青海省海东市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2017）青02行初7号
原告陈延文，男，汉族，生于1980年2月3日，系青海省海东市村民。
被告海东市人民政府。住所地：海东市平安区平安大道***号。
法定代表人鸟成云，该市市长。
委托代理人应丰渊，该市政府工作人员。
委托代理人许正金，青海知安律师事务所律师。
被告海东市乐都区人民政府。住所地：海东市乐都区碾伯镇古城大街**号。
法定代表人曾水清，该区区长。
委托代理人杨文龙，青海树人律师事务所律师。
委托代理人许文强，该区政府工作人员。
原告陈延文因不服被告（原行政机关）海东市乐都区人民政府及被告（复议机关）海东市人民政府东政复决字（2016）第4号《行政复议决定书》，于2016年7月7日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法组成合议庭于2016年10月12日公开开庭审理了本案。原告陈延文及其委托代理人陈延宏，被告乐都区人民政府委托代理人杨文龙、王瑞蓉，被告海东市人民政府委托代理人应丰渊到庭参加诉讼。于同年11月2日作出（2016）青02行初16号行政判决，宣判后，原告陈延文不服，向青海省高级人民法院提出上诉。青海省高级人民法院于2017年2月28日作出（2016）青行终66号行政裁定书，撤销海东市中级人民法院（2016）青02行初16号行政判决，发回海东市中级人民法院重审。本院依法另行组成合议庭于2017年5月23日公开开庭审理了本案。原告陈延文、被告乐都区人民政府委托代理人杨文龙、许文强，被告海东市人民政府委托代理人许正金、应丰渊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：被告乐都区政府于2016年4月19日作出乐政函（2016）40号《关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》，不予对申请人补发集体土地建设用地使用证。原告陈延文不服，于同年4月22日向海东市政府申请行政复议，市政府于同年6月22日作出东政复决字（2016）第4号《行政复议决定书》，维持区政府于2016年4月19日作出乐政函（2016）40号《关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》。原告陈延文不服向本院提起行政诉讼，请求撤销市�府作出东政复决字（2016）第4号维持区政府于2016年4月19日作出乐政函（2016）40号《关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》的行政复议决定。
原告诉称，原告与乐都区洪水镇双二村村民李满桂于2000年农历7月20日结婚，2002年12月28日补办了结婚证。婚后，原告与妻子李满桂、岳父李国庆（己故）一起生活，经家人共同商量，将岳父李国庆名下的宅基地土地使用权证变更到了原告名下，李国庆向乐都区洪水镇人民政府申请变更手续，洪水镇干事李金善协助办理了该变更手续。2002年10月21日乐都区人民政府向原告颁发了变更后�集体土地使用证。同时，原告在其父母的资助下，在宅基地内修建了二层砖混结构的住宅。2003年3月，原告向原乐都县房地产管理局申请办理了上述二层砖混结构住房（面积207平方米）的房产证。2007年夏天，洪水镇干事李金善以李国庆外甥韩玉才状告李国庆妻女，需要核实宅基地集体土地使用证为由从原告手中骗走土地使用证一直未还。到2011年6月，原告与妻子离婚时，乐都区法院拿出2007年6月19日乐都县土管局”关于洪水镇学区教师韩玉才反映有关宅基地使用权问题的答复”，称洪水镇02-09-147号宅基地使用权仍为李国庆，变更申请既未经主管部门审批，又未办理变更登记视为无效。原告此时才了解上述2007年6月19日乐都县土管局下发了个”关于洪水镇学区教师韩玉才反映有关宅基地使用权问题的答复”，以前原告从没听说也没见过上述”答复”，也才明白李金善暗箱操作，非法剥夺了原告变更所得的宅基地土地使用权证，原告离婚时未分得应有的财产，开始上访，直到2016年1月27日原告向乐都区国土资源局递交了”农村宅基地土地使用权补办申请”。次日，乐都区国土资源局便在该申请上直接答复”无原始档案，无法补办土地使用权证”。原告认为，这种没有调查，草率作出的答复是不负责任的行政不作为的行为，原告不服向海东市人民法院提出行政诉讼，海东市人民法院依法开庭审理后，于2016年3月9日以(2016)青02行初6号作出判决，撤销乐都区国土资源局在陈延文申请上作出的不予许可的答复处理意见决定。2016年4月19日，乐都区人民政府又作出了”不予对陈延文补发集体土地建设用地使用证”的”批复”，原告不服这种行政不作为的行为，向海东市人民政府提出了复议申请。2016年6月22日，海东市人民政府以原告在本机关复议期间无法提供原件，无法核实其集体土地使用权证的真实性，被申请人乐都区人民政府的答辩的主要理由成立为由，作出了维持被申请人乐都区人民政府于2016年4月19日做出的乐政函[2016]40号《海东市乐都区人民政府关于对陈延文申请补发集体土地使用权证审查意见的批复》。对于海东市人民政府、乐都区人民政府作出的行政不作为的行为，原告仍不服。向人民法院提起起诉，请求：1、请求撤销被告海东市人民政府以东政复决字[2016]第4号作出的维持了地区人民政府于2016年4月19日作出的乐政函[2016]40号《海东市乐都区人民政府关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》的行政复议决定，2�本案诉讼费由被告承担。
原告在原一审开庭审理时提交了以下证据：第一组证据，1、陈延文身份证复印件一份。2、2002年10月21日乐都县人民政府颁发的编号为乐集用（I）第02－09－147号的《集体土地使用证》一份。3、常住人口登记卡复印件，4、乐都县规划区域（私）有房屋平面图，5、2002年12月3日乐都县洪水乡双二村民委员会向乐都县房产局出具《申请》，6、2003年1月3日陈延文书填写私有所有权登记申请书，7、2003年3月7日乐都县房管局房产登记表证复印件一份；证明给原告颁发了编号为乐集用（I）第02－09－147号的《集体土地使用证�。第二组证据，2002年9月31日签名为李国庆，乐都县洪水乡双二村民委员会给洪水镇土地所的《申请》复印件1份，证明2002年9月31日将李国庆土地使用权证变更为陈延文。第三组证据，市政府于同年6月22日作出东政复决字（2016）第4号《行政复议决定书》，证明该复议决定书认定事实不清，不服该行政复议决定书，向法院提起行政复议。第四组证据，乐都区人民政府于2016年4月19日作出的乐政函[2016]40号《海东市乐都区人民政府关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》，证明该批复认定事实不清，不服该批复。第五组证据，乐都县国土资源局关于洪水镇学区教师韩玉才反映有关宅基地使用权问题的答复，证明给原告发了《集体土地使用证》的事实。
被告乐都区人民政府质证认为：原告持有的2002年10月21日乐都县人民政府颁发的编号为乐集用（I）第02－09－147号的《集体土地使用证》复印件的真实性、合法性有异议。认为该证据仅是复印件，没有提供原件，对其真实性不予认可,并且编号为乐集用（I）第02－09－147号的《集体土地使用证》登记簿登记的土地使用权人为李国权。对第一、二、五组证据不予认可。对原告提交的第三、四组证据的真实性不持异议，对其证明方向不予认可。
被告海东市人民政府质证认为：同意区政府的质证意见。
原一审认为，原告提交的编号为乐集用（I）第02－09－147号的《集体土地使用证》土地登记簿记载的使用权人为李国庆,并非陈延文，应当不予确认。
被告乐都区人民政府辩称，因原告持有的2002年10月21日乐都县人民政府颁发的编号为乐集用（I）第02－09－147号的《集体土地使用证》复印件对应登记簿登记的土地使用权人为李国庆，不是陈延文，所以原告陈延文申请补发集体土地使用证不符合条件。故区人民政府于2016年4月19日作出的乐政函[2016]40号《海东市乐都区人民政府关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》认定事实清楚，程序合法。
被告乐都区人民政府提交如下证据：1、户编号为02－09－147的土地登记申请书、审批表及地平面示意图复印件一份。证明：户编号为02－09－147的宅基地使用权人李国庆未变更为原告陈延文。2、乐都县洪水乡（镇）�二村庄廓审批表复印件一份。4、编号为乐集建（工）字第02－09－147《集体土地建设用地使用权证》复印件一份。证明：乐集建（工）字第02－09－147使用权人为李国庆，且使用权人未变更。5、李金善的询问笔录一份。证明：李金善在2002年初到2011年担任洪水镇土管员期间未办理过将李国庆集体土地使用权证权利人变更为陈延文的变更手续。6、权开义的询问笔录一份，证明权开义自2011年至今担任洪水镇土管员期间，洪水镇土地档案中只有李国庆名下的登记档案，没有任何变更档案。
原告质证认为：以前庄廓的土地使用权人是李国庆的，2002年9月31日李国庆将庄廓的土地使用权变更为陈延文，所以原告持有的乐集建（工）字第02－09－147《集体土地建设用地使用权证》是合法的。
被告海东市人民政府质证认为：对区政府提交的证据及证明方向不持异议。
原一审认为，被告区政府提交的上述证明证明编号为乐集建（工）字第02－09－147《集体土地�设用地使用权证》土地登记簿记载的土地使用权人为李国庆,原告对上述证据提出异议，但未提交证据证明土地登记簿中集体土地使用权证权利人李国庆变更登记为陈延文的事实。上述证据的证明力，应予以确认。
被告海东市人民政府辩称，一、原告诉称其岳父李国庆名下的宅基地土地使用权证变更为原告陈延文，2012年10月21日给原告颁发了宅基地土地使用证。可是在原始档案中的土地使用权仍然是李国庆，是合法有效的使用证。原告复议期间提供的的证据均是复印件，无法证实其真实性。经查乐都区国土资源局无变更和颁发土地使用证�原始档案，无法补发宅基地土地使用权证。故被告依法维持乐都区人民政府的批复事实清楚。二、原告提出复议申请后，被告在法定的期限内受理了该行政复议，根据双方提供的证据材料在法定期限内作出了维持乐都区人民政府批复，并将复议决定书送达于原告。复议决定书事实清楚，证据确凿，程序合法，请求人民法院予以维持。
被告海东市人民政府提交如下证据：1、(2016)东政复受字第6号海东市人民政府行政复议案件受理审批表及2016东政复送字第9号送达回证一份，证明在法定受理了原告的复议申请，程序合法。2、东政复决字[2016]�4号行政复议决定书及2016东政复送字第11号达回证各一份，证明行政复议程序合法。
原告质证认为：对(2016)东政复受字第6号海东市人民政府行政复议案件受理审批表及2016东政复送字第9号送达回证不持异议。对东政复决字[2016]第4号行政复议决定书及2016东政复送字第11号达回证的真实性不持异议，但《行政复议决定书》没有告诉申请人的起诉期限。
被告乐都区人民政府质证认为：同意市政府对提交证据的证明方向。
原一审认为，因各方当事人对被告市政府提交上述证据，真实性不持异议，且上述证据与被诉行政行为的程序合法性存在关联性，对上述证据在本案中证明力予以确认。
根据各方当事人诉辩主张归纳本�的争议焦点为：1、被告乐都区人民政府于2016年4月19日作出乐政函[2016]40号《海东市乐都区人民政府关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》的合法性；2、市政府于2016年6月22日作出东政复决字（2016）第4号《行政复议决定书》程序的合法性。
原一审经审理查明事实如下：2016年1月27日，原告陈延文以申请人的身份，向乐都区国土资源管理局递交了《农村宅基地土地使用证补办申请》，要求补办姓名为陈延文的”乐集用（I）第02－09－147号”宅基地土地使用证。2016年1月28日，乐都区国土资源管理局在�《申请》页面上以自己的名义直接答复曰”根据洪水镇国土资源所提供的证明，陈延文土地使用证无原始档案，无法补发土地使用证”，并加盖了海东市乐都区国土资源管理局公章。原告陈延文对此答复处理意见不服，于2016年1月29日向本院提起行政诉讼。原一审审理认为，对原告陈延文的申请，被告乐都区国土资源管理局应当在审查审核的基础上，依法报送乐都区人民政府作出最后是否准许的处理决定，而其本身并无作出处理决定的法定职权，但其却对原告的申请却直接予以了答复。在庭审中，被告乐都区国土资源管理局也当庭认可，其对原告申请的答复，也就是其自己作出了不予许可的处理决定。显然，被告乐都区国土资源管理局作出该处理决定，不符合上述法律法规的职权要求，为超越职权，且被告乐都区国土资源管理局在法定举证期限内未向法院提交作出该处理决定的任何证据，属证据不足。被告乐都区国土资源管理局在庭审中也当庭承认，对原告陈延文的申请，其在2016年1月28日作出”无法补办”的答复处理决定后，直至本案庭审时，其就陈延文申请的审查审核情况及答复处理意见均没有依法上报乐都区人民政府。被告乐都区人民政府也明确表示对此毫不知情，更没有作出对此申请的任何许可处理决定。遂于2016年3月9日依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，作出（2016）青02行初6号裁定：驳回原告陈延文对乐都区人民政府的起诉；同时依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（四）项之规定，作出（2016）青02行初6号判决：撤销乐都区国土资源管理局在原告申�上作出的不予许可的答复处理决定。2016年4月19日区政府对区国土局《关于对陈延文申请补发集体土地使用权证的审查意见的请示》作出的乐政函[2016]40号《海东市乐都区人民政府关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》，不予对申请人补发集体土地建设用地使用证。原告陈延文不服，于同年4月22日向市政府申请行政复议，市政府于同年6月22日作出东政复决字（2016）第4号《行政复议决定书》，维持区政府于2016年4月19日作出乐政函（2016）40号《关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》，原告陈延文不服向本院提起行政诉讼，请求撤销市政府作出东政复决字（2016）第4号维持区政府于2016年4月19日作出乐政函（2016）40号《关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》的行政复议决定。
原一审经审理判决：驳回原告请求撤销海东市人民政府作出东政复决字（2016）第4号维持乐都区人民政府于2016年4月19日作出乐政函（2016）40号《关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》的行政复议决定。
青海省高级人民法院经审理认为，一审法院在案件审理过程中，将乐都区政府和海东市政府列为共同被告，并对乐都区政府作出的乐政�（2016）40号《关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》和海东市政府作出的东政复决字（2016）第4号《行政复议决定》一并进行了合法性审查，符合法律规定。但一审法院在判决时未对乐都区政府乐政函（2016）40号《关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》一并作出裁判，属遗漏诉讼请求。故依法裁定撤销海东市中级人民法院（2016）青02行初16号行政判决，发回本院重审。
本院重审期间各方当事人均未提交新的证据，庭审中经对各方当事人征询，均表示与原一审提交证据及质证意见相同。故原一审查明事实属实，应予以确认。
本院认为，根据《土地登记办法》第77条的规定：土地权利证书灭失、遗失的，土地权利人应当在制定媒体上刊登灭失、遗失声明后，方可申请补发。补发的土地权利证书应当注明”补发”字样。因此，土地权利证书原件遗失或灭失，不复存在，补办须经土地权利人申请，进行登报声明，并对对应不动产登记薄进行审核等程序。本案中，原告在2016年1月27日未在指定媒体上刊登灭失、遗失声明的情况下，向乐都县土管局提出补发土地权利证书申请，被告乐都区政府经审核，原告提供申请补发的2002年10月21日乐集用（Ⅰ）第02-09-147号《集体土地建设用地使用证》复印件记载事项中土地使用者，与对应不动产登记薄上记载土地使用者不一致。根据《中华人民共和国物权法》第16条规定：不动产登记薄是物权归属和内容的根据；《中华人民共和国物权法》第17条规定：不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记薄一致;记载不一致的,除有证据证明不动产登记薄确有错误外，以不动产登记薄为准。因此，乐都区人民政府根据乐国土资（2016）196号《关于陈延文申请补发集体土地使用权证的审查意见的请示》中的意见提出申请人陈延文要求补发集体土地使用证的申请意见其理由不成立，不予对申请人补发集体土地使用证，于2016年4月19日作出乐政函（2016）40号《关于对陈延文申请补发集体土地使用证审查意见的批复》认定事实并无不当，符合法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第12条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记。但原告未提供宅基地使用权已办理土地变更登记，不动产登记薄确有错误的证据。故海东市人民政府维持原行政行为，其认定事实清楚，复议程序合法。对原告陈延文的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈延文的诉讼请求。
案件受理费50元由原告承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审判长马文祥
审判员王明华
审判员袁晓宁
二0一七年八月一日
书记员ＸＸＸ