安阳县人民法院
刑 事 判 决 书
（2013）安刑初字第00244号
公诉机关安阳县人民检察院。
被告人姚丙某，男，1960年4月18日出生于河南省安阳县，汉族。
辩护人陈燕民，河南永生律师事务所律师。
安阳县人民检察院以安县检刑诉（2013）314号起诉书指控被告人姚丙某犯玩忽职守罪，于2013年7月22日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。安阳县人民检察院指派检察员李龙海出庭支持公诉，被告人姚丙某及其辩护人陈燕民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
安阳县人民检察院指控：被告人姚丙某在任安阳县民政局救灾办负责人期间，负责全县社会福利企业的年检和日常检查工作，2009年至2010年，姚丙某在每年年审和日常检查中，工作中不负责任，玩忽职守，没有按照《河南省福利企业年检办法》、《安阳市福利企业年检办法》、国家税务总局、民政部、中国残疾人联合会《关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知》（国税发（2007）67号）以及安阳市国家税务局、安阳市地方税务局、安阳市民政局、安阳市残疾人联合会、安阳市财政局、安阳市劳动和社会保障局关于印发《安阳市促进残疾人就业税收优惠政策征管办法》的通知（安国税发（2007）141号）对福利企业实施年检，使年检流于形式，致使安阳龙海鑫源实业公司和安阳县京豫桂鑫达贸易有限公司福利采矿厂采取虚构安置残疾职工的手段骗取国家退税款2113772.68元。上述事实公诉机关向本院提供了被告人姚丙某供述、证人史拥某等人证言、福利企业证书、福利企业年检证明、福利企业退税评估报告、退税手续、劳动合同、职务证明、户籍证明等证据。认为被告人姚丙某的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，构成玩忽职守罪，提请本院依法惩处。
被告人姚丙某对起诉书指控的罪名无异议，对指控的事实部分有异议，对2009年年度福利企业年检的事实无异议。2010年年度福利企业年检其没有参与，2010年因年检给国家造成的损失与其无关。2010年的被骗税款数额应予以扣除。
辩护人陈燕民辩护认为，被告人姚丙某未能严格履行职责，违规认定福利企业，构成犯罪，但退税仍需税务部门进行审核。税务部门未严格审核，造成国家税款被骗，存在明显过错，应减轻对被告人姚丙某的处罚。被告人姚丙某给国家造成的税收损失已立案，案件正在办理中，给国家造成的损失可以挽回，应免于刑事处罚。
经审理查明：2008年8月至2011年2月，被告人姚丙某任安阳县民政局救灾办负责人。负责指导社会福利企业生产工作，协调有关部门落实福利企业优惠政策，负责全县社会福利企业的年检和日常检查工作。按照《河南省福利企业年检办法》规定年检主要内容为：1、检查企业营业执照、税务登记证、福利企业证书等是否正规、符合要求。2、残疾职工人数和比例是否达到规定标准；3、企业与残疾工人是否签订一年以上劳动合同或者协议；4、企业是否通过银行等金融机构向残疾工人发放不低于市县最低工资标准的工资；5、是否缴纳养老、医疗、失业、工伤等保险金；6、企业是否具有适合生产劳动的工种和岗位，以及针对残疾工人生理状况的劳动保护措施；7、建筑物是否有无障碍设计规范；8、是否存在只挂名不实际上岗工作和在两家以上企业就业的现象；9、企业是否具有健全的财务管理制度，能够及时按章纳税。上述有一项不合格限期整改，有两项不合格为不合格单位。被告人姚丙某与税务局工作人员对安阳龙海鑫源实业公司和安阳县京豫桂鑫达贸易有限公司福利采矿厂进行2009年年度福利企业年检过程中，未按照上述年检办法认真履行年检职责，仅对福利企业提供的劳动合同、残疾证书、职工劳动保险缴纳情况、工资发放表等材料进行了书面审查，并仅对部分残疾工人进行询问，未全面认真审核残疾职工的实际在岗情况和工资领取情况，未能发现企业存在残疾工人只挂名不实际上岗的情况；发现企业没有无障碍设施，也没有提出限期整改措施，使年检流于形式。致使二企业通过了福利企业年检。
2009年7月至2010年12月，安阳龙海鑫源实业公司和安阳县京豫桂鑫达贸易有限公司福利采矿厂以福利企业的名义申请增值税退税。退税前，分别经过安阳县国税局许家沟税务分局、铜冶税务分局检查评估，并分别出具了福利企业增值税申请退税情况评估报告，确认涉案两个企业符合福利企业退税条件。之后上报安阳县国税局审批退税。致使二企业骗取了国家退税款2113772.68元。给国家共计造成2113772.68元的经济损失。
另查明：
1、案发后，被告人姚丙某于2012年5月9日主动到安阳县人民检察院投案，并如实供述自己的犯罪事实。
2、2013年6月8日，安阳龙海鑫源实业公司和安阳县京豫桂鑫达贸易有限公司福利采矿厂向安阳县人民检察院退赃款40万元。
3、2011年3月14日，经安阳县民政局党组研究决定，免去被告人姚丙某救灾办主任职务。2010年的社会福利企业年检工作从2011年4月1日开始进行，被告人姚丙某未参与2010年度社会福利企业年检工作。
上述事实，有公诉机关提供的下列证据予以证实。
（一）被告人姚丙某的供述：2008年8月至2011年2月，其任安阳县民政局救灾办负责人。负责全县社会福利企业的年检和日常检查工作。在年检过程中，县民政局主要是其参加，安阳县国税局是付文某科长参加。在对社会福利企业年检检查时，县民政局和县国税局没有分工，年检由其两家共同实施，在现场检查过程中不分主次，共同对每项工作进行检查。年检在次年的第一季度进行，根据上级的要求，其通知企业会计，要求企业填写并上报《河南省福利企业年检申请登记表》、年检报告书等资料。随后其通知会计确定年检的时间，县民政局救灾办和县国税局税政科的人员到企业进行检查，把残疾人集中在一块儿，点点名，对对残疾证，对对人数与申请表是否相符，找一两个能说话的残疾职工问问上岗了没有、能不能发了工资，他们都回答上着岗，能发工资，就了解以上情况，其它就不再了解了。因残疾人数与年检申请资料上相符。回去后向主管副局长汇报后，其就在年检申请登记表最后一栏“年审结论”处签一个“合格”，到局办公室加盖县民政局公章，然后由县国税部门加盖公章后上报市民政局生产办审批，审批后，上级机关在福利企业证书等资料上加盖年检章。其工作没有做到位、负有责任，没有严格按《河南省福利企业年检办法》等办法年检，以致残疾职工只挂名不上岗、企业弄虚从假，骗取国家税款200余万元。其负有监管不到位的责任，愿意接受政府的处理。
（二）证人证言
1、证人付文某（安阳县国税局税政科科长）证言证明：2010年其任安阳县国税局税政科科长后，会同安阳县民政局救灾办参与了安阳县福利企业的年检三次，其中2010年3、4月份其与民政局姚丙某等工作人员参与福利企业2009年年检工作，2011年和2012年其与民政局牛梅某等工作人员对辖区福利企业2010年度和2011年度的年检工作。参与以上3次年检都是民政局工作人员定了年检时间后通知其，其和他们一起到福利企业现场实施年检，去时民政部门工作人员拿着企业年检的申请资料，其中包括企业年检申请登记表、企业全体职工花名册、企业残疾职工花名册、残疾职工工资表以及残疾职工的社保等相关保险手续。到企业后其就依照民政局提供的相关手续现场点一下残疾职工的名，对照残疾证是否与残疾人相符，书面审查包括全体职工花名册、残疾职工花名册、职工出勤表、残疾职工工资表等，有时也个别抽查能交谈的残疾职工是否在该厂上班、有没有领到工资和在厂的生活情况。现场检查没有发现问题，其和民政部门工作人员认为现场检查合格，随后民政部门再审核其他相关资料，做出同意结论并在福利企业年检申请登记上盖章后送其处，其对福利企业年检申请登记表内容进行审查没有发现问题就会在福利企业年检申请登记表上盖上县国税局的公章，最后由民政部门在福利企业福利证书副本加盖“年检合格”章确认通过年检。
2、证人史拥某（安阳县京豫桂鑫达贸易有限公司和安阳龙海鑫源实业有限公司会计）证言证明：其是安阳县京豫桂鑫达贸易有限公司和安阳龙海鑫源实业有限公司会计。安阳县京豫桂鑫达商贸有限公司福利采矿厂原来是安阳县民政局下属的集体企业，性质是福利企业，有闫付某、邢付某、李才某、郭付某、邢瑞某、闫新某等6个残疾人在这里上班，当时国家对福利企业的残疾人数要求不太严。改制后，国家规定了福利企业残疾职工人数占职工总数的比例应达到25%以上，且残疾人职工不少于10人。符合这个条件，民政部门才能认定为社会福利企业，税务部门才退税。为了符合这个条件，2009年老板通过关系找了马家乡大桥的残疾人李海某、马家乡交口村的邢虎某、邢艳某，马家乡科泉村的赵海某等4人的残疾证挂名到厂里，这样就达到了国家要求的10个人，到了2010年6月份老板又通过关系找了善应镇南平村的常永某、马家乡大桥村的李现某、交口村的刘凤某三个残疾人挂名到厂里，这样厂里的残疾人最多是达到13人。2011年4月份邢付某退休了，所以2011年4月份到现在一直是12人。其中闫新某2010年就不在其厂上班了，但厂里还一直用着她的残疾证手续。所以从2010年开始这个企业只挂名没有实际安排上岗的残疾人是李海某、邢虎某、邢艳某、赵海某、常永某、李现某、刘凤某等人。每年年检前，先报送年检所需要的材料，包括残疾职工花名册，全厂职工花名册和福利证书副本等申请资料，随后民政局的工作人员都事先打电话通知其到现场去核对、检查。具体是查看是否与残疾职工签订劳动合同、是否通过银行给残疾职工发放工资、是否与残疾职工缴纳四险一金，在岗残疾职工比例是否达到全厂职工的25%和最低10人以上的退税条件，对在岗的残疾职工先点名核对身份证、残疾证，现场询问一两名残疾职工是否每月正常的在岗上班，是否能胜任此项工作。在现场未对每个残疾职工都进行询问和了解。其每月通过企业老板给的考勤表制好工资表，再通过厂里的账户给残疾职工转发工资，在交完税后，其去给残疾职工交四险一金，交完保险后保险中心人员在核对花名册人员无误后盖章，保险确实保到了残疾职工名下，报退税所需的各种表格是在税务局找的，随后其把退税需要调查报告（2012年之前叫增值税申请退税评估报告）、增值税即征即退明细表、退税审批表，根据企业账面数字填好后，到所辖的国税分局找税收专管员签字盖章，然后报国税局税政科审批。
3、证人牛常某（安阳县京豫桂鑫达贸易有限公司福利采矿厂负责人）证言证明：安阳县京豫桂鑫达贸易有限公司福利采矿厂系安阳县民政局下属的集体企业，企业改制后，国家对福利企业认定有了新的规定，福利企业的残疾职工占本单位在职职工总人数的比例达到25%，且残疾职工人数不少于10人。为了能符合这个规定，其于2009年通过关系找到马家乡大桥村的残疾人李海某，马家乡交口村的邢虎某、邢艳某、马家乡科泉村的赵海某等4人的残疾证挂名到其厂里，这样就达到了国家要求的10人标准。到了2010年6月，其又通过关系找到善应镇南坪村的常永某、马家乡大桥村的李现某、交口村的刘凤某三名残疾人挂靠到其企业。其伪造了这些挂名残疾人的劳动合同，符合了福利企业的认定，然后只为他们缴纳了各种保险。年检或检查时，其通知这些挂名的残疾工人到厂接受检查，其没有实际安排这些残疾人上岗工作，也没有按照标准给这些残疾工人发放工资，只是逢年过节给他们发点大米、油等福利，这样每月都可以骗到增值税退税款。在年检过程中，安阳县民政局除年检时到其厂检查外，其他时间未到其厂进行检查。安阳县国税局的税收专员每年来其厂两、三次，来的时候也都是提前通知，其安排人员将挂名的残疾工人拉到厂内接受检查。
4、证人郭有某（挂名残疾工人）的证言证明：安阳县龙海鑫源实业有限公司借过我和爱人梁换英的残疾证，是通过本村史拥某介绍的，残疾证借走用了好几年，具体几年我记不清了。最开始时我和我爱人去过龙海鑫源实业有限公司，在那儿呆了两天，随后就回家了。回家后干些家务活儿，一直没有再去过龙海鑫源公司。龙海鑫源公司没有给我俩开过工资，只是每年的中秋节和春节，给我和梁换英各一份福利（一份福利为1袋大米和1壶油），都是史拥某帮忙给捎过来的。
5、证人刘凤某（挂名残疾工人）的证言证明：近三五年其在安阳县京豫桂鑫达贸易有限公司工作过，2008年年底或2009年年初，经本村邢伏生介绍，其到牛长顺的位于横岭的白云石厂（安阳县京豫桂鑫达贸易有限公司是个福利企业）干活儿，刚开始其在那儿上有一个多月班，后来其就不在该公司上班，该公司开始借用其的残疾证，该公司答应给其缴纳养老保险等保险金，过节给福利。就是上级检查公司残疾人在岗情况时，要求其必须到公司工作现场接受检查，去一天给三十、五十不等，按去的天数给现金。不去公司不发工资。上级有关政府部门每年能检查四五回。每次上级部门要来检查时，牛长顺就事先通知其残疾人到公司报到，直到上级部门来公司检查结束。每次检查，其在公司呆的时间，短的有三五天，长的有半个月，检查一结束其残疾人就回家了，每天按三五十元开工资。检查时，上级部门的人员把其招集到一块儿，他们先到工地现场转了一圈，随后把残疾人召集到一起，点点名，对对残疾证，对对身份证，还问其生活得怎么样，吃的好不好。就回去了。
6、证人赵海某、闫新某等人（挂名残疾工人）的证言内容与证人郭有某证言内容相同。
7、证人李山某（民政局副局长）证言证明：2009年10月份被民政局任命为副局长，2010年11月份开始分管救灾办公室、低保中心和基层证权三个股室。福利企业年检时，股长都提前给其说一声，经其同意后就和县国税局联系，约定好时间后，他们共同实施年检工作。工作结束后向其汇报说检查的各个福利企业都符合要求，然后由参加年检的工作人员签字后让办公室盖上公章，报市局审批。
8、证人潘保某（民政局救灾办科员）证言证明：安阳县对福利企业的年检是在3月份进行。每次年检之前福利企业的会计在制作好《河南省福利企业年检申请登记表》和企业残疾职工花名册后，将登记表和花名册交到救灾办主任那儿，主任拿着登记表和花名册和其与安阳县国税局的付文某科长一起去福利企业实施年检。2009年度、2010年度是姚丙某主任和其去的，2011年度、2012年度是牛梅某和其去的。到福利企业后，其根据福利企业年检申请登记表上登记的人数和残疾人花名册核对福利企业残疾职工的人数和残疾证是否相符，然后查看资料，看看工资发放情况、对残疾职工养老保险工伤保险失业保险和医疗保险的缴纳情况进行检查，具体检查方式就是核对残疾职工名单对残疾职工进行点名，核对残疾职工的残疾证，查看企业给残疾员工发放工资的拨款凭证和企业给残疾职工缴纳养老保险、工伤保险、失业保险和医疗保险的缴纳凭证。年检结束后其主任在《河南省福利企业年检申请登记表》上签字后到其局办公室盖章，然后到安阳县国税局找付文某签字盖章，最后将福利企业年检表交到安阳市民政局社会福利生产办公室。
9、证人王庆某（原民政局副局长，主管救灾办等）证言证明：年检时首先市民政局通知我局救灾办公室，然后股长姚丙某向我汇报，我再安排救灾办公室的工作人员和县国税局人员联系，他们约定好时间后市民政局、县民政局和县国税局就共同到福利企业年检。
10、证人郑小某（民政局救灾办科员）证言证实：其和姚丙某、税政科长付文某一块儿到企业参加过年检。到福利企业后，其把企业的残疾人员集中到一块儿，点点名，对对残疾证，对对人数及企业提供的残疾人与花名册是否相符，查看考勤表、工资表、缴纳保险资料和凭证，找一两个残疾职工简单询问一下是否上着班或是否发放工资了，就一块离开企业了。检查完后姚丙某自己或安排人在年检申请表年检结论栏签“合格”，并加盖局公章，后上报市局审批。
11、证人李宗某（安阳县国税局税政科副科长）证言证明：福利企业退税时，首先由福利企业提出退税申请，企业将退税资料送所辖税务分局，然后由税务分局出评估报告或者调查报告，分局出具评估报告或者调查报告后再送到县国税局税政科，退税资料送到其科后由其负责初审，主要审查福利企业的退税申请表、评估报告、调查报告、企业给残疾职工缴纳的社会保险手续、残疾职工工资表及银行转帐手续。初审完后报科长付文某审核，科长审核合格后报主管局长审批。主管局长审批后将退税资料退到福利企业所辖税务分局，再由分局将退税资料退到福利企业，福利企业经县财政局审批后到安阳县人民银行退税。
12、证人王晓某（税政科科员）的证言内容与证人李宗某的证言内容相同。
（三）其他书证
1、安阳县人民检察院到案证明：被告人姚丙某玩忽职守一案，系安阳县人民检察院在侦查安阳县国税局、安阳县民政局有关人员玩忽职守、滥用职权犯罪一案时发现，被告人姚丙某于2013年5月9日向安阳县人民检察院投案自首，并如实供述自己的犯罪事实。
2、聘用干部审批表、聘用合同、任职证明证实：被告人姚丙某，1978年参加工作，2008年8月至2011年2月任安阳县民政局救灾办负责人，系安阳县民政局事业编制工作人员。
3、安阳县政府文件证明：安阳县民政局救灾救济股职责为指导福利企业生产工作，协调有关部门落实福利企业的优惠政策等。
4、国家税务总局、民政部、中国残疾人联合会《关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知》（国税发（2007）67号）：资格认定的规定：申请享受税收优惠政策的福利企业条件的用人单位，安置残疾人超过25%，且残疾职工人数不少于10人的，在向税务机关申请减免税前，应当先向当地县级民政部门提出福利企业的认定。民政部门、残疾人联合会应当按照规定，对申请单位安置残疾工人的比例和是否具备安置残疾人的条件进行审核认定，并向申请单位出具书面审核认定意见。监督管理的规定：主管税务机关应当加强日常监督管理，并会同民政部门、残疾人联合会建立年审制度；税务机关和纳税人应当建立专门管理台账。
5、《河南省福利企业年检办法》规定年检主要内容为：（1）检查企业营业执照、税务登记证、福利企业证书等是否正规、符合要求。（2）残疾职工人数和比例是否达到规定标准；（3）企业与残疾工人是否签订一年以上劳动合同或者协议；（4）企业是否通过银行等金融机构向残疾工人发放不低于市县最低工资标准的工资；（5）是否缴纳养老、医疗、失业、工伤等保险金；（6）企业是否具有适合生产劳动的工种和岗位，以及针对残疾工人生理状况的劳动保护措施；（7）建筑物是否有无障碍设计规范；（8）是否存在只挂名不实际上岗工作和在两家以上企业就业的现象；（9）企业是否具有健全的财务管理制度，能够及时按章纳税。上述一项不合格限期整改，两项不合格为不合格单位。
6、安阳市国家税务局、安阳市地方税务局、安阳市民政局、安阳市残疾人联合会、安阳市财政局、安阳市劳动和社会保障局关于印发《安阳市促进残疾人就业税收优惠政策征管办法》的通知（安国税发（2007）141号）：关于对社会福利企业监督管理的规定：注重日常抽查工作，除一年一度的年检外，民政、税务部门对福利企业的资质、财物、考勤、报表等有关事项和数据真实性将实行不定期的抽查；民政部门应当每年的第一季度会同税务部门对福利企业进行年检。
7、安阳市民政局文件，安阳市福利企业年检办法规定县级民政部门、税务部门对福利企业具体实施年检，年检事项同《河南省福利企业年检办法》规定的事项。
8、安阳县民政局证明：被告人姚丙某因年龄原因，2011年3月14日经安阳县民政局党组研究决定，免去其救灾办主任职务。根据安阳市民政局（安民文（2011）41号）文件，2010年度的社会福利企业年检工作从2011年4月1日开始进行，其未参与2010年度社会福利企业年检工作。
9、福利企业退税评估报告证明，安阳县国家税务局铜冶分局、许家沟分局在安阳龙海鑫源实业有限公司、安阳县京豫桂鑫达商贸有限公司福利采矿厂每次退税前，均分别出具了符合福利企业增值税退税情况的评估报告。
10、退税情况表证明：安阳龙海鑫源实业公司2009年8月至12月退税491077.05元，2010年1月至2010年12月退税1187084.69元。安阳县京豫桂鑫达贸易有限公司福利采矿厂2009年7月至12月退税99822.23元，2010年1月至2010年12月退税335788.71元。
11、安阳县检察院反渎局证明：2013年5月9日，该院对犯罪嫌疑人姚丙某涉嫌玩忽职守犯罪一案立案侦查，在侦查期间，安阳龙海鑫源实业有限公司和安阳县京豫桂鑫达贸易有限公司福利采矿厂退到该院赃款共计40万元。
上述证据均经当庭示证、质证，证据确实、充分，本院予以确认。
本院认为，被告人姚丙某作为安阳县民政局工作人员，在办理安阳龙海鑫源实业公司和安阳县京豫桂鑫达贸易有限公司福利采矿厂年检过程中，未认真按照年检办法履行年检职责，未全面认真审核残疾职工的实际在岗情况和工资领取情况；发现企业没有无障碍设施，也未提出限期整改措施，使年检流于形式，未能发现企业虚构安置残疾职工的情况，致使安阳龙海鑫源实业公司和安阳县京豫桂鑫达贸易有限公司福利采矿厂采取虚构安置残疾职工的手段通过福利企业年检。被告人姚丙某没有按照规定履行对福利企业实施日常检查工作，未能及时发现二企业虚假安排残疾员工的现象，致使安阳龙海鑫源实业公司和安阳县京豫桂鑫达贸易有限公司福利采矿厂以福利企业的名义向税务机关申请退税，骗取了国家退税款2113772.68元，给国家造成2113772.68元的经济损失，属情节特别严重，核其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立，本院予以支持。被告人姚丙某认为其未参加2010年度福利企业年检，2010年度税款被骗的损失不应由其承担，经查，被告人姚丙某虽未参与2010年度社会福利企业年检，但2010年度退税依据2009年度的年检情况和日常情况作出的，并按月逐月退税。2010年年检前，该税款已经被骗取，给国家造成的损失已经形成，被告人姚丙某应对该损失承担责任。对被告人姚丙某的该项辩解，本院不予支持。该案中，国家税款被骗系多因一果。被告人姚丙某和县税务局未认真履行年检职责，导致涉案二企业采用虚假安置残疾职工的方式通过福利企业年检，二企业以福利企业的名义申请退税，导致国家税款被骗，被告人姚丙某应承担相应责任。被告人姚丙某案发后主动投案，并能如实供述自己的犯罪事实，属于自首，予以从轻处罚。综合考虑被告人姚丙某在国家税款被骗过程中的作用和地位、犯罪情节和犯罪后的表现，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第七十二条之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
被告人姚丙某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年。
（缓刑考验期从判决确定之日起计算。）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向河南省安阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 李贺锋
审 判 员 燕文光
人民陪审员 牛建国
二〇一三年十二月十三日
书 记 员 陈 雷
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