金华市婺城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金婺行初字第28号
原告张关六，农民。
原告李巧仙，农民。
原告张其忠，城镇户口。
原告张珍建，农民。
原告张珍辉，农民。
原告张倩，城镇户口。
原告杨惠娟，城镇户口。
原告张路，城镇户口。
原告张小平，农民。
原告楼萍利，农民。
原告张福川，农民。
原告盛仙美，农民。
原告张发华，农民。
原告王莺，农民。
原告张其胜，农民。
原告何雪琴，农民。
原告吴金芝，农民。
原告张其吐，农民。
原告张国伟，农民。
原告龚花仙，农民。
诉讼代表人张关六，基本情况前已述。
诉讼代表人李巧仙，基本情况前已述。
诉讼代表人张其忠，基本情况前已述。
以上原告共同委托代理人周涛，浙江在明律师事务所律师。
被告金华市民政局，住所地金华市婺城区双龙南街801号3楼。
法定代表人陶叶萍，局长。
委托代理人郑永峰，该局副局长。
委托代理人季建平，浙江杰正律师事务所律师。
第三人义乌市民政局，住所地义乌市江东中路2号4幢5楼。
法定代表人朱京义，局长。
委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。
原告张关六等20人诉被告金华市民政局民政行政复议一案，于2015年2月28日向本院提起行政诉讼，同年3月17日材料补齐。本院于同年3月17日受理后，依法组成合议庭。因义乌市民政局与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，经原告申请，本院依法通知其为第三人参加诉讼，于同年4月17日公开开庭进行了审理。原告诉讼代表人张关六、李巧仙、张其忠、委托代理人周涛，被告金华市民政局的委托代理人郑永峰、季建平，第三人义乌市民政局的委托代理人王英豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张关六等20人起诉称：原告系浙江省义乌市某镇某村村民。因该镇生态公墓项目建设，原告合法拥有的集体土地被纳入征收范围。原告通过信息公开申请得知，义乌市民政局于2013年5月2日作出了义乌市农村公益性公墓、骨灰存放室审批表（以下简称审批表）。审批的公墓用地位置在该镇西北侧、某路东面、某村北侧的山坳内，占地面积122亩。原告的土地在该范围内。原告认为，义乌市民政局在审批时未尽到注意审查的义务，所作出的审批表违反了《土地管理法》、《殡葬管理条例》等相关法律法规之规定，侵害了原告的合法权益。原告特向被告申请行政复议，请求被告撤销上述审批表。被告作出金市民复决字（2015）1号不予受理决定书，以原告未提供与具体行政行为有利害关系的证据为由，决定对原告的行政复议申请不予受理。原告认为，原告在提交的申请人证明材料情况说明中已明确说明，原告所在的某村委会并未给该村村民颁发过土地权利证明，原告无法提供土地承包经营权证等证明文件。但是，原告在村委会复印取得涉案地块征收补偿款的发放名单，该名单中有原告的名字，可以证明原告与该涉案地块有利害关系，即证明原告与涉案具体行政行为有利害关系。同时，原告通过向镇人民政府申请信息公开得知该《审批表》的存在，镇人民政府向原告公开该信息，即认可了原告与涉案《审批表》存在利害关系。因此，被告以原告未提供与具体行政行为有利害关系为由决定对原告的行政复议申请不予受理，违反了《中华人民共和国行政复议法》规定。原告请求法院：1.撤销被告作出的金市民复决字（2015）1号不予受理决定书；2.判令被告履行行政复议职责，依法受理原告提出的行政复议案件；3.本案诉讼等费用由被告承担。
原告向本院提交的证据有（均系复印件）：1.身份证20张，证明原告主体资格，属于本案所涉集体土地的某村村民；2.村委会发放征地款名单1份，证明原告作为涉案土地集体经济组织成员，对于土地的财产权益依法享有，涉案土地被征收占用，涉及原告切身利益；3.浙政复（2014）368号行政复议决定书1份，证明20位原告因案涉土地曾向浙江省人民政府申请行政复议，浙江省人民政府2015年2月10日作出复议决定，将20位原告作为本案诉争土地的利害关系人，认可本案原告与诉争土地之间存在利害关系，是案涉土地的合法权利人；4.义乌市农村公益性公墓、骨灰存放室审批表1份，证明原告的案涉土地被第三人作出行政审批，用于生态公墓项目建设；5.行政复议申请书1份，证明原告就本案用地审批行为于2015年1月25日向被告申请行政复议（被告26日收到）；6.申请人证明材料情况说明1份，证明原告应被告要求在复议过程中，就原告与本案的利害关系进行了说明并提交了相关证明（2015年2月1日邮寄，次日被告收到）；7.金市民复决字（2015）1号不予受理决定书1份，证明原告不服被告作出的不予受理决定（2015年2月17日收到），依法向法院提起行政诉讼，符合法定条件。
被告金华市民政局答辩称：原告张关六等20人不属于涉案具体行政行为利害关系人范畴，其以自己名义申请行政复议，不符合《行政复议法》及实施条例规定的受理条件。因生态公墓项目建设需要，义乌市某镇某村部分集体土地被依法征收，该土地属于村集体所有。我局收到原告的复议申请后，因其申请材料不齐全、表述不清，我局2015年1月28日发出行政复议申请材料补正通知书，要求申请人于2月15日前补正。申请人于2月2日对部分材料进行补正。但我局认为，根据申请人提供的材料，不能证明涉案土地已由村集体发包给申请人使用。也就是说，原告并不是被征收土地的使用权人或实际使用人。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第三条第一款、第四条规定，在原告既不是土地使用权人，也不是实际使用人的情况下，不属于行政法上利害关系人范畴。原告在诉状中陈述，村委会将涉案土地征收补偿款发放给原告、可证明原告与具体行政行为的利害关系。我局认为，被征收土地属于村集体所有，申请人未按规定补正有关申请人是涉案土地使用人或实际使用人的相关证明材料。村民委员会土地征收补偿款分配给村民的行为，是对村集体财产的自由处分，并不等于受分配的村民与涉案具体行政行为存在利害关系。综上，我局认为，原告张关六等20人与涉案具体行政行为不具有利害关系，我局以申请人提起的行政复议申请不符合《行政复议法》及实施条例规定的受理条件为由，作出不受理其行政复议申请，并无不当。被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交的证据及依据有（均系复印件）：1.义乌市某镇人民政府关于镇生态公墓的情况说明1份，证明该土地属于4个村集体所有；2.行政复议申请材料补正通知书、送达回证各1份，证明被告收到原告行政复议申请后，已告知原告补正材料；3.《中华人民共和国行政复议法》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》各1份，证明被告作出决定的法律依据。
第三人义乌市民政局陈述称：原告申请行政复议的主体不适格，被告不予受理决定是正确的。我局同意被告答辩意见。我局对原告起诉状中3个事实表述有异议：1.原告称其合法拥有集体土地，这与我国法律规定不相符。我国的土地是公有制，属于国家或集体所有。2.我局的审批行为没有侵害原告的合法权益，原告认为受到侵害，应举证证明侵害权益的具体内容。3.某镇人民政府作出信息公开答复的行为，不能证明原告与我局审批行为具有利害关系。政府信息公开是公民的知情权，本案涉及的是土地征收物权，由不同的法律调整。综上，第三人请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
原告补充陈述：该公墓是用于整个镇安置的。原告申请行政复议的主要目的，是建公墓所用土地审批手续不齐。原告与涉案批准土地被用于生态公墓建设有法律上的利害关系，是适格的复议申请人。原告作为案涉土地的集体经济组织成员，依法领取了相关征收土地补偿款，但对于第三人批准建设使用的集体土地，原告享有相应合法权益。根据原告所在集体经济组织实际情况，案涉土地属于自留山和耕地，未发过土地承包权证，而是直接分配给原告使用。原告是案涉土地的实际使用权人和土地所有权人，被告对原告的复议申请应当依法受理，其作出的不予受理决定缺乏事实与法律依据，应当撤销。
被告补充答辩：我局在收到原告申请后，对申请资格进行了两次审查。该土地仍在村集体名下，原告不是实际使用权人和承包权人。我局依据是的《行政复议法》及司法解释，主要依据司法解释界定复议申请人资格。我局要求原告提交土地承包权证明，不仅限于土地承包权证，还包括村里的相关协议、清单等书证。土地款领款清单不能证明土地承包权和实际使用人。按照惯例，只要是该村村民，该村土地被征收，虽然只涉及个别村民的承包地，但补偿款全村统一分配。涉案土地属于被征收范围。省政府的行政复议决定作出后，是否原告在本案中的复议申请资格也当然享有？我局不同意原告的理解。省政府的行政复议决定，也是一种行政行为，不影响市政府下属部门复议审查中对复议申请人资格的认定。原告认为行政复议中不能适用司法解释，是原告理解错误。最高法院作出的司法解释与法律具有同等效力。
第三人补充陈述：本案所涉生态公墓已基本建成，骨灰堂还未建。司法解释是根据立法法规定而制定，具有普遍效力。村民和集体经济组织成员的权利由谁行使，由法律规定。土地所有权的行使应当由集体行使，承包权可由个人行使。不能单以身份证来认定集体经济组织成员资格，还要其他凭证。该村户口507人（2015年4月2日止），其中农业户口475人，非农32。成年人421人，其中农业390人，非农31人。20位原告所占比例较小。
在审理过程中，本院依法组织到庭当事人的代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下：
1.对被告证据1，第三人无异议。原告提出：经当庭核对原件，该说明不具有合法性；该说明无出具日期，被告也未在法庭上说明某镇政府何时出具；根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，被告在行政诉讼过程中不得自行向原告或其他人收集证据；该证据无法证明被告是否在本案行政诉讼之前收集；被告以该情况说明，拟证明该土地属于村集体所有；根据我国土地管理制度，村集体土地属于农村集体经济组织成员共同所有，任何1位集体经济组织成员对集体土地均享有合法权益；该说明也明确了涉案土地122亩，其中涉及原告所在村集体土地；因此，原告作出该集体经济组织成员，对涉案土地享有合法权益，与本案诉争行政行为之间存在法律上的利害关系。被告解释：该情况说明是我方在审查行政复议申请期间向某镇政府收集，当时未注意到无落款时间，当时的意图是了解所涉土地状况。经查：原告异议部分成立（情况说明无落款日期）。本院确认被告证据1的部分证明力。
2.对被告证据2，第三人无异议。原告提出：对真实性无异议，原告依照被告要求进行了材料补正。经查：原告异议部分成立（虽有补充材料及说明但仍不充分）。本院确认被告证据2的证明力。
3.对被告证据3，第三人无异议。原告提出：不是证据，是法律依据；被告未按《行政复议法》规定履行行政复议职责，是对《行政复议法》错误理解与适用；该司法解释是针对人民法院审理案件的规定，不是行政机关审理行政复议案件的相关规定，不能直接适用；根据该司法解释第1条，原告作为涉案集体土地所在的集体经济组织成员，对属于该村集体土地享有合法权益；而村民委员会只是代表全体组织成员行使权利，而原告是本案集体土地的实际所有权人和权利人，有权申请行政复议，也符合《物权法》第59条、第60条。经查：原告异议不成立。本院确认被告证据（依据）3的证明力。
4.对原告证据1，被告提出：对真实性无异议；对证明目的有异议，有4位原告不是农村户口，不是该村村民。第三人提出：同意被告质证意见；身份证只能证明户籍所在地及相关信息，无法证明拥有土地，更不能证明属于村集体经济组织成员；对于村集体经济组织成员资格认定问题，我国尚无明确法律规定。原告解释：有4人的身份证地址当时确实不在村上，分别是张其忠及其妻子杨惠娟、大儿子张倩、小儿子张路；按义乌市政府当时规定，在市区经商并购房的，可将农村户口转为城镇户口，但享受村民待遇，土地承包等权利不变（包括宅基地、计划生育政策）；2013年初，除张倩外，其他3人的户口迁回本村；本案所涉的是村里的山地和耕地，当时是分到户承包，但没发过承包权证；身份证能够证明原告户籍所在地及本案集体经济组织成员资格；第三人说目前我国没有法律规定集体经济组织成员资格认证标准，按其理解，我国村民都不是集体经济组织成员，因为其称户籍所在地不能认定集体经济组织成员；义乌市政府是否向村民核发过村民资格证？我们认为，原告户籍在村集体经济组织内，当时享有村民相关待遇，对村集体财产享有合法权益，从而也享有本案复议申请权。经查：被告及第三人异议成立。本院确认原告证据1的部分证明力。
5.对原告证据2，被告提出：对真实性无异议；对证明目的有异议，详见答辩意见。第三人提出：同意被告质证意见；土地征收费分为土地补偿金、劳动力安置费、青苗及地上附属物补偿费，发放清单不能证明原告有本案行政复议申请资格。原告解释：土地补偿款发放名单已明确，原告作为集体经济组织成员，依法享有涉案土地合法财产权益；被告及第三人辩称，土地补偿款包括3项费用，但其辩称的理由与原告所领取的土地补偿费，并没有说明一致或不同，其辩称理由没有法律依据；根据《物权法》对集体财产的规定，属于集体所有的财产，归集体经济组织成员享有；所以，该补偿费的发放，也可以证明原告与涉案土地有利害关系，可以作为利害关系人提出复议申请。经查：被告及第三人异议成立。本院确认原告证据2的部分证明力。
6.对原告证据3，被告提出：对真实性无异议；对证明目的有异议，我国不实行案例法，该行政复议是针对土地征收，而本案所涉是骨灰堂建设；该行政复议决定不能证明原告在本案中有申请行政复议的权利。第三人提出：同意被告质证意见；省政府的复议决定是针对土地征收，而公墓审批是项目审批，不是对用地审批，也不是第三人征收土地及用地单位。原告解释：省政府的行政复议决定，适用的是中华人民共和国法律；被告辩称我国不是案例法国家，其意思是省政府的决定错误，而其作出市政府的一个部门，决定正确；实际上，恰恰是被告错误理解和适用《行政复议法》及实施条例，对享有复议申请权的原告，剥夺了该项权利；被告及第三人说省政府的行政复议决定是针对土地征收，本案所涉是项目审批，所以复议申请条件不一样；被告作出的不予受理决定，理由是原告对案涉土地没有提供土地承包经营权证等权利证明材料（详见补正通知书），我方认为该理由不成立；因为省政府的行政复议决定，同样是针对原告对案涉土地是利害关系人作为受理条件的。经查：被告及第三人异议成立。本院确认原告证据3的部分证明力。
7.对原告证据4，被告提出：对真实性无异议，对证明目的有异议。第三人提出：同意被告质证意见。原告解释：第三人作出的涉案审批表，对于镇公益生态公墓所占用的四至、占地面积及具体建设项目要求作出批准，当然涉及原告被省政府征收土地范围在内（详见被告证据1）；第三人作出的审批行为，包含了征收土地及未被征收的土地。经查：被告及第三人异议成立。本院确认原告证据4的部分证明力（涉案土地原为集体土地）。
8.对原告证据5，被告提出：对真实性及申请时间均无异议，确实是在2015年1月26日收到，但我方认为不符合受理条件。第三人提出：同意被告质证意见。经查：被告及第三人异议成立。本院确认原告证据5的证明力。
9.对原告证据6，被告提出：对真实性无异议；对证明目的有异议，我方认为原告的补正材料仍不符合受理条件。第三人提出：同意被告质证意见。经查：被告及第三人异议成立。本院确认原告证据6的部分证明力。
10.对原告证据7，被告及第三人无异议。本院确认其证明力。
根据本院确认证明力的上述证据及到庭当事人的代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下：
2013年4月19日，义乌市某镇人民政府申办镇级公益性生态公墓（一期），该公墓位于该镇西北侧、某路东面、某村北侧的山坳内，规划占地面积122亩，涉及4个村集体土地。同月22日至27日，义乌市土管局、林业局、建设局先后出具意见。同年5月2日，第三人义乌市民政局作出义乌市农村公益性公墓、骨灰存放室审批意见，同意按生态公墓批复办理。此后，原告通过向某镇人民政府申请信息公开获取该审批表。2015年1月25日，原告张关六等20人向被告金华市民政局邮寄行政复议申请书复印件，并提交了身份证复印件，请求依法撤销上述审批表。次日，被告收到原告的申请书。被告初步审查后，认为原告的复议申请存在表述不清、材料不齐全问题，同月28日作出金市民复补字（2015）1号行政复议申请材料补正通知书，要求原告补正：1.申请人项，要有明确申请人，提供申请书原件，申请人（列举17人）与签名（20人）需一致；2.申请人代表项，申请人代表授权委托书应提供原件；3.利害关系项，提供对涉案具体行政行为涉及的土地享有相关权属证明（集体土地所有权证、使用权证、土地承包经营权证等）；4.未超过行政复议申请期限的相关证明。要求在同年2月15日前提交。并告知无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请。同月30日，被告将通知书送达张关六。同年2月1日，原告作出“申请人证明材料情况说明”，称村委会并未给该村村民颁发过土地权利证明，申请人无法提供土地承包经营权证，但可提供2个证明：1.申请人从村委会复印的涉案地块征收补偿款发放名单，有申请人名字，可以证明申请人与涉案地块的利害关系；2.申请人通过向镇人民政府申请信息公开获取该审批表，镇人民政府向申请人公开该信息，即认可了申请人与该批复存在利害关系，该事实可间接证明申请人与涉案土地涉案具体行政行为存在利害关系。次日被告收到。同年2月17日，被告作出金市民复决字（2015）1号不予受理决定书，认为申请人未能按规定提交与具体行政行为有利害关系有效证明材料，申请人提起行政复议申请不符合行政复议法及实施条例规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，决定不受理申请人的行政复议申请。并告知了起诉权。次日，原告收到该决定书。
另查明：至2015年4月2日，户口在义乌市某镇某村的有507人，其中农业户口475人，非农户口32人。涉案土地于2014年5月23日经浙江省人民政府审批征收。该生态公墓现已基本建成。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第六条对行政复议范围及申请人资格作了明确规定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中关于起诉人资格的规定，行政复议机关可以参照适用。被告收到原告的行政复议申请后，认为原告不具有申请人资格，通知原告补正材料。原告补充材料及说明后，被告认为原告仍不具有申请人资格，决定不受理原告的行政复议申请。被告作出不予受理行政复议决定，符合该法第十七条第一款规定。原告如果认为第三人的审批行为违法，可通过其他途径依法主张权利。综上所述，原告的诉讼请求无充分事实及法律依据，本院难以支持。对被告抗辩及第三人陈述中合法有据部分，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告张关六等20人的诉讼请求。
本案受理费人民币50元（原告已预交），由原告张关六等20人共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 方 明
人民陪审员 郭金棠
人民陪审员 汪奕南
二〇一五年六月九日
书 记 员 金晓阳