广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第35号
上诉人（原审原告）：周木兰，女，住广东省珠海市。
诉讼代理人：魏飞，男，住四川省德阳市。
被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市南城区鸿福路**号行政办事中心。
法定代表人：袁宝成，市长。
诉讼代理人：黎振声、陈巧平，均系东莞市法制局干部。
被上诉人（原审被告）：东莞市国土资源局。住所地：广东省东莞市东城区东城大道***号。
法定代表人：刘杰，局长。
诉讼代理人：卢卓欣，该局干部。
诉讼代理人：吴开雄，广东方中天律师事务所律师。
上诉人周木兰因与被上诉人东莞市人民政府、东莞市国土资源局不履行土地登记职责行政纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院作出的（2014）东中法行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：2001年9月10日，原审法院因执行申请执行人中国东方资产管理公司广州办事处与被执行人东莞宏达长毛绒有限公司借款纠纷一案［案号：（2001）东中法执字第76号］，向东莞市立信拍卖行出具《委托拍卖函》，委托该拍卖行拍卖东莞宏达长毛绒有限公司位于篁村工业区的主厂房（评估价人民币4015700元）和办公楼（评估价人民币939900元）。该拍卖函载明前述房产评估价含房屋及占地面积，但建筑物之间的空地及通道不在评估范围内亦不在该次委托拍卖范围内。2001年9月14日，东莞市立信拍卖行在《东莞日报》刊登《拍卖公告》，该拍卖行受法院委托定于2001年9月25日上午10时在该拍卖行公开拍卖东莞宏达长毛绒有限公司位于篁村工业区内的厂房、办公楼各一幢及其土地使用权，起拍价为496万元。2001年9月14日，原审法院重新向东莞市立信拍卖行出具《委托拍卖函》，委托拍卖东莞宏达长毛绒有限公司位于篁村工业区的主厂房（评估价人民币2657200元）和办公楼（评估价人民币797600元），并载明上述房产评估价不含建筑物占地之地价，由于建筑物所占地没有办理国有土地证，因此建筑物占地及其之间的空地、通道不在该次委托拍卖范围内。
2001年9月25日，东莞市立信拍卖行在该行拍卖厅公开拍卖了东莞宏达长毛绒有限公司于篁村工业区内的厂房、办公楼各一幢，原告周木兰以起拍价346万元竞得。其中，《拍卖记录》、《拍卖程序表》中的“竞买人须知”均注明：该次拍卖标的不包括土地使用权，只拍卖房产（即地上房屋建筑物）；拍卖标的不包括建筑物间的空地及通道，成交后，成交方须向有关部门申请通道的使用权；拍卖标的尚未办理房产证，成交后，东莞市立信拍卖行不保证房产证的办理。《拍卖成交确认书》备注栏注明：拍卖标的尚未办理房产证，东莞市立信拍卖行不保证可办理；该次拍卖不包括建筑物的土地使用权。前述《拍卖记录》、《拍卖成交确认书》上“成交方”栏均有“周木兰”签名，《拍卖程序表》中亦有“周木兰”签名确认“竞买人须知”的条款。
前述拍卖的东莞宏达长毛绒有限公司位于篁村工业区内的厂房、办公楼所占土地于1988年在东莞市国土资源局篁村国土所和东莞市国土资源局办理行政划拨手续。1998年12月14日，东莞市国土资源局与东莞宏达长毛绒有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将东莞宏达长毛绒有限公司项目包括前述拍卖厂房和办公楼使用土地在内的29582平方米土地出让给该公司。但东莞宏达长毛绒有限公司并没有按合同约定支付土地出让金。2001年10月12日，东莞市中级人民法院作出（2001）东中法经破字第4号《民事裁定书》，裁定宣告东莞宏达长毛绒有限公司破产还债。2006年3月20日，东莞市人民政府办公室向东莞市国土资源局作出东府办复（2006）229号《关于收回宏达长毛绒有限公司国有划拨土地使用权有关问题的复函》，同意收回东莞宏达长毛绒有限公司的划拨土地使用权，对已拍卖建筑物进行拆迁补偿。2006年5月12日，东莞市国土资源局作出东国土资（2006）287号《关于无偿收回东莞宏达长毛绒有限公司划拨土地使用权行政处理决定书》，决定无偿收回东莞宏达长毛绒有限公司位于南城区新基“三家村”和“江萍庄”地段面积为27960.6平方米的国有划拨土地使用权，对未经法院执行处置的地上建筑物补偿人民币3864300元。2007年12月10日，东莞市国土资源局向东莞市土地储备中心作出东国土资划拨改字（2007）117号《关于收回东莞宏达长毛绒有限公司土地使用权的批复》，同意收回东莞宏达长毛绒有限公司（原东莞宏达实业有限公司）使用的位于莞太路南城区路段27960.6平方米的国有土地并作为储备土地划拨给东莞市土地储备中心管理。
另查明，2013年4月15日，周木兰向东莞市人民政府提交《关于周木兰竞买得的房屋一万一千平方米曾多次申领房地产权属证未果近12年今再次要求发给土地使用权证的申请》，主张12年来多次要求为其于2001年9月25日竞得东莞宏达长毛绒有限公司位于篁村工业区内厂房、办公楼的相关土地办理土地使用权证未果，现再次要求东莞市人民政府、东莞市国土资源局在三个月之内为其办理土地使用权证。同日，东莞市人民政府批转东莞市国土资源局处理。东莞市国土资源局受理后分别于2013年5月9日作出东国土资信字（2013）22号《国土资源信访事项不予受理告知书》以及于2013年5月30日作出东国土资信字（2013）27号《国土资源信访事项不予受理告知书》，认为案外人东莞市土地储备中心已就该土地使用费以周木兰为被告提起民事诉讼［东莞市第一人民法院（2012）东一法民一初字第6657号］，故对周木兰的申请不予受理。其后，周木兰不服东莞市人民政府未依法为其颁发土地使用权证的行为，向广东省人民政府申请行政复议。在复议调查期间，周木兰述称，其曾于2001年10月18日向东莞市国土资源局申请核发相关土地权利证书，但未提交收件记录；其于2002年4月11日向东莞市人民政府提交了核发相关土地权利证书的书面申请，并提交了盖有东莞市人民政府办公室收件登记章的书面申请作为曾主张权利的证据材料；另外，周木兰表示每年都多次向有关部门走访，但无保留证据。广东省人民政府于2013年8月30日作出粤府行复（2013）642号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回周木兰的申请，并于2013年9月4日通过邮政快递方式向周木兰送达前述《驳回行政复议申请决定书》。中国邮政速递物流有限公司东莞分公司出具的《邮件投递记录》显示，该邮件于2013年9月5日妥投。2013年9月11日，因不服广东省人民政府粤府行复（2013）642、643、644号《驳回行政复议申请决定书》所分别对应的包含东莞市人民政府未为其颁发土地使用权证在内的三个行政行为，周木兰在向原审法院提交的一份《起诉状》中一并对该三个行政行为提起行政诉讼。原审法院于2013年9月30日向周木兰的委托代理人魏飞释明应对《起诉状》中三个不同的行政行为分案起诉，魏飞表示将尽快修改《起诉状》重新提交，但周木兰直至2014年2月10日才向原审法院提交分案起诉的《起诉状》。周木兰请求判令：1、被告在60日内依法给原告合法的房屋范围内的土地使用权约一万平方米登记并颁发《国有土地使用证》；2、被告赔偿原告因12年来未依法给原告颁发《国有土地使用证》造成的经济损失100万元；3、被告承担本案的全部诉讼费。
原审法院认为：本案案由为不履行土地行政登记法定职责及行政赔偿纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”、参照国土资源部《土地登记办法》第三条第一款、第二款“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请”的规定，东莞市人民政府、东莞市国土资源局对在东莞市辖区内的土地登记申请有进行审核并决定是否准予登记发证的法定职责。由于周木兰在本案中仅提交证据证明其曾于2013年4月15日申请核发相关土地使用权证，本案审查对象为东莞市人民政府、东莞市国土资源局针对周木兰2013年4月15日的申请是否存在不依法履行颁发土地使用权证的法定职责。周木兰称在此前12年间曾多次要求东莞市人民政府、东莞市国土资源局履行登记发证职责，因已超过法定起诉期限或未提供曾经提出申请的证明材料，不属本案审查范围。
关于周木兰的起诉是否超过法定起诉期限的问题。周木兰于2013年9月5日收到粤府行复（2013）642号《驳回行政复议申请决定书》，其对东莞市人民政府未为其颁发相关土地使用权证的行为不服，于2013年9月11日向原审法院提起行政诉讼。虽然周木兰于2013年9月11日系对包含东莞市人民政府未为其颁发土地使用权证在内的三个行政行为在一个案件中一并提起行政诉讼，经原审法院于2013年9月30日向周木兰释明应对前述三个行政行为分案起诉后，周木兰直至2014年2月10日才修改《起诉状》并重新向原审法院提交，但由于原审法院在2013年9月30日向周木兰释明应修改《起诉状》分案起诉后，对周木兰于2013年9月11日提交的《起诉状》及相关材料并未作出不予受理的裁定，故应认定周木兰提起本案起诉的时间为2013年9月11日。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。……”的规定，周木兰提起本案诉讼并未超过前述规定的起诉期限。
关于东莞市人民政府、东莞市国土资源局是否存在不依法履行登记发证法定职责的问题。首先，原审法院曾于2001年9月10日委托东莞市立信拍卖行拍卖东莞宏达长毛绒有限公司位于篁村工业区的厂房、办公楼以及所占土地使用权，东莞市立信拍卖行并于2011年9月14日在《东莞日报》上刊登了受法院委托拍卖前述项目的《拍卖公告》。然而，结合原审法院于2001年9月14日重新发出的《委托拍卖函》以及东莞市正量资产评估有限公司出具的《东莞市中级人民法院委估厂房、办公楼、印花车间单项资产评估报告书》的相关内容可知，原审法院后来对委托拍卖标的进行了变更，委托拍卖标的仅为前述厂房和办公楼，不包含所占土地使用权。2001年9月14日的《委托拍卖函》载明委托拍卖的厂房和办公楼的评估价格已将该建筑物所占用地的估价扣除。又根据《拍卖记录》、《拍卖程序表》、《拍卖成交确认书》，东莞市立信拍卖行于2001年9月25日在该行拍卖厅拍卖的标的仅为东莞宏达长毛绒有限公司位于篁村工业区的厂房、办公楼，不包括土地使用权。《拍卖记录》、《拍卖程序表》、《拍卖成交确认书》显示，东莞市立信拍卖行对拍卖标的不包含土地使用权的情况已向周木兰进行了告知，周木兰并签名予以确认。前述在《东莞日报》上刊登的《拍卖公告》中的起拍价是496万元，但周木兰于2001年9月25日系以346万元起拍价竞得该次拍卖标的，亦即相当于《东莞市中级人民法院委估厂房、办公楼、印花车间单项资产评估报告书》中扣除用地估价后的前述厂房、办公楼的价格。周木兰在诉讼中主张前述拍卖记录材料为虚假，但又明确表示对该材料上面“周木兰”的签名不申请鉴定，并且未能提供相反证据对东莞市立信拍卖行保留的前述拍卖记录材料予以反驳，因此，应认定周木兰参加竞买时对拍卖标的不包含土地使用权是明确知悉的，而周木兰在知悉此次拍卖地上建筑物并不包含土地使用权一并转让的情况下，仍参加竞买单独转让的地上建筑物，由此产生的法律后果应由其自行承担。周木兰主张其已依法取得案涉地上建筑所占土地使用权的理由不能成立，依法不予采纳。
其次，根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第五十四条规定，除经县级以上人民政府批准划拨用地外，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定。在案涉房屋以及办公楼拍卖时，虽然东莞市国土资源局与东莞宏达长毛绒有限公司签订了《国有土地使用权出让合同》，但东莞宏达长毛绒有限公司未缴纳国有土地出让金，案涉房屋与办公楼所占土地仍为国有划拨用地。东莞市人民政府亦未将案涉建筑物所占土地批准划拨或出让给周木兰，周木兰主张按照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。”的规定，东莞市人民政府应当确定其为案涉土地使用权人的理由不能成立，依法不予采纳。
综上两点，由于周木兰于2001年拍卖所得厂房、办公楼并不包含所占土地使用权，东莞市人民政府亦未将周木兰拍卖所得地上建筑物所占土地批准划拨或出让给周木兰，周木兰于2013年4月15日申请东莞市人民政府和东莞市国土资源局对其履行颁发相关土地使用权证缺乏事实依据与法律依据。东莞市国土资源局对此作出不予受理决定，并未侵犯周木兰的合法权益。周木兰起诉要求东莞市人民政府和东莞市国土资源局在60日内为其颁发相关《国有土地使用证》的理由不充分，依法应予以驳回。由于本案已认定东莞市人民政府、东莞市国土资源局不存在不履行登记发证的法定职责，因此，周木兰起诉主张两被告因未履行该职责应赔偿其产生的经济损失100万元，于法无据，予以驳回。而周木兰主张还存在其他侵权行为，并不属本案审查范围，依法不予审查。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告周木兰的诉讼请求。
周木兰不服一审判决提起上诉称：1、法院拍卖给我方的厂房、办公楼是有土地使用权的，我方是涉案土地的实际使用人。2、东莞市人民政府、东莞市国土资源局否认法院当时拍卖给我方的厂房、办公楼包括土地使用权，是歪曲当时拍卖时包括土地使用权的事实。3、《拍卖公告》、（2001）东中法执字第76号之二《民事裁定书》等都载明拍卖给我方的是厂房、办公楼及涉案土地使用权，否则无人出钱买。4、东莞市人民政府向东莞市土地储备中心颁发的东府国用（2008）第特156号《国有土地使用证》所登记的土地包含我方房屋占地约一万平方米，该发证行为侵犯了我方的合法权益。综上，请求二审法院：1、撤销原审判决；2、纠正原审判决关于我方明确表示不对“周木兰”签名的真实性申请鉴定的认定，此并非我方本意；3、对原审法院在一审中出示的两份《委托拍卖函》的真实性作司法鉴定；4、对东莞市人民政府、东莞市国土资源局提供的《拍卖记录》、《拍卖程序表》、《拍卖成交确认书》上“周木兰”签名的真实性作司法鉴定；5、责令东莞市立信拍卖行提供拍卖会的原件书证记录和当时的录音、录像资料给二审法院和我方核对；6、裁定原审法院拍卖给我方位于篁村工业区的厂房、办公楼及占地有土地使用权；7、判令东莞市人民政府、东莞市国土资源局在60日内将法院拍卖给我方的厂房、办公楼及占地的土地使用权4750.96平方米予以登记并颁发《国有土地使用证》；8、判令东莞市人民政府、东莞市国土资源局赔偿12年来未依法给我方享有的土地使用权登记并发证的行为造成我方的经济损失100万元；9、东莞市人民政府、东莞市国土资源局承担本案的全部诉讼费。
被上诉人东莞市人民政府答辩称：1、涉案建筑物拍卖时，所占土地属国有划拨土地，依法不得转让。2、《拍卖记录》、《拍卖程序表》和《拍卖成交确认书》显示，东莞市立信拍卖行对拍卖标的不包括土地使用权的情况已向周木兰进行了告知，周木兰亦已签名确认，其已清楚知悉并确认其竞得标的仅为涉案建筑物，不包括土地使用权。周木兰在诉讼中主张前述拍卖记录材料为虚假，但又明确表示对该材料上面“周木兰”的签名不申请鉴定，并且未能提供相反证据对东莞市立信拍卖行保留的前述拍卖记录材料予以反驳，因此，应认定周木兰参加竞买时对拍卖标的不包含土地使用权是明确知悉的。综上，周木兰要求我府和东莞市国土资源局对其建筑物所占土地颁发土地使用权证及赔偿其经济损失100万元没有法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人东莞市国土资源局答辩称：1、我局就周木兰要求对其竞买所得厂房及办公楼所占用的18053平方米土地颁发土地使用权证的信访事宜已履行了法定职责。2、《拍卖记录》、《拍卖程序表》和《拍卖成交确认书》等拍卖文件显示，拍卖标的仅为案涉房屋，不包括房屋所占范围的土地使用权，周木兰对此知悉并签名确认，因此其并未取得涉案土地使用权，其要求判令我局为其登记发证及赔偿因行政不作为而造成的经济损失没有事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与原审相同，对原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为不履行土地登记法定职责及行政赔偿纠纷。二审争议焦点是东莞市人民政府、东莞市国土资源局是否构成不履行法定职责。
《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”《土地登记办法》（2008年2月实施）第三条第一款规定：“土地登记实行属地登记原则。”第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。……”上述规定明确土地所在地的县级以上人民政府及其国土资源行政主管部门负责对辖区内的土地登记申请审查并核发权属证书。本案中，周木兰主张其2001年9月25日通过竞买取得东莞宏达长毛绒有限公司位于篁村工业区的厂房、办公楼及所占土地使用权后，多次申办涉案土地使用权证未果，东莞市人民政府、东莞市国土资源局的行为属于不履行法定职责。但是，周木兰并未能提交充分的证据证明其于2013年4月15日前曾经向东莞市人民政府、东莞市国土资源局提出土地登记申请。从周木兰提交的《关于周木兰竞买得的房屋一万一千平方米曾多次申领房地产权属证未果近12年今再次要求发给土地使用权证的申请》，应认定周木兰于2013年4月15日向东莞市人民政府、东莞市国土资源局提出土地登记发证申请，因此本案应以该次申请审查东莞市人民政府、东莞市国土资源局是否存在不履行土地登记法定职责的行为。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月实施）第四十七条第一款规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。”《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；……”第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”本案中，周木兰、东莞市人民政府、东莞市国土资源局对涉案厂房与办公楼所占土地为国有划拨用地均无异议。东莞宏达长毛绒有限公司因破产还债，原审法院依法查封该公司位于篁村工业区的办公楼及生产厂房，并委托东莞市立信拍卖行对涉案房产进行拍卖。原审法院于2001年9月14日重新向东莞市立信拍卖行发出的《委托拍卖函》中，已明确拍卖标的房产评估价即东莞宏达长毛绒有限公司位于篁村工业区的主厂房和办公楼的评估价不含建筑物占地之地价，因建筑物所占地没有办理国有土地证，因此建筑物占地及其之间的空地、通道不在该次委托拍卖范围内。东莞市立信拍卖行于2001年9月25日制作的《拍卖记录》、《拍卖程序表》“竞买人须知”中均明确“拍卖标的不包括土地使用权，只拍卖房产（即地上房屋建筑物）”，《拍卖成交确认书》中亦明确注明拍卖标的不包括建筑物的土地使用权，周木兰在该“竞买人须知”、《拍卖记录》、《拍卖成交确认书》上均已签名确认。以上证据足以证明周木兰对拍卖标的具体内容是知悉的，其在该次拍卖中竞得的标的仅为东莞宏达长毛绒有限公司位于篁村工业区的主厂房和办公楼，并未取得涉案土地的使用权。《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”本案证据只能证明2013年4月15日周木兰通过信访的形式向东莞市人民政府提出对涉案土地申请发证，而不是按上述规定向东莞市国土资源局提出土地登记申请。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十七条规定：“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。”根据上述规定，周木兰亦不能提供其已通过划拨、出让等方式取得涉案土地使用权的其他证据，因此，周木兰认为东莞市人民政府、东莞市国土资源局应当给其颁发涉案土地使用权证的诉求没有事实和法律依据，其有关东莞市人民政府、东莞市国土资源局不履行土地登记发证职责的行为违法及要求东莞市人民政府、东莞市国土资源局赔偿其经济损失100万元的诉讼请求不能成立。据此，原审法院驳回周木兰的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”第三十一条规定：“对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。”周木兰上诉主张在“竞买人须知”、《拍卖记录》、《拍卖成交确认书》上“周木兰”的签名不具有真实性，却未在一审举证期限内对该签名的真实性申请鉴定，其在上诉中提出鉴定申请不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的上述规定，其主张不能成立，本院依法予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周木兰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 陈 丹
代理审判员 李穗珍
二〇一五年四月三十日
书 记 员 李 捷