黑龙江省大庆市龙凤区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑0603行初78号
原告白海峰，男，1969年8月13日出生，汉族，农民，现住肇源县义顺乡。 委托代理人孙宝富，黑龙江民强律师事务所大庆分所律师。
被告肇源县草原监理站，住所地肇源县肇源镇松江小镇***号楼。组织机构代码证号：41465876-9。
法定代表人张权，副站长。
委托代理人鲍俭，肇源县社区法律服务所法律工作者。
第三人肇源县义顺乡长胜村村民委员会，住所地：肇源县义顺乡长胜村。
法定代表人：陈明，村主任。
原告白海峰不服被告肇源县草原监理站限期改正命令一案，本院于2017年7月7日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知�。因肇源县义顺乡长胜村村民委员会（以下简称长胜村村委会）与本案有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年10月13日公开开庭审理了本案。原告白海峰及其委托代理人孙宝富，被告肇源县草原监理站法定代表人张权、委托代理人鲍俭、第三人长胜村村委会主任陈明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告肇源县草原监理站于2016年12月15日作出《责令改正通知书》，认定原告白海峰非法开垦草原的行为违反《黑龙江省草原条例》第七条第（一）项之规定，责令原告白海峰于2017年4月30日前恢复草原植被面积125000平方米，合187.5001亩。
原告白海峰诉称，原告于2011年1月3日与肇源县义顺乡长胜村签订承包合同，经营长胜村康岱屯土地115亩。经营期间，被告于2016�12月15日向原告下达责令整改通知书，责令原告于2017年4月30日之前恢复草原植被125000平方米，合187.5001亩。原告认为，涉案土地自1982年划界时被定性为耕地，1983年村委会将该耕地作为三类地分配给村民，1988年全国第一次土地调查时此地为未利用地。该地自长胜村成立以来一直作为耕地经营使用直至现在。肇源县草原监理站没有任何有效证据情况下对原告下发整改通知书。该行为已经损害原告利益，故诉至法院，请求法院撤销肇源县草原监理站于2016年12月15日对原告作出的责令改正通知书。
原告向本院提交了以下证据、依据：
证据一：林地承包合同书；收款收据（复印件）欲证明原告于2011年1月3日与义顺乡长胜村民委员会签订了涉案土地的承包合同，合同期限是20年，合同约定村集体为了完成造林任务而造林，如成活率达不到可以适当农业综合开发，原告向村委会交纳了承包费。
证据二：第十四次村委会会议记录；第三次党员村民代表会议记录；关于长胜村康台屯南沟子地块植树造林的说明；关于白海峰地块的说明（以上证据均为复印件）；土地证（复印件与原件核对无异原件退回）；关于长胜村康台屯南沟子十二垧，六垧地情况说明（原件）欲证明原告所承包的土地在一调时为耕地后为完成乡政府造林任务而进行造林，承包后进行了造林但由于严重内涝导致所种植树木大面积死亡，根据合同约定原告现进行了农业耕种。原告所承包的土地为义顺乡长胜村集体土地，土地性质为耕地。
被告肇源县草原监理站辩称，一、责令原告恢复草原植被，事实清楚，证据充分。被告肇源县草原监�站对原告白海峰认定草原的部分，根据国务院决定自2007年7月1日起开展第二次全国土地调查，于2009年12月31日结束，采用覆盖全国遥感形象调查底图，实现了图、数、实地一致，全面查清全国土地利用现状，公布了主要数据成果公报，依据该成果公报数据，原告白海峰地块总面积150809平方米，其中占用天然牧草地面积为125000平方米。肇源县人民政府依据《黑龙江省草原条例》第六条和《关于完善牧业半牧业县（市）基本草原划定工作的通知》（黑牧草【2016】70号）规定“县以上人民政府应当依法组织划定基本草原，建立档案，绘制基本草原分布图”肇源县人民政府于2016年7月12日以源政呈（2016）22号“关于我县上报基本草原划定成果的报告”，划定了基本草原，并公示完毕，已上报省畜牧兽医局备案。为此，原告白海峰承包的地块的天然牧草地面积确认为125000平方米，属于基本草原。为此，被告肇源县草原监理站于2016年12月16日给原告白海峰送达了责令改正通知书，要求其恢复草原植被125000平方米，合187.5001亩，上述依据足以证明责令改正，事实清楚、证据充分。二、对原告白海峰下达责令改正通知书，要求恢复草原植被的依据。原告白海峰与义顺乡长胜村于2011年1月3日签订的林地承包合同。第二次全国土地调查于2009年12月31日结束，根据二调已确认为草原，所以白海峰的承包是在已确认草原后承包的。有询问白海峰及田广武的询问笔录，有肇源县人民政府于2016年7月12日印发的源政呈（2016）22号“关于我县上报基本草原划定成果报告”，确认基本草原的依据。有2016年7月28日、9月20日现场勘验笔录，当事人白海峰签字，见证人田忠伟、何文军、王安等见证。有现场勘验照片、有肇源县国土资源局两次确认地类的证明及附图，责令改正通知书等。为此该责令改正恢复草原植被是调查核实后发出的，所以依据《黑龙江省草原条例》第四十三条规定，责令原告白海峰恢复草原植被，并未作出其他处罚。三、对白海峰要求恢复草原植被是下达责令改正通知书，不是处罚决定书。依据《黑龙江省草原条例》第四十三条规定“违反本条例规定有下列行为之一的由县以上草原监理机构责令停止违法行为，限期恢复草原植被，没收非法财物和违法所得，并按下列规定处罚。”依据本规定，已证明责令改正通知书不是处罚决定书，所以当事人对行政处罚决定不服才能提起行政诉讼，为此，原告白海峰在没有收到处罚结论的情况下起诉，不符合行政诉讼的要件。因一调该地块属于未利用地类，二调界定涉案地块是草原，如原告认为涉案地块确认为天然牧草地与实际不符，原告可以向县政府或国土资源申请地类变更，如何变更都与被告无直接关系，因草原监理部门是监督部门不是确权部门，在地类没有变更前被告对该草原进行监督符合法律规定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求，维护国家的合法利益。
被告肇源县草原监理站向本院提交了以下证据、依据（均为复印件）：
证据一组、2016年7月28日现场勘验笔录；2016年9月20日现场勘验笔录；2016年9月20日现场勘验照片，2017年5月2日现场勘验照片，欲证明被告接到群众举报原告将草原破坏，被告对现场进行检查勘验两次并附照片，检查勘验时原告亲自参加并在勘验笔录中签字，见证人王安、由忠伟等人见证并签字。
证据二组、说明及地类性质图三张，欲证明原告承包的地块总面积150809平方米，其中占用天然牧草地125000平方米。
证据三组、白海峰的询问笔录；田广武的询问笔录，欲证明2016年原告将承包的地块改变为水田，改变成水田时没有通过村里。
证据四组、林地承包合同，欲证明长胜村将草原以林地名义承包给原告和田广武，承包面积115亩，但通过现场测量原告占有的面积226亩，多111亩。证实原告承包使用的土地含草原187.5001亩。
证据五组、责令改正通知书及送达回证，欲证明原告非法开垦草原125000平方米,187.5001亩，依据黑龙江省草原条例第47条规定要求原告恢复草原植被。
证据六组、黑牧草[2016]70号黑龙江省畜牧兽医局关于完�牧业半牧业县（市）基本草原划定工作的通知；源政呈[2016]22号关于我县上报基本草原划定成果的报告，欲证明国土资源部2007年7月1日至2009年12月31日二调后，肇源县根据国土资源部界定的土地类别为草原，根据黑牧草[2016]70号文件精神确认我县划定的基本草原，其中包括原告开垦187.5001亩。
证据七组、第二次全国土地调查主要数据成果的公报（网络打印件）欲证明二调2007年7月1日开始至2009年12月31日止，调查全部结束。该公报公布的调查数据通过肇源县国土资源局依据公报所形成的成果报县政府批准，已经确认原告承包的土地包括草原187.5001亩。
证据八组、黑牧草[2016]205号文件，欲证明在该文件第二条第二项中规定的六种情况其中开垦草原无论是谁开垦、开垦多少亩责令改正，不予改正应追究�事责任，被告下达改正通知书是依据国土资源部及相关规定进行的，符合法律规定。
第三人述称，根据一调图涉案地块为耕地，由于南引放水将该地块淹没了，后期经村里恢复至今一直以耕地进行管理。
第三人长胜村村委会未向本院提交证据、依据。
关于长胜村康台屯南沟子十二垧、六垧地地类更正请示函（原件）欲证明涉案土地1984年全国一调时土地性质是耕地。
经庭审质证，对被告所提交的证据，原告对证据一的真实性无异议，但认为该证据不能证实原告存在破坏草原的行为，而且原告认为所使用的土地为耕地，被告不能依据此证据来认定原告存在行政违法行为。原告对证据二的真实性有异议，原告承包的土地为115亩�说明中的面积与原告承包土地的亩数不符，涉案土地存在争议的情况下，国土局无权认定涉案土地为天然牧场。原告对证据三的真实性无异议，原告是依承包合同进行农业开发的，无须向村委会通知，原告不存在违法行为。原告对证据四的真实性无异议，该证据中明确约定村集体为了完成造林任务而造林，所以将涉案土地承包给原告，同时约定如成活率达不到可以适当农业综合开发，约定能证明被告在勘验涉案土地时原告是在履行合同的约定进行农业开发改造成水田，被告通过此证据及勘验笔录不能证实原告除115亩土地外私自开发的行为。原告认为证据五不具有合法性，行政行为相对人角度来看原告所承包的土地是向村委会承包的，涉案土地的所有权为村民委员会，所以被告下发责令改正通知书也应当先向发包方村委会进行下发，而不应当直接向原告下发该通知书。从内容看，恢复草原植被的平方米米数与原告承包的米数不一致，对原告不具有约束力，既原告在承包有效的前提下没有义务恢复所耕种的土地为草原植被。原告对证据六的真实性无异议，通过该证据可以确定被告划定基本草原并公示完毕的时间为2016年7月12日，此时间是在原告承包土地（2011年）之后。该证据中并没有体现所划定的草原包括涉案的土地。原告对证据七的真实性及关联性均有异议，此证据的来源系网络打印件不具有真实性，原告并不否认国土资源部二调的时间，但肇源县对所管辖天然牧草的划定及公示是在2016年7月12日完成的，也就是被告所应依据的具体划定时间应当为划定及公示的时间，这样对行政相对人具有约束力，国土资源部的时间在2007年进行了二调，但肇源县实际落实及划定的时间为2016年7月12日，该证据中并不能直接证明天然草原的范围�括涉案的土地。原告对证据八认为该证据与本案无关，该证据也不是被告作出具体行政行为的依据，也未在法定的举证期限内进行提交，请求法庭不予采信。第三人对被告所提交的证据均无异议。
对原告所提交的证据，被告对证据一承包合同的真实性无异议，因没有公章对收款收据的真实性有异议，根据土地管理法和国土资源部关于土地利用开发的有关规定，原地类一调属于未利用地，未利用地的开发根据开发的数量要报各级政府的土地管理部门进行批准，根据亩数最低应报县政府相关部门批准，村委会无权确认土地的开发。虽原告承包的是林地，但承包时国土资源部二调结束，已经界定为天然牧草地，2016年7月12日肇源县政府已经确认为天然牧草地并公告，2016年12月15日向原告通知并送达责令改正通知书，无论从程序及时间都符合法律规定，因是林地承包所以被告没有对原告进行其他处罚，原告用该合同证明原告进行农业开发不具有合法性。被告对证据二中的复印件的证据的真实性有异议，原件的证据无异议，土地证是废止的，2012年重新颁发土地证。根据土地管理法和国有土地使用权变更问题的规定，草原和没有利用的地都是国有土地。没有经过国家批准是闲置土地。原告承包的事实被告不否认，承包的内容无论村如何填书均不能抗辩国家确认土地的地类，村无权处理该土地，即使处理也得不到法律的认可，被告对原告责令改正根据二调确认土地为草原，所以原告进行开发，虽开发是自己行为，但其行为有原合同约束，被告对原告开垦涉案土地没有进行其他处罚，所以责令原告改正恢复植被。因开发超20亩以上构成刑事责任，该组证据不能证明原告的开发是合法的。第三人对原告所提交�证据均无异议。
对第三人所提交的证据，原告对该证据无异议，被告对其真实性无异议，但1984年一调时该资源被确认为未利用地，二调确认为草原，所以不存在村委会所述的一直按耕地管理，这与二调确认的土地性质不符。
本院对上述证据认证如下：本院对被告所提交的证据一、证据二予以采信，对被告提交的证据三至证据七的真实性予以采信，被告在举证期限内未向本院提交证据八，该证据属于逾期举证，本院不予采信。本院对原告所提交的证据一中的林地承包合同书、证据二中的土地证、关于长胜村康台屯南沟子十二垧，六垧地情况说明的真实性予以采信，对原告提交的其他证据无原件予以核实，本院不予采信。对第三人所提交的证据的真实性予以采信。
经审理查明，2011年月3日，原告白海峰与第三人长胜村委会签订《林地承包合同书》，合同约定第三人将长胜村康代屯东南地发包给原告，面积115亩，土地的所有权属于集体，原告只有使用权、无权转让，承包期限二十年，自2011年1月1日至2030年2月末。2016年7月28日、9月20日，被告肇源县草原监理站通过现场勘验及肇源县国土资源局出具的土地性质的说明，认定原告地块总面积150809平方米，其中占用天然牧草地面积为125000平方米。2016年12月15日，被告向原告作出《肇源县草原监理站责令改正通知书》，认定原告非法开垦草原的行为，违反了《黑龙江省草原条例》第七条第（一）项之规定，依照《黑龙江省草原条例》第四十三条之规定，责令原告于2017年4月30日之前，恢复草原植被125000平方米，合187.5001亩。
本院认为，被告肇源县草�监理站作为法定的草原行政主管部门，负责本行政区域内的草原监督管理工作，具有行政处罚权，行政主体适格。被告辩称，《责令改正通知书》不是行政处罚决定，原告在没有收到处罚结论的情况下起诉，不符合行政诉讼的要件。本院认为，责令改正是行政机关实施行政处罚过程中对违法行为人发出的一种作为命令，是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。本案中，被告对原告作出的《责令改正通知书》对原告的权利有实质影响，故原告的起诉符合行政诉讼法的起诉条件，本院对被告辩称不予采信。依据原、被告所提供的证据，能够证实第三人长胜村与原告签订了《林地承包合同书》，约定第三人将长胜村康代屯东南地发包给原告，面积115亩，土地的所有权属于集体，原告只有使用权、无权转让，承包期限二十年，自2011年1月1日至2030年2月末，且第三人对外发包的涉案地块地类性质为草原。依据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……”第三人长胜村委会是该村农民集体所有的土地的经营、管理者，故原告对该村的土地性质的认定不具有法定义务，且原告基于对基层群众自治组织的信赖，有理由相信第三人对外发包的土地的性质与承包合同写明的性质相一致。故被告对原告作出《责令改正通知书》，要求原告恢复草原植被125000平方米，合187.5001亩的行为事实认定不清，证据不足。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告肇源县草原监理站于2016年12月15日向原告白海峰作出的《肇�县草原监理站责令改正通知书》。
案件受理费50元，由被告肇源县草原监理站负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于大庆市中级人民法院。
审判长 孟 宋 春
审判员 李志杰人民陪审员张德海
二〇一七年十一月十四日
书记员 陈 星
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销�者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。