江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终1037号
上诉人（原审第三人）严静，女，1982年10月3日生，汉族，住南京市玄武区。
委托代理人ＸＸ，江苏焯燃律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）吴顺美，女，1953年12月2日生，汉族，住南京市栖霞区。
被上诉人（原审原告）陈华，男，1978年9月11日生，汉族，住南京市栖霞区。
两被上诉人共同的委托代理人高洁、吕康俭，江苏巨楷律师事务所律师。
原审被告南京市住房保障和房产局，住所地南京市鼓楼区华侨路37号。
法定代表人郭宏定，南京市住房保障和房产局局长。
委托代理人马晓伟，南京市住房保障和房产局工作人员。
委托代理人刘飞，江苏百圣律师事务所律师。
上诉人严静因被上诉人吴顺美、陈华诉原审被告南京市住房保障和房产局（以下简称市房产局）行政行为违法一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初243号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2007年11月6日，市房产局根据征地房屋拆迁补偿政策向吴顺美、陈华发放了包含编号为宁房改（2007）第（栖04608）号在内的三份《南京市征地拆迁安置房购买通知书》。2010年11月19日，市房产局收到申请人提交的吴顺美、陈华、陈琼签名捺印的三份书面申请及提交的陈华与严静的户口簿、陈华与严静的结婚证、陈华与陈琼的离婚证等资料，经审核，当日变更了宁房改（2007）第（栖04608）号《南京市征地拆迁安置房购买通知书》购房申请人信息为严静，并发放了宁房改（2007）第（栖04608）号《南京市征地拆迁安置房购买通知书》（以下简称涉案《购买通知书》）。另查明，市房产局证据中离婚证记载陈华与陈琼于2008年9月17日登记离婚，结婚证记载陈华与严静于2009年5月23日登记结婚。吴顺美、陈华提交的南京市栖霞区民政局出具的婚姻登记材料载明：陈华与陈琼于2001年10月18日登记结婚，2011年6月29日登记离婚。严静在一审庭审中陈述，其没有陈华与严静的结婚证原件。再查明，结合各方当事人陈述可以确认，2009年吴顺美、陈华实际取得南京市栖霞区南湾营E组团19幢2单元503室房屋（以下简称涉案房屋），约半年后因借款将房屋抵押给严静。2013年严静办理了涉案房屋的房屋所有权证。2016年12月，吴顺美、陈华向法院起诉南京市国土资源局（以下简称市国土局），要求撤销办理在严静名下的房产证，市国土局向法院提交涉案《购买通知书》等作为证据。吴顺美、陈华认为，市房产局向严静出具的涉案《购买通知书》依据的材料不真实，办理手续不合法，遂提起本案诉讼。
一审庭审中，吴顺美、陈华认为吴顺美、陈华、陈琼签名捺印的三份书面申请均不是三人书写，三人亦未到市房产局现场申请办理，根据吴顺美、陈华提供的材料，可以证实严静不是吴顺美、陈华的家庭成员，不具备购买涉案房屋的资格，签字是否真实的鉴定没有意义，故不申请鉴定。市房产局陈述，市房产局在实际操作中要求当事人到场并携带证件原件，现场窗口会当场查验是否是本人到场，但至目前，办理程序中并无对申请人到场签字进行录像或者拍照的要求，本案吴顺美、陈华及陈琼到现场进行申请，并提供了户口本、离婚证、结婚证，如果吴顺美、陈华认为三份书面申请的签字不真实可以申请鉴定。
原审法院认为，《南京市经济适用住房管理实施细则》（2004年）规定，市房产管理局是本市经济适用住房建设和管理的行政主管部门，负责本市经济适用住房项目招标管理、建设管理、销售与售后管理和监督管理。市住房制度改革办公室具体承担经济适用住房建设和供应的日常管理工作。依据上述规定，市房产局具有对本市经济适用住房建设、供应和管理的法定职责。《南京市经济适用住房管理实施细则》（2004年）第二条规定，本细则所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。第五条规定，购买经济适用住房实行申请、审批和公示制度。第三十六条及第四十二条对申购经济适用住房的条件及办理程序进行了明确的规定。第四十六条规定，购房家庭需持“南京市经济适用住房购买通知书”到建设单位购买经济适用住房。凭“通知书”办理经济适用住房《房屋所有权证》和《国有土地使用证》。依据上述规定，经济适用住房具有限定供应对象的特定要求，要求申购人或申购家庭符合上述规定的具体条件。本案中，吴顺美、陈华提交的南京市栖霞区民政局2016年12月出具的婚姻登记材料可以证实，市房产局向严静发放涉案《购买通知书》依据的申请材料中的陈华与严静的结婚证、陈华与陈琼的离婚证均系虚假材料，同时还证实，吴顺美、陈华在申购涉案房屋时，严静并非其家庭成员，亦不属于经济适用住房限定供应的对象范围。原审法院认为，鉴于市房产局向严静发放涉案《购买通知书》赖以存在的基础事实已发生重大变化，且该行为已影响吴顺美、陈华的合法权益，加之本案亦不存在善意取得第三人的情形，根据“有错必纠”的原则，市房产局有义务依法及时纠正。
针对吴顺美、陈华要求确认吴顺美、陈华享有购买南京市征地拆迁安置房资格的诉请，原审法院认为，鉴于经济适用住房的购买实行申请、审批和公示制度，吴顺美、陈华已于2007年11月6日取得了市房产局发放的包含编号为宁房改（2007）第（栖04608）号在内的三份《南京市征地拆迁安置房购买通知书》，已具有购买涉案房屋的购房资格，并于2009年实际取得涉案房屋，现涉案房屋虽已登记在严静名下，但吴顺美、陈华已向法院起诉要求撤销办理在严静名下的房产证，且正在审理过程中。故原审法院对吴顺美、陈华的该项诉请内容不予支持。纵观市房产局于2010年11月19日收到申请人提交的三份书面申请、户口簿、结婚证、离婚证等资料，经审核于当日发放涉案《购买通知书》的行为全过程，因吴顺美、陈华虽对三份书面申请的真实性提出质疑，但并未进一步提供证据来加以证明，结合在案证据及吴顺美、陈华、市房产局当庭陈述的内容，不能证明市房产局未尽到审慎的审查义务，故市房产局依据当时的申请材料向严静发放涉案《购买通知书》已充分履行了审核职责。综上，吴顺美、陈华请求撤销市房产局向严静发放的涉案《购买通知书》的诉讼请求，于法有据，原审法院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销市房产局向严静发放的涉案《购买通知书》。案件受理费50元，由市房产局负担。
上诉人严静上诉称，一、原审法院未查清法律事实，原审判决中认定“约半年后因借款将房屋抵押给第三人严静”错误。1．《借款协议书》双方当事人在签订该协议前互不认识，系通过房地产中介公司签订了该协议，与民间借贷的中介特征明显不符；2．该借款协议履行中未办理房屋抵押手续，被上诉人将涉案房屋的钥匙给了案外人王德社，且配合办理了《购房通知书》变更事宜，与民间借贷中用房屋抵押登记的处置方式明显不符；3．《借款协议书》中没有借款期限的约定，与民间借贷的约定条款明显不符。因此，《借款协议书》是借抵押借款之名，行房屋买卖之实，应认定为房屋买卖合同。二、原审法院未依法审查诉讼时效。涉案房屋于2009年9月30日以《借款协议书》的形式达成了房屋买卖，并办理了房屋交接，由王德社实际控制涉案房屋至今。因涉案房屋系经济适用房，5年内不得交易，为此，吴顺美、陈华、陈琼于2010年11月19日签名捺手印书面申请放弃涉案房屋产权，并提供陈华与陈琼的离婚证、陈华与严静的结婚证等材料向南京市住房制度改革办公室提出变更《购房通知书》申请，经其审核通过后当日直接变更至上诉人名下。由此可知，吴顺美、陈华、陈琼对于涉案房屋买卖是明知的，对于变更《购房通知书》给严静是明知的，造成的后果是明知的。从2010年11月19日起，被上诉人就知道《购房通知书》名字已经变更为上诉人，其称2016年12月14日才得知涉案房屋登记在上诉人名下，显然与事实不符。原审法院未审查被上诉人行政诉讼的时效，应予纠正。综上，请求二审法院：1．撤销一审判决并依法驳回被上诉人的诉讼请求；2．一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人吴顺美、陈华未向本院提交书面答辩状，其在审理中辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告市房产局未向本院提交书面陈述意见，其在审理中述称，市房产局充分履行了相关的审核职责，对被上诉人提交的申请资料进行了严格的审查。一审中被上诉人提交的南京市栖霞区民政局于2016年12月出具的婚姻登记资料可以证实，市房产局向上诉人发放《购买通知书》所依据申请资料中陈华与严静的结婚证、陈华与陈琼的离婚证系虚假的材料。被上诉人虽否认三份书面申请的真实性，在无证据证明申请非真实的情况下，应认定系被上诉人签名书写，是被上诉人提供了虚假材料，才导致登记错误。综上，请求法院依法裁判。
原审原、被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对各方当事人提交的证据予以审核认证符合法律规定，本院依法予以确认。对原审法院认定的事实，本院予以确认。
二审中，上诉人严静向本院提交了以下证据：
1．2009年9月30日陈华、吴顺美与王德社签订的《借款协议书》；
2．2009年8月31日购房定金收条；
3．2009年9月30日陈华、吴顺美出具的借条；
4．2010年11月6日陈华出具的承诺书；
5．2010年11月19日陈华出具的具结书；
证据1-5用以证明，双方虽然签订的是借款协议，但是从借款协议的内容、收条、借条、承诺书、具结书完全可以得出双方实际是房屋买卖，而不是简单的借款行为，一审法院对双方是借款行为的认定，不符合客观事实。
6．（2015）宁民终字第2121号民事判决书，用以证明上诉人提交的证据1-5与该判决书的情况是一样的，最终南京市中级人民法院生效判决认定，与上诉人相同情形属于房屋买卖。
经庭审质证，被上诉人对证据1-6的真实性、合法性没有异议，对关联性不予认可，认为该证据不属于新证据的范畴。原审被告对证据1-6的真实性、合法性、关联性均予以认可，认为一审法院仅就行政行为进行了审理，没有就民事行为出示相关证据，应属于新证据。
本院经审查认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。本案中，上诉人在二审中提交的证据在一审庭审之前就已掌握，其在一审程序中无正当事由未提供而在二审程序中提供，本院不予接纳。
本院认为，宁政发[2008]116号《南京市经济适用住房管理实施细则》（以下简称管理实施细则）第五条规定，南京市房产管理局是经济适用住房建设、供应和管理的行政主管部门。负责制定本市经济适用住房建设、供应和管理政策，组织开展经济适用住房项目建设、供应工作，会同市有关部门编制经济适用住房项目储备和建设计划。市住房保障办公室具体负责全市经济适用住房的建设、供应和管理的日常工作。据此，被上诉人市房产局具有对涉案《购买通知书》中的购房申请人进行变更的法定职权。
管理实施细则第二条规定，本细则所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定供应对象、销售价格和面积，按照合理标准建设，具有社会保障性质的政策性住房。第二十八条规定，购买经济适用住房实行申请、审核、公示和轮候制度。第二十九条规定了申购经济适用住房的条件。依据上述规定，经济适用住房系限定供应对象，具有社会保障性质的政策性住房，要求申购人或申购家庭符合一定的申购条件。本案中，在卷证据显示，无论在吴顺美、陈华申购涉案房屋时，还是市房产局发放涉案《购买通知书》时，严静均非吴顺美、陈华的家庭成员，其并非经济适用住房限定供应的对象，不符合经济适用住房的申购条件。且市房产局向严静发放涉案《购买通知书》所依据的申请材料中陈华与陈琼的离婚证、陈华与严静的结婚证均系虚假材料。申请人依据虚假的陈华与陈琼的离婚证、陈华与严静的结婚证申请变更购房申请人并获市房产局核准，市房产局虽根据相关规定已尽审查职责，程序合法，但因申请人提交部分不真实的材料导致市房产局错误变更购房申请人，故涉案《购买通知书》应予撤销。
关于上诉人严静认为被上诉人吴顺美、陈华与案外人王德社之间的协议属于房屋买卖协议，并非借款协议的上诉理由，本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案行政诉讼中，法院仅就市房产局向严静发放的涉案《购买通知书》的行为是否合法进行审查，被上诉人吴顺美、陈华与案外人王德社之间就涉案房屋签订的相关协议的性质不属于本案行政诉讼的审理范围，本院不予理涉。
综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人严静负担。
本判决为终审判决。
审判长 董学峰
审判员 王攀峰
审判员 谢宇飞
二〇一八年二月七日
书记员 孙 皓