浙江省湖州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙湖行初字第31号
原告卢卫雄。
委托代理人郑志锦。
被告湖州市人民政府，住所地湖州市行政中心2号楼。
法定代表人陈伟俊。
委托代理人肖体红。
委托代理人沈晓欢。
被告湖州市城市管理行政执法局，住所地湖州市�兴区龙溪北路336号。
法定代表人莫雨民。
委托代理人李忠奎。
委托代理人马国良。
被告湖州市城市管理行政执法局湖州太湖旅游度假区分局，住所地湖州市太湖旅游开发区。
负责人顾新荣。
委托代理人马国良。
被告湖州市人民政府仁皇山街道办事处，住所地湖州市青太路968号。
法定代表人陈明法。
委托代理人祝晶。
委托代理人程垠。
原告卢卫雄诉被告湖州市人民政府、湖州市城市管理行政执法局、湖州市城市管理行政执法局湖州太湖旅游度假区分局、湖州市人民政府仁皇山街道办事处规划行政强制一案。本院于2015年5月4日立案受理后，依法组成合议庭，于同年6月10日公开开庭审理了本案。原告卢卫雄的委托代理人郑志锦，被告湖州市人民政府的委托�理人肖体红、沈晓欢，湖州市城市管理行政执法局（以下简称湖州市行政执法局）的委托代理人李忠奎、马国良，湖州市城市管理行政执法局湖州太湖旅游度假区分局（以下简称湖州市行政执法局度假区分局）的负责人顾新荣、委托代理人马国良，湖州市人民政府仁皇山街道办事处（以下简称仁皇山街道办事处）的副主任方勇、委托代理人祝晶、程垠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告卢卫雄起诉称，因原告所有房屋涉及外环北路的建设，需要拆迁，因双方未就拆迁事宜达成一致意见，2013年4月18日仁皇山街道办事处同湖州市三改一拆指导组、湖州市公安局、湖州市行政执法局、湖州市公安局度假区分局、湖州市行政执法局度假区分局等部门对原告加盖的二楼违章建筑进行拆除，在拆除过程中将原告一楼的合法建筑非法拆除，将原告一楼合法建筑�的机器设备非法搬走，对原告房屋断水断电，并且用泥土阻断通向原告房屋的路，导致原告无法正常生产和使用房屋。2014年7月22日仁皇山街道办事处在未经原告同意的情况下，擅自指挥施工人员，将一楼剩余部分非法拆除，并用于公路建设。原告认为以上单位在执行拆除违章建筑过程中非法侵害了原告合法权益，属违法行为。1、在拆除二楼新建的违章建筑的同时，将原告一楼的合法建筑非法拆除。根据认定，原告一楼部分不属于违法建筑，二楼部分属后来加盖的非法建筑，而在拆除二楼违法建筑的时候，将原告一楼的部分墙体进行了破坏，将一楼建筑的两面墙体非法推倒，造成原告一楼部分房屋无法使用。2、将原告存放在一楼合法建筑内和房屋内的机器设备搬走，并不告知原告该机器设备存在何处，导致原告两个工厂停业一年多，造成上百万元的经济损失。直到原告通过信访的方式后，才在仁信访答字（2014）5号信访事项答复意见书内告知原告存放地点，并建议自行取回，但是拒不办理相关手续给原告。3、非法对原告的房屋进行断水、断电，并将通向原告房屋的通路全部堵死，造成原告根本无法正常生活，不得不全家流离失所，四处流浪至今，只能在外租房。4、在非法破坏了原告的合法建筑后，又通过将通向原告房屋的路全部堵死的方式，逼迫原告流离失所，无法看管房屋，又不对被非法破坏的房屋采取安全防盗措施，导致原告房屋内的物品被盗，对原告建筑物内的财产造成严重损失。综上，原告认为湖州市三改一拆指导组、湖州市公安局、湖州市行政执法局、湖州市公安局度假区分局、湖州市行政执法局度假区分局、湖州市人民政府仁皇山街道办事处在拆除原告二楼加盖的违法建筑过程中非法侵害了原告一楼合法建筑部分，依法应当承担赔偿责任，湖州市三改一拆指导组作为湖州市人民政府履行其法定职能的组成部分，其相应的行为后果由湖州市人民政府承担。为保护原告合法权益，请求法院：一、确认各被告拆除原告一楼合法建筑行为违法；二、确认各被告搬走原告一楼合法建筑内机器设备行为违法；三、判决各被告对原告用于生活居住的合法房屋进行断水、断电以及用泥土围堵原告合法房屋行为违法；四、判决各被告承担本案诉讼费用。2015年5月4日，原告重新提交的起诉状未将湖州市公安局、湖州市公安局湖州太湖旅游度假区分局列为被告。在庭审中，原告卢卫雄明确诉讼请求为确认被告2013年4月18日的行政强制行为违法。
原告向本院提供的证据有：1、湖执（四）罚字（2013）第19号湖州市行政执法局行政处罚决定书；2、湖执（四）告字（2013）第1号湖州市行政执法局行政处罚告知书，以上两证据用以证明被拆除的一楼涉案建筑并非违法建筑。3、照片8张，用以证明一楼建筑被破坏，房屋周围被泥土围挡，以及原告房屋被破坏后，房屋内物品被盗的事实。4、仁信访答字（2014）5号《关于卢卫雄信访事项答复意见书》，用以证明原告合法房屋内机器设备被搬走的事实。5、报案材料，用以证明因原告无法管理房屋导致房屋内物品被盗事实。6、土地登记审批表、土地登记卡、证明、户口本，用以证明被破坏房屋系原告合法建筑。
被告湖州市人民政府答辩称，一、湖州市人民政府不是行政行为的实施人和行为主体，不是本案适格被告。全面开展对城市规划区内旧住宅区、旧厂区和城中村的改造，拆除全省范围内违反土地管理和城乡规划等法律法规的违法建筑是省委、省政府部署的重点工作任务，湖州市人民政府作为地市�级政府是这一决策部署的贯彻者，承担“三改一拆”工作中的统筹协调职责，对面上工作进行部署和安排，但市政府不是具体某一拆除行为的实施主体和执法主体，也不具体参与某一针对当事人的调查处理和强制拆除行为，对违法建筑的查处及拆除均由相关执法主体依职权组织实施。在推动面上工作中成立的工作指导组也是出于行政管理的需要，只负责听取意见、督促指导，不参与具体执法活动，也不是承担法律责任的主体。原告在起诉状中所称的房屋拆除、设备搬离等行为均不是由市政府实施，因此市政府不是本案的适格被告，原告也没有提供材料证明是市政府实施了相关的拆除行为，原告请求确认被告湖州市人民政府行为违法缺乏事实依据。二、原告的起诉已经超过法定行政诉讼时效，无论根据修订前的行政诉讼法，还是修订后的行政诉讼法，原告的起诉均�过了法定诉讼时效。原告在起诉书表明其在2013年4月已经知道行政行为的存在，而在2015年2月才提出行政诉讼，已经超过行政诉讼法规定的诉讼时效，应驳回起诉。综上原告要求确认市政府行为违法，该诉讼请求事实不清，证据不足，请求法院驳回其诉讼请求或者驳回起诉。
被告湖州市人民政府提供的证据有：1、《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》。2、《浙江省违法建筑处置规定》，以上两证据用以证明湖州市人民政府领导区域内违法建筑处置工作，并不是行为主体。
被告湖州市行政执法局答辩称，一、其对原告未取得建筑工程规划许可，擅自进行建设房屋的违法行为依法作出湖执（四）罚字（2013）第19号行政处罚决定书，该处罚决定依法有效。经湖州市行政执法局调查查明，原告未经湖州市城乡规划行政主管部�许可，擅自在湖州市吴兴区仁皇山街道桥西社区八家村38号进行违法建设，其中2003年将其原有平房加建成砖混结构二层楼房，加建面积为101.2平方米，同时又新建砖混结构二层楼房两幢，面积分别为20.3平方米和106.5平方米；2010年新建一幢砖混结构二层楼房，面积为105平方米。上述违法行为有现场勘验笔录、现场照片、证人证言及相关书证予以证实。经湖州市规划局确认，原告上述行为未办理建设工程规划许可，属违法建设。据此被告依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出限期拆除违法建筑的行政处罚决定。该决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。二、湖州市行政执法局未对原告实施拆除其建筑的行政强制行为，也未对其存放于上述建筑内的机器设备予以搬走，更未对其合法房屋实施断水、断电及用泥土围堵的行为，原告要求确认湖州市行政执法局行为违法缺乏事实依据。在依法向原告送达上述行政处罚决定书后，2013年4月18日被告工作人员前往原告住处，对其进行法制宣传教育，并就有关行政处罚决定内容敦促其自行拆除违法建筑。期间工作人员始终坚持文明、规范执法，并未对原告建筑实施强制拆除，也未对其存放于上述建筑内的机器设备予以搬走，更未对其合法房屋实施断水、断电及用泥土围堵的行为。综上原告要求确认湖州市行政执法局行政行为违法，该诉讼请求既无事实依据，同时也无法律依据，故请求法院依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告的诉讼请求。
湖州市行政执法局提供了以下证据：1、组织机构代码证，用以证明被告湖州市行政执法局执法主体情况。2、协助调查函及湖州市常住人口详细信息，用以证明原告主体身份情况。3、询问通知书，用以证明2013年3月12日被告湖州市行政执法局对原告发出询问通知书的事实。4、现场勘验笔录及附图、照片，用以证明被告湖州市行政执法局对原告涉嫌违法现场进行勘验调查的情况。5、调查询问笔录及证人身份证明，用以证明2013年3月14日被告对证人杨某就原告违法建设行为进行调查询问的情况。6、湖执（四）函（2013）第1号《关于要求确认湖州市仁皇山街道桥西社区八家村38号房屋建设行为合法与否的函》，用以证明2013年3月13日被告就原告涉嫌违法建设一案向规划主管部门致函征询。7、湖城规函（2013）9号《关于湖执（四）函字（2013）第1号的复函》，用以证明湖州市规划局对原告未经建设规划许可进行建设行为确认为违法行为事实。8、湖�（四）函（2013）第2号《关于要求确认湖州市仁皇山街道桥西社区八家村38号房产信息的函》，用以证明2013年3月12日被告湖州市行政执法局就原告涉嫌违法建设向湖州市人民政府仁皇山街道办事处致函征询。9、《关于湖执（四）函（2013）第2号的复函》，用以证明仁皇山街道办事处就被告征询函作出说明。10、立案审批表，用以证明2013年3月12日被告对原告涉嫌违法建设行为进行立案查处的事实。11、行政处罚告知书、送达回证及现场照片，用以证明2013年3月13日被告向原告送达行政处罚告知书的事实。12、湖执（四）罚字（2013）第19号行政处罚决定书、送达回证及现场照片，用以证明2014年4月10日被告对原告违法建设作出行政处罚决定的事实。13、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》。14、《浙江省人民政府关于湖州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》，以上两证据用以证明被告湖州市行政执法局对辖区内违法建设行为有查处的职权。15、《湖州市城市总体规划（2003-2020）》；16、《浙江省人民政府关于湖州市城市总体规划的批复》，以上两证据用以证明原告涉案建筑所在区域属于湖州市城市规划区。17、《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国城市规划法》节录；18、《中华人民共和国行政处罚法》；19、湖州市人民政府办公室文件湖政办发（2005）33号，以上三证据用以证明本案违法建设行为所在区域为湖州市行政执法局执法范围。
湖州市行政执法局度假区分局答辩称，一、被告未对原告作出拆除其建筑的行政强制行为，也未将其存放于上述建筑内的机器设备予以搬走，更未对其合法房屋实施断水、断电及用泥土围堵的行为。原告未经湖州市城乡规划行政主管部门的许可，擅自在湖州市吴兴区�皇山街道桥西社区八家村38号进行违法建设，湖州市行政执法局于2013年3月12日对此立案调查，并由该局依据查明的事实，依法于2013年4月8日作出湖执（四）罚字（2013）第19号行政处罚决定书，责令原告限期拆除违法建筑物。在依法向原告送达上述行政处罚决定书后，2013年4月18日，湖州市行政执法局工作人员前往原告住处，对其进行法制宣传教育，并就有关行政处罚决定内容敦促其自行拆除违法建筑。期间工作人员始终坚持文明、规范执法，并未对原告建筑实施强制拆除，也未对其存放于上述建筑内的机器设备予以搬走，更未对其合法房屋实施断水、断电及用泥土围堵的行为。现原告诉称湖州市行政执法局度假区分局对其实施了上述行为缺乏事实依据。二、被告系湖州市行政执法局的派出机构，且成立时间为2013年6月23日。原告诉称2013年4月18日被告对其实施拆除建�，将其存放于上述建筑内的机器设备予以搬走，并对其合法房屋实施断水、断电及用泥土围堵的行为，而此时湖州市行政执法局度假区分局尚未成立，根本不存在上述所谓的事实。原告现要求确认湖州市行政执法局度假区分局行为违法显然系错列本案行政诉讼被告。综上，原告要求确认被告行政行为违法，该诉讼请求既无事实依据，也无法律依据，且被告本身属于湖州市行政执法局派出机构，不是本案行政诉讼适格被告。故请求法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第（三）项之规定，判决驳回原告的起诉。
被告湖州市行政执法局度假区分局提供了以下证据：湖编（2013）86号《湖州市机构编制委员会关于调整湖州经济技术开发区太湖旅游度假区城市管�行政执法体制的通知》，用以证明被告湖州市行政执法局度假区分局于2013年6月23日成立的事实。
经庭审质证，原告对被告湖州市人民政府提供的证据1和证据2有异议，认为该两份证据可以证明湖州市人民政府下设的“三改一拆”办公室系违法主体。原告对被告湖州市行政执法局提供的证据12有异议，认为该证据可以证明所有被告参与涉案建筑的拆除行为；对被告湖州市行政执法局提供的其他证据没有异议。原告对被告湖州市行政执法局度假区分局提供的证据有异议，认为该证据可以证明被告湖州市行政执法局度假区分局系违法行为主体。
被告湖州市人民政府认为原告提供的证据1-4不能证明湖州市人民政府参与了相关执法活动。对证据5有异议，认为不能证明涉案建筑内物品被盗损失。对证据6有异议，认为村委会不能作出土地权属证明。被告湖州市人民政府对其他被告提供的证据没有异议。
被告湖州市行政执法局认为原告提供的证据1、证据2不能证明原告一楼涉案建筑为合法建筑。对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议。对证据4有异议，认为该证据不能证明湖州市行政执法局及湖州市行政执法局度假区分局参与了被诉行政强制行为。对证据5有异议，认为不能证明涉案建筑内物品被盗损失。对证据6有异议，认为村委会不能作出土地权属证明，不能证明原告涉案建筑系合法建筑。被告湖州市行政执法局对其他被告提供的证据没有异议。
被告湖州市行政执法局度假区分局的质证意见与被告湖州市行政执法局一致。
经审查，本院对原告提供的证据认定如下：原告提供的证据1和证据2可以证明湖州市行政执法局对原告位于湖州市仁皇山街道桥西社区八家村38号中333平方米的建筑认定为违法建筑，但不包括涉案的一楼部分。证据3照片并不足以证明涉案一楼建筑被破坏的事实，需要结合其他相关证据综合判断。证据4系同案另一被告湖州市人民政府仁皇山街道办事处对原告信访事项进行的答复，并不足以证明湖州市人民政府、湖州市行政执法局、湖州市行政执法局度假区分局参与了被诉行政行为。证据5与本案缺乏关联性，不予采信。证据6可以证明涉案的一楼建筑并不在湖州市行政执法局湖执（四）罚字（2013）第19号行政处罚决定书认定的违法建筑范围之内。被告湖州市人民政府提供的证据可以证明湖州市人民政府系辖区内“三改一拆”行动的领导主体而非执行主体。被告湖州市行政执法局提供的证据可以证明湖州市行政执法局对原告位于湖州市仁皇山街道桥西社区八家村38号中333平方米的建筑认定为违法建筑，但不包括涉案的一楼部分。被告�州市行政执法局度假区分局提供的证据可以证明湖州市行政执法局度假区分局于2013年6月23日成立的事实。
经审理查明：2013年4月8日湖州市行政执法局作出湖执（四）罚字（2013）第19号行政处罚决定书，认定原告卢卫雄在湖州市仁皇山街道桥西社区八家村38号原有房屋基础上加层和新建房屋总计建筑面积为333平方米的建筑，未办理规划审批许可手续，系违法建筑，并要求原告于该行政处罚决定书送达之日起十五日内自行拆除以上违法建筑，若逾期不拆除将依法申请湖州市人民政府责成有关部门强制拆除。同月10日，湖州市行政执法局向原告送达该行政处罚决定书。同月18日，仁皇山街道办事处对上述违法建筑采取强制拆除措施，并对并未经相关职权部门认定违法的一楼建筑的墙体造成了损坏。仁皇山街道办事处在湖州华信公证处公证员公证下，将建筑内机�设备及其他动产转移封存，并制作了财产清点登记表。
另查明，湖州市行政执法局度假区分局于2013年6月23日成立。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中原告卢卫雄以湖州市人民政府仁皇山街道办事处作出的仁信访答字（2014）5号信访事项答复意见书为依据，认为被告湖州市人民政府的内设机构湖州市“三改一拆”指导组以及湖州市行政执法局、湖州市行政执法局度假区分局作出了被诉行政行为，经查，并无其他证据证实上述三被告参与了被诉行政强制行为，湖州市人民政府、湖州市行政执法局、湖州市行政执法局度假区分局并不是实施拆除违法建筑的行为主体。综上，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
驳回原告卢卫雄对被告湖州市人民政府、湖州市城市管理行政执法局、湖州市城市管理行政执法局湖州太湖旅游度假区分局的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 汤政强
代理审判员 沈 屹
代理审判员 周寅潇
二〇一五年十月十四日
书 记 员 凌烈妮