福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽02行终214号
上诉人（原审原告）黄红毛，男，汉族，1945年9月19日出生，住厦门市海沧区。
委托代理人黄卫国（系黄红毛之子）男，汉族，1979年6月8日出生，住厦门市海沧区。
委托代理人裴爱英，北京京坤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市海沧区建设局，住所地厦门市海沧区滨湖北路9号。
法定代表人卢少进，局长。
委托代理人肖振添，北京盈科（厦门）律师事务所律师。
委托代理人叶伟军，厦门市海沧区建设局工作人员。
被上诉人（原审第三人）厦门市海沧区人民政府嵩屿街道办事处，住所地厦门市海沧区嵩屿路116号。
法定代表人叶荣昌，主任。
委托代理人肖振添，北京盈科（厦门）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）厦门嵩屿房屋征迁服务有限公司，住所地厦门市海沧区嵩屿路116号。
法定代表人颜文敏，总经理。
委托代理人肖振添，北京盈科（厦门）律师事务所律师。
上诉人黄红毛因被上诉人厦门市海沧区建设局（下称海沧建设局）、被上诉人厦门市海沧区人民政府嵩屿街道办事处（下称嵩屿街道办）、被上诉人厦门嵩屿房屋征迁服务有限公司（下称嵩屿征迁公司）土地房屋行政协议一案，不服厦门市集美区人民法院（2017）闽0211行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月16日公开开庭审理了本案。上诉人黄红毛及其委托代理人裴爱英，被上诉人海沧建设局的委托代理人肖振添、叶伟军，被上诉人嵩屿街道办以及被上诉人嵩屿征迁公司的共同委托代理人肖振添到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，1、杏集建（97）字第2307号《集体土地建设用地使用证》载明，土地使用者为黄红毛；2、2016年5月4日，黄红毛与海沧建设局、嵩屿街道办、嵩屿征迁公司签署《厦门”京口岩居住小区二期安置房”项目房屋征收补偿安置协议书》（协议书编号：厦海政【2014】58号No:住宅059号，下称案涉补偿协议）；3、2016年11月1日，黄红毛就撤销案涉补偿协议向法院提起行政诉讼，该案于2017年3月17日撤诉。同日，黄红毛提起本案诉讼。
原审归纳本案争议焦点在于，一、黄红毛的起诉有无超过起诉期限；二、案涉补偿协议是否存有法定的无效情形；三、黄红毛提出案涉规范性文件的合法性问题。
原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，”公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”，本案为确认行政协议无效案件，不属于上述解释中参照民事法律规范关于诉讼时效规定的范围。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，黄红毛于2016年5月4日在案涉补偿协议上签字，在案证据中均无法证明海沧建设局已告知黄红毛诉权或起诉期限，黄红毛于2016年11月1日就该协议提起撤销行政协议之诉，可视为其于2016年11月1日知道诉权，起诉期限应从该日起算，故黄红毛于2017年3月17日提起本案诉讼并未超过起诉期限规定。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）、（十二）项的规定，行政协议的效力争议属于行政诉讼受案范围。首先，关于海沧建设局是否具有签订案涉补偿协议的资格问题。根据厦海委编〔2015〕26号文，海沧建设局加挂厦门市海沧土地房屋征收办公室牌子，主要职责包含”负责辖区内土地房屋征收工作的管理、协调、监督、检查，协调解决征地补偿安置中的问题”，签订案涉补偿协议是海沧建设局的职责范围，其具有签订案涉行政协议的主体资格。其次，关于黄红毛提出的征地违法问题。原审法院认为，本案是行政协议争议，主要审查行政协议的合法性，征收行为虽是签订涉案补偿协议的主要根据，与本案争议属不同的行政法律关系，故征收行为的合法性问题不属于本案的审理范围。再者，本案系行政协议争议，需依照《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释，并参照适用《中华人民共和国合同法》及司法解释进行审理。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，本案并无证据证明签订案涉补偿协议时有上述法律规定的应当认定无效的情形，黄红毛也未提供证据证明海沧建设局在与其签订协议时有欺诈胁迫的行为，案涉补偿协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定，协议合法有效，黄红毛提出的其因被欺诈胁迫签订协议，故协议无效的主张，缺乏事实依据，不予采纳。此外，黄红毛所签字的文件是行政协议，并非要约，对于行政协议的撤销问题，应由法院或仲裁机构依法作出处理，黄红毛不具有自行撤销合同的权利，故黄红毛提出的其在协议生效前发出撤销函撤销要约的主张亦缺乏事实和法律依据，该理由不予采纳。关于黄红毛提出海沧建设局未依法向其送达案涉补偿协议，案涉补偿协议无效的问题，根据《中华人民共和国合同法》第三十二条、第四十四条的规定，自当事人签字或盖章时合同生效，案涉协议中第七条也约定”本协议经甲、乙、丙方、具体征收实施单位及征收管理部门签章后生效”，故案涉行政协议自协议各方签章后即生效，黄红毛是否及时取得案涉补偿协议不影响行政协议的效力。
关于黄红毛提出的厦府[2005]176号、厦府办[2005]213号、厦府办[2011]86号、厦海政办[2005]第68号四份文件征收标准应两年一调整的主张，其实质是对于征地补偿标准的异议，与该四份文件的合法性问题无关。征收是政府对私有财产的取得，必须进行严格控制，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，征收土地的补偿费、补助费等标准由相关政府部门规定。黄红毛提出的上述四份文件属于政府干预征地拆迁标准的主张，于法无据，不予支持。
综上，黄红毛签署案涉补偿协议时不存在法定的认定无效情形，案涉补偿协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定，协议合法有效，黄红毛请求确认案涉补偿协议无效，理由不充分，不予支持。黄红毛提出的规范性文件合法性审查问题，其理由于法无据，亦不予支持。依照《《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回黄红毛的诉讼请求。案件受理费人民币50元,由黄红毛负担。
黄红毛不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判上诉人与被上诉人签订的《厦门”京口岩居住小区二期安置房”项目房屋征收补偿安置协议书》无效。理由：1.原审法院认定上诉人的起诉未超过起诉期限规定，适用法律错误。行政协议的效力问题属于实体法范畴，不应适用起诉期限的规定；2.根据我国土地管理法律法规的规定，集体土地的的征收实施部门为土地管理部门，而非建设行政部门。被上诉人海沧建设局没有法律授权实施集体土地及宅基地征收工作，不具备行政主体资格，无权签订宅基地征收补偿安置协议；依据合同法等相关法律规定，该房屋征收补偿安置协议，因被上诉人不具备主体资格而不成立，不成立的合同依法不产生法律上的合同效力，当然无效。
被上诉人海沧建设局答辩称，1.黄红毛关于起诉期限的上诉理由不能成立。原审并未支持海沧建设局关于起诉期限已超过的抗辩，这对黄红毛有利，不属于其可以上诉的范围，但被上诉人仍认为本案上诉人于原审的起诉已超过起诉期限的规定。行政诉讼须适用起诉期限的规定。上诉人于2016年9月1日收到并知悉合同内容，故其起诉期限应适用六个月的规定，而非二年的规定；2.被上诉人有权订立合同。被上诉人既为区建设部门又是区土地房屋征收办公室，其身份具有双重性，具有签约资格，且这种模式并不损害上诉人的权益，而更能提高效率。上诉人主张被上诉人越权签订合同不成立，而合同不成立等同合同无效的观点是错误的。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人嵩屿街道办、嵩屿征迁公司认可海沧建设局的答辩意见。
二审审理查明：各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院；本院认可原审法院查明的事实。
本院根据本案各方当事人提交的证据，另查明如下事实：2006年9月4日，厦门市国土资源与房产管理局海沧分局厦国土房海（2006）34号《关于京口岩安置房二期项目建设用地征地预先通告》，发布征地预先通告：拟征收海沧街道办贞庵村委会集体土地3.5750公顷，作为京口岩安置房二期项目建设用地。
2008年4月25日，福建省人民政府闽政文（2008）100号《关于厦门市2007年度第二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意征收厦门市海沧区内的相关集体土地。厦门市海沧区发展和改革局批复同意京口岩居住小区二期安置房项目立项。厦门市国土资源与房产管理局海沧分局填发了建设用地批准书。2013年10月16日，厦门市人民政府厦府地（2013）340号《关于海沧京口岩居住小区二期安置房建设用地的批复》，同意在海沧区划拨国有建设用地作为京口岩居住小区二期安置房的建设用地。2014年3月28日，厦门市海沧区土地房屋征收办公室发布了《海沧京口岩居住小区二期安置房建设用地集体土地上房屋征收补偿安置方案》，并在海沧区贞庵村委会京口社的宣传栏予以张贴公示。2014年5月7日，厦门市海沧区人民政府在厦门日报上发布《关于京口岩居住小区二期安置房项目建设用地集体土地上房屋征收的通告》。
还查明，2015年6月30日，中共厦门市海沧区委机构编制委员会厦海委编（2015）26号《厦门市海沧区（海沧台商投资区）建设局主要职责内设机构和人员编制规定》，明确了”海沧建设局加挂厦门市海沧区土地房屋征收办公室的牌子”。
本院认为，本案查明的事实可以确认，福建省人民政府批准同意厦门市2007年度第二批次的农用地转用及土地征收，上诉人黄红毛位于海沧区贞庵村的房屋在本次征收范围内。厦门市海沧区人民政府亦依法发布了征收公告。黄红毛已在房屋征收补偿安置协议书上签字，系其意思表示。虽然在之后黄红毛主张其系被迫在协议书上签字，但并未提供证据证明该主张。本院认可原审判决对黄红毛主张协议无效的评判意见。
被上诉人海沧建设局与厦门市海沧区土地房屋征收办公室系”一套人马两块牌子”的编制模式，所以，海沧建设局有权与黄红毛签定房屋征收补偿安置协议书。上诉人黄红毛上诉主张海沧建设局不具备签约主体的理由，本院不予支持。
上诉人黄红毛于原审的起诉期限的认定，本院认可原审法院的评判，不再赘述。上诉人黄红毛上诉主张本案系行政协议效力诉讼，不适用行政诉讼法关于起诉期限规定的上诉理由，不能成立。
综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费50元，由上诉人黄红毛负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 纪荣典
审 判 员 宋希凡
二〇一七年十一月二十七日
代书记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；