山东省齐河县人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）鲁1425刑初138号
公诉机关山东省齐河县人民检察院。
被告人肖伟，男，1973年4月8日出生，汉族，大学本科文化，中共党员，户籍所在地系山东省齐河县，现住齐河县城区，现任齐河县工商局企业注册局局长。2017年5月25日因涉嫌犯玩忽职守罪被齐河县人民检察院取保候审。
辩护人肖业忠，北京金诚同达（济南）律师事务所律师。
被告人王玉杰，男，1961年10月10日出生，汉族，大专文化，中共党员，户籍所在地系山东省平原县，现住齐河县城区。现系齐河县工商局企业注册局工作人员。2017年5月25日因涉嫌犯玩忽职守罪被齐河县人民检察院取保候审。
被告人田军，男，1974年4月27日出生，汉族，大专文化，中共党员，户籍所在地系山东省齐河县，现住齐河县城区。现系齐河县工商局企业注册局工作人员。2017年5月25日因涉嫌犯玩忽职守罪被齐河县人民检察院取保候审。
山东省齐河县人民检察院以德齐检公诉刑诉（2017）124号起诉书指控被告人肖伟、王玉杰、田军犯玩忽职守罪，于2017年9月8日向本院提起公诉，本院审查后于当日立案，依法组成合议庭，于2017年11月2日公开开庭审理了本案。齐河县人民检察院指派检察员朱梅出庭支持公诉，被告人肖伟、王玉杰、田军及被告人肖伟的辩护人肖业忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
齐河县人民检察院指控，齐河县汇联投资咨询有限公司于2012年3月28日在齐河县工商行政管理局注册局登记成立。李某1、杜某（均另案处理）分别任公司法定代表人、执行董事兼总经理和公司会计兼出纳。公司成立后，采取以“四联担保”的名义在《齐河商讯》上发布广告与在公司门外电子屏上设置滚动字幕的方式公开向社会宣传，高息向社会不特定人员吸收存款。2012年9月齐河县工商局企业注册局接到群众举报齐河县汇联投资咨询有限公司存在超出核准登记的经营范围从事借贷业务等超范围经营行为，随后肖伟安排王玉杰、田军二人到该公司进行检查，经检查确实存在未经工商登记机关核准，亦未取得银监会相应的批准文件，擅自经营金融业务等超范围经营行为。后查处过程中只对该公司罚款1.5万元，未严格依照《无照经营查处取缔办法》等工商管理规定对该公司同时提出整改要求或取缔该公司，事后也没有继续跟进监管落实整改要求并及时跟进监管措施。2015年年初德州市打击和处置非法集资工作领导小组下发《投资类公司（机构）清理整顿工作实施方案》，组织相关部门对部分公司非法金融行为进行巡查，肖伟参与了对齐河县相关公司的巡查，在对齐河县汇联投资咨询有限公司巡查过程中，肖伟亦未认真履行监管职责，疏于审查，未发现该公司吸收公众存款以及放贷等超范围经营行为。由于肖伟、王玉杰、田军等人未认真履行监管职责，导致该公司向不特定人员非法吸收资金共计1400余万元，至案发仍有900余万元的损失未追回。2017年4月7日三被告人到检察机关投案。
公诉机关针对指控的上述事实向本院提供了书证、证人证言、被告人供述和辩解等证据。公诉机关认为被告人肖伟、王玉杰、田军作为国家机关工作人员，对工作严重不负责任，不正确履行工作职责，对原齐河县汇联投资咨询有限公司超范围经营行为不认真监管，致使该公司长期超范围非法吸收公众存款，造成巨大经济损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十二条的规定，提请本院依法判处。
三被告人对工作中存在失误，对涉案公司监管不力均予以认可，但均认为其过错行为轻微，不至于构成玩忽职守罪。被告人肖伟的辩护人认为：（一）公诉机关的指控有失偏颇，对犯罪事实的认定法律依据不足：1、三被告人于职责范围内，尽到了岗位监管职责，三人在执法中无明显过失；2、对非法集资违法行为的整改、跟进监管和依法取缔的职责不在工商行政管理部门；3、工商行政管理部门不具有甄别认定非法集资的职能，也没有法律赋予的监管查处手段。（二）认定肖伟、王玉杰、田军三人对工作严重不负责任、不正确履行工作职责的说法缺乏法律依据。1、市场巡查变为随机抽查是法律的明确规定；2、日常监管中无随便查阅企业账务账簿的权力；3、非法集资广告性质的认定职责是金融主管部门。（三）非法集资致使人民利益遭受重大损失与肖伟等三人的行政执法没有直接、必然的因果关系。（四）肖伟等三人具有自首情节。（五）肖伟无前科，平时工作兢兢业业，一直表现很优秀。综上原因，请求法院对肖伟判无罪或者免予刑事处罚。
辩护人根据以上辩护向本院提供了《山东省工商局关于省政府政务督查（2015）8号办理情况的报告》、《无照经营查处取缔办法》、《山东省人民政府关于贯彻国发（2014）7号文件推进工商注册制度便利化加强市场监管的实施意见》、《山东省打击和处置非法集资工作领导小组会议机要（2015）1号》、齐河县打击和处置非法集资工作领导小组《关于开展非法集资问题专项整治的通知》、证监会《关于转发关于明确认定查处取缔非法集资部门职责分工的通知的通知》、国务院办公厅《关于推广随即抽查规范事中事后监管的通知》、齐河县金融工作办公室出具的《全县地方机构金融工作排查报告》、工商总局《关于公布规范性文件清理结果的报告》、国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等文件，欲证实被告人对齐河县汇联投资咨询有限公司及相关人员涉嫌非法集资等超范围经营犯罪无监管职责，不构成玩忽职守罪。
经审理查明，齐河县汇联投资咨询有限公司于2012年3月28日在齐河县工商行政管理局注册局登记成立。李某1、杜某（均另案处理）分别任公司法定代表人、执行董事兼总经理和公司会计兼出纳。公司成立后，采取以“四联担保”的名义在《齐河商讯》上发布广告与在公司门外电子屏上设置滚动字幕的方式公开向社会宣传，高息向社会不特定人员吸收存款。2012年9月齐河县工商局企业注册局接到群众举报齐河县汇联投资咨询有限公司存在超出核准登记的经营范围从事借贷业务等超范围经营行为，随后肖伟安排王玉杰、田军二人到该公司进行检查，经检查确实存在未经工商登记机关核准，亦未取得银监会相应的批准文件，擅自经营金融业务等超范围经营行为。后查处过程中只对该公司罚款1.5万元，未严格依照《无照经营查处取缔办法》等工商管理规定对该公司同时提出整改要求或取缔该公司，事后也没有继续跟进监管落实整改要求并及时跟进监管措施。2015年年初德州市打击和处置非法集资工作领导小组下发《投资类公司（机构）清理整顿工作实施方案》，组织相关部门对部分公司非法金融行为进行巡查，肖伟参与了对齐河县相关公司的巡查，在对齐河县汇联投资咨询有限公司巡查过程中，肖伟亦未认真履行监管职责，疏于审查，未发现该公司吸收公众存款以及放贷等超范围经营行为。由于肖伟、王玉杰、田军等人未认真履行监管职责，导致该公司向不特定人员非法吸收资金共计1400余万元，至案发仍有900余万元的损失未追回。2017年4月7日三被告人到检察机关投案自首。
以上事实有下列证据证实：
1．书证
（1）齐河县人社局提供的肖伟、王玉杰、田军干部履历表复印件及齐河县工商局人事政工科提供的三人工作简历证实三被告人的任职情况，三人均系国家机关工作人员。
（2）户籍证明信证实三被告人的出生时间，案发时均已达刑事责任年龄。
（3）到案说明证实三被告人均系投案自首。
（4）齐河县工商局齐河县汇联投资咨询有限公司超范围经营案件卷宗复印件（含立案审批表、行政处罚决定书、行政处罚告知书、询问通知书、行政处罚决定书送达回证、企业法人营业执照副本复印件、借款合同及对方收条复印件、询问笔录、山东省非税收收入缴款书、案件调查终结报告、行政处罚决定建议书等）证实齐河县工商局企业注册局于2012年9月11日执法人员王玉杰、田军对齐河汇联投资咨询有限公司检查时，发现该公司擅自超范围经营金融业务，属于无照经营金融业务，根据相关规定立案调查，后于2012年10月9日对该公司作出行政处罚决定的情况。同时证实该案经办案机构负责人肖伟指定，由王玉杰主办，田军协办。
（5）齐河县汇联投资咨询有限公司2012年4月1日至12月31日账目及凭证复印件（包括明细帐、记账凭证、山东四联担保投资有限公司收到条、保证函、委托担保申请书、借款合同等），证实在2012年4月1日至12月31日该公司对外吸收公众存款的情况。
（6）调取于齐河县工商局的《企业经营范围登记管理规定》证实国家工商行政管理总局颁布的《企业经营范围登记管理规定》的相关内容。其中第三条规定：经营范围是企业从事经营活动的业务范围，应当依法经企业登记机关登记。企业的经营范围应当与章程或者合伙协议规定相一致。经营范围发生变化的，企业应对章程或者合伙协议进行修订，并向企业登记机关申请变更登记。第四条：企业申请登记的经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的经营项目（以下称前置许可经营项目）的，应当在申请登记前报经有关部门批准后，凭审批机关的批准文件、证件向企业登记机关申请登记；第十五条：企业未经批准、登记从事经营活动的，依照有关法律、法规的规定予以查处。
（7）调取于齐河县工商局的《无照经营查处取缔办法》证实：其中第四条第（五）项规定：超出核准登记的经营范围，擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处。第十四条规定：对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；……第十九条：工商行政管理部门、许可审批部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，未依照法律、法规的规定核发营业执照、许可证或者其他批准文件，未依照法律、法规的规定吊销营业执照、撤销注册登记、许可证或者其他批准文件，未依照本办法规定的职责和程序查处无照经营行为，或者发现无照经营行为不予查处，或者支持、包庇、纵容无照经营行为，触犯刑律的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法刑法关于受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予降级、撤职直至开除的行政处分。
（8）齐河县工商行政管理局文件《关于齐河县工商行政管理局主要职责内设机构和人员编制规定的请示》及齐河县人民政府办公室文件《关于印发齐河县工商行政管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》证实齐河县工商局企业注册局为齐河县工商行政管理局直属副科级行政机构。主要职责是：承担负责各类企业、农民专业合作社和从事经营活动的单位、个人等市场主体的登记注册及监督管理;公司（企业）设立、变更、注销登记，企业集团登记核准；按照职责分工承担依法查处取缔无照经营的责任等。
（9）调取于齐河县工商局的《工商行政管理暂行规定》证实：《工商行政管理暂行规定》规定的工商行政管理职责、行政处罚权限、执法程序、执法监督等方面的内容及规定。其中第十二条：各级工商行政管理机关中除工勤人员以外的工作人员，是国家公务员；工商行政管理机关工作人员必须忠于职守，秉公执法；第二十六条：对未经核准登记，擅自从事经营活动，或者从事其他违反经营登记管理规定行为的，工商行政管理机关可以依照相关法律、法规、规章，责令改正；给予警告、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、吊销营业执照等处罚。
（10）调取于齐河县工商局的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》证实国务院发布的该办法规定的相关内容。其中第四条规定：本办法所称非法金融业务活动，是指未经中国人民银行批准，擅自从事的下列活动：（1）非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款；（2）未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资；……前款所称非法吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动；所称变相吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动。第五条规定：未经中国人民银行批准，任何单位和个人不得擅自设立金融机构或者擅自从事金融业务活动。对非法金融机构和非法金融业务活动，工商行政管理机关不予办理登记。第十三条：设立非法金融机构或者从事非法金融业务活动骗取工商行政管理机关登记的，一经发现，工商行政管理机关应当立即注销登记或者变更登记。第二十七条：中国人民银行、公安机关和工商行政管理机关工作人玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
（11）调取于齐河县工商局的《处置非法集资工作操作流程》证实：该操作流程规定其中主要成员单位工商部门职责为：加强对媒体广告情况的监测和检查，依法查处涉及非法集资活动的违法广告；依法加强对涉嫌非法集资企业的监管；依照有关部门的认定意见，对非法集资的企业予以处罚等工作。
（12）齐河县金融工作办公室出具的说明及调取于齐河县金融工作办公室的相关文件（包括《关于设立齐河县金融工作办公室的通知》、《关于县金融工作办公室加挂“县地方金融监督管理局”牌子的通知》、《山东省地方金融条例》、德州市打击和处置非法集资工作领导小组文件《德打非发【2015】1号投资类公司（机构）清理整顿工作实施方案》、《德州市打非工作领导小组关于督导投资类机构清理整顿工作情况的通知》、《德州市非法金融活动排查工作实施办法》证实2011年齐河县设立金融工作办公室的情况及其主要工作职责。同时证实德州市打击和处置非法集资工作领导小组于2015年1月19日至3月20日在全市开展投资类公司清理整顿工作，并下发《投资类公司（机构）清理整顿工作实施方案》，该实施方案中对各职能部门进行责任分工，其中规定：工商部门负责检查企业按照登记事项开展经营活动，对涉嫌虚假出资、抽逃资金、超范围经营等违法违规行为进行查处。另外证实该次投资类机构清理整顿工作督导组第二组组长系王某（德州市工商局企业注册局副局长），负责督导禹城、齐河、经济开发区。
（13）齐河县汇联投资咨询有限公司非法吸收公众存款刑事案的相关立案、拘留、逮捕、起诉书、刑事附带民事判决书复印件等法律文书、该公司章程、新联谊会计事务所有限公司德州分所所作的对齐河县汇联投资咨询有限公司的审核报告书、齐河县汇联投资咨询有限公司投资信息表复印件等书证证实原齐河县汇联投资咨询有限公司法人代表、被告人李某1及该公司会计杜某因非法吸收公众存款，数额巨大，被齐河县公安局2015年6月8日立案查处，后被告人李某1因犯非法吸收公众存款罪、故意伤害罪被齐河县人民法院判处有期徒刑六年、被告人杜某被判处有期徒刑三年缓刑三年的事实；同时证实自2012年3月至2015年2月，李某1、杜某先后向100余人非法吸收存款1400余万元，其中120余万元本金已偿还，另向存款人支付利息共326万余元，共计造成900余万元损失无法追回的事实。
（14）提取于齐河县工商局的齐河县汇联投资咨询有限公司工商登记信息档案复印件（包括有限公司、股份有限公司设立登记审核表、企业名称预先核准通知书、公司设立登记申请书、公司章程、公司住所证明、验资报告、有限责任公司变更登记申请书、公司章程修正案、验资报告、银行进账单、减资公告、企业法人营业执照等工商登记材料一宗）证实原齐河县汇联投资咨询有限公司成立之初在齐河县工商局进行工商登记的情况。该公司于2012年3月28日注册成立，法人代表李某1，注册资本100万元，公司类型：有限责任公司；经营范围：无前置许可经营项目。一般经营项目：项目投资咨询服务。公司股东为李某1与其妻子张利，李某1为公司执行董事兼经理，张利为公司监事。
（15）齐河县工商局经营异常名录（状态）审批表及企业附表证实原齐河汇联投资咨询有限公司于2014年度、2015年因未按规定期限公示年度报告，均被齐河县工商局列人经营异常名录的情况。
（16）齐河县公安局办理的齐河汇联投资咨询有限公司非法吸收公众存款案对李某1、杜某讯问笔录及相关证人询问笔录复印件证实被告人李某1、杜某的供述及胡传欣、姜玉珍、陈殿华、柴庆顺、崔文廷、戴寿臣、董秋莲、王爱玲、王东英、王玉荣、赵爱云等人的陈述能够相互印证，证实齐河汇联投资咨询有限公司从成立之初就以“四联担保”公司名义通过在媒体、公司门口电子滚动字幕或者公司职员宣传发布投资信息、高利息吸收存款的方式向社会不特定个人吸收存款，吸收的存款被公司用来往外放贷款，至案发有900余万元未收回的事实。
（17）由王某提供的2015年3月全市打击和处置非法集资工作督导二组所作的清理整顿工作督导情况总结及全市投资类公司（机构）调查摸底情况表证实该调查摸底情况表显示齐河汇联投资咨询有限公司摸底情况系正常经营。
（18）2017年4月7日三被告人书写的关于对齐河县汇联投资咨询有限公司处罚案件的检查及三人分别书写的思想认识证实三被告人对玩忽职守的认识情况。
（19）齐河县人民检察院反渎局出具的说明证实蒋京国经多方联系未找到该人，故没有其材料。
2.证人证言
（1）李某2（系银监会德州驻齐河办事处工作人员）证实银行业监督管理委员会德州驻齐河办事处的工作职责是巡查齐河县境内的金融系统法人，主要负责银行系统的巡查工作，不负责投资担保公司、理财公司、保险公司等公司的巡查工作，齐河汇联投资咨询有限公司不属于金融系统法人，不属于其办事处巡查范围。
（2）明某（系齐河县金融办保险与稳定科科长）证实：金融办自2011年9月27日成立，主要职责是：分析全县金融运行情况；协调、配合省、市、驻齐金融监管机构对全县各类金融机构的监管工作；协调有关部门依法查处非法集资和非法证券活动等。大约在2015年3月份，根据德州市打击和处置非法集资工作领导小组下发的德打非发[2015]1号文件，市金融办和市工商局一起对齐河投资类机构的清理整顿工作情况进行过督导。根据德打非发[2015]1号文件，投资类公司（机构）清理整顿工作实施方案要求，先对企业进行摸底调查和清理整顿，清理整顿的内容为：是否从事非法集资等违法活动；是否按工商部门核定的经营范围开展业务；是否存在未经行业主管部门批准违规设立的情况。之后进行重点督导，由市督导组针对投资类机构的调查摸底和清理整改情况，以座谈会的形式，听取工作汇报，实地查看。根据德州市打击和处置非法集资工作领导小组的安排，齐河由第二小组负责督导，来检查的人员有：市工商局企业注册局副局长（组长）王某、市工商企业注册局外资科科长王华、市金融办保险稳定科科员陈超。齐河县去的人员有其和县工商局企业注册局局长肖伟；这次去一共检查了3家企业。有一家叫齐河县汇联投资咨询有限公司的企业，当时检查时这家企业还真有问题。然后给肖伟说该公司用别人的名称不符合规定，该撤销的应该撤销。王某安排肖伟负责处理齐河汇联投资咨询有限公司查处的问题。至于县工商局怎么处理的，其不清楚。县工商局对齐河汇联投资咨询有限公司查处的问题处理后，不需要向县金融办回复。
（3）杜某（系原齐河汇联投资咨询有限公司会计）证实其于2012年到齐河汇联投资咨询有限公司任会计兼出纳，该公司的法人代表是李某1，公司属于投资咨询公司，不属于投资担保、小额贷款公司之类的非银行金融机构，该公司从事吸收存款和放贷的业务，属于超范围经营。2012年9月齐河县工商局企业注册局的王玉杰和另外一人到公司进行过检查，后公司被县工商局处罚了1.5万元。其在该公司工作期间，县工商局就检查过这一次，后未进行督促整改，公司亦没有进行任何整改。至2015年6月8日李某1非法吸收公众存款案案发，该公司放出去的贷款一共1400多万元。同时证实该公司从2012年3月底成立就开始对外收存款和向外放贷款，还通过《齐河商讯》、公司门口增设滚动电子屏幕等方式公开向社会宣传存贷款业务。2012年9月份注册局对该公司进行检查时，其给执法人员王玉杰送去4—7月份的三本帐和两本凭证，从账目及凭证中能体现出该公司违规收存款放贷款的情况。
（4）魏某证实2012年8月至2012年12月期间，其被齐河县汇联投资咨询有限公司聘为顾问，主要是干的来人接待、迎来送往的事。齐河县汇联投资咨询有限公司主要经营吸收社会公众存款、向企业和个人发放贷款、提供担保等业务。2012年9月齐河县工商局两名工作人员一块到公司来检查过，检查完后，怎么处罚的其不清楚，到2013年年初期间，工商局人员没有来公司检查或督促过，也没有接到过工商部门询问公司的有关情况或者找李某1的电话。
（5）孙某（系齐河县晏城工商所所长）证实晏城工商所负责辖区内个体工商户的登记和检查，齐河县工商局注册局负责公司类企业的登记管理、发证以及监管工作。按照职责分工不同，齐河汇联投资咨询有限公司属于齐河县工商局企业注册局登记管理，监管也由企业注册局负责，不属于晏城镇工商所监管。
（6）李某1（原齐河县汇联投资咨询有限公司总经理，现在山东省齐州监狱五监区服刑）证实齐河汇联有限责任公司是其于2012年3月28日在齐河县工商局注册成立的，至2015年6月份其因非法吸收公众存款案发后被判刑，其是公司法人代表，工商登记上规定的经营范围为项目投资咨询服务，但汇联公司的实际经营范围与工商注册登记的经营范围不相符，实际运转情况是用吸收来的存款进行出借。在2012年9月份工商局执法人员王玉杰和田军到其公司去检查过，因超范围经营其公司被处罚15000元，后就没有再和他们见过面，也没有给其说过有整改的事情。工商局亦没有打电话找过其，也没有给其留过整改之类的书面通知。同时证实在2015年3月份工商局和政府的相关人员去检查过，给其说不能非法吸收公众存款，不能干违法的事情，后转了一圈就走了，什么也没指出来。
（7）姚某（系齐河县联通公司综合部经理）证实其在齐河县汇联投资咨询有限公司存过四次钱，共计40万元，当时该公司会计杜某给出具的《保证函》，保证能还本付息。到该公司存款时，见到公司牌子上面有一个大的电子屏幕，上面显示有宣传理财，办理存款业务的标语。在该公司领取过利息,当时约定的是每月领取。截止到案发时，其在该公司没有存款了。
（8）曹某（系齐河县医院院感科主任）证实其因和原齐河县汇联投资咨询有限公司的会计杜某熟悉，听说在该公司存款利息比较高，于2014年11月24日通过银行卡转账的形式在该公司存过一次钱，金额是14万元。后杜某给其一张保证函，保证函上写着保证人为齐河汇联投资咨询有限公司，投资人为其的名字，担保借款本金为14万元。没有协议，当时约定的是每个季度领取利息，截止到案发时，其在该公司的存款共计14万元，除了收到6300元的利息外，其余资金都没有拿回来。
（9）王某（系德州市工商局企业注册局副局长）证实其参加过德州市打击和处置非法集资工作领导小组办公室组织的督导投资类机构清理整顿工作，当时全市共分四个督导小组，其任二组组长，负责督导禹城、齐河和经济开发区。督导小组只是代表市里履行督导职责，具体对企业进行检查都是县里各相关职能部门进行。齐河当时负责的是县工商局企业注册局局长肖伟，他具体到各个企业进行巡查了，后将巡查结果和相关资料文件向督导组汇报。当时抽查齐河时督导组去齐河汇联投资咨询有限公司了，记得当时这家公司是投资咨询公司，提供咨询类服务，当时该公司墙上宣传栏张贴的有担保字样，当时给指出来，令其整改，具体整改工作交代肖伟去监督办理的。后期又打电话问肖伟，肖伟说都整改了。此次投资类机构的清理整顿工作主要的巡查责任在县里，市里只负有督导责任，县里负责具体实施巡查工作，巡查完毕向督导组汇报，事后监督整改工作也由各个区县职能部门负责，因齐河汇联投资咨询有限公司的问题属于超范围经营问题，该问题是工商部门负责监管，具体由齐河县工商局企业注册局负责监管整改。对该公司的巡查前期一直是由齐河工商局注册局局长肖伟负责的这件事，后期也一直由其监督整改。后期县里报上来的整改报告显示相关公司的整改工作都已整改完毕。
3、被告人供述和辩解
（1）被告人肖伟在检察机关的供述证实齐河县工商局企业注册局在2012年9月接到群众举报，齐河县汇联投资咨询有限公司存在超范围经营情况后，其安排注册局执法人员王玉杰、田军到该公司进行检查，查处过程中只对该公司罚款1.5万元，未严格依照《无照经营查处取缔办法》等工商管理规定对该公司同时提出整改要求或取缔该公司，事后也没有继续跟进监管落实整改要求。后该公司2014年、2015年度因未按时公示年度报告，被列入经营异常名录，注册局仍未对其进行重点检查；2015年年初德州市政府组织相关部门对部分公司非法金融行为进行巡查，其参与了对齐河县相关公司的巡查，在对齐河县汇联投资咨询有限公司巡查过程中，其未发现该公司吸收公众存款以及放贷等超范围经营行为，未对2012年作出的对汇联公司的整改要求进行检查落实。
（2）被告人王玉杰在检察机关的供述证实齐河县工商局企业注册局在2012年接到群众举报，该公司存在擅自借款超范围经营问题后，企业注册局局长肖伟安排其和执法人员田军二人到该公司进行检查，检查中发现该公司确实存在超范围经营问题，查处过程中只对该公司罚款1.5万元，未严格依照《无照经营查处取缔办法》等工商管理规定对该公司同时提出整改要求或取缔该公司，事后也没有继续跟进监管落实整改要求。截止到该公司因非法吸收公众存款案发，注册局始终没有落实整改要求的事实经过。
（3）被告人田军在检察机关的供述与被告人王玉杰供述的内容基本一致。
以上证据经当庭举证、质证，证据间能相互印证，本院予以确认。
本院认为，被告人肖伟、王玉杰、田军身为国家机关工作人员，在工作中不认真履行职责，疏于监督管理，致使其监管的企业齐河县汇联投资咨询有限公司及其工作人员超范围经营，非法吸收公众存款1400余万元，给人民群众造成900余万元至今未追回的损失，其行为构成玩忽职守罪。公诉机关指控的事实和罪名成立，本院予以确认。三被告人称的“有过失，但不至于够罪”的辩解以及肖伟的辩护人所提的“肖伟等三人对非法集资行为无监管职责，三被告人无罪”的辩护意见，本院认为，根据《工商行政管理暂行规定》、《处置非法集资工作流程》、《无照经营查处取缔办法》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《关于印发齐河县工商行政管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、《德打非发【2015】1号投资类公司（机构）清理整顿工作实施方案》、《德州市打非工作领导小组关于督导投资类机构清理整顿工作情况的通知》、《德州市非法金融活动排查工作实施办法》等法律、法规、规章规定，工商部门作为打击非法集资违法犯罪行为的成员单位，其职责为：加强对媒体广告情况的监测和检查，依法查处涉及非法集资活动的违法广告；依法加强对涉嫌非法集资企业的监管；依照有关部门的认定意见，对非法集资的企业予以处罚等。对超出核准登记的经营范围，擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为，由工商行政管理部门依照《无照经营查处取缔办法》的规定予以查处。对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；工商行政管理部门、许可审批部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，未依照法律、法规的规定核发营业执照、许可证或者其他批准文件，未依照法律、法规的规定吊销营业执照、撤销注册登记、许可证或者其他批准文件，未依照本办法规定的职责和程序查处无照经营行为，或者发现无照经营行为不予查处，或者支持、包庇、纵容无照经营行为，触犯刑律的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照刑法关于受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予降级、撤职直至开除的行政处分。可见三被告人作为工商局企业注册局的工作人员，对其注册的涉案企业具有管理职责。其在群众举报，发现问题，不按有关法规规定进行有效整改，并且该企业连续两年被录入经营异常名录的情况下仍不履行监督管理职责，致使该企业工作人员多年从事非法吸收公众存款和放贷业务，给人民群众造成重大损失，其过失与损失之间具有刑法上的因果关系，三被告人的行为构成玩忽职守罪。对被告人及其辩护人的以上辩护意见本院不予采纳。但打击非法集资违法犯罪活动根据公诉机关及辩护人提供的大量法规、规章的规定看，是政府牵头多部门联动齐抓共管的综治工程。对于非法集资行为的定性需要专门机关经过法定程序予以认定，单靠工商机关无法独立完成，三被告人的失职行为为涉案企业工作人员的违法犯罪创造了一定条件，但导致人民群众财产的重大损失，最主要、最直接的原因是涉案企业工作人员的违法犯罪。因此，在刑法层面上，本案危害后果的发生是多人和多部门的行为结合所导致。即“属于多因一果”。因此，三被告人的主观恶性较小，过错程度较低，犯罪情节轻微，且有自首情节，故对三被告人免予刑事处罚。对辩护人与此相关的辩护意见予以支持。为打击犯罪，保障国家工作人员依法履行职务，本院综合本案的犯罪性质、情节、认罪态度、对社会的危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第二十五条、第六十一条、第六十七条、第三十七条之规定，判决如下：
被告人肖伟犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
被告人王玉杰犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
被告人田军犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向山东省德州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本、副本各一份。
审判长 赵桂杰
审判员 宋兆军
、人民陪审员孟庆升
二〇一七年十一月二十一日
书记员 王铁军