浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙嘉行初字第74号
原告宁波市东海广告有限公司，住所地宁波市江东区会展路181号宁波国际贸易展览中心常年展2号馆6层6A29。
法定代表人周智凤。
委托代理人张贤文。
被告海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。
法定代表人戴锋，市长。
委托代理人陈海勤，海宁市人民政府法制办副主任。
委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。
被告海宁市人民政府许村镇人民政府，住所地海宁市许村镇人民大道2688号。
法定代表人杜莹池，镇长。
委托代理人顾越峰，副镇长。
委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。
原告宁波市东海广告有限公司因诉被告海宁市人民政府、海宁市许村镇人民政府强制拆除原告的广告牌行为违法并赔偿一案，于2015年1月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2015年1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月31日公开开庭审理了本案。原告宁波市东海广告有限公司的委托代理人张贤文，被告海宁市人民政府的委托代理人陈海勤、王维斌，被告海宁市许村镇人民政府的委托代理人顾越峰、王维斌到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准延长审限三个月，并经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告诉称，原告2006年在海宁市许村镇新华村租下二座广告场地，设置了二座户外高立柱高炮广告牌经营。2014年9月5日，原告收到两被告（2014）许村限拆第06号《责令限期拆除通知书》，称原告设在海宁市许村镇新华村（沪杭高速140K+900M）处设置户外广告设施属于违法行为，要求原告2014年9月17日前自行拆除，逾期不拆除的则依法予以强制拆除。2014年10月15日原告发现该座广告牌已被拆除，且该座广告牌的整体设施也被被告侵占损毁变卖。原告认为两被告实施的拆除、没收原告的广告设施的行为违反法律程序、缺乏法律依据。原告认为，无论原告的广告设施审批手续是否齐全，与该广告设施本身的产权没有关系。被告无权扣押、随意处置和损毁原告的合法财产。请求1.判令两被告拆除、没收损毁原告的广告设施的行为违法。2.判令两被告赔偿因实施上述行为而给原告造成的直接损失人民币153300元。为证实自己的主张，原告提供了下列证据：1.广告牌场租合同1份，一是证明该座广告牌产权属原告的事实。二是证明原告的广告牌建于2006年，建于《浙江省城乡规划条例》颁布之前，根据法不溯及既往的原则，上述条例对原告的广告牌并不适用。2.广告牌被拆前的现场照片1幅和被拆后的照片2幅，证明该座广告牌被拆前设施正常以及该座广告牌被被告损毁的事实;证明被告未给原告依法诉讼的权利，即实施了行政强拆、没收的行政强制措施;两被告拆除行为违法，而扣押、没收侵占无法律手续，扣押、没收时未按法定程序进行将被扣押、没收的设施具体规格、数量、新旧程度进行记录并让原告确认签收。3.《责令限期拆除通知书》（许村限拆（2014）第06号）证明广告牌被两被告所拆的事实;两被告行政执法程序错误;两被告执法主体错误;两被告无强拆的职能;适用法律错误，因本广告牌建于2006年，而《浙江省城乡规划条例》从2010年1月1月开始实施，法不溯及既往;《浙江省城乡规划条例》只限于规划区范围内，本广告牌不在规划区之内;本座广告牌也不适用《公路法》,因其设在距离高速公路铁网50米以外;《浙江省村镇规划建设管理条例》是针对村和镇的建设和规划，本广告牌不涉及该范围;《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》作为会议纪要不能凌驾于法律之上。4.原告代理人与两被告负责拆该广告牌的具体执行人员的电话录音四份及相关电信公司电话通话记录证明书一份，证明原告的广告牌是两被告于2014年10月11日所拆；该被拆后的广告牌已被两被告没收后以料抵工的形式处置给拆牌的施工队；电信公司的通话记录证明原告代理人与两被告负责人通话的时间、双方身份名字、双方号码（均为单位常用电话），证明该通话内容的真实性。5.两被告负责拆除广告牌的具体行政人员（朱伟跃、程瑞涛、蔡华峰）的工作单位岗位公示实景照片25幅，证明与原告通话人员与其实际工作单位相符，证明通话内容的真实性。6.正确的行政强制（拆除、扣押、没收）流程图，7.两被告的政府公开网站新闻两篇，证明第二被告在45天里（至2014年10月26日）共拆高速公路沿线广告牌101座，证明原告在许村镇的该座广告牌属于两被告所拆。8.对违法拆除、没收侵占变卖广告牌要求赔偿函及票单三份，证明原告向两被告及时提出赔偿要求未果;两被告已默认此拆除、没收、侵占变卖该广告牌行为是自己所为、行为违法。9.（2009）浙绍民终字第182号《民事判决书》。10.现值评估报告书及评估说明书各一份，证明原告在该广告牌拆前请有资质的第三方评估公司对广告牌进行现值评估，价格为人民币153300元。11.同类的补偿合同5份，证明同类型被政府拆除的广告牌补偿价格都在19万元—24万元之间，证明评估书的价值低于以前的赔偿价格，评估报告真实、公正、可信。12.（2011）浙杭行重字第1号判决书，证明同类型被政府违法强制拆除的广告牌，判决的赔偿价格与本评估书的价值接近，甚至高于本评估价格，评估报告真实、公正、可信。
被告海宁市人民政府答辩称,一、涉案户外高架广告设施系原告擅自在高速公路边占地架设，属于违法建筑，依法应当予以拆除。二、拆除公路边违法广告设施，系浙江省“三改一拆”三年行动计划的重要组成部分。拆违工作系在省市政府领导下有序进行。根据《浙江省违法建筑处置规定》、《嘉兴市违法建筑认定和处置办法》的规定，各镇负责对所属区域内违反村镇规划的违法建筑的处置工作。故海宁市人民政府不是涉案强制拆除行为的直接实施单位，直接作出强制拆除行为的是海宁市许村镇人民政府。请求法院驳回原告的诉讼请求。三、本案原告不存在合法权益受到被告侵害的问题，其赔偿请求依法不应得到支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，原告的广告牌占地设施在用地和规划方面未办理审批手续，属于违法设施，依法应予拆除。即使第二被告委托他人拆除该违法设施未取得原告的书面委托，也不会改变该违法设施的性质，其诉讼请求无法律依据。请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告提供了以下证据和依据：1.原告的工商登记基本信息一份，证明原告主体资格。2.嘉兴市、海宁市高速公路沿线户外广告设施整治通告各一份，证明本次专项整治已经在相关媒体上事先进行公告。3.原告与相关村经济合作社签订的广告设施用地租赁协议，证明原告为在高速公路两侧建造广告设施与相关村经济合作社签订了用地协议。4.原告建造的广告牌照片一份，证明原告建设的广告牌拆除前的现状。5.被告就原告的广告设施用地是否经过用地审批向海宁市国土资源局发出征询函一份及海宁市国土资源局回复函一份，证明原告的涉案广告设施用地未经国土部门用地审批，属于违法用地。6.被告就原告的广告设施建设是否经过规划审批向海宁市住房和城乡建设规划局发出征询函一份及海宁市住房和城乡建设规划局回复函一份，证明原告涉案广告设施在乡镇规划区内建设未经规划审批，属于违反规划的行为。7.征询函附件《海宁市高速公路沿线高炮广告调查表》一份，证明被告在向规划、国土部门调查时提供的查询附件。8.《责令限期拆除通知书》及邮寄单各一份。证明被诉具体行政行为内容原告已收到。9.许村镇乡镇总体规划布局图（规划时间跨度2006—2020），证明原告建设、发布的广告设施位于许村镇的规划区域内。法律法规和规范性文件依据：1.《中华人民共和国城乡规划法》；2.《浙江省城乡规划条例》；3.《浙江省村镇规划建设管理条例》；4.《中华人民共和国土地管理法》；5.《浙江省违法建筑处置规定》。6.浙委办【2012】87号《关于印发<浙江省“四边三化”行动方案>的通知》。7.浙生态办发【2012】2号文件《关于印发<浙江省“四边三化”行动方案>的通知》。8.浙政办发【2013】12号文件《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》。9.浙政办发【2013】69号《关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》。10.嘉生态办发【2012】43号《关于印发<嘉兴市“四边三化”具体实施方案>的通知》。11.嘉委办【2012】67号文件《关于印发<嘉兴市“四边三化”具体实施方案>的通知》。12.嘉政发【2014】58号文件《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》。13.嘉政办发【2013】139号文件《关于印发嘉兴市公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》。14.海政办发【2014】19号文件《关于印发海宁市公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》。
海宁市许村镇人民政府答辩内容同意海宁市人民政府答辩意见。其提供证据和海宁市人民政府的证据相同。
经庭审质证，原、被告的质证意见如下：
被告对原告所有证据除证据6认为不符合证据的要件，不予认可外对其他证据真实性无异议。但是认为原告证据1不能证明原告设置的广告牌的合法性；对原告证据2仅能证实原告的广告牌被拆除的客观事实；对原告证据3的证明内容有异议；原告证据4不能证明原告的主张，该证据只能证明第二被告委托施工队施工，不能证明第一被告实施委托行为；原告证据7只能证明第二被告实施拆除行为；对原告证据8的证明内容有异议，不能以被告收到该函未回复即可得出被告已经默认的结论；原告证据9、11、12认为与本案无关联性。原告证据10由于评估报告是在资产合法的前提下评估价值，但原告的广告牌不合法，因此评估报告不能作为原告所谓合法财产损失的依据。
原告对被告证据1、3、4无异议。对被告证据2，原告认为与本案无关联性且不具合法性。对被告证据5、证据6认为无关联性。对被告证据7中涉及原告本座广告牌位置有异议，认为实际位置应当是141KM＋700M。对被告证据8真实性无异议，但是合法性有异议。对被告证据9认为，村镇规划实施应当由上一级人民政府审批盖章，被告未提供，不符合证据要件。
本院对上述证据作如下认定：对被告证据1、3、4由于原告对其无异议，且该组证据与本案待证事实具有关联性，故本院予以采信。对被告证据2与本案待证事实有关联性予以采信。被告证据5、6证明内容系原告的广告牌设施是否经过相关部门审批，与本案具有关联性，本院予以采信。证据7证明了涉案的原告广告牌的具体座落，至于位置表述原告认为有误，与双方坐标点的选取相关，但能确认在该误差区域仅原告的广告牌一座。为统一标准，仍以被告发给原告的许村限拆（2014）第06号《责令限期拆除通知书》中的表述方式为准，对该证据予以采信。证据8的真实性原告无异议，且与本案待证事实具有关联性，对此予以采信。对证据9许村镇规划的真实性原告并未提供相反证据，该证据内容与本案相关，予以采信。
原告证据6系原告自行制作，不属于证据，不予采信。原告证据1与被告证据3重复，原告证据2与被告证据4内容有关联，原告证据3与被告证据8重复。对上述证据予以采信。原告证据4、5证实第二被告实施拆除工作的事实予以采信，但对原告主张的其他事实该证据中并无反映。原告证据7证明第二被告实施了拆除广告牌的事实予以采信。原告证据8证明原告向两被告提出过赔偿请求的事实予以采信，但并无两被告默认拆除行为为自己所作并默认违法的证明内容。原告证据10评估报告以重置价进行评估，其评估前提为广告牌系合法资产，由于原告未提供证据证实原告的广告牌依法经过土地和规划管理部门的审批，其评估前提不成立，因此对证据10不予采信。证据9、11、12与本案审查内容无关联性不予采信。
根据采信的证据，本院认定如下案件事实：
原告根据与海宁市许村镇新华村第五村民小组于2006年10月11日签订的广告场地承租协议，在海宁市许村镇新华村五组的农田设立高架广告牌一座，租期为十年。
根据省、市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划统一部署，2014年1月27日海宁市成立了“三改一拆”行动领导小组，下设办公室。《海宁市公路边“三改一拆”三年行动实施方案》规定：“成立海宁市公路边‘三改一拆’行动领导小组，领导小组下设办公室，……具体负责有关工作公路边‘三改一拆’行动的工作部署、组织实施、监督指导以及目标考核等工作”，同时又规定“各镇人民政府（街道办事处）是公路边‘三改一拆’行动的责任主体，负责辖区内违法建筑的依法查处工作”。
嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在2014年8月9日的《嘉兴日报》上发布《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，要求嘉兴市行政区域内未经依法审批擅自设置的违法广告设施应当自通告发布之日起40日内自行拆除，逾期不拆除的，将由相关部门依法强制拆除。
2014年8月21日，海宁市住房和城乡规划建设局回复海宁市公路边“三改一拆”行动领导小组办公室、许村镇人民政府《函》中载明，“《关于征询我市高速公路边沿线广告审批手续办理情况的函》已收悉，经查，附件中所列高速公路沿线广告牌均未办理相关规划审批手续。”2014年8月22日海宁市国土资源局回复海宁市公路边“三改一拆”行动领导小组办公室、许村镇人民政府《函》，载明“《关于征询我市高速公路边沿线广告审批手续办理情况的函》已收悉，经审核，所列193块高速公路沿线广告牌，均没有办理过相关土地审批手续。”
2014年8月29日海宁市许村镇人民政府，海宁市公路边“三改一拆”行动领导小组办公室向原告发出许村限拆（2014）第06号《责令限期拆除通知书》，称原告在海宁市许村镇新华村土地上（沪杭G60高速公路140K＋900处左侧）设置户外广告设施的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国公路法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》等法律法规关于土地使用及地面构筑物的规定，属于违法行为。现依据相关法律法规和《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的规定，责令原告于2014年9月17日前停止违法行为，自行拆除违法设施（违法地面构筑物）。逾期未拆除的，将依法予以强制拆除。2014年10月11日后，被告海宁市许村镇人民政府委托拆除公司拆除了上述广告牌。原告不服，起诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十三条，《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十九条、第三十三条规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用手续；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。根据《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、第二十三条的规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书和用地审批手续。开工前向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门发给村镇规划建设许可证后，方可开工。在建制镇进行建设，申领建设工程规划许可证后，方可开工。广告牌属于经营性设施，原告在诉讼中，既未提供设置涉案广告牌法定的用地审批手续，也未提供法定的规划审批手续，该广告牌设施应认定为违法建筑设施。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款以及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第㈡项、第四条第㈢项之规定，违反乡、村庄规划的违法建筑由镇（乡）人民政府责令改正，逾期不改正的，可以强制拆除。海宁市人民政府办公室《关于印发嘉兴市公路边“三改一拆”三年行动实施方案的通知》规定“各镇人民政府（街道办事处）是公路边‘三改一拆’行动的责任主体”，负责辖区内公路两侧违法建筑拆除工作，符合上述法律、法规及规章的精神。涉案广告设施设置在农用地上，属于必须拆除的违法设施，原告在接到限期拆除通知后未履行拆除违法广告设施的义务，对此被告海宁市许村镇人民政府实施了强制拆除的行为。原告不能证明海宁市人民政府实施或者委托其他单位实施强制拆除涉案广告牌的行为，故其要求确认被告海宁市人民政府强制拆除涉案广告牌违法的请求本院不予支持。海宁市许村镇人民政府实施强制拆除程序上存在瑕疵，但不影响其行政行为的合法性。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，在行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯合法权益时，当事人可要求行政赔偿。本案原告设置的广告牌系违法建筑设施，其要求赔偿不符合上述法律规定。海宁市人民政府未实施或者委托其他单位实施强制拆除原告广告牌的行为，原告要求海宁市人民政府进行赔偿无事实依据。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第㈣项之规定，判决如下：
驳回原告宁波市东海广告有限公司要求确认海宁市人民政府、海宁市许村镇人民政府强制拆除广告牌行为违法并赔偿的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告宁波市东海广告有限公司负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 李土根
审判员 李 平
审判员 许艳华
二〇一五年七月三日
书记员 张琳嫣