辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽行终1083号
上诉人（原审被告）沈阳市人民政府，住所地沈阳市浑南区。
法定代表人姜有为，该市政府市长。
委托代理人滕扬，辽宁平安律师事务所律师。
委托代理人杜宁，沈阳市规划和国土资源局工作人员。
被上诉人（原审原告）沈阳百宏实业有限责任公司，住所地沈阳市和平区。
法定代表人陈华岳，该公司董事长。
委托代理人张凯，北京市中北律师事务所律师。
沈阳百宏实业有限责任公司诉沈阳市人民政府收回国有土地使用权一案，沈阳市人民政府对沈阳市中级人民法院（2015）沈中行初字第38号行政判决不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沈阳市人民政府的委托代理人滕扬、杜宁，被上诉人沈阳百宏实业有限责任公司的委托代理人张凯到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：1992年8月，原告沈阳百宏实业有限公司经被告批准成立，注册资金2300万元人民币，是沈港合资房地产开发企业。1993年，原告开始开发建设位于和平区南京北街213号“百宏大厦”项目，1994年取得城镇国有土地开发权，土地用途是住宅和办公楼。同年取得建设工程规划许可，至1997年该项目地上建筑工程已完成三分之二，5万平方米。1998年8月24日，原告沈阳百宏实业有限公司取得位于和平区南京北街213号8265平方米国有土地使用权，地号是01186010。同年取得商品房销售许可。
2007年4月6日，沈阳市和平区北一马路南“东北汽配城”遭受火灾。原告实际控制人陈宏和妻子薄建军被捕入狱，原告法定代表人陈华岳（陈宏与薄建军之子）其时在美国学习工作。火灾后，被告决定将汽配城地区的居民和业户全部动迁安置。2007年4月29日，被告作出《关于批准土地储备供应项目方案的决定》（沈政国土储字[2007]13号），批准将沈阳汽配中心地块列入土地储备项目，并明确该地块由沈阳市和平区城市建设局作为拆迁人负责实施。2007年4月30日，沈阳市规划和国土资源局为沈阳市和平区城市建设局颁发《建设用地规划许可证》（沈规土证字第2007年0094号）。当日，被告作出《关于收回国有土地使用权的决定》，该决定记载：1.收回沈阳市和平区北一马路南汽配中心地块的城市改造项目实施范围内国有土地使用权。2.项目实施范围为沈阳市和平区北一马路南汽配中心地块：东至：地块1：南昌街；地块2：徐州街；西至：地块1：徐州街；地块2：南京街；南至：地块1：建行大楼，地铁口；地块2：外贸大楼，现状绿地；北至：地块1：北一马路；地块2：北一马路。用地面积约为26700平方米（其中：规划建设用地面积：24000平方米）。3.以上项目的拆迁储备工作由沈阳市和平区城市建设局负责实施。城市拆迁主管部门按规定办理拆迁审批手续后，由实施单位对项目实施范围内的房屋和土地使用权人予以拆迁补偿。2007年5月3日，沈阳市房产局为和平区城市建设局核发了《房屋拆迁许可证》，拆迁范围：东至：徐州街；西至：南京街；南至：外贸大楼，现状绿地；北至：北一马路。原告的房屋在拆迁范围内。2009年被告将争议地块出让给沈阳市和盛房地产开发有限公司。2012年原告实际控制人陈宏刑满释放后，到区、市主张权利未果。于2014年到省政府申请复议，复议期间2014年3月得知土地被被告收回，省政府驳回后，提起本诉。
另查明，原告的地号为01186010的土地权证由于分户于2005年4月16日被注销，2001年11月22日分户登记审核名单记载原告有4383.6平方米的土地权益和37732.0平方米的建筑权益。
原审法院认为：原告地号为01186010的土地权证（面积为8265平方米）虽然于2005年4月16日被注销，但从分户登记名单上可以看出原告尚有4383.6平方米土地权益和37732平方米地上建筑物权益，因此原告与被诉行政行为有利害关系，起诉主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第58条的规定，被告具有作出被诉决定的法定职权。被告在被诉的《关于收回国有土地使用权的决定》中，没有认定应当收回原告土地使用权的事实与理由，在庭审答辩中称收回土地使用权是基于旧城区改建项目的需要，因为争议地块发生火灾，房屋不适宜使用。被告关于事实认定的答辩缺乏证据支持，因此被告在作出被诉决定时没有对事实进行认定。被诉的《关于收回国有土地使用权的决定》中没有明确指出适用的具体法律条文，而是笼统适用土地管理法第58条，属于适用法律不清。被告在作出收回土地使用权的决定之前，没有听取原告的陈述和申辩意见，也未通知原告。国务院国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》明确要求:行政机关实施行政管理要程序正当，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见，要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。确定行政行为是否符合法定程序，除了依据法律、法规、规章规定的法律原则和具体规范之外，还应当包括行政机关依法制定的决定、命令等其他规范性文件中对依法行政所提出的行政程序要求。《中华人民共和国土地管理法》对行政机关根据第五十八条规定收回土地使用权的，以及如何进行行政补偿，虽未作出明确的程序规定，但是，由于国务院国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》的颁布实施，正当程序原则已经上升为法定原则，只要违反程序正当原则，均可认定违反法定程序。被告在作出被诉决定时，违反了“先听取意见后作决定”的基本程序规则，应当认定违反法定程序。
综上，被诉《关于收回国有土地使用权的决定》没有认定事实，适用法律不清，违反法定程序。因争议地块已被实际开发利用，判决撤销已无实际意义。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）（二）（三）项和七十四条第二款（一）项的规定，判决确认被告沈阳市人民政府于2007年4月30作出的沈政地收字[2007]024号《关于收回国有土地使用权的决定》违法。案件受理费50元，由被告承担。
上诉人沈阳市人民政府上诉称：1、被上诉人不具有提起本案诉讼的主体资格。被上诉人提起本案诉讼时，用以证明其主体适格的证据是证号为和土国用（98）字第010100108号、地号为01186010的土地使用证，但该土地证已于2005年4月16日注销，虽然2001年11月22日沈阳市城镇住房用地分户登记发证审核名单记载被上诉人用地面积4383.6平方米、建筑面积37732平方米，但不能证明2007年4月30日被诉收地决定作出时被上诉人对案涉土地享有权利。被上诉人提供的证据不能证明其与被诉行政行为有法律上的利害关系，被上诉人不具有提起本案诉讼的主体资格，其起诉应当予以驳回。2、上诉人作出的被诉行政行为符合法律规定，不存在没有认定事实、适用法律不清、违反法定程序的问题。被诉收地决定载明“为加快城市建设，实施城市总体规划，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《关于批准土地储备供应项目方案的决定》（沈政国土储字[2007]13号）和《建设用地规划许可证》（沈规土证附字[2007]0094号），坐落于沈阳市和平区北一马路南汽配中心地块的城市改造项目方案业经市政府授权沈阳市规划和国土资源局审查批准”，有明确的事实认定、法律适用条款，在程序上也符合《沈阳市土地储备办法》第十三条“市土地储备机构拟订土地储备方案，由市土地储备管理部门审核，报市人民政府批准。土地储备方案经市人民政府批准后，下达土地储备决定，收回土地储备范围内的土地使用权”的规定。请求撤销（2015)沈中行初字第38号行政判决，改判驳回被上诉人的起诉。
被上诉人沈阳百宏实业有限责任公司没有提交书面答辩状，庭审中辩称：行政机关的行为侵犯行政相对人合法权益的，行政相对人具有原告主体资格。土地被收回，当然具有原告主体资格。经一审法院认定，我们具有国有土地使用权，上诉人称被诉行政行为合法的理由是为了开脱其违法行政行为而编造的谎言，收回土地的行为既不符合法律规定，也没有遵循法定程序。
本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点是被上诉人是否具有原告诉讼主体资格及收回被上诉人案涉土地是否合法。
关于原告诉讼主体资格问题。被上诉人持有的和土国用（98）字第010100108号《国有土地使用证》（地号为01186010、面积为8265平方米）虽然于2005年4月16日被注销，但根据《沈阳市城镇住房用地分户登记发证审核名单》的记载，登记在被上诉人名下仍然有4383.6平方米土地和37732平方米地上建筑物。故被上诉人与被诉行政行为有利害关系，具备起诉的主体适格。因此，本院对上诉人关于原告不具备诉讼主体资格的主张不予支持。
关于沈政地收字[2007]024号《关于收回国有土地使用权决定》的合法性审查问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”从本院查明的事实看，上诉人作出收回国有土地使用权决定时，被上诉人享有该决定涉及的部分土地的使用权和部分地上建筑物的所有权。上诉人没有提交证据证明收回案涉土地属于《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）、（三）、（四）、（五）项规定的情形。而案涉土地被上诉人1994年取得建设工程规划许可证，1997年地上建筑工程完成三分之二，5万平方米，2007年4月上诉人作出收回土地决定，从上述事实看，上诉人收回案涉土地属于“旧城区改建”主要证据不足。故上诉人收回案涉土地不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定。退一步讲，根据上诉人的一审答辩意见，上诉人批准将汽配城土地列入土地储备是因为被上诉人汽配城发生火灾，建筑物被烧毁。但根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的规定，上诉人即便收回土地使用权系从保护汽配城业主的利益，维持大局稳定出发，也应当依法对被上诉人的土地使用权益和地上物权益给予合理补偿。从沈政地收字[2007]024号《关于收回国有土地使用权决定》的内容看，该决定规定了“收回土地使用权”和“对房屋及土地的所有权或使用权人进行拆迁补偿”两部分内容，上诉人只有完成对土地及地上物的补偿后，收回土地行为才完结。本案上诉人只行使了收回土地权利，却没有履行对被上诉人的土地及地上物补偿的义务，也应当认定上诉人收回土地使用权行为违法。
上诉人作出的《关于收回国有土地使用权的决定》适用了《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，但该条包含5种收回土地的情形，本案属于哪种情形，应当适用第几项，“决定”均没有表述，存在认定事实、适用法律不清的问题。《中华人民共和国土地管理法》虽然未对行政机关根据第五十八条规定收回土地使用权以及如何进行行政补偿作出明确的程序性规定，但根据国务院国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》的要求，行政机关实施行政管理要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。《全面推进依法行政实施纲要》的颁布实施，正当程序原则已经上升为法定原则，只要违反程序正当原则，均可认定违反法定程序。“决定”作为涉及行政相对人重大利益的收回土地使用权行为，上诉人在作出该决定之前，没有通知被上诉人，更没有听取被上诉人的陈述和申辩意见，违反了“先听取意见后作决定”的基本程序规则，原审认定违反法定程序并无不当。
综上，被诉行为作出的法律依据不充分，且违反程序正当原则，但因争议地块已被实际开发利用，判决撤销已无实际意义。原审法院判决确认沈阳市人民政府于2007年4月30作出的沈政地收字[2007]024号《关于收回国有土地使用权的决定》违法，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人沈阳市人民政府负担。 本判决为终审判决。
审判长 武 江
审判员 徐桂伶
审判员 李 明
二〇一七年九月二十六日
书记员 陈 默