浙江省绍兴县人民法院
行 政 判 决 书
（2009）绍行初字第13号
原告：朱锦荣。
被告：绍兴县国土资源局。
法定代表人：阮胜。
委托代理人：何建航。
委托代理人：何龙刚。
原告朱锦荣诉被告绍兴县国土资源局土地监察不予立案一案，本院于2009年6月5日立案受理，于6月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2009年7月29日公开开庭进行了审理。原告朱锦荣、被告绍兴县国土资源局的委托代理人何建航、何龙刚到庭参加诉讼。本案因案情复杂，经报请浙江省高级人民法院批准延长审理期限三个月，现已审理终结。
被告绍兴县国土资源局于2009年2月9日作出绍县土信访调查（2009）04号信访事项调查意见告知书，告知原告：对于原告反映要求依法查处的请求，经实地调查认为，因绍兴县滨海工业区项目及市政工程建设需要，2004年3月8日，马鞍镇政府与马鞍镇新二村委（原安镇村委）签订了土地征收协议，征收新二村集体土地429.49亩（其中包括原告及其儿子各1.63亩承包土地），该土地目前仍由农户耕作，尚未进行开发建设，不存在圈占现象，故不具备立案查处条件。
被告绍兴县国土资源局于2009年6月19日向本院提供了作出被诉行为的证据及依据：
1、绍兴县国土资源局信访转办单一份，证明被告接到原告投诉后，按照信访程序进行调查；
2、调查笔录四份，被调查人分别为马鞍镇人民政府镇长助理徐天明、马鞍镇新二村党总支书记程如堂、村委主任陆贤根、村妇女主任钱秋珍，证明被告调查土地征用的有关情况，2004年3月8日马鞍镇人民政府与新二村村委签订土地征用协议事实，但至调查之日，新二村征用的土地还由农户耕作，尚未进行开发建设；
3、照片一组计9张，证明土地尚由农户耕作，未进行开发建设；
4、绍县土信访调查（2009）04号信访事项调查意见告知书一份，证明被告按信访程序依法处理原告信访事项。
被告作出被诉行为的法律法规依据是：国务院《信访条例》（国务院令第431号）第六条；国土资源部《国土资源信访规定》（国土资源部令第32号）第二十六条、第二十八条。
第一次庭审时，根据法庭要求，被告补充提供：5、绍县马征字（2004）09号土地征用协议（复印件）一份。
原告朱锦荣诉称：2008年12月22日，原告以EMS的方式向被告进行投诉；2009年2月14日，收到被告作出的绍县土信访调查（2009）04号信访事项调查意见告知书。2009年3月16日，原告依法向绍兴市国土资源局提出行政复议申请；5月15日，绍兴市国土资源局作出了绍市土资复决字（2009）2号行政复议维持决定。无论是被告的投诉答复还是绍兴市国土资源局的复议决定中，均认定了马鞍镇人民政府于2004年3月8日征收原告所在村集体土地的事实，根据国家土地管理局令（1995）第3号《土地违法案件查处办法》第十七条之规定，被告的调查结论十分荒唐：一、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条有明确规定，原告及儿子承包的土地是集体土地，必须经过依法批准才能征用。可马鞍镇人民政府于2004年3月8日实施征收迄今仍未能提供国务院或者浙江省人民政府的批准征地文件，本案所涉及的土地竟然还未报批，是当然的非法征收和圈占行为。二、马鞍镇人民政府在与申请人所在村签订土地征收协议前后，已因滨海工业区项目建设所需建造了道路（如安滨路）等基础工作，已实际破坏、占用了原告所在村大量优质耕地和基本农田，被告应当根据《查处土地违法行为立案标准》等法律规定履行调查处理的法定职责。被告不作查处，显然已经构成了行政不作为。故起诉要求撤销被告作出的绍县土信访调查（2009）04号信访事项调查意见告知书，并要求判令被告重新作出具体行政行为。
原告在规定的举证期限内向本院提交了下列证据证明其诉讼主张：
1、原告朱锦荣身份证一份、陈煜炅的出生证明和户籍证明（复印件）各一份，证明原告、陈煜炅的身份情况，以及二人系父子关系；
2、原告向被告提交的投诉书一份，落款时间2008年12月10日，邮寄时间2008年12月22日；
3、2008年12月4日被告对原告的信息公开申请的回复函一份；
4、绍县土信访调查（2009）04号信访事项调查意见告知书一份（同被告证据4）。
5、绍市土资复决字（2009）2号行政复议决定书一份；
以上证据2-5，证明原告所诉事实存在以及被告的不作为。
被告绍兴县国土资源局辩称：一、被告于2009年2月9日作出的绍县土信访调查（2009）04号信访事项调查意见告知书，系被告在接到原告投诉后，根据《信访条例》及《国土资源信访规定》的有关规定，按信访程序作出的处理意见。故原告对告知书中的相关处理意见不服，应当按信访程序规定，向上级土地管理机关请求复查，而无权提起行政复议，也无权提起行政诉讼。二、被告对原告信访事项的处理程序合法，作出的处理意见事实清楚，证据确凿。被告接到原告要求查处马鞍镇人民政府非法批准征收其父子优质承包耕地的信访投诉后，即责成有关科室开展调查处理，经现场勘察，调查取证，查明因绍兴县滨海工业区项目及市政工程建设需要，马鞍镇人民政府于2004年3月8日与新二村委签订土地征收协议，征收该村集体土地429.49亩，其中包括原告的1.63亩承包土地，但原告的承包土地至今仍由农户耕作，未实施开发建设。故尚不存在原告所称马鞍镇人民政府“以欺骗手段圈占土地的行为”，原告要求被告立案查处无法律依据，被告作出的处理意见也是正确的。三、原告提出的行政诉讼缺乏事实和法律依据。原告提出“滨海工业区项目建设所需建造了道路等基础工作，已实际破坏、占用了原告所在村大量的优质耕地和基本农田”等事实，因与原告之间不存在法律上的利害关系，不足以否定被告的处理意见。原告提出有关“马鞍镇人民政府土地征收的具体行政行为”的合法性，因原告已另行主张权利，与本案无关。综上，请求法院审查后依法处理。
对被告提供的证据，原告质证认为：证据1合法性欠缺，分管领导没有签全名。证据2的内容不具有真实性和合法性，调查笔录中的四位被调查人均参与了土地征收，且被调查人与被告存在利益关系，被调查人没有亲历案件事实，根本无法知道原告承包地的位置，故调查笔录违反了证据基本的公正原则，被调查人不具备证人资格，不具有真实性。证据3与本案无关联性，且不存在真实性，这些照片在农村均可以拍摄，照片上也没有说明土地的位置，其中有一张照片是柏油马路，反过来可以证明原告的土地被征用了。对证据4、5均无异议。对于被告适用的法律法规依据，原告认为被告适用法律依据错误，应适用国务院《信访条例》第十四条第二款和《国土资源信访规定》第十七条第二款。
对原告提供的证据，被告质证认为：证据1中原告儿子的出生证明及户籍证明系复印件，请法庭核实，其他无异议。对证据2真实性无异议，但被告收到日期为2009年1月15日，应以被告收到日期为准。对证据3、4、5均无异议，但上述证据均不能证明原告所要证明的主张。
根据双方当事人的举证、质证意见，并结合当事人的陈述，本院认证如下：一、双方当事人均不持异议的证据有：被告提交的证据4、5；原告提交的证据1中原告的身份证、证据3、4、5；上述证据具有真实性、合法性，且与本案相关联，本院予以确认。二、被告证据1，系被告内部工作流程的转办单，反映了被告在收到原告投诉后，登记、编号、转办的一个过程，证据本身对外并不具有法律效力，故被告分管领导是否签具全名不影响其作为本案证据的合法性。被告证据2，系被告作为土地行政主管部门依职权所作的调查笔录，程序上具备合法性。被告证据3，由于缺乏照片的相关拍摄时间、地点说明，无法反映出与本案的关联性，该组证据本院不予认定。《信访条例》、《国土资源信访规定》属现行有效的行政法规和部门规章，无需认证。三、原告证据1中的原告之子陈煜炅的出生证明和户籍证明系复印件，真实性无法确定，且与本案无关联性，本院不予认定。原告证据2，被告经质证认为对投诉书本身的真实性无异议，本院予以确认。
经审理查明：原告朱锦荣系绍兴县马鞍镇新二村村民。2004年3月8日，绍兴县马鞍镇人民政府与绍兴县马鞍镇新二村村民委员会签订绍县马征字（2004）09号土地征用协议一份，约定由马鞍镇人民政府征用新二村集体土地429.49亩，并就征地费用、付款办法、违约责任等其他事项一并作了约定。上述被征用土地中涉及原告朱锦荣的承包土地为1.63亩。原告朱锦荣不服绍兴县马鞍镇人民政府（绍兴县滨海工业区）非法批准征收其优质承包耕地的行为，向被告绍兴县国土资源局投诉要求对其依法进行查处。被告经调查后，于2009年2月9日作出绍县土信访调查（2009）04号信访事项调查意见告知书，认为原告承包的土地目前仍由农户耕作，尚未进行开发建设，不存在圈占现象，故不具备立案查处的条件。原告不服，向绍兴市国土资源局提出行政复议。在复议中，被告认为原告对告知书中的相关处理意见不服，应当按信访程序规定请求复查，而无权提起行政复议。复议机关认为，原告的申请符合行政复议法关于行政复议受理范围的规定，被告认为原告无权提起行政复议的理由不能成立，但被告依据调查证明事实作出“不具备立案查处条件”的决定符合法律规定。据此，绍兴市国土资源局于2009年5月15日作出绍市土资复决字（2009）2号行政复议决定书，维持被告作出的绍县土信访调查（2009）04号信访事项调查意见告知书中“不具备立案查处条件”的决定。原告仍不服，遂成讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”故被告绍兴县国土资源局具有对绍兴县域内土地进行管理和监督的相应职责，对于当事人就本行政区域内涉及土地问题的投诉和举报应作出相应处理。被告作出的绍县土信访调查（2009）04号信访事项调查意见告知书形式上看是信访答复，但内容即是对于原告的投诉作出了“不具备立案查处条件”的决定，故该告知书中“不具备立案查处条件”的决定应认定为具体行政行为，具有可诉性。被告关于原告无权提起行政诉讼的辩称，本院不予支持。本院认为被告依据四份调查笔录作出“不具备立案查处条件”的决定，属主要证据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销被告绍兴县国土资源局2009年2月9日作出的绍县土信访调查（2009）04号信访事项调查意见告知书中对原告朱锦荣的投诉认为“不具备立案查处条件”的决定；
二、责令被告绍兴县国土资源局于本判决生效之日起三个月内，重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告绍兴县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院［在递交上诉状之日起七日内先预缴上诉案件受理费50元，款汇绍兴市预算外资金财政专户，帐号：09×××27，开户行：绍兴市商业银行业务部。逾期按自动撤回上诉处理］。
审判长 俞江忠
审判员 戴张奎
审判员 周力佳
二〇〇九年十二月三日
书记员 胡雪莉