河北省三河市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）三行初字第9号
原告张秀霞。
被告三河市公安局。
法定代表人付立军，任局长。
委托代理人马明。
委托代理人田延东。
原告张秀霞不服被告三河市公安局作出的三公（治）行罚决字（2013）17号《行政处罚决定书》，于2013年7月29日向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月4日受理后，2014年3月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，2014年4月1日公开开庭审理了本案。原告张秀霞，被告委托代理人马明、田延东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告三河市公安局于2013年5月3日作出三公（治）行罚决字（2013）17号《行政处罚决定书》，原告在北京市中南海周边地区，以信访为由滞留，扰乱了该地区的公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，作出行政处罚决定书。被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：证据1、2013年5月3日张秀霞的询问笔录。证明张秀霞与同村村民89人到非信访接待场所北京市中南海外围府右街路口进行信访。证据2、治安大队出具的到案经过。证实原告张秀霞的到案情况。证据3、三河市信访局出具的证明。证实原告张秀霞等89人到非信访接待场所北京市中南海周边进行信访。证据4、燕郊镇人民政府出具的情况说明。证实燕郊开发区已按政策全部落实了补偿款，且项目单位对该村集体又做了适度的补贴，原告张秀霞等村民多次信访，提出的要求无任何政策和法律依据。证据5、燕郊镇政府出具的证明。证实原告张秀霞等89人到非信访接待场所北京市中南海周边进行信访。证据6、燕郊镇政府工作人员出具的证明。证实原告张秀霞等89人到非信访接待场所北京市中南海周边进行信访。证据7、苏爱学、田春兰提供的委托书复印件。证实苏爱学、田春兰进行信访的委托情况。证据8、重点地区外围上访人员报告单。证实原告张秀霞等89人的信访地点为北京市中南海外围府右街南口西北角外围。证据9、训诫书。证实原告张秀霞于2013年4月11日到非信访接待场所北京市中南海地区信访被我局治安大队进行训诫，警示其北京中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。证据10、公安行政处罚决定书复印件。证实原告张秀霞于2013年4月22日到非信访接待场所北京市中南海地区信访，因扰乱公共场所秩序被我局警告。证据11、违法犯罪记录查询。证实被告对原告张秀霞的违法记录查询情况。证据12、常住人员基本信息。证实原告张秀霞的身份信息。证据13、北京市公交线路图。证实原告张秀霞的信访地点。证据14、受案登记表。证实我局于2013年5月3日受理案件进行调查处理。证据15、告知笔录。证实我局依法履行了告知程序，对原告张秀霞制作了告知笔录。证据16、行政处理审批表。证实我局对该案进行了审核，履行法律审批手续。证据17、行政处罚决定书。证实我局向原告张秀霞宣布、送达处罚决定书。证据18、行政拘留执行回执。证实我局将原告张秀霞投送三河市拘留所执行拘留的法律手续。证据19、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项。以上证据证明被告三河市公安局作出的三公（治）行罚决字（2013）17号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分、适用法律、法规正确，符合法定程序。
原告张秀霞诉称，2013年5月3日被告三河市公安局向原告作出三公（治）行罚决字（2013）17号《行政处罚决定书》，以原告违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项为由，在没有听取原告陈述、申辩的情况下，对原告作出行政拘留十日的处罚，现已执行完毕。原告认为上述行政处罚缺乏事实和法律依据。首先，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定：“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序，情节严重的”可以处以五日以上十日以下行政拘留。被告没有证据证明原告存在以上扰乱公共场所秩序且情节严重的行为，故该处罚决定缺乏事实依据。其次，《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》都规定了，作出行政处罚决定之前应当向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，听取当事人的陈述、申辩，否则行政处罚决定不能成立，被告没有依上述程序处罚，故该处罚程序违法，依法不能成立。再次，原告身份为中国公民，进入北京是法律赋予的自由和权利，原告没有实施扰乱公共场所秩序的行为。退一步讲，即使存在被告行政处罚决定书中所列事实，依《行政处罚法》第二十条之规定，也应由行为发生地有处罚权的行政机关管辖，被告对此没有管辖权，其无权对原告作出处罚决定。被告的行政处罚决定显然违反了法定的处罚程序，依法应属无效。综上所述，被告作出的三公（治）行罚决字（2013）17号《行政处罚决定书》缺乏事实及法律依据，且违反法定程序，侵犯了原告的基本人权，该处罚决定当属无效，应予撤销。原告提出起诉，请求法院依法维持，以维权益。
被告三河市公安局辩称，一、接警经过，2013年5月3日8时，三河市信访局向我局移送案件线索：2013年5月2日12时，原告张秀霞等人在北京市中南海地区周边，以信访为由在地区滞留，扰乱了该地区的公共场所秩序。二、认定被处罚人张秀霞的违法事实：2013年5月2日中午12时，张秀霞在北京市中南海地区周边，以上访为由在该地区滞留，扰乱了该地区的公共场所秩序。三、证实上述事实的证据：张秀霞的行为已构成扰乱公共场所秩序，有张秀霞的陈述和申辩，训诫书，三河市信访局、燕郊镇政府的证明材料、前科材料，北京市公安局治安总队重点地区外围上访人员报告单等证据证实。四、原告提出的事实及理由答辩如下：1、我局依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，履行了告知程序，将拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据告知了原告，原告没有提出陈述和申辩，并在告知笔录上签名确认。2、（1）公共场所，是指社会公众可以自由出入或者凭票可以进入的室内或露天的场所。包括车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所，其他公共场所包括礼堂、公共食堂、游泳池、浴池、宾馆饭店等供不特定多数人随时出入、停留、使用的场所。公共场所秩序，是指保证公众安全顺利的出入、使用公共场所所规定的公共行为准则。公共场所具有人员聚集量大、流动量大的特征，行为人扰乱公共场所秩序的目的一般是制造事端，给有关机关部门施加压力，以达到其无理或过分的要求，有的是趁机闹事。北京市中南海外围府右街南口是符合上述特征的。（2）《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。2013年4月11日我局对到北京市中南海地区信访的原告进行了训诫（说明：训诫并不属于处罚措施，而是公安机关对信访人的劝诫措施，对信访人进行法律教育并指出其违反信访规定的一种警示）。警示其北京中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。（3）《河北省公安机关治安管理处罚裁量标准》中对扰乱公共场所秩序，情节严重的规定，具有下列行为之一的，构成情节严重：（1）多次扰乱公共场所秩序，或者因扰乱公共场所秩序被公安机关治安管理处罚过；（2）阻碍、抗拒有关工作人员维护公共场所秩序；（3）造成较大社会影响的；（4）经公安机关制止，不听劝阻的。本案中，原告于2013年4月22日再次到非信访接待场所北京市中南海地区进行信访，我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，作出对原告警告的处罚。原告与同村共89人采用走访形式提出共同的信访事项，不按法定程序到有关机关设立或者指定的接待场所提出，没有推选代表，没有遵守代表人数不得超过5人的规定，不遵守信访秩序，到北京市中南海外围府右街南口进行信访，符合情节严重的规定。3、《公安机关办理行政案件程序规定》第二章关于管辖的规定，第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。违法行为人居住地，一般是指违法行为人户籍所在地和其他经常居住地，违法行为人居住地公安机关管辖比违法行为地公安机关管辖更能节约成本、提高效率，原告居住地是我局管辖，反映的信访事项也是在居住地发生的问题，所以由我局管辖更为适宜，管辖权没有争议。综上所述，我局对此案调查工作，认定事实清楚，程序合法，故请求三河市人民法院维持我局作出的处罚决定。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告提供的证据1、2013年5月3日张秀霞的询问笔录。原告认为该份笔录不真实，缺少有利的证据，笔录中记录说对我进行训诫、警告，我不知道，我只到了西单路口，并不是被告所说的到北京市中南海外围府右街路口。证据2、治安大队出具的到案经过。原告对该份证据予以认可。证据3、三河市信访局出具的证明。原告认为该份证据与事实不符，该份证明证明不了什么，有摄像可以调取摄像，我没有去中南海附近，我到西单站就找警察，没有滞留。证据4、燕郊镇人民政府出具的情况说明。原告认为该份证据与事实不符，说明中提到的打钱等情况我并不知道，而且也没有证据。证据5、燕郊镇政府出具的证明。原告认为其去北京属实，但说无理上访没有证据。证据6、燕郊镇政府工作人员出具的证明。原告认为该份证据与事实不符，有摄像可以调取摄像。证据7、苏爱学、田春兰提供的委托书复印件。原告对该份证据予以认可。证据8、重点地区外围上访人员报告单。原告认为该份证据与事实严重不符，也可以调取摄像。证据9、训诫书。原告认为其不知道此事，且也没有原告签名。证据10、公安行政处罚决定书复印件。原告认为被告并未给其送达，其不知道此事。证据11、违法犯罪记录查询。原告对该份证据没有异议。证据12、常住人员基本信息。原告对该份证据没有异议。证据13、北京市公交线路图。原告对该份证据没有异议。证据14、受案登记表。原告认为该份证据是被告的内部程序，原告不清楚。证据15、告知笔录。原告认为该份证据是当时公安机关要求原告这么签的，不提出陈述和申辩，原告对陈述和申辩本身的含义都不理解。证据16、行政处理审批表。原告对该份证据内容并不知情。证据17、行政处罚决定书。原告对该份证据的真实性没有异议。证据18、行政拘留执行回执。原告对该份证据没有异议。证据19、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项。原告认为其并没有治安管理处罚法第二十三条第一款第二项规定的行为，被告不应依据该条作出处罚。对上述证据的真实性本院均予以认可。
经审理查明，原告与其同村村民89人因其村土地被开发占用就补偿问题在2013年5月2日12时到北京市中南海地区周边进行信访，后被北京市警察接到北京市九敬庄信访接待中心，九敬庄信访接待中心通知被告三河市公安局，让其将原告张秀霞接回。被告三河市公安局将原告张秀霞接回后向其了解情况，并通过调查以前档案，了解到原告张秀霞与同村村民因拆迁赔偿问题两次去北京上访，均被被告接回予以训诫，以上事实有原告张秀霞的调查笔录及书证证明属实。
本院认为，被告三河市公安局通过调查取证，证实原告张秀霞于2013年5月2日中午12时许，在北京市中南海地区周边上访，扰乱了该地区的公共场所秩序。被告作出的三公（治）行罚决字（2013）17号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决如下：
一、维持被告三河市公安局作出的三公（治）行罚决字（2013）17号《行政处罚决定书》。
二、驳回原告张秀霞的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张秀霞负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省廊坊市中级人民法院。
审 判 长 冯丽娟
审 判 员 刘凤国
人民陪审员 赵 银
二〇一四年五月八日
书 记 员 赵 玉