湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终1218号
上诉人（原审原告）单国良，男，1968年7月21日出生，汉族，住湘阴县。
委托代理人阳青，湖南锐和律师事务所律师。
委托代理人欧阳勇义，湖南锐和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湘阴县人民政府，住所地湘阴县新世纪大道中路。
法定代表人李镇江，该县县长。
委托代理人韩喜，湖南九野律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湘阴县港口航务管理所，住所地湘阴县文星镇太傅路。
法定代表人张皇斌，该所所长。
委托代理人董晖，该所工作人员。
委托代理人姚远，湖南九野律师事务所律师。
上诉人单国良因与被上诉人湘阴县人民政府、湘阴县港口航务管理所行政许可一案，不服岳阳市中级人民法院（2017）湘06行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
岳阳市中级人民法院一审判决认定：2012年开始，单国良即在湘阴县××××村经办湘滨砂石场。2014年，湘阴县人民政府整治该县砂石市场，大部分砂石场被并入湖南洞庭资源开发有限公司，但单国良经营的湘滨砂石场并未并入该公司。2016年8月11日，单国良向湖南省交通运输厅申请公开办理《湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证》相关材料，湘阴县港口航务管理所受该厅指示，于同年8月29日向单国良寄送了一份“港口岸线申请审批程序和需递交的材料”，该份“港口岸线申请审批程序和需递交的材料”中写明：“申请使用港口岸线，应当先经政府同意，再经环保、航道、消防、水利、安监、海事等部门批准，由所在地港口管理机构（湘阴县港口航务管理所）完成初审，再上报市港航局审核，最后由省水运局批准取得《湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证》后方能使用港口岸线。”2016年9月6日，单国良向湘阴县人民政府递交书面申请，请求准予办理《湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证》，该县政府负责人答复原告，办理港口岸线使用证无需先经县政府同意，可直接向相关部门提交申请办理。2016年10月24日，单国良向湘阴县人民政府递交报告，再次请求准予办理《湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证》。2016年9月12日，单国良向湘阴县港口航务管理所提交书面申请，申请办理《港口经营许可证》及《湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证》，该所予以受理，并于当日向单国良发放书面告知材料，告知单国良港口经营许可申请和港口岸线申请的审批程序和需递交的材料。单国良至今未获得《湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证》。
岳阳市中级人民法院一审判决认为：一、湘阴县港口航务管理所向单国良公开信息寄送的材料中写明“申请使用港口岸线，应当先经政府同意，再经环保、航道、消防、水利、安监、海事等部门批准”，由于法律法规并未规定申请使用港口岸线应当先经政府同意，故湘阴县港口航务管理所向原告公开的信息内容确有错误。二、单国良向湘阴县人民政府申请办理《湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证》时，该政府负责人已明确告知单国良，办理该证不需要先经政府同意，可直接向相关部门提交申请办理。此外也无证据证明湘阴县人民政府要求被告湘阴县港口航务管理所在办理港口岸线使用证时需先经其同意，故单国良起诉被告湘阴县人民政府在其办理《湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证》时设置了行政许可前置等条件没有事实依据，应予驳回。三、湘阴县港口航务管理所虽在信息公开时公开了错误的信息，但其随后即认识到错误，并进行了改正。当单国良正式向其申办《湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证》时当即予以受理，并未以单国良未取得政府同意为由不予受理，且在告知单国良应提交的办证材料中亦没有要求提交政府同意的材料。故该湘阴县港口航务管理所在单国良申办港口岸线使用证时，并未设置应先经政府同意的前置条件。单国良提出湘阴县港口航务管理所要求提交的办证材料中，第（三）项公司简介、第（六）项管理人员参加培训资质的证书、第（九）项安全生产管理制度、应急预案为湘阴县港口航务管理所违法增加的办证条件，法律并无此规定。经查，湖南省实施《中华人民共和国港口法》办法第十条规定的申办《湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证》应提交的材料中，第（二）项为法人证明及法定代表人身份证明，第（六）项为法律法规规定的其他有关材料，而《中华人民共和国安全生产法》第二十五条规定：“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产培训……未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”第二十二条规定，“生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：（一）组织或者参与拟订本单位安全生产规章制度、操作规程和生产安全事故应急救援预案……”由此可见，单国良认为被告湘阴县港口航务管理所违法增加的办证条件并不违法。单国良还认为，湘阴县港口航务管理所于2016年11月22日进行行政处罚听证时仍坚持办理港口岸线使用证需先经政府同意。经查，此次听证会上，湘阴县港口航务管理所的工作人员对于单国良当时的委托代理人出示的“港口岸线申请审批程序和需递交的材料”只是表示认可是该所在信息公开时向原告公开的信息材料，并未表明该所仍坚持办理港口岸线使用证需先经政府同意。至于单国良为何至今未获得《湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证》，单国良陈述是湘阴县港口航务管理所设置了行政许可前置条件，湘阴县港口航务管理所陈述是单国良未提交办证所需的材料，本案中没有证据证实单国良提交了办理港口岸线使用证所需材料。综上，湘阴县港口航务管理所虽在信息公开时公开了错误的信息，但随后改正，在实际为单国良办证时并未设置前置条件，故单国良起诉被告湘阴县港口航务管理所在为其办理《湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证》时设置了行政许可前置等条件亦无事实依据，应予驳回。判决：驳回原告单国良的诉讼请求。案件受理费50元，由原告单国良负担。
单国良不服，向本院提出上诉称：1、一审认定湘阴县人民政府、湘阴县港口航务管理所未设置行政许可前置条件与事实不符；2、一审认定湘阴县人民政府、湘阴县港口航务管理所设置行政许可条件合法明显错误；3、一审对湘阴县人民政府、湘阴县港口航务管理所实施行政许可时的违法行为未予认定；4、单国良所经营采砂场不属于应当办理岸线许可证的范围。请求：撤销一审判决，改判确认湘阴县人民政府、湘阴县港口航务管理所在申请办理《湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证》时设置前置条件的行为违法；由被上诉人承担全部诉讼费用。
被上诉人湘阴县港口航务管理所辩称，其未设置前置许可，其所告知单国良应当提供的材料均系法律法规要求提供的。上诉人上诉理由不能成立，应予驳回。
被上诉人湘阴县人民政府辩称，其没有为原告申请办理《湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证》进行审批的法定职责，亦未设置没有法律依据的前置许可。请求驳回单国良的上诉。
本院二审对一审判决认定的事实予以确认。根据原审已经质证的证据，另查明：2016年9月12日，单国良向湘阴县港口航务管理所提交办理《湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证》的书面申请后，湘阴县港口航务管理所向其送达了《港口岸线申请审批程序和需递交的材料》，该告知书载明：“申请使用港口岸线，应向我所提交下列资料：……（三）公司简介；……（六）管理人员参加培训资质证书；……（九）安全生产管理制度、应急预案……”。
本院认为，本案争议的焦点是湘阴县港口航务管理所在受理单国良办理《湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证》的申请时是否存在违法要求其提供材料的情形。对该焦点问题分析如下：
第一，本案被诉具体行政行为属程序性事项，但该事项实际导致了许可程序的终止，属于行政诉讼受案范围。最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条规定，公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。本案中，湘阴县港口航务管理所告知单国良港口岸线使用许可申请应提交“公司简介、管理人员参加培训资质证书、安全生产管理制度及应急预案”等材料，导致港口岸线使用行政许可程序事实上对单国良终止，单国良就该程序性事项提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。
第二，“公司简介、管理人员参加培训资质证书、安全生产管理制度及应急预案”并非法律法规或规章规定的申请港口岸线使用行政许可所必须提交的申请材料。《港口岸线使用审批管理办法》第六条第一款规定，需要使用港口岸线的建设项目，应当在报送项目申请报告或者可行性研究报告前，向港口所在地港口行政管理部门提出港口岸线使用申请，申请材料包括：（一）港口岸线使用申请表；（二）申请人情况及相关证明材料；（三）建设项目工程可行性研究报告或者项目申请报告；（四）海事、航道部门关于建设项目的意见；（五）法律、法规规定的其他材料。《湖南省实施<中华人民共和国港口法>办法》第十条规定，申请使用港口岸线，应当向港口所在地港口管理机构提交下列材料：（一）港口岸线使用申请书，包括岸线的使用人、使用范围、使用期限、使用功能等内容；（二）法人证明及法定代表人身份证明；（三）由法定机构审定的有关港口岸线地段的1:500至1:2000的地形图；（四）使用港口岸线对其他建设项目、防洪、航道及环境可能产生影响的论证、评价报告；（五）建设项目可行性研究报告；（六）法律法规规定的其他有关材料。《湖南省港口岸线使用审批管理办法（暂行）》第七条规定，申请使用港口非深水岸线的建设单位或者个人，应在报送项目申请报告或者可行性研究报告前，向港口所在地港口管理机构提出港口岸线使用申请，申请材料包括：（一）港口岸线使用申请表；（二）申请人情况及相关证明材料；（三）由法定机构审定的有关港口岸线地段的1:500至1:2000的地形图和项目总体平面布置图；（四）建设项目工程可行性研究报告或者项目申请报告；（五）海事、航道部门的意见；（六）法律、法规规定的其他材料。从以上规定来看，提出港口岸线使用申请所需提交的材料并不包括“公司简介、管理人员参加培训资质证书、安全生产管理制度及应急预案”。一是《港口岸线使用审批管理办法》和《湖南省港口岸线使用审批管理办法（暂行）》所规定的“申请人情况及相关证明材料”及《湖南省实施<中华人民共和国港口法>办法》所规定的“法人证明及法定代表人身份证明”均未将相关申请人证明材料限于“公司简介”范畴。湘阴县港口航务管理所向单国良告知应提交“公司简介”与现有法律规定不符，限缩了行政许可申请人范围。二是《港口岸线使用审批管理办法》、《湖南省实施<中华人民共和国港口法>办法》及《湖南省港口岸线使用审批管理办法（暂行）》所规定的法律法规规定的其他材料应是法律法规明确规定港口岸线使用许可申请应当提交的材料。“管理人员参加培训资质证书、安全生产管理制度及应急预案”系《港口经营管理规定》第七条、第十二条规定的申请从事港口经营所需具备的条件和应提交的材料，不是申请港口岸线使用所需具备的条件或需提交的材料。综上，湘阴县港口航务管理所在受理单国良港口岸线使用申请时要求提交“公司简介、管理人员参加培训资质证书、安全生产管理制度及应急预案”等材料缺乏法律依据，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十一条“行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料”之规定。
另外，单国良上诉称湘阴县港口航务管理所在为受理其港口岸线使用申请时要求其提供经湘阴县人民政府同意的材料。经查，与事实不符。关于湘阴县人民政府对单国良2016年9月6日与同年10月24日两次港口岸线使用许可申请的答复。根据《港口岸线使用审批管理办法》第四条第二款之规定，港口岸线使用审批的相关工作由县级以上地方人民政府港口行政管理部门具体实施。涉案港口岸线使用行政许可属湘阴县港口航务管理所职权范围，不属于湘阴县人民政府职权范围。湘阴县人民政府对单国良的两次港口岸线使用许可申请即时作出不予受理决定，并告知单国良直接向相关部门提交申请，符合《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（二）项之规定。单国良关于湘阴县人民政府违法设置行政许可前置条件的主张不能成立。此外，单国良关于其经营的采砂场不属于办理港口岸线使用许可范围，无需办理港口岸线使用许可的主张，不属于本案审理范围，不予审理。
综上，原审判决认定基本事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。被上诉人湘阴县港口航务管理所在受理上诉人单国良港口岸线使用许可申请时要求提交“公司简介、管理人员参加培训资质证书、安全生产管理制度及应急预案”等材料缺乏法律依据。因该行为系程序性事项，无可撤销内容，应确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销岳阳市中级人民法院（2017）湘06行初52号行政判决；
二、确认湘阴县港口航务管理所在受理单国良港口岸线使用申请时要求提交“公司简介、管理人员参加培训资质证书、安全生产管理制度及应急预案”材料的行为违法；
三、责令湘阴县港口航务管理所重新审查单国良2016年9月12日提交的办理《湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证》的书面申请并作出答复；
四、驳回单国良其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共100元，由被上诉人湘阴县港口航务管理所负担。
本判决为终审判决。
审判长 李小慧
审判员 潘 兵
审判员 谷国艳
二〇一八年一月十九日
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书记员 陈祎哲
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。