广东省揭阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤52民终155号
上诉人（原审被告）：揭阳空港经济区管理委员会。住所地：广东省揭阳空港经济区政和路炮台镇政府主楼*楼。组织机构代码：00702673-X。
法定代表人：邱鹏，副主任。
委托代理人：葛志坚、孙媛，广东谨信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：广东高时物流有限公司。住所地：广东省揭阳市空港经济区地都镇土尾村206国道旁新埔路段。
法定代表人：高忠麟，董事长。
委托代理人：胡作良，广东迎东律师事务所律师。
委托代理人：陈少枝，广东迎东律师事务所律师助理。
被上诉人（原审被告）：揭阳市揭东区人民政府。住所地：广东省揭阳市揭东区政府大院内。
法定代表人：方烽，区长。
委托代理人：王德雄，广东谨信律师事务所律师。
委托代理人：林泽伟，揭阳市揭东区人民政府法制局工作人员。
上诉人揭阳空港经济区管理委员会（以下简称空港管委会）因与被上诉人广东高时物流有限公司（以下简称高时物流公司）、揭阳市揭东区人民政府（以下简称揭东区政府）合同纠纷一案，不服广东省揭阳市揭东区（2015）揭东法民一初字第179号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：高时物流公司与原揭东县人民政府于2010年12月28日签订《物流园区项目投资合同》二份，合同编号分别为GS2010001号和GS2010002号，其中GS2010001号合同约定：甲方（即原揭东县人民政府）引进乙方（即高时物流公司）到揭东投资建设石材物流园，在原揭东县地都镇钱后村营仔片区面积约130亩土地及相连地块的206国道旁南陇村片区面积约120亩的土地投资办企业，土地用途为工业用地，使用年限50年；地价暂收款分二期付还，首期于本合同签订之日起10日内，按土地价款的50%计23500000元直接划入原揭东县财政专用账户，余款在办理土地使用证时再行结算；甲方负责督促国土部门办理该项目用地报批及出让手续，并承诺于合同签订之日起一年内让乙方取得国有土地使用证；甲方如未能按本合同约定督促相关单位将土地交付乙方使用，应承担不能交付土地的违约责任。若因甲方原因，造成土地未能按时交付使用，项目投资期限相应顺延，并按乙方已支付土地款向乙方支付日万分之五违约金并承担因拖延造成乙方的全部经济损失；乙方如不能按本合同约定的期限向甲方足额支付款项，应按逾期缴交价款向甲方支付日万分之五违约金，逾期付款超过六个月，甲方有权解除本合同，收回地块。上述二份合同签订后，高时物流公司按照二份合同约定向原揭东县人民政府支付了39146000元地价款，该款于2011年1月5日汇入原揭东县财政局，其中包括GS2010001号合同的地价款23500000元和GS2010002号合同的地价款15646000元。原揭东县财政局于2011年1月21日将23500000元汇入原揭东县地都镇财政所，将10530000元汇入原揭东县登岗镇财政所。高时物流公司付款后，揭东区政府未能按合同约定完成土地征用。此后，原揭东县地都镇财政所将11280000元地价款退还揭东区政府，揭东区政府又将11280000元地价款退还高时物流公司，剩余的地价款12220000元未退还。高时物流公司于2015年7月29日向原审法院提起诉讼。
另查明，因为揭阳市行政区划调整变更，原揭东县人民政府更名为揭阳市揭东区人民政府，另外成立揭阳空港经济区管理委员会。揭阳市人民政府于2013年3月11日发出《揭阳市人民政府关于印发市部分行政区划调整资产债务清理划转意见的通知》{揭府（2013）29号}，其中第二条第三款规定：“对原县（区）投入特定大项目债权债务账务余额，也按照项目属地原则，归并（或移交）入调整后新区域。”本案合同约定的用地项目已因行政区域的调整，划入揭阳市空港经济区。
2015年7月29日，高时物流公司向原审法院提起诉讼，请求法院判令：一、解除高时物流公司与揭东区政府双方签订的《物流园区项目投资合同》。二、揭东区政府退还地价款12220000元。三、揭东区政府按每日万分之五，自2011年12月29日起计算违约金直至款项付清之日止，暂计至2015年7月15日，计7906340元。上述两项暂共计20126340元。4、揭东区政府承担本案诉讼费用，包括但不限于案件受理费、保全费、鉴定费等。公司物流公司于2015年8月20日申请追加空港管委会为本案共同被告，变更诉讼请求为：一、判令解除高时物流公司与揭东区政府双方签订的《物流园区项目投资合同》。二、判令揭东区政府、空港管委会共同退还地价款12220000元。三、判令揭东区政府、空港管委会共同按每日万分之五，自2011年12月29日起计算违约金直至款项付清之日止，暂计至2015年7月15日，计7906340元。上述两项暂共计20126340元。四、判令揭东区政府、空港管委会共同承担本案诉讼费用，包括但不限于案件受理费、保全费、鉴定费等。
原审法院认为：本案的性质是合同纠纷。高时物流公司与揭东区政府（即原揭东县人民政府）于2010年12月28日签订的《物流园区项目投资合同》虽然是双方当事人的真实意思表示，但该合同涉及的标的是国有土地，土地用途为工业用地，故应根据相关的法律法规来确认上述合同的效力。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”本案中，高时物流公司与原揭东县人民政府没有采取招标、拍卖等公开竞价的方式，便签订合同，将土地用途为工业用地的国有土地以协议约定土地价格的方式进行出让，违反了《中华人民共和国物权法》第一百三十七条的规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，《物流园区项目投资合同》应认定为无效合同。揭东区政府辩称《物流园区项目投资合同》是违法无效的，违约条款当然也是无效的，揭东区政府无需支付违约金，原审法院认为其辩称理由成立，应予采信。因为无效的民事行为自开始起就没有法律约束力，揭东区政府基于无效的合同收到高时物流公司支付的地价款2350000元应当返还给高时物流公司，但揭东区政府仅返还11280000元地价款，剩余的地价款12220000元并未退还。高时物流公司请求揭东区政府退还地价款12220000元，符合相关法律规定，应予支持。由于《物流园区项目投资合同》中的违约条款也是无效的，所以高时物流公司要求按日万分之五计算违约金理由不成立，原审法院不予支持，但揭东区政府应当支付高时物流公司按中国人民银行同期同类贷款利率计算的资金占用费。鉴于高时物流公司请求揭东区政府、空港管委会应退还的地价款自2011年12月29日起计算违约金，故资金占用费也应自2011年12月29日开始计算。因揭阳市行政区划调整变更，本案合同涉及的土地已划入揭阳市空港经济区，揭阳市人民政府规定：“对原县（区）投入特定大项目债权债务账务余额，也按照项目属地原则，归并（或移交）入调整后新区域。”揭东区政府也将高时物流公司支付的部分地价款汇给空港管委会，故本案应退还高时物流公司的地价款应由揭东区政府、空港管委会共同付还。
据此，原审法院《中华人民共和国物权法》第一百三十七条和《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款（五）项、第五十八条的规定，于二〇一五年十二月二十二日作出（2015）揭东法民一初字第179号民事判决：一、揭阳市揭东区人民政府和揭阳空港经济区管理委员会应于本判决生效之日起30日内返还广东高时物流有限公司款项12220000元及该款自2011年12月29日起至还清之日止按中国人民银行同期同类贷款利率计算的占用费。二、驳回广东高时物流有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案受理费142430元，由揭阳市揭东区人民政府和被告揭阳空港经济区管理委员会共同负担86478元，广东高时物流有限公司负担55952元。
空港管委会不服原审判决，向本院提起上诉，请求：对原审判决依法改判，驳回高时物流公司对空港管委会的全部诉讼请求。事实和理由：原审法院对证据审查不严，认定事实不清，适用法律不当，导致判决结果错误。判令空港管委会承担还款责任对空港管委会不公平。一、原审法院认定揭东区政府与高时物流公司签订的《物流园区项目投资合同》（合同编号：GS2010001）为无效合同。根据相关法律规定，应由揭东区政府返还已由其收取的投资款。原审法院判决空港管委会与揭东区政府共同还款是适用法律不当。《合同法》第58条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”原审法院认定上述合同无效，就应判决收取投资款的揭东区政府承担归还款项的责任。该份合同的主体是揭东区政府和高时物流公司，根据合同相对性，合同仅对缔约双方有约束力，空港管委会非合同当事人，并无履行合同的义务。揭东区政府与高时物流公司之间合同无效，合同责任由合同当事人履行，返还财产的责任应由揭东区政府履行。高时物流公司的投资款是被揭东区政府所收取，理应由其归还投资款。本案中高时物流公司与揭东区政府所举的一系列证据无一与空港管委会相关联，无证据证明空港管委会有收取投资款或揭东区政府有将投资款账务、资金移交给空港管委会，空港管委会也实际没有收取过分文的投资款。原审判决空港管委会承担还款责任是认定事实不清，导致空港管委会无辜受到牵连，合法权益被侵犯。二、高时物流公司和揭东区政府所举的证据均与空港管委会无关，原审法院判决空港管委会承担还款责任依据不足，理由不成立。原审诉讼中高时物流公司所举的证据全部是高时物流公司与揭东区政府间的往来，无一份证据与空港管委会有关联。高时物流公司主张空港管委会承担责任的依据仅是空港管委会与揭东区政府的区域划转，原投资项目拟定选址被划入空港管委会区域，原审法院根据《揭阳市人民政府关于印发市部分行政区划调整资产债务清理划转意见的通知》第二条第三款“对原县（区）投入特大项目债权债务账务余额，也按照项目属地原则，归并（或移交入调整后新城）”的规定，认定揭东区政府已将债权债务移交给空港管委会，显然是缺乏依据的。本案所涉及项目是招商引资投资合同，并不是县（区）投入特大项目，行政区域调整时，高时物流公司在合同约定征用土地尚未取得，合同应征地无法完成，导致合同无法履行，高时物流公司的投资款被揭东区政府所收取，揭东区政府未将资金投入，项目尚未形成。故原审法院将本案投资合同认定为上述文件规定的情形，并不吻合。根据空港管委会提交的2013年7月23日《揭阳市区划调整涉及区（县）镇（办）截至2013年2月底债务余额移交表》，揭东区政府并没有将其已收取公司物流公司的投资款移交给空港管委会，空港管委会不可能代替揭东区政府退还其已收取的款项。现原审法院判决空港管委会承担还款责任，势必使揭东区政府不当得利。三、本案投资合同依法不对空港管委会产生约束力。本案中空港管委会并非合同当事人，投资合同也无进行主体变更，空港管委会无需履行合同内容。原审法院确认投资合同无效，无效合同自订立起不产生效力。空港管委会对投资项目拟定选址的土地的处置，包括“招、拍、挂”行为，依现有法律法规开展，不受投资合同的约束。四、原审中所有的调解都是高时物流公司与揭东区政府之间进行协商，法院均无通知空港管委会参加，在调解过程中无征求空港管委会的意见，无要求空港管委会协商还款。由此可以看出，原审法院本来已认可空港管委会不承担还款责任的主张。但后来不知因何故作出此判决。原审判决认定“揭东区政府也将高时物流公司支付的部分地价款汇给空港管委会，故本案应退还高时物流公司的地价款应由揭东区政府、空港管委会共同返还”错误。
高时物流公司答辩称：因揭阳市行政区划调整变更，本案合同涉及的土地划入空港区。揭阳市政府规定，对原县区投入大项目债权债务数额按原属地归并划入新的调整后区域。原审调解后，各方有个初步调解方案，空港政府将账户上未分给村民的600多万退还揭东区政府，加上揭东账上400多万未分给村民的，共计1100万元退还给高时物流公司，剩下的款项待涉案土地招挂拍后再偿还。后未调解成功。因本案涉及土地已经归空港政府，之后土地拍卖的收益也归空港政府，如果将合同项下债务给揭东区政府承担，将导致空港政府不当得利，揭东区政府无钱还债。因此原审法院查明事实清楚，适用法律正确，应予维持。
揭东区政府答辩称：一、揭东区政府不是退还用地款项的责任主体。（一）根据《物流园区项目投资合同》（合同编号：GS20100001）约定地价款“直接划入揭东县财政专用账户，由县财政统一将用地款拨付给地都镇钱后村及南陇村”，揭东区政府收到高时物流公司的款项几天后，就依约定按地都镇的申请于2011年1月21日将用地款23500000元拨付给该镇，由地都镇拨付给钱后村。由于用地款项已拨付土地所在的镇和村，高时物流公司要求退还用地款项，也应由实际占有取得该款地都镇和钱后村负责退还。（二）涉案项目用地因行政区域的调整，确实已划调到揭阳空港经济区。涉案项目用地位于地都镇钱后村，项目用地补偿款已付给该村，但因行政区域的调整，已划调到揭阳空港经济区。根据《揭阳市人民政府关于印发市部分行政区划调整资产债务清理划转意见的通知》（揭府（2013）29号）第二条第三款的规定，该债务应归并入调整后的新域揭阳空港经济区负责。二、揭东区政府未实际占用资金，依法不应支付资金占用费。如前所述，揭东区政府并无占用用地款，原审判决揭东区政府返还该款及占用费是不合理也不合法的。高时物流公司已实际占用土地却无需支付占用费，原审判决显失公平。揭东区政府非但没有什么不当得利，相反是承担了不该承担在责任。揭东区政府请求二审法院依法查明资金实际占用单位，分清返还责任主体，改判揭东区政府对未实际占用的部分资金不承担返还责任。
本院经审理查明：当事人对原审查明“本案合同约定的用地项目已因行政区域的调整，划入揭阳市空港经济区”有异议。原审查明的其他事实，各方当事人没有提出异议，本院予以确认。
另查明：原审诉讼中，揭东区政府提供《揭阳市空港经济区违法违规用地清理整改方案》（揭委办发（2011）25号），证明涉案土地无法办理用地手续。该方案记载该次清理整改工作从2011年11月26日开始至2012年2月25日结束，清理整顿期间揭东县暂停空港经济区范围内整改工作以外的其他一切用地预审、审批和土地登记业务。揭东区政府提供征地资料移交目录、报批资料移交目录各一份（没有明确记载移交资料中包含本案物流园区项目相关资料），证明涉案土地已移交给揭阳空港经济区。空港管委会认为该目录看不出与本案所涉及的投资合同征用的土地有任何关系，并提供了揭阳市区划调整涉及区（县）镇（办）截至2013年2月底债务余额移交表，证明揭东区政府没有将对高时物流公司的债务移交给空港区。揭东区政府对该移交表的真实性无异议，但认为本案的债务没有在移交表格中列入属于遗漏了，应该也属于转移的债权债务范围。
本院认为：本案系合同纠纷。根据本案各方当事人在二审中的上诉和答辩，本案争议焦点是空港管委会是否应与揭东区政府共同返还高时物流公司涉案款项12220000元及该款占用费。二审围绕该争议问题进行审理。高时物流公司与原揭东县人民政府（现更名为揭东区政府）于2010年12月28日签订的《物流园区项目投资合同》没有采取招标、拍卖等公开竞价的方式，将工业用地使用权以协议约定价款的方式出让，违反了《中华人民共和国物权法》第一百三十七条的规定，原审判决根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定认定该合同无效正确，本院予以维持。涉案《物流园区项目投资合同》因违反法律的强制性规定而无效，自始没有法律约束力，当事人不得请求实际履行该合同；按照《揭阳市空港经济区违法违规用地清理整改方案》的要求，原揭东县人民政府没有办理涉案土地用地手续；涉案土地虽已归并入空港管委会，但本案证据不足以证明揭东区政府已将涉案项目及其债权债务余额移交给空港管委会，涉案地价款由原揭东县人民政府汇入镇财政所也并非由空港管委会取得，而《揭阳市人民政府关于印发市部分行政区划调整资产债务清理划转意见的通知》第二条第三款所规定的“项目”应是指归并（或移交）入调整后新区域的项目，所以，涉案项目及其债权债务余额不属该《通知》第二条第三款所规定的情形，高时物流公司、揭东区政府依据该规定主张本案债务应由空港管委会负责的理由不成立，本院不予采纳。原审法院认定揭东区政府将涉案地价款汇给空港管委会、涉案项目及地价款符合上述规定并判决空港管委会与揭东区政府共同返还12220000元及占用费错误，本院予以纠正。空港管委会上诉请求驳回高时物流公司对空港管委会的诉讼请求，理由成立，本院予以支持。
揭东区政府在答辩中要求对原审判决予以改判，因其没有提起上诉，本院依法不予审查。
综上所述，空港管委会上诉的理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实部分错误，判决空港管委会返还涉案款项及占用费错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、维持揭阳市揭东区（2015）揭东法民一初字第179号民事判决第二项。
二、变更揭阳市揭东区（2015）揭东法民一初字第179号民事判决第一项为：揭阳市揭东区人民政府应于本判决生效之日起30日内返还广东高时物流有限公司款项12220000元及该款自2011年12月29日起至还清之日止按中国人民银行同期同类贷款利率计算的占用费。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费142430元，由揭阳市揭东区人民政府负担86478元，广东高时物流有限公司负担55952元。二审案件受理费86478元，由揭阳市揭东区人民政府负担43239元，广东高时物流有限公司负担43239元。
本判决为终审判决。
审 判 长 卢树君
审 判 员 黄小贺
代理审判员 郑宋玲
二〇一六年五月二十五日
书 记 员 方敏君
附二审判决适用法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。