广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终791号
上诉人（原审原告）：廖毅文，男，1969年9月19日出生，汉族，住广东省广州市从化区。
上诉人（原审原告）：杨清霞，女，1969年5月11日出生，汉族，住广东省广州市从化区。
上列上诉人共同的委托代理人：石淼，北京大成（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市从化区人民政府（原从化市人民政府），住所地广东省广州市从化区街口街新城东路99号，组织机构代码00751733－6。
法定代表人：蔡澍，区长。
委托代理人：黄锦新，系该府工作人员。
委托代理人：胡海源，广东流溪律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市从化区国�资源和房屋管理局（原从化市国土资源和房屋管理局），住所地广东省广州市从化区街口街河滨南路63号，组织机构代码00751761－9。
法定代表人：李名扬，局长。
委托代理人：黄锦新，系该局工作人员。
委托代理人：方跃光，广东安君律师事务所律师。
上诉人廖毅文、杨清霞因诉广州市从化区人民政府、广州市从化区国土资源和房屋管理局行政强制拆除行为及行政赔偿一案，不服广东省广州市中级人民法院作出的（2015）穗中法行初字第688号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：廖毅文和杨清霞原系夫妻，2006年5月10日经原广东省从化市人民法院调解离婚，均系广州市从化区太平镇井岗中和二队的村民。廖毅文的父亲廖鑑辉于1992年11月5日取得原从化县�民政府核法的从集建（1992）字第0122141809017号《集体土地建设用地使用证》，该证记载：土地使用者为廖鑑辉；土地地址位于原从化县神岗镇井岗中和二队；土地类别为水田、宅基地；用地面积161平方米，其中建筑占地161平方米；用途为住宅。
2012年6月15日，广州市从化区人民政府办公室向广州市从化区国土资源和房屋管理局作出从府办批[2012]170号《批复》，同意该局提出的大广高速广东省连平(赣粤界)至从化公路项目(从化段)征地补偿工作实施方案，并由该局指导各镇街组织实施。该补偿方案规定，集体土地房屋拆迁补偿按从府[2011]5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》以及从化市现行的有关规定执行。2012年7月16日，广州市从化区国土资源和房屋管理局发布从国土征预字[2012]21号《征收土地预公告》，拟征收包括从化区太平镇井岗在内的533.5267公顷土地，用于建设高速公路。2012年7月30日，广州市从化区国土资源和房屋管理局与原从化市重点工程征地拆迁领导小组办公室以及太平镇人民政府签订《委托太平镇预征地调查协议书》[广东省连平(赣粤界)至从化公路项目(从化段)]，协议约定：经广州市从化区人民政府同意，广州市从化区国土资源和房屋管理局委托太平镇人民政府负责拟征地范围内涉及太平镇井岗的土地征收调查工作以及用地经依法批准后的征地补偿实施工作，并负责征地范围内地上附着物等的清理工作。2012年8月30日，广州市从化区国土资源和房屋管理局发布从国房字[2012]67号《关于印发大广高速公路从化段集体土地上房屋征收补偿安置方案的通知》，要求太平镇人民政府等单位负责大广高速公路从化段的房屋征收安置工作，本项目征收土地补偿按照[2010]51号《从化市征收集体土地暂行规定》的有关�定，房屋征收安置补偿按照从府[2010]52号《从化市集体土地房屋拆迁补偿标准暂行规定》和从府[2011]5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》等文件的规定执行。该安置方案第三条规定的房屋和附着物征收补偿标准与[2011]5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》规定的征收补偿标准相同。
2013年7月12日，国土资源部向广东省人民政府作出国土资函[2013]500号《国土资源部关于连平(赣粤界)至从化公路从化段工程建设用地的批复》，经国务院批准，同意征收从化区农民集体所有的土地483.4661公顷以及国有土地48.7281公顷，共计批准建设用地532.1942公顷，作为连平（粤赣界）至从化公路从化段工程建设用地。2014年5月26日，广州市从化区人民政府发出从府[2014]15号《从化市人民政府征收土地公告》，公告国土资源部以国土资函[2013]500号文批复同意征收从化区城郊街、太平镇等28个村属下的农民集体土地483.4661公顷，同时将依法批准的《征收土地方案》以及经该府批准的《征地补偿安置方案》予以公告。2014年7月30日，广州市从化区国土资源和房屋管理局发出《从化市国土房管局关于限期办理征地补偿登记的公告》，要求太平镇井岗征地范围内尚未办理征地补偿登记的权益人于公告发布之日起七日内向太平镇人民政府办理补偿登记手续，对逾期不办理征地补偿登记的，视为放弃办理登记。廖毅文、杨清霞分别与从化区太平镇人民政府签订《房屋征收补偿安置协议书》，同意对涉案房屋进行征收。根据《房屋征收补偿安置协议书》的约定，杨清霞已领取混合楼房补偿款192386元、促迁奖励及临时安置费补助费130120元、回迁费及搬迁奖励25000元，合计347506元；廖毅文已领取混合楼房及围墙内水田等补偿款408383元、促迁奖励及临时安置费补助费210200元、回迁费及搬迁奖励35000元，合计653583元。2015年10月14日，廖毅文、杨清霞的涉案房屋被强行拆除。
廖毅文和杨清霞向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.确认广州市从化区人民政府、广州市从化区国土资源和房屋管理局对廖毅文和杨清霞实施的房屋拆迁具体行政行为违法；2.广州市从化区人民政府、广州市从化区国土资源和房屋管理局赔偿因违法强拆廖毅文和杨清霞房屋而给廖毅文和杨清霞造成的财产损失共计3144200元。
另查：广州市从化区人民政府于2011年4月18日印发的从府[2011]5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》的附件1《房屋拆迁等级分类补偿标准》规定：混合结构三等房屋补偿标准为每平方米750元。广州市从化区人民政府于2010年9月22日印发的从府[2010]51号《从化市征收集体土地暂行规定》的附件1《从化市土�分类表》规定，太平镇所有地区属于二类地区第一等级。广州市从化区人民政府于2010年9月22日印发的从府[2010]52号《从化市集体土地房屋拆迁补偿标准暂行规定》的附件2《从化市宅基地所有权区位补偿单价》规定，从化区太平镇的宅基地所有权区位补偿单价为每平方米350元。
一审诉讼期间，广州市行政区划经国务院批准，原县级从化市被撤销，设立广州市从化区。
以上事实，有《集体土地建设用地使用证》、从府办批[2012]170号《批复》、从国土征预字[2012]21号《征收土地预公告》、《委托太平镇预征地调查协议书》、从府[2010]51号《从化市征收集体土地暂行规定》、从府[2010]52号《从化市集体土地房屋拆迁补偿标准暂行规定》、从府[2011]5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》、从国房字[2012]67号《大广高速公路从化段集体土地上房屋征收�偿安置方案》、粤国土资(建)函[2013]24号《广东省国土资源厅关于转发〈国土资源部关于连平(赣粤界)至从化市公路从化段工程建设用地的批复〉的函》、国土资函[2013]500号《国土资源部关于连平(赣粤界)至从化公路从化段工程建设用地的批复》、从府[2014]15号《从化市人民政府征收土地公告》、《从化市国土房管局关于限期办理征地补偿登记的公告》、《大广高速太平镇井岗段拆迁情况统计表》、《房屋征收补偿安置协议书》及收款凭证、民事调解书、拆迁现场照片及视频光盘，以及当事人的陈述等证据予以证明。
原审认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，广州市从化区太平镇井岗的部分集体土地于2013年7月经国务院批准，被征收为大广高速公路建设用地。廖毅文、杨清霞房屋属于上述被征收范围，于2015年10月14日被强制拆除。广州市从化区人民政府作为县级人民政府，依据上述规定负有组织实施集体土地征收工作的职责，且广州市从化区人民政府在井岗集体土地经国务院批准征收前，已批准同意广州市从化区国土资源和房屋管理局委托从化区太平镇人民政府负责征地范围内地上附着物等的清理工作，故廖毅文、杨清霞主张广州市从化区人民政府是强制拆除其房屋的组织实施者具有事实根据，予以采信。廖毅文、杨清霞主张广州市从化区国土资源和房屋管理局是强制拆除其房屋的实施者，并无充分证据予以证实，不予采信。因此，广州市从化区国土资源和房屋管理局并非本案适格被告，原审法院依法驳回廖毅文、杨清霞对广州市从化区国土资源和房屋管理局提起的诉讼。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”依据上述规定，强制拆除被征收房屋必须由县级土地行政主管部门依照法定程序向人民法院申请强制执行。本案中，由于廖毅文、杨清霞对征地补偿标准有异议，在领取征收补偿款后仍拒绝搬迁，广州市从化区人民政府在土地行政主管部门并未作出责令交出土地决定书，也未向法院申请强制执行的情况下，于2015年10月14日组织人员对廖毅文、杨清霞的房屋直接予以拆除，不符合上述法规的规定，程序违法。鉴于广州市从化区人民政府的强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应当确认违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”廖毅文、杨清霞因其房屋被广州市从化区人民政府违法拆除导致的经济损失，依据上述规定有权向广州市从化区人民政府主张赔偿。由于廖毅文、杨清霞房屋位于太平镇井岗，虽然与城郊街同属于被征收范围，但分属不同地段，且广州市从化区人民政府已依据从府[2010]51号《从化市征收集体土地暂行规定》以及从府[2011]5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》规定的补偿标准全额支付廖毅文、杨清霞的房屋补偿款、促迁奖励及临时安置费补助、回迁费及搬迁奖励，现廖毅文、杨清霞主张按照城郊街地段房屋的补偿标准赔偿其房屋损失，缺乏事实和法律依据，不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国�政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项以及《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、确认广州市从化区人民政府强制拆除廖毅文、杨清霞位于从化市太平镇井岗中和二队的涉案房屋的行为违法。二、驳回廖毅文、杨清霞的其他诉讼请求。
上诉人廖毅文、杨清霞不服一审判决，向本院提起上诉：一、一审法院认定上诉人已签署《拆迁补偿协议》的事实，缺乏法律依据。被上诉人一审时未出示《拆迁补偿协议》的原件，一审法院对此予以采信，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第六款的规定。二、被上诉人制定的征地方案中所附的补偿方案与标准即从国房字【2012】67号《关于印发大广高速公路从化段集体土地上房屋征收视补偿安置方案的通知》，并未组织听证程序，属于其违反法定程序而单方面制定的补偿标准，违反了穗国房字【2010】351号《广州市征收集体土地房屋拆迁管理工作指导意见》第七条，以及从府【2010】51号《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》第五条规定的程序。三、根据穗国房字【2007】995号第十一条的规定：“宅基地土地使用权区位补偿单价、集体土地信宅房屋拆迁最低补偿单价由市国土房管局根据广州市国民经济发展水平、广州市国有土地使用权基准地价、房地产市场变化情况，经市人民政府批准后定期公布。”因此，从化市未经广州市人民政府批准而单方面出台房屋补偿最低标准，因超越其法定权限，因此，该标准没有法律效力。
上诉人房屋的地理位置及行政管辖隶属于太平镇，距离城郊街地理位置仅为3公里。按照从府【2010】51号《关�印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》的规定，太平镇全区土地均被定级为“二类地区第一等级”，而城郊街道涉及的征地范围属于“一类地区第二等级”，从该文件附二“土地综合价标准”的内容来看，对于建设用地而言，上述两个等级土地的“土地综合价标准”是相同的，均为每亩22000元。因此，一审未考虑上述情况，而仅仅以上诉人房屋所处位置与城郊街不同，直接按照从府【2010】51号、从府【2011】5号文中的最低补偿标准，来计算上诉人的财产损失，显属不当。四、被上诉人对上诉人进行安置时，采取的是房屋安置的补偿方式，但一直未进行相关的房屋补偿安置。根据从国房字【2012】67号文的规定，上诉人有权选择房屋安置或货币安置的方式。一审法院仅根据房屋安置方式中的货币补偿标准来计算上诉人的财产损失，显然判决不公正。请求：撤销原审�决第二项，判令广州市从化区人民政府、广州市从化区国土资源和房屋管理局赔偿廖毅文、杨清霞所遭受的财产损失共计3，144，200元。
被上诉人广州市从化区人民政府、广州市从化区国土资源和房屋管理局于二审时均口头答辩称：与一审答辩意见一致，一审判决确认被诉行政行为违法不妥。
经审理，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，广州市从化区太平镇井岗的部分集体土地于2013年7月经国务院批准，被征收为大广高速公路建设用地。廖毅文、杨清霞房屋属于上述被征收范围，于2015年10月14日被强制拆除。广州市从化区人民政府作为县级人民政府，依据上述�定负有组织实施集体土地征收工作的职责，且广州市从化区人民政府在井岗集体土地经国务院批准征收前，已批准同意广州市从化区国土资源和房屋管理局委托从化区太平镇人民政府负责征地范围内地上附着物等的清理工作，故原审法院认定广州市从化区人民政府是强制拆除廖毅文、杨清霞房屋的组织实施者，并无不当，本院予以维持。由于廖毅文、杨清霞无充分证据证实广州市从化区国土资源和房屋管理局是强制拆除其房屋的实施者，因此，原审法院依法驳回廖毅文、杨清霞对广州市从化区国土资源和房屋管理局提起的诉讼正确，本院予以维持。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”由于廖毅文、杨清霞对征地补偿标准有异议，在领取征收补偿款后仍拒绝搬迁，广州市从化区人民政府在土地行政主管部门并未作出责令交出土地决定书，也未向法院申请强制执行的情况下，于2015年10月14日组织人员对廖毅文、杨清霞的房屋直接予以拆除，违反上述法规的规定，程序违法。原审法院鉴于广州市从化区人民政府的强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，判决确认广州市从化区人民政府强制拆除廖毅文、杨清霞涉案房屋违法，亦无不妥，本院予以维持。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”廖毅文、杨清霞因其房屋被广州市从化区人民政府违法拆除导致的经济损失，有权向广州市从化区人民政府主张赔偿。由于廖毅文、杨清霞房屋位于太平镇井岗，虽然与城郊街同属于被征收范围，但分属不同地段，广州市从化区人民政府已依据从府[2010]51号《从化市征收集体土地暂行规定》以及从府[2011]5号《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》规定的补偿标准全额支付廖毅文、杨清霞的房屋补偿款、促迁奖励及临时安置费补助、回迁费及搬迁奖励。且上述《从化市征收集体土地暂行规定》以及《从化市交通基础设施征地拆迁暂行办法》两份文件确定的补偿标准为广州市从化区人民政府依据土地管理相关法律法规制定的，在该区范围内普遍沿用。因此，廖毅文、杨清霞主张对涉案房屋的赔偿标准应当参照上述补偿标准中确定的城郊街补偿标准，以及该补偿标准过低、且未经听证程序单方制定等，理据不足，本院不予支持。原�法院判决驳回廖毅文、杨清霞请求广州市从化区人民政府赔偿因违法强拆其房屋而造成的财产损失3144200元，并无不当，本院予以维持。
关于廖毅文、杨清霞主张原审判决未保障其选择货币补偿权利的问题。本案针对广州市从化区人民政府对廖毅文、杨清霞所有的涉案房屋强制拆除行为的合法性进行审查，并非对廖毅文、杨清霞所有的房屋征收补偿是否合法进行审查，廖毅文、杨清霞在本案中主张保障其货币补偿选择权利理由不足。
综上所述，原审判决正确，本院予以维持；廖毅文、杨清霞上诉请求广州市从化区人民政府、广州市从化区国土资源和房屋管理局赔偿其遭受的财产损失3144200元，理据不足，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人廖毅文、杨清霞负担。
本判决为终审判决。
审判长 方丽达
审判员 付庆海
审判员 窦家应
二〇一六年八月二十六日
书记员 温 瑜