吉林省长春市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）吉01行赔终84号
上诉人林凤昌，住址长春市二道区。
委托代理人赵谚妮，吉林天利人律师事务所律师。
上诉人（原审被告）长春市盐务管理局，住所地长春市绿园区青冈路69号。
法定代表人何键，局长。
委托代理人李祎，吉林金证律师事务所律师。
上诉人林凤昌、上诉人长春市盐务管理局因盐业行政处罚一案，不服长春市绿园区人民法院作出的（2017）吉0106行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年12月14日公开开庭审理了本案。上诉人林凤昌及其委托代理人赵谚妮，上诉人长春市盐务管理局的法定代表人何键及其委托代理人李祎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，林凤昌系长春市光复路昌平调料行的负责人，其许可经营范围为预包装食品（调味品、米、面、油、饮料），食品添加剂销售，具有从事经销食盐的资质。2016年11月15日，长春市盐务管理局作出长盐罚〔2016〕4号行政处罚决定，依据《食盐专营办法》第二十二条之规定，责令林凤昌改正违法行为，没收加碘晶纯盐26吨，绿色加碘精制盐50吨，海藻加碘精制盐34吨。另查明，长春市公安局宽城区分局治安警察大队作出的《关于退回林凤昌非法销售食盐案的函》证实：“一、林凤昌所储运、购进的小包装食用盐为正规产品；二、关于林凤昌违反国家制定的食盐储运、采购管理规定，在《中华人民共和国刑法》中没有相关法律规定，无法构成非法经营罪，故将此案退回长春市盐务管理局办理。”长春市盐务管理局与吉林盐业集团长春有限公司是一套班子，两块牌子，合署办公。榆树市盐务管理局与吉林盐业集团榆树有限公司是一套班子，两块牌子，合署办公。在庭审中，长春市盐务管理局自述吉林盐业集团榆树有限公司隶属于吉林盐业集团长春有限公司。
原审法院认为，长春市盐务管理局是市盐业行政管理部门，负责本行政区域内的食盐专营、盐政执法和盐业行业管理。本案中，长春市盐务管理局认为，2015年9月23日，林凤昌从外地购进食盐110吨用于销售，违反了《食盐专营办法》第十四条的规定，属于违法购进行为。《食盐专营办法》第二十二条规定，违反本办法第十四条的规定：“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，从未取得食盐批发许可证的企业、单位或者个人购进食盐的，由盐业主管机构责令改正，没收违法购进的食盐，可以并处违法购进的食盐价值3倍以下的罚款。”本条规定对从未取得食盐批发许可证的企业、单位或者个人购进食盐的情形进行处罚。虽然该办法第十四条规定，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐，但是第二十二条未规定对外地购盐的情形进行处罚。而且2016年4月22日国务院下发《关于印发盐业体制改革方案的通知》，已经取消对食盐生产批发区域的限制。经长春市公安局宽城区分局治安警察大队查明林凤昌所购进的食盐为正规产品。现有证据亦不能证明所购进的食盐系从未取得食盐批发许可证的企业、单位或个人处购进。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。故长春市盐务管理局于2016年11月15日作出长盐罚〔2016〕4号行政处罚的行政行为认定主要证据不足，适用法律不当，应予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决撤销了长春市盐务管理局于2016年11月15日作出的长盐罚〔2016〕4号行政处罚决定；长春市盐务管理局返还没收林凤昌的食盐110吨（加碘晶纯盐26吨，绿色加碘精制盐50吨，海藻加碘精制盐34吨）；驳回林凤昌的其他诉讼请求。
上诉人林凤昌不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认为行政机关事实不清，存在错误。林凤昌系从事经销食盐的个体经营业者，长期从吉林盐业集团长春有限公司及其下属公司进货，并与该局副局长王国君形成了稳定的经销关系。2015年春，林凤昌找王国君进货，分批将货款交付王国君后，王国君从吉林盐业集团榆树有限公司大库及其在长春租赁的库房中提货送至林凤昌被没收食盐的仓库。原审庭审中，林凤昌已经将资金流转、物流运输和库房租赁等情况举证证明，上述证据相互印象，能够证明没收的食盐来自于吉林盐业集团榆树有限公司。二、原审法院判令返还没收食盐存在错误。原审法院调查阶段，长春市盐务管理局已经举证证明将被罚没的食盐上缴国库，因此该食盐不具备返还条件。原审法院判令返还食盐不具有执行条件，请求人民法院改判赔偿上诉人损失及利息。综上，请求人民法院撤销原审判决第2项，改判赔偿林凤昌损失488,770.28元及利息。
上诉人长春市盐务管理局辩称，上诉人林凤昌的第一项上诉请求正确，但事实和理由错误。原审法院认定事实不清，林凤昌不是从吉林盐业集团榆树有限公司购进食盐，即使是从吉林盐业集团榆树有限公司购进食盐，也违反了《食盐专营办法》第十四条的规定，应该受到《食盐专营办法》第二十二条处罚。根据《中华人民共和国食品安全法》第五十条、第五十一条及第五十三条的规定，林凤昌应提供相应的票据证明食盐的购进渠道。上诉人林凤昌第二项上诉请求缺乏道理，上诉人长春市盐务管理局对其处罚正确。按照《食盐专营办法》第二十二条的规定，上诉人林凤昌经营的食盐应予没收，不存在返还或者赔偿问题。
上诉人长春市盐务管理局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审遗漏了长春市盐务管理局实施行政处罚行为所查明的如下事实：1.林凤昌系长春市行政区域范围内代销食盐的个体工商户；2.经公安机关通知，2015年9月23日，长春市盐务管理局在林凤昌租用的长春市绿园区合心镇岳家村库房内查获食盐110吨，均不是从长春市行政区域范围内唯一取得食盐批发许可证的企业，即吉林盐业集团长春有限公司购进的。林凤昌对110吨食盐拒不提供进货来源、进货凭证等证明文件。长春市盐务管理局和公安机关对其询问时，林凤昌多次改变对供盐主体及购货渠道的陈述。长春市盐务管理局核查林凤昌陈述的供盐企业的全部可能供货时间段、全部的销售增值税发票记录时，各供盐企业均不存在向其销售过食盐的记录，也不存在销售过110吨食盐的记录。据此，林凤昌实施了从不明渠道购盐的盐业违法行为，也就是所购盐的来源不明；3.林凤昌系长春市行政区域范围内代销食盐的个体工商户，其明知不可以经销长春市行政区域以外盐业公司的食盐，公司所在地食盐批发商户，只能从当地的盐业公司购进食盐，其此次购盐行为属故意违反规定。二、原审判决认定事实错误，程序违法。1.原审法院证据认证错误。一是原审法院除对长春市盐务管理局提供的证据1按照证据规则予以认证之外，对其他证据未按照证据规则予以认证；二是林凤昌提供的与王国君个人的资金往来银行流水明细与本案不具有关联系，另外，林凤昌提供的证人不具备证人资格，且上述证据未在长春市盐务管理局调查期间提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条的规定，上述未在行政处理程序中提供的证据人民法院一般不予采纳；2.原审认定“现有证据亦不能证明所购进的食盐系从未取得食盐批发许可证的企业、单位或个人出购进”，属认定事实错误。其一、本案属林凤昌不服行政处罚提起的诉讼，应围绕处罚事实是否清楚来确认庭审应予查明的事实范围，即林凤昌是否实施了违反《食盐专营办法》第十四条的规定，将是否实施了从当地取得食盐批发许可证的企业吉林盐业集团长春有限公司购进食盐的行为作为查明事实的范围。其二、林凤昌代销食盐受《中华人民共和国食品安全法》调整，根据该法第五十条第二款、第五十三条、第一百五十一条的规定，食品经营者采购食品实施食品进货查验记录制度，应当查验供货者的许可证等合格证明文件，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证至少二年的规定。林凤昌从被公安机关调查期间直至原审判决作出后，都没能依法提供至少保存二年，即2013年7月26日至2015年7月25日期间能够证明其购进食盐供货者的许可证、名称、地址、联系方式、进货日期、数量等书面证明文件。长春市盐务管理局为查清事实，多次调查，结论是林凤昌自称购进食盐的供货企业是否存在都无法证实；3.原审判决认定“2016年4月22日国务院下发《关于印发盐业体制改革方案的通知》，已经取消对食盐生产批发区域的限制”错误。本案的发生时间是2015年9月23日，此后下发的文件与本案没有关联性。并且该“盐改方案”的基本原则仍然是保持食盐专营体制，是对食盐专营体制内部生产与销售企业运营机制调整的指导意见。对于不属于食盐专营体制内的代销食盐个体工商户来说，必须继续根据《食盐专营办法》的规定购进食盐。三、原审判决适用法律不当，依法应予撤销。1.长春市盐务管理局的行政处罚行为适用法律正确。长春市盐务管理局因林凤昌未从当地唯一取得食盐批发许可证的企业，即吉林盐业集团长春有限公司购进食盐的行为违反了《食盐专营办法》第十四条的规定，适用《食盐专营办法》第二十二条规定，对林凤昌作出处罚，适用法律正确。2.原审判决以“第二十二条未规定对外购盐的情形进行处罚”为由，认为长春市盐务管理局作出的处罚适用法律错误，应予撤销，该种认定错误。关于《食盐专营办法》第十四条和第二十二条，在不改变文字本来和通常的含义下，该条款的规定是具体、明确的，并且不与立法目的和其他规范性文件发生冲突。我国现行的《食盐专营办法》建立的是国家对食盐的分配调拨实现指令性计划管理，经营食盐批发业务的企业由省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构审查批准，颁发食盐批发许可证，并报国务院主管机构备案。食盐批发企业应当按照国家计划购进食盐，并按照规定的销售范围销售食盐，对于食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代销代购店以及食品加工用盐单位的购盐行为，通过《食盐专营办法》第十四条设规定“应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐”，并且通过第二十二条对违反第十四条规定的行为，给予相应的处罚。这一系列规范本身已限制了代销食盐的个体工商户选择、审查购进食盐供货主体时，必须具备“当地的”、“已取得食盐批发许可证的”、“企业”三要素的主体，如果林凤昌选择不能满足上述要素的供货主体购进食盐，对于法律规范所倡导和禁止的行为，需要对相应的法律规范进行整体理解。据此，原审法院提出“第二十二条未规定对外地购盐的情形进行处罚”的观点错误。综上，请求人民法院撤销原审判决；驳回林凤昌的诉讼请求。
上诉人林凤昌辩称：一、原审判决遗漏了行政程序中查明的部分事实。1.上诉人林凤昌对食盐不是从吉林盐业集团长春有限公司购进没有争议；2.长春市盐务管理局是否能够查明被罚没的食盐来源与上诉人林凤昌是否配合无关；3.上诉人长春市盐务管理局主张必须从吉林盐业集团长春有限公司购进食盐没有法律依据，上诉人林凤昌无须遵守。二、关于原审判决认定事实错误，程序违法问题。1.针对证据的异议，上诉人林凤昌在庭审调查和辩论阶段进行阐述；2.同意上诉人长春市盐务管理局围绕“非从本地购进”的事实审查行政行为，对“非从有证单位购进”及食品安全问题与本案无关，不予答辩；3.“盐改方案”适用于本案，扣押只是中间环节。三、原审判决适用法律正确，第一项判项应予维持。
各方当事人未向本院递交新证据。
经审理查明，2016年11月15日，长春市盐务管理局作出长盐罚〔2016〕04号行政处罚决定，依据《食盐专营办法》第二十二条之规定，责令林凤昌改正违法行为，没收加碘晶纯盐26吨，绿色加碘精制盐50吨，海藻加碘精制盐34吨。该行政处罚决定书中告知林凤昌“如对本处罚决定不服，可在接到本处罚决定书之日起六十日内向长春市人民政府法制办申请行政复议，也可以在六个月内向长春市绿园区人民法院提起行政诉讼。”
本院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”国务院《盐业管理条例》第三十条规定：“当事人对盐业行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定之日起十五日内向上一级盐业行政主管部门申请复议。上一级盐业行政主管部门应当在收到复议申请之日起两个月内作出复议决定。申请人对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”本案中，上诉人林凤昌收到被诉行政处罚决定后，没有申请行政复议，直接向原审法院提起行政诉讼，不符合法律、法规规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（五）项规定，未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的，已经立案的，应当裁定驳回起诉，故原审判决适用法律错误，本院依法纠正。二、国务院《盐业管理条例》第三十条规定的行政复议申请期限为15日，但是上诉人长春市盐务管理局对上诉人林凤昌作出的行政处罚决定中告知上诉人林凤昌可以选择行政复议或提起行政诉讼，行政复议申请期限为60日，行政诉讼的起诉期限为6个月，故由此导致上诉人林凤昌超过国务院《盐业管理条例》第三十条规定的行政复议申请期限，应视为非因上诉人林凤昌自身原因导致的，故上诉人林凤昌可以在本判决生效之日起15日内向复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服，可以依照国务院《盐业管理条例》第三十条规定提起行政诉讼。
综上，原审判决适用法律错误，本院依法撤销。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（五）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，裁定如下：
一、撤销长春市绿园区人民法院作出的（2017）吉0106行初43号行政判决；
二、驳回上诉人林凤昌的起诉。
二审案件受理费100元，本裁定生效后分别返还上诉人林凤昌和上诉人长春市盐务管理局各50元。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨 光
代理审判员 姜 楠
代理审判员 高婧明
二〇一七年十二月二十日
书 记 员 李艳华