河南省卫辉市人民法院行 政 判 决 书（2013）卫行初字第54号原告卫辉市汲水镇辛庄村民委员会。法定代表人秦俊生，主任。委托代理人张士玉，河南恒辉律师事务所律师。被告卫辉市国土资源局。法定代表人李德保，局长。委托代理人冯东方，卫辉市国土资源局法律顾问。委托代理人刘希强，卫辉市国土资源局工作人员。原告卫辉市汲水镇辛庄村民委员会不服被告卫辉市国土资源局对其作出的处罚决定，于2013年9月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2013年9月27日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年10月16日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张士玉，被告委托代理人冯东方、刘希强到庭参加诉讼。因本案涉及法律适用问题需向上级人民法院请示，本院于2013年11月21日裁定中止本案诉讼。本案现已审理终结。被告卫辉市国土资源局于2013年7月3日作出卫国土监字（2013）第036号行政处罚决定书，认定卫辉市汲水镇辛庄村民委员会以其他形式非法转让土地一处，面积为7.757亩，取得租赁费79400元，至今未办理有关用地手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，构成了非法占用土地行为，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条及《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第六十二条的规定，对卫辉市汲水镇辛庄村民委员会作出了没收非法所得79400元，并处罚款23820元的行政处罚。被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为时的证据：1、立案呈批表一份；2、2013年5月10日对姬XX、张XX询问笔录各一份；3、2013年3月11日对秦XX询问笔录一份；4、2013年3月10日卫辉市汲水镇辛庄村民委员会出具情况说明一份；5、2013年3月17日卫辉市汲水镇辛庄村民委员会出具情况说明一份；6、2006年1月1日、2008年5月14日卫辉市汲水镇辛庄村民委员会和王XX签订的协议各一份；7、2006年1月16日、2007年2月7日、2008年5月14日王XX交款收据各一份；8、土地违法案件调查报告1份；9、违法案件讨论笔录一份；10、卫国土监字（2013）4-005号《行政处罚告知书》及卫国土监字（2013）005号《行政处罚听证告知书》及该文书送达回证各一份；11、卫国土监听（2013）2号《行政处罚听证通知书》及该文书送达回证各一份；12、卫辉市辛庄村民委员会出具的《关于机制砖厂行政处罚告知书的阐述》一份；13、关于辛庄村民委员会不服卫辉市国土资源局作出的行政处罚听证报告一份；14、法律文书呈批表一份；15、卫国土监字（2013）第036号行政处罚决定书及该文书送达回证各一份。被告以上述证据证明其作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。原告卫辉市汲水镇辛庄村民委员会诉称，2013年5月下旬，被告连续向其送达行政处罚告知书及听证通知书。告知书认定，其以其他形式非法转让本村土地7.757亩，并从中获取非法所得79400元，拟作出没收该款并处罚款23820元的行政处罚。其为此申请听证，其在听证中根据证据说明了涉案土地系承包而非转让的事实，并说明了被告对其拟作出处罚的失当性。但是，被告未听取其申辩，向其作出了卫国土监字（2013）第036号行政处罚决定书。原告认为，该处罚决定书认定事实错误，请求本院予以撤销。被告卫辉市国土资源局辩称，其作出的卫国土监字（2013）第036号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，且符合法定程序，请求本院依法予以维持。经庭审质证，本院对被告提供的证据作如下确认：原告对被告提供的证据证明的问题均提出异议，认为其与王XX之间签订的是场地承包合同，不属于非法转让，该土地属村第六村民小组所有，1983年经市、乡和其协调，由中原油田使用该土地进行油气管道防腐加工，当时拉盖了院墙、厂房，亦是从1983年起其每年支付给该组口粮款3000元，1985年底防腐加工完工，因污染严重，土地不能再行耕种，又因该组农户索要口粮款，随即其又和市水泥厂在该土地上联合开办预制板厂，因效益不好于1996年7月停产，荒废至2006年时，其将该场地承包给王XX制免烧砖，该场地上原有猪舍、水塔、厂棚、变压器，双方签订了协议书，当时约定2006年王XX缴纳承包费2000元，2007年缴纳承包费2400元，2008年时双方又变更了承包协议，即承包期延长至20年，承包费共计75000元一次性交清，其不存在非法转让土地的事实。经审查本院认为，农村土地承包是指采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，通过签订农村土地承包经营合同的方式取得农村集体土地的经营权和使用权，对农村集体经济组织的农用地从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产获取利益并按照承包合同的约定履行义务的承包经营方式；农村土地使用权出租是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物租赁给他人使用，由他人向其支付租金的行为。因此，原告将涉案土地及其地上建筑物、其他附着物在内的场地“承包”给王XX制免烧砖，并签订了协议，该协议实质上是农村土地使用权租赁协议而非承包协议。因土地租赁和土地转让属于不同的范畴，所以被告认定原告以其他形式非法转让土地，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定对原告作出处罚，主要证据不足，适用法律错误。对被告提供的证据证明的问题本院不予认定。经审理查明，涉案土地属卫辉市汲水镇辛庄村第六村民小组所有，1983年，经原汲县人民政府、城郊乡人民政府和原告协商，涉案土地交由中原油田进行油气管道防腐加工，拉盖了院墙、厂房，1985年停产。因污染严重不具备复垦条件，原告与卫辉市水泥厂在涉案土地上面开办预制板厂，1995年因效益不好停产。2006年原告与王XX签订协议，该协议载明：“卫辉市汲水镇辛庄村原预制厂部分场地由王XX承包经营建砖厂，经双方友好协商达成以下协议：一、承包面积：原预制厂内部分场地约4亩；二、承包期限：2006年元月1日至2010年12月31日，期限五年；三、承包期内承包金额：第一年2000元整，第二年2400元整，第三年2600元整，第四年2800元整，第五年3000元整。协议期内乙方每年元月份交清当年承包金……”。2008年5月14日，原告和王XX签订了变更协议，该协议载明：“因预制场内闲置场地7.757亩由王XX承包办机制砖厂，经双方协商，王XX一次性向卫辉市汲水镇辛庄村民委员会缴纳75000元承包金，该场地由王XX承包20年。1、甲方提供有关用地证明手续；2、用地及办厂等相关手续及费用由乙方负责；3、乙方于签协议之日一次性交清承包金；4、承包到期后，同等条件下，王XX优先续租，若不再续租，有关事宜双方友好协商解决……”。2013年7月3日，被告卫辉市国土资源局以原告以其他形式非法转让土地为由，对原告作出了卫国土监字（2013）第036号行政处罚决定书，没收非法所得79400元，并处罚款23820元。同时查明，被告认定原告以其他形式非法转让土地，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定对原告作出处罚，该处罚主要证据不足，适用法律错误。本院认为，被告卫辉市国土资源局作为卫辉市人民政府的土地行政主管部门，依法享有对其辖区内土地进行管理和对土地违法行为予以处罚的职权。被告卫辉市国土资源局认为原告将集体土地出租给王XX建免烧砖厂，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地……”的规定，构成了以其他形式非法转让土地，但是，土地租赁和土地转让属于不同的范畴，被告认定原告以其他形式非法转让土地，没有事实根据和法律依据。因此，被告对原告卫辉市汲水镇辛庄村民委员会作出处罚决定，认定原告以其他形式非法转让土地，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定对原告作出处罚，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定，判决如下：撤销卫辉市国土资源局2013年7月3日卫国土监字（2013）第036号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告卫辉市国土资源局负担。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。审 判 长  任全枝审 判 员  刘玮娜审 判 员  刘元生二〇一四年五月十五日代理书记员  孙西军