上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）沪01行终20号
上诉人（原审原告）张根德，男，1948年3月6日生，汉族，住上海市浦东新区。
委托代理人刘玲玲，北京德和衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）上海市浦东新区曹路镇人民政府，住所地上海市浦东新区上川路1639号。
法定代表人吕东胜，镇长。
委托代理人马宇中，上海市浦东新区曹路镇城管中队工作人员。
委托代理人郑方优，上海华宏律师事务所律师。
上诉人张根德因责令限期拆除决定一案，不服上海市浦东新区人民法院（2017）沪0115行初726号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月2日立案后，依法组成合议庭，于同年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人张根德及其委托代理人刘玲玲，被上诉人上海市浦东新区曹路镇人民政府（以下简称：曹路镇政府）的委托代理人马宇中、郑方优到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，张根德非浦东新区XX村村民，户籍地位于上海市浦东新区XX镇。2001年4月原浦东新区农村发展局（以下简称：原浦东农发局）向曹路镇政府作出《关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复》，并要求曹路镇政府接批复后另行申请建房土地指标。2001年张根德之子张某及XX镇XX村委会签订了建房土地使用协议及规划建房施工协议，其中载明了由于政策限定，建房户暂时只享有使用的权限，所建房屋村委会暂时不能办理相关权证，一经政策许可，村委会负责办理所建房屋的有关权证。后张根德按协议约定建造了房屋，之后门牌号被编为XX镇XX村XX号。2015年8月3日，曹路镇政府进行立案，对张根德建造的XX镇XX村XX号建筑物作为违法建筑进行查处，2016年4月28日作出《限期拆除事先告知书》并送达张根德，2016年10月25日作出（浦-131）城管限拆字[2016]第0085号《限期拆除决定书》（以下简称：限期拆除决定），主要内容为：张根德于2001年6月在XX镇XX村“自然村落”改造点B28号（以下简称：涉案建筑）实施了未取得规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设的行为，违反了《上海市城乡规划条例》（以下简称：《城乡规划条例》）第三十六条第一款的规定。依据《城乡规划条例》第五十八条的规定，责令张根德自收到决定书之日起7日内自行拆除XX镇XX村“自然村落”改造点B28号建筑物。经公告，曹路镇政府将《限期拆除决定书》送达张根德。张根德不服，以其经原浦东农发局批复批准建造涉案建筑，曹路镇政府执法程序违法等为由，起诉至原审法院，请求撤销限期拆除决定。
原审认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》（以下简称：《城管执法条例》）第四条第四款、第十一条第一款第（八）项的规定，镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为实施行政处罚；又根据《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》（沪府发〔2016〕6号）第一条、第二条第一款第（九）项的规定，浦东新区各镇政府可以对违反城乡规划管理的违法行为行使行政处罚权，故曹路镇政府有权对浦东新区曹路镇行政区域范围内擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处，其具有作出限期拆除决定的法定职权。张根德自述其于2003年建造涉案建筑，该时间节点规范农村个人住房建设管理的法律主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《上海市城市建设规划管理条例》以及《上海市农村个人住房建设管理办法》（上海市人民政府第24号令），其中《上海市农村个人住房建设管理办法》规定，农村个人建房用地经批准后，由批准用地机关发给农村个人住房建设用地批准文件；由乡（镇）人民政府发给农村个人住房建设工程许可证，现行的《城乡规划条例》第三十五条、第三十六条规定，在国有土地上进行建设的，建设单位或者个人应当向规划行政管理部门申请办理建设工程规划许可证；在集体土地上进行农村村民个人住房建设的，应当取得由乡、镇人民政府核发的乡村建设规划许可证。现行的《上海市农村村民住房建设管理办法》则规定由镇（乡）人民政府发给乡村建设规划许可证。应该说，农村个人建设住房取得许可证件的名称比较规范的统称是建设工程规划许可证。故曹路镇政府经查阅档案资料，并向浦东新区规划土地管理部门查询，发现张根德建造涉案建筑未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、农村个人住房建设工程许可证中的任何一种，故依据《城乡规划条例》将其定性为属于未经规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设，并适用相应的罚则条款决定限期拆除，并无明显不当。原浦东农发局《关于同意曙光村为2001年自然村改造试点的批复》系针对曹路镇政府作出，且内容为总体规划方面相关批复，并非针对村（居）民户实际建设个人住房的批文，该批文最后还明确要求“接此复后另行申请建房土地指标”，故张根德将该批复等同于取得建房规划许可的主张，原审法院不予采纳。张根德提出的涉案建筑所在地块以前或者是现在属于何种规划区域并非本案解决的争点。张根德还主张曹路镇政府勘查涉案建筑层数及面积有误，与实际情况不符等，原审认为，限期拆除决定认定了张根德住房建设的位置，并未载明具体面积，故张根德主张的建筑面积问题并非本案审查的主要事实。张根德称涉案建筑由其全家共同出资建造，实际建造时间亦非限期拆除决定记载的日期，对此，原审认为，张根德为涉案建筑的主要出资建造人之一，故曹路镇政府将张根德作为限期拆除决定相对人，并将《曙光村“自然村改造”建房土地使用协议》签订时间作为违法搭建开始时间，虽不够严谨，但并不影响限期拆除决定的合法性。曹路镇政府经立案、调查、事先告知程序，听取了张根德的陈述申辩意见，作出限期拆除决定并送达张根德，执法程序并无明显不当。张根德关于曹路镇政府未举行听证构成程序违法的主张，原审法院不予采纳。原审法院同时指出，曹路镇政府称其在现场检查时通过当地村委会通知张根德，该做法有所不妥，应由曹路镇政府自行通知为宜。关于行政处罚追诉时效的问题，原审认为，张根德违法搭建行为的危害后果处于持续状态，对于结果具有社会危害性的违法行为，曹路镇政府予以立案并作出限期拆除决定并无不当。涉案建筑所在地块曾因“曹路镇配套商品房基地D地块土地前期开发”项目而被纳入征地拆迁范围，上海市浦东新区人民政府也曾责成曙光村委会与未办理合法手续的业主协商解决补偿问题，给予一次性的经济补偿和补贴，对在规定时间内协商不成的，有关部门将实施相关程序予以拆除。原审认为，曹路镇政府出于行政管理需要，采用“尊重历史、分类处理、鼓励自拆、平稳解决”的工作方针，出台补偿方案的做法能一定程度上保护被拆除户的正当利益，张根德要求按合法建筑获得拆迁补偿安置的主张缺乏相应的法律法规依据。综上，限期拆除决定认定事实基本清楚，执法程序并无明显不当，适用法律正确，可判决驳回张根德诉讼请求。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张根德的诉讼请求；案件受理费人民币50元，由张根德负担。张根德不服，上诉至本院。
上诉人张根德上诉称：其经原浦东农发局批准建造涉案建筑，符合建造自然村改造试点的政策，涉案建筑系合法建筑，现被上诉人曹路镇政府作出限期拆除决定，违反信赖保护原则。涉案建筑建于2003年，被上诉人适用2011年起实施的《城乡规划条例》作出处罚，适用法律错误。涉案建筑不在乡、村庄规划区内，并非被上诉人执法范围。被上诉人未举行听证且未告知听证权利，未作全面客观调查，执法程序违法。故请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人曹路镇政府辩称：上诉人张根德在曹路镇范围内实施违反《城乡规划条例》的行为，被上诉人具有作出限期拆除决定的行政职权。经查询，上诉人未取得建设工程规划许可证建造涉案建筑，违法状态持续至今，该事实清楚，被上诉人据此适用《城乡规划条例》的规定，法律适用正确。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审判决认定的事实无误，本院予以确认。
本院认为，被上诉人曹路镇政府依法具有对涉案建筑作出限期拆除决定的行政职权。本案中，被上诉人提交的2015年8月3日现场检查笔录、现场勘查图、2015年12月4日现场检查笔录、现场勘查图、房屋分层平面图、2016年1月11日协查函、关于浦东新区XX镇XX村25幢建筑协查函的复函等证据，认定上诉人张根德未取得规划部门审批在集体土地上进行个人住房建设，违反《城乡规划条例》第三十六条第一款的规定，主要证据充分。被上诉人根据上述事实，适用《城乡规划条例》第五十八条的规定，责令上诉人自行拆除涉案建筑，法律适用正确，行政程序亦无不当。上诉人张根德提出涉案建筑系合法建筑及被上诉人职权依据、执法程序错误的意见。本院认为，上诉人未取得建设工程规划许可证即建造涉案建筑，且违法状态持续至被上诉人作出限期拆除决定时，该节事实清楚，上诉人虽称其经原浦东农发局批准建造涉案建筑，但该意见不影响上述事实认定；上诉人对被上诉人职权依据的异议，与《城管执法条例》的规定相悖；限期拆除决定系被上诉人根据《城乡规划条例》所作行政决定，被上诉人已根据《城乡规划条例》履行了相应行政程序，上诉人关于被上诉人执法程序的异议，缺乏法律依据，故对上诉人的意见，本院均难以采纳。
综上，原审法院判决驳回上诉人张根德的诉讼请求并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉请求及理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人张根德负担（已付）。
本判决为终审判决。
审 判 长 周瑶华
审 判 员 宁 博
代理审判员 刘智敏
二〇一八年三月二十六日
书 记 员 符竹君
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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