吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉01行赔初11号
原告滕会林，男，汉族，现住长春市二道区。
委托代理人肖金波。
委托代理人王朱绂。
被告长春市人民政府，住所地长春市南关区人民大街10111号。
法定代表人刘长龙，市长。
委托代理人杨长兴。
委托代理人李建华，吉林X律师事务所律师。
原告滕会林诉被告长春市人民政府行政补偿一案，于2016年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月13日公开开庭审理了本案。原告滕会林的委托代理人肖金波、王朱绂，被告长春市人民政府的委托代理人杨长兴、李建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告滕会林诉称，2714渔场始建于1990年，总面积650亩，所有权归国家所有，使用权归长春莲花山生态旅游度假区四家乡人民政府（以下简称四家乡人民政府）。渔场建成后，一直由四家乡人民政府承包给个人经营。原告自1993年起多次与四家乡人民政府签订承包、续包合同。2010年5月15日原告与四家乡人民政府签订《续包合同》，承包期限自2010年5月15日至2011年5月14日。2010年7月28日，长春市石头口门水库管理局接到吉林省人民政府防汛抗旱指挥部的调度命令进行蓄洪，导致上游水位升高，将原告承包的渔场淹没，造成巨大损失。经长春市二道区人民法院委托辽宁大华水产资源资产价格评估有限公司对原告承包渔场的财产损失进行价值鉴定，结果为原告各项鱼类损失金额为5246199.60元，鉴定费104924.00元。2011年4月12日，长春市人民政府防汛抗旱指挥部作出《关于四家乡渔场群众要求补偿有关情况的答复意见》（以下简称答复意见），对原告的损失不予补偿。该答复意见违法，应予撤销，理由如下：一、原告承包2814渔场合法，其财产权利应受到法律保护。1.原告认为原告承包的渔场虽是国家所有，但使用权归四家乡人民政府，四家乡人民政府有权对外发包。2.渔场被淹没时，尚在原告合法承包期内。根据《中华人民共和国物权法》第六十四条、第六十六条的规定，原告对渔场内养殖的鱼有合法的所有权，应当受到法律保护。二、答复意见没有事实及法律依据。1.答复意见认为原告承包的渔场属于水库已经征用范围没有依据。根据《大中型水利水电工程建设征收地补偿和移民安置条例》第七条规定：“移民安置规划大纲应当根据工程占地和淹没区实物调查结果以及移民区、移民安置区经济社会情况和资源环境承载能力编制。工程占地和淹没区实物调查，由项目主管部门或者项目法人会同工程占地和淹没区所在地的地方人民政府实施；实物调查应当全面准确，调查结果经调查者和被调查者签字认可并公示后，由有关地方人民政府签署意见。实物调查工作开始前，工程占地和淹没区所在地的省级人民政府应当发布通告，禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口，并对实物调查工作作出安排。”2814渔场并未履行上述程序进行征收，原告也并未获得相应补偿款。2.依据《中华人民共和国防洪法》第十六条规定：“防洪规划确定的河道整治计划用地和规划建设的堤防用地范围内的土地，经土地管理部门和水利行政主管部门会同有关地区核定，报经县级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后，可以划定为规划保留区；该规划保留区范围内的土地涉及其他项目用地的，有关土地管理部门和水行政主管部门核定时，应当征求有关部门的意见。规划保留区依照前款规定划定后，应当公告。”依据上述规定，2814渔场并未经公告划定为规划保留区。3.《中华人民共和国防汛条例》第三十三条第一款规定：“当河道水位或者流量达到规定的分洪、滞洪标准时，有管辖权的人民政府防汛指挥部有权根据经批准的分洪、滞洪方案，采取分洪、滞洪措施。采取上述措施对毗邻地区有危害的，须经有管辖权的上级防汛指挥机构批准，并事先通知有关地区。”根据上述规定，原告未得到事先通知所产生的损失，应当获得补偿。4.答复意见认定2814渔场不在2010年淹没补偿范围内没有依据。原告承包的渔场标高超过了188.25米，超过了十年一遇洪水的标高。综上，原告与四家乡人民政府签订的承包2814渔场合同有效。防汛抗旱指挥机构在下达蓄洪调度命令时，未履行法定职责，告知原告承包的渔场的损失应当补偿。长春市人民政府根据《研究石头口门水库上游淹没区补偿事宜》的专题会议纪要以及答复意见明显违法，应予撤销。请求法院撤销《关于四家乡渔场群众要求补偿有关情况的答复意见》；判决被告补偿原告精养鱼塘损失5246199.60元及鉴定费104924.00元，共计5351123.60元；诉讼费由被告承担。
原告滕会林向本院递交了如下证据：1.长春市人民政府防汛抗旱指挥部办公室于2011年4月12日作出的《关于四家乡渔场群众要求补偿有关问题情况的答复意见》，用以证明被告拒绝对原告因本次洪涝灾害造成的精养鱼塘损失予以补偿；2.长春市人民政府办公厅转发市水利局关于2814项目渔场管理体制和经营形式的意见的通知，用以证明2814渔场系经批准建设的合法渔场，使用权归四家乡人民政府，其有权对外发包；3.四家乡人民政府、石头口门水库管理处联合养鱼协议书，用以证明四家乡人民政府将2814渔场中的150亩拨给石头口门水库管理处使用，另500亩自行对外发包；4.《续包渔场合同》，用以证明原告的承包合同期限从2010年5月15日至2011年5月14日；5.（2013）二民初字第327号民事判决书、（2016）吉01民终483号民事裁定书，用以证明原告损失发生后，一直在起诉维护自己合法权益，人民法院已查明确认原告承包的2814渔场由于蓄洪导致淹没的事实，同时经二道法院委托，辽宁大华水产资源资产价格评估有限公司对原告的损失进行了鉴定，损失总价值约5246199.60元，鉴定费104924.00元。6.长春市人民政府办公厅2010年12月9日第129次专题会议纪要《研究石头口门水库上游淹没区补偿事宜》，用以证明本次洪灾的补偿资金由被告负担，被告是补偿主体。
被告长春市人民政府辩称：一、原告提起诉讼已超过法定起诉期限。2011年4月12日，长春市人民政府防汛抗旱指挥部办公室对原告所承包的2814渔场作出了《关于四家乡渔场群众要求补偿有关情况的答复意见》，但是，原告直到2016年7月4日才提起本案行政诉讼，从该答复意见作出之日起至被答辩人提起行政诉讼，已经超过了5年时间，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”据此，原告提起行政诉讼，已经超过了法定起诉期限。二、长春市人民政府防汛抗旱指挥部于2011年4月12日对原告所承包的2814渔场做出的《关于四家乡渔场群众要求补偿有关情况的答复意见》具有合法性，不应被撤销。三、假设原告的行政起诉没有超过法定起诉期限，也不应对其给予行政补偿。第一，本案所涉受灾补偿范围为：一是长春市石头口门水库征用土地高程188.25米以上至水库2010年汛期最高洪水位190.17米之间的耕地及地上物损失（除水库租用部分土地外）；二是与长春市石头口门水库围堤和排涝站相关的内涝耕地及地上物损失。但原告所承包的2814渔场属于水库已经征用的范围，该2814渔场建设地点地面高程在石头口门土地征用线在188.25米以内，所以，对原告不应子以行政补偿。第二，2010年5月15日，原告与四家乡人民政府的《续包渔场合同书》中对原告承包2814渔场因渔场被洪水淹没的风险责任已经作出了明确约定，对此，原告应该按照约定承担承包期间渔场被洪水淹没的风险责任。第三，2010年5月15日，原告与四家乡人民政府的《续包渔场合同书》第四条、第七条中已经明确约定了原告应承担防汛义务，对此，原告在发生洪水的情形下应该履行防汛义务且应采取措施防止其损失发生及其扩大。四、原告请求判决被告向其补偿精养鱼损5256199.60元及鉴定费104924.00元，缺乏事实根据和法律根据。针对石头口门水库上游淹没区补偿事宜，2010年12月9日，长春市人民政府作出了第129次专题会议纪要：《研究石头口门水库上游淹没区补偿事宜》对“补偿标准和金额”中对“渔业补偿标准”作出了专门规定。假设拟对原告给予行政补偿，应该按照该规定的“渔业补偿标准”给予适当行政补偿，而不应对原告实行特殊的、过高的行政补偿标准。原告在长春市二道区人民法院对长春市石头口门水库管理局提起民事赔偿诉讼时，经原告申请并经长春市二道区人民法院委托，由辽宁大华水产资源资产价格评估有限公司作出了《滕会林等所属鱼池被淹没造成的财产损失价值鉴定报告书》（辽华渔鉴字[2015］第10号），该报告书违反法定程序，应属于违法无效的鉴定报告书。且对于原告提起的民事赔偿诉讼，长春市中级人民法院(2016)吉01民终483号民事裁定书依法驳回了原告的起诉，该鉴定报告书不能作为对原告补偿标准的依据。另外，民事诉讼中的民事赔偿标准与行政诉讼中的行政补偿标准具有本质的区别，两者应该严格区分。本案中，原告依据其提起民事赔偿诉讼所出的《滕会林等所属鱼池被淹没造成的财产损失价值鉴定报告书》要求判决被告向其行政补偿精养鱼损失5256199.60元及鉴定费104924.00元缺乏事实根据和法律根据。
被告长春市人民政府举证期限内向本院递交了如下证据：1.长春市人民政府防汛抗旱指挥部办公室于2011年4月12日作出的《关于四家乡渔场群众要求补偿有关问题情况的答复意见》，用以证明：（1）原告滕会林对被告长春市人民政府提起本案行政诉讼，已经超过了法定起诉期限；（2）该答复意见中明确规定因洪涝灾害而给予的补偿范围，本案涉及的原告滕会林承包的2814渔场不在本次补偿范围内，对滕会林不予行政补偿是正确的；2.原告滕会林与四家乡人民政府于2010年5月15日签订的《续包渔场合同书》，用以证明：（1）原告滕会林承包2814渔场因渔场被洪水淹没的风险责任已经作出了明确约定，滕会林应该按照约定承担承包期间渔场被洪水淹没的风险责任；（2）原告滕会林在发生洪水的情形下应该履行防汛义务且应采取措施防止其损失发生及其扩大；3.1964年9月5日的吉林省人民委员会发电，用以证明根据设计，石头口门水库库区淹没土地标高为188.25米，移民标高为189.2米，原告滕会林所承包的2814渔场在188.25米以下，不应对滕会林给予行政补偿；4.1964年10月14日，水利电力部的复电，用以证明水利电力部同意了吉林省人民委员会关于水库淹没标准以及淹没赔偿标准请示；5.1964年10月6日《吉林省水利厅对石头口门水库淹没的批复》，用以证明石头口门水库居民点迁移高程189.20米，土地征用高程188.25米，本案原告滕会林所承包的2814渔场在188.25米以下，不应对滕会林给予行政补偿；6.2000年11月20日吉林省人民政府《关于研究引松入长二期工程和石头口门水库增容工程施工中的有关问题》的会议纪要，用以证明石头口门水库188.25米淹没线是法定的土地征用高程，并确认188.25米是共同确认的补偿标准，本案原告滕会林所承包的2814渔场在188.25米以下，不应对滕会林给予行政补偿；7.长春市人民政府办公厅2010年12月9日第129次专题会议纪要《研究石头口门水库上游淹没区补偿事宜》，用以证明本案涉及的洪水淹没补偿标准为高程在189.5-190.17米之间区域和水库围堤排涝站最高水位区域，原告滕会林承包的2814渔场不在补偿范围内，不应得到行政补偿；假设拟对原告给予行政补偿，也应该按照会议纪要中确定的渔业补偿标准进行适当补偿。
经庭审质证，原告滕会林对被告长春市人民政府提供的证据发表的质证意见为：对证据1的真实性无异议，证明问题有异议：（1）对于该份答复意见没有证据证明被告向原告送达的时间，无法确认行政诉讼时效起算的起点，即使按该答复意见作出的时间2011年4月12日计算，因该答复意见并没说明当事人所享有的诉权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，起诉期限应为两年，原告在2013年3月25日向二道区法院提起民事诉讼，在两年起诉期限内，虽然原告提起的是民事诉讼，但依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（一）项的规定，人民法院应当告知原告提起行政诉讼。换言之，原告未提起行政诉讼并非因自身原因形成，被耽误的时间不计算在起诉期限内，因此原告提起的行政诉讼并未超过法定起诉期限；（2）该答复意见中确定的补偿范围为188.25米至190.17米之间没有依据，并未明确说明土地高程188.25米以内不予补偿的理由；（3）该证据不足以证明原告承包的鱼塘在被告主张的188.25米以下；对证据2的真实性无异议，但对证明问题有异议：（1）该合同书是原告与四家乡人民政府签订的，仅对原告与四家乡人民政府有约束力，合同中关于四家乡人民政府不承担责任的约定是对四家乡人民政府合同责任的免除，并不必然免除被告的补偿义务；（2）原告在承包渔场期间已经履行了必要的防汛义务，在原告提起的民事诉讼的二审审理过程中，第二次庭审笔录第8页中，四家乡人民政府证实了原告承包鱼池本身有护坡大坝的事实，并且该防汛义务是原告与四家乡人民政府的约定，不能成为被告用于抗辩的理由，原告是否按照合同履行了防汛义务与被告是否应当承担补偿义务之间并不具有关联性，原告承包的鱼塘系为保护下游进行蓄洪导致淹没，原告的损失不应因是否按照合同履行了防汛义务而免除被告的补偿义务；对证据3、4、5的真实性无异议，对证明问题有异议：（1）该证据与本案不具有关联性，该证据仅能证明请示的石头口门水库库区淹没土地标高为188.25米，移民标高为189.20米，但不能证明该标高已经进行了公示，也不能证明已按此标高进行了土地征收。况且原告承包的鱼塘是被告在1990年组织建设的，被告对2814渔场的建设是明知的，对渔场的合理合法性是予以认可的；（2）该证据不足以证明原告承包的鱼塘在被告主张的188.25米以下；对证据6的真实性无法确认，对证明问题有异议：（1）该证据为复印件，并且关于征地补偿的字样均是手写填改，没有盖章予以确认，是否真实反映会议精神无法认定；（2）该证据记载石头口门水库188.25米淹没线是法定的土地征用高程，但没有证据证明实际进行了公示及土地征收；（3）石头口门水库增容工程系于2000年施工，在原告提起的民事诉讼二审庭审笔录的第8页中，长春市石头口门水库管理局证实了原告的承包鱼池在增容之前在大坝之外，增容之后再大坝之内，在2000年-2010年发生水灾，十年间并未有任何关于淹没线高程及土地征收的公示；（4）该证据不足以证明原告承包的鱼塘在被告主张的188.25米以下；对证据7的真实性无异议，但对证明问题有异议：（1）该会议纪要中确定的补偿范围为189.50米至190.17米之间没有依据，并未明确说明土地高程188.25米以内不予补偿的理由；（2）该证据不足以证明原告承包的鱼塘在被告主张的188.25米以下；（3）依据已经生效的两份民事判决所查明的事实可以认定原告所承包的鱼塘进行的是精养殖。
被告长春市人民政府对原告滕会林提供的证据发表的质证意见为：对证据1的真实性无异议，对证明问题有异议，该证据不能证明原告因本次洪涝灾害造成了其精养鱼塘损失；对证据2、3的真实性无异议，但该两份证据与本案无关；对证据4的真实性无异议，但对证明问题有异议。该证据可证明原告与四家乡人民政府已经就原告承包鱼塘期间的经营风险承担作出了明确约定，本案所发生的洪涝灾害也属于原告与四家乡人民政府合同约定的经营风险范畴，应该根据该合同约定由原告自行承担经营风险；对证据5的真实性无异议，对证明问题有异议：（1）原告在受灾后仅仅对案外人石头口门水库提起了民事诉讼，但这不能证明原告对被告提起了诉讼或者采用了其他方式主张权利，原告提起行政诉讼超过了法定起诉期限；（2）经二道法院委托，辽宁大华水产资源资产价格评估有限公司所做的损失评估鉴定是违法无效的，因为该报告基于民事诉讼而进行鉴定，但本案已经被定性为行政案件，所以该报告对本案没有任何法律效力；（3）该评估报告是基于原告提起民事侵权，而对原告所受损失作出的，本案属于行政补偿，因此该评估基于民事赔偿作出的鉴定结论根本不适用于行政补偿；（4）该证据不能证明原告所经营的是精养鱼塘；对证据6的真实性和证明问题无异议。对证据7的真实性无异议，对证明问题有异议：（1）原告是以石头口门水库管理局为被告而于2013年3月20日提起的民事赔偿诉讼，这并不能证明原告对本案被告提起了诉讼；（2）原告在向法庭回答问题时已经承认原告于2013年3月20日之前的几个月就已经知道了《关于四家乡渔场群众要求补偿有关问题情况的答复意见》的内容，原告却于2016年7月4日提起本案行政诉讼，已经超过了法定起诉期限；对证据8的真实性无异议，对证明问题有异议：（1）该证据并不能证明原告承包的2814渔场有护坡大坝；（2）该证据不能证明原告承包的2814渔场在水库增容后才进入大坝之内；（3）已经生效的（2016）吉01民终483号民事裁定书并没有确认原告所要证明的事实。
本院对上述证据认证如下：被告长春市人民政府提供的证据1不能证明原告超过起诉期限，本院不予采纳；证据2-7客观、真实，能够证明石头口门水库土地标高为188.25以及确定补偿范围相关事实，本院予以采纳。原告滕会林提供的证据1与被告长春市人民政府提供的证据1一致，是本案的审查标的，不能证明原告主张的事实，本院不予采纳；证据2-4可以证明2814渔场权属归属、与石头口门水库的关系以及原告租赁渔场的情况，本院予以采纳；证据5系人民法院民事裁判文书，可以证明原告滕会林提起民事诉讼的过程，但不能证明原告主张的其损失应由被告长春市人民政府补偿，对该证明问题本院不予采纳；证据6客观、真实，本院予以采纳。
经本院审理查明，2814渔场始建于1990年，建设地点在石头口门水库库区内，总面积650亩，产权归国家所有，使用权归四家乡人民政府所有。1990年3月22日，四家乡人民政府与石头口门水库管理处签订《联合养鱼协议书》，约定双方共同管理2814渔场，石头口门水库对150市亩部分有长期经营权。2010年5月15日，原告滕会林与四家乡人民政府签订续包渔场合同，承包部分渔池，承包期从2010年5月15日至2011年5月14日，承包费35000元。2010年饮马河流域发生洪水灾害，被告长春市人民政府召开专题会议，按照吉林省人民政府确定的核查范围（高程在189.5-190.17米之间区域和水库围堤排涝站最高水位区域）核实确定受灾补偿范围。经核灾小组核查确认，已将受灾情况公示，原告滕会林承包的部分渔池不在确定的应予补偿的受灾范围内。长春市人民政府防汛抗旱指挥部于2011年4月12日作出《关于四家乡渔场群众要求补偿有关情况的答复意见》，明确石头口门水库的土地高程在188.25以下，故2814渔场不在补偿范围内。2013年3月前，原告滕会林通过信访，得知该答复意见，遂于2013年3月向长春市二道区人民法院起诉四家乡人民政府、石头口门水库管理处侵权责任纠纷。长春市二道区人民法院于2015年12月17日作出（2013）二民初字第327号民事判决书，判决石头口门水库管理处赔偿原告5351123.6元。石头口门水库管理处不服，提起上诉。本院于2016年4月19日作出（2016）吉01民终483号民事裁定书，撤销原审判决，驳回了本案原告的起诉。原告于2016年7月4日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告长春市人民政府作出的《关于四家乡渔场群众要求补偿有关情况的答复意见》；判决被告补偿原告经济损失共计5351123.60元。
本院认为：一、原告提起诉讼未超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的规定》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，被告作出的《关于四家乡渔场群众要求补偿有关情况的答复意见》未向原告送达或告知诉权，故原告的起诉期限应当按照上述条款计算。原告虽于2013年3月前得知《关于四家乡渔场群众要求补偿有关情况的答复意见》，但其就补偿事宜以四家乡人民政府、石头口门水库管理处为被告提起民事诉讼，最终本院于2016年4月19日作出生效民事裁定以该案不属于民事诉讼受案范围为由，裁定驳回了原告的起诉。原告民事诉讼耽误的期间应予扣除，故原告提起诉讼未超过两年的起诉限期。
二、因发生洪水灾害，被告长春市人民政府召开专题会议，按照吉林省人民政府确定的核查范围内，确定受灾补偿范围及补偿标准，对长春市区域内受灾情况承担补偿责任。被告长春市人民政府按照吉林省人民政府确定的核查范围即高程在189.5-190.17米之间区域和水库围堤排涝站最高水位区域确定了最终补偿的受灾范围高程为188.25-190.17米。原告滕会林承包部分渔池在石头口门水库库区范围内。根据吉林省水利厅水技字第520号《对石头口门水库淹没标准的批复》及吉林省人民委员会吉人英字50号文件中记载，石头口门水库库区设计淹没区土地标高为188.25米，故原告滕会林承包的部分2814渔场不在应予补偿范围内。被告长春市人民政府对原告滕会林未予补偿并无不当。原告滕会林主张其承包的部分渔池的土地高程在188.25以上，但未能提供相应证据证实。因2814渔场的产权已归国家所有，故不存在重复履行征收程序的问题。综上，原告滕会林要求撤销被告长春市人民政府作出的《关于四家乡渔场群众要求补偿有关情况的答复意见》及要求被告长春市人民政府补偿其经济损失的诉讼请求缺乏事实根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告滕会林的诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 姜 楠
代理审判员 高婧明
代理审判员 于佳鑫
二〇一六年十二月七日
书 记 员 贾丽圆
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