海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼02行初190号
原告王家明。
委托代理人王春刚，北京新翰律师事务所律师。
委托代理人王喜龙，北京新翰律师事务所实习律师。
被告三亚市吉阳区城市管理局。
法定代表人吴明勇，该局局长。
委托代理人黄艳，该局工作人员。
委托代理人苏蕾，海南惠海律师事务所律师。
第三人三亚市综合行政执法局。
负责人王宏宁，该局副局长。
委托代理人曹望成，该局工作人员。
委托代理人孙瑶，海南祥瑞律师事务所律师。
原告王家明诉被告三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）、第三人三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）建设规划行政强制纠纷一案，于2016年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月18日受理后，于2016年3月7日向被告吉阳区城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2016年5月10日、6月13日公开开庭审理了本案。因三亚市执法局与案件处理结果有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。又因本案与本院同期受理的原告李林普等人分别诉被告吉阳区城管局、第三人三亚市执法局建设规划行政强制纠纷10案的诉讼请求、事实与理由相类同，本院经征得各方当事人同意后，将该11案进行了合并审理。原告王家明及其委托代理人王春刚、王喜龙，被告吉阳区城管局委托代理人黄艳、苏蕾，第三人三亚市执法局委托代理人曹望成、孙瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2015年6月18日，被告吉阳区城管局组织执法人员对位于三亚市吉阳区上抱坡村师部农场旁的一栋占地面积为378㎡的三层楼房进行强制拆除。原告对该强拆行为不服，提起本案行政诉讼。
原告王家明诉称：原告是三亚市吉阳区抱坡路津海建材城旁自建楼房（以下简称涉案房屋）的房主，该楼房被吉阳区城管局编号为14号。2007年，原告在抱坡村受让土地并建房居住。2015年6月17日，被告在没有下发任何通知，更没有提前告知的情况下将涉案房屋全部拆除，导致屋内物品因未能及时搬出而被毁坏，被告的行政行为程序违法。理由：一、被告对原告的建房时间、建房目的等情况未依法进行调查、核实。涉案房屋已建成并使用多年，并非正在建设当中，且建房当时没有办理报建手续的要求。原告建房的目的在于自家居住生活，被告不应当不加区分地强拆；二、强拆依据不足，程序违法。本案中，从《接受调查询问通知书》到《强制执行决定书》的系列执法文书没有明确的相对人，无法确定上述执法文书是针对原告作出的，且留置送达没有见证人签名，送达程序不合法。被告以违法的前置程序作为强拆涉案房屋的依据，程序违法；三、被告认定涉案房屋系违法建筑适用法律错误。原告于2005年受让土地，于2007年建成房屋并入住，而《中华人民共和国城乡规划法》施行于2008年1月1日，根据法不溯及既往原则，不能用该法施行后的规定去约束施行前的行为。1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》规定了建设用地规划许可和建设工程规划许可制度，明确规定“在城市规划区内进行建设必须遵守本法”，但在强拆前后乃至本案诉讼过程中，被告均未能证实涉案房屋是否在城市规划区内。况且，未取得规划许可等手续的建筑并非一律作为违法建筑无条件拆除，只有严重影响城市规划而又无法采取改正措施的，才可限期拆除；四、被告主体适格。本案被诉的是强拆涉案房屋的事实行为，既然吉阳区城管局参与了强拆行为，就是本案适格被告。综上，被告实施的强拆行为事实不清、证据不足、程序违法，侵害了原告的合法权益，请求：确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法。
原告向本院提供了如下证据：1.王家明与许宏国签订的《房屋建筑、装修承包合同书》；2.13张收条；3.罗德祥与刘陶粮签订的《宅基地使用权转让协议》；4.刘陶粮与王家明签订的《宅基地使用权转让协议》；5.两张照片。上述证据用以证明原告在上抱坡村受让土地并建造房屋，是涉案房屋的建造者、使用者，在该房屋被强拆后，有权依法主张权利。
被告吉阳区城管局辩称：一、原告不具有本案诉讼主体资格。原告主张自己是涉案房屋的房主，但其提供的《宅基地使用权转让协议》和《房屋建筑、装修承包合同书》均是其与自然人所签订的，该协议书不能证明原告就是涉案房屋地块的合法使用者和涉案房屋的建造者、居住者，亦不能证明其是本案行政行为的相对人或者利害关系人。首先，涉案房屋所在抱坡村委会集体用地中，取得宅基地需由本村村民申请，并经村委会同意、土地行政部门和政府批准。宅基地转让只能在本集体经济组织成员之间进行。上述转让协议不能证明转让人是涉案房屋地块的合法使用人，且原告没有该集体成员资格，其与刘陶粮之间转让宅基地的行为违反法律强制性规定，故原告不是涉案房屋地块的合法使用人。其次，涉案房屋未履行报建手续，未取得房产证，原告提供的《房屋建筑、装修承包合同书》不能证明其系涉案房屋的合法建造者。因此，原告不具有本案诉讼主体资格。二、吉阳区城管局不是本案适格被告。2014年9月21日，三亚市吉阳区筹备组成立。2014年10月30日“三定方案”实施后，吉阳区城管局具有了行政执法权。2015年3月13日，三亚市执法局将违法建筑案件移交吉阳区城管局，由吉阳区城管局拆除涉案房屋。2015年5月，吉阳区城管局向建房业主发出《拆除通知》，并对违章建设楼体进行标号，告知居住人员搬迁及逾期搬迁的法律后果，这是依据三亚市执法局的行政处罚决定及强制执行决定作出的，在三亚市执法局的决定未被撤销前，吉阳区城管局作为下级执行部门对上级的决定应当予以执行，并负责与其他部门一起拆除违法建筑。吉阳区城管局不是作出处罚决定及强制执行决定的机关，原告对处罚决定及强制执行决定不服，应当在规定时间内申请复议或提起诉讼。三、涉案房屋系违章建筑。经调查，涉案房屋未取得建设工程规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》笫四十条的规定，属于违章建筑。四、三亚市执法局与吉阳区城管局作出的行政处罚决定、强制执行决定等行政行为均符合法律规定，程序正当。三亚市执法局自2011年发现涉案房屋系违法建筑以来，与吉阳区城管局相继对建房业主发出了《行政处罚决定书》、《强制执行决定书》及《拆除通知》等执法文书，履行了必要的催告、公告、送达、通知搬迁等义务，告知建房业主有申请听证、申请行政复议及提起诉讼等权利，程序正当。综上，原告起诉不符合《行政诉讼法》的相关规定，应予驳回。
被告向本院提供了如下证据：1.三综执（田独）案字〔2011〕第948号《立（销）案审批表》；2.三亚市执法局现场检查记录；3.三亚市执法局违建现场图，证据1-3用以证明三亚市执法局执法人员在巡查中发现原告涉嫌违法建设，经报请领导批准后立案查处；4.三综执（田独二中队）询字〔2011〕第834号《接受调查询问通知书》及送达回证、图片说明；5.三综执（田独二中队）改字〔2011〕第348号《责令（限期）改正通知书》及送达回证、图片说明，证据4、5用以证明三亚市执法局向原告作出并送达了《接受调查询问通知书》和《责令（限期）改通知书》，通知原告在规定时间内提交相关证明材料，接受调査，限期改正；6.三综执（田独）罚告字〔2011〕第645号《行政处罚告知书》及送达回证、图片说明，用以证明三亚市执法局向原告作出并送达了《行政处罚告知书》，告知原告因其违反城乡规划建设法律法规，拟对其作出责令限期自行拆除的行政处罚，并告知其申辩权及救济途径；7.三综执（田独）罚决字〔2011〕第645号《行政处罚决定书》（以下简称645号处罚决定）及送达回证、图片说明，用以证明三亚市执法局向原告作出并送达了行政处罚决定，责令原告限期自行拆除违法建筑，并告知其救济途径。8.三综执（吉阳）催字〔2012〕234号《强制执行催告书》及送达回证、图片说明，用以证明三亚市执法局向原告作出并送达了《强制执行催告书》，催促原告在规定时间内履行行政处罚决定确定的义务，自行拆除违法建筑，逾期不拆除将强制拆除；9.三综执（吉阳）执决字〔2012〕166号《强制执行决定书》（以下简称166号强制执行决定）及送达回证、图片说明，用以证明三亚市执法局向原告作出并送达了《强制执行决定书》，告知其强制拆除决定以及救济途径；10.《拆除通知》及图片说明，用以证明2015年5月5日，吉阳区城管局依法履行强制拆除前的公告程序，告知原告强制拆除的具体时间，并催促原告搬离生活物品，防止损失扩大；11.《吉阳区城管局二大队拆除违法建筑记录》及图片说明，用以证明2015年6月18日，吉阳区城管局依法对原告建设的违法建筑进行强制拆除；12.《三亚市吉阳区筹备组关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（吉阳筹〔2014〕46号），用以证明吉阳区城管局行使行政执法权的依据。
第三人三亚市执法局述称，一、原告不具有本案诉讼主体资格。本案中，涉案房屋系行政相对人未经规划部门批准、未取得建设规划许可证而擅自修建的，属于违法建筑和违法利益，不受法律保护。原告并非涉案行政行为的相对人，也没有有效证据证明其系利害关系人，即使原告属于利害关系人，因三亚市执法局的行为并未侵犯其合法权益，故原告的诉讼主体不适格。二、三亚市执法局与本案被诉行政行为不具有任何权利义务关系。2015年3月13日，三亚市执法局已将违法建筑案件移交给吉阳区城管局，与案件相关的所有权限、职责均发生转移。因本案被诉强拆行为由吉阳区城管局作出，该行为与三亚市执法局不具有权利义务关系。三、涉案具体行政行为均合法有效，原告诉求确认强拆行为违法没有事实和法律依据。涉案行政相对人未取得建设规划行政许可证，擅自兴建房屋，三亚市执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出处罚决定，在行政相对人逾期不履行自行拆除义务后，又作出强制执行决定，两个决定的作出均符合法律规定，程序合法。吉阳区城管局根据已生效的法律文书作出强拆涉案房屋的行为亦符合法律规定。综上，请求依法驳回原告的起诉。
第三人向本院提供了如下证据：1.三综执（田独）案字〔2011〕第948号《立（销）案审批表》；2.三亚市执法局现场检查记录和违建现场图；3.三综执（田独二中队）询字〔2011〕第834号《接受调查询问通知书》及送达回证、图片说明；4.三综执（田独二中队）改字〔2011〕第348号《责令（限期）改正通知书》及送达回证、图片说明；5.三综执（田独）罚告字〔2011〕第645号《行政处罚告知书》及送达回证、图片说明；6.645号处罚决定及送达回证、图片说明；7.三综执（吉阳）催字〔2012〕234号《强制执行催告书》及送达回证、图片说明；8.166号强制执行决定及送达回证、图片说明，证据1-8用以证明三亚市执法局对涉案行政相对人作出行政处罚决定和强制执行决定符合法律规定，程序合法；9.《2011年三亚市综合行政执法局吉阳区案件移交清单》，用以证明2015年3月13日，三亚市执法局已将违法建筑案件移交给吉阳区城管局，与案件相关的所有权限、职责均发生转移；10.《三亚市违法建筑管控办法》，用以证明根据该管控办法的规定，三亚市各辖区内违法建筑的调查、登记、统计及查处工作的职责均应由各区政府履行。
经庭审质证，各方当事人对对方证据的质证意见如下：
（一）对原告王家明证据的质证意见。
被告对原告全部证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为：证据1、2，合同及收款人的真实性均不能确定；证据3、4，转让宅基地的行为违法，罗德祥与刘陶粮是否为抱坡村村民不能确认；证据5，不能体现房屋的建造者、使用者为原告。第三人对原告所有证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为：证据1-4均为个人制作；证据5未说明拍摄时间和地点；原告证据均不能证明其为本案适格的诉讼主体。
（二）对被告吉阳区城管局证据的质证意见。
原告对吉阳区城管局证据1-10的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为上述证据中所有的留置送达均因送达对象不明确、没有见证人签名、送达图片来源不明等原因而不合法，应视为没有送达。其中，证据1-3是被告单方作出的记载，不能真实反映当时的现场情况及房屋具体位置，调查结论事实不清；证据4、5中两份通知书上签名人员的身份是否为三亚市执法局具有执法资格的工作人员不明确，且未经调查询问便作出改正通知程序不合法；证据6、7，责令限期拆除是行政强制措施而非行政处罚，三亚市执法局以行政处罚决定的名义作出行政强制措施违法，且是否属于违法建设以及对违法建设的处理应由城乡规划主管部门作出，三亚市执法局没有作出限期拆除决定的权限；证据8、9，送达回证中均记载当事人“拒签”，说明三亚市执法局对涉案房屋的权利人是明知的，并非权利人无法确定，故该组证据是事后补充的，没有证明效力。证据10同样没有证明效力，不能证明该《拆除通知》实际予以张贴；证据11能证明被告实施了拆除行为，图片也部分地反映了强拆现场的情况；证据12不能作为本案判决依据。第三人对被告证据没有异议，但认为2014年9月吉阳区城管局成立后，其即具备了相应的执法权。第三人将违法建筑案件移交被告后，相应的权利义务也一并移交。
（三）对第三人三亚市执法局证据的质证意见。
原告对第三人证据1-8的质证意见与其对被告证据1-9的质证意见一致；对证据9，认为该证据不能证明第三人将案件全部证据移交被告，也不能证明移交程序和移交依据合法。同时证明，第三人对涉案房屋与原告的对应关系、权利关系是认可的，故原告具有合法的诉权；证据10，第三人的行政行为是在该管控办法实施之前作出的，故该管控办法对本案不适用。被告对第三人证据1-8、10无异议；对证据9，认为该证据能证明三亚市执法局作出了处罚决定和强制执行决定，并将相关材料移交被告，被告只负责拆除。
本院对上述证据认证如下：
原、被告及第三人的证据均来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可作为认定本案事实的依据，但被告的证据尚不足以证实其作出的强拆行为合法。
经审理查明，2005年10月8日，案外人罗德祥与刘陶粮签订《宅基地使用权转让协议》，约定罗德祥将其位于三亚市田独镇抱坡村的宅基地转让给刘陶粮长期使用。2006年12月8日，刘陶粮与原告王家明签订《宅基地使用权转让协议》，约定刘陶粮把从罗德祥处转让来的宅基地转让给原告长期使用。2007年7月28日，原告与案外人许宏国签订《房屋建筑、装修承包合同书》，约定由许宏国为其建造涉案房屋。原告称其于同年12月入住该房屋。
2011年10月14日，三亚市执法局执法人员巡查发现，在三亚市吉阳区上抱坡村师部农场旁，有人未经规划部门审批，擅自建设一栋三层楼房，占地面积378㎡，建筑面积1134㎡，遂现场取证，立案查处，并于当日向“该处建房业主”发出《接受调查询问通知书》和《责令（限期）改正通知书》，要求建房业主提供相关报建资料于2011年10月17日前接受询问；在规定期限内未提供相关建房手续的，于2011年10月19日前自行拆除。因建房业主未接受调查，也未自行拆除上述建筑，三亚市执法局先后于2011年11月6日作出三综执（田独）罚告字〔2011〕第645号《行政处罚告知书》，告知拟对其作出行政处罚以及作出处罚的事实、理由、依据和陈述、申辩、要求听证的权利；于2011年11月17日作出645号处罚决定，认定“被处罚人”未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市吉阳镇上抱坡村师部农场旁擅自建设三层楼房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款、第四十条第一款，《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条和《海南省城乡规划条例》第七十三条、第七十六条之规定，决定责令被处罚人自接到处罚决定书之日起七日内自行拆除上述违章建筑，并告知不服处罚决定的救济途径；于2012年8月22日作出三综执（吉阳）催字〔2012〕234号《强制执行催告书》，催告“该处建房业主”于2012年8月24日24时前履行处罚决定确定的义务，自行拆除违法建筑物，并告知陈述和申辩权；于2012年12月17日作出166号强制执行决定，决定于2012年12月19日对上述违法建筑物实施强制拆除，并告知不服强制执行决定的救济途径。2015年5月8日，吉阳区城管局向“违建户主（编号14）”发出《拆除通知》，载明：该局将于2015年5月18日对涉案房屋依法进行强制拆除。通知户主于2015年5月15日前清理、搬运完毕该违法建筑物内所有物品，并且人员撤离出该建筑。同时，要求自行拆除该违建物墙体上的门窗、防盗门、空调等物品，以减少经济损失。逾期不搬迁的，将被依法强制搬迁等。上述所有执法文书均张贴在涉案房屋墙体上。2015年6月18日，吉阳区城管局组织执法人员对涉案房屋进行强制拆除。拆除时，未对涉案房屋内的物品情况进行拍照录像，清点登记，证据保全。原告对此次强拆行为不服，以三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）和吉阳区城管局为共同被告于2016年1月14日向本院提起本案诉讼，要求确认二被告强制拆除其房屋的行政行为违法。
在诉讼过程中，吉阳区政府认为其并非是作出处罚决定、强制执行决定以及实施强拆行为的行政机关，也未授权相关单位作出拆除决定和行为，不是本案适格被告。经审查，本院认为吉阳区政府并非本案适格被告，遂于2016年5月24日另行作出（2016）琼02行初190号行政裁定，驳回原告对吉阳区政府的起诉。与此同时，本院认为第三人三亚市执法局与案件处理结果有利害关系，应当作为被告参加诉讼。经释明，原告拒绝追加三亚市执法局作为本案被告，本院遂通知三亚市执法局作为第三人参加诉讼。
另查明，2014年10月30日，三亚市吉阳区筹备组向吉阳区机关各部门、区直各单位作出吉阳筹〔2014〕46号《三亚市吉阳区筹备组关于印发三亚市吉阳区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称46号《通知》），根据该通知精神，设置三亚市吉阳区城市管理局，挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子，为主管全区城市园林管理、环境卫生、综合行政执法工作的区政府工作部门。2015年1月2日吉阳区政府正式挂牌成立。三亚市执法局原在吉阳区的上述执法职能交由吉阳区城管局行使。目前，三亚市吉阳区综合行政执法局尚未成立，吉阳区城管局执行城市管理和综合执法两项职能，其中综合执法方面包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。2015年3月13日，三亚市执法局将包括本案在内的违法建筑案件移交给吉阳区城管局。
本院认为，本案争议焦点为：一、原告是否具有本案诉讼主体资格；二、吉阳区城管局是否为本案适格被告；三、被告强制拆除涉案房屋的行政行为是否合法。
一、关于原告是否具有本案诉讼主体资格的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，王家明主张涉案房屋系其出资所建，并提供初步证明该事实的《房屋建筑、装修承包合同书》、收据等证据，现被告强制拆除该建筑物，根据上述法律规定，原告与被诉强拆行为具有利害关系，有权对本案提起行政诉讼。被告吉阳区城管局和第三人三亚市执法局主张原告不具备本案诉讼主体资格理由不成立，本院不予支持。
二、关于吉阳区城管局是否为本案适格被告的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经查，虽然本案行政处罚决定和强制执行决定均由三亚市执法局作出，但根据46号《通知》内容，吉阳区城管局成立后，其承接三亚市执法局在吉阳区的综合行政执法职能，对三亚市执法局移送的包括本案在内的违法建筑案件，在作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的，具有依法强制拆除的职责。事实上，对涉案房屋建房户主作出《拆除通知》，并组织执法人员对涉案房屋实施强制拆除的行政机关也是吉阳区城管局。现原告对该强制拆除行为不服，以行政机关违法强拆致其屋内物品受损为由请求确认强拆行为违法，根据上述法律规定，吉阳区城管局作为作出被诉强拆行为的行政机关，是本案适格被告。吉阳区城管局主张其不是本案适格被告的理由不能成立，本院不予支持。
三、关于被告强制拆除涉案房屋的行政行为是否合法的问题。
首先，涉案房屋系未取得《建设工程规划许可证》等行政许可手续而建设，其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款关于在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证的规定，属于违法建设行为，涉案房屋系违法建筑物。三亚市执法局作出645号处罚决定，认定涉案房屋为违章建筑，并要求建房业主自行拆除该建筑事实清楚、依据充分。原告主张涉案房屋建设于2007年，属于《中华人民共和国城乡规划法》施行前的行为，根据法不溯及既往原则，本案不应当适用该法。本院认为，虽然《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起开始施行，但涉案建筑物所在区域在三亚市城市规划区范围内，根据《中华人民共和国城乡规划法》施行前的《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证进行的建设行为仍属于违法建设行为，所建建筑物系违法建筑物，应予拆除。依据程序从新的法律适用原则，三亚市执法局在行政处罚决定中认定涉案房屋为违法建筑物不违反法不溯及既往原则。原告的上述主张缺乏法律依据，不予采纳。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款第（一）项规定，行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址；《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第二款第（一）项规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址。本案中，现有证据显示，三亚市执法局对涉案违法建设行为进行行政处罚时，其作出的645号处罚决定没有写明具体的当事人；对涉案房屋决定强制拆除时，其作出的166号强制执行决定亦没有载明当事人的姓名，违反上述法律规定，程序违法。最后，如前所述，吉阳区城管局作为吉阳区政府主管全区综合行政执法工作的部门，具有依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑的职责。但是，《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条规定，强制拆除违法建筑时，实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建筑所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存；实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。该规定与《中华人民共和国行政强制法》不相冲突，可适用于本案。本案中，涉案房屋虽系违法建筑，但屋内物品系合法财产，合法财产应予保护。被告在实施拆除过程中，应当对屋内物品进行拍照录像，清点登记，证据保全，但被告未依法履行上述义务，程序违法。
综上所述，被告吉阳区城管局强制拆除涉案房屋的行为因其未对屋内物品依法进行清点登记、证据保全而程序违法。原告诉求确认该拆除行为违法，本院予以支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告三亚市吉阳区城市管理局于2015年6月18日拆除位于三亚市吉阳区上抱坡村师部农场旁三层建筑物的行为违法。
案件受理费50元，由被告三亚市吉阳区城市管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 张维青
审判员 王 娜
审判员 陈兴科
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l6reiuzsl8thidlj11二Ο一六年八月二十三日
案件唯一码
书记员邢诗诗
附：适用法律、法规及司法解释条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
《中华人民共和国城市规划法》
第四十条在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十九条行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）行政处罚的种类和依据；
（四）行政处罚的履行方式和期限；
（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。
行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。
《中华人民共和国行政强制法》
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
《海南省查处违法建筑若干规定》
第十三条强制拆除违法建筑，应当提前五个工作日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人到场。当事人拒不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建筑所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。
实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。
撰稿：张维青校对：邢诗诗印刷：邢诗诗
海南省三亚市中级人民法院2016年8月25日印制
（共印20份）