福建省泉州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽05行终237号
上诉人（原审原告）石狮市宏渊石油销售有限公司，住所地福建省石狮市北环路。统一社会信用代码91350581858225489T。
法定代表人王清标，总经理。
委托代理人龚延禄，福建博广律师事务所律师。
委托代理人陈珊珊，福建博广律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）石狮市国土规划和房产管理局，住所地福建省石狮市公务大厦四楼。
法定代表人陈殿魁，局长。
委托代理人王仁芳，该局工作人员。
委托代理人黄文卫,福建协进律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）石狮市人民政府，住所地福建省石狮市公务大厦。
法定代表人黄春辉，市长。
委托代理人洪建忠，该府工作人员。
委托代理人黄文卫,福建协进律师事务所律师。
上诉人石狮市宏渊石油销售有限公司因与被上诉人石狮市国土规划和房产管理局土地行政管理、石狮市人民政府行政复议决定一案，不服南安市人民法院（2016)闽0583行初213号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人石狮市宏渊石油销售有限公司（以下简称“宏渊公司”）的法定代表人王清标及其委托代理人龚延禄、陈珊珊,被上诉人石狮市国土规划和房产管理局（以下简称“石狮市国土局”）的委托代理人王仁芳、黄文卫及被上诉人石狮市人民政府（以下简称“石狮市政府”）的行政机关负责人施汉杰及其委托代理人洪建忠、黄文卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2016年5月27日，被告石狮市国土局在现场检查时向原告宏渊公司发出狮国土改通No160607《责令改正违法行为通知书》，内容为：“你（单位）在金盛路搭建违章搭盖的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，现状为完工，面积为100㎡。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，现责令你（单位）自收到本通知书之日起3日内改正，自行拆除。逾期不改正的，将依法追究法律责任。”被告石狮市国土局在原告宏渊公司法定代表人王清标之妻在场的情况下留置送达了该通知书。2016年8月2日，原告宏渊公司向被告石狮市政府提起行政复议申请，请求依法撤销被告石狮市国土局作出的上述《责令改正违法行为通知书》。被告石狮市政府当日受理复议申请，并于2016年8月4日向被告石狮市国土局发出《行政复议答复通知书》，于2016年9月19日作出狮政行复〔2016〕7号《行政复议决定书》并予送达，决定维持被告石狮市国土局作出的狮国土改通No160607《责令改正违法行为通知书》。原告宏渊公司不服两被告作出的上述行政行为，于2016年10月9日向原审法院提起本案诉讼。
另查明，原告宏渊公司分别于2002年6月8日和2011年1月1日与石狮市灵秀镇港塘村委会签订《土地租赁合同》和《租地协议》，租赁该村大洋片区5-1＃、5-2＃、面积1250㎡的回批地作为其加油站经营场所，租期至2012年8月31日止。后原告宏渊公司在该土地上建设加油棚及平房，但平房建设未依法取得有权部门的用地审批。审理中，被告石狮市国土局明确《责令改正违法行为通知书》认定的违章搭盖为平房部分。
原审法院认为，被告石狮市国土局作为县级以上地方人民政府土地行政主管部门，对违反土地管理法律、法规的行为履行监管职责，有权对其辖区内的土地违法行为进行查处。根据《土地管理法》的相关规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，都必须依法申请办理用地审批手续。本案中，原告宏渊公司租赁村集体土地用于加油站经营，其在未办理任何用地手续的情况下，擅自建设平房，显属违法。被告石狮市国土局在现场检查时认定其违法并发出通知书责令限期自行拆除，该行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序亦无不当之处。被告石狮市政府收到原告宏渊公司的行政复议申请后，及时予以受理，并在法定期限内作出复议决定，该涉案行政复议行为，程序合法，处理得当。故原告宏渊公司请求撤销两被告的上述两行政行为，没有事实和法律根据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告石狮市宏渊石油销售有限公司的诉讼请求。
原告石狮市宏渊石油销售有限公司不服上诉称：原审法院认定事实错误，理由如下：一、一审法院所认定的平房的用地来源系上诉人与港塘村委会以租赁的方式取得的，用地来源合法。上诉人自2002年起以租赁的方式取得案涉用地的合法土地使用权。上诉人与港塘村委会签订的租赁协议符合法律规定。之后上诉人依据法律规定，依法取得审批并办理了相关经营手续，且根据石狮市国土建设局出具的《证明》及石狮市规划建设局加盖公章的《报告》都充分证明了，无论是石狮市国土建设局，或是石狮市规划建设局对于上诉人所经营的加油站的用地使用及经营建设的认可并同意。上诉人的用地来源及经营建设是合法的，应受法律保护。二、被上诉人石狮市国土局在收储和转让土地时已经明知上诉人对该土地所拥有的合法权利，却未作出任何妥善安置。根据上诉人与港塘村委会签订的《租赁协议》明确约定：“租赁期满，甲方如需继续出租此地，或出让和合资经营，乙方（上诉人）享有优先权。”2012年港塘村委会拟将该土地在内的回批地供政府收储、挂牌拍卖时，于2012年5月5日，港塘村委会以《申请报告》的方式向石狮市国土局明示上诉人长期租用该土地，如要处理该土地，同等价格优先照顾上诉人，并给予支持。被上诉人石狮市国土局明知上诉人对该土地享有他项权利，却未对上诉人妥善安置。被上诉人石狮市政府未查清事实，作出维持被上诉人石狮市国土局作出的《责令改正违法行为通知书》。综上请求撤销原判，并依法改判。
被上诉人石狮市国土规划和房产管理局答辩称，一、答辩人作出《责令改正违法行为通知书》认定事实清楚，适用法律正确。上诉人在未取得有批准权的县级人民政府的用地批准手续情况下擅自建设平房，明显违法。二、答辩人对上诉人发出《责令改正违法行为通知书》是行政措施，是依法履行职责的行为，属于过程性行为，依法应不予立案，一审法院立案后予以驳回诉求正确。三、上诉人上诉主张通过租赁取得用地，用地来源合法及享有安置义务的上诉理由不能成立。上诉人是否享有安置义务与本案无关，不是本案审查的范围。一审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。
被上诉人石狮市人民政府答辩称，一、行政复议程序合法。二、答辩人作出维持的行政复议决定处理得当。三、答辩人对上诉人发出《责令改正违法行为通知书》是行政措施，是依法履行职责的行为，属于过程性行为，依法应不予立案，贵院立案后予以驳回诉求正确。四、上诉人上诉主张通过租赁取得用地，用地来源合法及享有安置义务的上诉理由不能成立。综上所述，行政复议程序合法，处理得当。请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。
本院认为，行政机关作出行政行为应该认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。被上诉人石狮市国土局作出狮国土改通No160607《责令改正违法行为通知书》认定“上诉人在金盛路搭建违章搭盖行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，现状为完工面积为100平方米。”并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，责令上诉人在三日内自行拆除。上诉人主张案涉平房系其于1992年搭盖的，应按照当时的法律进行处理，被上诉人石狮市国土局存在适用法律错误。被上诉人石狮市国土局提供的证据未能证明上诉人搭盖案涉平房的具体时间，其作出狮国土改通No160607《责令改正违法行为通知书》存在认定事实不清、主要证据不足。查明案件事实是正确适用法律的前提，被上诉人石狮市国土局在事实不清的情况下，迳行适用2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》相关规定，属于适用法律错误。上述事实直接导致被上诉人石狮市政府在作出狮政行复〔2016〕7号《行政复议决定书》是认定事实不清、主要证据不足。综上，一审法院判决错误，应予撤销。上诉人的上诉请求得当，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销南安市人民法院（2016)闽0583行初213号行政判决；
二、撤销被上诉人石狮市国土规划和房产管理局作出狮国土改通No160607《责令改正违法行为通知书》；
三、撤销被上诉人石狮市人民政府在作出狮政行复〔2016〕7号《行政复议决定书》。
一、二审诉讼费各50元，均由被上诉人石狮市国土规划和房产管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈鹏腾
审 判 员 邱旭锋
代理审判员 何淑婷
二〇一七年十月十一日
书 记 员 蔡清秋
附：本案所适用的法律、司法解释：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
……。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；