新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2017）新27行终12号上诉人（原审原告）达吾提·加玛力，男，1977年4月6日出生，维吾尔族，住精河县。被上诉人（原审被告）精河县国土资源局，住所地：精河县城镇和平西路。法定代表人巴塔，该局局长。委托代理人贾天啸，精河县国土资源执法监察大队大队长。委托代理人万长军，精河县丰盛律师事务所律师。上诉人达吾提·加玛力因与被上诉人精河县国土资源局土地行政处罚一案，不服精河县人民法院（2017）新2722行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人达吾提·加玛力及其委托代理人、被上诉人精河县国土资源局的委托代理人贾天啸和万长军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，1997年，精河县茫丁乡巴西庄子村村民陈天保在精河县水库公路东侧、奎赛高速公路以南的戈壁滩开垦荒地80多亩。2009年，陈天保将该80多亩土地转让给吐尔逊江·库尔班江。2011年3月，吐尔逊江·库尔班江又将该80多亩土地及位于茫丁乡巴西庄子村房屋一套以29万元的价格转让给达吾提·加玛力，双方签订《房屋买卖合同书》。2011年10月13日，吐尔逊江·库尔班江的妻子阿比布沟·赛买提作为甲方与达吾提·加玛力的妻子然那古丽·阿不都克力木作为乙方签订《新疆维吾尔自治区农村土地承包经营权转让合同》。合同约定甲方将其承包经营的茫丁乡巴西庄子村二组80亩土地的承包经营权转让给乙方；转让期限为永久，自2011年10月13日起。精河县茫丁乡农村土地承包合同管理委员会在该合同鉴证时间处加盖公章、精河县茫丁乡巴西庄子村民委员会在该合同鉴证单位处加盖公章。2013年5月25日，精河县茫丁乡人民政府与原告达吾提·加玛力签订《土地征用协议》，征收该80亩地中的4亩土地，土地补偿费、青苗补偿费及地上附着物补偿费共计72400元。2013年10月25日，原告达吾提·加玛力将该土地65亩承包给张国海，承包期限自2014年1月起至2023年12月31日。2016年8月17日，精河县国土资源局认定达吾提·加玛力未按规定办理土地开发审批手续，于2011年10月在精河县水库公路东侧、奎赛高速公路以南开垦平整土地，非法占用国有荒地72.7亩，拟对达吾提·加玛力户作出责令退还非法占用的72.7亩土地并处罚款14.5万元罚款的决定。2016年8月22日，精河县国土资源局向达吾提·加玛力送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，2016年9月7日，举行听证会，2016年9月9日，精河县国土资源局依法作出精国土资罚字（2016）第47号《国土资源行政处罚决定书》责令达吾提·加玛力户退还非法占用的72.7亩土地并处14.5万元罚款。2016年7月25日，精河县茫丁乡人民政府作出《关于依力古丽·赛买提和热娜古丽〈新疆维吾尔自治区农村土地承包经营权转让合同〉鉴证情况说明》就精河县茫丁乡人民政府及巴西庄子村委会2011年10月20日在鉴证意见处盖章，属见证人，见证依力古丽·赛买提和热娜古丽·阿不都克里木签订的土地承包关系，并未对该土地的性质进行说明。茫丁乡农经站与巴西庄子村委会在盖章前未对该宗土地性质进行调查，不了解该宗土地性质为国有土地。因该宗土地为国有土地，不属于茫丁乡人民政府管理，经乡党政联席会议研究决定撤销乡农经站与巴西庄子村委会2011年10月20日在依力古丽·赛买提和热娜古丽·阿不都克里木签订的土地承包合同鉴证意见处盖章意见。2016年8月9日，精河县农业局作出《关于达吾提·加玛力非法开垦占用国有土地领取棉花补贴认定的复函》达吾提·加玛力种植的棉花不应享受棉花补贴。一审法院另查明，达吾提·加玛力的妻子然那古丽·阿不都克力木系精河县茫丁乡巴西庄子村村民。一审法院认为，依照《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令退还非法占用的土地。据此，精河县国土资源局是精河县人民政府的土地行政主管部门，依照职权法定的原则，被告对本辖区内违反土地资源行政管理的行为依法享有实施行政处罚的职权。精河县茫丁乡人民政府及茫丁乡巴西庄子村民委员会并无土地权属认定的审批职权，其在依力古丽·赛买提和热娜古丽·阿不都克里木签订的《新疆维吾尔自治区农村土地承包经营权转让合同》上的签章行为不能就此认定涉案土地是集体土地。根据土地登记审批表、农村集体土地权属界调查表、集体土地所有权权属协议书、精河县集体土地所有权确权登记审核情况公告、精河县茫丁乡巴西庄子村民委员会证明、茫丁乡巴西庄子村集体土地权属调查图等证据证明，精河县人民政府在2012年12月已依法确认精河县茫丁乡巴西庄子村集体土地界址范围，本案争议土地不在该集体土地范围内属国有土地。依照《土地管理法》第十一条规定，单位和个人使用国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。据此，国有土地的使用者合法使用该国有土地须到国土部门办理依法登记。故本案原告使用涉案土地的行为，并未取得政府土地主管部门的批准登记，违反法律规定，构成非法占用土地的违法事实。精河县国土资源局在发现上述事实后，依法履行了法定程序，并依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定向原告进行了告知，故被告作出的处罚决定责令原告退还非法占用的72.7亩土地正确，本院对该处罚内容予以支持。本案争议土地在1997年起就有精河县茫丁乡巴西庄子村村民陈天保开垦，2009年陈天保又将本案争议土地的承包经营权转让给吐尔逊江·库尔班江，2011年3月本案原告以支付对价的方式从吐尔逊江·库尔班江处取得该土地承包经营权，而精河县人民政府是在2012年12月完成对巴西庄子村集体土地界址的划定，故作为本案原告在取得土地承包经营权时对争议土地性质无法确认，被告精河县国土资源局以新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法的第五十一条第一款第五项规定对原告处以14.5万元罚款该处罚内容与原告的违法性质、情节及社会危害程序不相当。故被告对原告处14.5万元罚款不适当本院予以依法撤销。综上，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条之规定，判决：一、维持被告精河县国土资源局作出的精国土资罚字（2016）第47号处罚决定书第一项；二、撤销被告精河县国土资源局作出的精国土资罚字（2016）第47号处罚决定书第二项。案件受理费50元，由被告精河县国土资源局负担。上诉人达吾提·加玛力上诉称，一、关于一审法院事实认定问题。(一)达吾提·加玛力或其妻子不存在非法占用土地之行为。争议土地是达吾提·加玛力的妻子热娜古丽·阿布杜克日木于2011年10月13日与同村村民衣比古力·赛买提(转让方)依法签订《新疆维吾尔自治区农村土地承包经营权转让合同》而获得其合法经营权的。在签订转让合同时，巴西庄子村村委会作为发包方在合同上加盖公章和合同章同意转让行为。且争议士地早在1997年即开始开荒种植，达吾提·加玛力的妻子获得该土地经营权之后，一直向相关土地管理部门按时缴纳各项费用，并历年享受国家对集体土地发放的各项政策及福利。(二)达吾提·加玛力完全有理由认为争议土地为集体土地。达吾提·加玛力的妻子获得该土地合法经营权时，巴西庄子村委会在合同上备注，争议土地为集体土地，且该土地一直由巴西庄子村委会管理，并收取各项费用。达吾提·加玛力的妻子受让争议土地经营权之后以集体土地名义一直享受国家对集体土地发放的优惠政策及待遇。2013年5月25日，精河县国土资源局为了精河县基础设施和城市建设征收茫丁乡部分土地，茫丁乡人民政府代表精河县国土资源局与我方签订了《土地征用协议书》，精河县国土资源局征收了争议土地中的四亩地，并支付54400元补偿费，而在该协议上精河县国土资源局明确确认争议土地性质为集体土地。(三)一审审理过程中，精河县国土资源局没有提供证据证明争议土地性质为国有土地。二、关于本案程序违法问题。(一)精河县国土资源局作出的《行政处罚决定书》主体错误。听证会通知送达之前，精河县国土资源局所针对的对象是达吾提·加玛力的妻子热那古丽·阿不都克力木，但是不知何原因听证会通知书送达时将处罚对象变更为达吾提·加玛力。(二)本案已超过诉讼时效。争议土地自1997年开荒到2016年9月9日精河县国土资源局作出《行政处罚决定书》为止，己过19年。按照我国《行政处罚法》第二十九条第一款之规定，精河县国土资源局不应再给予行政处罚。(三)一审法院违背程序，没有调取达吾提·加玛力书面申请的证据材料，导致一审法院认定事实错误。三、本案是由精河县国土资源局引起，其行为违法损民，造成达吾提·加玛力一家人无法维持正常生活。综上，一审法院认定事实、适用法律错误，请求二审法院依法应予撤销，支持达吾提·加玛力的上诉请求。被上诉人精河县国土资源局答辩称，一、原判法院认定事实正确，达吾提·加玛力认为其合法取得土地使用权的理由不能成立。精河县国土资源局作为精河县人民政府的土地行政主管部门，具有土地权属认定的审批职权。本案中，无论是陈天保、吐尔逊江·库尔班及其妻子，还是达吾提·加玛力及其妻子，均未经精河县国土资源局的审批取得争议土地的合法使用权。精河县芒丁乡人民政府及精河县芒丁乡巴西庄子村民委员会均不是土地行政主管部门，无土地权属认定审批职权，其是否备案盖章，都不符合法律规定。二、本案程序合法，达吾提·加玛力认为程序违法的上诉理由不能成立。本案是以达吾提·加玛力一户作出的行政处罚，该户中包括达吾提·加玛力及其妻子，因此精河县国土资源局作出的行政处罚主体适格。本案的违法行为具有连续或继续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款之规定，本案的诉讼时效并未超过。综上所述，原审法院认定事实清楚，证据确凿充分，判决公正，程序合法，达吾提·加玛力的上诉理由不能成立，请求二审法院依法维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定”国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《新疆维吾尔自治区实施办法》第三条规定”自治区县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”第四十七条规定”县级以上人民政府土地行政主管部门依法履行下列监督检查职权：（三）制止土地违法行为，处理土地违法案件”。本案中，被上诉人精河县国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对本行政区域内的违反土地管理法律、法规的行为负有进行监督检查的职责，其在本案中具有合法的行政执法主体资格及权限。《土地管理法》第七十六条第一款规定”未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”本案中，根据被上诉人精河县国土资源局提供的土地登记审批表、农村集体土地权属界调查表、集体土地所有权权属协议书、精河县集体土地所有权确权登记审核情况公告、精河县茫丁乡巴西庄子村民委员会证明、茫丁乡巴西庄子村集体土地权属调查图、精河县芒丁乡巴西庄子村土地权属协议书附图、精河县芒丁乡巴西庄子村土地权属公告图、精河县芒丁乡巴西庄子村地籍图等证据证明，精河县人民政府于2012年12月已依法确认精河县茫丁乡巴西庄子村集体土地界址范围，本案争议土地不在该集体土地范围内，属国有土地。依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定”单位和个人使用国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”据此，国有土地的使用者须依法办理登记方可合法使用国有土地。上诉人达吾提·加玛力使用涉案国有土地的行为，并未取得人民政府批准登记，违反上述法律规定，构成非法占用土地的违法事实。精河县茫丁乡人民政府及茫丁乡巴西庄子村民委员会并无土地权属认定的审批职权，其在依力古丽·赛买提和热娜古丽·阿不都克里木签订的《新疆维吾尔自治区农村土地承包经营权转让合同》上的签章行为不能作为认定涉案土地系集体土地的合法有效证据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条第一款以及第四十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本案中，被上诉人精河县国土资源局发现上诉人达吾提·加玛力的违法行为后予以立案，作出《责令停止违法行为通知书》，并予以送达，调取了精河县芒丁乡巴西庄子村集体土地所有权初始登记的地籍档案及相关证据材料，通知上诉人达吾提·加玛力及相关证人进行了调查。被上诉人精河县国土资源局经查明事实后，于2016年8月17日向上诉人达吾提·加玛力作出精国土资听告字（2016）第47号国土资源行政处罚听证告知书及精国土资告字（2016）第47号国土资源行政处罚告知书，告知其主要的违法事实、拟作出的行政处罚和法律依据以及上诉人达吾提·加玛力享有的陈述、申辩及要求听证的权利，并依据上诉人达吾提·加玛力提出的要求于2016年9月7日进行了听证。由于上诉人达吾提·加玛力未在法定期限内提出陈述、申辩，故视为其放弃了陈述、申辩权利，被上诉人精河县国土资源局于2016年9月9日作出精国土资罚字（2016）第47号《国土资源行政处罚决定书》并向上诉人达吾提·加玛力送达，行政处罚程序符合法律规定。上诉人达吾提·加玛力于2011年3月自吐尔逊江·库尔班江处以29万元的价格购买了涉案80多亩土地及位于茫丁乡巴西庄子村房屋一套，双方签订了《房屋买卖合同书》。因上诉人达吾提·加玛力非茫丁乡巴西庄子村村民，为方便办理相关土地手续，2011年10月13日由上诉人达吾提·加玛力的妻子然那古丽·阿不都克力木与吐尔逊江·库尔班江的妻子阿比布沟·赛买提签订了《新疆维吾尔自治区农村土地承包经营权转让合同》。涉案土地转让后，由上诉人达吾提·加玛力及其家人进行耕种。上述事实证实，涉案土地的实际受让人系上诉人达吾提·加玛力，故被上诉人精河县国土资源局以上诉人达吾提·加玛力作为被处罚相对人主体适当。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定”违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，最高人民法院行政审判庭（1997）法行字第26号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》规定”对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。”根据上述法律规定，故上诉人达吾提·加玛力的违法行为一直处于延续状态，被上诉人精河县国土资源局对其作出的行政处罚，未超过法定追诉时效。综上所述，上诉人达吾提·加玛力的上诉理由不能成立，本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人达吾提·加玛力负担。本判决为终审判决。。审判长 卓 娅审判员 陈红梅审判员 陈建荣二〇一七年十一月二十九日书记员 夏旭启