中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6362号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：陕西省周至县人民政府。住所地：陕西省周至县二曲街道办事处老城东街**号。
法定代表人：陈旭辉，该县人民政府县长。
委托诉讼代理人：师卫宁，该县人民政府办公室工作人员。
委托诉讼代理人：翟社民，陕西仁和万国律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：西安市顺亿砂石料厂。住所地：陕西省周至县司竹乡红丰村*组。
负责人：王亚安，该厂厂长。
再审申请人陕西省周至县人民政府（以下简称周至县政府）因与西安市顺亿砂石料厂（以下简称顺亿砂石厂）确认联合执法行为违法一案，不服陕西省高级人民法院（2017）陕行终116号行政判决，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
一审法院查明：2013年5月6日，周至县政府成立周至县砂石资源税费征收综合整治工作领导小组（以下简称领导小组），副县长陈顺利任组长，领导小组下设办公室，具体负责领导小组日常事务和全县砂石资源税费征收综合整治工作。2013年5月12日，领导小组办公室发布《致全县各砂石开采、运输企业和砂石营运车辆业主的一封信》，称：“为了规范砂石资源管理，县政府成立了‘周至县砂石资源税费征收综合整治工作领导小组’并下设整治办，抽调水务、国土、国税、地税、财政、公安、交通、安监、监察、检察院等部门共160多人，集中办公，分工协作，专门负责县域内砂石资源税费征收综合整治工作。我们将经常开展宣传教育活动，组织联合执法，采取综合整治措施建立规范的砂石开采、销售、营运秩序……。”2013年5月22日，周至县政府在其门户网站上发布《周至县人民政府关于开展砂石资源税费征收综合治理的公告》（周政告〔2013〕5号，以下简称5号公告），其中第十二条规定：“……以及其他违反法律法规开采砂石资源或偷逃税费行为的，由县整治办会同相关部门依法予以行政处罚；构成犯罪的，移交司法机关处理。”2014年3月21日晚，周至县政府组织公安、国土、水务等多部门对顺亿砂石厂进行联合执法。顺亿砂石厂不服，就联合执法行为进行多次信访。20l4年11月14日，周至县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室向顺亿砂石厂作出《西安市顺亿砂石料厂信访案件问题的答复意见》（周信联办字〔20l4〕17号，以下简称17号信访答复意见），调查结论为：1.顺亿砂石厂证照手续已经过期失效，属于无证无照经营，该厂存在严重非法采砂行为，还存在严重的偷逃国家税费的违法行为，不属于合法企业；2.2014年3月21日县政府组织的联合执法，依据充分、程序合法到位，群众大力支持。2015年7月23日，顺亿砂石厂以周至县政府为被申请人，向西安市人民政府提出复议申请，请求：1.责令周至县政府作出是否赔偿决定，或者确认该行政行为违法；2.责令周至县政府补充送达17号信访答复意见及附件和2014年8月8日向顺亿砂石厂宣读的调查报告及附件。西安市人民政府以顺亿砂石厂的申请不属于行政复议受案范围为由，于2015年7月29日作出《不予受理行政复议申请决定书》（市政复不受字〔2015〕290号）。顺亿砂石厂不服，遂向西安市中级人民法院提起诉讼。2015年11月27日，西安市中级人民法院作出（2015）西中行初字第00244号行政判决，驳回顺亿砂石厂诉讼请求。顺亿砂石厂向陕西省高级人民法院提起上诉。2016年4月21日，陕西省高级人民法院作出（2016）陕行终90号行政判决，驳回顺亿砂石厂上诉，维持原判。2016年8月18日，顺亿砂石厂提起本案诉讼，请求确认周至县政府2014年3月21日晚联合执法行为违法。
二审法院另查明：周至县政府在二审庭审中称，领导小组是周至县政府成立的不能独立承担责任的临时机构。该领导小组电话通知周至县国土、水务等职能部门，于2014年3月21日晚统一行动，各职能部门按照各自职责采取停电、停水、拆除设备等方式对周至县的砂石料厂现场整治。
一审法院认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，顺亿砂石厂于2015年7月23日以周至县政府为被申请人，向西安市人民政府提出复议申请，要求责令周至县政府作出是否赔偿决定，或者确认该行政行为违法。后因西安市人民政府作出《不予受理行政复议申请决定书》（市政复不受字〔2015〕290号），顺亿砂石厂不服，向西安市中级人民法院、陕西省高级人民法院提起诉讼及上诉。陕西省高级人民法院于2016年4月21日作出（2016）陕行终90号行政判决，驳回上诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”顺亿砂石厂在2015年7月23日至2016年4月21日，因提起行政复议及不服行政复议决定提起的诉讼期间应当予以扣除，故对于周至县政府提出顺亿砂石厂于2016年8月18日向本院提起行政诉讼已超过法定起诉期限的意见，不予采纳。行政主体必须是能够独立承担行政责任的组织，行政主体能够以自己的名义实施行政活动。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”故周至县政府关于具体是由职能部门实施执法，其只是进行督促检查，政府没有执法的权限，也没有实施具体的联合执法行为，其主体不适格的主张，不予采纳。周至县政府于2014年3月21日晚，组织公安、国土、水务等多部门对顺亿砂石厂进行联合执法，未提供其行政行为合法的证据。据此，西安铁路运输中级法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，作出（2016）陕71行初252号行政判决，确认周至县政府于2014年3月21日晚对顺亿砂石厂联合执法行为违法。周至县政府不服，提起上诉。
二审法院认为，本案争议焦点有三个：一、本案是否属于行政诉讼受案范围;二、本案是否已超过起诉期限;三、上诉人周至县政府是否为本案适格被告。关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（〔2005〕行立他字第4号）规定:“对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”该规定是指当事人针对信访机关作出的处理、复查、复核等意见不服，提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，顺亿砂石厂的诉讼请求是要求确认周至县政府联合执法行为违法，被诉行政行为是联合执法行为，并非信访机关作出的处理意见，故本案不应适用该批复规定。关于本案是否超过起诉期限的问题。经查，2014年3月21日晚实施强拆行为时，并未告知当事人诉权或起诉期限，故本案应根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，适用2年起诉期限。此后，顺亿砂石厂于2015年7月23日至2016年4月21日期间提起行政复议及行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，属于应予扣除期间，故顺亿砂石厂提起本次诉讼并未超过起诉期限。关于周至县政府是否为本案适格被告的问题。经查，2014年3月21日晚联合执法前，领导小组电话通知各职能部门进行联合执法，并对执法时间、方式、目的等进行具体安排部署。周至县各职能部门是在领导小组的安排组织下实施的执法行为，并非是各职能部门依职权主动执法的行为，故领导小组应对其组织安排的联合执法行为承担责任。因领导小组系周至县政府成立的不能独立承担责任的临时性机构，该领导小组又被赋予对全县砂石综合整治的行政管理职能，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款的规定，周至县政府作为组建领导小组的行政机关，是本案适格被告。周至县政府于2014年3月21日晚组织实施的对顺亿砂石厂联合执法行为，没有事实和法律依据。一审判决正确，应予维持。陕西省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出（2017）陕行终116号行政判决，驳回上诉，维持原判。周至县政府不服，向本院申请再审。
周至县政府申请再审称：1.信访工作部门已就顺亿砂石厂反映的联合执法问题作出了17号信访答复意见，且为终结性意见。顺亿砂石厂提起本案诉讼，实质上是不服17号信访答复意见，不属于行政诉讼受案范围；2.2015年7月23日至2016年4月21日是顺亿砂石厂就17号信访答复意见进行行政复议和行政诉讼的期间，通过信访途径解决争议的时间不属于被耽误的时间，且本案应适用新行政诉讼法六个月起诉期限的规定，故顺亿砂石厂的起诉已超过起诉期限；3.5号公告明确规定联合执法的行为主体系各职能部门，本案被诉强制拆除行为系各职能部门具体实施。为保证取缔非法采砂行为的良好效果，周至县政府对各执法部门的行动时间进行统一协调部署，但不能据此认定周至县政府具体实施了该次联合执法行为；4.周至县政府并未实际参与联合执法行为，客观上无法提供该行为是否合法的证据。请求撤销一、二审行政判决，并驳回顺亿砂石厂的起诉。
本院认为，本案的争议焦点在于顺亿砂石厂的起诉是否符合起诉条件，涉及行政诉讼受案范围、起诉期限、适格被告三个方面，以下依次予以评述。
一、关于被诉行政行为是否具有可诉性的问题
《信访条例》第二十一条第一款第一项规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（〔2005〕行立他字第4号）中明确规定：“对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，顺亿砂石厂不服行政机关的强制拆除行为，本应直接通过行政复议和行政诉讼等法定途径予以解决，虽然其首先选择信访途径救济，但是其并非对该信访答复意见提起行政诉讼，而是对行政机关的强制拆除行为提起行政诉讼。根据行政诉讼法的规定，强制拆除行为属于行政诉讼的受案范围。据此，本案不能适用上述最高人民法院〔2005〕行立他字第4号批复的规定，亦不能因其提起过信访而丧失诉权，周至县政府不能以本案已经信访处理终结为由，排除人民法院对强制拆除行为的司法审查。
二、关于起诉期限问题
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，顺亿砂石厂请求确认周至县政府强制拆除行为违法的起诉期限应从其知道拆除事实之日，即2014年3月21日起计算，至2016年8月18日提起本案行政诉讼之时，时隔2年5个月，已超过两年期限。但该解释第四十三条中规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。”根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条的规定，当事人可以在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，也可以单独提起行政赔偿诉讼，但须以赔偿义务机关先行处理为前提。本案中，顺亿砂石厂选择赔偿义务机关先行处理的途径救济自己的权利。顺亿砂石厂于2015年1月25日向周至县政府递交行政赔偿申请，周至县政府没有作出是否赔偿的决定。顺亿砂石厂对周至县政府不予赔偿行为向西安市人民政府申请行政复议。西安市人民政府以不属于行政复议受案范围为由作出不予受理决定。顺亿砂石厂又针对该不予受理决定提起了行政诉讼。陕西省高级人民法院于2016年4月21日作出（2016）陕行终90号生效判决，维持一审驳回顺亿砂石厂的诉讼请求。顺亿砂石厂转而选择直接向法院提起确认强拆违法之诉。因此，从2015年7月23日其申请行政复议时至2016年4月21日行政诉讼终结时的9个月时间，系不属于起诉人自身原因而被耽误的时间，应从2年5个月时间中予以扣除，扣除后并未超过2年的起诉期限，故原审判决认为本案没有超过起诉期限并无不当。
三、关于强制拆除行为的实施主体问题
根据原审查明的事实，周至县政府成立的领导小组电话通知各职能部门进行联合执法，对执法时间、方式、目的等进行具体安排部署。虽然各职能部门直接实施了本案被诉强制拆除行为，但其作为职能部门必须完成同级政府交办的工作事项，其在是否执法以及具体执法方式上没有自行判断权和选择权，因此，原审认定领导小组应承担强制拆除行为的法律责任，并依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”之规定，认定领导小组的组建单位周至县政府为本案适格被告，并无不当。
综上，周至县政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回周至县人民政府的再审申请。
审 判 长 杨永清
审 判 员 汪国献
审 判 员 李 涛
二〇一七年十二月二十八日
法官助理 王一婷
书 记 员 冯宇博