江苏省苏州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）苏中环行初字第0001号
原告陆永华。
委托代理人狄青，上海中茂律师事务所律师
委托代理人朱莎琳，上海中茂律师事务所律师。
被告常熟市人民政府（以下简称常熟市政府），住所地常熟市金沙江路8号。
法定代表人王飏，市长。
委托代理人王晓东。
委托代理人奚凤鸣，江苏奚凤鸣律师事务所律师，
第三人常熟市华明冲压件有限公司华明电镀分公司（以下简称华明电镀公司），住所地江苏省常熟市古里镇琴东村。
法定代表人吴建明，负责人。
原告陆永华诉常熟市政府环境保护关停决定一案，于2014年3月18日向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月25日立案受理，于3月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因华明电镀公司与本案被诉具体行政行为有利害关系，本院依法通知其为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于5月21日公开开庭审理了本案。原告陆永华及其委托代理人狄青、朱莎琳，被告常熟市政府的委托代理人王晓东、奚凤鸣，第三人华明电镀公司的法定代表人吴建明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陆永华诉称，原告于2002年4月与华明电镀公司建立承包经营合同关系，承租华明电镀公司两幢厂房并自购机器设备，以华明电镀公司名义对外经营，从事电镀生产经营活动。同年5月14日，常熟市政府下发常政发（2012）29号《〈常熟市电镀行业限期整治实施方案〉的通知》（以下简称《〈限期整治方案〉的通知》），要求相关部门对常熟市电镀行业进行限期整治，华明电镀公司在整治之列，但被告在未给予原告合理准备时间的情况下，于5月28日对华明电镀公司名下、实为原告承包的电镀厂进行关停。8月10日，苏州东华资产评估有限公司作出的苏东华评报（2011）字第122-2号《关于对常熟市古里镇人民政府委估常熟市华明电镀分公司（陆永华）单项资产的资产评估报告书》（以下简称《资产评估报告》），作出的评估值为人民币5835995元。原告认为，被告在关停原告正在正常进行生产经营的企业过程中，存在严重的违法行为，具体表现为：第一，未给原告充分的准备时间，强行关停，给原告造成重大损失；第二、被告按原告资产的市场评估值30%的标准补偿，无法律依据；第三、即使按常熟市的补偿标准给予补偿，补偿款也一直未如数到位，原告至今仅陆续收到补偿款人民币1709448.29元，尚结欠42250.21元。综上，被告关停原告企业的行为违法，且未按国家规定的标准给予补偿，给原告造成了经济损失。请求1、确认被告关停华明电镀公司的行为违法；2、判决被告按评估值补偿原告关停的财产损失人民币4129546.71元；3、判决被告赔偿原告因关停华明电镀公司而导致的其他经济损失人民币1676200元。4、本案诉讼费判由被告承担。
原告起诉时向本院提交的证据材料有：1、华明电镀公司“声明”，证明涉案机器设备在华明公司名下，实系原告资产，因相关部门作出关停行为而引起的纠纷由原告行使诉权；2、常熟市政府《〈限期整治方案〉的通知》，证明常熟市政府下发文件，要求相关部门对电镀行业进行限期整治，华明电镀公司在整治之列；3、《资产评估报告》，证明涉案机器设备等资产的评估值为人民币5838995元；4、“申请书”七份，证明原告收到被告方支付的补偿款人民币1323523.16元（在质证中原告认可实际收到镇政府支付款项人民币1709448.29元）；5、谈话录音（两次），证明政府部门要求对原告的电镀厂进行关停及被关停的事实。
被告常熟市政府辩称，一、陆永华不具有原告主体资格。（一）被告印发《〈限期整治方案〉的通知》非本案被诉具体行政行为，未对华明电镀公司等企业权利义务产生实际影响，更未与陆永华有任何法律上的利害关系。（二）本案系环境保护关停决定纠纷案，若有“关停决定”也应该是行政机关对行政相对人华明电镀公司作出决定，而不是作为自然人的陆永华。（三）行政法中的义务人未经法定授权其义务不得转让。原告提交的由华明电镀公司出具的“声明”中，华明电镀公司与陆永华对机器等财物所有权的归属等民事权利义务进行的约定，并不因此承继华明电镀公司和行政机关之间就特定的行政法律关系中的权利义务。二、原告所谓的“被告关停华明电镀公司的行为违法”没有任何事实和法律依据。被告仅于2012年5月14日印发《〈限期整治方案〉的通知》，要求包括华明电镀公司在内的相关企业限期整治，从未做出过任何关闭该企业的决定。反而是华明电镀公司于2012年7月1日，根据其自身的实际情况，向常熟市环境保护局（以下简称常熟市环保局）、古里镇人民政府（以下简称古里镇政府）出具报告，提出对镀镍车间（即本案原告所涉生产经营部分）及镀锌手工线车间自愿关停，并委托常熟市环保局、古里镇政府对关停部分的设备设施进行评估；后又通过协商于2013年2月5日与古里镇政府签订了“协议书”。由此可见，原告所谓的“被告关停华明电镀公司的行为”实际上是华明电镀公司自愿作出的关停决定。因此，原告诉称的上述观点没有事实和法律依据。三、原告诉称要求被告补偿被“关停”的财产损失人民币4129546.71元及赔偿其他经济损失1676200元，没有事实依据。华明电镀公司与古里镇政府依据《资产评估报告》，双方签订“协议书”，其中有涉原告的补助款为1751689.5元，原告已实际申请支取1709448.29元；如果陆永华认为华明电镀公司与古里镇政府签订的协议内容损害其财产权益或认为镇政府没按协议足额支付款项的，则应依据其与公司之间的相关约定向华明电镀公司或向镇政府主张相应的权利。因此，陆永华所谓的请求补偿及赔偿没有事实和法律依据。综上所述，陆永华既不具有原告主体资格，且其提出的诉讼请求也无事实和法律依据，请求法院驳回其起诉。
被告向本院提交的证据有：1、常熟市政府《〈限期整治方案〉通知》，证明华明电镀公司仅为限期整治部分电镀企业名单之列，而非原告；2、《协议书》，证明华明电镀公司是在自愿关停的基础上，与古里镇政府协商并得到一定的补助和奖励；3、《报告》，证明华明电镀公司自行整治后，拟对三个车间实行达标整治、自愿关停两种处理方式并委托相关专业评估公司进行评估；4、“还款协议”及“说明”，证明陆永华同意将部分补助款支付其所欠款；5、“结算凭证、收据、转账支配存根、进账单”等，证明古里镇政府已按协议约定向华明电镀公司全额支付了补助和奖励款1863132.9元。
第三人华明电镀公司未陈述意见，也未向本院提交证据。
经庭前证据交换和庭审质证，原告对被告提交的证据1予以认可，但对被告的证明目的有异议。认为原告与第三人之间存在的承包经营关系，第三人因被告的通知行为而被关停，严重影响原告的合法权益，原告可以以个人名义提起行政诉讼；对证据2“协议书”，认为只有乙方代表签字，没有公司盖章，其合法性存异；对证据3“报告”真实性、关联性无异议，但认为关停是被告的单方行为，不能因第三人所谓自愿关停而认定被告行为的合法性；对证据4、5予以认可，原告确认已实际收到通过镇资产经营公司支付的款项共计1709448.29元，但认为补偿依据和标准不合法。第三人对被告所提交的证据均无异议。
被告对原告提交的证据1“声明”，真实性有异议，认为落款盖章不符合常规，就其证明目的而言，对原告所要证明机器为其所有，没有异议，但对于该声明认为因关停引起的法律纠纷而由原告行使诉权有异议。对证据2无异，但该证据与原告及其诉讼请求没关联性，原告举证目的不能成立。对证据3《资产评估报告》，真实性、合法性予以认可，但认为该评估报告与原告的诉请不具有关联性；对证据4“申请书”七份其真实性、合法性、关联性均无异议；对证据5“谈话录音”真实性、合法性和关联性均持有异议，认为录音与原告提供的整理资料内容有较大差异，大部分文字内容是原告根据有利于自己理解，进行归纳整理出来的，没有客观全面反映对话的实际内容，更没有任何内容显示被告或镇相关部门对第三人企业宣布关停或送达了所谓关停决定书。第三人对原告提交的证据1不予认可，认为“声明”上公司印章是伪造的；对证据2、3、4均无异议，对证据5未发表质证意见。
本院经审查，对原、被告双方提交的证据作如下确认：
被告提交的5份证据内容真实合法，与案件待证事实具有关联性，本院予以确认。原告提交的证据1，为证明其诉讼主体资格，本院予以确认；对证据2、3、4，被告、第三人对真实性、合法性均不持异议，本院予以确认；关于证据5“谈话录音”，本院经审查认为，该证据系原告以偷录手段获取的录音资料，既不能客观全面全程反映谈话内容，又无其他证据予以印证，更不能证明被告作出或者委托相关部门作出了被诉具体行政行为的存在，该证据不具有真实性、合法性，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条规定，不能作为定案依据，本院不予确认。
本院经审理查明，原告陆永华与第三人华明电镀公司之间系承包经营合同关系，承租华明电镀公司厂房并自购机器设备，以华明电镀公司名义对外经营，从事电镀生产经营活动。2012年5月14日，常熟市政府为贯彻国务院国办发（2009）61号及环保部等九部委环发（2012）31号文件精神，切实加强重金属企事业的污染防止工作，决定对常熟电镀行业列入整治名单的56家企业进行限期整治，并印发《〈限期整治方案〉的通知》，华明电镀公司在整治之列。同年7月1日，华明电镀公司向常熟市环保局、古里镇政府出具报告，提出对公司镀锌、镀镍三个车间作出处理方案，其中对原告从事的镀镍及镀锌手工线经营活动生产车间，决定自愿实施关停，并委托环保局、镇政府安排专业评估公司对所涉设备设施进行评估。7月5日陆永华与苏州东华资产评估有限公司签订《评估业务约定书》，8月10日，苏州东华资产评估有限公司作出苏东华评报（2011）字第122-2号《资产评估报告》，该报告对华明电镀公司（陆永华）机器设备等资产作出的评估值为人民币5835995元。2013年2月5日华明电镀公司法定代表人吴建明与古里镇政府签订《协议书》，约定由古里镇政府给予华明电镀分公司包括陆永华镀镍生产经营在内的三个车间设备按评估值20%补助及奖励款共计1863132.9元，其中陆永华所涉设备补助及奖励款为1751698.50元。2月6、7、8日陆永华分别向古里镇政府出具“申请书”，要求支取上述协议款项，古里镇政府（镇资产经营公司）根据陆永华指定的收款单位和账户已先后支付协议款项1709448.29元。2014年3月18日陆永华以常熟市政府关停华明电镀公司的行为违法为由，向本院提起诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第二十九条规定“对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。市、县或市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定”。第三十九条规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，可以根据所造成危害后果责令停业、关闭；责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。常熟市政府作为市、县级人民政府对管辖的企事业单位具有作出限期治理决定，并可以根据造成危害后果作出责令关闭、停业决定的职权。
本案争议焦点是：常熟市政府是否对华明电镀公司作出了关停决定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十条规定，行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当受理。依照上述法律规定，证明具体行政行为确实存在的举证责任应由原告承担。根据本案查明事实，常熟市政府印发《〈限期整治方案〉的通知》，华明电镀公司虽在整治之列，但常熟市政府并未对该公司作出责令关闭、停业决定，原告陆永华未能提供真实、合法有效证据证明常熟市政府作出或委托相关部门对华明电镀公司作出了被诉“关停决定”具体行政行为。本案现有证据表明，原告在华明电镀公司所涉生产车间的关停，是公司根据企业自身生产污染实际状况，向常熟市环保局、古里镇政府出具报告，提出处理方案，并对陆永华从事的生产经营车间对环境污染造成的危害后果，所作的自愿关停决定，该决定完全系华明电镀公司的自主行为，陆永华明知并参与对资产的评估，且在华明电镀公司与古里镇政府签订补助协议后，及时履行并收取了协议确定的补助款项。本院经向原告进行法律释明，但其仍坚持诉讼。综上，原告陆永华提起行政诉讼，要求法院确认被告常熟市政府关停华明电镀公司的行为违法，但提交的证据材料不能证明被诉具体行政行为存在，因此，原告提起行政诉讼没有事实根据，不符合起诉条件，其一并提起行政赔偿亦无事实与法律依据，依法应予驳回。若陆永华因华明电镀公司对其所投资经营的生产车间实施关停或对公司与古里镇政府签订的“协议书”持有异议，可另寻途径主张。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、第六十三条第一款第（二）项规定，裁定如下：
驳回原告陆永华的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长 周剑鸣
审判员 倪 放
审判员 孙 莹
二〇一四年六月九日
书记员 朱 玲