广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤08行初66号
原告李广豪，男，汉族，1982年9月1日出生，住广东省湛江市市辖区，
委托代理人黄智，广东粤海律师事务所律师。
委托代理人林怀海，广东粤海律师事务所律师。
被告湛江市霞山区人民政府。
法定代表人陈恩才，区长。
委托代理人董丽娜，广东承诺律师事务所律师。
原告李广豪诉被告湛江市霞山区人民政府（以下简称霞山区政府）房屋行政强制及行政赔偿纠纷一案，于2016年4月12日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月13日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，被告在法定期限内向本院提交了证据。本院依法组成合议庭，于2017年11月29日公开开庭审理了本案。原告李广豪及其委托代理人黄智，被告霞山区政府的委托代理人董丽娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告霞山区政府于2015年4月26日组织有关部门对原告的猪圈进行了部分强制拆除。
原告李广豪诉称：2003年，黄西村为了响应市政府“积极开展社会主义新农村建设，�极创建卫生村、生态文明村，发展‘养殖＋沼气＋促进农业生产’的绿色环保和卫生节能的现代农业”的号召，规划了生猪养殖用地，对外承包，并约定所有猪场的猪粪必须排经沼气池。村严格按照绿色环保和卫生节能的现代农业的发展要求，在村旁建大型沼气池。2006年，林峰与黄西村民小组长方秋荣签订了期限为20年的《承包黄西村土地使用合同》（下称2006年合同），承包黄西村旧村场南侧，面积2.5亩的土地用于建设养猪场。2009年12月12日，原告与林峰签订《承包土地使用及地面建筑物转让合同》。林峰将已承包的黄西村土地及地面建筑物（房子、猪舍、井、围墙、大门等）转让给原告，转让的承包土地的情况、用途、使用年限与2006年合同相同。合同的有效期限至2026年7月25日止。原告拥有林峰在原2006年合同中的相关权利和承担相应的义务。原告一次性支付转让费88000元。合同经新建村委黄西村书面同意盖章确认。签订转让合同后，原告靠借款、贷款在有效的承包期内进行猪栏、房舍、围墙、打井、建灶台、扩建母猪舍、幼猪保育栏等基础设施改建扩建；同时购置打料机、母猪产床、定位栏、生产用车辆、水泵等大批设备，生产方面也投入了巨大成本，养殖规模1000多头，母猪、生猪养殖就投入了近200万元。
2015年2月6日，湛江市城市管理行政执法局向原告发出《责令限期拆除违法建筑通知书》，限期原告于2015年3月5日前自行拆除。2015年4月26日，被告对养猪场进行强拆，造成原告巨大的经济损失，至今未作任何协商赔偿。被强拆后，原告在2015年5月8日请广东省湛江市粤西公证处对该养猪场现状进行现场拍摄保全证据公证，委托广东千福田资产评估有限公司对该养猪场进行资产评估。广东千福田资产评估有限公司于2015年8月6日做出评估报告【粤千福田资产评报字（2015）08051号】，认定该养猪场的地上建筑物、构筑物及配套设施的评估值为959900元。加上强拆被砸死的良种猪公1头，良种母猪2头，猪仔15头，遗失猪有8头，损失约4万元。以及强拆后被迫降价处理出售的生猪600多头（包括公猪、母猪、仔猪、大猪）损失22万元。以上这三项共损失1219900元。
原告认为养猪场是响应政府号召而建，通过合法转让手续而取得，不属于《中华人民共和国城乡规划法》中认定的违建。养猪场是合法取得并经营在先，被划属“禁养”范围在后，如政府要拆，也要有合理的补偿，但政府在没有协商补偿的前提下，就依在养猪场建场后生效的《对（关于划定湛江市畜禽禁养区的通告）的意见》及《湛江市人民政府办公室关于印发湛江市鹤地水库综合整治工作方案的通知》这两份地方政府文件进行强拆，严重侵犯了原告的合法利益。原告于2015年9月5日向霞山区政府提出拆迁赔偿请求，并委托湛江粤西公证处于2015年9月29日向霞山区政府罗区长公证送达了《拆迁赔偿请求书》。现原告为维护合法权益，依相关法律法规，向法院提起行政诉讼，请求：1、判令被告赔偿违法强拆原告养猪场给原告造成的经济损失1219900元。2、本案的诉讼费用由被告承担。
原告李广豪向本院提交了以下证据：1、原告身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格。2、信息查询结果，证明被告的组织代码信息。3、湛江市城市管理行政执法局责令限期拆除违法建筑通知书，证明湛江市城市管理行政执法局是原告养猪场的强拆主体，被告适格。4、《承包黄西村土地使用合同》及《承包土地使用及地面建筑物转让合同》，证明原告取得养猪场的土地的使用权及其地面建筑物是合法取得。5、霞山区政府2011年对《关于划定湛江市畜禽禁养区的通告》的意见及湛江市人民政府办公室关于印发湛江市鹤地水库环境综合整治工作方案的通知，证明原告承包养猪场土地合法在先(2006年），畜禽禁养区及综合整治工作方案的通告颁布在后（2011年）。6、公证书、资产评估报告、光盘，证明养猪场被强拆后的现状、请求人的养猪场的基础建筑设施的评估值为959900元。7、公证书，证明原告于2015年9月29日向霞山区政府公证送达《拆迁赔偿请求书》，向政府反映养猪场被强拆受到巨大损失的事实，并提出赔偿请求。
补充证据：1、确认书，证明原告李广豪是涉案猪场的实际经营者，是本案适格的原告。2、关于黄西村建设沼气池的请示、关于海头街道黄西村建设猪栏的申请、霞山区农业局批复，证明涉案猪场的建设符合黄西村的经济发展需要，符合农村土�利用规划，经海头街道同意、霞山农业局批准建设，不属规划法规定的违章建筑。
被告霞山区政府辩称：一、湛江市城市管理行政执法局于2015年2月6日做出的《责令限期拆除违法建筑通知书》，符合法律规定。
我国1993年实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》第18、19、20条规定，在村庄、集镇规划区内建住房、
兴建企业、乡（镇）村公共设施、公益事业建设，须经乡级人民政府或者县级人民政府及建设行政主管部门审查同意。2007年实施的《城乡规划法》第40条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。
本案中，原告称2006年7月28日，林峰�霞山区海头街道新村黄西村签订《承包黄西村土地使用合同》，承包土地建设养猪场。2009年12月12日，原告与林峰签订《承包土地使用及地面建筑物转让合同》，林峰将承包的上述土地及地面建筑物（房子、猪舍、井、围墙、大门等）转让给原告，期限至2026年7月25日。之后，原告在该土地上进行改建、扩建。经核实，原告在承包土地建设之前，林峰的建设项目未经县级人民政府及建设行政主管部门审查同意；在承包土地之后，原告的建设行为，也没有经过城市、县人民政府城乡规划主管部门建设工程规划许可，均属于违法建筑，且违法处于持续状态。
再有，湛江市人民政府根据我国《畜牧法》第7条的规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场：……（三）县级人民政府依法划定的禁养区域；本办法颁布前已建成的、地处上述区域内的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。”及《广东省环境保护条例》第35条“县级以上人民政府可以根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区。严禁在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业”，下发了〔2013〕48号《关于在湛江市区划定畜禽养殖禁止养区限养区适养区的通告》。《通告》划定霞山区全部行政区域为畜禽养殖禁养区。湛江市人民政府将《通告》给予公示公告。本府也将《通告》告知给有关畜禽养殖户。《通告》中亦明确告知在禁养区内的畜禽养殖户应当自行清理、搬迁或关闭的义务和期限，并告知拒不执行要求的，将强制清拆。因此，原告建设的建筑物、构筑物没有经过城市、县人民政府城乡规划主管部门建设工程规划许可，且是在禁养区内进行畜禽养殖，原告的建筑属于违法建筑。
根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第37条的规定：“在村庄、集镇规划区内，未按规划审批�序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款”及《城乡规划法》第六十四条的规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除；……”，湛江市城市管理行政执法局在原告逾期未遵守《通知》自行清理的情况下，向其作出《责令限期拆除违法建筑通知书》，是符合法律法规规定的。
二、原告提出的赔偿请求没有事实依据和法律依据。
第一、原告提出的赔偿请求没有事实依据。首先�原告提供的《公证书》显示，申请人是李广勇，委托代理人是原告，委托公证的事项是李广勇经营的养猪场现状。其次、原告称强拆行为发生于2015年4月26日，证据保全的时间为2015年5月8日，期间现场是否有变动，不得而知，证据保全不具有客观性。再次、《资产评估报告》选定以“市场价值”作为评估报告的评估结论的价值类型，不合适。市场价值是指买卖双方进行正常公平交易的价值估计数额。如果确认强拆确认应当赔偿当事人损失，则应当以直接损失为准。最后，《资产评估报告》第四条评估范围和对象：“为位于湛江市霞山区××西村养猪场的地上建筑物、构筑物及配套设施。包括猪圈、工棚、围墙、暗沟、轻型仓棚式货车、饲料机、铸铁产床、冰箱、砂轮机、钢铁板等。详见《资产清查评估明细表》。现场查看，以上资产除猪圈B已被拆毁外均正常使用”�第十一条评估结论“在评估假设条件下和评估基准日2015年4月26日，委估资产的评估价值为人民币959，900元”；第十二条特别事项说明：“据委托方介绍及现场查看，发现猪圈B已被拆毁，本次评估假设猪圈B在评估基准日处于正常可使用状态”。由此可见，原告被拆除的是猪圈B，而资产评估结论和原告的赔偿诉求是猪场的地上建筑物、构筑物及配套设施的资产。这明显不合理，原告将所有的资产评估报告视为自己的损失是没有依据的。
因此，根据《行政诉讼法》第38条第2款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”原告提供的公证书和资产评估报告，无法客观证明原告的损失。
第二、原告提出的赔偿请求没有法律依据。
根据《国家赔偿法》第4条第（二）项规定：“行政机关及其工作人员在行使�政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的”。因此，本案首先要确定原告被诉的强拆行为是违法的，才有赔偿的基础。但如上第一点所述，强拆单位采取强拆措施符合法律规定。
另外，因为原告的建筑物属于违章建筑，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条第2款“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”之规定，原告要求对违法建筑拆除给予赔偿没有法律依据。
被告霞山区政府向本院提交了以下证据、依据：1、《湛江市城市管理行政执法局责令限期拆除违法建筑通知书》，证明湛江市城市管理行政执行局经过现场调查等，查证李广豪在新建村委黄西村的猪舍建筑为未取得建设工程规划许可证建设、未经批准进行的临时建设，属违法建设，且生猪养殖场位于政府规定的禽畜养殖禁养区内，告知李广豪限期自行拆除，否则将依法采取强制措施。2、湛江市人民政府湛府通[2013]48号《关于在湛江市区划定畜禽养殖禁养区限养区适养区的通告》、湛府办函234号《湛江市人民政府办公室关于印发湛江市区生猪养殖污染防治专项整治实施方案的通知》、我国《城乡规划法》、《行政强制法》等相关法律法规，证明强制拆除违法建筑的法律依据和其它规范性文件，可以证明强制拆除的事实依据充分。
经质证，原告对被告霞山区政府提交的证据1真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为涉诉猪舍建筑符合乡镇土地利用总体规划，并经海头街道办同意建设，不属于违法建筑，应确认该通知书所告知内容违法。对证据2真实性合法性没有异议，对关联性有异议，该法律依据及规范不能证明被告有强制拆除的授权，被告的强制拆除没有遵循法定的程序。确认该组证据但不确认被告的强拆行为合法。
被告霞山区政府对原告提交的证据1的主体资格有异议，根据原告的证据4和补交的证据1，假如这些证据都是真实的，那可证明该养猪场一开始是承包给林峰，之后转给李广勇，再转给李广豪，我们认为原告需要提交相关证据予以证明，让法院进行认定。对证据2无异议。证据3真实性无异议，但对要证明事实有异议，这通知书只能证明湛江市城市管理行政执法局向原告发出通知书，但养猪场由谁拆除这份通知书不能起到证明作用。证据4真实性由法院审查，对证明事实有异议，不能证明原告取得了涉案养猪场。证据5无法律效力，只是区政府向市提供的意见，是在市政府发通告之前的一个征求意见稿，是区政府的单方意见，并未得到市政府书面形式的肯定，另外�于原告要证明对养猪场是合法使用是不能证明的。证据6，（1）公证书的申请人是李广勇，本案的原告李广豪是其委托代理人，之后委托评估的事项是“李广勇经营养猪场的现状”而非李广豪；（2）原告所诉称的强制行为发生在2015年4月26日，其申请公证的时间是2015年5月8日，时间间隔了10天，此期间现场是否有所变动是不得而知，所以本公证不具有客观性；（3）在资产评估报告的第四条写明了959900元是包括了所有的资产，且注明了只有猪圈B是有所损害的，其他资产都是可以正常使用的，那么现在原告要求赔偿所有评估报告的价值是不具有合法性的。评估报告第十二项说明了此评估是假设在正常使用情况下的评估，但该报告并未确认当时此猪圈是在正常使用。证据7，原告无任何证据证明此请求书已送达给被告，是否已送达给霞山区政府由法院核实。通过公证处的录音录像明显可以看出，原告被拆除的资产仅仅只是一小部分，只是简易的墙体，并不是原告所主张的机器设备、全部的养殖场，所以我们认为原告的主张没有事实依据。对补充的证据1我们认为这证据不能证明原告具有涉案猪场的合法权利，因为依据法律规定，养猪场的转包是需经原承包人的同意，但原告没提供任何证据。对补充证据2无法核实其真实性，就算证据真实，依据我国城乡规划法，要建设需要取得城市规划许可部门的许可证，而不是街道办的许可。而且街道办的请求是沼气池建设的请求，2012年村申请和农业局的批复也是2012年，村新建猪栏的请求，与涉案猪圈无关。原告无法证明其建筑合法。另外原告补充提交的证据都是关于李广勇，我们发出的责令限期拆除违法建筑通知书相对人是李广豪，所以无法证明被强拆的猪圈是属于原告的。
本院对�述证据认证如下：原告提供的证据6属于单方委托，未经被告同意，现被告亦不认可该证据，故本院对该证据不予采纳。原告提交的其余证据及被告提交的全部证据均符合证据的三性要求，可以作为本案的有效证据使用，本院予以确认。
经审理查明：2013年8月28日，湛江市人民政府下发了湛府通〔2013〕48号《关于在湛江市区划定畜禽养殖禁止养区限养区适养区的通告》（以下简称《通告》）。湛江市人民政府将《通告》给予公示公告。该《通告》划定霞山区全部行政区域为畜禽养殖禁养区，亦明确告知在禁养区内的畜禽养殖户应当自行清理、搬迁或关闭的义务和期限，并告知拒不执行要求的，将强制清拆。原告位于湛江市霞山区××西村旧村场南侧的养猪场属于上述划定的畜禽养殖禁养区范围内。
2015年2月6日，湛江市城市管理行政执法局向原告发�《责令限期拆除违法建筑通知书》，认为原告未取得建设工程规划许可证建设及未经批准进行临时建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、第四十四条的规定，已构成违法建设，限令原告在同年3月5日前自行拆除未经批准自行建设的工程。
2015年4月26日，被告霞山区政府组织有关部门对原告的猪圈进行了部分强制拆除。原告及李广勇不服该拆除行为，于2015年9月29日向霞山区政府公证送达了《拆迁赔偿请求书》，提出拆迁赔偿请求。至2016年2月24日原告对霞山区政府提起本案诉讼时，霞山区政府尚未对原告该赔偿申请作出处理。
本院认为：本案系房屋行政强制及行政赔偿纠纷。本案的争议焦点为：1、被告霞山区政府组织人员对原告的猪圈实施强制拆除的行为是否具有合法性。2、原告要求赔偿损失是否依法有据。
关于被告霞山区政府组织人员对原告的猪圈实施强制拆除的行为是否具有合法性的问题。
虽然原告主张其猪场的建设早于湛江市禁养区的划定，但其猪场的建设没有经过审批报建程序，已经被湛江市城市管理行政执法局认定为违章建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，被告霞山区政府依法享有对非法建设行为进行处理的职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，强制拆除必须告知当事人救济权利和途径，在当事人放弃主张权利的情况下才能依法强制拆除。本案中，原告虽然收到《责令限期拆除违法建筑通知书》，而该通知书也告知原告可在60日内向市人民政府申请行政复议或在三个月内向人民法院提起行政诉讼，但从现已查明的事实可知，原告在2015年2月6日收到上述通知书，被告霞山区政府于2015年4月26日已进行强制拆除，彼时，三个月的起诉期限尚未届满，被告该行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，明显程序违法。
关于原告要求赔偿损失的理据是否充分的问题。
根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”的规定，当事人请求行政赔偿应以其合法权益受到损害为前提条件。如上所述，原告被强制拆除的涉案猪圈已经被湛江市城市管理行政执法局作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》认定为违章建筑，因此，被强制拆除的涉案猪圈不属于原告的合法财物，原告对该部分财物提出国家赔偿的请求缺乏法律依据，本院不予支持。至于原告关于强拆行为导致其养殖的部分生猪死亡、走失以及被迫降价处理等而产生的经济损失26万元的主张，因其未能提供证据予以证实，本院亦不予支持。
对于原告起诉湛江市城市管理行政执法局请求赔偿损失的问题，因湛江市城市管理行政执法局不是本案适格被告，本院另行裁定驳回原告对湛江市城市管理行政执法局的起诉。
综上所述，被告强拆行政行为违法，但原告�能提供充分的证据证明被诉行政行为对其合法权益造成了损害，对其请求被告霞山区政府给予行政赔偿的主张，本院不予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告霞山区人民政府于2015年4月26日组织对原告李广豪的猪圈进行强制拆除的行政行为违法。
二、驳回原告李广豪的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告霞山区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 麦江梅
审 判 员 陈晓明
代理审判员 莫望春
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 陈小斯
黄文琪
相关法律法规及司法解释：
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十五条：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第四十四条：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。