湖北省汉江中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）鄂汉江中行终字第00024号
上诉人（原审原告）袁芹珍。
委托代理人陈绪洋。
被上诉人（原审被告）潜江市熊口镇人民政府，住所地：湖北省潜江市熊口镇熊阳路5号。
法定代表人赵忠海，该镇镇长。
委托代理人李国元。
上诉人袁芹珍因与被上诉人潜江市熊口镇人民政府（以下简称熊口镇政府）乡政府行政管理一案，不服湖北省仙桃市人民法院（2015）鄂仙桃行初字第00041号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。袁芹珍及其委托代理人陈绪洋，熊口镇政府副镇长蒋代明及委托代理人李国元到庭参加诉讼。
原审查明，根据鄂办发（2013）21号文件，湖北省潜江市熊口镇成为全省21个“四化同步”示范试点乡镇之一。熊口镇政府按照省、市“四化同步”建设的相关文件规定制定了《湖北省潜江市熊口镇全国小城镇发展改革试点工作三年实施方案》，选择赵脑村开展整村土地流转试点，明确土地流转中坚持“依法、自愿、有偿”的原则。2013年7月，潜江市熊口镇赵脑村村民委员会（以下简称赵脑村委会）向全体村民公布了《致熊口镇赵脑村全体村民书》，对赵脑村在“四化同步”建设工作中迁村腾地、土地流转、置换房屋（房屋互换）等具体事项作出说明，进一步明确“政府主导、村民自愿、企业参与”的原则。2013年下半年，赵脑村四组村民廖永洁（廖昌华之子）、廖华平分别与潜江市华山水产食品有限公司（以下简称华山公司）签订土地流转合同，各自将其所属土地经营权流转给华山公司，并获取了土地流转租金。袁芹珍（潜江市老新镇人）认为该两块被流转土地已在2008年11月20日由其承包获得十年经营权，且已在承包鱼池地上修建牛屋并投资开展牛、鳅养殖，现土地经营权被流转给华山公司、牛屋被强行拆除、鱼池被挖沟放水，造成了巨大经济损失，这一结果应是熊口镇政府的行政行为所致。故请求确认熊口镇政府将袁芹珍已于2008年11月20日承包的农村土地经营权于2013年10月1日又流转给华山公司的过程中的行政行为违法。
原审认为，行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政职责对行政相对人所作出的具有法律意义的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，可见，行政行为的存在是构成行政诉讼的前提。本案中，袁芹珍认为熊口镇政府授权赵脑村委会在土地流转中实施一系列行为侵犯了自己的合法权益，因此诉请法院确认熊口镇政府的行政行为违法。首先，关于镇政府和村委会之间的关系，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”、第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定，镇政府虽是一级行政机关，但村民委员会是基层群众性自治组织，不是镇政府的派出机关，镇政府和村民委员会之间不存在领导和被领导的关系，而是工作中指导和协助的关系，因此，村民委员会的行为不能说明是镇政府的授权行为。其次，袁芹珍诉称自己获得承包经营权的鱼池上的牛屋被拆、鱼池被挖沟放水一事，认为是在熊口镇政府工作人员指挥下由赵脑村委会组织实施，但该事实并无证据证实，袁芹珍所提供的证据缺乏证明效力，无法予以证明，因而没有证据证明熊口镇政府在该土地流转中存在干预赵脑村委会的行为。关于袁芹珍认为土地流转中赵脑村委会答应给予补偿，是因为熊口镇政府不同意而不能到位一事，既无事实基础，也不符合法律规定，不予支持。综上所述，在袁芹珍诉称的其于2008年11月20日已承包的农村土地承包经营权又于2013年10月1日流转给华山公司的过程中，熊口镇政府及其工作人员并不存在任何行政行为，因此，袁芹珍认为自己合法权益受到侵犯与熊口镇政府并无关联性，袁芹珍的起诉无证据和事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第十项的规定，裁定：驳回袁芹珍的起诉。
袁芹珍不服原审裁定，向本院提起上诉称，原审认定事实错误，适用法律、法规错误，请求撤销原裁定，确认熊口镇政府行政行为违法，判令熊口镇政府赔偿袁芹珍的所有经济损失。其主要理由：1.任何组织只有坚持党和政府的领导才是合法组织，原审认为“镇政府和村委会之间不存在领导和被领导的关系，因此村委会的行为不能说明是镇政府的授权行为”是错误的；村委会的违法行为不属村民自治范围内的事项，“四化同步”建设是国家的重大行政决策，不属于赵脑村村民自治范围内的事项；鄂办发（2013）21号文件、潜文（2013）20号文件、《张桂华同志在熊口中心镇“四化同步”试点示范工作推进会议上的讲话》、熊政文（2013）1号文件及《湖北省潜江市熊口镇全国小城镇发展改革试点工作三年实施方案》等就是熊口镇政府在赵脑村“四化同步”建设中行使行政职权的依据，但不是熊口镇政府违法的理由；潜江市人民政府《关于﹤熊口镇全国小城镇发展改革试点工作三年改革试点实施方案﹥的批复》、《湖北省潜江市熊口镇全国小城镇发展改革试点工作三年实施方案》、熊口镇虾稻共作基地建设指挥部办公室正面墙上悬挂的领导分工牌、熊口镇镇长赵忠海关于有事直接找专班涂昌华主任的短信回复等，均能证明赵脑村“四化同步”建设是熊口镇政府直接领导和组织的。2.《致熊口镇赵脑村全体村民书》是熊口镇四化同步建设工作领导小组公布，而非赵脑村委会公布，该证据进一步证明赵脑村“四化同步”建设是熊口镇政府直接领导和组织的。3.廖昌华的口述证明材料和赵脑村副书记柴社会的谈话记录，均证明鱼池上的牛屋被拆、鱼池被挖沟放水是赵脑村村干部所为，赵脑村“四化同步”建设是在熊口镇政府直接领导和组织下进行的，熊口镇政府具有不可推卸的责任，根据相关法律规定，熊口镇政府是被告。4.袁芹珍多次找熊口镇政府农办主任涂昌华、党委委员蒋代明要求给予适当补偿，有谈话记录和录音为证。5.赵脑村委会明知袁芹珍与廖昌华的土地流转合同没有解除，且正在经营中，却同意廖昌华之子廖永洁将土地流转给华山公司，并加盖公章，这一行为违法，赵脑村委会虽不是行政机关，但赵脑村委会是在熊口镇政府直接领导和组织下行使行政职权，故被告应是熊口镇政府。
熊口镇政府辩称，原审认定事实清楚，适用法律、法规正确、程序合法，请求驳回上诉，维持原裁定。其主要理由：1.不只是袁芹珍所诉土地流转过程熊口镇政府及工作人员不干涉、不具体参与，赵脑村的土地流转过程熊口镇政府及工作人员也不参与；赵脑村的土地流转是由村民根据《中华人民共和国村民委员会组织法》开展村民自治，赵脑村委会依据《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》引导农户与企业对接签约。2.袁芹珍所诉土地流转过程和牛棚被拆除的事实，系他人所为，这有袁芹珍及熊口镇政府提交的证据为证，非熊口镇政府所为。3.袁芹珍将民事合同侵权纠纷提起行政诉讼，是一种滥诉行为。
当事人原审提交的证据均随案移送。本院对证据的认证意见与原审一致。
二审除对原审查明的事实予以确认外，二审另查明，《致熊口镇赵脑村全体村民书》上署名的是熊口镇四化同步建设工作领导小组。
本院认为，袁芹珍诉请确认熊口镇政府将袁芹珍于2008年11月20日已承包的农村土地经营权于2013年10月1日又流转给华山公司的过程中的行政行为违法；熊口镇政府认为袁芹珍所诉土地流转过程熊口镇政府及工作人员并未干涉，并未具体参与。而根据查明的事实，廖永洁、廖华平各自将其所属土地经营权分别与华山公司签订土地流转合同，袁芹珍认为该两块被流转土地已由自己承包获得十年经营权，可见，本案所涉土地的土地流转合同当事人为廖永洁、廖华平、华山公司，熊口镇政府不是合同当事人，该流转行为不是行政行为。关于袁芹珍所称鱼池上牛屋被拆、鱼池被挖沟放水的情形，熊口镇政府否认是其所为，袁芹珍所举证据亦不能证实拆屋、挖沟行为是熊口镇政府实施的行为。因此，袁芹珍的起诉无事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第一项关于“不符合行政诉讼法第四十九条规定的”应当裁定驳回起诉的规定，袁芹珍的起诉应予以驳回。原审依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第十项，以不符合其他法定起诉条件为由，裁定驳回袁芹珍的起诉，属适用法律错误，本院予以纠正。原审裁定审判程序合法，处理结果得当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 魏天红
审 判 员 张 伟
代理审判员 梁 颖
二〇一五年十月二十二日
书 记 员 宋 捷