广东省中山市第二人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中二法行初字第139号
原告:谢能辉，男，1951年6月4日出生，汉族，住广东省中山市.
委托代理人：谢志标，广东朗锐律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
第三人：崔彩娣，女，1949年12月2日出生，汉族，住广东省中山市.
第三人：梁桃珍，女，1978年11月13日，汉族，住广东省中山市.
委托代理人：梁旺珍，女，1973年9月2日出生，汉族，住广东省中山市.
原告谢能辉不服被告中山市人民政府（以下简称市政府）政府行政登记，于2015年4月9日诉至中山市第一人民法院，请求撤销市政府颁发的证号为中府集用（2013）第xxxx号）的土地使用证（以下简称2号土地证）。中山市第一人民法院受理后，于2015年5月26日作出（2015）中一法行初字第153号行政裁定，将本案移送本院审理。本院于2015年7月15日进行立案受理。本院依法向被告市政府送达起诉状副本及应诉通知书。因崔彩娣、梁桃珍与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2015年9月21日、2016年12月12日公开开庭审理了本案。原告谢能辉及其委托代理人谢志标，被告市政府的委托代理人谢怀斌、陈润，第三人崔彩娣及梁桃珍的委托代理人梁旺珍到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告市政府根据第三人崔彩娣、梁桃珍的申请，将位于中山市××镇××路××号的集体土地使用权登记在第三人崔彩娣、梁桃珍名下，并于2013年1月4日核发2号土地证。
原告谢能辉诉称：位于中山市三角镇××路××宅基地［证××为××（××）字××］（以下××土地证）××村集体安排给谢能辉使用。相邻的48号宅基地[证号为中府集建总（1990）字第09xxxx/0415xxxx号]（以下简称785号土地证）系村集体安排给梁元枝使用。梁元枝去世后，崔彩娣、梁桃珍以继承为由向市政府申请核发2号土地证。该证的界址与谢能辉784号土地证的界址重叠，侵占了谢能辉的土地使用权。为此，谢能辉向法院提起诉讼，请求判令：撤销被告市政府为第三人崔彩娣、梁桃珍颁发的2号土地证。
原告谢能辉提交了如下证据：
1.784号土地证及地上房屋所有权证；2.2号土地证；3.中山市中韩测绘有限公司出具的测绘草图。证据1-3证明崔彩娣、梁桃珍的2号土地证与谢能辉的784号土地证存在界址重合。
被告市政府辩称：1.市政府向崔彩娣、梁桃珍颁发2号土地证的程序合法、资料齐全、权属清晰，所作具体行政行为合法。崔彩娣、梁桃珍的土地位于中山市××镇××路××号，面积为115.72平方米，土地性质为集体土地。因原权利人之一梁元枝去世，崔彩娣、梁桃珍向市政府的土地管理部门中山市国土资源局申请土地变更登记，依法提交了登记申请、审批表、身份证明、公证书等资料。中山市国土资源局在经过地籍调查、界址调查后，在权属清晰，资料齐全的情况下，市政府向崔彩娣、梁桃珍核发了涉案的土地使用证。市政府作出涉案具体行政行为符合《土地登记办法》第九条、第三十八条、第四十五条的规定。2.谢能辉主张市政府颁发2号土地证给崔彩娣、梁桃珍的行为侵犯了其合法权益，与事实不符。谢能辉称市政府向崔彩娣、梁桃珍颁发的2号土地证与其784号土地证的界址存在重叠，但未提交相应的证据予以证明。且市政府向崔彩娣、梁桃珍颁发2号土地证是基于崔彩娣、梁桃珍因继承而申请变更土地使用权人。综上，谢能辉的诉讼请求没有相关的事实与法律依据，请求法院依法驳回谢能辉的全部诉讼请求。
被告市政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
1.房地产权登记申请、审批表；
2.公证书；
3.地址（姓名）变更证明；
4.申请书；
证据1-4系崔彩娣、梁桃珍申请变更登记时所提交的材料，经市政府审核，该材料齐全、真实、合法，市政府已经履行审查的义务；
5.地籍调查表；
6.房地产权登记缴费通知书、票据；
7.身份证复印件、用地示意图、相邻宗地示意图；
证据5-7证明市政府在核发2号土地证前已经对变更的土地使用权进行地籍调查，核实该土地四邻界址没有与相邻的土地存在重叠，已经履行了法律规定的地籍调查的职责。
第三人崔彩娣、梁桃珍述称：与市政府的答辩意见一致。
第三人崔彩娣、梁桃珍没有提交证据。
诉讼中，本院根据谢能辉的测量申请依法委托测绘机构对785号土地证和784号土地证的界址及2号土地证与784号土地证的界址是否存在重叠进行测量。因784号土地证与785号土地证的附图均为手绘图，测绘机构以无法确定具体的用地界线为由无法出具结论报告，只出具了测量图。另，本院根据谢能辉的鉴定申请依法委托鉴定机构对市政府提供的地籍调查表中“能辉”的签名是否为谢能辉书写进行鉴定。鉴定机构于2016年11月30日作出了粤华生司鉴中心[2016]文鉴字第259号司法鉴定意见书，确定“能辉”的签名不是谢能辉本人所书写。
经庭审质证，原告谢能辉对被告市政府提供的证据的质证意见为：证据1-4、6-7无异议，证据5三性不予确认。第三人崔彩娣、梁桃珍对被告市政府提供的证据予以确认。被告市政府及第三人崔彩娣、梁桃珍对原告谢能辉提供的证据的质证意见为：证据1-2真实性确认，但不确认谢能辉认为两张证重叠的主张；证据3真实性不予确认。谢能辉对司法鉴定意见书予以确认；对测绘机构的测绘结果没有异议，认为测绘结果并没有否定2号土地证与784号土地证重叠的事实，坚持两证重叠的主张，但当庭表示不再申请测量。市政府对司法鉴定意见书的真实性予以确认，关联性及合法性由法院认定；对测绘结果无异议。崔彩娣、梁桃珍对司法鉴定意见书的真实性予以确认，但不确认该鉴定意见；对测绘结果无异议。
经评议，对当事人无异议的证据，本院予以确认。对有争议的证据，本院评议为：司法鉴定意见书及地籍调查表，虽然崔彩娣、梁桃珍对司法鉴定意见书的三性不予确认，市政府亦对司法鉴定意见书的关联性和合法性不发表意见，但均未提供证据证明该意见书形成过程中存在程序违法的情节，经本院审查，该意见书形成的程序合法、鉴定结论真实，本院予以采信，认定地籍调查表中“能辉”的签名不是谢能辉本人所书写，从而认定市政府在行使地籍调查职能时并未向谢能辉进行过界址确认。
经审理查明：位于中山市××镇××路××号的土地系中山市三角镇结民村民委员会分配给谢能辉使用的宅基地。谢能辉于1990年11月25日办理了涉案的784号土地证。相邻的48号土地系梁元枝使用的宅基地，其办理了涉案的785号土地证，证载面积为261.3平方米，用地图为手绘图。后因梁元枝去世，崔彩娣、梁桃珍以继承为由于2012年9月18向市政府的职能部门中山市国土资源局提交申请，请求将785号土地证变更至崔彩娣、梁桃珍名下，并提供了房地产权登记申请、审批表、集体土地使用证、房地产权证、公证书、地址（姓名）变更证明等资料。市政府经审核后于2013年1月4日核发2号土地证，将48号土地的使用权登记在崔彩娣、梁桃珍名下，证载面积为261.3平方米，用地图为坐标图。
另查明：涉案地籍调查表中所记载的调查内容并不是市政府的职能部门中山市国土资源局的工作人员履行地籍调查后进行记载，而是中山市国土资源局依照惯例将地籍调查的职责交由土地所在的村委会进行，而崔彩娣、梁桃珍在庭审中亦声称其自行将该地籍调查表交由谢能辉签名确认界址后再交由村委会。期间并没有中山市国土资源局工作人员及村委会的工作人员在场组织现场指界。
本院认为：行政机关应该依据法定的程序履行职责，根据《土地登记规则》第六条规定“土地登记依照下列程序进行：“……（二）地籍调查；……”第十三条规定“土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。”及《城镇地籍调查规程》中有关权属的认定必须通知土地使用者到场指界，核实各宗地的土地使用者、地籍号和实际用途等，将调查结果在现场记录于地籍调查表上，并绘出宗地草图。本案中，涉案的2号土地证从785号土地证变更而来，土地面积虽然不变，但785号土地证以手绘图确认土地四至，2号土地证以经纬坐标确认土地四至，相应的用地图纸已经作出变更，与相邻土地的界址亦存有变更的可能，应通知相邻宗地使用者亲自到场共同认定，并在变更地籍调查表上签名或盖章。但市政府及中山市国土资源局授权组织地籍调查的中山市三角镇结民村民委员会工作人员均没有到场组织双方现场指界，亦没有审核崔彩娣、梁桃珍提交的地籍调查表中四邻签名的真实情况，以致该地籍调查表记载的内容不实，应视为市政府在核发2号土地证前没有尽职履行地籍调查职责，其核发2号土地证给崔彩娣、梁桃珍的行为，程序违法，依法应予撤销。谢能辉的诉讼请求，理据充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定，判决如下：
撤销被告中山市人民政府向第三人崔彩娣、梁桃珍作出的中府集用（2013）第xxxx号土地使用证。
案件受理费50元，鉴定费4200元，合计4250元，由被告中山市人民政府负担（案件受理费50元，被告中山市人民政府于本判决发生法律效力之日起7日内向本院交纳；鉴定费4200元，原告谢能辉已预交，被告中山市人民政府于本判决发生法律效力之日起7日内径付给原告谢能辉）。其他鉴定费960元、测量费1700元，合计2660元，由原告谢能辉负担（原告谢能辉已交付）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审判长 杜万枝
审判员 黄好娇
审判员 梁 乐
二〇一六年十二月二十日
书记员 李健芬