广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0704行初3号
原告：温海祥，住广东省鹤山市。
被告：鹤山市环境保护局。住所地：广东省鹤山市。
法定代表人：温伟军，该局局长。
委托代理人：李凯玲，广东明思律师事务所律师。
被告：鹤山市人民政府。住所地：广东省鹤山市。
法定代表人：林贤进，该市市长。
委托代理人：巫永恒，该政府工作人员。
委托代理人：方先波，广东明思律师事务所律师。
原告温海祥诉被告鹤山市环境保护局（以下简称“鹤山市环保局”）、鹤山市人民政府（以下简称“鹤山市政府”）、环保行政命令纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭,于2017年3月24日公开开庭进行了审理。原告温海祥、被告鹤山市环保局的法定代表人温伟军及其委托代理人李凯玲、被告鹤山市政府的委托代理人巫永恒、方先波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年9月5日，鹤山市环保局作出鹤环改〔2016〕149号《环境违法行为限期改正决定书》，认为温海祥在鹤山市龙口镇四堡村民委员会田心村建成畜禽养殖场项目，从事肉猪的养殖，该项目未报批环评文件便已投入正式生产，其行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条、第十二条的规定，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定，责令温海祥立即停止畜禽养殖场项目的生产。温海祥不服，向鹤山市政府申请行政复议，鹤山市政府于2016年12月6日作出鹤府行复〔2016〕12号《行政复议决定书》，决定维持鹤山市环保局作出的上述《环境违法行为限期改正决定书》。
温海祥诉称：温海祥于2004年在鹤山市当地政策及蕉坑村招商引资的鼓励下，承包鱼塘的经营权，进行养殖，经营至今已有十二余年。2016年8月29日，鹤山市环保局以温海祥承包的养猪场处于新划定的饮用水源保护区内以及未报批环境影响评价为由，作出涉案《环境违法行为限期改正决定书》，责令温海祥立即对经营的畜禽养殖场进行拆除或关闭。温海祥不服，向鹤山市政府申请行政复议，鹤山市政府作出涉案《行政复议决定书》，维持鹤山市环保局作出的上述决定。根据上位法《中华人民共和国环境保护法》以及《中华人民共和国环境评价法》的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。根据《畜禽养殖污染防治管理办法》第十九条规定，温海祥经营的养猪场并不属于应当报批环境影响评价的建设项目，温海祥并没有违反相关法律法规的规定，鹤山市环保局责令温海祥停产停业没有任何法律依据。温海祥早在2004年开始承包经营养猪场，项目所在地并未成为或有可能成为饮用水源保护区。温海祥当时承包经营养殖场项目是没有违反任何规定的。根据信赖利益保护原则，行政相对人基于对该行为的有效存续的信赖而获得的合法利益予以合理补偿。综上所述，涉案《环境违法行为限期改正决定书》及《行政复议决定书》认定的事实与实际不符，与法律相悖，请求法院依法判令：1、撤销鹤山市政府作出的鹤府行复〔2016〕12号《行政复议决定书》；2、撤销鹤山市环保局作出的鹤环改〔2016〕149号《环境违法行为限期改正决定书》；3、本案诉讼费由鹤山市环保局、鹤山市政府承担。
温海祥向本院提供的证据有：1、鹤环改〔2016〕149号《环境违法行为限期改正决定书》；2、鹤府行复〔2016〕12号《行政复议决定书》；3、四堡蕉坑村田心鱼塘承包合同。
鹤山市环保局辩称：一、根据《环境行政处罚办法》第十二条规定，鹤山市环保局作出的涉案《环境违法行为限期改正决定书》属于行政命令，不适用行政处罚的程序。鹤山市环保局在处理温海祥违法行为过程中，严格按照《环境行政处罚办法》的规定，先由两名有行政执法资格的执法人员依法进行了现场勘查取证、制作现场检查笔录并拍摄现场照片，对证据材料认真审查核实后，再根据《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定对温海祥作出责令改正的决定。因此，鹤山市环保局作出涉案决定的程序合法；二、广东省人民政府于2015年2月2日发出的《广东省人民政府关于印发部分乡镇集中式饮用水水源保护区划分方案的通知》，明确把鹤山市××镇四堡水库划定为饮用水水源保护区。鹤山市龙口镇人民政府于2015年11月16日发出的《关于龙口镇实施畜禽禁养和限养管理的通知》以及鹤山市政府于2016年5月31日发出的《鹤山市畜禽养殖管理办法》，均已明确鹤山市××镇四堡水库的集水区及全部水域被划分为畜禽养殖禁养区，禁养区内已建成的畜禽养殖场必须限期搬迁或关闭。而温海祥位于鹤山市龙口镇四堡水库的养猪场正是处于饮用水水源保护区及畜禽养殖禁养区内，至今仍在从事肉猪饲养生产。同时，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第14项的规定，畜禽养殖场、养殖小区位于环境敏感区的，须依法编制环境影响报告书，而饮用水水源保护区属于前述环境敏感区范畴。但温海祥从未就此建设项目向环境行政主管部门报批过环境影响评价文件便已投入生产。因此，温海祥的环境违法行为事实清楚；三、温海祥的行为明显违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区……”的规定，鹤山市环保局依据该条例第三十七条的规定，对其发出涉案决定适用法律正确。此外，由于温海祥从未向环境保护行政主管部门报批国环境影响评价文件，其养猪场项目亦从未在环境保护行政主管部门作任何备案，其行为明显违法了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条“新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，满足动物防疫条件，并进行环境影响评价……”的规定。退一步说，即使温海祥的养猪场项目建设于《畜禽规模养殖污染防治条例》施行之前，但此前施行的《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目环境保护管理名录》、《畜禽养殖污染防治管理办法》等法律法规均明确规定畜禽养殖场建设项目必须开展环境影响评价，办理有关审批手续。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，温海祥养猪场项目涉及的违法行为关乎龙口镇及附近村镇人民的生命××安全，为了更好地保护公民的权利和利益，对于温海祥的违法行为，除使用前述法律法规外，还应适用《畜禽规模养殖污染防治条例》；四、温海祥的养猪场项目位于饮用水水源保护区内，并且没有经过任何环境影响评价审批。龙口镇四堡水库是龙口镇人民及附近村镇人民的饮用水、生活用水主要源头，如果温海祥不立即停止其违法行为，必然会对四堡水库环境和水源造成严重的污染，龙口镇及附近村镇人民的生命××安全亦会受到严重威胁。因此，鹤山市环保局依法责令温海祥停止违法行为的决定是具有必要性和合法性的；五、根据1998年实施的《建设项目环境保护管理条例》第六、七、九条等相关规定，建设产生污染的建设项目的建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表，由有审批权的环境保护主管部门审批。但温海祥自其养殖场建成至今从未向环境行政主管部门进行任何报批手续，即其经营的养殖场自始就是违法的，其违法的经营利益不应受法律保护。
鹤山市环保局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、《鹤山市环境保护局现场检查笔录》、《行政执法证》；2、现场照片；3、鹤环改〔2016〕149号《环境违法行为限期改正决定书》、《鹤山市环境保护局送达回证》；4、粤府函〔2015〕17号《广东省人民政府关于印发部分市乡镇集中式饮用水源保护区划分方案的通知》及附表、附图；5、《关于龙口镇实施畜禽禁养和限养管理的通告》；6、鹤府办〔2016〕25号《关于印发鹤山市畜禽养殖管理办法的通知》；7、《畜禽规模养殖污染防治条例》；8、《中华人民共和国环境保护法》（旧）节选、《中华人民共和国环境保护法》（新）节选、《建设项目环境保护管理条例》节选、《建设项目环境保护管理名录》节选、《建设项目环境影响评价分类管理名录》节选、《中华人民共和国环境影响评价法》（旧）、《中华人民共和国环境影响评价法》（新）、《畜禽养殖污染防治管理办法》节选、《中华人民共和国立法法》节选；9、《环境行政处罚办法》节选；10、《关于废止部分环保部门规章和规范性文件的决定》及附件。
鹤山市政府辩称，温海祥因不服鹤山市环保局作出的涉案《环境违法行为限期改正决定书》，于2016年11月3日向鹤山市政府申请行政复议。鹤山市政府依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》之规定，依法受理温海祥提起的行政复议申请，并分别于2016年11月7日、11月4日将《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》送达给温海祥、鹤山市环保局。2016年11月15日，鹤山市环保局向鹤山市政府提交《行政复议答复书》及证据材料。鹤山市政府经审查，认为温海祥的环境违法事实清楚、证据充分，鹤山市环保局作出涉案决定适用法律正确、程序合法，遂于2016年12月6日作出涉案《行政复议决定书》，维持鹤山市环保局作出的涉案决定，并依法送达给温海祥、鹤山市环保局。综上，鹤山市政府依法受理行政复议申请及作出涉案《行政复议决定书》事实清楚、适用法律正确、程序合法。此外，温海祥经营的养殖场和鱼塘离水源地距离非常近，即使其污水没有直接排入水源地，但存在污水渗漏进水源地的可能，从保护广大人民群众××的角度出发，也应决定涉案养殖场停止经营。
鹤山市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、温海祥提交的《行政复议申请书》及证据（身份证、《四堡蕉坑村田心鱼塘承包合同》）；2、《行政复议受理通知书》及送达回证；3、《提出行政复议答复通知书》及送达回证；4、《行政复议答复书》及证据材料；5、鹤府行复〔2016〕12号《行政复议决定书》及送达回证；6、《中华人民共和国行政复议法》；7、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
经审理查明,2004年10月18日，鹤山市龙口镇四堡蕉坑村民小组与温海祥签订《四堡蕉坑村田心鱼塘承包合同》，合同约定将位于田心的鱼塘及周边土地合共20亩转包给温海祥经营，经营范围包括养鱼、养育生猪、种植等，承包期自2004年11月1日起至2029年11月1日止共25年。2004年11月份起，温海祥在上述承包的土地上经营鱼塘及养猪场。2015年2月2日，广东省人民政府发出粤府函〔2015〕17号《广东省人民政府关于印发部分市乡镇集中式饮用水源保护区划分方案的通知》，将鹤山市××镇四堡水库划定为饮用水源保护区。2015年11月16日，鹤山市龙口镇人民政府发出《关于龙口镇实施畜禽禁养和限养管理的通告》，告知公众鹤山市××镇四堡水库的集水区域及全部水域被划定为畜禽养殖禁养区区域，禁养区范围内已建成的畜禽养殖场必须要限期搬迁或关闭。2016年5月31日，鹤山市人民政府办公室发出鹤府办〔2016〕25号《关于印发鹤山市畜禽养殖管理办法的通知》,该办法明确鹤山市××镇四堡水库已纳入鹤山市镇级集中式饮用水源保护区划定的一、二级保护区的范围内，该区域被划定为禁养区。温海祥经营的养猪场位于鹤山市镇级集中式饮用水源保护区（四堡水库）划定的范围内。2016年8月29日，鹤山市环保局前往温海祥经营的涉案养猪场进行检查，发现该养猪场实际存栏量290头（其中母猪29头、肉猪261头），且未能提供环评批复文件和项目竣工环保验收批复文件。2016年9月5日，鹤山市环保局作出鹤环改〔2016〕149号《环境违法行为限期改正决定书》，认为温海祥在鹤山市龙口镇四堡村民委员会田心村建成畜禽养殖场项目，从事肉猪的养殖，该项目未报批环评文件便已投入正式生产，其行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条、第十二条的规定，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定，责令温海祥立即停止畜禽养殖场项目的生产。温海祥不服，于2016年11月3日向鹤山市政府申请行政复议。鹤山市政府审查后，依法受理了温海祥的行政复议申请，并于2016年11月7日分别向温海祥、鹤山市环保局送达《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》。鹤山市环保局提交了书面答复及相关证据材料后，鹤山市政府于2016年12月6日作出鹤府行复〔2016〕12号《行政复议决定书》，维持鹤山市环保局作出的鹤环改〔2016〕149号《环境违法行为限期改正决定书》。温海祥仍不服，提起本案行政诉讼。
另查明，温海祥在庭审中确认其经营的涉案养猪场未向环境保护行政主管部门报批环境影响评价文件。
本院认为，本案系环保行政命令纠纷。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”、《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理”及《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，鹤山市环保局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，依法具有对本行政区域范围内的环境保护工作、畜禽养殖污染防治实施统一监督管理的法定职权；鹤山市政府作为鹤山市环保局的本级人民政府，有权受理对鹤山市环保局作出的行政行为不服提起的行政复议申请并作出处理。本案中，鹤山市环保局、鹤山市政府的执法主体适格，本院予以确认。
本案的争议焦点为：一、鹤山市环保局作出的鹤环改〔2016〕149号《环境违法行为限期改正决定书》是否合法；二、鹤山市政府作出的鹤府行复〔2016〕12号《行政复议决定书》是否合法。
《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区……”、十二条规定：“新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，满足动物防疫条件，并进行环境影响评价。对环境可能造成重大影响的大型畜禽养殖场、养殖小区，应当编制环境影响报告书；其他畜禽养殖场、养殖小区应当填报环境影响登记表。大型畜禽养殖场、养殖小区的管理目录，由国务院环境保护主管部门商国务院农牧主管部门确定”、第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭”。根据上述规定，新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当向环境保护行政主管部门报批环境影响评价文件；饮用水水源保护区内禁止建设畜禽养殖场、养殖小区，违反规定在该区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门作出责令停止违法行为等相应行政行为。本案中，广东省人民政府将鹤山市××镇四堡水库划定为饮用水源保护区，温海祥经营的养猪场位于该饮用水源保护区的范围内，且未根据相关规定对该项目进行环境影响评价等审批手续。因此，温海祥经营的涉案养猪场不符合相关法律规定，鹤山市环保局依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定对温海祥作出责令停止畜禽养殖场项目的生产的涉案决定，并无不当。鹤山市政府在受理温海祥提出的行政复议申请后，于法定期限内作出涉案《行政复议决定书》并送达各方当事人，程序合法。
温海祥主张其于2004年开始经营养猪场，根据2001年5月8日施行的《畜禽养殖污染防治管理办法》第十九条“本办法中的畜禽养殖场，是指常年存栏量为500头以上的猪、3万羽以上的鸡和100头以上的牛的畜禽养殖场，以及达到规定规模标准的其他类型的畜禽养殖场……”的规定，该养猪场并不属于应当报批环境影响评价的建设项目。对此，《畜禽养殖污染防治管理办法》第六条规定：“新建、改建和扩建畜禽养殖场，必须按建设项目环境保护法律、法规的规定，进行环境影响评价，办理有关审批手续”、第十九条规定：“本办法中的畜禽养殖场，是指常年存栏量为500头以上的猪、3万羽以上的鸡和100头以上的牛的畜禽养殖场，以及达到规定规模标准的其他类型的畜禽养殖场。其他类型的畜禽养殖场的规模标准，由省级环境保护行政主管部门根据本地区实际，参照上述标准作出规定。地方法规或规章对畜禽养殖场的规模标准规定严于第一款确定的规模标准的，从其规定”、《广东省兴办规模化畜禽养殖场指南》规定：“……二、规模化畜禽养殖概念。在同一地点、达到以下规模之一的畜禽养殖行为称为规模化畜禽养殖：生猪存栏100头以上……”。根据上述规定，广东省内生猪存栏100头以上的属规模化畜禽养殖，温海祥经营的涉案养猪场的生猪存栏量为290头，属于规模化畜禽养殖，应当按建设项目环境保护法律、法规的规定，进行环境影响评价，办理有关审批手续。因此，温海祥的该项主张，本院不予支持。
综上所述，温海祥的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告温海祥的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告温海祥负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 廖杰华
代理审判员 叶银顺
代理审判员 李周旭
二〇一七年五月二十四日
书 记 员 陈凤娇