吉林省吉林市龙潭区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）龙行初字第9号
原告宋桂珍，女，1942年6月23日生，汉族，农民，住吉林省吉林市龙潭区。
委托代理人宋某某（系原告宋桂珍的弟弟），男，1949年8月17日生，汉族，无职业，住吉林省吉林市龙潭区。
委托代理人韩某某，吉林市龙潭区大口钦满族镇法律事务所法律工作者。
被告吉林市龙潭区人民政府承德街道办事处，住所地吉林省吉林市龙潭区。
法定代表人王景荣，该办事处主任。
被告吉林市龙潭区人民政府，住所地吉林省吉林市龙潭区。
法定代表人刘子军，该区区长。
委托代理人李某某，该区法制办公室主任。
原告宋桂珍不服被告吉林市龙潭区人民政府承德街道办事处（以下简称承德街道办事处）拆迁行政补偿及吉林市龙潭区人民政府（以下简称龙潭区政府）吉龙复决字（2011）02号行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月8日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告宋桂珍的委托代理人宋某某、韩某某，被告承德街道办事处的法定代表人王景荣、被告龙潭区政府的的委托代理人李润桓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告龙潭区政府于2014年3月28日作出吉龙复决字（2011）02号行政复议决定书，认定：承德街道北甸子村三社村民的居所与吉化公司的工业垃圾堆埋场相比邻，严重影响村民生活，致使村民多次上访。为化解社会矛盾，改善村民生活环境，承德街道办事处经与村民协商，决定以房屋产权置换的方式，对北甸子村三社是实施整体搬迁。搬迁过程中，已对申请人的房屋等设施予以补偿，并决定对其所有的果树补偿1040.00元；因与申请人的诉求差距较大，申请人未予领取。龙潭区政府认为：承德街道办事处经与北甸子村村民协商，实施整体搬迁，对申请人的房屋及地上附着物给予了合理补偿，并对其所有的果树给予补偿1040.00元，已经履行了相应的法定职责。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，龙潭区政府决定驳回申请人宋桂珍的行政复议申请。宋桂珍不服，向本院提起行政诉讼。
原告宋桂珍诉称：2009年5月20日，承德街道办事处发布公告，对北甸子村三社的居民进行征地拆迁，其中包括宋桂珍的房屋及土地等设施已补偿完毕，但是对宋桂珍种植的葡萄等果树，该公告以第二条载明不予补偿。宋桂珍多次协商未果，后承德街道办事处于2011年2月20日通知宋桂珍领取林木补偿款1040.00元。因与宋桂珍拥有的林木数量差距过大，且补偿及评估标准未与宋桂珍协商确定，评估单位及委托程序违法，故宋桂珍请求龙潭区政府对承德街道办事处的该征地行为进行行政复议。龙潭区政府于2014年4月1日向宋桂珍送达了行政复议决定书，驳回了宋桂珍的复议申请，并告知宋桂珍如不服于15日内向人民法院提起行政诉讼。宋桂珍请求法院依法撤销承德街道办事处不予对宋桂珍拆迁补偿的行政行为。
原告宋桂珍向本院提交了以下证据、依据：1.2009年5月20日承德街道办事处公告，证明承德街道办事处发布公告是行政命令行为，该行为侵害了原告的财产权；2.（2010）龙民立字第1号民事裁定书，证明原告起诉没有超过诉讼时效；3.龙潭区政府行政复议决定，证明原告提起过行政复议，复议机关予以驳回；4.2009年5月25日征地协议，证明拆迁涉及果树的补助款并没有发放给果树的实际拥有者，侵害了原告的合法权益；5.（2009）吉江城证字第15557号公证书，证明拆迁后原告的财产状况，原告对房屋周围的树木拥有合法物权；6.辽铭吉评报字[2009]003号资产评估报告，证明2009年原告提出告诉标的物的价值并非是被告所评估的数额，原告委托评估的拆迁损失价值为57145.00元，其中包括院内的1040.00元；7.照片2张，证明相邻住户超过宅基地面积的房屋已经补偿，只有果树不补偿不合理；8.证人谭永芬出庭作证，证明龙潭区政府已经支付给村委会18万多元用于果树补偿，但村民仅得到两万多元，原告种植的果树没有得到补偿；9.证人王淑兰出庭作证，证明原告房屋周围的树是其所有的，面积多大不清楚，从证人十几岁的时候就存在了；10.证人赵凤英出庭作证，证明拆迁时候原告种植的果树没有得到补偿。
被告承德街道办事处辩称：一、答辩人与原告之间不是征收补偿行政法律关系，而是财产置换合同关系。行政征收是国家为了公共利益的需要凭单方意志而实施的，具有行政强制力的行政行为。本案中，答辩人只是经龙潭区政府授权，并经与搬迁范围内的村民（包括原告）磋商而为的合同行为。实施土地、房屋征收的行政主体是县级以上人民政府，作为街道办事处不具有行政征收的法定主体资格。答辩人于2009年发布公告的行为，是在龙潭区政府确定置换格式合同内容后，替代区政府发出的要约行为。虽然表述上存有瑕疵，但不能改变其行为的法律性质。二、答辩人主张行政补偿没有事实和法律依据。在置换合同履行过程中，答辩人对原告在宅基地范围内的树木已经予以相应补助，但是对其主张的在宅基地以外种植的果树，因原告既无所有权，又无承包经营权，属于非法占有，原告要求行政补偿没有事实和法律依据。三、答辩人并未对原告做出不予补偿的行政决定。因本案的法律关系属于置换合同关系，答辩人并未依职权作出对原告不予补偿的决定，原告请求撤销的具体行政行为并不存在。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院予以驳回。
被告龙潭区政府辩称：一、答辩人与原告之间不是征收补偿行政法律关系，而是财产置换合同关系。行政征收是国家为了公共利益的需要凭单方意志而实施的具有行政强制力的行政行为。本案中，答辩人只是为了改善垃圾场周围村民的生活环境，解决环境污染问题，并经与搬迁范围内的村民（包括原告）磋商而为的合同行为。实施土地征收，应经省级以上人民政府批准，因本案并非行政征收，答辩人并未按照此程序办理，本案的法律关系不具行政征收的法律特征。本案中，承德街道办事处于2009年5月20日发布公告的行为，是在龙潭区政府确定置换格式合同内容后，替代区政府发出的要约行为；虽然表述上存有瑕疵，但不能改变其行为的法律性质。二、答辩人主张行政补偿没有事实际法律依据。在置换合同履行过程中，答辩人对原告在宅基地范围内的树木已经予以相应补助，但是对其主张的在宅基地以外种植的果树，因原告既无所有权，又无承包经营权，属于非法占有，原告要求行政补偿没有事实和法律依据。三、答辩人并未对答辩人做出不予补偿的行政决定。因本案的法律关系属于置换合同关系，答辩人并未依职权作出对原告不予补偿的决定，原告请求撤销的具体行政行为并不存在。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院予以驳回。
被告承德街道办事处、被告龙潭区政府向本院提交了以下证据、依据：1.龙潭区政府会议纪要2份，证明龙潭区政府在村民自愿基础上作出的搬迁决定。2.委托书、集体土地房屋拆迁产权调换协议书，证明吉林市朝阳房屋拆迁安置有限责任公司实施行为的合法性，龙潭区政府按照该协议内容已经全部履行，该协议内容并不包括原告所述果树的补偿。
经庭审质证，原告对两名被告提供的证据真实性均无异议。两名被告对原告提供的证据4、5、6、7，认为与本案不具有关联性，对原告提供的其他证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：各方当事人对龙潭区政府作出的《研究承德街道北甸子村三社受垃圾场污染拆迁有关问题》的会议纪要[3]、《研究区再就业市场、劳动就业服务中心、赴外招商、北甸子村三社征地拆迁等相关事宜》常务会议纪要[6]、《委托书》，以及2009年5月20日承德街道办事处《公告》，真实性均无异议，本院予以确认。因被告龙潭区政府作出的吉龙复决字（2011）02号行政复议决定主体存在问题，故本院对各方当事人提供的其他证据不作评述。
经审理查明，2009年4月13日，龙潭区政府作出《研究承德街道北甸子村三社受垃圾场污染拆迁有关问题》的会议纪要[3]，第2条载明“此次拆迁工作，由区建设局组织，承德街道办事处、信访局协助，拆迁公司实施拆迁安置”。2009年5月14日，龙潭区政府作出《研究区再就业市场、劳动就业服务中心、赴外招商、北甸子村三社征地拆迁等相关事宜》常务会议纪要[6]，第四条关于北甸子村三社征地拆迁的相关事宜，“搬迁工作要采取农民自愿的原则，政府原则同意承德街道关于北甸子村三社房屋拆迁和土地征用的两个指导意见，两个意见要经村民大会通过后再予执行”。2009年5月20日，承德街道办事处发布对北甸子村三社拆迁有关问题的《公告》。2009年6月21日，龙潭区政府委托吉林市朝阳房屋拆迁安置有限责任公司负责承德街道北甸子村三社的拆迁安置工作。在拆迁过程中，宋桂珍因种植果树补偿问题发生争议。2011年4月26日，宋桂珍向龙潭区政府提出复议申请。龙潭区政府于2014年3月28日作出吉龙复决字（2011）02号行政复议决定书，以承德街道办事处已经对宋桂珍的房屋及地上附着物给予了合理补偿，已经履行了相应的法定职责为由，驳回了宋桂珍的复议申请。宋桂珍不服，以承德街道办事处不予对宋桂珍进行拆迁补偿为由诉至法院，要求撤销承德街道办事处不予对宋桂珍进行拆迁补偿的行政行为。
本院认为，龙潭区政府作为县级以上地方人民政府，具有管理龙潭区范围内经济、城乡建设事业和财政、民政等行政工作的法定职权。承德街道办事处作为龙潭区政府的派出机关，受龙潭区政府领导，在村民自愿的基础上，协助龙潭区政府完成对北甸子村三社受垃圾场污染居民的搬迁事宜，承德街道办事处本身不具备作出对原告宋桂珍种植的果树是否补偿具体行政行为的行政职权。2009年5月20日承德街道办事处发出公告的行为，应视为对北甸子村三社村民搬迁有关问题的通知行为，不具有行政强制效力。本案中，宋桂珍种植的果树是否进行补偿应当由龙潭区政府作出处理，龙潭区政府作为复议机关作出复议决定不当，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项超越职权的行政行为，依法应当予以撤销。同时，原告提供的证据不能证明承德街道办事处作出了对果树价值不予补偿的行政行为，故对原告起诉要求撤销承德街道办事处不予对宋桂珍进行拆迁补偿行政行为的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销吉林市龙潭区人民政府于2014年3月28日作出的吉龙复决字（2011）02号行政复议决定；
二、驳回原告宋桂珍的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由被告吉林市龙潭区人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审 判 长 李洪艳
审 判 员 祝 佳
人民陪审员 姜 龙
二〇一六年一月二十五日
书 记 员 金美序