江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏01行终899号上诉人（原审原告）黄斌，男，1956年9月27日生，汉族，住南京市浦口区。上诉人（原审原告）蔡其武，男，1965年8月29日生，汉族，住南京市浦口区。上诉人（原审原告）毕丽英，女，1960年8月3日生，汉族，住南京市浦口区。上诉人（原审原告）王振，男，1972年1月1日生，汉族，住南京市浦口区。以上四上诉人的共同委托代理人娄家华、胥家山，北京市隆安（南京）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市规划局，住所地南京市高家酒馆15号。法定代表人叶斌，南京市规划局局长。委托代理人关智慧，南京市规划局浦口分局副局长。委托代理人陈春河，江苏袍泽律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江苏省住房和城乡建设厅，住所地在南京市草场门大街88号。法定代表人周岚，江苏省住房和城乡建设厅厅长。委托代理人张云巧，江苏省住房和城乡建设厅工作人员。原审第三人南京金东房地产开发有限公司，住所地南京市浦口区桥北路302号。法定代表人郭彦雯，南京金东房地产开发有限公司执行董事。委托代理人彭飞飞，江苏德擎律师事务所律师。上诉人黄斌、蔡其武、毕丽英、王振因诉被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）、江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）、原审第三人南京金东房地产开发有限公司（以下简称金东公司）规划行政管理及行政复议一案，不服南京铁路运输法院(2017)苏8602行初268号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2003年7月30日，金东公司与南京市浦口区国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，受让位于浦口区长江大桥北引桥东侧、规划总面积约为360亩的土地，后取得国有土地使用权证。金东公司对该块受让土地分批开发，先后建设了海德北岸城1至4期等项目，目前仍在开发建设。建设过程中，金东公司就项目工程规划设计方案数次调整并申请职权部门审定，曾有浦规审定（2005）36号审定意见、浦规审定（2008）07号审定意见、宁规（H）方案（2012）00082号建设工程规划审定意见（以下简称82号审定意见）、宁规方案（2015）000957号建设工程规划审定意见等。2016年10月25日，包括黄斌、蔡其武、毕丽英在内的9人向省住建厅申请行政复议，请求撤销市规划局作出的82号审定意见和宁规方案（2015）000957号建设工程规划审定意见。2017年1月20日，省住建厅作出（2016）苏建行复（决）字第86号复议决定（以下简称86号复议决定），并于当日向原申请人进行了邮寄送达。黄斌、蔡其武、毕丽英、王振均系海德北岸城小区业主。原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”首先，《南京市城乡规划条例》第三十八条第二款规定，城乡规划主管部门审查修建性详细规划或者规划方案设计是否符合控制性详细规划和规划条件。符合的，出具修建性详细规划或者规划方案设计的审定意见；不符合的，书面说明理由。根据上述规定，规划审定意见是规划主管部门单纯从技术层面确认修建性详细规划或者规划方案设计是否符合控制性详细规划和规划条件，与控制性详细规划是否在技术层面符合总体规划无异。因此，正如控制性详细规划不属于行政诉讼受案范围一样，规划审定意见一般也不属于行政诉讼受案范围。其次，规划审定意见所审定的修建性详细规划或者规划方案设计未必能够最终得到实施。而且，在建设工程规划许可作出之前，建设单位可能提出若干次新的修建性详细规划或者规划方案设计，相应地，新的规划审定意见可能陆续产生。从这个角度考察，82号审定意见并不必然影响黄斌等四人的权利——被诉行为与权利受损之间是否具有现实性和必然性是判断是否存在利害关系的基本原则。这与最高人民法院所确立的原则上申请人以外的主体对项目立项文件没有利害关系的裁判要旨之旨趣相同。最后，根据行政行为的成熟性原则，行政行为必须达到适宜由法院处理的阶段才能纳入司法审查。一般而言，行政行为属于最终决定才算成熟。否则，将使法院面临没有合法性审查标准的困境，陷入对行政行为合理性进行深度审查的泥沼——这明显相悖于司法权与行政权之间的关系。此外，人民法院对起诉条件的认定不受其他主体主观认知的拘束。对于86号复议决定，系维持82号审定意见的复议决定，在行政诉讼中只能与82号审定意见共同接受合法性审查，而不能单独成为行政诉讼的被诉行为。黄斌等四人对82号审定意见的起诉不符合起诉条件，则对86号复议决定的起诉亦不符合起诉条件。综上，黄斌等四人提起本案诉讼不符合起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项、第八项的规定，裁定驳回黄斌、蔡其武、毕丽英、王振的起诉。上诉人黄斌、蔡其武、毕丽英、王振上诉称，1．一审法院认定82号审定意见不属于受案范围，不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，公民、法人认为行政机关侵犯其合法权益提起的行政诉讼，人民法院应当受理。涉案82号审定意见是针对上诉人房屋所在地居民区原规划许可进行的变更，侵犯了上诉人的合法权益，上诉人有权提起行政诉讼。《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见。至于未征求利害关系人意见修改控制性详细规划能否提起行政诉讼，不属于本案讨论的问题；2．一审法院认定上诉人与82号审定意见无利害关系，不能成立。包括上诉人在内的小区1-4期2809户居民房屋都按照浦规审定（2008）07号审定意见建设，购房时展示的小区平面图、景观图、鸟瞰图等都是按浦规审定（2008）07号审定意见制作，上诉人基于这些规划利益才决定购买海德北岸城小区房屋。82号审定意见、宁规方案（2015）00957号审定意见变更了浦规审定（2008）07号审定意见，对小区道路、地下车库、配建施设均作了变更，侵犯包括上诉人在内的2809户居民的通行权、地下车位共享权、配套公建共享权、人防工程共享权、建设用地共有权等。82号审定意见因被宁规方案（2015）000957号审定意见取代但并未实施，如果宁规方案（2015）000957号审定意见被撤销，82号审定意见必将实施，故82号审定意见与上诉人存在利害关系；3．一审法院认定审定意见是属于不成熟行政行为，不能成立。审定意见是行政机关对第三人的行政许可行为，且金东公司已按审定意见施工建设。如果审定意见是不成熟的行政行为，金东公司就应当停止建设，待规划行政行为成熟之后方可施工。综上，请求二审法院撤销一审裁定。被上诉人市规划局未向本院提交书面答辩状，其在案件审理中辩称，一审裁定正确，上诉人的上诉请求和理由均不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人省住建厅未向本院提交书面答辩状，其在案件审理中辩称，答辩意见与一审答辩意见相同。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。上诉人黄斌、蔡其武、毕丽英、王振提起上诉后，原审法院将涉案证据已随案移送本院。上诉人及被上诉人对原审法院查明的事实均无异议，本院亦予以确认。经审理查明，82号审定意见于2012年9月29日作出，建设单位未依据82号审定意见向市规划局申领建设工程规划许可证。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人认为被上诉人市规划局作出的82号审定意见侵犯其合法权益，起诉要求撤销。《南京市城乡规划条例》第三十八条第三款规定，“审定意见有效期为一年。建设单位或者个人应当在有效期内向城乡规划主管部门申领建设工程规划许可证。逾期不申报的，原审定意见自行失效，建设单位或者个人应当重新申报。”本案中，82号审定意见于2012年9月29日作出，一年内建设单位未依据82号审定意见向市规划局申领建设工程规划许可证，因此，82号审定意见已经自行失效，其未对上诉人的权利义务产生实际影响，该行政行为与上诉人之间无利害关系。省住建厅作出的86号复议决定维持了82号审定意见，该复议决定并未给当事人设定新的权利义务。因82号审定意见未对上诉人的权利义务造成实际影响，故针对82号审定意见及86号复议决定提起的行政诉讼不符合起诉条件。原审法院据此驳回黄斌、蔡其武、毕丽英、王振的起诉符合法律规定。综上，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  董学峰审判员  王攀峰审判员  谢宇飞二〇一七年十二月二十二日书记员  孙 皓