湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）湘行终1552号上诉人（原审原告）：李根财，男，1957年2月14日出生，汉族，住湖南省沅江市。委托代理人：毛建东，男，1969年3月27日出生，汉族，住湖南省沅江市。上诉人（原审原告）：杨爱云，女，1958年2月22日出生，汉族，住湖南省沅江市。被上诉人（原审被告）：沅江市人民政府。住所地：湖南省沅江市沅江大道。法定代表人：谢君毅，该市市长。委托代理人：吴光华，该政府工作人员。委托代理人：叶世民，该政府工作人员。上诉人李根财、杨爱云因与被上诉人沅江市人民政府不履行行政裁决法定职责一案，不服湖南省益阳市中级人民法院（2016）湘09行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明：李根财、杨爱云原系沅江市黄茅洲镇金盆村（现金华垸村）村民，其所在村委分配给其承包地10.3亩，但双方未签订农村土地承包合同，亦未办理农村土地承包经营权证。1994年1月，李根财、杨爱云举家搬至沅江市××镇南××村居住。在1997年进行实有人口登记户口时，李根财、杨爱云的户籍登记在沅江市××镇南××村。2001年12月30日，李根财与沅江市××镇南××村村委签订农村土地承包合同，承包地面积为20.055亩，承包期为30年。2003年，黄茅洲镇金盆村村委将原承包给李根财、杨爱云的10.3亩土地收回，并发包给了皮忠良、杨建平，一直耕种至今。2016年3月15日，李根财、杨爱云因认为与皮忠良、杨建平之间存在土地权属争议而向沅江市人民政府递交行政裁决申请，沅江市人民政府法制办公室于同日作出《告知书》并送达给李根财。李根财、杨爱云提起本案诉讼，请求确认沅江市人民政府不履行行政裁决职责的行为违法，并责令其履行行政裁决职责。原审法院认为：所谓土地权属争议，是指因土地所有权和土地使用权的归属问题而发生争议。本案中，针对涉案的位于沅江市黄茅洲镇××村××10.3亩土地，李根财、杨爱云既未与沅江市黄茅洲镇金华垸村签订农村土地承包经营权合同，亦未办理土地承包经营权证，故李根财、杨爱云未实际取得位于沅江市黄茅洲镇××村××10.3亩土地的承包经营权。因此，李根财、杨爱云申请沅江市人民政府裁决的争议不属于土地权属争议。另外，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，应由沅江市人民政府决定不予受理，沅江市人民政府法制办公室以自己名义作出告知书不符合法律规定。鉴于沅江市人民政府已认可这个行为，且李根财、杨爱云的行政裁决申请明显不符合受理条件，故对其要求确认沅江市人民政府不履行土地权属争议行政裁决职责的行为违法的请求，不予支持。综上，李根财、杨爱云的诉讼理由及诉讼请求均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李根财、杨爱云的诉讼请求。一审案件受理费50元，由李根财、杨爱云负担。李根财、杨爱云不服上述判决，向本院提起上诉称：1.原审认定事实不清，证据不足。李根财、杨爱云提起本案诉讼是针对沅江市人民政府收到其行政裁决申请2个月余不予答复的行为，而非该政府不予受理其行政裁决申请的行为。沅江市人民政府没有提供证据证明其对涉案行政裁决申请进行了答复，故原审应判决确认该政府不履行行政裁决法定职责的行为违法，而原审以该政府认可其法制办公室以自己的名义作出的告知书及涉案行政裁决申请不符合受理条件为由，认定该政府已履行行政裁决的法定职责，明显证据不足，判决驳回李根财、杨爱云的诉讼请求的理由不能成立。沅江市人民政府法制办公室作为涉案告知书的主体不合法；涉案行政裁决申请依法只能由沅江市人民政府作出；涉案告知书的内容存在矛盾，故该告知书不能证明沅江市人民政府履行了行政裁决的法定职责，如涉案行政裁决申请不符合受理条件，沅江市人民政府应作出不予受理的决定，而该政府不予答复的行为，明显属于不履行法定职责。2.原审适用法律错误。（1）李根财、杨爱云与杨建平、皮忠良均主张对涉案的10.3亩土地享有使用权，双方均没有相应的权属证明，且李根财、杨爱云未实际取得涉案土地承包经营权，故李根财、杨爱云与杨建平、皮忠良之间的争议应属于土地权属争议，原审认定李根财、杨爱云申请沅江市人民政府行政裁决的争议不属于土地权属争议是错误的。（2）根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”及《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，本案争议应当由有关人民政府裁决。原审认定李根财、杨爱云提起的涉案行政裁决申请不符合受理条件是错误的。（3）本案争议属于土地权属争议，应当适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，而不能适用《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定。3.原审判决自相矛盾。（1）一方面认定李根财、杨爱云未实际取得涉案土地承包经营权，另一方面又认为本案争议不属于土地权属争议。（2）一方面采信沅江市人民政府的告知书，即认可本案争议属于土地承包经营权争议，另一方面又认为李根财、杨爱云未实际取得涉案土地承包经营权，那么根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款的规定，该情形又不属于土地承包经营权纠纷。4.沅江市人民政府未对李根财、杨爱云的涉案行政裁决申请进行答复，原审应判决支持李根财、杨爱云的诉讼请求。依据《湖南省行政程序规定》第六十五条、第一百一十条的规定，行政机关对当事人提出的申请，申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当作出不予受理决定；应当受理的，作出受理决定，并出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。本案中，沅江市人民政府收到李根财、杨爱云的行政裁决申请后，没有出具加盖其印章和注明日期的书面凭证，其怠于履行行政裁决法定职责的行为违法。5.原审严重违反法定程序。剥夺李根财、杨爱云的辩论权；偏离其诉讼主张和请求进行审理，违反其处分原则；应当归纳争议焦点而不予归纳。综上，请求撤销原审判决，改判支持其全部诉讼请求。沅江市人民政府答辩称：1.李根财、杨爱云的诉求属于农村土地承包经营权纠纷，不属于该政府的法定职责范围。依据相关法律规定，行政裁决只能针对土地权属争议案件，不适用于农村土地承包经营权争议案件。本案中，李根财、杨爱云的目的是为了取得农村土地承包经营权，本案的争议焦点也是其能否取得农村土地承包经营权，不存在土地权属争议问题，故其要求解决其农村土地承包经营权争议不属于沅江市人民政府的法定职责。2.李根财、杨爱云径直向沅江市人民政府提出土地权属裁决申请，不符合相关程序规定。沅江市人民政府收到李根财、杨爱云的行政裁决申请后，经审查后告知其应当依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定的方式寻求救济。因其执意坚持认定本案争议为土地使用权争议，沅江市人民政府遂告知其应当依据《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款之规定，先向沅江市国土资源局提出申请，再依法处理。3.沅江市人民政府指定其法制办公室对李根财、杨爱云的涉案裁决申请进行处理及其法制办公室向李根财、杨爱云作出的书面告知，符合《湖南省行政程序规定》第九条第二款及第一百一十条第二款第（二）项之规定。综上，李根财、杨爱云的诉讼理由缺乏事实和法律依据，依法不能成立，请求驳回其上诉。双方当事人在本案一审中提交并经质证的证据，已随本案一审案卷一并移送本院。本院二审期间，双方均未提交新的证据。二审查明：李根财、杨爱云原系沅江市黄茅洲镇××村（现金华垸村）村民，其所在村民委员会分配给其承包地10.3亩，但双方未签订土地承包合同，李根财、杨爱云亦未办理土地承包经营权证。1994年，李根财、杨爱云全家搬至沅江市××镇南××村居住至今。1997年，进行实有人口登记时，李根财、杨爱云的户籍被登记在沅江市××镇南××村。李根财、杨爱云认为：沅江市公安局黄茅洲派出所、沅江市公安局南大派出所错误登记其户籍，导致其常住户口登记信息与实际不符，其实质上仍为沅江市黄茅洲镇××村村民；且即使认定其户籍从黄茅洲镇××村迁出，因其在南大膳镇南郊村未取得承包地，其在黄茅洲镇××村的承包地应予保留，其在第一轮土地承包到期后应顺延取得二轮土地承包经营权，而其在黄茅洲镇××村××10.3亩承包地现由皮忠良、杨建平耕种。李根财、杨爱云于2016年3月15日向沅江市人民政府申请行政裁决，请求：1.确认其享有其与皮忠良、杨建平所争议的土地的使用权；2.责令金华垸村村民委员会与其就争议土地补签书面的承包经营合同；3.由皮忠良、杨建平返还其在黄茅洲镇××村××10.3亩承包地。沅江市人民政府法制办公室于同日作出《告知书》，告知李根财、杨爱云：“1.经初步审查并征询你真实意图，你提交的土地行政裁决申请书，实为解决农村土地承包经营权争议，本机关已依法向你告知应依《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条‘因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉’所规定的方式解决。2.因你执意坚持认为属于土地使用权权属争议，本机关依据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，再次依法告知你土地权属争议请向沅江市国土资源局提出申请。”李根财、杨爱云认为沅江市人民政府收到其行政裁决申请2个月余未出具任何书面处理意见，也没有证据表明其启动了行政裁决程序，故提起本案诉讼，请求确认沅江市人民政府不履行行政裁决职责的行为违法，责令沅江市人民政府履行法定职责并对其行政裁决申请作出行政处理决定。本院认为：本案中，李根财、杨爱云向沅江市人民政府申请行政裁决的原因是认为皮忠良、杨建平现在所耕种的沅江市黄茅洲镇××村（现金华垸村）的10.3亩土地的承包经营权应属于他们，其申请行政裁决涉及的纠纷属于土地承包经营权纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，该纠纷不属于行政裁决的事项，也不适用《土地权属争议调查处理办法》的规定。对此，沅江市人民政府已作出《告知书》，履行了救济途径的告知义务。李根财、杨爱云请求沅江市人民政府对其涉案申请事项进行行政裁决，没有事实和法律依据，其请求确认沅江市人民政府不履行行政裁决职责的行为违法，并责令沅江市人民政府对其申请事项作出处理决定的诉讼理由不能成立，不予支持。原审判决驳回李根财、杨爱云的本案诉讼请求，并无不当。综上，上诉人李根财、杨爱云的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李根财、杨爱云负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱志林代理审判员  袁文报代理审判员  傅美容二〇一七年三月十七日代理书记员  潘敏华附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……