安徽省六安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖15行终122号
上诉人（一审原告）李吉荣。
委托代理人唐智灵，安徽瀛鼎律师事务所律师。
委托代理人曾宪军，安徽瀛鼎律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）舒城县汤池镇人民政府。
法定代表人余先进，该镇镇长。
被上诉人（一审被告）舒城县国土资源局。
法定代表人方贤荣，该局局长。
委托代理人秦继忠，安徽龙鼎律师事务所律师。
李吉荣诉舒城县汤池镇人民政府、舒城县国土资源局土地行政管理一案，安徽省舒城县人民法院于2017年8月21日作出（2017）皖1523行初18号行政判决，李吉荣不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，经阅卷，询问当事人，本案现已审理终结。
舒城县国土资源局于2017年3月8日作出舒国土监字（2017）第005号《责令停止国土资源违法行政通知书》，认定李吉荣未按规划占用集体土地建房，责令立即停止土地违法行为。舒城县汤池镇人民政府于2017年3月16日作出《关于李吉荣建房未按国土所放线施工的整改通知》，认定李吉荣施工时擅自改变房屋朝向，责令原告对擅自施工现场进行恢复。
李吉荣一审诉称：2016年7月4日，原告向舒城县汤池镇人民政府申请建房，经批准后于2016年12月8日进行施工，所建设房屋主体前沿东面距离乡道13米，西面距离乡道8.2米，房屋朝向与乡道基本平行。两被告在没有法律依据和事实根据的情况下，下达停工整改通知，侵犯了原告的合法权利，应予以撤销。现要求法院判决撤销两被告的停工整改通知、恢复原告建房施工、两被告承担原告支付的律师费25000元。
舒城县汤池镇人民政府一审辩称：1、原告诉称与事实不符。2016年11月30日，汤池镇国土所工作人员在汤池镇九垭村民委员会干部的陪同下，现场确定原告建房主体前面东西与主干道基本平行，且东西前沿墙体均距离主干道10米，房屋占地面积110平方米。但是原告在施工时擅自改变房屋朝向，房屋与主干道不平行，东面前沿距离主干道13.4米，西面距离主干道7.9米，占地面积超过110平方米，影响统一规划及相邻方建房。2、被告要求原告整改的行政管理行为有事实及法律依据，不应撤销，且被告的行政管理行为不是行政决定、行政处罚，不具有可诉性。3、原告要求被告承担律师费没有依据。请求依法判决驳回原告的诉讼请求。
舒城县国土资源局一审辩称：被告责令原告停止土地违法行为，符合土地管理法的规定，原告的诉请没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
一审法院经审理查明，原告因现居住的三间土房属危房，需要迁址新建。2016年7月4日，原告向被告舒城县汤池镇人民政府递交建房申请。2016年11月17日，经舒城县汤池镇人民政府镇长办公会批准，同意原告在汤池镇中心村庄花园咀规划点新建房屋三间。2016年11月30日，汤池镇国土所工作人员在汤池镇九垭村民委员会干部的陪同下，现场确定原告建房主体前面东西与主干道基本平行，且东西前沿墙体均距离主干道10米，房屋占地面积110平方米。2016年12月8日，原告进行建房施工时，擅自改变房屋朝向，房屋地基与主干道不平行，东面前沿距离主干道13.4米，西面距离主干道7.9米，占地面积超过110平方米，影响统一规划及相邻方建房。2017年3月8日，汤池镇国土所工作人员到达原告建房施工现场，下达舒国土监字（2017）第005号《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令原告立即停止土地违法行为。2017年3月16日，被告舒城县汤池镇人民政府向原告送达《关于李吉荣建房未按国土所放线施工的整改通知》，责令原告对擅自施工现场进行恢复，重新施工时保证与国土所现场放线一致。2017年5月25日，原告起诉来院，要求撤销两被告的停工整改通知等。
一审法院认为，按照土地管理法及城乡规划法的有关规定，农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设。建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，办理审批手续。在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设，不得占用农用地。确需占用农用地的，应当办理农用地转用审批手续后，由市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。本案中，原告李吉荣建房地点属于乡、村规划区内，原告在未取得乡村建设规划许可证及办理用地审批手续的情况下，建房本已违反相关规定，且在施工时擅自改变房屋朝向，房屋地基与主干道不平行，占地超过核准面积，影响统一规划及相邻方建房。舒城县国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门在履行监督检查职责时，有权采取责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为的措施。被告汤池镇人民政府对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，责令其停止建设、限期改正。被告舒城县国土资源局《责令停止国土资源违法行为通知书》、被告汤池镇人民政府《关于李吉荣建房未按国土所放线施工的整改通知》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。且该行为属于行政措施，不是行政决定、行政处罚，不具有可诉性。故原告李吉荣要求撤销两被告的停工整改通知、恢复原告建房施工、两被告承担原告支付的律师费25000元的诉讼请求不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告李吉荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李吉荣负担。
李吉荣上诉称：一、一审判决认定事实错误。上诉人申请建房后，舒城县国土资源局工作人员通知上诉人交纳土房拆除押金，并与村干部到现场确定了建房地块，并没有出示政府文件及规划图。直至上诉人建房开始砌墙时，才到现场阻止施工。舒城县汤池镇人民政府一审提供的“放线记录”是伪造的，确定建房地点时并没有现场放线。二、被上诉人作出的处罚违反法定程序。舒城县国土资源局没进行调查取证，即作出整改通知；舒城县汤池镇人民政府在审批建房过程中，未履行法定职责，未予核发乡村建设许可证，作出的停止违法行为通知程序违法。三、一审判决认为涉案行政行为属于行政强制，不具可诉性是错误的。综上，请求撤销一审判决，依法改判；并由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
李吉荣为证明其主张，向一审法院提供了如下证据：1、《关于解决建房宅基地的请示报告》复印件一份；2、舒国土监字（2017）第005号《责令停止国土资源违法行为通知书》；3、《关于李吉荣建房未按国土所放线施工的整改通知》；4、律师委托合同、律师费发票；5、危旧土房拆除保证金存单一份。
舒城县汤池镇人民政府提供了如下证据:1、会议记录复印件一份；2、放线记录一份；3、原告施工墙基平面图；4、《责令停止国土资源违法行为通知书》；以及城乡规划法及土地管理法的相关条文。
舒城县国土资源局提供了如下证据:1、《中华人民共和国土地管理法》节选（第62、44、66条）；2、《责令停止国土资源违法行为通知书》（舒国土监字（2017）第005号）及送达回证。
以上证据材料均已随案移送本院。
经审查，一审法院根据采信的证据查明基本事实正确，二审予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律以及参照住房城乡建设部《乡村建设规划许可实施意见》的规定，在乡、村庄规划区内，进行农村村民住宅、乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，依法应当申请用地许可和乡村建设规划许可。个人或建设单位应按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，不得随意变更。确需变更的，被许可人应向作出乡村建设规划许可决定的行政机关提出申请，依法办理变更手续。
本案中，李吉荣在尚未取得用地审批、规划许可之前自行建房，显然违反了上述规定，因其建房方位不符合当地规划要求，舒城县汤池镇人民政府、舒城县国土资源局作为辖区土地管理、乡村规划的主管行政部门，对其作出整改通知及责令停止违法行为通知，均属正当履行职责的制止行为，属于行政强制措施，一审法院认为其不具可诉性显然不当，应予纠正。两被上诉人对李吉荣作出的行政行为，事实清楚，符合法律规定，李吉荣要求撤销上述行政行为的理由不能成立，不予支持。另李吉荣认为舒城县汤池镇人民政府存在不履行法定职责情形，不属本案审查范围，也不能作为其未批先建的正当理由。综上，一审判决认定事实清楚，结果正确；上诉人上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李吉荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 张西湖
审判员 颜 凯
审判员 刘莹洁
二〇一七年十一月十四日
书记员 牛 婧
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。