云南省昆明市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）云01行初99号
原告张新春，男，汉族，1954年1月4日生，住昆明市官渡区，
委托代理人彭思举、杨名跨，北京盈科（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。
被告昆明市官渡区人民政府，地址：昆明市官渡区关上镇关兴路320号。
法定代表人王忠，区长。
委托代理人佘映廷、邱文庆，建纬（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。
被告昆明市官渡区人民政府金马街道办事处，地址：昆明市官渡区金马寺大村6号。
法定代表人赵志红，主任。
委托代理人佘映廷、邱文庆，建纬（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。
原告张新春因与被告昆明市官渡区人民政府（以下简称为：官渡区政府）、昆明市官渡区人民政府金马街道办事处（以下简称为：金马办事处）“房屋强制行政赔偿”一案，向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2016年12月5日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月15日公开开庭审理了本案，原告张新春及委托代理人彭思举，被告官渡区政府主管拆迁工作的副区长储云川作为行政机关负责人，被告金马办事处法定代表人赵志红，及两被告的共同委托代理人佘映廷、邱文庆到庭参加了诉讼。经报请云南省高级人民法院批准，延长了本案的审理期限。本案经合议庭评议，现已审理终结。
原告张新春诉称：2013年8月28日，两被告为贵昆路的扩建工程，采取“先拆后赔”的方式对原告位于昆明市官渡区金马镇牛街庄村第三股份合作社182号的房屋进行强制拆除。原告房屋被强制拆除后，昆明市中级人民法院作出（2015）昆行初字第210号行政判决，确认两被告于2013年8月28日强制拆除原告上述房屋的行政行为违法。被告行政行为依法确认违法后，原告于2016年9月19日向官渡区政府提交了《行政赔偿申请书》，要求赔偿原告房屋价值等费用17679234.18元。2016年11月19日，官渡区政府作出《行政赔偿决定书》，仅就赔偿方式进行了确认，未就原告申请的赔偿项目、各项赔偿标准、最终赔偿金额等予以明确，该《行政赔偿决定书》内容模棱两可，不符合《国家赔偿法》关于行政赔偿的相关规定，依法应被撤销。此外，该《赔偿决定书》确定“参照金马片区确定的征收补偿方案对赔偿请求人进行赔偿”的赔偿标准也完全错误。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持”的规定，原告房屋虽然系在集体土地上建设，但该房屋所在区域早已纳入了城市规划区。因此，该房屋的赔偿标准依法应当参照“国有土地上房屋征收补偿标准”进行赔偿，而该《赔偿决定书》“参照金马片区确定的征收补偿方案”进行赔偿错误，依法应当予以撤销。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”的规定，本案所涉房屋已被强制拆除，无法再进行价值评估。因此，涉案房屋价值应参照该房屋周边商品房的均价进行赔偿。由于被告的违法强拆行为导致原告房屋变为废墟，自2013年8月28日至今未得到任何赔偿，故应参照银行同期贷款利率对原告进行损失赔偿。综上，请求:1、撤销2016年11月19日昆明市官渡区人民政府作出的《行政赔偿决定书》；2、判令被告向原告赔偿房屋价值13714693元、安置费20000元、装修费388170元、其他费用10003.3元，损失2713510元，合计16846376.3元；3、诉讼费由被告承担。
原告张新春向本院提交了以下证据：1、身份证复印件一份，欲证明原告主体资格；2、《集体土地使用证》、《收据》、《建房施工合同》、《证明》各一份，欲证明原告拥有被拆房屋所有权；3、《房屋情况测绘表（七方签证表）》一份、图纸一套，欲证明原告房屋经被告委托的测绘部门测量面积为1293.9平方米；4、《行政判决书》及《行政赔偿决定书》各一份，欲证明被告强拆行为已被确认违法，原告已向被告申请行政赔偿；5、《商品房购销合同》三份，欲证明原告房屋周边商品房市场均价为10599.52元；6、照片一套，欲证明被告拆除行为导致原告房屋损失的事实。
被告官渡区政府、金马办事处共同辩称：一、原告的行政赔偿申请已由官渡区政府依法答复，原告请求撤销《行政赔偿决定书》不合理。（一）官渡区政府于2016年9月19日收到原告的《行政赔偿申请书》及相关材料，并于2016年11月19日作出《行政赔偿决定书》，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二十三条规定的期限。同时，相关法律并未强制要求赔偿义务机关将赔偿项目与赔偿数额在《行政赔偿决定书》中载明，只是规定赔偿义务机关可以和赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额进行协商。就赔偿项目、各项赔偿标准和最终赔偿数额而言，官渡区政府已经在《行政赔偿决定书》中载明将参照金马片区确定的征收补偿方案对原告进行赔偿，且官渡区金马街道贵昆路建设工程征地拆迁工作领导小组为此作出《张新春房屋补偿方案》，方案中详细记载了采用货币补偿方式，对框架、附属设施、政策补助及政策补贴等项目进行补偿。官渡区政府作出《行政赔偿决定书》的时间、形式及内容均符合法律规定，并不存在原告声称模凌两可的情形。（二）《行政赔偿决定书》不属于行政行为可以被撤销的情形，原告无权请求撤销《行政赔偿决定书》。二、本案不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，原告请求参照被拆除房屋周边商品房均价进行赔偿的诉讼请求没有法律依据。（一）原告称应根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定:“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”按国有土地上房屋征收与补偿标准进行补偿，但该条款针对的是先进行征收土地补偿再进行征收土地上房屋补偿的情形。而根据《昆明市人民政府关于贵昆路城区段项目征地拆迁安置工作指导意见》的批复，此次征收的范围为原告所在区域内的土地及地上建筑物，因原告所在房屋位于征收范围，故同时进行集体土地及地上建筑物的征收与补偿工作。同时根据《昆明市人民政府关于贵昆路城区段项目征地拆迁安置工作指导意见》的批复，此次集体土地及地上建筑物是同时补偿，没有时间先后之分。此次补偿工作与原告未达成补偿协议是因为原告觉得补偿标准过低，官渡区政府、金马办事处及官渡区金马街道贵昆路建设工程征地拆迁工作领导小组已合法合规对原告就土地及地上建筑物补偿事宜进行过沟通。原告依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款要求按照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿于法无据。（二）原告要求参照被拆除房屋周边商品房的均价予以赔偿的主张不能成立。原告的房屋被拆除时已使用了较长时间，有一定程度上的磨损，且房屋建设于集体土地上，无法进入市场流通。原告计算房屋价值时参考的商品房均为高档住宅区，可以进入市场流通，公共设施配套齐全，且参考价格均为新房预售价格均价。原告的房屋与上述商品房的新旧程度、房屋档次、权利属性、配套设施、是否可以进入市场流通等方面均存在较大差异，不符合上述法律规定的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产，故不应按照原告的主张参照周边商品房的均价予以赔偿。（三）根据《云南省土地管理条例》第二十六条：“征用土地上有附着物的，按照下列标准支付补偿费：……（二）被征用土地上的房屋、设施需要拆迁的，采取产权调换、作价补偿或者产权调换和作价补偿相结合的形式进行补偿。产权调换的面积按照所拆房屋的建筑面积计算，作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新计算。”原告房屋为集体土地上建盖的房屋，不能进入市场流通，无市场价值可供参考，且已被拆除。贵昆路扩建项目城区段征收补偿均适用《昆明市人民政府关于贵昆路城区段项目征地拆迁安置工作指导意见》的批复中确定的补偿标准。原告的房屋位于金马片区，在征收范围内，应也按照《昆明市人民政府关于贵昆路城区段项目征地拆迁安置工作指导意见》的批复中确定的补偿标准对原告进行补偿。三、原告主张的银行同期贷款利息并非法律规定的直接损失，不应予以赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”原告主张的银行同期贷款利息，并非由被告的强制拆除行为直接导致，拆除行为与银行利息之间并无直接因果关系，不属于法定的赔偿范围。综上，官渡区政府作出的《行政赔偿决定书》合法有效。被告作为贵昆路扩建项目城区段的征收主体，愿意参照《昆明市人民政府关于贵昆路城区段项目征地拆迁安置工作指导意见》的批复中确定的补偿标准对原告进行补偿。请求依法驳回原告的诉讼请求，并依法裁判。
被告官渡区政府、金马办事处共同向本院提交了以下证据：1、《行政赔偿申请书》、《昆明市官渡区人民政府法制办公室申请行政赔偿收件回执》、《行政赔偿决定书》各一份，欲证明《行政赔偿决定书》符合法律规定，系被告合法作出；2、《昆明市人民政府关于贵昆路城区段项目征地拆迁安置工作指导意见的批复》及《张新春房屋补偿方案》各一份，欲证明官渡区政府作为贵昆路城区段房屋征收主体，愿意依照《昆明市人民政府关于贵昆路城区段项目征地拆迁安置工作指导意见》的批复确定的补偿标准对原告进行补偿。
经庭审质证，被告官渡区政府、金马办事处对原告张新春提交的证据1的真实性、合法性、关联性无异议。对证据2中《集体土地使用证》、《证明》的真实性无异议；对《收据》的真实性无异议，对证明目的不予认可；对《建房施工合同》的真实性及证明目的不予认可。对证据3中的《房屋情况测绘表（七方签证表）》的真实性予以认可，对图纸的真实性及证明内容不予认可。对证据4的真实性无异议。对证据5的真实性无异议，但对关联性有异议，认为该三组楼盘分别距离原告房屋6公里、15公里、18公里，不属于原告房屋周边楼盘，价格与原告集体土地上的房屋无关，原告房屋不能按照国有土地上房屋的补偿标准补偿。对证据6的真实性及关联性不予认可。原告张新春对被告官渡区政府、金马办事处提交的证据1的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，认为《行政赔偿决定书》无详细的赔偿标准及数额，不符合行政赔偿决定的基本要素，应当予以撤销。对证据2中的《昆明市人民政府关于贵昆路城区段项目征地拆迁安置工作指导意见的批复》的真实性予以认可，对关联性、合法性和证明目的不予认可，认为该批复中的《指导意见》系政策文件，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》关于征收赔偿标准的法律规定不符；对《张新春房屋补偿方案》的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可，认为该补偿方案严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于房屋拆迁补偿项目、标准的规定。
本院对上述证据认证如下：原告张新春提交的证据2中的《建房施工合同》，因无合同签约乙方“简雍华”的施工资质证明，具体合同内容及履行情况无其他证据佐证，故对该份证据的真实性本院不予确认；证据3图纸因无设计单位的签章，本院对该证据不予采信。对原告提交的其他证据及两被告提交证据的真实性、证据来源的合法性本院予以确认。
经审理查明：原告张新春所有的昆明市官渡区金马镇牛街庄村第三股份合作社182号自建房因贵昆路建设被纳入征地拆迁范围。2013年8月28日，在未达成拆迁安置补偿协议的情况下，原告的上述房屋被强制拆除。原告就强制拆除行为提起诉讼，经本院（2015）昆行初字第210号行政判决书确认，该强制拆除行为系被告官渡区政府及金马办事处违法作出。2016年9月19日，原告向官渡区政府提交《行政赔偿申请书》，申请赔偿房屋拆除导致的各项损失17679234.18元。官渡区政府受理后，于2016年11月19日作出《行政赔偿决定书》，答复：“因赔偿请求人的房屋已拆除不能返还，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定依法对赔偿请求人予以货币赔偿。鉴于赔偿请求人的房屋是建设于集体土地上的房屋，无法进入市场流通，无市场价值可参照，考虑到赔偿请求人的房屋位于拆迁范围内，故本机关将参照金马片区确定的征收补偿方案对赔偿请求人进行赔偿。”原告不服，提起本案行政赔偿诉讼。
另查明，昆明市人民政府于2009年9月26日作出《关于贵昆路城区段项目征地拆迁安置工作指导意见的批复》，同意昆明市国土资源局上报的贵昆路城区段项目征地拆迁安置工作指导意见，该意见包含了拆迁片区内土地、房屋的补偿方案。因原告房屋位于贵昆路征地拆迁范围内，相关部门曾组织测绘单位对原告的房屋进行了测绘。经测绘，原告房屋为框架结构，占地面积121.44m2，共10层，总建筑面积为1293.9m2，附属设施：有限电视1户，居民电源线1户，地坪14.34m2，化粪池28.66m3,滴水8.45m2。庭审中，原告自述房屋拆除之时已无人居住，室内物品已全部搬离。
本院认为：本案系公民对行政机关的违法行政行为单独提起的行政赔偿诉讼，张新春系被拆除房屋的权利人，有权提起本案诉讼，系适格的“原告”。官渡区政府和金马办事处系生效判决认定的违法拆除行为的共同作出者，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十七条：“两个以上行政机关共同侵权，赔偿请求人对其中一个或者数个侵权机关提起行政赔偿诉讼，若诉讼请求系可分之诉，被诉的一个或者数个行政机关为被告；若诉讼请求系不可分之诉，由人民法院依法追加其他侵权机关为共同被告。”的规定，张新春虽未起诉金马办事处，但金马办事处仍应作为法定的赔偿义务机关，故本院依法追加金马办事处作为本案被告，各方当事人对本院的追加均无异议，张新春也据此调整了其诉讼主张，据此，本院依法认定官渡区政府和金马办事处均是本案适格的“被告”。
具体到原告的赔偿请求，综合双方的诉辩主张，本案的争议焦点为：1、本案是否应对官渡区政府作出的《赔偿决定书》进行审理，是否应予撤销？2、被拆除房屋的赔偿标准应如何认定？3、原告的各项赔偿诉请能否得到支持？
对于争议焦点1，本院认为，在单独提起的行政赔偿诉讼中，赔偿义务机关的先行处理仅是赔偿请求人提起赔偿诉讼的法定必经程序，一旦赔偿义务机关作出赔偿决定或逾期不作出赔偿决定，赔偿请求人即可提起行政赔偿诉讼。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条：“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理和裁判”，行政赔偿案件审查的系当事人之间的行政赔偿争议，赔偿义务机关先行作出的赔偿决定书并非行政赔偿案件的诉讼标的。故本院仅针对原告的赔偿请求是否成立进行审查，官渡区政府所做《赔偿决定书》并非本案审理对象，原告要求撤销该决定书的诉讼请求本院不予处理。
对于争议焦点2，原告主张参照国有土地上房屋征收补偿标准计算赔偿，对此，本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”该规定针对的是农村集体土地的征收补偿案件，与本案因强拆行为导致的赔偿诉讼性质不同，不具有当然的适用前提，故对原告要求适用该条款确定被拆除房屋补偿标准的主张，本院不予采信。原告举证提交的三份《商品房购销合同》，显示的是“春城时光花园”、“白沙润园小区一期”、“俊发名城”等新建商品房的市场售价，该新建商品房从地理位置、土地性质、房屋结构、新旧程度、建造成本及市场可流通性等各方面均与原告所有的被拆除房屋存在较大差异，亦不具有可参照性。考虑到本案系因行政机关违法行政行为引发的赔偿诉讼，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，在返还财产不能的情形下，赔偿金的确定应以被损害财产受损之时的价值及因损害行为给原告造成的其他直接损失进行确定。具体到被拆除房屋的价值，因房屋灭失现难以通过评估等方式予以直接认定，但原告的损失业已产生，结合该房屋位于贵昆路征地拆迁范围内，该片区征地拆迁补偿标准所针对的农村宅基地上的农村住房与原告房屋所处地块、土地性质、建造情况、使用年代、房屋结构等方面均相同或类似，且该标准已实际适用于该片区众多被拆迁房屋，故从公允性而言，本案可参照贵昆路征地拆迁的补偿标准确定原告房屋的赔偿价值。
对于争议焦点3，根据前述征地拆迁片区的补偿标准，原告房屋为框架结构，300m2以内按3000元/m2、300m2以上按900元/m2的标准计算，原告房屋经测绘建筑面积为1293.9m2，房屋赔偿价值总计1794510元。原告主张的装修费，因上述房屋的单价中已包含了对房屋的基础装修赔偿，现原告主张按300元/m2单另计算，但并未能就该主张标准或实际的装修费用进行举证，故本院不予支持。安置费方面，原告起诉主张20000元，两被告提交的赔偿清单中按照片区补偿标准计算的政策补助、补贴等安置费用共计222840元，因两被告自愿在该数额内对原告进行赔偿，故本院按照有利于原告的原则，在222840元的范围内予以保护。同理，原告主张的其他费用10003.3元，因针对的是房屋附属设施的赔偿，两被告自愿赔偿16332.3元，本院按照16332.3元予以保护。综上，对应原告的诉讼请求，两被告应就违法拆除原告房屋向原告支付灭失房屋的价值（含装修费）、安置费及附属设施等赔偿金共计2033682.3元。同时，两被告拆除原告房屋的行为发生在2013年8月28日，两被告自违法行为发生之时即负有对原告的赔偿义务，但两被告至今未就上述损失向原告支付赔偿金，该赔偿金延迟支付期间产生的利息系赔偿金的法定孳息，属于原告未能及时获赔的必然损失，原告主张按照同期银行贷款利率计算，本院予以支持；又因原告起诉仅主张了三年的利息损失，原告的该主张系对自身合法权益的处分，故本院依照“不告不理”的司法裁判原则，对利息部分在原告主张的三年范围内予以保护。按照2013年8月28日的银行三年期贷款年利率6.4%计算，两被告应就2033682.3元的赔偿本金向原告支付三年的利息损失390467元。综上，两被告共计应向原告支付各项赔偿费用2424149.3元。
据此，本院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十二条、第三十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，及国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第四项之规定，判决如下：
被告昆明市官渡区人民政府、昆明市官渡区人民政府金马街道办事处于本判决生效之日起十五日内向原告张新春支付昆明市官渡区金马镇牛街庄村第三股份合作社182号房屋被强制拆除的各项赔偿金共计2424149.3元；
驳回原告张新春的其他诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省高级人民法院。
审判长 方 玲
审判员 颜瑶瑶
审判员 张 锐
二〇一七年十一月二十七日
书记员 叶 倩