天津市武清区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）津0114行初42号
原告天津宝顺通投资有限公司，住所地天津市武清区杨村泉州北路18号A座302-3。
法定代表人郑钢，董事长。
委托代理人张志良，天津良源律师事务所律师。
委托代理人张天懿，天津良源律师事务所律师。
被告天津市国土资源和房屋管理局武清区国土资源分局，住所地天津市武清区泉发路。
法定代表人冯军，局长。
委托代理人李贺男，天津市国土资源和房屋管理局武清区国土资源分局干部。
委托代理人徐彬，天津云樯律师事务所律师。
原告天津宝顺通投资有限公司（以下简称天津宝顺通公司）不服被告天津市国土资源和房屋管理局武清区国土资源分局（以下简称武清国土分局）《收回国有建设用地使用权决定书》一案，于2017年5月10日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年5月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2017年7月27日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人郑钢及其委托代理人张志良、张天懿、被告的委托代理人李贺男、徐彬均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告武清国土分局于2016年12月27日，以原告天津宝顺通公司与被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同电子监管号1201142011B04941）所载宗地闲置超过二年为由，依据《闲置土地处置办法》第十四条规定，向原告作出津国土房武清（2016）227号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回上述闲置土地使用权，并依据《土地收回暨限期开工协议书》直接公告注销国有建设用地使用权登记、抵押登记和土地权利证书。
原告天津宝顺通公司诉称，2011年11月30日，被告与原告签订《天津市国有建设用地使用权出让合同》，合同编号TJ11182011073。原告在取得该宗国有建设用地使用权后，便开始办理进行建设的相关手续。但是武清区水务局于2012年10月未经原告同意，在该宗土地上违法建设了暗渠管道、泵房及相关设施，致使原告无法按计划施工。2014年4月15日，被告又与原告签订了《天津市国有土地建设用地使用权出让合同》的补充合同，约定将开工日期变更为2014年4月30日前。根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，闲置土地是指有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。根据上述法律规定和合同约定，调整后的开工时间是2014年4月30日，满一年未开发的时间是2015年4月30日，即2015年5月1日后才为闲置土地；该宗土地到2017年5月1日，才属于土地闲置期满两年的情形。
另外，2014年4月15日被告与原告签订补充合同时，被告表示应当将武清区水务局的违规泵站拆除迁移。2015年5月11日，原告按原设计方案申请取得了《建设用地规划许可证》。由于武清区水务局的违规泵站没有迁移，使得原告无法按原计划施工。后原告在无奈之下被迫放弃违规泵站占用的部分土地使用权，变更设计方案进行开工建设，而原告报送的变更建设用地规划的申请材料，没有被审批局受理。于是，原告又向被告及政府有关部门请求尽快协调处理，但无实质进展。2015年12月1日，被告与原告签订了《土地收回暨限期开工协议书》，但仍没有申办到变更后的《建设用地规划许可证》。被告于2016年12月27日向被告作出津国土房武清（2016）227号《收回国有建设用地使用权决定书》。
原告认为，武清区水务局在原告享有国有建设用地使用权的土地上，违法建造泵房及设施影响了原告按原计划施工建设，属于《闲置土地处置办法》第八条第六项规定的“政府有关部门的其他行为”致使动工开发延迟的情形。被告违反《闲置土地处置办法》的规定和《天津市国有土地建设用地使用权出让合同》的约定，提前无偿收回国有建设用地使用权，损害了原告的利益。故起诉1.依法撤销被告武清国土分局作出的津国土房武清(2016)227号《收回国有建设用地使用权决定书》；2.诉讼费用由被告担负。
原告在庭审中提供了如下证据：
证据1、《收回国有建设用地使用权决定书》1份，编号：津国土房武清（2016）227号，用以证明原告依法有偿取得国有建设用地使用权被被告无偿收回，并直接注销国有建设用地使用权登记、抵押登记和土地权利证书；
证据2、《天津市国有建设用地使用权出让合同》1份，用以证明2011年11月30日原、被告签订该合同，原告有偿取得津武（挂）2011-072出让宗地面积为10230.3平方米的国有建设用地使用权，同时支付价款34100000元；
证据3、《天津市国有建设用地使用权出让合同》的补充合同，用以证明由于案外人武清区水务局在原告依法取得土地使用权的宗地上违法建泵站等设施，影响了原告正常开发建设，被告同意将开工期限由2012年11月30日开工，调整为2014年4月30日前开工；
证据4、《闲置土地认定书》1份，用以证明被告于2015年9月18日送达闲置土地认定书，原告依法取得的国有建设用地使用权的该宗土地被认定为闲置土地；
证据5、天津市政府门户网站截图下载：“政府工作部门权责清单”1份，用以证明收回国有土地使用权属于天津市国土房管局的职权；
证据6、现场照片，用以证明武清区水务局泵站占地情况；
证据7、《建设用地规划许可证》1份，用以证明原告按原申请报告规划获得批准，但无法按原规划进行建设；
证据8、《房地产权证》复印件1份，编号：房地证津字第122051200365号，用以证明原告是涉案土地的权利人。
被告武清国土分局辩称，一、被告具有作出《收回国有建设用地使用权决定书》的职权和职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《天津市土地管理条例》第四条及《闲置土地处置办法》第四条的规定，被告作为武清区土地行政主管部门，负责本辖区内土地管理工作，具有土地管理、监督及实施土地收回工作的主体资格和职权。二、被告作出《收回国有建设用地使用权决定书》的程序合法。根据《闲置土地处理办法》第五条，第九条、第十四条二项、第十五条规定，原告涉嫌土地闲置后，被告于2015年7月1日向原告下发《闲置土地调查通知书》（津国土房武清地市【2015】60号，2015年9月2日向原告下达了津国土房武清地市【2015】228号《闲置土地认定书》。被告在闲置土地认定过程中，以通知、约谈等多种方式保证原告的陈述申辩权利。2016年11月22日，被告向原告下发《通知》，启动土地收回程序，2016年12月12日向原告签发《闲置土地处置听证权利告知书》（津国土房武清地市【2016】782号），告知原告有权就无偿收回国有建设用地使用权进行听证，但原告未申请听证。2016年12月26日，被告经天津市武清区人民政府批准，作出《收回国有建设用地使用权决定书》（津国土房武清【2016】227号，决定收回国有建设用地使用权。上述事实，足以证实被告在土地闲置认定及收回过程中，依法保障了原告的陈述申辩权利，履行的行政程序合法。三、被告作出收回土地行政行为的事实依据充分。1、根据原、被告签署的相关合同及其他沟通资料可以证实，原告应于2016年6月30日前无条件开工，但至今未开工。原告土地闲置事实清楚，符合《中华人民共和国土地管理法》第三十七条及《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定的土地收回期限条件；2、原告以武清区水务局违规行为作为其不按期开工的抗辩理由不能成立。根据《交付土地确认书》所载内容，被告交付土地时没有瑕疵。
综上所述，被告作出的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。
被告在法定期限内提供了如下证据、依据：
依据1、《中华人民共和国土地管理法》第五条；
依据2、《天津市土地管理条例》第四条；
依据3、《闲置土地处置办法》第四条；
上述依据1-3，用以证明被告具有对涉案土地进行管理、监督及实施土地收回工作的主体资格和职权。
依据4、《闲置土地处置办法》第五条、第六条、第七条、第九条、第十四条、第十五条，用以证明被告作出《收回国有建设用地使用权决定书》的程序合法；
依据5、《闲置土地处置办法》第二条、第十四条第二项、第十六条、第十八条、第三十条；
依据6、《中华人民共和国土地管理法》第三十七条；
依据7、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条。
上述依据5-7，用以证明被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》适用法律正确。
证据1、《天津市国有建设用地使用权出让合同》及其《补充合同》各1份；
证据2、《交付土地确认书》1份；
证据3、《规划条件通知书》1份；
证据4、《申请书》1份；
证据5、《未按期开工确认单》1份；
证据6、《闲置土地调查通知书》1份；
证据7、《闲置土地调查单》1份；
证据8、《闲置土地认定书》1份；
证据9、《关于“闲置土地认定书”的回复及说明》1份；
证据1O、《闲置土地情况告知书》2份；
证据11、《关于天津宝顺通投资有限公司土地在盛京银行股份有限公司天津分行抵押情况的说明》及附件；
证据12、《关于天津宝顺通投资有限公司土地在盛京银行股份有限公司天津分行抵押情况的说明》的回复；
证据l3、《通知》及附件；
证据14、约谈调查笔录1份；
证据15、《加快推进闲置土地处置的函》1份；
证据16、《武清区人民政府关于津武（挂）2011-072号（天津宝顺通投资有限公司)商业项目签订<土地收回暨期限开工协议书>请示的批复》；
证据17、《土地收回暨限期开工协议书》；
证据18、《限期开工告知书》，编号：津国土房武清地市【2016】63号；
证据19、《限期开工告知书》，编号：津国土房武清地市【2016】212号；
证据20、《限期开工告知书》，编号：津国土房武清地市(2016)277号；
证据21、《限期开工告知书》，编号：津幽十房武清地市(2016)406号；
证据22、《通知》及附件；
证据23、《关于进一步落实闲置土地处置工作的通知》；
证据24、《关于做好2015年剩余闲置土地收回工作的通知》及附件；
证据25、《关于加快闲置土地处置工作的通知》；
证据26、《关于召开闲置土地对接会的通知》及附件；
证据27、闲置土地约谈对接笔录1份；
证据28、《区国土分局关于津武（挂）2011-072号（天津宝顺通投资有限公司商服项目）闲置土地收回方案的请示》，编号：津国土房武清地市【2016】320号；
证据29、《武清区人民政府关于<津武（挂）2011-072号（天津宝顺通投资有限公司商服项目）闲置土地收回方案的请示>的批复》，编号：武清政函【2016】475号；
证据30、《收回国有建设用地使用权决定书》，编号：津国土房武清【2016】227号；
证据31、《关于收回天津宝顺通投资有限公司国有建设用地使用权的函》；
证据32、《关于公告注销津武（挂）2011-072号天津宝顺通投资有限公司天津市房地产权证的函》；
证据33、《关于注销津武（挂）2011-072号宗地土地权属证书的函》；
证据34、《区国土分局关于注销津武（挂）2011-072号宗地土地权属证书的函》，编号：津国土房武清【2016】234号；
证据35、《关于注销津武（挂）2011-072号宗地土地权属证书的函》；
上述证据1-35，证明原、被告之间签有合法有效的《天津市国有建设用地使用权出让合同》及《补充合同》，对于土地开工、竣工日期、竣工完工标准、不能按时开工的违约责任和法律责任有明确约定和规定。合同签订后，《交付土地确认书》可以证明被告已经按照约定向原告交付土地，土地符合规划和开工条件。后经被告多次调查核实原告截止土地收回之日一直未进行开工建设，其未开工建设日期已超过两年（补充合同约定的开工时间为2014年4月30日），符合法律及相关规定规定的收回土地条件。被告作出收回土地的决定事实清楚、证据充分。
证据36、《武清区人民政府关于<津武（挂）2011-072号地块（武清城区商业项目）挂牌出让工作的请示>的批复》，用以证明涉案宗地的审批单位是天津市武清区人民政府；
证据37、《未按期开工确认单》，编号：津国土房武清地市【2014】363号（同证据5）；
证据38、《未按期开工确认单》的送达回证；
证据39、《闲置土地调查通知书》，编号：津国土房武清地市【2015】60号（同证据6）；
证据40、《闲置土地调查通知书》的送达回证；
证据41、《闲置土地认定书》的送达回证，编号：津国土房武清地市【2015】228号；
证据42、《闲置土地情况告知书》（同证据10）；
证据43、邮单（单号：1500136173094），邮寄内容：《闲置土地情况告知书》，收件人是盛京银行；
证据44、邮单（单号：1500162410609），邮寄内容：《闲置土地情况告知书》，收件人是盛京银行；
证据45、韵达邮单（单号：952241993378），邮寄内容：关于《天津宝顺通投资有限公司土地在盛京银行股份有限公司天津分行抵押情况的说明》的回复，收件人是盛京银行；
证据46、《通知》及附件（同证据13）；
证据47、《限期开工告知书》，编号：津国土房武清地市(2016)63号（同证据18）；
证据48:《限期开工告知书》（编号：津国土房武清地市(2016)63号）的送达回证；
证据49：《限期开工告知书》（编号：津国土房武清地市(2016)212号）的送达回证；
证据50、《限期开工告知书》（编号：津国土房武清地市(2016)277号）的送达回证；
证据51、《闲置土地处置听证权利告知书》，编号：津国土房武清地市【2016】782号；
证据52、处置文书领取记录，文件内容：《闲置土地处置听证权利告知书》（津国土房武清地市【2016】782号）；
证据53、处置文书领取记录，文件内容：《收回国有建设用地使用权决定书》（津国土房武清【2016】227号）；
证据54、顺丰快运邮单(952241646998)，邮寄内容：《关于收回天津宝顺通投资有限公司国有建设用地使用权的函》，收件人盛京银行股份有限公司天津分行；
证据55、《区国土分局关于注销津武（挂）2011-072号宗地土地权属证书的函》，编号：津国土房武清【2016】234号（同证据34）；
证据56、顺丰快递单(952410596928)，邮寄内容：《区国土分局关于注销津武（挂）2011-072号宗地土地权属证书的函》（津国土房武清【2016】234号），收件人天津宝顺通投资有限公司；
证据57、《关于注销津武（挂）2011-072号宗地土地权属证书的函》（同证据35）；
证据58、顺丰速运单(358268027012)，邮寄内容：《关于注销津武（挂）2011-072号宗地土地权属证书的函》，收件人天津宝顺通投资有限公司。
上述证据37-58，用以证明被告在作出《收回国有建设用地使用权决定书》的过程中，依法履责，程序合法。
经庭审质证，原告对被告提供的法律依据质证意见是：1、依据1-3有异议，认为依据《天津市土地管理条例》第六十条第一款和天津市政府门户网站信息公开政府权责清单公示栏政府工作部门权责清单，天津市国土资源和房屋管理局是作出《收回国有建设用地使用权决定书》的职能部门，被告无此主体资格和职权；2、依据4有异议，认为应当适用《闲置土地处理办法》第八条、第十二条的规定；3、依据5-7有异议，提出被告没有按照《闲置土地处置办法》第二条、第十八条的规定执法，认为《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第十四条第二项、第十六条，不适用于本案，《闲置土地处置办法》第三十条适用于本案。原告对被告提供的证据质证意见是：证据1-4、14-15、27、40-41、48-54、56、58无异议，其余证据均有异议。认为证据5-6、9-12、22、24、26、36、42-46与本案无关联性，不能证明具体行政行为的合法性；认为证据7可以证明因规划变更，没有获得批准，导致未开工；证据8可以证明涉案土地于2015年9月10日被认定为闲置土地；证据13不符合法律规定，徐官屯街道办没有处理相关土地的职能；证据16内容违法；证据17违背原告的真实意思表示，严重损害原告的合法权益，明显不公且无法履行，应认定无效；证据18-21、23、25、37-38、47违反《闲置土地处置办法》第二十二条的规定；证据28-29违反《天津市土地管理条例》第六十条的规定，区政府超越职权；证据30-35属于证据不足，适用法律错误，超越法定职权，程序违法，明显不当，涉嫌滥用职权;证据39违反《闲置土地处置办法》第五条的规定，且相互矛盾；证据55、57违反《闲置土地处置办法》第十八条的规定。被告对原告提供的证据质证意见是：证据1真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，该证据可以证明被告是依法进行处置；证据2、3真实性无异议,提出该协议书约定违约责任中闲置期限应从约定动工开始期限算起，对证明目的不予认可；证据4真实性无异议，该证据可以证明在认定作出之前涉案土地已经构成闲置，闲置土地的计算期限应当与约定的动工日期相一致；证据5的真实性有异议，该证据不能证明被告没有作出《收回国有建设用地使用权决定书》的职权；证据6有异议，该证据无法证实拍照的地点、时间，不能达到原告的证明目的；证据7真实性无异议，但该证据不能作为其造成土地闲置的抗辩理由；证据8有异议，因该证据是复印件对其真实性不能确认。
本院对上述证据认证如下：被告提供的依据1-3，可以证明被告具有对原告作出《收回国有建设用地使用权决定书》的主体资格和职权。被告提供的依据4，可以证明被告作出被诉行政行为的程序法律依据正确；被告提供的依据5-7，适用于本案。被告提供的证据1-4，可以证明涉案土地出让、交付、规划以及调整开工、竣工时间的情况，本院依法予以采信；被告提供的证据5-9，可以证明涉案土地交付后原告未按期开工，并经调查被认定为闲置土地以及涉案土地被认定为闲置土地后原告作出回应的情况，本院依法予以采信；被告提供的证据13-17，可以证明被告对涉案土地状况调查及经天津市武清区人民政府批复同意，与原告就涉案土地签订《土地收回暨限期开工协议书》的情况，本院依法予以采信；被告提供的证据18-30，可以证明原、被告签订《土地收回暨限期开工协议书》后，被告向原告多次作出限期开工的书面告知和约谈,并经武清区人民政府同意作出《收回国有建设用地使用权决定书》的情况，本院依法予以采信；被告提供的证据32-35，与本案无关，本院不予采信；被告提供的证据36，可以证明涉案土地经武清区人民政府批准后挂牌出让；被告提供的证据10-12、42-45，可以证明涉案土地被认定为闲置土地后，被告向涉案土地他项权利人盛京银行股份有限公司天津分行进行书面告知，及盛京银行股份有限公司天津分行与被告相互发函情况，本院依法予以采信；被告提供的证据37-41、46-53，可以证明被告作出并送达《未按期开工确认单》、《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》、约谈《通知》、《限期开工告知书》、《闲置土地处置听证权利告知书》、《收回国有建设用地使用权决定书》的情况，依法予以采信；被告提供的证据31、54，可以证明被告作出《收回国有建设用地使用权决定书》后，向涉案土地他项权利人盛京银行股份有限公司天津分行发函并抄送该决定书的情况，本院予以采信；被告提供的证据55-58，与本案无关，本院不予采信。原告提供的证据1-4，前面已有认证，在此不再重复；原告提供的证据5，与《闲置土地处置办法》第四条内容相悖，依法不予采信；原告提供的证据6、8，不符合证据形式要求，依法不予采信；原告提供的证据7，可以证明原告取得《建设用地规划许可证》的事实，本院予以采信。
经审理查明，2011年11月30日，原、被告签订《天津市国有建设用地使用权出让合同》，合同编号：TJ11182011073。约定项目工程建设于2012年11月30日前开工，2014年11月30日前竣工。合同签订后，被告于2012年2月27日将涉案土地交付给原告，但原告未按期开工。2014年4月15日，原、被告又签订了《天津市国有土地建设用地使用权出让合同》的《补充合同》，将工程开工日期调整为：2014年4月30日前，竣工日期调整为：2016年4月30日前。事后，原告亦未能够按照补充合同约定的期限开工，直至2015年6月11日只取得《建设用地规划许可证》。此间，被告于2014年6月4日向原告送达《未按期开工确认单》，责令原告于2014年8月1日前到被告处缴纳违约金后，依法办理相关手续，并按重新约定的开工日期在取得《建设工程施工许可证》后施工建设。2015年7月2日，被告对原告涉案土地闲置情况进行调查。2015年9月18日，被告向原告作出并送达了《闲置土地认定书》。2015年12月1日，原、被告签订了《土地收回暨限期开工协议书》，约定原告在2016年6月30日前取得该地块的开工手续，并按《闲置土地处置办法》规定达到动工开发标准，逾期将无偿收回国有建设用地使用权。2016年3月至6月30日间，被告多次向原告送达《限期开工告知书》，原告仍然未能够开工。2016年12月13日，被告向原告送达了《闲置土地处置听证权利告知书》，告知其被告将无偿收回涉案土地使用权，如有异议，可在五个工作日内向被告申请听证，逾期未提出的视为放弃听证。2016年12月27日，被告依据《闲置土地处置办法》第十四条规定，向原告作出津国土房武清（2016）227号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回上述闲置土地使用权，并依据《土地收回暨限期开工协议书》直接公告注销国有建设用地使用权登记、抵押登记和土地权利证书。
另查明，2011年4月8日，被告对涉案土地出让前报经天津市武清区人民政府批复同意。2015年12月1日，原、被告就涉案土地签订《土地收回暨限期开工协议书》时，有天津市武清区人民政府批复同意。2016年12月20日，被告向原告作出涉案土地《收回国有建设用地使用权决定书》前，被告将涉案闲置土地的收回方案报经天津市武清区人民政府批复同意。
再查明，涉案土地被认定为闲置土地后，被告向涉案土地他项权利人盛京银行股份有限公司天津分行送达了《闲置土地情况告知书》，告知其涉案土地被认定为闲置土地的事实，并注明将适时公示闲置情况及原因，以及将按照《闲置土地处置办法》的规定进行处置。盛京银行股份有限公司天津分行于2016年12月13日向被告提交了原告在其处抵押情况说明，被告又于2016年12月20日对盛京银行股份有限公司天津分行作出回复。2017年12月27日，被告向盛京银行股份有限公司天津分行送达了《关于收回天津市宝顺通投资股份有限公司国有建设用地使用权的函》，并附《收回国有建设用地使用权决定书》。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《天津市土地管理条例》第四条、《闲置土地处置办法》第四条的规定，被告具有对原告作出《收回国有建设用地使用权决定书》的主体资格和职权。根据原、被告于2014年4月15日签订的《天津市国有土地建设用地使用权出让合同》的《补充合同》，原告应当在2014年4月30日前对涉案土地工程开工。被告于2015年7月2日，经对涉案土地闲置情况进行调查，于2015年9月18日作出《闲置土地认定书》。后原、被告虽于2015年12月1日签订了《土地收回暨限期开工协议书》，但原告在重新约定的2016年6月30日前取得涉案土地工程的开工手续，并达到《闲置土地处置办法》规定的动工开发标准，未能完成。被告于2016年12月13日向原告送达了《闲置土地处置听证权利告知书》，依据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，于2016年12月27日，向原告作出津国土房武清（2016）227号《收回国有建设用地使用权决定书》。与此同时，被告还于涉案土地被认定为闲置土地后向盛京银行股份有限公司天津分行履行了闲置土地情况告知，于2016年12月27日向其发函并抄送了《收回国有建设用地使用权决定书》。该决定书中无偿收回闲置土地使用权部分，事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持，但是其中直接公告注销国有建设用地使用权登记、抵押登记和土地权利证书内容，违反了《闲置土地处置办法》第十七条第一款、第十八条第一款的规定，故本院依法对该决定予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下：
对被告天津市国土资源和房屋管理局武清区国土资源分局作出的津国土房武清(2016)227号《收回国有建设用地使用权决定书》予以撤销。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于天津市第一中级人民法院。
审 判 长 赵国艳
审 判 员 刘响春
人民陪审员 梁建元
二〇一七年十二月十八日
书 记 员 李 楠
速 录 员 吴尚妍
附本判决书引用的相关法条如下：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。