广西壮族自治区柳州市柳南区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）桂0204行初37号
原告柳州市宝晟资产投资有限责任公司宝晟综合交易市场（以下简称宝晟综合交易市场），住所地：柳州市旧机场航五路以南、航生路南侧西段。
负责人冯梦浩，总经理。
委托代理人覃凤雯，广西创想律师事务所律师。
委托代理人陈刚云，广西华震律师事务所律师。
被告柳州市规划局，住所地：柳州市中山东路24号。
法定代表人李继昭，局长。
委托代理人周祎，柳州市规划局工作人员。
原告宝晟综合交易市场不服被告柳州市规划局城市规划管理行政纠纷一案，本院于2017年7月20日受理后，依法组成由审判员刘娟担任审判长，人民陪审员兰学军、人民陪审员覃柳娟参加的合议庭，于2017年8月15日公开开庭进行了审理，书记员陈政担任法庭记录。原告宝晟综合交易市场的委托代理人覃凤雯、陈刚云，被告柳州市规划局的委托代理人周祎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2015年8月3日就柳州市柳南区城市管理行政执法局报请认定冯梦浩的建设行为是否办理了建设工程规划许可证及作出具体行政处罚意见，于同日作出“在柳州市城市规划区内，未经许可建设，建议责令限期拆除，处建设工程总造价10%罚款(钢架结构28144.955㎡×330元/㎡×10%=928783.51元)”的意见。
被告在法定的举证期限内向本院提供证明被诉具体行政行为合法性的证据材料、依据有：
证据：1、柳州市城市管理行政处罚意见书，证明被告作出行政处罚意见的真实性，合法性；2、汇银物流中心总平面规划图，证明总评规划审批是向柳州市城投公司作出，原告与本案无关；3、柳州市人民政府关于同意汇银物流中心总平面图规划的批复（柳政函【2007】254号），证明总平面规划的审批符合规定及总平面的规划与本案没有关联。
依据：《中华人民共和国城乡规划法》第九条、第十一条、《柳州市人民政府办公室关于印发柳州市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（柳政办【2010】226号）第二条。
原告诉称，首先，原告的建筑是经过被告和柳州市人民政府批准同意的建设。被告的认定意见确定了原告的建筑属于违法建筑，导致了执法局依据被告的确认将原告所建房屋作为违法建筑予以处理的后果，被告的认定和处罚意见已对原告的权利义务产生了法律上的实际影响。第二、被告的行政行为证据不足。原告有一系列的政府批准文件可以证明原告并非“未经许可建设”，“未经许可建设”也不是“责令限期拆除”的法定理由。原告批准和并且根据法不溯及既往的原则，应适用当时的《城市规划法》。第三、被告的行政行为程序违法。被告没有告知当事人作出认定的事实、理由和依据，也未告知当事人有进行听证的权利。被告在没有对原告建筑是否属于“严重影响规划实施”、是否属于“尚可采取改正措施消除影响”进行判定，更没有做到结合历史和现实情况进行集体会审就轻率作出认定和处罚意见，其行政行为明显不当、证据不足、程序违法。第四、被告的行政行为明显不当。被告在执法过程中存在选择性执法，显失公平，明显不当；被告过度执法，过罚不相当、明显不当。原告为维护合法权益，特诉至人民法院，请求判决确认被告所做意见违法，并撤销该意见。
为证明自己的主张，原告在举证期限内向本院提供如下证据：1、营业执照，证明原告的诉讼主体资格；2、柳州市城市管理行政处罚意见书，证明被告行政行为违法；3、柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书，证明被告违法行政，导致原告被执法局行政处罚的情况；4、柳南区人民政府行政复议决定书，证明因被告违法行政，导致原告行政复议失败；5、柳州市发改委项目建议书（立项）审批申请表；6、发改委登记备案证；7、汇银物流中心选址范围示意图；8、关于重新报请批准《汇银物流中心总平面规划》的请示（柳规报【2007】41号）；9、《柳州市政府关于同意汇银物流中心总平面规划的批复》（柳政函【2007】254号）；10、汇银物流中心总平面规划图；11、旧机场土地租赁协议(一)；12、土地租赁合同；13、国有土地使用证；14、场地移交通知，证据5-14证明原告建设手续合法，已获得相关批文，不是违章建筑。
被告辩称：一、原告诉讼事由有悖于客观事实，诉讼请求无法律依据支持，起诉不符合法定条件，其诉请应予驳回。首先，原告诉称“原告的建筑是经过柳州市规划局和柳州市人民政府批准同意的建筑”，并诉称“……以规划局以及各相关职务部门在总平面规划图上盖章同意的方式，即采取以图代证的方式批准了汇银物流中心项目建设”。经核实，原告迄未就诉状中涉及的建设工程项目向答辩人提出建设工程规划许可申请，被告亦未向原告或其他任何单位或个人批准核发该建设项目的建设工程规划许可证件，故原告在该项目用地内实施之建设应属《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条所规定的“未取得建设工程规划许可证”的违法建设行为。另经核实，被告确于2007年8月16日审批通过由柳州市城市投资建设发展有限公司申报的“汇银物流中心”总平面规划。在总平面规划审批通过后，无任何单位或个人持该总平面规划申请办理建设工程规划许可证，所谓“以图代证”之批准方式并无法律依据。同时，本案原告不是该总平面规划项目申请人，该总平面规划审批内容与本诉并无关联。因此，被告认为原告上述诉请事由与客观事实不符，无法律依据支持，其诉请应予驳回。其次，原告诉称“……根据《城乡规划法》第11条、第64条和《柳州市控制和查处违法建设暂行办法》第七条、第二十一条、第二十三条之规定，违法建筑的认定权和责令限期拆除权由柳州市规划局行使”。被告认为，“违法建筑的认定权”并非是一种具有法律约束力、强制力的行政权限，城乡规划相关法律法规并未将之列为具有强制力的行政行为，原告列举的《柳州市控制和查处违法建设暂行办法》相关条款同样没有也无权将之列为具有法定强制力的行政行为，即所谓“违法建筑的认定权”并不存在。同时，原告指出的“责令限期拆除权”如系《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条所规定的“限期拆除”，则根据《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》(桂政函(2005)220号）的规定，该项行政处罚权已依法由广西壮族自治区人民政府依法授权我市两级城市管理行政执法局行使，被告并无“责令限期拆除”之法定职权。第三，原告诉称“……规划局的认定和处罚意见已对原告的权利义务产生了法律上的实际影响”。被告认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，应依法查处，即导致原告所建房屋成为违法建筑并予以处理的后果系因未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为及相应的法律规定造成，然后由执法部门依据其法定权限以行政处罚告知、行政处罚决定等程序加以确定的。被告出具认定意见的行为系根据执法部门的咨询，作为城乡规划主管部门核实许可证件办理情况并提出说明、建议的行为，不具有强制力，并未对原告的法定权利义务造成影响，本诉不在《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围内。第四，原告诉称“规划局行政行为证据不足”、“行政行为程序违法”、“规划局行政行为明显不当”并以《中华人民共和国行政处罚法》为依据等项。被告认为，上述陈述与客观事实相悖，被告从未对原告做出行政处罚等行政决定。原告认定事实错误，适用法律依据不当，其诉请并无事实依据和法律依据支持。二、被告根据执法部门的咨询请求作出规划认定意见确认事实清楚，并无不当，应予维持。被告出具认定意见的行为系根据执法部门的咨询，作为城乡规划主管部门核实许可证件办理情况并提出说明、建议的行为，确认事实清楚无误，并无不当，并未侵犯原告的合法权益，恳请人民法院予以维持，驳回起诉。
经审理查明，柳州市柳南区城市管理行政执法局于2015年8月3日报请被告进行认定冯梦浩在柳州市××南区××生路宝晟综合市场内建设房屋及钢架棚建筑总面积为28144.955平方米是否办理了建设工程规划许可证，并请被告作出具体行政处罚意见。被告于2015年8月6日作出“在柳州市城市规划区内，未经许可建设，建议责令限期拆除，处建设工程总造价10%罚款（钢架结构28144.955㎡×330元／㎡×10%=928783.51元）”的意见。原告于2016年10月12日诉至柳州市城中区人民法院，要求确认柳州市规划局所做意见违法，并撤销该意见。柳州市城中区人民法院于2017年2月7日作出（2016）桂0202行初80号行政裁定书，裁定：柳州市规划局对管辖权提出的异议成立，本案移送柳州市柳南区人民法院处理。原告宝晟综合交易市场不服该行政裁定书，向柳州市中级人民法院提出上诉。柳州市中级人民法院于2017年5月31日作出（2017）桂02行辖终3号行政裁定书，裁定：驳回上诉，维持原裁定。柳州市城中区人民法院于2017年6月26日将本案移送本院进行审理。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条及《柳州市人民政府办公室关于印发柳州市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（柳政办【2010】226号）第二条的规定，被告有作出被诉行政行为的法定职权。被告于2015年8月3日对柳州市柳南区城市管理行政执法局作出的行政处罚意见系被告作出的内部行政行为，该处罚意见的内容为核实当事人是否办理了《建设工程规划许可证》的事实，并向执法部门提出相关建议，该行政行为对原告的权利义务尚未产生最终确定的影响，不具有可诉性。原告诉请撤销被告所做的处罚意见，缺乏法律依据，本院不予支持，依法应驳回原告的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下：
驳回原告柳州市宝晟资产投资有限责任公司宝晟综合交易市场的起诉。
案件受理费50元（原告已预交），退回原告柳州市宝晟资产投资有限责任公司宝晟综合交易市场。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于柳州市中级人民法院。
审 判 长 刘 娟
人民陪审员 兰学军
人民陪审员 覃柳娟
二〇一七年八月二十八日
书 记 员 陈 政
附相关的法律、法规：
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。