广东省湛江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤08行终72号
上诉人（原审原告）雷州市企水镇农业村民委员会第四村民小组，住所地：雷州市企水镇农业村民委员会。
负责人谢成，组长。
委托代理人杨康德，广东承诺律师事务所律师。
委托代理人李宛珊，广东承诺律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）雷州市国土资源局，住所地：雷州市雷南大道。
法定代表人林豪，局长。
委托代理人韩琦震，雷州市国土资源局干部。
委托代理人刘卫强，雷州市国土资源局干部。
原审第三人雷州市企水镇人民政府。
法定代表人潘光扬，镇长。
委托代理人冯荣，广东雷三元律师事务所律师。
原审第三人邓荣伦，男，1961年10月11日出生，住雷州市，
原审第三人邓庚沂，男，1987年10月11日出生，住雷州市，
原审第三人邓竣元，男，1990年3月22日出生，住雷州市，
委托代理人吴国志，广东誉志律师事务所律师。
原审第三人雷州市企水镇海田村民委员会。
法定代表人邓季明，主任。
上诉人雷州市企水镇农业村民委员会第四村民小组（以下简称第四村民小组）因与被上诉人雷州市国土资源局、原审第三人雷州市企水镇人民政府（以下简称企水镇政府）、邓荣伦、邓庚沂、邓竣元、雷州市企水镇海田村民委员会（以下简称海田村委会）行政协议纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2017）粤0891行初62号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院查明：涉案土地原为海滩涂，从1957年起，由原企水人民公社发动全公社干部群众围海造田形成包括涉案地的土地。在上世纪90年代初，因雷州市企水镇农业管区（企水镇农业村委会的前身）与海田村（企水镇海田村委会的前身）对包括涉案地在内的土地发生争议，原海康县人民政府立案调处，并作出《关于处理企水农业管区与海田村争议后海海滩土地问题的决定》（海府发【1992】77号），将双方争议地的界北连片的499.5亩围海造田土地确权给企水镇农业管区使用，海田村不服，向湛江市政府申请行政复议，湛江市政府作出复议，撤销了海府发【1992】77号决定，交由海康县政府重新调查处理。2009年4月26日，企水镇农业村委会和企水镇海田村委会签订了《土地调解协议书》。
1999年,企水镇政府将涉案的土地由镇政府建设计生大楼使用。2006年7月，企水镇政府将涉案土地转让给邓荣伦、邓竣元、邓庚沂。2009年，被告雷州市国土局以雷府办[2008]60号文及雷府办函[2009]2号文，对雷州市房产地交易市场不规范的房地产交易行为清查清理整顿后，雷州市规划建设局给第三人邓竣元、邓庚沂颁发了《建设用地规划许可证》，被告雷州市国土局对涉案土地登记审核结果进行公告，公告后无异议后，雷州市人民政府对清理第三人邓庚沂、邓竣元等人土地使用权出让手续进行审批，并对第三人邓庚沂、邓竣元的该交易行为进行了罚款处理，邓庚沂、邓竣元缴交了罚款、土地出让金及相关税费，2010年8月12日被告雷州市国土局作出雷国土资函[2010]773号《关于同意廖天侨邓庚沂符荣培等60人补办划拨国有土地使用权出让手续的批复》，2010年9月30日，被告分别与第三人邓庚沂、邓竣元签订了《国有土地使用权出让合同》，合同编号分别是：440882－200－0003798、440882－200－0003799、440882－200－0003800、440882－200－0003801、440882－200－0003802、440882－200－0003803、440882－200－0003804、440882－200－0003805）。后第三人邓庚沂、邓竣元向雷州市人民政府申请办理《国有土地使用权证》，在发证公告期间，即2011年2月28日，原告雷州市企水镇农业村民委员会第四村民小组向雷州市人民政府提交《土地确权申请书》，被告雷州市国土局暂缓办理涉案土地登记手续。雷州市人民政府于2016年5月13日作出的雷府【2016】26号《处理决定》，企水镇政府和邓荣伦不服，向湛江市政府申请行政复议，湛江市人民政府的湛府行复【2016】44号《行政复议决定书》，撤销了雷府【2016】26号《处理决定》。
原审法院认为，本案属于行政合同纠纷。依照〈中华人民共和国行政诉讼法〉第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第（四）项：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：……（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律利害关系的。”的规定，对于涉案土地，至起诉之日，原告第四村民小组没有提供任何使用权属证明及使用证明，原告认为雷州市政府作出的雷府【2016】26号处理决定已经确认其与涉案土地的利害关系，但该《处理决定》已经被生效的湛府行复【2016】44号《行政复议决定书》撤销。原告主张因其已申请对涉案土地进行确权以证明其与涉案行政行为的利害关系，但该申请行为系原告的单方意志行为，原告的单方意志行为不能作为其与涉案行政行为有法律上利害关系的客观依据。此外，直至2009年4月26日，企水镇农业村民委员会和海田村委会签订《土地调解协议书》，对于涉案地的争议，也是企水镇农业村民委员会和海田村委会之间的争议。涉案的“批复”是于2010年8月12日作出，涉案的《国有土地出让合同》是于2010年9月30日签订，而原告向雷州市人民政府提交《土地确权申请书》的时间是2011年2月28日。并且，至起诉之日，原、被告及第三人提供的其它证据均不能证明原告与被告作出涉案的批复及土地出让行政合同的行为有利害关系。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一项、第十项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（十）不符合其他法定起诉条件的。”的规定，依法裁定驳回原告的起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第（四）项和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一项、第十项的规定，裁定：驳回原告雷州市企水镇农业村民委员会第四村民小组的起诉。
上诉人第四村民小组不服原审裁定，向本院上诉称：一、一审裁定认定事实不当，依法应予纠正。1、涉案争议地一直系由上诉人使用至今，原审裁定认定上诉人与涉案土地没有利害关系是认定事实不清，依法应予纠正。涉案争议地原为海滩涂，1971年改造为农田后由上诉人分得40亩（含涉案争议地），此事实，经由雷州市政府《雷府【2016】26号处理决定》予确认。2、上诉人系雷州市企水镇农业村委会成员，早期因没有公章而由农业管理区（农业村委会）名义参与调处并主张权利，原审裁定认定上诉人与涉案土地没有利害关系是认定事实不清。3、湛江市人民政府撤销《雷府【2016】26号处理决定》的原因仅系因该《处理决定》遗漏主体而非认定该《处理决定》认定事实不当；故原审裁定认定上诉人与涉案土地没有利害关系是认定事实不清，依法应予纠正。湛江市人民政府撤销《雷府【2016】26号处理决定》是因该《处理决定》并责令重新做出具体行政行为，该生效复议决定显然是确认上诉人的主体地位。撤销《雷府【2016】26号处理决定》并非撤销该决定中查明的事实，只不过对有关程序问题涉及邓庚沂、邓竣元而撤销并责令重新做出行政行为。原审裁定以《雷府【2016】26号处理决定》决定已被撤销为由否定上诉人对争议地的使用来源事实，显然认定错误。4、原审裁定驳回上诉人的起诉，实际是违背湛江市人民政府的复议决定，也实际介入实体处理当中，否定上诉人对争议地的使用事实。故原审裁定认定事实不当。
原审法院驳回上诉人的起诉，实际上是违背上诉人对争议地的使用事实（确权应由政府处理）。同时，也是这“审非所审”，认定事实牛头不对马嘴。根据上诉人在一审中的诉讼请求，原审法院应当根据所诉称的划拨土地手续之行政行为的合法性进行审理，而非对争议土地权属进行审理。本案应审理争议地补办划拨国有土地手续的土地来源是否合法、是否已解决涉案上诉人争议及征用补偿、是否有雷州市政府划拨土地批文等。但是，原审裁定本末倒置审非所诉，显然违反法律规定，依法应予撤销。
二、一审裁定程序不当，以致于认定事实不当，依法应予纠正。本案在一审审理过程中，被告及第三人所提供的证据并未提供原件予核对，但一审法院在未对被告及第三人所提供的证据予核对的情况下即作出裁定，系程序违法，依法应予纠正。
综上所述，原审裁定认定事实不清、程序违法，请求二审法院判令：1、撤销原审裁定；2、撤销被上诉人作出与原审第三人邓竣元签订的《国有建设用地使用权出让合同》；3、本案一切诉讼费用均由被上诉人承担。
被上诉人雷州市国土资源局答辩称，坚持我局一审的答辩意见，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人企水镇政府答辩称：一、上诉人以雷府【2016】26号“处理决定”为依据，主张涉案土地一直由其使用至今，既无事实依据，也无法律依据。雷府【2016】26号“处理决定”已被生效的湛府行复[2016]44号《行政复议决定书》撤销，不能作为认定使用事实和使用权的合法依据。而且，湛府行复【2016】44号《行政复议决定书》明确认定：“将该地使用权确权给第三人海田村民委员会和农业村民委员第四村民小组……明显不当”。因此，上诉人在没有任何其他合法有效证据的情况下，仅凭雷府【2016】26号“处理决定”主张使用事实和使用权，显然是错误的。
二、上诉人上诉称因早期没有印章而以农业管理区(农业村委会）的名义主张权利的说法，不能成立。首先，我国农村实行三级所有制，村民小组是一级独立的集体经济组织，即使没有印章也只能以自己的名义主张权利，只要在相关文书上说明或由相关单位证明没有印章即可，村民小组以管理区（或村委会）名义主张土地权属的说法，没有法律依据，法律上也不予认可。其次，涉案土地自1972年企水农业大队和海田大队发生争议开始，至2009年4月26日双方达成和解协议。期间长达37年，上诉人没有以自己的名义提出权属争议，其“没有印章”的说法，显然不符合客观事实。上诉人是在2011年2月28日才以自己名义提出确权申请，而“批复”是2010年8月12日作出，《国有土地出让合同》是2010年9月30日签订，即上诉人提出争议涉案土地是在被诉行为之后。不存在作出“批复”和签订《国有土地出让合同》时，土地存在争议的事实。
三、一审法院依法有权对上诉人的主体资格进行审查，以裁定形式驳回上诉人的起诉，于法有据。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第（四）项的规定，人民法院有权对原告主体资格进行审查。由于上诉人不能证明其与被诉行政行为存在利害关系，因此一审裁定驳回其起诉，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定。上诉人上诉所称一审裁定驳回其起诉属于一审法院介入土地权属实体处理的说法，完全没有法律依据。
四、一审驳回上诉人的起诉，程序合法。上诉人上诉称，被告及第三人提供的证据并未提供原件核对，系程序违法。事实是，被告及第三人均提供证据的原件供法庭审核，至于上诉人自己如果没有核对，是上诉人自己放弃权利。其次，一审是以上诉人主体不适格为由，裁定驳回上诉人的起诉，对原告的主体资格审查从立案阶段开始就可以进行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原告提起行政诉讼，首先要提供证据证明其与被诉具体行政行为存在利害关系。但是，上诉人至今对于涉案土地，既不能证明权属关系，也不能证明使用事实，甚至不能证明作出具体行政行为之前存在争议的事实，法院依法应当裁定驳回其起诉，完全没有必要审查被告及第三人的证据。因此，上诉人的主张没有法律依据。
综上，上诉人上诉的理由不能成立，请求二审法院依法驳回其上诉。
原审第三人邓荣伦、邓庚沂、邓竣元答辩称：一、原审裁定事实清楚，证据充分，上诉人与涉案土地没有任何利害关系。根据原审裁定查明的事实，足以说明涉案的土地是国有建设用地，并非集体所有土地，从始至终国家都没有将该建设用地使用权确定给上诉人。而上诉人认为涉案土地的所有权应该归其所有，但至起诉之日，上诉人没有提供任何的权属证明及使用证明。很明显在事实上上诉人与涉案土地没有任何利害关系。因此，原审裁定事实清楚，证据充分，依法应当驳回上诉人的上诉请求。
二、原审法院查明上诉人没有证据证明其与涉案土地有利害关系，该事实正确。上诉人主张涉案土地一直以来是由上诉人使用，并且以其提交的证据中雷府【2016】26号《处理决定》作为证明其有利害关系的依据。我方认为该主张的没有依据的。首先，雷府【2016】44号《行政复议决定书》撤销，所以不能作为证据使用。其次，根据上述已经生效的《行政复议决定书》，认定涉案的896平方米土地已经雷州市人民政府批准同意出让给我方，并签订了《国有建设用地使用权出让合同》，但是雷府【2016】26号《处理决定》又将该地使用权确权给上诉人与第三人属于行政行为明显错误。所以实际上已经认定雷州政府将涉案土地列入争议范围是错误的。再次，上诉人申请的行为属于单方意志行为，不能作为其与涉案行为有法律上利害关系的客观依据。因此，原审法院认定不具备原告的主体资格，该事实正确。
三、上诉人的上诉理由完全没有任何事实与法律依据。上诉人的上诉理由列举了原审判决对于事实部分与程序部分的不当，无非就是想说明其与涉案土地有利害关系。我方认为上诉人上诉理由根本就没有任何依据。首先，既然上诉人认为其是涉案土地的所有权人，那么根据谁主张谁举证的原则，上诉人应当提供证据证明所要证明的事实。但至今为止，上诉人却没有提供任何证据，那么就应当承担不利的法律后果。其次，原审裁定已经明确说明了雷府【2016】26号《处理决定》已经失效，无法作为证据使用，就更不可能作为认定本案的根本事实。再次，湛府行复【2016】44号《行政复议决定书》中已经认定雷府【2016】26号《处理决定》将该地使用权确权给原告与第三人属于行政行为明显错误，并非上诉人所称的只是程序问题。因此，上诉人的上诉理由明显证据不足，原审裁定合法合理。
四、我方的合法权益应当受到法律的保护。（一）涉案的批复及签订出让合同符合法律规定。土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。结合本案的事实：一是涉案宗地时国有土地符合出让条件。二是镇政府使用该土地时已经对地上附着物进行补偿。三是本次出让时根据雷州市的文件对违法用地的行为的清查处理，对违法行为已经进行罚款处理，补交税款。四是出让前已经规划部门规划许可。为此雷州市国土局作出相应的批复及出让是符合法律规定的。（二）我方是合法取得涉案土地使用权，依法应保护我方的合法权益。1、本案先是我方邓荣伦承建企水镇计生大楼工程，在企水镇政府无能力建设，拖欠我方工程款后，才经过议价以16万元的价格转让给我方的，我方受让该土地使用权是善意的，且转让价格合理。2、雷州市规划建设局已经给我方核发了建设用地规划许可证。3、我方的土地已经雷州市政府进行清理，且完全缴交了出让金、税费和罚款。为此我方是合法取得涉案财产，依法应保护我方的合法权益。4、从上述事实表明，我方是善意取得涉案土地使用权的。从本案的事实来看，我方的行为符合根据《物权法》第一百零六条规定的善意取得的条件。
综上所述，原审裁定事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人与本案没有利害关系，请法院依法驳回上诉人的上诉。
原审第三人海田村委会答辩称同意上诉人第四村民小组的上诉意见。
案经本院二审审理查明，原审裁定认定事实清楚，证据充分，本院予以确认。
本院认为，本案属行政协议纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”上述法条规定人民法院受理的行政协议纠纷案件是指作为行政协议一方当事人的公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议而提起诉讼的案件。而上诉人第四村民小组并非本案行政协议的一方当事人，其起诉的请求为撤销被上诉人雷州市国土资源局与原审第三人邓竣元签订的国土建设用地出让合同。将上诉人的该诉求与前述法律规定相比对，可以确定上诉人的诉求与法律规定对行政协议的审查范围不符。因此，上诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，对上诉人的起诉应予驳回。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。原审裁定虽驳回上诉人起诉的理由不当，但处理结果正确，可予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈梦敦
审判员 李若珠
审判员 梁康宁
二〇一七年十一月二十七日
书记员 李上珍
蔡芷茵
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。