江苏省南通市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）通中商终字第0491号
上诉人（原审原告、反诉被告）旭有机材树脂（南通）有限公司。
法定代表人长田光巨，该公司董事长。
委托代理人陈萍、徐炳达，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、反诉原告）上海博丹环境工程技术有限公司。
法定代表人董杰，该公司总经理。
委托代理人陈钢，上海中筑律师事务所律师。
委托代理人施姝婧，上海中筑律师事务所实习律师。
上诉人原告旭有机材树脂（南通）有限公司（以下简称旭有公司）因与被上诉人上海博丹环境工程技术有限公司（以下简称博丹公司）承包合同纠纷一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2013）开商初字第0125号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年11月18日公开开庭进行了审理。上诉人旭有公司的委托代理人陈萍、徐炳达，被上诉人博丹公司的委托代理人陈钢、施姝婧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
上诉人旭有公司一审诉称，2011年12月，旭有公司与博丹公司签订废水处理站运营管理承包合同，承包期为2012年1月1日至2012年12月31日。2012年10月份，博丹公司违规操作致废水处理系统出现问题，处理能力达不到合同约定的20吨／天。至2012年12月上旬博丹公司擅自撤走，积聚废水量达210.525吨。对此，博丹公司承诺对造成的后果全力承担并不计成本保证旭有公司的正常排水。但博丹公司未将该废水处理，旭有公司自行焚烧废水210.525吨，共多支出274073.3元，博丹公司应按合同承担该损失。此外，博丹公司构成违约，应赔付旭有公司合同总价10%的违约金，即195878.25元。请求判令博丹公司给付废水处理费274073.3元及违约金195878.25元。
被上诉人博丹公司一审辩称，旭有公司所述2012年12月上旬博丹公司擅自撤走，积聚废水量达210.525吨不是事实；旭有公司未将废水焚烧，多支出274073.3元系其捏造；即使旭有公司所述情况属实，博丹公司的行为也不构成合同约定的违约。并提起反诉称，在双方合同运营期的最后2个月，旭有公司与博丹公司员工私下达成招募意向，并恶意不确认博丹公司12月份已处理的水量115.725吨，只确认了55.725吨，并对已确认的处理水量亦拒绝付款，严重违反合同约定，应承担违约责任。故提起反诉，请求判令旭有公司支付运营费83713.62元及利息，并支付违约金10万元。
上诉人旭有公司对博丹公司的一审反诉辩称，2012年12月份博丹公司废水处理量为55.725吨，其所述115.725吨与事实不符；旭有公司不存在违约；旭有公司与博丹公司员工私下达成招募意向等事实为博丹公司捏造。请求驳回博丹公司的反诉请求。
原审法院经审理查明，2011年12月份，旭有公司与博丹公司签订废水处理站运营管理承包合同一份，旭有公司将废水处理站运营管理承包给博丹公司，博丹公司按合同价格如期提供运营操作维护、技术服务。合同约定：旭有公司没有按合同规定向博丹公司支付合同款，博丹公司有权暂停工作，并不负由此引起的任何责任；因旭有公司违约造成合同终止，旭有公司应支付博丹公司根据合同已完成的任何工作及合同总价10%的违约金。博丹公司放弃或否认合同，未能履行合同中博丹公司的义务等构成违约造成合同终止，旭有公司应支付博丹公司已完成的工作款项，博丹公司应赔付旭有公司合同总价10%的违约金。合同有效期内，如水处理能力不能够达到设计能力（20吨／天），由此发生的需另外将水进行处理的费用由博丹公司全额承担。合同约定，承包费用分工艺操作和设备维护保养劳动力成本（固定费用），废水处理药剂和污泥处置费（变动费用）两部分。固定费用仅限于处理20吨／天废水为31.13万元／年，变动费用为509.57元／吨。博丹公司实际处理废水至2012年12月13日，其中1-11月份费用双方已结清，12月份费用未结。2012年12月5日，双方签字确认11月度废水处理水量确认表，载明：本月确认废水处理量244.745立方米，未处理污水量60吨。（11）月确认废水处理量187.745立方米，等。
另查明，双方废水处理站运营管理承包合同所处理的废水为旭有公司年产7000吨酚醛树脂扩产项目一期工程高浓废水。2012年3月9日，南通市环境保护局出具通环管（2012）016号文件，该批复第三条第2款明确旭有公司一期工程高浓废水仍须利用原废液焚烧炉焚烧处置，未经南通市环境保护局同意，不得擅自变更处置方式。2013年5月6日，南通市环境保护局出具通环控函（2013）037号文件，该函第四条明确旭有公司一期高浓废水必须于2013年5月30日前恢复焚烧炉焚烧工艺处理，不得再排入二期生化处理装置。原审法院于2013年7月12日前往南通市环境保护局进行调查，该局表示不清楚也未同意旭有公司在2012年度将一期高浓废水采用除焚烧处理方式以外包括生化技术在内的其他技术处理；旭有公司擅自将一期高浓废水用生化技术进行处理系违规行为；该局在2013年5月份对旭有公司进行检查时发现该公司一期废水进入生化系统进行调试运行，与该局批复中的意见不符，已在通环控函（2013）037号文件中明确告知该公司不得再排入生化处理装置，恢复焚烧炉焚烧工艺处理。旭有公司年产7000吨酚醛树脂扩产项目至今尚未经南通市环境保护局验收合格。
原审法院认为，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《中华人民共和国环境保护法》第二十六条规定“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”本案中，旭有公司与博丹公司签订废水处理站运营管理承包合同所涉及的废水处理站系旭有公司年产7000吨酚醛树脂扩产项目的组成部分，该项目至今未经南通市环境保护局验收合格，依法不得投入生产或者使用。至于该法第二十六条规定是否属于效力性强制性规定的问题。原审法院认为，首先，从否定性识别来看，就强制性规定调整对象，一般而言，效力性强制性规定针对的是行为内容，管理性强制性规定大多单纯限制的是主体的行为资格。就本案而言，旭有公司将废水站承包给博丹公司，对高浓废水进行处理本身系一种行为内容。
其次，从肯定性识别来看，若强制性规定禁止或限制的是行为内容和程序，并且明确规定了违反该规定的行为无效，则这样的强制性规定应当为效力性强制性规定。法律、法规没有规定违反该规定，将导致合同无效，但违反该规定若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，也应属效力性规定。《环保法》的立法目的就是为了保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。该法第二十六条的规定正是对产生环境污染的单位进行监管以防治环境污染，达到保护环境的目的。本案中，旭有公司年产7000吨酚醛树脂扩产项目未经南通市环境保护局验收合格，将废水处理站承包给博丹公司以未经环保部门批准的处理方式运营，必然存在污染环境的风险，如使该承包运营合同继续有效，则将危害社会公共利益。
综上，从正反两个方面，均应当认定《环保法》第二十六条属于效力性强制性规定。旭有公司与博丹公司签订的废水处理站运营管理承包合同，违反了该效力性强制性规定，与法律保护公共利益的价值追求不符，当属无效合同。因法院对合同效力的认定和旭有公司、博丹公司双方所主张的合同效力并不一致，在法院依法进行释明后，旭有公司与博丹公司均不变更诉讼请求及反诉请求，坚持合同有效的原主张，故法院对旭有公司的本诉请求及博丹公司的反诉请求均不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条之规定，判决：一、驳回旭有机材树脂（南通）有限公司的诉讼请求；二、驳回上海博丹环境工程技术有限公司的反诉请求。本诉案件受理费8343元，由旭有公司负担；反诉案件受理费1987元，由博丹公司负担。
上诉人旭有公司不服原审判决，向本院提起上诉称，原审法院认定双方签订的废水处理站运营管理承包合同无效是错误的。该合同是双方真实意思表示，并未违反法律法规的强制性规定。合同项下的污水处理工程是旭有公司年产7000吨酚醛树脂扩产项目的配套工程，该扩产项目经过了环保部门的立项审批，博丹公司为旭有公司设计、建设、施工的该污水处理工程项目是经环保部门同意建设，该项目合法成立。该污水处理工程建成后用于处理旭有公司一期工程高浓度废水，其排污地点、排污主体等均未发生变化，污水经处理后也是达标排放，从未受环保部门处罚，更未损害国家、社会公共利益。对此环保部门也是知晓、认可的。南通环保局通环控函（2013）037号函第四条称“你公司一期高浓度废水必须于2013年5月30日前恢复原焚烧炉焚烧工艺处理，不得再排入二期生化处理装置。”就说明了这一点。原审认定旭有公司以未经环保部门批准的处理方式营运，必然存在环境污染风险是错误的。
一审诉讼过程中旭有公司取得了南通环保局通环控函（2013）037号旭有公司7000吨酚醛树脂扩产项目现场检查意见函，其中表明旭有公司在扩建项目中履行了环评、环保“三同时”制度，同意旭有公司该项目投入试生产。可见案涉污水处理工程从设计、建设、施工到后来的运营等整个过程都是在环保法的框架和环保部门的许可下实施的，不存在违法、违规行为。原审法院认定案涉合同违反《环保法》第26条故属无效合同是对法律的曲解。案涉合同是污水处理承包合同，不是排污行为，而是对污水进行处理、防止污染发生，与《环保法》规定是一致的，合同的履行没有产生违法后果，更未损害国家、社会公共利益。目前扩建工程已进入环保部门验收阶段，旭有公司前期行为均是为验收推进，符合《环保法》及环保部门的要求，均是合法的，否则也不能取得环保部门的试生产许可。
案涉承包合同有效，博丹公司违约，应当承担赔偿责任。其中210.525吨废水因博丹公司的原因未能得到及时处理，博丹公司擅自撤离后旭有公司无奈采用焚烧方式处理，为此多支出费用应当由博丹公司赔偿；博丹公司擅自撤离又未能处理好全部废水，应当根据合同约定承担合同总价10%的违约金。旭有公司的诉讼请求有事实和法律依据，请求二审法院改判支持旭有公司一审本诉请求。
为证明其主张，上诉人旭有公司向本院提交原审法院（2013）开商初字第0204号民事判决书，证明案涉合同有效。
被上诉人博丹公司答辩称，原审法院查明事实清楚，处理正确。博丹公司同意原审法院关于案涉合同效力的认定。旭有公司将二期工程的生化排污设施投入运营未经环保部门的验收、认可，其擅自停止焚烧排污而将一期工程的高浓度废水排入二期工程未经验收许可即投入使用的生化排污池中处理，同样未经环保部门许可，故双方签订的二期生化废水处理站的运营承包合同因违反《环保法》的强制性规定而无效。博丹公司也不存在旭有公司所称的违约行为，博丹公司履行合同至合同期限届满，处理完了合同期内的全部废水，旭有公司尚欠污水处理费未付，存在违约。旭有公司称博丹公司承包运营的生化废水处理站处理能力不能达到合同约定不符合事实、其称事故池中有150吨多的废水没有充分证据证明。旭有公司也没有充分证据证明其启用焚烧污水的装置焚烧一期工程的高浓度废水的事实。综上，原审法院关于合同效力的认定正确，博丹公司也没有违约行为、旭有公司所述的损失和违约金均不能成立。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人博丹公司对上诉人旭有公司二审提供的（2013）开商初字第0204号民事判决书没有异议，但认为该判决书审理的合同及有关认定均与本案合同效力认定、违约认定等没有关联。
本院经审理查明，原审法院查明的基本事实清楚，本院予以确认。
经双方当事人确认，二审归纳争议焦点为双方签订的废水处理站运营管理承包合同是否有效，博丹公司是否存在违约，旭有公司要求博丹公司承担的赔偿款和违约金能否成立。
本院认为，双方签订的旭有公司废水处理站运营管理承包合同，该废水处理站是旭有公司年产7000吨酚醛树脂扩产工程的配套项目，但根据双方陈述及合同条款，承包合同主要内容是博丹公司负责废水站运营，将该废水处理站用于处理旭有公司一期酚醛树脂生产过程中的产生的酚醛树脂废水、旭有公司支付费用；合同约定的运营期限是一年，并约定如双方有意继续合作，可续约。签约后旭有公司关闭了与一期工程配套的焚烧处理废水的焚烧炉装置，一期工程生产过程中的高浓度废水改由案涉生化废水站处理。从双方合同约定和行为来看，该合同约定内容不是对二期生化废水处理站的调试或试运行，而是将其作为旭有公司酚醛树脂生产过程中的一个环节投入了生产使用。虽然该生化污水处理站的设计、施工获得了环保部门的许可，但该废水处理站工程及其为之配套的年产7000吨酚醛树脂扩产工程尚未通过环保竣工验收，该生化污水处理站用于处理旭有公司一期酚醛树脂生产废水的处理也未经过环保部门的许可。
旭有公司称其并未违反环保法及有关环保部《环保法》及环保部门框架下实施，但旭有公司不能提供生化污水处理站可以投入运营的验收合格证明及排污许可，其仅能提供环保部门关于旭有公司年产7000吨酚醛树脂扩产项目环境影响报告书的批复，而该批复只能证明该项目可以按照申报产品规模组织建设，而不能直接证明该项目可以投入生产使用。2013年5月6日南通环保局出具了关于旭有公司年产7000吨酚醛树脂扩产项目现场检查意见的函，同意该项目投入试生产，试生产期限为三个月，试生产期满前须委托南通市环境监测中心站开展验收监测，按规定及时申报竣工环保验收手续。该函也说明该项目尚未经环保验收合格，其中称旭有公司履行了“三同步”制度仅是同意其进行试生产的一个概括性评价，该函还对试生产期间的注意事项有具体规定，旭有公司试生产期满后还需经环保验收合格方能投入生产使用。故旭有公司称该生化污水处理工程的运营符合《环保法》及在环保部门的允许框架下，不符合事实。同时，南通环保局《关于旭有公司年产7000吨酚醛树脂扩产项目环境影响报告书的批复》中特别指出“你公司一期工程高浓度废水仍须利用原废液焚烧炉焚烧处置，加强现有焚烧炉的运行管理和维护，确保现有项目废水稳定达标。未经我局同意，不得擅自变更处置方式”；《关于旭有公司年产7000吨酚醛树脂扩产项目现场检查意见的函》中特别指出“你公司一期高浓度废水必须于2013年5月30日前恢复原焚烧炉焚烧工艺处理，不得再排入二期生化处理装置”，进一步说明旭有公司将二期扩建工程的配套生化废水处理站未经验收用于一期工程高浓度废水的处理，未获得环保部门的许可，环保部门也一再要求和强调一期高浓度废水应当通过原一期工程的焚烧设备处理。旭有公司称原审法院向南通环保局有关人员调查，不能证明旭有公司未按环保机构要求程序进行。但上述批复和函均是南通环保局出具，该局对上述批复和函均有解释权，且其解释也符合批复和函的内容，并未背离。故旭有公司称其行为在环保机构的许可框架下显然不符合事实。
综上，旭有公司与博丹公司签订的废水处理站运营管理承包内容违反《环保法》第二十六条“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”的规定，将未经验收合格的污水处理站投入生产使用、并使用于非与之配套工程的工业废水处理。《环保法》这一规定明确项目建设必须“三同步”、防污设施必须经验收合格后该建设项目方可投入生产使用，该条属于法律强制性规定，必须遵照执行。且目前环境污染问题日益严重，防治污染、保护环境是基本国策，对《环保法》必须严格执行落实到位；对涉及排污、污染物处理等与环境保护有关的合同必须严格审查对待。案涉合同将未经验收合格的生化废水站投入生产使用、并使用于非经评估批准的配套工程、擅自改变一期工业废水的处置方式，即使尚未造成超标排放、污染环境的严重后果，但旭有公司无视环保部门的明确要求，擅自改变废水处理方式、将未经验收合格的污水处理工程投入生产使用的行为，违反《环保法》、存在极高的污染风险。原审法院认定该合同因违反《环保法》第二十六条规定而无效正确。如果法院认定该合同有效，相当于认可旭有公司可以在二期生化废水处理站环保验收合格之前将之投入使用、认可旭有公司可以不经环保部门同意改变一期工业废水的处理方式，显然不符合《环保法》立法目的和具体规定。
因案涉合同无效，故对旭有公司二审提出的有关博丹公司违约、赔偿损失、支付违约金的请求不再理涉。原审法院查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费8343元，由上诉人旭有机材树脂（南通）有限公司负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 金 玮
代理审判员 张志刚
代理审判员 蔡荣花
二〇一三年十一月二十日
书 记 员 孔令峰
附法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
……