福建省福安市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽0981行初93号
原告刘福江（根），男，1949年4月15日出生，汉族，农民，现住福建省寿宁县。
原告钟盛玉，女，1949年4月15日出生，畲族，农民，现住福建省寿宁县，系原告刘福江之妻。
俩原告共同委托代理人李剑锋，福建民哲律师事务所律师。
被告寿宁县国土资源局，住所地寿宁县鳌阳镇胜利街172号。
法定代表人缪仕海，局长。
委托代理人张恒金，福建博知律师事务所律师。
委托代理人叶宁，寿宁县国土资源局监察大队大队长。
原告刘福江（根）、钟盛玉不服被告寿宁县国土资�局作出的土地行政管理行为，于2017年6月5日本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月30日公开开庭审理了本案。原告刘福江及原告刘福江、钟盛玉的共同委托代理人李剑锋、被告寿宁县国土资源局的委托代理人叶宁、张恒金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告寿宁县国土资源局于2016年8月8日作出《关于刘福根南门新村5号房屋北侧和东侧土地使用权属情况确认的函》。该函载明：刘福根南门新村5号房屋四至的北侧（大门外）及东侧除排水沟0.6米外的土地因刘福根提供不出权属来源证明材料，该部分土地权属应认定为大同社区所有（大同社区第三、第八生产村民小组所有）。
原告诉称，为寿宁县三峰公园项目建设的需要�原告的房屋及土地被列入该项目设计范围内。原告于2017年4月25日，通过邮政特快专递向寿宁县人民政府递交了信息公开申请书，请求寿宁县人民政府公开对寿宁县三峰公园项目建设所涉及的南门新村的土地征收批文及材料（一书四方案等），寿宁县人民政府于2017年4月26日收到申请，于2017年5月5日向原告作出政府信息公开告知书[(2017)第001号]，并公开了被告单方作出的《关于刘福根南门新村5号房屋北侧和东侧土地使用权属情况确认的函》。涉案《权属情况确认函》，已通过信息公开途径依法向原告公开，是行政行为的外部化，该行为已严重损害了原告的合法权益，依法应予以撤销。主要理由如下：1、权源依据越权。涉案《权属情况确认函》以被告的名义作出，实质是对土地权属情况的确认，根据法律规定被告无权对土地权属情况进行确认，故该函的权源依据越权。2、无事实依据、程序违法。被告作出涉案《权属情况确认函》，未实地丈量，也未进行听证等法定程序，该函内容与原告持有的同第三生产队全体社员签署的买断契约及实际情况相悖，无事实依据，且制作程序违法。3、送达程序违法。被告作出《权属情况确认函》后并未向原告送达，而是在原告提出信息公开申请后，才通过信息公开途径依法向原告公开，故送达程序违法。因此，请求判决撤销被告作出的《关于刘福根南门新村5号房屋北侧和东侧土地使用权属情况确认的函》。
原告向本院提供的证据有：
A1、原告的身份证复印，证明原告主体身份情况；
A2、寿宁县国土资源局于2016年8月8日作出的《关于刘福根南门新村5号房屋北侧和东侧土地使用权属情况确认�函》（寿国土资函[2016]125号），证明原告起诉所针对的具体行政行为；
A3、买断契（1983年12月吉日订立），证明原告早在1983年12月即取得确认函中所认定的土地的使用权；
A4、相片、制作现场图，证明原告自1983年12月后至今在确认函中所指向的土地使用情况，制作现场图是提供法庭参考；
A5、国有土地使用权证、房屋所有权证，证明行政行为确认函所指向的土地的部分早在1989年即已由政府确权给原告，现场勘验登记表证明原告被征地经过三峰公园建设项目小组领导进行签字确认，证明原告对该地的使用权利；
A6、现场视频情况，证明三峰公园项目的社员到场确认原告对该地的使用情况。
被告辩称，一、原告不具有合法的诉讼主体资格。寿宁县三峰公园指挥部根据寿宁县人民政府的授权，承担县重点惠民工程三峰公园（景区）的建设，在征地过程因原告对鳌阳镇胜利街南门新村5号房屋北侧和东侧土地主张权利，于2016年8月5日向被告发函要求对上述土地权属作出说明或认定，被告根据原告的土地登记档案，进行了答复，确认原告对该土地没有合法的使用权。二、被告对寿宁县三峰公园建设指挥部所作出的答复函没有侵犯原告的合法权益。被告在收到寿宁县三峰公园建设指挥部的函件后，查阅了原告土地的原始档案，经查原告所使用的土地权属来源有二：一是1989年7月11日经寿宁县鳌阳镇人民政府同意刘福根与刘石通用于建房的44平方米土地，用地审批书证为0001223号；二是经寿宁县鳌阳镇人民政府和建设行政主管部门同意刘福根、刘石通用于建房的146平�米土地，总面积为190平方米，与刘福根、刘石通共同持有的寿国用（1990）字第0654号《国有土地使用权证》上登记的190.28平方米土地基本一致。被告的行为没有侵犯原告的合法权益。三、被告的答复函不是行政行为，对原告不产生行政法律意义上的约束力。被告所作出的答复是基于寿宁县三峰公园建设指挥部在征地过程因土地权属不明确或有当事人提出异议的情况下向被告进行核查了解的行为，答复函供申请方解决征地纠纷时参考，是两个部门之间的文件往来，对原告不直接产生法律的约束力。原告认为对鳌阳镇胜利街南门新村5号房屋北侧和东侧土地享有合法的使用权，可以按照法律程序提出确认申请。综上，请求依法驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提供的证据有：
B1、�定代表人身份证明、机构代码证、法定代表人身份证复印件，证明被告的基本情况及诉讼主体资格；
B2、寿三峰办（2016）8号函，证明被告所作出的答复是基于寿宁县三峰公园建设指挥部在征地过程因土地权属不明确向被告进行核查了解，答复函供申请方解决征地纠纷时参考，是两个部门之间的文件往来，对原告不直接产生法律约束力；
B3、寿国土资函[2016]125号函，证明本案被诉对象；
B4、寿国用（1990）字第0654号《国有土地使用权证》档案，土地登记申请书、地籍调查表、土地登记审批表、用地审批书、个人建造住宅用地申请书，证明被告的答复没有侵犯原告的合法权益，土地登记与相关证据一致，原告要求房屋的寿国用（1990）字第0654号《国有土地使用权证》之外的土地主张权属没有依据。
经庭审质证，原告对被告提供的证据B1的形式要件有异议，认为法定代表人未盖章；对证据B2的三性没有异议，但认为该证据要求的是对涉案土地使用权属情况进行答复；证据B3系被诉行政行为；对证据B4的三性无异议，但认为不能证明其待证目的。被告对原告提供的证据A1的三性没有异议；证据A2系被诉行政行为，其合法性待审查；对证据A3的真实性没有异议，但认为证据A3记载即为《国有土地使用权证》上的土地；对证据A4的真实性、关联性没有异议、合法性有异议：对证据A5中国有土地使用权证、房屋所有权证的三性没有异议，对证据A5中现场勘验登记表认为真实性无法判断，且不能证明待证目的：对证据A6的三性无异议，但认为不能证明其待证目的。
本院对�述证据认证如下：
原告提供的证据A1-A6，其证据A2与被告提供的证据B3相同，系被诉行政行为，合法性有待审查，其余符合作为证据应具备的三性，本院予以采信，但仅能证明原告具备主体资格。被告提供的证据B1、B2、B4，符合作为证据应具备的三性，本院亦予以采信，但无法证明其待证目的。
经审理查明，原告系寿宁县鳌阳镇大同社区第三村民小组村民，因寿宁县三峰公园项目建设的需要，原告的房屋及涉案土地被列入该项目规划范围内。原告于2017年4月25日，通过邮政特快专递向寿宁县人民政府递交了政府信息公开申请书，请求寿宁县人民政府公开对寿宁县三峰公园项目建设所涉及的南门新村的土地征收批文及材料，寿宁县人民政府收到申请后，于2017年5月5日作出政府信息公开告知书[(2017)第001号]，同时向原告公开了被告于2016年8月8日作出的《关于刘福根南门新村5号房屋北侧和东侧土地使用权属情况确认的函》。该“权属情况确认函”载明：刘福根南门新村5号房屋四至的北侧（大门外）及东侧除排水沟0.6米外的土地因刘福根提供不出权属来源证明材料，该部分土地权属应认定为大同社区所有（大同社区第三、第八生产村民小组所有）。原告收到“权属情况确认函”后认为，被告作出的该行政行为损害了原告的合法权益，遂诉至本院请求予以撤销。
另查明，被告作出被诉的《关于刘福根南门新村5号房屋北侧和东侧土地使用权属情况确认的函》，是针对寿宁县三峰公园建设领导小组办公室发出的《关于要求对鳌阳镇胜利街南门新村5号房屋北侧和东侧土地权属以予认定的函》中所向被告请求“对南门新村5号房屋北侧和东侧土地（农用地）使用权属作出说明或认定”事项的回复。该回复函当时未送达原告，原告系通过向寿宁县人民政府申请政府信息公开途径获取。
本案的主要争议焦点:(一)、本案被告作出“权属情况确认函”的行为是否属可诉行政行为；（二）、本案被告作出“权属情况确认函”的行为是否存在违法、是否应予以撤销。对此，本院予以评析认定如下：
(一)、本案被告作出“权属情况确认函”的行为是否属可诉行政行为。
原告认为，被告作出“权属情况确认函”的行为，已通过政府�息公开途径向原告公开，其行政行为已经外部化，且损害了原告的合法权益，属可诉行政行为。
被告认为，被告作出“权属情况确认函”的行为，是基于寿宁县三峰公园建设领导小组办公室在征地过程因土地权属不明确或有当事人提出异议的情况下向被告进行核查了解的行为，是两个部门之间的文件往来，对原告不产生行政法律意义上的约束力，不是可诉行政行为。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法(?javascript:SLC(4274,0)?)》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”的规定，本案被告作出的“权属情况确认函”在形式上虽属两个部门之间针对某一事项询问和答复问题的函件，但该“权属情况确认函”已通过政府信息公开途径向原告送达，且原告系涉案土地使用权归属的主张者，该内部行为的内容外化后，对原告的权利义务在一定程度上产生了实际影响，应属可诉行政行为。
（二）、本案被告作出“权属情况确认函”的行为是否存在违法、是否应予以撤销。
原告认为，被告作出“权属情况确认函”的行为在主体、事实认定及程序上均存在违法，依法应予以撤销。
被告认为，其作出“权属情况确认函”的行为，没有侵犯原告的合法权益，不是可�行政行为，且不存在违法，不应撤销。
本院认为，被告作出“权属情况确认函”虽在形式上体现为两个部门之间往来函件，但在其内容上已对涉案争议土地即南门新村5号房屋四至的北侧（大门外）及东侧除排水沟0.6米外的土地所有权进行了确认，其实质上对争议土地权属作出了处理决定，根据《土地权属争议处理办法(?javascript:SLC(4274,0)?)》第四条“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”的规定，被告作为县级以上国土资源行政主管部门负责的是对土地权属争议案件的调查和调解，无权作出处理决定，对于这点被告在庭审中也予以确认“国土局对土地权�（属）是不能确定的”。可见，被告在针对寿宁县三峰公园建设领导小组办公室发出的《关于要求对鳌阳镇胜利街南门新村5号房屋北侧和东侧土地权属以予认定的函》中所请求“对南门新村5号房屋北侧和东侧土地（农用地）使用权属作出说明或认定”的事项，回复确认“该部分土地权属应认定为大同社区所有（大同社区第三、第八生产村民小组所有）”，其行为超越职权，且未提供涉案争议土地所有权属大同社区第三、第八生产村民小组所有方面证据加以证明，亦存在认定事实证据不足。另，被告在庭审中表明“该答复函是对所有权进行认定，而没有对使用权进行认定”，与寿宁县三峰公园建设领导小组办公室的请求答复事项并不一致，亦存在不当。因此，被告作出的被诉行政行为，存在违法，依法应予以撤销。
综上所述，本院认为，行政机关作出行政行为必须具有法定职权，且应证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案被告在针对寿宁县三峰公园建设领导小组办公室请求对涉案争议土地“使用权属作出说明或认定”事项，在回复中直接作出对“该部分土地权属应认定为大同社区所有（大同社区第三、第八生产村民小组所有）”土地所有权归属的确认，其行为超越职权，且证据不足，存在违法，依法应予以撤销。被告主张其行为系属内部行为，对原告的合法权益不产生影响，不是可诉行政行为及不存在违法的辩解，依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法(?javascript:SLC(4274,0)?)》第七十条第一款第一、四项的规定，判决如下：
撤销被告寿宁县国土资源局作出《关于刘福根南门新村5号房屋北侧和东侧土地使用权属情况确认的函》的行政行为。
案件受理费50元，由被告寿宁县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 王耀楠
代理审判员 谢巧丹
人民陪审员 谢智明
二〇一七年七月二十六日
书 记 员 王珊珊
附：本案适用的相关法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法(?javascript:SLC(4274,0)?)》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
二、《土地权属争议处理办法(?javascript:SLC(4274,0)?)》
第四条县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。