江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终837号
上诉人（原审原告）乔吉耀，男，1964年1月26日生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人刘应深，南京联宇法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33-29号。
法定代表人卢杰，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。
委托代理人石建明，南京市秦淮区城市管理局工作人员。
委托代理人胡铭，江苏焯燃律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市城市管理行政执法局，住所地南京市湛江路65号。
法定代表人许卫宁，南京市城市管理行政执法局局长。
委托代理人吴斌，南京市城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人娄志华，江苏苏尊容大律师事务所律师。
上诉人乔吉耀诉被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管局）、南京市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）城建行政强制及行政复议一案，不服南京铁路运输法院作出的（2017）苏8602行初798号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月19日受理，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院查明，本市秦淮区翁家营127号-1存在多处建筑物，系乔吉耀建造并由其全家居住。庭审中，乔吉耀陈述称涉案建筑建于1993年，秦淮区城管局及市城管局对此均未提出异议。2016年11月18日，秦淮区城管局的执法人员对秦淮区翁家营127号-1进行了调查及现场勘察，认为有两处建筑物涉嫌违法建设，即秦淮区城管局提供的涉案建筑平面图中编号为②、⑤号的建筑物，其中②号建筑为砖混二层、面积125.3㎡，⑤号建筑为砖混外楼梯、面积4.6㎡，乔吉耀未能提供相关合法建设手续。同日，秦淮区城管局执法人员对该两处建筑进行了拍照取证。2016年11月22日，秦淮区城管局向秦淮区住房和城乡建设局（以下简称秦淮区住建局）发送了宁秦城法函字[2016]2897号《关于商请认定秦淮区翁家营127号-1建筑物性质的函》，同时附带提供了案件调查及现场勘察记录、建筑平面图、现场证据照片及《江苏省村镇建设工程建设许可证》复印件。该函请求对涉案两处建筑的规划合法性进行核查，主要是：该处建筑物是否取得建设工程规划许可手续，以及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年11月24日，秦淮区住建局向秦淮区城管局作出《关于商请认定秦淮区翁家营127号-1建筑物性质的复函》,称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于红花-
机场地区东南部区域地块征收规划意见的函》（宁规函字[2014]330号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形。”2016年11月24日，秦淮区城管局决定立案查处。2016年11月29日，秦淮区城管局作出并送达了宁城法秦限告字（2016）第WL060号《限期拆除告知书》（以下简称《限期拆除告知书》）。2016年12月29日，秦淮区城管局向乔吉耀作出宁城法秦限拆字（2016）第WL060《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认为乔吉耀在秦淮区××129.9㎡建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条第一款的规定，依据城乡规划法第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称南京市集中处罚办法）第十五条的规定，限乔吉耀在收到该决定之日起三日内自行拆除违法建设。乔吉耀不服《限期拆除决定书》，向市城管局申请行政复议。市城管局于2017年2月27日收到该复议申请，于2017年3月1日予以立案受理。嗣后，市城管局向秦淮区城管局送达了宁城法复字[2017]第07号《行政复议提出答复通知书》，秦淮区城管局向市城管局提交了《行政复议答复书》。经复议，市城管局于2017年4月20日作出宁城法复决字[2017]第07号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持了《限期拆除决定书》。乔吉耀不服《限期拆除决定书》和《行政复议决定书》，于2017年5月9日，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销市城管局作出的《行政复议决定书》；2.确认秦淮区城管局行政行为违法，并依法撤销秦淮区城管局作出的《限期拆除决定书》；3.秦淮区城管局、市城管局承担本案诉讼费用。
原审法院另查明，根据南京市规划局于2014年7月16日作出的宁规函字（2014）330号《关于红花-
机场地区东南部区域地块征收规划意见的函》，涉案房屋所在地块已纳入拟征收范围。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和南京市集中处罚办法第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮区城管局作为独立的行政执法主体，负责秦淮区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有依法查处的法定职权。
2008年1月1日起实施的城乡规划法第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”1990年4月1日起实施《中华人民共和国城市规划法》亦有相关规定。
本案中，秦淮区城管局执法人员对涉案建筑进行了调查并拍照取证，核定了面积，依法作出并送达《限期拆除告知书》，最终作出《限期拆除决定书》并送达。乔吉耀在秦淮区城管局调查期间未能提供该处建筑的相关审批手续，且秦淮区住建局回函确认该处建筑未办理相关规划许可手续，属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区城管局依据城乡规划法第六十四条和南京市集中处罚办法第十五条对乔吉耀作出限期拆除涉案建筑的决定，认定事实清楚，定性并无不当。关于乔吉耀提交的《江苏省村镇建设工程建设许可证》，其并无证据证明该建设许可证对应的房屋是涉案建筑，且亦未提供证据证明涉案建筑取得相关规划审批手续，因而对于乔吉耀诉称秦淮区城管局作出的《限期拆除决定书》认定事实错误的诉讼请求，不予支持。关于乔吉耀主张秦淮区城管局适用法律错误的主张，由于乔吉耀直至秦淮区城管局查处时仍未能提供涉案建筑的相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽在城乡规划法实施前，但违法状态持续至城乡规划法实施之后，秦淮区城管局依据现行有效的城乡规划法进行处理，适用法律并无不当。
市城管局在收到乔吉耀行政复议申请后，依法进行了立案审理，并依法通知秦淮区城管局提出答复，且在收到答复书与证据材料后向乔吉耀进行了送达，后在法定期限内作出复议决定且送达乔吉耀及秦淮区城管局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的相关规定，程序合法，并无不当。
综上，秦淮区城管局作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法。市城管局作出的《行政复议决定书》办理程序合法。乔吉耀请求撤销该《限期拆除决定书》及《行政复议决定书》的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回乔吉耀的诉讼请求；案件受理费25元，由乔吉耀承担。
上诉人乔吉耀上诉称，一、被上诉人秦淮区城管局无权作出《限期拆除决定书》。首先，南京市人民政府无权制定南京市集中处罚办法，该办法第十五条的规定不能作为秦淮区城管局的职权依据。其次，南京市集中处罚办法违反城乡规划法的强制性规定，不能作为秦淮区城管局的职权依据。再次，根据城乡规划法第四十条的规定，秦淮区住建局没有核定违法建筑的权限。二、秦淮区城管局认定事实不清、适用法律错误、程序违法。首先，上诉人的房屋解放前就已经存在，翻建也是在上世纪90年代，不应适用2008年实施的城乡规划法。其次，被上诉人秦淮区城管局依据《关于红花一机场地区东南部区域地块征收规划意见的函》，认定涉案房屋无法采取改正措施错误。再次，被上诉人秦淮区城管局没有向上诉人送达《限期拆除告知书》，程序违法。第四，秦淮区城管局是以拆违代拆迁，变相掠夺被拆迁人的权益。综上，原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求：1.撤销一审判决，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.判令被上诉人承担本案的诉讼费用。
被上诉人秦淮区城管局未提交书面答辩状，其口头答辩称，秦淮区城管局在2016年11月29日向上诉人送达了《限期拆除告知书》，有相关证据可以证明。一审法院查明的案件事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人市城管局未提交书面答辩状，其口头答辩称，市城管局作出《行政复议决定书》的程序是合法的，《行政复议决定书》事实认定清楚，证据充分，请求法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审原、被告向原审法院提交的证据及依据已随案移送本院，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证，符合法律规定。上诉人称秦淮区城管局提交的《限期拆除告知书》没有向上诉人送达，程序违法。经查，一审中秦淮区城管局提交了其两名工作人员送达《限期拆除告知书》（存根），其收件人签名处注有“摄像取证”，还提交了送达《限期拆除告知书》的视频予以印证，充分证明秦淮区城管局于2016年11月29日向上诉人配偶送达了《限期拆除告知书》。上诉人关于其配偶收到的材料不是《限期拆除告知书》的意见，与事实不符，本院不予采纳。
经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和南京市集中处罚办法第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮区城管局负责秦淮区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑位于南京市××区行政区划内，属秦淮区城管局的管理、调查处理范围，秦淮区城管局具有作出《限期拆除决定书》的法定职权。上诉人关于秦淮区城管局无权作出《限期拆除决定书》的主张，与上述规定不符，本院不予采纳。
在卷证据证明，涉案建筑物系乔吉耀所建，乔吉耀在秦淮区城管局调查期间，未能按照要求提供涉案建筑物系合法建设的相关审批文件。秦淮区城管局在乔吉耀未提供涉案建筑物相关审批文件的情况下，经向秦淮区城乡规划主管部门秦淮区住建局征询，确认涉案建筑物未取得建设工程规划许可手续及涉案建筑物属于无法采取改正措施消除影响后，认定其违反了城乡规划法第四十条第一款的规定，进而依照城乡规划法第六十四条的规定对乔吉耀作出《限期拆除决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。秦淮区城管局在作出《限期拆除决定书》的过程中，履行了调查、勘察、立案、查询、告知、核查等程序后，作出《限期拆除决定书》并依法送达乔吉耀，其程序并不违反相关规定。
关于上诉人提出涉案房屋翻建于上世纪90年代，被上诉人适用2008年生效的城乡规划法作出《限期拆除决定书》，系适用法律错误的问题。本院认为，根据全国人大法工委法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，对违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态。本案中，涉案建筑虽然建成，但其建设者并未办理建设工程规划许可手续，涉案建筑为违法建设的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，据此，被上诉人秦淮区城管局适用城乡规划法作出《限期拆除决定书》并无不当，故对上诉人的该项上诉主张，本院不予采纳。
被上诉人市城管局受理上诉人乔吉耀提出的行政复议申请后，依法予以受理并通知秦淮区城管局提出答复，在收到秦淮区城管局《行政复议答复书》及证据材料后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，后送达给乔吉耀及秦淮区城管局，被上诉人市城管局的行政复议程序符合行政复议法的相关规定。
综上，上诉人乔吉耀的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人乔吉耀负担。
本判决为终审判决。
审判长 郝莉坤
审判员 黄 飞
审判员 周 磊
二〇一七年十二月十五日
书记员 曹 洁