浙江省诸暨市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0681行初195号
原告郑文娇，女，1963年6月25日出生，汉族，住浙江省浦江县。
委托代理人俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
被告诸暨市牌头镇人民政府，住所地浙江省诸暨市牌头镇站前路197号。
法定代表人钟炜颖，镇长。
委托代理人杨汤英，浙江信顺律师事务所律师。
原告郑文娇诉被告诸暨市牌头镇人民政府（以下至判决书主文前简称牌头镇政府）行政强制及行政赔偿一案，原告于2016年4月29日向本院提起行政诉讼。本院于同年5月9日立案后，于5月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月7日公开开庭审理了本案。原告郑文娇的委托代理人俞静尧，被告牌头镇政府的副镇长石杰及其委托代理人杨汤英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年9月下旬，被告未经原告同意，擅自拆除原告位于诸暨市牌头镇双高村（祭祀自然村）的一块广告牌。
原告郑文娇诉称：2006年，原告通过与牌头镇双高村经济合作社签订户外广告租地协议，设置1处户外广告设施，有偿使用其土地，后一直合法经营。但该广告设施被被告强制拆除，给原告造成巨大的经济损失。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被告既不具有自行强制拆除行为的法定职权，也没有实施强制拆除所必需遵循的有关法定程序，属于实体违法和程序违法，其实施的强制拆除行为严重违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：…（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；…（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”因此，被告应当赔偿原告经济损失，包括该广告牌的实际价值以及发布广告可获得的经营收益损失。请求法院：一、判决确认被告拆除原告设置在诸暨市牌头镇双高村一块广告牌（单立柱）的行政行为违法；二、判令被告赔偿经济损失1178749.43元。
原告郑文娇在起诉时向本院提交了以下证据：
1、协议书复印件一份，用以证明原告所有的广告牌系有偿、合法用地，其设置广告牌的行为合法；
2、照片复印件一份，用以证明拆除前涉案广告牌存在的事实；
3、广告设施成本造价表一份，用以证明涉案广告牌的实际造价；
4、高炮广告位出租协议一份，用以证明原告通过户外广告设施发布广告获得的经营收益。
被告牌头镇政府辩称：
一、涉案广告牌的设置及广告发布行为未经有权机关批准，违法事实清楚。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。占用村集体土地设置广告牌的行为已违反上述法律规定。根据《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条、第二十二条规定，村镇新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，应当安排在村镇规划区内。新建项目确需安排在村镇规划区外的，其选址必须由县级以上村镇建设行政管理部门会同土地管理等有关行政管理部门确定，并按照本条例规定的程序办理规划建设审批和用地审批手续。严禁未批先建。涉案户外广告固定设施的设置未取得相应规划及用地许可，未经审批事实清楚。根据《浙江省广告管理条例》第二十七条规定，发布户外广告，应当按照规定向广告监督管理机关申请《户外广告登记证》。原告未取得《户外广告登记证》发布广告的行为，已违反上述规定。
二、被告对涉案广告牌进行强制拆除的行为有相应的依据。涉案户外广告固定设施坐落于牌头镇规划区范围内。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省违法建筑处置规定》及《诸暨市违法建筑处置实施办法》相关规定，被告有权对涉案违法构筑物进行强制拆除。被告接到诸暨市控违拆违专项整治工作领导小组办公室《关于明确高速公路沿线广告设施整治要求的通知》后，将限期拆除要求向业主进行了告知，因当事人在期限内未自行拆除，故被告于2014年9月中下旬组织力量进行强制拆除，符合《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，也符合我省“四边三化”行动的整体要求，有相应的政策依据。
三、原告提出的行政赔偿诉请缺乏事实依据和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。涉案广告设施在未经法定机关许可、审批的情况下设置并用于广告发布，其本身不具有合法性，且拆除后的广告设施均由当事人自行处理，其认为设置和经营该户外广告牌的合法权益受到损害而主张的损害赔偿，无事实和法律依据。
综上，被告认为，涉案广告设施系违法设施，事实清楚，被告对其进行强制拆除的行为有相应的事实和法律依据，原告主张行政赔偿缺乏事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告牌头镇政府向本院提交了以下证据、依据：
1、《诸暨市人民政府关于对诸暨市牌头镇总体规划（2009-2020）等规划项目的批复》（诸政发（2010）91号）及诸暨市牌头镇总体规划图各一份，用以证明涉案广告牌坐落于牌头镇规划区内的事实；
2、诸暨市控违拆违专项整治工作领导小组办公室《关于我市境内高速公路及省道沿线非法构筑物（广告设施）整治工作的紧急通知》及《关于明确高速公路沿线广告设施整治要求的通知》各一份，用以证明被告实施对广告牌的专项整治是根据诸暨市委、市政府的统一部署展开的事实；
3、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条、第二十二条、第二十三条、《广告管理条例》第十三条、《浙江省广告管理条例》第二十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条，用以证明被告适用的法律依据正确。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1的真实性无异议，对其合法性提出异议，认为该协议违反了土地管理法第六十三条的规定，不具有合法性，无法达到原告的举证目的；对证据2的三性提出异议，认为系复印件，且所拍摄的为拆除后的位置，无具体参照物，与租赁协议中确定的广告牌位置是否一致无法判定，故不能达到原告的举证目的；对证据3的三性提出异议，认为系原告单方制作，不能作为要求被告赔偿的依据；对证据4，认为真实性由法院认定，但户外广告的设置未经合法审批，属于非法经营，不属于赔偿范围。原告对被告提供的证据1的真实性、合法性及证明目的无异议，对关联性提出异议，认为规划图于2010年生效，而涉案广告牌设置于2006年，故不适用涉案广告牌，其拆除行为违法；对证据2的真实性、关联性无异议，对其合法性提出异议，认为违反了2012年的行政强制法的规定。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，证明原告租用土地设置广告牌的事实，本院对其真实性予以确认；证据2，系复印件，其真实性及与本案的关联性均无法确认，故本院不予确认为有效证据；证据3，系由原告自行制作，真实性无法确认，本院不作有效证据确认；证据4，该出租协议于2012年6月27日到期，故与本案缺乏关联性，本院不作有效证据确认。被告提供的证据1，证明涉案广告牌位于牌头镇规划区内的事实，本院对其真实性予以确认；证据2，本院对其真实性予以确认；证据3，均为当时及现行生效的法律、行政法规及地方性法规，可以适用本案。
经审理查明：2006年11月7日，原告郑文娇与诸暨市牌头镇双高村民委员会、牌头镇双高村经济合作社签订协议书一份，就租用该村祭祀自然村土地用于涉案广告牌架设进行了约定，后原告在该村设置一块广告牌用于广告经营活动。2014年9月2日，诸暨市控违拆违专项整治工作领导小组办公室向诸暨市有关镇乡人民政府、街道办事处发出通知，要求全面拆除我市境内杭金衢高速、诸永高速、绍诸高速及省道杭金线、绍大线、诸东线等公路沿线非法构筑物（广告设施）。通知同时要求，各广告业主必须在2014年9月20日前将广告设施自行拆除，逾期未拆除的，由各有关镇乡、街道组织强制拆除完毕。因原告未在规定期限内自行拆除，2014年9月下旬，被告强制拆除了原告设置在诸暨市牌头镇双高村（祭祀自然村）的一块广告牌。原告认为，被告强制拆除其广告牌的行政行为，程序严重违法，且给原告造成了巨大经济损失，故向法院提起行政诉讼，请求：一、判决确认被告拆除原告设置在诸暨市牌头镇双高村（祭祀自然村）的一块广告牌的行政行为违法；二、判令被告赔偿经济损失1178749.43元。
另查明，原告郑文娇设置该广告牌前未经国土、规划等相关职能部门审批许可；被告在强制拆除该广告牌前未作出行政处罚决定、行政强制执行决定，也未依法催告原告履行拆除义务。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，原告未经法定的审批许可设置涉案广告牌，是否违反相关法律并须予以拆除，应由相关职能部门依法进行调查、认定和处理。即使涉案广告牌属于违法建筑，被告牌头镇政府在未作出或未经相关职能部门作出限期自行拆除决定，且未履行法定程序即迳行强制拆除涉案广告牌，缺乏执行依据，违反法定程序。原告起诉要求确认被告强制拆除涉案广告牌的行为违法，理由成立，本院予以支持。
关于赔偿问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。被告拆除涉案广告牌，客观上给原告造成一定的经济损失，被告应当支付原告相应的赔偿金。鉴于原告未能提交有效证据证明因被告的拆除行为造成其直接损失的数额，本院在参考原告提交的广告牌主要材料价格情况后，结合原告未经审批设置广告牌的行为主观上亦存在过错，以及被告在本案中的过错程度，酌情确定赔偿数额为15000元。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决如下：
一、确认被告诸暨市牌头镇人民政府强制拆除原告郑文娇设置在诸暨市牌头镇双高村（祭祀自然村）的一块广告牌的行政行为违法；
二、被告诸暨市牌头镇人民政府赔偿原告郑文娇被拆除的一块广告牌损失计人民币15000元，于本判决生效之日起三十日内付清。
案件受理费50元，由被告诸暨市牌头镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 王海燕
代理审判员 赵晓妤
人民陪审员 张碧云
二〇一六年九月十八日
书 记 员 斯则喻
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：…
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
2、《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…（四）造成财产损害的其他违法行为。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：…（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。