广西壮族自治区崇左市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）桂14行初3号
原告扶绥县新宁镇大塘村屯麦村民小组，所在地扶绥县新宁镇大塘村屯麦屯。
诉讼代表人张坚，该村民小组组长。
委托代理人李奇钦，广西帮达律师事务所律师。
委托代理人钟志鸿，广西南密律师事务所律师。
被告扶绥县人民政府，所在地扶绥县新宁镇新宁路1号。
法定代表人孙国梁，该县县长。
委托代理人温育清，扶绥县国土资源局工作人员。
委托代理人梁进东，广西恒聚律师事务所律师。
原告扶绥县新宁镇大塘村屯麦村民小组（以下简称屯麦村民小组）诉被告扶绥县人民政府（以下简称扶绥县政府）不履行制定征地补偿、安置方案法定职责一案，于2018年1月3日向本院提起诉讼。本院于2018年1月3日立案后，向被告扶绥县政府送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2018年3月22日公开开庭审理了本案。原告屯麦村民小组的诉讼代表人张坚及其委托代理人李奇钦，被告扶绥县政府的委托代理人温育清、梁进东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
为建设南宁新江经吴圩至崇左扶绥一级公路，被告扶绥县政府需征收原告屯麦村民小组845亩的集体土地，其下属职能部门扶绥县国土资源局（以下简称扶绥县国土局）于2013年7月15日与原告签订了《征收土地协议书》，约定征收原告845亩的集体土地，并依据《崇左市人民政府关于公布征地统一年产值标准的通知》（崇政发〔2013〕3号）及《扶绥县人民政府关于新一轮征地统一年产值标准的通知》（扶政发〔2013〕4号）的规定不分地类统一按49000元/亩进行补偿（含土地补偿费、安置补助费、生活补助费和配合征地奖励费，但不包含青苗和地上附着物的补偿）。被告至2015年3月已将补偿款支付完毕。2016年6月29日，中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）作出《关于南宁新江经吴圩至崇左扶绥公路（崇左段）工程建设用地的批复》（国土资函〔2016〕331号），批复同意被告征收原告845亩的集体土地。2017年10月10日，原告向被告提交申请，要求按国土部批复同意征地时实施的征地补偿标准制定征地补偿、安置方案。2017年11月13日，扶绥县国土局在《关于新宁镇大塘村屯麦村民小组信访事项调查处理情况答复意见书》中就原告的申请作出不再制定征地补偿、安置方案的答复。
原告屯麦村民小组诉称，1.为建设南宁新江经吴圩至崇左扶绥一级公路，被告扶绥县政府需征收原告845亩的集体土地。2013年7月15日，扶绥县国土局依据《崇左市人民政府关于公布征地统一年产值标准的通知》（崇政发〔2013〕3号）及《扶绥县人民政府关于新一轮征地统一年产值标准的通知》（扶政发〔2013〕4号）的规定确定征收补偿标准，其中土地补偿费、安置补助费为28994元/亩，并就此标准与原告签订《征收土地协议书》，原告亦按此补偿标准领取了补偿款。2.2015年12月30日，广西壮族自治区人民政府作出《关于南宁新江经吴圩至崇左扶绥公路（崇左段）项目建设用地农用地转用的批复》（桂政土批函〔2015〕549号），明确因项目涉及征收集体土地85.1335公顷，需上报国务院审批征收土地手续。2016年6月29日，国土部作出《关于南宁新江经吴圩至崇左扶绥公路（崇左段）工程建设用地的批复》（国土资函〔2016〕331号），批复同意被告征收原告845亩的集体土地。3.根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，被告在未取得征地批复前实施的征地行为属于预征收行为，被告在预征收中依据《崇左市人民政府关于公布征地统一年产值标准的通知》（崇政发〔2013〕3号）的规定确定原告的征地补偿标准，但该通知已于2016年1月1日停止实施，被告应依据2016年1月1日实施的《崇左市人民政府关于公布新一轮征地统一年产值标准的通知》（崇政发〔2016〕18号）规定的33345元/亩征地补偿标准对原告进行补偿。4.2017年10月10日，原告向被告提交申请，要求按国土部批复同意征地时实施的征地补偿标准制定征地补偿、安置方案。2017年11月13日，扶绥县国土局作出明确答复，该项目用地不再制定征地补偿、安置方案。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，被告已构成行政不作为。为此，原告起诉请求：1.责令被告扶绥县政府就征收原告屯麦村民小组集体土地845亩作为南宁新江经吴圩至崇左扶绥一级公路项目建设用地按国土资源部同意征地批复后实施的征地补偿标准制定征地补偿、安置方案；2.被告承担本案的诉讼费。
原告屯麦村民小组向本院提供了以下证据：1.国内标准快递存根，证明原告向被告提交要求制定征地补偿、安置方案的申请；2.《关于新宁镇大塘村屯麦村民小组信访事项调查处理情况答复意见书》，证明被告拒绝重新制定征地补偿、安置方案；3.《征收土地协议书》，证明原告845亩的集体土地被被告征收；4.《征地预公告》（扶国土资告字〔2014〕373号），证明征收原告集体土地的补偿安置标准是28994元/亩，被告在未获得征地批复时就征收原告的集体土地；5.《广西壮族自治区人民政府关于南宁新江经吴圩至崇左扶绥公路（崇左段）工程建设用地农用地转用的批复》（桂政土批函〔2015〕549号），证明项目用地需上报国务院审批；6.《关于南宁新江经吴圩至崇左扶绥公路（崇左段）工程建设用地的批复》（国土资函〔2016〕331号），证明国土部批复同意被告征收原告集体土地的时间为2016年6月29日，但此后被告未制定征地补偿、安置方案；7.《崇左市人民政府关于公布新一轮征地统一年产值标准的通知》（崇政发〔2016〕18号），证明旧的征地补偿标准28994元/亩自2016年1月1日停止实施，2016年1月1日实施的新的征地补偿标准是33345元/亩。
被告扶绥县政府辩称，1.原告屯麦村民小组的起诉已超过法定起诉期限，依法应当驳回其起诉。为建设南宁新江经吴圩至崇左扶绥一级公路，被告在征收原告集体土地过程中，经与原告协商后于2013年7月15日以土地补偿费和安置补助费共49000元/亩的补偿标准签订《土地征收协议书》。至2015年3月，被告已将征地补偿费支付完毕。2017年6月5日，原告与扶绥县国土局因土地征收补偿方案向扶绥县人民法院提起行政诉讼，在此之前其已知道国土部《批复》（国土资函〔2016〕331号），但其并未向被告提出重新制定征地补偿、安置方案的要求，至2017年12月13日才提起本诉，已超过6个月的起诉期限。2.被告的征地补偿行为具有合法性。被告征收原告集体土地补偿行为的合法性获得广西壮族自治区人民政府及国务院国土部作出批复确认，征收程序上的瑕疵对原告的合法权益明显不产生实际影响。被告是按照49000元/亩的征地补偿标准对原告进行补偿，远超过2016年1月1日起实施的《崇左市人民政府关于公布新一轮征地统一年产值标准的通知》（崇政发〔2016〕18号）中规定的征地补偿标准33345元/亩。如被告按照新的征地补偿标准重新制定补偿、安置方案，原告将要按15655元/亩退回多领的征地补偿费。综上，原告的起诉超过法定起诉期限，被告的征地程序上的瑕疵并未对原告的合法权益产生实际影响，反而让原告多得征地补偿费。因此，请求法院驳回原告的起诉。
被告扶绥县政府向本院提交了以下证据：1.行政起诉状、2.扶绥县人民法院（2017）桂1421行初12号行政裁定书，证据1-2证明原告于2017年6月5日前已知道国土部的《批复》，2017年12月13日原告才提起本诉，超过法定起诉期限；3.《征收土地协议书》、4.《扶绥县城南新区福康大道道路建设项目用地征收集体土地补偿费用兑付登记表》，证据3-4证明被告已按49000元/亩的标准向原告支付土地补偿费和安置补助费；5.《关于扶绥县城南新区福康大道道路建设项目用地征收（用）土地权属、地类、补偿费情况的公示》（扶国土资告字〔2014〕110号）、6.《征地预公告》（扶国土资告字〔2014〕373号）、7.《扶绥县人民政府关于新一轮征地统一年产值标准的通知》（扶政发〔2013〕4号）、8.《关于南宁新江经吴圩至崇左扶绥公路（崇左段）项目建设用地农用地转用的批复》（桂政土批函〔2015〕549号）、9.《关于南宁新江经吴圩至崇左扶绥公路（崇左段）工程建设用地的批复》（国土资函〔2016〕331号），证据5-9证明被告的征地补偿行为的合法性已被确认，只是征地程序上有瑕疵，并未对原告的权益产生实际影响；10.《崇左市人民政府关于公布新一轮征地统一年产值标准的通知》（崇政发〔2016〕18号），证明被告按49000元/亩的征地标准补偿对原告进行补偿，远高于33345元/亩的标准。
经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：
对于原告屯麦村民小组提供的证据，被告扶绥县政府认为：证据1.国内标准快递存根、2.《关于新宁镇大塘村屯麦村民小组信访事项调查处理情况答复意见书》、5.《广西壮族自治区人民政府关于南宁新江经吴圩至崇左扶绥公路（崇左段）工程建设用地农用地转用的批复》（桂政土批函〔2015〕549号）、6.《关于南宁新江经吴圩至崇左扶绥公路（崇左段）工程建设用地的批复》（国土资函〔2016〕331号），对证据的真实性、合法性和关联性没有异议，认为原告的起诉未超过法定起诉期限，并认为制定征地补偿、安置方案是被告的法定职责。庭审中原告认为其起诉时向本院提供的证据3.《征收土地协议书》、4.《征地预公告》（扶国土资告字〔2014〕373号）、7.《崇左市人民政府关于公布新一轮征地统一年产值标准的通知》（崇政发〔2016〕18号），被告已向本院提交,其就不作为证据使用。对于被告提交的证据，原告认为：证据3.《征收土地协议书》、4.《扶绥县城南新区福康大道道路建设项目用地征收集体土地补偿费用兑付登记表》，认可证据的真实性和合法性，但对被告的证明目的有异议，认为《征收土地协议书》中约定的补偿标准只是预征收时实施的标准，而不是国土部批复同意征地时实施的新标准；对证据5.《关于扶绥县城南新区福康大道道路建设项目用地征收（用）土地权属、地类、补偿费情况的公示》（扶国土资告字〔2014〕110号）、6.《征地预公告》（扶国土资告字〔2014〕373号）、7.《扶绥县人民政府关于新一轮征地统一年产值标准的通知》（扶政发〔2013〕4号）、8.《关于南宁新江经吴圩至崇左扶绥公路（崇左段）项目建设用地农用地转用的批复》（桂政土批函〔2015〕549号）、9.《关于南宁新江经吴圩至崇左扶绥公路（崇左段）工程建设用地的批复》（国土资函〔2016〕331号）、10.《崇左市人民政府关于公布新一轮征地统一年产值标准的通知》（崇政发〔2016〕18号），原告认可证据的真实性和合法性，但对关联性有异议，不能证明被告已经履行了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的在征地方案得到批准后，制定征收土地补偿安置方案并在原告所在的镇和村进行公告的法定职责。因庭审中被告已确认原告的起诉未超过法定起诉期限，其不再将证据1.行政起诉状及2.（2017）桂1421行初12号行政裁定书作为证据提交本院组织质证。
本院对上述证据认证如下，本院认为，2016年6月29日国土部批复同意被告征收原告集体土地，原告就此向被告提交申请，要求按国土部批复同意征地时实施的征地补偿标准制定征地补偿、安置方案。扶绥县国土局就原告的申请作出不再制定征地补偿、安置方案的答复的事实，本院予以确认。
经审理查明，为建设南宁新江经吴圩至崇左扶绥一级公路项目，被告扶绥县政府的职能部门扶绥县国土局负责组织实施对项目建设用地的征收工作。2013年7月15日，扶绥县国土局与原告屯麦村民小组签订《征收土地协议书》，约定由扶绥县国土局征收原告845亩的集体土地，不分地类统一按49000元/亩（含土地补偿费、安置补助费、生活补助费和配合征地奖励费，但不包含青苗和地上附着物的补偿）的标准对原告进行补偿。2014年11月12日，扶绥县国土局依据《崇左市人民政府关于公布征地统一年产值标准的通知》（崇政发〔2013〕3号）及《扶绥县人民政府关于新一轮征地统一年产值标准的通知》（扶政发〔2013〕4号）的规定就征收原告的集体土地发布《征地预公告》（扶国土资告字〔2014〕373号），公告所列的征收土地补偿、安置标准28994元/亩。至2015年3月，被告已按此标准将征地补偿费支付给原告。2015年12月30日，广西壮族自治区人民政府作出《关于南宁新江经吴圩至崇左扶绥公路（崇左段）项目建设用地农用地转用的批复》（桂政土批函〔2015〕549号），明确因项目涉及征收集体土地85.1335公顷，需上报国务院审批征收土地手续。2016年6月29日，国土部作出《关于南宁新江经吴圩至崇左扶绥公路（崇左段）工程建设用地的批复》（国土资函〔2016〕331号），批复同意被告征收原告845亩的集体土地。2017年10月10日，原告向被告提出申请，要求被告按国土部批复同意征地时实施的征地补偿标准制定征地补偿、安置方案。2017年11月13日，扶绥县国土局作出《关于新宁镇大塘村屯麦村民小组信访事项调查处理情况答复意见书》，明确答复就原告的申请不再制定征地补偿、安置方案。2018年1月3日，原告向本院提起行政诉讼。
另查明，根据2016年1月1日开始实施的《崇左市人民政府关于公布新一轮征地统一年产值标准的通知》（崇政发〔2016〕18号）的规定，扶绥县新宁镇新一轮征地统一年产值标准为33345元/亩。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，被告扶绥县政府在未取得国土部征地批复前实施的征地行为属于预征地行为，2016年6月29日，国土部批复同意征收原告集体土地后，扶绥县政府应拟订征地补偿、安置方案，补偿标准应以取得合法有效的征地批复时实施的补偿标准制定，扶绥县政府在预征地时实施的补偿标准进行补偿，在得到合法征地批复后，不再制定征地补偿、安置方案，不合法。原告要求被告扶绥县政府按照获得合法征地批复时的征地补偿标准制定征收土地补偿、安置方案的理由成立，本院予以支持。
关于被告提出实际给予原告的征地补偿标准远高于其获得合法征地批复时实施的补偿标准，征地补偿行为虽在程序上存在瑕疵，但未对原告的合法权益产生实际影响的意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十六条的规定，公民或其他组织申请行政机关履行保护其合法权益的法定职责，行政机关在接到申请后不履行法定职责的，公民或其他组织可在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内向法院提起诉讼。如前文所述，被告在获得合法征地批复后，制定征地补偿、安置方案是其法定职责，并不因其实际给予原告的征地补偿费用高于获得合法征地批复时实施的征地补偿标准而视为已履行了制定征地补偿、安置方案的法定职责。被告拒绝履行制定征地补偿、安置方案的法定职责，实际上已对原告的合法权益产生实际影响，亦不符合法律规定。因此，对于被告这一主张本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
责令被告扶绥县人民政府在本案判决生效之日起六个月内就征收原告扶绥县新宁镇大塘村屯麦村民小组集体土地作为南宁新江经吴圩至崇左扶绥一级公路项目建设用地按国土资源部同意征地批复后实施的征地补偿标准制定征地补偿、安置方案。
本案案件受理费50元，由被告扶绥县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于递交上诉状之日起七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉费（开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77）；逾期不交，也不提出缓交申请，或申请缓交不被批准仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 农立海
审 判 员 陶园园
人民陪审员 孙迎燕
二〇一八年六月十二日
法官 助理 谢锡幸
书 记 员 陈洋宇
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。
征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。