西安铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）陕7102行初1042号
原告张选利，女，1960年10月1日生
被告西安市公安局未央分局，住所地西安市未央区政法巷1号。
负责人马惠民，政委。
委托代理人张迪，该单位工作人员。
委托代理人张康亮，该单位工作人员。
被告西安市人民政府，住所地西安市未央区凤城八路109号。
法定代表人上官吉庆，市长。
委托代理人于海江，该单位工作人员。
原告张选利不服被告西安市公安局未央分局（以下简称未央分局）于2016年7月2日作出的未公（六）行罚决字【2016】305号《行政处罚决定书》及被告西安市人民政府（以下简称市政府）于2016年9月13日作出市政复决字（2016）174号《行政复议决定书》，于2016年9月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月14日公开开庭审理了本案。原告张选利、被告未央分局的委托代理人张迪、张康亮，被告西安市人民政府的委托代理人于海江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告未央分局于2016年7月2日作出未公（六）行罚决字【2016】305号行政处罚决定书，该处罚决定书主要内容为：2016年7月1日11时许，张选利以土地问题为由到北京中南海周边非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所审查并训诫。经审查认为，张选利行为扰乱了中南海周边公共秩序。以上事实有原告的供述和辩解、证人证言、书证、物证、笔录等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予张选利行政拘留十日的行政处罚。执行方式为送西安市拘留所执行，执行期限为2016年7月2日到2016年7月12日。原告张选利不服，于2016年7月22向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2016年9月13日作出市政复决字（2016）174号行政复议决定书，维持西安市公安局未央分局2016年7月2日作出的未公（六）行罚决字【2016】305号行政处罚决定书。
原告诉称：其土地被强占，于2016年7月1日进京上访，被告于2016年7月2日作出未公（六）行罚决字【2016】305号行政处罚决定书，拘留原告10日。原告认为被告未央分局对原告的行为没有管辖权，案件来源为扭送不符合事实，被告所作行政行为不符合《公安机关办理行政案件程序规定》。原告不服，于2016年7月22日向被告市政府申请复议，市政府未按原告申请书的请求予以复议，未通知原告到场听证，直接作出市政复决字（2016）174号行政复议决定书，复议程序违法。据此，请求人民法院依法判令：一、依法确认第一被告2016年7月2日作出的未公（六）行罚决字【2016】305号行政处罚决定书违法；二、依法确认第二被告2016年9月13日作出的市政复决字（2016）174号行政复议决定书程序违法；三、诉讼费由被告承担。
原告向本院提交以下证据：
1.行政处罚决定书。
1.解除拘留证明书。
3.行政复议决定书。
上述证据证明被告未央分局作出了错误的拘留决定，市政府复议程序违法。
被告未央分局辩称，一、该行政处罚决定，事实清楚、证据确实充分。原告因土地问题于2016年07月01日到首都北京市中南海周边非访区滞留上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并依法进行训诫，后被送至北京市马家楼接济服务中心，经西安市信访局驻京劝返工作组教育劝说后，由西安市未央区信访局及未央区六村堡街道办工作人员依法遣回，并于2016年07月02日将原告有关材料移交至被告。以上事实，有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的关于原告非法上访的训诫书、西安市信访局驻京劝返工作组出具的非正常上访情况说明及北京市马家楼接济服务中心出门证、西安市未央区信访局和六村堡街道办移交材料情况说明、原告等人询问笔录等证据为证。故该行政处罚决定所依据的事实清楚、证据确实充分。二、该行政处罚决定，处罚程序正当合法。2016年07月02日，被告根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地公安机关管辖，而违法行为人居住地是指违法行为人户籍所在地和其他经常居住地，原告的户籍地属被告辖区内，故被告具有合法的管辖权。依法受理该案后，被告依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第83条之规定，依法对原告进行了调查询问，并制作了询问笔录，且依法定程序向原告告知有关行政权利义务。被告于2016年07月02日通过严格规范的逐级呈请审批程序，对原告依法作出行政拘留十日的处罚决定，并于同日立即移送至西安市拘留所依法执行。三、该行政处罚决定，适用法律法规正确。根据国务院《信访条例》第十八条、第二十条规定：信访人采取走访的形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出；信访人不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集。被告依法对原告做出未公（六）行罚决字【2016】305号《行政处罚决定书》。综上所述，被告对原告作出的行政拘留处罚决定，事实依据清楚，证据确实充分，处罚程序正当合法，适用法律正确，合法有效，故请依法驳回原告的诉讼请求。
被告未央分局向本院提交以下证据：
第一组证据
1.受案登记表。
2.随案移交单。
3.公民户籍信息。
证明案件来源和受理过程合法性。
第二组证据
1.行政案件权利义务告知书
2.行政处罚告知笔录。
3.行政处罚审批表。
4.行政处罚决定书。
5.行政拘留执行回执。
6.被拘留人家属通知书和送达回执。
证明案件办理符合程序。
第三组证据
1.张选利询问笔录。
2.询问笔录。
3.训诫书。
4.非正常上访情况说明。
5.当事人在京不配合询问情况说明。
6.出门证。
7.农村土地承包经营权证书。
证明案件事实清楚，证据确实充分。
被告市政府辩称，原告于2016年7月22日向被告申请行政复议，请求撤销西安市公安局未央分局2016年7月2日作出的未公（六）行罚决字【2016】05号《行政处罚决定书》，作出受理或不受理决定书并书面告知原告。被告受理后，于2016年8月2日向未央分局邮寄送达了市政复答字[2016]174号《行政复议答复通知书》。2016年9月13日被告依法作出市政复决字[2016]174号《行政复议决定书》，并送达给原告和被告未央分局。综上，被告作出的市政复决字[2016]174号《行政复议决定书》程序合法，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告市政府向本院提交以下证据：
1.挂号信信封封面。
2.行政复议申请书。
3.行政复议答复告知书。
4.行政复议决定书。
5.挂号信送达回执
上述证据证明被告市政府作出的行政复议决定程序合法。
经庭审质证，原告对被告未央分局提交的证据除行政处罚决定书、行政拘留解除证明、农村土地承包经营权证书的真实性认可外，其余证据的真实性均不认可；原告对被告市政府提交的所有证据的真实性认可，证明目的均不认可。
被告未央分局对原告证据真实性认可，证明目的不认可；被告市政府对对原告证据真实性认可，证明目的不认可，
被告未央分局、市政府对相互提交的证据的真实性、证明目的均予以认可。
本院对上述证据认证如下：
被告未央分局、市政府提交的证据形式合法、内容真实，且能相互印证，证明待证事实，依法予以确认。对原告提交的证据因原告均无异议，本院对原告提交的所有证据的真实性予以确认。
经审理查明，2016年7月1日原告以土地被征为由，到北京中南海周边非正常信访，被北京公安局西城分局府右街派出所训诫，并被送往马家楼接济服务中心。2016年7月2日原告被未央区信访局工作人员劝返回西安，并将其及有关材料交由被告未央分局。经调查核实，被告未央分局于2016年7月2日作出未公（六）行罚决字【2016】305号行政处罚决定书，决定给予原告行政拘留十日的行政处罚，后被移交至西安市拘留所执行，执行期限为2016年7月2日到2016年7月12日，现已执行完毕。
原告不服被告未央分局作出的未公（六）行罚决字【2016】305号行政处罚决定，于2016年7月22日向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2016年9月13日作出市政复决字（2016）174号行政复议决定书，维持西安市公安局未央分局2016年7月2日作出的未公（六）行罚决字【2016】305号行政处罚决定书，并于2016年9月14以挂号信形式向原告及被告未央分局进行送达，且原告及被告未央分局均已收到。
另查明，原告拒绝被告未央分局将拘留原告的事实告知其家属。
本院认为，本案的争议焦点为被告未央分局未公（六）行罚决字【2016】305号行政处罚决定行为及被告市政府作出的市政复决字（2016）174号行政复议决定程序是否合法。
一、被告未央分局是否具有管辖权的问题。《中华人民共和国人民警察法》第七条规定“公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚”。《治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定“行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。被告未央分局具有对其辖区内违反治安管理的人进行处罚的法定职责，且本案原告户籍地在未央区，属于被告未央分局的管辖区域，故被告未央分局对原告张选利违反治安管理的行为具有管辖权。
二、原告的行为是否违法的问题。《信访条例》第十八条第一款规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。中南海周边并非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留聚集。本案中，原告张选利于2016年7月1日到中南海非上访区域上访的案件事实，有北京市公安局西城分局训诫书、出门单、西安市驻京劝返工作组的情况说明、西安市在京非访人员劝返稳控移交责任书、张选利在京不配合公安干警询问的情况说明、询问笔录等相佐证，对于上述事实本院予以确认。原告称其没有违法事实的主张，本院不予支持。
三、被告未央分局作出的行政处罚行为程序是否合法的问题。根据证据显示，被告在作出行政处罚决定时向原告告知了其依法享有的权利，履行了询问及审批手续、听取了原告的陈述申辩，且原告明确拒绝被告未央分局将拘留原告的事实告知其家属，但被告仍以电话形式向其家属进行了告知，可以证明被告未央分局的告知程序并无不当，据此，被告未央分局作出的行政处罚程序合法。
四、被告市政府作出的市政复决字（2016）174号行政复议决定程序是否合法。诉讼期间，原告称被告市政府在复议期间未组织听证，构成程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者……，听取申请人、被告申请人和第三人的意见。”，本案中，原告并未向本院提交其向被告市政府提出听证申请的证据，被告市政府采取书面审查的形式符合法律规定，原告该意见，于法无据，本院不予支持。被告市政府于2016年7月22日收到原告的复议申请后，于2016年8月2日向未央分局邮寄送达了市政复答字[2016]174号《行政复议答复通知书》，经过书面审查，于2016年9月13日作出市政复决字[2016]174号《行政复议决定书》，并于2016年9月14日以挂号信形式向原告和被告未央分局邮寄送达，且原告及被告未央分局均已收到该决定书。据此，市政府作出的市政复决字[2016]174号行政复议决定行为合法。
综上，原告请求确认被告未央分局未公（六）行罚决字【2016】305号行政处罚决定行为违法及确认被告市政府作出的市政复决字（2016）174号行政复议决定程序违法的请求，于法无据，本院不予支持。被告未央分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出被告未央分局未公（六）行罚决字【2016】305号《行政处罚决定书》，事实清楚、证据确凿、适用法律正确；被告市政府作出的市政复决字[2016]174号《行政复议决定书》，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张选利的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告张选利承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 张成金
审 判 员 王 萍
代理审判员 江 海
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 王枭尧