广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0704行初238号
原告：叶伟波，户籍地址：广东省台山市。
委托代理人：许世娃，广东律客律师事务所律师。
被告：台山市环境保护局。住所地：台山市。
法定代表人：陈宜均，该局局长
委托代理人：梁有茂，广东广能律师事务所律师。
原告叶伟波诉被告台山市环境保护局（以下简称“台山市环保局”）环保行政命令纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭,于2017年8月10日公开开庭进行了审理。原告叶伟波及其委托代理人许世娃、被告台山市环保局的负责人黄焕辉总工程师及其委托代理人梁有茂到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年2月20日，台山市环保局作出台环改〔2017〕6号《责令改正违法行为决定书》，认为叶伟波在台山市冲篓镇三和村委会龟山迳水库从事生猪养殖业，根据台山市人民政府《关于划定畜禽养殖禁养区、限养区、适养区的通告》的规定，其从事禽畜养殖业的区域属于禽畜养殖禁养区，其行为违反了《广东省环境保护条例》第四十九条的规定，根据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，责令叶伟波于2017年2月28日前停止在台山市冲篓镇三和村委会龟山迳水库从事生猪养殖业的违法行为。
叶伟波诉称：叶伟波于2004年1月开始从事生猪和水面养殖，至今还有10多年的租期。在政府各主管部门扶持、帮助下，叶伟波投入巨资进行养殖场建设，为地方菜篮子工程作出努力。台山市环保局作出的涉案《责令改正违法行为决定书》存在问题为1、行政行为明显不当，叶伟波的养殖场规模较大，单猪舍就达到4900多平方米，圈养着两千多头猪，还有一系列动产不动产。台山市环保局于2017年2月20日作出的涉案《责令改正违法行为决定书》要求叶伟波于28日前停产停业。叶伟波作为一名农民，不可能在几天时间内关闭养猪场，停止养殖，搬迁两千多头活猪。台山市环保局明知叶伟波没有能力以及知道猪场停产停业的后果，却置叶伟波的损失、能力和客观可能性于不顾，作出涉案行为明显不当。2、叶伟波的养殖开始于十多年前，当时还没有涉案《责令改正违法行为决定书》中适用的相关规定，台山市环保局违背了法不溯及既往原则，适用法律错误。台山环保局应当根据《行政许可法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规作出给予补偿的决定，这是法律、法规给台山市环保局设定的责任。不给予补偿、或者不同时决定给予补偿，都是违背了法律法规的规定。3、台山环保局应该根据《行政许可法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的规定，调查叶伟波的损失，应当如何异地安置搬迁等，但其并没有做到，属于认定事实错误。4、台山市环保局作出的涉案《责令改正违法行为决定书》并没有组织听证，违反了行政处罚的法定程序，是程序违法，行政处罚无效。综上所述，涉案《责令改正违法行为决定书》明显不当，适用法律法规和认定事实错误，违反法定程序，请求法院依法判令：撤销台山市环保局作出的台环改[2017]6号《责令改正违法行为决定书》。
叶伟波向本院提供的证据有：1、台环改[2017]6号《责令改正违法行为决定书》。
台山市环保局辩称：一、2015年7月8日，台山市人民政府划定台山市畜禽禁养区、限养区、适养区，并于2015年7月28日向社会公布。畜禽禁养区包括台山市冲篓镇龟山迳水库范围。2017年2月15日，台山市环保局在进行环境执法检查时发现叶伟波在已划定为畜禽禁养区范围的台山市××镇龟山迳水库范围内设置两个养殖场区养殖生猪，第一场区生猪的排泄物经化粪池再排入水库，第二场区生猪的排泄物直接排入水库。此事实有《现场检查（勘察）笔录》、《调查询问笔录》、《台山市环境保护现场勘查图片》等证据证实。二、根据《广东省环境保护条例》第四条第二款、第四十九条第一款、第二款、第七十七条的规定，台山市环保局作为台山市环境保护行政主管部门，有法定职权对在台山市行政区域内有关环境违法行为进行监督、管理，并根据上述法律规定责令叶伟波停止违法行为适用法律正确。三、根据《行政处罚法》第二十三条、《环境行政处罚办法》第十一条、第十二条第一款、第二款的规定，涉案《责令改正违法行为决定书》是督促叶伟波停止在禽畜禁养区内从事养殖业的行为，而不是限制其在其他合法区域内从事养殖业的惩罚性行为，属于行政命令。责令停止违法行为是行政主体实施行政处罚过程中对违法行为人发出的一种命令，以制止和纠正违法行为、恢复原状，违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除其不良后果，行政机关可以不对其实施罚款等剥夺财产权的惩戒性法律制裁。如叶伟波不自动履行，台山市环保局可以依法进一步作出行政处罚行为，如叶伟波自动履行，停止违法行为，责令停止违法行为达到目的，可不进一步作出行政处罚行为。四、叶伟波在起诉状中有关关闭或者搬迁该生猪养殖场所问题的抗辩内容，属于另一法律关系。叶伟波可以另循其他法律途径解决，不应在本案中处理。据反映，自2015年台山市人民政府划定台山市畜禽禁养区、限养区、适养区以来，有关部门已多次协助叶伟波进行适养区选址及依法协商有关补偿工作，但叶伟波明知其生猪养殖场所在地属于台山市畜禽禁养区内，两年来仍从事违法养殖，拒不遵守法律规定。因此，台山市环保局作出的《责令改正违法行为决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，叶伟波起诉无事实和法律依据，请法院予以驳回。
台山市环保局在法定期限内向本院提交了以下证据：1、台山市人民政府《关于划定畜禽养殖禁养区、限养区、适养区的通告》（台府[2015]5号）；2、台山市政府网2015年7月28日台山市政府信息公开目录系统网页；3、《现场检查（勘察）笔录》材料；4、《台山市环境保护现场勘察图片》；5、《调查询问笔录》（叶伟波）；6、《调查询问笔录》（蔡滚钦）及《三和村委会龟山水库承包合同》；7、生猪养殖场位置图；8、《印发台山市畜禽养殖禁养区养殖场限期拆除栏舍补助方案的通知》、《限期整治畜禽养殖污染告知书》、关于冲萎镇人民政府《限期整治畜禽养殖污染告知书》送达签收明细表、冲蒌镇禁养区畜禽养殖场会议签到表、台山市畜禽禁养区养殖场限期自行拆除栏舍承诺书。以上证据均为复印件，拟证明台山市环保局作出的涉案行政行为事实清楚、适用法律正确，程序合法。
经审理查明:2004年1月31日，台山市冲蒌镇三和村民委员会与叶伟波签订《三和村委会龟山水库承包合同》，合同约定将龟山水库转让给叶伟波承包，叶伟波可以开展养殖但不能影响库容的积水，也不能私自开采地下的各种矿物，承包期自2004年1月1日起至2028年5月1日止。2004年1月份起，叶伟波在上述承包的范围内经营养猪场。
2015年7月8日，台山市人民政府发出《关于划定畜禽养殖禁养区、限养区、适养区的通告》，通告了台山市畜禽养殖禁养区、限养区、适养区的范围及各镇（街、农场）具体的“三区”划分范围，其中冲蒌镇的禁养区包括“（1）冲蒌圩及其周边500米范围内的区域。（2）饮用水水源保护区及需重点保护的水库：岐山水库、响水潭水库、山耳水库、西坑水库、烂草鞋水库、斩篱迳水库、龟山迳水库、大草塘水库。……”叶伟波经营的养猪场位于台山市××镇饮用水源保护区及需要重点保护的水库划定的龟山迳水库范围内。2017年2月15日，台山市环保局前往叶伟波经营的涉案养猪场进行检查并向叶伟波本人进行调查询问，发现该养猪场共有两个场区，实际存栏量1590头（其中母猪180头、种猪110头、肉猪1000头、幼猪300头），且没有办理相关的环评手续等。2017年2月20日，台山市环保局作出台环改〔2017〕6号《责令改正违法行为决定书》，认为叶伟波在台山市冲蒌镇三和村委会龟山迳水库从事生猪养殖业，其从事畜禽养殖业的区域属于畜禽养殖禁养区，其行为违反了《广东省环境保护条例》第四十九条的规定，根据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，责令叶伟波于2017年2月28日前停止在台山市冲蒌镇三和村委会龟山迳水库从事畜禽养殖场业的违法行为。叶伟波不服，提起本案行政诉讼。
另查明:叶伟波在庭审中确认其经营的涉案养猪场未向环境保护行政主管部门报批环境影响评价文件。
本院认为，本案系环保行政命令纠纷。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”、《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理”的规定，台山市环保局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，依法具有对本行政区域范围内的环境保护工作、畜禽养殖污染防治实施统一监督管理的法定职权。本案中，台山市环保局的执法主体适格，本院予以确认。
本案的争议焦点为：台山市环保局作出的台环改〔2017〕6号《责令改正违法行为决定书》是否合法。
《广东省环境保护条例》第四十九条规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的污染防治配套设施以及综合利用和无害化处理设施并保障其正常运行；未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未自行建设综合利用和无害化处理设施又未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用。”第七十七条规定：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”根据上述规定，饮用水水源保护区内禁止从事畜禽养殖业，违反规定在该区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门作出责令停止违法行为等相应行政行为。根据本案现有证据，台山市人民政府将台山市冲蒌镇三和村委会龟山迳水库划定为饮用水源保护区，叶伟波经营的养猪场位于该饮用水源保护区的范围内，且未根据相关规定对该项目进行环境影响评价等审批手续。因此，叶伟波经营的涉案养猪场不符合相关法律规定，台山市环保局依据《广东省环境保护条例》第四十九条的规定对叶伟波作出在2017年2月28日前责令停止在台山市冲蒌镇三和村委会龟山迳水库从事畜禽养殖业的涉案决定，并无不当。
叶伟波主张涉案《责令改正违法行为决定书》属于行政处罚，应该举行听证,且根据法不朔及既往的原则，该养猪场并不应当由《广东省环境保护条例》及台山市发布的《关于划定畜禽养殖禁养区、限养区、适养区的通告》确认为违法。本案中，台山市环保局在作出涉案《责令改正违法行为决定书》前，已经向叶伟波本人进行了调查询问，充分保障了其陈述、申辩的权利，而叶伟波在台山市冲蒌镇三和村委会龟山迳水库范围内经营养猪场的行为一直处于存续状态，台山市环保局作出涉案《责令改正违法行为决定书》并没有损害叶伟波的合法权益。综上，叶伟波以前述观点及需要查明补偿的损失、协助关闭或搬迁猪场为由认为涉案《责令改正违法行为决定书》事实不清、适用法律错误、程序违法，事实和法律依据不足，本院不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告叶伟波的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告叶伟波负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 叶银顺
代理审判员 李周旭
人民陪审员 曾润长
二〇一七年九月十二日
书 记 员 林惠敏