江苏省淮安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏08行终220号
上诉人（一审原告）朱桂英，女，汉族，1942年12月12日出生，无业，住淮安市淮阴�。
被上诉人（一审被告）淮安市淮阴区住房和城乡建设局，住所地淮安市淮阴区黄河东路10号。
法定代表人张建军，该局局长。
委托代理人董高，江苏六仁律师事务所律师。
委托代理人张琳，江苏六仁律师事务所（实习）律师。
一审第三人淮安恒兴综合大市场开发有限公司，住所地淮安市淮阴区珠江路。
法定代表人姜艳，该公司总经理。
委托代理人王银平，江苏腾泽律师事务所律师。
一审第三人淮安市淮阴区城市房屋拆迁安置中心。
法定代表人李波，该中心主任。
委托代理人徐斌，该中心副主任。
委托代理人吴晓慧，该单位工作人员。
一审第三人印山林（系朱桂英之子），男，汉族，1978年12月3日出生，无业，住淮安市淮阴区。
一�第三人封丽丽，女，汉族，1983年12月11日出生，无业，住淮安市淮阴区。
委托代理人蔡伟松，江苏引航律师事务所律师。
上诉人朱桂英因诉被上诉人淮安市淮阴区住房和城乡建设局（以下称淮阴区住建局）、一审第三人淮安恒兴综合大市场开发有限公司（以下简称大市场）、淮安市淮阴区城市房屋拆迁安置中心（以下简称安置中心）、封丽丽、印山林房屋征收协议一案，不服淮安市淮阴区人民法院（2017）苏0804行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年11月21日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：原告朱桂英、第三人印山林、第三人封丽丽系王营镇左庄村居民。第三人印山林系原告朱桂英及其丈夫印启中之子，原告丈夫印启中于2012年3月21日离世。1994年，原淮阴县土地管理局向印�中颁发涉案农村集体土地建设用地使用证，印启中于1993年领取在该宅基地上建设房屋的建筑执照，建筑执照记载工程内容为：平房三间，朝南，檐高4米，长16米，宽7米，建筑面积112平方米；工程范围为：东至石振西，西至印祥林，南至沟，北至沟。
涉案房屋主体为坐北朝南上下各三间二层楼房一栋,楼房南侧有平房若干间，楼房北侧有平房若干间。第三人印山林与第三人封丽丽原系夫妻关系，2009年12月8日办理离婚登记，离婚协议书约定“楼房归印山林与婚生子印俊所有，平房归封丽丽所有”。上述协议中的“楼房”是指涉案主体楼房及南侧平房，“平房”指主体楼房北侧的平房。被诉协议涉及的平房在主体两层楼房的北侧，所占土地原为村集体土地，不在原告所举宅基证和建筑执照范围内，2005年创建卫生城市期间被填平，原告朱桂英与第三人封丽丽均�ＸＸ房为自己所建。
2016年5月，涉案地块启动实施房屋征收工作。经商谈，第三人大市场与第三人印山林于2016年9月9日签订合同号为1620240号《淮阴区棚户区改造房屋征收补偿协议书（货币补偿）》，约定将第三人印山林位于王营镇左庄村二组486.95平方米的房屋进行征收，第三人印山林获得补偿2500658.27元；同年12月7日，第三人大市场与第三人封丽丽签订合同号为1621042号《淮阴区棚户区改造房屋征收补偿协议书（货币补偿）》，约定将第三人封丽丽位于王营镇左庄村二组189.37平方米的房屋进行征收，第三人大市场补偿第三人封丽丽803968.36元。上述二协议中均载明实施单位为第三人安置中心。后第三人印山林将被征房屋交付拆除，并已领取补偿款。目前楼房屋顶及楼房南侧建筑已拆除，楼房主体尚未拆除。第三人封丽丽尚未将被征房屋交付拆除，因原告朱桂�就征收事宜提出异议，第三人安置中心尚未向封丽丽支付补偿款。
2016年7月11日，区政府颁布《淮阴区棚户区改造工作实施办法(暂行)》，其中有关“购买棚户区改造服务的主体和承接主体”部分记载：淮阴区人民政府授权区住建局牵头作为政府购买棚户区改造服务的主体，具体由大市场按有关规定开展政府购买棚户区改造服务。根据该文件的规定，区住建局为涉案地块棚改工作的实施和责任主体，第三人大市场具体负责购买棚户区改造服务。据被告陈述：按照农发行棚改资金贷款文件的规定，行政机关不能作为贷款主体，且农发行要求协议中征收部门亦必须为市场主体方能放贷，故市场主体即本案大市场负责向农业发展银行申请相关棚改资金贷款。棚改地块征收实施工作，由第三人大市场委托第三人安置中心负责具体的协商补偿安置事宜。对于达成协议的，由大市场在补偿协议书上签章；对于协商不成的，不与被征收户签订协议。
另查明，第三人大市场为国有企业，设立时间为2011年10月17日，注册资本35500万元人民币，投资人为淮安市水利资产经营有限公司（出资比例74.65%）和中国农发重点建设基金有限公司（出资比例25.35%）。
原告朱桂英认为第三人封丽丽所签协议涉及的房屋在原告所有的合法证照上，由原告夫妇建设，相关房屋均系原告所有，涉案协议应属无效，遂诉至法院，请求判令撤销涉案协议。
一审法院认为，案件的主要争议焦点为：1、被诉补偿协议是否属于行政协议；2、原告是否具备诉讼主体资格。
一、关于被诉补偿协议是否属于行政协议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定，行政机关为实�公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。结合《淮阴区棚户区改造工作实施办法(暂行)》文件精神，能够确认被告淮阴区住建局应当作为棚改工作的征收部门，第三人大市场在涉案协议“征收部门”一栏中签章的行为，应视为淮阴区住建局为方便实施棚改工作而进行的一种委托，相关行政法律责任仍应由淮阴区住建局承担，淮阴区住建局为适格被告。被告淮阴区住建局在实施涉案地块的棚改工作中，在法定职责范围内，委托第三人大市场与第三人印山林签订房屋征收补偿协议，约定了相关行政法上权利义务，因此，涉案协议属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款规定的行政协议。
二、关于原告是否具备诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据上述规定，原告提起行政诉讼必须是行政行为的相对人或者利害关系人。第三人封丽丽与印山林在涉案房屋被征收之前已办理离婚登记，第三人封丽丽已非原告朱桂英家庭成员。而原告朱桂英并非涉案协议的签订人，原告所举宅基证、建筑执照能�证明涉案协议征收的建筑并不在宅基证范围内，左庄村委会和相关村民的证明亦不能作为证明原告对涉案建筑享有所有权的证据。综上，原告朱桂英与被诉行政协议不具有行政法意义上的利害关系，就涉案协议无诉的利益，不具备原告诉讼主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告朱桂英的起诉。
上诉人朱桂英上诉称：一审法院以上诉人不具备原告主体资格裁定驳回上诉人起诉错误。因涉案房屋直接涉及上诉人的财产利益，故一审第三人封丽丽与一审第三人安置中心、大市场签订的房屋征收补偿协议是无效协议。虽然涉案房屋没有合法审批手续，但是该房屋在上诉人同一宅基�上，且与上诉人主屋后墙体紧密相连，该房屋建造于2005年春天，是上诉人夫妻投资所建，当时封丽丽刚结婚，即使该房屋属于家庭共有财产，上诉人也应该具有相应份额。一审第三人安置中心、大市场未尽审查义务直接与封丽丽签订征收补偿协议，侵犯上诉人的合法权益。一审法院以涉案房屋不在上诉人宅基地使用证范围内裁定驳回起诉是错误的。请求二审法院依法撤销一审裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人淮阴区住建局，一审第三人大市场、安置中心、印山林、封丽丽均未提交书面答辩意见及陈述意见。
各方当事人一审中提交的证据材料已经随卷移送至本院。
本院经审查对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当是符合�法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据《淮阴区棚户区改造工作实施办法(暂行)》文件的相关规定，淮阴区人民政府授权淮阴区住建局牵头作为政府购买棚户区改造服务的主体，具体由大市场按有关规定开展政府购买棚户区改造服务。本案征收部门大市场、实施单位安置中心、被征收人封丽丽三方签订的《房屋征收补偿协议》，实质上是行政机关为了淮阴区棚户区改造项目建设需要实施房屋拆迁，是为了实现公共利益和行政管理职能的需要而达成的协议，该协议属于行政协议。
一审第三人封丽丽与印山林在涉案房屋被征收前已经离婚，离婚协议约定涉案房屋归封丽丽所有。大市场、封丽丽、安置中心三方就涉案房�的征收补偿事宜协商一致后签订协议。在该协议书中，朱桂英并非一方当事人，也未明确朱桂英的权利和义务，朱桂英主张其对该房屋享有权益，但未提供证据，也未提供其他确定权属的法定文书。该协议书与其无利害关系。因此，朱桂英不具有本案原告主体资格，其起诉不符合起诉的条件。一审裁定驳回其起诉并无不当。
综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 徐冬然
审 判 员 石亚东
审 判 员 孙聂娟
二〇一八年一月十九日
法官助理 阴文婷
书 记 员 孙 杨