惠州市惠城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1302行初89号
原告:李青云,男，汉族，1938年10月8日出生，住址：惠州市博罗县，
委托代理人：皮建彪，广东九韬律师事务所律师。
委托代理人：饶炜鑫，广东九韬律师事务所律师助理。
被告：惠州市环境保护局。
地址：惠州市惠城区横江三路4号。
法定代表人：黄水祥，局长。
出庭负责人：吴建华，该局惠城区分局局长。
委托代理人：谢文辉、苏晓娜，广东广法律师事务所律师。
被告：惠州市人民政府。
地址：惠州市惠城区江北云山西路6号行政中心。
法定代表人：麦教猛，市长。
委托代理人：伍双双，惠州市法制局副科长。
委托代理人：黄志芳，惠州市法制局科员。
原告李青云不服被告惠州市环境保护局（下称环保局）、惠州市人民政府（下称市政府）环保行政处罚暨行政复议决定，于2016年6月27日向本院提起诉讼。本院于2016年6月30日立案后，于法定期限内向两被告送达了起诉状副本和应诉通知书等法律文件。本院依法组成合议庭，于2016年9月8日公开开庭审理了本案。原告委托代理人皮建彪律师、被告环保局的惠城区分局吴建华局长及委托代理人谢文辉律师、苏晓娜律师、被告市政府委托代理人黄志芳等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告环保局的下属惠城区分局以被告环保局的名义对原告作出《行政处罚决定书》{惠市环（惠城）罚[2016]80号}（下称《行政处罚决定书》），主要内容是：“2016年1月15日，我局执法人员到你在惠州市东平××花园××小区××号商场经营的惠州市惠城区李青早餐屋（下称早餐屋）现场检查，你店于2015年9月开始投资约30万元人民币在现址从事餐饮服务，经营场所面积约50平方米，厨房有1个蒸炉，厨房产生的蒸煮废气经烟管引至店门前的下水道排放。经查，你店未办理环保审批手续，需要配套建设的环保设施未建成、未经验收，擅自投入生产。上述行为有现场检查笔录、调查询问笔录、照片等证据为证，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十条、第二十三条规定。”惠城区分局依据《建设项目环境保护管理条例》（下称《条例》）第二十八条规定，“决定责令你在惠州市东平××花园××小区××号商场经营的惠州市惠城区李青早餐屋停止生产。”
被告市政府作出《行政复议决定书》{惠府行复[2016]35号}，认为“申请人（李青云）经营的早餐屋，位于惠州市东平××花园××小区××号商场，主要从事餐饮服务，是属于纳入环境影响评价分类管理的建设项目。其厨房产生的蒸煮废气经烟管引至店门前的下水道排放，未办理环保审批手续，需要配套建设的环保设施未建成、未经验收，擅自投入生产”，违反了《条例》第十六条、第二十条、第二十三条、第二十八条、《建设项目环境影响评价分类管理名录》（下称《名录》）第二条、及该《名录》第175项的规定。认为被申请人在查清事实的基础上，并履行行政处罚前告知程序及召开听证会后作出相应行政行为，符合上述法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》（下称《行政复议法》）第二十八条第一款的规定，决定维持被申请人于2016年3月10日作出的《行政处罚决定书》。
原告诉称：原告是早餐屋的经营者，经营地址惠州市东平××花园××小区××号号商场，经营面积约50平方米，是一家小型早餐店。经营所需的工商营业执照、卫生许可证等相关证照都齐全。2016年3月10日，环保局以原告未办理环保审批手续，需配套建设的环保设施未建成、未经验收，擅自投入生产为由，作出《行政处罚决定书》，责令原告的早餐屋停止生产。原告不服，向市政府申请行政复议。市政府于2016年5月13日作出《行政复议决定书》，维持了环保局的处罚决定。原告认为，环保局的处罚没有事实与法律依据。根据《名录》第四条的规定，餐饮场所属于项目类别第175项，根据类别规定，只有“涉及环境敏感区的6个基准灶头及以上”的情况，才需要编制完成环境影响评价报告表，其余的只需要在环保部门填写登记表即可，原告的早餐屋是以蒸、煮食品为主的小型餐饮店，虽然店面开设在居民区属于环境敏感区，但原告租赁的房屋性质本身就属于商业性质，经营地址是商场，既然是商场，其房屋用途就是商场，用于商业经营自然也包括经营餐饮行为！另外，原告在经营中并没有超过6个基准灶头，甚至连1个基准灶头都没有！因此，根据《名录》的规定，原告的早餐屋根本不属于需要进行编制环境影响评价报告表的项目，只是属于需要填写环境影响登记表的项目。但是，环保局多次因为没有根据的所谓投诉而要求原告办理环评手续。当原告到环保局办理相关环境评价手续时，却被要求分别填写《惠州市建设项目环境影响申报表》和《惠州市建设项目环境影响登记表》各一份。原告无法理解，环保局擅自提高了原告的环境影响评价类别。原告已于2016年2月17日向被告提交了《惠州市建设项目环境影响申报表》和《惠州市建设项目环境影响登记表》各一份，环保局承诺在收到资料后10日内回复，然而原告至今未得到其任何书面答复或意见。现在的情况是：环保局一方面要求原告办理环评手续，又没有按照《名录》第四条的规定办理相关手续，并擅自提高了了原告的环境影响评价类别，且至今未书面回复原告的报告申请。另一方面却以此为由，以原告未办理环保审批手续，需要配套建设的环保设施未建成、未经验收，擅自投入生产为由，作出处罚，责令原告停止生产。这实在令人无法理解和接受。还有一点，即使退一万步讲，原告的行为构成违法，那环保局的行政处罚行为亦为选择性执法行为。因为与原告情况相同的餐饮店在惠州到处都是，为什么单对原告处罚？对原告明显不公。原告认为，环保局作出的上述处罚，缺乏事实与法律依据，严重侵害了原告的合法权益，依法应当撤销。综上，为维护原告的合法权益，根据行政诉讼法的规定，特向人民法院提起诉讼，请求判决：1、依法撤销惠州市环境保护局于2016年3月10作出的《行政处罚决定书》{惠市环（惠城）罚[2016]80号}；2、依法撤销被告惠州市人民政府于2016年5月13日作出的《行政复议决定书》{惠府行复[2016]35号}；3、两被告承担本案全部诉讼费用。
原告向本院提交了如下证据、依据：
1、身份证、军人抚恤优待证、营业执照、餐饮服务许可证，证明原告的基本情况及原告办理了工商及相关证件，依法经营；2、环保局的组织机构代码证，证明环保局的基本情况；3、房产证、商务租赁合同，证明原经营所租赁的房屋的产权用途性质为商场，可用于商业经营；4、行政处罚听证告知书、行政处罚听证通知书、行政处罚决定书，证明环保局以原告未办理环保审批手续，需要配套建设的环保设施未建成、未经验收，擅自投入生产为由，作出了《行政处罚决定书》；5、行政复议申请书、行政复议决定书、送达回证、快递单及快递单号回执，证明市政府作出的行政复议决定情况；6、建设项目环境影响评价分类管理名录，证明原告所经营的早餐店不属于需要进行编制环境影响评估报告表，只需要填写环境影响登记表的项目，环保局对原告的行政处罚违法，应予以撤销。
被告环保局辩称：一、答辩人对被答辩人作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、裁量适当。（一）答辩人作出行政处罚决定认定的事实清楚、证据充分。因东湖花园六号小区601栋的业主反复投诉原告的早餐屋侵害业主的健康权、休息权，2016年1月15日，答辩人的执法人员对原告的早餐屋进行现场检查，查明该早餐屋经营面积约50平方米，主要从事餐饮服务，厨房有1个蒸炉，厨房产生的蒸煮废气经烟管引至店门前的下水道排放；未办理环保审批手续，需要配套建设的环保设施未建成、未经验收便擅自投入生产。其行为违反了《条例》第十六条、第二十条、第二十三条的规定。答辩人当即对其环境违法行为依法制作了现场检查笔录、调查询问笔录，拍摄了现场照片等。因此，答辩人对被答辩人实施行政处罚认定的事实清楚、证据充分。（二）答辩人作出的行政处罚决定程序合法、适用法律正确、裁量适当。《条例》第二十八条规定：“违反本条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”2016年1月22日，答辩人依规召开案审会，对被答辩人的违法事实进行集体讨论审议，综合考虑被答辩人是一名现已78岁的伤残退伍军人，曾为祖国的海防事业作出贡献，且现生活困难等实际情况后，决定依据《条例》第二十八条的规定，只对被答辩人作出责令停止生产的行政处罚，而未同时予以罚款。2016年1月29日，答辩人依法向被答辩人留置送达了《行政处罚决定书》，告知其享有申请听证和陈述申辩的权利。2016年1月29日，被答辩人向答辩人提交了《听证申请书》；2月25日，答辩人向被答辩人送达了《行政处罚听证通知书》。2016年3月4日，答辩人依法组织召开了行政处罚听证会。听证会上，被答辩人承认未办理环保审批手续并恳请免除处罚。听证小组讨论后认为：环保设施未建成、未经验收擅自投入生产一案事实清楚、程序合法、适用法律正确，当事人陈述申辩的理由不能作为对其免除行政处罚的依据，不予免除处罚。2016年3月15日，答辩人依法向被答辩人送达了《行政处罚决定书》。同时，依法告知其申请行政复议和行政诉讼的权利和途径。以上足以证明答辩人对被答辩人作出行政处罚决定前已充分告知并保障了其救济权利，并充分考虑被答辩人的实际困境。所以答辩人的行政处罚程序合法，适用法律正确，裁量适当。二、被答辩人的起诉理由不成立。被答辩人在行政起诉状中提出的事实和理由，答辩人认为无任何事实和法律依据，依法应不予采信。（一）关于被答辩人称答辩人“对原告做出的处罚决定根本没有事实与法律依据”的问题，答辩人认为这是被答辩人的不实之言，应当不予采信。环保部《关于公民租赁住宅楼开办个体餐馆应当执行环境影响评价制度的复函》{环办[2009]1220号}规定：……公民个休租赁住宅楼开办个体餐馆应执行建设项目环境影响评价制度。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定：国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。……建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。环保部《名录》第二条规定：国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照名录的规定，分别组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（统称为环评文件，其中环境影响报告书、环境影响报告表需由具备相应资质的机构编制），其中第175项明确：涉及环境敏感区的六个基准灶头及以上的建设项目需编制环境影响报告表，其余均须填报环境影响登记表。被答辩人经营的早餐屋未办理环保审批手续，需要配套建设的环保设施未建成、未经验收就擅自投入生产，答辩人依据国务院《条例》第二十八条的规定作出行政处罚，事实清楚，法律依据充分。（二）关于被答辩人称答辩人“擅自提高了原告的环境影响评价类别，且至今未书面回复原告的报告申请”的问题，答辩人认为这是被答辩人歪曲事实，意在掩盖其环保责任意识薄弱。答辩人查实被答辩人的环境违法行为后，于2016年1月29日依法向被答辩人留置送达了《行政处罚听证告知书》，然而直至2016年2月17日，被答辩人才在惠城区行政服务中心窗口向答辩人提交了《惠州市建设项目环境影响申报表》、《建设项目环境影响登记表》等资料。答辩人受理后，根据环保部《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》{环办函[2015]389号}中“三、对于未依法实施行政处罚、未按处罚要求整改到位的环评违法项目，一律不予受理其环评文件、竣工环境保护验收申请”，2016年2月19日，答辩人作出了《关于不予受理惠州市惠城区李青早餐屋环评文件申请的函》的书面回复，并以电话形式多次告知被答辩人取回材料，但被答辩人至今未取回。被答辩人在起诉状中称其经营项目“只属于填写环境影响登记表的项目”，而且向答辩人提交的环评文件也是《建设项目环境影响登记表》（其中《惠州市建设项目环境影响申报表》是答辩人为方便群众提供的格式化申请书），却谎称答辩人“擅自提高了原告的环境影响评价类别”。被答辩人这种歪曲事实的做法，实是掩盖其环保责任意识薄弱，并为其违法行为开脱。（三）关于被答辩人称答辩人的“行政处罚行为亦为选择性执法行为”的问题，答辩人认为这是被答辩人的污蔑和狡辩，意图为其违法行为开脱。一直以来，答辩人都严格履行行政职责，通过日常监察、突击检查、行政处罚及联合整治等手段，从严、从快、从重打击环境违法行为，坚持“发现一家，查处一家”，着力解决群众反映强烈、严重影响群众健康的突出环境问题，努力保障我市环境质量安全。2015年4月24日，答辩人接群众投诉查实余洁焕（被答辩人的儿媳）在惠州市东湖花园六号小区601栋6号商场经营的惠州市惠城区东湖早餐屋未办理环保审批手续，需配套建设的油烟防治设施未建成、未经验收，擅自投入生产(经营)的环境违法行为后，依法于2015年5月27日下达了《行政处罚决定书》，责令其停止违法行为并处以10000元罚款。当事人缴纳了罚款，但未停止违法行为。答辩人于2015年9月23日依法申请惠城区人民法院强制执行。因群众继续上访投诉，2016年1月15日，答辩人的执法人员再次到现场检查，发现该早餐屋的工商营业执照已变更为惠州市惠城区李青早餐屋，经营者已更名为被答辩人（李青云）；该店实际还是原来人员在经营，仍未办理环保审批手续，需要配套建设的环保设施未建成、未经验收就擅自投入生产。被答辩人的环境违法行为引发群众反复、激烈的上访投诉，答辩人认真履行职责，依法立案处罚，却为被答辩人诬蔑成是“选择性执法”。被答辩人这种诬蔑、狡辩的做法，实是意图开脱其违法行为。综上所述，答辩人于2016年3月10日作出的《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿充分、适用法律法规正确、裁量适当、程序合法，被答辩从的诉求没有事实和法律依据。为维护法律权威，保障环境法律法规依法得到正确的实施，请贵院查明案件事实，依法驳回被答辩人的无理诉讼请求。
被告环保局向本院提交了如下证据、依据：
1、被告组织机构代码证、出庭负责人身份证明书，证明被告的诉讼主体资格；2、信访投诉相关材料，证惠州市东平××花园××小区××号号商场经营的早餐屋一直引发群众多次投诉；3、现场检查笔录、调查询问笔录，证明被告对原告经营的早餐屋进行现场检查和对其环境违法行为依法进行询问；4、现场照片，证明被告对原告的环境违法行为依法进行拍照；5、个体工商户营业执照（照片），证明惠州市东平东湖花园六号小区601栋6号商场开设的东湖早餐屋，营业执照已变更为原告经营的“惠州市惠城区李青早餐屋”；6、立案登记表、案件调查报告，证明被告对原告的环境违法行为依法进行立案登记、调查；7、行政处罚听证告知书（惠市环（惠城）罚告〔2016〕73号）、送达回执及现场照片，证明2016年1月29日，被告向原告留置送达了拟作出处罚的事实、理由及依据,并告知其享有陈述申辩的权利；8、听证申请书，证明原告向被告提出了听证申请；9、行政处罚听证通知书(惠城环保函〔2016〕1号)及送达回执、听证报告书，证明被告依法组织召开行政处罚听证会；10、行政处罚决定书（惠市环（惠城）罚〔2016〕80号）及送达回执，证明2016年3月15日，被告向原告依法送达了责令其经营的惠州市惠城区李青早餐屋停止生产的决定书；11、环保部办公厅函（环办函[2009]1220号），证明原告经营的早餐屋项目应依法进行环境影响评价；12、建设项目环境影响评价分类管理名录（节选），证明原告经营的早餐屋项目属于填报环境影响登记表的范畴；13、关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知，证明被告不予受理原告环评手续的依据；14、关于不予受理惠州市惠城区李青早餐屋环评文件申请的函，证明被告不予受理原告环评手续的书面材料；15、行政处罚决定书（惠市环（惠城）罚〔2015〕103号）及送达回执，证明余洁焕（被告儿媳）的环境违法行为（经营的“惠城区东湖早餐屋”（已更名为“惠州市惠城区李青早餐屋”）未办理环保审批手续，需要配套建设的油烟防治设施未建成、未经验收，擅自投入生产）受到被告的行政处罚；16、行政处罚强制执行申请书（惠市环（惠城）罚申〔2015〕62号），证明被告对余洁焕（被告儿媳）的环境违法行为依法申请法院强制执行；17、惠城区人民法院行政裁定书[（2015）惠城法非诉行强执审字第185号]，证明惠城区人民法院裁定准予强制执行，责令余洁焕（被告儿媳）经营的惠城区东湖早餐屋的停止违法行为。
被告市政府辩称：一、答辩人作出的行政复议决定查明事实清楚，适用法律正确。答辩人查明：因惠城区东湖花园六号小区601栋的业主反复多次投诉被答辩人经营的早餐屋侵害业主健康权、休息权，环保局于2016年1月15日对该早餐屋进行执法检查。环保局经检查发现：被答辩人的早餐屋，位于东湖花园六号小区601栋6号商场，面积约50平方米，主要从事餐饮服务，厨房有1个蒸炉，厨房产生的蒸煮废气经烟管引至店门前的下水道排放，未办理环保审批手续，需要配套建设的环保设施未建成、未经验收就擅自投入生产。环保局依法制作了现场检查笔录、调查询问笔录，并拍摄了现场照片。同日，决定立案调查并作进一步核实。2016年1月22日，环保局依规召开局内部案审会，对被答辩人的违法事实进行集体审议。2016年1月29日，环保局依法向被答辩人留置送达了《行政处罚听证告知书》，告知其享有申请听证和陈述申辩的权利。2016年1月29日，被答辩人环保局提交了《听证申请书》；2月25日，环保局向被答辩人送达了《行政处罚听证通知书》，并于3月4日组织召开了行政处罚听证会。2016年3月10日，环保局作出《行政处罚决定书》，责令被答辩人惠州市惠城区××小区××号号商场经营的早餐屋停止生产，并于3月15日送达给被答辩人，且依法告知其申请行政复议和行政诉讼的权利及途径。《条例》第十六条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”；第二十条规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收”；第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”；第二十八条规定：“违反本法规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”《名录》第二条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照名录的规定，分别组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。”《名录》第175项明确：以居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公等为主要功能的区域建设餐饮场所纳入建设项目环境影响评价分类管理。被答辩人经营的早餐屋，位于东湖花园六小区601栋6号商场，主要从事餐饮服务，是属于纳入环境影响评价分类管理的建设项目。其厨房产生的蒸煮废气经烟管引至店门前的下水道排放，未办理环保审批手续，需要配套建设的环保设施未建成、未经验收就擅自投入生产，违反了上述法律规定；环保局在查清相关事实的基础上，并履行行政处罚前告知程序及召开听证会后作出本案行政行为，符合上述法律规定，依法应予维持。被答辩人申请行政复议请求撤销本案行政行为，但未能提供充分的事实理由和法律依据，故答辩人不予支持。根据《行政复议法》第二十八条第一款规定，本府作出行政复议决定，维持环保局2016年3月10日作出的《行政处罚决定书》。复议决定查明事实清楚，证据确凿，适用法律正确。二、答辩人作出的行政复议决定符合法定程序。被答辩人于2016年3月16日向答辩人提交《行政复议申请书》，答辩人审查予以立案，并向环保局送达《行政复议限期答复、举证通知书》。环保局向答辩人提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。答辩人经书面审查，认为环保局作出本案行政行为查明事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，作出《行政复议决定书》，并送达给各方当事人。答辩人从受理复议申请到送达复议决定书的全部程序符合《行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。综上所述，环保局作出本案行政处理决定合法有效，答辩人的复议决定查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告市政府向本院提交了如下证据、依据：
1、行政复议申请书及申请人提交材料清单，2、立案呈报表，3、行政复议限期答复、举证通知书，4、行政复议答辩状及证据材料，5、《行政复议决定书》（惠府行复[2015]60号），6、决定书送达回证：证明被告行政复议程序合法。
原告对被告环保局的证据、依据提出如下质证意见：
对证据1的“三性”没有异议；对证据2的真实性没有异议，但对证明内容有异议。环保局是要证明原告所经营的早餐店引发投诉。但从证据看，第一份没有留下姓名和电话，不能证明案件的事实。第二、第三份所投诉的对象主要是其中的一名业主罗凤珍，他并不是业主代表，没有任何证据证明罗凤珍是业主代表。他投诉的是其个人的理解和个人与原告的矛盾，是恶意投诉；对证据3的真实性没有异议，但对证明内容有异议。环保局有过来询问，但不能代表原告存在环境违法行为。同时，询问的对象在询问笔录的第一页并不是经营者本人，是现场负责人。当时针对环保的问题、营业执照、环保审批手续等问题，因为被询问人不清楚，没有记录相关情况。环保局的询问并没有落到实处，没有向原告本人询问；对证据4的真实性没有异议，但是对证明内容有异议。照片不能证明原告存在环境违法行为，只是显示原告厨房是有相应的排气设备，但不存在严重的如照片显示的排放情况；对证据5的“三性”没有异议；对证据6的真实性没有异议，但对证明内容有异议；对证据7-9的“三性”没有异议，对证明内容也没有异议；对证据10的“三性”没有异议，被告是向原告送达了相关的处罚决定；对证据11的真实性、合法性没有异议，对证明内容没有异议；对证据12的“三性”没有异议，但要说明的是原告已填报环境影响登记表，可环保局一直未书面回复；对证据13的真实性没有异议，但对证明内容有异议；证据14，原告没有收到该函，没有任何证据证明环保局向原告送达了该函。对证明内容有异议，我们已经交了环境影响登记表；对证据15-17的真实性没有异议，但对关联性有异议。之前的行政处罚决定针对的不是原告，与本案没有关系。对关联性也有异议。
原告对被告市政府的证据、依据提出如下质证意见：
对证据的真实性、证明内容没有异议，但对处罚实质审查有异议，市政府没有尽到实质审查的义务。
被告环保局对原告的证据、依据提出如下质证意见：
对证据1的“三性”没有异议；对证据2没有异议；对证据3的租赁房屋的产权、商业经营行为的“三性”没有异议，但经营行为没有经过环保部门的审核批准，也没有经过审批符合环境建设项目配套设施；对证据4的“三性”没有异议；对证据5没有异议；对证据6没有异议，但不能作为证据使用。
被告环保局对被告市政府的证据、依据没有异议。
被告市政府对原告的证据、依据提出如下质证意见：
同意环保局的质证意见。
被告市政府对被告环保局的证据、依据没有异议。
本院对被告环保局的证据、依据作如下认定：
对当事人无异议的本院予以确认；对证据2的证明内容确认；对证据3的“三性”及证明内容确认；对证据4的合法性、关联性及证明内容确认；对证据6的合法性、关联性及证明内容确认；对证据7-9的证明内容确认；对证据13的证明内容确认；对证据14的真实性无法确认；对证据15-17的关联性及证明内容确认。
本院对被告市政府的证据、依据作如下认定：
对当事人无异议的本院予以确认；对合法性、关联性及证明内容确认。
本院对原告的证据、依据作如下认定：
对当事人无异议的本院予以确认；对证据3的“三性”及证明事实确认；证据6是与本案相关连的规范性文件，但不能证明两被告的行政行为违法。
经审理查明，涉案早餐屋位惠州市东平××花园××小区××号号商场。2015年4月24日，被告环保局接群众投诉，决定予以立案。经被告环保局的下属惠城区分局调查，余洁焕（余国焕，原告儿媳）在该址经营早餐屋，从事餐饮服务。该早餐屋经营场所约50平方米，厨房有1个蒸炉，厨房产生的蒸煮废气经烟管引至店门前的下水道排放。存在未办理环保审批手续，需配套建设的油烟防治设施未建成、未经验收，擅自投入生产(经营)的环境违法行为。被告环保局经相应的行政程序后，于2015年5月27日作出了《行政处罚决定书》{惠市环（惠城）罚[2015]103号}，责令余洁焕停止违法行为并处以10000元罚款。余洁焕缴纳了罚款，但未停止违法行为。被告环保局于2015年9月23日依法申请本院强制执行，本院立案后，经审查，于2015年10月22日作出（2015）惠城法非诉行强执审字第185号《行政裁定书》，裁定准予强制执行。同时，因群众继续上访投诉，2016年1月15日，被告环保局的执法人员再次到现场检查，发现该早餐屋的工商营业执照已变更为“惠州市惠城区李青早餐屋”，经营者已更名为原告李青云。被告环保局作了现场检查笔录及调查询问笔录。在调查询问过程中，被告环保局的执法人员向被调查人李伟国出示了执法证。笔录中，李伟国只是回答“清楚”、“我叫李伟国，是这里的现场负责人，工商营业执照的经营者是李青云”，其他问题均拒绝回答，且拒绝在现场检查笔录和调查询问笔录上签名。被告执法人员对现场环境、营业执照等予以拍照取证。被告环保局再次对涉案早餐屋的行为予以立案查处。2016年1月29日，被告环保局向原告发出惠市环（惠城）罚告[2016]73号《行政处罚听证告知书》拟责令原告惠州市东平××花园××小区××号号商场经营的涉案早餐屋停止生产。告知书还有相关的违法事实、原告所违反的相关法律、行政机关拟作出处罚的法律依据、原告依法享有的要求听证及提出陈述申辩的权利的期限、不行使权利的法律后果等内容。2016年1月29日，原告向被告环保局递交《听证申请书》。2016年2月25日，被告环保局向原告发出惠城环保函[2016]1号《行政处罚听证通知书》，通知原告：环保局将在2016年3月4日上午10时在惠城区分局二楼小会议室就原告早餐屋未办理环保审批手续、需配套建设的环保设施未建成、未经验收、擅自投入生产一案举行行政处罚听证会等。2016年3月4日上午10时，被告举行了行政处罚听证会，原告参加了听证会。听证会后，被告环保局对案件进行了讨论、分析、研究，认为应当依据《条例》第二十八条规定，责令原告的早餐屋停止生产。2016年3月10日，被告环保局作出《行政处罚决定书》，决定责令原告惠州市东平××花园××小区××号号商场经营的早餐屋停止生产。决定书还有相关的违法事实、相应的证据、原告所违反的相关法律、行政机关作出行政处罚的法律依据、原告不服行政处罚的行政和司法救济的期限及途径、不行使权利的法律后果等内容。2016年3月15日，被告环保局向原告送达了该决定书。原告不服，向被告市政府申请行政复议。被告市政府受理后，向原告发出行政复议受理通知书，向被申请人环保局发出《行政复议限期答复、举证通知书》。被申请人环保局在法定期限内向复议机关市政府提交了《行政复议答复书》及作出具体行政行为的相关证据材料。复议机关市政府经书面审查，于2016年5月13日作出《行政复议决定书》，维持被申请人环保局作出的《行政处罚决定书》。复议决定还有案件的由来、当事人的陈述、复议机关查明的事实、复议机关作出复议决定的法律依据、当事人不服复议决定的司法救济的期限及途径等内容。2016年5月16日，原告签收了《行政复议决定书》（签收人李伟国）。原告不服，向本院提起诉讼，请求判如所请。本院立案后，于法定期限内向两被告送达了相关法律文件。被告环保局在法定期限内向本院提交了答辩状及作出被诉行政行为的信访投诉材料、现场检查笔录、调查询问笔录、现场照片、营业执照、立案登记表、行政处罚听证告知书及送达回证、听证申请书、听证通知书及听证笔录、行政处罚决定书及送达回证、相关法律依据等证据材料。被告市政府在法定期限内向本院提交了答辩状及作出被诉行政行为的原告的身份证、原告的军人抚恤优待证、营业执照、餐饮服务许可证、房产证、租赁合同、行政处罚听证告知书、听证通知书、行政处罚决定书、行政复议申请书、行政复议决定书及送达回证、快递单及快递单号回执、法律依据等证据材料。
本院认为，本案当事人争议焦点主要有：1、被告环保局作出被诉行政行为的证据依据是否确凿、正确；2、被告环保局作出被诉行政行为的程序是否合法；3、原告向被告环保局提交“两表”问题；4、被告环保局是否擅自提高原告涉案早餐屋的环境影响评价类别；5、被告市政府的行政复议决定是否合法。
关于被告环保局作出被诉行政行为的证据依据是否确凿、正确。首先，在法定期限内，被告环保局向本院提交了现场检查笔录、调查询问笔录、现场照片、营业执照、立案登记表、听证笔录等等证据材料，这些证据充分证明了原告在惠州市东平××花园××小区××号商场经营惠州市惠城区李青早餐屋的事实，证明了涉案早餐屋的厨房产生的蒸煮废气经烟管引至店门前的下水道排放，证明了涉案早餐屋没有办理环保审批手续、需配套建设的环保设施未建成、未经验收便擅自投入生产（经营），证据确凿，事实清楚。其次，《条例》第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主要工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”根据上述证据及查明的事实，被告环保局依据该法作出《行政处罚决定书》，适法正确，且裁量适当。
关于被告环保局作出被诉行政行为的程序是否合法。在法定期限内，被告环保局除了向本院提交了上述证据材料外，还提交了信访投诉相关材料、案件调查报告、行政处罚听证告知书及送达回执、听证申请书、行政处罚听证通知书及送达回执、行政处罚决定书及送达回执等等程序证据，这些证据证明了被告环保局在作出被诉行政行为的整个过程充分保障了原告（行政相对人）的程序权利，符合《中华人民共和国行政处罚法》及其他相关法律、法规的规定。
关于原告向被告环保局提交“两表”问题。首先，在原告向被告环保局递交《惠州市建设项目环境影响申报表》和《惠州市建设项目环境影响登记表》前，根据被告环保局的证据及查明的事实，原告经营的涉案早餐屋就已经在经营，违反了《条例》第二十八条的规定；其次，被告环保局对原告作出被诉行政行为，是对原告在递交“两表”之前的环境违法行为予以行政处罚，并不是对其在递交“两表”之时及之后的行为进行处罚。即使在递交“两表”之后原告合法经营涉案早餐屋，也不能抹去之前的环境违法行为。再其次，本案要审查的诉讼标的是被告环保局作出的《行政处罚决定书》是否合法。至于原告向被告环保局递交“两表”后，被告环保局有无在一定期限内予以回复、回复是否合法等，这是另一行政行为，不是本案要审查的范围。
关于被告环保局是否擅自提高原告涉案早餐屋的环境影响评价类别问题。原告涉案早餐屋的经营具体地址按功能规划许可是商场，可以在该地址从事餐饮经营活动。但是，依照《中华人民共和国环境保护法》、国务院《建设项目环境保护条例》等法律、法规的规定，经营者在进行经营活动前，必须报批环评文件，建设相应的配套环保设施并经环保行政主管部门验收合格。在经营过程中，同样应遵守法律。《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照本名录的规定，分别组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记。”《名录》第175项明确规定：在以居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公等为主要功能的区域建设餐饮场所纳入建设项目环境影响评价分类管理。原告经营的涉案早餐屋是在东湖花园六号小区601栋6号商场，整个区域的主要功能是居住，依照上述规章规定，涉案早餐屋应当是纳入环境影响评价分类管理的建设项目。
关于被告市政府的行政复议决定是否合法。从被申请人作出的《行政处罚决定书》的证据和法律适用角度说，被告市政府在行政复议行政中所查明的事实与被告环保局相同，而本院在前述已对被告环保局的相关证据、法律适用予以正面评价，此不赘述。再从被告市政府的行政复议程序看，被告市政府向本院提交了行政复议申请书、立案呈批表、行政复议限期答复、举证通知书及回执、行政复议答复书及证据材料、行政复议决定书及送达回执等程序证据，从被告市政府的这些证据可以看出，其行政复议行政行为充分保障了申请人、被申请人的正当程序权利，没有违反《行政复议法》有关行政复议的程序规定。《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”被告市政府在事实清楚、证据确凿的情形下，依据该法作出《行政复议决定书》，没有不当。
综上所述，被告环保局、市政府的被诉行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应为合法的行政行为；原告的诉讼请求，既无事实依据，又无正当理由，更无法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所引用的法律、法规、规章的规定，判决如下：
驳回原告李青云的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李青云负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。
审 判 长 杨兆强
审 判 员 黄 艳
人民陪审员 吴洁如
二〇一六年十二月八日
书 记 员 陈淑花