吉林省通化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第63号
上诉人（原审原告）张敬凯，男，1959年3月18日出生，汉族，山东省诸城市人，农民，住所地通化市。
委托代理人于治生，男，1953年2月13日生，汉族，通化县人，通化市法律工作者协会法律工作者，住所地通化县。
被上诉人（原审被告）通化市国土资源局，住所地通化市龙泉路999号。
法定代表人丁杰，局长。
委托代理人梁广珍，女。
上诉人张敬凯因土地行政强制一案，不服通化市东昌区人民法院（2015）东行重字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张敬凯的委托代理人于治生，被上诉人通化市国土资源局的委托代理人梁广珍到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审查明，根据通化市城市总体规划要求，环通乡江南村土地征收项目系通化市人民政府2011年第十五批次农用地转用和土地征收项目，已列入通化市2011年棚户区（修正大桥南侧地块）改造计划。通化市人民政府就该征收土地项目于2011年8月8日作出通市政文（2011）89号《通化市人民政府关于报请审查2011年第十五批次建设用地的函》。吉林省国土资源厅于2011年9月19日作出吉国土资耕函（2011）564号文件《关于通化市人民政府2011年第十五批次农用地转用和土地征收的批复》，同意通化市人民政府将农村集体农用地8.7081公顷（全部为耕地）转为建设用地并办理征地手续，同时同意征收农村集体建设用地2.0761公顷；同意将国有农用地17.8017公顷（其中耕地16.2988公顷）转为建设用地，同时同意使用国有建设用地1.4892公顷。以上共计批准建设用地30.0751公顷，用于商服和住宅用地项目建设。上诉人张敬凯所耕种的土地1.106亩在被征收范围内。为实施该地块土地征收补偿工作，通化市人民政府于2011年9月30日作出了《征收土地方案公告》，于2011年10月10日作出了《征地补偿安置方案公告》，并及时进行了公告。相关部门对征收范围内的土地进行了核实测量登记，作出了相应的社会风险评估和建设项目维稳方案，在征收补偿安置资金专户上存入了相应的资金。因上诉人在规定的期限内未办理征地补偿登记，未领取征地补偿费，也未交付被征收土地。被上诉人于2014年1月22日作出的通市国土资责交字（2014）第001号《责令交出土地决定书》，并于2014年2月18日送达。上诉人不服该决定，向原审法院提起行政诉讼。根据被上诉人提出的先予执行申请，原审法院于2014年5月28日作出（2014）东行初字第13号行政裁定书，并于同年5月30日对上诉人所耕种的被征收土地予以强制执行。
原审认为，通化市国土资源局作为通化市人民政府土地行政主管部门，当市政府征用土地的征地程序和安置补偿方案符合法律法规的规定时，被征地单位和个人理应服从，对拒绝、妨碍、阻挠或者拖延的，其具有作出责令交出土地行政命令的法定职权。虽然被上诉人在报批文件中没有将上诉人张敬凯载入《被征地农民社会保障费计算明细表》中，但上诉人张敬凯所耕种的土地1.106亩确在被准许征收土地范围内。被上诉人通化市国土资源局根据通化市城市总体规划要求，依照审批程序依法征收土地总计30.0751公顷，涉及上诉人所耕种的集体土地实测1.106亩（承包证标注为1.75亩），被上诉人按照征收土地程序，依法告知了上诉人在此过程中享有的权利和义务，上诉人在规定期限内，未办理征收补偿登记及领取征收补偿费，未能履行交付被征收土地的义务。被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《吉林省土地管理条例》，于2014年1月22日作出（2014）第001号《责令交出土地决定书》，责令上诉人交出土地的行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，上诉人提出被上诉人非因“公共利益”的需要征收土地，征收的土地是基本农田，征收土地未听取被征收人的意见及补偿标准未按照家规定补偿，要求撤销该具体行政行为，无充分事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定之规定，判决驳回上诉人张敬凯的诉讼请求。
上诉人张敬凯不服原审判决，向本院提起上诉，要求撤销原审判决，撤销被上诉人作出的（2014）第001号责令交出土地决定。主要理由是原审判决认定事实错误，适用法律不当：（一）吉林省国土资源厅吉国土资耕函（2011）564号文件批准通化市政府征用张敬凯承包菜田并转建设用地的批准文件不具有合法性和有效性，征地程序违法。被上诉人责令上诉人交出土地的决定不具有合法性和有效性。（l）吉林省国土资源厅不具有批准占用基本农田或耕地及其农有地转建设用地的批准权限。吉林省国土资源厅批准通化市政府占用江南村8.7081公顷的耕地为基本农田，根据土地管理法和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）相关规定，基本农田或耕地转为建设用地的批准机关应为国务院或吉林省人民政府，通化市政府征用基本农田报吉林省国土资源厅批准不符合法律规定；（2）通化市政府征用土地程序违法。国务院国发（2004）28号文件第十四条规定，在征地依法报批前，要将征地用途、位置、补偿标准、安置途经告知被征地农民。而通化市政府或被上诉人没有按文件规定将相关事项告知被征地农民；（二）通化市国土资源局作出的责令交出土地决定不符合法律规定。国务院国发（2004）28号文件第十五条规定，征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。因此，在征地补偿安置未落实的情况下被征地农民有权拒绝强行征地。本案被上诉人没有按照土地管理法及物权法相关规定对上诉人进行征地补偿安置，也没有解决社会保障问题。被上诉人作出的责令交出土地的决定书不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定，应予撤销。依据国务院国发（2004）28号文件第十九条规定，吉林省国土资源厅批准通化市征用江南村土地并转建设用地文件失效。本案被上诉人在批准文件失效后于2014年1月22日作出责令交出土地行为无法律依据。
被上诉人通化市国土资源局辩称：原审判决认定事实清楚，审理程序合法，适用法律正确，请求依法维持原审判决。
二审中双方当事人未提交新的证据，亦无新的质证意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，该征收地块《被征地农民社会保障费计算明细表》载明的291人中无上诉人张敬凯。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）第二十六条第二款规定：“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”劳动和社会保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，亦明确要求将做好被征地农民就业培训和社会保障工作作为征地制度改革的重要内容。依据上述法律、法规规定，土地征收部门在对修正大桥南侧棚户区地块改造项目建设征地过程中，应当安排上诉人张敬凯的社会保障费用。而被上诉人提交的《被征地农民社会保障费计算明细表》等证据无法证明在本次征地过程中，已为上诉人张敬凯安排社会保障费用。被上诉人在没有解决上诉人张敬凯的社会保障问题前提下作出责令交出土地决定违反相关法律、法规规定，依法应予确认违法。原审判决证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条及第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销通化市东昌区人民法院（2015）东行重字第2号行政判决；
二、被上诉人通化市国土资源局于2014年1月22日对上诉人张敬凯作出的通市国土资责交字（2014）第001号责令交出土地决定违法。
一、二审案件受理费100元，由被上诉人通化市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王艳刚
审 判 员 付文花
代理审判员 杨铁峰
二〇一五年十二月二十三日
书 记 员 丛 稳