辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）辽行终1364号上诉人（原审原告）大连长海金翔水产有限公司，住所地大连市长海县大长山岛镇。法定代表人毕美娜，该公司董事长。委托代理人吴彦，辽宁新世纪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长海县人民政府，住所地大连市长海县大长山岛镇长海路。法定代表人蒋夙志，该县政府县长。委托代理人吴卫国，辽宁宪义律师事务所律师。委托代理人纪承忠，长海县人民政府法制办副主任。原审第三人杨颖，女，汉族，1985年10月16日出生，住辽宁省长海县。委托代理人马建民，辽宁文柳山律师事务所律师。大连长海金翔水产有限公司诉长海县人民政府、第三人杨颖海域使用权行政登记一案，不服大连海事法院（2016）辽72行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大连长海金翔水产有限公司的委托代理人吴彦，被上诉人长海县人民政府的委托代理人吴卫国、纪承忠到庭参加诉讼，原审第三人杨颖经法庭合法传唤未参加庭审，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2011年6月1日，长海县海洋与渔业局将内容包含“大连长海金翔水产有限公司为海域使用权人，用海类型为底播增殖（变更），海域使用权证号为072100325，使用面积为1816亩”等8个养殖用海项目予以公告。2012年3月26日，原告召开股东会，毕美娜作为原告的股东之一到会，会议同意将原告所属国海证072100317号（2460亩）和国海证072100325号（1816亩）的海域使用权，用于在中国建设银行大连长兴岛支行贷款的担保抵押。2012年11月27日，大连市金州区人民法院作出（2012）金民初重字第13-1号民事裁定书，准许毕美娜变更诉讼担保的申请，裁定解除对毕美娜个人所有四套房屋的保全措施，查封原告名下的国海证072100317号海域使用权证书项下的2460亩海域及海域底播产品和国海证072100325号海域使用权证书项下的1816亩海域及海域底播产品。原审法院认为，无效行政行为是自始无效、永远无效、对任何人无效的行为。根据行政行为存在错误和违法程度的不同，行政行为的违法可以分为三类，轻微违法、一般违法、重大且明显违法。对轻微违法行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十四条的规定，对当事人权益未产生实际影响的，判决确认违法但不予撤销；对一般违法行为，根据《行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当的，判决撤销或者部分撤销；对重大且明显违法的行为，根据《行政诉讼法》第七十五条的规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，据此，确认行政行为无效的判决适用于“重大且明显违法”的情形，与判决确认行政行为违法或撤销行政行为是从合法性角度对被诉行政行为的一种否定性评价不同，判决确认行政行为无效是对被诉行政行为从效力层面的一种否定性评价。《行政诉讼法》第七十五条仅列举了实施主体不具有行政主体资格或行政行为没有依据这两种重大且明显违法的情形，关于“实施主体不具有行政主体资格”是指完全不具有行政主体资格的情形，即行为的实施主体未取得法律、法规、规章赋予的任何行政权能，本案被告作为县级政府是依法成立的行政机关，具有行政主体资格；对于“行政行为没有依据”，是指没有法律职权依据，不包括《行政诉讼法》第七十条中所指的超越职权、滥用职权的一般违法情形，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条的规定，地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书，因此，被告作为县级政府具有向海域使用申请人颁发海域使用权证书的法定职权，故亦不存在被告作出行政行为没有依据的情形。对“重大且明显违法”的认定标准，除《行政诉讼法》第七十五条例举的两种情形外，其他情形一般是指：违背地域专属管辖；无法辨认作出行政处理决定的行政机关；客观上不可能实施的行为；行政行为的实施可能导致相对人犯罪等情形，其通常标准是其违法情形已经重大且明显到任何有理智的人均能够判断的程度，因而其没有公定力，不必经法院等权威机构确认，公民就可以根据自己的判断而不予服从。本案中，被告颁发国海证072100325号海域使用权证书的行为在未被依法撤销之前是合法有效的，是具有公定力的，是一切公民、法人及其他组织都应予以尊重的。关于本案的待证事实，本案原告诉请确认被告颁发国海证072100325号海域使用权证书的行为无效，则本案的待证事实是案涉行政行为具有重大且明显违法的情形，现原告申请对公司章程及授权委托书中的“毕美娜”签名的真实性进行鉴定，以证明被告作出行政行为认定事实错误，因行政行为认定事实错误，属于《行政诉讼法》第七十条规定的行政行为作出主要依据不足的情形，系一般违法行为，故即使该签名不是其本人签署，被告的行政行为也不属于重大且明显违法情形。因此，对原告提出的“毕美娜”字迹鉴定的申请，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百二十一条第一款的规定，因申请鉴定的事项与案件待证事实不具有关联性，该院不予准许。综上，被告颁发国海证072100325号海域使用权证书的行为是在其职权范围内、管辖区域内作出的行政行为，不具有重大且明显违法的情形，故依据《中华人民法共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决：驳回原告大连长海金翔水产有限公司的诉讼请求。案件受理费100元（原告已预交），由原告负担。上诉人大连长海金翔水产有限公司上诉称，上诉人法定代表人与张福常所签订的《海域转让合同》经双方协商已废止，不应存在过户行为，原审认定事实错误；一审中上诉人提出对毕美娜签字真实性进行鉴定，原审法院不予准许程序违法；《海域使用权管理规定》明确办理转让手续转让双方应当提交的材料，而被上诉人在仅有转让一方提交了申请及转让合同的情况下即办理了转让登记手续明显违反法律规定。故请求二审法院撤销一审判决并依法改判。被上诉人长海县人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，故请求驳回上诉，维持原判。第三人杨颖述称，被上诉人的行政行为没有足以被认定为无效的情形，而（2012）金民初重字第13-1号民事裁定认定案涉海域使用证项下的海域使用权是原告财产，该海域使用权证的法律状态为合法有效。故应依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院经审查经明，一审判决认为（2015）大海行初字第39号上诉人起诉被告长海县人民政府、第三人杨颖海域使用权行政登记纠纷一案中，上诉人请求法院依法确认被告颁发的072100325号海域使用权证违法并予以撤销。一审以起诉超过法定起诉期限为由裁定驳回大连长海金翔水产有限公司的起诉。本院认为，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（六）重复起诉的。本案中，上诉人对于同一行政机关的同一行政行为，已于2015年提起行政诉讼，请求确认该行政行为违法并予以撤销，大连海事法院于2016年3月23日作出（2015）大海行初字第39号行政裁定书，以上诉人已超过法定起诉期限且无正当理由为由裁定驳回其起诉。现上诉人又于2016年4月5日以同一事实与理由，提起本案确认行政行为无效的诉讼，应属于重复起诉。一审判决驳回其诉讼请求错误，应予以纠正。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，裁判结果不当应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销大连海事法院（2016）辽72行初27号行政判决；二、驳回大连长海金翔水产有限公司的起诉。一、二审案件受理费，退还上诉人。本裁定为终审裁定。审 判 长  李 蕊审 判 员  曹丽华代理审判员  邢 丹二〇一七年五月二十二日书 记 员  尹慧慧