浙江省绍兴市越城区人民法院
民 事 判 决 书
（2010）绍越民初字第2061号
原告绍兴市北方汽车贸易有限公司。
负责人韦魏。
委托代理人（特别授权代理）潘湘元。
被告绍兴生态产业园管理委员会。
负责人王国荣。
委托代理人（特别授权代理）赵淑芳。
原告绍兴市北方汽车贸易有限公司与被告绍兴生态产业园管理委员会建设用地使用权纠纷一案，本院于2010年4月30日立案受理。依法组成合议庭，分别于2010年6月28日、同年8月20日公开开庭进行了审理。原告之委托代理人潘湘元，被告之委托代理人赵淑芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告绍兴市北方汽车贸易有限公司诉称：原告与被告于2003年6月20日签订了编号为绍产园落（2003）70号的绍兴生态产业园内资项目落户协议，协议对土地使用面积、出让价格等内容做了明确约定，并承诺交付土地归原告承建有关地上建筑物，但对有关立项内容等作出了要求。原告依落户协议履行了约定的义务，在承建地上建筑物结束后，在按落户协议申请办理土地及房产权属证书过程中，要求被告履行落户协议约定的义务，协助办结有关权属证书，但被告却迟迟不办理前述权属证书。而绍兴市国土资源局却于2006年1月18日作出绍市土资监补（2006）2号行政处罚决定书，认定原告非法占用土地24.105亩，责令原告退还前述非法占用的土地及没收地上建筑物并罚款128607.30元，后原告交纳了前述罚款，虽经原告多次要求被告赔偿原告损失，但迟迟没有结果。现诉至法院，请求判令被告立即归还原告所支付的土地款4358975元及赔偿前�土地款的利息损失1449130.72元（利息损失自支付之日起按同期银行贷款利率计算至2010年4月8日止，此后利息仍按同期贷款利率计算至判决生效日止）；被告赔偿原告在落户协议签订的范围内的地上建筑物及附属设施的市场价格的经济损失6238200元；被告赔偿原告已经支付的行政处罚款项合计128607.30元及利息损失35350.59元（利息损失自2006年1月23日起按同期银行贷款利率计算至2010年4月8日，此后利息损失仍按同期贷款利率计算至判决生效日止）；被告赔偿原告因没有取得土地证而使得原告现在置买同地段、同出让类型、同面积土地的差价损失为4858605元，以上四笔款项合计为17068868.61元。在本案第一次庭审审理过程中，原告变更诉讼请求为请求判令被告：一、立即归还原告所支付的土地款4358975元；二、赔偿原告已经支付的有关规费395389元的经济损失；三、赔偿原告因腾退房屋所需的费用及租赁相同营业面积所需的持续3个月的租赁费用的经济损失暂按400000元计算（实际以鉴定价格为准）；四、赔偿原告因腾退房屋导致的一批固定设备的损失214045元；五、赔偿原告在落户协议签订的范围内的地上建筑物及附属设施的市场价格的经济损失6238200元；六、赔偿原告已经支付的行政处罚款项合计128607.30元及利息损失35350.59元（利息损失自2006年1月23日起按同期银行贷款利率计算至2010年4月8日，此后利息损失仍按同期贷款利率计算至判决生效日止）；七、被告赔偿原告因没有取得土地证而使得原告现在置买同地段、同出让类型、同面积土地的差价损失为4858605元；合计16629171.89元。在本案第二次庭审过程中，原告再次将上述第三项诉讼请求变更为要求被告赔偿原告因腾退房屋搬迁设备所需的费用68500元，同时自愿放弃对要求被告赔偿原告租赁相同营业面积所需的持续3个月的租赁费用的经济损失的主张。
被告绍兴生态产业园管理委员会辩称：被告对争议的生态产业园区房屋及附属设施、机器设备和土地使用权评估值无异议，双方有争议的是：一是无效合同中双方的过错责任；二是合同无效导致的损失承担；三是土地重置价的赔偿请求是否应予支持等，现围绕争议焦点答辩如下：一是无效合同中双方的过错责任问题，本案原、被告双方于2003年6月20日签订了编号为绍兴产园（2003）70号的绍兴生态产业园内资项目落户协议一份，落户协议约定了土地使用权、出让价格等内容，并承诺交付土地归原告承建有关地上建筑物。但绍兴市国土资源局于2006年1月18日作出了绍市土监补（2006）2号行政处罚决定书，其认定原告非法占用土地，并责令被告退还前述非法占用的土地及没收地上建筑物。根据土地管理法第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，而本案双方当事人擅自订立建设用地使用权出让合同，却未向有关部门申请，据合同法第五十二条第五款的规定，违反法律、行政法规的强制性规定而订立的合同无效，因此，本案中合同无效的法律证据认定无可争议，其主要的焦点问题是因合同无效产生的返还及赔偿问题。被告认为在本案中原告至少存在以下几点过错：第一，其在签订落户协议时，未审查被告出让国有土地使用权的主体资格是否为法律所许可；第二，未审查该幅土地是否已经具备出让条件；第三，在落户协议中也未对土地使用权证的办理作出任何具体明确的约定；第四，在收到行政处罚决定书后，也没有采取相应的挽救措施，致使损失继续扩大。因此，本案被告虽然存在一定的过错，但原告的过错也明显存在，其应承担相�的过错责任。二是无效合同导致的损失承担问题。第一，关于原告主张的房屋搬迁费用68500元的赔偿请求，被告认为，既然合同无效，就不存在双方的后续履行问题，即使被告要承担责任，也不应该承担该费用的全部，原告在其过错范围内也应承担一部分。第二，关于原告提出的地上建筑物及附属设施的资产损失6238200元和一批固定设备损失214045元的赔偿问题，对损失的评估值，被告没有异议，但房屋及附属设施涉及恢复原状，被告将支付一笔很大的拆除及建筑垃圾处理费用，而原告所谓的固定设备很多是可以移动的，如果法院判决被告承担，那么上述处理费用及机器设备的归属应予考虑和明确。第三，关于行政处罚款及利息问题，绍兴市国土资源局于2006年1月18日作出绍市土资监（2006）2号行政处分决定书，该处分是对相对人原告的违法行为作出的，后果应当由原�承担，其主张于法不符，即使要赔偿，原告应当在收到该处罚决定书之日起两年内主张权利受到侵害，但至今已近四年半，故行政处罚决定书及利息损失的请求也超过诉讼时效。三是原告提出的土地重置价的赔偿请求应予驳回。根据合同法第五十八条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的。应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。在本案中，无效合同的签订双方均有过错，应各自承担相应的责任，被告对原告提出的返还土地款4358975元没有异议，但是原告主张没有取得土地证而使得原告现在置买同地段、同出让类型、同面积土地的差价损失4858605元的赔偿款不符合法律规定。理由是，合同无效产生的是缔约过失责任，其责任的范围为信赖利益，信赖利益一般只包括缔约费用和履行费用，不包括因合同有效并正常履行后的可得利益的损失，而土地重置价的赔偿即属于在合同有效的情况下，该幅土地的相应增值额，是可得利益损失，应排除在合同无效的赔偿范围之外。此外，被告于2003年8月23日交付土地，即原告已实际占用和使用土地长达7年之久，该期间原告使用土地同样会产生收益，而被告同样存在相应的土地使用费的损失，对此请求法院在判决被告承担赔偿责任时能充分考虑原告的收益情况。综上，被告认为，本案双方当事人签订的合同导致的不利法律后果，原告过错明显，其应该在法律规定的范围内承担应有的责任，请求法院依法判决。
原告为证明自己的主张，向本院提供了以下证据：
1、落户协议1份，要求证明原、被告对土地出让权利义务的规定。被告无异议，本院依法予以确认。
2、批�1份，要求证明被告发文同意原告新建厂房事实。被告无异议，本院依法予以确认。
3、规划设计条件书，要求证明被告对原告使用的土地规划设计的要求。被告无异议，本院依法予以确认。
4、土地交接单及红线图1份，要求证明被告将红线确认的土地交付给原告使用的事实。被告经质证无异议，同时认为该证据可以证明从2003年8月23日开始被告已经交付了诉争土地，并一直由原告使用收益至今的事实。对该证据，本院依法予以确认。
5、建设项目选址意见书1份，要求证明绍兴市建设局对原告选址意见的批复情况。被告无异议，本院依法予以确认。
6、建设用地规划许可证1份，要求证明绍兴市建设局对原告所使用土地的规划许可情况。被告无异议，本院依法予以确认。
7、函1份，要求证明绍兴市规划局原则同意原告所上报的厂区方案的事实。被告无异议，本院依法予以确认。
8、绍兴生态产业园建筑许可证1份，要求证明绍兴市建设局对原告建设的汽车客户接厅、修理车间工程的建筑许可情况。被告无异议，本院依法予以确认。
9、行政处罚决定书1份，要求证明原告被处罚及土地被没收的事实。被告无异议，本院依法予以确认。
10、绍兴市国土资源局文件1份，要求证明绍兴市国土资源局对原告的建筑物作价出售的事实。被告无异议，本院依法予以确认。
11、代收罚没款专用票据及支票存根各2份，要求证明原告履行行政处罚款项及按国土资源局文件要求买受罚没建筑物的情况。被告无异议，本院依法予以确认。
12、证明2份，要求证明被告对原告使用土地的性质及房屋系合法建筑的说明。被告无异议，本院依法予以确认。
13、环保验收意见书1份，要求证明绍兴市环保局对原告所建设的汽车四位一体工程项目通过环境保护验收出具的意见。被告无异议，本院依法予以确认。
14、绍产委发（2006）16号文件1份，要求证明被告按文件要求原告补缴土地折地指标费的事实。被告无异议，本院依法予以确认。
15、消防验收意见书1份，要求证明绍兴市公安局越城分局消防大队对原告建筑项目竣工出具的消防通过验收的意见。被告无异议，本院依法予以确认。
16、违法用地情况说明1份，要求证明原告使用土地的有关情况。被告无异议，本院依法予以确认。
17、排污许可证1份，要求证明绍兴市环境保护局对原告建筑的环保排污许可情况。被告无异议，本院依法予以确认。
18、资产评估报告1份，要求证明落户协议签订范围内地上建筑物及附属设施市场价值的评估价。被告经质证认为评估系单方评估，不予认可。因被告已申请绍兴市平正房地产评估事务所对位于绍兴市区人民东路绍兴市北方汽车贸易有限公司的地上建筑物进行了价值评估，在庭审中，原告对由该公司出具的评估报告书无异议，故对该证据本院不予认定。
19、土地使用权价值评估报告1份，要求证明原告如取得土地出让权情形下落户协议范围内土地的价值。被告经质证认为评估系单方评估，不予认可。因被告已申请绍兴市方圆土地资产评估有限公司对绍兴市北方汽车贸易有限公司绍兴生态产业园区（N-01d）地块工业用地土地使用权及其附着物价格进行评估，在庭审中，原告对由该公司出具的评估报告书无异议，故对该证据本院不予认定。
20、土地款收据及付款凭证1组，要求证明原告支付被告土地款的事实。被告无异议，本院依法予以确认。
21、单项资产评估报告1份，要求证明由于原告部分设备要腾退给原告造成的损失。被告经质证无异议，同时认为该报告系原告委托，同时被告也予以确认�应具有法律效力，对该报告本院依法予以确认。
22、规费付款凭证1组，要求证明原告为建造落户协议签订的范围内的地上建筑物及附属设施所支出的规费。被告经质证对金额没有异议，是否由被告承担由法院依法确认。对证据的真实性本院予以认定。
23、信访通知书1份，要求证明原告对房产证、土地证事由一直在向有关部门要求解决的事实。被告经质证认为该证据只能证明原告在2009年5月22日有信访情况，并不能证明中间有诉讼时效中断的事实。对证据的真实性，本院予以认定，但该证据只能证明原告曾向绍兴市国土资源局信访的事实，并不能证明具体信访事项。
24、评估意见1份，要求证明原告的搬迁腾退费用。被告经质证对搬迁费用金额没有异议，但是是否需要由被告承担由法院依法予以确认。
被告为证明自己的主张，向本院提供了以下证据：
25、评估报�2本，要求证明原告的损失金额。是否由本案被告承担，请求法院依法确定。原告经质证对证据真实性没有异议，金额也没有异议，但是原告所主张的规费及单项资产评估报告书中所包含的项目没有包含在上述两份评估报告中。对该组原告经质证无异议，本院予以认定。同时因原、被告一致确认规费和单项资产评估报告书中所包含的项目并未包含在上述两份评估报告中，对该事实本院予以确认。
经审理查明，2003年6月20日，原告绍兴市北方汽车贸易有限公司与被告绍兴生态产业园管理委员会签订落户协议1份，约定由原告在该产业园内兴建汽车四位一体项目，计划总投资1500万元，投资项目总用地20亩（以实量为准），四至范围为：东至蓝天食品、西至泵站、南至传统食品、北至人民东路（以规划建设处红线图为准）；土地出让价格按评估价结算；对土地款支付及权证�理事项双方约定本协议签订后，5天内原告先缴土地定金20万元，押金20万元，被告将土地交付乙方前交70%土地款（包括定金），并同意原告动工建设；并约定被告为原告的各项申报提供优质、高效、便捷的服务，原告在提供齐全资料的前提下，被告负责代理各项申报工作；协议同时对双方其他权利义务事项做了约定。2003年6月26日绍兴市建设局对原告方之建设项目选址意见书进行了审批，原则同意原告在绍兴生态产业园区N-01d地块上建设新厂房，2003年8月23日被告将落户于绍兴生态产业园内，东至N-01a地块、南至N-01b、西至诉争土地交付于原告，2003年10月30日，绍兴市建设局向原告颁发了建设用地规划许可证，同意原告在N-01d地块上建设汽车四位一体项目，建设用地面积为12820平方米。2004年4月1日绍兴市规划局又发函给被告原则同意被告所上报的原告在生态产业区人民东路南侧厂区方案。2004年4月26日绍兴市建设局向原告颁发了绍兴生态产业园建筑许可证，许可原告在绍兴生态产业园区N-01d地块上建设总建筑面积为2669平方米的汽车客户接厅、修理车间等建筑。此后原告开始在诉争土地上动工兴建厂房，2006年1月18日，绍兴市国土资源局对原告作出行政处罚决定书一份，认为原告以加快绍兴生态产业园开发为由，擅自占用土地建造厂房，属未经依法批准，非法占用土地行为，该行为违法了《中华人民共和国土地管理法》之相关规定，经审核，上述用地符合土地利用总体规划，并据此依法责令原告退还非法占用的12860.728平方米土地，没收在非法占用的土地上建造的建筑物，建筑面积为133.445平方米；并处以占用土地每平方米10元的罚款，计人民币128607.3元；原告于2006年1月23日自行向该局缴纳128607.3元罚款。2006年1月20日绍兴市国土资源局向�告作出“关于作价出售被没收建筑物（构筑物）的通知”1份，同意将依前述处罚决定书所没收之建筑物作价8006.70元出售给原告使用。原告于2006年1月23日自行向该局缴纳8006.70元罚款作为回购款，并继续在诉争土地上建造厂房，2006年3月21日被告向原告出具证明1份，内容为“你公司在我园区N-01d地块征地24.079亩，该地块属工业用地，可以进行汽车修理、展示”。2006年5月20日被告向包括原告在内的各相关企业发出“绍兴生态产业园管委会关于收集第二批违法用地项目报批资料和收缴土地折地指标费的通知”。2006年12月29日就原告未经依法办理用地审批手续，擅自占地建设汽车“4S”店项目问题，绍兴市人民政府向省国土资源厅出具了“关于违法用地第四批次的情况说明”1份。2007年10月22日，绍兴市公安局越城区分局消防大队对原告申报的客户接待厅及修理车间（一）工�出具了建筑工程消防验收合格意见书，2007年12月被告再次出具证明一份，内容为“兹证明位于绍兴生态产业园的房屋计面积2586平方米，产权属绍兴市北方汽车贸易有限公司所有，该房屋系合法建筑，尚未取得房产证，上述房屋现可以作为企业住所，从事经营活动”，绍兴市越城区人民政府于2007年12月20日在该证明上加注“情况属实”，并加盖了证明章。2009年4月27日绍兴市环境保护局出具了“关于绍兴市北方汽车贸易有限公司汽车四位一体工程环保验收意见”1份，原则同意通过该工程项目竣工环境保护验收。2009年5月6日绍兴市环境保护局向原告颁发了浙江省排污许可证，但此后原告未能依法办理有关手续，至今未能领取土地权证，遂成诉。
另查明，在双方落户协议签订后，原告陆续向被告支付了土地款共计4358975元。皋埠镇人民政府曾委托绍兴市平正房地产评估事�所对位于绍兴市人民东路的绍兴市北方汽车贸易有限公司的地上建筑物进行了价值评估，该所于2010年5月5日出具了评估报告书1份，确定上述评估对象在2010年5月5日时全新状态下的价格为人民币5459445元。被告另委托绍兴方圆土地资产评估有限公司对绍兴市北方汽车贸易有限公司绍兴生态产业园区（N-01d）地块工业用地土地使用权及其附着物价格进行评估，该所于2010年5月17日出具评估报告1份，载明，该次评估的地价定义为：根据委托方提供的资料及现场查勘，本次评估设定用途为工业用地，设定的土地开发程度指宗地外“五通”及宗地内场地平整，包括地上附着物的价值，故本次待估宗地的评估价格是指在上述设定的用途和开发程度条件下，评估基准日为2010年5月5日，土地使用年限为工业50年的国有土地使用权价格；评估结果为：评估土地总面积16018平方米，单位面�地价529元每平方米，评估土地总价847.35万元，地上附着物价格9.87万元，土地及附着物价格857.22万元。被告还委托绍兴时代资产评估事务所，对原告拥有的机器设备一批的市场价值进行了评估，该所于2010年6月24日出具了单项资产评估报告书1份，评估结论为拟核实资产价值涉及的机器设备评估价值合计214045元。2010年7月20日，原告制作了绍兴市北方汽车贸易有限公司搬迁费用清单1份，记载奇瑞配件、奇瑞汽车、办公设施、空调四项物品合计搬迁费用为6.85万元，2010年7月21日，绍兴方圆土地资产评估有限公司在该清单上备注“该项目系我评估公司牵头评估，对土地、房地产及部分资产设备已进行了评估，涉及搬迁损失等属政策性补偿，在评估中确有上述四项的搬迁事项，建议据此给予合理补偿”并加盖了公章。
本院认为，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权�同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”本案原告绍兴市北方汽车贸易有限公司与被告绍兴生态产业园管理委员会于2003年6月20日所签订的落户协议实质为土地出让合同，该合同在原告起诉前，仍未经相关土地管理部门追认，故原、被告之间所签订的落户协议应认定为无效。合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案原、被告所签订的落户协议被法院确认无效后，双方应按�各自的过错程度承担相应的责任。考虑到被告作为土地出让人在与原告方签订协议时即明知落户协议范围内之土地未经依法批准，不具备出让条件，故其应对合同无效承担主要责任。对于原告作为买受人信赖利益损失的赔偿，应当全面考虑出卖人因土地升值所获利益，以及买受人因土地现值和原买卖价格的差异所造成损失，其已在诉争土地上所投资建设的地上建筑物及附属设备之市场价值、相关设备搬迁费用等方面因素综合予以确定。故原告要求被告赔偿损失的诉讼请求，理由正当，证据充分，本院对其合理部分予以支持。原告关于要求被告归还原告所支付的土地款4358975元之请求合理，本院予以支持；原告关于要求被告赔偿其已经支付的有关规费395389元，因腾退房屋导致奇瑞配件、奇瑞汽车、办公设施、空调四项物品的搬迁费用68500元，因腾退房屋导致的一批固定设备的损失214045元，其主张各项损失之金额基本合理，但因原告对上述损失之发生也有过错，其要求被告全额赔偿上述损失缺乏依据，结合本案实际，本院对被告所应承担之赔偿比例酌情予以调整。原告要求被告赔偿其在落户协议签订的范围内的地上建筑物及附属设施的市场价格的经济损失6238200元、因没有取得土地证而使得原告现在置买同地段、同出让类型、同面积土地的差价损失4858605元之请求，金额过高，本院结合被告方提交之相关评估结论予以核减，同时因原告对上述损失之发生也有过错，其要求被告全额赔偿上述损失缺乏依据，结合本案实际，本院对被告所应承担之赔偿比例酌情予以调整。原告关于要求被告赔偿其已经支付的行政处罚款项及利息损失之请求，因该处罚是有权国家机关针对行政相对人即原告的违法行为作出的，后果应当由原告自行承担，故对原告该请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十八条、最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条之规定，判决如下：
被告绍兴生态产业园管理委员会应返还原告土地款共计4358975元。赔偿原告各项损失合计9315544元，上述两项合计人民币13774519元，均于本判决生效之日起三十日内付清；
驳回原告绍兴市北方汽车贸易有限公司的其他诉讼请求；
如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，则依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，应加倍支付原告延迟履行期间的债务利息。
本案案件受理费119586元，由原告绍兴市北方汽车贸易有限公司负担21000元，被告绍兴生态产业园管理委员会负担98586元，均于本判决书生效之日起三十日内结清。
如不服本判决，可在判决书送达之日起�五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 虞媛媛
代理审判员 张 剑
人民陪审员 陈美珍
二〇一〇年九月三十日
书 记 员 周 萍