云南省通海县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通行初字第2号
原告董秀芬，女，70岁。
原告董秀平，女，64岁。
原告蒋丽华（又名董丽华），女，61岁。
原告董华，女，56岁。
四原告委托代理人杨元，云南阳源律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
被告通海县人民政府。
法定代表人卢维江，县长。
委托代理人普进飞，云南名邦律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
第三人闻志安，男，61岁。
第三人闻志珍，女，58岁。
第三人闻自莲，女，50岁。
第三人李永付，男，65岁。
第三人李永喜，男，60岁。
第三人李永武，男，53岁。
第三人李永伟，男，47岁。
第三人罗雅丹，女，11岁。
法定代理人罗应曦，男，53岁。（系罗雅丹的父亲）
原告董秀芬、董秀平、蒋丽华、董华不服被告通海县人民政府作出的土地行政登记，本院于2015年8月24日立案后，于2015年8月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法追加闻志安、闻志珍、闻自莲、李永付、李永喜、李永武、李永伟、罗雅丹作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年10月20日公开开庭审理了本案，原告董秀平、蒋丽华、董华，四原告的委托代理人杨元，被告通海县人民政府的委托代理人普进飞，第三人闻志珍、闻志安、闻自莲、李永喜、李永付、李永武、罗雅丹的法定代理人罗应曦到庭参加诉讼。原告董秀芬，被告法定代表人卢维江未到庭参加诉讼。第三人李永伟经本院依法传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
被告通海县人民政府于1996年4月将坐落于通海县秀山街道文庙街51号、面积为68.55平方米、地号为07-（19）-40-4的国有土地使用权人由原来的董周氏变更登记为董某某，并向董某芬颁发了通国用（1996）字第06-2700号国有土地使用证。被告通海县人民政府向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：（2-8组证据系复印件，与原件核对一致）
1、法定代表人证明1份，以证明被告通海县人民政府的法定代表人情况；
2、土地登记申请书1份，以证明变更土地登记的程序系申请人董某芬依法提出，并非通海县人民政府擅自启动变更登记程序；
3、身份证1份，以证明申请人董某芬的身份情况；
4、云南省城市（镇）土地使用证1份，以证明土地权属来源情况；
5、地籍调查表（含界址标示、宗地图等）1份、变更说明1份，以证明依据申请人的申请变更登记，对土地依法进行调查，对地籍调查结果进行审核；
6、协议书1份，以证明申请人董某芬依法继承、家庭协商后对土地使用权变更登记的事实依据；
7、土地登记审批表1份，以证明通海县人民政府依据申请人董某某芬提交的资料进行审阅后，符合变更登记的条件，同意办理变更土地登记，颁发权利证书；
8、通海县土地登记收件存根，城镇土地使用权申报证明书存根各1份，以证明通海县人民政府依据《土地登记规则》第38条规定出具收取申请人董某芬的相关书面资料情况；
9、法律依据是：《中华人民共和国土地管理法》第11条第3款、第12条，《中华人民共和国土地管理法实施细则》第5条、第6条；《土地登记规则》第5条、第12条、第22条、第25条、第28条。
经质证，原告对被告提交的第1、3、4、8、9组证据无异议，对第2组证据土地登记申请书有异议，申请书上看不出董某芬申请变更的土地是如何取得，是继承、买卖，还是其他原因，土地部门没有尽到审慎审查的义务；对第5组证据，即地籍调查表有异议，在说明一栏处注明仅有董某芬、董某珍的签名，与客观事实不符；对协议书有异议，董某芬在申请变更登记时没有提交董某氏的死亡证明，也没有提交其余继承人放弃继承或将权利归并于董某芬的证据，该协议书侵犯了其他继承人的继承权，是无效的，不能作为变更登记的证据。对于审批表证实了原告所要求撤销的行政行为作出的时间，对真实性没有异议，但对合法性、关联性有异议。
第三人闻志珍、闻志安、闻自莲、李永喜、李永付、李永武、罗雅丹的法定代理人罗应曦对被告所举证据无异议。
四原告诉称，通海县秀山街道文庙街53号居民董某某与妻子董某氏共生育六个子女，长女董某芬、次女董某珍、三女董秀芬、四女董秀平、五女蒋丽华（又名董丽华）、六女董华。董某某于1982年病故，董某氏于1987年9月病故。董某某夫妻遗留有位于秀山街道文庙街53号房屋，房产登记于董某某名下。自父母董某某、董某氏死亡后，全部继承人即六个女儿没有对遗产进行分割，均委托二女董某芬代为管理使用。在董某芬管理过程中，董某珍、董某芬未告知原告等其余四姐妹，更未征得四姐妹同意，二人私自签署协议，并使用该协议于1996年向通海县土地局提出申请，隐瞒尚有四原告也属于继承人的基本事实，伪造证据，骗取行政机关将董某氏名下的土地（使用证NO：273661）分别登记于董某珍与董某芬名下。土地部门未严格审查，错误的进行了变更登记。直到2015年8月，原告才通过董某芬的女儿得知董某氏的土地使用证被变更登记于董某芬等二人名下，并向通海县秀山街道土地管理所提出异议，要求查明并撤销已作出的变更登记未果。经了解，通海县人民政府授权土地局于1996年4月作出上述变更登记，核发登记证书，原告于2015年8月才知道该具体行政行为的存在，该具体行政行为严重侵害了原告的合法权益。故提出如下诉讼请求：请求人民法院查明案件事实，依法撤销通国用（1996）字第06-2700号国有土地使用证。
原告提交了如下证据：
1、身份证复印件4份，秀山街道办事处城郊社区居委会证明2份，泰和社区居委会的证明1份，以证明四原告与董某某、董某氏系父母子女关系，以及董华、董秀芬居住在外省等事实；
2、保管于通海县国土资源局的土地审批表2份，协议书1份（复印件），以证明董某芬、董某珍向土地部门提出变更申请，所依据的资料是二人书写的协议书，该协议书侵犯了四原告的继承权，被告在作出具体行政行为时未尽到审慎审查的义务，该具体行政行为应予以撤销；
3、四原告向通海县秀山街道土管所提交的申请书1份，以证明四原告向通海县秀山街道土管所提交申请要求更正颁发给董某芬的国有土地使用证；
4、通海县人民政府在1987年向董某氏颁发土地证、房产证的卷宗材料（均系复印件）：目录1份、通海县私有房产申请登记审批表1份（产权人董周氏）、城市（镇）土地使用证1份、通海县房屋普查登记表1份、通海县城镇住房情况分户普查表1份、关于董某氏房地产产权报告表1份、证明2份、公告1份，调查记录、房产证存根各1份等证据。
经质证，被告认为，对第1组证据要证明的目的有异议，且董秀芬、董华的身份证已过期；对第2组证据中的协议书的来源和三性均无异议，该协议是合法的，土地的来源系家庭协商后取得，该协议书上记载董某氏已去世；对第4组证据无异议，但要说明初始登记和变更登记的程序和所需材料是不一致的。对申请书的三性无异议，但不能对抗第三人闻志珍等人提交的《存照》所记载的内容，即家庭进行过财产分割，对其余证据无异议。
第三人闻志珍、闻志安、闻自莲质证认为，同意被告代理人的质证意见，协议书只能证明董某珍和董某芬是姐妹，没有说董某氏只有她们两个女儿，还强调了是家庭协商，如果董某芬不提交《存照》，被告是不可能颁发证的，因当时科技不发达，没有复印机复印《存照》。
第三人李永喜、李永付、李永武、罗雅丹的法定代理人罗应曦质证认为没有意见。
被告通海县人民政府辩称，1、1995年4月1日，申请人董某芬依法向通海县国土资源局提出申请，请求对云南省城市（镇）土地使用证，证号NO：273661号，使用人为董某氏，坐落于秀山街道文庙街57号内的82.85平方米的土地使用权进行变更登记，核发国有土地使用权证书，确认使用权，经审查，董某芬的申请属于通海县人民政府核发证书的范围，通海县人民政府具有合法主体，发证权限未超出法律规定；2、通海县人民政府根据申请人董某芬的申请，变更国有土地使用证登记，核发国有土地使用权证书，程序合法，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条，《土地登记规则》第十条规定，申请人董某芬于1995年4月1日书面向通海县国土资源局提出土地登记申请，通海县国土资源局对申请的宗地进行地籍调查，依据申请人董某芬提交的相关资料，审查认为申请人董某芬的申请符合变更登记程序的规定，予以变更登记，说明通海县人民政府为申请人董某芬办理国有土地使用权变更登记程序符合法律规定；3、申请人董某芬依据《土地登记规则》第十二条规定向通海县国土资源局提交土地变更登记的申请书；个人身份证；云南省城市（镇）土地使用证；协议书等资料。经书面审查，申请人董某芬提交的资料具备办理变更登记的条件，为此依法为申请人董某芬办理了权属变更登记，说明核发产权证书的事实清楚，证据充分；4、董某芬等人的父母分别于1982年4月、1987年9月病故，至今近28年，申请人董某芬于1995年4月1日申请变更土地使用权登记至今20余年，四原告中除董秀芬之外，其余三人均在通海生活，知道或者应当知道父母遗留财产可能已经被他人占为己有，在本案诉讼之前，无任何人向通海县国土资源局和通海县人民政府提出过异议，原告的主张超过了起诉期限的规定。综上，请求人民法院依法查明事实后，驳回原告的诉讼请求。
第三人闻志安、闻志珍、闻自莲述称，1、董某某、董某氏夫妻遗留位于秀山街道文庙街57号房屋，已经进行过分配，只是当时未将土地证及房产证变更在董某芬名下，1987年9月22日董某氏去世后，1987年10月7日，四原告及董某珍、董某芬六姐妹召开家庭会议商量决定，四原告自愿将属于自己的财产份额作价并给董某芬，董某芬支付董秀芬、董秀平、蒋丽华每人1100元，支付董华1300元，董某珍分得部分房产，写下《存照》作为依据；2、1996年4月，董某芬向通海县国土资源局提交的协议书是按照《存照》对房屋分割条款内容书写的，是真实、合法、有效的，国有土地使用证不应撤销，根本没有像原告所说的董某珍、董某芬隐瞒事实，伪造证据的说法，综上，请求人民法院在查清事实的基础上，给其一个公正合理的判决，维护其的合法权益。
第三人闻志安、闻志珍、闻自莲提交如下证据：
1、身份证复印件3份，以证明三人的身份情况；
2、《存照》复印件2份（与原件核对一致）及说明2份，以证明六姐妹对遗产进行过分割的事实。
经质证，原告对《存照》的三性均有异议，认为其没有在《存照》上签过字或按过手印，家庭没有协商过，是虚假的，且两张《存照》上董字的写法不一致。被告质证认为没有意见，可以看出四原告与董某芬、董某珍对房屋是进行过分割。第三人李永付、李永喜、李永武认为《存照》是真实的。第三人罗雅丹的法定代理人罗应曦认为不清楚。
第三人闻志珍提交通国用（1996）字第06-2700号国有土地使用证（复印件）1份，以证明被告颁发的国有土地使用证的时间、内容等。
经质证，原、被告，以及其余第三人均没有异议。
第三人李永付、李永喜、李永武没有辩解意见，提交身份证复印件4份、六一社区居委会证明1份，以证明其身份情况。
经质证，原、被告，第三人闻志珍、闻志安、闻自莲、罗雅丹的法定代理人罗应曦均没有意见。
第三人罗雅丹的法定代理人没有发表辩解意见，提交身份证、户口册各1份（复印件，与原件核对一致），以证明其的身份情况。
经质证，原、被告，第三人闻志珍、闻志安、闻自莲、李永喜、李永付、李永武均没有意见。
本院对上述证据认证如下：被告所举证据中的协议书，只能证明董某珍与董某芬对董周某名下的土地进行处分，作为申请人的董某芬未提交其他证据证实董某氏去世后遗产进行过分割，所以仅有协议书不能作为变更登记的证据使用，对被告以此证据要证明的目的不予采信。第三人闻志珍、闻志安、闻自莲提交的《存照》，是在被告作出行政行为后才提交的，不能作为行政行为是否合法的证据使用，与本案没有关联性，本院不予采纳。对被告提交的其余证据、原告提交的证据、第三人闻志珍、闻志安、闻自莲提交的其余证据，第三人李永付、李永喜、李永武、罗雅丹提交的证据，真实合法，与本案有关联性，本院予以采信。
经审理查明，董某某与董某氏夫妻二人共生育六个女儿，长女董某珍、次女董某芬、三女董秀芬、四女董秀平、五女蒋丽华（又名董丽华）、六女董华。董某某于1982年4月去世，董某氏于1987年9月22日去世。董某珍与丈夫李某某（二人均已去世）共生育四个儿子，长子李永付、次子李永喜、三子李永武、四子李永伟。董某芬（2014年10月30日去世）与其丈夫闻某某（1995年去世）共生育四个子女，长子闻志安、长女闻志珍、二女闻自莲、三女闻平（2008年因病去世），闻平与丈夫罗应曦生育女儿罗雅丹。1987年5月，通海县人民政府向董某氏颁发了云南省城市（镇）土地使用证（NO：273661号），土地使用人：董某氏，坐落：秀山街道文庙街57号，使用面积：82.85平方米。
1995年4月24日，董某芬向通海县国土资源局申请土地登记，要求将秀山街道文庙街53号（原57号）68.55平方米的土地变更登记为其使用，原国有土地使用人系董某氏，使用土地面积82.85平方米。申请登记的依据是国有土地使用证（董某氏）、协议书。通海县国土资源局受理后，进行了相关地籍调查，审核意见为：向董某芬核发证书，1996年4月20日，被告同意土地管理机关意见，准予登记发证。1996年4月，被告向董某芬颁发了通国用（1996）字第06-2700号国有土地使用证，土地使用人董某芬，地址：文庙街51号，地号：07-（19）-40-4，使用面积为68.55平方米，同时向董某珍颁发了通国用（1996）字第06-2702号国有土地使用证，使用面积为16.31平方米。通国用（1996）字第06-2700号国有土地使用证原件现在由闻志珍保管。
本院认为，本案系国有土地使用权变更登记的合法性审查，被告的行为于1996年4月作出。依据国家土地管理局1995年修改，1996年2月1日施行的《土地登记规则》第二条第一款规定：土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记；第十九条第一款规定：由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。本案被告系作出该行政行为的合法主体，具有法定职权。
被告提出原告的起诉已超过了起诉期限，根据《行政诉讼法》第四十六条规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案被告作出行政行为的时间是1996年4月，因涉及不动产，起诉期限按20年计算到2016年4月，且原告是在2015年8月才知道被告作出的具体行政行为，因被告未向原告告知内容和起诉期限，原告的起诉期限从知道之日起2年，但不能超过最长期限，到2016年4月止，所以原告的起诉未超过起诉期限，对被告的该主张不予采纳。
第三人闻志安、闻志珍、闻自莲提出董周某名下的房屋经过全家人协商，并写下《存照》的辩解意见，由于申请人董某芬在申请变更国有土地使用证时未提交《存照》作为财产来源的依据，在诉讼过程中，第三人闻志珍等人虽然提交了《存照》，但该《存照》不能作为被告作出行政行为的证据使用，在本案中不予审查。
关于被告登记行为的事实及程序方面。1995年修改后，1996年2月1日施行的《土地登记规则》第六条规定：土地登记依照下列程序进行：土地登记申请；地籍调查；权属审核；注册登记；颁发或者更换土地证书。第十条第一款规定：土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：土地登记申请书；单位、法定代表人证明，个人身份证明或户籍证明；土地权属来源证明；地上附着物权属证明。
本案中被告进行变更登记时，依据原国有土地使用证，董某珍、董某芬二人达成的协议书，原国有土地使用证上的使用人为董某氏，证明董某氏系合法的权利人，协议书内容为：董某珍与董某芬系姐妹关系，经家庭协商，将董某氏的土地使用证NO：273661确认的土地使用权，划给董某珍土地使用面积11.41平方米使用，其余的由董某芬使用。协议书内容不能证明董某氏去世后全家人对遗产进行过处分，得到其余继承人的同意，申请人未提交董某氏的死亡注销证明，家庭对遗产进行处分的证据与协议书相印证，仅凭协议书不能证实董某芬对登记的土地享有使用权，被告仅以原国有土地使用证、协议书作为董某芬的土地权属来源证明予以登记，证据不足。综上，被告作出的具体行政行为主要证据不足，应予以撤销。第三人李永伟经本院依法传票传唤未到庭参加诉讼，应承担相应的法律后果，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项，第五十八条之规定，判决如下：
撤销被告通海县人民政府于1996年4月颁发给董某芬的通国用（1996）字第06-2700号国有土地使用证。
案件受理费50元，由被告通海县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于玉溪市中级人民法院。
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审 判 长 朱亚芹
代理审判员 禹增益
人民陪审员 刘艳梅
二〇一五年十一月二十五日
书 记 员 王 灿