湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘08行终1号
上诉人（原审原告）：张加俊，男，1963年3月13日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
上诉人（原审原告）：叶子建，男，1958年5月4日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
两上诉人的共同委托代理人：苏叶琳，男，1964年2月23日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）：桑植县食品药品工商质量监督管理局（原桑植县工商行政管理局）。住所地：湖南省张家界市桑植县澧源镇文明路。
法定代表人：刘前进，男，该局局长。
委托代理人：王琳，男，1973年11月18日出生，土家族，住桑植县，该局工作人员。
委托代理人：钟源，湖南源阳律师事务所律师。
原审第三人：桑植县武陵矿业开发有限责任公司。住所地：桑植县李家台*组。
法定代表人宋勋章，男，该公司董事长。
委托代理人明孝道，张家界市桑植县澧源法律服务所法律服务工作者。
原审第三人：山东信通投资管理有限公司。住所地：山东省寿光市文庙街***号。
法定代表人宋勋章，男，该公司董事长。
委托代理人明孝道，张家界市桑植县澧源法律服务所法律服务工作者。
原审第三人：刘德平，男，1960年12月20日出生，汉族，住长沙市芙蓉区。
上诉人张加俊、叶子建因与被上诉人桑植县食品药品工商质量监督管理局（以下简称桑植县食品药品监督局）及第三人桑植县武陵矿业开发有限公司（以下简称桑植武陵矿业公司）、山东信通投资管理有限公司（以下简称山东信通公司）、刘德平工商行政登记纠纷一案,不服桑植县人民法院（2017）湘0822行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人，因当事人没有提出新的事实、证据和理由，合议庭认为不需要开庭审理，本案现已审理终结。
原审法院查明：2004年4月27日，原告张加俊、叶子建与第三人刘德平共同出资成立了桑植县武陵矿业公司，法定代表人为张加俊，股东为张加俊、叶子建、刘德平，三股东出资比例为40％、50％、10％。2012年2月2日，公司三股东与第三人山东信通公司签订《股权转让协议》，将公司股份以2500万元的价格予以转让，转让后公司法定代表人为宋勋章，仍保留第三人刘德平10％的股份。按照股权转让协议约定的付款期限，宋勋章已给付转让股权价款167260元。2012年8月1日，桑植武陵矿业公司新法人代表宋勋章向原桑植县工商行政管理局提出公司法定代表人及公司股东变更登记申请，2012年8月7日，原桑植县工商行政管理局准予变更登记，于当日换发了营业执照。2012年8月12日，原告张加俊、叶子建以第三人山东信通公司未全部给付转让股权价款为由提出异议，原桑植县工商行政管理局经查实认定桑植武陵矿业公司系提交部分虚假材料取得公司变更登记，于2012年9月24日对该公司作出行政处罚决定，责令其30日内改正违法行为，罚款12万元。原告张加俊、叶子建仍不服，要求撤销变更登记，原桑植县工商行政管理局于2013年7月15日作出不予撤销变更登记的决定。
原审法院认为：人民法院审理行政案件，核心是对行政行为合法性进行审查，实质是对行政侵权行为进行监督，以保护行政相对人的合法权益。本案所涉及的工商变更登记行为，其性质属于行政确认，即对公司已经发生变更的法律事实或者法律关系加以审查、记载和确认，以达到向社会宣告和公示之目的。根据我国公司法及公司登记管理条例有关规定，公司申请变更登记应当对其申请材料实质内容的真实性以及法定形式、法定时限等负责；工商登记管理机关只对申请材料形式要件负责审慎审查义务。本案被告作为法定的公司登记管理机关，根据第三人桑植武陵矿业公司的申请，依法对其提起的公司法定代表人及股东名称变更登记的申请材料进行审查、决定受理、准予登记，是基于公司股权已经转让，股东和法定代表人已经通过股权转让协议发生变更的法律事实予以确认。本案被告对其在申请中提交部分虚假材料作出了责令改正及罚款处理，对股权转让前股东提出的异议及撤销登记请求依法作出不予撤销登记决定，均属于依法正常履行法定职责，从实质上并未损害到公司及股东的利益。本案两原告作为公司股权转让之前的股东，认为被告的变更登记行政行为影响到其股权利益，依法有权提起诉讼。但是，根据两原告与第三人签订的股权转让协议，已经实际履行，其股权利益可以通过股权转让协议的确认来主张权利。如若撤销变更登记，也要首先确认双方签订的股权转让协议无效。在没有确认股权转让协议无效之前，撤销变更登记不利于股权交易安全，不利于社会经济秩序稳定，不利于矛盾纠纷的实质解决。被告在办理变更登记过程中没有违反相关法律强制性规定，程序合法，并无不妥。故原告请求撤销被告的工商变更登记行为理由不能成立，不予支持。遂判决驳回原告张加俊、叶子建的诉讼请求。
上诉人张加俊、叶子建不服上诉称：宋勋章提供的是虚假材料，工商局没有电话确认申请材料中上诉人签名的真伪；宋勋章伪造整套资料到工商局变更登记，张加俊、叶子建与宋勋章签订的股权转让协议已自行无效，不能作为变更登记的依据，请求撤销（2017）湘0822行初29号行政判决，撤销2012年8月7日被告给桑植县武陵矿业开发有限公司法定代表人和股东名称变更登记的违法具体行政行为，恢复到违法变更之前的武陵矿业公司的登记状态。
被上诉人桑植县食品药品监督局辩称：上诉人与第三人山东信通公司于2012年2月2日签订了股权转让协议是双方真实意思表示，根据《公司法》第七条、第十三条的规定，依法设立的公司，公司营业执照登记的事项发生变更的，应当办理变更登记，故被上诉人受理桑植武陵矿业公司的变更登记申请于法有据；根据《公司登记管理条例》第二条的规定“申请变更公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”，被上诉人已经针对桑植武陵矿业公司提供部分虚假申请材料的行为进行了行政处罚，该公司在申请变更登记之前，上诉人与第三人山东信通公司因股权转让协议履行问题发生争议，不配合第三人办理工商变更登记，但给第三人提供了公章和营业执照，说明上诉人知道第三人可能通过代为签字的方式办理工商变更登记。故原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回上诉人的诉讼请求。
第三人桑植武陵矿业公司、山东信通公司述称：2012年2月2日第三人山东信通公司与上诉人签订的《股权转让协议》合法有效。山东信通公司已经按照合同约定支付了1200多万元的股权转让款。申请变更登记虽有瑕疵，但不影响变更登记的实质效力。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。
当事人一审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，原判认定“按照股权转让协议约定的付款期限，宋勋章已给付转让股权价款167260元”的事实有误，证据不足。
另查明，两上诉人与第三人山东信通公司在履行股权转让协议过程中发生纠纷，两上诉人以第三人山东信通公司未付清全部股权转让款为由，不协助办理股权转让变更登记。
还查明，原桑植县工商行政管理局于2016年7月4日变更登记为桑植县市场和质量监督管理局，又于2017年2月14日变更登记为桑植县食品药品工商质量监督管理局。
二审认定的其他事实与一审认定的事实一致。
本院认为，本案第三人桑植武陵矿业公司为申请公司股东变更、法定代表人变更登记提交的申请材料中，变更登记申请书、股东会决议、公司章程修正案和股权转让协议等四份应由张加俊、叶子建签名的材料非张、叶本人所签，系虚假材料，这一事实存在，当事人亦无争议，应予认定。但是这四个材料的虚假并不能必然导致工商变更登记行为违法、甚至被撤销。其理由如下：
首先，依据当时施行的《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十二条的规定，对于变更登记工商行政管理部门只需对申请人提交的材料进行形式审查，即审查其材料是否齐全，是否符合法定形式。该条例没有规定工商行政管理部门对材料的真实性必须核实。为进一步明确这一点，国家工商总局在2001年3月15日“关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题答复”（工商企字[2001]第67号）中也重申了这一规定。
其次，对于提供虚假材料的申请行为，如何处理。当时施行的《中华人民共和国公司法》第一百九十九条和当时施行的《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十九条作了同样明确规定：“对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”由此可见，只有“情节严重”的行为才予以撤销登记行为。本案第三人武陵矿业公司提供虚假材料的行为发生在申请公司变更中，即行政机关实施登记行政行为的过程中，是否属于“情节严重”应由登记主管机关认定，从本案被上诉人对第三人武陵矿业公司作出的处罚决定来看，未认定为“情节严重”。在该处罚决定没有被依法撤销的情况下，如果人民法院依据本案上诉人的申请作出撤销登记行为的处理，实际上就是改变了行政机关对第三人提交虚假材料申请变更登记行为的定性。这不仅违反了法定程序，而且有司法权代替行政权之嫌，为我国法律所不允许。
总之，被上诉人桑植县食品药品监督局应第三人桑植武陵矿业公司的申请，依据公司法及公司登记管理条例的相关规定，为其办理股东名称和法定代表人变更登记程序合法；在登记行为中，第三人武陵矿业公司应当对其提交变更登记材料的真实性负责，并应为此承担相应的行政责任。被上诉人在发现武陵矿业公司提交虚假材料的情况后，只对其进行罚款和责令改正违法行为的行政处罚，未撤销变更登记行为，未违反法律和行政法规的规定。上诉人张加俊、叶子健上诉主张第三人提供虚假材料办理变更登记，被上诉人没有电话确认申请材料中上诉人签名的真伪；宋勋章伪造虚假材料办理变更登记，自此，上诉人与第三人签订的股权转让协议已自行无效，请求撤销被上诉人的变更登记行为，请求撤销原判的理由不能成立，对其请求本院不予支持。
综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费100元，由上诉人张加俊、叶子健负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 竞
审 判 员 尹相琼
审 判 员 吕红军
二〇一八年四月三日
法官助理 刘少廷
书 记 员 石 青
附相关法律条文：
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。