黑龙江省黑河市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黑中行终字第16号
上诉人（原审被告）北安市房产管理局。
法定代表人付殿文，该局局长。
委托代理人齐久顺，该局认证股股长。
委托代理人赵连荣，黑龙江天平律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）潘某发，男，汉族。
上诉人北安市房产管理局因房屋管理行政撤销一案，不服爱辉区人民法院（2015）爱行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年7月30日公开开庭审理了本案。上诉人北安市房产管理局的委托代理人齐久顺、赵连荣、被上诉人潘某发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，原告潘某发是北安市百盛社区第11居民委居民。原告于2007年在被告北安市房产管理局办理了产权号为208／1015，建筑面积为42.33平方米的房屋产权证书，产权来源为自建。2012年5月10日，北安市城市规划建设管理站给被告出具了《关于潘某发所有平房规划许可的说明》，内容是：经查阅档案，坐落于益民商城东侧的平房，房屋所有权人为潘某发，建筑面积为42.33平方米，此建筑未经规划部门许可。2012年5月11日，北安市监察局给被告下发了《整改通知》，内容是：经调查，你单位所确认发放的潘某发房照（产籍号：208／1015、房照面积42.33平方米），缺少建设部门的相关要件，不符合发放房屋所有权证的法定要件。因此，建议你单位接到此通知后，立即整改，纠正错误发放产权证照行为。北安市房产管理局于2012年5月15日作出了《关于撤销潘某发产权证照的决定》。后该房屋被北安市综合行政执法局以违法建筑拆除。原告对此不服，先后向住房和城乡建设部、黑龙江省住房和城乡建设厅、黑河市房产管理局等单位上访，后于2014年12月18日向北安市人民法院提起了行政诉讼，黑河市中级人民法院于2015年1月7日以（2015）黑中行辖字第3号行政裁定书确定本案由爱辉区人民法院管辖。现原告提起诉讼，请求：1、撤销北安市房产管理局北房发（2012）11号文件；2、要求判令北安市房产管理局赔偿原告的经济损失47.73万元人民币；3、本案的诉讼费用由被告承担。
原审认为，北安市房产管理局行政撤销行为不符合《房屋登记办法》第八十一条的规定。根据《房屋登记办法》第八十一条的规定，依职权撤销登记行为的前提，不仅要求“当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段取得房屋登记”，而且要求该项事实已经为“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明”。发生法律效力的文件必须对相关人员产生一定的约束和影响，需要依法公示或依法送达给当事人。本案中，北安市房产管理局作出行政撤销决定依据的是北安市城市规划建设管理站出具的说明，但该说明没有送达给当事人，没有给当事人申辩、复议和诉讼权力，应属于内部函性质，对外没有发生约束力，该文件没有赋予相对人救济权，不属于《房屋登记办法》第八十一条规定的发生法律效力的文件。因此北安市房产管理局行政撤销行为程序违法，故依法予以撤销。关于原告提起的行政赔偿，因提起行政赔偿的依据虽然依法被撤销，但是其效力未定，行政赔偿的依据处于不确定状态，故驳回原告提起赔偿的请求。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第三目的规定，判决，一、撤销北安市房产管理局于2012年5月15日作出的北房发（2012）11号《关于撤销潘某发产权证照的决定》；二、驳回原告潘某发要求赔偿的诉讼请求。案件受理费50.00元由被告承担。
判决宣判后，北安市房产管理局不服，向本院提起上诉。
上诉人北安市房产管理局上诉称，根据北安市房产管理局保存的房屋档案记载，涉案的房屋是经潘某发2007年1月25日申请，以产权来源为自建申请的总登记。潘某发除了填写北安市房屋产权权属登记申请表外，还向登记机关提供了以下材料：1、1996年11月6日32348号房屋所有权证（审核、审批栏内记载未查到此档。后经公安部门鉴定此证为潘某发涂改后填写）；2、由北安市房产管理局为潘某发换发的新房产证，号码为200700225号。2012年5月10日北安市城市规划建设管理站给北安市房产管理局送达了“关于潘某发所有平房建筑规划许可证的说明”，认定潘某发的42.33平方米的房屋未经规划部门许可。2012年5月11日，北安市监察局给北安市房产管理局下发了整改通知，通知写明潘某发的房屋缺少建设部门的相关要件，不符合颁发房屋所有权证的法定条件，要求北安市房产管理局接到此通知书后立即整改，纠正错误发放产权证的行为。北安市房产管理局接到此通知后，经核实对北安市监察局的整改通知没有异议，于2012年5月15日作出了“撤销潘某发产权证照的决定”。根据1993年7月1日实施的《黑龙江省城镇房屋产权产籍管理实施细则》第十一条“新建房屋，建房单位和个人必须在竣工验收后一个月内，持合法产籍资料和建设工程规划许可证到房屋所在地房产行政主管部门申办房屋产权”及第二十六条“凡未按照本细则规定申请办理房屋产权登记的，其房屋的取得、转移、变更、他项权利的设定，均为无效”。本案所涉房屋在1996年11月6日办理房屋产权登记时，潘某发没有提供建设工程规划许可证，2012年5月10日北安市城市规划建设管理站给北安市房产管理局送达了“关于潘某发所有平房规划许可证的说明”，已证明潘某发所建的此房根本没有经规划许可。并且经核查发现潘某发换证时提供的房屋产权证书是涂改的，这说明潘某发在办理房屋产权登记时未按照《黑龙江省城镇房屋产权产籍管理实施细则》申请并提交规划许可，房产部门也未按《黑龙江省城镇房屋产权产籍管理实施细则》的要求进行产权登记，因此潘某发取得的32348号房屋所有权证无效，其在2007年将此房照换发为新照也应为无效。北安市房产管理局作出的北房发（2012）《关于撤销潘某发产权证照的决定》有两个依据，一是外部因素，根据北安市监察局整改通知及《中华人民共和国行政监察法》第二十五条的规定作出的。二是内部自查，北安市房产管理局自查发现行政机关发生法律效力的文件（产权登记档案），证明潘某发是通过非法手段获取的房屋登记，根据《房屋登记办法》第八十一条的规定作出的撤销决定。原审法院认定北安市房产管理局是依据北安市城市规划建设管理站出具的说明作出的撤销决定，属认定事实错误，应予纠正。请求二审法院公正审理。
被上诉人潘某发辩称，《房屋登记办法》第八十一条的规定与本案事实不符，无论是北安市监察局的内部整改通知还是北安市城市规划建设管理站出具的说明，都没有“发生法律效力”，不但没有送达给潘某发本人，而且还严重剥夺了潘某发陈述申辩、司法救助的权利。2007年1月26日颁发的产籍号208／1015号产权证是合法有效的初始产权证明。原判认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判，驳回上诉人的诉讼请求。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、北安市房产管理局于2012年5月15日下发的《关于撤销潘某发产权证照的决定》。证明作出具体行政行为的事实；2、潘某发房屋登记材料复印件1份。证明潘某发房屋在房产部门登记的实际情况；3、北安市城市规划建设管理站2012年5月10日下发的《关于潘某发所有平房规划许可的说明》。证明北安市城市规划建设管理站查阅档案，潘某发所有42.33平方米未经规划许可；4、北安市监察局2012年5月11日下发的《整改通知》复印件1份。证明潘某发的房屋不具备发证条件，要求被告纠正错误发证行为；5、黑龙江省公安厅刑事总队鉴定书一份，证明潘某发在1996年有将房证面积42.33平方米进行涂改的行为；6、黑河市房产管理局转交给北安市房产管理局的转送材料。证明潘某发起诉超过诉讼时效了，执法局拆房子不是依据被告的撤销决定而是依据违章建筑。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、房屋产权证复印件1份、土地使用证复印件1份；2、2003年11月5日北安市规划办出具的房屋使用性质认定规划审查意见书复印件1份。以上两份证据证明该房是2006年翻建的，没有换证的说法，是属于初始登记。3、2004年4月26日个人建房申请表2份、照片9张。证明该房屋系翻建的；4、2012年9月15日证人朱文君、吴永昌出具的证言2份。证明朱文君租过我的房子，吴永昌看到我盖的这个房子；5、2012年9月24日北安市公安局取保候审决定书及收取保证金通知书各1份、2013年2月26日北安市公安局解除取保候审决定书1份。证明这个房照是翻建的初始登记，不是换发的。
上述证据均已随案移送本院。
被上诉人潘某发在二审庭审中提交新证据一份：房地产估价结果报告一份，证明42.33平方米房屋是2006年盖好的，2007年1月26日以初始登记的方式取得了208／1015号产权证。经质证，上诉人北安市房产管理局认为对此事不清楚。
经庭审质证，本院认定上述证据中，原审被告提供的第1-4号证据与本案具有关联性，本院予以采用。第5-6号证据与本案不具有关联性，本院不予采用；原审原告提供的第1-3号证据与本案具有关联性，本院予以采用。第4-5号证据与本案不具有关联性，本院不予采用。原审原告在二审庭审中提交的新证据与本案不具有关联性，本院不予采用。
本院根据本院采用的证据认定的事实与原审认定的事实相一致。
本院认为，根据《房屋登记办法》第八十一条的规定，依职权撤销登记行为的前提，不仅要求“当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段取得房屋登记”，而且要求该项事实已经为“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明”。本案中，上诉人北安市房产管理局现无充分证据证明潘某发在办理208／1015号产权证时有隐瞒真实情况、提交虚假材料的情形发生。虽然北安市城市规划建设管理站在2012年5月10日给北安市房产管理局出具了《关于潘某发所有平房规划许可的说明》，内容为：“经查阅档案，坐落于益民商城东侧的平房，房屋所有权人为潘某发，建筑面积为42.33平方米，此建筑未经规划部门许可。”因为该说明没有送达给潘某发，没有给潘某发申辩、复议和诉讼的权利，对潘某发没有发生约束力，不具备法律效力。不属于《房屋登记办法》第八十一条规定的发生法律效力的文件。因此北安市房产管理局行政撤销行为程序违法，故依法予以撤销。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元由上诉人北安市房产管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董宜河
审 判 员 关 实
代理审判员 何龙航
二〇一五年十月二十七日
书 记 员 张庆宇