山东省东营市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）东行终字第18号
上诉人（原审原告）：李树青。
委托代理人：刘丽立，山东东胜律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：隋前生。
被上诉人（原审被告）：东营市东营区史口镇人民政府。住所地：东营市东营区史口镇驻地。
法定代表人：李志平，镇长。
委托代理人：郭英祥，山东众旭律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东营市东营区史口镇木李村村民委员会。住所地：东营市东营区史口镇木李村。
法定代表人：李炳军，村民委员会主任。
隋前生、李树青诉东营市东营区史口镇人民政府（以下简称史口镇政府）、东营市东营区史口镇木李村村民委员会（以下简称木李村委会）土地行政管理赔偿一案，东营市东营区人民法院于2015年4月23日作出（2015）东行初字第2号行政裁定。原审原告隋前生、李树青不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年6月24日第一次公开开庭审理本案，上诉人李树青，被上诉人史口镇政府副镇长聂鸿伟及委托代理人郭英祥，被上诉人木李村委会主任李炳军到庭参加诉讼。2015年9月18日第二次公开开庭审理，上诉人李树青及委托代理人刘丽立，被上诉人史口镇政府的委托代理人郭英祥，被上诉人木李村委会主任李炳军到庭参加诉讼。2015年7月24日，应上诉人的申请，本院对本案进行了协调，最终因达不成一致意见，协调终止。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2005年，史口镇政府进行国家级土地整理项目，占用隋前生、李树青两人部分从木李村委会承包的土地，各方就该占用土地协商处理完毕。但是，隋前生、李树青认为，史口镇政府、木李村委会在施工过程中未提前告知，破坏了其承包期内的除占用土地之外的相邻剩余鱼池和边界大坝、对剩余土地未进行整平等，使其无法经营使用，为此，2015年1月15日，隋前生、李树青向原审法院提起本案行政诉讼，请求法院判决史口镇政府、木李村委会赔偿其7年的损失共计39412.8元。
原审法院经审理查明：2005年，史口镇政府进行国家级土地整理项目，施工中占用隋前生、李树青部分从木李村委会承包的“荒地”（现已作他用），并就已占用部分协商处理完毕。隋前生、李树青认为，史口镇政府、木李村委会施工未提前告知，破坏承包期内的鱼池和边界大坝，未进行整平等，使其无法经营，为此，提起行政诉讼，请求判决史口镇政府、木李村委会赔偿损失39412.8元，按照2014年无地上附着物的耕地，每亩800-1000元的标准，主张每亩800元，按7.038亩计算7年，即从2007年计算到2013年。隋前生、李树青在起诉状中表示十多年来多次去镇政府、村委会及有关单位要求解决问题，庭审中陈述自2010年开始书写起诉状，但均未提供证据证实。
原审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条规定：公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案隋前生、李树青诉争的事实发生在2005年，至隋前生、李树青提起行政诉讼已超过9年，因此，隋前生、李树青的起诉已超过法定起诉期限。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（六）项之规定，原审法院裁定驳回隋前生、李树青的起诉。
上诉人隋前生、李树青上诉称：一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判或发回重审。1、一审法院引用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十二条，认定本案已经超过诉讼时效是错误的。被上诉人是在上诉人完全不知情的情况下，破坏了上诉人的土地，事发后并无人告知上诉人诉权或起诉期限。上诉人在得知自己的土地被破坏后，上诉人不间断的找被上诉人解决，而被上诉人只是推脱，后因史口镇政府换届等原因，此事被搁置。2007年7月史口镇政府发给上诉人1200元土地补偿费，并承诺给修复两村边界，但一直未动工。2011年被上诉人木李村委会给上诉人开具了书面证明，证明被破坏土地的边界。2012年起上诉人多次找信访局、法院处理此事，但法院起初因人事调动问题没有及时处理上诉人的起诉，后又就本案的性质无法确定而一直未予立案，直至2014年9月才被受理。期间诉讼时效多次中断，因此，本案并未超过诉讼时效。2、一审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条，驳回上诉人的起诉是错误的。上诉人并非无正当理由拖延时间，而是从事发起就未间断过找被上诉人解决问题，后又找过多个相关机构反映，上诉人一直积极应对。作为一个普通农民，法律意识相对淡薄，又未被告知诉讼权利，没有在事发后直接起诉是可以理解的。在各方面寻求帮助无果后才得知可以通过诉讼途径，导致在事发后将近10年才诉讼，这属于有正当理由的情形。
被上诉人史口镇政府、木李村委会当庭答辩称：一审法院认定事实清楚、裁定正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。
二审期间，根据上诉人李树青的申请，本院向原史口镇土地所工作人员张某进行了调查，在第二次庭审中，就形成的调查笔录听取了各方当事人的意见。对于第二次庭审中上诉人李树青提交的其与原史口镇人民政府副镇长纪某的谈话录音，在庭审中组织各方当事人质证的基础上，庭后本院对该录音内容向纪某进行了核实。
二审法院另查明：因2005年被上诉人史口镇政府对涉案土地整理施工，造成路渠北面上诉人李树青、隋前生当时承包的土地无法正常使用，经协商，当时被上诉人史口镇政府同意为上诉人李树青、隋前生整平土地、修排水沟并恢复坝子。后来，被上诉人史口镇政府为其整平了土地，修建了地堑，并先后多次协调为其修坝子和排水沟。因上诉人所在村与邻村史口镇艾家村在涉案土地上的两村边界存在争议等原因，至今被上诉人史口镇政府并未为涉案土地修排水沟和坝子。2013年，涉案土地上存在的两村边界问题基本解决。
2010年，上诉人曾就涉案纠纷向一审法院提起过行政诉讼。2015年11月11日，上诉人以本案被上诉人史口镇政府为被告请求确认史口镇政府破坏上诉人鱼塘和大坝的行为违法，向一审法院提起行政诉讼。
经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见及据此确认的其他案件事实。
本案的主要争议焦点是一审法院认定上诉人李树青、隋前生的起诉超过了法定期限是否有事实和法律依据。
本院认为，关于上诉人李树青、隋前生的起诉是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案是上诉人主张被上诉人史口镇政府损坏其承包土地而引起的行政赔偿案件，应当适用不动产案件起诉期限的规定，即最长起诉期限20年。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”此法律规定中“不属于其自身的原因”应该是指因不可抗力或者其他不能归责于起诉人的事由。也就是说，该期限的耽误不是由于起诉人的过错造成的，那么，起诉人就不能因此而丧失起诉权。本案中，涉案上诉人的承包地因被上诉人史口镇政府土地整理施工影响了正常使用，上诉人当时就向被上诉人史口镇政府提出了相应的整修并恢复其正常使用的请求，2005年涉案土地整理项目施工过程中，被上诉人史口镇政府经与上诉人协商，双方对有关问题达成了口头的解决方案，并且在随后的几年间，被上诉人史口镇政府也调用有关机械设备对涉案土地修整坝子，但因案外因素导致整修最终没有成行。因此可见，从涉案纠纷发生开始，被上诉人史口镇政府就对上诉人作出了给予解决有关问题的答复，使上诉人对纠纷解决具有了期待，该期待利益应该保护。也就是说，在被上诉人史口镇政府同意解决并作出相应行为的情况下，上诉人没有向法院提起诉讼的时间，应认定为不属于起诉人自身原因而耽误的时间。在上诉人对其起诉没有超过起诉期限进行了举证证明后，被上诉人史口镇政府应对上诉人的起诉超过起诉期限负有举证责任，同时举证责任的分配也必须考虑证明的难易程度、举证人与证据的远近距离、证明能力的强弱差别等因素，本案中，被上诉人没有提交充分的证据予以证明其明确拒绝上诉人赔偿请求的时间，应认定上诉人的起诉没有超过法定的起诉期限。
关于被上诉人史口镇木李村村委会是否是本案适格被告的问题。村民委员会只有在法律法规授权行使行政管理职权的时候，才能作行政诉讼的被告。本案中，经审查，本案行政赔偿纠纷系因被上诉人史口镇政府2005年土地整理项目施工引起的，被上诉人史口镇木李村村委会并不是该国家级土地整理项目的组织和施工单位，也未有法律法规的授权，且史口镇木李村村委会自认其没有参与本案纠纷的处理，故史口镇木李村村委会不是本案适格被告。
综上，原审裁定审判程序合法，但是认定事实不清，适用法律不当，应予纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销东营市东营区人民法院作出的（2015）东行初字第2号行政裁定；
二、本案由东营市东营区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 张晓丽
审判员 邵金芳
审判员 延 颜
二〇一五年十二月十八日
书记员 赵 岩