福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽09行终64号
上诉人（原审原告）福州瑞建运输有限公司，住所地福州市马尾罗星东路2号海峡经贸广场1#D区541室（自贸试验区内），统一社会信用代码91350105699047039Q。
法定代表人余艳平，总经理。
委托代理人吴维锐、张育秀，福建君立律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁德市蕉城区安全生产监督管理局，住所地宁德市蕉城区前林路3号（原宁德宾馆四楼）。
法定代表人卓文，局长。
委托代理人吴敏声，男，系宁德市蕉城区安全生产监督管理局副局长。
委托代理人叶建洪，福建晨信律师事务所律师。
上诉人福州瑞建运输有限公司因诉被上诉人宁德市蕉城区安全生产监督管理局行政处罚一案，不服福安市人民法院（2017）闽0981行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原判认定，2016年8月29日，在沿××市区××向东××至××路南高速口公交站路段发生道路交通事故，造成1人死亡，1人受伤，超标电动自行车损坏的事故。事故发生后，蕉城区人民政府成立了事故调查组。经调查，查明事故经过如下：2016年8月29日11时20分许，瑞建公司驾驶员李名勇驾驶闽Ａ×××××重型半挂牵引车(后挂闽Ａ×××××号重型集装箱半挂车)，沿××市区××向东××至××路南高速口公交站路段，在超越前方由吴瑞郭驾驶蕉城62329号超标电动自行车过程中，两车发生碰刮，造成1人死亡、1人受伤、超标电动自行车损坏的道路交通事故。事故调查组将此道路交通事故定性为一起一般生产安全责任事故，并认定事故的直接原因是瑞建公司驾驶员李名勇驾驶车辆在超越前方超标电动车时未提前进行示意，且在超车过程中未与前车保持必要的安全距离，导致两车相碰刮；间接原因是瑞建公司安全生产教育不到位，未按《安全生产法》等有关法律法规对肇事司机李名勇进行安全教育培训，并存在替考现象，未系统有效的组织驾驶员进行安全教育培训考核，对事故负有责任。建议安全生产监督管理部门依据《安全生产法》予以行政处罚。2017年4月12日，蕉城区人民政府作出《批转“8.29”道路交通事故调查报告的通知》（以下简称《通知》）（宁区政文［2017］178号），同意事故调查组对事故的原因分析、责任认定和处理建议。
2017年5月3日，被告蕉城区安监局对该起生产安全责任事故予以立案，经过调查取证后于2017年5月24日，向原告送达了《行政处罚告知书》和《听证告知书》，2017年5月26日，原告向被告申请听证，2017年6月9日，被告依法组织了听证，原告的委托代理人吴维锐到会参加了听证。听证后，被告经过集体研究和审批，依据蕉城区政府作出的《通知》，采纳事故调查组制作的询问笔录、调查报告、现场检查记录和宁德市公安局交通警察支队直属二大队制作的调查材料等材料，于2017年6月14日作出（宁区）安监罚［2017］5号《行政处罚决定书》，认定原告对李名勇驾车营运活动发生的本起一般道路交通事故负有安全管理责任，违反了《安全生产法》第二十五条第一款的规定，依据《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，决定给予原告罚款人民币20.1万元的行政处罚，该《行政处罚决定书》于2017年6月15日送达给原告，并于2017年7月3日向原告送达了（宁区）安监催[2017]1号《缴纳罚款催告书》。原告不服，遂诉至法院请求撤销（宁区）安监罚［2017］5号《行政处罚决定书》。
原判认为，一、被告作出的行政处罚决定认定事实清楚。原告系从事道路运输的企业，原告聘用的驾驶员李名勇到任时未按《安全生产法》等法律法规的规定对李名勇进行安全教育培训，李名勇的安全教育培训考核由他人替代，不能保证李名勇具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施。上述事实有B42余艳平、B43余东波、B44纪金华、B45高光华、B46-47李名勇的询问笔录，B48现场检查记录等证据予以证明原告在企业生产经营过程中，安全生产主体责任落实不到位，有关安全生产规章制度流于形式，未对驾驶员进行岗前安全培训及日常安全培训教育，造成驾驶员安全意识不强，导致本起道路交通事故的发生。原告的上述行为违反了《安全生产法》第二十五条规定，对本起道路交通生产安全责任事故负有安全管理责任。二、被告作出的行政处罚决定程序合法。被告蕉城区安监局作为该行政区域内负责安全生产监督管理的部门，对原告瑞建公司的上述违法行为有实施行政处罚的行政职权。被告按照蕉城区人民政府批转的《通知》，对原告的违法行为进行处罚，依法履行了《中华人民共和国行政处罚法》规定的立案、调查取证、告知处罚事由和听证权利、举行听证、集体讨论研究等程序后，作出（宁区）安监罚［2017］5号《行政处罚决定书》，并依法送达给原告，被告作出的行政处罚决定，不存在违法之处。三、被告作出的行政处罚决定适用法律正确。被告认定原告的行为违反了《安全生产法》第二十五条第一款的规定，根据《安全生产法》第一百零九条第一项的规定对原告处以人民币20.1万元的行政处罚，依据充分。《安全生产法》第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”，该条是对适用范围和调整事项进行的规定，即一切从事生产经营活动的单位，都必须遵守《安全生产法》的规定，其安全生产行为规范应当由《安全生产法》来调整。同时，该条排除的是法律、行政法规对“道路交通安全”另有规定的内容，并不完全排斥安全生产法对道路交通安全法律、行政法规未规定事项的适用。而《道路交通安全法》是对驾驶员、行人违反道路交通安全的行为和责任进行规制，对交通运输企业等生产经营单位因违反安全生产有关规定而对生产安全事故发生负有责任的，没有具体规定。原告瑞建公司正是在生产经营过程中未对驾驶员进行实质性的安全生产教育培训，保证驾驶员具备必要的安全生产知识，了解事故应急处理措施，安全生产教育制度流于形式，才导致本案交通事故的产生。根据蕉城区政府的《调查报告》，认定本案是一起一般生产安全责任事故，原告对该起事故的发生存在安全培训管理方面的责任，因此本案被告作为安全管理职权机关，根据《安全生产法》的规定对原告违反《安全生产法》第二十五条的规定作出的行政处罚决定并无不当。原告认为其未违反《安全生产法》第二十五条的规定，被告处罚不当，同时适用法律错误，对《道路交通安全法》调整的道路交通事故作出行政处罚，于法无据，不能成立。综上，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，不存在违法之处。原告认为被告作出的行政处罚决定认定事实不清、适用法律错误，要求撤销被告作出的（宁区）安监罚［2017］5号《行政处罚决定书》的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告福州瑞建运输有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。
原审原告福州瑞建运输有限公司不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被诉的《行政处罚决定书》。主要理由：1.原审判决认定事实不清。上诉人安全生产教育是否到位与本起事故发生没有直接因果关系。2.原审判决适用法律错误。《安全生产法》与《道路交通安全法》属于普通法和特别法的关系。被上诉人无权对事故运输企业实施行政处罚。
被上诉人宁德市蕉城区安全生产监督管理局答辩称，1.上诉人公司生产安全教育不到位，与本起事故发生存在因果关系。2.被上诉人有权根据《安全生产法》对上诉人实施行政处罚。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，并随案移送本院。二审中，双方当事人未提供新的证据。经审查，本院对原审法院认定的事实和证据予以确认。同时，二审中双方当事人还确认如下事实：2016年9月5日，宁德市公安局交通警察支队直属二大队作出宁交警直二调字第201600038号《道路交通事故认定书》，认定当事人李名勇承担本事故主要责任。
本案上诉人对被上诉人作出行政处罚的程序无异议，双方争议的焦点是:一、被上诉人作出的行政处罚决定是否有职权依据？二、上诉人的违法行为是否应当受安全生产责任的处罚？对此，本院予以分析认定如下。
一、被上诉人作出行政处罚是否有职权依据？
本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第二条规定了该法的适用范围和调整对象，即“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”虽然《中华人民共和国道路交通安全法》对于驾驶员、行人、机动车的道路交通安全违法行为规定了相应的罚责，但对于从事普通货物公路运输的生产经营单位在生产过程中违反安全生产有关规范的行为，并未另行规定执法的监督管理部门和相应罚责。而《中华人民共和国安全生产法》第九条规定“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”因此，安全生产监督管理部门依照安全生产法的规定，有权对本案从事普通货物公路运输的生产经营主体进行法律监督，并对违反安全生产法的行为实施行政处罚。上诉人认为被上诉人无权处罚的理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。
二、上诉人的违法行为是否应当受安全生产责任的处罚？
本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第二十五条规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。……生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。”本案被上诉人提供的证据余艳平、余东波、纪金华、高光华、李名勇等人的询问笔录，结合现场检查记录等证据可以证明上诉人在驾驶员李名勇到任时未按规定对李名勇进行安全教育培训，李名勇的安全教育培训考核系由他人替考的事实。该事实反映出上诉人在企业生产经营过程中，安全生产主体责任落实不到位，有关安全生产规章制度流于形式，未对驾驶员进行岗前安全培训及日常安全培训教育，造成驾驶员安全意识不强，对事故发生负有责任。蕉城区人民政府作出的《批转“8.29”道路交通事故调查报告的通知》（以下简称《通知》）（宁区政文［2017］178号）亦同意事故调查组对事故责任的认定，建议由安全生产监督管理部门依据安全生产法予以行政处罚。故被上诉人对上诉人作出行政处罚，事实清楚，证据充分。上诉人认为，上诉人安全生产教育是否到位与本起事故发生没有直接因果关系，不应当予以处罚。经审查，本院认为，本案交通事故经公安部门责任认定，驾驶员李名勇应当承担本起事故的主要责任。而驾驶人的驾驶行为正是上诉人生产经营的外在表现形式。从安全生产的角度，交通事故的根源在于有关安全生产责任制度、安全生产培训教育制度、安全生产检查和隐患排查整改制度等未得到有效落实和执行。故可以认定上诉人的违法行为与本起安全生产事故的发生存在因果关系，应当受到安全生产责任的处罚。上诉人的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。
综上所述，本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第二条、第九条的规定，被上诉人宁德市蕉城区安全生产监督管理局具有对辖区内负有事故责任的单位和有关人员的安全生产违法行为依法给予行政处罚的行政管理职权。被上诉人认定上诉人的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款的规定，依法履行了立案、调查、告知、听证、集体研究等程序后，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定作出（宁区）安监罚［2017］5号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原审据此判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。上诉人上诉无理，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人福州瑞建运输有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄冰凌
审 判 员 赖昌铅
审 判 员 魏各永
二〇一八年三月十五日
法官助理 林玉芳
书 记 员 赖银珠
附：相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
《中华人民共和国安全生产法》
第二条在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。
第二十五条生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。
……
第一百零九条发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：
（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；
（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；
（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；
（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。