湖南省新化县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）新法行初字第13号
原告邹兆元，女，汉族。
委托代理人曾斌，湖南滔一律师事务所律师
被告新化县人民政府，住所地新化县梅苑开发区。
法定代表人邓光吕，该县县长。
委托代理人刘文，新化县农村经营管理局（以下简称经管局）干部。
第三人新化县洋溪镇人民政府，住所地新化县洋溪镇。
法定代表人杨同华，该镇镇长。
委托代理人曾志刚，新化县洋溪镇司法所干部。
第三人新化县洋溪镇白井村村委会。
法定代表人刘新民，该村村民。
第三人刘修华，男，汉族，农民。
委托代理人陈玉，湖南梁文律师事务所律师。
原告邹兆元就与被告新化县人民政府、第三人新化县洋溪镇人民政府、新化县洋溪镇白井村村民委员会、刘修华土地行政登记一案向本院提起诉讼。本院依法受理后，依法由审判员罗荣担任审判长，与审判员吴成亮、曾卫华组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告邹兆元及其委托代理人曾斌、被告新化县人民政府的委托代理人刘文、第三人新化县洋溪镇人民政府的委托代理人曾志刚、第三人新化县洋溪镇白井村村委会法定代表人刘新民、第三人刘修华及其委托代理人陈玉均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告新化县人民政府于2008年11月29日为第三人刘修华颁发了土地承包合同编号为09020602211021号的土地承包经营权证。原告邹兆元以被告新化县人民政府没有查明事实，给第三人刘修华的土地承包经营权证严重侵犯了原告的合法承包经营权为由，向本院提起诉讼。
被告新化县人民政府在收到本院应诉通知书等法律文书后，在法定期限内向本院提交了下列证据。
1、新化县公安局洋溪派出所证明复印件。
关于延长责任田承包期有关问题的意见（新农办（1997）02号文件）复印件。
关于进一步稳定和完善农村土地承包经营制度的意见（新办发（2008）49号）复印件。
刘修华与洋溪镇白井村的农村土地承包经营权证登记簿（09020602211021，出自县经管局复印件）。
刘修华与洋溪镇白井村的湖南农村土地承包经营权证登记簿（09020602211021号，出自洋溪镇人民政府复印件）。
刘修华与洋溪镇白井村的湖南省农村土地承包经营权证登记簿（编号09020602211021号的更正表复印件）。
2008年11月29日刘修华与洋溪镇白井村村委会签订的农村土地承包合同书。编号09020602211021
刘修华与洋溪镇白井村村委会签订的农村土地承包合同书。编号09020602211021更正表复印件
证据4-8证明办证的相关情况。
原告邹兆元诉称，原告系武汉市下放到洋溪镇白井村的青年，与白井村村民刘竹安结婚后一直在白井村十一组居住，实行家庭联产承包责任制后，原告全家5口人共承包责任田2.71亩；上世纪九十年代末，原告将户籍迁回武汉市；2002年原告应第三人刘修华妻子的请求，将承包土地无偿交由第三人刘修华耕种。第三人刘修华之父刘永安利用当组长的便利条件，自己编造虚假材料上报，被告没有依法审核，将原告承包田登记到第三人刘修华的门下，错误地颁发了09020602211021号土地经营权证，请求依法予以撤销。
为支持其诉讼主张，原告邹兆元向本院提交了以下证据：
1、2009年2月3日邹兆元与洋溪镇白井村村委会签订的土地承包合同书复印件。证明邹兆元具有诉讼主体资格。土地承包经营权证是对农村土地承包合同书的确认，被告给第三人颁证侵害了邹兆元土地承包合同书的权益。编号09020602211031.
2、洋溪镇白井村与刘修华的经营权证登记薄。
3、洋溪镇白井村十一组组长刘正海的证明。证明土地调整时原来登记在邹兆元名下的到现在还是登记在邹兆元的名下。
4、洋溪镇白井村十一组村民的证明。证明原十一组组长刘永安在没有召开村民大会的情况下，擅自上报虚假材料，把原告的承包责任田登记在刘修华及自己名下。
5、责任田确认的证明。
6、关于邹兆元责任田的证明材料。证明98年责任田调整时，原告的责任田没有被调整，沿用第一轮承包，原告的土地是被刘永安占领了。
7、11组村民证明。
8、刘永安隐瞒责任田示意图。
9、申请。
10、刘永安家的户口信息。证明其中有5个没有承包资格的人口承包了土地。
被告新化县人民政府辩称，一、原告邹兆元在1998年第二轮土地调整承包前已迁入湖北省武汉市硚口区，在洋溪镇白井村十一组无人口信息，依法不享有白井村十一组的农村土地承包经营资格，新化县人民政府颁发的09020602211021号农村土地承包经营权证是对白井村村民刘修华土地承包经营权的确认登记，不构成侵害原告邹兆元所谓合法利益的理由。二、编号09020602211021号农村土地承包经营权证在白井村村民委员会2009年办理土地承包经营权证时，原告邹兆元为非法取得没有经县农村经营管理局审核备案的09020602211031号农村土地承包经营权证，通过不正当程序对刘修华承包土地部分存档在洋溪镇经管站的09020602211021号农村土地承包经营权证登记薄的内容进行变更，导致该09020602211021号证书与邹兆元取得的编号为09020602211031号农村土地承包经营权证里的部分土地进行了重复登记，且与存档在县农村经营管理局备案登记的09020602211021号农村土地承包经营权证登记薄所登记的承包地总面积、基本农田面积、承包地块总数、承包地块情况等相关登记信息不符。对刘修华的农村土地承包经营权证须按县农村经营管理局备案登记的信息重新登记颁证。
第三人新化县洋溪镇人民政府述称，承包调整时，原告邹兆元户口不在我镇白井村，无权承包。
第三人新化县洋溪镇人民政府未提交证据。
第三人新化县洋溪镇白井村村民委员会述称，承包时，邹兆元的户口不在我村，邹兆元对我村的事务无权干涉。
第三人新化县洋溪镇白井村村民委员会未提交证据。
第三人邹修华述称，1、原告邹兆元提起诉讼属于滥用诉权，98年土地调整时，原告一家户口迁出，在白井村没有承包资格。2、原告一家户口都已迁入武汉市，与本案无关；原告在本案中无行政诉讼主体资格。3、第三人刘修华依法享有承包本集体组织土地经营的合法权利。
第三人刘修华未提交证据。
庭审质证过程中，原告邹兆元对被告新化县人民政府提交的证据提出以下质证意见：对证据1无异议。证据2、3为指导性文件，白井村调整土地根本没有按法律来规范。对证据4、5、6真实性无异议。对证据7、8无异议。但被告提交的8份证据都不能证明被告该具体行政行为程序合法。因为这些都是指导性文件，其次土地调整时没有召开村民大会，土地面积和地块与原告的有重叠。
第三人新化县洋溪镇人民政府、新化县洋溪镇白井村村民委员会、刘修华对被告提交的证据均无异议。
被告新化县人民政府对原告提交的证据提出以下质证意见：证据1，承包合同，上次法院审理刘修华诉被告新化县人民政府土地行政登记一案时已质证过。原告邹兆元家人已全部迁出，该合同是无效的。证据2，09020602211021号土地经营权证内容不真实，与经管局所备案的有出入。证据3、4、5、6、7、8、9、10与本案无关联。
第三人新化县洋溪镇人民政府对原告的证据有以下质证意见：同意被告新化县人民政府的质证意见。
第三人新化县洋溪镇白井村村民委员会对原告的证据的质证意见是：同意被告新化县人民政府的质证意见。
第三人刘修华对原告提交的证据的质证意见：同意被告新化县人民政府的质证意见。1、所有证据形式上不合法。证人应当出庭作证，本案中无一证人出庭作证，且没有相关的原告的身份信息。2、原告的证据不具备客观真实性。如居委会在申请之前即签字。3、所有这些证据均不合法。4、关于人口信息，这些都不能证明是98年的人口信息。5、合同书是伪造的。
第三人新化县洋溪镇人民政府、新化县洋溪镇白井村村民委员会、刘修华未提交证据。
第三人刘修华就邹兆元的户籍资料申请本院调查取证，经本院调查取得，原告邹兆元全家于1995年12月29日前已迁入武汉市江岸区汉江下沙街14号。
对本院所取证据，原告、被告及第三人均无异议。
根据原告、被告及第三人的举证、质证，本院对各方所提交的证据作如下认定：
原告提交的证据，证据1，承包合同，该合同的签订前提是原告应当有承包资格，原告全家均迁出，无承包资格，该合同无效，本院不予认定。证据2其内容不真实，本院不予认定。证据3-10所证实的目的与本案无关，并且证据形式不合法，不予认定。被告所提交的证据：证据1，原告及第三人对该证据均无异议，本院予以认定；证据2-8，其内容真实，本院予以认定。
结合原、被告、第三人的举证、质证和当事人的陈述，本院认定以下事实：
原告邹兆元原系武汉市下放青年，与新化县洋溪镇白井村11组村民刘竹安结婚后，一直居住在该村。在实行家庭联产承包责任制即第一轮土地承包期间，原告一家共5口人参与了土地承包并进行耕种。后因政策原因，原告邹兆元及子刘东、刘西亮的户口返城迁到了武汉市，只有邹兆元之夫刘竹安的户口留在白井村。九十年代中期刘竹安去世。1998年至1999年白井村进行第二次土地调整时，邹兆元一家因无任何人在白井村持有户口，故没有参与承包土地。其原所承包的土地也进行了相应的调整。第三人刘修华在白井村所进行的第二次土地调整时，承包了原由原告所承包的部分土地，并与白井村建立了土地承包关系并对所承包的土地进行耕种。刘修华的农村土地承包经营权证登记簿及合同编号为09020602211021，承包总面积为1.85亩，其中基本农田为1.6亩，土为0.25亩，（河沙坪1.6亩，大茶园土0.25亩）。2008年至2009年农村土地承包经营权登记发证期间，邹兆元要求承包土地，曾多次找白井村领导协商。村领导虽向邹兆元进行了解释：1998年底至1999年初农村土地承包调整时，因刘竹安已去世，邹兆元一家的户口均不在白井村，不具备承包土地的资格。但在报送材料申请发证时，白井村村委会却向洋溪镇经管站申报了刘修华土地承包部分变更和邹兆元的土地承包发证资料。洋溪镇人民政府经管站按村里申报的资料，未向上级人政府相关部门申请，也未将相关材料报送相关部门审核备案，即打印发放了刘修华、邹兆元两户的土地承包经营权证。邹兆元的土地承包经营权证登记薄及合同编号为09020602211031，土地承包经营共有权人为刘东、刘西亮，总面积为1.6亩，其中基本农田1.3亩，土0.3亩，地块3块。（河沙田0.9亩，黄板下0.4亩，大茶园土0.3亩）。刘修华的承包经营权证变更登记为：总面积2.03亩，其中农田1.77亩，河沙田0.9亩，河对门0.5亩，古坑上0.37亩（河沙田与河沙坪属同一丘田），编号为09020602211021。2012年，邹兆元与刘修华开始因承包经营权证上登记的河沙田存在重复，双方为耕种而发生纠纷。洋溪镇人民政府曾组织相关部门进行了调解，但未能达成协议。邹兆元向本院提起行政诉讼，请求撤销被告为刘修华颁发的合同编号为09020602211021号农村土地承包经营权证。
本院认为，原告邹兆元承包合同第09020602211031号与第三人刘修华承包合同第09020602211021号农村土地承包经营权证登记簿所确定的土地均属于农民集体所有的土地，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条：“土地承包应当遵循以下原则：（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；”之规定，原告与第三人共同所在的集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表有权制定本集体经济组织的土地承包方案，确定土地的承包。同时，根据本法第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”之规定，集体经济组织成员从本集体经济组织取得土地承包后，县级以上地方人民政府应当对承包者的承包权进行登记造册和颁证。根据依法行政的原则要求，县级以上地方人民政府的登记造册和颁证等具体行政行为，均应当按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定进行，以保证其具体行政行为的合法性。
根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村承包经营权证；一、土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案，承包方及承包土地的详细情况，土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。二、乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。三、县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核，申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记薄，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”之规定。本案中，从被告方所举的证据中得知，白井村村民委员会作为发包方，在向洋溪镇人民政府经营管理站报送的编号为09020602211021号的变更和编号为09020602211031号的材料中，缺少了上述法律所规定的“土地承包方案等”形式要件；洋溪镇人民政府经营管理站在对白井村所报送的上述材料进行初审核时，没有尽到合理审慎的义务，同时又没有依法向县级人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请和将初审的材料报新化县人民政府相关行政主管部门备案。洋溪镇人民政府未提交书面申请和将初审的材料报新化县人民政府相关行政主管部门备案，程序违法，虽被告辩称，该发证行为系第三人新化县洋溪镇人民政府所为，且未报其备案和登记。但被告将证件的发放下放至第三人新化县洋溪镇人民政府，应视为一种委托，其由此所产生的责任应由被告新化县人民政府承担。因此，对原告邹兆元要求撤销被告新化县人民政府为第三人刘修华颁发的承包合同编号为09020602211021号的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的诉讼请求，本院予以支持。因被告新化县人民政府的颁证行为只是对承包合同的登记和确认，而土地的发包与承包，仍由集体经济组织依据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定进行决定。基此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款三项之规定判决如下：
撤销被告新化县人民政府于2008年11月29日为第三人刘修华颁发的土地承包合同编号为09020602211021号的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。
本案受理费50元，由被告新化县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或者直接向湖南省娄底市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至湖南省娄底市中级人民法院。
审 判 长 罗 荣
审 判 员 吴成亮
审 判 员 曾卫华
二〇一五年一月十九日
代理书记员 姚 雅
附：本判决适用的法律条文
一、对《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的适用
第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：
（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。
（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。
（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。
二、对《中华人民共和国行政诉讼法》的适用
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。