湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终686号
上诉人（原审原告）：赵欣，男，1976年9月29日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。
法定代表人：刘拥兵，该区区长。
委托代理人：罗伟，清水塘炮后街棚改征收工作指挥部工作人员。
委托代理人：邓霜，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室工作人员。
上诉人赵欣因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定一案，不服长沙市中级人民法院（2016）湘01行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明：因清水塘炮后街棚改项目建设，开福区政府于2015年1月15日作出了开政征字[2015]1号《关于清水塘炮后街棚改项目房屋征收决定公告》。该项目征收范围内的其他被征收人就该公告向长沙市人民政府申请复议，2015年2月15日，长沙市人民政府作出了长政复决字[2015]第88号《行政复议决定书》，驳回复议请求，维持征收决定。
2014年11月21日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，公示房屋征收评估范围、报名条件、报名需提供的资料等事项。2014年11月26日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目协商选定房地产价格评估机构公告》，要求被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或摇号（抽签）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，2014年12月5日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目投票选定房地产价格评估机构公告》，决定组织不少于三分之二的被征收人于2014年12月6日至12月8日按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2014年12月9日，湖南省长沙市开福公证处出具了公证书，证明投选评估公司的投票人数未达到公告规定的投票人数，故未能以投票方式选出房地产价格评估机构。2014年12月10日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目抽签确定房地产价格评估机构的公告》，公告参与投票的被征收人未达到规定要求，投票无效，将定于2014年12月15日采取公开抽签的方式确定房地产价格评估机构。2014年12月15日，湖南省长沙市开福公证处出具了公证书，证实根据中签结果确认清水塘炮后街棚改项目由湖南志成房地产评估有限公司（以下简称志成公司）进行评估，抽签方式符合预定程序，抽签结果真实、合法、有效。2014年12月16日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目抽签确定房地产价格评估机构结果的公告》，确定志成公司为涉案项目房屋征收的房地产价格评估机构。2015年1月14日，湖南省长沙市开福公证处作出了《公证书补正声明》，就（2014）湘长开证民字第1203号公证书的打印错误部分进行说明。
2015年1月15日，开福区征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目房屋征收初步评估结果公示》，并将该公示在被征地块进行张贴。征收方多次与赵欣协商，未能就补偿事项达成一致意见，2014年12月17日至2015年1月20日，志成公司接受开福区征收办的委托对赵欣的房屋进行了估价作业，于2015年1月20日作出了房屋征收分户评估报告，并于2015年2月9日将该报告送达给赵欣。该报告确定赵欣所有的位于长沙市××区清水塘××号房屋，在估价时点（2015年1月15日）评估单价为每平米7778元，总价为478503元。2015年11月6日，开福区征收办依据评估机构的估价报告，对赵欣作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供赵欣选择，其中货币补偿方式是补偿赵欣货币补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为479555元，其中房屋评估总价为478503元、搬迁费1052元，被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用将由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿。产权调换方式是提供位于本项目征收范围内清水塘潇湘华庭项目的定向住宅房（期房）和位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园的定向住宅房（期房）用于房屋产权调换，供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。2015年11月12日，开福区政府向赵欣出具《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知其相关的陈述申辩权利，并告知其可在收到告知书三日内书面申请调解，逾期未提交，视为放弃申请调解。2015年5月25日，志成公司对用于产权调换的长沙市开福区福泽园A3栋1单元1807号房屋价值进行了评估，确定福泽园A3栋1单元1807号房屋评估单价为6320元每平方米，评估总价为525761元。2015年11月18日，征收工作人员将房屋征收补偿方案、权利告知书及产权调换房屋评估报告送达给赵欣。赵欣没有在规定的期限内对补偿方式予以明确选择，亦未对相关评估报告结果提起复估申请。2015年12月14日，开福区政府对赵欣作出了开政征补字[2015]第119号房屋征收补偿决定，决定对赵欣实行房屋产权调换，并提供周转用房，用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算后，赵欣应找补房屋征收部门差价款45154元（被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用未计入），限赵欣在房屋征收补偿决定送达之日起二十日内搬迁并将房屋交付区房屋征收部门拆除，逾期搬迁的，将依法子以强制执行，并告知了其法律救济途径。该征收补偿决定于2015年12月15日送达赵欣，赵欣不服该决定，提起行政诉讼。另查明，赵欣于2010年6月4日以涉案房屋作为抵押向银行申请了贷款，抵押权人为中国工商银行股份有限公司长沙枫林支行（以下简称枫林支行），抵押权证号为510035653，截至2015年10月23日，赵欣仍有未偿还该抵押权人贷款95695.50元。2015年10月21日，开福区征收办向枫林支行发出了关于对赵欣房屋征收补偿款事宜告知的函，要求枫林支行与赵欣就解除抵押权事宜进行接洽。枫林支行获知涉案房屋征收情况后对开福区征收办进行了回复，要求开福区征收办将征收补偿款划转至该行用于偿还和结清赵欣的贷款本息后，再将相关抵押权进行解除。后开福区征收办并未将征收补偿款用于偿还赵欣的贷款本息，于2015年12月14日对赵欣作出了涉案房屋征收补偿决定。涉案房屋已于2015年12月被强制拆除。
原审法院认为：一、征收补偿主体合法。根据国务院590号令第二十六条和参照市政府116号令第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。
二、本案所涉项目征收程序合法。因长沙市开福区清水塘炮后街棚改项目建设，开福区政府已于2015年1月15日依法对项目范围内国有土地上房屋作出了开政征字[2015]1号房屋征收决定并进行了公告，该征收决定已经发生法律效力。赵欣所有的位于开福区清水塘路1号4栋504房在该项目征收范围内。开福区政府发布公告确定的签约期限为2015年1月15日至2015年4月29日，在此期间和签约期限届满后，赵欣与开福区房屋征收部门就征收补偿事宜未能达成协议，开福区政府按照征收补偿方案对赵欣作出了房屋征收补偿决定，符合法律规定。
为确定被征收房屋的价值，开福区政府按照国务院590号令、省政府268号令和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内采取协商、投票方式选定房地产价格评估机构，在上述方式未能确定评估机构的情况下，采取公开抽签方式确定评估机构并对抽签过程和结果进行了公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，但赵欣在规定期限内既未申请复核评估也未申请专家委员会鉴定。在给予被征收人补偿时，开福区政府提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式供赵欣选择，且提供的用于产权调换的房屋符合590号令关于旧城区改建应当提供改建地段或者就近地段房屋的规定内容，因赵欣未在规定时间内对补偿方式进行选择，开福区政府决定对赵欣实行产权调换于法有据，没有侵害赵欣的合法权益。
赵欣提出其居住区域不属于棚户区，开福区政府启动的征收项目并非是为了公共利益的需要。第一，现行法律、法规对“棚户区”的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对“棚户区”的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，棚户区并非特指几栋具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合“为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，故开福区政府启动棚改并作出征收决定符合法律规定。第二，本案审查的对象是开政征补字[2015]第119号房屋征收补偿决定，征收决定是否符合公共利益不是本案的审查范围，且征收决定已发生法律效力，故对赵欣的该项诉讼理由不予采信。
赵欣提出，开福区政府未给予其安置补贴费，征收补偿行为违法。国务院590号令第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议；国务院590号令第二十六条第二款规定，补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。经查，被诉的征收补偿决定已经包括了法定的事项，赵欣主张房屋征收补偿决定中应该包含“棚户区改造安置补贴”没有法律依据，对此不予采信。
三、关于涉案房屋征收补偿决定是否侵害了利害关系人合法权益的问题。本案审查的对象为开福区政府对赵欣户所作的房屋征收补偿决定，但该房屋征收补偿决定不仅与被征收房屋所有权人的利益相关，同时还与涉案房屋上的抵押权人利益密切相关，故对涉案征收补偿决定的合法性审查，还应将抵押权人的权益是否受到侵害作为审查内容之一。本案中，被征房屋权利人除了房屋所有权人赵欣外，还有房屋抵押权人枫林支行。国务院590号令、省政府268号令、市政府116号令虽未对征收设有抵押权的房屋如何处理作出明确具体的规定，但根据程序正当和保护行政相对人合法权益最大化的基本原则，房屋征收部门征收设有抵押权的房屋时，应当通知抵押权人，抵押人与抵押权人应当按照国家房地产抵押规定，就抵押权及其所担保债权的处理问题进行协商。当抵押人与抵押权人达不成协议时，房屋征收部门对被征收人实行货币补偿的，应当将补偿款向公证机构办理提存；对被征收人实行产权调换的，抵押权人可以变更抵押物。
本案中，开福区政府在征收补偿决定下达之前，虽曾向抵押权人枫林支行书面函告相关事宜，但其在收到枫林支行的书面回复后，未采取进行进一步的合理方式妥善处理抵押事宜，而是对被征收人赵欣迳行作出了征收补偿决定，决定对赵欣进行产权调换，但因用于产权调换的房屋系期房，故不能办理抵押物的变更手续，之后还将涉案被征收房屋强制拆除，导致抵押权灭失，加之没有将利害关系人枫林支行列为征收补偿决定的第三人，损害了利害关系人枫林支行的合法权益。基于以上几点原因和分析判断，认定开福区政府作出的涉案征收补偿决定违法。
综上所述，开福区政府作出的涉案征收补偿决定损害了利害关系人枫林支行的合法权益，应当确认违法，但鉴于对被征收人赵欣的实体权利不产生影响，涉案被征收房屋已被拆除，简单判决撤销涉案房屋征收补偿决定已无实际意义，且有可能对涉案棚改项目的安置房建设造成影响，加之在确认涉案征收补偿决定违法的前提下，存在责令行政机关采取相应补救措施的可行性与可能性，故对赵欣要求撤销涉案征收补偿决定的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认开福区政府作出的开政征补字[2015]第119号《房屋征收补偿决定》违法；二、责令开福区政府对开政征补字[2015]第119号《房屋征收补偿决定》涉及的抵押事宜采取补救措施；三、驳回赵欣要求撤销开政征补字[2015]第119号《房屋征收补偿决定》的诉讼请求。本案受理费50元，由开福区政府负担。
赵欣不服，向本院提出上诉称：一、上诉人提供了证据证明开福区政府以快速征收为目的，以“排危”的手段违法拆除上诉人的房屋，开福区政府行政行为违法，依法应当撤销。二、涉诉项目批复在前，纳入年度计划在后，违反590号令的规定，程序违法。三、涉案项目征收属于商业开发，并非为了公共利益。四、开福区政府的征收补偿决定违反公平原则。请求二审撤销原审判决，撤销开福区政府作出的开政征补字[2015]第119号《房屋征收补偿决定》。
被上诉人开福区政府答辩称：一、开福区城乡建设局对赵欣的危险房屋予以强制拆除的行为不属于本案审理范围；二、涉案项目房屋征收决定合法且已发生法律效力；三、政府征收房屋是基于公共利益的需要；四、开福区对赵欣被征收房屋的补偿是依法按评估价值确定的，不存在补偿违反公平的情形。请求二审驳回上诉，维持原判。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院，可以作为认定本案事实的依据。
本院二审期间，赵欣提交了四组证据：1.长沙市公安局开福分局《延期答复信访事项告知书》，拟证明在政府下达征收补偿决定前，对上诉人实施逼迁的事实；2.报警案件登记表，拟证明开福区政府在拆迁过程中断水、断电、打人的行为；3.长沙市开福区法院（2016）湘0105行初24号行政判决书一份。拟证明开福区政府在征收期间野蛮打砸强拆的行为；4、家庭户籍登记薄、家庭成员照片一张、儿子赵智锋救助申请一份，社区证明一份，拟证明因为拆迁导致家庭生活质量下降，儿子学业难以为继。开福区政府对赵欣提交的证据质证意见为：对证据1、2、3的真实性没有异议，但被征收房屋的拆除行为与本案没有关联性，且拆除房屋的行为已另案审理，认为证明4与本案没有关系。
开福区政府提交了五份证据：1.赵欣被征收房屋的装饰装修价值评估报告及送达回证；2.清水塘炮后街棚改征收工作指挥部会议纪要以及关于过渡费用的情况说明；3.资金证明函及资金专户储存明细表；。4.关于赵欣户周转用房租赁费用拨付的情况说明及领取凭证；5、开福区征收办给工商银行长沙枫林支行“关于切实保障抵押权人权益的函”及送达回证。证据1
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4拟证明开福区政府已按规定对赵欣被征收房屋的装饰装修进行了价值评估，并已支付赵欣周转用房租赁费用；且已将赵欣的房屋征收款包括装饰装修补偿款等费用款项进行专户储存，存入第三方长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室帐户。证据5拟证明为维护抵押权人的合法权益，开福区政府已就有关保障抵押权人的事项向工商银行长沙枫林支行进行了函告。赵欣对开福区政府提交的证据质证意见为：对证据1被征收房屋的装饰装修价值评估报告的真实性、关联性、合法性均有异议，不予认可；对证据2不认可，政府并没有补偿过渡费；对证据3房屋征收款和装饰装修款的补偿金额不认可，认为补偿价格过低，且在诉讼中才将补偿款存入第三方帐户，政府行为没有公信力；对证据4中领取费用的项目不清楚，只明确领取过困难补助。对证据5的函告情况不清楚，但欠银行贷款是事实。
本院对赵欣二审提交的证据认证意见为：证据1、2、3、均为证明涉案房屋被开福区政府非法强制拆除的事实，强制拆除与本案被诉房屋征收补偿决定不属于同一行政行为，故以上证据不能证明被诉房屋征收补偿决定程序违法的事实，与本案不具备关联性，证据4系其家庭生活困难的相关证明，与被诉行政行为没有关联性，故对赵欣二审提交的证据均不予采纳。对开福区政府二审提交的证据认证意见为：证据1系赵欣被征收房屋装饰装修价值评估报告，赵欣虽对其真实性、关联性、合法性均提出异议，但并未提交相关证据证明其反驳的事实能够成立；证据2系清水塘炮后街棚改征收工作指挥部对于前期安排给被征收户的周转房不适宜居住进行整改的方案，明确了为被征收人承担租金及发放过渡费等补救措施；证据3、4证明已将上诉人的房屋征收补偿款包括装饰装修补偿等费用进行专户储存，存入第三方长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室帐户中，且已支付赵欣周转用房租赁费用；以上证据客观、真实，且被征收房屋补偿款、装饰装修补偿款及周转用房租赁费用均属于征收部门应当补偿给被征收人的费用，与本案被诉行政行为具有关联性，故予以采纳；证据5系上诉人给被征收房屋的抵押权人出具的告函及送达回证，因该抵押权人未参与诉讼，该份证据的真实性未得到核实确认，故不予采纳。
本院审理查明：志成公司接受开福区政府的委托在对赵欣的被征收房屋估价时，进行了实地查勘，并进入赵欣被征收房屋内拍摄了房屋内部情况照片。开福区政府为赵欣提供的周转用房位于长沙市开福区青竹湖“北尚阳光”小区，房屋室内状况为毛坯，墙壁为水泥砂浆，水电未通，厕所仅有一处下水管道孔洞。2016年1月5日，志成公司对赵欣被征收房屋的装饰装修价值作出了《评估报告书》，评估价格为29771元。2017年9月，开福区政府将应当补偿给赵欣的被征收房屋价值补偿费用478503元、装饰装修价值29771元、各项奖励122726元、其他设施费用3050元、两次搬迁费2104元，共计636154元存入长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室帐户中。开福区政府应补偿赵欣周转用房租赁费用（自2015年12月房屋被拆除时至2017年12月）共46121.50元，赵欣已领取42108元。
本院二审查明的其他事实与一审法院认定的事实基本一致。
本院认为：本案主要审查被诉房屋征收补偿决定的合法性。一、国务院590号令第二条、第十七条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。作出房屋征收决定的人民政府对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿。省政府268号令第十三条规定，被征收房屋的室内装饰装修价值由房屋征收部门与被征收人协商给予补偿；协商不成的，应当评估确定补偿。本案中，开福区政府未将赵欣被征收房屋的装饰装修价值纳入房屋征收补偿决定，于法无据。二、国务院590号令第十七条、第二十二条规定，作出房屋征收决定的人民政府对被征收人给予的补偿包括因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿。产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。但直至赵欣提起本案诉讼时，其被征收房屋已被拆除，用于产权调换的房屋尚未交付，而开福区政府为其提供的周转用房为毛坯房，水电未通，不能满足基本生产生活使用需求。开福区政府未依法履行周转用房安置义务。
鉴于在诉讼过程中，开福区政府已经对被诉行政行为存在的问题采取相应补救措施；委托志成公司对赵欣被征收房屋的装饰装修进行了价值评估，并已将装饰装修价值补偿款与房屋价值补偿款及其他相关补偿费用一并进行专户储存，存入第三方长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室帐户中，实际上同时给予了上诉人货币补偿与产权调换的选择权。对周转用房为毛坯房不能居住的情况整改为补偿周转用房租赁费用，并已将该补偿款支付给赵欣。赵欣的相关权益已得到保障，判决撤销被诉房屋征收补偿决定已无实际意义。故本院对上诉人要求撤销被诉房屋征收补偿决定的请求不予支持。
综上，原审法院以被诉行政行为损害枫林支行的合法权益为由，确认被诉行政行为违法，虽裁判理由不充分，但处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赵欣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 阳
审 判 员 向黎丽
审 判 员 曾吴锋
二〇一七年十月十五日
法官助理 邹志斌
书 记 员 潘敏华
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；