浙江省象山县人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙0225行初20号
原告葛其平，男，1960年2月23日出生，汉族，浙江省象山县人，住浙江省象山县。
原告葛其林，男，1951年12月25日出生，汉族，浙江省象山县人，住浙江省象山县。
原告吴昌根，男，1957年1月2日出生，汉族，浙江省象山县人，住浙江省象山县。
被告象山县东陈乡人民政府，住所地浙江省象山县东陈乡沙岗村。
法定代表人周峰，男，乡长。
出庭应诉负责人易倚天，男，党委委员。
被告象山县人民政府，住所地浙江省象山县丹西街道后堂街21号。
法定代表人黄焕利，男，县长。
委托代理人倪海龙（特别授权代理），象山县人民政府工作人员。
第三人象山县东陈乡松岙村村民委员会，住所地浙江省象山县东陈乡松岙村。
法定代表人韩发苗，男，主任。
委托代理人洪萍（特别授权代理），浙江之鹰律师事务所律师。
委托代理人许定辉（特别授权代理），浙江之鹰律师事务所律师。
原告葛其平、葛其林、吴昌根诉被告象山县东陈乡人民政府（以下简称东陈乡政府）、象山县人民政府（以下简称县政府）土地行政确权及行政复议一案，于2017年3月20日向本院起诉，本院于同日受理后，于2017年3月22日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。因本案的处理与象山县东陈乡松岙村村民委员会（以下简称松岙村民委员会）有利害关系，本院于2017年3月21日依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年5月12日公开开庭审理了本案。原告葛其平、葛其林、吴昌根，被告东陈乡政府的出庭应诉负责人易倚天，被告县政府的委托代理人倪海龙，第三人松岙村民委员会的委托代理人洪萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年11月3日，被告东陈乡政府作出答复，称旦门盐场土地原为国有用海，系围海造田形成，该土地性质为国有土地，旦门盐场各股份村只有使用权，而没有所有权，所以不存在土地确权到生产队（组）的问题。
2017年1月11日，被告县政府作出象复决字[2016]21号行政复议决定书，维持被告东陈乡政府作出的答复。
原告葛其平等3人起诉称，2015年，政府决定收回旦门盐场的土地使用权，并进行补偿。被告东陈乡政府于2016年8月8日将土地补偿款发放给第三人。原告不服第三人按全村人口平均分配土地补偿款以及补偿款直接向第三人发放的行为，于2016年10月9日向被告东陈乡政府申请土地确权。被告东陈乡政府于2016年11月3日作出答复，称旦门盐场各股份村只有使用权而没有所有权，不存在确权到生产队（组）的问题。原告申请行政复议，被告县政府维持了被告东陈乡政府的上述答复。
原告认为，二被告作出的答复及行政复议决定认定原告所在的队（组）没有使用权事实错误。在建设旦门盐场时，原告所在的队均以生产队名义派社员参加围垦。盐场建成后，根据谁投资谁收益及按劳分配的基本原则，原告所在的第一、二、六生产队按出工分得35亩、27亩、22亩滩田，并以分得的田亩为基准作为股份，所得分红亦直接计算至各生产队而非第三人，理应享有该土地的使用权。二被告行政行为认定的事实自相矛盾，且被告东陈乡政府将土地补偿款拨付给无土地使用权的第三人违法。综上，旦门盐场土地使用权所获得的补偿款应为生产队所有，第三人无权分配村民小组的财产。请求法院判决：1.撤销被告东陈乡政府作出的《关于要求土地确权及征地信息公开事项的答复》中原告所在的生产队（组）没有使用权的决定；2.撤销被告县政府作出的象复决字[2016]21号行政复议决定书；3.依法确认旦门盐场的土地使用权归原告所在生产队（组）所有。
原告于起诉时向本院提交了如下证据材料：1.《关于松农自然村旦门盐场帐面田亩面积查询结果的说明》复印件1份，2.《关于要求土地确权及征地信息公开事项的答复》复印件1份，3.象复决字[2016]21号行政复议决定书复印件1份，上述证据用以证明旦门盐场实际是生产队投资的事实。
被告东陈乡政府答辩称，根据《旦门盐场简史》记载，1971年2月，旦门人民公社旦门盐场围垦指挥部建立，1978年2月工程结束，同年10月23日成立象山县旦门盐场管理委员会。其中松农大队围塘面积200亩，松渔大队围垦面积168亩。1979年，滩田建成后，按各大队（村）投入比例，分配滩田到大队（村）。1981年，滩田收归场部统一管理，改工分制为定工资制，各村按滩田面积分红；1988年实行承包制，各村提成分红改为定额分红，其中松农村滩田面积200亩，松渔滩田面积168亩。2004年7月30日，松岙农村、松岙渔村2个村合并为松岙村。2016年4月22日，旦门盐场召开股东会议，同意政府收回旦门盐场2140.96亩土地使用权。政府于2016年8月8日将相应的补偿款发放至各股份村，涉及松岙村补偿土地281亩，计1578.6473万元，其中松农自然村153.2072亩，计857.9603万元，松渔自然村128.6941亩，计720.6870万元。松岙村收到旦门盐场补偿款后，于2016年6月22日召开松岙村党员、村民代表会议，并通过了“按符合条件的人口分配；松农、松渔由自然村独立分配，原松农1队7.2616亩由原松农1队分配”的分配决议。2016年10月10日，原告葛其平等向被告东陈乡政府提出要求土地确权申请。2016年11月3日，被告东陈乡政府作出如上答复。
被告东陈乡政府认为，根据国土资源部《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》（国土资厅函[2004]281号）等规定，土地所有权应确定为国家所有，开发国有海滩、滩涂的单位和个人应当依法取得国有土地使用权。所以明确旦门盐场土地性质为国有，在未办理相关手续的情况下，不能将所有权确权给其他单位和个人。且旦门盐场系当时旦门乡人民政府组织，以各大队（村）为单位共同参与围垦，并由象山旦门盐场代为行使管理、使用、收益、分配权力，各生产队（组）从未参与经营、管理、使用等。被告东陈乡政府根据规定，对旦门盐场以土地征收的标准给予各股份村适当补偿。根据《村民委员会组织法》第二十四条第（七）项的规定，凡涉及村民利益的事项，包括征地补偿费的使用、分配方案，经村民会议讨论方可办理。松岙村收到补偿款后召开松岙村村民会议代表会议，作出分配决议，合法有效。请求依法驳回原告的所能够请求。
被告东陈乡政府在起诉期限内向本院提交了如下证据材料：
1.《关于要求确认土地权属的申请》、《信息公开申请书》复印件各1份；
2.《关于要求土地确权及征地信息公开事项的答复》复印件1份；
3.《关于同意东陈乡松岙农村等4个行政村合并的批复》（象民函[2004]60号）复印件1份；
4.松岙村党员、村民代表会议纪要复印件各1份；
上述证据用以证明被告作出答复的事实情况。
被告东陈乡政府还向本院提交了如下法律依据：1.《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》（国土资厅函[2004]281号），2.《中华人民共和国物权法》第四十八条，3.《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条。
被告县政府答辩称，被告县政府的行政复议决定程序合法，适用依据正确。被告县政府2016年11月9日收到原告等人的复议申请及材料。经审查，认为提交的复议申请材料不齐全，依法书面告知限期补正。在原告等人补正相关材料后，于2016年11月14日予以受理，依法向原告和被告东陈乡政府送达受理通知书和答复通知书，并依法通知第三人松岙村民委员会作为第三人参加行政复议。被告东陈乡政府在规定的期限内提交了作出行政行为的相关材料。被告县政府根据各方提交的材料，经书面审查，认为被告东陈乡政府作出的答复行为事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确，同时认为土地补偿费的使用、分配方案不属行政复议的受案范围，于2017年1月11日作出维持原行政行为及驳回要求将土地补偿款直接补偿给原告的行政复议决定，并通过快递送达原告、被告东陈乡政府及第三人。被告县政府作出的行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条有关复议决定和审理期限的规定。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告县政府在举证期限内向本院提交如下证据材料：
1.行政复议申请书及相关材料复印件各1份，用以证明原告申请行政复议的时间和事实；
2.行政复议申请材料补正通知书及送达回证复印件各1份，用以证明被告县政府依法书面告知原告补正的事实；
3.行政复议补正材料复印件1份，用以证明原告补正行政复议材料的事实；
4.行政复议案件受理通知书及送达回证复印件各1份，用以证明行政复议案件依法受理及送达的事实；
5.行政复议答复通知书、送达回证、行政复议答复书及相关材料复印件各1份，用以证明被告县政府通知被告东陈乡政府答复及其依法答复的事实；
6.参加行政复议通知书及送达回证复印件各1份，用以证明被告县政府通知第三人参加行政复议的事实；
7.行政复议决定书复印件1份、送达回证复印件5份，用以证明被告县政府作出行政复议决定并送达的事实。
被告县政府向本院提交了如下法律依据：1.《中华人民共和国行政复议法》第十条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条，2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条、第二十八条、第二十九条、第四十三条。
第三人松岙村民委员会陈述称，1.第三人与二被告的答辩意见一致。2.第三人对旦门盐场有使用权，是由当时的人民公社组织围垦。3.第三人作出的分配决议合法有效。
第三人未向本院提交证据材料。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据认定如下：
对原告提交的证据1-3，被告东陈乡政府没有异议；被告县政府和第三人对证据2、3没有异议，对证据1的真实性、合法性没有异议，但不能证明其有使用权。本院对证据的真实性予以确认。
对被告东陈乡政府提交的证据1，原告没有异议；证据2，原告认为答复错误；证据3，原告认为村合并不代表土地使用权的转移；证据4，原告认为第三人未召开过村民代表会议，该决议违法。被告县政府和第三人没有异议。本院对证据1-3的真实性予以认定，证据4系村土地补偿款分配决定是否合法有效的证据，与本案审查对象即被告东陈乡政府作出的关于旦门盐场土地权属的答复没有关联，本院不予认定。
对被告县政府提交的证据，原告没有异议，认为复议决定错误；被告东陈乡政府和第三人没有异议。本院对证据的真实性予以确认。
2017年4月10日，原告向本院申请调取1971年至1978年旦门盐场建设时第三人各生产队（现组）的出工工分账目及各生产队田亩的分配原始凭据和盐田建成后历年的分红明细账目。本院认为，原告申请调取的上述证据用以证明享有该田亩的使用收益权，与村民小组是否享有该土地的使用权或者所有权并无关联，故不予准许。
根据上述对证据的认证，结合原、被告及第三人在庭审中的陈述，本院确认的案件事实如下：
根据《旦门盐场简史》记载，1971年2月，旦门人民公社旦门盐田围垦指挥部成立，1978年2月围塘工程结束，同年10月23日成立象山县旦门盐场管理委员会，并撤销旦门人民公社旦门盐田围垦指挥部。1979年，滩田建成后，旦门公社党委按各大队投入比例，分配滩田到队，由各队独立经营，盐工作为副业参加各队分配；1981年，滩田收归场部统一管理，改工分制为工资制，各队按滩田面积分红；1988年实行承包制，场部向乡镇政府承包，滩田向场部承包，各村提成分红改为定额分红，按面积分配给各村，其中松农滩田面积200亩，松渔滩田面积168亩。
2016年4月22日，旦门盐场召开股东会议，同意政府收回旦门盐场2140.96亩土地。2016年8月8日，相应的补偿款根据旦门盐场股份比例发放至各股份村，松岙村共计281亩，计1578.6473万元，其中松农自然村153.2072亩，计857.9603万元，松渔自然村128.6941亩，计720.6870万元。
2016年10月10日，原告葛其平、吴昌根代表东陈乡松岙村松农自然村原生产1、2、6队全体村民向被告东陈乡政府提出土地确权申请，要求确定旦门盐场松农村1、2、6队的土地所有权或使用权。2016年11月3日，被告作出答复，认为旦门盐场土地系围海造田形成，为国有土地，各股份村只有使用权，没有所有权，不存在土地确权到生产队（组）的问题。
2016年11月9日，原告葛其平等3人在内的松岙松农村共102位村民向被告县政府申请行政复议。11月9日，被告县政府向102位村民作出补正通知书。11月14日，102位村民补正相关材料。同日，被告县政府依法予以受理。次日，被告县政府分别向102位村民及被告东陈乡政府发出受理通知书及答复通知书，并依法通知第三人松岙村民委员会。11月24日，被告东陈乡政府向被告县政府提交了作出答复所依据的证据、依据和有关材料。2017年1月11日，被告县政府作出象复决字[2016]20号行政复议决定书，维持被告东陈乡政府关于土地确权的答复，并于当日送达各方当事人。
象山县旦门盐场于1996年8月27日成立，统一经营管理旦门盐场，性质为集体企业。松岙农村、松岙渔村于2004年7月30日撤销，合并设立松岙村。松农自然村系原松农大队。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告葛其平、葛其林申请土地确权到村民小组，与被告就该申请作出的回复有利害关系的主体应当是村民小组，而非原告葛其平、葛其林、吴昌根等3人，故原告葛其平、葛其林、吴昌根等3人不具有行政诉讼原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告葛其平等3人的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审 判 长 蒋晓瑜
审 判 员 贺 峰
人民陪审员 沈亚琴
二〇一七年九月十四日
代书 记员 楼赛赛
附法律、司法解释条文：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
二、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
……