湖北省武汉市武昌区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0106行初4号
公益诉讼人武汉市武昌区人民检察院。
被告随县水利局，住所地湖北省随县厉山镇汉孟路108号。
法定代表人李清照，局长。
委托代理人成红刚，湖北神农律师事务所律师。
第三人随县封江口水系管理处，住所地湖北省随县厉山镇封江漓江路***号。
法定代表人颜德春，处长。
公益诉讼人武汉市武昌区人民检察院诉被告随县水利局不履行法定职责一案，随县人民法院以案件需要为由层报湖北省高级人民法院指定管辖，湖北省高级人民法院于2016年12月27日裁定本案由本院管辖。本院于2017年1月3日立案后，于2017年1月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因随县封江口水系管理处与本案有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2017年3月29日组织公益诉讼人、被告及第三人召开庭前会议，并送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2017年4月10日公开开庭审理了本案。公益诉讼人武汉市武昌区人民检察院指派检察员田勋红、检察员夏靖华、检察员助理熊珊出庭，被告随县水利局法定代表人李清照、委托代理人成红刚，第三人随县封江口水系管理处法定代表人颜德春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人武汉市武昌区人民检察院诉称，随县人民检察院在履职中发现被告随县水利局未依法履行职责损害国家和社会公共利益的线索，经审查后依法作出行政公益诉讼立案决定，该案由其审查终结，经湖北省人民检察院指定管辖，于2016年12月27日移送公益诉讼人提起诉讼。经查明：随县封江口水库于1958年兴建，1986年封江设乡后，为发展多种经营，乡党委、政府号召在库区筑坝拦汊发展水产养殖，库区内先后修建数十个筑坝拦汊进行人工投肥养鱼。1988年《中华人民共和国水法》（以下简称水法）颁布实施，1992年《湖北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》（以下简称湖北省实施水法办法）出台，在水库从事筑坝、拦汊等分割水面的活动被禁止。但是受利益驱动，在封江口水库内以投肥养鱼为目的的筑坝拦汊现象仍有发生。据被告统计，1992年至2014年期间，在封江口水库库区内违法筑坝拦汊23处，加上1992年之前就存在的筑坝拦汊，截止2014年12月，封江口水库库区内存在的筑坝拦汊共有59处。自2009年被告成立以来至2014年底，被告作为水行政主管部门没有依照水法、湖北省实施水法办法的相关规定履行监督管理职责，未对封江口水库库区内违法的筑坝拦汊进行拆除。2014年6月11日，随州市人民政府出台《随州市城区饮用水源地保护与综合治理工作方案》，将封江口水库纳入城区饮用水源地保护范围，并要求随县人民政府在2016年6月底前拆除封江口水库水域内的筑坝拦汊。2014年5月4日，随县人民政府出台《封江口水库饮用水源地环境综合整治方案》，将封江水源地保护与综合治理工作任务分解到相关部门和镇（场），被告负责的内容包含有封江口水库水域内筑坝拦汊的拆除工作。2014年12月15日，随县人民政府发布《关于限期拆除封江水库范围内筑坝拦汊的通告》，要求封江口水库范围内的筑坝拦汊一律在2015年3月31日前拆除，逾期不拆的，由有关部门依法强行拆除。2014年5月至2016年10月，随县人民政府共向被告拨付筑坝拦汊拆除补偿资金150万元。截止2016年10月，封江口水库库区内59处筑坝拦汊，被告仅拆除11处，尚有48处没有拆除到位，随县人民政府财政局于2016年4月28日拨付给被告的70万元拦汊拆除资金亦未使用。为切实保护生态环境，保障当地人民群众的饮水安全，维护国家和社会公共利益，2016年10月18日，随县人民检察院决定立案，并于同日向被告发出随县检行公建〔2016〕1号检察建议书，督促其依法履行职责，迅速将封江口水库库内的筑坝拦汊清理拆除到位。2016年11月10日，随县人民检察院委托专业水质检测机构在封江口水库东南西北中各方位，共选取了5处筑坝拦汊及饮用水取水口等若干地点提取了14个水样对水质进行检测。检测结果显示，5处筑坝拦汊内的水质严重超出地表水III类水质标准限值。2016年12月1日，随县人民检察院委托武汉大学水利水电学院彭虹等教授对随县封江口水库库区筑坝拦汊内的水质是否影响到整个水库的水质出具专家意见。各专家意见均表示筑坝拦汊内的水质造成了对整个水库水质的侵害。2016年11月30日，被告书面回复随县人民检察院，称收到随县人民检察院检察建议书后在积极履行职责，成立了工作专班，制定了工作方案，新拆除筑坝拦汊3处，尚有45处没有拆除。公益诉讼人认为，筑坝拦汊是一种侵占库容、阻碍行洪、危害水库工程安全的违法行为，在其中投肥养鱼，更会导致水库水体受到严重污染。封江口水库在2014年成为随州市城区和随县城区饮用水水源地后，筑坝拦汊进行养殖的行为，不仅违反了我国水资源利用和保护制度，更是损害了水库的生态环境，危及城区数十万人民群众饮水安全。作为随县人民政府水行政主管部门，被告负责全县水政监察和水行政执法，负有对水行政违法案件查处的法定职责。然而，被告不仅从未对违法行为人进行处罚或制止，也未依法积极履行职责，致使封江口水库库区筑坝拦汊拆除工作进展缓慢，大部分筑坝拦汊仍未拆除，导致国家利益和社会公共利益持续的受到侵害。为督促被告依法履行职责，教育和引导公民自觉守法，维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，特提起行政公益诉讼，要求判决确认被告在随县封江口水库筑坝拦汊清理拆除工作中怠于履职违法，并责令其依法继续履行拆除封江口水库筑坝拦汊的职责。
公益诉讼人向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据，证明被告的主体身份及职责范围。1.被告统一社会信用代码证书；2.《中共随州市委、随州市人民政府关于印发〈随县党政群机构设置和人员编制方案〉的通知》（随文〔2009〕27号）；3.《随县人大常委会关于王成民等同志任职的通知》（随县常文〔2009〕4号）；证据1至3证明被告的主体身份。4.《随县水利局主要职责内设机构和人员编制规定》；5.被告行政职权基本信息表；证据4及5证明：被告负有保护随县水资源的职责，并对区域内水库的筑坝拦汊等分割水面的活动负有监管职责。6.被告下属机构信息，证明：第三人随县封江口水系管理处系被告的下属机构，封江口水库隶属于被告的管辖范围。
第二组证据，证明检察建议书发出前，被告怠于履行职责。7.封江口水库库汊统计表（库东及库西）；8.封江口水库库区现场照片77张、卫星图34份；9.对马某某等六名拦汊经营者的询问笔录；10.对随州市玉龙供水有限公司副总经理苏某某的询问笔录；证据7至10证明：截至2011年，封江口水库库区存在59处筑坝拦汊，其中1975年至2009年期间产生53处，被告成立后又产生6处，接受询问的马某某等六名拦汊经营人经营的10处筑坝拦汊存在投肥养鱼的行为。11.《县人民政府办公室关于印发封江口水库饮用水水源地环境综合整治方案的通知》（随县政办发〔2014〕28号）、《市人民政府办公室关于印发随州市2014-2016年城区饮用水源地保护与综合治理工作方案的通知》（随政办发〔2014〕30号）；12.《随县人民政府关于限期拆除封江水库范围内拦汊筑坝的通告》；13.市县一体、三库联通、两用一备供水系统图；证据11至13证明：2014年起，封江口水库成为随州市区和随县城区居民的饮用水水源地之一，随州市政府要求2016年6月前拆除封江口水库水域内的筑坝拦汊。14.被告拨款请示2份、随县财政局业务处理笺；15.被告拨款请示、随县财政局业务处理笺、指标拨款凭证；证据14及15证明：随县财政局于2014年12月、2016年4月向被告分别拨款70万元及80万元，共计拨款150万元，用于治理封江口水库库区的筑坝拦汊。16.封江口水库已拆除库汊统计表；17.第三人与李某某等十一名拦汊经营人签订的筑坝拦汊拆除协议；18.封江口水库已签协议未拆除统计表；19.第三人与余某某等十二名拦汊经营人签订的筑坝拦汊拆除协议；20.封江口水库未签协议库汊统计表；21.对第三人法定代表人颜德春的2份询问笔录及其任职文件；22.对被告前任法定代表人沈义春的询问笔录；23.对李某等八名拦汊经营人的询问笔录；证据16至23证明：检察建议发出前，被告就59处筑坝拦汊仅拆除11处，在剩余48处未拆除的筑坝拦汊中，有15处已签订拆除协议，但未实施拆除，尚有33处未签协议。
第三组证据，证明检察机关履行诉前程序。24.随县人民检察院检察建议书（随县检行公建〔2016〕1号）；25.随县人民检察院送达回证；26.《随县水利局关于封江口水库库区筑坝拦汊整治工作情况的回复》（随县水利函〔2016〕30号）。
第四组证据，证明被告收到检察建议后，仍然怠于履行职责。27.《关于封江口水库库区筑坝拦汊清理拆除工作情况汇报》（随县封水字〔2016〕23号）；28.第三人与李某等五名拦汊经营人签订的筑坝拦汊拆除协议及拦汊拆除照片6张；证据27及28证明：检察机关发出检察建议后，被告拆除筑坝拦汊3处，与二名拦汊经营人签订拆除协议但未拆除，59处筑坝拦汊中仍余45处未拆除，其中15处已签协议，30处未签协议。29.对第三人法定代表人颜德春的询问笔录。
第五组证据，证明被告怠于履行职责，导致国家利益、社会公共利益仍然受到侵害。30.随县人民检察院勘验检查笔录及见证人杨某的任职文件；31.湖北博测检测技术有限公司检测报告（鄂博测（检）字〔2016〕第026号）及该公司营业执照、资质认定证书及附表；32.《随县封江口水库筑坝拦汊对水库水质影响分析》及出具人彭虹、张旭的个人简历、聘书，证明拦汊养殖造成拦汊内水质污染严重，汊内水流入水库后，会对库区水质造成持续性侵害，降低库内原有水环境容量，破坏水库生态系统平衡，使水库水华发生风险上升；证据30至32证明为投肥养鱼而筑坝拦汊的行为对封江口水库的水质产生危害。33.封江口水库库汊统计表（库东及库西），证明违法筑坝拦汊对封江口水库的工程安全及行洪产生危害。
依据：1.水法第十二条第四款；2.湖北省实施水法办法第五条第二款；依据1及2证明被告的法定职责。3.《湖北省水库管理办法》第四条，证明封江口水库由被告管理。4.水法第三十七条第一款；5.湖北省实施水法办法第二十四条第三款；6.《湖北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第十三条第二款、第十四条第三款；7.《湖北省水库管理办法》第十七条第七项；依据3至7证明法律法规禁止在水库库区内筑坝拦汊等危害水库工程安全、妨碍行洪的违法行为。8.《中华人民共和国水污染防治法》第三十四条；9.《湖北省水污染防治条例》第二十二条第三款；依据8及9证明法律法规禁止在水库内投肥养鱼。
被告随县水利局辩称，一、封江口水库库区筑坝拦汊形成的原因。封江口水库库区筑坝拦汊共有59处，形成原因为：（一）1986年封江建乡后，原乡政府鼓励库区村民筑坝拦汊，发展致富；（二）上世纪九十年代，原封江乡政府鼓励乡直部门在水库库区筑坝拦汊，发展多种经营；（三）原封江乡政府鼓励库区村组筑坝拦汊，解决当地村民灌溉及生活用水。封江口水库库区筑坝拦汊形成时间基本在我局成立之前。二、封江口水库库区筑坝拦汊整治情况。（一）预防方面。我局自成立以来，充分利用每年的“世界水日”、“中国水周”及普法宣传日，通过电台、报纸、张贴标语、上门宣传、印发传单等形式进行宣传，在库区人口密集区和主要路口设立警示牌、标示牌、宣传牌提高库区群众保护水源的法律意识，让库区民众深刻认识筑坝拦汊对水库供水和防洪安全构成的威胁。通过宣传、警示教育、日夜巡查等措施，在我局成立以来封江口水库库区基本未新发生筑坝拦汊违法行为。（二）治理方面。我局自成立以来，联合环保、公安等多部门执法，拆除网箱480处，拦河大壕11处，迷魂阵8处，申请法院依法强拆库汊1处，协议拆除拦汊15处。在水源一级保护区设防护网1000米，拆除取水口房子二间30平方米。对水库周边的餐饮业及周边排污行为进行了综合整治。三、在收到检察建议书后，我局对封江口水库库区筑坝拦汊整治工作的进展情况。我局收到随县人民检察院《检察建议书》后，全局高度重视，迅速行动，强力推进拦汊清理拆除工作。经过深入细致地工作，目前，又协议拆除4处。其他筑坝拦汊的拆除工作，在确保社会稳定的前提下正在有序推进。四、封江口水库库区筑坝拦汊整治工作面临的问题。造成封江口水库库区筑坝拦汊短时间内未能彻底清理拆除的原因表现在：（一）部分筑坝拦汊形成时间长，部分村民认为其存在合情、合理、合法的思维根深蒂固，一时难以扭转；（二）部分筑坝拦汊投入大，拆除补偿的政策及标准不配套，被拆对象态度强硬、拒绝接受；（三）部分筑坝拦汊属村集体筑建，承包经营户存在多重转包，法律关系错综复杂；（四）部分拦汊经营人以筑坝拦汊为唯一生活来源，安置非常困难；（五）有些筑坝拦汊只是为农业生产及村民生活用水提供用水服务。上述原因导致筑坝拦汊拆除困难，举步维艰，若不能妥善处理，给社会稳定会造成极为不利影响。五、下一步对封江口水库库区筑坝拦汊整治工作措施。面对工作中的各种问题和困难，我局在以后的工作中决不懈怠，将以此次诉讼为契机，采取以下措施：（一）进一步加大宣传教育力度，在库区内采取多途径、多层面，大力宣传政策、法律、法规及拦汊筑坝所产生的社会危害，以取得拦汊经营人对拆除拦汊工作的理解和支持；（二）进一步加大洽谈工作力度，对尚未签订拆除协议的拦汊经营人，争取尽快就有关问题洽谈到位，签订协议并拆除；（三）进一步加大行政执法力度，对拒绝协议拆除的部分，依法实施强制拆除。综上，我局将在维护社会稳定的前提下，加大行政执法力度和措施，争取早日完成对封江口水库库区筑坝拦汊整治工作。
被告随县水利局向本院提交了以下证据：筑坝拦汊拆除协议6份，证明：一、在检查建议书送达后，被告又组织拆除6处筑坝拦汊，拆除工作一直进行中；二、被告前后共计拆除17处筑坝拦汊；三、被告将在维护社会稳定的前提下，加大行政执法力度和措施，争取早日完成对封江口水库库区筑坝拦汊拆除工作。
第三人随县封江口水系管理处述称，封江口水库库区筑坝拦汊形成的主要原因是，1986年封江建乡后，原乡政府鼓励库区村民筑坝拦汊发展经济，鼓励乡直部门在水库库区筑坝拦汊搞多种经营，以及解决当地村民灌溉及生活用水。在开展水库整治以来，我处在上级主管部门的领导下，充分利用每年的“世界水日”、“中国水周”及普法宣传日，通过电台、报纸、张贴标语、上门宣传、印发传单等形式进行宣传，在库区人口密集区和主要路口设立警示牌、标示牌、宣传牌提高库区群众保护水源的法律意识，让库区民众深刻认识筑坝拦汊对水库供水和防洪安全构成的威胁。对因历史原因形成的筑坝拦汊，通过协商、申请法院依法强制拆除等方式，目前已拆除拦汊17处。其他筑坝拦汊的拆除工作，将在确保社会稳定的前提下有序推进。综上，我处将在上级主管部门的领导下，加大力度和措施，争取早日完成对封江口水库库区筑坝拦汊整治工作。
第三人随县封江口水系管理处向本院提交了如下证据：1.筑坝拦汊拆除协议6份，证明：通过各种努力，目前共计拆除17处筑坝拦汊，拆除工作一直在进行中；2.封江口水库简介及历史变革；3.《县机构编制委员会关于随县整体划转事业单位机构编制问题的通知》（随县编发〔2009〕1号），证明第三人系事业单位；4.六处筑坝拦汊照片共计18张，证明拍摄的六处拦汊在拆除前、拆除中及拆除后的情况。
本院于2017年4月6日依职权向湖北省水利厅调取了封江口水库的注册登记申报表，并于庭审时向各方当事人出示。
经庭前会议及庭审质证，公益诉讼人对被告及第三人提交的证据的真实性无异议，认可被告在收到检察建议的前后确有履行职责，但未完全履责。被告及第三人对公益诉讼人提交的证据的真实性及证明目的无异议。公益诉讼人、被告及第三人对本院调取的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：第三人提交的证据3与本案无关联性，本院不予采纳。对其余各方均无异议的证据，本院予以采纳。
经审理查明，封江口水库于1958年7月动工兴建，1960年4月竣工验收，是一座以防洪、灌溉为主，兼有发电、养殖等综合功能的大（二）型水库，工程管理单位系第三人随县封江口水系管理处。上世纪八十年代，库区内先后修建36处筑坝拦汊。1992年湖北省实施水法办法施行后，库区内新建筑坝拦汊17处。2009年被告成立并主管该水库后，库区内新建筑坝拦汊6处。2013年底，封江口水库开始为随州市城区及随县城区居民提供饮用水，截至此时库区内共计存在59处筑坝拦汊，多数用于水产养殖，少数用于农业灌溉。
2014年6月11日，随州市人民政府作出《关于印发随州市2014-2016年城区饮用水源地保护与综合治理工作方案的通知》（随政办发〔2014〕30号），将封江口水库纳入保护及治理范围，并要求随县人民政府于2016年6月底前分年度拆除封江口水库水域内的筑坝拦汊。2014年5月4日，随县人民政府作出《关于印发封江口水库饮用水水源地环境综合整治方案的通知》（随县政办发〔2014〕28号），确定规范渔业养殖的责任单位为随县农业局、随县环保局、被告及第三人，并要求责任单位对拦汊养鱼进行排查，责令所有土拦库汊、库汊养鱼、围垦水库的企业或个人于2014年12月前停止养殖并恢复原状。2014年12月15日，随县人民政府作出《关于限期拆除封江水库范围内筑坝拦汊的通告》，要求封江口水库范围内的筑坝拦汊一律在2015年3月31日前拆除，逾期不拆的，由有关部门依法强行拆除。2014年12月及2016年4月，随县人民政府经随县财政局向被告拨付筑坝拦汊拆除补偿资金及水源地保护经费共计150万元。截至2016年10月，被告拆除筑坝拦汊11处。
2016年10月18日，随县人民检察院向被告发出随县检行公建〔2016〕1号检察建议书，认为自封江口水库移交被告管辖后，被告没有履行清理拆除库区内筑坝拦汊的法定职责，直至封江口水库成为饮用水供水地、随县人民政府要求限期拆除后才履行了部分职责，建议被告积极履行职责，迅速按照相关法律规定，将封江口水库内的筑坝拦汊清理拆除到位。2016年11月30日，被告作出《关于封江口水库库区筑坝拦汊整治工作情况的回复》（随县水利函〔2016〕30号），称收到检察建议书后积极履行职责，新拆除筑坝拦汊3处，对仍未拆除的筑坝拦汊将继续履行职责，争取在规定时间内完成全部工作任务。
2016年11月10日，随县人民检察院委托湖北博测检测技术有限公司对封江口水库及拦汊地表水水质进行检测。2016年11月22日，该公司作出鄂博测（检）字〔2016〕第026号检测报告。受随县人民检察院的委托，2016年12月11日，武汉大学水利水电学院教授彭虹、武汉大学资源与环境科学学院副教授张旭根据现场调查情况及前述检测报告作出《随县封江口水库筑坝拦汊对水库水质影响分析》，认为大量拦汊养殖造成拦汊内水污染严重，从现场调查可见汊内水不断流入库区，对库区水质造成持续性侵害。
2017年1月3日，经湖北省人民检察院指定管辖，公益诉讼人以封江口水库库区内大部分筑坝拦汊未拆除、致使国家和社会公共利益持续受到侵害为由，向本院提起行政公益诉讼。
本案审理期间，被告新拆除筑坝拦汊3处，累计拆除17处，尚余42处未拆除。
本院认为，根据《湖北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第五条第二款、第二十四条第三款及第四十二条的规定，被告随县水利局作为县级水行政主管部门，对本行政区域封江口水库内筑坝拦汊的违法行为负有监督管理职责。被告自2009年成立并主管封江口水库后的五年内，没有查处库区内已存在的筑坝拦汊，也未制止新筑坝拦汊的修建；2014年随县人民政府发文要求整治后的两年内，被告仅拆除不到五分之一的筑坝拦汊；2016年随县人民检察院向被告发出检察建议后，被告进行了整改，但未整改到位，未依法完全履行监督管理职责，封江口水库尚存的42处筑坝拦汊仍然侵占库容、妨碍行洪、持续危害水库工程安全，并可能影响公众饮水安全，侵害了国家和社会公共利益。关于公益诉讼人请求判令被告依法继续履行拆除封江口水库筑坝拦汊职责的事项，本院认为，鉴于目前部分筑坝拦汊因投肥养鱼致汊内水污染严重，盲目拆除会造成主库区水体污染，因此被告应在法定职责范围内，加强与农业、水产养殖、环保等行政机关的配合，权衡利弊，在确保不产生更大范围污染的前提下依法继续履行职责。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、确认被告随县水利局在封江口水库筑坝拦汊清理拆除工作中怠于履行法定职责违法；
二、责令被告随县水利局依法继续履行拆除封江口水库筑坝拦汊的法定职责。
案件受理费50元，由被告随县水利局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 夏建铭
审 判 员 曾 繁
人民陪审员 孙艳萍
二〇一七年五月十九日
法官 助理 沈 钰
书 记 员 付志丹