浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）浙01行终264号
上诉人（原审原告）朱妙根，男，1966年4月10日出生，汉族，住杭州市江干区。
委托代理人葛容，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州中宸城镇建设有限公司，住所地杭州市江干区庆春东路1号（江干区政府内）。
法定代表人周斌，总经理。
委托代理人陈青，该公司员工。
委托代理人唐佳璐，浙江九恒律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州市江干区人民政府四季青街道办事处，住所地杭州市江干区杭海路219号。
法定代表人叶蔚华，主任。
委托代理人姜红红、祁玲萍，北京金诚同达（杭州）律师事务所律师。
上诉人朱妙根因与杭州中宸城镇建设有限公司（以下简称中宸公司）土地行政协议一案，不服杭州市江干区人民法院（2017）浙0104行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月14日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。
2016年6月29日，中宸公司（甲方）与朱妙根户（乙方）签订了编号：集住货A0230《杭州市征收集体所有土地房屋补偿安置协议书（货币化安置）》（以下简称“《协议书》”），杭州市江干区人民政府四季青街道办事处（以下简称四季青街道办）作为动迁实施机构在协议尾部加盖动迁专用章。朱妙根于2017年4月26日向杭州市江干区人民法院提起行政诉讼，请求判令：1、确认《协议书》第七条列明的乙方家庭常住户口成员为江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目的被安置人；2、确认《协议书》第八条约定的调产安置地点为钱江新城单元（JG17）J-01地块和JG1309-B1/B2-17地块为实际安置地点，房屋类型为高层或小高层；3、确认《协议书》第十三条，如2016年1月1日之后至回迁安置之前乙方户内的初生人口，符合原独生子女证发证条件的，在因增加初生人口而增加一个安置人口的基础上再给予增加一个安置人口；4、本案诉讼费用由中宸公司承担。
原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：2016年2月19日，经杭州市江干区人民政府同意，中宸公司成为江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目的补偿人。2016年3月11日，杭州市国土资源局批准了《江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目征地房屋补偿实施方案》。该方案明确了实施主体、实施范围、补偿对象、补偿标准、奖励及补贴政策、安置方式和标准、补偿资金、签约期限、实施步骤、法律责任等内容。其中，住宅房屋的安置方式为调产安置和货币化安置；调产安置地点为钱江新城单元(JG17)J-01地块、钱江新城单元JG1309-B1/B2-17商业地块内，计划于2017年开工建设，预期工期4年，具体回迁时间以回迁安置公告日期为准；安置人口根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》、市委办发〔2002〕80号文件、杭政办〔2005〕8号、江政办发〔2008〕59号等相关文件的规定执行。
朱妙根户位于杭州市江干区××北××号的房屋在上述补偿实施范围内。2016年6月29日，中宸公司（甲方）与朱妙根户（乙方）就该房屋补偿安置事项签订了编号：集住货A0230《杭州市征收集体所有土地房屋补偿安置协议书（货币化安置）》，第三人四季青街道办作为动迁实施机构在协议尾部加盖动迁专用章。该协议第七条约定：“乙方家庭常住户口人数合计为5人，姓名为朱妙根、钱红燕、朱嘉琦、程秋英、钱樟海，可增加安置人口1人，其中属已领取独生子女证增加1人，以上各项合计安置人口为6人，其中选择货币化安置人数为2人，姓名为朱妙根、钱红燕，调产安置为4人。实际安置人口和安置面积以正式回迁安置时审核为准，其中正式回迁安置时间以公告日期为准。…”第八条约定：“根据本项目征地房屋补偿实施方案，调产安置的在钱江××单元（××）××地××等区块内进行安置，房源类型为高层或小高层。…甲方合计安置乙方建筑面积为330平方米，其中乙方货币化安置面积为110平方米，调产安置建筑面积为220平方米。…”第十一条约定：“2016年1月1日之后符合安置条件的新增人口，待回迁安置时，经相关部门审核并公示后，无异议的予以安置。”第十三条约定：“本协议未尽事项，由双方约定：1、附承诺书。2、如2016年1月1日之后至回迁安置之前乙方户内的初生人口，符合原独生子女证发证条件，经审核确认后，出具证明，可给予增加一个安置人口。另行约定部分与本协议具有同等法律效力。”朱妙根因要求确认上述协议相关条款内容，向人民法院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国合同法》第八条第一款规定“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”
《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十条第一款、第三款规定：“在征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内，补偿人与被补偿人应当按照本条例规定的经批准的征地房屋补偿实施方案，就补偿、安置等事项签订征地房屋补偿安置协议。协议应当明确规定补偿形式、补偿金额、安置方式、安置用房面积、安置地点、搬迁期限、过渡方式、过渡期限和违约责任等事项。征地房屋补偿安置协议应当送国土资源管理部门备案。协议可以向公证机关办理公证。…根据本条例签订的协议具有法律约束力，双方当事人应当遵守，任何一方不得擅自变更协议内容。协议一方不履行协议约定的，另一方可以向人民法院提起诉讼。”
本案中，朱妙根户位于杭州市江干区××北××号的房屋被纳入江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目的补偿实施范围。中宸公司作为该项目的补偿人，与朱妙根户签订了编号：集住货A0230《杭州市征收集体所有土地房屋补偿安置协议书（货币化安置）》。该协议系双方真实意思表示，且符合《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的相关规定，合法有效，对双方均具有法律约束力。朱妙根起诉要求确认该协议第七条、第八条、第十三条的相关内容，对此原审法院认为，首先，上述条款已就安置方式、安置地点、安置人口及安置面积如何确定等事项作出了约定，即使第八条将安置地点表述为“钱江××单元（××）××地××等区块”，结合案涉项目征地房屋补偿实施方案，亦可明确相应安置地点，不存在约定不明的情形；其次，该协议第七条、第十一条、第十三条均明确：正式回迁安置时需要对安置人口资格进行审核，故在案涉项目回迁安置公告发布前，无法将朱妙根户在协议中列明的家庭常住人口直接确认为实际安置人口，亦无法为未出生人口确定安置份额。因此，朱妙根的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第八条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱妙根的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由朱妙根负担。
朱妙根不服原审判决提起上诉称，案涉《协议书》部分条款约定不明确，对其及家庭成员调产安置存在不确定性，不符合《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的规定。该条例没有对安置人口资格事后审核确认的相关规定，上诉人请求确认案涉《协议书》第七条列明的乙方具有常住户口家庭成员为所涉房屋征收的被安置人，并非要求确定安置人口数和安置面积；钱江新城单元（JG17）J-01地块和JG1309-B1/B2-17地块依据现有规划均为商服地块，并非住宅用途，存在上诉人被安置他处的风险，故上诉人要求确认《协议书》第八条约定的调产安置地点为钱江新城单元（JG17）J-01地块和JG1309-B1/B2-17地块为实际安置地点，房屋类型为高层或小高层，系维护自身正当权利，符合《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十条第一款的规定；上诉人请求确认《协议书》第十三条，如2016年1月1日之后至回迁安置之前乙方户内的初生人口，符合原独生子女证发证条件的，在因增加初生人口而增加一个安置人口的基础上再给予增加一个安置人口，亦是因为安置协议附加条款表述不明。上诉人并未单方要求变更协议内容，不适用《中华人民共和国合同法》第八条第一款，根据该法第一百二十五条的规定，确定相应合同条款的真实意思，即对应于合同条款约定不明确认之诉。故原审法院判决认定事实不清，适用法律错误。为此，请求：1、撤销杭州市江干区人民法院作出的（2017）浙0104行初83号行政判决，改判支持上诉人原审的诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人中宸公司承担。
被上诉人中宸公司辩称，一、双方签订的《协议书》并非答辩人自行起草，而是市国土资源局规定的格式版本，且协议内容已经双方签字认可；二、安置地点是需要在补偿方案中经申报的，未经申报批准的地块是不能作为安置地点的。补偿方案中已经明确了钱江新城单元(JG17)J-01地块及钱江新城单元JG1309-B1/B2-17商业地块为安置地点，故协议中对安置地点的表述不存在不确定性。
被上诉人四季青街道办在二审中未提出新的答辩意见。
经审查，原审判决对证据的采信无误。根据予以采信的证据，本院确认原审认定的基本案件事实。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。”第七十二条规定“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”第七十三条规定“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。”第七十四条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法。”第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”第七十六条规定“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”第七十七条规定“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”第七十八条规定“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”本案中，朱妙根以案涉《协议书》对部分条款约定不明确，对其及家庭成员调产安置存在不确定性，不符合《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的规定为由，请求法院“1、确认《协议书》第七条列明的乙方家庭常住户口成员为江干区常青夕照区块棚户区改造前期储备项目的被安置人；2、确认《协议书》第八条约定的调产安置地点为钱江新城单元（JG17）J-01地块和JG1309-B1/B2-17地块为实际安置地点，房屋类型为高层或小高层；3、确认《协议书》第十三条，如2016年1月1日之后至回迁安置之前乙方户内的初生人口，符合原独生子女证发证条件的，在因增加初生人口而增加一个安置人口的基础上再给予增加一个安置人口”。诉讼中，上诉人朱妙根明确其诉讼请求是对协议条款的确认之诉，不是对协议的撤销、变更或确认违法之诉。据此，朱妙根的诉讼请求不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的人民法院可以对行政行为进行处理的内容。此外，一切契约（包括合同、协议）均以缔约各方协商一致为成立前提，协议条款的具体内容应由缔约各方通过协商达成一致予以确认。故本案朱妙根的起诉不能成立。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：。（十）其他不符合法定起诉条件的情形。”的规定，本案应当驳回朱妙根的起诉。
此外，朱妙根起诉的被告杭州中宸城镇建设有限公司既非行政机关，也非法律法规授权的组织，不是行政诉讼的适格被告。
综上，本案上诉人的起诉不能成立，应当裁定驳回起诉。原审法院予以实体判决不当，应予撤销。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销杭州市江干区人民法院作出的（2017）浙0104行初83号行政判决；
二、驳回朱妙根的起诉。
审判长 李 洵
审判员 李 云
审判员 唐莹祺
二〇一八年六月一日
书记员 薛黄一
本案适用的法律依据：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；[l2]
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。
人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。
第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。