杭州市上城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0102行初105号
原告诸裕章，男，1941年3月25日出生，汉族，户籍所在地浙江省余姚市。
委托代理人钟丽娜（系原告儿媳），女，1969年1月22日出生，户籍所在地浙江省余姚市。
委托代理人杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。
被告浙江省交通运输厅，住所地浙江省杭州市上城区梅花碑4号。
法定代表人郭剑彪，厅长。
委托代理人徐凯桥，该厅工作人员。
诸裕章不服浙江省交通运输厅（以下简称省交通厅）作出的杭集复15[2017]4号《行政复议决定书》，于2017年10月14日向本院提起诉讼，本院于同年10月16日立案受理并依法组成合议庭，于同年10月17日向被告省交通厅邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院于同年11月20日公开开庭审理了本案。原告诸裕章的委托代理人钟丽娜、杨昉汀，被告省交通厅的委托代理人徐凯桥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
省交通厅于2017年9月29日作出杭集复15[2017]4号《行政复议决定书》，经查明“2015年9月23日，就杭甬高速公路至宁波沿海北线余姚连接线工程（杭甬高速公路至余夫公路段），项目法人余姚市姚州高速公路有限公司提交《（杭甬高速公路至宁波沿海北线余姚连接线工程<杭甬高速公路至余夫公路段>）施工许可申请书》，并附交通主管部门对建设资金落实情况审计意见、国土资源部门关于征地的批复等材料，向被申请人（宁波市交通运输委员会，以下简称宁波交委）提出施工许可申请。经余姚市交通运输局出具‘资本金到位2.73亿，项目银行贷款即将落实’的审计意见后，2015年10月23日，被申请人作出‘经审核，已具备开工条件，同意开工’的审批意见”，认为建设单位就公路项目向交通运输主管部门申请施工许可，申请人（诸裕章）并非行政相对人，《中华人民共和国公路法》、《公路建设市场管理办法》等相关行政法律、法规、规章并未就交通运输主管部门在作出公路建设项目施工许可时，需要保护因公路建设项目可能受影响的居民利益作出行政管理规定，故申请人与该行政许可不具有利害关系，故其申请不符合受理条件，决定驳回其行政复议申请。
原告诸裕章诉称，其系余姚市兰江街道夏巷村史家桥西村民，2016年10月开始，其所拥有的宅基地列入到余姚当地政府的拆迁范围。杭甬连接线南段项目工程线路经过原告的宅基地，高速公路的打桩位置已在原告宅基地旁。由于当地拆迁办对其房屋不能依法补偿安置，双方拆迁补偿协议至今未能达成，而连接线工程基桩位置的不断进逼，不仅严重影响原告房屋安全，也给其家人生命健康造成很大危害。2017年4月5日，原告为了解上述杭甬连接线南段项目工程施工许可审批及建设情况是否合法向宁波交委申请信息公开未果。经行政复议，2017年7月21日宁波交委作出政府信息公开告知书并提供了相应的政府信息资料。原告知道宁波交委于2015年10月23日作出同意开工的审批意见。2017年8月21日，其认为该审批意见不合法，遂向被告申请行政复议，并于10月10日收到被告作出的被诉《行政复议决定书》。其认为该复议决定不合法，应予撤销：一、原告与案涉审批意见的前置行为是存在利害关系的。涉案的选址意见书、发改委批复、建设用地规划许可等都是交通行政部门作出施工许可及政府征收其房屋的前置行为。前置行为获得通过，就会对原告的权利义务产生不利影响。前置行为如不能获得通过，政府就不能征收原告房屋和不能要求原告腾退土地，连接线项目部就不具备在涉案地块开工建设的条件。二、原告与涉案审批意见也是存在利害关系的。宁波交委在针对杭甬高速余姚连接线一期工程作出施工许可时，需要占用原告的房屋和土地，这直接关系到原告房屋是否继续存在，与原告存在重大的利害关系。施工许可行为如不能通过，政府就不能征收原告房屋和土地，施工单位也就不具备开工建设的条件。事实上，施工单位已经将宁波交委所审批的连接线项目工程的桩基打到了原告的宅基地内。其宅基地权利已受侵犯。三、被告驳回复议申请的目的不正当。其认为被告作出被诉复议决定是因被告不想从实体上对被申请人作出的行政行为进行审查，进而放弃对下级机关行为履行行政复议监督职责。本案中，宁波交委的审批行为存在很多违法问题：建设单位申请许可时，建设资金没有全部落实；审批意见形式不合法，没有依照法律规定以施工许可证形式核发；建设单位在提交施工许可材料时，都没有取得质量监督、安全生产监督手续；环境保护行政主管部门对环境影响评价文件的审批意见没有重新审核等。故其诉至法院，要求判令：撤销被告作出的浙集复15[2017]4号《行政复议决定书》，判决被告限期受理原告的复议申请。
原告诸裕章立案时向本院提供了以下证据：
1、身份证，拟证明原告身份。
2、《行政复议决定书》和邮寄凭单，拟证明被诉行为及文书收到时间。
3、申请书、证据清单、宁波交委审批意见、余姚市交通局审批意见、质量监督通知书、安全生产监督通知书、326号施工图批复、政府信息公开告知书、环保审批意见，拟证明被诉行政复议行为不合法。
4、照片复印件，拟证明宅基地在施工许可范围内。
5、基桩示意图，拟证明原告与被诉行为有利害关系。
6、土地使用权证。
7、告知书。
证据6、7拟证明被诉地块与原告有利害关系。
被告省交通厅辩称，一、原告与诉争具体行政行为没有利害关系。本案行政复议涉及的具体行政行为系宁波交委2015年10月23日作出的杭甬高速公路至宁波沿海北线余姚连接线工程（杭甬高速公路至余夫公路段）项目施工许可行政行为，该行为批准相对人余姚市姚州高速公路有限公司施工申请。作为涉及重大公共利益的线型交通工程，涉及沿线居民征地拆迁工作均由工程所在地人民政府负责。施工许可行为与征地拆迁行为是两个独立的行为，该许可行为只是允许项目业主开始施工行为，对因施工造成的影响是间接的，而非直接的影响，施工许可行为对其权利义务显然尚未产生实质影响，影响项目原告利益的是由地方政府实施的具体征地拆迁行为，原告与施工许可具体行政行为没有利害关系，被告以此为由驳回复议申请并无不妥。二、人民法院应严格审查当事人利害关系。本案原告为了实现自身拆迁利益诉求，在周边相关居民均已依法征迁的情况下，反复多次以申请信息公开名义向有关部门申请信息公开，再申请行政复议继而提出行政诉讼，作为有专业律师代理的情况下，在明知施工许可行为中其不存在值得保护的实际权益的情况下，仍坚持提出本案诉讼，根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发[2017]25号）第11条相关规定，不得虚化、弱化利害关系的起诉条件，应当严格审查其利害关系。三、被告已经依法履行了复议职责。原告不服宁波交委2015年10月23日作出的杭甬高速公路至宁波沿海北线余姚连接线工程（杭甬高速公路至余夫公路段）项目施工许可行政行为，2017年8月25日向被告提出行玫复议申请，经依法审查，被告于2017年9月29日依法作出浙集复15[2017]4号复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第四十八条第一款第（二）项规定，依法驳回复议申请，并依法送达，已经履行了复议职责。四、本案应追加宁波交委为第三人。本案涉及的复议行为被复议申请人为宁波交委，被告已经受理并依法作出实体判断，履行了复议职责，并非单独的未受理或者未在法定期限内作出复议决定，本案处理结果直接与宁波交委施工许可行为的合法性存在利害关系，依法应当追加宁波交委为第三人。综上，请法院驳回原告诉讼请求。
被告省交通厅在法定期限内向本院提供的作出被诉行政行为的证据如下：
1、行政复议申请书，拟证明原告申请的情况。
2、行政复议答复书，拟证明被申请人宁波交委会作出复议答复。
3、《行政复议决定书》，拟证明被告已经依法履行了复议职责。
被告省交通厅在法定期限内向本院提供的作出行政行为的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
庭审中，双方当事人围绕被告省交通厅作出的《行政复议决定书》是否合法为争议焦点展开质证和辩论。
对被告省交通厅提供的证据1-3，原告诸裕章质证如下：对证据1无异议；对证据2有异议，认为宁波交委否认了实施依据，行政答复也未提交作出行政行为的证据依据；对证据3合法性有异议，建设单位已将桩基打到原告的土地范围内，原行政许可程序不合法，省交通厅亦未经过合法的复议审查程序。对原告诸裕章提供的证据1-7，被告省交通厅质证如下：对证据1至证据3均无异议；对证据4认为与本案无关，不能证明原告房屋损害情况；对证据5认为系原告绘制。对其真实性有异议；对证据6真实性无异议，认为原告因拆迁未办理变更登记，与本案无关；对证据7关联性有异议，认为无法证明原告受到侵害，即使有也应该向施工方提起诉讼。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告省交通厅提交的证据1能够证明原告向被告提出复议申请的事实，予以认定；证据2能够证明宁波交委向被告提交行政复议答复的事实，予以认定；证据3能够证明被告作出复议决定的事实，予以认定。原告诸裕章提交的证据1能够证明其身份情况，予以认定；证据2能够证明被诉复议决定及文书送达的事实，予以认定；证据3、证据5能够证明原告提出行政复议申请时提交材料的情况，予以认定；证据4、证据6、证据7将结合全案事实综合认定。
审理中，本院依职权就诸裕章案涉房产征迁事宜和诸裕章宅基地是否属于杭甬高速公路至宁波沿海北线余姚连接线工程（杭甬高速公路至余夫公路段）施工许可范围分别向余姚市兰江街道办事处和宁波交委调取证据材料，两个单位分别向法院提供征迁红线图、征迁公告和夏巷一号互通工程（一期）地块征收规划红线图、余姚市姚州高速公路有限公司证明。原告诸裕章对调取证据的三性均无异议，认为能够证明原告的宅基地和房屋在征收红线内，也在施工范围内；被告省运输厅对证据真实性无异议，认为余姚市兰江街道办事处证据证实拆迁方案有效,对原告造成损失是拆迁行为，原告应向拆迁行政机关主张权利，宁波交委证据证实房子在规划红线范围，但不在施工范围，房屋尚未被拆迁，施工许可和房屋拆迁行为无关。本院对调取的档案材料真实性予以认定，兰江街道办事处就原告房屋征迁与宁波交委就工程施工许可范围提供的征收红线图一致。
根据上述予以采信的证据，本院认定以下事实：2017年8月25日，省交通厅收到原告诸裕章邮寄的行政复议申请书及施工许可申请书、宁波交委审批意见、政府信息公开告知书等材料，原告称其所有的宅基地列入余姚当地政府拆迁范围，杭甬连接线南段项目工程线路经过其宅基地，高速公路的打桩位置已在其宅基地旁，其认为被申请人宁波交委对涉案公路项目的施工许可审批行为违法，故申请撤销被申请人2015年10月23日作出的同意开工的审批意见。省交通厅经审查宁波交委的行政复议答复，于2017年9月29日作出浙集复15[2017]4号《行政复议决定书》，并于同年10月9日邮寄送达原告。
另查明，2015年9月23日余姚市姚州高速公路有限公司作为建设单位就杭甬高速公路至宁波沿海北线余姚连接线工程（杭甬高速公路至余夫公路段）项目提起施工许可申请，宁波交委于同年10月23日作出同意开工的审批意见。
再查明，诸裕章户位于余姚市兰江街道雁荡湖史家桥的宅基地上房屋因上述建设项目夏巷一号互通工程（一期）列入集体所有土地房屋征迁范围。
原告在庭审中明确诸裕章户尚未签订案涉房屋拆迁协议或收到房屋征迁裁决。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。省交通厅作为宁波交委的上一级行政主管部门就原告提出案涉复议申请具有行政复议职责。
关于行政复议决定的合法性。经本院依职权调取证据，余姚市兰江街道办事处就案涉房屋征迁提供的征迁红线图与宁波交委就施工许可范围提供的征收红线图一致，查明诸裕章户位于余姚市兰江街道雁荡湖史家桥的宅基地上房屋系属杭甬高速公路至宁波沿海北线余姚连接线工程（杭甬高速公路至余夫公路段）项目夏巷一号互通工程（一期）征迁范围，且尚无证据证实该户签订征迁协议或者收到房屋征迁裁决。现原告诸裕章就案涉道路工程施工许可审批意见申请行政复议，被告省交通厅以其与公路建设项目行政许可行为不具有利害关系、不符合行政复议受理条件为由驳回原告的复议申请，主要证据不足，应予撤销。
关于行政复议程序。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”。本案中，省交通厅于2017年8月25日收到原告提出的行政复议申请及相关材料，经审查后，于2017年9月29日作出被诉《行政复议决定书》，并于同年10月9日邮寄送达原告，行政复议程序未违反法律规定。
综上，被告省交通厅作出的被诉行政复议决定主要证据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告浙江省交通运输厅作出的杭集复15[2017]4号《行政复议决定书》；
二、责令被告浙江省交通运输厅在法定期限内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告浙江省交通运输厅负担。
原告诸裕章于本判决生效之日起十五日内向本院申请退费；被告浙江省交通运输厅于本判决生效之日起七日内，向本院交纳应负担的诉讼费。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 蒋 伟
人民陪审员 徐新樵
人民陪审员 赵惠健
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 章丹丹
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附本判决所依据的法律、法规等条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
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