陈国兴将原有宅基地转让后，又依陈国兴的申请，将争议地确权给陈国兴的做法违反法律规定。乐东县政府在查清事实的基础上作出21号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，原审法院予以撤销缺乏法律依据。二、陈国兴并非农村村民，无权通过申请宅基地或继承的方式取得涉案争议地，原审判决以“陈国兴现在虽不是五经济合作社的村民，但争议地为陈国兴和陈国平二人的父母遗留的宅基地，陈国兴要求使用争议地不属于农村村民使用宅基地的情况”为由，撤销乐东县政府作出的21号复议决定，缺乏法律依据。（一）申请宅基地的主体只能是农村村民，而陈国兴自1964年8月至2016年5月12日一直为乐东黎族自治县医药总公司职工，属于国家公职人员，已经不属于黄西村村民，无权申请宅基地。且即使是农村村民申请宅基地也须经乡（镇）人民政府审核，由县级政府批准，黄西村委会无权规划宅基地使用权给陈国兴。（二）即使认定争议地为陈国兴、陈国平二人父母的宅基地，陈国兴也无权取得涉案争议地。通过争议地的现场照片和调查笔录可知，争议地的现状为荒地，并无房屋等建筑物。若争议地上有房产，则房产作为父母遗产可能由陈国兴继承，根据“地随房走”的原则，即陈国兴可因继承房产而取得宅基地，但争议地上并无房产。我国继承法所涉及的继承对象是公民的合法私有财产，而农村宅基地所有权归集体经济组织，不适用继承法调整。综上所述，乐东县政府作出的21号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，原审判决以缺乏事实和法律依据为由予以撤销实属不当。请求撤销原审判决，驳回陈国兴的诉讼请求。
被上诉人陈国兴辩称，一、陈国平虽主张原黄西乡人民政府于1986年10月5日出具《土地（屋基地）证明书》，将争议地确权给陈国平作为宅基地使用，但《土地（屋基地）证明书》上没有黄西村村民和黄西村第五小组的签名，也未在村委会留有记录，且当时陈国兴的母亲尚且在世，未婚的陈国平无权单独享有父母的宅基地。一系列证据表明《土地（屋基地）证明书》实际上是陈国平私自造假，并非由国家机关出具。二、陈国兴为争议地的实际权利人，陈国平已有两处宅基地，无权再对争议地主张权利。陈国平于2008年在宅基地上盖房，对宅基地的使用年限仅有8年，而陈国兴自1969年在争议地上种植树木，至今对该地已经使用47年。陈国平已经享有祖上留下的两处宅基地：“宽上园”宅基地和“新洋园”宅基地，违反《中华人民共和国土地管理法》关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定。而陈国兴除争议地外，已经无地居住。三、陈国兴虽然不是农村村民，但是陈国兴在黄西村长期生活，家中也有农村村民。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告乐东县政府述称，一、原审判决认定事实错误，证据不足。本案争议地虽然最早由陈国兴和陈国平二人父母使用，但原黄西乡人民政府于1986年10月5日出具《土地（屋基地）证明书》，已经将争议地确权给陈国平作为宅基地使用。原审法院认定“陈国兴和陈国平二人的父母去世后，五经济合作社同意陈国兴和陈国平各自均分使用祖坟地”，没有证据予以证明，属于事实认定不清。根据法律规定，只有农村集体经济组织成员才能享有农村宅基地使用权，而陈国兴并非农村村民，且陈国兴、陈国平的父母未曾在争议地上建有房屋，故该农村集体所有的土地不能作为父母遗留的财产予以继承。二、原审判决适用法律错误。乐东县政府作出的21号复议决定中认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，申请使用农村土地作为宅基地的只能是农村村民。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）明确规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。陈国兴虽然出生在黄西村，但其后来已经成为黄流医药药材公司干部，属于城镇居民，依法不能取得黄西村集体经济组织无偿划拨的宅基地。三、乐东县政府作出21号复议决定，认定事实清楚。1986年10月5日，原黄西乡人民政府已经给予陈国平出具了一份《土地（屋基地）证明书》，争议地处于该《土地（屋基地）证明书》记载的土地四至范围之中，证明了陈国平原来已经取得了争议地的使用权。另外，原黄西乡人民政府颁发给陈国贤的宅基地证也载明陈国贤宅基地四至范围为东至**强、陈壮元宅基，西至陈国平宅基，南至6.5米公路，北至磨达田岸，东西长24米，南北长36米。陈国贤的宅基地与陈国平的宅基地相连，陈国贤的宅基地证记载的宅基地长度和宽度和陈国平的宅基地的长宽基本一致，而且明确陈国贤宅基地西至陈国平宅基地，也从侧面证明了争议地是陈国平的宅基地。所以，乐东县政府作出的21号复议决定，认定事实清楚。四、黄流镇政府作出的75号《处理决定》，将争议地确定给陈国兴使用，没有法律依据。1986年，陈国平已经取得了争议地的使用权，并且一直使用至今。1983年陈国兴将其位于“高小园”的宅基地转让给黄西村委会八队村民陈义雄使用。黄流镇政府在查清陈国兴将原有宅基地转让给陈义雄的情况下，将陈国平一直使用的土地确定给陈国兴作为宅基地，不符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定。五、黄流镇政府作出的75号《处理决定》，将争议地确定给不是村集体经济组织成员的城镇非农业人口作为宅基地使用，严重违反法律规定。争议地属于五经济合作社集体所有的土地，陈国兴属于非农业人口，其只能通过政府划拨或出让国有土地使用权作为宅基地。黄西村委会于2009年9月14日和2013年8月18日在涉案争议地已确定给陈国平使用的情况下，两次给陈国兴颁发的《黄西村委会宅基地证》均不具有法律效力，且程序严重违法，黄西镇政府根据黄西村委会颁发的宅基地证，确定陈国兴的宅基地使用权违反法律规定。综上，乐东县政府作出的21号复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原审法院判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求撤销原审判决，驳回陈国兴的诉讼请求。
原审第三人黄流镇政府、黄西村委会、五经济合作社未提交书面意见。
二审查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案是对乐东县政府作出的21号复议决定是否合法进行审查。一、关于乐东县政府在21号复议决定中认为陈国平已经取得争议地使用权的依据是否充分的问题。虽然陈国平持有原黄西乡人民政府出具落款时间为“1986年10月5日”的《土地（屋基地）证明书》，但该《土地（屋基地）证明书》仅为一份证明，并非合法有效的权属凭证。根据现有证据尚不足以认定陈国平已经取得争议地的使用权。乐东县政府在21号复议决定中直接认为陈国平已经取得争议地使用权不当，本院予以纠正。二、关于乐东县政府作出21号复议决定撤销黄流镇政府的75号《处理决定》，结果是否正确的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的规定，申请使用农村集体土地作为宅基地的只能是农村村民，陈国兴虽原为农村村民，但其现为“非农业家庭户口”，不是拥有争议地所有权的五经济合作社的村民，不能取得五经济合作社宅基地的使用权。陈国兴虽主张争议地为其与陈国平二人父母（均已去世）的宅基地，但争议地的现状为荒地，并无房屋等建筑物，故陈国兴不符合继承房屋而使用农村集体土地的情形。因此，黄流镇政府作出75号《处理决定》将争议地确权给陈国兴使用不当。乐东县政府作出21号复议决定撤销黄流镇政府的75号《处理决定》，结果正确，且复议程序并无不当。
综上，乐东县政府作出的21号复议决定中虽关于陈国平已经取得争议地使用权的认定不当，但处理结果正确。原审判决虽认定事实清楚，但适用法律错误，判决结果不当，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款及第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初65号行政判决；
二、驳回陈国兴的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人陈国兴负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵敬义
审判员 黄胜敏
审判员 单 宇
二〇一六年十二月十九日
书记员 陈欣欣
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。