西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）陕71行初480号
原告张胜兵，男，汉族。
委托代理人顾勇，陕西恒曲律师事务所律师。
委托代理人白合欢，陕西恒曲律师事务所律师。
原告郭启凤，女，汉族。
委托代理人顾勇，陕西恒曲律师事务所律师。
委托代理人白合欢，陕西恒曲律师事务所律师。
原告李模霞，女，汉族。
委托代理人顾勇，陕西恒曲律师事务所律师。
委托代理人白合欢，陕西恒曲律师事务所律师。
被告平利县人民政府，住所地安康市平利县新正街。
法定代表人陈伦富，县长。
委托代理人陈尧，该单位工作人员。
委托代理人于兴江，陕西腾浩律师事务所律师。
原告张胜兵、郭启凤、李模霞因认为被告平利县人民政府不履行土地承包经营权确权的法定职责，于2017年11月14日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月14日受理后，在法定期限内向被告平利县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月19日公开开庭审理了本案。原告李模霞,原告张胜兵、郭启凤、李模霞的共同委托代理人顾勇、白合欢，被告平利县人民政府的委托代理人陈尧、于兴江，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告张胜兵、郭启凤、李模霞诉称，1984年土地承包到户时原告家庭成员共7人，以户主张某某（张胜兵的父亲）名义分得自留山及承包地，承包土地24.6亩位于正阳镇南溪河村（小地名：夹湾）。1985年张某某去世，该承包地由原告家庭其他成员耕种，1998年土地二次调整时，张某某家庭土地未作任何调整。2003年原告张胜兵将该土地种植药材后外出打工，郭启凤一人在家看管，正阳镇南溪河村委会在原告张胜兵不在家时将夹湾的24.6亩承包地转包给丁某某耕种，同年底原告张胜兵得知承包地被转包且原告在该承包地种植的药材被毁。原告等人多次要求返还承包地，正阳镇南溪河村不但不予解决，还强行扣留原告承包地2006年以后的各项补贴。原告张胜兵、李模霞多年主张无果，无奈于2014年向各级政府上访，要求将承包地予以返还，正阳镇人民政府及平利县人民政府分别作出答复意见，土地返还至今未果，且该承包地的二轮确权中没有确认在原告名下。2017年4月1日原告向被告邮寄《土地承包经营权确认申请书》，要求被告将位于平利县正阳镇南溪河村（小地名：夹湾）承包地24.6亩确认在原告名下，被告收到申请书至今未做任何答复。综上，原告认为张某某以家庭户主订立《土地承包经营合同》，该土地承包经营权系家庭共有，虽张某某去世，但该家庭其他成员均在，应对承包地享有经营、收益权利，该承包地依法应当确认在原告名下，但被告收到原告《土地承包经营权确认申请书》未做任何答复。故诉至法院，请求：1.依法确认被告不作为行为违法；2.责令被告于7日内将位于平利县正阳镇南溪河村（小地名：夹湾）24.6亩承包土地经营权予以确权；3.本案诉讼费用由被告承担。
原告张胜兵、郭启凤、李模霞向本院提交了以下证据：
1.原告身份证、户口本复印件。证明原告诉讼主体资格；
2.证明1份。证明：（1）张某某曾用名张某明，是同一人，（2）张某某系原告张胜兵的父亲，原告郭启凤的丈夫，（3）登记册上出现的张某明承包地，系原告家庭承包地；
3.耕地到户统计表、土地承包任务书。证明：（1）原告主张的承包地登记在张某某名下，（2）该承包地系原告家庭承包地，（3）原告对该土地享有承包经营及收益的权利；
4.平利县正阳镇答复意见书。证明：原告一直向被告主张权利；
5.邮寄快递单及妥投单。证明：（1）原告于2017年4月1日已经向被告提交土地承包经营权确权申请书，被告已于2017年4月2日收到该申请书，（2）被告至今未对该土地确权，系行政不作为。
被告平利县人民政府辩称：一、原告所诉之请求已经经过镇人民政府、县人民政府信访处理，该处理已经终结；二、农村土地承包经营权的基础法律关系是《农村土地承包经营合同》，本案的关键是要先解决合同纠纷，才能解决确权问题，而合同纠纷是农村土地承包经营合同仲裁机构和人民法院的受案范围，人民政府无权处理合同纠纷；三、根据国务院《不动产登记暂行条例》第六条、第三十五条规定，本机关自2015年3月1日起就不应再办理不动产登记业务（包括土地承包经营权登记），由不动产登记局统一办理，平利县不动产登记局、平利县不动产登记中心已经对外承接不动产登记业务。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告平利县人民政府向本院提交以下证据：
1.《平利县正阳镇关于张胜兵、李模霞信访事项的结案卷宗》。证明：原告张胜兵、李模霞的诉求已经过信访处理。该调查的事实中确认对争议土地，原告没有农村土地承包经营合同书。
2.《平利县政府关于张胜兵、李模霞信访复查的相关资料》、《平利县农林科技局关于张胜兵、李模霞信访复查案的询问笔录》。证明：张胜兵对正阳镇人民政府对信访处理不服，申请信访复查，平利县政府依法进行调查取证，进一步核实了张胜兵、李模霞与南溪河村4组就涉案24.6亩土地没有签订农村土地承包合同，核实了张胜兵是南溪河村5组的人而不是南溪河4组的村民。平利县人民政府维持了正阳镇人民政府的意见。
3.安编发[2015]20号《安康市机构编制委员会关于整合不动产登记职责有关事项的通知》。证明平利县政府已经从2015年3月1日起不履行不动产登记职责。
经庭审质证，原告对被告平利县人民政府提供的三组证据真实性均认可，证明目的均不认可。
被告平利县人民政府对原告提供的第1、4、5组证据真实性认可，证明目的均不认可。对第2、3组证据均不认可。
本院对上述证据认证如下：对于原告提交的第1、2、4、5组证据真实性予以确认，证明目的不予认可；第3组证据不予认可。对于被告平利县人民政府提交的证据因其客观真实、来源合法、与本案具有关联性且能相互印证，本院予以确认。
经审理查明，原告张胜兵、郭启凤、李模霞诉请要求解决土地承包经营权关系的土地，小地名为“夹湾”，面积24.6亩，位于平利县正阳镇南溪河村。上世纪八十年代，原告张胜兵的父亲张某某带领家人从南溪河村5组搬到4组居住并耕种该块土地。张某某去世后，2003年至2013年，南溪河村4组将该块土地承包给正阳村丁某某种茶叶。2017年4月1日，原告向被告邮寄《土地承包经营权确认申请书》，要求被告将涉案24.6亩承包地确认在原告名下，被告收到申请书至今未作出处理决定。
另查明，原告张胜兵、李模霞曾向平利县正阳镇人民政府信访，要求解决涉案土地的承包经营权等相关问题。平利县正阳镇人民政府于2016年7月作出《关于张胜兵、李模霞信访事项处理意见情况答复意见书》。原告张胜兵、李模霞遂向平利县人民政府申请信访复查，2016年9月平利县人民政府作出平政复函[2016]44号《平利县人民政府关于张胜兵信访事项复查意见》，认为经调查原告张胜兵、李模霞所诉土地自开荒以来为南溪河村4组集体所有，但原生产大队、原生产组当时没有将涉案24.6亩土地承包给任何农户。原生产5队给原告张胜兵父亲户下划分有承包地。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。”和第二十一条第一款“发包方与承包方签订书面承包合同。”及第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。”及第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。……”本案中，原告张胜兵等3人向被告平利县人民政府申请将涉案24.6亩土地进行确权登记，其前提应以原告按照法定承包程序签订土地承包合同且该合同业已生效，现原告提交的证据不能证明其实际分得涉案24.6亩土地，也不能证明其已按法定程序与所在农村集体经济组织就涉案24.6亩土地签订土地承包合同且该承包合同已生效。据此，原告张胜兵等3人向被告平利县人民政府申请将涉案土地进行确权登记无事实和法律依据。被告平利县人民政府未向原告张胜兵等3人发放土地承包经营权证并无不当，不构成不履行法定职责行为。综上，原告张胜兵、郭启凤、李模霞请求确认被告平利县人民政府不作为行为违法及责令被告于7日内将位于平利县正阳镇南溪河村（小地名：夹湾）24.6亩承包土地经营权予以确权的理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张胜兵、郭启凤、李模霞的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张胜兵、郭启凤、李模霞负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 侯文锋
审 判 员 刘宇红
代理审判员 周玲玲
二〇一七年十二月二十七日
书 记 员 白雪宜