辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）辽01行终1211号
上诉人（原审被告）：沈阳市规划和国土资源局和平分局，地址沈阳市和平区嘉兴街七号。
法定代表人：李莹，该局局长。
委托代理人：杨晓飞，该局工作人员。
委托代理人：蒋强，辽宁名望律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：程启富，男，1960年1月22日出生，汉族，农民，住址沈阳市东陵区。
委托代理人：张铁琴，沈阳市东陵区长城法律服务所法律工作者。
原审第三人：沈阳帝程置业有限公司，住所地沈阳市沈河区长青街125号。
法定代表人：张路娇，该公司总经理。
委托代理人：张小明，辽宁成功金盟律师事务所律师。
委托代理人：段立荣，辽宁成功金盟律师事务所律师。
上诉人与被上诉人撤销告知书一案，不服沈阳市沈河区人民法院作出的（2017）辽0103行初85号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。上诉人沈阳市规划和国土资源局和平分局的委托代理人杨晓飞、蒋强，被上诉人程启富的委托代理人张铁琴，原审第三人沈阳帝程置业有限公司的委托代理人张小明、段立荣到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审查明，2016年5月11日，原告程启富通过邮寄特快专递方式向被告沈阳市规划和国土资源局和平分局提交《履行法定职责申请书》，申请书载明：“2006年原东陵区政府以东陵政（2006）273号文件要求，强迫申请人与沈阳帝程置业有限公司签订土地转包合同。名为土地转包，实为非法土地转让，土地转包合同违法。为此请求贵局履行法定职责，确认转包合同违法，依职权作出处罚。”被告沈阳市规划和国土资源局和平分局于2016年5月27日对原告作出《告知书》，告知原告：“申请人与沈阳帝程置业有限公司签订土地转包合同属于民事行为，该合同纠纷属于民事纠纷。我局无‘确定土地转包合同违法’行政职责，请申请人通过仲裁或诉讼的方式进行解决。”原告不服，诉至法院，请求判令被告履行法定职责，确认第三人与原告签订的“土地转包合同”违法，并作出处罚。原审于2016年8月24日作出（2016）辽0103行初120号行政判决书，责令被告于判决生效之日起三十日内对涉案地块是否存在非法转让土地情形进行调查认定，并对原告申请事项作出书面答复。被告不服，提起上诉，沈阳市中级人民法院于2016年11月17日作出（2016）辽01行终838号行政判决书，驳回上诉，维持原判。一审判决生效后，被告于2017年2月13日对原告再次作出一份《告知书》。现原告不服，起诉来院。
另查明，2006年，原告程启富作为发包方（甲方）同第三人沈阳帝程置业有限公司作为承包方（乙方），签订一份《土地转包合同》，约定“甲方自愿将承包的曹仲村内面积为3.8亩的土地转包给乙方”，该合同同时约定土地承包金数额及支付方式等条款。该合同均有发包方程启富签字、承包方沈阳帝程置业有限公司及中证方沈阳市东陵区浑河站西街道办事处曹仲屯村民委员会盖章确认，同时加盖沈阳市东陵区浑河站西街道办事处合作经济经营管理站公章。2012年7月17日，原告程启富以沈阳帝程置业有限公司为被告、以沈阳市和平区浑河站西街道办事处曹仲屯村民委员会为第三人，向沈阳市和平区人民法院提起民事诉讼，请求确认其与沈阳帝程置业有限公司签订的土地转包合同无效，该院于2013年12月12日作出(2012)沈和民二初字第01373号民事裁定书，认定“沈阳帝程置业有限公司取得涉诉土地使用权系政府调整行为，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。”裁定驳回原告程启富的起诉。原告不服，上诉至辽宁省沈阳市中级人民法院，该院于2014年3月14日作出[2014]沈中民二终字第487号民事裁定书，认定“因包括涉案土地在内的27.1343公顷土地被东陵区政府纳入土地利用总体规划，将土地用途拟由农用地转为建设用地，由沈阳帝程置业有限公司进行开发建设住宅小区，涉及到原诉争土地用途变更事宜，原审判决认为双方诉争的纠纷已不属于人民法院受理民事诉讼的范围，并驳回原告起诉，并无不当。”故驳回上诉，维持原裁定。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”被告作为县级土地行政主管部门，具有对原告申请事项进行调查、处理的法定职权。被告作为有权机关，当原告选择通过行政投诉途径来救济自身权利时，被告应切实履行自身职责。但本案中，被告仅通过签订合同的名称及土地现有状态来认定不符合非法转让土地类案件的立案标准，没有充分证据证明其对原告投诉的与民事裁判相关的内容进行了调查、处理。故被告作出的《告知书》系事实认定不清、主要证据不足，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决如下：撤销被告沈阳市规划和国土资源局和平分局于2017年2月13日对原告作出的《告知书》，责令被告于本判决生效之日起十五日内重新作出行政行为。诉讼费50元，由被告沈阳市规划和国土资源局和平分局负担。
上诉人沈阳市规划和国土资源局和平分局上诉称，被上诉人的申请及起诉状中均称要求履行法定职责，确认被上诉人与第三人土地转包合同违法，作出处罚。上诉人对被上诉人的要求也进行了针对的答复，即“确认土地转包合同违法”的行政职责不在上诉人处，建议通过仲裁或诉讼的方式。但是一审判决的内容与申请书、告知书、起诉状的内容完全不同，所以本案判决是错误的。上诉人对被上诉人的申请和法院判决，进行了调查了解并书面告知被上诉人，上诉人已经依法履行法定职责，符合程序和实体法的要求。上诉人对诉争地块依法进行了调查，走访了当地，并进行了拍照。未见建设、未见违法建筑、未改变用途及性质。该地块依然进行农业耕种。另，上诉人查询了该地块的土地档案等，该地块未发生所有权变更，依然是农村集体所有的土地；至今该地块未见政府征收征用等情况。被上诉人与第三人之间签订的是《土地转包合同》，并且该地块现仍为耕种状态，并未发现地上有建筑情况，不符合《查处土地违法行为立案标准立案通知》第一条非法转让土地类案件的立案标准。故此无法认定非法转让土地。综上本案系土地转包合同纠纷。结合实际调查，涉案土地不具备认定非法转让土地的情形。请求二审法院依法判令撤销原审判决，发回重审或依法改判。
被上诉人庭审辩称，原审法院认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。上诉人负责土地管理监督工作，应对被上诉人的申请事项进行调查、处理，履行自身法定职责。上诉人仅仅通过被上诉人签订的合同名称及土地现状，表面看没有改变土地用途，认定不符合非法转让土地类案件的标准进行立案处罚，没有充分证据证明，这是对对被上诉人投诉和法院民事裁判文书的相关内容的忽视，没有实事求是的调查只是表面看没有非法转让。被上诉人与原审第三人签订的合同目的并非是进行农业生产及经营，而是为了改变土地的农业用途建设高档住宅小区，是非法转让土地的性质，且转让时是政府行为强迫被上诉人与第三人签订的转包合同。
原审第三人沈阳帝程置业有限公司庭审辩称，上诉人在作出告知书前已经进行了充分的调查走访并已经向一审法院提交了调查的证据，调查结果为不属于非法转让土地。一审法院撤销该告知书，在本院认为部分所阐述的含义，实质上就是要求上诉人作出属于非法转让的认定，只要上诉人的认定不是非法转让，法院就认为上诉人未能充分调查，明显是法院非正常干涉上诉人依法行政，迫使上诉人必须服从认可被上诉人的诉求。第三人与被上诉人之间的土地流转符合土地承包法第32条，被上诉人在一审时引用已有判决中个别法官的观点，名为土地转包合同实为非法土地转让，但并非已有判决中查明的事实部分，也有法官不支持此观点。中院的审判委员会在审理之前案件中也不认为是非法土地转让，已有判决查明的事实仅是双方平等自愿签订的土地转包协议，被上诉人收到第三人支付的转包款，协议签订至今第三人在耕种土地，在转包土地上没有进行任何开发建设，上诉人作出土地管理部门没有权利对未发生的行为进行处罚。第三人认为一审判决撤销不当，应该纠正。
本院审理查明的基础事实与原审查明事实基本一致。
本院认为，根据《查处土地违法行为立案标准》（国土资发[2005]176号）的规定：“违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等土地管理法律、法规和规章的规定，有下列各类违法行为之一，依法应当给予行政处罚或行政处分的，应及时予以立案。但是违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，或者法律、法规和规章未规定法律责任的，不予立案。”根据上述规定，上诉人查处土地违法行为的程序应当先调查后立案。本案中，上诉人履行了调查职责，后作出被诉告知书，符合土地违法类案件的程序要求。原审法院认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销沈河区人民法院作出的（2017）辽0103行初85号行政判决；
二、发回沈阳市沈河区人民法院另行组成合议庭重审。
二审案件受理费50元，退还上诉人。
审判长 张宇声
审判员 翟鸣飞
审判员 沈 虹
二〇一八年三月二十三日
书记员 张思慧