广东省清远市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤18行终83号
上诉人(原审原告):刘树生，男，汉族，1960年3月5日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘阳清，男，汉族，1971年12月25日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘飞龙，男，汉族，1988年8月7日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘飞健，男，汉族，1990年6月19日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘飞辉，男，汉族，1994年10月13日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘继煌，男，汉族，1959年4月24日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘月巧，男，汉族，1970年8月13日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):黄小芳，女，汉族，1990年5月18日出生，住广东省乳源瑶族自治县。
上诉人(原审原告):黄洁静，女，汉族，1986年7月14日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人(原审原告):陈玉凤，女，汉族，1989年5月5日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘神福，男，汉族，1963年9月7日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘志兵，男，汉族，1987年10月5日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘志军，男，汉族，1983年10月18日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘志才，男，汉族，1986年2月20日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):蓝社娣，女，汉族，1964年9月10日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘伙光，男，汉族，1962年2月3日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘社养，男，汉族，1957年4月6日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):陆秀珍，女，汉族，1964年6月10日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘办胜，男，汉族，1934年6月2日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘华敏，男，汉族，1995年5月29日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):肖伟香，女，汉族，1971年6月10日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘英东，男，汉族，1992年8月24日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):李月珍，女，汉族，1969年4月25日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):赖爱娣，女，汉族，1958年4月23日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘英良，男，汉族，1989年5月2日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘学灵，男，汉族，1986年5月23日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):蓝海媚，女，汉族，1990年5月27日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):张春玲，女，汉族，1975年9月14日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘社林，男，汉族，1954年12月29日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):刘小红，男，汉族，1979年6月12日出生，住广东省英德市。
上诉人(原审原告):欧带，女，汉族，1954年8月16日出生，住广东省英德市石灰铺镇独山村民委员会大坪村民小组。
被上诉人(原审被告):英德市石灰铺镇人民政府。住所地广东省英德市石灰铺镇德政路。
法定代表人:林秀丽，镇长。
原审第三人:英德市石灰铺镇独山村民委员会（以下简称独山村委会）。住所地广东省英德市石灰铺镇独山村民委员会。
负责人:李文帮，主任。
上诉人刘树生等31人因与被上诉人英德市石灰铺镇人民政府不服行政审批纠纷一案，不服清远市清新区人民法院（2017）粤1803行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：2009年6月5日，第三人独山村委会召集其属下大坪村民小组的村民召开村民会议。村民会议通过了《大坪村村民大会决议》，内容为“根据大坪村大多数村民的意见，于二○○九年六月五日晚召开了全体村民大会，大会一致通过关于大坪村撤销一、二小组建制的决定，以后大坪村的一切事务由村民大会讨论决定”。第三人独山村委会在上述决议上加盖了公章，英德市石灰铺镇人民政府亦在上述决议上加盖了公章，并备注“情况属实”。
2011年4月11日，刘树生等人因换发山权林权所有证向英德市信访局反映问题。同年6月2日，英德市石灰铺镇人民政府作出《石灰铺镇人民政府信访事项办理答复意见》，告知了刘树生等人大坪村民小组2009年6月5日《大坪村村民大会决议》一事，并告知其大坪村民小组是独山村委会大坪自然村的唯一合法村民小组组织。
2014年7月17日，英德市石灰铺镇独山村民委员会大坪二组村民小组（以下简称大坪二组村民小组）以英德市石灰铺镇人民政府、英德市民政局为被告向英德市人民法院提起行政诉讼，认为英德市石灰铺镇政府没有填报大坪二组村民小组的资料，英德市民政局也未对大坪二组村民小组进行登记和备案，要求英德市石灰铺镇人民政府、英德市民政局履行法定职责。英德市人民法院于同年10月15日作出（2014）清英法行初字第95号《行政裁定书》，认为大坪二组村民小组不具备村民小组资格，遂裁定驳回其起诉。大坪二组村民小组不服，向清远市中级人民法院提起上诉。清远市中级人民法院以相同的理由于2015年4月27日作出（2015）清中法行终字第23号《行政裁定书》，驳回大坪二组村民小组上诉，维持原裁定。大坪二组村民小组仍不服，向广东省高级人民法院申请再审。广东省高级人民法院认为大坪二组村民小组不具备原告诉讼主体资格，遂于同年11月16日作出（2015）粤高法行申字第507号《行政裁定书》，驳回大坪二组村民小组的再审申请。2016年7月8日，刘树生等30人向英德市人民法院提起民事诉讼，请求撤销2009年6月5日的《大坪村村民大会决议》，并要求英德市石灰铺镇人民政府恢复大坪二组村民小组建制。英德市人民法院认为刘树生等30人的请求不属于民事诉讼范围，遂于同年8月18日作出（2016）粤1881民初2384号《民事裁定书》，对刘树生等30人的起诉不予受理。刘树生等30人不服，向清远市中级人民法院提起上诉。清远市中级人民法院以相同的理由于同年10月11日作出（2016）粤18民终2381号《民事裁定书》，驳回刘树生等30人上诉，维持原裁定。刘树生等30人仍不服，向广东省高级人民法院申请再审。广东省高级人民法院以相同的理由于同年12月20日作出（2016）粤民申8099号《民事裁定书》，驳回刘树生等30人的再审申请。原告刘树生等31人仍不服，遂向本院提起本案行政诉讼。
原审法院认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”规定的起诉条件，且在法定期限内向人民法院提起。首先，关于诉的利益。已发生法律效力的英德市人民法院（2014）清英法行初字第95号《行政裁定书》、清远市中级人民法院（2015）清中法行终字第23号《行政裁定书》、广东省高级人民法院（2015）粤高法行申字第507号《行政裁定书》均确认英德市石灰铺镇独山村民委员会大坪二组村民小组仍未建制成为独立的村民小组，其不具备法律意义上的村民小组资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……”的规定，被告英德市石灰铺镇人民政府在《大坪村村民大会决议》加盖公章，并备注“情况属实”的行为对原告刘树生等31人不产生实际影响，原告刘树生等31人对此并无诉的利益，其与被告该行为之间不存在利害关系。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，依法应驳回原告刘树生等31人的起诉。其次，关于行政行为。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条规定“……村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第十二条规定“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。村民小组的设立、撤销、更名、范围调整，由村民委员会召集相关村民小组会议讨论后提出，经村民会议或者村民代表会议讨论通过后，报镇（乡）人民政府批准，并报不设区的市、市辖区、县、自治县人民政府民政主管部门备案。”被告英德市石灰铺镇人民政府加盖公章，并备注“情况属实”，仅是其对第三人独山村委会召集其下属大坪村民小组于2009年6月5日召开会议，并通过《大坪村村民大会决议》的一种事件见证。第三人独山村委会并未向被告英德市石灰铺镇人民政府提出相关村民小组的设立、撤销等申请，故被告英德市石灰铺镇人民政府加盖公章，并备注“情况属实”的行为，不属于行政审批行为，也不属于行使行政职权，进行行政管理，能产生行政法律效果的行政行为。原告刘树生等31人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告……”第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，亦应依法驳回原告刘树生等31人的起诉。最后，关于起诉期限。原告刘树生等31人在庭审中明确其于2011年6月2日收到被告英德市石灰铺镇人民政府作出的《石灰铺镇人民政府信访事项办理答复意见》时，已知道《大坪村村民大会决议》的具体内容。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年……”的规定，原告刘树生等31人于2017年1月6日才提起本案诉讼，显然超过了法定2年的起诉期限，且不存在起诉期限中断的事由；而英德市石灰铺镇独山村民委员会大坪二组村民小组在2014年7月提起的行政诉讼，并非在2年起诉期限进行中发生的，而是在起诉期限届满后发生的，故无法引起阻却起诉期限起算及完成的效力。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的……”的规定，亦应依法驳回原告刘树生等31人的起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）项的规定，裁定如下：驳回原告刘树生等31人的起诉。本案受理费50元，退还给原告刘树生等31人。
刘树生等31人不服上述裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审裁定，依法审理本案；2.追究被告的法律责任，依法赔偿上诉人损失。主要事实和理由为：原审裁定认定事实错误，明显不当。2009年4月20日，由被上诉人英德市石灰铺镇人民政府引进广东华农温氏畜牧股份有限公司与上诉人租用土地并签订了合同。地名：黄蜂岺，四至：东至背夫岺；南至黄泥坑水库尾；西至独山三队岺；北至大地。英林证字（NO.00019XX）号《山权林权所有证》第一栏目用于养殖业，丈量面积为600亩。被上诉人强行把上诉人与广东华农温氏畜牧股份有限公司签订租用土地合同内的地亩面积全部给独山村委大坪一组村民小组合同拥有，上诉人毫不知情。同年12月上诉人拿到合同才发现合同右上角写着“独山村委大坪一组、二组总土地面积在一组土地租赁合同书登记，二组不再登记总土地面积，特此声明。经办人刘纪林见合同结页”，“见证单位盖公章，私章见证人：林谦。”上诉人分文无收。被上诉人明目张胆抢夺上诉人的财产，其作为严重侵害上诉人合法权益（见证据9）。被上诉人把上诉人的财产划给大坪一组。为了掩盖事实，2009年6月5日，被上诉人与第三人召集独山村委大坪一组村民召开村民大会，作出撤销上诉人的村民小组大坪二组的决定。上诉人毫不知情。上诉人因被上诉人不准换发英林证字N0.0001931号《山权林权所有证》向英德市信访局反映，后收悉英德市石灰铺镇人民政府信访事项办理答复意见。在2014年7月17日上诉人向英德市人民法院提起行政诉讼。才知上诉人的大坪二组村民小组已被独山村委会和英德市石灰铺镇人民政府给撤销。根据《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第十二条的规定。被上诉人与第三人召集独山村委会大坪一组的村民召开村民大会并作出撤销大坪二组村民小组的决议。被上诉人撤销大坪二组村民小组，没有召集相关大坪二组村民小组开村民会议讨论通过，被上诉人没有依法行使行政权进行审批，违反法定程序。由于被上诉人在决议加盖公章，导致上诉人的土地被损坏、强占、划割。被上诉人的作为严重侵害上诉人的合法权益。原审裁定认为“英德市石灰铺镇人民政府在《大坪村村民大会决议》加盖公章，并备注‘情况属实’的行为对原告刘树生等31人不产生实际影响。原告刘树生等31人对此并无诉的利益，其与被告该行为之间不存在利害关系”的裁定是错误的。
被上诉人英德市石灰铺镇人民政府二审期间未向本院提交答辩状。
原审第三人独山村委会二审期间未向本院提交陈述意见。
各方当事人二审期间均未向本院提交新证据。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为,本案二审的争议焦点仍然是上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。经查，上诉人的起诉不符合法定起诉条件。具体理由如下：
首先，关于受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”一般而言，属于行政诉讼法受案范围的行政行为具有单方性、个别性和法效性的特征。其中法效性强调的是行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的变动。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果。本案被诉行为发生于2009年6月5日，根据当时施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修订）及《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》（2002年修订）的规定，尚未赋予乡镇人民政府批准村民小组撤销的职权，被上诉人在《大坪村村民大会决议》上加盖公章并备注“情况属实”的行为不属于行政行为。况且，根据有关人民法院生效行政判决的认定，大坪二组村民小组并未建制成为独立的村民小组，不具备法律意义上的村民小组资格，也就不具有被撤销的事实基础，被上诉人在《大坪村村民大会决议》上加盖公章并备注“情况属实”的行为对上诉人的合法权益不产生实际影响。据此，原审裁定驳回上诉人的起诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第八项的规定，本院予以维持。
其次，关于起诉期限的问题。退一步说，即使被诉行为属于行政诉讼受案范围，上诉人的起诉已超过法定起诉期限。本案中，上诉人在原审庭审中明确其于2011年6月2日收到被上诉人作出的《石灰铺镇人民政府信访事项办理答复意见》时，已知道《大坪村村民大会决议》的内容，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，上诉人应自2011年6月2日起2年之内提起诉讼。上诉人于2017年1月6日才提起本案诉讼，显然超过了法定2年的起诉期限。而大坪二组村民小组在2014年7月提起行政诉讼时，亦已超过了上述2年的法定起诉期限，上诉人在起诉期限内并不存在可以扣除时间的正当理由。据此，原审裁定驳回上诉人的起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（二）项的规定，本院予以维持。
综上，刘树生等31名上诉人的上诉请求理据不足，应予驳回；原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 赖爱红
审 判 员 孙铁夫
审 判 员 林士嵛
二〇一七年十月二十七日
法官助理 叶礼裕
书 记 员 黄家辉
附相关法律条文:
《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修订）
第十条村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》（2002年修订）
第十二条各村可以根据本村的规模，按照村民居住的情况、生产生活情况和村民的意愿分设若干村民小组。村民小组设组长一人，一百户以上的村民小组可以设副组长一人。村民小组长和副组长由本村民小组有选举权的村民直接选举产生，具体办法参照《广东省村民委员会选举办法》的规定执行。
村民小组在村民委员会领导下开展工作。村民小组长负责组织本组村民对本村民小组集体所有的土地和其他财产依法进行经营管理，办理本村民小组的公共事务和公益事业，执行村民会议、村民代表会议和村民委员会的决议、决定。
《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》（2012年修订）
第十二条村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。
村民小组的设立、撤销、更名、范围调整，由村民委员会召集相关村民小组会议讨论后提出，经村民会议或者村民代表会议讨论通过后，报镇（乡）人民政府批准，并报不设区的市、市辖区、县、自治县人民政府民政主管部门备案。
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