陕西省榆林市榆阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）榆行初字第00015号
原告神木县孙家岔镇沙沙庙村阳畔焉村民小组。
负责人何光炜，小组组长。
委托代理人贾伟胜。
委托代理人张振平。
被告神木县人民政府。
法定代表人张生平，代理县长。
委托代理人赵敏。
委托代理人李培录。
第三人神木县孙家岔镇三卜树村黄花界村民小组。
负责人边奶牙，小组组长。
委托代理人贺睿。
原告神木县孙家岔镇沙沙庙村阳畔焉村民小组不服被告神木县人民政府土地行政确认一案，于2013年7月16日向本院提起行政诉讼。本院于同月22日受理后，于2013年9月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年10月15日公开开庭审理了本案。原告神木县孙家岔镇沙沙庙村阳畔焉村民小组负责人何光炜及其委托代理人贾伟胜、张振平，被告神木县人民政府法定代表人张生平的委托代理人赵敏、李培录，第三人神木县孙家岔镇三卜树村黄花界村民小组负责人边奶牙及其委托代理人贺睿到庭参加诉讼。本案在审理过程中，本院依法向陕西省高级人民法院申请延长本案审理期限三个月。本案现已审理终结。
被告神木县人民政府于2012年12月18日作出神政字（2012）66号《土地权属争议处理决定书》，该决定认定：原告与第三人为孙家岔镇两个独立核算的小组，争议地位于孙家岔镇三卜树村黄花界小组与沙沙庙村阳畔焉小组、云石畔小组交界处。争议地面积为233.14亩。当事人阳畔焉小组称争议地为害地圪坨，当事人黄花界小组称争议地为刘良畔。1988年土地详查及2010年第二次土地调查时，确定的孙家岔镇海湾村与沙沙庙村土地界线从该争议地内穿过，该界线为后附勘测平面图中A、B、C、D、E、F、G坐标点连线。该界线西南方向争议地确定为一号争议地，面积178.84亩，在海湾村地界范围内，地内有麻家塔办事处五保户郭永胜坟一座，于2009年6月葬入。该界线东北方向争议地确定为二号争议地，面积为54.30亩，在沙沙庙村地界范围内，内有老坟三座，分别为阳畔焉小组何姓老坟两座（其中一座已搬迁），乔姓老坟一座。1969年，原海湾村村民贾启荣迁至阳畔焉小组，但是否带来100余亩土地双方当事人各执一词。上世纪80年代初实行生产承包责任制后，海湾村与三卜树村黄花界小组因位于海湾村与沙沙庙村交界处一块飞地地界产生争议，经原双方大小队干部和公社下乡干部到实地协商解决，于1984年7月8日签订边界协议书。协议载明，争议地在黄花界小组范围内。从合作化至上世纪末，双方当事人均在争议地内有过耕种及管理的事实，但具体面积不详。2003年9月18日，二道峁村拉炭车辆经过一号争议地范围内时因污染一事向黄花界小组协议赔偿人民币2400元，并签署协议一份。2007年，双方当事人因上述土地权属发生争议后，孙家岔镇政府包站领导召集海湾村原任村队干，到实地了解当年海湾村与黄花界小组所划地界，后经劝解，两村组事态平息。2009年春，双方当事人在争议地中分别抢种砍拔对方树苗，再次引发争议，孙家岔镇政府于2009年4月21日由原孙家岔镇主要领导在何村煤矿（现海湾二号井）召集双方当事人和海湾村负责人座谈，形成地界纠纷座谈纪要一份（有当事人沙沙庙村阳畔焉小组村支书签字，但无阳畔焉小组负责人及组内村民代表签字），纪要载明争议地属黄花界小组所有。2009年6月，因在争议地内安葬麻家塔乡五保户郭某某，双方再次引发争议。2011年9月14日，县国土局召集双方当事人召开听证会，对相关证据进行了核实。故认为，双方当事人均在争议地内有过耕种及管理的事实，确认土地权属应当坚持尊重历史，照顾现实，有利于生产生活的原则。根据调查确认的事实，并参照1988年土地边界协议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，作出决定为一号争议地归当事人黄花界村小组所有，二号争议地归当事人阳畔焉村小组所有。
被告神木县人民政府在法定举证期限内向本院提供了其作出被诉具体行政行为的证据有：
第一组：1、土地确权申请书复印件一份；2、调查证人申请书复印件一份；3、授权委托书复印件一份；4、高松《律师职业证》复印件一份；5、律师事务所公函复印件一份；6、沙沙庙村委会证明复印件一份；7、何光伟身份证复印件一份；8、沙沙庙村委会证明复印件一份；9、沙沙庙村委会委托书复印件一份，用于证明本案原告于2009年6月14日向被告提起确权申请，并提交了相应的证明，被告于2009年6月26日向被申请人（本案的第三人）送达了原告的确权申请书，同时第三人向被告提交了答辩状，被告对争议地的受理程序合法。
第二组：1、土地确权申请书送达回证复印件一份；2、确权申请答辩状复印件一份；3、神木县国土资源局工作人员与边某某调查笔录复印件一份；4、黄花界小组授权委托书复印件一份，用于证明被告受理争议地确权申请后，经实地调查、核实，于2011年9月14日举行了听证会，对被告所调查收集的证据及查明的事实听取了各方当事人意见，同时形成书面听证笔录；于2012年7月16日召开了局务会，并于2013年1月9日向双方当事人送达了确权决定书，被告认定程序完全合法。
第三组：1、争议地现场勘验坐标点笔录复印件一份；2、争议地现场勘验图复印件一份；3、现场勘验笔录复印件一份；4、孙家岔镇三卜树村黄花界小组与沙沙庙村阳畔焉小组土地权属纠纷勘测面积测量报告复印件一份，用于证明被告召集当事人就争议地的四至界限、范围面积进行了现场勘验核实，并出具了测量报告，双方当事人均在勘验笔录上签字认可，被告依据现场勘验笔录及测绘图纸作出决定书，认定的四至界限、面积与实际面积完全相符。
第四组：1、神木县国土资源局工作人员与海湾村郭某某调查笔录复印件两份；2、神木县国土资源局工作人员与海湾村刘某某、张某某、贾某某等6人调查笔录复印件各一份；3、神木县国土资源局工作人员与阳畔焉小组何某某、乔某某等5人的座谈笔录复印件一份；4、神木县国土资源局工作人员与阳畔焉小组贾某某、刘某某的调查笔录复印件各一份，与何某某的调查笔录复印件两份，用于证明对于原告诉称贾某某老人带地一事，被告在处理争议地期间，向知情人员做了大量调查、核实发现，所谓带地事宜原告村小组没有任何客观证据证明，证人证言也是矛盾重重，且证人与原告方之间存在利害关系，最终被告作为争议地处理机关，没有作为作出具体行政行为的证据予以采信。
第五组：1、神木县国土资源局工作人员与边某等5人的座谈笔录复印件一份；2、神木县国土资源局工作人员与黄花界小组边某某、宋某某等人的调查笔录复印件各一份；3神木县国土资源局工作人员与张家沟村尔林兔组李某某的调查笔录复印件一份；4、神木县国土资源局工作人员与板定梁村二道峁小组刘某某谈话笔录复印件一份；5、神木县国土资源局工作人员与海湾村李某某谈话笔录复印件一份；6、神木县国土资源局工作人员与店塔镇马家盖村訾某某谈话笔录复印件一份；7、刘某某证明复印件一份，用于证明对于第三人小组认为该争议地系边氏家族从地主乔二则手中购买，但亦无任何证据证明，依法不予采信。
第六组：1、神木县国土资源局工作人员与白某某的调查笔录复印件一份；2、白某某证明复印件一份，用于证明白某某参与1984年协议书的签订，沙沙庙大队和其他两村界线清楚；1984协议来源真实有效。
第七组：折某某、李某某、郝某某等10人证明复印件各一份；李虎则、李起寿、张成善等人证明复印件一份，用于证明上述相关人员对案件情况进行说明，但没有作为作出具体行政行为的证据予以采信。
第八组：1、1987年土地边界协议书复印件一份；2、海湾大队海湾生产队与三卜树大队黄花界生产队关于王家畔地界问题协议书（即1984年协议）复印件一份；3、现场勘测笔录复印件一份；4、边某某口述示意图复印件一份，用于证明其一，根据被告从神木县地籍管理所调出的1987年土地边界协议证实，沙沙庙与海湾边界以海湾大队王家畔小队以北的公路为界，对此双方并无异议，被告依法予以采信，作为作出具体行政行为的参照认定事实。其二，海湾大队与黄花界于1984年对争议地发生纠纷，双方就争议地的四至界限及面积进行了协商，最终形成了地界协议，该证据来源合法，且对争议地的处理具有关联性，作为作出具体行政行为的依据，依法予以采信。对于现场勘验笔录及口述示意图，没有作为作出具体行政行为的依据予以采信。
第九组：1、协议复印件一份；2、保证书（合同）复印件一份，用于证明黄花界小组管理过争议地的事实，作为作出具体行政行为的依据予以采信。
第十组：1、关于沙沙庙三组与三卜树黄花界组地界纠纷座谈会议纪要复印件一份；2、神木县国土资源局工作人员与赵某某的谈话笔录复印件一份，用于证明2009年，原告村小组与第三人村小组再次对争议地发生争议，最终在镇政府的协调下，形成会议纪要维持了1984年协议，该证据来源合法，双方均无异议，对处理争议地具有关联性，作为作出具体行政行为的依据予以采信。
第十一组：1、神木县国土资源局土地违法案件调查听证会提纲复印件一份；2、听证笔录复印件一份；3、土地权属纠纷调查听证通知书复印件两份；4、土地权属纠纷调查听证通知书送达回证复印件两份，用于证明在调查后举行了听证会，听证程序合法。
第十二组：局务会提案复印件一份，用于证明神木县国土部门调查后将案件提交局务会研究讨论，认定程序合法。
第十三组：1、神木县人民政府作出神政字（2012）66号土地权属争议处理决定书及勘测图复印件各一份；2、送达土地权属争议处理决定书的送达回证复印件两份；3、榆林市人民政府作出榆政复字（2013）6号行政复议决定书复印件一份，用于证明将案件处理决定书作出并向当事人进行了送达，送达程序合法。
原告诉称：原告与第三人神木县孙家岔镇三卜树村黄花界小组存在土地权属纠纷，于2009年6月14日向被告神木县人民政府提出《土地确权申请书》，要求神木县人民政府就有争议的土地所有权作出确认，明确争议土地的权利归属。神木县人民政府于2012年12月18日作出神政字（2012）66号《土地权属争议处理决定书》，决定书决定一号争议地归黄花界小组所有，二号争议地归原告所有。原告对此决定不服，向榆林市人民政府提起行政复议，榆林市人民政府于2013年5月20日作出了榆政复字（2013）6号《行政复议决定书》，维持了神木县人民政府作出的神政字（2012）66号《土地权属争议处理决定书》。现原告就被告神木县人民政府作出的神政字（2012）66号《土地权属争议处理决定书》向贵院提起诉讼，理由如下：一、神木县人民政府作出的神政字（2012）66号《神木县人民政府土地权属争议处理决定书》（以下简称《决定书》）存在认定事实错误，主要证据不足。1、被告将争议地的客观位置与图纸的位置以及决定书所述的位置及面积不能相符。存在违背客观事实，未尊重历史，在案件认定时对陕西省测绘局对海湾上J-49-29-9（54）的绘制图（下称83图纸）中重要的道路的形成时间及在本案中的作用未依法查清。83图纸中有原告沙沙庙与海湾村于1987年8月17日《土地边界协议书》（下称87协议）的“以海湾大队王家畔小队以北公路为界的”的分界公路。该公路就是现在的“大路”（见《争议地现场勘验图》），该公路是1979年时任孙家岔乡党委书记刘某某在任时修建，该条路是乡政府通往神木县城的一条重要地方道路，这是事实，从乡政府及邻村年老长者均知道，包括第三人村。2、从87协议、83测绘图及2009年9月23日的《争议地现场勘验图》可知，二号争议地及一号争议地公路以北属于原告村所有。该条道路对本案争议地的位置及范围认定至关重要。（1）该道路将海湾与沙沙庙的界限划分，道路以北属于沙沙庙。（2）从83图纸、87协议与2009年9月23日的《争议地现场勘验图》，结合复议机关与当事人及代理人复议期间现场实地调查核实证据可知，该公路横穿一号争议地。按照87协议，公路以北的土地属于原告阳畔焉证据确凿。3、对于公路以南至石灰场的土地也应属于原告阳畔焉所有。即一号争议地公路以南另一部分，这里既有石灰场的开挖，运输道路的修建，尤其是2011年移动公司因在该片土地载15根网线杆向原告阳畔焉支付2250元土地使用费也可证明（后附帐表）。4、从“一协议两图纸”看出，被告将争议地的范围的位置严重与83测绘图偏离，将坐标点西南移，严重失真（见被告认定事实时将争议地“安置”后的83测绘图）。被告将所谓的“旧大路”作为划分争议地的依据严重错误。该旧大路并非87协议的大路，是对事实的错误认定。以上可以认定二号争议地54亩及一号争议地中公路穿过以北的100亩属于原告所有，与第三人黄花界村无关。二、1984年7月8日，海湾村与第三人黄花界村签订的《海湾大队海湾生产队与三卜树大队黄花界生产队关于王家畔地界问题协议书》（以下简称《1984协议》）确定的土地界限纠纷并不包括现在的争议地。该协议调解的属于黄花界王家畔的土地界线东面以石灰厂……，即以石灰厂为分界点，海湾与黄花界该协议解决的土地范围，东界点为石灰场，而争议地的西界点亦为石灰厂，从此看出该宗地并未包括在《1984协议》，究其然是因为该争议地本来就属于原告村，协议双方当事人无权处分他人的土地。决定书错误采信该协议作为裁决证据，并进而认定“协议载明，1号争议地在黄花界小组确定范围内”明显错误。从复议期间我们实地调查也可看出，一号争议地不在84协议所确定的四至界限范围内。至于84协议“缸房沟塌地水井塌地”是位于84协议地界的西南方向，从实地地貌也可看出不在争议地范围内，因为争议地均是高山，非塌地。三、该土地为海湾村民贾启荣迁入原告村时带过来的。四、神木县政府的决定基于的证据不足，对部分证据认定错误。五、以历史现状看，争议土地应该为原告组所有。六、被告作出决定程序严重违法。其主要表现在：1、被告在作出具体行政行为过程中存在拖延，超办案时效的行为；2、根据法律法规规章的规定，被告在确权过程中，应先组织调解，被告没有组织调解；3、被告在举行听证会时，听证程序流于形式，没有就本案争议让当事人进行质证及陈述；故属程序严重违法。七、被告作出具体行政行为适用法律错误。基于上述，原告不服提起诉讼，请求：1、依法判令撤销被告做出的神政字（2012）66号《土地权属争议处理决定书》，并责令被告重新作出决定；2、依法判令本案诉讼费用由被告承担。
原告为支持其诉讼请求，向本院提供了以下证据材料：
第一组：陕西省测绘局于1983年出版的海湾及其附近临村卫星地貌图［J-49-29-（54）］复印件一份，原告从被告处依法调取的该证据，用于证明被告在作出具体行政行为时，将争议地的坐标错误标注，导致了错误的决定，该地貌图中所通行的路将1号、2号争议地划在南面，被告作出具体行政行为依据与实际地貌是完全不相符的。
第二组：1987协议书复印件一份，用于证明原告与海湾村的地界协议书，与第三人无关，该协议能证明海湾大队以南为界，以北为原告，以南为海湾村。被告作出具体行政行为证据不足，事实认定错误。
第三组：海湾村委会的证明、刘某某的证明、王某某的证明各一份，用于证明其一，原告与海湾村1987年协议所指的公路与陕西省测绘局1983年绘制的海湾及其附近临村卫星地貌图中公路是一致的，也是现在通行的公路，该路于1981年形成，以及该路起止情况；其二，被告作出具体行政行为依据的旧大路是不存在的。
第四组：1、移动公司施工人员折某证明一份；2、现金账复印件两份，用于证明2012年5月9日神木县移动公司在本案争议地栽了树木和电线杆，使用了原告土地，进行了补偿。从而证明原告管理使用该争议地的事实。
被告辩称：一、被告作出的神政字（2012）66号《神木县人民政府土地权属争议处理决定书》程序合法，认定事实清楚，依法应予维持。原告认为，被告将争议地的客观位置与决定书所述的位置及面积不能相符，存在违背客观事实。被告认为，该理由依法不能成立，理由如下：2009年9月16日，被告受理本案后，于同年9月23日组织相关工作人员进行实地调查，并召集原告和第三人对争议地进行了现场指认，用GPS打点计算了争议地的面积，同时形成了争议地现场勘验坐标笔录和争议地现场勘验图，双方当事人均在《现场勘验坐标笔录》和《争议地现场勘验图》上签字，对争议地面积及四至界限均予以确认。被告以双方当事人认可的《现场勘验坐标笔录》和《争议地现场勘验图》为基准，据此作出了神政字（2012）66号《土地权属争议处理决定书》。因此，决定书所确认的位置与争议地客观位置完全相符。二、原告认为，争议地系海湾村村民贾某某当时迁入原告村小组时带入，至此属于原告村小组。而该主张经被告实地调查、核实发现，原告该主张并无事实依据。所以，被告以尊重历史，照顾现实，有利于生产生活的原则，并根据1988年《土地边界协议》及1984年《关于王家畔地界问题协议书》为依据，作出神政字（2012）66号《土地权属争议处理决定书》，证据充分，程序合法。三、根据《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权”。被告根据该规定，作出神政字（2012）66号《土地权属争议处理决定书》，认定一号争议地归第三人所有，二号争议地归原告所有，符合该法律法规之规定。综上，被告依据1988年《土地边界协议》及1984年《关于王家畔地界问题协议书》为依据，确认争议地权属，符合证据规则，所作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。
第三人述称：第三人认为神政字（2012）66号《土地权属争议处理决定书》认定事实准确，证据确实充分，程序合法，应予维持。原告的诉请没有证据支持，依法应予驳回。具体理由如下：一、本案诉争土地上的植被是完全相同的，也没有明显的界限，没有对该地块相关熟悉的人员指认，外人是根本没办法划分界限的。《决定书》依据“84协议”，以旧大路为界划分双方争议地的分界线，正是采信了与有争议的两个小组没有利害关系，且比较中立的邻村证人证言划界确认的。所以，第三人认为神政字（2012）66号《土地权属争议处理决定书》认定事实准确，证据确实充分，程序合法，应予维持。二、原告认为“被告神木县人民政府作出的《决定书》认定事实错误，主要证据不足”的理由不能成立。原告诉称涉案“公路”就是现在通行的大路，并列举了“83图纸”、“87协议”、“2009年9月23日的《争议地现场勘验图》”等佐证，但从这些证据中并不能当然得出原告所要证明的涉案道路就是现在通行的“大路”。《争议地现场勘验图》清楚的标明在争议地界内有三条“大路”，其中两条“旧大路”，一条“新大路”。两相对照，《争议地现场勘验图》与“83图纸”、“87协议”中所称大路无法对应，自然不能得出87协议中所指的大路就是现在的“大路”。原告诉称与前述证人证言不相符，故其诉称没有证据支持。三、原告认为《1984协议》“确定的土地界限并不包括现在的争议地”既没有证据支持，也与前述证人证言不符，自然不能否定现争议地已与海湾村划界确定的事实。四、原告主张该争议土地“为海湾村村民贾某某迁入原告村带过来的”证据不足，且与村民应享有的土地数量相差巨大，其主张不能成立。首先，原告自称争议土地是郭永厚给其“指地并划土地为界”，但原告没有任何证据证明郭某某1969年时任海湾大队的队长，海湾村也没有人证明郭某某担任过小队长，更不要说队长了，且郭某某系贾过计的近亲，所以郭某某的证言缺乏真实性，亦无其他证据佐证。其次，证人对划了多少地及时间说法不一，互相矛盾，不能形成证据链。再者，一个村民怎么会带着230多亩的土地迁入邻村呢？据海湾村原负责人李某某证明“人有出去的，户迁出去地没有带过”，证人訾昌则证明“我村边某某等三户到外居住，给他们也没有带地”。可见，原告的主张不合情理。至于原告所称在争议地内有“坟冢四座”那是因为争议地距离原告村子近，在第三人不知情的情况下，原告村民偷的埋葬的，第三人发现后与墓主进行交涉，也经过镇政府处理。其中郭奶牙还给第三人写下了承诺，承诺自己搬迁坟冢。另一座乔姓的坟茔已逾百年，更与本案的诉争无关。由上可见，原告诉称现争议地是由贾启荣迁户时带过来的说法证据明显不足，且有违常理。综上所述，原告诉请争议地属其所有没有事实根据，被告作出的神政字（2012）66号《土地权属争议处理决定书》认定事实准确，证据确实充分，程序合法，应予维持。请求人民法院判决驳回原告的诉请。
第三人未向本院提供证据。
本院依法于2013年9月12日对争议地进行现场勘验，制作了现场勘验笔录，并现场拍摄照片。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供十三组证据，原告对第一组证据，真实性无异议，形式要件及证明目的均有异议，认为只能证明原告向被告提出确权申请，没有向当事人送达受理通知书或受理决定书，故被告作出具体行政行为程序不合法。对第二组证据，质证意见同第一组。对第三组证据，真实性、证明目的和证据的来源均有异议，认为其一，对于勘测坐标点笔录中所写坐标点应当标注在具体实际地貌图坐标点上，而不应当直接标在坐标点笔录中。其二，对于现场勘验图中没有现场勘验人签字，原告未参加签字，且原告并未见到过该现场勘验图；现场勘验图中大路和旧大路，我方认为大路只有一条，没有旧大路和大路之分；对于现场勘验图中有四座坟我方认可；双方当事人签字我方认可，但是并非是现场勘验时所签的字。其三，对于现场勘验笔录，真实性及形式要件均有异议，认为无文字表述，不能证明勘验的是争议地，且没有双方当事人的签字。其四，对于测量报告，认为测量单位在测量时没有通知各方当事人到现场参与指证争议地，没有委托机关，也没有测量人资质方面的材料，只是项目部，不具备法人资格和测量资格；被告亦没有征询当事人对测量报告的质证意见，故属于非法证据，不能作为被告作出具体行政行为的证据予以采信。对第四组证据，真实性及形式要件均无异议，认为可以证明争议地是贾启荣从海湾村带到原告村组的，被告作出具体行政行为是没有事实依据的。对第五组证据，形式要件无异议，认为被告所调查证人陈述的事实与客观事实相悖，不能作为被告作出具体行政行为的证据予以采信。对第六组证据，真实性无异议，证明目的有异议，认为被告作出具体行政行为时，并没有采信白银树的证言，84协议中所记载的海湾村与第三人村的土地界线中，以石灰厂以西属于第三人村，但被告在作出土地决定时，将石灰厂以东的部分也划给了第三人，被告错误认定的事实，榆林市人民政府行政复议书中已经进行更改。对第七组证据，认为形式要件不合法，但折子英、云宽则、刘子清、刘琴则证明内容是真实的，因折子英、云宽则、刘子清、刘琴则都谈到争议地是由原告管理使用的；对其他证明有异议，认为被告没有将旧大路作为作出具体行政行为的依据进行采信，但其作出决定实际就是依据旧大路作出的，故被告作出决定缺乏认定事实依据。对第八组证据，认为87协议内容是真实的，87协议确定的是原告与海湾村的地界，边界协议中谈到以北为原告所有，被告将以北的土地也划给了第三人，明显违背了87协议。对于84协议，真实性无异议，认为是海湾村与第三人的边界问题，协议中第三人东界为石灰厂，以东的不属第三人，但被告将以东的土地也划给第三人。而且，被告举行听证时没有向当事人出示该证据，剥夺了原告陈述质证的权利，故被告作出决定证据不足，认定事实错误。对于现场勘验笔录，认为形式要件不合法，且没有通知当事人到现场，明显属程序违法，不应作为作出具体行政行为的证据予以采信。对第九组证据，认为协议书形式要件不合法，不予质证；合同书真实性有异议，认为来源及形式要件不合法，并非第三人的集体行为。对第十组证据，真实性及形式要件无异议，对关联性有异议，认为2009年会议纪要解决维持的是84协议，故与本案无关。对第十一组证据，认为听证提纲无原件，不符合证据的形式要件；对于听证笔录，予以认可，需要说明的是听证笔录能证明被告程序违法，因被告在作出决定时所采信的证据，在听证会上没有向双方当事人出示，剥夺了当事人陈述申辩的权利，所以，被告作出决定依据在听证会上没有出示的证据，应为非法证据，依法应予排除，即说明被告作出决定所依据的证据不足。对第十二组证据，形式要件无异议，真实性有异议，认为会议决议中有改动，但没有盖较正章，不予认可。对第十三组证据，认为测绘图原告没有见过，不予认可。对于送达回证，认为被告审理此案长达四年，体现了被告滥用职权的行为，应为撤销此决定的法定事宜。对复议决定书中认定事实部分有异议，认为原告对复议不服，才向法院提起诉讼；且复议决定中第3页第三段对84协议进行了变更。第三人对被告提供的第一、二、三组证据，真实性及证明目的均无异议。对第四组证据，真实性及证明目的均无异议，需要补充的是该证据原告认为贾启荣带过地等主张不能成立，因存在诸多矛盾，故没有作为作出具体行政行为的证据予以采信。对第五组证据，真实性及证明目的均无异议，认为与无利害关系人的证人证言是客观真实的。对第六组证据1，真实性及证明目的均无异议；对证据2，认为不符合证据的形式要件，且原告与第三人所争议土地，在84年协议时是没有争议的。对第七组证据，不予认可，认为不具有合法性，是原告方向土地部门提交的证人证言，而不是土地部门调查的。对第八组证据，真实性及证明目的均无异议，需要补充的是87协议只是参照，并没有认定该事实，主要依据的是84协议。对第九组证据无异议，认为协议书有原件，形式要件是合法的，被告最终确定土地属于黄花界。对第十、十一、十二、十三组证据，真实性及证明目的均无异议。经合议庭评议认为，被告提供十三组证据，第一组证据客观真实，来源合法，能够证明原告向被告提出确权申请，并提交相应证明材料的事实，依法应作为认定该事实的证据予以采信。第二组证据，能够证明被告收到确权申请后，向第三人送达，第三人针对确权申请进行答辩等事实，对该事实依法予以确认，但该组证据并不能证明被告举行听证会等事实，故依法不予作为其所要证明事实的证据采信。第三组证据，第一、二、三份能够证明被告召集当事人就争议地的四至界线和面积范围进行现场勘验，双方当事人在现场勘验图和现场勘验坐标点笔录上进行签字的事实；第四份测量报告及所附测量平面图，亦能够证明本案争议地的面积和四至界线的事实，虽然被告未向当事人送达该证据和在听证时未对该证据进行出示，征询双方当事人的意见，但在本院进行现场勘验时，原告与第三人均对该测量报告中所附测量平面图确定本案1、2号争议地的面积和四至无异议，故对该组证据依法予以采信。第四、五、七组证据，因不属被告作出具体行政行为时采信的证据，故依法不予作为本案证据采信。第六组证据，能够证明白银树参与84协议的签订，且84协议客观真实，来源合法，对该事实依法予以确认；但对其所要证明1984年协议的效力性以及沙沙庙大队和其他两村界线清楚的事实，其一，该协议的效力问题不属本案审查范围；其二，该两份证据并不能证明沙沙庙与其他两村的界线问题，故依法不予确认。第八组证据，第一份证据能够证明海湾村民委员会与沙沙庙村民委员会在1987年签订过边界协议的事实，对该事实依法应予确认，但被告在作出决定中参照的是1988年协议；第二份证据能够证明海湾大队海湾生产队与三卜树大队黄花界生产队于1984年签订过该边界协议的事实，对该事实依法应予确认，但被告在听证时未对该证据进行出示，征询双方当事人的意见；第三份证据现场勘验笔录没有原告方的签字，不符合证据的形式要件；第四份证据未作为被告作出具体行政行为时的证据采信，故对该组证据依法不予作为本案定案证据采信。第九组证据，第一份证据证明第三人村民小组管理过争议地的事实能够与被告所认定的事实相互印证，依法应作为认定该事实的证据采信；第二份证据，不符合证据的形式要件，依法不予采信。第十组证据，其一，2009年座谈会议纪要原告村民小组未签字；其二，被告在举行听证时未对其所采信的该两份证据进行出示，征询双方当事人意见，即不能证明原告村民小组无异议的事实，故依法不予作为本案定案证据采信。第十一、二组证据，不能证明被告听证程序合法和认定程序合法的事实，依法不予作为其所要证明事实的证据采信。第十三组证据，第一、二份证据能够证明被告作出处理决定，并送达当事人的事实，依法应作为认定该事实的证据确认；第三份证据复议决定书，能够证明原告不服原决定向复议机关提出行政复议申请，复议机关作出复议决定，维持了原决定的事实，对该事实依法应予确认，但该份证据并不能证明被告送达处理决定书程序合法的事实，故依法不予作为其所要证明事实的证据采信。
原告提供四组证据，被告对第一组证据，真实无异议，证明目的有异议，认为被告作出具体行政行为现场勘验时已经确认了该事实。对第二组证据，真实性无异议，证明目的有异议，认为不能证明原告所要证明的目的，恰恰能证明我方所要证明的事实。对第三组证据，真实性及证明目的均有异议，认为证人未出庭作证，不符合证据形式要件；公路仅为参照物，原告现无证据证明其具有一号争议地所有权。对第四组证据，真实性及证明目的均有异议，认为与本案无关。第三人对原告提供四组证据的质证意见同被告方质证意见一致。经合议庭评议认为，原告提供四组证据，第一、三组证据不能证明原告所要证明的事实，依法不予作为其所要证明事实的证据采信。第二组证据，能够证明海湾村民委员会与沙沙庙村民委员会于1987年签订过土地边界协议的事实，依法应作为认定该事实的证据予以采信。第四组证据，虽然能证明移动公司因在沙沙庙三组土地上栽电杆给予补偿的事实，但该组证据并不能体现所占用的土地就是本案争议土地的事实，即不能达到原告所要证明事实的目的，故依法不予作为本案证据采信。
本院于2013年9月12日对争议地进行现场勘验，制作的现场勘验笔录和现场拍摄的照片，原、被告及第三人均表示无异议。经合议庭评议认为，本院依法进行现场勘验制作的现场勘验笔录及所拍摄的照片，能够证明本案争议地的面积和地貌现状等事实，依法予以采信。
上述证据，已经庭审质证存卷备查。
经审理查明：原告与第三人所争议的土地位于神木县孙家岔镇三卜树村黄花界小组与沙沙庙村交界处，双方因该争议地曾多次发生矛盾。2009年6月14日，原告申请被告确认争议地权属。被告收到申请后，其所属单位神木县国土资源局的工作人员向第三人送达了原告土地确权申请书，并与原告村小组部分村民、第三人村小组部分村民，以及相关人员进行调查了解，原告组村民称争议地属贾某某从海湾村带到原告村小组来的，第三人称争议地属第三人村小组村民边氏家族买来的，相关人员也说法不一。
2009年9月23日，被告所属单位工作人员进行现场勘验，绘制了现场勘验图，后于2010年再次进行现场勘验，制作了争议地现场勘验坐标点笔录，双方当事人均在该现场勘验图和现场勘验坐标点笔录上进行签字。后经国家测绘局第二地形测量队榆林项目部对该争议地进行测量，作出孙家岔镇三卜树村黄花界小组与沙沙庙村阳畔焉小组土地权属纠纷勘测面积测量报告，并绘制了测量平面图，确定双方争议地面积为233.148亩，其中一号争议地面积为178.844亩，二号争议地面积为54.303亩。2011年9月14日，被告所属单位神木县国土资源局组织召开了听证会，听证会上宣读了一份与白银树的调查笔录。2012年12月18日，被告依据1984年海湾大队海湾生产队与三卜树大队黄花界生产队关于王家畔地界问题的协议和2009年4月21日关于沙沙庙三组与三卜树黄花界组地界纠纷座谈会议纪要，以及国家测绘局第二地形测量队榆林项目部作出的孙家岔镇三卜树村黄花界小组与沙沙庙村阳畔焉小组土地权属纠纷勘测面积测量报告，并参照1988年土地边界协议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，作出神政字（2012）66号《土地权属争议处理决定书》，该决定书内容为：确认一号争议地归当事人黄花界小组所有，二号争议地归当事人阳畔焉小组所有。原告不服该决定向榆林市人民政府提出行政复议申请，复议机关于2013年5月20日作出复议决定，维持了原决定。原告仍不服向本院提起行政诉讼，请求：1、依法判令撤销被告作出的神政字（2012）66号《土地权属争议处理决定书》，并责令被告重新作出决定；2、依法判令本案诉讼费由被告承担。本案在审理过程中，原告又提出：1、被告作出决定所采信的1984年协议和国家测绘局第二地形测量队榆林项目部作出的孙家岔镇三卜树村黄花界小组与沙沙庙村阳畔焉小组土地权属纠纷勘测面积测量报告，其没有见过，被告在举行听证会时也没有出示和征询双方当事人意见，且未能提供该测量单位的资质证明；2009年4月21日的座谈会议纪要没有原告方的签字；所参照的1988年协议未提供。2、被告在作出决定之前未组织调解。据此，原告认为被告作出决定认定事实错误，证据不足，程序违法，适用法律错误。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，被告神木县人民政府作为地方国家行政机关，具有管理被诉具体行政行为的主体资格和法定职权。原告与第三人因本案争议地曾多次发生矛盾，双方均向被告证明其曾管理耕种过争议地。被告虽然对争议地进行过现场勘验，并由国家测绘局第二地形测量队榆林项目部进行测量，作出测量报告，双方当事人也在现场勘验图、现场勘验坐标点笔录中进行过签字。而且在本院进行现场勘验时，第三人对测量报告所附测量平面图中测量出一号争议地和二号争议地的四至、面积均无异议；原告对测量报告所附测量平面图中测量出一号争议地和二号争议地的四至、面积予以认可，但认为路北有140多亩，路南有90多亩。被告依据现场勘验图、现场勘验坐标点笔录、测量报告和1984年协议、2009年4月21日座谈会议纪要，并参照1988年协议，作出决定确认一号争议地归第三人黄花界小组所有，二号争议地归原告阳畔焉小组所有。但是，被告在作出决定中参照的是1988年协议，提供证据却是1987年协议，认定事实与其提供证据不相吻合，存在瑕疵。作出决定时所采信的1984年协议和2009年4月21日座谈会议纪要等证据，也未能在听证时出示和征询双方当事人意见。而且，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定“国土资源行政主管部门对处理的争议案件，应当在查清事实，分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则”。被告未能提供证据证明其在作出决定之前组织进行过调解，故其所作土地权属争议处理决定，属程序违法，该具体行政行为依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决如下：
一、撤销被告神木县人民政府于2012年12月18日作出的神政字（2012）66号《土地权属争议处理决定书》。
二、责令被告神木县人民政府于本判决生效后60日内重新作出具体行政行为。
案件受理费五十元，由被告神木县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省榆林市中级人民法院。
审 判 长 康建军
审 判 员 钟改琴
人民陪审员 纪凤建
二〇一三年十二月六日
书 记 员 张 晔