甘肃省临夏回族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘29行终50号
上诉人（原审原告）王俊刚，男，回族，1969年4月10日出生，住甘肃省临夏市，公民身份号码×××。
委托代理人鲁怀俊，临夏宏远律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临夏市枹罕镇人民政府。住所地甘肃省临夏市枹罕镇拜家集*号。
法定代表人赵文军，镇长。
委托代理人马忠华，男，临夏市枹罕镇人民政府副镇长。
被上诉人（原审被告）临夏市环境保护局。住所地甘肃省临夏市东区建设大厦*楼。
法定代表人冯磊，局长。
委托代理人佘小云，男，临夏市环境保护局副局长。
被上诉人（原审被告）临夏市国土资源局。住所地甘肃省临夏市滨河东路。
法定代表人牟全海，局长。
委托代理人马永成，男，临夏市国土资源局执法队队长。
委托代理人孟宪学，临夏华润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临夏市工商行政管理局。住所地临夏市解放路***号。
被上诉人（原审被告）临夏市水务水电局。住所地甘肃省临夏市河滩关**号。
法定代表人马振峰，局长。
委托代理人李长福，甘肃临夏临河律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临夏市安全生产监督管理局。住所地甘肃省临夏市滨河东路市政府统办楼。
法定代表人韩文选，局长。
委托代理人丁海云，男，临夏市安全生产监督管理局执法大队大队长。
原审被告国网甘肃省电力公司临夏供电公司。住所地甘肃省临夏市滨河东路。
上诉人王俊刚因被上诉人临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市国土资源局、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局行政强制及赔偿一案,已由永靖县人民法院于2017年9月14日作出（2017）甘2923行初9号行政判决。原告王俊刚不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年5月，原告王俊刚与马志学协议将马志学经营的位于临夏市枹罕镇聂家村聂家庄老鱼池上开办的预制构件及砂石料加工销售厂转让于原告王俊刚经营，原告王俊刚一直未办理土地用地等审批手续。2016年12月8日，被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市国土资源局、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局、国网甘肃省电力公司临夏供电公司对临夏市枹罕镇园庄砂料加工厂作出《通知》，内容为：”根据市委、市政府对临夏市大气污染防治工作的统一部署和要求，对临夏市辖区内所有无证砂石料加工厂进行依法关停拆除，现向你厂通知如下：责令你厂于2016年12月9日18:00前自行拆除清理所有砂台、设备、房屋，清运厂区砂石，并恢复土地原状。逾期未自行拆除的，市政府将组织相关部门进行集中强制拆除，你厂承担拆除全部费用，并负责清理厂区，恢复土地原状。强制拆除后，仍未清理厂区砂石料的，将予以全部没收，并对你厂进行最高限额罚款，移交司法部门处理。”并向原告王俊刚送达了该《通知》。2016年12月14日，被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市国土资源局、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局、国网甘肃省电力公司临夏供电公司对原告王俊刚经营的预制构件及砂石料加工销售厂予以断电、拆除设备。该案在审理过程中，原告王俊刚以被告国网甘肃省电力公司临夏供电公司属企业，不是适格的被告为由。提出撤回对被告国网甘肃省电力公司临夏供电公司起诉的请求。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。......在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准......。第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款......。根据以上规定，对违反土地管理的行为，只有被告临夏市国土资源局有权依法对违法用地行为进行行政处罚，其他行政机关不具有对此作出行政行为的职权。本案中，被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局在没有法律、法规或规章赋予其对违法占地的行为作出行政行为的职权的情况下，作出《通知》并实施拆除的行为属于超越职权。被告临夏市环境保护局虽然根据《中华人民共和国大气污染防治法》第六十九条第三款的规定，于2016年9月5日对原告王俊刚作出了《责令改正违法行为决定书》，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条当事人对行政处罚决定......逾期不申请行政复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定机关申请人民法院强制执行的规定，没有行政强制执行权的行政机关，要强制执行须依法申请人民法院强制执行。被告临夏市国土资源局在没有作出行政处罚和被告临夏市环境保护局在没有申请人民法院强制执行的情况下，会同被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局对原告王俊刚经营的预制构件及砂石料加工销售厂的设备等予以强制拆除，属于程序违法。被告辩称其拆除原告王俊刚设备的行政行为合法的理由不能成立，原审法院不予支持。原告王俊刚自2012年5月以来经营的预制构件及砂石料加工销售厂，未办理集体土地用地手续，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，应当认定违法占地，不受法律保护。原告王俊刚以预制构件及砂石料加工销售厂的设备等被拆除要求被告赔偿其经济损失50万元的主张，但原告王俊刚仅提供自己估算的经济损失作为证据，缺乏相应的事实和法律依据，原审法院不予支持。关于原告的起诉超过法定的起诉期限的问题，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，该起诉期限为2年。根据以上规定，本案被告作出通知的时间为2016年12月8日，拆除行为时间为12月14日，被告在作出行政行为及实施拆除行为时均未告知原告王俊刚诉权或者起诉期限，从该行为实施之日起到原告王俊刚于2017年7月24日诉讼时，未超过2年的法定起诉期限。本案所诉行政行为是被告具体实施的强制拆除行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的作出行政行为的行政机关是被告。第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案被告临夏市水务水电局和临夏市安全生产监督管理局是具有国家行政管理职权职责的机关，其与被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市国土资源局、临夏市工商行政管理局共同对原告王俊刚经营的预制构件及砂石料加工销售厂实施了强制拆除行为，是本案适格的被告。因此，被告临夏市水务水电局和临夏市安全生产监督管理局主张不是本案适格被告的理由不能成立。原告王俊刚诉称未对其进行任何告知的情形下，被告临夏市工商行政管理局强行吊销营业执照等相关证照的行为及被告临夏市工商行政管理局所述原告申请吊销营业执照属程序合法的问题与本案被诉的拆除行为没有关联性，对其是否合法原审法院未作审查。被告国网甘肃省电力公司临夏供电公司作为企业，不具有行政主体资格，不是本案适格的被告，故同意原告王俊刚撤回对被告国网甘肃省电力公司临夏供电公司的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项、第七十四条第二款第（一）项、（四）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市国土资源局、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局的强制拆除行为违法；二、驳回原告王俊刚请求被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市国土资源局、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局赔偿经济损失50万元的诉讼请求。案件受理费50元，由被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市国土资源局、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局负担。
上诉人王俊刚诉称：一审法院认定事实部分错误、分配举证责任不合法。虽然一审法院确认被上诉人临夏市环保局等单位行政强制拆除行为违法，但对上诉人行政赔偿请求予以驳回，显然适用法律错误，请求二审法院维持永靖县人民法院（2017）甘2923行初9号行政判决第一项；撤销永靖县人民法院（2017）甘2923行初9号行政判决第二项；判令各被上诉人连带赔偿上诉人经济损失50万元。
被上诉人临夏市环保局辩称：答辩人对被答辩人违反环境保护法所做决定，适用法律准确，程序合法。被答辩人未办理一系列法定手续的情况进行经营，违法事实清楚，证据确实充分，被答辩人无权向答辩人主张赔偿。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人临夏市枹罕镇人民政府辩称：一审法院的判决认定事实清楚，判处正确；被答辩人的上诉理由无事实和法律依据，不能成立，请贵院予以驳回被答辩人的上诉，维持原判。
被上诉人临夏市国土资源局辩称：本案中上诉人王俊刚未经国土行政主管部门审核批准，违法占用枹罕镇聂家村尕园庄土地面积10.2亩用于开办砂石料厂，属于违法占地行为。答辩人只是临夏市人民政府的职能部门，无权直接作出任何吊销执照、停水停电的行政行为。当天的行为也不是答辩人单位独自实施的行为。答辩人只对土地执法行为负责。答辩人并不是适格的被告。被答辩人未办理土地使用手续，并存在其他行政违法行为是导致其砂场被关闭拆除的最直接原因。行政强制行为本身没有错误。因此，其要求赔偿的理由不能成立，请求二审法院依法予以驳回。
被上诉人临夏市工商行政管理局辩称：因被答辩人申请，答辩人注销其营业执照，被答辩人属无照经营。被答辩人违法事实清楚，证据确实充分，被答辩人无权向答辩人主张赔偿。
被上诉人临夏市安全生产监督管理局辩称：答辩人参与拆除是履行安全生产监督管理职责，不属于行政行为，因此不是本案适格的被告，答辩人也不是赔偿义务机关。答辩人不是决策者，也不是实施主体，对其损失不负有赔偿责任，不应成为本案的赔偿义务机关，请求二审法院驳回其诉讼请求。
被上诉人临夏市水务水电局辩称：被答辩人的供述与事实严重不符，答辩人不是适格的诉讼主体。被答辩人要求”被告赔偿造成原告经济损失50万元”的诉讼请求，显然无任何证据证明。请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求。
二审查明的事实与一审一致。
本院经审理认为,上诉人王俊刚主要对永靖县人民法院作出的（2017）甘2923行初9号行政判决中的第二项内容即”驳回原告王俊刚请求被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市国土资源局、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局赔偿经济损失50万元的诉讼请求”不服提起的上诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：”人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：”行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”本案中，2016年9月5日被告临夏市环境保护局认为上诉人违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第六十九条第三款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，作出”责令上诉人在3日内对厂内的砂石料进行全面覆盖，并做好防尘抑尘工作”为内容的责令改正违法行为决定，该决定书载明：”我局将对你（单位）改正违法行为的情况进行监督。如你（单位）拒不改正上述坏境违法行为，逾期不申请行政复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行”。2016年12月8日，本案被上诉人临夏市环保局等6家行政机关据此决定，对王俊刚经营的临夏市枹罕镇园庄砂石料厂下发了关停拆除《通知》，并于同年12月14日进行了强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》并没有赋予临夏市环保局等6家行政机关具有强制执行权，其强制拆除行为违法。临夏市法院判决确认被告临夏市枹罕镇人民政府、临夏市环境保护局、临夏市国土资源局、临夏市工商行政管理局、临夏市水务水电局、临夏市安全生产监督管理局的强制拆除行为违法并无不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：”人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：”人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”本案中，上诉人王俊刚经营的枹罕镇园庄砂石料加工厂的设备等被临夏市环保局等6家行政机关强制拆除后，要求被上诉人赔偿其经济损失50万元的赔偿请求，上诉人王俊刚没有提供因被上诉人的强拆行为造成损失的相关证据，仅提供自己估算的经济损失作为证据。根据国家赔偿法的规定，对财产造成损害的，按照直接损失给予赔偿。上诉人所提供的财产清单中预期收益不属于行政赔偿的范围。故，上诉人关于要求行政赔偿的诉讼请求缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，原审法院认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王俊刚负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董 忠
审 判 员 丁 玲
代理审判员 苏小容
二〇一七年十二月十一日
书 记 员 马小梅