福建省厦门市集美区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽0211行初7号
原告陆元章，男，汉族，1941年1月7日出生，户籍地福建省厦门市思明区，住厦门市思明区。
原告吴在晋，男，汉族，1942年1月21日出生，住福建省厦门市思明区。
原告ＸＸ波，男，汉族，1973年2月21日出生，户籍地福建省厦门市思明区，住厦门市思明区。
原告许志红，女，汉族，1980年4月16日出生，住福建省厦门市思明区。
原告朱洁，女，汉族，1977年1月9日出生，住福建省厦门市思明区。
委托代理人邓国伟，男，汉族，1976年6月27日出生，户籍地福建省厦门市思明区，住厦门市思明区，系朱洁之丈夫。
原告金忠强，男，汉族，1975年12月8日出生，住福建省厦门市思明区。
委托代理人黄丽君，女，汉族，1984年11月4日出生，住福建省厦门市思明区，系金忠强之妻。
原告洪文福，男，汉族，1980年5月23日出生，户籍地福建省厦门市思明区，住厦门市思明区。
七原告诉讼代表人陆元章、吴在晋、ＸＸ波，身份情况同上。
被告厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处，住所地福建省厦门市思明区嘉莲街道和光里66号，组织机构代码00413626-3。
法定代表人蔡传强，主任。
出庭应诉人王志坚，副主任。
委托代理人李俊贤、谢坤培，福建均融律师事务所律师。
原告陆元章、吴在晋、ＸＸ波、许志红、朱洁、金忠强、洪文福（下称陆元章等七人）诉被告厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处（下称嘉莲街道办）物业行政管理一案，于2016年1月4日向本院提起行政诉讼，经原告补正后本院于2016年1月21日受理，于2016年1月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月7日公开开庭进行了审理。被告嘉莲街道办负责人王志坚出庭应诉，七原告诉讼代表人陆元章、吴在晋、ＸＸ波，被告委托代理人李俊贤、谢坤培到庭参加诉讼。经原、被告双方当事人同意，本案协调时间1个月。本案现已审理终结。
原告陆元章等七人诉称，龙山山庄和龙山山庄二期（山木清华）是两个独立的开发项目，拥有不同的红线图，而且各自都有自己的公共设施和公共场所的建设规划。无论按照物权法还是物业管理相关法律法规之规定，都要求“一个红线图成立一个业委会”。被告自2014年10月13日公布《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》以来，从来没有公示过龙山山庄和龙山山庄二期二张红线图要合并成立一个龙山山庄小区，只能成立一个业主委员会的理由或法律依据。被告对于龙山山庄和龙山山庄二期业主的关于“两个红线图”的群体上访始终不理不睬。原告方接受了市行评代表的意见，为了早日成立业主委员会，作出让步同意成立一个业主委员会，但前提必须做到召开首次业主大会。因为只有召开首次业主大会，才能要求开发商按住房和城乡建设部的《指导规则》规定，移交建筑规划总平面图和用地规划许可证、业主名册、交付使用公共设施设备的证明等七项资料及图纸。然而，被告坚持不肯召开首次业主大会。原告请求：1、确认被告不召开首次业主大会的行为违法（原表述为滥用职权）。2、本案诉讼费用由被告承担。
原告为支持其主张，提供如下证据材料：1、《厦门市思明区龙山山庄小区关于召开业主大会会议的公告》，拟证明被告始终只进行龙山山庄业主委员会的换届选举，不肯召开首次业主大会；2、《信访事项处理意见书》（厦建访复函（2016）0331005号），拟证明龙山山庄与龙山山庄二期属于不同的红线图，若要合并成立一个业主委员会，必须召开首次业主大会。
被告嘉莲街道办辩称，原告的起诉不合法，其诉讼请求亦无事实和法律依据，应予驳回。主要理由如下：第一，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《厦门市物业管理若干规定》第四条之规定，街道办事处“指导、组织业主大会成立和业主委员会换届”职责中的“指导、组织”行为是不具有强制力的行政指导行为，也是对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，故原告的起诉不合法，应予驳回。第二，原告无合法的“具体诉讼请求”。原告的请求事项并非《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定的“具体诉讼请求”的情形，故其诉讼请求不合法。第三，原告的起诉属于重复起诉。原告在2015年6月12日向厦门市思明区人民法院起诉被告不作为，现原告就同一事项再向法院请求确认被告滥用职权，属于自相矛盾的重复起诉行为。第四，被告根据国务院《物业管理条例》、《福建省物业管理条例》和《厦门市物业管理若干规定》之相关规定，自2014年10月起，开始组织、指导龙山山庄业主委员会换届工作，是依法履行自己的职责，没有滥用职权。第五，龙山山庄早已召开过首次业主大会，龙山山庄业主委员会也早已成立，不可能再次召开首次业主大会，原告要求再次召开首次业主大会没有依据。第六，根据原厦门市建设与管理局于2005年10月26日《关于龙山山庄物业管理区域划分的函》，龙山山庄一期（原告称为龙山山庄）和龙山山庄二期是同一物业管理区域，依法只能成立一个业主大会。
被告为支持其主张，提供如下证据材料：1、《厦门市业主委员会变更备案表》（龙山山庄业主委员会），拟证明龙山山庄首次业主大会早已于1998年召开，业主委员会也早已成立；2、龙山山庄业主公约、龙山山庄业主大会议事规则、龙山山庄业主委员会章程，拟证明龙山山庄业主大会制定了业主公约、业主大会议事规则和业主委员会章程；3、《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》；4、《思明区龙山山庄业主大会换届筹备组人员名单公示》；5、《厦门市思明区龙山山庄小区业主大会换届筹备组成立公告》，证据3至证据5，拟证明被告依法履行职责；6、《关于征求厦门市思明区龙山山庄小区〈管理规约（草案）〉、〈业主大会议事规则（草案）〉、〈业主委员会委员候选人产生办法及业主委员会选举方式公示〉意见的公告》；7、《厦门市思明区龙山山庄小区关于业主委员会委员候选人报名的通知》；8、《厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会委员候选人推荐表》；9、《厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会委员候选人登记表》；10、《厦门市思明区龙山山庄小区业主委员会候选人产生办法及业主委员会选举方式公示》；11、厦门市思明区龙山山庄小区管理规约（草案），证据6至证据11，拟证明筹备组开展业主委员会的换届工作；12、原厦门市建设与管理局于2005年10月26日作出的《关于龙山山庄物业管理区域划分的函》，拟证明龙山山庄一、二期系分期开发建设住宅小区，且供水、供电、道路均系共用，龙山山庄（一期）和龙山山庄二期是同一物业管理区域，依法只能成立一个业主大会；13、行政起诉状、应诉通知书（（2015）思行初第119号），拟证明原告重复起诉，且根据两份行政起诉状，原告的两个诉讼请求自相矛盾。被告说明其依据《物业管理条例》、《福建省物业管理条例》、《厦门市物业管理若干规定》、《厦门市物业管理若干规定实施细则》，依法指导、组织龙山山庄业主委员会换届工作。
经庭审质证，原告对被告提供的证据的真实性无异议，但不认可其证明对象，认为被告所述的已经成立的龙山山庄业主大会并不包括龙山山庄二期的区域，且龙山山庄与龙山山庄二期不在同一张红线图内，若要合并成立一个业主大会，应召开首次业主大会。被告对原告提供的证据的真实性无异议，但不认可其证明对象，认为原告提供的证据1不是被告所发布，且根据原告提供的证据2，相关部门亦已明确告知原告方若要求对物业管理区域进行划分，应根据《厦门市物业管理若干规定》的相关规定申请办理。原告、被告双方提交的证据的来源与形式合法，可以反映客观事实，本院对双方当事人提交的上述证据材料的真实性予以确认。
经审理查明，1、龙山山庄业主委员会于1998年11月首次成立，第二届业主委员会于2003年12月成立。2003年12月20日，龙山山庄召开业主代表大会，并通过《龙山山庄业主公约》。龙山山庄业主委员会（首届和第二届）不包括龙山山庄二期的业主代表。2、2014年10月13日，嘉莲街道办作出《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》，告知龙山山庄（含一期、二期山木清华）全体业主，龙山山庄业主委员会（第二届）已于2006年12月到期，根据有关规定，按照首次业主大会会议程序组织召开，决定成立龙山山庄业主大会筹备组，并对业主报名参加业主大会筹备组的有关事宜作出规定。3、原厦门市建设与管理局于2005年10月26日作出《关于龙山山庄物业管理区域划分的函》，确认龙山山庄二期应与龙山山庄（一期）共同成立一个业主委员会。4、原告陆元章、吴在晋、ＸＸ波、许志红系龙山山庄业主，原告朱洁、金忠强、洪文福系龙山山庄二期业主。
以上事实有原、被告双方提交的证据材料及本院庭审笔录等予以证实。
关于被告提出的本案属于原告重复起诉问题，原告认为本案不属于重复起诉，并说明两案的原告方不同，且两案的诉讼请求亦不相同。经查，本案原告的诉讼请求系要求确认被告不召开首次业主大会违法，而原告等人在厦门市思明区人民法院提起的（2015）思行初字第119号行政诉讼案的诉讼请求主要系要求确认被告不履行“指导组织业主大会成立和业主委员会换届”的职责违法，两案的诉讼请求具有一定的区别，且本案原告亦与（2015）思行初字第119号行政诉讼案的原告不完全相同，即两案有三名原告互不相同，故本案不属于原告重复起诉。
本案双方当事人争议的焦点为：1、本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；2、原告主张被告在本案中不召开首次业主大会违法有无事实和法律依据。
一、本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围
原告陆元章等七人认为，本案诉讼关系到小区车位、道路、泳池等财产的移交问题。龙山山庄二期建成的时间较晚，但到目前为止都未召开首次业主大会，未移交相关公共财产。被告应当指导房地产开发商及时召开首次业主大会，但街道办未及时履行法定职责，却直接进行换届选举，损害了原告方的合法权益，故原告方依法享有诉权，本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。
被告嘉莲街道办认为，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。主要理由如下：首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了人民法院受理公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的十二种情形，原告提起的本案诉讼不属于该条规定所列的法院受案范围。其次，《厦门市物业管理若干规定》第四条规定的街道办事处“指导、组织业主大会成立和业主委员会换届”职责中的“指导、组织”行为是不具有强制力的行政指导行为，也是对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）、（六）项规定的情形，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。此外，原告无合法的“具体诉讼请求”，即原告的请求事项并非《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定的“具体诉讼请求”的情形。
本院认为，根据《厦门市物业管理若干规定》第四条之规定，指导、组织业主大会成立和业主委员会换届属于街道办事处的法定职责。本案中，原告认为被告未召开首次业主大会，导致相关单位未移交龙山山庄二期的相关公共财产，损害了原告方的合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项之规定，本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。关于原告在本案中的诉讼请求方面，虽然其请求的具体表述在规范性方面存在欠缺，但结合其起诉的事实和理由部分的陈述，其诉讼请求可以归纳为“确认被告不召开首次业主大会的行为违法”，故该请求属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款第（三）项规定的情形。
二、原告主张被告在本案中不召开首次业主大会违法有无事实和法律依据
原告陆元章等七人认为，被告在本案中不召开首次业主大会违法。主要理由如下：首先，根据被告提供的相关证据材料及在（2015）集行初字第78号行政诉讼案中所作的答辩和陈述，被告作出《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》，并据此成立本案所涉及的筹备组，其目的只是要进行龙山山庄业主委员会的换届选举，而非召开首次业主大会。其次，龙山山庄二期（山木清华）与龙山山庄有各自不同的红线图和建设工程规划，不属于同一物业管理区域，应该分别成立两个业主大会，若需合并成立一个业主大会，应召开首次业主大会，但被告坚持不肯召开首次业主大会。再次，被告不召开首次业主大会，导致相关单位未移交龙山山庄二期的相关公共财产，损害原告方等业主的合法权益。
被告嘉莲街道办认为，原告主张被告在本案中未召开首次业主大会违法有无事实和法律依据。主要理由如下：首先，龙山山庄早已召开过首次业主大会，龙山山庄业主委员会也早已成立，原告要求再次召开首次业主大会没有依据。其次，根据原厦门市建设与管理局已于2005年10月26日作出《关于龙山山庄物业管理区域划分的函》，龙山山庄与龙山山庄二期系分期开发建设住宅小区，属于同一物业管理区域，依法只能成立一个业主大会。再次，根据原告提供的厦门市建设局于2016年3月31日作出的《信访事项处理意见书》，原告方若要求对物业管理区域进行划分，应根据《厦门市物业管理若干规定》的相关规定，自行向相关建设行政主管部门提出申请，而这不属于被告的法定职责。
本院认为，第一，首次龙山山庄业主代表大会已于1998年11月召开，并选举产生了首届龙山山庄业主委员会，随后又于2003年12月进行了换届改选，产生第二届龙山山庄业主委员会。第二，关于龙山山庄二期与龙山山庄（一期）是否应分别成立不同的业主大会和业主委员会问题，虽然首届龙山山庄业主委员会和第二届龙山山庄业主委员会均未包括龙山山庄二期的业主代表，但作为建设行政主管部门的原厦门市建设与管理局已于2005年10月26日作出《关于龙山山庄物业管理区域划分的函》，确认龙山山庄二期应与龙山山庄（一期）共同成立一个业主委员会。第三，《厦门市物业管理若干规定》第七条第二款规定：“业主要求对物业管理区域进行调整的，应当向区建设行政主管部门提出书面申请。区建设行政主管部门应当会同街道办事处（镇人民政府）进行审查后，根据公共配套设施设备配置、物业类型及社区布局，作出决定。”根据该规定，原告若认为龙山山庄二期（山木清华）和龙山山庄不属于同一物业管理区域，应分别成立两个业主大会，可以依法向其所在的区建设行政主管部门提出书面申请，要求对物业管理区域进行调整，但在相关建设行政主管部门作出调整或改变前，龙山山庄和龙山山庄二期应按原建设行政主管部门之意见，共同成立一个业主委员会。第四，根据被告于2014年10月13日作出的《关于组建龙山山庄业主大会筹备组的通知》，被告已明确告知龙山山庄全体业主（含一期、二期山木清华），要按照首次业主大会会议程序组织召开业主大会，故对于龙山山庄二期业主而言，按照首次业主大会会议程序组织召开业主大会，可以有效应对其所担忧的相关单位不移交龙山山庄二期相关公共财产问题，保障包括龙山山庄二期业主在内的原告方的正当合法权益。因此，原告主张被告在本案中不召开首次业主大会违法缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，本院认为，行政机关应依法履行职责，未经法律法规等合法授权，不得作出减损相对人合法权益的行政行为。同时，行政相对人亦无权要求行政机关作出超越其职权范围的行政行为。本案中，被告嘉莲街道办早已指导、组织召开首次龙山山庄业主代表大会，并选举产生龙山山庄业主委员会，随后又进行了换届改选，产生第二届龙山山庄业主委员会。原厦门市建设与管理局已经确认龙山山庄二期应与龙山山庄（一期）共同成立一个业主委员会。现原告在相关建设行政主管部门未对本案所涉及的物业管理区域重新作出划分调整的情况下，主张被告在本案中应分别成立两个业主大会，若合并成立一个业主大会，应召开首次业主大会，缺乏事实和法律依据。因此，原告在本案中提出确认被告不召开首次业主大会的行为违法的诉讼请求，不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告陆元章、吴在晋、ＸＸ波、许志红、朱洁、金忠强、洪文福的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元由原告陆元章、吴在晋、ＸＸ波、许志红、朱洁、金忠强、洪文福负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。
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审 判 长 丁耀霜
审 判 员 蓝水凤
人民陪审员 蔡 铮
二〇一六年七月二十七日
书 记 员 谢正琰
速 录 员 苏凤惠
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。