江苏省扬州市江都区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏1012行初13号
原告�威新能源（扬州）有限公司，住所地扬州经济技术开发区天威路1号。
法定代表人黄志贤，该公司董事长
委托代理人周红梅，该公司职工。
委托代理人马霞，该公司职工。
被告扬州市国土资源局，住所地扬州市文昌中路565号。
法定代表人周正权，该局局长。
委托代理人滕梅森，江苏理华律师事务所律师。
被告扬州市人民政府，住所地扬州市文昌西路8号。
法定代表人张爱军，该市市长。
委托代理人夏建峰，该单位工作人员。
原告天威新能源（扬州）有限公司（以下简称天威新能源公司）不服被告扬州市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政处罚、被告扬州市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，于2018年1月9日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后�在法定期限内向被告送达诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2018年3月13日公开开庭审理了本案。原告天威新能源公司的委托代理人周红梅、马霞，被告市国土局行政机关负责人副局长徐斌及其委托代理人滕梅森，被告市政府的委托代理人夏建峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年10月23日，被告市国土局作出扬国土资[2017]罚字47号《行政处罚决定书》，给予原告以下处罚：1、责令原告退还非法占用的位于扬州市经济开发区八里镇××村39872.34平方米土地；2、没收原告在非法占用的位于扬州市经济开发区八里镇××村符合土地利用总体规划的39872.34平方米土地上建设的全部建筑物和其他设施；3、对原告处以人民币159489.36元的罚款，限自接到本行政处罚决定书之日起15日内缴纳，到期不缴纳罚款的，每日按处罚数额的3%加处罚款。原告不服，向�政府申请行政复议。市政府于2017年12月13日作出扬行复[2017]86号《行政复议决定书》，维持被告市国土局作出的扬国土资[2017]罚字47号行政处罚决定书。
原告天威新能源公司诉称，原告位于扬州市经济开发区八里镇××村的建设项目为历史遗留问题。2013年，在市政府大力引资下，保定天威集团有限公司拟在扬州建设1500MW晶体硅太阳能光伏组件及电池项目，项目总规划1000亩，总投资40亿元人民币。市政府将该项目作为扬州市1号工程项目优先扶持和保护。根据市政府领导先进行建设，相关手续后续办理的指示精神，原告在340亩无权证土地上建设了1#、2#员工宿舍，2#食堂及相关道路、管网设施，并于2011年投入使用，累计国有固定资产投产1.4亿元。后因光伏产业遭遇欧美“双反”调查，市场需求急速下滑，导致原告陷入危机，后期建设及各项手续办理延后。期间，原告用已取得土地使用权证的相同面积置换以上被没收的无证土地，但被市国土局拒绝。原告上述被处罚的项目并非非法占用和违法建设，建设中的各个流程得到了相关领导及项目推进部门同意，否则原告不会进行大规模基建，况且在一年多的建设期间，未有相关部门对原告建设行为进行制止，原告未取得土地使用权证为历史遗留问题。请求撤销被告市国土局作出的扬国土资[2017]罚字47号《行政处罚决定书》及市政府作出的扬行复[2017]86号《行政复议决定书》。
原告提供下列证据：
1、晶体硅太阳能光伏电池及组件项目投资协议一份；
2、天威扬州项目政府协调会议纪要一份，证明该项目是在政府协调下进行的；
3、关于天威集团扬州新能源项目协调会的会议纪要一份，证明是市国土局牵头的项目；
4、关于加快推进天�集团扬州新能源项目的会议纪要一份，证明该项目为政府的1号工程，要求将配套区建设在上述被没收的土地中；
5、关于实施340亩行政办公、生活区配套工程建设的报告一份，证明相关领导对先建设后审批有指示；
6、扬州市规划部门说明、市国土局开发区分局说明各一份，证明原告的上述配套区建设是在相关部门的推动下进行；
7、施工图设计文件审查备案表复印件两份。
被告市国土局辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条，《江苏省土地管理条例》第三条的规定，市国土局有查处违法用地行为的职权。原告未经批准，占用土地建房，有市国土局依法调查形成的询问笔录、现场勘查图及笔录、现场照片、土地类别审批表、土地利用现状图及土地利用总体规划图等证据证实，事实清楚，证据充分。政府与原告签署项目投资协议，明确政府对原告投资项目的支持，但并不免除原告依法投资、建设、经营的义务。原告未经批准占地建设，市国土局进行初查后，依法立案、调查，告知原告享有陈述、申辩、听证的权利，听取并审查了原告的陈述申辩意见，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出处罚决定并送达原告，程序合法，符合法律规定。
被告市国土局提供下列证据：
1、国土资源执法监察证复印件一份，证明调查人员具有对开行政违法行为调查职权；
2、现场勘测笔录、测绘图、照片各一份，证明通过现场勘查确认原告违法用地的现场状况；
3、违法用地土地权属地类面积审核表一份，证明涉案地块相关的权属性质；
4、扬州经济技术开发区土地利用�体规划图（局部）一份，证明涉案土地与城市规划的关系；
5、扬州市经济技术开发区土地利用现状图一份，证明涉案原告用地的状况；
6、接受调查通知书及送达回证各一份，证明市国土局在查处过程中履行了权利告知义务；
7、原告营业执照复印件一份；
8、原告委托书及身份证明材料，证明原告委托相关人员接受调查的事实；
9、询问笔录一份，证明市国土局调查确认原告存在违法用地的事实；
10、晶体硅太阳能光伏电池及组件项目投资协议复印件一份，证明在调查过程中原告陈述其违法占地的原因；
11、责令停止违法行为通知书及送达回证各一份，证明在调查过程中已经书面要求原告停止违法行为；
12、立案呈批表一份，证明市国土局在核查基本事实存在的情况下正式立案；
13、国土资源行政处罚案件延期申请一份，证明市国土局经行政机关负责人批准延长办案期限；
14、违法案件会审记录一份，证明在调查结束后市国土局进行研究认为原告违法行为客观存在应当收到处罚；
15、行政处罚告知书及送达回证各一份，证明市国土局在作出处罚前履行了告知义务；
16、行政处罚自由裁量权参照执行标准（土地管理部分）、关于调整行政处罚自由裁量权参照执行标准的通知各一份，证明市国土局对原告作出罚款处罚的标准依据；
17、原告陈述申辩意见书一份；
18、房屋建筑物评估明细表一份；
19、陈述申辩复核记录一份；
20、《行政处罚决定书》及送达回证各一份，证明市国土局作出行政处罚并送达原告的事实依据。
被告市政府辩称，原告于2017年11月22日向市�府申请行政复议。市政府于当日作出《提出答复通知书》并邮寄送达市国土局。市国土局于同年11月28日提交了书面答复及相关材料。市政府经审理认为，市国土局行政执法主体合法。市国土局认定原告未经批准，非法占用国有土地进行建设，并于同年10月23日作出扬国土资[2017]罚字47号《行政处罚决定书》，对原告进行处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。据此，市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出扬行复[2017]86号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。
被告市政府提供下列证据及依据：
1、行政复议申请书复印件一份；
2、扬行复[2017]86号提出答复通知书及相关送达回证复印件各一份；
3、行政复议答复书一份，证明扬州市�土局于2017年11月28日向市政府提供答复材料；
4、扬行复[2017]86号《行政复议决定书》及送达回证复印件各一份，证明市政府作出行政复议决定书并送达各方当事人。
经庭审质证，对当事人无异议的证据，本院予以认定，并在卷佐证。
经审理查明，2017年5月，扬州市国土资源局开发区分局执法监察人员在巡查中发现，原告在未办理合法用地手续的情况下占用位于扬州经济开发区八里镇××村的土地进行建设。经勘测，原告占用土地面积为39872.34平方米，在该土地建设房屋、水泥地面及道路，建筑占地面积9754.76平方米，未办理用地手续。此后，市国土局开发区分局下达《接受调查通知书》，进行了调查询问，查明此范围内符合土地利用总体规划，地类为建设用地。同年5月17日，市国土局开发区分局向原告下达《责令停止违法行为通知书》，同年7月17日，市国土局对原告的违法行为予以立案查处，同年9月15日，经批准延长办理期限50日。在听取原告陈述申辩后，于同年10月23日作出扬国土资[2017]罚字47号《行政处罚决定书》，对原告作出行政处罚。原告于2017年11月22日向市政府申请行政复议。市政府于当日作出《提出答复通知书》并邮寄送达市国土局。市国土局于同年11月28日提交了书面答复及相关材料。市政府经审理，于2017年12月13日作出扬行复[2017]86号《行政复议决定书》。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第五条，《江苏省土地管理条例》第三条的规定，被告市国土局具有作出被诉行政行为的法定职责。原告未办理用地手续占用土地并进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，市国土局作出上述行政处罚符合法律规定。有关部门对原告项目投资予以�持，不免除原告依法办理用地手续的义务，故对原告意见不予采纳。市政府受理原告复议申请后，履行了向市国土局作出《提出答复通知书》等程序，对市国土提交的答复及相关材料进行审查，在法定期限内作出《行政复议决定书》，复议决定合法。综上，原告诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告天威新能源（扬州）有限公司要求撤销被告扬州市国土资源局作出的扬国土资[2017]罚字47号《行政处罚决定书》的诉讼请求；
二、驳回原告天威新能源（扬州）有限公司要求撤销被告扬州市人民政府作出的扬行复[2017]86号《行政复议决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本�递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院，同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省扬州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（江苏省扬州市中级人民法院开户行：工商银行扬州分行汶河支行，帐号：11×××57）。
审 判 长 许海峰
人民陪审员 邵小燕
人民陪审员 武芙蓉
二〇一八年三月二十九日
书 记 员 杨丽娜