杭州市西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2012）杭西行初字第6号
原告董仙珍等54人。
诉讼代表人孙丙灿。
诉讼代表人孙洪良。
诉讼代表人孙汉升。
诉讼代表人陈惠英。
诉讼代表人孙永军。
委托代理人袁裕来、杨昉汀。
被告浙江省环境保护厅。
法定代表人徐震。
委托代理人叶劲松。
委托代理人吴祖仁。
第三人富阳市文博纸业有限公司。
法定代表人董国强。
委托代理人周重天、刘富元。
原告董仙珍等54人（以下称原告）与被告浙江省环境保护厅（以下称被告）环境保护行政许可一案，于2011年12月16日向本院提起诉讼，并于2011年12月22日补齐起诉材料。本院于2011年12月29日受理后，于2011年12月30日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，通知富阳市文博纸业有限公司作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2012年2月7日、2012年3月5日两次公开开庭进行了审理。原告的诉讼代表人的委托代理人杨昉汀、被告的委托代理人叶劲松和吴祖仁、第三人富阳市文博纸业有限公司（以下称第三人）的委托代理人周重天到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009年1月23日，富阳市环境保护局（以下称富阳市环保局）受原浙江省环境保护局即被告委托根据第三人的申请作出富环开发（2009）74号《关于富阳市文博纸业有限公司年产9万吨涂布白板纸生产线技改项目环境影响报告书的审批意见》（以下称74号审批意见），同意《富阳市文博纸业有限公司年产9万吨涂布白板纸生产线技改项目环境影响报告书》的结论，同意富阳市文博纸业有限公司9万吨涂布白板纸生产线技改项目（以下称涉案项目）在春江街道造纸工业功能区原厂区范围内建设；要求富阳市文博纸业有限公司在建设过程中必须严格遵照国家排污总量问题控制原则，认真做好污染物总量控制工作；项目建设必须严格执行环保“三同时”和“以新带老”制度；废水治理是本项目污染防治工作的重点；要求必须采用先进的生产技术和工艺，选用先进的、低噪声、低能耗的生产设备并采取相应的降噪、隔声、减振措施，确保厂界噪声排放达到《工业企业厂界噪声标准》Ⅲ类区标准；加强对生产原料、各种化工原、辅材料的管理；制定环境风险应急预案，落实事故防范措施。
被告在法定期限内向本院提供了作出74号审批意见的证据如下：
1、富阳市文博纸业有限公司企业法人营业执照。证明第三人企业基本情况。
2、富阳市环保局行政处罚决定书（富环罚（2008）254号）。证明第三人的建设项目当时已建成。
3、原浙江省环保局《关于进一步规范富阳市造纸企业环保工作的复函》（浙环函（2008）381号）。
4、环境影响报告书。
5、富阳日报项目公示。
6、富阳市环保局网站项目公示（http：／／hbj.fuyang.gov.cn）。
7、74号审批意见。
证据3－7，证明富阳市环保局受被告委托作出74号审批意见。
8、《富阳市文博纸业有限公司年产9万吨涂布白板纸生产线技改项目环境保护竣工验收监测与评价报告》（富环监验（2009）13号）。
9、《关于富阳市文博纸业有限公司年产9万吨涂布白板纸生产线技改项目环保“三同时”竣工验收意见》（富环保验（2009）19号）。
证据8、9，证明建设项目污染物排放情况符合环评审批要求。
10、富阳市人民政府关于建立富阳镇春江工业园区的通知（富政发（1999）57号）。
11、富阳市人民政府关于同意调整春江造纸工业园区首期开发区块控制性详规的批复（富政发（2002）43号）。
12、富阳市城市总体规划（2003-2020）。
13、富阳市江南分区规划（2007-2020年）。
证据10－13，证明建设项目选址和建设地点符合规划要求。
14、富阳市政府已与部分村民签订安置搬迁协议。
15、春江街道办事处关于要求将民主村竹桥头自然村列入整村搬迁计划的请示（春江办（2010）140号）。
16、富阳市人民政府江南新城规划建设工作督查会议纪要（富府纪要（2011）47号）。
证据14－16，证明富阳市政府已对涉案企业所在区域实施规划。
17、项目环评编制期间两轮项目公示。
18、项目环评编制期间公众参与调查情况（参见环评报告书第88-95页）。
证据17、18，证明项目环评编制期间依法开展了公众参与调查工作。
19、申请。证明第三人向富阳市环保局提交了环评文件审批的申请报告。
被告提供作出涉案具体行政行为的法律依据：
1、《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《浙江省建设项目环境保护管理办法》、关于加强建设项目环境影响评价分级审批的意见（浙环发（2005）61号）。证明被告委托富阳市环保局审批涉案环境影响评价文件的依据。
2、《环境影响评价技术导则-
大气环境》（HJ／T2.2-93）、《环境空气质量标准》（GB3095-1996）、《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）、《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348-2008）、《城市区域环境噪声适用区划分技术规范》（GB／T15190-94）、《声环境质量标准》（GB3096-2008）。证明项目现状监测符合各项国家标准和要求。
3、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《关于切实加强建设项目环境影响评价公众参与工作的实施意见》（浙环发（2008）55号）。证明项目环评编制和审批期间对公众参与的要求。
4、关于扩大部分县（市）经济管理权限的通知（浙委办（2002）40号）。证明富阳市被省政府批准列入部分经济管理扩权县之一。
原告董仙珍等54人诉称，原告为富阳市春江街道民主村直塘片竹桥头自然村村民，几年前，村周边陆续建起包括富阳市文博纸业有限公司在内多家造纸企业，这些企业产生的污染给原告等村民的身体和财产造成极大损害。2010年12月，原告向富阳市环保局申请公开环评批文。2011年3月，富阳市环保局向原告提供了74号审批意见。该审批意见不合法。一、根据《富阳市城市总体规划2003－2020》、《富阳市江南分区规划》江南公路以南地块即涉案规划用地性质是工业用地、江南公路以北地块规划为公共设施用地，春江街道将根据项目的开发时序，逐步实施规划。长远来看，竹桥头自然村将整体搬迁至江南公路以北。显然，规划的实施应该是村庄先迁出，企业才迁进来，但现状是村庄搬迁前造纸企业已先建造，村庄受到的污染无法避免，但74号审批意见未考虑到该问题。二、环境影响报告书对于噪声保护目标是“空气质量标准3类标准和4a类”，而“3类声环境功能区是指以工业生产、仓储物流为主要功能，需要防止工业噪声对周围环境产生严重影响的区域”，“4类声环境功能区是指交通干线两侧一定距离之内，需要防止交通噪声对周围环境产生严重影响的区域，包括4a类和4b类两类”，环境影响报告书对于噪声保护目标显然不能满足本案对声环境的要求。本案应适用1类或2类声环境功能区。诉请判令：撤销被告作出的富环开发（2009）74号《关于富阳市文博纸业有限公司年产9万吨涂布白板纸生产线技改项目环境报告书的审批意见》。
原告为支持其主张提供证据如下：
1、原告董仙珍等54人的身份证复印件。证明原告的身份、与涉案许可有法律上的利害关系。
2、74号审批意见、政府信息公开相关清单。证明原告获悉74号审批意见的时间。
3、富阳市春江街道民主村村委会《关于要求整体搬迁的报告》、富阳市春江街道办事处《关于要求对春江街道民主村竹桥头自然村列入整村搬迁计划的请示》。证明环境污染现状。
4、浙江省环境保护局《关于进一步规范富阳市造纸企业环保工作的复函》。
5、环境保护部环法（2011）94号行政复议决定。证明原告曾就74号审批意见申请行政复议。
被告辩称，一、富阳市环保局受被告委托对第三人涉案项目环境报告书依法审批符合相关规定，行政行为合法有效。涉案项目系第三人在年产规模3万吨涂布白板纸基础上于2004年在未经环境影响评价审批情况下擅自扩产至9万吨，2008年10月富阳市环保局作出责令停产、罚款20万元的行政处罚，并要求第三人限期补办环境影响评价文件申报审批手续。富阳市环保局受被告委托受理第三人行政许可申请，分别在《富阳日报》和富阳市环保局网站上进行公示后，于2009年1月23日作出涉案许可，批准了该环境影响报告书。因该项目属于补办环评审批手续，在项目审批后，富阳市环保局又对项目污染物排放情况进行了验收监测，对项目环保“三同时”执行情况进行了验收。二、原告诉称理由缺乏事实和法律依据。1、关于涉案区域的目前现状与规划实施问题。第三人所在的富阳市春江街道民主村规划属富春江造纸工业园区，项目选址符合规划和用地要求。现原告等村民目前仍居于该村，根据规划和当地政府计划，遵循“企业逐步入驻、村民分批搬迁”原则，目前已处于该自然村整体搬迁、建设安置公寓的规划实施中，原告要求“村庄先迁出、企业再进来”、环境影响评价审批应考虑该问题的主张，仅是规划实施过程中的问题。2、关于涉案区域适用具体声环境功能区类别的问题。根据《城市区域环境噪声适用区划分技术规范》，对于已确立为“规划工业区和业已形成的工业集中地带”，属于环境噪声标准3类标准适用区域。《声环境质量标准》明确，3类声功能区是指以工业生产、仓储物流为主要功能，需要防止工业噪声对周围环境产生严重影响的区域。第三人位于富春造纸工业园区内，园区定位为造纸工业区块，所在区域为3类环境功能区，执行《工业企业厂界环境域声排放标准》中的3类标准。另提及的项目南侧道路为主干道，东侧道路为次干道，该两侧环境应执行《声环境质量标准》4a类标准，而富阳市环保局的环评批复要求统一按更严格的3类区标准执行。原告的诉讼请求不成立，要求予以驳回。
第三人述称，同意被告的答辩意见，要求驳回原告的诉讼请求。
第三人未向本院提供证据。
庭审中，双方以被告作出的74号审批意见是否合法为争议焦点展开质证和辩论。
原告对被告提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1，真实性没有异议。证据2，真实性没有异议，但第三人在2004年进行技改，富阳市环保局要求补办手续在2008年，而第三人在2009年才完成手续补办。证据3，这不是被告委托富阳市环保局作出行政许可的法律依据。证据4，该环境影响报告书采用标准错误，3类声功能区适用在工业区，涉案项目所在区域虽规划为工业区，但本案原告仍居住在此，被告将声环境功能区划分为3类声功能区没有依据。证据5、6，不清楚是否进行过公示，如果有公示，根据《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表，这些代表是要村民选定的代表。证据7，被告只有在该区域成为工业区后才许可企业投产，而现村民未搬迁企业就已经投产。证据8、9，与本案无关联，但监测报告没有考虑居住者，不能证明没有造成环境破坏。证据10，不清楚被告提供证据要证明什么问题。证据11－13，真实性没有异议，但这只是规划，被告许可时要考虑企业投产对现实环境的影响。证据14，只有两户人家同意搬迁，而那里的村民有62户，且签了协议也不能证明已经搬迁。证据15、16，不能证明环评许可合法，也不能证明环境污染造成的危害会马上消失。证据17、18，只能证明进行了公示、环评征求意见，根据《环境影响评价公众参与暂行办法》第15条规定，被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表，但本案没有被告征求代表的意见，而只是征求其他造纸企业和其员工的意见。证据19，被告逾期提供证据，违反了最高法院证据规则的规定，不予质证。
第三人对被告提供的证据没有异议。
被告、第三人对原告提供的证据发表如下质证辩论意见：证据1，原告的主体资格由法院审查。证据2，74号审批意见合法有效；对原告是否通过政府信息公开取得审批意见，被告不清楚。证据3，真实性没有异议，对证明对象有异议，应从环境影响报告书的编制及审批后的验收检测来看是否存在环境污染状况。证据4，从该证据可以看出，原告对被告委托富阳市环保局许可是认同的。证据5，没有异议。
经庭审质证辩论，本院对以下证据作如下认证：
一、原告提供的证据。证据1，以证明原告与被诉的具体行政行为存在利害关系，本院予以采信。证据2中的74号审批意见系被诉具体行政行为，本院予以确认；政府信息公开相关清单，本院对真实性予以采信。证据3，与本案无关联，不予采信。证据4、5，与本案有关联，且合法真实，本院予以采信。
二、被告提供的证据。证据1、2，原告对证据的真实性无异议，本院予以采信。证据3，为被告委托富阳市环保局进行行政许可的相关文件规定，与本案有关联，本院予以采信。证据4，为涉案项目环境影响报告书，原告对合法性提出异议，本院认为，根据《城市区域环境噪声适用区划分技术规范》，对已确立为“规划工业区和业已形成的工业集中地带”，属于环境噪声标准3类标准适用区域；《声环境质量标准》明确，3类声功能区是指以工业生产、仓储物流为主要功能，需要防止工业噪声对周围环境产生严重影响的区域；4类声环境功能区是指交通干线两侧一定距离之内，需要防止交通噪声对周围环境产生严重影响的区域，包括4a类和4b类两种类型，4a类为高速公路、一级公路、二级公路等两侧区域；涉案项目所在区域属规划工业区，《环境影响报告书》执行《声环境质量标准》3类标准符合相关规定，项目南侧道路为主干道，东侧道路为次干道，该两侧环境执行《声环境质量标准》4a类标准，符合相关规定，该报告书与本案具有关联，且合法真实，本院予以采信。证据5、6，为被告收到第三人的行政许可申请后，在富阳日报及富阳市环保局网站上进行项目公示，本院予以采信。证据7，为被告作出的具体行政行为的内容，本院予以采信。证据8、9，系被告作出涉案项目行政许可后相关的验收情况，与涉案行政许可无关联，本院不予采信。证据10－13，显示涉案区域为规划工业区，与本案许可有关联，本院予以采信。证据14、15、16，为环评许可后富阳市政府与相关街道为村民搬迁所做的工作，与涉案行政许可无关联，本院不予采信。证据17、18，该公示系被告通过其门户网站向公众告知行政许可受理情况，与本案具有关联，且合法真实，本院予以采信。证据19，为第三人启动行政许可的申请，与本案具有关联，且合法真实，本院予以确认。
经审理查明：
第三人年产9万吨涂布白板纸生产线技改项目，建设地址位于浙江省富阳市春江造纸工业功能区原厂区范围内。2002年8月20日，富阳市环保局作出《关于富阳市文博纸业有限公司年产3万吨涂布白板纸建设项目环境影响报告表的审批意见》（富环开发（2002）48号）。2004年，第三人未经审批擅自将年产3万吨涂布白板纸生产规模扩产至9万吨。2008年10月，富阳市环保局对第三人违法行为作出责令停止生产并罚款20万元的行政处罚，同时限期补办环境影响评价文件审批手续。2008年12月，第三人委托浙江工业大学环境科学与工程研究所编制完成《富阳市文博纸业有限公司年产9万吨涂布白板纸生产线技改项目环境影响报告书》。在项目环评编制期间，建设单位和环评单位通过发放公众参与调查表进行了公众调查工作，征求了项目周边单位和个人的意见；并通过在春江街道政府公告栏和华共村管理委员会公告栏张贴公告的形式对项目环评信息进行了公告。2008年12月30日，被告作出《关于进一步规范富阳市造纸企业环保工作的复函》（浙环函（2008）381号），委托富阳市环保局审批第三人年产9万吨涂布白板纸生产线技改项目等36个项目。第三人向富阳市环保局提出行政许可申请，提交了浙江工业大学环境科学与工程研究所编制完成的《富阳市文博纸业有限公司年产9万吨涂布白板纸生产线技改项目环境影响报告书》。2009年1月5日，富阳市环保局在《富阳日报》、富阳市环保局官方网站上对项目进行环保公示。2009年1月23日，富阳市环保局作出74号审批意见。原告获悉后，向环境保护部申请行政复议，要求撤销74号审批意见。2011年12月1日，环境保护部作出环法（2011）94号行政复议决定书维持74号审批意见。原告不服，诉至本院。
另查明，1999年7月，富阳市人民政府印发《关于建立富阳镇春江工业园区的通知》。2002年5月，富阳市人民政府作出《关于同意调整春江造纸工业园区首期开发区块控制性详规的批复》，明确春江工业园区以发展造纸工业及相关行业为主。2008年7月28日，富阳市人民政府作出《关于同意富阳市江南分区规划的批复》，江南分区规划的范围是春江街道、大源镇、灵桥镇行政范围内富春江以南杭千高速公路以北部分区域，规划面积38.2平方公里。
本院认为，根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》第十九条规定，被告作为浙江省环境保护行政主管部门，对涉案环境影响评价文件具有审批权。被告根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》第十九条规定，委托富阳市环保局对涉案项目环境影响报告书进行审批，符合相关规定。
第三人将涉案建设项目的环境影响报告书报受被告委托富阳市环保局审批时提交了法律规定应当提交的材料。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条规定，“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境报告表应当经行业行政主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批”。第三人在报批涉案项目环境影响报告书时提交了申请、浙江工业大学环境科学与工程研究所编制的《富阳市文博纸业有限公司年产9万吨涂布白板纸生产线技改项目环境影响报告书》（报批稿）。该材料明确显示该项目的评价单位系取得建设项目环境影响评价资格证书的浙江工业大学环境科学与工程研究所，该份报告书与国务院环保总局制定的建设项目环境影响报告书内容与格式相符，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十九条规定，评价机构对评价结论负责。
被告的审批程序符合法律规定。《中华人民共和国环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》等相关法律法规虽未对环境影响报告书的公众参与作出明确规定，而从案涉环境影响报告书的结论显示，环评单位在环评阶段以问卷调查等方式进行公众参与，公示期间建设单位和评价单位未接到任何意见反馈。根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》第十七条规定，建设单位、环境影响评价机构对公众调查的真实性负责。富阳市环保局根据被告委托受理第三人的申请后，在《富阳日报》上进行了行政许可受理情况公告，并附环评文件简本查阅地址，又在富阳市环保局网站上进行了行政许可受理情况公示，并附环评文件简本查阅，上述公告公示已告知公众对项目有异议的可与富阳市环保局联系。富阳市环保局经审查后作出74号审批意见，事实清楚，程序并无不当。
关于原告要求“村庄先迁出、企业再进来”、环境影响评价审批应考虑该问题的主张。本院认为，第三人涉案项目所处区域已经规划为富春江造纸工业园区，以造纸工业为主，用地性质为工业用地。根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》第二十四条规定，环境保护行政主管部门应当自收到环境影响评价文件及相关审批材料之日起，根据法律、法规、规章以及国家、省的产业政策和环境影响评价技术规范，对环境影响评价文件进行审查，在规定的审批期限内作出审批决定并书面通知建设单位。原告提出的该项问题仅是规划实施过程中的问题。
关于原告提出的《环境影响报告书》执行的噪声标准是否符合相关规定的问题，本院认为，《城市区域环境噪声适用区划分技术规范》（GB／T15190－94）4.4规定：“3类标准适用区域：规划工业区和业已形成的工业集中地带。”《声环境质量标准》（GB3096-2008）“4.声环境功能区分类”规定，3类声环境功能区是指以工业生产、仓储物流为主要功能，需要防止工业噪声对周围环境产生严重影响的区域；4类声环境功能区是指交通干线两侧一定距离之内，需要防止交通噪声对周围环境产生严重影响的区域，包括4a类和4b类两种类型。4a类为高速公路、一级公路、二级公路、城市快速路、城市主干路、城市次干路、城市轨道交通（地面段）、内河航道两侧区域。本案所涉建设项目位于富阳市春江造纸工业区内，该区域为规划工业区，属于三类声环境功能区，应执行3类标准。根据富阳市江南分区规划，建设项目南侧与东侧道路为主干道，东侧道路为次干道，因此建设项目南侧与东侧声环境应执行《声环境质量标准》（GB3096-2008）4a类声环境功能区标准。74号审批意见要求第三人确保厂界噪声排放达到《工业企业厂界噪声标准》Ⅲ类区标准，要求更为严格。
综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告董仙珍等54人的诉讼请求。
案件受理费50元由原告董仙珍等54人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式三份，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王呈虹
代理审判员 吴俊洁
代理审判员 吕 璐
二〇一二年三月二十日
书 记 员 吴 涛
附：原告董仙珍等54人身份情况
原告董仙珍。
原告杨金云。
原告孙丙灿。
原告方银儿。
原告孙群英。
原告孙洪彪。
原告孙春尧。
原告徐云香。
原告孙树林。
原告蒋钱林。
原告蒋关敖。
原告孙叶根。
原告孙明锋。
原告孙明飞。
原告孙连娟。
原告孙汉根。
原告王杏珍。
原告孙丙福。
原告方润儿。
原告王利平。
原告孙洪良。
原告陈玉英。
原告孙丙富。
原告孙观仙。
原告王丽芳。
原告董祥云。
原告孙梁杰。
原告孙文产。
原告姜华明。
原告王生芳。
原告姜观凤。
原告翁彩飞。
原告孙华昌。
原告蒋王骏。
原告孙晓钧。
原告孙叶平。
原告孙海云。
原告孙荣田。
原告陈荣凤。
原告孙国。
原告孙锋。
原告刘爱萍。
原告孙长根。
原告孙红华。
原告董雪娣。
原告孙汉升。
原告孙永军。
原告杨香群。
原告陈惠英。
原告孙江渭。
原告孙哲烨。
原告孙钢。
原告孙雪灿。
原告赵洪娟。