浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行初447号
原告罗勇，男，汉族，1979年12月5日出生，户籍所在地杭州市。
委托代理人朱苗红，北京惠诚（杭州）律师事务所律师。
被告浙江省通信管理局，住所地杭州市上城区解放东路178号12楼。
法定代表人徐建华，局长。
出庭负责人董艳，副局长。
委托代理人李扬，该单位工作人员。
委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。
被告中华人民共和国工业和信息化部，住所地北京市西城区西长安街13号。
法定代表人苗圩，部长。
委托代理人满辉，该单位工作人员。
委托代理人张佩瑶，北京广盛律师事务所律师。
第三人中国移动通信集团浙江有限公司，住所地杭州市解放东路19号。
法定代表人郑杰，董事长。
委托代理人孙宇政，浙江天册律师事务所律师。
原告罗勇不服被告浙江省通信管理局（以下简称省通信局）作出的浙通信访函[2017]48号《关于罗勇举报事项的答复函》（以下简称48号答复函）以及中华人民共和国工业和信息部（以下简称工信部）作出的工信复决字[2017]第120号《行政复议决定书》（以下简称120号复议决定），于2017年9月28日向本院提起诉讼，本院于同日受理并向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。因中国移动通信集团浙江有限公司（以下简称浙江移动公司）与被诉行政行为存在法律上利害关系，本院依职权通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年1月31日公开开庭审理了本案，原告罗勇及其委托代理人朱苗红，被告省通信局的副局长董艳及其委托代理人李扬、蒋朝镖，被告工信部的委托代理人满辉、张佩瑶，第三人浙江移动公司的委托代理人孙宇政到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月21日，省通信局作出48号答复函，主要内容为：一、根据《反恐怖主义法》第二十一条的规定，浙江移动公司为罗勇办理电话用户真实身份信息补登记（以下简称实名补登记）时，要求提供近期通话和发送短信的电话号码进行核查，是落实国家相关法律法规、查验用户信息真实性和电话卡合法使用权的具体举措之一。罗勇在2016年7月29日办理补登记时，未能通过浙江移动公司查验流程，浙江移动公司因此拒绝办理补登记手续，该行为不属于“无正当理由拒绝为用户实名补登记”。二、浙江移动公司在为罗勇办理补登记手续时，未明确告知补登记手续流程；在其未能通过查验流程时，没有及时做好服务工作，没有采取其他便捷措施或查验方式办理补登记手续。我局已督促浙江移动公司进一步完善实名制补登记的相关服务管理制度，提高服务水平。三、经调查核实，中国移动不存在强制您消费的行为，该公司没有违反《电信条例》的规定。罗勇提出的“要求我局对浙江移动公司无正当理由拒绝为用户实名补登记、甚至以停止通讯服务来要挟用户多拨打电话的强迫交易行为进行查处，并责令其向用户赔礼道歉，赔偿用户损失”的请求不予支持。罗勇对48号答复不服，向工信部申请行政复议，工信部于2017年9月15日作出120号复议决定，维持该答复。
原告罗勇起诉称，原告于2017年1月22日向被告省通信局电子邮箱发送《投诉举报移动浙江公司无正当理由拒绝为用户办理“实名补登记”等违法行为》邮件，被告在延期30日后，于2017年4月21日作出48号答复，原告认为：一、该答复认定是事实不清，违反相关法律规定。1、被告对浙江移动公司另“要求用户提供近期拨打的5个不同通话号码进行核实”的行为是在落实《反恐怖主义法》的认定有误。《反恐怖主义法》没有授权电信经营企业可以擅自增加要求用户提供通话号码等前置条件，且无论是《电信条例》、工信部《电话用户真实身份信息登记规定》还是浙江移动公司与中国电信、中国联通共同发布的《关于进一步落实电话用户真实身份信息登记规定的公告》，都明确表示用户办理实名补登记只需提供用户本人身份证和sim卡即可。2、被告对浙江移动公司不存在强迫原告消费的认定有误。原告所使用的涉案号码办理的是“无月租套餐”，办理实名补登记时并无消费，自然无法提供近期拨打的号码以供核查。但提供不了相应号码就不能办理实名补登记直至被停机销号，这是浙江移动公司的内部规定，就是变相强迫消费。3、被告依据自己调查的结果作出的行政决定有误。被告认定浙江移动公司“没有及时做好服务工作”说明该公司的内部规定存在明显瑕疵和不足，该事实行为也已经导致原告无法按时办理实名补登记手续，至被告作出答复函时，原告已被浙江移动公司强制停止通信服务长达9个多月。但被告却未对浙江移动公司“没有及时做好服务工作”的问题及时纠正以维护原告的合法权益。二、两被告的行政程序违法。1、被告省通信局将原告举报信转给被举报人的行政处理程序违法，违反《中华人民共和国信访条例》第二十三条的规定。2、被告工信部收到原告《行政复议申请书》的时间是2017年6月16日，其复议决定的落款日期虽为2017年9月15日，但实际交寄日期却是2017年9月21日，故其作出复议决定的时间已经超过《行政复议法》第三十一条规定的九十日期限。综上，请求撤销48号答复和120号复议决定；责令被告省通信局就原告的投诉举报重新作出行政行为；被告承担本案的诉讼费。
原告罗勇向本院提供的证据有：
1.关于进一步落实电话用户真实身份信息登记规定的公告，拟证明浙江移动公司等4家运营商于2016年7月18日联合公告要求“在未完成实名登记用户尽快持有效证件原件和本机号卡至营业厅即可办理实名信息补登记”的事实。
2.杭州市12345反馈信息，拟证明原告向12345投诉浙江移动公司不予办理实名登记行为，该公司向杭州12345反馈的用户在其营业厅办理实名补登记需另提交近期5个已拨打电话号码的事实。
3.江干区人民法院（2016）浙0104民初6928号判决书，拟证明法院认定第三人的行为属于“无正当理由加重用户责任”的行为。
4.投诉举报移动浙江公司无正当理由拒绝为用户办理“实名补登记”等违法行为的举报信，拟证明原告于2017年1月22日向被告1举报第三人违法线索的事实。
5.关于延长罗勇信访事项办理期限的函，拟证明被告1根据《信访条例》延长30日办理期限的事实。
6.48号答复，拟证明被告1于2017年4月21日做出答复的事实。
7.行政复议申请书，拟证明原告不服被告1的处理向被告2申请行政复议的事实。
8.行政复议申请书及EMS邮递单；9.EMS编号邮件状态表，证据8-9拟证明被告2于2017年6月16日收到行政复议书的事实。
10.工信复延[2017]120号延期审理通知，拟证明被告2延长30日办理期限的事实。
11.延期审理通知EMS邮递单；12.延期审理通知EMS编号邮件状态表，证据11-12拟证明被告2于2017年8月16日向原告发出延期审理通知，原告于2017年8月17日收到通知的事实。
13.120号复议决定，拟证明被告1自认将举报人的举报信转给第三人以及第三人内部规定有瑕疵和不足的事实，同时拟证明被告2决定维持被告1所作答复等事实。
14.行政复议决定书EMS邮递单编号；15.行政复议决定书EMS编号邮件状态表，证据14-15拟证明被告2于2017年9月21日将行政复议决定书交邮寄出的事实。
以上证据均系复印件。
被告省通信局答辩称，一、被告收到投诉举报后，对投诉举报事项进行了调查核实并依法对原告进行答复，已经履行了法定职责。被告于2017年1月22日收到原告提交的《投诉举报移动浙江公司无正当理由拒绝为用户办理“实名补登记”等违法行为》投诉举报信。被告收到后立即对投诉举报事项进行了调查核实。经查，原告于2016年7月29日至移动公司办理电话用户真实身份信息补登记手续，由于其所持电话号码在最近3个月中有通话和发送短信的电话号码，符合移动公司“模糊认证”受理条件，移动公司按照“模糊认证”制度要求原告提供近期通话和发送短信的电话号码进行核对。因原告当时无法提供相关号码，故未能成功办理实名补登记。原告曾就此事以移动公司为被告向法院提起民事诉讼，法院判决移动公司应当为其办理实名补登记手续，且模糊认证并未加重用户责任。调查后，被告于2017年4月21日作出48号答复。二、原告在起诉状中诉称的事由缺乏事实和法律依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告省通信局在法定期限内向本院提供的证据有：
1.《投诉举报浙江移动公司无正当理由拒绝为用户办理“实名补登记”等违法行为》的投诉举报信，拟证明原告提出投诉举报申请的事实。
2.《浙江省通信管理局关于延长罗勇信访事项办理期限的函》及寄件凭证，拟证明被告对处理期限进行了延期。
3.移动公司提交的《关于罗勇举报我公司无正当理由拒绝为其办理实名制补登记等相关事宜的答复》及附件，拟证明被告对案涉事项进行了调查以及移动公司进行了回复。
4.48号答复及寄件凭证，拟证明被告依法做出了书面答复。
5.杭州市中级人民法院（2017）浙01民终1716号民事判决书、“模糊认证”流程完善后的系统页面截图，拟证明生效判决认定移动公司应当为其办理实名补登记手续，模糊认证并没有加重用户责任；且移动公司对认证系统进行了完善。
6.120号复议决定，拟证明复议机关维持了被告的答复函。
以上证据均系复印件。
被告工信部答辩称，一、被告作出120号复议决定的程序合法。被告政策法规司于2017年6月19日收到原告邮寄的行政复议申请材料并于当日依法予以受理。被告审理后，因案件情况复杂，决定延期30日作出决定，并于2017年9月15日作出120号复议决定，符合《行政复议法》第三十一条之规定。二、被告在行政复议审理过程中，已依法审查省通信局的行政行为，经查，省通信局在接到原告的投诉后及时受理并展开调查，将处理结果告知原告，已经履行了法定职责，其作出的48号答复事实认定清楚，适用法律正确，内容适当。因此，被告作出复议决定对48号答复函予以了维持。综上所述，被告作出的复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故请求驳回原告的全部诉讼请求。
被告工信部在法定期限内向本院提供的证据有：
1.行政复议申请书及附件、邮寄信封，拟证明工信部于2017年6月19日收到原告行政复议申请材料。
2.行政复议答复通知书，拟证明工信部于2017年6月20日作出行政复议答复通知书。
3.行政复议被申请人答复书及附件，拟证明工信部就被申请人提交的答复书及相应证据进行了审查。
4.《延期审理通知书》[2017]120号、邮寄信封，拟证明工信部于2017年8月15日作出延期30日答复的通知并依法送达原告。
5.120号复议决定及交邮凭证，拟证明工信部于2017年9月15日作出复议决定并依法邮寄送达原告。
以上证据均系复印件。
第三人浙江移动公司陈述称，原告片面引用了江干区人民法院（2016）浙0104民初6928号判决书。根据杭州市中级人民的生效判决，认定浙江移动公司的模糊认证没有加重机主的责任。
第三人浙江移动公司未向本院提供证据。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告省通信局认为：证据三性无异议，但对证据14-15的证明对象有异议。被告工信部及第三人浙江移动公司认为：证据1-7，三性无异议；证据8-15，三性无异议，证明对象有异议。
对省通信局提供的证据，原告认为：证据1，三性无异议。证据2，证据三性无异议，但对内容合法性有异议，原告系要求被告履行法定职责，不适用《信访条例》的规定。证据3，对杭州分公司的答复函三性有异议，原告举报的是浙江移动公司而非杭州分公司，说明省通信局调查对象错误，且杭州分公司的答复内容亦存在矛盾；对其中的媒体报道三性有异议。证据4，真实性、关联性无异议，合法性有异议；对其中的邮寄凭证有异议，原告通过邮件查询系统未能查找到该邮件。证据5，民事判决书属于行政复议期间收集的证据，不能用于证明48号答复行为的合法性；对于模糊认证完善后的系统截图，三性有异议。被告工信部及第三人浙江移动公司对被告省通信局的证据无异议。
对工信部提供的证据，原告认为：证据1，三性无异议。证据2-3，真实性、关联性无异议，合法性有异议；证据3的附件中与省通信局证据材料一致部分，质证意见同前。证据4-5，合法性有异议，认为相关行为作出时间超过法定期限。被告省通信局及第三人浙江移动公司对被告工信部的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据3并非最终生效判决，不能达到原告的证明目的；证据14-15能够证明被告工信部向原告寄送复议决定的时间，对该事实予以确认。
被告省通信局提供的证据4寄件凭证，原告虽对真实性提出异议，但对已于2017年4月23日收到48号答复的事实无异议，对该事实予以确认；证据5系被诉行政行为作出后形成的判决，不能用于证明被诉行政行为的合法性；证据6虽系被诉48号答复作出后的材料，但其系用于证明48号答复已经过了行政复议程序，对该事实予以确认。
当事人提交的其它证据对待证事实具有证明效力，予以采信。
经审理查明，2017年1月22日，罗勇向省通信局提交《投诉举报浙江移动公司无正当理由拒绝为用户办理“实名补登记”等违法行为》的投诉举报信，主要投诉内容是：浙江移动公司西湖黄龙营业厅以“办理实名登记的用户，除携带有效身份证和SIM卡外，还必须提供号码上月拨打的5个不同号码”的内部规定，拒绝为其办理实名补登记服务，该行为是借实名登记而强迫用户消费的违法行为。故请求省通信局对浙江移动公司无正当理由拒绝为用户实名补登记、并以停止通讯服务为手段强迫用户交易的行为进行查处，责令该公司向用户赔礼道歉并赔偿损失。
省通信局于当日收到改投诉举报信后经调查认为：浙江移动公司要求用户提供近期通话和发送短信号码进行查验的行为是落实《反恐怖主义法》等法律法规的具体举措，不属于无正当理由拒绝为用户实名补登记，亦不存在强制消费的行为；但浙江移动公司在为罗勇办理实名补登记手续时，存在未明确告知相关流程，未及时做好服务工作、采取其他便捷措施或查验方式提供补办服务等问题。省通信局遂于2017年4月21日作出48号答复，就上述内容向罗勇进行告知。期间，省通信局于2017年3月23日作出《关于延长罗勇信访事项办理期限的函》，根据《中华人民共和国信访条例》第三十三条的规定，对罗勇所提投诉举报事项的办理期限延长30日。
罗勇对48号答复函不服，于2017年6月15日向工信部寄送《行政复议申请书》及申请材料，工信部政策法规司于同月19日收到该申请后，于次日作出《行政复议答复通知书》，通知省通信局对该行政复议申请提出书面答复。经复议审查，工信部于2017年9月15日作出120号复议决定并于同月21日向罗勇寄送。
另查明，2016年7月18日，浙江移动公司等四家公司联合发布《关于进一步落实电话用户真实身份信息登记规定的公告》，其中第二项内容为：已在网用户，若使用的移动电话、固定电话等电信业务尚未登记真实身份信息或身份信息登记不完整的，政企单位客户尚未完整登记单位信息、责任人身份信息、经办人身份信息、具体电话使用人身份信息的，请于2016年8月15日前依法办理补登记手续。逾期未办理补登记的，将依法停止提供通信服务（火警、匪警、医疗急救、交通事故报警等紧急服务除外）。请尚未完成实名登记的用户尽快持有效证件原件和本机号卡至营业厅办理实名信息补登记手续，以免影响正常通信服务。
2016年7月29日，罗勇持本人有效身份证原件与号码为187××××8682的SIM卡至中国移动西湖黄龙营业厅（黄龙路5号黄龙恒励大厦一层）办理实名信息补登记手续，黄龙营业厅认为尚须提供上月拨打的5个不同电话号码进行模糊认证才能办理实名登记。罗勇称该号码系其备用号码，平日基本不拨打电话，故无法提供相应通话号码。黄龙营业厅因而拒绝为其办理实名登记手续。罗勇就此事向10086热线、12345热线反映后沟通、调解未果，遂向省通信局提出投诉举报。
本院认为，本案的争议焦点在于，浙江移动公司要求原告罗勇除提供有效证件原件和本机号卡之外，另需提供上月拨打的5个不同号码（即通过其“模糊认证”手续）后方能办理实名补登记服务的行为是否正当、合理。
《工业和信息化部关于贯彻落实<反恐怖主义法>等法律规定进一步做好用户真实身份信息登记工作的通知》第四条规定，“各基础电信企业集团公司要制定本公司未实名老用户补登记真实身份信息工作方案……各基础电信企业应通过电话或短信、书面函件、公告等方式，通知已在网但未登记真实身份信息或登记信息不完整的用户在规定的时间内补办登记手续”。对此，浙江移动公司等四家电信经营企业于2016年7月18日联合发布《关于进一步落实电话用户真实身份信息登记规定的公告》，通知“尚未完成实名登记的用户持有效证件原件和本机号卡至营业厅办理实名信息补登记手续”，该公告中未就“模糊认证”制度及相应查验方式进行说明。此后，在被告省通信局针对原告罗勇所提投诉举报事项进行调查的过程中，中国移动通信集团浙江有限公司杭州分公司对“模糊认证”流程进行了如下说明：“模糊认证”是针对真实身份信息缺失的个人用户进行身份识别和信息补登记的业务流程，具体指通过随机提问一些使用类问题来核实客户身份，确认持卡人是否为实际使用人，杜绝他人盗用、冒领风险；主要目的是证明用户的真实身份信息以及证明持卡人对该号码享有真实使用权。本院认为，实名补登记是基于落实《反恐怖主义法》的规定而对电话用户真实身份信息所进行的登记，“模糊认证”流程则是基于保护个人财产安全而就持卡人是否对号卡享有真实使用权所设置的查验方式。故，被告省通信局认定浙江移动公司要求原告罗勇接受“模糊认证”查验流程是落实《反恐怖主义法》的规定，存在不当。但是，由于当下SIM卡关联功能的复杂性，SIM卡的实名登记信息与用户个人的财产信息安全存在紧密关联，故浙江移动公司在办理实名补登记时，既要求用户提供有效身份证件原件和本机号卡以识别真实身份，也要求用户提供近期拨打的通话号码以判断持卡人对号卡的真实使用权，具有合理性，对于正常使用本机号卡的真实机主，该“模糊认证”流程亦不会加重其责任。据此，关于被告省通信局答复认为浙江移动公司的行为不属于“无正当理由拒绝为用户实名补登记”以及“不存在强制消费”的意见，本院予以认同。同时，针对浙江移动公司未向用户告知实名补登记时须通过“模糊认证”具体流程、未采取其他便捷措施或查验方式为上月通话记录不符合“模糊认证”条件的用户提供服务等不当之处，被告省通信局亦予以了督促改正，本院予以认同。
关于行政程序方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第（一）项规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。本案中，原告罗勇依据《中华人民共和国电信条例》第四十条、第七十四条等规定向被告省通信局提出涉案查处申请，申请事项属于被告省通信局的法定职责范围，故其依法应当在收到申请后的两个月内作出处理。但被告省通信局适用《中华人民共和国信访条例》的程序规定对该履行法定职责申请进行处理，并在收到申请后的近三个月内方作出答复，已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第（一）项规定的履行法定职责期限，应当确认违法。被告工信部对省通信局的上述程序违法行为予以维持，不符合法律规定，以应予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告中华人民共和国工业和信息部工信复决字[2017]第120号行政复议决定；
二、确认被告浙江省通信管理局作出的浙通信访函[2017]48号《关于罗勇举报事项的答复函》的行政行为违法。
案件受理费50元，由两被告共同负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
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审 判 长 李 洵
审 判 员 唐莹祺
人民陪审员 朱志华
二〇一八年三月十五日
书 记 员 郑 漩
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
……
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。