湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂01行初3号
原告周彤。
原告梅建华。
委托代理人刘祖莹。
原告马徐勇。
三原告共同委托代理人王伟强,湖北成和诚律师事务所律师。
被告武汉市洪山区人民政府，住所地武汉市洪山区珞狮路300号。
法定代表人林文书，区长。（未到庭）
委托代理人周娇，区政府工作人员。
委托代理人彭晓刚，湖北得伟君尚律师事务所律师，一般代理。
被告武汉市武汉市人民政府，住所地武汉市江岸区沿江大道188号。
法定代表人万勇，市长。（未到庭）
委托代理人陈刚，市政府法制办工作人员，一般授权。
委托代理人晏准明，湖北山河律师事务所律师，一般代理。
原告周彤、梅建华、马徐勇（以下简称原告）不服被告武汉市洪山区人民政府（以下简称洪山区政府）、武汉市人民政府（以下简称市政府）作出的洪政征决字[2017]16号《房屋征收决定》（以下简称16号《房屋征收决定》）及行政复议一案，本院于2018年1月2日受理后，依法组成合议庭，于2018年3月12日公开开庭进行了审理。�告及其委托代理人刘祖莹、王伟强，被告洪山区政府的行政机关副职负责人梁莉及委托代理人周娇、彭晓刚，被告市政府的委托代理人陈刚、晏准明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年8月31日，被告洪山区政府作出16号《房屋征收决定》，决定征收洪山区高压小区片旧城改建项目范围内国有土地上的房屋。同时一并作出《洪山区高压小区片旧城改建项目(住宅部分)房屋征收补偿方案》（以下简称《房屋征收补偿方案》）。
原告诉称:1.被告洪山区政府的征收行为没有听取和采纳被征收人的意见，社会风险评估严重不足，没有召开听证会，选定评估机构暗箱操作，违反了《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三条规定的房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、补偿公平、结果公开的原则的规定。2.被告市政府称撤销该房屋征收决定将会给公共利益及他人合法权益造成重大损失的理由，原告不能认同。原告认为被告洪山区政府作出的征收决定行政行为内容、程序均违法，被告市政府确认该征收决定程序违法却未予撤销，仅仅责令采取补救措施，不能保护原告的合法权益。请求法院：1.撤销被告市政府武政复决[2017]329号行政复议决定；2.撤销被告洪山区政府16号《房屋征收决定》。
原告向本院提交了以下证据：1.市政府作出的武政复决[2017]329号《行复议决定书》，证明复议行为存在。2.洪山区政府行政复议答复书，证明未举行听证程序及复议后违法取证。3.洪山区政府作出的洪政决字[2017]16号征收决定，证明征收行为存在。4.部分《高压小区片旧城改建项目（个人住宅）房屋征收补偿方案（修改意见稿）反馈表》，分为遭涂改件和未遭涂改件，证明涂改行为。5.高压小区全体业主因拆迁项目业主代表授权委托签名附表，证明三名原告能代表其他业主，本案是一个集体诉讼行为。6.原告身份及相关权属证明，证明原告是被征收人，有权提起本诉。7.复议决定签收书，证明在法定期限内提起行政诉讼。
被告洪山区政府答辩称：1.依法具有对洪山行政区域内房屋实施征收与补偿的职权，有权对辖区高压小区片旧城改建项目范围内国有土地上房屋作出征收决定。2.被告进行的高压小区旧城改建项目范围内的房屋征收符合公共利益的需要，具备法律法规政策依据。3.市政府在复议中认定涉案征收决定实体合法，事实清楚，依据充分，同时也指出了程序上的不足，被告已按照市政府的要求采取补救措施，已组织涉案项目未签约被征收人听证，充分听取被征收人邮件。综上，被告作出的涉案征收决定实体合法，并已采取程序上的补救措施，市政府作出�武政复决[2017]329号复议决定事实清楚，程序合法，原告的诉讼请求和理由不应得到支持。
被告洪山区政府向本院提交作出被诉具体行政行为的证据：第一组证据：1.武汉市水务集团有限公司洪山供水部《关于供水基础设施落后的论证意见》，2.武汉市洪山区建设局《关于道路交通通基础设施情况的论证意见》，3.武汉市国土资源和规划局洪山分局《关于基础设施落后（停车位）的论证意见》，4.武汉市洪山区水务局《关于排水基础设施落后的论证意见》，5.武汉市洪山区民防办公室《关于人防工程基础设施情况的论证意见》，6.武汉市洪山区城市管理委员会《关于环卫基础设施情况的论证意见》，7.武汉市洪山区园林局《关于园林绿化基础设施情况的论证意见》，8.武汉市公安局洪山分局消防大队《关于消防基础设施情况的论证意见》，9.《武汉市人民政府办公厅关于印发武汉市2017年度》“三旧”（棚户区）改造及房屋征收计划的通知》（武政办[2017]17号），10.洪山区《区发改委关于2017年旧城改建项目纳入全区国民经济发展计划的批复》（洪发改字[2017]72号），11.《市人民政府办公厅关于2017年度全市土地储备计划的批复》。1-11共同证明高压小区片旧城改建项目房屋征收符合公共利益需要，具备法律法规政策依据。第二组证据：12.武汉市国土资源和规划局《关于高压小区片旧城改建项目的规划意见》（武土资规函[2016]588号），证明房屋征收部门根据规划部门出具的规划意见合理确定房屋征收范围。第三组证据：13.《关于高压小区片检测工具房屋征收项目调查结果的公告》，14.《关于高压小气就成改造项目房屋调查结果的公告》现场张贴照片。13-14共同证明房屋征收部门组织对高压小区片旧城改建项目拟征收方位内房屋进行调查登记并公示调查结果东湖新技术开发区国土资源和规划局征收土地补偿安置方案。第四组证据：15.《高压小区片旧城改建项目协商选定评估机构公告》，16.《高压小区片旧城改建项目协商选定评估机构公告》现场照片，17.《高压小区片旧城改建项目协商选定评估机构延期通知》,18.《高压小区片旧城改建项目协商选定评估机构延期通知》现场照片，19.《高压小区片旧城改建项目协商选定评估机构结果公告》，20.《高压小区片旧城改建项目协商选定评估机构结果公告》现场照片，21.《高压小区片旧城改建项目被征收人协商结果统计表》，22.《高压小区片旧城改建项目被征收人协商结果统计表》现场照片，23.《高压小区片旧城改建项目分户初步评估结果公告》，24.《高压小区片旧城改建项目分户初步评估结果公告》现场照片，25.《高压小区片旧城改建项目房屋价格正式评估结果公告》，26.《高压小区片旧城改建项目房屋价格正式评估结果公告》现场照片。15-26共同证明房屋征收部门组织被征收人协商选定永业行（湖北）作为涉案项目房地产价格的评估机构，且对分户初步评估结果及正式评估结果在征收方位内予以公告。第五组证据：27.关于《洪山区高压小区片旧城改建项目（个人住宅）房屋征收补偿方案（征求意见稿）公开征求意见的公告》，28.《洪山区高压小区片旧城改建项目（个人住宅）房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，29.《洪山区高压小区片旧城改建项目（个人住宅）房屋征收补偿方案（征求意见稿）》及公告现场照片，30.《关于<洪山区高压小区片旧城改建项目（个人住宅）房屋征收补偿方案>修改意见稿的公告》，31.《洪山区高压小区片旧城改建项目（个人住宅）房屋征收补偿方案（修改意见稿）》，32.《洪山区高压小区片旧城改建项目（个人住宅）房屋征收补偿方案（修改意见稿）》现场照片，33.《关于<洪山区高压小区片旧城改建项目（个人住宅）房屋征收补偿方案>征求意见及修改意见的公告》，34.《关于<洪山区高压小区片旧城改建项目（个人住宅）房屋征收补偿方案>征求意见及修改意见的公告》现场照片，35.《关于<洪山区高压小区片旧城改建项目（个人住宅）房屋征收补偿方案>修改意见稿的公告》，36.《关于<洪山区高压小区片旧城改建项目（个人住宅）房屋征收补偿方案>修改意见稿》，37.《关于<洪山区高压小区片旧城改建项目（个人住宅）房屋征收补偿方案>修改意见稿》及公告现场照片。27-37共同证明被告在征收范围内广泛征求公众意见，在征集被征�人及承租人提出的意见后作出相应调整。第六组证据：38.《洪山区人民政府关于报送<高压小区片旧城改建项目房屋征收补偿方案>的报告》,证明被告作出征收决定的15日前，向市房屋征收部门报送征收补偿方案。第七组证据：39.《重大决策社会稳定风险评估备案登记表》，证明高压小区片旧城改建项目依法依规开展社会稳定风险评估，项目预期社会风险等级为低风险。第八组证据：40.《兴业银行对账单》，证明补偿费用已经专项存储，足额到位，可依法进行补偿。第九组证据：41.洪山区政府《常务会议纪要（17）》，42.《更正说明》，43.16号《房屋征收决定》，44.洪政政决字[2017]16号房屋征收决定政公告，45.《洪山区高压小区片旧城改建项目（住宅部分）房屋征收补偿方案》，46.洪政征决字[2017]16号《房屋征收决定》、公告、征收补偿方案以及征收�围图的现场照片，41-46共同证明因项目被征收人、公有房屋承租人超过300户，被告召开常委会，同意作出征收决定，并在征收范围内公告征收决定。第十组证据：47.《关于召开听证会的公告》，48.《关于召开听证会的公告》现场照片。47-48共同证明被告对程序上的不足采取补救措施，在征收范围内对召开听证会的通知予以公告，正在高压小区片旧城改建项目尚未签约的被征收人参加听证会，听取意见。法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》、《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》。
被告市政府答辩称：1.被告收到原告的复议申请后在法定期限内作出的武政复决[2017]329号《行复议决定书》并向原告送达，程序合法；2.被告作出的武政复决[2017]329号《行复议决定书》确认洪山区政府作出16号征收决定程序违法并责令采取补救措施，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告市政府向本院提交了作出复议决定程序合法的证据：1.程序方面的证据：原告提交的《行政复议申请书》、洪山区政府作出的《答复通知书》及邮寄凭证、洪山区政府提交的《行政复议答复书》、被告作出的《延期审理通知书》、市政府作出的武政复决[2017]第329号《行政复议决定书》及邮寄凭证，无份证据共同证明市政府严格按照《中华人民共和国行政复议法》作出复议决定的事实。2.实体方面的证据：基础设施认证结果，部分被征收人反对补偿方案的《反馈表》，洪山区政府作出的《房屋征收决定》（洪政政决字（2017）16号）、《征收决定公告》和《补偿方案》，三份证据共同证明市政府作出的复议决定认定事实清楚、证据确凿的事实。
原告对被告洪山区政府提交的证据发表质证意见如下：对1-8组证据的真实性、合法性、关联性均有异议，该证据没有经过法定征收程序即听证会展示，原告不认同。对第9组证据，对征收决定的真实性不存异议，但同样没有举行听证会展示，原告不认可。对第10组证据的真实性无异议，合法性、关联性有异议，我们认为这证明区政府违法取证，因为复议决定尚未生效，相关听证会不能作为本案事实审理的依据。
原告对被告市政府提交的证据发表质证意见如下：对程序方面的证据真实性无异议，合法性和关联性有异议，10月9号收到行政复议答复书，但是11月15日才送达给我们，中间无交流，次日即作出延期通知书，我们认为被告市政府没有及时处理，延期不必要也不应当。对实体方面的证据，对1，三性有异议，我们认为基础设施认证未经听证程序本�不合法。对2，复议决定对证据2反馈表的认定我们也是认可的。对3，同对区政府相关证据的质证意见。
被告洪山区政府对原告提交的证据发表质证意见如下：对1真实性无异议，对1关联性有异议。对2，关联性有异议，复议程序中已经认定，答复书本书无法认定区政府违法取证。对3，缺乏关联性。对4，真实性无异议，但不能证明涂改情况存在。对5，三性及证明目的有异议，该份名单未及时更新，大部分被征收人已经签订了补偿协议。对6，原告马徐勇应当提供相关继承文件证明其主体资格。
被告市政府对原告提交的证据的质证意见与洪山区政府的质证意见相同。
被告洪山区政府、市政府对彼此提交的证据予以认可。
本院对双方当事人提供的证据认证如下：原告提交的证据均与本案具有关联性，本院予以采信，能够证明原告主体适格；两被告提交的证据均与本案具有关联性，本院予以采信，能够证明两被告作出了本案被诉行政行为。
经审理查明：2015年5月至6月期间，被告洪山区政府组织洪山区建设局、城管委、水务局、园林局、民防办、消防大队、水务集团等单位对洪山区高压小区片基础设施配置情况进行了论证，论证结果为洪山区高压小区片基础设施配置落后。武汉市人民政府办公厅于2017年2月21日印发《武汉市2017年度“三旧”（棚户区）改造及房屋征收计划》，将洪山区高压小区片地块列入武汉市2017年度“三旧”（棚户区）改造及房屋征收计划；于2017年4月1日下达了《市人民政府办公厅关于2017年度全市土地储备计划的批复》（武政办[2017]30号），将洪山区高压小区片地块列入2017年度土地储备计划。经洪山区第十五届人民代表大会第一次会议审议通过，包含洪山区高压小�片在内的2017年洪山区国有土地上房屋征收项目已纳入2017年洪山区国民经济发展计划，洪山区发改委于2017年5月16日作出了《区发改委关于2017年旧城改造项目纳入全区国民经济发展计划的批复》（洪发改字[2017]72号）。2016年7月25日，武汉市国土资源和规划局作出《市国土规划局关于高压小区片旧城改建房屋征收项目的规划意见》（武土资规函[2016]588号）。被告洪山区政府依据规划意见确定了征收范围，洪山区房屋征收管理办公室组织对高压小区片旧城改造项目征收范围内房屋情况进行了调查登记，于2016年8月29日发布了《关于高压小区片旧城改造项目房屋调查结果的公告》（洪征管2016第13号），并将《洪山区高压小区片旧城改造项目房屋征收调查公示表》在征收范围内一并公示，告知被征收人如对调查结果有异议，应向所在社区或洪山区房屋征收管理办公室提出，公告时间从2016年8月31日至2016年9月8日。2016年11月21日，被告洪山区政府在征收范围内发布《关于<洪山区高压小区旧城改建项目（个人住宅）房屋征收补偿方案（征求意见稿）>公开征求意见的公告》，征求意见期限自2016年11月21日至2016年12月20日，告知被征收人如有意见或建议的，在公示期限内以邮件、信函或当面提交的形式向洪山区关山街办事处旧城改建项目指挥部提出。被告洪山区政府结合被征收人意见对征收补偿方案进行了修改，于2016年12月23日发布《关于<洪山区高压小区旧城改建项目（个人住宅）房屋征收补偿方案>修改意见稿的公告》，并于2017年7月7日再次对征收补偿方案进行调整后发布了《关于<洪山区高压小区旧城改建项目（住宅部分）房屋征收补偿方案>修改意见稿的公告》，对修改内容在文中进行了�注。被告洪山区政府作出了《洪山区人民政府关于报送<高压小区旧城改建项目房屋征收补偿方案>的报告》，将补偿方案修订稿报送武汉市国土资源和规划局。洪山区关山街办事处组织中铁大桥勘测设计院集团有限公司对高压小区片旧城改建项目进行了社会稳定风险评估，于2016年12月27日制作了社会稳定风险评估报告。兴业银行出具了《兴业银行账户余额对账单回执》和账户2017年7月交易明细清单，洪山区土地整理储备中心账户存有264,318,693.64元用于高压小区片旧城改建项目房屋征收补偿。在确保资金到位后，经洪山区人民政府常务会议审议通过，被告洪山区政府于2017年8月31日作出了《洪山区人民政府房屋征收决定》（洪政征决字[2017]第16号），并于当日将《洪山区高压小区片旧城改建项目（住宅部分）房屋征收补偿方案》一并公告。因对该《房屋征收决定》不服，原告于2017年9月20日向被告市政府申请行政复议，市政府于同年12月18日作出武政复决[2017]第329号复议决定，确认被告洪山区政府作出的16号征收决定程序违法，责令被申请人采取补救措施。原告仍不服，诉至本院，请求判如所请。
本院认为，本案的争议焦点为：一、被告洪山区政府作出的16号《房屋征收决定》实体是否合法；二、被告洪山区政府作出的16号《房屋征收决定》程序是否合法；三、被告市政府作出的被诉复议决定是否合法。据双方当事人的诉辩意见，本院对上述焦点问题论述如下：
一、被告洪山区政府作出的16号《房屋征收决定》实体是否合法问题。
因涉旧城改建项目，被告区政府根据规划部门出具的选址意见书，划定房屋征收范围，作出房屋征收决定，符合《条例》第八条、第九条规定。根据《条例》第十五条规定，对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查，并将调查结果予以公布。根据《条例》第十条、第十一条规定，被告区政府对征收补偿方案，按征求意见、修改等程序拟定。为了征收工作的顺利进行，被告区政府根据《条例》第十二条规定，对涉案征收项目进行社会稳定风险评估，因涉重大工程建设，根据《条例》第十二条第一款的规定，被告区政府提请武昌区政府常务会议讨论通过。为保证征收补偿款足额到位，被告区政府做到专户存储，专款专用，符合《条例》第十二条第二款的规定。此外，根据《条例》第十三条规定，被告作出征收决定后，及时进行了公告，同时载明补偿方案，告知了复议、诉讼等相关事项。被告区政府作出的16号《房屋征收决定》事实清楚，适用法律正确，实体合法。
二、被告洪山区政府作出的16号《房屋征收决定》程序是否合法问题。依照《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十七条规定，作出征收决定的人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，在征求意见期限内，过半数被征收人、公有房屋承租人认为征收补偿方案不符合征收与补偿规定的，作出征收决定的人民政府应当组织由被征收人、公有房屋承租人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，被告洪山区政府在将房屋征收补偿方案公布征求意见后，超过半数以上的被征收人明确表示不同意该补偿方案，被告洪山区政府在此情况下并未组织召开听证会，仅公布了补偿方案修改稿，而且在第一次修改稿公布7个月后，被告洪山区政府自行对修改稿再次进行了修改且并未向被征收人说明相关具体原因，其程序违反�述法律规定。
三、被告市政府作出的被诉复议决定是否合法。
被告市政府受理了原告的复议申请、要求被告洪山区政府答复之后，因涉案人数较多，案件复杂，作出延期审理通知，最终作出被诉复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条、第九条、第十三条、第十七条、第三十一条规定。被告市政府作出的被诉复议决定实体处理结果和程序合法。
综上，被诉征收决定的作出符合公共利益需要，《征收补偿方案》符合《条例》规定，但征收程序违法。因程序合法系行政行为合法性的应有之义，故被诉征收决定因程序违法不具有合法性，依法应予以撤销。但鉴于涉案征收项目中绝大多数被征收人已签订补偿协议，且部分被征收人已履行协议约定的搬迁义务，如果撤销被诉征收决定，将会给公共利益及他人合法权益造�重大损害，故确认被诉征收决定违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、七十九条的规定，判决如下：
一、确认被告武汉市洪山区人民政府作出的洪政征决字[2017]16号房屋征收决定行为违法；
二、驳回原告请求法院撤销被告武汉市人民政府作出武政复决[2017]第329号行政复议决定的诉讼请求；
本案诉讼费人民币50元，由被告武汉市洪山区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条的规定，预交上诉案件受理费。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 李 丽
审判员 程 艳
审判员 朱金梅
二〇一八年六月二十五日
书记员 涂圣洁