江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）徐行终字第00191号
上诉人（原审原告）杨伟。
被上诉人（原审被告）徐州市城乡建设局，住所地徐州市新城区镜泊西路建设大厦。
法定代表人张军，该局局长。
出庭负责人杨建勇，该局副局长。
委托代理人魏国庆，江苏金合律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）徐州市新城区管理委员会，住所地徐州市新城区元和路1号。
法定代表人邱颖，该委员会主任。
委托代理人张磊，江苏彭城律师事务所律师。
原审第三人江苏省房地产投资有限责任公司，住所地江苏省南京市玄武区长江路88号21层。
法定代表人徐志远，该公司董事长。
委托代理人王海涛，江苏高的律师事务所律师。
委托代理人杨宇剑，江苏高的律师事务所律师。
上诉人杨伟因诉被上诉人徐州市城乡建设局、徐州市新城区管理委员会及原审第三人江苏省房地产投资有限责任公司城建行政管理一案，不服云龙区人民法院（2015）云行初字第52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年8月26日公开开庭审理了本案。上诉人杨伟，被上诉人徐州市城乡建设局的出庭负责人杨建勇及其委托代理人魏国庆，被上诉人徐州市新城区管理委员会的委托代理人张磊，原审第三人江苏省房地产投资有限责任公司的委托代理人杨宇剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，新城区国信上城7-3地块居住小区1-22号住宅工程由第三人江苏省房地产投资有限责任公司开发建设，原告购买了该小区8-1-402室房屋。该工程竣工验收后，第三人向被告徐州市新城区管理委员会提出竣工验收备案及交付使用申请。诉讼中，被告向本院提交了第三人申请时提交的全部证明材料，包括：竣工验收备案表、建筑工程施工许可证、施工图设计文件审查合格书、施工图设计审查报告、工程规划许可证、建设工程竣工规划验收证明、建设工程竣工验收消防备案抽查合格意见书、竣工环保验收意见、工程款和农民工工资支付证明、清欠机构证明、单位（子单位）工程竣工验收通知书、建设单位组织竣工验收的内容、单位工程竣工验收证明书、建设单位（子单位）工程竣工验收报告、施工单位工程竣工报告、工程监理质量评估报告、工程勘察质量检查报告、工程设计质量检查报告、工程质量保修书、住宅质量保证书、住宅使用说明书、建设工程质量监督报告、住宅小区管道燃气设施交付使用意见、居住区通电证明、道路设施综合验收合格证明、徐州市水务局住宅小区验收合格证明书、住宅绿化验收意见、物业管理竣工验收申请表、住宅小区安全防范建设验收意见、关于组织房地产开发住宅项目交付使用验收并出具相关合格证明的通知等材料。被告徐州市新城区管理委员会经审核后于2012年12月31日给该工程办理了竣工验收备案并出具了交付使用通知书，通知书落款为徐州市城乡建设局，加盖的是“徐州市城乡建设局新城区审批专用章”。原告表示不服，提起行政诉讼。另查明，2012年7月，徐州市城乡建设局与徐州市新城区管理委员会签订了建设行政管理委托书，将新城区范围内的建设工程管理职责委托给徐州市新城区管理委员会具体实施，同时启用“徐州市城乡建设局新城区审批专用章”，委托期限为2012年9月1日至2013年8月31日。
原审法院认为，国家实行建设工程质量监督管理制度，被告徐州市城乡建设局负有对本行政区域内建设工程实施监督管理的职责，其将相关职责委托徐州市新城区管理委员会具体实施，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作出的行政行为，委托的行政机关是被告。故，本案徐州市城乡建设局是适格被告，徐州市新城区管理委员会不是适格被告。《建设工程质量管理条例》第三条规定：“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。”第十六条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程经验收合格的，方可交付使用。”据此，建设工程质量由建设、设计、施工、工程监理单位承担责任，建设工程竣工验收工作也由建设单位组织实施。建设单位应当在建设工程竣工验收合格后，将建设工程竣工验收报告等认可文件或准许使用文件报建设行政主管部门进行告知性备案并申请住宅项目交付使用。关于对住宅项目交付使用如何进行统一监督管理的问题，上位法规定不甚明确，此种情况下，为了加强住宅项目的交付使用管理，保障住宅的整体居住功能和质量，确保住宅项目交付时满足居民入住的基本生活需要，我市根据有关法律的一般性规定及精神，结合本地实际所制定的《徐州市城市房地产开发住宅项目交付使用管理暂行办法》合法合理，且有现实的必要性，其系本案中判断被诉行政行为是否合法、适当以及各方当事人主张能否获本院支持的标准和依据。该办法第三条规定：“市建设行政主管部门负责组织、协调住宅项目交付使用的监督管理工作。市规划、国土、房产、市政、园林、公安、市容等有关部门，按照各自的职责做好住宅项目交付使用的监督管理工作。区人民政府及其街道办事处，城市供水、供电、供气等单位，应当配合做好住宅项目交付使用的管理工作。”第十一条规定：“房地产开发企业向市建设行政主管部门申请交付使用验收的，市建设行政主管部门应当自收到申请之日起五个工作日内，书面通知相关行政主管部门和单位组织验收。相关行政主管部门和单位应当自收到验收通知书之日起十日内，依照各自的职责组织单项验收，并在验收后的五个工作日内，向房地产开发企业出具是否合格的证明；不合格的，应当书面告知其理由。无正当理由逾期未组织验收或者未出具是否合格证明的，视为验收合格。”由此，足以说明对住宅项目交付使用进行管理、验收等工作是一个各有关部门均应各司其职的系统工作，单纯地依赖某一部门或某几个部门，显然无法完成这项系统工作，也不是某一部门或某几个部门能力所及。本案中，第三人申请时所提交的证明材料，符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条以及《徐州市城市房地产开发住宅项目交付使用管理暂行办法》第十二条规定的工程竣工验收备案及交付使用的条件，被告据此予以备案并同意交付使用并无不当。由于对住宅项目交付使用管理、验收等工作是一个各有关部门应各司其职的系统工作，故本案中不应苛求被告对各有关职能单位的证明文件或验收意见作实质性的深度审查，原告如对相关职能单位所作出的文件有异议，或对开发商是否全面、恰当履行商品房买卖合同有意见，应依法通过其他途径另行主张权利。遂判决驳回原告杨伟的诉讼请求；案件受理费50元，由原告杨伟承担。
上诉人杨伟上诉称，本案商品房本身未完工，为不合格商品房，不得交付使用，被上诉人在缺少相关部门证明文件的情况下办理住宅项目交付使用通知违法。请求：撤销一审判决；判令被上诉人确认原审第三人出具的《住宅工程质量分户验收合格证》虚假无效，责令该公司依法重新组织分户验收；被上诉人确认原审第三人组织的工程竣工验收无效，办理的工程竣工验收备案无效，停止使用，重新组织竣工验收；确认被上诉人办理涉案项目交付使用通知违法并撤销该通知；公开该公司办理涉案交付使用通知时提交的所有证明（文件）；被上诉人依职权主动履行对原审第三人违法行为给予处罚的法定职责；诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人徐州市城乡建设局辩称，原审判决认定事实清楚、审理程序合法、适用法律正确。请求驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人徐州市新城区管理委员会辩称，同一审答辩意见。一审判决明确被上诉人不是本案适格被告。请求驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人江苏省房地产投资有限责任公司称，同被上诉人徐州市城乡建设局的答辩意见。请求驳回上诉人的诉讼请求。
各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审庭审中，双方当事人均未提交新的证据。本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案争议焦点即被上诉人徐州市城乡建设局所作涉案徐建新住（2012）通字第2号《徐州市房地产开发住宅项目交付使用通知书》有无事实和法律依据、上诉人的诉讼请求应否予以支持以及原审判决是否正确等问题进行了辩论。
本院认为，首先，《城市房地产开发经营管理条例》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府房地产开发主管部门负责本行政区域内房地产开发经营活动的监督管理工作”。据此，被上诉人徐州市城乡建设局负有对本行政区域内建设工程实施监督管理的职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作出的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，徐州市城乡建设局将其相关职责委托徐州市新城区管理委员会具体实施，根据上述规定，徐州市城乡建设局是本案原审适格被告，徐州市新城区管理委员会不是原审适格被告。其次，《徐州市城市房地产开发住宅项目交付使用管理暂行办法》第三条规定：“市建设行政主管部门负责组织、协调住宅项目交付使用的监督管理工作。……有关部门，按照各自的职责做好住宅项目交付使用的监督管理工作。区人民政府及其街道办事处，城市供水、供电、供气等单位，应当配合做好住宅项目交付使用的管理工作。”该办法第十二条规定：“房地产开发企业向市建设行政主管部门申请办理住宅项目交付使用手续时，应当提交下列相关文件或证明：（一）市建设行政主管部门出具的竣工验收备案表、拆迁安置补偿已落实的证明；（二）市规划行政主管部门出具的规划条件全部落实的验收认可文件；（三）市市政公用事业部门出具的供水、燃气、排水、道路及其照明等配套设施准予交付使用的证明；（四）市园林部门出具的符合绿化标准和交付使用条件的证明或者同意投入使用的意见；（五）市房产管理部门出具的物业服务用房和物业服务企业已落实的证明；（六）供电单位出具的生活及管理用电已纳入城市供电网络的证明；（七）市公安部门出具的安全防范设施符合建设方案的证明；（八）街道办事处出具的依照建设方案要求建设的社区用房和环卫设施已移交的证明；（九）按照建设方案确定的其他配套设施已建成的证明”。该办法第十三条规定：“市建设行政主管部门应当自收到申请之日起五日内对房地产开发企业提交的相关文件或者证明进行审核，符合本办法第十二条规定的，发给《徐州市房地产开发住宅项目交付使用通知书》……”。本案中，原审第三人江苏省房地产投资有限责任公司申请时提交了竣工验收备案表……关于组织房地产开发住宅项目交付使用验收并出具相关合格证明或文件等材料，能够证明工程经竣工验收并备案，且经有关规划、国土、房产、市政、园林、公安、市容等有关部门其有关供水、供电、供气等单位审核并出具证明等手续，明确相应工程、设施等符合要求、合格或可交付使用等，该各项证明或文件符合上述规定的要求。故，徐州市新城区管理委员会经审核后于2012年12月31日给该工程办理了竣工验收备案并出具涉案宅项目交付使用通知书，并无不当。上诉人提供的商品房照片等证据不足以否定原审第三人向被上诉人提交的各项证明或文件的客观真实性。上诉人诉请撤销涉案交付使用通知行为等的上诉理由证据不足，本院不予支持。同时，上诉人诉请判令被上诉人确认原审第三人出具的《住宅工程质量分户验收合格证》虚假无效等其余各项诉讼请求，无法律依据，本院亦不予支持。此外，原审法院已经告知上诉人，如其对相关单位履职，及对开发商是否全面、恰当履行商品房买卖合同有意见，可依法通过其他途径另行主张权利。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人杨伟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 任礼光
代理审判员 于 博
代理审判员 袁照亮
二〇一五年十月二十九日
书 记 员 王宣淇