浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终521号
上诉人（原审原告）方国安等15人。（人员名单附后）
诉讼代表人方国安、张锦富。
委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：杭州市省府路*号。
法定代表人车俊，代省长。
委托代理人冯娇雯，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
方国安等15人诉浙江省人民政府土地行政审批及行政复议一案，金华市中级人民法院于2016年4月26日作出（2016）浙金行初字第276号行政判决。方国安等15人不服，向本院提出上诉。本院于2016年6月2日立案受理后，于同年8月3日公开开庭审理了本案。上诉人方国安等15人的诉讼代表人方国安、张锦富、委托代理人周涛，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人冯娇雯、谢伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：为实施城市总体规划，金华市金东区人民政府拟申请《2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案(一)》建设用地45.7075公顷，其中农用地43.4276公顷(耕地30.5547公顷)、建设用地2.1383公顷、未利用地0.1416公顷，需挂钩置换用地43.5692公顷、征收集体土地39.8483公顷。该批次建设用地中的金华市人民医院搬迁项目地块涉及征收原告所在的多湖街道黄泥山村集体土地2.0153公顷(耕地0.2855公顷，园地1.7298公顷)。根据《金华市金东区多湖街道土地利用总体规划(2006—2020年)》，涉案地块的规划用途为医疗建设用地。20l2年l2月27日，金华市规划局对涉案地块作出规划用地审查意见。2013年2月12日，金华市婺州土地勘测规划院对涉案地块出具土地勘测定界图。2013年1月14日，金华市国土资源局就拟征收涉案地块用途、地类、面积、征地补偿标准及依据、青苗补偿标准及依据、征地涉及农业人口安置方式及依据等事宜，向金华市金东区黄泥山村村民委员会送达国土资听告字[2013]第5号《听证告知书》。在听证告知书规定的期限内，金华市国土资源局没有收到听证申请。2013年1月17日，黄泥山村村民委员会、经济合作社就拟征地事宜召开村民代表会议，并形成《村民(代表)会议纪要》。2013年1月18日，金华市统一征地办公室就涉案地块征收与黄泥山村经济合作社商议并签订金市征字[2Ol3]5号《征地补偿协议》。20l3年2月20日，金华市国土资源局金东分局编制《城乡建设用地增减挂钩实施方案》(城乡建设用地增减挂钩实施方案呈报书、土地征收方案、城乡建设用地增减挂钩置换方案)，经金华市金东区人民政府审查后上报审批。经省国土资源厅审查，浙江省人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条以及国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，于2013年4月3日作出浙土字C[2012]一0056号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》，同意金华市金东区2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案(一)建设用地45.7075公顷(挂钩置换用地43.5692公顷；征收集体土地39.8483公顷)。征收土地方案批准后，金华市人民政府于2013年4月15日发布20l3年第20号《征收土地公告》。同年4月30日，金华市国土资源局发布2013年第20号《征地补偿安置方案公告》。同时查明，原告的原承包地在涉案地块范围内。涉案地块征地补偿费、安置补助费及青苗补偿费，已由金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部于2015年5月19日向黄泥山村经济合作社足额拨付，将由黄泥山村经济合作社商议分配方案后向被征地农户发放。涉案地块征收安排黄泥山村农业人口4人参加被征地农民基本生活保障。在涉案用地在内的集体土地征收过程中，原告方国安、张志水、张锦华、张锦富、应营军、张飞明、张承、方荣协、方荣军、张荣富、朱芳英、张锦福、吴樟华已参加被征地农民基本生活保障。原告方国安等15人不服浙土字C[2012]一0056号建设用地审批意见，于2015年9月8日申请行政复议，浙江省人民政府受理后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，于2015年11月7日作出浙政复[2015]355号行政复议决定书，维持上述审批意见。
原审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条之规定，被告浙江省人民政府具有作出涉案城乡建设用地审批的法定职权。涉案建设用地审批涉及农用地转用和征收集体土地，金华市国土资源局金东分局依法拟定了《城乡建设用地增减挂钩实施方案》，包括城乡建设用地增减挂钩实施方案呈报书、土地征收方案、城乡建设用地增减挂钩置换方案，其中明确了用地面积、规划用途、征地及补偿安置等内容，均符合相关法律规定的要求，并且已报经金华市金东区人民政府审核同意。同时，根据被告提供的《金华市金东区多湖街道土地利用总体规划(2006—2020年)》，也可以确认该建设项目用地也符合金华市金东区多湖街道土地利用总体规划。据此，被告作出的涉案建设用地审批意见书符合相应的事实和法律规定。被告针对原告就涉案审批行为提出的行政复议申请，经依法受理并审查后，作出维持涉案审批行为的复议决定，程序合法。被告申请追加金华市金东区人民政府为本案第三人参加诉讼不符合法律规定，本院不予准许。综上，原告提出的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告方国安等15人的诉讼请求。
方国安等15人上诉称：一、涉案审批行为违反法律规定。1.批准用地单位使用集体土地进行项目建设违反土地管理法第四十三条规定。本案的实施方案呈报书中涉及到使用5.8529公顷的集体土地，所呈报申请建设项目为人民医院，应当上述规定申请使用国有土地，批准使用集体土地违法。2.一书两方案不符合增减挂钩置换的法律规定。增减挂钩置换与土地征收是两种土地管理方式，根据国土资源部《关于城乡建设用地增减挂钩置换试点管理办法法》的规定，增减挂钩置换是指拆旧建新，将原来的集体建设用地整理为耕地，并将新的耕地转化为建设用地，且项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高，本案中一书两方案中是将耕地直接征为国有建设用地，违反上述规定。3.征收补偿协议违法。涉案征地补偿协议签订是2013年1月18日，当时土地征收尚未实施，而征地补偿协议必须根据补偿安置方案，征求意见后才能与土地使用权人签订。征收单位在未公告补偿方案、征求意见的情况下，签订补偿协议不符合法律规定。二、涉案审批行为违反法定程序。1.未依法履行听证公告义务。依据《关于征地补偿安置制度的指导意见》第三条，应当进行听证，被上诉人提供的证据6不符合法律规定，且只向村委会送达告知向上诉人送达，剥夺了上诉人的知情权和申请听证的权利。2.未依法召开村民会议。根据村民委员会组织法的规定，涉及土地征收补偿、关系到村民切身利益的事项应当召开村民会议，听取村民意见，涉案村民会议纪要没有参会人员签名，不能证明召开了村民会议。3.未依法履行公告程序。依据土地管理法的规定，征收土地应当依法进行公告，征地补偿安置方案确定后也应当进行公告，但是被上诉人未将征地公告和补偿安置方案进行公告，提供的张贴照片没有拍摄时间、地点、拍摄人以及制作人的相关说明，不符合证据形式要求，不能证明履行了公告义务。请求撤销一审判决，撤销涉案行政复议决定书以及浙土字C[2012]-0056《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》。
浙江省人民政府辩称：一、浙土字C[2012]-0056审批意见事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。为实施城市总体规划，金华市金东区人民政府拟申请《2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案(一)》建设用地45.7075公顷，其中农用地43.4276公顷(耕地30.5547公顷)、建设用地2.1383公顷、未利用地0.1416公顷，需挂钩置换用地43.5692公顷、征收集体土地39.8483公顷。该批次建设用地中的金华市人民医院搬迁项目地块涉及征收原告所在的多湖街道黄泥山村集体土地2.0153公顷(耕地0.2855公顷，园地1.7298公顷)。根据《金华市金东区多湖街道土地利用总体规划(2006—2020年)》，涉案地块的规划用途为医疗建设用地。2012年l2月27日，金华市规划局对涉案地块作出规划用地审查意见。2013年2月12日，金华市婺州土地勘测规划院对涉案地块出具土地勘测定界图。2013年1月14日，金华市国土资源局就拟征收涉案地块用途、地类、面积、征地补偿标准及依据、青苗补偿标准及依据、征地涉及农业人口安置方式及依据等事宜，向金华市金东区黄泥山村村民委员会送达国土资听告字[2013]第5号《听证告知书》。在听证告知书规定的期限内，金华市国土资源局没有收到听证申请。2013年1月17日，黄泥山村村民委员会、经济合作社就拟征地事宜召开村民代表会议，并形成《村民(代表)会议纪要》。2013年1月18日，金华市统一征地办公室就涉案地块征收与黄泥山村经济合作社商议并签订金市征字[2Ol3]5号《征地补偿协议》。20l3年2月20日，金华市国土资源局金东分局编制《城乡建设用地增减挂钩实施方案》(城乡建设用地增减挂钩实施方案呈报书、土地征收方案、城乡建设用地增减挂钩置换方案)，经金华市金东区人民政府审查后上报审批。经省国土资源厅审查，被上诉人于2013年4月3日作出浙土字C[2012]一0056号《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》，同意金华市金东区2012年度城乡建设用地增减挂钩实施方案(一)建设用地45.7075公顷(挂钩置换用地43.5692公顷；征收集体土地39.8483公顷)。征收土地方案批准后，金华市人民政府于2013年4月15日发布20l3年第20号《征收土地公告》。同年4月30日，金华市国土资源局发布2013年第20号《征地补偿安置方案公告》。同时查明，原告的原承包地在涉案地块范围内。涉案地块征地补偿费、安置补助费及青苗补偿费，已由金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部于2015年5月19日向黄泥山村经济合作社足额拨付，将由黄泥山村经济合作社商议分配方案后向被征地农户发放。涉案地块征收安排黄泥山村农业人口4人参加被征地农民基本生活保障。在涉案用地在内的集体土地征收过程中，上诉人方国安、张志水、张锦华、张锦富、应营军、张飞明、张承、方荣协、方荣军、张荣富、朱芳英、张锦福、吴樟华已参加被征地农民基本生活保障。涉案审批意见符合土地管理法第四十四条、第四十五条，土地管理法实施条例第二十条以及国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定的权限和程序，符合土地管理法实施条例第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划要求，符合土地管理法第四十七条规定的征地补偿及安置标准。二、浙政复[2015]355号行政复议决定符合法定程序。上诉人于2015年9月8日申请行政复议，被上诉人受理并于同年11月7日作出涉案复议决定，符合行政复议法第三十一条的规定。请求驳回上诉、维持原判。
经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，因金华市人民医院搬迁项目所需，涉及征收位于上诉人所在的黄泥山村有关集体土地，被上诉人浙江省人民政府具有法定审批职权。在上报被上诉人审批之前，已经过规划用地审批、土地勘测定界，并征求了黄泥山村村民委员会是否申请听证的意见；对于黄泥山村村民委员会、经济合作社出具的《村民（代表）会议纪要》，上诉人亦未提供相应证据否定其真实性；金华市统一征地办公室与黄泥山村经济合作社签订的涉案征地补偿协议，亦明确待土地征收审批同意后才发生法律效力。金华市金东区人民政府审批同意涉案《城乡建设用地增减挂钩实施方案》后，层报被上诉人浙江省人民政府依法进行审查，所作出的被诉审批意见，具有相应的事实与法律依据。收到该批准文书后，金华市人民政府也已发布了征收土地公告。在上诉人申请行政复议后，被上诉人浙江省人民政府依法受理并经复议后，作出的涉案浙政复[2015]355号行政复议决定，程序合法。上诉人提出的上诉理由，缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人方国安等15人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈裕琨
代理审判员 管 征
代理审判员 万成兆
二〇一六年八月二十三日
书 记 员 韦若莎
附：方国安等15名上诉人（原审原告）名单。
方国安，男，1979年12月11日出生，汉族，住金华市金东区多湖街道黄泥山村后垄街16号。
张锦富，男，1982年6月10日出生，汉族，住金华市金东区多湖街道黄泥山村康盛路33号。
张志水，男，1953年6月14日出生，汉族，住金华市金东区多湖街道黄泥山村后垄街8号。
张锦华，男，1957年3月7日出生，汉族，住金华市金东区多湖街道黄泥山村万盛路23号。
应营军，男，1981年11月26日出生，汉族，住金华市金东区多湖街道黄泥山村益盛路19号。
张飞明，男，1963年1月9日出生，汉族，住金华市金东区多湖街道黄泥山村祥盛街30号。
张承，男，1982年2月22日出生，汉族，住金华市金东区多湖街道黄泥山村祥盛街22号。
方荣协，男，1950年8月23日出生，汉族，住金华市金东区多湖街道黄泥山村康盛路28号。
张志园，男，1965年7月8日出生，汉族，住金华市金东区多湖街道黄泥山村康盛路37号。
方荣军，男，1955年4月8日出生，汉族，住金华市金东区多湖街道黄泥山村后垄街12号。
张荣富，男，1955年4月1日出生，汉族，住金华市金东区多湖街道黄泥山村康盛路39号。
朱芳英，女，1959年10月28日出生，汉族，住金华市金东区多湖街道黄泥山村后垄街22号。
张志恒，男，1957年5月8日出生，汉族，住金华市金东区多湖街道黄泥山村祥盛街7号。
张锦福，男，1959年12月20日出生，汉族，住金华市金东区多湖街道黄泥山村万盛路21号。
吴樟华，男，1950年9月1日出生，汉族，住金华市金东区多湖街道黄泥山村祥盛街15号。