贵州省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）黔行终113号
上诉人（一审原告）郭德友，男，汉族。
委托代理人朱小波，贵州中创联律师事务所律师。执业证号15201201110106109。特别授权代理。
委托代理人张前康，贵州中创联律师事务所律师。执业证号15201201210825420。特别授权代理。
被上诉人（一审被告）贵阳市人民政府，住所地贵阳市观山湖区林城东路7号。
负责人陈晏，市长。
被上诉人（一审被告）贵阳经济技术开发区管理委员会，住所地贵阳市贵阳经济技术开发区黄河路443号。
负责人向子琨，主任。
以上两被上诉人共同委托代理人周松，贵州君跃律师事务所律师。执业证号15201200010382020。一般授权代理。
以上两被上诉人共同委托委托代理人曾庆安，贵州君跃律师事务所律师。执业证号15201201710013358。一般授权代理。
上诉人郭德友因与被上诉人贵阳市人民政府、贵阳经济技术开发区管理委员会城乡建设行政管理其他行政行为一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2017）黔01行初815号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
郭德友一审诉称：郭德友依法承租贵阳经开区红河新村栋8单元一楼及二楼门面，并用于经营。2016年底、2017年初，贵阳市经济技术开发区管理委员会制定并公布实施《大数据产业集聚区土地一级开发项目搬迁方案》(以下简称《方案》)。郭德友承租房屋依法属于被征收红线范围，并且该房屋出租人依法取得相应补偿的合法权利。但作为房屋承租人（即郭德友）根据该方案无法得到任何补偿。郭德友认为贵阳市人民政府、贵阳经济技术开发区管理委员会的方案存在重大的违法情形，侵害到郭德友的征收补偿合法权益，依法应被撤销，并重新作出给予郭德友合法合理补偿的相应方案。首先，方案的制定主体不合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，方案是由市、县级人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定，贵阳市人民政府、贵阳经济技术开发区管理委员会作出方案显然是违法的。第二、方案的制定程序不合法。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，方案的制定程序大致为：由市、县人民政府土地行政主管部门拟定征地补偿安置方案
--在乡镇、村公告征地补偿安置方案并听取意见—报市、县人民政府批准征地补偿安置方案--
市、县人民政府土地行政主管部门组织实施征地补偿安置方案。本案中，方案既不是土地行政主管部门拟定的，也没有进行公告听取村民意见，更没有报市、县人民政府批准，是违法行为。第三、方案没有对郭德友即房屋承租人的补偿内容及方式，违背相关法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、《贵阳市房屋拆迁管理办法》第十九条、第二十条之规定，郭德友认为作为合法承租人、合法经营者，方案应对郭德友进行征收补偿。第四、贵阳市人民政府、贵阳经济技术开发区管理委员会的搬迁方案认可了涉案房屋经营的合法性质，并依法给予了出租人每平方米1000元的经营性补偿，但没有考虑承租人作为实际的经营者应得到的公平合理的补偿，其行政行为违法。贵阳市人民政府、贵阳经济技术开发区管理委员会对郭德友未采取其他合法征收补偿的行为。郭德友依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九的规定向法院提起行政诉讼，请求：一、依法撤销贵阳市人民政府、贵阳经济技术开发区管理委员会制定并公布实施的《方案》，并确认其不予对郭德友予以补偿的行为违法；二、责令贵阳市人民政府、贵阳经济技术开发区管理委员会作出：作为被征收房屋承租人即郭德友，可以得到相应合法合理补偿的征收搬迁补偿安置方案，并对郭德友实施具体的征收补偿行为；三、本案诉讼费由贵阳市人民政府、贵阳经济技术开发区管理委员会承担。
贵阳市人民政府、贵阳经济技术开发区管理委员会一审辩称，郭德友并非案涉集体土地上房屋的所有权人，依法不属于安置补偿对象，不具有本案原告的主体资格。《贵州省土地管理条例》第二十条第（三）项规定?青苗和地上附着物补偿费应当支付给土地承包经营者或者地上建筑物的产权人。郭德友自述为案涉集体土地上房屋的承租人，非所有权人，案涉集体土地上房屋的征收补偿与郭德友无关。郭德友非案涉行政行为的利害关系人，不具有原告主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，应驳回郭德友的起诉；《方案》并非征收、征用决定及其补偿决定，不属于《行政诉讼法》十二条规定的受案范围，其起诉应予驳回；涉案《方案》制定程序合法，从程序到实体均符合法律法规的规定，请求法院驳回郭德友的起诉或诉讼请求。
一审法院认为：针对郭德友诉请撤销的《方案》审查，该《方案》载明?大数据产业集聚区土地一级开发项目已经批准，参照《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《贵州省土地管理条例》等法律法规，并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》法相关精神，结合我区实际情况，制定如下搬迁方案：一、被搬迁人：被搬迁人是指《方案》发布前，享有大数据产业集聚区土地一级开发项目搬迁红线范围内农村集体土地上房屋所有权的村民，或经政府相关部门认定为合法的移民，以及原农村本集体经济组织成员‘农转非’前享有上述范围内农村集体土地上房屋所有权的居民，农村集体非住宅房屋的所有权人等房屋权利人及其利害关系人。……，根据《方案》载明的内容，其搬迁的应为农村集体土地上的房屋，《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》没有对农村集体土地上房屋的承租人进行补偿的相关规定。郭德友作为农村集体土地上房屋的承租人依法不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。且该《方案》亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条?提起诉讼应当符合下列条件：“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”之规定，其起诉应当依法予以驳回。另，贵阳经济技术开发区管理委员会为贵阳市人民政府的派出机构，故本案的适格被告应为贵阳市人民政府。贵阳经济技术开发区管理委员不是本案的适格被告，郭德友将其列为被告法院予以指正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项第二款：“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”之规定，裁定驳回郭德友的起诉。本案不收取案件受理费。
一审宣判后，郭德友不服，向本院提出上诉。主要理由为：一、一审裁定适用法律错误，该《方案》制定主体、制定程序、批准主体均不合法且未依法体现对承租人合法权益的保护；二、本案承租人系与行政行为具有利害关系的公民，一审法院认为争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围，属于事实认定错误和适用法律错误；三、被上诉人出台的《方案》认可了涉案房屋用于经营，并给予出租人每平方米1000元的经营性补偿，而被上诉人至今未采取任何合法征收、搬迁等补偿行为，一审法院遗漏审查上述认定本案符合起诉条件的重要事实，属于重大的事实认定程序错误。故，请求：一、撤销一审裁定并依法指令一审法院继续审理；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人贵阳市人民政府二审答辩称：一、依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条之规定，对于不应受理的案件，可以不予开庭径行驳回起诉，本案一审审判程序并无不当；二、上诉人并非涉案土地的承包人或建筑物的产权人，其不具备提起本案诉讼的原告主体资格。故，请求：驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人贵阳经济技术开发区管理委员会在二审答辩期内未提交书面答辩意见。
本院认为，首先，本案涉诉补偿方案中有对经营损失和室内室外设施进行补偿的相关规定，作为房屋所有人的被搬迁人可以通过签订补偿协议的方式取得上述补偿。其次，《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》没有对农村集体土地上房屋的承租人进行补偿的相关规定。综上，在本案中，上诉人作为农村集体土地上房屋的承租人对涉诉的《大数据产业集聚区土地一级开发项目搬迁方案》没有行政诉讼法律上的利害关系，上诉人无提起对本案涉诉行政行为的诉讼资格。上诉人所称损失，可以通过其他法律途径予以救济。一审法院驳回上诉人的一审起诉并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 冉依依
审 判 员 罗长虹
审 判 员 赵 敏
二〇一八年六月二十二日
法官助理 徐海艳
书 记 员 姚永涛