山东省莱州市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0683行初55号
公益诉讼人烟台市烟台经济技术开发区人民检察院。住所地：烟台经济技术开发区长江路**号。
法定代表人姜志璞，检察长。
委托代理人俞立夫、李晓波，烟台市烟台经济技术开发区人民检察院检察员。
被告莱州市国土资源局。住所地：莱州市建新东街**号。
法定代表人提云连，局长。
委托代理人杨磊，莱州市国土资源局地勘地环科科长。
委托代理人张秋霞，山东文景律师事务所律师。
公益诉讼人烟台市烟台经济技术开发区人民检察院因认为被告莱州市国土资源局不履行矿山环境保护与治理恢复法定职责，于2017年8月14日向本院提起行政公益诉讼。本院于当日立案后，于同年8月18日向被告送达了行政公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年12月9日公开开庭审理了本案。公益诉讼人的委托代理人俞立夫、李晓波，被告分管负责人宿旭光及委托代理人杨磊、张秋霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月12日，莱州市人民检察院向被告莱州市国土资源局发出莱检民（行）行政违监［2017］37068300004号检察建议书，建议：1.责令采矿权人莱州市虎头崖镇合龙菱镁石厂（以下简称合龙菱镁石厂）在一定期限内履行矿山地质环境治理恢复义务，如合龙菱镁石厂逾期未履行环境治理恢复义务，使用其缴存的矿山地质环境治理恢复保证金对地质环境组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。2.对合龙菱镁石厂未履行矿山地质环境治理恢复义务的行为依法给予相应的行政处罚。3.积极履行对莱州市矿山地质环境保护的监督管理职责，保障采矿权人依法开采矿产资源，督促采矿权人积极履行矿山环境治理恢复义务，促进矿产资源的合理开发利用和经济社会、资源环境的协调发展。同年5月12日，被告向莱州市人民检察院书面回复称：合龙菱镁石厂采矿权到期关闭后，多次约谈采矿权人，要求其履行矿山地质环境恢复治理义务，原采矿权人明确表示无能力履行并提交了《放弃矿山地质环境治理恢复保证金承诺书》，已将该矿山累计缴纳的130.1052万元保证金转为政府治理费用；2016年7月，从划转的矿山地质环境治理恢复保证金中列支专项资金，并分步实施虎头崖区域矿山地质环境治理工作；2017年3月30日，组织完成了露天采坑矿山环境整治工作的设计及评审工作，目前施工单位已通过招投标确定，预计2017年8月底竣工。关于行政处罚问题，认为仅依据《矿山地质环境保护规定》这一部门规章进行处罚，处罚依据不够充分，故未作行政处罚。
公益诉讼人烟台市烟台经济技术开发区人民检察院诉称，莱州市人民检察院在履职中发现，被告对已经关闭的合龙菱镁石厂在矿山地质环境保护与治理恢复方面存在怠于履行职责的情形，遂依法审查处理。2008年1月28日至2014年1月28日，合龙菱镁石厂三次向被告申请采矿权证并如数缴纳了矿山地质环境治理恢复保证金。2014年1月28日，该厂采矿许可证到期未再办理采矿许可证延续手续。同年11月17日，莱州市人民政府颁布莱政办发［2014］54号文件，关闭了包括合龙菱镁石厂在内的23家矿山企业。该矿山关闭后，至今未履行矿山地质环境治理义务，被告未按照《矿山地质环境保护规定》第二十三条、第三十一条规定对其矿山违法行为进行查处。此外，被告虽已将合龙菱镁石厂缴纳的矿山治理保证金划转为政府治理费用并进行了一定的治理工作，但已开展的治理工作不符合《山东省地质环境保护条例》第十三条规定的治理标准，合龙菱镁石厂的矿山地质环境至今未得到有效治理，损害了社会公共利益。2017年4月12日，莱州市人民检察院向被告发出莱检民（行）行政违监［2017］37068300004号检察建议书。同年5月12日，被告进行了书面回复。但至今未对合龙菱镁石厂作出行政处罚，合龙菱镁石厂的矿山地质环境仍未得到有效治理，社会利益仍处于受侵害状态。2017年5月19日，根据最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十九条第三款和《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》第十五条的规定，经烟台市人民检察院指定，该案由公益诉讼人管辖。请求：1.依法确认被告对合龙菱镁石厂的矿山环境保护与恢复治理怠于履行监管职责的行政行为违法；2.判令被告对合龙菱镁石厂拒不履行矿山地质环境恢复治理义务的行为处以相应的行政处罚；3.判令被告依法使用合龙菱镁石厂缴纳的矿山地质环境治理恢复保证金对矿区地质环境组织治理，治理资金不足部分由该单位承担。因被告在公益诉讼人提起本案诉讼后，全面履行了检察建议提出的相应事项，请求变更诉讼请求为：依法确认被告未全面履行对合龙菱镁石厂的矿山环境保护与治理恢复职责违法。
公益诉讼人提交了以下证据、依据：1.《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；2.最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》；3.全国人大常委会关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定；4.烟台市人民检察院烟检行公指辖〔2017〕3号指定管辖通知书；5.莱州市人民检察院莱检民（行）行政违监[2017]37068300004号检察建议书及送达回证；6.莱州市国土资源局对莱检民（行）行政违监[2017]37068300004号检察建议书的回复及所附证据材料;7.照片打印件26张。以上证据拟共同证明公益诉讼人具备对本案提起公益诉讼的主体资格、人民检察院已履行提起公益诉讼的诉前程序、被告至起诉前未全面履行法定职责。
被告莱州市国土资源局辩称，一、被告已按相关法律法规的要求切实履行了矿山环境保护与治理恢复的监管职责，不存在公益诉讼人所诉怠于履行监管职责情形。依据《矿山地质环境保护规定》等相关文件要求，被告对矿山环境保护与治理恢复的监管职责分为两个阶段。第一阶段为采矿权申请及延续时期的监管职责，包括对采矿权人编制的《矿山地质环境保护与治理恢复方案》负有审查的职责，以及依法足额收取矿山地质环境治理恢复保证金的职责；第二阶段为矿山关闭、闭坑，采矿权人依法申请采矿权注销时的监管职责，包括要求采矿权人依法履行环境治理恢复义务，以及不履行该义务时依法划转其保证金用以治理等相关的职责规定。被告已履行上述职责。（一）2009年6月，采矿权人合龙菱镁石厂已按《矿山地质环境保护规定》第十二条的要求编制了《山东省莱州市虎头崖镇合龙菱镁石厂道刘矿区地质环境保护与综合治理方案》，且该方案已通过烟台市国土资源局的评审并备案，被告对该方案履行了相应的审查职责。（二）被告已按《矿山地质环境保护规定》第十八条规定向采矿权人足额收取了矿山地质环境治理恢复保证金130.1052万元。（三）矿山关闭、闭坑阶段，被告根据《矿山地质环境保护规定》第二十二条、《山东省矿山地质环境治理恢复保证金管理暂行办法》第三十四条规定，多次约谈采矿权人履行地质环境恢复治理义务，均无果后，随即将其依法缴存的130.1052万元地质环境治理恢复保证金转为政府治理费用，用于地质环境治理。截至目前，治理工作仍在进行中，合龙菱镁石厂道刘矿区仍处于办理矿山关闭及闭坑程序阶段。二、被告已按照《矿山地质环境保护规定》第三十条规定，于2017年8月31日作出莱国土资罚发〔2017〕212号行政处罚决定书，对合龙菱镁石厂拒不履行矿山地质环境治理恢复义务的行为进行了行政处罚。三、被告已将合龙菱镁石厂地质环境治理恢复保证金依照《矿山地质环境保护规定》第二十二条规定和《山东省矿山地质环境治理恢复保证金管理暂行办法》第三十五条规定，转存为政府治理费用，由政府统筹协调治理费用的拨付。同时，因治理工作尚未完成，无法确定最终治理费用，故目前无法向合龙菱镁石厂主张不足部分的治理费用。待治理工程完工验收并经决算后，被告再依据相关法律法规的规定要求其履行补足义务。综上，被告已履行地质环境保护与治理恢复的监管职责，不存在公益诉讼人主张的怠于履行职责的情形，请求驳回其诉讼请求。
被告莱州市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1.合龙菱镁石厂编制的地质环境保护与综合治理方案、评审意见以及烟台市国土资源局备案表共3份，拟证明合龙菱镁石厂已编制地质环境保护与综合治理方案，该方案已通过烟台市国土资源局评审并予以备案，被告对该治理方案进行了审查；2.合龙菱镁石厂缴纳矿山地质环境治理恢复保证金收据共5份，拟证明被告已按《矿山地质环境保护规定》的要求依法向采矿权人足额收取了矿山地质环境恢复治理保证金合计130.1052万元；3.矿山关闭、闭坑阶段，被告约谈采矿权人履行地质环境治理恢复义务的笔录、划转保证金告知书等11份，拟证明矿山关闭、闭坑阶段被告多次约谈采矿权人合龙菱镁石厂履行地质环境治理恢复义务，均无果后，随即将其依法缴存的地质环境治理恢复保证金转为政府治理费用，用于地质环境治理；4.对矿山地质环境进行治理恢复工作并不断推进的证据共7份，拟证明被告履行监管职责，对矿山地质环境进行治理恢复工作，该工作仍在进行中，合龙菱镁石厂道刘矿区仍处于办理矿山关闭及闭坑程序阶段；5.莱州市人民政府及烟台市国土资源局根据被告的工作汇报对莱州全市的矿山环境治理恢复工作作出的工作部署和安排文件共5份，拟证明地质环境保护与治理恢复是一项系统工程，被告在日常矿业行政管理过程中积极履行相应的监管职责；6.被告对合龙菱镁石厂的矿山违法行为立案查处作出行政处罚的卷宗1册共12份，拟证明被告已对合龙菱镁石厂拒不履行矿山地质环境治理恢复义务的行为进行了行政处罚；7.被告继续履行矿山环境治理恢复法定职责证据共8份，拟证明被告想尽办法全面履行职责，并将履职情况报告公益诉讼人；8.莱州市虎头崖镇人民政府征求意见情况说明一份、关于矿山地质环境保护规定执行过程中遇到困难的请示一份，拟证明莱州市虎头崖镇人民政府不同意原采矿权人自行治理，被告已于2017年6月9日就矿山治理恢复过程中存在的问题向上级部门书面请示，但未得到回复。9.法律依据：《矿山地质环境保护条例》第四条、第十二条、第十八条、第二十二条、第三十条，《山东省矿山地质环境治理恢复保证金管理暂行办法》第三十四条、第三十五条。
经庭审质证，双方当事人对对方提交证据的真实性均无异议。公益诉讼人对被告提交证据6、7的证明目的不认可，认为该证据是被告向公益诉讼人回复检察建议后以及本案立案后才履行相应职责的证据，不能证明被告在本案起诉前已经全面履行了检察建议提出的事项；证据8已超过举证期限，依法应视为没有证据，从证据的关联性来讲，也不能够证明被告已经履职尽责，与本案没有证明关系。
被告辩驳认为，地质环境保护及治理恢复是一项系统工程，是在有计划、有规划的前提下逐步推进的，接到检察建议书后虽然时间有限，但被告仍然在积极履行职责。被告已经向法院提交过举证说明及补充举证申请书，说明因本案涉及的被告是否履职问题是一个一直在持续进行的工作，需要再补充证据。
经质证被告提交的法律依据，公益诉讼人无异议。
本院对上述证据认证如下：双方当事人对对方提交证据的真实性均无异议，本院对双方当事人提交证据的真实性予以确认，对本案事实有证明力。
经审理查明，2008年1月28日，合龙菱镁石厂作为采矿权人获颁3706000820013号采矿许可证，有效期二年；到期后，申请延续至2014年1月28日。期间，该厂分三次向被告莱州市国土资源局缴纳矿山地质环境治理恢复保证金共130.1052万元，向烟台市国土资源局提交了《山东省莱州市虎头崖镇合龙菱镁石厂道刘矿区地质环境保护与综合治理方案》，经专家评审进行了备案。采矿许可证到期前，被告于2014年1月6日对合龙菱镁石厂进行约谈，告知其应在矿山关闭前完成矿山地质环境治理恢复义务。同年，因莱州市人民政府决定关闭包括合龙菱镁石厂在内的23家矿山企业，被告对合龙菱镁石厂的采矿许可证延续申请未予受理。采矿许可证到期后，被告多次约谈该厂，并送达了《履行矿山地质环境治理恢复义务告知书》。2015年12月23日，合龙菱镁石厂称无能力履行地质环境治理恢复义务，提交了《放弃地质环境治理恢复保证金承诺书》，被告遂于2015年12月23日将该公司缴存的地质环境治理恢复保证金130.1052万元转为政府治理费用。2016年7月，被告向莱州市人民政府申请，从划转的矿山地质环境治理恢复保证金中列支专项资金，分步实施了莱州市虎头崖镇矿山地质环境治理恢复工作，封堵矿山、设立安全警示标志。同年9月2日，经莱州市人民政府同意，莱州市财政局从全市矿山地质环境治理恢复保证金中划转资金182万元用于莱州市虎头崖镇露天到期矿山封堵工作。2017年3月30日，被告组织完成了《莱州市虎头崖镇责任灭失露天采坑矿山环境整治工程设计》的设计编制及评审工作。2017年4月12日，莱州市人民检察院向被告莱州市国土资源局发出莱检民（行）行政违监［2017］37068300004号检察建议书，建议：1.责令采矿权人合龙菱镁石厂在一定期限内履行矿山地质环境治理恢复义务，如合龙菱镁石厂逾期未履行环境治理恢复义务，使用其缴存的矿山地质环境治理恢复保证金对地质环境组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。2.对合龙菱镁石厂未履行矿山地质环境治理恢复义务的行为依法给予相应的行政处罚。3.积极履行对莱州市矿山地质环境保护的监督管理职责，保障采矿权人依法开采矿产资源，督促采矿权人积极履行矿山环境治理恢复义务，促进矿产资源的合理开发利用和经济社会、资源环境的协调发展。同年5月12日，被告向莱州市人民检察院书面回复称：合龙菱镁石厂的采矿权到期关闭后，多次约谈采矿权人，要求其履行矿山地质环境治理恢复义务，原采矿权人明确表示无能力履行并提交了《放弃矿山地质环境治理恢复保证金承诺书》，已将该矿山累计缴纳的130.1052万元保证金转为政府治理费用；2016年7月，从划转的矿山地质环境治理恢复保证金中列支专项资金，并分步实施虎头崖区域矿山地质环境治理工作；2017年3月30日，组织完成了露天采坑矿山环境整治工作的设计及评审工作，目前施工单位已通过招投标确定，预计2017年8月底竣工；关于行政处罚问题，仅依据《矿山地质环境保护规定》这一部门规章进行处罚，处罚依据不够充分，故未作行政处罚。莱州市人民检察院经现场查看并拍照，认为被告虽将合龙菱镁石厂缴存的矿山地质环境治理恢复保证金划转为政府治理费用并开展了一定的治理工作，但不符合《山东省地质环境保护条例》第十三条规定的治理标准，合龙菱镁石厂的矿山地质环境未得到有效治理，损害了社会公共利益，遂提起本案诉讼，烟台市人民检察院指定由公益诉讼人管辖。2017年8月，被告委托相关机构编制了《山东省莱州市合龙菱镁石厂道刘矿区废弃采坑一期矿山地质环境治理工程设计》，该设计中详细阐述了对合龙菱镁石厂地质环境进行治理的方案，基本能达到《山东省地质环境保护条例》第十三条规定的矿山地质环境治理恢复要求。同年7月21日，被告对合龙菱镁石厂涉嫌矿山违法行为立案查处，并于8月31日对其作出罚款3万元的行政处罚决定。同时，被告推动莱州市人民政府出台了《莱州市矿山地质环境恢复和综合治理行动计划（2017
--
2021）年》，对莱州市全市矿山地质环境治理恢复工作进行了全面安排部署。公益诉讼人据此撤销后两项诉讼请求，变更诉讼请求为依法确认被告对合龙菱镁石厂道刘矿区的矿山环境保护与恢复治理未全面履行法定职责违法。
本院认为，根据《矿山地质环境保护规定》第四条规定，县级以上地方国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作。检察机关向被告提出的检察建议事项属于被告的职责范围。
《矿山地质环境保护规定》第二十三条规定，“矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山环境治理恢复义务。……逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用该采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。”该规定第三十一条规定，“未按照批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案治理的或者在矿山被批准关闭、闭坑前未完成治理恢复的，由县级以上国土资源行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处3万以下罚款，5年内不受理其新的采矿权申请。”《山东省地质环境保护条例》第十三条规定，“采矿权人停办或者关闭矿山前，应当按照下列要求履行矿山地质环境治理义务：（一）整治被破坏的土地，使之达到种植、养殖或者其他可供利用的状态；（二）整修露天采矿的边坡、断面并种草植树，消除安全隐患，使之与周围环境相协调；（三）采取封闭、充填或者人工放顶等措施，使地下井巷采空区达到安全状态；（四）按规定处理矿山开采废弃物；（五）符合国家和省规定的地质环境保护的其他条件。”
本案中，合龙菱镁石厂于矿山关闭前，未按照上述规定完成矿山地质环境治理恢复义务，被告虽然逐步开展了一定的环境治理恢复工作，但该矿区并没有达到《山东省地质环境保护条例》第十三条规定的矿山地质环境治理恢复标准，被告亦未对该厂的矿山违法行为按照《矿山地质环境保护规定》第三十一条规定进行相应的查处，不能视为被告全面履行了法定职责。被告收到检察机关的检察建议后，在回复检察建议时，仍未按照上述规定全面履行职责。在回复检察建议后至本案诉讼过程中，被告委托有关机关编制了关于合龙菱镁石厂道刘矿区的地质环境治理工程设计方案，基本能达到矿山地质环境治理恢复要求，也对该厂的矿山违法行为作出了相应的行政处罚；同时，被告推动莱州市人民政府出台文件，对莱州全市矿山地质环境治理恢复工作进行了全面安排部署。公益诉讼人据此申请撤回后两项诉讼请求，符合法律规定，应予准允。公益诉讼人要求确认被告对莱州市虎头崖镇合龙菱镁石厂道刘矿区未全面履行矿山地质环境治理恢复法定职责违法的诉讼请求，于法有据，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，判决如下：
确认被告莱州市国土资源局对莱州市虎头崖镇合龙菱镁石厂道刘矿区未全面履行矿山环境保护与恢复治理法定职责违法。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 王海丽
人民陪审员 孙建国
人民陪审员 孙松庆
二〇一七年十二月十四日
书 记 员 于 栋