福建省宁德市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）宁行初字第87号
原告陈胜木等32人（基本情况见附件一）。
诉讼代表人陈胜木，男，1973年1月10日出生，汉族，住福建省周宁县。
诉讼代表人陈锦文，男，1966年4月22日出生，汉族，住福建省周宁县。
诉讼代表人陈日财，男，1982年5月19日出生，汉族，住福建省周宁县。
诉讼代表人陈启会，男，1966年9月23日出生，汉族，住福建省周宁县。
委托代理人周浩、邵佳龙，北京长安（上海）律师事务所律师。
被告周宁县人民政府，住所地周宁县狮城镇南街。
法定代表人叶其发，县长。
委托代理人陈开梓，福建环三律师事务所律师。
被告周宁县狮城镇人民政府，住所地周宁县狮城镇桥南街86号。
法定代表人李圣书，镇长。
委托代理人黄明火，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。
原告陈胜木等32人诉被告周宁县人民政府、周宁县狮城镇人民政府履行地质灾害防治职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告陈胜木等32人诉称，根据福建省第四地质大队2002年《周宁县狮城镇陈凤村地质灾害调查报告》警示：在强雨季节，后门山下游陈凤村村民将处于十分危险的境地。2003年福建省国土资源厅、福建省人民政府防汛抗旱指挥部、福建省建设厅、福建省教育厅下发的闽国土资综〔2003〕168号文件和2009年4月10日《宁德市政府办公室关于印发宁德市2009年地质灾害防治方案的通知》，将周宁县狮城镇陈凤村列为重点地区地质灾害点。被告周宁县人民政府于2003年启动陈凤村搬迁工作，首期规划安置陈凤村搬迁安置地93户。被告周宁县狮城镇人民政府答复，一些村民由于费用问题放弃安置地，所以将27套安置地公开出让，而原告根本不了解该27套安置地情况，也不可能放弃安置地的分配机会。第二期规划、报批安置地狮城镇陈凤村、公家洋村地质灾害安置用地总共90.4亩，大约可以安置村民332户，根据宁德市人民政府宁政地（2012）178号《宁德市人民政府关于周宁县狮城镇陈凤村新村建设农用地转用的批复》显示批准给“陈凤村新村建设农转用”土地3.7502公顷，可安置搬迁户210户。至今，时间长达12年之久，原告仍没有分配到安置地。原告作为陈凤村村民，有权得到属于自己的安置地，而被告在组织、具体落实地质灾害时有不公正的行为，同样条件的情况没有公平对待。在第二期造福工程安置地上，即便按照狮城镇人民政府的说法，除了已经分配的陈凤村89套、公家洋村45套和大约134套被征地户安置地，至少还有60多套宅基地资源在被告掌握中，被告拥有安置宅基地的义务和全部条件，对于原告的安置地非但不予安排，反而挪用土地资源，谋取额外利益。2011年10月1日“安置方案”引起村民强烈不满，村民多次请求公示2007年申报名单，村、镇干部借口推脱，即使个别村民采取一些过激行为，原告还是依照法律法规主张自己的合法权益，可是被告仍没有分配给原告应有的安置地，公示第二批申报的名单，依然坚持已作出的行政行为，拒不纠正。2015年2月，狮城镇人民政府在警察维护秩序的情况下举行了第二期96户陈凤村村民宅基地分配抽签，狮城镇人民政府回复原告，适时对陈凤村符合搬迁条件的群众实施第三期搬迁，但原告一直没有等到被告的具体安排及相关文件。周宁县人民政府也没有完全履行组织治理陈凤村地质灾害法律规定的领导责任，原告期待早日得到属于自己的安置地份额。陈凤村老宅目前仍未拆除且有人居住，随时存在因山体滑坡而导致生命和财产损失的可能性。在此过程中，被告向原告中的相关人员收取费用，不能说明其依据。根据《地质灾害防治条例》第十九条、《福建省地质灾害管理办法》第三十五条、第三十七条的规定，县级以上人民政府应当在地质灾害防治的过程中应做到“及时采取搬迁避让”、“充分听取村民意见”、“明确政策”、“严格执行公示”等，而周宁县人民政府一直以来并没有履行法律法规规定的职责。同时根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条规定，十八周岁的村民过半数，或者本村三分之二以上的户代表参加并经到会人员过半数通过，《陈凤村地质灾害搬迁安置方案》才是有效的。另外，根据《陈凤村地质灾害搬迁安置方案》中的“本次分配方案经全体签字达到75%以上就算通过（附签字表格）”，原告没有看到所谓代表75%以上通过的签字表格。陈凤村未经合法程序制定并通过《陈凤村地质灾害搬迁安置方案》是违反法律法规的。诉讼请求：一、判决被告履行陈凤村地质灾害防治职责，落实宁德市人民政府批准的3.7502公顷安置地（用于陈凤新村建设）分配到位，并在合理期限内按照法律法规履行分配原告建房等事宜，公平合理地对待全部村民；第三人周宁县狮城镇陈凤村委会负有协助原告的责任。二、判决被告承担本案诉讼费用和聘请律师的合理费用。庭审中原告明确其诉讼请求：一、判决被告履行陈凤村地质灾害防治职责：1、要求二被告将27套作为造福工程出让的土地返还原告；2、落实宁德市人民政府批准的3.7502公顷安置地（用于陈凤新村建设）分配到位，并在合理期限内按照法律法规履行分配原告建房等事宜，公平合理地对待全部村民。3、如果1、2项没有履行，要求被告无条件继续履行。二、判决被告承担本案诉讼费用和聘请律师的合理费用。
被告周宁县人民政府辩称，1、部分原告主体不适格，原告提起本案诉讼，应当具备陈凤村集体成员资格，原告提供的身份证中显示郑忠华、许天石、林启印、陈启会、陈启宝、陈仙培、陈仙宝、徐庆松、陈启茂、郑传树、陈书成、陈启华等人的身份证地址已经不在陈凤村，该部分原告不具有本案诉讼原告主体资格，依法应予驳回起诉。2、原告未向周宁县人民政府提出过履行其诉讼请求所列法定职责且周宁县人民政府不具备分配安置地的法定职责。3、具有地质灾害防治职责的法定部门是国土资源主管部门，不是县政府。4、《福建省地质灾害防治管理办法》于2011年1月份颁布实施，第六章所涉地质灾害搬迁避让中的政府职责不适用于本案已于2004年及2007年开始启动的“造福工程”，即便对照该办法，周宁县人民政府已经按照规定履行了自己的应尽职责。5、原告要求被告返还27套土地的请求，不属于行政诉讼的受案范围，也不属于本案履行法定职责的内容。原告应当举证证明27套土地原本就属原告的权属依据。如因政府侵权而主张返还也要通过行政诉讼确认政府行为违法后，才能提出返还问题。
被告周宁县狮城镇人民政府同意被告周宁县人民政府的答辩意见，其主要意见为：1、部分原告主体不适格，原告提起本案诉讼，应当具备陈凤村集体成员资格，原告提供的身份证中显示郑忠华、许天石、林启印、陈启会、陈启宝、陈仙培、陈仙宝、徐庆松、陈启茂、郑传树、陈书成、陈启华等人的身份证地址已经不在陈凤村，该部分原告不具有本案诉讼原告主体资格，依法应予驳回起诉。2、原告没有区分两个不同被告主体，要求共同履行职责，缺乏依据。3、法律无明文规定，被告有职责对农村村民宅基地进行“分配到位”，被告不能越权直接分配给原告本案诉请的宅基地。农村村民的具体宅基地分配，由农村集体经济组织讨论通过报被告审核。陈凤村委会报送宅基地申请审批手续前，被告相关宅基地审批职责履行不能。4、针对陈凤村地质灾害防治工作，被告已经依照国务院、县政府及有关法律文件的规定，做好防治规划、警示等工作，目前并未因陈凤村地质灾害发生原告生命财产重大安全问题，被告把地质灾害防治与扶贫开发、生态移民、新农村建设、小城镇建设、土地整治等有机结合起来，统筹安排资金，有计划、有步骤地加快地质灾害危险区内群众搬迁避让，优先搬迁危害程度高、治理难度大的地质灾害隐患点周边群众，为搬迁群众提供长远生产、生活条件，目前已经实施了两期搬迁安置，但二期搬迁因为部分群众出于私利多次阻扰至今未能顺利实施完成；被告落实组织实施地质灾害搬迁安置方案编制、配合办理安置地农转用建设规划手续、组织实施基础设施建设，协调、指导和监督村委会进行搬迁避让等工作。
本案双方当事人争议的主要焦点问题是：原告提起本案诉讼否符合起诉条件？本院予以分析、认定如下：
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据上述规定，公民提起行政诉讼应当诉讼请求明确。经庭审释明，原告明确其诉讼请求为：一、判决被告履行陈凤村地质灾害防治职责：1、要求二被告将27套作为造福工程出让的土地返还原告；2、落实宁德市人民政府批准的3.7502公顷安置地（用于陈凤新村建设）分配到位，并在合理期限内按照法律法规履行分配原告建房等事宜，公平合理地对待全部村民。3、如果1、2项没有履行，要求被告无条件继续履行。二、判决被告承担本案诉讼费用和聘请律师的合理费用。本院认为，地质灾害防治职责属于笼统概念，根据《地质灾害防治条例》、《福建省地质灾害防治管理办法》的相关规定，地质灾害防治涉及多个行政部门，不同部门具有不同职责。涉及县级人民政府的职责主要为组织其他部门采取工程治理或其他搬迁避让措施，编制搬迁安置实施方案，明确搬迁范围、安置地点、补助政策等，而乡（镇）人民政府的主要职责为在县级人民政府领导下，组织编制群众转移预案，并对地质灾害险情状况、转移路线和自然灾害避灾点等定期组织评估等。而其他具体地质灾害防治职责分属不同职能部门。本案中，原告要求二被告将27套作为造福工程出让的土地返还原告，落实宁德市人民政府批准的3.7502公顷安置地（用于陈凤新村建设）分配到位，并在合理期限内按照法律法规履行分配原告建房等事宜，公平合理地对待全部村民，明显不属于二被告履行地质灾害防治职责的范畴。
综上，原告提起本案诉讼，请求不明确，依法应当裁定驳回起诉。故被告认为原告起诉不符合起诉条件的意见，依法予以支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告陈胜木等32人的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 缪义文
代理审判员 杨礼崧
人民陪审员 陈 忠
二〇一六年五月二十日
书 记 员 吴 平
附件一：原告名单及其基本身份情况
原告陈胜木，男，1973年1月10日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈锦文，男，1966年4月22日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈锦波，男，1968年5月21日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈吉华，男，1952年7月15日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告徐进全，男，1959年1月10日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈先然，男，1972年6月19日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈林都，男，1942年8月10日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告张新华，男，1969年2月5日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈海镛，男，1979年1月13日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈章全，男，1976年1月30日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈徐荣，男，1981年9月14日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈小弟，男，1982年3月15日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈周通，男，1982年7月27日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈周莲，男，1986年2月14日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈罗增，男，1980年2月3日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈北华，男，1978年3月7日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈日财，男，1982年5月19日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈啟求，男，1958年1月19日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈林朝，男，1950年5月9日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈惠金，男，1986年3月26日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告郑忠华，男，1966年5月18日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告许天石，男，1969年6月17日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告林启印，男，1972年3月21日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈启华，男，1955年5月20日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈启会，男，1966年9月23日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈启宝，男，1958年3月6日出生，,汉族，住福建省周宁县。
原告陈仙培，男，1965年6月6日出生汉族，住福建省周宁县。
原告陈仙宝，男，1968年7月8日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告徐庆松，男，1966年7月2日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈啟茂，男，1953年1月27日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告郑传树，男，1954年9月16日出生，汉族，住福建省周宁县。
原告陈书成，男，1937年2月22日出生，汉族，住福建省永安市。
附件二：相关法律条文
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。