福建省福安市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽0981行初72号
原告叶开凤，女，1953年1月2日出生，汉族，户籍地寿宁县，现住寿宁县。
被告寿宁县公安局，住所地寿宁县东部新区。
法定代表人林晓晞，局长。
委托代理人缪启林，寿宁县司法局法律援助中心律师。
委托代理人吴泽旭，寿宁县公安局工作人员。
原告沈某不服被告寿宁县公安局作出的行政处罚决定，向本院提起诉讼。本院于2016年8月1日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年9月14日公开开庭审理了本案。原告叶开凤、被告寿宁县公安局的副职负责人何平及委托代理人缪启林、吴泽旭到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会研究决定，现已审理终结。
被告寿宁县公安局于2016年3月6日对原告叶开凤作出寿公（治）行罚决字（2016）00005号行政处罚决定，认定：2016年3月4日中午，全国两会期间，叶开凤进京未到指定场所信访，在北京市天安门地区进行上访时被北京天安门地区分局治安大队民警查获，并被训诫。2016年3月5日晚，叶开凤被寿宁县信访局依法移交寿宁县公安局处理。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对原告处以行政拘留5日。
原告诉称，2008年8月4日晚，原告儿媳刘冬兰入住周宁县的私人旅社（芹山旅社）312客房之时，遭遇周宁县公安局查房，刘冬兰慌张惧怕，跑到客房外躲避，因惊慌失措坠落而死亡。事件发生后，原告与儿子叶德谦持续向周宁县公安局以及各级政府、政法部门上访提出善后赔偿诉求，均没有得到解决，原告因此诉访不息，于2016年3月3日进京上访,3月4日傍晚4时被北京公安部门扣留后，由寿宁驻京人员送返寿宁县，3月6日凌晨被送往寿宁县拘留所拘留,原告被拘留至3月9日放出，被告也没有给予办理任何手续，原告不服，向宁德市公安局申请复议，2016年7月1日，宁德市公安局以原告的复议申请超过法定期间为由作出宁公复不受字（2016）04号《行政复议申请不予受理决定书》，决定不予受理。原告认为，被告的上述行为存在违法，理由如下：一、原告因儿媳死于非命案件持续访告七八年，没有得到公正合理解决，因此原告到中央部门上访属于通过正常渠道行使权利的正常活动。二、原告在进京上访期间没有实施任何违反社会秩序、办公秩序的缠访、闹访行为，被告以所谓“涉嫌扰乱单位秩序”之名对原告实施拘留，根本缺乏事实依据。三、被告以“传唤”名义径行将原告送往拘留所拘留，完全违反法律程序。四、被告将原告拘留了5天，既没有作出行政处罚决定，也没有办理释放手续。综上，被告对原告的拘留是违法行为，应该得到纠正。据此，原告请求确认被告将原告叶开凤拘留5天，非法剥夺原告人身自由的行政行为违法。
原告提供的证据：
A1传换证。
A2、宁公复不受字[2016]04号行政复议申请不予受理决定书。
A3、原告身份证。
证明原告诉讼主体适格。
被告寿宁县公安局辩称，一、被告2016年3月6日对叶开凤作出的寿公（治）行罚决字[2016]0005号行政处罚决定书认定的违法事实清楚，证据确实充分。2016年3月4日，叶开凤在全国两会召开期间，进京在天安门地区进行非正常上访时，被北京市公安局天安门地区分局查获，并被训诫。认定以上事实的证据有：寿宁县信访局移交函；叶开凤的陈述和辩解；证吴某梅沈某春陈述；进京接访人员范世阳的书面材料；北京市公安局天安门地区分局的训诫书等证据予以证明。二、被告作出的处罚决定适用法律正确、量罚适当。2014年3月4日，叶开凤签定了息访息诉协议书，后又于2016年3月4日在两会召开的敏感时期，越级到天安门地区进行非正常上访，违法情节较重。被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，于2016年3月6日对其作出行政拘留5日的处罚决定，适用法律正确、量罚适当。三、被告作出的寿公（治）行罚决字[2016]0005号行政处罚决定程序合法。叶开凤2016年3月4日进京进行非正常上访行为发生后，被告根据寿宁县信访局的移交函而对叶开凤涉嫌扰乱单位秩序的违法行为予以受案调查处理。对叶开凤依法作出行政处罚决定前，依法传唤了叶开凤；依法对叶开凤进行了行政案件权利义务、行政处罚告知；依法收集审查了相关证人证言及书证；依法进行了集体议案。后依法作出处罚决定并送达执行。综上，被告对叶开凤作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确、量罚适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告寿宁县公安局在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据：
B1、行政处罚决定书，证明对叶开凤作出行政拘留五日的决定；
B2、呈请公安行政处罚审批报告，证明对叶开凤作出行政拘留五日的决定按照程序经过审批；
B3、受案登记表，证明对叶开凤的违法行为依法进行受案；
B4、受案回执，证明受案告知报案人；
B5、传唤证，证明依法传唤叶开凤进行询问，证明传唤到达及传唤结束时间；
B6、传唤通知叶开凤家属情况，证明传唤叶开凤进行询问及延长传唤时限按照程序经过审批；
B7、被传唤人家属通知书，证明呈请传唤及延长传唤时限审批报告；
B8、行政拘留家属通知书，证明拘留通知叶开凤家属的情况；
B9、行政拘留回执，证明叶开凤拘留执行情况；
B10、行政处罚决定书送达回执，证明行政处罚决定书送达寿宁县信访局；
B11、集体议案申请表，证明本案申请集体议案情况；
B12、集体议案纪要，证明本案的集体议案经过及结论；
B13、叶开凤询问笔录，证明1、叶开凤上访事由；2、2016年3月4日，叶开凤到北京上访；
B14沈某春询问笔录，证沈某春吴某梅、叶开凤共同前往北京上访经过；
B15吴某梅询问笔录，证明依法告知叶开凤处罚的幅度依据及种类，及叶开凤未提出陈述和申辩；
B16、接访人范世阳自述材料，证明证实叶开凤非正常上访，被带到马家楼接济中心，后被带回寿宁；
B17、行政处罚告知笔录，证吴某梅陈述沈某春、叶开凤共同进京上访的经过；
B18、身份材料证明，证明相关人员的户籍、人员等基本信息；
B19、查询违法犯罪记录情况说明，证明查询叶开凤过往违法犯罪记录情况；
B20、接受证据清单及寿宁县信访局的函，证明1、信访局移交叶开凤越级进京非正常上访案，证明案件来源；2、移交训诫书原件，证实叶开凤在北京天安门地区被查获并被训诫；
B21、接受证据清单及材料，证明托溪乡政府对叶开凤稳控情况及生活方面照顾情况；
B22、息访息诉承诺书，证明叶开凤签订息访息诉承诺书并作出保证；
B23、刑事判决书，证明叶开凤儿媳刘冬兰死亡相关情况；
B24、托溪乡政府文件，证明1、劝返接回通知书；2、劝返接回工作责任落实情况表；3、证明函。
当事人提供的上述证据经庭审质证：
被告寿宁县公安局提供的证据B1-B24，原告的质证意见为对证据的真实性均有异议。原告提供的证据A1-A3，被告的质证意见为对证据的“三性”无异议。
本院对上述证据作如下认证：
原告提供的证据A1-A3，被告无异议，本院予以采信，可作为认定本案的原告诉讼主体适格依据。被告提供的证据B1-B24，除证据B22未提供原件核对外，其余虽符合作为证据应具备的“三性”，本院予以采信，但无法证明其待证目的。
本院根据上述有效证据结合当事人的庭审陈述，可认定事实如下：
原告因其儿媳刘冬兰于2008年间在周宁县芹山旅社坠楼死亡一事，近年来一直在信访要求寿宁县政府相关部门给予赔偿。2016年3月4日，原告在全国“两会”召开期间，进京在天安门地区进行非正常上访时，被北京市公安局天安门地区分局查获，并被训诫，后被寿宁县接访的工作人员带回寿宁，移交给被告寿宁县公安局处理。被告寿宁县公安局对原告进行了传唤，经调查取证、处罚前告知、集体研究等法定程序，于2016年3月6日8时许作出寿公（治）行罚决字（2016）00005号《行政处罚决定书》，对原告处以行政拘留5日，随后送寿宁县拘留所执行。原告不服，遂诉至本院提出上述诉讼请求。本案审理过程中，被告寿宁县公安局认为“对叶开凤（原告）处以行政拘留五日的处罚过重”，于2016年12月27日作出寿公字（2016）125号《寿宁县公安局关于撤销对叶开凤行政拘留五日处罚的决定》，撤销了上述被诉行政处罚决定。
综上所述，本院认为，行政机关作出行政行为必须证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”及《信访条例》第十八条“信访人采用走访形式提出自己的信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出”的规定，原告以走访形式提出自己的信访事项时，没有到有关机关设立或指定的接待场所提出，虽可认定存在扰乱信访工作秩序的事实，但被告提供的证据材料，只体现原告初次进京进行非正常上访，之前未因非正常上访受到过行政处罚，被告提供的证据不足于证明原告实施扰乱单位秩序的违法行为属情节较重，故被告在认定违法行为属情节较重事实的证据不足，存在违法。本案审理过程中，被告认为其作出的被诉行政处罚决定“对叶开凤（原告）处以行政拘留五日的处罚过重”，已自行予以撤销，虽已改变了原行政行为，但原告要求确认原行政行为违法，该请求依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告寿宁县公安局作出寿公（治）行罚决字（2016）00005号行政处罚决定》的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院。（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 王耀楠
审 判 员 杨文英
人民陪审员 谢 瑞
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 谢巧丹
附本案引用的主要法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
2、《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
3、《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。