北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京01行初377号
原告图符（北京）航空遥感信息技术有限公司，住所地北京市海淀区莲花池西路16号1号楼B828号。
法定代表人杜书生，总经理。
被告国家测绘地理信息局，住所地北京市海淀区莲花池西路28号。
法定代表人库热西·买合苏提，局长。
委托代理人孙超，国家测绘地理信息局工作人员。
委托代理人于淑新，北京张竞律师事务所律师。
原告图符（北京）航空遥感信息技术有限公司不服被告国家测绘地理信息局作出的国测法发〔2017〕3号《关于对两家公司测绘违法行为的处理通报》（以下简称被诉通报），向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月24日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人杜书生，被告的委托代理人孙超、于淑新到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年2月28日，被告向各省、自治区、直辖市测绘地理信息行政主管部门，局所属各单位，机关各司室作出本案被诉通报，主要内容如下：中航四维（北京）航空遥感技术有限公司（以下简称中航四维公司）将承包的测绘项目转包和原告无测绘资质从事测绘活动的行为，分别违反了2002年修订的《中华人民共和国测绘法》（以下简称2002年测绘法）第二十四条和第二十二条的规定，扰乱了测绘市场秩序，造成了不良影响。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于追责时效的规定，因上述违法行至今已经超过二年追责时效，依法不再给予行政处罚。为严肃法纪，决定给予上述两家公司以下处理：1.约谈两家公司的主要负责人，对其予以严肃批评教育；2.将中航四维公司转包测绘项目行为纳入该单位严重失信信息，记入测绘地理信息行业信用管理平台向社会发布。自该信息生效之日起两年内，中航四维公司不得申请新增测绘专业范围；3.将两家公司测绘违法情况通报国家工商行政管理总局，记入国家企业信用信息公示系统；4.取消中航四维公司2017-2018年国家基础航空摄影项目投标资格；5.将原告涉嫌非法获取、持有国家秘密载体情况通报国家保密局，依照保密管理法律法规予以处理；6.将中航四维公司列为2017年度重点监管对象，对其测绘资质、质量、成果保密等情况进行全面检查。被告作出被诉通报后，在其门户网站的政务公开栏目下予以公开。
原告诉称：1.涉案项目招标文件规定投标人可以通过联合或租赁等途径增强投标实力。中航四维公司邀请原告，再由原告邀请空军运八飞机的单位组成联合体，并签有联合投标合同放在当时的投标文件中。之后，原告按照协议要求，联系了航拍所需的飞机，并协调指挥飞机的使用。因此，原告一开始就是本次联合体的一方，根本不是转包。而在本项目中负责的是飞机的协调指挥工作，根本不需要具备测绘资质；2.原告之所以没有测绘资质，主要是因为原告与重庆图符航空遥感技术有限公司（以下简称重庆图符公司）具有相同的法定代表人和人员设备，所以主管部门只给一家公司发了测绘资质。事实上，原告与重庆图符公司系同一家，而图符公司具有乙级测绘资质。也可以说是由重庆图符公司完成了涉案项目。考虑到原告与重庆图符公司的特殊关系，不应认定原告的行为构成无资质测绘；3.原告在民事案件中对与转包描述系失误，原告已经进行了修改并通告被告，被告仅以一个错误的描述来认定事实是缺乏说服力的。况且，中航四维公司也没有承认其将涉案项目转包给原告；4.被诉通报认定的涉案项目完成时间有误；5.被诉通报对当事人造成了不利影响，特别是限制中航四维公司两年内不得申请新增测绘专业范围，并取消其2017-2018年国家基础航空摄影项目投标资格，这些都是对权利的剥夺，故应当认定被诉通报属于行政处罚。而被告在作出此行为前并未履行听证、告知权利等程序，属于程序违法；6.被告对原告不具有查处职权，无权作出被诉通报。综上，请求判决撤销被诉通报。
在法定举证期限内，原告向本院提交下列证据：1.2012年国家基础航空摄影项目（一期招标文件），证明涉案项目允许组成联合体投标；2.2012年国家基础航空摄影项目（一期投标文件），证明原告与中航四维组成联合体投标；3.国家基础地理信息中心、重庆市规划局、中航四维公司三方合同，证明以中航四维公司为主体中标，以联合体完成项目；4.原告与中航四维公司签订的国家基础航空摄影服务合同，证明双方的分工；5.原告与中航四维公司为了走账，于2014年3月签订的国家基础航空摄影服务合同，证明该合同并非对涉案项目执行内容的表达；6.飞机协调使用证明，证明原告在涉案项目中负责飞机的协调指挥；7.重庆市规划局给国家测绘地理信息局的请示，证明项目进行修改，经费增加；8.中航四维公司给国家基础地理信息中心的情况说明，证明其将项目甲方2提出的降低高度飞行、增加经费的情况向项目甲方进行报备；9.被告于2016年2月25日给重庆市规划局的回函，证明主管部门同意项目甲方修改合同，涉案项目在2016年2月25日还没有终了；10.国家基础地理信息中心给中航四维公司的回函并抄送重庆市规划局，项目甲方1了解情况，同意甲方2对合同的修改，增加的经费由甲方2承担；11.重庆项目获得国家优秀测绘工程金奖证书，证明被告、国家基础地理信息中心、重庆市规划局对于重庆图符公司参与涉案项目是承认的，并认可原告与重庆图符公司是一家；12.重庆项目验收报告，证明涉案项目比原合同多完成9168平方公里，被告提交的验收报告是伪造的；13.被告提交的验收报告，证明被告方提交伪证；14.被诉通报，证明被告作出行政处罚；15.中航四维公司于2016年12月24日作出的情况说明，证明中航四维公司有人事变动，现在的人员不了解当初的真实情况；16.重庆市规划局于2016年4月26日的转账凭证，证明重庆项目是一个连续或者继续的项目，至2016年4月26日尚未终了；17.《测绘地理信息行业信用管理办法》；18.《测绘地理信息行业信用体系》；19.《测绘行政处罚程序规定》，证明被诉通报属于行政处罚；20.重庆图符公司资质证书，证明重庆图符公司具有乙级测绘资质；21.重庆图符公司营业执照，证明原告与重庆图符公司是同一家公司；22.重庆资料移交书，证明重庆资料于2015年7月20日移交，并非超过时效；23.发票，证明被告给原告造成的损失；24.被告在民事诉讼中提交的答辩状，证明被告干扰民事诉讼。
被告辩称:1.依据2002年测绘法第四条之规定，被告作为国务院测绘行政主管部门，负责全国测绘工作的统一监督管理，有权对原告及中航四维公司的测绘违法行为进行监督管理；2.被告已经明确表示不对原告和中航四维公司进行处罚，故被诉通报不属于行政处罚；3.被诉通报认定事实清楚。原告在民事诉讼起诉中明确称，涉案项目由中航四维公司转包给原告实际实施，其提供一系列证据证明航摄项目是由其完成的，中航四维公司也对此予以认可。经被告核实，原告并未取得乙级及以上测绘资质，完全属于无资质测绘；4.被告对于原告作出的处理决定依据充分。根据《国务院办公厅关于政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案的复函》附件《政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案》以及《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》的相关规定，被告将原告的无资质测绘行为通报国家工商行政管理总局，记入国家企业信用信息公示系统并无不当。此外，原告实施的涉案项目可能包含涉及国家秘密的内容，而原告无测绘资质，未通过测绘成果保密管理审查，其持有测绘成果的行为涉嫌违反保守国家秘密法的相关规定，被告将其违法行为通报国家保密局并无不当；5.被告在民事诉讼中方才发现原告的违法行为，被告依法履行职责，并不存在干扰民事诉讼的行为。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。
在法定举证期限内，被告向本院提交下列证据：1.国家基础航空摄影合同，证明按照合同约定，涉案项目由中航四维公司完成；2.航空摄影成果质量检验报告，证明截至2013年12月，涉案项目全部完成，国家基础地理信息中心对提交的项目成果进行验收；3.国家基础航空摄影经费结算单，证明截至2014年7月，被告依据验收结果向中航四维公司支付了全部款项；4.民事起诉状，证明原告是涉案项目实际实施人；5.原告在民事案件中提交给法院的证据目录，证明中航四维公司将涉案项目转包给原告；6.原告在民事案件中提交的国家基础航空摄影合同；7.原告在民事案件中提交的航空摄影合同，证据6-7证明中航四维公司签订合同后转包给原告；8.中航四维公司关于恳请支付调整重庆摄区航摄费的函，证明中航四维公司追索航摄费用时所留的联系人为原告的法定代表人，可间接证明原告是项目实际施行人；9.原告发给中航四维公司的要求其提起诉讼的函，证明原告能够对涉案项目实施过程进行详细陈述，从而说明其为航摄实际施行人；10.中航四维公司在民事案件中提交给法院的证据目录；11.中航四维公司在民事案件中提交给法院的国家基础航空摄影合同；12.中航四维公司在民事案件中提交给法院的重庆市航空摄影合同补充协议；13.中航四维公司在民事案件中提交给法院的银行回单；14.中航四维公司在民事案件中提交给法院的协议书，以上证据证明中航四维公司将涉案项目转包给原告，原告为实际施行人；15.中航四维公司向被告提交的国家基础航空摄影合同；16.中航四维公司向被告提交的银行回单；17.中航四维公司向被告提交的协议书；18.中航四维公司向被告提交的关于重庆市影像获取项目的情况说明，以上证据证明中航四维公司将涉案项目转包原告，并向原告支付航摄经费。
经庭审质证，原告表示对被告提交的证据1、证据3-18的真实性无异议，但不认可其证明目的，认为被告提交的证据2是伪造的。被告表示对原告提交的证据1-3、证据5、证据7、证据9、证据10、证据13-15、证据22的真实性无异议，但不同意其证明目的；不认可证据4、证据6、证据8、证据12、证据16的真实性；认为证据11、证据20-21、证据23-24与本案无关；认为证据17-19属于规范性文件，不是证据。
本院对上述证据认证如下：被告提交证据1、证据3-18均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，且原告对其真实性不持异议，本院均予以采纳。关于被告提交的证据2，原被告双方均认可的国家基础地理信息中心、重庆市规划局、中航四维公司三方签订的《国家基础航空摄影合同》中明确约定，国家基础地理信息中心负责及时通知并协助重庆市规划局开展成果验收，核准重庆市规划局出具的验收报告。而被告提交的证据2上加盖有国家基础地理信息中心的印章，形式上符合合同约定。从内容上看，证据2中记载的航摄完成时间为2013年12月，被告提交的证据12，即中航四维公司与原告签订的航空摄影合同补充协议第一条明确记载，原告承担的中航四维公司的重庆摄区航空摄影项目已于2013年12月全部提前一年超额完成，两者记载的项目完成时间吻合。而且，通过与原告提交的证据13对比，被告的证据2系对之前验收报告的总结，两者之间不存在矛盾。因此，原告关于证据2系伪造的这一主张不成立，对于该证据，本院予以采纳。
原告提交的证据14为本案被诉行为，不作为证据。原告提交的证据1-3、证据5、证据7、证据9、证据10、证据13、证据15、证据22、证据24均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，且被告对其真实性不持异议，本院均予以采纳。原告提交的证据4中记载，原告与中航四维公司属于联合体投标，且约定了双方在项目中的分工。但该部分内容与原告提交的证据5（即原告在民事诉讼中提交的其与中航四维公司签订的航空摄影合同）明显不一致，也与被告提交的证据12（即中航四维公司与原告签订的航空摄影合同补充协议）存在冲突，而且从被告提交的证据9（即原告发给中航四维公司的要求其提起诉讼的函）可知，中航四维公司将涉案项目转包给原告，原告也已按照约定完成航摄工作，因中航四维公司怠于追索航摄经费，原告才致函要求其提起诉讼或仲裁，并在中航四维公司怠于行使债权的情形下，原告最终提起代位权诉讼。综上可知，原告提交的证据4不能证明其与中航四维公司属于联合体投标。原告提交的证据6可以证明其协调指挥飞机使用的事实，但不能证明其仅实施了该项工作。原告提交的证据8、证据11、证据16、证据20-21、证据23与本案无关，本院不予采纳。原告提交的证据12不能证明其验收报告已经按照合同约定由国家基础地理信息中心审核，故对其证明内容本院不予认可。原告提交的证据17-19属于规范性文件，不属于证据。
经审理查明：2012年3月，国家基础地理信息中心、重庆市规划局和中航四维公司签订《国家基础航空摄影合同（重庆市摄区）》，甲方一为国家基础地理信息中心，甲方二为重庆市规划局，乙方为中航四维公司。该合同约定由乙方承揽完成国家基础航空摄影项目，并向甲方交付相应工作成果等事宜。合同第五条约定，项目报酬款项由被告和甲方二共同支付。合同第六条约定，甲方一的义务及责任包括支付报酬、为乙方提供必要技术咨询服务、对乙方履行合同情况进行检查、及时通知甲方二开展成果验收并核准甲方二出具的验收报告、对乙方的业绩和诚信进行考核等，甲方二的义务及责任包括向乙方支付报酬价款、成果资料的验收、出具验收报告等。合同第七条约定，乙方的义务及责任包括及时办理航摄飞行手续、进行详细技术设计、交付完成的成果资料、未经甲方一许可不得将项目下的工作（包括辅助工作）交由任何第三人完成、保守国家秘密、妥善保管成果资料等。此外，合同还约定了违约责任、质量保证、不可抗力、合同变更解除等内容。2013年12月，涉案项目航摄工作结束，国家基础地理信息中心按照合同约定对航空摄影成果进行验收审核。
2016年11月，原告以本案被告、国家基础地理信息中心、重庆市规划局为被告，以中航四维公司为第三人提起代位权诉讼，认为本案被告、国家基础地理信息中心、重庆市规划局未按约定向中航四维公司支付经验收合格、降低飞行高度完成的航摄经费，且中航四维公司怠于行使债权，损害了原告作为航摄项目施行方的合法权益，故提起代位权诉讼。在该案中，被告发现中航四维公司擅自将涉案项目转包给原告，而原告又无测绘资质，两家公司的行为违反了2002年测绘法的相关规定，遂向各省、自治区、直辖市测绘地理信息行政主管部门，局所属各单位，机关各司室发出本案被诉通报，后在其门户网站的政务公开栏目下予以公开。原告不服，诉至本院。
本院认为，因本案争议的行为及被告作出被诉通报均发生于2002年测绘法施行期间，故本院应当依据该法进行审查。依据该法第四条之规定，被告作为国务院测绘行政主管部门，负责全国测绘工作的统一监督管理，有权对违反测绘法的行为进行监督管理。
关于被诉通报的性质及可诉性，被告系以公文的形式向各省、自治区、直辖市测绘地理信息行政主管部门，局所属各单位，机关各司室发出的被诉通报，受文单位为被告的下级行政机关以及下属的机构和单位，从形式上看属于内部行为，不是对外作出的行政行为。但是，被告通过政务公开的形式将被诉通报向社会公开，从而使这一内部行为得以外化，客观上有可能对通报中涉及的当事人的权利造成实际影响。因此，在分析被诉通报的可诉性时，需结合其具体内容来予以考察。首先，被诉通报记载的处理措施中涉及中航四维公司的内容与原告无关，原告无权针对该内容提起诉讼；其次，被诉通报记载的处理措施中涉及原告的部分主要包括：约谈原告主要负责人并对其进行批评教育，将原告测绘违法行为通报国家工商行政管理总局记入国家企业信用信息公示系统，将原告涉嫌非法获取、持有国家秘密载体情况通报国家保密局依据保密管理法律法规予以处理。关于约谈措施，其本身并未对原告设立新的权利义务，原则上不具有可诉性。即便原告认为约谈行为损害了其合法权益，也应当直接针对约谈行为起诉，而不是起诉被诉通报。关于后两项措施，其仅为违法线索的移送，不会直接对原告的权利造成影响。如果相关执法机关依据被告移送的线索对原告作出不利决定，原告也应当是针对该不利决定起诉，而不是起诉被诉通报；最后，被诉通报中认定原告实施了无测绘资质而从事测绘活动的违法行为，但鉴于已经超过行政处罚的追责时效，决定不再给予行政处罚。因该项内容已经明确表示不再给予行政处罚，故被诉通报不应属于行政处罚，而仅为对违法行为的一种确认。考虑到这一确认行为客观上对原告造成了不利影响，宜将其纳入行政诉讼的审查范围，而审查的焦点就在于被诉通报中对于原告违法行为的认定是否具有事实根据与法律依据。
依据2002年测绘法第二十二条之规定，国家对从事测绘活动的单位实行测绘资质管理制度。从事测绘活动的单位应当具备法定条件，并依法取得相应等级的测绘资质证书后，方可从事测绘活动。根据在案证据可知，原告在其提起的债权人代位权诉讼一案中明确表示，中航四维公司在与国家基础地理信息中心、重庆市规划局签订《国家基础航空摄影合同》后，即将该合同中的航摄工作转包原告实施，并提供了《航空摄影合同》佐证这一事实。根据该《航空摄影合同》的记载，中航四维公司将涉案项目委托原告承担完成，双方在合同中明确约定了摄区技术指标、要求以及报酬价款。在双方签订的《重庆市航空摄影合同补充协议》第一条“关于成果资料移交”中也明确记载，原告承担的中航四维公司的重庆摄区航空摄影项目已于2013年12月全部提前一年超额完成。经双方协商，在本协议签订后原告将在中航四维公司的指导下整理完成全部重庆摄区资料并移交中航四维公司。2016年11月3日，因认为中航四维公司怠于行使债权，原告向中航四维公司发函，要求其向重庆市规划局、被告以及国家基础地理信息中心提起诉讼或仲裁，其中也明确提及，2012年5月，中航四维公司将涉案项目转包原告实施，双方签订有《航空摄影合同》。之后，因中航四维公司未提起相关诉讼或仲裁，原告方才提起债权人代位权诉讼。综合原告的陈述以及相关证据可以合理推定原告实施了测绘活动。
对此，原告提出如下抗辩理由：1.其在债权人代位权诉讼中的表述有误；2.其与中航四维公司属于联合体投标，其在涉案项目中仅负责飞机的协调指挥工作，不需要具备测绘资质；3.重庆图符公司与原告具有相同的法定代表人和人员设备，事实上属于同一家公司，而重庆图符公司具有乙级测绘资质，也可以说是由重庆图符公司完成了涉案项目。考虑到原告与重庆图符公司的特殊关系，不应认定原告的行为构成无资质测绘。对于上述抗辩理由，本院认为，是否属于表述错误，需由证据予以佐证，当事人不能随意推翻在诉讼中自认的事实。关于联合体投标的主张，本案现有证据难以支持，而且这一主张与原告所称的实际由重庆图符公司完成涉案项目的主张也存在矛盾。因此，原告的抗辩理由不能推翻其之前在债权人代位权诉讼中自认的事实。此外，重庆图符公司与原告在法律上属于独立的民事主体，独立行使相关权利并承担相应法律责任。重庆图符公司取得的资质并不当然为原告所享有。原告在不具有相关测绘资质的情况下实施了测绘活动，违反2002年测绘法第二十二条之规定，被告基于上述事实及该规定作出的认定正确，原告对此提出的异议主张不能成立，本院不予支持。
此外，国家基础地理信息中心、重庆市规划局、中航四维公司三方签订的《国家基础航空摄影合同》中明确约定，国家基础地理信息中心负责及时通知并协助重庆市规划局开展成果验收，核准重庆市规划局出具的验收报告。而被告提交的验收报告上加盖有国家基础地理信息中心的印章，形式上符合合同约定。从内容上看，其中记载的航摄完成时间为2013年12月。同时，中航四维公司与原告签订的航空摄影合同补充协议第一条明确记载，原告承担的中航四维公司的重庆摄区航空摄影项目已于2013年12月全部提前一年超额完成，两者记载的项目完成时间吻合。故原告针对涉案项目完成时间提出的异议主张不能成立，本院不予支持。
另，如前所述，被诉通报属于通过政务公开方式外化的内部行为，不属于行政处罚，故原告基于行政处罚的相关程序规定提出的被诉通报构成程序违法之主张不能成立，本院不予支持。
据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告图符（北京）航空遥感信息技术有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告图符（北京）航空遥感信息技术有限公司负担（已交纳）。
如不服本判决，各方当事人可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 赵 锋
代理审判员 张美红
人民陪审员 艾红波
二〇一七年九月二十七日
法官 助理 肖 克
书 记 员 冯晓俐