广西壮族自治区田阳县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）阳刑初字第141号
公诉机关广西壮族自治区田阳县人民检察院。
被告人苏某，原田阳县坡洪镇建设站站长。因涉嫌犯玩忽职守罪，2015年2月12日被田阳县人民检察�取保候审。同年9月22日被本院取保候审。
辩护人郭华，阳升律师事务所律师。
田阳县人民检察院以阳检刑诉（2015）112号起诉书指控被告人苏某犯滥用职权罪，于2015年9月15日向本院提起公诉。本院于同月22日立案受理。同年12月8日，田阳县人民检察院以案件需要补充侦查为由，向本院申请延期审理，本院于同日决定延期审理一个月。2016年1月8日田阳县人民检察院补充侦查完毕建议本院恢复审理，本院于同日决定恢复审理。并依法组成合议庭，于同年1月19日公开开庭审理了本案。田阳县人民检察院指派检察员罗之毅出庭支持公诉，被告人苏某及辩护人郭华到庭参加诉讼。现已审理终结。
田阳县人民检察院指控，自2002年起，被告人苏某被坡洪镇人民政府任命为该镇建设站站长，负责贯彻执行国家有关村镇建设的方针政策和法规，并负责监�实施。2010年2月，坡洪镇人民政府成立由被告人苏某等人组成的农村困难群众危房改造工作领导小组，该小组下设办公室在该镇建设站，由该站具体负责危房改造工作各环节的实施，包括组织对危房改造户进行核查，对项目竣工进行验收等。2012年，坡洪镇朝马村陈兰松、王善检、王少志、陈方壮、黄日关、黄日朽、黄升泽、罗礼战、罗志选、罗志作、罗志关、黄卫克、黄某甲、黄福兴、罗礼海、农启明、李正量、王美合、陈方球、黄日海、黄日恒、黄升希、黄日行、黄秀梅、韦秀开、李荣威、陈汉忠、李正车、罗礼合等29户村民向坡洪镇政府申请危房改造补助资金。时任坡洪镇建设站站长的被告人苏某接到上述农户申请后，为加紧完成当年危房改造工作任务，即带上述农户到坡洪镇附近村屯照相，制作虚假审核和竣工验收材料，后上报审批，最终让不符合危房改造补助资金发放规定条件的上述29户农户的申请顺利通过审批并领取了该项补助款，致使国家危房改造补助资金遭受损失共59.2万元。被告人苏某到案后，如实供认自己的犯罪事实。对指控的事实，公诉机关提供相应的证据予以证实，并认为被告人苏某身为国家机关工作人员，在担任坡洪镇建设站站长，从事危房改造补助资金审核工作期间，违反规定给不符合条件的农户通过审批，致使国家遭受重大损失共59.2万元，其行为触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。被告人苏某到案后如实供述自己的罪行，根据《中华人民共和国刑法》第六十七条第三款的规定，可以从轻处罚。提请本院依法判处。
被告人苏某及辩护人对公诉机关指控的事实无异议，苏某辩称：其在危房改造工作中，由于时间紧任务重，为完�当年的工作任务，同时考虑到朝马村的农户是搬迁户，镇政府领导在会议上也多次表态，对朝马村搬迁户在政策上给予倾斜，其才在没有到实地核实的情况下，采取先拍照片上报，再补材料的办法申报，使得不符合条件的29户农户领取了危房改造补助金。辩护人的辩护意见：1、苏某在未被采取强制措施前如实供述罪行，是自首；2、被告人苏某不是为了个人利益，犯罪的主观恶性小，这29户农户属于地质灾害区的搬迁户，该笔资金全部被农户用于搬迁新房下地基使用，区别于其他行为，造成的社会危害不大；3、苏某只是负责整理材料，服从领导的工作安排，审批是由领导把关，由于任务重时间紧才违规操作，犯罪情节轻微。综上，建议对被告人苏某免予刑事处罚。并提交朝马村委员会出具的情况说明一份及照片两张，证实朝马村地处坡洪镇东部石山区，受地质灾害�于2009年、2011年两次向坡洪镇政府提出异地搬迁的请求等情况。
经审理查明，被告人苏某自2002年起，被坡洪镇人民政府任命为该镇建设站站长，负责贯彻执行国家有关村镇建设的方针政策和法规，并负责监督实施，系国家工作人员。2010年2月5日，坡洪镇人民政府成立坡洪镇农村困难群众危房改造工作领导小组，该小组下设办公室在该镇建设站，由时任副镇长的周某兼任危改领导小组办公室主任，主管全面工作，时任镇建设站站长的苏某为组员，具体负责危房改造工作各环节的实施，包括组织对危房改造户进行核查，对项目竣工进行验收等。2012年1月开始，坡洪镇人民政府根据《田阳县人民政府关于开展田阳县消除农村茅草树皮房攻坚实施方案》、《农村危房改造工程实施方案》的要求及任务，在全镇开展危房改造工作。按照镇政府的工作安排，仍由2010年2月5日成立的危房改造领导小组负责坡洪镇的危房改造工作，被告人苏某作为组员，具体负责危房改造各环节的工作，并将初步审查意见报分管副镇长审核后上报县住建局审批。同年，坡洪镇朝马村的陈兰松、王善检、王少志、陈方壮、黄日关、黄日朽、黄升泽、罗礼战、罗志选、罗志作、罗志关、黄卫克、黄艳平、黄福兴、罗礼海、农启明、李正量、王美合、陈方球、黄日海、黄日恒、黄升希、黄日行、黄秀梅、韦秀开、李荣威、陈汉忠、李正车、罗礼合等29户村民向坡洪镇政府申请危房改造补助资金。时任坡洪镇政府建设站站长的被告人苏某接到上述农户申请后，为加紧完成当年危房改造工作任务，即带上述29户农户到坡洪镇附近村屯照相，制作虚假审核和竣工验收材料，后上报审批，最终让不符合危房改造补助资金发放规定条件的上述29户农户的申请顺利通过�批并领取了该项补助款共59.2万元。2015年9月7日，农户韦秀开、农启明、王某、黄艳平退回危房改造补助款共计81000元。
另查明，2014年10月田阳县人民检察院反贪局在查办坡洪镇朝马村支书黄某甲在危房改造工作中涉嫌贪污犯罪时，发现并掌握坡洪镇建设站站长苏某在危房改造工作中存在渎职行为。2015年2月10日电话通知苏某到田阳县人民检察院接受询问，苏某如实供述其在危改工作中存在的渎职行为。同月12日，田阳县人民检察院对苏某滥用职权一案立案侦查。
上述事实，有经庭审举证、质证的下列证据证实：
1、吸收干部呈报表、任职文件、田阳县委员会阳办发（2011）133号文件证实，被告人苏某为田阳县坡洪镇人民政府事业编制工作人员，案发时具有国家工作人员的主体身份，时任坡洪镇建设站站长。
2、田阳县坡洪镇人民政府洪政发（2010）13号文件、证明证实，坡洪镇人民政府于2010年2月5日成立坡洪镇农村困难群众危房改造工作领导小组，苏某为该小组成员。
3、田阳县人民政府阳政办发（2012）25号、285号、334号文件，即《田阳县消除农村茅草树皮房攻坚战实施方案》、《田阳县2012年第二批农村危房改造工程实施方案》、《田阳县2012年第三、四批农村危房改造工程实施方案》证实，第一批危房改造补助对象为居住在茅草树皮房中的农村贫困户，坡洪镇指标任务为152户。第二、三、四批危房改造补助对象为居住在农村危房中的农村分散供养五保户、低保户、贫困××人家庭、诚信计生贫困户、农村贫困无房成年孤儿及农村贫困优抚对象、见义勇为家庭和其他贫困户。坡洪镇指标任务分别为310户、130户、50户。实施方案明确，危房改造补助资金的发放必须由农户向所在村委提�申请，村委会召开村民会议进行评议后进行公示，公示后将有关材料上报乡镇人民政府，由乡镇人民政府组织人员上门核查，再将符合条件的农户报县危改办审批。
4、2012年田阳县危房改造补贴名单、财政所危房改造补助款发放名单及银行存款回单证实，坡洪镇朝马村陈兰松、王善检、王少志等29户农户共获得危改补助金59.2万元。
5、2012年坡洪镇朝马村陈兰松、王善检、王少志等29户农户的危改档案材料证实，涉案的29户村民在不符合申请条件的情况下通过危房改造审批，其中29户农户旧住房及改造后房屋的照片为虚假材料。
6、关于要求协调落实坡洪镇朝马村地质灾害异地搬迁安置用地的请示、阳政函（2013）454号文、地质灾害异地安置用地协议书证实，坡洪镇朝马村民委员会于2013年1月21日向田阳县人民政府请求安置用地，田阳县人民�府于2013年12月9日同意朝马村异地搬迁安置用地的申请等情况。
7、事业单位资金往来结算票据、田阳县纪委出具的退款人员名单证实，2014年8月22日、25日、9月23日王某、黄某甲、韦秀开、农启明分别退回领取的危房改造补助款共计81000元。
8、到案经过说明证实，苏某到案的过程等情况。
9、户籍证明证实，被告人苏某的身份、家庭住址等情况。
10、朝马村陈兰松、王善检、王少志等29户村民的证言及旧住房照片证实，该29户村民在2012年度以困难户申请危房改造补助款，申请书等材料都是村支书黄某甲帮他们办理的，他们原来的房屋都是水泥砖钢筋结构，因为移民到新址建房不够钱，才申请危房改造补助款。在申报材料中的房屋的照片都是村支书和镇府工作人员带他们去拍照的，照片里的房屋都不是他们的房屋。过后，他们都得到了1.7万元到3万元不等的危房改造补助金。
11、证人王某证实，2008年至2014年9月期间其担任朝马村文书，因为其原居住的朝马村每年都有石头滑坡的自然灾害，所以其和村里的人在2012年均一起搬迁到田州镇凤马村，地皮是2010年和一个开发商老板购买的，坡洪镇政府没有管过这个事情，也没有专项资金补助给其等人。但是群众资金不足，来村委寻求帮助，黄某甲支书还去坡洪镇政府了解相关移民搬迁政策，当时苏某就告诉他说可以通过申请危房改造补助款拿到钱来补偿移民搬迁。后其和黄某甲就给当年申请危房改造补助金的36户农户都递交了申请危房补助款的申请，这36户农户中包括其在内有29户是不符合申请危房改造补助金条件的，因为包括其在内的29户农户的房子都是好的，都是水泥砖和红砖结构的，不属于危房，但因为他们都是搬迁出来建房需要钱，�和支书都帮他们申报。其家在1993年已经建好双开间的两层水泥砖结构房子，不符合申请危房改造补助的条件，但仍然以其妻子黄日朽的名义申请危房改造补助款。申请交上去后，坡洪镇建设站的工作人员没有实际到其家里核实，申请材料照片中的房子也不是其房屋。其领到的危房改造补助金都用在搬迁地的新房子上了。
12、证人黄某甲证实，2008年至2014年期间其任坡洪镇朝马村村支书、主任。在危房改造补助工作中，其负责核实农户申请的材料，符合条件的由其报到镇里审批。2011年左右，由于所居住的朝马村弄或屯交通不便，其就在田州镇凤马村买了一块地皮用于起房子，但一直没有钱下地基。当时还有其他村民都在凤马村买地皮起房子，其中其和28户村民全部是在2012年申请危房改造补助款并获得批准领到补助款的农户。2012年6月，坡洪镇建设站的苏某�长和其说又有一批危房改造的指标下来了。当时其居住的房屋是2000年建的，是砖混结构的两层楼房，不符合申请危房改造补助金的条件，但其想通过领取危房改造补助金来建新房，就用其妻子黄艳平的名义写了危房改造补助申请。移民搬迁的28户农户也写了危房改造补助金的申请，这28户农户基本上都是不符合条件的，还有韦秀开和农启明这两户也不符合申请危房改造补助金的条件，但其等人就是想通过申报危房改造领取补助款，可以用于新房的补贴。之前其曾和苏某说过朝马村处于地质灾害地段，村里的农户自己到凤马村买地皮建房，并问苏某是否有移民补助，苏某就让其将这些农户的危房改造申请报上去让他审批获得危房改造补助款，作为这些搬迁户的补贴。后其将其家的申请材料和村里其他农户的申请材料一起交给苏某。交材料后不久，苏某就打电话让其组织群众去照相，基本都是苏某安排其等人去一个较远的屯里照相，所以在申请材料里面的房屋照片都不是其等人的房屋。过后其得到1.7万元的危房改造补助款，其全部用于凤马村新房子地基的建设。一起报上去的农户也都获得1.5万、1.7万和3万元不等的补助款。
13、证人严某证实，其于2006年至2012年10月在坡洪镇政府民政办担任民政扶贫助理，当时协助建设站苏某站长做一些文秘工作。危房改造申请是从2009年开始的，坡洪镇建设站在危房改造发放过程中主要工作是确认每个村的名额及审核提交上来的材料并报镇政府审核。当时其主要负责对危房改造的房屋进行审核，看申请村户是否符合危房改造申请条件及申请后房屋建造的进度。朝马村移民搬迁不是政府统一规划的，而是他们农户自发搬迁出去的。2012年度朝马村危房改造补助发放对象其不清楚，也不知道�些农户符不符合申请条件，因为当时朝马村的申请不是其办理的。其中有4户的申请材料有其签字是因为县里下来进行2012年危房改造专项验收，随机抽取4户村民材料验收，当时苏某已经不担任建设站站长，其就看了材料后就签字，并没有去审核。
14、证人黄某乙证实，2006年其开始在坡洪镇建设站工作，苏某任站长的时候，坡洪镇建设站就是其和苏某两个人，其主要是做司机，苏某负责建设站的全面工作。危房改造申请是从2009年至2010年开始的，坡洪镇建设站在危房改造发放过程中是确认每个村的名额及审核提交上来的材料并报镇政府审批。其是负责开车去对危房改造的房屋进行审核，但具体的审核工作都是苏某来做。2012年朝马村危房改造补助发放对象是否符合条件其不清楚，因为每次朝马村的村支书黄某甲来都是直接找苏某，材料其没有经手，去实地考核的时候其只是负责开车，是由苏某指挥去哪里。
15、证人周某证实，其在2010年7月至2015年3月期间任坡洪镇副镇长，2012年期间其分管国土和建设站等工作。镇建设站的主要职责是对坡洪镇辖区内的各村符合危房改造条件的农户上报的材料进行审核。其作为分管副镇长，要对建设站报上来的材料进行审批后，在危房改造审批表进行核实签字，再由建设站向县住建局上报，并组织建设站工作人员把相关材料录入全国危改统一的应用系统中。有空时其也和建设站的工作人员一起去村屯实地核实，如有其它工作安排，则由工作人员实地核实后向其汇报。但由于2012年县里下达危房改造指标太多，其又忙于其他工作，所以大部分的危房改造验收材料是由建设站的工作人员代其签字的。朝马村这29户农户是否符合危房改造申请条件其不清楚，具体是由建设站站长苏某去�查核实制作审批材料，包括审批材料里的危房改造农户房屋验收表等材料上属于其名字的签字，也是苏某他们代其签字的。2012年县政府下达危房改造指标大，为加快进度完成任务指标，其也知道建设站苏某他们制作危改房屋建设阶段的材料存在造假的情况，但为了按时完成下达的危房改造指标任务，其没有去过问，也没有去调查核实，还允许建设站苏某等工作人员代其签字，其是负有责任的。
16、证人叶某证实，其在2011年7月至2013年3月间任坡洪镇镇长，2012年度坡洪镇危房改造工作是由镇政府成立危房改造工作领导小组，小组下设办公室在镇建设站，周某副镇长分管危改工作，并由他兼任危改领导小组办公室主任，主管全面工作，具体由建设站站长苏某去实施开展危房改造工作。为了完成2012年的危改工作，镇党委班子也开过部署会议和推进会议，在会上也提到过对搬迁户在申请危改补助方面给予帮助，尽快完成危改补助申请便于领取补助款，但只是口头答应，没有正式下文。因为朝马村地处山区交通不便，村民有条件搬迁出来的镇政府是鼓励并尽量给予帮助。但镇政府对于苏某违规操作这些搬迁户的危改补助工作是不同意的，苏某之所以这样做也是当时为了按时完成危改指标任务，在工作上就存在疏忽，加上分管领导没有认真把关，才发生这种情况。
17、证人韦某证实，其在2011年4月任坡洪镇党委书记至今。2012年坡洪镇危改工作是由镇政府成立危房改造工作领导小组，小组下设办公室在镇建设站，周某副镇长分管危改工作，并由他兼任危改领导小组办公室主任，主管全面工作，具体由建设站站长苏某去实施开展这项危改工作。为了完成2012年的危改工作，镇党委班子也开过部署会议和推进会议，但镇党�班子并没有针对朝马村的搬迁户专门召开会议给予优惠政策和决定，只是在班子会议上提到过，意思是对异地搬迁农户中，同等的困难户尽量给予照顾。针对苏某在2012年朝马村异地搬迁户的危改补助金申请过程中存在制作虚假材料的情况，其专门去了解过，当时苏某这样做是没有向镇领导请示和汇报过的，镇领导要求危改工作要符合规范，材料也要规范，所以苏某这样做是没有经过镇领导同意的。但苏某也是因为当时危改工作年度任务重时间紧，为了加快完成任务才出现这种情况，他的初衷也是想把工作做好的。
18、被告人苏某供述，（1）其在2005年至2014年在坡洪镇建设站任站长，2010年期间主要是黄某乙和黄品波和其在建设站一起开展工作。在2010年开始才有危房改造补助金审批的工作，这项工作是由其和黄某乙一起负责的，主要的工作流程是由建设站�看农户所住的房子是否为危房，其次由农户向村两委书面申请，村两委审查符合条件后进行公示，公示后再向镇建设站申报。建设站根据每年下达的指标总数确定危房改造补助指标，对提出申请农户的住宅实地审核是否符合危房改造补助条件，符合条件的就在镇上和村里再次进行公示，然后制作材料报分管领导审批后再向县住建局申报名单，由县住建局最终审批。（2）对于如何审核农户的房屋是否为危房主要看房屋是否为木质结构的瓦房子和木质结构茅草房顶的房子，还有的砖头结构的房子是否有地基下沉以及墙壁开裂这类明显可以看出有危房趋势的房屋。对于房屋是否属于危房的鉴定没有具体的规定和细化标准，其也曾向县住建局咨询过，住建局答复说按照文件中的要求来确定，具体情况由其看着办。所以农户申报的房屋是否为危房基本上就是由其分组审核的�员说了算，其作为建设站站长负责这项工作，如果审核时其不在场，其他人也会和其汇报。（3）2012年朝马村获得危房改造补助金的农户，除了韦秀开、农启明以外其中29户是在田州镇凤马村购置地皮后建新房子的搬迁户，这些农户都是朝马村村支书黄某甲将申请材料报到建设站后，经过其审核的。当时分管领导周某说过照顾这些移民搬迁户，让他们通过危房改造领取补助款以便补贴在新移民点建设房子的费用，加上接近年底，为了加快完成镇危房改造发放指标，其向黄某甲了解过情况后，就制作审查材料。按照文件要求需要在建房前、中、后三个时期分别到农户家核实情况并拍照录入系统，因农村中存在看日子等习俗，一些农户建材不到位，不能够统一按时建房，建设站也没有足够的人力物力去按期逐个实地核查，其没有去到这些农户家里进行实地核查，审查材�中农户居住的旧房屋以及改造后房屋建设过程的照片等材料是其叫黄某甲通知村民到坡洪镇上后，带他们到附近村屯去照别人的房子，虚构这些材料以便按规定通过危房改造的审批。
上述证据，来源合法，内容客观真实，与本案有关联，且能相互印证，本院予以确认。
关于辩护人提交的朝马村弄彰屯概貌的照片及朝马村委会关于朝马村异地安置点农户享受危房改造补助的情况说明，仅仅能证实朝马村弄彰屯的概貌情况和朝马村委对该村异地搬迁情况说明，并没有证实朝马村地处自然灾害地带，也没有提供其他证据进行佐证，故对于提交的两份证据不予认定。
关于辩护人提出苏某在未被采取强制措施前如实供述罪行，是自首的辩护意见。经查，田阳县人民检察院反贪局在查办坡洪镇朝马村支书黄某甲在危房改造工作中涉嫌贪污犯罪时，发现坡洪镇建设站站长苏某在危房改造工作中存在渎职情况，后电话通知苏某到田阳县人民检察院接受询问，其行为不符合《最高人民法院、最高人民检察院关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》中关于“犯罪事实虽被办案机关掌握，但犯罪分子尚未收到调查谈话、讯问，向办案机关投案的，是自动投案，在此期间如实交代自己的主要犯罪事实的，应当认定自首。”的规定，苏某在到案前，其主要的犯罪事实已经被办案机关掌握，在办案机关电话通知后才去接受询问，其缺乏到案的主动性，不能成立自首，故辩护人对此提出的意见不能成立。
本院认为，被告人苏某身为国家工作人员，在担任坡洪镇建设站站长，负责危房改造补助资金审核工作期间，不正确履行职责，违反危房改造相关文件规定，在没有进行实地核查情况下，采取虚构农户旧房屋以及改造后房屋建设过程的照片等方法，将虚构材料报送审批，致使不符合危房改造条件的农户通过审核，并领取相应的危房改造补助资金，放任经济损失的发生，造成国家经济重大损失，其上述不正确履行职权行为与经济损失的造成之间存在必然的因果关系，其行为侵犯了国家机关的正常活动，已触犯我国刑律，构成滥用职权罪。公诉机关指控被告人苏某犯罪的事实清楚，证据充分，罪名成立，应予支持。被告人苏某被办案机关电话通知后，即到办案机关接受询问，如实供述全部犯罪事实，可以从轻处罚，但辩护人提出的第1点辩护意见，无事实和法律依据，本院不予采纳。根据查明的事实，本案中经济损失的发生系工作人员为完成当年的工作任务，不能严格执行文件规定认真履行职责，以及该项工作审核程序的不完善等多种因素造成，系一果多因。且涉案的农户是响应政府鼓励的异地搬迁户，所领取的危房改造补助资金均用于安置搬迁新房的建设，在案发后，涉案的部分农户退回部分补助资金，相对于其他职务犯罪社会危害性不大，均可酌情从轻处罚。综合本案事实、情节及社会危害性，被告人苏某犯罪情节轻微，依法可以免予刑事处罚。辩护人提出的第2、3点辩护意见，有事实和法律依据，本院予以采纳。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第三款、第九十三条第二款、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（二）项、第八条第三款的规定，判决如下：
被告人苏某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向百色市�级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份、副本二份。
审 判 长 卢 芯
人民陪审员 唐瑞科
人民陪审员 周晓文
二〇一六年六月八日
书 记 员 罗 航