湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终796号
上诉人（原审第三人）：龙明炎,男，汉族，1940年5月11日出生，住湖南省花垣县。
委托诉讼代理人：郑时军，湖南金垣律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：张小青，男，汉族，1964年11月2日出生，住湖南省花垣县。
委托诉讼代理人：葛群英，女，土家族，1968年12月10日出生，住湖南省花垣县，系张小青之妻。
委托诉讼代理人：龙再洪，湖南锦绣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：花垣县人民政府，住所地湖南省花垣县花垣镇城南路。
法定代表人：隆立新，该县县长。
上诉人龙明炎因与被上诉人张小青及花垣县人民政府（以下简称花垣县政府）土地行政登记一案，不服湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2016）湘31行初79号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
张小青起诉至原审法院，请求：一、判令花垣县政府撤销花国用（2007）第003172号《国有土地使用证》；二、判令花垣县政府承担本案的诉讼费；三、判令花垣县政府责成龙明炎撤除非法占用公共通道6.95平米内的建筑物并恢复原状。
原审法院认定：本案争议地系被诉土地证宗地图界址点509处手动标记为2.2×1约2.2平方米的地块。
1988年1月7日，龙明炎取得证号为花政字第697号房屋所有权证，该证记载使用土地面积为188.1平方米。1994年3月10日，龙明炎房屋所有权变更登记给其子龙涛，其他登记内容未发生变化。根据前述两房屋所有权证平面图，结合本案被诉土地证宗地图来看，争议地不包含在龙明炎及其子房屋所有权证的土地使用范围内，龙明炎房屋用地在粮食直属库用地范围之外。
1996-1997年，花垣县开展全县城市地籍调查。1996年12月25日，龙明炎对前述房屋占地提出土地登记申请。花垣县政府职能部门对龙明炎用地进行地籍调查，宗地四至记载为东县粮食局直属库、黄明智，南黄明远、吴发奎，西农行解放街分理处、彭清华，北县粮食局直属库，四邻均予指界捺印。1997年3月17日，花垣县花垣镇东正街居民委员会出具证明：龙明炎户坐落在28街坊的宅基地属于历史性用地。同年10月，花垣县政府职能部门为龙明炎用地确定界址并绘制宗地图，宗地面积记载为227.49平方米。该宗地图与龙明炎房屋所有权证用地平面图相比，各点间距均有变化，且变化幅度不一致。
2005年，花垣县粮食局直属库地块经花垣县规划局规划后公告出售，规划共用通道为6米，出售规划图上注明“任何单位或个人不得占用道路用地”。6米通道平行延伸至24地块与龙明炎宗地界址点509-510东段处。张小青通过拍卖购得24地块使用权，与龙明炎用地呈东西相邻；证人吴某购得23地块使用权，与龙明炎用地呈南北相邻。同年8月，龙明炎向吴某购买相邻处10.56×1约10.56平方米土地（位于龙明炎宗地界址509-510西段处），并向其付款3340元。龙明炎向花垣县国土资源局缴纳19平方米土地出让金380元，花垣县政府及龙明炎主张该出让金为龙明炎购买吴某用地及部分公用地所交出让金。11月15日，花垣县政府给张小青颁发花国用（2005）第002140号《国有土地使用证》，该证宗地图显示6米通道延伸至龙明炎用地界址处。
2007年，花垣县政府在1997年地籍调查表和宗地图基础上，手动修改变化的界指点、间距和面积。其中，界址点509和510平行向北移动1米，509-510间距由16.15米改为18.15米，420-510间距由11.92米改为12.92米，508-509间距变长但未标识具体数字，面积由227.49平方米改为245平方米。地籍调查表420-510界址处邻宗地农行解放街分理处有吴某签字捺印，该界址点与本案出庭证人吴某用地界址点不符，证人吴某庭审中否认系其本人签字。宗地图上509-510西段处有吴某签字捺印。2007年8月2日，花垣县政府对龙明炎申请用地作出审批。2007年8月10日，花垣县政府给龙明炎颁发花国用（2007）第003172号《国有土地使用证》，使用权面积为245㎡。被诉土地证土地登记卡上记载土地权属来源为：1.1996-1997年城调资料；2.吴绍云转让地收款收据及认界图件；3.出让金缴纳凭证。
2016年，龙明炎拆除旧墙修新围墙，与张小青发生争议。张小青与龙明炎发生争议后，经所在社区及政府相关部门多次协调无果，张小青向原审法院提起本案诉讼。
本案争议产生后，花垣县粮食局出具证明，吴某、蒋域连和刘际交出具证言并出庭作证，主要内容有：粮食局直属库22-24号地块拍卖时规划公用通道宽6米；张小青家与龙明炎家共用通道界至龙明炎家的老围墙（即粮食局直属库宿舍原老围墙）；2005年以前龙明炎家宅基地范围位于原粮食直属库宿舍围墙外。
原审法院认为：本案的争议焦点是被诉土地登记行为是否合法，主要表现在权属来源是否清楚，程序是否合法。关于权属来源。张小青主张争议地属于其购买土地时公用通道规划范围。花垣县政府给龙明炎颁发土地证的权属依据有：龙明炎及其子的房产证、城调资料、吴某转地、龙明炎缴纳出让金。经审查，1988年至2007年期间，涉及争议地的龙明炎宗地面积存在变化，1988年和1994年为188.1平方米，1996-1997年花垣县城市地籍调查宗地图为227.49平方米，2007年颁证为245平方米。城调时，龙明炎用地面积相比龙明炎之子的房屋所有权证登记面积有所增加，仅有花垣县花垣镇东正街居民委员会出具的历史性用地证明，所增加部分的土地，证据不足，权属来源不清。2007年，花垣县政府给龙明炎颁证时，增加的土地分为两部分，一部分为吴某转让地，一部分为原粮食局直属库公共通道出让地。吴某转让约10.56平方米土地，有协议、收条及出让金证明，主要证据充分，权属来源清楚。而原粮食局直属库公共通道出让部分，仅有与吴某转让地一并缴纳的土地出让金发票为据，证据不足，权属来源不清。故，花垣县政府给龙明炎颁发被诉土地证，证据不足，权属来源不清。
关于程序。花垣县政府给龙明炎颁发被诉土地证，程序违法，表现有四：一、未经法定程序改变争议地规划。《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”第三十五条规定，“任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设。”2005年，原粮食局直属库地块拍卖出售时，争议地所在地块规划用途为道路。花垣县政府将争议地登记为住宅用地，改变争议地用途，不符合法定程序。二、未通知邻宗地利害关系人指界。《城镇地籍调查规程》3.2.6.1规定，“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。”3.2.9.2规定，“填写各项内容均不得涂改，同一项内容划改不得超过两次，全表不得超过两处，划改处应加盖划改人员印章。”2007年花垣县政府给龙明炎颁证时，1997年城调的邻宗地情况已发生变化，张小青系龙明炎的相邻宗地使用人，且共用包含争议地的道路，与争议地有利害关系。花垣县政府未通知张小青指界，直接在城调地籍调查表和宗地图基础上涂改界址点、间距和面积，不符合前述地籍调查程序。三、未进行用地审批和签订合同。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998修订）第二十一条规定，“具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续。”第二十二条规定，“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（三）有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（四）通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。”《国家土地管理局土地登记规则》第二十三条规定，“以划拨方式取得国有土地使用权的，按照以下规定办理土地登记手续：（二）其他项目使用划拨国有土地的，土地使用单位或者个人应当在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记。”第二十六条规定，以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。根据前述规定，花垣县政府在未办理用地审批、未签订出让合同的情况下进行土地登记，程序违法。四、将出让地登记为划拨不妥。根据花垣县政府和龙明炎主张，争议地系出让取得，但登记给龙明炎时，一并登记为划拨性质，混淆使用权性质，程序不妥。综上，花垣县政府给龙明炎作出的土地登记行为证据不足，程序违法，依法应予撤销。张小青的诉请有事实和法律依据，依法应予支持。据此判决：撤销花垣县政府给龙明炎颁发的花国用（2007）第003172号《国有土地使用证》。一审案件受理费50元，由花垣县政府负担。
龙明炎上诉称：一、一审判决据以定案的“花垣县粮食局直属库地块出售规划图”等证据系伪造。二、一审审理程序错误，本案遗漏有独立请求权第三人龙涛参与诉讼。本案系因规划不清而导致土地权属争议，应先由人民政府进行处理。三、一审判决认定部分事实有误。四、诉争土地权属来源清楚，龙明炎取得争议土地的使用权。请求：撤销一审判决，并改判驳回张小青的诉讼请求，本案土地权属纠纷交由人民政府处理。
张小青辩称：一审判决认定花垣县政府给龙明炎颁发的花国用（2007）第003172号《国有土地使用证》土地登记行为权属来源不清、程序违法，并判决撤销该国有土地使用证，事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持一审判决，判令花垣县政府责成龙明炎撤除非法占用公共通道6.95平方米内的建筑物并恢复6M公共通道的原状。
本院二审查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院经审理认为：关于诉争土地权属来源是否清晰的问题。1988年至2007年期间，诉争宗地面积存在变化，1988年和1994年为188.1平方米，1996年—1997年花垣县城市地籍调查宗地图为227.49平方米，2007年颁证土地面积为245平方米。2007年，花垣县政府给龙明炎颁证时，增加的土地分为两部分，一部分为吴某转让地，一部分为原粮食局直属库公共通道出让地。吴某转让地面积约10.56平方米，有协议、收条及出让金证明，主要证据充分，权属来源清楚。而原粮食局直属库公共通道出让部分，仅有与吴某转让地一并缴纳的土地出让金发票为证，证据不足，权属来源不清。因此，花垣县政府给龙明炎颁发的诉争土地使用权证，证据不足，权属来源不清。
关于诉争土地登记程序是否合法的问题。一、2005年，原粮食局直属库地块拍卖出售时，争议地所在地块规划用途为道路。现花垣县政府未经法定程序将争议地登记为住宅用地，改变争议地规划用途，不符合《中华人民共和国城市规划法》的相关规定。二、2007年花垣县政府给龙明炎颁证时，张小青系龙明炎的相邻宗地使用人，且共用包含诉争地的道路，与诉争地有利害关系。花垣县政府在认定界址时，未通知相邻宗地使用人张小青到现场共同指界，直接在城调地籍调查表和宗地图基础上涂改界址点、间距和面积，不符合《城镇地籍调查规程》规定的地籍调查程序。三、花垣县政府在未办理用地审批手续、未签订土地使用权出让合同的情况下进行土地登记，程序违法。四、根据当事双方主张，诉争地系出让取得，但登记给龙明炎时，将出让地登记为划拨地，混淆使用权性质，程序不妥。因此，花垣县政府在给龙明炎颁发诉争土地使用权证时，程序严重违法，损害了利害关系人的合法权益，依法应予撤销。
关于原审审判程序存在的瑕疵问题。涉案土地上房屋所有权早在1994年3月10日就已从龙明炎名下变更登记至其子龙涛名下。根据“房地一体、地随房走”的原则，本案的处理会影响到地上房屋所有权人龙涛的利益，龙涛与本案处理存在法律上的利害关系，原审法院应当通知龙涛作为第三人参与诉讼。但是原审法院没有通知利害关系人龙涛参加诉讼，审判程序上存在瑕疵。另一方面，原审判决在实体处理上有事实和法律依据，从减轻诉讼当事人诉累的角度考虑，可以维持。
综上所述，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由龙明炎负担。
本判决为终审判决。
审判长 涂晓晖
审判员 曾 光
审判员 欧阳卓
二〇一七年十二月十九日
![](01lydyh01/CreateContentJS/CreateImage.aspx?action=img&docId=b9516e94-8293-490d-a214-a85f01172836&imgId=Yjk1MTZlOTQtODI5My00OTBkLWEyMTQtYTg1ZjAxMTcyODM2MC5qcGVn01lydyh01)
书记员 陶止戈