浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙甬行初字第18号
原告象山县涂茨镇永联村村民委员会。
法定代表人殷立葵。
委�代理人陆平。
被告象山县人民政府。
法定代表人叶剑鸣。
委托代理人李惠芳。
委托代理人郑新安。
第三人王平国。
委托代理人黄立羊。
委托代理人王娜。
第三人范新棠。
原告象山县涂茨镇永联村村民委员会（以下简称永联村）不服被告象山县人民政府于2012年4月24日作出的象政土决（2012）1号土地权属争议处理决定一案，于2013年7月3日向本院提起行政诉讼。同日本院受理后，于2013年7月8日向被告象山县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年8月16日公开开庭进行了审理。原告永联村的法定代表人殷立葵、委托代理人陆平，被告象山县人民政府的委托代理人李惠芳、潘贤志（后变更为郑新安），第三人王平国的委托代理人黄立羊、王娜到庭参加诉讼。由于范新棠在被诉土地权属处理决定中为被申请人，本院依法追加其为本案第三人参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年4月24日，被告象山县人民政府依原告永联村申请作出象政土决（2012）1号《土地权属争议处理决定书》，该决定认定，原告永联村主张集体土地所有权的36.17亩土地位于象山县涂茨镇永联村后七埠自然村。原象山县二轻砖瓦厂系原象山县二轻工业局于1980年至1982年期间，利用位于原涂茨公社平岩头的原涂茨船舶机械厂船坞场地、16间厂房和30多亩海边荒滩，转产改名筹建而成，属原象山县二轻工业局下属集体企业。1993年2月4日，因企业转制，原象山县二轻砖瓦厂将厂房、场地和设备等转让给王平国和范新棠，由王平国、范新棠注册成立象山涂茨平岩头砖瓦厂，企业性质为村办集体企业。2008年，该企业因未参加年检被吊销营业执照（未办理注销登记手续）。另，1985年10月，原象山县二轻砖瓦厂办理过国家建设征收土地审批�续，征地面积为4.999亩，批文号为象农征字（85）115号。1986年11月，该厂又征用了后七埠自然村3亩土地。原象山县二轻工业局、原象山县二轻砖瓦厂出具给象山县工商行政管理局的“房产和固定资产使用证明”记载，至1989年，原象山县二轻砖瓦厂共有房屋面积1716平方米，场地24191平方米。2001年12月，象山涂茨平岩头砖瓦厂为960平方米土地办理了国有土地使用权登记，证号为象国用2001第13N0024号。该决定认为，原象山县二轻砖瓦厂的土地由原涂茨船舶机械厂16间厂房，30多亩海边荒滩及向后七埠自然村征用的7.999亩土地构成。根据1989年原象山县二轻工业局、原象山县二轻砖瓦厂出具的“房产和固定资产使用证明”记载，属于二轻系统集体企业的资产为房屋1716平方米，场地24191平方米（约36.3亩）。原告永联村提出所有权主张的争议土地并未超出原象山县二轻砖瓦厂土地�成范围。原告认为36.17亩土地属村集体所有并无有力证据可予证明。原告永联村提出的象山涂茨平岩头砖瓦厂系村办集体企业所涉及的民事法律关系，不属于土地所有权权属争议处理范围。根据《中华人民共和国宪法》第九条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条、第十八条及《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，作出座落在象山县涂茨镇永联村平岩头争议的36.17亩土地为国有土地的决定。
被告在法定举证期限内向本院提交了作出被诉土地权属争议处理决定的证据：
1.《土地确权申请书》，用以证明土地权属处理决定系依原告申请作出的事实。
2.涂茨镇平岩头砖瓦厂调解签到册、象土调字（2012）1号土地权属争议案件调解书、象政土决（2012）1号《土地权属争议处理决定书》及送达回证，用以证明土地权属处理决定的作出程序符合法律规定。
3.甬政复决字（2012）84号《行政复议决定书》，用以证明象政土决（2012）1号土地权属争议处理决定，经宁波市人民政府复议后已被维持的事实。
4.象二轻生［83］12号《关于要求县二轻砖瓦厂红砖生产供列入计划的报告》、《企业验照换照登记表》、《企业法定代表人身份证明》及履历表、《企业章程》、《审计验资（证）报告书》、《关于要求二厂分照的申请》、《企业法人营业执照》（作废），用以证明原象山县二轻砖瓦厂利用平岩头船坞场地、16间厂房和30多亩海边荒滩筹建而成，该厂歇业后已办理注销登记的事实。
5.《关于要求征用土地的申请报告》及附图、《土地征用合同》4份、原象山县二轻工业局象二轻（85）197号《关于象山县二轻砖瓦厂征用土地的报告》、象山县农业局（1985）象农征字第115号《国家建设征用土地申请表审核意见》、象农征字（85）115号《国家建设征用土地申请表》、《关于荒塘石子滩的征用协议》、《房产和固定资产使用证明》，用以证明原象山县二轻砖瓦厂使用的土地中，其中有4.999亩在1985年报经象山县人民政府批准办理了土地征用手续，另有3亩土地经原象山县涂茨乡人民政府同意，原象山县二轻砖瓦厂与原后七埠村订立了征用协议，至1989年9月25日，原象山县二轻砖瓦厂共有房屋面积1716平方米，场地24191平方米（约36.3亩）的事实。
6.《关于绝卖后七埠原二轻砖瓦厂厂房的协议》、《关于转让后七埠原二轻砖瓦厂场地使用权后补偿经济损失的协议》、《关于出卖后七埠原二轻砖瓦厂旧机器设备的协议》，用以证明原象山县二轻砖瓦厂厂房、场地使用权和机器设备在1993年卖给第三人王平国和范新棠的事实。
7.《企业法人申请开业登记注册书》、《开业申请报告》、范新棠《企业法人代�人身份证明》及履历表、象乡镇企（1993）25号《关于同意开办象山县兴华助剂厂等企业的批复》、《企业章程》、《验资报告书》等企业开办材料；《企业法人申请变更登记注册书》、王平国《企业法人代表人身份证明》及履历表、象山涂茨平岩头砖瓦厂《企业法人营业执照》，用以证明象山涂茨平岩头砖瓦厂利用原象山县二轻砖瓦厂房屋、场地经批准后新设，企业性质为乡镇集体企业；1993年企业设立时的法定代表人为范新棠，后于1998年变更为王平国的事实。
8.象国用2001第13N0024号《国有土地使用证》，用以证明象山涂茨平岩头砖瓦厂占地范围内的其中960平方米工业用地在2001年10月10日办理了国有土地使用权登记的事实。
9.《象山县粘土砖瓦窑专项整治拆窑补助资金审批表》、《宁波市粘土砖瓦窑专项整治验收登记表》、《涂茨镇拆除粘土砖瓦窑协议书》、象政办发（2007）208号《关于开展粘土砖瓦窑专项整治工作的实施意见》，用以证明象山涂茨平岩头砖瓦厂在2007年在象山县粘土砖瓦窑专项整治中歇业的事实。
以上证据均为与原件核对无异的复印件。
被告在法定期限内向本院提交了作出被诉土地权属争议处理决定的依据：《中华人民共和国宪法》第九条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条、第十八条，用以说明涉案滩涂属国家所有，滩涂围垦后产生的土地属于国家所有；《农村人民公社工作条例修正草案》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，原农民集体所有土地由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用，符合“进行过一定补偿或者安置劳动力的”等情形的，属国家所有；原告永联村认为涉案土地属该村集体所有，但并无证据可以证明，依法属于国家所有。
原告永联村起诉称：一、原涂茨船舶机械厂使用的30多亩海边荒滩与大海相连，原系自然资源，后在20世纪70年代由原告永联村村民围垦而成，应属原告永联村集体所有。二、原涂茨船舶机械厂借用该宗土地时只给原告永联村安排了部分就业岗位，没有给予其他任何补偿，该宗土地的所有权在该厂使用期间并未发生改变，仍属原告永联村所有。三、根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定，1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时起至1987年《中华人民共和国土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用农民集体土地，经处理后仍由该两类单位使用的，属国家所有……上述情况以外未办理征地手续的，根据具体情况补办征地手续，或退还农民集体。原象山县二轻砖瓦厂承继原涂茨船舶机械厂使用涉案宗地的时间在1982年12月之后，其中31.171亩未办理征地手续，且该地在1993年原象山县二轻砖瓦厂歇业时已退还给原告永联村村办集体企业象山涂茨平岩头砖瓦厂，故应属原告永联村所有。四、4.999亩土地经流转后已回到村办集体企业，该宗土地的所有权也应归属原告永联村所有。被诉土地权属处理决定将36.17亩土地确定为国家所有，缺乏事实和法律依据，请求法院撤销被诉土地权属争议处理决定，责令被告将涉案36.17亩土地确权给原告永联村所有。
原告向本院提供了以下证据：
1.象政土决（2012）1号《土地权属争议处理决定书》、甬政复决字（2012）84号《行政复议决定书》，用以证明被诉土地权属争议处理决定存在，且经过行政复决前置程序，原告永联村起诉符合法定条件的事实；
2.《房产和固定资产使用证明》、《国家建设征用土地申请表审核意见表》，用以证明原象山县二轻砖瓦厂占用范围内的土地为36.17亩，只有4.999亩在1985年依法办理了土地征用手续；
3.《关于出卖后七埠原二轻砖瓦厂旧机器设备的协议》、《关于转让后七埠原二轻砖瓦厂场地使用权后补偿经济损失的协议》、《关于绝卖后七埠原二轻砖瓦厂厂房的协议》、《开业申请报告》、《房产和固定资产使用证明》、《企业章程》、（93）220号《验资报告书》、《企业法人年检报告书》（2001一2006年度）、《非公司企业法人基本情况》，用以证明象山涂茨平岩头砖瓦厂在1993年签章接受原象山县二轻砖瓦厂资产，而企业性质为村办集体企业，其所占用范围内的土地属原告永联村集体所有的事实；
4.《涂茨镇拆除粘土砖瓦窑协议书》，用以证明象山涂茨平岩头砖瓦厂歇业后的补偿资金已被第三人王平国、范新棠占有的事实；
5.《关于收回后七埠村砖瓦厂土地的报告》、《函》，用以证明相关部门在处理土地权属争议中的行为表现不符合法定程序的事实。
被告象山县人民政府辩称：一、涉案土地原系国有滩涂，围垦后的土地应属国家所有。同期围垦起来的土地由实施围垦的村占有、使用，并不表示围垦后的土地属于各村集体所有。二、根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定，《农村人民公社工作条例修正草案》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，原农民集体所有土地由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用，符合“进行过一定补偿或者安置劳动力的”等情形的，属国家所有。原象山县二轻砖瓦厂系原象山县二轻工业局利用原涂茨船舶机械厂场地、16间厂房和30多亩海边荒滩在1980年至1982年筹建而成，该企业的所有制性质为城市集体企业，涉案土地应属国家所有。三、1985年原象山县二轻砖瓦厂对4.999亩土地所办理的征用手续，在法律上属于征用土地使用权，原告永联村将其理解为征用集体土地所有权，不符合客观实际。四、根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定，土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。原告永联村在土地权属争议处理过程中未能举证证明涉案土地属其所有，故应确定为国家所有。五、涉案土地中有960平方米办理过土地登记，不存在土地权属争议，应予剔除。综上，请求法院判决驳回原告永联村的诉讼请求。
第三人王平国述称：一、原象山县二轻砖瓦厂使用的24191平方米（约36.3亩）场地系国有土地。1993年，该厂转制给第三人王平国和范新棠所有，该场地的国有土地使用权应由第三人王平国和范新棠享有。二、象山涂茨平岩头砖瓦厂系在原象山县二轻砖瓦厂转制财产基础上，由第三人王平国和范�棠投资设立，为享受国家政策挂靠在原告永联村名下，不是真实的乡村集体企业，象山涂茨平岩头砖瓦厂占有范围内的土地使用权应按实际权利状况确定。1997年第三人范新棠退出象山涂茨平岩头砖瓦厂，涉案36.17亩国有土地使用权应归第三人王平国享有。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
第三人范新棠述称，涉案土地原系国有滩涂，应属国家所有，请求法院依法作出裁判。
2第三人在法定期限内均未向本院提交证据。
本院依职权调取了象山县涂茨船舶修造厂《工商企业歇业申请登记表》，用以说明象山县涂茨船舶修造厂系1981年设立，系城市集体企业，于1987年歇业并办理了注销登记手续的事实。
原告对被告提供的上述证据和依据，经质证后认为：对被告提供的证据1、2、3、4、5、7、8、9不持异议，对证据6，认为在协议上作为买方签章的不是2第三人，而是村�集体企业象山涂茨平岩头砖瓦厂，协议项下的场地、资产等属于原告永联村所有。对被告提供的依据，认为涉案土地系原告永联村等村民出力围垦，应属于原告永联村所有；原象山县二轻砖瓦厂使用涉案大部分土地未办理土地征用手续，应当依法退还。第三人王平国对被告提供的证据和依据不持异议。
被告对原告提供的证据1、2不持异议，对证据3、4、5的真实性不持异议，但认为与本案土地所有权争议不具有关联性。第三人对原告提供的证据1、2不持异议，对证据3，认为不能证明象山涂茨平岩头砖瓦厂系原告永联村集体企业，对证据4、5，认为不具有关联性。
原告对本院调取的证据及说明，经质证后认为，对象山县涂茨船舶修造厂已经注销的事实不持异议，但认为该厂原使用的场地与原象山县二轻砖瓦厂使用的场地是否同一，在注销材料中并未体现，不能证明涉�土地原系象山县涂茨船舶修船厂使用的场地。被告、第三人王平国对该证据均不持异议。
本院对原告和被告提供的上述证据材料作确认如下：
被告提供的证据1、2、3、4、5、7、8、9，原告提供的证据1、2，各方不持异议，予以认定。被告举证证据6系原象山县二轻砖瓦厂转制时形成的原始材料，具有真实性，应予认定。根据该组证据材料，协议买方为第三人王平国和范新棠。原告提供的证据3也系原始档案，对该证据的形式真实性应予认定。原告提供的证据4、5，与土地所有权争议无关，不予认定。本院调取的象山县涂茨船舶修造厂工商登记材料，符合证据三性要求，予以认定。
经审理查明，原告永联村申请被告确权的土地位于象山县涂茨镇永联村后七埠自然村，面积约为36.17亩。该地原系国有滩涂，约在70年代由原告永联村等村民围垦而成。1981年，象山县下属集�企业
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原象山县涂茨船舶修造厂（系原象山县涂茨船舶机械厂第二名称）利用该地从事生产经营。1980年至1982年，原象山县二轻工业局利用原象山县涂茨船舶机械厂平岩头船坞场地、16间厂房和30亩海边荒淮筹建原象山县二轻砖瓦厂，并于1982年12月经相关部门正式批准设立。期间，原告永联村少许村民以“土地工”身份被吸纳到前述集体企业工作。1985年，原象山县二轻砖瓦厂经象山县人民政府批准向原后七埠村征用了海边荒塘（田、地等）4.999亩，并在1986年经象山县二轻工业局、象山县涂茨乡人民政府同意，与原后七埠村订立征用协议，征用荒塘石子滩3亩。根据工商登记材料显示，至1989年9月25止，原象山县二轻砖瓦厂使用的场地面积为24191平方米（约36.3亩）。1993年2月4日，原象山县二轻砖瓦厂发生转制，将厂房、场地、设备等转让给第三人王平国和范新棠。1993年3月31日，象山涂茨平岩头砖瓦厂利用原象山县二轻砖瓦厂厂房、场地、设备等注册设立，法定代表人为范新棠，登记的经济性质为村办集体企业。1998年，第三人范新棠退出象山涂茨平岩头砖瓦厂，企业法定代表人变更为第三人王平国。2001年10月10日，象山涂茨平岩头砖瓦厂对涂茨镇（09）105宗地上的960平方米土地办理了国有土地使用权登记。2007年，象山涂茨平岩头砖瓦厂在象山县粘土砖瓦窑专项整治中歇业，2008年11月18日，象山涂茨平岩头砖瓦厂因未按规定参加年检被吊销营业执照，至今尚未办理注销登记手续。
2011月10月18日，原告永联村认为象山涂茨平岩头砖瓦厂系村办集体企业，第三人王平国在企业歇业后未将该厂占用范围内的土地退还给原告永联村等为由，向被告申请土地确权。2012年4月19日，被告组织原告永联村与王平国等人进行协调，然未果。2012年4月24日，被告作出了象政土决（2012）1号土地权属争议处理决定。原告永联村不服，向宁波市人民政府申请行政复议。宁波市人民政府于2013年6月7日作出甬政复决字（2012）84号行政复议决定，维持被告作出的土地权属争议处理决定。原告永联村不服，于2013年7月3日向本院提起行政诉讼。
本院认为，涉案滩涂原系国家所有，根据通常法律观念，依该国有滩涂围垦而成的土地应属国家所有。原告永联村认为其在70年代组织村民进行围垦所形成的涉案土地属于永联村集体所有，应当提供相关证据和依据。原告永联村所提供的1985年象山县人民政府曾批准征用其中4.999亩土地的证据材料，只能证明曾经发生征用的事实，不能证明国有滩涂经村民围垦后在法律上已经转为村民集体所有的后果，其主张缺乏法律依据，本院不予采纳。
根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六�规定，城市集体企业在1962年至1982年5月期间使用集体所有土地，存在“经县级人民政府批准使用”、“进行过一次补偿或者劳动力安置”等情形的，属国家所有。根据现有证据材料显示，原象山县涂茨船舶机械厂曾在1981年使用涉案土地从事生产经营，原象山县二轻工业局在1980年至1982年期间利用涉案土地等生产资料筹建原象山县二轻砖瓦厂，该两家企业均系城市集体企业，如果存在“经县级人民政府批准使用”、“进行过一次补偿或者劳动力安置”等情形的，涉案土地应属国家所有。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定，土地所有权存有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。原象山县涂茨船舶机械厂在使用涉案土地时曾经安排原告永联村部分村民进厂就业，原告永联村如认为该安排行为不属于“劳动力安置”，应由原告永联村举证加以证明。原告永联村未能举证加以证实，应当承担不利的法律后果。涉案土地在70年代即使属于集体所有土地，但经城市集体企业使用、安置后也应属于国家所有。
象山涂茨平岩头砖瓦厂是涉案土地使用权的权利主体，不是土地所有权的权利主体，象山涂茨平岩头砖瓦厂是否属于村办集体，企业与涉案土地的所有权并无关联。原告认为象山涂茨平岩头砖瓦厂属于村办集体企业，其所使用的涉案土地属于集体所有的主张，缺乏法律依据，本院不予采纳。
综上，本院认为，被告作出的被诉土地权属争议处理决定认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，程序基本合法。原告要求撤销被告作出的被诉土地权属争议处理决定，理由不足，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）�规定，判决如下：
驳回原告象山县涂茨镇永联村村民委员会要求撤销被告象山县人民政府于2012年4月24日作出的象政土决（2012）1号土地权属争议处理决定的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告象山县涂茨镇永联村村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号为398000101040006575515001，开户银行为农业银行杭州市西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审 判 长 陈 信 根
代理审判员 秦 峰
人民陪审员 吴华�
二〇一三年十月十六日
代书 记员 俞 佳
附：本案适用的法律、法规及规范性文件：
一、《确定土地所有权和使用权的若干规定》
第十六条一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。
《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：
1、签订过土地转移等有关协议的；
2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集�所有制单位的。一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。
第十八条土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。
二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请�：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。