湖北省荆州市荆州区人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）鄂荆州区刑初字第00211号
公诉机关荆州市荆州区人民检察院。
被告人蔡某，原荆州市城乡规划局荆州分局局长、党支部书记。2014年1月4日因涉嫌犯玩忽职守罪被荆州市荆州区人民检察院决定取保候审。
辩护人鲁后新，湖北楚都律师事务所律师。
荆州市荆州区人民检察院以荆检公诉刑诉（2014）167号起诉书指控被告人蔡某犯玩忽职守罪，于2014年11月28日向本院�起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。荆州市荆州区人民检察院指派检察员张爱蓉出庭支持公诉，被告人蔡某及其辩护人鲁后新参加诉讼。现已审理终结。
荆州市荆州区人民检察院指控：2012年1月10日至2012年5月初，时任荆州市城乡规划局荆州分局（以下简称规划分局）党支部书记、局长的被告人蔡某在处理荆州市公安局荆州区分局东城派出所（以下简称东派）位于荆州区景明观路东升村三组的警务附属用房建设项目违法、违章超面积、超深度建设桩基础工程的过程中，不认真履行职责，严重不负责任，未及时对该违建行为作出行政处罚，未及时纠正该违建行为，未在初期处理好该违建行为，还违规同意上报调规，致使该工程超面积、超规模违建至十层。违建过程中造成群众房屋不同程度受损，政府组织数百人强行拆除该违法建筑时，违建方组织人员以跳楼自杀相威胁，致使强拆未能成功，引发大量群众围观，且过程中致使群众受伤，造成了恶劣的社会影响。
上述指控，公诉机关向本院列举了书证、证人证言、被告人蔡某的供述与辩解等证据材料。公诉机关认为，被告人蔡某的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人蔡某辩称：公诉机关指控的事实不属实，其认真履行了职责，不构成玩忽职守罪。其辩护人辩称：公诉机关指控被告人犯玩忽职守罪的证据不足，无事实和法律根据。1、无证据证明被告人蔡某不认真履行职责；2、被告人蔡某只要在两年内作出处罚都是合法的；3、处罚决定必须集体讨论作出，上报调规不属于违法行为；4、强拆时施工方组织人跳楼闹事是他们暴力抗法。
经审理查明，2011年5月28�，荆州市公安局荆州区分局东城派出所（以下简称东派）向荆州市城乡规划局荆州分局（以下简称规划分局）递交了关于荆州区景明观路东升村三组的警务附属用房危房改建的报告。2011年8月8日经向荆州市楚原城乡规划技术咨询服务中心咨询，咨询结果为：按照原建筑规模改建项目可行，超规模建设一律拆除，不得罚款补办手续。2011年11月29日，规划分局给东派颁发了编号为JGC201101039的建设工程规划许可证副本，建设项目为警用附属房，建设位置于东升村三组，建设层高为3层，占地面积184平方米，建筑面积为552平方米。2011年12月5日规划分局放线，12月31日规划分局验线发现起建移位，同日下达停工通知书。2012年1月10日规划分局对东派的违法建筑立案查处，并作有城市规划违法案件现场踏勘详图，该图显示项目移位超建，规划审批184平方米，实际占地609平方米，超占地面积425平方米。规划分局从2012年1月10日对东派违建项目立案，在长达4个月的时间内该案却一直停留在立案阶段。在此期间，被告人蔡某两次就该违建的处理主持会议，但均未对此作出行政处罚的决定。2011年8月8日的咨询会明确该建设项目不得调整规划，作为规划分局局长的被告人蔡某在第二次规划分局业务会却同意东派调整规划，导致东派违法建筑抢建至十层。该违法建设也导致了周边群众房屋墙体开裂受损，2013年4月16日区政府组织公安、城管、规划、信访、卫生、街道等部门200多人及各类大型施工机械，对东派违法建筑实施强拆，为此耗费了大量的人力、财力。被告人蔡某的上述玩忽职守行为损害了行政机关依法行政的形象，造成了恶劣的社会影响。
上述事实，有下列经庭审举证、质证的证据证实，本院予以确认：
1、立案决定书、被告�身份户籍证明、招工审批表、参公管理事业单位人员登记表、中共荆州市城乡规划局委员会荆规党（2013）35号文件、规划局出具的行政执法证明册、中共荆州市建委委员会荆建干（2008）01、07号文件，证实被告人蔡某任职情况及参公管理事业编制身份，有行政执法资格，符合玩忽职守的主体身份。
2、中共荆州市委机构编制委员会文件（2006）50号文件，市编委关于印发《荆州市城市规划局荆州分局机构改革方案》的通知、荆州规划分局情况说明、荆州市城市规划管理局荆州分局荆规分（2007）9号文件，《荆州市城市规划管理局荆州分局关于职能配置、内设机构、人员安排的决定》，证实规划分局为全民所有制事业单位，属于财政全拨款单位，隶属于市规划局领导。证实规划分局有查处辖区内违法建设行为的职责。
3、荆州市城乡规划局2010年度分局�长责任书、2011年、2012年局属单位绩效考核业务工作目标计划书、荆州市城乡规划局荆州区分局关于管理一科人员及范围的说明、荆州市城乡规划局荆州分局管理科室片区划分、荆州市规划局的有关文件，证实被告人蔡某作为规划分局局长，具有依法及时查处辖区违法建设的职责。
4、有关法律法规，《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、第十九条、第六十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十九条，《湖北省城乡规划条例》第四十七条，应及时查处违法建设行为。证实规划部门的职责来源及主要负责人应及时制止、处罚违建。如不制止、不处罚，造成严重后果的，应当负刑事责任。
5、荆州市城乡规划局荆规（2011）81号文件、荆规（2012）12号、13号、14号文件，证实规划分局发现东派违建后，按照文件规定应当责令其停�建设，限10日内采取措施改正到符合许可证的状态，坚决将违建控制在萌芽状态。
6、荆州市城市规划管理局荆规（2006）77文件，证实局业务会不适用“少数符合多数原则”，业务会以召集人意见为最终意见，并对结果负最终责任。证实规划分局违规同意东派项目上报调规，被告人蔡某作为一把手主持了分局业务会，应当对会议决定承担最终责任。
7、2011年8月8日咨询会议纪要（2011）年第26期、咨询结果通知书、定位红线图，证实东派项目咨询结果为按原建筑规模改建可行，超规模建设一律拆除，不得罚款补办手续。
8、荆州市城乡规划局建设工程规划许可证副本及荆州规划局分局批前公示牌，证实编号JGS201101039的许可证建设单位为荆州市公安局荆州分局东城派出所，建设项目名称系警务附属用房，该项建筑为1栋三层，建筑面积552平方米的住宅。
9、2011年准建项目批后管理记录表、荆州市城乡规划行政执法荆规停字（2011）第0005912号停工通知书，证实2011年5月31日荆州区规划分局管理人员周军等即发现该工程桩基完工，验线发现基桩移位，并下停建通知，2012年1月8日至4月30日，该工程停工。2012年5月2日工程基础开挖、取土，该局再次通知施工方停工。
10、荆州市城乡规划违法案件立案表、荆州市城乡规划局荆州分局行政处罚集体讨论记录、城市规划违法案件现场踏勘详图、湖北省规划违法案件调查笔录、2014年1月23日李明月提供的工作日志及东派方案调整申请书，证实2012年1月10日该局即对该违建项目立案查处，且该项目属有证违章，移位并超建，规划为184平方米，实际占地609平方米，超建425平方米，属于严重违建行为，应依规定及时作出行政处罚，并改正到位。但规划分局于2012�2月10日上午在法规科办公室召开了业务会，规划分局拟同意东派变更规划的申请，上报市局领导审批。
11、行政处罚决定书及送达回证，证实2012年8月14日规划分局对东派做出了限期整改行政处罚决定书，被告人蔡某对该违建项目在五月初前主持召开了两次会议，均未依法作出行政处罚，还违规同意上报调规，违反了市规划局60日内应作出行政处罚的规定。
12、关于东门购物广场及东城派出所警务用房违法建设情况汇报，证实2012年9月10日，规划分局向区政府提请对该项违建予以强制拆除，同年9月20日向市规划局作情况汇报。
13、市政府2013年4月11日行政强制执行公告及强制执行决定书、强制拆除预案、证实荆州市市政府决定2013年4月15日对该违建项目强制拆除。
14、区政府2013年4月27日向市政府强拆情况汇报，证实组织了200多人及各类大型机械设备强拆，违建方组织相关利益家属（多为中老年妇女）和农民工聚集，一部分人与执法人员发生肢体冲突，承建方李华新的老婆武英到楼顶扬言强拆就自杀，现场围观群众多，导致强拆未成功。同时也证实为了拆除该项违章建筑，增加了大量行政成本。
15、2014年4月16日区政府组织强拆的现场照片及勘验笔录，证实区政府组织强拆时，东派违建已至10层。
16、强拆时的伤者宋文翠的住院费单据、付款发票、拨款请示、委托书、拆违施工工资明细表，证实规划分局以拆违协助费名义报销宋文翠医疗费32649元，支付拆迁公司拆违费10000元。
17、2014年1月13日区政府房屋征收与补偿办与违建周边居民周祖权、刘顺新、周红、董本中、周明、张志凤的补偿协议书、2014年1月17日施工方李华新与荆州市公安分局签订补偿300万元的协议书，�实违建致使周边群众房屋不同程度受损，为了拆除东派违建房，需对周边居民先拆除后方可施工，同时证实东派的违建造成了恶劣的社会影响。
18、证人李某、张某、江某、龙某的证言，证实东派违建立案后，被告人蔡某两次主持会议，均未依法规作出处理意见，将违建消灭在萌芽状态，反而违规同意上报市局调规。
19、证人陈某、周某的证言，证实被告人蔡某对该项违建情况知情，但其在处理的过程中态度暧昧，没有明确处理意见。
20、证人秦某的证言证实，按照文件规定，规划部门有监管职责及能力，制止违章建筑，关键把违建消灭在萌芽状态。
21、证人谷某的证言，证实东派工程在打桩的过程中，周边群众房子受损并到派出所找过我。
22、证人李某、彭某的证言，证实施工方擅自将基脚扩大，按11层的规模下�脚后以东派的名义向规划分局提交了调规申请书。
23、证人宋某、周某某、刘某、周某、田某的证言，证实东派工程打基脚的过程中房屋震坏、政府强拆情况及对政府公信力的负面评价。
24、被告人蔡某的供述与辩解，规划局是行政首长负责制，我负责规划分局的全面工作。我考虑公安机关是强势部门，不敢大胆去得罪，没有全力和大胆去处置。2011年12月底李明月副局长向我汇报了东派的项目超建，2012年1月10日我同意立案，要法规科查处，随后召开了集体讨论会，决定具体处罚意见报分局业务会，不久分局业务会决定调整规划上报市局，根据业务会意见我让李明月签了同意上报市局，后来东派又写了报告，我直接签字上报市局了，但市局一直未回应。该工程2012年1月至4月在停工状态，长时间停工我的思想开始放松，很长时间没有过问这个事了�
对于被告人蔡某辩解其积极履行了职责、不构成玩忽职守罪的辩解及辩护人提出公诉机关指控被告人蔡某犯玩忽职守罪的证据不足的辩护意见，经查，被告人蔡某作为荆州市城乡规划局荆州区分局局长，依法、依规都应当及时查处本辖区内的违法建设。该局从2011年12月31日就发现了荆州市公安局荆州区分局东城派出所位于荆州区景明观路东升村三组的警务附属用房建设项目的违法建设行为，但从2012年1月10对该项违法建设立案之日起四个月内，被告人蔡某召开了两次分局业务会议，未讨论对该违法建设行为如何行政处罚，却在明知该项目已经超面积、超深度打桩，属于严重的违法建设情况下，反而违规同意上报调规，致使荆州市公安局荆州区分局东城派出所违法建设抢建至十层，也造成该违法建设周围群众的房屋墙体开裂补偿等经济损失，为拆除该违法建�花费了大量的人力、财力的后果。被告人蔡某不认真履行工作职责的行为使得政府部门的公信力下降，造成了恶劣的社会影响，其行为符合玩忽职守罪的构成要件。故被告人蔡某的辩解及其辩护人提出的辩护意见与本院查明的事实不符，本院不予采纳。
本院认为，被告人蔡某身为国家机关工作人员，在处理荆州市公安局荆州区分局东城派出所的违法建设行为时严重不负责任，不认真履行职责，致使造成恶劣社会影响，其行为已构成玩忽职守罪。但鉴于造成恶劣社会影响的因果关系方面尚有其他因素介入，且荆州市公安局荆州区分局东城派出所违法建设行为也得到了彻底处理，可认为被告人蔡某的犯罪情节轻微，对其可免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条的规定，判决如下：
被告人蔡某犯玩忽职守罪�免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖北省荆州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审判长 顾琼香
审判员 邓 韬
审判员 李德庆
二〇一五年十二月八日
书记员 任 晶