广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0704行初8号
原告：台山市荣富房地产开发有限公司。住所地：广东省江门市台山市。
法定代表人：杨军华，系该公司执行董事。
委托代理人：余惠军、胡绵班，均系广东雄军律师事务所律师。
被告：台山市国土资源局。住所地：广东省江门市台山市。
负责人：朱啟辉。
委托代理人：谭文晖，系该局的工作人员
委托代理人：林达荣，系广东东方大卫律师事务所律师。
原告台山市荣富房地产开发有限公司（以下简称“荣富公司”）诉被告台山市国土资源局（以下简称“台山市国土局”）土地行政管理纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2017年2月28日公开开庭进行了审理。原告荣富公司的委托代理人余惠军、被告台山市国土局的委托代理人谭文晖、林达荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
荣富公司诉称：（一）台山市国土局出让的土地不符合《闲置土地处置办法》规定的要求，造成土地闲置。荣富公司于2011年11月2日参加台山市国土局土地交易中心的挂牌拍卖，竞得编号为台国土（出让）[2011]012号位于台山市××镇河滨区宗地的国有建设土地使用权，该宗地面积为21428.26平方米，土地用途为商住用地。之后，荣富公司与台山市国土局于2011年11月15日签订了一份编号为440781-2011-000007《国有建设用地使用权出让合同》，并依照合同的约定付清了国有建设用地使用权出让价款1380万元。但台山市国土局出让的前述地块有约200平方米面积国有建设用地及地上约150平方米房产属于伍健民所有，另外还有约2亩集体建设用地及约400平方米地上建筑物属于台山市端芬镇山底村经济联合社所有。为解决前述问题，荣富公司支付40万元给台山市端芬镇经济发展总公司并委托该公司收购伍健民前述土地及房产，还支付65万元拆迁征地补偿款给台山市端芬镇山底村经济联合社。此外，台山市国土局出让地块周边不但没有给水、雨水、污水接口，水利设施亦严重不足，地块长期以来小雨小浸、大雨大浸，根本不具备动工开发所必需的基本条件。综上，台山市国土局出让的前述土地不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的要求，存在土地权利不清晰、安置补偿没有落实到位及不具备动工开发所必需的基本条件等问题，导致荣富公司迟迟无法动工开发，台山市国土局应承担违约责任。
（二）台山市国土局未按照合同约定交付土地，作出无偿收回土地使用权决定于法无据。双方签订的土地出让合同第六条约定台山市国土局应在2011年12月15日前将出让土地交付荣富公司，但因该土地存在土地权利不清晰、安置补偿没有落实到位的问题，相关补偿拆迁工作直至2013年9月才完成，因此，台山市国土局延误近两年时间才交付土地给荣富公司，故造成土地闲置的责任应在台山市国土局而非荣富公司，台山市国土局以土地闲置为由作出无偿收回决定无理。另外，荣富公司付清出让价款后，即向台山市国土局申请出让国有建设用地使用权初始登记，但台山市国土局至今没有颁发土地使用权证书给荣富公司。根据《闲置土地处置办法》第二条第一款及《中华人民共和国物权法》第九条第一款的规定，荣富公司虽与台山市国土局签订了土地出让合同，但台山市国土局并未办理土地使用权给荣富公司，土地使用权并未发生转移，荣富公司根本无法动工开发，因此，台山市国土局作出的无偿收回决定缺乏合法依据。
（三）台山市国土局不答复荣富公司的解释也不进行听证，行政程序违法。2014年4月30日，荣富公司收到台山市国土局作出的台国土资监字[2014]1355号《闲置土地调查通知书》后，于2014年5月30日向其提交了《关于闲置土地的情况说明》，告知台山市国土局其出让的土地上存在房屋拆迁、排水等问题，请求其尽快完善前述问题，但台山市国土局并没有答复，反而于2015年9月28日向荣富公司发出台国土资监字[2015]1181号《收回闲置土地使用权听证告知书》。荣富公司于2015年10月25日收到前述告知书后，便于次日向台山市国土局提出听证申请，但其并没有组织听证，便于2016年8月3日向荣富公司发出涉案《收回国有建设用地使用权决定书》，决定终止双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》并无偿收回土地使用权。根据《闲置土地处置办法》第十五条的规定，荣富公司申请了听证，但台山市国土局没有组织听证，属程序违法，其作出的无偿收回决定应予撤销。为维护合法权益，特提起本案诉讼。请求判令：1、撤销台山市国土局作出的台国土资监字[2016]1233号《收回国有建设用地使用权决定书》；2、本案诉讼费用由台山市国土局承担。
荣富公司向本院提交以下证据：1、荣富公司营业执照复印件。2、合同编号：440781-2011-000007《国有建设用地使用权出让合同》。3、台国土资监字[2014]1355号《闲置土地调查通知书》。4、《关于闲置土地的情况说明》。5、《拆迁补偿协议书》（含民主议事签名表）及（NO0165300）台山市农村合作经济组织收款收据。6、委托收购房地产协议书、台山市端芬镇人民政府统一收据。7、台国土资监字[2015]1181号《收回闲置土地使用权听证告知书》。8、《听证申请书》。9、台国土资监字[2016]1233号《收回国有建设用地使用权决定书》。10、台山市端芬镇人民政府出具的《说明》。
台山市国土局辩称：（一）台山市国土局认定涉案土地为闲置土地并经台山市人民政府批准收回涉案闲置土地符合法律规定，程序合法。2011年11月2日，荣富公司竞得了在台山市土地交易中心公开挂牌出让的台山市端芬镇河滨区一号地块并于2011年11月15号将涉案土地按现状交付荣富公司，荣富公司同意涉案土地建设项目在2012年12月14日之前开工，在2014年12月13日之前竣工。台山市国土局已按合同约定及时交付土地，但荣富公司迟迟没有按约定动工建设。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》等相关规定，台山市国土局于2014年5月28日向荣富公司送达了台国土资监字[2014]1355号《闲置土地调查通知书》。为进一步明确荣富公司权责，台山市国土局又于2015年6月11日向荣富公司送达一份台国土资监字[2015]1084号《闲置土地调查通知书》，告知其于30日内做出书面说明且如符合延长动工期限条件的可申请延期开发，但荣富公司逾期并没有申请延期开发和做出说明。根据规定，台山市国土局于2015年8月25日向荣富公司送达台国土资监字[2015]1128号《闲置土地认定书》，并于2015年10月11日送达台国土资监字[2015]1181号《收回闲置土地使用权听证告知书》，告知其可在三日内有要求听证的权利，但在前述期限内荣富公司没有书面提出听证申请。鉴于此，经台山市国土局报请台山市人民政府批准收回该土地使用权。台山市国土局于2016年8月16日向荣富公司送达台国土资监字[2016]1233号《收回国有建设用地使用权决定书》，并于2016年12月在《江门日报》、台山市国土局官方网站上公告收回前述土地使用权，终止涉案土地出让合同。
（二）荣富公司在闲置认定调查期间没有向台山市国土局提出书面说明及证明材料，也没有按规定申请延期开发。荣富公司自称涉案土地相关补偿拆迁工作至2013年9月已完成，距离台山市国土局于2015年6月11日向其送达《闲置土地调查通知书》时也已经超过将近两年而未动工，至送达涉案《收回国有建设用地使用权决定书》时亦早已超过两年没有动工。根据《闲置土地处置办法》第二条及《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，即使存在荣富公司诉称的理由，涉案土地依法也已构成闲置，政府依法有权无偿收回。
（三）《国有土地建设用地使用权出让合同》第六条明确约定土地交付条件是按现状出让，台山市国土局已按约定在2011年12月13日把涉案土地交付给荣富公司，荣富公司诉称相关补偿拆迁工作完成后才交付与事实不符，且荣富公司提供的证据证明其早在2012年5月已完成补偿。荣富公司并没有向台山市国土局正式申请过办理涉案土地的土地使用权证书，仅是咨询过办证的手续，台山市国土局告知其需要提交税务部门出具的完税凭证等资料，荣富公司称有关税费缴交问题仍在与税务部门协调中，所以不存在台山市国土局不为其办理，导致荣富公司无法动工开发的问题。台山市国土局没有收到过荣富公司提交的《关于闲置土地的情况说明》及《听证申请书》，因此，未组织听证并无不当，不存在程序违法的情形。荣富公司在起诉状中称于2015年10月25日收到台国土资监字[2015]1181号《收回闲置土地使用权听证告知书》，但送达信息显示荣富公司收到前述告知书的时间应为2015年10月11日，而荣富公司自称于2015年10月26日提出听证申请，亦已超过申请期限。综上所述，台山市国土局认定涉案土地为闲置土地并经台山市人民政府批准收回涉案闲置土地符合法律法规要求，合法有据，请依法驳回荣富公司的诉讼请求。
台山市国土局向本院提交以下证据、依据：1、合同编号：440781-2011-000007《国有建设用地使用权出让合同》。2、台国土资监字[2014]1355号《闲置土地调查通知书》、公文送达回证。3、台国土资监字[2015]1084号《闲置土地调查通知书》、EMS快递单（单号：1064976440211）及送达查询。4、台国土资监字[2015]1128号《闲置土地认定书》、EMS快递单（单号：1064976454911）及送达查询。5、台国土资监字[2015]1181号《收回闲置土地使用权听证告知书》、EMS快递单（单号：1064586983511）及送达查询。6、台府办函[2016]288号《关于台山市荣富房地产开发有限公司闲置土地处置问题的复函》。7、台国土资监字[2016]1233号《收回国有建设用地使用权决定书》、EMS快递单（单号：1064586658711）及送达查询。8、《终止国有建设用地使用权出让合同的公告》、《江门日报》截图、官方网站公告截图。9、《中华人民共和国土地管理法》。10、《中华人民共和国城市房地产管理法》。11、《闲置土地处置办法》。
经审理查明：荣富公司成立于2011年11月14日，是经工商部门登记的有限责任公司（自然人独资），法定代表人是杨军华，公司住所为台山市台城龙舟路98号办公楼4楼1卡，公司统一社会信用代码为91440781584748425J。2011年11月2日,荣富公司参加台山市国土局土地交易中心的挂牌拍卖，竞得坐落于台山市端芬镇河滨区一号[地块编号为台国土（出让）[2011]012号]宗地的国有建设土地使用权。2011年11月15日，荣富公司与台山市国土局签订电子监管号为4407812011B00106、合同编号为440781-2011-000007《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：台山市国土局将前述地块出让给荣富公司，宗地总面积为21428.26平方米，土地用途为商业、住宅用地；台山市国土局同意在2011年12月15日前将该宗地交付荣富公司，交付的土地现状条件为按土地现状出让；前述宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币1380万元，荣富公司应在成交之日起20个工作日内一次性付清；荣富公司同意宗地建设项目在2012年12月14日之前开工，在2014年12月13日之前竣工，荣富公司不能按期开工，应提前30日向台山市国土局提出延建申请，经其同意延建的，项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。另外，前述合同附件《宗地图》显示涉案出让地块上存在若干上盖物。前述合同签订后，荣富公司已依约支付土地出让款，但至庭审时荣富公司仍未取得前述宗地的国有建设用地使用证，亦未在前述宗地上进行开发建设。
2014年5月28日，台山市国土局向荣富公司发出台国土资监字[2014]1355号《闲置土地调查通知书》，告知荣富公司其受让的前述宗地未按规定进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，造成土地闲置，要求其收到通知书30日内向台山市国土局书面报告土地闲置情况并接受调查处理。2015年6月，台山市国土局通过EMS邮寄方式向荣富公司的法定代表人杨军华发出台国土资监字[2015]1084号《闲置土地调查通知书》，告知荣富公司：其受让的前述宗地未按规定进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，土地涉嫌闲置；2014年6月30日，端芬镇人民政府去函告知台山市国土局涉案地块因为拆迁补偿、市政下水道设施、税费缴交等三个问题未解决完善而无法动工建设，造成闲置；根据《闲置土地处置办法》第八条的规定，该宗土地可能符合申请延期的条件，请荣富公司自收到该通知书之日起30日内就该地的闲置问题作书面说明并附相关证明材料，经核查如符合条件的，可书面申请延期开发，逾期不说明、不申请的，将根据《闲置土地处置办法》的有关规定对该地进行处置。EMS查询单载明荣富公司法定代表人杨军华本人于2015年6月11日签收了前述《闲置土地调查通知书》，但荣富公司否认收到台山市国土局寄出的该邮件。2015年8月24日，台山市国土局通过EMS邮寄方式向荣富公司的法定代表人杨军华发出台国土资监字[2015]1128号《闲置土地认定书》，认定前述土地为闲置土地。EMS查询单载明荣富公司法定代表人杨军华本人于2015年8月25日签收了前述《闲置土地认定书》，但荣富公司否认收到台山市国土局寄出的该邮件。2015年10月10日，台山市国土局通过EMS邮寄方式向荣富公司的法定代表人杨军华发出台国土资监字[2015]1181号《收回闲置土地使用权听证告知书》，告知荣富公司拟无偿收回其前述土地的使用权，根据相关法律规定，其有要求听证的权利，可在收到该告知书后三日内提出，逾期不提出的，视为放弃听证权利。EMS查询单载明他人余建华于2015年10月11日签收了前述告知书，但荣富公司否认收到台山市国土局寄出的该邮件。
2016年6月29日，台山市人民政府办公室向台山市国土局作出台府办函[2016]288号《关于台山市荣富房地产开发有限公司闲置土地处置问题的复函》，该函载明“市国土资源局：报来《关于审批台山市荣富房地产开发有限公司闲置土地处置方案的请示》悉。经市政府研究，同意由你局依法无偿收回端芬镇河滨区一号，面积为21428.26平方米，土地用途为商业、住宅用地的国有建设用地使用权。具体请你局按规定程序办理。”2016年8月15日，台山市国土局通过EMS邮寄方式向荣富公司的法定代表人杨军华发出台国土资监字[2016]1233号《收回国有建设用地使用权决定书》，称该局已认定前述宗地为闲置土地，经报请台山市人民政府批准，将依法终止与荣富公司签订的前述国有土地使用权出让合同，无偿收回上述合同的土地使用权，荣富公司应自该决定书送达之日起30日内，到台山市国土局办理终止国有建设用地使用权出让合同，逾期不履行相关义务的，将直接公告终止国有建设用地使用权出让合同。EMS查询单载明荣富公司法定代表人本人于2016年8月16日签收了前述决定书，但荣富公司否认收到台山市国土局寄出的该邮件。2016年12月11日，台山市国土局在江门日报刊登《终止国有建设用地使用权出让合同的公告》，终止双方签订的前述出让合同。
荣富公司自称分别于2014年4月30日、2015年10月25日从台山市国土局处直接领取了前述台国土资监字[2014]1355号《闲置土地调查通知书》及台国土资监字[2015]1181号《收回闲置土地使用权听证告知书》，随后其又分别于2014年5月30日、2015年10月26日通过直接的方式向台山市国土局提交书面《关于闲置土地的情况说明》、听证申请，告知涉案土地存在拆迁补偿未解决等阻碍动工开发问题及要求进行听证，但台山市国土局未出具收件回执，也亦未答复及组织听证。台山市国土局称未收到过荣富公司提交的前述情况说明及相关听证申请。
另查明，荣富公司与台山市端芬镇山底村民委员会于2012年5月28日签订《拆迁补偿协议书》，约定荣富公司拆迁台山市端芬镇山底村民委员会位于台山市端芬镇滨江区内的房地产，土地为集体建设用地，土地面积约2亩，土地上的建筑物约400平方米，该房地产东至台海，南至伍健民私人住宅，西至镇府用地，北至育才路，还约定荣富公司应在协议签订之日起一次性支付拆迁补偿款65万元给台山市端芬镇山底村民委员会。2012年5月7日，荣富公司与台山市端芬镇经济发展总公司签订《委托收购房地产协议书》，委托该公司收购伍健民位于台山市端芬镇河滨区的土地及房产[土地证号：台国用（2002）年第008**号，土地面积约200平方米及地上建筑面积约150平方米，东至台海路，南至镇府用地，西至镇府用地，北至山底村出租屋]。2013年10月9日，台山市端芬镇人民政府向台山市地方税务局广海税务分局出具的《说明》载明“。兹有台山市荣富房地产开发有限公司于2011年11月2日在台山市国土资源局土地交易中心公开挂牌竞得位于台山市××镇河滨区的国有建设用地，挂牌编号：[台国土（出让）（2011）第012号]，面积共21428.26平方米。成交后，该地地上附着物补偿搬迁工作到2013年9月才完成，特此说明。”
本院认为，本案系土地行政管理纠纷案件。《闲置土地处置办法》第四条规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。……”可见，县国土资源主管部门具有对本行政区域内闲置土地组织实施调查认定和处置工作的法定职权。本案中，台山市国土局作为县级国土资源主管部门，而荣富公司是在其行政区域范围内，台山市国土局向荣富公司作出涉案《收回国有建设用地使用权决定书》，其执法主体适格，本院予以确认。
综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：台山市国土局作出的台国土资监字[2016]1233号《收回国有建设用地使用权决定书》是否合法。
《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，……：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；。（六）政府、政府有关部门的其他行为。”第十四条第二款规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。”第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”由上述规定可知，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。满两年未动工开发的，报经有批准权的人民政府批准后，可以向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回土地使用权；但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。市、县国土资源主管部门供应土地应当符合土地权利清晰、安置补偿落实到位等要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置。属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料。
本案现有证据显示荣富公司与台山市国土局在涉案土地使用权出让合同中对涉案宗地建设项目动工开发期限进行了约定，而荣富公司超过出让合同约定的动工开发日期满两年未进行开发建设，因此，依照前述法律规定，台山市国土局能否向荣富公司下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回涉案土地使用权，关键的问题是荣富公司是否存在前述法律规定的因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外情形。本案中，未有证据显示荣富公司向台山市国土局提交了土地闲置原因说明材料，但现有证据显示涉案地块上存在若干上盖物，端芬镇人民政府亦曾在2014年6月30日函告台山市国土局，告知造成涉案宗地闲置的原因是由于拆迁补偿、市政下水道设施、税费缴交等三个问题未解决完善，因此，台山市国土局在知悉前述情况后，依法应就涉案地块迟延开发建设是否是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延进行调查认定，但本案未有证据显示台山市国土局就涉案土地闲置原因等进行了调查核实，而荣富公司在诉讼阶段亦提交了曾在2012至2013年期间就涉案地块进行拆迁补偿等相关证据材料，因此，台山市国土局在未查明涉案地块迟延开发建设是否存在因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的法定除外情形的情况下，即作出涉案《收回国有建设用地使用权决定书》，属事实不清，证据不足，依法应予撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告台山市国土资源局作出的台国土资监字[2016]1233号《收回国有建设用地使用权决定书》。
本案案件受理费人民币50元，由被告台山市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 张海疆
代理审判员 褚丽丹
代理审判员 龚展泽
二〇一七年八月十日
书 记 员 陈凤娇
附相关法律法规条文：
《闲置土地处置办法》
第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
第四条市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。
上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。
第八条有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：
（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（六）政府、政府有关部门的其他行为。
因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。
第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
第二十一条市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：
（一）土地权利清晰；
（二）安置补偿落实到位；
（三）没有法律经济纠纷；
（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；
（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。