江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏07行终193号
上诉人（原审原告）纪春雨。
委托代理人孟凡永、黄宜先，江苏汉平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）灌云县房屋征收局，住所地在江苏灌云县伊山镇南京路88号恒驰大厦。
法定代表人马东，该局局长。
委托代理人范加成，该局会计。
委托代理人杨军，江苏明亮律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）灌云县燕尾港镇人民政府，住所地在江苏省灌云县燕尾港燕尾路58号。
法定代表人孙卫伟，该镇镇长。
副职负责人刘佳健，副镇长。
委托代理人张广茂，江苏震云律师事务所律师。
原审第三人纪秋叶。
上诉人纪春雨与被上诉人灌云县房屋征收局（以下简称灌云征收局）、灌云县燕尾港镇人民政府（以下简称燕尾港镇政府）、原审第三人纪秋叶房屋征收补偿协议一案，不服连云港市海州区人民法院（2017）苏0706行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，上诉人纪春雨及其委托代理人孟凡永、黄宜先，被上诉人灌云征收局的委托代理人范加成、杨军，被上诉人燕尾港镇政府的副职负责人刘佳健及该机关委托代理人张广茂到庭参加诉讼，原审第三人纪秋叶经本院传票合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，因燕尾港镇镇区棚户区改造项目建设需要，经灌云县人民政府批准，灌云房管局负责对包括涉案房屋在内的燕尾港镇镇区棚户区改造项目用地红线范围内的房屋及其他不动产实施征收，燕尾港镇政府负责房屋征收工作的具体实施。2017年3月9日，灌云征收局、燕尾港镇政府与纪秋叶签订《房屋征收补偿协议》，约定纪秋叶将位于燕尾港镇镇区棚户区改造项目用地红线范围内的96.57平方米房屋交与灌云征收局征收，该局补偿其费用327956元，同时还就责任与权利、奖惩等事项进行了约定。当日，纪秋叶领取了该补偿款327956元，并将涉案房屋交于灌云征收局、燕尾港镇政府拆除。2017年3月28日，纪春雨以其是涉案房屋所有权人，灌云县房屋征收服务中心及燕尾港镇政府在没有核对房屋的权属情况下，将纪春雨所有的房屋与纪秋叶签订房屋征收补偿协议，并将房屋征收补偿费327956元给纪秋叶全部领走，该房屋征收补偿协议无效为由诉至原审法院，要求判令灌云县房屋征收服务中心及燕尾港镇政府与纪秋叶签订的《房屋征收补偿协议》无效，并连带赔偿其房屋拆迁补偿款327956元。同年5月25日，在原审法院开庭前，纪春雨将灌云县房屋征收服务中心变更为灌云征收局。另，纪春雨在灌云县公安局临港派出所2017年4月11日17时的笔录中称：“……指挥部15组工作人员就当我们父子俩的面协调的，拆迁款一家一半，当时，我们父子俩都同意了，但没有签手续，就是口头协议，后来，一直也是以纪秋叶的名字办理相关手续，具体操作也是纪秋叶负责的，我也没怎么问事。后来我的房子测量一共是96.5平方，拆迁补偿款总共是32.7万元。这笔钱也被纪秋叶领走了，我后来找纪秋叶要我的那部分钱，但纪秋叶手机关机，也不见我，后来，我找到家里亲戚说话，纪秋叶通过亲戚带话给我，他最多给我5万元钱，我没有同意……”
原审庭审中纪春雨、灌云征收局、燕尾港镇政府及纪秋叶均认可纪春雨与纪秋叶系父子关系，涉案房屋所有权人为纪春雨所有。
原审法院认为，1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院确认无效。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许协议经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。本案中，灌云征收局在房屋征收补偿安置中与纪秋叶已签订了《房屋征收补偿协议》，纪春雨系基于对该《房屋征收补偿协议》不服，而提起要求确认灌云征收局的《房屋征收补偿协议》无效及赔偿其损失的诉讼。依据上述规定，纪春雨提起的诉讼属于人民法院行政诉讼受理范围，故燕尾港镇政府关于属于民事纠纷，不属于行政案件的辩称理由不成立，不予支持；燕尾港镇人民政府仅是负责涉案房屋征收工作的实施单位，故对其关于其不是适格被告的答辩意见予以支持。2.根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《连云港市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（被征收人）给予公平补偿。灌云征收局依法对涉案房屋实施征收时，在明确了涉案房屋的所有权人，经被征收人也即是纪春雨的同意并确认了协议内容的情况下与纪秋叶签订了《房屋征收补偿协议》并无不当。故，对纪春雨关于灌云征收局没有尽到审查、核实义务，在没有核对房屋的权属情况下，将其所有的房屋与非房屋所有权人的纪秋叶签订的房屋征收补偿协议的主张，不予采纳。原审法院认为，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，纪春雨申请确认行政行为无效的，人民法院确认无效。据此，纪春雨要求判令《房屋征收补偿协议》无效并赔偿其房屋拆迁补偿款327956元的主张，无事实和法律依据，不予支持。如纪春雨系因与纪秋叶之间对涉案房屋的拆迁补偿款（327956元）产生分配纠纷，可另行提起民事诉讼，以保护自己的合法权益。综上，依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条之规定，判决驳回纪春雨的诉讼请求。案件受理费50元（已预交），由纪春雨负担。
上诉人纪春雨不服原审判决，向本院提起上诉称，1.《房屋征收补偿协议》无效，本案被征收的房屋、土地使用权登记在上诉人名下，二被上诉人将纪秋叶进行公示，存在明显过错。2.上诉人在看到拆迁公告后，立即向二被上诉人反映，上诉人被逼无奈，才口头答应将拆迁补偿款分给纪秋叶一半。3.二被上诉人明知涉案房屋系上诉人所有，与纪秋叶签订协议，并将补偿款全部支付纪秋叶，明显存在过错。4.上诉人从没有同意并确定协议内容的情况下，同意由纪秋叶和二被上诉人签订协议。5.《询问笔录》是二被上诉人在一审中提交的书面证据不能作为本案的定案依据，该《询问笔录》系公安机关所作，应存放在派出所，证据来源不合法。6.二被上诉人作出被诉行政行为的时间是2017年3月9日，上诉人起诉的时间是2017年3月28日，《询问笔录》的作出时间是2017年4月11日，被上诉人在诉讼过程中搜集该证据并提交法庭，不能作为证据使用。7.燕尾港镇政府在协议上盖章，应当作为本案被告。综上，原审判决认定事实不清、证据不足、适用法律不当，请求改判。
被上诉人灌云征收局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，在领补偿款时上诉人和原审第三人共同去的，因人多上午没有领到补偿款，下午原审第三人一个人去，称其父亲有事让他一个人领。款项领回去之后因分配问题，纪春雨、纪秋叶父子俩没有达成一致。在房屋权属调查过程中上诉人没有将有关凭证提供给拆迁办，在公示后上诉人拿出土地证，但对整个征收补偿协议价格评估报告不提出异议，又与原审第三人一起去领补偿款。询问笔录是上诉人与其儿子纠纷形成时所做的陈述，不是行政诉讼提起后行政机关违法收集的材料。上诉人上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人燕尾港镇政府答辩称，原审认定事实清楚，上诉人上诉理由不能成立。原审中上诉人当庭明确确认当时他在家负责搬家，由其委托儿子纪秋叶到征收部门签订房屋征收补偿协议，请求驳回上诉，维持原判。
原审法院审理期间，原审被告灌云征收局在法定期限内向原审法院提供以下证据和依据。
1.房屋征收补偿协议及领款据、领款人身份证复印件、分户评估结果明细表、附属设施及装饰装修明细表。证明2017年3月9日，原审第三人按照公示的房屋评估价格与我局签订《房屋征收补偿协议》并领取了补偿款。
2.征收房屋拆除验收证明及回执。证明被征收房屋在签订征收协议后已经被拆除。
3.灌云县公安局临港派出所《询问笔录》。证明纪春雨与原审第三人在房屋征收部门共同达成口头协议，约定以原审第三人名字办理房屋征收手续，后因原审第三人领取补偿款后，未按约定支付一半补偿款给纪春雨，纪春雨才反悔继而提起诉讼。
以上证据证明房屋征收补偿协议合法、有效。
原审被告燕尾港镇政府在原审法院举证期限内提交了灌云县公安局临港派出所《询问笔录》（同灌云征收局证据3）。证明纪春雨承认涉案的房屋是儿子居住，由儿子全权办理拆迁手续，拆迁款被原审第三人领走，这种家庭父亲与儿子的关系已成立表见代理关系。所以是民事纠纷，不是行政诉讼。
原审原告纪春雨向原审法院提交了以下证据：1.国有土地使用证。2.房屋征收补偿协议、领款凭证。3.燕尾港镇人民政府出具的证明。上述证据证明被上诉人与原审第三人签订房屋征收补偿协议中所拆迁的房屋归纪春雨所有，征收补偿协议没有经过纪春雨同意和授权，依法无效。
原审第三人纪秋叶未向原审法院提交证据。
纪春雨提起上诉后，原审法院已将上述证据随卷移送本院。
本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的案件事实同原审法院认定的事实。
本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。
一、关于是否属于行政诉讼受案范围及适格被告的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额、和支付期限……等事项，订立补偿协议。”据此，房屋征收补偿协议的签订方应当为房屋征收部门与被征收房屋所有权人。被上诉人燕尾港镇政府仅是负责涉案房屋征收工作的实施单位，并非房屋征收部门，依法不是本案适格被告，本案的适格被告应为灌云征收局。故被诉行政行为是被上诉人灌云征收局与原审第三人纪秋叶于2017年3月9日签订《房屋征收补偿协议》的行为。上诉人主张其系房屋实际所有权人，并提供相应证据，故其与被诉行政行为具有法律上的利害关系，且被诉行政行为属于房屋征收补偿类的行政协议，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，原审法院关于受案范围及适格被告的相关认定正确。上诉人关于被上诉人燕尾港镇政府系适格被告的上诉理由不能成立，本院不予支持。
二、关于举证问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”被上诉人灌云征收局应就被诉行政行为的合法性进行举证。本案中，被上诉人灌云征收局共举证3份证据，其中证据3即灌云县公安局临港派出所《询问笔录》系在被诉行政行为作出后形成，不能用于证明被诉行政行为的合法性，本院对该证据的关联性不予确认；证据1、2只能证明被上诉人灌云征收局与原审第三人之间签订相关协议及履行情况，不能证明原审第三人系房屋实际所有权人，或是受房屋实际所有权人的委托代为签订相关协议，且上诉人已提供证据证明其才是被征收房屋的实际所有权人。综上，被上诉人灌云征收局所举证据不能证明被诉行政行为合法，其以原审第三人为被征收人签订补偿协议，显属错误，被诉行政行为主要证据不足。
三、关于被诉行政行为是否符合法定程序的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”客观上，上诉人的土地使用权证系相关职能部门核发，作为征收部门，被上诉人灌云征收局完全有能力调取到涉案地块的土地及房屋等相关权属登记资料；作为房屋征收部门，被上诉人灌云征收局也未举证证明其已对房屋征收范围内的房屋，尤其是涉案房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记并进行公布。房屋权属及面积等事项的确定，是进行合法合理补偿的基本前提。在未通过正当程序确认被征收房屋权属的前提下，在无权利人明确授权并履行相关程序的前提下，被上诉人灌云征收局与原审第三人签订房屋征收补偿协议，违反法定程序。
四、关于上诉人原审诉求能否成立的问题。上诉人的原审诉求是：1.确认被诉行政行为无效；2.判决二被上诉人连带赔偿上诉人房屋拆迁补偿款327956元，并承担诉讼费用。关于第一个诉讼请求，本院已在上文中对适格被告及被诉行政行为合法性等问题进行评判，再此不再赘述。关于第二个诉讼请求能否予以支持的问题。上诉人虽举证证明其才是案涉房屋的合法权利人，但现有证据不能证明灌云征收局已对案涉房屋涉案房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记并进行公布，亦无证据证明灌云征收局已与案涉房屋的实际权利人就补偿方式、补偿数额等事项达成一致意见，而征收及补偿均系行政权范畴，司法权不能取代行政权。综上，本院对上诉人关于判决二被上诉人连带赔偿其房屋拆迁补偿款327956元的诉讼请求不予支持。
综上，被诉行政行为主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销，因涉及上诉人合法权益保护问题，应一并判决被上诉人灌云征收局重新作出行政行为。上诉人关于被诉行政行为违法并请求改判的部分请求能够成立，本院予以支持；对上诉人的其他诉讼请求，不予支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销连云港市海州区人民法院（2017）苏0706行初43号行政判决；
二、撤销被上诉人灌云县房屋征收局与原审第三人纪秋叶于2017年3月9日签订的《房屋征收补偿协议》；
三、责令被上诉人灌云县房屋征收局在本判决生效后90日内按照《国有土地上房屋征收补偿条例》相关规定对案涉房屋实际权利人履行房屋征收补偿法定职责。
四、驳回上诉人纪春雨的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人灌云县房屋征收局负担（上诉人均已预交，可依法向原审法院和本院申请退费；被上诉人灌云县房屋征收局应分别在本判决生效后十日内分别向原审法院和本院各缴纳诉讼费50元）。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋建霞
审 判 员 戴立国
审 判 员 周文元
二〇一八年三月二十七日
法官助理 张静静
书 记 员 王 珊
法律条文附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；