浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙金行赔终字第5号
上诉人（原审原告）金华市婺城区伟达机械加工厂，住所地金华市婺江西路****号。
负责人巴小伟，该厂个体业主。
委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。
委托代理人袁曼曼，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金华市国土资源局，住所地金华市婺城区双龙南街818号。
法定代表人楼东江，局长。
出庭行政负责人张金生，该局婺城分局党委委员。
委托代理人洪友红，浙江金奥律师事务所律师。
委托代理人章小岚，浙江金奥律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金华市城市管理行政执法局，住所地金华市婺城区青春路211号。
法定代表人潘之江，局长。
出庭行政负责人曾仁标，该局婺城分局副局长。
委托代理人陈雅萍，浙江训和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府城西街道办事处，住所地金华市婺城区双龙北街245号。
法定代表人金建成，主任。
出庭负责人袁竹青，副主任。
原审第三人浙江巨龙控股集团有限公司，住所地金华市婺城区白龙桥镇工业街。
法定代表人吕仁高，董事长。
委托代理人倪玉斌，浙江泽邦律师事务所律师。
上诉人金华市婺城区伟达机械加工厂（以下简称伟达加工厂）因房屋拆除行政赔偿一案，不服金华市婺城区人民法院（2015）金婺行赔初字第25号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年2月1日公开开庭进行了审理。上诉人伟达加工厂的委托代理人杨在明、袁曼曼，被上诉人金华市国土资源局（以下简称金华国土局）的出庭行政负责人张金生及委托代理人章小岚，被上诉人金华市城市管理行政执法局（以下简称金华城管局）的出庭行政负责人曾仁标及委托代理人陈雅萍，被上诉人金华市婺城区人民政府城西街道办事处（以下简称城西街道办事处）的出庭负责人袁竹青，原审第三人浙江巨龙控股集团有限公司（以下简称巨龙公司）的委托代理人倪玉斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2005年1月27日，金华市人民政府土地储备中心（甲方）与浙江尖峰管业有限公司（乙方）签订国有土地使用权回收合同，约定：甲方回收乙方位于金华婺江西路1236号厂区二宗国有土地使用权，土地总面积131096.10平方米；四至与范围以原乙方国有土地使用证为准〔证号：金市国用（2003）字第4-3286号；金市国用（2003）字第4-3345号〕；甲方支付土地（包括地上建筑物、构筑物、机械设备及搬迁损失等）回收补偿费57079434元；由于上述收储地块内18122.1平方米是企业宿舍生活区用地，因目前该公司职工仍需使用，无法搬迁或实施产权分割，故本次收储为合同收储，即该部分土地、房产及相关设施仍由乙方使用并管理，其土地、房产产权暂不过户，甲方亦暂不支付相应的695.9908万元土地回收补偿费，待今后条件成熟时再实施操作；乙方保证在2005年6月30日前将地块交付给甲方。同年8月23日，金华市人民政府土地储备中心与浙江尖峰管业有限公司签订租赁合同，约定金华市人民政府土地储备中心将上述收储的土地（包括建筑物）租赁给该公司使用。因浙江尖峰管业有限公司由金华市巨龙管业有限公司整体收购，2006年3月9日，储备中心与金华市巨龙管业有限公司签订补充协议。2008年12月31日，金华市巨龙管业有限公司改制成立金华巨龙控股有限公司，2009年8月5日更名为浙江巨龙控股集团有限公司。此后，浙江巨龙控股集团有限公司将上述厂房及土地转租给他人使用。
2011年1月18日，浙江巨龙控股集团有限公司与巴小伟签订房屋租赁合同，约定：浙江巨龙控股集团有限公司将位于金华市婺江西路1236号的约653平方米大棚（拆除前2014年7月22日丈量为760平方米钢架大棚）及约348平方米空地租赁给巴小伟使用，租赁期限从2011年1月20日至政府拆迁日止；租金（每年）3万元，每年1月18日前付清；租赁房屋由承租人自行修理，负担一切费用；但须出租人书面同意方可进行；租赁合同期满，租赁房屋的装修、改善增设他物由承租人自行处理、恢复原状；双方对其他事项也作了约定。此后，巴小伟用于经营其开办的伟达加工厂。在租赁期间，原告伟达加工厂未经审批，自行在租赁的空地上增设钢架大棚约130平方米。2013年12月21日，浙江巨龙控股集团有限公司在上述租赁场所公告通知各承租户，该地块政府需要规划使用，从2014年1月1日起政府不再出租；2013年12月31日前租赁合同已到期的企业，要求在2014年1月25日前搬迁撤离，2014年1月的租金免收，其余未到期企业在2014年3月25日前搬迁撤离…自2014年4月1日起，该地块的水、电停止供应。2014年6月7日，原告已搬离机器设备，腾空房屋，但未拆除其增设的钢棚等建筑物。原告租金付至2014年1月19日。2014年7月24日，金华国土局婺城分局、金华城管局婺城分局、城西街道办事处对巴小伟作出责令限期拆除通知，载明：你户（单位）未经批准建造的座落于巨龙管业内的建筑物（构筑物或其他设施），严重违反了相关法律、法规、规定，现责令你户（单位）于2014年7月29日前自行拆除该违法建筑物（构筑物或其他设施），逾期未拆除的，将依法予以拆除。金华城管局工作人员电话告知巴小伟上述限期拆除通知内容后，在现场张贴了该通知。同月30日，三被告组织人员强制拆除了上述钢棚。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，占用土地、建造房屋、建设临时建（构）筑物均应经有关行政主管部门审批。原告未经审批在承租场地内搭建钢棚，属于违法建设。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，对已经建成的违法建筑物，城乡规划主管部门作出限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除的，建筑物所在地的县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除的措施。被告金华国土局、金华城管执法局、城西街道办事处作为不同的行政机关，应当在法律法规授权范围内依法独立行使职权。三被告在未查清原告建造的涉案建筑物行为是违反城市、镇规划，或是乡、村规划，还是非法占地的情况下，即以三部门共同名义作出责令限期拆除通知书，且未适用具体法律法规，依据不足；其后未依据行政强制法有关规定，即共同强制拆除了本案所涉钢棚，行为违法。但是，三被告拆除的钢棚，系违法建设，属于违法建筑物，不属于原告的合法权益，原告也未提供充分证据证明其有其他合法权益因三被告的行政行为而受损。原告要求行政赔偿，依据不足。综上所述，对原告诉讼请求及被告抗辩、第三人陈述中合法有据部分，予以支持；对依据不充分部分，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一、二款、第九条、第十五条第一款、第三十六条第（三）、（四）、（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条等规定，判决：一、确认被告金华市国土资源局、金华市城市管理行政执法局、金华市婺城区人民政府城西街道办事处强制拆除原告金华市婺城区伟达机械加工厂在金华市婺江西路1236号厂区内所建钢棚的行为违法。二、驳回原告金华市婺城区伟达机械加工厂要求被告金华市国土资源局、金华市城市管理行政执法局、金华市婺城区人民政府城西街道办事处对涉案钢棚恢复原状、赔偿物品损失及停产停业损失的行政赔偿请求。
上诉人伟达加工厂上诉称：上诉人与被上诉人行政强制及行政赔偿纠纷一案，金华市婺城区人民法院经审理认为，三被上诉人共同对上诉人的房屋实施的强拆行为违法，但是因上诉人的房屋系违法建筑，上诉人也未提供证据证明其他合法权益受到损害，因此，上诉人要求行政赔偿的依据不足。故金华市婺城区人民法院判决驳回了上诉人要求行政赔偿的诉讼请求。上诉人认为，金华市婺城区人民法院判决驳回上诉人行政赔偿的诉讼请求，认定事实和适用法律错误。一、人民法院无权径行认定上诉人的房屋为违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》之规定，城市规划区域范围内的违法建筑应由城乡规划主管部门认定，乡村规划区域范围内的违法建筑应由乡、镇人民政府认定，且对于违法建筑，相关部门应依法定程序调查、认定和处理。人民法院在审理案件时，是没有权利直接对建筑的合法性进行认定的。但是，本案中金华市婺城区人民法院主张，依据《城乡规划法》的规定，上诉人未经审批在承租场地内搭建房屋，属于违法建筑。而在判决书中，金华市婺城区人民法院明确陈述：“三被告在未查清原告建造的涉案建筑物行为是违反城市、镇规划，或是乡、村规划，还是非法占地的情况下，即以三部门共同名义作出责令限期拆除通知书。且未适用任何具体法律法规，证据不足。”由此可知，在金华市婺城区人民法院在未经相关部门依法调查，认定的情况下，以上诉人没有取得审批程序为由直接认定上诉人的房屋为违法建筑，并判决驳回上诉人要求行政赔偿的诉讼请求。金华市婺城区人民法院的认定和判决超越司法审判职权，违反法律规定。二、涉案房屋为上诉人合法建造并系合法经营场所，房屋内的生产设备等相关物品均为合法财产，依法应当受法律保护。根据以上论述，上诉人的房屋是否为违法建筑，应当由城乡规划部门对其进行调查和认定，人民法院无权径行认定其为违法建筑。因此，在未经城乡规划部门依法调查和认定之前，任何单位和个人均无权否定上诉人涉案房屋的合法性。且上诉人在涉案房屋和房屋位置注册了伟达加工厂，系合法经营。现三位被上诉人在既无法定职权、也未经授权和委托的情况下，对上诉人合法拥有和经营的房屋进行强制拆除，致使上诉人的合法财产受到损害，当然应当对其恢复原状。同时，上诉人房屋内的生产设备等均为合法财产，即便被上诉人以拆除违法建筑为借口拆除上诉人的房屋，也无权对上诉人房屋内的物品进行毁坏。被上诉人无视法律权威，肆意毁坏上诉人的合法财产，给上诉人造成巨大的经济损失，一审法院却驳回了上诉人要求行政赔偿的诉讼请求，实属枉法裁判，放任行政机关的违法行为。三、上诉人的房屋及房屋内相关物品因被违法强拆造成的损失，应当由被上诉人承担举证责任。在1993年12月1日司法部令第29号《房屋拆迁证据保全公正细则》中，就明确规定了房屋拆迁要进行证据保全公证。房屋拆迁证据保全公证是指在房屋拆迁之前，公证机关对房屋及附属物的现状依法采取勘测、拍照或摄像灯保全措施，以确保其真实性和证明力的活动。证据保全公证的目的是证明被拆迁人的实际财产情况，一方面是出于保护被拆迁人合法财产的需要，避免在拆迁造成损失后举证困难，另一方面也是在证明拆迁人行为合法的必备程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的、由被告承担举证责任。”本案中，上诉人的房屋中作为经营场所被强拆，房屋内的设备和其他物品被毁坏，上诉人已经无法对其所遭受的损失进行举证。现被上诉人在实施强拆行为前又未进行证据保全公证，依据上述法律法规的规定，应当由被上诉人承担无法举证的不利后果。一审法院在被上诉人未对违法强拆行为造成的损失进行举证的情况下，认为上诉人未提供证据证明有其他合法权益因三被上诉人的行政行为而受损，因此判决驳回上诉人行政赔偿的诉讼请求。一审法院显然认定事实和适用法律错误。综上，请求：1.撤销（2015）金婺行赔初字第25号《行政赔偿判决书》中第二项判决；2.依法责令被上诉人将上诉人房屋恢复原状，并赔偿上诉人物品损失727920元、停产停业损失85万元，共计1577920元。3.本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人金华国土局答辩称：一、涉案建筑属于违法建筑这一事实已经在《责令限期拆除通知书》中予以否定。经过现场调查，向金华市规划局婺城分局调查等全面、客观公正的调查程序，被上诉人向上诉人做出《责令限期拆除通知书》。《责令限期拆除通知书》已经就调查的结论涉案建筑是未经批准建造的予以表明，并已经明确是违法建筑物。所以一审判决并未径行认定。二、涉案建筑属于违法建筑，不属于合法财产，不应对拆除的违法建筑恢复原状。涉案建筑未经合法审批，符合《浙江省违法建筑处置规定》关于违法建筑的规定。违法建筑并不是上诉人的合法权益，对违章建筑恢复原状不符合《国家赔偿法》第二条规定。故一审判决驳回上诉人不应对拆除的钢棚恢复原状的行政赔偿请求合法有据。三、上诉人物品损失并不存在，要求被上诉人赔偿于法、于事实无据。根据上诉人一审时提交的财产毁损清单，包含厂房和设备、办公用品。被上诉人提交了金华市国有土地回收合同和《公证书》以证明合法建造部分的厂房所有权为市土地储备中心，上诉人无权就该部分主张赔偿。而上诉人未经审批建造部分的厂房属于违章建筑，不在国家赔偿的范围之内。另一方面，被上诉人在对涉案违法建筑进行拆除时，委托了金华市正信公证处对现场建筑物及建筑物内的现状进行了证据保全公证。按照《公证书》刻录的，上诉人被拆除的厂房内并无相关设备、办公用品。四、上诉人诉请停产停业的损失于法无据。被上诉人已经早于2014年3月20日就已经向涉案合法承租人浙江巨龙控股集团有限公司下达了关于搬迁腾空的通知。接到通知后，浙江巨龙控股集团有限公司向相关的承租户发出撤离通知，要求承租户在2014年3月25日之前搬离。被上诉人又在2014年7月向上诉人下达了《责令限期拆除通知书》，已经给予上诉人充足的搬迁时间。而且涉案的建筑物属于违法建筑，所以上诉人诉请停产停业的损失于法无据。综上请求二审法院依法驳回上诉人诉讼请求。
被上诉人金华市金华城管局答辩称：一、我局有权对辖区内的违章建筑作出处理。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第二章第六条明确规定答辩人的职权包括“依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚”。二、本案涉案房屋属于违章建筑，事实清楚，证据充分，依应当予以拆除。根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》每一条每（二）项、第四条每（一）项明确规定“未取得相关规划许可证或未按照相关规划许可证的规定建设的建筑”属于违法建筑。在此前作出的《责令限期拆除通知书》中答辩人已调查、认定该房屋属于违章建筑，该认定结果也得到了法院的认可。三、上诉人不应对违章建筑享有合法权利，上诉人的上诉请求缺乏权利基础，一审法院作出的判决是完全正确的。综上，请求依法驳回上诉人上诉请求。
被上诉人城西街道办事处未向本院提交书面答辩意见，庭审中的答辩意见与金华市金华城管局、金华国土局答辩意见一致。
原审第三人巨龙公司未向本院提交书面答辩意见，庭审中答辩称：巨龙公司与上诉人间的租赁合同关系已经履行终结，双方权利义务已经履行完毕。巨龙公司与本案诉讼结果无利害关系。
二审中，双方当事人均未向本院提交新的证据。
经审理，本院确认原判认定的事实。
本院认为，依据《中华人民共合国国家赔偿法》第二条第一款规定，公民只有在其合法的权益遭受损害时，才享有依据法律规定取得国家赔偿的权利。另外，依据《最高人民法院﹤关于行政诉讼证据若干问题的规定﹥》第五条的规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”，因此，上诉人在基于涉案建筑被毁损的事实提出的赔偿请求时，应当对涉案建筑系其合法财产的事实承担举证责任。对该项事实，上诉人未能提交其对涉案建筑享有合法产权证据或该建筑系其合法建造的审批文件，而上诉人所提供的与原审第三人签订的《房屋租凭合同》、被上诉人提供的涉案地块的国有土地使用权回收合同及补充协议书等证据，亦能反证该项事实存在，故上诉人提出的其对涉案建筑享有合法产权的主张证据不足，其基于涉案建筑被毁损所提出的赔偿请求不能成立。关于上诉人提出的涉建筑内物品损失，上诉人仅提供损失清单作为证据，而被上诉出具公证书及公证书所附现场录像已能证明涉案建筑内已经清空，不存在清单所列物品，上诉人提出该项赔偿请求亦不能成立。关于上诉人提出的停产停业损失赔偿请求，上诉人并未提交充分证据证明，且不符合《中华人民共合国国家赔偿法》第三十六条第（八）项：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，本院难以支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决中，未对一审案件受理费用负担作出明确，存在不当，本院予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人金华市婺城区伟达机械加工厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冯少华
代理审判员 朱 鸣
代理审判员 郦东钧
二〇一六年三月二十四日
代书 记员 朱丽敏