山东省阳谷县人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁1521行初32号原告：刘贵芳，女，1936年12月14日出生，汉族，农民，住阳谷县。原告：林吉元，男，1955年3月28日出生，汉族，农民，住阳谷县。原告：袁月芝，女，1958年8月28日出生，汉族，农民，住阳谷县。三原告共同委托诉讼代理人：齐广臣，阳谷安平法律服务所法律工作者。被告：阳谷县农业局，住所地：阳谷县谷山北路23号。法定代表人：李晓东，局长。委托诉讼代理人：潘福汉，该局经管局局长。被告：阳谷县阿城镇人民政府。住所地：阳谷县阿城镇阿西村三孔桥街*号。法定代表人：范明军，镇长。委托诉讼代理人：刘文正，阳谷县司法局阿城司法所所长。委托诉讼代理人：王国辉，山东振阳律师事务所律师。第三人：阳谷县阿城镇刘什庄村村民委员会，住所地：阳谷县阿城镇刘什庄村。法定代表人：林丙温，该村委会主任。委托诉讼代理人：王振香，北京市京师（聊城）律师事务所律师。原告刘贵芳、林吉元、袁月芝因被告阳谷县农业局、阳谷县阿城镇人民政府对土地承包经营纠纷不作处理，于2017年11月16日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2017年11月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月8日公开开庭审理了本案。原告林吉元及其委托诉讼代理人齐广臣，被告阳谷县农业局负责人贾中立及其委托诉讼代理人潘福汉，被告阳谷县阿城镇人民政府负责人吕斌及其委托诉讼代理人刘文正、王国辉，第三人阳谷县阿城镇刘什庄村村民委员会法定代表人林丙温及其委托诉讼代理人王振香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告于2017年8月17日向被告阳谷县农业局和阳谷县阿城镇人民政府邮寄《解决土地承包经营权的申请》，请求二被告责令阳谷县阿城镇刘什庄村村民委员会分给原告应分得的承包地及因承包地而产生的其他权益。原告诉称：原告刘贵芳与林吉元系母子关系，林吉元和袁月芝系夫妻关系。1993年，三原告离开阿城镇刘什庄去辽宁省大连市做生意，但户籍未迁出刘什庄村。1999年刘什庄村集体调整土地时，原告未在家。2014年9月份，原告回家后得知没有原告的承包地，遂向第三人申请解决，但至今第三人未给予解决。原告于2017年8月申请二被告给予解决，至今未得到任何答复。综上，第三人非法剥夺原告作为其村民最基本的权利，依法应承担相应的侵权责任。被告作为行政主管部门，对原告与第三人之间的土地承包经营权纠纷的处理具有法定职责，但其不履行该职责违法。请求依法判令1、被告履行法定职责，依法对原告与第三人土地承包经营权纠纷作出处理；2、判令第三人分配给原告应得的承包土地；3、判令被告及第三人包赔原告的经济损失。原告在举证期内向本院提交了以下证据：分别寄往阳谷县农业局和阳谷县阿城镇人民政府的EMS特快专递寄件人存联。要求二被告解决土地承包经营权的书面申请。被告阳谷县农业局辩称：一、《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上集体经济组织的农民集体所有的，由各该农村集体经济组织或村民小组发包。原告属阿城镇刘什庄第六村民小组村民，因此发包方应是刘什庄第六村民小组，也可以是刘什庄村民委员会代行发包。另外，《山东省实施办法》第三条规定：县级以上农业、林业等行政主管部门按照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。所以阳谷县农业局与原告无经济纠纷，不存在包赔原告经济损失的问题。二、关于原告诉我局不作为问题。原告曾来我局信访科反映承包地的问题，信访科工作人员当着原告面立即打电话安排阿城镇经管站进行调查处理。其后，多次督促阿城镇政府及阿城镇经管站对原告的问题依法调查处理，并给予政策支持和业务指导。期间，阿城镇人民政府也督促刘什庄村召开相关会议，研究讨论原告承包地问题。因此，我局积已极履行了法定职责，不存在不作为问题。三、原告请求取得承包地问题。《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电〔2004〕21号）规定：“对外出农户没有参加二轮延包、现返乡要求承包土地的，要区别不同情况，通过民主协商，妥善处理，如果该农户的户口仍在农村，原则上应同意继续参加土地承包，有条件的应在机动地中调剂解决，没有机动地的可以通过土地流转等办法解决。”原告自1993年离开刘什庄，1999年未参加农村土地二轮延包，适合《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》相关规定。应按规定在本村民小组机动地中调剂解决，没有机动地的可以通过土地流转、候地等办法依法取得承包地，但是除通过土地流转方法外，《山东省实施办法》第十五条还规定，采用从机动地安排或承包方交回、发包方收回土地中解决的，还需经该村民小组村民会议三分之二或三分之二以上村民代表讨论通过。综上所述，阳谷县农业局不存在不作为问题，更不应包赔原告经济损失，请求法院依法查清事实，驳回原告的诉讼请求。被告阳谷县农业局在法定期限内向本院提交以下证据、依据：《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电〔2004〕21号）。被告阳谷县阿城镇人民政府辩称：一、因原告的要求涉及到第三人与其他村民的承包合同，乡镇政府无权干涉村民和第三人之间的承包合同，无法对原告的要求作出处理。第三人阳谷县阿城镇刘什庄村的所有土地于1999年集体调整土地时与村民签订了土地承包合同，合同没有到期，现已没有机动地及新开垦的土地，因此，原告要求第三人分给其土地，应在其他村民签订承包合同的土地中去除一部分。但这涉及到村民及村委会之间的承包合同纠纷，根据《中华人民共和国土地承包法》的规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。因此，阿城镇人民政府无权干涉村民与村委会之间的土地承包合同。二、原告要求的土地承包权益涉及到第三人与其他村民承包合同纠纷，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，该纠纷应由人民法院处理，镇人民政府无权干涉。三、原告于1993年外出打工，1999年未在村里居住，无法耕种土地，未参与村集体土地的承包，第三人与其他村民签订的土地承包合同并不违反法律规定。综上，第三人现已无土地分配给原告承包，原告的要求涉及到第三人与其他村民的承包合同，镇政府无权干涉，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。第三人阳谷县阿城镇刘什庄村村民委员会述称：一、阿城镇刘什庄村委会与原告不存在土地承包经营权纠纷。原告自1993年离开刘什庄，自此未承担任何税费义务，且对其在一轮承包中承包的土地弃耕抛荒。1999年第三人在组织二轮土地延包时，原告并未归村，也未通过任何途径任何方式表示其愿意参加二轮土地承包。因此，第三人未与原告签订土地承包合同，故双方并不存在土地承包经营权纠纷。二、第三人不存在不履行法定职责的情形。第三人及村内各生产小组在民主协商、公平合理的基础上，对承包期内的新增人口及户籍仍在原集体经济组织中未动的返乡务农农户要求承包土地的，规定其承包地可从集体机动地、农户退包地或复垦地中解决，暂时无力解决的，通过候地解决。2014年11月份原告首次向第三人提出承包土地要求。因第三人土地由村民小组发包，第三人向其所在村民小组了解情况，生产队建议原告排号候地。因原告不同意排号候地，第三人于2015年5月31日委托村委会副主任张庆贵主持召开村民小组代表会，就原告的承包土地要求进行讨论。其后第三人又多次与镇管理区商量解决原告的土地承包问题，但都因原告不同意排队候地，而生产小组又没有多余可分的土地而未能妥善解决。故原告至今未获得承包土地，并非是第三人不积极履行其法定职责所致。综上，第三人已尝试通过多种途径解决原告的土地承包要求，请求法院驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，二被告对原告邮寄《解决土地承包经营权的申请》提出异议，阳谷县农业局称虽然局办公室人员签收，但未转到相关科室；阳谷县阿城镇人民政府称，邮寄回执显示是他人收，但镇政府并未收到，另外对原告邮寄的内容提出异议。本院对上述证据认证如下：针对原告向阳谷县农业局邮寄《解决土地承包经营权的申请》是否送达的问题，阳谷县农业局办公室人员已签收，未转交相关科室是内部管理问题，该局办公室人员签收后即视为阳谷县农业局已收悉；针对原告向被告阳谷县阿城镇人民政府邮寄送达《解决土地承包经营权的申请》的问题，在邮寄回执已经显示送达的情况下，被告阳谷县阿城镇人民政府应对其并未收到该申请及邮寄内容负举证责任，因其并未举证，本院对其抗辩理由不予采信。经审理查明：三原告均系阳谷县阿城镇刘什庄村村民，八十年代参与了本村第一轮土地承包。1993年，原告一家去大连市做生意，但户籍未迁出刘什庄村，原告将原承包土地交由其所在的本村第六村民小组其他成员耕种，后该耕种人员将土地交还给村民小组。1999年，阳谷县阿城镇刘什庄村进行第二轮土地承包，原告未参与。2014年9月，原告返乡后得知没有承包地，遂向第三人及二被告要求解决土地承包问题。第三人提出解决方案后，原告不同意，遂于2017年8月17日分别向被告阳谷县农业局和阳谷县阿城镇人民政府邮寄了《解决土地承包经营权的申请》，请求二被告责令阳谷县阿城镇刘什庄村村民委员会分给原告应分得的承包地及因承包地而产生的其他权益，二被告未予答复。本院认为：在本案第三人阳谷县阿城镇刘什庄村对原告提出承包土地的请求提出候地方案后，原告并未实际获得土地承包经营权，并因能否取得土地承包经营权与第三人发生纠纷。《中华人民共和国土地承包法》第五十一条第一款的规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。”该法第十一条规定：“县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”。根据以上规定，被告阳谷县阿城镇人民政府对其行政区内的土地承包具有监管职责，有权对村集体经济组织可能侵犯农民基本权利的行为依法进行监管。另外，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”本案中，阳谷县阿城镇人民政府作为阿城镇行政主管部门，在收到原告请求其解决土地承包经营权的申请后，应当在法定期限内对其申请作出处理，但其自原告提出申请至今仍未作处理，属于怠于履行法定职责。本院依法应判令其在合理期限内履行。对于原告要求阳谷县农业局对其与第三人之间的土地承包经营权纠纷作出处理的诉讼请求，因无法律依据，对其该项主张，本院不予支持。《中华人民共和国土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电〔2004〕21号）要求：“对外出农户没有参加二轮延包、现返乡要求承包土地的，要区别不同情况，通过民主协商，妥善处理，如果该农户的户口仍在农村，原则上应同意继续参加土地承包，有条件的应在机动地中调解解决，没有机动地的可以通过土地流转等办法解决。”原告作为第三人集体经济组织成员，享有承包由该集体经济组织发包的土地的权利，阳谷县阿城镇人民政府亦应根据《中华人民共和国土地承包法》的规定和上述通知精神，对原告提出解决土地承包纠纷的申请作出处理。对于原告请求判令第三人分配给其应得的承包土地以及二被告及第三人包赔其经济损失的诉讼请求，因该两项请求均不属于行政诉讼调整的范围，对其主张本院不予审理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、被告阳谷县阿城镇人民政府于本判决生效后60日内对原告刘贵芳、林吉元、袁月芝与第三人阳谷县阿城镇刘什庄村村民委员会之间的土地承包经营纠纷依法作出处理。二、驳回原告刘贵芳、林吉元、袁月芝要求被告阳谷县农业局对其与第三人之间的土地承包经营权纠纷作出处理的诉讼请求。三、驳回原告刘贵芳、林吉元、袁月芝第二项及第三项的起诉。案件受理费50元，由被告阳谷县阿城镇人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审 判 长  杨树新审 判 员  宋安林人民陪审员  侯典科二〇一八年一月十六日书 记 员  秦广宇