宁夏回族自治区银川市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）宁01行初47号原告李桐，男，1973年7月16日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区灵武市。委托代理人陈永红，女，1971年11月18日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区灵武市，系原告李桐之妻（一般代理）。委托代理人刘雪晶，北京圣运（天津）律师事务所律师（一般代理）。被告宁夏回族自治区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区解放西街361号。法定代表人咸辉，女，主席。委托代理人陈大力，宁夏回族自治区人民政府法制办公室行政复议处处长（特别授权）。委托代理人郑清源，宁夏回族自治区人民政府公职律师办公室公职律师（特别授权）。原告李桐不服被告宁夏回族自治区人民政府（以下简称自治区政府）作出的宁政复字[2017]第31号《不予受理行政复议申请决定书》，于2017年4月7日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月7日立案后，于2017年5月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月14日公开开庭审理了本案。原告李桐及其委托代理人陈永红、刘雪晶，被告自治区政府的委托代理人陈大力、郑清源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2017年3月14日依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，作出宁政复字[2017]第31号《不予受理行政复议申请决定书》。原告李桐诉称，原告是宁夏回族自治区宁夏回族自治区灵武市××镇民，因房屋所在地被拆迁，为核实拆迁行为的合法性，原告向灵武市国土资源局申请政府信息公开，灵武市国土资源局在2017年3月2日将被告于2013年9月5日作出的宁政函【2013】126号《自治区人民政府关于灵武市2013年度”三旧”改造总体方案的批复》公开给原告。原告认为，灵武市东塔镇新园村不符合三旧改造条件，被告所作出的该批复，严重侵害了原告的合法权益，依法向被告申请行政复议。被告于2017年3月14日作出宁政复字【2017】第31号《不予受理行政复议申请决定书》决定不予受理。原告为维护其合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定诉至法院，请求：1.依法撤销被告在2017年3月14日作出的宁政复字【2017】第31号《不予受理行政复议申请决定书》，责令被告对原告的复议申请重新作出复议决定。2.本案诉讼费由被告承担。原告李桐为证实自己的主张，向本院提交了以下证据：证据一、2013年9月5日作出的宁政函【2013】126号《自治区人民政府关于灵武市2013年度”三旧”改造总体方案的批复》。证明目的：《自治区人民政府关于灵武市2013年度”三旧”改造总体方案的批复》决定对原告的房屋进行三旧改造，侵害了原告的合法权益。证据二、灵武市人民政府（灵政发【2013】82号）《关于批准灵武市2013年度”三旧”改造总体方案的请示》。证明目的：原告的房屋不符合三旧改造的条件。证据三、行政复议申请书。证明目的：原告向被告申请行政复议。证据四、2017年3月14日作出宁政复字【2017】第31号《不予受理行政复议申请决定书》。证明目的：被告未在法定期限内履行法定职责。被告自治区政府辩称，一、2013年7月29日，灵武市人民政府根据自治区国土资源厅《关于印发（试行）的通知》（宁国土资发【2012】215号）文件精神，向被告报送《关于批准灵武市2013年度”三旧”改造总体方案的请示》（灵政发【2013】82号），拟对灵武市内的4个旧村庄项目、2个旧城镇项目、1个旧矿场项目进行改造。2013年9月3日，被告作出《自治区人民政府关于灵武市2013年度”三旧”改造总体方案的批复》（宁政函【2013】126号），原则同意灵武市2013年度实施”三旧”改造项目7个，总面积4258.64亩。本案原告自称其2017年3月通过申请政府信息公开，得知被告2013年9月5日作出的批复，于2017年3月9日向被告申请行政复议，要求撤销该批复，被告经审查认为，原告的行政复议申请不属于行政复议的范围，遂作出的宁政复字【2017】第31号《不予受理行政复议申请决定书》。二、原告要求撤销宁政函【2013】126号批复的行政复议申请不属于行政复议的范围1.被告作出的宁政函【2013】126号批复属于内部审批行为，是被告与下级机关之间的内部公文，是上级机关向下级机关作出的内部指示，属于过程性行政行为，批复的内容对原告不直接发生法律效力，该批复的事实，需要通过其他具体行政行为得以实现，而非该批复行为。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条：”当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起行政诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，原告对批复不服，应当以在对外发生效力的文书上署名的机关为相对人，而非被告。2.该批复属于行政机关内部公文，在行政机关内部运作，并未产生外在法律效力，也没有直接对当事人的权利义务产生实际影响，该批复不具有可复议性。3.《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项明确规定：”对征收、征用决定及其补偿决定不服的”可提起行政诉讼，本案的批复行政行为并不属于”征收、征用决定及其补偿决定”，其只是”征收、征用决定及其补偿决定”之前的一个内部的、程序性的、过程性的行政行为。对原告房屋和土地的征收，征收实施机关还要依职权、法定程序和专门法律才能实施，原告如对征收其房屋和土地的行政行为不服，可以以征收实施机关为相对人申请行政复议或提起行政诉讼。4.关于批复行政行为是否可复议和可诉的问题，2015年新的《中华人民共和国行政诉讼法》实施后，最高人民法院和宁夏回族自治区高级人民法院都多次作出裁定，认定批复行政行为没有直接对当事人的权利义务产生实际影响，不属于行政复议及行政诉讼的范围。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。被告自治区政府未向法院提交证据。经庭审质证，被告对原告提交的证据发表质证意见：认为对原告提交的证据一、二、三、四的真实性、合法性无异议，但对其证明目的不予认可。本院对上述证据认证如下，原告提交的证据一、二、三、四符合证据的真实性、合法性及关联性，因证据一、二、四不能达到原告的证明目的，故对证据一、二、四的证明目的，本院不予采信。经审理查明:2013年7月29日，灵武市人民政府根据自治区国土资源厅《关于印发（试行）的通知》（宁国土资发【2012】215号）文件精神，向被告报送《关于批准灵武市2013年度”三旧”改造总体方案的请示》（灵政发【2013】82号），拟对灵武市内的4个旧村庄项目、2个旧城镇项目、1个旧矿场项目进行改造。2013年9月3日，被告作出《自治区人民政府关于灵武市2013年度”三旧”改造总体方案的批复》（宁政函【2013】126号），原则同意灵武市2013年度实施”三旧”改造项目7个，总面积4258.64亩。原告于2017年3月通过申请政府信息公开，获知被告于2013年9月5日作出《自治区人民政府关于灵武市2013年度”三旧”改造总体方案的批复》（宁政函【2013】126号），原告于2017年3月9日向被告申请行政复议，被告于2017年3月14日作出宁政复字[2017]第31号《不予受理行政复议申请决定书》，于2017年3月16日向原告邮寄送达该《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服向本院提起行政诉讼，请求判如所请。本院认为，被告于2013年9月5日作出的《三旧改造总体方案的批复》属于上级机关向下级机关作出的内部指示，该批复行为是内部监督指导行为，是整个三旧改造工程中的一个程序性环节，批复的内容对行政相对人不直接发生法律效力。故被告针对原告的行政复议申请作出的不予受理行政复议决定书，适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定：”被告在受理该行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合法律规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”。虽然被告晚于法定时间向原告邮寄送达《不予受理行政复议申请决定书》的行为存在瑕疵，但对原告的合法权益不产生实际影响。故对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李桐的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李桐负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审 判 长  彭 云审 判 员  刘煜姗代理审判员  虞 东二〇一七年八月二十七日书 记 员  韩丽萍