广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河市行终字第29号
上诉人（一审原告）宜州市洛东乡寻田村田心村民小组。
诉讼代表人覃云香，该村民小组组长。
委托代理人韦汉国，男，宜州市龙江法律服务所法律工
作者。
委托代理人覃英记，农民。
被上诉人（一审被告）宜州市人民政府。住所地：宜州市市政中心办公大楼。
法定代表人周飞，市长。
委托代理人卢超能，宜州市国土局干部。
委托代理人唐秀规，宜州市国土局干部。
一审第三人广西壮族自治区水电电力厅洛东水泥厂。住所地：宜州市洛东基地
法定代表人盘承富，该厂厂长。
特别授�委托代理人玉绍楚，该厂副厂长。
委托代理人汤理林，广西宜人和律师事务所律师。
一审第三人覃云香。
上诉人宜州市洛东乡寻田村田心村民小组因土地行政裁决纠纷一案，不服宜州市人民法院（2014）宜行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2015年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人宜州市洛东乡寻田村田心村民小组（以下简称：“田心村民小组”）的诉讼代表人覃云香及其委托代理人韦汉国、覃英记，被上诉人宜州市人民政府的委托代理人卢超能、唐秀规，一审第三人广西壮族自治区水电电力厅洛东水泥厂（以下简称：“洛东水泥厂”）的特别授权委托代理人玉绍楚、委托代理人汤理林，一审第三人覃云香到庭参与诉讼。本案现已审理终结。
一审法院判决查明：原告与第三人洛东水泥厂因土地权属发生纠纷，呈文要求被告给予处理。被告受理后，经调解未达成协议，于2014年6月13日作出宜政发（2014）40号《处理决定》。原告对被告所作的处理决定不服，向河池市人民政府申请复议。河池市人民政府于2014年9月5日作出河政复决字（2014）31号《行政复议决定书》，维持被告作出的宜政发（2014）40号《处理决定》。原告不服，依法向本院提起行政诉讼。
一审法院判决认为：被告宜州市人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，对原告与第三人土地权属争议作出处理决定，属依法行使其行使行政职权，其执法主体适格，其所作出的宜政发（2014）40号《处理决定》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告所提供的证据不能推翻被告的证据，其要求撤销宜政发（2014）40号《处理决定》，不予支持。
一审法院判决：驳回原告宜州市洛东乡寻田村田心村民小组要求撤销被告宜州市人民政府于2014年6月13日作出的宜政发（2014）40号《关于洛东乡寻田村委会田心村民小组与广西壮族自治区水电电力厅洛东水泥厂土地权属纠纷的处理决定》的诉讼请求。
判决后，田心村民小组不服，提出上诉，理由为：一、一审法院引用被上诉人宜州市人民政府作出的《处理决定》的错误事实判决是错误的。具体表现为：1、在未办理征用土地的前提下，就颁发《国有土地使用证》给洛东水泥厂错误。1970年，该厂在建厂时，占用了上诉人土地；2、1988年，签订的《意见书》明确要按土地法有关规定及时办清手续；3、1990年，因修围墙外的道路和采矿区的权属发生纠纷，达成过协议，也规定补办征用手续后，上述土地由厂方使用；4、1992年4月6日，宜州市国土局作出的《地籍�查表》，涉及争议地，上诉人没有签字。因此，《国有土地使用证》确认争议地属洛东水泥厂所有是错误的。二、被上诉人宜州市政府对争议地④的权属不作处理，是行政不作为，一审法院予以支持错误。三、处理决定适用法律错误。不应适用国土局（1995）国土【籍】字第26号第16条第3项的规定。四、处理决定存在程序不合法。请求二审法院撤销一审判决，依照上诉人的诉讼请求，作出公正判决。
宜州市人民政府答辩称：作出的处理决定认定事实清楚，符合法律、法规的规定，一审判决公正。1、争议地的土地①、②、③面积约44.7亩，绝大部分在1970年征地的厂界地形图范围内，南面所砌的围墙占地，已于1980年协商清楚，宜州市政府于1992年6月27日依照法定程序将①、②、③登记为生产区范围，颁发《国有土地使用证》，2000年3月1日通过年审更换证书。不�在未办理征用颁发的行为。2、本案④土地，是1970年河池地区革委会划拨给洛东水泥厂作开采石灰石作水泥原料场。上诉人持有的《社员自留责任山（林）使用证》，其范围并没包含该争议地。3、本案⑤土地，在1980年12月6日协商达成了协议。4、在进行土地登记时，上诉人的原负责人覃云琼在《地籍调查表》邻宗地指界人一栏签字确认洛东水泥厂范围。请求二审法院维持一审判决。
洛东水泥厂二审庭审中口头答辩称：一、争议地五处是本厂长期管理使用。二、争议地①、②、③已经合法程序取得了土地使用证；三、上诉人称④、⑤土地没有征用的理由错误。综述，被上诉人宜州市政府的处理决定和一审判决正确，请求二审法院维持。
覃云香二审庭审中口头答辩称：由法院公正处理。
经审查，本院确认下列证据合法有效，可作为案件事�经过的依据：被上诉人宜州市人民政府提供的：1、田心村民小组的《报告》、2、洛东水泥厂的《陈述报告》、3、争议图、4、现场勘验笔录、5、调解笔录、6、河池专区革命委员会生产指挥组革指（70）185号文件、广西水电工程局、宜山县洛东公社、寻田公社关于土地问题的协议书、《洛东基地地形图》、6、1980年9月27日田心村民小组的《诉书》、1980年12月6日的《协议书》、1983年4月9日的《协议书》（手写板、打印板）、土地补偿费凭证、《关于核定广西水利电力厅洛东水泥厂石灰石、粘土矿矿区范围的意见书》、《洛东水泥厂大山石灰石矿区牛仔岭粘土矿矿区矿界协议书》宜山县宜政发（1998）18号文件、1990年12月19的《协议书》、采矿权申请登记书、广西壮族自治区地质矿产局颁发采矿许可证通知、《采矿许可证》、7、《国有土地使用证》、8、《黔桂铁路扩能�造工程搬迁广西水电厅洛东水泥厂采石矿山协议书》、9、宜集有（2005）第2162号《集体土地所有证》、10、询问覃云香的笔录。
根据上述证据，本院经审理查明：讼争土地，经宜州市政府召集争议当事人到现场勘查，确定为五块，即地块①、②、③、④、⑤，总面积约241亩。地块①，位置现位于洛东水泥厂厂区内，四至范围：东邻该厂南大门，南邻该厂生产区围墙，西邻道路及该厂西大门，北邻该厂厂区，面积约39.4亩。其现状为该厂生产区地磅和厂区院内空地，黔桂铁路新线征用的少量土地。地块②，位置现位于洛东水泥厂厂区内，四至范围：东邻黔桂铁路新线用地，南邻黔桂铁路新线用地及该厂围墙，西邻黔桂铁路新线用，北邻该厂厂区，面积约2.9亩。其现状为黔桂铁路新线用地。地块③，位置现位于洛东水泥厂厂区内，四至范围：东邻黔桂铁路新线用地，南邻黔该厂围墙，西邻东邻黔桂铁路新线用地，北邻该厂厂区，面积约2.4亩。其现状为黔桂铁路新线用地及该厂围墙内厂区空地。地块④，位置为大山东南面289.3高程矿山（田心村民小组称为古城山），四至范围：东以山脚为界，南以山脚为界，西以364.1、365.5高程与289.3高程之间的鞍部为界，北以238.0高程与289.3高程之间的鞍部为界，面积约148.9亩。其现状为黔桂铁路扩能改造后洛东水泥厂已停止开采的石灰石矿山和自然生态。地块⑤，位置为洛东水泥厂牛岭粘土采矿区（双方均称为牛仔岭），四至范围：东以岭脚为界，南以黔桂铁路老线及岭脚为界，西以取土场道路为界，北以岭脚挡土墙为界，面积约47.4亩。其现状为东面和北面岭腰至岭脚，有覃云香于2007年种植的速生桉，面积约11亩，其余约36.4亩为洛东水泥厂采矿取土场地。1970年，广西水电工程局遵照上�有关文件精神，决定搬迁至洛东农场附近创建基地，即洛东基地。选点时，多次研究后达成协议，报请河池专区、宜山县革委审批。1970年4月30日，河池专区革委生产指挥组以革指（70）185号文批复。洛东水泥厂于1970年8月1日建厂。讼争的①、②、③、④、⑤地块，其中①、②、③地块位于洛东水泥厂的围墙内，④、⑤地块位于围墙外。1980年9月27日，田心村民小组对洛东水泥厂水泥生产区、大山石灰石采矿区、牛仔岭粘土采矿区提出土地权属争议。同年12月6日，宜山县处纠办组织双方当事人进行调解并签订《协议书》。1983年，田心村民小组再次对洛东水泥厂生产区南面的围墙占地界址位置及牛仔岭土地权属提出异议，同年4月7日，经当时的宜山县调处办、洛东公社组织调解并于1983年4月9日达成《协议书》。1992年6月27日，洛东水泥厂领取了《国有土地使用证》，并于2000年3月1日通过年审更换证书，证号为宜国用（2000）字第4292号。2005年，①、②、③位置的部分土地因柳州铁路局（今南宁铁路局）黔桂线扩能改造工程建设的需要，被依法征收。地块④位置为大山南面289.3高程矿山（田心村民小组称“古城山”），属洛东水泥厂炸石采料范围，面积约148.9亩，1988年7月20日，自治区地质矿产局将大山石灰石矿区的《采矿许可证》颁发给洛东水泥厂。1990年12月18日，争议当事人因厂方近铁路边生活区、厂西门地磅地段、厂西南面围墙外边的道路以及厂方的采矿区等处的权属发生争议。宜山县调处办召集争议当事人协商达成协议。12月19日，该办作出宜协字（1990）第019号对该协议书确认。2007年，因黔桂铁路扩能改造线路从大山石灰石采矿区南面地段通过，需另选新的矿山作为洛东水泥厂的原料开采场地。2007年1月17日，宜州市国土资源局为甲方、洛东水泥厂为乙方、柳州铁路局工程建设指挥部为丙方签订《搬迁洛东水泥厂采石矿山协议书》。⑤号地块，称为牛仔岭，在1980年9月27日，曾发生过争议。1980年12月6日，达成过协议。1983年4月9日的协议，再次确认。1988年6月6日的《关于核定广西水利电力厅洛东水泥厂石灰石、粘土矿矿区范围的意见书》及《洛东水泥厂大山石灰石矿区牛仔岭粘土矿区矿界协议书》，1990年12月19日的宜协字（1990）第019号也予确定。2009年，田心村民小组向宜州市人民政府提出权属申请，2010年3月19日，9月29日，召集争议当事人到现场勘查，制作有勘查笔录、绘制争议地，确定为五块，即地块①、②、③、④、⑤的四至范围、面积及现状。争议当事人均签字认可。2013年1月11日，宜州市人民政府作出宜政发（2013）4号《关于洛东乡寻田村委会田心村民小组与广西壮族自治区水利电力厅洛东水泥厂土地权属纠纷的处理决定》，决定：一、①、②、③位置共约44.7亩，土地所有权为国家所有，洛东水泥厂于1992年6月27日已依法办理土地使用权登记，该范围内除黔桂铁路扩能改造工程已依法征收的21.46亩土地由南宁铁路局管理使用外，其余约23.2亩仍由洛东水泥厂管理使用。洛东水泥厂应依法办理土地权属面积变更登记。二、大山采矿区含④争议地（田心村民小组称“古城山”）土地所有权确认为国家所有。根据《黔桂铁路扩能改造工程搬迁广西水电厅洛东水泥厂采石矿山协议书》约定，大山采矿区范围靠黔桂铁路新线用地一侧，划出与洛东水泥厂新矿山（含废渣场、安全用地）相等面积即175.19亩的土地，其中，靠黔桂铁路新线中心线100米范围留作铁路绿化用地，由南宁铁路局管理使用，其余由宜州市人民政府管理使用，大山采矿区扣除靠黔桂铁路新线�地175.19亩范围后，其他由洛东水泥厂管理使用（铁路新线绿化用地范围、宜州市人民政府管理使用范围、洛东水泥厂管理使用范围具体分界线另行勘测划定）；三、⑤位置（“牛仔岭”）约47.4亩的土地所有权确认为国家所有，由洛东水泥厂管理使用。该范围内的林木，由第三人与洛东水泥厂协商处理。田心村民小组不服，向河池市人民政府提出行政复议。复议机关经过复议后，决定撤销宜政发（2013）4号处理决定。宜州市政府于2014年6月13日，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第十六条第一、二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（三）项、第三条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十五条第二款、第三十四条第（六）、（七）、（八）、（九）项、第三十五条第（二）、（四）、（五）项、�确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第1、第2、第3项的规定，作出宜政发（2014）40号﹤关于洛东乡寻田村委会田心村民小组与广西壮族自治区水利电力厅洛东水泥厂土地权属纠纷的处理决定》，决定：一、①、②、③位置共约44.7亩，1992年6月27日宜山县人民政府已依法确定土地权属。本案不再进行确权。二、⑤位置（“牛仔岭”）约47.4亩的土地所有权确认为国家所有，由洛东水泥厂管理使用。该范围内的林木，由第三人与洛东水泥厂协商处理。田心村民小组不服，向河池市人民政府申请复议。复议机关于2014年9月5日作出维持原行政处理决定的复议决定。田心村民小组不服，于2014年10月10日向宜州市人民法院起诉，请求撤销宜政发（2014）40号处理决定，判令宜州市政府重新作出处理决定。
本院认为：从本案的证据证实，本案是上诉人田心�民小组主张属该集体所有的土地被一审第三人洛东水泥厂侵占而请求被上诉人宜州市人民政府调处，该纠纷实为土地权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。……”的规定，被上诉人宜州市人民政府受理当事人的申请并予以处理，主体资格适格。被上诉人宜州市人民政对于争议地权属争议应当依据上述法律予以确定权属，但从本案被诉的宜政发（2014）40号处理决定的内容和处理结果看，就争议地中的一宗土地即④号地块，该处理决定没有具体明确权属，而且，在作出处理决定前，也没有向争议当事人进行释明不作处理的原因、理由及法律依据，该处理决定存在程序违法，作出的宜政发（2014）40号处理决定，本院依法予以撤销。一审法院虽判决驳回原告的诉讼请求，也属于适用法律错误，本院予以撤销。上诉人田心村民小组的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二、三项的规定，判决如下：
一、撤销宜州市人民法院（2014）宜行初字第25号行政判决；
二、撤销宜州市人民政府2014年6月13日《关于洛东乡寻田村委会田心村民小组与广西壮族自治区水利电力厅洛东水泥厂土地权属纠纷的处理决定》；
三、由宜州市人民政府重新作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人宜州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 申国毅
审判员 寇四清
审判员 华卫江
二〇一五年五月二十六日
书记员 吴菊婵