黑龙江省双鸭山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）双行初字第11号
原告喻学宾，男，1965年3月24日出生，汉族。
被告双鸭山市人民政府。
法定代表人李玉刚，市长。
委托代理人张义刚，双鸭山市人民政府办公室副主任。
委托代理人骆忠波，双鸭山市人民政府法制办副调研员。
原告喻学宾因认为被告双鸭山市人民政府（以下简称市政府）不履行政府信息公开法定职责一案，于2015年7月1日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于2015年7月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月18日公开开庭审理了本案。原告喻学宾、被告市政府委托代理人张义刚、骆忠波到庭参加诉讼。被告市政府负责人经依法通知未到庭。本案现已审理终结。
原告喻学宾于2015年6月8日向被告市政府提出政府信息公开申请。被告市政府在原告喻学宾起诉之前未作出处理决定。
原告喻学宾诉称，《双鸭山市人民政府办公室关于印发双鸭山市直属机关事业单位住房分配货币化实施方案的通知》［双政办发（2013）51号文件］（以下简称51号文件）自2013年10月30日下发以来，该文件只抄送给双鸭山市国税局一份，其他单位没有下发。该文件的真实有效和具体实施关系到原告的切身利益。2015年6月8日，原告依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）的规定，向被告市政府申请公开上述政府信息，市政府至今一直没有答复，也没有任何书面延期答复通知，属行政不作为。请求法院：一、确认51号文件合法；二、确认被告市政府没有履行政府信息公开义务及不依原告申请公开上述文件的实施情况属行政不作为，是违法行政；三、判决被告市政府向原告书面公开51号文件的实施情况即公开该文件的下发实施部门、实施方式、实施结果；四、判决被告市政府将上述文件下发各县区人民政府、市政府直属和在双中、省直各单位；五、判决被告市政府承担本案诉讼费用并承担原告为诉讼而发生的往返路费、复印费、住宿费合计3000.00元。
被告市政府辩称，原告喻学宾申请公开的文件是市政府拟下发的文件，该文件与国家四部委令和省政府文件规定相抵触；市政府并未下发、也从未执行原告申请公开的文件；该未下发、未执行的文件不属于政府信息公开事项。市政府工作人员已经给予原告现场答复，告知其申请的事项不属于依申请公开的事项。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告市政府向法庭提供的证据有：证据1、黑财综（2013）108号文件，证明原告所申请公开的信息是市政府拟制发的文件，对于执行改革性补贴、政策发放津贴、补贴，国家、省均在此份文件中明确规定禁止，原告申请公开的事项与该文件相抵触；证据2、国家四部委31号令，证明原告所申请公开的信息在违规发放津贴、补贴行为处分规定中有明确说明，改革性补贴违规发放将承担相应的责任，接受相应处罚。黑财综（2013）108号文件第三条明确说明住房、提租补贴属于改革性补贴，所以黑财综（2013）108号文件与国家四部委31号令是相互印证的。
针对被告市政府提供的证据，原告喻学宾质证认为：一是51号文件是经过双鸭山市政府2013年第四次常务会议研究通过后制发的，绝不是拟下发的，也不是个人行为，是完全的政府行为；该文件履行了制发文件的正规审批手续，有政府签发文件处理单，有正规文号并正式存档，具备合法文件一切要素；该文件不仅被集贤等县以政府办的名义转发，而且已被双鸭山市国税局系统正式使用，并凭借此文件得以具体落实了住房货币化补贴工作，补贴资金已发放到职工手中；至今未发现有废止该文件的后续文件出台，该文件的合法性不容质疑。二是51号文件与黑财综（2013）108号文件并不抵触。实行住房货币化补贴是国家制定的专项政策，国务院以国发（1998）23号文件做了明确规定，省政府制发了黑政发（1998）118号文件，以后又制发了（2006）8号文件，按照下位法无权调整上位法的基本原则，黑财综（2013）108号文件无权调整和否定住房货币化补贴的有关规定；国务院和省政府对住房货币化补贴工作有明确具体要求，相继制定了实施细则，并且实行由各市制定具体标准，上报到省财政和省房改办批准，根本不存在违规发放的情形；事实上国家四部委31号令和黑财综（2013）108号文件从来也没影响过住房货币化工作的正常进行，国家四部委31号令是2013年8月1日开始实行的，黑财综（2013）108号文件印发于2013年8月13日，在此后的2014年至2015年，省房改办、省工商局、伊春市政府仍继续这方面的工作。因此，国家四部委31号令与市政府51号文件没有关联性。
原告喻学宾向法庭提供的证据有：1、政府信息公开申请表，证明原告曾经到市政府办申请公开51号文件；2、视频资料（光碟），证明原告曾经到市政府办和集贤县政府办申请公开相关信息未得到合理答复；3、51号文件影印件一份，证明该文件真实存在，并已编号存档，合理合法，属应当公开的信息；4、双鸭山市人民政府文件签发处理单影印件一份，证明51号文件履行了制发文件的正规手续，编号存档，是当时原告用手机在张义刚办公室拍摄的；5、集政办发（2014）10号文件复印件一份，证明51号文件已被集贤县政府办转发执行；6、黑直房改办（2014）2号文件，7、黑直房改函（2014）1号文件，8、网上复制的伊春市2015年7月21日报送给省直房改办的《住房货币化补贴实施方案》，均证明住房货币补贴不在黑财综（2013）108号文件调整范围之内。
针对原告喻学宾提供的证据，被告市政府除认可证据1外，对其他证据均有异议，并质证认为：证据2属于未经当事人同意偷拍偷录的视频资料，证据来源上不具有合法性；证据3、4均系复印件，证据来源上不具有合法性；证据5系复印件，不具合法性和关联性；证据6、7、8与本案不具有关联性，且证据8不具有合法性。
根据原告喻学宾的申请，本院依法向被告市政府、集贤县政府、双鸭山市国税局调取了如下证据：1、双鸭山市人民政府文件签发处理单及后附51号文件拟稿复印件一份；2、集政办发（2014）10号文件原件及关于该文件标题为《集贤县人民政府办公室关于印发集贤县2014年烤烟生产实施方案的通知》的情况说明；3、双鸭山市国税局情况说明，主要内容是：根据市政府办公室要求已于2015年6月8日将51号文件返还市政府办公室。
针对法院调取的证据，原告喻学宾质证认为：证据1能够证明市政府已经下发了51号文件，只是给双鸭山市国税局一家下发了；证据2文件原件及情况说明与事实不符，一个文号出现两份不同的文件，说明集贤县政府办提供虚假证据，当初原告申请调取证据是想证明集贤县政府办公室转发了51号文件，当时的录像证明了集贤县政府办的工作人员承认集贤县政府办转发了51号文件；证据3能够证明市政府已经把51号文件发给了双鸭山市国税局，并且双鸭山市国税局已经执行了补贴政策。
针对法院调取的证据，被告市政府质证认为：证据1双鸭山市人民政府文件签发处理单中汪世君秘书长明确签署的“存档，不下发”意见，韩库副市长签署“同意”意见，证实51号文件没有下发。《黑龙江省党政机关公文处理实施细则》［黑政办（2012）26号文件］第21条规定，经审核不宜发文的公文文稿，应当退回起草单位并说明理由。证据2能够证明原告提供的集政办发（2014）10号文件复印件不合法。证据3与本案无关，不能证明51号文件已下发的事实。
经庭审质证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条、第十二条的规定，本院认定被告市政府提供的证据和原告喻学宾提供的证据1、2、3、4及本院调取的证据1、3具备证据的真实性、合法性和关联性，且喻学宾提供的证据3与本院调取的证据1能够相互印证，本院确认有效并予以采信，但喻学宾提供的证据3对待证事实即“属应当公开的信息”不具有证明力。喻学宾提供的证据5-8均为复印件或在互联网上复制的材料，虽与本案具有一定的关联性，但不具备证据的真实性和合法性，本院不予采信。
根据采信的有效证据，本院认定如下法律事实：
原告喻学宾是双鸭山市工商行政管理局在职职工。2013年10月，被告市政府根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发（1998）23号）和《黑龙江省进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设实施方案》（黑政发（1998）118号）精神，结合实际拟定了51号文件文稿。该文稿的文件签发处理单显示：主送范围为各县、区人民政府，市政府直属和在双中、省直各单位。10月30日，市政府秘书长汪世君签署意见为：请韩库副市长阅签。下一行用括号标注“存档，不下发”字样。11月4日，韩库副市长签批“同意”。该文件签发处理单下方有手写体文字一行，内容为：超慧：韩市长意见，只给国税局制1份，不下发。2015年6月8日，喻学宾向市政府申请书面公开51号文件。市政府办公室副主任张义刚收到喻学宾的书面申请后于6月19日在《双鸭山市政府信息公开申请表》下方签署“下周五给答复。”字样，但市政府一直未予答复，亦未按照申请人要求的书面形式予以提供，或通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。2015年7月1日，喻学宾以市政府不履行政府信息公开法定职责为由向本院提起行政诉讼。请求：一、确认51号文件合法；二、确认被告市政府没有履行政府信息公开义务及不依原告申请公开51号文件的实施情况属行政不作为，是违法行政；三、判决被告市政府向原告书面公开51号文件的实施情况即公开51号文件的下发实施部门、实施方式、实施结果；四、判决被告市政府将51号文件下发各县区人民政府、市政府直属和在双中、省直各单位；五、判决被告市政府承担本案诉讼费用并承担原告为诉讼而发生的往返路费、复印费、住宿费合计3000.00元。
另查明，双鸭山市国税局应市政府办公室要求，于2015年6月8日将51号文件返还给市政府办公室。
再查明，2013年6月20日，中华人民共和国监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署联合颁发第31号令，印发《违规发放津贴补贴行为处分规定》。2013年8月13日，黑龙江省监察厅、人力资源和社会保障厅、财政厅、审计厅联合下发《关于贯彻执行﹤违规发放津贴补贴行为处分规定﹥有关意见的通知》（黑财综（2013）108号），其中第三条规定：各市县要按照国家和省里的有关规定，严格执行改革补贴政策，住房（提租）补贴属于改革性补贴，各地执行标准不一，在国家规范改革性补贴意见出台之前，各地一律不得出台此项目或提高现行标准，待国家有关政策明确后，再按规定办理。
又查明，原告喻学宾缴纳诉讼费50.00元，未向法院提供发生往返路费、住宿费、复印费的证据。
本院认为，《政府信息公开条例》第十三条规定：除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。据此，原告喻学宾有权向被告市政府申请获取相关政府信息，市政府具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责和义务。《政府信息公开条例》第二十四条规定：行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。根据本案事实，市政府在收到喻学宾递交的政府信息公开申请后，没有举证证实其当场给予申请人答复或在法定的15个工作日内给予申请人答复，也没有举证证实存在需延长答复期限的情形。因此，市政府逾期未作答复的行为，违反上述行政法规的规定。51号文件是市政府根据国务院和黑龙江省人民政府的相关文件精神拟定的具体工作实施方案。该文件由市政府负责人签署同意“存档，不下发”是市政府对该文件的最终处理意见，因此，该文件并未发生行政效力。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。但本案事实不符合上述法律规定的情形，且喻学宾将确认51号文件合法作为一个独立的诉讼请求提出亦不符合《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二条的规定。因此，喻学宾要求确认51号文件合法的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。市政府虽然没有正式印发51号文件，但市政府工作人员却又将该文件制发1份给双鸭山市国税局，该行为与市政府的最终处理意见相悖，且引发了喻学宾及其所在单位双鸭山市工商行政管理局职工对国家、省、市有关政策理解上的混乱，因此，市政府有责任和义务，应当就该文件是否实施及相关情况依法对喻学宾的政府信息公开申请给予答复。申请人向行政机关申请公开相关政府信息是行政法规赋予公民、法人和其他组织的权利，对于依法应当公开的政府信息，行政机关必须主动依法公开或者依据申请人申请依法公开。判断行政机关是否依法履行了政府信息公开义务，首先要看政府信息是否是依法应当公开的政府信息，而不是申请人主观上认为应当公开，行政机关就必须履行该政府信息的公开义务。本案中，51号文件作为市政府制作和保存的政府信息，其是属于依法应当由市政府主动公开的，还是依据申请应当依法公开的，还是依法不应当公开的，应当首先由市政府相关职能部门根据《政府信息公开条例》的有关规定进行审查，确定是否公开。因此，在51号文件尚未确定是否属于应当公开的政府信息之前，喻学宾要求确认市政府没有履行政府信息公开义务及不依原告申请公开上述文件的实施情况即属行政不作为和违法行政的诉讼请求，没有法律法规依据，本院不予支持。人民法院通过行政审判监督行政机关依法行政，但不能代替行政机关行使行政权力。拟发、制发文件是市政府行使行政权力和实施行政管理的方式和手段，确定文件的主送单位和印发范围属于市政府行政职权范围内的事项。因此，喻学宾请求人民法院判决市政府将上述文件下发各县区人民政府、市政府直属和在双中、省直各单位的诉讼请求，没有法律法规依据，本院不予支持。喻学宾虽然主张和要求市政府承担其为诉讼而发生的往返路费、复印费、住宿费，但其没有向法院提供证据。因此，喻学宾要求市政府承担往返路费、复印费、住宿费用的诉讼请求，因缺乏事实根据，本院不予支持。综上，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十条和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，经院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、限被告双鸭山市人民政府自本判决生效之日起15个工作日内对原告喻学宾的政府信息公开申请作出答复；
二、驳回原告喻学宾的其他诉讼请求。
诉讼费50.00元由被告双鸭山市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。
审 判 长 祝玉富
审 判 员 王晓亮
代理审判员 杨志超
二〇一五年十月十二日
书 记 员 杨 亮
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