江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏行终1007号
上诉人（原审原告）宿迁汇龙实业有限公司，住所地泗洪县工业园区。
法定代表人苏军，该公司董事长。
委托代理人苏瑞贤，该公司常务副总经理。
委托代理人鲍林观，该公司法律顾问。
被上诉人（原审被告）泗洪县人民政府，住所地泗洪县青阳镇建设北路16号。
法定代表人李爱华，该县县长。
委托代理人宗延军，江苏倍得宁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江苏省泗洪经济开发区管理委员会，住所地泗洪县衡山北路17号。
法定代表人蔡敦安，该委员会主任。
委托代理人刘兰，江苏多德律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泗洪县国土资源局，住所地泗洪县青阳镇建设南路。
法定代表人李爽，该局局长。
委托代理人王兆豹，江苏远大弘正律师事务所律师。
上诉人宿迁汇龙实业有限公司（下称汇龙公司）诉泗洪县人民政府（下称泗洪县政府）、江苏省泗洪经济开发区管理委员会（下称泗洪开发区管委会）、泗洪县国土资源局（下称泗洪国土局）要求履行合作协议一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（2015）宿中行初字第00104号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年8月3日立案受理后依法组成合议庭，并先后于2016年9月19日、2016年12月14日公开开庭审理了本案。2016年9月19日本院确定的第一次开庭审理，因被上诉人泗洪县政府未依法委托行政机关工作人员出庭应诉而取消。在第二次开庭审理中，上诉人汇龙公司的委托代理人苏瑞贤、鲍林观，被上诉人泗洪县政府副县长张丽霞作为行政机关负责人及其委托代理人宗延军，被上诉人泗洪开发区管委会副主任张富强作为行政机关负责人及其委托代理人刘兰，被上诉人泗洪国土局副局长苗磊作为行政机关负责人及其委托代理人王兆豹，到庭参加诉讼。因当事人双方申请法院协调，扣除了本案审理期限。本案现已审理终结。
一审法院认定，2003年9月5日，泗洪开发区管委会（甲方，原为宿迁市经济技术开发区泗洪工业园区管委会办公室）与汇龙公司（乙方）签订《合作协议书》一份，主要内容为：甲、乙双方本着互惠互利、平等协商的原则，依据洪招委发[2002]3号文件精神，就乙方在泗洪县工业园区投资兴建五金制造彩印项目，达成如下协议：一、甲方同意乙方在泗洪县工业园区投资兴建五金制造彩印项目。该项目总投资贰仟贰佰万元，其中固定资产投资约壹仟贰佰万元人民币。二、该项目选址定于纬三路南侧徐宁路东侧交界处（附图），占地40亩（以现状实际丈量土地为准）。三、甲方出让现状土地给乙方，土地使用权出让年限为50年。按照招商引资政策，投资商投资超出壹仟万元的，免缴土地出让金，甲方在两个月内向乙方提交土地使用权证。四、乙方负责对该项目全额投资，并确保协议签订后两年内全部投资到位。甲方在乙方提供相关材料情况下一周内提供进园临时施工手续，并严格履行《泗洪县招商引资优惠政策》。乙方确保在本协议签字之日起30天内开工建设。五、……根据实际丈量，该地块实际为41.2亩。2010年11月11日，汇龙公司取得了泗洪县政府颁发的洪国用（2010）第4639号《国有土地使用权证》（以下简称《4639号土地使用权证》），该证记载土地使用权面积为15亩。汇龙公司认为根据双方签订的合作协议第三条的约定，在协议签订两个月内，泗洪县政府、泗洪开发区管委会和泗洪国土局应向其提供41.2亩土地的国有土地使用权证，现在汇龙公司仅拿到了15亩土地的国有土地使用权证，现提起诉讼，要求泗洪县政府、泗洪开发区管委会和泗洪国土局按照协议约定，向其提供尚欠的26.2亩土地的国有土地使用权证。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者其他行政管理目标，在法定职责范围内，与公民，法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，根据洪招委发[2002]3号文件的规定，泗洪开发区管委会具有招商引资的责任，其依据洪招委发[2002]3号文件的精神，与汇龙公司汇龙公司经协商签订《合作协议书》具有招商引资促进当地经济发展的公益目的，该协议具有行政法上权利义务内容，属于行政协议，汇龙公司作为行政协议的相对方，对行政机关不依法履行协议约定不服有权向法院提起行政诉讼。泗洪县政府和泗洪开发区管委会辩称本案不属于行政案件受案范围的意见不符合法律规定，不予采纳。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，汇龙公司要求泗洪县政府、泗洪开发区管委会和泗洪国土局履行《合作协议书》，但该协议系泗洪开发区管委会与汇龙公司签订的行政协议，汇龙公司起诉泗洪县政府和泗洪国土局不符合法律规定，泗洪县政府和泗洪国土局不是本案的适格被告，应当驳回汇龙公司对泗洪县政府和泗洪国土局的起诉。
《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”该法第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”本案中，汇龙公司建设用地不属于以划拨方式取得土地的情形，其因建设使用土地应以出让方式取得，并按照法律规定缴纳土地使用权出让金等费用，但根据汇龙公司与泗洪开发区管委会签订的《合作协议书》第三条约定可知，汇龙公司在泗洪县工业园区投资兴建五金制造彩印项目，如果投资超过壹仟万元，免缴土地出让金，泗洪开发区管委会在两个月内向汇龙公司提交土地使用权证。该约定违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，属无效条款。汇龙公司要求根据《合作协议书》第三条约定取得26.2亩土地的国有土地使用权证无法律依据，对其主张不予支持。
综上，泗洪县政府和泗洪国土局不是本案的适格被告。汇龙公司与泗洪开发区管委会签订的《合作协议书》第三条约定违反法律规定，汇龙公司要求根据该协议第三条的约定取得国有土地使用证的理由不成立。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回汇龙公司对泗洪县政府和泗洪县国土资源局的起诉；驳回汇龙公司的其他诉讼请求。
上诉人汇龙公司上诉称，1、一审判决认定本案属于行政案件的受案范围，上诉人有权提起诉讼，但是却驳回上诉人的起诉自相矛盾。2、本案所涉行政协议是三被上诉人共同作为行政主体一方为贯彻执行招商引资而与上诉人签订，但一审判决却认为适格被告仅仅是泗洪开发区管委会，系认定事实错误，3、一审判决称本案所涉合同无效，但未适用法律对无效合同所做的处理规定，属于适用法律不当。一审判决偷换判决书与裁定书两个不同法律概念，判决驳回起诉与法相悖。请求本院撤销一审判决，改判支持上诉人诉讼请求。
被上诉人泗洪县政府辩称，《合作协议书》不是行政合同，本案不应当作为行政案件处理。被上诉人泗洪县政府不是本案适格被告，一审判决驳回上诉人诉讼请求正确。请求驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人泗洪开发区管委会辩称，一审法院认定事实清楚，因合同具有相对性，合作协议为被上诉人泗洪开发区管委会与上诉人双方签订，其他被上诉人与合作协议并无法律上的利害关系。上诉人土地使用权证办理问题是因其未按照合同约定进行投资建设，严重违约，且上诉人擅自改变了土地的用途，导致根本无法实现双方的合作目的，而非行政机关不依法履行职责。请求驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人泗洪国土局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立，其不是合作协议的签订方，不是本案适格被告。请求驳回上诉，维持一审判决。
上诉人汇龙公司提起上诉后，一审法院已将各方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，本院依法予以确认。
本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定，泗洪开发区管委会基于招商引资促进当地经济发展的公益目的，与汇龙公司经协商签订《合作协议书》，具有行政法上权利义务内容，属于行政协议。上诉人汇龙公司作为该行政协议的相对一方，对行政机关不依法履行协议约定不服，有权向法院提起行政诉讼。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，被上诉人泗洪县政府和泗洪国土局不是该行政协议的相对方，汇龙公司以泗洪县政府和泗洪国土局为共同被告提起本案之诉，缺乏事实根据和法律依据。
《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”该法第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”。本案中，上诉人汇龙公司涉案建设用地不属于以划拨方式取得土地的情形，其因建设使用土地应当以出让方式取得，并按照法律规定缴纳土地使用权出让金等费用。上诉人汇龙公司与被上诉人泗洪开发区管委会签订的《合作协议书》中第三条约定的内容违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，属无效条款。故上诉人汇龙公司要求根据《合作协议书》第三条约定取得26.2亩土地的国有土地使用权证无法律依据，依法不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。2016年9月19日，在参加本院确定的第一次开庭审理时，被上诉人泗洪县政府机关负责人未出庭应诉，亦未依法委托行政机关工作人员出庭。就被上诉人泗洪县政府未依法办理委托手续，导致上诉人汇龙公司增加的额外开支汽油费500元整，应由被上诉人泗洪县政府承担。
综上，一审法院认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元整，由上诉人宿迁汇龙实业有限公司承担。
上诉人宿迁汇龙实业有限公司额外增加的诉讼开支人民币500元整，由被上诉人泗洪县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡 霞
审判员 李 昕
审判员 张松波
二〇一六年六月十四日
书记员 张家松
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；