湖北省黄石市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）鄂黄石中民二终字第00102号
上诉人（原审被告）大冶市大箕铺镇小箕铺村村民委员会，住所地大冶市大箕铺镇小箕铺村。
法定代表人吕鉴权，系该村村主任。
委托代理人杨名威，湖北群力律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）吕召锦承包经营户。
农户代表人吕召锦，男，1968年11月16日出生，汉族，住大冶市大箕铺镇小箕铺村兴隆庄湾*组，居民身份证号为4202811968********。
委托代理人杨从训，湖北太圣律师事务所律师。
上诉人大冶市大箕铺镇小箕铺村村民委员会（以下简称小箕铺村）因土地承包经营权确认纠纷一案，不服大冶市人民法院（2013）鄂大冶民初字第00942号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年9月19日公开开庭审理了本案。上诉人小箕铺村的法定代表人吕鉴权及其委托代理人杨名威，被上诉人吕召锦承包经营户的农户代表人吕召锦及其委托代理人杨从训到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：20世纪80年代初，吕召锦承包经营户以家庭承包方式取得小箕铺村“流水塘”0.7亩水田、“大港”0.2亩水田、“小港边”0.3亩旱地的承包经营权。1998年元月，开展农村土地二轮延包时，吕召锦承包经营户与小箕铺村就上述三块土地订立农村集体经济承包合同，合同约定总承包面积为1.2亩，其中水田0.9亩，旱地0.3亩。并由大冶市人民政府向吕召锦承包经营户颁发了土地承包经营权证，该权证对吕召锦承包经营户承包的三块土地明确登记为“流水塘”0.7亩水田、“大港”0.2亩水田、“小港边”0.3亩旱地。2005年，大冶市开展完善土地二轮延期承包登记，由于双方对吕召锦承包经营户承包土地的面积存在争议，因而成诉。诉讼中，吕召锦承包经营户撤回了请求依法确认2005年1月1日《农村土地承包合同》无效的诉讼请求。
原审判决认为：农村土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。吕召锦承包经营户于1998年元月与小箕铺村订立农村集体经济承包合同，取得了大箕铺镇小箕铺村“流水塘”0.7亩水田、“大港”0.2亩水田、“小港边”0.3亩旱地的土地承包经营权，其依法取得的土地承包权受法律保护。承包期内，发包方不得擅自收回承包地，故对吕召锦承包经营户的诉讼请求予以支持。小箕铺村辩称吕召锦之父吕鉴松于2002年要求将该土地交回发包方辩解意见没有证据证实，且其举不出证据证实吕召锦承包经营户自愿将讼争的土地交给小箕铺村，故对小箕铺村的抗辩理由不予支持。诉讼中，吕召锦承包经营户撤回请求确认2005年1月1日《农村土地承包合同》无效的诉讼请求，应予准许。据此，依据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、第一百三十一条的规定，判决：吕召锦承包经营户对小箕铺村“流水塘”0.7亩水田、“大港”0.2水田、“小港边”0.3亩旱地享有承包经营权。
宣判后，小箕铺村不服，向本院提起上诉称：一、原审判决适用法律错误。本案是土地承包经营权确认纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，纠纷应由人民政府解决。法院受理后，应告知其向有关行政主管部门申请解决。原审法院将其作为民事案件受理并判决错误。二、原审判决认定事实错误。20世纪80年代初，吕召锦承包经营户以家庭方式取得小箕铺村“流水塘”水田0.7亩、“大港”水田0.2亩、“小港边”旱地0.3亩，合计1.2亩土地承包经营权。1998年元月，双方根据国家政策对本村村民第一轮承包土地予以二轮延包，并签订了《大冶市农村集体经济承包合同书》，承包期限为30年。随后，大冶市人民政府向吕召锦承包经营户发放了《土地承包经营权证》，再次确认了上述土地的承包经营权。上述事实，双方都没有异议。但是，2005年3月，其村根据国家政策、大冶市委、大冶市人民政府“关于依法完善农村土地二轮延包工作的意见及实施方案的规定”，结合小箕铺村的情况，对其村1998年二轮土地延包进一步完善，将部分农户的承包用地进行了相应的调整。吕召锦承包经营户所在的兴隆庄7组共计47户与小箕铺村重新签订了《农村土地承包合同》。其中包含吕召锦承包经营户在内的27户土地承包经营户自愿对承包用地进行了调整。为了便于合同计算期限，所有的《农村土地承包合同》签订时间统一落款为2005年元月1日。大冶市人民政府亦重新向各承包经营户发放了《土地承包经营权证》予以确认。根据2005年《农村土地承包合同》约定和大冶市人民政府颁发《土地承包经营权证》确认，吕召锦承包经营户的承包用地变更调整为“大塘下0.78亩”。而且，事实上吕召锦至今一直耕种“大塘下”0.78亩土地，缴纳也是“大塘下”0.78亩土地的农业税。故吕召锦承包经营户不再对“流水塘”0.7亩、“大港”水田0.20亩、“小港边”旱地0.30亩享有承包经营权。原审法院不对2005年二轮延包情况进行审理，仅以无效的1998年《大冶市农村集体经济承包合同书》和《承包经营权证》作出判决，显然是认定事实错误。综上，请求二审法院撤销原审原判，驳回吕召锦承包经营户的诉讼请求。
吕召锦承包经营户辩称：一、原审判决定性准确，适用法律得当。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条之规定，因土地承包经营发生纠纷的，当事人可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可直接向人民法院起诉。原审法院将本案纠纷作为民事案件受理正确。二、原审判决认定其对小箕铺村“流水塘”0.7亩水田、“大港边”0.2亩水田、“小港边”0.3亩旱地享有承包经营权正确。1998年元月，其依法与小箕铺村签订了农村集体承包经营合同，并依法取得了上述土地承包经营权。而小箕铺村2005年调整土地不合法，体现在：其一，其1998年签订土地承包合同时，约定的承包经营期限是30年。距2005年元月只有7年，在上一轮承包土地尚未到期的情况下，小箕铺村调整土地本身就违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条“承包期内，发包方不得调整承包地”之规定。其二，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条第二款之规定，承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。本案中，小箕铺村兴隆庄7组2005年的土地调整一是并不符合“自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”，二是并没有召开会议，三是没有报大箕铺镇人民政府及大冶市人民政府农业行政主管部门批准，四是吕召锦承包经营户并未参加会议，也没有征得其同意，更没有在2005年承包合同上签字。故小箕铺村兴隆庄7组2005年调整土地无效。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明：1984年，大冶市农村地区正式规范实施第一轮土地承包责任制。吕召锦承包经营户取得小箕铺村1.2亩耕地的承包经营权，承包期为十五年。1998年元月，小箕铺村根据国家政策对本村村民第一轮承包土地予以二轮延包，吕召锦承包经营户代表人吕召锦与小箕铺村委会签订《大冶市农村集体经济承包合同书》一份，约定由其承包小箕铺村土地共计1.2亩，延包期限为三十年。随即大冶市人民政府向吕召锦承包经营户发放了《土地承包经营权证》。该证确认吕召锦承包经营户承包的1.2亩土地，包括“流水塘”水田0.7亩、“大港”水田0.2亩、“小港边”旱地0.3亩。2003年6月，吕召锦将诉争土地“大港”水田交由他人耕种，同时农业税费亦由他人缴纳。2005年3月，小箕铺村委会依据国家政策规定，结合其村实际情况和部分村民意愿，对其村1998年二轮土地延包作了进一步完善，将部分农户的承包用地进行了相应调整。大冶市人民政府根据调整后的合同内容重新向吕召锦承包经营户发放了《农村承包经营权证》。2009年，因吕召锦发现案外人吕鉴砖欲在诉争土地上建房，双方发生纠纷。吕召锦承包经营户认为其从未放弃“大港”水田0.2亩土地承包经营权，并未在2005年《农村土地承包合同》上签字，发现诉争“大港”水田0.2亩登记在吕鉴砖承包经营户名下之后就一直在主张权利，历经多次诉讼。小箕铺村认为由于当时农业税负比较高，“三提五统”任务比较重，吕召锦承包经营户认为耕种土地不划算，委托其父亲吕鉴松将“大港”0.2亩水田退还给兴隆庄7组。2005年其村根据国家的相关规定和吕召锦承包经营户的意愿，对其承包的土地进行了调整。“大港”0.2亩水田调整给吕鉴砖。故而成诉。
本院认为：“职权法定”是行政主体获得行政职权的基本原则。行政主体有没有对某项事务管理的行政职权，关键要看该行政主体有没有法律授权依据。目前解决农村土地承包纠纷的基本法律依据是《中华人民共和国农村土地承包法》，该法第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”从该条文中可以看出，农村土地承包法并没有赋予政府对农村土地承包经营权权属争议确权的法定职权。2003年1月3日，国土资源部令第17号《国土资源部土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项明确规定，农村土地承包经营权争议案件，不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡镇人民政府受理土地权属争议的案件范围。可见，人民政府无权对农村土地承包经营权权属争议作出确权决定。故小箕铺村提出本案应由人民政府进行裁决的上诉理由不能成立。本案的纠纷实际上土地承包合同所引发，吕召锦承包经营户的诉讼请求本质是要求对承包经营权是否成立及归属和内容进行判断，涉及的权利属于民事权利。小箕铺村提出本案不属于人民法院民事诉讼的受案范围的上诉理由也不能成立。
现实的国情赋予了农村土地承包经营权具有基本生活保障功能。故《中华人民共和国农村土地承包法》第四条规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。基于此，1998年元月，小箕铺村与吕召锦承包经营户签订了延包合同，在第一轮承包的基础上将承包期限延长至2028年。该合同是双方真实的意思表示，内容符合法律的规定和国家的农业政策，没有违反法律效力性强制性规定，应为有效并生效。故吕召锦承包经营户对“流水塘”水田0.7亩、“大港”水田0.2亩、“小港边”旱地0.3亩享有承包经营权。另一方面，为了农村土地承包经营权的稳定性，《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》等法律规定除非通过法定程序变更，农村土地承包经营权不能轻易改变。本案审理中，法院实地走访了兴隆庄7组2005年调整土地的部分村民，他们一致陈述7组并没有召开大会或代表大会进行统一调整。之所以他们的承包土地进行了调整，是因为他们劳动力发生了变化，其无力耕种原来承包的土地，无力承担相关的农业税负，是他们主动交还部分承包土地。故小箕铺村提出其村兴隆庄7组于2005年统一调整土地承包经营权的上诉理由与事实不符，不能成立。吕召锦承包经营户的诉讼请求能否成立的关键就在于其是否主动交还了部分土地。双方对此各持一词。小箕铺村提供的2005年承包合同上的“吕召锦”签名明显与吕召锦笔迹有别，故2005年承包合同不能作为认定本案事实的依据。在代耕关系中，代耕人获得承包土地相应收益，送耕人免去缴纳相应税费义务。所以，也不能单纯从税负监督卡记载情况就认定原承包经营权人放弃土地承包经营权。当代耕与转让发生冲突时，与前所述，基于我国现阶段的家庭土地承包经营权具有社会保障的性质，是农民的主要生存依靠特点，必须从严掌握。所以，比较双方当事人提交证据的证明力，结合上述法律规定，认定2003年吕召锦父亲将土地交给案外人吕鉴砖耕种，属于代耕行为，不能认定为转让。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费500元，由小箕铺村负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘红斌
审 判 员 郭生俊
代理审判员 南又春
二〇一四年十一月十五日
书 记 员 黄显珠