安徽省太和县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖1222行初32号
原告安徽省港航建设投资集团有限公司。住所地安徽省合肥市瑶海区长江东路1157号，统一社会信用代码：91340000798145881A。
法定代表人李家俊，董事长。
委托代理人鲍进，安徽元贞律师事务所律师。
委托代理人封陈，安徽元贞律师事务所律师。
被告太和县安全生产监督管理局。住所地：安徽省太和县人民中路太和县人民政府综合楼*楼。
法定代表人阮传宇，局长。
单位负责人张振华,太和县安全生产监督管理局副局长。
委托代理人肖林，太和县安全生产监督管理局工作人员。
委托代理人李超，安徽炎黄律师事务所律师。
被告太和县人民政府。住所地：安徽省太和县人民中路46号，统一社会信用代码：113412220031739862。
法定代表人刘牧愚，县长。
委托代理人龚雪松，太和县政府法制办工作人员。
原告安徽省港航建设投资集团有限公司不服被告太和县安全生产监督管理局作出的（太)安监管罚〔2017〕SG-2号行政处罚决定及太和县人民政府作出的太复字〔2017〕22号行政复议决定，于2017年5月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月20日公开开庭审理了本案。原告安徽省港航建设投资集团有限公司委托代理人鲍进、封陈，被告太和县安全生产监督管理局副局长张振华及其委托代理人肖林、李超，被告太和县人民政府的委托代理人龚雪松到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2017年2月6日，太和县安全生产监督管理局根据《中华人民共和国安全生产管理法》第一百零九条第（一）项的规定，作出（太）安监管罚〔2017〕SG-2号行政处罚决定，决定给予原告安徽省港航建设投资集团有限公司二十万元罚款的行政处罚。原告安徽省港航建设投资集团有限公司不服，向被告太和县人民政府提出行政复议。太和县人民政府经过复议，于2017年5月4日作出太复字（2017）22号行政复议决定，维持了太和县安全生产监督管理局于2017年2月6日对原告作出的上述行政处罚决定。原告安徽省港航建设投资集团有限公司仍不服起诉至本院，请求依法撤销被告太和县安全生产监督管理局作出的上述行政处罚决定和太和县人民政府作出的复议决定。
原告安徽省港航建设投资集团有限公司诉称，被告太和县安全生产监督管理局作出的《行政处罚决定书》认定原告“存在着对太和县沙颍河四桥施工现场的安全管理重视不够，对该项目工地的安全生产工作指导、监督不到位的行为”只有五份证据，分别是太和县沙颍河四桥“2016.8.27”高坠事故调查报告、太和县人民政府太政秘（2016）120号批复文件、阜阳市安委会阜安办函（2017）1号文件、被告对施工单位项目经理姚万成的两次询问笔录、安全隐患整改通知单。原告认为，依据上述五份证据认定上述事实属认定事实错误、证据严重不足。事故调查报告是被告自己做出的调查结论，太和县人民政府批复是对被告太和县安全生产监督管理局调查报告的批复意见，阜阳市安委办函是阜阳市安委办对太和县安委办《关于解除太和县沙颍河四桥2016.8.27高处坠落事故挂牌督办的请示》的批复意见，这三者都只是调查结论意见包括上级部门的态度，不是被告调查过程中搜集的证据，被告应当提供其调查中搜集的证据，证明其调查报告建立在相应的证据基础之上，被告调查报告不能作为认定原告具有违法行为的结论。原告作为航道工程建设项目的业主单位，已经制定了详尽的安全生产管理制度、与施工单位签订了安全生产合同和年度安全生产目标管理责任书，并依法办理备案手续、接受安徽省交通建设工程质量监督局的安全生产管理，通过监理机构、项目办、公司巡查、省交监局检查等多种形式，履行了业主的监督责任。《中华人民共和国安全管理生产法》第一百零九条第一款处罚的对象是生产经营单位，原告不是涉案工程项目的生产经营单位，涉案工程项目的生产经营单位是施工单位路港公司，因此被告作出的处罚决定认定事实不清、适用法律错误。被告太和县人民政府明知被告太和县安全生产监督管理局作出的行政处罚决定主要事实不清、证据不足，适用法律错误，仍然作出维持被告太和县安全生产监督管理局作出的行政处罚决定明显不当，为此原告提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告太和县安全生产监督管理局作出的行政处罚决定及被告太和县人民政府作出的行政复议决定。原告向本院提交以下证据：1、太和县安全生产监督管理局（太）安监管罚（2017）SG-2号《行政处罚决定书》及太和县人民政府太复字（2017）22号《行政复议决定书》。证明被诉具体行政行为，以及维持该具体行政行为的复议决定。2、安徽省交通建设工程质量监督局证明、《水运工程质量监督通知书》、航道工程建设项目开工备案表。证明原告作为项目业主，已就涉案航道工程建设项目依法办理备案手续，依法接受有关部门的监督。3、安徽省交通建设工程质量监督局检查监督情况：(1）《在建水运工程项目监督信息》（安徽省交通建设工程质量监督局网站截图）；(2）安徽省交通建设工程质量监督局皖交质监局函（2015）41号《关于沙颍河（安徽段）航道整治工程监督检查情况的函》；（3）（2015）110号《关于沙颍河（安徽段）航道整治工程质量监督抽检情况的函》；（4）（2016）18号《关于对沙颍河（安徽段）航道整治工程质量安全督查的函》；（5）（2016）59号《关于对沙颍河航道整治工程（桥梁工程）质量安全综合督查的通报》；（6）《省交通质监局对沙颍河航道整治工程等三个项目进行质量安全专项督查》（省交通质监局网页版）；证明安徽省交通建设工程质量监督局已经依法对涉案航道建设工程项目进行监管，监管范围包括安全管理领域。4、项目办安全生产制度一览表及相关制度：（1）项目部安全生产制度一览表；（2）《关于印发项目办安全生产责任制度的通知》2013年9月1日；（3）《关于调整沙颍河项目办安全生产管理委员会的通知》2015年12月31日；（4）《沙颍河安徽段航道整治工程总体预案》2016年1月。（5）《下发沙颍河项目办安全生产管理办法等安全管理制度（修订版）的通知》2016年8月1日。（6）《沙颍河项目办安全生产管理办法（修订版）》2016年8月1日。5、安全生产合同、安全生产目标管理责任书（2015年及2016年）。6、项目办检查文件、会议一览表及摘录：（1）项目办检查文件、会议一览表；2016年3月10日。上述4至7证据证明原告作为沙颍河航道工程建设项目业主单位，已经制定了详尽的安全生产管理制度，与施工单位签订了安全生产合同和年度安全生产目标管理责任书，并加以落实。8、被告太和县安监局行政复议答复书及证据目录。证明被告太和县安监局做出涉案具体行政行为的依据，其认定原告存在对安全重视不够、指导督查不到位、负有管理责任的证据仅有五份，但其中有关联性的仅有询问笔录和安全隐患整改通知单两份，且均不能得出原告存在如上违法行为的结论。9、原告递交复议机关太和县政府的质证意见；证明复议过程中，原告已就太和县安监局向复议机关太和县政府提交的“做出具体行政行为的证据、依据和其他材料”也即前述五份证据，做出书面质证意见，并递交给太和县政府。太和县政府作为复议机关，明知太和县安监局做出的具体行政行为认定事实错误、证据严重不足，仍予以维持，该行为明显错误。综上，太和县安全生产监督管理局（太）安监管罚（2017）SG-2号行政处罚决定书认定安徽省港航建设投资集团有限公司“存在着对太和县沙颍河四桥施工现场的安全管理重视不够、对该项目工地的安全生产工作指导、监督不到位的行为”缺乏事实依据、依法不能成立。
被告太和县安全生产监督管理局辩称，2016年8月27日下午，安徽省路港工程有限责任公司沙颍河安徽段航道整治工程QL-03项目部施工人员，在太和县沙颍河四桥主桥14#墩建设中，因两名作业人员违规操作，没有用塔吊钢丝先将修饰平台固定，而是直接开始使用气割设备进行切割拆除，在连接杆全部割断后，修补平台并没有分离的情况下，两名作业人员徐陆和侯西凯站在后横梁上使劲摇晃，增加了后下横梁的反转力矩，致使后下横梁突然反转90度，翻转后使得后下横梁抗弯能力变小，造成后下横梁与底板材料从高处坠落，同时造成包含徐陆和侯西凯、徐卫东、徐邦宁在内的4名作业人员高处坠落受伤。造成2人轻伤，2人重伤的事故。其中徐陆、侯西凯因医治无效死亡。事故发生后，太和县人民政府成立“2016.8.27”高坠事故调查组，认定安徽省港航建设投资集团有限公司作为业主单位对施工方违规施工、违章作业未进行有效的制止和纠正，是造成高坠事故的间接原因。太和县安全生产监督管理局立案后，办案人员收集、调取了相关证据，充分听取了原告的陈述和辩解，根据《中华人民共和国安全生产管理法》第四十六条第二款、第一百零九条第一项的规定作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告太和县安全生产监督管理局在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、韩寅、姚万成的询问笔录。证明涉案工程项目部与县有关部门沟通联系工作由韩寅负责，证明姚万成是涉案项目的项目经理，原告对施工单位安徽路港工程有限公司安全生产工作指导、督查不到位。2、太和县沙颍河四桥“2016.8.27”高坠事故批复结案的请示和批复。证明太和县人民政府根据法律法规规定依法作出具有行政约束力、执行力的法律文书，同意对“2016.8.27”高坠事故的原因分析、责任认定、对有关责任单位和有关责任人的责任认定和处理建议。证明原告作为业主单位未自开工批准之日起15日内将保证安全施工措施报送建设工程所在地的有关部门备案，致使该工程处于有关部门的监管肓区，对项目现场的施工安全问题重视不够，对该项目工地的安全生产工作指导、督促不到位，对此事故负有管理责任，是发生此次事故的间接原因。3、阜阳市人民政府安全生产委员会阜安办函(2017)1号文件。证明目的：证明阜阳市政府已经同意解除对此次事故的挂牌督办，同意对“2016.8.27”高坠事故的原因分析、责任认定、对有关责任单位和有关责任人的责任认定和处理建议。4、安全隐患整改通知书回复单、行政处罚调查报告施工单位出具的事故经过汇报、听证会申请书、港投集团提交的证据、听证笔录、听证会报告书、港投集团陈述意见、讨论记录。证明原告对施工单位安徽路港工程有限公司安全生产工作指导、督查不到位，证明被告一在实施行政处罚前听取了原告的陈述和申辩意见。5、行政处罚决定书。证明涉案行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分。6、立案审批表、行政处罚告知书、听证会告知书、听证会通知书、案件处理审批表、文书送达回执。证明涉案行政处罚决定书，程序合法。7、《中华人民共和国安全生产管理法》第四十六条、第一百零九条。证明涉案行政处罚决定书，适用法律正确。
被告太和县人民政府辩称，我单位收到原告的复议申请后，按照法律规定的程序予以受理、审理，依法作出复议决定，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告太和县人民政府法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书；2、2017年3月8日太复字【2017】22号行政复议受理通知书及送达回证。3、2017年3月8日太复字【2017】22号行政复议提出答复通知书及送回证。4、2017年5月4日太复字【2017】22号行政复议决定书及送达回证。证明太和县人民政府审理复议案件程序合法。5、《中华人民共和国行政复议法》第6条、第12条、第23条、第28条、第31条。证明太和县人民政府审理复议案件适用法律正确。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
原告对被告太和县安全生产监督管理局提举的证据6无异议,本院予以确认。原告对被告太和县安全生产管理局提举的证据1真实性无异议，对证明目的有异议，原告认为被告提举的韩寅的证据是处罚决定作出后搜集的证据，从韩寅、姚万成的笔录中不能得出原告存在“对施工单位安全生产指导监督不到位”的结论，本院认为，被告提举的证据1的内容不能反映原告存在“对施工单位安全生产指导监督不到位”的内容，原告的异议理由成立，对原告提举的证据1的证明目的，本院不予采信。原告对被告提举的证据2、3、4的真实性无异议，对证明目的有异议，原告认为，被告太和县安全生产监督管理局提举的太和县沙颍河四桥“2016.8.27”高坠事故批复结案的请示和批复是被告自行制作的事故调查结论，该调查报告中认定原告“违法行为”没有相关证据予以证实，不能作为被告处罚原告的事实依据，本院认为，被告太和县安全生产监督管理局提供的证据2、3、4，能证明其作出的《太和县沙颍河四桥“2016.8.27”高坠事故调查报告》已经向太和县人民政府请示，太和县人民政府同意了对事故有关责任人和责任单位的处理意见，被告提举的证据2、3、4具有客观性，对被告提举的证据2、3、4，本院予以采信。原告对被告太和县安全生产监督管理局提举的证据5有异议，原告认为，该证据不能作为被告太和县安全生产监督管理局处罚原告的事实依据。本院认为，被告太和县安全生产监督管理局提举的证据5只能证明被告太和县安全生产监督管理局对原告作出了行政处罚决定，不能证明被告太和县安全生产决定管理局作出的行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分，对被告太和县安全生产监督管理局提举的证据5的证明目的，本院不予采信。原告对被告提举的证据7有异议，原告认为，被告太和县安全生产监督管理局适用法律错误，如果原告存在《中华人民共和国安全生产管理法》第四十六条规定的违法情形，也应该适用该法的第一百条第二款的规定。本院认为，原告的异议理由成立，对被告太和县安全生产监督管理局提举的证据7的证明目的，本院不予采信。
原告对被告太和县人民政府提举的证据1、2、3、4无异议，本院予以采信。原告对被告太和县人民政府提举的证据5有异议，原告认为，被告太和县人民政府在被告太和县安全生产监督管理局作出的处罚没有事实依据的情况下，仍作出维持的复议决定，属适用法律错误。本院认为，原告的异议理由成立，对被告太和县人民政府提举的证据5的证明目的，本院不予采信。
两被告对原告提举的证据1没有异议，本院予以采信。
两被告对原告提举的证据2的证明目的有异议，两被告认为，原告没有依法向项目工程所在地的安全生产监督部门及其相关部门办理备案手续。本院认为，原告提举的证据2能证明涉案航道工程建设项目依法办理备案手续，依法接受有关部门的监督，对原告提举的证据2的证明目的，本院予以采信。两被告对原告提举的证据3的证明目的有异议，两被告认为，安徽交通建设工程质量监督局监督的范围不包括安全生产管理领域，本院认为，安徽省交通建设工程质量监督局检查监督情况可以开出，其监管范围包括安全管理范围，两被告的异议理由不能成立，对原告提举的证据3的证明目的，本院予以采信。两被告对原告提举的证据4-7提出异议，两被告认为，原告提举的证据4-7证明原告的监管制度相对完善，但不能证明其按照监管制度进行落实。本院认为，原告提举的证据4-7证明原告制定了详尽的安全生产管理制度，与施工单位签订了安全生产合同和年度安全生产目标管理责任书，多次向施工单位发出安全生产隐患通知单，施工单位根据原告的通知单进行了整改，并将整改的结果制作回复单回复了原告，对原告提举的证据4-7的真实性，本院予以确认。
经审理查明，安徽省路港工程有限责任公司于2014年通过招投标承接了太和县沙颍河安徽段航道整治工程QL-03标工程项目。原告安徽省港航建设投资集团有限公司为该项目的业主单位，2015年2月4日双方签订了建设工程施工合同，监理单位为安徽省科兴交通工程监理有限公司。2015年3月26日双方签订了安全生产合同，合同约定了双方在安全生产方面各自的职责。该工程于2015年4月8日正式开工，并由安徽省路港有限责任公司组建了沙颍河安徽段航道整治工程QL-03项目部，项目经理为姚万成。原告安徽省港航建设投资集团于2015年3月将太和县四桥QL-03标保证安全施工的措施向安徽省交通建设工程质量监督局备案，安徽省交通运输厅委托安徽省交通建设工程质量监督局对其安全生产进行监督检查。2016年8月27日下午，安徽省路港工程有限责任公司沙颍河安徽段航道整治工程QL-03项目部施工人员，在太和县沙颍河四桥主桥14#墩建设中，因两名作业人员违规操作，没有用塔吊钢丝先将修饰平台固定，而是直接开始使用气割设备进行切割拆除，在连接杆全部割断后，修补平台并没有分离的情况下，两名作业人员徐陆和侯西凯站在后横梁上使劲摇晃，增加了后下横梁的反转力矩，致使后下横梁突然反转90度，翻转后使得后下横梁抗弯能力变小，造成后下横梁与底板材料从高处坠落，同时造成包含徐陆和侯西凯、徐卫东、徐邦宁在内的4名作业人员从高处坠落受伤。造成2人轻伤，2人重伤的事故。其中徐陆、侯西凯因医治无效死亡。2017年2月6日，被告太和县安全生产监督管理局对原告安徽省港航建设投资集团有限公司作出行政处罚（太安监管罚【2017】SG-2号），认定原告安徽省港航建设投资集团有限公司存在对太和县沙颍河四桥施工现场的安全管理重视不够，对项目工地的安全生产工作指导、督查不到位等行为。依据《中华人民共和国安全生产管理法》第四十六条第二款、第一百零九条第一项的规定，对原告作出罚款二十万元的行政处罚。原告安徽省港航建设投资集团有限公司不服，于2017年3月8日向被告太和县人民政府申请行政复议，被告太和县人民政府经过复议，于2017年5月4日作出太复字【2017】22号行政复议决定，维持被告太和县安全生产监督管理局于2017年2月6日作出的（单位）（太）安监管罚【2017】SG-2号行政处罚决定。原告仍不服，向法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告太和县安全生产监督管理局作出的行政处罚决定及被告太和县人民政府作出的行政复议决定。
另查明，被告太和县安全生产监督管理局以安徽省路港工程有限公司在上述事故过程中，存在瞒报安全生产事故行为，违反了《中华人民共和国安全生产管理法》第四十一条和第八十条第二款的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条的规定，于2016年12月30日作出行政处罚决定，决定给予安徽省路港工程有限公司罚款一百万元的行政处罚。
本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款规定：“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”该法第一百条第二款规定，“生产经营单位未与承包单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确约定各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停业整顿。”该法第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下罚款；”本案中，太和县安全生产监督管理局以原告安徽省港航建设投资集团有限公司违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款的规定，应当依据该法第一百条第二款对原告安徽省港航建设投资集团有限公司进行处罚，依据《中华人民共和国共和国安全生产法》第一百零九条规定进行行政处罚的前提是，被处罚单位对发生生产安全事故负有责任的事实，而被告太和县安全生产监督管理局对原告安徽省港航建设投资集团有限公司作出行政处罚认定的违法事实为：“存在着对太和县沙颍河四桥施工现场的安全管理重视不够，对该项目工地的安全生产工作指导、监督不到位的行为”，没有认定原告安徽路港公司发生的生产安全事故负有责任的违法事实，故被告太和县安全生产监督管理局依据该法第一百零九条第（一）项的规定，对原告安徽省港航建设投资集团有限公司作出的处罚决定，属认定事实主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。被告太和县人民政府在复议过程中未对太和县安全生产监督管理局适用法律进行审查即作出太复字（2017）22号复议决定，属程序违法，适用法律错误，依法应予以撤销。原告的诉讼请求应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下：
一、撤销太和县安全生产监督管理局2017年2月6日作出的（太）安监管罚【2017】SG-2号行政处罚决定；
二、撤销太和县人民政府2017年5月4日作出的维持被申请人于2017年2月6日作出的《行政处罚决定书》（单位）（太）安监管罚【2017】SG-2号的复议决定（太复字【2017】22号）。
案件受理费50元，由被告太和县安全生产监督管理局和太和县人民政府各负担人民币25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审 判 长 肖庆东
审 判 员 郭 军
人民陪审员 徐兴华
二〇一七年十月十六日
书 记 员 王 瑜
附:本案相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（1）主要证据不足的；
（1）适用法律、法规错误的；
（1）违法法定程序的；
（1）超越职权的；
（1）滥用职权的；
（1）明显不当的。