广东省惠州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤13行终21号
上诉人（原审原告）林锦明，男，1948年10月2日出生，香港居民，住香港九龙新界天水。
委托代理人刘兴斌，广东稳健律师事务所律师。
委托代理人冯光明，广东惠天好律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）惠阳区人民政府淡水街道办事处。住所地：惠州市惠阳区淡水南门西街**号。
法定代表人周小军，办事处主任。
委托代理人钱向阳，广东德邻律师事务所律师。
委托代理人刘学科，广东德邻律师事务所律师。
上诉人林锦明与被上诉人惠阳区人民政府淡水街道办事处因征地补偿行政纠纷一案，不服博罗县人民法院（2016）粤1322行初125号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。上诉人林锦明及委托代理人刘兴斌律师、冯光明律师，被上诉人惠州市惠阳区人民政府淡水街道办事处法定代表人周小军及委托代理人钱向阳律师、刘学科律师到庭参加诉讼。现已审理终结。
原审法院审理查明认为，原告的诉请及提出的事实和理由，以及原告提交的时任淡水镇领导批示、被告答复原告的《关于反映租用的土地被征但未能得到补偿的调查报告》、被告作出的《信访事项听证结论意见书》等证据，本案实系征地补偿纠纷。原、被告双方对于征地范围、补偿标准以及惠阳区与大亚湾区行政区域调整后案涉纠纷是否应由被告补偿等均存在争议。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。根据上述规定，原告因租赁的农村集体土地被征收产生的补偿纠纷，应先向县级以上地方人民政府申请协调，如协调不成，再向批准征收其租赁土地的人民政府申请裁决。现原告径行向本院提起诉讼，缺乏法律依据，应予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项、第二款的规定，裁定驳回原告林锦明的起诉。
上诉人林锦明上诉称：请依法裁定撤销博罗县人民法院作出的(2016)粤1322行初125号裁定，并指令博罗县人民法院继续审理。事实和理由：一、我（即上诉人）与淡水街道办（即被上诉人）之间关于征地补偿事项已经达成了一致，双方对达成的征地补偿协议并无异议。理由如下：1、对于补偿标准已有明确的约定，由淡水镇政府无偿出让10000平方米商住用地给我。关于我在新寮村的土地房屋征收补偿事宜，经过多次协商，当时的惠阳区淡水镇委书记张添才、副镇长赖学源等与相关领导经过慎重研究，在合法合理的范围内，决定对我进行补偿，采取以实物补偿的方式进行补偿，决定无偿出让10000平方米的商住用地给我用于对我的补偿。这种约定的补偿标准难道还不明确吗？2、用于无偿出让给我的土地的范围也有明确约定。张添才书记还指令当时的工程师杨宪在淡水镇白云新城地段作出10000平方米的商住用地规划用于批给我；尤其是在2004年4月15日张添才书记还向刘书记请示，要求在淡水镇牌坊盘整10000平方米用地给我或安排赔偿款给我。不管是以前承诺的在淡水白云新城，还是后来变更为淡水牌坊，总之，对于无偿出让给我的土地的范围都是进行了明确的约定。二、本案的争议在于淡水街道办不依法履行征收补偿协议，依据《行政诉讼法》第十二条的规定，该争议应属于行政诉讼受案范围，
原审法院应该继续审理。多年来，我通过各种途径要求政府按照当初的承诺将土地无偿出让给我，政府却采取不予理睬的方式对待我。我是叫天不应，欲哭无泪，对于此事，我上访到过北京，在淡水政府门前睡过地板，在香港中联办那里自杀过。上世纪八十年代，我是怀着一颗赤子心回到家乡投资建设的，给家乡人民带来了大量的就业机会，带来了家乡的富裕，那时候政府对我是客客气气的，现在，就把我当作废人一脚踢开。我现在已经老了，生活都很困难，在香港靠政府救济过生活，我在大陆无依无靠，如果人民法院也把我当皮球一脚踢开，我真的是走投无路了。三、原审法院的裁定在认定事实及适用法律上完全错误。原审法院认为是双方对补偿标准有争议，应由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批准用地的人民政府裁决。我认为，双方对补偿标准已经毫无争议，土地征收后对地上建筑物及青苗进行补偿，是法律明确规定的，给予补偿是天经地义的事情，当时的淡水镇书记张添才已经明确作出承诺，政府一时拿不出钱，就给我土地用于补偿，我考虑到政府的实际情况，就完全同意了；张添才书记对用于补偿给我的土地的数额、范围都给予了明确的承诺，并写了书面字据。因此，我们双方对补偿标准已经约定的很明确了，不存在任何争议，原审法院以此为由驳回我的起诉是毫无道理的。四、本案的争议焦点完全是淡水街道办不履行协议中的义务，除此之外，双方再无其它纠纷。我每次找到政府部门，也没有过多的要求，只是要求政府将10000平方米的土地给我，但是，政府就是不给，把我到处忽悠，把我从一个部门推到另一个部门，又从另一个部门推到第三个部门，搞的我晕头转向，更搞笑的是，政府工作人员还要我去找已经高升了的张添才书记来处理此事，我还傻乎乎地真的去找张添才书记本人。现在回想起来，这二十年我是白活了，被政府工作人员搞的晕乎乎的。我不禁要问：“既然政府已经成诺要给我土地，为什么不守信用呢？到底是为什么，一定请人民法院给一个说法。”
综上，希望人民法院不要把我当皮球一样又踢回政府，如果把我踢回给政府，我就毫无办法了，我已经被折腾了二十多年，已经害怕了。恳请责令原审法院继续审理。
被上诉人惠阳区人民政府淡水街道办事处答辩称：一、上诉人的现有举证，不能证明双方已达成“征地补偿协议”。（一）用以证明达成“征地补偿协议”的3份证据（即3张便笺）及主要内容：1、张添才于3月10日给杨赛赛的便笺。主要内容是：“经研究，在白云新城处理用地中安排批给新寮农场商住用地10000平方米，请……红线图”；2、赖学源于12月10日给张书记的便笺。主要内容是：“菜场林锦明先生的壹万平方米土地，是否落实给他，请你批准我执行”。对此，张添才的意见是“请按李常委原来定下来意思办”；3、张添才于2004年4月15日给镇委刘书记的便笺。主要肉容是：“港胞林锦明先生因过去在淡水办菜场遗留问题来找我，反映情况属实。我也清楚你目前的难处，在此冒昧建议，能否在牌坊盘整1万平方米用地给他或考虑安排补发款项给他”。（二）从上述3张便笺的形式及内容看，无法证明双方已达成“征地补偿协议”。1、从形式看，该3张便笺不符合“征地补偿协议的构成要件。对于该3张便笺：(1)这只在政府工作人员在工作中的一种沟通方式；(2)没有双方的签字及加盖淡水街道办的印章，不符合协议构成的形式要件；(3)张添才在淡水镇担任的职务是党委书记，从未担任过镇政府领导，而党政分开，他对具体行政事务所书写的便签存在严重瑕疵。因此，虽然张添才当时是淡水街道办的主要领导，但其在便笺中的签名也只能代表其个人的处理意见，不能代表淡水街道办的意见，对外不具有约束力。而林锦明将个别领导在工作便笺中的签名理解为淡水街道办的意见，并认为淡水街道办已经与其达成“协议”，是对政府工作方式的误解，是对领导签字的“过度解读”，与客观事实不符。2、从内容看，3张便笺也不可能成为“征地补偿协议’’。(1)3张便笺中间，没有任何一张便笺涉及到“征地补偿”的内容。(2)3张便笺不仅不能证明双方已达成“征地补偿协议，恰恰证明双方没有达成协议，它只是个“建议”。首先，根据张添才于2004年4月15日给镇委刘书记的便笺中“我也清楚你目前的难处，在此冒昧建议，能否在牌坊盘整1万平方米用地给他或考虑安排补发款项给他”的内容可知，已离任的张添才对该安排1万平方米用地给林锦明的意见是“建议”，是“能否安排”，由此表述可以看出，淡水街道办并没有就该1万平方米用地与林锦明达成“补偿协议”。其次，如果淡水街道办（张添才）此前已就安排1万平方米用地与林锦明达成协议，张添才在便笺中就不可能出现“建议”、“能否安排”的表述，而应该是告知镇委刘书记行政协议的内容，“提请”或“告知”镇委刘主任“依约履行”，由此，也可以反证双方没有达成对方所谓“征地补偿协议”。（三）从现实情况及常理看，双方也不可能达成“征地补偿协议”。1、由于行政区划的改变，淡水街道办不可能与对方达成“征地补偿协议”。由于行政区划的改变，需要对原告进行补偿的是大亚湾政府，不可能由大亚湾政府补一部分，惠阳补一部分。因此，在行政区划发生改变的情形下，淡水街道办不可能与对方达成“征地补偿协议”。2、从常理看，林锦明所谓“征地补偿”也不能成立。从常理看，如果有征地补偿，则必然需要对土地、地上建筑物、果树等一一登记造册，确定数量后根据一定的标准确定补偿金额。但从林锦明的举证看，却没有任何关于相关清点的证据，林锦明所谓“征地补偿”不符合常理。二、假定强行将3张便笺认定为“征地补偿协议”，该协议也无效或无法履行——即原告的诉请不具有法律上的可行性。（一）从主体上看，即使强行将3张便笺认定为“征地补偿协议”，该协议也因为镇级政府不具备征地的主体资格而无效。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”之规定，征地主体的最低级别的批准机关是县级人民政府，因此，即使强行将3张便笺认定为“征地补偿协议”，该协议也因为镇级人民政府不具备征地的主体资格而无效。（二）对于通过出让取得土地使用权，必须经过严格的审批程序，即使镇街领导签名同意为林锦明办理土地出让，按照现行规定也是无法实际履行的，林锦明不可能取得该1万平方米土地使用权。对于林锦明要求“无偿出让”1万平方米的商住用地，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（中华人民共和国国务院令第55号，1990年5月19日开始施行）第十条：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限批准后，由土地管理部门实施”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条中关于因建设项目需要占用国有建设用地的审批流程的规定（具体规定见附件），对于以“出让”方式取得土地使用权，不仅需要规划部门、建设部门、房产部门共同拟定方案及审核，而且需要至少县级以上人民政府批准，并不是如林锦明所理解的“镇街领导签字”即可，而是必须经过法定程序才能办理，任何一个流程都不可缺少。因此，林锦明将镇街某领导的签字就作为其可以通过“出让”取得土地的救命稻草，与现行法律规定相悖，是无法办理的。（三）假定将3张便笺强行认定为“征地补偿协议”，协议也会因为没有具体的征地地址而无法履行（交付）。即使假定原告所谓“以地抵款”成立，也应当约定明确该土地的具体地址信息，而在该3张便签中根本无法确定土地具体位置的情况下，即使强行认定为“征地补偿协议”，也是无法实际履行的。（四）退一万步说，即使“以地抵款”协议内容是明确的，原告要求取得土地，也不可能实现。对于原告所谓的“以地抵款”协议，即使其依法成立，它也只是土地使用权“转让协议”，而不是“征地补偿协议”。姑且不论该土地地址尚未确定的问题，即使该土地地址确定，在“以地抵款”协议中所涉及的土地并没有取得土地权属证书的情况下，该协议也应属于无效合同，原告不可能根据无效合同取得该1万平方米土地。三、由于双方不存在“征地补偿协议”，故一审法院裁定驳回起诉，符合法律规定。（一）关于本案的案由。如前所述，双方对征地补偿没有达成协议，也不可能达成协议。在没有达成协议的情形下，也就不存在合同履行的问题，因此，将本案的案由定性为行政合同履行纠纷，是不准确的。（二）一审法院裁定驳回起诉，符合法律规定。如前所述，林锦明并没有与淡水街道办达成“征地补偿协议”，尚不存在履行的问题，因此，一审法院根据林锦明的诉请，并结合其提供的材料，将本案初步定性为征地补偿纠纷（而非履行征地补偿协议的纠纷），是恰当的。进而，一审裁定根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”等规定，将林锦明请求的事项先交由政府部门进行裁决，不仅符合相关法律的规定，且有利于涉案争议的最终解决，为此，我们特请求贵院依法维持该一审裁定。
综上所述：林锦明基于“征地补偿协议”所提出的诉请，存在：1、相关证据无法证明存在所谓“征地补偿协议”，不存在履行协议的问题；2、即使存在“征地补偿协议”，也根本不可能实现的情况。据此，林锦明的诉请既没有事实依据，也与现行法律规定相冲突，依法不能成立。
本院认为，本案诉求涉征地补偿问题，原审法院确认为征地补偿行政纠纷，本院予以确认。涉及征地补偿问题，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”的规定，已明确规定先申请行政机关裁决，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。解决诉求应当先申请行政机关裁决，后提起诉讼。因此，本案原审法院告知当事人后，裁定驳回原告林锦明的起诉并无不当，本院予以维持。
综上所述，上诉人上诉理由不成立，本院不予支持；原审裁定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（一）规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张海涛
审 判 员 黄潮明
代理审判员 邱炜炜
二〇一七年二月二十八日
书 记 员 陈伟杰
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。