兰州铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）甘7101行初67号
原告梁斌，男，汉族，1950年8月18日出生，住通渭县。
委托代理人梁建民，男，汉族，1981年11月6日出生，住甘肃省通渭县。
被告通渭县国土资源局，地址通渭县平襄镇西街136号。
法定代表人马连龙，系该局局长。
出庭负责人张男雀，系该局副局长。
委托代理人孙子智，甘肃陇达律师事务所律师。
第三人吴效奇，男，出年不详，汉族，甘肃省通渭县人。
原告梁斌不服被告通渭县国土资源局责令交出已征收土地的决定一案，于2016年3月1日向本院提起诉讼，本院向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2016年5月24日公开开庭审理了本案。原告梁斌委托代理人梁建民、被告副局长张男雀及其委托代理人孙子智到庭参加诉讼。第三人吴效奇经本院传票合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已缺席审理终结。
2015年10月27日，被告作出通国土责[2015]第4号关于责令交出已征收土地的决定。被告认定原告使用的1216.68平方米集体土地在通渭县北街西段道路改扩建及棚户区改造建设用地征收范围内，《通渭县人民政府征收土地公告》发布后，依法对原告的土地和地上建筑物进行了评估登记。根据《通渭县北街西段道路改扩建及棚户区改造土地房屋征收补偿安置实施方案》（通政复字[2013]24号）和《通渭县北街西段及西城路（原西环路）搬迁补偿安置补充方案》（通政复字[2014]5号），原告的补偿费用共计为99651.84元，其中：土地补偿安置费76285.84元，青苗及地上附着物补偿费900元，房屋及构筑物补偿费22466元。工作人员多次入户动员搬迁，原告仍拒不交出土地，严重阻碍了国家建设土地征收工作。现依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，责令原告在本决定书送达之日起7日内交出已征收土地，并到通渭县北街西段土地房屋征收领导小组办公室领取征地补偿费用及办理安置事宜。逾期，将依法申请通渭县人民法院强制执行。
被告通渭县国土资源局在法定期限内向法庭提交了以下证据材料：第一组证据：拟证明通渭县人民政府作出的房屋征收决定符合法律规定、程序合法。1、定政复字（2011）24号文件《定西市关于通渭县城总体规划的批复》。2、关于通渭县旧城片区、南城片区、西城片区控制性详细规划成果的批复。3、北街西段道路改扩建及棚户区改造项目符合《旧城片区控制性详细规划》的证明。4、北街西段道路改扩建及棚户区改造项目符合全县经济计划和发展十二五规划的证明。5、国民经济和社会发展计划执行情况及国民经济和社会发展计划草案的报告。6、第十五届人代会第二次会议关于县人大常委会工作报告的决议。7、北街西段道路改扩建及棚户区改造土地房屋征收项目总体规划的证明。证据1－证据7拟证明通渭县北街西段道路改扩建及棚户区改造工程符合通渭县城总体规划和土地利用总体规划。8、甘政国土发（2011）274号文件关于2011年第1批次城市建设农用地转用和土地征收的批复。9、定政国土建字（2011）62号2011年第1批次城市建设农用地转用和土地征收的批复。10、通政复字（2012）52号（关于划拨国有建设用地使用权的批复）。证据8－证据10拟证明通渭县北街西段道路改扩建及棚户区改造工程土地已经政府批复。11、北街西段道路改扩建及棚户区改造土地房屋征收项目安置补偿资金专户，拟证明通渭县北街西段道路改扩建工程土地房屋征收项目安置补偿金已经足额到位，专户专存，专款专用。12、通渭县人民政府常务会议纪要，拟证明征收部门已就县城北街西段道路改扩建及棚户区改造工程规划方案已向政府常务会汇报。13、房屋征收补偿安置实施方案征求意见的通知（附照片）。14、北街西段道路改扩建及棚户区改造土地房屋征收补偿安置实施方案。15、通渭县人民政府常务会议纪要。16、房屋征收补偿安置实施方案征求意见的通知（附照片）。证据11－证据16拟证明房屋征收补偿安置实施方案已经政府会议纪要讨论通过，并两次向社会公开征求意见。17、通渭县北街西段道路改扩建及棚户区改造土地房屋征收项目社会稳定风险评估报告，拟证明该项目进行了社会稳定风险评估。18、住建局暂停办理北街西段道路改建及棚户区改造项目征收范围内房屋相关手续的通知，拟证明征收部门要求不再在征收范围内办理相关手续的事实。19、通渭县人民政府公告（附照片及实施方案征求意见表），拟证明通渭县人民政府对征求到的意见依法予以公告的事实。20、上报北街西段道路改扩建及棚户区改造土地房屋征收补偿安置实施方案的报告。21、关于北街西段道路改扩建及棚户区改造土地房屋征收决定的请示。22、通政复字（2013）24号北街西段征收补偿安置实施方案的批复。证据17－证据22拟证明上述补偿方案征求意见结束后向县政府请示并经批复的事实。23、通政发（2013）131号关于征收北街西段道路改扩建及棚户区改造土地房屋的决定，拟证明通渭县人民政府已决定征收北街西段道路改扩建及棚户区改造范围内的土地房屋的事实。24、北街西段道路改扩建及棚户区土地房屋征收决定公告。25、关于通渭县北街西段道路改扩建及棚户区改造土地房屋征收公告（附照片）。证据23－证据25拟证明通渭县人民政府对征收决定予以公告的事实。26、通渭县北街西段道路改扩建及棚户区改造土地房屋征收补偿安置实施方案，拟证明通渭县北街西段道路改扩建及棚户区改造土地房屋征收补偿方案已依法在电视台公告的事实。27、通住建发（2014）24号关于审批北街西段补偿方案的请示。28、通政复字（2014）5号关于北街西段补偿方案的批复。证据26－证据28拟证明征收部门制定北街西段补偿请示方案并经县政府批复的事实。29、北街西段道路改扩建及棚户区改造土地房屋征收摸底情况统计表（附照片），拟证明征收部门已就征收范围内的土地房屋予以摸底的事实。30、关于确定房屋征收评估机构的公告及公告照片，拟证明房屋征收部门经与被征收人代表协商，双方一致同意由定西恒远房地产评估有限公司承担通渭县北街西段和西城路道路改扩建及棚户区改造土地房屋征收项目的评估工作的事实。31、委托书，拟证明通渭县住建局委托定西恒远房地产评估有限公司对通渭县北街西段道路改扩建及棚户区改造项目的被征收房屋和用于产权调换的房屋进行了评估，评估时点为2013年9月5日的事实。32、通渭县住建局公告及公告照片，拟证明房屋征收部门对选定的评估机构依法予以公告的事实。33、建设用地规划许可证，拟证明该工程建设用地已经规划许可的事实。34、工程建设规划许可证，拟证明该工程已经规划许可的事实。
被告提交的第二组证据：拟证明通渭县国土资源局责令原告交出已征收土地符合法律规定的事实。1、《通渭县北街西段征收青苗及附着物补偿费清册》，拟证明依照《通渭县人民政府关于通渭县北街西段道路改扩建及棚户区改造土地房屋征收补偿安置实施方案的批复》，对原告没有依法取得《土地使用证》的集体土地，按城区一类耕地价每平方米62.7元予以补偿的事实。2、《房屋征收估价结果明细表》，拟证明原告被征收的土地上的房屋及构筑物经评估为22466元的事实。3、《土地房屋征收送达回证》，拟证明征收部门向原告送达上述明细表和补偿清册，原告拒绝签字的事实。4、对原告的谈话记录三份，拟证明征收部门工作人员告知原告土地被征收的事实及与其协商签订征收协议未果的事实。5、《通渭县国土资源局关于责令交出已征收土地的决定》，拟证明被告责令原告交出已被征收的集体土地的事实。6、《送达回证》，拟证明被告依法向原告送达通国土责（2015）第4号决定，原告拒绝签字的事实。7、原告与第三人签订的协议。8、道路运输经营许可证及营业执照。9、土地房屋征收补偿安置协议书。证据7-证据9拟证明本案涉及征收范围内的原告土地，于2009年4月1日（农历）由原告租赁给第三人使用，第三人租赁后修建了地上建筑物用于农用车销售经营，因此于2014年4月8日征收时就地上建筑物、停产停业损失等各项费用，被告与第三人达成了补偿协议，现已经履行完毕。
被告出示的第三组证据：拟证明作出行政行为的规范性依据。1、《中华人民共和国物权法》；2、《中华人民共和国土地管理法》；3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；4、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
原告对被告以上证据的质证意见是：被告适用法律依据不准确，被告征收决定是按照土地管理法，被告行政诉讼答辩状又是按照《国有土地房屋征收条例》。土地补偿价格不合理，被告实施的土地补偿价格每平方米62.7元，原告认为没有与现行的国家补偿价格相依托，和周边县区补偿价格相比较严重偏低。被告征收程序违法，被告答辩状第四页最后一行”被告责令交出土地决定的行为是建立在征收决定的基础之上”，被告何时下达的征收决定，征收决定是否符合法定程序，被告连最基本的征收程序都不知道。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，被告征收土地用途不合法。根据国务院590号令第十一条规定，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，应当两公告、两公示，被告没有给原告发过听证通知书，也没有参加过听证会。根据相关法律规定，土地房屋征收公告发布后，被征收人实施抢建、翻建和改建的属于违章建筑，但是土地房屋征收部门在认定过程中对第三方未征得原告同意抢建的行为不履行法定程序，还对修建的建筑物进行补偿、拆迁费、拆迁奖励，上述事实不合理。政府强调在土地房屋征收过程中”依法依规，让利于民”，被告没有依据。既然被告认为土地房屋征收部门与原告是”补偿协议”的法律关系，原告未与任何人达成协议，被告的行为侵犯了原告的合法权益。被告与原告未达成协议，意味着原告对该宗土地的相关权益没有终止，被告三番五次的施工构成侵权。
原告梁斌诉称，原告系通渭县平襄镇西关村北闸社人，拥有1216.68平方米的集体土地使用权。后通渭县北街西段道路扩建工程及棚户区改造工程开发后，需要征收原告的一部分土地。《通渭县人民政府征收土地公告》发布后，被告对原告的土地和地上建筑物以及附着物进行了评估登记，确定原告的补偿安置费为76285.84元，房屋及构筑物补偿费为22466元，青苗及地上附着物补偿费900元，共计99651.84元。2015年10月27日，原告收到被告作出的通国土责[2015]第4号《通渭县国土资源局关于责令交出已征收土地的决定》，让原告限期搬离并拆除。原告认为被告的征收行为严重违反行政法原则以及法定程序，给原告造成重大损失，严重侵害了原告的合法权益，主要表现为：1、程序违法。根据相关法律规定，征收集体土地的补偿费用应由三个部分组成，即土地征收费、安置补偿费以及房屋及构筑物补偿费。现只给原告补偿了两个部分，且原告在所有的补偿协议上均未签字，也未达成一致意见。在此种情况下，被告就给原告草率下发限期搬迁的通知书，并且已经开始动工，要求原告限期拆除和搬离，这明显违背了行政合法程序。2、补偿价格违法，显失公平。原告的集体土地总面积为1216.68平方米，原告的土地属于农田保护区，但是被告却按照棚户区的标准进行补偿。此外，征地补偿费以及安置补偿费应当按照土地被征用前三年平均年产值进行确定，而本案原告土地的安置补偿费仅每平方米62.7元，严重低于正常水平。而对于房屋及构筑物应当按照同地段同价格的当地均价合理补偿，这显然是不合理的估价。被征收土地部分法律关系不明，法律规定土地征收是指国家为了公共利益的需要。而对于原告所有的集体土地，被告不仅将其中一部分低价征收，用于通渭县北街西段道路改扩建工程及棚户区改造工程，还将剩余的土地以高价买给开发商，进行商品房开发，这完全是为了私人利益，严重违反了法律规定。现起诉，请求撤销被告对原告作出的通国土责[2015]第4号《通渭县国土资源局关于责令交出已征收土地的决定》。
原告梁斌当庭提交以下证据：1、强行施工的图片，拟证明协议未达成，强行施工。2、开发商卖房子的照片。
被告通渭县国土资源局对原告提交证据的质证意见为原告没有在举证期限内提交，不予质证，而且与原告的诉讼请求没有关联，同时证据的真实性无法认定。
被告通渭县国土资源局辩称，通渭县人民政府征收行为符合法律规定，被告依据征收决定责令原告交出已被征收的土地具有充足的事实和法律依据。原告使用的1216.68平方米集体土地属于通渭县北街西段道路改扩建及棚户区改造建设用地征收范围。通渭县北街西段道路改扩建及棚户区改造建设工程属通渭县人民政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的工程。为促进国民经济和推动社会发展，确需征收土地及其地上附着物。该征收项目符合全县国民经济计划和社会发展十二五规划，并纳入全县2013年国民经济和社会发展年度计划、土地利用符合总体规划和城乡规划。根据甘政国土发（2011）274号《关于通渭县2011年第1批次城市建设农用地转用和土地征收批复》和定政国土建字（2011）62号《关于通渭县2011年第1批次城市建设农用土转用和土地征收通知》，通渭县人民政府决定对批复中准予征收的土地及地上附着物予以征收。征收所需的补偿资金足额到位，专户专存，专款专用。责令原告交出已征收土地的行为是被告的行政职责，被告的行为符合法定程序。原告的各项请求均缺乏事实和法律依据。综上，被告作出的责令原告交出已征收土地的行为证据确实、充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法庭驳回原告诉讼请求。
第三人吴效奇未到庭参加诉讼，亦未提交书面陈述意见。
经庭审质证，本院对被告提供的证据作如下确认：被告提供的三组证据与本案有关联性，证明了通渭县人民政府因实施北街西段道路改扩建及棚户区改造项目而征用原告使用的土地有合法的依据和符合国民经济和社会发展规划、城乡规划，符合公共利益的需要，本院予以采信。被告提供的证据证明通渭县人民政府已落实了征地补偿方案和补偿标准的依据，被告就此方面提供的证据与本案有关联性，本院予以采信。被告提供的三组证据来源合法，证据之间能互相印证，证实本案涉案土地为1216.68平方米，补偿费用共计为99651.84元，原告的土地在征用范围内，且证明通渭县人民政府在实施征地过程中已履行了征地、补偿公告程序，本案征地程序合法。原告认为被告适用法律依据不准确，被告在责令交出已征收土地的决定时适用的是《中华人民共和国土地管理法实施条例》，在答辩状中引用的确是《国有土地房屋征收条例》。本院认为，被告在作出行政行为适用的法律应依被告作出具体行政行为中载明的法律为依据，因此，就原告的此项质证意见，本院不予采信。就原告陈述的土地补偿价格不合理，本院认为原告的陈述无事实依据，本院不予采信。就原告陈述的被告征收土地用途不合法，本案涉及征收土地用途为道路改扩建及棚户区改造工程，符合法律规定，因此，对原告的此项质证意见，本院不予采信。原告陈述被告未举行听证会，本院认为，是否举行听证会，是由被征用土地所有人、使用人申请，如果被征用土地所有人、使用人不提出申请，则土地行政主管部门只要”听取意见”即可。对原告陈述的其他质证意见，亦无法律依据，本院不予采信。
本院对原告提供的证据作如下确认：对原告提交证据的关联性，本院不予采信。
经审理查明，根据《甘肃省人民政府关于通渭县2011年度第1批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》(甘政国土发〔2011〕274号)、《定西市人民政府关于通渭县2011年第1批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》(定政国土建字〔2011〕61号)、《定西市人民政府关于通渭县城总体规划（2010－2030）的批复》(定政复发〔2011〕24号)、《通渭县人民政府关于划拨国有建设用地使用权的批复》（通政复字[2012]52号）、《通渭县人民政府关于通渭县旧城片区、新城片区、南城片区、西城片区控制性详细规划成果的批复》(通政复字〔2012〕59号)等文件的规定，批准征收位于北街东段、北街西段、北街西环路的土地用于道路改扩建及棚户区改造建设工程，原告1216.68平方米的土地位于征地范围以内。2013年7月25日，相关部门公布了《通渭县北街西段道路改扩建及棚户区改造土地房屋征收补偿安置实施方案》的征求意见稿，并对征求的意见进行了记录。2013年8月28日，通渭县人民政府对《通渭县北街西段道路改扩建及棚户区改造土地房屋征收补偿安置实施方案》进行了公告。2013年9月5日，通渭县人民政府发布了《土地房屋征收公告》，并于同日对《北街西段道路改扩建及棚户区改造土地房屋征收决定》进行了公告。因原告未同意签订房屋补偿安置协议，2015年10月27日，被告依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，作出通国土责[2015]第4号关于责令交出已征收土地的决定，责令原告在本决定书送达之日起7日内交出已征收土地。2015年10月29日，被告向原告送达了通国土责[2015]第4号关于责令交出已征收土地的决定。原告不服，遂引起本案诉讼。
另查明，本案涉及征收范围内的原告土地，2009年4月1日（农历），原告租赁给第三人，第三人租赁后在地上修建建筑物，用于农用车销售经营。2014年4月8日，土地征收时，就地上建筑物、停产停业损失等各项费用，由被告与第三人达成了补偿协议，现双方已经履行完毕。
本院认为，国家根据国民经济和社会发展规划、城乡规划，确定通渭县北街西段道路改扩建及棚户区改造项目，符合公共利益的需要，通渭县人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款”国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定，经省人民政府批准后，对包括原告土地范围内的土地实行征收，符合法律、法规规定。原告在征地范围内的土地从省人民政府批准之日起，其土地性质就已由集体土地所有变为国有土地性质，因此，原告主张被告与原告未达成协议，意味着原告对该宗土地的相关权益没有终止，法律依据不足，其理由不能成立，本院不予采信。关于征地补偿安置是否合理、合法的问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定”征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，为该耕地被征用前三年平均产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均产值的十五倍。”通渭县人民政府依照该规定，对被征收的原告土地，已充分考虑了被征地个人、集体的合法权益。2015年10月27日，被告依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，作出通国土责[2015]第4号关于责令交出已征收土地的决定，程序合法。综上所述，原告主张被告适用法律依据不准确，程序违法，请求人民法院撤销被告作出的通国土责[2015]第4号《通渭县国土资源局关于责令交出已征收土地的决定》的诉讼请求，理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，缺席判决如下：
驳回原告梁斌的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告梁斌负担。
如不服本判决，可以在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至兰州铁路运输中级法院。
审 判 长 焦巧英
审 判 员 张新权
代理审判员 汤玉生
二〇一六年五月二十六日
书 记 员 王敬羽