海南省第一中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）海南一中行初字第226号
原告文昌市热带作物试验站。住所地：文昌市文城镇迈号办事处登园坡。
法定代表人邢福明，负责人。
被告文昌市人民政府。住所地：文昌市清澜开发区市政府办公大楼。
法定代表人何琼妹，市长。
委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。
委托代理人陈文学，文昌市法制办公室干部。
第三人文昌新城工贸有限公司。住所地：文昌市文城镇文蔚路76号左城右海。
法定代表人傅厚敏，董事长。
委托代理人陈彩强，海南万理律师事务所律师。
原告文昌市热带作物试验站（以下简称文昌热作站）诉被告文昌市人民政府（以下简称文昌政府）土地行政管理一案，本院于2015年10月20日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年1月20日公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告文昌热作站诉称:一、文昌热作站设立于1979年，2012年经文昌政府批准，由原先国有事业单位转制为国有企业。原使用多年并登记在文昌热作站名下的国有划拨土地有95200平方米（142.8亩）。1995年8月14日，在文昌热作站未经单位全体职工代表大会讨论，未报经国资管理部门审批同意，土地未经国有资产评估、未报经文昌政府行文批准的情形下，私营老板傅启标分别以文昌新城工贸有限公司（以下简称新城公司）、海口荣城工贸有限公司（以下简称荣城公司）的名义与文昌热作站原负责人陈玉存签订两份《土地转让协议书》，约定文昌热作站向上述两个公司转让国有划拨（科研用地）土地48亩，共计96亩。上述两份《土地转让协议书》损害国家利益，以合法形式掩盖非法目的，违反法律、行政法规的强制性规定。首先，土地转让费未经地价评估，而是由双方当事人自行估价。其次，《土地转让协议书》对地上评估价值108.787万元的建筑物和附属物未进行约定转让，损害了文昌热作站的经济利益，是变相以超低价转让国有资产的行为。再次，《土地转让协议书》将本应由受让方承担的缴费及纳税的义务，全部转移给土地出让方，明显是双方当事人恶意串通的结果。最后，《土地转让协议书》是在傅启标与陈玉存及原县热作局局长云昌勇私下共谋的情况下签订的，未经文昌热作站全体职工讨论。二、96亩土地报批、审批程序均存在违反法律规定的情形。在文昌市热作站转让96亩土地的报审材料中，没有提交真实的单位性质的登记材料及法定代表人身份证明。其次，在对96亩土地审批过程中，始终未见文昌政府同意文昌热作站转让96亩土地给第三人的批文，也没有报经国资管理部门审批同意的资产评估书证。原文昌县土地管理局（现更名为文昌市国土环境资源局，以下简称文昌国土局）相关人员没有依照法律规定，将土地转让情况上报文昌政府批准，却滥用职权，在没有法定权力依据的情况下，以文昌国土局文土管字（97）47号和48号复函为权力依据，并盖上文昌政府分管负责人的私章与文昌政府土地登记专用章，该审批程序违法无效。在文昌热作站向海南省第一中级人民法院起诉的（2015）海南一中行初字第180、181号案件中，诉讼期间，文昌热作站收到被告提交的证据材料中，文昌热作站第一次看到文昌政府对新城公司和荣城公司作出了文府土函[1997]170号、169号两份《文昌市人民政府关于同意改变土地用途的复函》（以下简称《复函》），从而得知文昌政府于1997年12月29日批准同意将96亩土地由“科研用地”改为“商住用地”。同时，文国用（97）字第0200547号（以下简称547号）、文国用（97）字第0200548号（以下简称548号）《国有土地使用证》（以下简称土地证）均已被注销。依据上述两份土地证已重新分宗地登记，分别是文国用（2006）字第W0200534号（以下简称534号）、文国用（2006）字第W0200535号（以下简称535号）、文国用（2006）字第W0200537号（以下简称537号）、文国用（2000）字第W0200536号（以下简称536号）、文国用（2009）字第W0200742号（以下简称742号）、文国用（2000）第W0200531号、文国用（2000）第W0200533号、文国用（2001）第W0200538号、文国用（2000）第W0200532号土地证。三、新城公司与荣城公司在办理土地使用权证过程中，没有缴纳土地使用权出让金。文昌国土局批准转让96亩土地，致使文昌热作站国有资产流失1496.406万元。根据2014年《文昌市城镇土地定级及基准地价评估成果报告》及《文昌市土地志》计算，被文昌国土局批准转让的96亩科研用地，评估总地价为1440万元，加上地上建筑物和附着物108.787万元，减去转让实总收入52.3810万元，可见，文昌热作站经济损失为1496.406万元。因上述国有资产流失，导致文昌热作站缺乏资金、无法开展生产活动、也无法缴交职工社会保险。文昌政府颁发的547号土地证、548号土地证违反《土地管理法》、《城市房地产管理法》等规定，应属无效行为。综上，请求：一、判决确认被告颁发的547号土地证的行为违法无效。二、判决确认被告作出文府土函[1997]170号《复函》的行为违法无效并予以撤销。三、判决确认被告将颁发的547号土地证变更登记为商住用地的行为违法无效并撤销534号、535号、537号、536号、742号土地证。
被告文昌政府辩称:一、文昌热作站的第一项诉讼请求已经超过了法定的起诉期限，依法应当驳回文昌热作站的起诉。1.被告给第三人颁发的547号土地证是根据文昌热作站及第三人向文昌国土局递交的请示报告、文昌热作站与第三人于1995年8月15日签订的《土地转让协议书》实施的变更登记行为。文昌热作站作为土地使用权的转让方对转让的具体内容非常清楚，即文昌热作站早在1995年就已经知道涉案48亩土地被转让的事实。2.文昌热作站作为土地使用权的转让方，积极配合第三人办理土地过户变更登记，文昌热作站在自己持有的文国用（93）字第0200240号土地证的“备注”中写明将土地转让给了第三人的事实。2000年，文昌热作站根据142.9亩土地转让情况将已转让的土地、留给村集体的土地、村路用地以及高压线占用土地扣减后，申请将余下的28.548亩土地办理变更登记。被告依法给文昌热作站颁发了文国用（2000）字第W0200522号土地证，故文昌热作站早在2000年就已经知道涉案颁证行为，文昌热作站的起诉已经超过法定期限。3.2011年7月19日，文昌热作站新的法定代表人到文昌市国土资源局查阅并复印了涉案颁证行为的全部档案资料，即文昌热作站在2011年对涉案颁证情况进行了全部调查了解，同时文昌热作站于2012年12月1日制作的《资产核资统计表》的内容也佐证了文昌热作站在2011年7月就已经知晓土地的面积、性质及颁证情况，故文昌热作站的起诉已经超过法定期限。二、被告作出的《复函》以及将涉案48亩土地分割重新颁证给第三人的行为对文昌热作站的权利不产生任何实际影响，文昌热作站的第二、第三项诉讼请求不属于行政诉讼案件受案范围，依法应驳回文昌热作站的起诉。1.1995年8月15日，文昌热作站与第三人签订《土地转让协议书》，将涉案48亩土地使用权转让给第三人。1997年12月8日，被告给第三人颁发了涉案547号土地证，第三人已合法取得了涉案48亩土地使用权，文昌热作站自此丧失了对涉案48亩土地享有的权利。2.1997年12月29日，被告作出《复函》（文府土函[1997]170号），同意将涉案48亩土地的用途由科研用地改为商住用地。此批复行为是第三人取得涉案48亩土地使用权之后，由第三人根据土地利用需要向被告申请变更土地用途，被告对此作出的复函。此《复函》与文昌热作站无关，对文昌热作站的权利不产生任何实际影响。文昌热作站要求撤销此《复函》的行为实质上是在阻挠第三人利用涉案土地，文昌热作站的行为已经违背了作为土地转让方应当履行的义务，其诉求不应得到人民法院的支持。3.2000年，第三人根据土地利用的需要申请将涉案48亩土地分割后重新颁证。被告根据第三人的申请依法注销547号土地证，并对分割后的地块重新颁证。文昌热作站申请撤销的534号、535号、536号、537号土地证已全部被注销。此四宗土地使用权的颁证及注销行为均与文昌热作站无关，对文昌热作站的权利不产生任何实际影响。4.东环铁路项目征用了前述534号、535号、537号三宗土地中的部分土地（共计8.68亩）。2009年，第三人申请办理变更登记，将已被征用的土地面积从颁证土地面积中扣减，并申请将三宗土地合并办理一个土地证，被告据此向第三人颁发了742号土地证，此颁证行为与文昌热作站无关，对文昌热作站的权利不产生任何实际影响，依法应当驳回文昌热作站的起诉。三、被告给第三人颁发547号土地证的行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应给予维持。1.被告给第三人颁发547号土地证的行为认定事实清楚。1993年，被告依法向文昌热作站颁发文国用（93）字第0200240号土地证，将包含涉案48亩土地在内的142.9亩国有土地使用权登记在文昌热作站名下。文昌热作站在经营过程中效益极差，为了解决本单位的资金困难，经文昌热作站全体干部职工会议讨论，决定将部分土地进行转让。1995年8月15日，文昌热作站与第三人签订了关于涉案48亩土地的《土地转让协议书》，该转让行为经文昌热作站的上级主管单位同意；文昌热作站与第三人共同向土地管理部门申请办理土地使用权转让的审批手续，文昌国土局于1997年11月14日作出《关于同意文昌市热带作物试验站转让土地的复函》（文土管字[1997]47号），同意文昌热作站将涉案48亩土地使用权转让给第三人。被告的颁证行为事实清楚。2.被告给第三人颁发的547号土地证的行为程序合法，适用法律正确。1997年12月，第三人申请对涉案土地办理变更登记，文昌国土局依法对涉案土地的权属、面积、地籍情况进行调查审核，并作出准予登记的审核意见，被告根据审核情况同意向第三人颁证。1997年12月8日，被告依法向第三人颁发了547号土地证，颁证程序符合《土地登记规则》第四章的规定，程序合法，适用法律正确。
第三人新城公司述称:一、第三人与文昌热作站签订的《土地转让协议书》是合法有效的，被告据此给第三人颁发一系列土地证的行为认定事实清楚，程序合法。1995年8月14日文昌热作站为解决其单位资金困难，经全体职工会议讨论，决定将涉案土地转让给第三人，并与第三人签订了《土地转让协议书》，并于次日在文昌公证处对协议书进行了公证。签订协议书后，第三人与文昌热作站共同向文昌国土局申请办理土地使用权转让的审批手续，该转让行为得到了文昌热带作物局、文昌农业局同意后，第三人依法补交土地出让金后文昌国土局依法于1997年12月8日为第三人颁发了547号土地证。2000年，第三人因土地利用需要，向文昌国土局申请将涉案48亩地分割后重新颁证，被告依法为第三人颁发了534号、535号、536号、537号土地证，并同时注销了547号土地证。后因东环铁路征用了上述第三人534号、535号、537号土地证项下的部分土地,2009年第三人将已被征用的土地扣减后，向文昌国土局申请将三证剩余土地合并办理一个土地证，文昌国土局也依法将三个土地证注销后，依法给第三人颁发了新的742号土地证。547号土地证及534、535、537号土地证已被注销，以上四个颁发土地证的行政行为已不存在，该颁证的行政行为已不可能对文昌热作站的权利义务产生影响，因此不具有可诉性。二、文昌热作站无权要求撤销被告作出的《复函》（文府土函[1997]170号），该《复函》中被告依第三人的申请变更土地用途给第三人的回复，与文昌热作站无关，对其权利义务也不会产生影响。三、文昌热作站曾于2011年7月19日到文昌国土局查阅本案涉诉土地的档案资料，《复函》（文府土函[1997]170号）及536、742号土地证也在文昌热作站查阅的档案资料中，所以文昌热作站知道《复函》及涉案土地证之日至今已超过了两年法定期限。综上，文昌热作站提起的诉讼没有事实和法律依据，依法应予以驳回。
经审理查明，1995年8月15日，文昌热作站与第三人签订了《土地转让协议书》，约定文昌热作站将取得的文国用（93）字第0200240号土地证项下位于迈号镇登园坡142亩土地中的48亩土地使用权转让给第三人。转让土地四至：东至文城至迈号公路干线路界；北至丁园村用地；西至原文昌县热带作物试验站用地地界；南至海口荣城工贸有限公司用地。同日，双方在原文昌县公证处对签订《土地转让协议书》的情况进行了公证。1997年11月14日，文昌国土局针对文昌热作站提交的《关于申请转让土地使用权的报告》，作出文土管字[1997]47号《关于同意文昌市热带作物试验站转让土地的复函》，同意文昌热作站将通过划拨方式[见文国用（93）字第0200240号]获取的部分土地使用权转让给第三人使用，转让土地面积为48亩，使用年限为65年，用途为科研用地。1997年12月8日，第三人向被告申请对涉案48亩土地使用权登记发证。被告的土地管理部门对涉案土地的权属、面积等情况进行了地籍调查。1997年12月，被告给第三人颁发了547号土地证。1997年12月29日，被告作出文府土函[1997]170号《复函》，同意第三人请求将涉案48亩土地用途由科研用地改为商住用地的申请，并通知第三人补交耕地占用税。为便于管理，2000年12月26日，第三人向文昌国土局申请，将547号土地证登记的土地分块发证。被告对涉案547号土地证中的土地向第三人重新颁发了534、535、536号、537号土地证，同时547号土地证被注销。后因东环铁路项目征用了534号、535号、537号土地证项下的部分土地，2009年4月12日，第三人向文昌国土局申请，将上述三证合并为同一土地证。被告于2009年4月16日给第三人颁发了742号土地证，同时534、535、537号土地证被注销。自2003年开始，第三人陆续将536号土地证项下的土地转让，转让后剩余部分的土地已重新登记发证，536号土地证被注销。
另查明，文昌热作站于2012年12月1日制作《国有土地（清产核资）统计表》，对其名下的土地来源和去向进行初步统计，其中包含了涉案547号土地证的登记情况。文昌热作站于2015年8月13日，向本院提起行政诉讼，请求确认被告颁发的547号土地证的行为违法无效并予以撤销该土地证，后在该案审理中，文昌热作站以被诉颁证行为已注销变更为新的行政行为，其将另行起诉为由向本院申请撤回起诉，本院于2015年9月30日作出（2015）海南一中行初字第180号行政裁定，准许文昌热作站撤回起诉。2015年10月20日，文昌热作站再次向本院提起本案诉讼。
本院认为，一、对于文昌热作站提起的第一项诉讼请求是否超过起诉期限的问题。文昌热作站向本院提起的第一项诉讼请求是：判决确认被告颁发的547号土地证的行为违法无效。根据文昌热作站制作的《国有土地（清产核资）统计表》记载的内容可以看出，文昌热作站在2012年12月1日就已经知道被告给第三人颁发547号土地证的行政行为。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，文昌热作站应在2014年12月1日之前向法院提起行政诉讼。现文昌热作站于2015年10月20日才向本院主张确认被告颁发的547号土地证的行为违法无效，明显已经超过法定的2年起诉期限。二、对于本案第二、第三项诉讼请求，文昌热作站是否是具有诉讼主体资格的问题。首先，第三人根据其对涉案48亩土地享有使用权的前提下，向被告申请对涉案48亩土地用途进行变更及对土地进行分块颁证，被告依据第三人的申请，作出文府土函[1997]170号《复函》及分别颁发534号、535号、536号、537号土地证的行政行为，并没有损害文昌热作站的合法权益。其次，被告颁发742号土地证的行政行为依据的是第三人根据其名下土地的使用情况，申请被告将534号、535号、537号合并颁发为一个土地证的行为，该行政行为亦未损害文昌热作站的合法权益。因此，对于本案第二、第三项诉讼请求针对的行政行为，与文昌热作站没有法律上的利害关系。综上所述，文昌热作站提起的诉讼不符合法律规定行政诉讼的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、第（二）项之规定，裁定如下：
驳回文昌市热带作物试验站的起诉。
案件受理费人民币50元，退还给文昌市热带作物试验站。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 冯 花
审 判 员 陈 锋
审 判 员 吕丽霞
二〇一六年三月二十一日
书记员 何 醒 涛
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
……
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
……
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条第一款第（一）、第（二）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
……
审核：冯花撰稿：冯花校对：何醒涛印刷：李慧玲
海南省第一中级人民法院2016年3月21日印制
（共印23份）