广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤12行终21号
上诉人（原审原告）杨其忠(又名杨其中、杨其钟、杨金田)，男，汉族，1928年8月4日出生，住广宁县。
委托代理人杨剑明，男，汉族，1970年3月28日出生，住广宁县，系上诉人儿子。
委托代理人杨贵，广东岭南律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肇庆市人力资源和社会保障局。住所地：广东省肇庆市端州区信安大道92区市人力资源大楼。
法定代表人谭锦添，该局局长。
委托代理人林斌、黄颖，该局职员。
上诉人杨其忠因诉肇庆市人力资源和社会保障局养老保险统筹行政纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2016）粤1203行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，原告于1956至1986年，先后在广宁县××理发店、××商店（广宁县××公社合作综合总店）、广宁县××区合作总店、木格合作旅店工作。1986年12月，原告经广宁县供销合作社联合社审查同意，办理了退休手续。原告退休后，由木格商店按规定为其缴纳退休统筹基金，并由广宁县社会保险基金管理局为原告发放退休金。1995年7月，木格商店解体后，原告被停发退休金。2015年8月19日，原告向广宁县人力资源与社会保障局申请直接纳入企业职工基本养老保险统筹，并提交了身份证、常住人口登记卡、《广东省财贸系统一九七三年先进集体和先进工作者代表会议名单》、《广东省财贸系统一九七三年先进集体和先进工作者代表登记表》、《职工简历登记表》、《调整工资呈批表》、《不调级只增加工资额人员呈批表》、《一九八三年集体所有制工人浮动升级呈批表》、《企业职工统一工资标准浮动升级审批表》、《职工退休申请表》、《职工退休招收子女参加呈批表》、《八六年企业部分职工升级呈批表》、《解决一九八五年企业职工浮动级转为固定级审批表》、两份《证明》等证据。广宁县人力资源与社会保障局初审同意，经7天公示，于2015年9月8日报肇庆市人力资源与社会保障局审批。2015年10月30日，肇庆市人力资源与社会保障局作出肇人社行决[2015]1号《关于不同意杨其忠要求按照粤人社发(2011)237号文直接纳入企业职工养老保险的决定书》，认为原告的原始档案中没有经县以上劳动部门同意吸收为固定工的相关资料，并且原告的《职工退休审批表》中没有经县以上劳动部门在批准机关意见栏上加盖意见和核定相应退休费，不符合直接纳入我市企业职工养老保险统筹条件，但可按相关政策纳入一次性补缴范围。原告不服而提起诉讼，请求撤销该决定。
原审认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款、《广东省社会养老保险条例》第四条以及参照广东省人力资源与社会保障厅、广东省地方税务局粤人社发（2011）237号《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》“九、办理程序直接纳入人员由原单位或个人向单位所在地人力资源和社会保障部门提出申请并提交相关材料。所在地人力资源和社会保障部门对申请人的资格进行审核，并经公示7天无反对意见后报地级以上市人力资源和社会保障部门予以资格确认”的规定，被告肇庆市人力资源与社会保障局对原告的直接纳入企业职工基本养老保险申请有资格确认的行政职责。本案的争议焦点为原告在申请直接纳入企业职工基本养老保险时提交的资料能否认定其具有固定工的身份。经查，原告在提出该申请时，向被告提交了身份证、常住人口登记卡、《广东省财贸系统一九七三年先进集体和先进工作者代表会议名单》、《广东省财贸系统一九七三年先进集体和先进工作者代表登记表》、《职工简历登记表》、《调整工资呈批表》、《不调级只增加工资额人员呈批表》、《一九八三年集体所有制工人浮动升级呈批表》、《企业职工统一工资标准浮动升级审批表》、《职工退休申请表》、《职工退休招收子女参加呈批表》、《八六年企业部分职工升级呈批表》、《解决一九八五年企业职工浮动级转为固定级审批表》、两份《证明》等证据，上述证据只证明了原告的工作经历，不能证明其具有固定工的身份。被告因原告提交的资料不足，认定原告不符合直接纳入企业职工养老保险统筹条件，事实清楚、证据充分、适用法律正确。
对于原告认为其在诉讼阶段提交广宁县社会保险基金管理局的《广宁县木格合作商店杨其中信访问题调查情况的汇报》、广宁县总工会于2016年2月4日作出的《证明》等证据，足以证明原告具有固定工身份的意见，经查，上述两份证据中虽有广宁县社会保险基金管理局及广宁县总工会等单位认为原告属固定工，但该证据未在原告提出申请时提交给被告，故不能作为本案的证据。如原告认为上述两份证据可证明其固定工身份，可以将该证据提交给广宁县人社局，重新申请直接纳入企业职工基本养老保险。综上，被告肇庆市人力资源和社会保障局作出的肇人社行决[2015]1号《关于不同意杨其忠要求按照粤人社发[2011]237号文直接纳入企业职工养老保险的决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：驳回原告杨其忠要求撤销肇庆市人力资源和社会保障局作出的肇人社行决[2015]1号《关于不同意杨其忠要求按照粤人社发[2011]237号文直接纳入企业职工养老保险的决定书》的诉讼请求。
上诉人杨其忠不服原审判决，向本院提起上诉称：一、粤人社发（2011）237号《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》并没有规定如缺少“经县以上劳动部门同意吸收为固定工的相关资料”、缺少“《职工退休审批表》需经县以上劳动部门批准退休材料”就不纳入企业职工养老保险统筹，上诉人在工商改造时已参加工作，当时根本就没有吸收表，也就不存在经县劳动部门同意吸收为固定工的原始材料，《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》所明确的是“在原单位办理退休手续”而不是被上诉人所说的“经劳动部门批准退休”，广宁县供销合作社已证明上诉人办理退休时无须报请县劳动局批准，被上诉人无权在《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》之外增设条件；二、上诉人完全符合《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》直接纳入企业职工养老保险统筹的条件。三、上诉人提交的资料已充分证明其为县属集体企业固定工身份。广宁县人力资源与社会保障局、广宁县社会保险基金管理局、广宁县供销合作社联合社等单位均出具证明证实上诉人为县属集体企业固定工。综上，上诉人认为一审认定事实错误，适用法律错误，请求二审撤销一审判决，判令被上诉人根据《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》的规定，将上诉人直接纳入养老保险统筹。
被上诉人肇庆人社局二审答辩称：广宁县社会保险基金管理局不具有认定当事人是否符合直接纳入养老保险统筹的职权，广东省劳动保障厅粤劳社（2003）137号文《关于解释〈广东省劳动合同管理规定〉第二十九条、第三十条有关问题的通知》第一条规定，“《决定》所指的原固定工，是指1986年9月30日以前，在国家计划指标内由劳动（人事）部门分配到国有或县以上集体单位的正式职工”。上诉人的原始档案资料没有劳动部门同意吸收为固定工的资料。我局据此决定不批准其直接纳入养老保险统筹正确，原审判决正确，请求二审维持原判。
本院经审理，对原审查明的事实予以确认。
本院另查明，上诉人在向有关部门请求过程中，广宁县社会保险基金管理局于2014年6月3日向广宁县人力资源与社会保障局提出《广宁县木格合作商店杨其中信访问题调查情况的汇报》，该《汇报》认定上诉人是县属集体企业固定工。2015年8月11日，广宁县人力资源与社会保障局发给上诉人的《关于要求解决养老问题的答复》，亦认定上诉人属县集体企业固定工，并要求上诉人携有关资料到广宁县社会保险基金管理局办理养老待遇手续。
本院认为，本案系养老保险统筹行政纠纷，争议的焦点有两点，一是哪个机构有权确认上诉人是否符合“直接纳入”养老保险统筹的条件。二是上诉人是否符合直接纳入养老保险统筹的条件，被上诉人是否在规范性文件之外增设“固定工”的条件。《中华人民共和国社会保险法》第三条、《广东省职工社会养老保险暂行规定》第四条等法律、规章均确定“社会保险与国民经济和社会生活水平提高相适应”的原则。我省根据国民经济发展和社会生活水平提高的实际，对养老保险适时作出调整。经广东省人民政府同意，由广东省人力资源与社会保障厅、广东省地方税务局于2011年8月29日联合颁布粤人社发（2011）237号《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》、于2011年10月31日颁发粤人社函（2011）4529号《广东省企业未参保人员纳入企业养老保险业务经办规程》，对原未参保职工确定了“直接纳入”和“缴费纳入”两种办法。上诉人认为其符合“直接纳入”养老保险统筹的条件。《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》规定直接纳入企业职工养老保险统筹的其中一个条件是参保人须属县以上集体企业的固定工。被上诉人不同意上诉人直接纳入，其作出的肇人社行决[2015]1号《关于不同意杨其忠要求按照粤人社发[2011]237号文直接纳入企业职工养老保险的决定书》认为，上诉人提供的材料中没有经县以上劳动部门同意吸收为固定工的证明，退休时也未经劳动部门批准，因而不属固定工。而广宁县社会保险基金管理局作出的《广宁县木格合作商店杨其中信访问题调查情况的汇报》和广宁县人力资源和社会保障局作出的《关于要求解决养老问题的答复》均认为上诉人是县集体企业固定工。广宁县人力资源和社会保障局除认定上诉人为固定工外，还对上诉人的情况进行了公示，并促请上诉人到广宁县社会保险基金管理局办理相关手续。
关于哪个机构具有确认上诉人是否符合“直接纳入”养老保险统筹条件的职权问题。《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》第九项“办理程序”中规定：“直接纳入人员由原单位或个人向单位所在地人力资源和社会保障部门提出申请并提供相关资料。所在地人力资源和社会保障部门对申请人的资格进行审核，并经公示7天无反对意见后报地级以上市人力资源和社会保障部门予以资格确认。”因而，确认上诉人是否符合直接纳入养老保险统筹的法定机构为地级市以上人力资源和社会保障部门。就本案而言是被上诉人肇庆市人力资源和社会保障局。广宁县人力资源与社会保障局无权确认上诉人是否有资格直接纳入，其2015年8月11日向上诉人杨其忠作出的《关于要求解决养老问题的答复》与其上级部门即被上诉人肇庆市人力资源和社会保障局的决定不一致，应以被上诉人的决定为准。且广宁县人力资源和社会保障局未报请其上级部门肇庆市人力资源与社会保障局确认，便直接通知上诉人到广宁县社会保险基金管理局办理养老手续，程序不当。根据《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》的规定，广宁县社会保险基金管理局也没有认定和确认上诉人是否符合养老保险统筹条件的职权。
关于上诉人是否符合直接纳入养老保险统筹的条件，被上诉人是否在规范性文件之外增设“固定工”的条件问题。《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》赋予地级市以上人力资源和社会保障局对直接纳入养老保险统筹申请人的确认权。“固定工”是计划经济时代的产物，同为集体企业，“固定工”又有国家计划指标内经劳动（人事）部门分配和国家计划指标外未经劳动（人事）部门分配之分，因上诉人原始档案中没有经劳动部门吸收以及退休时也未经劳动部门审批，被上诉人作为地级市人力资源和社会保障行政机关，其依广东省劳动保障厅粤劳社（2003）137号文《关于解释〈广东省劳动合同管理规定〉第二十九条、第三十条有关问题的通知》第一条的规定，认定上诉人为未经劳动部门吸收的“固定工”，该认定没有超越职权，也不属在《关于妥善解决企业未参保人员纳入企业职工基本养老保险问题的通知》之外增设条件。故被上诉人该认定及不同意上诉人直接纳入养老保险统筹的决定，有事实和法律依据，也符合我市国民经济和社会发展现状及《中华人民共和国社会保险法》第三条、《广东省职工社会养老保险暂行规定》第四条确定的“社会保险与国民经济和社会生活水平提高相适应”的原则。
“老有所养、病有所医、住有所居”是人类的共同理想。养老保险金是老年人的主要收入来源。本院理解上诉人希望直接纳入养老保险统筹，从而得到养老收入的心情。但是，中国是有十几亿人口的大国，每个地区每个发展阶段的情况不一样。相信肇庆市乃至广东省范围内有不少与上诉人相同情况的人。社会福利制度的施行，养老待遇惠及人群范围的扩大，需要一个过程，需要国家、地方财力的支持，要与国民经济发展和社会生活水平提高相适应。就本案而言，养老保险制度实施前，申请材料中没有劳动部门的吸收表以及退休时未经劳动部门批准，因而不能视为“固定工”，进而不能直接纳入养老保险统筹，便是与我市当前经济社会发展水平相适应的阶段性制度安排，本院希望上诉人能理解。
综上所述，被上诉人作出的肇人社行决[2015]1号《关于不同意杨其忠要求按照粤人社发[2011]237号文直接纳入企业职工养老保险的决定书》认定事实清楚，适用法律法规准确，作出程序合法，处理结果正确。上诉人请求撤销该决定缺乏充足的法律依据，应予驳回。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，实体判决正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘启智
审 判 员 高永宏
代理审判员 叶志敏
二〇一七年三月二十八日
书 记 员 何剑锋