黑龙江省哈尔滨市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）哈行初字第50号
原告王桂苓，住哈尔滨市道里区。
委托代理人吴宝祺，住哈尔滨市道里区，与原告王桂苓系亲属关系。
委托代理人宋印实，黑龙江高盛律师集团事务所律师。
被告哈尔滨市道里区人民政府，住所地哈尔滨市道里区安化街103号。
法定代表人肖彬，区长。
委托代理人袁峰。
被告哈尔滨市人民政府，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。
法定代表人宋希斌，市长。
委托代理人李延超。
委托代理人彭媛媛。
原告王桂苓不服被告哈尔滨市道里区人民政府（以下简称道里区政府）于2015年4月23日作出的《公告》及哈尔滨市人民政府（以下简称市政府）作出的复议决定，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王桂苓的委托代理人吴宝祺和宋印实，被告哈尔滨市道里区人民政府的委托代理人袁峰，被告哈尔滨市人民政府的委托代理人李延超、彭媛媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告道里区政府于2015年4月23日作出《公告》，内容是：经哈尔滨市城乡规划局道里分局“关于道里区拖拉机厂原址及周边地段棚改项目部分房屋是否具有合法规划审批给予认定的复函”的认定，确认位于道里区工农大街120号房屋未经规划部门批准，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建筑。现责令王桂苓于2015年4月29日前自行拆除违法建筑，逾期不拆除，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，责成道里区城市管理行政执法局依法强制拆除。如对上述事实、理由及依据有异议，可按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条第一款之规定，有权进行陈述和申辩。请自接到本公告之日起1日内向道里区城市管理行政执法局提出，逾期未提出，视为放弃上述权利。王桂苓不服该《公告》，向市政府提起行政复议，市政府于2015年8月5日作出哈政复决〔2015〕131号行政复议决定书，维持了道里区政府作出《公告》的具体行政行为。
原告王桂苓诉称：一、道里区政府作出的《公告》程序违法。1.根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、四十二条一款规定，道里区政府作出的《公告》没有履行告知义务，并对王桂苓听证的要求不予答复，程序违法。2.市政府作出的复议决定，在行政复议中止后又恢复复议案件审理时，未告知当事人，属程序违法。二、认定事实不清、证据不足。1.道里区工农大街120号房屋有《公有房屋承租证》、《营业执照》、《税务登记证》、《中华人民共和国组织机构代码证》等为证，且《公有房屋承租证》是国家承认的合法证件，该建筑不属违章建筑。2.哈尔滨印刷机械厂（以下简称印刷机械厂）留守处出具公告的行为具有主观恶意，侵害了王桂苓的合法权益。故不应将留守处出具的公告作为有效的证据采信。3.道里区工农大街120号的建筑城乡规划审批手续不齐全，是印刷机械厂不作为造成的历史遗留问题，因该厂拖欠土地税致使承租人持有的《公有房屋承租证》沿用至今，成为历史遗留问题，故不是承租人王桂苓的过错。4.王桂苓多次请求道里区政府、市政府调取哈房里字第0616号《房屋所有权证》、企业改制过程中国有资产清算核资对地上建筑物认定明细、2005-2006航拍等证据，两级政府均未予采信。三、适用法律错误，《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，道里区工农大街120号现有建筑在此之前就存在，依照法无溯及力的原则，道里区政府作出的行政行为适用法律不当。故请求撤销道里区政府2015年4月23日针对王桂苓作出的《公告》和市政府作出的哈政复决〔2015〕131号行政复议决定书。王桂苓向本院提交了如下证据：证据1.案外人叶丽和王桂苓公有房屋承租证各一本，证明诉争房屋经印刷机械厂同意翻建并为其颁发证照的事实，叶丽的房屋面积为670平方米，王桂苓的房屋面积660平方米,两承租证是合法取得。证据2.道里区人民法院（2013）里刑初字第368号刑事判决书1份,证明办承租证的行为是房管处李楠任处长期间代表单位行使职权，是履行职务的行为。证据3.2005年11月9日拍的照片一张，证明购买刘卡的房屋在2005年11月9日前就已经存在的事实。证据4.《公告》1份，证明道里区政府违反法定程序送达。证据5.市政府复议决定书，证明复议决定书没有查清案件事实，适用法律错误。证据6.留守处向征收办提供的调查表，可以体现叶丽、王桂苓购买的房屋的房主房金蓉、张桐斌、刘卡等人是原印刷机械厂职工，证明王桂苓是从印刷厂职工手里购买的房屋。证据7.刘清汉和王桂苓房屋买卖协议书，证明2005年11月2日，王桂苓从刘清汉手中购买房屋一处，使用面积为53.59平方米。
被告道里区政府辩称，一、王桂苓违法建设建筑物事实清楚，证据确凿，道里区政府作出的《公告》正确并被复议机关维持。王桂苓的违法建筑所在位置系哈尔滨市委、市政府2014年棚户区改造范围。按照哈尔滨市委、市政府的要求，道里区政府于2014年1月1日启动实施拖拉机厂原址及周边地段棚改项目房屋征收工作。王桂苓的房屋经哈尔滨市国土资源局道里分局和哈尔滨市城乡规划局认定，确认为未经过审批建造，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建筑。王桂苓对该《公告》不服，向市政府提起行政复议，市政府作出的复议决定维持了该《公告》，故道里区政府作出的《公告》正确。二、道里区政府作出的《公告》程序合法。道里区政府是按照《哈尔滨市人民政府关于建立查处违法建设长效机制的意见》的规定作出的《公告》，并依法送达，故道里区政府作出的《公告》从形式到内容均符合法律的规定。三、王桂苓持有的《公有房屋承租证》不具有法律效力，王桂苓的诉讼请求理由不能成立。王桂苓持有的《公有房屋承租证》系哈尔滨印刷机械厂颁发，目前该厂接近倒闭，仅留有留守处一个部门代表该厂处理外部事物。印刷机械厂留守处对王桂苓所持有的《公有房屋承租证》进行认真核实后，代表印刷机械厂出具了《认定意见》，认定王桂苓持有的《公有房屋承租证》系该厂房管部门工作人员违规办理，属个人行为，该单位不承认，不具有法律效力。因此，王桂苓以其持有《公有房屋承租证》为由,认为其房屋合法存在不能成立。四、道里区政府对王桂苓作出的行政行为适用法律正确。涉诉房屋虽建在《中华人民共和国规划法》实施之前，但涉诉房屋因无任何合法存在的依据，因此该房屋的违法存在始终处于持续状态。故道里区政府适用法律准确无误。请求法院驳回王桂苓的诉讼请求。
被告市政府辩称，王桂苓因不服道里区政府作出的《公告》，向市政府申请行政复议。在案件审理期限内，因案情复杂，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，市政府于6月24日作出哈政复延〔2015〕15号《行政复议决定延期通知书》，期间，王桂苓和道里区政府提出中止行政复议申请，市政府作出哈政复中〔2015〕13号《行政复议中止通知书》。2015年8月5日，市政府作出哈政复决〔2015〕131号《行政复议决定书》，决定维持道里区政府对王桂苓作出《公告》的具体行政行为。《行政复议决定延期通知书》、《行政复议决定中止通知书》和《行政复议决定书》均依法向各方当事人送达。市政府认为道里区政府在履行催告等法定程序后，作出的《公告》依法应予支持。王桂苓的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不能成立，请求法院依法予以驳回。
被告道里区政府向本院提交了以下证据：证据1.哈尔滨市规划局出具的《关于对道里区拖拉机厂原址及周边地段棚改项目部分房屋是否有合法规划审批给予认定的复函》,证据2.哈尔滨市国土资源局道里分局出具的《关于对拖拉机厂原址及周边地段棚改项目部分房屋土地登记档案查询情况的复函》，以上2份证据证明该房屋建造没有经过上述两部门的审批，属违法建造。证据3.道里区政府房屋征收办公室出具的《关于对拖拉机厂原址及周边地段棚改项目四处无照房屋实施强制拆除的函》，证明道里区城市管理行政执法局请求启动拆违程序。证据4.2004年9月份工农大街航拍图,证据5.2009年工农大街航拍图，以上2份证据证明2004年叶丽的房屋不存在,2009年航拍证明房屋面积与叶丽所主张的面积不一致。证据6.叶丽和王桂苓公有房承租证,标注的时间是1993年1月21日，证明叶丽是1985年出生，当时无行为能力，叶丽篡改了承租证上的时间。证据7.印刷机械厂留守处出具的《关于对工农大街120号（原42号）征收范围内我单位房产证照的认定意见》，证明该房屋经过发证部门认定失去法律效力。证据8.印刷机械厂留守处出具的《关于叶丽、王桂苓<房屋承租证>虚假问题的情况举报》，证明叶丽、王桂苓承租证是虚假的。证据9.《哈尔滨印刷机械厂兼并哈尔滨第一机床厂及哈尔滨印刷包装机械有限责任公司破产的情况说明》,证据10.（2008）哈破字第4号民事裁定书,证据11.《关于哈尔滨印刷机械厂兼并哈尔滨第一机床厂的批复》,证据12.《关于组建哈尔滨印刷机械有限责任公司出资证明的函》,证据13.哈尔滨印刷包装机械有限责任公司向哈尔滨市工商行政管理局出具的《证明》，以上5份证据证明印刷机械厂企业沿革情况。证据14.印刷机械厂出具的证明及附件房产管理员徐英秋调查结果亲笔材料，证明叶丽房屋为70平方米，王桂苓房屋为60平方米，徐英秋以及厂领导因为向承租人发放假承租证现在已经被判刑，其中包括叶丽和王桂苓的承租证。证据15.哈尔滨市城市建设投资集团有限公司出具的《住宅房屋拆迁摸底调查表》、《搬迁验收单》、《残疾证》、《公有房屋承租证》、《住宅房屋货币拆迁补偿协议书》，证明在工农大街120号的房屋原为刘清汉所有，已在2005年货币征收补偿完毕。证据16.《厂内公有房屋承租台账簿》刘清汉房屋22平方米，台帐簿中有刘卡名字及面积记载，叶丽没有购买刘卡的房屋，证明工农大街120号房屋所有者实为刘清汉。证据17.《刘清汉保证书》，证明刘清汉对房屋私建房屋的承诺。证据18.印刷机械厂留守处出具的《对刘清汉房屋面积的说明》，证明对刘清汉的房屋已经补偿完毕。证据19.哈尔滨市国土资源局道里分局出具的《土地登记情况调查表》,证据20.哈尔滨市国土资源局道里分局出具的《注销土地登记通知书》,以上2份证据证明工农大街120号土地登记已注销。证据21.哈里行执限拆通字〔2015〕第1160135号《限期拆除通知书》，证据22.哈里行执催告字〔2015〕第1160084号《催告通知书》,证据23.《公告》,以上3份证据证明对违法房屋已经履行法律程序进行查处。
经庭审质证，王桂苓对道里区政府提交的证据1、证据2、证据3真实性有异议，认为道里区政府没能提供原件。对证据4、证据5真实性没有异议，对证明问题有异议，认为不能证明道里区政府所要证明的事实。对证据6的真实性无异议，但不能证明道里区政府所要证明的目的，两个证都有印刷机械厂房管部门的公章，不能认定承租证是假的。对证据7真实性有异议，复印件中没有单位的公章，证明不了道里区政府所要证明的目的。认为证据8是复印件，无法证明真实性，即便真实也不能证明道里区政府所要证明的问题，叶丽的承租证有印刷机械厂的公章。对证据10的真实性无异议。认为证据9、11、12、13无法证明真实性，与本案无关联性。对证据14真实性、所要证明的目的均有异议，该份证据为复印件，也不能证明是徐英秋本人所写，按照新的民事诉讼法规定，单位出具证明须有经手人和法定代表人盖章才能认定证据的真实性，与本案无关联性。认为证据15无法证明真实性。对证据16未发表质证意见。认为证据17无法证明真实性，与本案无关联性。对证据18电脑打印部分真实性没有异议，对手写部分真实性有异议，对证明问题有异议，当年只是对22平方米房屋给予了拆迁补偿，剩余部分被王桂苓所购买。认为证据19、20无法证实真实性，该证据也无法证明道里区政府所要证明的问题，土地是否被注销与王桂苓无关，土地是印刷机械厂的。对证据21、22、23真实性无异议，对证明问题有异议。该证据没有按法律程序直接送达王桂苓本人，在没有证据证明王桂苓拒收或送达不到的情况下，采取留置送达的方法，违反法律规定的正当程序，况且道里区政府张贴的上述法律文书经过风吹雨淋，王桂苓并不能知道相关的内容，所以其程序是违反法律规定的。
道里区政府对王桂苓提交的证据1的真实性和证明问题均有异议，留守处已证明承租证失去法律效力，经过管理员徐英秋的供述，该承租证是个人违法发放。从承租证的形式看是2005年取得，而时间落在1993年，存在发放违法的情况。原房主和印刷机械厂的证明可以看出，该房已经被哈尔滨市城市建设投资集团有限公司征收完毕，且土地已被哈尔滨市国土资源局道里分局注销，该承租证无证明力，而且承租证原是60平方米和70平方米，在前面添加了“6”。对证据2真实性无异议，对证明内容有异议，只是判决书中李楠自己的供述，法院判决李楠颁证滥用职权罪、贪污罪，法院认定是个人行为。对证据3真实性无异议，但无法证明是叶丽、王桂苓的房屋，即便是二人的房屋，也不能证明是合法存在。对证据4的真实性无异议，对证明问题有异议，不存在违法送达。对证据5真实性无异议，对证明问题有异议，可以证明作为复议机关的市政府依法查明事实真相，维持道里区政府公告。对证据6真实性无异议，可以证明印刷机械厂对叶丽、王桂苓持有的承租证认定为失去法律效力，对调查表真实性有异议，不能证明是王桂苓向房金蓉、张桐斌等人购买房屋，与本案无关联性。对证据7真实性有异议，该份证据是复印件，对证明内容有异议，虽表述是刘清汉卖给王桂苓53.59平方米的房屋，但不能证明53.59平方米房屋的合法性。目前叶丽、王桂苓手中的承租证失去法律效力，土地已经注销，房屋已经征收，且哈尔滨市城乡规划局和哈尔滨市国土资源局道里分局已经认定叶丽、王桂苓的房屋是违法建筑。市政府对王桂苓提供的证据的质证意见同道里区政府。
本院对上述证据认定如下：原被告双方提供的证据，均与本案事实具有关联性，且证据具有真实性，来源合法，本院予以采信。
经审理查明，王桂苓与叶丽系母女关系。2013年10月23日，道里区政府作出哈（里）房征字（2013）第5号《征收决定》，决定对工农大街120至144号区域内的房屋进行征收。2014年12月30日，道里区政府分别致函哈尔滨市国土资源局道里分局和哈尔滨市城乡规划局，请求两部门对征收范围内部分房屋的土地和规划审批手续进行认定，王桂苓的土地和房屋在认定范围内。同年12月31日，哈尔滨市国土资源局道里分局作出《关于对拖拉机厂原址及周边地段棚改项目部分房屋土地登记档案查询情况的复函》，该函称末查询到工农大街120号王桂苓等人的土地登记档案。2015年1月14日，哈尔滨市城乡规划局作出《关于对道里区拖拉机厂原址及周边地段棚改项目部分房屋是否合法规划审批给予认定的复函》，该函称34处房屋未查到规划审批档案，未查到规划档案的房屋中含有王桂苓的房屋。2015年3月19日，哈尔滨市道里区城市管理行政执法局作出哈里行执限拆通字〔2015〕第1160135号《限期拆除通知书》，限王桂苓于2015年3月22日前自行拆除涉案房屋，该《限期拆除通知书》张贴在王桂苓房屋门上，通知书上标明的送达方式为“留置送达”。2015年3月24日，哈尔滨市道里区城市管理行政执法局作出哈里行执催告字〔2015〕第1160084号《催告通知书》，限王桂苓于2015年3月27日前自行拆除违法建筑物，逾期不履行将依法强制执行，同时向王桂苓告知了依法享有的权利和义务。该催告通知书张贴在王桂苓房屋门上，通知书上标明的送达方式为“留置送达”。2015年4月23日，道里区政府作出《公告》，内容是：经哈尔滨市城乡规划局道里分局“关于道里区拖拉机厂原址及周边地段棚改项目部分房屋是否具有合法规划审批给予认定的复函”的认定，确认位于道里区工农大街120号房屋未经规划部门批准，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建筑。现责令王桂苓于2015年4月29日前自行拆除违法建筑，逾期不拆除，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，责成道里区城市管理行政执法局依法强制拆除。如对上述事实、理由及依据有异议，可按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条第一款之规定，有权进行陈述和申辩。请自接到本公告之日起1日内向道里区城市管理行政执法局提出，逾期未提出，视为放弃上述权利。该《公告》张贴在王桂苓房屋门上，送达回证上标明的送达方式为“留置送达”。王桂苓不服道里区政府作出的《公告》，于2015年4月28日，向市政府申请行政复议。2015年8月5日，市政府作出哈政复决〔2015〕131号《行政复议决定书》，维持道里区政府对王桂苓作出《公告》的具体行政行为。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，道里区政府没有提供城乡规划主管部门作出的限期拆除决定，违反法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。”本案中，道里区政府在催告之后，也没有按照行政强制法的规定，针对王桂苓涉诉的房屋作出强制执行决定。据此道里区政府作出的《公告》违反了法定程序，应确认违法。市政府作出维持道里区政府作出的《公告》的复议决定，由于原行政行为程序违法，故复议决定亦应当确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项，判决如下：
确认哈尔滨市道里区人民政府2015年4月23日针对王桂苓作出的《公告》的行政行为违法；
确认哈尔滨市人民政府作出的哈政复决〔2015〕131号行政复议决定违法。
一审案件受理费50元，由被告哈尔滨市道里区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。
审 判 长 韩玉清
审 判 员 尹月兰
代理审判员 可 欣
二〇一六年九月八日
书 记 员 徐 畅
朝之悦