湖南省隆回县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）隆行初字第53号
原告隆石海，男，1968年4月8日出生，汉族，湖南省隆回县人，住隆回县。
原告范玉秀，女，1968年5月13日出生，汉族，湖南省隆回县人，住址同上，系隆石海之妻。
二原告特别授权委托代理人罗新华，湖南远达律师事务所律师。
被告隆回县城乡规划管理局。住所地隆回县桃洪镇大桥路***号。组织机构代码证代码44592868-8。
法定代表人刘界夫，男，该局局长。
特别授权委托代理人郑时斌，男，该局副局长。
委托代理人陈响青，湖南普利律师事务所律师。
被告邵阳市规划局。住所地邵阳市北塔区江北蔡锷路。组织机构代码证代码44575463-0。
法定代表人金晚球，男，该局局长。
特别授权委托代理人黄湘涛，男，该局法规监察科科长。
委托代理人曾艳萍，女，该局城镇科科长。
原告隆石海、范玉秀因要求确认被告隆回县城乡规划管理局于2015年6月20日对原告作出的隆规罚字【2015】第45号行政处罚决定书及被告邵阳市规划局于2015年9月6日作出的邵规复决字（2015）1号行政复议决定书违法，于2015年9月23日向本院提起行政诉讼。本院即日立案后，于2015年9月25日通过邮寄方式向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月28日公开开庭审理了本案。原告隆石海、范玉秀及其特别授权委托代理人罗新华，被告隆回县城乡规划管理局特别授权委托代理人郑时斌、委托代理人陈响青，被告邵阳市规划局特别授权委托代理人黄湘涛、委托代理人曾艳萍均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告隆回县城乡规划管理局于2015年6月20日对原告作出了隆规罚字【2015】第45号行政处罚决定书，认定原告未取得临时用地建设手续在隆回县石门乡合龙村八组进行建设，违法建筑物占地面积170.7平方米，修建一层，违法构筑物临时围墙长约29米，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定对原告作出了责令原告于2015年6月23日前自行拆除到位，逾期未履行，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，将申请隆回县人民政府责成有关单位采取强制拆除等措施，并处建设工程总造价一倍以下的罚款的行政处罚。原告隆石海、范玉秀不服，于2015年7月13日向被告邵阳市规划局申请行政复议，被告邵阳市规划局于2015年9月6日作出了邵规复决字（2015）1号行政复议决定书，认为被告隆回县城乡规划管理局作出的隆规罚字【2015】第45号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第（1）项、《行政复议法实施条例》第43条的规定，维持被告隆回县城乡规划管理局作出的隆规罚字【2015】第45号《行政处罚决定书》。
原告隆石海、范玉秀诉称，2015年6月20日，被告隆回县城乡规划管理局向原告下达了隆规罚字【2015】第45号《行政处罚决定书》。原告不服，向被告邵阳市规划局申请行政复议，原告于2015年9月10日收到了邵规复决字（2015）1号行政复议决定书。原告认为两个决定认定事实不清，程序违法，适用法律错误。原告所修建的149.47㎡的一层房屋是2002年开始动工，2003年建好，并不是处罚决定书认定的2010年才搭建的。原告在2002年动工建房时，石门乡国土所在进行国土清查时，对原告未批先建的行为罚款1000元，农村建房以罚代批这是现在比较常见的现象。况且隆回县国土资源局于2015年5月22日向原告下达的责令停止国土资源违法行为通知书也确认原告的房屋是2003年修建。其次，原告所建房屋不是临时建筑，系永久性建筑。被告责令拆除的依据是《中华人民共和国城乡规划法》第68条的规定。该法是从2008年1月1日施行，法无溯及力，显然适用法律错误。被告所作处罚决定程序违法。被告隆回县城乡规划管理局在原告来不及申请复议及提起行政诉讼的前提下，将原告的房屋强制拆除，给原告造成了极大的精神伤害和经济损失。原告所建房屋已被以罚代批，不能进行第二次处罚。况且已超过处罚期限。综上所述，被告的处罚行为违背了行政合法性原则和合理性原则，属于违法行政，请求法院依法确认隆规罚字【2015】第45号《行政处罚决定书》违法，并由被告按合法建筑物赔偿标准赔偿原告被强拆房屋的损失。在庭审过程中，原告申请撤回要求赔偿被强拆房屋的损失的诉讼请求，本院当庭准许。
原告隆石海、范玉秀为支持自己的观点，在起诉时提供了以下证据、依据：1、2002年10月30日湖南省收费基金收款收据，拟证明原告在2002年动工建房时，石门乡国土所在进行国土清查时，对原告未批先建的行为罚款1000元的事实；证据2、责令停止国土资源违法行为通知书，拟证明隆回县国土资源局于2015年5月22日向原告下达的责令停止国土资源违法行为通知书也确认原告的房屋是2003年修建；证据3、所拆房屋之前照片，拟证明原告所建房屋不是临时建筑，系永久性建筑。
被告隆回县城乡规划管理局及被告邵阳市规划局辩称，被告对原告作出的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告于2003年搭建了临时棚子，为做蘑菇于2010年将棚子整体进行了修缮。原告搭建的临时棚和修建的围墙，正好在怀邵衡铁路建设红线范围内，严重影响城市规划的实施，且无法采取改正措施消除对规划的影响，属于城乡规划管理区域范围内，其建设行为未取得规划许可，建设行为发生的时间是2010年。被告对原告非法建设行为立案后，通过调查取证、实地测量、进行听证、下发整改通知书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书，最后将案件报请隆回县人民政府审定，作出行政强制拆除决定书后才强制拆除，事实清楚，程序合法。原告起诉所称被处罚的是永久性建筑物是根本不能成立，临时棚子及围墙根据相关规定属于临时建设范畴。根据2012年6月25日住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第十四条“对违法建设行为进行行政处罚，应当在违反城乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施。”的规定，原告在2010年修缮的临时建筑，至今未取得行政许可，其违法行为一直处于延续状态，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定。被告隆回县城乡规划管理局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条、第六十八条的规定对原告作出的行政处罚适用法律正确。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告隆回县城乡规划管理局及被告邵阳市规划局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、邵阳市人民政府关于隆回县县城总体规划修编（2006-2020）的批复（市政函【2007】11号）、隆回县县城总体规划（2006-2020）土地利用规划图、邵阳市人民政府关于同意隆回县县城总体规划修改的批复（市政函【2012】78号）、隆回县铁路建设工作协调指挥部、隆回县城乡规划管理局出具的证明及附图、隆石海家庭成员的户籍资料、隆回县城乡规划管理局行政执法检查笔录、隆回县城乡规划管理局建设工程现场勘验平面图证据、隆回县城乡规划管理局行政执法询问笔录、违法建设行政技术鉴定呈报表、关于隆石海、范玉秀夫妇违章建房案行政处罚听证报告，拟证明原告2010年修建的建筑位于隆回县县城总体规划范围内，同时也在怀邵衡铁路隆回段征地红线范围内，直至处罚时未取得规划行政许可，被告隆回县城乡规划管理局认定的事实清楚，证据充分；2、立案审批表、责令改正违法建设通知书复印件（隆规改通字【2015】第1-24号）、责令改正违法建设通知书复印件（隆规改通字【2015】第2-88）、听证通知书（隆规听字【2015】第8号）及送达回证、隆回县城乡规划管理局行政处罚听证公告违法案件现场照片登记卡（听证会现场照片）、隆回县城乡规划管理局行政处罚事先告知书（隆规罚告字【2015】第045号）及送达回证、违法案件现场照片登记卡、隆回县城乡规划管理局行政处罚决定书（隆规罚字【2015】第45号）及送达回证、违法案件现场照片登记卡，拟证明被告隆回县城乡规划管理局履行了立案、听证、行政处罚事先告知等程序，处罚程序合法；3、《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、第六十六条、第六十八条、住建部《关于规范城乡规划法行政处罚裁定权的指导意见》第十四条，拟证明被告隆回县城乡规划管理局处罚时适用法律正确。
经庭审质证，原告认为被告提供的证据真实性没有异议，但认为罚款收据已证明了原告的建筑物虽未取得许可手续，但已经有关部门做了处罚，且已缴纳了罚款应认定为合法建筑。原告修筑的时间应当是2003年而不是2010年，故被告认定的事实错误。被告对原告提供的证据的真实性没有异议。
本院对上述证据认证如下：被告对原告提供的罚款1000元收据的真实性没有异议，但对该证据的关联性有异议，本院认为该罚款收据是2002年10月30日，收款项目为占用空坪50平方米，与原告主张的时间、面积不符，且没有注明具体的地理位置，故对该证据的效力不予确认。双方对对方提供的证据的真实性没有异议，也未提供相反的反驳证据，其证据客观、真实与本案有关联，故对其证据的效力予以确认。
经审理查明，原告隆石海、范玉秀系隆回县石门乡合龙村8组人，2003年为养牲口在合龙村8组修建了一个牲口棚子，2010年隆石海夫妇准备用这间牲口棚用来种植蘑菇，将此牲口棚进行了改建，占地170.7平方米。2007年1月31日，邵阳市人民政府以《邵阳市人民政府关于隆回县县城总体规划修编（2006-2020）的批复》（市政函【2007】11号）同意《隆回县县城总体规划修编（2006-2020）的请示》。原告隆石海夫妇搭建的临时棚系砖混结构，位于隆回县县城总体规划范围内，同时也在怀邵衡铁路隆回段征地红线范围内，直至处罚时未取得规划行政许可。2011年，原告又在现居住的房屋前修建了约29米长的围墙，亦未办理任何报建手续。2015年5月21日，被告隆回县城乡规划管理局对该两处建筑物进行了立案查处，2015年5月29日，被告向原告下达了隆规听字[2015]第8号《隆回县城乡规划管理局举行听证通知书》，通知其于2015年6月9日上午9时在隆回县规划管理局建管站4楼举行听证会，原告范玉秀参加了听证会。2015年6月11日，规划局作出了《关于隆石海、范玉秀夫妇违章建房案行政处罚听证报告》，建议对当事人之违法建筑，限期自行拆除，逾期不拆除到位，上报隆回县人民政府，责令有关部门对其采取强制措施。2015年6月9日，被告向原告下达了隆规改通字【2015】第1-24号《隆回县城乡规划管理局责令改正违法建设通知书》，认为原告修建的临时棚子未办理任何手续，违反了《规划法》第四十四条的规定，根据该法第六十六条规定，责令原告于2015年6月13日前改正违法行为，自行拆除违法建设。[2015}国2015年6月16日，被告向原告下达了隆规改通字【2015】第2-0-88号《隆回县城乡规划管理局责令改正违法建设通知书》，责令原告于2015年6月19日前自行改正违法行为，拆除围墙，逾期不改正被告隆回县城乡规划管理局将依据《中华人民共和国城乡规划管理法》第68条之规定，申请县人民政府责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。2015年6月17日，被告向原告下达了隆规罚告字[2015]第045号《隆回县城乡规划管理局行政处罚事先告知书》，告知其未取得临时用地建设手续在隆回县石门乡合龙村8组修建临时棚子和围墙，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第44条之规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第66条，隆回县城乡规划管理局拟对其处以如下行政处罚：“1、责令三日内自行拆除违法建设。2、否则，我局将申请县人民政府责成有关部门采取强制拆除等措施。”同时告知原告在收到本告知书之日起三日内向被告陈述、申辩或提出听证。于2015年6月20日，被告隆回县城乡规划管理局对原告作出了隆规罚字【2015】第45号行政处罚决定书，认定原告未取得临时用地建设手续在隆回县石门乡合龙村八组进行建设，违法建筑物占地面积170.7平方米，修建一层，违法构筑物临时围墙长约29米，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定对原告作出了责令原告于2015年6月23日前自行拆除到位，逾期未履行，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，将申请隆回县人民政府责成有关单位采取强制拆除等措施，并处建设工程总造价一倍以下的罚款的行政处罚。原告隆石海、范玉秀对此行政处罚不服，于2015年7月13日向被告邵阳市规划局申请行政复议，被告邵阳市规划局于2015年9月6日作出了邵规复决字（2015）1号行政复议决定书，认为被告隆回县城乡规划管理局作出的隆规罚字【2015】第45号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第（1）项、《行政复议法实施条例》第43条的规定，维持被告隆回县城乡规划管理局作出的隆规罚字【2015】第45号《行政处罚决定书》。
本院认为，原告于2003年动工修建、2010年又重新修缮的棚子以及2011年修建的围墙等均是临时建筑物，其建设行为均完成于《中华人民共和国城乡规划法》实施后，应当受《中华人民共和国城乡规划法》调整。原告未经城乡规划主管部门批准在城镇规划区内进行临时建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款规定。由于原告的临时建筑物正好处于怀邵衡铁路隆回段征地红线范围内，严重影响城市规划实施，且无法采取改正措施消除对城市规划的影响，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条之规定，应当予以拆除。被告对原告作出的隆规罚字【2015】第45号《行政处罚决定书》，发生在原告违反城乡规划事实存续期间和违法行为未得到改正期间内，未超过行政处罚时效规定。两被告的行政行为事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处理得当，符合法律程序。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告隆石海、范玉秀的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告隆石海、范玉秀各负担25元。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 李国辉
审 判 员 王晓珊
人民陪审员 覃和生
二〇一六年四月十三日
代理书记员 魏婵娟
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十四条在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。
第六十六条建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。