广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初2258号
原告：中盐国本盐业有限公司，住所地天津滨海高新区塘沽海洋科技园丹江北路551号，统一社会信用代码91120116MA06C923XN（4-3）。
法定代表人：李维，系该公司党委书记、董事长。
委托代理人：孙海燕，系北京市京师律师事务所律师。
委托代理人：贾飞，系北京市京师律师事务所律师。
被告：广东省盐务局，住所地广州市中山四路18号。
法定代表人：吕永钟，职务局长。
委托代理人：李松，系该局工作人员。
委托代理人：杜仕林，系广东金桥百信律师事务所律师。
原告中盐国本盐业有限公司不服被告广东省盐务局产品质量通告行为纠纷一案，于2017年6月22日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年10月17日公开开庭审理了本案。原告中盐国本盐业有限公司委托代理人孙海燕、贾飞，被告广东省盐务局委托代理人李松、杜仕林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告中盐国本盐业有限公司诉称：被告作出的粤盐政（2017）159号《关于2017年第一季度广东省食盐产品抽样质量情况的通告》（以下简称《通告》）认定事实不清，程序违法。被告于2017年4月13日作出上述《通告》并在其官网上公布。《通告》中显示原告的“中盐”牌“低钠菇盐”320g/包，“调味菇盐”320g/包，被判定为“不合格”产品。2017年4月27日，广东省惠州市盐务局向陈江人人乐商场下达了[(惠市)盐责整字（2017）0642701号]《责令整改通知书》、向惠州市人人乐商业有限公司下达了[(惠市)盐责整字（2017）010401号]《责令整改通知书》，要求对“中盐牌调味菇盐320g”、“中盐牌低钠菇盐320g”下架、召回处理，依据的正是《通告》文件。大量媒体、网站也依据被告的《通告》文件发布了相关信息。《通告》文件认定事实不清、程序违法，侵犯了原告的合法权益，不仅对原告的商业信誉造成严重不良影响，亦给原告造成了巨额损失。据此，诉讼请求：一、确认被告于2017年4月13日作出的粤盐政（2017）159号《关于2017年第一季度广东省食盐产品抽样质量情况的通告》违法；二、被告承担本案诉讼费。
被告广东省盐务局辩称：我局于2017年4月13日作出的粤盐（2017）159号《关于2017年第一季度广东省食盐产品抽样质量情况的通告》，并在官网网站公布，该具体行政行为合法有效，原告诉求应予驳回。具体理由如下：（一）我局具备作出该具体行政行为的主体资格及法定职权。广东省人民政府作出粤府函（2007）115号文件指出全省食盐管理工作，组织和实施全省盐业行政执法工作等职能划给我局承担。（二）该行政行为合法且证据确凿。2017年第一季度广东省食盐产品抽样检测机构是具有资质且经合法授权，检验随机抽取样本，过程及结果都合法、公正。（三）根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条，我局依法将食盐产品抽样质量情况主动公开，并在我局官方网站上予以公布。
经审理查明：2016年12月28日，被告向广东省质量监督盐业产品检验站作出粤盐政（2016）788号《关于2017年对食盐实物质量进行抽样监测的通知》，依据《中华人民共和国食品安全法》及《产品质量监督抽查管理办法》的相关规定，决定委托该站对全省范围内食盐实物质量进行全面监测，并依据GB2721-2015《食品安全国家标准食用盐》、GB/T5461-2016《食用盐》及相关产品标准，监测产品的实物质量。2017年2月14日，广东省质量监督盐业产品检验站在茂名市人人乐商超抽检原告生产的“调味菇盐”（产品外包装注明：生产日期为2016年12月29日、产品标准Q/12A1093S）、“低钠盐”（产品外包装注明：生产日期为2016年12月7日，产品标准Q/12A1092S）。2017年3月30日，广东省质量监督盐业产品检验站分别作出J20170126、J20170127号《检测报告》，认定“调味菇盐”及“低钠菇盐”碘含量不合格。2017年4月13日，被告作出粤盐政（2017）159号《关于2017年第一季度广东省食盐产品抽样质量情况的通告》，明确依据《中华人民共和国食品安全法》及《产品质量监督抽查管理办法》的相关规定对食盐质量、标识标签不合格产品进行通告。其中通告原告生产销售的“中盐”牌“低钠菇盐”、“调味菇盐”，规格320g/包，不符合GB26878-2011《食品安全国家标准食用盐碘含量》标准以及“富钾盐”，规格400g/包和“低钠菇盐”，规格320g/包是低钠盐，未标注标识“高温作业者、重体力劳动强度工作者、肾功能障碍及服用降压药物的高血压患者等不适宜高钾摄入的人群应慎用”警示用语，不符合GB2721-2015《食品安全国家标准食用盐》标准规定，并要求各级盐业行政主管部门对抽样检测不合格的食盐产品要采取“立即停止销售、召回整改等管理措施。”2017年4月27日，广东省惠州市盐务局向相关商家下发《责令整改通知书》，要求下架，并召回处理原告上述产品。
另查：广东省人民政府于2007年5月28日作出粤府函（2007）115号《关于省盐业总公司加挂省盐务局牌子等有关问题的批复》，同意广东省盐业总公司加挂广东省盐务局牌子，由省盐务局承担盐业行政管理和执法职能。广东省质量监督盐业产品检验站具有检验检测机构资质认定证书。庭审中，原告提交“低钠菇盐”（生产日期为2016年12月7日）、“调味菇盐”（生产日期为2016年12月14日）实物给本院审查。双方确认被告现已从官网撤回粤盐政（2017）159号《关于2017年第一季度广东省食盐产品抽样质量情况的通告》。
以上事实有《关于省盐业总公司加挂省盐务局牌子等有关问题的批复》《关于2017年对食盐实物质量进行抽样监测的通知》《关于2017年第一季度广东省食盐产品抽样质量情况的通告》、抽样单、检测报告、资质证书等证据予以证实，原、被告亦当庭陈述在案。
本院认为：《中华人民共和国产品质量法》（2009年修正）第八条第二、三款规定：“县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行。”《中华人民共和国食品安全法》（2015年修订）第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”第六十七条第一款规定：“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：……（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。”《产品质量监督抽查管理办法》第十条第一款规定：“组织监督抽查的质量技术监督部门（以下简称组织监督抽查的部门）负责发布监督抽查信息。未经批准，任何单位和个人不得擅自发布监督抽查信息。”第三十九条规定：“组织监督抽查的部门应当汇总分析监督抽查结果，依法向社会发布监督抽查结果公告，向地方人民政府、上级主管部门和同级有关部门通报监督抽查情况。对无正当理由拒绝接受监督抽查的企业，予以公布。”《盐业管理条例》第四条第二款规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《食盐专营办法》第四条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构（以下简称县级以上地方各级人民政府盐业主管机构），负责管理本行政区域内的食盐专营工作。”《广东省盐业管理条例》（2012年修正）第五条规定：“省人民政府盐业行政主管部门负责本省盐业管理和本条例的组织实施。各市（地级以上市，下同）、县（含县级市，下同）人民政府盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作。未设置盐业行政主管部门的，由省人民政府确定的盐业部门行使管理职责。”粤府函（2007）115号《关于省盐业总公司加挂省盐务局牌子等有关问题的批复》中规定，由广东省盐务局承担盐业行政管理和执法职能。因此，在我国实行食盐专营制度的情况下，被告作为食盐行业监督管理部门具有盐业管理行政执法职权，有权对食盐产品质量、预包装等执法监督情况予以公布。
关于通告是否合法的问题。本院认为，《产品质量监督抽查管理办法》第三十四条规定：“组织监督抽查的部门应当及时将检验结果和被抽查企业的法定权利书面告知被抽查企业，也可以委托检验机构告知。在市场上抽样的，应当同时书面告知销售企业和生产企业，并通报被抽查产品生产企业所在地的质量技术监督部门。”第三十五条规定：“被抽查企业对检验结果有异议的，可以自收到检验结果之日起15日内向组织监督抽查的部门或者其上级质量技术监督部门提出书面复检申请。逾期未提出异议的，视为承认检验结果。”因此，组织监督抽查的部门对抽检结果应当及时告知被抽查企业。本案中，被告在委托检测机构抽检时已明确法律依据为《中华人民共和国食品安全法》及《产品质量监督抽查管理办法》等规定，故被告应当遵循相关法律、法规所确定的程序规定。但被告在对原告相关产品质量抽检结果出具后未告知原告的情况下直接向社会公布，剥夺了原告对抽检结果提出异议的权利，违反了程序正当原则，不符合上述法律规定。至于标签问题，本院认为，GB2721-2015《食品安全国家标准食用盐》第4点规定，低钠盐的产品标签中应标示钾的含量，并应清晰标示：“高温作业者、重体力劳动强度工作者、肾功能障碍及服用降压药物的高血压患者等不适宜高钾摄入的人群应慎用。”本案中，原告自行提供的食盐实物产品能够证实包装未标示警示用语，不符合法律规定。同时，本院认为，公布抽检结果时应当明确不合格产品的名称、规格型号、货号或批次等信息。本案中，被告在通告中对质量不合格以及标签不合格的产品未详细列明上述信息，直接认定原告生产的“低纳菇盐”及“调味菇盐”全部产品质量及标签不合格，缺乏事实依据。综上，被告发布通告的行政行为违反法定程序，主要依据不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”本案中，鉴于被告已撤回该通告，根据前述规定，被告发布通告对原告生产销售产品的认定及处理行为应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：
确认被告广东省盐务局于2017年4月13日作出粤盐政（2017）159号《关于2017年第一季度广东省食盐产品抽样质量情况的通告》中对原告中盐国本盐业有限公司生产销售产品的认定及处理行为违法。
本案诉讼费50元，由被告广东省盐务局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审判长 何欣颖
审判员 李 佳
审判员 徐 星
二０一七年十二月一日
书记员 黄颖杰