中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申6608号再审申请人（一审原告、二审上诉人）攸县鸿发墙体材料厂。法定代表人曾夏凡。被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省攸县人民政府。法定代表人苏涛。再审申请人攸县鸿发墙体材料厂（以下简称鸿发材料厂）因诉被申请人湖南省攸县人民政府（以下简称攸县政府）关闭砖厂行政决定、关闭行政行为及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2017年3月22日作出的（2016）湘行终948号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月23日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。2005年6月6日，国务院办公厅发布国办发（2005）33号《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（以下简称33号国办推新通知）规定，逐步禁止生产和使用实心粘土砖。已限期禁止生产、使用实心粘土砖（包括瓦，下同）的170个城市，要向逐步淘汰粘土制品推进，并向郊区城镇延伸。其他城市要按照国家的统一部署，分期分批禁止或限制生产、使用实心粘土砖，并逐步向小城镇和农村延伸。2006年7月31日，湖南省人民代表大会常务委员会发布《湖南省新型墙体材料推广应用条例》规定，禁止在城市规划区内新建、扩建粘土实心砖生产企业，禁止任何单位和个人占用耕地建窑或者在耕地上取土生产粘土实心砖。2006年9月19日，鸿发材料厂开业，生产粘土实心砖。2012年10月9日，其经营者曾夏凡向攸县工商行政管理局申请个体工商户营业执照，并获得核准登记，核准的经营范围为：机制空心砖、水泥砖生产、销售（有效期限至2012年12月31日止）。2014年1月20日，攸县政府发布攸政告（2014）1号《关于禁止使用粘土实心砖的通告》（以下简称1号通告），主要内容为：一、在本县城市区划内，除列入历史文化保护的古建筑修缮等特殊工程外，不得在墙体中使用粘土实心砖。二、禁止在县城市规划区内新建、扩建粘土实心砖生产企业。禁止任何单位和个人占用耕地建窑或者在耕地上取土生产粘土实心砖。鼓励现有粘土实心砖生产企业进行技术改造，逐步转产新型墙体材料。2014年2月26日，国家发展和改革委员会办公厅（以下简称国家发改委办）发改办环资（2014）438号《关于公布第二批禁止使用实心粘土砖县城和限制使用粘土制品城市名单的通知》（以下简称438号第二批“禁实”县城通知），将攸县确定为第二批“禁实”县城，要求攸县在2015年底前完成目标任务。2014年6月5日，攸县政府作出攸政办函（2014）27号《攸县禁止使用粘土实心砖推广应用新型墙体材料工作方案》（以下简称27号工作方案），该方案确定的目标任务为：（一）自2014年6月1日起，在县行政规划区内建设项目禁止使用粘土实心砖；（二）在2014年12月31日之前，全面依法取缔粘土实心砖企业，清理重点为无证照的粘土实心砖厂。2015年1月6日，攸县政府作出攸政办函（2015）2号《攸县粘土实心砖厂关闭退出及转产奖补方案》（以下简称2号奖补方案），主要内容为：一、奖补对象包括两类，一是2015年元月30日前自行关闭退出的合法粘土砖厂，砖厂应当设备设施齐全、窑体较为完整，基本具备生产条件；二是2015年6月30日前粘土实心砖厂转产新型墙体材料的厂家。超过期限不予奖补。二、奖补标准：关闭粘土砖厂按窑门数量进行补助，每门补0.4万元，属隧道窑的每条补6万元；粘土实心砖厂转产新型墙体材料的，每个奖励10万元。但是，不与关闭退出重复享受，就高不就低。2015年6月9日，湖南省经济和信息化委员会发布湘经信原材料（2015）206号《湖南省经济和信息化委员会关于切实落实“十二五期间”限制使用粘土制品城市和禁止使用实心粘土砖县城工作目标任务的通知》（以下简称206号“禁实”通知）规定，在湖南公布的县城城镇规划区范围内，禁止使用实心粘土砖，坚持堵疏结合、禁产和禁用相结合的原则，采取有效措施，推进实心粘土砖厂的关停和转产，并要求于2015年12月31日前禁止使用实心粘土砖，株洲市下辖茶陵县、攸县、炎陵县被列入第二批“禁实”县城。2015年11月，鸿发材料厂提起本案行政诉讼，请求确认2号奖补方案违法，确认攸县政府作出的关闭鸿发材料厂的行政行为违法，赔偿损失936000元。另查明，本案一审时，27号工作方案已经实施，鸿发材料厂尚未被拆除，攸县政府尚在办理鸿发材料厂相关补偿手续。一、二审期间，鸿发材料厂被拆除。2017年1月24日，鸿发材料厂领取补偿款50000元。株洲市中级人民法院（2015）株中法行初字第115号行政判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第三条、《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款、第五十四条，以及206号“禁实”通知、33号国办推新通知、《湖南省新型墙体材料推广应用条例》等相关规定，系攸县政府制定27号工作方案，符合法律法规规定，在法律法规对关闭粘土砖厂是否应当给予补偿未作规定的情况下，攸县政府结合当地实际给予一定奖励性补偿，符合法律规定。鸿发材料厂要求另行予以补偿没有法律根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回鸿发材料厂的诉讼请求。鸿发材料厂不服，提起上诉。湖南省高级人民法院（2016）湘行终948号行政判决认为，攸县政府作出2号奖补方案，符合法律、法规及规范性文件的规定。攸县政府根据上述方案，对鸿发材料厂予以关闭并无不当。鸿发材料厂的经营期限在攸县政府作出2号奖补方案之前就已经到期，且法律法规对粘土实心砖厂关闭退出是否应予补偿没有相关规定。攸县政府为促进关闭顺利进行，根据砖厂的实际情况进行补偿。鸿发材料厂提出补偿936000元，无事实和法律依据。鸿发材料厂与其他五个案件的一审原告均为生产粘土实心砖的企业，被告均为攸县政府，案情均是砖厂认为政府的奖补方案及关闭行为违法，一审为方便诉讼、节约司法资源，将六个案件一起开庭，审理方式并不违反法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。鸿发材料厂申请再审称：1.攸县政府关闭鸿发材料厂没有法律依据，超越其行政职权。2.关闭砖厂不给予补偿不合法。3.一审对六个砖厂案件合并开庭审理，未经鸿发材料厂同意，审判程序严重违法。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。攸县政府未提交书面答辩意见。本院经审查认为，《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款、第五十四条规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内生产、销售和使用粘土砖的，由县级以上地方人民政府指定的部门责令限期改正。《湖南省新型墙体材料推广应用条例》第二十五条第一、二款、第三十条规定，禁止在城市规划区内新建、扩建粘土实心砖生产企业。禁止任何单位和个人占用耕地建窑或者在耕地上取土生产粘土实心砖。违反本条例第二十五条规定，新建、扩建的粘土实心砖生产企业，由县级以上人民政府予以取缔。国家发改委办438号第二批“禁实”县城通知将攸县确定为“禁实”县城，要求2015年底前完成“禁实”目标任务。逐步禁止生产、销售和使用粘土砖，是国家推进循环经济，有效保护国家土地资源的重大举措。攸县政府依据法律、法规规定和国家发改委办的具体要求，作出27号工作方案，全面取缔攸县行政区划范围内的粘土实心砖企业，符合法律、法规规定和国家政策要求。鸿发材料厂主张攸县政府关闭鸿发材料厂没有法律依据、超越职权，理由不能成立。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，攸县政府在全面取缔粘土实心砖企业的同时，应当依法对取得合法行政许可手续的相关被取缔砖厂予以合理补偿。鸿发材料厂从2006年开始进行粘土实心砖生产，没有证据证明其取得合法的生产许可手续，2012年10月获取的个体工商户营业执照核准的经营范围是机制空心砖、水泥砖生产，并非粘土实心砖的生产许可。在此情形下，攸县政府给予鸿发材料厂适当补偿，已经充分保护其合法权益。鸿发材料厂主张关闭砖厂未予补偿，与事实不符。以此为由申请再审，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。即共同诉讼有两种情形，一是必要的共同诉讼，被诉行政行为为同一个，当事人一方或者双方为二人以上的，人民法院必须合并一案审理；二是普通的共同诉讼，被诉行政行为属同类，当事人一方或者双方为二人以上的，人民法院决定合并一案审理的，应当经过当事人同意。作为共同诉讼，无论是必要的共同诉讼，还是普通的共同诉讼，人民法院都仅作为一个案件予以立案审理和判决。但审判实践中，为节约司法成本，减少当事人诉累，人民法院将多个同类被诉行政行为案件，在开庭时予以合并审理，又分别作出判决，并非行政诉讼法第二十七条规定的共同诉讼。本案中，鸿发材料厂与其他五个砖厂分属六个独立的个体工商户，攸县政府关闭六个砖厂，是基于同类情形作出的六个同类的关闭行政行为，并非同一行政行为。六个砖厂分别对攸县政府关闭行为提起行政诉讼，属于针对同类行政行为，一审将其作为六个案件分别立案、合并开庭审理、分别作出判决，不属于共同诉讼的情形。鸿发材料厂主张合并开庭审理未经其同意，审判程序严重违法，没有法律根据。综上，鸿发材料厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回攸县鸿发墙体材料厂的再审申请。审 判 长 郭修江审 判 员 钱小红审 判 员 熊俊勇二〇一七年九月二十八日法官助理 黄宁晖书 记 员 陈清玲附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第二十七条当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.中华人民共和国循环经济促进法第二十三条建筑设计、建设、施工等单位应当按照国家有关规定和标准，对其设计、建设、施工的建筑物及构筑物采用节能、节水、节地、节材的技术工艺和小型、轻型、再生产品。有条件的地区，应当充分利用太阳能、地热能、风能等可再生能源。国家鼓励利用无毒无害的固体废物生产建筑材料，鼓励使用散装水泥，推广使用预拌混凝土和预拌砂浆。禁止损毁耕地烧砖。在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖。第五十四条违反本法规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定禁止生产、销售、使用粘土砖的期限或者区域内生产、销售或者使用粘土砖的，由县级以上地方人民政府指定的部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期继续生产、销售的，由地方人民政府工商行政管理部门依法吊销营业执照。4.中华人民共和国行政许可法第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。5.湖南省新型墙体材料推广应用条例第二十五条禁止在城市规划区内新建、扩建粘土实心砖生产企业。禁止任何单位和个人占用耕地建窑或者在耕地上取土生产粘土实心砖。鼓励现有粘土实心砖生产企业进行技术改造，逐步转产新型墙体材料。第三十条违反本条例第二十五条规定，新建、扩建的粘土实心砖生产企业，由县级以上人民政府予以取缔；占用耕地建窑或者在耕地上取土生产粘土实心砖的，由县级以上人民政府国土资源管理部门依法处理。6.国家发展和改革委员会办公厅发改办环资（2014）438号《关于公布第二批禁止使用实心粘土砖县城和限制使用粘土制品城市名单的通知》各省、自治区、直辖市发展改革委、墙体材料革新主管部门，墙体材料革新办公室：为贯彻落实国务院办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》精神，按照国家发展改革委《“十二五”墙体材料革新指导意见》，以及《关于开展“十二五”城市城区限制粘土制品县城禁止使用实心粘土砖工作的通知》提出的到2015年全国50%以上县城实现“禁实”、30%以上的城市实现“限粘”的目标任务要求，现将第二批411个“禁实”县城和186个“限粘”城市名单（见附件）印发你们，请各地墙体材料革新主管部门会同有关部门结合当地实际情况，制定“县城禁实、城市限粘”年度计划，落实责任，采取有力措施，扎实推进，确保到2015年底前完成目标任务。9.湖南省（县64个，自治县7个，第一批下达14个，第二批下达24个）长沙县、宁乡县、茶陵县、攸县、炎陵县、衡南县、临武县、嘉禾县、桃源县、澧县、桃江县、安化县、湘阴县、平江县、华容县、双峰县、新邵县、洞口县、宁远县、东安县、双牌县、祁阳县、新田县、凤凰县。