浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终258号
上诉人（原审原告）应锦云，男，1953年1月28日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
上诉人（原审原告）应海峰，男，1975年12月12日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
共同委托代理人赵凤梅、赵传学，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人车俊，省长。
委托代理人汪锐，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人朱嘉兴，温州市鹿城区国土资源局工作人员。
应锦云、应海峰诉浙江省人民政府土地行政复议一案，温州市中级人民法院于2017年1月20日作出（2016）浙03行初265号行政判决。应锦云、应海峰不服，向本院提出上诉。本院于2017年3月1日立案受理，依法组成合议庭，并于2017年6月29日公开开庭审理了本案。上诉人应锦云及其与应海峰的共同委托代理人赵凤梅、赵传学，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人汪锐到庭参加诉讼。因案情复杂，本院向最高人民法院申请延长了审理期限。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：经国务院批准，国土资源部于2011年9月6日作出《关于宁波市等5市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕599号），同意将农用地1223.8889公顷（含耕地1062.6754公顷）转为建设用地，同时办理1718.3274公顷农民集体土地征收手续，其中批准温州市将农用地转用和土地征收234.4687公顷（其中新增建设用地211.1499公顷，农用地201.1707公顷，征收土地224.6731公顷）。为实施上述批复，温州市国土资源局鹿城分局于2011年10月31日编制并逐级上报温州市2011年度第一批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案(鹿城区一)，共计用地10.5829公顷(农用地转用3.4918公顷；征收集体土地10.5477公顷，使用国有土地0.0352公顷)，其中涉及巨一村集体土地5.2709公顷，拟用于温州市鹿城区绣山街道巨一村旧村改造(新城42号地块)。经省国土资源厅审核，被告浙江省人民政府于2012年1月31日作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A［2011］-0655号），依据国土资函〔2011〕599号批复，同意上述实施方案。案外人胡俊及原告应锦云、应海峰不服《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A［2011］-0655号）批准温州市2011年度第一批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案(鹿城区一)，分别于2016年8月19日、10月8日向被告申请行政复议。被告受理后予以合并审查，于2016年11月27日分别作出浙政复〔2016〕261号、316号行政复议决定，驳回申请人的行政复议申请。原告应锦云、应海峰不服浙政复〔2016〕316号行政复议决定，遂提起本案诉讼。
一审法院认为，首先，《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款规定，征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。本案中，经国务院批准，国土资源部于2011年9月6日作出《关于宁波市等5市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕599号），同意将农用地1223.8889公顷（含耕地1062.6754公顷）转为建设用地，同时办理1718.3274公顷农民集体土地征收手续。浙江省人民政府在上述范围内同意温州市2011年度第一批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案(鹿城区一)作出的被诉的《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A［2011］-0655号）。因《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A［2011］-0655号）所涉事项系在国务院批准事项的范围之内，故国务院批准土地征收后，省级人民政府批准对其的具体实施，并非属于新的审批事项，不能视为系省级人民政府的审批行为，因此被告认为《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A［2011］-0655号）对两原告的权利义务不产生新的影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围，并无不当。被告据此作出被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。其次，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”本案中，被告于2016年10月8日收到两原告提交的行政复议申请书，同年11月27日作出行政复议决定，并向两原告邮寄送达，并未超过法定行政复议六十日期限。听证不是行政复议的法定必经程序，原告以被告未组织听证为由主张程序违法，本院不予支持。综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告要求撤销被诉行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告应锦云、应海峰的诉讼请求。
应锦云、应海峰上诉称：一、一审判决认定主要事实不清。1、《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A［2011］-0655号）是浙江省政府批准温州市2011年度第一批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的行为。而《关于宁波市等5市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕599号）是经国务院同意、国土资源部原则同意省里呈报的方案。虽对于温州市，两批准行为所涉的土地是相同的，但从职权依据、实施主体、批准行为内容、批准行为法律后果等方面均有不同，浙江省人民政府批准行为绝非对国务院批准行为的重复审批。一审判决将《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A［2011］-0655号）认定并非属于新的审批事项没有任何事实和法律依据。2、一审判决未对《关于宁波市等5市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕599号）的内容作合理解释，也未对上诉人的复议申请作事实判定。二、一审判决认定事实主要证据不足。被上诉人提供的证据2、9是诉讼争议的行政行为，一审法院直接采信，未阐明理由有失公正。对上诉人提交的证据，一审判决未作认证。三、一审判决适用法律错误。1、一审判决认为《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A［2011］-0655号）对上诉人的权利义务不产生新的影响，不属于行政复议法规定的受案范围，与事实和法律规定不符。2、根据行政复议法实施条例，对重大、复杂案件，上诉人申请听证的，可以采取听证的方式审理，被上诉人未组织听证。复议程序中将上诉人与他人合并审理也没有法律依据。综上，请求撤销（2016）浙03行初265号行政判决，依法改判撤销浙政复[2016]316号行政复议决定。
浙江省人民政府答辩称：一、316号复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服浙土字A［2011］-0655号建设用地审批意见，向被上诉人申请行政复议。经审理查明：经国务院批准，国土资源部于2011年9月6日作出国土资函〔2011〕599号《关于宁波市等5市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》，同意温州市将农用地转用201.1707公顷（含耕地195.7047公顷），同时办理224.6731公顷农民集体土地征收手续。以上共计批准城市建设用地234.4687公顷，其中新增建设用地211.1499公顷。为实施城市总体规划，根据国务院批准的建设用地规模，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内按呈报的规划用途和批准的面积落实具体用地位置的要求，温州市人民政府于2011年12月16日呈报温州市2011年度第一批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案（鹿城区一），申请建设用地10.5829公顷，（农用地转用3.4918公顷，征收集体土地10.5477公顷，使用国有土地0.0352公顷）的实施。该建设用地方案涉及对温州市鹿城区绣山街道巨一村集体土地5.2709公顷的征收实施，拟用于巨一村旧村改造（新城42号地块）。经省国土资源厅审核，被上诉人于2012年1月31日作出浙土字A［2011］-0655号建设用地审批意见，同意上述实施方案。被上诉人认为浙土字A［2011］-0655号建设用地审批意见是在国务院国土资函〔2011〕599号批准的征地范围内，对有关建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复。国务院批准土地征收后，被上诉人批准实施方案，不是行使法定批准权限，不属于被上诉人的审批行为。上诉人的行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条第（五）项规定的受理条件。二、316号行政复议决定程序合法。2016年10月8日，被上诉人收到上诉人提交的行政复议申请。因情况复杂，行政复议期限延期30日。经审理，被上诉人于同年11月27日作出浙政复[2016]316号行政复议决定并向上诉人邮寄送达，符合行政复议法规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，双方当事人围绕着被上诉人作出的浙政复[2016]316号行政复议决定是否合法的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案中，经国务院批准，国土资源部于2011年9月6日作出国土资函〔2011〕599号《关于宁波市等5市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》，原则同意浙江省人民政府呈报的宁波市等5市2011年度农用地转用和土地征收方案，同意将农用地1223.8889公顷（含耕地1062.6754公顷）转为建设用地，同时办理1718.3274公顷农民集体土地征收手续。浙江省人民政府在上述批准范围内同意温州市人民政府报送的温州市2011年度第一批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案（鹿城区一）而作出的浙土字A［2011］-0655号《浙江省建设用地审批意见书》，属于执行国务院批准的关于宁波市等5市2011年度农用地转用和土地征收方案的行为，并非新的审批行为，该行为对当事人的权利和义务并不产生实际影响。上诉人对被上诉人所作的上述建设用地审批行为提出行政复议申请，依法不属于行政复议的范围。据此，被上诉人作出驳回其行政复议申请的决定并无不当。被上诉人于2016年10月8日收到上诉人提交的行政复议申请，因情况复杂，经批准延长复议期限30日，并于同年11月27日作出案涉行政复议决定，行政程序亦符合法律规定。上诉人应锦云、应海峰的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人应锦云、应海峰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈裕琨
代理审判员 万成兆
代理审判员 邓 瑶
二〇一七年七月七日
书 记 员 许亚芬