重庆市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝01行终42号
上诉人（原审原告）杨德强。
委托代理人杨全玲。
被上诉人（原审被告）重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局，住所地重庆市铜梁区巴川街道办事处河湾36号。
法定代表人周凡，该局局长。
委托代理人汤斌，该局职工。
委托代理人王志诚，该局职工。
被上诉人（原审被告）重庆市国土资源和房屋管理局，住所地重庆市渝中区人和街74号。
法定代表人董建国，该局局长。
委托代理人陈世松，该局工作人员。
上诉人杨德强因不履行政府信息公开法定职责一案，不服重庆市铜梁区人民法院（2015）铜法行初字第00182号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明以下事实，2015年6月3日杨德强以邮寄的方式向重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局（以下简称铜梁区土房局）申请公开“铜梁区蒲吕镇大坪村1组1999年基本农田的分布情况和分布图、铜梁区蒲吕镇大坪村1999年基本农田的分布情况和分布图、铜梁区蒲吕镇1999年基本农田的分布情况和分布图”，并要求以纸质文本通过邮件的方式予以提供。2015年6月9日铜梁区土房局向杨德强作出渝铜国土房管信息（2015）10号《政府信息公开申请补正通知书》要求杨德强对申请的事项进行归并处理，并于2015年6月12日以邮寄的方式向杨德强送达。杨德强收到后，于2015年6月16日制作了《补正说明书》，将申请的内容归并为“铜梁区蒲吕镇截止1999年12月30日基本农田的面积和分布图（包含蒲吕镇各村及各组的基本农田详细的数据）”，并邮寄给铜梁区土房局。2015年6月23日，铜梁区土房局作出渝铜国土房管信息（2015）18号《政府信息公开告知书》（以下简称《告知书》），其内容是：你的政府信息公开申请（自编号2015铜杨信土第0016、0017、0018号）的“补正说明书”我局已于2015年6月17日收悉，依你所需的信息描述，我局保存有“蒲吕镇土地利用总体规划（1996-2010年，实为1997-2010年）及图件”可予以提供。但保存的信息当时地类未使用基本农田术语，使用的一、二级保护耕地术语，蒲吕镇各村各组的详细数据未区分。现因图件保存期限较长导致复印件效果不清晰且费用较大，若你有需要可到我局规划用地科查看原件。2015年6月25日，铜梁区土房局将《告知书》邮寄给杨德强。杨德强对告知内容不服，于2015年7月17日向重庆市国土资源和房屋管理局邮寄了《行政复议申请书》及相关材料。2015年9月14日，重庆市国土资源和房屋管理局作出渝国土房管复（2015）94号《行政复议决定书》，维持了《告知书》，并于当日以邮寄的方式向杨德强送达。杨德强仍不服，并认为，第一、1994年10月1日实施的《基本农田保护条例》中已使用了“基本农田”术语；第二，蒲吕镇各村各组的详细数据未区分，铜梁区土房局如何行使监管职责。2015年10月13日，杨德强诉讼来院。
一审法院另查明，蒲吕镇土地利用总体规划（1997-2010）图，长约123cm、宽约92cm，纸质泛黄，破损严重。
一审法院认为，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的规定，铜梁区土房局对政府信息公开申请事项作出相应处理答复是其法定职责；依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，重庆市国土资源和房屋管理局作为上级主管部门对下级部门作出的具体行政行为不服的进行行政复议，是其法定的职责。
关于铜梁区土房局作出《告知书》所涉时间是否符合杨德强申请的信息所涉时间问题。杨德强申请的信息所涉时间是截止1999年12月30日，《告知书》中告知信息所涉时间是为1997-2010年，告知信息所涉时间范围包括了原告申请的信息所涉时间，故一审法院认为告知信息所涉时间符合杨德强申请的信息时间要求。
关于蒲吕镇土地利用总体规划（1997-2010年）及图件（包括两方面的内容：一是总体规划，二是规划图）与铜梁区蒲吕镇截止1999年12月30日基本农田的面积和分布图关系问题，一审法院认为，根据《基本农田保护条例》（国务院令第257号，1999年1月1日施行）第八条规定“各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当确定基本农田保护区”，由此可见，基本农田的布局安排、数量指标和质量要求，仅是土地利用总体规划的一部份内容，铜梁区土房局愿意提供给杨德强查看的“蒲吕镇土地利用总体规划（1997-2010）及图件”不仅包括其申请公开的“铜梁区蒲吕镇截止1999年12月30日基本农田的面积和分布图”内容，还包括了土地利用规划的其他内容，铜梁区土房局愿意提供的信息符合杨德强申请的信息要求。
关于“基本农田”术语与“一、二级保护耕地”术语之间的关系问题，一审法院认为，根据相关规定划入基本农田保护区的耕地分为下列两级，一、生产条件好、产量高、长期不得占用的耕地，划为一级基本农田；二、生产条件较好、产量较高、规划区内不得占用的耕地，划为二级基本农田。由此可见，有关规定把基本农田保护区的耕地分为了两类，是对基本农田的管理细化，制作土地利用规划时是使用“基本农田”术语还是使用“一、二级保护耕地”术语两者并不矛盾，铜梁区土房局在制定蒲吕镇土地利用总体规划时使用“一、二级保护耕地”术语将基本农田管理进行细化，以更加强土地监管，并无不当。
关于“蒲吕镇各村各组的详细数据未区分”问题，一审法院认为，根据《基本农田保护条例》（国务院令第257号，1999年1月1日施行）第十一条规定“基本农田保护区以乡（镇）为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业主管行政部门组织实施”。由此可知，基本农田保护只对乡（镇）进行划区定界，未对村、组划区定界，故，被告区土房局在政府信息公开告知书中，回复“蒲吕镇各村各组的详细数据未区分”并无不当。
关于铜梁区土房局未用纸质文本的方式向提供蒲吕镇截止1999年12月30日基本农田分布图是否符合法律规定问题，一审法院认为，由于蒲吕镇土地利用总体规划（1997-2010年）图长约123cm、宽约92cm，纸质泛黄，破损严重，复印效果不好等原因，铜梁区土房局告知杨德强到其规划用地科查看，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条“无法按照申请人要求的形式提供的、可以通过安排申请人查阅相关材料、提供复制件或其他适当形式提供”的规定，对其申请公开的蒲吕镇基本农田分布图（即蒲吕镇土地利用总体规划图）铜梁区土房局告知杨德强获取信息的方式并无不当。
关于铜梁区土房局作出的《告知书》内容是否符合杨德强申请的信息内容要求问题，二者比较可得，虽铜梁区土房局愿意向杨德强提供铜梁区蒲吕镇土地利用总体规划（1997-2010年）（其中已包含了基本农田面积）及图件，但只对图件公开的方式对杨德强进行了答复，对其申请公开的铜梁区蒲吕镇截止1999年12月30日基本农田的面积采取何种方式向杨德强公开未作答复，就该问题铜梁区土房局应继续对杨德强答复。综上，铜梁区土房局作出的《告知书》虽然未对杨德强申请的内容进行全面答复，但就告知内容的本身并无不当，重庆市国土资源和房屋管理局作出的渝国土房管复（2015）94号《行政复议决定书》维持渝铜国土房管信息（2015）18号政府信息公开告知书亦无不当，故，对铜梁区土房局作出《告知书》和重庆市国土资源和房屋管理局作出的渝国土房管复（2015）94号《行政复议决定书》不予撤销。由于铜梁区土房局对杨德强申请公开的铜梁区蒲吕镇截止1999年12月30日基本农田面积未作答复，应继续对杨德强作出答复。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于审理信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（七）项之规定，判决：一、由被告重庆市铜梁区国土资源和房屋管理局于本判决生效之日起30日内对原告杨德强申请公开的铜梁区蒲吕镇截止1999年12月30日基本农田面积继续对原告杨德强进行答复。二、驳回原告杨德强的其他诉讼请求。
上诉人杨德强不服一审判决，向本院提起上诉称，第一，原审认定事实不清。铜梁区土房局提交的证据违反证据规定；上诉人申请的系土地利用总体规划中的一项；一审文书认为“基本农田”与“一、二级保护耕地”术语之间关系问题认定于法无据；且上诉人认为基本农田的面积可以具体到村、社。第二，原审理解适用法律错误。《基本农田保护条例》第八条规定，基本农田术语土地利用总体规划中的一项内容，并非指土地利用总体规划图中的一项。第三，被上诉人铜梁区土房局作出的《告知书》违法。被上诉人铜梁国土局若没有制作“基本农田分布图”，应当告知申请的政府信息不存在；根据《重庆市基本农田保护条例》第七条等规定，基本农田面积是可以具体到村、社的。第四，被上诉人重庆市国土资源和房屋管理局作出的《行政复议决定书》认定事实不清，程序违法。第五，一审法庭违反庭审程序。综上所述，上诉人请求撤销一审判决，撤销铜梁区土房局《告知书》，责令其依申请全面公开政府信息，撤销重庆市国土资源和房屋管理局的《行政复议决定书》；一、二审诉讼费由两被上诉人承担。
被上诉人铜梁区土房局在二审中未作书面答辩。
被上诉人重庆市国土资源和房屋管理局在二审中未作书面答辩。
上诉人杨德强向一审法院提交了以下证据：
1、《政府信息公开申请表》（自编号为铜杨信土（2015）第0016、0017、0018号）；
2、重庆市国土资源和房屋管理局作出的渝国土房管复（2015）10号《行政复议决定书》；
3、重庆市江北区国土资源管理分局依据渝国土房管复（2015）10号作出的《关于蒋祖成政府信息公开申请的答复》和网络件；
4、证据3的附件：“江北区五宝镇基本农田分区图（1997-2010年）和网络图；
5、《重庆市渝北区国土资源管理分局关于李国群申请政府信息公开的回复》和网络件；
6、证据5的附件3“重庆渝北区基本农田保护分布图”和网络件。
被上诉人铜梁区土房局向一审法院提交了以下依据、证据：
1、《政府信息公开申请表》（自编号为铜杨信土（2015）第0016、0017、0018号）；
2、《政府信息公开申请补正通知书》；
3、国内挂号信函收据；
4、《补正说明》；
5、铜梁县蒲吕镇土地利用总体规划及图件；
6、《政府信息公开告知书》；
7、国内挂号信函收据。
被上诉人重庆市国土资源和房屋管理局向一审法院提交了以下依据、证据：
1、行政复议申请书及身份证复印件；
2、渝铜国土房管信息（2015）18号政府信息公开告知书，补正说明书，政府信息公开申请表（自编号为铜杨信土（2015）第0016、0017、0018号）；
3、邮政邮件封面复印件及网上查询单；
4、行政复议答复通知书；
5、行政复议答辩状及相关证明材料；
6、行政复议决定书及邮件详情单。
经庭审质证，一审法院认为杨德强举示的1号证据，铜梁区土房局、重庆市国土资源和房屋管理局无异议，一审法院予以采信；杨德强举示的2-6号证据与本案无关联性，不作本案的证据采信。铜梁区土房局举示的1-7号证据具有真实性，与本案关联，依法予以采信。重庆市国土资源和房屋管理局举示的1-4号、6号证据具有真实性，与本案关联，一审法院依法予以采信；重庆市国土资源和房屋管理局举示的5号证据不能证明铜梁区土房局已全面履行了政府信息公开职责。
各方当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。本院所认定的事实与一审法院认定的事实无异。
本院认为，根据《政府信息公开条例》第二十一条、《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，被上诉人铜梁区土房局应对上诉人提起的政府信息公开申请作出相应答复；对该答复不服的，应向被上诉人重庆市国土资源和房屋管理局申请行政复议，故被上诉人重庆市国土资源和房屋管理局具有作出《行政复议决定书》的法定职权。
本案中，各方当事人的主要争议焦点为：被上诉人铜梁区土房局所作《告知书》是否合法。经审查，针对上诉人杨德强要求公开“铜梁区蒲吕镇截止1999年12月30日基本农田的面积和分布图（包含蒲吕镇各村及各组的基本农田的详细的数据）”，故其要求公开的信息分别为相关基本农田的“面积”和“分布图”。第一，被上诉人铜梁区土房局在答复相关基本农田“分布图”方面，因被上诉人铜梁区土房局所作《告知书》明确其存有“蒲吕镇土地利用总体规划（1996-2010年）及图件”，但因图件保存期限较长，导致复印效果不清晰且费用较大，告知上诉人可到该局规划用地科查看原件。按照《条例》第二十六条规定，该信息公开方式符合法律规定；且被上诉人铜梁区土房局举示的《政府信息公开申请表》、《补正说明》、国内挂号信函收据等证据能证明作出《告知书》程序合法；在其内容方面，上诉人杨德强认为被上诉人铜梁区土房局公开信息与“基本农田分布图”不符，一审法院对该问题已进行了详细阐述，经审查并无不当，本院不再赘述。第二，被上诉人铜梁区土房局在答复相关基本农田“面积”方面，被上诉人所作《告知书》中并无相应内容，故被上诉人铜梁区土房局应对该事项向上诉人杨德强作出答复。
上诉人认为被上诉人重庆市国土资源和房屋管理局作出的《行政复议决定书》认定事实不清，程序违法。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。被上诉人重庆市国土资源和房屋管理局举示的《行政复议答复通知书》、《行政复议决定书》及邮件详情单等证据材料能证明其作出行政复议决定书的程序合法。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，判决内容正确。上诉人杨德强的上诉理由缺乏证据和法律依据，其上诉请求不成立，本院依法不予主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由上诉人杨德强负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 英
代理审判员 景 象
代理审判员 杜咏霞
二〇一六年四月二十一日
书 记 员 汪 杨