福建省福安市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽0981行初56号
原告沈秀春，女，1963年12月17日出生，汉族，住福建省寿宁县。
委托代理人刘育生，男，1962年12月1日出生，汉族，住福建省寿宁县，系沈秀春丈夫之弟。
被告寿宁县公安局，住所地寿宁县东部新区。
法定代表人林晓晞，局长。
委托代理人缪启林，寿宁县司法局法律援助中心律师。
委托代理人吴泽旭，寿宁县公安局治安大队民警。
被告宁德市公安局，住所地宁德市蕉城南路67号。
法定代表人郑雷声，局长。
委托代理人陈孝干、池必清，宁德市公安局民警。
原告沈秀春不服被告寿宁县公安局作出的行政处罚决定及被告宁德市公安局作出的行政复议决定，向本院提起诉讼,请求予以撤销。本院于2016年7月7日立案后，向俩被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2016年9月8日公开开庭审理了本案。原告沈秀春及其委托代理人刘育生，被告寿宁县公安局的副职负责人何平及委托代理人缪启林、吴泽旭，被告宁德市公安局的委托代理人陈孝干、池必清到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会研究决定，现已审理终结。
被告寿宁县公安局于2016年3月6日对原告沈秀春作出寿公（治）行罚决字（2016）00004号行政处罚决定，认定：2016年3月4日中午，全国两会召开期间，沈秀春为给当地政府压力，进京未到指定场所信访，在北京市天安门地区进行上访时被北京天安门地区分局治安大队民警查获，并被训诫。2016年3月6日晚，沈秀春被寿宁县信访局依法移交我局处理。2015年2月26日，沈秀春因到非信访接待场所天安门地区进行上访，扰乱单位秩序被寿宁县公安局鳌阳派出所处以警告处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对原告处以行政拘留10日。原告不服，向被告宁德市公安局提出行政复议申请，被告宁德市公安局于2016年6月22日作出宁公复决字[2016]11号《行政复议决定书》，维持原处罚决定。
原告诉称，原告坐落于寿宁县××××新村的房子，在东区建设中由于指挥部疏于监督，施工爆破队违规作业，造成损坏一事，自2008年起至今寻求寿宁县政府解决，但诉求一直无法得到解决，走上信访维权之路。2016年3月3日，原告到达天安门广场寻找国家信访局上访，3月4日晚上被截访人员带到北京马家楼集中营，后被送回寿宁县，3月5日晚上在寿宁县公安局治安大队被留置一晚上后，于3月6日凌晨被送进寿宁县拘留所拘留至3月16日释放。原告认为：一、被告寿宁县公安局在对原告实施行政拘留10天的具体行政行为过程中，存在以下错误：1、程序违法。首先是从3月3日晚到3月5日凌晨留置时间已超出48小时；其次，释放时无释放证明。2、事实不清。被告传唤证上注明，原告涉嫌扰乱单位秩序，但被告在行政复议程序中却不能举证说明原告扰乱了哪家单位秩序。原告经天安门广场尚未到达国家信访局，即被截访人员送到马家楼集中营，第二天即被送回寿宁县公安局，不存在扰乱了单位秩序事实。二、被告宁德市公安局的行政复议决定对被告寿宁县公安局的错误行政行为作出维持决定是错误的，依法应予撤销。宁公复决字[2016]11号复议决定书阐明，被告寿宁县公安局在复议程序中答辩其对原告实施行政拘留的原因有二，一是2016年3月4日中午，原告在全国“两会”期间，进京未到指定场所信访，被天安门地区公安分局治安民警查获，并被训诫；二是2015年2月16日，原告又因到非信访接待场所上访，被寿宁县公安局鳌阳派出所处以警告处罚。根据《治安处罚法》的规定，警告属于法定处罚方式之一，训诫是对于未达到行政处罚条件的轻微违法人员的教育方式之一。在原告因同一事实已被公安机关训诫的前提下，被告寿宁县公安局就不能再次处罚，而且，被告以原告先前一次被处罚的事实作为本次处罚认定事实的基础，违反了行政处罚“一事不再罚”原则。综上，被告寿宁县公安局作出的具体行政行为程序违法，事实认定不清；被告宁德市公安局对该行为作出维持的复议决定是错误的，依法应予撤销，请求依法判决：1、撤销被告寿宁县公安局寿公（治）行罚决字（2016）00004号行政处罚决定；2、撤销被告宁德市公安局宁公复决字[2016]11号行政复议决定。
原告提供的证据：
A1、行政复议决定书。
A2、原告身份证。
证明原告诉讼主体适格。
被告寿宁县公安局辩称，一、认定沈秀春的违法事实清楚，证据确实充分。2016年3月4日，沈秀春在全国两会召开期间，进京在天安门地区上访时，被北京市公安局天安门地区分局查获，并被训诫。经查，2015年2月26日，沈秀春因进京越级上访被寿宁县公安局鳌阳派出所处以警告处罚。以上事实有：寿宁县信访局移交函；沈秀春的供述；证人吴某、叶某陈述；进京接访人员范世阳的书面材料；北京市公安局天安门地区分局的训诫书；沈秀春非正常上访的处罚决定书等材料，沈秀春的非正常上访行为已构成扰乱单位秩序，本案事实清楚，证据确实充分。二、被告作出的处罚决定适用法律正确、量罚适当，程序合法。由于沈秀春曾因越级非正常上访被处以警告处罚，其仍不思悔改，又于2016年3月4日在两会召开的敏感时期，越级到天安门地区上访，被训诫后仍坚持上访，致使维稳工作会议无法召开，违法情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，于2016年3月6日对其作出治安拘留十日的行政决定，适用法律正确、量罚适当，程序合法。综上所述，被告对沈秀春作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚适当，请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告寿宁县公安局在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据：
B1、行政处罚决定书，证明对沈秀春作出的行政拘留十日的决定；
B2、呈请公安行政处罚审批报告，证明对沈秀春作出的行政拘留十日的决定按照程序经过审批；
B3、受案登记表，证明对沈秀春的违法行为依法进行受案；
B4、受案回执，证明受案告知报案人；
B5、传换证，证明依法传唤沈秀春进行询问，证明传唤到达及传唤结束时间；
B6、呈请传唤审批报告，证明传唤沈秀春进行询问按照程序经过审判；
B7、被传唤人家属通知书，证明传唤通知沈秀春家属的情况；
B8、行政拘留家属通知书，证明拘留通知沈秀春家属的情况；
B9、行政拘留回证，证明沈秀春拘留执行情况；
B10、行政处罚决定书送达回执，证明行政处罚决定书送达寿宁县信访局；
B11、集体议案申请表，证明本案申请集体议案情况；
B12、集体议案纪要，证明本案的集体议案经过及结论；
B13、沈秀春询问笔录（第一次），证明1、沈秀春上访事由；2、2016年3月4日，沈秀春在北京天安门地区上访被查获；
B14、沈秀春询问笔录（第二次），证明沈秀春与吴树梅、叶某共同前往北京上访经过；
B15、沈秀春询问笔录（第三次），证明对沈秀春提出的申辩进行复核；
B16、吴树梅询问笔录，证明吴树梅陈述与沈秀春，叶某共同进京上访的经过；
B17、叶某询问笔录，证明询问叶某的上访经过；
B18、接访人范世阳自述材料，证明沈秀春非正常上访，被带到马家楼接济中心，后被带回寿宁；
B19、行政案件权利义务告知书，证明询问当事人前，告知其权利及义务；
B20、行政处罚告知笔录，证明依法告知沈秀春处罚的幅度依据及种类，及沈秀春提出陈述和申辩情况；
B21、身份材料证明，证明相关人员的户籍、人员等基本信息；
B22、查询违法犯罪记录情况说明及情况材料，证明查询沈秀春过往违法犯罪记录情况及原被处以警告处罚材料（处罚决定书）；
B23、接受证据清单及寿宁县信访局的函，证明：1、信访局移交沈秀春越级进京非正常上访案，证明案件来源；2、移交训诫书原件证实沈秀春在北京天安门地区被查获并被训诫；3、劝返接回通知书；4、劝返接回工作责任落实情况表；5、证明函。
被告宁德市公安局辩称，本局作出的行政复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。2016年3月5日，寿宁县公安局收到寿宁县信访局移送的材料，称沈秀春于2016年3月4日越级到北京天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门分局查获并训诫。寿宁县公安局治安大队受案后展开调查，于2016年3月6日，以扰乱单位秩序对沈秀春处以行政拘留十日的处罚（寿公（治）行罚决字（2016）00004号）。沈秀春对此不服向本局提起行政复议，本局依法受理并经审查后认为：寿宁县公安局对行政复议申请人沈秀春的非正常上访行为进行调查后作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，使用依据正确，决定内容适当。原告称寿宁县公安局对其作出的行政处罚认定事实不清、程序违法的主张不成立。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持寿宁县公安局（寿公（治）行罚决字（2016）00004号）行政处罚决定。综上，本局作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，办案程序合法。请求依法维持本局作出的行政复议决定。
被告宁德市公安局在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据：
C1、行政复议申请书及附件，证明沈秀春提供的行政复议申请书、身份证明、传换证、被传唤人家属通知书；
C2、行政复议受理通知书及送达回执，证明依法受理行政复议申请并送达受理通知书；
C3、行政复议提交答复通知书及送达回执，要求寿宁县公安局提交行政复议答复并送达该通知书，证明作出的复议决定程序合法；
C4、行政复议答复书，证明所作出的行政处罚认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确；
C5、行政复议决定书及送达回证，证明寿宁县公安局作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用依据正确，决定内容适当。
当事人提供的上述证据经庭审质证：
被告寿宁县公安局提供的证据B1-B23及被告宁德市公安局提供的证据C1-C5，原告的质证意见对证据B1-B17、B19、B20、B22及证据C1-C5的“三性”无异议，但认为不能证明其待证目的；对证据B16-B17的关联性有异议：对证据B18的形式要件有异议：对证据B23三性有异议。对原告提供的证据A1-A2，俩被告的质证意见对“三性”无异议。
本院对上述证据作如下认证：
原告提供的证据A1，系被诉行政行为，属审查对象；证据A2，系身份证，被告无异议，本院予以采信，可作为认定本案的原告诉讼主体适格依据。被告提供的证据B1-B23及C1-C5，符合作为证据应具备的真实性、合法性、关联性，且可形成一条证据链，本院予以采信，可作为本案的定案依据。
本院根据上述有效证据结合当事人的庭审陈述，可认定事实如下：
原告因认为其坐落于寿宁县××××新村的房子，在寿宁县建设施工爆破时被损坏一事，近年来一直在信访要求寿宁县政府解决，曾于2015年2月26日进京越级进行非正常上访，被被告下属鳌阳派出所处以警告处罚。2016年3月4日，原告在全国“两会”召开期间，再次进京在天安门地区上访时，被北京市公安局天安门地区分局查获，并被训诫。后被寿宁县接访的工作人员带回，移交给被告寿宁县公安局处理。被告寿宁县公安局于2016年3月5日21时许对原告进行了传唤，后经调查取证、处罚前告知、集体研究等法定程序，于2016年3月6日4时许作出寿公（治）行罚决字（2016）00004号《行政处罚决定书》，对原告处以行政拘留10日，并送达原告。原告不服，于2016年4月25日向被告宁德市公安局提出行政复议申请，被告宁德市公安局受理后，经审理于2016年6月22日作出宁公复决字[2016]11号《行政复议决定书》，维持原处罚决定，原告仍不服，遂诉本院提出上述诉讼请求。
本案的主要争议焦点：被告寿宁县公安局作出的行政处罚决定及被告宁德市公安局作出的行政复议决定是否存在违法。对此，本院予以评析、认定如下：
原告认为，其因所信访的问题得不到解决才进京上访，并没有扰乱单位秩序，且已被训诫，其之前的上访行为已被警告处罚，被告寿宁县公安局作出行政处罚决定，对原告处以拘留10日违反了“一事不再罚”原则，且存在程序违法。被告宁德市公安局对错误的行政处罚决定予以维持，亦存在违法。
被告寿宁县公安局认为，其作出的行政处罚认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，符合法定程序，不存在违法。
被告宁德市公安局认为，其对原告提出行政复议申请依法进行审理后维持原处罚决定，亦不存在违法。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”及《信访条例》第十八条“信访人采用走访形式提出自己的信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出”的规定，原告以走访形式提出自己的信访事项时，没有到有关机关设立或指定的接待场所提出，却多次到北京市天安门地区进行非正常上访，期间，且拒不听从工作人员的劝阻，北京市公安局天安门地区西城分局训诫后仍坚持非正常上访，其行为扰乱了信访工作秩序。另，原告曾因进京进行非正常上访，于2015年2月26日被被告下属鳌阳派出所处以警告处罚，原告仍不改正，在全国“两会”召开期间，再次进京进行非正常上访，属情节较重。本案从被告提供的证据B13-B18、B22-B23、原告笔录及相关证据材料，证明了原告实施的行为已构成扰乱单位秩序的违法行为，且情节较重。被告寿宁县公安局于2016年3月5日21时许对原告进行了传唤至2016年3月6日4时许作出被诉行政处罚决定，并未超过法定期限，且已履行了调查取证、处罚前的告知等法定程序，并不存在违法。被告宁德市公安局对原告提出行政复议申请依法受理后，经审理作出维持行政复议原处罚决定，在程序上亦不存在违法。
综上所述，本院认为，本案原告以走访形式提出自己的信访事项时，没有到有关机关设立或指定的接待场所提出，却多次到北京市天安门地区进行非正常上访，期间，拒不听从工作人员的劝阻，且被训诫、警告后，仍不改正，其行为已扰乱了机关单位秩序，且属情节较重。被告寿宁县公安局依职权视情节对原告作出处以行政拘留10日的行政处罚决定，并不违法。另在处罚程序上，被告寿宁县公安局已履行了调查取证、处罚前的告知、集体研究等法定程序，不存在违法。被告宁德市公安局经依法审理对被诉行政处罚决定作出予以维持的行政复议决定，符合法定程序，亦不存在违法。至于原告提出的训诫、警告后再处以拘留是否构成重复处罚问题，因训诫只是一种批评教育的方法，不属行政处罚，警告仅作为本案违法行为是否属情节较重的考虑因素，故被告寿宁县公安局在原告被训诫、警告仍不改正后，对其作出行政拘留10日的处罚决定，并不构成重复处罚，不违反“一事不再罚”原则。另，原告被拘留释放时寿宁县拘留所有无出具释放证明，系属行政执行程序问题，不属本案审查范围。据此，原告提出撤销被诉行政行为的诉请，依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十条第一款的规定，判决如下：
驳回原告沈秀春的诉讼请求。
受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院。（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 王耀楠
审 判 员 杨文英
人民陪审员 谢 瑞
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 谢巧丹
附本案引用的主要法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
……
3、《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
4、《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。