西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）陕71行终772号
上诉人（原审被告）西安市临潼区水务局，住所地西安市临潼区秦陵南路28号。
法定代表人张宏伟，局长。
委托代理人邓钰峰，西安市临潼区水务局工作人员。
委托代理人董为民，陕西昭应律师事务所律师。
上诉人（原审被告）西安市临潼区人民政府，住所地西安市临潼区书院门街41号。
法定代表人刘三民，区长。
委托代理人邱媛媛，西安市临潼区人民政府法制科工作人员。
被上诉人（原审原告）郑福生，男，汉族。
委托代理人刘改赞，陕西省老法律工作者协会法律工作者。
上诉人西安市临潼区水务局、西安市临潼区人民政府因其他行政处罚一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1589号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人西安市临潼区水务局（以下简称临潼区水务局）的副职负责人雷芙蓉、委托代理人邓钰峰、董为民，上诉人西安市临潼区人民政府（以下简称临潼区政府）委托代理人邱媛媛，被上诉人郑福生及其委托代理人刘改赞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告郑福生为西安市临潼区骊山街道办事处陈沟村村民。2012年4月25日，西安市临潼区水利河道管理站对“五里河108国道西边河道治理”项目的《陕西省河道管理范围内建设项目申请书》进行初审意见盖章，该项目申请单位为“王某某”，负责人为“郑福生”。2013年8月28日，原告郑福生与王某某依法登记结婚。2015年12月至2016年9月，被告临潼区水务局对位于临潼区五里河108国道下游河道及两岸空地违法建房行为进行调查，调查认定郑福生在该处建设的面积为2166.52㎡的房屋建设行为未经水行政主管部门审批，属非法占用河道建房行为。2016年10月14日，被告临潼区水务局向原告郑福生作出【2016】第02号临水罚送字《西安市临潼区水务局行政处罚事先告知书》，并于当日送达原告本人。2016年10月17日，原告郑福生向被告临潼区水务局提出听证申请，理由之一为该行政处罚对象主体不适格，郑福生仅是该项目工程的施工负责人，项目承包人是王某某。2016年11月10日，被告临潼区水务局向原告郑福生作出临水听通字【2016】第1号《临潼区水务局行政处罚听证通知书》，该通知书由王维代收。2016年12月23日，被告临潼区水务局向原告郑福生作出《听证告知书》，该告知书由郑福永代收。2017年3月6日，被告临潼区水务局向原告郑福生作出临水听通字【2017】第2号《行政处罚听证通知书》并于次日送达原告本人。2017年3月10日，被告临潼区水务局进行“郑福生私自在五里河108国道下游违法建房案件”水行政处罚听证会。在听证会上原告郑福生仍主张其不是涉案违法行为人。2017年5月15日，被告临潼区水务局作出临水罚字【2017】1号《西安市临潼区水务局行政处罚决定书》，该处罚决定书中认定郑福生未经水行政主管部门批准，私自在西安市临潼区五里河108国道下游河道上利用河道及两岸空地建设两栋总面积2166.52㎡的房屋，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款之规定，决定依据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款，拟对郑福生作出以下处罚：1、责令停止违法行为；2、限15日内自行拆除西安市临潼区五里河108国道下游河段河道上修建的两栋总面积2166.52㎡的违法建筑，恢复河道原状；3、罚款五万元整。”并于当日送达原告郑福生本人。原告郑福生不服，于2017年7月14日向临潼区人民政府申请行政复议，2017年8月17日，被告临潼区人民政府作出临复决字【2017】1号《行政复议决定书》，决定“对西安市临潼区水务局作出的《行政处罚决定书》（临水罚字【2017】1号）的具体行政行为予以维持。”并于2017年9月5日送达原告郑福生妻子王某某。
原审法院认为，本案的争议焦点为1、被告临潼区水务局作出的临水罚字【2017】1号行政处罚决定是否合法；2、被告临潼区人民政府作出的临复决字【2017】1号行政复议决定是否合法。针对第一个争议焦点，《中华人民共和国水法》第六十五条第一款之规定，“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除的、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下罚款”之规定，本案中，被告临潼区水务局作为水行政主管部门具有查处违反河道管理秩序的违法行为的职责。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”，即行政机关在作出行政处罚前，首先必须查清违法行为的责任主体。本案中，被告临潼区水务局仅以其向原告郑福生所作的询问笔录及向案外人刘某某、薛某某、张某某所作的调查笔录认定郑福生未经水行政主管部门批准，私自在西安市临潼区五里河108国道下游河段河道上利用河道及两岸空地建设房屋，虽刘某某等人认为该建房行为为郑福生所为，但在郑福生在陈述及听证中提出异议，主张自己是涉案项目的施工负责人而非项目申请人和承包人的情况下，被告临潼区水务局未依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定进行复核，即认定原告郑福生为涉案项目违法行为人，并向其作出行政处罚决定属于证据不足，故该处罚决定认定事实不清，应予撤销。针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，“行政复议机关应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；……”，因被告临潼区水务局作出的处罚决定因事实不清、证据不足，应当依法予以撤销，被告临潼区政府作出维持该处罚决定的临复决字【2017】1号复议决定亦属认定事实不清、证据不足，依法亦应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、七十九的规定，遂判决：一、撤销被告西安市临潼区水务局作出的临水罚字【2017】1号行政处罚决定；二、撤销被告西安市临潼区人民政府作出的临复决字【2017】1号行政复议决定。案件受理费50元，由被告西安市临潼区水务局及被告西安市临潼区人民政府共同负担。
上诉人临潼区水务局上诉称，上诉人与被上诉人郑福生的调查询问笔录，以及与证人刘某某、薛某某、张某某的调查笔录，均能证明涉案项目的违法责任主体是被上诉人郑福生，郑福生是该违法项目的施工人。被上诉人郑福生提供的结婚证、《陕西省河道管理范围内建设项目申请书》均不能影响上诉人处罚决定的正确性。综上，上诉人作出的处罚决定合法正确，原判错误。请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人临潼区政府上诉称，上诉人与被上诉人郑福生的调查询问笔录，以及与证人刘某某、薛某某、张某某的调查笔录，均能证明涉案项目的违法责任主体是被上诉人郑福生，郑福生是该违法项目的施工人。被上诉人郑福生提供的结婚证、《陕西省河道管理范围内建设项目申请书》均不能影响上诉人处罚决定的正确性，该申请书只能证明王某某申请过该项目，但未经临潼区水务局同意，未能完成项目的审批，不能证明实施违法建设行为人为王某某，且王某某申请的是河道治理项目，而郑福生实施的是在河道上违法建房、侵占河道的违法行为，两者性质不同。原审认定事实错误，请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人郑福生答辩称，被上诉人提供的治理申请书系临潼区水务局批准的以王某某为申请人，以“自治理，自受益”形式治理河段的申请。上诉人上诉称郑福生实施的“自治理”工程与建造“自受益”设施都是其擅自所为，否定了被上诉人与王某某之间的代理关系。王某某是承担该治理、受益工程的当事人，上诉人处罚郑福生缺乏事实与法律依据。申请书证明临潼区水务局批准王某某以“自治理、自受益”形式承揽该河段的治理工程，并同意其以规划图建造“自受益”设施用以补偿“自治理”的花销，并嘱咐在河道占地范围内建造“自受益”设施无须再报请城建部门审批。故上诉人以代理人郑福生未办理建筑许可手续提起上诉的理由不成立。综上，原判正确，应予维持。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚的当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。本案被诉处罚决定作出之前，被上诉人郑福生已就被处罚对象的主体问题提出申辩，但上诉人临潼区水务局并未进一步对该问题进行复核，便作出以郑福生为被处罚人的处罚决定证据不足。另外，《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定：在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除的、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下罚款。依据上述规定，上诉人临潼区水务局对被上诉人郑福生作出“罚款五万元整”的处罚缺乏事实依据。综上，上诉人临潼区水务局对被上诉人郑福生作出的处罚决定证据不足，处罚结论违法，应予撤销。上诉人临潼区政府作为复议机关未能全面审查被诉处罚决定的合法性，从而作出的复议决定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。上诉人临潼区水务局、临潼区政府的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人西安市临潼区水务局负担50元，上诉人西安市临潼区人民政府负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 柴 苗
审判员 刘宇红
审判员 辛 晶
二〇一七年十二月二十五日
书记员 陈思雨