江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）赣行终24号上诉人（原审原告）刘正福，男，1956年9月1日出生，汉族，农民，住江西省赣州市章贡区。委托代理人周振华，江西凯莱律师事务所律师。被上诉人（原审被告）赣州市人民政府。法定代表人曾文明，该市市长。委托代理人王建亮，赣州市人民政府法制办公室干部。委托代理人肖承琦，赣州市国土资源局开发区分局副局长。上诉人刘正福因其诉赣州市人民政府土地行政复议一案，不服赣州市中级人民法院于2016年11月18日作出的（2016）赣07行初195号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，因“赣州综合保税区项目”公共建设的需要，赣州市国土资源局向江西省国土资源厅申请建设用地。江西省国土资源厅分别于2012年12月26日、2013年7月16日、2013年12月12日下达了赣国土资核〔2012〕2140号、赣国土资核〔2013〕854号、赣国土资核〔2013〕1676号建设用地的批复，批准了赣州开发区潭口镇代卫村和南街居委会、蟠龙镇上坝村和桃芫村等农村集体农用地转为建设用地并办理征地手续。刘正福位于桃芫村鸭公塘村民小组碾米厂的林地和旱地在批复用地范围内，需要征收。2016年4月25日，赣州经济技术开发区蟠龙镇人民政府（以下简称蟠龙镇政府）、赣州市国土资源局开发区分局（以下简称开发区分局）向刘正福作出赣市开征补（2016）第1号土地征收补偿决定书，决定：一、依据赣南公证处公正丈量的数据，刘正福因赣州综合保税区项目建设应征林地面积为7.6511亩；旱地面积为1.9275亩。二、根据赣州综合保税区项目的土地征收补偿方案的规定，本项目土地征收补偿政策依据为赣州市人民政府65号令，林地征收补偿价标准为15531元/亩（含青苗费）；旱地征收补偿标准为29729元/亩（含青苗费），此次征收刘正福山林面积的补偿金额为118829.23元；旱地面积补偿金额为57303.33元，共计补偿人民币176123.56元。代扣村级提留8521.49元，刘正福应得土地征收补偿款为167611.07元，并将上述补偿款全额汇入了刘正福银行账户。刘正福不服，以蟠龙镇政府、开发区分局不具有作出土地征收补偿决定的法定职权，无权作出补偿决定书且该补偿决定书程序违法为由，向赣州市人民政府（以下简称赣州市政府）提起行政复议。赣州市政府认为开发区分局作为土地行政主管部门可以作为土地征收实施主体，而蟠龙镇政府作为乡（镇）人民政府可以协同土地行政主管部门依法做好征收土地工作，但不具有征收主体资格，没有征收土地的法定职权，在补偿决定书上盖章，违反了相关法律规定，蟠龙镇政府的行为属超越职权,依法应当予以撤销，于2016年8月15日作出赣市府复字〔2016〕57号行政复议决定：撤销蟠龙镇政府、开发区分局于2016年4月25日共同向申请人（即刘正福）作出的赣市开征补（2016）第1号土地征收补偿决定，依法重新处理。刘正福不服诉至该院要求处理。原审认为，2016年4月25日，蟠龙镇政府、开发区分局向刘正福作出赣市开征补（2016）第1号土地征收补偿决定书属于土地征收补偿、安置决定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置的实施主体是市、县人民政府土地行政主管部门。蟠龙镇政府不具有实施补偿、安置的主体资格，开发区分局为赣州市国土资源局下属事业单位，不属于市、县人民政府的土地行政主管部门，不具有土地管理法规定的征地补偿安置的实施主体资格，具有该案土地征收补偿安置实施主体资格的应当是赣州市国土资源局。蟠龙镇政府、开发区分局于2016年4月25日共同向刘正福作出的赣市开征补（2016）第1号土地征收补偿决定超越职权，依法应予撤销，赣州市政府作出的赣市府复字〔2016〕57号行政复议决定，撤销蟠龙镇政府、开发区分局于2016年4月25日共同向申请人（即刘正福）作出的赣市开征补（2016）第1号土地征收补偿决定，依法重新处理，复议结果正确，应予以维持，但复议理由不正确，应予纠正。该案审查的对象是复议决定的合法性，刘正福请求重新核定被征收土地的补偿标准和补偿面积，不属于该案的审查范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘正福的诉讼请求。上诉人刘正福不服一审判决，向本院提起上诉。其上诉主要理由是：1、原审法院认定刘正福位于桃芫村鸭公塘村民小组碾米厂的林地和旱地在批复用地范围内，认定事实错误。刘正福位于桃芫村××林地、旱地，不在征地红线范围内。赣州经济技术开发区征收刘正福位于桃芫村××林地、旱地已超出了红线图所标识的范围，属于违法征地。2、征收土地应当由县级以上地方人民政府公告并组织实施。赣州开发区党政办公室不属于县级以上地方人民政府。因此，赣州开发区党政办公室《关于印发的通知》不符合法律规定。赣州市政府在《行政复议决定书》中未确认赣州经济技术开发区有关部门征收刘正福的土地违法，认定事实不清。3、赣州市政府在《行政复议决定书》中未确认在征收刘正福的土地前，赣州经济技术开发区有关部门未依法公告征地补偿、安置方案，明显违反法定程序。赣州市政府在行政复议阶段认定事实不清。4、赣州市政府在《行政复议决定书》中未确认赣州开发区党政办公室印发的赣开办字[2014]27号文确定的补偿安置标准不适当，且未告知被征地农民对补偿标准有争议可以上诉人民政府协调和裁决的权利，程序违法。赣州市政府认定事实不清。5、赣市开征补（2016）第1号《土地征收补偿决定书》确定的征用山林面积与事实不符，少测、漏测了大量面积。赣州市赣南公证处违法作出的2015赣虔市证字第294号《公证书》不能作为认定被征山林面积的有效依据和证据。6、原审法院已认定开发区分局和蟠龙镇政府均无实施土地征收的主体资格，撤销其作出的土地征收补偿决定，不存在再由其重新作出具体行政行为，重新处理的问题。原审法院认定赣州市政府在行政复议决定中责令“依法重新处理”，复议结果正确，适用法律不当。请求撤销赣州市中级人民法院作出的（2016）赣07行初195号行政判决，依法改判支持刘正福提出的诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由赣州市政府承担。被上诉人赣州市政府答辩称：1、刘正福被征林地及旱地位于征地红线范围内，被征部分并未超出红线范围。2、根据《赣州市中心城区征地拆迁补偿安置办法》（赣州市人民政府令65号），赣州市政府已将赣州经济技术开发区辖区内的征地拆迁补偿安置工作授权给了赣州经济技术开发区管委会，开发区管委会作为赣州市政府的派出机构，其有权代表市政府实施征地补偿安置工作，其制定《赣州综合保税区集体土地征地拆迁补偿安置实施方案》符合法律规定。3、本案征地拆迁实施部门已经依法进行了征地公告，程序合法，刘正福并无证据证明其主张征收部门提供虚假材料。4、征地补偿标准是严格按照省政府统一规定标准执行的，不存在不适当的问题，且刘正福如对补偿标准有争议，依法可以申请协调和裁决，不属于赣州市政府行政复议范围。5、赣市开征补（2016）第1号《土地征收补偿决定书》已经被赣州市政府撤销，自始无效。该征收决定的内容正确与否并不影响本案的定性，且征收部门已书面告知了刘正福丈量结果公证书，刘正福逾期未提出异议，该主张应不予支持。6、赣州市政府复议决定中“依法重新处理”是指依照法定权限重新作出具体行政行为，包括履行报批、审批、决定等一系列行为，符合法律规定，处理决定内容并无不当。7、刘正福的复议请求是撤销征收补偿决定，赣州市政府经审查后亦认为征收补偿决定违法并予以撤销，达到了刘正福的复议目的。本案审查的是征收补偿决定该不该撤、要不要撤的问题，只要征收补偿决定有瑕疵，赣州市政府认为可以撤即可，无需审查其他与本案无关的事项。刘正福提出的与撤销征收补偿决定无关的其他诉求和事实不是本案审理的范围。赣州市政府认可一审判决，同时也会按照职责，督促相关部门依法履行生效的复议决定。请求依法驳回刘正福的上诉请求，维持原判。一审期间当事人向法院提供的主要证据有：1、赣市开征补（2016）第1号《土地征收补偿决定书》（复制件）；2、行政复议申请书（复制件）；3、赣州市人民政府行政复议申请受理通知书（复制件）；4、赣市府复字[2016]57号《行政复议决定书》（原件）；5、赣州市人民政府行政复议法律文书送达回证（复制件）；6、赣州市国土资源局开发区分局事业单位法人证书（复制件）；7、赣州市国土资源局（赣州市不动产登记局）主要职责内设机构和人员编制规定（复制件）。一审庭审笔录及上述证据随卷移送本院。经本院审查核实予以确认。刘正福在二审期间提交了（2016）赣0791民初970号《民事判决书》以及刘正福本人于2016年12月27日起草的《民事起诉状》。（2016）赣0791民初970号《民事判决书》与本案不具有关联性，《民事起诉状》不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，对刘正福提交的上述两份材料本院不予采纳。本院经审理查明的事实与原审认定的事实基本一致。但原审认定的“刘正福位于桃芫村鸭公塘村民小组碾米厂的林地和旱地在批复用地范围内”事实不当，应认定为“刘正福位于桃芫村鸭公塘村民小组碾米厂的林地和旱地绝大部分在批复用地范围内”。上述事实有赣州市政府二审提交的赣州综合保税区项目征地红线图予以证实。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据该规定，蟠龙镇政府不是实施征地补偿、安置的适格主体，而开发区分局作为赣州市国土资源局下属事业单位，不是市、县人民政府土地行政主管部门，也不具有实施征地补偿、安置的主体资格。因此，蟠龙镇政府和开发区分局共同作出的赣市开征补（2016）第1号《土地征收补偿决定书》超越职权，依法应予以撤销，赣州市政府作出的本案被诉行政复议决定撤销了上述《土地征收补偿决定书》正确。由于蟠龙镇政府和开发区分局均不是实施征地补偿、安置的适格主体，赣州市政府在本案被诉行政复议决定中责令蟠龙镇政府以及开发区分局依法重新处理，该行政复议决定不当，应予撤销。原审判决对赣州市政府作出的撤销蟠龙镇政府和开发区分局共同作出的土地征收补偿决定的复议决定认定事实基本清楚，适用法律正确，审判结果正确。但对赣州市政府责令蟠龙镇政府以及开发区分局依法重新处理的复议决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。刘正福一审诉讼请求有两项，除了请求撤销赣州市政府作出的行政复议决定外，还请求由赣州市政府重新作出行政复议决定，并确认赣州经济技术开发区的征地行为违法，重新核定被征收土地的补偿标准和补偿面积。因赣州经济技术开发区不是本案被诉行政复议决定的被申请人，刘正福的该项诉求不属于本案审理范畴，刘正福可另寻救济途径。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：一、维持赣州市中级人民法院（2016）赣07行初195号行政判决书对赣州市人民政府作出的赣市府复字[2016]57号行政复议决定中关于撤销蟠龙镇政府和开发区分局作出的赣市开征补（2016）第1号土地征收补偿决定部分作出的驳回刘正福诉讼请求的行政判决；二、撤销赣州市中级人民法院（2016）赣07行初195号行政判决书对赣州市人民政府作出的赣市府复字[2016]57号行政复议决定中关于责令蟠龙镇政府以及开发区分局依法重新处理部分驳回刘正福诉讼请求的行政判决；三、撤销赣州市人民政府作出的赣市府复字[2016]57号行政复议决定中责令蟠龙镇政府以及开发区分局依法重新处理的复议决定。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人赣州市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 葛 伟审判员 陈雯雯审判员 章 华二〇一七年六月二十二日书记员 张建平附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……2、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……