湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘01行终465号
上诉人(原审原告)徐某某,男，1952年6月8日出生，汉族，住长沙市望城区。
委托代理人徐凡評，女，1978年7月12日出生，汉族，住长沙市望城区。系上诉人徐某某之女。
被上诉人(原审被告)长沙市望城区国土资源局，住所地：长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。
法定代表人张宏彬，局长。
委托代理人黄春其，男，1971年1月20日出生，汉族，住长沙市岳麓区。系长沙市国土资源局高新技术产业开发区分局借调至长沙市望城区国土资源局工作人员。
委托代理人汤伟勇，湖南弘一律师事务所律师。
上诉人徐某某因诉长沙市望城区国土资源局(以下简称望城国土局)土地行政征收一案，不服长沙市望城区人民法院(2016)湘0112行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明，2015年11月13日，经湖南省人民政府（2015）政国土字第1830号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收长沙市岳麓区东方红镇华龙村、望城区雷锋镇桥头铺村、真人桥村土地33.3071公顷作为长沙高新区许龙路（2015年报部）项目建设用地。2016年2月1日，长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）发布（2016）第1号《征收土地方案公告》，对被征地的所有权人、建设用地项目名称、征地位置、面积、征地补偿标准及农业人员安置途径等进行了公示。2016年3月3日望城国土局发布（2016）01号《征地补偿安置方案征求意见公告》，该公告明确了征收土地房屋及拆迁人口数量，征地补偿、地上附着物和青苗补偿标准按照《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》和湖南省人民政府《关于调整湖南省征地补偿标准的通知》、长沙市人民政府《关于执行湖南省征地补偿标准有关事项的通知》以及长沙市人民政府《关于调整征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》执行。告知了征地补偿费、保障房源购房补助费、集体设施补偿费、其他补偿费、个人房屋及设施补偿费的数额及具体明细的查询途径。农业人员安置办法：按照《长沙市征地补偿安置条例》的规定实行货币安置，并按照长沙市关于被征地农民就业培训和社会保障的有关规定，将被征地农民纳入城镇就业培训和社会保障体系。被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人对房屋合法建筑面积如有异议的，可以在3月15日前向区人民政府申请复查；对方案内容如有不同意见或者当事人要求听证的，于3月15日前以书面形式送达区国土资源局，逾期未送达，视为没有不同意见。在征求意见时间届满后，望城国土局未征求到相关意见，经呈报望城区政府批准，2016年3月29日，望城国土局发布（2016）02号《实施公告》。该公告对雷锋街道真人桥村征收土地房屋及拆迁人口数量、征地补偿标准、征地补偿费用、补偿明细的查询机构、安置办法（包括农业人口安置办法、房屋安置办法）等内容予以公示，明确被征地单位和个人在2016年3月29日至2016年4月10日以前实施拆迁腾地，并告知对补偿安置有争议的，可以向望城区政府申请协调。协调不成的依法申请裁决。也可以在该实施公告发布之日起60日内向长沙市人民政府申请行政复议或在6个月内向人民法院提请行政诉讼。徐某某认为其房屋及附属设施在该项目征地范围内，因不服望城国土局作出的上述《实施公告》诉至该院，请求确认该公告违法。上述《征收土地方案公告》盖有“长沙市望城区人民政府集体土地征收补偿与安置专用章（2）”印章，《征地补偿安置方案征求意见公告》及《实施公告》均盖有“长沙市望城区国土资源局（2）”印章。
另查明，2016年6月8日，望城国土局向徐某某作出望国土资信公（2016）63号、64号《关于徐某某申请政府信息公开的回复》，向其告知，望城国土局授权长沙市国土资源局高新技术产业开发区分局（以下简称高新国土分局）为望城区托管至高新区地域范围集体土地征收补偿安置、限期腾地、违法用地的认定、查处以及相关涉访涉拆工作的承接主体。2016年9月27日，长沙市望城区机构编制委员会办公室向徐某某作出《关于申请政府信息公开的回复函》，向其告知，“长沙市望城区国土资源局（2）”印章的制作主体为望城国土局。2016年10月31日，望城区政府向徐某某作出《关于政府信息公开申请的答复》[望依申请答复（2016）70、71、72、73、74]，向其告知，徐某某所在区域的项目征拆组织实施主体为长沙高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）。
原审长沙市望城区人民法院经审理认为：关于徐某某提出高新区管委会及高新国土分局没有作为土地征收实施主体资格的问题。根据《行政诉讼法》第二十六的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。经查，徐某某户籍地长沙市望城区雷锋街道由长沙高新技术产业开发区受委托管理，涉案项目的征拆工作虽实际由高新区管委会及高新国土分局实际实施，但仍以委托行政机关望城区政府及望城国土局的名义制作发布相关公告，并加盖“长沙市望城区人民政府集体土地征收补偿与安置专用章（2）”、“长沙市望城区国土资源局（2）”印章，且由此产生的法律后果由委托机关承担，不违背法律规定。故对原告的这一诉讼主张，该院不予采纳。徐某某提出的涉案《农用地转用、土地征收审批单》合法性问题，该院认为，本案所涉湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》是一个生效的法律文件，徐某某关于审批单的合法性问题不是本案审查范围。
综上，一、望城国土局发布《实施公告》主体资格合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，望城国土局是发布实施公告的适格行政主体。二、《实施公告》内容完备。公告明确了征收土地的位置、地类、面积，房屋数量，征地补偿费用，补偿明细的查询机构，安置办法及集体经济组织、村民和其他权利人提出异议的权利、方式、期限等内容，符合《征收土地公告办法》第八条及其他相关规范性文件对征地补偿安置方案内容的规定。三、望城国土局发布《实施公告》程序合法。涉案土地征收已经湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》[(2015)政国土字第1830号]批准，该审批单是一个生效的法律文件，其是否合法不是本案审查范围。2016年2月1日，望城区政府依据该审批单制定并发布征收土地公告，望城国土局于2016年3月3日发布《征地补偿安置方案征求意见公告》[(2016)01号]，因在规定的期限内未收到复查申请，也未收到听证申请，望城国土局将征地补偿安置方案报望城区政府批准后，于2016年3月29日发布实施公告，符合法律法规的相关规定。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回徐某某的诉讼请求。案件受理费50元，由徐某某负担。
徐某某不服上述一审判决，向本院提起上诉称：一、一审程序违法。1、2016年12月20日的庭审，原告对被告代理人的身份和代理权限提出异议，审判长未按审判程序审查开庭，违反法定程序；2、2016年12月28日庭审仍未依法采纳原告提请的被告行政负责人出庭应诉和被告行政机关不能委托律师代理诉讼的申请，开庭审理违反法定程序；3、庭审接纳无法律授权的人员黄春其参与本案庭审，违反法律规定。因此证明审理程序违法，应予依法撤销判决。二、审理采信和不采信证据错误。1、一审审理认为被告提交的三组证据均内容真实、证据形式和证据来源合法，与本案具有关联性，采信作为认定案件事实的依据错误，该证据虚假且违法，不能证明目的；2、对原告提交的证据12、13、23、28至32的证明目的不予认定错误；3、对原告提交的除证据1至3、5、12至18、23、28至32之外的其他证据，对关联性、证明目的不予认定错误；4、原告对被告证据异议集中于1至3点，一审对该异议不予采纳错误；5、一审认为原告对被告证据提出的其他异议，均非针对证据本身的实质性异议，不予采信是错误的。三、审理认定的事实错误，认定违法。1、一审认定“三公告”即征收土地公告、征地补偿安置方案征求意见公告和实施公告符合法律相关规定认定事实错误，这三个公告的印章（2）号都不是望城区政府和望城国土局的印章；2、一审认定被告发布“实施公告”主体资格合法、内容完备、程序合法没有事实依据，该公告不是被告发布的，是非法持有（2）号印章的虚拟组织发布；3、认定农用地转用审批单的合法性不是本案审查范围错误，因为持有（2）号印章发布的“实施公告”是冒用的1830号审批单，因此审批单是本案的审查范围；4、一审认定高新区管委会及高新国土分局是被告委托的组织、原告户籍地长沙市望城区雷锋街道由长沙高新技术产业开发区受委托管理，涉案项目的征拆工作虽实际由高新区管委会及高新国土分局实际实施，但仍以委托行政机关望城区政府及望城国土局的名义制作发布相关公告，并加盖“长沙市望城区人民政府集体土地征收补偿与安置专用章（2）”、“长沙市望城区国土资源局（2）”印章，且由此产生的法律后果由委托机关承担，不违背法律规定，该认定不符合事实，也无法律依据，应认定违法。四、一审判决没有认定的事实。1、2015年5月19日起动项目榜上，我户无名，证明我户房屋不在该项目之内；2、2016年3月25日，原告的老屋、厂房被行政强拆倒地的事实；3、审理应查明“三公告”违法事实：其一，没有依法发布、原告不知情；其二，没有合法的依据；其三，实施公告是2016年3月29日以（2）号印章签发，证明先拆后征的事实清楚；4、以（2）号印章虚拟行政组织行使征收的行政行为违法的事实。五、本案不适用《行政诉讼法》第69条之规定，一审判决适用法律错误。请求二审法院：一、撤销一审判决，确认虚拟（2）号印章行使行政征收行为违法，确认被告（2016）02号《征地补偿安置方案实施公告》违法；二、判令被告承担本案诉讼费用（含查询（2）号印章的费用）。
被上诉人望城国土局辩称：坚持一审诉讼意见。原审法院认定事实清楚，证据确凿，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。上诉人在二审中向本院补充提交了长沙银行股份有限公司科技支行的证明，拟证明上诉人未在长沙银行科技支行开立个人账户，被上诉人被诉行政行为违法。因上诉人以合议庭组成人员违法、要求承办法官回避为由拒绝本院调查谈话和陈述意见，本院决定以书面审理的方式对原审判决和被诉行政行为的合法性进行全面审查。经审理，本院认为，上诉人在二审中提交的证据与本案没有关联性，达不到上诉人的证明目的，不予采信为本案的定案依据。本院二审认定的事实与采信的证据与一审无异。
本院认为，根据《行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为是被上诉人望城国土局发布（2016）02号《征地补偿安置方案实施公告》的行为。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”；《长沙市征地补偿安置条例》第十三条第一款规定：“征地补偿方案批准后，县（市）、区土地行政主管部门应当在被征地所在的乡（镇、街道）和村（社区）、组发布征地补偿安置方案实施公告，并组织实施”。本案涉案土地经湖南省人民政府(2015)政国土字第1830号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收后，望城区政府于2016年2月1日依据该审批单制定并发布了征收土地方案公告，望城国土局于2016年3月3日发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》，因在规定的期限内被征地农村集体经济组织、农村村民和其他权利人未对征地补偿安置方案提出不同意见，也未申请听证，望城国土局将征地补偿安置方案报望城区政府批准后，于2016年3月29日发布实施公告，符合法定程序。望城国土局发布的征地补偿安置方案实施公告明确了征收土地的位置、地类、面积，房屋及拆迁人口数量，征地补偿标准及征地补偿总费用，补偿明细的查询机构，农业人员的安置办法，集体经济组织、村民和其他权利人提出异议的权利、方式、期限及补偿安置争议解决途径等内容，符合《征收土地公告办法》第八条及其他相关规范性文件对征地补偿安置方案内容的规定，内容完备。
本案双方当事人争议较大的主要是望城区政府和望城国土局委托高新区管委会及高新国土分局作为涉案土地征收实施主体是否合法的问题。本院认为，行政委托是行政机关在其职权和职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织和个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。根据《行政诉讼法》第二十六的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政委托并不发生职权职责、法律后果及行政主体资格的转移。根据《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》第一条的规定，区、县（市）人民政府和长沙高新技术产业开发区管理委员会均是征地补偿安置工作的实施主体，负责本辖区内征地补偿安置工作的实施、协调、监督和管理。长沙市望城区雷锋街道由长沙高新技术产业开发区受委托管理，涉案项目的征拆工作虽由高新区管委会及高新国土分局实际实施，但均以委托行政机关望城区政府及望城国土局的名义制作发布相关公告，由望城区政府及望城国土局承担由此产生的法律责任，该行政委托行为并不违背法律规定。至于公告上加盖“（2）号印章”，只是行政机关方便区分自身管理和委托管理行政事项，并无不当。
上诉人提出，一审中原告对被告代理人的身份和代理权限提出了异议，审判长未按审判程序审查，不依法采纳原告提请的被告行政负责人出庭应诉和被告行政机关不能委托律师代理诉讼的申请，开庭审理违反法律规定。上诉人提出该上诉理由主要有三个方面的意思，其一是认为望城国土局委托代理人黄春其无代理资格；其二是认为作为被告的望城国土局，其行政负责人应当依照法律规定出庭应诉；其三是认为行政机关不能委托律师代理行政诉讼。本院认为：（1）望城国土局借到黄春其等人到该局工作，经过了长沙市国土资源局批复同意，该批复明确其负责处理望城区托管至高新区范围内集体土地上的征地补偿安置等土地管理方面事项，黄春其作为望城国土局的工作人员，可以接受望城国土局的委托处理相关事项。（2）根据《行政诉讼法》第三条第三款的规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，但确有理由不能出庭的，应当告知人民法院，并委托相应的工作人员到庭。本案中望城国土局接到一审法院要求行政负责人出庭应诉的通知后，就其行政负责人不能出庭应诉的原因向一审法院进行了书面说明，同时委托了相应的工作人员和律师作为诉讼代理人到庭参加诉讼，并不违反法律规定，也不影响人民法院对此案的审理。（3）根据《行政诉讼法》第三十一条的规定，当事人可以委托一至二人作为诉讼代理人，行政机关作为一方当事人，当然可以委托律师为诉讼代理人，上诉人提出在行政诉讼中律师不能被委托作为行政机关诉讼代理人纯属其对法律规定理解错误。
此外，土地征收行为是系列行政行为，由诸多行政行为构成，本案只对望城国土局发布（2016）02号《征地补偿安置方案实施公告》的行为是否合法进行审查。上诉人在一审和二审中提到的湖南省人民政府作出的征地审批行为及上诉人的老屋、厂房被强拆等行为均不属于本案的审理范围。
综上所述，上诉人徐某某提起上诉的各项理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人徐某某负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴 欣
审判员 贺元芳
审判员 刘 青
二〇一七年十一月三十日
书记员 李 芳
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。