黑龙江省哈尔滨市双城区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）黑0113民初1300号
原告：冷凤军，男，1974年4月18日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：王玉，男，1962年11月13日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：熊广民，男，1962年6月3日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：郭恒山，男，1955年8月10日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：金彦国，男，1970年11月13日出生，满族，农民，现住双城区。
原告：吴向东，男，1969年4月23日出生，满族，农民，现住双城区。
原告：沈晓丽，女，1975年4月10日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：赵淑芹，女，1950年6月6日出生，满族，农民，现住双城区。
原告：李淑香，女，1965年7月19日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：王丹丹，女，1988年2月6日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：关春兰，女，1962年8月11日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：赵启文，男，1966年8月25日出生，满族，农民，现住双城区。
原告：赵振业，男，1943年2月28日出生，满族，农民，现住双城区。
原告：王玉学，男，1952年7月25日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：李自正，男，1952年11月10日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：文业清，男，1944年3月10日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：孙福林，男，1945年9月16日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：张喜林，男，1974年6月10日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：冷洪文，男，1950年2月28日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：张天柱，男，1977年12月11日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：杨秀奎，男，1957年4月26日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：乔元波，男，1963年8月25日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：陈庆福，男，1979年11月1日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：白恩波，男，1974年10月16日出生，汉族，农民，现住双城区。
原告：邓刚，男，1975年6月26日出生，汉族，农民，现住双城区。
二十五名原告代表人：王玉，男，1962年11月13日出生，汉族，农民，现住双城区。
二十五名原告共同委托诉讼代理人：于忠江，男，1971年1月5日出生，汉族，法律工作者，现住双城区。
被告：双城区农丰镇农丰村民委员会，住所地：农丰镇农丰村。
法定代表人：于占洋，村委会主任。
被告：双城区农丰镇畜牧站，住所地：农丰镇农丰村。
负责人：王龙桥，站长。
委托诉讼代理人：董德庆，男，1954年5月25日出生，汉族，退休干部，现住双城区。
第三人：路晶，女，1969年6月3日出生，汉族，个体户，现住肇州县。
原告冷风军等二十五人与被告双城区农丰镇农丰村村民委员会（以下简称农丰村委会）、双城区农丰镇畜牧站（以下简称农丰畜牧站）、第三人路晶土地承包经营权纠纷一案，原告于2017年3月16日向本院提起诉讼。本院受理后，依法适用简易程序，于2017年4月24日公开开庭进行了审理。二十五名原告的代表人王玉及其委托诉讼代理人于忠江、被告农丰村委会法定代表人于占洋、被告农丰畜牧站负责人王龙桥及其委托诉讼代理人董德庆、第三人路晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2011年9月10日，被告农丰村委会原书记关全革、原村委会主任孙志军私自将原发包给马建平、付振东、马宪军承包的草原约100亩以原合同期满为起点另发包给第三人路晶50年（原合同期满至2022年），每年每亩12.00元，共计60,000.00元，农丰畜牧站与第三人路晶签订了该草原承包合同，农丰畜牧站原负责人董德庆出具现金收据。被告的上述行为严重侵害了农丰村全体村民的合法权益，故请求人民法院依法予以撤销，其理由如下：一、合同主体不适格。《黑龙江省草原管理条例》第25条规定，集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织适用的国家所有的草原，由使用该草原的集体经济组织发包。根据该规定，草原发包方的主体应该是依法享有草原所有权或者使用权的农丰村委会。被告农丰畜牧站作为主管草原的行政职能部门，有监督、指导、管理等行政职能，但不具有草原的所有权或者使用权，故被告农丰畜牧站不能成为签订合同的主体。二、签订合同的程序违法。《中华人民共和国草原法》第十三条第三款规定，集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。被告农丰村委会的行为明显违背了这一规定，在签订合同时，暗箱操作，没有按照法定程序召开村民会议讨论决定，违背了《村民组织法》第二十四条第四款的规定：涉及村民利益的事项，即土地承包经营方案经村民会议讨论决定方可办理。第三，第三人路晶非本村集体经济组织成员，被告农丰村委会的这一做法已严重侵害了村民参政议政以及优先承包的权利。《村民组织法》第三十六条规定：村民委员会作出的决定侵害村民合法权益的，受害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。《物权法》第六十三条规定：集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受害的集体成员有权请求人民法院予以撤销。综上，被告农丰村委会的上述行为未经村民代表大会讨论决定，违背了村民共同意愿、民主议定原则，损害了村民的合法权益，于法无据，故原告诉至法院，请求法院依法撤销农丰畜牧站与第三人签订的草原承包合同；诉讼费由二被告承担。
被告农丰村委会辩称，对原告起诉无意见，是时任村书记关全革和时任村委会主任孙志军私自行为。
被告农丰畜牧站辩称，一、农丰村委会2011年将约100亩草原委托农丰畜牧站发包50年是“法人设立的民事法律权利和民事法律义务的合法行为”，应依法受法律保护。2011年9月1日，农丰村委会给农丰畜牧站出具了《由畜牧站延续发包原马建平、付振东、马宪军承包草原的意见》，按照该《意见》的条款，农丰畜牧站于2011年9月10日将约100亩草原以原合同承包期满为起点另发包他人50年，承包费标准参照农丰村发包水库和花果山耕地标准，每年每亩12.00元左右，发包给路晶50年，承包费60,000.00元。农丰村委会在合同书上盖章，党支部书记关全革和村委会主任孙志军在合同上签字。《中华人民共和国民法通则》第五十四条规定：民事法律行为是公民或者法人设立、变更、终止民事权利和民事义务的合法行为。农丰村委会与农丰畜牧站2011年9月1日这种授权行为是法人设立的民事法律权利和民事法律义务的合法行为。《民法通则》第五十七条规定：民事法律行为从成立时起具有法律约束力，行为人非依据法律规定或者取得对方同意，不得擅自变更或者解除。因此，被告农丰畜牧站请求法院依法对农丰村委会与农丰畜牧站2011年9月1日的民事法律授权行为予以保护。二、农丰村委会给农丰畜牧站出具的《意见》和农丰畜牧站发包给路晶的草原承包合同条款不违反国家任何法律规定，应依法受到法律保护。农丰村委会于2011年9月1日给农丰畜牧站出具的《意见》中的全文条款没有违反法律之处，农丰畜牧站按照农丰村委会的《意见》，将约100亩草原以原合同期满为起点另发包他人的合同条款也没有违反国家的法律。因此，被告农丰畜牧站请求法院对2011年9月1日农丰村委会与农丰畜牧站设立的民事权利和民事义务依法予以保护，对路晶的草原承包合同依法予以保护。三、农丰畜牧站发包给路晶的草原是执行了农丰村委会的主张，是法人通过代理人农丰畜牧站实施民事法律行为。所以，如果原告的主张得到法院支持的话，农丰村委会应依法承担因此引起的一切民事责任。2011年9月10日，被告农丰畜牧站按照农丰村委会的《意见》，将约100亩草原另发包给路晶50年，并且村党支部书记和法人代表村主任同时在合同书上签字，村委会在合同上盖章，这是农丰村法人通过农丰畜牧站实施法律行为。《中华人民共和国民法通则》第六十三条规定：公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为，被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任。所以，若原告的主张得到法律支持，应由被代理人农丰村委会承担因此引起的一切民事责任。原告运用法律有误，因为，本案的标的物是草原承包，所以，要用关于草原的法律法规对照此案，那么，原告部分运用草原法、物权法和村民组织法对照此案是不恰当的。草原法律法规只规定草原发包的年限为30至50年，承包对象可是本村农牧民或外来投资人。如外地投资者要有三分之二村民同意，报乡人民政府批准。而本案不是村委会直接发包给村民，而是村委会委托其他单位发包又延续发包，发包方是农丰畜牧站，所以不在本法条的规定范围之内。另外规定草原承包费的使用是，村委会只能使用十分之六，因此，村委会意见和农丰畜牧站发包的条款没有违反关于草原的法规。农丰畜牧站发包给第三人完全是按农丰村委会的意见发包的，而且，村委会也在发包合同书上盖章，法人代表在合同书上签字，因此，发包的主体实质是村委会，形式上是农丰畜牧站。应依法维护农丰村委会2011年9月与农丰畜牧站的民事法律行为，依法维护农丰畜牧站与路晶的草原承包合同继续履行。
第三人述称，第三人于2011年9月3日去农丰看地，到农丰××字街停车买水，在超市墙上有个招标公告，即草原延续发包50年（2022年-2072年），面积100余亩，承包费总额60,000.00元。一起去的还有吴某，因当时第三人已经是这块地的承包方，有优先承包的权利。回家后筹集了60,000.00元，于2011年9月10日下午五点左右来到农丰，因为是下班时间，就到董德庆家签的合同。当时村主任关老四（关全革）在场，后来关老四给村长孙二（孙志军）打电话，孙二也过来了。合同签完走的时候，路过超市就顺便把招标公告撕了下来。
原告为证明其主张的事实成立，向本院提交如下证据，并当庭举示:
证据一、身份证复印件25份，意在证明二十五名原告的主体身份情况；
证据二、草原承包合同，意在证明2011年9月10日，被告农丰畜牧站作为甲方不具备签订合同的主体资格，所签合同为无效合同；
证据三、草原方位简图，意在证明诉争草原具体坐落方位及面积情况；
证据四、农丰村委会村民议事会记录，意在证明二被告与第三人签订合同时没有召开村民会议讨论决定，违反行政法规的强制性规定，所签合同应为无效合同；
被告农丰村委会为证明其主张的事实成立，未向本院举示证据。
被告农丰畜牧站为证明其主张的事实成立，向本院提交如下证据，并当庭举示：
证据一、草原承包合同书复印件，意在证明2011年9月10日，发包给第三人路晶的草原承包合同书有农丰村委会加盖公章、村委会主任签字，发包主体是农丰村委会，农丰畜牧站是代理村委会发包给路晶的；
证据二、农丰畜牧站延续发包给原马建平、付振东、马宪军承包草原的意见复印件，意在证明农丰畜牧站发包是完全按照发包意见书发包的，这是法人设立的民事行为；
证据三、关于同意农丰畜牧站发包100余亩草原承包费用于补偿卢长试等人的意见，意在证明农丰镇政府批准农丰畜牧站发包草原50年所收取的承包费的具体用途。
第三人路晶为证明其主张的事实成立，向本院提交如下证据并当庭举示：
证据一、身份证复印件，意在证明第三人的身份情况；
证据二、草原承包经营权转让合同书，意在证明第三人在2011年就已经是这块地的承包方，在原合同中明确说明原承包方有优先承包的权利，因此，第三人有优先承包这块草原的权利；
证据三、证人吴某出庭作证证言，意在证明证人与第三人是朋友关系。2011年9月份，证人和第三人一起去农丰，在超市买烟时，看见广告，证人去看了一眼，公告内容及什么单位发布的记不清了，就是承包或续包，应当是是双城政府或哪个单位的广告，承包是哪块地不知道，证人上地看了，那地当时是水田，不记得有没有草原，后来就和第三人回肇东了，再没有去过。
证据四、草原承包合同书，意在证明第三人的合同是合法签订的，应当继续履行，因为有农丰村委会及农丰畜牧站的公章，以及农丰村委会法人代表的签字。合同第四页中，已经详细说明了本地块的发包费为什么由草原管理站收取，另外有缴纳草原承包费收据。关书记和孙主任都是代表农丰村委会签字盖章，农丰村委会不能因法人代表的变更而变更，应当继续履行历届法人代表所签订合同中的权利和义务；
证据五、草原承包合同书3份，意在证明马建平、马宪军、付振东作为原发包方将合同转让给付朝晖，付朝晖于2011年3月15日转包给第三人。其中马建平10亩、马宪军59.4亩、付振东5亩，总共是74.4亩。在与农丰畜牧站签订合同时，第三人对诉争的草原享有承包经营权，同时也享有优先承包权。对草原面积进行重新丈量，以前的树带、道路、沟溏都通开了，准确的说是100余亩。
庭审中，原、被告及第三人对相对方所举证据，均发表了质证意见。
被告农丰村委会对原告所举证据一、二、三、四中的一、三、四无异议，对证据二有异议。认为证据二所举的草原承包合同与村委会无关，村委会代表老百姓的意愿。当时关全革与孙志军是个人行为，不代表村委会意见，第三人所说的公告不是村委会发的，收款人也不是村委会。
被告农丰畜牧站对原告所举证据一、二、三、四中的一、三、四无异议，对证据二有异议。认为证据二所举合同具有特殊性，在正常情况下，草原发包应当是村委会为甲方，农丰畜牧站监督指导，但第三人这份合同，是农丰村委会对农丰畜牧站作出委托意见书及村委会也在合同上盖章。
第三人路晶对原告所举证据一、二、三、四中的一、三无异议，对证据二、四有异议。认为证据二所签订的草原承包合同是关书记和孙志军委托农丰畜牧站来签的这份合同，且加盖村委会公章，他们是村上两位领导，不是代表个人，农丰村委会委托农丰畜牧站延续发包本块草原，农丰畜牧站公开在镇上贴出招标公示，第三人是看到招标公示后，与村里和农丰畜牧站签订的合理合法的合同，每个人都有平等招标的权利；证据四村委会开没开会与第三人无关，村委会委托农丰畜牧站，第三人有优先承包的权利，农丰畜牧站公示了，谁都可以买，第三人的合同是依法签订的，合同书上有关书记和孙主任签字并加盖了村委会公章，应当为有效合同。
原告对被告农丰畜牧站所举证据一、二、三均有异议。对证据一的真实性无异议，对证明问题有异议，合同上甲方是农丰畜牧站；证据二、证据三的真实性无异议，但对证明的问题有异议，不能证明诉争草原是经法定程序进行发包。
被告农丰村委会对被告农丰畜牧站所举证据一、二、三均有异议。认为证据一所举的草原承包合同与村委会无关，以后有什么事与村委会也无关，责任应由前任两位领导承担，他们属于违纪行为；证据二依据草原法规定，不能超过50年，2013年签订的合同应到2063年，合同超期限；证据三诉争草原的承包费应交给村委会支配和使用，农丰畜牧站无权处分这笔钱。
第三人路晶对被告农丰畜牧站所举证据一、二、三均无异议。
原告对第三人路晶所举证据一、二、三、四、五中的证据一无异议，对证据二、三、四、五有异议。认为证据二与原告无关，不予质证；证据三证人所述没有说出实质性的内容；证据四的真实性无异议，对证明问题有异议，合同上写明甲方是农丰畜牧站，交承包费与原告无关，应由村委会收取；证据五所举的草原承包合同书与村民无关，转让是否经发包方同意，原告不清楚。
被告农丰村委会对第三人路晶所举证据一、二、三、四、五中的一、三无异议，对证据二、四、五有异议。认为证据二与农丰村委会无关；证据四诉争草原的承包合同与村委会无关，是原来的两位领导的违纪行为，不代表全体老百姓利益，程序不合法，且畜牧站收取承包费60,000.00元应由村委会入账，因委托畜牧站帮忙，这个钱是农丰畜牧站拿走的，农丰村委会财务账上没有这笔钱；证据五不属实，该诉争草原不存在树带、道路。
被告农丰畜牧站对第三人路晶所举证据一、二、三、四、五均无异议。
本院认证认为，二被告及第三人对原告所举证据一、三无异议，本院予以采信。原告所举证据二该草原承包合同书是以被告农丰畜牧站的名义与第三人路晶签订的，且被告农丰畜牧站承认，按照正常的草原发包程序，发包方应为农丰村委会，农丰畜牧站监督指导，该份草原承包合同虽有农丰村原村委会主任及书记的签字盖章，但未体现该承包合同是由村委会委托农丰畜牧站与第三人路晶签订的；证据四是农丰村委会的村民议事会记录，可以证实农丰畜牧站发包给第三人路晶的草原，未经农丰村村民代表大会决议，村民代表对该事不知情，因此，对原告所举证据一、二、三、四，本院予以采信。
被告农丰畜牧站所举证据一的草原承包合同上明确注明甲方为农丰畜牧站，乙方为第三人路晶，由甲方将诉争草原100亩承包给乙方50年，农丰村原村委会主任虽在合同尾部签字并加盖农丰村委会公章，但无法证实该合同签订主体是被告农丰村委会；证据二、三虽然是复印件，但可以证实农丰畜牧站受农丰村委会委托向外发包诉争草原，这两份意见是2011年9月发布的，内容是将原发包给马建平、付振东、马宪军承包草原约100亩以原合同期满为起点另发包他人50年，但此时发包给马建平、付振东、马宪军草原承包期未满，且未经农丰村民代表大会决议，被告农丰畜牧站就将其发包给第三人路晶，并于2011年9月10日签订了草原承包合同，承包年限自2022年10月1日起算至2072年10月1日，且未经农丰村民代表大会决议，无法证明诉争草原发包的真实情况及发包费使用情况，因此，无法证实被告农丰畜牧站发包诉争草原的行为符合程序规定，故对被告农丰畜牧站所举证据一、二、三，本院不予采信。
原告及二被告对第三人路晶所举证据一无异议，本院予以采信。第三人路晶所举证据二可以证实付朝辉将其承包的120亩草原转包给路晶、孙建伟，承包期为2000年3月15日至2022年12月15日，承包费为290,000.00元；证据三证人只是记得在农丰看见过公告，但是记不清是哪个单位张贴及公告内容，且证人陈述当时去地里看的是水田，无法证明农丰畜牧站曾对发包诉争草原张贴了公示；证据四只能证明被告农丰畜牧站向第三人发包了诉争草原，但是无法证明该草原承包合同的签订符合法定程序；证据五可以证实马宪军从农丰畜牧站承包草原59.4亩，承包期自2002年5月19日至2022年5月19日、马建平从农丰畜牧站承包草原10亩，承包期自2002年12月15日至2022年12月15日、付振东从农丰畜牧站承包草原5亩，承包期自2004年1月14日至2022年1月14日、付朝辉从张志国处承包草原3亩，承包期自2007年10月29日至2021年10月29日，上述四人承包草原共计77.4亩，与诉争草原100亩数不一致，故对第三人路晶所举证据一、二、五，本院予以采信；证据三、四，本院不予采信。
经审理查明：原告等25人系农丰村村民代表。农丰村村民马宪军从农丰畜牧站承包草原59.4亩，承包期自2002年5月19日至2022年5月19日、农丰村村民马建平从农丰畜牧站承包草原10亩，承包期自2002年12月15日至2022年12月15日、农丰村村民付振东从农丰畜牧站承包草原5亩，承包期自2004年1月14日至2022年1月14日，上述三人共承包草原74.4亩。2011年9月1日，农丰村委会给农丰畜牧站出具《由畜牧站延续发包原马建平、付振东、马宪军承包草原意见书》，将原马建平、付振东、马宪军承包草原100亩以原合同期满为起点另行发包他人50年，承包费参照农丰村发包水库和花果山耕地标准每年每亩12.00元左右，承包费由畜牧站收取使用，顶农丰村发包草原应上缴的承包费提成。2011年9月3日，被告农丰畜牧站向农丰镇政府提交了《关于畜牧站延续发包农丰村百余亩草原收取承包费用于补偿卢长试等承包户的请示》，农丰镇政府于2011年9月4日给农丰畜牧站下发了《关于同意畜牧站发包农丰村100余亩草原承包费用于补偿卢长试等承包户的意见》，同意由畜牧站向外发包农丰村100余亩草原，收取的60,000.00元承包费用于补偿卢长试等3户承包户30,000.00元，其余资金用于防疫、草原建设等工作经费。于是，被告农丰畜牧站于2011年9月10日以上述三人，即马建平、付振东、马宪军的原承包合同期满为起点，与第三人路晶签定了约100亩草原承包合同书，其中包括原承包给马宪军、马建平、付振东承包的74.4亩，承包期自2022年10月1日至2072年10月1日，共计50年，承包费为12.00元每亩，共计60,000.00元。但被告农丰村委会作出的《由畜牧站延续发包原马建平、付振东、马宪军承包草原意见书》未经农丰村村民会议或村民代表会议决定，25名原告认为第三人路晶非本集体经济组织的成员，被告农丰村委会未经村民代表大会决议即授权被告农丰畜牧站与第三人路晶签订草原承包合同，侵害了农丰村全体村民的合法权益，故原告诉至法院。
本院认为，被告农丰畜牧站根据被告农丰村委会作出的《由畜牧站延续发包原马建平、付振东、马宪军承包草原意见》将原发包给马建平、付振东、马宪军的草原承包期满为起点将约100亩草原发包给第三人路晶，可以认定被告农丰畜牧站是受被告农丰村委会委托向外发包诉争草原100亩，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”、第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”的规定，本案诉争草原的发包方应是被告农丰村委会，而被告畜牧站只是受被告农丰村委会委托向外发包诉争的100亩草原，因此，被告畜牧站只是代理行为，而不是发包方，不应作为合同的一方当事人，即甲方。被告农丰村委会虽然在作出的《由畜牧站延续发包原马建平、付振东、马宪军承包草原意见》上加盖了农丰村委会公章，但作出该《意见》未召开农丰村村民会议或村民代表会议即将诉争草原发包给第三人路晶，且第三人路晶不是农丰村村民，而是肇州县肇州镇居民，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”、《中华人民共和国草原法》第十三条第三款“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”的规定，被告农丰畜牧站与第三人路晶签订的草原承包合同未按法定程序进行发包。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，被告农丰畜牧站与第三人路晶签订的草原承包合同为无效合同，故依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第四十八条、《中华人民共和国草原法》第十三条第三款、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，判决如下：
2011年9月10日，被告双城区农丰镇畜牧站与第三人路晶签订的诉争草原承包合同无效，双方终止该合同的履行。
案件受理费1,300.00元减半收取650.00元，由二被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省哈尔滨市中级人民法院。
审 判 员 郝 剑
二〇一七年五月二十五日
法官助理 刘中萍
书 记 员 周桂杰