河北省石家庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）石行再终字第00008号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：孙瑞芳，女，1960年8月3日出生，汉族，住石家庄市鹿泉区获鹿镇龙泉路**号*栋*单元***室。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：孙丽，女，1963年11月18日出生，汉族，住石家庄市鹿泉区北斗路建行宿舍*楼*单元***室。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：孙瑞平，女，1968年2月20日出生，汉族，住石家庄市塔南路27号胜利小区*栋*单元***号。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：石家庄市鹿泉区国土资源局（原鹿泉市国土资源局），住所地：石家庄市鹿泉区获鹿镇北斗路。
法定代表人：王建军，该局局长。
委托代理人：张建成，该局法律顾问。
委托代理人：张元英，该局干部。
一审第三人：石家庄市鹿泉区土地储备中心（原鹿泉市土地储备中心），住所地：石家庄市鹿泉区北斗路西段。
法定代表人：靳素江，该中心主任。
委托代理人：张建成，该中心法律顾问。
委托代理人：魏娟娟，该中心干部。
再审申请人孙瑞芳、孙丽、孙瑞平因被申请人石家庄市鹿泉区国土资源局（以下简称国土局）作出的《关于鹿泉市土地储备中心中心区旧城改造项目占用土地的意见》一案，不服原河北省鹿泉市人民法院（现石家庄市鹿泉区人民法院）于2008年9月28日作出的（2008）鹿建行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2008年12月9日作出（2008）石行终字第00145号行政裁定。孙瑞芳、孙丽、孙瑞平不服，向河北省高级人民法院申请再审。河北省高级人民法院于2012年12月21日作出（2012）冀行申字第227号行政裁定，指令本院对本案进行再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人孙瑞芳、孙丽、孙瑞平，被申请人石家庄市鹿泉区国土资源局的委托代理人张建成、张元英，一审第三人石家庄市鹿泉区土地储备中心（以下简称储备中心）的委托代理人张建成、魏娟娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审原告孙瑞芳、孙瑞芹、孙丽、孙瑞平诉称，四原告之父孙长贵（已故）在鹿泉市获鹿镇四街海子沟12号有房产一处，因拆迁补偿问题一直未与拆迁人储备中心达成拆迁安置补偿协议。原告认为，储备中心办理拆迁许可证的过程中，严重违反了国家法律法规的相关规定，其中被告国土局在无权批准该项目批准文件的情况下，滥用行政职权，超越职权作出了该项目的批准意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条明确规定“建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟定供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。”《建设项目用地预审管理办法》第七条规定，建设用地单位申请预审，应当提交：1.建设项目用地预审申请表；2.预审的申请报告；3.需审批的建设项目还应提供项目建议书批复文件和项目可行性研究报告。而被告作出意见前本案第三人未能提供以上内容。被告提交的鹿泉市城市中心区旧城改造项目建议书等文件不是法定审查内容。基于以上事实和理由，原告认为被告作为县级政府的行政机关，无权对该项目做出批准意见，其行为损害了原告的合法权益，故原告提起诉讼，请求依法确认被告作出的《关于鹿泉市土地储备中心中心区旧城改造项目占用土地的意见》无效。
一审被告国土局辩称，国土局作出的《关于鹿泉市土地储备中心中心区旧城改造项目占用土地的意见》既不是具体行政行为，也不是部门规定，是为“发改委”立项时我们土地部门必须出具的可行性意见，是行政机关内部对计划、规划、方案的可行性作出的批复意见，而不是对外部作出的供地批复，不属于行政诉讼的受理范围。《关于鹿泉市土地储备中心中心区旧城改造项目占用土地的意见》中明确说明：“该区域拆迁完毕后按规定办理有关手续。”说明该意见事实清楚，依据合法，原告对意见理解不明，诉讼请求不合理，建议驳回原告的诉讼请求。
一审第三人储备中心辩称，我们是依据程序上报的，同意被告方意见。第三人提交的证据有：1.鹿泉市城市中心区旧城改造项目建议书；2.鹿泉市城市中心区旧城改造项目规划意见书；3.鹿泉市发展改革局关于鹿泉市城市中心区旧城改造项目建议的批复；4.鹿泉市土地储备中心关于旧城改造项目使用土地的报告；5.国土局《关于鹿泉市土地储备中心中心区旧城改造项目占用土地的意见》。
原鹿泉市人民法院一审查明，储备中心出具“鹿泉市城市中心区旧城改造项目建议书”，提出因鹿泉市旧城区建设杂乱无章、排水和消防设施能力严重不足，特别是海子沟街地段地势低洼，处于洪水淹没线下1.5米，1996年遭遇洪水淹没，造成大量房屋破损严重，为避免各种灾害带来的损失，拟进行旧城改造项目，旧城改造范围为：东起向阳大街、西至威远门、南起太平河北路、北至镇宁路，该区域总占地9.57公顷。并于2007年4月1日出具“鹿泉市城市中心区旧城改造项目规划意见”，经鹿泉市发展改革局研究，作出鹿发改（2007）12号批复，同意该项目建议书，望抓紧资金筹措、环保、可研编制等前期准备工作。2007年4月6日储备中心向国土局出具报告，称中心区旧城改造项目已经市发改局（2007）12号文批复，中心区旧城改造项目符合鹿泉市城市规划，请贵局出具占用土地意见。2007年4月7日国土局出具意见：根据鹿发改（2007）12号文，同意你单位中心区旧城改造占用土地，该区域总占地144.5亩，北区占地47.5亩用于游园绿地建设，南区占地97亩用于旧城改造，该区域拆迁完毕后按规定办理有关手续。
鹿泉市人民法院一审认为，被告作出的《关于鹿泉市土地储备中心中心区旧城改造项目占用土地的意见》仅是对中心区旧城改造项目占用土地的意见，并要求第三人在该区域拆迁完毕后按规定办理有关手续，故被告做出的《关于鹿泉市土地储备中心中心区旧城改造项目占用土地的意见》证据充分，程序合法，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第四项的规定，一审判决为：驳回原告孙瑞芳、孙瑞芹、孙丽、孙瑞平要求确认被告鹿泉土资源局作出的《关于鹿泉市土地储备中心中心区旧城改造项目占用土地的意见》无效的诉讼请求。本案诉讼费用50元由原告负担。
上诉人孙瑞芳、孙瑞芹、孙丽、孙瑞平上诉称，一审法院采纳被上诉人作出的《关于鹿泉市土地储备中心中心区旧城改造项目占用土地的意见》仅是项目的可行性意见，不是对外部作出的供地批复之观点，进而认为被上诉人作出该意见证据充分，程序合法。但在上诉人诉鹿泉市建设局为第三人颁发拆许字（2007）第1号房屋拆迁许可证一案中，一审法院却认定该“意见”合法，为国有土地使用权批准文件，进而作出（2008）鹿建行初字第8号判决书。一审法院对该意见作出两种截然相反的性质认定，侵害了上诉人的合法权益。
被上诉人国土局辩称，本局负责鹿泉市土地行政管理工作。根据鹿泉市土地利用总体规划、城市规划和土地市场的需求，本局对储备中心作出该意见，与上诉人没有直接的利害关系，上诉人不具备行政诉讼原告主体资格。对于正在形成中的具体行政行为或撤销或已失效的具体行政行为，不能提起行政诉讼，上诉人的起诉不符合《行政诉讼法》第四十一条的规定，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
一审第三人储备中心辩称，本中心具有独立的法人资格，其职能是增加政府收益，盘活土地资产，制定土地收购计划，适时收购储备土地，筹集收购资金，对收购的土地组织出让。第三人完全是按照法律规定的各项程序履行各项手续的，国土局作出的占用土地的“意见”针对的是第三人，上诉人不是行政行为的当事人，与该“意见”也不具有直接的利害关系，请求驳回上诉人的起诉。
本院二审经审理查明的事实与一审相同。
本院二审认为，鹿泉市建设局为原审第三人颁发的拆许字（2007）第1号房屋拆迁许可证是可诉的具体行政行为，国土局作出的《鹿泉市土地储备中心中心区旧城改造项目占用土地的意见》只是原审第三人申请该房屋拆迁许可证的一个行政程序。该“意见”不是经过所有行政程序的终局决定，对上诉人不产生直接影响。该“意见”因为缺乏行政诉讼标的的成熟性而不能成行政诉争的对象，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第（十一）项的规定，二审裁定为：一、撤销河北省鹿泉市人民法院（2008）鹿建行初字第8号行政判决；二、驳回孙瑞芳、孙瑞芹、孙丽、孙瑞平的起诉。一、二审案件受理费100元由孙瑞芳、孙瑞芹、孙丽、孙瑞平负担。
再审申请人孙瑞芳、孙丽、孙瑞平申请再审称，第一、二审法院认定事实严重不清，与业已生效的司法判决相悖。（2008）石行终字第00084号行政判决认为，国土局作出的《关于鹿泉市土地储备中心中心区旧城改造项目占用土地的意见》作为房屋拆迁许可证的前置行政行为并无不妥，即性质为建设项目国有土地使用权批准文书。如依照上述判决，本案被申请人对第三人核发的该意见为行政许可行为，并且该具体行政行为已经对再审申请人房屋所依据的土地使用权产生了实质性影响，再审申请人依法享有诉讼权利；第二、二审法院裁定程序严重违法，所作出的驳回起诉裁定没有法律依据。请求依法判决国土局作出的《关于鹿泉市土地储备中心中心区旧城改造项目占用土地的意见》违法。
被申请人国土局辩称，第一、储备中心具有独立的法人资格，其职责为增加政府收益，盘活土地资产，制定土地收购计划，适时收购储备土地，筹集收购资金，对收购的土地组织出让，然后由“拆迁办”具体负责实施鹿泉区旧城改造项目。2007年，旧城改造承办单位储备中心提出《鹿泉市城市中心旧城改造项目建议书》，符合鹿泉市城市规划，鹿泉市城建局、鹿泉市发展改革局均出具规划意见、批复，予以批准。后储备中心依法定职责、程序，向被申请人递交《关于中心旧城改造项目使用土地的报告》，请被申请人根据鹿泉市发改局（2007）12号文批复，出具占用土地意见，同意中心旧城改造占用土地，并要求拆迁完毕后按规定办理有关手续。被申请人作为鹿泉市土地行政主管部门，依据《土地管理法》第五十二条规定，根据鹿泉市土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地标准及鹿泉市城市总体规划，对旧城改造项目用地事项进行审查，并提出了用地意见。因此，该意见是针对储备中心作出的批复意见，是办理房屋拆迁许可证的法定行政程序，并不是针对特定人的具体行政行为，不符合修改前的《行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，该意见不具有可诉性，应驳回再审申请人的再审申请；第二、该意见并不与生效判决相悖。原判决认定该意见是颁发房屋拆迁许可证的前置行政行为。故不能认定该意见是建设项目国有土地使用权批准文件；第三、依据原《行政诉讼法》第五十二条、五十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，参照规章。《建设项目用地预审管理办法》系2001年国土资源部第7号令，系国务院部、委根据法律和行政法规发布的部门规章，在行政审判中不能作为审判依据，仅能作为参照。
一审第三人储备中心辩称同国土局答辩意见。
本院再审查明的事实与原审查明的事实一致。
本院再审认为，关于国土局出具的《关于鹿泉市土地储备中心中心区旧城改造项目占用土地的意见》是否属于可诉的行政行为。因该意见所涉地块有再审申请人之父孙长贵（已故）的房产一处，再审申请人作为法定的继承人，与该意见所涉地块有法律上的利害关系。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第八项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”属于人民法院受理的行政案件范围的规定，该意见属于可诉的行政行为。
关于国土局出具的《关于鹿泉市土地储备中心中心区旧城改造项目占用土地的意见》是否违法。因国土局出具的《关于鹿泉市土地储备中心中心区旧城改造项目占用土地的意见》是在鹿泉市建设局出具规划意见、鹿泉市发展改革局出具项目建议书的批复后，依据储备中心《关于中心区旧城改造项目使用土地的报告》，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十二条“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见”的规定，出具的占用土地的意见。该意见证据充分，程序合法，应予维持。
综上所述，国土局出具的《关于鹿泉市土地储备中心中心区旧城改造项目占用土地的意见》证据充分，程序合法，应予维持。原二审判决适用法律错误，应予撤销；原一审判决认定事实清楚，适用法律正确应予维持。基此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第八项、第六十一条第二项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法》第五十二条的规定，判决如下：
一、撤销本院（2008）石行终字第00145号行政裁定；
二、维持河北省鹿泉市人民法院（2008）鹿建行初字第8号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 李晓东
审 判 员 高玉坡
代理审判员 邢秀杰
二〇一五年八月十六日
书 记 员 赵亚坤