湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）湘高法行终字第556号
上诉人（原审原告）：段光泉。
上诉人（原审原告）：冉清云。
上诉人（原审原告）：邓军良。
上诉人（原审原告）：周桂华。
上诉人（原审原告）：彭爱珍。
被上诉人（原审被告）：长沙市雨花区人民政府。住所地：湖南省长沙市雨花区万家丽路与香樟路交汇处。
法定代表人：邱继兴，该区区长。
委托代理人：黄修海，该区政府法制办公室副主任。
委托代理人：樊红普，北京盈科（长沙）律师事务所律师。
原审第三人：长沙市雨花区圭塘街道办事处。住所地：湖南省长沙市雨花区月塘村金字垛组。
法定代表人：肖向东，该办事处主任。
委托代理人：周天乐，该办事处干部。
委托代理人：张晓文，湖南融厦律师事务所律师。
原审第三人：长沙市雨花区圭塘街道月塘社区筹建委员会。住所地：湖南省长沙市雨花区圭塘街道月塘社区筹建委员会。
法定代表人：陈超，该筹委会主任。
委托代理人：周旋，湖南湘军律师事务所律师。
委托代理人：周峰，湖南湘军律师事务所律师。
上诉人段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍因与被上诉人长沙市雨花区人民政府（以下简称雨花区政府）、原审第三人长沙市雨花区圭塘街道办事处（以下简称圭塘街道办）、长沙市雨花区圭塘街道月塘社区筹建委员会（以下简称月塘社区筹委会）不履行保护财产法定职责一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第00138号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍诉称：段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍作为雨花区圭塘街道月塘村农民，其根据长沙市人民政府60号令安置的生产生活用地受到损害。从2011年开始，段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍一直要求雨花区政府对此作出处理。2014年11月27日，段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍向雨花区政府信访办公室递交《请求对月塘村60号令拆迁农民两安用地作出书面处理决定的报告》，要求雨花区政府履行职责，对两安用地争议作出书面处理决定，但其至今未作出处理决定。2015年2月11日，段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍也曾要求雨花区政府履行法定职责，但其仍然不作为。综上，请求：判决雨花区政府在两月内处理好两安土地争议，并作出书面处理决定。
原审被告雨花区政府答辩称：第一，段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍要求处理的月塘村“两安用地”权属关系明确，并不存在权属争议。本案涉及的142亩“两安用地”，系按照60号令第七条规定和《征地补偿安置若干问题暂行规定》（长政发[2008]30号）等规定，依法核算到被征地的农村集体经济组织，属于村集体所有，依法由月塘社区筹委会经营、管理，不存在权属争议问题。第二，段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍不具备诉讼主体资格，雨花区政府没有相应的法定职责，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》的规定，村农民集体所有的土地，由农民集体行使所有权。故段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍作为圭塘街道月塘社区筹委会村民，不具备直接提起诉讼的主体资格。同时，段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍要求雨花区政府确定142亩“两安用地”为按60号令拆迁人员所有，系集体土地的使用和分配问题，属于村民自治的范畴。段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍对月塘社区筹委会处理“两安用地”的方式不服，应当根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定进行处理，段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍要求雨花区政府处理，没有依据，依法应当裁定驳回起诉。综上，请求驳回段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍的起诉。
原审第三人圭塘街道办、月塘社区筹委会述称：同意雨花区政府的答辩意见。
湖南省长沙市中级人民法院经审理认为：段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍通过走访形式向雨花区政府信访工作机构即信访局反映情况，要求雨花区政府处理“两安用地”争议，系段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍通过信访渠道反映情况并要求处理争议的活动，属于通过走访形式提出信访事项，属《中华人民共和国信访条例》调整的范畴，不属于人民法院行政诉讼的受案范围和行政审判权限的范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应驳回段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍的起诉。段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍如认为雨花区政府对其信访事项不作为侵犯其合法权益，可通过其他途径主张权利。综上，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍的起诉。本案一审不收取案件受理费。
段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍不服上述裁定，向本院提起上诉称：1、段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍要求雨花区政府解决的“两安用地”问题，系其应当履行土地管理法第十六条规定的处理土地权属纠纷的法定职责，不属于信访事项。段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍因要求解决“两安用地”而提交报告的对象，均为雨花区政府，而非雨花区信访局。因雨花区政府没有设立专门接受向其递交报告的机构，雨花区信访局作为雨花区政府的工作部门，在收到段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍提交的相关报告后，应当依法转交给雨花区政府。2、段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍所代表的500多名被拆迁农民的权益已受到严重侵害。按规定，该500多名被拆迁农民应获得生产用地142亩，生活用地41亩，但月塘社区筹委会在雨花区政府的支持和违法作为驱使下，拒不执行中央政府的批复意见，在大家的生活用地上安置其他人，并强行扣押大家的生产用地，致使大家的生活和生产均无保障，严重违反土地管理法和物权法的规定。故请求：1、撤销原裁定；2、指令原审法院审理本案。
雨花区政府答辩称：1、段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍要求处理的“两安用地”，已依法核算到被征地的农村集体经济组织，属于村集体所有，依法由月塘社区筹委会经营、管理，权属关系明确，并不存在权属争议。2、段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍要求确认涉案“两安用地”为按长沙市人民政府60号令拆迁人员所有，系集体土地的使用和分配问题，属于村民自治的范畴，应当根据《中华人民共和国村民委员会组织法》等规定提出请求，其要求雨花区政府对此作出处理，不具备诉讼主体资格，雨花区政府亦没有相应的法定职责。3、段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍起诉的主要理由是认为月塘社区筹委会的相关决定侵害了按长沙市人民政府60号令拆迁农民的权益，该问题属于信访事项，雨花区政府和长沙市人民政府已作相应处理，该事项不属于行政诉讼的受案范围，原审驳回起诉，符合法律规定。故请求依法驳回上诉，维持原裁定。
圭塘街道办陈述意见称：1、段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍以雨花区政府不履行保护财产法定职责为由提起本案诉讼不符合实际情况。段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍以月塘社区部分按长沙市人民政府60号令拆迁村民不接受《月塘村房屋拆迁安置实施办法修正案》部分条款等问题为由，向雨花区政府信访局反映情况后，圭塘街道办先后多次召开协调会议，相关部门也联合予以了答复，依法履行了职责。2、段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍不具备诉讼主体资格。涉案“两安用地”属于农民集体所有，依法由集体经济组织或村民委员会经营、管理。农村集体土地权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益的，应由村民委员会或农村集体经济组织或过半数村民以集体经济组织的名义提起诉讼，而不是少数几个人。
月塘社区筹委会陈述意见称：1、段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍上诉认为涉案“两安用地”应归按长沙市人民政府60号令拆迁村民经营管理，没有法律依据。2、月塘社区筹委会对涉案“两安用地”的经营、管理，均经过村民大会研究决定，程序合法。
各方当事人在本案一审中提交的证据均已随一审卷宗移送本院。本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。
本院根据双方当事人在本案一审中提交并经质证的证据和本院在本案二审中对各方当事人所做的调查情况审理查明：2007年8月6日，月塘村召开村民代表大会，在表决《月塘（农民）公寓建设合作协议书》后，形成了通过该协议书全部条款的决议。2007年8月11日，月塘村村委会与湖南德庆置业有限公司签订《月塘农民公寓建设合作协议书》，就建设月塘农民公寓安置房项目及湖南德庆置业有限公司投资回报等事宜达成一致协议。
2011年12月21日，月塘社区筹委会作出《关于60号令拆迁农民对“两安”安置要求的回复》，就村集体对60号令拆迁村民对“两安”安置要求，从“两安”安置模式，留地位置、面积、建设模式，入住安置小区后物业管理费由谁承担，新增人口、预计人口、独生子女（纯农业户口）的购房单价，房屋拆迁后土地未收完要求重新按政策实行新政策安置，“两保”保障等六个方面予以了回复。
2012年9月10日，雨花区政府法制办公室、长沙市国土资源局雨花区分局、长沙市雨花区征地办公室、长沙市雨花区人力资源和社会保障局、长沙市雨花区信访局（以下简称雨花区信访局）以雨花区圭塘街道月塘村信访问题联合调查组名义对月塘村部分60号令拆迁村民作出《关于月塘村部分60号令拆迁村民信访事项的答复意见》，称因该部分村民于2012年6月20日到雨花区信访局反映有关情况，根据国务院《信访条例》有关规定，经调查、核实后，对所反映的关于月塘村60号令部分拆迁村民不接受《月塘村房屋拆迁安置实施办法修正案》部分条款、月塘村以“两安用地”同湖南德庆置业有限公司合作建设月塘农民公寓是否符合政策规定、月塘村集体土地面积不清楚、60号令拆迁对象纳入社保体系等五个方面的信访事项一一进行了答复。2013年4月1日，雨花区政府法制办公室、长沙市国土资源局雨花区分局、长沙市雨花区征地办公室、长沙市雨花区人力资源和社会保障局再次对月塘村部分60号令拆迁村民作出该答复意见。
2012年9月18日，月塘村部分60号令拆迁村民向雨花区区委和政府递交《请求复查信访事项依法处理“两安用地”纠纷的报告》，称雨花区圭塘街道月塘村信访问题联合调查组关于月塘村60号令拆迁村民信访事件的答复意见，违反国家有关法律，未能依法保护60号令拆迁村民的合法权益，并请求复查。2013年5月20日，雨花区政府信访事项复查复核领导小组办公室作出雨政信复查字（2013）02号《信访事项复查意见书》，对周桂华不服雨花区政府法制办公室等出具的《关于月塘村部分60号令拆迁村民信访事项的答复意见》的复查申请，进行复查后认为，该答复意见事实清楚，适用依据恰当，应予维持。周桂华等人仍不服，向长沙市人民政府信访事项复查复核委员会办公室申请复核，该办公室于2013年7月1日作出长政信复字（2013）22号《信访事项不予受理告知书》，认为：1、周桂华等人反映村委会违反土地管理法和村民委员会组织法相关规定，擅自转让“两安用地”，要求纠正错误做法的问题，属于村民委员会组织法调整范围，依法应通过法定途径解决；2、周桂华等人要求按政策保障落实60号令部分拆迁村民合法权益的问题，雨花区政府正在处理之中，依法不予受理。
2015年2月11日，段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍向中共雨花区委员会、雨花区政府递交《强烈要求对月塘村60号令两安用地确权登记的报告》，称月塘村60号令拆迁村民现已被拆迁十年之久，却没有安置好，被拆迁村民曾向多个政府部门反映两安用地事宜，都指向雨花区政府解决，有关领导也要求圭塘街道办和月塘村干部依法依规落实安置政策，解决安置问题，但直到现在还没有落实好，故请求政府部门督促解决：1、根据长沙市征地补偿安置条例和长沙市征地补偿实施办法执行；2、根据长沙市2008年市人民政府30号文件规定遵照执行；3、根据土地管理法第十条第四款规定，任何组织或个人不得侵占买卖或以其他形式非法转让土地；4、根据宪法第一百零八条规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或撤销各所属部门和下级人民政府的不适当决定。
本院认为：根据《信访条例》第二条第一款“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”的规定，段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍多次以书信、走访等形式，就月塘村按长沙市人民政府60号令拆迁村民安置的一系列问题，向雨花政府及其工作部门反映情况和提出投诉请求的行为，属于通过信访途径提出信访事项的情况。虽然段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍已于2015年2月11日向中共雨花区委员会和雨花区政府递交了《强烈要求对月塘村60号令两安用地确权登记的报告》，但该报告的内容并未对土地所有权或使用权争议提出处理请求，其仍属因不满拆迁安置结果而提出投诉请求的信访事项，不属于依法向雨花区政府提出土地使用权确权申请的情形。段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍对雨花区政府的信访工作机构依据《信访条例》处理涉案信访事项的行为不服而提起的本案诉讼，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》〔（2005）行立他字第4号〕的规定，人民法院不应受理。原审法院在立案受理段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍提起的本案诉讼后，经审查发现其不符合行政案件的起诉条件而裁定驳回其起诉，并无不当。
综上所述，段光泉、冉清云、邓军良、周桂华、彭爱珍的上诉请求不能成立，依法不予支持。原审裁定适用法律正确，处理结果得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案二审不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 黄一凡
审 判 员 夏 阳
代理审判员 付海燕
二〇一六年三月十四日
代理书记员 蹇 菲