贵州省思南县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔0624行初55号
原告赵启珍，男，汉族，1970年7月23日生，贵州省石阡县人，住石阡县，农民。
委托代理人（特别授权）王怀凤，女，苗族，1974年11月6日生，户籍、住址。系原告赵启珍之妻。
被告（原行政机关）石阡县国土资源局
住所地：石阡县汤山镇鲜花新区佛顶山北路***号。
法定代表人张永学，石阡县国土资源局局长。
委托代理人（特别授权）李庆飞，石阡县国土资源局法规股负责人。
被告（复议机关）石阡县人民政府
法定代表人田运栋，石阡县人民政府县长。
委托代理人（特别授权）陆亚梅，石阡县法制办行政复议股股长。
委托代理人（特别授权）覃志雄，石阡县法制办工作人员。
原告赵启珍不服被告石阡县国土资源局（以下简称石阡县国土局）国土资源行政处罚决定及被告石阡县人民政府（以下简称石阡县政府）行政复议决定一案，2016年5月25日向本院提起行政诉讼，本院同日立案受理后，依法向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2016年6月24日在石阡县人民法院公开开庭审理了本案。原告赵启珍及其委托代理人王怀凤，被告石阡县国土局委托代理人李庆飞，石阡县政府委托代理人陆亚梅、覃志雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告石阡县国土局2016年3月15日作出了石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》，该决定书主要内容如下：“赵启珍：我局于2015年10月27日对你涉嫌非法占地一案立案调查。经查，你户于2011年8月擅自占用国荣乡新阳村八组集体土地（土：19.84平方米）修建猪圈及厕所。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、第三款的规定，属于非法占地。上述违法事实有当事人赵启珍的询问笔录和现场勘测图片佐证，被处罚人已签字认可。我局已于2016年1月20日依法向你户下达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，你户于2016年1月22日向我局递交了《行政处罚听证申请书》，并于2016年3月4日参加了由我局组织的行政处罚听证会。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，经我局研究，决定对你户非法占地的行为处罚如下：限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，退还非法占用的土地。行政处罚履行方式和期限：限自接本处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋，退还非法占用的土地”，并明确告知当事人的权利救济途径。原告赵启珍不服，向石阡县政府申请行政复议。2016年5月18日，石阡县政府作出了石府行复决字〔2016〕4号《行政复议决定书》，认定石阡县国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条作出的石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了石阡县国土局作出的石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》。
原告赵启珍诉称，2010年8月26日，原告与赵启菊就位于石阡县××××组的农村房屋买卖达成协议，双方签订了《房屋买卖协议书》，对房屋的四至界限、购房款等相关事项作出了约定，该协议双方已经履行完毕。2011年8月，原告为了生活方便，在《房屋买卖协议书》确定的四至范围内修建了19.84平方米的猪圈及厕所。自2011年8月至2015年3月，相关部门及个人未对原告修建猪圈及厕所的行为提出任何异议、意见。2015年10月27日，被告石阡县国土局对原告修建猪圈及厕所的行为立案调查，并于2016年3月15日作出了石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》，要求限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，退还非法占用的土地。2016年3月21日，原告向石阡县政府申请行政复议，2016年5月18日石阡县政府作出石府行复决字〔2016〕4号《行政复议决定书》，维持了石阡县国土局的行政处罚决定。一、被告石阡县国土局作出的石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》没有法律依据，适用法律错误，是违法的行政行为，依法应予撤销。理由如下：1、原告修建猪圈及厕所的行为已经超过了行政处罚的追责时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”。同时，其他法律并未对原告违法行为处罚时效另有规定。2、在农村，类似于原告修建牲畜圈舍的情况相当普遍，且有的已经修建了几十年，如果按照石阡县国土局理解的“违法行为还在继续”，都要进行调查处理，必然使行政法律关系处于不稳定状态。3.石阡县国土局作出的处罚决定适用法律错误。石阡县国土局适用《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”认定原告的行为属于非法占地，显然是错误的。二、由于石阡县国土局的处罚决定不当，石阡县政府作出的石府行复决字〔2016〕4号《行政复议决定书》维持该处罚决定主要证据不足，且明显不当，理应予以撤销。现原告诉至本院，要求撤销石阡县国土局2016年3月15日作出的石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》和石阡县政府2016年5月18日作出的石府行复决字〔2016〕4号《行政复议决定书》，本案诉讼费由二被告承担。
为支持自己的诉讼主张，原告向法庭提供了以下证据：1.石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》；2.石府行复决字〔2016〕4号《行政复议决定书》；3.赵启珍与赵启菊签订的《卖房协议书》；4.赵启珍住宅地四至界权属相邻冯运花住宅边界证实及说明，上述3、4号证据旨证原告在自己院子里修建猪圈和厕所，没有非法占地。
被告石阡县国土局及石阡县政府辩称，一、原告修建猪圈及厕所的行为是非法占用土地的违法行为。原告于2011年8月擅自占用石阡县××××组集体土地19.84平方米修建猪圈及厕所被他人举报，石阡县国土局经多方调查了解和收据证据，认定原告存在非法占用农村集体土地的行为。二、原告修建猪圈及厕所的行为没有超过行政处罚追责时效。根据国土资源部办公厅《转发最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追责时效的答复的通知》（国土资厅发〔1998〕10号）和《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，追溯时效应当从违法行为终了之日起计算。在石阡县国土局作出石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》之前，原告未拆除非法占用土地上修建的建筑物并恢复土地原状前，应视为违法行为尚未终了，应依法受到处罚。三、石阡县国土局作出石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》认定的事实清楚，证据确凿，符合法定程序，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定进行处罚适当；石阡县政府作出石府行复决字〔2016〕4号《行政复议决定书》符合法定程序，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告石阡县国土局未在举证期限内向本院提交作出原行政行为的证据、依据。
被告石阡县政府在举证期限内向本院提交了下列证据、依据：第一组复议决定合法性的证据、依据：1.行政复议申请书，旨证原告提出了行政复议申请；2.原告身份证明，旨证原告身份；3.石阡县政府行政复议申请收件清单，旨证被告石阡县政府收到原告申请行政复议所提交的材料；4.石府行复受字〔2016〕4号《行政复议受理通知书》，旨证2016年3月21日被告受理了原告的行政复议申请；5.石阡县政府送达回证，旨证2016年3月22日，原告收到了被告作出的石府行复受字〔2016〕4号《行政复议受理通知书》；6.石府行复受字〔2016〕4号《提出行政复议答复通知书》，旨证2016年3月22日，石阡县政府要求石阡县国土局依法按时提交答辩；7.行政复议答复（附卷宗），旨证2016年4月1日，石阡县国土局提交了行政复议答复及作出行政行为的卷宗；8.石阡县政府送达回证，旨证2016年5月19日，原告收到被告作出的石府行复决字〔2016〕4号《行政复议决定书》；9.石府行复决字〔2016〕4号《行政复议决定书》，旨证2016年5月18日，被告作出了石府行复决字〔2016〕4号《行政复议决定书》；第二组原行政行为合法性的证据、依据：1.石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》；2.行政处罚决定书送达回证；3.行政处罚决定书送达现场照片；4.国土资源违法线索登记表；5.立案呈批表；6.违法案件受理决定呈批表；7.土地违法案件调查报告；8.违法案件审理记录；9.行政处罚告知书；10.行政处罚听证告知书；11.行政处罚告知书和行政处罚告知书送达现场照片；12.赵启珍户籍登记证明；13.赵启珍询问笔录；14.赵启珍占地现场勘测平面图；15.土地现状图；16.违法建筑照片；17.行政处罚听证申请书；18.行政处罚听证通知书；19.行政处罚听证通知书送达回证；20.行政处罚听证通知书送达照片；21.行政处罚听证会报告；22.行政处罚听证笔录；23.委托书；24.申请行政处罚听证会现场照片。
经庭审质证，对原告赵启珍提供的证据，被告石阡县国土局的质证意见为：对1.石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》、2.石府行复决字〔2016〕4号《行政复议决定书》无异议，对3.赵启珍与赵启菊签订的《卖房协议书》、4.赵启珍住宅地四至界权属相邻冯运花住宅边界证实及说明的真实性无异议，对证明目的有异议，赵启珍买房子后在原地基上重新修建建筑物需要办理合法手续，4号证据也只能说明原告对所买房子及宅基地享有使用权；被告石阡县政府对原告提供证据无异议，但提出原告重新修建房屋需要办理相关手续，而本案原告是跨组买的房屋且修建猪圈及厕所没有办理相关手续。
对被告石阡县政府提交的证据、依据，原告赵启珍认为石阡县政府提交的证据、依据都是真实的，但原告对处罚决定和复议决定均不服；被告石阡县国土局对石阡县政府提交的上述证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
对原告赵启珍提供的证据：1.石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》、2.石府行复决字〔2016〕4号《行政复议决定书》仅能证明被诉行政行为客观存在，不作为处罚决定和复议决定合法与否的证据；3.赵启珍与赵启菊签订的《卖房协议书》，来源合法，内容客观真实，予以采信；4.赵启珍住宅地四至界权属相邻冯运花住宅边界证实及说明，不符合证据的形式要件，不予采信。
对被告石阡县政府提交的证据、依据：第一组复议决定合法性的证据、依据，9.石府行复决字〔2016〕4号《行政复议决定书》仅证实被诉行政行为客观存在，不作为证实复议决定合法性的证据，该组其他证据客观反映了被告石阡县政府作出行政复议决定履行的相关程序，予以采信；第二组原行政行为合法性的证据、依据：1.石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》，仅证实被诉处罚决定客观存在，不作为行政行为合法与否的证据；2.行政处罚决定书送达回证、3.行政处罚决定书送达现场照片、4.国土资源违法线索登记表、5.立案呈批表、6.违法案件受理决定呈批表、7.土地违法案件调查报告、8.违法案件审理记录、9.行政处罚告知书、10.行政处罚听证告知书、11.行政告知书和行政处罚告知书送达现场照片，上述2-11号证据证实被告石阡县国土局履行相关程序，予以采信；12.赵启珍户籍登记证明、13.赵启珍询问笔录、14.赵启珍占地现场勘测平面图、15.土地现状图、16.违法建筑照片，上述12-16号证据证实了赵启珍所修猪圈及厕所的基本情况，予以采信；17.行政处罚听证申请书、18.行政处罚听证通知书、19.行政处罚听证通知书送达回证、20.行政处罚听证通知书送达照片、21.行政处罚听证会报告、22.行政处罚听证笔录、23.委托书、24.申请行政处罚听证会现场照片，上述17-24号证据证实被告事前国土局履行相关听证程序，予以采信。
经审理查明：原告赵启珍系石阡县国荣乡新阳村七组村民。2011年1月，赵启珍将所购买的赵启菊旧宅（位于石阡县××××）翻建新房，并于同年8月在该院坝修建了猪圈及厕所。2015年3月25日，被告石阡县国土局接到举报称，赵启珍在集体土地上建房，涉嫌非法占地。同月27日，石阡县国土局即对赵启珍进行询问并勘查了涉案房屋现场。2015年10月27日，被告石阡县国土局对赵启珍非法占地一案立案，次日作出《土地违法案件调查报告》，2015年11月10日，组织相关人员对案件进行了审理，同月12日，经审批同意给予赵启珍限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，退还非法占用的土地的行政处罚。2016年1月20日，被告石阡县国土局对原告赵启珍进行了行政处罚告知及听证告知。当月22日，原告赵启珍提出了听证申请。接到书面通知后，2016年3月4日，赵启珍及受托人赵阳参加了石阡县国土局组织的听证。同月15日，石阡县国土局作出了石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》，以原告赵启珍2011年8月涉嫌非法占用国荣乡新阳村八组集体土地（土：19.84平方米）修建猪圈及厕所为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，限赵启珍自接到该行政处罚决定书十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋，退还非法占用的土地。原告赵启珍不服，2016年3月21日向石阡县政府提出了行政复议申请，石阡县政府予以受理，经审查石阡县国土局提交的证据材料后，于2016年5月18日作出石府行复决字〔2016〕4号《行政复议决定书》，维持了石阡县国土局2016年3月15日作出的石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》。原告赵启珍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，被告石阡县国土局对涉嫌非法占地建房的原告赵启珍进行处罚，主体适格。本案被告认为原告赵启珍涉嫌非法占地的主要证据为赵启珍本人的陈述及现场勘测图。现场勘测图仅表明执法人员现场勘测时房屋的基本情况，无法反映原告赵启珍是否涉嫌非法占地；而该勘测图中提到编号为NO（2011）-017号的建房用地通知书，涉及被批准建房的面积、四至界限、批准日期等具体信息，被告却未向本院提供该建房用地通知书，因此被告认定原告非法占地的证据实际仅为赵启珍本人的陈述。被告在无其他证据佐证的情况下，仅依据原告本人的陈述认定原告赵启珍非法占地主要证据不足，其作出的石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》，依法应予撤销。被告石阡县政府作为复议机关，虽依法履行复议程序，但其维持石阡县国土局作出的石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》的主要证据不足，其作出的石府行复决字〔2016〕4号《行政复议决定书》依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告石阡县国土资源局2016年3月15日作出的石国土资监罚字〔2016〕01号《国土资源行政处罚决定书》和被告石阡县人民政府2016年5月18日作出的石府行复决字〔2016〕4号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告石阡县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。
审 判 长 陈 刚
代理审判员 李艳灵
代理审判员 李 飞
二〇一六年九月十八日
书 记 员 邵中齐