福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽02行终25号
上诉人（原审原告）吴津津，女，1987年9月27日出生，汉族，住厦门市翔安区。
上诉人（原审原告）黄瑞恩（曾用名：黄文瑞），女，2012年10月12日出生，汉族，住厦门市翔安区。
法定代理人吴津津（黄瑞恩母亲），自然情况同上。
上诉人（原审原告）吴惠能，女，1985年10月15日出生，汉族，住厦门市翔安区。
上诉人（原审原告）吴翠珊，女，1986年10月7日出生，汉族，住厦门市翔安区。
上诉人（原审原告）吴如意，男，1988年9月10日出生，汉族，住厦门市翔安区。
上述上诉人的委托代理人张记根，福建厦信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市国土资源与房产管理局翔安分局，住所地厦门市翔安区人力资源大厦九楼，组织机构代码：K1905114-5。
诉讼代表人陈和钦，局长。
委托代理人梁洪流，厦门衡兴明业律师事务所律师。
委托代理人谢春建，厦门市国土资源与房产管理局翔安分局工作人员。
上诉人吴津津、黄瑞恩、吴惠能、吴翠珊、吴如意诉被上诉人厦门市国土资源与房产管理局翔安分局（下称翔安国土房产分局）不履行建设用地行政审批法定职责案，不服厦门市翔安区人民法院（2015）翔行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月23日公开开庭审理了本案，上诉人吴津津、黄瑞恩、吴惠能、吴翠珊、吴如意的共同委托代理人张记根，被上诉人翔安国土房产分局的委托代理人梁洪流、谢春建到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：1.吴津津等人于2013年8月向其所在厦门市翔安区新店镇莲河社区居民委员会提交个人建房申请书。2013年8月25日厦门市翔安区新店镇莲河社区居民委员会召开“两委会”，同意该社区包括吴津津等人在内的7个申请人为申请对象进行公示，之后在厦门市翔安区新店镇莲河社区公告栏进行公示。2.厦门市翔安区新店镇莲河社区居民委员会召开“两委会”的会议记录出席人中注明：吴某甲系该社区“两委会”成员。3.2013年9月26日新店镇居务、党务信息短信公开审批表中，镇居务公开工作领导小组意见栏上有加盖厦门市翔安区新店镇党政办公室公章。信息内容为：莲河社区居民吴某乙、吴某丙等人申请宅基地公开表、莲河社区吴某丁、吴某戊等人申请翻建房屋公开表。4.吴津津等人提供的证据材料中，属吴津津等人的部分身份信息材料上有加盖厦门市翔安第二国土资源管理所（下称翔安第二国土所）的核对章，落款时间：2013年11月4日。5.吴津津提供的新店镇（街道）个人用地建房预审表中，厦门市翔安区新店镇计划生育办公室在计生情况审核栏上注明：无违反计生，2013年11月4日，并加盖公章。
原审法院归纳本案主要争议的焦点：1、翔安国土房产分局是否为本案适格的被告；2、吴津津等人是否有向翔安国土房产分局提出个人建房申请。
原审法院认为，翔安国土房产分局作为行政机关，在公民个人申请个人建房用地申请中，赋有审核审批的行政职责权限。吴津津等人认为翔安国土房产分局在其申请个人用地申请过程中存在不予审核的行政行为，而提起请求履行职责之诉，翔安国土房产分局作为本案的被告并无不妥。
吴津津等人提供2013年8月开始申请个人用地建房，但从其提供的证据3的申请资料中：宁德市蕉城区七都镇黄厝村民委员会的证明落款时间为2013年11月5日，兴隆社区居委会的证明落款时间为2013年11月11日，作为证据1《新店镇（街道）个人用地建房预审表》落款时间为2013年11月4日，而其以证据8《新店镇居务、党务信息短信公开审批表》证明其已提交申请，并经新店镇人民政府审核通过，时间上明显前后矛盾。再者，吴津津等人还认为其申请被翔安国土房产分局退回，应有被退回的相应具有新店镇人民政府审核通过申请的《福建省农村村民住宅用地与建设申请表》等材料，而吴津津至今未提供。翔安第二国土所虽在吴津津等人提供的身份信息上加盖校对章，并不能证明其已按流程向国土所提交了申请。另，吴津津等人认为申请被退件系村土管员王（吴）某退回，故明确退件人为翔安国土房产分局的下属单位国土所，应确认为翔安国土房产分局的行为，但经查，王（吴）某系莲河社区村民、社区“两委会”成员，并非翔安国土房产分局或国土所工作人员。因此，吴津津等人认为其已向翔安国土房产分局提出申请，而翔安国土房产分局不予审核通过的理由，缺乏依据，不予采纳。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定：在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。综合本案查明的事实及吴津津等人提供的证据，均无法证明吴津津等人已向翔安国土房产分局提出过申请，且翔安国土房产分局也否认收到该申请。因此，吴津津等人的诉讼请求，缺乏依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条第一款，《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第二十七条第（二）项、第五十六条的规定，判决驳回吴津津、黄瑞恩、吴惠能、吴翠珊、吴如意的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由吴津津、黄瑞恩、吴惠能、吴翠珊、吴如意负担。
吴津津、黄瑞恩、吴惠能、吴翠珊、吴如意不服原审判决，向本院提起上诉，以原审法院未追加同安区新店镇人民政府为本案被告、举证责任分担不正确、错误认定上诉人未向被上诉人申请建设用地等为由，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判确认被上诉人不予审核通过的决定违法，并责令被上诉人限期作出新的决定。
被上诉人翔安国土房产分局答辩称，翔安第二国土所和翔安国土房产分局都是厦门市国土资源与房产管理局的派出机构，二者之间没有隶属关系，各自为同级人民政府服务，作为镇政府、区政府的土地管理机构。本案涉及的农村建房用地许可审批为翔安区人民政府，翔安国土房产分局配合翔安区人民政府进行土地行政管理，批准要以区政府的名义作出，再由被上诉人予以发证，本案上诉人错列被告，翔安第二国土所的退件行为不能代表被上诉人，上诉人没有证据证明其已经向被上诉人提出了申请。
二审审理查明，加盖翔安第二国土所核对章的落款时间除了原审判决认定的2013年11月4日，还有部分材料的落款时间为2013年11月14日外，本院依据本案的证据材料所认定的事实与原审判决认定的本案的事实一致。
本院另查明，二审庭审中上诉人自述：其在2014年初收到村土管员吴某甲转的退件，其建设用地申请审批未能通过。
本院认为，本案系诉不履行建设用地审批手续法定职责案，应先确定谁为法定的审批主体，也即本案的适格被告。根据《厦门市土地管理若干规定》第十六条规定“农村村民建住宅可以申请使用其所在集体所有的土地。农村村民申请住宅用地，应当持户口簿向村民委员会提出申请，经村民委员会或者村民代表会议同意后公布，征询本村村民的意见，在十五日内未提出异议的，经镇人民政府（或街道办事处）于十日内提出审核意见，由规划行政主管部门于二十日内进行审查，同意的，出具建设用地规划许可证或者规划选址意见书。农村村民凭建设用地规划许可证或者规划选址意见书向土地行政主管部门申请办理集体土地使用手续，符合用地条件的，土地行政主管部门于十五日完成审核工作并报区人民政府批准。区人民政府于十五日内批准后应报市土地行政主管部门备案。”根据上述规定，农村村民申请住宅用地的审批程序为：村民先向村民委员会提出申请，经公示无异议后；报镇人民政府（或街道办事处）审核；规划行政主管部门审查；土地行政主管部门办理用地手续；区人民政府批准。本案吴津津等人已经向村民委员会提出建设用地申请，且村民委员会已经同意并进行了公示。按照上述法规的规定，下一步程序应“报镇人民政府审核”，从本案的事实可以认定，本案的适格被告应为翔安区新店镇人民政府。原审判决对本案的适格被告存在审查上的偏差，未能准确把握并引导上诉人确立适格的被告，事实审查不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销厦门市翔安区人民法院（2015）翔行初字第20号行政判决；
二、本案发回厦门市翔安区人民法院重新审理。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 纪荣典
代理审判员 宋希凡
二〇一六年四月二十二日
书 记 员 江雪玉
附：本案适用的法律条文
《〈中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；