江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0611行初272号
原告南通天安门窗有限公司，住所地南通市崇川区人民西路103号-3号。
法定代表人汪芹庆，职务总经理。
委托代理人郑建伟，重庆中慈律师事务所律师。
被告南通市崇川区任港街道办事处，住所地南通市崇川区外环西路***号。
法定代表人邓成杰，职务主任。
行政机关负责人许毅，南通市崇川区任港街道办事处副主任。
委托代理人李杰，南通市崇川区任港街道办事处工作人员。
委托代理人李小飞，江苏泰临律师事务所律师。
第三人南通市崇川区任港街道南通港社区居民委员会，住所地南通市崇川区人民西路453号。
法定代表人蔡洪祥，职务主任。
委托代理人顾建辉，南通市崇川区任港街道南通港社区居民委员会工作人员。
原告南通天安门窗有限公司（以下简称天安门窗公司）不服被告南通市崇川区任港街道办事处（以下简称任港街办）行政强制，于2017年9月11日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。本院于9月12日立案后，于9月13日向被告任港街办邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通市崇川区任港街道南通港社区居民委员会（以下简称南通港居委会）与本案有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年1月30日公开开庭审理了本案。原告天安门窗公司法定代表人汪芹庆及委托代理人郑建伟，被告任港街办的副主任许毅及委托代理人李小飞，第三人南通港居委会的委托代理人顾建辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告天安门窗公司诉称：原告天安门窗公司自1990年始租赁南通市崇川区任港街道南通港村1200平方米废弃土地及养猪棚披，经过逐步整修，发展成集生产车间、办公楼、职工宿舍于一体的，建筑面积近1400平方米建筑。2015年始，被告任港街办在该地块组织实施拆迁，经多次协商，未能达成房屋搬迁协议。2017年5月12日和6月30日，被告任港街办组织一百多人分两次实施了强拆，原告天安门窗公司财产被毁。被告任港街办在没有作出任何处罚决定的前提下实施强拆，其行为严重违法，且侵害了原告天安门窗公司的合法权益。请求依法确认被告任港街办实施对原告天安门窗公司强拆行为违法。
原告天安门窗公司向本院提交以下证据：
1.1996年投资项目附表，证明原告天安门窗公司投资736807.61元修建、扩建案涉房屋。
2.2002年帐簿启用及交接表，证明1992年至2002年租金为1万元/年。
3.2008年3月房屋修建投资部分流水记录，证明2008年2月雪灾之后房屋倒塌，原告天安门窗公司投资修建涉案房屋。
4.农村统一收费票据，证明2008年租金为2万元/年。
5.房屋租赁合同（2009年签订）；
6.2010年度租金结算凭证；
7.南通港闸区厂房租赁费用情况（网页打印件）；
证据5-7，证明2009年始房租增加为2.5万元/年，且双方对土地征用时房屋补偿归属进行了约定。因为房子是原告天安门窗公司修建，故租金与市场上的租金有明显差异。
8.西郊小学新址地块房屋搬迁公告；
9.经八路及河道周边地块、城西变电所及周边地块、城西变电所东侧地块、西郊小学新址地块房屋搬迁补偿安置方案；
10.南通长安五金城有限公司作出的《通知》；
证据8-10，证明涉案房屋自2016年3月起面临搬迁安置补偿，村里口头通知不要再生产了。
11.营业执照；
12.通信评（2016）字第A-非居011号《说明》；
证据11-12，证明原告天安门窗公司在涉案房屋内生产经营，是搬迁安置补偿评估对象。
13.照片；
14.视听资料及文字说明；
证据13-14，证明被告任港街办实施行政强制的过程，且明确说明是政府行为，组织拆除行为的主体是被告任港街办，而非第三人南通港居委会。
15.编号051200014接警工作登记表；
16.编号063000007接警工作登记表；
证据15-16，证明被告任港街办组织南通港居委会、城管等部门对原告天安门窗违章房屋进行拆除。
17.低压单电源供用电合同；
18.南通市自来水公司接水工程预收款收据；
19.南通市自来水公司安装工程预算单；
20.水电缴费凭证；
证据17-20，证明涉案房屋水、电安装缴费均为原告天安门窗公司。
21.紧急依法履职申请；
22.接受群众来信告知受理回执单；
23.受理申请人身财产保护类信件告知书；
24.2017年4月13日拆除前厂房照片（局部）；
证据21-24，证明拆迁前，原告天安门窗公司厂房内机器设备并未清空。
25.低压单电源供用电合同、关于拆除供电设施的申请、任港街道南通港社区拆迁户电表明细表（西郊小学新地土地项目），证明涉案房屋所搭建的电力设施系原告天安门窗公司申请，2016年3月16日被告任港街办向南通供电公司申请拆除了原告天安门窗公司所办理的供电设施。
被告任港街办辩称：根据原告天安门窗公司与南通市崇川区南通港经济实业公司（以下简称南通港实业公司）、南通市崇川区任港街道南通港社区居民委员会（以下简称南通港居委会）先后签订的多份房屋租赁合同，原告天安门窗诉称的被拆除房屋应属南通港实业公司、南通港居委会集体所有，在前述两单位与原告天安门窗公司依法终止租赁关系后，由被告任港街办协助拆除，且房屋在拆除前已经清空。原告天安门窗公司对案涉被拆除房屋并不享有权益，其不具有原告主体资格，请求驳回原告天安门窗公司的起诉。
2017年2月16日，被告任港街办向本院提交了以下证据：
1.南通港实业公司与原告天安门窗公司签订的《房屋租赁合同》、第三人南通港居委会与原告天安门窗公司签订的《房屋租赁合同》二份、通崇集用[2004]字第JT0087号《集体土地使用证》，证明房屋权利人应当是南通港实业公司或者居委会，房屋租赁合同期限已经届满，合同约定双方之间关于新建房屋的归属在合同履行期满时归集体所有。
2.通知及送达照片、答复函，证明第三人南通港居委会在2017年5月依法通知原告天安门窗公司要求其腾空交房，结清费用，逾期第三人南通港居委将邀请相关单位进行见证腾房。
3.现场视频资料，证明房屋拆除前搬家公司人员已经将房屋内的物品清空。
4.原告天安门窗公司工商登记信息，证明原告天安门窗公司在2017年1月已经不在租赁房屋从事生产经营，已经将生产所需设备搬离租赁房屋。
被告任港街办当庭补充提供证据一份：
5.南通市崇川区南通港经济实业公司的工商登记信息，证明第三人南通港居委会是该实业公司的投资人。
第三人南通港居委会述称：同意被告任港街办答辩意见。
第三人南通港居委会未向本院提供证据。
经庭前证据交换，原告天安门窗对被告任港街办提供的证据1中2009年签订的《房屋租赁合同》无异议，对其他证据不予认可；对证据2的真实性无异议，但认为不能达到被告任港街办的证明目的，第三人南通港居委会向原告天安门窗公司发出通知要求腾房，与被告任港街办实施的强拆行为不具有关联性，更何况涉案房屋权属并不属于第三人南通港居委会；对证据3认为并不能证明在房屋拆迁前已经将房屋内物品清空；对证据4认为不能达到被告任港街办的证明目的；对证据5认为逾期举证，不能作为认定案件事实的依据。第三人南通港居委会对被告任港街办提供的证据无异议。
被告任港街办、第三人南通港居委会对原告天安门窗公司提供的证据1-3的真实性不能确认，即便真实，案涉房屋被拆除时实际的权利人应该是第三人南通港居委会；对证据4-6的真实性无异议，但认为可以证实在五年期间原告天安门窗公司在合同期限内所新建的房屋的权属应当是归第三人南通港居委会所有；对证据7的真实性不予认可，且认为与本案无关；对证据8-9的真实性无异议，但认为原告天安门窗公司和第三人南通港居委会之间是租赁合同关系，不属于搬迁补偿对象；对证据10的真实性不予认可，认为与本案无关联性；对证据11的真实性无异议，但认为案涉房屋拆除时原告天安门窗公司并不在此实际从事生产经营；对证据12的真实性不予认可；对证据13-16的真实性无异议，但认为被告任港街办虽参与拆除行为，但系协助第三人南通港居委会清房退租的行为，不能达到原告天安门窗公司的证明目的；对证据17-20的真实性无异议，但认为从证据可以看出房屋拆除时原告天安门窗公司已不在租赁房屋内生产经营；对证据21-23的真实性无异议，但对原告天安门窗公司主张被拆除房屋废墟中有机器设备不予认可；对证据24认为不能证明在2017年5月12日和6月30日拆除时的现状；对证据25的真实性无法确认，认为即使真实，与本案争议焦点无关，仅仅能证明房屋搬迁过程中涉及到电力设施的迁移问题。
本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其证据效力。被告任港街办提供的证据不能达到被告任港街办办未实施强拆行为，仅是协助第三人南通港居委会清房退租行为的证明目的；原告天安门窗公司提供的证据1-7相互印证，能够证明原告天安门窗公司租赁第三人南通港居委会房屋以及扩建部分房屋的事实；证据8-10能够证明案涉地块房屋被纳入西郊小学新址项目的事实；证据11-12不能达到原告天安门窗公司的证明目的；证据13-16能够证明被告任港街办组织实施强制行为的事实；证据17-25能够证明原告天安门窗公司使用案涉房屋并安装水电设施等事实。
经审理查明：2009年5月21日，原告天安门窗公司与南通港实业公司签订《房屋租赁合同》一份，约定原告天安门窗公司租赁南通港实业公司位于南通港村二组人民西路长宁南侧东至小河、西至伊丽美传达室、南至伊丽美厂房、北至开心宾馆二层楼房的房屋及土地，租期五年，自2009年1月1日至2013年12月31日止，年租金25000元，同时约定如原告天安门窗公司需对房屋进行改装或者增扩设备时，应征得南通港实业公司书面同意，费用由原告天安门窗公司处理。原告天安门窗公司对现有房屋的改造装修，在合同终止后产权归南通港实业公司所有等内容。2014年3月27日，原告天安门窗公司法定代表人汪芹庆与第三人南通港居委会续订《房屋租赁合同》一份，约定由原告天安门窗公司租赁位于人民西路原长宁内房屋1379.26平方米，租赁期限为2014年1月1月至2014年12月31日，租金25000元。2015年7月8日，原告天安门窗公司法定代表人汪芹庆与第三人南通港居委会续订《房屋租赁合同》一份，约定由原告天安门窗公司租赁位于人民西路原长宁内房屋1379.26平方米，租赁期限为2015年1月1月至2016年1月30日，租金25000元。2017年5月9日，第三人南通港居委会向原告天安门窗公司张贴《通知》，要求原告天安门窗公司交还房屋及土地，结清所欠费用，自行搬移清场，逾期仍未搬离或拆除的物品，将视为放弃等。2017年5月12日、6月30日，被告任港街办先后两次组织人员拆除了原告天安门窗公司的简易厂房及办公楼房。
另查明，第三人南通港居委会当庭承认案涉《房屋租赁合同》中所涉房屋确有原告天安门窗公司建设的部分房屋，具体面积无法确定，案涉房屋均未领取产权证。
本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.天安门窗公司是否具有原告诉讼主体资格。2.被诉强制行为是否合法。
关于天安门窗公司是否具有原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述法律规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。利害关系的判断主要应看行为是否对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。就本案而言，天安门窗公司认为被告任港街办的强拆行为侵犯其合法财产权益，包括拆除房屋以及拆除房屋的事实行为导致其机器设备损毁。因此，即便被拆除的房屋权属存在争议，但因拆除房屋的事实行为导致其他公民、法人或者其他组织的财产受损的，该公民、法人或者其他组织亦有权就强制行为提起诉讼。故被告任港街办该主张不能成立，本院不予支持。
关于被诉强制行为是否合法的问题。根据当事人的诉辩意见，争议的主要问题在于实施强制行为的主体为何单位以及强制行为是否合法的问题。第一，关于实施强制行为的主体的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。本案中，被告任港街办承认案涉地块并未经征收程序，因此，实际的实施主体应当根据具体情况判定。虽然被告任港街办否认强制行为系其所为，但是从原告天安门窗提供的视频资料可以看出，强拆当天，被告任港街办的领导以及部分工作人员在现场，被告任港街办的蔡姓领导对原告天安门窗公司法定代表人的母亲讲“去街道谈”、“我们是街道行为”等。而且在现场的房屋征收服务公司的领导也称系街道拆迁。根据法律规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。因而，除非被告任港街办能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，否则应推定系其实施。第二，关于协助第三人南通港居委会拆房能否成立的问题。被告任港街办承认其参与强制拆除行为，但主张其系协助第三人南通港居委会清租退房行为。虽然原告天安门窗公司与第三人南通港居委会签订有《房屋租赁合同》，但第三人南通港居委会亦承认原告天安门窗公司在租赁期内存在改扩建的行为，房屋面积不确定，而租赁合同仅仅是对原房屋装修改造后的权属作出约定，对于新建、扩建的房屋并未作出明确约定。退一步讲，即便租赁期届满，在承租人未腾空搬出的情况下，亦应当通过法律途径解决。更何况，租赁纠纷属于民事纠纷，被告任港街办作为一级政府派出机构，主动参与民事纠纷亦与其行政机关履行管理职责的主体不符。如果任由行政机关利用公权力为其他单位、组织所实施的行为提供所谓的“协助”，而无须作为实施主体承担法律责任，将会导致公权力的恣意妄为和社会管理的混乱，权力与责任的错位。因此，被告任港街办该主张不能成立。第三，关于强制行为是否合法的问题。根据《征收与补偿条例》的规定，国家因公共利益需要确需征收的，应当给予房屋所有权人公平补偿，并按照《征收与补偿条例》第二十七条的规定，先给予补偿，后实施搬迁。房屋所有权人在签订补偿协议或者收到补偿决定确定的补偿内容后，也有主动配合并支持房屋征收的义务和责任。《征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁等进行了全面的规定。同时，为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施，还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法进行强制搬迁。具体到本案而言，虽然案涉地块没有经征收程序，但协议搬迁应当遵循平等自愿的基本原则操作，否则违反这一基本原则而实施强制拆除行为当属于违法。而原告天安门窗公司并未与房屋搬迁部门或者具体实施单位签订过补偿安置协议，故在未签订补偿安置协议取得原告天安门窗公司意思自愿或人民政府作出征收决定的情况下，先行强制拆除行为违反法律规定。
本院注意到在案涉房屋被强制拆除时，原告天安门窗公司报警，民警到场后，被告任港街办的领导及工作人员告知民警系街道组织的拆违行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，对未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以组织拆除。被告任港街办作为南通市崇川区人民政府的派出机关，其行政职权与乡、镇人民政府有所不同，且现行法律法规规定并未授权街道办事处有对辖区内国有土地、集体土地上的违法建设进行强拆的权力。即使原告天安门窗公司的房屋存在违法建设的情形，在城市规划区内，亦应当由城市管理行政执法部门通过正当的程序依法作出处理，被告任港街办也无权组织人员对房屋进行强制拆除。因此，被告任港街办在没有法定授权的情况下，自行组织人员拆除原告天安门窗公司房屋的事实行为属于超越职权的违法情形。
需要特别指出的是，本案确认被告任港街办的强制拆除房屋行为违法并不是对案涉房屋的权属进行认定，根据《征收与补偿条例》的规定，房屋征收部门可以对房屋征收范围内房屋的权属、用途、建筑面积等情况组织调查并予以确认，原告天安门窗公司也可以另行通过合法途径主张。
综上，被告任港街办实施强制拆除的行为不合法。原告天安门窗公司的主张应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
确认被告南通市崇川区任港街道办事处2017年5月12日和6月30日实施的强制拆除房屋行为违法。
案件受理费人民币50元，由被告南通市崇川区任港街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，帐号：46×××65）。
审 判 长 齐海生
代理审判员 巴静涛
人民陪审员 孟红娟
二〇一八年三月九日
书 记 员 王 洁
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款行政行为有下列情况之一，不需要撤销或者判决履行时，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。