新疆维吾尔自治区伊宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）新4002行初34号
原告：外里，住尼勒克县。
委托代理人：关正一，新疆天和律师事务所律师。
委托代理人：玉苏甫江阿不都热合曼，住尼勒克县。
被告：尼勒克镇人民政府，住所地：新疆尼勒克县城镇文化路。
法定代表人：艾山江阿合买提，镇长。
委托代理人：孙建国，新疆新尼律师事务所律师。
委托代理人：波然巴依木哈江，住尼勒克县。
被告：尼勒克县人民政府，住所地：尼勒克县墩塔路。
法定代表人：木拉提巴依霍加，县长。
委托代理人：杨亮，住尼勒克县。
第三人：赛德里达达那别克，住尼勒克县。
原告外里不服被告尼勒克镇人民政府于2015年9月1日作出的尼镇政〔2015〕132号《关于对外里与赛德力达草原使用权属的处理意见》和被告尼勒克县人民政府于2016年2月2日作出的尼政复决字（2015）1号行政复议决定，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告外里及其诉讼代理人关正一和玉苏甫江阿不都热合曼、被告尼勒克镇人民政府的委托代理人孙建国和波然巴依木哈江、被告尼勒克县人民政府的委托代理人杨亮到庭参加了诉讼，第三人赛德里达达那别克经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
2015年9月1日，因原告外里与第三人赛德里达达那别克对尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村1053亩草场均持有草原使用证，被告尼勒克镇人民政府作出尼镇政〔2015〕132号《关于对外里与赛德力达草原使用权属的处理意见》决定，经调查该草场经营权归赛德力达（音译，实为”赛德里达”）所有，注销外力（音译，实为”外里”）的草原证；2016年2月2日，被告尼勒克县人民政府作出尼政复决字（2015）1号《行政复议决定书》，维持了被告尼勒克镇人民政府作出的尼镇政〔2015〕132号《关于对外里与赛德力达草原使用权属的处理意见》。
原告外里诉称：1989年6月25日，原告通过与被告县人民政府签订经过公证的草原使用合同，承包了1053亩草原并颁发了《草原使用证》，使原告依法取得了1053亩草场30年的使用权。原告依法每年缴纳草原使用费，但在2014年7月，原告得知同村的赛德力达即第三人通过不正当途径取得了由被告县政府颁发的1053亩草场的使用权证。2014年10月22日原告向被告递交要求确权的申请书，2015年9月1日被告镇政府作出的书面处理意见中将涉案草原归第三人承包经营，并注销原告的草原证。原告经申请复议后，2016年2月2日被告县政府作出了维持的行政复议决定书。原告具有本集体成员资格，根据农村土地承包法的规定，享有承包资格。1989年6月25日与县政府签订的经过公证的草原使用合同是合法有效的，而镇政府所作出的行政决定，形式上虽然经过村民会议表决，但其议事程序是违法的。同时，原告合法取得草原经营权的事实，不能用表决的方式予以否认，而作为复议机关的被告县政府没有依法予以纠正。现请求人民法院判决撤销被告尼勒克镇人民政府作出的尼镇政〔2015〕132号《关于对外里与赛德力达草原使用权属的处理意见》和被告尼勒克县人民政府作出的尼政复决字（2015）1号行政复议决定。
原告向本院提交了被告尼勒克镇人民政府作出的尼镇政〔2015〕132号《关于对外里与赛德力达草原使用权属的处理意见》和被告尼勒克县人民政府作出的尼政复决字（2015）1号《行政复议决定书》，证实原告在法定期限内向法院提起行政诉讼。
被告尼勒克镇人民政府和被告尼勒克县人民政府辩称：原告在诉状中陈述的事实与本案事实不符，诉状中称2014年7月原告得知第三人通过不正当手段取得了草场的使用证不符合事实。在2005年第三人多次找县政府和镇政府要求将村委会转包给外里的属于本人的1053亩草场返还，为此2008年8月3日县政府责县畜牧局组织听证会查明本案草场的真正使用权人是谁，查明的事实是1053亩草场1989年第一次草场入户的时候草场使用证是颁给第三人赛德里达的，因当时第三人无法缴纳草场使用费，村委会把草场承包给原告使用。1997年国家对农业税和草场使用税都不予收取了，第三人又回来向镇政府和县政府要求予以返还继续使用，在此情形下，县政府认为该草场的使用权是第三人，而不是原告外里，且在此听证笔录中双方都签字对此进行了认可，确实是第三人赛德里达的，当时县畜牧局作出认定，草场使用权是第三人的，而不是原告的。2005年外里就知道草场使用权已经发生争议了，而不是在2014年1月才知道。本案从2014年11月22日，外里向镇政府提交确权申请，到2015年9月1日镇政府作出书面确认，确认草场使用权属于第三人，是基于国际的相关政策和当时的历史条件下双方提交的证据而确认的，镇政府对草原使用权的决定书没有错误。本案原告外里是尼勒克镇加勒克孜铁勒克村的农民，根据1982年第一轮土地承包政策的规定，外里一家7口人共取得承包耕地28亩地。而草场由本村的牧民承包，对待原告作为本村农民无权取得本村草场的承包经营权。另外，农民的承包依据是根据1982年的在册人口基数来实际分配土地，而草场分配是根据1984年集体牲畜的折价归户的方式来取得，第三人参加过1984年集体牲畜的，而原告没有参加折价归户，所以原告外里在本案中只有可能是牧民或者农民的身份，不可能既是农民又是牧民，也不可能既取得草场又有耕地。尼勒克镇人民政府的确权决定书是基于当时的历史条件和国家政策作出的，从事实和法律上都没有错误。
被告尼勒克镇人民政府向本院提交了如下证据：1、1998年4月20日关于归还镇七村牧民赛地拉草场地问题的批复1份，证实镇党委会研究同意将草场归还赛地拉；2、2003年5月证明1份，证实镇草原站证明草场属于赛地拉；3、2003年9月9日关于撤销镇政府4村村民外力办理的N-06-01-42好草原使用证的报告1份，证实外力的草原证已经撤销；4、2005年7月26日申请1份，证实镇草原站申请作废外力草原证；5、2005年7月26日听证会通知书1份、送达回证1份，证实该土地纠纷举行过听证会；6、2005年8月3日听证会会议记录1份，证实双方当事人认可该土地属于赛德里达；7、2005年7月29日通知1份，证实关于该草场纠纷召开了听证会；8、2005年8月3日关于加勒克孜铁勒克村村民赛依特达和外力的草原纠纷调查解决的共同意见1份，证实第三人1984年参加过牲畜分配，外力参加过口粮田分配；9、1984年给牧民分配牲畜情况3份，证实第三人1984年参加过牲畜分配；10、2005年8月10日证明1份，证实村委会证明该草场属于第三人；11、2005年9月19日畜牧局撤销镇政府关于撤销镇政府4村村民外力办理的N-06-01-42好草原使用证的报告1份，证实畜牧局申请撤销外力的草原证；12、草原使用证和公证书1份，证实草原证和公证书都存在涂改问题；13、尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村农民家庭承包土地登记卡1份，证实外力参加过口粮田分配，原告家一共分配到28亩土地；14、第三人草原使用证1份，证实第三人合法取得草原；15、村民表决记录1份，证实经过村民一直讨论表决后，将草原分配给第三人使用；16、尼勒克镇人民政府尼镇政〔2015〕132号文件《关于对外里与赛德力达草原使用权属的处理意见》，证实草场使用权归第三人赛德力达所有；17、尼勒克县人民政府尼政复决字（2015）1号《行政复议决定书》1份、送达回证1份，证实决定书已经给原告送达的事实；18、尼勒克县畜牧局尼牧字〔2016〕7号《关于申请注销外里名下草原证N06-01-42的报告》1份，证实依法予以撤销原告的草原证。
第三人赛德里达达那别克未答辩，且未向本院提交证据。
经庭审质证，两被告对原告提交的证据没有异议。对于被告尼勒克镇人民政府提交的证据，原告质证称，对第12份证据草原使用证和公证书和第13份证据尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村农民家庭承包土地登记卡予以认可，对其他证据均不予认可；对于第6份证据2005年8月3日听证会会议记录，被告说曾经举行过听证会认为原告认可这个结果，原告称其仅仅是签字确认参加了听证程序，对结果不予认可；对其他所有的证据，称被告没有提供第三人在1989年已经办过证的证据，都是被告内部行政流程中形成的资料；第14份证据第三人草原使用证在2005年颁发的，但是原告在2014年7月份到各部门上访后，才被告知第三人在2005年取得草原使用证；在作出行政行为之前形成的村民表决记录，被告在意见中说明是牧民参加的，但被告说是村民会议，却只有牧民参加，村民会议主持人应当是村委主任、副主任、村委委员来主持，而不是行政机关来决定，所以该会议记录的程序违法。
本院对上述证据认证如下：对于原告提交的证据和被告尼勒克镇人民政府提交的证据12、证据13，对方当事人没有异议，本院予以采信。被告在作出行政行为之前，只有牧民参加而没有村民参加、且不是由村委主任、副主任或村委委员主持而形成的村民表决记录，不应作为处理依据。但是，被告尼勒克镇人民政府提交的其他证据，原告虽然不予认可，却未提出有效理由予以否定，本院均予以采信。
经审理查明：原告外里系尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村农民。在第一轮农村土地承包时，尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村民委员会分配给原告外里家庭承包基本农田28亩。
第三人赛德里达达那别克系尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村牧民。1984年，尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村民委员会按照折价归户的方式，向包括第三人赛德里达达那别克在内的本村牧民分配了集体牲畜。1985年，尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村民委员会按照第三人赛德里达达那别克所有的牲畜数量，为第三人赛德里达达那别克划分了四季草场共计1053亩。
1989年，因第三人赛德里达达那别克无力交纳草场使用费，尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村民委员会即将分配给第三人的草场暂交由原告外里经营。1989年6月25日，原告外里办理了草原使用证，该草原使用证证号N-06-01-42中”42”明显系改动形成。
1998年4月20日，因第三人赛德里达达那别克提出异议，经尼勒克县尼勒克镇草原站申请报告，中国共产党尼勒克县尼勒克镇委员会作出尼镇党［98］30号《关于归还镇七村牧民采地拉草场地问题的批复》，同意将该草场收回后归还给原承包人采地拉（注：该姓名系音译）。
2003年5月和2005年7月26日，尼勒克县尼勒克镇草原站分别出具证明和申请，以乡党委政府开会确定草场属于第三人赛德里达达那别克并与第三人赛德里达达那别克签订了草场承包合同为由，要求作废原告外里持有的N-06-01-42号草原使用权用证，并给第三人赛德里达达那别克办理草原使用证。
2003年9月9日，尼勒克县畜牧局向尼勒克县人民政府出具《关于撤销镇政府4村村民外力办理的N-06-01-42号草原使用证的报告》，要求作废原告外里持有的N-06-01-42号草原使用证，并由第三人赛德里达达那别克使用该草场。
2005年8月3日，尼勒克县草原监理所举行了听证会，在听证会中纠纷各方对原告外里于1984年参加过农田分配、第三人赛德里达达那别克于1984年参加过牲畜分配的事实以及该草场使用权属于第三人赛德里达达那别克达成了共识，原告外里亦在该听证会会议记录上签名进行了确认。同日，尼勒克县尼勒克镇人民政府出具《关于加勒克孜铁勒克村村民赛依特达和外力的草原纠纷调查解决的共同意见》，要求有关部门撤销外里持有的N-06-01-42号草原使用证。
2005年8月10日，尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村民委员会向尼勒克县草原监理站出具证明1份，证明该村于2005年8月9日召集了村民代表大会，全村牧业户口村民58户，共22名村民代表58户牧业户口村民进行了表决，表决通过该草场使用权归第三人赛德里达达那别克，应当收回继续由第三人赛德里达达那别克使用。
2005年9月19日，尼勒克县畜牧局出具《撤销镇政府关于撤销镇政府4村村民外力办理的N-06-01-42号草原使用证的报告》，申请尼勒克县人民政府批准撤销原告外里持有的N-06-01-42号草原使用证，并由第三人赛德里达达那别克继续使用该草场。之后，尼勒克县人民政府向第三人赛德里达达那别克补发了N6-01-42号草原使用证，发证时间填写为1989年6月25日。
2015年4月24日，因原告外里提出确权申请，经被告尼勒克镇人民政府组织，尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村的牧民进行了讨论，一致表决将争议草原分配给第三人赛德里达达那别克使用。
2015年9月1日，被告尼勒克镇人民政府作出尼镇政〔2015〕132号《关于外里与赛德力达草原使用权属报告》和《关于对外里与赛德力达草原使用权属的处理意见》，决定该草场经营权归赛德力达（音译，实为”赛德里达”）所有，注销外力（音译，实为”外里”）的草原证。2016年1月19日，尼勒克县畜牧兽医局作出尼牧字〔2016〕7号《关于申请注销外力名下草原证N06-01-42的报告》，申请尼勒克县人民政府注销外力名下的草场证。
原告外里对被告尼勒克镇人民政府作出尼镇政〔2015〕132号《关于对外里与赛德力达草原使用权属的处理意见》不服，申请复议。2016年2月2日，被告尼勒克县人民政府作出尼政复决字（2015）1号《行政复议决定书》，维持了被告尼勒克镇人民政府作出的尼镇政〔2015〕132号《关于对外里与赛德力达草原使用权属的处理意见》。
本院认为：原告外里作为尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村的农民，在第一轮农村土地承包时，已经分得家庭承包基本农田28亩。而且，因原告外里不是该村牧民，故未按照折价归户的方式分得集体牲畜。因此，原告外里并不具有取得该村草场使用权的资格。第三人赛德里达达那别克系尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村牧民，在该村于1984年折价归户时，分得了集体牲畜。该村村民委员会于1985年按照第三人赛德里达达那别克所有的牲畜数量，为第三人赛德里达达那别克划分四季草场共计1053亩符合相关政策规定。原告外里不具有取得该村草场使用权资格的情况下，办理了草原使用证，且该草原使用证证号N-06-01-42中”42”明显系改动形成，该草原使用证的取得并不合法。之后，因第三人提出异议，经尼勒克县尼勒克镇草原站和尼勒克县畜牧局调查，由尼勒克县草原监理所于2005年8月3日举行听证会，对原告外里于1984年参加过农田分配、第三人赛德里达达那别克于1984年参加过牲畜分配的事实以及该草场使用权属于第三人赛德里达达那别克达成了共识，原告外里亦在该听证会会议记录上签名进行了确认。之后，尼勒克县人民政府向第三人赛德里达达那别克补发了N6-01-42号草原使用证。现原告外里提出确权申请，被告尼勒克镇人民政府组织尼勒克县尼勒克镇加勒克孜铁勒克村的牧民再次进行讨论表决后，作出尼镇政〔2015〕132号《关于外里与赛德力达草原使用权属报告》和《关于对外里与赛德力达草原使用权属的处理意见》，决定该草场经营权归第三人所有，注销原告的草原证并无不当。综上，被告尼勒克镇人民政府作出的尼镇政〔2015〕132号《关于对外里与赛德力达草原使用权属的处理意见》和被告尼勒克县人民政府作出的尼政复决字（2015）1号《行政复议决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。故对原告的诉讼请求，本院不予支持，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告外里的诉讼请求。
案件受理费50元、邮寄送达费80元，由原告外里负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院。
审 判 长 徐 林
人民陪审员 周殿伟
人民陪审员 周科文
二〇一六年七月一日
书 记 员 叶民元