江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0611行初363号
原告余菊华，女，1963年3月19日生，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人刘建飞，男，1958年7月22日生，汉族，住址同上，系原告余菊华的丈夫。
委托代理人肖雯引，女，1986年11月28日生，汉族，住址同上，系原告余菊华的女儿。
被告南通市崇川区住房和城乡建设局，住所地南通市崇川区青年中路128号。
法定代表人曹建军，职务局长。
委托代理人李小飞，江苏泰临律师事务所律师。
原告余菊华不服被告南通市崇川区住房和城乡建设局（以下简称崇川住建局）房屋搬迁补偿安置协议，于2017年11月16日向本院邮寄起诉状提起行政诉讼。本院于同年11月23日立案受理后，于11月27日向被告崇川住建局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月25日公开开庭进行了审理。原告余菊华及其委托代理人刘建飞、肖雯引和被告崇川住建局的副局长秦长林及委托代理人李小飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告余菊华诉称：2016年8月10日，被告崇川住建局与原告余菊华签订的《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》系无效的行政合同。行政行为须受法律授权，未经法律授权的行政行为即为不具有行政主体资格，且没有法律依据，故被告崇川住建局在未经法律授权的情况下所签的行政合同违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，属行政行为无效。请求确认被告崇川住建局所签订0001778《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》的行政行为无效。
被告崇川住建局辩称：1.因城中村改造需要，南通市崇川区人民政府依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《全面推进依法行政实施钢要》的规定，于2012年10月19日作出《关于对沿河路南城山路西侧项目范围内房屋实施协议搬迁的决议》。被告崇川住建局作为崇川区的房屋搬迁部门，根据南通市崇川区人民政府的决议与原告余菊华签订补偿安置协议具有组织法的依据。2.杨凤英户于1999年6月经批准在曹公祠社区五组翻建平房156.1平方米，该房屋在决议搬迁范围内。原告余菊华属于该户家庭成员之一。2012年10月30日，杨凤英户8人经南通市崇川区狼山镇曹公祠社区居委会人民调解委员会调解，达成《社会矛盾纠纷调解协议书》。经南通市崇川区狼山镇街道办事处审核，确认原告申请增补空方及安置房指标的面积。原告余菊华代表其户与被告崇川住建局签订《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》。案涉补偿安置协议并不违反法律、法规的效力性规定，应属合法有效。请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2016年8月10日，被告崇川住建局与原告余菊华签订编号0001778号《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》，对原告余菊华位于崇川区狼山镇街道曹公祠五组合法建筑面积为39㎡的房屋搬迁达成协议，该房屋已经交付拆除。
另查，江苏省国土资源厅于2014年5月19日作出苏国土资函[2014]363号《关于南通市2013年度国务院批准保障性安居工程农用地转用和土地征收第2批次实施方案的批复》，同意对本案所涉地块实施征地和供地活动。2014年7月16日南通市人民政府发布2014年3号公告，决定对案涉沿河路南、城山路西地块，包括崇川区狼山镇街道曹公祠社区五组1.448公顷在内的集体土地进行征收，同时要求被征收土地范围内的地上附作物由所在区政府进行补偿。现案涉地块已经用于保障性安居工程建设。
以上事实有江苏省国土资源厅《关于南通市2013年度国务院批准保障性安居工程农用地转用和土地征收第2批次实施方案的批复》《南通市人民政府2014年3号公告》、崇政搬告字[2012]52号《南通市崇川区人民政府房屋协议搬迁公告》、崇政搬字[2012]52号《南通市崇川区政府关于对沿河路南城山路西侧项目范围内房屋实施协议搬迁的决议》《沿河路南侧城山路西侧地块项目房屋协议搬迁补偿安置方案》《南通市崇川区民房建设申请表》《社会矛盾纠纷调解协议书》《申请审批表》《南通市崇川区房屋征收与补偿评估报告》、2015年0001778号《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》等证据证实。
本院认为：根据《江苏省行政程序规定》第七十七条规定，本规定所称行政合同，是指行政机关为了维护公共利益，实现行政管理目的，与公民、法人和其他组织之间，经双方意思表示一致达成的协议。本案讼争双方对本案所涉协议为行政合同均不持异议。故本案的争议焦点为：1.被告崇川住建局与原告余菊华订立行政协议的主体是否适格；2.被告崇川住建局与原告余菊华订立协议是否有法律依据。
关于被告崇川住建局与原告余菊华订立行政协议的主体是否适格的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。本案所涉房屋原属城市规划区内集体土地上的房屋，因而可以参照适用国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）。《条例》第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。该条例属于行政法规，授权房屋征收部门实施与相对人订立行政补偿协议的行为。因此，被告崇川住建局作为南通市崇川区人民政府负责征收的主管部门，拥有法定职权与行政相对人达成行政协议。因此，本院认为在参照适用《条例》的前提下，被告崇川住建局具有适格的订立行政协议的主体资格。
关于被告崇川住建局与原告余菊华订立行政协议是否具有法律依据的问题。原告余菊华认为，被告崇川住建局订立行政协议没有依据，属无效行政行为。为了提高行政效率，被告崇川住建局依据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》第9条的精神，改革行政管理方式，充分发挥行政指导、行政合同的作用，根据南通市人民政府《关于进一步做好市区国有土地上房屋征收工作的通知》和江苏省国土资源厅同意征地的批复、南通市人民政府发布的征地公告、南通市崇川区人民政府实施协议搬迁的决议、搬迁补偿安置方案公告，与被搬迁人就搬迁事宜进行协商，达成一致意见并签署行政协议，应当认为具有规范性文件和行政命令的依据，并非属于明显且重大违法行为。另外，《江苏省行政程序规定》第八十条规定，行政合同依照法律、法规规定应当经其他行政机关批准或者会同办理的，经批准或者会同办理后，行政合同方能生效。目前尚无任何法律法规规定搬迁补偿协议应当经过其他有权机关批准或者会同办理后才能生效。因此，该搬迁协议也不违背行政规章。
另外，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条的规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。就案涉协议而言，现行行政法律规范对其合法性、有效性并未作出明确的指引和规范，因此，对案涉协议内容的合法性及有效性还应当根据合同法的相关规定进行综合评判。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定确认合同无效有五种法定情形为：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。对照该法第（五）项规定，被告有无违反法律和行政法规的强制性规定是本庭需要着重考虑的问题。针对该法第五十二条第（五）项“法律、行政法规的强制性规定”的理解，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》对“法律、行政法规”的范围进行了限缩性的澄清解释，其第四条指出：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”该规定明确了“法律、行政法规”的范围，强调人民法院只能依据全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规认定合同无效。该解释在《中华人民共和国合同法》基础上进一步明确地缩小了合同因违反法律、行政法规的强制性规定而无效的情形。由于强制性规定分效力性规定和管理性规定，最高人民法院对合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，又作了限缩性解释。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。根据上述法律和司法解释的精神，合同只有违反法律和行政法规的效力性强制性规定，才能被确认无效。本案所涉沿河路城山路西侧项目地块上的集体土地现已被征收为国有土地，用于安置商品房建设。案涉协议也未违反法律和行政法规的效力性强制性规定，也无违反《中华人民共和国合同法》第五十二条其他几项的情形，不应认定合同无效。
综上，本院认为被诉的搬迁补偿安置协议的约定是双方自愿协商的结果，协议的主体、依据、内容和形式要件不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条和《江苏省行政程序规定》第八十条规定应当确定无效的法定情形。原告余菊华要求确认搬迁补偿安置协议无效的诉讼请求没有事实根据和法律依据，应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告余菊华的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告余菊华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65
审 判 长 潘建明
审 判 员 王小燕
人民陪审员 柯月梅
二〇一七年十二月二十五日
书记员许美燕
附：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。