河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫13行终304号
上诉人（一审原告）浙江舞台设计研究院有限公司。
法定代表人方德惠，任董事长。
委托代理人岳建洲，河南汉冶律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）南阳市发展和改革委员会。
法定�表人乔长恩，任主任。
委托代理人党元林，河南文力律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）南阳投资集团有限公司。
法定代表人梅晓林，任总经理。
委托代理人赵剑锋，该单位工作人员。
被上诉人（一审第三人）河南省城建建设管理有限公司。
法定代表人王兆群，任总经理。
委托代理人杨克，该单位工作人员。
上诉人浙江舞台设计研究院有限公司为招标投标行政管理一案，不服南阳市卧龙区人民法院（2017）豫1303行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人浙江舞台设计研究院有限公司的委托代理人岳建洲，被上诉人南阳市发展和改革委员会的委托代理人党元林，被上诉人南阳投资集团有限公司的委托代理人赵剑锋，河南省城建建设管理有限公司的委托代理人杨克到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
南阳市卧龙区人民法院一审查明：南阳投资集团有限公司是国有独资公司（南阳市财政局投资设立），负责南阳市“三馆一院”大剧院舞台机械、灯光、音响、座椅采购与安装。2015年12月7日，南阳投资集团有限公司委托河南省城建建设管理有限公司发布《南阳市“三馆一院”大剧院舞台机械、灯光、音响、座椅采购与安装招标公告》，招标编号为NZGC2015154,对本次招标项目的资格、条件等进行了规定。浙江舞台设计研究院有限公司等单位参加了投标。2015年12月28日，在南阳市公共资源交易中心进行了开标。在开标现场，浙江舞台设计研究院有限公司以有行贿记录为由，递交了对浙江大丰实业股份有限公司不具备投标资格的质疑函。经评标委员会评标，浙江舞台设计研究院有限公司被�定为第一中标候选人。
2016年1月7日，河南省城建建设管理有限公司向南阳市大项目办（系南阳市发展与改革委员会内设机构）请示，内容如下：“南阳市‘三馆一院’大剧院舞台机械、灯光、音响、座椅采购与安装于2015年12月28日上午10时00分在南阳市公共资源交易中心进行了第一次开标和评标。2015年12月31日，在规定网站发布本项目评标结果的公示，公示期内（2015年12月31日至2016年1月6日，法定节假日除外），该项目投标人浙江大丰实业股份有限公司于2015年12月31日向我公司递交了关于对评标结果的异议书（异议书附后）。2016年1月5日我公司进行了书面回复。2016年1月6日浙江大丰实业股份有限公司针对我公司的质疑回复又提出了关于评标结果的异议书并提供了相关证明材料（异议书及相关证明材料附后）。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五�四条规定‘依法必须进行招标的项目，招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人，公示期不得少于3日’。投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复;作出答复前，应当暂停招标投标活动。参照《中华人民共和国招标投标法实施条例》释义对五十四条‘对评标结果的异议应当在规定时间内提出并作出答复’作出的解释：中标候选人公示期间有关评标结果的异议成立的，招标人应当组织原评标委员会对有关的问题予以纠正，招标人无法组织原评标委员会予以纠正或者评标委员会无法自行纠正的，招标人应当报告行政监督部门，由有关行政监督部门依法作出处理，问题纠正后再公示中标候选人。我公司将以上情况报招标人及‘三馆一院’项目建�工程指挥部办公室后，经研究，决定尽快组织原评标委员会针对以上异议是否成立进行评审。我公司随即与原评标委员会的五位专家进行电话沟通，大部分专家因故不能参加，就此情况于2016年1月7日南阳市政府、市预防腐败局、南阳市发改委、南阳投资集团有限公司、‘三馆一院’项目建设工程指挥部办公室，‘三馆一院’法律顾问参加召开了‘三馆一院’项目建设推进会。根据会议要求，鉴于原评标委员会无法全部组织到位，项目工期要求又比较急，依据上述条例规定及释义解释，组织异议评审委员会进行评审可否。特请示。”该请示下方空白处有签署“同意”（落款日期为2016.1.7）字样并加盖南阳市重大建设项目招标投标监督专用章。
2016年1月8日，南阳市投资集团有限公司在南阳市智圣公证处公证下对南阳市“三馆一院”大剧院舞台机械、灯光、音响、座椅采购与安装组织了质疑评审。
2016年1月9日，河南省城建建设管理有限公司向南阳市大项目办提交《南阳市‘三馆一院’大剧院舞台机械、灯光、音响、座椅采购与安装重新招标的报告》，内容如下：南阳市“三馆一院”大剧院舞台机械、灯光、音响、座椅采购与安装于2016年1月8日进行了质疑评审，经评审认为异议成立。2015年12月28日的评标违反了招标投标法公开公平公正和诚实信用的原则，对中标结果造成了实质性影响，使应当参加投标竞争的人未能参加，且不能采取措施予以纠正，根据招标投标法实施条例第八十二条的规定，建议招标人重新招标。鉴于此，报招标人南阳投资集团有限公司同意，市“三馆一院”大剧院舞台机械、灯光、音响、座椅采购与安装项目决定重新招标。特报告。该报告空白处签署有“同意招标人纠错，重新招标”（落款日期为2016年1月10日）加盖南阳市重大建设项目招标投标监督专用章。
2016年1月11日，招标人南阳投资集团有限公司和招标代理人河南省城建建设管理有限公司以本项目显失公平为由，作出了“原评标结果无效，决定重新招标”的决定，并在网站公示。原告通过网站知晓上述决定后于2016年1月18日向本案被告提出书面投诉，被告于2016年2月24日答复：“投诉人投诉内容缺乏证据，质疑、异议评审委员会作出的‘原评标结果无效，决定重新招标’决定并无不妥”。依据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第20条之规定，被告未支持投诉人投诉请求。
另查明，关于本次招投标活动，原告曾以南阳市投资集团有限公司、河南省城建建设管理有限公司为被告提起民事诉讼，宛城区人民法院作出（2016）豫1302民初416号民事裁定：“依据《中华人民共和国�标投标法实施条例》第八十二条‘依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。’被告提交了市大项目办重新招标的决定，该案涉及行为不属于民事案件受案范围，原告可选择其他方式维护其权益”。据此，宛城区人民法院裁定驳回原告的起诉。南阳市中级人民法院（2017）豫13民终672号民事裁定书维持上述裁定。
南阳市卧龙区人民法院认为：本案有两个争议焦点：一、原告起诉是否超过起诉期限。二、被告南阳市发展与改革委员会签章同意的行为系履行监督职责还是超越职权。争议焦点一，原告起诉是否超过起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”南阳市宛城区的民事裁定书上查明事实部分载明：“庭审后，河南省城建建设管理有限公司于2016年8月30日提交了向市大项目办重新招标的请示报告，市大项目办同意重新招标”。该请示报告是河南省城建建设管理有限公司在庭审结束后提交法庭的，原告直到2017年1月收到宛城区人民法院民事裁定书后才知晓被告签章同意的行为。因此，原告起诉的最长保护期限为二年，其于2017年3月提起行政诉讼，没有超过起诉期限。本案争议焦点二，南阳市大项目办在请示上的签字同意系履行监督职责还是超越职权。依照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款：“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》(七部委11号令)第四条“各级发展改革、建设、水利、交通、铁道、民航、信息产业(通信、电子)等招标投标活动行政监督部门，依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分�的意见的通知》(国办发[2000]34号)和地方各级人民政府规定的职责分工，受理投诉并依法做出处理决定。对国家重大建设项目(含工业项目)招标投标活动的投诉，由国家发展改革委受理并依法做出处理决定。对国家重大建设项目招标投标活动的投诉，有关行业行政监督部门已经受理的，应当通报国家发展改革委，国家发展改革委不再受理。”本案中，河南城建建设有限公司虽然在招投标过程中两次请示被告所属的大项目办，大项目办均作出了表示同意的批示，但是被告上述行为均属于履行监督本辖区内重大工程的招投标的职能范畴,不属于超越职权。有关南阳市“三馆一院”大剧院舞台机械、灯光、音响、座椅采购与安装重新招标招投标活动最终由南阳投资集团有限公司和河南省城建建设有限公司作出决定并对外承担民事责任，引起纠纷应当经民事诉讼途径解决。综�，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议并报本院审判委员会讨论决定，判决：驳回原告浙江舞台设计研究院有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人浙江舞台设计研究院有限公司不服该判决上诉称：依据《招标投标法》和《政府采购法》的规定，使用政府资金的招投标，适用《政府采购法》。根据《政府采购法》第13条的规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。被上诉人及下属的“大项目办”根本无权对上述招标项目作出行政决定。同时，依据国办发（2000)34号文件，各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目，由建设行政主管部门负责，也不属于被上诉人的职权，其行政决定亦属越权。原审法院回避了本�中《政府采购法》的规定，即本案到底是否适用《政府采购法》？如果适用，原审法院的评理是完全错误的。原审法院在援引国办发（2000)34号文件时断章取义，没有按照该文件的要求，对各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目，由建设行政主管部门负责的规定进行评析。按该文件的规定，本案的建设工程，是由建设行政主管部门负责，被上诉人当然越权。第三人在给被上诉人的报告中称，对案外人的质疑进行了质疑评审，经评审认为，异议成立；报招标人同意，决定重新招标。上诉人认为，按照《招标投标法实施条例》的规定，被上诉人自作主张成立的质疑评审委员表现；就这样一个非法成立的所谓质疑评审委员会竟然真的拿出了自己的结论，认为异议成立，建议重新招标。而被上诉人也竟然同意了!被上诉人在非法成立的质疑评审委员会作出结论，进而决定重新招标，其行政决定的程序合法性何在？原审法院对原审原告在一审中对程序违法的质疑未做任何回应，请求二审法院审查。在上诉人提起本案行政诉讼之前，上诉人已经在南阳市宛城区人民法院和南阳市中级人民法院以民事纠纷对本案第三人提起民事诉讼，两级法院均以该纠纷应当作为行政案件处理为由，驳回了起诉。当上诉人提起行政诉讼时，卧龙区人民法院却告知上诉人，该案是民事案件。请求撤销一审判决，确认被上诉人的行政决定不合法，应当撤销。
被上诉人南阳市发展和改革委员会答辩称：被上诉人行政决定没有超越职权，是依法监督，根据招投标办法的规定，县级以上政府有权监督，本案招标过程，发改委是履行监督职责。上诉人对法律有误读，政府采购法和招投标法是两个法律，本案应该依据招投标�法的规定，发改委只是监督机构，不是上诉人所说的财政部门，被上诉人没有超越职权。2、程序并无不妥。招投标过程中，案外人提出了书面异议，答辩人应该书面答复，后经过专家评审，有异议，建议重新招标，重新招标的决定权在于两个一审第三人，答辩人只是行政监督，并无不妥。
被上诉人河南省城建建设管理有限公司答辩称：根据招标投标法及其实施条例之规定，县级以上地方人民政府发展改革部门为本行政区域内招标投标活动的监督机构。事实上，在本案涉及的招投标活动中，被上诉人只是履行监督之责，既无权也没有对是否重新招标做出过行政决定。答辩人认为，上诉人把招标投标法同政府采购法混为一谈，错误的认为被上诉人行使了重新招标的决定权，导致此纠纷累诉至今，上诉人诉称被上诉人的行政决定超越职权于法于理无据。在招投标过程中因案外人在法定期限内提出书面异议，根据招标投标法规定，招标人应在规定期限内给异议人书面答复，答辩人在市公共资源交易中心平台组织专家对异议提出的问题进行评审，专家评审结果：异议成立，建议重新招标。专家评审提出的是建议，只是招标人做出是否重新招标的一个科学依据，最终重新招标是由招标人研究决定的。在这个过程中，被上诉人作为行政监督部门，答辩人及时报告是依法有据的。答辩人认为应驳回上诉人的起诉。
被上诉人南阳投资集团有限公司答辩称：根据招投标法及实施条例之规定，县级以上地方人民政府发展改革部门为本行政区域内招标投标活动的监督机构。事实上，在本案涉及的招标投标过程中，被上诉人只是履行监督之责，既无权也没有对是否重新招标做出过行政决定。答辩人认为，上诉人把招投标法律、法�同政府采购法混为一谈，错误的认为被上诉人行使了重新招标的决定权，导致此纠纷累诉至今，上诉人诉称被上诉人的行政决定超越职权于法于理无据。在招投标过程中因案外人在法定期限内提出书面异议，根据招投标法律规定，答辩人应在规定期限内给异议人书面答复，答辩人在市公共资源交易中心平台组织专家对异议提出的问题进行评审，专家评审结果：异议成立，建议重新招标。专家评审提出的是建议，只是答辩人做出是否重新招投标的一个科学依据，最终重新招标是由答辩人研究决定的。在这个过程中，被上诉人作为行政监督部门，答辩人及时报告是依法有据的。上诉人基于对法律的错误理解导致错误诉讼，答辩人认为应驳回上诉人起诉。
本院二审查明的事实同一审法院相一致。
本院认为：《中华人民共和国招标投标法实施条例》第�条规定：“国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。”根据该条规定，南阳市发展和改革委员会有权对招标投标活动实施监督，财政部门对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。上诉人称南阳市发展和改革委员会不享有职权的上诉理由不足，本院不予支持。河南省城建建设管理有限公司于2016年1月9日向市大项目办呈报的《重新招标的报告》上加盖的是南阳市重大建设项目招标投标监督专用章，签署意见为“同意招标人纠错，重新招标”，“市大项目办”使用的是监督专用章，对《重新招标投标的报告》签署同意意见，显然履行的是监督职责，并未超越职权，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不妥，本院予以维持。本案仅对被诉行政行为的合法性进行审查，至于本案所涉民事判决是否正确不属于本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持南阳市卧龙区人民法院（2017）豫1303行初24号行政判决。
�案诉讼费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹乐敬
审 判 员 王伟凯
代理审判员 郭 娟
二〇一七年十二月十一日
书 记 员 李 慧