江西省龙南县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣0727行初3号
原告：全南县美联广告中心（以下简称美联广告中心），地址：全南县金龙大道（明珠新城三期）。
经营者：郭剑，男，1977年10月26日生，汉族，住全南县。
委托代理人：廖彩东，江西大榕树律师事务所律师。
被告：龙南县程龙镇人民政府（以下简称程龙镇政府），地址：龙南县程龙镇圩上。
法定代表人：刘光亮，镇长。
委托代理人：郭文操，副镇长，特别代理。
委托代理人：刘鹏武，龙南县精诚法律服务所法律工作者。
原告美联广告中心不服被告程龙镇政府行政强制及行政赔偿一案，于2017年4月11日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月13日立案后，于2017年4月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月5日公开开庭审理了本案。原告美联广告中心的经营者郭剑、委托代理人廖彩东，被告程龙镇政府的委托代理人郭文操、刘鹏武参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告美联广告中心诉称：2013年11月份，为经营广告业需要，经龙南县程龙镇盘石村委会同意并支付了1500元管理费后，原告租赁了该村聂徐小组林姓村民座落于“聂徐坪”即大广高速附近的一块山地。然后，原告在该租赁的山地上设计安装了一块大型高炮广告牌，设计安装总造价220000元。开始，广告牌用于自己广告之用。2016年6月，广告位出租给全南县一龙名门馆，每年收取租金60000元，租期20年。去年10月3日，当地村民电话向原告反映，广告牌被不明身份的人锯倒在地了。原告怀疑有人锯倒广告牌偷铁，叫员工缪金锋向龙南县森林公安局程龙派出所报案。派出所干警作了报案笔录，查看了现场，答应继续调查。10月7日，当地村民又反映，有人在切割广告牌上的铁。原告讯速到达现场，抓住了割铁的人。原告又报警，派出所干警将割铁的人带到派出所作了笔录。割铁的人叫舒国胜，他供认程龙镇政府工作人员叫他去锯倒广告牌并割铁的。当天下午，原告到了程龙镇政府找到其党政主要领导，证实广告牌确是程龙镇政府请人锯倒毁坏的。派出所对程龙镇政府常务副镇长郭文操作的笔录也证实了这个事实。程龙镇政府没有给原告作出合理的解释和善后处理，而且态度傲慢。原告认为被告作为基层政府，没有法定权利对广告进行管理，更没有合法理由毁坏原告的广告牌。被告侵权行为损害了原告的合法权益，造成原告重大经济损失，为此，根据我国行政诉讼法的规定，特诉至法院，请求：1、认定被告切割损毁原告广告牌的行为违法；2、责令被告赔偿原告经济损失人民币860000元；3、案件受理费由被告负担。
原告美联广告中心向本院提供了以下证据：
1、全南县美联广告中心营业执照，证明原告诉讼主体资格；
2、郭剑身份信息，证明原告诉讼主体资格；
3、现场照片，证明原告的广告牌被损毁前后的状况；
4、龙南县森林公安局程龙派出所对郭文操所作的询问笔录，证明原告的广告牌被被告损毁，造成了原告经济损失；
5、龙南县森林公安局程龙派出所对舒国胜所作的询问笔录，证明原告的广告牌被被告损毁，造成了原告经济损失；
6、龙南县森林公安局程龙派出所对郭剑所作的询问笔录，证明原告的广告牌被被告损毁，造成了原告经济损失；
7、龙南县森林公安局程�派出所对缪金锋所作的询问笔录，证明原告的广告牌被被告损毁，造成了原告经济损失；
8、李桂兴与郭剑签订的土地租赁合同，李桂兴收条、身份信息，李庆芳户责任山管理证，证明原告设置广告牌所占土地来源合法；
9、林家明、林开金、林明妹与郭剑签订的租赁合同，林家明、林开金、林明妹收条、身份信息，林国周、林开金、林明妹林权证，证明原告设置广告牌所占土地来源合法；
10、龙南县程龙镇盘石村村民委员会收条，证明原告设置广告牌所占土地来源合法；
11、龙南县胜泰来广告装饰工程部大型高炮广告价目表，黄月来身份信息，证明原告委托龙南县胜泰来广告装饰工程部黄月来制作广告牌的成本为190000元；
12、全南一龙名门馆与全南美联广告材料中心签订的户外广告发布合同，李娜个体工商户营业执照、身份信息，证明原告的间接损失；
被告程龙镇政府辩称：被告于2016年10月3日对原告于2013年11月在程龙镇盘石村境内非法设置的大型高炮广告牌实施拆除具体行政行为证据确凿充分、适用依据正确、符合法定程序，系受上级人民政府依法授权的职责范围内的行政行为。2016年7月19日，江西省人民政府办公厅向本省各市、县（区）及相关省直机关下达赣府厅字[2016]97号文件《全省高速公路沿线广告设施专项清理整治工作方案》（以下简称为《省方案》），《省方案》第二条整治内容第（二）项整治违法广告第3目规定：“对违反《江西省户外广告管理条例》，在高速公路建筑地外缘起向外80米（不含高速公路建筑控制区）范围内的广告设施，依法需要拆除的，责令设置人限期拆除。”第三条整治分工第（二）项规定：“高速公路用地外的广告设施清理工作，�广告设施所属行政区域各设区市人民政府组织沿线各级政府及相关部门负责实施。”2016年8月23日，赣州市人民政府办公厅向市内各县（市、区）人民政府及有关单位下达赣州市府办字[2016]122号文件《赣州市境内高速公路及普通国道、省道沿线广告设施专项清理整治工作实施方案》（以下简称《市方案》）。《市方案》第三条、第四条规定：“于2016年9月30日前，对违反《江西省户外广告管理条例》在高速公路用地外缘起向外80米（不含高速公路建筑控制区）范围内……责令设置人依法限期拆除。……按广告设施所属行政区域由各县（市、区）人民政府依法组织实施”。2016年9月7日，龙南县人民政府办公室向所属各乡、镇人民政府，县直、驻县各单位等下达龙府办发[2016]74号文件《龙南县境内高速公路及普通国道、省道沿线广告设施专项清理整治工作实施方案》（以�简称为《县方案》）。《县方案》规定：“乡镇人民政府负责本行政区域内高速公路用地及自高速公路用地外缘起向外80米范围内、产权不属于高速公路经营管理单位以及在建高速公路的广告设施；整治步骤分三个阶段：（一）动员部署阶段（2016年8月中旬）、（二）清理整治阶段（2016年8月中旬——9月30日）、（三）总结验收阶段（2016年10月1日——10月5日）”。2016年8月1日，赣州高速公路路政管理支队十四大队向龙南县人民政府出具赣州高路政十四队字[2016]11号《关于大广高速公路龙杨段沿线广告设施情况的报告》，该报告及附件1载明：大广高速公路龙杨段3142KM+700M至3202KM+834M龙南县境内共有6处广告设施，其中3174KM+180M两幅（龙南县程龙镇）双面立柱广告牌设置人为美联广告公司。根据省、市、县《方案》规定，2016年8月中旬起，被告依序实施了相关动�部署工作，与赣州高速十四大队工作人员一道在程龙镇辖区内各广告张贴处张贴《赣州市人民政府关于对高速公路及普通国道、省道沿线广告设施进行专项整治的通知》等宣传动员工作，在高速路政十四大队调查摸底的基础上作了进一步具体的调查核实，通过走访群众、深入村组调查、查实程龙镇盘石村区域内（大广高速3174KM+180M西幅）双面立柱广告牌确为（全南县）美联广告公司于2013年下半年所设置。设置时，未到龙南县相关部门依法办理户外广告登记手续，设置地山场系程龙镇盘石村聂徐村民小组农民集体所有，在省、市、县文件规定的高速公路用地外缘起向外80米范围内的违法广告设施。2016年9月22日上午，被告工作人员以电话形式与原告联络，告知原告按照省、市、县文件规定，其所设置广告牌系违法广告，属整治范围，要求原告应自行组织人员于2016年9月底前完成对该违法设置的广告牌自行拆除。2016年10月初，根据赣州市政府广告整治工作督查情况通知，龙南县人民政府责令被告应尽快按上级规定期限完成拆除工作，以接受省级检查验收。2016年10月3日上午在通知原告自行拆除无果的情况下，被告组织人员对原告违法设置的广告牌予以了强制拆除。被告认为，被告接受龙南县人民政府的指令和授权，自2016年8月中下旬起，通过张贴通告、召开会议、走访村组群众等多种形式做好高速公路和国道、省道沿线广告牌专项清理整治的宣传动员和调查摸底工作，于2016年9月清理整治阶段，针对原告未按省、市、县规定期限主动自行拆除的情况下，还特别以电话形式专门针对原告具体情况做了政策法规的宣传动员工作，并要求其在2016年9月底前自行拆除，否则由被告程龙镇政府统一清理强制拆除。综上所述，被告受龙南县人�政府指令强制拆除原告在被告辖区内违法设置的广告牌具体行政行为证据充分、适用依据正确、程序合法、属正当合法的行政行为，应予依法维护和支持，原告诉求人民法院认定行政违法无事实和法律依据，该诉求不予成立和支持，应予驳回。原告起诉被告赔偿其经济损失主体不适格，再者其诉讼主张不具有事实和法律依据支持，应予驳回起诉或驳回其诉讼请求。原告于2013年11月于被告辖区内的盘石村聂徐小组集体山林内设置户外广告牌并将广告位出租予他人获利行为违法，其自2013年起至2016年止的违法所得应依法予以没收，上缴国库，自2017年其违法所得行为应予制止和改正。根据国家现行法律规定，公民、法人或其他组织合法权益受法律保护，原告违法设置户外广告牟利行为不受法律保护。《江西省户外广告管理条例》第十二条规定：“设置户外广告设施应当依照法律、法规的规定到有关部门办理审批手续。”第十八条规定：“发布户外广告，应当经工商行政部门登记，未经登记，不得发布”。被告在2016年8月起受龙南县人民政府指令履行清理整治违法广告期间，经调查核实，原告于2013年起在被告辖区内设置和发布户外广告行为未经龙南县政府相关职能部门依法办理审批登记手续，构成违法。根据《江西省户外广告管理条例》第二十五条第（二）项规定，在限期内不补办手续的，予以强制拆除。被告依上级人民政府的授权和指令行使对原告违法户外广告牌拆除行政行为合法合规，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》所规定的违法行政赔偿情形。原告系全南县工商局登记核准的从事广告材料、广告装饰的个体户，于2013年下半年在龙南县区域内设置和发布户外广告时，未到广告设置地龙南县行政主管机关依法办理审批登记，广告牌设置后也一直未补办审批登记手续，依照规定，属违法设置户外广告行为。根据2016年江西省政府和赣州市人民政府户外广告清理整治规定，属清理整治范围，因原告在规定期限收到被告限期拆除通知拒不自行拆除，故被告依职权强制拆除符合国家规定，属依法行政、规范执法行为，不对原告负赔偿义务。原告起诉被告赔偿其经济损失属诉讼赔偿义务人主体不适格。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第四款规定：“受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关”。本案被告拆除原告户外广告牌系受龙南县人民政府指令委托，假设原告设置户外广告行为合法合规，应受法律保护，其合法权益受到损害时，赔偿义务机关不是被告，原告起诉受委托机关程龙镇政府赔偿其损失属主体不适格，依法应驳回起诉。综上所述，原告起诉赔偿机关主体不适格，依照民诉法规定应驳回起诉，同时，其诉求主张不具有事实和法律依据，应驳回诉讼请求。
被告程龙镇政府为证明其行政行为的合法性在举证期限向本院提出了延期举证申请，经审查，本院予以准许。被告程龙镇政府在延期举证期限内向法庭提出了以下证据、依据：
1、江西省人民政府办公厅赣府厅字[2016]97号《全省高速公路沿线广告设施专项清理整治工作方案》；
2、赣州市人民政府办公厅赣府办字[2016]122号《赣州市境内高速公路及普通国道、省道沿线广告设施专项清理整治工作实施方案》
3、龙南县人民政府办公室龙府办发[2016]74号《龙南县境内高速公路及普通国道、省道沿线广告设施专项清理整治工作实施方案》；
4、赣州市�民政府办公厅[2016]279号《关于全市境内高速公路及国道、省道沿线广告设施专项清理整治工作督查情况的通报》；
5、赣州市人民政府办公厅2016年10月25日（六十八）《记录摘要》；
6、赣州高路政十四队字[2016]11号《关于大广高速公路龙杨段沿线广告设施情况的报告》；
7、赣州高速十四大队“广告专项治理”工作记录；
8、赣州市人民政府关于对高速公路及普通国道、省道沿线广告设施专项清理整治的通告；
9、程龙镇政府在辖区内开展对高速公路和普通国道、省道沿线广告设施进行专项清理整治工作动员部署、清理整治工作的记录（照片）。
10、龙南县程龙镇林业工作站证明；
11、龙南县程龙镇盘石村村民委员会证明；
12、电话通话记录；
13、《江西户外广告管理条例》。
经庭审质证，被告对原告提供的证据的质证意见为：证据1，合法性、关联性有异议，原告无权在龙南县境内设置广告牌；证据2，真实性无异议；证据3，真实性无异议，合法性有异议，原告非法设置的广告牌属于省、市、县自行拆除整治范围；证据4－7，无异议，但对其证明对象有异议；对于证据8－10，真实性、合法性有异议，同时，全部为复印件，不具有合法性；证据11，有异议，没有黄月来的营业执照佐证，且没有正式发票；证据12，不具有合法性，属于非法所得。
原告对被告提供的证据质证意见为：证据1－8，是规范性文件，不是法律法规或地方政府规章，不具有法的效力，而且，行政行为的依据至少为地方性法规，规章不能作为行政强制执行的依据；证据9，不具有合法性，不具有法律效力；证据10，与本案无关联；证据11，三性均有异议；�据12，真实性无异议，合法性有异议；证据13，真实性、合法性无异议，关联性有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1－7，被告对其真实性无异议，予以确认；证据8－10，本院无法确认是否真实，即使属实，也仅能证实原告设置广告牌的行为不属于民事侵权行为，并不代表不属于行政违法行为，故不予认定；证据11，不属于正式发票，亦无相关的营业执照等证据佐证，本院无法确认是否真实，不予认定；证据12，本院无法确认是否真实，不予认定。被告提供的证据1－13，原告对其真实性不持异议，予以确认，原告对该证据的合法性、关联性提出异议，被告将该证据作为实施行政强制执行行为依据是否合法，应结合本案案情予以认定。
经审理查明，原告未经相关部门审批在大广高速公路3174KM+180M西幅（龙南县程龙镇境内，距高速公路用地外缘30米至80米范围内）设置了一块大型广告牌。根据江西省人民政府、赣州市人民政府和龙南县人民政府关于高速公路、国道、省道沿线广告设施专项清理整治的有关工作部署，被告认为原告设置的广告牌未依法取得审批手续，被告的工作人员通过电话告知原告设置的上述广告牌违法，要求原告自行拆除，但原告没有按被告工作人员的要求自行拆除。2016年10月3日及10月7日，被告自行组织人员拆除了原告的上述广告牌。其中，2016年10月7日，被告组织的人员对该广告牌进行切割作业时，原告发现后即向龙南县森林公安局程龙派出所报案。原告认为被告对广告没有管理权限，且被告强行拆除其广告牌的行为明显违反法定程序，遂诉至法院。
本院认为：合法实施的强制拆除行为，应当具备行为主体的法定职权依据，应当有前置行政行为作为其执行的事实�据，或有法律法规的直接规定作为其实施的法律依据，应当遵循法定程序或正当程序原则。本案争议的焦点是：1、被告是否具有实施行政强制拆除行为的职权；2、被告实施的行政强制拆除行为程序是否符合法律规定；3、被告是否需要承担行政赔偿责任。
关于被告是否具有实施行政强制拆除行为的职权问题。《江西省户外广告管理条例》第十八条规定：“发布户外广告，应当经工商行政管理部门登记。未经登记，不得发布。”及第二十五条规定：“有下列行为之一的，由工商行政管理部门予以处理：（一）违反本条例第十七条第一款规定，无合法的广告经营资格发布户外广告的，责令限期拆除，没收违法所得，并处1000元以上5000元以下罚款……”可见，户外广告由工商行政管理部门进行管理，对违反《江西省户外广告管理条例》相关规定设置的户外广告设施的拆除，应由工商行政管理部门负责实施，被告程龙镇政府不具有相应的职权。
关于被告实施的行政强制拆除行为程序是否符合法律规定问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的有关规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政决定，当事人在法定期限内既不复议又不诉讼，且不履行行政决定的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制�除。本案中，被告拆除涉案广告牌前，既未作出行政决定，亦未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利及期限，更没履行上述的催告、公告程序，违反了法律规定。鉴于被告不具有实施强制拆除案涉广告牌的法定职权，亦未遵循法定程序，该行政行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认该行政行为违法，理由成立，本院予以支持。
关于被告是否需要承担行政赔偿责任的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此，国家赔偿是对公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益进行的赔偿。《江西省户外广告管理条例》第十二条规定：“设置户外广告设施应当依照法律、法�的规定到有关部门办理审批手续……”原告未办理设置户外广告设施的审批手续，并且原告设置广告牌未经用地审批和规划许可，属违法建筑设施，且被告在实施强制拆除行为过程并未造成该广告牌材料灭失，原告要求被告赔偿广告牌设施及可得利益损失，无法律依据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告龙南县程龙镇人民政府强制拆除原告全南县美联广告中心设置在大广高速公路3174KM+180M西幅的广告牌的行政行为违法。
二、驳回原告全南县美联广告中心的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告龙南县程龙镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。
审 判 长 ：陈明圣
人民陪审员 ：唐继武
人民陪审员 ：钟礼胜
二〇一七年九月三十日
书 记 员 ：王亭亭