广西壮族自治区高级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）桂民终355号
上诉人（一审被告）：扶绥县人民政府，住所地：广西壮族自治区扶绥县新宁镇新宁路1号。
法定代表人：孙国梁，该县县长。
委托诉讼代理人：罗小清，广西建邦律师事务所律师。
委托诉讼代理人：邓丽莉，广西建邦律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：广西中之源房地产开发有限公司，住所地：广西壮族自治区扶绥县新宁镇双拥路19号2栋2单元2楼。
法定代表人：潘振宇，该公司总经理。
委托诉讼代理人：蒙福胜，广西金益律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李程程，广西金益律师事务所律师。
一审被告：扶绥县国土资源局，住所地：广西壮族自治区扶绥县新宁镇松江路22号。
法定代表人：凌云川，该局局长。
委托诉讼代理人：黄海德，扶绥县法制办公室公职律师。
一审被告：扶绥县国土资源收储交易所，住所地：广西壮族自治区扶绥县新宁镇松江路**号。
法定代表人：马帅明，该所所长。
委托诉讼代理人：唐盛宁，扶绥县法制办公室公职律师。
一审第三人：广西中海投资集团有限公司，住所地：广西壮族自治区南宁市青秀区金湖路52-1号东方曼哈顿23层2302号。
法定代表人：陈国盛，该公司董事长。
上诉人扶绥县人民政府（以下简称扶绥县政府）因与被上诉人广西中之源房地产开发有限公司（以下简称中之源公司）、一审被告扶绥县国土资源局（以下简称扶绥县国土局）、扶绥县国土资源收储交易所（以下简称扶绥县国土交易所）、一审第三人广西中海投资集团有限公司（以下简称中海集团）合同纠纷一案，不服崇左市中级人民法院(2015)崇民初字第10号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月29日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人扶绥县政府的委托诉讼代理人罗小清、邓丽莉，被上诉人中之源公司的委托诉讼代理人蒙福胜，一审被告扶绥县国土局的委托诉讼代理人黄海德、一审被告扶绥县国土交易所的委托诉讼代理人唐盛宁到庭参加诉讼。一审第三人中海集团经本院传票传唤拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
扶绥县人民政府上诉请求：（一）撤销一审判决，驳回中之源公司的起诉；（二）本案一、二审诉讼费用由中之源公司承担。
事实和理由：（一）本案为合同之诉，中之源公司提出的诉讼请求是基于扶绥县政府与中海集团之间签订的《广西中海职业学院项目协议书》、《补充协议书（一）》、《补充协议书（二）》而产生。上述协议约定，广西中远职业学院项目由中海集团自筹资金投资建设并依法自主经营、自担风险，扶绥县政府积极配合中海集团开展各方面工作，全力协助中海集团向上级申请土地指标、按规定给予优惠政策，但是没有约定扶绥县政府将土地使用权作为出资与中海集团共同合资、合作建设广西中远职业学院项目，扶绥县政府与中之源公司之间也不存在任何合同约定双方合资、合作开发房地产，本案案由不应定为“合资、合作开发房地产合同纠纷”。
（二）中之源公司不是本案适格原告。1.根据《中华人民共和国合同法》第八十八条的规定，中之源公司要取代中海集团成为合同当事人一方，需与中海集团协商一致，以书面合同的形式概括继受中海集团的合同权利义务，且应经合同相对方扶绥县政府同意。本案中，没有证据证明中之源公司与中海集团达成权利义务转移协议，更没有经扶绥县政府同意。2.中之源公司不是《补充协议书（二）》签约主体。协议约定涉案200亩教职工生活配套用地项目由中海集团在扶绥县注册的中之源公司投资开发，属于中海集团内部关于广西中远职业建设项目的具体操作，不能因此推定“中之源公司与扶绥县政府形成了合同相对方”。3.中之源公司向扶绥国土交易所缴纳的1350万元保证金实为代中海集团支付，中海集团事实上也对中之源公司的代付行为进行了确认。4.中之源公司在民事起诉状中陈述其是在取得《补充协议书（二）》之后，才将1350万元保证金转入扶绥县国土交易所账户。中之源公司明知中海集团是《补充协议书（二）》的付款义务人，仍支付1350万元的行为实为代中海集团支付。5.从中海集团在2014年8月9日向扶绥县国土资源局发出的《关于请求退还部分预借征地工作经费的函》中的陈述可以看出，中海集团自认1350万元保证金是由其缴纳，该意思表示是对中之源公司代付行为的确认。6.扶绥县国土交易所出具《广西壮族自治区行政事业单位资金往来结算票据》（注明付款方为中之源公司）的行为，只是从财务结算的角度对付款事实进行确认，并不产生合同权利义务转移的法律后果，当事人的法律关系仍应以当事人的合同约定为准。7.涉案协议约定的广西中远职业学院建设项目，是经广西区人民政府、教育厅、发改委批准由中海集团、远源公司筹备建设的教育教学项目，即便中海集团有概括转让合同权利义务的意思表示，未经办理批准、登记手续的，不发生变更、转让的法律效果，扶绥县政府也不能通过默认的形式同意中海公司将合同权利义务概括转移给中之源公司。
（三）《协议书》、《补充协议书（一）》、《补充协议书（二）》是整个广西中远职业学院项目合同的组成部分，不可分割。1.《补充协议书（一）》、《补充协议书（二）》均明确约定：“本补充协议是《协议书》不可分割的组成部分，与《协议书》具有同等的法律效力。”。2.《补充协议书（一）》第4条约定广西中远职业学院项目整体用地共1200亩，该1200亩的构成为：《协议书》约定的第一期教育用地500亩，《补充协议书（一）》约定的第二期科教用地500亩及《补充协议书（二）》约定的教职工生活配套用地200亩。因此，教职工生活配套用地200亩是作为项目整体用地1200亩的组成部分，不可分割。3.《补充协议书（二）》的签订目的是解决广西中远职业学院教职工生活配套用地，明确规定200亩土地用途为“教职工生活配套用地”，并非纯粹的、完全独立的城镇住宅和商业开发用地。双方签订《补充协议书（二）》是以中海集团投资建设广西中远职业学院项目为前提。否则，扶绥县政府依法不能承诺按照30万元/亩的低价出让200亩国有土地使用给中之源公司作为城镇住宅和商业开发用地。
（四）中之源公司如因与中海集团之间的代付行为遭受损失，其依法可以且仅能依据合同相对性原则向中海集团主张权利。
中之源公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，扶绥县政府的上诉请求没有事实及法律依据，请求二审法院予以驳回。
中之源公司向一审法院起诉请求：(一)判令扶绥县政府、扶绥县国土局、扶绥县国土交易所退还1350万元土地保证金及银行同期利率的利息1856250元给中之源公司（年利息按5%计算，从2013年7月16日起暂计至2016年3月16日止，之后利息另计）；(二)本案诉讼费用由扶绥县政府、扶绥县国土局、扶绥县国土交易所负担。
一审法院认定事实：2011年3月4日，扶绥县政府（甲方）与中海集团（乙方）签订《协议书》，就创办广西中海职业学院达成协议：一、项目名称、地址及建设规划。1、名称：广西中海职业学院；2、地址：扶绥县城南新区（龙华中学旁）；3、建设规划：广西中海职业学院分三期进行建设，规划首期用地500亩，投入资金共2亿元……二、土地规划面积、出让价格及付款规定。1、项目规划首期用地面积500亩，专门用于学院教职员工住房和学生教学实验基地；2、土地出让价格：3.6万元/亩，土地性质为教育用地；3、付款规定：甲方土地部门与乙方签订国有土地使用权出让合同后约定期限支付土地出让金3.6万元/亩；4、本协议签订后10个工作日内，乙方向甲方支付项目协议履约保证金150万元。
2012年3月15日，中海集团与南宁远源贸易有限公司（以下简称远源公司）签订《联合办学协议书》，约定双方在崇左市扶绥县城南新区联合办学，学院拟用名称为“广西中远职业学院”。
2012年4月20日，广西壮族自治区人民政府作出桂政函[2012]66号《关于同意筹设广西中远职业学院的批复》批复广西壮族自治区教育厅，同意由中海集团、远源公司在崇左市扶绥县筹设高等职业学校，校名暂定为广西中远职业学院。同月21日，广西壮族自治区教育厅将该函转发给中海集团、远源公司。同年6月25日，广西壮族自治区发展和改革委员会作出桂发改社会[2012]709号《关于广西中远职业学院建设项目立项的批复》，批复崇左市发展和改革委员会，同意广西中远职业学院建设项目立项。
2013年7月1日，扶绥县政府（甲方）与中海集团（乙方）又签订《补充协议书（一）》，双方约定：1、原广西中海职业学院经自治区人民政府批准，更名为广西中远职业学院。2、甲方同意预留二期项目科教用地500亩，土地条件为现状土地。二期项目用地在本补充协议签订后即启动征地工作。二期项目用地土地出让价为人民币11万元/亩，招拍挂成交价款超过人民币11万元/亩的部分作为该项目基础建设基金划拨给乙方。3、甲方在2014年4月前完成二期500亩用地征收工作。……11、本补充协议是《协议书》不可分割的组成部分，与《协议书》具有同等的法律效力。同日，扶绥县政府（甲方）与中海集团（乙方）又签订《补充协议书（二）》，约定：1、甲方同意以“招拍挂”的方式在城南新区规划范围内（与乙方教育用地规划相连）出让城镇住宅和商业用地200亩给乙方，土地条件为现状土地，土地出让价格为30万元/亩。招拍挂成交价款超过人民币30万元/亩的部分，作为该项目基础建设资金划拨给乙方。城镇住宅和商业用地可分两期供地，每期100亩。2、城镇住宅和商业用地作为教职工生活配套用地。项目由乙方在扶绥县注册的中之源公司投资开发。3、本补充协议签订之日起十个工作日内，乙方向甲方支付1350万元保证金用于土地补偿费、安置费、青苗补偿费等费用，土地出让时自动转为土地出让金。4、甲方保证收到乙方支付1350万元土地保证金后，立即启动征地工作，于2013年10月31日完成200亩用地的征收工作。5、本补充协议一式肆份，经双方签字盖章后生效。6、本补充协议是《协议书》不可分割的组成部分，与《协议书》具有同等的法律效力。
以上协议签订后，中海集团向扶绥县政府缴纳了150万元履约保证金、1500万元预借征地补偿费。2013年7月15日，中之源公司向扶绥县国土交易所缴纳200亩商住土地保证金1350万元，次日，扶绥县国土交易所向中之源公司出具了收取该保证金的票据，并在票据备注栏中注明该1350万元用于土地补偿、安置、青苗补偿等费用。中海集团组织工人进场对广西中远职业学院一期工程项目进行施工建设，2014年，累计完成主体工程约47000㎡，基础工程约10000㎡，完成工程量约4500万元。2014年7月11日和9月5日，扶绥县政府先后对广西中远职业学院一期用地478亩进行土地使用权挂牌出让，但无人竞买，土地出让不成，致使广西中远职业学院一期用地至今未办理土地使用权证。另外，由于各方面的原因，中海集团在学院一期项目建设中，出现了资金困难，拖欠农民工工资的情况，一期项目工程也因此停工。2014年8月9日，中海集团向扶绥县国土局作出“关于请求退还部分预借征地工作经费的函”，申请扶绥县国土局退回1000万元预借土地补偿费并获准。该函中称“学院投资方为保证项目顺利开展建设，向扶绥县城南管委会缴纳了150万元项目保证金，向县国土局缴纳了1500万元预借征地补偿费和1350万元保证金，自2011年伊始至今，共计向扶绥县缴纳了项目款项3000万元整。”同年9月26日，扶绥县国土局将该1000万元通过银行转账方式返还给中海集团。同年12月30日，扶绥县政府向中海集团致函，要求使用中海集团的部分预征地款垫付农民工工资。另查明，中之源公司营业执照中，注明公司类型为有限责任公司（自然人投资或控股）。
一审法院认为，本案涉及广西中远职业学院二期项目即城镇住宅和商业用地开发与合作，是合资、合作开发房地产合同纠纷。扶绥县政府（甲方）与中海集团（乙方）签订《广西中海职业学院项目协议书》后，又签订《补充协议书（一）》、《补充协议书（二）》，因此，《补充协议书（一）》、《补充协议书（二）》是《广西中海职业学院项目协议书》的组成部分。但《补充协议书（二）》涉及的是城镇住宅和商业用地项目即广西中远职业学院二期项目，与《广西中海职业学院项目协议书》及《补充协议书（一）》涉及的教学用地项目即广西中远职业学院一期项目相对独立开来，而不是完全不能分割的项目。虽然合同相对方是扶绥县政府和中海集团，但是，从中之源公司的银行转账单和扶绥县国土交易所出具的票据中，可看出交付200亩城镇住宅和商业用地保证金的是中之源公司，实际履行《补充协议书（二）》交纳1350万元土地保证金义务的是中之源公司，扶绥县国土交易所明知是中之源公司交纳仍代为扶绥县政府接受了该1350万元，视为扶绥县政府默认中之源公司交纳保证金行为，中之源公司与扶绥县政府形成了合同相对方。而中之源公司是独立的法人，现有证据不能证明中之源公司系中海集团注册成立，故中之源公司与本案有直接利害关系，是本案适格原告。该1350万元明确是广西中远职业学院二期项目200亩土地保证金，扶绥县政府收到该保证金后并未启动该学院第二期土地征收手续，以实际行为表明不履行合同。因此，扶绥县政府应将该款返还给中之源公司，并支付该款同期银行贷款利息。中之源公司的起诉请求有事实和法律依据，应予支持。扶绥县政府与中海集团就广西中远职业学院一期项目所发生的债权债务纠纷，系另一法律关系，应另行处理。扶绥县国土局是扶绥县政府的职能部门，代表扶绥县政府行使一定的职能，扶绥县国土交易所是中介机构，不是合同的当事人，故不是本案适格被告。中之源公司同时要求扶绥县国土局、扶绥县国土交易所退还其缴纳的1350万元土地保证金，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第九十七条、第一百一十二条规定，判决：一、扶绥县政府返还1350万元土地保证金并支付该款的利息（利息计算：以1350万元为本金，按同期贷款利率，自2013年7月16日起计至本判决规定履行期限届满之日止）给中之源公司。二、驳回中之源公司的其他诉讼请求。案件受理费113938元，由扶绥县政府负担。
本院二审期间，扶绥县政府提交的证据有：1.扶绥县国土交易所于2013年7月16日向中之源公司出具的《资金往来结算票据》、扶绥县农村信用合作社于2013年7月17日出具的《进账单》，证明扶绥县国土交易所收到中之源公司代中海集团支付的1350万元保证金后，是以广西中远职业学院项目征地补偿费的名目将该款转入扶绥县财政局的。2.扶绥县财政局于2017年8月16日出具的《情况说明》，证明对于扶绥县国土交易所于2012年9月18日转入扶绥县财政局的征地补偿费1500万元及2013年7月17日转入扶绥县财政局的征地补偿费1350万元，扶绥县财政局均作为广西中远职业学院项目征地补偿款统一管理。中之源公司对证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。本院认为，扶绥县政府提交的证据具有真实性、合法性、关联性，可作为本案认定事实的依据。
本院二审查明，2017年8月10日，扶绥县政府以中海集团、远源公司为被告、广西中海远源教育投资有限公司、中之源公司为第三人，向崇左市中级人民法院提起诉讼，请求判令：1.解除扶绥县政府与中海集团于2011年3月4日签订的《广西中海职业学院项目协议书》及2013年7月1日签订的《补充协议书（一）》、《补充协议书（二）》；2.中海集团、远源公司退出位于扶绥县城南新区亩的项目场地，并清除项目土地上的构筑物、恢复项目土地原状；3.中海集团、远源公司共同偿付扶绥县政府代垫付的农民工工资1221414元；4.中海集团、远源公司共同赔偿扶绥县政府已支付的征地管理费、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、拆迁补偿费损失共计17873331.7元；5.中海集团、远源公司共同向扶绥县政府支付违约金30240412.52元。目前该案正在审理过程中。
此外，二审查明的事实与一审查明的事实相同。
本案二审的争议焦点为：一、中之源公司是否为本案适格原告？二、中之源公司请求扶绥县政府返还1350万元土地保证金及利息有无法律依据？
本院认为，一、中之源公司提起本案诉讼是基于扶绥县政府与中海集团签订的《补充协议书（二）》，扶绥县政府与中海集团在该协议中不存在共同投资、共享利润、共担风险的约定，不符合合资、合作开发房地产合同的特征，本案案由应为合同纠纷，一审法院将本案定性为合资、合作开发房地产合同纠纷有误，本院予以纠正。
二、关于中之源公司是否为本案适格原告的问题。中之源公司起诉主张，其依据《补充协议书（二）》的约定交付1350万元土地保证金后，因扶绥县政府未按约定发布相关招拍挂信息，已构成违约并应返还1350万元土地保证金。从《补充协议书（二）》的签订主体来看，中之源公司并不是合同相对方。虽中之源公司在二审中主张其是与扶绥县政府协商并得到扶绥县政府同意后进行投资开发的，但在扶绥县政府予以否认的情况下，中之源公司未能进一步举证证明，且该主张与其起诉的依据相矛盾，对该主张本院不予采信。由于中之源公司与扶绥县政府之间未签订书面合同，亦无证据证明双方之间达成口头协议或本案存在合同权利义务概括转移的情形，可以认定中之源公司与扶绥县政府之间并无直接的合同关系。但从中之源公司的银行转账单和扶绥县国土交易所出具的《资金往来结算票据》来看，1350万元土地保证金的缴纳主体是中之源公司，即中之源公司与扶绥县政府之间存在法律事实上的联系，中之源公司基于其缴纳土地保证金的事实提起诉讼，符合法律规定，中之源公司是本案适格原告。
三、关于中之源公司请求扶绥县政府返还1350万元土地保证金及利息有无法律依据的问题。从《补充协议书（二）》的内容来看，由扶绥县政府出让200亩城镇住宅和商业用地给中海集团，中海集团向扶绥县政府支付1350万元保证金，虽协议约定项目由中之源公司投资开发，但该约定只是协议履行的方式之一，中之源公司并不是该协议的权利义务主体，因此中之源公司交纳的1350万元土地保证金应认定为代中海集团缴纳。主张违约或解除合同属于合同一方当事人的权利，由于中之源公司不是合同一方主体，不能直接起诉主张扶绥县政府违约，更无权直接主张解除合同。即使涉案合同解除后应该返还土地保证金，返还对象亦不是中之源公司，而是合同相对方中海集团。因此，中之源公司依据《补充协议书（二）》主张扶绥县政府返还1350土地保证金没有法律依据，应予驳回。至于中海集团是否应将1350万元土地保证金返还给中之源公司，属另一法律关系，且扶绥县政府已另案起诉解除涉案合同，该案正在审理过程中，该1350万土地保证金可在另案中一并处理。
综上所述，扶绥县政府的上诉请求成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百七十条第一款第（二）项规定，判决如下：
一、撤销崇左市中级人民法院（2015）崇民初字第10号民事判决；
二、驳回广西中之源房地产开发有限公司的诉讼请求。
本案一审案件受理费113938元，二审案件受理费113938元（扶绥县政府已预交），由广西中之源房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 覃 龙
审 判 员 蔡向荣
审 判 员 冼 锐
二〇一七年十二月二十五日
法官助理 蒙丽华
书 记 员 肖祥廷