广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤02行终7号
上诉人（原审原告）：骆金凤，女，19xx年x月x日出生，汉族，住广东省乐昌市。
委托代理人：钟锦巍，男，19xx年x月x日出生，汉族，住广东省乐昌市。
被上诉人（原审被告）：乐昌市住房和城乡建设规划局。
法定代表人：陈世军。
出庭负责人：徐建雄。
委托代理人：彭美莲。
上诉人骆金凤因与乐昌市住房和城乡建设规划局（以下简称：“乐昌住建局”）城市建设行政处罚一案，不服乐昌市人民法院（2016）粤0281行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组织成合议庭，于2017年1月23日进行了法庭询问，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1999年11月，骆金凤向乐昌市乐城镇红星经济合作社、乐昌市乐城镇西联村委会申请私人建房用地。在办理用地审批过程中，乐昌市城市建设办公室于1999年12月3日向骆金凤颁发《建设用地规划许可证》（编号99xxx），其中证载用地位置为人民北路，用地面积为80㎡，该证还注明遵守事项：“一、本证是城市规划区内，经城市规划行政主管部门审核，许可用地的法律凭证。……四、本证自核发之日起，有效期为六个月，逾期未使用，本证自行失效。”另外，在骆金凤的建房用地规划红线图中，其用地范围亦是位于乐昌市××北路。1999年12月7日，乐昌市乐城镇人民政府批准了骆金凤的用地申请。2000年1月13日，乐昌市人民政府土地管理部门亦批准骆金凤的建房用地申请，并于当日向骆金凤发放《乐昌市农民建房用地批准通知书》[乐国土（20xx）字第№0004xxx号]。之后，骆金凤由于家庭经济原因只打了地基。2014年4月，人民北路祥和楼住户向“乐昌住建局”反映骆金凤紧挨其家的阳台窗户建房后，“乐昌住建局”派执法人员到现场进行调查，发现骆金凤在建房屋紧挨着祥和楼，由于骆金凤未能提供《建设工程规划许可证》，执法人员责令其停止建房行为，但未果。2014年10月，在“乐昌住建局”和有关部门工作人员的干预制止下，骆金凤停止了继续建房行为。2015年3月，“乐昌住建局”接到祥和楼住户投诉称骆金凤又开始动工兴建房屋第二层。2015年4月2日，“乐昌住建局”派执法人员会同乐昌市乐城街道办事处、国土资源局的工作人员到现场进行检查，发现骆金凤已在建第二层住房后，“乐昌住建局”执法人员制作了现场检查记录并向骆金凤丈夫钟锦巍留置送达了《调查通知书》（乐住建调查字[2015]03号）。2015年4月7日，骆金凤丈夫钟锦巍到“乐昌住建局”处接受调查询问，向“乐昌住建局”提供了骆金凤的调查委托书、《建设用地规划许可证》、《农民建房用地批准通知书》、红线图等材料，调查询问过程中，钟锦巍表示在建房屋未办理《建设工程规划许可证》，调查询问人则告知钟锦巍在建房位置属城市规划范围，在建房未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，将会受到行政处罚。2015年4月8日，“乐昌住建局”对骆金凤在建房未办理《建设工程规划许可证》的行为进行立案查处。2015年4月9日，“乐昌住建局”又接到人民北路祥和楼住户投诉称骆金凤继续施工建二楼（砌墙），已影响到祥和楼部分住户的通风采光。自2015年4月15日始，“乐昌住建局”先后向骆金凤方送达《行政处罚意见告知书》、《行政处罚听证告知书》，并按时举行听证。2015年8月18日，“乐昌住建局”向骆金凤方留置送达了《行政处罚决定书》（乐住建决字[2015]03号），该决定书以“骆金凤在建私房未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定为由，对骆金凤方作出限期收到本行政处罚决定书15日内自行拆除违法建筑的行政处罚决定。骆金凤不服该处罚决定，曾于2015年9月10日向原审法院提起过行政诉讼，后经韶关市中级人民法院二审行政判决[案号：（2016）粤02行终2号]，撤销“乐昌住建局”作出的上述行政处罚决定，限“乐昌住建局”在该判决生效后90日内重新作出行政行为，并于2016年3月17日向“乐昌住建局”送达了上述行政判决书。
经“乐昌住建局”发出请求测绘确认骆金凤建房用地位置的函后，乐昌市国土资源局于2016年4月12日复函称：一、骆金凤建房实际用地面积比其原用地规划的80平方米超建了49.673平方米；二、骆金凤的《建设用地规划许可证》有效期为1999年12月3日至2000年6月2日止，骆金凤的《乐昌市农民建房用地批准通知书》有效期为2000年1月13日至2001年1月12日止；为此，骆金凤的用地行为如超过上述期限，均需重新办理批准手续。该复函还有附件两份：骆金凤所取得的批准使用地块示意图；骆金凤现实际建房位置示意图。该复函及附件说明了骆金凤领取《建设用地规划许可证》的范围及超面积的位置。2016年4月19日，“乐昌住建局”重新指派工作人员到现场进行检查，发现骆金凤已建成三层住房，建筑面积已超过300平方米，“乐昌住建局”执法人员制作了现场检查记录。2016年5月3日，“乐昌住建局”向骆金凤丈夫钟锦巍送达了《调查通知书》（乐住建查违字[2016]01号）。次日，骆金凤丈夫钟锦巍到“乐昌住建局”处接受调查询问，调查询问过程中，钟锦巍表示住房造价为700元每平方米，但钟锦巍拒绝在调查询问笔录上签名。2016年5月3日，乐昌市新锐建筑设计有限公司向“乐昌住建局”出具说明：两榀或多榀框架结构建筑物，如拆除一榀框架后会改变原来结构的受力，不能确保剩余结构的安全。2016年5月11日，“乐昌住建局”向骆金凤方留置送达了《行政处罚听证告知书》（乐住建规罚听告[2016]1号），告知骆金凤违建的事实，拟处罚的意见、依据以及可要求听证的权利。次日，骆金凤丈夫钟锦巍向“乐昌住建局”提出听证申请。2016年5月19日，“乐昌住建局”向骆金凤方送达了《行政处罚听证会通知书》、《关于撤销乐住建听[2016]1号〈住房和城乡建设行政处罚听证会通知书〉的通知》。2016年5月23日，“乐昌住建局”发布了《行政处罚听证公告》。2016年5月26日，骆金凤委托其丈夫钟锦巍参加了按时举行的听证会，听证会举行过程中，钟锦巍以身体不适为由中途离场未归（骆金凤起诉时，提供了钟锦巍当日在乐昌市人民医院的门诊西药处方笺，临床诊断：心律失常，并开出了一些处方药。），也未在听证笔录上签字，之后未向“乐昌住建局”提出延期或改期举行听证的申请。2016年6月2日、5日、6日，“乐昌住建局”向骆金凤多次邮寄送达了《行政处罚意见告知书》（乐住建规罚告[2016]1号）“乐昌住建局”依据查处事实、听证会举行情况，并经集体讨论后的结论性意见，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，于2016年6月8日作出《行政处罚决定书》（乐住建规罚[2016]13号），处罚决定内容：一、该建筑共两跨，限期收到本行政处罚决定书30天内拆除靠祥和楼一跨的第二层、第三层及楼顶梯间的填充墙体及附属装饰（包括门窗），拆除后临边位置加设不影响通风采光、符合国家规范要求的安全防护栏杆；二、按建设工程造价（331.945平方米×700元/平方米=232361.5元）的5%罚款壹万壹仟陆佰壹拾捌元。同时，该处罚决定书还告知了骆金凤方不服处罚决定有申请行政复议或提起行政诉讼的救济途径。自该处罚决定作出之日始，“乐昌住建局”通过多次邮寄以及张贴公告的方式向骆金凤方进行了送达。
骆金凤不服上述行政处罚决定，于2016年10月11日向原审法院提起行政诉讼，诉讼请求为：一、判决确认“乐昌住建局”的行政行为违法；二、判决撤销乐住建规罚[2016]13号《行政处罚决定书》；三、判决“乐昌住建局”履行法定职责，拆除祥和楼西侧跨越红线的围墙；四、判决“乐昌住建局”为骆金凤补办建设工程规划许可证。
另查明，根据乐昌总体规划（1995—2015）所附规划图以及乐昌市城市总体规划（2009—2020）中有关规划范围界定的表述，涉案土地在乐昌总体规划（1995—2015）所附规划图的B—8区，为乐昌总体规划范围。本案审理过程中，骆金凤在建私房已建成三层，还未装修好，建筑面积超过300平方米，建房位置紧邻旁边人民北路祥和楼部分住户。在建私房至今尚未办理《建设工程规划许可证》。
原审法院认为：本案争议的焦点在于“乐昌住建局”作出的行政处罚决定是否合法的问题。首先，处罚决定认定的事实是否清楚。骆金凤2000年始建的私房位于乐昌市××北路，根据乐昌总体规划（1995—2015）及所附规划图、乐昌市城市总体规划（2009—2020）中有关规划范围界定的表述以及骆金凤办理的《建设用地规划许可证》中注明的遵守事项第一项，可知骆金凤在建私房位于城市规划区内。在“乐昌住建局”查处过程中，骆金凤方表示在建私房未办理《建设工程规划许可证》，而且乐昌市国土资源局的复函及附件亦明确了骆金凤领取《建设用地规划许可证》的范围及超面积的位置。骆金凤建房的位置紧邻旁边人民北路祥和楼部分住户。因此，处罚决定认定的事实清楚。其次，作出处罚决定的程序是否合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”以及第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。……”的有关规定，“乐昌住建局”在接到祥和楼住户投诉后就对骆金凤在建私房的行为进行调查处理，查处过程中曾责令过骆金凤停止施工。“乐昌住建局”在作出行政处罚决定之前，也书面告知了骆金凤作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有进行陈述和申辩权利。在骆金凤方要求举行听证时，“乐昌住建局”亦组织听证会，在听取了骆金凤方的陈述和申辩后，“乐昌住建局”根据听证结论及处理意见向骆金凤作出了行政处罚决定。虽然听证会举行过程中，骆金凤方以身体不适为由中途离场，但事后其未向“乐昌住建局”申请延期或改期举行听证会，可视为其放弃再次要求举行听证的权利。因此，骆金凤提出“乐昌住建局”剥夺其陈述和申辩权利的主张，无事实依据，不予支持。至于行政处罚决定书的内容和形式亦符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；……”的有关规定。因此，作出处罚决定的程序合法。再次，处罚决定依据的法律法规是否正确。根据1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”的规定，骆金凤于2000年始在城市规划区内批准新建的私房行为应当遵守该法律的有关规定办理建设工程规划许可证。由于骆金凤的建房行为一直延续至今，根据2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，骆金凤的在建私房也应当办理建设工程规划许可证。由于《中华人民共和国城乡规划法》施行的同时废止了《中华人民共和国城市规划法》的施行，“乐昌住建局”依据现行的《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定对骆金凤的在建私房行为有权进行查处。鉴于骆金凤至今未办理建设工程规划许可证且已建成三层的私房紧邻旁边祥和楼部分住户，“乐昌住建局”依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定以及乐昌市新锐建筑设计有限公司出具的说明，再结合工程的实际造价，对骆金凤作出限期部分拆除及罚款的处罚决定适用法律正确。至于骆金凤请求判决“乐昌住建局”履行法定职责，拆除祥和楼西侧跨越红线的围墙以及为骆金凤补办建设工程规划许可证的行政许可行为，不属于本案行政处罚的审查范围，不予审查。综上所述，“乐昌住建局”作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，“乐昌住建局”主张撤销该行政处罚的诉求缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回骆金凤的诉讼请求。
上诉人骆金凤不服原审判决向本院提起上诉称：一、“乐昌住建局”对骆金凤作出的行政处罚，程序不合法。“乐昌住建局”于2016年5月11日发出《听证告知书》，骆金凤依法参与听证。但在听证过程中，“乐昌住建局”不听取骆金凤陈述申辩，并对骆金凤进行恫吓。“乐昌住建局”的行为令骆金凤情绪激动，引发身体不适。骆金凤要求改期听证，并希望到有争议的宅基地现场进行听证。但“乐昌住建局”罔顾骆金凤的身体情况和申辩理由，甚至意欲阻碍骆金凤前往医院就诊。在听证会上，因骆金凤身体不适中断，现场听证笔录也未客观记录现场事实，骆金凤未在笔录上签字。“乐昌住建局”断章取义记录听证情况，骆金凤有权拒绝签字。此外，在原审法院审理期间，“乐昌住建局”提供的所谓笔录上祥和楼与会人员的签名有六人，而当天参与旁听的只有两人。对骆金凤作出拆除违建处罚决定的依据系经过听证得出的处罚意见（行政处罚听证公告），其在实施行政处罚前，已经履行了听证程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第（七）项有关：“听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”的规定，听证程序是否合法，直接决定其对被处罚人所作出的处罚行为是否合法。因此，“乐昌住建局”组织的听证程序制作的笔录不仅未客观记录现场事实，甚至涉嫌伪造与会人员签名，听证程序违法，而其对骆金凤作出的行政处罚亦属违法行政行为。二、“乐昌住建局”政务不公开，有违行政行为的合法性、合理性。“乐昌住建局”未按照公务公开要求对乐昌总体规划和乐昌城区总体规划进行公布，《中华人民共和国城市规划法》对宅基地建设条款模糊，加上农村办理该宅基地相关手续时（即1999年），“乐昌住建局”也未尽告知指导义务，致使农村宅基地未办理建设工程规划许可证的现象。多年后，“乐昌住建局”却以建设工程规划许可证为由，要拆除骆金凤取得有关用地建设手续后建成的宅基地，属于钓鱼执法行为。韶关市中级人民法院（2016）粤02行终2号行政判决书送达后，骆金凤曾当面向“乐昌住建局”提出补办建设工程规划许可证，“乐昌住建局”不予理会。因为骆金凤原本没有违法意图，在执法人员的诱导下，才在申报审批程序中留下漏洞，国家不应该惩罚这种行为。三、“乐昌住建局”未对“祥和楼”建筑是否合法、合理进行审查，而单纯对骆金风作出行政处罚，有违行政行为合法性、合理性。（一）“乐昌住建局”之所以对骆金凤作出行政行为，起因是骆金凤建筑旁边的“祥和楼”住户的投诉，认为骆金凤建筑与“祥和楼”距离过密，影响祥和楼住户的采光。“乐昌住建局”根据祥和楼住户的投诉，进而对骆金凤的建筑进行调查并作出行政处罚。对此，骆金凤认为，骆金凤的建筑与祥和楼之间，均属于建筑物。因两者之间的距离产生纠纷，“乐昌住建局”作为监管的行政机关，应同时对两房的建筑合法性进行审查。否则，属于违反行政合法性、合理性行为。（二）根据骆金凤陈述、提供证据以及现场查看，骆金凤的建筑靠祥和楼这边并未超出土地获批红线。在未超红线情形下，两栋建筑物距离过密的情形，原因是祥和楼本身存在违建的行为，对祥和楼违建情形，可作以下分析：1、“乐昌住建局”明知骆金凤获批土地范围情况下（骆金凤获批土地已经过“乐昌住建局”盖章确认），仍批准“祥和楼”的开发建设，并如此违法建筑常理地靠近骆金凤的获批土地红线。2、“祥和楼”本身也属于违法建筑。根据原审期间“乐昌住建局”提供的祥和楼国有土地使用权证和建筑工程规划许可证，国有土地使用权证上有明确备注“禁止用作房地产开发性用地”，建设规划工程规划许可证的建设规模为八层，而祥和楼实际建成十层。而且，因为骆金凤土地获批在先，并且红线图范围清晰、经“乐昌住建局”批准。“乐昌住建局”在合法行使职权之下，是不会出现在如此间距再获批准建房情形的。有祥和楼未经批准建房或者“乐昌住建局”违法批准祥和楼建房，才会出现该情形。3、祥和楼的阳台层层往外加建，同时祥和楼住户所安装的防盗网是违法向外延伸，也是导致两栋建筑间距过密的原因。四、“乐昌住建局”选择性执法，损害骆金风宪法保护的权益。《中华人民共和国宪法》第三十三条规定，凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。骆金凤有权得到国家平等对待的权利。而“乐昌住建局”在没有正当目的的情况下，行政执法对骆金凤区别对待，具体表现在以下两点：（一）选择性听取申诉。《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。”陈述权、申辩权是行政相对人在行政处罚程序中两大重要的防御权，具有无陈述权、申辩权即无行政处罚的法律价值。而“乐昌住建局”在行政处罚中剥夺了相对人的陈述权、申辩权。“乐昌住建局”以群众投诉为由作出行政处罚，却在调查过程中滥用职权。“乐昌住建局”在询问笔录、听证材料上反复强调祥和楼方的利益和观点，从不录入骆金风的陈述和申辩，仅以“否认”一言带过。（二）选择执法对象。《中华人民共和国城乡规划法》2008年1月1日开始实施，此前实施的《中华人民共和国城市规划法》未明确提出农村宅基地需要办理建设工程规划许可证，而住建局在公示的建设手续办理流程中也未提出此项办理要求。1999年骆金凤多次前往“乐昌住建局”办理相关手续，“乐昌住建局”亦只字未提建设工程规划许可证。因此，农村多数宅基地都未办理建设工程规划许可证，属于法律条款模糊、行政部门工作疏漏导致的历史遗留问题。而“乐昌住建局”对于历史遗留问题，不作全面调研，不是“平等处理”，而是在缺乏合法依据的情况下，单一对骆金凤做出行政处罚。此外，在“乐昌住建局”出示的所有材料中，都将骆金凤与祥和楼通风采光问题作为行政初衷。但“乐昌住建局”在行政过程中，不对祥和楼是否合法建设做出调查，甚至对祥和楼跨越建筑红线的建筑物，即围墙不闻不问。“乐昌住建局”面对同一事件，不是对双方进行取证调查，单就骆金凤是否具有建设工程规划许可证的历史遗留问题发难，沦为祥和楼方侵害骆金凤权益的工具。五、“乐昌住建局”剥夺骆金凤所在村民委员会自我管理的权利，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》。（一）侵犯集体权益。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”骆金凤宅基地建设面积和方案，是经过村民委员会讨论，为做好村庄规划，利用好闲置土地而通过实施的。当时村民委员会讨论后还划出了村庄规划图。规划图标注了骆金凤宅基地所在位置其他宅基地的划分使用。在规划图可以看到，当时祥和楼所在区域还是耕地。而“乐昌住建局”却在2009年重新规划过程中，不考虑村民的集体利益，将祥和楼规划得太近，并任由祥和楼更改建筑设计方案，将阳台向集体土地一侧延伸，超越红线修筑围墙。致使骆金凤及周边村民的宅基地无法正常使用，引发祥和楼与骆金凤的纠纷。2008年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条规定：“修改控制性祥细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。”而“乐昌住建局”非但不遵守法律“征求规划地段内利害关系人的意见”，在集体土地使用受到侵害的村民主动要求“乐昌住建局”依法规划、停止侵害集体利益的情况下，依旧不调查不受理。（二）打击村民。“乐昌住建局”在下发乐住建决字[2016]13号《行政处罚决定书》之前，不经村民会议讨论决定，甚至不和村民委员会打招呼，也不论原因、不看情节，强制性对骆金凤作出最严重的处理。“乐昌住建局”行政处罚缺乏论证调查和理论依据，也违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“宅基地的使用方案，村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项，经村民会议讨论决定方可办理。”上诉请求：一、撤销原判，改判为支持骆金凤的诉讼请求（即撤销乐住建决字[2016]13号行政处罚决定书）。二、本案一、二审诉讼费由“乐昌住建局”负担。
被上诉人“乐昌住建局”答辩称：一、骆金凤有违法建房的事实，“乐昌住建局”认定事实清楚。骆金凤2000年始建的私房位于乐昌市××北路，根据乐昌总体规划及骆金凤办理的《建设用地规划许可证》的遵守事项可知，骆金凤的在建私房位于城市规划区内。在“乐昌住建局”查处过程中，骆金凤也清楚表明在建私房未办理《建设工程规划许可证》。不仅如此，骆金凤在建私房占用土地远远超出所批准用地面积，其建房位置紧邻旁边的祥和楼部分住户，对其通风采光造成不良影响。二、“乐昌住建局”作出的行政处罚程序合法。在收到祥和楼部分住户的投诉后，“乐昌住建局”对骆金凤在建私房的行为进行调查处理，查处过程中“乐昌住建局”曾责令骆金凤停止施工。但骆金凤置之不理，依然抢建。“乐昌住建局”在作出行政处罚决定之前，书面告知骆金凤作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知其依法享有陈述、申辩的权利。应骆金凤申请，“乐昌住建局”召开了听证会，在听取骆金凤陈述和申辩后，“乐昌住建局”根据听证结论、查明事实和相关法律规定对骆金凤作出了行政处罚。三、“乐昌住建局”适用法律正确。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划主管部门提出申请……建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证和其他批准文件后，方可申请办理开工手续。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第四十六条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案中，骆金凤在未取得建设工程规划许可证的情况下进行建设，建筑面积超出批准使用土地达47.69平方米，且距离祥和楼仅26厘米，根据上述法律规定，应当限期拆除。综上，“乐昌住建局”作出的乐住建决字[2016]13号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原判驳回骆金凤的诉讼请求正确，请求二审法院依法驳回骆金凤的上诉。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：“乐昌住建局”于2016年6月8日作出的乐住建规罚[2016]13号《行政处罚决定书》合法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”明确了人民法院应当严格依照法律、法规的规定，对行政机关作出的行政行为进行审查。本案“乐昌住建局”提供的《乐昌总体规划1995-2015》及其附图表明，骆金凤于2000年始建的房屋位于广东省××人民北路，在乐昌城市规划区范围，属于《中华人民共和国城市规划法》调整范围。因此，依照《中华人民共和国城市规划法》第三十一条有关：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨用地。”第三十二条有关：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”的规定，以及广东省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的1997年10月16日公布施行的《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法（修正）》第二十八条第一款规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的单位和个人，必须持建设项目的有效批准文件，向城市规划行政主管部门申请建设用地规划许可证。”第二十九条规定：“建设单位和个人取得建设用地规划许可证后，应向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县以上人民政府审查批准后，由土地管理部门办理使用土地手续。建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后，必须在一年内申请用地，逾期未申请的，建设用地规划许可证自行失效。”第三十条第一款规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的单位和个人，应申领建设工程规划许可证。”第三十条第五款规定：“取得建设工程规划许可证后一年尚未开工的，必须办理延期手续，延长期不得超过六个月。未办理延期手续或办理延期手续逾期仍未开工的，建设工程规划许可证自行失效。”明确了在城市规划区内进行建设，应当申请领取建设用地规划许可证，取得县级以上人民政府审查批准，并领取建设工程规划许可证后，方能进行施工，故骆金凤于2000年开始在城市规划区内新建房屋，还应当依法办理建设工程规划许可证。不仅如此，乐昌市城市建设办公室于1999年12月3日向骆金凤颁发《建设用地规划许可证》许可的用地面积为80平方米，而“乐昌住建局”提供的乐昌市国土资源局于2016年4月12日复函认定“骆金凤建房实际用地面积比其原用地规划的80平方米超建了49.673平方米”。因此，“乐昌住建局”于2016年6月8日作出的乐住建规罚[2016]13号《行政处罚决定书》，决定对骆金凤的违法建筑部分进行拆除，并按建设工程造价的5%罚款，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条有关：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定。由此可见，本案“乐昌住建局”对骆金凤作出上述行政处罚，证据确凿，适用法律、法规正确。至于骆金凤上诉提出“乐昌住建局”程序不合法等问题，经查不能成立。本案“乐昌住建局”提供的相关证据，即影像资料、现场检查笔录、调查通知书、调查询问笔录、行政处罚听证告知书（含送达回证）、听证会申请书、住房和城乡建设行政处罚听证会通知书（含送达回证）、行政处罚听证公告、行政处罚听证笔录及现场照片、案件集体讨论记录、行政处罚意见告知书等程序上的证据材料，说明“乐昌住建局”作出行政处罚前，履行了程序上的义务，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条有关：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条有关：“当事人有权进行陈述和申辩……”的规定。而且，相关证据材料反映：一、“乐昌住建局”在接到投诉后曾经对骆金凤在建房屋进行调查，并责令骆金凤停止施工，骆金凤不听劝阻继续施工。二、“乐昌住建局”在作出行政处罚决定之前，依法告知了骆金凤拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，告知其陈述权和申辩权。三、根据骆金凤的要求，“乐昌住建局”组织听证会，并听取骆金凤丈夫的陈述和申辩。由此可以确认，“乐昌住建局”作出行政处罚符合法定程序。至于骆金凤请求判决“乐昌住建局”处理其与其他房屋所有人之间的关系等问题，属于另一个法律关系，本案不予处理。
综上所述，“乐昌住建局”作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予支持；骆金凤上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由上诉人骆金凤负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一七年三月三十一日
书记员 郑翠莹