广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤19行终355号上诉人（原审原告）：叶杏林，男，1947年11月15日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：叶锦标，男，1961年5月16日出生，汉族，住广东省东莞市，上诉人（原审原告）：李东培，男，1959年4月3日出生，汉族，住广东省东莞市，被上诉人（原审被告）：东莞市洪梅镇人民政府，住所地：广东省东莞市洪梅镇府前路1号，组织机构代码：00733123-2。法定代表人：梁志刚，该镇镇长。委托代理人：赖笑霞，该政府工作人员。委托代理人：黄兰，广东历维永盛律师事务所律师。原审第三人：东莞市洪梅镇金鳌沙股份经济联合社，住所地：东莞市洪梅镇金鳌沙村，组织机构代码：61811173-0。法定代表人：叶灿坤，该社理事长。委托代理人：崔雪，广东文美律师事务所律师。委托代理人：吴敏仪，广东文美律师事务所实习律师。上诉人叶杏林、叶锦标、李东培因与被上诉人东莞市洪梅镇人民政府（以下简称“洪梅镇政府”）、原审第三人东莞市洪梅镇金鳌沙股份经济联合社（以下简称“金鳌沙股份经合社”）不履行法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院(2016)粤1971行初289号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。2016年3月22日，叶杏林等三人向原审法院提起诉讼，请求判令：1、确认洪梅镇政府按（2015）东一法行初字第278号行政判决重新作出的具体的行政行为违法，撤销洪梅镇政府作出的洪信复字[2016]1号《信访事项答复意见书》；2、确认洪梅镇政府负有对金鳌沙股份经合社是否应当公开涉案地块的租地合同进行监督的法定职责，洪梅镇政府应当依法责令金鳌沙股份经合社公开涉案地块的租地合同；3、本案诉讼费由洪梅镇政府承担。原审法院查明：叶杏林、叶锦标、李东培是东莞市洪梅镇金鳌沙村村民。2015年1月6日，叶杏林、叶锦标、李东培等13名东莞市洪梅镇金鳌沙村村民向金鳌沙股份经合社提交《合同公开申请书》，要求金鳌沙股份经合社予以公开金鳌沙股份经合社与东莞洪梅钢材城经营管理有限公司签订的涉案地块（土名：石涌、还牛灯、正咀、大咀、新围、底水围）的租地合同，并提供合同的复印件（复印件注明与原件相符，签上日期并加盖公章）。金鳌沙股份经合社收到叶杏林、叶锦标、李东培等人的申请后，于2015年1月12日作出《东莞市洪梅镇金鳌沙股份经济联合社关于叶芳如等十三位村民的答复》，叶杏林、叶锦标、李东培对该答复不服，认为金鳌沙股份经合社从未公开过涉案地块的租地合同，遂于2015年1月13日向洪梅镇政府提交叶杏林等13人署名的《举报材料》，提出要求洪梅镇政府责令金鳌沙股份经合社公开金鳌沙股份经合社与东莞洪梅钢材城经营管理有限公司签订的租地合同。洪梅镇政府于2015年3月5日，作出洪信复字[2015]3号《信访事项答复意见书》。叶杏林、叶锦标、李东培对此不服，于2015年4月29日向原审法院提起诉讼，原审法院经审理后，作出(2015)东一法行初字第278号行政判决，判决限洪梅镇政府于判决生效之日起60日内对于叶杏林、叶锦标、李东培向其投诉金鳌沙股份经合社没有依法公开涉案租地合同的事项作出具体行政行为。后洪梅镇政府于2016年1月6日作出洪信复字[2016]1号《信访事项答复意见书》，对于叶杏林、叶锦标、李东培反映的有关情况进行了答复。叶杏林、叶锦标、李东培对此仍不服，向原审法院提起行政诉讼。另查明，洪梅镇政府在洪信复字[2016]1号《信访事项答复意见书》中答复叶杏林、叶锦标、李东培，由于金鳌沙股份经合社未能提供案涉地块的土地租赁情况已公开的证据，洪梅镇政府要求金鳌沙股份经合社重新公开。洪梅镇政府认为，《广东省村务公开条例》没有具体规定公开土地租赁情况是指必须公开合同原件或复印件，洪梅镇政府无权责令金鳌沙股份经合社必须公开案涉土地的土地租赁合同原件或复印件的方式对土地租赁情况进行公开。另外，洪梅镇政府认为，没有相关法律、法规规定金鳌沙股份经合社必须提供合同复印件给叶杏林、叶锦标、李东培，所以洪梅镇政府无权责令金鳌沙股份经合社提供土地租赁合同复印件。随后金鳌沙股份经合社于2016年1月6日在其财务公开栏公布《关于钢材城土地租赁情况的公示》。洪梅镇政府在洪信复字[2016]1号《信访事项答复意见书》的附件中也已将《关于钢材城土地租赁情况的公示》向叶杏林、叶锦标、李东培告知。再查明，金鳌沙股份经合社于2016年1月6日所作的《关于钢材城土地租赁情况的公示》内容为“经研究决定再次将钢材城土地租赁的有关情况公开。2009年6月12日金鳌沙与洪梅镇经济发展总公司签订《租地协议书》，出租位于金鳌土名为（石涌、还牛灯、正咀、大咀、新围、底水围）的土地，出租面积为120.65亩，出租期限为50年，该期限自完成出租土地的平整工作之日其计算，计满50年止。租金按每年每亩1.3万元标准从完成土地平整工程后第十三个月起开始计算，每五年递增一次，增幅为8%。2011年4月18日金鳌沙、洪梅镇经济发展总公司与钢材城经营管理有限公司三方签订《补充协议书》，《补充协议书》约定计租时间从2011年7月1日开始计付。截至2015年12月31日，金鳌沙应收租金712.07万元，已收709.72万元，有2.35万元未收。”原审法院认定以上事实的证据有：《关于叶锦标等人反映金鳌沙经联社未依法公开石涌等地块租赁合同一事联合调查组成员名单》、《金鳌沙参与调查成员名单》及2015年12月25日《调查询问笔录》、《信访事项文书送达回证》、洪信复字[2015]3号《信访事项答复意见书》及洪信复字[2016]1号《信访事项答复意见书》、（2015）东一法行初字第278号《行政判决书》、生效证明书、《关于钢材城土地租赁情况的公示》及公示照片、原审庭审笔录等。原审法院认为：本案的争议焦点为洪梅镇政府对于叶杏林、叶锦标、李东培向其反映投诉的涉案请求是否依法履行了其法定职责。首先，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；……（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询”、第二十四条“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体资产；……”及《广东省村务公开条例》第七条“村务公开事项包括：……（四）本村集体资产、资金、资源处置及其经营管理情况:1、集体经济项目的立项、招投标、合同订立、履行和变更情况以及村集体经济所得收益的使用情况；2、本村集体所有土地、林地、草地、荒地、滩涂等的承包经营、征收征用、安置标准、征收面积和各项补偿费的补偿标准、收入、使用情况，返还留用地的位置、范围、面积、使用情况，集体建设用地使用权流转（出让、出租、转让、转租、抵押）以及土地收益情况；……”、第十六条“村民小组村务、村集体经济组织的资产与财务、社区居民委员会居务等公开参照本条例规定执行”,本案中叶杏林、叶锦标、李东培请求予以公开金鳌沙股份经合社与东莞洪梅钢材城经营管理有限公司签订的涉案地块（土名：石涌、还牛灯、正咀、大咀、新围、底水围）的租地合同，属于村务公开事项。其次，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”以及参照《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督”的规定，虽然本案中叶杏林、叶锦标、李东培申请公开涉案租地合同的对象及向洪梅镇政府投诉请求洪梅镇政府责令向叶杏林、叶锦标、李东培予以公开涉案租地合同的对象为金鳌沙股份经合社，而非村民委员会。但洪梅镇政府负有对农村集体经济组织进行监督的法定职责。再次，对于洪梅镇政府作出洪信复字[2016]1号《信访事项答复意见书》是否完全履行其法定职责的问题，针对叶杏林、叶锦标、李东培的投诉，洪梅镇政府成立联合调查组于2015年12月25日对涉案租地合同的公开情况进行了调查，并根据调查结果要求金鳌沙股份经合社对案涉土地租赁情况予以重新公开。金鳌沙股份经合社于2016年1月6日在其财务公开栏对涉案土地租赁情况以《关于钢材城土地租赁情况的公示》予以公布。该公示内容包含涉案土地租赁合同的签订主体、签订时间、租地范围、面积、租赁年限、租金标准、租金起计时间以及收入情况等。故洪梅镇政府已根据叶杏林、叶锦标、李东培申请依法履行了相应职责。至于叶杏林、叶锦标、李东培要求洪梅镇政府责令金鳌沙股份经合社须公开涉案土地租赁合同，并提供这些合同的复印件，且复印件注明与原件相符，签上日期并加盖公章，因无相关法律、法规等规定，原审法院不予支持。综上，叶杏林、叶锦标、李东培诉讼请求依据不足，原审法院予以驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回叶杏林、叶锦标、李东培的全部诉讼请求。本案收取一审诉讼费人民币50元，由叶杏林、叶锦标、李东培承担。一审宣判后，叶杏林、叶锦标、李东培不服，向本院提起上诉，请求判令:1、撤销原审判决；2、确认洪梅镇政府没有依法责令金鳌沙股份经合社公开其与“东莞钢材城经营管理有限公司”签定的涉案地块租地合同，洪梅镇政府未履行其法定职责，属于行政不作为；3、洪梅镇政府依法责令金鳌沙股份经合社公开涉案合同；4、一审、二审诉讼费由洪梅镇政府承担。主要理由有：1、叶杏林、叶锦标、李东培的请求于法有据。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条、第三十一条规定，叶杏林、叶锦标、李东培有权要求金鳌沙股份经合社公开其与“东莞钢材城经营管理有限公司”签定的涉案地块的租地合同，对其公开的内容进行查询，金鳌沙股份经合社应自觉接受监督查询。叶杏林、叶锦标、李东培依法向金鳌沙股份经合社请求公开涉案合同（合同签订的主体是金鳌沙股份经合社与东莞钢材城经营管理有限公司，而非与主体外第三方签订的），金鳌沙股份经合社不予公开，剥夺了叶杏林、叶锦标、李东培的知情权。为确保叶杏林、叶锦标、李东培的知情权不受侵犯，叶杏林、叶锦标、李东培向洪梅镇政府投诉反映，洪梅镇政府应及时受理，责令金鳌沙股份经合社依法公开涉案合同。2、一审法院认定事实不清。叶杏林、叶锦标、李东培依法向洪梅镇政府投诉金鳌沙股份经合社没有依法公开涉案合同，洪梅镇政府仅是形式上对金鳌沙股份经合社进行调查，并没有责令其依法公开，一审法院认定其已完全履行了相应的法定职责是没有事实依据。本案中，一审法院查明，洪梅镇政府没有责令金鳌沙股份经合社公开涉案合同，责令其公开《关于钢材城土地租赁情况的公示》，内容为“经研究决定再次将钢材城土地租赁的有关情况公开。2009年6月12日，金鳌沙与洪梅镇经济发展总公司签订《租赁协议书》，出租……。”一审法院认为洪梅镇政府已完全履行其法定职责。事实上，涉案合同有别于涉案合同的租赁情况。退一步讲，在庭审中，洪梅镇政府与金鳌沙股份经合社均未提供《关于钢材城土地租赁情况的公示》原件，也没有提供涉案合同与《关于钢材城土地租赁情况的公示》核对，《关于钢材城土地租赁情况的公示》不真实。再退一万步讲，即便《关于钢材城土地租赁情况的公示》是真实，但从其内容得知，合同签订的主体是金鳌沙股份经合社与洪梅镇经济发展总公司，而不是金鳌沙股份经合社与东莞钢材城经营管理有限公司，并非涉案合同租赁情况。一审法院认定洪梅镇政府已完全履行了相应的法定职责是没有事实依据。一审法院认定事实不清，对叶杏林、叶锦标、李东培显失公平。被上诉人洪梅镇政府答辩称：一、叶杏林、叶锦标、李东培的请求于法无据，应当依法予以驳回。首先，尽管洪梅镇政府对作为村集体经济组织的金鳌沙股份经合社在资产与财务公开方面具有监督的义务，但监督的对象和目的也应当仅限于让金鳌沙股份经合社在法律规定的范围之内行为。根据《广东省村务公开条例》的相关规定，村集体经济组织须公开土地的出租、收益情况，但该条例并没有明确规定公开形式。因此，本案中，在洪梅镇政府要求金鳌沙股份经合社重新公开的情况下，金鳌沙股份经合社选择于2016年1月6日在其财务公布栏以公开“合同信息”而非“合同复印件或原件”的形式来公开涉案土地的出租、收益情况并未违反条例的规定。其次，尽管金鳌沙股份经合社没有直接公开涉案租地合同，但公布的内容已经涵盖了租地合同的相关内容，包括租赁合同的签订主体、签订时间、租地范围、面积、租赁年限、租金标准、租金起计时间以及收入情况等，叶杏林、叶锦标、李东培可从公布的内容中知悉所想了解的事项，其知情权已充分得到体现，并非叶杏林、叶锦标、李东培所说的“被剥夺了知情权”。此外，关于合同签订主体的问题，尽管叶杏林、叶锦标、李东培一再强调的其所要求公开的是“金鳌沙股份经合社与东莞钢材城经营管理有限公司”签订的租地合同，但如前所述，金鳌沙股份经合社重新公示的内容中不仅包含了涉案租地合同的签约主体，还具体陈述了租地合同的签约过程：即2009年6月12日，金鳌沙股份经合社与洪梅镇经济发展总公司签《租地协议书》；后于2011年4月18日，金鳌沙股份经合社、洪梅镇经济发展总公司与钢材城经营管理有限公司三方签订《补充协议》。换言之，金鳌沙股份经合社重新公示的租地合同信息事实上就是叶杏林、叶锦标、李东培所要求公开的涉案地块（土名：石涌、还牛灯、正咀、大咀、新围、底水围）的租地情况。在金鳌沙股份经合社重新公示的内容客观、真实反映了涉案地块的出租及收益情况下，叶杏林、叶锦标、李东培却仅仅以公示内容中反映的签约主体与其预期的不一致就否认公示内容的真实性和合法性明显缺乏理据。再次，按照《村民委员会组织法》第三十一条和《广东省村务公开条例》第十五条的规定，只有村委会存在村务不公开或者公开不及时、弄虚作假、欺瞒村民的情形时，镇政府才应当责令其限期改正。在金鳌沙股份经合社重新公开的内容真实反映了涉案地块的出租及收益情况的前提下，已不存在上述法律法规规定的应当责令限期改正的情形。由此可见，叶杏林、叶锦标、李东培认为洪梅镇政府只有责令金鳌沙股份经合社公开其申请的租地合同后，才算履行了法定职责，没有法律依据，应当依法予以驳回。二、一审认定事实清楚、适用法律正确，洪梅镇政府已经全面履行自己的法定职责，叶杏林、叶锦标、李东培诉称洪梅镇政府“仅是形式上对金鳌沙股份经合社进行调查”明显与事实不符。（2015）东一法行初字第278号判决生效后，洪梅镇政府即于2015年12月25日对涉案租地合同的公开情况进行调查，并根据调查结果要求金鳌沙股份经合社对案涉土地租赁情况予以重新公开，且在金鳌沙股份经合社已在其财务公布栏公开相关内容的情况下，将调查和处理结果向叶杏林、叶锦标、李东培进行了告知，已完全履行法定的指导和监督职责。如叶杏林、叶锦标、李东培所言，“涉案合同有别于涉案合同的租赁情况”，洪梅镇政府在第一点已明确，《广东省村务公开条例》仅规定金鳌沙股份经合社应当公开案涉土地的“出租、收益情况”，并未规定应当公开“租地合同”或应当以公开租地合同的形式公开“出租、收益情况”，根据“职权法定”原则，洪梅镇政府不能越权作出责令金鳌沙股份经合社公开案涉租地合同的行政行为。关于《钢材城土地租赁情况的公示》的问题，首先，洪梅镇政府已在洪信复字【2016】1号《信访事项答复意见书》（以下简称《答复意见书》）明确告知叶杏林、叶锦标、李东培公示时间、地点；其次，洪梅镇政府已将该公示作为《答复意见书》的附件送达给叶杏林、叶锦标、李东培，洪梅镇政府在一审庭审中也明确表示已在公示栏看到该公示，叶杏林、叶锦标、李东培甚至将《答复意见书》连同作为附件的该公示作为本案的证据之一；再次，洪梅镇政府已对该公示进行了核查，该公示的内容已经涵盖了租地合同的基本内容。由此可见，洪梅镇政府已在实质上完全履行了法定职责，并非如叶杏林、叶锦标、李东培所言“仅是形式上对金鳌沙股份经合社进行调查”。综上所述，洪梅镇政府已经完全履行自己的指导督查职责，洪梅镇政府没有义务也没有职责责令金鳌沙股份经合社必须以公开涉案地块租赁合同原件或复印件的方式对土地租赁情况进行公开。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，洪梅镇政府据此请求二审法院依法维持原判决，驳回上诉。原审第三人金鳌沙股份经合社在二审法定期间内未提交书面陈述意见。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为：《广东省村务公开条例》第二条规定：“村民委员会应当按照本条例规定的时间、形式、程序和标准，将涉及村民切身利益、本村经济社会发展的事项以及村民普遍关心的其他事项予以公布，接受村民监督。”第八条第一款规定：“按照本条例第七条规定应当公开的事项，涉及工作目标执行情况的，应当每年公布一次；涉及财务、集体经济、政府专项资金情况事项应当每月公开；涉及村民切身利益的重大事项、重大决策和村民普遍关心的事项，应当及时公开。法律法规另有规定的除外。”第十五条第一款规定：“乡、民族乡、镇人民政府，县级人民政府民政主管部门对村务不公开或者公开不及时的村民委员会，应当责令其限期公开；……”第十六条规定：“村民小组组务、村集体经济组织的资产与财务、社区居民委员会居务等公开参照本条例规定执行。”本案中，金鳌沙股份经合社对涉案地块（土名：石涌、还牛灯、正咀、大咀、新围、底水围）进行出租和收益的情况，属于《广东省村务公开条例》第七条规定“村务公开事项包括：……（四）本村集体资产、资金、资源处置及其经营管理情况:……2、本村集体所有土地、林地、草地、荒地、滩涂等的承包经营、征收征用、安置标准、征收面积和各项补偿费的补偿标准、收入、使用情况，返还留用地的位置、范围、面积、使用情况，集体建设用地使用权流转（出让、出租、转让、转租、抵押）以及土地收益情况；……”的范围。洪梅镇政府收到叶杏林、叶锦标、李东培的举报后，经过调查核实，由于金鳌沙股份经合社未能提供相应证据证明其曾对前述出租收益情况进行公布，故要求金鳌沙股份经合社对该情况进行公开，并将金鳌沙股份经合社2016年1月6日在财务栏公开的情况在洪信复字（2016）1号《信访事项答复意见书》中对叶杏林、叶锦标、李东培进行了告知，洪梅镇政府已依法履行前述条例第十五条第一款规定的法定职责。金鳌沙股份经合社在一审庭审中出示《关于钢材城土地租赁情况的公示》原件给叶杏林、叶锦标、李东培核对，叶杏林、叶锦标、李东培提起本案诉讼时在其提交的洪信复字（2016）1号《信访事项答复意见书》中，也将该公示是作为附件一并提交，叶杏林、叶锦标、李东培对该公示真实性提出异议，缺乏相应理据予以支持。《关于钢材城土地租赁情况的公示》显示，金鳌沙股份经合社于2016年1月6日在其财务栏将涉案地块租赁主体、合同年限、收益等情况予以公开。叶杏林、叶锦标、李东培认为洪梅镇政府未责令金鳌沙股份经合社公开涉案地块租赁合同文本构成不履行法定职责的理由不充分，依法予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人叶杏林、叶锦标、李东培负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  张志强审判员  叶俏珠二〇一七年二月十六日书记员  王凤梅