广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤08行初146号
原告广东省丰收糖业发展有限公司，住所地：广东省雷州市调风镇。
法定代表人黄付，董事长。
委托代理人梅准，该公司国土管理科科长。
委托代理人蔡海燕，广东国邦律师事务所律师。
被告湛江市人民政府，住所地：湛江市赤坎区跃进路67号。
法定代表人姜建军，市长。
委托代理人许志伟，湛江市法制局副科长。
被告雷州市人民政府，住所地：雷州市雷州大道08号。
法定代表人梁亚雄，市长。
委托代理人曾广盛，雷州市调办处干部。
委托代理人周玉山，雷州市国土资源局干部。
第三人雷州市调风镇茅园村经济合作社。
负责人吴先童，村长。
委托代理人吴国志，广东誉志律师事务所律师。
委托代理人吴荣，广东誉志律师事务所律师。
原告广东省丰收糖业发展有限公司（以下简称丰收糖业公司）因与被告湛江市人民政府、雷州市人民政府，第三人雷州市调风镇茅园村经济合作社（以下简称茅园村经济合作社）土地行政确认及行政复议纠纷一案，于2017年6月2日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月5日立案受理，于2017年7月24日分别向湛江市人民政府及雷州市人民政府送达了起诉状副本及应诉材料，湛江市人民政府及雷州市人民政府分别于2017年8月2日及2017年8月5日向本院提供作出被诉行政行为的证据。本院于2017年8月11日组织各方当事人进行了庭前证据交换，并依法组成合议庭于2017年11月29日公开开庭对本案进行了审理。原告丰收糖业公司的委托代理人梅准、蔡海燕，被告湛江市人民政府的委托代理人许志伟，被告雷州市人民政府的委托代理人曾广盛、周玉山，第三人茅园村经济合作社的负责人吴先童及委托代理人吴国志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年11月28日，雷州市人民政府作出雷府【2016】65号《关于调风镇水尾村委会茅园村与广东省丰收糖业发展有限公司对第三作业区第八生产队第38号林段部分土地的处理决定》，决定将争议地宗地II（9.1亩）、IV（57.3亩）共66.4亩土地确权归第三人茅园村经济合作社所有。原告丰收糖业公司不服，向湛江市人民政府提起行政复议，湛江市人民政府于2017年5月12日作出湛府行复【2017】20号《行政复议决定书》，维持雷州市人民政府作出上述处理决定的具体行政行为。
原告丰收糖业公司起诉称：被告雷州市人民政府作出的雷府【2016】65号《行政处理决定书》以及被告湛江市人民政府作出的湛府行复【2017】20号《行政复议决定书》确定收获农场第三作业区第八生产队第38号林段宗地II(9.1亩）、VI(57.3亩）共66.4亩土地属第三人雷州调风镇水尾村委会茅园村所有，该行政行为是错误的，依法应予撤销。
一、原告提供的《国营收获垦殖场场间土地规划设计图说明书》（下称五六规划图说明书）、湛江专员公署所作出的（57)湛署批字第009号《关于国营收获农场场间土地规划的批复》、《关于课堂乡、卜昌乡，农业生产合作社土地规划方案》等一系列土地来源依据充分证实涉案土地一直是归原告管理使用。
首先，一九五六年一月十三日《关于课堂乡、卜昌乡农业生产合作社土地规划方案》说明：一、基本情况：一九五四年两个合作社在第三作业区开荒有水田26亩、旱田110亩，目前（即一九五六年一月）成立吴爱荣、伍玉树、吴福冬三个合作社，耕地不是以这里为主，因此建有临时房屋，每到农忙时住有临时人口约三十至五十人，耕牛五十四头（即三个合作社）。二、群众对土地要求：吴爱荣合作社要求国营收获场第三作业区北部河沟开新水田。三、处理意见与根据：第1点根据上级原则同意吴爱荣合作社将国营收获场第三作业区北部河沟水田约120亩给开荒种水田，但因靠基建地点（即当时已规划建生产队和医院）如国营收获场需要兴修水利时则无代价交还收获农场第三作业区，利用水田期限八年后即一九六三年同上（即水田与放牧地）交退给国营收获场第三作业区。第2点将国营收获场第三作业区第八生产队38号林段划出约120亩给吴爱荣合作社作放牧地（即一年当中只有到农忙时节才有牛来此地放养），但如收获场需要基建时同意调换（即水田期限内）；……，但作为临时放牧平均每头牛8亩地左右，群众满意。
以上规划方案说明吴爱荣合作社于一九五六年向国营收获农场第三作业区第八生产队借用河沟开荒种水田期限8年，农忙时有耕牛进入生产队，农场为了村民放牧时不损坏橡胶苗才同意在第三作业区第八生产队38号林段划出约120亩给吴爱荣合作社作临时放牧地，文中规定表达很清楚是作为临时放牧用地，所以吴爱荣合作社在第三作业区第八生产队借用河沟开荒种水田到期即1960年后把水田连同放牧地一起交回给农场使用至今。
其次，五六规划图说明书最后一句话“以上具体处理意见，在该件五六规划设计图上和附件一（海康县调风区土地规划委员会关于确定国营收获垦殖场的划定场界及土地规划计划会议记录）、附件二（国营收获垦殖场与有关各乡村地权处理方案）的文件上，已用图线、图案和明文规定表达出来。”因此，涉案土地属政府批准划拨归原告使用的国有土地。
二、1982年4月6日，海康县人民政府向原告颁发了海府林字第3570号《海康县林权证》，该新林权证涵盖了涉案土地在内。这是对原告的涉案土地再次确权，且该土地坐落位置与原告的其他土地紧密相连。可见，从1956年起涉案土地就一直是原告有效使用中。
三、1990年《土地详查图》中涉案土地还被批准为原告的建设用地并用图斑号11/51显示出来，证明原告依法取得含涉案土地在内的土地使用权后，开发种植橡胶林等，并在涉案土地范围内曾经建有学校(1961年航拍地形图所示）、生产队、医院、招待所（1982年航拍图片所示）使用至今，故原告对涉案土地一直管理使用，是不可否认的事实，故应当确认涉案土地所有权属于国家，使用权归原告。
原告认为涉案土地一直归原告使用管理，收益的事实清楚，证据确凿，应当确认土地所有权归国家所有，使用权归原告。而被告雷州市人民政府雷府【2016】65号《行政处理决定书》单凭《关于课堂乡、卜昌乡农业生产合作社土地规划方案》第三条第二点“将国营收获垦殖场第三作业区第八生产队第38号林段划出约120亩给吴爱荣合作社放牧地”，属于“五六”规划图黄色图斑反映的农村自留地；就认定涉案土地己划定给雷州调风镇水尾村委会茅园村作为放牧地，明显被告雷州市人民政府在处理案件过程中没有仔细对五六规划图说明书及相关附件进行深入调查，属于认定事实错误，证据不足，依法应予撤销。湛江市人民政府在没有查清事实的基础上作出湛府行复【2017】20号《行政复议决定书》维持被告雷州市人民政府雷府【2016】65号《行政处理决定书》的具体行政行为显然是错误，应当予以撤销。
综上所述，被告湛江市人民政府作出湛府行复【2017】20号《行政复议决定书》和被告雷州市人民政府作出的雷府【2016】65号《行政处理决定书》确定收获农场第三作业区第八生产队第38号林段宗地II(9.1亩）、VI(57.3亩）共66.4亩土地属于第三人雷州调风镇水尾村委会茅园村所有不当，严重侵害国有农场的合法权益和违背国有土地保护的原则，依法应予撤销。因此，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条之规定，向人民法院提起行政诉讼，请求：一、撤销湛江市人民政府作出的湛府行复【2017】20号《行政复议决定书》；二、撤销雷州市人民政府作出的雷府【2016】65号《行政处理决定书》；三、责令雷州市人民政府在法定期限内重新作出行政行为；四、判令两被告共同承担本案诉讼费用。
原告丰收糖业公司向本院提供以下证据材料：1、湛府行复【2017】20号《行政复议决定书》、雷府【2016】65《雷州市人民政府关于调风镇水尾村委会茅园村与广东省丰收糖业发展有限公司对第三作业区第八生产队第38号林段部分土地权属争议的处理决定》，主张证明被告雷州市人民政府将争议地确权给第三人调风镇水尾村委会茅园村的具体行政行为违法、错误，被告湛江市人民政府维持被告雷州市人民政府的具体行政行为是错误的，依法应当予以撤销。2、（57）湛署批字第009《关于国营收获农场场间土地规划的批复》、国营收获垦殖场间土地规划设计图、国营收获垦殖场间土地规划设计图说明书、海康县调风区土地规划委员会关于确定国营收获垦殖场的划定场界及土地规划计划会议记录、国营收获垦殖场与有关各乡村地权处理方案、课堂乡、卜昌乡农业生产合作社土地规划方案，主张证明涉案土地系56规划范围内，由湛江专员公署批准由原告依法取得土地权属。涉案土地只是借给第三人作为临时放牧地，在1960年无偿交还涉案地给原告使用至今。3、1961年航拍地形图、1982年航拍地形图、山林权证，主张证明原告曾经在涉案土地建学校、生产队、医院、招待所并使用至今的事实，并涉案土地由海康县人民政府确权给原告。4、90详查图，主张证明涉案土地一直由原告管理使用的事实，表现在详查图中图斑号11/51。
被告湛江市人民政府答辩称：一、本府作出的湛府行复〔2017〕20号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确凿。
本府在行政复议阶段查明：原告1956年原名为国营收获垦殖场（以下简称国营收获场），第三人1956年原名为吴爱荣合作社。争议地座落于原国营收获场第三作业区第八生产队第38号林段，地名为北河沟（又名南世坑），四至：东至公路，南至调风糖厂冷却池，西至河，北至河，面积为85.32亩。争议地划分为6宗地，宗地I面积4.3亩，宗地II面积9.1亩，宗地III面积10.6亩，宗地IV面积3.8亩，宗地V面积0.3亩，宗地VI面积57.3亩。争议地内有建筑用地39.21亩，建有办公楼、商场、住宅，种有林木，包含部分空地。宗地III、IV、V均为确权发证土地，在调处阶段，第三人同意该3宗地不列入本案处理范围。宗地I为河堤保护用地，原告和第三人均不主张该地土地权属。因此本案处理的争议地范围仅为宗地II、VI。
解放前至1956年，争议地宗地I、II、III、V、VI由原课堂乡吴爱荣合作社使用，种植坡稻、木薯等作物。1956年土地规划后，原国营收获场将该地堵塞成水塘，部分土地改为调风糖厂冷却池（不列入争议地内）。90年代初，第三人一直向原告提出交涉，主张该地权属并要求退还，但未果。在调处期间，雷州市人民政府组织争议双方进行调解，但未能达成调解协议。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第九条、第十六条的规定和广东省人民政府办公厅《关于加大农垦国有土地权属争议调处力度依法保护国有农场土地合法权益的通知》（粤府办明电〔2012〕441号）第三点的规定，雷州市人民政府作出65号《处理决定》，将争议地宗地II、VI(共66.4亩）土地确定归第三人所有。
另查明：《课堂乡、卜昌乡农业发展合作社土地规划方案》第三大点第2小点“。将国营收获场第三作业区八生产队38号林段划出120亩给吴爱荣合作社放牧地，东西以河边至电线杆为界（公路也留出20公尺造护林）但如国营收获场需要该地基建时则同意调换。”。本府组织现场勘验时，争议双方对上述土地包含争议地的事实均予以确认。56规划图显示争议地宗地I、II、III、V、VI用黄色图斑予以标示。56规划图图例说明黄色图斑标示为农村留用地。
本府以上查明的事实清楚，证据确凿，在本府所提交的证据材料里均可印证。
二、本府作出湛府行复〔2017〕20号行政复议决定书，适用法律依据正确，程序合法。
广东省人民政府办公厅《关于加大农垦国有土地权属争议调处力度依法保护国有农场土地合法权益的通知》（粤府办明电〔2012〕441号）第三点规定“……国有农场成立时或在各个重要历史时期有书面材料承诺留给或退给农民集体的土地，至今仍由国有农场使用的，应退还农民集体。”本案中，《课堂乡、卜昌乡农业发展合作社土地规划方案》第三大点第2小点明确，原国营收获场将包含争议地宗地II、VI的第三作业区第八生产队第38号林段120亩土地划给原吴爱荣合作社（现第三人）作为放牧地。56规划图也显示争议地标示为农村留用地。因此，雷州市人民政府将争议地宗地II、VI确定归第三人所有，并无不妥。原告主张第三作业区第八生产队第38号林段120亩土地仅作为临时放牧地借给原吴爱荣合作社使用，缺乏事实根据，其复议请求本府不予支持。
本府根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，依法立案审理，通知雷州市人民政府、雷州调风镇茅园村经济合作社参加行政复议，并在法定期限内作出复议决定，程序合法。
综上所述，本府作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法、适用法律正确。原告提起诉讼的理由无事实根据和法律依据，请法院驳回其诉讼请求。
被告湛江市人民政府向本院提供以下证据材料：1、湛府行复【2017】20号《行政复议决定书》、受理、答复、第三人（通知）、行政复议现场勘验笔录，主张证明受理并审理查明后作出湛府行复【2017】20号《行政复议决定书》，事实清楚、程序合法。2、复议申请人提交的申请材料，主张证明复议被申请人依法提交材料。3、复议被申请人提交的行政复议答复书、法定代表人证明书、授权委托书，主张证明复议被申请人依法提交材料。4、复议第三人提交的答辩意见和证据材料，主张证明依法通知第三人参加行政复议，程序合法。5、送达回证，主张证明依法送达法律文书，程序合法。
被告雷州市人民政府答辩称：一、原告请求撤销《处理决定》没有依据。
(一）原告认为涉案土地是由政府批准划拨给其使用的土地，来源合法，具体体现在1957年湛江专员公暑做出的《关于国营收获农场场间土地规划的批复》（简称批复），也就是（57)湛署批009号批复文件。但原告未能具体说明《批复》与《五六规划图》之间的关系，基于两者间关系，本府认定《五六规划图》中黄色图斑标明为农村留地的土地是经《批复》批准的。
(二）原告以涉案土地从1957年至今由其使用的事实，又根据《五六规划图》、《1961年地形图》、《1982年航拍图》、《1990年土地详查图》显示情况，认为其使用事实清楚，证据确凿。其是在避开使用过程中存在争议及有相关部门处理的事实而得出的错误结论。本府也是基于该争议事实予以立案处理的。本府提供的证据卷宗第17、39、43页内容都有反映了该地权属纠纷自上世纪90年代至本府做出《处理决定》前延续发生。据上，本府依据《五七批复》及《五六规划图》等做出《处理决定》，理由充分。
二、原告认为本府所做的《处理决定》将第三作业区第八生产队第38号林段宗地II(9.1亩)、VI(57.3亩）。共66.4亩土地确权归茅园村所有是错误的。其是基于所反映某过程的图件及文字说明而得出的，是不正确的。
(一）原告认为涉案土地归其使用理由有：首先，根据《五六规划方案》，该地为放牧地，应连同借用水田于1963年一起交还原告；其次，五六规划图说明书最后一句话说明已用图线、图案和文字表达出来，其中没有明文规定黄色图斑部分土地是作为农村留地的。该理由中的《五六规划方案》是当时处置场村间土地前期工作，都是为了完成《五六规划》及《批复》的；另外五六规划图说明书己说明用图案表示，为了标明场村间的土地，是采用不同颜色标注的，所以原告的理由是不恰当的。
(二）该案土地原告以“方案”为由，认为其为临时放牧地，且该地属于1982年4月6日海康县人民政府颁发的海府林字第3570号《林权证》中的部分土地，是属于自己的；而第三人以“规划图”黄色图斑为由，认为该地应归其村使用。在该土地争议调处期间，原告提供土地权属证书只有雷国用（2006)第0034541号及雷国用(2015)第0000707号《土地使用证》，未有提供过海府林字3570号《林权证》，且在该林权证发证之前争议地内部分土地上己建有建筑物。因此，本府根据双方提供材料，结合五十年代村场间土地的处置方式（制定方案，做出规划，申请批复，最后以规划图及批复执行使用土地），以《五六规划图》及《五七批复》处理原告及第三人对涉案土地的不同主张，把《五六规划图》中黄色图斑反映为农村留地的宗地II(9.1亩）、VI(57.3亩）共66.4亩土地裁决归第三人所有。本府以五十年代村场间土地处置方式中结果阶段成果（规划图及批复），做出处理是正确的。
本府对宗地II(9.1亩）、VI(57.3亩）共66.4亩土地的处理是正确的，原告以“本府在处理案件过程中没有仔细对五六规划图说明书及附件深入阅读和正确理解而做出《处理决定》是错误的”为由，申请撤销《处理决定》，其理由不充分，证据不足的。
三、雷府[2016]65号《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，实体处理适当。
本府在查明事实及核对原告与第三人所提供依据基础上，根据第三人茅园村及其法人代表谈话证明、《五六规划图》、《五七批复》及部分争议土地的使用事实，从有利于生产、有利于团结出发，依据《中华人民公和国土地管理法》第八条第二款、第九条、第十六条，（粤府办明电[2012]441号）第三条“国有农场成立时或在各个重要历史时期有书面材料承诺留给或退给农民集体的土地，至今仍然有国有农场使用的，应退还农民集体”的规定，做出（2016)65号《处理决定》既合法又合理。
综上，本府作出雷府（2016)65号《处理决定》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，请求人民法院依法维持雷府（2016)65号《处理决定》，驳回原告的诉讼请求。
被告雷州市人民政府向本院提供以下证据材料：1、雷府【2016】65号《关于调风镇水尾村委会茅园村与广东省丰收糖业发展有限公司对第三作业区第八生产队第38号林段部分土地的处理决定》，主张证明被诉讼行政行为。2、受理土地权属争议立案决定书、会议调解通知书、调解会议记录、调查报告、争议地确权图、争议地现状图，主张证明作出雷府【2016】65号决定，事实清楚，程序合法。3、调查材料，主张证明作出雷府【2016】65号决定，事实清楚，适用法律正确。4、送达回证，主张证明已依法送达法律文书。5、土地确权申请人茅园村提交土地确权申请书和证据材料，主张证明土地确权申请人茅园村土地确权申请事项及举证情况。6、土地确权被申请人丰收公司提交的答辩书和证据材料，主张证明土地确权被申请人丰收公司答辩情况及举证情况。
第三人茅园村经济合作社辩称：一、涉案土地来源清楚，一直以来系第三人的农村留用土地，雷州市人民政府、湛江市人民政府认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。
(一）雷州市人民政府、湛江市人民政府认定基本事实清楚，符合客观的事实依据。
涉案土地历史以来就一直由第三人集体使用，种植坡稻、木薯等作物。1956年土地进行规划，土地规划小组制定了《关于课堂乡、卜昌乡农业生产合作社土地规划方案》的说明及“五六规划图”都将涉案土地确权给第三人使用，第三人依然在涉案土地上耕种及放牧。
后来原告在没有任何的手续以及有跟第三人有任何协商的情况下，将属于第三人集体所有的土地堵塞成水塘，部分土地改成为调风糖厂冷却池。自从原告占用了土地后，第三人一直要求原告归还涉案土地，但原告一直霸占涉案土地。2004年5月6日第三人向雷州市人民政府申请调处，但依然未果。2015年6月3日，第三人向雷州市人民政府提出土地确权申请。基于以上事实，第三人认为雷州市人民政府及湛江市人民政府己经将涉案土地的来源进行了调查，查明事实也符合客观事实，在查清事实的前提下将原本属于第三人的土地确权给第三人，属于认定事实正确。
(二）雷州市人民政府、湛江市人民政府作出的《处理决定》、《行政复议申请决定书》证据充分，适用法律正确。
第三人提交的1956年1月13日的《关于课堂乡、卜昌乡农业生产合作社土地规划方案》的说明及“五六规划图”，这两份证据己经明确了涉案土地的权属应当归第三人。首先，根据《关于课堂乡、卜昌乡农业生产合作社土地规划方案》中的第三大点第2:“将国营收获场（原告的前身）第三作业区第八生产队38号林段划出120亩给吴爱荣合作社（第三人的前身）放牧地……。”这点己经很明确，涉案土地的120亩是划给第三人作为放牧地使用，使用权归第三人所有。其次，1957年湛江专员公署批准的“56规划批复图”中己经明确用黄色部分标注出了农村留用地，该黄色部分就是第三人的属于放牧地，归第三人使用。
基于以上的证据材料及事实，雷州市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第九条、第十六条，以及广东省人民政府办公厅《关于加大农垦国有土地权属争议调处力度依法保护国有农场土地合法权益的通知》第三点：“……国有农场成立时或在各个重要的历史时期有书面材料承诺留给或退给农民集体的土地，至今仍由国有农场使用的，应退还给农民集体。”的规定，作出了将涉案土地确权给第三人使用，是符合法律要求的。并且原告申请行政复议后，湛江市人民政府依法维持了雷府《行政处理决定》，从中也明显可以看出，雷州市人民政府适用法律并无不当。
二、原告的起诉主张没有事实与法律依据。
1、关于原告主张的第三人只是借用涉案土地放牧，并非权属人的问题。第三人认为原告己经严重曲解了《关于课堂乡、卜昌乡农业生产合作社土地规划方案》中的第三大点第2项的意思，该项说明己经是很明确的，涉案土地是划给第三人作为放牧地使用，并非是借用。并且涉案土地在解放前一直都是由第三人使用，按照正常的逻辑，也不可能存在第三人自己跟自己借用土地使用的问题，因此很明显涉案土地应归第三人所有。另外，雷州市人民政府、湛江市人民政府也己经就这点作出了相应的解释，第三人不再赘述。既然当时己经确认涉案土地归第三人使用，那么原告占用了第三人土地多年，现在第三人只是要求原告归还土地，并没有追究原告违法占用第三人的土地所造成的损失，己经是仁至义尽。如果原告还有点法律意识，就应当依法将涉案土地返还。
2、关于原告所称的海康人民政府颁发的《海康县林权证》的问题。第三人认为该证并没有任何的法律效力，在当时的历史背景下，所谓的《林权证》是政府针对当时林木权属不分的情形作出的一种应对，当时并没有任何勘查以及专门部门去确权，只是政府发一本空白的证书，内容自行填充，因此该林权证并没有任何的法律依据，也不能说明任何问题。
3、关于原告所称的原告一直在使用的问题。在本案的查清事实中己经明确了一点，从解放前到1956年，争议的土地一直由第三人使用，种植农作物。一直到1956年，原告在没有进行任何协商及赔偿的情况下，强行将涉案土地进行开发使用，所以才有了原告所称的那些建筑物的存在。而原告以强行霸占土地进行建设来证明其一直使用涉案土地，忽略土地的原本来源，就是一种极其无赖的行为。
综上所述，湛江市人民政府作出的《行政复议决定》、雷州市人民政府作出的《处理决定》认定主要事实清楚，证据充分，程序合法，实体处理适当，请法院依法予以维持。
第三人茅园村经济合作社向本院提供以下证据材料：1、雷府【2016】65号《关于调风镇水尾村委会茅园村与广东省丰收糖业发展有限公司对第三作业区第八生产队第38号林段部分土地的处理决定》、湛府行复【2017】20号《行政复议决定书》，主张证明雷州市人民政府及湛江市人民政府作出的决定主要事实清楚，证据充分，程序合法，实体处理适当的事实。2、《关于课堂乡、卜昌乡农业生产合作社土地规划方案》及附图、《56规划批复图》，主张证明涉案土地为第三人所有，原告违法占有第三人土地的事实。3、《调风镇梁堂下村与收获农村土地纠纷调解协议书》，主张证明湛江市人民政府及雷州市人民政府作出的处理决定正确，以及既然原告已经按照规划方案将另外一块土地退还给了梁堂下村，那么按规划方案原告应当将涉案土地退还的事实。
经庭审质证，原告对被告雷州市人民政府提交的证据1真实性关联性无异议，对合法性有异议，认为被诉行政行为认定事实错误、适用法律不正确，依法应予撤销。对证据2、3的真实性、合法性、关联性无异议，认为被诉行政行为认定事实错误、适用法律不正确，依法应予撤销。对证据4的真实性、合法性、关联性无异议。对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，认为不能证明涉案土地归茅园村所有。对证据6的真实性、合法性、关联性无异议，认为证明涉案土地归国家所有，由丰收公司合法使用。对被告湛江市人民政府提交的证据1的真实性关联性无异议，对合法性有异议，认为涉案的行政复议决定认定事实错误、适用法律不正确，依法应予撤销。对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，认为被诉行政行为认定事实错误、适用法律不正确，依法应予撤销。对证据3、4的真实性、合法性、关联性无异议，认为不能证明被诉行政行为认定事实清楚、适用法律正确。对证据5的真实性、合法性、关联性无异议。对被告雷州市人民政府提交的证据1的真实性关联性无异议，对合法性有异议，认为不能证明被诉行政行为认定事实清楚、适用法律正确。对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，认为不能证明涉案土地归第三人所有。对证据3真实性合法性无异议，对关联性有异议，认为与本案无关。
被告湛江市人民政府对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性无异议，对证据2至4的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明的事实不予认可。对被告雷州市人民政府及第三人提交的证据没有异议。
被告雷州市人民政府对原告提交的证据的质证意见与湛江市人民政府的意见一致。对被告湛江市人民政府及第三人提交的证据没有异议。
第三人对原告提交的证据1的真实性、合法性、关联性无异议，认为不能证明原告的证明目的，雷州市政府、湛江市政府所作出的决定是正确的。对证据2、3的真实性、合法性、关联性没异议，认为不能证明原告的证明目的。证明涉案土地是第三人茅园村的集体土地，是原告侵占第三人的土地。对证据4的真实性、合法性、关联性有异议，认为证明涉案土地是第三人茅园村的集体土地，是原告侵占第三人的土地。对被告雷州市人民政府提供的证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议，对证据3的真实性、合法性、关联性无异议，但认为原告丰收粮业公司的工作人员所反映的情况不属实。对证据4、5的真实性、合法性、关联性无异议，对证据6的真实性、合法性、关联性无异议，认为原告提交的材料恰好证明涉案土地是第三人的集体土地。对被告湛江市人民政府的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告、被告及第三人提交的证据均符合证据的三性要求，可以作为本案的有效证据使用，本院予以确认。
经审理查明：原告丰收糖业公司与第三人茅园村经济合作社争议的涉案土地位于原国营收获垦殖场第三作业区第八生产队第38号林段，地名为北河沟(又名南世坑)，四至为：东至公路，南至调风糖厂冷却池，西至河，北至河，面积为85.32亩。上述土地划分为6宗地，宗地I面积为4.3亩，宗地II面积为9.1亩，宗地III面积为10.6亩，宗地IV面积为3.8亩，宗地V面积为0.3亩，宗地VI面积为57.3亩。该6宗地中，宗地I为河堤保护用地，宗地II为省道保护范围用地，宗地III、IV、V为雷州市人民政府已颁发国有土地使用权证的土地。宗地II、VI内有建筑用地39.21亩，原告丰收糖业公司在宗地II、VI土地上建有办公楼、商场、住宅，种有树木。
第三人1956年原名称为吴爱荣合作社，原告1956年原名称为国营收获垦殖场（以下简称国营收获场）。解放前至1956年，上述宗地I、II、III、V、VI由原吴爱荣合作社使用，种植农作物。1956年土地规划后，原国营收获场将该土地堵塞成水塘，部分土地改为调风糖厂冷却池。自1960年开始，上述土地一直由原告使用至今。
上世纪九十年代初开始，第三人一直向原告提出交涉，主张该地权属并要求退还，但双方协商未果。2004年1月17日，第三人向被告雷州市人民政府提交《关于处理土地申请书》，要求对上述争议土地进行确权处理。2004年5月6日，雷州市人民政府立案调处。在雷州市人民政府调处阶段，第三人同意上述宗地III、IV、V不列入本案处理范围。雷州市人民政府经多次组织双方调解未果，遂于2016年11月28日作出《关于调风镇水尾村委会茅园村与广东省丰收糖业发展有限公司对第三作业区第八生产队第38号林段部分土地的处理决定》（雷府[2016]65号，以下简称65号《处理决定》），决定：（一）将争议地宗地II（9.1亩）、VI（57.3亩）共66.4亩土地确权归茅园村所有，其中宗地II必须依照《广东省公路管理条例》第二十四条的规定使用；（二）在争议地上的道路、河流、坟墓依照有关法律、法规规定，保留不变；（三）丰收糖业公司应在处理决定生效之日起6个月内依法处理宗地II、VI上的附着物，将宗地II、VI交由茅园村使用。原告丰收糖业公司不服65号《处理决定》，向被告湛江市人民政府申请行政复议，湛江市人民政府立案受理后，于2017年5月12日作出湛府行复[2017]20号《行政复议决定书》，决定：维持雷州市人民政府作出65号《处理决定》的具体行政行为。原告不服雷州市人民政府、湛江市人民政府上述《处理决定》及《行政复议决定书》，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，1956年1月13日《课堂乡、卜昌乡农业发展合作社土地规划方案》载明：“一、基本情况。两合作社村庄在国营收获场外约距第三作业区30华里左右，在1954年发展至国营收获场第三作业区第八生产队内开有水田26亩，旱田110亩（竹山村8亩在内）。目前成立吴爱荣、伍玉树、吴福冬三个农业生产合作社，耕地不是完全以这里为主，因此建有临时房屋，每到农忙时，住有临时人口约30至50人，耕牛54头左右。二、群众对土地要求。1、吴爱荣合作社要求国营收获场第三作业区北部河沟开新水田。三、处理意见和根据。根据遵循区土地规划委员会的指示于1955年12月24日成立规划小组，由于村庄距离过远，土地利用不集中，而且根据收获场第三作业区八生产队土地全部造上防护林带，因此不到发展地，现将规划结果分述如下：1、根据上级原则同意吴爱荣合作社将国营收获场第三作业区北部河沟水田约120亩给开荒种水田，但因靠基建地点，如国营收获场需要兴修水利时，则无代价交还国营收获场第三作业区。利用水田期限八年后即1963年同上交还给国营收获场第三作业区。2、将国营收获场第三作业区八生产队38号林段划出约120亩给吴爱荣合作社放牧地，东西以河边至电线杆为界（公路边留出20公尺造护林），但如国营收获场需要该地基建时则同意调换。以上放牧地草类虽高茅草为多，但作为临时放牧，平均每头牛8亩地左右，群众满意。”在湛江市人民政府组织现场勘验时，原告和第三人对上述规划方案中第三条第2点所记载的土地包含本案争议地的事实均予以确认。“56规划图”显示争议地宗地I、II、III、V、VI用黄色图斑予以标示。“56规划图”图例说明黄色图斑标示为农村留用地。
本院认为，本案属土地行政确认及行政复议纠纷。本案争议的焦点是：被告雷州市人民政府对涉案争议土地作出的65号《处理决定》及被告湛江市人民政府作出的行政复议决定证据是否充分，适用法律法律、法规是否正确。
雷州市人民政府将涉案争议土地的宗地II、VI确定归第三人茅园村经济合作社所有及湛江市人民政府复议维持雷州市人民政府作出的65号《处理决定》的主要证据是：1956年1月13日《课堂乡、卜昌乡农业发展合作社土地规划方案》（以下简称《土地规划方案》）第三条第2点已明确将涉案争议土地中的宗地I、II、III、V、VI划归第三人。综观《土地规划方案》，该方案中关于吴爱荣合作社的土地安排的记载有两处，即《土地规划方案》第三条第1、第2点的记载，而本案原告及第三人均确认双方争议的土地在《土地规划方案》第三条第2点载明的土地范围之内。《土地规划方案》第二条中写明“群众对土地要求。1、吴爱荣合作社要求国营收获场第三作业区北部河沟开新水田”，而该方案中第三条第1点已写明将国营收获场第三作业区北部河沟水田约120亩安排给吴爱荣合作社开荒种水田，使用期限八年后即1963年交还国营收获场。《土地规划方案》中第三条第1点的土地安排和第二条中吴爱荣合作社的土地要求相呼应。《土地规划方案》第三条第2点虽写明将国营收获场第三作业区八生产队38号林段划出约120亩给吴爱荣合作社作为放牧地使用，但该方案第三条第2点同时又写明该120亩土地作为临时放牧使用。因此，综合《土地规划方案》全文分析，在《土地规划方案》第三条第1点已根据吴爱荣合作社的土地要求将国营收获场第三作业区北部河沟水田约120亩安排给吴爱荣合作社开荒种水田，该方案第三点第2点的表述又前后不一致的情况下，根据该方案第三条第2点不足以认定该方案已将涉案争议土地中的宗地II、VI划归第三人。因此，被告雷州市人民政府作出的65号《处理决定》及湛江市人民政府作出的行政复议决定主要证据不足。此外，涉案争议宗地II、VI自1960年开始已由原告使用至今，原告已在争议宗地II、VI土地上建有办公楼、商场、住宅，种有树木。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第十六条关于“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有”的规定，雷州市人民政府将争议宗地II、VI确权归第三人茅园村经济合作社所有及湛江市人民政府复议维持雷州市人民政府该处理决定均属适用法律、法规错误。
综上所述，雷州市人民政府对涉案争议土地作出的65号《处理决定》及湛江市人民政府作出的行政复议决定主要证据不足，适用法律、法规错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；。（二）适用法律、法规错误的”的规定，雷州市人民政府对涉案争议土地作出的65《处理决定》及湛江市人民政府作出的行政复议决定应予撤销，雷州市人民政府应在法定期限内重新对涉案争议土地作出处理决定。原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告雷州市人民政府于2016年11月28日作出的雷府[2016]65号《关于调风镇水尾村委会茅园村与广东省丰收糖业发展有限公司对第三作业区第八生产队第38号林段部分土地的处理决定》；
二、撤销被告湛江市人民政府于2017年5月12日作出的湛府行复[2017]20号《行政复议决定书》；
三、限被告雷州市人民政府在法定期限内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告雷州市人民政府、湛江市人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 陈梦敦
审判员 李若珠
审判员 梁康宁
二〇一七年十二月二十八日
书记员 蔡芷茵
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）
第十六条第一款一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。