四川省眉山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）川14行初6号
原告洪雅县高庙镇七里村5组。
代表人李强军（多数村民推选）。
委托代理人裴家勤，四川海峡律师事务所律师。
被告洪雅县人民政府。所在地，四川省洪雅县洪州大道。
法定代表人阳运良，县长。
委托代理人曾建国，男，洪雅县国土资源局工作人员。
委托代理人李继，四川洪运律师事务所律师。
原告洪雅县高庙镇七里村5组（以下简称七里5组）诉被告洪雅县人民政府（以下简称洪雅县政府）土地行政征收及行政协议一案，本院于2016年1月15日受理后，依法组成合议庭，于2016年5月5日公开开庭审理了本案。原告七里5组的代表人李强军及其委托代理人裴家勤，被告洪雅县政府的委托代理人曾建国、李继等到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
2010年洪雅县政府与七里5组签订《统征土地协议书》约定，对省政府已批复的《洪雅县2009年第一批乡镇建设用地》（川府土［2010］41）进行土地征收，征地范围、面积：范围由双方打桩划线确定，面积25.7469亩，均为林地；土地补偿价格：土地补偿费和安置补助费之和按耕地2.6万元／亩，耕地以外其他土地减半计算为1.3万元／亩，青苗补偿费每亩耕地0.12万元；征地总费用为36.5606万元，其中林地33.471万元，青苗费3.0896万元；付款方式为双方签订征地协议，洪雅县政府一次性付给七里5组总征地费，待付清费用后，三日内七里5组负责清场完毕；协议自签字之日起生效。
原告七里5组诉称，原告于2015年6月得知被告对原告所属土地行政征收的行政行为，省政府的征地批文载明的征收原因为洪雅县乡镇建设用地，但所有的土地均被开发商用于旅游渡假区及别墅商品房开发，而非乡镇集镇建设，明显存在虚报、瞒报或改变土地用途的事实，故其征收行为缺少真实合法的理由和依据。被告的征收行为在实施过程中未按照法律规定进行“两公告、一登记”，没有听取被征地村民意见，原告不知道被征土地的准确位置、真实用途、批准的准确面积、安置方案等，其征收依据、程序违法，严重损害了原告的权利，依法应确认其行政征收行为违法。因违法行为而与原告签订的征收原告25.7469亩土地的《统征土地协议》系恶意串通违法签订，当时原告的负责人未被选举，被告的法定代表人还未上任，协议是虚假的，应当确认无效。请求1.确认被告2010年5月征收原告土地的行政征收行为违法；2.确认双方签订的《统征土地协议》无效；3.被告承担本案诉讼费。
原告七里5组为证明其诉讼主张，提供了以下证据：1.《统征土地协议书》，拟证明被诉行政行为的存在；2.《土地流转协议》，拟证明土地流转过程中，原告仍不知道土地被征收的事实；3.阳运良简历，拟证明协议是虚假的；4.被征收土地的现场测量图一组，拟证明土地被实际征收的情况，少批多占；5.实际用地单位的售房宣传材料，拟证明修建的是别墅，而非乡镇建设，改变了土地用途；6.收据，拟证明2010年签协议，付款行为发生在2014年，付款主体和时间均不符合法律规定。
被告洪雅县政府辩称，答辩人作为本案土地征收的主体合法，组织实施征收土地程序合法，安置补偿款项发放到位且补偿标准符合相关规定。本案所涉土地属林地，在实施征收前取得了四川省林业厅的许可，履行了用地转换程序，符合《森林法实施条例》第十六条规定，答辩人依据四川省政府的批复组织实施征地，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五、四十六条规定，组织实施中答辩人根据规定进行了征收土地方案公告，国土部门进行了土地补偿安置方案公告，答辩人与土地所有权人签订的征地协议，主体合法，内容合法，补偿标准符合公告内容及相关标准，协议签订后，答辩人将全部补偿款全额支付给土地所有权人。请求驳回原告的诉讼请求。
被告洪雅县政府为证明其主张，提供了以下证据：第一组1.四川省林业厅林地审字（2009）D383号《使用林地审核同意书》，2.使用林地类型表，拟证明根据《森林法实施条例》第十六条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条之规定，征收林地程序合法；第二组，四川省政府川府土（2010）41号《关于洪雅县2009年第一批乡镇建设用地的批复》，拟证明经四川省政府批复同意征收原告集体土地为国家所有，洪雅县政府在批准的范围内组织实施土地征收，征地程序合法；第三组，洪雅县政府洪府通（2010）7号《征收土地方案公告》及公示照片，拟证明洪雅县政府进行了公告，公告内容包括建设项目名称及用途、征收土地位置、土地补偿安置标准、被征地农业人员安置办法、征地补偿登记等，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五、四十六条规定；第四组，洪雅县国土局《征地补偿安置方案公告》及公示照片，拟证明依法进行了补偿安置方案公告，公告内容包括征地补偿费标准、地上附着物补偿标准、被征地村征地补偿安置费用、农业人口安置办法，征地程序合法；第五组，眉山市政府眉府发（2010）4号《关于印发征地补偿耕地等别及年产值标准的通知》，拟证明洪雅县高庙镇耕地等别为13，年产值标准为1450元／亩，征地补偿费合法；第六组，《统征土地协议书》，拟证明双方签订了征地协议，协议主体合法，内容合法；第七组，收据，拟证明协议约定的全部补偿费及青苗补助费已支付到位。
被告洪雅县政府对原告七里5组所举证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性不认可，不属行政行为，应另案处理；对证据2的关联性不认可，不能证明有流转就不知征收一事，恰恰证明原告知情；对证据3不能证明协议虚假；对证据4的证据“三性”不认可，来源不合法；对证据5的证据“三性”不认可，与本案无关；对证据6无异议，说明款项已支付，如果有延迟，资金利息应另案解决。
原告七里5组对被告洪雅县政府所举证据的质证意见为：对第一组证据的关联性有异议，且该批文的用地单位是企业，项目是“洪雅县七里坪风情古镇二期项目”，非乡镇建设；第二组证据恰好证明不是按批文申报，批准的是乡镇建设用地，实际用于风情古镇建设，批文第三条未按要求落实；对第三组证据不认可，从未见过，制作时间不清楚，公告内容第六七条时间地点不明确，不符合法律规定，没见过照片；对第四组证据的真实性、合法性有异议，未见过；第五组证据不是被告的行为，其规定的年产值标准与公告所定的标准不一致，公告的标准错误；对第六组证据的真正性、合法性不认可，应属无效协议，协议上阳运良的印章是事后补的，原告方签字的不是当时的组长；对第七组证据的真实性无异议，对关联性有异议，不能证明是支付给原告的费用，且支付时间与应支付时间不一致，青苗费应支付给所有权人，支付补偿费程序违法。
根据原、被告的质证意见，本院认证如下：原告提供的1、3、6号证据与本案具有关联性，来源合法，内容真实，应当作为本案证据采纳；原告提供的第2、5号证据，与本案不具有关联性，不能作为本案证据采纳；原告提供的4号证据无制作人，不能说明合法来源，不能作为本案证据采纳；被告提供的七组证据，与本案具有关联性，来源合法，内容真实，应当作为本案证据采纳。
经审理查明，2009年11月22日四川省林业厅作出林地审字（2009）D383号《使用林地审核同意书》，批复同意四川洪雅七里坪半山旅游开发有限公司征用洪雅县高庙镇七里村等集体林地28.9967公顷，用于批准的洪雅七里坪风情古镇二期项目建设用地。2010年1月16日，四川省人民政府作出川府土（2010）41号《关于洪雅县2009年第一批乡镇建设用地的批复》，批复眉山市人民政府，同意呈报的建设用地项目呈报说明书和征收土地方案，同意将已经眉山市人民政府批准的包括洪雅县高庙镇七里村5组在内的建设用地29.0113公顷（其中林地28.9967公顷）及上述集体的其他建设用地0.3852公顷，合计29.3965公顷土地征收为国家所有，作为洪雅县2009年第一批乡镇建设用地。被告洪雅县政府收到该批复后，于2010年3月10日作出洪府通（2010）7号《征收土地方案公告》，载明了四川省人民政府批复的时间、字号、被征地村及征收面积；经四川省人民政府批准的征收土地方案中，土地补偿安置标准为该批次耕地前三年平均产值标准1389元／亩的10倍，其它土地补偿费减半计算，地上附着物补偿按有关规定执行；被征地涉及的农业人口安置办法为失业保险和养老保险等社会保险安置；要求被征地范围内的土地所有权人、使用权人在公告规定期限内持土地权属证明或其他有关证明，到指定地点办理补偿登记。该公告在七里村委会村务公开栏进行了张贴。2010年3月15日，洪雅县国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》，载明了与洪雅县政府征地公告主要内容相同的内容，同时载明，被征地村征地补偿安置费，人均耕地在1亩以上的安置补助费计算标准按前三年平均产值的6倍计算，人均耕地在1亩以下的安置补助费计算标准为每个安置人口按前三年平均产值的6倍计算，征收非耕地的按上述标准减半计算；被征地范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案内容如有不同意见，于2010年3月22日前以村委会或村民小组为单位，以书面形式送达洪雅县国土资源局统征中心；该公告第六条载明，本方案在征求意见后，报洪雅县政府批准组织实施。该公告在七里村委会村务公开栏进行了张贴。
2010年2月2日，眉山市人民政府以眉府发（2010）4号《关于印发征地补偿耕地等别及年产值标准的通知》确定了洪雅县高庙镇的耕地补偿等别为13，年产值标准为1450元／亩，该通知确定标准的实施时间为2010年1月1日。2010年原、被告双方签订了征收原告林地25.7469亩的《统征土地协议》，协议上加盖了被告公章，高庙镇政府和七里村委会也加盖了公章。该协议上无具体的月和日，也无七里5组代表签名。后被告为完善协议，在协议上加盖了协议签订后当选县长的印章，在自己留存的协议上添加了时间为2010年5月8日，2011年七里5组组长在协议上补签了姓名，其他内容与原告提供的协议内容一致。被告对协议约定的土地实施征收后，2014年7月将协议约定的土地补偿费及青苗补偿费支付给了七里5组，该组组长在收据上签名确认，七里村委会也在收据上盖章确认。现涉案土地已被开发利用。
本院认为，本案焦点为：一、原告的第一项诉讼请求是否具体，是否符合起诉条件；二、原告的第二项诉讼请求是否属人民法院行政诉讼受案范围。
关于第一个焦点：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征收土地方案经依法批准后，由被征土地所在地的县人民政府组织实施并进行公告；被征土地权利人应当到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；征地补偿、安置方案报县人民政府批准后，由县人民政府土地行政主管部门组织实施；对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由有关人民政府裁决。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，应先申请行政机关裁决，不能直接向人民法院提起诉讼，对裁决不服，才能提起诉讼。故在土地行政征收中，主要由征地批准行为和组织实施行为组成，组织实施行为中县人民政府和土地管理部门为征地实施主体，其实施征收的行为主要表现为征地公告、征地补偿安置公告、补偿安置方案批准、实施补偿安置协议等涉及不同行政机关的多个行政行为，这些行政行为构成了土地征收实施行为。这些行政行为中，有的可直接提起诉讼，有的不能直接向人民法院提起诉讼。本案中，被告洪雅县政府的行政行为只是整个征收行为中的部分行为，原告七里5组起诉请求确认被告洪雅县政府的土地行政征收行为违法的诉讼请求不具体，经庭审时释明，原告坚持不变，故原告的该项诉讼请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的起诉条件，依法应驳回其起诉。
关于第二个焦点：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。本案中，七里5组的第二项诉讼请求为确认洪雅县政府与其签订的统征土地协议无效，该统征土地协议签订于2010年，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日施行，该诉讼请求不属于人民法院受案范围，依法应驳回其起诉。
综上所述，原告七里5组的第一、二项诉讼请求分别不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项的规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告洪雅县高庙镇七里村5组的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 陈继兵
代理审判员 王 曦
人民陪审员 彭玉平
二〇一六年六月二十四日
书 记 员 沈 兰
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》
第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。