河南省漯河市郾城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郾行初字第00058号
原告张桂荣。
委托代理人赵绍虎，漯河市郾城区法律援助中心指派律师。
被告舞阳县公安局。
法定代表人屈大浩，该局局长。
委托代理人亢一辉，该局法制大队民警。
委托代理人胡倩倩，该局法制大队民警。
被告漯河市公安局。
法定代表人胡杰，该局局长。
委托代理人刘灵阁，该局法制室民警。
委托代理人林琳，该局法制室民警。
原告张桂荣诉被告舞阳县公安局、漯河市公安局治安行政处罚及行政赔偿一案，本院2015年8月3日受理后，依法组成合议庭，2015年9月16日公开开庭进行了审理，原告张桂荣、委托代理人赵绍虎、被告舞阳县公安局委托代理人亢一辉、胡倩倩、被告漯河市公安局委托代理人刘灵阁、林琳到庭参加诉讼。本案现己审理终结。
被告舞阳县公安局2015年3月31日对原告张桂荣作出舞公（舞泉）行罚决字（2015）0083号行政处罚决定书，以2015年3月30日张桂荣在北京市天安门附近非法上访为由，决定对张桂荣行政拘留十日。原告张桂荣不服，向被告漯河市公安局提起行政复议，被告漯河市公安局2015年7月20日作出漯公复决字（2015）第10号行政复议决定书，维持了舞阳县公安局作出的舞公（舞泉）行罚决字（2015）0083号行政处罚决定书。
原告张桂荣诉称：原告系舞阳县舞泉镇北街五组村民，是位老访户，曾因全家村民待遇、宅基地、低保、新农村合作医疗等问题受到不公平对待。原告曾多次找县、乡镇干部解决，一直未落实。所以原告2015年3月23日去北京寻求解决。被告舞阳县公安局以原告违法上访为由对原告行政拘留10日属认定事实错误、适用法律错误。原告认为上访是公民应享受的合法权益，按照《信访条例》，原告没有扰乱过车站、港口、码头、机场或者其他场所秩序，且若原告有上述行为，也应由北京当地公安机关处罚，被告舞阳县公安局属越权，应撤销。请求：1、依法撤销被告舞阳县公安局作出的舞公（舞泉）行罚决字（2015）0083号行政处罚决定书。2、依法撤销被告漯河市公安局作出的漯公复决字（2015）第10号行政复议决定书。3、赔偿原告精神名誉损失费80万元。
被告舞阳县公安局辩称：1、张桂荣以上访的方式解决问题无法无据。张桂荣反映其子张景杰、张景西2000年因抢劫被判刑的事项，应当依照刑事诉讼法规定的程序处理，不属于信访范围。不符合《信访条例》第十四条规定的信访情形。2、我局对张桂荣的处罚事实清楚、证据确实充分。张桂荣曾因其他事由多次到北京非正常上访扰乱社会秩序被处理。2015年3月30日张桂荣已经明知天安门、中南海附近不接待信访人员，也不允许信访人员滞留或聚集，仍然以非正常信访的方式去天安门附近解决自己本不属于信访解决的事情，严重扰乱了周边秩序。3、我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的程序规定依法对张桂荣作出处罚，并保障了张桂荣的合法权益。
被告漯河市公安局辩称：2015年5月29日，张桂荣不服舞阳县公安局作出的舞公（舞泉）行罚决字（2015）0083号行政处罚决定，向本局申请行政复议，同日，本局依法予以受理。本局经审理后认为，舞阳县公安局依法查明了案件事实，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条之规定，对张桂荣作出的行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确、量罚适当。我局依法予以维持并向双方进行送达。请求维持本局漯公复决字（2015）第10号行政复议决定。
为证明其主张，被告舞阳县公安局庭审时提供了以下证据：第一组证据，信访条例第14条规定，张桂荣上访属于涉法上访。第二组证据，舞阳县人民法院对张桂荣儿子张景杰、张景西的判决，证明张桂荣属非法上访。第三组证据，对张桂荣的询问笔录，张桂荣承认到北京天安门上访。第四组证据，天安门地区分局治安大队对张桂荣到天安门地区信访的训诫书。第五组证据，王国梁、陈兵对王天福的询问笔录，王国梁、陈兵的证言，证明张桂荣到天安门地区进行非正常上访。第六组证据，受案登记表、传唤证、传唤告知家属通知书、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书、行政拘留执行回执、被拘留人家属通知书、呈请传唤审批表、行政处罚审批表、对被处罚人张桂荣处罚的户籍证明、治安管理处罚法第23条。以上证据证明对张桂荣的处罚程序合法。
被告舞阳县公安局庭审后提供了一组证据：第七组证据，舞阳县残疾人联合会关于第二代残疾人证换发管理的情况说明及残联发（2008）10号《关于制发第二代﹤中华人民共和国残疾人证﹥的通知》。这份证据证明张桂荣所提供的2003年的残疾证属于无效证件，不能够证明张桂荣有精神病。根据该文件第九条规定，已经领取第一代残疾人证的残疾人，申请换领第二代残疾人证。2009年12月31日前第一代残疾人证换发第二代残疾人证完毕，2010年1月1日起一律使用第二代残疾人证。已领取的第一代残疾人证有效期至2009年12月31日。
原告张桂荣对被告舞阳县公安局庭审时提交的证据质证意见为：对程序性证据无异议，但对证明的事实有异议，被告出示的证据不能证明原告具有严重违反治安管理的情形，因此不能证明作出行政拘留十天的合法性。原告张桂荣对被告舞阳县公安局庭审后提交的证据不予质证。
被告漯河市公安局对被告舞阳县公安局提交的证据无异议。
为证明其主张，被告漯河市公安局提交了以下证据：第一组证据，提交答复通知书漯公复答字2015第10号以及送达回执，证明2015年5月29日我局依法受理张桂荣行政复议申请后，向被申请人舞阳县公安局送达相关文书。第二组证据，被申请人提交的复议答复书、法人代表证明、授权委托书以及作出原具体行政行为的证据、依据等材料，证明被申请人按照法定期限内向本局提交了相关材料，这也是本局作出行政复议决定时所依据的基本事实材料。第三组证据，内部呈请审批表，证明2015年7月20日我局按照内部流转审批程序呈请领导逐级审批，依法作出了行政复议决定。第四组证据，行政复议决定书以及送达回执，证明我局于2015年7月20日作出行政复议决定后及时向申请人和被申请人进行了送达。第五组证据，行政复议法第28条规定，这是我局作出行政复议决定时所依据的规定。综上，我局作出的行政复议决定事实清楚、程序合法。
原告张桂荣对被告漯河市公安局提交的证据质证意见为：被告漯河市公安局作出行政复议决定的程序不合法，没有依法通知申请人参与提出相关意见。对作出的事实依据没有进行实体性的审查，因此其在县公安局作出的处罚决定基础上予以维持，该行政复议决定的结果也是错误的，应当予以撤销。
被告舞阳县公安局对被告漯河市公安局提交的证据无异议。
为证明其主张，原告张桂荣提交了一组证据，2003年2月由中国残疾人联合会、舞阳县残疾人联合会为原告颁发的原告患有精神病三级残疾的残疾证以及从网上下载的一份关于精神残疾标准的说明材料一份，证明1、原告为三级精神残疾患者。2、原告的病情依法不能进行治安处罚。3、被告舞阳县公安局给原告作出行政拘留十日的行政处罚决定违反治安管理处罚法的规定，且原告有病的事实在作出处罚决定时未能及时查清，属事实认定不清，因此该处罚决定应当予以撤销。
被告舞阳县公安局对原告张桂荣提交的证据质证认为：对证据的真实性、合法性有异议，第一，证上注明的是2003年2月份没有具体的日期。第二，证上显示的有改动，性别开始是男变更为女。第三，证上的日期是1953年，而张桂荣的身份证显示出生为1954年，证上有填发机关没有批准机关、没有填发人，原告提供的证据不足以证明张桂荣有精神病。
被告漯河市公安局对原告张桂荣提交的证据质证认为：根据治安管理处罚法第13条规定，精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的不予处罚，但本案中原告张桂荣虽然持有其当庭提供的三级精神病残疾证明，不能足以证明张桂荣在北京天安门地区非正常上访时是否处于精神病发病状态，根据案卷的材料证实，案发时天安门地区分局对张桂荣采取了带离、训诫等措施，足以证明原告张桂荣在天安门地区非正常上访，对自己的行为是完全能够控制、辨认的，不属于治安管理处罚法第13条规定的，对精神病人不予处罚的情形。我局对残疾三级证真实有效性表示质疑，需要向相关部门核实。
经审理查明：2015年3月30日，原告张桂荣在北京市天安门附近非正常上访，北京市公安局天安门地区分局治安大队对其作出了训诫书。2015年3月31日，被告舞阳县公安局以张桂荣在北京市天安门地区非法上访为由，受理了案件，同日被告舞阳县公安局对原告张桂荣作出舞公（舞泉）行罚决字（2015）0083号行政处罚决定书，决定对张桂荣行政拘留十日。舞阳县公安局拘留所于同日开始对张桂荣执行拘留。原告张桂荣不服上述行政处罚决定，向被告漯河市公安局提起行政复议，被告漯河市公安局2015年7月20日作出漯公复决字（2015）第10号行政复议决定书，维持了舞阳县公安局作出的舞公（舞泉）行罚决字（2015）0083号行政处罚决定书。张桂荣仍不服，诉至我院。
本院认为：关于被告舞阳县公安局对张桂荣在北京市天安门地区上访的行为是否具有管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。故被告舞阳县公安局作为张桂荣居住地公安机关对该案具有管辖权。
关于张桂荣的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被告舞阳县公安局作出的行政处罚事实是否清楚、证据是否确凿的问题。原告提供的其精神病三级残疾的残疾证上显示的性别是男变更为女，有涂改；年龄是1953年，而张桂荣的身份证显示出生为1954年，年龄不符；填发人一栏、批准机关一栏均为空白。且被告对其进行治安行政处罚时原告未向被告提供。从被告提供的舞阳县残疾人联合会关于第二代残疾人证换发管理的情况说明及残联发（2008）10号《关于制发第二代﹤中华人民共和国残疾人证﹥的通知》第九条的规定可以看出，张桂荣所提供的2003年的残疾证属于无效证件，不能证明张桂荣患有精神病。故对原告称其为三级精神残疾患者，不能对其进行治安处罚的主张本院不予采信。结合被告舞阳县公安局提供的对张桂荣询问笔录、对王天福的询问笔录，王国梁、陈兵的证言以及北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫书等证据能够证明张桂荣在天安门地区上访的事实。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。本案原告张桂荣违反《信访条例》第十八条的规定，于2015年3月30日到北京市天安门地区非正常上访，其行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项所规定的扰乱公共场所秩序行为，被告舞阳县公安局对其作出处罚事实清楚、证据确凿。
关于被告舞阳县公安局对原告张桂荣作出的舞公（舞泉）行罚决字（2015）0083号行政处罚决定程序是否合法、适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过30日。本案中受理日期是2015年3月31日，被告舞阳县公安局对张桂荣作出的舞公（舞泉）行罚决字（2015）0083号行政处罚决定的日期也是2015年3月31日，不超过法定的办案期限。根据上述论述，又结合被告舞阳县公安局提供的受案登记表、行政处罚告知笔录等证据，能够证明被告舞阳县公安局对原告张桂荣作出行政处罚程序合法。被告舞阳县公安局在查明原告张桂荣扰乱公共场所秩序这一违法事实的基础上，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款对原告张桂荣作出行政处罚属适用法律上的瑕疵。
关于被告漯河市公安局作出的漯公复决字（2015）第10号行政复议决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。第二十二条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第二十三条规定：行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第二十八条规定：行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……。被告舞阳县公安局是2015年3月31日对张桂荣作出的舞公（舞泉）行罚决字（2015）0083号行政处罚决定，张桂荣不服，2015年5月22日向漯河市公安局申请行政复议，漯河市公安局于2015年5月27日受理了张桂荣的申请，并于同日向舞阳县公安局送达了《提交行政复议答复通知书》。漯河市公安局对复议案件进行书面审查后，按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，经本机关的负责人签字同意后，于2015年7月20日作出漯公复决字（2015）第10号行政复议决定，并于2015年7月21日分别向张桂荣、舞阳县公安局进行了送达。故漯河市公安局的复议程序符合法律规定，程序合法。
对原告张桂荣要求被告舞阳县公安局、漯河市公安局赔偿精神损失80万元的诉讼请求，因二被告对原告作出的行政行为合法，故原告的上述诉讼请求本院不应支持。
综上所述，被告舞阳县公安局对原告张桂荣作出舞公（舞泉）行罚决字（2015）0083号行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、量罚适当，适用法律虽存在瑕疵，但并不影响张桂荣扰乱公共场所秩序这一违法事实的认定和对张桂荣的行政处罚的效力。被告漯河市公安局作出漯公复决字（2015）第10号行政复议决定程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张桂荣的诉讼请求。
本案诉讼费50元由原告张桂荣承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。
审判长 蔡桂花
审判员 武献生
审判员 陈铁营
二〇一五年十月十六日
书记员 王思嘉