福建省泉州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽05行终216号
上诉人（原审被告）惠安县螺阳镇人民政府，住所地福建省泉州市惠安县螺阳镇深坑。组织机构代码：00382568-1。
法定代表人郭源坤，镇长。
委托代理人吴福林，福建志立律师事务所律师。
委托代理人何玲玲，惠安县螺阳镇人民政府工作人员。
被上诉人（原审原告）川源（泉州）轻工有限公司，住所地福建省惠安县螺阳镇。
法定代表人刘良川，总经理。
委托代理人王树侬，福建瀛莱律师事务所律师。
委托代理人奚兰带，福建瀛莱律师事务所实习律师。
原审第三人惠安县螺阳建设开发有限公司，住所地福建省惠安县螺阳镇人民政府。社会统一信用代码：91350521259887472M。
法定代表人张如冰，总经理。
委托代理人丁成秋，福建志立律师事务所律师。
上诉人惠安县螺阳镇人民政府因被上诉人川源（泉州）轻工有限公司诉其拒不退还土地款行为违法一案，不服泉州市鲤城区人民法院（2016）闽0502行初144号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠安县螺阳镇人民政府的委托代理人吴福林、何玲玲，被上诉人川源（泉州）轻工有限公司的委托代理人王树侬，原审第三人惠安县螺阳建设开发有限公司的委托代理人丁成秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1993年12月21日，原告以川源集团公司的名义缴交征地款押金1万元。1994年5月28日，原告缴交征地款9万元。1994年7月22日，原告缴交地皮款10万元。三次缴款的收款收据抬头均是“惠安县螺阳乡人民政府”。2002年4月15日，该收款收据从第三人螺阳建设公司处复印，并备注“系原件复印”，加盖“惠安螺阳建设开发有限公司财务专用章”。原告认为，其在1993年筹建阶段拟在惠安县××镇投资办厂，被告惠安县××镇人民政府（原惠安县螺阳乡人民政府）同意向原告投资企业供地，原告遂向被告缴交了供地款人民币20万元。被告收款后，指定位于原螺阳乡下光村的土地为原告厂房建设用地。原告在该用地上平整及围墙施工，因被告没有为原告办理用地手续后原告多次向被告提交申请供地手续，并催促被告尽快合法供地，但被告均无落实，也没有将申请供地手续退回。2014年7月份，原告被告知原拟审批的建设用地已出让给其他人，已无法向原告供地。原告遂向被告提出要求退还供地款的要求。2016年6月6日，原告向被告寄送《退款申请书》，要求被告接到申请书之日起十日内，退还原告缴纳的供地款人民币20万元，并赔偿支付原告的资金占用损失人民币34万元，但被告没有进行答复，也未予以退还。原告遂向原审法院提起诉讼。
另查明，原惠安县螺阳乡人民政府已撤销，由被告惠安县××镇人民政府承接其相应的行政职能。1998年3月11日，惠安县土地管理局作出惠土［1998］监字208号《土地违法案件行政处罚决定书》，该决定书认定，原告于1995年8月间，未经审批机关批准，擅自在螺阳镇下光村非法占用集体土地900平方米（耕地）建厂房，其行为已构成未经批准非法占用土地事实。惠安县土地管理局对原告处以罚款1800元，处罚后，准予依法重新办理用地审批手续。但原告未缴纳罚款。原告从被告的村建办处复印的《未办理螺阳镇企业建设用地清查申报汇总表》中记载：“企业名称
----川源（泉州）轻工有限公司，用地面积----1.35亩，被征地单位----下光村，土地使用情况----在建，法定代表人----
刘良川。”第三人惠安县螺阳建设开发有限公司成立于1995年1月13日，该公司的股东系惠安县××镇经济开发公司和被告惠安县××镇人民政府。
原审法院认为，本案的争议焦点是：1、本案是否属于行政诉讼受案范围，被告是否具有诉讼主体资格；2、本案是否超过法定起诉期限；3、被告拒不退还原告土地款的行为是否违法。
关于争议焦点一：首先，原告所缴土地款的三份收款收据抬头均是“惠安县螺阳乡人民政府”，该收款收据上并没有加盖任何单位的印章，原告系于1993年和1994年期间缴纳的款项，而该时期第三人螺阳建设公司尚未成立。其次，三份收款收据上均注明“土地款”、“征地款”。从被告惠安县××镇人民政府的村建办处复印的《未办理螺阳镇企业建设用地清查申报汇总表》也记载川源公司的用地面积为1.35亩，被征地单位为下光村，土地使用情况为在建。1998年3月11日惠安县土地管理局作出的惠土［1998］监字208号《土地违法案件行政处罚决定书》认定，原告于1995年8月间，未经审批机关批准，擅自在螺阳镇下光村非法占用集体土地900平方米（耕地）建厂房，其行为已构成未经批准非法占用土地的事实。这三组证据可以共同证明原告在1993年筹建阶段，向被告惠安县××镇人民政府(原惠安县螺阳乡人民政府)申请企业建设用地，并向被告缴纳了土地款20万元，但被告未向原告提供建设企事业用地。被告和第三人主张，原告系向第三人螺阳建设公司缴纳20万元，但第三人系有限责任公司，其无权对企业建设用地进行审批，也无权以自己的名义进行征地，且在原告缴款时第三人尚未成立，因此，被告和第三人的该项主张本院不予采信。综上，被告关于本案系原告与第三人惠安县螺阳建设开发有限公司的资金关系，是平等主体之间的债权债务关系，不属于行政行为，被告不是本案的适格被告的主张，原审法院不予支持。
关于争议焦点二：根据1993年期间的土地管理法规规定，乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。本案原告在1993年筹建阶段，拟在惠安县××镇投资办厂，向原惠安县螺阳乡人民政府申请，原惠安县螺阳乡人民政府同意向原告提供企业建设用地，并收取了土地款20万元。而乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须向县级人民政府土地管理部门提出申请，由县级以上地方人民政府批准。原惠安县螺阳乡人民政府无权向原告提供企业建设用地。因此，原惠安县螺阳乡人民政府收取土地款20万元的行政行为为无效的行政行为。无效的行政行为自始无效，不受起诉期限的限制。而本案原告于2016年6月6日向被告寄送《退款申请书》，要求退还其缴纳的供地款人民币20万元并赔偿资金占用损失。在要求未果的情况下，原告于2016年7月13日向原审法院提起诉讼。故原审法院认为，原告的起诉并未超过法定起诉期限。
关于争议焦点三：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”本案被告惠安县××镇人民政府（原惠安县螺阳乡人民政府）在没有权限进行企业建设用地审批的情况下，同意向原告提供企业建设用地，并收取原告土地款20万元，其作出的行政行为无效。原告向其申请退还土地款，被告应予以退还。而被告仍拒绝退还，该行为违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告惠安县××镇人民政府拒不退还原告川源（泉州）轻工有限公司缴纳的土地款人民币20万元的行政行为违法。
惠安县××镇人民政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或将案件发回重审。事实和理由：一、原审将本案作为行政案件审理是错误的。从被上诉人的原审诉状内容看，其主张确认上诉人拒不退还土地款行为违法，可是从被上诉人提供的证据看，其缴交的款项并不是支付给上诉人，而是支付给原审第三人，根据工商登记资料显示，原审第三人是依法设立的企业，具有独立的法人企业资质，其依法能够独立承担民事责任，并且该企业至今依然存在，没有被注销，尽管该企业是属于集体企业，但其不是行政机关，上诉人也没有授权该企业代为收取被上诉人的土地款，因此本案不存在上诉人对被上诉人实施了具体的行政收款行为，被上诉人诉称其向上诉人缴交征地款根本不能成立。被上诉人也没有与上诉人签订任何企业用地合同，因此，被上诉人主张向上诉人缴交土地款毫无根据。原审将企业间资金往来纠纷作为行政纠纷审理显然错误。二、原审判决上诉人拒不退还被上诉人缴交的20万元土地款的行为违法是不符合事实的。本案并没有证据证明被上诉人向上诉人申请企业用地，也没有签订任何合同，因此，被上诉人称其向上诉人缴交土地款没有依据。其次，根据土地管理法的有关规定，企业需要用地，须向县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，上诉人没有收取款项的理由。第三，被上诉人提供的收款收据证明其将土地款交给原审第三人，不是交给上诉人。第四，涉案款项缴交时间是1993年、1994年，至今已超过20年，被上诉人并没有证据证明其在提起本案诉讼前有向上诉人主张退还所缴交的20万元，因此，原审判决上诉人拒不退还被上诉人缴交的20万元土地款行为违法是不符合事实的。三、被上诉人的起诉已经超过诉讼时效。本案被上诉人主张的款项支付行为发生在1993年至1994年间，而且占用土地被确认违法的时间在1998年3月11日。因此，从1998年时，被上诉人已经明确知道其付款占地建设的行为是无效的，受到土地行政管理部门的处罚。被上诉人的诉讼时效应当从1998年3月11日受到行政处罚时算起。显然，被上诉人在2016年7月13日提起诉讼已经超过诉讼时效。四、一审法院以《收款依据》、《未办理螺阳镇企业建设用地清查汇报汇总表》、《土地违法案件行政处罚决定书》为依据，认定被上诉人向上诉人提出用地申请，并向上诉人交付20万元款项系认定事实错误。首先，被上诉人已经明确承认三份收款收据是由惠安螺阳镇建设开发有限公司出具的，出具的主体并非上诉人，在三份收款收据上也加盖了惠安县螺阳建设开发公司的财务专用章。虽然三份收款收据的抬头上印刷有“惠安县螺阳级人民政府”的字样，但是这些字体是事先印刷，并非收款时书写形成的，不能以抬头具有惠安县螺阳乡人民政府的字样，就认定为是上诉人的行为人。其次，从收款收据的所填写的款项内容来看分别书写为“交押金”、“征地款”、“地皮款”，上述内容体现的应当为民事行为中为履行合同或者约定所支付的款项，与政府行政行为无关。其三，上诉人并不具有供地的行政职能，无权对企业的用地进行审批。
被上诉人川源（泉州）轻工有限公司未提供书面答辩意见。
原审第三人惠安县螺阳建设开发有限公司未提供书面答辩意见。
二审中，被上诉人补充提供了编号NO032205、039778《收款收据》（第一联收据）、《信汇凭证》、《关于川源（泉州）轻工有限公司补办征地手续的报告》等证据，欲证明上诉人收取被上诉人预交20万元土地款的事实。上诉人和原审第三人质证提出，被上诉人二审中补充提供的证据不属于新证据，已超过举证期限，人民法院不应采纳。本院认为，被上诉人在起诉时已提供编号NO032205、039778、032982三份《收款收据》等证据，欲证明上诉人收取被上诉人预交20万元土地款的事实。庭审中，上诉人和原审第三人对被上诉人的证明目的提出异议，法庭要求各方当事人核实情况后回复，被上诉人二审中补充提供的《收款收据》、《信汇凭证》、《补办征地手续的报告》等证据，目的是补强原来证据的证明力，回应法庭补充证据的要求。故被上诉人二审中补充提供的证据，属于人民法院要求当事人补充证据的情形，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条的规定，上诉人和原审第三人的主张不能成立。对于《关于川源（泉州）轻工有限公司补办征地手续的报告》，被上诉人提供的是复印件，没有提供原件，上诉人和原审第三人质证提出没有原件，不符合证据的法定形式，不能作为定案依据。经查，《关于川源（泉州）轻工有限公司补办征地手续的报告》系被上诉人2002年5月1日写给惠安县人民政府的，惠安县××镇人民政府和惠安县××镇土地管理所均在报告上签署意见和加盖公章，惠安县领导批示给惠安县国土资源局处理，时任惠安县国土资源局局长陈桢明签批给时任惠安县国土资源局副局长许和辉，许和辉签批“请用地科王科长先了解情况，提初步意见”。依被上诉人申请，本院2017年9月5日到惠安县国土资源局核实该报告的真实性，时任惠安县国土资源局用地科科长王智玉陈述，报告上确实是时任陈局长和许副局长签批的，确实存在该报告。因此，本院确认《关于川源（泉州）轻工有限公司补办征地手续的报告》复印件的真实性，可以作为定案依据，上诉人和原审第三人的主张不能成立。
在本案审理过程中，各方当事人争议焦点有以下四点，本院予以查明，分析并认定如下：
焦点一，上诉人是否存在收取被上诉人预交20万元土地款的事实。本院认为，虽然被上诉人起诉时提供的编号NO032205、039778、032982三份《收款收据》（第二联记帐联），没有加盖上诉人的公章，无法直接体现上诉人收款事实，但证明了被上诉人预交20万元土地款的事实。结合被上诉人二审提供的证据：编号039778《收款收据》第一联收据联、《关于川源（泉州）轻工有限公司补办征地手续的报告》，根据该二份证据分析，编号039778《收款收据》第一联收据联加盖惠安县螺阳乡人民政府公章，收据联是给缴款单位的，记帐联是收款单位留底的，编号039778《收款收据》第一联证明上诉人有收款的事实。《关于川源（泉州）轻工有限公司补办征地手续的报告》内容陈述，1993年间，川源公司经与螺阳镇人民政府协商，拟征用该镇下光村土地15亩作为公司建厂房用地，该公司于1993-1994年间预交螺阳镇政府征地款三笔计20万元，因种种原因未能办理征地手续…。在该报告上，惠安县××镇土地管理所签署“以上情况属实，给予补办征地手续”，并加盖公章；惠安县××镇人民政府签署“根据了解和土地所提供的情况，建议给予上报补办有关手续”，并加盖公章；时任惠安县人民政府副县长林万明批示“请土地局据此实际情况商螺阳镇政府研究解决以取信于外商，落实情况及处理意见告县政府。”，该报告明确陈述被上诉人于1993-1994年间预交螺阳镇政府征地款三笔计20万元，因此，根据被上诉人提供的证据，可认定上诉人收取被上诉人预交20万元土地款的事实。上诉人主张没有收取被上诉人预交20万元土地款的理由不能成立。
焦点二，上诉人收取被上诉人预交20万元土地款的行为是属于行政行为或民事行为。本院认为，结合《关于川源（泉州）轻工有限公司补办征地手续的报告》分析，基于当时乡镇实际情况，被上诉人与螺阳镇人民政府协商，拟征用螺阳镇下光村土地15亩作为被上诉人公司建厂房用地，被上诉人于1993-1994年间预交螺阳镇政府20万元土地款，上诉人收取被上诉人预交20万元土地款的行为，是为了行政管理目标需要，故该行为应认定为行政行为。上诉人主张本案系民事行为的理由不能成立。
焦点三，被上诉人的起诉是否超过起诉期限。本院认为，本案被上诉人预交土地款，上诉人承诺提供企业用地，但双方没有提供履行期限的证据。被上诉人在得知上诉人无法履行提供企业用地的义务后，于2016年6月6日向上诉人邮寄送达《退款申请书》，要求退还其预交的20万元土地款，并于2016年7月13日向原审院提起诉讼，并未超过法定起诉期限。上诉人主张被上诉人的起诉已超过起诉期限的理由不能成立。
焦点四，被上诉人向上诉人申请退还预交款项，上诉人拒不退还行为（未予答复）是否构成违法。本院认为，上诉人承诺向被上诉人提供企业用地，但因种种原因最终没有履行向被上诉人提供企业用地的义务，故上诉人在明确无法向被上诉人提供企业用地的情况下继续占有该预交款项已没有依据。被上诉人向上诉人申请要求退还预交款项，上诉人在法定期限内对被上诉人的申请没有作出答复，上诉人拒不退还行为构成违法。
综上，原审判决确认上诉人惠安县××镇人民政府拒不退还川源（泉州）轻工有限公司缴纳的土地款人民币20万元的行政行为违法正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人惠安县螺阳镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨钊胜
代理审判员 苏清丽
代理审判员 何淑婷
二〇一七年十月十日
书 记 员 翁伯明
附：本案所适用的法律、司法解释：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。