湖北省天门市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂9006行初7号
公益诉讼起诉人天门市人民检察院，住所地：天门市竟陵办事处钟惺大道**号。
法定代表人刘克强，该院检察长。
被告天门市拖市镇人民政府，住所地：天门市拖市镇人民路18号。
法定代表人吴华东，该镇镇长。
委托代理人胡拥军，湖北法卒律师事务所律师。
公益诉讼起诉人天门市人民检察院诉被告天门市拖市镇人民政府违法行使职权、不履行生态环境管理法定职责，于2017年6月29日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告天门市拖市镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书,并依法组成合议庭，于同年12月22日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人天门市人民检察院指派检察员李继芳、李芬出庭，被告天门市拖市镇人民政府的法定代表人吴华东及委托代理人胡拥军到庭参加诉讼。本案经湖北省高级人民法院批准延长审理期限三个月。现已审理终结。
公益诉讼起诉人诉称：2005年4月，被告在未办理用地审批、环境评价等法定手续的情况下，与天门市拖市镇拖市村村民委员会签订了《关于垃圾场征用土地的协议》，租用该村5.1亩农用地建垃圾填埋场，用于拖市镇区生活垃圾的填埋。该垃圾填埋场于同年4月投入运行，至2016年10月停止；经天门市环境保护局现场勘查和调查，该垃圾填埋场在运行过程中，未按照规范建设防渗工程等相关污染防治设施，对周边环境造成了严重污染。2017年3月6日，公益诉讼起诉人向被告发出检察建议，要求其履行相关行政职能，纠正违法行为并采取补救措施，修复区域生态环境，恢复农用地功能。同年3月22日，被告回称已进行治理。同年4月12日，公益诉讼起诉人对被告整改情况进行核实，发现被告虽然采取了一定的整改措施，但该垃圾填埋场表层覆土不到1米、覆土下仍存有大量垃圾。经湖北省环境科学研究院检测，该垃圾填埋场周边地下水样中铬、铅超标严重，渗滤液中含有重金属、COD、氨氮、磷等污染物；同时，相关专家认为，现存垃圾将会对周边水体和汉江造成长期生态污染，建议将垃圾全部清挖、抽取垃圾渗滤液、原址回填土壤绿化。公益诉讼起诉人认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第三十三条、第三十七条、第五十一条之规定，城乡生活垃圾处理工作是各级人民政府的城市管理职责之一，建设、运行生活垃圾填埋场是各级人民政府处理生活垃圾工作的行政行为；被告在无规划审批、土地利用审批、环境评价及工程竣工验收审批等手续的情况下，违法建设、运行该垃圾填埋场，且未依法建设防渗工程、垃圾渗滤液疏导、收集和处理系统、雨水分流系统、地下水导排和监测设施等必要配套环境保护设施，属行政行为违法；该垃圾填埋场造成了周边环境的污染，侵害了社会公共利益；被告在收到公益诉讼起诉人的检察建议后，虽然对该垃圾填埋场做了覆土处理，但未完全进行治理，导致对周边环境持续造成污染，社会公共利益仍处于受侵害状态。为了督促被告依法履行法定职责，促进行政机关依法行政，保护生态环境安全，维护国家和社会公共利益，现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条之规定，向人民法院提起行政公益诉讼，请求依法判令：1、确认被告建立、运行该垃圾填埋场，造成周边环境污染的行政行为违法；2、判令被告继续履行对关停后的该垃圾填埋场环境进行综合整治的职责，消除污染，修复生态。
公益诉讼起诉人为证明其诉讼请求，在证据交换前向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据、依据：依据3份、书证2份。
1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；
2、最高人民检察院《关于印发<检察机关提起公益诉讼试点方案>的通知》；
3、《关于开展检察机关提起公益诉讼试点工作的通知》；
4、湖北省人民检察院《关于<关于提请批准天门市人民检察院对拖市镇政府提起行政公益诉讼案的请示>的批复》；
5、《立案决定书》。
该组证据、依据拟证明：公益诉讼起诉人提起行政公益诉讼有依据，该案提起诉讼符合法定程序。
第二组证据：书证3份。
1、被告的《统一社会信用代码证书》；
2、中共天门市委组织部《关于吴华东同志职务任免的通知》；
3、《市委办公室、市政府办公室关于印发乡镇综合配套改革三个配套文件的通知》。
该组证据拟证明：被告的相关信息及法定职责。
第三组证据：书证5份，照片3张、证人证言6份。
1、《关于垃圾场征用土地的协议》2份；
2、《中共拖市镇委员会、拖市镇人民政府关于调整镇四家领导分工的通知》；
3、拖市镇党委会议纪要；
4、《关于商请环保部门对垃圾填埋场进行检测的函》；
5、《市环保局关于拖市镇垃圾填埋场环境问题的复函》；
6、该垃圾填埋场的现场照片3张；
7、公益诉讼起诉人对证人石某、唐某1、唐某2、丁某、段某、王才科制作的《调查笔录》及相关身份信息。
该组证据拟证明：被告违法兴建该垃圾填埋场。
第四组证据：书证2份。
1、《检察建议书》；
2、《送达回证》。
该组证据拟证明：公益诉讼起诉人起诉前向被告发出检察建议。
第五组证据：书证5份、照片2张、视频资料1份。
1、《拖市镇人民政府关于镇区露天垃圾填埋场处理情况回复的函》；
2、《拖市镇人民政府关于镇区垃圾填埋场整改情况的说明》；
3、该垃圾填埋场经整改后的现场照片2张；
4、2017年4月11日的《委托鉴定（评估）函》、湖北省环境科学研究院的《检验检测机构资质认定证书》、《检测报告》；
5、2017年5月23日的《委托鉴定（评估）函》、专家康建雄、胡将军的身份证及其出具的《关于天门市拖市镇区垃圾填埋场污染潜在生态风险的评估意见》、湖北省环境保护厅出具的《情况说明》；
6、现场录音录像及文字说明。
该组证据拟证明：被告收到检察建议后未履行职责，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态。
被告辩称：1、被告不具有环境保护的法定监管职责，被告主体不适格。根据《中华人民共和国地方各级人大和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（五）项、第六十一条和《中华人民共和国环境保护法》第十条、第四十九条及《省人民政府关于全面推进乡镇生活污水治理工作的意见》之规定，县级以上人民政府及其环境保护主管部门是负有环境保护职责的行政机关，镇政府不具有该项职责。2、公益诉讼起诉人要求确认被告建立、运行该垃圾填埋场的行政行为违法无法律依据。被告建立、运行该垃圾填埋场，是为了处理生活垃圾，改善居民生活环境，符合《中华人民共和国环境保护法》第三十七条的规定；该垃圾填埋场不是建筑工程，不需要办理系列审批手续；是否应该建立、运行该垃圾填埋场，与建设的是否合格，二者概念不同。3、公益诉讼起诉人无充足的证据证明存在该垃圾填埋场造成周边环境污染的事实。4、被告治理该垃圾填埋场的行为不是履行行政管理职责的行为，不具有行政诉讼法意义上的可诉性。被告的行为应该由其他行政机关来监督、管理，而不是自己管理自己；被告自行整改的行为不属于履行监督、管理行政职责的范围，而是承担法律义务。故请求人民法院驳回公益诉讼起诉人的全部诉讼请求。
被告为支持其辩称，在证据交换前向本院提交了以下证据：
证据1、《省人民政府关于全面推进乡镇生活污水治理工作的意见》，拟证明：湖北省人民政府要求在2018年底前，全省乡镇生活污水处理设施建设项目要全面建成投产。
证据2、《天门市发展和改革委员会关于天门市乡镇生活污水治理工程项目建议书的批复》及附表，拟证明：该委员会同意在被告等20个乡镇建立污水处理厂。
证据3、《拖市镇污水处理厂控制性详细规划图》、《拖市镇污水处理厂征地红线图》，拟证明：天门市规划部门已同意在被告处建立污水处理厂，其选址基本覆盖了该垃圾填埋场；可以采取以建代治的方式，消除垃圾填埋带来的渗漏隐患。
经庭前交换证据，双方当事人对如下证据、依据无异议：
公益诉讼起诉人提交的第一组证据、依据中的依据1、2、3和证据5；第二组证据中的证据1、3；第三组证据中的证据1、4、7；第四组证据；第五组证据中的证据1、2和证据4中的《检验检测机构资质认定证书》及证据5中的《委托（鉴定）评估函》、专家康建雄、胡将军的身份证。
经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交的第一组证据、依据中的证据4有异议，认为该批复不是公益诉讼起诉人提起行政公益诉讼的依据。对第二组证据中的证据2有异议，认为与被告的主体资格无关。对第三组证据中的证据2有异议，认为与公益诉讼起诉人的证明目的无关；对证据3、4无异议；对证据5有异议，认为该证据适用的技术规范于2013年才颁布，且是对垃圾处理工程的要求，而该垃圾填埋场建于2005年，不是垃圾处理工程；对证据6有异议，认为无被告方人员或证人签名。对第五组证据中的证据3有异议，认为无被告方人员或证人签名；对证据4中的《委托（鉴定）评估函》无异议，对《检测报告》有异议，认为证据形式不齐全，取样程序不合法，无明确的评估结论，为无效证据；对证据5中的《情况说明》未提出异议，对评估意见有异议，认为专家未出庭接受质询；对证据6无异议。公益诉讼起诉人对被告提交的证据1、2、3有异议，认为该证据只能证明被告拟在该垃圾填埋场处建立污水处理厂进行的准备工作，至于何时开始兴建，采取以建代治的方案是否能消除该垃圾填埋场带来的渗漏隐患，都不能加以证明。
本院对上述证据、依据认证如下：
（一）经庭前交换证据，对双方当事人无异议的证据、依据，其可作本案证据使用和依据适用；上述证据、依据，能证明公益诉讼起诉人和被告的主体资格及公益诉讼起诉人对被告建立、运行该垃圾填埋场和履行法定职责情况的立案、调查等事实。
（二）对公益诉讼起诉人提交的第一组证据中的证据4，本院认为：根据最高人民检察院《关于严格公益诉讼案件审批、加强报备相关工作的通知》“各试点检察院决定向人民法院提起诉讼的，层报省级检察院审查批准……”之规定，本案公益诉讼起诉人层报湖北省人民检察院审查批准后提起行政公益诉讼，符合上述规定，故对被告的异议不予采信；该证据与本案被诉行为有关，可作本案证据使用，能证明公益诉讼起诉人提起行政公益诉讼程序合法。对第二组证据中的证据2，系被告法定代表人的姓名、职务，与本案被诉行为有关，可作本案证据使用，能证明被告的基本情况。对第三组证据中的证据2，系关于中共拖市镇委员会、拖市镇人民政府调整镇四家领导分工的通知，与本案被诉行为无关，被告的异议成立，该证据不能作为本案证据使用；对证据3，因被告无异议，且与本案被诉行为有关，可作本案证据使用，能证明被告于2005年建立垃圾填埋场的事实；对证据5，系天门市环境保护局关于本市各乡镇建设垃圾填埋场的情况、审批手续、技术规范的回复，与本案被诉行为有关，可作本案证据使用，能证明被告在建设该垃圾填埋场时未建设防治污染的配套设施，也未经环境保护行政主管部门审批环境影响报告书、验收防治污染的设施等情况；因该垃圾填埋场建于2005年，应适用2004年的《生活垃圾卫生填埋技术规范》，被告提出不应适用2013年规范的异议成立，但其认为建设该垃圾填埋场不属于垃圾处理工程的异议不成立；对证据6和第五组证据中的证据3，尽管证据形式不齐全，但被告对该垃圾填埋场现场的真实性未否认，该证据与本案被诉行为有关，可作本案证据使用，能证明公益诉讼起诉人拍摄该垃圾填埋场时的现场情形。对第五组证据证据4中的《委托（鉴定）评估函》和证据5中的《情况说明》，因被告未提出异议，且与本案被诉行为有关，可作本案证据使用；对《检测报告》和评估意见，本院认为：根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第三十三条“人民检察院可以采取以下方式调查核实有关行政机关违法行使职权或者不作为的相关证据及有关情况：（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（五）委托鉴定、评估、审计”之规定，本案公益诉讼起诉人委托湖北省环境科学研究院对该垃圾填埋场进行检测、专家出具评估意见，符合上述规定，该二份证据与本案被诉行为有关，可作本案证据使用，能证明该垃圾填埋场污染潜在生态风险。对证据6，因被告无异议，且与本案被诉行为有关，可作本案证据使用，能证明湖北省环境科学研究院于2017年4月13日在该垃圾填埋场进行取样的情况。
（三）对被告提交的证据1、2、3，因与本案被诉行为有关，可作本案证据使用，能证明被告准备以建代治，在该垃圾填埋场处建立污水处理厂的事实。
经审理查明：2005年4月12日，被告为处理拖市镇区生活垃圾，建立垃圾填埋场，与天门市拖市镇拖市村村民委员会签订了《关于垃圾场征用土地的协议》，协议约定：甲方（被告）租用该村5.1亩土地……；甲方停止使用垃圾填埋场时，在垃圾上覆盖0.5米的土壤……。协议签订后，该垃圾填埋场于同年4月建立并投入运行，至2016年10月停止。2017年2月17日，公益诉讼起诉人发现被告建立、运行该垃圾填埋场可能损害国家利益和社会公共利益，遂立案审查，认为被告在未办理用地审批、环境评价等法定手续，未依法建设防渗工程、垃圾渗滤液疏导、收集和处理系统、雨水分流系统、地下水导排和监测设施等必要配套环境保护设施的情况下，建立、运行该垃圾填埋场，给周边环境造成污染，侵害了社会公共利益，于同年3月7日向被告送达了《检察建议书》，建议其纠正违法行为并采取环境补救措施，修复区域生态环境，保证被占用的农用地恢复应有功能。被告在收到该《检察建议书》后，将已进行的垃圾清运、消毒和覆土1米以下处理的整改情况及后续的打算回复公益诉讼起诉人。同年4月11日，公益诉讼起诉人委托湖北省环境科学研究院对该垃圾填埋场给周边环境造成污染情况进行检测，出具《检测报告》，后又委托专家对环境污染情况进行评估。同年5月27日，专家出具《关于天门市拖市镇区垃圾填埋场污染潜在生态风险的评估意见》，认为：该垃圾填埋场渗滤液中含有重金属、COD、氨氮、磷等污染物，对周边土壤和地下水造成长期污染……；垃圾渗滤液通过排水沟最终排放到汉江水体，可能会对汉江造成污染；建议采取全部清理转移的方法，垃圾全部清挖、抽取垃圾渗滤液、原址回填土壤绿化。经公益诉讼起诉人逐级上报，同年6月2日，湖北省人民检察院作出《关于<关于提请批准天门市人民检察院对拖市镇政府提起行政公益诉讼案的请示>的批复》。同年6月29日，公益诉讼起诉人为了“督促被告依法履行法定职责，促进行政机关依法行政，保护生态环境安全，维护国家和社会公共利益”，向本院提起行政公益诉讼。
另查明，2017年6月19日，天门市发展和改革委员会作出《关于天门市乡镇生活污水治理工程项目建议书的批复》，该项目的建设地点包括天门市拖市镇的4.15亩土地。同年11月13日，天门市城市规划设计院作出天门市拖市镇污水处理厂的规划图和征地红线图，净征地面积4.96亩，代征道路面积0.55亩，该征地在该垃圾填埋场范围内。
本案争议焦点：1、被告是否具有环境保护的法定职责；2、被告建立、运行该垃圾填埋场的行为是否属于行使职权的行为，是否违法；3、该垃圾填埋场是否给周边环境造成污染；4、是否应当判令被告继续履行对该垃圾填埋场进行综合整治的职责。
本院认为：1、被告自2005年4月开始建立该垃圾填埋场，运行至2016年10月，根据《中华人民共和国地方各级人大和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作”和原1989年《中华人民共和国环境保护法》（以下简称：1989《环境保护法》）第十六条“地方各级人民政府，应当对本行政区域的环境质量负责，采取措施改善环境质量”及《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”、第三十三条第一款“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，统筹有关部门采取措施，防治土壤污染……”、第三十七条“地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用”、第五十一条“各级人民政府应当统筹城乡建设污水处理设施及配套管网，固体废物的收集、运输和处置等环境卫生设施，危险废物集中处置设施、场所以及其他环境保护公共设施，并保障其正常运行”之规定，被告作为一级政府，具有环境保护的法定职责；被告辩称根据《中华人民共和国地方各级人大和地方各级人民政府组织法》第五十九条“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：(五)执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”和《中华人民共和国环境保护法》第十条“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”、第四十九条第四款“县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作”及湖北省人民政府作出的《省人民政府关于全面推进乡镇生活污水治理工作的意见》“（三）创新建设和运营模式。各县（市、区）人民政府作为责任主体”之规定，认为只有县级以上人民政府及其环境保护主管部门是负有环境保护职责的行政机关，而被告无环境保护的职责的辩称意见因其理解法律不全而不能成立。
2、根据1989《环境保护法》第十六条及《中华人民共和国环境保护法》第三十七条之规定，本案被告为处理镇区生活垃圾，改善居民生活环境而建立、运行该垃圾填埋场，是一种履行职权的行为，但其应依法履行此类职权；根据1989《环境保护法》第二十六条第一款“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”之规定，本案被告在建立、运行该垃圾填埋场时，未建设防治污染的配套设施，也未经环境保护行政主管部门审批环境影响报告书、验收防治污染的设施，在履行职权过程中存在违法行为；因本案是环境行政公益诉讼案件，被告的用地行为是否合法不是本案审理的范围。被告辩称该垃圾填埋场不是建筑工程，不需要办理系列审批手续的意见不能成立；被告提出的是否应该建立、运行该垃圾填埋场，与该垃圾填埋场是否合格，二者是不同概念的意见，本院结合公益诉讼起诉人提出的此项诉讼请求，认为被告的此意见成立，因为被告建立、运行该垃圾填埋场与被告在行使此职权过程中是否存在违法行为有区别，法院只能对被告在行使此职权过程中存在的违法行为进行确认，而不能否认其职权；“造成周边环境污染”是一种后果，不是确认是否违法的内容。故本案应确认被告在行使建立、运行该垃圾填埋场的职权过程中未依法行政的行为违法。
3、公益诉讼起诉人提交的《检测报告》只载明了各项数据，无鉴定意见；专家出具的评估意见，也只载明了存在潜在生态风险可能；其它照片、询问笔录也不能证明已实际造成污染及程度大小；故本院认为应确定为“该垃圾填埋场存在潜在污染风险”。
4、被告治理该垃圾填埋场是其违法后应承担的一种法律义务，其应在未完全履行时继续履行整治义务；同时，“消除污染，修复生态”是民事公益诉讼的一种请求。为促使被告继续治理，消除潜在的污染风险，结合案件实际，应判令被告采取继续对该垃圾填埋场进行综合整治的补救措施。
综上所述，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告天门市拖市镇人民政府在行使建立、运行拖市镇垃圾填埋场的职权过程中未依法行政的行为违法；
二、责令被告天门市拖市镇人民政府采取继续对拖市镇垃圾填埋场进行综合整治的补救措施。
案件受理费50元，由被告天门市拖市镇人民政府负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人数提出副本，上诉于湖北省汉江中级人民法院。
审 判 长 马黎明
审 判 员 刘志雄
人民陪审员 周华彬
二〇一八年三月十九日
书 记 员 王蓉惠