平顶山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）平行终字第117-163号
上诉人（一审第三人）郏县农村信用合作联社。
法定代表人王团峰，理事长。
委托代理人丁长顺，河南长顺律师事务所律师。
委托代理人石莉萍，河南长顺律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）黄冬娥，女，汉族，1969年11月15日生。
被上诉人（一审原告）崔国乾，男，汉族，1957年9月20日生。
被上诉人（一审原告）薛文轩，男，汉族，1971年5月10日生。
被上诉人（一审原告）金国仓，男，回族，1968年8月28日生。
被上诉人（一审原告）金国营，男，回族，1958年1月8日生。
被上诉人（一审原告）崔豪亮，男，汉族，1989年7月13日生。
被上诉人（一审原告）薛遂志，男，汉族，1950年12月21日生。
被上诉人（一审原告）崔小杰，男，汉族，1971年1月19日生。
被上诉人（一审原告）韩月奇，男，汉族，1967年3月5日生。
被上诉人（一审原告）崔根见，男，汉族，1958年2月5日生。
被上诉人（一审原告）周秋红，女，汉族，1977年6月9日生。
被上诉人（一审原告）肖丛妮，女，汉族，1934年1月15日生。
被上诉人（一审原告）薛国俊，男，汉族，1962年7月5日生。
被上诉人（一审原告）韩自宾，男，汉族，1956年3月23日生。
被上诉人（一审原告）韩红奇，男，汉族，1970年7月1日生。
被上诉人（一审原告）王江红，男，汉族，1981年9月14日生。
被上诉人（一审原告）金国军，男，回族，1963年3月14日生。
被上诉人（一审原告）金海风，男，回族，1989年1月29日生。
被上诉人（一审原告）崔俊岭，男，汉族，1962年11月2日生。
被上诉人（一审原告）王明申，男，汉族，1948年6月25日生。
被上诉人（一审原告）崔利涛，男，汉族，1992年9月15日生。
被上诉人（一审原告）崔建新，男，汉族，1947年7月28日生。
被上诉人（一审原告）薛柱，男，汉族，1976年6月15日生。
被上诉人（一审原告）王秋付，女，汉族，1968年3月15日生。
被上诉人（一审原告）崔付杰，男，汉族，1977年9月13日生。
被上诉人（一审原告）崔秋杰，男，汉族，1968年10月21日生。
被上诉人（一审原告）崔国建，男，汉族，1965年11月25日生。
被上诉人（一审原告）王玉琴，女，汉族，1947年12月27日生。
被上诉人（一审原告）韩小欣，男，汉族，1953年6月15日生。
被上诉人（一审原告）崔天才，男，汉族，1942年8月20日生。
被上诉人（一审原告）韩付奇，男，汉族，1974年5月21日生。
被上诉人（一审原告）崔建秋，男，汉族，1965年10月6日生。
被上诉人（一审原告）金国志，男，回族，1962年10月29日生。
被上诉人（一审原告）刘素娟，女，汉族，1970年8月23日生。
被上诉人（一审原告）薛文亮，男，汉族，1981年9月15日生。
被上诉人（一审原告）薛德义，男，汉族，1935年12月23日生。
被上诉人（一审原告）崔北娃，男，汉族，1939年7月15日生。
被上诉人（一审原告）崔远远，男，汉族，1985年2月15日生。
被上诉人（一审原告）薛运栋，男，汉族，1951年11月12日生。
被上诉人（一审原告）薛国俭，男，汉族，1958年6月27日生。
被上诉人（一审原告）崔大岭，男，汉族，1954年7月28日生。
被上诉人（一审原告）金国正，男，回族，1954年4月1日生。
被上诉人（一审原告）韩参，男，汉族，1945年6月11日生。
被上诉人（一审原告）王五记，男，汉族，1951年12月13日生。
被上诉人（一审原告）周巧彩，女，汉族，1959年12月19日生。
被上诉人（一审原告）崔春建，男，汉族，1963年3月15日生。
被上诉人（一审原告）赵风英，女，汉族，1936年4月6日生。
以上被上诉人共同的委托代理人周绍军，郏县法律援助中心律师。
一审被告郏县国土资源局，住所地郏县。
法定代表人陈伟强，局长。
委托代理人程俊旭，男，汉族，1972年9月27日生，郏县国土资源局法制股股长。
委托代理人朱命强，河南金年华律师事务所律师。
上诉人郏县农村信用合作联社因土地行政批复一案，不服郏县人民法院（2015）郏行初字第7-53号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郏县农村信用合作联社的委托代理人丁长顺、石莉萍，被上诉人黄冬娥等四十七人的委托代人周绍军，一审被告郏县国土资源局的委托代理人程俊旭、朱命强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：郏县土地管理局1992年8月7日作出的郏土征（1992）34号文件《关于冢头镇冢西信用社征用土地的批复》，内容：“冢头镇冢西信用社：你社《关于征用土地的请示》及附件收悉。受县政府委托，经研究，同意你社征用冢头镇高刘庄村委会耕地1.986亩，用于建设宿舍等扩建工程用地，特此批复。望接批复后，按照村镇规划合理使用土地。”
一审法院经审理查明，1992年1月13日，第三人郏县农村信用合作联社下属的冢头信用社和郏县冢头镇高刘庄村委会签订《占地协议书》，约定冢头信用社将冢头镇高刘庄村委会位于郑郏公路西侧的1.997亩土地征用，扩建冢西信用社，征地补偿费用壹万贰仟元整。双方于同天签订《关于征地的补充协议书》，并对地上、地下附属物的补偿及附属物的清理期限等进行了约定。两个协议均有冢头镇冢西信用社、冢头镇高刘庄村委会印章及高刘庄村委会代表签名及所按指印，监证单位为冢头镇土地管理所。1992年8月7日，原郏县土地管理局下发郏土征（1992）34号文件《关于冢头镇冢西信用社征用土地的批复》，对冢头镇冢西信用社批复如下：“你社《关于征用土地的请示》及附件收悉。受县政府委托，经研究，同意你社征用冢头镇高刘庄村委会耕地1.986亩，用于建设宿舍等扩建工程用地，特此批复。望接批复后，按照村镇规划合理使用土地。一九九二年八月七日。”之后由于该地附属物的搬迁等问题发生纠纷，致使该地自双方签订《占地协议》至今未能建设房屋或者其他设施，一直由村民耕种。与之相关的土地征用手续也未再进行办理。
另查明，郏县冢头镇高刘庄村三组共有人口286人，53户，提起诉讼的47户代表240口人。本案诉争的土地属于高刘庄三组所有。
另查明，2014年11月25日，原告薛运栋等四十七名原告以郏县国土资源局为被告向本院提起行政诉讼，请求依法公开冢头信用社征收郏县冢头镇高刘庄村三组1.986亩耕地的相关信息，诉讼中被告郏县国土资源局公开了相关信息，四十七名原告撤诉。
一审法院认为，越权无效原则是行政法的基本原则，是指行政机关必须在法定权限内行为，一切超越法定权限的行为无效，不具有公定力、确定力、约束力和执行力。1988年12月29日修改的《中华人民共和国土地管理法》第三十九条第一款规定：乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。该条款明确了土地批准权限在县级以上人民政府，而土地管理部门仅负责相关材料的审查，属技术性的。也就是说政府的土地管理部门不具备土地征用的行政主体资格。本案从被告郏县国土资源局提供的证据来看，该案诉争的土地征用行政行为既无有关的批准文件，也无郏县人民政府的书面委托书，而且冢头镇高刘庄村委会以土地所有权人的名义签订的《占地协议》和《关于征地的补充协议书》属权利主体错误，被告郏县国土资源局及第三人郏县农村信用合作联社未提供充分证据证明所征用的土地属冢头镇高刘庄村委会。再者，土地征用批准权是人民政府的专属权不得向他人委托。故双方所诉争的土地征用行政行为属重大而明显的违法行为，应为无效行政行为。
关于原告主体资格问题，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济名义提起诉讼。本案中薛运栋等47户村民代表本村第三村民小组240名村民提起诉讼，该47户村民超过了本村第三村民小组全部53户286人的半数，符合相关法律规定，具有原告主体资格。
关于诉讼时效问题，无效行政行为自始无效，对无效行政行为提起的诉讼不受行政诉讼法规定的两年或者二十年时效的限制。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决原郏县土地管理局1992年8月7日作出的郏土征（1992）34号文件《关于冢头镇冢西信用社征用土地的批复》无效。
上诉人郏县农村信用合作联社上诉称，一、黄冬娥等47人原告主体不适格，应驳回黄冬娥等47人的诉讼请求。1988年《中华人民共和国土地管理法》第九条规定集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。而本案中47名原告并没有提供该土地归自己所有或使用的任何证据，该案所涉及的土地与47名原告没有法律上的利害关系。本案中47名原告均没有拿出政府的登记记录，更没有拿出为自己核发的证书，而该案涉及的土地47名原告既没有所有权，也没有使用权。所以对该地块47名原告没有任何权利。二、本案的被告不适格。1988年《中华人民共和国土地管理法》第五条规定国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地统一管理工作。据此土地管理局以自己的名义所下发的文件是法律直接规定的权利，土地管理局作为一级政府的职能机构，代表政府行使自己的职权是法律赋予的职权，也是义务。这种法律上的权利和义务是不需要政府出具委托书的。根据最高人民法院法释（2000）8号文件第21条之规定：行政机关在没有法律、法规或规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职能的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应不以该行政机关为被告，本案中郏县土地管理局（1992）34号文件是受政府委托所为，据此对该文件不服提起的诉讼应当告郏县人民政府，不应该告土地局。三、原郏县土地管理局1992年8月7日作出的郏土征（1992）34号文件《关于冢头镇冢西信用社征用土地的批复》合法有效。1、1988年《中华人民共和国土地管理法》第五条规定国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地统一管理工作。依据该法律条文的规定，郏县土地局完全是依法办事，没有越权行为。2、在1992年时国家的法律法规还不是非常健全，法律对行政程序上的要求没有过于严格的统一标准，县土地管理部门已经做到了批复档案的完整。在一审期间郏县国土局资源局提供的证据已经形成一条完整的证据链，足以说明郏县土地局既没有越权，也没有越规，完全是按程序合法办事。郏县土地管理局依据程序所下发的郏土征（1992）34号文件《关于冢头镇冢西信用社征用土地的批复》是合法有效。四、47名原告的起诉已经超过了诉讼时效。原告起诉时也超过了20年的最长法定时效。综上所述，上诉人认为一审法院在审理行政案件过程中，没有全面审查原告主体资格和证据，仅以当前较为完善的法律要求被告的程序是不当的，以至于误认定被告郏县土地局以自己名义所作出的合法有效的文件为无效，希望二审法院结合当时实际，查明案件事实，依法撤销一审判决，驳回黄冬娥等47人的无理诉讼请求。
被上诉人黄冬娥等47人辩称，原、被告主体资格适格；被征土地权属清楚；郏县土地局越权行政，故无诉讼时效限制。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，请依法予以维持，驳回上诉。
一审被告郏县国土资源局辩称，我们认可上诉人的上诉理由，但因历史原因无法找到当时县政府的委托手续，故无法提交，我方认为当年所做文件是合法的。
二审查明的事实与一审相一致。
本院认为，根据1988年12月29日修改的《中华人民共和国土地管理法》第三十九条第一款规定：“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”本案中，郏县国土资源局在诉讼中未提供法律依据证明其有征地批准权，故上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郏县农村信用合作联社承担。
本判决为终审判决。
审判长 宋忠海
审判员 赵 益
审判员 邹耀东
二〇一五年十月十二日
书记员 王亚倩