中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申2047号再审申请人（一审原告、二审上诉人）唐曾生。再审申请人（一审原告、二审上诉人）唐保弟。再审申请人（一审原告、二审上诉人）唐保秀。再审申请人（一审原告、二审上诉人）唐保银。上述再审申请人共同委托代理人陈ＸＸ，广西金桂律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）桂林市象山区人民政府。住所地：广西壮族自治区桂林市象山区环城西二路*号。法定代表人蒋永刚，区长。行政机关负责人李芳真，副区长。委托代理人谭永有，广西象山律师事务所律师。原审原告唐保陈，男，1972年11月13日出生，汉族，住广西壮族自治区桂林市象山区。再审申请人唐曾生、唐保弟、唐保秀、唐保银（以下简称唐曾生等人）因诉被申请人桂林市象山区人民政府（以下简称象山区政府）土地征收一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年7月21日作出的(2015)桂行终字第197号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年3月27日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。2008年9月27日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函（2008）265号《广西壮族自治区人民政府关于桂林市2007年第七批次城市建设用地的批复》（以下简称265号批复），批准桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）将象山区二塘乡红光村委常家村、湴塘村委陶家村的集体农用地共38.818公顷（水田28.2988公顷，旱地6.5958公顷，其他农用地3.9234公顷）、集体未利用地0.8068公顷转建设用地并征收为国有，另征收上述有关农村集体经济组织的建设用地1.5052公顷，以上共计批准建设用地41.13公顷，作为桂林市2007年第七批次城市建设用地。2009年6月24日，桂林市政府发布市政（2009）42号征收土地公告（以下简称42号征收公告），征收范围为凯风路以西，迎宾路收费站以北；被征地村（组）及面积为征收象山区二塘乡湴塘村委陶家村（组）、红光村委常家村（组）的集体土地41.13公顷。公告中载明了土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费补偿标准，及地上附着物补偿标准，人员安置办法和办理征地补偿的期限等内容，并在被征收土地所在地的乡（镇）、村进行公告。其中，红光村委常家村征收面积共558.24亩。象山区人事劳动和社会保障局制定了《桂林市迎宾路收费站西侧土地储备项目被征地农民社会保障方案》，2009年8月17日，象山区政府同意了该方案。同年8月31日，象山区人事劳动和社会保障局向桂林市劳动和社会保障局请示。2009年9月3日，桂林市劳动和社会保障局同意该请示。2010年2月25日，桂林市国土资源局发布《桂林市2007年度第七批次城市建设用地征地补偿安置方案公告》，并载明，如有不同意见，于2010年3月10日前以村委会为单位，以书面形式送达桂林市国土资源局耕地保护科。象山区政府先后与红光村委常家村签订了《征收土地协议书》及《补充协议书》。红光村委常家村22位村民代表中，有13位村民代表在《征收土地协议书》上签字，《征收土地协议书》内容为：征收红光村委常家村集体土地折合553.63亩，其中水田163.99亩，旱地84.21亩，菜地305.43亩，并列明土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费，总计补偿金额为43184151.1元。有1位村民代表在《征收土地补充协议书》和《补充协议书》上签字，约定集体经济发展基金的扶持金额为每亩22000元。另有一份《征收土地补充协议书》约定含土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费在内，象山区政府对红光村委常家村每亩补偿7.8万元；4位村民代表在《关于征用我村集体土地的意见统计表》上签字，该意见统计表上注明征地价格为含土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费在内，象山区政府对红光村委常家村每亩补偿7.8万元。2011年4月15日，象山区政府发布《关于迎宾路储备地地上附着物清点、清理的公告》，公告载明4月20日-5月5日对被征收土地进行清点登记。2012年1月14日，红光村委将征地事宜以及领取征地补偿款等事项向常家村全体村民进行公告。象山区政府按征地协议及补充协议的约定，向红光村委会支付了征地补偿款及村集体经济发展基金（扶持金），按照补偿标准将青苗补偿费提存。至2012年7月11日，149人已领取征地补偿款，唐保银也领取了补偿款。2015年3月18日，唐曾生等人及唐保陈提起本案行政诉讼，请求认定象山区政府征收桂林市象山区二塘乡红光村委常家村集体土地的行为违法。桂林市中级人民法院（2015）桂市行初字第10号行政判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及桂林市的相关规范性文件，象山区政府作为县级以上人民政府，具有组织实施土地征收补偿工作的职权，其主体适格。从查明的案件事实来看，象山区政府的本次土地征收工作在得到广西壮族自治区人民政府的批复同意后，履行了“两公告一登记”法定程序，与唐曾生等人及唐保陈所在的红光村委常家村签订了征地协议书，并将征地补偿款足额发放，符合法律规定。红光村委常家村共有村民代表22名，其中13名代表在征地协议书上签字，已超过半数，征地协议合法有效。因此。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回唐曾生等人及唐保陈的诉讼请求。唐曾生等人不服一审判决，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院(2015)桂行终字第197号行政判决认为，桂林市政府在获得广西壮族自治区人民政府的征地批复后，依法将征收土地方案、土地征收补偿安置方案进行公告。象山区政府具体组织实施本次土地征收补偿工作，与红光村委常家村签订了《征收土地协议书》及《补充协议书》，并支付补偿费用。在唐曾生等人拒绝到现场清点青苗和领取青苗补偿费的情况下，象山区政府依法组织工作人员到现场清点青苗并登记造册，按照补偿标准将青苗补偿费提存，并通知唐曾生等人领取青苗补偿费。因此，象山区政府组织实施征收土地的行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。关于唐曾生等人提出的象山区政府没有对《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》进行过公告的问题。经核实，象山区政府在征收土地的过程中，派出工作组到常家村召开动员会，并挨家挨户做宣传工作，与常家村村民小组签订了《征收土地协议书》、《补充协议书》，并向红光村委会支付征地补偿款，常家村209户村民已有149户村民领取了征地补偿款（包括唐保银）。上述事实说明常家村的村民已知悉征地以及征地补偿之事。虽然象山区政府在诉讼期间只提供了两份公告的文本作为证据，但是两份公告的文本和上述事实可以互相印证象山区政府已经对《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》进行过公告的事实。关于唐曾生等人提出的《征收土地协议书》及《征收土地补充协议书》、《补充协议书》上的签名不符合法定人数，不能代表常家村全体村民的问题。红光村委常家村共有村民代表22名，其中13名代表在《征收土地协议书》上签字，另有4名村民代表在《集体土地征收意见表》上签字，可以认定这17名村民代表已签字同意征收集体土地，据此有超过三分之二村民代表同意征收集体土地，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条第二款的规定，可以代表常家村全体村民。一审判决认定超过半数的村民代表签字同意征收集体土地有误，应予以纠正。关于唐曾生等人提出的象山区政府征地行为缺乏对被征收土地的现状调查确认程序及遗漏听证程序的问题。经核实，象山区政府于2011年4月15日发布《关于迎宾路储备地地上附着物清点、清理的公告》，公告载明4月20日-5月5日对被征收土地进行清点登记。2012年1月14日，红光村委将征地事宜以及领取征地补偿款等事项向常家村全体村民进行公告，象山区政府在唐曾生等人拒绝配合清点工作的情况下，组织工作人员到现场进行清点并登记造册，按照补偿标准将补偿费转至红光村委，上述事实证实象山区政府已对被征收土地进行了现状调查的确认程序。另，象山区政府在组织实施征地工作中，向唐曾生等人所在的村集体发放《关于征用我村集体土地的意见统计表》，并发布《桂林市2007年度第七批次城市建设用地征地补偿安置方案公告》，告知被征用土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对补偿安置方案内容如有不同意见，可于2010年3月10日前以村委为单位，以书面形式送达桂林市国土资源局耕地保护科。象山区政府已听取了被征收人的意见。但被征收人在规定的期限内均未提出异议。唐曾生等人诉称象山区政府遗漏听证程序没有事实依据。关于唐曾生等人提出本案征地数量已超过35公顷耕地，应当由国务院审批，广西壮族自治区人民政府无权批准的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，基本农田，基本农田以外的耕地超过三十五公顷的，其他土地超过七十公顷的，由国务院批准；征收上述以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。另，根据国土资发（2001）255号《国土资源部关于印发试行的通知》的规定，农用地分为：耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地；耕地分为：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地。本案广西壮族自治区人民政府批准征收红光村委常家村、陶家村的集体农用地共38.818公顷，其中水田28.2988公顷，旱地6.5958公顷，其他农用地3.9234公顷。本案被征收的38.818公顷农用地，未有证据证明已列入当地基本农田规划范围，唐曾生等人亦未提供证据证明被征收的38.818公顷农用地中有35公顷的耕地。故唐曾生等人提出本案征地数量已超过35公顷耕地，应当由国务院审批的主张没有事实依据。关于唐曾生等人提出的“社保费用不落实”的问题。二审法院庭审中，象山区政府已作出说明，目前象山区二塘乡人民政府正在办理被征地农户的社保，已有61人落实，并告知唐曾生等人及时申请办理社保。关于唐曾生等人提出象山区政府交地程序不合法的问题。由于交出土地属征地之后的强制执行程序，且唐曾生等人在起诉状中亦没有明确提出此项诉讼请求，故此项请求不属本案审理的范围。综上所述，象山区政府实施的本案土地征收行为，事实清楚，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。唐曾生等人申请再审称：1.象山区政府没有实施征地的主体资格，实施征地行为超越职权。2.《征收土地协议书》仅有13位村民签字、《征收土地补充协议书》及《补充协议书》仅有1位村民签字，不能代表全体村民。3.在征地报批前没有进行听证。4.未办理社保，没有妥善安置唐曾生等人。唐曾生等人请求撤销一、二审判决，依法改判确认象山区政府对唐曾生等人家庭承包地的征收行为违法。象山区政府答辩称：1.象山区政府实施的土地征收依据合法。2.象山区政府依法组织的土地征收程序合法。3.征收土地协议已经三分之二村民代表签字同意，征地协议合法有效。4.象山区政府足额支付了征地补偿款并为被征地农民办理了社会保险。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回唐曾生等人的再审申请。本院经审查认为，象山区政府组织实施涉案集体土地的征收工作，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条的规定，履行了征收土地公告、征地补偿安置方案公告、征地补偿登记等程序，与被征收土地集体经济组织签订了征地协议，并足额发放了征地补偿款，征收行为符合法律规定。一、二审判决驳回唐曾生等人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项、第三项的规定，提起行政诉讼，应当有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，唐曾生等人以象山区政府为被告，请求确认象山区政府实施的征收集体土地的行为违法。一、二审应当围绕当事人提出的诉讼请求进行审查，即对象山区政府在组织实施涉案集体土地的征收过程中的行为是否合法进行审查。至于涉案土地征收的批准行为，其实施主体并非象山区政府，行为性质亦不同于被诉行政行为，不属于本案审查范围。唐曾生等人在二审提出广西壮族自治区人民政府无权批准涉案土地的问题，二审予以审查并作出回应，超出了本案的审查范围，本院予以指正。唐曾生等人在再审申请中主张象山区政府没有实施征地的主体资格，实施征地行为超越职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，涉案集体土地经广西壮族自治区人民政府批准征收，由桂林市政府发布征收土地公告，并由象山区政府组织实施征地工作，符合法律规定。唐曾生等人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。唐曾生等人还主张部分村民代表的签字不能代表全体村民。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条第二款的规定，村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。本案中，红光村委常家村有22位村民代表，其中有13人在《征收土地协议书》上签字，有1人在其中一份《征收土地补充协议书》上签字，4人在《关于征用我村集体土地的意见统计表》上签字。上述征收土地协议及补充协议，以及意见统计表，能够相互印证，共同构成了完整的征地协议，上述村民代表的签字可以看做是对征收集体土地及约定的补偿价格的认同。也就是说，22位村民代表中有18人同意征收集体土地、签订征收协议，已经超过了村民代表人数的三分之二，符合法律规定，可以代表常家村全体村民。唐曾生等人提出签名不符合法定人数的主张，没有事实根据，本院不予支持。唐曾生等人另主张象山区政府征地行为缺乏对被征收土地的现状调查确认程序及遗漏听证程序，以及象山区政府未为其办理社保，没有对其进行妥善安置的主张，但并未提交证据予以证明。该两项主张均与二审时的上诉理由一致，二审已经对相关事实进行核实。象山区政府于2011年4月15日发布公告，于4月20日至5月5日对被征收土地地上附着物进行清点登记，已对被征收土地进行了现状调查确认。象山区政府在组织实施征地过程中，向常家村发放《关于征用我村集体土地的意见统计表》，并发布征地补偿安置方案公告，告知了提出异议的时限和方式，但在规定期限内并无被征收人提出异议。象山区二塘乡人民政府正在办理被征地农户的社保，已有部分人员落实，唐曾生等人也可按程序申请办理社保。唐曾生等人的主张均没有事实根据，本院均不予支持。综上，唐曾生等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回唐曾生、唐保弟、唐保秀、唐保银的再审申请。审 判 长 熊俊勇审 判 员 陈宏宇审 判 员 龚 斌二〇一七年六月二十六日法官助理 刘清启书 记 员 余逸纯附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.中华人民共和国土地管理法第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。第四十八条征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。4.中华人民共和国村民委员会组织法第二十六条村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。