新疆维吾尔自治区塔城市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）塔行初字第4号
原告：唐念清，男，1952年3月20日出生，汉族。
委托代理人：张国强，新疆文刚律师事务所律师。
被告：塔城市国土资源局。
法定代表人：张永光，系该局局长。
委托代理人：窦廷贵，新疆扬眉律师事务所律师。
原告唐念清诉被告塔城市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政登记一案，于2014年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月8日向被告市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2014年2月11日公开开庭审理了本案。原告唐念清委托代理人张国强，被告市国土局委托代理人窦廷贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土局于2013年9月22日作出《关于注销唐年青集体土地使用证的通知》，依法注销唐念清持有的《集体土地使用证》，证号为2002802。
被告市国土局向本院提交的证据为：
证据1、2012年7月6日向塔城地区国土资源局所做的“关于塔城市二工镇马依海村村民唐立利反映关于合法取得《集体土地使用证》无故被撤销问题的答复”，证明注销唐念清土地证案的缘由；
证据2、塔城市人民政府塔市复决字（2010）1号行政复议决定书，证明案件经过和案件基本事实；
证据3、塔城市二工镇玛玛依海村村委会证明、被告市国土局对唐念清案的调查报告，证明原告唐念清现住宅基地包括王海金土地，我局调查情况与村委会调查情况一致；
证据4、塔市国土资（2011）233号《关于依法注销唐念青名下2002802号〈国有土地使用权证〉的请示》，证明注销土地证履行了审批程序；
证据5、《关于注销唐念青集体土地使用证的通知》，证明被告市国土局依据请示文件作出注销通知；
证据6、《土地登记办法》第58条，证明依据该规定注销原告唐念清土地使用证。
原告唐念清诉称，96年园艺场对各村进行土地统一规划时，当时的村支部书记解乐仁、村长黄绪及土管所工作人员一起对我们村的宅基地进行了调查、统一规划，初次为我办理了《集体土地使用证》，2002年土管局又进行了土地权属调查，为我换发了新的土地使用证。现被告市国土局将我的集体土地使用证注销无事实和法律依据，故诉讼至法院，请求依法撤销被告市国土局于2013年9月22日作出的“关于注销唐念青集体土地使用证的通知”。
原告唐念清向法庭提交的证据为：
证据1、被告市国土局于2013年9月22日作出的《关于注销唐念青集体土地使用证的通知》，证明被告市国土局注销唐念清土地使用证无事实和法律依据；
证据2、集体土地使用证，证明原告的宅基地于1996年统一规划时取得使用证，2002年换发证，该证书四至清楚，与原告宅基地一致；
证据3、土地权属调查费发票，证明原告依法缴纳了工本费和权属调查费，原告使用的宅基地经被告市国土局2002年调查无争议后进行了缴费。
被告市国土局辩称：注销唐念清集体土地使用证是因村规划未实施，我局调查后请示市政府，经批准后作出注销通知。我局认为注销事实清楚、程序合法，应当予以维持。
对被告市国土局提交的证据，原告唐念清的质证意见如下：
证据1不认可，认为该答复与被诉具体行政行为无关联性；证据2真实性认可，但该程序中的调查程序违法，未通知双方当事人；证据3玛依海村委会证明认可，被告市国土局的报告二、三、四项调查内容与事实不符；证据4、5合法性不认可；证据6不认可，从法庭举证可以看到，被告无任何证据证明唐念青土地使用权证有错误。
对原告唐念清提交的证据，被告市国土局的质证意见如下：
证据1真实性认可，证明问题不认可，不能证明被告注销行为违法；证据2、3认可；证据4部分认可，对王海金另批宅基地的事实不清楚。
经庭审质证，本院对被告市国土局提交的证据作如下认定：
证据1被告的证明内容是案件来源，从该证据叙述内容能够证明唐念清案的来源，故该证据本院依法予以认定；证据2能够证明唐念清案曾于2010年8月经行政复议维持的事实，但该复议决定维持的是塔城市二工镇人民政府所做“关于马依海村村民王海金房屋产权错登到地区建筑工人唐念‘青’名下的裁定”，在该复议决定尚未生效期间，原告唐念清提起行政诉讼，诉讼期间，二工镇政府自行撤销了被诉裁定，即该复议决定最终未发生法律效力。现被告直接将复议决定认定的事实作为其作出具体行政行为的依据不符合《行政诉讼法》关于证据的相关规定，故该证据本院依法不予认定；证据3-1原告唐念清无异议，本院依法认定；证据3-2系被告市国土局内部汇报，并非《行政诉讼法》规定的“证据”，故本院依法不予认定。证据4为被告市国土局注销原告唐念清集体土地使用证履行的报批程序，但该文件标题为“关于依法注销唐念‘青’名下2002802号《国有土地使用权证》的请示，应为“集体土地使用证”，系重大瑕疵；其主文依据塔市复决字（2010）1号复议决定书，故该证据本院依法不予认定。证据5真实性本院予以认定。证据6为对错误登记处理程序的规章规定，本院依法予以认定。
对原告唐念清提交的证据认证意见如下：证据1真实性予以认定，证据2、3、4被告市国土局无异议，依法予以认定。
根据庭审情况，本院审理查明的事实如下：
1996年，原塔城市园艺场（现塔城市二工镇玛依海村）以原告唐念清与其邻居王海金两家宅基地均不符合村镇规划为由，将王海金家宅基地划给了原告唐念清，同年12月，原塔城市园艺场土管所为其办理了《宅基地使用证》，该证土地使用者一栏填写为：“唐年‘青’”。但该村委会当时未对王海金房院补偿问题作出处理，后原告唐念清与王海金亦未就补偿问题达成协议，导致双方产生纠纷。2002年6月，被告市国土局为原告唐念清换发了2002802号《集体土地使用证》。2010年6月，王海金家属向被告市国土局提出要求原告唐念清归还宅基地及住房的请求。2010年7月15日，塔城市二工镇政府作出《关于马依海村村民王海金房屋产权错登到地区建筑工人唐年清名下的裁定》（以下简称“裁定”），原告唐念清不服，于2010年7月向塔城市人民政府提起行政复议，塔城市人民政府复议维持了塔城市二工镇政府所做的“裁定”。2010年9月，原告唐念清提起行政诉讼，请求撤销塔城市二工镇政府的“裁定”，因径行撤销被告市国土局颁发的《集体土地使用证》系超越职权行为，且“裁定”是司法权，行政机关无权作出，诉讼中塔城市二工镇政府撤销了“裁定”，原告唐念清撤诉。2011年7月27日，被告市国土局向塔城市人民政府请示注销原告唐念清名下2002802号土地使用权证。2012年6月13日，被告市国土局作出《关于注销唐年‘青’集体土地使用证的通知》，原告唐念清再次提起行政诉讼，诉讼中被告市国土局认为被诉的注销行为适用法律和程序存在瑕疵，遂作出《收回＜关于注销唐年‘青’集体土地使用证通知＞的函》，原告唐念清再次撤诉。2013年9月12日，被告市国土局依据塔城市人民政府《关于注销唐年‘青’名下2002802号集体土地使用证的批复》，作出《关于注销唐念‘青’集体土地使用证的通知》。原告唐念清不服被告市国土局撤销自己的集体土地使用证的行政行为，第三次起诉要求撤销被告市国土局作出的注销通知。
本案争议焦点为：被告市国土局做出注销原告唐念清土地使用证的主要证据是否确实、充分，适用程序是否合法。
本院认为，“以事实为根据，以法律为准绳”是我国宪法确定的一切行政机关在执法中应当遵循的一项基本原则，违反该原则的执行行为，均属于违法行为。行政机关必须查清事实后，才能作出具体行政行为。被告市国土局是法律规定的土地行政管理机关，依法享有土地权属登记的职权。被告市国土局以《土地登记办法》第五十八条的规定注销原告唐念清土地使用证，应当依法提交能够证明原告唐念清土地证登记错误应予更正的证明材料。而被告市国土局向法庭提交做出被诉具体行政行为所依据的证据是塔城市二工镇玛依海村村委会证明，该证明反映的事实为玛依海村村民王海金在该村居住情况，不能证明原告唐念清宅基地登记错误应予更正的事实。被告市国土局未向法庭提交其引用的塔城市人民政府《关于注销唐年‘青’名下2002802号集体土地使用证的批复》，依据《中华人民共和国行政诉讼法》关于举证的规定，应当视为被告市国土局作出被诉具体行政行为没有该证据。同时，塔市复决字（2010）1号行政复议决定书因原行政行为被撤销而最终未生效，被告市国土局应当以本机关调查核实的相关证据和事实作出行政行为，而不应当以该未生效复议决定为依据作出行政行为。被告市国土局在注销原告唐念清土地证的内部汇报、请示程序中多次将原告唐念清名字写错，系程序瑕疵。综上，本院认为被告市国土局做出注销原告唐念清土地使用证的具体行政行为没有足够的证据证实，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）款第一项之规定，判决如下：
撤销被告塔城市国土资源局作出的《关于注销唐念‘青’集体土地使用证的通知》。
本案受理费50元、邮寄费70元，合计120元，由被告塔城市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于塔城地区中级人民法院。
审 判 长 张新萍
审 判 员 李亚琳
人民陪审员 郑生有
二〇一四年三月十二日
书 记 员 程丽英
本案相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1．主要证据不足的；
2．适用法律、法规错误的；
3．违反法定程序的；
4．超越职权的；
5．滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。