江西省萍乡市安源区人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）赣0302刑初363号
公诉机关江西省萍乡市安源区人民检察院。
被告人潘某，男，1967年12月3日出生于江西省，汉族，大专文化，案发时系萍乡市安源区高坑镇人民政府民政所所长，住江西省。因涉嫌犯滥用职权罪，于2017年3月16日被萍乡市安源区人民检察院取保候审。2017年11月3日本院决定继续对其取保候审，现在家。
辩护人李莲萍，萍乡市安源区法律援助中心律师。
江西省萍乡市安源区人民检察院以安检公诉刑诉[2017]363号起诉书指控被告人潘某犯玩忽职守罪，于2017年10月31日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。萍乡市安源区人民检察院指派检察员赖喆出庭支持公诉，被告人潘某及其辩护人李莲萍到庭参加诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控，
2014年，江西省委省政府为支持原中央苏区和特困片区有关县区发展扶贫产业，由省财政下拨每个县区1000万元专项资金。同年8月，安源区作为原中央苏区县区，由萍乡市财政下拨了1000万元专项资金到安源区财政。安源区各乡镇根据扶贫计划向安源区民政局扶贫部门申报资金，安源区民政部门对申报单位下发了相关申报文件和要求，明确产业扶贫资金主要用于扶持建档立卡的贫困户能直接参与、直接受益、稳定增收的产业项目。2015年2月，被告人潘某被任命为萍乡市高坑镇民政所所长，全面负责民政所事务，对高坑镇国家产业扶贫工作中的项目申报材料有审核把关上报的职责。
萍乡市安源区高坑镇新华村“两委”班子成员周某1、游某1、张某、曾某1、黄某（五人均另案处理），之前已合伙在新华村种植油桃，该五人得知上述产业扶贫政策后明知其油桃种植项目不符合政策要求，为骗取扶贫资金以他人名义注册了萍乡市新联生态农业有限公司，并伪造了贫困户入股、受益等材料申报产业扶贫项目。潘某在该申报过程中，未尽审核职责，使得不符合申报条件的萍乡市新联生态农业有限公司申报材料上报到萍乡市安源区民政局备案，导致该项目获批150万元人民币项目扶贫资金。2016年2月6日，首批40万元产业扶贫资金拨付到新华村村委银行账户，后转入萍乡市新联生态农业有限公司账户，周某1等人遂将资金用于油桃种植经营。
2016年2月3日，潘某以申报项目的“横向联系”费用为名，到新华村村委会大楼在周某1、黄某处拿到人民币1万元，潘某后将该款用于日常开销。同年10月，潘某到高坑镇纪委交代其违纪问题，以“廉政自律款”名义上缴1万元。2017年3月4日，潘某在高坑镇纪委联系下到本院投案。
为支持其指控的事实，公诉机关提供了书证、证人证言、被告人的供述与辩解等。认为被告人潘某身为国家机关工作人员，玩忽职守，致使国家产业扶贫资金人民币40万元被他人非法获取，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人潘某案发后，主动到侦查机关投案，如实供述自己的犯罪行为，系自首，可以从轻或减轻处罚。
被告人潘某对起诉指控的事实及罪名均无异议。
其辩护人提出以下辩护意见：对公诉机关指控的罪名无异议，但辩护人认为1、被告人玩忽职守的原因是职责不明，被告人在上传下达的过程中，没有到实地调查，使得虚假材料得以上传，这与被告人当时初到民政所业务水平不高、制度不完善、一些具体政策界限不清，缺乏工作经验有关。2、涉案扶贫资金项目需要经过审批、验收、资金拨付等环节，被告人的行为对涉案资金损失的作用较小，情节较轻微;3、被告人主动自首，如实供述案情，配合调查且平时工作积极，表现较好。综上，请求法庭根据被告人以上情节及家庭工作情况，对被告人从宽处理。
经审理查明：
2014年，江西省委省政府为支持原中央苏区和特困片区有关县区发展扶贫产业，由省财政下拨每个县区1000万元专项资金。同年8月，安源区作为原中央苏区县区，由萍乡市财政下拨了1000万元专项资金到安源区财政。安源区各乡镇根据扶贫计划向安源区民政局扶贫部门申报资金，安源区民政部门对申报单位下发了相关申报文件和要求，明确产业扶贫资金主要用于扶持建档立卡的贫困户能直接参与、直接受益、稳定增收的产业项目。2015年2月，被告人潘某被任命为萍乡市高坑镇民政所所长，全面负责民政所事务，对高坑镇国家产业扶贫工作中的项目申报材料有审核把关上报的职责。
萍乡市安源区高坑镇新华村“两委”班子成员周某1、游某1、张某、曾某1、黄某（五人均另案处理），之前已合伙在新华村种植油桃，该五人得知上述产业扶贫政策后明知其油桃种植项目不符合政策要求，为骗取扶贫资金以他人名义注册了萍乡市新联生态农业有限公司，并伪造了贫困户入股、受益等材料申报产业扶贫项目。潘某在该申报过程中，未尽审核职责，使得不符合申报条件的萍乡市新联生态农业有限公司申报材料上报到萍乡市安源区民政局备案，导致该项目获批150万元人民币项目扶贫资金。2016年2月6日，首批40万元产业扶贫资金拨付到新华村村委银行账户，后转入萍乡市新联生态农业有限公司账户，周某1等人遂将资金用于油桃种植经营。
2016年2月3日，潘某到新华村村委会大楼，在周某1、黄某处拿到人民币1万元，潘某后将该款用于日常开销。同年10月，潘某到高坑镇纪委交代其违纪问题，以“廉政自律款”名义上缴1万元。2017年3月4日，潘某在高坑镇纪委联系下到萍乡市安源区人民检察院投案。
上述事实，有公诉机关提供并经庭审质证的下列证据证实，本院予以确认：
1.证人周某1（高坑镇新华村村委会主任）证言，证实他在山东考察油桃种植后，村委会成员同意一起做这个事，每人出资5万元。2015年他了解到有个中央苏区产业扶贫资金要下拨支持贫困户，同村委会班子成员说了后，一致同意去争取资金，由他和游某1负责协调，曾某1提供项目资料。2015年他们以罗某1名义成立新联生态农业开发有限公司申报项目。2016年资金下到村里。根据实施方案要求，申报资金需要以合作社名义申报，2016年5月3日他们5人成立了新联群富种养专业合作社。新华村将收到的40万扶贫资金转入新联公司账户用于他们的油桃园项目，申报材料两委班子参与了制作，入股协议书是他们代签的，他代签了一部分，协议书有刘某4等44人，都是他们村的贫困户，但都不知情。贫困户入股情况及收益情况资料、租用稻田协议系伪造，所以申报资料是假的。申报过程中，村委会要协助区、镇相关部门、协调有关部门、制作申报资料、对申报资料盖章等。区、镇民政部门对申报资料进行审核、验收。2016年春节前，高坑镇民政所所长潘某通知他区里的产业扶贫资金已经到镇里，要他开好票据到财政所领取资金，年前这笔钱就到了新华村村委账上。2016年2月4日潘某以协调关系为由从他们村委要走了1万元。春节前，也就是40万拨款下来村里之前，潘某就跟他说等40万元下来后，要拿1万元疏通关系，这个资金后面几年都有，他想毕竟在他们村争取这个项目以及项目申报过程中，潘某帮忙说了话，也没有为难他们，以后还要靠他关照，他就答应了。在2016年2月初，潘某就到他们村里说要1万元，然后他就带潘某到黄某办公室，黄某当他的面，个人垫了1万元给潘某。
2.证人黄某（高坑镇新华村村委委员兼报账员）证言，证实2015年她和游某1、周某1、曾某1、张某一起用虚假资料申请了40万扶贫资金用于她们5人的桃园经营。2014年下半年一天，周某1召集游某1、曾某1、张某和她开会，介绍油桃种植，她们5人每人出资5万元投资该项目。2015年上半年，周某1召集她们开会，说国家有很多扶贫资金，建议用罗某1的葡萄园资料申报资金，接着进行了分工，周某1和游某1负责衔接各个部门的关系，曾某1准备农业资料，她和张某负责项目申报资料。周某1用罗某1身份证成立了新联公司，产业验收由高坑镇政府和扶贫办负责，新华村协助镇政府等部门，在产业扶贫资金申请表等资料上盖章。农历12月26日上午，周某1带着高坑镇民政所所长潘某到她办公室，周某1对她说，先拿1万元给“潘所”，潘所有些事要帮她们打点，要她先垫出。于是她拿了1万元现金，在周某1见证下给了潘某。
3.证人张某（高坑镇新华村村委委员兼办公室主任）证言，证实2014年、2015年左右，周某1到山东考察后，他们开会后五个班子成员决定合伙投资种植油桃。他们了解有关扶贫资金政策后，由周某1、游某1负责跟镇区两级部门衔接，然后安排他和镇民政所潘某所长多次请教，让潘某指点他准备申报材料。他们按照文件要求，以新联公司名义申报，制作了合作社入股协议、租用稻田协议、租金发放表等资料。在周某1安排下，他准备好相应资料，提交镇民政所审核，镇民政所审核后，提交区民政局审核，潘某是否审核相关材料和情况他不清楚，后来40万拨款是潘某要求打到新联公司账户的。
4.证人曾某1（高坑镇新华村村委副主任）证言，证实2016年上半年的一天，周某1召集他们开会说，扶贫资金申报过程中，高坑镇民政所所长潘某帮了忙，他们拿了1万元钱给他，是黄某出的，扶贫资金到账后把这1万元处理掉。
5.证人游某1（高坑镇新华村党支部书记）证言，证实他伙同周某1等四人伪造扶贫项目违规获取国家扶贫款的事实。
6.证人刘某1（安源区民政局副局长）证言，证实他是安源区民政局副局长，负责扶贫等工作，2015年成立了扶贫办。2014年省里为支持原中央苏区和特困片区有关县区发展扶贫产业，拨了1000万元扶贫资金到安源区，2014年8月，资金下拨到了安源区。2015年6月，民政局制作了2014年度中央苏区产业扶贫资金项目计划，要求资金实行封闭运行管理，坚持资金到项目、管理到项目、核算到项目，确实做到专款专用，确保产业扶贫资金用于扶持贫困村和贫困户。因当时他局没有专门负责产业扶贫的机构，这项工作一直滞后。他们在2016年才下拨2014年的产业扶贫资金。他们下发了下拨2014年度扶贫资金通知。一是要求各相关镇街（管委会）下拨资金前应查看项目实施单位帮贫困户增收依据，如：土地流转协议、支付雇佣建档立卡贫困户工资表及贫困户增收的签字证明等；二是各相关镇街（管委会）要督促项目实施单位，主动将财政扶贫资金向村民公示，自觉接受村民监督，并将公示资料存档备查；三是各相关镇街（管委会）要加强监管和引导，确保产业扶贫资金真正帮助企业发展的同时，有效帮贫困户增收脱贫。2014年以来，省财政专项安排每县区1000万元财政资金。具体到安源区，高坑镇有290万元，其中高坑镇王家源村花卉苗木种植项目140万元，高坑镇新华村休闲观光农业项目150万元。新华村是以新联公司申报的。周某1向他局申报资料，周某1等人先后找到他局王某2和他，了解产业扶贫项目政策，后他们要求新华村提供相关申报资料给他们。后来，周某1还多次问过扶贫资金的下拨情况。当时市、区对申报产业扶贫资金资料没有具体的要求，他们主要是按照江西省扶贫办赣扶移字[2014]35号文件即《江西省赣南等原中央苏区和特困片区产业扶贫资金项目实施办法》的要求，要新华村提供相关申报资料。文件要求产业扶贫资金主要用于扶持建档立卡的贫困户，一定要有贫困户及其他农户组成一个农民专业合作组织，资金支持发展贫困户参与的连片开发产业项目。新华村是以新联公司名义申报的。他们当时主要对产业项目是否带动了建档立卡的贫困户进行查阅审核。他们查看了申报资料，并要求提供缺失的相关文件，但后来周某1一直都没有提供。他们审核申报资料没有盖章，他们下文要求乡镇进行验收，他们没有验收，不知道申报材料的真实性。2014年度新华村产业资金是于2016年2月下拨了150万元到高坑镇政府，下拨2014年新华村扶贫资金的依据就是新华村提供的2014年度申报资料。该申报资料是2015年上半年制作的。新华村申报的资料主要有：合作社入股协议书、营业执照、组织机构代码证、租金发放表、合作社贫困户入股名单、租用稻田协议等。没有产业扶贫资金申请表、产业扶贫项目扶持对象受益情况、产业扶贫项目竣工验收单、安源区产业扶贫项目资金申拨单等表格是因为当时没有文件要求。他们在2015年才制作2014年度扶贫项目计划，所以他们根据计划，才提供2014年项目申报资料。当时新华村提供的资料不齐全，他们要求补齐资料，但新华村都没有补，后来因为他局人员变动，就没有人管这件事了。
7.证人王某1（民政局负责扶贫工作职员）证言，证实高坑镇新华村申报产业扶贫项目具体由分管领导刘某1负责，他在其领导下具体开展工作。申报流程是新华村把申报材料交给高坑镇民政所审核，之后交区民政局报备。后由安源区民政局向区政府分管领导汇报请款，之后是与安源区财政局衔接拨款。高坑镇民政所所长潘某负责审核，平时主要是潘某来衔接工作，他基本没有接触过新华村的干部。新华村的申报材料，因为经过高坑镇民政所的审核，他认为是真的，他们安源区民政局主要负责报备。对合作社入股协议书、受益表及稻田租用协议的真实性，高坑镇民政所已经把关，且新华村应对真实性负责。《合作社入股协议书》上注明缺少的材料是他写的，是根据市民政局扶贫办要求少的材料，但是这没有明确书面规定，后来是否补齐他不清楚。
8.证人罗某1证言，证实他租用新华村的农田搞葡萄种植，2015年周某1要借他身份证用于注册成立了新联公司。2016年上半年一天，黄某要他一起到农商行高坑支行办了一个业务，黄某多次借他的身份证办事。对新联公司账户接收40万一事不知情，没有得这些钱。新联公司的财务章和他的印章不是他制作。周某1搞了一个桃子种植园，大概租了一两百亩地，园子里有些村民做事。
9.证人曾某2、曾某3、曾某4、赖某1、罗某2、周某2、周某3、吴某1、曾某5、邹某1、利某1、张开永、刘某2、吴某2、邹某2、赖某2、刘某3、彭某、吴某3、易某1、章某、游某2、易某2、成某、利某2、利某3、周某4、巴某、肖某、钟某（均为在扶贫申报材料上有署名的新华村村民）证言，证实经新华村产业扶贫资料上署名的30名村民核实，30人均未在新联公司、新联群富合作社入股、未在受益情况表、贫困户股东分配表、合作社入股协议书上签名，相关资料系伪造。
10.合作社入股协议书、新联公司营业执照、组织机构代码证、法人身份证明、简介、萍乡市新马种植专业合作社注册资料、2015年新华村种植油桃农田租金发放表、租用稻田协议，证实周某1、黄某、张某等五人为非法获得国家产业扶贫款伪造了相关申报材料，申报材料通过潘某审核后交上级民政机关。
11.江西省扶贫办、财政厅《关于全面加强产业扶贫资金使用管理工作的意见》、《江西赣南等原中央苏区和特困片区产业扶贫资金项目实施办法》、安源区《2014年中央苏区产业扶贫资金项目年度计划》、《关于下达2014年中央苏区产业扶贫资金拨付的通知》、《关于调整2014年度原中央苏区1000万产业扶贫资金计划的请示、资金分配表、市财政局下拨有关资金的通知》，证实2014年江西省委省政府为支持原中央苏区和特困片区有关县区发展扶贫产业，由省财政安排每个县区1000万元财政资金。2014年8月，安源区作为原中央苏区县区，由市财政下拨了1000万元专项资金到区财政。安源区各个乡镇根据扶贫计划向区民政局扶贫部门申报资金，区民政部门对申报单位下发了相关申报文件和要求，明确产业扶贫资金主要用于扶持建档立卡的贫困户能直接参与、直接受益、稳定增收的产业项目。同时，江西省、萍乡市、安源区三级政府民政部门均对产业扶贫资金项目实施下发文件，规范项目资金的管理、申报和发放，严禁合作组织弄虚作假套用贫困户名单骗取政策扶持。
12.安源区《关于调整2014年度原中央苏区1000万产业扶贫资金计划的请示》、安源区财政局2014年度原中央苏区产业扶贫资金分配表、记账凭证，证实2015年高坑镇新华村休闲观光农业项目作为扶持计划由安源区财政、民政上报萍乡市扶贫办、财政局，该项目申报扶贫产业专项资金150万元，参与贫困户121户386人。2016年1月下达了相关扶贫资金，其中，高坑镇新华村项目计划拨付资金150万元，一期拨付40万元。
13.安源区财政拨付290万到高坑镇的有关凭证、高坑镇拨付40万到新华村的有关凭证、新华村收到40万资金的有关凭证，证实安源区财政局拨付2014年度原中央苏区和特困片区产业扶贫资金290万到高坑镇，2016年2月6日，高坑镇拨付2014年度原中央苏区和特困片区产业扶贫资金40万到新华村、新华村收到该40万产业扶贫资金，同年5月6月，该40万元分两次每次20万元转到萍乡市新联生态农业有限公司账户。
14.中共高坑镇委、安源区人民政府文件、高坑镇政府证明，证实证人周某1、游某1、黄某、曾某1、张某均系新华村支委或村委委员。
15.党政群机关机构编制管理证、社会信用统一代码证书、高坑镇政府证明、中共高坑镇委、高坑镇人民政府《关于印发镇机关中层干部职位安排的通知》，证实被告人潘某1989年参加工作，为萍乡市安源区高坑镇行政编制在编人员，2015年2月16日经高坑镇委、镇政府任命为高坑镇民政所所长。高坑镇民政所为高坑镇人民政府内设机构，工作职责为贯彻执行国家民政工作基本方针、落实优抚、救灾、社会救济、扶贫济困及低保等社会救助工作、完成上级交办的其他事务工作。
16.常住人口登记表，证实被告人潘某出生于1967年12月3日，案发时达完全刑事责任年龄。
17.中共高坑镇纪律检查委员会《关于潘某问题的情况说明》，证实2016年10月被告人潘某到高坑镇纪委反映了其在产业扶贫问题上的问题并上交1万元赃款。2017年3月4日潘某主动到高坑镇纪委希望纪委联系检察院交代其涉嫌违法问题，随后在镇纪委工作人员陪同下潘某到萍乡市安源区人民检察院接受调查。
18.现金缴款单、收据，证实2016年10月14日被告人潘某以“廉洁自律款”上缴1万元到高坑镇账户。
19.被告人潘某的供述与辩解，他1990年以来一直在高坑镇工作，2015年2月至今任职高坑镇民政所所长，是行政编制，乡股级干部。高坑镇民政所的主要职能是协助政府搞好民政工作，具体有扶贫移民、抗灾救济、优待优抚、大病救助、困难帮扶等。他担任民政所所长的职责是全面负责高坑镇民政所事务，上传下达镇政府和区民政局的政策规定，协调统筹安排扶贫移民、抗灾救济、优待优抚、大病救助、困难帮扶等工作。2014年以来高坑镇的国家扶贫项目有王家源村花卉苗木种植项目、新华村休闲观光农业项目。具体落实产业扶贫资金的是他们民政所，具体由他负责。2014年以来，省委省政府为支持原苏区和特困片区有关县区发展扶贫产业，由省财政专项安排每县区1000万元财政资金。具体到安源区高坑镇有290万元，其中王家源村项目140万元、新华村休闲观光农业项目150万元。省扶贫办、省财政厅下发了相关文件规定产业扶贫资金项目的具体实施管理，萍乡市和安源区财政、扶贫办也下发了相关文件，要求扶贫自己专款专用、精准扶贫，让扶贫资金真正让建档立卡的贫困户脱贫致富。2014年产业扶贫资金的申报程序当时政策没有明文规定，主要是按照《江西省赣南等原中央苏区和特困片区产业扶贫资金项目实施办法》的文件精神去做。2015年2月，他任民政所所长后，区民政局要求抓紧落实2014年原中央苏区产业扶贫资金，然后他们就要求新华村把区民政局要求的合作社营业执照、贫困户入股合作社的证明、租金发放表、土地租赁协议等资料准备好。他记得当时新华村陆陆续续准备资料，前后还补充了好几次资料。新华村村主任周某1来和他衔接过多次，具体提交申报材料是新华村村干部张某。他审核过新华村2014年产业扶贫资金项目申报材料，他按照民政局要求，上面要什么材料，他就要补什么材料。当时，他刚任民政所长，业务不熟悉，只是形式上审查是否有合作社入股协议书，受益对象里面是否有建档立卡的贫困户，其他的没有核实了，然后就交给了区民政局审核。没有电话或实际走访调查项目实情，对萍乡市新马种植合作社及萍乡市新联生态农业开发有限公司都不清楚，对新华村油桃种植项目和股东及贫困户受益情况也都没有进行了解，相关材料的真实性没有审核。《合作社入社协议书》上注明的缺的材料是区民政局工作人员写的，事后他没有要新华村补。在履职过程中他的工作太粗糙，思想麻痹、放松了监管，没有认真贯彻上级产业扶贫资金的精神，这是他的问题。他只是口头上要求下面要如实申报，没有尽到详细审核义务，结果让新华村的虚假材料混过关了。新华村项目争取了150万元产业扶贫资金，2016年2月6日40万下拨，这40万用于新华村“两委”班子成员投资的油桃项目是不符合政策规定的，村干部都不是扶贫对象。对资金使用的监管职责他没有尽到责任。只是口头上要新华村如实申报，但也没有具体上户核实，也没有找贫困户问过入股及受益情况。此外，在履职过程中他收了新华村村干部1万元现金。2015年下半年，新华村主任周某1多次跟他说过，说要帮新华村争取一点项目。他说会根据新华村的实际资源条件，尽量争取。2016年春节前几天，周某1打电话要他过来拿1万元钱，作为争取项目的工作经费。2016年2月4日左右，他开车到了新华村村部大楼，然后周某1陪同他到了报账员黄某办公室，然后黄某当着周某1的面拿了1万元现金给他。这1万元之前他和周某1没有约定过，他没有办理相关手续，钱被他用于生活开支。帮新华村争取项目，他只能起桥梁作用，把提交的材料上报给区民政局。2016年10月安源区纪委调查新华村产业扶贫项目，他怕收了1万元的事情暴露就主动到高坑镇纪委坦白了该事，并以廉洁自律款名义退1万元到镇财政所。
本院认为，被告人潘某身为国家机关工作人员，不认真履行职责，致使公共财产遭受重大损失，其行为构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立。案发后被告人潘某主动到侦查机关投案，如实供述自己的犯罪行为，系自首，可以从轻处罚。其辩护人提出被告人系自首，犯罪情节较轻微的辩护意见与事实、法律相符，予以采信。鉴于被告人具有自首情节，且认罪、悔罪态度较好，犯罪情节较轻微，依法可对其免予刑事处罚。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人潘某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向江西省萍乡市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 陈 佳
人民陪审员 梁 美 艳
人民陪审员 肖 英
二〇一七年十二月二十七日
代理书记员 欧阳嘉慧