广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0704行初38号
原告：江门市阳日科技实业有限公司。住所地：广东省江门市蓬江区双龙大道51号111室
法定代表人：区耀宗。
委托代理人：苏玉鸿、吴少敏，系北京市盈科（广州）律师事务所律师。
被告：江门市国土资源局。住所地：广东省江门市蓬江区。
法定代表人：林畅庭，局长。
委托代理人：索茂军、郑少媛，均系广东东方大卫律师事务所律师。
第三人：江门市蓬江区棠下镇人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区。
法定代表人：林建中，镇长。
委托代理人:吴传东，系江门市蓬江区法律援助处律师。
原告江门市阳日科技实业有限公司（以下简称“阳日科技公司”）诉被告江门市国土资源局（以下简称“江门市国土局”），第三人江门市蓬江区棠下镇人民政府（以下简称“棠下镇政府”）闲置土地处理决定行政纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告阳日科技公司的法定代表人区耀宗、委托代理人苏玉鸿，被告江门市国土局的负责人唐汉碧，委托代理人萦茂军、郑少媛，第三人棠下镇政府的负责人余国辉副镇长、委托代理人吴传东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
江门市国土局于2017年1月10日作出江国土资（执法）字〔2017〕9号《征缴土地闲置费决定书》，认定阳日科技公司位于江门市蓬江区棠下镇三堡村仁和里后山地段的宗地为闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经江门市人民政府的批准，对上述土地征收土地闲置费110万元。
阳日科技公司诉称：阳日科技公司与江门市国土局于2012年5月9日签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定江门市国土局向阳日科技公司出让坐落于江门市蓬江区棠下镇三堡村仁和里后山地段的国有土地，宗地建设项目需在2013年2月14日前开工，2014年5月14日前竣工。在《国有建设用地使用权出让合同》签订前，棠下镇政府于2011年6月22日与阳日科技公司签订了《工业项目投资协议书》，约定由棠下镇政府负责项目地块的“三通一平”工作及协助阳日科技公司办理相关规划、报建手续。棠下镇政府一直以各种理由拖延，未及时履行相关的义务。2016年10月，江门市国土局对涉案展开土地闲置调查，并于当月27日向阳日科技公司送达《土地闲置调查通知书》，随后又作出《闲置土地认定书》。江门市国土局于2017年1月6日作出涉案《征缴土地闲置费决定书》，责令阳日科技公司缴纳土地闲置费110万。由于涉案土地的闲置原因系棠下镇政府所导致，属于法律规定的政府原因，不应由阳日科技公司承担相应的法律后果。为维护阳日科技公司的合法权益，特向法院起诉，请求判令:1、撤销江门市国土局作出的江国土资（执法）字〔2017〕9号《征缴土地闲置费决定书》；2、本案的诉讼费由江门市国土局承担。
阳日科技公司向本院提供的证据有：1、《听证笔录》；2、《工业项目投资协议书》；3、《国有建设用地使用权出让合同》；4、江国土资（执法）字〔2017〕9号《征缴土地闲置费决定书》、《缴费通知书》；5、《关于江门市阳日科技实业有限公司建设用地的情况说明》；6、《致江门市阳日科技实业有限公司工作函》；7、《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》、图纸、非税收入缴款通知书、广东省非税收入票据；8、企业信用信息公示报告。以上证据共同证明阳日科技公司的主张具有事实和法律依据。
江门市国土局辩称：1、江门市国土局认定涉案土地为闲置土地并经江门市政府批准，符合法律规定，程序合法。江门市国土局于2012年5月14日将涉案土地按现状移交给阳日科技公司，该公司同意在2014年5月14日前竣工，相关手续由蓬江区负责。江门市国土局曾于2014年7月向阳日科技公司作出江国土资（执法）字〔2014〕30号《闲置土地调查通知书》，因阳日科技公司和棠下镇政府共同提交材料证明属于政府原因导致不能如期开工，故未作处理。2016年10月，江门市国土局作出江国土资（执法）字〔2016〕25号《闲置土地调查通知书》，阳日科技公司在调查期间主张仍然存在政府原因导致不能如期动工，但棠下镇政府认为已不存在政府原因。而且，涉案地块旁的地块已实现通水通电，阳日科技公司主张未实现三通一平没有事实依据。
2016年12月7日，江门市国土局作出《闲置土地认定书》【江国土资（执法）字[2016]34号】，认定涉案宗地为闲置土地。2016年12月14日，经报请江门市人民政府批准，对涉案土地拟按照出让价款20%征缴闲置费处理（批准文件：江门市人民政府办公室文件处理表办文编号160982），江门市国土局《闲置土地处置听证权利告知书》【江国土资（执法）字[2016]45号】，告知其有要求听证的权利。2016年12月20日，阳日科技公司申请听证。江门市国土局于2017年1月6日依法组织阳日科技公司、蓬江区人民政府、棠下镇政府参加听证。根据《听证笔录》，棠下镇政府确认自2015年起，政府影响动工的原因已不存在，大型泥头车都可以进出挖山及运出土方，邻近地块已动工建设，涉案地块已经符合动工开发的条件。蓬江区人民政府也确认涉案地块不存在政府原因影响动工。根据听证结果以及《闲置土地处置办法》，江门市国土局于2017年1月10日依法作出《征缴土地闲置费决定书》【江国土资（执法）字[2017]9号】。综上，江门市国土局认定涉案土地为闲置土地，并经江门市人民政府批准征缴土地闲置费是符合法律规定的，程序合法。
2、阳日科技公司诉称导致闲置的原因是棠下镇政府未完成涉案土地“三通一平”工作，但未在闲置认定调查期间提出有效证明材料，也没有按约定向答辩人申请延期开发，答辩人对其闲置土地的认定并无不当。2016年10月涉案闲置土地调查期间，阳日科技公司提交《闲置土地事由及说明》，认为棠下镇政府仍未完成涉案土地的“三通一平”工作以致影响建设，但棠下镇政府及蓬江区政府均确认从2015年起，涉案土地已不存在因政府原因影响动工建设，而阳日科技公司也未能提交有效证据证明涉案土地未实现“三通一平”，且涉案土地邻近地块的江门市映山红珠宝有限公司经向供水、供电部门申请，2013年7月起已正常通水，2014年5月起已正常通电，阳日科技公司并没有向供水、供电部门申请供水、供电，所以，根本不存在被答辩人所称因政府原因涉案土地未能通水通电。另一方面，根据《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定：“受让人（被答辩人）不能按期开工，应提前30日向出让人（答辩人）提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。”但阳日科技公司也从未向江门市国土局提出延建申请。根据《城市房地产管理法》第二十六条、《土地闲置办法》第二条和第十四条的规定，涉案土地依法已构成闲置，江门市国土局作出涉案行政行为依法征缴土地使用权出让金20%的土地闲置费110万元并无不当。
3、阳日科技公司受让土地后多次变更股东及法定代表人，涉嫌炒卖土地，其所称未动工的原因只是其对土地闲置处理的借口。阳日科技公司在2012年受让涉案土地时，法定代表人是谭仲笑，2015年5月，法定代表人变更为雷晓玲，2015年6月，法定代表人变更为区耀宗，阳日科技公司的股东情况也从雷晓玲、余霄霞变更为区耀宗，2017年股东变更为区家俊。阳日科技公司迟迟不对涉案土地动工建设，而通过频繁变更法定代表人及股东，使涉案土地的实际权益人也发生了多次变更，有卖地炒地的嫌疑，江门市国土局将进一步查证核实。综上所述，江门市国土局认定涉案土地为闲置土地并经江门市人民政府批准征收土地闲置费符合相关法律法规要求，合法有据，请法院依法驳回阳日科技公司的诉求。
江门市国土局向本院提供的证据有：1、《国有建设用地使用权出让合同》；2、《闲置土地调查通知书》【江国土资（执法）字[2014]30号】、送达回证；3、土地现场照片；4、阳日科技公司《关于土地闲置情况说明》；5、《关于江门市阳日科技实业有限公司项目开工情况说明》；6、《闲置土地调查通知书》【江国土资（执法）字[2016]25号】、送达回证；7、闲置土地事由及说明；8、《关于提供江门市阳日科技实业有限公司土地有关情况的函》【江国土资（监察）函字[2016]838号】；9、《关于江门市阳日科技实业有限公司土地有关情况的函》【蓬江府办函[2016]863号】；10、《关于江门市金源电器科技有限公司、阳日科技实业有限公司两宗闲置地块处理的意见》【棠府报[2016]64号】；11、江门市映山红珠宝有限公司通水、通电材料；12、阳日公司、映山红公司宗地位置示意图；13、闲置土地认定书【江国土资（执法）字[2016]34号】、送达回证、EMS快递单、公告；14、江门市人民政府办公室文件处理表、呈批表；15、闲置土地处置听证权利告知书【江国土资（执法）字[2016]45号】、现场留置照片、公告、EMS快递单；16：听证申请书及附件材料；17、听证通知书、听证邀请函；18、听证笔录；19、《征缴土地闲置费决定书》【江国土资（执法）字[2017]9号】、江门市非税收入缴款通知书、EMS快递单及送达回执；20、地籍档案证明、营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证、企业机读档案登记资料、企业机读档案变更登记资料、江门市阳日科技实业有限公司信用信息公示；21、《土地管理法》；22：《中华人民共和国城市房地产管理法》；23、《闲置土地处置办法》。以上证据共同证明被诉行政行为合法。
棠下镇政府陈述称：江门市国土资源局作出的涉案《闲置土地认定书》和《征缴土地闲置费决定书》认定的事实清楚、适用的法律正确，理应得到维持。2012年5月，阳日科技公司与江门市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得了坐落于江门市蓬江区棠下镇三堡村仁和里的国有土地的使用权，同时约定宗地建设项目需在2013年2月14日前开工，2014年5月14日竣工。阳日科技公司曾与棠下镇政府签订《工业项目投资协议书》，约定“乙方须按照土地出让合同约定的日期或同意延建所另行约定的日期开工建设”，且棠下镇政府负责项目地块的“三通一平”工作，协助阳日科技公司完成水电的报装手续。阳日科技公司在拍得土地之后，棠下镇政府按照合同的约定认真积极开展土地平整工作，并积极修建道路，同时做好园区的供水、供电的铺设工作。但阳日科技公司没有按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定进行开工建设，从而造成土地的闲置，这是对土地资源的极大浪费，阳日科技公司主张是棠下镇政府的原因造成土地闲置是没有任何事实和法律依据的。综上，恳请法院依照事实和法律，依法驳回阳日科技公司的诉讼请求。
经审理查明：2012年5月9日，江门市国土局与阳日科技公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定双方同意由江门市国土局于2012年5月14日将宗地编号为JD2012-9的土地使用权出让给阳日科技公司，该公司应在2013年2月14日前开工，2014年5月14日前竣工，如阳日科技公司不能如期开工，应提前30日向江门市国土局提出申请，经该局同意延建的，其项目竣工时间应顺延，但期限不得超过一年。
2014年7月1日，江门市国土局向阳日科技公司作出江国土资（执法）字〔2014〕30号《闲置土地调查通知书》，对涉案土地涉嫌闲置的问题进行调查。2014年7月23日，阳日科技公司和棠下镇政府均向江门市国土局作出情况说明，说明涉案土地由棠下镇政府负责“五通一平”工作，目前由于多方面原因未通水通电，影响了项目按期开工建设，致使该项目无法开工建设,棠下镇政府将加快进度通水通电，使该项目早日动工建设。江门市国土局经过调查，认为阳日科技公司没有按合同约定的期限动工存在政府原因，遂终止了调查。
2016年10月26日，江门市国土局认为涉案土地存在闲置嫌疑对该土地进行调查，并作出江国土资（执法）字〔2016〕25号《闲置土地调查通知书》。阳日科技公司随后作出《闲置土地事由及说明》，主张涉案土地由棠下镇负责三通一平工作，但目前该地块的三通一平工作尚未完成，不能如期动工是棠下镇政府的原因，属于政府原因。2016年11月16日，江门市国土局向江门市蓬江区人民政府作出江国土资（监察）函字〔2016〕838号《关于提供江门市阳日科技实业有限公司土地有关情况的函》，询问阳日科技公司未如期动工是否存在政府原因。江门市蓬江区人民政府收到前述函件后向棠下镇政府去函询问，棠下镇政府回复称涉案项目约定的动工时间时间为2013年2月14日，但至今还未动工建设，导致该地块闲置的原因未发现有政府责任行为。江门市蓬江区人民政府于2016年12月6日作出蓬江府办函〔2016〕《关于江门市阳日科技实业有限公司土地有关情况的函》，回复江门市国土局，称未发现阳日科技公司未如期动工存在政府原因。
2016年12月7日，江门市国土局作出江国土资（执法）字〔2016〕34号《闲置土地认定书》，认定涉案宗地综约定的动工时间为2013年2月14日，该地存在超过约定动工时间一年仍未动工建设的情况，遂认定涉案宗地为闲置土地，闲置的原因是企业自身原因导致，并将相关文书通过江门日报公告送达阳日科技公司。2016年12月7日，江门市国土局作出江国土资（监察）字〔2016〕895号《关于报请审定〈蓬江、江海两区范围列入督察问题清单闲置土地处置方案〉的请示》，将涉案土地的拟处理情况呈江门市人民政府审批。2016年12月13日，江门市人民政府批准对涉案土地拟按照出让价款20%征缴闲置费处理。
2016年12月14日，江门市国土局作出江国土资（执法）字〔2016〕45号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知阳日科技公司拟处理的内容及听证权，并向阳日科技公司送达。2016年12月21日，阳日科技公司向江门市国土局申请听证，并认为涉案土地未按条件交付，其不能如期动工仍存在政府原因。2017年1月6日，江门市国土局组织听证会，并邀请棠下镇政府、江门市蓬江区人民政府参加,在听证会中棠下镇政府认为自2015年起涉案地块已经符合动工条件，政府原因已不存在。江门市国土局综合其调查，认为政府影响动工的原因不存在，阳日科技公司逾期动工的情形构成闲置土地，遂于2017年1月10日作出江国土资（执法）字[2017]9号《征缴土地闲置费决定书》，决定对阳日科技公司征缴闲置费110万元，并将相关文书送达阳日科技公司。阳日科技公司不服，遂提起本案行政诉讼。
另查明，2011年6月22日，阳日科技公司与棠下镇政府签订了《工业项目投资协议书》，约定涉案土地的“三通一平”工作由棠下镇政府负责。
本院认为：本案系闲置土地处理决定行政纠纷。《闲置土地处置办法》第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费……”江门市国土局是市级国土资源主管部门，依法具有对辖区内涉嫌闲置的土地依法作出处理的法定职权，该局在本案中的执法主体适格，本院予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为江门市国土局作出的涉案征缴土地闲置费决定是否合法。
《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；……”第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。”第十三条第一款规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”可见，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照《闲置土地处置办法》第十二条和第十三条规定处置。被告在行政诉讼中对作出的行政行为负有举证责任，不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。
本案现有证据显示，涉案土地由棠下镇政府负责“三通一平”工作，该镇应按涉案《工业项目投资协议书》的约定对涉案地块进行“三通一平”，及时交付符合约定条件的土地给阳日科技公司，以便该公司按涉案《国有建设用地使用权出让合同》约定的期限动工开发。前述合同约定的竣工期限为2014年5月14日前，但截止至2014年7月1日，江门市国土局作出江国土资（执法）字〔2014〕30号《闲置土地调查通知书》，对涉案土地涉嫌闲置的问题进行调查后，涉案地块仍存在未通水通电，影响项目按期动工开发建设的政府原因。江门市国土局于2014年7月认为涉案地块逾期动工开发存在政府原因，但没有按依照《闲置土地处置办法》第十二条和第十三条的规定处置，即没有与阳日科技公司延长动工开发期限，签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任等处置。棠下镇政府在本案中认为涉案地块截止至2014年7月13日止仍未具备动工条件，自2015年起已具备动工条件，但没有提供证据足以证明棠下镇政府按涉案《工业项目投资协议书》的约定交付符合约定动工条件的土地给阳日科技公司的时间。即江门市国土局于2014年7月1日对涉案地块进行闲置土地调查后，没有依《闲置土地处置办法》的规定重新约定动工开发的时间，该局于2016年10月26日调查后，没有查明政府原因消失的事实、时间及阳日科技公司可动工开发的时间，遂以涉案《国有建设用地使用权出让合同》约定的期限作为动工开发的期限认定属于阳日科技公司的原因导致土地闲置存在不当。据此，江门市国土局作出的涉案《征缴土地闲置费决定书》的事实不清、证据不足，依法应予撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告江门市国土资源局于2017年1月10日作出江国土资（执法）字〔2017〕9号《征缴土地闲置费决定书》。
案件受理费50元，由被告江门市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 廖杰华
代理审判员 龚展泽
人民陪审员 区洁茹
二〇一七年八月二十一日
书 记 员 陈慧虹
附：本判决所适用的法律依据
1、《闲置土地处置办法》
第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
第八条有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：
（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（六）政府、政府有关部门的其他行为。
因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。
第十二条因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。
符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。
第十三条市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。
闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。
第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。