浙江省嵊州市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0683行初143号
原告徐德兴，男，1960年5月3日出生，汉族，住嵊州市。
委托代理人（特别授权代理）史慧锋，浙江泽鸿律师事务所律师。
被告嵊州市国土资源局，住所地嵊州市官河路518号。
法定代表人王锦超，局长。
出庭行政负责人张剑斌，副局长。
委托代理人（特别授权代理）袁吉儿，浙江剡城律师事务所律师。
被告嵊州市黄泽镇人民政府，住所地嵊州市黄泽镇滨江路1号。
法定代表人骆馨，镇长。
委托代理人（特别授权代理）郑杰，嵊州市黄泽镇人民政府工作人员。
委托代理人（特别授权代理）吴松良，浙江盛久律师事务所律师。
原告徐德兴因认为被告嵊州市国土资源局、嵊州市黄泽镇人民政府强制拆除原告房屋的行政行为违法，于2017年8月30日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月6日立案受理后，于法定期限内向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2018年1月31日公开开庭审理了本案。原告委托代理人史慧锋、被告嵊州市国土资源局行政负责人副局长张剑斌及委托代理人袁吉儿、被告嵊州市黄泽镇人民政府委托代理人郑杰及吴松良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告嵊州市黄泽镇人民政府于2016年8月11日强制拆除了原告徐德兴的涉案房屋。
原告徐德兴诉称，2016年8月11日，二被告以原告房屋在地质灾害点为由，依据嵊州市国土资源局作出的《非法“一户多宅”处置意见书》及嵊州市黄泽镇人民政府作出的《地质灾害避险安置处置通告》进行了拆除。原告认为二被告实施强制拆除的依据本身就违法，且也没有法律依据和没有强制拆除的权限，再强制拆除也未经法定程序，故二被告强制拆除涉案房屋的行为违法。2016年8月18日，原告就上述强制拆除行为以二被告及绍兴市人民政府为被申请人向浙江省人民政府申请行政复议，浙江省人民政府于2016年10月29日作出行政复议决定书，以绍兴市人民政府非适格被申请人为由驳回了原告的复议申请。2016年11月10日，原告因不服该复议决定以浙江省人民政府为被告向杭州市中级人民法院提起行政诉讼。2017年5月4日，杭州市中级人民法院驳回了原告的诉讼请求。为此，原告遂于2017年8月30日以嵊州市国土资源局、嵊州市黄泽镇人民政府为被告向本院提起行政诉讼，请求确认二被告于2016年8月11日强制拆除涉案房屋的行政行为违法。
原告徐德兴向本院提交了以下证据：
证据1、照片一份及拆房新闻一则，证明原告涉案房屋被强制拆除的事实。
证据2、《非法“一户多宅”处置意见书》、《地质灾害避险安置处置通告》、嵊州市人民政府的行政复议案件受理通知书、（2016）浙0681行初515号诸暨市人民法院受理案件通知书各一份，用以证明由于原告认为前述意见书及通告违法而提起行政复议和行政诉讼，被告强拆行为发生在行政复议和行政起诉过程中的事实。
证据3、浙江省人民政府浙政复〔2016〕291号行政复议决定书、浙江省杭州市中级人民法院（2016）浙01行初511号行政判决书各一份，用以证明原告之前提起的行政复议和行政诉讼未进入实体审理，故原告的本次诉讼未超过行政起诉期限的事实。
被告嵊州市国土资源局辩称，一、嵊州市国土资源局并非拆除涉案房屋的主体,原告仅凭一则拆房新闻就推定嵊州市国土资源局系拆除主体，证据不足；二、涉案房屋系位于滑坡地质灾害隐患点的危旧房，且据了解，涉案房屋拆除前相关部门履行了告知义务并签订了拆除合同，故该房屋应予拆除。
被告嵊州市国土资源局未向本院提交证据。
被告嵊州市黄泽镇人民政府辩称，涉案房屋位于一类地质灾害点，已严重影响人身和房屋安全。嵊政办〔2012〕13号文件确定防治方案为应急避险，搬迁避让。涉案地块有部分农户与嵊州市黄泽镇人民政府签订避险安置协议，原告也参与了签订及新宅基地分配但未拆除灾害点房屋。当地村委会及本被告耐心工作无果，为此耗费了大量公共资源，被告认为涉案房屋已不属于合法权益，逼不得已于2016年8月对涉案房屋进行了强制拆除。为此，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告嵊州市黄泽镇人民政府向本院提交了以下证据：
证据1、嵊州市人民政府办公室关于印发嵊州市2012年地质灾害防治方案的通知（嵊政办〔2012〕13号），证明涉案房屋防治方案为应急避险，搬迁避让，应当依法予以拆除。
证据2、安置地安置房建成照片一份，证明被告嵊州市黄泽镇人民政府已经提供安置点，大部分村民已建造完成安置房，一部分尚未建造的事实。
证据3、地质灾害避险安置处置通告一份，证明被告嵊州市黄泽镇人民政府就涉案房屋应予拆除的事项已于2016年7月28日通知原告。
证据4、原告与被告嵊州市黄泽镇人民政府及嵊州市黄泽镇白泥塘村村民委员会三方签订的嵊州市黄泽镇（乡、街道）地质灾害移民避险安置协议一份，用以证明原告与被告嵊州市黄泽镇人民政府及嵊州市黄泽镇白泥塘村村民委员会达成了避险安置协议，协议明确了地质灾害点房屋拆除、宅基地安置、补助标准等相关内容。
证据5、原告与被告嵊州市黄泽镇人民政府及嵊州市黄泽镇白泥塘村村民委员会2017年9月30日签订的嵊州市黄泽镇地质灾害避险搬迁安置协议书一份，用以证明原告同意被告拆除涉案房屋，本被告拆除涉案房屋是履行协议的行为。
证据6、《浙江省地质灾害防治条例》第四条、第十七条、第三十八条、第四十条，系其作出行政行为的法规依据，以上条文可以证明地质灾害的认定、避险方案及补助标准，涉案房屋拆除不应当适用国家征迁政策。
经庭审质证，被告嵊州市国土资源局对原告提交的证据1-3真实性无异议，但对证据1的证明目的有异议，该新闻报道只是对拆除危旧房事情的叙述，被告嵊州市国土资源局与公安等部门是同等地位的部门，不能证明被告嵊州市国土资源局为拆除涉案房屋的实施主体。被告嵊州市黄泽镇人民政府对原告提交的证据1-3质证认为，真实性均无异议，但认为证据1中的拆房新闻与事实有偏差，不能证明拆除主体，实施拆除行为的主体是被告嵊州市黄泽镇人民政府。原告对被告嵊州市黄泽镇人民政府提交的证据质证认为，证据1不具有真实性、合法性及关联性，该文件没有相应单位盖章，且嵊州市人民政府并没有认定原告所在村房屋系地质灾害一类防治点，不能证明被告有强制拆除原告房屋的职权；证据2与本案无关，该照片中的房屋不是原告涉案房屋，安置地块系集体所有，安置房系村民自行出资建造，不存在被告提供安置；对证据3的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，被告没有提交具体的名单，不能达到被告的证明目的及证明强制拆除行为的合法性，恰恰可以证明被告嵊州市国土资源局参与了拆除行为；证据4真实性无异议，但不具有合法性，协议各方均未履行，且该协议内容系格式条款，应认定为无效；证据5与本案缺乏关联性，且无法证明被告的拆除行为合法；证据6不能证明被告具有强制拆除的职权，地质灾害防治主体应当是县级以上人民政府。被告嵊州市国土资源局对被告嵊州市黄泽镇人民政府提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据：对证据1中的照片，原告、被告均无异议，其证明力本院予以认定；对证据1中的拆房新闻，原告及被告就真实性无异议，但原告的证明目的并不能实现，即无法证明被告嵊州市国土资源局是实施强制拆除的主体；对证据2，两被告对其真实性无异议，本院对原告提供的证据2的真实性予以确认；对原告提供的证据3，经被告质证无异议，故本院确认其证明效力。对被告嵊州市黄泽镇人民政府提交的证据：证据1系政府文件，经审核，具有真实性、合法性，与本案具有关联性，其证明力本院予以认定；证据2、3、4，具有真实性、合法性，又与本案具有关联性，其证明力予以认可；证据5系原告与被告嵊州市黄泽镇人民政府及嵊州市黄泽镇白泥塘村村民委员会于涉案房屋拆除后签订的协议，不能达到被告的证明目的，本院不予认定；证据6系地方性法规，是人民法院审理本行政区域内发生的行政案件的依据。
经审理查明，2011年前嵊州市××泥塘村前××自然村涉案房屋地段已发现存在滑坡现象，属一类地质灾害点。2012年4月23日，嵊州市人民政府办公室出台嵊政办〔2012〕13号文件，确定了防治方案为应急避险，搬迁避让。原告与嵊州市黄泽镇人民政府及嵊州市黄泽镇白泥塘村村民委员会于2012年4月10日签订了避险安置协议，并就相关内容进行了约定。2016年7月28日，嵊州市黄泽镇人民政府及嵊州市黄泽国土资源所向白泥塘村地质灾害户发布了地质灾害避险安置处置通告：地质灾害户应于2016年8月10日前自行腾空并拆除位于地质灾害威胁区域内的全部房屋，逾期将强制拆除。原告的涉案房屋在地质灾害区域内，且原告未按照通告拆除涉案房屋。嵊州市黄泽镇人民政府及当地村委会耐心工作无果，为确保生命和财产安全，被告嵊州市黄泽镇人民政府于2016年8月11日对涉案房屋进行了强制拆除。现原告起诉至本院，要求确认两被告于2016年8月11日的强制拆除涉案房屋行为违法。
另查明，原告就涉案强制拆除行为以二被告及绍兴市人民政府为被申请人提出复议申请，请求确认二被告及绍兴市人民政府于2016年8月11日强制拆除原告房屋的行为违法，复议机关浙江省人民政府于同年10月驳回了原告的复议申请。原告于同年11月10日向杭州市中级人民法院起诉请求确认浙江省人民政府作出的浙政复〔2016〕291号行政复议决定书违法并予以撤销，杭州市中级人民法院于2017年5月4日判决驳回了原告的诉讼请求。
本院认为，本案的争议焦点为：一、被告嵊州市国土资源局是否参与实施了强制拆除涉案房屋；二、被告拆除涉案房屋的行为是否合法。
关于第一个争议焦点：结合本案原、被告陈述及庭审调查情况，被告嵊州市国土资源局作为地质灾害防治措施拟定单位，具有地质灾害防治职能。尽管被告嵊州市国土资源局与被告嵊州市黄泽镇人民政府联合发布了地质灾害避险安置处置通告，又在强制拆除涉案房屋现场，但原告认为被告嵊州市国土资源局是本案的适格被告，并没有提交完整的证据锁链，且被告嵊州市国土资源局予以否认参与了强制拆除。被告嵊州市黄泽镇人民政府也否认嵊州市国土资源局参与了强制拆除，自认强制拆除行为系其独立完成，再原告起诉的请求是确认强制拆除行为违法，故嵊州市国土资源局并没有具体行政行为损害原告的合法权益，即嵊州市国土资源局不是本案的适格被告，应予驳回原告对嵊州市国土资源局的起诉。
关于第二个争议焦点：被告嵊州市黄泽镇人民政府强制拆除涉案房屋的具体行政行为尽管主观目的是基于保护地质灾害区人民群众的生命和财产安全，但根据行政机关合法行政原则的要求，法已规定不可违。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条明确规定行政机关作出强制执行决定前，应当事先将书面催告书送达当事人，催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有陈述和申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。在将行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。《浙江省地质灾害防治条例》第四条、第十七条、第三十八条、第四十条也没有涉及强制拆除的相关规定。本案中，被告嵊州市黄泽镇人民政府并未完整履行应尽的行政义务，就强制拆除了涉案房屋，属行政程序不当，鉴于涉案房屋已拆除，故原告要求确认被告嵊州市黄泽镇人民政府强制拆除涉案房屋的行政行为违法的诉讼请求，理由正当，本院予以支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、驳回原告徐德兴对被告嵊州市国土资源局的起诉；
二、确认嵊州市黄泽镇人民政府于2016年8月11日强制拆除原告徐德兴位于嵊州市黄泽镇白泥塘村前白自然村房屋的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告嵊州市黄泽镇人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省绍兴市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省绍兴市中级人民法院（开户行：浙江绍兴恒信农村合作银行营业部；户名：绍兴市非税收入结算分户；账号：231000002482144000003。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王洪丹
人民陪审员 马仁良
人民陪审员 贝仲林
二〇一八年三月五日
书 记 员 张 懿
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附相关条文：
1、《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
……
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。