湖北省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鄂行终81号
上诉人（原审原告）宋兹刚，男，1967年11月11日出生，汉族，住湖北省孝感市孝南区，确认送达地址湖北省孝感市槐荫大道464号。
被上诉人（原审被告）孝感市人民政府，住所地：湖北省孝感市乾坤大道123号。
法定代表人吴海涛，市长。
委托诉讼代理人岳章桥，该政府法制办公室调研员。
委托诉讼代理人王辉，该政府法制办公室干部。
上诉人宋兹刚因诉孝感市人民政府（以下简称孝感市政府）确认不履行防洪监督职责违法及行政赔偿一案，不服湖北省孝感市中级人民法院（2017）鄂09行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。
宋兹刚诉称，其诉孝感市孝南区人民政府不履行东风垸大堤加固职责，导致大堤溃口一案于2017年4月28日、5月5日两次开庭后，进一步发现跟孝感市政府不依法履行监督等职责的行为有直接关联。弄虚作假式的施工表明溃口处存在特别大的不作为、不履职、玩忽职守的“行为违法”。没有履行大堤加固、其他能够确保大堤安全度汛的职责，发生溃口前现场没有备用防汛物资和准备措施，不履行堵溃口职责，存在不作为、慢作为和不履行职责的“行为违法继续”。孝感市政府不作为、不履职的违法行为导致大堤漫溢而溃口。请求确认孝感市政府不依法履行监督职责，不依法履行《防洪法》第七条法定职责，直接导致东风垸大堤溃口造成严重灾难性后果的行为违法，判令其赔偿宋兹刚在此次洪灾中的损失，本案诉讼费由孝感市政府负担。
孝感市政府辩称，1.宋兹刚作为本案原告主体不适格。宋兹刚的起诉属于履行职责之诉，不符合法定起诉条件，且诉请的损失没有合法有效证据予以证实，即没有证据证明其所谓的财产等合法权益受到损害，以及与答辩人的行为具有法律上的任何关联性。我国现行的行政诉讼制度没有公民能够提起行政公益诉讼的规定，因此宋兹刚的起诉不符合行政诉讼法规定的受案范围。宋兹刚不是与案件有利害关系的人或相对人，应驳回其起诉。2.答辩人不是本案适格被告。一是涉案东风垸大堤在孝感市××南区行政区划范围内，应由孝感市××南区水务局履行管理职责。二是宋兹刚起诉所提及的《防洪法》第七条规定的法定职责，是指防洪工作在各级人民政府的统一领导下进行，防汛工作的具体职能由政府有关部门按照分工进行。孝感市政府与孝感市孝南区人民政府及所属部门是领导与被领导关系，这种上下级之间的内部层级监督，属于行政机关的内部管理行为。宋兹刚起诉答辩人不履行内部层级监督职责，不属于司法权对行政权监督审查的范围，不属于行政诉讼受案范围。3.宋兹刚诉称的事实与实际情况不符，理由不能成立。涉案堤防发生溃口属不可抗力造成，2016年答辩人启动了全市防汛“一级响应”，及时组织各级地方政府、相关部门、部队和社会力量全力抗灾救灾，本着对人民生命财产安全负责的态度，取得了有目共睹的成绩。请求驳回宋兹刚的起诉。
原审法院审理查明，2016年11月23日，该院受理宋兹刚诉孝感市孝南区人民政府不履行东风垸堤防管理行政职责一案后，认为适格被告应为孝感市××南区水务局，宋兹刚起诉的被告孝感市孝南区人民政府不适格，依法告知宋兹刚错列被告并变更被告，但其拒绝变更被告，遂于2017年5月12日作出（2016）鄂09行初50号行政裁定，驳回宋兹刚的起诉。宋兹刚不服，提起上诉。湖北省高级人民法院于2017年7月12日作出（2017）鄂行终593号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。其间，2017年6月5日，宋兹刚以上述案件一审开庭后发现孝感市政府不依法履行防洪法第七条规定的监督职责，导致东风垸堤防溃口的行为违法为由，提起本案诉讼。
原审法院认为，根据宋兹刚起诉的事实和理由，其诉讼请求的具体内容为，确认孝感市政府没有履行《中华人民共和国防洪法》第七条规定的法定监督职责，导致2016年7月东风垸堤防溃口的行为违法，并要求孝感市政府赔偿其因洪灾所遭受的损失。《中华人民共和国防洪法》第七条规定：“各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，依靠科技进步，有计划地进行江河、湖泊治理，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固、提高防洪能力。”该条是关于各级人民政府在防洪工作中的基本职责的规定。由于洪涝灾害具有按流域发生，影响范围广，破坏性强，抢救任务紧迫、繁重的特点，决定了防洪工作是一项涉及不同地区、不同行业，需要处理各方面复杂关系的系统工程，单靠一个部门、一个单位的力量无法做好防洪工作。因此，防洪工作必须在各级人民政府的统一领导下进行。《中华人民共和国防洪法》第八条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。”防治洪水，需要有统一的领导，多头治水不是一种科学、有效的治水方法。根据本条规定，县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下在防洪工作中负责有关的防洪工作；建设行政主管部门对城市的防洪排涝负有重要责任；交通、铁道、邮电、气象、公安、卫生等部门都应当各司其职，共同做好防洪工作。根据《中华人民共和国防洪法》第七条、第八条的规定，防洪中的具体日常工作职责分别由相应的职能部门负责实施，虽然各级人民政府在防洪工作中起统一领导、组织作用，但此职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。申言之，孝感市政府在防洪工作中，对下级人民政府和相关职能部门的日常防洪工作履行的是一种内部层级管理和监督，孝感市政府对下级人民政府和相关职能部门是否进行监督、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关的内部管理行为，不属于司法权对行政权监督审查的范围。因此，宋兹刚对孝感市政府不履行防洪法规定的监督职责提起的诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。综上，宋兹刚的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的条件，遂裁定驳回宋兹刚的起诉。
宋兹刚上诉称，原审裁定驳回起诉，适用法律错误。请求撤销原审裁定，由本院立案审理或者指定辖区其他法院审理本案。
孝感市政府辩称，其在防洪工作中，对下级人民政府和相关职能部门的日常防洪工作履行的是一种内部层级管理和监督，答辩人对下级人民政府和相关职能部门是否进行监督、如何监督，均属于行政机关的内部管理行为，不属于司法权对行政权监督审查的范围。原审裁定驳回起诉正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，根据《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》和《湖北省河道管理实施办法》等法律法规及地方性法规的有关规定，各级人民政府在防洪工作中主要起统一领导和组织协调作用，防洪中的具体日常工作由各级人民政府有关职能部门负责实施。就本案而言，孝感市政府在防洪工作中，对孝感市孝南区人民政府和相关职能部门的日常防洪工作履行的是一种内部层级管理和监督，孝感市政府对孝南区人民政府和相关职能部门是否进行监督、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关的内部管理行为，不属于司法权对行政权监督审查的范围。宋兹刚认为孝感市政府不依法履行监督职责，不依法履行防洪法第七条规定的法定职责而提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。而且，宋兹刚就孝感市府澴河东风垸堤防段2016年7月溃口问题反复多次提起诉讼、上诉和申请再审，浪费司法资源，存在不当行使诉权问题和现象。原审裁定驳回宋兹刚的起诉，适用法律正确。宋兹刚的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李玉高
审 判 员 韩 黎
审 判 员 徐 冰
二〇一八年二月二十七日
法官助理 梁 颖
书 记 员 汪 逸