浙江省武义县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金武行初字第48号
原告浙江亿嘉建设有限公司，住所地武义县城武通路土产日杂综合楼二幢2层。
法定代表人童勋，执行董事。
委托代理人刘财华，浙江前程律师事务所律师（特别授权）。
被告武义县安全生产监督管理局，住所地武义县城解放北街12号。
法定代表人朱鸿伟，局长。
委托代理人曾永土，浙江五义律师事务所律师（特别授权）。
原告浙江亿嘉建设有限公司不服被告武义县安全生产监督管理局安监行政处罚一案，于2015年8月12日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月12日受理后，于2015年8月14日向被告武义县安全生产监督管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月14日公开开庭审理了本案。原告浙江亿嘉建设有限公司委托代理人刘财华，被告武义县安全生产监督管理局委托代理人曾永土到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告武义县安全生产监督管理局于2015年5月15日作出（武）安监管罚（2014）第14-1号《行政处罚决定书》，对浙江亿嘉建设有限公司处以罚款人民币10.50万元。认定事实与理由为：2014年11月7日16时许，武义县茭道镇八仙溪堰坝工程施工人员郑建康、郑玉良在混凝土浇筑施工，沈家村村委会派出的监工沈会勤（死者）在施工现场，工地上方山体有挖掘机作业场所（经调查当时挖掘机未工作），因未及时消除安全隐患，工地上方约11米高处的山体石头（该石头由挖掘机当日上午作业挖出）滚落，导致沈会勤被砸伤趴在施工地面上（地面未凝结的水泥），经送武义县第一人民医院抢救无效死亡。经事故调查组调查，浙江亿嘉建设有限公司将工程发包给不具备安全生产条件和相应资质的柳天宝。浙江亿嘉建设有限公司未能切实履行安全生产职责，施工场所不符合安全生产要求。将工程包给不具备安全生产条件和相应资质的个人，浙江亿嘉建设有限公司对事故发生负主要责任。因违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条第（四）项、第四十一条的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项之规定，决定给予10.5万元人民币的行政处罚。
被告在举证期限内向本院提交以下证据，第一组证据（证据清单1-9）：中标通知书、茭道镇八仙溪堰坝工程承包合同协议书、茭道镇八仙溪堰坝工程投标文件、事故现场图及现场照片、武义县公安司法鉴定中心法医学尸体检验报告、浙江亿嘉建设有限公司法定代表人童勋询问笔录、项目经理李江军询问笔录、施工员、质检员傅志平询问笔录、安全员陈坚询问笔录，证明原告安全措施不到位，未清除生产安全隐患，发生生产安全责任事故，导致沈会勤死亡的事实；第二组证据（证据清单10-19）：浙江亿嘉建设有限公司员工颜崇美询问笔录、工程承包人柳天宝的询问笔录、清工承包者郑建康询问笔录、挖掘机车主何法德的询问笔录、挖掘机驾驶员王廷聪的询问笔录、浙江泰宇建设管理咨询有限公司招标代理翁向军的询问笔录、武义县公安局茭道派出所向承包人柳天宝的询问笔录、武义县公安局茭道派出所向清工承包者郑建康作的询问笔录、武义县公安局茭道派出所向挖掘机驾驶员王廷聪作的询问笔录，证明原告工程违法承包，监管不到位，承包者管理混乱，导致生产安全责任事故发生的事实；第三组证据（证据清单20-26）：（武）安监管罚告（2014）14-1号《行政处罚告知书》、（武）安监管听告（2014）14-1号《听证告知书》、原告浙江亿嘉建设有限公司听证申请书、听证会通知书、听证会记录、《行政处罚决定书》、文书送达回执，证明被告行政处罚程序合法的相关事实。
法律、法规：《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》。
原告浙江亿嘉建设有限公司诉称，一、（武）安监管罚（2014）14-1号《行政处罚决定书》，对事故定性错误，认定事实不清，证据不足，适用法律错误。1、被告将事故违法认定为生产安全事故，定性错误。理由：其一、生产安全事故是指生产经营单位在生产经营活动中发生的事故，而不是外部原因导致的事故。本案事故的发生并不是由于原告本身的生产经营活动而发生，而是由于其他工程施工过程中放置的巨石滚落而导致原告工地上的监工受伤，加害方与被害方一目了然，认定原告方发生生产安全事故显然违法。其二、根据国家安监总局（政法函（2007）39号）的规定，生产安全事故与自然灾害事故的区别，生产安全事故是可以预见并避免的，而自然事故是不可预见或不可抗拒的。本案事故的发生，属于原告不能预见或不能抗拒的情况，应认定为自然事故。（武）安监管罚（2014）14-1号《行政处罚决定书》将其认定为生产安全事故违法。2、被告未依据事实分析事故发生的成因力，认定事故责任错误。理由：事故发生的地点有二个工地在施工，其一为原告负责的八仙溪堰坝工程，其二为沈家村自行修筑的距离堰坝工程11米高处的便道高处。而本案事故发生的原因，是负责便道施工的大型挖沟机挖出的巨石未放置妥当，在停止施工数小时后突然滚落，砸到沈家村指派的堰坝工程监工沈会勤导致死亡。从上述事实可以看出，堰坝工程原本并不存在安全隐患，安全隐患（即落石）是由于挖沟机作业引起的，是新产生的安全隐患；该安全隐患在原告方的视野外，并不在原告方的管控之中，也不在原告方的施工范围中。因此，原告无法预见该安全隐患，也不具有消除该安全隐患的条件，更没有法律意义上的义务。反观挖沟机作业的便道工程，安全隐患是由其施工行为引起，其具有消除该安全隐患的客观条件，更具有法律意义上的消除隐患的义务。被告没有查清事故发生的原因，违法将便道施工方的安全隐患强加到原告身上，更违法将便道施工方应负的消除安全隐患的义务强加到原告身上，故意遗漏事故责任方，颠倒黑白，从而得出了错误的责任认定，明显不当。3、被告适用的法律错误。该事故不属生产安全事故，其生产的损失应根据民事法律关系来确定。如沈家村与死者之间是否属于雇佣关系，沈家村修建便道工程施工挖出的石头滚落致人损害应承担侵权责任等。被告有意无意的忽略这些重要的事实，滥用职权曲解法律。为了处罚原告，错误适用安全生产法以及处理条例，属于适用法律错误。客观上还限制和剥夺了受害人向雇主以及侵权人主张赔偿的权利。4、违法认定转包。原告承包工程后，为了施工的顺利进行，将该工程落实到具体的内部经济承包责任人，是自身的管理行为，不属于违法转包。被告的认定不仅缺乏事实依据，并且超越职权，是否转包应由建设工程主管部门认定。二、被告存在程序违法。1、认定生产安全事故程序不合法。生产安全事故应由设区的市人民政府认定，而事故性质认定直接关系到原告的合法权益，原告应享有知情权。而事故性质的认定属于行政机关的具体行政行为，并且影响原告的合法权益，原告应享有相应的抗辩或司法救助的权利。而在本案中，原告从未收到任何与此有关的函件或文书。2、生产安全事故报告以及批复未送达原告。生产安全事故报告以及批复包含了对事故的发生、原因、责任的认定等内容，直接关系到原告的权益，而政府对报告的批复系具体行政行为，该行政行为涉及了原告的权益。根据《行政诉讼法》的规定，原告享有对报告以及批复不服起诉的权利。在本案中，报告以及批复既未送达告知原告，更未告知原告应有的权利，程序不合法。综上，原告认为，被告把事故定性为生产安全事故违法；本案系沈家村便道工程施工的外部原因导致原告工地的监工受伤，原告显然不应承担事故责任。被告在处理过程中存在程序违法。为此，请求：1、撤销被告作出的（武）安监管罚（2014）14-1号行政处罚决定；2、由被告承担本案诉讼费用。
原告浙江亿嘉建设有限公司向本院提交以下证据：1、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》，证明被告处罚的行政行为违法；2、《工程承包合同》，证明原告承包工程合法的事实；3、工程预算书、预算表、施工图纸等（复印件），证明原告的施工范围、资质情况；4、内部《承包施工经济责任合同》、项目施工员聘任书，证明原告在承包该工程后，指派给内部人员施工，不存在违法转包、承包的事实。
被告武义县安全生产监督管理局辩称，被告于2015年5月15日作出的（武）安监管罚（2014）14-1号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿充分，定性正确，处罚得当，程序合法，适用法律正确。一、原告于2014年11月7日16时许，发生的生产安全责任事故，事实清楚、证据充分，定性正确，处罚得当。2014年11月7日16时许，武义县茭道镇八仙溪堰坝工程施工人员郑建康、郑玉良在混凝土浇筑施工，沈家村村委派出监工沈会勤（死者）在施工现场，工地上方山体有挖掘机作业场所（经调查当时挖掘机并未作业），因未及时消除安全隐患，工地上方约11米高处的山体石头（该石头由挖掘机当日上午作业挖出）滚落，导致沈会勤被砸伤趴在施工地面上（地面为未凝结的水泥），经送武义县第一人民医院抢救无效死亡。经事故调查组查明，原告将工程发包给不具备安全生产条件和相应资质的个人柳天宝。事故发生后（善后赔偿款由武义县茭道镇乡人民政府垫付），公司未采取积极、主动的善后工作措施，至今尚未解决，对社会造成一定影响，公司董事长童勋未认识到该事故的严重性。原告未能切实履行安全生产职责，施工场所不符合安全生产要求。公司董事长童勋作为法定代表人未履行好安全生产职责，未在施工现场设立项目部，未配备安全管理人员，安全措施不到位，未及时消除生产安全事故隐患，且施工现场管理混乱。综上事实，事故调查组认定，原告浙江亿嘉建设有限公司对本起事故负主要责任。为此，被告认定本起事故是一起一般生产安全责任事故，并于2015年5月15日作出（武）安监管罚（2014）14-1号《行政处罚决定书》，决定给予原告浙江亿嘉建设有限公司壹拾万伍仟元人民币罚款的行政处罚。二、被告作出的行政处罚决定适用法律正确。原告将工程转包给不具备安全生产条件和相应资质的个人，作为原告公司董事长童勋未履行其安全生产职责，未能落实安全生产措施及督促、检查工地的安全生产工作，未能及时消除生产安全事故隐患。根据本起事故是生产安全责任事故，直接经济损失31.5万元人民币，且由原告负主要责任的事实，被告认为原告违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条第（四）项、第四十一条之规定，并依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第（一）项之规定，决定给予原告行政处罚所适用的法律、法规正确。在作出上述行政处罚决定前，被告向原告送达了（武）安监管罚告（2014）14-1号《行政处罚告知书》，并根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条的规定，告知原告有权进行陈述和申辩。三、被告所作出的行政处罚决定，程序合法。自本起事故发生到原告报案，从立案审批、联合调查、事故认定、行政处罚告知、听证告知、行政处罚决定、行政处罚文书的送达等各个环节，均严格依法办案，遵循法定的程序办理，程序合法。综上所述，（武）安监管罚（2014）14-1号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，定性准确，程序合法，适用法律正确。请求依法驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的行政处罚决定。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认，原告对被告出示第一组证据的真实性无异议，对其证明内容提出异议。认为第一组证据并不能证明原告安全措施不到位，只能证明死者的死因。对第二组证据提出异议，认为证人询问笔录的内容，不能证明原告工程违法承包，监管不到位，承包者管理混乱，导致生产安全责任事故发生的事实。反而，是证实了沈家村里在修建一条路。出事当天上午，挖掘机修路时挖出了一块大石头，下午4点多的时候，是在路上方停止施工时，石头滑落砸伤了死者，也并不是两个地方同时施工的问题。第三组证据，真实性无异议，对事故调查程序有异议。认为，这只能证明从《行政处罚告知书》开始以后的程序是合法的，而不能证明事故调查程序的合法性。本院认为，原告没有证据证明便道是沈家村在修建，武义县茭道镇八仙溪堰坝工程工地当时存在两个施工主体的事实，本院不予采信。原告对被告出示三组证据的质证，其异议的理由不能成立，本院不予采纳，被告出示的三组证据本院对其真实性予以确认。被告对原告出示的证据真实性无异议，本院对其真实性予以确认。
经审理查明，2014年4月11日，原告浙江亿嘉建设有限公司经武义县茭道镇招投标分中心公开招标，取得武义县茭道镇八仙溪堰坝工程项目施工权。同年4月15日，原告与武义县茭道镇沈家村村委会签订了承建合同。后原告将武义县茭道镇八仙溪堰坝工程项目承包给柳天宝负责具体施工。同年11月7日16时许，武义县茭道镇八仙溪堰坝工程施工人员郑建康、郑玉良在混凝土浇筑施工，沈家村村委会派出的监工沈会勤（死者）在施工现场监督管理。由于工地上方山体有挖掘机作业场所（事故发生时挖掘机没有作业），施工人员施工中，约离工地上方11米高处（石头由挖掘机上午作业挖出）山体上的石头滚落，导致沈会勤被砸中趴在施工场地上，后经送武义县第一人民医院抢救无效死亡。事故发生后，武义县人民政府立即成立“11.7”事故调查小组。“11.7”事故调查小组经调查，于2015年1月6日作出事故联合调查报告，认定原告对事故负主要责任。被告武义县安全生产监督管理局经公开听证调查，认为，在该次事故中，原告浙江亿嘉建设有限公司将工程发包给不具备安全生产条件和相应资质的个人柳天宝施工，未能切实履行安全生产职责；施工场所也不符合安全生产要求。由于安全生产措施不到位，未及时消除生产安全事故隐患，原告应对该起事故发生负主要责任。2015年5月15日，被告武义县安全生产监督管理局作出（武）安监管罚（2014）14-1号《行政处罚决定书》，予以原告浙江亿嘉建设有限公司罚款人民币10.50万元的行政处罚。
本院认为，2014年12月1日实施的《中华人民共和国安全生产法》第九条规定，县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。第十八条规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（七）及时、如实报告生产安全事故。原告在承建武义县茭道镇八仙溪堰坝工程项目中，安全措施没有完全到位，施工场所不符合安全生产要求，未能切实履行本公司工程项目安全生产的职责。2014年11月7日16时许，原告在武义县茭道镇八仙溪堰坝工程的施工人员在混凝土浇筑施工时，明知工地上方有挖掘机作业场所且上午有工作过，而沈家村村委会派出的监工沈会勤（死者）亦在施工现场，施工人员未及时消除山体及施工场所存在的安全隐患即予施工，造成工地上方的石头滚落，导致沈会勤被砸死亡的后果。该事故的发生与原告未能切实履行生产安全职责，未及时消除生产安全事故隐患有着直接的因果关系。被告认定原告对该起生产安全事故负主要责任，并适用2014年12月1日实施前的《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关条款从轻作出行政处罚并无不当。关于武义县人民政府生产安全事故调查报告以及批复未送达原告的问题。本院认为，生产安全事故报告及批文属内部公文，原告认为被告未向原告送达武义县人民政府生产安全事故调查报告及批复的具体行政行为侵犯了原告的合法权益，执法程序不合法的理由不能成立；原告认为生产安全事故应由设区的市人民政府认定于法无据，本院不予采纳；被告对原告作出的行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告请求撤销被告作出的（武）安监管罚（2014）14-1号行政处罚决定于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告浙江亿嘉建设有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告浙江亿嘉建设有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 周旭弘
人民陪审员 程云荣
人民陪审员 朱安良
二〇一五年十一月二十五日
代书 记员 张华丹