广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）粤高法行终字第699号
上诉人（原审原告）：苏耀华，男，住广东省东莞市。
委托代理人：李玉琳，广东汉章律师事务所律师。
委托代理人：刘方锦，广东汉章律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：博罗县人民政府。
法定代表人：江菊莲，县长。
委托代理人：利勉，博罗县人民政府法制局副局长。
委托代理人：张毅强，广东金卓越律师事务所律师。
上诉人苏耀华因诉被上诉人博罗县人民政府博府（2012）32号《博罗县人民政府关于将罗浮山国家级现代农业科技示范园划入畜禽禁养区范围的通告》（下称博府（2012）32号《通告》）行政纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2013）惠中法行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为，《广东省环境保护条例》第三十五条规定：“县级以上人民政府可以根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区。严禁在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业。”《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（三）法律、法规规定的其他禁养区域。”被告博罗县人民政府作为县一级人民政府，其有权根据环境保护的需要将其管辖的罗浮山国家级现代农业科技示范园划定为畜禽禁养区，并且被告博罗县人民政府已经将博府（2012）32号《通告》告知并送达给包括原告苏耀华在内的其他禁养区范围内的畜牧养殖户，在该《通告》上也已明确告知当事人应予履行的义务。因此，被告博罗县人民政府将罗浮山国家级现代农业科技示范园划定为畜禽禁养区是完全合乎法律规定的。综上所述，原告苏耀华起诉理由不成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持被告博罗县人民政府于2012年3月22日作出的博府（2012）32号《通告》的具体行政行为。
苏耀华不服一审判决，向本院提起上诉称：1、被上诉人从未向原审法院提交证据证明其已将被诉博府（2012）32号《通告》告知并送达上诉人，原审法院认定博府（2012）32号《通告》已经告知并送达上诉人是认定事实错误。2、被诉博府（2012）32号《通告》属于行政许可行为，被上诉人未依据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定履行组织听证程序的义务，属于程序违法。3、国土资源部和农业部曾联合发文《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》，规定“任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止或限制规模化畜禽养殖”，原审法院适用《广东省环境保护条例》第三十五条和《中华人民共和国畜牧法》第四十条的规定属于适用法律错误。4、上诉人经营的博罗县湖镇益湖养殖场（下称益湖养殖场）是经相关部门批准同意的，为合法经营，也采取了相应的防治污染措施，并向博罗县环境保护局申请行政许可颁发了《广东省排放污染物许可证》，博罗县动物卫生监督所也向上诉人颁发了《动物防疫合格证》。博罗县农业科技示范场也与上诉人签订了《土地租用合同书》，如果上诉人涉嫌违法，那也是博罗县农业科技示范场违法在先。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判。
被上诉人博罗县人民政府答辩称：1、根据《广东省环境保护条例》第三十五条的规定，本府有权根据环境保护的需要在行政管辖范围内划定畜禽禁养区，并要求在畜禽禁养区范围内的畜禽养殖场自行搬迁或搬离。2、罗浮山国家级现代农业科技示范园承担着省、市、县农业科研项目的试验、示范和推广任务，负责对新品种、新技术、新农药、新肥料进行试用、监测、效果分析及推广应用。科技示范园内的养殖场没有符合标准的综合利用和污水处理设施，造成严重水质污染，本府将罗浮山国家级现代农业科技示范园划定为畜禽禁养区是必要的。3、上诉人开办经营的益湖养殖场虽然曾是经本府相关直属部门许可开办的畜禽养殖场，但并不等于一经许可就永远合法，现上诉人因自身原因出现了违反国土、规划、环保以及工商管理规定的事由而受到相关部门的处罚，上诉人就应承担因自身行为违法而带来的不利后果。4、博府（2012）32号《通告》是一份劝谕性的政府公文，不属责令关闭或拆除行政处罚等法律文书。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明：2006年12月29日，苏耀华承包益湖养殖场（承包方），并与博罗县农业科技示范场（发包方）签订了《承包土地合同书》，博罗县农业科技示范场依约将三百多亩土地发包给苏耀华使用，苏耀华在涉案土地上经营益湖养殖场，养殖猪苗。2007年12月27日，惠州市地方税务局为苏耀华颁发了《税务登记证》，其中登记注册类型显示为“个体工商户”；2010年12月30日，博罗县环境保护局为苏耀华颁发了《排放污染物许可证》；2011年12月16日，博罗县工商行政管理局为苏耀华颁发了《个体工商户营业执照》，名称为“博罗县湖镇益湖养殖场”；2011年12月28日，博罗县质量技术监督局为苏耀华颁发了《组织机构代码证》。
2012年3月22日，博罗县人民政府作出博府（2012）32号《通告》，内容为：“为优化我县畜禽养殖业结构，加强重点区域、重点流域的环境保护，减轻畜禽养殖业污染，切实保护饮用水源水质安全，根据《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽养殖污染防治管理办法》、《广东省东江水系水质保护条例》、博罗县第十五届人民代表大会常务委员会第四次会议《决议》以及《博罗县人民政府关于扩大畜禽禁养区范围的通告》（博府（2011）55号）等有关规定，县政府决定将罗浮山国家级现代农业科技示范园划入畜禽禁养区范围。现将有关事项通告如下：一、畜禽禁养区划定范围。罗浮山国家级现代农业科技示范园概念性总体规划区并外延500m范围区域。二、畜禽养殖管理要求。（一）自本通告发布之日起，在划定的禁养区范围内严禁新、改、扩建各类畜禽养殖场，违者将依据有关法律、法规进行处理；（二）在本通告发布之前禁养区内已有的畜禽养殖场（点），必须于2012年6月30日前自行搬迁或清理，违者将依据有关法律、法规进行处理，直至关闭。三、职能分工。禁养区的清理工作按属地管理、联合整治的原则分工负责实施。县农业科技示范场、湖镇镇负责本辖区内的清理工作；县畜牧、环境保护行政主管部门负责协调、监督、监测、指导工作；其他有关部门按各自职责配合做好清理工作。四、本通告自发布之日起执行。”苏耀华认为其是合法经营者，不服博罗县人民政府作出的上述博府（2012）32号《通告》，遂于2012年9月向原审法院提起诉讼，请求法院依法判决撤销博府（2012）32号《通告》。原审法院于2012年11月2日作出（2012）惠中法立行初字第3号行政裁定，对苏耀华的起诉不予受理。苏耀华不服上述裁定向本院提起上诉，本院于2013年3月25日作出（2013）粤高法行终字第53号行政裁定，撤销了（2012）惠中法立行初字第3号行政裁定，指令原审法院对苏耀华的起诉立案受理。
本院另查明：2012年4月12日，博罗县生态建设和环境保护局对益湖养殖场作出了《关于湖镇镇益湖养殖场排污许可证年审不予通过的通知》，认为根据博府（2012）32号《通告》，益湖养殖场不具备排污许可证年审条件，不予通过益湖养殖场的排污许可证年审。2012年6月18日，博罗县畜牧兽医局以博府（2012）32号《通告》为由，对湖镇益湖猪场报送的《动物防疫合格证》年审材料不予受理。2012年6月28日和7月6日，博罗县工商行政管理局向苏耀华发出了两份《责令改正通知书》，分别要求其改正2011年未按期办理年度验照和动物防疫条件合格证已过期的行为。2012年7月11日，博罗县国土资源局对益湖养殖场发出了《关闭拆除养殖场通知书》，以益湖养殖场未按规定要求申请办理相关用地手续，未取得县政府批准同意擅自兴建畜禽养殖房为由，要求益湖养殖场自行关闭并拆除畜禽养殖房，恢复土地原状。2012年7月23日，博罗县住房和城乡规划建设局对益湖养殖场发出了《行政处罚告知书》，认为益湖养殖场未经城乡规划行政主管部门批准取得建设工程规划许可证，在农业科技示范场内建设了建筑面积420平方米的楼房建筑物，另建设了44580平方米的临时建设，均属违法建设，拟给予限期拆除的行政处罚。2012年8月8日，益湖养殖场的《排放污染物许可证》被注销。2013年4月9日，博罗县国土资源局对益湖养殖场发出了《国土资源行政处罚听证告知书》，认为益湖养殖场未经批准擅自租用农业科技示范场地段土地兴建畜禽养殖场及配套附属设施，拟对其给予限期恢复破坏基本农田的土地种植条件并罚款的行政处罚。
本院认为：（一）关于被上诉人博罗县人民政府发布的博府（2012）32号《通告》是否违法的问题。罗浮山国家级现代农业科技示范园承担着农业科技推广的任务，需要严格的环境保护条件。科技示范园附近河涌连接当地饮用水源地沙河和东江，在科技示范园内进行畜禽养殖有可能造成空气和水质污染。《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（三）法律、法规规定的其他禁养区域。”国家环境保护总局颁布的《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场：（一）生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；（二）城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区；（三）县级人民政府依法划定的禁养区域；（四）国家或地方法律、法规规定需特殊保护的其他区域。本办法颁布前已建成的、地处上述区域内的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。”《广东省环境保护条例》第三十五条规定：“县级以上人民政府可以根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区。严禁在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业。”依据上述法律、法规和规章的规定，被上诉人有权根据环境保护的需要，将其管辖的罗浮山国家级现代农业科技示范园划定为畜禽禁养区。因此，被上诉人发布本案被诉的博府（2012）32号《通告》，将涉案土地划定为畜禽禁养区，并要求在禁养区范围内严禁新、改、扩建各类畜禽养殖场，以及要求已有的畜禽养殖场（点）自行搬迁或清理，并未违反法律规定。上诉人苏耀华请求撤销博府（2012）32号《通告》的诉讼请求缺乏法律依据，原审判决维持被诉博府（2012）32号《通告》并无不当，本院予以维持。
（二）关于上诉人经营的益湖养殖场权益是否应予以保护的问题。上诉人经营益湖养殖场的行为发生在被诉博府（2012）32号《通告》作出之前，也即在涉案土地被划为畜禽禁养区之前，益湖养殖场已经依法领取了《税务登记证》、《排放污染物许可证》和《个体工商户营业执照》，上诉人的合法经营行为应当受到法律保护。
《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”虽然被上诉人有权根据环境保护这一公共利益的需要，依据相关法律、法规和规章规定将罗浮山国家级现代农业科技示范园划定为畜禽禁养区，但亦应当根据行政许可法的上述规定，对因此遭受损失的上诉人依法给予补偿。被上诉人发布被诉博府（2012）32号《通告》，要求上诉人合法经营的畜禽养殖场自行搬迁或清理，但并不涉及对上诉人合法权益的任何补偿事宜显然不妥。被上诉人主张上诉人系因其自身原因违反国土、规划、环保以及工商管理规定的事由而受到相关部门的处罚，上诉人应承担因自身行为违法而带来的不利后果。对此，本院认为，本案有关国土、规划、环保以及工商管理等部门系依据博府（2012）32号《通告》对上诉人及其经营的益湖养殖场作出处罚、不予受理年审等行政处理行为，并不能否定上诉人在博府（2012）32号《通告》作出之前的经营行为系合法经营行为，被上诉人不能以此为由主张其关闭上诉人经营养殖场行为的合法性。被上诉人应当对上诉人经营的养殖场被博府（2012）32号《通告》划入畜禽禁养区而遭受的损失依法给予补偿。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”上诉人可依照上述规定，另循法律救济。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人苏耀华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 李穗珍
二〇一四年五月二十二日
书 记 员 李 捷