江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏08行初109号
原告张吉文，男，汉族，1973年8月13日出生，个体工商户，住淮安市淮阴区。
原告宋卫卫，女，汉族，1978年8月19日出生，个体工商户，住淮安市淮阴区，系原告张吉文的妻子。
两原告的共同委托代理人咸进、杨志芳，江苏天淮律师事务所律师。
被告淮安市淮阴区人民政府，住所地淮阴区承德北路606号。
法定代表人朱晓波，该区区长。
委托代理人秦其远，该区政府办公室工作人员。
委托代理人王正清，江苏岸庆律师事务所律师。
原告张吉文、宋卫卫诉被告淮安市淮阴区人民政府（以下简称淮阴区政府）要求确认行政征收补偿安置行为违法及附带规范性文件审查一案，于2017年8月16日向本院起诉。本院立案受理后，依法组成合议庭于2017年10月24日公开开庭进行了审理，原告张吉文、宋卫卫及其委托代理人咸进、杨志芳，被告淮阴区政府的委托代理人秦其远、王正清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张吉文、宋卫卫诉称：原告系淮安市淮阴区王兴镇练湖村村民，在该村拥有宅基地及住宅一套。因原告房屋所在区域纳入连淮扬镇铁路项目建设的征收范围，2015年年底，被告委派相关人员召开安置动迁会议，会议上宣布了征收工作流程及指导意见。2016年年初，被告向原告出具《告知书》并组织相关人员要求原告签订补偿协议，因被告未公布相关的征收决定及安置补偿方案、拒绝向原告提供所涉房屋的评估报告、被告出具的房屋面积普查表遗漏原告部分建筑、地上附着物调查表中补偿价款明显偏低、原告经营的淮阴区顺意养狗场未进行任何经营损失赔偿等原因，导致最终没有达成安置补偿协议。后经沟通未果，现诉至法院，请求确认被告对原告房屋的征收补偿安置行为违法，并要求对被告下发的《关于印发淮阴区国家重点交通工程建设项目涉及集体土地及附着物征收补偿工作实施意见（试行）的通知》（淮政办发﹝2015﹞75号，以下简称《补偿通知》）中“政策依据”条款的合法性进行审查，由被告承担本案诉讼费用。
被告淮阴区政府辩称：原告房屋并不是在必须征收的红线范围内，仅是房屋部分在环评线内，依据征收的相关规定，环评线内的征收按照自愿原则处理。原告因拒绝征收，被告并未对原告实施征收，原告的诉讼请求无事实和法律依据。一、被告未对原告的房屋进行行政征收。根据红线规划图，原告的房屋并不在行政征收的红线范围内，其仅有一间房屋在环评线内。按照《连淮扬镇铁路淮安段征地拆迁工作实施意见（试行）》的精神，环评线内的建筑物本着自愿的原则实施迁移，2016年1月被告向原告发出告知书明确了最后的签订时间，因原告拒绝征收，所以被告停止了对原告房屋的征收工作。二、被告在征收过程中的工作符合相关法律和政策规定。被告依法履行了调查、结果确认、公告、评估、协商安置方案、签订拆迁协议、发放补偿金等程序。三、被告的行为不具有可诉性。本案中，首先被告的征收行为并非是强制性征收，双方的关系更适用于平等主体之间的民事关系而非行政关系；其次，被告的征收行为并未作出，原告认为赔偿过低拒绝实施，未实施的征收行为对原告并未产生实际影响，因此被告认为其未对原告的房屋进行征收不具可诉性。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
原告在法定期限向本院提供以下证据：
证据1、淮阴区王兴镇练湖村村委会《告知书》一份，该告知书由征收部门张贴在原告家大门上，证明原告房屋被征收的事实；
证据2、房屋照片2张，证明原告房屋被被告写了“拆”字；
证据3、《淮阴区国家重点交通工程建设项目涉及集体土地及附着物征收房屋面积普查表（序号：070）》、《连淮扬镇铁路征地拆迁清点核量表地上附着物调查表》，证明原告房屋被征收的事实；
证据4、《补偿通知》及网上下载的规范性文件清理材料，证明该通知中的“政策依据”中的文件均已被其他文件替代或废止或应当修改，该条款不具有合法性。
被告质证称：证据1的真实性予以认可，是我们按照市政府和连淮扬镇高铁的要求对涉及到的拆迁及可能拆迁的住户进行告知，领导机构是淮安市铁路工程建设指挥部办公室，具体落实工作分配到每个村镇实行，因此是村委会发出的告知书。证据2的真实性予以认可，但不能证明对原告实施了拆迁行为。证据3面积普查表的真实性予以认可，只是为了拆迁征收工作做的前期准备。附着物调查表也是为了拆迁征收工作做的前期准备，因与原告未达成一致意见致未实施拆迁，对原告的征收工作停止，原告房屋及所有附属设施现在依然存在，被告的征收调查工作并未对原告的权利义务造成任何影响。证据4的通知是真实的，但（2006）第28号文件只是替代了部分条款，其他文件也依然在适用，都是淮阴区参照的标准。
被告在法定期限向本院提供以下证据：
证据1、《关于印发〈连淮扬镇铁路淮安段征地拆迁工作实施意见（试行）〉的通知》（淮铁建指办﹝2015﹞2号），该文件明确为了连淮扬镇铁路建设需要对该铁路淮安段部分影响铁路建设区域进行拆迁，拆迁的政策标准在文件中明确了按照苏政发[2011]40号、省政府第93号令《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》及市县区制定的实施细则执行，房屋征收范围明确了包括铁路永久用地范围、环评批复范围以及其他拆迁范围，其中明确强调了环评线内的建筑物本着自愿的原则实施迁移，被告已经按照文件规定对原告执行了前六部分工作。
证据2、征收范围示意图一份，通过该图可以明确看出原告房屋的一小部分在环评线范围内，按照文件规定环评线内建筑物本着自愿原则实施迁移。
证据3、（2016）苏08行初89号行政裁定书一份，证明与原告相类似的情况，淮安中院已经作出了明确的认定。
原告质证称：证据1真实性无异议，但环评批复范围的报告没有看到，征收即行政行为，被告应当依据合法程序进行征收，该文件中的工作流程也不符合法律规定，根据规定，被告实施征收前必须将集体土地征收为国有土地，但到目前为止未看到被告提供相关文件，且在土地批复前被告未经过相关的公告，也未对拟征地的用途范围进行公示，对原告房屋权属的相关内容也未经过原告确认、告知原告听证的权利、将评估分户报告送达给原告，所提供的只是没有盖章的材料，被告也未将拟征地的补偿及安置方案进行公告，只是要求原告签署补偿协议，因此认为该文件中的工作流程被告没有执行，只是与原告进行了协商。证据2真实性无异议，只要被告的征收行为合法，原告自愿搬迁，被告就应当实施征收，而非被告理解的有权不征收。证据3真实性无异议，但该份裁定书并未发生法律效力，经二审调解结案，行政行为是否可诉关键是看行政行为是否真实客观地发生且影响到相对人的权利义务。
本院经审理查明：2015年3月15日，淮阴区政府办公室下发《补偿通知》，对于辖区范围内国家重点交通工程建设项目涉及集体土地在征收过程中的补偿问题专门作了规定。
2015年10月20日，淮安市铁路工程建设指挥部办公室向涟水县、淮阴区、淮安区等政府、开发区管委会、市各有关部门下发《关于印发〈连淮扬镇铁路淮安段征地拆迁工作实施意见（试行）〉的通知》（淮铁建指办﹝2015﹞2号），该通知确定，淮安市铁路工程建设指挥部办公室受市政府指派，负责连淮扬镇铁路淮安段征地拆迁的协调、指导和督查工作，沿线各县（区）人民政府、开发区管委会承担征地拆迁主体责任。
原告张吉文、宋卫卫系淮安市淮阴区王兴镇练湖村村民，因原告部分房屋所在区域纳入连淮扬镇铁路项目建设的征收范围，2015年年底，被告委派相关人员召开安置动迁会议，会议上宣布了征收工作流程及指导意见。涉案土地为集体土地性质。2016年1月20日，淮阴区王兴镇练湖村村委会向原告发出《告知书》，告知原告因“连淮扬镇”高铁建设的需要，原告的房屋需要拆迁，并要求原告于2016年1月22号之前签订协议。此后组织相关人员要求原告签订补偿协议，原告认为因被告未公布相关的征收决定及安置补偿方案、拒绝向原告提供所涉房屋的评估报告、被告出具的房屋面积普查表遗漏原告部分建筑、地上附着物调查表中补偿价款明显偏低、原告经营的淮阴区顺意养狗场未进行任何经营损失赔偿等原因，导致最终没有达成安置补偿协议，后经沟通未果，提起本案行政诉讼。
本案争议焦点为：1、被告是否存在征收行为，其所作出的行为对原告的合法权益是否产生实际影响；2、被告如存在征收行为，其行为是否违法；3、被告下发的《补偿通知》中“政策依据”条款是否违法。
关于争议焦点一。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。……”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。……”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”
本案中，首先，淮阴区政府应系适格被告。本案所涉土地系集体土地，对于在集体土地上进行铁路建设，需要对集体土地进行征收，经过法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，淮安市铁路工程建设指挥部办公室下发的《关于印发〈连淮扬镇铁路淮安段征地拆迁工作实施意见（试行）〉的通知》中也明确了这一点，因此，淮阴区政府在本案中系适格的被告。其次，淮阴区政府客观上也实施了相应的征收行为。淮阴区政府在收到该通知后，其委派相关人员召开安置动迁会议，宣布征收工作流程及指导意见，并对征收范围内的相关土地及房屋等设施进行调查，制作普查表，以淮阴区王兴镇练湖村村委会名义向原告发出《告知书》，告知原告因“连淮扬镇”高铁建设的需要，原告的房屋需要拆迁，并要求原告于2016年1月22号之前签订协议，此后组织相关人员与原告商谈，并要求原告签订补偿协议，该一系列的行为均是被告实施或委托他人实施，其客观上存在征收行为。第三，被告的行为已对原告的合法权益产生了实际影响。涉案地块系建设铁路需要，属于国家重点工程，事关公共利益，在征收土地的同时需对红线范围内的房屋进行拆迁，被告对原告的房屋进行了调查，也向其发出了告知，要求其签订拆迁补偿安置协议，后因双方分歧较大未能达成一致，被告的行为已对原告的权利产生实际影响，原告可以就被告征收行为的合法性提起诉讼。
关于争议焦点二。本院认为，征收行为系一个系列行为，其中包含土地征收及补偿安置等行为，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，本案涉及铁路建设用地的土地征收以及红线范围内的房屋拆迁，其需要履行的是对土地征收的批准及公告、征地补偿安置方案的公告以及具体的补偿安置问题等等，而本案中，被告仅提供了淮安市铁路工程建设指挥部办公室下发的《关于印发〈连淮扬镇铁路淮安段征地拆迁工作实施意见（试行）〉的通知》，未能提供土地征收的批复及公告，也未提供其他证据证明其征收补偿安置行为的合法性，该征收补偿安置行为依法应构成违法。原告主张要求确认被告征收补偿安置行为违法，其理由成立，本院予以支持。
关于争议焦点三。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”因此，对于原告主张的要求对被告作出的《补偿通知》中“政策依据”条款的合法性是否应当进行审查，首先需要判断其是否是本案被诉行政行为的依据。本案中，原告要求确认被告征收补偿安置行为违法，因为涉及集体土地，其征收主要依据的是《中华人民共和国土地管理法》的规定，其违法的主要依据也是因为缺乏征收土地的合法手续，《补偿通知》并不是被告征收行为的依据，而且原告要求确认征收补偿安置行为违法，主要涉及土地征收行为，其所主张的规范性文件条款的合法性主要是针对征收过程中的具体补偿问题，而在本案中并不涉及，故对原告要求附带审查的规范性文件的合法性问题，本院不作审查，对其这一请求，本院不予支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：
一、确认被告淮安市淮阴区人民政府行政征收补偿安置行为违法；
二、驳回原告张吉文、宋卫卫的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告淮安市淮阴区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 徐冬然
审 判 员 孙聂娟
人民陪审员 朱延会
二〇一八年一月二十九日
法官 助理 柏娟娟
书 记 员 金 琦
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……。