河南省巩义市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫0181行初68号
原告：商风霞，女，汉族，1975年11月6日出生。
委托代理人：岳志刚。
委托代理人：丁子塔，广东南方福瑞德律师事务所律师。
被告：荥阳市人民政府，住所地荥阳市。
法定代表人：张佳涛，镇长。
委托代理人：宋继营，荥阳市人民政府纪委副书记。
委托代理人：王敏，河南高基律师事务所律师。
被告：荥阳市国土资源局，住所地荥阳市。
法定代表人：李本栋，局长。
委托代理人：郎静，荥阳市国土资源局广武镇国土资源所工作人员。
委托代理人：程小雷，河南陆达律师事务所律师。
被告：荥阳市公安局，住所地荥阳市。
法定代表人：夏日红，局长。
委托代理人：孙伟峰，荥阳市公安局广武分局副所长。
委托代理人：时志刚，荥阳市公安局广武分局民警。
原告商风霞诉被告荥阳市广武镇人民政府、荥阳市国土资源局、荥阳市公安局强制拆除一案，原告于2016年5月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，分别向被告荥阳市广武镇人民政府、荥阳市国土资源局、荥阳市公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月24日公开开庭对本案进行了审理。原告商风霞的委托代理人岳志刚、丁子塔，被告荥阳市广武镇人民政府的委托代理人宋继营、王敏，被告荥阳市国土资源局的委托代理人郎静、程小雷，被告荥阳市公安局的委托代理人时志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告商风霞诉称：2015年7月14日，荥阳市广武镇小城镇建设办公室做出《拆除通知书》、广武镇国土资源所做出荥国土执字（2015）第（01）号责令停止国土资源违法行为通知书。2015年7月16日，原告向荥阳市人民政府提起行政复议。荥阳市人民政府于2015年9月21日作出荥政（复决）字（2015）第30号行政复议决定书，确认荥阳市广武镇国土资源所作出《责令停止国土资源违法行为通知书?的具体行政行为违法。
2015年7月24日，即原告还在向荥阳市人民政府行政复议期间，被告荥阳市广武镇人民政府以其内部机构做出的《拆除通知书》及被告荥阳市国土资源局的派出机构广武镇国土资源所作出的《责令停止国土资源违法行为通知?为依据，组织一大批人员开着挖土机，并让被告荥阳市公安局的派出机构广武镇派出所到现场维持秩序，在无任何通知且原告不知情的情况下，强行拆毁原告的楼房。
依据《宪法》第十三条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。《物权法》第六十六条规定：私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款规定：任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。第二十一条规定：采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。三被告身为国家行政机关，人民之公仆，在明知强拆是违反我国法律法规强行性规定的情况下，仍组织人员违法强拆原告之房屋，严重侵害了原告的合法权益。原告为了维护自己的合法权益，特提起确认违法之诉，请求确认三被告联合强制拆除原告房屋之行为违法，并对强行拆毁原告之房屋恢复原状。
原告商风霞提交的证据材料：1、集体土地使用证；2、2016年4月18日的协议书；证明广武镇霸王城村薛沟011号的土地使用权人是商风霞，该宅基地上两层半楼房是商丽红、岳志刚代资所建，现商风霞已将房款装修款返还给商丽红和岳志刚，由此确认房屋归商风霞所有。3、2015年7月14日荥阳市广武镇小城镇建设办公室出具的拆除通知书，证明该办公室不能对外行政执法；4、2015年7月14日荥阳市广武镇国土资源所做出的责令停止国土资源违法行为通知书；5、荥阳市人民政府行政复议决定书；证明国土资源所是派出机构，对外也没有行政执法权，其通知书已被复议机关确认违法；6、视频资料和照片，证明荥阳市广武镇人民政府镇长带人违法强制拆迁原告房屋，被告荥阳市公安局民警在现场维持秩序的现场情况。7、荥阳市政府信息公开征求意见反馈表，证明荥阳市广武镇人民政府征地拆迁没有依法进行。8、荥阳市公安局对村民查询的回复，证明荥阳市广武镇小城镇建设办公室的公章没有备案。9、《中华人民共和国赔偿法》第九条、第三十二条的规定，证明政府违法造成原告经济损失，原告有权选择恢复原状或者赔偿损失的主张。
经质证，被告荥阳市广武镇人民政府认为原告的证据1中，涉案土地使用证为商风霞，但是土地上所建造的房屋是岳志刚，宅基地使用证和地上房屋所有人相分离，违反了一户一证的宅基地使用规定。证据2中，协议日期是2016年4月18日，原告起诉状时间是2016年4月17日，即起诉时协议没有达成，更充分说明了原告是一事二诉。2016年4月18日签订协议书时房屋已经不存在，则不存在房屋的转让、变更、交易等行为。对证据3的证明目的有异议，该拆除通知书恰恰证明涉案房屋不合法。证据4已经被撤销，不能作为证据使用。证据5与本案没有关联性。证据6中，视频资料不显示拍摄的时间、地点及行为，不能证明原告所要证明的目的。证据7、证据8均是复印件，不予质证。对于证据9，因涉案房屋非商风霞所有，拆迁房屋的补偿对其合法权益明显不产生实际影响，原告违反一户一宅、一户一证的原则，且涉案房屋是违法建筑，不列入国家赔偿范围。
被告荥阳市国土资源局认为证据6的视频资料和照片未显示其参与实施拆除行为，对于证据9，因其并没有参与拆除涉案房屋，不应当承担相应赔偿责任。其他质证意见与被告荥阳市广武镇人民政府一致。
被告荥阳市公安局认为证据6的视频资料和照片中，公安民警在现场处警维持秩序，而没有实施拆迁。对于证据9，因其并没有参与拆除涉案房屋，不应当承担相应赔偿责任。其他质证意见与被告荥阳市广武镇人民政府一致。
被告荥阳市广武镇人民政府辩称：1、原告再次起诉违反一事不再理原则，且所诉理由与事实不符。《行政诉讼法解释》中第三条第六款规定：“重复起诉的，已经立案的应当裁定驳回起诉”。原告所诉案件已于2015年经巩义市人民法院审理，作出（2015）巩行初字第61号行政裁定书，裁定驳回其起诉。后经郑州市中级人民法院二审，维持了原审法院的裁定。故该案已经两级法院审理，根据”两审终审”原则和”一事不再理”原则，原告再次起诉应当予以驳回。在2015年的两次审理中，原告均承认诉争房屋是其妹妹商丽红、妹夫岳志刚所有，但再次起诉中却诉称系其本人所有，原告的陈述自相矛盾，试图混淆视听，存在虚假诉讼的嫌疑。
2、原告违反诚实守信原则，签署房屋转让协议无效，不具备原告主体资格。《合同法》第十二条规定：合同的内容由当事人约定，一般包括以下条款：（一）当事人的名称或者姓名和住所；（二）标的；（三）数量；（四）质量；（五）价款或者报酬；（六）履行期限、地点和方式；（七）违约责任；（八）解决争议的方法。本案中，原告商风霞与其妹夫岳志刚恶意串通签订虚假房屋转让合同，以达到商风霞成为拆迁行为相对人的目的。实际上本案中诉争房屋己于2015年7月24日进行拆除，商风霞与其妹夫岳志刚于2016年4月18日签订房屋转让协议，合同标的已然不在。原告商风霞试图以合法形式掩盖其不良目的，其所签订的虚假房屋转让合同自始不成立。原告不是拆迁行为的相对人，有关拆迁补偿对其合法权益明显不产生实际影响，因此，商风霞不具备原告主体资格。
综上所述，商风霞为达到成为拆迁行为相对人的不法目的，签订虚假合同，有违社会公序良俗，且重复起诉，滥用诉权，浪费国家司法资源请求人民法院在审理过程中综合考量，依法驳回起诉。
被告荥阳市广武镇人民政府提交的证据：（2016）豫01行终144号行政裁定书，证明宅基地是商风霞所有，宅基地上的房屋是岳志刚建造所有，商风霞是一事二诉。
经质证，原告对被告荥阳市广武镇人民政府的证据有异议，首先，原告提供的协议书并非镇政府所说的房屋转让协议，根据法律规定，宅基地上的房屋本来就是原告的，然后原告和商丽红、岳志刚签订协议就是为了更加明析房屋的实际权属人；其次，原告与商丽红、岳志刚签订本协议书是他们的真实意思表示，也是当事人处分私权利的一种行为表现，只要不违反法律规定，均是合法有效的，他人是无权干涉的。
被告荥阳市国土资源局辩称：原告已就本案事实提起过诉讼，且判决已生效。原告已于2015年8月3日以同样事实起诉荥阳市广武镇人民政府、荥阳市广武镇国土资源所强拆违法、赔偿损失、恢复原状。巩义市人民法院（2015）巩行初字第61号裁定“本案涉及地上建筑物是原告妹妹、妹夫岳志刚建造所有，本案原告不是本案所诉强拆房屋相对人，不具备诉讼主体资格”；郑州市中级人民法院（2016）豫01行终144号行政裁定书维持一审裁定。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第六款之规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉。（六）重复起诉的”。请求人民法院依据事实和在卷材料依法驳回原告起诉。
被告荥阳市国土资源局提交的证据材料：2015年8月3日商风霞起诉状、一审裁定、二审上诉状及二审裁定，证明商风霞不具备原告诉讼主体资格，原告的起诉属于重复起诉，应当依法驳回原告的起诉。
经质证，原告对被告荥阳市国土资源局上述证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为本案不是重复起诉，（2015）巩行初字第61号裁定书仅是对程序性进行审查，本案实体性问题已经发生变更，原告提供的协议书证明房屋实际产权人为商风霞，原告不是重复起诉。
被告荥阳市公安局辩称：1、原告的起诉属于重复起诉。本案中，原告于2016年4月17日提起的行政起诉状的主要内容，与2016年4月13日郑州市中级人民法院行政裁定书终审裁定所审理的诉状内容是一致的。（详见：（2015）巩行初字第61号河南省巩义市人民法院行政裁定书、（2016）豫01行终144号河南省郑州市中级人民法院行政裁定书）。该两份诉状的原告相同，被告相同，新的诉状中的具体的诉求也包含在原诉状中；事实与理由部分，仍为同一事实。2、公安机关的行为对原告的权利义务不产生实际影响，原告对荥阳市公安局的起诉，不应属于行政诉讼受案范围。原告诉状中所称“2015.7.24广武镇镇政府。让荥阳市公安局的派出机构广武镇派出所到现场维持秩序。”没有事实根据。2015年7月24日，广武分局到达广武霸王城该拆迁现场，是接到报警有“拆迁纠纷”，到场处置警情，履行维持社会秩序等职责，避免发生违反治安管理行为。有接处警登记表（三份）、情况说明（一份）为证据。3、原告将荥阳市公安局列为被告，要求承担其诉讼请求中所列的要求，是没有任何事实及法律依据的。综上所述，原告的起诉是重复的，荥阳市公安局的行为对其权利义务不产生实际影响，其对荥阳市公安局的起诉不属于行政诉讼受案范围，相关诉讼请求没有事实及法律依据，依据“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第一条第二款第（六）项，第四十四条第一款第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告荥阳市公安局提交的证据材料：2015年7月24日三次接处警登记表和一份处警情况说明，证明荥阳市公安局没有参与拆除涉案房屋并且也没有权利拆除涉案房屋。
经质证，原告对被告荥阳市公安局证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，情况说明中提到公安民警是9点20分赶到霸王城村拆迁现场不属实，实际上民警是和荥阳市广武镇人民政府还有一帮穿着黑色上衣的黑衣人一起由镇长吴海俊带头进入拆迁现场的。原告在拆迁现场找过现场民警，因民警不予理睬，原告才打110报警。
被告荥阳市广武镇人民政府、被告荥阳市国土资源局对被告荥阳市公安局的证据无异议。
经审理查明：被告荥阳市广武镇人民政府为推动打造楚河汉界文化产业园项目建设，进行五村联建启动了拆迁工作，原告商风霞所在霸王城村在拆迁之列。商风霞的宅基地在霸王城村薛沟011号，该宅基地上的房屋是其妹商丽红、妹夫岳志刚建造。2015年7月14日，被告荥阳市广武镇人民政府的下设机构广武镇小城镇建设办公室作出《拆除通知书》，内容为：“广武镇霸王城村4组商风霞：经查，商风霞未按规定，在城镇规划区内未依法取得城镇建设规划许可证及强行超占等有关手续，属违法建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，责令其立即停止施工，限期于2015年7月16日前拆除，等候处理”。
2015年7月14日，荥阳市广武镇国土资源所作出荥国土资执字（2015）第（01）号责令停止国土资源违法行为通知书，内容为：“商风霞：经查，你单位（户）未按规定在广武镇霸王城村四组宅基上私自超占35m2的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，现责令你于2015年7月16日前自行拆除超占的35m2，逾期将依法进行强制拆除”。商风霞不服申请行政复议。行政复议期间，2015年9月1日，荥阳市国土资源局作出决定撤销了上述《责令停止国土资源违法行为通知书》。2015年9月21日荥阳市人民政府作出荥政（复决）字（2015）第30号行政复议决定书，确认荥阳市国土资源局的派出机构荥阳市广武镇国土资源所作出的《责令停止国土资源违法行为通知书?的具体行政行为违法的。
2015年7月24日，被告荥阳市广武镇人民政府组织人员将商风霞宅基上的房屋强制拆除。被告荥阳市公安局的派出机构广武镇派出所接到原告方报案后，赶到现场处警，并维持秩序。
商风霞对其宅基地上的房屋被强制拆除不服，曾于2015年向本院提起行政诉讼，请求确认荥阳市广武镇人民政府、荥阳市广武镇国土资源所和荥阳市公安局联合强制拆除涉案房屋行为违法并赔偿等。2015年12月5日，本院作出（2015）巩行初字第61号行政裁定书，认为商凤霞宅基地上的房屋即涉案房屋是其妹商丽红、妹夫岳志刚建造拥有，其不是被诉强制拆迁房屋行为的相对人，不具备原告主体资格，裁定驳回商风霞的起诉。商风霞不服提起上诉。郑州市中级人民法院作出（2016）豫01行终144号行政裁定书，驳回上诉，维持原判。
2016年4月18日，商风霞与商丽红、岳志刚签订协议书，约定：甲方（商风霞）宅基地上的两层半楼房是乙方（商丽红、岳志刚）代资所建，现甲方已将建房款、装修款等费用全部归还乙方，乙方对该事实予以确认，甲方对该楼房及内置家私家电享有完整的所有权。此后，商风霞再次起诉，引发本案。
本院认为：一、关于原告商风霞是否具备本案原告诉讼资格，本案是否属于重复起诉问题。在此次起诉中，商风霞提交了一份协议书，协议中，商风霞与商丽红、岳志刚双方确认商风霞将建房款、装修款等费用全部归还对方，从而对该房屋享有所有权。该协议是双方的真实意思表示，其效力应予认定。由此，因荥阳市广武镇霸王城村薛沟011号是商风霞的宅基地，该宅基地上的房屋虽然不是其本人建造，但在此次起诉时，商风霞取得了对该房屋进行处分的权利，从而成为该房屋被拆除行为的行政相对人，房屋被拆除对其合法权益即产生实际影响，因此，商风霞具备原告主体资格。本案中，商风霞对其宅基地上的房屋主张权利提起诉讼，提供了新的证据，并变更荥阳市国土资源局为被告，不属于重复起诉。被告以原告所签协议书无效为由辩称原告不具备本案原告资格及重复起诉的理由，本院认为，协议签订时，涉案房屋虽然被拆除，不存在占有和实际使用，但与此相关的收益、处分等权利仍将延续，不能被剥夺，协议双方自愿协商，合法有效，被告此项辩解理由不成立，不予支持。
二、关于本案三被告是否联合拆除涉案房屋的认定。本院认为，被告荥阳市广武镇人民政府启动、组织了原告所在霸王城村的拆迁工作，即应对相关拆迁行为的法律后果承担责任。本案中，原告的证据能够证明荥阳市广武镇人民政府对商风霞下发拆除通知书，并组织人员拆除了涉案房屋，荥阳市广武镇人民政府对此事实亦未持异议，因此，被告荥阳市广武镇人民政府作为涉案房屋拆除行为的具体实施人，应当承担相应的法律后果。
被告荥阳市国土资源局虽然作出责令停止国土资源违法行为通知书，但仅是针对涉案房屋中35平方米超占问题，原告也没有证据证明在被告荥阳市广武镇人民政府拆除房屋时，国土资源局直接参与其中。被告荥阳市公安局提供的证据证明其工作人员因接到报案而赶到拆迁现场处警、维持秩序，并不是实施拆除行为人，原告也无确凿证据证明荥阳市公安局是与荥阳市广武镇人民政府联合实施拆除工作。因此，被告荥阳市国土资源局、被告荥阳市公安局均没有参与涉案房屋的拆除行为，不能认定他们与被告荥阳市广武镇人民政府联合拆除了涉案房屋，他们不应该对涉案房屋被拆除行为承担法律责任。原告诉请被告荥阳市国土资源局、被告荥阳市公安局承担法律责任缺乏事实和法律依据，不予支持。
三、拆除涉案房屋的行为是否合法问题。《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行程序规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先书面催告当事人履行义务，催告应载明履行义务的期限、方式和当事人依法享有的陈述权和申辩权；催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关可以作出书面强制执行决定并送达当事人；对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。诉讼中，被告荥阳市广武镇人民政府未提供证据证明其有权对原告的房屋实施拆除以及按照上述规定履行了合法的拆除程序，应认定其强制拆除行为违法。由于其拆除行为不具有可撤销的内容，因此应确认其强制拆除原告宅基地上房屋的行为违法。
四、关于原告所诉恢复原状问题，经查，原告所在的霸王城村整体拆迁，被纳入楚河汉界文化产业园项目，现已在建设之中，原告宅基地是其中一部分，涉案的房屋已不存在恢复原状继续生活的适宜条件，因此原告诉请恢复原状不予支持。原告如由于房屋被强制拆除而致合法的财产权利受到损害，可以另行主张权利。
根据上述情况，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十四条第四项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告荥阳市广武镇人民政府强制拆除原告商风霞宅基地上房屋的行政行为违法。
二、驳回原告商风霞对被告荥阳市国土资源局和被告荥阳市公安局的诉讼请求。
三、驳回原告商风霞要求将被拆除的涉案房屋恢复原状的诉讼请求。
诉讼费五十元，由被告荥阳市广武镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 秦凤春
人民陪审员 常秀转
人民陪审员 赵秀彩
二〇一六年九月二日
书 记 员 王婧逸