贵州省普安县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔2323行初4号
公益诉讼人晴隆县人民检察院，住所地：贵州省黔西南州晴隆县莲城镇东街。统一社会信用代码：115223240096140264。
法定代表人王成刚，系该院检察长。
委托代理人张云，系该院检察员。
被告晴隆县环境保护局，住所地：贵州省黔西南州晴隆县政府大院内，统一社会信用代码：11522324730974595U。
法定代表人杨黎明，系该局局长。
委托代理人方明高，系该局副局长。
委托代理人陈刚武，系晴隆县人民政府法制办工作人员。
公益诉讼人晴隆县人民检察院（以下简称“晴隆县检察院”）诉被告晴隆县环境保护局（以下简称“晴隆县环保局”）环境保护行政管理行政公益诉讼一案，于2017年1月5日向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年1月5日立案后，于2017年1月13日向被告送达了行政公益诉讼起诉书副本、举证通知书、应诉通知书、开庭传票、合议庭组成人员告知书、诉讼风险提示书、廉政监督卡，并依法组成合议庭于2017年3月16日公开开庭审理了本案。公益诉讼人晴隆县检察院法定代表人王成刚、委托代理人张云到庭参加诉讼，被告晴隆县环保局法定代表人杨黎明、委托代理人方明高、陈刚武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人晴隆县检察院诉称，2016年9月26日，公益诉讼人在履行职责中发现，晴隆县环保局对晴隆县久丰紫马煤矿环境违法行为怠于履行监管职责的行为可能损害社会公共利益。经立案审查后查明，晴隆县久丰紫马煤矿位于ＸＸ宫水库上游，煤矿场地东北侧160m处为ＸＸ宫水库上游溪沟，为该煤矿污废水自然流向，溪沟流经约1.5km进入ＸＸ宫水库。ＸＸ宫水库灌区主要分布在下游的紫马村、新洋村，水库设计灌面1700亩，受益人口4000多人。该煤矿建设生产过程中开采出的煤矸石大量堆积于矿区，在雨水的冲刷下，煤矸石随着雨水冲出堆场，流向下游的ＸＸ宫水库，造成ＸＸ宫水质及水库周边土壤受到污染。公益诉讼人于2016年9月26日向晴隆县环保局发出诉前程序检察建议书，要求晴隆县环保局依法履行环境监管职责，晴隆县环保局于10月26日做出书面回复。嗣后，公益诉讼人对晴隆县久丰紫马煤矿及ＸＸ宫水库进行检察建议回访，截至12月8日，久丰紫马煤矿仍未按照环评设计方案进行整改，企业污水直接外排、生态环境受到损害的情形未得到有效整改，污染ＸＸ宫水库的违法行为仍然存在。
根据《中华人民共和国环境保护法》第十条及贵州省环境保护厅《关于晴隆县久丰紫马煤矿（新设矿权）30万吨t/a项目环境影响报告书的批复》（黔环审[2012]56号）的规定，晴隆县环保局负有对晴隆县县域生态环境保护和管理职责及该煤矿项目的日常环境监督管理责任。该局对晴隆县久丰紫马煤矿未严格按照贵州省环境保护厅晴环审[2012]56号《关于晴隆县久丰紫马煤矿（新设矿权）30万吨t/a项目环境影响报告书的批复》相关规定进行污染防治设施建设，擅自改变环评设计方案，造成工业场地及煤矸石堆场产生的煤泥污水直接排出矿区流入ＸＸ宫水库，污染ＸＸ宫水库水质及周边土壤的环境违法行为监管不到位。在公益诉讼人发现晴隆县环保局怠于履行职责的情况后向晴隆县环保局发出检察建议，要求其依法履行环境监管职责，晴隆县环保局书面回复已督促晴隆县久丰紫马煤矿采取了一些措施进行污染防治，但没有从根本上截断污染源，对ＸＸ宫水库水质及周边土壤的污染情形也未进行治理，生态环境受到损害的情形没有得到有效整改，社会公共利益仍处于受侵害的状态。
为督促行政机关依法履行职责，保护国家利益，依照全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、贵州省人民检察院《关于开展提起公益诉讼试点的实施方案》及贵州省高级人民法院《关于环境保护案件指定集中管辖的规定（试行）》的规定，提起行政公益诉讼，请求判令：1、确认被告晴隆县环保局对晴隆县久丰紫马煤矿怠于履行环境监管职责的行为违法；2、判决被告晴隆县环保局依法履行环境监管职责。
公益诉讼人提供的证据及被告质证意见：
第一组证据：贵州省人民检察院的批复、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《检察机关提起公益诉讼试点方案》、贵州省人民检察院《关于开展提起公益诉讼试点的实施方案》、黔西南州检察机关《关于开展提起公益诉讼试点的行动方案》、晴隆县人民政府办公室《关于印发晴隆县环保局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、贵州省环境保护厅《关于晴隆县久丰紫马煤矿（新设矿权）30万t/a项目环境影响报告书的批复》（黔环审〔2012〕56号）文件一份。该组证据证明晴隆县检察院作为本案公益诉讼人主体适格，晴隆县环保局负有对晴隆县县域生态环境保护和管理职责及该煤矿项目的日常环境监督管理责任，同时晴隆县环保局具有独立法人资格，作为行政公益诉讼被告主体适格。
被告晴隆县环保局质证对证据三性无异议。
第二组证据：晴隆县人民政府专题会议纪要、晴隆县环保局、晴隆县水务局《关于对晴隆县久丰紫马煤矿存在问题限期整改的通知》文件、晴隆县久丰紫马煤矿（新设矿权）30万t/a项目《环境影响报告书》、贵州省环境保护厅《关于晴隆县久丰紫马煤矿（新设矿权）30万t/a项目环境影响报告书的批复》、《贵州省晴隆县久丰紫马煤矿改造工程设计方案》、晴隆县环保局现场检查记录（2012.3.16-2015.6.25）、晴隆县环保局《环境保护行政执法卷宗》复印件一册、照片、视听资料，证明晴隆县环保局未严格按照环评报告及批复督促晴隆县久丰紫马煤矿进行环保设施建设，在该煤矿存在环境违法行为后，仅仅进行了行政处罚，但是没有对整改情况进行跟踪检查，怠于履行环境监管职责的事实。
被告晴隆县环保局质证对真实性和合法性无异议，对关联性有异议，认为该证据不能证明晴隆县环保局怠于履行职责，煤矿的在线监测仪器已经安装，只是现在还处于调试阶段，我们是积极履行职责的。
第三组证据：晴隆县检察院晴检行公立[2016]01号立案决定书、晴检民（行）行政违监〔2016〕52232400001号检察建议书、检察建议送达回证，证实了公益诉讼人已按照《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定履行了诉前程序。
被告晴隆县环保局质证对证据的三性无异议。
第四组证据：晴隆县环保局关于对晴检民（行）行政违监〔2016〕52232400001号检察建议书的回复及印证材料、公益诉讼人在晴隆县环保局调取的晴隆县环保局晴环罚告[2016]02号行政处罚事先（听证）告知书及送达回证、工业品购销合同、晴隆县环保局现场检查笔录、证人刘某的调查询问笔录、证人陈某1的调查询问笔录、证人陈某2的调查询问笔录、证人陈某3的调查询问笔录、对证人何某的调查询问笔录、照片20张、视听资料，证实公益诉讼人向晴隆县环保局发出督促履职的诉前检察建议后，环保部门仍然存在履职不到位的情形。
被告晴隆县环保局质证对证据的真实性无异议，但是证明了环保局积极履行职责的事实，水污染在线监测系统安装完毕并且已经在调试，但是在线监测系统要经过验收的，2016年12月16日对久丰紫马煤矿进行处罚，证明我们依法履行了职责，环保局发现问题后，久丰紫马煤矿进行了整改，只是因为老百姓的原因，导致污水污染仍然存在。
第五组证据：贵州大学资源与环境工程学院专家吴永贵教授所提供的《黔西南州晴隆县紫马乡久丰煤矿环境污染情况现场调研专家意见》、《ＸＸ宫水库升级扩容情况报告》、《关于对2009年新增农村饮水安全项目一期晴隆县紫马乡紫马饮水安全工程实施方案的批复》、《关于对2009年新增农村饮水安全项目一期晴隆县紫马乡新中村饮水安全工程实施方案的批复》、《关于转下达第二批省级财政农村饮水安全工程专项补助资金的通知》、《贵州省水环境监测中心黔西南分中心检测报告》、《晴隆县紫马乡紫马、新中村饮水安全工程竣工结算书》、《关于下达2011年中央财政重点小型病险水库除险加固专项补助资金的通知》、《关于晴隆县ＸＸ宫水库除险加固工程初步设计的批复》、《晴隆县ＸＸ宫水库除险加固工程竣工结算报告》、《中标通知书》、《关于ＸＸ宫水库上游工矿企业的情况说明》、《紫马久丰煤矿出煤量统计》、照片、视听资料、证人刘某的调查询问笔录、证人梁某的调查询问笔录、证人曹某的调查询问笔录、证人方某的调查询问笔录，证实公益诉讼人发出诉前检察建议后，晴隆县环保局对晴隆县久丰紫马煤矿环境违法行为监管仍不到位，只是部分履行监管职责，对其损害社会环境公益怠于履行监管职责，使ＸＸ宫水库水体及水库周边土壤遭受污染，造成紫马乡饮水安全工程闲置，社会公共利益仍处于受侵害状态。
被告晴隆县环保局质证认为，专家意见不是鉴定意见，不能作为证据使用；其余证据的真实性无异议，但是不能证明环保局没有履职，同时证明环保局对久丰紫马煤矿进行处罚的事实，对污染状况没有意见，但是没有进行清理的事实不予认可。该组证据不能证明环保局怠于履行职责，反而证明环保局积极履行职责的。
被告晴隆县环保局辩称，久丰紫马煤矿确实存在排污不规范的现象，导致水库污染的结果客观存在，但是是多方面原因造成的。被告已积极履行了监督管理职责：多次督促晴隆县久丰紫马煤矿对污水进行规范排放；收到检察建议后对晴隆县久丰紫马煤矿下发行政处罚决定书，进行罚款12万元，发出整改意见和措施；移除泥煤，消除煤矸石污染隐患。被告已经履行监督管理职责，已依法履职。
被告晴隆县环保局提交的证据及公益诉讼人的质证意见：
第一组证据：晴隆县检察院检察建议书，证明收到检察院建议书的事实。公益诉讼人质证对证据的三性无异议。
第二组证据：现场检查记录、调查询问笔录，证明收到检察建议书后，到现场依法履职的事实。公益诉讼人质证对证据的三性无异议，但是该组证据证明久丰紫马环境方面存在问题，环保局怠于履行职责的事实。
第三组证据：施工协议和领据、施工合同、结算报告、收据，证明在公益诉讼人提起诉讼前，采取措施2016年6月6日至7月2日清理煤泥的事实；在收到检察建议书后10月3号至11月24日又采取措施清理淤泥。
公益诉讼人质证对施工协议和领据的真实性有异议，其余证据的证据三性认可，环保部门是采取措施的；但是环保部门只是采取部分措施，没有按照环评报告的要求来治理。
第四组证据：现场检查笔录（2016年10月9日）、调查询问笔录（2016年10月20日）、现场检查笔录（2016年10月24日）、调查询问笔录（2016年10月24日），证明收到检察建议书之后，环保局采取措施积极履行监管职责的事实。
公益诉讼人质证对证据三性无异议，第四组证据中毛小敏的证言，进一步证明ＸＸ宫水库存在污染的事实。
第五组证据：工业品购销合同，证明被告督促久丰紫马煤矿于2016年10月24日购买在线检测仪等设备的事实。
公益诉讼人质证认为环保标准要求与建设方案不相符，是否符合环评报告要求的监测水平，还有仪器各项指标是否达标均不予认可；通过现场查看，在线监测仪器还在调试阶段，没有正常的发挥作用。
第六组证据：2016年11月15日现场检查记录、行政处罚事先告知书、送达回证、2016年12月1日现场检查记录，久丰紫马煤矿行政处罚申辩书，证明被告环保局积极履行职责，久丰紫马煤矿进行了污水处理，修建挡墙的事实。
公益诉讼人质证认为，不否认环保部门各项工作，但是并没有全面及时的履职，久丰紫马煤矿还是存在一些问题，现场检查笔录中看出，环保部门履职是不充分的。一直到2016年12月1日没有进行整改。环保部门虽发现煤矿污染存在，但是没有找到治理污水的办法和方案，属于履职不到位。
第七组证据：座谈会议纪要、2016年12月8日现场检查记录，证明环保局积极履行职责，并且煤矿召开座谈会议，积极采取措施疏通管道的事实。
公益诉讼人质证认为，我们仍然发现ＸＸ宫水库污水还在排放；座谈会议证明五年前（建设期间）就应该采取措施治理的，现在还没有处理，证明环保部门没有积极履行职责。
第八组证据：关于请求乡政府帮助协调解决矿群矛盾的报告，证明被告积极履行监管矿区的义务，但是矿区履行受到百姓阻挠。
公益诉讼人质证认为，该组证据证明五年前（建设期间）就应该采取措施治理的，现在还没有处理，证明环保部门没有积极履行职责；五年前没有采取相应的治理措施，所以才造成矿群矛盾。
第九组证据：2016年12月16日行政处罚决定书、送达回证、2017年1月6日和1月18日行政执法后督察现场检查记录各一份，证明环保局合法履行职责，并且管道接通和挡墙加高加固的事实。
公益诉讼人质证认为，行政处罚决定书虽体现对煤矿企业进行监管，但是行政管理部门不仅有处罚的权利，还有监管督促的义务；但是两份现场检查笔录中看出仍然存在环境问题。
第十组证据：久丰紫马煤矿整改情况图片，证明环保局依法履行职责后，久丰紫马煤矿整改情况的事实。
公益诉讼人质证对证据三性无异议，通过图片可以看出污染问题存在，发现煤矿在线监测没有正常使用，排水口没有按照环评报告的要求进行处理，仍然有污水排出。
本院依法调取的证据为：1、现场勘查笔录和现场照片。经质证，公益诉讼人认为对证据的真实性无异议。第一、对于煤矿水污染物排放自动监测系统的安装问题，但是没有正式投入使用，只是在调试，未联网；第二、挡墙五十公分下排出的污水，煤矿还存在污水排放；第三、雨水季节，是否存在零排放的问题有待考证，但是现在还存在污水排放的问题；第四，经过污水处理过的水，没有按照环评批复要求，不管是达标或者不达标排放，不允许排放进入ＸＸ宫水库。但是污水还在排入ＸＸ宫水库，环保部门履行职责不到位。被告晴隆县环保局对笔录无意见，证明环保局发现环境问题后，积极督促煤矿进行整治，进行管道疏通，是因为老百姓的原因造成管道没有疏通，而不是环保局怠于履行职责。2、国家企业信用信息公示系统黔西南州久丰矿业（集团）有限公司晴隆县紫马乡久丰紫马煤矿企业信用信息公示报告，经质证，公益诉讼人及被告均无异议。
经庭审举证、质证，本院对双方当事人提供的证据认证如下：对公益诉讼人提供的第一、二、三、四、五组证据，被告提供的第一、二、四、五、六、七、八、九、十符合证据“三性”，能客观反映本案事实，本院予以采信。对被告提供的第三组证据中的施工协议和领据，公益诉讼人提供相反证据能够证明该证据不真实，本院不予采信，但该组证据中的其余证据能够证明被告履行了部分职责，本院予以采信。
根据双方陈述及提供的证据，本院确认以下事实：
晴隆县久丰紫马煤矿（普通合伙企业）于2009年5月12日成立，2014年6月20日登记变更为有限责任公司分公司，并变更名称为黔西南州久丰矿业（集团）有限公司晴隆县紫马乡久丰紫马煤矿。该煤矿位于晴隆县紫马乡紫马村，生产区位于ＸＸ宫水库及多个农村居住点上游的半坡上。ＸＸ宫水库是一座以灌溉为主的小（2）型水利工程，灌区主要分布在下游的紫马村、新洋村。晴隆县久丰紫马煤矿属新设矿权矿井，于2011年12月向贵州省环保厅投交《晴隆县久丰紫马煤矿（新设矿权）30万t/a项目环境影响报告书》，并于2012年4月9日获得贵州省环境保护厅《关于晴隆县久丰紫马煤矿（新设矿权）30万t/a项目环境影响报告书的批复》，批复要求煤矿必须严格执行配套的环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的环境保护“三同时”制度，并经现场检查验收合格后，该项目方可正式投入生产。该项目的日常环境监督管理工作由晴隆县环保局负责。
2016年9月26日，公益诉讼人晴隆县检察院在履行职责中发现，晴隆县环保局对晴隆县久丰紫马煤矿环境违法行为怠于履行监管职责的行为可能损害社会公共利益。经立案审查后查明，该煤矿建设生产过程中开采出的煤矸石大量堆积于矿区，在雨水的冲刷下，煤矸石随着雨水冲出堆场，流向下游的ＸＸ宫水库，造成ＸＸ宫水质及水库周边土壤受到污染。
公益诉讼人于2016年9月27日向晴隆县环保局发出诉前程序检察建议书，要求晴隆县环保局依法履行环境监管职责，晴隆县环保局于10月26日做出书面回复称其对久丰紫马煤矿进行了罚款、责令限期整改等措施。
公益诉讼人对晴隆县久丰紫马煤矿及ＸＸ宫水库进行检察建议回访，截至12月8日，久丰紫马煤矿仍未按照环评设计方案进行整改，企业污水直接外排、生态环境受到损害的情形未得到有效整改，污染ＸＸ宫水库的违法行为仍然存在。2017年1月5日，公益诉讼人晴隆县检察院依法提起行政公益诉讼。
2016年12月27日被告晴隆县环保局对黔西南州久丰矿业（集团）有限公司晴隆县紫马乡久丰紫马煤矿作出晴环罚（2016）06号行政处罚决定书，对该企业作出罚款12万元的行政处罚，并责令该企业于2016年11月20日前完成矸石场淋溶水收集、回抽处理改造，防治淋溶水直接排放，责令限期于2016年11月30日完成水污染物排放自动监测设备的安装并投入使用；责令限期于2016年12月30日前完成排水管线由处理站沿小溪布设穿越ＸＸ宫水库并正常投入使用。该罚款至2017年3月16日仍未缴纳。
2017年2月7日，本院组织公益诉讼人晴隆县检察院和晴隆县环保局被告对黔西南州久丰矿业（集团）有限公司晴隆县紫马乡久丰紫马煤矿进行现场查看时，该企业未完成全部设备的整改仍在进行生产。
本院认为，公益诉讼人晴隆县检察院作为该区域的法律监督机关，依照《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等的规定，提起本案的行政公益诉讼，公益诉讼人的起诉符合法律规定及相关政策的要求。
环境保护涉及公共利益，在预防、治理环境污染过程中，相关责任单位依法应当履行相应的法定职责。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条：“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”的规定，被告应当依照职权，积极履行对晴隆县生态环境的保护和管理职责。根据《中华人民共和国环境保护法》第四十一条：“建设项目中防止污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。”及贵州省环境保护厅《关于晴隆县久丰紫马煤矿（新设矿权）30万吨t/a项目环境影响报告书的批复》（黔环审[2012]56号）的规定，被告晴隆县环保局作为晴隆县紫马乡久丰紫马煤矿的监督管理机关，对企业已经发生的环境违法行为，应当按照法律法规的规定进行立案查处。公益诉讼人发现晴隆县紫马乡久丰紫马煤矿环境违法行为后，于2016年9月27日向被告发出检察建议，要求被告履行行政职责，被告在执法检查中发现久丰紫马煤矿存在环境违法行为，但未采取有效措施履行环境监管职责，相关公共利益受到危害仍呈持续状态。
诉讼过程中，被告积极履行了行政管理职能，指导、监督久丰紫马煤矿进行相关治理工作，已取得了一定进展，但至2017年2月7日，久丰紫马煤矿仍未完成全部设备的整改，继续违法生产，被告依然要继续履行其职能，指导、监督、检查久丰紫马煤矿完善环保设施。因此，公益诉讼人诉请确认被告对晴隆县久丰紫马煤矿怠于履行环境监管职责的行为违法及判决被告晴隆县环保局依法履行环境监管职责的诉求成立，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：“人民法院经过审理查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”的规定，结合本案具体情况被告要监督指导久丰紫马煤矿完成全部环保设施需要一定时间，本院确定给予一定期限使被告完善相关工作。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款之规定，判决如下：
一、确认被告晴隆县环境保护局对黔西南州久丰矿业（集团）有限公司晴隆县紫马乡久丰紫马煤矿怠于履行环境监管职责的行为违法；
二、责令被告晴隆县环境保护局依法履行对黔西南州久丰矿业（集团）有限公司晴隆县紫马乡久丰紫马煤矿环境监管的工作职责，督促黔西南州久丰矿业（集团）有限公司晴隆县紫马乡久丰紫马煤矿于2017年12月31日前完善环保设施，确保达到环保要求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 朱维文
审 判 员 李畅君
人民陪审员 向 倩
二〇一七年四月二十日
书 记 员 杨镇勇