广东省惠东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）惠东法行初字第12号
原告：蔡锦定，女，汉族，广东省惠州市惠城区人，住惠州市惠城区，公民身份号码×××0581。
委托代理人：安风忠，广东点津律师事务所律师。
被告：惠东县住房和城乡规划建设局，住所地惠东县。
法定代表人：谢游，局长
委托代理人：张伟华，广东深大地律师事务所律师。
原告蔡锦定不服被告惠东县住房和城乡规划建设局（以下简称惠东住建局）在2011年1月13日作出的惠东住建函（2011）5号《关于反映蔡锦定仿造证据情况函》和在2012年5月12日作出的《关于要求协助核查平山红岭花园蔡锦定等有关建设用地规划许可证真伪的复函》，于2015年3月19日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告蔡锦定的委托代理人安风忠、被告惠东住建局的委托代理人张伟华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年1月13日，被告惠东住建局作出惠东住建函（2011）5号《关于反映蔡锦定仿造证据情况函》，内容：“县国土资源局：我局法规监察�工作人员在执法过程中发现位于赤岭开发区红岭花园A栋153号蔡锦定的《建设用地规划许可证》流水号2010000419、项目号2008000286、编号PS-201000564是仿造证件，据了解已在贵局办理了国土使用证，请贵局依法查处。附：1、《建筑用地规划许可证》，2、建设用地规划许可证（附件），3、建设用地规划界限图，4、赤岭开发区规划办证编号图。”2012年5月12日，被告惠东住建局作出《关于要求协助核查平山红岭花园蔡锦定等有关建设用地规划许可证真伪的复函》，内容：“惠东县国土资源局：贵局《关于要求协助核查平山红岭花园蔡锦定等有关建设用地规划许可证真伪的函》收悉。根据来函提供7宗《建设用地规划许可证》复印件，经我局调查核实，该7宗用地均没有档案记录，不是我局核发，其所处位置规划是消防通道、绿化地、停车位，并非住宅地。”
原告蔡锦定诉称：一、原告分别于2010年3月25日、2010年5月6日与惠东县城市建筑房地产开发有限公司签订《土地转让协议书》协议约定，原告向该公司分别购买位于惠东县平山赤岭开发区红岭花园A栋153号180平方米的土地使用权，及位于惠东县平山赤岭开发区A155-A162号面积352平方米土地使用权，原告支付清相应购地款。协议签订后，原告从被告惠东县住房和城乡规划建设局处取得《建设用地规划许可证》，缴纳了房地产交易税、契税合计：67386元人民币，经过惠东县国土资源局的行政许可，取得了两本《国有土地使用权证》（证号：惠东国用（2010）第010724号；证号：惠东国用（2010）第010810号）。2014年5月，原告预从上述两块土地上建造房屋，却遭到被告制止，并告知原告取得的《建设用地规划许可证》为仿造证件，被告惠东县国土资源局以仿造《建设用地规划许可证》为由，已经撤销了原告取得的两本《国有土地使用权证》并公告作废。原告非常惊异，到被告处了解才得知，原来被告在没有任何事实依据也没有履行法定程序情况下就认定原告取得的《建设用地规划许可证》为仿造证件，惠东县国土资源局也如同一辙不向原告告知，仅凭借被告出具的《关于要求协助核查平山红岭花园蔡锦定等有关建设用地规划许可证真伪的复函》、《关于反映蔡锦定仿造证件情况函》（惠东住建函（2011）5号）两份函件，就直接在惠州日报上公告原告两本《国有土地使用权证》作废。原告通过血汗钱购买的两块土地不翼而飞，就这样被被告的具体行政行为撤销。原告认为：1、被告做出以上二份函件，被告的具体行政行为涉及原告的实体权益，原告具备本案诉讼主体资格。原告从他人处购买土地，己支付了价值不菲的购地款，有什么必要要仿造证件？原�没有必要来自己欺骗自己，原告的证件系从被告处合法取得。相反的是被告，没有依法行政，没有任何事实依据认定原告取得的《建设用地规划许可证》系仿造证件。2、退一步讲，即使原告的《建设用地规划许可证》真如被告所言系仿造证件，被告对原告作出具体行政行为，应当按照公正合理的方式进行，不得违背程序公正的原则，且作出不利于相对人的行政处理决定时，应当事先通知有利害关系的相对人即原告，告知其权利、义务，并听取其陈述、申辩，保障相对人的知晓权和参与权。被告在没有进行充分调查取证，没有履行告知和申辩程序的情况下，就直接做出函件认定《建设用地规划许可证》为仿造，显然违反了程序法定原则和行政相对人参与原则。因此，该处理决定应认定无效。3、被告作出以上具体行政行为时，没有告知当事人不服决定，在一定期限内可以要求听证、申请复议、提起行政诉讼，该行政行为存在着程序上的违法，根据目前我国行政法的原则，实体即使合法但程序违法，行政行为也归于无效。4、被告做出以上二份函件，没有送达给原告，原告在2014年5月才知晓，因被告具体行政行为没有告知原告诉权和起诉期限，故原告起诉没有超过《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十一条规定的2年的期限。综上所述，依据我国《行政诉讼法》第2条、41条、54条、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第57条、国务院关于《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》第2条（二）款、请贵院依法判决：1、撤销被告惠东住建局于2011年1月13日作出的《关于反映蔡锦定仿造证据情况函》［惠东住建函（2011）5号］。2、撤销被告惠东住建局�2012年5月12日作出的《关于要求协助核查平山红岭花园蔡锦定等有关建设用地规划许可证真伪的复函》。3、由被告承担本案诉讼费用。
原告蔡锦定向本院提交的证据有：1、原告身份证，2、建设用地规划许可证及界线图，3、《关于反映蔡锦定伪造证据情况的函》，4、土地转让协议、土地使用权转让登记表，5、土地登记卡及出让方原证件，6、契税完税证、房地产交易税收征收证明书，7、国土资源局公告及惠州日报公告，8、建设用地规划许可证及界线图，9、《关于要求协助核查平山红岭花园蔡锦定等有关建设用地规划许可证真伪的复函》，10、土地转让协议、土地使用权转让登记表，11、土地登记卡及出让方原证件，12、契税完税证、房地产交易税收征收证明书，13、国土资源局公告及惠州日报公告。
被告惠东住建局辩称：答辩人就本案提出如下�辩意见。一、被答辩人从未向规划行政主管部门申请办理涉案的二项行政许可，其持有的二份《建设用地规划许可证》在答辩人处没有任何档案记录，属他人仿造的非法证件。原惠东县规划局因政府机构改革被撤销后，其行政职能及业务档案资料全部由答辩人承接。《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定，行政机关必须基于当事人的申请才能作出行政许可决定。规划行政主管部门向当事人核发《建设用地规划许可证》属于作出行政许可决定的行政行为。1、被答辩人提交的其名下位于A栋153号的《建设用地规划许可证》载明的证件号码为：流水号2010000419，项目号2008000286，编号PS2010005640经答辩人核查，没有任何被答辩人申办此项行政许可的档案记录，现有档案资料证明，流水号为2010000419的《建设用地规划许可证》是由刘某于2010年2月1日向原县规划局提出申请，经审核，该局于同月5日批准了该项行政许可申请，并于同月9日向刘某核发了该《建设用地规划许可证》。刘某申办此项行政许可的档案资料是完整、齐全的。在我国，任何一个规划行政主管部门作出的每一项规划用地行政许可只对应一个流水号，任何二项规划用地行政许可的流水号不可能重叠。现有的档案资料（即刘某申办证件的档案资料）显示，流水号为2010000419的《建设用地规划许可证》所对应的项目号和编号分别为1999000160和PS441323201000075，并不是被答辩人持有的证件上所标明的2008000286和PS201000564，特别是从证件“编号”（附件则为“证件类别号”）上看，惠东县的《建设用地规划许可证》“编号”在2007年之前是以年份作为编号的开头部分的，而从2008年至2010年间，则是以惠东县的代码即“441323”作为“编号”的开头部分的，被答辩人持有的《建设用地规划�可证》标明的发证日期为2010年3月25日，但其“编号”的开头部分却用了当年的年份而不是441323。上述情况表明，被答辩人手中持有的A栋153号的《建设用地规划许可证》不是原县规划局核发的合法证件，而是由他人仿造的。实际上，被答辩人持有的该证附图标明的用地位置为小区的出入口，行政机关不可能批准其在此建屋。2、被答辩人提交的其名下位于A155-162号的《建设用地规划许可证》的情况亦与上一证件的情况相似，在答辩人处同样是没有任何被答辩人申办此项行政许可的档案记录，被答辩人持有的该证标明的流水号为2010001313，现有档案资料证明，流水号为2010001313的《建设用地规划许可证》是由赖某于2010年5月10日向原县规划局提出申请，经审核，该局于同月25日批准了该项行政许可申请，并于同月26日向赖某核发了该证。该证的档案资料显示，流水号为2010001313的《建设用地规划许可证》所对应的项目号为2002000256，编号（附件则为“证件类别号”）为PS441323201000270，而被答辩人手中持有的证件上标明的编号为PS201001655，并不是以惠东县的地区编码441323开头，而是以当时的年份开头。上述情况表明，被答辩人手中持有的该份《建设用地规划许可证》不是原县规划局核发的合法证件，而是由他人仿造的。实际上，被答辩人持有的证件上所标明的用地位置并非规划为住宅用地，而是规划为小区的公共停车位，是不可能批准被答辩人在此建造住宅。二、被答辩人关于答辩人发出涉案的二份函件时，未事先向其履行告知义务，使其未能行使申辩、陈述及要求听证等权利，构成程序违法的主张完全无理。答辩人发出这二份函不存在程序违法的问题。这二份函并不是向被答辩人发出，而是县国土局与答辩人这二个行政机关在办理相关业务时，互相之间就有关事实通过函件来交流情况的一个过程。二个行政机关之间的往来函件并不是行政机关最终对外作出的行政决定，无需事先听取当事人的意见，更不存在听证的问题。即被答辩人关于答辩人发函行为构成程序违法的主张是错误的。综上，答辩人发出二份函的行为具有充分的依据，依法应予以维持。被答辩人的诉请无理，请求不予支持。
被告惠东住建局向本院提交的证据有：1、红岭花园详细规划，2、蔡锦定持有的二份《建设用地规划许可证》指向的用地在红岭花园规划图中的位置图（二份），3、流水号为2010000419的《建设用地规划许可证》的档案资料，4、流水号为2010001313的《建设用地规划许可证》的档案资料。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1、7、13无异议，证据2、8的真实性有异议，证据3、9的证明对象有异议，证据4、5、10、11合法性有异议，证据6、12的关联性有异议。原告对被告提供的证据1、2、3、4认为均系被告内部行为，不排除被告对原告做的调整，不能说明被告作出行政行为合法。
诉讼期间，本院依职权调取惠东县城市建筑房地产开发集团公司企业机读资料，经质证，原、被告对此均无异议。
经审理查明：2010年3月25日，原告蔡锦定（受让方、乙方）与惠东县城市建筑房地产开发集团公司（转让方、甲方）《签订土地转让协议书》，约定原告受让位于惠东县平山红岭花园A栋153号180㎡土地使用权，房地产办证、过户等费用由乙方负责，甲方提供协助。原告蔡锦定持有同日以惠东县规划局为发证机关的《建设用地规划许可证》（流水号：2010000419，编号：ps＿201000564，项目号：2008000286）。同日，原告向惠东县国土资源局递交土地使用权受让登记申请书，惠东县城市建筑房地产开发集团公司向惠东县国土资源局递交土地使用权转让登记申请。2010年5月25日，惠东县国土资源局平山国土资源所审核同意地籍调查意见。2010年6月23日，惠东县人民政府审核同意办证。2010年6月23日，惠东县国土资源局向原告出具惠东国用（2010）第010724号《国有土地使用证》（使用权面积180㎡）。2011年1月13日，惠东县住房和城乡规划建设局向惠东县国土资源局作出惠东住建函（2011）5号《关于反映蔡锦定仿造证件情况的函》，“县国土资源局：我局法规监察股工作人员在执法过程中发现位于赤岭开发区红岭花园A栋153号蔡锦定的《建设用地规划许可证》流水号2010000419、项目号2008000286、编号PS-201000564是仿造证件，据了解已在贵局办理了国土使用证，请贵局依法查处。附：1、《建筑用地规划许可证》，2、建设用地规划许可证（附件），3、建设用地规划界限图，4、赤岭开发区规划办证编号图。”2011年3月8日，惠东县国土资源局作出《公告》，内容：“根据惠东县住房和城乡规划建设局《关于反映蔡锦定仿造证件情况的函》（惠东住建函（2011）5号），位于平山街道办赤岭开发区红岭花园A栋153号，证号为惠东国用（2010）第010724号《国有土地使用证》所依据的《建设用地规划许可证》为仿造证据。根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》的相关规定，现公告宣布该《国有土地使用证》作废，并注销地籍档案。”2011年3月11日，惠东县国土资源局在惠州日报A14版刊登上述《公告》。
2010年5月6日，原告蔡锦定（受让方、乙方）与惠东县城市建筑房地产开发集团公司（转让方、甲方）《签订土地转让协议书》，约定原告受让位于惠东县平山赤岭开发区A155-A162号352㎡土地使用权，房地产办证、过�等费用由乙方负责，甲方提供协助；原告蔡锦定持有2010年4月10日以惠东县规划局为发证机关的《建设用地规划许可证》（流水号：2010001313，编号：ps＿201001655，项目号：2008000136）。同日，原告向惠东县国土资源局递交土地使用权受让登记申请书，惠东县城市建筑房地产开发集团公司向惠东县国土资源局递交土地使用权转让登记申请。2010年5月25日，惠东县国土资源局平山国土资源所审核同意地籍调查意见。2010年7月15日，惠东县人民政府审核同意办证（土地登记审批表记载使用权面积352.0㎡）。2010年7月16日，惠东县国土资源局向原告出具惠东国用（2010）第010810号《国有土地使用证》（使用权面积352㎡）。2012年5月12日，惠东县住房和城乡规划建设局向惠东县国土资源局作出《关于要求协助核查平山红岭花园蔡锦定等有关建设用地规划许可证真伪的复函》，内容：“惠东县国土资源局：贵局《关于要求协助核查平山红岭花园蔡锦定等有关建设用地规划许可证真伪的函》收悉。根据来函提供7宗《建设用地规划许可证》复印件，经我局调查核实，该7宗用地均没有档案记录，不是我局核发，其所处位置规划是消防通道、绿化地、停车位，并非住宅地。”2012年5月12日，惠东县国土资源局作出《公告》，内容：“根据惠东县住房和城乡规划建设局《关于要求协助核查平山红岭花园蔡锦定等有关建设用地规划许可证真伪的复函》，位于平山街道赤岭开发区红岭花园A栋155-162、A栋163-166号、A栋152号、B栋90-91号、B栋34号、A栋147号、A栋30号的《国有土地使用证》，证号分别是惠东国用（2010）第010810号、惠东国用（2010）第010727号、惠东国用（2010）第010721号、惠东国用（2010）第010720号、惠东国用（2010）第010723号、惠东国用（2010）第010719号、惠东�用（2011）第010078号所依据的《建设用地规划许可证》为伪造证件。根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》的相关规定，现公告上述7宗《国有土地使用证》作废，并注销其地籍档案。特此公告。”2012年5月15日，惠东县国土资源局在惠州日报刊上述登《公告》。
2015年3月19日，原告蔡锦定向本院提起行政诉讼，提出上述诉讼请求。
诉讼期间，本院拟依职权追加惠东县城市建筑房地产开发集团公司为本案第三人，经查询企业机读登记档案资料，惠东县城市建筑房地产开发集团公司已于1995年9月13日登记注销。
本院认为，本案焦点在于：一、被告惠东住建局向惠东县国土资源局作出的《关于反映蔡锦定仿造证件情况的函》（惠东住建函（2011）5号）、《关于要求协助核查平山红岭花园蔡锦定等有关建设用地规划许可证真伪的�函》是否具有可诉性？二、如果可诉，该两份函件是否合法，可否撤销？
一、被告惠东住建局作出的《关于反映蔡锦定仿造证件情况的函》（惠东住建函（2011）5号）直接认定原告蔡锦定持有的的《建设用地规划许可证》（流水号2010000419、项目号2008000286、编号PS-201000564）是仿造证件，《关于要求协助核查平山红岭花园蔡锦定等有关建设用地规划许可证真伪的复函》认定蔡锦定持有的《建设用地规划许可证》（流水号：2010001313，编号：ps＿201001655，项目号：2008000136）不是其核发，惠东县国土资源局在两份《公告》中亦是明确指出其系根据该两份函件从而撤销原告蔡锦定名下惠东国用（2010）第010186号、惠东国用（2010）第010333号《国有土地使用证》，该两份函内容系针对特定对象作出处理，且已对原告的权利义务产生影响，具有法律效力，原告对行政处理不服，依法可向人民法院提起诉讼。
二、被告在《关于反映蔡锦定仿造证件情况的函》中认定原告蔡锦定持有的《建设用地规划许可证》（流水号2010000419、项目号2008000286、编号PS-201000564）是仿造证件，在《关于要求协助核查平山红岭花园蔡锦定等有关建设用地规划许可证真伪的复函》认定蔡锦定持有的《建设用地规划许可证》（流水号：2010001313，编号：ps＿201001655，项目号：2008000136）不是其核发，其认定的依据系因为未见原告蔡锦定向其递交办理行政许可申请，未见两份《建设用地规划许可证》档案资料，两份《建设用地规划许可证》对应的流水号、项目号、编号档案资料均另有其人，规划位置分别系红岭花园的出入口和公共停车位。但被告未对涉案两份《建设用地规划许可证》发证机关的公章真伪进行鉴定，未作调查，未听取原告申辩意见，未告知�告相关权利，未告知原告救济途径，其直接认定两份《建设用地规划许可证》系伪造及不是其核发，事实不清，依据不足，程序违法。据此，被告惠东住建局于2011年1月13日作出的惠东住建函（2011）5号《关于反映蔡锦定仿造证件情况的函》、于2012年5月12日作出的《关于要求协助核查平山红岭花园蔡锦定等有关建设用地规划许可证真伪的复函》事实不清，主要证据不足，程序违法，本院予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项的规定，判决如下：
撤销被告惠东县住房和城乡规划建设局于2011年1月13日作出的惠东住建函（2011）5号《关于反映蔡锦定仿造证件情况的函》、于2012年5月12日作出的《关于要求协助核查平山红岭花园蔡锦定等有关建设用地规划许可证真伪的复函》。
案件受理费50元，由被告惠东县住�和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。
审判长 钟石良
审判员 肖映红
审判员 罗晓燕
二〇一五年九月二十一日
书记员 朱 静