广西壮族自治区浦北县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浦行初字第64号
原告浦北县六硍镇六硍村民委员会红埲村民小组。
诉讼代表人李茂海，组长。
委托代理人李茂松。
委托代理人冯斌，广西冯斌律师事务所律师。
被告（原行政机关）浦北县人民政府，所在地浦北县小江镇解放路201号。
法定代表人韦业葵，县长。
委托代理人阮东莲，浦北县法制办公室干部。
委托代理人吴鑫，浦北县林业局干部。
被告（复议机关）钦州市人民政府，所在地钦州市永福东大街11号。
法定代表人唐琮沅，市长。
第三人浦北县六硍镇六硍村民委员会竹瓦塘村民小组。
诉讼代表人庞训才，组长。
委托代理人胡兆富，广西民族律师事务所律师。
原告浦北县六硍镇六硍村民委员会红埲村民小组（以下简称红埲村）不服被告浦北县人民政府（以下简称县政府）作出的浦政决字（2015）20号《浦北县人民政府关于六硍镇红埲村民小组与竹瓦塘村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》）和被告钦州市人民政府（以下简称市政府）作出的钦政复决字（2015）69号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），于2015年11月16日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月16日受理后，于2015年11月18日向被告县政府和市政府送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2015年12月10日公开开庭审理了本案。原告红埲村的诉讼代表人李茂海及其委托代理人李茂松和冯斌，被告县政府的诉讼负责人劳燕玲及其委托代理人吴鑫和阮东莲，第三人浦北县六硍镇六硍村民委员会竹瓦塘村民小组（以下简称竹瓦塘村）的诉讼代表人庞训才及其委托代理人胡兆富到庭参加诉讼，被告市政府经本院合法传唤不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县政府于2015年7月7日作出《处理决定》，《处理决定》认定红埲村与竹瓦塘村争议土地和林地都坐落在六硍镇六硍村民委员会辖区，地名虾不岭。争议的第一幅林地（以下简称1号地），面积22.8亩，四向界至为：东至坡地为界，南至田背为界，西至岭厄田边为界，北至本山岭脚为界。1号地上的竹是竹瓦塘村种植的，杂木是双方种植并相互有插花。争议的第一幅土地（以下简称2号地），面积2.2亩，四向界至为：东至坟山边为界，南至林地边为界，西至林地边为界，北至林地边为界。争议的第二幅土地（以下简称3号地），面积13亩，四向界至为：东至岭脚为界，南至岭脚为界，西至坟山底为界，北至岭脚为界。（该土地界至范围内属紫气村民小组的熟地除外）。红埲村与竹瓦塘村争议的土地、山岭，解放前是竹瓦塘村民的祖宗地，解放后由竹瓦塘村民带入社。红埲村以其持有的1962年《合浦县生产队土地房产所有证》第二栏记载的内容主张1、2、3号地的权属，该栏记载的内容为：“坐落叶埇麓，地名叶埇岭坝，类别山岭，数量全块，地基面积叁拾亩，四至：东至竹化麓直上界，南至大岭岗分水界，西至茶弼行路界，北至公路列同界，备注集体山”。经双方当事人现场指认，竹化麓在争议地的东南向，大岭岗在争议地的南向，茶弼大路在争议地的西向，公路在争议地的北向。由此可见，该栏记载的内容包含了争议1、2、3号地。2009年“林改”时，红埲村申请对争议的山岭进行了林权登记，林权证9小班记载的内容包含了1、2、3号地。竹瓦塘村提供吕福元的1953年《土地房产所有证》，以该证从右往左第六、八栏主张权属，其中第六栏记载的内容为：“座落六硍乡茶弼屯，土名虾不岭，种类地，数量壹，习惯亩种茹，市亩壹厘，四至：东至钟辉明地，南至虾不岭坝，西至虾不岭坝，北至虾不岭坝”，第八栏记载的内容为：“座落六硍乡茶弼屯，土名水井麓地，种类木山，数量壹，习惯亩贰厘，东至吕成才田堘界，南至钟辉明田堘界，西至钟辉明田堘界，北至钟辉茂田堘界”，上述两栏记载的内容包含了全部争议地。此外，竹瓦塘村还提供庞受初、钟辉南的1962年《合浦县社员土地房产所有证》，其中庞受初的土地房产证第二栏记载的内容为：“坐落穴埇麓，地名虾不岭岗，类别坡地，数量壹块，基地面积贰分伍厘，东至地濂为界，南至地濂为界，西至地濂为界，北至地濂为界”；钟辉南的房土地产证第四栏记载的内容为：“坐落樟木头，地名虾不头，类别坡地，数量壹块，基地面积贰分捌厘，东至埒垌为界，南至埒垌为界，西至受佳地为界，北至岭坝为界”，该两栏记载的内容包含部分3号地。一九七几年1号地由三级场种植杉木，2、3号地在入社前至今一直由竹瓦塘村民种植管理。2013年修建木水二级公路征收土地时产生土地权属纠纷。被告县政府认为，红埲村提供的1962年土地证第二栏记载的内容虽然包含了1、2、3号地，但其记载类别为山岭，1981年“三山落实”时和2009年“林改”时对1、2、3号地登记的仍然是林地，这些书证记载与1号地相符，与2、3号地不相符，因此其主张1号地理由成立，应予支持，主张2、3号地理由不成立，不予支持。竹瓦塘村提供的1953年土地证记载的内容虽然也包含了1、2、3号地，但在1962年“四固定”时将1号地调整给红埲村，因此其主张1号地没有依据，不予支持，其主张2、3号地理由成立，应予支持。遂根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第四条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第四条、第三十四条第（一）、（二）、（六）项、第三十五条第（一）、（二）项以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《若干规定》）第二十条第一款的规定，作出处理决定：将1号地确为红埲村集体所有；2、3号地确为竹瓦塘村集体所有。红埲村和竹瓦塘村均不服被告县政府作出的《处理决定》，都向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2015年10月30日作出《复议决定》，维持被告县政府作出的《处理决定》。
原告红埲村诉称，1962年“四固定”时六万山大队根据当时政策将“虾不岭”固定给红埲村，有合浦县人民政府于1962年颁发的《合浦县生产队土地房产所有证》为凭。1981年林业“三定”时红埲村申请对虾不岭进行登记，经相关部门核实后由县政府颁发《山界林权证》给红埲村。2009年“林改”时县政府亦将虾不岭确认给红埲村，有县政府颁发的《林权证》为证。虾不岭的山地林地自1962年“四固定”以来至今一直由红埲村管理收益。虽然竹瓦塘村以吕福元的1953年《土地房产所有证》和庞受初、钟辉南的1962年《合浦县生产队社员土地房产证》主张权属，但这三份证记载在虾不岭坡地面积仅有0.56亩，明显属于插花坡地。县政府应根据以上事实依法将虾不岭山地林地确权给红埲村，将插花坡地0.56亩确权给竹瓦塘村，但县政府无视以上权属凭证和有关法律规定，将自古是一幅虾不岭山地分为1、2、3号地，错误将2、3号山地林地确权给竹瓦塘村。市政府在复议后又以同样的理由维持了县政府的处理决定，这明显是错误的。为了维护原告红埲村的合法权益，请求人民法院依法撤销被告县政府作出的《处理决定》和被告市政府作出的《复议决定》，责令被告县政府对本案权属纠纷重新作出行政行为。
原告红埲村向本院提供的证据有：1、身份证和证明，证明红埲村组长李茂海的主体资格；2、《合浦县生产队土地房产所有证》，证明争议的虾不岭是一整幅山岭，坐落于叶埇麓，共30亩，在1962年“四固定”时由县政府固定给红埲村所有；3、《浦北县六万山公社六硍大队山权证附表》，证明在1981年林业“三定”时，县政府已将包含虾不岭在内的大岭头共计162.5亩山岭及林地确权给红埲村所有；4、浦林证字（2009）第00103811号《林权证》，证明在2009年“林改”时，县政府已将包含虾不岭在内的叶冲麓162.5亩山岭及林地确权给红埲村所有。
被告县政府辩称，一、县政府作出的《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。二、红埲村起诉理由不成立。红埲村提供的1962年土地证第二栏记载的地名虽然为叶埇岭坝，但其记载的四至范围包含了部分1号地，且在1981年“三山落实”时和2009年“林改”时红埲村申请对1号地进行了登记，因此，红埲村提供的1962年土地证可以作为本案的定案依据。竹瓦塘村提供的1953年土地证记载的内容虽然包含了全部争议林地，但在1962年“四固定”时已进行了部分调整，将1号地登记给红埲村，这有红埲村提供的1962年土地证予以证实，而竹瓦塘村提供的庞受初、钟辉南的1962年土地证只是对土地部分进行登记，在1981年“三山落实”时也没有申请对争议地进行登记。
被告县政府于2015年11月27日向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1、调处申请书、受理通知书、提出答辩通知书和送达回证，证明依竹瓦塘村申请，县政府按相关程序依法对本案进行调处；2、现场勘界笔录、现场勘察图及地名指认图，证明当事人确认争议地的四至、名称、面积及相关地名的地理位置；3、法人代表证明，证明相关当事人的身份；4、红埲村提供的1962年《合浦县生产队土地房产所有证》、六硍镇政府存档的红埲村1981年《山权证附表》和红埲村提供的《林权证》，证明1号地在1962年“四固定”时已确定给红埲村，红埲村在1981年“三山落实”时和2009年“林改”时均对争议部分林地进行了登记；5、竹瓦塘村提供的吕福元等人1953年《土地房产所有证》，证明该证记载的内容虽然包含了全部争议林地，但在1962年“四固定”时已作部分调整，将1号地登记给红埲村；6、竹瓦塘村提供的庞受初、钟辉南1962年《合浦县社员土地房产证》，证明1962年“四固定”时竹瓦塘村只对3号地进行登记，而没有对1号地进行申请登记；7、六硍镇政府存档的竹瓦塘村1981年《山权证附表》，证明该证主张权属栏记载的内容不包含争议地；8、李茂海、李茂松、李业东、李业佳、庞训才、钟耀焕、吕学海、钟兴、吕扶刚的调查笔录，证明竹瓦塘村对争议的2、3号地有长期经营管理事实，而林地部分双方插花种植；9、通知及送达回证、调解会签到表、调解会记录，证明案经调解无果；10、权属纠纷案件集体讨论会议记录，证明本案承办单位经集体讨论后向县政府提出确权建议；11、浦调字（2015）2号文件，证明县政府集体讨论决定。被告县政府提供作出被诉行政行为的依据是《暂行条例》、《调处条例》和《若干规定》。
被告市政府辩称，一、市政府作出的《复议决定》程序合法。市政府受理原告行政复议申请后，向县政府和竹瓦塘村送达了行政复议申请书副本、向县政府送达提出答复通知书，向竹瓦塘村送达行政复议告知书，同时向红埲村和竹瓦塘村发出《关于征求行政调解、和解意愿的通知》。市政府在法定期限内对县政府作出的处理决定进行了审查，依法作出维持的决定。二、县政府作出的《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确。因此，市政府作出的复议决定是正确的，请求人民法院依法驳回红埲村的诉讼请求。
被告市政府于2015年11月26日向本院提交的证据有：行政复议案件受理通知书、提出答复通知书、行政复议答复书、行政复议告知书、关于征求行政调解和解意见的通知、EMS快递单，证明市政府作出的复议决定程序合法，适用法律正确。被告市政府提供作出被诉行政行为的依据是《行政复议法》。
第三人竹瓦塘村述称，县政府将争议地的虾不岭林地确定给红埲村，没有事实与法律依据。理由是：一、整个争议地（包括林地和坡地）都属于竹瓦塘村所有。1、争议坡地为竹瓦塘村所有。竹瓦塘村提供的1953年吕福元的《土地房产所有证》第六栏记载的地名和四至范围都与争议地一致，该证证明了争议的坡地在土改时就分配给竹瓦塘村的村民。该证虽是竹瓦塘村一户村民的土地房产所有证，土地面积不大，但竹瓦塘村有几十户村民，故争议地的十几亩坡地为竹瓦塘村的村民所有。此地由竹瓦塘村村民带入社，1962年按地随人走的原则由政府固定给竹瓦塘村，有竹瓦塘村提供的1962年庞受初、钟辉南的《合浦县社员土地房产证》为证。争议坡地一直由竹瓦塘村村民耕种、管理。2、争议林地为竹瓦塘村所有。竹瓦塘村提供的1953年吕福元的《土地房产所有证》第八栏记载的内容包括全部争议地，该栏记载的是非耕地，而争议地包括有坡地和林地，所以该栏记载的应是林地。该证证明了在土改时政府将争议林地分配给竹瓦塘村的村民，在农业合作化时竹瓦塘村的村民将争议林地带入社。现没有任何证据证明争议林地在四固定时固定给哪个集体，根据有关规定应以土改时权属凭证确定争议林地的权属，因此争议林地为竹瓦塘村所有。争议林地一直由竹瓦塘村村民耕种、管理。二、红埲村提供的1962年、1981年和2009年的所有权证，都不能证明争议地为红埲村所有。1、红埲村提供的1962年《合浦县生产队土地房产所有证》第二栏记载的地名是叶冲岭败，与争议地的地名不对，其记载的是大岭岗而不是虾不岭，所以，红埲村以该证主张争议地的权属和县政府以此证将争议林地确定给红埲村所有，是错误的。2、红埲村提供的1981年和2009年的所有权证，其记载的内容与1962年所有权证记载的内容大体相同，其依据的也是1962年的所有权证，因此，这两份证据也不能证明虾不岭归红埲村所有。三、县政府认定1962年四固定时政府将争议林地固定给了红埲村，是没有事实依据的。被告作出如此认定主要是依据红埲村提供的三份大岭岗的所有权证，但这些所有权证都不包括虾不岭。1962年四固定是按居地原则对土地调整给就近的生产队，争议林地在竹瓦塘村附近，而离红埲村很远，且争议地是竹瓦塘村的村民带入社的，按当时地随人走的原则，争议地应固定给竹瓦塘村。
第三人竹瓦塘村向本院提供如下证据：1、证明，证明竹瓦塘村的诉讼主体资格；2、1953年和1962年的土地房产证，证明争议地虾不岭为竹瓦塘村所有；3、六硍村委的证明，证明争议地虾不岭是一座独立的山岭，从解放前直到现在一直为竹瓦塘村耕种和管理，大岭岗不包括虾不岭；证据4、吕扶刚、钟辉耀、钟耀东、黄斗章的证人证言，证明争议地的管理事实。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：一、被告县政府提供的证据1、3、9、10、11，符合证据的关联性、真实性和合法性，红埲村和竹瓦塘村均无异议，本院采信其证明的内容。证据2，现场勘界笔录、现场勘察图和旺埲与竹瓦土地纠纷地名图，符合证据关联性、真实性和合法性，证明了争议地范围、名称、面积和相关地理位置的名称，本院予以确认；红埲村民小组地名指认图和竹瓦塘村民小组地名指认图，只是单方当事人对虾不岭周围地理位置地名的指认，其真实性需结合其他证据作综合认定。证据4，符合证据关联性、真实性和合法性，证明了1962年、1981年、2009年政府登记发证给红埲村土地范围，本院予以确认。证据5，符合证据关联性、真实性和合法性，证明了1953年政府登记发证给竹瓦塘村的村民吕福元户的土地范围，本院予以确认。证据6、符合证据关联性、真实性和合法性，证明了1962年政府登记发证给竹瓦塘村的村民庞受初、钟辉南的土地范围，本院予以确认。证据7，符合证据真实性和合法性，证明了1981年政府登记发证给竹瓦塘村的土地范围，本院予以确认。证据8、这些证人证言部分客观真实，证明了红埲村和竹瓦塘村双方对争议土地和争议林地的管理使用事实，本院予以确认。二、被告市政府提供的证据符合证据关联性、合法性和真实性，红埲村、县政府和竹瓦塘村均无异议，本院采信其证明的内容。三、原告红埲村提供的证据1，符合证据关联性、真实性和合法性，县政府和竹瓦塘村无异议，本院予以确认。证据2、3、4与县政府提供的相同，本院认证意见如同上所述。四、第三人竹瓦塘村提供的证据1，符合证据关联性、真实性和合法性，红埲村和县政府无异议，本院予以确认。证据2与县政府提供的相同，本院认证意见如同上所述。证据3，不符合证据的合法性，本院不予采纳。证据4，这些证人语言需结合其他证据进行综合认定。
经审理查明，红埲村与竹瓦塘村争议的一幅林地和两幅土地坐落在六硍镇六硍村民委员会辖区，地名虾不岭。1号地面积22.8亩，四向界至为：东至坡地为界，南至田背为界，西至岭厄田边为界，北至本山岭脚为界。2号地面积2.2亩，四向界至为：东至坟山边为界，南至林地边为界，西至林地边为界，北至林地边为界。3号地面积13亩，四向界至为：东至岭脚为界，南至岭脚为界，西至坟山底为界，北至岭脚为界。1953年，浦北县人民政府颁发（浦字第47715号）《土地房产所有证》给红埲村的村民吕福元户，该证从右往左第六栏记载的内容为：“座落六硍乡茶弼屯，土名虾不岭，种类地，数量壹，习惯亩种茹，市亩壹厘，东至钟辉明地，南至虾不岭坝，西至虾不岭坝，北至虾不岭坝”，第八栏记载的内容为：“座落六硍乡茶弼屯，土名水井麓地，种类木山，数量壹，习惯亩贰厘，东至吕成才田堘界，南至钟辉明田堘界，西至钟辉明田堘界，北至钟辉茂田堘界”。1962年，合浦县人民委员会颁发《合浦县生产队土地房产所有证》给旺埲贝生产队，该证第二栏记载的内容为：“坐落叶埇麓，地名叶埇岭坝，类别山岭，数量全块，地基面积叁拾亩，东至竹化麓直上界，南至大岭岗分水界，西至茶弼行路界，北至公路列同界，备注集体山”。同年，合浦县人民委员会颁发《合浦县社员土地房产所有证》给竹瓦塘村的村民庞受初和钟辉南，其中庞受初房产证第二栏记载的内容为：“坐落穴埇麓，地名虾不岭岗，类别坡地，数量壹块，基地面积贰分伍厘，东至地濂为界，南至地濂为界，西至地濂为界，北至地濂为界”；钟辉南的房产证第四栏记载的内容为：“坐落樟木头，地名虾不头，类别坡地，数量壹块，基地面积贰分捌厘，东至埒垌为界，南至埒垌为界，西至受佳地为界，北至岭坝为界”。1981年，红埲生产队的《浦北县六万山公社六硍大队山权证附表》第二栏记载的内容为：“生产队旺埲，编号37，林地面积壹百叁十陆亩柒分，座落大岭头一幅，东至拖豆弼大路直上沙簕头天流分水界，南至沙簕头直上至大岭头天流分水界，西至大岭头直至横路直至茶弼屋头麓大路界，北至村边小路至公路界”；竹瓦塘生产队的《浦北县六万山公社六硍大队山权证附表》第一栏记载的内容为：“生产队竹瓦，编号29，林地面积壹百捌十壹亩，座落兰埲岗至横塘岗至竹山头壹幅，东至茶弼大路直上屋头麓横路至大岭岗界，南至大岭岗横路直入王坭厄大路界，西王坭厄直上竹山头直入兰埲岗天流分水为界，北兰埲岗直落兰埲岗尾至公路界”。2009年12月30日，浦北县人民政府颁发（浦林证字（2009）第00103811号）《林权证》给红埲村，该证9小班记载的内容为：“地名叶冲麓，面积162.5亩，东竹化麓直上为界，南大岭岗分水为界，西茶弼行路为界，北田背、屋背为界”。2013年修建木水二级公路征收土地时红埲村与竹瓦塘村因虾不岭争议地的权属产生纠纷。2015年3月9日，红埲村向县政府申请对争议地进行调处，县政府受理后，进行了现场勘验、调查取证，调解未果后，由县政府的林业行政主管部门进行集体讨论提出确权建议，并经县政府集体讨论，于2015年7月7日作出《处理决定》，将1号地确为红埲村集体所有；2、3号地确为竹瓦塘村集体所有。红埲村和竹瓦塘村均不服县政府作出的《处理决定》，都向市政府申请行政复议，市政府于2015年10月30日作出《复议决定》，被告县政府作出的《处理决定》。红埲村不服，于2015年11月16日向本院提起行政诉讼，要求撤销县政府作出的《处理决定》和市政府作出的《复议决定》并判令县政府重新作出行政行为。
本院认为，对于被告县政府和市政府是否享有作出被诉行政行为的职权问题。根据《调处条例》第十五条第二款“单位之间发生的土地权属纠纷，由县级以上人民政府处理”和第十六条第二款“单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由县级以上人民政府处理”的规定，本案红埲村与竹瓦塘村发生土地、林地所有权争议，县政府作为县级人民政府对此权属纠纷有权进行调处的。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”，本案红埲村和竹瓦塘村不服县政府作出的行政行为，市政府作为县政府的上一级人民政府，其对红埲村和竹瓦塘村的复议申请有权作出复议决定的。
对于县政府作出的行政行为所认定的事实是否清楚、证据是否确凿的问题。竹瓦塘村提供的1953年吕福元户《土地房产所有证》第六栏记载的土地面积只有1厘，第八栏记载的土地面积只有2厘，而争议虾不岭的土地和林地面积总共有38亩，两者面积相差甚远，况且竹瓦塘自述在1953年虾不岭不只是吕福元一户人的土地，县政府对这个问题没有深入调查，也没有认真调查核实这两栏记载四至具体在哪个位置，就认定这两栏记载的土地包含了全部争议地，并以此证为定案依据，明显事实不清、依据不足。对于3号争议地，红埲村和竹瓦塘村都确认了3号地内有紫气队的坡地，县政府在作出《处理决定》时也进行了认定，县政府应查明紫气队有多少坡地在3号地内，具体在哪个位置，并将其剔除后确定红埲村与竹瓦塘争议的土地才依法进行确权，因此，县政府对3号争议地认定的事实也是不清的。
综上所述，县政府作出的《处理决定》认定事实不清，主要证据不足；市政府未审查清楚县政府作出的处理决定所认定的事实和所依据的证据，就维持镇政府的《处理决定》，故其作出的复议决定是不正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决如下：
一、撤销被告浦北县人民政府于2015年7月7日作出的浦政决字（2015）20号《浦北县人民政府关于六硍镇红埲村民小组与竹瓦塘村民小组土地权属争议的处理决定》；
二、撤销被告钦州市人民政府于2015年10月30日作出的钦政复决字（2015）69号《钦州市人民政府行政复议决定书》；
三、责令被告浦北县人民政府在本判决生效之日起六个月内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告浦北县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。
审 判 长 梁斯林
审 判 员 容新彬
人民陪审员 宁良兴
二〇一五年十二月二十三日
书 记 员 吕 凌