湖南省邵东县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）邵东行初字第11号
原告郴州市水电建设公司。
法定代表人彭维亮，系该公司法人代表。
特别授权委托代理人侯佳佳，湖南人和人律师事务所律师。
委托代理人ＸＸ飞，湖南人和人律师事务所律师。
被告城步苗族自治县人民政府。
法定代表人杨博理，系该县县长。
特别授权委托代理人杨家顺，系城步苗族自治县人民政府法制办工作人员。
委托代理人戴欢，系城步苗族自治县人民政府法制办工作人员。
原告郴州市水电建设公司不服被告城步苗族自治县人民政府水利行政复议决定一案向湖南省邵阳市中级人民法院提起行政诉讼，湖南省邵阳市中级人民法院于2014年4月3日作出（2014）邵中行辖字第6号行政裁定，裁定本案移交由本院审理。本院受理后，于2014年4月17日向被告城步苗族自治县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月6日、6月12日公开开庭审理了本案。原告郴州市水电建设公司的特别授权委托代理人侯佳佳及委托代理人ＸＸ飞、被告城步苗族自治县人民政府的特别授权委托代理人杨家顺及委托代理人戴欢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告郴州市水电建设公司因不服城步苗族自治县水利局作出的（2013）15号《关于界背河汀坪河段治理工程招投标投诉处理的通知》向被告城步苗族自治县人民政府提出行政复议申请，被告城步苗族自治县人民政府以该行为系城步县水利局作为招标方与郴州市水电建设公司作为投标方之间发生的民事行为，不是具体的行政行为，不属于行政复议范围为由，于2013年10月31日作出城复不受（2013）3号不予受理行政复议申请决定，决定对原告郴州市水电建设公司的复议申请不予受理。
被告城步苗族自治县人民政府在法定期间内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、城复不受（2013）3号《城步苗族自治县人民政府不予受理行政复议申请决定书》复印件。拟证明被告在规定的时间内作出了不予受理行政复议申请的决定的事实；
2、国内特快专递邮件详情单复印件。拟证明被告在联系申请人不上的情况下采取了邮寄送达的方式向原告送达城复不受（2013）3号《城步苗族自治县人民政府不予受理行政复议申请决定书》的事实；
3、中国邮政速递物流网站邮件查询详情复印件。拟证明邮政速递经过多次投递方已投妥的事实；
4、《关于对界背河汀坪河段治理工程招投标投诉处理的情况说明》。拟证明城步苗族自治县水利局为界背河汀坪河段治理工程项目招标人、城步苗族自治县水利局作为招标人有权依法对投标人作出不合格投标人认定的处理的事实；
5、招标公告复印件。拟证明招标人为城步苗族自治县水利局设立的城步县苗族自治县中小河流治理工程建设项目部的事实；
6、湘水计（2010）222号文件复印件。拟证明邵阳市水利局是界背河汀坪河段治理工程项目招投标活动的行政监督机关的事实；
7、城水利字（2013）14号文件复印件。拟证明城步苗族自治县水利局对投标人之一吉林省水利水电工程局作出为不合格投标人认定处理的事实；
8、城水利字（2013）15号文件复印件。拟证明城步苗族自治县水利局对投标人之一郴州市水电建设公司作出为不合格投标人认定处理的事实；
9、其他材料复印件共20页。拟证明原告郴州市水电建设公司在界背河汀坪河段质量工程项目投标活动中业绩存在弄虚作假行为的事实；
另被告当庭向本院提交了原告向其提出行政复议的行政复议申请书。拟证明原告2013年10月25日提出复议申请，被告在2013年10月31日作出不予受理复议申请的决定的事实。
原告郴州市水电建设公司诉称，原告不服城步苗族自治县水利局作出的（2013）15号《关于界背河汀坪河段治理工程招投标投诉处理的通知》向被告城步苗族自治县人民政府提出行政复议申请，被告城步苗族自治县人民政府于2013年10月31日作出城复不受（2013）3号不予受理行政复议申请决定书，决定对原告的复议申请不予受理。被告城步苗族自治县人民政府在处理该行政复议中存在如下违法行为：程序严重违法；认定事实错误；适用法律错误。故请求人民法院依法撤销被告城步苗族自治县人民政府作出的城复不受（2013）3号《城步苗族自治县人民政府不予受理行政复议申请决定书》，并判令被告城步苗族自治县人民政府受理原告向其提出的行政复议申请。
原告郴州市水电建设公司向本院提供了如下证据：
1、郴州市水电建设公司企业信息复印件。拟证明原告具有诉讼主体资格的事实；
2、城步县人民政府、县长信息复印件。拟证明被告符合诉讼主体资格的事实；
3、城步苗族自治县水利局做出的城水利字（2013）15号文件《关于界背河汀坪河段治理工程招投标投诉处理的通知》复印件。拟证明城步苗族自治县水利局对原告做出了投诉处理决定的具体行政行为的事实；
4、行政复议申请书。拟证明原告针对城步苗族自治县水利局的投诉处理通知提出了行政复议申请的事实；
5、城步苗族自治县人民政府作出的城复不受（2013）3号《城步苗族自治县人民政府不予受理行政复议申请决定书》。拟证明被告对原告的复议申请作出了不予受理的行政复议决定书，文书落款时间为2013年10月31日的事实；
6、城步苗族自治县界背河汀坪河段治理工程施工中标公告复印件。拟证明“城步苗族自治县中小河流治理工程建设项目部”以项目法人名义委托招标的事实；
7、湘水计（2010）222号《关于切实加强中小河流治理项目建设管理工作的通知》复印件。拟证明该文件第一条与第三条（一）、（二）款列明了项目法人的组成及监管部门的事实。
被告城步苗族自治县人民政府辩称，一、被告作出不予受理的行政复议申请的决定程序合法。被告于2013年10月26日收到原告的行政复议申请后，于2013年10月31日作出了不予理的决定，并于同年12月9日以邮寄的方式将该决定送达给原告。二、认定事实清楚。县水利局是项目的招标人，不能同时作为招标监督机构；其次，根据省水利厅湘水计（2010）222号的规定，邵阳市水利局是本项目招标活动的行政监督机关。三、适用法律准确。原告不服城步苗族自治县水利局作出的城水利字（2013）15号文件，是县水利局作为招标人与原告作为投标人之间发生的民事行为，不是具体行政行为，不属于行政复议范围。故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
经过庭审质证，本院对证据作如下确认：
对于原告的提供的证据1、2、4、5，其来源合法，内容客观真实，与本案相关联，且被告亦未提出异议，故本院对其证明力予以确认。对于原告提供的证据3，被告虽对其证明的目的有异议，但该证据来源合法，内容客观真实，与本案相关联，对其证明力本院亦予以确认。对于原告提供的证据6、7，虽其来源合法，内容客观真实，但与本案无关联性，故对其证明力本院不予确认。对于被告提供的证据1、2、3、4、5、8，其来源合法，内容客观真实，与本案相关联，故本院对其证明力予以确认。对于被告提供的证据6，原告虽对其证明的目的有异议，但该证据来源合法，内容客观真实，与本案相关联，本院对其证明力亦予以确认。对于被告提供的证据7，对其真实性予以确认，但其与本案没有关联性，故对其证明力本院不予确认。对于被告提供的证据9，原告认为该证据未经查实，不具有证据的真实性、合法性和与本案的关联性。本院认为，该证据不符合证据的形式要件，故对其证明力本院不予确认。对于被告当庭提交的行政复议申请书，原告未提出异议，本院对其能证明原告于2013年10月26日提出复议申请的这一事实予以确认。
经过庭审质证，结合庭审调查，本院查明以下事实：
湖南省城步苗族自治县境内的界背河汀坪河段治理工程项目系湖南省重点地区中小河流治理项目之一。根据湖南省湘水计（2010）222号《关于切实加强中小河流治理项目建设管理工作的通知》的要求，城步苗族自治县水利局于2012年11月成立了县中小河流域治理工程建设项目部，该局于2013年4月27日委托湖南省通源项目管理有限公司进行公开招标，经评标委员会评审及公证处公开摇号随机抽取，原告郴州市水电建设公司被确定为第二中标候选人。因有人投诉原告郴州市水电建设公司类似业绩存在弄虚作假行为，城步苗族自治县水利局则以原告郴州市水电建设公司类似业绩存在弄虚作假行为，不符合招标文件中的中标条件为由，于2013年8月26日作出（2013）15号《关于界背河汀坪河段治理工程招投标投诉处理的通知》，对原告郴州市水电建设公司做出为不合格投标人处理。原告郴州市水电建设公司不服，于2013年10月26日向被告城步县人民政府提出行政复议申请，被告城步苗族自治县人民政府以该行为系城步县水利局作为招标方与郴州市水电建设公司作为投标方之间发生的民事行为，不是具体的行政行为，不属于行政复议范围为由，于2013年10月31日作出城复不受（2013）3号不予受理行政复议申请决定书，决定对原告的复议申请不予受理。原告郴州市水电建设公司不服，遂向人民法院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议的焦点是：一、城步县水利局关于界背河汀坪河段治理工程招投标投诉处理的行为是民事行为还是具体行政行为的问题；二、被告城步苗族自治县人民政府作出的城复不受（2013）3号不予受理行政复议申请决定书是否合法的问题。
关于城步县水利局关于界背河汀坪河段治理工程招投标投诉处理的行为是民事行为还是具体行政行为的问题。民事行为是指平等主体（公民或法人）之间关于设立、变更、终止民事权利和民事义务的行为。行政行为是指行政主体通过一定的意思表示，行使行政职权或履行行政职责所实施的，能够产生行政法律效果的行为。民事行为是发生在平等主体之间的，当事人双方可以自愿协商设立、变更或终止双方之间的财产关系和人身关系；而行政行为的主体双方地位是不平等的，作出行政行为的一方处于主导地位，行政相对方则处于被管理的地位。一个行为是不是行政行为，应从行为的主体看是否是依法享有行政权力、履行一定行政管理职能的国家机关或国家机关内部特定的机构以及被授权或受委托的社会组织所实施的行为，从行为的内容看是否对行政相对人的权利义务产生约束，即行政行为与行政相对人是否有法律上的利害关系去判断。本案中，根据湖南省湘水计（2010）222号《关于切实加强中小河流治理项目建设管理工作的通知》的要求而成立的城步苗族自治县水利局县中小河流域治理工程建设项目部作为项目法人，与经评标委员会评审及公证处公开摇号随机抽取被确定为第二中标候选人的原告郴州市水电建设公司之间所进行的招投标行为，虽具有民事属性，但在有人投诉并经相关部门查证原告郴州市水电建设公司类似业绩存在弄虚作假行为后，城步苗族自治县水利局于2013年8月26日作出了（2013）15号《关于界背河汀坪河段治理工程招投标投诉处理的通知》，对原告郴州市水电建设公司做出为不合格投标人的处理。不管城步苗族自治县水利局是否是该项目招投标活动的行政监督主体，也不管城步苗族自治县水利局有没有处理项目招投标活动中投诉的职权，只要是其在处理他人投诉时对原告郴州市水电建设公司作出为不合格投标人的处理，其该处理行为就会对原告郴州市水电建设公司是否具有该项目中标资格产生约束力，即与原告郴州市水电建设公司有法律上的利害关系，故该处理行为符合行政行为的属性，系具体的行政行为。
二、关于被告城步苗族自治县人民政府作出的城复不受（2013）3号不予受理行政复议申请决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1．主要事实不清、证据不足的；2．适用依据错误的；3．违反法定程序的；4．超越或者滥用职权的；5．具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。......。”该法明确规定了复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照该法的具体规定作出行政复议决定。本案城步苗族自治县水利局作出的（2013）15号《关于界背河汀坪河段治理工程招投标投诉处理的通知》，对原告郴州市水电建设公司作出为不合格投标人处理的处理行为系具体的行政行为，原告郴州市水电建设公司认为城步苗族自治县水利局作出的该处理行为侵犯了其合法权益，其不服该处理而向被告城步苗族自治县人民政府申请行政复议，符合法律规定。作为行政复议机关的被告城步苗族自治县人民政府应依法履行法定职责，在受理原告郴州市水电建设公司提出的行政复议申请后，应依法对城步苗族自治县水利局作出的（2013）15号《关于界背河汀坪河段治理工程招投标投诉处理的通知》的处理行为进行审查并按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定作出行政复议决定。但在审查中，被告城步苗族自治县人民政府认为该处理行为系城步县水利局作为招标方与郴州市水电建设公司作为投标方之间发生的民事行为，不是具体的行政行为，系认定的主要事实不清。被告城步苗族自治县人民政府适用《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，决定对原告郴州市水电建设公司的复议申请不予受理，只是在行政复议过程中程序上作出处理，没有履行对城步苗族自治县水利局作出的（2013）15号《关于界背河汀坪河段治理工程招投标投诉处理的通知》的处理行为的合法性进行全面审查的法定义务，故被告城步苗族自治县人民政府作出的城复不受（2013）3号不予受理行政复议申请决定不符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，是不合法的。
综上，被告城步苗族自治县人民政府以城步苗族自治县水利局作出的（2013）15号《关于界背河汀坪河段治理工程招投标投诉处理的通知》的该投诉处理行为系城步县水利局作为招标方与郴州市水电建设公司作为投标方之间发生的民事行为，不是具体的行政行为，不属于行政复议范围为由作出对原告郴州市水电建设公司的复议申请不予受理的城复不受（2013）3号不予受理行政复议申请决定，系认定事实不清，适用法律错误，本院依法应予撤销。对于原告郴州市水电建设公司要求判令被告城步苗族自治县人民政府履行法定职责，受理其提出的行政复议的诉讼请求。本院认为，被告城步苗族自治县人民政府已依法定程序受理了原告郴州市水电建设公司提出的行政复议申请，只是在审查中没有按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定作出行政复议决定，只要被告城步苗族自治县人民政府依法重新作出行政复议决定即可，再受理原告郴州市水电建设公司提出的行政复议申请于法无据，亦没有必要。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告城步苗族自治县人民政府于2013年10月31日作出城复不受（2013）3号不予受理行政复议申请决定书；
二、限被告城步苗族自治县人民政府在判决生效后30日内重新作出具体行政行为。
本案诉讼费50元，由被告城步苗族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 黄 雁
审 判 员 申海波
人民陪审员 彭求卿
二〇一四年六月十二日
代理书记员 李雪梅
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。