湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘行终160号上诉人（原审原告）：蒋增国，男，汉族，1963年1月19日出生。被上诉人（原审被告）：永州市零陵区人民政府，住所地：永州市零陵区南津中路9号。法定代表人：吴恢才，区长。委托代理人：郑丽，永州市零陵区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人：李国发，永州市国土资源局零陵分局工作人员。上诉人蒋增国因与被上诉人永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）行政复议一案，不服湖南省永州市中级人民法院作出的（2016）湘11行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，因永州市零陵区朝阳工程项目用地，需征收蒋增国所在的永州市零陵区朝阳办事处杨梓塘四组（以下简称杨梓塘四组）集体土地，征地手续批复后，2016年4月8日永州市零陵区国土资源局（以下简称零陵区国土局）与××组签订《征收土地协议书》，并确定了相应的补偿费用。零陵区国土局与××组均在该协议上加盖公章，该协议书有零陵区国土局与××组加盖的公章，有零陵区国土局2名代表签名，有杨梓塘四组相关13名村民代表签名捺印，其中有原告蒋增国父亲蒋重德签名捺印，且有零陵区朝阳办事处盖章。该协议签订后，蒋增国认为该协议中经济林地确定的补偿标准违法，于2016年8月25日，向零陵区政府申请对《征收土地协议书》进行行政复议。零陵区政府于8月30日作出永零政复不字（2016）第13号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称13号决定书），于8月31日送达给原告蒋增国，该决定书认为蒋增国作为个人无法对集体决定事项申请行政复议，蒋增国不符合申请复议主体资格，决定对蒋增国提出的行政复议申请不予受理。蒋增国不服13号决定书，遂向原审法院提起诉讼。另查明，蒋增国在零陵区国土局对杨梓塘四组实施征地行为前已与其父亲蒋重德分户。原审法院认为，本案争执的焦点为零陵区政府作出的13号决定书是否合法。一、零陵区国土局作为零陵区政府的工作部门，其作出行政行为后，行政复议机关为其上级主管部门，因此零陵区政府作为行政复议机关主体适格。因零陵区政府作出的13号决定书为不予受理决定，故仅以作出复议的机关为本案被告。二、蒋增国于2016年8月25日向零陵区政府申请行政复议，零陵区政府于8月31日将决定书送达给蒋增国，期间要求蒋增国补正相关材料一次，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限”。零陵区政府作出13号决定书未超过法定期限，其作出13号决定书程序合法。三、2016年4月8日零陵区国土局与零陵区朝阳办事处杨梓塘四组签订了《征收土地协议书》。该协议明确了被征收土地的地类及面积、被征收土地的土地补偿费、安置补助费，且双方达成了一致意见。该协议书有零陵区国土局与××组加盖的公章，有零陵区国土局2名代表签名，有杨梓塘四组相关13名村民代表签名、捺手印，有零陵区朝阳办事处盖章。蒋增国向零陵区政府申请行政复议撤销该《征收土地协议书》，因协议书签订主体是零陵区国土局与××组，协议征收的标的是杨梓塘四组集体土地所有权，且经杨梓塘四组加盖公章和13名代表签名，蒋增国不是征收土地协议的主体，无权以个人名义主张撤销杨梓塘四组集体决定签订的《征收土地协议书》。对《征收土地协议书》效力有异议的，本案的适格诉讼主体是杨梓塘四组，杨梓塘四组不起诉的，过半数的村民可以以杨梓塘四组的名义提起诉讼。蒋增国在本案庭审中没有提交任何证据证明其申请行政复议经过所在村组同意，也没有过半数村民以杨梓塘四组的名义申请行政复议，蒋增国以自已的名义对《征收土地协议书》申请行政复议，于法无据。且蒋增国在本案庭审中所提交的证据不足以证实其在被征收的土地上享有权利，没有相关承包权属证明，没有所在村组即发包方出具的承包证明，另外，《征收土地协议书》是杨梓塘四组就被征收土地的土地补偿费、安置补助费与零陵区国土局达成的合意，并非零陵区国土局单方面作出的处分集体土地的行政行为，应按行政协议纠纷进行处理，故《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中关于集体土地中相关权利个人提起诉讼的规定不适用于本案。故零陵区政府作出13号决定书认定事实清楚、适用法律正确。综上，蒋增国提出的撤销零陵区政府作出的13号决定书的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告蒋增国的诉讼请求。本案诉讼费用50元，由原告蒋增国负担。蒋增国不服上述判决，向本院提起上诉称：1.永州中院认为其提供的6号证据，即公证处出具的证明文书不规范，仅一名公证员签名，未予采信，蒋增国认为公证文书内容真实，原审法院不辨证据真伪，一味追求书写规范，故意刁难上诉人。2.零陵区国土局依据《关于零陵区朝阳（二期）工程项目征收土地补偿安置实施方案公告》公示的补偿标准（无经济林地补偿标准），单方作出《征收土地协议书》。少数不知情的村民（只有12人签名，孙明姣重复签名）在《征收土地协议书》上签字，他们并非杨梓塘四组全体村民授权推选的代表。原审法院捏造“杨梓塘四组在《协议书》上加盖公章”这一事实。即使作出《协议书》程序合法，也不能否定经济林地补偿标准违法这一事实。3.协议征收的土地为杨梓塘四组集体土地，土地补偿费归集体所有，也就是归杨梓塘四组全体村民所有，蒋增国是该集体经济组织的一分子，享有土地补偿费的分配权，与征地补偿款有直接的利害关系。其承包土地在朝阳工程项目征收土地范围内，《征收土地协议书》规定的经济林地补偿标准违法，必然导致被征土地补偿费减少，上诉人的合法权益受到侵害。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款、《行政复议法》第二条、第十二条及《行政复议法实施条例》第二十八条之规定，可以向零陵区政府就《征收土地协议书》规定的经济林地补偿标准申请行政复议，具备申请人主体资格，零陵区政府应当受理。综上，请求:撤销原审法院一审判决；依法支持蒋增国提起的行政复议申请，责令零陵区政府作出行政复议决定。零陵区政府答辩称：1.蒋增国没有申请行政复议的主体资格。蒋增国不是征收土地协议的主体，无权以个人名义主张撤销杨梓塘四组集体决定签订的《征收土地协议书》。协议书是杨梓塘四组就被征收土地的土地补偿费、安置补助费与零陵区国土局达成的合意，并非零陵区国土局单方面作出的处分集体土地的行政行为，应按行政协议纠纷进行处理，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中关于集体土地中相关权利个人提出诉讼的规定不适用于本案。2.零陵区政府不是征地补偿标准争议的复议机关。2011年5月18日国务院法制办下发《关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》，将征地补偿争议的救济途径由《土地管理法实施条例》第二十五条规定的“由批准征用土地的人民政府裁决”改为“向批准的征地补偿、安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府申请复议”。因此对零陵区范围内征地补偿标准有争议的，零陵区政府只有协调职责没有复议职能。3.公证文书不规范应不予采信。蒋增国提供的6号证据公证处的证明，违反《公证法》第三十二条的规定，原审法院不予采信有法可依。4.零陵区土地征收行为合法。零陵区政府依法发布了征收土地通告，零陵区国土局对被征收土地的村组已登记报批的土地面积进行了复核，零陵区国土局和朝阳办事处听取被征收土地村组的意见，协助选举群众代表，在与××组群众代表多次磋商下，双方达成了一致意见。2016年4月8日，零陵区国土局代表零陵区政府与××组签订了《征收土地协议书》。该协议书明确了被征收土地的地类及面积、土地补偿费、安置补助费。该协议书有零陵区国土局2名代表签名，有杨梓塘四组相关13名村民代表签名、捺手印，有零陵区国土局、朝阳办事处、居委会盖章，土地征收行为合法，征收补偿已到位。综上，（2016）湘11行初113号行政判决书认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。请求驳回上诉人的所有上诉请求。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审过程中，蒋增国向本院提交了杨梓塘四组出具的《证明》，拟证明其承包的土地在征收土地范围内，具有申请复议主体资格。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二规定“本规定第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。经本院审查，该《证明》不属于“新的证据”范围。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”本院对蒋增国二审提交的《证明》依法不予采纳。本院另查明，杨梓塘四组已无公章，系由杨梓塘社区居民委员会在零陵区国土资源局与××组签订的《征收土地协议书》中加盖公章，乙方的13个签名中有2个签名为“孙明姣”。《征收土地协议书》中确定的征收补偿费已全部发放到杨梓塘四组，其中50%已发放至个人。蒋增国主张的位于征收范围内的土地系蒋增国与其父亲蒋重德分户前由蒋重德户承包，该土地上青苗为蒋重德所种。原审法院查明的其他事实本院予以确认。本院认为：蒋增国以零陵区国土局与××组签订的《征收土地协议书》中经济林地补偿标准违法为由，于2016年8月25日向零陵区政府申请行政复议，零陵区政府于8月30日作出永零政复不字（2016）第13号《不予受理行政复议申请决定书》，程序合法。蒋增国主张其承包的土地在朝阳项目征收土地范围内，具备申请人主体资格，但未提交土地承包权属证明，也无充分的证据证明其是被征收土地的实际使用人或在被征收土地上享有权利。蒋增国主张的位于征收范围内的土地系其父亲蒋重德承包，且蒋重德已就此在《征收土地协议书》上签名捺印，征收补偿费也已发放到位。故零陵区政府以申请人主体不适格为由，决定对蒋增国提出的行政复议申请不予受理，处理结果并无不当。综上，湖南省永州市零陵区人民政府作出的永零政复不字（2016）第13号行政复议决定书符合法定程序、处理结果并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蒋增国负担。本判决为终审判决。审 判 长  郑 波审 判 员  朱志林审 判 员  林 芝二〇一七年十月三十日法官助理  刘柯岑书 记 员  刘海涛附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……