河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀09行初13号
原告王德超，男，汉族，住天津市津南区。
委托代理人潘金忠，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人龚鹏菲，北京市盛廷律师事务所律师。
被告泊头市人民政府。
法定代表人刘志明，市长。
委托代理人苏占国，泊头市房屋征收办公室工作人员。
委托代理人赵志强，河北理苑律师事务所律师。
第三人泊头市城市建设投资发展有限公司。
法定代表人任德刚，董事长。
委托代理人张清，河北震坤律师事务所律师。
原告王德超不服泊头市房屋征收办公室（下称泊头市征收办）作出的泊房拆裁字（2015）第1号行政裁决，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年4月19日公开开庭审理了本案。原告王德超及其委托代理人潘金忠、龚鹏菲，被告泊头市人民政府（下称泊头市政府）的委托代理人苏占国、赵志强，第三人泊头市城市建设投资发展有限公司（下称建投公司）的委托代理人张清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
泊头市征收办于2015年11月5日作出泊房拆裁字（2015）第1号行政裁决书（下称第1号拆迁行政裁决），该裁决的申请人为建投公司，被申请人为原泊头市服装厂、王德超，裁决内容为：1、被申请人王德超房屋及附属物评估价值总额2487269元整；2、被申请人设备搬费2550元整；3、以上两项货币补偿款总计2489819元整，由申请人建投公司在15日内专款存储，未经许可不得挪作他用。
原告王德超诉称：2003年7月15日，泊头市服装厂经法院裁定宣告破产，2004年11月29日经破产管理机构委托，泊头产权转让中心就泊头服装厂房地产及存货等资产进行拍卖，原告依法竞拍成功并成交确认，同时办理成交公证（2004）泊证经字第183号。2007年，泊头市政府下辖的泊头市城市房屋拆迁管理办公室（下称泊头市拆迁办）许可建投公司就包括原告竞拍取得房屋在内的胜利街区域房屋实施拆迁，后因拆迁人与原告未能达成安置补偿协议，拆迁办于2008年7月8日作出泊房拆裁字（2008）第83号行政裁决书，原告不服，对该裁决提起诉讼，后泊头市拆迁办以主体错误为由，撤销了该裁决书，并由相关单位非法对原告合法房屋实施了强拆，至今未给予补偿。后原告向沧州市人民政府（下称沧州市政府）申请行政复议，请求确认泊头市政府不作为的行为违法，2015年10月，沧州市政府作出沧政复决字（2014）070－1号复议决定书，责令泊头市政府于30日内作出行政裁决，泊头市征收办遂作出了第1号拆迁行政裁决书。鉴于泊头市征收办不具备机关事业单位法人资格，其作出的行政行为应当由委托机关承受，故本案的被告应为泊头市政府。原告认为该裁决书违法：一、涉案评估机构的选定程序违法，本案中评估机构的选定未经原告协商，擅自委托了评估机构对原告的房屋进行评估，不仅违反相关法律规定，亦严重侵害了原告作为被征收人选择评估机构的合法权利；二、涉案评估说明中对拆迁估价采用的方式违法，涉案房屋为经营性用房，采用成本法的估价方式，没有充分考虑被征收房屋的价值因素，明显低于当时市场价格，严重损害了原告的合法权益，随之据以作出的补偿费用亦严重不合理；三、涉案评估说明所涉评估项目不全面，没有对非住宅房屋因拆迁造成停产停业损失的补偿，明显存在不合理之处。请求依法撤销第1号行政裁决，并责令重新作出行政裁决。原告为证明其主张提交证据如下：1.（2004）泊证经字第183号公证书，证明原告依法竞拍受让了涉案原泊头市服装厂的相应不动产所有权，应在拆迁过程中依法获得安置补偿。2.泊房拆裁字（2008）第81号行政裁决书，证明原泊头市拆迁办曾对涉案房屋做出过行政裁决，但原告不服依法提起行政诉讼。3.泊房拆裁撤字（2009）第001号关于撤销行政裁决的决定，证明81号裁决书被主动撤销，涉案拆迁裁决和补偿事宜直至本次拆迁裁决作出前被告及相应的征拆部门未能给予补偿。4.关于责令原泊头拆迁管理部门落实拆迁补偿的申请书，证明基于被告未能落实拆迁补偿问题，原告提出补偿申请，要求被告及相应的拆迁管理部门履行法定职责。5.沧州市政府沧政复决字（2014）070-1号行政复议决定书，证明市政府经审查，原告是涉案房产的所有权人，依法应当获得补偿，基于被告及拆迁管理部门一直未履行法定职责，责令相应部门依照城市房屋拆迁管理条例做出行政裁决。6.泊头市征收办组织机构代码证网络查询情况，证明该单位不具备独立的主体资格。7.最高法院（2014）行监字第148号行政裁定书，该裁定论述了在拆迁未能依法补偿且责任不能归咎被拆迁人情况下，重新做出安置补偿时的始点，作为本案的参考。
被告泊头市政府辩称：一、泊头市征收办的裁决合法，征收办依照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条的程序进行，履行了规定的程序，因王德超拒绝、回避调查，也没有在规定时间内提供答辩书，并放弃了举证的权力，结合房屋产权产籍档案、评估报告和该房屋的实际状况，作出的第1号行政裁决，依据充分、事实清楚，适用法律得当。被告提交证据如下：1.裁决申请，证明由于第三人建投公司和原告未能就拆迁补偿达成协议，第三人向当时的泊头市拆迁办提出裁决申请。2.产权证明，系当时泊头市服装厂房屋面积的权属证明。3.土地证明，加盖泊头市国土局印章，证明原泊头市服装厂两宗土地及面积，土地用途为工业划拨。4.法人代表证明，证明韩进良系当时建投公司的法定代表人。5.房地产估价报告（编号CZXC07A382），证明对原告购买泊头市服装厂房屋进行估价，评估方是沧州中信房地产评估咨询有限公司，评估价值为405358元，估价时点为2006年8月4日，后附估价方资质，第16页报告单列明评估的房屋及土地面积和价值。6.房地产估价报告（编号CZXC07C382），估价时点同证据5，评估价值为2081911元。7.机器设备搬倒补偿情况说明，证明设备搬倒费金额为1500元。8.拆迁补偿通知单，三相电等补偿金额为1050元。9.建投公司对被申请人王德超补偿安置意见的变更。10.2007年12月8日原泊头市拆迁办通知，要求建投公司补充当时协商拆迁补偿过程中的材料。11.拆迁工作协商笔录2份，证明当时的拆迁办工作人员与原告就拆迁补偿进行了协商，原告要求产权置换。12.胜利街旧城改造项目未达成协议的比例及原因说明一份，建投公司列举的当时拆迁户未达成协议的分类，现在已不存在，除原告外都解决了。13.产权登记资料，证明涉案房屋和土地原登记在原泊头市服装厂名下，泊头市服装厂属国有企业，产权资料注明房屋面积及结构情况。14.产权竞拍资料，反映当时泊头市服装厂因经营不善破产，就相关资产进行拍卖，以及当时拍卖的土地估价价值。15.土地评估报告。16.泊头市拆迁办泊房拆裁字（2008）第81号行政裁决书，证明第一次做出了裁决内容。17.受理通知书，证明于拆迁办于2007年12月6日受理建投公司提出的裁决申请。18.行政裁决中止通知书，证明2007年12年20日因协商产权调换，拆迁办中止裁决。19.2008年7月7日通知，通知原告及第三人就拆迁补偿一事进行调解。20.建设公司关于恢复行政裁决的申请。21.恢复裁决通知书。22.行政裁决答辩通知书，证明2007年12年6日通知原告，要求告知原告答辩义务及要求原告就本案拆迁相关事宜进行答辩。23.原告答辩书。24.调查询问笔录，证明拆迁办工作人员对王德超表弟常连第进行了询问，常连第拒绝在该笔录上签字。25.照片两张，证明向原告送达相关文书的情况，时间不能反映。26.送达回执4份，证明就答辩通知、补偿安置意见等向原告送达。证据17至26证明建投公司向拆迁办提出申请，拆迁办受理后要求建投公司提供了相关资料，拆迁办审查了相关文书，做出本案裁决，履行了相关程序。27.泊头市人民政府（2011）12号文件。
第三人建投公司陈述意见与被告一致，无证据提交。
经庭审质证，原告对被告泊头市政府提交的证据1认为不是本案裁决书的启动性文件，与本案裁决程序无关联性，该申请形成的裁决书已被拆迁办撤销，不能作为本案证据使用。证据2、3真实性合法性无异议。证据4真实性无异议，但认为与本案无关联性。对证据5、6的合法性、关联性有异议，一是认为评估机构选定没有经过被拆迁人集体讨论，选定的方式不仅在本案未提交证据证明，且原告作为被拆迁人也从不知道原拆迁办及第三人组织过任何评估机构的选定程序；二是两份评估报告均采取成本估价法，违反了城市房屋拆迁管理条例24条的规定，城市房屋拆迁估价指导意见第11、13、14、16条，对在城市房屋拆迁过程中对评估机构选用方式进行了规定，涉案房产是工业性厂房和办公综合楼，即便没有市场比较可能，也要根据其他方法如收益法、假设开发法等评估规范，结合重置价格的方式，评估出实际市场价格，但该评估报告对估价方法的说明，并未合理解释排除其他方法，采用最低的评估方法计算补偿价格的理由；三是评估始点及作出裁决之时的补偿始点，城市房屋拆迁估价指导意见第11条第2款规定，估价始点一般为房屋拆迁许可颁发之日，但涉及拆迁规模大，分期分阶段实施，以当时拆迁之日为估价始点，涉案拆迁裁决书做出于2015年，两份评估报告的时间是2006年8月4日，距离七八年之久，被告做出的裁决依据评估的始点是不恰当，也不合理不合法的；四评估报告附带的房屋拆迁许可证已经泊头市法院判决违法，在此过程中形成的评估机构选定、评估报告、评估始点都不具备合法性。证据7、8合法性、关联性不认可，原告所属的设备在此后的强制拆迁中被损毁，远远小于被告依照客观事实给原告补偿或赔偿的数额。证据9与本案无关联性，原告当时要求产权置换，启动了中止程序，本次拆迁裁决启动基于原告申请及沧州市政府复议决定要求被告依法解决相应的拆迁补偿。证据10、11、12与本案无关联性。对证据13、14、15真实性、合法性、关联性认可，反映资产处理情况，原告通过竞买方式取得所有权。证据16真实性认可，但已被泊头市拆迁办撤销，不是本案前提性材料。证据17-26，与本案无关联性，所涉及证明内容都由于原裁决书被主动撤销丧失法律意义。证据27证明做出涉案拆迁裁决的主体为泊头市征收办，但征收办不是常设性行政机构，经查询也没有机关事业单位组织机构代码证，根据法律规定，其名义做出的行政行为由设立该机关的行政机关承受。第三人建投公司对被告提供的证据无异议。
被告泊头市政府对原告的证据真实性均无异议，但不认可原告的证明目的，认为最高院的案例和本案案情不一致，且不是指导性案例，不认可案例和本案的关联性。第三人建投公司的质证意见与被告一致。
本院对原、被告双方提交上述证据的真实性予以确认。
经审理查明：2004年11月22日，原告王德超在泊头市产权转让服务中心组织的当年第五期拍卖会上，竞买取得“泊头市服装厂房地产及存货”，并就双方签署的成交单进行了公证。2006年，泊头市胜利街一带进行旧城改造，同年8月4日，泊头市拆迁办为第三人建投公司颁发了泊房拆许字（2006）第1号房屋拆迁许可证，许可建投公司作为拆迁人对包括王德超竞拍所得房屋在内的胜利街区域房屋实施拆迁，拆迁期限自2006年8月5日至2006年11月6日，后泊头市拆迁办同意将拆迁期限延长至2007年3月25日。因拆迁人建投公司与王德超未能达成拆迁补偿安置协议，2007年12月4日，建投公司向泊头市拆迁办申请裁决。2008年7月8日，泊头市拆迁办作出了泊房拆裁字（2008）第81号行政裁决书，主要内容为：1、被申请人按竞买房屋款93.5万元补交契税；2、申请人给被申请人货币补偿2487269元；3、申请支付被申请人设备搬倒费2550元。王德超不服，于2009年2月27日向泊头市人民法院提起行政诉讼，2009年3月28日，泊头市拆迁办作出了泊房拆裁字撤字（2009）第001号决定书，认为被申请人王德超不是被拆迁房屋的所有权人，决定撤销泊房拆裁字（2008）第81号行政裁决。后王德超竞拍所得房屋被强拆。2014年8月19日，王德超向沧州市政府申请行政复议，认为泊头市政府未依法履行拆迁补偿的行政职责，要求确认泊头市政府行政不作为违法，并责令其履行行政职责，2015年10月9日，沧州市政府作出沧政复决字（2014）070－1号行政复议决定书，责令泊头市政府于30日内作出行政裁决。2015年11月5日，泊头市征收办作出了第1号拆迁行政裁决书，王德超不服，提起本案诉讼。
又查明，2011年3月31日，泊头市政府作出泊政字[2011]12号《关于成立泊头市房屋征收领导小组的通知》，领导小组具体负责房屋征收工作的组织、监督，领导小组下设办公室，名称为泊头市房屋征收办公室，原泊头市拆迁办同时撤销。
另查明，在另案诉讼中，经一、二审，本院于2008年10月30日作出（2008）沧行终字第78号行政判决，认定泊头市拆迁办作出的拆迁行政许可存在多方面的违法之处，应予撤销，但会给泊头市的公共利益造成重大损失，遂确认泊头市拆迁办为建投公司颁发的泊房拆许字（2006）第1号房屋拆迁许可证违法，并责令泊头市拆迁办采取相应的补救措施。
又查明，王德超以泊头市政府为被告、建投公司为第三人向本院另行提起行政诉讼，以泊头市政府强制拆除其取得的房屋，至今未给予任何补偿为由，要求确认泊头市政府的强拆行为违法，并赔偿经济损失2000万元，本院于2016年8月11日立案受理，现正在审理之中。
本院认为，泊头市拆迁办已于2011年被泊头市政府撤销，而泊头市征收办是被告泊头市政府确定的负责房屋征收工作的内设机构，目前无行政主体资格，其作出拆迁行政裁决的法律责任应由泊头市政府承担，泊头市政府是本案的适格被告。本案涉及的城市房屋拆迁及行政裁决始于2006年，第三人建投公司取得房屋拆迁许可证的时间为2006年8月4日。本案中，第1号拆迁行政裁决的合法性应适用当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等法律法规进行审查。
本院认为：第一，《城市房屋拆迁管理条例》第六条规定，拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定，“有下列情形之一的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请：（一）对拆迁许可证合法性提出行政裁决的；……。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。”本案中，在泊房拆许字（2006）第1号房屋拆迁许可证已被确认违法的情况下，泊头市征收办作出第1号拆迁行政裁决缺乏法律依据。
第二，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条规定：“房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，应当按照下列程序进行：（一）向被申请人送达房屋拆迁裁决申请书副本及答辩通知书，并告知被申请人的权利；（二）审核相关资料、程序的合法性；（三）组织当事人调解。房屋拆迁管理部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核；对当事人提出的合理要求应当采纳。房屋拆迁管理部门不得因当事人申辩而做出损害申辩人合法权益的裁决。拆迁当事人拒绝调解的，房屋拆迁管理部门应依法作出裁决。（四）核实补偿安置标准。当事人对评估结果有异议，且未经房屋所在地房地产专家评估委员会鉴定的，房屋拆迁管理部门应当委托专家评估委员会进行鉴定，并以鉴定后的估价结果作为裁决依据。鉴定时间不计入裁决时限。（五）经调解，达成一致意见的，出具裁决终结书；达不成一致意见的，房屋拆迁管理部门应当作出书面裁决。部分事项达成一致意见的，裁决时应当予以确认。书面裁决必须经房屋拆迁管理部门领导班子集体讨论决定。”本案中，泊头市征收办应按照以上规定履行送达、审核、调解、核实标准、集体讨论等程序后，才能作出新的拆迁行政裁决，而被告泊头市政府提交的产权调查、房地产估价报告、工作协商笔录等证据材料均属于泊头市拆迁办在作出泊房拆裁字（2008）第81号行政裁决期间的工作内容，泊头市征收办在作出本案第1号拆迁行政裁决时没有履行拆迁行政裁决所规定的程序，显属违法。
综上，泊头市征收办作出的第1号拆迁行政裁决证据不足，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：
撤销泊头市房屋征收办公室作出的泊房拆裁字（2015）第1号行政裁决。
案件受理费50元，由被告泊头市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。
审 判 长 庞爱民
审 判 员 张春明
代理审判员 张国英
二〇一六年九月二十七日
书 记 员 兰明慧