福建省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）闽行终613号
上诉人（原审起诉人）：石狮市宝盖镇坑东村第一村民小组，住所地福建省石狮市宝盖镇坑东村。
代表人：吴志雄，该村民小组小组长。
上诉人石狮市宝盖镇坑东村第一村民小组（以下简称第一村民小组）因起诉行政协议一案，不服厦门市中级人民法院（2017）闽02行初43号不予立案行政裁定，向本院提起上诉。
第一村民小组上诉称，1.案涉土地系福建省人民政府依照相关程序批准后，由石狮市人民政府组织征收，石狮市国土资源局和宝盖镇人民政府只是作为石狮市人民政府的下级机构协助进行土地征收，履行职责，其与坑东村委会签订征地协议的行为系受石狮市人民政府委托的履行职务行为，相关责任应当由石狮市人民政府承担。2.按照石狮市人民政府的征地补偿政策，对失地农民的安置主要以征地补偿款加上一定比例的回批地安置为主。2006年2月15日，2006年9月7日、2006年12月21日、2008年4月28日，石狮市国土资源局、宝盖镇人民政府及坑东村委会三方签订的《坑东村征地协议书》及三份补充协议的行为是石狮市人民政府对其安置义务的确认，起诉人的诉求是要求石狮市人民政府履行回批地的拆迁安置义务。3.根据《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》及《民事诉讼法》的相关规定，村民小组具有诉讼主体资格。请求撤销一审裁定，指令对起诉人的起诉予以立案。
本院经审查认为，行政协议，系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。本案中，第一村民小组因主张石狮市人民政府应当履行案涉《坑东村征地协议书》及三份征地补充协议项下征地拆迁安置义务而提起诉讼，故本案为因行政协议引发之争议。关于本案的核心争议，即被诉的石狮市人民政府是否为适格被告问题。在行政诉讼中，适格的被告，不仅应符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定的“有明确的被告”；亦应符合该法第二十六条规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。行政协议，作为行政机关依其法定职责，与公民、法人或者其他组织订立之协议；在进入行政诉讼程序时，依法与行政相对人签订行政协议的行政主体为适格的行政诉讼被告。本案中，讼争2006年2月15日，2006年9月7日、2006年12月21日、2008年4月28日的《坑东村征地协议书》及三份征地补充协议，系石狮市国土资源局（原石狮市国土规划建设局）、宝盖镇人民政府与坑东村委会签订，且石狮市国土资源局作为签订行政协议的行政主体，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条中规定的市、县人民政府土地行政主管部门组织实施经批准的征地补偿、安置方案之行政职权。据此，当行政相对人因该行政协议争议提起诉讼时，石狮市国土资源局为适格被告。
综上，石狮市人民政府不是本案发生争议的《坑东村征地协议书》及三份征地补充协议的签订主体，不是本案行政协议争议的适格被告。一审法院在起诉人拒绝变更的情形下，裁定不予立案并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈晓军
审判员 陈锦铨
审判员 卢椰枫
二〇一七年九月十八日
书记员 陈春霞
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：
（一）政府特许经营协议；
（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；
（三）其他行政协议。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。
征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。