安徽省望江县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖0827行初26号
原告丁满生，男，1963年12月16日生，汉族，住怀宁县。
委托代理人朱世贾，安徽中天恒律师事务所律师。
委托代理人张方，安徽中天恒律师事务所律师。
被告怀宁县国土资源局，住所地怀宁县高河镇政和路22号。
法定代表人董邦明，局长。
委托代理人程广南，安徽文法律师事务所律师。
原告丁满生因要求确认被告怀宁县国土资源局于2011年10月9日作出的国有建设用地使用权拍卖出让行为无效，向怀宁县人民法院提起诉讼，怀宁县人民法院认为不宜由其管辖，报请安庆市中级人民法院指定管辖，安庆市中级人民法院指定由我院管辖。本院于2016年12月2日立案后，于2016年12月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月23日公开开庭审理了本案。原告丁满生及其委托代理人朱世贾、张方和被告负责人汪传虎（副局长）以及被告委托代理人程广南到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告怀宁县国土资源局于2011年10月9日作出的国有建设用地使用权拍卖出让行为，确认原告竞得新县城A-10区2011-11-1号地块的国有建设用地使用权。原告丁满生诉称，2011年9月1日，被告向社会公开发布怀国土告字（2011）第11-1号《拍卖出让文件》，被告以拍卖方式出让位于怀宁县新县城A-10区一宗国有建设用地使用权，地号是2011-11-1，土地用途是商住。2011年9月29日，原告按照拍卖规定缴纳了全部竞买保证金，计1180万元，原告竞买成功后，与被告签订了一份《成交确认书》，向被告缴纳了拍卖佣金88万元。原告通过向专业机构和专业人员咨询后得知，本地块土地利用与地块规划设计条件明显不成比例，无法达到土地价值及房地产价值的体现。原告要求被告委托相关专家对”该宗地拍卖出让时承诺的规划条件能否达到”进行评审，被告拒绝原告的请求。后被告强行收回该宗地的国有土地使用权，并放宽、降低规划条件重新拍卖。此后，原告要求被告退还已经缴纳的竞买保证金等全部款项，并赔偿原告一切损失，被告一直置之不理。此外，原告了解到被告发布的怀国土告字（2011）第11-1号《拍卖出让文件》中的开发用途（商住）与安徽省人民政府核准的开发用途（商服、交通运输）完全不符，且该地块的竞买人只有二人，不符合相关法律法规的要求。故请求依法确认被告怀宁县国土资源局以拍卖方式出让位于怀宁县新县城Ａ-10区（地号：2011-11-1）国有建设用地使用权的拍卖出让行为无效，并承担本案全部诉讼费用。
原告提供了以下证据（均为复印件）：
一、原告居民身份证、被告组织机构代码证，证明原、被告诉讼主体资格适格。
二、怀国土告字（2011）第11-1号《拍卖出让文件》（主要包括：1、拍卖出让公告；2、拍卖出让须知；3、县建设局地块规划条件；4、宗地图等），主要证明以下事实：1、被告以拍卖方式出让位于怀宁县新县城A-10区一宗国有建设用地使用权（地号：2011-11-1；土地位置：东至经二路、南临小区道路、西靠小区道路北至黄梅路；土地面积：5474.64平方米（其中商业建筑面积占20%）；2、出让地块的土地用途：商住；3、规划指标要求：容积率≤3.5，限高36米；4、出让起始价：2363万元。
三、《竞买资格确认书》，证明1、原告经被告审查符合本次竞买资格；2、原告按该《竞买资格确认书》的要求，准时参加了本次国有土地使用权拍卖活动。
四、安徽省政府非税收入一般缴款书，证明原告按照拍卖文件的要求，缴纳竞买保证金1180万元。
五、《成交确认书》，证明原告与被告签订《成交确认书》，因被告的行为应当依法确认该成交确认书无效。
六、《安徽省行政事业单位资金往来结算票据》，证明根据该《成交确认书》的要求，原告向被告缴纳了拍卖佣金88万元。
七、怀国土告字（2013）第5-3号《拍卖出让文件》（主要包括：1、拍卖出让公告；2、拍卖出让须知；3、宗地图等），证明：1、在涉案的同一地块增加1031.07平方米的情况下，规划设计条件、出让起始价等重大事项上均存在自相矛盾；2、容积率由第一次的容积率≤3.5、限高36米，修改为容积率1.0＜X≤3.0，不限高；3、出让起始价由第一次的2363万元，修改为1920万元。即：在出让面积增加的情况下，出让起始价反而比第一次降低了443万元；4、第一次的规划设计条件自相矛盾，客观上无法实现。
八、安徽省人民政府关于补办怀宁县2005年第七批次城镇建设用地的批复、建设用地项目呈报材料”一书一方案”、《建设用地呈报说明书》，证明怀宁县县城A-10区地块的开发用途为：商服、交通运输。
九、中外建工程设计与顾问有限公司的书面函件，证明具有规划设计资质的中外建工程设计与顾问有限公司针对本地块的规划设计条件出具书面意见：1、本地块土地利用与地块规划设计条件明显不成比例，在完成国家建筑设计法律法规的基础上，无法达到土地价值及房地产价值的体现，完全不符合当地房地产商业法则；2、建议重新考虑项目定位及土地性质。
十、A-10地块建设用地明细表，证明：1、A-10区块中商服用地共计116548.6㎡（174.82亩），住宅用地30824.4㎡（46.24亩），交通运输用地6012.3㎡（9.02亩），国有工矿仓储用地46357㎡（69.54亩）。2、该区块内现有金塘村拆迁安置户地块与”A-10地块建设用地明细表”中显示的住宅用地1-3地块（46.24亩）位置相符，但现有金塘村拆迁安置户用地约40000㎡（60亩），远超安徽省人民政府批准的用地面积。3、涉案地块向省政府上报时的报批性质应为商服用地、交通运输用地，但实为者国有工矿仓储用地，更不是怀宁县国土资源局在拍卖公告中所称的商业用地。
十一、怀宁新县城A区控制性详细规划文本（A-10），证明涉案地块在新县城控制性详细规划中编号为A-10-2，土地用途为c26,即市场用地，也与怀宁县国土资源局在拍卖公告中所称的商住用地明显不符。涉案地块实为国有工矿仓储用地。
十二、《商请函》、《申诉书》、《关于切实落实县政府常务会议（第30次）批准A-10区地块的规划条件的请示》，证明：1、原告向怀宁县人民政府及相关部门领导多次口头和书面反映，根据规划公司的科学预算，在该宗地不能做到3.5容积率的情况下，与当初”期望利益”客观上要相差两千多万元；2、要求被告及怀宁县人民政府委托相关专家对”该宗地拍卖出让时承诺的规划条件能否达到”进行评审；3、被告及怀宁县人民政府等相关部门均无理拒绝原告的申诉请求。
十三、裁定书、最高人民法院行政庭的内部函，证明原告于2016年5月24日以相同的诉讼请求向安庆市中级人民法院提起民事诉讼，安庆市中级人民法院在案件审理中以最高人民法院行政庭的内部解释为依据向原告释明”土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为”。原告经法院释明后才知道被告签订土地出让合同之前的行为属于具体行政行为，原告遂向法院申请撤回起诉，安庆市中级人民法院裁定准许。
十四、通知书，证明原告于2016年10月9日以怀宁县人民政府、怀宁县国土资源局为被告向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，安庆市中级人民法院经审查认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第二十六条第一款的规定，告知原告可以怀宁县国土资源局为被告向怀宁县人民法院提起诉讼。
被告怀宁县国土资源局辩称，原告的起诉已超过法律规定的起诉期限，法院应当裁定驳回起诉。被告以拍卖方式出让位于怀宁县新县城A-10区（地号2011-11-1）国有建设用地使用权的拍卖出让行为符合法律规定，程序合法。原告请求确认被告的行政行为无效没有事实和法律依据。请求裁定驳回原告的起诉或者判决驳回原告的诉讼请求。
被告怀宁县国土资源局向本院提交了以下证据（均为复印件）：
一、怀宁县国土资源局统一社会信用代码证，证明被告主体适格。
二、安徽省人民政府建设用地批复，证明涉案地块已于2006年9月5日由安徽省政府批准用于城镇建设。
三、怀宁县人民政府常务会议纪要（第30号）、怀宁县建设局A-10部分地块规划条件及宗地图，证明涉案土地使用权的出让已由土地部门会同规划部门拟定方案，由怀宁县人民政府批准出让。
四、拍卖出让公告，证明被告在2011年9月5日在中国土地市场网对涉案土地使用权公开公告拍卖。
五、拍卖出让文件（1、拍卖出让文件目录，2、怀宁县国有建设用地使用权出让公告，3、国有建设用地使用权拍卖出让须知，4、宗地图，5、怀宁县建设局A-10部分地块规划条件，6、竞买申请书，7、竞买资格确认书，8、成交确认书，9、国有建设用地使用权出让合同），该组证据证明：1、被告在拍卖前已公开涉案国有建设用地使用权的基本情况、规划指标要求、土地用途、出让年限等，介绍了拍卖规则，并提醒竞买人有疑问可以咨询、现场踏勘；2、在国有建设用地使用权拍卖出让须知、成交确认书中多次明确竞得人于2011年12月9日前到怀宁县国土资源局缴纳全部成交款，同时持《成交确认书》签订《国有建设用地使用权出让合同》，不按期缴纳和签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为竞得人自动放弃竞得标的，竞得人竞买保证金全部转为罚款，并承担相应法律责任；3、出示了宗地图、规划部门对出让地块的规划条件；4、出示了竞得人拟签订的《国有建设用地使用权出让合同》文本。
六、原告的拍卖竞买申请书及附件（1、承诺书，2、身份证复印件，3、土地竞拍保证金，4、证明），该组证据证明原告按被告的拍卖文件要求取得涉案土地使用权的竞拍资格。
七、怀宁县现代房地产开发有限公司的拍卖竞买申请书及附件，证明本次拍卖有两名符合要求的竞买人，拍卖合法有效。
八、成交确认书，证明原告在2011年10月9日的拍卖中以4400万元竞得涉案地块的国有建设用地使用权，并约定原告应当于2011年12月9日前到被告处缴纳全部成交款，持本《成交确认书》到被告处签订《国有建设用地使用权出让合同》，不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为竞得人自动放弃竞得资格，竞买保证金转为罚款，还应承担相应法律责任。
九、代收拍卖佣金票据，证明原告于2011年11月6日缴纳了拍卖佣金。
十、高河镇土地利用总体规划图（2006-2020年）、局部图，证明涉案地块的规划符合总体规划。
被告提供了其行政行为所依据的法律规范：
一、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十条第一款、第二十条、第二十二条。
二、《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第五款。
三、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条、第十八条。
四、《中华人民共和国拍卖法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条、第五十一条和第五十二条。
五、《中华人民共和国合同法》第十五条、第十六条、第二十一条、第二十五条、第四十四条、第五十二条、第六十条。
经庭审质证，被告对原告提交的证据发表如下质证意见：
对证据一、二、三、四、六、八、十、十一、十三、十四均无异议。对证据五的真实性无异议，但不能达到证明《成交确认书》无效这一证明目的。对证据七的真实性无异议，对证明目的1、2、3无异议，对证明目的第4点有异议；对证据九的真实性有异议，证明目的有异议，中外建工程设计与顾问有限公司是否存在，被告无法得知，该公司出具的意见是没有相应证据证明其具有出具该份报告的资格。证据十二相当于原告的陈述，不能达到原告的证明目的。
原告对被告提交的证据发表如下质证意见：
对证据一、二、六和十无异议；对证据三有异议，这份证据不能证明被告是合法出让土地，上报给省政府批准的土地性质与拍卖时的土地性质不符，拍卖的是商住，上报给省政府的是商服用地和交通运输用地；对证据四有异议，该份证据无原件，只是复印件，请法庭核查；对证据五的真实性无异议，对其合法性有异议，根据法律规定，在拍卖文件中应当公示报价单这样一个文件，拍卖出让文件不符合法律和部门规章的规定，对其合法性和合规性提出异议；对证据七的真实性无异议，合法性有异议，投标人不得少于3人，本案中参加竞买的人只有俩人，此拍卖无效。对证据八的真实性和关联性无异议，对其合法性有异议，《成交确认书》没有载明应当载明的内容，明显违反规定，《成交确认书》中时间和地点均没有载明，导致竞买人没有办法向被告履行义务，《成交确认书》不符合法律规定和部门规章（中华人民共和国国土资源部令第39号）的规定。对证据九的真实性无异议，对其合法性有异议，既然拍卖行为无效，那么缴纳佣金的行为就没有依据，应当退还给原告。
原告对被告适用的法律法规发表如下质证意见：
被告曲解了法律法规和规章，法律方面，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十五条、十六条的规定，县里面土地总体规划改变，必须交到省政府批准。怀宁县政府和被告无权改变土地总体规划。部门规章方面，针对《中华人民共和国国土资源部令第39号》第七条第二款，被告对其的解读是片面的，正因为拍卖文件中没有报价单，所以原告对拍卖文件的合法性有异议。《成交确认书》中并没有载明原告什么时间、什么地点去签订合同。无论是拍卖法也好，还是招投标法也好，根据法律基本原则，都要三人以上，体现竞争的存在性，两个人参加竞买不符合法律的基本规则和原则。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一、二(证据二中的拍卖出让公告、拍卖出让须知、县建设局地块规划条件、宗地图与被告提交的证据五中的怀宁县国有建设用地使用权出让公告、国有建设用地使用权拍卖出让须知、宗地图、怀宁县建设局A-10部分地块规划条件是同样的证据)、三、四、六（包括被告提交的证据九）、八、十、十一、十三、十四，被告对其真实性、合法性和关联性均无异议，应予以认定。证据五（与被告提交的证据八是同一份证据）虽达不到证明目的，但符合证据的三性，应予以认定。证据七符合证据的三性，应予以认定。证据九，因无其他证据证明该公司具有出具该份报告的资格，故不予认定。证据十二系原告向被告提出相关诉求的材料，在双方发生争议时提出相关诉求符合常理，能达到其证明目的。
原告对被告提交的证据一、二、六和十均无异议，应予以认定。证据三中的怀宁县人民政府常务会议纪要（第30号）符合证据的三性，应予以认定。证据四是正规网页下载件，应予以认定。证据五中的竞买申请书、竞买资格确认书、成交确认书和国有建设用地使用权出让合同是样式，应予认定。证据七符合证据的三性，应当予以认定。
经审理查明：2011年9月1日，被告向社会公开发布怀国土告字（2011）第11-1号《拍卖出让文件》，被告以拍卖方式出让位于怀宁县新县城Ａ-10区一宗国有建设用地使用权（地号：2011-11-1；2、土地位置：东至经二路、南临小区道路、西靠小区道路、北至黄梅路；3、土地面积：5474.64平方米，其中商业建筑面积占20%；4、土地用途是商住）。原告提交了拍卖竞买申请书，并于2011年9月29日缴纳了1180万元的竞买保证金。2011年9月30日，被告作出竞买资格确认书，确认原告具备参加本次国有建设用地使用权拍卖竞买资格，通知原告持该《竞买资格确认书》参加2011年10月9日10时的国有建设用地使用权拍卖活动。2011年10月9日，原告和另一竞买人（怀宁县现代房地产开发有限公司）参加竞拍，原告竞买成功后，与被告签订了一份《成交确认书》，根据该《成交确认书》的要求，原告向被告缴纳了拍卖佣金88万元，但在2011年12月9日前没有缴清全部成交款。原告认为在该宗地不能做到3.5容积率、限高36米的情况下，客观上无法实现规划设计条件，不能实现合理的商业价值，要求被告委托相关专家对”该宗地拍卖出让时承诺的规划条件能否达到”进行评审，遭被告拒绝。此后，被告收回该宗地块，重新进行了拍卖，对原告缴纳的保证金不予退还。为此原告于2016年5月24日向安庆市中级人民法院提起民事诉讼。2016年9月12日，原告撤回起诉，并提起行政诉讼。
另查，2005年11月15日，被告在上报的《建设用地项目呈报材料”一书一方案”》中的建设用地项目呈报说明书上载明该宗地块（县城A-10地块）的开发用途为商服、交通运输。
本院认为，一、本案原告之诉不受起诉期限的限制。
本案原告之诉是请求确认被告拍卖出让国有土地使用权无效。无效行政行为自始无效，当然无效，没有公定力、确定力、拘束力。无效的行政行为必然会产生以下法律后果：行政相对人可不受该行为的约束，不履行该行为确定的任何义务，并且对此种不履行不承担法律责任，可以在任何时间请求法院宣布该行为无效。故原告之诉不受起诉期限的限制。
二、被告拍卖出让国有土地使用权的行为无效。
土地出让行为是由一系列行为组成的行政许可行为。《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项可以设定行政许可。可见我国对土地的出让，采取的是行政许可制。《中华人民共和国行政许可法》第五十三条第二款规定，行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第五条规定：国有建设用地使用权招标、拍卖或者挂牌出让活动，应当有计划进行。市、县人民政府国土资源行政主管部门根据经济社会发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有建设用地使用权出让年度计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布。第六条规定：市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。本案中，被告在法定举证期限内未向法庭提交证明其出让涉案土地使用权符合上述规定的有关证据。且涉案地块的规划土地用途为商服、交通运输，而被告将其用于商住出让，明显违反城市规划。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》10.3中规定：采用招标或拍卖方式的，取得投标或竞买资格者不得少于三个。本案中的取得竞买资格的仅有原告与怀宁县现代房地产开发有限公司，不足三人，违反了该条关于取得竞买资格者不少于三人的规定。
综上，国有土地拍卖出让行为是由计划、批准、公告、申请、竞标、签订成交确认书、签订出让合同、付清全部价款、颁发国有建设用地使用权证书等一系列行为所组成的行政许可行为，是由国土部门代表国家使用拍卖方式订立土地有偿使用的行政合同，以实现国家有限资源的有偿合理使用。其中的竞标的过程就是追求合同成立的要约和承诺过程，不仅竞标过程要符合相关法律法规的规定，竞标前的计划、批准、公告、申请等环节亦应符合相关法律法规的规定，本案中，被告未提交证据证实其编制国有建设用地使用权出让年度计划和出让方案，在拍卖过程中竞买人少于三人不符合相关规定，尤其是擅自改变涉案地块使用权用途，将土地用途为商服、交通运输的地块按商住用途出让，系超越职权的重大且明显的违法行为，故对原告要求确认该行政行为无效的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：
确认被告怀宁县国土资源局以拍卖方式出让位于怀宁县新县城Ａ-10区（地号：2011-11-1）国有建设用地使用权的拍卖出让行为无效。
本案受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审 判 长 张三九
审 判 员 何 彤
人民陪审员 胡世平
二〇一七年二月二十八日
书 记 员 杨 爽
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。