鄄城县人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）鄄行初字第2号
原告郓城县黄集乡徐垓村民委员会。
住所地，郓城县黄集乡徐垓村。
法定代表人徐淑存，村民委员会主任。
委托代理人李学永，山东中强律师事务所律师。
委托代理人安宗林，山东鑫士铭（济南）律师事务所律师。
被告郓城县人民政府。
法定代表人蔡维超，县长。
委托代理人陈宝良，山东晟韵律师事务所律师。
第三人郓城县黄集乡人民政府。
法定代表人何广峰，乡长。
委托代理人陈泽华，山东郓州律师事务所律师。
原告郓城县黄集乡徐垓村民委员会诉被告郓城县人民政府、第三人郓城县黄集乡人民政府土地行政确权一案，于2014年2月11日立案受理。本院受理后依法组成合议庭，于2014年3月19日公开开庭审理了此案。原告郓城县黄集乡徐垓村民委员会的法定代表人徐淑存及其委托代理人李学永、安宗林，被告郓城县人民政府的委托代理人陈宝良，第三人郓城县黄集乡人民政府的委托代理人陈泽华到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告郓城县人民政府于2013年7月10日做出的郓行决字（2013）1号《郓城县人民政府关于黄集乡人民政府与黄集乡徐垓村土地权属争议的处理决定》（下简称《处理决定》），认定1976年五七红校为了建立劳动基地，使用了黄集乡徐垓村的土地约73亩，非徐垓村说的140多亩，当时签订了协议，并且都给予了货币补偿，并对徐垓村徐淑言等进行了工作安置。土地被征用后，徐垓村就被征土地没有再交纳公粮提留。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第三条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第1、2项之规定，处理决定如下：1、该宗争议土地（140.6亩）属于国有土地。2、该宗争议土地（140.6亩）由黄集乡政府管理使用。被告于2014年2月18日收到起诉状副本及应诉通知书，在2014年2月27日向本院提交了作出处理决定的证据、依据，并制作了证据清单。1号证据，《处理决定》及送达证，证明实体和程序合法；2号证据，土地确权申请书，证明原告向被告申请确权，被告依法受理；3号证据，杨某某等4人证人证言，证明受理原告的土地确权申请符合有关规定；4号证据，土地权属争议案件受理通知书、送达回证，证明程序合法；5号证据，答辩通知书、送达回证，证明程序合法；6号证据，答辩书，证明实体、程序合法；7号证据，农业税册籍档案，证明原告在土地被征用后不再缴纳农业税；8号证据，郝某某、宋某某的证人证言，证明原告等几个村的土地被征用时，给予了补偿；9号证据，原黄集公社联社主任吴某某的工作笔记及情况说明，证明征地给予了补偿；10号证据，肖某某等6人的调查笔录，证明共征用了徐垓村73亩土地，进行了补偿安置；11号证据，现场勘测笔录，证明对争议土地进行了现场勘测；12号证据，《郓城县国土资源局关于原告与第三人土地权属争议处理意见的报告》，证明被告系在该报告的基础上作出的决定；13号证据，行政复议决定书，证明被诉具体行政行为经过了复议程序，复议机关予以维持；14号证据，《中华人民共和国土地管理法》；15号证据，《土地权属争议调查处理办法》；16号证据，《确定土地所有权和使用权的若干规定》；14-16号证据证明被告作出的处理决定适用法律正确。
原告诉称，1976年，第三人的前身郓城县黄集公社决定占用原告和前秦、刘楼等村的200余亩土地作为郓城县第十五中学的学农基地，以满足开门办学之需，并约定将来学农任务完成后，将占用的各村土地返还各村。后学农任务完成，学校解散，郓城县黄集公社依约将占用的前秦、刘楼等村的土地返还各村，而对于占用原告的140.6亩土地，虽原告一直主张权利，第三人却拒不返还。被告仅凭第三人提供的相互矛盾的证人证言就认定第三人与原告签订了征地协议，对原告进行了补偿并对原告的村民予以安置，属于认定事实错误。被告作出的处理决定因认定事实错误导致适用法律错误。征地行为不仅是公法行为而且是要式行为，被告应重点审查第三人征地行为的合法性，在第三人没有提供任何征地批准文件的情况下，被告就认定第三人完成了征地行为，程序违法。总之，被告作出的具体行政行为，没有事实依据，适用法律错误，程序违法，应依法予以撤销。
原告在开庭审理时提供了以下证据：1号证据，杨某某证言，证明黄集中学占用了原告的土地；2号证据，高某某的证言，证明黄集中学占用原告100多亩土地；3号证据，肖某某证言，证明黄集中学占用原告100多亩土地，根据国家政策应归还原告；4号证据，王某某证言，证明黄集中学占用原告土地，根据中央文件应归还原告；5号证据，郝某某证言，证明郓城县第十五中学占用了原告的土地，有无协议，有无补偿不清楚；6号证据，刘某某证言，证明第三人占用各村的土地没有补偿；7号证据，张某甲证言，证明原告和宋垓村都给了五七红校土地，没有给宋垓村钱，只解决了农业税；8号证据，程某某证言，证明十五中学占用原告土地，没有收过钱，在其任职期间一直要地；9号证据，张某乙证言，证明黄集中学占用了张宇村一个生产队的8亩地，没有签协议，也没有补偿；10号证据，张某丙证言，证明黄集中学占用了张宇村一个生产队的10多亩地，没给过补偿和实物；11号证据，宋某某证言，证明十五中学占用了包括原告在内的几个村的土地，学校用完就归还给各村；12号证据，原徐垓大队生产情况记录本，证明第三人占用原告140亩地，被告遗漏了对该证据的审查，程序违法；13号证据，徐某甲证言，证明12号证据的来源；14号证据，徐某乙证言，证明目的同13号证据；15号证据，徐某丙证言，证明其父徐淑言生前系农民，第三人没有安置其父工作；16号证据，菏泽市人民政府行政复议意见书，证明被告对相关证据的合法性没有核实，被告作出的行政行为没有事实依据。
被告辩称，2013年1月，被告受理原告的土地确权申请后，对原告的申请及第三人的答辩进行了依法审查，对双方的证据材料予以认真分析，指派专业人员组成调查组进行了调查走访，并进行了现场勘测。经调查分析查明：1976年，为了贯彻毛主席“五七指示”，原郓城县黄集公社向郓城县革命委员会申请将郓城县第十五中学改为五七红校。五七红校成立后，为了建设学农基地，原郓城县黄集公社与徐垓大队、宋该大队、东张庄大队、张宇大队、刘楼大队协商，征用了该5个大队共计180余亩土地，其中征用徐垓大队73亩土地。征地时原郓城县黄集公社与上述5个大队签订了征地协议，给予了补偿，对徐垓大队的徐淑言等人进行了工作安置。上述土地被征用后，徐垓大队对被征用的土地不再缴纳农业税。1979年，五七红校解散，该学农基地由原郓城县黄集公社（即第三人的前身）接管，作为国有农场一直使用至今。被告系在查明事实的基础上，依法作出的《处理决定》，该《处理决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。
第三人述称，原告的主张不能成立，被告作出的《处理决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。
对被告提交的证据，原告发表以下质证意见：1号证据中，处理决定属于本案的审理对象，其自身不能证明其合法性，对送达回证无异议；2-5号证据，无异议；6号证据，内容不真实；7号证据，对不再交农业税无异议，不再交农业税，不意味着所有权转移；8号证据，与其他证言有矛盾；
9号证据，工作笔记无法证明来源合法，土地款指向不明，无法证明对原告予以补偿；10号证据，郝元柱证言中，其说对是否征徐垓村的地没有印象，该份证据与本案不具有关联性，应予以排除，其他的5份证人证言相互矛盾；11号证据，现场勘测笔录形式上不合法，记录人和勘测人李某某系同一人，且书写不一致；12号证据，系被告内部的工作报告，无法证明其合法性；13号证据，无异议；14-15号证据，无异议；16号证据，仅能参照适用。
对被告提交的证据，第三人发表以下质证意见：1-2号证据，无异议；3号证据，对其真实性，合法性提出异议；4-16号证据，均无异议。
对原告提交的证据，被告发表以下质证意见：首先，对原告在行政程序中提交的1-4号证据，被告在做处理决定时已予考虑；其次，对在行政程序之外，复议程序中和开庭之前提交的5-12号证据，不能证明被告在作出处理决定时，具体行政行为不具有合法性；再次，证人和本案有利害关系，证据来源不合法；第四，对开庭前未提交的13-16号证据，根据有关规定，不予质证。
对原告提交的证据，第三人发表以下质证意见：1-4号证据，因和被告所举的3号证据相一致，质证意见同对被告3号证据的质证意见；对于5-15号证据，由于该几份证据系原告在行政复议程序和行政诉讼程序中提交，不应作为评价被告作出具体行政行为合法与否的证据，该5-15号证据既不属于新证据，也不属于原告不能发现，不能收集的证据，原告未能在交换证据之前向法庭提供，对该部分证据不予质证；16号证据，原告属于理解错误，证明目的不能成立。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告提供的1-16号证据的确认。对1号证据中，被告作出的处理决定系本案的审理对象，不能作为证据使用，对1号证据中送达回证确认为有效证据。对2、4、5号证据，原告、第三人均无异议，予以确认。6号证据，虽原告认为内容不真实，但不能否认第三人行使答辩权的事实，予以确认。7号证据中，对于1974年黄集公社徐垓大队农业税计税基础变动表，原告认为被告应提供原件而没有提供，不予确认，对1977年黄集公社徐垓大队农业税计税基础变动表，予以确认。3、8号证据系证人出具的证人证言，没有附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件，不符合证人证言的形式要件，且原告提出异议，不予确认。9号证据，虽原告提出异议，认为其来源不明，不能证明林场支出的地款是支付原告的，由于该书证能够和其他证据相印证，对该证据予以确认。10号证据，原告提出异议，认为证言之间有矛盾之处，但该证人证言之间对于是征用还是占用原告的土地，是否签订征地协议以及是否对原告予以补偿、安置意见较一致，对10号证据中该部分内容予以确认。11号证据，原告认为勘测人中有李某某，记录人也是李某某，且书写不一致，程序违法，被告辩称是笔下误所至，且原告的法定代表人徐淑存及村民代表都在笔录上签名，该证据虽有瑕疵，但不影响其客观真实性和关联性，对该证据予以确认。对12-16号证据，原告、第三人均无异议，予以确认。对原告提供的1-16号证据的确认。1-11号证据，系证人书写的证人证言，没有附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件，不符合证人证言的形式要件，且被告、第三人提出异议，对上述证据不予确认。12号证据，系孤证，内容书写不清晰、不完整，且和被告的证据相矛盾，不予确认。13、14号证据予以确认。15号证据，徐某丙证言，他承认其父亲徐淑言曾到五七红校帮助学农，该证言能够和被告的10号证据相印证，对该部分内容确认为有效证据。16号证据，予以确认。
经审理查明，1976年，为了贯彻毛主席“五七指示”，原郓城县黄集公社将郓城县第十五中学（又名黄集中学）更名为五七红校。五七红校成立后，为了建设学农基地，原郓城县黄集公社与原告等村签订了征地协议，征用了原告等村的部分土地，并对原告等村给予了补偿、安置。自土地被征用后，原告对被征用的土地不再缴纳农业税。后五七红校解散，该学农基地由原郓城县黄集公社（即第三人的前身）接管，现争议土地为林场，面积140.6亩，由第三人管理使用。2013年1月，原告申请被告对其与第三人争议的140余亩土地予以确权，被告于2013年2月1日予以立案受理。被告于2013年7月10日做出《处理决定》。原告对该《处理决定》不服，向菏泽市人民政府申请行政复议，菏泽市人民政府作出菏政复决字（2013）74号行政复议决定，维持了被告作出的《处理决定》。原告仍不服，诉至菏泽市中级人民法院，菏泽市中级人民法院裁定将本案移交鄄城县人民法院审理。
本院认为，被告作为处理土地所有权争议的主管机关，具有处理土地权属争议的法定职权。原五七红校征用原告土地的行为发生在1976年，距今已过去38年，年代久远。处理此类争议应本着从实际出发，尊重历史，面对现实的原则。根据被告的调查材料及其他有效证据，能够证实双方就征地有关事项达成了协议，给予了原告货币补偿，对原告的村民徐淑言等予以安置。原告称原五七红校占用其土地140余亩，没有签订协议，没有给予原告货币补偿，没有对原告的村民予以安置，证据不足，不予采信。被告受理原告的土地确权申请后，听取了原告的陈述及被告的答辩意见，对双方提供的证据进行了分析认定。依法由郓城县国土资源局对征地时有关的知情人员进行了调查走访，并出具了《关于黄集乡人民政府与黄集乡徐该村土地权属争议处理意见的报告》。后被告在查明事实的基础上依法作出《处理决定》，并送达原告、第三人，程序并无不当。原告称征收是要是行为，被告应重点审查第三人征收行为的合法性，在第三人没有提供任何书面征地文件的前提下，就认定事实，属于程序违法。因被告处理的系土地权属争议，不是审查第三人征地行为的合法性，其根据现行有效的法律、法规、规章作出处理决定，程序并无不当，对原告该主张不予支持。五七红校是原郓城县第十五中学（又名黄集中学）更名而来，其设立学农基地，是为响应毛主席五七指示和有关政策而成立的，性质上属于全民所有制单位。由于征地行为发生在1976年，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第三条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第1、2项：“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的”之规定作出《处理决定》，虽多引用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第2项不够严谨，但对争议土地的所有权归属无实质性影响，不属于适用法律错误。原告称被告作出的具体行政行为，没有事实根据，适用法律错误，程序违法，请求予以撤销，缺乏事实根据和法律依据，其诉讼请求依法应予驳回。本案经我院审判委员会讨论决定。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告郓城县黄集乡徐垓村民委员会的诉讼请求。
案件受理费50元由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于菏泽市中级人民法院。
审判长 陈 金
审判员 崔 浩
审判员 王 昊
二〇一四年四月二十八日
书记员 王庆芳