江西省贵溪市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）贵行初字第12号
原告贵溪市罗河石膏矿
法定代表人桂富根，经理。
委托代理人陈晟晟，江西雄石律师事务所律师。
被告贵溪市国土资源局
法定代表人付新荣，局长。
委托代理人严福生，江西华星律师事务所律师。
原告贵溪市罗河石膏矿（以下简称原告）不服被告贵溪市国土资源局（以下简称被告）地质矿产行政决定一案，原告于2015年5月25日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月25日受理后，于2015年5月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月9日第一次公开开庭审理了本案，于2015年7月13日第二次公开开庭审理了本案。原告法定代表人桂富根及其委托代理人陈晟晟、被告单位出庭应诉人员琚雁飞及其委托代理人严福生到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2013年8月23日，被告作出贵国土资字（2013）33号《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》，要求各石膏矿企业立即停止生产，进一步自查整顿。2014年1月8日，被告作出贵国土资字（2014）1号《关于要求恢复生产的回复意见》，对原告要求复产提出四点回复意见。被告于2015年6月5日向本院提供了作出被诉行政行为的证据和依据，证据共计八组（均为复印件）：
第一组证据：1、组织机构代码证。证据来源：被告提供。证明事项：证明被告主体身份。
第二组证据：1、罗塘石膏矿区地面塌陷紧急会议；2、8.21地面塌陷专题会议；3、证明；4、贵溪市人民政府关于应发贵溪市雷溪坍塌地质灾害处置方案的通知；5、关于贵溪市罗塘石膏采空区地面坍塌调查处置协调会议纪要。证明事项：1、对于雷溪乡石膏矿地面坍塌的地质灾害事件，贵溪市市委、市政府多次召开紧急会议和专题会议，召集各部门采取应急措施，其中要求答辩人采取对全市石膏矿下发停产整顿的应急措施，也要求贵溪市各石膏矿停产自查。2、因雷溪乡地面塌陷，引起了广大村民严重恐慌，村民采取了多次聚众围堵公路等群体性事件，严重影响了社会稳定和公共秩序，贵溪市政法委召开紧急会议进行调处。3、贵溪市政府组成雷溪塌陷灾害处置工作领导小组，统一负责指挥协调各部门采取应急措施；4、贵溪市公安局采取了收缴被答辩人导爆管、雷管、炸药、塑料导爆管的措施。
第三组证据：1、关于部分村民反映石膏矿严重污染环境影响该村村民的生存答复函；2、关于解决石膏矿3#井附近村民饮水问题的协议；3、安全生产大排查记录表；4、鹰国土资（2011）24号关于核定矿山环境治理和生态恢复保证金的通知；5、矿山地质环境保护与恢复治理方案；6、罗河镇安全生产集中大检查隐患排查工作总结。证据来源：被告提供。证明事项：1、罗河镇石膏矿从2003年开始就造成了严重环境污染，周边村民房屋存在裂缝，存在安全隐患；2、在2012年12月的排查中发现被答辩人存在安全生产许可证过期情况，且2012年10月底就已停产；3、原告未缴纳治理和生态恢复保证金，未通过采矿许可证年检，存在安全隐患；4、2014年4月，市国土局委托省煤田地质局勘查研究院、223地质队对原告进行评审，认定原告存在重大安全隐患，需进行整改完善；5、2013年7月罗河镇劳动安全站进行安全生产大检查，查实原告环保未达标，一直处于停产状态。
第四组证据：1、关于要求关闭罗河石膏矿和罗河承信石膏矿的请示报告；2、关于要求调处罗河石膏矿、承信石膏矿相关问题的报告。证据来源：被告提供。证明事项：1、原告开采石膏矿，使村民房屋受损、生活用水困难，地基出现采空区、良田受到污染，出现了重大安全隐患和环境污染；2、采矿的行为导致村民出现了恐慌心理，引起了村民强烈不满，并直接引发了村民多次围堵、阻断交通的群体性事件。
第五组证据：1、江西省人民来访接待中心转办单两份；2、恳请政府解决困难之报告；3、恳请政府解决困难的报告；4、公告；5、强烈要求关闭罗河2号石膏矿赔偿报告人损失的报告；6、申请房屋迁移的报告；7、血泪陈书；8、民生通道情况反映；9、关于贵溪市罗河镇周家村周家组周小秋等村民反映罗河2号石膏矿自非法开采的调查核实情况汇报。证据来源：被告提供。证明事项：1、当地群众坚决反对罗河石膏矿开采，村民上访事件频发。2、原告采矿对当地群众造成了安全隐患和环境污染，引发群众强烈不满，如果未能确保安全环保要求，未能疏通当地群众的思想，贸然重新开采，必将引发群体性事件。
第六组证据：1、贵溪市罗塘石膏矿区采空地面坍塌发展趋势分析暨防治措施研讨会专家论证意见；2、贵溪市雷溪乡雷溪、二水、贵溪石膏矿采空地面塌陷2012年11月至2014年10月检测资料分析意见。证据来源：被告提供。证明事项：罗塘石膏矿区的二水、雷溪、贵溪石膏矿采空地面塌陷在扩张，尚未稳定，塌陷会持续发生。其他矿区从长远角度还是会发生地面塌陷。原告与二水、雷溪等石膏矿同属一个矿区，存在重大安全隐患，在未能采取安全开采方式并确保安全的条件下，不能恢复开采。
第七组证据：1、《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》、《关于要求恢复生产的回复意见》及送达回执；2、关于陈承纪、桂福根要求恢复生产信访事项答复意见书；3、关于贵溪市罗河石膏矿和承信石膏矿要求恢复生产的专家咨询意见。证据来源：被告提供。证明事项：1、原告采矿形成的采空区对地面影响很大，如采取充水开采方式不可避免会出现地面塌陷，专家建议不宜恢复开采。如一定要开采，则必须采取充填采矿方法开采。2、被告要求原告在依法缴纳保证金、满足安全条件、并由安监、环保等相关部门及当地政府村小组同意的恢复意见，是符合法律规定的。
法律依据是依据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条、第四十八条、第四十九条、第五十八条；《地质灾害防治条例》第七条、第二十八、第三十条、第三十一条；《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第八条。
原告诉称：请求1、依法撤销被告贵溪市国土资源局作出的《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》和《关于要求恢复生产的回复意见》；2、本案诉讼费由被告承担。
其事实理由：2013年5月6日、8月11日、8月21日，贵溪市雷溪乡先后出现地面塌陷情况，但未造成人员伤亡和较大损失。经江西省地质环境总站对雷溪乡“麻省港”段地面塌陷区的勘探结论，认为塌陷是由于开采石膏形成的采空区顶板岩石受水浸泡软化，在原石、次生裂缝的共同作用下而产生。2013年8月23日，被告贵溪市国土资源局作出贵国土资字（2013）33号《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》，向包括原告贵溪市罗河石膏矿在内的贵溪市各家石膏矿企业下达，要求各石膏矿企业立即停止生产，进一步自查整顿。
原告接到被告下达的《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》后，积极响应，停止一切生产，重新对矿山进行井上井下测绘，签订企业法人承诺书。经过原告自查和赣西测绘院及地勘部门地质灾害评估，原告贵溪市罗河石膏矿采空区上面没有一幢民房，与周围村庄的安全距离保存180多米，采空区未发现地面塌陷、地面裂缝等安全隐患。此前，原告请鹰潭市环境保护科研设计所对矿区进行环境影响及环境保护评价，编制了《贵溪市罗河石膏矿建设项目环境影响报告表》，并经贵溪市环境保护局验收获得了通过。经过三个多月的自查整改，原告认为自己达到恢复生产的要求，于2013年12月4日向贵溪市政府提交书面报告，要求恢复生产。贵溪市政府将该报告转交给被告，由被告对原告进行答复。
2014年1月8日，被告作出贵国土资字（2014）1号《关于要求恢复生产的回复意见》，对原告要求复产提出四点回复意见：一、你矿要根据鹰潭市国土资源局、财政局、环境保护局《关于核定矿山环境治理和生态恢复保证金的通知》要求，缴清矿山环境治理和生态恢复保证金。二、由你矿委托有资质的单位对矿山现状的安全性进行调查评价，根据评价结论确定是否需要进行治理和调整，完善《矿山资源开发利用方案》。三、由矿山企业对处于影响的房屋应委托有资质的单位进行勘查、设计、施工，或对影响房屋进行搬迁。四、由相关部门和罗河镇政府及相关村委会、村小组出具同意恢复生产的意见。该《回复意见》实质就是不同意原告恢复生产，继续让原告停产整顿。而且被告还没有告知原告救济途径，即没有告知原告享有行政复议和行政诉讼的权利及期限。
原告认为，2013年8月23日被告作出《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》下达给原告并要求执行本身就是错误的，因为发生塌陷的地区是在雷溪乡，而非罗河镇，塌陷原因又与原告无关，原告完全是无辜受牵连。但原告还是积极配合被告开展工作，进行了三个多月的自查整顿，重新做了测绘和灾害评估，原告矿区没有安全隐患，符合生产开采条件。在这个基础上，原告提交书面报告要求恢复生产，但被告仍是不同意原告恢复生产。被告并提出四点与矿山生产无关的要求，将应由其承担的事物和责任推给原告这样的矿山企业。被告的行政行为已经严重损害了原告的合法权益，给原告造成巨大经济损失。
原告为支持其诉讼请求向本院提交八组证据（均为复印件）：
1、营业执照组织机构代码证。证据来源：罗河石膏矿。证明：贵溪市罗河石膏矿是依法成立的石膏开采和销售企业，法定代表人桂富根，组织机构代码73637151－7。
2、采矿许可证。证据来源：鹰潭市国土资源局。证明：贵溪市罗河石膏矿经鹰潭市国土资源局2010年12月10日批准并颁发采矿许可证：开采矿种为石膏，地址在贵溪市罗河，开采方式为地下开采，生产规模为5万吨／年，矿区面积0.6平方公里，开采深度从－15米至－90米，有效期限陆年，自2010年1月31日至2016年1月31日。
3、安全生产许可证。证据来源：江西省安全生产监督管理局。证明：2013年7月2日江西省安全生产监督管理局核发安全生产许可证给贵溪市罗河石膏矿，许可范围：石膏矿5万吨／年，斜井开拓，－6米以上2个中段地下开采，有效期2012年5月11日至2015年5月10日。
4、贵溪市环境保护局关于同意贵溪市罗河石膏矿恢复生产的通知。证据来源：贵溪市环境保护局。证明：2013年6月28日贵溪市环境保护局下发贵环保字（2013）68号文件责令贵溪市罗河石膏矿停产改正。贵溪市罗河石膏矿接到通知后积极整改，2013年7月30日贵溪市环境保护局组织人员对罗河石膏矿15000吨石膏项目进行了竣工环境保护验收，罗河石膏矿获得了通过。为此，2013年7月31日贵溪市环保局下发贵环保字（2013）92号文件，同意罗河石膏矿恢复生产。
5、关于要求石膏矿企业停产整顿的通知。证据来源：贵溪市国土资源局。证明：2013年8月23日贵溪市国土资源局下发贵国土资字（2013）33号《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》给贵溪市罗河石膏矿：“鉴于雷溪乡于2013年5月6日、8月11日、8月21日先后出现地面塌陷的情况，虽未造成人员伤亡和未造成较大损失，但带来不利影响。根据省地质环境总站对雷溪乡“麻雀港”段地面塌陷区的勘探结论及上级要求，现要求你矿立即停止生产，进一步自查整改。”贵溪市罗河石膏矿收到该通知后立即停产整顿，至今都未恢复生产。
6、贵溪市罗河石膏矿井上井下对照图。证据来源：罗河石膏矿。证明：罗河石膏矿按照贵溪市国土资源局的要求进行自查，请核工业鹰潭工程勘察局对罗河石膏矿的开采现状进行测绘，并制作了井上井下对照图。根据该图，罗河石膏矿采空区上面没有一幢民房，与周围村庄的安全距离保持180多米，采空区未发现地面塌陷、地面裂缝等安全隐患。罗河石膏矿将该对照图提交给了贵溪市国土资源局，贵溪市国土资源局还请赣西测绘院及地勘部进行复核和评估，认可了罗河石膏矿所提交的井上井下对照图。
7、关于贵溪市罗河石膏矿要求复产的报告。证据来源：罗河石膏矿。证明：贵溪市罗河石膏矿从2013年8月23日接到贵溪市国土资源局的《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》文件后，积极支持政府工作，配合国土、公安、环保等有关部门调查，停产整顿。经过自查和赣西测绘院复测及地质灾害评估，罗河石膏矿采空区上面没有一幢民房，与周围村庄的安全距离保持180多米，采空区未发现地面塌陷、地面裂缝等安全隐患。而且罗河石膏矿与当地村民关系良好，经常支助当地村小组、村委会建设。这次停产整改三个多月，企业已经出现严重亏损。为此贵溪市罗河石膏矿于2013年12月4日向贵溪市政府报告要求恢复生产。
8、关于要求恢复生产的回复意见。证据来源：贵溪市国土资源局。证明：2014年1月8日，贵溪市国土资源局向贵溪市罗河石膏矿作出回意见：一、要求缴清矿山环境治理和生产恢复保证金；二、要求对矿山现状的安全性进行调查评价，根据评价结论确定是否需进行治理和调整，完善《矿产资源开发利用方案》；三、由矿山企业对牌影响的房屋应委托有资质的单位进行勘查、设计、施工，或对有影响房屋进行搬迁；四、由相关部门和罗河镇政府及相关村委会、村小组出具同意恢复生产的意见。该回复意见实质就是不同意罗河石膏矿恢复生产，所提的四点意见于法于规都不成立，都不是让罗河石膏矿继续停产整改的理由，严重损害了罗河石膏矿的合法权益。
被告辩称：1、被告下发的《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》为突发事件应急措施，被告作出的停产整顿，不是让其停业，不属于行政处罚范畴。2、被告对全市石膏矿下发停产整顿通知书，是在县级人民政府统一组织下，依据贵溪市政府地质灾害事故处置工作组的的会议纪要和文件规定作出的相关行为，没有超出职权。3、原告存在重大安全隐患，被告依据国务院办公厅《关于进一步加强矿山安全生产工作的紧急通知》（国办发明电（2008）35号）第三条、第四条的规定，对被答辩人下发停产整顿通知，符合法律、行政法规规定。4、被告下发的《关于要求恢复生产的回复意见》符合法律规定。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告提交的七组证据，原告对第一组证据无异议，本院对第一组证据予以确认；原告对第二、三、四、五、六、七组证据的真实性没有异议，对关联性有异议，但未提出实质证据予以反驳，故本院对该第二、三、四、五、六、七组证据予以确认；对原告提交的八组证据，被告对第一组证据无异议，本院对第一组证据予以确认；被告对二、三、五、八组证据的真实性无异议，对关联性有异议，但未提出证据反驳，故对其予以确认。被告对第四、六、七组证据有异议，但对其真实性未提出证据反驳，本院认为该些证据与查明本案事实有一定关联，故本院对其予以确认。
经审理查明，2013年5月6日、8月11日、8月21日，贵溪市雷溪乡先后出现地面塌陷情况。经江西省地质环境总站对雷溪乡“麻雀港”段地面塌陷区的勘探结论，认为塌陷是由于开采石膏形成的采空区顶板岩石受水浸泡软化，在原石、次生裂缝的共同作用下而产生。雷溪乡塌陷事故，可能影响，甚至危及到当地村民生命财产安全，引起了当地村民很大程度上的恐慌。2013年5月8日，贵溪市人民政府召开罗塘石膏矿区地面塌陷紧急会议，即召开罗塘石膏矿区范围内矿山企业会议，要求采取防范措施，要求生产矿山停产自查，协助工作等。出席会议的企业有贵溪二水石膏矿、贵溪市承信石膏矿、罗河石膏矿等。2013年8月21日晚11点，贵溪市人民政府召开8.21千年畈地面塌陷专题会议，在该次会议中明确将成立工作组专门解决此事，并根据雷溪乡地面塌陷危害情况，由被告负责对全市石膏矿企业下达停产整顿通知书。2013年8月23日，被告作出贵国土资字（2013）33号《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》，向包括原告在内的贵溪市各家石膏矿企业下达，要求各石膏矿企业立即停止生产，进一步自查整顿。在贵溪市人民政府关于印发贵溪市雷溪塌陷地质灾害处置工作方案的通知以及关于贵溪市罗塘石膏矿采空区地面塌陷调查处置协调会议纪要中也明确就雷溪地面塌陷事故后各部门应采取的应对措施。其中，公安机关负责收缴各石膏矿的炸药；安监部门进行安全大检查，被告则负责对全市石膏矿采取停产整顿措施。
原告接到被告下达的《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》后，停止了一切生产，重新对矿山进行井上井下测绘，签订企业法人承诺书。经过原告自查和赣西测绘院及地勘部门地质灾害评估，原告认为自己达到恢复生产的要求，于2013年12月4日向贵溪市政府提交书面报告，要求恢复生产。贵溪市政府将该报告转交给被告，由被告对原告进行答复。2014年1月8日，被告作出贵国土资字（2014）1号《关于要求恢复生产的回复意见》，对原告要求复产提出四点回复意见：一、你矿要根据鹰潭市国土资源局、财政局、环境保护局《关于核定矿山环境治理和生态恢复保证金的通知》要求，缴清矿山环境治理和生态恢复保证金。二、由你矿委托有资质的单位对矿山现状的安全性进行调查评价，根据评价结论确定是否需要进行治理和调整，完善《矿山资源开发利用方案》。三、由矿山企业对处于影响的房屋应委托有资质的单位进行勘查、设计、施工，或对影响房屋进行搬迁。四、由相关部门和罗河镇政府及相关村委会、村小组出具同意恢复生产的意见。原告认为被告下发《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》和《关于要求恢复生产的回复意见》的行政行为已经严重损害了原告的合法权益，为此，原告向本院提起行政诉讼，提出如上诉讼请求。
本院认为，被告依法具有行政主体资格。被告向原告下发《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》和《关于要求恢复生产的回复意见》具有法律上的拘束力，具有可诉性。对于本案是否超过起诉期限问题，本院认为，由于被告向原告下发《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》和《关于要求恢复生产的回复意见》未告知其诉权和起诉期限，依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条第一款之规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”故对被告提出本案超过起诉期限不予认可，原告提起行政诉讼未超过起诉期限。
对于被告下发《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》和《关于要求恢复生产的回复意见》的行为是何种类型的行政行为，是否符合法律规定。被告提出其涉案行政行为属于突发事件应急措施。具体本案中，在雷溪乡出现地面塌陷事故后，为紧急应对当时塌陷事故情形，被告在贵溪市人民政府组织领导下，按照贵溪市人民政府召开的专题会议和紧急会议部署的工作安排，依据《中华人民共和国突发事件应对法》，下发《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》具有一定的紧迫性，其行为是为了保护不特定多数村民的生命和财产安全。故本院认为被告下发《停产整顿通知》行为是针对贵溪市石膏矿区当时塌陷事故后采取的突发事件应急措施，不是针对原告的行政处罚。该行政行为，程序合法，符合法律规定。被告下发《关于要求恢复生产的回复意见》行为与下发《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》行为虽是两个独立的行政行为，但其是被告在贵溪市人民政府统一组织领导下，采取突发事件应急措施后的一个关联行为，两者有一定的紧密性，其并不是针对原告的行政处罚。因此，被告下发《关于要求恢复生产的回复意见》的行政行为程序合法，符合法律规定。
综上，被告下发《关于要求石膏矿企业停产整顿的通知》和《关于要求恢复生产的回复意见》的行政行为，事实清楚，程序合法，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告贵溪市罗河石膏矿的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告贵溪市罗河石膏矿负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江西省鹰潭市中级人民法院。
审 判 长 熊娇娇
人民陪审员 汪安娜
人民陪审员 ＸＸ成
二〇一五年八月二十四日
书 记 员 江治华
附相关法条：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。