湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）鄂28民终848号
上诉人（原审原告）：恩施市博文学校，住所地湖北省恩施市沙湾路18号。
法定代表人：向周国，该校校长。
委托诉讼代理人：周斌，湖北雄视律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李永松，湖北正典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：恩施土家族苗族自治州商务技工学校，住所地湖北省恩施市沙湾路18号。
法定代表人：周顺禄，该校校长。
委托诉讼代理人：贺信，湖北施南律师事务所律师。
上诉人恩施市博文学校因与被上诉人恩施土家族苗族自治州商务技工学校（以下简称恩施州商校）确认合同无效纠纷一案，不服湖北省恩施市人民法院（2016）鄂2801民初3848号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年4月7日立案受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人恩施市博文学校的委托诉讼代理人周斌、李永松、被上诉人恩施州商校的法定代表人周顺禄及其委托诉讼代理人贺信到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
恩施市博文学校上诉请求：请求撤销（2016）鄂2801民初3848号民事判决，本案一、二审诉讼费用判由恩施州商校承担。事实及理由：一审法院认定事实不清，适用法律错误。一、《国有资产评估管理办法实施细则》并非部门规章，《国有资产评估管理办法》第三十八条规定“本办法由国务院国有资产管理行政主管部门负责解释。本办法的施行细则由国务院国有资产管理行政主管部门制定。”国务院国有资产管理行政主管部门即国家国有资产管理局，国家国有资产管理局根据国务院的授权对《国有资产评估管理办法》进行解释发布《国有资产评估管理办法施行细则》，符合国办发【1999】43号国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知的规定，且从《国有资产评估管理办法施行细则》内容看正是对《国有资产评估管理办法》的进一步明确和解释，依照《行政法规制定程序条例》第三十一条规定“行政法规的解释与行政法规具有同等效力”，故《国有资产评估管理办法施行细则》并非部门规章，应属于行政解释。二、《国有资产评估管理办法施行细则》中对应当评估而未进行评估的行为是无效的规定系效力性规定，而非管理性规定。《国有资产评估管理办法施行细则》第八条、第九条、第十五条对国有资产评估进行了相应的规定，第十条规定未进行评估的，经济行为无效。该规定属于效力性规定。恩施州商校招租时未按照《国有资产评估管理办法》和《国有资产评估管理办法施行细则》规定进行评估，明显违反上述行政法规和行政解释的强制性规定，应属无效。三、一审法院认定涉案租赁合同系双方当事人的真实意思表示，事实上签订该租赁合同并非恩施市博文学校的真实意思表示，实属迫于无奈。2015年6月25日在武汉光谷联合产权交易所恩施产权交易有限公司的组织下，参与竞价的恩施市英才实验学校利用恩施市博文学校校址在租赁物处无法也不能变更校址的原因哄抬竞价，恩施市博文学校为了不让在校学生无校可上被迫应价，最终导致成交价远远高于原租赁的价格，也远远高于该租赁物的实际价值。四、恩施州商校与恩施市博文学校签订租赁合同时未提供租赁标的物有符合法律规定的权利证书，依据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，涉案租赁合同应属无效合同。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，损害了恩施市博文学校的合法权益，请求二审法院依法改判或发回重审。
恩施州商校辩称：恩施州商校与恩施市博文学校签订的租赁合同无《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条规定的确认合同无效的情形，恩施州商校的出租行为符合相关程序规定，恩施市博文学校通过竞价取得了承租的权利且签订了租赁合同，是双方真实意思表示，签订的租赁合同合法有效，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
恩施市博文学校向一审法院起诉请求：1.判令双方签订的《恩施自治州行政事业单位房屋（场地）租赁合同》无效；2.判令由恩施州商校承担本案诉讼费。
一审法院认定事实：2014年12月16日，恩施土家族苗族自治州商务局书面请示恩施土家族苗族自治州人民政府，拟将恩施土家族苗族自治州商务技工学校闲置的场地、教室、设施设备对外租赁，并拟定了《恩施州商务技校对外租赁部分闲置固定资产方案》。2015年1月14日，恩施土家族苗族自治州人民政府原则同意恩施土家族苗族自治州商务技工学校在坚持办学性质不变的前提下对外租赁。2015年1月27日，恩施土家族苗族自治州商务技工学校再次书面请示恩施土家族苗族自治州财政局。2015年3月30日、5月18日，恩施土家族苗族自治州商务技工学校就出租事项两次书面请示恩施土家族苗族自治州商务局。2015年4月9日，恩施土家族苗族自治州商务局经局长办公会议决定同意恩施土家族苗族自治州商务技工学校对外招租。2015年5月22日，恩施土家族苗族自治州商务局为此书面请示恩施土家族苗族自治州财政局，同日，恩施土家族苗族自治州财政局书面批复同意恩施土家族苗族自治州商务技工学校就部分闲置房屋及场地等整体对外出租，底价为每年150万元，租期6年，并指定其持《批复书》到光谷产权交易中心公开挂牌竞价。
2015年6月，经恩施土家族苗族自治州财政局批准，恩施土家族苗族自治州商务技工学校委托武汉光谷联合产权交易所以网络竞价的方式对其拥有的部分闲置固定资产招租，《恩施州商务技工学校部分闲置固定资产招租竞租文件》对竞价标的、竞价须知等进行了明确的告知。恩施市博文学校通过网络竞价的方式以年租金414万元中标。2015年6月25日，武汉光谷联合产权交易所恩施产权交易有限公司出具《承租确认书》予以确认。
2015年8月25日，恩施市博文学校（乙方即承租方）与恩施土家族苗族自治州商务技工学校（甲方即出租方）签订《恩施自治州行政事业单位房屋（场地）租赁合同》，合同约定：1.出租的教室、运动场地等资产位于恩施市××号院内，出租的标的物为：新教学楼、老办公楼、学生食堂、运动场、新教学楼前操场、学生食堂前场地、教学设施设备等。2.出租期限为6年，即自2015年9月1日至2021年8月31日止。3.租金支付方式为先付租金后使用，租金为每年414万元，合同期内，每年租金乙方必须于当年的8月25日前全部付清（转至甲方或财政指定的银行账户内），从第四年起，每年租金递增5%，否则视为违约。由于甲方将大量废旧床铺架堆放在即将出租给乙方的场地上，因需要时间处理，经双方协商，乙方同意甲方在2015年11月25日前处理完毕，清空场地。第一年租金甲方同意乙方于2015年8月28日前到账200万元（合同签订3日内），剩余租金214万元乙方必须于2015年11月25日前全部付清，否则视为乙方违约。4.乙方必须于2015年8月25日前向甲方交纳租赁保证金50万元，转至甲方或财政指定的银行账户内，否则视为乙方违约。5.甲方于本合同签订生效、乙方支付租金之日起7日内，将所出租的房屋、场地、教学设施设备交付给乙方使用并办理有关交接手续，否则视为违约。6.合同生效后，任何一方不得随意变更或解除。7.甲乙双方应全面履行本合同约定，若一方不履行或不完全履行，即为违约，另一方有权解除合同，违约方因按年租金总额的10%支付违约金。合同签订后，恩施市博文学校于2015年8月27日交纳了租金200万元。
另查明，案涉土地使用权使用者为恩施州民族贸易技工学校[国有土地使用证号为恩市国用（1998）字第030839号]；案涉房屋所有权人为鄂西自治州民族贸易技工学校[房屋所有权证号为恩市字第1424号]。2006年11月26日，恩施土家族苗族自治州机构编制委员会同意“恩施土家族苗族自治州民族贸易技工学校”更名为“恩施土家族苗族自治州商务技工学校”。
一审法院认为，合同效力的认定应当严格按照《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，只有在具备该条规定的情形之一的前提下，人民法院方可确认合同无效。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条规定：合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。根据上述规定，未进行评估的国有资产交易行为的效力，取决于要求进行评估的规定的性质。若属于效力性强制性规定，则合同无效；若属于管理性强制性规定，则并不必然无效。强制性规定包括管理性规范和效力性规范。管理性规范是指法律及行政法规未明确规定违反此类规范将导致合同无效的规范。此类规范旨在管理和处罚违反规定的行为，但并不否认该行为在民商法上的效力。效力性规定是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若是合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。此类规范不仅旨在处罚违反之行为，而且意在否定其在民商法上的效力。
有关国有资产评估的强制性规定是效力性的还是管理性的，需要通过综合分析来确定。首先，有关强制性规定约束的应当是国有资产占有单位。违反国有资产评估规定的责任应当由国有资产占有单位及其责任人员承担。如果认定合同无效，则受让人在无义务的情况下也承担了法律后果。其次，有关强制性规定没有对合同行为本身进行规制，没有规定当事人不得就未经评估的国有资产订立转让或出租合同，更没有规定未经评估，转让或出租合同无效。第三，未经评估而转让或出租国有资产不必然导致国家利益或者社会公共利益受损害。如果认定有关规定是效力性的，进而一概认定转让或出租合同无效，当事人（包括受让人或承租人在资产贬值后）就可能据此恶意抗辩，违背诚实信用原则，就会危及交易安全和交易秩序。因此，从法律条文的文义和立法宗旨来看，都应认定关于国有资产转让或出租须经评估的强制性规定是管理性的，而非效力性的。虽然《国有资产评估管理办法实施细则》第十条规定“对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，或者没有按照《办法》及本实施细则的规定立项、确认，该经济行为无效。”但该细则属于部门规章，不是法律、行政法规，不能直接否认案涉合同的效力。
综上所述，恩施市博文学校诉称案涉合同无效的理由不成立。本案中，恩施市博文学校与恩施土家族苗族自治州商务技工学校于2015年8月25日签订的《恩施自治州行政事业单位房屋（场地）租赁合同》，经过了严格的行政审批程序，并经过网络公开招标竞标签订，该合同内容系双方当事人的真实意思表示，且不违背法律、行政法规的强制性规定，合法有效。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：驳回恩施市博文学校的诉讼请求；案件受理费100元，由恩施市博文学校负担。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了质证。对当事人二审争议的事实本院认定如下：恩施市博文学校提交的2014年3月11日的租赁合同与本案不具有关联性，且不属于二审中新的证据，无法达到恩施市博文学校的证明目的；其提交的武汉惠朋智能科技有限公司的证明、《关于办理恩施州商务技工学校办公教学楼规划许可证、更换房产证及房屋鉴定报告的报告》、《建设工程消防设计审核申报表》系武汉惠朋智能科技有限公司以及恩施市博文学校单方出具，因无消防部门的相关材料进行印证，无法证实涉案房屋没有经过建设规划许可的事实，且上述三份证据所针对的均是恩施州商校出租的老办公楼，而一审中恩施州商校提供了老办公楼的房屋所有权证，其是该房屋的合法所有权人，故恩施市博文学校所举证据无法达到其证明目的，本院不予采信。恩施州商校提交的湖北省发改委和恩施州发改委的文件仅能证实新教学楼修建的资金来源，与本案无关联，本院不予采信；恩施州商务技工学校教学实验楼建筑红线图以及建设工程规划监督工作方案系恩施州城市规划管理局出具，能够证实2008年新修建的教学楼经过了城市规划管理局审批并经城市规划管理局监督修建，能够达到恩施州商校的证明目的，本院予以采信；土地登记审批表涉及的是土地使用的问题，与本案无关联，不予采信。
经二审审理查明，一审判决查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，综合恩施市博文学校的上诉理由及恩施州商校的答辩意见，本案双方争议的焦点为涉案的《恩施自治州行政事业单位房屋（场地）租赁合同》是否违反法律、行政法规的强制性规定而无效。合同法第五十二条第（五）项规定：“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”恩施市博文学校上诉认为双方所签订的租赁合同因未进行国有资产评估而违反了《国有资产评估管理办法》和《国有资产评估管理办法施行细则》的规定，应属无效合同。本院认为《国有资产评估管理办法》中对本案所涉的国有资产租赁情形并无强制性必须进行资产评估的规定，《国有资产评估管理办法》第三条对于应当进行资产评估的情形进行了具体规定：“国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；（二）企业兼并、出售、联营、股份经营；（三）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（四）企业清算；（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。”本案中恩施州商校将涉案资产租赁给恩施市博文学校，并不属于上述所列的必须进行资产评估的情形，而是属于《国有资产评估管理办法》第四条规定的可以进行资产评估的情形，故本案中恩施州商校在租赁涉案资产时未按照相关规定进行资产评估并不必然导致该租赁行为无效。《国有资产评估管理办法施行细则》第十条规定：“对于应当进行资产评估的情形没有进行评估的，或者没有按照《办法》及本细则的规定立项、确认，该经济行为无效。”该规定针对的是应当进行资产评估的情形，本案所涉情况并不适用该条。恩施市博文学校的该上诉理由不能成立。关于恩施市博文学校称涉案租赁合同签订并非其真实意思表示的上诉理由，经审查，涉案租赁合同是经武汉光谷联合产权交易所以网络竞价的方式进行招租、恩施市博文学校通过竞价后与恩施州商校签订的，在签订合同前对竞价标的、竞价须知等进行了明确告知，恩施市博文学校称其受胁迫签订租赁合同在一、二审中均未举出充分有效的证据予以证实。关于恩施市博文学校上诉认为涉案的建筑物未取得合法的规划许可证问题，经审查对于租赁合同中所涉及的老办公楼等修建于上世纪的建筑物，一审中恩施州商校提交了1989年的房屋所有权证，可以证实其对该房屋享有合法的所有权能够对外出租，二审中恩施州商校提交了新教学楼建筑红线图以及建设工程规划监督工作方案，可以证实其是经城市规划管理局规划许可修建，恩施州商校在二审中提交的《建设工程规划许可证审批单存根（甲）》显示新教学楼的规划许可证已于2007年12月7日经恩施州城乡规划管理局核发，对于运动场、操场等场地一审中恩施州商校提交的国有土地使用证能证实其对该场地有合法的使用权，恩施州商校将上述建筑物及场所对外出租，并未违反《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，一审认定双方签订的租赁合同合法有效正确。
综上所述，上诉人恩施市博文学校的上诉理由不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人恩施市博文学校负担。
本判决为终审判决。
审判长 郜帮勇
审判员 吴 卫
审判员 张成军
二〇一七年七月五日
书记员 赖宏为