浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙01行初75号
原告李英，女，1981年10月31日出生，汉族，住杭州市富阳区。
原告刘文炳，男，1956年4月5日出生，汉族，住杭州市富阳区。
原告董军明，男，1983年1月3日出生，汉族，住杭州市富阳区。
原告王霞，女，1976年3月19日出生，汉族，住浙江省余姚市。
共同委托代理人李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。
被告（原行政机关）杭州市富阳区人民政府，住所地杭州市富阳区桂花路25号。
法定代表人吴玉凤，区长。
委托代理人刘哲，该政府法制办工作人员。
委托代理人裘蓉芳，浙江五勤律师事务所律师。
被告（复议机关）杭州市人民政府，住所地杭州市江干区解放东路18号。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人饶馨，该政府工作人员。
委托代理人童跃军，该政府工作人员。
原告李英等四人不服被告杭州市富阳区人民政府作出的《答复函》及被告杭州市人民政府作出的杭政复［2017］612号《行政复议决定书》，于2018年2月22日向本院提起行政诉讼。本院于2月23日立案，并于次日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月16日公开开庭审理了本案。原告李英等四人的委托代理人李军民，被告杭州市富阳区人民政府的委托代理人刘哲、裘蓉芳，被告杭州市人民政府的委托代理人饶馨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告杭州市富阳区人民政府于2017年11月10日向李英等四人作出《答复函》，内容为：你们委托北京炜衡（杭州）律师事务所发来的《律师函（暨履行法定职责申请书）》，本府已于2017年9月13日收悉。现答复如下：富阳区秦望区块有机更新项目是解决我区危旧住房问题，改善居住条件，提高生活品质的需要；是推进秦望隧道建设，着力解决我区跨江发展、拥江发展，加快城市发展向南看的需要；是建设富裕阳光的大都市新型城区，改判城市环境，完善城市功能的需要。本项目的工作开展采用的是协议搬迁的方式，搬迁并非征收，故履行法定职责申请书中提及的《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规在本项目中并不直接适用。因此，履行法定职责申请书要求本府查处的违法征收行为并不存在。本项目片区一、片区二的搬迁人系杭州富阳城市建设投资集团有限公司。该公司是一家由杭州市××区国有资产监督管理委员会依法设立的国有独资公司，主要从事城市基础设施建设与投资、公共设施投资、实业投资、土地收储等，并在搬迁项目中负责秦望区块的投资建设工作。原告李英等四人不服该《答复函》，申请行政复议，被告杭州市人民政府于2018年2月1日作出杭政复［2017］612号《行政复议决定书》，予以维持。
原告李英等四人诉称：1.原告系杭州市××区人，在富阳区秦望区块拥有合法住所。2017年7月20日，杭州市××区秦望区块有机更新指挥部作出《富阳区秦望区块有机更新项目片区一、片区二房屋搬迁公告》，根据该公告以及附件1《富阳区秦望区块有机更新项目房屋搬迁范围图》、附件2《富阳区秦望区块有机更新项目房屋搬迁补偿安置方案》的内容，因推进秦望区块棚户区(城中村)改造以及秦望隧道建设需要，对该区块房屋实施搬迁。搬迁人为杭州市富阳城市建设投资集团有限公司，实施单位为杭州市富阳区人民政府富春街道办事处、杭州市富阳区人民政府春江街道办事处、杭州市××区场口镇人民政府。根据搬迁公告，原告房屋的国有土地使用权就在本次秦望区块有机更新项目房屋搬迁范围内，且公告内容明确申请人的国有土地使用权将被收回。2017年9月12日原告委托北京炜衡律师事务所向被告一寄送《律师函暨履行法定职责申请书》，认为在杭州市××区秦望区块有机更新项目中存在违法行为，要求被告一履行法定职责。同年11月10日，被告一作出《答复函》。原告认为该《答复函》主要事实不清、证据不足，故向被告二提出行政复议申请。2018年2月1日，原告收到被告二作出的杭政复［2017］612号行政复议决定书，该决定书认定原告提出的复议理由，依据不足，故维持被告一作出的《答复函》。2.原告认为，根据被告一于2017年11月10日作出的《答复函》可知：富阳区秦望区块有机更新的目的为解决危旧住房问题和推进隧道建设。该行为显然具有一定的旧城区改造和公共利益的因素，该项目在工作开展中由政府方指定的国有独资公司采用和国有土地上房屋征收相一致的程序(包括指定评估机构、签约期限等)。除了被告一未颁发征收决定外，其余程序均按征收程序执行，如涉及单户和企业达成协议的可视为协议搬迁，但成片区的住户均以这种方式进行搬迁，显然体现了政府的行政目标。因此，该项目名为“协议搬迁”实为“房屋征收”，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。而在政府未作出征收决定前，所有的搬迁行为均属违法征收，应承担相应法律贵任。故原告提起诉讼，请求：1.撤销被告一于2017年11月10日作出的《答复函》的行政行为；2.撤销被告二于2018年2月1日作出的杭政复［2017］612号行政复议决定；3.诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供的证据有：
1.《富阳区秦望区块有机更新项目片区一、片区二房屋搬迁公告》，证明富阳区秦望区块存在违法征收的事实。
2.《履行法定职责申请书》，证明原告向被告一申请履行法定职责的事实。
3.答复函，证明被告一向原告作出答复。
4.行政复议决定书，证明被告二作出维持《答复函》的复议决定。
上述证据均系复印件。
被告杭州市富阳区人民政府辩称：1.被告于2017年9月13日收到原告李英等4人委托北京炜衡(杭州)律师事务所寄发的《律师函(暨履行法定职责申请书)》后，已于2017年11月10日作出《答复函》并依法送达原告李英等4人的委托代理律师。2.富阳区秦望区块有机更新项目系以协议搬迁方式开展，并不存在违法征收行为。该项目是富阳区改善被搬迁人居住条件和城市环境，提高城市生活品质，以及推进秦望隧道建设，加快城市发展，真正发挥秦望区块作为富阳区推进拥江发展、加强南北互动关键节点的地理优势，将富阳区建设为富裕阳光大都市的重要举措。该项目的搬迁人杭州富阳城市建设投资集团有限公司，是一家由杭州市××区国有资产监督管理委员会依法设立的国有独资公司，主要从事城市基础设施建设与投资、公共设施投资、实业投资、土地收储等，并在该项目中负责秦望区块的投资建设工作。考虑到该项目范围内的土地性质、房屋权属等非常复杂，特别是个别地段联建房较多等历史因素和现实问题，以及秦望区块的整体规划，故搬迁人采用了协议搬迁的方式以推进该项目。但协议搬迁并不是征收，不能由征收的相关规定直接予以调整，故原告李英等4人要求被告查处的违法征收行为并不存在。3.为了更好地保障该项目被搬迁人的合法权益，搬迁人在该项目片区一、片区二的搬迁过程中始终遵循“尊重历史、决策科学、程序正当、补偿公平、结果公开”的原则，并在主要程序与补偿政策方面主动参考或借鉴了《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定。但这也不会改变该项目协议搬迁的性质。综上，被告作出的《答复函》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，恳请贵院依法裁判。
被告杭州市富阳区人民政府在法定期限内向本院提供的证据有：
1.律师函（暨履行法定职责申请书）、原告李英等人身份证复印件、户口本复印件及房屋所有权证复印件、EMS邮寄凭证、邮寄信息，证明被告一于2017年9月13日收到原告李英等人委托律师提交的涉案履职申请书以及李英等人身份证复印件、房屋所有权证复印件等材料。
2.答复函、EMS邮寄凭证、邮寄信息，证明被告一于2017年11月10日作出《答复函》并依法邮寄送达原告李英等人委托代理律师。
上述证据均系复印件。
被告杭州市人民政府辩称：
一、原告李英等4人请求撤销富阳区人民政府于2017年11月10日作出的《答复函》的具体行政行为，于2017年12月4日申请行政复议。被告依法受理并进行了审理，于2018年2月1日作出杭政复［2017］612号《行政复议决定书》，邮寄给双方当事人。被告的行政复议审理程序，符合行政复议法第十七条第一款、第二十三条、第三十一条之规定。
二、被告查明以下事实：2017年7月20日，杭州市××区秦望区块有机更新指挥部发布了《富阳区秦望区块有机更新片区一、片区二房屋搬迁公告》。房屋搬迁范围为：片区一：东至西堤南路，南至富阳水务公司、天河路，西至文教路、富阳水务公司，北至山水美庐、秦望浦。片区二：东至江滨西大道、南至文华路，西至西堤南路，北至秦望广场。搬迁人：杭州富阳城市建设投资集团有限公司。搬迁实施单位：富阳区富春街道办事处、富阳区春江街道办事处、富阳区场口镇政府。该《公告》附件2《房屋搬迁补偿安置方案》中明确，该方案系参照《富阳区国有土地上房屋征收与补偿实施细则》、《杭州市××区征收集体所有土地房屋补偿实施细则》制定。李英等4人的房屋均位于案涉《搬迁公告》涉及的国有土地范围内。2017年9月12日，原告委托北京炜衡(杭州)律师事务所向杭州市富阳区人民政府寄送《律师函暨履行法定职责申请书》，认为在杭州市××区秦望区块有机更新项目中存在违法行为，要求富阳区人民政府履行以下法定职责：“一、依法查处杭州市××区秦望区块有机更新项目'名为搬迁实为征收'的违法征收行政行为；二、依法查处杭州市富阳城市建设投资集团有限公司参与搬迁活动的违法行为；三、如涉及相关人员违法的，责令改正；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。次日，富阳区人民政府收到该律师函。同年11月10日，富阳区人民政府作出《答复函》，主要内容为：“本项目的工作开展采用的是协议搬迁的方式，搬迁并非征收，故履行法定职责申请书中提及的《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规在本项目中并不直接适用。因此，履行法定职责申请书中要求本府查处的违法征收行为并不存在”。同日，富阳区政府向原告委托代理人寄送了该《答复函》。原告不服，向被告申请行政复议，请求撤销富阳区人民政府作出的上述《答复函》。
三、被告认为：1.职权依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“《征补条例》”)第七条规定“任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理”。本案中，原告向富阳区人民政府提出要求查处案涉项目存在违法征收行为的履职申请，富阳区人民政府作为属地的县级地方人民政府具有进行核查并处理的职责。2.答复内容。原告向富阳区人民政府提出案涉项目不符合《征补条例》的相关规定故存在违法征收行为的履职申请。富阳区人民政府收到后进行了核查。2017年7月20日，杭州市××区秦望区块有机更新指挥部发布了《富阳区秦望区块有机更新片区一、片区二房屋搬迁公告》。该《搬迁公告》的附件2《房屋搬迁补偿安置方案》第十条第（四）项规定“在签约期限内，搬迁实施单位根据本方案及房屋评估结果与被搬迁人协商房屋搬迁补偿有关事项，协商一致后签订房屋搬迁补偿安置协议，搬迁实施单位按协议约定及时向被搬迁人支付相应的补偿费用，并督促被搬迁人在规定期限内腾空交房”，第十一条第（十一）项规定“在规定期限内，被搬迁人仍未与搬迁人签订房屋搬迁补偿安置协议的，由搬迁人报请区政府同意后，启动房屋征收程序”。从上述内容看，案涉项目系采用协议搬迁的方式，并非行政征收的方式。协议搬迁不同于行政征收，对被搬迁人不具有强制力。且，富阳区人民政府亦未就案涉项目作出房屋征收决定。根据《征补条例》第一条“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例”的规定，房屋征收行为适用该法律。案涉搬迁项目中并无房屋征收行为，故不适用《征补条例》的规定。因此，针对原告提出的履职申请，富阳区人民政府作出《答复函》告知原告其要求查处的违法征收行为不存在，并无不当，予以支持。3.程序方面。富阳区人民政府在收到原告提出的履行法定职责申请后于60日内，作出案涉《答复书》并邮寄给原告代理人，答复程序并无不当。故被告作出维持决定，事实清楚，法律依据充分。
综上，恳请人民法院依法驳回原告起诉。
被告杭州市人民政府在法定期限内向本院提供的证据有：
1.杭政复［2017］612号《行政复议决定书》及挂号邮寄单据，证明被告作出复议决定的具体内容及送达情况。
2.原告申请行政复议时提交的复议申请材料，证明原告身份情况、申请行政复议的内容及提交的材料等情况。
3.富阳区政府提交的复议答复书及证据清单、证据材料，证明富阳区政府依法进行了复议答复的情况。
4.复议程序性材料：受理通知书、答复通知书、相关送达回证、邮寄凭证，证明复议程序合法。
上述证据均系复印件。
经庭审，对被告杭州市富阳区人民政府提供的证据，原告质证如下：证据1无异议；证据2合法性有异议。被告杭州市人民政府均无异议。
对被告杭州市人民政府提供的证据，原告质证如下：证据1、3合法性有异议；证据2、4无异议。被告杭州市富阳区人民政府均无异议。
对原告提供的证据，被告杭州市富阳区人民政府质证如下：证据1真实性无异议，证明对象有异议；证据2-4无异议。被告杭州市人民政府同意被告杭州市富阳区人民政府的质证意见。
本院对上述证据认证如下：对被告杭州市富阳区人民政府提供的证据1，被告杭州市人民政府提供的证据2、4，原告提供的证据2-4，各方均无异议，符合证据三性，予以采信。被告杭州市富阳区人民政府提供的证据2能够证明被诉答复函的内容及送达情况，予以采信。被告杭州市人民政府提供的证据1能够证明被诉复议决定的内容及送达情况，予以采信；证据3能够证明复议答复及举证情况，予以采信。原告提供的证据1能够证明涉案项目的相关情况，予以采信。
经审理查明，2017年7月20日，杭州市××区秦望区块有机更新指挥部发布了《富阳区秦望区块有机更新项目片区一、片区二房屋搬迁公告》，主要载明：搬迁人为杭州富阳城市建设投资集团有限公司，搬迁实施单位为富阳区富春街道办事处、富阳区春江街道办事处、富阳区场口镇政府。该《公告》附件2《富阳区秦望区块有机更新项目房屋搬迁补偿安置方案》第三条搬迁规模中明确，搬迁户数约6036户，土地面积约423亩，涉及住宅5995户，建筑面积约57.82万平方米，其中国有土地上住宅1594户，建筑面积约14.39万平方米，集体所有土地上住宅4401户，建筑面积约43.43万平方米。该《房屋搬迁补偿安置方案》第十一条第（十一）项明确，在规定期限内，被搬迁人仍未与搬迁人签订房屋搬迁补偿安置协议的，由搬迁人报请区政府同意后，启动房屋征收程序。李英等4人的房屋均位于上述《搬迁公告》涉及的国有土地范围内。2017年9月12日，李英等4人向杭州市富阳区人民政府邮寄《律师函暨履行法定职责申请书》，认为在杭州市××区秦望区块有机更新项目中存在违法行为，要求履行以下法定职责：“一、依法查处杭州市××区秦望区块有机更新项目'名为搬迁实为征收'的违法征收行政行为；二、依法查处杭州市富阳城市建设投资集团有限公司参与搬迁活动的违法行为；三、如涉及相关人员违法的，责令改正；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。2017年11月10日，富阳区人民政府作出《答复函》，认为涉案项目采用的是协议搬迁的方式，并非征收，履行法定职责申请书中要求查处的违法征收行为并不存在。李英等四人不服，于2017年12月1日申请行政复议，杭州市人民政府于2018年2月1日作出杭政复[2017]612号《行政复议决定》，予以维持。李英等四人仍不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，李英等四人认为杭州市××区秦望区块有机更新项目中存在“名为搬迁实为征收”等违法行为，要求杭州市富阳区人民政府查处。但是，《富阳区秦望区块有机更新项目房屋搬迁补偿安置方案》第十一条第（十一）项明确，在规定期限内，被搬迁人仍未与搬迁人签订房屋搬迁补偿安置协议的，由搬迁人报请区政府同意后，启动房屋征收程序。据此，应将涉案项目认定为协议搬迁项目，而不是国有土地上的房屋征收项目。富阳区人民政府作出被诉《答复函》，告知要求查处的违法行为并不存在，符合法律规定。杭州市人民政府作出维持的复议决定，亦符合法律规定。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告李英等四人的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告李英等四人负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。
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审 判 长 吴宇龙
人民陪审员 朱志华
人民陪审员 李 慧
二〇一八年四月二十三日
书 记 员 薛黄一
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
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