北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2017）京行终4849号上诉人（一审原告，兼上诉人吉雯、吉荣富、肖富兰的委托代理人）吉爽，女，1976年8月19日出生，汉族，住北京市石景山区。上诉人（一审原告）吉雯，女，1980年3月30日出生，汉族，住北京市石景山区。上诉人（一审原告）吉荣富，男，1947年10月4日出生，汉族，住北京市石景山区。上诉人（一审原告）肖富兰，女，1947年3月8日出生，汉族，住北京市石景山区。被上诉人（一审被告）北京市石景山区人民政府，住所地北京市石景山区石景山路18号。法定代表人文献，代区长。委托代理人张涛，北京市石景山区人民政府房屋征收办公室工作人员。委托代理人张永魁，北京颐合中鸿律师事务所律师。上诉人吉爽、吉雯、吉荣富、肖富兰（以下简称吉爽等4人）因房屋行政征收一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）京04行初523号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。北京市石景山区人民政府（以下简称石景山区政府）于2016年11月29日作出石政决[2016]3号《北京市石景山区人民政府房屋征收决定》（以下简称被诉征收决定），主要内容为：石景山区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）的规定，决定对石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目范围[A区：东至北辛安东路，国地与集地交界线（不含集地），南至石景山园南区南二街，西至北辛安路，北至阜石路；B区：东至特钢厂区，南至石景山路，西至北辛安路，北至阜石路]以内的住宅房屋及其附属物实施征收。该项目住宅房屋征收补偿工作，按照在项目范围内公开征求意见并修订的《北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目私有住宅房屋征收补偿方案》、《北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目公房征收补偿方案》实施。项目房屋征收部门为北京市石景山区人民政府房屋征收办公室（以下简称石景山区征收办）；实施单位为北京市石景山区房屋征收事务中心（以下简称石景山区征收事务中心）；评估机构为公开选定的北京华天通房地产评估有限公司、北京汇盛信达房地产土地评估有限公司、北京安泰祥土地房地产评估有限公司、北京中地联合房地产评估有限公司、北京西域房地产价格评估有限公司、北京首佳房地产评估有限公司、北京金利安房地产咨询评估有限责任公司、北京中诚亿房地产土地评估有限责任公司；签约期限自2016年12月6日至2017年1月16日。吉爽等4人不服被诉征收决定，诉至一审法院，请求撤销被诉征收决定。一审法院经审理查明：2016年1月6日，案涉征收项目纳入北京市石景山区2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的报告。该项目由安泰置业公司作为建设单位。2016年2月4日，市规委作出2016规（石）条整字0001号《建设项目规划条件》，北辛安棚户区改造B区房屋征收项目取得规划意见。规划范围：位于石景山北辛安地区，北起阜石路，南至石景山路，西起北辛安路，东至特钢厂区。2016年4月6日，市规委作出2016规（石）条授字0001号《建设项目规划条件》，北辛安棚户区改造A区房屋征收项目取得规划意见。规划范围：北起阜石路，南至石景山园南区南二街，西至北辛安路，东至北辛安东路、国地与集地交界线（不包含集地）。2016年4月12日，市国土局作出京国土石预〔2016〕0004号《北京市国土资源局建设项目用地预审意见》，用地位置：石景山北辛安地区，东至北辛安东路、国地与集地交界线（不包含集地），南至石景山园南区南二街，西至北辛安路，北至阜石路。北辛安棚户区改造A区房屋征收项目取得土地预审意见。2016年5月4日，市国土局作出京国土石预[2016]0005号《北京市国土资源局建设项目用地预审意见》，用地位置：石景山区北辛安地区，东至特钢厂区，南至石景山路，西至北辛安路，北至阜石路。北辛安棚户区改造B区房屋征收项目取得土地预审意见。2016年11月24日，北京市人民政府作出京政地字（2016）99号征地批复，批准石景山区政府关于办理北辛安棚户区改造B区土地开发项目建设用地手续的请示，同意征收上述B区北辛安村集体土地，同意安泰置业公司实施B区土地开发项目。北辛安棚户区改造B区土地开发项目取得北京市政府建设用地实施方案的批复。2016年5月31日，市发改委、市建委作出京发改（核）〔2016〕134号《关于石景山区北辛安棚户区改造A区项目核准的批复》，北辛安棚户区改造A区房屋征收项目取得立项批准文件。建设地点：石景山区北辛安地区，东至北辛安东路、国地与集地交界线（不包含集地），南至石景山园南区南二街，西至北辛安路，北至阜石路。2016年6月12日，市发改委作出京发改（核）〔2016〕145号《关于石景山区北辛安棚户区改造B区土地开发项目核准的批复》，北辛安棚户区改造B区房屋征收项目取得立项批准文件。建设地点：石景山区北辛安地区，东至特钢厂区，南至石景山路，西至北辛安路，北至阜石路。2016年6月13日，石景山区征收办委托石景山区征收事务中心，开展案涉征收项目征收与补偿的具体工作。2016年8月12日，安泰置业公司向石景山区政府提交《关于开展石景山区北辛安棚户区改造A、B区项目房屋征收工作的申请》，认为案涉征收项目已经取得前置审批要件，符合公共利益的要求，申请开展房屋征收工作。2016年8月15日，石景山区征收办向石景山区政府提出征收请示，认为项目符合公共利益的要求，建议石景山区政府批准案涉征收项目并启动相应征收程序。2016年8月15日，安泰置业公司作出《关于石景山区北辛安棚户区改造A、B区项目安置房源的说明》，根据项目规划要求，案涉征收项目的安置房源建筑规模约82.3万平方米，约1.1万套，非住宅安置房建筑规模约34.7万平方米，能够满足项目征收需求。2016年8月15日，安泰置业公司作出《关于石景山区北辛安棚户区改造A、B区项目征收资金的说明》，表示将在审计部门的监督下，根据征收工作实际进度及时向房屋征收实施单位支付征收资金。2016年8月16日，石景山区政府批准石景山区征收办提交的上述征收请示。2016年8月17日，石景山区征收办组织召开会议，会同相关部门对北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目进行了公益性论证，认为该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；符合征补条例第八条第二、三、四项等条款规定的情形，可以实施房屋征收工作，并形成了《公益性论证会议纪要》。2016年8月18日，石景山区征收办作出石征收办字〔2016〕8号《房屋征收暂停办理事项公告》，对东至特钢厂区和古城西街，南至石景山路，西至北辛安路，北至阜石路内涉及的房屋实施征收暂停事项。并向石景山区规划、国土、工商等单位发送上述暂停通知。2016年8月18日，石景山区征收办发布《关于公开选定石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅评估机构的公告》并在市建委网站公示。2016年8月23日，石景山区征收办、古城街道办发布《关于协商选定石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋房地产价格评估机构工作的通知》《石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目公开选定住宅房屋房地产价格评估机构协商意见汇总办法》。拟从15家候选评估公司中推选8家评估公司作为案涉征收项目的评估机构，经协商投票程序，仅选定了北京汇盛信达房地产土地评估有限公司1家评估机构，其余7家评估公司需要通过公开摇号方式确定。2016年8月28日，石景山区征收办和古城街道办发布《石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目公开选定住宅房屋房地产价格评估机构摇号办法》，拟从12家评估公司中摇号选定7家评估公司作为案涉征收项目的评估机构。2016年8月29日，北京市燕京公证处出具《公证书》，经公证摇号选定了北京华天通房地产评估有限公司等7家评估机构。2016年8月29日，石景山区征收办发布《石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目公开选定住宅房屋房地产价格评估机构结果公告》，选定由北京华天通房地产评估有限公司等8家评估机构和各自评估的标段，并在市建委网上公示上述选定评估机构情况。2016年9月6日，石景山区征收办和古城街道办事处发布“致居民的公开信（三）”，说明自9月3日起组织开展案涉征收项目的入户调查。2016年10月18日，石景山区征收办在《北京日报》发布申报权利公告，自公告发布之日起30日内到案涉征收项目办公室申报权利。2016年11月23日，石景山区征收办召开会议，讨论项目范围内房屋权属认定相关问题，并形成石征纪字〔2016〕第7号《北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目房屋认定工作会会议纪要》。2016年11月28日，石景山区征收办发布《北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋征收调查结果公示》。2016年10月18日，石景山区征收办组织区发改委、住建、国土、财政等部门召开案涉征收项目住宅房屋征收补偿方案论证会，并形成了石征纪字〔2016〕第6号《石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋补偿方案论证会会议纪要》。2016年10月25日，石景山区征收办向石景山区政府报送《关于报请区政府审核北辛安棚户区改造A、B区房屋征项目住宅房屋征收补偿方案征求意见稿的请示》，同日获得政府批准。2016年10月27日，石景山区征收办发布《北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋征收补偿方案征求意见公告》。征收意见期限：2016年10月27日至11月25日。2016年11月23日，石景山区政府向市建委发送《关于北辛安棚户区改造项目依据实施房屋征收的函》，拟根据征补条例的规定开展房屋征收工作。2016年12月5日，市建委作出关于《北京市石景山区人民政府关于北辛安棚户区改造项目依据实施房屋征收的函》的复函，请石景山区政府按照《征补条例》和《征补实施意见》的规定，推动房屋征收工作。2016年11月23日，石景山区征收办组织召开项目社会稳定风险评估评审会，形成石征纪字〔2016〕第8号《石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋征收社会稳定风险评估评审会会议纪要》（以下简称第8号会议纪要），会议同意石景山区征收办根据此次会议结果形成《北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目社会稳定风险评估报告（住宅）》。同日，北京市石景山区维护稳定工作领导小组办公室（以下简称石景山区维稳办）同意上述风险评估报告。2016年11月26日，石景山区征收办委托北京市国盛房地产评估有限责任公司（以下简称国盛地产评估公司）正式形成《北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目社会稳定风险评估报告（住宅）》，该报告依法定程序定为国家秘密。2016年11月28日，中国光大银行北京石景山支行作出《银行资信证明》，证明石景山区征收事务中心在该行开有专用账户，截止2016年11月27日有存款人民币壹拾陆亿元整（小写：1600000000.00元整）。同日，北京农商银行石景山支行作出《单位存贷款账户资信证明书》，证明石景山区征收事务中心在该行开有专用账户，截止2016年11月27日有存款人民币壹拾陆亿元整（小写：1600000000.00元整）。中国建设银行股份有限公司北京石景山支行作出《银行资信证明》，证明石景山区征收事务中心在该行开有专用账户，截止2016年11月28日有存款人民币壹拾陆亿壹仟叁佰肆拾壹万叁仟贰佰肆拾陆元肆角柒分整（小写：1613413246.47元整）。2016年11月28日，安泰置业公司作出《关于石景山区北辛安棚户区改造A、B区项目住宅征收补偿资金的承诺》，表示根据测算，已有约48亿元征收资金存入专用账户，并承诺根据征收进度及时补充征收资金。2016年11月28日，石景山区征收办向石景山区政府提交《关于提请作出北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋征收决定的请示》。2016年11月28日，石景山区政府召开2016年第13次区政府常务会议并形成会议纪要，同意石景山区征收办的征收请示。2016年11月29日，石景山区征收办发布《关于北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公示》。2016年11月29日，石景山区政府作出被诉征收决定并附《征补方案》，在征收范围内张贴并通过市建委网站公示。一审法院认为，征补条例第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条第二款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，石景山区政府具有对本行政区域内的房屋作出征收决定的法定职权。征补条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。本案中，北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目属于“棚户区改造”性质的旧城改建项目，征收目的在于改善该地区居民的住房条件和生活环境，符合上述法规关于公共利益需要的规定。征补条例第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《征补实施意见》第三条规定，为了公共利益需要征收房屋的，由建设单位向建设项目所在地区县人民政府提出征收申请，并提交项目批准文件、规划意见、土地预审意见等文件。本案中，北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目已列入北京市2016年棚户区改造和环境整治项目任务计划，并被纳入2016年北京市石景山区国民经济和社会发展计划。且石景山区政府提交的《建设项目规划条件》、《用地预审意见》、《立项批准文件》、《年度计划和规划》、《公益性论证会议纪要》均可以证明该项目属于2016年北京市、石景山区重点推进的棚户区改造项目。同时也纳入了市、县级国民经济和社会发展年度计划，且符合相应的土地利用和城乡规划。同时，关于征收范围的问题，本案中A区属于国有土地，B区有部分属于集体土地。其中就集体土地的征收问题，北京市政府已作出第99号征地批复，同意征收上述B区北辛安村集体土地并同意安泰置业公司实施B区土地开发。征补条例第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。该条例第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，石景山区征收办会同相关部门共同研究拟定了征收补偿方案，经石景山区政府批准后于2016年10月27日在征收范围内予以公布，并在市建委网站上发布，征求被征收居民意见，征求意见期限2016年10月27日至2016年11月25日止。征求意见期满后，石景山区征收办在对反馈意见进行归纳整理并对征收补偿方案作相应修改的基础上，于2016年11月29日在征收范围内张贴并通过市建委网站发布了《关于北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公示》。在征求意见期限内，案涉房屋征收补偿方案并未出现“多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的”情形。由此可见，被诉征收决定所涉房屋征收补偿方案经征收部门会同相关部门组织拟定、公开征求意见、将征求意见情况和修改情况予以公开，最后由石景山区政府常务会议予以确认，符合上述法规关于征收补偿方案制定程序规定。征补条例第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。本案中，石景山区征收办于2016年11月23日组织召开了项目社会稳定风险评估评审会，对案涉征收项目进行了风险评估讨论并形成第8号会议纪要，石景山区维稳办亦同意上述社会稳定风险评估。石景山区征收办委托国盛地产评估公司于2016年11月26日正式形成了《社会稳定风险评估报告》。据此可以认定石景山区政府已经履行了案涉征收项目的社会稳定风险评估程序。至于吉爽等4人主张该社会稳定风险评估报告不能由房地产评估公司制作的主张，没有相应的法律依据，不予支持。另外，关于社会稳定风险评估报告是否应当确定为国家秘密的问题，应由该风险评估报告涉及的内容并依国家保密制度确定。本案中，案涉社会稳定风险评估报告由石景山区政府依相应程序确定为国家秘密，应予认可其效力。征补条例第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中石景山区政府提交了中国光大银行北京石景山支行、北京农商银行石景山支行、中国建设银行股份有限公司北京石景山支行出具的资金证明，确认约48亿元征收资金存入专用账户。同时，案涉征收项目亦规划有约1.1万套房源用于定向安置，结合安泰置业公司针对征收资金的说明和承诺，可以认定上述征收补偿资金及安置房源能够满足案涉征收项目需要。征补条例第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，石景山区政府提交的第四组关于调查登记被征收房屋的证据，入户调查通知、权利申报公告、房屋认定会议纪要等证据能够证明房屋征收实施单位开展了被征收房屋认定的相关工作，履行了相关调查登记职责，并在征收范围内公布了调查结果。在公示的调查结果中，石景山区政府只公布了被征收住宅房屋涉及的院落和整体建筑面积情况，未公示到每一栋楼及被征收房屋面积，存在不规范之处，但总体上并不能据此否定对征收范围内房屋权属、区位、用途和建筑面积等情况的调查登记。对开展调查登记工作中存在的瑕疵问题，应由石景山区政府责成相关部门在今后的房屋征收补偿工作中予以改进，进一步提升行政执法工作的规范性和严肃性。征补条例第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。本案中，石景山区征收办于2016年8月18日发布房屋征收暂停办理事项公告，自公告公布之日起至2017年8月17日止，对东至特钢厂区和古城西街，南至石景山路，西至北辛安路，北至阜石路内涉及的房屋实施征收暂停事项，并向石景山区规划、国土、工商等单位发送上述暂停通知，暂停公告程序符合上述规定。征补条例第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。本案中，石景山区征收办先后发布了《关于公开选定石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅评估机构的公告》《关于协商选定石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目住宅房屋房地产价格评估机构工作的通知》《石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目公开选定住宅房屋房地产价格评估机构协商意见汇总办法》《石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目公开选定住宅房屋房地产价格评估机构摇号办法》《石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目公开选定住宅房屋房地产价格评估机构结果公告》，经协商投票程序选定了北京汇盛信达房地产土地评估有限公司，经北京市燕京公证处公证摇号选定了北京华天通房地产评估有限公司等7家评估机构，故上述8家评估机构的选定符合上述法规要求。综上，吉爽等4人请求撤销被诉征收决定的诉讼请求不能成立，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回吉爽等4人的诉讼请求。吉爽等4人不服一审判决，向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审判决，在查明事实的基础上依法改判或将案件发回重审。主要理由为：1.被诉征收决定作出前，石景山区政府未对征收范围内房屋依法进行调查、认定和处理；2.征收范围内有大量集体所有土地，在被诉征收决定作出前刚刚被批准征为国有，违反征补条例立法本意。石景山区政府答辩认为，被诉征收决定认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序，吉爽等4人的上诉请求不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，征补条例第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，该条例第八条规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，石景山区政府具有作出被诉征收决定的法定职责。根据征补条例第八条第五项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，可以进行房屋征收。本案中，石景山区北辛安棚户区改造A、B区房屋征收项目属于旧城改建项目，符合由政府组织实施的旧城区改建的需要，征收目的在于改善该地区居民的住房条件和生活环境，且已纳入石景山区国民经济和社会发展年度计划，具备公益性质，可以实施房屋征收。本案中，建设单位提交了房屋征收申请及项目批准文件、规划意见、用地预审意见等实施征收的前置审批文件，具备征收要件。石景山区征收办根据建设单位提交的房屋征收申请及相关批准文件向石景山区政府提出启动征收前期工作的请示，在收到石景山区政府批复后，在征收范围内发布暂停公告，选定房地产价格评估机构，拟定征补方案，并经公示征求意见、修改，制定社会稳定风险评估报告。安置房源及征收补偿费用能够满足征收项目需要。石景山区政府作出被诉征收决定后在征收范围内并予公告，载明了征收范围、实施单位、征收补偿方案、签约期限和行政复议、行政诉讼权利等事项。上述被诉征收决定作出的前置程序均符合征补条例及《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》相关规定。根据审理查明的事实，2016年11月24日，北京市政府作出第99号征地批复，B区征收范围内原有部分集体土地已征为国有，同年11月29日作出被诉征收决定并不违反征补条例规定。此外，对于石景山区征收办在对征收范围内房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并公布调查结果的程序中存在的不规范之处，本院同意一审法院的意见。综上，一审法院判决驳回吉爽等4人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。吉爽等4人的上诉请求和理由缺乏事实及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人吉爽等4人负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  赵宇晖审判员  霍振宇审判员  刘天毅二〇一八年一月十五日书记员  路 陶