广西壮族自治区北海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）桂05行终81号
上诉人（原审原告）苏毅，男，1971年1月11日出生，汉族，住北海市海城区。
被上诉人（原审被告）北海市公安局海城分局，住所地北海市海城区长青路3号。
法定代表人陈征全，局长。
委托代理人白燕，北海市公安局海城分局法制大队大队长。
委托代理人廖斌，北海市公安局海城分局户政科科长。
上诉人苏毅因诉被上诉人北海市公安局海城分局公安户口行政管理一案，不服北海市海城区人民法院（2016）桂0502行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
上诉人苏毅上诉称，一、原审法院认定事实严重错误。原审法院之所以支持被上诉人的注销户口决定是以上诉人在办理户口迁移时提交了虚假的房屋买卖合同。而本案的焦点问题是：上诉人与吴永谦所签订的《房屋买卖合同》是真实的还是虚假的，房屋买卖合同（协议）是否是上诉人申请户口迁移的事实依据，是否是法律规定的户口迁移的法律要件在被上诉人提供的该份《房屋买卖合同》上，有吴永谦签字“此份合同是我和苏毅签订的，合法真实有效”的表述，其真实性毋容置疑。在被上诉人提供的经办户籍民警韩群英出具的《关于为苏毅办理入户十二间屋并立户户籍业务情况报告》显示，“苏毅向公园路派出所户籍窗口提供的本人户口本、本人居民身份证、本人迁入户口的申请报告，以及由所属管辖西塘村居委会和北海市海城区人民政府驿马街道办事处出具的证明材料”，并强调“经辖区民警调查申请人苏毅提供的情况属实”，“苏毅的申请符合办理入户和立户相关户籍业务的有关规定”。该报告并未提及有需要提交购房合同的表述，故购房合同并不是苏毅申请户口迁移的事实依据。在原审庭审调查中，被上诉人也没有提交任何有关户口迁移审批操作规范，作为办理户口迁移需持房屋买卖合同（协议）的依据，故房屋买卖合同（协议）并不是法律规定的户口迁移的法律要件。本案中的房屋买卖合同（协议）复印件并非上诉人办理户口迁入时提交的材料，且被上诉人庭审中也说不清该份证据的具体出处和来源。二、被上诉人作出注销上诉人户籍的行政行为程序严重违法。被上诉人在作出该撤销户籍的行政行为时未保障上诉人享有的陈述、申辩权利及听证权利，处罚前没有经过被上诉人负责人集体讨论，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第四十二条及第三十八条第二款之规定。被上诉人作出的注销户籍行政处罚决定未送达上诉人。被上诉人在可直接送达的情形下弃直接送达不用，采用邮寄送达的方式向上诉人送达《注销户口通知书》，在《北海日报》刊登《公告》的方式决定注销上诉人现户籍地户口，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条之规定。三、被上诉人作出的注销户籍决定不合法、也不合理。被上诉人作出该注销户口行政行为依据《国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定的通知》（国发（1977）140号）精神、《公安部三局﹤关于对弄虚作假非法落户被注销户口人员在原迁出恢复户口有关问题的批复﹥的通知》（公治（2006）360号）的规定，而该两份文件均系部门规章和规范性文件，且不符合行政处罚应当有法律、行政法规规定要求，更不符合现行户籍管理原则规定。另外，上诉人为入户购买吴永谦房屋并生活居住至今是事实，己形成一个长时间、稳定的常住家庭，被上诉人强行注销上诉人户口也不合常理。被上诉人作出注销户口决定没有标明援引的具体条款，属于没有适用应该适用的法律、法规。综上所述，原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求：1、依法撤销（2016）桂0502行初43号行政判决，发回重审或依法改判；2、撤销北被上诉人于2016年2月4日以在《北海日报》刊登《公告》决定注销上诉人苏毅现户籍地户口的形式作出的行政行为；3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人北海市公安局海城分局辩称，一、上诉人苏毅持虚假材料，骗取公安机关入户，事实清楚，证据确凿。原审法院判决认定的事实清楚，证据确凿充分。2006年5月11日北海市公安局公园派出所受理了苏毅委托苏家芳为其办理的户口迁移申请，根据提供的房屋买卖合同及有关证明民警办理了入户，把苏毅的户口迁入北海市海城区十二间屋旧区五巷9号。2013年4月被上诉人根据北海市纪委《关于协助查清莫家兰等24人迁入十二间屋情况的函》，开展了调查，苏毅当年入户所持的房屋买卖合同存在违背事实，弄虚作假的行为。根据《国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定的通知》精神及《中华人民共和国户口登记条例》第六条之规定，2016年2月4日被上诉人在《北海日报》公告送达注销苏毅户口的决定，2O16年3月29日恢复苏毅北海市海城区林屋村五巷4号的户口。以上事实有书证房屋买卖合同，苏毅的证言、吴永谦的证言，民警的情况说明、常住户口登记表等证据证实。二、被上诉人注销苏毅在北海市海城区十二间屋旧区五巷9号的户口，符合法律、法规规定，程序合法。根据《国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定的通知》的精神以及《公安部三局﹤关于弄虚作假非法落户被注销户口人员在原迁出恢复户口有关问题的批复﹥的通知》，对于弄虚作假，非法落户的，要注销户口，迁回原地。苏毅在申请入户时所持的房屋买卖协议书存在违背事实，弄虚作假，被上诉人于2015年12月19日作出注销苏毅户口决定，2016年2月4日在《北海日报》刊登公告送达。被上诉人在办理该案中严格依法履行了调查、询问、告知等相关程序，做到了程序合法。三、户口登记管理是公安机关按照国家颁布的户口登记管理法规，对我国公民以户为单位，对其身份进行登记、调查、核实、存档的一项行政管理制度。被上诉人作出注销苏毅北海市海城区十二间屋旧区五巷9号的户口，并恢复其北海市海城区林屋村五巷4号的户口，是一种行政登记行为，并不是行政处罚。上诉人认为被上诉人违反《中华人民共和国行政处罚法》的程序规定，显然是理解法律的错误。四、户口迁移，关系到人民群众切身利益，被上诉人也是本着以人为本原则开展户口管理工作。但对于破坏户口管理的，坚决依法处理，维护法律尊严，苏毅违背诚信原则，弄虚作假骗取入户，被上诉人注销其在北海市海城区十二间屋旧区五巷9号的户口，并恢复苏毅北海市海城区林屋村五巷4号的户口完全符合人性化执法且符合法律、法规的规定。综上所述，被上诉人作出注销苏毅户口的决定，事实清楚、程序合法，符合法律、法规规定。请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
经审理查明，2015年12月19日，被上诉人北海市公安局海城分局作出北公城（2015）注销决字（2015）015号《注销户口决定书》，内容为：“被注销人苏毅，男，1971年1月11日出生，居民身份证号码4户籍地址：广西北海市海城区十二间屋旧区五巷9号。现查明苏毅其户口由苏家芳代办持房屋买卖合同于2006年5月11日以购房入户迁入广西北海市海城区十二间屋旧区五巷9号。根据《国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定的通知》（国发（1977）140号）精神、《公安部三局﹤关于对弄虚作假非法落户被注销户口人员在原迁出恢复户口有关问题的批复﹥的通知》（公治（2006）360号）的规定，我局已决定注销苏毅的广西北海市海城区十二间屋旧区五巷9号的户口。如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向北海市公安局或者北海市海城区人民政府申请复议或者在六个月内依法向区人民法院提起行政诉讼。”2016年2月4日，被上诉人作出北公城（2016）注销通知字（2016）015号《注销户口通知书》，并于当日邮寄送达上诉人苏毅。内容为：“苏毅，你2006年5月11日迁入广西北海市海城区十二间屋旧区五巷9号的户口，经我局调查属持虚假材料迁入。根据《国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定的通知》（国发（1977）140号）精神、《公安部三局﹤关于对弄虚作假非法落户被注销户口人员在原迁出恢复户口有关问题的批复﹥的通知》（公治（2006）360号）的规定，我局已决定注销该户口。请你接本通知后15个工作日内持户口簿、身份证到我局户政办证大厅办理相关手续，逾期我局将依职权予以注销该户口。特此通知。”同日，被上诉人在《北海日报》刊登《公告》，内容为：“15、苏毅（男，居民身份证号码：4户籍地址：广西北海市海城区十二间屋旧区五巷9号）。以上17人我局已决定注销你们现户籍地的户口，请你们自本公告发出之日起15个工作日内到北海市公局安海城分局户政办证大厅办理相关手续，逾期我局将依职权予以注销你们的户口。”2016年5月10日，上诉人向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销北海市公安局海城分局于2016年2月4日以在《北海日报》刊登《公告》决定注销苏毅现户籍地户口的形式作出的行政行为。同年9月30日，原审法院作出判决，认为“本案原告以购房为由申请将户口迁入广西北海市海城区十二间屋旧区五巷9号，因其提交的材料虚假，被告作出注销原告广西北海市海城区十二间屋旧区五巷9号的户口，恢复原告北海市海城区林屋村五巷4号的户口，符合《国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定的通知》（国发（（1977）140号）有关‘对于弄虚作假，非法落户的，要注销户口，迁回原地’和《公安部三局﹤关于对弄虚作假非法落户被注销户口人员在原迁出恢复户口有关问题的批复﹥的通知》（公治（2006）360号）的规定，应予支持”，判决驳回苏毅的诉讼请求。上诉人苏毅不服，于2016年10月23日向本院提起上诉。
本院认为，根据《广西壮族自治区行政执法程序规定》第五十七条“行政处理决定书和其他法律文书不能直接送交相对人或者直接送交有困难的，行政执法机关应在作出决定后七日内按下列规定送达：（一）相对人不在住所的，交其同住的成年亲属签收，签收日期为送达日期；（二）相对人已向行政执法机关指定代收人的，由指定代收人签收，签收日期为送达日期；（三）邮寄送达的，以挂号回执上注明的收件日期为送达日期；（四）受送达人下落不明的，公告送达，自公告之日起三个月，即视为送达。公告须在自治区区辖市（地区）以上公开发行的报纸上刊登”之规定，行政执法机关作出行政处理决定书和其他法律文书后，应直接送达相对人，在不能直接送达的情况下，应在七日内按其他方式送达。而公告送达方式需在受送达人下落不明的情况下或采用前述方式不能送达的前提下采用，并受期限制约。《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条对送达法律文书的时间和方式等，亦有明确规定。本案中，被上诉人北海市公安局海城分局未提供证据证明已将涉案《注销户口决定书》按上述规定送达上诉人苏毅。被上诉人作出的被诉《注销户口通知书》及《公告》系对相对人的告知行为，该通知书及公告的内容均未提及涉案《注销户口决定书》，未依法赋予相对人复议申请权及诉权，不能视同《注销户口决定书》已送达，且在未首先采用直接送达方式的情况下，就直接采用邮寄、公告的方式送达上诉人，亦不符合上述规定。被上诉人作出的涉案《注销户口决定书》是否已经依法送达相对人，对上诉人的权利义务产生实际影响的行政行为系决定行为还是告知行为，原审法院并未查明。同时，户籍管理的相关法律、法规、规章或规范性文件中是否规定迁移户口需提交房屋买卖合同，房屋买卖合同是否属于迁移及注销户口的法定要件，原审法院亦未查明。综上，原审判决认定基本事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销北海市海城区人民法院（2016）桂0502行初43号行政判决；
二、发回北海市海城区人民法院重审。
审判长 吴 慧
审判员 曾志科
审判员 侯应蓉
二〇一六年十二月二十二日
书记员 黄耀晖
附：本裁定书引用的法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。