广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）中中法行终字第286号上诉人（原审原告）:黄惠连，女，1968年12月26日出生，香港特区居民，现住广东省中山市。委托代理人：卢简珍，女，1967年3月28日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：殷玉航，北京京润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市小榄镇人民政府，住所地广东省中山市小榄镇升平中路8号，组织机构代码00735756-3。法定代表人：林伟强，该镇镇长。委托代理人：柯婧凤、秦扬，该镇工作人员。第三人：中山市小榄镇联丰股份合作经济联合社，住所地中山市小榄镇联丰乐丰中路1号，组织机构代码57446476-0。负责人：黄杨贤。委托代理人：谢惠仪、刘志铵，中山市小榄镇法律服务所法律工作者。上诉人黄惠连因与被上诉人中山市小榄镇人民政府（下称小榄镇政府）、原审第三人中山市小榄镇联丰股份合作经济联合社（下称联丰经联社）行政处理一案，不服广东省中山市第二人民法院（2015）中二法行初字第96号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，黄惠连原为联丰经联社的村民，其于1995年4月21日与吴某登记结婚，其户口于2003年3月14日前一直在该社其父亲黄某1户下，并在2001年联丰经联社实施股份制改革时取得了股东身份。2003年3月14日，黄惠连将户口迁出联丰经联社。原审法院另查明：2003年1月8日，联丰经联社村小组全体党员代表会议通过第二小组分配生活用地的分配方案：遵循按股份分配生活用地的原则，以户为单位，决定新增每股40平方米的生活用地进行分配。黄惠连的父亲黄某1户下共有股份成员9人（分别为：黄某1、冯某、黄某2、黄某3、黄惠连、卢简珍、黄某4、苏某、黄某5），按每人40平方米的标准，应分得生活用地360平方米。由于该户所占土地面积大于203平方米，因此，村小组执抽分配时允许其户抽签两块土地，并允许分隔开。黄某1户共分得两块203平方米的土地，合共406平方米，超出村小组分配生活用地的46平方米。2012年9月12日，黄惠连以联丰经联社于2003年分地时没有向其分配40平方米的生活用地为由，向小榄镇政府申请行政处理，请求：1.责令联丰经联社落实2003年联丰经联社分配生活用地时黄惠连应当获得的40平方米生活用地的权益；2.认定联丰经联社侵犯了黄惠连的妇女权益；3.责令联丰经联社向黄惠连返还2002年1月1日至2012年8月31日期间的社保费用。小榄镇政府于同年9月20日受理后，于当日向联丰经联社送达了询问函，告知了联丰经联社黄惠连申请的事项，并要求联丰经联社回馈处理意见及提交相关证据材料。联丰经联社收到询问函后向小榄镇政府提供会议记录、常住人口登记卡、分配用地示意图、收款凭证、关于黄惠连申请行政处理决定的相关问题的说明、关于黄惠连反映应享受的权益的问题事宜的汇报。2013年2月1日，小榄镇政府经过调查作出了1号处理决定，以黄惠连不是独立户，其应分得的40平方米生活用地已经分配在其父亲黄某1户下为由驳回黄惠连的请求。黄惠连收到上述行政处理决定后不服，于2013年4月1日向中山市人民政府提起行政复议。中山市人民政府于2015年4月15日作出中府行复[2013]125号行政复议决定，维持小榄镇政府作出的1号处理决定。黄惠连仍不服，向原审法院提起诉讼，请求判令：1.依法撤销小榄镇政府作出的1号处理决定；2.第三人联丰经联社给黄惠连分配2003年应当获得的40平方米生活用地及配200平方米；3.诉讼费用由小榄镇政府承担。原审法院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十二条的规定，乡镇人民政府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益的法定职责。对村民的社员（股民）资格及收益分配的行政调整，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅于2006年12月13日以粤委办[2006]142号文件明确因土地承包或集体权益分配引发的争议先由基层政府处理；对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，可以提起行政诉讼的纠纷处理模式。中山市人民政府亦于2011年3月10日以中府[2011]2号文件，对此作出相同的规定。小榄镇政府作为中山市人民政府辖区的基层人民政府在上述法律和文件的指导精神下，有权受理辖区村民股民资格和集体收益分配争议的申请，并作出行政处理决定予以调整。本案中，黄惠连与联丰经联社对黄惠连的户口在迁出前一直在黄某1户下及联丰经联社于2003年分配生活用地时以户为单位进行分配没有异议，原审法院予以确认。本案争议的焦点是黄惠连在迁出户口前是否为独立户，从而判定联丰经联社将其生活用地分配到黄某1户下的行为是否合法。针对争议的焦点，黄惠连主张其于1995年与吴某结婚，已经达到分户的条件，只是因当时的户口管理问题而未能分户，其应作为独立户参与联丰经联社的土地分配。原审法院认为，黄惠连的户口在迁出前一直在其父亲黄某1户下，不是独立的家庭户，其要求联丰经联社以独立户的标准向其分配生活用地没有事实依据，原审法院不予支持。联丰经联社以户为单位将黄惠连应分得的40平方米生活用地分配在其父亲黄某1户下，属其自治范畴，并不违反法律法规的规定。小榄镇政府受理黄惠连的申请后，驳回其请求并无不妥。对黄惠连主张撤销1号处理决定，原审法院不予支持。关于黄惠连主张小榄镇政府逾期作出1号处理决定，程序违法。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”的规定，小榄镇政府于2012年9月20日受理黄惠连的申请，却于2013年2月1日才作出1号处理决定，确实存在逾期履行法定职责的程序性瑕疵，但基于本案处理结果无误，故原审法院不宜否定本诉具体行政行为的效力。综上，小榄镇政府作出的1号处理决定认定的事实清楚，适用法律正确，处理结果正确，黄惠连请求撤销该决定的理据不充分，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回黄惠连的全部诉讼请求。案件受理费50元，由黄惠连负担。上诉人黄惠连不服原审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人有权分得200平方米生活用地。（一）上诉人结婚后，已经具备分户条件。上诉人结婚后，虽然在户籍管理上没有分户，但是已经达成分户条件，当然依法享有与兄弟黄纲祥、黄某3一样的权利，作为独立户参加联丰经联社的生活用地分配。（二）上诉人已经参加抽签，并抽到35号签，证明村委会已同意上诉人以独立户参加分配。（三）其他如上诉人一样的外嫁女均获得了200平方米的生活用地。二、涉案行政处理决定超期限作出，程序违法。三、联丰经联社未分配200平方米的生活用地给上诉人，违反了相关法律规定。根据妇女权益保护方面的法律法规，农村集体经济组织成员中的妇女，婚姻关系后户籍仍留在原地并履行了集体经济组织章程义务的，在集体经济组织收益分配、宅基地使用等权益上与其他成员享有平等待遇。但是联丰经联社没有对上诉人按照独立户籍对待分配200平方米生活用地，违反了这些法律法规的规定，被上诉人的行政处理决定没有对联丰经联社不予向上诉人分配生活用地的行为进行纠正，侵害了上诉人的合法权益。综上，请求二审法院撤销原审判决，判决撤销被上诉人作出的1号处理决定，并判决联丰经联社给上诉人分配2004年应当获得的40平方米生活用地并配足200平方米，本案的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人小榄镇政府答辩称，小榄镇政府在做行政处理的调查阶段进行了充分的事实调查，联丰经联社的生活用地分配是按照常住人口户籍登记为户进行分配的，并不是以婚嫁户为单位进行分配的，上诉人作为该社股民，在其所在的户籍家庭内获分了40平方米的土地，至于该户以谁作为生活用地使用权人领受土地属于其家庭内部事务的安排。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人联丰经联社发表诉讼意见称，同意小榄镇政府的答辩意见，原审判决合理有据，应予维持。本院经审查确认原审法院查明的事实。本院另查明，本院二审调查期间，经向原审第三人联丰经联社调查分配生活用地时的抽签情况，联丰经联社称，是按照股民每股配置40平方米土地使用权计算好每户可享有的分配土地面积后，再按照已划分好的土地（每块土地200平方米左右）确定每户可享有的地块数量，再由每户派出户代表进行抽签决定地块位置的分配。不排除有每户抽签多于实际应抽签筹数量的情形，但是能够分配多少土地仍按照常住人口登记簿上记载的每户人口数量所共享有的土地面积确定。而对于是否部分“外嫁女”享有了土地分配的问题，小榄镇政府称，据其调查，联丰经联社的土地分配是按照常住人口登记簿记载的户为单位分配的，至于土地使用权分配到户后，该户以哪位户籍成员的名义登记土地使用权的领受，由该户家庭自行决定，故不排除有些户籍家庭以“外嫁女”的名义领受土地使用权的情形。本院认为，本案属黄惠连对小榄镇政府作出的涉及其农村集体经济组织成员利益行政处理决定不服提出的诉讼，本院依法对小榄镇政府作出的涉案1号行政处理决定的合法性，在事实认定、法律适用及作出程序方面进行全面审查。村民委员会是基层群众性自治组织，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了村民委员会领导基层群众实行自治的具体形式。该法第二十四条规定，涉及村民利益的相关事项，应当经村民会议讨论方可办理，其中包括“宅基地的使用方案”。本案中黄惠连向小榄镇政府申请处理的就是其向联丰经联社主张的2003年宅基地（生活用地）的分配使用问题。该次宅基地使用分配，是基于2003年1月8日联丰经联社“党员代表会议”的讨论决议实施分配的，小榄镇政府审查联丰经联社是次宅基地分配在对待黄惠连的土地分配份额和分配方式上是否合法有据，即应当审查是次分配方案是否存在《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定的与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，或者存在侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。根据小榄镇政府审查的事实，上诉人黄惠连为联丰经联社的股民，根据2003年联丰经联社党员会议确定的生活用地分配方案，以其父黄某1为户籍登记户主的家庭中分配到40平方米的土地使用权份额，致使其户籍所在的家庭（9名成员）享有共360平方米的应分得土地份额。本案争议的焦点在于联丰经联社是次分配生活用地的会议确定的以户为分配单位的方案，其所认定的户为常住人口登记簿记载的户籍，是否剥夺了黄惠连的合法权益的问题。对此，本院认为，联丰经联社以常住人口户籍登记簿登记的户为分配单位，是充分考虑了户籍所包括的人口的土地分配数额，最终将户籍人口所应享有的土地份额累加作为该户应分得的土地总面积计算，充分考虑了作为集体经济组织成员的户籍人口的权益。该分配方式并没有在集体经济组织成员性别、婚嫁情况上予以区别对待，全体集体经济组织成员均平等地享有土地分配份额，至于落实到户后的土地使用权领受问题，联丰经联社亦未从成员性别、婚嫁情况上予以规定限制，而是由户籍家庭自行决定。由此，原审判决认定小榄镇政府确认联丰经联社分配方案的合法性，从而驳回黄惠连的请求理据充分，本院予以支持。至于黄惠连上诉称联丰经联社曾经让其参与土地分配抽签，证明联丰经联社曾认可对其作为单独户籍进行土地分配的问题，本院认为，抽签只是为了解决土地位置分配的公平性问题，并不意味着抽签者即可作为独立的户籍分配单位。且基于土地资源的有限性，联丰经联社以常住人口登记即户籍登记为分配单位，而不以成年人口为分配单位，并不违反法律的规定。综上所述，上诉人黄惠连上诉理据不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，法律适用充分有据，实体处理恰当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄惠连负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈 薇审 判 员 王 鹏代理审判员 王 昕二〇一五年十二月四日书 记 员 陈苑琳