安徽省天长市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖1181行初1号
公益诉讼起诉人：天长市人民检察院，住所地天长市广陵中路。
法定代表人：桑胜章，该院检察长。
到庭负责人：陈刚，系天长市人民检察院副检察长。
委托诉讼代理人：张忠翠，系天长市人民检察院检察员。
被告：天长市环境保护局，住所地天长市石梁东路40号，统一社会信用代码1134118100321192X2。
法定代表人：钱峰，该局局长。
出庭负责人：毛崇辉，该局党组成员。
委托诉讼代理人：陈涛，安徽知秋（天长）律师事务所律师。
第三人：天长市环境卫生管理处，住所地天长市南外街101号，统一社会信用代码12341181486124010C。
法定代表人：卢进舟，该管理处主任。
公益诉讼起诉人天长市人民检察院诉被告天长市环境保护局（以下简称环保局）怠于履行环境保护监管法定职责一案，本院于2018年1月4日立案后，于2018年4月10日向被告环保局送达了起诉状副本和应诉通知书，并依法追加天长市环境卫生管理处（以下简称环卫处）为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年5月23日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人天长市人民检察院的负责人陈刚、委托诉讼代理人张忠翠，被告环保局的负责人毛崇辉及委托诉讼代理人陈涛到庭参加诉讼，第三人环卫处经本院通知未到庭参加诉讼，不影响本案的审理。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人诉称：天长市生活垃圾卫生填埋场（曾用名天长市生活废弃物处置中心）位于天长市××××村，主要从事天长市生活垃圾的填埋、处置，建设主体工程为两个垃圾填埋库区（其中一个库区未建），一座生活垃圾渗滤液处理站，一座渗滤液应急池，建设单位为天长市重点工程建设管理局，主管单位为天长市城市管理行政执法局，目前由其下属单位市环境卫生管理处负责日常管理。天长市生活垃圾卫生填埋场于2011年开始建设，2012年底建成，《生活垃圾卫生填埋场项目环境影响报告书》于2012年2月23日经滁州市环保局批复，并于2014年12月8日经滁州市环保局同意阶段性试运行，试运行期为三个月，至今未进行环境保护竣工验收。另查明，天长市生活垃圾卫生填埋场从2013年初正式使用，至2017年7月共填埋处理生活垃圾294160吨。
天长市环境保护局接中央第四环境保护督察组举报受理转办清单，于2017年5月I4曰对天长市生活垃圾卫生填埋场依法进行检查。现场检查时发现，该垃圾填埋场正在运行使用，填埋区正在对垃圾堆体进行封场前的整理、压实；填埋场未对照环评批复要求建设废气燃烧系统，而是直接通过管道排放；配套建设的渗滤液处理站处理后的尾水未按照环评批复的要求建设专门管道进入市政污水管网后进入城市污水处理厂，而是通过农灌区直接外排。2017年5月15日，天长市环境保护局作出天环责改字〔2017〕219号责令改正违法行为决定书，责令该中心：1.立即对照环境影响报告书及滁州市环境保护局环评批复要求，完善相关污染防治设施；2,采取有效措施切实降低恶臭气体对环境的影响；3,加快污水专管建设，按要求接入城镇集中式污水处理厂，尽快向滁州市环境保护局申请竣工验收。2017年5月26日，天长市环境保护局作出天环罚字〔2017〕023号行政处罚决定书，对天长市生活垃圾卫生填埋场作出罚款人民币二十万元的行政处罚决定。
2017年9月8日，本院至天长市生活垃圾卫生填埋场检查时，发现该垃圾填埋场仍未对照环境影响报告书及环评批复要求建设废气燃烧系统，而是直接通过管道排放；配套建设的渗滤液处理站处理后的尾水未按照环境影响报告书及环评批复的要求，建设专门管道进入市政污水管网后进入城市污水处理厂；且至今未通过环评验收。2017年9月28日，本院向天长市环境保护局发出检察建议，建议该局：1.按照《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》等相关法律规定，对天长市生活垃圾卫生填埋场的违法行为依法作出处理；2.充分履行环境保护监管职责，督促天长市生活垃圾卫生填埋场：对照环境影响报告书及环评批复要求，建设废气燃烧系统；处置中心配套建设的渗滤液处理站处理后的尾水按照环境影响报告书及环评批复的要求，建设专门管道进入市政污水管网后，进入城市污水处理厂；向滁州市环境保护局申请竣工验收。
天长市环境保护局收到检察建议书后，于2017年10月24日函复本院称，已对天长市生活垃圾卫生填埋场的环境违法行为作出罚款20万元的行政处罚，并采取以下措施整改落实：督促当事人完成“导气石笼”规范设置；冶山镇污水处理厂计划2018年初建成运行，届时将严令当事人建设尾水专管接入冶山镇市政污水管网进入冶山镇污水处理厂；垃圾填埋场目前处于阶段封场状态，待正常填埋使用后，将督促当事人尽快履行验收程序。但回复检察建议后，该填埋场废气仍直接通过管道向大气排放；尾水未进入城市污水处理厂处理，仍通过农灌渠直接外排；填埋区仍有垃圾倾倒。该垃圾填埋场的现状与天长市环境保护局回函前无异，周边环境状况未得到有效改善。
公益诉讼起诉人认为：依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》等相关法律法规，被告负有对辖区环境保护工作监管的职责。天长市生活垃圾卫生填埋场自2013年初开始运行，期间一直未按环评批复的要求建设废气燃烧系统、废水进入市政污水管网的专门管道；试运行期满后，未申请竣工环保验收，仍然持续运行。滁州市环保局在2012年的环评批复和2014年同意阶段性试运行的函中，明确要求被告加强对该项目施工和试运行期间的环境监察，被告虽于2017年5月发现涉案环境违法行为并进行查处，但此时天长市生活垃圾卫生填埋场已经违法运行长达4年，给周边环境造成污染，影响了周边居民的正常生活和生产。天长市环保局明显疏于日常监管，应受法律否定性评价。对天长市生活垃圾卫生填埋场的环境违法行为，被告虽作出《责令改正违法行为决定书》和《行政处罚决定书》，但未明确违法行为的整改期限，亦未对整改的执行情况进行环境行政执法后督察，使得责令改正违法行为的行政决定流于形式，未能真正有效落实。在发现天长市生活垃圾卫生填埋场未整改到位的情况下，本院于2017年9月28日发出检察建议，督促被告依法履行职责。被告虽函复检察机关，但既未报请滁州市环保局对垃圾填埋场未经竣工环保验收即投入使用的违法行为进行处理，也未釆取有效措施督促垃圾填埋场纠正违法行为，亦未对垃圾填埋场的持续违法行为进一步作出行政处罚，致使涉案环境违法行为令而不改，生活垃圾卫生填埋场周边环境状况没有得到有效改善，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。因此，被告应当采取有效措施、穷尽监管手段，继续履行环境保护行政职责。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，向你院提起诉讼，请求判令：1、确认被告怠于履行环境保护监管法定职责行为违法；2、判令被告继续履行环境保护监管法定职责，依法对天长市生活垃圾卫生填埋场环境违法行为进行监管。
公益诉讼人向本院提交了如下证据：
第一组证据：检察机关提起公益诉讼法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款。2.最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条。
3.安徽省人民检察院《关于同意对天长市环境保护局怠于履行职责案提起行政公益诉讼的批复》。
第二组证据：天长市环境保护局主要职责
1.天长市环境保护局统一社会信用代码证书、2010年7月天长市人民政府天政办〔2010〕82号文件：关于印发天长市环境保护局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知
2.《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款：国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。
3.《中华人民共和国大气污染防治法》第五条第一款：县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。
4.《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款：县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。
5.《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款：县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。
6.《环境行政执法后督察办法》第三条第一款：县级以上人民政府环境保护主管部门负责组织环境行政执法后督察。
第三组证据：天长市生活垃圾卫生填埋场违法运营情况
1.天长市环境卫生管理处说明、事业单位法人证书。
2.2012年2月23日滁州市环境保护局关于《天长市生活垃圾卫生填埋场项目环境影响报告书》批复。
3.2014年12月8日滁州市环境保护局关于同意天长市城市建设投资有限公司天长市生活垃圾卫生填埋场项目（阶段性）试运行的函。
4.安徽日报刊登《中央第四环境保护督察组向我省转办的群众信访举报件及地方查处情况一览表》，其中第71号为天长市垃圾填埋场环境违法状况通报。
5.2017年5月14日天长市环境保护局对垃圾填埋场现场检查时所作现场检查（勘察）笔录1份，照片一组八张、调查询问笔录1份、2017年5月15日天长市环境保护局天环责改字[2017]219号责令改正违法行为决定书1份。
6.2017年5月26日天长市环境保护局天环罚字[2017]023号行政处罚决定书1份。
7.天长市环卫处出具的天长市垃圾填埋场运营情况、2017年9月8日本院拍摄照片一组八张、2017年11月8日本院拍摄照片一组六张、2017年11月27日本院向居住垃圾填埋场附近的居民陈翠琴所作询问笔录1份。
第四组证据：行政公益诉讼诉前程序
1.2017年9月28日本院向天长市环境保护局发出天检行建〔2017〕5号检察建议书1份。
2.2017年10月24日天长市环境保护局向本院回函。
第五组证据：2018年5月9日本院对垃圾填埋场附近居民陈保龙（住址：天长市××××村民组）、花立桃（住址：天长市××××村民组）所作的采访视频、5月14日对天长市垃圾填埋场所作的航拍视频。
对公益诉讼起诉人提交的证据,被告环保局当庭发表了如下质证意见:对公益诉讼起诉人提供的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。对第三组证据即“天长市生活垃圾卫生填埋场违法运营情况”的证明目的不予认可。
环保局辩称：一、关于公益诉讼起诉人称“天长市生活垃圾卫生填埋场已经违法运行长达4年，给周边环境造成污染，影响了周边居民的正常生活和生产。天长市环保局明显疏于日常监管，应受法律否定性评价。”的情况说明。
我局自天长市生活垃圾填埋场建设运行以来，一直高度关注，加强监管，将该项目列为重点环境监管目标，多次现场检查，针对该垃圾填埋场存在的违法违规环境问题下达责令整改文书，并向天长市人民政府汇报，向有关建设、管理单位通报，正因依法履行环境监管职责，才得到政府领导及有关管理部门高度重视，积极采取有效措施，避免环境污染事故的发生，维护了周边居民的正常生活和生产。
二、关于我局未明确天长市生活垃圾卫生填埋场违法行为整改期限的说明。
天长市生活垃圾卫生填埋场（天长市生活废弃物处置中心）承担着全市生活垃圾收集处置的任务，属负责公共设施运营的非盈利公益性事业单位，也是全市唯一一家生活垃圾处置单位。《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第六条规定“具备下列情形之一的排污者，造成或者可能造成严重污染的，环境保护主管部门应当按照有关环境保护法律法规予以处罚，可以不予实施查封、扣押：（一）城镇污水处理、垃圾处理、危险废物处置等公共设施的运营单位；”、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第七条规定“具备下列情形之一的排污者，超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，环境保护主管部门应当按照有关环境保护法律法规予以处罚，可以不予实施停产整治：（一）城镇污水处理、垃圾处理、危险废物处置等公共设施的运营单位。”。两部《办法》均以部门规章的形式对垃圾处理等公共设施运营单位的部分法律责任进行了豁免，且上述两部规章均属新《环境保护法》配套办法，《环境保护法》系各种环境保护类法律、法规的基本法，本案中涉及的《水污染防治法》、《建设项目环境保护管理条例》案发时尚未完成修订，遵循基本法优于单行法、新法优于旧法的原则，我局遵照《环境保护法》的两部配套《办法》精神，充分考虑当事人的公益性，如果强行对其作出强制措施可能造成因全市垃圾无处可去而造成垃圾围城严重影响全市人民生产生活的灾难性后果，以及完全落实整改要求需要的严苛硬性条件，对当事人的部分法律责任依法依规进行适度豁免，在责令其改正环境违法行为时充分结合事实情况不便提出明确时限要求。
三、关于我局未对整改执行情况进行后督察的说明。
依据《环境行政执法后督察办法》第五条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门应当在环境行政处罚、行政命令等具体行政行为执行期限届满之日起60日内，进行环境行政执法后督察。”，我局2017年5月26日对天长市生活垃圾卫生填埋场（天长市生活废弃物处置中心）下达《行政处罚决定书》。2017年7月5日对其整改情况进行后督察，完全符合《环境行政执法后督察办法》相关规定，且2017年9月8日，天长市人民检察院开展监督时，我局两名执法人员再次同步开展了行政执法后督察活动，两次后督察均有加盖当事人公章的《天长市环境行政执法后督察现场检查记录》为证。在强化日常监督检查的同时，我局借助科技手段，对垃圾填埋场渗滤液处理站出水实施在线监控，并与滁州市在线监控平台实现联网。2017年6月18日，该填埋场渗滤液处理站出现日均值超标情况，我局迅速运用在线结果对其作出相应的具体行政行为，有《行政处罚决定书》、《责令改正环境违法行为决定书》为证。
四、关于天长市生活垃圾卫生填埋场令而不改，周边环境未得到有效改善的说明。
我局相关文书下达后，市环卫处立即向市委、市政府报告，并积极联系生活垃圾处置单位，实施异地转运，在市委、市政府及相关部门的鼎力支持下，于2017年7月4日暂停了垃圾填埋场的填埋作业，将全市生活垃圾转运至江苏省盱眙县垃圾焚烧发电厂处置，有《盱眙县垃圾焚烧发电厂2017年7月-12月份天长垃圾进厂量统计表》为证，生活垃圾填埋场进入阶段性封场阶段，期间渗滤液处理站正常运行，垃圾渗滤液均得到有效处置后方排入农灌渠，周边环境迅速得到了有效改善。截止目前，仅有2017年10月3日-10日因盱眙县垃圾焚烧发电厂检修，在生活垃圾填埋场实施了应急填埋作业。因垃圾填埋后需定期进行整理、压实等技术处理，非专业人员误以为正在实施填埋属正常现象。
五、关于建设废气燃烧装置情况的技术说明。
《天长市生活垃圾卫生填埋场项目环境影响报告书批复》中明确：“设置填埋气体导排系统，运行初期排气方式为开式排气，运行稳定期及封场后，采用导气管道将气体收集后燃烧排放。”环评批复是对环境影响报告书的浓缩，《天长市生活垃圾卫生填埋场环境影响报告书》第194页给出了更全面的说明，根据报告书对填埋气处理的技术要求：“填埋期采用分散排放方式，直接由填埋导排管放空”，天长市生活垃圾填埋场设计使用年限15年，目前仅使用不到5年的时间，距离封场尚有10年之久。我局适用《大气污染防治法》相关条款对其作出具体行政行为，系认定其未按环评批复要求同步建设废气燃烧系统中的导排系统，而天长市生活垃圾卫生填埋场未完善导气石笼的设置，将导致现阶段填埋气不能顺畅导出，易增加燃爆风险，且无法保证封场后接入燃烧系统，处于运行期的垃圾填埋场只要按环评要求完善导排气装置即可。在我局具体行政行为作出后，天长市生活垃圾卫生填埋场立即规范了导气石笼的设置，确保了填埋气的顺畅排空，解除了安全隐患，落实了填埋期废气污染防治要求，已完成了整改要求。
六、关于渗滤液处理站尾水未按环评批复要求接入城镇污水管网的说明。
在线监测数据显示天长市生活垃圾填埋场渗滤液处理站出水COD、氨氮浓度平均值远低于农业灌溉用水标准，尾水排入农灌渠不会造成水质恶化，更谈不上破坏生态环境。环评批复要求接入城镇污水处理厂进行深度处理的初衷系预防出现意外情况而构筑的“双保险”机制，而我省的污水管网建设尚未全面完成，我市因经济实力相对雄厚已建成5家污水处理厂，在全省县级中已是遥遥领先，但垃圾填埋场所在地冶山镇尚未完成，天冶路也未建成城镇污水管网，市委、市政府高度重视此项工作，目前正在强力推进，但受各种因素制约很难一蹴而就。生活垃圾卫生填埋场远处于我市冶山镇草洲村，距离最近的污水管网至少有15公里之遥，而且地形地貌复杂，想要独立完成污水专管建设根本没有可能，实现渗滤液处理站尾水进入城镇污水管网的前提条件是在相邻或相近区域具备可供接入的完善管网，而我市正强力推进各乡镇污水处理厂建设工作，冶山镇污水处理厂建设也位列其中。我局在充分考虑实际情况的前提下，践行“以事实为依据，以法律为准绳”的执法理念，未枉顾事实强行作出无可行性的整改要求，同时，积极协助市环卫处开展前期论证，寻找最佳接入途径。
七、关于我局未报请滁州市环保局对垃圾填埋场未经竣工验收及投入使用的的违法行为进行处理的说明。
此案件属中央环保督察交办案件，受案、调查、处理、整改的全过程均经天长市人民政府主要领导审核签批后报送滁州市环境保护局，由滁州市局报经滁州市人民政府主要领导签批后报安徽省环保厅汇总上报中央第四环境保护督察组，省厅受中央环保督察组委托对此案办理和整改情况进行两次复核，均充分肯定整改成效，给出高度评价后同意销号；自2017年7月4日起当事人已暂停了填埋作业，环境违法行为已处于中止状态，滁州市局不宜依据《建设项目环境保护管理条例》再次对当事人作出相应的具体行政行为。
八、关于我局仍未向滁州市环境保护局申请环境保护竣工验收情况的说明。
环境保护竣工验收的先决条件是：“项目处于正常运行状态，负荷达到设计负荷的75%以上”，天长市生活垃圾卫生填埋场自2017年7月4日起已暂停了填埋作业，期间除少量应急填埋外未正常运营，不符合竣工验收条件，根据相关导则规定滁州市环境保护局也不具备受理其验收申请的法定条件。
综上所述，天长市人民检察院认为不恰当的部分具体行政行为，均为我局充分尊重事实经过综合研判后依法作出的，法律兼有规范作用和社会作用，追求规范作用和社会作用的完美融合的执法行为理应得到支持，恳请天长市人民法院充分考虑我局执法初衷，依法判决。
环保局向本院提交了如下证据：
一、天长市环境保护局监察记录、调查询问笔录、现场检查（勘察）笔录一组，共计十四份；
二、现场监察照片一组；
三、天长市环境保护局天环函[2015]05号文件一份；
四、送阅材料两份，证明了天长市环境保护局分别于2015年5月8日和2016年4月9日向天长市人民政府提交了“关于我市生活垃圾卫生填埋场存在重大环境隐患的报告”，对存在的重大环境问题，如何处理问题等情况进行汇报。
五、天长市生活垃圾填埋场渗滤液处理工程技术咨询会专家意见一份；
六、天长市环境保护局责令改正违法行为决定书三份，案号分别为：天环责改字[2015]012号、天环责改字[2015]015号、天环责改字[2017]219号，要求上述单位立即停止违法行为，采取有效措施消除可能发生的环境污染事故。
七、天长市环境保护局行政处罚决定书两份；
八、天长市环境行政执法后督察现场检查记录两份；
九、安徽省天长市生活垃圾异地焚烧处置协议书和盱眙县垃圾焚烧发电厂天长垃圾进厂量统计表，证明了天长市人民政府为了解决天长市垃圾处理问题，减少垃圾对环境的污染，与圣元环保股份有限公司签订了垃圾异地焚烧处置协议书，约定将天长市的生活垃圾就近转移到盱眙县垃圾焚烧发电厂焚烧处置；并且双方一直按协议约定的内容在履行。
十、天长市环境保护局天环函[2017]049号文件；
十一、法律、法规依据：《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》和《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》。
对被告环保局提交的证据,公益诉讼起诉人天长市检察院当庭发表了如下质证意见:对被告环保局以上十一组证据的真实性、合法性没有异议。但第一、二、三、五、六、七份证据不能证明被告完全履行环保监管职责,对证据九与本案没有关联性。
第三人环卫处：未到庭参加诉讼，亦未提出答辩意见。
经庭审质证,本院对公益诉讼起诉人及被告的证据作如下确认:一、公益诉讼起诉人提供的证据:公益诉讼起诉人提供的证据符合证据的真实性、合法性、关联性原则,本院予以确认。二、被告环保局提供的证据:公益诉讼起诉人对被告环保局提供的证据九有异议,本院认为本案的争议焦点为被告环保局对天长市生活垃卫生填埋场是否构成怠于履行法定职责,与该组证据不具有关联性,故对该组证据不予确认。被告环保局提交的其他证据符合证据的三性原则,故本院对其予以确认。
本院根据以上有效证据及当事人的陈述和质证意见认定以下事实:
天长市生活垃圾卫生填埋场（曾用名天长市生活废弃物处置中心）位于天长市××××村，主要从事天长市生活垃圾的填埋、处置，建设主体工程为两个垃圾填埋库区（其中一个库区未建），一座生活垃圾渗滤液处理站，一座渗滤液应急池，建设单位为天长市重点工程建设管理局，主管单位为天长市城市管理行政执法局，目前由其下属单位市环境卫生管理处负责日常管理。天长市生活垃圾卫生填埋场于2011年开始建设，2012年底建成，《生活垃圾卫生填埋场项目环境影响报告书》于2012年2月23日经滁州市环保局批复，并于2014年12月8日经滁州市环保局同意阶段性试运行，试运行期为三个月，至今未进行环境保护竣工验收。天长市环境保护局接中央第四环境保护督察组举报受理转办清单，于2017年5月I4曰对天长市生活垃卫生填埋场依法进行检查。现场检查时发现，该垃圾填埋场正在运行使用，填埋区正在对垃圾堆体进行封场前的整理、压实；填埋场未对照环评批复要求建设废气燃烧系统，而是直接通过管道排放；配套建设的渗滤液处理站处理后的尾水未按照环评批复的要求建设专门管道进入市政污水管网后进入城市污水处理厂，而是通过农灌区直接外排。2017年5月15日，天长市环境保护局作出天环责改字〔2017〕219号责令改正违法行为决定书，责令该中心：1.立即对照环境影响报告书及滁州市环境保护局环评批复要求，完善相关污染防治设施；2,采取有效措施切实降低恶臭气体对环境的影响；3,加快污水专管建设，按要求接入城镇集中式污水处理厂，尽快向滁州市环境保护局申请竣工验收。2017年5月26日，天长市环境保护局作出天环罚字〔2017〕023号行政处罚决定书，对天长市生活垃圾卫生填埋场作出罚款人民币二十万元的行政处罚决定。
2017年9月8日，天长市人民检察院至天长市生活垃圾卫生填埋场检查时，发现该垃圾填埋场仍未对照环境影响报告书及环评批复要求建设废气燃烧系统，而是直接通过管道排放；配套建设的渗滤液处理站处理后的尾水未按照环境影响报告书及环评批复的要求，建设专门管道进入市政污水管网后进入城市污水处理厂；且至今未通过环评验收。2017年9月28日，天长市人民检察院向天长市环境保护局发出检察建议，建议该局：1.按照《中华人民共和国大气污染防治法》、《本华人民共和国水污染防治法》等相关法律规定，对天长市生活垃圾卫生填埋场的违法行为依法作出处理；2.充分履行环境保护监管职责，督促天长市生活垃圾卫生填埋场：对照环境影响报告书及环评批复要求，建设废气燃烧系统；处置中心配套建设的渗滤液处理站处理后的尾水按照环境影响报告书及环评批复的要求，建设专门管道进入市政污水管网后，进入城市污水处理厂；向滁州市环境保护局申请竣工验收。
天长市环境保护局收到检察建议书后，于2017年10月24日函复天长市人民检察院称，已对天长市生活垃圾卫生填埋场的环境违法行为作出罚款20万元的行政处罚，并采取以下措施整改落实：督促当事人完成“导气石笼”规范设置；冶山镇污水处理厂计划2018年初建成运行，届时将严令当事人建设尾水专管接入冶山镇市政污水管网进入冶山镇污水处理厂；垃圾填埋场目前处于阶段封场状态，待正常填埋使用后，将督促当事人尽快履行验收程序。但回复检察建议后，该填埋场废气仍直接通过管道向大气排放；尾水未进入城市污水处理厂处理，仍通过农灌渠直接外排；填埋区仍有垃圾倾倒。该垃圾填埋场的现状与天长市环境保护局回函前无异，周边环境状况未得到有效改善。天长市人民检察院向本院提起公益诉讼。
本院认为：根据诉辩双方的质辩意见,本案的争议焦点为:被告环保局是否构成怠于履行环境保护监管职责的行政行为。《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定:“国务院环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《中华人民共和国水污染防治法》第八条第一款规定:“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”本案中,被告环保局作为本行政区域内环境保护主管部门,依法具有对本行政区域环境保护工作及水污染防治实施统一监督管理的法定职责。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条规定，在提起行政公益诉讼之前,人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院。第四十一条规定，经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,人民检察院可以提起行政公益诉讼。本案中,公益诉讼起诉人天长市人民检察院在发现天长市生活垃圾卫生填埋场至今未办理环境保护竣工验收相关手续,违规运行，且未对照环评批复要求建设废气燃烧系统，尾水未按照环评批复要求建设专门管道接入市政污水管网后进入城市污水处理厂，而是通过农渠直接外排，于2017年9月28日向天长市环保局提出检察建议,天长市环保局于同年10月24日书面回复天长市检察院。该院经诉前程序后,向本院提起行政公益诉讼。依据《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款规定:建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。第七十一条规定，违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。本案中，天长市生活垃圾卫生填埋场于2013年正式运行，天长市环保局于2017年接中央第四环境保护督察组举报受理问题转办清单后，才对该填埋场进行检查、处理，明显存在疏于日常管理，未充分履行环境保护监管职责的情形。天长市环保局经检查发现天长市生活垃圾卫生填埋场至今未办理环境保护竣工验收相关手续,违规运行，且未对照环评批复要求建设废气燃烧系统，尾水未按照环评批复要求建设专门管道接入市政污水管网后进入城市污水处理厂，而是通过农渠直接外排的违法情形，于2017年5月26日作出天环罚字〔2017〕023号行政处罚决定书，仅对天长市生活垃圾卫生填埋场作出罚款人民币二十万元的行政处罚决定，未同时根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条的规定，责令停止生产或者使用，直至验收合格。致使该填埋场废气仍直接通过管道向大气排放；尾水未进入城市污水处理厂处理，仍通过农灌渠直接外排；填埋区仍有垃圾倾倒。天长市环保局存在未充分履行环境保护监管职责的情形。天长市检察院要求确认被告天长市环保局怠于履行环境保护监管职责的行政行为违法的诉讼请求,有事实依据和法律依据,本院予以支持。综上,公益诉讼起诉人天长市人民检察院要求确认被告天长市环保局怠于履行环境保护监管职责的行政行为违法,事实清楚、适用法律、法规正确、程序合法。被告天长市环保局要求驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求,理由不能成立,本院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定,判决如下:
一、确认被告天长市环境保护局怠于履行环境保护监管职责的行政行为违法。
二、责令被告天长市环境保护局继续履行环境保护监管法定职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审 判 长 丘 泉
审 判 员 卢 林
审 判 员 王拥军
人民陪审员 郑训仁
人民陪审员 贺敏星
人民陪审员 张国峰
人民陪审员 潘瑞荣
二〇一八年五月二十八日
书 记 员 罗 媛
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。