广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第152号
上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路**号。
法定代表人：王中丙，市长。
诉讼代理人：骆水明，湛江市法制局干部。
上诉人（原审第三人）：廉江市安铺镇龙潭村委会白沙河村经济合作社。
负责人：方奕强，村长。
诉讼代理人：刘洪远，广东东方昆仑律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：廉江市安铺镇龙潭村委会横东村经济合作社。
负责人：莫盘，村长。
诉讼代理人：郑佳明，男，住广东省廉江市。
上诉人湛江市人民政府、廉江市安铺镇龙潭村委会白沙河村经济合作社（下称白沙河村）因与被上诉人廉江市安铺镇龙潭村委会横东村经济合作社（下称横东村）行政复议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：原告横东村与第三人白沙河村的争议地为祖婆岭、龟岭中段等岭头。1986年10月24日，原廉江县人民政府作出廉府［1986］188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》，该决定第二点载明：祖婆岭（东至供销社仓库边水沟，南至乡政府屋后距离后墙四米为界，西至锅盖岭合水为界，北至二托岭脚合水为界；面积约四十亩）和龟岭中段（东至赵联队龟岭尾段新定界，南至铜锣岭脚水沟为界，西至横西队龟岭头段新定界，北至四方河仔边；面积约十二亩）属横东队（横东村的前称）所有。白沙河村不服，向原廉江县人民法院提起诉讼。1987年3月20日，原廉江县人民法院作出（1987）廉法民字第7号民事判决：一、驳回白沙河村的诉讼请求；二、……祖婆岭（面积约52亩）和龟岭中段（面积约12亩）属横沟仔村东队（横东村的前称）所有……。白沙河村不服上述判决，向原审法院提起上诉，原审法院于1987年12月14日作出（1987）湛中民上字第195号民事判决，驳回上诉，维持原判。
1988年1月13日，原廉江县人民政府给横东生产队颁发NO.0112436号《山林权证》。
白沙河村不服原审法院作出的（1987）湛中民上字第195号民事判决，向原审法院申诉。原审法院认为白沙河村对该案的申诉理由不成立，原判决应予维持，于1994年5月20日作出［1993］湛中法民监字第88号《驳回申诉通知书》。
2003年12月12日，横东村持NO.0112436号《山林权证》申请办理林权换发证手续。2004年6月11日，廉江市人民政府向横东村颁发廉林证字［2004］第000575号《林权证》，其中NO.1《森林、林木、林地状况登记表》登记祖婆岭坐落于安铺镇龙潭村委后背岭，四至：东至祖婆岭、南至屋后背、西至锅盖岭、北至二托岭（锅盖岭），面积22亩，并附“森林、林木、林地四至范围图”（红线图）。
白下村（后并入白沙河村）不服廉江市人民政府的上述发证行为，向湛江市人民政府提出行政复议申请。湛江市人民政府于2011年3月15日作出湛府复决［2011］22号《行政复议决定书》，决定维持廉林证字［2004］第000575号《林权证》NO.1《森林、林木、林地状况登记表》登记祖婆岭林权的具体行政行为。白下村仍不服廉江市人民政府的发证行为，于2011年4月8日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2011年4月8日作出［2011］湛中法行辖字第41号行政裁定，指定遂溪县人民法院审理。
2011年8月22日，遂溪县人民法院作出［2011］遂行初字第12号行政判决，判决驳回白下村的诉讼请求。白下村不服遂溪县人民法院的上述判决，向原审法院提起上诉。2011年12月7日，原审法院作出［2011］湛中法行终字第182号行政判决：一、撤销廉江市人民政府给横东村颁发的廉林证字［2004］第000575号《林权证》的具体行政行为；二、撤销遂溪县人民法院作出的［2011］遂行初字第12号行政判决。
2012年2月17日，廉江市安铺镇龙潭村民委员会（下称龙潭村委会）向其管辖的横东村、白下村发出《林权勘界通知单》，通知两村的村长2012年2月20日上午九点半到龙潭村委会集中，前往山场实地踏界，以利勾图和确权发证。
2012年2月22日，横东村向安铺镇林业站填写提交04408811901JDSYMSY00013号《广东省林地林权登记申请表》，提出祖婆岭的林权登记申请。2012年2月20日，安铺镇林业站工作人员等经进行现场勘查后，在《林地林木权属勘查登记卡》记载了实测祖婆岭的宗地形状示意图及填写四至范围界线等。经层报，廉江市人民政府于2012年4月23日给横东村颁发了廉林证字（2012）第000575号《林权证》，其中NO.1《森林、林木、林地状况登记表》登记祖婆岭林权（含林地所有权、使用权和林木所有权、使用权）面积22亩，东至供销社仓库边水沟，南至旧村委会屋后距离后墙4米为界，西至锅盖岭合水为界，北至二托岭脚合水为界；NO.2《森林、林木、林地状况登记表》登记龟岭中段林权（含林地所有权、使用权和林木所有权、使用权）面积18亩，东至毛村委会山林，南至高速公路，西至水溪边，北至赵联村山林。
白沙河村不服廉江市人民政府给横东村颁发廉林证字（2012）第000575号《林权证》登记祖婆岭、龟岭中段林权的具体行政行为，向湛江市人民政府提出行政复议申请。行政复议期间，廉江市人民政府没有对颁发廉林证字（2012）第000575号《林权证》NO.2《森林、林木、林地状况登记表》登记龟岭中段林权的具体行政行为提出书面答复，也没有提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
湛江市人民政府复议认为：廉江市人民政府登记核发祖婆岭林权证前，未经该岭的毗邻单位签名认定，违反《广东省林地林权登记换发证工作方案》（粤府办［2002］53号）“四、工作程序（二）审核登记”的规定，程序违法；另外，廉江市人民政府没有依法提交其颁发龟岭中段林权证的书面答复和证据材料，违反《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。2014年4月28日，湛江市人民政府作出湛府行复［2014］16号《行政复议决定书》，撤销了廉江市人民政府2012年4月23日颁发廉林证字（2012）第000575号《林权证》登记祖婆岭、龟岭中段林权的具体行政行为。
横东村不服湛江市人民政府作出的上述复议决定，于2014年5月23日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销湛府行复［2014］16号《行政复议决定书》。
原审诉讼中，横东村向原审法院提交了廉江市安铺镇龙潭村委会横中村经济合作社（下称横中村）于2014年7月3日出具的《证明》，证明的内容为：“横东村祖婆岭换发证中，按龙潭村委会的安排于2012年2月20日上午九点半派代表莫檬到祖婆岭参加现场踏界；对现场确认该岭的四至（东至供销社仓库边水沟，南至旧村委会屋后距离后墙4米为界，西至锅盖岭合水为界，北至二托岭合水为界）没有异议。”
原审法院另查明，廉林证字（2012）第000575号《林权证》NO.2《森林、林木、林地状况登记表》登记龟岭中段林权的土地大部分在廉江市人民政府作出登记发证前被征用作公路用地。
原审法院认为：本案属林业行政复议纠纷。关于湛江市人民政府认为“廉江市人民政府在颁发廉林证字（2012）第000575号《林权证》登记祖婆岭林权前，未经该岭的毗邻单位签名认定”的问题。经查，现有证据证明与涉案林地相邻宗地的权利人为横中村、白下村；横中村当时派员到场参与勘验踏界，未就界线提出异议；白下村经通知无正当理由不到场参加，应视为对踏界指认权利的放弃。另外，廉林证字（2012）第000575号《林权证》登记的祖婆岭四至与生效的原廉江县人民政府作出的廉府［1986］188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》中确认的祖婆岭四至一致，符合《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第七条关于“要维护1981年林业‘三定’时期以来各级政府及有关部门调处终结，或双方协商解决了权属争议的山林，同一块山林经过多次处理或协议的，以最后一次处理或协议及附图为准，不需经公示程序，可依法直接发放林权证。”的规定，并无不当。湛江市人民政府以廉江市人民政府在登记核发祖婆岭林权证前，未经该岭的毗邻单位签名认定不当为由，撤销廉林证字（2012）第000575号《林权证》登记祖婆岭林权的事实及法律依据不足，不予支持。
关于廉江市人民政府颁发廉林证字（2012）第000575号《林权证》登记龟岭中段林权的问题。经查，廉江市人民政府颁发廉林证字（2012）第000575号《林权证》之前，龟岭中段的土地大部分已被征用作公路用地，廉江市人民政府仍然对龟岭中段林权进行登记发证不当；且廉江市人民政府在复议中没有依法提交其颁发龟岭中段林权证的书面答复和证据材料。湛江市人民政府据此撤销廉江市人民政府颁发的廉林证字（2012）第000575号《林权证》龟岭中段林权的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，予以支持。
综上所述，湛江市人民政府作出湛府行复［2014］16号《行政复议决定书》撤销廉江市人民政府颁发廉林证字（2012）第000575号《林权证》中登记龟岭中段林权的具体行政行为，事实清楚，证据充分，依法应予维持；但该复议决定撤销廉江市人民政府颁发廉林证字（2012）第000575号《林权证》中登记祖婆岭林权的具体行政行为，事实不清，证据不足，依法应予撤销。横东村主张撤销复议决定的部分理由成立，本院予以支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第（二）项第一目和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款的规定，判决：一、维持湛江市人民政府湛府行复［2014］16号《行政复议决定书》“撤销廉江市人民政府2012年4月23日颁发廉林证字（2012）第000575号《林权证》登记龟岭中段林权的具体行政行为”的内容；二、撤销湛江市人民政府湛府行复［2014］16号《行政复议决定书》“撤销廉江市人民政府2012年4月23日颁发廉林证字（2012）第000575号《林权证》登记祖婆岭林权的具体行政行为”的内容，限湛江市人民政府在法定期限内对上述行政行为重新作出复议决定。
湛江市人民政府不服一审判决提起上诉称：一、原审法院没有现场勘查争议地，也忽视了争议地的四至参照物会随着时间的推移发生变化，在没有查清廉林证字（2012）第000575号《林权证》登记的四至范围是否与实地相符的情况下，便继续使用廉府［1986］188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》规定的旧四至作为发证依据，脱离实际，不符合《广东省林地林权登记换发证工作方案》的规定。二、横中村在行政复议程序中没有提交过其派代表参加勘界的《证明》，原审法院在没有通知当时参加勘界的所谓“代表莫檬”到庭质证的情况下，采纳横中村出具的上述《证明》作为定案依据，程序违法。三、根据本案的证据材料，龙潭村委会于2012年2月17日签发《林权勘界通知单》，但横东村于2012年2月22日才提出林权登记发证申请，从发出上述通知单的主体和时间来看，均不能证实林业部门已经履行通知毗邻单位到场指界的法定程序，上述通知单也不能作为本案定案依据。四、《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一条第（七）项规定：“坚持政策稳定连续性的原则。……要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》；……”原审法院既然已经查明原廉江县人民政府于1986年作出的廉府［1986］188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》将祖婆岭确权归横东村，并且于1988年向横东村颁发了NO.0112436号《山林权证》，那么根据上述方案的规定，横东村应以1988年的NO.0112436号《山林权证》作为权属来源证明申请换发证。换发证的四至应以该证记载的四至作为依据，而不应适用《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第七条的规定，不应以廉府［1986］188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》确定的四至作为依据。五、横东村申请祖婆岭林权登记时，没有证据证明廉江市人民政府已经履行通知有关毗邻单位到场指界的法定程序，现场勘查的《林地林木权属勘查登记卡》没有邻界权利人的签名确认。综上，廉江市人民政府颁发廉林证字（2012）第000575号《林权证》的行为认定事实不清，证据不足，程序违法，违反《广东省林地林权登记换发证工作方案》的有关规定。我府作出湛府行复［2014］16号《行政复议决定书》撤销上述发证行为，于法有据。原审判决认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，维持湛府行复［2014］16号《行政复议决定书》。
白沙河村不服一审判决提起上诉称：湛江市人民政府作出的湛府行复［2014］16号《行政复议决定书》认定事实正确，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，结果正确，依法应予以维持。原审判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误，判决错误，请求二审法院依法改判，驳回横东村的诉讼请求。
被上诉人横东村二审辩称：一、本案争议焦点是湛江市人民政府作出的被诉复议决定是否合法，撤销廉江市人民政府向我村颁发的廉林证字（2012）第000575号《林权证》是否正确，而不是湛江市人民政府和白沙河村一直主张的祖婆岭的四至问题。二、即使焦点是祖婆岭的四至问题，1988年NO.0112436号《山林权证》记载的四至与廉府［1986］188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》确定的四至不一致，但［2011］湛中法行终字第182号行政判决的说理部分已经对1988年NO.0112436号《山林权证》予以否定，故发证应以廉府［1986］188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》中认定的四至为依据。廉江市人民政府依照廉府［1986］188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》及上述生效判决确认争议地的四至后向我村颁发廉林证字（2012）第000575号《林权证》，该四至与现场情况相符。白沙河村认为上述林权证的四至与现场不符的意见无理。三、廉江市人民政府在发证之前已经组织争议地的相邻单位到现场勘查，虽然相邻单位没有签名确认，但廉江市人民政府已经对勘查结果进行公示，发证程序并无不当。四、关于《广东省林地林权登记申请表》的填写时间晚于现场勘查时间的问题，应属笔误。五、由于争议的龟岭中段在发证前已被征用作公路用地，因此廉江市人民政府在行政复议阶段没有提交龟岭中段发证的书面答复及证据材料。我方对湛江市人民政府撤销廉林证字（2012）第000575号《林权证》登记龟岭中段林权的行为没有异议。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经二审审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。
另查明，2012年2月17日，龙潭村委会向横东村、白沙河村发出《林权勘界通知单》，通知两村的村长于2012年2月20日上午九点半到龙潭村委会集中，前往山场实地踏界，以利勾图和确权发证。白沙河村拒绝签收《林权勘界通知单》，也没有派代表参加现场勘界。
本院认为：本案为行政复议纠纷，二审争议焦点是湛江市人民政府作出的湛府行复［2014］16号《行政复议决定书》是否合法。
一、对于争议的祖婆岭，原廉江县人民政府早在1986年就已经作出廉府［1986］188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》，认定祖婆岭属于横东队（即横东村前身）所有，后经诉讼该决定已经发生法律效力。《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第七条规定：“要维护1981年林业‘三定’时期以来各级政府及有关部门调处终结，或双方协商解决了权属争议的山林，同一块山林经过多次处理或协议的，以最后一次处理或协议及附图为准，不需经公示程序，可依法直接发放林权证。”廉林证字（2012）第000575号《林权证》中登记的祖婆岭四至与生效的廉府［1986］188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》第二点所确定的祖婆岭四至一致，而且龙潭村委会已经于2012年2月17日向白沙河村发出《林权勘界通知单》，白沙河村已经知道勘界的时间地点，但白沙河村没有到场参加指界。廉江市人民政府虽未通知白沙河村到场参加指界，但对白沙河村的权利义务不会造成实际影响。根据上述规定，廉江市人民政府向横东村颁发廉林证字（2012）第000575号《林权证》登记祖婆岭林权的行为事实清楚，程序并未违反法律规定。湛江市人民政府作出湛府行复［2014］16号《行政复议决定书》，以廉江市人民政府在登记核发祖婆岭林权证前，未经该岭的毗邻单位签名认定不当为由撤销上述林权证不妥，原审判决撤销湛府行复［2014］16号《行政复议决定书》“撤销廉江市人民政府2012年4月23日颁发廉林证字（2012）第000575号《林权证》登记祖婆岭林权的具体行政行为”的内容并无不当，本院予以维持。
二、关于廉江市人民政府颁发廉林证字（2012）第000575号《林权证》登记龟岭中段林权的问题。廉江市人民政府在行政复议阶段没有依法提交其颁发龟岭中段林权证的书面答复和证据材料，而且在廉江市人民政府颁发廉林证字（2012）第000575号《林权证》前，龟岭中段的土地大部分已经被征用作公路用地。因此，湛江市人民政府作出湛府行复［2014］16号《行政复议决定书》，撤销廉江市人民政府颁发廉林证字（2012）第000575号《林权证》中有关龟岭中段林权的登记内容，事实清楚，适用法律正确，原审判决予以维持并无不当，本院予以维持。
综上，湛江市人民政府与白沙河村的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共100元，由上诉人湛江市人民政府、廉江市安铺镇龙潭村委会白沙河村经济合作社共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 李穗珍
代理审判员 陈 丹
二〇一五年七月十三日
书 记 员 李 捷