广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1019号
上诉人（原审原告）：朱样筠，男，汉族，1950年11月11日出生，住梅州市梅县区。
委托代理人：王辉，广东世纪华人（梅州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：梅州市梅县区人民政府。住所地：梅州市梅县区宪梓南路**号。
法定代表人：钟光灵，区长。
委托代理人：黄冬日，广东义致律师事务所律师。
委托代理人：郑学敏，广东义致律师事务所实习律师。
原审第三人：广东电网梅州梅县供电局。住所地：梅州市梅县区程江镇西山村。
法定代表人：徐君政，局长。
委托代理人：曾文露，该局工作人员。
原审第三人：蔡泞先，男，汉族，1964年12月14日出生，住梅江区。
上诉人朱样筠因诉梅州市梅县区人民政府（下称梅县区政府）国有土地登记行政纠纷一案，不服梅州市中级人民法院（2016）粤14行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对进行了本案审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2000年1月24日，原告朱样筠经原梅县人民法院（2000）梅法执第70号民事裁定的执行程序，取得了位于梅县白宫镇（现为梅江区西阳镇白宫社区）建设路8号梅县白宫毛巾厂的土地使用权[四至：东至李球春墙巷道、西至巷道、南至公路水沟、北至白宫河南岸]，面积为1100㎡。2007年1月31日，朱样筠、俞玉玲为甲方与蔡泞先为乙方签订《土地转让合同书》，该合同约定：1、甲方位于梅县白宫建设路8号的土地使用权以4.5万元价格转让给乙方；2、乙方先支付5000元押金，土地证过户到乙方后（含第三者），一次性付清余款。土地权益属乙方所有；3、甲方负责办证过户，办证费用乙方承担；4、其他违约条款等。同年3月13日，第三人蔡泞先为甲方与梅县供电局为乙方签订了《土地使用权转让合同》，该转让合同约定，甲方将上述涉案土地使用权以20万元（含办证费）转让给乙方。乙方于2007年3月15日支付4万元、4月20日支付14万元、8月13日支付2万元，合计20万元给甲方，甲方已出具《收款收据》给乙方、并在支票存根栏签名确认。同年6月4日，原告朱样筠作为转让方与第三人梅县供电局作为受让方又签订了《国有土地使用权转让合同》，该合同虽约定转让款为155050元，但受让方梅县供电局没有支付对价。该转让合同约定的标的物实际就是在先的第三人蔡泞先为甲方与梅县供电局为乙方签订的《土地使用权转让合同》约定的标的物同一。
朱样筠不服被告梅州市梅县区人民政府颁发的梅府国用（2007)第2911号《国有土地使用证》一案，于2016年2月15日向原审法院提起本案诉讼。请求：1、撤销梅府国用（2007)第2911号《国有土地使用证》；2、判决被告重新作出房地产权利人为原告的房地产权属登记行为。
原审法院认为，一、被告梅县区政府的发证行为是否符合法律规定的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条规定，国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第五条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。被告梅县区政府具有登记发证的法定职责。第三人梅县供电局通过转让方式已取得了本案涉案土地使用权后，向被告的职能部门提出办证申请，经被告的职能部门进行地籍调查、实地勘验、确认宗地四至界限、调查审核后于2007年8月2日核发了梅府国用（2007)第2911号《国有土地使用证》。被告的发证行为符合法律、法规的规定。
二、原告主张其还享有本案涉案土地使用权的问题。根据本案各方当事人提供的证据查明的事实，原告虽通过法院的拍卖程序依法取得涉案土地的使用权后，但其后来与第三人蔡泞先签订了《土地转让合同书》，将涉案土地使用权转让给蔡泞先。蔡泞先又与第三人梅县供电局签订了《国有土地使用权转让合同》，把上述涉案土地使用权转让给梅县供电局，梅县供电局已按合同约定付清转让款，有梅县供电局提供的付款凭证及蔡泞先签收确认可证实。在庭审中第三人梅县供电局、蔡泞先均承认原告朱样筠作为转让方与第三人梅县供电局作为受让方签订的《国有土地使用权转让合同》并没有履行，只是方便办理土地使用权过户手续，原告朱样筠在起诉状中亦自认没有收到梅县供电局任何转让款项，可证明涉案土地的使用权已转让给蔡泞先的事实。故其诉请撤销梅府国用（2007)第2911号《国有土地使用证》缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。
三、被告抗辩原告起诉超过起诉期限及行政复议前置的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条款规定的20年属诉权最长保护期限，本案涉案《国有土地使用证》于2007年8月2日颁发，没有超过法定的起诉期限。至于本案是否应属行政复议前置的问题，根据最高人民法院法释[2003]5号《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外。上述批复中的“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定，属于初始登记的行政许可性质。本案涉案的土地使用权发证属变更登记行为，不属于对土地等自然资源的确权行为，不属于复议前置的情形。被告抗辩没有法律依据，不予采纳。
综上所述，原告诉请撤销国有土地使用证的理由不成立，依法不予支持。被告颁发国有土地使用证符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告朱样筠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱样筠负担。
朱样筠不服上诉，请求撤销原审判决，判决被上诉人重新作出房地产权属登记行为。主要理由是：上诉人享有涉案国有土地的使用权，其与蔡泞先签订的土地转让合同因蔡泞先未交清全部余款即未实际履行而解除，蔡泞先无权取得土地使用权及转让权，蔡泞先与梅县供电局转让土地的行为无效，上诉人被蒙蔽及在未取得妻子同意的情况下而与梅县供电局签订的土地使用权转让协议亦无效，梅县供电局不符合申请土地登记的条件，被上诉人向梅县供电局颁发梅府国用（2007)第2911号《国有土地使用证》的行为违法，应予撤销；原审法院认定事实不清，判决错误等。
被上诉人梅县区人民政府答辩称：梅县供电局通过转让方式取得土地使用权后向政府的职能部门提出办证申请，政府的发证行为符合法律法规规定，程序合法。上诉人上诉没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人梅县供电局未提交书面答辩意见。
原审第三人蔡泞先答辩称：上诉人在未取得土地使用证的情况下跟各方签订了土地转让合同，合同规定在土地证转让过户到蔡泞先名下（含第三者）时一次性付清余款，由于双方签订转让协议时涉案土地尚未过户到上诉人名下，蔡泞先对此并不知情，双方因对企业办（毛巾厂）转户到上诉人名下的税费及上诉人另付给他人的补偿款等问题各持已见导致未能结算，而不是蔡泞先未付清余款。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院另查明：2007年6月19日，原梅县人民政府向梅县西阳镇企业办公室颁发了梅府国有（2007）第2327号《国有土地使用证》，土地座落在梅县西阳镇白宫圩镇建设路，证载面积443平方米，东至陈岳秀房1.0米、南至原白宫毛巾厂商住楼2栋后水沟、西至银湖小区F栋1.3米、北至白宫河。2007年6月2日，梅县西阳镇企业办公室与朱样筠签订了《国有土地使用权转让合同》，将梅府国有（2007）第2327号《国有土地使用证》的443平方米土地使用权转让给上诉人朱样筠。2007年7月13日，原梅县人民政府据此向朱样筠颁发了梅府国用（2007）第2591号《国有土地使用证》，土地座落在梅县西阳镇白宫圩镇建设路，证载面积443平方米，东至陈岳秀房1.0米、南至原白宫毛巾厂商住楼2栋后水沟、西至银湖小区F栋1.3米、北至白宫河。2007年6月4日，朱样筠与梅县供电局签订了《国有土地使用权转让合同》，将梅府国用（2007）第2591号《国有土地使用证》土地使用权转让给梅县供电局。同日，朱样筠向梅县国土资源局提交《关于办理房产买卖导致土地使用权转让的申请》，内容为：“本人因为地产买卖，与梅县供电局签订了国有土地使用权转让合同书，转让土地面积：443平方米。……。地点座落在：梅县西阳镇白宫圩镇建设路，四址：东至陈岳秀房1.0米、西至银湖小区F栋1.3米、南至原白宫毛巾厂商住楼二栋后水沟、北至白宫河岸。为取得合法的土地使用权，特向贵局申请办理土地使用权转让手续，请给予审批。”2007年8月2日，原梅县人民政府向梅县供电局颁发了被诉的梅府国用（2007)第2911号《国有土地使用证》，该证座落、面积、四至均与梅府国用（2007）第2591号《国有土地使用证》一致，即为同一宗土地。原梅县人民政府据以颁发涉案土地证的《土地登记申请书》、《地籍调查土地登记审批表》内容显示，“土地权属来源”为：1.梅府国用（2007）第2591号《国有土地使用证》。2.朱样筠与梅县供电局签订的国有土地使用权转让合同。另外，2007年6月2日，俞玉玲向梅县国土资源局出具《卖房声明书》，内容为：“本人同意我夫朱样筠将座落在梅县西阳镇白宫圩镇建设路的土地[梅府国用（2007）第2591号《国有土地使用证》、粤房地产证字第号房地产权证]转让给梅县供电局，并愿承担由此所引起的一切责任，请贵局给予办理国有土地使用权转让手续。特此声明。”
本院认为，关于被诉登记发证行为的合法性问题。原国家土地管理局《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第三十七条规定：“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的；房屋所有权变更而使土地使用权变更的，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书。”本案涉案土地使用权变更登记是原审第三人梅县供电局与朱样筠签订土地使用权转让合同之后，双方向原梅县人民政府提出变更登记申请而发生的。原梅县人民政府职能部门应申请并经调查、审核后，认为涉案国有土地使用权变更登记申请权属来源清楚，符合变更登记发证的相关条件，由原梅县人民政府向梅县供电局颁发本案被诉的梅府国用（2007)第2911号《国有土地使用证》，符合《土地登记规则》的上述规定，并无不当。原审第三人梅县供电局是否已按合同支付对价给上诉人不属于登记发证机关必须审查的要件内容之一，即不影响被诉登记发证行为的合法性。原审法院判决驳回上诉人关于撤销被诉《国有土地使用证》的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，上诉人被蒙蔽及在未取得妻子同意的情况下而与梅县供电局签订的土地使用权转让协议无效，梅县供电局不符合申请土地登记的条件，被诉发证行为程序违法，原审法院认定事实不清，适用法律错误等，上诉请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。上诉人与两原审第三人之间关于转让土地价款给付问题的纠纷属于民事纠纷，可依法另循法律途径解决。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱样筠负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 李穗珍
二〇一七年四月七日
书 记 员 刘桂宜