广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤03行终179号
上诉人（原审原告）深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会，住所地：广东省深圳市光明新区公明办事处田寮社区第五工业区2栋B区。
法定代表人麦玉萍，主任。
委托代理人赵立强，广东法广律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）深圳市规划土地监察局，住所地：广东省深圳市福田区红荔西路8007号土地房产交易大厦。
法定代表人覃跃良，局长。
委托代理人彭捷，该局工作人员。
委托代理人付景虎，广东金地律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）惠群工艺（深圳）有限公司，住所地：广东省深圳市光明新区公明办事处田寮社区第五工业区2栋B区。
法定代表人贺丹萍,该公司董事。
委托代理人赖荣忠、陈立恒，广东永惠忠律师事务所律师。
上诉人深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会因诉被上诉人深圳市规划土地监察局行政处罚决定一案，不服广东省深圳市宝安区人民法院（2015）深宝法行初字第83号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，涉案建筑位于光明新区田湾路7号北侧。2013年12月，被告（即深圳市规划土地监察局）调查发现原告（即深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会）涉嫌未经批准违法用地及违法建设，于2013年12月31日向原告下属的第一居民小组的组长发出协助通知书，2013年12月26日对原告下属的第一居民小组组长进行询问和现场勘验，并对涉案建筑委托进行测绘。被告于2013年12月31日对涉案的违法建设及用地进行立案，2013年12月31日，深圳市勘察研究院有限公司作出《深圳市涉嫌违法建筑违法用地测绘报告》，认定涉案建筑地块占地面积12205.34平方米，基底面积6928.75平方米，总建筑面积98394.65平方米。2014年1月3日被告向深圳市规划国土资源委员会光明管理局发出《关于提供专业技术支持的函》，要求协助核查涉案地块土地权属、规划、建筑报建等情况。2014年1月29日，深圳市规划国土资源委员会光明管理局复函称，该地块占地面积12205.34平方米，其中9564.63平方米为国有已出让惠群工艺（深圳）有限公司使用地块，2406.17平方米为其他国有用地，剩余234.54平方米为未征未转地。该9564.63平方米地块历史变动情况为：1993年12月30日，原深圳市宝安区国土局与惠群工艺（深圳）有限公司签订深宝地合字[1993]129号出让合同书，出让田寮村洋田土地29855平方米，土地用途为工业用地。1995年12月，原规划国土局公明所对该出让用地根据当时建设现状（已建和未建）进行分宗定界，对已建建筑物的用地红线宗地编号为A605-2,用地面积为19269.9平方米。经原规划国土局宝安分局审批，已建部分办理了24本《房地产证》。对未建部分用地未另行编号。复函称，经核《深圳市土地利用总体规划（2006-2020）》，该12205.34平方米地块规划为城乡建设用地，全部位于允许建设区，涉案建筑未向深圳市规划国土资源委员会光明管理局申请报建。被告先后于2013年12月26日、2014年2月12日、2014年5月21日分别对原告下属的第一居民小组组长麦胜佳进行询问调查。被告于2014年5月21日向第三人惠群工艺（深圳）有限公司发出协助调查通知书，第三人拒绝接受询问，但提供了其于2011年1月作出的《声明书》。第三人《声明书》称为了不妨碍田寮社区经济繁荣发展和建设的需要，同意放弃田寮社区田湾路惠群厂区内北边约8800平方米地块的使用权，在获得补偿价款后不再主张任何权利。另，结合原告下属的第一居民小组提供的《收据》，第三人收到放弃涉案用地使用权的补偿款人民币204万元。2014年7月25日，被告对原告下属的第一居民小组作出深规土监行告[2013]112号《行政处罚告知书》，告知拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及处罚内容，并告知其依法享有陈述、申辩和申请听证的权利。该处罚告知书于同日送达。2014年8月28日被告依据原告下属的第一居民小组的听证申请依法就涉案行政处罚举行听证。2014年9月26日，被告对原告下属的第一居民小组作出深规土监行罚[2013]112号《行政处罚决定书》，认定原告下属的第一居民小组未依法取得土地使用权，在光明新区田湾路7号北侧12205.34平方米土地上开工建设一栋裙楼及附属设施的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第七十六条之规定，决定没收原告下属的第一居民小组建设的一栋裙楼及其附属设施（包括两栋23层、两栋24层、两栋26层，建筑物基底面积为6928.75平方米，建筑物总面积为98394.65平方米，建筑物房角点坐标为:F1、X=39949.75，Y=99366.55；F2、X=39956.40,Y=99262.27；F3、X=39898.12，Y=99258.50；F4、X=39889.50，Y=99392.18）。原告下属的第一居民小组不服涉诉《行政处罚决定书》，向深圳市规划和国土资源委员会提起了行政复议申请，深圳市规划和国土资源委员会以深规土复决[2015]5号行政复议决定书维持了涉诉深规土监行罚[2013]112号《行政处罚决定书》。原告不服，遂向原审法院提起行政诉讼。另查明，深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会第一居民小组是深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会下属的居民小组，于2005年6月5日经公明街道办事处批准设立。
原审法院认为，根据原告的起诉和被告的答辩以及庭审情况，双方争议焦点有：第一，深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会是否为本案适格原告？第二，涉诉深规土监行罚［2013］112号《行政处罚决定书》是否合法？关于深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会是否为本案适格原告的问题。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第四条的规定，居民委员会负责管理本居民委员会的财产。《中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅关于印发〈深圳市社区建设工作试行办法〉的通知》（深办发［2005］3号）第十条第二款规定，社区居民委员会可下设若干居民小组。居民小组在社区居民委员会的领导下，协助做好本生活小区范围内的工作。深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会第一居民小组是深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会设立的居民小组。原审法院认为深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会代表其下属的第一居民小组进行起诉、应诉并无不妥。关于涉诉［2013］112号《行政处罚决定书》的合法性问题。被告深圳市规划土地监察局负有对辖区内公民、法人和其他组织遵守、执行城市规划和土地管理法律、法规、规章的情况进行监督检查，并依法对违反城市规划法律、法规、规章的行为和违反土地管理法律、法规、规章的行为进行查处的法定职责。原告下属的第一居民小组在没有取得国有土地使用权情况下，在光明新区田湾路7号北侧占地面积12205.34平方米的地块上开工建设一栋裙楼及附属设施（包括两栋23层、两栋24层、两栋26层，建筑物基底面积为6928.75平方米，建筑物总面积为98394.65平方米）。原告所建裙楼及附属设施占用的12205.34平方米地块中，9564.63平方米为国有已出让土地，于1993年12月30日由原深圳市宝安区国土局与惠群工艺（深圳）有限公司签订深宝地合字［1993］129号出让合同书，2406.17平方米为其他国有用地，剩余234.54平方米为未征未转地的事实有被告对原告下属的第一居民小组组长麦胜佳的调查询问笔录、第三人《声明书》及收据、《深圳市涉嫌违法建筑违法用地测绘报告》、《市规划国土委光明管理局关于提供专业技术支持的复函》及附件等证据证明，事实清楚，证据充分。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。……”该法第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条规定，“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转让的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”本案中，被告对原告下属的第一居民小组与第三人之间转让涉诉9564.63平方米国有已出让用地为非法转让行为的认定准确。对于原告下属的第一居民小组未取得相关土地使用权的批准手续，占用2406.17平方米其他国有用地和234.54平方米未征未转地属于非法占用的认定准确。《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因此，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第七十六条之规定，决定没收原告下属的第一居民小组建设的涉案一栋裙楼及其附属设施，适用法律正确。被告在作出上述行政处罚决定过程中，依法展开了调查，在作出行政处罚决定前，被告告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及具有的陈述和申辩的权利，依据原告的申请就涉案行政处罚进行了听证，被告作出行政处罚决定的程序合法。原告关于其下属的第一小组不构成非法转让土地，被告行政处罚法律依据错误的意见不能成立，原审法院不予采纳。综上，被告作出的深规土监行罚［2013］112号《行政处罚决定书》，对原告的违法事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。对原告要求撤销深规土监行罚［2013］112号《行政处罚决定书》处罚决定第2项的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决驳回原告深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会负担。
上诉人深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会不服原审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人深圳市规划土地监察局行政处罚行为调查程序违法，被处罚对象主体错误。“深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会第一居民小组”系上诉人设立的居民小组，依法不具有独立的法律主体地位；故“深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会第一居民小组”依法不能单独成为行政处罚行为的调查与被处罚对象。被上诉人深圳市规划土地监察局就诉争具体行政行为，从未向上诉人进行调查；上诉人也从未收到被上诉人深圳市规划土地监察局的任何法律文书。“深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会第一居民小组”作为上诉人下设居民小组，无权代表上诉人作出意思表示决定。故行政处罚行为调查程序违法，被处罚对象主体错误。二、上诉人下设居民小组建设集体集资房，具有历史原因和现实原因。集体集资房建设的目的是为了改善居民人居环境，造福子孙后代。1、城市化时，该居民小组土地转为国有，集体未留后备发展用地。随着居民小组人口增多，旧村与工业区相混，居住环境恶劣。参照周边街道、居委会的作法，该居民小组集体决定建设集体集资房。集体集资房建设在深圳已是普遍现象，是集体自我发展、减轻国家负担的一种模式。集体集资房仅在居民内部分配，不允许市场流通，不会影响国家房地产市场秩序。2、该居民小组2011年初建设集体集资房，2012年底竣工，并经第三方检测机构检测质量合格。为建设集体集资房，居民人均集资100多万元；有些家庭不但拿出全部积蓄，尚要负债。集体集资房竣工后，已全部分配给居民居住；使用权与所有权已经归属居民个人所有，该居民小组对分配后的集体集资房丧失支配与处分权。对上述情况，被上诉人深圳市规划土地监察局未予调查。三、上诉人下设居民小组因建设集体集资房，从被上诉人惠群工艺（深圳）有限公司处通过协议获得国有土地使用权属于合法行为。被上诉人惠群工艺（深圳）有限公司具有国有土地使用权证件，并依法投资开发，符合国有土地使用权转让条件。不构成“非法转让国有土地”。2015年全国民商事审判工作会议指导意见认定上述行为属于合法。至于上诉人建设集体集资房手续不完善的问题，属于上诉人对土地的后续利用问题，与惠群工艺（深圳）有限公司无关；亦不能因此倒推认定上诉人与被上诉人惠群工艺（深圳）有限公司之前的国有土地使用权转让行为是“非法转让国有土地”。四、上诉人下设居民小组所建设的集体集资房符合土地利用总体规划及城市建设规划。只是由于历史与现实原因，未能及时申报完善用地和建设手续。政府应当综合考虑历史原因和现实原因，给予上诉人补救完善用地及建设手续机会。案卷材料《市规划国土监察支队关于征询深圳市公明办事处田寮居委会第一居民小组涉嫌违法建设案件行政处罚意见的函》【深规土监函(2014)98号】证实：被上诉人深圳市规划土地监察局发函征求深圳市规划和国土委员会光明管理局的意见，并拟定两个处罚方案供选择：符合规划保留的予以罚款处理；不符合规划保留的予以没收。而深圳市规划和国土资源委员会光明管理局复函《市规划国土委光明管理局关于深圳市公明办事处田寮居委会第一居民小组涉嫌违法建设案件行政处罚意见的函》【深规土光函(2014)231号】证实：光明管理局对是否规划保留未表达明确意见，而是将争议焦点转为合法用地手续问题，建议被上诉人深圳市规划土地监察局请示市规划国土委。而被上诉人深圳市规划土地监察局未就合法用地手续问题请示市规划国土委，直接作出处罚决定。基于处罚依据的条款，可以认定涉案建筑符合土地利用总体规划和城市建设规划；只是用地收前置手续不完善。如前所述，上诉人不构成“非法转让国有土地”，依据错误。对于用地手续，应当准予上诉人补救完善。深圳集体集资房的历史现状有目共睹，政府已进行试点调查，探索更好的解决办法。所有解决方案的基础在于保证民生，予以合法疏导。如果单独对上诉人予以严苛处理，涉嫌选择性执法，有失公平。五、根据处罚应与社会危害性相一致的处罚合理原则，行政处罚结果违法，应予纠正。如果对上述集体集资房予以没收处理，对广大集资居民而言不异于没顶之灾，多数家庭将倾家荡产。同时，势必造成严重的社会矛盾和爆发群体性事件。综上，请求二审法院：1、撤销(2015)深宝法行初字第83号行政判决；2、撤销被上诉人深圳市规划土地监察局于2014年9月26日作出的深规土监行罚[2013]112号《行政处罚决定书》第2项。
被上诉人深圳市规划土地监察局答辩称，一、本案被上诉人做出《行政处罚决定书》调查对象、行为主体均为深圳市光明新区公明办事处田寮居委会第一居民小组，既然上诉人选择代表其下属第一居民小组提起诉讼，不能认为其自身就是行为主体。二、所谓的历史原因和现实原因都不能改变其违法行为的性质。三、本案上诉人受让土地的行为，不属于合法行为，也没有法律将未按要求进行投资开发的国有土地使用权转让的行为认为是合法行为。四、上诉人使用非法受让以及未经批准占用的土地进行建设，依法不存在所谓采取补救手续的内容。请求维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人惠群工艺（深圳）有限公司答辩称：一、上诉人提出深圳市光明新区公明办事处田寮居委会第一居民小组建设集资房的目的是为了改善居民居住环境其通过协议获取国有土地使用权属合法行为，其所建集资房符合城市规划，其主张是合情合理，我方对其上诉请求没有异议。二、关于本案诉讼主体问题，深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会参加本案诉讼是不适格的。我国民事诉讼法规定的适格的当事人是指有资格以自己名义成为原告或被告受案件判决的当事人，行政诉讼中也是一样，是与具体的行政行为有利害关系当事人。无论是民事或行政诉讼都是与案件有利害关系才是案件的当事人，本案与被上诉人存在土地合同转让关系是深圳市光明新区公明办事处田寮居委会第一居民小组，与被上诉人具体行政行为存在法律上的利害关系的也是深圳市光明新区公明办事处田寮居委会第一居民小组，故深圳市光明新区公明办事处田寮居委会第一居民小组才是本案适格的当事人，与本案完全没有任何关系的深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会参加诉讼是错误的，所以我方要求二审法院发回重审。
经审理，原审法院查明事实无误，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。又据该法第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。案中，上诉人下属第一居民小组在涉案12205.34平方米土地上建设房屋，未有履行申请使用国有土地相关手续，而是其中9564.63平方米由被上诉人惠群工艺（深圳）有限公司非法转让而得，2406.17平方米则占用已转为国有的土地，属于非法占用土地。上诉人主张被上诉人惠群工艺（深圳）有限公司系合法转让涉案土地，但被上诉人惠群工艺（深圳）有限公司在涉案土地上未有经批准建设房屋亦未领取房地产证的情况下，未经主管部门批准将其转让给上诉人下属第一居民小组，不符合《中华人民共和国土地管理法》第二条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条、第二十五条规定，构成非法转让。上诉人该项主张不能成立，本院不予支持。根据被上诉人深圳市规划土地监察局提交的《市规划国土委光明管理局关于提供专业技术支持的复函》显示，涉案土地全部规划为城乡建设用地。被上诉人深圳市规划土地监察局遂在履行了调查、处罚告知、听证等程序后，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，对上诉人下属第一居民小组作出被诉行政处罚决定，没收上诉人下属第一居民小组所建涉案裙楼及附属设施，证据充分、于法有据、行政程序合法，本院予以确认。上诉人主张被上诉人深圳市规划土地监察局以上诉人下属第一居民小组为处罚对象错误，但被上诉人深圳市规划土地监察局提供的证据材料显示，上诉人下属第一居民小组为违法行为人，并根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十四条的规定，居民委员会可以分设若干居民小组，即居民小组亦属合法成立的组织，故被上诉人深圳市规划土地监察局以上诉人下属第一居民小组为处罚对象并无不当。
综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 王惠奕
审判员 杨宝强
审判员 陈 亮
二〇一六年十一月十二日
书记员 刘晓晨