湖州市吴兴区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0502行初43号
原告：长兴县粮油贸易包装有限公司，住所浙江省长兴县雉城街道长海路133号。
法定代表人：朱晓良，该公司总经理。
委托代理人：李磊，浙江众成律师事务所律师。
被告：长兴县综合行政执法局，住所浙江省长兴县县前中街27号。
法定代表人：王惠芳，该局局长。
出庭机关负责人：陈学林，该局副局长。
委托代理人：顾伟成，浙江浙杭（长兴）律师事务所律师。
委托代理人：蒋越，浙江浙杭（长兴）律师事务所律师。
原告长兴县粮油贸易包装有限公司（以下简称长兴粮贸公司）不服被告长兴县综合行政执法局（以下简称长兴执法局）于2016年11月28日做出的长执罚字（2016）第100号行政处罚决定书,于2017年6月7日向本院起诉，本院同日立案后，依法组成合议庭，于2017年6月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，于2017年9月11日公开开庭审理了本案，原告长兴粮贸公司的委托代理人李磊、被告长兴县执法局出庭应诉负责人陈学林及被告委托代理人顾伟成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告长兴执法局于2016年11月28日作出长执罚字（2016）第100号《行政处罚决定书》，认定原告长兴粮贸公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，在雉城镇长海路129、131号拆除仓库北侧原有汽车修理间后进行建设、该建筑层次为一层，东西长13.3米、南北长13米，面积为172.9平方米，主体钢结构，彩钢瓦盖顶。被告认为原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款之规定，属未取得“建设工程规划许可证”建设的行为，上述建筑面积为172.9平方米的建筑物属违法建筑；鉴于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款的规定，作出的（2016）第100号《行政处罚决定书》，决定作出两项行政处罚：（1）自《行政处罚决定书》送达十五日内自行拆除上述位于长兴县雉城镇长海路129、131号建筑面积为172.9平方米的违法建筑；（2）罚款人民币5088元。
原告长兴粮贸公司起诉称：一、被告作出长执罚字（2016）第100号《行政处罚决定书》程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”同时，该法第八条对具体行政处罚种类作了明确规定。可见，“责令改正或者限期改正”不属于行政处罚范畴，与行政处罚是不同的行政行为。而且，国务院法制办2000年12月1日对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法【2000】68号）作出的答复（国法秘函【2000】134号）及2012年12月19日对陕西省法制办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函（国法秘研函【2012】665号）均明确回复，原《中华人民共和国城市规划法》第四十条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定的“责令限期拆除”、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”均不应当理解为行政处罚行为。据此，本案被告按照行政处罚程序以《行政处罚决定书》的形式对原告作出的所谓行政处罚程序违法。二、被申请人作出处罚决定书主体不适格。2002年8月22日国务院发布的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发【2002】17号文）规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权。依此规定，可以明确相对集中行使的是而且仅仅是行政处罚权，而非任何其他行政权，既然如前所述，“责令限期拆除”不是行政处罚，也就不存在需要相对集中行使权利的问题，而依《中华人民共和国城乡规划法》的规定所产生的非行政处罚措施，应当由政府城乡规划行政主管部门施行。根据被告官方网站公布的政务公开栏中的“机构职能”第二条规定，被告在城乡规划方面的职权是“依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的行为（法律、法规规定的由乡镇人民政府行使的行政处罚除外）实施行政处罚”。因此，被告对本案涉及的非行政处罚行为以行政处罚作出决定，主体不适格且没有法律依据。综上，原告认为，被告主体不适格，又违反法定程序作出非行政处罚的“行政处罚”决定，依法应予撤销，故请求法院依法判令：撤销被告2016年11月28日出具的长执罚字（2016）第100号《行政处罚决定书》作出的具体行政行为。
原告长兴粮贸公司为证明其主张，向本院提交如下证据：
证据1、（2016）第100号《行政处罚决定书》一份，证明被告作出的行政处罚。
证据2、3：国务院法制办2000年12月1日对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法【2000】68号）作出的答复（国法秘函【2000】134号）及2012年12月19日对陕西省法制办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函（国法秘研函【2012】665号），证明本案行为不应该为行政处罚行为。
被告长兴县执法局辩称：1、限期拆除系行政处罚。被告认为长兴县城市管理行政执法局作出的（2016）第100号《行政处罚决定书》的两项内容基：（1）自行政处罚决定书送达十五日内自行拆除上述位于长兴县雉城镇长海路129、131号建筑面积为172.9平方米的违法建筑；（2）罚款人民币5088元。均系行政处罚行为，并非原告所述行政强制措施。所谓行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为，防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性的限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。而本次行政处罚过程中，对原告未取得建设工程规划许可证违法搭建的已竣工的建筑进行拆除的处罚并非暂时性的处理，而是要求原告拆除违法建筑物的永久性处理，应当属于行政处罚范畴。2、长兴县城市管理行政执法局作出行政处罚主体适格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款、第五十九条第一款、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条、第六条第二项，浙府法发（2012）2号《关于长兴县开展城市管理行政执法局主要职责、内设机构和人员编制规定》的规定，对在长兴县镇规划区内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，由被告进行行政执法。3、原长兴县城市管理行政执法局作出处罚事实清楚，适用法律正确、作出的处罚合法、应当予以维持。原告未取得“建设工程规划许可证”擅自于2014年4月开始在雉城镇长海路129、131号拆除仓库北侧原有汽车修理间后进行建设、该建筑层次为一层，东西长13.3米、南北长13米，面积为172.9平方米，主体钢结构，彩钢瓦盖顶。该建筑西侧为砌砖墙身，东侧利用长兴永盛五金商行的外墙做墙身，南侧利用原有仓库的外墙做墙身，北侧为玻璃幕墙和玻璃门并有四根钢立柱。2014年5月主体建筑完工，工程造价63609.42元。目前分别出租给长兴县雉城朱氏茶叶商行和长兴雉城鱼锅鲜饭店做商铺经营房适用，事实确凿。为证明以上情况被告提供了证据予以证明。原告擅自建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款的规定，属于未取得“建设工程规划许可证”建设的行为，其建造的面积为172.9平方米的建筑物为违法建筑。4、被告的名称依法变更。依据长征发《2016》82号长兴县人民政府关于划转部分行政处罚权及相关职权的通知于2016年11月30日名称由“长兴县城市管理行政执法局”变更为“长兴县综合行政执法局”。综上所述，被告认为原长兴县城市管理行政执法局有权作出行政处罚，并且所做的行政处罚与法有据，应当予以支持。请求法院驳回原告的全部诉讼请求。
被告向本院提交了证明其行政行为合法、程序正当的以下证据、依据：
证据1、举报记录和立案审批表，证明被告接受群众举报得知原告违法建筑情况。
证据2、现场勘验检查笔录，证明被告接受举报后到现场对相关情况进行勘察，并记录相关情况。
证据3、调查（询问）笔录，证明原告法定代表人朱晓良认可雉城街道长海路129号、131号所建建筑由原告单位所建，未取得建设规划许可证。
证据4、违法建设案件认定意见书，证明经长兴县规划局认定，原告未取得建设规划许可证擅自建造房屋，无法采取措施消除影响，建议限期拆除。
证据5、原告整修钢结构工程预算书、结算单，证明原告建造该工程花费63609.42元，被告作出的行政处罚罚款5088元，是在《城乡规划法》第六十四条规定的罚款需在工程造价的10%以下的规定。
证据6、行政处罚告知审批表、《行政处罚决定书》、送达回证，证明被告将拟行政处罚内容审批后，于2016年11月8日将拟行政处罚内容告知申请人，并告知三天内有陈述、申辩的权利。
证据7、行政处罚决定审批表、《行政处罚决定书》、送达回证，证明被告经审批后作出行政处罚决定书，并于2016年12月1日将《行政处罚决定书》送达至原告。
证据8、浙江省罚没财物专用票据，证明被告收取原告罚款5088元。
证据9、原告的营业执照，证明原告系进行行政处罚的对象、朱晓良系原告的法定代表人。
证据10、长政发（2016）82号长兴县人民政府关于划转部分行政处罚权和相关职权的通知，证明2016年11月30日，原“长兴县城市管理行政执法局”变更为“长兴县综合行政执法局”即被告。
为证明本案适用法律、法规正确，被告提供以下法律法规依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条；《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款、第五十九条第一款；《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条、第六条第二项；浙府法发（2012）2号《关于长兴县开展城市管理行政执法局主要职责、内设机构和人员编制规定》。
对原、被告提供的证据，经当庭质证，本院认证如下：被告对原告提交的证据1没有异议，本院予以认定；被告对证据2、3两个批复的效力不予评判，但认为批复所涉情况与本案并非相同，且被告作出的处罚是有法律依据的，本院认为，这两个批复不符合证据形式条件，不予认定。原告对被告提交的证据9、10无异议，本院予以认定，对被告提交的证据1—8的真实性均无异议，对关联性、合法性有异议，本院经审查后认为，上述证据具有合法性、与本案具有关联性，故本院予以认定。
经审理查明：2014年4月开始，原告在雉城镇长海路129、131号在未取得“建设工程规划许可证”的情况下，拆除仓库北侧原有汽车修理间后进行建设、该建筑层次为一层，东西长13.3米、南北长13米，面积为172.9平方米，主体钢结构，彩钢瓦盖顶。该建筑西侧为砌砖墙身，东侧利用长兴永盛五金商行的外墙做墙身，南侧利用原有仓库的外墙做墙身，北侧为玻璃幕墙和玻璃门并有四根钢立柱。2014年5月主体建筑完工，工程造价63609.42元。目前分别出租给长兴县雉城朱氏茶叶商行和长兴雉城鱼锅鲜饭店做商铺经营房适用。
2016年10月10日，原长兴县城市管理行政执法局接群众举报，称雉城镇长海路天龙家电广场对面疑似有违法建筑，同日，即派执法人员到举报的现场，经现场勘验、询问，原告涉嫌未取得建设工程规划许可证，擅自搭建违法建筑，决定立案查处。针对原告未取得“建设工程规划许可证”进行建设的违法事实，原长兴县城市管理行政执法局向长兴县规划局请求认定该违法建筑有无影响规划实施，是否可采取改正措施。2016年10月18日，长兴县规划局认定：经核查，未经审批，无法采取改正措施消除影响，限期拆除。次月8日，原长兴县城市管理行政执法局向原告送达了长执告字（2016）第93号《行政处罚告知书》。同月10日，原告提出申辩认为，公司作为国有公司改制而来的企业，负担重，且2014年支持长海路拓宽工程，当时拆迁指挥部口头同意翻修改建；不接受长执告字（2016）第93号《行政处罚告知书》。原长兴县城市管理行政执法局认为长兴粮贸公司的申辩对其行为的定性和处罚不影响，认为长兴粮贸公司擅自进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款之规定，属未取得“建设工程规划许可证”建设的行为，上述建筑面积为172.9平方米的建筑物属违法建筑；原长兴县城市管理行政执法局依照上述事实，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款的规定，于2016年12月1日作出的（2016）第100号《行政处罚决定书》，决定作出两项行政处罚：（1）自行政处罚决定书送达十五日内自行拆除上述位于长兴县雉城镇长海路129、131号建筑面积为172.9平方米的违法建筑；（2）罚款人民币5088元。并对逾期不履行、或不服处罚决定的法律后果及救济途径作了告知。2016年12月1日，原告交纳了罚款5088元，但未对违法建筑自行拆除，且原告于不服行政处罚决定，向本院提起诉讼。
另查，2016年11月30日，长兴县城市管理行政执法局依据长征发(2016)82号《长兴县人民政府关于划转部分行政处罚权及相关职权的通知》，变更为长兴县综合行政执法局。
本院认为，本案争议的法律问题是：1，限期拆除的法律性质问题；本案原告主张被告作出的行政处罚决定书上的“限期自行拆除”属行政强制，被告认为属行政处罚；本院经审查后认为，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为，防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性的限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。被告作出的有关本案的行政处罚决定书的限期拆除，是体现行政执法机关对相对人即原告的行政违法行为作出的最终处理，具有制裁性和惩罚性，应为行政处罚。故原告的主张，于法相悖，本院不予采纳；2，原告认为被告无本案执法权；本院认为，依照《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，被告有权依照城乡规划理方面的法律、法规、规章的规定，对违反规定的行为（依法由乡镇人民政府行使的行政处罚除外）实施行政处罚及相应职权，原告诉称被告无职权，于法不符，本院不予采纳。综上，被告作出长执罚字（2016）第100号行政处罚决定书事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。据此，依此，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告长兴县粮油贸易包装有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告长兴县粮油贸易包装有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。
审 判 长 孙美华
审 判 员 韩旭康
人民陪审员 费晓莉
二〇一七年十一月一日
书 记 员 濮建英