广西壮族自治区梧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂04行终64号
上诉人(原审原告）程惠虎，男，1974年2月13日出生，汉族，住广西藤县。
被上诉人(原审被告）藤县公安局，住所地：广西藤县藤州镇绣江路77号。
法定代表人彭军，局长。
委托代理人何本孟，藤县公安局城东派出所教导员。
委托代理人陈夏铸，藤县公安局法制大队大队长。
上诉人程惠虎因治安行政处罚及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区藤县人民法院（2017）桂0422行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告程惠虎系藤县藤州镇胜西村结义第二村民小组的村民。原告与本村其他村民因征地补偿等问题与他人曾于2013年10月至2017年3月间多次进京上访，因在北京中南海周边滞留、活动，都被北京市公安局西城分局府右街派出所出具《训诫书》予以训诫教育，回来后被藤县公安机关处以警告处罚一次，处以行政拘留处罚五次。2017年3月3日，原告程惠虎又因同样的问题再次进京，又到北京中南海周边滞留、活动，再次被北京市公安局西城分局府右街派出所出具《训诫书》予以训诫教育。被告藤县公安局以原告程惠虎实施了扰乱公共场所秩序行为受理为治安案件进行立案调查。被告藤县公安局在作出行政处罚决定前，向原告程惠虎告知了作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及依法享有陈述和申辩的权利。同年3月5日，被告藤县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出藤公行罚决字［2017］00524号《广西藤县公安局行政处罚决定书》，决定对原告程惠虎处以行政拘留十日的处罚。被告藤县公安局于当日将原告投送藤县拘留所执行拘留，并已执行完毕。原告不服，于2017年5月12日向该院提起诉讼。
一审法院认为，1.原告居住地系广西藤县藤州镇，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第九十一条的规定，参照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，被告藤县公安局对本案有法定的管辖权和对原告进行处罚的行政职权。2.根据《信访条例》第十六条、第十八条的规定，原告等人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，且应到有关机关设立或者指定的接待场所提出。在本案之前，原告等人因上访而多次到北京中南海周边滞留、聚集，北京警方已反复向原告等人明确告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告在受到公安机关多次处罚后，仍不通过法定途径提出信访请求，于2017年3月3日进京走访，并到北京中南海周边滞留、活动、上访，被告藤县公安局据此认定原告扰乱公共场所秩序证据确实充分。被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对原告处以行政拘留十日的处罚适用法律正确，并无不妥。被告藤县公安局立案后，依法进行调查取证，询问了相关证人、当事人，在作出处罚决定之前向原告告知了作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及依法享有陈述和申辩的权利，被告作出的行政处罚决定行政程序合法。综上所述，被告藤县公安局作出的藤公行罚决字［2017］00524号行政处罚决定认定事实证据确凿充分，适用法律正确，行政程序合法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条明确规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。本案中，被告藤县公安局对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，行政程序合法，不存在侵犯原告合法权益的情形，依法不应当承担赔偿责任。被告要求驳回原告的诉讼请求于法有据，理由成立，该院予以支持。3.原告诉称被告藤县公安局作出的行政处罚决定认定事实证据不足，剥夺了其陈述权、申辩权，违反法定程序，滥用行政处罚权，适用法律错误等各节均无事实依据，该院不予采纳，原告又提出被告藤县公安局对本案无管辖权，原告的该主张显然与法律规定不符，该院不予支持。原告提出撤销被告作出的行政决定的诉讼请求缺乏理据，该院不予支持，其一并提出的行政赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告程惠虎的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人程惠虎上诉称，上诉人于2017年3月3日下午在北京和平门内邮局给中央领导寄信反映问题，出来后就听从和平门内街上现场民警的安排，乘上指定的汽车，离开现场送到北京市公安局西城分局府右街派出所，然后分流派送到久敬庄接济服务中心，进行救助。当晚由广西驻京办和藤县人民政府工作人员带出，次日回桂，到站后有很多人用警车强行把上诉人带入藤县公安局城东派出所，以到中南海周边滞留或涉嫌扰乱公共秩序进行了询问。上诉人认为被上诉人越权代位非法询问，上诉人有权拒绝回答任何问题和签字。在询问期间被上诉人用多名协警对上诉人进行了看管，询问时间为2017年3月4日20时30分至2017年3月5日1点止，并且被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定书没有填写上诉人到达时间和签字，也没有办案民警的注明签字。即被上诉人没有上诉人的询问笔录就以《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定处以上诉人行政拘留十天。这是对上诉人拘留的依据，上诉人想说的是上访包括非正常上访，与扰乱国家机关正常办公秩序或公共秩序，是完全不同的两个概念，上访不是必然地导致扰乱办公秩序，如果上访人在上访的时候没有采取过激行为，或者寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，那么，这种上访就不足以扰乱公共秩序；如果上访人或其行为结果没有进入到国家机关，那么就失去了扰乱正常办公秩序前提。上访，本就是法律赋予公民的合法权利，也是公民反映个人诉求，并寻求解决的一种途径。选择上访，实际是民众相信能从更高权力者那里，合法寻回自身权利的一种表现，上诉人对政府依旧怀揣希望，从来没有做过扰乱公共秩序的行为，而被上诉人对上诉人进行打击报复这个事情在梧州市内的政府相关部门都清楚。一审法院没有按庭审的事实作出判决，没有在判决书中陈述本案3个关键要点。1、在一审中被上诉人并没有提供对本案管辖的依据，只是单纯地从法律条例来对本案提出有管辖权，而被上诉人引用法律条例来对本案行使管辖权证明：被上诉人对本案的管辖必须要有行为发生地公安机关的移交手续及现场民警处置措施的证据证明。根据法律规定，被上诉人在庭审中必须要提供，但被上诉人并没有提供，一审判决书也没有说明。2、被上诉人认为《训诫书》就是证明上诉人有违法行为，上诉人认为从法律依据中没有哪一条法律规定用《训诫书》就可以对上诉人作出行政处罚的，而且被上诉人提供的《训诫书》并没有上诉人的签名。根据法律规定，公安机关对当事人作出的《训诫书》必须要向当事人宣读、签名方有法律效力，没有当事人签字的《训诫书》没有法律效力，不能作为证据使用。一审法院并没有排除此《训诫书》的合法性。3、被上诉人提供的证据不合法。①被上诉人在一审中提供的上诉人的询问笔录没有上诉人的签字，而且没有提供上诉人询问笔录的全程录音录像。②上诉人向一审法院申请被上诉人的证人冼荣基和梁羡锋出庭质询关于工作说明、《训诫书》、被上诉人的证人作证笔录的说法，在一审庭审中冼荣基的证言、证词前后矛盾，一会说代表政府出具工作说明，一会又说代表自己出具工作说明；关于《训诫书》是如何得来的，冼荣基辩解不知道，还肯定《训诫书》上面的签字不是其本人签的，是领导代签的，在其作证笔录中的内容也是听别人说的。被上诉人的另一证人梁羡锋在庭上的质询和冼荣基的质询一样，后被上诉人的委托代理人在庭上引导梁羡锋对以上冼荣基和其本人所说的内容进行否认。被上诉人的证人在一审庭审中的答辩是有视频全程记录的，希望二审法院去查证。③对冼荣基的证言、证词有异议，在一审庭审中冼荣基已经承认了证据上的签字不是他本人签名，不是其本人签名的证据是没有法律效力的，根据相关法律规定，被上诉人的证人的证言、证词和提供的证据是不能作为证据使用的。综上所述，一审法院没有以事实为根据，以法律为准绳，作出的判决明显违反了法律规定。为维护上诉人的合法权益，上诉人上诉请求：1、依法撤销藤县人民法院（2017)桂0422行初22号行政判决书；2、依法撤销藤县公安局作出的藤公行罚决字[2017]00524号《广西藤县公安局行政处罚决定书》；3、判令被上诉人在公安机关“个人信息查询”系统将上诉人被非法拘留的“案底”删除；4、判令被上诉人在梧州市相关知名媒体上对上诉人公开赔礼道歉；5、判令被上诉人支付上诉人被非法限制人身自由的赔偿金2423元；6、判令被上诉人支付上诉人因被非法限制人身自由而遭受的精神损害抚慰金5万元；7、判令被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人藤县公安局辩称，一、本案案件来源。2017年3月4日，藤县公安局接到藤县信访局报称本辖区程惠虎（上诉人）于2017年3月3日在北京中南海周边进行非正常上访活动，扰乱公共场所秩序，要求藤县公安局处理。3月4日，上诉人被政府工作人员劝返回藤县后，藤县公安局经审查，以上诉人扰乱公共场所秩序受理为治安案件查处。二、本案处罚的事实和依据。受案后，藤县公安局城东派出所民警即对案件展开调查取证工作。经过调查，证实上诉人于2017年3月3日在北京中南海周边进行非正常上访活动扰乱公共秩序，因此被北京市公安局西城区分局府右街派出所的民警进行训诫，并于3月4日被政府工作人员劝返回藤县。藤县公安局即以上诉人扰乱公共场所秩序受理为治安案件进行调查，从调查中，藤县公安局通过相关材料证实，上诉人多次以同一事实和理由去北京进行非正常上访活动，而且多次进入中南海周边非信访接待场所，并经北京市公安局西城区分局府右街派出所多次训诫均未能阻止其违法行为，藤县公安局认为其违法情节较重。《信访条例》保护的是正常的信访秩序，但上诉人的行为违反了《信访条例》第十六条的规定。上诉人明知道越级走访的接待机关不予受理其信访事项，仍多次进行越级走访活动，其目的就是为了制造混乱，引起社会恐慌从而想引起上级重视。其行为符合《信访条例》第四十七条第二款的规定，故根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，藤县公安局对上诉人处以行政拘留十天的处罚。据此，藤县公安局认为，上诉人明知其信访请求不会被受理，仍不思悔改，连续多次进入北京中南海周边非接待场所，以上访为由扰乱北京中南海周边的社会秩序，属情节严重，藤县公安局对其作出行政拘留十天的处罚是适当的。三、本案的证据问题。上诉人于2017年3月3日到北京中南海周边进行越级上访被劝送回来后，藤县公安局接到藤县劝返工作组转交的北京市西城区分局府右街派出所出具的《训诫书》，之后藤县公安局办案人员又分别收集到北京劝返上诉人的政府工作人员的情况，最后按照程序对上诉人进行询问。藤县公安局对上诉人处罚的证据有证人证言、违法人员的询问笔录、书证、工作情况说明等材料，而且这些证据都能相互印证，形成了完整的证据链，证明上诉人到北京非正常上访，涉嫌违法的事实。本案中，虽然违法人员不配合公安机关开展调查工作，但根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十三条的规定，藤县公安局对上诉人作出的处罚，不存在上诉人所称的“行政处罚决定书所依据的证据不足，且违反法定程序”而作出治安管理处罚决定，侵犯当事人合法权益的行为。四、本案训诫的法律效力问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为：警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证。由此可以看出，训诫不是行政处罚的种类。而根据《信访条例》有关规定，训诫是公安机关依法规范信访秩序，处理非正常上访行为，对信访人进行法律教育的一种措施，经训诫信访人拒不改正，在信访中有违法行为的，公安机关依据相关法律法规进行处罚。同时，对上诉人强调其没有在《训诫书》中签名，其没有收到《训诫书》，《训诫书》不具有法律效力的问题，藤县公安局认为，虽然《训诫书》中没有被训诫人的签名，但该《训诫书》是通过广播、展板等公告形式送达，有训诫民警的签名，完全具有法律效力。五、本案告知程序问题。藤县公安局对上诉人作出行政处罚之前，对拟作出的行政处罚决定的事实、理由和依据都进行了告知，对是否提出陈述和申辩也进行了告知，同时制作了《行政处罚告知笔录》，但上诉人拒绝在笔录上签字，是上诉人主动放弃权利的行为。上诉人想以拒绝签名，辩称藤县公安局对其进行治安处罚时没有向其告知来逃避打击是行不通的。六、关于治安案件管辖问题。上诉人认为其违法行为发生在北京，藤县公安局对其违法行为没有管辖权，违反法律规定。藤县公安局认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条和广西壮族自治区政法委、区高检、区高法、区公安厅、区司法厅五部门联合下发的桂政法［2016］72号通知第三条“处理信访活动中的违法犯罪行为由违法行为地公安机关管辖，如由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由行为人居住地公安机关管辖”的规定，藤县公安局完全有管辖的权力。上诉人在起诉状中引用《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款，辩称藤县公安局对其在北京的违法行为的处罚是程序违法。藤县公安局认为上诉人错误理解该条款，正因如此，才导致其多次到北京违法上访。藤县公安局是根据《公安机关办理行政案件程序规定》和桂政法［2016］72号通知的相关条文直接受理上诉人“扰乱公共场所秩序案”的，并非移送案件，所以藤县公安局只要收集到充分的证据，就可以对上诉人进行处罚，这完全符合法律规定。七、上诉人要求藤县公安局公开赔礼道歉、赔偿被非法限制人身自由的赔偿金、精神损害抚慰金、删除公安网上的“案底”等请求于法无据。本案中，藤县公安局对上诉人的处罚事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当，不存在侵犯上诉人合法权益的情形，不应当承担赔偿责任。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，本案被上诉人藤县公安局作为上诉人的户籍所在地公安机关，对上诉人的治安违法案件具有管辖权。藤县公安局对上诉人的治安违法案件立案后，依法进行了调查取证，在作出行政处罚决定前，告知上诉人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知上诉人依法享有陈述权和申辩权，公安机关在相关笔录等文书上对上诉人拒绝签名的情况也予以了记载，藤县公安局作出的行政处罚决定程序合法。若上诉人认为其权利因土地被征收等问题而受到损害，应依法定方式和途径进行救济，上诉人采取进京上访、走访的方式寻求解决不当，且上诉人没有按照《信访条例》的有关规定去申请复查、复核而越级到北京进行走访，违反了《信访条例》有关规定，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，被上诉人藤县公安局认定上诉人的行为已构成扰乱公共场所秩序并无不当。被上诉人藤县公安局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充足，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人请求撤销处罚决定及撤销一审判决理据不足，本院不予支持。被上诉人藤县公安局作出的行政处罚决定合法，不存在侵犯上诉人合法权益的情形，故上诉人提出判令被上诉人在梧州市相关知名媒体上公开向上诉人赔礼道歉等其他上诉请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人程惠虎负担。
本判决为终审判决。
审判长 李晖萍
审判员 陈少培
审判员 陈国飞
二〇一七年十二月十一日
书记员 卢春梅
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。