北京市延庆县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）延行初字第00006号
原告杨起，男，1953年11月18日出生。
原告杨富，男，1958年4月16日出生。
被告北京市延庆县人民政府，住所地北京市延庆县延庆镇湖北西路1号。
法定代表人李先忠，男，县长。
委托代理人卫宏岗，男。
第三人尤连荣，女，1952年10月18日出生。
第三人兼尤连荣的委托代理人王华（尤连荣之女），女，1974年12月9日出生。
原告杨起、杨富不服被告北京市延庆县人民政府（以下简称延庆县政府）为王有才颁发的大集建（小）字第205号《集体土地建设用地使用证》（以下简称被诉《集体土地建设用地使用证》），于2012年12月28日向本院提起行政诉讼。本院于2013年12月3日作出（2013）延行初字第1号行政裁定书，裁定驳回原告杨起、杨富的起诉。原告杨起、杨富不服，向北京市第一中级人民法院（以下简称一中院）提起上诉，一中院于2014年5月9日作出（2014）一中行终字第818号行政裁定书，裁定撤销（2013）延行初字第1号行政裁定，指令本院继续审理。本院另行组成合议庭继续审理，并于2014年8月20日作出（2014）延行初字第23号行政裁定书，裁定驳回杨起、杨富起诉。原告杨起、杨富不服上诉至一中院，一中院于2014年11月20日作出（2014）一中行终字第10048号行政裁定书，裁定撤销（2014）延行初字第23号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法另行组成合议庭继续审理，并于2015年3月24日、2015年4月7日公开开庭审理了本案。因尤连荣、王华与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条之规定，通知其二人作为第三人参加本案诉讼。原告杨起、杨富，被告延庆县政府的委托代理人卫宏岗、第三人王华（兼第三人尤连荣委托代理人）到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告延庆县政府于1995年3月18日为王有才颁发了被诉《集体土地建设用地使用证》，该证载明，土地使用人：王有才；地址：北京延庆县大于（榆）树乡小张家口村；用地面积：266.7平方米；用途：宅基地；四至：东至道、南至杨姓、西至杨姓、北至道。
在法定举证期限内，被告延庆县政府向本院提交了作出具体行政行为的证据，即《宅基地登记底卡》（编号205），用以证明其为王有才颁发被诉《集体土地建设用地使用证》时所认定的事实。被告延庆县政府同时向本院提交了其作出具体行政行为所依据的法律及规范性文件：《中华人民共和国土地管理法》第十一条和原北京市土地管理局《关于开展农村宅基地有偿使用试点工作的意见》（京土通（1991）22号）（以下简称22号《意见》）。
原告杨起、杨富诉称：第一，被告在未查清两家实际占地面积和实际所有人的情况下就把争议土地颁发给王有才。我二人居住在延庆县大榆树镇小张家口村，各自所有的房屋是父母去世后继承而来。被告于1995年给王有才颁发了《集体土地建设用地使用证》。王有才去世后该处房产由其女儿王华居住。王华在2010年翻建该处房产时，在西南角占用了杨家约15平方米地方并有证人可×，且王有才家说杨家东园子北墙占用了他家的院南墙。第二，被告违法颁发该证，在颁发审查程序上严重失职。该土地证上应该有四邻签字，但该证上没有邻居签字，也没有相应草图，因此该土地证属于违法颁发，应予撤销。第三，王华违反该政策翻建了房屋导致原告家无法正常通行。该证上写明户主在临时使用期间不准在地上新建、增建、翻建永久性建筑物。第四，被告在颁证时并未认真审查实际面积也是不合法的。王有才家原来的三间小东房是从谢存手里买来的，之前就是三间小东房面积，但后来在95年颁证时，土地证上标注明的面积远远超过原有三间小东房面积。此外，二原告要求法院查找王有才家土地证存根，也可查自家存根予以证明各家面积。二原告认为王华依据该土地证面积翻建房屋，但该面积中有原告家走道，如依据现有的面积颁发土地证将导致原告家无法正常通行。综上，二原告认为无论从事实上还是程序上，被告延庆县政府颁发该证都是违法的，应依法撤销。
在本院指定的证据交换期限内，原告杨起、杨富向法院提交了以下证据：1、分家单，证明王有才家西边核桃树处的争议宅基地最初是杨家驴圈；2、高书安和赵春先证明，证明核桃树西边的地属原告家，同时证明原告家在第三人家盖房前后的走道变动情况；3、村委会证明，证明在第三人家原老东房后有原告家的走道；4、三家宅基地手绘草图，证明第三人原有房屋面积及在第三人盖房前后原告家的走道变动情况；5、（2010）延民初字第00030号民事判决书以及（2009）延民初字第02354号民事裁定书，证明赵春先没有作伪证，也证明土地证记载面积与事实不符；6、尤文桧证明，证明（2013）延民初字第03124号民事判决书认定事实有误；7、22号《意见》；8、国家土地管理局《关于结合农村宅基地有偿使用搞好土地登记的通知》（1991）国土［籍］字第77号（以下简称77号《通知》）。证据7-8证明被告延庆县政府颁发被诉《集体土地建设用地使用证》违反法定程序。
依据原告杨起、杨富的申请，本院从北京市延庆县档案馆调取1950年谢存和杨淑的《土地房屋所有证存根》，证明二原告爷爷杨淑与谢存两家相邻而居。
被告延庆县政府辩称：第一，核发《集体土地建设用地使用证》属县政府履行法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。因此，县政府具有为王有才核发被诉《集体土地建设用地使用证》的法定职权。第二，本案二原告不具有本案诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民法人或者其他组织，对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。二原告继承父母房屋东侧有一片空闲地由原告管理使用，被诉《集体土地建设用地使用证》上土地位于该空闲地北侧，与原告继承房屋宅基地有空闲地隔开并不相邻，因此二原告与被诉《集体土地建设用地使用证》没有利害关系，不具有诉讼主体资格，望法院驳回其起诉。
第三人尤连荣、王华当庭述称，其是按照被告延庆县政府颁发的被诉《集体土地建设用地使用证》建房，属于合法行为。
第三人尤连荣、王华在本院指定的证据交换期限内向本院提交了以下证据：1、四张照片，证明原告一直可以通行；2、（2013）延民初字第03124号民事判决书和（2013）一中民终字第13082号民事判决书，证明原告有其他通行走道；3、杨金兴（音）的证明，证明南山墙和核桃树那块地属于王家；4、民事起诉书，证明王家北房西边是原告家和第三人家共同的走道，原告一直走这条走道。
经庭审质证，各方当事人对上述证据发表了充分的质证意见，本院对上述证据作出如下确认：
被告延庆县政府提交的《宅基地登记底卡》（编号205）虽符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求，但其记载内容与实际不符且存在无四邻签字、无村委会负责人签字、无村委会盖章等诸多瑕疵，本院不予采信。
原告杨起、杨富提交的证据3、7、8是在法定期限内提交的，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求且具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信；证据5具有真实性、合法性，但与本案不具有关联性，本院不予采信；证据1、2、4、6不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式，本院不予采信。
依据原告杨起、杨富申请调取的1950年谢存和杨淑的《土地房屋所有证存根》，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式且具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。
第三人尤连荣、王华提交的证据2是在法定期限内提交的，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求且具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信；证据1具有真实性，但不能达到证明目的，本院不予采信；证据3、4不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求，本院不予采信。
经审理查明，原告杨起、杨富系兄弟关系，二人共同继承了父母遗留的位于北京市延庆县大榆树镇小张家口村18号院的北房五间。同村村民王有才与第三人尤连荣系夫妻关系，第三人王华系其女儿。早年间，王有才从谢存手中购得东房三间，该三间东房位于二原告所继承房屋的东北侧，之间有南北向夹道相隔，二原告及家人曾自该三间东房东侧通行至公共街道。后王有才将三间东房翻建成三间北房。1995年3月18日，被告延庆县政府为王有才颁发了被诉《集体土地建设用地使用证》。2007年王有才去世，该房屋由第三人尤连荣和王华居住。2010年，第三人将三间北房翻建成五间北房，随后又新建两间西房。原告杨起、杨富认为被告延庆县政府违法颁发被诉《集体土地建设用地使用证》致使第三人翻建房屋侵占其走道且已影响其正常通行，故于2012年12月28日诉至本院，要求撤销被告颁发的被诉《集体土地建设用地使用证》。在本次庭审中，原告杨起、杨富追加诉讼请求，要求被告延庆县政府赔偿因错误颁发被诉《集体土地建设用地使用证》给其造成的损失。
另查，原告杨起、杨富起诉后，本院于2013年12月3日作出（2013）延行初字第1号行政裁定书，认为二原告宅基地与诉争宅基地并不相邻，且第三人建房并未影响二原告通行权，二原告与被诉的具体行政行为没有法律上的利害关系，不具备行政诉讼原告的诉讼主体资格，故裁定驳回二原告起诉。原告杨起、杨富不服提起上诉。在二审庭审中，被告延庆县政府及第三人尤连荣、王华一致认可“南至杨姓”中的“杨姓”系指杨起、杨富，因此二审法院于2014年5月9日作出（2014）一中行终字第818号行政裁定书，认为一审法院以被诉《集体土地建设用地使用证》与二原告无法律上的利害关系，二原告不具有提起本案的原告主体资格为由驳回起诉有误，故裁定撤销（2013）延行初字第1号行政裁定，指令本院继续审理。本院继续审理后于2014年8月20日作出（2014）延行初字第23号行政裁定书，认为二原告宅基地与诉争宅基地并不相邻，虽然被告和第三人在（2014）一中行终字第818号行政裁定书中认可“南至杨姓”中的“杨姓”系指杨起、杨富，但在本案继续审理中，二原告未能提供充分证据证明争议宅基地西南角土地以及南侧菜园属于二原告宅基地范围，且第三人建房并未侵犯二原告通行权，故二原告与被诉的具体行政行为没有法律上的利害关系，不具备行政诉讼原告的诉讼主体资格，故裁定驳回原告起诉。原告杨起、杨富不服提起上诉，一中院于2014年11月20日作出（2014）一中行终字第10048号行政裁定书，认为一审法院以被诉《集体土地建设用地使用证》与杨起、杨富无法律上的利害关系，杨起、杨富不具备提起本案诉讼的原告主体资格为由裁定驳回杨起、杨富的起诉有误，故裁定撤销（2014）延行初字第23号行政裁定，指令本院继续审理。
本院认为，本案的争议焦点在于原告杨起、杨富是否具有行政诉讼原告主体资格和被告延庆县政府作出的具体行政行为是否合法。
关于原告杨起、杨富是否具有行政诉讼原告主体资格之问题，本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条规定，在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定。但有相反证据足以推翻的除外。本案中，被诉《集体土地建设用地使用证》中四至范围明确记载“西至杨姓、南至杨姓”，且在（2014）一中行终字第818号案的庭审中，被告延庆县政府及第三人尤连荣、王华一致认可“南至杨姓”中的“杨姓”系指杨起、杨富家。虽然被告延庆县政府和第三人尤连荣、王华在本次庭审中又不认可“南至杨姓”指的是杨起、杨富家，但未能提供相反证据足以推翻，而且，被告延庆县政府与第三人尤连荣、王华在（2014）一中行终字第818号一案的庭审中认可内容与1950年谢存、杨淑的《土地房屋所有证存根》可以相互印证，故本院对此予以确认。综上，本院认为原告杨起、杨富与被诉《集体土地建设用地使用证》存在法律上的利害关系，具有行政诉讼原告主体资格，被告县政府认为原告杨起、杨富不具有行政诉讼主体资格之答辩意见，本院不予采纳。
关于被告延庆县政府作出的具体行政行为是否合法之问题，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告延庆县政府具有核发被诉《集体土地建设用地使用证》的职权，但被告县政府核发时必须做到认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。22号《意见》第二条对认定权属界址作出了规定，即“（一）由村民自己填写宅基地申请表。（二）试点工作组组织用户和邻户主到现场共同指界，确认界址点、线，由指界人在调查表上签字盖章。已确定的界址点、线应设置界标。（三）绘制每户宅基地宗地草图，比例尺为1：1000，图纸规格为16K；（四）对使用权有争议的界址，由试点工作组提出意见，报乡（镇）以上人民政府处理；（五）对于违法多占的宅基地，按发生时有关土地法规、规章处理。”77号《通知》第三条规定“……应在查清土地权属后，实地设置宗地界址标志，勘丈宗地边长，绘制宗地草图。在检查各相邻宗地的几何关系无误后，绘制村庄宗地位置关系图，并以实丈数据计算宗地面积，作为收取宅基使用费的依据。并要接着进行地籍勘丈，补测地籍图和蒙绘宗地图工作，然后再按规定程序颁发土地证书。”本案中，被告延庆县政府核发被诉《集体土地建设用地使用证》依据的的是《宅基地登记底卡》（编号205），而该《宅基地登记底卡》并无四邻签字，同时还存在无村委会负责人签字、无村委会盖章、无丈量员、绘图员签字、未绘制宅基地平面图等瑕疵。因此，本院认为，被告延庆县政府作出被诉具体行政行为属主要事实认定不清、违反法定程序，原告杨起、杨富要求撤销被诉《集体土地建设用地使用证》的诉讼请求，应予支持。
关于原告杨起、杨富要求被告延庆县政府赔偿损失之诉讼请求，本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，原告杨起、杨富未能提供证据证实被告延庆县政府颁发被诉《集体土地建设用地使用证》的行为给其造成了损害，故本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告北京市延庆县人民政府为王有才颁发的大集建（小）字第205号《集体土地建设用地使用证》。
二、驳回原告杨起、杨富的其他诉讼请求。
案件受理费五十元，由被告北京市延庆县人民政府负担（本判决生效后七日内交纳）。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。
审 判 长 王敬民
审 判 员 张翠先
人民陪审员 朱来荣
二〇一五年四月二十七日
书 记 员 孙沙沙