江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00445号
原告张秀芳
委托代理人施振章。
被告南通市通州区先锋街道办事处。
法定代表人严勇。
委托代理人葛志军。
被告南通市通州区人民政府。
法定代表人陈永红。
委托代理人王春华。
原告张秀芳诉被告南通市通州区先锋街道办事处（以下简称先锋街道办）、被告南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）政府信息公开一案，本院于2015年8月21日依法受理后，向被告先锋街道办、被告通州区政府送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭于2015年12月2日公开开庭进行了审理。原告张秀芳，被告先锋街道办副主任顾云海、委托代理人葛志军，被告通州区政府的委托代理人王春华到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
就原告张秀芳2015年3月26日提出的政府信息公开申请，被告先锋街道办于2015年4月29日作出答复，原告张秀芳不服申请行政复议，被告通州区政府维持了被告先锋街道办所作政府信息公开申请答复书。
原告张秀芳诉称，2015年3月26日原告向被告先锋街道办申请政府信息公开，内容是：“请你单位公开，先锋镇三圩头村十一组4号，镇区改造拆迁安置协议书（0000924）中第三条第二款，交房交地所依据的法律法规的具体文件”。同年4月10日、4月20日被告先锋街道办两次向原告送达告知书，要求补充申请内容，原告在4月15日、4月27日分别进行了补充。2015年4月29日被告先锋街道办作出（2015年）先街办信复第03号政府信息公开申请答复书，仍然认为原告的申请难以答复。原告不服于2015年5月15日申请行政复议，2015年8月3日被告通州区政府作出通政复字（2015）第45号行政复议决定书，维持了被告先锋街道办所作涉诉答复。原告仍不服提起诉讼，请求法院：1、确认被告先锋街道办编号（2015年）先街办信复第03号政府信息公开申请答复书违法，并责令其按原告的要求重新答复。2、撤销被告通州区政府通政复字（2015）第45号行政复议决定书。
原告张秀芳提供的证据、依据：
1、政府信息公开申请表2份、补正告知书1份；
2、（2015年）先街办信告第01号、第02号政府信息公开补充申请告知书，（2015年）先街办信复第03号政府信息公开申请答复书；
3、行政复议申请书；
4、行政复议答复书；
5、通政复字（2015）第45号行政复议决定书；
6、原告身份证复印件；
7、（2014年）通政信复第20号、第84号、（2014年）通土资依复第74号、（2015年）先政信复第03号政府信息公开申请答复书（当庭提交）。
证据1-7，证明原告依法申请政府信息公开并两次补正申请内容，被告先锋街道办答复违法；被告通州区政府行政复议程序违法。
被告先锋街道办辩称，原告申请要求公开的内容描述不明确，经被告两次告知，始终未能明确具体文件名称和文号，被告已履行了政府信息公开的答复义务，适用法律正确、程序合法。原告起诉无事实和法律依据，应予驳回。
被告先锋街道办向本院提交了用以证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
一、事实证据
1、政府信息公开申请表2份、补正告知书1份；
2、（2015年）先街办信告第01号、第02号政府信息公开补充申请告知书，（2015年）先街办信复第03号政府信息公开申请答复书；
3、2011年11月29日先锋镇镇区改造拆迁安置协议书、拆迁费过渡费付款联系单、按期交房奖励结算联系单；
证据1-3，证明原被告双方经协商，订立了拆迁安置协议书并按约履行；原告申请公开的信息描述经两次补正仍然不明确，被告所作涉诉答复合法。
二、法律依据
《中华人民共和国政府信息公开条例》。
被告通州区政府辩称，1、就原告的行政复议申请，被告于2015年5月22日决定受理后，即通知先锋街道办作出了行政复议答复。因案情复杂，同年7月17日被告向双方当事人送达了行政复议决定延期通知书，并于8月3日作出案涉行政复议决定书，被告复议程序合法。2、被告先锋街道办在收到政府信息公开申请后，因原告申请内容不明确而要求其作出补充，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。原告要求公开先锋镇镇区改造拆迁安置协议书（0000924）中第三条第二款交房交地所依据的法律法规。该信息描述的“法律法规”应当理解为有权机关制定的向全社会公开的法律规定，依法不属于条例规定的政府信息，先锋街道办所作答复并无不当，应予维持。综上，被告通州区政府行政复议程序合法、适用法律准确、内容适当，原告起诉无事实和法律依据，应予驳回。
被告通州区政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
一、事实证据
1、行政复议申请书；
2、行政复议受理通知书；
3、行政复议答复通知书及送达回执；
4、关于张秀芳行政复议答复书；
5、行政复议决定延期通知书及送达回执；
6、行政复议决定书及送达回执。
证据1-6，证明被告通州区政府所作行政复议决定合法。
二、法律依据
《中华人民共和国行政复议法》。
原告张秀芳对被告先锋街道办提供的证据，发表如下质证意见：对证据1，真实性、合法性、关联性无异议。对证据2，不认可其合法性，被告先锋街道办要求原告补正所申请政府信息的名称及文号，无任何法律依据，原告的申请明确，被告先锋街道办答非所问且未告知救济途径。证据3，与本案无关联性。
原告张秀芳对被告通州区政府提供证据的质证意见是：对证据的真实性无异议，但不认可其合法性。原告的申请符合法律规定，被告通州区政府在替被告先锋街道办拒绝履行法定职责的违法行为找理由。被告通州区政府行政复议程序违法。
被告先锋街道办、被告通州区政府对原告张秀芳提供的证据，发表如下质证意见：对证据1-6真实性、合法性、关联性无异议，但不认可其出证目的，原告所申请公开的信息不属于条例规定的政府信息，被告先锋街道办所作涉诉答复合法；证据7与本案无关联性。
经庭审质证，本院对原告张秀芳和被告先锋街道办、被告通州区政府提供的证据认证如下：
原告张秀芳提供的证据1-6和被告先锋街道办、被告通州区政府提供的证据，可证明：原告张秀芳申请政府信息公开，被告先锋街道办作出答复并送达；原告不服申请行政复议，被告通州区政府作出维持原政府信息公开申请答复书的行政复议决定书并送达的过程。本院对证据证明上述事实的证据效力予以确认。原告张秀芳提供的证据7，与本案无关联性，本院不予采纳。
经审理查明，2015年3月26日原告张秀芳向被告先锋街道办申请政府信息公开，内容为“请你单位公开，先锋镇三圩头村十一组4号，镇区改造拆迁安置协议书（0000924）中第三条第二款，交房交地所依据的法律法规的具体文件”。2015年4月10日被告先锋街道办作出（2015年）先街办信告第01号政府信息公开补充申请告知书，告知原告张秀芳“经审查，您填写的政府信息公开申请未明确特定政府信息的文件名称、文号。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第四项的规定，请您于2015年4月15日前补充相关申请内容。逾期未补充的，视为放弃申请。本机关发出本告知书之日起至收到您补充申请之日止的期间，不计入本机关作出答复的期限”。2015年4月15日原告张秀芳再次提交政府信息公开申请表，内容为“请按政府信息公开条例，公开先锋镇镇区改造2011年8月拆迁交房交地的法律依据和具体文件”。2015年4月20日被告先锋街道办作出（2015年）先街办信告第02号政府信息公开补充申请告知书，告知原告张秀芳“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第四项的规定，鉴于本机关难以根据您的申请确定具体的信息内容，请您补充、更正所需信息内容的文件名称、文号以后，再行申请。请您于2015年4月27日前补充相关申请内容。逾期未补充的，视为放弃申请。本机关发出本告知书之日起至收到您补充申请之日止的期间，不计入本机关作出答复的期限”。2015年4月27日原告张秀芳向被告先锋街道办提交补正告知书，内容为“申请人是居住在先锋街道三圩头村十一组4号的实际居住者，申请人的居住地块于2011年8月进行拆迁，在2011年11月签署先锋镇镇区改造拆迁安置协议书，文号000924，该协议书中的第三条第二款，按期交房交地的规定，现要求提供该规定所依据的法律法规的具体文件。并请在规定期限内回答申请人所需的政府信息公开内容，逾期不作答复的，申请人将履行复议和诉讼的权利”。2015年4月29日被告先锋街道办作出（2015年）先街办信复第03号政府信息公开申请答复书，答复原告“经审查，您提交的材料不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条规定政府信息公开的申请要求，本机关难以根据您的申请确定具体的信息内容。本机关不再按照《中华人民共和国政府信息公开条例》作出答复”。原告不服于2015年4月29日申请行政复议，2015年5月22被告通州区政府予以受理。同日，被告通州区政府向被告先锋街道办发出行政复议答复通知书，要求其在法定期限内提出书面答复及相关证据、依据，2015年5月29被告先锋街道办提交了关于张秀芳行政复议答复书。2015年7月17日被告通州区政府向双方送达了行政复议决定延期通知书，将行政复议决定延期至2015年8月17日前作出。2015年8月3日被告通州区政府作出通政复字（2015）第45号行政复议决定书，维持了被告先锋街道办所作（2015年）先街办信复第03号政府信息公开申请答复书。原告仍不服提起诉讼，要求判如所请。
另查明，因先锋镇镇区改造，需要对规划范围内房屋实施拆迁，根据南通市通州区人民政府《通州市农村住宅房屋拆迁补偿安置办法（试行）》有关规定，拆迁人通州区先锋镇人民政府（现被告先锋街道办）专门编印了《先锋镇旧镇改造拆迁安置宣传材料》，宣传材料中包含了拆迁的依据、安置补偿标准、奖励政策等详尽内容，并进行入户发送、宣传。被告先锋街道办与被拆迁人施振章、张秀芳夫妇于2011年11月29日签订了先锋镇镇区改造拆迁安置协议书。该协议第三条第二款约定：“按期交房交地奖励：1、被拆迁房屋合法面积，在2011年8月23日前交房交地的（以交钥匙时间为准。下同），每平方米奖励150元；违章建筑面积，每平方米奖励100元。2、被拆迁房屋合法面积，在2011年8月24日至2011年9月3日前交房交地的，每平方米奖励120元；违章建筑面积，每平方米奖励80元。3、在2011年9月3日前未交房交地的，一律不予奖励”。同日，原告张秀芳夫妇按协议签字确认了搬迁费、过渡费为人民币23760元的付款联系单和按期交房奖励为人民币50896元的结算联系单。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。被告先锋街道办作为一级地方人民政府的职能部门，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出处理答复的行政职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被告通州区政府作为被告先锋街道办的本级人民政府，具有受理其职责范围内的行政复议申请并依法作出决定的行政职责。
本案争议焦点：1、被告先锋街道办所作涉诉政府信息公开答复是否合法；2、被告通州区政府行政复议程序是否合法。
关于被告先锋街道办所作涉诉政府信息公开答复是否合法的问题，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第二十条规定……政府信息公开申请应当包括下列内容……（二）申请公开的政府信息的内容描述……。第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。根据上述法律规定精神，申请人提出政府信息公开申请时提交的申请需明确化，即申请人应尽可能详细地对所需政府信息的名称等进行描述，其目的是使得行政机关能够准确寻找、确定并提供给申请人其希望获得的政府信息。因行政机关所掌握的信息量非常大，如申请人提供的描述过于笼统，必然会增加政府机关检索工作量，妨碍政府机关的正常运作，并最终可能导致申请人难以及时、准确的获取政府信息。但同时行政机关也应合理把握“具体描述”的限度，因申请人在未实际看到其申请获取的信息前无法对信息有更具体、详细的认识，故申请人对申请内容的描述只要使行政机关能够知晓其所申请的政府信息是什么即可，而无须作出更为具体详细的说明，如该信息的文件名称、文号等。本案中，1、原告申请要求公开的信息在2015年3月26日第一次申请时已表述为“先锋镇镇区改造拆迁安置协议书（0000924）中第三条第二款交房交地所依据的法律法规”。被告先锋街道办在收到原告张秀芳的申请后，按照其提供的文字描述，结合被告亦持有的该协议完全可以判断原告张秀芳申请所指向的具体信息是明确的，即要求被告公开协议约定的按期交房交地所给予奖励的标准所依据的具体规范性文件。原告张秀芳的申请不属于条例第二十一条所规定的申请内容不明确的情形，其无需对政府信息公开申请再作进一步明确。被告先锋街道办在原告张秀芳申请相对明确，完全可以判明其所需信息的情况下，两次作出要求原告张秀芳补充明确特定政府信息文件名称、文号的告知，明显违反条例的规定。同时，条例除第二十四条第三款规定行政机关征求第三方意见所需时间不计算在答复期限内外，并未规定被告享有其他中断、延长答复期限或不予答复的权利。故被告先锋街道办告知原告张秀芳“逾期未补充的，视为放弃申请。本机关发出本告知书之日起至收到您补充申请之日的期间，不计入本机关作出答复的期限”，该告知内容亦不合法。2、案涉拆迁安置协议书是原告张秀芳夫妇和被告先锋街道办作为平等民事主体之间自愿协商订立的合同，合同一经签字确认即表示对所有条款的熟知和认可，对双方具有约束力。该协议在首部即表述“因先锋镇镇区改造，需要对规划范围内房屋实施拆迁，根据南通市通州区人民政府《通州市农村住宅房屋拆迁补偿安置办法（试行）》有关规定，甲乙双方就拆迁补偿安置事宜，经充分协商达成如下协议”，可见，原告所需“法律法规”应理解为该合同中所称的《通州市农村住宅房屋拆迁补偿安置办法（试行）》及针对具体拆迁地块所制定的更加细化的房屋拆迁补偿安置方案等地方政府制定的规范性文件，是被告先锋街道办在履行行政职责过程中制作、获取、记录或保存的信息，被告先锋街道办依法应予公开或告知原告获取途径。故被告先锋街道办应当按照条例第二十一条规定的方式直接予以答复，本案中，被告先锋街道办答复原告“您提交的材料不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条规定政府信息公开的申请要求，本机关难以根据您的申请确定具体的信息内容。本机关不再按照《中华人民共和国政府信息公开条例》作出答复”，该答复内容违法。3、本案中，原告张秀芳于2015年3月26日向被告先锋街道办提出政府信息公开申请，被告先锋街道办在收到原告张秀芳政府信息公开申请后未能在15个工作日内作出答复，亦未办理延期答复手续，其直到2015年4月29日才作出（2015年）先街办信复第03号政府信息公开申请答复书超过法定期限，答复程序违法。
关于被告通州区政府的行政复议程序是否合法的问题，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料……。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……。本案中，被告通州区政府2015年5月19日收悉原告张秀芳的行政复议申请书，经审查，于2015年5月22日立案受理并于同日向被告先锋街道办发出了行政复议答复通知书。2015年5月29日被告先锋街道办提交了关于对张秀芳行政复议答复及相关证据。因不能在受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，被告通州区政府向双方送达了行政复议决定延期通知书，将行政复议决定延期至2015年8月17日前作出。经审查，被告通州区政府于2015年8月3日作出通政复字（2015）第45号行政复议决定书，维持了被告先锋街道办所作涉诉政府信息公开申请答复书并送达。本院认为，被告通州区政府行政复议程序符合相关法律规定，但其未指出被告先锋街道办在办理原告张秀芳提出的政府信息公开申请事项中的违法之处，未能纠正被告先锋街道办擅自为原告增设义务、超过法定答复期限作出内容违法的涉诉答复，维持被告先锋街道办作出的涉诉答复，其作出的涉诉复议决定书亦违法。
综上，被告先锋街道办针对原告张秀芳的申请，所作政府信息公开申请答复违法，被告通州区政府所作维持原行政行为的复议决定亦违法。因审理中查明，原告张秀芳申请公开的信息在被告先锋街道办进行拆迁工作前期准备时已进行过入户宣传，向各被拆迁人发送过包含原告所需信息的宣传材料等，原告实际已获得了相关信息，再责令被告先锋街道办公开已无必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告南通市通州区先锋街道办事处作出的（2015年）先街办信复第03号政府信息公开申请答复书及被告通州区政府作出的通政复字（2015）第45号行政复议决定书违法。
二、驳回原告张秀芳的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告南通市通州区先锋街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元。（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：4782）
审 判 长 娄宏春
审 判 员 苏 海
人民陪审员 王咸华
二〇一六年三月十八日
书 记 员 施玲玲
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条……
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……