海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）三亚行初字第43号
原告曾伟。
委托代理人刘保军。
委托代理人郭百利。
被告三亚市人民政府。
委托代理人陈世鸥。
第三人海南省无线电监督管理局。
委托代理人高双喜。
委托代理人曹植彰。
原告曾伟不服被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）作出三府函（2012）209号《关于办理三亚市吉阳镇大茅村海榆中线西侧部分用地征收和农用地转用手续的批复》（以下简称209号批复）的具体行政行为，于2013年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于2013年10月8日受理，于2013年9月22日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年11月8日在本院第四审判法庭公开开庭审理了本案。原告曾伟委托代理人刘保军，被告三亚市政府委托代理人陈世鸥，第三人海南省无线电监督管理局（以下简称海南无线电监管局）委托代理人高双喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年3月31日，三亚市政府对三亚市国土环境资源局作出209号批复，同意征收三亚市吉阳镇大茅村委会太葵村小组（以下简称太葵村小组）共1.4788公顷集体土地，涉及农用地0.174公顷，村庄0.1884公顷，采矿用地1.1164公顷。征收土地补偿标准按《三亚市人民政府关于印发三亚市集体土地征收补偿安置管理规定的通知》（三府（2011）181号）规定的补偿标准执行；被征地农民社会保障费用按规定落实。同意办理0.174公顷农用地转为建设用地手续。用地指标列入三亚市2011年度用地计划。
被告三亚市政府向本院提供了作出被诉具体行政行为的如下证据：1.《三亚市国土环境资源局关于申请办理三亚市吉阳镇大茅村海榆中线西侧部分用地征收和农用地转用手续的请示》；2.用地呈报说明书；3.征收土地方案；4.征用土地情况调查表；5.农用地转用方案；6.土地利用现状图；证据1-6证明三亚市政府作出209号批复的主体合法。7.《三亚市人民政府办公室关于南海三亚区域无线电监测控制中心建设项目用地土地调查有关问题的通知》；8.209号批复；9.南海三亚区域无线电监测控制中心征用土地方案公示；10.征用土地方案公示的张贴照片；11.三亚市吉阳镇人民政府（以下简称吉阳镇政府）告示；12.土地权属证明；13.当选证书；14.征用土地补偿协议书；15.国家建设征地拆迁补偿表；16.国家建设征地拆迁补偿统计表；17.地上青苗补偿协议；18.青苗补偿讨论会会议记录；19.南海三亚区域无线电监测控制中心项目征收吉阳镇大茅村委会太葵村小组集体土地青苗补偿表；20.关于吉阳镇南海三亚区域无线电监测控制中心项目用地征地完成证明；21.三亚市土地储备开发中心《关于迎宾路北侧大茅村海榆中线西侧的南海三亚无线电监测控制中心项目用地征地完成证明》；22.三亚市土地储备开发中心《关于迎宾路北侧大茅村海榆中线西侧的南海三亚无线电监测控制中心项目用地征地补偿合法性、安置合理性及征地程序的说明》；证据7-22证明三亚市政府作出209号批复的具体行政行为认定事实清楚，程序合法。23.王坚强证人证言，证明被征收土地上的青苗是太葵村小组村民种植的。
原告曾伟诉称，三亚市政府作出的209号批复具有以下违法之处：一、所征地块为村民的家庭承包地，并非采矿用地，三亚市政府无权批准征收。三亚市政府209号批复同意征收太葵村小组1.4788公顷集体土地，涉及农用地0.174公顷，村庄0.1884公顷，采矿用地1.1164公顷。同时，批准办理0.174公顷农用地转为建设用地手续。事实上该地块是太葵村小组村民的家庭承包地，并非是采矿用地，报批材料中地类调查错误，三亚市政府对此未尽严格审查义务。依据《海南经济特区土地管理条例》第二十六条关于耕地转为建设用地或者征收耕地的，由省人民政府批准的规定，三亚市政府不具有作出批准征收耕地的主体资格。二、侵犯了原告以及被征土地的所有权人对征地事宜的知情权、确认权、听证权。根据国务院国发（2004）28号《关于深化改革严格土地管理的决定》规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。《海南省国土环境资源厅转发国土资源部关于进一步做好征地管理工作有关问题的通知》也规定，征地依法报批前，市、县国土资源部门应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等事项以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查确认，当事人对拟征土地的补偿标准、安置途径申请听证的，应按规定的程序和有关要求组织听证。可在本案的征地报批过程中，相关部门未向被征土地的承包经营权人和地上附着物的所有权人原告曾伟调查了解土地利用的现状以及地上附着物的情况，被征土地的所有权人太葵村小组对征地也不知情，也未被告知相关的权利。在三亚市土地储备开发中心与太葵村小组签订的《征用土地补偿协议书》上，代表被征地方签字的是大茅村委会，而非太葵村小组。三、被诉具体行政行为给原告造成了巨大损失。2011年6月，原告与太葵村小组签订了为期30年的土地承包合同，此后投入了大量的人力财力对土地进行平整，先后购进了5万尾鱼苗、300多万颗龙眼种子准备育苗。三亚市政府作出209号批复征收土地后，原告未得到任何青苗和地上附着物的补偿。另，三亚市政府作出209号批复时未考虑被征土地的实际情况，征收土地中包含了原告种植、养殖的唯一通道，导致原告无法继续经营其他的土地，遭受巨大损失。为此，请求法院依法撤销三亚市政府作出的209号批复；由三亚市政府承担本案诉讼费。
原告曾伟向本院提供如下证据：1.209号批复，证明被诉具体行政行为存在；2.琼府复决（2013）29号行政复议决定书及送达回证，证明曾伟起诉未超过诉讼时效；3.南海三亚区域无线电监测控制中心征用土地方案公示，证明被征土地是太葵村小组村民的家庭承包地，并非是采矿用地，报批材料中地类调查错误；4.征用土地补偿协议书，证明太葵村小组作为被征土地的所有权人对征地事宜不知情；5.争议土地现场照片15张、证人黎亚辉、黎进文、黎进荣的证言及身份证明，证明曾伟于2012年2月份之前在被征地块种植了青苗；6.《土地承包联营协议书》、《土地租赁联营合同》及争议土地现场照片1张，证明曾伟承包土地的面积、四至；7.黎小周、麦永良、黎进文的《证明》及黎小周、黎进文身份证明，证明南海三亚区域无线电监测控制中心项目用地包含曾伟的部分承包地。
被告三亚市政府辩称，一、被征收的1.4788公顷集体土地类型分别为：耕地以外的农用地、村庄和采矿用地，三亚市政府有权批准该土地转为建设用地并予以征收。从三亚市政府提供的《农用地转用方案》、《征收土地方案》、《用地呈报说明书》和《土地利用现状图》等证据可看出，209号批复中的0.174公顷农用地为果园，不是耕地。根据《海南经济特区土地管理条例》第二十六条规定，耕地转为建设用地或者征收耕地的，由省人民政府批准。耕地以外的农用地转为建设用地或者征收耕地以外的土地的，按照下列权限审批：（一）海口市、三亚市人民政府13.5公顷以下；……。据此，对征收0.174公顷果园转为建设用地，三亚市政府享有审批权限。二、三亚市政府按照法定程序实施征地行为并对被征地集体经济组织和农民进行了补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例和《海南省土地征收补偿安置管理办法》的规定，三亚市政府组织相关部门制定并公示了南海三亚区域无线电监测控制中心项目征收土地和补偿安置方案，并对征收土地开展土地调查等工作。2012年3月19日，大茅村委会和太葵村小组联合作出《土地权属证明》，对征收土地四至范围、权属、面积、用途、补偿标准和地上附着物数量等给予了确认。2012年4月18日，三亚市土地储备开发中心、太葵村小组和海南无线电监管局签订《征用土地补偿协议书》，太葵村小组领取了3230427.2元土地补偿费及安置补助费、1220285元青苗补偿费和475375.6元地上附着物补偿费。随后，大茅村委会、太葵村小组与村民代表多次召开村民会议，分批次签订《地上青苗补偿协议》，将青苗补偿款发放给村民。据此，三亚市政府的征地和补偿行为在程序上和实体上都符合法律规定。三、曾伟不是法定的征地补偿对象，无权主张青苗和地上附着物补偿费。曾伟不是太葵村小组村民，也没有在征收土地上种植青苗、建设其他地上附着物，无权主张青苗和地上附着物补偿费，不属于征地补偿的对象。另外曾伟认可被征收的22.187亩土地是太葵村小组村民的家庭承包地，这说明其认可该地的合法使用权人为太葵村小组村民，征地补偿对象也应该为太葵村小组及其村民。四、三亚市政府作出的209号批复属内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围。综上，三亚市政府作出的209号批复审批主体适格，征地行为事实清楚，程序合法，三亚市政府作出的209号批复属内部行政行为，请求法院依法判决驳回曾伟的诉讼请求或裁定驳回曾伟的起诉。
第三人海南无线电监管局述称，一、曾伟与三亚市政府作出的209号批复没有法律上的利害关系，依法应驳回其起诉。曾伟对涉案土地没有合法使用权，也没有种植青苗和建筑地上附着物，无权主张青苗和地上附着物补偿费，不是本案适格原告。二、三亚市政府具有作出209号批复的审批主体权限，征地程序合法。涉案土地根本没有耕地，曾伟主张三亚市政府没有征地和农转用审批主体资格没有依据。三亚市政府按照《海南省土地征收补偿安置管理办法》第五条的规定进行征地，程序合法。三、三亚市政府已将曾伟所主张土地上的青苗补偿费全部支付给了太葵村小组村民，不可能再补偿给曾伟。曾伟主张在征地范围内投入了5万尾鱼苗、300多万颗龙眼种子准备育苗，没有事实依据。四、第三人依法取得涉案土地的使用权，曾伟通过恶意诉讼和复议方式，对第三人合法土地权利多次进行侵扰，请求人民法院对其恶劣行为坚决予以制止。2012年3月，三亚市政府作出209号批复同意征收太葵村小组1.4788公顷集体土地后，于同年6月将该1.4788公顷用地划拨给第三人作为南海三亚区域无线电监测控制中心项目用地。随后又给第三人颁发了006877号土地证。但此后，曾伟为获取非法利益先后滥用诉权和复议权，企图撤销第三人的土地证和三亚市政府作出的209号批复，恶意侵扰了第三人的合法权利。五、三亚市政府作出的209号批复不具有可撤销性。三亚市政府征收太葵村小组1.4788公顷集体土地过程中，第三人已经支付全部征地补偿安置费用，为善意第三人。另外，三亚市政府征收涉案集体土地是为了建设南海三亚区域无线电监测控制中心项目。该项目为南海资源开发、海洋渔业及航空海运安全生产作业、旅游经济发展、国防建设等方面工作提供技术支持和服务，受到党中央、国务院和中央军委的高度重视，一旦撤销209号批复将严重损害社会公共利益和国家利益，因此，209号批复不具有可撤销性。六、曾伟与太葵村小组的合同纠纷，只能向合同当事人主张权利，无权向三市政府和第三人主张权益。曾伟之前的行政诉讼和行政复议都源自与太葵村小组签订的《土地租赁联营合同》，若其认为对方违约，可以要求对方履行合同约定或承担违约责任，不应将合同义务转嫁给三亚市政府和第三人。综上，三亚市政府作出的209号批复事实清楚，程序合法，证据充分，第三人的合法土地权益依法应受保护，请求法院维持三亚市政府作出的209号批复。
第三人海南无线电监管局向本院提供如下证据：1.《海南省发展与改革厅关于海南省无线电管理“十一五”规划建设项目项目建议书的批复》，证明南海三亚区域无线电监测控制中心项目通过省发改厅审批；2.《海南省工业和信息化厅关于南海三亚区域无线电监测控制中心项目建议书的批复》，证明项目通过省工信厅审批；3.《关于市规委会对“南海三亚区域无线电监测控制中心选址”审议决定的通知》，证明三亚市规委会审议决定同意项目选址；4.三亚市规划局《关于南海三亚区域无线电监测控制中心项目的选址审查意见》、《建设项目选址意见书》，证明项目符合城市规划要求；5.三亚市土地储备开发中心《关于拨付南海三亚区域无线电监测控制中心22.187亩储备用地征地拆迁费用的请示》，证明项目征地拆迁费用由第三人拨付；6.《三亚市人民政府关于将南海三亚区域无线电监测控制中心22.187亩土地纳入储备的批复》，证明三亚市政府同意将南海三亚区域无线电监测控制中心22.187亩土地纳入储备；7.《三亚市人民政府关于南海三亚区域无线电监测控制中心项目用地选址及指标的批复》，证明三亚市政府对项目用地选址及用地指标作出批复；8.三亚市规划局《关于南海三亚区域无线电监测控制中心项目的用地审核意见》、《建设用地规划许可证》，证明项目符合用地规划要求；9.《三亚市国土环境资源局关于南海三亚区域无线电监测控制中心项目环境影响报告表的批复》，证明项目环境影响报告表通过三亚市国土环境资源局审批；10.《三亚市人民政府办公室关于南海三亚区域无线电监测控制中心建设项目用地土地调查有关问题的通知》，证明三亚市政府为征收项目用地发出土地调查通知；11.《土地权属证明》、《当选证书》，证明大茅村委员和太葵村小组对被征收项目用地权属、面积、地类、四至范围、土地用途、补偿标准等情况予以确认；12.吉阳镇政府《告示》，证明三亚市政府对项目征地情况公告；13.《项目用地预审申请表》、《三亚市国土环境资源局关于南海三亚区域无线电监测控制中心项目用地的初审意见》、《海南省国土环境资源厅关于南海三亚区域无线电监测控制中心项目用地预审意见的复函》，证明海南省和三亚市国土部门通过项目用地预审；14.209号批复，证明项目用地征收和农用地转用手续通过三亚市政府审批；15.《关于申请拨付南海三亚区域无线电监测控制中心项目土地补偿款及安置补助款、包干青苗补偿款和征地经费的函》、吉阳镇政府《收据》、《中国人民银行支付系统专用凭证》，证明第三人将征地补偿费交由三亚市土地储备开发中心转给吉阳镇政府，吉阳镇政府拨给大茅村委会，村委会再拨给太葵村小组和村民；16.《国家建设征地拆迁补偿表》、《南海三亚区域无线电监测控制中心征用土地方案公示》、《征用土地补偿协议书》，证明征地补偿款已经支付给被征地单位和个人；17.三亚市土地储备开发中心《关于迎宾路北侧大茅村海榆中线西侧的南海三亚无线电监测控制中心项目用地征地补偿合法性、安置合理性及征地程序的说明》，证明项目用地征地补偿合法、安置合理及征地程序合法；18.《国有建设用地划拨决定书》、三土房（2012）字第006877号《土地房屋权证》，证明第三人通过三亚市政府划拨合法取得项目用地使用权；19.照片，证明项目用地抢种青苗被三亚市综合行政执法局依法清除；20.吉成峰、黎国新证人证言及身份证明，证明曾伟没有在承包土地上种植青苗和建造其他地上附着物。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对被告提供证据的确认
原告对被告证据1、7-9、13、15-16的真实性、合法性、关联性及证明效力均无异议；对被告证据2-6的真实性和证明效力有异议，认为被征地块为耕地，不包括采矿用地；对被告证据10、11的真实性和证明效力有异议，认为从公示照片看不出公示时间和地点，村民也没有见过该告示；对被告证据12的真实性有异议，认为未经被征地农户对地类及地上附着物签字确认；对被告证据14的真实性有异议，认为该协议书上并没有被征地单位太葵村小组的签字；对被告证据17的真实性和关联性有异议，认为该证据不属于征地报批所必需的材料，与被诉征地批复行为没有关联；对被告证据18、19的真实性有异议，认为部分村民的签名不真实；对被告证据20的真实性有异议，认为应当由被征地的太葵村小组和农户出具该证明；对被告证据21的真实性和证明效力有异议，认为三亚市土地储备开发中心与被告有利害关系；对被告证据22的合法性有异议，认为三亚市土地储备开发中心不是征收土地的法定主体，征地程序也不合法；对被告证据23的证明效力有异议，认为政府征地补偿时没有告知曾伟。本院认为，被告的证据来源真实、合法，与本案具有关联性，相互印证可以证明被告作出的209号批复认定事实清楚，程序合法。
（二）对原告提供证据的确认
被告和第三人对原告证据1、2、7的真实性、合法性、关联性及证明效力均无异议；对原告证据3、4的证明效力有异议，认为被征土地是采矿用地有规划依据，被征土地所有权人太葵村小组对征地事宜情况是清楚了解的；对原告证据5的真实性、合法性、关联性及证明效力均有异议，认为无法证明原告在被征地块上种植了青苗，即便有青苗也是村民在征地通知作出后抢种的；对原告证据6的真实性无异议，对合法性及证明效力有异议，认为该合同系原告与村民签订的，未经镇政府同意，是无效合同，无法证明原告的承包范围。本院认为，原告证据1-4、6、7的真实性被告和第三人均无异议，可以作为认定本案事实过程的依据，但不足以证明被告作出的209号批复违法；原告证据5中，黎进文、黎进荣的证明内容是听黎亚辉说的，并非其亲历的事实，不能作为定案依据，证人黎亚辉虽然证明原告在被征地块上种植了青苗，但其也承认自己领取了曾伟部分承包地的青苗包干补偿费，由此印证了被告和第三人关于征地补偿款已发放给太葵村小组村民的事实，故黎亚辉的证言不能证明被告作出的209号批复违法。
（三）对第三人提供证据的确认
原告对第三人证据1-10、13-15、18的真实性、合法性、关联性及证明效力均无异议；对第三人证据11中的《土地权属证明》的真实性有异议，认为未经被征地农户对地类及地上附着物的签字确认；对第三人证据12的真实性有异议，认为村民没有见过该告示；对第三人证据16中的《征用土地补偿协议书》的真实性有异议，认为该协议书上并没有被征地单位太葵村小组的签字；对第三人证据17的合法性有异议，认为三亚市土地储备开发中心不是征收土地的法定主体，没有与村民核实地类、确认被征土地和地上附着物的权属，也没有告知听证的材料；对第三人证据19的真实性有异议，认为被征土地上是有青苗的；对第三人证据20的真实性和证明效力有异议，认为证人吉成峰未出庭作证，证人黎国新是第三人的工作人员，与第三人有利害关系，证言不能采信。本院认为，第三人证据中除证人吉成峰的证言因其未出庭作证，不能单独作为定案依据之外，其余证据来源真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明，2006年7月20日，海南省发展与改革厅对省无线电管理办公室作出《海南省发展与改革厅关于海南省无线电管理“十一五”规划建设项目项目建议书的批复》，同意省无线电管理办公室在海口、三亚等有关市县选址建设无线电管理“十一五”规划项目。2011年6月12日，海南省工业和信息化厅批复同意海南无线电监管局建设南海三亚区域无线电监测控制中心。2011年9月6日，三亚市城乡规划委员会2011年第七次会议经审议，拟同意南海三亚区域无线电监测控制中心选址于吉阳镇大茅村海榆中线西侧，用地面积约23亩，该地用地性质由非建设用地调整为公共设施用地。2011年10月19日，三亚市政府对三亚市规划局作出《三亚市人民政府关于南海三亚区域无线电监测控制中心项目用地选址及指标的批复》，同意该项目用地选址及用地指标。2011年11月1日和11月14日，三亚市规划局先后给南海三亚区域无线电监测控制中心项目颁发了《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》。2011年12月1日，三亚市政府办公室作出三府办（2011）342号《三亚市人民政府办公室关于南海三亚区域无线电监测控制中心建设项目用地土地调查有关问题的通知》，通知吉阳镇政府及市政府各有关单位拟征收吉阳镇大茅村委会部分集体土地作为南海三亚区域无线电监测控制中心建设项目用地，由吉阳镇政府负责组织实施该项目用地的清点青苗、丈量地上附着物和土地面积以及补偿审核和补充工作；市国土环境资源局等有关单位负责对拟征收土地范围进行土地权属确认及业务指导工作。2012年3月19日，吉阳镇大茅村委会及太葵村小组向三亚市国土环境资源局出具《土地权属证明》，确认已收到该局关于拟征收土地有关事项的告知书，对三亚市政府拟征收土地的地类面积、附着物确认数量和补偿标准没有异议，同意以货币安置剩余劳动力。2012年3月20日，吉阳镇政府以《告示》的形式告知大茅村委会太葵村各农户在拟征收土地范围内突击抢种的青苗和抢建的附着物一律不予补偿，未完成地上附着物及青苗的丈量清点的农户，务必在2012年3月27日之前在村小组登记丈量。2012年3月29日，三亚市国土环境资源局拟同意南海三亚区域无线电监测控制中心项目用地预审并报海南省国土环境资源厅审批。2012年3月31日，三亚市政府作出209号批复，同意征收太葵村小组共1.4788公顷集体土地，涉及农用地0.174公顷、村庄0.1884公顷、采矿用地1.1164公顷，征收土地补偿标准按三府（2011）181号《三亚市人民政府关于印发三亚市集体土地征收补偿安置管理规定的通知》规定的补偿标准执行；同意办理0.174公顷农用地转为建设用地手续。2012年4月19日，吉阳镇政府作出南海三亚区域无线电监测控制中心征用土地方案公示，公告了实际测量的村民被征土地面积及被征22.187亩土地的土地补偿费、安置补助费及地上附着物补偿费的标准。2012年4月24日，三亚市土地储备开发中心、海南无线电监管局与大茅村委会就前述22.187亩土地签订了《征用土地补偿协议书》。2012年4月25日，海南省国土环境资源厅通过南海三亚区域无线电监测控制中心项目用地预审。此后，太葵村小组组长麦永先代表该组领取了22.187亩土地的土地补偿费和安置补助费共计3230427.2元以及青苗以外的其他地上附着物补偿费475375.6元。大茅村委会在代领了该地的青苗包干补偿费1220285元后，根据与太葵村小组村民代表数次民主讨论的结果及村委会与村民签订的《地上青苗补偿协议》的约定，将青苗包干补偿费发放给了太葵村小组村民。2012年7月23日，三亚市国土环境资源局将前述土地划拨给海南无线电监管局。2012年8月14日，三亚市政府给海南无线电监管局颁发了三土房（2012）字第006877号《土地房屋权证》。
另查，2010年8月10日，曾伟与太葵村小组部分村民签订《土地承包联营协议书》，约定太葵村小组村民同意将原福祥砖厂租用该村坡地取土制砖后的水塘、原砖厂场地及周围被原福祥砖厂取土制砖后的荒地共计约53.5亩的土地发包给曾伟生产经营，期限从2011年至2041年止。2011年6月8日，曾伟与太葵村小组部分村民代表就前述53.5亩土地再次签订《土地租赁联营合同》，明确约定太葵村小组将该53.5亩土地租赁给曾伟使用，租期自2011年6月9日起至2041年6月9日。2012年3月31日，三亚市政府209号批复批准征收的太葵村小组1.4788公顷集体土地包括曾伟承包的部分土地在内。2012年12月，曾伟不服三亚市政府给海南无线电监管局颁发三土房（2012）字第006877号《土地房屋权证》的行为，向三亚市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该证，后申请撤回该案诉讼。2013年3月27日，曾伟不服三亚市政府作出的209号批复，向海南省人民政府申请行政复议。2013年7月31日，海南省人民政府以琼府复决（2013）29号行政复议决定维持了三亚市政府作出的209号批复。
本院认为，本案的争议焦点主要有三点：一是三亚市政府作出209号批复的行为是否属于行政诉讼的受案范围。二是曾伟是否本案适格原告。三是三亚市政府作出209号批复的行为是否合法。
首先，关于三亚市政府作出209号批复的行为是否属于行政诉讼的受案范围的问题。虽然三亚市政府作出的209号批复系其对三亚市国土环境资源局作出的内部批复，但该批复批准征收和办理农用地转用手续的土地包含了曾伟的部分承包土地，且有关部门事后已依据该批复实施了征地行为，对曾伟的土地承包经营权益造成了实际影响，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条关于农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围的规定，曾伟不服三亚市政府作出的209号批复，提起本案诉讼，依法应属于行政诉讼的受案范围。三亚市政府主张其作出的209号批复属不可诉的内部行政行为的理由不能成立。
其次，关于曾伟是否本案适格原告的问题。如前所述，曾伟作为被征土地的承包人，与三亚市政府作出209号批复的行为具有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。故曾伟以被征土地承包人的名义提起本案诉讼，是本案适格原告。
再次，关于三亚市政府作出209号批复的行为是否合法的问题。本案中，南海三亚区域无线电监测控制中心项目依法获得了项目立项、用地选址及用地指标批准，并取得《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》。三亚市政府在批准该项目用地的征地及农用地转用手续前，已通知吉阳镇政府及市国土环境资源局等部门对拟征收土地的土地权属、面积、青苗及其他地上附着物的有关情况进行了调查、清点，并将拟征土地的面积、用途、位置、补偿标准、安置途径及清点确认的地上附着物情况等征地事项书面告知了被征地农村集体经济组织和农户，并得到了被征土地所有权人太葵村小组的同意和确认。三亚市政府作出同意征收和农用地转用手续的209号批复后，南海三亚区域无线电监测控制中心项目通过了海南省国土环境资源厅的用地预审，市政府下属有关部门依法公告了征用土地方案，并在与大茅村委会签订《征用土地补偿协议书》之后按约向太葵村小组支付了22.187亩土地的土地补偿费、安置补助费以及青苗以外的其他地上附着物补偿费。大茅村委会在代领了该土地的青苗包干补偿费后也通过民主讨论和签订青苗补偿协议的方式将青苗包干补偿费发放给了太葵村小组村民。由此可见，三亚市政府作出209号批复的行为认定事实清楚，符合《海南省经济特区土地管理条例》第二十六条和第二十八条关于农用地转用审批权限和征地审批程序的相关规定。
曾伟主张被征地块为村民的家庭承包地，并非采矿用地，三亚市政府无权批准征收耕地，但没有充分的证据证明被征地块是耕地，相反，其提交的《土地承包联营协议书》和《土地租赁联营合同》证明，其与太葵村小组承包的土地原为砖厂场地及荒地，故其该项主张不能成立。
曾伟另主张在征地报批过程中，相关部门未向其调查了解土地利用的现状以及地上附着物的情况，被征土地的所有权人太葵村小组对征地不知情。经查，曾伟与太葵村小组签订的《土地承包联营协议书》和《土地租赁联营合同》未依照《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的规定，报乡（镇）人民政府批准。太葵村小组及村民在征地报批前不但已经知道了拟征收土地的有关事项，还对三亚市政府拟征收土地的地类面积、附着物确认数量和补偿标准没有异议。曾伟的证人太葵村小组村民黎亚辉也承认自己领取了曾伟所承包的3.4亩土地的青苗包干补偿费17万元。由此可见，导致三亚市政府在征地报批过程中对曾伟承包土地事宜不知情的责任不在于政府部门，三亚市政府依据与被征地农村集体经济组织、农民确认的征地调查结果作出209号批复并无不当。
综上所述，三亚市政府作出的209号批复审批主体适格，认定事实清楚，程序合法。原告曾伟诉请撤销该批复没有充分的事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤
javascript：SLC（4274，0）中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告曾伟要求撤销被告三亚市人民政府作出的三府函（2012）209号《关于办理三亚市吉阳镇大茅村海榆中线西侧部分用地征收和农用地转用手续的批复》的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告曾伟负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 吉 红
审判员 陈积丰
审判员 陈永华
二〇一四年一月二日
书记员 邱海惠
附相关法律、法规及司法解释：
海南经济特区土地管理条例（2008年修正）
第二十六条耕地转为建设用地或者征收耕地的，由省人民政府批准。
耕地以外的农用地转为建设用地或者征收耕地以外的土地的，按照下列权限审批：
（一）海口市、三亚市人民政府13.5公顷以下；
（二）其他市、县、自治县人民政府3.5公顷以下；
（三）超过前两项规定限额的，由省人民政府审批。
未利用地转为建设用地的审批权限，参照本条第二款规定执行。
法律和行政法规规定应当报请国务院批准的农用地转用、征收土地和未利用地转为建设用地，依照其规定。
农业综合开发用地中的非农业建设项目占用的土地按建设用地报请批准。
第二十八条征收农村集体所有土地按下列程序实施：
（一）被征收土地所在市、县、自治县土地行政主管部门制定征地方案，按本条例第二十六条规定的审批权限批准或者报请批准。在征地依法报批前，应当将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。
（二）征地方案批准后，由市、县、自治县人民政府公告。公告期限不得少于15日。被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人在公告规定期限内，持土地权属证书等材料到当地土地行政主管部门办理征地补偿登记。
（三）市、县、自治县土地行政主管部门组织勘测，调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县土地行政主管部门与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认。
（四）市、县、自治县土地行政主管部门根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置方案并公告。
（五）被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的，应当在征地补偿安置方案公告之日起10个工作日内向市、县、自治县土地行政主管部门提出。申请举行听证会的，市、县、自治县土地行政主管部门应当在接到申请之日起10个工作日内按照规定组织听证。
（六）市、县、自治县土地行政主管部门将征地补偿安置方案报本级人民政府批准。报批时应当附具被征地农村集体经济组织、农民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。
（七）市、县、自治县土地行政主管部门与被征地的农村集体经济组织签订《征收土地补偿协议书》，并落实征地有关事项。
中华人民共和国农村土地承包法
第四十八条发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。
最高人民法院关于执行
《
javascript：SLC（4274，0）中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
最高人民法院关于审理涉及农村集体土地
行政案件若干问题的规定
第一条农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。