浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙01行终274号
上诉人（原审被告）：杭州市西湖区人民政府蒋村街道办事处,住所地杭州市西湖区文二西路818号。
法定代表人：丁元洪，主任。
委托代理人：樊雪峰，该单位工作人员。
委托代理人：林宇，北京大成（杭州）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：杨金华，男，1955年7月24日出生，汉族，住杭州市西湖区。
被上诉人（原审原告）：杨水法，男，1978年10月7日出生，汉族，住杭州市西湖区。
被上诉人（原审原告）：杨爱连，女，1967年9月6日出生，汉族，住杭州市西湖区。
上诉人杭州市西湖区人民政府蒋村街道办事处（以下简称蒋村街道办事处）因与杨金华、杨水法、杨爱连其他政府信息公开一案，不服杭州市西湖区人民法院（2017）浙0106行初287号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2017年9月14日，蒋村办事处向原审原告作出杭州市西湖蒋村信息告知书[2017]第0035号告知（以下称35号告知书），主要内容为：你们于2017年9月1日申请“申请公开：蒋村村单元地块实施征地拆迁过程中涉及的失地农民社会保障由蒋村股份经济合作社申报到蒋村办事处审批后的批准文件及申报材料”的政府信息公开申请已收悉。经查，本机关认为你们申请获取的信息内容不明确。9月8日本机关寄送补正通知，你们拒绝确认或补正说明。本机关根据2016年你们提交的多次政府信息公开申请进行推断，你们申请的可能是“双低”养老保险和失业保险的批准文件及申报材料。经查找，确认本机关并未制作或保存你们申请的信息。根据杭劳社险[2003]259号《杭州市区征地农转非人员实行社会保障等问题的实施办法》第四条办理程序的各款规定，在办理“双低”养老保险和失业保险过程中，本机关仅承担中间环节的审批工作。
原审法院经审理查明，2017年8月31日，原审原告向蒋村办事处提交申请表，所需信息的内容表述为“申请公开：蒋村村单元地块实施征地拆迁过程中涉及的失地农民社会保障由蒋村股份经济合作社申报[到]蒋村办事处审批后的批准文件及申报材料”。蒋村办事处于次日收悉后，认为原审原告申请获取的信息内容不明确，于9月8日向原审原告邮寄补正通知书，主要内容为：你们申请获取的信息内容不明确，请明确“社会保障”指的是否为杭劳社险[2003]259号《杭州市区征地农转非人员实行社会保障等问题的实施办法》第四条第三点所述的“双低”养老保险和失业保险（具体条款详见附件）？如不是请明确具体对象。原审原告于9月10日向蒋村办事处邮寄补正说明，主要内容为：申请人申请的信息具体明确，关于失地农民“社会保障”的范围有具体规定，无需再进一步明确。蒋村办事处于次日收到原审原告的补正说明。蒋村办事处于9月14日作出35号告知书，并向原审原告邮寄。原审原告不服，诉至原审法院。一审庭审中，原审原告陈述申请中的“社会保障”其理解是失地农民社会保障，就是养老保险、失业保险，医疗保险可能是没有。蒋村办事处陈述，其收到蒋村经济合作社盖章报上来的申请表，其只是“见章盖章”对名单进行确认，审批表上要盖章的第一栏是村经济合作社，第二栏是街道办事处。
原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，原审原告向蒋村办事处申请公开：“蒋村村单元地块实施征地拆迁过程中涉及的失地农民社会保障由蒋村股份经济合作社申报[到]蒋村办事处审批后的批准文件及申报材料。”杭劳社险[2003]259号《杭州市区征地农转非人员实行社会保障等问题的实施办法》第四条规定，“征地农转非人员参加'双低'养老保险和失业保险，由本人提出书面申请，经其所在村（社区）或集体经济组织审查报当地镇（乡）政府或街道办事处审批后，由被征地单位向农转非人员户口所在区养老保险经办机构办理'双低'养老保险参保手续，缴纳70%的养老保险费；向市就业管理服务局办理失业保险参保手续，缴纳70%的失业保险费”。可见蒋村办事处负有对前述参加保险申请进行审批的职责，并非蒋村办事处在庭审中所称“见章盖章”。“审批”意指“审查并批准”，不论审查标准或审查方式为何，蒋村办事处在获取相关信息的基础上进行过相关审批工作，审批的意思表示也应形成于一定的载体，蒋村办事处审查并批准之后即由相关部门据此办理参保手续，是负有审批职责的机关。而蒋村办事处告知原审原告未制作或保存相关信息，于法不符，该告知应予撤销并责令重作。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：撤销蒋村办事处于2017年9月14日作出的[2017]第0035号《信息公开告知书》，并责令蒋村办事处于判决生效之日起十五个工作日内重新作出答复。案件受理费50元，由蒋村办事处负担。
宣判后，蒋村办事处不服，向本院上诉称，本案的事实双方争议不大，主要是法律适用问题，一审法院认为既然是审核，就必定有资料留存，而上诉人认为“见章盖章”，因此没有资料保留，所以上诉人主要围绕法律适用的理解作如下阐述：1.杭劳社险（2003）259号文件不是法律法规，只是15年前社保局的一个文件，其用语不可能非常精确。2.“见章盖章”就是一种审核，形式审查是行政机关一种很普遍的行政行为的方式。“见章”就是审查，“盖章”就是批准。为何“见章盖章”就不是审查方式了，一审判决书第6页倒数第8行“并非被告在庭审中所称见章盖章”，一审法院这一认定是不对的。3.上诉人审批完成后，就由经合社把资料拿去进行下一步审批程序了，杭劳社险（2003）259号文件规定的很明确。一审判决书第6页倒数第5行“审批的意思表示也应形成于一定的载体”，一审法院这一认定是不对的，这个载体被经合社拿走进行下一步程序了，上诉人没有保留，也没有文件规定上诉人必须保留这个审批的半成品，因此上诉人作出的信息公开答复正确。综上，请求：撤销一审判决，依法改判驳回一审三原告的诉讼请求。
被上诉人杨金华、杨水法、杨爱连答辩称，一审判决依法有据，事实清楚，证据确凿。理由：这是关于蒋村有无审批权的事实，这是由原审原告通过诉讼复议后，西湖区政府确定的批准权在蒋村办，所以原审原告是按照西湖区政府行政复议的要求向蒋村办申请了本案的信息公开。在信息公开答复中由于蒋村街道不作为、乱作为由原审原告向西湖区法院提起了诉讼。起诉后进行了庭审质证、辩论，由西湖区法院依法判决了本案。根据法律法规，一审法院作出的判决于法有据，所以被上诉人是服从西湖区法院作出的判决，等待蒋村作出信息公开告知，然而蒋村并未作出信息公开告知，反而提起上诉。其上诉中提到，杭劳社险（2003）259号《杭州市区征地农转非人员实行社会保障等问题的实施办法》不是法律法规，只是15年的社保文。是否是原审被告在审批中依据的文件也未说明，当初原审被告在审批农转居撤村建居后关于审批社会保障这一块至今没有提供法律依据。在审批权限内依据的是什么法律依据也并未提供，审批权限不明确。“见章盖章”就是一种审核是上诉人提到的，并没有法律依据。法律程序方面，审核批准就应当有法律依据，可怕的是上诉人是“见章盖章”，在法治社会用“见章盖章”代替审批的权限，是谁赋予的？上诉人还提到法院判决错误，政府部门是执法单位，是行政单位，上诉人应当比老百姓懂法。上诉人明确上诉人审批完成后由经合社拿走了，那么上诉人有没有提供村拿走的证据呢？关于259号文件第4条关于办理程序方面也明确了街道、乡政府是审批单位。综上，请求维持原判。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，杭劳社险[2003]259号《杭州市区征地农转非人员实行社会保障等问题的实施办法》第四条规定，“……（三）征地农转非人员参加'双低'养老保险和失业保险，由本人提出书面申请，经其所在村（社区）或集体经济组织审查报当地镇（乡）政府或街道办事处审批后，由被征地单位向农转非人员户口所在区养老保险经办机构办理'双低'养老保险参保手续，缴纳70%的养老保险费；向市就业管理服务局办理失业保险参保手续，缴纳70%的失业保险费。……”本案中，原审原告申请公开的信息为“蒋村村单元地块实施征地拆迁过程中涉及的失地农民社会保障由蒋村股份经济合作社申报[到]蒋村办事处审批后的批准文件及申报材料。”由此可见，案涉申请公开的信息属于被告在职权范围制作的信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。……”据此可知，政府信息的制作主体系该政府信息的公开责任主体。以适当的形式记录、保存其制作的信息本是政府信息制作主体的应有义务。即便其事实上没有记录、保存，亦不能免除其作为制作主体的公开义务。本案二审调查中，蒋村办事处向本院提供了相关申报审批表格，上述表格中有“社区、社会保险经办机构各存一份”的记载，故蒋村办事处显然亦具有获取其制作的上述信息的有效途径。综上，上诉人的上诉请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市西湖区人民政府蒋村街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘晓辉
审判员 王银江
审判员 刘 斌
二〇一八年五月十日
书记员 徐 丹