广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）惠中法行初字第7号
原告：龙门县南昆山镇下坪村中坪尾村民小组，住龙门县南昆山中坪尾村民小组。
负责人：邹勇强，男，汉族，1975年11月15日出生，住广东省龙门县，职务：小组长。
委托代理人：陶绪宏，广东香江律师事务所律师。
被告：龙门县人民政府。
法定代表人：范志益，职务：县长。
委托代理人：谭阳辉，职务：龙门县政府法制局副局长。
被告：龙门县林业局。
法定代表人：黄路添，职务：局长。
委托代理人：林炜炜，职务：龙门县林业局干部。
第三人：龙门县南昆山生态旅游区管理委员会。
法定代表人：陈英。
委托代理人：史根洪，广东东舟律师事务所律师。
委托代理人：范宇翔，广东东舟律师事务所律师。
原告龙门县南昆山镇下坪村中坪尾村民小组(下称中坪尾村民小组)不服龙门县政府、龙门县林业局于2004年12月30日核发给南昆山管委会的龙林证字[2004]第001026号《林权证》，于2014年11月4日向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月28日受理后，于2015年2月28日向被告龙门县政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于2015年3月18日向被告龙门县林业局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月15日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人陶绪宏，被告龙门县政府委托代理人谭阳辉，被告龙门县林业局委托代理人林炜炜，第三人南昆山管委会委托代理人史根洪、范宇翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告龙门县政府、龙门林业局向本院提供了作出被诉行政行为的以下证据：1、林权登记申请表。2、南昆山生态旅游区林地林权登记申报表。3、龙门南昆山建设委员会通知（南建字第17号）。4、转批《国营南昆山林场管理体制实施方案》的通知（龙府〔1989〕70号）。5、关于印发龙门南昆山镇土地管理暂行办法的通知（龙府[2001]11号）。6、龙林证字（2004）第001026号中华人民共和国林权证、南昆山生态旅游区林地林权登记示意界址、南崑山大岺山林场位置图。以上证据均为复印件。
原告中坪尾村民小组诉称：一、历史方面：南昆山解放后属龙门永汉区公所辖南昆乡人民政府。52年冬南昆山土地改革。53年土改复查后成立了互助合作联社，并发了土地房产证。55年冬由四个初级社转为四个高级社。五八年四月份，南昆山的四个高级社收归转为龙门地方国营林场（称龙门南昆山林场）。把南昆山凡是私人的山林、田地不作价补偿给南昆山人民。南昆山人民自觉带林转入南昆山林场。划为五个工作区：即上坪工区（现上坪村委会）；下坪工区（现下坪村委会）；炉下工区（现炉下村委会）；花竹工区（现花竹村委会）；乌坭工区（现乌坭村委会）。在南昆山林场领导下，村与村委辖界至和工区的管辖范围至今明确从未争议。工区划定后，南昆山林场把全南昆山人民的土改证（山林、田地、房产证件）全部收归龙门档案局存档（现还在存放）。直至1964年，南昆山又把大集体转变成小集体，即把林地、耕地经营权下放到各工区各生产队，然后各工区和生产队就把屋前屋后的集体山林、田地分给各户作自留地、自留林作种养。直至上世纪80年代，取消南昆山林场，建立龙门南昆山镇人民政府。把各工区取消，组建各村民委员会。从此，南昆山镇人民政府在上世纪八十年代把南昆山镇大部分林地承包给南昆山各村各户。二、理由方面：通过信访，得知南昆山管委会于2014年6月30日信访事项的答复意见后，我村小组才知道中坪尾村小组所有林地龙门县人民政府颁发了林权证给南昆山管委会，为此发生了林权争议。1、争议林地是龙门南昆山镇下坪村中坪尾村民小组集体所有。从“林权证”核发中的四至界址填写南边注明[正马坑水磨谷田水交汇处]至中坪村小组××坑××（地名灯草××）××昆山××村小组交界处(箬子凹)，这一带林地约壹万亩(10000亩)，从历史记录都属南昆山镇下坪村中坪尾村民小组集体所有。经营、管理都属村民，在此期间，南昆山58年龙门县人民政府已颁发土地房产证给南昆山中坪尾村小组村民(证据开庭前提供)上世纪一九八九年八月一日，南昆山镇人民政府又把林地发包给我中坪尾村小组各户村民(供证据二，全村共十一本承包书)。2、南昆山管委会是经过惠州市机构编制委员会于二OO一年十一月十四日批复设立的，(供证据三)南昆山管委会是事业性单位，属财政核发的经费来源，不是政权组织。它的法人证书中已经规定它的宗旨和业务范围是“生态环境保护、旅游业管理”。除这两项业务外，南昆山管委会所做的都是违法的。从南昆山管委会的事业单位法人证书说明二个问题：其一、经费来源属财政核发。意思是管理经费、保护经费由财政发放。南昆山管委会是不准经营性开发项目的。其二、根据南昆山管委会法人证书指明了南昆山管委会宗旨和业务范围是“生态环境保护、旅游业管理。”超越了业务范围那就是非法经营，属职务犯罪、渎职犯罪。南昆山管委会不可能，永远不可能拥有南昆山林地的所有权。从其一、其二证实南昆山管委会是勾结龙门林业局偷卖南昆山下坪村中坪尾村民小组集体林地的违法行为，请求惠州市中级人民法院明察秋毫，严查职务犯罪的腐败官员。请求惠州市中级人民法院撤销龙门县人民政府、龙门林业局核发给南昆山管委会拥有的“林权证”(供证据四)3、南昆山镇是上世纪1980年至2002年8月2日建立的村镇政权组织，2002年8月2日经省人民政府批准，撤销南昆山镇并入龙门永汉镇(供证据五)，从省民政厅粤民区(2002)102号文件说明《同意撤销南昆山镇，将其行政区域并入永汉镇。调整后永汉镇管辖原永汉镇和原南昆山镇的行政区域范围。管辖2个居委会和26个村委会(其中南昆山五个村委会)。总面积340平方公里总人口49686人，其中常住户籍人口48751人。永汉镇人民政府驻地不变》，从文件中说明：原南昆山镇下坪村中坪尾村民小组集体农田、林地属永汉镇管辖，行政区域范围在永汉镇。南昆山管委会是事业性单位，没有行政管辖权，林权也不属于南昆山管委会。4、A：据惠州市机构编制委员会批复：南昆山生态旅游区管理委员会设立了2001年11月14日。B：南昆山镇是上世纪1980年至2002年8月1日建立的村镇政权组织，2002年8月2日经省人民政府批准，撤销龙门南昆山镇并入龙门永汉镇，并入永汉镇后，南昆山五个村民委员会属永汉镇管辖，那么说明：人口户籍都属永汉镇管辖，南昆山镇并入永汉镇后，原永汉镇和原南昆山镇的行政区域范围总面积340平方公里，总人口49686人。C：南昆山人民靠山吃山，为什么龙门县人民政府又把行政权转接到一个没有行政管辖权的事业单位呢？(南昆山管委会)为什么龙门县人民政府、龙门林业局又把永汉镇行政区域的村民小组集体所有林地划归南昆山管委会呢？并把所有林地核发林权证书给南昆山管委会，由此，产生的后果不可设想，性质恶劣。使南昆山管委会有了使用林地的审批权申报权。南昆山管委会现在偷卖林地违反手段是：未批先占、批少占多、以罚代征、以租代卖(买)等欺下瞒上直至省林业厅、省政府，使南昆山造成毁林、侵占林地10000多亩的违法行为。这些都是龙门县人民政府、龙门林业局核发林权证给南昆山管委会后果。都是龙门县人民政府、龙门林业局乱作为产生的职务犯罪、渎职犯罪。因此，请求惠州市中级人民法院撤销龙门县人民政府、龙门林业局颁发给南昆山管委会的林权证书。综上，龙门县人民政府、龙门林业局把南昆山镇下坪村中坪尾村小组的集体林地核发给南昆山管委会的“林权证”是错误的、非法的。故请求：1、撤销龙门县人民政府、龙门林业局2004年12月30日核发给龙门南昆山生态旅游区管理委员会的林权证，编号：B4400034085，证号：04413241507JDS005328(付证据一)即：(龙林证字[2004]第001026号)。2、起诉费用由被告负担。
原告提供了以下证据：1、龙林证字（2004）第001026号《林权证》。2、承包山林证书。3、关于设立龙门南昆山生态旅游区管理委员会的批复及关于转发市编委《关于设立龙门南昆山生态旅游区管理委员会的批复》的通知。4、南昆山管委会的事业单位法人证书及事业单位法人登记资料。5、关于同意龙门撤销南昆山镇将其并入永汉镇的批复。6、授权委托书；7、土地房产所有证存根。以上证据均为复印件。
被告龙门县政府、龙门林业局辩称：一、原告中坪尾村民小组起诉不成立，应依法驳回。（一）根据1958年《龙门南昆山建设委员会通知》（南建字第17号）“南昆山境内一切土地均收为国有”，1989年6月9日龙门县政府《转批〈国营南昆山林场管理体制实施方案〉（龙府〔1989〕70号）“贯彻实施方案，必须按照《森林法》和《土地法》的规定，坚持山林、土地属国家和集体所有的原则，林场所属范围内一切山林、土地均属国营南昆山林场所有，任何人不得以任何借口要回土改山、祖宗山。林场将部分山林划分到户进行分户承包管理，其所有权仍归林场，砍伐权由林场掌握”。承包者只有经营管理权”,2001年5月14日《龙门南昆山镇土地管理暂行办法》（龙府〔2001〕11号）“南昆山镇范围内的土地所有权属国家所有，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让”的规定，南昆山范围内的一切山林、土地从1958年开始至今属于国家所有，不属于集体所有。对此，原告中坪尾村民小组《行政起诉状》也确认了南昆山范围内的一切山林、土地从1958年开始至上世纪80年代已由集体所有变更为国家所有。由此可见，涉案林权证登记的涉案林地，属于国有林地，不属于集体林地。（二）上世纪50年代颁发给原告中坪尾村民小组原村民的土地房产所有证，已由被告龙门县政府收回，已被上述规范性文件代替，其效力无法对抗上述规范性文件。（三）为保障南昆山原住民的生产、生活，原南昆山镇政府早在1989年已将涉案林权证登记的部分林地划分到户进行分户承包管理，但所有权仍归林场，承包者只有经营管理权。对此，1989年6月9日龙门县政府《批转〈国营南昆山林场管理体制实施方案〉（龙府〔1989〕70号）有明确的规定。故原告中坪尾村民小组以其原村民持有的46本承包书主张权利，证据不足。（四）2001年11月14日《关于设立龙门南昆山生态旅游区管理委员会的批复》（惠市编〔2001〕91号）载明，第三人为被告龙门县政府的派出机构。可见，第三人通过龙门县政府的授权行使南昆山行政管理职权。据此，因南昆山范围内的一切山林、土地属于国家所有，故第三人依法有权取得南昆山林地的所有权。（五）一直以来，第三人对南昆山实行“在开发中保护，在保护中开发”，并没有超越其事业单位法人证书中记载的宗旨和业务范围。（六）根据《关于同意龙门撤销南昆山镇将其并入永汉镇的批复》（粤民区〔2002〕102号），中坪尾村小组已在2002年并入永汉镇2个居委会中，不是并入永汉镇26个村委会中，故其名称由下坪村中坪尾村民小组变更为下坪社区中坪尾村民小组。（七）如前所述，已不存在南昆山镇中坪尾村民小组，故原告中坪尾村民小组主体不适格。二、涉案林权证合法，应依法维持。（一）具有法定职权。被告龙门县政府、龙门林业局颁发涉案林权证符合《中华人民共和国森林法》第三条第二款、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第一款的规定，是在履行法定职权。（二）符合法定程序。1、提出申请。2003年12月20日，第三人提交《林权登记申请表》、《南昆山生态旅游区林地林权登记申报表》，及其权利依据1958年《龙门县南昆山建设委员会通知》（南建字第17号）、1989年6月9日龙门县政府《批转〈国营南昆山林场管理体制实施方案〉（龙府〔1989〕70号）、2001年5月14日《龙门南昆山镇土地管理暂行办法》（龙府〔2001〕11号）等规范性文件，向被告龙门县政府申请颁发涉案林权证。2、登记核实。被告龙门县政府、龙门林业局根据第三人提出的申请，对照《林权登记申请表》、《南昆山生态旅游区林地林权登记申报表》进行现场勘查，以《南昆山大岭山林场位置图》为基础，确认了涉案林权证登记林地的《南昆山生态旅游区林地林权登记示意界址》。3、发放证书。2004年12月30日，龙门县政府经核实无误后，给第三人颁发涉案林权证。据此，龙门县政府颁发涉案林权证，符合《林木和林地权属登记管理办法》、《广东省林地林权登记换发证工作方案》、《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》的有关规定，程序合法。（三）适用依据正确。《林木和林地权属登记管理办法》、《广东省林地林权登记换发证工作方案》、《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》是颁发林权证的依据，故龙门县政府适用这些依据颁发涉案林权证，并无不妥。综上所述，原告中坪尾村民小组起诉无事实根据和法律依据，应依法驳回；龙门县政府颁发涉案林权证合法，请依法维持。
第三人南昆山管委会述称：一、南昆山的林地所有权归国家所有，龙门县政府向南昆山管委会发放林权证的行为符合法律规定和历史沿革，应当受到法律保护。1、根据《中华人民共和国森林法》的规定，除法律另有规定外，中华人民共和国境内的所有森林资源均归国有，本案中，在无法律规定，中坪尾村小组也没有有效林权证以证明南昆山的森林资源归中坪尾村小组所有的情况下，南昆山的森林资源理应归国家所有，中坪尾村小组所称的争议林地属于南昆山镇上坪各村民小组集体所有没有法律依据，也没有任何证据予以证明。2、从南昆山的历史沿革来看，1958年7月2日南昆山以南建字第17号发出的《龙门县南昆山建设委员会通知》、1973年1月30日广东省惠阳地区革命委员会作出的惠地革发（1973）20号文件、1989年6月10日龙门县政府作出的龙府（1989）70号批转《国营南昆山林场管理体制实施方案》等文件，都明确界定南昆山属国营林场，将南昆山辖区内一切山林土地均确定为国有，同时也将南昆山林场范围内的村民均转为居民，并由政府定量供给粮食，不再有自留地等土地，上述文件的作出以及实施的具体行政行为至今均已超过20年，且已经完全融入了南昆山人民的生活中，按照法律规定已不具有可诉性，因此，南昆山的土地林木从上个世纪开始就已依法属于国有。二、中坪尾村小组不具有诉讼主体资格，其起诉依法应当予以驳回。1、根据《关于同意龙门撤销南昆山镇将其并入永汉镇的批复》（粤民区[2002]102号）及相关文件的规定，中坪尾村小组已在2002年并入永汉镇的2个居委会中，其已不再具有村民小组的法律资格，其所使用的公章及组织名称已经废止，不再具有法律效力，其本身也没有资产及办公场所，也未在有关部门登记，不具有独立承担诉讼结果的资质、能力及合法性，不属于行政诉讼法所规定的其他组织范围。2、本案中，诉争的具体行政行为既未向中坪尾村小组作出，也未影响到其权益，根据中坪尾村小组提交的《承包山林证书》，在假定其为真实的情况下，中坪尾村小组也并非诉状中所称的土地承包人，与本案的具体行政行为没有利益关联。三、中坪尾村小组超出法律规定的期限提出的行政诉讼，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，中坪尾村小组已在起诉状中明确承认其通过信访途径已在2014年6月30日知晓了龙门县人民政府向南昆山管委会颁发林权证的事实。四、本案属于行政复议前置的案件，中坪尾村小组未经复议直接向贵院提起诉讼不符合法律规定的程序，依法应当驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，中坪尾村小组必须先行申请行政复议后方可提起行政诉讼。综上，中坪尾村小组的诉讼请求既无任何事实和法律依据，亦不符合法律规定的程序，依法不应当得到支持，请贵院依法驳回其无理的诉讼请求。
第三人南昆山管委会提供了以下证据：1、森林法。2、《龙门南昆山管委会通知》。3、《惠阳地区革命委员会文件》。4、《国营南昆山林场管理体制实施方案》。以上证据均为复印件。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：当事人针对其他各方提交的证据，无异议的，本院予以采纳；有异议的，在认定事实时予以参考。
经审理查明，原龙门南昆山建设委员会于1958年7月2日作出的《通知》（南建字第17号）载明：“开发建设南昆山已成立南昆山国营林场，在南昆山境内一切山林土地均收归国有”。原广东省惠阳地区革命委员会于1973年1月30日作出的惠阳地区革命委员会文件〔惠地革发（1973）20号〕载明：“关于你县南昆山林场体制问题的请示报告已收悉。现批复如下：南昆山应是县办的地方国营林场，不应转为集体所有制。林场所需的粮食、资金由县自筹解决。如确有实际困难，地区根据实际可能予以补助一部分。但林场应独立核算，自负盈亏。”龙门县政府于1989年6月9日作出的批转《国营南昆山林场管理体制实施方案》的通知（龙府〔1989〕70号）载明：“贯彻实施“方案”，必须按照《森林法》和《土地法》的规定，坚持山林、土地属国家和集体所有的原则，林场所属范围内一切山林、土地均属国营南昆山林场所有，任何人不得以任何借口要回“土改山”、“祖宗山”。林场将部分山林划分到户进行分户成包管理，其所有权仍归林场，砍伐权由林场掌握。承包者只有经营管理权。”
龙门县政府于2001年5月14日印发的《龙门南昆山镇土地管理暂行办法》载明：“一、南昆山镇范围内的土地所有权属国家所有，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让。国有土地使用权可依法转让。”惠州市机构编制委员会于2001年11月14日作出《关于设立龙门南昆山生态旅游区管理委员会的批复》，同意设立南昆山管委会。该批复载明“经惠州市人民政府常务会议研究决定（八届31次[2001]4号），同意设立龙门南昆山生态旅游区管理委员会，为县政府的派出机构，正科级建制，代表县政府对南昆山生态旅游区行使统一保护、规划和开发建设的管理职权。在南昆山镇建制未调整之前，该管委会暂与镇人民政府合署办公，人员编制在镇内调剂解决，不另新增。”后，广东省民政厅于2002年8月2日作出《关于同意龙门撤销南昆山镇将其并入永汉镇的批复》(粤民区〔2002〕102号)。该批复载明：“同意撤销南昆山镇，将其行政区域并入永汉镇。调整后，永汉镇管辖原永汉镇和原南昆山镇的行政区域范围，辖2个居委会和26个村委会，总面积340平方公里，总人口49686人，其中常住户籍人口48751人，永汉镇人民政府驻地不变。”南昆山管委会于2003年12月20日填写林权登记申请表。登记类型为初始，登记权利内容为林地所有权，在“林地使用权权利人”、“森林或林木所有权权利人”、“森林或林木使用权权利人”等栏目中均为空。坐落于南昆山，林地使用期为永久。在“主要权利依据及附图”一栏中载明“南昆山生态旅游区管理委员会所有。F-49-12-(62)F-49-24-(6)F-49-24-(14)F-49-12-(55)F-49-12-(63)F-49-24-(15)F-49-12-(64)F-49-24-(8)F-49-24-(7)F-49-24-(16)”当日，南昆山管委会填写南昆山生态旅游区林地林权登记申报表。龙门县政府于2004年12月30日向南昆山管委会核发龙林证字（2004）第001026号《林权证》。在“森林、林木、林地状况登记表”中载明：林地所有权权利人为南昆山生态旅游区管理委员，在“林地使用权权利人”、“森林或林木所有权权利人”、“森林或林木使用权权利人”等栏目中均为空。坐落于南昆山，面积为9918.52公顷，四至：见附表。注记：龙门南昆山生态旅游区管理委员会所有。附注：林种还有用材林。在“填证机关”一栏有经办人、负责人的私章以及龙门林业局的公章。
各方均未提供证据证明政府已收回或注销了中坪尾村民小组的印章，亦无证据显示中坪尾村民小组已经领取或启用了龙门县政府所称的“下坪社区中坪尾村民小组”印章，中坪尾村小组称其一直使用龙门南昆山镇下坪村中坪尾村民小组的印章并自认为其名称仍为龙门南昆山镇下坪村中坪尾村民小组。
本院认为：《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人、或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，广东省民政厅于2002年8月2日作出《关于同意龙门撤销南昆山镇将其并入永汉镇的批复》(粤民区〔2002〕102号)。该《批复》载明：“同意撤销南昆山镇，将其行政区域并入永汉镇。调整后，永汉镇管辖原永汉镇和原南昆山镇的行政区域范围，辖2个居委会和26个村委会，总面积340平方公里，总人口49686人，其中常住户籍人口48751人，永汉镇人民政府驻地不变。”但并无证据显示政府已收回或注销了中坪尾村民小组的印章，亦无证据显示中坪尾村民小组已经领取或启用了龙门县政府所称的“下坪社区中坪尾村民小组”印章，中坪尾村民小组称其一直使用龙门南昆山镇下坪村中坪尾村民小组的印章并自认为其名称仍为龙门南昆山镇下坪村中坪尾村民小组，所以，中坪尾村民小组与被诉行政行为仍有法律上的利害关系。故中坪尾村民小组提起本诉，具有原告主体资格。
《中华人民共和国森林法》第三条第一款“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”本案中，被诉《林权证》所指向的土地在龙门县政府颁发给第三人之前，属于国家所有而非集体所有。在龙门县政府作出被诉行政行为后，南昆山管委会取得涉案林地的所有权。首先，原龙门县南昆山建设委员会于1958年7月2日作出的《通知》、原广东省惠阳地区革命委员会于1973年1月30日作出的惠阳地区革命委员会文件〔惠地革发（1973）20号〕、龙门县政府于1989年6月9日作出的批转《国营南昆山林场管理体制实施方案》的通知以及2001年龙门县政府印发的《龙门南昆山镇土地管理暂行办法》都明确了南昆山林场所有权归属于国家，而非集体所有。其次，并没有证据显示被诉《林权证》所指向的土地归属于集体，中坪尾村民小组也没有有效证据证明涉案林地归其所有。再次，虽然原南昆山镇早在1989年已将被诉《林权证》中部分林地划分到户进行承包管理，但承包者只有经营管理权而不具所有权。即，对于涉案林地所有权并未因承包给原南昆山镇各村民小组而发生转移，被诉《林权证》所指向的土地仍为国有。故，龙门县政府于2004年12月30日根据南昆山管委会的申请向其核发龙林证字（2004）第001026号《林权证》，并无不当。
综上，原告中坪尾村民小组诉请撤销龙林证字（2004）第001026号《林权证》，理由不足，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告龙门县南昆山镇下坪村中坪尾村民小组的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告龙门县南昆山镇下坪村中坪尾村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 王瑞南
审判员 黄潮明
审判员 覃毅华
二〇一五年七月二十二日
书记员 林美娴