湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终741号
上诉人（原审原告）：李林中，男，1980年7月20日出生，汉族，农民。
委托代理人：罗秋林，湖南金凯华律师事务所律师。
委托代理人：丁佩，湖南金凯华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：嘉禾县人民政府。住所地：湖南省嘉禾县珠泉镇人民北路**号。
法定代表人：张万冬，该县县长。
委托代理人：曾小平，嘉禾县人民政府法制办工作人员。
委托代理人：胡东生，湖南嘉明律师事务所律师。
原审第三人：嘉禾县城市管理行政执法局。住所地：湖南省嘉禾县珠泉镇人民北路**号。
法定代表人：ＸＸ，该局局长。
委托代理人：文荣锋，该局工作人员。
委托代理人：李建明，嘉禾县光大法律服务所法律工作者。
上诉人李林中因与嘉禾县人民政府（以下简称嘉禾县政府）及原审第三人嘉禾县城市管理行政执法局（以下简称嘉禾县城管局）行政复议决定一案，不服郴州市中级人民法院（2017）湘10行初9号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
郴州市中级人民法院查明：2016年9月5日，嘉禾城管局收到李林中邮寄的《关于督促嘉禾城管局依法履行法定职责的申请书》，请求该局：没收王叔文、李艳满在非法占用的土地上建设的建筑物和其他设施，并处以罚款，在作出行政行为之日起三日内书面告知李林中。2016年9月19日，嘉禾城管局作出11号答复，认为：因李林中要求嘉禾国土资源局（以下简称嘉禾国土局）履行法定职责，并申请嘉禾县政府对嘉禾国土局的答复进行行政复议，在嘉禾县政府对该答复作出行政复议决定前，李林中向嘉禾城管局申请的事宜效力待定。如果涉案宅基地是王叔文、李艳满骗取批准的，查处职责属嘉禾国土局；如果是合法取得，但没有建设工程许可证的，嘉禾城管局将依法调查核实、处理，并在作出处理结果之日起三日内书面告知李林中。李林中不服，于2016年10月25日向嘉禾县政府提起行政复议，请求：一、撤销11号答复；二、责令嘉禾城管局依法履行法定职责，针对王叔文、李艳满未办理建设工程规划许可证即动工建设的违法行为立案并给予罚款、没收等行政处罚，并于作出行政行为之日起三日内书面告知李林中。嘉禾县政府于同日立案后，于2016年10月26日向李林中送达行政复议受理通知书，李林敏（李林中之弟）代为签收，于2016年10月31日向嘉禾城管局送达行政复议答复通知书。嘉禾城管局于2016年11月7日针对李林中的行政复议申请作出行政复议答复书。嘉禾县政府于2016年12月20日作出56号复议决定，认为：一、嘉禾城管局对未办理建设工程规划许可证的行为具有行政处罚权，应当对李林中反映的王叔文、李艳满无证建房问题及时受理并依法进行核查、处理。嘉禾城管局作出的嘉城执复（2016）11号关于督促要求嘉禾城市管理行政执法局依法履行法定职责的申请书的答复（以下简称11号答复）认定“如王叔文、李艳满已取得宅基地是合法的，建设的房屋未取得《建设工程规划许可证》，我局将按法定职责依法依规进行调查核实处理，处理结果之日起三日内将书面告知申请人”于法无据，适用法律错误。二、嘉禾县政府作为行政复议机关，负责审查申请行政复议的行政行为是否合法与适当，对行政行为违法或不适当的，只能要求被申请人依法履行法定职责，并无直接要求被申请人为或不为特定行为的法定职权，故对李林中的第二项请求即“责令被申请人依法履行法定职责，针对王叔文、李艳满未办理建设工程规划许可证即动工建设的违法行为立案调查并给予罚款、没收等行政处罚，并于作出具体行政行为之日起三日内书面告知申请人”，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第（三）项、第二十八条第（三）项的规定，决定：一、撤销11号答复；二、责令嘉禾城管局在接到本决定之日起60日内重新作出行政行为；三、驳回李林中的第二项复议请求。该复议决定于2016年12月22日送达李林中，李林敏代为签收，于2016年12月23日送达嘉禾城管局。李林中仍不服，于2017年1月11日提起本案诉讼。另查明，李林中及嘉禾城管局对以下事实没有异议：一、对56号复议决定的程序无异议；二、认可56号复议决定的第一项和第二项决定。
郴州市中级人民法院认为:嘉禾县政府是法律授权履行其行政区域内行政复议职责的行政机关，是本案适格被告。本案争议的焦点是李林中申请的事项是否属于行政复议受案范围。根据《信访条例》第二条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。李林中向嘉禾城管局提出履职书面申请涉及的内容主要是王叔文、李艳满未办理建设工程规划手续违规建房一事，该事项并不涉及李林中自身合法权益，依法属于信访事项范畴，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，对受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，嘉禾县政府认定嘉禾城管局应及时核查李林中的申请事项，依据《中华人民共和国行政复议法》第三条第（三）项、第二十八条第（三）项的规定，撤销嘉禾城管局作出的11号答复，并责令其重新作出行政行为，属认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。对于李林中提出被诉复议决定的第三项内容剥夺了李林中对于嘉禾城管局履行法定职责后的知情权问题，因李林中的这一主张缺乏法律依据，不予采信。故李林中要求撤销56号复议决定的第三项之诉讼请求不成立，应予以驳回。对于嘉禾县政府提出其不是本案共同被告，本案的审理不符合法院的级别管辖问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。该法第十五条规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件由中级人民法院管辖。嘉禾县政府是本案的适格被告，郴州市中级人民法院对本案具有管辖权。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第六十九条的规定，判决：一、撤销嘉禾县政府作出的56号复议决定；二、驳回李林中的诉讼请求。案件受理费50元，由嘉禾县政府负担。
上诉人李林中不服上述判决，向本院提起上诉称：1.原审法院错误归纳争议焦点，超出诉讼请求的范围裁判违法。2.原审法院将要求履行法定职责申请认定为信访事项，属于事实不清；原审判决将要求嘉禾城管局履行法定职责认定为投诉举报，认定事实不清；上诉人与嘉禾城管局依法履行法定职责之事具有利害关系，嘉禾城管局具备行政处罚法定职权。3.嘉禾县政府复议决定违法且不当，该复议决定剥夺了李林中的知情权，侵害了李林中对行政机关作出的行政承诺的信赖利益，对复议决定第三项应予以撤销。请求二审撤销原判，依法改判。
被上诉人嘉禾县政府答辩称：李林中向嘉禾城管局邮寄的《关于督促嘉禾城市管理行政执法局依法履行法定职责的申请书》中的请求事项，实质内容是李林中向嘉禾城管局检举揭发的公益性投诉，属于信访事项。嘉禾城管局向申请人送达的11号答复，其实质是对信访事项的答复，不符合行政复议法规定的受理条件。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人嘉禾城管局答辩称：李林中的申请属于信访事项，不属于行政复议受案范围，嘉禾城管局作出的11号答复是对信访事项的答复，如李林中对信访答复不服，可以申请复查、复核。原审判决事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维护原判。
当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。对一审认定的事实，本院予以确认。
本院认为：上诉人李林中向嘉禾城管局提出履行法定职责的申请，要求查处王叔文、李艳满无规划许可证建房的违法行为，是对违法行为的投诉举报，属于他益性信访事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。嘉禾城管局作出的11号答复，是对信访举报事项的处理意见。信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。嘉禾县政府的复议决定事实不清，适用法律错误，一审判决撤销该复议决定，处理正确，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”上诉人认为原审法院错误归纳争议焦点，超出诉讼请求的范围裁判违法的上诉理由没有法律根据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人李林中负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾新田
审 判 员 向黎丽
审 判 员 曾昊锋
二〇一七年十二月二十二日
法官助理 邹志斌
书 记 员 潘敏华
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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