山东省青岛市崂山区人民法院 行 政 裁 定 书 （2015）崂行初字第109号 原告王先杰。 委托代理人郭俊峰，山东德衡（青岛西海岸经济新区）律师事务所律师。 委托代理人李温泉，山东德衡（青岛西海岸经济新区）律师事务所律师。 被告青岛市崂山区房地产开发管理局，住所地青岛市崂山区行政大厦西塔楼。 法定代表人李虎，局长。 出庭负责人梁光，该局副局长。 委托代理人胡保刚，山东齐鲁（青岛）律师事务所律师。 第三人青岛市崂山区中韩街道午山社区居民委员会，住所地青岛市崂山区中韩街道午山社区。 法定代表人王中波，职务主任。 委托代理人王广铖，系该村委工作人员。 原告王先杰诉被告青岛市崂山区房地产开发管理局、第三人青岛市崂山区中韩街道午山社区居民委员会确认征地行为违法一案，本院受理，依法向被告及第三人送达了行政起诉状和应诉通知书。2015年10月28日，本院公开开庭审理了本案。原告王先杰及其委托代理人郭俊峰，被告青岛市崂山区房地产开发管理局的副局长梁光及单位委托代理人胡保刚，第三人青岛市崂山区中韩街道午山社区居民委员会的委托代理人王广铖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王先杰诉称，原告系涉案房屋的物权人。原告于2003年10月27日取得位于青岛市崂山区中韩街道午山社区民宅一处，由青岛市崂山区中韩街道办事处午山村民委员会开具证明。但是2013年5月11日，青岛市崂山区房地产开发管理局和午山村民委员会在没有任何通知，也没有和原告方签订任何安置协议的情况下，集结2、3百名不明身份，手持器械的人并动用挖掘机将原告的房子强行拆除，而且在拆除的工程中将原告的家人，共7人打伤（其中包括70岁的两位老人），并活埋了原告房屋内所有的生活物品和私有物品。严重侵害了原告的合法权益。被告的具体行政行为重大违法，请求法院确认征地违法，理由如下： 第一，被告征地行为重大违法，未以合法程序，取得合法有效的《房屋拆迁许可证》。1.根据《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定，拆迁人应当提交建设项目批准文件，建设用地规划许可证，国有土地使用权批准文件，拆迁计划和拆迁方案以及办理存款业务的经融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。而被告以其他形式擅自缩小上述前置文件，违背国务院办公厅《关于控制城镇房屋拆迁规模，严格拆迁管理通知》（国办发（2004）46号文）中“地方政府不得违反法定程序和法律规定，以政府会议纪要或文件代替法规确定的拆迁许可要件及规划变更，擅自扩大拆迁规模”和“严格拆迁许可证的发放，对违反城市规划及控制性详细规划，没有拆迁计划，建设项目批准文件，建设用地规划许可证，国有土地使用权批准文件，以及拆迁补偿资金，拆迁安置方案不落实上午项目，取得了拆迁许可证。违反了“严禁未经拆迁安置补偿，收回原土地使用权而直接供应土地，并发放建设土地批准文件的规定”。2.被告没有按照法定程序召开听证会。根据《城市房屋拆迁工作规程》第五条规定，对于面积较大或者户数较多的拆迁项目，房屋拆迁管理部门应当在可发拆迁许可之前，就拆迁许可有关事项召开听证会，听取拆迁当事人的意见。3.被告没有合法取得省发展改革委员会和省建设行政主管部门审批的拆迁计划。依照法律法规，拆迁人必须取得省发展改革委员会和省建设行政主管部门审批的拆迁计划《城市房屋拆迁工作规程》第四条规定：城市房屋拆迁实行年度计划审批备案制度。市，县人民政府应当根据本地区经济社会发展的实际情况，根据城市总体规划，由省，自治区，直辖市人民政府建设（房地产）行政主管部门会同发展改革（计划）部门审批下达。4.被告没有合法的履行两次公告手续。 第二，被告实施的强制拆迁行为扩大了裁定准予执行的范围或违法采取措施造成原告的损害。被告作为行政机关，享有广泛的行政管理权，但是被告并未授予被告房屋拆迁的强制执行权，也没有其他任何法律赋予其强制执行权，按照法律规定，除工商行政管理，税务海关等享用有限的执行权外，法律将广泛的，重大的强制执行权只赋予人民法院。所以，被告擅自拆除原告房屋系严重超越职权的重大违法行为。根据《中华人民共和国物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。第六十六条规定：“私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。” 综上所述，被告作为行政机关，竟然严重违反房地产管理的相关法律规定，在未按照合法程序取得合法有效的《房屋拆迁许可证》情况下。擅自行使专属于人民法院的强制执行权，严重扰乱房地产管理的法律秩序，严重违背了《物权法》的规定和精神，侵害了原告的权益，而且是作为公民，所具有公民的最基本，最起码的权利，即生存权和居住权。诉请判令：1.请求法院判令确认被告征地行为违法；2、请求法院判令被告承担本案诉讼费用。 被告青岛市房地产开发管理局答辩如下： 第一，答辩人未参与涉案房屋的拆迁、征地。青岛市崂山区房地产开发管理局职能范围没有房屋拆迁，征收土地的职能，也没有参与涉案房屋的拆迁、征地，2013年2月牵头协调“两改”项目建设的职责转到了崂山区房屋征收管理局。 第二，关于《午山社区改造协议》的说明。2012年10月，青岛市崂山区房地产开发管理局与中韩街道午山社区居民委员会签订了《午山社区改造计划协议》，该协议确定事项与涉案房屋的拆迁、征地并无直接联系。 第三，房屋拆迁由项目竞得人负责。《青岛市崂山区午山项目挂牌文件》中明确“竞得人承担村庄范围内的住宅，非住宅房屋的拆迁补偿和被拆迁人的安置工作”，区政府不负责午山社区的房屋拆迁。 综上，请求法院依法驳回原告对被告的诉讼请求。 第三人青岛市崂山区中韩街道午山社区居民委员会答辩称，第一，原告起诉违法拆除房屋应属于民事案件，并非行政诉讼受理案件范围，原告的起诉应予以驳回。第二，原告起诉主体错误，答辩人并非行政机关，不具备行政主体资格，也未参与征地拆迁。本案涉及的征地、拆迁行为与本案第三人无关，答辩人不是本案适格第三人。第三，本案已过诉讼时效，自具体行政行为发生之日起至本案起诉之日止，已超过6个月，依法应当予以驳回。第四，原告需举证证明自己享有涉案房屋合法所有权，否则原告不具体本案的诉讼主体资格。 原告当庭提交如下证据： 证据1，房屋买卖契约及第三人出具的证明，证明原告已经取得房屋的所有权，并经第三人出具证明予以认可。 证据2，《午山社区村庄改造协议》中，被告作为甲方与第三人签订村庄改造协议并盖有印章。根据行政诉讼法的相关规定，复议看职权，诉讼看名义。既然被告作为协议方主体在该协议中签字盖章，就应当承担法律责任。 证据3，王志元的拆迁补偿协议、午山社区旧村改造项目追加方案、补充方案，证明拆迁行为违法。 被告提交如下证据： 证据1，（2013）编办1号文，根据该文件，崂山区政府调整部门之间的职能，把崂山区两改办公室的职能由被告转交给了青岛市崂山区房屋征收管理局，从职能上将，两改办公室承担旧村改造的房屋。另外，根据《土地管理法》的规定，征地主体应是县级以上的人民政府，具体承担征地工作的应是征地人民政府的土地管理部门。被告并非土地管理部门，没有征地职能，因此不存在征地违法的问题。原告所称的拆迁过程中的违法问题，被告不是涉案项目的拆迁人，不是本案适格的主体。 证据2，《青岛市崂山区午山村庄挂牌》文件，该文件中关于项目挂牌出让须知部分的第十一条载明“午山项目的拆迁由土地竞得人实施”。挂牌文件中的《午山项目开发建设协议书》第四条已载明“项目拆迁由乙方即土地竞得人实施”。由此可见，被告不承担午山项目的拆迁工作，本身也没有拆迁职能和征地职能，因此不应成为本案的适格被告。 第三人无证据提交法庭。 经庭审质证，原告对被告提交的证据的质证意见为：1、对证据1的真实性无异议，但是对证明事项有异议。以前由被告称但两改项目的建设职责，虽然经崂山区人民政府调整部分职能，但是两改办公室系被告的内部机构设置，对内有效对外无效。而被告作为独立的行政主体实施独立的行政行为，应承担独立的法律责任。内部文件、内部职能的调整不应产生对外的法律效力，更不能借此对抗善意的原告。2、对证据2的真实性无异议，但是对其证明事项有异议。崂山区人民政府作为征地的主体，其承办人为被告，因此被告应作为行政诉讼的主体。虽然挂牌文件中的标题和落款处为青岛市崂山区人民政府，但是其承办单位仍然为被告。基于午山项目开发建设协议书的第四条的规定，在土地进行开发过程中，不能应因拆迁环节由开发商实施而将责任转移到开发商身上。 被告对原告提交的证据发表质证意见如下：1、对房屋买卖契约的真实性不能确认。原告提交的第三人出具的证明因第三人已到庭，其真实性应当由第三人确认。2、对于证据2的真实性无异议。但是第三人社区改造项目工程由青岛市崂山区人民政府挂牌出让，项目招牌挂是对村庄整体改造的系统性工程。政府征地后，将招牌挂所得费用分为收支两条线，当村庄改造无法顺利启动时，政府拿出一部分资金用于平衡村庄改造中遇到的经费问题及村民安置房的建设。在整个招牌挂体系中，挂牌文件与村庄改造协议是一体的，该协议并非征地手续，仅是资金扶持村庄改造工程。3、对证据3因被告未参与该社区的拆迁工作，因此对该协议的真实性无法确认。 第三人对原告提交的证据发表质证意见如下；1、原告提交的房屋买卖契约的真实性无法确认，原告非第三人社区人员。根据国家相关法规规定，原告主张的房屋买卖无效。对原告提交的所谓第三人出具的证明所加盖的公章的真实性无法确认，该证明没有在社区备案。同时，社区出具的证明不具备确认房屋所有权性质。根据原告提交的证据不能证明原告具有本案的的诉讼主体资格。2、第三人经自查，发现社区并没有村庄改造协议的备份。其他意见同被告，应由开发商承担拆迁补偿责任。3、对证据3的质证意见同被告质证意见。原告提交的拆迁补偿协议没有第三人公章，证明第三人不是拆迁人，与拆迁行为无关。第三人在追加方案和补充方案上面盖章，是对奖励政策的证明，而非实际拆迁主体。 第三人对被告提交的证据1、2的真实性及证明内容无异议，通过上述证据可以证明第三人不是征地拆迁的主体，不具有本案诉讼主体资格。 本院认为原、被告提交的证据与本案待证事实据有关联性，本院予以采纳。 经审理查明，2012年12月，青岛市崂山区人民政府将午山项目进行挂牌出让。在该组《青岛市崂山区午山项目挂牌文件》所包含的系列文件中，其中《项目挂牌出让须知》第九部分关于“签订《国有建设用地使用权出让合同》”中约定：“项目竞得人持《项目成交确认书》，以及区政府主管部门出具的完成项目用地范围内拆迁补偿工作并注销原用地房地产权的证明，达到法定供地条件后，竞得人申请与崂山国土资源分局签订《国有建设用地使用权出让合同》，申请土地登记，申领《中华人民共和国房地产权证》，取得土地使用权”。在十一部分其他约定中，第（十）项约定：“该项目将拆迁安置与国有建设土地使用权出让进行捆绑。为确保该项目的顺利拆迁改造，项目竞买人必须对以下责任与义务审慎阅读和决策，一旦竞得则必须履行。1.拆迁人：项目挂牌竞得人为本项目的拆迁人，承担相应的责任与义务。2.拆迁安置：被拆迁人实施就地安置，可以实物安置也可以货币安置。3.拆迁资金拨付：根据拆迁安置建设进度，由区房管局、拆迁局、审计局进行监管并拨付资金。竞得人若取得项目后尚未签订土地出让合同，所发生的拆迁费用由竞得人先行垫付。4.拆迁安置程序：竞得人承担村庄范围内的住宅、非住宅房屋的拆迁补偿和被拆迁人的安置工作。竞得人须按照拆迁相关法规制定拆迁计划与拆迁安置补偿方案，报崂山区房屋拆迁管理局批准后实施，申领拆迁许可证，组织拆迁活动。第（十一）项约定：改造项目拆迁补偿、安置费用，按照拆迁补偿政策以及房屋现状调查情况，进行核算，确定拆迁补偿款：根据现行工程预算结算价格测算安置房建设成本：结合该地段评估楼面低价，确定该地块拆迁成本总费用，按项目拆迁进度返还给竞得人。 该挂牌文件中还包括《午山项目开发建设协议书》，该协议书明确了青岛市崂山区人民政府作为甲方与竞得人（乙方）就午山项目开发签订协议书。该协议书第四部分关于“项目拆迁”约定：（一）乙方为拆迁改造项目的拆迁人，负责完成和承担挂牌项目村庄改造范围内的住宅，非住宅房屋的拆迁补偿和被拆迁人的安置工作。乙方按照拆迁相关法规制定拆迁计划与拆迁安置补偿方案，报崂山区拆迁管理局批准后，申领拆迁许可证，组织拆迁活动。（二）乙方竞得该项目之日起6个月内必须完成拆迁补偿，履行拆迁安置与补偿协议所协定的回迁安置承诺，否则承担相应责任和经济赔偿。（三）乙方应确保安置房的建设按时交付使用，并按照挂牌文件要求的安置规模达到其承诺的交付时间、质量及居住条件。若回迁居民不能按与乙方签订的拆迁安置补偿协议约定的入住时限入住，由此所形成的费用及责任由乙方承担。（四）乙方按要求负责按规划完善和建设安置区域的景观绿化等配套设施。在该协议第六部分关于“拆迁补偿安置费用拨付”问题的约定为：根据拆迁安置建设进度，由区房管局、拆迁局、审计局进行监管并申请拨付资金。乙方若取得项目后尚未签订土地出让合同，所发生的拆迁费用由竞得人先行垫付。 2012年10月11日，本案被告作为甲方与第三人（乙方）签订了《午山社区村庄改造协议》，主要内容为：……经区长办公会、区委常委会研究决定，就午山社区村庄改造项目有关事宜达成如下协议：一、区政府给予乙方补助2.1亿元，分别为：1.其中1000万元专款用于午山科技城公租房项目拆迁保障；考虑公租房项目拆迁时间紧迫，在补助费用未到位的情况下，由中韩街道办事处暂借午山社区居委会1000万元用于补助拆迁，待补助费用拨付后由午山社区居委会返还给中韩街道办事处。2.其余2亿元按如下时间拨付：拆迁安置政策获得批准后一周内拨付乙方资金2亿元。二、埠前村拆迁居民在午山村庄改造中进行安置，埠前村房屋拆迁腾空的原村址占地60亩给乙方作为社区集体经济发展用地。三、协议第一、二款作为乙方提出问题的补偿，视为甲方已解决乙方提出的所有问题，乙方在以后的拆迁、安置、回迁等任何环节中，均不得再提出任何补偿问题。四、乙方承诺在签订协议之日起3个月内完成整村拆迁工作，如果违约，甲方有权撤销协议第一、二款所做约定。 另查明，根据原告提交的《搬迁补偿协议》中，载明搬迁人为鲁商置地发展有限公司。在该协议中无被告和第三人的签字或盖章。 本院认为，原告以《午山社区村庄改造协议》为依据主张被告实施了征地及拆迁的具体行政行为，但是根据被告提交的《青岛市崂山区午山项目挂牌文件》，可以确定午山项目的土地出让人并非青岛市崂山区房地产开发管理局，午山社区的拆迁人为项目竞得人而非被告。原告提交的《午山社区村庄改造协议》中涉及的款项性质并非征地补偿款，而是崂山区人民政府关于午山社区村庄改造项目向第三人给予的补助金。因此，原告诉请判令被告征地行为的事实依据不足，被告并非征地拆迁的行政主体。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告王先杰的起诉。 案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向第二审人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  贾瑞红 人民陪审员  李 博 人民陪审员  董 伟 二〇一五年十一月三十日 书 记 员  佘 静