大连市中山区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽0202行初73号
原告刘玉山等28人（身份信息附后）。
诉讼代表人刘玉山，系原告之一。
诉讼代表人于喜成，系原告之一。
诉讼代表人韩桂德，系原告之一。
诉讼代表人李文洲，系原告之一。
共同委托代理人王世昌，北京市中尚律师事务所律师。
被告大连市国土资源和房屋局，住所地大连市中山区人民路72号。
法定代表人王晋良，局长。
委托代理人王永峻，男，系该局监察支队职员。
委托代理人康志彬，北京市京都（大连）律师事务所律师。
原告刘玉山等二十八人与被告大连市国土资源和房屋局（以下简称“大连市国土局”）履行法定职责一案，大连市中级人民法院于2016年10月24日作出（2016）辽02行终350号《行政裁定书》，裁定撤销我院（2016）辽0202行初字44号行政裁定并指令我院予以立案。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。2017年3月27日，本案公开开庭进行了审理。刘玉山等二十八名原告的诉讼代表人刘玉山、于喜成、韩桂德、刘文洲及共同委托代理人王世昌，被告大连市国土局的委托代理人康志彬、王永峻均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
二十八名原告诉称,2012年3月份，大连市甘井子区大连湾街道办事处在未取得农用地转为建设用地审批手续的情况下，擅自在原告经营的位于大连湾前关村大量耕地和菜地上进行大连湾体育公园项目建设，对农用地造成毁坏。经申请信息公开，发现大连湾街道办事处所建设的大连湾体育公园未取得立项、规划、环评及土地征收转用的合法手续，其占地144公顷的行为显然属于违法。此项占用原告经营的大片蔬菜生活基地，包含大量的基本农田，共占地144公顷。大连湾街道办事处的上述不法行为严重违反了《土地管理法》第73、76条之规定。2014年9月11日，原告向被告提起查处违法占地的申请书及相关证据材料，请求其履行查处违法占地的法定职责。2014年11月21日，大连市国土资源监察支队给原告邮寄来告知书一份，告知书称，由于案情复杂，执法办案人员已申请延长办理期限，待相关事实核定后，依法处理。2014年12月12日，被告又邮寄来一份告知书，称已对大连湾体育公园非法用地行为立案调查，目前正在查处中。但这二份告知书均未告知原告诉权等救济途径。按照《土地管理法》及实施条例、《土地监察暂行规定》、辽宁省实施《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源行政处罚办法》等法律规定，被告具有查处违法占地的法定职责，被告应当依法履行。原告收到上述告知书已经一年多了，违法占地的行为一直持续存在。事实上，此案并不复杂，大连湾街道办事处所建大连湾体育公园是否办理了土地使用权证，可以判定是否属于违法占地。被告的行为属于消极执法，其消极行为实际上纵容了违法者的行为，其未履行法定职责的行为也一直处于持续状况。《国土资源行政处罚办法》第32条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，可以适当延长，但延长期限不得超过30日。综上所述，被告仅向原告告知延期，未告知救济途径，被告实际并未履行其查处违法占地的法定职责，且其未履行法定职责的行为一直处于持续状态。所以请求法院认定被告未履行查处违法占地的行政行为违法，并责令其履行查处违法占地的职责。
被告大连市国土局辩称，不同意原告的诉讼请求。理由如下：一、原告不具有提起行政诉讼的主体资格。依据《行政诉讼法》第25条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害公民、法人或者其他组织，才有权提起行政诉讼。从原告的起诉状和被告对案件的调查来看，能够确认原告不是违法用地者，不是行政处罚的对象。依照《行政处罚法》的有关规定，行政处罚的对象才是行政性相对人，被告对违法行为的查处，不涉及原告。因此，原告不是行政相对人；其次原告28人的住所地都不在投诉违法行为管辖区，证明原告28人都不是辖区集体经济组织的成员，所以，被告是否对违法用地行为做出行政处罚，都与原告无利害冲突，不构成利害关系，原告不属于该行政行为的利害关系人。原告既不是行政行为的相对人，也不是行政行为的利害关系人，所以原告无行政诉讼主体资格，人民法院应当予以驳回。二、通过原告的起诉可以看出，原告可能存在因承包耕种的标的物被占，提起行政诉讼，其诉讼理由不成立。原告应通过民事诉讼途径解决民事纠纷，而不应通过行政诉讼解决矛盾。三、被告已严格履行法定职责。2014年9月29日，被告发现涉案土地实施绿地（包括种草和栽树）和广场建设，部分土地进行硬覆盖，既对大连市前关实业总公司（前关村委会）下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》。2014年11月10日，被告就对涉案土地的违法行为进行了立案调查，完成了调查笔录、勘测笔录、勘测测绘及地籍调查。之后，又形成违法案件调查报告，对违法案件的处罚进行了集体讨论，对破坏耕地情况进行鉴定，对拟行政处罚予以告知和听证工作。听证过程中，当事人陈述，违法主体不单涉及已立案的大连前关实业总公司一家，还涉及拉树房村委会和后关村委会。2015年5月18日，被告下达了《听证意见书》，要求经办机构对案件重新调查处理。随后，被告对相关事实开展调查工作。由于案件认定事实比较困难，当事人不配合，案件查处难有进展。2016年2月25日，被告已将一个案件分解为三个案件，对该地块的违法行为责任人大连湾镇拉树房村民委员会、前关村民委员会和后关村民委员会进行分别立案，下达《责令停止国土资源违法行为通知书》，并完成调查取证的证人证言、勘测笔录，地籍调查等相关工作。2017年2月4日，被告对大连湾镇前关村委会下达了大国土资监字（2017）第005号《国土资源行政处罚决定书》；2017年2月3日，被告对大连湾镇后关村委会下达了大国土资监字（2017）第006号《国土资源行政处罚决定书》；2017年2月4日对大连湾镇拉树房村委员下达了大国土资监罚字（2017）第007号《国土资源行政处罚决定书》。被告已完成了该土地违法行为的行政处罚。以上事实可以看出，被告的行政行为符合法律规定，不存在行政不作为的情形，原告请求无事实和法律依据，应予驳回诉讼请求。综上，依照《行政诉讼法》相关规定，原告没有行政诉讼主体资格，应驳回起诉，同时被告已履行法定职责，原告所述事实不存在，应驳回原告的诉讼请求。
原告向法庭提供以下证据：证据1、新建蔬菜温室协议书、大连市中级人民法院（2016）辽02行终350号行政裁定书、大连市甘井子区人民法院（2015）甘行初字第22号、关于蔬菜大棚拆除通知书和通知书一份,证明28名原告与本案有利害关系；证据2、EMS特快回执及被告的《告知书》两份，证明含28位原告在内的29名群众于2014年9月11日向被告邮寄申请违法占地查处申请书，被告对此进行了回复；证据3、大连市国土地资源和房屋局、辽宁省环境保护局、大连市环境保护局、辽宁省发改委和大连市发改委的信息公开告知书和答复共5份，用以证明案涉土地没有征收手续、没有环评、立项等手续，可以确认该土地是违法占地。
被告向法庭提供以下证据：第一组证据：1、《责令停止违法行为通知书》2014217号及送达回证，用以证明被告下达过停工通知；证据2、立案呈批表20141110
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1，用以证明立案调查；证据3、询问笔录，用以证明项目开工时间及未办理相关用地审批手续等；证据4、勘测笔录，用以证明已对该地块现场勘验；证据5、地籍审核证明表，用以证明该地块地类；证据6、调查报告，用以证明调查案件情况；证据7、集体讨论笔录，用以证明案件经过集体讨论；证据8、国土资源拟行政处罚告知书，用以证明进入案件程序进行处罚前告知；证据9、听证意见书，用以证明经过听证程序；证据10、关于大连湾前关基础设施走廊绿化工程违法用地情况说明的函，用以证明违法用地情况；第二组证据：证据1、给拉树房村委会发出的《责令停止违法行为通知书》及送达回证，用以证明被告对违法单位下达停工通知；证据2、立案呈批表，用以证明立案调查；证据3、询问笔录，用以证明项目开工时间及未办理相关用地审批手续等；证据4、勘测笔录，用以证明该地块现场勘验；证据5、地籍审核证明表，用以证明该地块地类；证据6、调查报告，用以证明调查情况；证据7、集体讨论笔录，用以证明案件经过集体讨论；证据8、国土资源拟行政处罚告知书，用以证明进入案件程序下达处罚前告知；证据9、拟处罚告知书送达回证，用以证明履行职责；证据10、行政处罚决定书，用以证明作出行政处罚；证据11、行政处罚决定书送达回证，用以证明对违法单位进行处罚；第三组证据1、给前关村委员发出的《责令停止违法行为通知书》及送达回证，用以证明履行职责下达停工通知；证据2、立案呈批表，用以证明立案调查；证据3、询问笔录，用以证明项目开工时间及未办理相关用地审批手续等；证据4、勘测笔录，用以证明已对该地块现场勘验；证据5、地籍审核证明表，用以证明该地块地类；证据6、调查报告，用以证明调查情况；证据7、集体讨论笔录，用以证明案件经过集体讨论；证据8、国土资源拟行政处罚告知书，用以证明进入审查程序下达拟行政处罚告知书；证据9、拟处罚告知书送达回证，用以证明履行职责；证据10、行政处罚决定书，用以证明履行职责作出行政处罚；证据11、行政处罚决定书送回证，用以证明对违规单位作出处罚决定；第四组证据1、给后关村委会发出的《责令停止违法行为通知书》及送达回证，用以证明下达过停工通知；证据2、立案呈批表，用以证明立案调查；证据3、询问笔录，用以证明项目开工时间及未办理相关用地审批手续等；证据4、勘测笔录，用以证明该地块现场勘验；证据5、地籍审核证明表，用以证明该地块地类；证据6、调查报告，用以证明调查情况；证据7、集体讨论笔录，用以证明案件经过集体讨论；证据8、国土资源拟行政处罚告知书，用以证明进入案件程序下达拟行政处罚告知书；证据9、拟处罚告知书送达回证，用以证明拟行政处罚告知书并送达；证据10、行政处罚决定书，用以证明履行职责作出行政处罚；证据11、行政处罚决定书送达回证，用以证明处罚决定已送达。
被告对原告提交证据2、3无异议，对证据1有异议，认为：经营权和承包权性质不同，原告若是本村集体经济成员，具有耕种的承包权，其他人只有经营权，本案28人不是集体经济组织成员，同时该证据不能反映原告28人与违法占用土地有利害关系，原告不能成为本案利害关系人。证据1中的拆除通知书（大连前关实业总公司）是复印件，无法确认真实性，该通知书不能确认28人就是在土地承包人，原告不是拆迁当事人，如果原告是拆迁当事人，应当从2007年3月末起算诉讼期限，至现在为止原告超过起诉时效。
原告对被告提供证据均有异议，认为被告提供的各组证据中《责令停止违法行为通知书》和《立案呈批表》，只能证明该查处超过了立案期限，不能证明其规定期限内履行了法定职责。证据1组中的3-11和2组的7至11与4组7至11，该组证据违反被告不能在诉讼中举证的规定，原告起诉时间为2016年6月，被告于2017年1月至2月提供证据，超出法律规定举证期限。对其他的证据认为被告没有处理原告申请，属于不作为；被告没有在法定期限查处违法占地行为，也是不作为；被告查处期限超期，说明本案的查处没有在法法定期限内履行，也是被告不作为。
经开庭质证和审查后，本院认为、原、被告提供的证据均符合证据的真实性、合法性和与本行政案件具有关联性原则，本院对原、被告提供的证据均予以采信。
通过上述证据，本院认定以下事实：
原告系在大连湾街道办事处辖区内建温室种菜的农民。2014年8月，原告代理人分别向辽宁省发展和改革委员会、辽宁省环境保护厅、大连市国土资源和房屋局、大连市发展和改革委员会、大连市环境保护局申请公开大连湾体育公园项目的相关立项或审批手续。在得到答复后，原告刘玉山、韩桂德、于喜成和李文洲等4人代表28名原告，于2014年9月11日向被告邮寄提交《查处违法占地申请书》。2014年9月29日，被告向大连前关实业总公司下发《责令停止国土资源违法行为通知书》（大国土资监停【2014】第217号），要求大连前关实业总公司立即停止违法占地行为；2014年11月10日，被告对大连前关实业总公司在大连湾街道前关村建基础设施走廊项目，违法用地的行为立案；后，被告对该违法用地情况进行了询问、勘测、地籍审核等调查工作，形成了调查报告。2014年11月21日，被告向原告等人发出《告知书》，告知内容为：你们送来的《查处违法占地申请书》收悉，我单位派人进行了现场调查，现将有关情况告知如下：经查，你们反映大连湾体育公园项目用地涉嫌违法，我单位已进行现场调查，由于案情较为复杂，需要现场测绘、地类审核认定、符合规划情况核查等核查落实，执法办案人员已申请延长办理期限。待相关事实核定后，依法处理”。2014年12月12日，被告再次向原告等人发出《告知书》,内容为“你们送来的《查处违法占地申请书》收悉，我单位派人进行了现场调查，现将有关情况告知如下：经查，反映情况基本属实，我局已对大连湾体育公园项目非法用地行为依法立案调查，目前正在查处中”。
2015年2月11日，对大连前关实业总公司未经批准非法占用土地一案进行案件集体讨论；2015年3月11日，被告作出大国土资监罚告字【2015】第011号《国土资源拟行政处罚告知书》，同时告知大连前关实业总公司享有陈述和申辩的权利，以及对本行政处罚要求听证的权利。经2015年4月21日听证后，被告于2015年5月18日形成听证意见，确认申请人的土地专干人员在经办机构进行调查时没有如实陈述违法主体是三个村集体，导致经办机构确认的违法主体错误，建议经办机构对案件重新调查处理。
2016年2月25日，被告对大连市甘井子区大连湾镇人民政府前关村民委员会发出《责令停止国土资源违法行为通知书》（大国土资监停字【2016】第038号），同时对其未经批准非法占用土地的行为予以立案。后被告对该违法用地情况进行了询问、勘测、地籍审核等调查工作，于2016年5月24日形成调查报告，2017年1月23日经案件集体讨论，于2017年2月4日作出大国土资监字【2017】第005号《国土资源行政处罚决定书》并送达被处罚单位；
2016年2月25日，被告对大连市甘井子区大连湾镇人民政府后关村民委员会发出《责令停止国土资源违法行为通知书》（大国土资监停字【2016】第040号），同时对其未经批准非法占用土地的行为予以立案.后被告对该违法用地情况进行了询问、勘测、地籍审核等调查工作，于2016年5月24日形成调查报告，2017年1月23日经案件集体讨论，于2017年2月3日作出大国土资监字【2017】第006号《国土资源行政处罚决定书》并送达被处罚单位；
2016年2月25日，被告对大连市甘井子区大连湾镇人民政府拉树房村民委员会发出《责令停止国土资源违法行为通知书》（大国土资监停字【2016】第039号），同时对其未经批准非法占用土地的行为予以立案。后被告对该违法用地情况进行了询问、勘测、地籍审核等调查工作，于2016年5月24日形成调查报告，2017年1月23日经案件集体讨论，于2017年2月4日作出大国土资监字【2017】第007号《国土资源行政处罚决定书》并送达被处罚单位；
另查，原告于2016年6月20日向大连市中山区人民法院提起诉讼，本院于2016年6月20日作出（2016）辽0202行初44号行政裁定书，裁定对原告的起诉不予立案；2016年10月24日，大连市中级人民法院作出（2016）辽02行终350号《行政裁定书》，裁定撤销我院（2016）辽0202行初字44号行政裁定并指令我院予以立案。
本院认为，本案的焦点问题为：一原告是否具有诉讼主体资格；二被告在接到原告的申请后是否存在不履行相应职责的不作为情形；三被告在原告诉讼阶段作出相应的行政行为是否属于不作为，是否构成违法。
关于二十八名原告的主体资格问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，各原告系在大连湾街道承包土地种菜的农民，反映大连湾体育公园项目没有办理合法手续，损害了其对大棚蔬菜的承包经营权，被告不予查处，显然各原告与其所提出的被告不履行处理职责的行为之间具有利害关系，故各原告具有诉讼主体资格。
关于被告在接到原告申请后是否存在不履行相应职责的不作为情形，经庭审调查，被告在接在原告申请后，经过了详细的询问、勘测、地籍审核等调查工作，在发现违法主体可能存在多个单位的情况后，又分别立案进行了反复的调查取证，后于2017年2月3日、2月4日分别向三家违法单位下发了《国土资源行政处罚决定书》。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定；案情复杂、不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特复杂的除外。被告从接到原告查处的申请至作出行政处罚决定书，历时较长，但根据此规定，对于案情特别复杂的案件并不受不得超过三十日的期限限制。综上，被告已尽到履行查处违法行为的行政职责。
关于原告在诉讼阶段作出相应行政行为是否应当认定为违法，原告所诉请求查处事项在诉讼立案时正在被告的处理过程中，在诉讼阶段中被告作出了相应的处理结果，也即已经履行了相应的义务，且同上面理由相同，并不存在超期履行职责的程序问题，原告所诉不作为的行政行为已经不存在，故不能认定被告存在不作为的违法行为。
综上所述，原告要求确认被告未履行查处违法占地职责的行为违法并请求责令被告履行查处违法占地职责的诉讼请求无法律依据和事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘玉山等28人的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 孙海英
人民陪审员 祝 安
人民陪审员 史玉珍
二〇一七年十月三十一日
书 记 员 高 玉
附：28名原告的身份信息
原告刘玉山，男，汉族，1944年8月7日出生，住黑龙江省铁力市铁力林业局三屯农场，公民身份号码239005194408076019。
原告韩桂德，男，汉族，1964年2月23日出生，住辽宁省
普兰店市皮口镇新台村大李屯，公民身份号码21022219640223341X。
原告李文洲，男，汉族，1967年6月5日出生，住大连
市甘井子区樱花六街35号，公民身份号码21021119670605143X。
原告于喜成，男，汉族，1958年10月22日生，住辽宁省普兰店市文化路800号81，公民身份号码220523195810224213。
原告蔡之玉，男，汉族，1958年11月21日生，住辽宁省普兰店市莲山镇高瓦房村王岗岭屯，公民身份号码210222195811216632。
原告王宁家，男，汉族，1965年10月19日出生，住辽宁省普兰店市星台镇杜家村王麻店屯，公民身份号码210222196510198412。
原告张海波，男，汉族，1973年9月14日生，住大连市金州区广场西小区5-3号6-2，公民身份号码220523197309144219。
原告刘春林，男，汉族，1971年2月13日生，住黑龙江省铁力市铁力林业局三屯农场一组，公民身份号码239005197102136019。
原告陈廷云，男，汉族，1963年8月19日生，住辽宁省普兰店市皮口镇大尹村刘屯69号，公民身份号码210222196308193458。
原告刘春宝，男，汉族，1967年7月22日生，住黑龙江省铁力市铁力林业局三屯农场一组，公民身份号码239005196707226012。
原告杨珍，女，汉族，1969年8月21日出生，住辽宁省普兰店市乐甲乡对峰村于屯13号，公民身份号码210222196908215024。
原告栾廷军，男，汉族，1969年2月24日生，住辽宁省普兰店市莲山镇于店村小马屯，公民身份号码210222196902246612。
原告刘永海，男，汉族，1971年9月25日生，住辽宁省普兰店市星台镇杜家村王麻店屯，公民身份号码21022219710925841X。
原告董德宪，男，汉族，1966年4月6日生，住普兰店市星台镇张屯村后李炉屯37号，公民身份号码21022219660406591X。
原告毕永刚，男，汉族，1965年7月26日生，住普兰店市皮口镇大尹村后赵屯2-188号，公民身份号码210222196507263412。
原告张士仁，男，汉族，1953年10月5日生，住普兰店市星台镇张屯村孙屯1-93号，公民身份号码210222195310055930。
原告胡巨海，男，汉族，1957年11月18日生，住普兰店市莲山镇潘店村潘店屯1-67号，公民身份号码210222195711186616。
原告李水生，男，汉族，1969年3月20日生，住普兰店市元台镇八家村杜沟屯220号，公民身份号码511025196903204772。
原告张庆生，男，汉族，1961年4月22日生，住大连市金州区广场西小区2-1号6-1，公民身份号码210222196104225913。
原告姜平珠，男，汉族，1949年12月9日生，住大连市普兰店市星台镇张屯村孙屯，公民身份号码210222194912098415。
原告浦生贺，男，汉族，1963年8月9日生，住辽宁省普兰店市星台镇张屯村孙屯1-18号，公民身份号码210222196308095911。
原告姜波，男，汉族，1966年10月22日出生，住辽宁省普兰店市星台镇郭屯村郭屯1-8号，公民身份号码210222196610225932。
原告臧国政，男，汉族，1963年8月10日生，住辽宁省普兰店市星台镇张屯村张屯1-1号，公民身份号码239005196308106013。
原告陆仲琳，男，汉族，1969年2月15日生，住吉林省磐石市黑石镇黄营村白石屯，公民身份号码220223196902152614。
原告张跃宝，男，汉族，1956年10月23日生，住吉林省辉南县金川镇金川村吴家趟子屯，公民身份号码220523195610234214。
原告蔡志香，女，汉族，1952年1月1日生，住普兰店市星台镇郭屯村周山咀屯1-39号，公民身份号码210222195201015921。
原告周月娜，女，汉族，1977年12月6日生，住普兰店市星台镇郭屯村周山咀屯1-39号，公民身份号码21022219771206592X。
原告周士民，男，汉族，1976年11月24日生，住普兰店市铁西路500号1-449，公民身份号码21022219761124593X。