广西壮族自治区全州县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂0324行初56号
原告卿荣甫，男，1961年4月13日出生，汉族，农民，户籍所在地全州县，现住全州县。
委托代理人宾灵，广西博辉思善律师事务律师。
被告全州县永岁乡人民政府（以下简称永岁乡政府），住所地：全州县永岁乡永岁街38号。
法定代表人唐海涛，乡长。
委托代理人李平，该乡政府干部。
被告全州县人民政府（以下简称全州县政府），住所地：全州县全州镇桂黄中路132号。
法定代表人廖照德，县长。
委托代理人邓秋华，该县政府法制办股长。
第三人卿礼玉，男，1936年4月10日出生，汉族，农民，住全州县。
第三人卿礼荣，男，1941年1月21日出生，汉族，农民，住全州县。系原告卿礼玉堂弟）。
二第三人共同委托代理人蒋小林，广西永富律师事务所律师。
原告卿荣甫不服被告永岁乡政府土地行政裁决及被告全州县政府行政复议决定，于2016年10月20日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2016年10月25日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2016年12月23日公开开庭审理了本案。原告卿荣甫及其委托代理人宾灵，被告永岁乡政府分管负责人蒋桂斌和委托代理人李平，被告全州县政府委托代理人邓秋华，第三人卿礼荣和二第三人委托代理人蒋小林，以及证人唐某、卿礼祥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告永岁乡政府于2016年4月7日作出永政处字（2016）1号《行政处理决定书》〔以下简称（2016）1号《行政处理决定书》〕，认定原告与二第三人所争执的山场地名为太阳岌，其四底界线是：东至太阳岌山脊倒水界，南与马鞍山凹口（山脊与老横路交叉路口）为界，西与卿家村通往桐木冲村、大树源村的老横路为界，北与卿荣甫使用的山场土地相邻为界，面积约1.24亩。1994年前该山场属卿家村集体的机动山场。1994年，永岁乡左江村委为了发展林业生产，在村委干部唐际稳的组织下，将该山场分配到户。在分配该山场时，是从通往学校的横路从里往外丈量，按每户的人口数量分配，户与户之间的界线用木桩打在横路上，木桩直线上至山脊倒水为界。永岁乡左江村委卿家村集体于1994年将涉案的山场土地使用权分配给了二第三人，二第三人在所分配的土地上一直修山管业使用。2009年，原告在涉案山场土地内开荒种树，二第三人出面阻止，双方由此发生土地使用权纠纷。该《行政处理决定书》依据《广西土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第15条、第30条、第35条的规定，作出该山场土地使用权归第三人卿礼玉（户）和卿礼荣（户）的行政处理决定。原告卿荣甫不服，向被告全州县政府申请行政复议，被告全州县政府于2016年8月24日作出全政复决字（2016）6号《行政复议决定书》〔以下简称（2016）6号《行政复议决定书》〕，维持了被告永岁乡政府所作出的（2016）1号《行政处理决定书》。
原告卿荣甫诉称，1、被告永岁乡政府（2016）1号《行政处理决定书》和被告全州县政府（2016）6号《行政复议决定书》认定事实错误，主要证据不足。原告与第三人争执的土地是卿家村集体公山，村集体从未将其使用权分配给二第三人。原告于2009年首次开垦该公山的土地，并种植了杉树和红薯等，这是原告对争执土地实行现实管业的行为，二第三人从未对争执土地行使任何权利。此外，被告全州县政府在行政复议时，没有依法认定客观事实，没有认真听取原告的意见。该争议的土地，原告是按“谁开垦，谁使用”的本地习惯所使用的土地。2、被告永岁乡政府的处理决定和被告全州县政府的行政复议决定，因认定事实错误，主要证据不足，导致其适用法律、法规错误。综上，争议土地是原告按本村习惯开垦并使用的土地，其使用权应归原告享有。现请求人民法院撤销被告永岁乡政府（2016）1号《行政处理决定书》和被告全州县政府（2016）6号《行政复议决定书》，并判决被告永岁乡政府重新作出具体行政行为。
原告卿荣甫提供的证据有：1、2010年8月14日证人卿礼梅本人书写的证明；2、被告永岁乡政府调查证人卿礼梅所制作的笔录；3、被告永岁乡政府调查证人蒋某的笔录；4、永岁乡左江村委出具的书面证明；5、卿礼梅代表村集体所作的声明；6、2011年4月10日证人卿礼梅书写的证明；7、2012年7月20日唐际稳出具的左江村委证明；8、2013年7月9日被告永岁乡政府调查证人唐际稳制作的笔录；9、证人卿建军出具的书面证明。证据1-9证明1995年前后涉案的太阳岌山场土地因卿家村与大树源村发生土地所有权争议，卿家村没有将该山场土地分配到户，被诉行政行为（2016）1号《行政处理决定书》所认定的事实，主要证据不足。
被告永岁乡政府及被告全州县政府辩称，原告与二第三人发生土地使用权纠纷后，被告永岁乡政府经过现场勘察，调查核实证据，查明原告与二第三人争执的山场地名为太阳岌，其四至界线为：东至太阳岌山脊倒水为界；南与马鞍山凹口（山脊与老横路交叉路口）为界；北与卿荣甫山场相邻为界，西与卿家村通往桐木冲村和大树源村的横路为界；面积约1.24亩。该山场土地原属卿家村集体的机动山场，1994年，永岁乡左江村委为发展林业，在村委干部唐际稳主持下，将该山场划分到户。分配该山场时，是以通往学校的横路为基础，从里往外量，按每户的人口多少分配，户与户之间的界线用木桩打在横路上，本案涉案山场土地使用权已分配给二第三人管业使用。2009年，原告在该山场上种植杉树，二第三人提出异议并拔掉原告所栽种的杉树幼苗，还种植了药材。在双方发生土地使用权争议的情况下，永岁乡政府要求双方维持原状。被告永岁乡政府认为，1994年，永岁乡左江村委卿家村集体将涉案山场土地使用权分配给二第三人管业使用，二第三人主张涉案山场土地使用权的理由充分，对其主张应予以支持；原告以纠纷发生后在涉案山场土地上种植了杉树为由，主张涉案土地使用权，不予支持。被告永岁乡政府根据《广西土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第15、30、35条的规定，依法作出（2016）1号《行政处理决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告永岁乡政府及被告全州县政府在法定期限内向本院提交了证明原行政行为具有合法性的以下证据、依据：1、二第三人行政确权申请书；2、原告在原行政机关（永岁乡政府）的答辩意见；3-4、二第三人的授权委托书；5、现场勘察笔录及权属界线图；6、卿家村民小组长不参与争执土地使用权的声明；7、永岁乡左江村委的证明；8、卿礼财的证言；9、卿礼祥的证言；10、唐银秀的证言；11、卿礼梅的证言；12、唐际稳的证言；13、卿礼荣的陈述；14、蒋树硕的证言；15、唐际稳、卿礼梅的书面证明；16、卿荣东的书面证词；17、卿荣甫的陈述；18、唐际稳证言（第二次）；19、调解笔录；20、《行政处理决定书》的送达回证；21、《广西土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第15、30、35条。证据1-14及16-19证明1994年前二第三人与原告争议的涉案土地属永岁乡左江村委卿家村集体机动山场。1994年，左江村委为了发展林业生产，在左江村委干部的组织下，将该机动山场按人口数量分配到户，涉案的山场土地使用权已分配给了二第三人，二第三人在所分配的土地上一直管业使用。2009年，原告在涉案的山场土地上种树，二第三人出面阻止，双方由此发生土地使用权纠纷。证据20和依据21证明被告永岁乡政府的原行政行为符合有关法律和地方性法规的规定。
被告全州县人政府在法定期限内本院提交了证明复议程序具有合法性的以下证据、依据：1、永岁乡政府（2016）1号《行政处理决定书》；2、行政复议申请书；3、申请人身份证复印件；4、全州县政府行政复议立案登记表；5、全州县政府行政复议立案审批表；6、受理案件送达回证；7、被申请人答辩书；8、被申请人法定代表人身份证明及委托书；9、被申请人答辩书送达回证；10、被申请人作出行政行为的证据材料（与原行政机关一致）；11、案件评议笔录；12、全州县政府发文批复；13、行政复议决定书送达回证；14、《行政复议法》第3条、第28条。证据1-13和依据14证明复议程序具有合法性。
第三人卿礼玉、卿礼荣述称，二第三人的诉讼意见与二被告的答辩意见一致。
第三人卿礼玉、卿礼荣提供的证据有：1、出庭证人唐某的证言；2、出庭证人卿礼祥的证言。证据1-2证明1994年，卿家村与大树源对涉案山场土地所有权已没有争议，左江村委干部组织将太阳岌山场土地按每户的人口数量分配到户。
经庭审质证，二被告和二第三人对原告提供的证据1-9有异议，认为证据1、2、6、7、8卿礼梅、唐际稳的证言与其最初的证言相矛盾，证据3、9不真实，1994年，证人蒋某才20多岁，证人卿建军才14岁，根本不了解情况，证据5未加盖公章，且未经三分之二村民代表同意，证据4的证明经手人未签名，二被告对二第三人提供证据1、2无异议。
原告对被告永岁乡政府提供的证据1、2、3、4、5、6、19、20无异议，对被告全州县政府复议程序合法性证据1-9和11-14无异议，对被告永岁乡政府证据和依据7、8、9、10、11、12、13、14、18、21有异议，认为不真实，认为依据21属适用法律错误。原告对二第三人提供的证据1、2有异议，认为不真实。
第三人对被告永岁乡政府提供的证据1-14和16-21无异议，对证据15有异议，认为与最初的证言相矛盾，对被告全州县政府复议程序合法性证据1-13和依据14无异议。
本院对上述证据认证如下：被告永岁乡政府提供的证据1、2、3、4、5、6、19、20原告和第三人均无异议，本院予以确认，被告全州县政府提供的复议程序合法性证据1-9和11-14原告和第三人均无异议，本院予以确认。被告永岁乡政府提供的证据7、8、9、10、11、12、13、18是本案原告和二第三人发生土地使用权纠纷后最初收集的证据材料，基本事实清楚，本院予以确认，依据21是适用地方性法规作为行政处理决定书的依据，原告与二第三人因土地使用权界线发生争议，被告永岁乡政府有处理该纠纷的法定职权，故本院予以确认。第三人提供的证据1、2与被告永岁乡政府最初收集的证据材料基本吻合，本院予以确认。原告提供的证据1-9和被告永岁乡政府提供的证据15、16、17证明原告与二第三人存在土地使用权界线争议，本院对这一案件事实予以确认。
在本案诉讼过程中，原告、二被告和二第三人认可，卿家村属左江村委第10村民小组。太阳岌山场总面积约为800亩，属左江村委卿家村、大树源村、近水田村、桐木冲村、矮子屋前村五村共有，卿家村（第10村民小组）约占五分之一左右。现原告在太阳岌山场所管业使用的土地，其东面界线上至山脊倒水为界。原告和二第三人发生涉案土地使用权争议后，被告曾于2011年1月11日作出（2011）1号《行政处理决定书》，将涉案土地所有权和使用权确权归卿家村（第10村民小组）集体。二第三人不服，向被告全州县政府复议，在行政复议期间，被告永岁乡政府遂于2011年6月7日自行撤销了（2011）1号《行政处理决定书》，被告全州县政府便作出《行政复议终止决定书》。2015年9月7日，被告永岁乡政府作出永政处字（2015）2号《行政处理决定书》〔简称（2015）2号《行政处理决定书》〕，原告不服，向被告全州县政府申请行政复议，在复议过程中，被告永岁乡政府认为（2015）2号《行政复议决定书》打印有误，便于2015年12月20日自行撤销了该处理决定，被告全州县政府遂作出《行政复议终止决定书》，本院对上案件事实予以确认。
经审理查明，卿家村属左江村委第10村民小组。太阳岌山场总面积约为800亩左右，该山场属左江村委卿家村、大树源村、近水田村、桐木冲村、矮子屋前村五村共有，卿家村（第10村民小组）约占五分之一左右。原告与二第三人讼争的土地属永岁乡左江村委卿家村（第10村民小组）集体所有，讼争的土地是太阳岌山场很小的一部分，其四底界线是：东至太阳岌山脊倒水界，南与马鞍山凹口（山脊与老横路交叉路口）为界，西与卿家村通往桐木冲村、大树源村的老横路为界，北与原告卿荣甫使用的山场土地相邻为界，面积约1.24亩。涉案的山场土地原属卿家村集体的机动山场。1994年，永岁乡左江村委为了发展林业生产，遂由左江村委干部组织卿家村等相关自然村将太阳岌山场分配到户。当时划分太阳岌山场，是以通往学校的新横路为基础，从里往外量，按每户的人口数量分配，户与户分配的界线用木桩打在新横路上，直线上至山脊倒水为界。2009年，原告在争议的山场土地上种植了杉树，二第三人提出异议，并出面阻止，双方因此引发山场土地使用权纠纷。2010年7月11日，二第三人申请被告永岁乡政府对争议的山场土地使用权确权，被告永岁乡政府经现场勘察调查取证，并召集争议双方多次调解，未能达成协议，被告永岁乡政府遂于2011年11月11日作出(2011)1号《行政处理决定书》，将涉案的山场土地所有权和使用权确权归卿家村集体。二第三人不服，向被告全州县政府申请复议，在行政复议期间，被告永岁乡政府于2011年6月7日自行撤销了（2011）1号《行政处理决定书》，被告全州县政府遂作出《行政复议终止决定书》。2015年9月7日，被告永岁乡政府作出（2015）2号《行政处理决定书》，原告不服，向被告全州县政府申请行政复议。在复议期间，被告永岁乡政府以该决定书适用法律依据打印有误，于2015年12月20日自行撤销了该决定书，被告全州县政府遂作出《行政复议终止决定书》。2016年4月7日，被告永岁乡政府作出（2016）1号《行政处理决定书》，认定在左江村委干部组织下，已于1994年将太阳岌山场分配到户，其分配的东面界线为新横路木桩直线上至山脊倒水为界，讼争的山场土地已分配给了第三人卿礼玉（户）和卿礼荣（户），遂作出讼争土地的使用权归第三人卿礼玉（户）和卿礼荣（户）的行政处理决定。原告不服，认为1994年分配时的东面界线是老横路，不是直线上至山脊倒水为界，讼争土地使用权未分配到户属集体公山为由，向被告全州县政府申请行政复议。2016年8月24日，被告全州县政府作出（2016）6号《行政复议决定书》，维持了被告永岁乡政府（2016）1号《行政处理决定书》。
另查明，现原告在太阳岌山场所管业使用的土地，其东面界线为上至山脊倒水为界。讼争土地使用权在行政确权、行政复议和行政诉讼过程中，永岁乡左江村委卿家村（第10村民小组）对讼争土地的使用权未主张权利。
本院认为，根据本案当事人的诉辩意见，本案争议焦点主要集中在二个方面：一、被诉行政行为所认定事实的主要证据是否充足；二、被诉行政行为是否适用法律、法规错误。
首先，关于被诉行政行为所认定事实的主要证据是否充足。对此，本院认为，行政机关认定的事实，可以分为基本事实和次要事实，而证明基本事实的证据应当是主要证据，证明次要事实的证据视为次要证据。而对于次要事实，即使行政机关所提供的证据无法全部证明，也不能作为撤销行政行为的根据。本案中，永岁乡左江村委为发展林业生产，于1994年由村委干部组织卿家村等相关的自然村将太阳岌山场分配到户，以通往学校的新横路为基础从里往外量，按每户的人口数量分配，是分配到户的基本原则，也是本案的基本事实；至于从新横路木桩直线上至山脊倒水界，还是直线上老横路为界，是本案的次要事实。从本案现场图和管业使用情况看，原告在太阳岌山场管业使用的土地是从新横路木桩直线上至山脊倒水为界，且二第三人在老横路以下至新横路的土地使用权，原告无异议。由此证明，当时的土地使用权分配原则，是从新横路木桩直线上至山脊倒水为界，原告与二第三人争议的实质就是涉案太阳岌山场土地使用权的东面界线争议，原告主张东面界线至老横路止，二被告和二第三人认为东面界线直线上至山脊倒水为界。故被诉行政行为基本事实清楚，主要证据充足。
其次，关于被诉行政行为是否适用法律、法规错误问题。《广西壮族自治区山林水利权属纠纷调解处理条例》（简称为《调解处理条例》）是地方性法规，该条例是根据有关法律、行政法规的规定，结合广西壮族自治区的实际而制定的，本案中，被诉行政行为（2016）1号《行政处理决定书》适用《调解处理条例》第15、30、35条，从法定职权、管辖、处理原则和证据来选择适用条款，符合行政诉讼法的有关规定，适用法规正确。
此外，行政程序是指作出行政行为的过程要求，包括步骤、顺序、方式、时间等，对于行政程序的合法性审查，可区分为违反法定程序和程序瑕疵，而对于违反法定程序性质不严重的，视为程序瑕疵。本案被告永岁乡政府对涉案土地使用权确权处理的期限，除掉调解、勘验时间，已超过一年，属程序瑕疵。同时，被告永岁乡政府在（2016）1号《行政处理决定书》中，对太阳岌山场的所有权归属文字表述不严谨，但不足以影响被诉行政行为的合法性。
综上所述，被告永岁乡政府于2016年4月7日作出的（2016）1号《行政处理决定书》为本案被诉行政行为，该行政行为认定的基本事实清楚，主要证据充足，适用法规正确，虽有程序瑕疵和文字表述不严谨，但不足以影响被诉行政行为的合法性。另外，本案被告全州县政府所作出的（2016）6号《行政复议决定书》，复议程序合法。因此，原告要求撤销被告永岁乡政府（2016）1号《行政处理决定书》和被告全州县政府（2016）6号《行政复议决定书》，并判决被告永岁乡政府重新作出行政行为的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告卿荣甫的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告卿荣甫负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元（户名：桂林市中级人民法院，银行账号：20×××16，开户行：农行桂林高新支行），上诉于桂林市中级人民法院。递交上诉状后七日内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。
审 判 长 刘 君
人民陪审员 赵 芳
人民陪审员 陈 芸
二〇一七年二月十七日
书 记 员 王艳芳