广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终211号 上诉人（一审原告）荔浦县茶城乡文德村石羊屯第1、2村民小组。 诉讼代表人黄通仁，1组组长。 诉讼代表人李福斌，2组组长。 委托代理人唐小丽，广西宁斌律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）荔浦县人民政府，住所地：荔浦县荔镇滨江南路**。 法定代表人李玉清，县长。 委托代理人范卫民，荔浦县调处办主任。 委托代理人张永宾，广西华桂律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人秦斌，桂林市法制办工作人员。 一审第三人荔浦县茶城乡文德村周家屯村民小组。 诉讼代表人周有生，组长。 委托代理人朱永金，男，1950年9月30日出生，汉族，住荔浦县。 上诉人荔浦县茶城乡文德村石羊屯第1、2村民小组（以下简称石羊屯第1、2村民小组）因其诉荔浦县人民政府、桂林市人民政府土地行政确权及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2017）桂03行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人石羊屯第1、2村民小组的诉讼代表人黄通仁、李福斌及其委托代理人唐小丽，被上诉人荔浦县人民政府的委托代理人范卫民、张永宾，被上诉人桂林市人民政府的委托代理人秦斌，一审第三人荔浦县茶城乡文德村周家屯村民小组（以下简称周家屯村民小组）的诉讼代表人周有生及其委托代理人朱永金等到庭参加诉讼。现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：争执地位于南留尾河两岸，争执山岭的四至界限分别为那利岭：东面以红石古冲为界，南到石羊屯村民房屋后背为界，西面到龙贵冲（又称叶子冲），上至919.0高程沿岭岐到936.0高程分水为界，北到岭顶倒水为界，面积1933.7亩。石羊岭：东面到石羊冲××石羊屯称叶子冲，周家屯称龙贵冲）止，南到南留尾河止，西到土孔坳（又称度控坳）岭脊分水为界，北到岭顶倒水为界，面积700亩。那燕坪岭：东面以金贵大冲口岭脚为界，南到岭顶分水为界，西到土孔坳（又称度控坳）岭脊分水为界，北到南留尾河止，面积1429亩。解放后、土地改革时双方对争执地都未取得权属凭证。1958年，当时的文德社、南留尾社、大伦社、黄泥坝社统一划定了各社之间山岭管理范围，于1958年4月24日订立《文德社与大伦、黄泥坝、南留尾等社订立各社各地实划分的界限》（简称“58方案”）。依据“58方案”的划分，文德、南留尾社划分界限之地明确分清：“……再由那燕岭，以全贵冲金贵冲屯为准，转出左之地属周姓之地，应由文德社所管……从刘家大冲转进，应由南留尾社所管，但南留尾社管属之岭内，其中有数处土地应由文德社所管。……金贵冲大坳岭头扯过杜孔大坳，有（又）由大坳岭头转上石羊岭出大冲尾，扯过刘家背为止，倒水入龙窝这边，可由文德社所管；倒水入留江地界一带之地，应由南留社所管。……”在“58方案”中，对本案争执地各方管业范围界限没有完全具体划分明确。1974年，文德大队为解决私有山林收归生产队集体所有的问题，经各生产队统一开会研究，确定了《文德大队贫下中农代表大会关于私有山林收归生产队集体所有的决议》（简称“74决议”），并报经茶城公社革委会作了批复。在茶城公社革委会的批复第二条明确规定：“但此方案如有与1958年文德社同黄泥坝、大伦、南留尾等社互相划片方案有矛盾之处应服从1958年划片为准。”依照“74决议”记载：“石羊两个队：由那燕坪与金贵队分界转进到老学交校冲止，上至岭顶，下到大冲，转出归一队转进归二队……”，据此划分方案比照“58方案”，该项划分应服从“58方案”。在落实林业三定、山权林权时荔浦县人民政府为周家屯村民小组集体核发了《山界林权证》和《荔浦县山权林权证》；为石羊屯第1、2村民小组部分农户填发了《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》，但没有核发相应的《山界林权证》或《荔浦县山权林权证》确定其土地所有权。石羊屯第1、2村民小组对周家屯村民小组持有的《山界林权证》、《荔浦县山权林权证》的真伪提出异议，经双方商定，由荔浦县调处办委托桂林市正诚司法鉴定中心对《山界林权证》、《荔浦县山权林权证》的书写形成时间进行鉴定，2010年8月10日，桂林市正诚司法鉴定中心作出正诚[2010]函字第39号回函，因桂林市正诚司法鉴定中心不具备进行该项鉴定的技术条件和能力，鉴定未果。石羊屯第1、2村民小组的村民居住在那利岭岭脚，落实生产责任制之后，石羊屯第1、2村民小组的村民在三处争执地的部分土地进行开垦，种上了松树、杉树、竹子及其他经济林木。2010年1月，因林改山林权属登记发生纠纷。纠纷发生后，荔浦县人民政府组织争议双方调解未果。2011年4月1日，荔浦县人民政府作出荔政处[2011]11号《权属纠纷处理决定书》。2011年10月10日，荔浦县人民政府作出《关于撤销荔政处[2011]11号的决定》。2014年11月19日，荔浦县人民政府重新作出荔政处[2014]6号《权属纠纷处理决定书》。2014年12月25日，荔浦县人民政府再次撤销荔政处[2014]6号决定。2016年6月14日，荔浦县人民政府重新作出荔政处[2016]18号《权属纠纷处理决定书》（以下简称18号处理决定），决定：一、在本案争执地范围内的那燕坪岭的土地所有权确归周家屯村民小组所有；二、在本案争执地范围内的那利岭、石羊岭的土地所有权确归××1、2村民小组集体所有；三、在争执地范围内所葬的坟墓一律予以保留，不得破坏。在争执地范围内由种植者种植的林木归种植者所有，种植户应将地面林木依法处置完毕，将土地交还土地所有权集体。石羊屯第1、2村民小组不服，向桂林市人民政府申请复议。桂林市人民政府经复议，于2017年4月24日作出市政复决字[2017]67号《行政复议决定书》（以下简称67号复议决定），维持荔浦县人民政府18号处理决定。石羊屯第1、2村民小组不服，提起行政诉讼，请求撤销18号处理决定和67号复议决定。 桂林市中级人民法院一审认为：周家屯村民小组持有的上世纪80年代颁发的《山界林权证》和《山权林权证》中登记项部分与“58方案”、“74决议”存有冲突，荔浦县人民政府、桂林市人民政府不予采信是正确的。石羊屯第1、2村民小组部分农户持有的《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》，没有相应的所有权证相佐证土地归其所有，不能作为权属的参考依据。其次，“58方案”、“74决议”是石羊屯第1、2村民小组和周家屯村民小组均认可的书面证据，且对本案争执地均有划分，依据“58方案”的划分，文德、南留尾社划分界限：“再由那燕岭，以金贵冲屯为准，转出左之地属周姓之地，应由文德社所管”，“从刘家大冲转进，应由南留社所管，但南留管属之岭内，其中有数处土地应由文德社所管。”该划分方案至少可证实石羊屯第1、2村民小组与周家屯村民小组均对争执地享有权属，但无法明确具体四至范围。依照“74决议”记载：“石羊两个队，由那燕坪与金贵队分界转进到老学校冲止，上到岭顶上至岭顶，下到大冲，转出归一队转进归二队”，因“74决议”报经茶城公社革委会作了批复，明确规定：“此方案如与1958年文德社同黄泥坝、大伦、南留尾等社互相划片方案有矛盾之处应服从1958年划片为准。”据此该划分应服从“58方案”。第三、石羊屯第1、2村民小组居住在那利岭岭脚处，在居住周围进行了部分的管业。荔浦县人民政府根据有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的“三个有利于”原则，将争执地在石羊屯第1、2村民小组与周家屯村民小组之间进行了适当的划分，处理结果并无不当。荔浦县人民政府作出的18号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确；桂林市人民政府的受理、审核、决定等复议程序合法，所作出的67号复议决定维持18号处理决定恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回石羊屯第1、2村民小组的诉讼请求。 上诉人石羊屯第1、2村民小组上诉称：1、“58方案”虽然没有明确文德社山场的具体范围，但明确划出了南留尾社在争执区域的山场四至范围。“58方案”划定“文德社之地先由石苟大路进入金贵冲、古章冲为止，再由冲扯上到岭顶转下大冲为界，往出之山岭全部应由文德社所管，往进金贵冲应由南留社所管”，表明这条路线东面（出山方向）属于文德社所有，路线以西（进山方向）属于南留尾社所有，这是争执双方山场东边界线的南端；“再由那燕岭，以金贵冲屯为准，转出左之地属周姓之地，应由文德社所管……另由南留大路转进刘家屯止，右边这片山岭，横到刘家屯右边大冲，再由大冲直上到大字冲的岭岐扯上顶止，外面一片之岭，全部由文德社所管。由刘家大冲转进，应由南留尾社所管”，即这条路线东面（出山方向）属于文德社所有，路线以西（进山方向）则属于南留尾社所有，这是争执双方山场东边界线的北端；“往进金贵冲应由南留社所管……金贵冲大坳岭头扯过杜孔大坳……”说明金贵冲至金贵冲大坳岭头（高程811.5）至土孔坳（土孔坳高程821.5）为争执双方的南边界线；“金贵冲大坳岭头扯过杜孔大坳，有（又）由大坳岭头转上石羊岭，出大冲尾，扯过刘家背为止，倒水入龙窝这边，可由文德社所管；倒水入留江地界一带之地，应由南留社所管。”该部分内容记载南留尾河（老前辈简称留江）一河两岸三地（那燕坪岭、石羊岭、那利岭）均为南留尾社所管。“58方案”还注明了文德社在南留尾社的那燕坪岭、石羊岭、那利岭内存在插花山情况。2、“74决议”在肯定“58方案”的同时，为石羊队两个生产队分割划分那燕坪岭，将那燕坪岭从老学校冲，东边部分（出山方向）归一队所有，西边部分（进山方向）归二队所有，该部分内容与“58方案”并不矛盾。因此，18号处理决定认定“58方案”、“74决议”没有具体明确各方管业的具体界限不当。3、上诉人石羊屯村民持有的《自留山承包责任山使用证》是荔浦县人民政府依法核发，该证客观真实，合法有效，18号处理决定不予采信《自留山承包责任山使用证》、《自留山登记表》，认定事实错误。荔浦县人民政府未根据“58方案”、“74决议”，参考《自留山承包责任山使用证》、《自留山登记表》及林权改革初始登记材料等现实管业的凭证材料做出确权处理，而直接适用“三个有利于”原则进行确权，事实不清，证据不足，适用法律法规错误，桂林市人民政府作出67号复议决定，维持18号处理决定不当，因此，一审判决不当，请求二审法院撤销一审判决、18号处理决定、67号复议决定，判令荔浦县人民政府重新确权。 被上诉人荔浦县人民政府答辩称：1、“58方案”与“74决议”对争执地均有划分，但都没有明确具体界线，同时，“58方案”明确了争执地那利岭、石羊岭、那燕坪岭有多处岭地是周家屯村民小组的，但由于历史原因，不能将周家屯村民小组在争执地内管理的土地一一勾划出来；2、上诉人石羊屯第1、2村民小组所述的文德社（即周家屯村民小组在合作化时期的集体组织）与南留社（即石羊屯第1、2村民小组在合作化时期的集体组织）山场分界不是本案争执地的分界，而是与本案争执地无关的其他岭地，不能证明“58方案”已经明确将争执地那利岭、石羊岭、那燕坪岭全部属上诉人所有；3、“58方案”记载“内有周姓之地，坐落南留尾老学校背水井面，上至岭顶，左至茅竹小冲为界，右至冲为界，此地属文德社所管。”说明那燕坪岭内有周家屯村民小组管业的岭地，“74决议”把那燕坪岭全部划分给上诉人石羊屯的两个集体，划分了第三人周家屯村民小组在那燕坪岭的插花地，与“58方案”不一致，因此，“74决议”这部分内容无效；4、上诉人石羊屯第1、2村民小组部分村民的承包证只证实村民对承包证登记内容的管业事实，不属于土地所有权的权属凭证，18号处理决定也没有否认上诉人村民有承包证的事实。18号处理决定以“58方案”作为认定事实的依据，并不是直接确定权属的依据，同时按照“三个有利于”原则作出权属划分，事实清楚，处理正确，一审法院驳回石羊屯第1、2村民小组的诉讼请求，判决恰当，请求二审法院维持一审判决。 被上诉人桂林市人民政府答辩称：1、一审第三人周家屯持有的《山界林权证》和《荔浦县山权林权证》中登记项部分与“58方案”、“74决议”存有冲突，荔浦县政府不予采信并无不当；上诉人石羊屯部分农户持有的《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》，没有相应的所有权证相佐证，不能作为确权的参考依据；“58方案”、“74决议”对本案争执地均有划分，但没有具体明确各方管业的具体范围，无法证实当时划分该片土地的四至界限；石羊屯第1、2村民小组居住在那利岭岭脚处，在居住周围进行部分管业。荔浦县人民政府根据“三个有利于”原则，作出18号处理决定并无不当；2、桂林市人民政府作出67号行政复议决定，程序合法，处理恰当。一审判决认定的事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决。 一审第三人周家屯村民小组述称：1、上诉人石羊屯第1、2村民小组系过山瑶，在解放初期定居到石羊山脚，后人口越来越多形成了村落，而石羊岭、那燕坪岭、那利岭在解放前、解放后均为周家屯村民小组所有，有周家屯村民小组提交的1948年的《土地所有权状》、上世纪80年代的《山界林权证》、《荔浦县山权林权证》等证据证实；2、“58方案”是1958年实行人民公社，是大跃进的产物，“74决议”是文化大革命的产物，均不应采信；3、被上诉人荔浦县人民政府、桂林市人民政府依据“三个有利于”原则，分别作出了18号处理决定和67号复议决定，已将争执地的大部分山岭石羊岭、那利岭确权给石羊屯第1、2村民小组，周家屯村民小组尊重荔浦县人民政府、桂林市人民政府的处理决定，而石羊屯第1、2村民小组还不断诉讼，提出无理要求，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：“58方案”是文德社、南留尾社、大伦社、南泥坝社在平等自愿、协商一致的基础上签订，统一划定各社的山岭管理范围，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（七）项的规定，当事人达成的协议可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料；“74决议”由文德党支部、文德大队革委作出，根据《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）第三点第（二）项“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律，法令，一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据，对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护。”的规定，本案“58方案”、“74决议”均可作为确权的依据。依据“58方案”的划分，文德社与南留尾社的划分界限为：“再由那燕岭，以金贵冲屯为准，转出左之地属周姓之地，应由文德社所管”，“从刘家大冲转进，应由南留社所管，但南留管属之岭内，其中有数处应由文德社所管”，证实上诉人石羊屯第1、2村民小组与一审第三人周家屯村民小组在争执地内均划分有管业区域，但上述的文字表述无法明确具体的四至范围，同时，在南留尾社的管业范围内，又穿插有文德社的数处管业地。“74决议”记载：“石羊两个队，由那燕坪与金贵队分界转进到老学校冲止，上到至岭顶，下到大冲，转出归一队转进归二队”，该划分与“58方案”相矛盾。“74决议”已于同年报经茶城革命委员会批复，批复第2条规定：“同意大队报来的山林处理方案，但此方案如有与1958年文德社同黄泥坝、大伦、南留尾等社互相划分方案有矛盾之处，应服从1958年划片为准。”故“74决议”与“58方案”有矛盾之处，应服从“58方案”。一审第三人周家屯村民小组持有的上世纪80年代颁发的《山界林权证》和《山权林权证》中登记项部分与“58方案”、“74决议”有冲突，被上诉人荔浦县人民政府、桂林市人民政府不予采信是正确的。上诉人石羊屯第1、2村民小组持有的上世纪80年代的《荔浦县社员自留山承包责任山使用证》，因无相关的权属凭证相佐证，荔浦县人民政府、桂林市人民政府不予采信并无不妥。石羊屯第1、2村民小组居住在那利岭岭脚，落实生产责任制之后，部分农户在居住的周围进行了部分开垦种植，至争执地纠纷发生前，石羊屯第1、2村民小组和周家屯村民小组在争执地那利岭、石羊岭、那燕坪岭均有穿插种植管理。荔浦县人民政府从有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则出发，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、第二十七条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十一条的规定，将争议山岭部分分别确权给争议双方所有有事实和法律依据；被上诉人桂林市人民政府作出67号行政复议，维持荔浦县人民政府的18号处理决定正确。 综上，荔浦县人民政府作出的18号处理决定合法，桂林市人民政府作出67号复议决定维持该处理决定并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人荔浦县茶城乡文德村石羊屯第1、2村民小组共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 罗 伊 里 审判员 谭 刘 宽 审判员 陈 伟 红 二〇一八年四月二十七日 法官助理李华思 书记员孙宇欣