湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终898号
上诉人（原审原告）蓝山县楠市镇楠市村第6村民小组。
代表人杨翠标，该组组长。
委托代理人李柏福，男，汉族，湖南省宁远县人，住址宁远县。
被上诉人（原审被告）蓝山县人民政府，住所地蓝山县塔峰镇城东南路23号。
法定代表人魏和胜，该县县长。
被上诉人（原审被告）永州市人民政府，住所地永州市冷水滩区逸云路1号。
法定代表人易佳良，该市市长。
委托代理人罗楦，永州市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人蓝山县楠市镇人民政府，住所地蓝山县楠市镇。
法定代表人陆日龙，该镇镇长。
上诉人蓝山县楠市镇楠市村第6村民小组（以下简称楠市村6组）因与被上诉人蓝山县人民政府（以下简称蓝山县政府）、永州市人民政府（以下简称永州市政府）及原审第三人蓝山县楠市镇人民政府（以下简称楠市镇政府）土地行政处理、行政复议一案，不服永州市中级人民法院（2016）湘11行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
永州市中级人民法院（以下简称永州中院）审理查明：原告楠市村6组与第三人楠市镇政府诉争的土地位于蓝山县楠市镇至洪观乡省道S322线北面的野鸡山地段，面积8497.57平方米（12.759亩）；土地南面（靠公路边）均已建成砖混房屋，土地四周除建房房屋外，均为旧式片石或红砖砌成的围墙，中间土地系空坪，空坪边缘建有旧红砖瓦房、厂房。
原告楠市村6组为主张诉争土地权属，提供了原楠市乡菜园里村杨润才、杨晋芹等19户的1953年土地房产所有证共26份，均记载“座落野鸡山，种类旱土”，面积从几厘到几分不等，26份土地房产所有证所记载四至范围均在诉争土地范围内。
1958年原楠市人民公社在诉争土地上建立起了楠市耕读学校，兴建了校舍、住宿房屋及操场等教育设施。后楠市耕读学校更名为楠市中学，1974年楠市中学搬迁。后原楠市人民公社成立的乡镇企业办公室（以下简称企业办）利用楠市中学空闲的校舍、土地建立了楠市人民公社农机站（以下简称农机站）。1977年企业办从农机站中划出部分土地及房屋又建立了湖南省蓝山县楠市蓄电池厂（以下简称蓄电池厂），1979年经征收土地后蓄电池厂再次扩建。1982年企业办、农机站、蓄电池厂在诉争土地四周用片石或红砖砌成围墙。现围墙内的旧红砖瓦房或旧式厂房，均系企业办、农机站、蓄电池厂所建。
随着经济体制改革，企业实行自负盈亏政策，企业办、农机站、蓄电池厂的经营业务逐步萎缩，截止1988年企业办、农机站、蓄电池厂全部歇业，人员自动离走。第三人楠市镇政府直接接管企业办、农机站、蓄电池厂的房屋、土地，并在1994年至2011年将部分诉争土地分别出租给他人使用，收取租金。
2008年楠市镇政府将临省道S322线边的800平方米土地非法转让给楠市村6组村民杨树新等人，楠市村6组其他村民获知后，也向楠市镇政府要求购地。后楠市村6组未购得土地的村民向检察院控告。蓝山县人民检察院立案侦查后，认定楠市镇政府非法转让国有土地，并对涉案犯罪人员进行了处理，但楠市村6组部分村民未购得土地的问题仍未解决。2013年5月3日蓝山县政府将诉争土地登记并颁发00471号国土证给楠市镇政府。楠市村6组不服此项颁证，诉至法院。2014年9月26日永州中院作出（2014）永中法行终字第40号行政判决，认定“杨润才等村民持有野鸡山的土地房产所有证，之后原楠市人民公社在野鸡山陆续建立了耕读学校、农机站、蓄电池厂，并在用地范围修建了围墙。蓄电池厂解散后，围墙内的土地由楠市镇政府进行管理。蓝山县政府以登记代替确权，属程序违法”，故判决撤销原判，撤销蓝山县政府为楠市镇政府颁发的00471号国土证。2015年3月25日楠市镇政府申请蓝山县政府对野鸡山的土地进行确权。2015年8月13日蓝山县政府作出蓝府决字[2015]4号《土地权属争议处理决定书》（以下简称《4号处理决定》），认定“诉争土地从1958年楠市耕读学校开始使用，1967年后分别由楠市企业办、农机站、蓄电池厂使用，1988年楠市镇政府接管诉争土地及地上房屋并一直进行有效管理”。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十六条的规定，诉争土地属国家所有。据此，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，将诉争土地的土地所有权确权归国家所有，由楠市镇政府使用管理。楠市村6组不服此处理决定，于2015年9月17日向永州市政府申请复议。永州市政府于2015年9月21日立案，同日向楠市村6组送达了受理行政复议申请通知书、向蓝山县政府送达了行政复议答复通知书，向楠市镇政府送达了参加行政复议通知书。因案件情况复杂，永州市政府经批准延长审理期限30天，并告知了各方当事人。2016年1月18日，永州市政府作出永政复决字[2015]第103号《行政复议决定书》（以下简称《103号复议决定》），复议维持了蓝山县政府《4号处理决定》。原告楠市村6组仍不服，提起行政诉讼，请求撤销《4号处理决定》和《103号复议决定》。
永州中院审理认为，本案的争议焦点为被告蓝山县政府作出的《4号处理决定》、被告永州市政府作出的《103号号复议决定》的合法性，以及原告楠市村6组的起诉理由是否成立。第一，被告蓝山县政府作出的《4号处理决定》合法，被告永州市政府作出的《103号复议决定》程序合法。一是本案诉争土地是历史用地，原告楠市村6组虽提供了1953年原楠市乡菜园里村19户村民的26份土地房产所有证，但该类证据只能证明1953年土改时诉争的部分土地归原楠市乡菜园里村19户村民所有，是土地私有制时期的凭证。1958年全国农村基本上实现公社化，建立了人民公社（既是基层政权又是生产组织，解体后，全部被乡或镇人民政府取代）。1958年原楠市人民公社（后被楠市镇政府取代）在诉争土地上建立了楠市耕读学校，其所占有使用的土地已转化为国家建设用地。二是自楠市耕读学校建校使用诉争土地后，诉争土地并未退还楠市村6组。从本案诉争土地实际管理使用情况来看，原楠市乡菜园里村19户村民及现楠市村6组村民并未提供1958年楠市耕读学校建校后其仍实际管理使用诉争土地的证据；第三人楠市镇政府提供了对诉争土地实际管理使用的一系列证据，证实诉争土地1958年由耕读学校使用，学校搬迁后由原楠市人民公社成立的企业办兴建原农机站、蓄电池厂管理使用，并在用地范围修建围墙，最后一直由楠市镇政府管理。三是根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有”的规定，蓝山县政府根据查明诉争土地的历史来源和使用情况，认定诉争土地的所有权属国家所有，由楠市镇政府使用管理，符合法律法规的规定。因诉争土地系一九六二年九月《六十条》公布以前原楠市人民公社所建的耕读学校就已经使用的土地，明显不在《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止的期间内，故本案确权不适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定。蓝山县政府作出的《4号处理决定》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，确权处理决定正确。永州市政府所作出的《103号复议决定》复议程序合法，复议决定维持《4号处理决定》的结果正确。原告提出“诉争土地不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定的属于国有土地的条件。原告有1953年的土地房产所有证，1960年前后原楠市人民公社强行在诉争土地上建立耕读学校且只办了3－4年就停办了。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定，诉争土地应属楠市村6组所有。《4号处理决定》及《103号复议决定》确认诉争土地是国有土地错误”的起诉理由均不能成立，且与本案客观事实不符，不予采信。第二，原告楠市村6组提出“被告不得以同一事实和理由，作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为，（2014）永中法行终字第40号行政判决，撤销了00471号国土证。蓝山县政府对诉争土地再次认定为国有土地违法”的起诉理由不能成立，不予采信。永州中院作出的（2014）永中法行终字第40号行政判决，其案由是土地行政登记，而本案的案由为土地行政处理及行政复议，两案所诉行政行为并非同一同类行政行为。另查明该判决虽认定原告部分村民原持有野鸡山的土地房产所有证，但也认定了原楠市人民公社在野鸡山陆续建立了耕读学校、农机站、蓄电池厂，并在用地范围修建了围墙。蓄电池厂解散后，围墙内的土地由楠市镇政府进行管理。（2014）永中法行终字第40号行政判决认定蓝山县政府以登记代替确权，属程序违法，遂撤销00471号国土证。根据此生效判决，楠市镇政府申请蓝山县政府对诉争土地进行确权。蓝山县政府根据查明的事实与证据依法作出的《4号处理决定》与蓝山县政府原颁发的00471号国土证，是两种不同的行政行为，所依据的事实与理由亦不相同。故《4号处理决定》并无违法不当之处。第三，原告楠市村6组在质证阶段提出“楠市镇政府不具备申请确权的主体资格”的理由，不能成立。楠市镇政府是诉争土地的使用者，其通过在土地上开办学校、成立企业办、兴办农机站、蓄电池厂以及租赁给他人等方式使用经营，故其作为申请人申请蓝山县政府确权的主体资格是适格的。
综上，蓝山县政府作出的《4号处理决定》和永州市政府作出的《103号复议决定》对诉争土地的权属作出的确权合法正确，原告起诉要求撤销《4号处理决定》和《103号复议决定》的理由，均不能成立，其诉讼请求，不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告蓝山县楠市镇楠市村第6村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由楠市村第6村民小组承担。
楠市村6组不服原审判决，提起上诉称：一、原审判决认定事实错误，显失公正和公平。1、本案进入诉讼程序后，被上诉人先后派出相关工作人员，对其管辖的单位、工作人员进行取证，违反《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十四条关于在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人或者其他有关组织或者个人收集证据的规定。2、永州中院于2014年9月26日以（2014）永中法行终字第40号行政判决撤销了被上诉人颁发的湘蓝国有（2013）第00471号国有土地使用证。根据《行政复议法》第二十八条第四项的规定，被申请人不得以同一的事实和理由，作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为，而原审判决确认土地、面积等与此前（2014）永中法行终字第40号行政判决撤销颁发的湘蓝国有（2013）第00471号国有土地使用证的土地、面积等完全相同的具体行政行为，违反法律规定。3、原审对上诉人提供的经过质证的有效证据没有采用，特别是楠市村委会出具证明涉案土地自2010年以来一直由上诉人使用和管业的证据材料。二、原审判决适用法律错误。本案诉争土地于1960年占用了200平方米办了农民耕读学校，开办两年就停办了。1975年在诉争土地上占用了300平方米开办了农机站，开办不到五年就停办了，土地荒废30多年。近10年来，诉争土地由上诉人管理和使用。据此，根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十三条的规定，乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，如果有荒废、闲置等情形的，应当将全部或部分土地退还给原村或乡农民集体。而原审判决适用的是该规定中第十六条第一款的规定，将农民耕读学校和农机站界定为全民所有制单位使用农民集体土地的情形对待，显然适用法律错误。综上，请求上级人民法院撤销永州中院（2016）湘11行初2号行政判决，并将诉争8497.75平方米土地判归上诉人所有。
永州市政府答辩称：本案涉及的4000平方米争议土地及第第三人兴办乡镇企业、农机站等所使用的土地共计8497.57平方米均属国家所有。理由：一是虽然诉争土地在1953年土地改革时属杨润才等29户村民所有，但第三人楠市镇人民政府自1958年以来一直在诉争土地上兴建了耕读学校、乡镇企业办等单位，无证据证明诉争的4000平方米土已经退还给了上诉人楠市村6组。二是根据1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款、1962年《六十条》、1982年《国家建设征用土地条例》等相关规定，蓝山县政府作出的《4号处理决定》，以及答辩人作出维持该处理决定的复议决定正确。原审判决作出驳回上诉人楠市村6组的诉讼请求也并无不当，故请求二审法院驳回上诉人楠市村6组的上诉请求。
蓝山县政府答辩称：一、上诉人上诉称，永州市中院判决认定事实显失公平、公正。该诉称纯属无理、乱诉、缠诉。理由：1、答辩人对涉案土地作出的土地处理决定书、土地许可登记是两个不同的具体行政行为，在作出土地权属处理决定时，依法取证符合法律规定。2、上诉人认为蓝山县政府就涉案土地同一事实先后作出相同的具体行政行为，违反法律规定。该认为是没有弄清行政许可登记与行政处理决定是不同的具体行政行为。二、上诉人认为永州中院认定涉案土地的面积以及使用该土地的企业性质错误。该理由不能成立，1、面积有多少，除南面靠嘉禾公路外，东、西、北三面都是用片石或红砖砌的围墙围住的，一目了然，不存在面积的错误。2、楠市企业办是原楠市人民公社所办，是全民所有制企业。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，无任何显失公平公正，故上诉人的上诉无理，应予驳回。
双方当事人原审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院根据原审质证过的证据，另查明以下事实：
另查明一，蓝山县政府就涉案土地作出的《4号处理决定》认定：1953年土地改革时，杨润才、杨晋芹等29户人获得争议土地中的8.238市亩（计5492.027平方米）土地所有权；另3005.56平方米为楠市村自然村、曾德合村所有。1958年楠市耕读学校建在争议土地上，后更名为现在的楠市中学。1967年楠市人民公社根据文化大革命的时代要求，在争议土地上建置了企业办。1974年楠市中学搬迁到现在所在位置。随后楠市企业办利用空闲的校舍教室建置楠市农机站。1977年楠市企业办从农机站中划出部分土地及房屋建置蓄电池厂，进一步扩大土地。1982年企业办（含农机站、蓄电池厂）在土地四周用红砖或片石修建了围墙，土地面积8497.59平方米。
另查明二，楠市村6组对《4号处理决定》不服，向永州市政府申请行政复议称，争执的4000平方米土地，系蓝山县政府于1953年为楠市村6组29户农户颁发了土地所有权证，根据国家土管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定，该宗土地应当属于楠市村6组集体所有。蓝山县政府认定该土地属于国家所有错误。永州市政府了维持蓝山县政府上述处理决定，楠市村6组仍不服，向永州中院提起行政诉讼，其诉讼请求中的第二项为“确认原告野鸡山4000平方米集体土地归原告集体所有”。原审开庭审理中，楠市村6组向原审法院提出将上述诉讼请求变更为“确认原告野鸡山8497.57平方米集体土地归原告集体所有”。蓝山县政府、永州市政府均提出异议。本院二审中，经与上诉人楠市村6组核实，该组土改时有据可查的涉案土地为5492.027平方米。
另查三，楠市村6组向原审法院诉称，1953年，楠市村6组部分村民获得了蓝山县政府颁发的涉案土地所有权证。1960年前后第三人楠市镇政府（原楠市人民公社）在该宗土地上建了一栋约200平方米砖瓦结构的房屋，用作耕读学校，但没有与土地所有权人协商。耕读学校建成后，只用了三、四年之久就停办了。楠市村6组原组长杨晋芹在蓝山县国土资源局组织各方当事人协调处理涉案土地中陈述称，耕读学校不是1958年就建起来了，当时只建了两间教室。
本院查明的其他事实与原审无异。
本院审理认为，《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”、原国家土地管理局于1995年发布施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定”。依据上述规定，蓝山县国土资源局根据法律的授权对涉案土地的权属来源、土地实际使用人等情况进行了调查核实，并组织各方当事人就争议土地进行了调解，在协调无果的情况下报同级人民政府作出了处理决定。蓝山县政府及其国土资源局行使上述职权和对涉案土地的处理程序合法。楠市6组认为蓝山县国土资源局在对涉案土地权属来源情况进行调查违反法律程序，是对法律的理解不当；认为蓝山县政府在对涉案土地确权时以同一的事实和理由、作出与原具体行政行为相同的具体行政行为与事实不相符合，故对楠市6组上述上诉理由不予支持。
蓝山县政府《4号处理决定》认定，根据楠市6组提供土改时期颁发给农户土地房产所有证计算面积为5492.027平方米，另外3005.56平方米为楠市村自然村、曾德合村所有，共计8497.59平方米。楠市村6组对该认定不服，就涉案土地向永州市政府申请行政复议和向永州中院提起行政诉讼时，也只是就其中的4000平方米主张所有权。一审诉讼中，虽然楠市村6组请求将原主张面积变更为8497.59平方米，但没有事实根据，本院不予认可。《4号处理决定》认定，蓝山县政府于1958年在涉案土地上修建了楠市耕读学校，此后楠市人民公社在该宗土地上兴建了企业办、农机站等单位，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十六条的规定，确认涉案土地属于国家所有，该处理有事实根据和法律依据。楠市村6组认为对涉案土地应当根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十三条的规定，将土地退还给楠市村6组没有事实根据。永州市政府收到楠市6组的复议申请后，依法向该组送达相关副本材料，并听取了该组的复议意见，并在查清案件事实的基础上作出的复议决定符合法律规定。
综上所述，原审判决认定事实基本清楚，处理结果正确，依法予以维持。上诉人楠市6组上诉理由不能成立，依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人楠市6组承担。
本判决为终审判决。
审判长 周志刚
审判员 彭斌韬
审判员 李隽明
二〇一七年十二月十四日
书记员 龙邦宁