海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼96行初220号
原告琼中县黎母山镇新村村委会什印经济合作社。
法定代表人李祖金，组长。
委托代理人唐欣瑜、廖中华，海南以宽律师事务所律师。
被告琼中黎族苗族自治县人民政府。住所地：琼中黎族苗族县营根镇营根路**号。
法定代表人王琼龙，县长。
委托代理人王凯莹，琼中黎族苗族自治县人民政府法制办工作人员。
委托代理人王川广，海南金裕律师事务所律师。
第三人海南农垦阳江农场有限公司。住所地：琼中黎族苗族自治县乌那公路27公里处。
法定代表人周峥，董事长。
委托代理人符雄清，该农场国土科科长。
委托代理人陈金联，海南至睿律师事务所律师。
原告琼中县黎母山镇新村村委会什印经济合作社（以下简称什印经济社）不服琼中黎族苗族自治县人民政府（以下简称琼中县政府）给第三人海南农垦阳江农场有限公司（以下简称阳江农场）颁发琼中国用（2004）第386号《国有土地使用证》（以下简称386号土地证），于2017年11月28日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，于2017年12月1日向被告琼中县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月22日公开开庭审理了本案。原告什印经济社的法定代表人李祖金及其委托代理人唐欣瑜、廖中华，被告琼中县政府的委托代理人王凯莹、王川广，第三人阳江农场的委托代理人符雄清、陈金联到庭参加诉讼。原告什印经济社起诉时将琼中黎族苗族自治县国土资源局（以下简称琼中县国土局）一并列为本案被告，庭审过程中，原告撤回对琼中县国土局的起诉，本院予以准许，琼中县国土局退出本案诉讼。本案现已审理终结。
被告琼中县政府于2004年12月20日给第三人阳江农场颁发386号土地证，确认第三人阳江农场对位于阳江农场二十六队一带34285695.69㎡（折合51429.05亩）国有划拨地享有使用权。
原告什印经济社诉称，1973年，原告响应党和国家建设海南新民族村的号召，从广东省××县投入农业建设，在政府分配的水田、旱地、林地等农用地上进行开荒、种田、种胶、种木薯等劳作，至今扎根已经44年。2003年，黎母山镇人大、阳江农场代表因土地使用权划界确权事宜到什印村及周边五个村进行现场指界确认，时任镇人大副主席的陈继炳同志承诺：村民种植到哪里就确权到哪里，同时让六个村的村长在空白土地使用权登记表格和图纸上签字并加盖公章，并承诺补上地界图纸并据实发证。而后由什印经济社原组长杨生领取了琼中县政府颁发的琼中国用（2004）第696号《国有土地使用证》（以下简称696号土地证）。基于对政府机关公信力的信赖加上文化水平的局限，原告一直认为上述土地使用权证登记的”使用权面积”是客观真实的数据，直至2016年2、3月份万宁至洋浦高速公路建设要在什印村征地时，才发现很多原告村集体已经耕种了43年以上的田地、林地等居然被划归给了阳江农场。原告此时才知道，上述国有土地使用权的使用面积及划界图纸存在错误。根据四川省煤田测绘工程院于2016年4月实测的《地块分部图》（第二版）及其公布的《农村土地承包经营权调查信息公示表》，原告村集体实际种植的面积合计498.08亩，但696号土地证仅登记了239.86亩，另外258.22亩并未登记确权至原告名下，甚至出现村民长年居住的宅基地划归阳江农场的奇怪之事。因此，原告村集体上访至县国土局、县政府、省政府等主管部门要求重新确权，但原告均未收到关于解决土地争议的明确答复，直到2017年1月17日，琼中县国土局对此发文答复，建议原告到法院起诉解决。随后，原告就撤销696号事宜起诉至琼中黎族苗族自治县人民法院（以下简称琼中县法院），该案经2017年6月7日开庭审理后裁定移送海南省第一中级人民法院继续审理。原告于2017年6月7日开庭当日收到第三人向法院提交的386号土地证后，才发现第三人的土地使用证确实存在严重的登记错误，该证登记的使用面积为34285695.69㎡（约51428.52亩），该数据大大超过了第三人实际使用的面积，并将本应登记在原告名下的258.22亩土地囊括其中。据此，琼中县政府在386号土地证中”使用权面积”存在严重的错误登记行为，该行为侵犯了原告村集体的合法权益。请求：1.撤销琼中县政府对386号土地证中的错误登记行为；2.判令琼中县政府分别对原告和第三人实际使用的土地面积进行重新测量并确权登记。
原告什印经济社向本院提交了以下证据：1.原告村集体各村民身份证、户口簿，证明原告为移民村，村集体成员是1973年从广东信宜搬迁到什印村，至今扎根已经44年。2.琼中县松涛公社新村大队（6个生产队）一九七九农业税计征报表及社员收益分配材料；3.联产承包责任制合同书。证据2-3证明原告早年进行农业建设，在政府分配的土地开垦，交纳农业税并参与收益分配，并承包土地的事实。4.《证明》、《陈述》；5.证人证言；6.关于村民耕作43年以上的田地被划界给阳江农场的情况说明及补充说明。证据4-6证明原告村民在1980年以前已经在涉案土地上种植至今；在土地确权中，包括原告在内的新村村委会6个经济合作社被骗取签字盖章的事实；原告村集体土地确权程序未经村民集体同意，程序违法。7.照片；8.《证明》及照片。证据7-8证明原告村民现仍然继续种植着橡胶、木薯、槟榔、桑椹等经济作物，村民种植的橡胶树周长已达1.7米，村民杨生居住多年的宅基地被划归阳江农场。9.2份海南省国土环境资源厅文件；10.《不予受理告知书》；11.2份琼中县国土局文件。证据9-11证明海南省国土环境资源厅确定对1968年至1973年移民到当地时使用至今的农场国有土地，按使用现状确权给移民村等；原告村集体上访至省政府信访局，被告知不予受理，后琼中县国土局建议原告到法院起诉。12.386号土地证及宗地图；13.农村地籍调查表及宗地图。证据12-13证明被告发给阳江农场的土地使用权证的面积登记记载多达34285695.69㎡（折合51429.05亩），该面积大大超出了阳江农场实际使用面积，将属于原告实际使用的土地也囊括其中，被告根本未按土地实际使用的客观事实进行确权登记。土地使用证与原告的土地使用证记载日期相近，但是加盖的国土部门印章却存在不同，被告违规操作。14.696号土地证及附图；15.黎母山镇万洋高速（黎母山段）项目征地打印经济合作社地块面积公示表；16.农村土地承包经营权调查信息公示表；17.地块分布图（第二版）。证据14-17证明被告发给原告的土地使用证的面积登记记载只有159906.7㎡（折合239.86亩）；原告实际耕种258.22亩土地未登记在原告名下。18.农村土地承包经营权证、林权证，证明原告村民长年种植水田、坡地、林地经济作物的事实；原告村民的土地承包经营权证、林权证登记面积与实际种植面积不符，存在登记错误。19.海南省农村土地承包经营权证登记表（1997年）；20.《证明》、土地承包经营权共有人登记表（2007年）、海南省农村土地承包经营权证登记表（2007年）。证据19-20证明2007年，原告对多年种植的土地进行第二轮承包；在本案争诉土地的确权过程中忽略了原告已实际承包经营多年的客观事实，并未按法定程序告知原告村集体。21.权属证明材料、法人、指界人有关的证明材料、土地登记申请审批表、宗地核定材料，证明被告在土地确权过程中让原告在空白表格中签字盖章，违法向原告和第三人发证。22.公告；23.琼府办〔2005〕6号文件。证据22-23证明2004年12月，琼中县国土局的名称为”建设与国土环境资源局”，但公告上的落款公章却为”国土环境资源局”，且公告期未届满就已经报请审批登记的事实；”国土环境资源局”印章在2005年5月以后才能启用，被告的公告实际为后补材料，被告没有实际履行公告程序。
被告琼中县政府辩称：一、被告为第三人颁发386号土地证事实清楚、适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。第三人前身名称为海南省国营阳江农场，成立于1956年10月。1963年，阳江农场与琼中县黎母山人民公社及松涛大队、松涛生产队签订《地权处理协议书》，确定了阳江农场与黎母山人民公社及松涛大队、松涛生产队的土地界线，确定阳江农场的土地界线范围，并报经原广东省人委会及海南行政公署批准，取得合法土地权属来源。原告系移民村，第一代移民来源于广东省信宜地区，于上世纪七十年代，原属黎母山人民公社松涛大队松涛生产队管辖，后安置在阳江农场范围内生活和生产。根据土地管理法及土地登记规则的有关规定，在2003年至2004年期间，被告开展国有划拨土地确权工作。经琼中县国土局依法通知第三人与原告指界后，双方签订了土地权属界线核定书，对各自土地权属界线进行确认。第三人申请土地登记，经琼中县国土局地籍调查核实土地权属情况并公告权属审核结果，在法定期限内没有任何异议，由琼中县国土局报经被告审批同意为第三人颁发386号土地证。被告发证行为事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告主张其实际种植土地面积为498.08亩，就应当确定该部分国有土地使用权归其所有，缺乏事实根据和法律依据。原告种植的土地原为阳江农场成立后经原广东省人委会及海南行政公署批准划拨给阳江农场使用的国有土地，权属已明确。原告移民来后，政府为了照顾原告，特此安置原告在阳江农场范围内居住、生产和生活，但并没有确定土地界线给原告。2003年开展土地确权后，经阳江农场与原告协商签订土地权属界线核定书，才确定原告的土地权属界线。因此，原告只对其界线范围内的土地享有使用权，对其界线外属于阳江农场的土地不享有土地使用权。二、原告对386号土地证提起行政诉讼已超过法定起诉期限。2004年，原告与阳江农场签订土地权属界线核定书确定双方的土地权属界线，双方都分别向国土部门申请登记颁证。琼中县国土局已分别对双方土地权属登记审核结果公告，在法定期限内均没有异议。2004年12月，琼中县国土局完成土地登记并向双方下发了各自的土地证。原告应当知道其土地证登记的面积为239.86亩与其主张实际种植面积为498.08亩有差距，但一直均没有提出异议，应视为其应当知道其土地证登记面积以外的土地已发证给阳江农场。根据相关司法解释，其起诉期限只有二年，而原告在2017年才提起诉讼，已超过法定起诉期限。综上所述，原告对386号土地证提起行政诉讼缺乏事实根据和法律依据，且超过法定起诉期限，请求法院驳回原告的起诉。
被告琼中县政府于2017年12月11日向本院提交了以下证据：1.1963年地权处理协议书，证明阳江农场于1963年与琼中县黎母山人民公社及有关大队、生产队确定了各自土地界线，涉案土地位于阳江农场土地界线范围内。2.1964年原广东省海南行政公署海秘罗字第89号文件，证明广东省海南行政公署对琼中县八个国营农场的地权处理工作结果作了批示。3.关于国营农场与有关农村人民公社、生产队的土地界立碑和发证工作的通知，证明1964年琼中县人委同意对各国营农场和人民公社、生产队已确定的土地界线立碑和发证。4.1970年土地划界协议书，证明广州军区生产建设兵团第六师第七团与琼中县黎母山公社松涛大队松涛生产队于1970年4月19日签订协议，确定双方的土地界线，涉案土地位于第七团即阳江农场土地范围内。5.琼中府办函[2003]14号批复，证明琼中县政府批准同意琼中县国土局开展土地权属界线核定工作。6.阳江农场和什印经济社对土地界线指界的手续，证明琼中县国土局已依法通知阳江农场和什印经济社指界。7.土地权属界线核定书及附图，证明阳江农场与有关村队包括原告在内均已确定土地权属界线。8.地籍调查表及附图，证明琼中县国土局已对阳江农场土地界线进行地籍调查，确定土地界线。9.公告，证明琼中县国土局对阳江农场土地登记审核结果依法进行公告。10.土地登记申请审批表，证明阳江农场土地登记申请经依法审批同意注册登记颁发证书。11.386号土地证，证明琼中县政府为阳江农场颁发土地证事实。12.土地登记卡，证明琼中县国土局对阳江农场386号土地证登记内容已入卡记录归档。13.(2017)琼96行初190号行政裁定书，证明什印经济社于2004年12月已收到696号土地证。
第三人阳江农场述称：一、原告的起诉已超过法定起诉期限，应予以驳回。行政诉讼法第四十六条明确规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无正当理由，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，早在2004年全省土地确权时，琼中县国土局就在原告处张贴公告，对黎母山及阳江地区土地登记审核结果予以公告，要求有异议者在公告之日起15日内向其申请办理复查手续，否则将准予登记注册。由于异议期满后包括原告在内均无人提出异议，故琼中县国土局依法向第三人386号土地证。由此可知，原告早在琼中县国土局公告期间就应当知道琼中县政府将为第三人颁发本案土地证，但其迟至今年11月才起诉，显然早已超过6个月的法定起诉期限，法院应依法裁定驳回其起诉。二、涉案土地使用权属于第三人是无可争议的。阳江农场使用包括涉案土地在内的国有土地，不但在1963年与黎母山公社签订有《地权处理协议书》，其后还在1964年分别报经琼中县人民委员会、海南行政公署和广东省人民委员会批准，1970年也和相关权属单位签订有《土地划界协议书》。我们把海南行政公署1965年4月5日制作的《阳江农场场间规划图》与第三人持有的386号土地证红线图进行比对，发现涉案土地明显在《阳江农场场间规划图》内。此外，2003年全省开展土地确权发证工作期间，原告法定代表人杨生、阳江农场代表黄瑞湖会同琼中县国土局人员到涉案土地现场进行实地指界，当时均确认了双方的土地权属界线并签订有土地权属界线核定书。据此，琼中县政府于2004年依法向第三人颁发了386号土地证，依法将涉案土地确权给了第三人。2008年，为了维护国有农场的合法权益，第三人还组织人员到涉案土地现场去制止原告村民的非法占地行为。由此可见，涉案土地使用权属于第三人具有充分的事实根据和法律依据，原告主张明显无理。综上，请求法院依法驳回原告的起诉，以维护国有企业的合法权益。
第三人阳江农场向本院提交了以下证据：1.地权处理协议书；2.原广东省人民委员会”六四”垦字293号文；3.广东省海南行政公署关于送发国营阳江农场场间土地规划图的通知以及国营阳江农场场间土地规划图；4.土地划界协议书；5.386号土地证。证据1-5证明涉案土地使用权属于阳江农场。
经庭审质证，本院对各方当事人提交证据作如下认证：一、对原告提交的23份证据的认证。被告及第三人对证据1的真实性无异议，且该证据内容真实，来源合法，可证明原告村民的身份信息。证据2-3内容真实，可证明原告早年进行农业生产的事实。证据4-6为证人证言及说明，所证实的内容与原告时任法定代表人签订的界线核定书有矛盾，根据证据的优先原则，档案材料优于证人证言，故对上述证据本院不予认可。被告及第三人对证据7-8的真实性无异议，同时根据本院到现场勘查，涉案土地上有原告村民在使用土地，故对上述证据的真实性予以确认。被告及第三人对证据9的真实性无异议，该证据可证明海南省国土环境资源厅对土地确权的相关政策。被告及第三人对证据10-11的真实性无异议，且该证据内容真实，来源合法，可证明原告就本案争议地进行过信访的事实。被告及第三人对证据12-13的真实性无异议，可证明被告给第三人颁发涉案土地证的事实。被告及第三人对证据14的真实性、合法性、关联性均无异议，可证明被告给原告颁发土地证的事实。被告及第三人对证据15-16的真实性无异议，可证明万洋高速项目征地对土地公示的事实及对原告村民土地承包情况予以公示的事实。被告及第三人对证据17的真实性、合法性无异议，可证明原告村民承包地的情况。被告及第三人对证据18-20的真实性、合法性无异议，可证明原告村民承包土地及经营林地的事实，但从上述证据无法判断原告村民所承包的土地和林地是否在涉案土地证范围内。被告及第三人对证据21的真实性、合法性无异议，可证明被告给原告颁发土地证的事实。被告认可证据22是颁证之后补充的，故对其合法性本院不予认可。证据23属于政府文件，对其真实性本院予以认可。二、对被告琼中县政府提交的13份证据的认证。证据1-8内容真实，可认定被告履行土地权属界线核定的相关发证程序。证据9在对原告的证据认证里已经作出确认，不再赘述。证据10由于琼中县国土局对第三人申请的5142.86亩土地，只审核了58.17亩，故对该证据的合法性本院不予确认。证据11与被告颁发给第三人的386号土地证不一致，同时被告认可该土地证并未送达给第三人，故对其合法性本院不予确认。证据12为被告在颁证过程中制作的土地登记卡，对其真实性本院予以确认。证据13为本院作出的行政裁定书，对其真实性本院予以确认。三、对第三人提交的5份证据的认证。证据1-2、4在对被告的证据认证里已经作出确认，不再赘述。对证据3的真实性予以确认。证据5在对原告的证据认证里已经作出确认，不再赘述。四、原告向本院提出司法鉴定申请，请求对被告提交的386号土地证的实际打印时间进行司法鉴定。由于被告认可其所提交的386号土地证尚未向第三人送达，故该土地证不具有法律效力。本院对原告的鉴定申请不予准许。
经审理查明，被告琼中县政府给第三人颁发的386号土地证项下的土地位于阳江农场二十六队一带，面积34285695.69㎡（折合51429.05亩）。2003-2004年全省农村集体土地确权期间，被告琼中县政府于2004年8月7日召集原告、第三人及相关农村集体经济组织对土地进行权属界线核定，并制作了土地权属界线核定书，原告的时任法定代表人在土地权属界线核定书上签名盖章确认了土地界线。同日，被告对涉案土地进行了地籍调查，土地面积为5142.86亩。2004年12月10日，第三人就5142.86亩土地申请登记发证。被告琼中县政府根据原广东省人民委员会六四垦字293号文和上述土地权属界线核定书以及第三人使用土地的事实进行审核，琼中县国土局在土地管理机关审核意见一栏审核土地的面积为58.17亩，同意办理该宗土地登记发证。琼中县政府制作了两份386号《国有土地使用证》，登记的面积分别是34285695.69㎡（折合51429.05亩）、3428573.33㎡（折合5142.91亩）。其中给第三人颁发的386号土地证记载的面积为34285695.69㎡（折合51429.05亩），登记机关处所盖印章为琼中黎族苗族自治县建设与国土环境资源局。而被告琼中县政府档案存档的386号土地证记载的面积为3428573.33㎡（折合5142.91亩），登记机关处所盖印章为琼中黎族苗族自治县国土环境资源局。被告认可面积为3428573.33㎡（折合5142.91亩）的土地证为之前发现给第三人发证错误而制作的，但未向第三人送达该土地证，亦未收回颁发给第三人面积为34285695.69㎡（折合51429.05亩）的土地证。被告认可存档的公告为之后补充的，同时未能提供证据证明其在发证之前已进行了公告程序。
2016年，因土地征收，原告认为应属于其使用的土地被划归给第三人，遂向琼中县国土局、琼中县政府、海南省人民政府请求处理。2017年1月17日，琼中县国土局作出回复，建议原告通过诉讼程序解决纠纷。原告向琼中县法院提起行政诉讼，请求撤销琼中县国土局和琼中县政府给原告颁发的696号土地证中”使用权面积”的错误登记行为，并根据实测面积重新进行确权登记。琼中县法院于2017年9月28日裁定将该案移送本院审理。本院于2017年11月22日裁定驳回原告的起诉。原告不服，向海南省高级人民法院提起上诉，该案现在上诉阶段。原告于2017年11月28日向提起本案诉讼。
本院认为，本案争议的焦点是：一、原告提起本案诉讼是否已经超过法定起诉期限；二、被告琼中县政府给第三人颁发的386号土地证是否合法；三、被告是否应分别对原告和第三人实际使用的土地面积进行重新测量并确认登记。
关于原告提起本案诉讼是否已经超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院<关于行政诉讼证据若干问题的规定>》第四条第三款的规定，被告认为原告的起诉已超过法定起诉期限的，由被告承担举证责任。虽然被告于2004年12月颁发涉案土地证，但被告并未能就原告何时知道其颁证行为提供证据证明。原告认可其知道被告给第三人颁证的时间为2017年6月7日，原告于2017年11月28日向本院提起诉讼，并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的6个月起诉期限，故被告及第三人认为原告的起诉已超过法定起诉期限的理由不能成立。
关于被告琼中县政府给第三人颁发的386号土地证是否合法的问题。首先，关于被告给第三人颁发386号土地证认定事实是否清楚的问题。第三人就5142.86亩土地向被告琼中县政府申请登记发证，琼中县国土局在对第三人的土地登记申请审批中，审核土地的面积却是58.17亩，而最终给第三人颁发的386号土地证登记的面积为34285695.69㎡（折合51429.05亩），被告一系列的土地登记行为，明显认定事实不清，主要证据不足。其次，关于被告给第三人颁发386号土地证程序是否合法的问题。被告在给第三人颁发386号土地证之前未按照《国家土地管理局土地登记规则》第十五条第一款”经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”的规定进行公告，程序违法。因此，被告给第三人颁发386号土地证，主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。
关于被告是否应分别对原告和第三人实际使用的土地面积进行重新测量并确认登记的问题。原告请求被告分别对原告和第三人实际使用的土地面积进行重新测量并确认登记，本院认为，确权登记属于行政机关的法定职责，不属于人民法院审理行政诉讼的范围，故对于原告的上述请求，依法应予以驳回。
综上所述，原告的起诉并未超过法定起诉期限；被告给第三人颁发的386号土地证认定事实不清，违反法定程序，依法应予撤销；原告请求被告分别对原告和第三人实际使用的土地面积进行重新测量并确认登记，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第七十条第（一）项、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销琼中黎族苗族自治县人民政府于2004年12月20日给第三人海南农垦阳江农场有限公司颁发的琼中国用（2004）第386号《国有土地使用证》；
二、驳回原告琼中县黎母山镇新村村委会什印经济合作社的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告琼中黎族苗族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 冯 花
审 判 员 姜国强
审 判 员 何 旭
二〇一七年十二月二十五日
法官助理 何醒涛
书 记 员 詹文莉
附：本案适用法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。