西安铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕71行终89号
上诉人（原审原告）刘康飞，男，汉族。
委托代理人彭建高，河南世纪行律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)西安市工商行政管理局，住所地陕西省西安市碑林区友谊东路298号。
法定代表人陈吉利，局长。
委托代理人王亮，西安市工商行政管理局工作人员。
委托代理人段飒，陕西稼轩律师事务所律师。
上诉人刘康飞因与被上诉人西安市工商行政管理局（以下简称西安市工商局）工商行政登记一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1988号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
刘康飞一审诉称，2017年8月10日原告到开封市行政服务大厅办理河南东星电力工程有限公司股权转入以及监事手续时被告知原告在西安注册了西安肃天商贸有限责任公司，且原告已经被西安市工商行政管理局雁塔分局列入失信人员名单。此时原告才得知因原告在2014年6月身份证丢失被他人冒用原告之名注册了上述公司。为此，原告于2017年8月21日向工商企业信息显示的登记机关，西安市工商局雁塔分局发出了郑重声明，并委托河南世纪行律师事务所向西安市工商局雁塔分局邮寄了法律意见书，请求追究行为人的法律责任并将原告从失信人员名单中解除。从西安市工商局雁塔分局对律师的回复函中原告才得知该公司的工商登记机关是被告。原告认为被告在对上述公司登记注册时未尽到审慎审查义务，被他人冒用原告之名注册了上述公司，因该公司严重失信导致原告被列入失信人员名单，给原告的正常经济活动带来诸多不便，名誉造成了严重损害，社会评判信誉下降。原告在万般无奈之下，诉至法院，请求：依法判令撤销被告对西安肃天商贸有限责任公司的设立登记。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件:……(三)有具体的诉讼请求和事实根据；……”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。本案中，被告作出设立登记行政行为的基础依据是西安肃天商贸有限责任公司提交的股东会决议、申请文件、材料等。按照相关法律法规的规定，被告只对申请登记材料是否齐全，是否符合法定形式进行形式审查，公司登记的文件、材料的真实性由申请人负责。因此，股东会决议是否合法有效是决定设立登记是否合法的前提。而股东会决议效力问题属于《中华人民共和国公司法》的调整范围，在股东会决议未经依法确认效力的情况下，原告起诉要求撤销被告作出的设立登记行政行为缺乏事实依据，故对原告的起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)项、第二款的规定，裁定：驳回原告刘康飞的起诉。案件受理费50元，退还原告刘康飞。
刘康飞不服一审裁定上诉称,一、一审行政裁定书以上诉人诉求判令撤销被上诉人行政登记“没有事实根据”为由，驳回上诉人起诉实属认定事实有误。首先，上诉人的身份证丢失被他人冒用在被上诉人处注册了西安肃天商贸有限责任公司，这是个客观存在的事实，也是一审法院应该开庭审理查明的关键事实。其次，由于所谓的西安肃天商贸有限责任公司没有按照规定进行企业年检，上诉人被被上诉人的下属机关工商雁塔分局列入失信人员名单，给上诉人造成了不良影响和精神创伤。第三，由于上诉人无辜地被列入失信人员名单，造成上诉人无法办理河南东星电力工程有限公司股权转入以及监事手续，给上诉人正常经济活动造成极大影响。第四，西安肃天商贸有限责任公司注册的股东会决议是否真实有效，本来是一审法院很容易、也很简单查明的事实，即查明上诉人是否在股东会决议上签字以及其他注册材料上签字就会真相大白。二、一审行政裁定书程序违法。首先，没有事先告知上诉人一审合议庭组成人员，剥夺了上诉人的申请回避权。其次，没有询问过一次上诉人，至今不知道一审合议庭组成人员是谁。第三，根据我国司法审判实践经验，在我国的公司登记的法规、规章设计存在重大缺陷的情况下，冒用他人身份证注册公司的侵权行径屡见不鲜。通过行政诉讼撤销登记的诉讼一般都得到人民法院的支持。虽然登记机构依据登记申请人提供的登记材料只进行形式审查，但是只要人民法院审理查明登记材料不是受害人的真实意思表示的情形下，均以登记机关的登记“证据不足”为由，判决撤销登记。从诉讼上解决了当事人莫名其妙成为公司老板或者股东的困惑。如果一审裁定仅仅依据登记机构只进行形式审查，由登记申请人对其提供的登记材料真实性负责的话，那么就意味着法律支持冒用者的侵权行为，并让这些虚假公司继续存在，加大受害人受伤害程度。或许被上诉人在受理以及核准公司登记时主观上依据相关法规、规章规定正常办理，但是客观却侵害了上诉人的合法权益。因此这是典型的行政诉讼法的调整范围，也是上诉人诉请撤销登记的充分依据。故上诉请求：依法撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1988号行政裁定，指令一审法院继续审理本案。
被上诉人西安市工商局答辩称，一、根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条的规定，西安市工商局具有对公司登记予以许可的行政主体资格。二、西安肃天商贸有限责任公司申请工商设立登记提交的申请资料齐全，符合法律规定的形式要求，答辩人根据申请材料对西安肃天商贸有限责任公司作出的设立登记的具体行政行为法律依据适用正确，程序合法。三、西安市工商局对西安肃天商贸有限责任公司申请设立登记的文件、材料的审查义务为形式审查。四、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。故上诉人的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，请求贵院依法驳回上诉人的上诉请求。
一审原告刘康飞向一审法院提交了如下证据：1、《企业信用信息公示报告》；2、《法律意见书》；3、《西安市工商行政管理局雁塔分局关于冒用刘康飞身份信息虚假注册法律意见书的答复》。
一审被告西安市工商局向一审法院提交了如下证据：1、《公司登记（备案）申请书》；2、指定代表或者共同委托代理人授权委托书；3、《西安肃天商贸有限责任公司章程》；4、《股东身份证明》；5、法定代表人信息登记表；6、董事、监事、经理信息登记表；7、《公司法定代表人任职文件》；8、选举执行董事、监事及聘任经理的任职文件；9、《企业名称预先核准通知书》；10、《房屋租赁合同》；11、《企业住所（经营场所）证明》；12、《住所（经营场所）登记表》。以上证据证明西安肃天商贸有限责任公司申请工商设立登记的文件资料齐全，符合法定形式，西安市工商局核准其工商登记的证据充分，适用法律依据正确，程序合法。
因一审未开庭审理，亦未向双方当事人交换证据，本案一审时原、被告均未对对方提交的证据发表质证意见。
二审庭审中上诉人刘康飞向本院提交了如下证据：1、刘康飞因丢失身份证，在开封市公安局城西派出所报案并申请补办身份证的原始凭证，证明刘康飞在身份证丢失后于2014年7月17日向公安机关反映并申请补办身份证的事实；
2、2017年8月刘康飞取得河南东星电力工程有限公司百分之十的股权并选举为公司监事而向开封市工商行政管理局申请办理公司变更以及担任河南东星电力工程有限公司监事登记事宜的证据材料，证明刘康飞在办理该事宜的过程中，被告知在西安市工商局注册了西安肃天商贸有限责任公司和陕西丙鑫商贸有限公司，因上述企业没有按照法律规定申报年检材料被吊销法人营业执照，并列入失信人员名单，而刘康飞在西安肃天商贸有限责任公司担任所谓的监事，在陕西丙鑫商贸有限公司担任所谓的法人代表兼总经理，根据我国公司法相关规定，刘康飞在法律上禁止担任河南东星电力工程有限公司高管，至此刘康飞才得知自己的身份证因丢失被他人冒用之事；3、刘康飞的声明，证明西安市工商局下属的工商雁塔分局不是采取实事求是，有错必纠的原则，而是让当事人通过诉讼解决。
庭审中，对于上诉人刘康飞一审提交的3份证据，被上诉人西安市工商局对3份证据的真实性均无异议，但认为不能证明刘康飞的身份证丢失，也不能证明西安肃天商贸有限责任公司的工商登记材料系虚假材料以及西安市工商局工商行政登记行为违法的事实，对于上诉人刘康飞二审提交的3份新证据，被上诉人西安市工商局对3份新证据的真实性均无异议，对证据1的证明目的不予认可，对证据2、3认为与本案无关；对于被上诉人西安市工商局一审提交的12份证据，上诉人刘康飞对12份证据的真实性均不予认可，认为工商登记材料中刘康飞签名不是刘康飞本人的签名，设立西安肃天商贸有限责任公司也不是刘康飞本身真实意思表示。上诉人刘康飞并向本院递交了笔迹鉴定申请，请求对西安肃天商贸有限责任公司工商设立登记资料中刘康飞的签名进行司法鉴定，并强调因一审法院未开庭审理，其亦未收到西安市工商局向一审法院提交的西安肃天商贸有限责任公司工商设立登记资料证据，故未能向一审法院提出笔迹鉴定申请。
本院对上述证据认证如下：对刘康飞一审提交的3份证据及二审提交的3份新证据，因西安市工商局对其真实性均无异议，故对这6份证据的真实性均予以确认，对西安市工商局一审提交的12份西安肃天商贸有限责任公司工商设立登记资料，因一审法院未对证据进行交换及组织当事人进行质证，亦未开庭审理或询问当事人，二审中上诉人刘康飞质证西安肃天商贸有限责任公司工商设立登记资料中刘康飞签名不是其本人签名，并向本院申请笔迹鉴定，故本院对这12份证据不予确认。
二审经审理查明，2014年7月17日，刘康飞以居民身份证丢失为由向河南省开封市公安局城西派出所申请补领了居民身份证。后因家庭住址搬迁，刘康飞于2016年10月20日又重新办理了居民身份证。
2017年8月10日，刘康飞受让河南东星电力工程有限公司股权并拟任该公司监事之职，刘康飞称在办理该公司工商变更登记时发现以其名义登记注册有西安肃天商贸有限责任公司和陕西丙鑫商贸有限公司，因两公司已被吊销，其已被列入失信人员名单，致使河南东星电力工程有限公司工商变更登记事宜受阻。2017年8月14日生成的国家企业信用信息公示系统《企业信用信息公示报告》中显示，西安肃天商贸有限责任公司成立日期为2014年7月30日，登记机关为西安市工商局雁塔分局，该公司股东、法定代表人、执行董事兼总经理为吕某某，股东、监事为刘康飞，登记状态为吊销，未注销，住所为西安市碑林区太乙路以南青龙路以北祭台新苑第2幢31层4号房，因2015年和2016年未依照《企业信息公示暂行条例》第八条规定的期限公示年度报告，被列入经营异常名录。2017年8月21日，河南世纪行律师事务所代刘康飞书写了法律意见书并向西安市工商局雁塔分局邮寄递交，就刘康飞反映的发现有人假冒其名义于2014年7月4日登记注册陕西丙鑫商贸有限公司，刘康飞为股东、法定代表人，2014年7月30日登记注册西安肃天商贸有限责任公司，刘康飞为股东、监事一事，请求西安市工商局雁塔分局予以查证落实。2017年9月7日，西安市工商局雁塔分局作出《西安市工商行政管理局雁塔分局关于冒用刘康飞身份信息虚假注册法律意见书的答复》并邮寄给河南世纪行律师事务所，该答复称陕西丙鑫商贸有限公司、西安肃天商贸有限责任公司分别于2014年7月4日、7月30日经西安市工商局核准设立登记，2016年8月3日由西安市工商局同时下放至西安市工商局雁塔分局，工商雁塔分局并未参与两公司的实际登记行为，不存在“审查不严”情形，并对两公司登记住所进行实地核查，在登记住所未发现两公司及其工作人员，并告知根据相关规定，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查，股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，可通过民事诉讼寻求司法救济。刘康飞遂于2017年11月16日起诉至一审法院，请求依法撤销西安市工商局对西安肃天商贸有限责任公司的设立登记。
另查明，2017年11月20日一审法院受理本案，一审审理中，一审法院未向双方当事人送达告知合议庭组成人员通知书，未进行证据交换和质证，未询问当事人，于2017年12月25日迳行作出一审行政裁定书驳回刘康飞的起诉。
本院认为，依照《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条的规定，西安市工商局具有公司登记的法定职权。
本案的争议焦点是刘康飞的起诉是否缺乏事实根据，原审裁定驳回起诉是否正确。根据本案查明的事实，2014年7月，刘康飞存在居民身份证丢失的事实；2017年8月10日刘康飞受让河南东星电力工程有限公司股权并拟任该公司监事之职，办理该公司变更登记事宜时，得知以自己的名义登记注册有西安肃天商贸有限责任公司和陕西丙鑫商贸有限公司，因两公司被吊销，其被列入失信人员名单，致使河南东星电力工程有限公司工商变更登记事宜受阻，后经河南世纪行律师事务所代为向西安市工商局雁塔分局发出法律意见书及西安市工商局雁塔分局建议通过民事诉讼解决的答复，刘康飞遂提起本案行政诉讼。基于上述事实，本院认为，刘康飞起诉请求西安市工商局撤销对西安肃天商贸有限责任公司的设立登记，具备基本的事实根据，一审以刘康飞起诉要求撤销西安市工商局作出的设立登记行政行为缺乏事实根据而驳回其起诉，适用法律有误，应予纠正。且一审在未告知当事人合议庭组成人员，未询问当事人，未进行证据交换和质证，未通知与被诉行政行为有利害关系的西安肃天商贸有限责任公司及该公司股东、执行董事兼总经理吕某某作为第三人参加诉讼的情形下，即迳行作出裁定，审判程序存在瑕疵。综上，一审裁定适用法律有误，审判程序存在瑕疵，应予纠正。上诉人刘康飞的起诉符合起诉条件，其上诉理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1988号行政裁定；
二、本案指令西安铁路运输法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 胡 雁
审 判 员 柴 苗
代理审判员 宋一林
二〇一八年三月九日
书 记 员 陈思雨