江西省龙南县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）龙行初字第91号
原告廖房明。
委托代理人廖哲良。
委托代理人徐世明。
被告龙南县社会保险事业管理局。
法定代表人赖夏明，该局局长。
委托代理人（一般代理）赖旭春，该局副局长。
委托代理人（一般代理）钟龙云，该局办公室主任。
原告廖房明诉被告龙南县社会保险事业管理局社会保障行政管理一案，本院于2015年10月27日立案受理，并于当天送达受理通知书给原告，10月28日送达应诉通知书、行政诉状副本等材料给被告。本院依法组成合议庭，并于2015年12月17日公开开庭审理了本案。原告廖房明及其委托代理人廖哲良、徐世明，被告委托代理人赖旭春、钟龙云到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，一、被告龙南县社会保险事业管理局对原告《复议申请》不依法作出书面答复及《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》违反相关法律法规，侵害原告合法权益，违法无效。全国大规模征收农业用地转为建设用地，制定了一系列法律法规、方针政策，如《物权法》第四十二条规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”，《社会保险法》第九十六条“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度”，《老年人权益保障法》第二十八条“国家通过基本养老保险制度，保障老年人基本生活”等。龙南县政府和龙南县社会保险事业管理局却迟至2014年才开始实施被征地农民养老保险方案，把女满55周岁、男满60周岁的失地农民排挤在养老保险待遇之外，只发给每人每月150元失地农民养老生活补贴。被告违反《宪法》第四十五条“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。对此原告向被告提出申请，被告不依法作出书面答复属行政不作为。二、被告应依法无条件把原告纳入养老保险体系，按月支付原告养老金。《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》“发文时已达到或超过男满60周岁、女满55周岁，但在原龙府发（2009）8号文件印发时（即2009年10月23日）男未满60周岁、女未满55周岁的被征地农民，本人自愿的可申请参加基本养老保险。被征地农民男满60周岁、女满55周岁及以上的，不再参加被征地农民养老保险，从本补充细则发文的次月起直接享受养老生活补贴”。2014年被告对女未满55周岁、男未满60周岁的失地农民支付养老金，对女满55周岁、男满60周岁及以上的失地农民，只发150元生活补贴，同样是失地农民，被告执行带歧视的政策，搞双重标准的养老金发放方法，侵害原告合法权益，是违法的行政行为。政府征地时未依法支付被征地农民社会保障费用，养老保险费应由政府或开发商负担，不能转嫁到失地农民身上。根据龙南县人民政府对被征地农民作出“我县承诺对…被征地农民纳入社会保障体系，以维护被征地农民的合法权益，确保我县被征地农民生产生活不下降，长远生计有保障”，被告应无条件把原告纳入养老保险体系，按月支付原告养老金。综上，请求人民法院依法判决：1、确认龙南县人民政府承诺对被征地农民纳入社会保障体系，被告未履行县政府承诺；2、确认被告不依法对原告的《复议申请》作出书面答复为行政不作为；3、确认《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》侵害原告合法权益，违法无效；4、判决被告依法把原告纳入养老保险体系，按月支付原告养老金；5、本案受理费由被告承担。
原告为支持其诉讼请求，向法庭提交了如下证据：1、原告身份证复印件，证明原告身份信息；2、被征地农民证，证明原告是被征地农民；3、被征地农民养老保障审核表，证明被告误导原告申请养老保险；4、申请书，证明原告对每月领取150元养老补贴不服，向被告申请纳入社会保障体系；5、龙南县人民政府《关于龙南县2008年度第九批次城市建设被征地农民社会保障的承诺》，证明被告未履行县政府承诺将原告纳入社会保障体系。原告还提供了规范性文件《社会保险行政争议处理办法》，用于证明被告未在20日内对原告的申请进行答复，是行政不作为。
被告龙南县社会保险事业管理局答辩称：《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》第九条规定“本补充细则实施时被认定为被征地农民或实施后被认定为被征地农民的，男满16周岁不满60周岁、女满16周岁不满55周岁的，应当参加基本养老保险。”第十条规定：“被征地农民从参加基本养老保险至男满60周岁、女满55周岁时实际缴费年限累计满十五年的，按规定办理领取基本养老金手续；实际缴费年限累计不足十五年的，可延长缴费至满十五年，按规定办理领取基本养老金手续。”第十一条规定“被征地农民参加养老保险，个人愿意的，可申请在规定的时限内首次办理参保缴费手续时办理往前补缴，补缴起始时间统一从失地当年开始计算，最早为1999年1月1日起；逾期参保的，不再办理往前补缴手续。对本补充细则发文时已达到或超过男满60周岁、女满55周岁，但在原龙府发（2009）8号文件印发时男未满60周岁、女未满55周岁的被征地农民，本人自愿的，可申请参加基本养老保险，并可在规定的时限内首次办理参保缴费手续时前往补缴，补缴起始时间统一从失地当年开始计算，最早为1999年1月1日起；已参加基本养老保险的，不再享受养老生活补贴；逾期参保的，不再办理往前补缴手续。”第十二条规定“参加基本养老保险的被征地农民，本补充细则实施之前征地的，应在2014年12月20日之前到县社保局办理参保手续，逾期不再办理；”第十三条规定“被征地农民参加基本养老保险，凭《龙南县被征地农民证》原件和复印件，《龙南县被征地农民养老保障申报审核表》、户口簿和身份证等原件及复印件，近照一张，以及在应缴费资金，在规定的参保时限内直接到县社保局办理参保申报缴费手续。”第二十条第二款规定“对男满45周岁不满60周岁、女满40周岁不满55周岁的被征地农民，可在参加被征地农民养老保险或享受养老生活补贴中任选一种保障方式，一经选定不得改变；保障方式的选择，应在所在乡镇政府审核《龙南县被征地农户保障对象资格认定申请表》时，一同申报《龙南县被征地农民养老保障申报审核表》中选择，联审时核定。选择参加被征地农民养老保险的，按照本补充细则第三章规定参加基本养老保险；选择享受养老生活补贴的，可不参加城镇职工基本养老保险，在达到男满60周岁、女满55周岁的次月起，按规定享受养老生活补贴。”原告申报填写的《龙南县被征地农民养老保障申报审核表》，自愿选择了“享受养老生活补贴”。2015年9月18日原告提交《申请书》给答辩人，要求将其纳入社会保障体系，而“享受养老生活补贴”就是社会保障的一种形式，原告选择了“享受养老生活补贴”，并已享受每月150元的养老生活补贴就已经纳入了社会保障体系。综上，原告在办理被征地农民养老保障申报时，自愿选择了“享受养老生活补贴”，答辩人认为原告选择享受养老生活补贴并且已经领取，就已经纳入了社会保障体系，现原告再要求将其纳入社会保障体系，纯属无理取闹。
被告龙南县社会保险事业管理局未向法庭提交证据，但提交了以下规范性文件：《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》、《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》。
经审理查明，原告廖房明原为农民，2003年龙南县人民政府对原告家庭所承包的3.6亩耕地全部进行了征收。2009年10月23日，龙南县人民政府印发《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）》（龙府发（2009）8号），对承包耕地统一由国土资源管理部门征收征用后完全失地或家庭人均耕地低于0.3亩（含）、被征地时按政策规定拥有或可以分配责任田且年满16周岁以上的农村在籍在册人口列为养老保障对象。2014年3月28日，龙南县人民政府办公室印发《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》（龙府办发（2014）17号），该细则第十三条规定“被征地农民参加基本养老保险，凭《被征地农民证》原件和复印件、《龙南县被征地农民养老保障申报审核表》、户口薄和身份证等原件及复印件，近照1张，以及应缴费资金，在规定的参保时限内直接到县社保局办理参保申报缴费手续”，第二十条规定“本补充细则实施时，被征地农民男满60周岁、女满55周岁及以上的，不再参加被征地农民养老保险，从本补充细则发文的次月起直接享受养老生活补贴对男满45周岁不满60周岁、女满40周岁不满55周岁的被征地农民，可在参加被征地农民养老保险或享受养老生活补贴中任选一种保障方式…”。2014年5月21日，原告廖房明申报参加被征地农民养老保险，在填写《龙南县被征地农民养老保障申报审核表》时，在养老保障类别选择和个人承诺一栏中选择“享受养老生活补贴”并签字捺印，随后该表被提交至龙南县农村社会养老保险事业管理局办理养老补贴手续，补贴标准为150元／月。同年6月18日，原告廖房明根据文件规定取得了《江西省龙南县被征地农民证》，成为被征地农民养老保障对象。2015年9月18日，原告向被告提交《申请书》，认为每月150元养老生活补贴太低，申请纳入社会保障体系。被告收到《申请书》后未对原告作出书面答复，并在庭审过程中表示，被告已对被征地农民参加养老保险事项通过宣传手册进行告知，且原告提供的材料不完整，不会对原告《申请书》所申请的事项作出书面答复。
另查明，2008年12月31日江西省人民政府办公厅转发省劳动保障厅《关于被征地农民养老保险试点工作的指导意见》（赣府厅发（2008）82号），要求建立被征地农民养老保险制度，该意见规定“被征地农民以国务院、省人民政府同意征地之日为基准日，按年龄进行划分，实施分类保障…有条件的地方，也可直接将被征地农民纳入城镇企业基本养老保险体系”，同时“尚未制定被征地农民养老保险实施办法的地方，要结合本地实际，抓紧制定具体的实施办法”。2009年6月9日，赣州市人民政府办公厅印发《赣州市被征地农民养老保险工作制度意见》（赣市府办发（2009）53号），对被征地农民男满16周岁不满60周岁、女满16周岁不满55周岁的，应当参加基本养老保险，被征地农民男满60周岁、女满55周岁以上的可以实行养老生活补助，养老生活补助水平由各县（市、区）人民政府确定。2014年4月9日，江西省人民政府办公厅转发省人社厅等部门《关于进一步完善被征地农民基本养老保险政策意见》（赣府厅发（2014）12号），要求将被征地农民纳入现行基本养老保险制度。2015年4月23日，赣州市人民政府印发《赣州市被征地农民参加基本养老保险实施办法》（赣市府发（2015）13号），将被征地农民纳入现行基本养老保险制度，不建立单独的养老保障制度。同年11月27日，龙南县人民政府办公室印发《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》（龙府办发（2015）90号），将被征地农民纳入现行基本养老保险制度，被征地农民可以选择参加职工养老保险或城乡居民基本养老保险，分别到县社会保险经办机构或城乡居民社会养老保险经办机构办理参保手续。对细则实施前已认定为被征地农民且已领取养老生活补贴的人员，可以选择参加职工基本养老保险，停止领取养老生活补贴，也可以选择不参加职工基本养老保险，继续领取养老生活补贴，补贴标准提高至每月200元。
另外，经本院调查核实，龙南县人民政府办公室在印发《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》（龙府办发（2014）17号）前，龙南县人大常委会组织县人保局于2014年3月17日分别到龙南镇、东江乡、里仁镇召开了征求意见座谈会，除乡镇工作人员外，还邀请了被征用土地所在村的村干部、村民代表参加，龙南镇等乡镇会后还向龙南县人大常委会提交了《关于〈龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则〉的相关意见建议》。
以上事实，有原告向法庭提交的原告身份证复印件、被征地农民证、被征地农民养老保障审核表、申请书、龙南县人民政府《关于龙南县2008年度第九批次城市建设被征地农民社会保障的承诺》及庭审笔录、询问笔录等在卷为凭，经庭审质证，本院予以确认。
本院认为，我国宪法规定公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展社会保障，是通过积极动员社会各方面的资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，在年老、失业、患病、工伤等时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进社会福利水平，提高公民生活质量。社会保障包含社会保险、社会救济、社会福利等，其中社会保险是社会保障的核心内容。社会保障是法治政府的基本职能之一，经历了从无到有、随着经济发展水平的提高而逐步完善的过程。随着我国城市化进程的加快，越来越多的集体土地被征收用于城市建设，被征地农民的生存、养老等问题也被纳入社会保障。2011年7月1日开始实施的《中华人民共和国社会保险法》明确规定“按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度”。就本案而言，双方存在的主要争议焦点有以下四点：
一、关于确认被告未履行龙南县人民政府承诺对被征地农民纳入社会保障体系的问题。
2008年12月13日，龙南县人民政府作出《关于龙南县2008年度第九批次城市建设被征地农民社会保障的承诺》，承诺“对2008年度第九批次城市建设用地的被征地农民纳入社会保障体系，以维护被征地农民的合法权益，确保我县被征地农民生产生活水平不下降，长远生计有保障”。作出该承诺的主体为龙南县人民政府，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条、第八条的规定，龙南县被征地农民的社会保障工作由龙南县人民政府负责，被告龙南县社会保险事业管理局只是具体的经办机构，负责社会保险的登记、权益记录、待遇支付等工作，并不是该承诺的履行主体。而且，龙南县人民政府在作出承诺后，即从2009年开始先后制定了《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）》、《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）实施细则》、《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》、《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》等规范性文件，按承诺要求逐步将被征地农民纳入基本养老保险体系，原告也于2014年5月21日申报并享受了150元／月的养老生活补贴，该补贴就属于社会保障待遇的一种。至于补助水平的高低、数额的多少则由各级政府根据本地经济发展水平、财政收入、物价水平等综合因素予以确定或调整提高。故原告的该诉求与事实不符，本院予以驳回。
二、关于确认被告不对原告的申请作为书面答复为行政不作为的问题。
《中华人民共和国社会保险法》明确规定社会保险经办机构提供社会保险服务，《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》第十三条规定也规定“被征地农民参加基本养老保险，凭《被征地农民证》原件和复印件、《龙南县被征地农民养老保障申报审核表》、户口薄和身份证等原件及复印件，近照1张，以及应缴费资金，在规定的参保时限内直接到县社保局办理参保申报缴费手续”。本案被告龙南县社会保险事业管理局作为被征地农民基本养老保险经办机构，具有组织被征地农民申报、参保基本养老保险、发放养老保险待遇的法定职责，被征地农民有权向其提出参加被征地农民养老保险申请。2015年9月18日，原告向被告提交《申请书》，要求依法纳入社会保障体系，并要求被告作出书面答复，被告于当日收到了该申请。虽然原告仅仅提交《申请书》，未提交《被征地农民证》、《龙南县被征地农民养老保障申报审核表》、户口薄和身份证等材料，申报材料与规定不符，但被告作为经办机构，不仅有职责对相关事项进行解释说明，还应对申请材料不齐全的申请人告知应补充的相关材料，然后对材料进行全面核实审查后根据相关法律法规及政策的相关规定作出申请人的申请是否符合要求的相关决定，并告知申请人。特别是在江西省人民政府、赣州市人民政府已制定新的被征地农民基本养老保险政策、《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》又刚刚实施的情况下，被告更应当做好被征地农民养老保险新、旧政策更替的宣传、解释、说明等工作，引导申请人正当申报参加被征地农民养老保险的相关事宜。本案中被告对原告提交的申请不理睬、不作出书面答复，不符合行政机关依法行政的基本原则，是怠于履行行政职责的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案原告起诉时，虽然距原告向被告提交《申请书》未超过两个月，但被告在庭审中明确表示不会对原告的申请作出书面答复。综上，为督促行政机关依法行政、及时履行法定职责，应对被告不予答复的行为确认行政不作为。
至于被告辩称已对原告的申请口头答复，并已将申报、参保等事项印发宣传资料进行发放。本院认为，被告没有提供证据证明曾进行口头答复，被告的政策宣传不是针对原告具体申请事项的答复，被告应当认真审核本案原告是否符合参加被征地农民基本养老保险的条件，并作出相应的行政处理决定。即便是原告提交的材料不符合要求，在原告多次要求被告书面答复的情况下，为缓解行政争议，被告亦应当书面告知原告补充完善相关材料。故本院对被告的上述辩解不予采信。
三、关于《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》的效力问题。
诉讼过程中，原告以《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》在制定前未向社会征求意见及第二十条“本细则实施时，被征地农民男满60周岁、女满55周岁及以上的，不再参加被征地农民养老保险，从本补充细则发文的次月起直接享受养老生活补贴。养老生活补贴标准为每人每月150元…”的规定侵害其合法权益为由，要求确认该细则违法无效。
经查，龙南县人民政府在制定《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》时，已向县城周边涉及征地的乡镇以召开座谈会的形式广泛征求意见，并经龙南县人民政府、县委审定，由龙南县人民代表大会审议通过。原告诉称该细则在制定时未向社会公开征求意见与事实不符。同时，根据2015年11月27日龙南县人民政府办公室印发的《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》第二条、第十四条、第二十五条的规定，该细则第二十条因与上述规定不符，已自然失效，不需要本院再确定其效力。故本院对原告要求确认《龙南县被征地农民养老保险办法（试行）补充细则》违法无效的诉求不能成立，予以驳回。
四、关于原告要求纳入养老保险体系按月支付养老金的问题。原告为被征地农民，根据江西省人民政府《关于进一步完善被征地农民基本养老保险政策意见》（赣府厅发（2014）12号）、赣州市人民政府《赣州市被征地农民参加基本养老保险实施办法》（赣市府发（2015）13号）以及龙南县人民政府办公室印发的《龙南县被征地农民参加基本养老保险实施细则》的规定，原告可以备齐相关材料到被告处申报并办理缴费手续，至于原告是否符合参保条件、应缴纳多少费用以及享受的待遇，则应由被告根据原告本人的情况及相关法律法规、政策的规定进行审核后作出具体决定。原告要求法院判决被告将其纳入养老保险体系的诉求不符合法律规定，本院予以驳回。
综上所述，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十九条、第七十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、被告龙南县社会保险事业管理局于本判决生效之日起60日内对原告于2015年9月18日提交的申请事项作出具体行政行为。
二、驳回原告廖房明的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告龙南县社会保险事业管理局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。（缴纳上诉费账号：99×××88开户行：招商银行赣州长征大道支行户名：江西省赣州市中级人民法院）。
审 判 长 钟沈作
人民陪审员 潘 平
人民陪审员 沈细珍
二〇一六年三月二十八日
书 记 员 曾 霞