贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔行终590号
上诉人（一审原告）胡光文，男，汉族。
上诉人（一审原告）胡光武，男，汉族。
上诉人（一审原告）胡光权，男，汉族。
上诉人（一审原告）胡光才，男，汉族。
上诉人胡光文、胡光武、胡光权、胡光才共同委托代理人王申财，贵州省习水县良村法律服务所法律工作者。一般授权代理。
被上诉人（一审被告、原行政机关）贵州省习水县人民政府，住所地贵州省习水县西城区。
法定代表人陈钊，县长。
委托代理人杨鑫，男，贵州省习水县人民政府法制办副主任。特别授权代理。
委托代理人文流刚，男，贵州省习水县林业局林权服务中心主任。特别授权代理。
被上诉人（一审被告、复议机关）贵州省遵义市人民政府，住所地贵州省遵义市汇川区人民路。
法定代表人魏树旺，市长。
委托代理人刘泽前，贵州子尹律师事务所律师。执业证号15203201610759416。一般授权代理。
一审第三人贵州省习水县习酒镇大湾村院子岩组。
负责人胡德树，组长。
一审第三人贵州省习水县习酒镇大湾村沙田组。
负责人胡泽仁，组长。
一审第三人胡德树，男，汉族。
一审第三人胡泽平，男，汉族。
上诉人胡光文、胡光武、胡光权、胡光才因与被上诉人贵州省习水县人民政府（以下简称习水县政府）、贵州省遵义市人民政府（以下简称遵义市政府）及一审第三人贵州省习水县习酒镇大湾村院子岩组（以下简称院子岩组）、贵州省习水县习酒镇大湾村沙田组（以下简称沙田组）、胡德树、胡泽平林业行政处理及行政复议一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2016）黔03行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人胡光文、胡光武、胡光权、胡光才及共同委托代理人王申财、被上诉人习水县政府授权委托代理人杨鑫、文流刚、遵义市政府授权委托代理人刘泽前、一审第三人院子岩组负责人暨一审第三人胡德树、一审第三人胡泽平到庭参加诉讼。一审第三人沙田组经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
一审经审理查明，胡光文、胡光武、胡光权、胡光才系四兄弟，属沙田组（原麻坪大队胡家湾生产队）村民。胡德树、胡泽平（系胡德树侄子）属院子岩组（原麻坪大队院子岩生产队）村民。胡佐清（又名胡芝乾）系胡德树之父。
双方争议的“长岗”山林，其四至界限为：上（北）抵生产老路，下（南）抵茅习公路内侧边沟，左（西）抵胡德刚山林（原付明宽山林），右（东）抵大沟。与争议山林东面相邻的是胡德高、胡德金两户的“尖角”山林，在胡德金的209号土改证上载有“尖角”荒山一幅，其四界中西界为“胡佐清大沟”，在胡德高的008号土改证上，载有“尖角”荒山一幅，其四界中西界为“胡佐清沟”；南界相邻的是茅习公路，公路外侧是胡德凯、胡德树、胡泽才和胡泽政山林；西界相邻的是胡德刚山林，该山林原系付明宽管理使用，付明宽死后没有继承人而划给胡德刚管理使用；北界相邻的是罗安庆山林，罗安庆是罗太万的大伯，罗安庆去世后该山林划给罗太万管理使用，在罗安庆的213号土改证上载明“石岩上”山林的南界抵“胡佐清路干”。争议山林在“林业三定”及2008年集体林权制度改革时期未进行颁证确认权属。
胡光文、胡光武、胡光权、胡光才提供了民国37年分关文约，习府征（2000）87号用地批复、公路占地协议主张争议山林权属。胡德树、胡泽平提供了胡德树父亲胡佐清1955年土改的《土地房产所有证》（证号为贰零等字样）载明的“岩挨上”山林主张争议山林权属，该土改证记载的“岩挨上”山林的四至为：东罗安庆更更，南本人，西付明宽路，北大路。胡光文、胡光武、胡光权、胡光才及第三人均未提供对争议“长岗”山林长期管护的事实依据。
2015年9月24日，习水县政府作出习府处〔2015〕34号《行政处理决定书》（以下简称习府处〔2015〕34号行政处理决定），胡光文、胡光武、胡光权、胡光才申请行政复议，2016年3月10日，遵义市政府作出遵府行复〔2015〕370号《行政复议决定书》（以下简称遵府行复〔2015〕370号行政复议决定）予以维持。胡光文、胡光武、胡光权、胡光才不服，向法院提起诉讼，请求判决撤销遵义市政府作出的遵府行复〔2015〕370号行政复议决定，直接改判撤销习府处〔2015〕34号行政处理决定，并由习水县政府重新作出具体行政行为。
另查明，2001年，胡光文、胡光武、胡光权、胡光才四兄弟与胡德树、胡泽平为“长岗”山林发生争议后，2001年8月31日，习水县习酒镇原麻坪村村委会作出《关于麻坪村胡家湾组胡光文四兄弟与过麻寨组胡德树、胡泽平地名长岗山林争议的处理意见》。后经胡德树申请确权，2010年6月4日，习水县习酒镇人民政府作出酒府处（2010）05号《关于对大湾村院子岩组胡德树与沙田组胡光武、胡伟山林权属争议的处理决定》将争议山林使用权处理给胡德树、胡泽平。胡光文、胡光武、胡光权、胡光才不服申请行政复议，习水县政府于2012年11月20日作出习府行复〔2012〕44号行政复议决定，以习酒镇政府作出的处理决定超越职权为由予以撤销。随后，胡光武向习水县政府申请确权。2013年10月8日，习水县政府作出习府处〔2013〕17号《行政处理决定书》将争议山林使用权处理给胡德树、胡泽平。胡光文、胡光武、胡光权、胡光才不服申请行政复议，遵义市政府于2014年1月24日作出〔2013〕222号《行政复议决定书》予以维持。胡光文、胡光武、胡光权、胡光才提起行政诉讼。2014年10月12日，原遵义县人民法院作出（2014）遵县法行初字第24号行政判决书，维持习水县政府于2013年10月8日作出的习府处〔2013〕17号行政处理决定。胡光文、胡光武、胡光权、胡光才不服提起上诉。贵州省遵义市中级人民法院在审理此案的过程中，经多次协调未果，于2015年2月5日作出（2015）遵市法行终字第10号行政判决书，判决撤销（2014）遵县法行初字第24号行政判决，撤销习府处〔2013〕17号《行政处理决定书》。
一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理……”之规定，习水县政府有权对本案进行处理。
习水县政府依法受理胡光文、胡光武、胡光权、胡光才的确权申请，并通知了第三人参与争议“长岗”山林权属的处理。在处理过程中，胡光文、胡光武、胡光权、胡光才及第三人胡德树、胡泽平均提供证据主张争议山林权属，且习水县政府现场勘查制作了争议山林草图，通过调查核实后作出行政处理决定并送达给各方当事人，其作出的被诉行政处理决定程序合法。
胡光文、胡光武、胡光权、胡光才提供的民国37年的分关文约只是其家庭内部财产分割的依据，并未得到人民政府的确认，不属于处理林木林地权属的依据，且《林木林地权属争议处理办法》第九条规定“土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考依据”。因此民国37年的分关文约不能作为处理本案的依据。胡光文、胡光武、胡光权、胡光才提供的习府征（2000）87号用地批复及公路占地协议，不属于处理林木林地权属的依据，且用地批复明确载明由国土部门现场定界交付使用，至今国土部门未现场定界交付使用，胡光文、胡光武、胡光权、胡光才也未修建相应的房屋。因此该批复确定的四至范围是否在争议山林内，无法判定。占地协议上签名的村民中与胡光文、胡光武、胡光权、胡光才同组的村民胡泽义、胡光友、李德富否认该协议的内容。法院对胡光文、胡光武、胡光权、胡光才提供的用地批复和占地协议不予采信。
胡德树提供其父胡佐清的《土地房产所有证》，该土改证上载明的“岩挨上”山林，从其四界来看，东抵罗安庆更更，与争议林地东抵大沟不符，但胡德金、胡德高的土改证上“尖角”山林的西界均抵胡佐清沟，与争议林地现场东边以大沟为界和胡德金、胡德高山林相邻相印证，能够佐证该土改证的东界与争议林地东界现场相符；西界至付明宽路，与付明宽的山林相邻，西界与争议林地西界抵胡德刚山林（原付明宽山林）相符；北界抵大路，罗安庆土改证上载明的“石岩上”山林中南抵胡佐清路干，与争议林地北界抵生产老路与罗安庆山林相邻相印证，大路、胡佐清路干、生产老路指向同一条路，北界与争议林地北界相符；南界抵本人，虽然南抵本人到底抵到本人的什么地方未有直接的证据予以证明，但争议“长岗”山林南界是茅习公路内侧边沟，茅习公路外侧是胡德凯、胡德树、胡泽才和胡泽政山林，能够佐证南界抵本人与争议林地南界基本相符。因此该土改证上载明的“岩挨上”山林的四至界限与争议“长岗”林地四至界限基本一致。根据《林木林地权属争议处理办法》第七条第（一）项“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证”的规定，胡德树、胡泽平提供的土改证作为处理本案林权争议的有效权属凭证。根据《贵州省林地管理条例》第二十条第（一）项“处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，并遵守下列规定：（一）争议各方只有一方持有有效证据的，争议的林地应当明确给持有有效证据的一方；证据中面积与四至不相符的，以四至为准”的规定，习水县政府采信胡佐清1955年土改证作为处理本案林地的有效权属依据，决定将争议“长岗”山林林地所有权处理给习水县习酒镇大湾村院子岩组，林地使用权和林木所有权和使用权归胡德树、胡泽平共有，其作出的被诉行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确。遵义市政府作出被诉行政复议决定予以维持认定事实清楚，适用法律正确。各方当事人对被诉行政复议决定程序的合法性不持异议，且符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，被诉行政复议决定程序合法。
综上，被诉行政处理决定及行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回胡光文、胡光武、胡光权、胡光才的诉讼请求。案件受理费50元，由胡光文、胡光武、胡光权、胡光才共同负担。
一审宣判后，胡光文、胡光武、胡光权、胡光才不服，向本院提起上诉。
上诉人胡光文、胡光武、胡光权、胡光才诉称，1.一审判决认定事实不清，证据不足；2.被上诉人提供的山林土改证和相关证据是假证。请求：撤销一审判决，发回重审或改判。
二审中，上诉人胡光文、胡光武、胡光权、胡光才向本院邮寄及当庭提交了以下材料复印件：（1）民国37年分关文约；（2）林地所有权权利人为大湾村院子岩组，林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人为胡德刚的《林权证》（习府林证字（2008）5203301600743-1/2号）；（3）习水县政府《关于胡伟申请建住宅用地的批复》（习府征（2000）878号）；（4）《公路占地协议》；（5）《胡氏家谱》；（6）《习水县自留山使用证（存根）》（习府自山字第245号）；（7）《关于麻坪村胡家湾组胡光文四弟兄与过麻寨组胡德树、胡泽平地名长岗山林争执的处理意见》；（8）《习酒镇人民政府关于对大湾村院子岩组胡德树与沙田组胡光武、胡伟山林权属争议的处理决定》（酒府处（2010）05号）；（9）贵州省遵义市中级人民法院（2015）遵市法行终字第10号《行政判决书》；（10）2017年3月30日习水县政府《行政处理决定》（习府处〔2017〕6号）；（11）2011年6月16日《征地协议书》；（12）《习酒镇燃气站征地图》；（13）2008年8月9日胡光仁等二户《林权登记申请表》；（14）2012年1月30日《习酒加油站征地协议》、2012年1月30日习酒加油站《收款收据》；（15）习水县人民法院2017年3月13日（2017）黔0330民初1013号《民事判决书》；（16）《图纸主要说明胡德刚平子坡山林和胡光文长岗山林大面积共界》；（17）胡伟1999年《习水县城乡居民建房宅基地申请表》。经审查，（1）-（9）号材料系习水县政府在一审中已向法院提交并经庭审质证，系重复证据；（10）号《行政处理决定》（习府处〔2017〕6号）处理的是“黄连嘴”山林，与本案争议林地无关联；根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第一款“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利”、第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，（11）至（14）、（17）号是上诉人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的材料，本院不予接纳；（15）号（2017）黔0330民初1013号《民事判决书》，其一，该民事判决是否生效无证据印证；其二，即便该民事判决为生效裁判文书，根据该民事判决书“本院认为”载明“原告（指习水县习酒加油站）并不具备征收土地的资格，被告（指胡德树）管理的土地系集体所有，被告也不具备转让土地的资格……”的内容，并未否认胡德树对该民事判决中所涉土地行使了管理权；其三，不能证明上诉人享有争议林地的权属；（16）号来源不明，亦不能证明上诉人享有争议林地权属。故（10）、（15）、（16）号材料，本院不予采纳。
被上诉人习水县政府辩称，一审判决和习水县政府认定事实清楚，上诉人的上诉理由无证据证明，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人遵义市政府辩称，1.一审判决认定事实清楚，证据充分；2.上诉人上诉称习水县政府和遵义市政府提供的山林土改证和相关证据系假证无事实依据，请求维持一审判决。
一审第三人院子岩组述称，上诉人无证据证明享有争议林地的权属。
一审第三人沙田组二审中未提交书面意见。
一审第三人胡德树、胡泽平述称，上诉人无证据证明享有争议林地权属。
二审中，一审第三人胡德树当庭提交：（1）胡佐荣1955年《土地房产所有证》；（2）2008年12月5日《证明》。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，胡德树在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的上述材料，本院不予接纳。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审认定“原告提供了民国37年分关文约，习府征（2000）87号用地批复、公路占地协议主张争议山林权属”中“习府征（2000）87号用地批复”不当，应认定为“习府征（2000）878号用地批复”，本院予以指正。
本院另查明，习水县政府收到贵州省遵义市中级人民法院关于撤销习府处〔2013〕17号《行政处理决定书》的（2015）遵市法行终字第10号行政判决后，于2015年9月24日重新作出习府处〔2015〕34号行政处理决定，决定：胡光文、胡光武、胡光权、胡光才和胡德树、胡泽平争议的“长岗”山林，四界为：上（北）抵生产老路，下（南）抵茅习公路内侧边沟，左（西）抵胡德刚山林，右（东）抵大沟，其林地所有权属院子岩组，其林地使用权和林木所有权属胡德树和胡泽平共有。胡光文、胡光武、胡光权、胡光才不服习府处〔2015〕34号行政处理决定申请行政复议。遵义市政府于2015年11月4日受理后，于2015年12月1日将行政复议申请书副本和《提出行政复议答复通知书》送达习水县政府，于2015年12月3日将行政复议申请书副本和《第三人参加行政复议通知书》送达院子岩组、沙田组、胡德树、胡泽平。习水县政府和胡德树进行了答复和答辩。2016年3月10日，遵义市政府作出遵府行复〔2015〕370号行政复议决定，维持习水县政府作出的习府处〔2015〕34号行政处理决定。
本院认为，本案争议焦点是：1.习水县政府作出的习府处〔2015〕34号行政处理决定的行政行为是否合法；2.遵义市政府作出的遵府行复〔2015〕370号行政复议决定的行政行为程序是否合法。
关于争议焦点一：习水县政府作出的习府处〔2015〕34号行政处理决定的行政行为是否合法。
《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定:“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”，对本案争议林地，习水县政府具有依法确认其所有权和使用权的法定职权。
针对本案争议的“长岗”山林，上诉人胡光文、胡光武、胡光权、胡光才提供了如下证据：1.民国37年的分关文约，其一，这只是1948年胡萧氏户家庭内部对其私有财产分割的约定；其二，参照原林业部《林木林地权属争议处理办法》第九条“土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考依据”的规定，即便分关文约涉及本案争议地，亦不能作为处理林权争议的依据或者参考依据；2.习水县人民政府《关于胡伟申请建住宅用地的批复》（习府征（2000）878号），其一，该批复无四至；其二，该批复明确载明“由国土部门现场定界交付使用”，胡光武之子胡伟预修住宅占用200平方米的土地涉及到争议范围内的林地，上诉人胡光武与第三人胡德树因而发生本案争议至今。且至今国土部门并未现场定界交付使用，故不能证明上诉人享有涉案争议林地的权属；3.《公路占地协议》无四至范围，亦不能证明上诉人享有涉案争议林地的权属。
第三人胡德树、胡泽平提供1955年习水县政府向胡德树之父胡佐清颁发的《土地房产所有证》，该证上载明的“岩挨上”山林，习水县政府经现场勘察并对照相关依据，认定该证上载明的“岩挨上”山林的四至界限与争议“长岗”林地四至界限基本一致且在土改时改给胡德树之父胡佐清。参照原林业部《林木林地权属争议处理办法》第七条第（一）项“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证……”的规定，胡德树、胡泽平提供的《土地房产所有证》可作为处理本案林权争议的有效权属凭证。
习水县政府根据《贵州省林地管理条例》第二十条第（一）项“处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，并遵守下列规定：（一）争议各方只有一方持有有效证据的，争议的林地应当明确给持有有效证据的一方；证据中面积与四至不相符的，以四至为准……”的规定，采信胡德树之父胡佐清1955年《土地房产所有证》作为处理本案林地的有效权属依据，决定将争议“长岗”山林林地所有权处理给院子岩组，林地使用权和林木所有权和使用权归胡德树、胡泽平共有，认定事实清楚，适用法律正确。
另，上诉人胡光文、胡光武、胡光权、胡光才提出第三人胡德树、胡泽平提供的《土地房产所有证》及相关证据系假证，但未提供证据否定胡德树、胡泽平提供《土地房产所有证》的真实性；同时上诉人提出胡德树之父姓名是“胡芝乾”，不是“胡佐清”，习水县习酒镇大湾村村民委员会出具证明证实胡德树之父“学名叫胡芝乾、号名叫胡佐（作）清、小名叫胡羊子，都是同一人”，还有其他证人证言相印证“胡芝乾”与“胡佐清”系同一人这一事实，故上诉人的上诉主张，本院不予支持。
关于争议焦点二：遵义市政府作出的遵府行复〔2015〕370号行政复议决定的行政行为程序是否合法。
《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人……”。本案上诉人胡光文、胡光武、胡光权、胡光才不服习府处〔2015〕34号行政处理决定申请行政复议。遵义市政府于2015年11月4日受理后，于2015年12月1日将行政复议申请书副本和《提出行政复议答复通知书》送达习水县政府，超过《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款受理申请之日起七日内送达行政复议被申请人习水县政府的规定。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。遵义市政府2015年11月4日受理上诉人的复议申请后，应当在六十日内作出行政复议决定，如因情况复杂经行政复议机关负责人批准后可延长不超过三十日的期限，并告知申请人和被申请人。遵义市政府于2016年3月10日作出遵府行复〔2015〕370号行政复议决定，维持习水县政府作出的习府处〔2015〕34号行政处理决定，虽实体合法，但超过《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的复议期限。遵义市政府上述超期行为违反了行政复议法的法定程序。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决”、第四款“原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求”的规定，本案习水县政府作出的习府处〔2015〕34号行政处理决定合法，应当判决驳回上诉人针对该处理决定的诉讼请求；遵义市政府作出的遵府行复〔2015〕370号行政复议决定违反法定程序，应当判决确认复议决定违法。
综上所述，上诉人胡光文、胡光武、胡光权、胡光才上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。一审判决适用法律部分错误，本院予以改判。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销贵州省遵义市中级人民法院（2016）黔03行初139号行政判决；
二、确认被上诉人贵州省遵义市人民政府作出的《行政复议决定书》（遵府行复〔2015〕370号）违法；
三、驳回上诉人胡光文、胡光武、胡光权、胡光才申请撤销被上诉人贵州省习水县人民政府作出的《行政处理决定书》（习府处〔2015〕34号）并由被上诉人贵州省习水县政府重新作出具体行政行为的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由上诉人胡光文、胡光武、胡光权、胡光才负担；二审案件受理费50元，由被上诉人贵州省遵义市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 史麒麟
审 判 员 赵 敏
审 判 员 柏 松
二〇一七年九月二十日
法官助理 杨 芳
书 记 员 姚永涛