湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂05行初49号
原告宜昌开发区大树湾酒精厂。住所地：宜昌市东山大树湾村*组。
负责人胡丰年，系宜昌开发区大树湾酒精厂经营者。
委托代理人魏平，北京盈科（武汉）律师事务所律师。特别授权代理。
委托代理人杨云，北京盈科（武汉）律师事务所律师。特别授权代理。
被告宜昌市西陵区人民政府。住所地：宜昌市西陵区珍珠路**号。
法定代表人任蔚，区长。
委托代理人黄圣民，宜昌市西陵区窑湾乡大黑片区征迁指挥部负责人。一般授权代理。
委托代理人王毅，宜昌市西陵区人民政府法制办公室副主任。一般授权代理。
原告宜昌开发区大树湾酒精厂诉被告宜昌市西陵区人民政府确认行政行为违法、行政赔偿一案，本院于2016年4月21日立案受理后，依法向被告宜昌市西陵区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。被告宜昌市西陵区人民政府在法定期限内向本院提交了答辩状和证据。本院将被告提交的答辩状和证据送达给原告。本院依法组成由审判员钟波担任审判长，审判员胡振元、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2016年6月23日公开开庭审理了本案，原告宜昌开发区大树湾酒精厂的委托代理人魏平，被告宜昌市西陵区人民政府副区长梁飞及其委托代理人黄圣民、王毅等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2012年9月1日至2015年8月31日原告宜昌开发区大树湾酒精厂租赁宜昌市窑湾乡大树湾村村民委员会的厂房和仓库，生产、经营酒精。经省政府批准，宜昌市西陵区2013年第12批次城市建设用地位于宜昌市西陵区窑湾乡大树湾村。2014年1月28日宜昌市西陵区人民政府发布（2014）02号《西陵区人民政府关于征收土地的公告》，原告宜昌开发区大树湾酒精厂租赁的厂房和仓库在征收范围内。2015年9月14日，原告向被告宜昌市西陵区人民政府提出《行政征地补偿申请书》：认为被告征地导致原告停产停业，造成经济损失，请求被告依法委托评估并补偿。2015年11月5日，被告宜昌市西陵区人民政府给原告回复《关于窑湾乡大树湾酒精厂要求补偿停产停业损失的答复》：1、你厂生产经营所用厂房是租赁窑湾乡大树湾村村集体房屋，在本次征迁中，你厂并非被征收人，向宜昌市西陵区人民政府主张停产停业损失没有法律依据。2、你厂与大树湾村委会签订的租赁合同是自2012年9月1日起至2015年8月31日止，合同到期后，宜昌市西陵区窑湾乡大黑片区征迁指挥部均未对你厂所租赁的厂房进行拆除，故合同期内不存在停产停业损失；合同到期后，停止经营并腾退房屋是你厂应当履行的民事义务，不存在停产停业损失的问题。
原告宜昌开发区大树湾酒精厂诉称：2012年9月1日，原告与宜昌市窑湾乡大树湾村村民委员会签订《房屋租赁合同》：原告租赁该村的厂房和仓库，生产经营酒精，合同期3年，截止2015年8月31日止。为合法经营，原告办理了《危险化学品经营许可证》及其他相关证照。此后，生产经营一直稳步开展。2015年3月12日，宜昌市西陵区窑湾乡大树湾村村民委员会向原告发出《通告》，告知其所租赁的大树湾村二组的厂房被纳入大树湾村村民安置项目建设征地的红线范围内。原告考虑到征收在即，被迫削减了销售行为，市场客户量逐渐萎缩，销售额急剧下降，到2015年7月，原告基本上停滞了经营行为。原告认为，原告的经营活动是因被告的征收行为导致，并在合同期内被迫停止，遂于2015年9月14日依法向被告提出了《行政补偿申请书》，请求被告对原告的停产停业等损失依法评估并给予补偿。被告于2015年11月5日作出《关于窑湾乡大树湾酒精厂要求补偿停产停业损失的答复》，认为原告并非被征收人，补偿没有法律和政策依据。原告认为，原告是在正常的合同经营期内因被告的征收行为停止或削弱了良性的市场经营活动，直接导致原告在合同未履行完毕就被迫停止，其停产停业损失显而易见。被告称原告的主张没有法律和政策依据，显然与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定相悖。原告作为合法的经营者，应当是适格的被征收主体。作为征收行为，所征收的并非仅仅是房屋和土地，而包括了征收范围内的合法经营状态，这种经营状态就是被征收的内容。经营行为附着于所有物上而产生了经营收益的法律效果，原告作为承租人在租赁物上行使权利，理应享有被征收补偿权。综上，原告认为被告对原告的损失作出补偿，于法有据。为了维护原告的合法权益，原告于2016年4月21日向法院提起诉讼，请求法院：1、确认被告对原告的行政答复内容违法。2、判令被告赔偿原告因土地行政征收行为导致的停产停业损失共计1160710.92元。
原告宜昌开发区大树湾酒精厂向本院提交了以下证据：
证据一、原告的营业执照。拟证明原告的经营主体资格合法。
证据二、《房屋租赁合同》。拟证明原告与宜昌市西陵区窑湾乡大树湾村村民委员会之间的合法租赁关系。
证据三、《通告》。拟证明2015年3月12日针对被告启动的土地征收，原告在此时间开始配合征收行为，进行厂区迁移，市场客户萎缩并逐步减少。
证据四、《危化品经营许可证》。拟证明原告是具有特许经营的企业。
证据五、2016年3月28日武汉安联信资产评估事务有限公司出具的《评估报告书》。拟证明原告因土地行政征收行为造成的经济损失：固定资产损失184586.92元、无形资产损失560000元、停业收益损失（按6个月算）计304524元、停业职工收入补贴（按6个月算）计111600元，总计1160710.92元。
证据六、宜昌市西陵区人民政府《关于窑湾乡大树湾酒精厂要求补偿停产停业损失的答复》。拟证明被告给原告的答复违法。
被告宜昌市西陵区人民政府辩称：1、被告的行政答复属对信访事项的处理，不属于人民法院受案范围。2、被告已在法定期限内作出答复，答复程序合法。原告于2015年9月14日提出《行政补偿申请书》，被告于2015年11月5日向原告作出答复，按照《信访条例》第三十三条规定，信访事项应当自受理之日起60日内办结，被告的答复没有超过法定期限，程序合法。3、原告并非被征收人，其无权向被告主张停产停业损失。原告于2012年10月10日与窑湾乡大树湾村村民委员会签订《房屋租赁合同》，租赁大树湾村的房屋及场地，用于生产经营。本案中，因大树湾安置房项目需要，征收大树湾村村集体房屋。原告本身并非本次征收的被征收人，无权向被告主张停产停业损失。至于《房屋搬迁安置补偿协议》，仅是为方便向原告支付特种行业设备迁移费而签订，协议最后甲方落款为宜昌市窑湾乡大树湾村村民委员会，该协议的双方主体应为宜昌市窑湾乡大树湾村村民委员会和原告。原告对《租赁协议》的履行有异议的，应当直接与宜昌市窑湾乡大树湾村村民委员会协商。同时，按照原告观点，集体土地征收应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行，我省对于实施该条例出台了专门的实施办法，即《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》，该《办法》第三十七条第二款规定：被征收房屋存在租赁关系，生产经营者不是被征收人的，依照其与被征收人的约定分配停产停业损失补偿、室内装饰装修价值补偿。按该条规定，原告不是被征收人，其就无权向被告主张停产停业损失，而应与被征收人宜昌市窑湾乡大树湾村村民委员会协商。4、原告生产经营终止是由于合同到期，并未因土地征收而产生实际的停产停业损失。原告与宜昌市窑湾乡大树湾村村民委员会签订的《房屋租赁合同》中第二条约定了租赁期限：自2012年9月1日始至2015年8月31日止。大树湾安置房项目2014年1月28日启动，考虑到宜昌市窑湾乡大树湾村村民委员会与原告的合同即将到期，为避免原告与村委会因合同履行期限问题产生纠纷，截止到2015年8月31日，征收专班并未对原告所租赁的房屋进行拆除，房屋租赁合同到期后即自然终止，原告在租赁合同期内一直可正常经营，故原告诉称的停产停业损失不实。5、评估报告中并未涉及到停产停业损失，原告提出的理由与事实不符。原告在诉状中提出：“评估结论明确的载明了原告存在包括停产停业损失在内的各项损失”，但该评估报告仅是对“构筑物及其他辅助设施和设备的搬迁费用”进行的评估，并未涉及原告所称的停产停业损失，并且该笔设备迁移费原告已于2015年7月24日领取，所以原告依据此份评估报告主张停产停业损失，不符合事实。
综上所述，原告对被告的答复行为不能提起行政诉讼，也无权向被告主张停产停业损失，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告宜昌市西陵区人民政府向本院提交了以下证据：
第一组证据：1、原告的《行政征收补偿申请书》，被告、窑湾乡文件处理单；2、宜昌市西陵区窑湾乡大黑片区征迁指挥部《关于宜昌市开发区大树湾酒精厂不能享受停产停业损失补偿的说明》；3、宜昌市西陵区人民政府《关于窑湾乡大树湾酒精厂要求补偿停产停业损失的答复》。以上证据拟证明对于申请人的请求，被告已按照信访程序进行了处理。
第二组证据：4、湖北省人民政府建设用地批件鄂政土批（2014）28号《省人民政府关于批准宜昌市西陵区2013年度第12批次建设用地的批复》；5、2014年1月28日宜昌市西陵区人民政府（2014）02号《西陵区人民政府关于征收土地的公告》、2014年3月14日宜昌市国土资源局西陵分局（2014）02号《征地补偿安置方案公告》。以上证据拟证明原告不是被征收人。
第三组证据：6、2012年10月10日宜昌市窑湾乡大树湾村村民委员会与宜昌开发区大树湾酒精厂签订的《房屋租赁合同》。拟证明租赁合同于2015年8月31日到期。
第四组证据：7、2015年6月2日宜昌市西陵区窑湾乡大黑片区征迁指挥部与宜昌开发区大树湾酒精厂签订的《房屋搬迁安置补偿协议》；8、大树湾安置房项目房屋补偿款领款单。以上证据拟证明对原告的补偿已达成协议并履行完毕。
第五组证据：9、宜昌开发区大树湾酒精厂拆迁资产评估项目《资产评估报告》。拟证明宜昌市西陵区窑湾乡大黑片区征迁指挥部已按规定对酒精厂的设备迁移费用进行了评估，并无停产停业损失的评估。
第六组证据：10、证人李某的证言。拟证明原告与大树湾村委会签订的房屋租赁协议于2015年8月31日到期，合同到期后，双方终止了租赁关系，即使没有本次征地，大树湾村委会也无意与原告续签合同。
原告对被告提交的第1号证据、第2号证据、第6号证据、第7号证据、第8号证据、第10号证据的真实性、合法性、关联性无异议，但认为本案不应适用信访程序处理，应当按照政府针对行政行为申请的法律程序处理。对被告提交的第3证据、第4号证据、第5号证据的真实性、关联性无异议，对其合法性有异议，认为主张停产损失有依据；原告虽然不是法律上的被征收人，但原告应当是被征收赔偿的权利人。对被告提交的第9号证据的真实性、合法性、关联性均有异议，认为评估报告是被告单方作出，本次开庭时没有提供超过50%的被征收人同意选定评估机构进行评估的证据材料，同时也没有与本案原告协商共同选定评估机构进行评估，因此不能达到被告证明目的。
被告对原告提交的证据一、证据二、证据四、证据六的真实性、合法性、关联性均无异议；对原告提交的证据三的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，不能达到证明目的，《通告》本身不会导致市场客户萎缩并逐步减少；对原告提交的证据五的真实性无异议，但对其合法性有异议，认为评估公司的选定应由双方协商共同选定，原告单方聘请评估公司不合法，对评估范围有异议，不能达到证明目的。
本院认为，原告对被告提交的证据的真实性无异议的，本院予以认定，作为本案认定事实的根据。宜昌市西陵区人民政府于2015年11月5日作出的《关于窑湾乡大树湾酒精厂要求补偿停产停业损失的答复》是本案的被诉行政行为，本院将对其合法性进行审查。被告对原告提交的证据的真实性无异议的，本院予以认定，作为本案认定事实的根据。
根据采信的证据以及庭审中当事人陈述，本院认定如下案件事实：2012年10月10日宜昌市窑湾乡大树湾村村民委员会（甲方）与宜昌开发区大树湾酒精厂（乙方）签订《房屋租赁合同》：宜昌开发区大树湾酒精厂租赁大树湾村二组原旧仓库及场地，用于固体酒精的加工、销售；租赁期限自2012年9月1日至2015年8月31日止；合同期限内房屋维修由乙方负责，维修费由乙方承担；合同期满，若继续租赁时，要续签合同；若未续租，应于期满十日内清场交还租赁物；乙方迁出时，应保持正常经营时状态，所添置的建筑物、构筑物归甲方所有；损坏房屋设施应赔偿。双方在合同上签字、盖章生效。原告为合法经营办理了《危险化学品经营许可证》及其他相关证照。2014年1月17日湖北省人民政府作出鄂政土批（2014）28号《省人民政府关于批准宜昌市西陵区2013年度第12批次建设用地的批复》：同意你区呈报的《农用地转用方案》、《征收土地方案》；同意将你区窑湾乡大树湾村集体农用地4.7593公顷（无耕地）、未利用地0.0017公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收集体建设用地1.2943公顷。2014年1月28日宜昌市西陵区人民政府发布（2014）02号《西陵区人民政府关于征收土地的公告》：经省政府批准，宜昌市西陵区2013年度第12批次建设用地位于西陵区窑湾乡大树湾村；被征收土地位置及面积：大树湾村6.0553公顷；被征地用途：住宅（安置房）…。2014年3月14日宜昌市国土资源局西陵分局发布（2014）02号《征地补偿安置方案公告》。原告租赁的房屋及场地在此次土地征收的范围内。2015年3月12日宜昌市窑湾乡大树湾村委会给原告发出《通告》：你厂租借的大树湾村二组集体仓库位于大树湾村村民安置房项目建设征地红线内，自通告送达之日起十天后，区、乡国土部门将对该地块进行征收，请提前做好相关准备工作。2015年6月2日宜昌市西陵区窑湾乡大黑片区征迁指挥部与原告签订的《房屋搬迁安置补偿协议》：宜昌市西陵区窑湾乡大黑片区征迁指挥部给予原告特种行业评估迁移费（搬家费）169320.63元；原告须在2015年6月17日前将房屋交给宜昌市西陵区窑湾乡大黑片区征迁指挥部，由宜昌市西陵区窑湾乡大黑片区征迁指挥部负责拆除。落款甲方为宜昌市窑湾乡大树湾村村民委员会。2015年7月24日原告领取搬家费169320.63元。原告租赁的厂房于2015年9月15日搬迁完毕后予以拆除。2015年9月14日，原告向被告宜昌市西陵区人民政府提出《行政征地补偿申请书》：认为因被告征地导致原告停产停业，造成经济直接损失，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，存在停产停业损失的补偿项目，请求被告依法针对原告因征地导致的停产停业损失委托评估并补偿。2015年11月5日，被告宜昌市西陵区人民政府给原告回复《关于窑湾乡大树湾酒精厂要求补偿停产停业损失的答复》：1、你厂生产经营所用厂房是租赁宜昌市窑湾乡大树湾村村集体房屋，在本次征迁中，你厂不是被征收人，向宜昌市西陵区人民政府主张停产停业损失没有法律依据。2、你厂与大树湾村委会签订的租赁合同是自2012年9月1日起至2015年8月31日止，合同到期后，宜昌市西陵区窑湾乡大黑片区征迁指挥部均未对你厂所租赁的厂房进行拆除，故合同期内不存在停产停业损失，合同到期后，停止经营并腾退房屋是你厂应当履行的民事义务，不存在停产停业损失的问题。原告不服，于2016年4月21日向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案应审查的行政行为是2015年11月5日被告宜昌市西陵区人民政府针对原告的《行政征地补偿申请书》而作出的《关于窑湾乡大树湾酒精厂要求补偿停产停业损失的答复》。
本案双方当事人争议的焦点是：1、被告的答复是否属于人民法院的受案范围；2、被告是否应赔偿原告主张的停产停业损失。
第一、宜昌市西陵区人民政府是本案适格的被告。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案是因土地行政征收行为引起的确认行政行为违法、行政赔偿案件，宜昌市西陵区人民政府是本案适格的被告。
第二、关于宜昌开发区大树湾酒精厂是否具有原告诉讼主体资格的问题。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。宜昌开发区大树湾酒精厂租赁大树湾村二组原旧仓库及场地，用于固体酒精的加工、销售，宜昌开发区大树湾酒精厂租赁经营大树湾村二组原旧仓库及场地，与宜昌市西陵区人民政府的土地征收行政行为存在利害关系。宜昌开发区大树湾酒精厂认为宜昌市西陵区人民政府土地征收行政行为侵犯其合法权益，故宜昌开发区大树湾酒精厂具有原告的诉讼主体资格。
第三、被告宜昌市西陵区人民政府的答复属于人民法院的受案范围。
如前所述，宜昌开发区大树湾酒精厂认为被告宜昌市西陵区人民政府作出的《关于窑湾乡大树湾酒精厂要求补偿停产停业损失的答复》侵犯原告的合法权益，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告宜昌市西陵区人民政府认为对原告的答复属信访事项的处理，不属于人民法院受案范围的理由不能成立，本院不予支持。
第四、被告宜昌市西陵区人民政府作出的《关于窑湾乡大树湾酒精厂要求补偿停产停业损失的答复》是否合法的问题。
1、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一、三款、第四十五条第三款、第四十六条、第四十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、二十五条规定：征收农用地的，应当依照规定先行办理农用地转用审批；市、县人民政府按照土地利用年度计划拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。上述方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地；征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
根据前述规定，被告宜昌市西陵区人民政府作为市、县一级人民政府，其在土地征收过程中的职责主要是上报建设用地农用地转用和土地征收方案，在方案得到批准后，负责公告并组织实施。被告提交的第4号证据证明，被告此次征收的土地为集体农用地、集体未利用地和集体建设用地。该建设用地农用地转用和土地征收方案于2014年1月17日经湖北省人民政府批准。2014年1月28日被告宜昌市西陵区人民政府发布（2014）02号《西陵区人民政府关于征收土地公告》。被告宜昌市西陵区人民政府已按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、二十五条规定的程序组织实施。
2、从原告宜昌开发区大树湾酒精厂的请求看：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，征收土地的补偿包含土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，并不含停产停业损失费。原告要求被告补偿因土地行政征收导致的停产停业损失，无法律依据。
3、从被告给原告《答复》的内容看：根据本案的事实，一是征收土地的补偿和安置方案中不包含停产停业的损失费项目；二是2015年6月2日宜昌市西陵区窑湾乡大黑片区征迁指挥部与原告签订《房屋搬迁安置补偿协议》已实际履行，原告已领取补偿款；三是宜昌市西陵区窑湾乡大黑片区征迁指挥部考虑原告生产的实际情况，在租赁合同到期后，于2015年9月15日在原告搬迁完毕后将厂房拆除，无证据证明因被告的土地征收行为导致原告停产停业，因此，原告主张停产停业损失无事实依据。故被告作出的答复并无不当。
被告宜昌市西陵区人民政府作出《关于窑湾乡大树湾酒精厂要求补偿停产停业损失的答复》，未告知原告行使救济途径的权利及期限，存在瑕疵，但并不影响原告的实体权益。
综上，被告宜昌市西陵区人民政府作出的《关于窑湾乡大树湾酒精厂要求补偿停产停业损失的答复》并无不当。
第五、被告是否应赔偿原告主张的停产停业损失。
行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。
由于本案是集体农用地征收，对土地权利人的补偿只能适用《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，并不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，且没有有权机关确认被告存在违法行政行为，故宜昌开发区大树湾酒精厂主张的赔偿请求无法律依据，本院不予支持。
综上，宜昌市西陵区人民政府于2015年11月5日作出的《关于窑湾乡大树湾酒精厂要求补偿停产停业损失的答复》并无不当。据此，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、第二十五条、第二十六条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告宜昌开发区大树湾酒精厂的诉讼请求。
本案一审案件受理费50元，由原告宜昌开发区大树湾酒精厂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院，并按《诉讼费用交纳办法》的规定预交上诉案件受理费50元（湖北省高级人民法院的开户行：中国农业银行武汉市东湖支行。户名：湖北省财政厅非税收入财政专户。银行帐号：0569-1。用途：不服湖北省宜昌市中级人民法院（2016）鄂05行初49号行政判决的上诉费）。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一六年八月二十五日
书 记 员 陈 悦