杭州市上城区人民法院
刑 事 判 决 书
（2010）杭上刑初字第283号
公诉机关杭州市上城区人民检察院。
被告人宫某。2010年8月24日因涉嫌犯滥用职权罪被杭州市公安局上城区分局取保候审。
辩护人刘勇、徐阳。
杭州市上城区人民检察院以杭上检刑诉（2010）254号起诉书指控被告人宫某犯滥用职权罪，于2010年9月2日，向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。杭州市上城区人民检察院指派检察员谢岚、代理检察员杜恬君、记录员蒋文星出庭支持公诉，被告人宫某及其辩护人刘勇、徐阳到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院同意延长审限一个月。现已审理终结。
杭州市上城区人民检察院指控，被告人宫某于2001年11月7日至2005年5月31日在担任杭州市工商行政管理局市场监督管理处处长期间，在负责审批杭州花都园艺市场（以下简称花都市场）的过程中，多次接受当事人及其他相关人员的请吃，收受消费卡，谋取私利，违反国家相关法律法规，滥用职权，致使该市场在申报要件不全的情况下违规开办。后被告人宫某又违规为该市场变更核发了《市场名称登记证》。被告人宫某身为市场监管部门的负责人，在行使职务过程中，滥用职权、徇私舞弊，且无视杭州市经济宏观调控政策，违规为花都市场办理变更登记手续，致使花都市场在土地违法、建筑违章、消防违规的情况下开业并进行招商，吸收大量的民间资本，长期非法占有国有土地且不缴纳耕地占用税。至案发前仅国家耕地占用税的流失就达人民币491240元。该市场先后于2007年3月23日和2009年2月3日两次发生火灾，造成个人财产直接经济损失分别达人民币7666795.72元、10420015.46元，经营户上访人数分别达9次约169人、9次约383人。至今尚有许多经营户因未能领到赔偿款进行上访。市场的违规开办给政府造成取缔市场、拆除违章建筑及安置经营户等诸多问题，使各种矛盾交织、沉淀，成为一个严重的不稳定因素，造成恶劣社会影响，严重损害了国家的公信力，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。公诉机关认为上述事实有被告人供述、证人证言、干部履历表、关于宫某等同志职务任免的通知、杭州市工商局职能配置内设机构和人员编制规定、市场变更申请登记表、企业名称预先核准通知书、关于变更申请《杭州四季青花都市场》的请示、租赁协议书、合作经营协议、市场登记证、营业执照、市场名称登记证、市场名称登记变更申请表、章某、土地租赁协议、国有土地使用证、经营场地权属审核表、土地行政处罚决定书、关于明确花都市场非法占用土地所涉耕地占用税的复函、拆房协议、价格鉴定结论书及登记表、省、市信访材料、新闻媒体报道材料等证据证明，对被告人宫某应以滥用职权罪追究刑事责任，且被告人有徇私舞弊情节。
被告人宫某基本承认公诉机关指控的事实。
公诉机关诉称2003年不再审批新建商品市场并指控被告人无视杭州市经济宏观调控政策。辩护人认为花都市场并非新设市场，只是变更登记。当时停止审批的是批发市场，花都市场并非批发市场，对商品交易市场是“从严审批”，并没有禁止审批。杭州市发展计划委员会《关于上报杭州市商品市场的发展现状与资源整合的总体设想的请示》不能作为空壳市场必须关停的依据。对空壳市场的处理可以关、停、并、转。杭州市的空壳市场有很多，至2007年清理了一批空壳市场，之前并未清理过。项勤副市长在《关于杭州花都园艺市场建设情况的汇报》上的批示肯定了对花都市场以“临时性质”处理，何况杭州市工商局没有该批示件的收文记录，被告人没有看到过该批示件。
公诉机关指控被告人未对花都市场提交的申报材料进行认真审核，审批前未经杭州市市场整合联席会议办公室批准同意。辩护人认为《浙江省商品交易市场管理条例》只规定了需要办理变更登记，未规定需要提交的文件。被告人无规可循。工商局不是土地管理的职能部门，在土管部门出具意见的情况下工商局暂定市场营业期限为一年无可厚非。辩护人认为申报材料中有房屋所有权证和租赁合同。建筑工程消防验收是房屋竣工验收的必要环节，有房屋所有权证可以推定房屋经过了消防验收。而杭州市政府没有正式文件明确规定市场整合联席会议办公室的职权，且市场变更申请无需审批。
公诉机关认为被告人未对市场的超期经营作处罚，未按规定查验土地使用权和营业用房等权证。辩护人认为《浙江省商品市场管理条例》未对市场的经营期限，超期的法律责任作出任何规定。被告人不存在违规行为。至于对审批时市场提供的申报材料的真实性，工商部门不承担相应责任。被告人宫某对《经营场地权属审核表》是经过变造的情况并不知情。
对公诉机关指控被告人徇私舞弊，辩护人认为被告人的妻子投资商铺是支付对价情况下的正常投资行为，被告人在第一次登记和延长登记时均没有故意弄虚作假，根本不存在徇私舞弊的情节。
花都市场的审批行为不是宫某的个人行为，与火灾没有刑法上的因果关系。
经审理查明，被告人宫某于2001年11月7日至2005年5月31日在担任杭州市工商行政管理局市场监督管理处处长期间，在负责审批杭州花都园艺市场的过程中，多次接受当事人及其他相关人员的请吃，收受消费卡，谋取私利，违反国家相关法律法规，滥用职权，致使该市场在申报要件不全的情况下违规开办。后被告人宫某又违规为该市场变更核发了《市场名称登记证》。具体事实陈述如下：
2003年4月23日，浙江省农科院自行将位于本市江干区石桥路198号的70余亩科研用地租赁给杭州花都农产品有限公司。杭州花都农产品有限公司法定代表人屠某于2003年7月14日注册成立了浙江花都农产品有限公司。2003年7月29日浙江环宇科技开发有限公司（经浙江省农科院委托管理经营）将本市石桥路158号35亩科研用地租赁给浙江花都农产品有限公司。当时，杭州市原则上已经不再审批新建的商品市场，而浙江花都农产品有限公司在未办理任何规划、用地等审批手续的情况下，擅自占用石桥路198号的国有土地建设杭州花都园艺市场。
2003年12月前后，杭州花都园艺市场的开办者屠某通过浙江环宇科技开发有限公司董事长高某结识了被告人宫某，向其表达了开办市场的意愿并咨询相关事宜。此后，被告人宫某多次接受市场开办者屠某等人的宴请。同期，浙江花都农产品有限公司以人民币10万元的价格购买当时无经营场地的杭州市水产品交易市场的登记证，以异地重建、名称变更的形式申请将杭州市水产品交易市场变更为杭州花都园艺市场。
在杭州市工商行政管理局收到杭州花都园艺市场的申报材料前，被告人宫某与工商部门的相关经办人在中豪大酒店接受了屠某、葛某等市场申办人的请吃，并在席间收受超市消费卡。被告人宫某作为处室负责人，明知市场申报需要报经杭州市市场整合联席会议领导小组讨论、研究、批准，而该市场未提供任何市政府批文。且申报材料中显示市场地址登记为石桥路158号，土地使用权证上地址为石桥路198号，房屋所有权证地址为石桥路158号。申报材料中也没有《建筑工程消防验收意见书》。被告人宫某仍于2003年12月22日在对杭州花都园艺市场进行审批时，同意为该市场办理变更登记手续，经营期限暂定一年。
2004年10月前后，被告人宫某以妻子胡立英的名义，通过与高某的女儿高健签订租赁协议的形式，向杭州花都园艺市场投资人民币9万元，取得了3间自建的商铺（系违章建筑）的租赁权，并收取租金，直至2005年6月前后，因市场整体转让，被告人宫某收回投资。
2005年4月，杭州花都园艺市场因经营期限届满且超期经营数月，再次向工商部门申请重新登记换证。被告人宫某在审核过程中，不仅未对市场超期后无证经营的行为予以处罚，更未按规定查验土地使用权和营业用房等合法权证。市场开办者将杭州市江干区国土资源局曾出具的改变土地用途三年的《经营场地权属审核表》进行变造后向工商部门提供了该审核表的复印件。被告人宫某未对该份不符合有关国有划拨土地变更为商业用途的法律规定的审核表提出任何异议，并作为处室负责人据此同意为杭州花都园艺市场重新核发《市场名称登记证》，营业期限延长至2008年4月18日。期间，被告人宫某再次收受高某所送的超市消费卡。
综上所述，被告人宫某身为市场监管部门的负责人，在行使职务过程中，滥用职权、徇私舞弊，且无视杭州市经济宏观调控政策，违规为杭州花都园艺市场办理变更登记手续，致使花都市场在土地违法、建筑违章、消防违规的情况下开业并进行招商，吸收大量的民间资本，长期非法占有国有土地且不缴纳耕地占用税。至案发前仅国家耕地占用税的流失就达人民币491240元。该市场先后于2007年3月23日和2009年2月3日两次发生火灾，造成个人财产直接经济损失分别达人民币7666795.72元、10420015.46元，经营户上访人数分别达9次约169人、9次约383人。至今尚有许多经营户因未能领到赔偿款进行上访。市场的违规开办给政府造成取缔市场、拆除违章建筑及安置经营户等诸多问题，使各种矛盾交织、沉淀，成为一个严重的不稳定因素，造成恶劣社会影响，严重损害了国家的公信力，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。
2010年6月21日，被告人宫某经杭州市上城区人民检察院电话通知到案。
上述事实经庭审质证有下列证据证明：（1）干部履历表，证明被告人宫某的工作、任职情况。（2）中国杭州市工商行政管理局委员会文件，证明2001年11月7日杭州市工商局任命宫某为杭州市工商局市场监督管理处处长。（3）关于宫某等同志职务任免的通知，证明2005年5月31日杭州工商局任命宫某为杭州市工商局市场监督管理处调研员，免去其杭州市工商局市场监督管理处处长的职务。（4）《杭州市工商局职能配置内设机构和人员编制规定》，证明杭州市工商局市场监督管理处的职责是：规范管理各类市场的经营秩序；监督市场开办单位、经营者的经营行为，查处各类违法交易行为；指导全市各类市场的培训发展工作；制订有关规范市场秩序的规章制度及具体措施；开展对各类交易市场的登记及统计工作；开展星级文明规范市场创建活动；指导市场协会工作。（5）户籍证明，证明被告人宫某的身份情况。（6）被告人宫某原有供述、证人屠某证言，证人钱某甲证言、证人高某证言、证人葛某证言、证人莫某证言、证人俞某证言，证明被告人宫某在花都市场申报前、日常监督管理过程中以及延长审批前接受请吃和礼卡的事实。（7）被告人宫某原有供述、证人高某证言、证人钱某甲证言，证明被告人宫某以妻子胡立英名义投资取得三间商铺的土地20年使用权的事实。（8）营业房租赁合同、联合投资内部协议、收据，证明杭州花都园艺市场从2004年12月28日至2024年9月28日将营业房18间出租给高健（高某的女儿）。上述营业房20年使用权共计54万元。胡立英等人于2004年10月28日与高健签订联合投资内部协议。协议内容包括：联合投资花都市场摊位建设费54万元，承包经营18间2层摊位20年经营权。其中胡立英投资9万元，占3间。（9）建筑工程决算书，证明杭州花都园艺市场为建设18间营业房支付给工程队561330元。工期从2004年9月25日至11月20日。（10）2001年度、2002年度市场年初基本情况表、2002年度市场年检工作情况汇报、2003年市场工作总结、2003年度市场统计补充报表，证明江干区工商分局2001年市场年检基本情况表中列名杭州水产品市场无场地，注销；2002年、2003年度市场检查工作书面情况汇报中写明应注销2家（便民市场和水产品市场）。杭州市工商局2003年12月向浙江省工商局的报表中注明杭州市水产品市场为空关市场。（11）杭州市发改委规划研究项目合同书，证明杭州市发改委与杭州市工商局市场监督处（由宫某作为项目承担单位负责人签名）于2003年4月17日签署关于进行《杭州市商品市场的发展现状与资源整合的总体设想》课题调研的合同。合同约定课题组人员对全市商品市场分类、分布和经营状况、存在问题进行摸底调查，由市工商局提供相关资料，参与具体研究。宫某系课题组成员。（12）《杭州市商品市场的发展现状与资源整合的总体设想》，证明2003年课题成果上报市政府明确指出杭州水产品市场经营状况为空壳市场（没有经营场地），整合意见为“关停”。宫某作为市场监督处负责人参加课题调研项目。（13）关于印发《杭州市商品交易市场专项整治行动方案》的通知，证明市工商局在2002年专项整改中，要求进一步清理全市市场的基本情况，对那些长期以来管理不善，经营不良和不符合消防安全的市场以及有场无市、空壳市场要坚决予以关、停、并、转。该文件的发文稿纸上宫某作为处室负责人于2002年3月21日亲笔签发。（14）关于进一步贯彻省政府《关于规范商品交易市场管理的意见》的通知，证明该通知中明确规定：严厉取缔无证和空壳市场，并结合2003年度的《市场登记证》年检予以注销。发文稿纸上有被告人宫某作为处室负责人于2002年12月13日亲笔签发。（15）证人屠某证言、证人葛某证言、证人莫某证言、证人俞某证言、证人钱某乙证言、证人丛某证言，证明被告人宫某对杭州水产品市场为无场地、无经营户、无摊位的空壳市场的情况是明知的。以及花都市场审批时，杭州市原则上不再审批新建商品市场。（16）《杭州市商品市场的发展现状与资源整合的总体设想》，证明2003年，课题成果上报市政府。内容为对于新建或迁建及变更的商品市场，原则上一律停止审批，计委不予立项，土管部门不给土地指标，工商部门不予登记、不得发放营业执照和市场经营许可证。被告人宫某系该课题组成员。（17）《关于促进杭州市商贸服务业发展的若干意见》，证明杭州市政府发文规定今后老城区建城区范围内一律不再审批批发市场，城市主干道两侧从严审批商品交易市场。（18）《关于暂停市区道路建设工程两侧建设项目审批的通知》，证明杭州市政府于2003年7月2日下文各区人民政府、市政府各部门、各直属单位，在“33929”工程两次控制性详细规划批准之前，市各有关部门应暂停工程两侧建设项目的计划立项、规划、建设和土地审批。并附“33929”工程项目名单，其中包括花都市场所在的石桥路。（19）证人虞某证言，证明杭州市市场整合领导小组是2003年7月成立的。该领导小组的职责是对全市商品市场的规划、审批、产业布局及统筹管理等。该领导小组的办公室设在我们发改委市场流通处。在2003年市场整合领导小组成立后，杭州市原则上不再审批新建商品市场，也包括异地重建市场。（20）证人张某甲证言，证明2003年杭州市政府原则上已经明确不再审批新建的商品市场，包括异地重建。（21）《关于建立杭州市市场整合联席会议制度的通知》，证明杭州市政府于2003年6月成立杭州市市场整合联席会议制度。上面有被告人宫某的传阅签名。（22）《关于设立杭州市市场整合联席会议办公室的通知》，证明2003年7月11日，杭州市发改委设立杭州市市场资源整合联席会议办公室。被告人宫某系该办公室成员。（23）杭州市发改委发展信息《我市市场整合联席会议办公室召开首次成员例会》，证明2003年9月15日，杭州市发改委发展信息《我市市场整合联席会议办公室召开首次成员例会》中规定老城区要强化商品市场的资源整合和功能的提升，原则上不再批建新的批发市场；对于功能转换或需要迁建的，由办公室进行具体研究和讨论。（24）《关于加强和规范商品交易市场登记与管理的若干规定》的通知、《关于成立杭州市商品市场建设领导小组的通知》、转发《市商品市场建设领导小组关于严格控制市区新建商品交易市场若干意见》的通知、《关于撤销市政府部分非常设机构的通知》，证明杭州市政府于1996年8月27日决定成立杭州市商品市场建设领导小组。该小组1997年9月24日发文《关于严格控制市区新建商品交易市场的若干意见》中重申在杭州市区范围内开设市场，不论隶属关系如何，均由市统筹规划，论证审批。区以下单位由区政府或区政府授权部门初审，其他单位由主管部门初审，统一上报市市场建设领导小组办公室后，由领导小组论证审批。市场改建、扩建、合并、分立、迁移、跨行业调整经营门类等，应在经商品市场建设领导小组批准后的15天内到工商行政管理局办理变更登记。杭州市政府于2003年3月28日撤销杭州市商品市场建设领导小组。（25）杭州市区市场整合改造提升工作领导小组文件《关于杭州市市场整合联席会议、农改超工作领导小组合并更名为杭州市区市场整合改造提升改造领导小组的通知》，证明2007年7月，市政府已发文明确将杭州市市场整合联席会议与杭州市农改超工作领导小组合并，更名为杭州市区市场整合改造提升改造领导小组。（26）证人张某乙证言，证明商品交易市场市场迁移与新办市场的审批程序、市场举办者需要提供的文件材料是一样的。（27）证人张某甲证言，证明市场的迁建和扩建的程序与新建的程序在立项上的要求是一致的。如果杭州水产品市场原来没有经营地点，需要建市场实际上就是新建市场。被告人宫某是市场整合联席会议办公室成员之一。成员单位包括市规划、国土资源、工商、贸易、财政等部门。比较重要的会议会以《发展信息》的形式书面下发各成员单位，并抄送市政府办公厅、市委办、王国平书记、茅临生市长等。下发《发展信息》的目的主要也是为了使成员单位能严格按照市场整合领导小组的意见、要求办事。（28）证人俞某证言，证明市场的改建、合并、分立、跨行业调整的市场变更登记程序和市场新开业登记程序是一样的，但市场处及区工商分局不需要派人去市场的现场踏看的，但对扩建、迁移及合并、分立的市场中经营场地有变化的，必须要派市场处及区工商分局市场科相关人员去经营场地有变化的市场实地踏看。（29）公文报送单、回函，证明杭州花都园艺市场项目未经浙江省发改委立项审批。浙江省园艺产品技术展示交流中心项目上报单位为浙江省农科院，主要进行园艺花卉新产品、新技术、新器材的科研示范、信息发布、展示交流（非营利性）。项目共需建设资金2500万元，其中省农科院自筹1000万元，引入杭州花都农产品有限公司合作资金1500万元，但必须经同级财政部门审查同意后方可使用。（30）关于下城区政府要求协助解决省园艺产品技术展示交流中心项目规划事宜的复函、杭州市人民政府公文处理简复单，证明杭州市规划局2003年8月5日回复下城区政府不同意浙江省园艺产品技术展示交流中心项目拟建于香积寺路以北，石桥路以西。杭州市人民政府2003年11月10日答复杭州市规划局建议浙江省园艺产品技术展示交流中心利用挖掘现有场馆临时（租赁）布展。（31）证人虞某证言，证明杭州花都园艺市场的设立没有经过杭州市市场整合联席会议领导小组及其办公室的审批。其是在有人举报后才知道这个市场的。（32）证人张某甲证言，证明2007年杭州花都园艺市场发生火灾后，主任叫他们处理进行自查。他们查遍了所有资料，发现花都市场没有进行立项。其又打电话给省发改委，省发改委答复该市场在省里也没有立项过。（33）被告人宫某供述，证明批准举办市场的文件是国家工商局审议通过的《商品交易市场登记管理办法》的规定中要求达到的前置条件，是举办市场的开办单位必须要提交的文件之一。我到市场处担任处长后，我印象中杭州市发改委成立了杭州市的商品市场整合领导小组，组长就是项勤副市长，这个市场整合领导小组的职权大概就是对新开办的市场审批文件的签发及对老市场同行业整合搞大等审批文件的签发等。（34）《浙江省政府关于规范商品交易市场管理的意见》、杭州市工商局关于进一步贯彻省政府《关于规范商品交易市场管理的意见》的通知，证明浙江省政府2002年11月8日就市场管理问题提出的意见包括：举办市场应当首先向县级以上工商行政管理机关或县级以上人民政府指定的部门提出书面申请和可行性分析报告，经初审后报县级以上人民政府批准。县级以上人民政府应当组织工商、贸易、计划、城建规划、土管等部门进行论证。…市场举办者应当向工商行政管理机关办理市场登记时应提交以下文件：有审批权的人民政府批准其举办市场的书面批复；土地、房屋的使用权或所有权证明；公安消防机构出具的《建筑工程消防验收意见书》等。（35）《杭州市商品交易市场管理条例》征求意见稿、市场处2003年主要工作任务分解，证明被告人宫某系《杭州市商品交易市场管理条例》立法的分管处长（2003年）。该条例第七条规定：凡在杭州市范围内开办市场（包括新建、扩建、改建）的单位，应向市场所在地人民政府或其授权的部门提出申请，经批准后方可举办。市场开办者应当向工商行政管理机关提交包括土地、房屋权属证明、消防部门同意举办市场的证明等。（36）证人张某乙证言，证明需要市场举办者提交的材料有：1、申请报告和可行性论证报告；2、批准举办市场的文件；3、土地使用证明。联合举办市场的，应当同时提交联办各方共同签署的协议书。另外根据条例规定还应提交县级以上人民政府批准文件、城市规划批准文件、土地使用证、建筑工程消防验收合格证。这些是必须提交的，缺一不可。基本农田肯定不能开市场的。至少是市级以上土管部门才有权改变土地性质，土地方面的法律法规工商局都要学习的。临时建筑不能开办市场。（37）市场变更申请登记表、企业名称预先核准通知书，证明杭州市水产品交易市场申请变更市场名称为杭州花都园艺市场；地址从四季青镇变更为石桥路158号；主办单位从杭州市四季青蔬菜公司、杭州四季青镇三堡村变更为杭州四季青蔬菜公司、浙江花都农产品有限公司；上市商品类型从农副产品、水产品变更为花卉、观赏动植物的研发、园艺材料、农副产品。被告人宫某于2003年12月22日处长审核意见一栏中填写“拟同意变更，请局长审批。”（38）浙江省政府关于省农科院深化改革试点方案的批复，证明该批复中同意将省农科院200亩已遭污染的试验用地规划为非农业用地。（39）土地使用证（出示示意图），证明江干区市桥路198号1-22-1-（9）土地系科研用地，土地使用者为浙江省农科院，杭州市土管局注明该宗土地为行政划拨土地，未经批准不得转让、出租、抵押、改变用途、拆扩建和改建。用地面积24750.5平方米，与请示报告中的面积明显不符。（40）浙江省发改委关于《下达2003年第三批浙江省省级部门自筹基本建设项目计划的通知》，证明浙江省园艺产品科技展示交流中心被列为第三批浙江省省级部门自筹基本项目。该文件与花都市场毫无关系，不是政府批准开办市场的文件。（41）关于变更申请《杭州四季青花都市场》的请示，证明浙江花都农产品有限公司、杭州四季青蔬菜公司于2003年11月28日、12月4日向杭州市工商局及下属江干分局申请要求办理市场登记证变更手续。注明一期开发70亩。面积与提交的土地证不符。（42）租赁协议书，证明浙江环宇科技开发有限公司（甲方）与浙江花都农产品有限公司（乙方）于2003年7月29日签订租赁协议。双方约定，甲方将石桥路的营业用房连同其他建筑物、附着物约5000平方米整体租赁给乙方作为申办浙江花都市场的场地，并协助乙方沿路复建3000平方米以上简易临时用房和场内大棚。租赁期暂定五年。该租赁协议违反了土地证上注明不得租赁的规定。（43）委托书，证明浙江省农科院从2003年8月10日至2008年8月9日委托浙江环宇科技开发有限公司管理经营该院座落在石桥路158号的场地及房屋。（44）合作经营协议，证明杭州市四季青蔬菜公司于2003年12月4日与浙江省花都农产品有限公司签订合作经营协议。（45）证明，证明江干区公安分局消防大队于2003年12月11日出具证明，内容为“可以将杭州市水产品交易市场变更为杭州花都园艺市场，并设在石桥路158号-198号，特此证明。”（46）市场登记证，证明杭州市水产品交易市场已取得市场登记证。（47）证人高某证言、证人屠某证言、证人钱某甲证言、证人李某证言，证明高某、屠某、钱某甲和宫某等人为了开办花都市场来往非常密切。被告人宫某到过花都市场多次。（48）《关于我委向项勤副市长汇报杭州花都园艺市场建设情况的经过》，证明2004年4月7日，市信访局接到农都市场的反映。当时，杭州市市场整合办公室设在市发改委。市发改委接到项勤副市长的批示后，即由市场流通处处长虞某、助理调研员张某甲、市工商局市场处处长宫某、市贸易经网点处处长王永清一同前往杭州花都园艺市场进行实地调查，后起草《关于杭州花都园艺市场建设情况的汇报》。（49）《关于杭州花都园艺市场建设情况的汇报》，证明杭州市发改委2004年5月17日向项勤副市长就杭州花都园艺市场建设情况做了书面汇报。汇报指出该市场只能以“临时性质”处理，应尽快联系搬迁；经营范围只能局限于花卉及园艺的展示与经营。杭州市发改委在同贸易局、工商部门协商后，已经明确对业主予以制止，要求业主立即停止相应的招商活动，避免进场摊主造成不必要的损失。并写明在临时建筑上办市场，一旦经营形成规模，容易引发群体矛盾，原则上不应予以审批。项勤副市长于同年6月10日在该份汇报材料上标注“请工商局处理。”并注明6月10日已传市工商局。（50）《浙江省商品交易市场管理条例》，证明条例第九条规定：市场举办者具有符合市、县人民政府规定标准的商业用房和基础配套设施的，可以凭相关证明文件向县级以上工商行政管理部门申请市场名称登记。第四十九条明确规定行政管理部门及其工作人员不得违反规定投资或者变相投资举办市场。条例自2004年10月1日起施行。（51）《浙江省商品交易市场名称登记管理办法》，证明申请市场名称登记，应当向有管辖权的登记机关提交：（一）市场名称登记申请表；（二）土地使用权证明复印件；（三）利用现有房屋举办市场的，应当提交营业用房的产权证明；租用房屋的，同时提交房屋租赁协议；新建市场营业用房，应当提交规划、质量、消防等分项验收合格证明…登记机关办理市场名称变更登记与申请市场名称登记提交的材料及程序一致。该管理办法自2004年10月1日起施行。（52）市场名称登记证，证明花都市场于2005年5月25日取得市场名称登记证；市场负责人为钱某甲；市场举办者为杭州四季青蔬菜公司、浙江花都农副产品有限公司。营业期限从2005年4月19日至2008年4月18日。（53）市场名称登记变更申请表，证明花都市场原核准登记事项中地址为江干区石桥路198号、营业面积5万平方米。花都市场于2005年4月16日申请延长营业期限。被告人宫某于2005年5月23日在处、科长意见一栏中填写“拟同意，请局长审核。”（54）杭州花都园艺市场有限公司章某，证明杭州花都园艺市场有限公司的情况。（55）土地租赁协议，证明2003年4月23日，杭州花都农产品有限公司向浙江省农科院租赁石桥路198号约70亩土地（6号地块），租赁期限从2003年9月1日至2024年8月31日。该份协议中第七条规定，到2004年9月1日，经双方努力用地审批手续确实无法办妥，协议终止，甲方收回乙方使用的土地。可见，2005年向工商局递交给土地协议时，该协议实际已经终止。同时该协议第十一条约定不得转租土地。（56）国有土地使用证，证明江干区市桥路198号地号为1-22-1-（4）土地系科研用地，土地使用者为浙江省农科院，并注明该宗土地为行政划拨土地，未经批准不得转让、出租、抵押、改变用途、拆扩建和改建。面积122021.7平方米。该土地使用证与2003年12月递交的土地使用权证在图号、地号、用地面积上均不同。（57）经营场地权属审批表，证明江干区石桥路198号花都市场50000平方米的土地性质为国有。原土地用途为科研。杭州四季青蔬菜公司在村居委会意见一栏中填写“情况属实。”杭州市江干区国土资源局四季青地区国土资源所在乡镇（街道）土管所意见一栏中填写“同意办理。”杭州市江干区国土资源局在区土地管理局意见一栏中填写“同意改变土地用途三年，如遇国家、集体征地拆迁须无条件服从。”石桥路198号地号为1-22-1-（4）属于下城区，与四季青相距甚远，四季青与江干区土管部门无权同意改变土地用途三年，不能作为审批时合法土地使用权的证明。（58）终止土地租赁协议的协议书，证明2005年11月，杭州花都农产品有限公司与杭州花都园艺市场有限公司签订土地转租协议。但在2005年5月，在上述两家单位未签订转租协议时，已将该土地作为花都市场租赁的土地提交工商审批。（59）被告人宫某供述、证人虞某证言、证人张某甲证言，证明市场流通处处长虞某、助理调研员张某甲、市工商局市场处处长宫某、市贸易经网点处处长王永清一同前往杭州花都园艺市场进行实地调查，后起草《关于杭州花都园艺市场建设情况的汇报》。（60）证人高某证言、证人钱某甲证言，证明明知市场商铺是违章建筑，被告人宫某投资了三间商铺，在2005年5月违规为花都市场核发市场名称登记的事实。（61）《浙江省政府关于规范商品交易市场管理的意见》，证明浙江省政府2002年11月8日提出：在省级重点市场周边举办同类市场的，报省人民政府批准。花都市场毗邻“省龙头企业重点农副产品批发市场”、“省级农副产品市场”的省农都副产品批发交易市场。（62）信访材料，证明省农都副产品批发交易市场经营户于2004年4月向市信访局反映花都市场未经审批在距省农都农副产品交易市场（省级重点市场）300余米处租用省农科院科研用地70余亩，违规建设市场，经营同类农副产品，严重扰乱了市场秩序。同时新建的营业房未经审批，也未取得消防审批，要求政府有关部门严肃查处。（63）省、市信访材料，证明花都市场经营户因2007年3月23日、2009年2月3日发生火灾产生的赔偿、安置等问题多次到江干区、杭州市、浙江省政府集体上访，分别达9次169人、9次383人。（64）新闻媒体报道，证明2004年11月，《今日早报》、《市场导报》围绕花都市场系违法建筑要进行查处进行报道。2007年3月23日、2009年2月3日发生火灾后，《杭州日报》、《检察日报》、《钱江晚报》、《每日商报》、《今日早报》、《都是快报》等多家媒体对此进行报道，在社会上引起广泛的关注。（65）土地行政处罚决定书，证明2006年7月6日，杭州市国土资源局对浙江省农科院非法出租土地案进行立案。已查明，浙江省农科院擅自将该院划拨取得的位于石桥路198号的74亩科研农业用地出租给杭州花都农产品有限公司用于开办市场。浙江省农科院从2003年7月30日至2005年9月16日共收取土地租金521万元。杭州市国土资源局决定没收非法所得521万元，并处以罚款。经现场勘查，浙江花都农产品有限公司填土面积为38079平方米，共建有钢棚、尼龙棚及砖混简易建筑共20幢，建筑面积总计21992平方米。所占土地的土地利用总体规划均为基本农田。杭州市国土资源局要求浙江省花都农产品有限公司退还非法占有土地，限期拆除非法占用土地上的建筑，恢复土地原状，并处以罚款。经现场勘查，杭州花都园艺市场有限公司填土面积为11045平方米，共建有钢棚、尼龙棚及砖混简易建筑共13幢，建筑面积共计11045平方米。杭州市国土资源局要求杭州花都园艺市场有限公司退还非法占有的土地，限期拆除非法占用土地上的建筑，恢复土地原状，并处以罚款。（66）《关于明确花都市场非法占用土地所涉耕地占用税的复函》，证明经计算，杭州花都园艺市场非法占有土地应缴纳耕地占用税110450元人民币，浙江花都农产品有限公司应缴纳耕占有占用税380790元人民币。（67）《关于花都市场有关案件执行情况的说明》，证明杭州市国土资源局于2007年2月1日向杭州市江干区人民法院申请执行，要求被执行人杭州花都园艺市场有限公司、浙江花都农产品有限公司分别腾退土地、拆除违章建筑，恢复土地原状。杭州市江干区人民法院发出执行通知书，责令被执行人履行义务。江干区人民法院认为，对于违法用地强制执行虽然有依据，但当时几百户经营户正在核准的经营期限内经营，一旦强制执行有可能构成对市场摊位上各经营户合法经营权利的侵犯。相关部门尚未做好市场关闭工作以及关闭后的善后事宜处置。且补偿安置市场内的数百经营户是不可回避的且是必须先期解决的问题，该两案客观上无法执行。（68）《关于依法关停处置杭州花都园艺市场工作的报告》，证明杭州花都园艺市场发生“2.3”火灾后，中共江干区委、江干区人民政府先后成立了花都市场处置工作领导小组、区花都市场关停处置工作现场指挥部，通过全区20多个部门，200多名工作人员协同作战，连续20多天放弃休息，对杭州花都园艺市场进行停业取缔、经营户分流清退、火灾受灾户依法理赔和合理补偿以及25000多平方米违法建筑依法拆除等一系列工作。至取缔前，市场违章建筑面积已达2.5万平方米，内有经营户468户、摊位701间，从业和衍生人员近2000多人。市场经营户有来自台湾地区和苏、浙、闽等全国各地。由于各种矛盾交织、沉淀，经营户为谋求合法经营、长期经营，与两次火灾受损的70多户经营户一直上访不断，成为一个严重的不稳定因素。（69）杭州花都园艺市场关停分流应急预案，证明杭州市政府为关停分流杭州花都园艺市场所付出的人力、物力以及面临的困难。（70）价格鉴定结论书及登记表，证明2007年3月23日火灾经认定，江干区石桥路198号花都市场内在价格鉴定基准日商品毁损的鉴定价格共计人民币7666795.72元。2009年2月3日火灾经认定，江干区石桥路198号花都市场51间摊位经营户的财物在价格核定基准日的经济损失价格共计人民币10420015.46元。（71）营业执照、公司章某，证明杭州花都农产品有限公司于2003年2月成立，法定代表人为屠某，占51%的股份。浙江花都农产品公司于2003年7月成立，注册资金510万元，法定代表人屠某。杭州花都园艺市场有限公司于2004年1月成立，注册资金500万元，法定代表人钱某甲。（72）变更经营协议，证明2003年11月28日，杭州四季青蔬菜公司与浙江花都农产品有限公司签订两份协议。该协议的实质内容就是浙江农都农产品有限公司以10万元人民币的价格向杭州四季青蔬菜公司购买了杭州市水产品交易市场的执照。（73）建设用地规划许可证，证明2004年2月27日，浙江省农科院在石桥路159号以展示交流中心项目为名通过建设用地规划许可证，用地性质为临时展示用地。上面注明“建设单位或个人领取建设用地规划许可证六个月内未向市土地管理部门办理申请用地手续，本证自行失效。”可见，花都市场在2003年12月审批时，未取得土地规划许可，后在2004年2月取得临时展示用地规划许可在6个月后自行失效，2005年5月审批时仍然没有取得规划许可。（74）建筑工程消防审核意见书，证明江干区公安分局2004年5月13日出具《关于同意花都园艺市场有限公司建筑工程消防涉及的审核意见》；2004年9月22日出具《杭州花都园艺市场有限公司建筑工程消防验收合格的意见》。（75）归案经过，证明被告人宫某归案的情况。
（一）、辩护人提供了以下证据：1、省农科院委托书、2环宇科技公司转委托，3房屋租赁合同，4租赁协议书，5房产所有权证，6、江干区公安分局消防大队证明（2003.12.11）7关于变更申办《杭州花都园艺市场》的请示，8、关于省农科院深化改革试点方案的批复（浙政发（1997）72号），9、关于下达2003年第三批浙江省升级部门自筹基本建设项目计划的通知（浙计投资（2003）508号），证明花都园艺市场在申请变更登记时，提交的有关房屋、土地、消防的相关证明和文件。
经审查花都市场申报时确实提供了上述证据，但登记申请的地址是石桥路158号，提供的土地使用证是石桥路198号。实际的主要经营地址为198号，房屋所有权证上的地址为石桥路158号。消防大队的证明不是消防验收证明书，完全不符合要求。
（二）、辩护人提供了以下证据：1.建设项目（工程）竣工验收办法。2.浙江省城镇房屋所有权登记发证办法，证明涉案市场申请登记时承租的房屋作为市场的经营场地，办理过房屋权属登记。消防验收是建设项目竣工验收的项目之一，竣工验收又是办理房屋产权证的前置条件。花都市场的申请方出示了房屋所有证，即能证明该房屋经过了消防验收。在本案程序里不需要专门的消防验收。
经审查认为花都市场的实际经营场所是违章建筑，不可能有房屋所有权证。所提供的房产证并非市场实际经营场所。
（三）、辩护人提出1997年《浙江省商品交易市场管理条例》、2004年《浙江省商品交易市场管理条例》，证明市场在变更登记时使用的1997年的条例，未对市场变更应提交的文件作具体规定。即使按照市场举办登记，该条例也没有对房屋所有权或使用证明、建筑工程消防验收意见书，作为规定提交的文件。且两个市场管理条例均未对市场的经营期限做任何规定，更没有对经营期限审批的条件、经营期限的延长以及超过经营期限的法律责任和处罚做出任何规定。
经审查认为，上述两条例并非是工商部门对市场进行管理的唯一依据。国家工商总局、省、市的其他文件中对申报市场应提交的文件等均有明确规定。
（四）、辩护人提出2003年1月9日《关于对原办市场办理法人登记几个问题的说明》，证明2003年市工商局市场处、注册处、法规处联合发文规定，无土地使用证的，经土地管理部门办理土地权属证明或出具正在办理土地使用证的相关证明后可以作为经营场地使用证明。涉案市场的申请方提交的土地管理部门“情况属实，具体手续正在办理中”的证明，符合该联合发文的规定。
经审查认为该内部明电是结合2002年度商品交易市场的年检工作，对尚未完成企业法人登记的市场进行全面的法人登记。鉴于原办市场属于历史遗留问题，在办理企业法人登记时存在一定困难才提出的实施意见。
（五）、辩护人提出1、关于商情举办2004年海峡两岸兰花博览会的函（下政发（2003）63号）2、关于成立2004年海峡两岸兰花博览会筹备工作办公室通知（下政办发（2003）146号）3、关于2004年中国（杭州）海峡两岸兰花博览会筹备工作的会议纪要（下政专纪（2003）44号）4、关于2004年中国（杭州）海峡两岸兰花博览会筹办有关问题的专题会议纪要（下政专纪（2004）7号），证明杭州市政府确定在花都市场的场址为杭州市政府举办“中国（杭州）海峡两岸兰花博览会的会址。杭州市工商局为了确保博览会的顺利召开而进行的审批行为，不是宫某的个人行为。
经审查认为花都市场的审批行为当然不是宫某的个人行为，但正是因为宫某的职务决定了他在整个行政行为中的作用。
（六）、辩护人提出国家工商行政管理局关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复（工商企字（2001）第67号），证明因申请材料和证明文件不真实所引起的后果，登记主管机关不承担相应的责任。
经审查认为工商部门对申请人提交材料的真实性不承担责任，但工商部门对申请人提交材料是否符合法律规定有审核责任，且本案并未涉及材料真实性的责任问题。
（七）、辩护人提出中华人民共和国消防条例，证明消防安全并非工商局的职能管理范围。
经审查认为，公诉机关未指控工商局应对消防安全负责。
（八）、辩护人提出市政府专题会议纪要、企业基本情况，证明花都市场登记证2008年到期后，市场由杭州市花都市场有限公司继续经营，花都公司的注册登记，非宫某所在的市场处办理。如果相关部门落实了市政府精神，2009年的火灾将得以避免。2009年的火灾归责于被告人宫某的审批行为，有所不当。
经审查认为被告人宫某的滥用职权行为与两次火灾没有直接因果关系，认定被告人的行为是否构成犯罪，并非以火灾的发生为构成要件。正是被告人的违规审批行为导致市场经营形成规模，引发群体矛盾，导致后续处理困难。
本案事实清楚，证据确实、充分，足以认定。
被告人宫某的辩护人关于宫某对杭州市水产品交易市场是空壳市场并不明知的辩护意见。经审理认为，到案的证人证言和大量书证均能证明宫某对杭州市水产品交易市场是空壳市场，花都市场借用该市场执照开办的情况是非常清楚的。被告人宫某的辩护人关于被告人宫某没有徇私舞弊情节的辩护意见。经审理认为，被告人宫某自始至终对花都市场的申办情况非常清楚，申办过程中接受吃请、消费卡，以妻子的名义用明显不合理的价格投资市场的商铺获利，在两次审批中明知不符合规定仍予以审批，完全符合徇私舞弊的特征。辩护人相应辩护意见不予采纳。
本院认为，被告人宫某身为国家机关工作人员，徇私舞弊，违反法律规定的权限和程序，滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已构成滥用职权罪。公诉机关指控的罪名成立。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第二款、第七十二条第一款、第七十三条第二、三款的规定，判决如下：
被告人宫某犯滥用职权罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月。
（缓刑考验期限从判决确定之日起计算）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向杭州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 周 莹
人民陪审员 盛黎斯
人民陪审员 徐新樵
二〇一〇年十月二十八日
书 记 员 陈 晓
附页：
《中华人民共和国刑法》条文
第三百九十七条：国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第七十二条：对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会的，可以宣告缓刑。
被宣告缓刑的犯罪分子，如果被判处附加刑，附加刑仍须执行。
第七十三条：拘役的缓刑考验期限为原判刑期以上一年以下，但是不能少于二个月。
有期徒刑的缓刑考验期限为原判刑期以上五年以下，但是不能少于一年。
缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。