福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽09行初128号
原告陈乌妹，女，汉族，1972年4月3日出生，住莆田市秀屿区。
委托代理人刘欣，福建汇成律师事务所律师。
委托代理人钟炜，北京市康达（广州）律师事务所律师。
被告莆田市湄洲岛国家旅游度假区管理委员会，住所地莆田市秀屿区湄洲岛湄洲北大道1588号。
法定代表人林韶雯，主任。
委托代理人唐亚咮，男，系莆田市湄洲岛国家旅游度假区管理委员会的工作人员。
委托代理人郭炳熊，福建品秀律师事务所律师。
被告莆田市秀屿区湄洲镇人民政府，住所地莆田市秀屿区湄洲岛镇府路。
法定代表人郑建维，镇长。
委托代理人杨芳叹，男，系莆田市秀屿区湄洲镇人民政府的工作人员。
委托代理人王金财，福建理顺律师事务所律师。
原告陈乌妹诉请确认被告莆田市湄洲岛国家旅游度假区管理委员会（以下称湄洲岛管委会）、莆田市秀屿区湄洲镇人民政府（以下称湄洲镇政府）行政强制行为违法一案，向本院提起诉讼。本院受理后，向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年12月6日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人刘欣、钟炜，被告湄洲岛管委会的委托代理人唐亚咮、郭炳熊，被告湄洲镇政府的委托代理人杨芳叹、王金财到庭参加诉讼。因本案疑难复杂，经福建省高级人民法院批准延长审限三个月，现本案已审理终结。
原告诉称，2010年，原告因住处房屋年久失修、残破不堪，无法正常居住，在多次向村镇有关部门申请宅基地用于建房未果后，与魏元行（妻吴秋云）、魏乌兴（妻王秋香）、魏元发（妻陈乌妹）、魏九仁（妻徐阿燕）等人在自家后山荒地上自行出资建设了三层楼房5幢，其中第2幢（自编房号）为原告所建。2012年，上述房屋竣工后，原告及家人便一直居住在内。2016年4月13日，被告在未依照法定程序履行通知及公示义务的情况下，进行所谓的“联合执法”，组织政府工作人员、民警、民工、社会闲散人员约300余人，对原告等人兴建的房屋实施强制拆除，并在拆除过程中对周边无关财产进行破坏，还使得周边无辜群众遭受人身伤害。据此，原告认为，被告联合实施的强制拆除原告位于莆田市××××北埭村的自建房屋第2幢的行政行为，违反现行法律、法规、规章的强制性规定，程序违法，致使原告依照法律所应享有的合法权益收到严重侵害。故，原告特依照行政诉讼法的有关规定，向人民法院提起诉讼，请求法院依法确认被告强制拆除原告位于莆田市××××北埭村的自建房屋第2幢（自编房号）的行政行为违法，本案的诉讼费用由被告承担。原告在法定举证期限内向本院提以下证据：
A1、身份证、户口簿，证明原告的身份；
A2、北埭村老人协会和村民委员会证明，证明原告在北埭村建设涉案自住楼房的相关事实；
A3、照片五张、光盘一张，证明2016年4月13日被告联合违法强拆原告住房的相关事实；
A4、律师调查笔录，证明涉原告房屋的建设、使用情况；
A5、《起诉意见书》、《国土资源违法案件立案呈批表》、以及“陈凤武涉嫌妨害公务罪案件”的有关案卷材料（包括证人林某1的证言、证人郑建维的证言、证人范某的证言、证人林某2的证言、证人肖某的证言、证人林某3的证言、证人曾某的证言、《湄洲岛管委会关于依法强制拆除北埭村两违建设事宜的专题会议纪要》，证明陈凤武涉嫌妨碍公务罪刑事案件的有关卷宗材料可以证实，湄洲岛管委会参与了此次强拆。
被告湄洲岛管委会辩称，1、涉案房屋由湄洲镇政府依法实旋强制拆除，故其不是本案的适格被告，望依法驳回原告的起诉。2、涉案房屋确属“两违”建筑，湄洲镇政府对其实施强制拆除的行政行为也是合法的。
被告湄洲镇政府辩称，1、原告所诉的涉案房屋未办理规划许可审批手续，系违法建筑，在被告发出限期改正通知后，当事人仍拒不拆除，故被告在发布公告后实施拆除的行政行为是合法的，请依法驳回原告的诉讼请求。2、被告湄洲岛管委会及被告莆田市人民政府并未组织实施强制拆除工作，不是本案的适格被告，故本案也不属于行政案件异地管理的范围，望依法驳回原告对被告湄洲岛管委会及被告莆田市人民政府的起诉，并将该案移送莆田市荔城区人民法院管辖。被告在法定举证期限内向本院提以下证据：
B1、限期改正通知书；
B2、送达照片；
证据B1-B2证明当事人未经规划批准擅自进行建设，湄洲镇政府于2015年8月26日向其发出《限期改正通知书》，责令当事人在2015年9月26日前自行拆除该违法建筑，但在期限届满后，当事人仍未自行拆除；
B3、公告；
B4、张贴公告的照片；
证据B3-B4证明湄洲镇政府于2015年9月28日发出强制拆除《公告》，限定当事人在公告发出之日起五日内自行拆除，逾期未拆除的，湄洲镇政府将予以强制拆除；
B5、现场照片，证明2016年4月13日湄洲镇政府组织相关执法人员对“两违”建筑物进行强制拆除，因拆除工作受阻，现场只拆除了部分门窗玻璃，主体建筑尚未拆除。
上述证据均经庭审举证质证，本院归纳当事人的质证意见并认证如下：1、关于原告提交的证据。对证据A1、A3，被告湄洲岛管委会、湄洲镇政府质证认为对证据的形式真实性没有异议；对证据A2、A5，被告湄洲岛管委会、湄洲镇政府质证认为对证据三性均有异议；对证据A4，被告湄洲岛管委会质证认为对证据形式真实性没有异议，被告湄洲镇政府质证认为对证据三性均有异议。经审查，证据A1符合证据的三性，证明了原告的身份信息，本院予以采信；证据A2从内容上看，系原告的自述，加盖了老人协会及村民委员会的公章，不符合证据的形式要件，本院不予采信；证据A3没有注明制作方法、制作时间、制作人，不符合证据的形式要件，本院不予采信；证据A4系原告的委托代理人对原告所做的笔录，属于当事人陈述，本院将结合焦点问题进行分析；证据A5中的《起诉意见书》，本院经核实与湄州湾北岸分局制作的原件一致，符合证据的形式真实性，能够证明湄洲岛管委会、湄洲镇政府于2016年4月13日组织相关人员对涉案房屋进行强制拆除的事实，本院予以采信；证据A5中其余的证据材料不符合证据的形式要件，本院不予采信。2、关于被告湄洲镇政府提交的证据。原告质证认为，对证据B1-B4的证据三性均有异议，不能证明被告的主张；对证据B5的形式真实性没有异议，对证明对象有异议。经审查，证据B1、B3符合证据的形式要件，与原件核对一致，可作为证据使用，本院予以采信；证据B2、B4、B5没有注明制作方法、制作时间、制作人，不符合证据的形式要件，本院不予采信。
根据双方当事人提供的有效证据结合庭审笔录，可以认定如下法律事实：
2010年开始，魏元行、吴秋云、魏玉锁、潘瑞兰、魏乌兴、王秋香、魏元发、陈乌妹、魏九仁、徐阿燕等人在未办理用地审批及规划许可审批情况下，在莆田市××××北埭村建设了3层楼房共5幢，其中第2幢（自编房号）为魏元发、陈乌妹所建。2016年4月13日，湄洲岛管委会、湄洲镇政府组织人员对涉案房屋进行强制拆除。因实施强制拆除过程中受到了阻扰，湄洲岛管委会、湄洲镇政府仅拆除了涉案房屋的部分门窗。
另查明，魏元行与吴秋云系夫妻关系，魏玉锁与潘瑞兰系夫妻关系，魏乌兴与王秋香系夫妻关系，魏元发与陈乌妹系夫妻关系，魏九仁与徐阿燕系夫妻关系。
本案双方当事人争议的焦点问题是：一、被诉强制拆除行为由谁实施？二、被告实施强制拆除行为是否合法？对此，本院予以分析、认定如下：
一、被诉强制拆除行为由谁实施？
本案中，原告提供的证据均不足以证明莆田市人民政府及湄州湾北岸分局实施了强制拆除行为，本院已另行裁定驳回原告对莆田市人民政府及湄州湾北岸分局的起诉。湄洲镇政府自认实施了对涉案房屋的强制拆除行为。虽然湄洲岛管委会否认实施了强制拆除行为，但从湄州湾北岸分局作出的《起诉意见书》，可以证实2016年4月13日的强制拆除行为，系湄洲岛管委会和湄洲镇政府共同组织实施的。故，湄洲岛管委会和湄洲镇政府均系本案的适格被告。
二、被告实施强制拆除行为是否合法？
本院认为，行政机关作出行政行为应当合法。本案中，涉案房屋系未办理用地审批及规划许可审批手续的违法建筑物，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，被告具有对涉案房屋的违法建设行为进行制止及强制拆除的行政职权。但被告所做的行政行为必须严格按照法律规定的程序进行，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，在实施强制拆除行为之前必须告知当事人限期自行拆除，并予以公告。而被告湄洲镇政府提供的《限期拆除通知书》及公告，均不足以证明已经送达给原告本人，不符合上述法律规定的程序。故，被告湄洲岛管委会、湄洲镇政府作出行政强制拆除行为的程序违法。
综上，湄洲岛管委会和湄洲镇政府牵头组织实施了强制拆除行为，系本案的适格被告。被告湄洲岛管委会、湄洲镇政府未按照行政强制法规定的程序，实施行政强制拆除行为，程序违法。因强制拆除行为属事实行为，故本院依法确认被告湄洲岛管委会、湄洲镇政府实施的行政强制行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告莆田市湄洲岛国家旅游度假区管理委员会、莆田市秀屿区湄洲镇人民政府于2016年4月13日强制拆除莆田市秀屿区湄洲镇北埭村违法建筑物（自建房屋第2幢）门窗的行为违法。
案件受理费50元，由被告莆田市湄洲岛国家旅游度假区管理委员会、莆田市秀屿区湄洲镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 黄冰凌
代理审判员 魏各永
人民陪审员 周林华
二〇一七年五月二日
书 记 员 余海燕
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。