安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）合行终字第00235号
上诉人（原审原告）：焦树荣。
委托代理人：许文春，安徽金亚太律师事务所律师。
委托代理人：吴多多。
被上诉人（原审被告）：合肥市发展和改革委员会，住所地合肥市东流路100号政务中心B座23层，组织机构代码00299077-3。
法定代表人：宋道军，主任。
委托代理人：许一云，安徽许一云律师事务所律师。
委托代理人：颜寿虎。
被上诉人（原审第三人）：合肥市蜀山区住房和城乡建设局，住所地合肥市望江西路196号，组织机构代码55921666-2。
法定代表人：张华，局长。
委托代理人：杨峥。
上诉人焦树荣因诉合肥市发展和改革委员会（以下简称市发改委）作出的“关于金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程立项的批复”，不服合肥市蜀山区人民法院（2015）蜀行初字第00019号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
一审审理查明：2012年12月5日蜀山区住建局向市发改委提交“关于蜀山区金牛路建设项目立项的请示”，并附合肥市大建设指挥部办公室“关于蜀山区金牛路建设相关事宜的报告”及市政府批示文件、合肥工业大学建筑设计研究院编制的“合肥市蜀山区金牛南路（淠河路～长江西路）工程项目建议书”，市发改委受理后分别就该工程的建设资金、建设用地向合肥市土地储备中心、合肥市国土资源局征求意见。合肥市土地储备中心于2012年12月11日回复意见，主要内容为该工程资金由市土地储备中心负责筹措，纳入项目（牙膏厂地块）收储成本。合肥市国土资源局于2012年12月14日回复意见，主要内容为原则同意蜀山区金牛路道路工程建设。2012年12月16日市发改委作出“关于金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程立项的批复”（发改投资（2012）996号），同意金牛路（淠河路-长江西路）道路工程立项，开展项目前期工作。
一审法院审理认为：涉案的合肥市蜀山区金牛南路（淠河路～长江西路）工程属于公共基础设施建设的政府投资类项目。《国务院关于投资体制改革的决定》规定，对公益性和公共基础设施建设的政府投资类项目实行审批制度。市发改委作为合肥市政府投资主管部门具有审批涉案工程项目建议书的行政职权。《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十条规定：“拟申请政府采用直接投资和资本金注入方式投入的项目，项目单位应委托符合资质要求的咨询机构编制项目建议书，由其主管部门审核后，报市政府投资主管部门。申报时应提供以下材料：（一）申请报告；（二）项目建议书；（三）其他相关材料。”第十二条第一、二款规定：“市政府投资主管部门应当在收到项目建议书申请后5个工作日内作出是否受理的决定。市政府投资主管部门根据申报项目的具体情况，征求有关部门对项目建议书的意见，并自受理之日起15个工作日内提出初审意见报市政府。对本市经济、社会和环境有重大影响的项目，在报市政府前应采取听证会等方式广泛征求公众意见。”市发改委依据上述规定，根据蜀山区住建局的申请，审核蜀山区住建局提交的“工程项目建议书”，结合合肥市大建设指挥部办公室“关于蜀山区金牛路建设相关事宜的报告”及市政府批示文件，并分别征求合肥市土地储备中心、合肥市国土资源局意见，审批同意金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程立项，开展项目前期工作，并对项目建设提出相应的要求，该许可行为事实清楚，符合法定程序。
《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》规定：“实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。”据此，项目建议书批复、可行性研究报告批复、项目初步设计及概算批复是不同阶段的行政许可行为。本案被诉的“关于金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程立项的批复”是关于项目建议书的批复，故焦树荣该诉称无事实和法律依据。《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十二条第二款规定“对本市经济、社会和环境有重大影响的项目，在报市政府前应采取听证会等方式广泛征求公众意见。”本案市发改委未提供征求公众意见的相关证据，但鉴于无具体规定界定“对本市经济、社会和环境有重大影响的项目”，据此不足以认定审批程序违法。合肥市大建设指挥部办公室“关于蜀山区金牛路建设相关事宜的报告”中建议涉案项目由蜀山区启动项目前期工作并负责组织实施，经市政府审批同意。蜀山区住建局作为蜀山区负责城乡建设的职能部门作为涉案项目的建设单位向市发改委申请立项并无不妥。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告焦树荣的诉讼请求。
焦树荣上诉称，一、一审法院认定事实错误，涉案立项批复不是仅对项目建议书的批复，实质上是批准项目建设批复。被上诉人在批复中，规范了涉案项目的具体建设方案、建设内容、资金来源、建设（竣工）期限等，并最终批复“请据此进一步完善前期工作，委托符合资质要求的设计单位编制初步设计和概算”，实质上是对项目整体建设的批复。二、依据《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十三条、第十六条规定，涉案项目缺少所需的相关部门必备内容，申报程序违法，申报材料不合规且严重缺失，不符合进入初步设计和概算阶段的法定条件。三、依据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，被上诉人从未告知上诉人有要求听证的权利，审批程序违法，所作批复应当予以撤销。四、依据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》第二条第三款和《合肥市政府投资城市基础设施项目建设管理暂行规定》第六条，项目立项申报的主体应当是项目单位，住建局作为项目单位的主管部门，其职责是在项目单位申报建议书前，对项目建议书进行审核，不具备申报项目建议书的职权。五、《土地管理法》第四十六条规定，征收拆迁审批后具体是由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被上诉人在涉案立项批复中批准蜀山区住建局主要建设内容包括征地拆迁等，并限定于2013年6月项目竣工，存在滥用职权。六、涉案批复没有指明项目的建设依据，没有界定规模和范围，没有规定有效期，反而超越职权赋予蜀山区住建局征地拆迁职能，违法限定项目建设期限，形式不符合一般批复形式要件。
市发改委辩称：一、首先，被上诉人作为合肥市政府投资主管部门具有作出涉案立项批复的职权。其次，根据《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十条之规定，被上诉人在收到合肥市蜀山区住房和城乡建设局的《申请报告》和《项目建设书》后，在规定期限内针对《项目建设书》作出立项批复，事实清楚，符合法定程序。最后，根据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》及《合肥市大建设项目建设管理暂行办法》第二条第一款的规定，被上诉人对项目建议书、可行性研究报告和初步设计分别负责“审查批复工作”。二、一审法院认定被上诉人作出涉案立项批复的程序没有违反法律规定，属适用法律正确。其一，《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十二条第二款未明确界定何为“对本市经济、社会和环境有重大影响的项目”。其二《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十六条同样未具体规定何为“重大利益”，但其将该问题认定的自由裁量权赋予了行政机关。上诉人援引相关规定，认定被上诉人的审批程序违法，属曲解法律规定。且通过一审查明，引发本案的根本原因是上诉人对相应的拆迁补偿方案持有异议，而涉案立项批复仅是其中中间性的程序，因此，对上诉人的权益不构成实质性影响。
市发改委向一审法院提供了以下证据：1、关于蜀山区金牛路建设项目立项的请示；2、关于蜀山区金牛路建设相关事宜的报告3、合肥市人民政府公文处理标签；4、项目建议书。证据1至4证明：经批准，涉案项目纳入合肥市大建设支路网工程建设计划；就涉案项目立项工作，项目建设单位依据法律规定向被告提供了相关材料。5、《关于蜀山区金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程建设用地征求意见的回函》；6、《关于蜀山区金牛路（淠河路-长江西路）道路建设资金问题的意见》；7、《关于金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程立项的批复》；8、公告（索引号201212-00023），证据5至8证明：经审核，被告依法作出涉案立项批复，并在合肥市政府信息公开网予以公示。市发改委提供的法律依据有：1、《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十条；2、《合肥市大建设项目建设管理暂行办法》第三条第（四）项。
焦树荣向一审法院提供了以下证据：1、焦树荣身份证及户口簿、结婚证复印件，证明基本身份事项。2、政务信息公开告知书、《关于金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程立项的批复》，证明市发改委于2012年12月16日作出该被诉具体行政行为，焦树荣于2014年9月9日通过信息公开申请得知该具体行政行为。3、安徽省政府办公厅关于加快奶牛业发展的意见、五里墩村委会证明、承包协议、1986年航拍图、乳品厂及养殖公司被注销的工商登记信息、经营荣誉证书，证明焦树荣在自己的承包地上依法建设厂房，用于奶牛养殖农业生产，符合当时集体土地用于养殖奶牛等农业用途的政策规定；建筑物取得村里批准且在航拍图上有记录，属于合法建筑；经营养殖场获得政府标准。4、时任的村书记及主任的证明、金牛路建设项目工程拆迁房屋移交验收单、照片一组，证明焦树荣房屋、设施被拆迁的具体情况；焦树荣是被迫交房；涉案项目已经建成。5、行政复议决定书、邮寄信封和回执；证明焦树荣签收行政复议决定书的时间，焦树荣在期限内提起行政诉讼。6、（2015）合行终字第00009号行政裁定书，证明本案应立案审理。7、皖政地（2014）907号征地批复，证明直到2014年12月27日省政府才将涉案项目地块由集体建设用地转为国有建设用地，市发改委的行为违反了土地管理法的规定。
蜀山区住建局未提供证据。
上述证据均已随案移送本院。
经审查，一审法院对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。
根据采信的证据，本院确认一审认定的案件事实。
本院认为，《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》规定：实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。据此，项目建议书批复、可行性研究报告批复、项目初步设计及概算批复是发展改革部门在审批政府投资项目时因不同阶段作出的不同批复。本案被诉的“关于金牛路（淠河路-
长江西路）道路工程立项的批复”是被上诉人根据项目单位报送的项目建议书作出的项目建议批复。被上诉人根据《合肥市政府投资项目管理暂行办法》第十条之规定，审核项目单位提供的申请报告、合肥市工业大学建筑设计研究院编制的项目建议书及其他相关材料，在规定期限内作出涉案立项批复，不违反法律规定的实体要件。第三人蜀山区住房和城乡建设局作为蜀山区的政府的职能部门，经市政府同意，作为项目立项的申请人并不违反法律强制性规定，上诉人认为本案第三人不具备项目立项请求主体资格的理由不能成立，本院不予采纳。
本案涉及的建设项目为金牛路建设，该道路位于蜀山区，为城市支路，被上诉人在本案中作出的工程项目建议的立项批复为建设项目开工实施前的研究论证阶段。《合肥市政府投资项目管理暂行办法》有“对本市经济、社会和环境有重大影响的项目，在报市政府前应采取听证会等方式广泛征求公众意见。”的规定，但是对于本案所涉建设项目是否属于有重大影响的项目没有相关解释，故不能据此认定被上诉人作出的批复意见程序违法。
综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，判决并无不当。焦树荣的上诉理由不足，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 应道荣
审判员 李 琦
审判员 李进学
二〇一五年十月三十日
书记员 邓 乐
附：本案适用的相关法律规范性文件条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；