江苏省无锡市南长区人民法院行 政 裁 定 书（2015）南行初字第40号原告清扬康臣花园小区业主委员会，住所无锡市南长区南长街1760号。法定代表人李伟新，该委员会主任。委托代理人荣建鹏（受该委员会的特别授权委托），该委员会委员。委托代理人朱维胜（受该委员会的特别授权委托），清扬康臣花园小区业主。被告无锡市南长区住房和城乡建设局，住所无锡市南长区清扬路278号建设综合大楼。法定代表人肖国宏，该局局长。委托代理人刘艳宛（受该局的特别授权委托），该局工作人员。委托代理人殷元政（受该局的特别授权委托），江苏神阙律师事务所律师。被告无锡市南长区金匮街道办事处，住所无锡市南长区五星家园***号。法定代表人钱前，该办事处主任。委托代理人阳学周（受该办事处的特别授权委托），江苏崇宁律师事务所律师。委托代理人白寅虎（受该办事处的特别授权委托），江苏崇宁（宜兴）律师事务所律师。第三人无锡市益多物业管理有限公司，住所无锡市人民中路86号。法定代表人严子龙，该公司总经理。委托代理人郁亦敏（受该公司的特别授权委托），该公司员工。第三人无锡地铁物业管理发展有限公司，住所无锡市南长区清扬路228号。法定代表人张军，该公司执行董事。委托代理人高学文（受该公司的特别授权委托），江苏法舟律师事务所律师。委托代理人刘全成（受该公司的特别授权委托），该公司员工。原告清扬康臣花园小区业主委员会（以下简称清扬康臣业委会）不服被告无锡市南长区住房和城乡建设局（以下简称南长区住建局）、无锡市南长区金匮街道办事处（以下简称金匮街道办事处）暂停物业管理交接一案，于2015年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2015年9月16日向南长区住建局、金匮街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书。因无锡市益多物业管理有限公司（以下简称益多物业公司）、无锡地铁物业管理发展有限公司（以下简称地铁物业公司）与本案有法律上的利害关系，本院于2015年9月21日依法通知其作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年12月2日公开开庭审理了本案。原告清扬康臣业委会的委托代理人荣建鹏、朱维胜，被告南长区住建局的委托代理人刘艳宛、殷元政，被告金匮街道办事处负责人史再达、委托代理人白寅虎，第三人益多物业公司的委托代理人郁亦敏，第三人地铁物业公司的委托代理人高学文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告清扬康臣业委会诉称，两被告以“小区业主大会在前阶段解聘、选聘物业服务企业过程中，在业主大会的召开程序及形式、表决方式及形成决议的有效性上存在争议”为由，要求“待相关部门调查核实后进行下一阶段工作”。原告认为，法律、法规并未授权两被告对业委会的决定有“暂缓实施”的权利，故两被告作出的《关于暂停清扬康臣花园小区物业管理交接的告知函》（以下简称《告知函》）要求暂停交接越权。综上，请求：1、撤销南长区住建局、金匮街道办事处共同作出的《告知函》；2、诉讼费由两被告承担。原告清扬康臣业委会向本院提供了以下证据：《关于暂停清扬康臣花园小区物业管理交接的告知函》（以下简称《告知函》），证明两被告作出的具体行政行为。被告南长区住建局辩称，一、原告非行政行为相对人。南长区住建局发出的《告知函》，因部分业主联名投诉业委会选聘决议程序存在瑕疵，建议清扬康臣花园小区（以下简称清扬康臣小区）前期物业管理公司益多物业公司与业委会决议选聘新物业公司地铁物业公司暂缓交接，《告知函》对业委会并无利害关系，业委会非行政行为相对人，无权提起诉讼，请求驳回原告起诉。二、《告知函》非具体行政行为，不具有可诉性。告知函是针对清扬康臣小区内部矛盾问题所发出的建议性文件，不具有行政强制力，对小区业委会及两物业公司并无实质性影响。三、涉诉《告知函》具有合法性。根据《物业管理条例》第五条、《江苏省物业管理条例》第四条的规定，南长区住建局应当负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。在发出《告知函》前，南长区住建局收到清扬康臣花园业主联名投诉，认为业主委员会作出选聘新物业管理服务企业的决议存在程序问题，且针对业委会程序是否合法的问题，业主及相关利益方已起诉至法院，在法院未作出生效判决之前，南长区住建局建议暂缓交接，以避免小区内矛盾进一步激化升级，影响小区内的和谐稳定。四、《告知函》具有其合理性。在发出《告知函》前，根据清扬康臣花园业主及相关利益方反映，因新旧物业交接问题，小区内出现不明身份社会闲散人员，给居民造成了恐惧，以致小区内业主人心惶惶。南长区住建局发出的建议性《告知函》，旨在防止小区内伤害、斗殴事件的发生，维护小区稳定和谐，保护小区居民的居住及生命安全。综上，请求驳回原告起诉或驳回原告诉讼请求。被告南长区住建局向本院提交了以下证据、依据：（一）证据1、无锡市维稳办编第50期《稳定信息快报》，证明上级政府部门及领导要求被告重视处理不稳定因素，加强工作协调；2、益多物业公司请示函，证明清扬康臣业主大会会议公告内容合法性、有效性存在争议；3、清扬康臣小区业主投诉函；4、标题为“彰显争议、寻求真相”的业主投诉函；证据3、4，证明清扬康臣小区业主对业委会召开业主大会程序合法性存有质疑；5、清扬康臣小区业主告全体业主书，证明业主对业委会成员存在质疑；6、清扬康臣小区业主关于清扬康臣物业招标的几点意见，证明业主对选聘新的物业公司存在质疑；7、《关于业主代表资格的认定》、《业主委员会成员情况表》、《业主小组长统计表》，证明部分业主对业主代表资格存在质疑；8、2015年3月清扬康臣小区业主投诉函、清扬康臣123号投票结果；9、2015年4月清扬康臣小区业主投诉函。证据8、9，证明部分业主对业委会召开业主大会程序合法性存在质疑。（二）依据国务院《物业管理条例》第五条；《江苏省物业管理条例》第四条、第五十七条；《无锡市物业管理条例》第四条。被告金匮街道办事处辩称，一、原告诉讼主体不适格，应裁定驳回起诉。行政诉讼属于重大事项，但原告在本次诉讼时，并未提交依法召开小区业主大会的相关材料、未提交经物业管理区域内全体业主所持投票权专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数以上通过的业主大会决议的相关材料，业主大会决议中对诉讼费用如何承担有明确决议，不符合《物权法》第七十六条的规定，构成原告诉讼主体不适格。二、金匮街道办事处作出《告知函》，事实清楚。1、清扬康臣小区部分业主认为业委会启动选聘物业服务企业时违规操作，曾联名要求金匮街道办事处予以指导、制止。但原告认为是根据业主的意见来确定选中的物业公司。所以，相关方对业主大会的召开程序、形成决议的有效性存有争议。在上述争议存在的情形下，金匮街道办事处和原无锡市南长区住房保障和房产管理局才作出暂停交接的指导行为。2、作出暂停交接也是基于上述争议进而可能会引发一系列不稳定态势的情形下，结合业主上访等情形，金匮街道办事处召开会议，并邀请城管办、综治办、金匮派出所等部门人员参加会议，开展各项工作。3、随着矛盾的进一步升级，金匮街道办事处分别于2015年3月23日、3月24日向益多物业公司及原告发函，建议相关机构按照法律程序妥善处理、可以行使相应的法律程序。但益多物业公司在3月24日反馈，坚持认为原告作出的选聘物业服务等事项违法，要求金匮街道办事处撤销原告的错误决定。基于上述复杂情形，业委会召开程序、选聘地铁物业公司的程序是否合法，各方均存有争议。金匮街道办事处为了履行相关职责，在没有形成调查决定或司法认定的情况下，要求各方暂停交接。三、金匮街道办事处作出《告知函》，符合法律规定。1、按照《江苏省物业管理条例》第五十七条的规定，街道办事处有“加强对物业服务企业交接工作的监管”职责。经金匮街道办事处与无锡市南长区住房保障和房产管理局等部门沟通，为了防止物业服务企业交接的不稳定因素扩大进而引发冲突，才根据广大业主的要求，作出暂停交接的指导行为。2、按照《物业管理条例》第十九条的规定，金匮街道办事处有权撤销业委会的决定。3、街道办事处有通知各方暂停交接的权利。四、《告知函》仅是一个行政指导行为，其内容正当、程序合法，并没有对原告的合法权益产生实质影响，《告知函》的内容并没有侵犯原告的合法权益。1、《告知函》是金匮街道办事处更好地履行监管职责，有效控制事态发展，更好地保障广大业主的利益。2、暂停交接只是对交接双方的物业服务企业可能有影响，对原告并没有产生任何实质影响。3、《告知函》并没有限制原告永久不能交接的相关行为。综上，金匮街道办事处作出暂停小区物业管理交接，有事实依据，适用法律法规正确，程序合法。原告起诉理由缺乏依据。请求驳回原告的起诉。被告金匮街道办事处向本院提交了以下证据、依据：（一）证据1、清扬康臣小区业主投诉函，证明金匮街道办事处发现选聘物业服务企业的程序及合法性存有争议；2、金匮街道办事处向益多物业公司、原告发函材料及快递单据，证明金匮街道办事处在作出暂停交接的指导意见前，曾向物业企业及原告发函要求其妥善处理或严格按照法律程序处理；3、益多物业公司请求函，证明益多物业公司认为原告决定暂缓缴纳物业费等情况进一步扰乱小区秩序，矛盾进入更紧张的态势。（二）依据国务院《物业管理条例》第十九条；《江苏省物业管理条例》第五十七条。第三人益多物业公司述称，一、《告知函》不是具体行政行为，未损害全体业主的合法权益。1、《告知函》从内容看属于行政主管部门依法履职的行为，依据的是《江苏省物业管理条例》第二条、第三条、第四条和《业主大会和业主委员会指导规则》第六条、第五十九条的相关规定。清扬康臣业委会于2014年12月26日召开的业主大会“选聘物业服务企业的决定”存在程序性违规等问题，已引起许多业主不满，为防止小区矛盾激化，创造和谐社区及稳定工作而作出的行政行为。2、《告知函》是行政主管部门依法履职的指导性行为，而不是一个具体的行政行为，行为的内容和结果都没有直接损害全体业主的合法权益。二、《告知函》是行政主管部门的指导性意见，与移交管理权并无关联。清扬康臣业委会于2014年12月26日作出选聘物业服务企业的决定存在程序违法违规、会议召开的形式、征求意见书的作用等问题，故合法性、有效性持有异议。为此，益多物业公司于2014年3月18日向法院递交撤销上述业委会作出的选聘公司的决定。法院于2014年3月27日受理后，因业主对上述决定不满，形成撤销权纠纷，使前案中止审理。基于以上情况，考虑到物业服务合同的特殊性，在尚未有法院判决确定业委会决定是否合法有效时，业委会要求益多物业公司移交物业管理权的条件尚未成就。两被告作出《告知函》是为了稳定小区和谐共建、缓和矛盾的正确指导性意见，且与益多物业公司是否应该移交管理权并没有因果关系。综上所述，原告认为行政主管部门超越权限，是对法律法规的错误理解；同时《告知函》不是具体的行政行为，不在法院的受理范围，请求驳回原告的诉讼请求。第三人益多物业公司提交了以下证据：1、《业主大会公告》，证明清扬康臣业委会定于2014年12月26日19点在金匮苑社区召开业主大会的公告，其内容不符合业主大会和业主委员会指导规则的相关规定；2、《关于召开清扬康臣花园小区业主大会的通知》，证明大会程序、内容不合法，本通知召开的业主大会为无效会议，即使作出了大会决定也无效；3、《关于暂缓实施选聘清扬康臣花园小区物业服务企业的告知函》，证明清扬康臣业委会既违规操作选聘物业服务企业，又对房管部门、金匮街道等行政主管部门的监督指导意见置之不理；4、《关于2014年12月26日〈清扬康臣业主大会会议公告〉事宜》，证明清扬康臣业委会对违规召开业主大会进行的会议公告，有不实报道之处；5、康臣业委[2015]5号《关于做好清扬康臣花园小区物业服务交接工作的函》，证明2015年2月27日召开的业主大会选聘地铁物业公司为清扬康臣小区新的物业服务企业、并与其签订正式合同存在程序违法违规等一系列问题，益多物业公司接函后即向法院提出诉讼，请求撤销上述决定；6、康臣业委[2015]6号《关于清扬康臣花园小区物业服务企业交接工作的告知函》，证明清扬康臣业委会并没有听取行政主管部门的指导意见，背道而驰违规召开业主大会选聘、解聘物业服务企业；7、《告知函》，证明行政主管部门针对业委会违规召开业主大会选聘物业服务企业、在清扬康臣小区内引起诸多业主不满、甚至引发冲突的情况下，为维护小区稳定，对清扬康臣业委会工作进行指导，履行职责，并无过错；8、《关于传达南长区政府协调会议精神的公告》，证明清扬康臣业委会有了正确的认识，较理性的引导业主依法维权，听取和接受了行政主管部门的指导意见，使小区矛盾出现了缓和；9、益多物业公司民事诉状，证明益多物业公司起诉清扬唐臣业委会，要求撤销康臣业委[2015]5号《关于做好清扬康臣花园小区物业服务交接工作的函》；10、（2015）南扬民初字第162号《受理案件通知书》，证明法院于2014年3月27日立案受理前述案件；11、（2015）南扬民初字第162号《民事裁定书》，证明因需以（2015）南扬民初字第266号的审理结果为依据，该案中止审理。第三人地铁物业公司述称，一、地铁物业公司参加清扬康臣小区物业服务项目竞聘过程合法，与清扬康臣业委会签订的《清扬康臣花园小区物业服务合同》合法有效。地铁物业公司于2015年1月5日收到《关于启动清扬康臣小区物业服务招聘工作的通知》，并于1月10日参加见面会，现场签收《无锡清扬康臣花园小区物业招聘文件》。后制作《清扬康臣花园小区物业服务应聘文件》，于2015年1月27日递交给清扬康臣小区社居委办公室，并作物业服务方案介绍以及现场解答。3月13日，地铁物业公司与清扬康臣业委会签订《清扬康臣花园小区物业服务合同》，约定于3月27日与原物业公司做好交接工作，4月1日正式进场履约。业委会有权代表业主选聘物业服务公司并签订合同，业委会的决定对全体业主有约束力，整个竞聘过程合法公开公正，双方的物业服务合同内容合法有效。二、两被告无权签发《告知函》。根据《物权法》、《物业管理条例》的规定，物业小区内的相关管理工作应由业主自治，自治的代表机关则是业主大会或者业主委员会，当地房管部门、街道等有权对其进行指导和监督，但不应干涉其选聘物业公司等自治行为。本案所涉选聘物业公司的过程合法合规，两被告无权要求原告及第三人暂停小区物业管理交接的相关行为。三、《告知函》影响了第三人接管清扬康臣小区的物业，导致第三人为该项目准备的人员、物资、资金等闲置，造成第三人一定的损失。综上，请求法院依法判决。第三人地铁物业公司提交了以下证据：1、关于选聘物业公司相关内容的公告；2、清扬康臣花园小区业委会招聘物业服务公司发放《招聘文件》签收表；3、关于举行清扬康臣花园小区服务招聘会议的通知；4、清扬康臣花园小区物业服务招聘通知书；5、清扬康臣花园小区物业管理委托合同；证据1-5，证明地铁物业公司通过招标竞聘与清扬康臣业委会签订合同，合同是依法有效的。6、金匮街道办事处于2015年4月3日作出的《关于地铁物业清扬康臣花园小区物业管理委托合同备案的回复》；7、无锡市南长区住房保障和房产管理局物业管理科收到地铁物业公司提交的清扬康臣花园小区物业管理委托合同的备案说明。证据6-7，证明地铁物业公司将上述合同向街道办事处和房管部门进行备案，街道和房管部门对合同进行了审查。经审理查明：益多物业公司为清扬康臣小区提供前期物业管理服务。2014年12月11日，清扬康臣业委会发出业主大会公告，决定于2014年12月26日召开业主大会，议题为前期物业服务公司是否续聘及物业服务企业招聘等。2015年3月3日，清扬康臣业委会向地铁物业公司作出《清扬康臣花园小区物业服务招聘通知书》，确定地铁物业公司为清扬康臣花园小区2015年至2017年期间物业服务单位。后清扬康臣业委会与地铁物业公司签订《物业管理委托合同》，并约定了新老物业交接的时间。由于清扬康臣小区部分业主联名投诉清扬康臣业委会选聘决议程序存在瑕疵等，2015年3月27日，原无锡市南长区住房保障和房产管理局、金匮街道办事处向清扬康臣业委会、益多物业公司、地铁物业公司作出《告知函》，载明：为维护清扬康臣花园小区管理秩序，保障小区大多数业主权益，因小区业主大会在前阶段解聘、选聘物业服务企业过程中，在业主大会的召开程序及形式、表决方式及形成决议的有效性上存有争议，近日来引发众多群众来信来访。为防止事态扩大、引发冲突，维护好小区稳定。现要求你会暂停清扬康臣花园小区物业管理交接的相关行为。待相关部门调查核实后再进行下一阶段工作。在调查核实前，各方应保持稳定，不得作出引发矛盾激烈的行为。小区物业管理事关全体业主，也希望广大业主参政、加强监督，共同维护好小区管理秩序。嗣后，清扬康臣小区新老物业公司未进行交接。因不服《告知函》，清扬康臣业委会遂提起行政诉讼。另查明，因政府职能转变和机构改革，原无锡市南长区建设局和原无锡南长区住房保障和房产管理局于2015年3月职责整合，组建成立南长区住建局，不再保留原无锡市南长区建设局和原无锡市南长区住房保障和房产管理局。本院认为，国务院《物业管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。《江苏省物业管理条例》第三条第二款规定，街道办事处具体负责本辖区内物业管理工作的指导、协助和监督，协调物业管理与社区管理、社区服务的关系，协调建设单位与前期物业服务企业、业主与物业服务企业的关系。第四条第一款规定，县级以上地方人民政府住房和城乡建设或者房产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。根据上述规定，南长区住建局、金匮街道办事处对其行政区域内的物业管理活动负有监管职责。《江苏省物业管理条例》第五十七条第一款规定，物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门、街道办事处应当加强对物业服务企业交接工作的监管。因此，南长区住建局、金匮街道办事处有对辖区内清扬康臣小区物业服务企业交接工作进行监管的职责。本案中，在部分业主联名投诉质疑清扬康臣业主大会有关解聘、选聘物业服务企业决议有效性、并就决议向法院提起诉讼的情况下，南长区住建局、金匮街道办事处作出《告知函》，要求清扬康臣业委会、相关物业公司暂停交接，系其结合清扬康臣小区的实际情况，对清扬康臣小区物业服务企业交接实施的行政指导行为，不具强制力和执行力，对行政相对方的权利义务并不产生影响。该行政指导行为不具有可诉性，原告的起诉不能成立，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告清扬康臣花园小区业主委员会的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。审 判 长  倪如倩审 判 员  吴迎春人民陪审员  任冬梅二〇一六年二月××日书 记 员  朱新莉本案援引法律条款《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；