河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫10行初65号
原告殷学玲,女，1966年6月20日出生，汉族，住河南省许昌县。
被告许昌市建安区人民政府。住所地许昌市建安区新元大道创业大厦。
法定代表人萧楠，任该区区长。
委托代理人陆彦龙，许昌市建安区人民政府工作人员。委托代理人李涛，河南卓通律师事务所律师。
原告殷学玲诉被告许昌市建安区人民政府撤销回复纠纷一案，于2017年7月7日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2017年7月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月11日公开开庭审理了本案。原告殷学玲、被告许昌市建安区人民政府的委托代理人陆彦龙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月7日，被告许昌市建安区人民政府作出《建安区人民政府关于殷学玲规范性文件审查申请的回复》，该回复载明：“殷学玲：你于2017年4月5日通过挂号信（编号为XA46941491841）的形式向本机关递交的关于对《尚集镇人民政府集体土地上住宅房屋征收（拆迁）补偿安置细则》予以审查和撤销的规范性文件审查申请书，已于2017年4月6日收悉。现回复如下：根据《许昌市人民政府关于明确许昌市城乡一体化示范区东城区行政代管区域的意见》（许政[2014]8号）明确规定，尚集镇已划归许昌市城乡一体化示范区管辖。据此，你申请审查和撤销的《尚集镇人民政府集体土地上住宅房屋征收（拆迁）补偿安置细则》，应向许昌市城乡一体化示范区申请。请您收到本回复后按照相关程序到有管辖权的机关进行反映、处理”。
原告殷学玲诉称,一、涉案细则针对不特定对象、在一定时期内反复适用且具有普遍约束力，属于规范性文件的范畴。二、许昌市人民政府告知原告去建安区人民政府申请，被告所谓的不在建安区行政管辖范围内严重违法。综上，被告作出的回复认定事实错误，主要证据不足，依法应予以撤销，并重新依申请作出处理。请求：1.撤销被告于2017年4月7日作出的《建安区人民政府关于殷学玲规范性文件审查申请的回复》；2.判令被告依法履行法定职责予以审查和撤销；3、判令被告负担本案诉讼费用。
原告为支持自己的主张向本院提交：1.《建安区人民政府关于殷学玲规范性文件审查申请的回复》一份，用以证明曾提出过申请，被告作出的行政行为违法；2．《规范性文件审查申请书》一份，证明许昌市政府让去建安区政府申请。
被告许昌市建安区人民政府辩称,一、尚集镇已划归许昌市城乡一体化示范区管辖。根据《许昌市人民政府关于明确许昌市城乡一体化示范区东城区行政代管区域的意见》（许政[2014]8号）的明确规定，尚集镇已划归许昌市城乡一体化示范区管委会管辖，故原告申请对《尚集镇人民政府集体土地上住宅房屋征收（拆迁）补偿安置实施细则》予以审查和撤销，应向许昌市城乡一体化示范区管委会提出。二、建安区人民政府作出的《建安区人民政府关于殷学玲规范性文件审查申请的回复》不具有可诉性。建安区人民政府在接到原告的申请书后经研究发现尚集镇已划给许昌市城乡一体化示范区管辖，故建安区人民政府不是原告所递交申请的适格受理机关，建安区人民政府遂书面告知原告该事实，正确引导原告到有受理权限的机关处理，属于一种行政指导行为，不是具体行政行为，该回复未对原告的权利义务产生实质性影响，不具有可诉性。综上，建安区政府不是原告申请的受理机关，且已在合理期限内书面对原告进行了回复，建安区人民政府正确履行了职责，不存在任何过错，请依法驳回原告的起诉。
被告在法定期限内向本院提交如下证据:
1．许昌市人民政府《关于明确许昌市城乡一体化示范区东城区行政代管区域的意见》(许政[2014]8号)一份；证明目的是尚集镇已划归许昌城乡一体化示范区管理的事实。
2.《建安区人民政府关于殷学玲规范性文件审查申请的回复》一份；证明目的是建安区人民政府已书面告知原告殷学玲尚集镇已划归许昌市城乡一体化示范区管辖的事实。
3.挂号信函收据及查询结果各一份；证明目的是建安区人民政府于2107年4月13日通过挂号信的形式将《许昌市建安区人民政府关于殷学玲规范性文件审查申请的回复》送达原告的事实。
经庭审质证，原告对被告所举证据真实性认可，但认为被告在法定期间内没有提交答辩状和证据材料，违反规定应视为没有证据。被告对原告所举证据真实性认可，但对其证明目的有异议，认为原告仅凭这个回复不能证明被告回复违法。
经审核，本院对当事人所举证据作如下确认：
对原告所举证据的确认。原告所举证据因被告方也作为证据向本院提交，故可认定该证据具备真实性和客观性，本院予以确认。
对被告所举证据的确认。因原告对被告所举证据真实性无异议，且被告所举证据能证明案件事实，故本院对被告所举证据真实性均予确认。
经审理查明，2014年2月12日，许昌市人民政府印发《关于明确许昌市城乡一体化示范区东城区行政代管区域的意见》(许政[2014]8号)，该《意见》第一条第（一）项规定：区划不变，实行代管。代管的乡（镇）和社区（村）对外隶属关系仍为许昌县（现建安区）,由许昌市城乡一体化示范区和东城区党工委、管委会对其党务、行政、经济和社会事务实行统一领导。《意见》印发后，尚集镇大徐庄移交许昌市一体化示范区代管。2017年4月6日，被告收到原告通过挂号信递交的关于对《尚集镇人民政府集体土地上住宅房屋征收（拆迁）补偿安置细则》予以审查和撤销规范性文件审查申请书。2017年4月7日，被告许昌市建安区人民政府作出《关于殷学玲规范性文件审查申请的回复》，并将该回复邮寄送达给原告。原告收到该回复后不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，一、关于《尚集镇人民政府集体土地上住宅房屋征收（拆迁）补偿安置细则》是否属于规范性文件的问题。《河南省行政规范性文件管理办法》第二条第二款规定：“本办法所称规范性文件,是指除政府规章外,行政机关制定的涉及公民、法人或者其他组织权利义务、在一定期限内反复适用、具有普遍约束力的文件。”本案中，原告向被告申请审查的对象系尚集镇人民政府制定的涉及原告权利义务、在一定期限内可以反复适用且具有普遍约束力的文件。因此，《尚集镇人民政府集体土地上住宅房屋征收（拆迁）补偿安置细则》属于规范性文件。二、关于被告是否具备审查涉案安置细则的职责。《河南省行政规范性文件管理办法》第三条规定：“县级以上人民政府应当加强对规范性文件制定和备案审查工作的监督管理。县级以上人民政府法制机构具体负责对规范性文件制定和备案审查工作的监督管理。”该办法第十九条规定：“制定机关应当自规范性文件公布之日起15日内,按照下列规定报送备案:(一)各级人民政府的规范性文件报上一级人民政府备案;……。”本案中，被告作为尚集镇人民政府的上一级人民政府，赋有对下一级人民政府制定的规定性文件进行备案以及合法性审查的职责。关于被告辩称原告应当向许昌市城乡一体化示范区提出审查申请的观点。许昌市人民政府印发的《关于明确许昌市城乡一体化示范区东城区行政代管区域的意见》(许政[2014]8号)虽然明确尚集镇大徐庄由许昌市城乡一体化示范区代管，但也明确了代管的乡（镇）和社区（村）对外隶属关系仍为建安区（原许昌县），故被告许昌市建安区人民政府享有审查涉案安置细则的职责。三、被告作出的回复是否具有可诉性、是否应予撤销及法院是否可直接判令被告撤销涉案规范性文件的问题。首先，被告对原告作出的回复属行政行为，且该行政行为是针对原告作出的，该行政行为已对原告的权利义务产生了实际影响，故涉案回复具有可诉性。其次，被告作出的回复建议原告到有管辖权的机关进行反映、处理，属明显不当并与客观事实不符，依法应予撤销。第三，司法权不能替代行政权。因此，法院无权直接判令被告撤销涉案规范性文件。综上，原告部分诉讼请求，有事实及法律依据，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定，判决如下:
一、撤销被告许昌市建安区人民政府于2017年4月7日作出的《建安区人民政府关于殷学玲规范性文件审查申请的回复》；
二、责令被告许昌市建安区人民政府受理原告的申请，并于本判决生效之日起60日内对原告殷学玲的申请重新作出处理。
三、驳回原告殷学玲的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告许昌市建安区人民政府承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 刘 婷
审 判 员 袁 野
代理审判员 段明明
二〇一七年八月二十九日
书 记 员 张亚楠