湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂10行终48号
上诉人（原审原告）吴立培，男，1963年6月12日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）宋家成，男，1975年1月12日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）宋朝阳，男，1971年6月17日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）杜子波，男，1954年12月21日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）刘进云，男，1963年8月13日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）宋传华，男，1950年4月10日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）颜永军，男，1970年1月10日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）熊世法，男，1966年2月27日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）卢圣云，男，1951年7月1日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）熊世元，男，1957年4月10日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）余中祥，男，1956年9月1日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）刘德文，男，1952年12月13日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）涂洋明，男，1958年6月20日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）邓楚杰，男，1964年12月27日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）邓新祥，男，1961年11月5日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）杨新元，男，1968年4月25日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）陈安太，男，1953年3月24日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）张小舫，男，1966年6月2日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）卢前元，男，1967年5月18日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）陈安贵，男，1956年2月18日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）龙云敖，男，1955年11月20日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）龙江元，男，1967年10月12日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）张国，男，1982年12月13日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）胡三华，男，1972年9月24日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）张述群，男，1957年5月21日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）龙云祥，男，1946年9月25日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）张木舫，男，1962年10月2日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）胡相儒，男，1959年3月29日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）徐新玉，女，1959年11月23日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）熊世兵，男，1972年12月7日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）熊世海，男，1968年2月28日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）肖权，男，1985年2月24日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）胡志儒，男，1957年6月8日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）宋继先，男，1950年10月13日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）刘德权，男，1965年3月17日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）杨新庭，男，1963年3月22日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）刘耀成，男，1963年4月26日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）卢圣林，男，1961年6月24日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）陈安灿，男，1963年1月1日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）陈涛，男，1987年6月9日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）吴浩，男，1978年3月23日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）邓文军，男，1974年8月30日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）肖艳，女，1981年9月15日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）陈安平，男，1956年10月18日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）邓丑武，男，1950年4月23日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）张玉娥，女，1959年10月3日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）王发远，男，1932年7月6日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）龙爱明，男，1975年5月8日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）刘美成，男，1953年3月4日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）杨新山，男，1965年10月13日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）龙从军，男，1964年11月18日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）卢圣国，男，1981年3月30日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）卢进华，男，1955年1月12日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）宋又夫，男，1963年9月15日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）刘成发，男，1971年9月10日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）余中发，男，1958年12月10日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）卢才元，男，1964年11月16日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）刘承洲，男，1946年11月11日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）肖国庆，男，1965年10月1日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）邓美珍，女，1957年7月12日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）涂阳亭，男，1955年1月2日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）卢进四，男，1968年8月28日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）杨善波，男，1956年10月25日出生，汉族，住洪湖市。
上诉人（原审原告）鄢友秀，女，1969年7月5日出生，汉族，住洪湖市。
上述64名上诉人的共同委托代理人黄群雁，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）洪湖市发展和改革局，住所地：洪湖市玉沙路75-7号。
法定代表人陈洪，局长。
委托代理人李秀华，政策法规科科长。
委托代理人王运年，湖北玉沙律师事务所律师。
被告荆州市发展和改革委员会，住所地：荆州市荆州区荆东路54号。
法定代表人万玲玲，主任。
负责人潘进，党组成员、工会主席。
委托代理人李立新，湖北蓝宇律师事务所律师。
上诉人吴立培、宋家成等64人因与被上诉人洪湖市发展和改革局（以下简称洪湖市发改局）、荆州市发展和改革委员会（以下简称荆州市发改委）立项审批及行政复议一案，不服荆州市荆州区人民法院（2017）鄂1003行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年6月7日公开开庭审理了本案。上诉人吴立培、宋家成等64人的诉讼代表人张玉娥及共同委托代理人黄群雁，被上诉人洪湖市发改局的委托代理人李秀华、王运年，被上诉人荆州市发改委的负责人潘进及委托代理人李立新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审认定，洪湖市发改局根据戴家场镇人民政府的申请，于2015年7月31日作出洪发改发〔2015〕101号《关于戴家场镇集贸市场及配套设施工程项目立项的批复》，主要内容为同意对戴家场人民政府关于戴家场镇集贸市场及配套设施工程项目建设立项，该批复载明了项目建设规模及内容、项目投资概算及来源、项目建设地点及工期等。吴立培、宋家成等64人通过申请政府信息公开得知洪湖市发改局作出了上述行政行为，即于2015年11月15日向荆州市发改委提出行政复议申请，荆州市发改委于2015年12月18日作出荆发改复〔2015〕05号行政复议告知书，主要载明：你们没有提供申请人与涉案立项批复有利害关系的合法有效证据材料，不符合行政复议受理条件。吴立培、宋家成等64人不服荆州市发改委作出的上述不予受理行政复议决定，于2016年3月4日向荆州市荆州区人民法院提起行政诉讼，该院于2016年8月26日作出（2016）鄂1003行初13号行政判决书，判决驳回吴立培等64人要求撤销荆州市发改委作出的荆发改复〔2015〕05号行政复议告知书的诉讼请求。吴立培、宋家成等64人不服判决提起上诉，荆州市中级人民法院于2016年12月22日作出（2016）鄂10行终79号行政判决书，判决：一、撤销荆州市荆州区人民法院（2016）鄂1003行初13号行政判决；二、撤销被上诉人荆州市发改委2015年12月18日荆发改复〔2015〕05号行政复议告知书；三、责令被上诉人荆州市发改委对上诉人吴立培的复议申请予以受理。荆州市发改委予以受理吴立培、宋家成等64人的复议申请，并于2017年4月18日作出荆发改复决字〔2017〕1号行政复议决定书，维持了洪湖市发改局作出的涉案立项批复，于同年4月19日向吴立培、宋家成等64人邮寄送达。吴立培、宋家成等64人认为，其分别拥有集体土地使用权的集体土地均在涉案立项批复所确定的建设选址范围内，洪湖市发改局作出立项批复侵犯了他们的合法权益，荆州市发改委作出维持的复议决定违法。故诉至法院，请求：1、判令撤销洪湖市发改局作出的洪发改发〔2015〕101号《关于戴家场镇集贸市场及配套设施工程项目立项的批复》；2、判令撤销荆州市发改委作出的荆发改复决字〔2017〕1号行政复议决定书；3、由被告承担本案诉讼费。
一审认为：一、关于吴立培、宋家成等64人与涉案行政行为是否有利害关系，能否提起行政诉讼。洪湖市发改局、荆州市发改委提出，根据最高人民法院《关于发展改革部门项目审核批复行政案件原告资格问题的答复》，吴立培、宋家成等64人与被诉行政行为没有利害关系，不具有提起诉讼的主体资格，对此，该院认为，最高人民法院的上述答复作出后应是人民法院审理同类案件的依据，但具体到本案中，在最高人民法院对此类案件作出答复前，吴立培、宋家成等64人对荆州市发改委作出的不予受理行政复议告知书提起的诉讼，已经过人民法院审理并作出裁判，荆州市发改委根据裁判结果，已予以受理原告的复议申请并作出行政复议决定，吴立培、宋家成等64人与涉案复议决定具有行政法律关系，故有权提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判，据此，该院应对被诉行政行为一并进行合法性审查。二、关于洪湖市发改局作出的立项批复行为是否合法。国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知附件：保留的非行政许可审批项目目录第7项为政府出资的投资项目审批，实施机关国家发展改革委、国务院有关部门、省级以下人民政府发展改革部门和有关部门。《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》第二条第二款规定：“实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。”本案中，洪湖市发改局具有对政府投资项目进行审批法定职权，对戴家场镇人民政府提出立项申请、组织机构代码证及项目建议书等申请材料进行审查后对涉案项目进行核准立项的管理行为，符合实行审批制项目程序性规定。依据上述规定，项目批复文件是项目单位申请办理规划选址、用地预审和环评审批文件的前置条件，故吴立培、宋家成等64人认为洪湖市发改局作出涉案立项批复行为时缺少规划选址、用地预审、环评审批文件的观点没有法律依据。吴立培、宋家成等64人如认为项目建设工程中涉及土地征收与补偿等行为侵犯其合法权益，应当通过其他法定途径解决。三、关于荆州市发改委作出的行政复议决定是否合法。荆州市发改委作为洪湖市发改局的上一级主管部门依法具有受理行政复议申请、作出行政复议决定的法定职权。荆州市发改委依吴立培、宋家成等64人的申请对洪湖市发改局作出的立项批复文件按照法定程序进行的审查，受理、审查、报批、送达等程序均符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，吴立培、宋家成等64人请求撤销荆州市发改委作出涉案行政复议决定的理由不成立，该院不予支持。综上，洪湖市发改局作出的涉案立项批复证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。荆州市发改委作出行政复议决定主体资格适格，认定事实清楚，依据充分，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：一、驳回原告吴立培等64人要求撤销被告洪湖市发展和改革局于2015年7月31日作出的洪发改发（2015）101号《关于戴家场镇集贸市场及配套设施工程项目立项的批复》的诉讼请求。二、驳回原告吴立培等64人要求撤销被告荆州市发展和改革委员会于2017年4月18日作出的荆发改复决字〔2017〕1号《行政复议决定书》的诉讼请求。一审诉讼费50元，由原告吴立培等64人负担。
上诉人吴立培、宋家成等64人不服一审行政判决，向本院提起上诉称：一、涉案立项批复缺少可行性研究报告等必备文件。二、原判认定事实不清。《建设项目用地预审管理办法》第十四条明确规定，用地预审意见系审批制、核准制立项的必备条件；《建设项目环境影响评价文件审批程序规定》第四条明确规定，环境影响评价文件系审批制立项的必备条件；根据《城乡规划法》第三十六条第一款，涉案立项批复在报批前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书；根据国发〔2006〕28号《国务院关于加强节能工作的决定》、2016年国家发改委令第6号《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》第四条、《中华人民共和国节约能源法》（2007年）第十五条的规定，涉案立项审批还缺少节能报告环节。三、原判认定被上诉人洪湖市发改局作出立项审批，仅仅需要对戴家场镇人民政府提出立项申请、组织机构代码证及项目建议书等申请材料进行审查，就符合实行审批制项目程序性规定，是没有法律依据和规范性文件支持的。综上，被上诉人洪湖市发改局作出的涉案立项审批前提条件不具备，被上诉人荆州市发改委未尽审慎审查义务，作出维持的复议决定，于法无据。原判在认定事实不清的基础上，错误适用法律驳回上诉人的诉讼请求，侵害了上诉人的合法权益。请求撤销一审判决，发回重审或依法改判，本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人洪湖市发改局答辩称：一、上诉人的请求与被上诉人洪湖市发改局的立项批复行为之间没有利害关系，上诉人不具备诉讼主体资格，对其起诉应予驳回。二、被上诉人洪湖市发改局的立项批复行为有事实和法律依据，程序合法，对上诉人的请求应予驳回。
被上诉人荆州市发改委答辩称：一、上诉人在上诉状中曲解法律，导致其上诉逻辑混乱。1、上诉人断章取义，将宏观的指导意见与具体实施程序混为一谈。国发〔2004〕20号《国务院关于投资体制改革的决定》是国家改革过程中具有宏观性的大政方针，它指明了阶段性的改革方向。上诉人在上诉状中的引用故意去掉了“具体的权限划分和审批程序由国务院投资主管部门会同有关方面研究制定，报国务院批准后颁布实施”的表述。2、上诉人在上诉状中混淆了“可行性报告”提出的机构和具体程序。《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》第二条对此作出了明确规定，强调了“首先是对项目建议书的立项批复”，之后才有其他的程序问题。本案争议的立项审批仅是项目开始的一个前置程序，上诉人不能因为所谓的“建设单位后面的程序中没有完善可行性报告、规划选址、用地预审、环评、节能报告”等事项，而否定前面程序的合法性。二、被上诉人荆州市发改委的行政复议决定程序合法，法律依据充分。被上诉人荆州市发改委具有行政复议职权，受理、审查、报批、送达等程序均符合法律规定。综上，原判认定事实清楚，证据确凿，程序合法，法律依据充分，请求维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案是吴立培、宋家成等64人不服洪湖市发改局作出的涉案立项批复，向荆州市发改委申请行政复议。荆州市发改委根据本院（2016）鄂10行终79号生效行政判决，作出复议决定。关于吴立培等64人与涉案批复有利害关系的问题，有生效的行政判决作依据，并且一审法院已经作了详细阐述，本院不再赘述。《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》第二条规定，各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门要加强沟通，密切配合，明确工作程序和责任，建立新开工项目管理联动机制。实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。从该通知的内容来看，本案中的立项批复行为仅仅是对项目建议书的批复，内容仅涉及建设项目地点、规模、资金来源等事项，主要作用是明确项目建设主体、投资规模、资金来源、项目性质，衔接好下一步土地、规划、建设手续的办理，并不调整建设项目具体占用土地、拆迁等事宜。《建设用地审查报批管理办法》第三条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作”，因此，该办法不适用于发改委作出的立项审批；《建设项目环境影响评价文件审批程序规定》第三条规定“本规定适用于环保总局负责审批的建设项目环境影响评价文件的审批”，因此，该规定不适用于发改委作出的立项审批；《中华人民共和国节约能源法》的适用应该是在项目立项批复后，由相应的部门依法负责审批项目是否符合强制性节能标准。上诉人认为本案的立项批复行为应该适用《中华人民共和国节约能源法》《建设用地审查报批管理办法》《建设项目环境影响评价文件审批程序规定》等法律规章的意见，本院不予支持。洪湖市发改局在戴家场镇人民政府提交了齐全的申报单位主体资格证明、项目申请审批文件、项目建议书规范文本的情况下，洪湖市发改局经过审核、签发，作出涉案批复合法合规。荆州市发改委对涉案立项批复依法受理并作出复议决定，其程序合法，实体处理正确，并无不当。综上，吴立培、宋家成等64人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人吴立培、宋家成等64人负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 阳
审判员 盛 千
审判员 孙开炎
二〇一八年六月二十一日
书记员 李丽红