福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽02行终27号
上诉人（原审被告）厦门市公安局交通警察支队桥隧大队，住所地厦门市思明区莲前西路8号。
诉讼代表人林奕丹。
委托代理人石瑞锦，厦门市公安局交通警察支队桥隧大队工作人员。
被上诉人（原审原告）张元元，男，1987年8月15日出生，汉族，住厦门市湖里区。
委托代理人洪环（系上诉人张元元妻子），女，1972年5月26日出生，汉族，住址同上。
原审被告厦门市公安局交通警察支队，住所地厦门市思明区莲前西路8号。
法定代表人郑勇胜，支队长。
委托代理人陈继洪，厦门市公安局交通警察支队工作人员。
上诉人厦门市公安局交通警察支队桥隧大队（下称桥隧大队）因被上诉人张元元诉其交通管理行政处罚、原审被告厦门市公安局交通警察支队（下称交警支队）行政复议一案，不服厦门市思明区人民法院（2017）闽0203行初377号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审判决查明，闽Ｄ×××××号小型轿车车主系案外人洪某。该车品牌型号是比亚迪牌，但车辆尾部标志体现为TOYOTACOROLLA。
2016年6月19日7时50分许，张元元驾驶该车辆行驶至本市成功大道金湖路口至吕岭路口段时，被桥隧大队民警查获，认定其实施了擅自改变已登记的机动车有关技术数据的违法行为，现场开具了第350232620004763号违法处理通知书。2016年6月24日，因认为原认定的违法行为性质错误，桥隧大队经办民警对张元元再次开具了第350232620004824号违法处理通知书，认定的违法时间是2016年6月24日10时51分，违法行为是“擅自改变已登记的机动车外形”。张元元于同年6月27日到桥隧大队接受处理。桥隧大队依法适用一般程序作出了厦公交决字[2016]第3502322400088471号公安交通管理行政处罚决定书，认定张元元于2016年6月24日10时51分在成功大道金湖路口至吕岭路口段实施擅自改变已登记的机动车外形的违法行为，遂按照《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第（七）项规定处以罚款5000元。张元元不服厦公交决字[2016]第3502322400088471号公安交通管理行政处罚决定，于2016年6月27日向交警支队申请行政复议。
交警支队于当日受理张元元复议申请，并通知桥隧大队限期提交行政复议答复及相关证据材料。2016年6月29日，桥隧大队提交书面答复及相关证据。交警支队审查后认为，闽Ｄ×××××号小型轿车在被查获时，车辆品牌标志为TOYOTACOROLLA，而该车登记的品牌型号是比亚迪牌。品牌型号属于机动车登记的特征之一，改变车辆外部的品牌标志，构成了擅自改变已登记的机动车特征的违法行为。张元元提出的其驾驶的车辆没有改变外形、使用特区代码802YD和802WD不符合实际情形的理由，交警支队予以采纳。但是，张元元驾驶车辆前未按规定检查车辆的有关技术性能和外观特征，属于其自身过错，不是免予行政处罚的正当理由。桥隧大队作出的行政处罚认定事实不清，证据不足，适用依据错误，但符合法定程序。交警支队查明有关事实，补正有关证据，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条之规定，于2016年8月26日作出厦公交复决字[2016]第155号行政复议决定，决定变更桥隧大队作出的3502322400088471号行政处罚决定，将“现查明被处罚人于2016年6月24日10时51分，在成功大道金湖路口至吕岭路口段实施擅自改变已登记的机动车外形的违法行为（代码802WD）”变更为“现查明被处罚人于2016年6月19日7时50分，在成功大道金湖路口至吕岭路口段实施擅自改变已登记的机动车特征的违法行为（代码802XD）”，其他内容不变。
2016年9月1日，交警支队将行政复议决定送达给张元元。张元元不服行政复议决定，于2016年9月23日向厦门市思明区人民法院提起行政诉讼。厦门市思明区人民法院受理后，因认定行政复议决定存在变更原处罚行为的事实及法律依据，故确定以交警支队为被告，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，并于2017年3月20日作出（2016）闽0203行初277号行政判决书，判决撤销交警支队所作出的厦公交复决字[2016]第155号行政复议决定。交警支队不服，上诉至厦门市中级人民法院。经审理，厦门市中级人民法院作出（2017）闽02行终115号行政裁定书，以遗漏桥隧大队为由裁定撤销（2016）闽0203行初277号行政判决，发回重审。
原审判决认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第二款等相关规定，桥隧大队应作为共同被告参加诉讼。交警支队在案涉复议决定中认为，桥隧大队作出的原案涉处罚行为的事实及依据虽然有误，但最终处理结果正确，故在原处罚行为的基础上变更了相关的事实及依据。在这种情形下，原行政处罚行为及复议决定均属有效，桥隧大队、交警支队仍应为原行政处罚行为及变更合法性提供证据及依据。
机动车品牌型号系机动车登记的特征之一，擅自改变已登记的机动车特征构成违法行为。案涉闽Ｄ×××××号比亚迪车辆尾部标识的改变，不属于机动车外形的改变，应认定为已登记的机动车特征的改变。交警支队在桥隧大队调查的事实基础上，对桥隧大队所作的“改变机动车外形”的事实认定进行变更，并无不当。
《中华人民共和国道路交通安全法》第十六条第（一）项规定，任何单位或者个人不得拼装机动车或者擅自改变机动车已登记的结构、构造或者特征。《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第（七）项规定，擅自改变已登记的机动车外形或者机动车特征、有关技术数据的，公安机关交通管理部门可以扣留车辆，并处以五千元罚款。据此，对擅自改变已登记的机动车特征的违法行为，应予以处罚。从上述规定内容看，处罚对象一般应为违法行为实施人，但经调查无法确定行为人的，可适当考虑车辆所有权人的责任。就本案而言，涉诉车辆被查获时，可以确认张元元系违法机动车的驾驶人，不是车辆所有权人，但不能证实张元元系擅自改变已登记的机动车特征的行为人。桥隧大队及交警支队均认定张元元在案涉时间和地点实施擅自改变已经登记的机动车特征的违法行为，但在案证据仅能确认张元元驾驶擅自改变已登记特征的车辆上路行驶并予以处罚，事实不清，证据不足。
桥隧大队及交警支队对以张元元驾驶车辆前未按规定检查车辆的有关技术性能和特征构成自身过错为由，认为依法应对张元元予以处罚，缺乏事实及法律依据。《中华人民共和国道路交通安全法》第二十一条规定，驾驶人驾驶机动车上道路行驶前，应当对机动车的安全技术性能进行认真检查；不得驾驶安全设施不全或者机件不符合技术标准等具有安全隐患的机动车。该规定系机动车驾驶人驾驶机动车时的法定注意义务，但亦有相应的注意对象要求。本案张元元并非车辆所有权人，桥隧大队及交警支队要求其作为驾驶人员驾驶车辆前检查车辆已登记的外观特征并予以处罚，既超出了驾驶人员的法定注意义务，也缺乏直接的处罚依据，同时亦有悖于一般的生活常理。
交警支队还提出执法可操作性、实际困难以及行政成本等理由，原审不予认同。行政处罚对于相对人的权益影响重大，应当事实确凿，证据充分，且符合法定的处罚条件，不能因为执法操作层面问题放宽事实调查标准，不能对法律法规作出有利行政机关的宽松解释。
综上，桥隧大队作出的3502322400088471号行政处罚决定及交警支队作出的厦公交复决字[2016]第155号行政复议决定，事实不清，证据不足，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项及第七十九条的规定，判决撤销桥隧大队于2016年6月27日作出的3502322400088471号行政处罚决定及交警支队于2016年8月26日作出的厦公交复决字[2016]第155号行政复议决定。
上诉人桥隧大队不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判驳回张元元于原审诉讼请求。理由如下：一、对驾驶人张元元处罚符合过罚相当的原则。改变机动车已登记结构、构造或者特征（下称非法改装），是一种严重的违法行为。非法改装行为本身并不直接产生社会危害性，只有非法改装的机动车被驾驶上道路行驶，才会导致交通安全风险，转化为社会危害。因此，驾驶行为是非法改装产生社会危害性的必要条件。张元元驾驶车辆前应当检查车的有关技术特征和外观特征，其完全有条件发现其驾驶的车辆存在非法改装的情形，而其仍驾驶上道路行驶，其行为明显存在过错。因此，本案中对驾驶人实施行政处罚，更符合罚过相当的原则。二、对驾驶人处罚不会增加相对人的负担。对非法改装行为，现行有关法律规定设定的法律责任是财产罚，即处以罚款。对驾驶人处以罚款，若客观上驾驶人不是非法改装的行为人，仍可以在民事上向具有过错的行为人追偿，理论上并不会减损其合法权益。三、追究行为人或者车辆所有人有诸多弊端。交警在执勤执法中发现非法改装车辆，如不是处罚驾驶人，而是要追究实际行为人或车辆所有人，在实际操作中存在诸多弊端：1.实际行为人难以确定。2.推定处罚车辆所有人不合理。从现行法律法规规定看，没有规定对车辆非法改装的，可以推定处罚车辆所有人。反而推定实际占用、支配、控制车辆的人员，即驾驶人实施非法改装行为，更具合理性。3.追究实际行为人或者车辆所有人，可能导致管辖混乱；车辆所有人不到案的，行政处罚将难以实施；车辆所有人为特定主体时，行政处罚将无从实施。4.若不处罚驾驶人将可能导致更大利益损害，车辆驾驶人、所有人将受到更大损失、公安机关消耗大量资源调查取证，危害公共安全的违法行为不能得到应有的法律制裁，助长违法行为，违背立法的初衷。
被上诉人张元元答辩称，桥隧大队上诉理由不能成立，桥隧大队在本案执法过程中存在诸多错误及不文明情况，却没有自行纠错，原审判决正确，请求二审法院予以维持。
原审被告交警支队同意桥隧大队的上诉意见。
二审中，各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。各方当事人对原审判决所查明事实没有异议，本院对此予以确认。
本院认为，本案争议焦点在于交警部门认定张元元实施擅自改变已登记的机动车特征的违法行为，并予以处罚是否合法。
根据《中华人民共和国道路交通安全法》第十六条第（一）项规定，任何单位或者个人不得拼装机动车或者擅自改变机动车已登记的结构、构造或者特征。《厦门经济特区道路交通安全若干规定》第四十九条第（七）项规定，擅自改变已登记的机动车外形或者机动车特征、有关技术数据的，公安机关交通管理部门可以扣留车辆，并处以五千元罚款。从处罚依据的表述看，该违法行为的处罚对象，一般是违法行为的实施人。交警部门在执法过程中应当根据查实的证据，依法确认违法行为实施人。本案中，在案证据仅能证实车辆被查获时，张元元是驾驶人，但其并非对车辆登记特征负有直接管理责任的车辆所有人，也没有证据表明其实施了改变车辆登记特征的行为。交警部门仅以张元元驾驶涉诉车辆上路行驶的事实，径直认定其实施了擅自改变涉诉车辆尾部品牌型号的行为，推定其为违法行为实施人，认定事实不清、证据不足。
根据《中华人民共和国道路交通安全法》第二十一条规定，驾驶人驾驶机动车上道路行驶前，应当对机动车的安全技术性能进行认真检查；不得驾驶安全设施不全或者机件不符合技术标准等具有安全隐患的机动车。该规定并未要求驾驶人驾驶机动车上路行驶前对机动车登记品牌型号特征进行检查。交警部门认为张元元作为驾驶人有条件发现涉诉车辆登记的外观特征已改变，仍驾驶车辆上路行驶，存在过错的上诉意见，缺乏法律依据，本院不予支持。上诉人关于执法可操作性、实际困难以及行政成本等上诉理由，本院同意原审的评判，不再赘述。
综上，桥隧大队的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决撤销桥隧大队的案涉行政处罚决定及交警支队作出的行政复议决定正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费50元，由上诉人厦门市公安局交通警察支队桥隧大队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 王义清
审 判 员 宋希凡
二〇一八年二月二十六日
代书记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……