贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔高行终字第567号
上诉人（原审原告）梁昌鹏，男，汉族。
上诉人（原审原告）王世强，男，汉族。
上诉人（原审原告）曹文忠，男，汉族。
上诉人（原审原告）王世桃，男，汉族。
上诉人（原审原告）王荣开，男，汉族。
上诉人（原审原告）杨至魁，男，汉族。
上诉人（原审原告）王荣海，男，汉族。
上诉人（原审原告）杨道君，男，汉族。
上诉人（原审原告）马元富，男，汉族。
上诉人（原审原告）赵立勇，男，汉族。
上诉人（原审原告）杨道享，男，汉族。
上诉人（原审原告）王应林，男，汉族。
上诉人（原审原告）梁永乾，男，汉族。
上诉人（原审原告）刘荣光，男，汉族。
上诉人（原审原告）王应举，男，汉族。
上诉人（原审原告）曹小军，男，汉族。
上诉人（原审原告）梁昌焱，男，汉族。
上诉人（原审原告）王世刚，男，汉族。
上诉人（原审原告）王世彬，男，汉族。
上诉人（原审原告）刘春其，男，汉族。
上诉人（原审原告）王锦，男，汉族。
上诉人（原审原告）王建车，男，汉族。
上诉人（原审原告）王应信，男，汉族。
上诉人（原审原告）马林，男，汉族。
上诉人（原审原告）王世泽，男，汉族。
上诉人（原审原告）王应福，男，汉族。
上诉人（原审原告）王应志，男，汉族。
上诉人（原审原告）王应祥，男，汉族。
上诉人（原审原告）王应昌，男，汉族。
上诉人（原审原告）陆昌明，男，汉族。
上诉人（原审原告）罗仁志，男，汉族。
上诉人（原审原告）梁昌金，男，汉族。
上诉人（原审原告）梁靖宇，男，汉族。
上诉人（原审原告）钱宗福，男，汉族。
上诉人（原审原告）梁昌平，男，汉族。
上诉人（原审原告）赵立能，男，汉族。
诉讼代表人梁昌鹏、王世桃、梁昌焱、王世彬、王世刚、王应福。
委托代理人洪杭燕、梁宏，贵州名城（桐梓）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）桐梓县人民政府，住所地：桐梓县娄山关镇荣德巷县政府大院。
法定代表人冉贤俊，该县县长。
委托代理人於国强，贵州与力律师事务所律师。
委托代理人姚世国，桐梓县土地房屋征收中心职员
原审原告杨道德，男，汉族。
原审原告梁永国，男，汉族。
原审原告陆远财，男，汉族。
原审原告王建强，男，汉族。
原审原告梁昌其，男，汉族。
上诉人梁昌鹏等36人因桐梓县人民政府征收与补偿决定一案，不服遵义市中级人民法院（2015）遵市法行初字第178号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明：2013年，贵州省人民政府黔府函（2013）47号《省人民政府关于贵州省扶贫生态移民工程规划（2012-2020）的批复》以及附件《贵州省扶贫生态移民工程规划（2012-2020）》明确：实施扶贫生态移民是同步实现全面小康社会目标的迫切要求，是构建两江上游重要生态屏障的战略举措，是解决连片特困地区贫困问题的重要抓手，是促进城乡协调发展的重要途径，是促进民族团结进步的迫切需要。为此要求各级党政领导一把手要亲自抓好这项工作。规划需新征用地面积26.97万亩。规划第八章中土地政策明确：“省国土资源厅负责统筹解决扶贫生态移民建设用地，用地指标计划单列，项目县（市、区、特区）根据批复的实施方案实行边用边报，纳入城乡用地增减挂钩。”黔府发（2012）14号、黔府办发（2013）3号《贵州省扶贫生态移民工程实施方案的通知》中在土地政策里再次明确“扶贫生态移民工程用地指标单列管理，项目县（市、区、特区）根据批复的实施方案实行先用后报。”2014年11月12日，桐梓县住房和城乡建设局登记核发《建设项目选址意见书》及附件用地红线图，登记主要内容项目名称为桐梓县九坝镇“贵州印象”扶贫生态移民工程，建设单位为桐梓县移民局，建设项目拟选位置为九坝镇山堡村，拟用地面积为117030平方米，拟建设规模为建筑面积94290平方米。同日桐梓县国土资源局对该建设项目用地通过预审。同年11月分别获得桐梓县环保局、发展和改革局建设项目环境影响登记、固定资产投资项目节能登记，均同意项目实施。2014年11月28日，贵州省水库和生态移民局以黔移呈（2014）33号文件向省人民政府请示，将包括桐梓县九坝镇“贵州印象”移民安置点在内的14个移民安置点建议确定为2015年扶贫生态移民工程省级示范点并经省政府批复同意。2015年1月15日制作了《桐梓县九坝镇扶贫生态建设项目土地房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》，2015年2月1日，桐梓县人民政府决定启动该项目，决定对用地红线范围内的集体土地和房屋征收，并对征收范围、征收标准、征收时间等予以公告。同年2月13日桐梓县九坝镇人民政府对统计登记的各被征收农户姓名、土地类型、面积等内容张榜公示，并于3月20日召开听证会听取意见后，依据遵义市人民政府遵府函（2009）245号《遵义市人民政府关于征地统一年产值标准和征地区片综合地价的批复》，于2015年3月31日作出桐府征决字（2015）2号《桐梓县人民政府关于对九坝扶贫生态移民建设项目规划范围内土地房屋进行征收与补偿的决定》及附属补偿实施方案。
一审还查明，2015年4月3日，贵州省水库和生态移民局、发展和改革委、财政厅、扶贫办联合下发黔移发（2015）22号文件，对全省2015年扶贫生态移民任务进行安排并明确要求及时批复各安置点实施方案，尽快组织项目开工建设，确保第二季度项目全面开工。桐梓县九坝镇“贵州印象”安置点在该文件安排的2015年任务中。2015年5月4日，遵义市水库和生态移民局、遵义市发展和改革委员会作出遵移函（2015）41号《关于桐梓县九坝镇“贵州印象”安置点2015年度扶贫生态移民工程实施方案的批复》，同意桐梓县移民局、发展和改革局报送的实施方案，九坝镇“贵州印象”安置点安置农村人口637户3110人，新建住房637套，建筑面积86925平方米，其中移民安置房68705平方米，配套移民商铺9760平方米。项目征收土地在征收前梁昌鹏等农户主要用于种植烤烟，属于当地烟草部门选定的烤烟基地。
一审法院认为，2013年，贵州省人民政府黔府函（2013）47号批复及附件《贵州省扶贫生态移民工程规划（2012-2020）》其中土地政策明确：“省国土资源厅负责统筹解决扶贫生态移民建设用地，用地指标计划单列，项目县（市、区、特区）根据批复的实施方案实行边用边报，纳入城乡用地增减挂钩。”黔府发（2012）14号、黔府办发（2013）3号《贵州省扶贫生态移民工程实施方案的通知》在土地政策里再次明确“扶贫生态移民工程用地指标单列管理，项目县（市、区、特区）根据批复的实施方案实行先用后报。”本案中，桐梓县九坝镇山堡村“贵州印象”扶贫生态移民安置点已列入2015年移民安置点建设任务且作为全省2015年扶贫生态移民工程省级示范点，为了充分总结安置点创建经验，起好示范点的示范带动效应，目标明确，工期紧。被告在获得《建设项目选址意见书》、规划用地红线图，桐梓县国土资源局对该建设项目用地通过预审，桐梓县环保局、发展和改革局登记同意项目实施，对征收范围、征收标准、征收时间等予以公告，对统计登记的各被征收农户姓名、土地类型、面积等内容张榜公示，并召开听证会听取意见后，作出征收补偿决定，实施项目建设，虽然农用地转用及征地审批手续尚未下发，但目的是为重大公共利益，符合省人民政府黔府函（2013）47号批复精神。梁昌鹏等人以被告没有获得用地审批文件就实施征地违法，诉请撤销行政行为，并裁定停止执行该行政行为，与省、市、县三级人民政府加快推进扶贫生态移民安置点建设的要求相违背，且会影响全省扶贫生态移民安置任务完成，损害社会重大公共利益，故依法不予支持。
关于被告作出的实施补偿方案、标准是否合理的问题。依照《土地管理法》第四十四条、四十五条、四十六条规定精神，审批机关在批准农用地转用时会同时办理征地审批手续，包括征收补偿标准。因本案项目属省政府为落实《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》、《中共中央、国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》、《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》等文件精神，专文规划批复准建的项目，项目用地可以边用边报，桐梓县人民政府对该项目用地已向贵州省人民政府提交报批材料，故征收补偿标准依法应以土地征收审批机关批复为准，不属于本案审理范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回梁昌鹏等41人的诉讼请求。
上诉人桐梓县九坝镇山堡村皂角村民组36户不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉请求：1、撤销（2015）遵市法行初字第178号行政判决书；2、撤销被上诉人《桐梓县人民政府关于对九坝扶贫生态移民建设项目规划范围内土地房屋进行征收与补偿的决定》（桐府征字决字（2015）2号决定）；3、判决被上诉人立即回复已毁坏的基本农田183.29亩或按每亩5000元支复耕费；4、判决被上诉人赔偿上诉人183.29亩烤烟每亩5000元。上诉理由：1、一审判决随意删减上诉人诉讼代表人数，由7人减为3人。2、上诉人2015年4月4日起诉，法院同年6月9日才立案，二被上诉人的答辩状提交时间却是同年6月8日。3、一审判决为被上诉人的建设项目嫁接，将“贵州印象生态移民拆迁建设项目”改为“生态扶贫”项目。4、“边用边报”不合法。
被上诉人桐梓县政府提交了答辩状，认为该项征地行为主体合格、程序合法、权限合法、适用法律、法规正确，一审程序合法、事实清楚，判决正确。
本案经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续。不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”本案中，争议地面积为117030平方米，即11.703公顷，被上诉人相关批文中应该首先查清被征土地的性质，以明确具有审批权限的主体。
桐梓县人民政府作出桐府征决字（2015）2号《桐梓县人民政府关于对九坝扶贫生态移民建设项目规划范围内土地房屋进行征收与补偿的决定》没有明确其对土地和房屋征收的审批依据，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，县级政府并无该土地的审批权限。
综上，本院认为被上诉人桐梓县政府对上诉人土地房屋征收行为不符合法定程序，一审法院认定事实错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销遵义市人民法院（2015）遵市行初字第178号行政判决；
二、确认被上诉人桐梓县人民政府《桐梓县人民政府关于对九坝扶贫生态移民建设项目规划范围内土地房屋进行征收与补偿的决定》行为违法。
二审案件受理费50元由被上诉人桐梓县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 田勇军
代理审判员 邱兴琼
代理审判员 柏 松
二〇一六年三月十六日
书 记 员 李明勋