广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）清中法审监行再字第1号
抗诉机关：广东省人民检察院。
抗诉申请人（一审原告、二审上诉人）：英德市浛洸镇镇南村民委员会老李屋村民小组。
诉讼代表人：李亚芦。
委托代理人：李启彬，该村民小组村民。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：英德市人民政府。
法定代表人：黄镇生，市长。
委托代理人：赖永和，广东远大永恒律师事务所律师。
委托代理人：罗莲君，广东远大永恒律师事务所律师。
一审原告、二审上诉人：英德市浛洸镇镇南村民委员会王屋村民小组。
诉讼代表人：王来桂。
委托代理人：王神良、王金兴，该村民小组村民。
第三人：英德市浛洸镇镇南村民委员会天花寮村民小组。
诉讼代表人：颜灶生。
委托代理人：颜志平，该村民小组村民。
英德市浛洸镇镇南村民委员会王屋村民小组、老李屋村民小组不服英德市人民政府土地所有权处理决定纠纷一案，本院于2011年8月20日作出的（2011）清中法行终字第44、47号行政判决已发生法律效力。老李屋村民小组不服向检察机关申诉，广东省人民检察院于2013年12月18日作出粤检行抗（2013）38号行政抗诉书，向广东省高级人民法院提出抗诉。广东省高级人民法院于2014年1月15日作出（2014）粤高法审监行抗字第4号行政裁定，指令本院进行再审。本院依法另行组成合议庭公开开庭进行了审理。广东省人民检察院指派清远市人民检察院检察员李国斌、申艳霞出庭支持抗诉，抗诉申请人英德市浛洸镇镇南村民委员会老李屋村民小组诉讼代表人李亚芦及其委托代理人李启彬，被申请人英德市人民政府的委托代理人罗莲君，一审原告、二审上诉人英德市浛洸镇镇南村民委员会王屋村民小组诉讼代表人王来桂及其委托代理人王神良、王金兴，第三人英德市浛洸镇镇南村民委员会天花寮村民小组诉讼代表人颜灶生及其委托代理人颜志平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认为：原告王屋村民小组、老李屋村民小组与第三人天花寮村民小组争议的大岭、湖连塘、龙尾，老李屋与第三人持有的1962年《土地房产所有证》包括了争议地的大部分；而王屋村民小组对争议地有较长的经营管理事实。根据权属证据与经营管理事实，对原告、第三人主张确权应予支持。但王屋村民小组仅凭经营管理事实就要求将争议地全部确权归其所有；没有经营管理事实的老李屋要求将争议地大部分确权归其村民小组集体所有均属理据不足。根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条“调解处理林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；（二）有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活；（三）互谅互让，协商解决。”第十二条“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据……”以及（1995）国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定，本着尊重历史，面对现实和有利于团结，有利于生产、发展经济的原则出发，被告依据现有的证据材料作出的《处理决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。被告及第三人请求维持《重新处理决定》的理由充分，应予支持；二原告请求撤销被告作出的《重新处理决定》理据不足，不予采纳。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，作出（2011）清英法行初字第011号、第012号行政判决：维持被告英德市人民政府2010年7月15日作出的英府决（2010）23号《关于重新处理大岭湖连塘龙尾土地权属的决定》。
宣判后，王屋村民小组不服一审判决上诉称：原审认定事实不清，1、老李屋村、天花寮村的1962年《土地房产所有证》第20栏，只是在争议地“大岭”的范围内，“大岭”只是争议地的一部分，而被上诉人处理时却认定老李屋村、天花寮村的1962年《土地房产所有证》包括争议地的大部分。另外，老李屋村、天花寮村的1962年《土地房产所有证》第20栏是填在盖有“以下空白”的印章处，《土地房产所有证》的真实性无法确定，因此，该《土地房产所有证》不能作为认定“大岭”所有权属老李屋村、天花寮村的依据；2、虽然由于争议地地形地貌的改变，上诉人的《土地房产所有证》无法确定四至范围，但结合上诉人90年代以来经营管理的事实，完全可以确定争议地真正的权属人；3、镇南小学不是本案的当事人，《处理决定》将镇南学校围墙内、操场、球场、湿地松范围内的地确定归镇南小学所有于法无据；4、本案文书中的诉讼主体名称错误。综上，请求撤销原判决和英德市人民政府（2010）23号《关于重新处理大岭湖连塘龙尾土地权属的决定》，责令英德市人民政府重新作出具体行政行为。
老李屋村民小组亦不服一审判决上诉称：一、《处理决定》认定事实错误，一审判决同样认定事实错误。《处理决定》和原判均认为老李屋、天花寮未提供任何依据证明在争议地经营和管理事实，这是错误的。二、《处理决定》程序错误。第三人天花寮村民小组在行政处理时曾提供《土地房产所有证》，被上诉人在未予审查的情况下将争议地的B部分确权给上诉人和第三人，在程序上是错误的。三、早在60年代，争议地就由上诉人耕作至1990年，上诉人并没有占有王屋村小组的土地。综上，请求撤销原审判决和英德市人民政府（2010）23号《关于重新处理大岭湖连塘龙尾土地权属的决定》，判令英德市人民政府重新作出具体行政行为。
被上诉人英德市人民政府答辩称：老李屋村、天花寮村提交的《土地房产所有证》存放在英德市档案馆，档案局的原件与复印件是一致的，因此，该《土地房产所有证》的复印件是真实的，不存在造假。答辩人经多次补充调查和现场核实，查实老李屋村、天花寮村《土地房产所有证》的四至范围包括了争议地的大部分范围。《处理决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，并无不当，一审判决正确，请求二审法院予以维持。
第三人天花寮村民小组述称：《处理决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。
本院经二审查明：本案争议地位于浛洸镇镇南小学东南的“大岭”、“湖连塘”、“龙尾”三个地方，面积165亩（包含没有争议的镇南小学），四至：东至神仙田边（龙头），南至新作塘田边，西至牛尾塘田边（长湖麻角），北至风树凹社员队交界，该争议地原属山地，由于时间的推移，现在是山地与旱地混合。上诉人老李屋村民小组所持1962年原英德县人民政府颁发的《土地房产所有证》第20栏内容为，座落：“大岭”，地名：“大岭”，类别：岭江，来源：固定，数量：1，四至：东至神仙田边，南至古老冲，西至牛尾塘田边，北至风树凹，该栏地名、四至与争议地中的“大岭”地名、四至吻合，包括争议地中的“大岭”全部；第23栏内容为，座落：“湖连塘”，地名：“古老冲”，类别：杵元，来源：固定，数量：1，四至：东至坑边，南至坑边，西至坑边，北至财安队。该栏座落与争议地中的“湖连塘”吻合，但四至无法确定。第三人天花寮村所持1962年原英德县人民政府颁发的《土地房产所有证》第21栏内容为，座落：“神仙田”，地名“龙尾”，类别：松树岭，来源：固定，四至：东至田边，南至岭岗，西至岭岗，北至岭岗，该栏地名与争议地“龙尾”吻合，四至无法确定。上诉人王屋村所持1962年原英德县人民政府颁发的第141号《土地房产所有证》第5栏内容为，座落：“王屋”，地名“大岭（古老冲）”，类别：松树园，来源：自己，数量：1，四至：东至炳煌，南至路头，西至新屋场赴街路，北至刘上，该栏地名与争议地中的“大岭”吻合，但四至无法确定；第6栏内容为，座落：“王屋”，地名“古老冲”，类别：松树园，来源：自己，数量：1，四至：东至圳，南至增葵，西至路头，北至湖莲塘，该栏地名与争议地名不同，四至无法确定；第7栏内容为，座落：“大岭”，地名“龙尾上片”，类别：草木山，来源：自份，数量：1，四至：东至公地，南至公地，西至公地，北至公地，该栏座落与争议地中的“大岭”吻合，但四至无法确定；第8栏内容为，座落：“大岭”，地名“龙尾”，类别：草木山，来源：自已，数量：1，四至：东至视水，南至记松，西至公家地，北至地，该栏座落、地名与争议地中的“大岭”、“龙尾”吻合、四至无法确定；第10栏内容为，座落：“独墩”，地名“大岭”，类别：山林，来源：自己，数量：1，四至：东至地，南至记清，西至伙新，北至佛灵，该栏地名与争议地中的“大岭”吻合，但四至无法确定。
争议地“大岭”、“湖连塘”、“龙尾”，在1990年前没有争议，1990年2月后，因上诉人王屋村村民在该地铲除果树引起权属纠纷，到2004年11月2日换证时，上诉人老李屋村民小组和第三人天花寮村民小组向被上诉人英德市人民政府提出调处申请，两村分别提交了原英德县人民政府颁发的1962年《土地房产所有证》，被上诉人英德市人民政府在处理期间，上诉人王屋村民小组也提交了原英德县人民政府颁发的1962年《土地房产所有证》。根据三方提供的《土地房产所有证》和调查结果，2007年5月11日，被上诉人英德市人民政府作出英府（2007）64号《关于大岭湖连塘龙尾土地权属的处理决定》。决定：“争议地大岭、湖连塘、龙尾，面积165亩，四至：东至神仙田边（龙头），南至新作塘田边，西至牛尾塘田边（长湖麻角），北至风树凹社员队交界。此四至范围内土地权属王屋村民小组集体所有”。上诉人老李屋村民小组和第三人天花寮村民小组不服，向清远市人民政府申请行政复议。2007年8月13日，清远市人民政府作出清府复决（2007）33号《行政复议决定》：一、撤销被申请人所作的《处理决定》，二、限被申请人自收到本复议决定书之日起三个月内重新作出具体行政行为。2008年3月21日，被上诉人英德市人民政府经重新调查后，又作出与原来的《处理决定》完全相同的英府决（2008）5号《关于重新处理大岭湖连塘龙尾土地权属的决定》。上诉人老李屋村和第三人天花寮村仍不服，再次向清远市人民政府申请行政复议，2008年7月28日，清远市人民政府又作出清府复决（2008）36号《行政复议决定》维持被申请人的《处理决定》。上诉人老李屋村和王屋村还是不服，向本院提起行政诉讼，本院将本案移交英德市人民法院审理。2008年，英德市人民法院作出（2008）英法行初字第033号行政判决：一、撤销英德市人民政府2008年3月21日作出英府决（2008）5号《关于重新处理大岭湖连塘龙尾土地权属的决定》；二、由英德市人民政府重新作出具体行政行为。2010年7月15日，被上诉人英德市人民政府经再次调查后，又作出英府决（2010）23号《关于重新处理大岭湖连塘龙尾土地权属的决定》。决定认为：老李屋村、天花寮村民小组提供的1962年《土地房产所有证》虽然包括了争议地的大部分范围，但没有经营管理的事实；王屋村民小组提供的1962年《土地房产所有证》虽然无法确定具体位置，但有经营管理的事实。据此决定：一、争议地大岭、湖连塘、龙尾林地、土地，部分面积105亩，此范围内的林地、土地权属归王屋村民小组集体所有。二、争议地大岭、湖连塘、龙尾林地、土地，B部分面积60亩，此范围内的林地、土地权属归老李屋、天花寮村民小组集体共同所有（争议地所种的笋竹归王屋村民小组集体所有）。三、镇南学校围墙内，操场，球场，湿地松范围内归镇南小学所有。上诉人王屋村民小组和上诉人老李屋村民小组又不服，向清远市人民政府申请行政复议。2010年11月15日，清远市人民政府作出清府复决（2010）45号《行政复议决定》：维持被申请人的《处理决定》。上诉人王屋村民小组、上诉人老李屋村民小组仍不服，遂向人民法院提起行政诉讼。
另查明，1990年5月，浛洸镇政府组织上诉人王屋村民小组与管滩村民小组签订的《调解协议书》，所调处的地方“师形顶”在本案争议地的东北面，与本案争议地相连，但不在争议地范围内。王屋村民小组与镇南小学、老李屋村民李神扶签订的《学校果园山金合约》，以及与石灰铺村民罗开式、谢建树等人签订的《承包山地合同》，均是在发生争议后的1991年1月18日，1995年11月24日所签。
本院二审认为，上诉人王屋村民小组、上诉人老李屋村民小组和第三人天花寮村民小组争议的“大岭”、“湖连塘”、“龙尾”山林土地权属，争议三方均没有1981年《山权林权所有证》，从争议三方持有原英德县人民政府1962年颁发的《土地房产所有证》看，上诉人王屋村民小组和第三人天花寮村民小组持有原英德县人民政府1962年颁发的《土地房产所有证》，虽然地名与争议地部分地名相同，经核实由于地形地貌的改变，四至无法确定，因此，无法确定是否包括争议地；上诉人老李屋村民小组所持的1962年《土地房产所有证》，虽然地名、四至清楚，但只是包括争议地中的“大岭”部分。因此，争议三方所提供的1962年《土地房产所有证》均无法证明是否包括争议地的全部。从经营管理事实来看，上诉人王屋村民小组对争议地实际上有较长的经营管理事实，从签订的《调解协议书》，《学校果园山金合约》以及《承包山地合同》等证据材料可以证实。依据国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第十条：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条“调解处理林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；（二）有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活；（三）互谅互让，协商解决。”的规定，本案争议地应由当事人共同的人民政府确定其权属。被上诉人英德县人民政府根据争议三方所提供的《土地房产所有证》均无法证明是否包括争议地全部的事实和考虑到上诉人老李屋村民小组所持的《土地房产所有证》包括一部分争议地的实际，按照均分的原则，作出英府决（2010）23号《关于重新处理大岭湖连塘龙尾土地权属的决定》，对争议地进行分割处理，并无不当，应予以支持。上诉人王屋村民小组上诉提出的上诉人老李屋村民小组、第三人天花寮村民小组的1962年《土地房产所有证》第20栏，只是在争议地“大岭”的范围内，“大岭”只是争议地的一部分，而被上诉人处理时却认定上诉人老李屋村民小组、第三人天花寮村民小组的1962年《土地房产所有证》包括争议地的大部分。经查：“大岭”这片地是占争议地大部分还是小部分，处理时并未测量。被上诉人对争议地进行分割处理时，并没有因为上诉人老李屋村民小组、第三人天花寮村民小组的1962年《土地房产所有证》在争议地“大岭”的范围内，就单独将“大岭”处理给上诉人老李屋村民小组、第三人天花寮村民小组，而是将整个争议地作为一个整体进行分割的，因此“大岭”是占争议地大部分还是小部分与处理结果没关系。对于上诉人老李屋村民小组、第三人天花寮村民小组提交的1962年《土地房产所有证》第20栏中间加盖了“以下空白”印章的问题，经到英德市档案局核实，原件与复印件是一致，是最初填表过程中遗漏部分林地信息，为保证资料客观真实盖“以下空白”印章，这并不影响该权属凭证的真实合法性。上诉人王屋村民小组上诉称镇南小学不是本案的当事人，《处理决定》将镇南学校围墙内、操场、球场、湿地松范围内的地确定给镇南小学所有，于法无据的问题。因镇南小学围墙内、操场、球场、湿地松范围属争议地的范围，争议各方对权属属于镇南小学均无异议，被上诉人的《处理决定》明确将镇南小学校围墙范围内的土地权属确权给镇南小学，处理结果并无不妥，也不影响本案争议地的处理结果和当事人的权益。关于本案王屋村民小组、天花寮村民小组诉讼主体名称错误的问题。经查，原王屋村民小组现名叫红莲村民小组、原天花寮村民小组现名叫向前村民小组，因最初老李屋村民小组、向前村民小组向被上诉人申请调处时所用的村民小组名称，称红莲村民小组为王屋村民小组，称向前村民小组为天花寮村民小组，这是当事人自己习惯称呼而填写原来的村名，而并非被上诉人的《处理决定》和一审错用主体名称，况且二审之前各方对此均未提出异议，本案主体名称问题并不影响当事人的合法权益。据此，原审判决和被上诉人英德市人民政府（2010）23号《关于重新处理大岭湖连塘龙尾土地权属的决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，处理恰当，应予以维持。上诉人王屋村民小组、上诉人老李屋村民小组上诉请求理由不充分，不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出（2011）清中法行终字第44、47号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费各50元，由上诉人王屋村民小组、上诉人老李屋村民小组负担。
抗诉机关抗诉认为：英德市人民政府没在查明各小组的土地现状，确权不符合“三个有利于”的原则。《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条规定：“调处林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为依据，尊重历史，照顾现实情况；（二）有利于安定团结，有利于保护合理利用森林资源，有利于群众生产生活；（三）互谅互让，协商解决。”英德市人民政府在确权决定中将争议地划分为、B两部分，将部分划分给王屋组，B部分划分给老李屋组及天花寮组。根据英德市人民政府查明的事实，老李屋组持有的《土地房产所有证》包括争议地中的“大岭”，而原为老李屋组的“神仙田”也靠近部分的“大岭”一边，与B部分隔开，并被王屋组的土地包围，造成老李屋组无法耕种该“神仙田”。这种分割方法不利于各村民小组的生产生活及安定团结。终审判决没有查清各小组的土地现状，维持英德市人民政府的确权决定，不符合“三个有利于”的土地确权原则，属认定事实缺乏证据证明。
本院再审过程中，老李屋村民小组认可检察机关的抗诉意见。并认为其所持有的《土地房产所有证》的四至是清晰的，应以此作为划分争议地的标准，天花寮村民小组没有主张权利，英德市人民政府不应将争议地划分给该小组；王屋村民小组认为，争议地无论是解放前还是解放后都由其经营管理，对方所反映争议地的面积与现实不符，争议地应全部归其所有；天花寮村民小组及英德市人民政府均认为一、二审判决正确，应予维持。、
本院再审查明的事实与一、二审查明的事实一致。
本案再审期间，对现场进行勘查的情况为：一、争议地、B两部分以一条约3-4米的机耕路为界，部分种植甘蔗，B部分种植有竹子。王屋村民小组称部分由其承包给他人，B部分的竹子亦为其村民种植。二、“神仙田”部分已改作鱼塘，周围种植有玉米、豆类等植物。三、通过对争议地及周边土地的飞机航拍图对比，“神仙田”的北面有一小路可通达。
本院再审认为，本案属检察机关提起抗诉的案件，应围绕抗诉内容的范围进行审理，抗诉内容与当事人申请再审的内容不一致的，原则上应以检察机关的抗诉书为准。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”的规定，本案应审查的是英德市人民政府作出的英府决（2010）23号《关于重新处理大岭湖连塘龙尾土地权属的决定》是否符合法律的规定。依据本案查明的事实，申请人老李屋村民小组、一审原告、二审上诉人王屋村民小组、第三人天花寮村民小组所争议的“大岭”、“湖连塘”、“龙尾”土地，在1990年前没有争议。从三方各持有的1962年原英德县人民政府颁发的《土地房产所有证》及现有证据看，王屋村民小组与天花寮村民小组持有的《土地房产所有证》所记载的地名部分与争议地相同，但四至已无法确定。老李屋村民小组持有的《土地房产所有证》只是包括了争议地中的“大岭”部分，由于三方各自持有的《土地房产所有证》均无法证明该证所记载的土地是否包括争议地的全部，王屋村民小组虽然对争议地有较长的经营管理事实，但没有证据证明其经营管理的时间已达二十年且无争议。依据国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第十条“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属”和国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府依法处理”的规定，英德市人民政府根据争议地的实际情况，按照均等原则，作出英府决（2010）23号《关于重新处理大岭湖连塘龙尾土地权属的决定》，对争议地进行分割处理符合法律的规定。
虽然英德市人民政府在上述处理决定中将争议地划分为、B两部分，并将部分划归王屋村民小组，B部分划归老李屋村民小组及天花寮村民小组，原为老李屋小组所有的“神仙田”靠近部分，从表面上看，将B部分划归老李屋村民小组及天花寮村民小组，不利于老李屋村民小组将该部份与“神仙田”一道进行连片耕作，但上述划分以现有的机耕路为界，四至清楚，且“神仙田”现已改成鱼塘并由老李屋组实际经营，在“神仙田”的北面有路可通达公路，尽管B部分与“神仙田”之间被部分隔开，并不影响老李屋村民小组对B部分及“神仙田”分别进行经营管理，因此，英德市人民政府在处理争议地时的划分方法，并没有超出其所作出的具体行政行为合理的范围，也没有违反《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条规定的“三个有利于”土地确权原则。
综上所述，本案一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序得当，应当予以维持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条的规定，判决如下：
维持本院（2011）清中法行终字第44号、第47号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长 李奕东
审判员 廖桂香
审判员 李培东
二〇一四年十二月十八日
书记员 林月敏