广东省惠州市惠城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤1302行初66号
原告：李家怡，女，汉族1998年9月26日出生，住址：博罗县。
委托代理人：刘秀兴，女，汉族，1968年7月6日出0，住址同上，系原告母亲。
被告：博罗县石湾镇人民政府。
地址：博罗县石湾镇人民路6号。
法定代表人：陈惠军，镇长。
委托代理人：郑永南，广东法村律师事务所律师。
第三人：博罗县石湾镇中岗村民委员会。
负责人：李创坚，主任。
原告李家怡诉被告博罗县石湾镇人民政府行政不作为一案，于2017年4月27日向本院提起诉讼，本院于2017年4月28日立案。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文件。本院依法组成合议庭，于2017年8月1日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘秀兴、被告负责人马伟雄副镇长及委托代理人郑永南律师到庭参加诉讼，第三人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告起诉称，原告是从小在中岗村长大的中岗村村民，户口从未迁出。2011年6月10日，第三人通过村民小组会议制定《关于修订本村村民福利决议》，规定凡属抱养性质的小孩（不论男女），如属违反中岗村计划生育条例的，即使户口已入本村，只作寄户性质，永远无权享受村的一切福利。原告认为该村民自治章程与宪法、法律法规和国家政策相抵触，违反了《妇女权益保障法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》（下称《组织法》）的规定，侵犯了原告的人身权利、民主权利和合法的财产权利，该决议虽经召开村民会议民主自治的方式进行表决，但违反法律，应属无效。还有，与原告同村的其他成员同样属于抱养的，均有分红权，唯独原告无权享受村福利，明显不合法不公平。原告多次找第三人协商处理，均遭无理拒绝。2017年3月13日，原告向被告提出申请，要求被告确认原告的第三人集体经济组织成员资格，享有与该经济组织其他成员平等的权益，并向原告发放2015年2月10日至2017年1月18日集体收益村民分红8500元。被告认为村委会的决定合理合法，不予受理原告的申请，也不出具不予受理通知书。经原告多次追问，方由信访局出具调查情况说明书，建议原告通过诉讼途径解决该争议。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》(下称《管理规定》)第十五条、《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》（下称《实施办法》）二十三条、第二十四条规定，原告提供的证明材料足证明原告的申请要求，被告应当确认原告的中岗村集体经济组织成员资格及享受村民分红权利。被告的行为违反了《行政复议法》第十七条、第二十六条规定，构成行政不作为。为维护自身的合法权益，特向人民法院起诉，请求判决：1、确认被告拒不作出行政处理决定的行为违法；2、责令被告在判决生效之日对原告的行政申请作出行政处理决定。
被告答辩称，一、被答辩人的诉讼请求没有事实依据。1、被答辩人从来没有向答辩人提出过任何关于其所涉及不能享受村集体福利待遇投诉的请求，其在诉讼中提出“答辩人拒不作出行政处理决定”完全没有事实依据。2、2017年3月13日，答辩人的综治信访维稳中心收收到刘秀兴反映其收养的女儿不能享受中岗村李岗村民小组的集体福利待遇的投诉，便进行调查核实，确认2011年4月12日，中岗村李岗村民小组村民签署了一份《关于修订本村村民福利决定》，其中第五条“出生问题”第2款规定：“如属违反中岗村计划生育条例的，即使户口已入本村，但只能作寄户性质，永远无权享受村的一切福利”，刘秀兴的家公李容科参加会议并同意该决定。2017年4月19日，镇综治信访维稳中心作出《关于刘秀兴信访事项的调处情况说明》，并送达给刘秀兴，告知刘秀兴申请中岗村李岗村民小组召开村民大会，以决议形式撤销“女儿不能享受村集体福利待遇”的决定，或者通过法律诉讼程序撤销村民小组的决定。被答辩人与刘秀兴均为具有行为能力的成年人，主体不同，各自享有和承担不同的独立民事主体的权利义务。因此，被答辩人提供的《关于刘秀兴信访事项的调处情况说明》，不能证明被答辩人主张过该权利，也不能证明其诉讼请求所依据的事实存在。二、被答辩人的请求没有法律依据。被答辩人请求法院“确认被告拒不作出行政处理决定的行为违法”和要求答辩人对其“行政申请作出行政处理决定”没有法律依据。《组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。该法第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”该法第十条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督”。该法第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《管理规定》第九条规定：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。”该规定第十条规定：“农村集体经济组织成员大会，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过。农村集体经济组织召开成员代表大会，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过。”《实施办法》第三条规定：“乡、民族乡、镇（以下简称乡级）人民政府指导、支持和帮助村民委员会开展工作，但不得干预依法属于村民自治范围内的事务。”根据上述法律、法规规定，答辩人已经履行了对刘秀兴的信访事项进行调查和回复，履行了行政机关的责任。中岗村李岗村民小组的决定属于该村民集体的自治行为，答辩人对中岗村李岗村民小组的决议或行为只能进行监督，但无权干涉村民委员会的自治，更无权对村民福利分配行为进行行政干预。而被答辩人认为村民小组的决议损害其利益，可根据《组织法》第三十六条的规定，申请人民法院撤销中岗村李岗村民小组的决议，以保护其合法权益。综上情况，被答辩人的诉求没有事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。
第三人没有向本院提交陈述意见。
被告向本院提交了如下的证据、依据：
1、信访受理祥表，证明刘秀兴因小孩没有享受村民小组福利向石湾信访中心投诉的事实；2、李岗村民小组会议，证明刘秀兴参加村小组会议，讨论关于其收养小孩不享受村民待遇问题，并在该会议上签字确认；3、关于修订本村村民福利决议，证明中岗村李岗村民小组对村民福利待遇作出决议的事实；4、关于李锦佳女儿福利问题的处理意见，证明经政府调查后，李岗村小组出具处理情况，对李家怡的待遇问题作出回复的事实；5、人民调解记录，证明中岗村委会对本案进行调解，但没有结果；6、关于刘秀兴信访事项的调处情况说明和送达回执，证明石湾镇政府收到刘秀兴的信访后进行调查，并在2017年4月19日向刘秀兴作出说明，告知其解决相关问题的途径和方法。
原告对被告的证据、依据提出如下质证意见：
对证据1有异议，对原告不合理；对证据2，讨论是这样讨论过，但对原告不合理，为什么别人有，原告就不能享受？自己生的小孩跟抱养的小孩享受福利不一样，原告不同意这个观点；对证据3有异议，对原告不公平；对证据4，这是剥夺原告的权利及福利；对证据5有异议，因为调解记录上还是没有给予原告村民待遇；对证据6，这是被告的回复意见，原告有异议，是不讲理不合法的。我向博罗县法院石湾法庭起诉过，法庭不受理。
原告向本院提交了如下证据、依据：
1、身份证复印件、户口登记复印件，证明原告主体资格；2、组织机构代码，证明被告的主体资格；3、关于修订本村村民福利决议，证明第三人通过村民决议作出不给原告分红的规定；4、银行账号明细查询，证明第三人通过村民决议不给原告分红的事实；5、关于刘秀兴信访事项的调处情况说明，证明被告不予受理原告的申请请求。
被告对原告的证据、依据提出如下质证意见：
对证据1的“三性”无异议；对证据2的真实性、合法性无异议；对证据3的真实性无异议，对其证明事实有异议；对证据4的真实性、合法性无异议，但对其证明事实有异议。这份证据不能证实原告是否享受分红的事实；对证据5的真实性、合法性无异议，对其证明事实有异议。这份证据已经告知刘秀兴其女儿福利事项可以通过召集村民大会撤销或通过法律途径解决。
本院对被告的证据、依据作如下认定：
对证据1的“三性”及证明对角确认；对证据2-3的真实性、关联性及证明对角确认；对证据4-6的“三性”及证明对角确认。
本院对原告的证据、依据作如下认定：
对被告无异议的本院予以确认；对证据4的证明事实不确认；对证据5的证明事实确认。
经审理查明，原告1998年9月26日出生，在2002年4月15日由博罗县石湾镇中岗村委会李岗村民小组的李锦佳、刘秀兴夫妻收养，大约在2002年户籍登记在李岗村民小组。2011年4月12日，李岗村民小组的党员、村民代表、理财小组共28人在中岗村委会会议室召开会议，议题之一是“关于李锦佳抱养的女儿是否定下时间分村福利”，会议作出的决议之一：“经会议讨论决定，一致不同意锦佳抱养的女儿分村福利，只能作寄户性质。凡抱养的，村一切福利都无权享受。”刘秀兴及家公李容科也是参加会议人员，并在“同意决策”一栏签名确认。2011年6月10日，李岗村民小组召开该村小组党员、干部、村民代表、理财小组成员等38人会议（原告爷爷李容科是参加会议村民之一），作出《关于修订本村村民福利决议》，第五条规定：“凡属抱养性质的小孩（不论男女）：1、在不违反中岗计划生育条例的，入户本村后可享受村的一切福利（第一年按月计分人口钱）；2、如属违反中岗计划生育条例的，即使户口已入本村，但只能作寄户性质，永远无权享受村的一切福利。……。”大约在2012年前后，原告父亲李锦佳、母亲刘秀兴开始向李岗村民小组、中岗村委会等提出原告的村民福利待遇问题。2012年10月12日，村民小组明确表示不能改变原来决议。2017年3月10日，被告的综治信访维稳中心组织村委会、村小组、原告母亲刘秀兴等进行调解，但李岗村民小组还是不同意原告享受村小组的福利待遇。2017年3月13日，刘秀兴又向被告的综治信访维稳中心投诉，该中心经进一步调查、工作，于2017年4月19日作出《关于刘秀兴信访事项调处情况说明》并送达给刘秀兴，主要内容有“中岗村大李村小组召开村民小组会议讨论表决处理你女儿能否享受村集体福利待遇的事项，并按照职责执行会议决议的事项，是符合村民自治原则。你信访后，经协调，李岗村小组表示尊重会议表决的决定。因此，建议你根据《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第二十三条、第二十四条第九项的规定自行提议召开村民小组会议撤销或变更‘你女儿不能享受村集体福利待遇’的会议决定，或者根据《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定，通过诉讼途径请求人民法院撤销‘你女儿不能享受村集体福利待遇’的会议决定”。原告不服被告的处理，向本院提起本案诉讼，请求判如所请。
再查明，第三人经本院传票传唤，未向本院说明理由，也未出庭参加本案诉讼。
本院认为，本案主要有两个争议焦点：一是原告向无向被告提出过关于其村民待遇问题，二是被告有无构成行政不作为问题。
关于原告向无向被告提出过关于其村民待遇问题。根据原告及被告提供的证据，原告本人确实没有直接向被告投诉反映过关于确认其李岗村民小组的集体经济组织成员资格及平等享受村民小组福利待遇问题，但是，原告母亲，即本案原告的代理人刘秀兴应不止一次到被告的综治信访维稳中心投诉反映过原告的上述问题，被告对此在答辩状也确认了这一事实。在法律上，原告已超过18周岁，是一个具有正常行为能力人。但是，刘秀兴毕竟是原告母亲，母亲代表女儿向作为基层政府的被告投诉反映原告的李岗村民小组集体经济组织成员资格及要求享受村民小组福利待遇问题，应当可以认定系原告向被告投诉反映其问题。
关于被告有无构成行政不作为问题。根据《组织法》第二条第一款的规定，村民委员会是农村基层群众性自治组织。根据《组织法》第五条第一款规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。《组织法》第三十六条第一款规定：“村民委员会或者村民委员成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”村民认为自己的合法权益受到村民委员会（当然包括村民小组）及其成员作出的决定侵害，有权通过民事诉讼方式请求人民法院撤销该决定。但是，《组织法》在第三十六条第二款同时规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《实施办法》第二十五条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利、合法财产权利的内容。（第二款）村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由镇（乡）人民政府责令改正。”《管理规定》第五条规定：“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”根据上述法律、规章的规定，在村民与村民委员会、村民小组就涉案的《关于修订本村村民福利决定》等产生纠纷时，作为辖区基层人民政府的被告，应当履行指导、帮助、监督的职责，在协调、调解不成功的情况下，应当作出行政处理决定，化解矛盾，定纷止争，这是上述法律、规章的应有之义，是基层人民政府的职责所在。认为原告对村民小组作出的决定所产生的矛盾只能通过诉讼程序解决，所以只由下属信访部门作出说明，是对法律、规章的误解。
综上所述，被告对原告投诉反映其李岗村民小组集体经济组织成员资格及要求平等得到村民小组福利待遇问题没有作出行政处理决定，构成行政不作为；原告的诉讼请求有事实及法律依据，本院予以支持；第三人经本院传票传唤，未向本院说明理由，也未出庭参加诉讼，依法不影响案件审理。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款及上述所适用的法律、规章的规定，判决如下：
一、被告博罗县石湾镇人民政府的行为构成行政不作为。
二、被告博罗县石湾镇人民政府在判决发生法律效力之日起六十日内作出行政行为。
案件诉讼费50元，由被告博罗县石湾镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。
审 判 长 杨兆强
审 判 员 黄 艳
人民陪审员 叶平生
二〇一七年十一月十八日
书 记 员 林碧科