西安铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2017）陕71行终750号上诉人（原审原告）赵立，男，汉族。上诉人（原审原告）陈志立，男，汉族。共同委托代理人贾国昌，北京市炜衡律师事务所律师。共同委托代理人谭朋涛，北京炜衡（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）陕西省国土资源厅，住所地西安市劳动南路180号。法定代表人杨忠武，该厅厅长。委托代理人李万荣，该厅工作人员。委托代理人翟社民，陕西仁和万国律师事务所律师。上诉人赵立、陈志立因诉被上诉人陕西省国土资源厅行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1636号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，赵立、陈志立是西安市灞桥区灞桥街道办事处邵平店村民。2017年8月12日，赵立、陈志立向西安市国土资源局灞桥分局（以下简称国土灞桥分局）邮寄《查处土地违法案件申请书》，要求查处西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）及西安市灞桥区灞桥街道办事处（以下简称灞桥街办）未批先占、非法占用集体土地等违法行为，并依法追究有关人员的法律责任。8月25日，国土灞桥分局作出《信访事项告知书》，结论为“对你们所提信访事项不予受理”。9月6日，赵立、陈志立向陕西省国土资源厅寄交《行政复议申请书》，请求依法确认西安市国土资源局未履行法定职责的具体行政行为违法，并责令限期履行法定职责。9月14日，陕西省国土资源厅作出《不予受理行政复议申请决定书》，结论为“不予受理申请人赵立、陈志立的行政复议申请”，并于9月18日送达。原审法院认为，原审争议的焦点为查处申请是否属于信访事项，以及对于复议机关处理结果不服可否提起行政诉讼。对于第一个问题，根据《信访条例》第二十一条第一项的规定，信访制度相对于行政复议和行政诉讼制度而言，是一种具有补充性的纠纷解决途径。这种补充性体现为，只有在行政复议和行政诉讼等法定途径不予或不应受理的情况下，当事人的相关诉请被纳入信访事项才是适当的。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向复议机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。但是，申请人或原告依法必须与行政行为具有利害关系，才能适格地提起行政复议或者行政诉讼。而在要求行政机关履行职责类的行政复议和行政诉讼中，行政行为的拒绝做出致使申请人或原告的权利受到侵害，是其与行政机关的不作为行为产生法律上利害关系的必要条件。这里的“权利”应当是通过法律规范明确赋予申请人或原告，且并非明显不属于被告职责范围内的事项。只有该“权利”存在，申请人或原告所提申请对有关行政机关才能产生法律上的效果，从而使有关机关的处理与申请人或原告产生法律上的利害关系。简言之，在申请行政机关履行职责类的复议或诉讼中的，申请人或原告的诉权必须以相应的请求权规范为基础，而不能如同在请求撤销行政行为类的复议和诉讼中一样，仅仅因为其是行政行为的相对人，就当然的享有复议申请权或诉权。本案中,《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》虽然赋予人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查的权力，但上述权力主要是针对违反国家土地管理制度，违法使用、处分、占用土地的行为，不包括政府审批征地行为。在法律、法规、规章均没有明确授权的情况下，国土灞桥分局无法对灞桥区政府、灞桥街办征地审批行为是否依照法定权限和程序履行查处职责。由此，赵立、陈志立申请国土灞桥分局履行查处职责的请求，明显缺乏相应的请求权基础，其与国土灞桥分局的行为不具有法律上的利害关系，进而不具有提出相关复议和诉讼的主体资格。在此情况下，国土灞桥分局将该请求认定为信访事项，并无不当。对于第二个问题，即对于复议机关处理结果不服可否提起行政诉讼。由于信访事项的范围与行政复议和行政诉讼的范围彼此独立，没有交叉，且相关部门依据《信访条例》对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此，对于信访人不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定职责的行为提起的行政诉讼和复议，人民法院和复议机关均不应予以受理。据此，陕西省国土资源厅向赵立、陈志立作出不予受理决定并无不妥，该处理结果并未额外对赵立、陈志立的权利义务产生影响，该复议行为亦不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回赵立、陈志立的起诉。案件受理费50元，退还赵立、陈志立。上诉人赵立、陈志立诉称，1、国土灞桥分局负有查处灞桥区政府、灞桥街办在没有征地批文情况下违法占地的法定职责，上诉人因国土灞桥分局未履行法定职责，向被上诉人申请行政复议依法符合法定受理条件，被上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定书》错误，原审认定事实、适用法律错误；2、被上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定书》属于行政诉讼受案范围，原审裁定驳回上诉人起诉无事实基础和法律依据，应予撤销；3、被上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定书》侵犯了上诉人的合法权益，上诉人起诉符合法定条件，原审裁定驳回上诉人起诉严重违法，应予撤销。故请求二审法院：1、撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1636号行政裁定；2、撤销被上诉人作出的陕国土资复[2017]20号《不予受理行政复议申请决定书》，并责令其限期受理上诉人的行政复议申请；3、一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人陕西省国土资源厅辩称，上诉人提出的行政复议申请不符合法律规定的受理范围，被上诉人作出被诉行政行为正确。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。故请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，予以确认。另查明，2017年6月8日，上诉人赵立、陈志立以灞桥区政府、灞桥街办为被告向本院提起行政诉讼，请求法院确认灞桥区政府、灞桥街办在没有合法有效的征地批复情况下未重新报批进行征地的具体行政行为违法。本院认为，行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。对于行政争议，应当依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼，寻求权利保护。一方面，人民法院要充分保障当事人正当诉权的行使；另一方面，人民法院也有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，从而避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。通常认为，行政复议机关作出的不予受理行政复议申请决定属于行政诉讼的受案范围。但如果当事人的起诉明显不具有诉的利益和正当性，该起诉应当不予受理，以避免司法资源、行政资源遭受不必要的浪费。本案中，上诉人对作出的《信访事项告知书》不服，申请复议机关责令国土灞桥分局履行国土监察职责。该《信访事项告知书》仅是针对上诉人提出的《查处土地违法案件申请书》中所涉问题的回复，并不对上诉人的权利义务产生实际影响，告知行为并不属于行政复议的受理范围。被上诉人依法作出的被诉《不予受理行政复议申请决定书》同样未对上诉人的权利义务产生实际影响，复议行为亦不属于行政诉讼的受案范围。且上诉人申请行政机关查处、复议的核心问题是要求国土灞桥分局履行法定职责，查处灞桥区政府、灞桥街办在没有合法土地审批件的情况下违法征地的行为。关于该征地行为是否合法，上诉人已经在本院提起行政诉讼，在诉讼的同时上诉人要求行政机关予以查处，造成了人民法院和行政机关的重复审查，并有可能违反司法最终原则。在此情况下，上诉人对该核心问题提出的查处申请、复议和诉讼，明显不具有诉讼利益的正当性和保护之必要，依法应裁定予以驳回。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  睢 涛代理审判员  周玲玲代理审判员  陈泉池二〇一七年十二月二十一日书 记 员  李 荣