北京市东城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0101行初387号
原告王慧新，女，北京市人，1960年2月16日出生，住北京市东城区。
原告李婧（原告王慧新之女），北京市人，1985年9月24日出生，住北京市东城区。
委托代理人束景陵，北京市才良律师事务所律师。
被告北京市东城区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市东城区育群胡同21号。
法定代表人张晓峰，主任。
委托代理人李健，北京市东城区人民政府房屋征收办公室干部。
委托代理人赵佳，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。
第三人北京市东城区房屋征收事务中心，住所地北京市东城区法华南里***号。
法定代表人刘志刚，主任。
委托代理人孙保华，北京市东城区房屋征收事务中心工作人员。
委托代理人ＸＸ，北京市隆安律师事务所律师。
第三人李永武，男，北京市人，1968年8月31日出生，住北京市朝阳区。
委托代理人曹颖，北京市天江律师事务所律师。
原告王慧新、李婧因要求确认被告北京市东城区人民政府房屋征收办公室（以下简称东城征收办）、第三人北京市东城区房屋征收事务中心（以下简称东城征收中心）与第三人李永武签订的房屋征收补偿协议无效，于2017年3月28日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月27日公开开庭审理了本案，原告王慧新、李婧及其委托代理人束景陵，被告委托代理人李健、赵佳，第三人东城征收中心委托代理人孙保华、ＸＸ，第三人李永武的委托代理人曹颖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年3月28日，被告东城征收办及第三人东城征收中心与第三人李永武签订了《天坛周边简易楼腾退项目国有土地上房屋征收补偿协议》（以下简称《征补协议》）。《征补协议》载明：甲方东城征收办；乙方被征收人李永武；丙方东城征收中心；被征收房屋为北京市东城区天坛南里中区×号（以下简称×号），证载使用面积为23.49平方米，确定建筑面积为31.313平方米；补偿方式为货币补偿或者产权调换，货币补偿金额为2605786.03元，东城征收办和东城征收中心根据本项目的征收补偿方案，提供给李永武本项目奖励安置房屋户型为2居室1套；根据本项目的征收补偿方案，符合居住困难家庭的认定标准，并审核通过后，东城征收办和东城征收中心另行提供本项目的奖励安置房屋1套，此奖励安置房屋指标及具体事项以《居住困难家庭购买奖励安置房确认单》中约定为准。
原告王慧新、李婧诉称，一、北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）对天坛周边简易楼腾退项目范围内的房屋及其附属物实施征收。东城征收办组织实施本次房屋征收预签协议工作，东城征收中心承担上述预签协议的具体工作。2016年3月28日，在原告2人不知情的情况下，东城征收办、东城征收中心与李永武就被征收房屋×号楼房签订了《征补协议》。二、该房屋原承租人为葛敏兰，葛敏兰长子李永祥与王慧新于1985年登记结婚。婚后，2人一直居住该房。李永祥与王慧新自2006年11月28日协议离婚后，王慧新与女儿李婧继续居住该房。葛敏兰、李永祥相继去世后，该房户主于2009年更名为王慧新，并由王慧新继续缴纳房租等各种费用，原告2人为实际承租人。三、葛敏兰之三子李永武在北京市朝阳区垂杨柳北里有产权房1套，李永武不是被征收房屋的使用权人，其户口也不在该址，无资格成为新的承租人，故其无权享受该房屋的征收补偿安置权益。原告认为，本案诉争房屋的原承租人去世后，有资格申请变更公房承租人的李永祥因过世而丧失权利，故原告2人应成为新的承租人。因此，东城征收办及东城征收中心与李永武签订的《征补协议》严重侵犯了原告的合法权益，故请求法院判决确认涉案《征补协议》无效。
原告2人在举证期限内向本院提供了以下证据材料：
1、《天坛周边简易楼腾退项目居住困难家庭购买奖励房源申请表》、《特殊情况呈报审批表》及《征补协议》，证明第三人李永武伪造材料，被告及第三人东城征收中心违法与第三人李永武签订的《征补协议》侵犯了原告的合法权益；
2、《关于天坛周边简易楼腾退项目预签房屋征收协议的通知》，证明被告与第三人东城征收中心之间的关系及符合拆迁征收的条件等内容；
3、离婚协议书；
4、死亡医学证明；
5、原告王慧新的户口本。
原告用证据3-5证明被征收房屋原户主与现户主的关系及原告2人共同居住在被征收房屋内；
6、原告与北京誉仁达劳务服务有限公司的劳动合同、中国联通的业务登记单、五费缴费单、卫生费缴费单、燃气缴费单及自来水缴费单，证明被征收房屋一直由原告王慧新居住；
7、原告李婧的团员证、学生证、购物订单，证明被征收房屋一直由原告李婧居住；
8、《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》，证明原告为实际承租人，第三人无权成为新的承租人，被告及第三人东城征收中心与李永武所签署的《征补协议》无效。
被告东城征收办辩称，一、原告2人并非《征补协议》的主体。《征补协议》是被告与第三人李永武就涉案×号房屋签订的，原告2人并非合同的当事人，其要求确认协议无效没有法律依据。二、被告与第三人李永武签订的《征补协议》已成立未生效，尚处于审核状态。诉争房屋系北京城建金地物业有限责任公司（以下简称金地物业公司）所有，该单位发函全权委托东城征收中心处理“未能办理承租人变更手续的居民等事项”。该房屋承租人葛敏兰已故，其长子李永祥在此居住使用，李永祥与原告王慧新于2006年11月28日协议离婚，李永祥已故。在葛敏兰子女未共同推举新的承租人的情况下，为购买奖励房源，李永武及原告王慧新、李婧均出具《承诺书》，且李永武要求先行签约，再补齐相关手续。为最大限度保护当事人的拆迁利益，被告同意与其签订《征补协议》，但目前，李永武仍未补齐相关手续，协议也未实际履行，同时此户的《征补协议》等资料尚在审核过程中，并未生效。三、原告请求确认协议无效不属于行政诉讼法受案范围，其2人应就诉争协议效力问题提起民事诉讼。综上，原告王慧新、李婧不是本协议主体，其诉求确认协议无效也不属于行政诉讼受案范围，故请求法院驳回其2人的起诉。
被告东城征收办于举证期限内向本院提交了如下证据材料：
1、公安派出所出具的亲属关系证明，证明第三人李永武与葛敏兰的亲属关系；
2、死亡证明，证明原承租人葛敏兰2006年12月29日已故；
3、公安派出所出具的证明信，证明李永祥于2009年已故；
4、离婚协议书，证明李永祥与原告王慧新离婚的事实，以及双方约定被征收房屋使用权的分配情况；
5、天坛周边简易楼腾退项目居住困难家庭购买奖励房源申请表，证明被征收人是第三人李永武，奖励房源购房人为原告王慧新；
6、第三人李永武的承诺书及原告王慧新的承诺书，证明第三人李永武承诺保证原告王慧新可以作为购房人在天坛项目中购买第二套房优惠以及原告王慧新承诺没有其他住房；
7、金地物业公司提供的《关于妥善解决天坛简易楼腾退项目房屋征收中涉及我公司未明确承租人相关问题的处理意见》及附件《天坛南里尚未办理房屋租赁手续的住户清单》，证明产权单位对本清单内原承租人已故并未能办理承租人变更手续的房屋放弃安置补偿权利，委托征收部门进行确认并对房屋进行处置，该清单中包括葛敏兰生前承租的房屋；
8、《征补协议》，证明被诉行政行为。
第三人东城征收中心口头述称，一、坚持该案管辖权的意见，东城征收中心与李永武签订的协议属于民事案件受理范畴，人民法院在其他案件中作出的二审裁判结果已经支持该意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，该案协议虽然是行政协议，但是原告提出的确认协议无效的诉讼请求属于民事案件案由；二、其他意见同意被告的答辩意见，请求驳回原告的起诉。
第三人在庭审中向本院提交了（2016）京0101行初119号行政裁定书及（2016）京02行终883号行政裁定书，证明本案不属于行政案件受理范围。
第三人李永武口头述称，一、第三人认为本案应当是民事案件管辖范围。二、涉案房屋原承租人是葛敏兰。王慧新在葛敏兰去世之前就已经和葛敏兰之子李永祥离婚。家中没有让王慧新搬出的原因是考虑到曾经是姻亲关系，且本房屋只是借用给王慧新，并没有变更承租人。葛敏兰生前也与李永武一直在该房屋居住，因李永祥结婚才借给他居住，所以王慧新只是该房屋的的实际居住人，不是其所说的实际承租人，这是不同的两个法律概念。另原告李婧不在涉案房屋居住，户口也不在此房屋，所以原告2人没有诉讼主体资格。三、东城征收中心、东城征收办与李永武签订的《征补协议》符合法律规定，也符合该合同生效的要件，是有效的，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提交了如下证据材料：
1、《关于妥善解决天坛简易楼腾退项目房屋征收中涉及我公司未明确承租人相关问题的处理意见》中的附件住户清单，证明金地物业公司记载的涉案房屋公房承租人为第三人李永武的母亲葛敏兰；
2、双井派出所证明信，证明原公房承租人及配偶已经死亡；
3、天坛派出所证明信，证明第三人李永武与其父母及其兄弟姐妹关系；
4、离婚登记审查处理表，证明原告王慧新在葛敏兰去世以前就已经和第三人李永武的哥哥李永祥离婚；
5、《北京市天坛周边简易楼腾退项目国有土地地上房屋预签征收协议的通知》，证明涉案房屋在征收范围内；
6、天坛派出所证明信，证明第三人李永武与其父母户口一直在被征收房屋内，李永祥结婚后，葛敏兰决定将该房屋借给李永祥使用，第三人李永武才将户口迁出；
7、双井街道居委会证明信，证明原公房承租人葛敏兰一直和李永武居住，由李永武赡养送终；
8、李永发的承诺书，证明李永发推荐第三人李永武为房屋的承租人；
9、承诺书，证明第三人李永武承诺愿意为原告申请第2套房且同意给予原告一定的补偿；
10、《征补协议》，证明被告和第三人东城征收中心于2016年3月28日与第三人李永武签订《征补协议》；
11、律师函及快递底单，证明第三人李永武以及被告的工作人员曾多次找到原告协商，希望其从居住的房屋内搬离，并为原告解决居住及住房问题，但原告始终置之不理。
本案经开庭审理，并听取了当事人的质证、辩论意见及当事人的陈述，本院对上述证据材料认证如下:
原告提供的证据1系补强证据，需结合其他证据判断第三人李永武是否存在伪造证据的事实，不能单独证明案件待证事实，不予采信。对原告主张的其他证明目的，涉及对被诉行政协议合法性的审查，不属于本阶段评述问题，不予采纳；证据2-7内容真实，取得方式合法，与本案具有关联性，能相互印证，予以采纳；证据8是关于本市直管公房的相关规定，本案公房属于单位自管房产，不属于该文件调整范围，不能作为本案的法律依据，不予采纳。
被告提供的证据1-5及证据7内容真实，取得方式合法，与本案具有关联性，能够证明被告主张的事实，予以采纳；证据6与被诉行政协议的内容无关，不予采纳；证据8系被诉行政协议，不能作为证据使用，不予采纳。
第三人东城征收中心提供的生效裁判文书，对本案没有羁束力，不予采纳。第三人李永武提供的证据1-5内容真实，取得方式合法，与本案具有关联性，能够证明其主张的事实，本院予以采纳；证据6仅能证明第三人李永武户口迁出的事实，但对其主张户口迁出的原因，不予采纳；证据7-9及证据11与被诉《征补协议》无关，不予采纳；证据10系被诉行政协议，不能作为证据使用，不予采纳。
根据上述有效证据及当事人的陈述意见，本院认定以下事实：2015年7月7日，东城区政府作出《关于天坛周边简易楼腾退项目进行旧城改建房屋征收工作的批复》，同意被告东城征收办进行旧城改建房屋征收工作，东城区天坛南里中区7号楼属于该项目的征收范围。东城征收办负责组织实施该项目的房屋征收与补偿工作。2015年9月20日，东城征收办发布《关于天坛周边简易楼腾退项目预签房屋征收协议的通知》，明确该项目于2015年10月15日至2016年1月15日进行预签房屋征收补偿协议工作，预签协议由东城征收办负责组织实施，由东城征收中心承担具体工作。同时以附件形式公布了《天坛周边简易楼腾退项目征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）等。《征收补偿方案》规定，补偿方式为货币补偿或选择产权调换，对被征收房屋是住宅且选择货币补偿方式的被征收人提供奖励安置房源。
涉案×号房屋是北京城建集团有限责任公司（以下简称城建集团公司）的自管公房，现由金地物业公司进行管理，该房屋租赁合同记载的房屋使用面积为23.49平方米，确定建筑面积为31.313平方米，原承租人为葛敏兰。葛敏兰于2006年12月29日去世。葛敏兰之长子李永祥及王慧新居住于该房屋内，其2人户口均在该址。李永祥与王慧新于2006年11月28日到民政部门办理协议离婚手续。离婚协议约定，王慧新及其女李婧居住204号房屋大间；李永祥居住该房小间。2009年1月李永祥因病死亡，其户口于同年5月被注销，户主变更为王慧新。王慧新及李婧长期居住上述房屋并交纳房租，李婧户口不在该房屋内。征收期间，金地物业公司于2015年12月4日向东城征收中心出具《关于妥善解决天坛简易楼腾退项目房屋征收中涉及我公司未明确承租人相关问题的处理意见》，主要内容为：“我公司将未明确承租人的房屋基本情况清单提供给贵中心，对未能办理承租人变更手续的居民，我公司即日起不再办理承租和售房手续，全权委托贵中心按照相关规定和决定处理，并对房屋进行处置”。涉案×号房屋属于未办理承租人变更手续的情况。2016年3月21日，葛敏兰之三子李永武以被征收人名义向东城征收中心提交购买奖励房源申请，申请表上除李永武签字外，还有王慧新、李婧的签字。庭审中，王慧新、李婧2人否认在李永武提交的购房申请表中签字，并否认从未提交过本人签字的承诺书。2016年3月28日东城征收办、东城征收中心与李永武签订涉案《征补协议》，协议还约定，本次征收以独立栋号楼房的全部被征收人为单位计算预签征收补偿协议生效比例，预签征收补偿协议的生效比例标准为85%，李永武所在楼栋在预签协议期内达到比例后，本协议生效。李永武签字后，因其未能交房、补齐相关材料等原因，东城征收办、东城征收中心均未在协议上盖章，协议至今没有履行。
另查明，李永武不在被征收房屋内居住，其户口亦不在该地址。2016年1月20日，东城区政府发布东政发[2016]1号《关于天坛周边简易楼腾退项目范围内房屋征收的决定》（以下简称征收决定）。该决定载明：截至2016年1月15日，该项目57栋简易楼预签征收补偿协议比例全部达到85%，决定对该项目范围内的房屋及其附属物实施征收，该项目已在预签协议期限内签订的征收补偿协议自决定公布之日起生效。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。2015年7月7日，东城区政府以批复方式，同意东城征收办进行旧城改建房屋征收工作，并负责组织实施东城区天坛南里中区7号楼地区的房屋征收与补偿工作。根据上述规定，东城征收办作为东城区政府确定的房屋征收部门，有权对涉案项目组织实施房屋征收与补偿工作。东城征收中心受东城征收办的委托承担该项目房屋征收补偿的具体工作。
一、关于王慧新、李婧是否具有原告主体资格的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，王慧新、李婧虽然不是签订《征补协议》的行政相对人，但其2人是《征补协议》中被征收房屋的实际使用权人，与该《征补协议》有法律上的利害关系，具有原告主体资格，有权提起本案之诉。
二、关于原告2人提起要求确认涉案《征补协议》无效之诉是否属于行政诉讼受案范围的问题。《若干解释》第十一条第二款规定：公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。《若干解释》第十五条第二款还规定，原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。本案中，原告因不服《征补协议》而提出的请求确认协议无效之诉，符合上述规定的人民法院行政诉讼的受案范围。东城征收办认为该案不属于行政案件的辩解意见，本院不予支持。
三、本案《征补协议》是否成立并生效的问题。
东城区政府作出的征收决定规定，截至2016年1月15日，该项目57栋简易楼预签征收补偿协议比例全部达到85%，决定对该项目范围内的房屋及其附属物实施征收，该项目已在预签协议期限内签订的征收补偿协议自决定公布之日起生效。涉案《征补协议》规定，本次征收以独立栋号楼房的全部被征收人为单位计算预签征收补偿协议生效比例，预签征收补偿协议的生效比例标准为85%，李永武所在楼栋在预签协议期内达到比例后，本协议生效。根据上述规定，涉案×号房屋所在天坛南里中区7号楼在预签协议期内的签约比例已达85%，已经满足《征补协议》及东城区政府作出的征收决定中规定的协议生效之条件。虽然该《征补协议》在形式上没有加盖征收部门公章，但对外已经发生法律效力。故东城征收办认为《征补协议》尚未生效的辩解意见，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
四、涉案《征补协议》是否属于协议无效情形。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《若干解释》第十五条第二款还规定，原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。
本案主要争议焦点是东城征收办、东城征收中心与李永武签订《征补协议》的行政行为是否存在重大且明显违法,以及侵害案外人王慧新、李婧合法权益的情形。根据《征收条例》及《征收补偿方案》的规定，东城征收办应当对被征收房屋所有权人或者公房承租人给与公平补偿。本案中，城建集团公司是被征收房屋的产权单位，其明确表示放弃对涉案房屋安置补偿的权利，而涉案房屋原承租人葛敏兰已于2006年12月去世，且被征收房屋没有变更新的承租人。在此情况下，东城征收办应当保障被征收房屋实际使用权人的合法权益，并依法对其进行征收补偿。根据本院查明的事实，王慧新与李永祥协议离婚后，双方约定由王慧新与女儿李婧继续居住该房，在李永祥去世后，其2人对被征收房屋享有合法的使用权。而李永武未在该房屋内居住，不是房屋使用权人。因此，东城征收办与李永武签订的《征补协议》明显缺乏法律依据，严重侵害了王慧新、李婧2人应获得的征收补偿安置权益，属于重大违法行为。王慧新、李婧2人请求确认《征补协议》无效的诉讼请求，理由成立，于法有据，本院应予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款的规定，判决如下：
确认被告北京市东城区人民政府房屋征收办公室、第三人北京市东城区房屋征收事务中心与第三人李永武于二○一六年三月二十八日签订的征收编号为TTNLZQ-07-1-204的《天坛周边简易楼腾退项目国有土地上房屋征收补偿协议》（货币补偿）无效。
案件受理费五十元，由被告北京市东城区人民政府房屋征收办公室负担（于本判决生效之日起七日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第二中级人民法院。
审 判 长 薛 峰
审 判 员 杨鹏英
人民陪审员 吴春梅
二〇一七年九月二十七日
书 记 员 王晴雪