江苏省镇江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）镇行终字第149号
上诉人（原审原告）朱春生。
被上诉人（原审�告）镇江市丹徒区人力资源和社会保障局。住所地：镇江市丹徒新区广场西路159号。
法定代表人缪其国，该局局长。
出庭负责人王成福，该局副局长。
委托代理人洪暄婷，江苏中坚汇律师事务所律师。
原审第三人镇江市丹徒区辛丰镇人民政府。住所地：镇江市丹徒区辛丰镇于南路。
法定代表人马云飞，该镇镇长。
委托代理人许治国，江苏恒强律师事务所律师。
上诉人朱春生诉被上诉人镇江市丹徒区人力资源和社会保障局确认行政给付行为违法一案，不服镇江市丹徒区人民法院（2015）徒行初字第0023号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年12月3日受理后，依法组成合议庭，于2016年1月6日、2016年2月19日两次公开开庭审理了本案。上诉人朱春生，被上诉人镇江市丹徒区人力资源和社会保障局（以�简称丹徒区人社局）的出庭负责人王成福、委托代理人洪暄婷，原审第三人镇江市丹徒区辛丰镇人民政府（以下简称辛丰镇政府）的委托代理人许治国到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2010年，因338省道拓宽项目建设需要，征收了镇江市丹徒区辛丰镇于南村二组所有的11.9亩集体土地所有权。依据当时被征地农民基本生活保障的政策规定，结合被征土地面积量和被征地的集体组织成员状况，被征地的集体经济组织镇江市丹徒区辛丰镇于南村东彪二组可以有11名集体组织成员进入被征地农民基本生活保障数据库，按月领取被征地农民基本生活保障金，即享受基保金待遇。因被征用的集体土地属该集体经济组织的公用机动地，该集体组织成员人数多，该集体组织内部成员均有机会，但对于确定11名具体人员问题，在集体组织内不能形成一致意见。
2011年4月，该集体组织决定：以朱春生、朱罗根、朱焕娣、於阿英等11名老龄段集体组织成员的名义办理进入基保数据库手续，并逐级上报有关部门核办。核办后11名人员的“基保金”存折、身份证等手续一同交由村民委员会保管，并由村民委员会专人将给付到11人基保金存折账户上的基保金定期领取，在全集体组织成员内（含上述11人），进行”二次分配”。决定形成后，该村民委员会遂按上述决定内容，按有关规定将上述11名集体组织成员的身份信息填报给有关部门，经有关部门核办后，该11名老年龄段成员全部进入了基保金数据库，办理了11本存折，由村民委员会集体统一保管，由专人统一定期领取11本存折上的基保金，再由村按该集体组织成员的具体人数进行统一再分配，这样领取和实施“二次分配”的方法一直持续到2012年12月。期间，其�2人因年老病亡，2人因相关政策要求于2012年办理了相关手续，已转入了城市职工基本养老保险数据库，剩余7人的基保金，由丹徒区人社局的下属经办机构一直支付至2013年5月。
2012年下半年起，7人认为以他们名义所受领的基保金，应该是其个人依政策享有的权利，不应再进行“二次分配”，经与所在的村集体经济组织交涉无果后，又向有关行政机关及部门采用信访的方式反映情况，要求解决无果。期间，辛丰镇政府及丹徒区人社局均以信访答复的方式，告知他们采用“二次分配”系违反有关政策规定行为事实，并要纠正上述违规行为，重新依照政策规定确定进基保人员。7人通过到银行对保管在村民委会的存折进行挂失，再新办存折取款的方法，直接领取了2013年1-5月各自名下的基保金，至使原定的“二次分配”方法无法再继续进行。在此期间，引发未继续得到“二次分配”利益的其他集体组织成员的不满，引发多次集体到镇、区、市等有关机关和部门进行上访。为了解决信访问题，所在的镇，即辛丰镇政府做了许多协调化解工作，但未能满足信访人的诉求，息访未果。2013年5月20日，辛丰镇政府书面向丹徒区人社局下属基保中心提出书面申请：因征地安置的于南村11人进入基保数据库，具体实施过程中违规操作，没有征求大部分村民意见，没有做到被征地人员优先安置，而是以11名老人的名义套取被征地农民生活费，领取的资金在全体村民中进行”二次分配”。现少数人多次上访，要求将生活费直接归其所有，从而引起大部分村民强烈不满。……请基保中心从2013年6月起停发于南村东彪二组被安置人员基本生活费，待辛丰镇政府指导该村按文件规定要求和程序重新确定安置人员名单后，再启动相关工作。丹徒区人社局收到辛丰镇政府的报告后，即进行调查核实，于2013年6月即作出停止给付7人基保金的事实行政行为。停止发放后，朱春生等四人又多次向所在地的镇、区、市等有关行政机关和部门进行信访，辛丰镇政府及镇江市丹徒区人民政府及镇江市人民政府等，也就朱春生等四人的信访事项专门作出了书面信访答复，均指出原确定的人员及”二次分配”基保金的行为是违反有关政策规定的，取消发放行为是符合规定的。
2013年4月起，于南村民委员会就重新确定7人安置名单问题，在辛丰镇政府和所在镇、区有关职能部门的指导下，采用由村民委员会召集本集体组织成员开会，公示名单，逐级报批的方法，重新确定了7人作为新的基保人员（不含朱春生）。2013年7月9日，丹徒区人社局（加盖信访专用章）作出《关于辛丰于南村朱焕娣等人的信访答复》载明：“4月16日，我�接到区委办公室转发的辛丰于南村朱焕娣等人……鉴于当时征用的村集体公共用地，数量少，人员安置难，经过村集体经济组织商量并征求全体村民的意见，结果以11人的名义领取基保金，再由村集体经济组织在全体村民中进行”二次分配”。当时这种做法在丹徒确实存在，但并不符合相关文件精神。为了彻底解决上述问题，该镇确定了两套处理方案：一是11名当事人拿一部分钱出来，给没有得到安置的人员进行分配，安置指标从此就确定给当事人，”二次分配”到此结束。二是重新在该集体内讨论确定名单，新产生的被安置人员必须符合文件规定的相关条件，同时要走相关程序。现经我局基保业务经办部门跟踪了解，该镇目前实施的是上述第二套处理方案。由于原指定的11人中，有2人已于2012年转城保，另有2人已经死亡，剩余的7人安置指标于今年6月已经按照规定程序重新落实人员。因此，从今年6月份起，新确定的7人已经办理进基保手续，原指定的7人由于未走程序，同时在6月份停止基保待遇。”朱春生不服，于2015年6月1日向法院提起行政诉讼。请求确认丹徒区人社局作出的取消其基保的行政行为违法。
原审法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正）第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”现朱春生举出证据（信访答复）证明丹徒区人社局作为区级政府的工作部门，是行使劳动和社会保障行政管理工作的行政机关，作出对其权利产生影响的“取消基保金”行政行为，朱春生则有诉讼主体资格。辛丰镇政府作为朱春生所在集体经济组织的一级基层人民政府，是本案被诉行政行为的申请人，丹徒区人社局及其下属经办机构是依其申请作出的被诉行政行为；依有关规定辛丰镇政府对管辖的集体经济组织内基保人员的产生工作具有指导和基保人员进入基保数据的行政审核职责，一直是本案讼争争议的主要协调机关；在法院审理朱春生就被诉行政行为案件过程中，在作出判决前，辛丰镇政府书面向法院提出申请，认为本案的审理与其有一定的利害关系，申请要求作为第三人参加诉讼，为了便于查清本案案件事实，辛丰镇政府可以作为本案第三人参加诉讼。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行�涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，丹徒区人社局在答辩期限内向法院提交了、并在庭审中向法庭举出《区政府关于印发〈丹徒区被征地农民基本生活保障实施意见〉的通知》［镇徒政发（2007）106号］、《关于辛丰镇338省道……被征地农民基保工作的协调会议纪要》、《关于于南六组进基保人员的意见稿》、《辛丰镇于南村S338省道符合转保条件人员名单》，作为证明丹徒区人社局作出停止向朱春生给付基保金事实行政行为是合法的依据，因镇徒政发（2007）106号文中并无丹徒区人社局认为可以停止给付朱春生基保金规则规定的情形；《会议纪要》并不是在丹徒区人社局作出被诉行政行为前已收集或形成的，违反了先调查后作出行政行为的基本行政规则，依法不能作为丹徒区人社局作出的被诉行政行为的依据。从丹徒区人社局在答辩期内所举的证据进行综合分析来看，能证明被诉行政行为在规范依据和程序等方面合法的理由，明显不足。
辛丰镇政府依法向法院举出了被诉行政行为所依据的相关事实依据和规范文件依据，《镇江市征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》的通知［镇政规发（2009）8号］第二条规定：“本办法所称征地补偿和被征地农民基本生活保障，是指国家将农民集体所有土地征收为国有后，依法给予被征地农民和农村集体经济组织补偿，并建立被征地农民基本生活保障制度，保障被征地农民基本生活的行为。本办法所称被征地农民，是指农民集体所有土地被征收为国有后，从拥有该土地农村集体经济组织成员中产生的需要安置的人员。”第四条规定：“……劳动和社会保障部门负责被征地农民基本生活保障资金的发放及个人账户管理，具体工作由各级农保经办机构负责……第三十七条以伪造有关证件或者其他手段冒领、虚领有关费用的，由经办机构负责追回，构成犯罪的依法追究刑事责任。”第三十九条规定：“各辖市、丹徒区人民政府和镇江新区管委会可根据本办法调整修订本行政区域内的征地补偿和被征地农民基本生活保障标准，并报镇江市人民政府备案。”《丹徒区被征地农民基本生活保障实施意见》［镇徒政发（2007）106号］第四条规定：“……区劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放及个人账户管理……”。本案中，丹徒区人社局作为被征地农民基本生活保障经办机构的主管行政机关，且依上述镇徒政发（2007）106号第四条和镇政规发（2009）8号第三十七条的规定，具有“对以伪造有关证件或者其他手段冒领、虚领有关费用的，由经办机构负责追回”、对“负责被征地农民基本生活保障资金的发放及个人账户管理”的行政职权。辛丰镇政府向法院举出被诉行政行为相关事实证据及朱春生和丹徒区人社局均认可的事实：朱春生所在的集体经济组织在确定11名被征地农民进入基本生活保障数据库后，同时做出以朱春生等11人为名领取基保金后，再采取”二次分配”的方法，将所领取的基保金分给集体经济组织内全体成员，该行为违背了“农民集体所有土地被征收为国有后，从拥有该土地农村集体经济组织成员中产生的需要安置的人员”给予基本生活保障的精神和上述有关文件对被征地农民安置的规定，此行为可以认为属利用11人的名义套取应属失地农民个人享有的基保金的违规行为，且该11人均为老年龄段成员，与被征地前的集体组织成员结构比例不相符。辛丰镇政府依法行使朱春生所在集体组织的基层人民政府对征地安置补偿行政监督指导职责，向丹徒区人社�提出书面申请，丹徒区人社局作出事实停止给付朱春生基保金行政行为，认定朱春生因违规进入被征地农民基本生活保障数据事实清楚、作出被诉事实行政行为符合上述相关规范文件的规定，但还在程序和作出事实行政行为形式要件上与一般行政规则不尽相符，存在与朱春生的实体权利并不产生实际影响的缺项，应由丹徒区人社局在今后的行政管理中加以完善和克服，以更好地履行行政职责。
综上，丹徒区人社局未能依法履行举证证明丹徒区人社局作出的被诉行政行为合法的事实依据、规范文件依据、程序事实义务，但辛丰镇政府向法院举出了相关事实依据和规范依据，虽无直接证据证明丹徒区人社局在作出被诉行政行为之前，已履行了向朱春生作出书面告知陈述申辩权义务等方面存有缺项，但丹徒区人社局及辛丰镇政府和有关部门已经以信访答复的形�，向朱春生方履行了告知义务，且朱春生在信访程序中已充分地表达了自己的意见，事实上已行使了陈述和申辩的权利。考虑到本案丹徒区人社局作出的被诉行政行为的职权依据来源于区、设区的市级政府规范性文件，位价低，而这些规范性文件并无具体规定作出被诉行政行为程序方面的要求；被诉行政行为又涉及到其他众多同一集体经济组织成员的切身利益；另因此征地行为而引发本案讼争相关的基保金问题，已经市、区、镇人民政府都作出了相应的信访答复。同一征地行为在职能机关和部门的指导下、村民委员又重新产生7人已进入了基保金数据库，并已依规履行了给付相应基保金职责。故朱春生的诉请，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十九条的规定，判决驳回朱春生要求确认镇江市丹徒区人力资源和社会保障局作出的取消事�行政行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由朱春生负担。
上诉人朱春生上诉称：1、原11人（含上诉人）进基保的审批是符合程序的，丹徒区人社局经辛丰镇政府申请停发基保待遇的行为违法。“二次分配”的做法不是11人的个人行为，是于南村委会的违法行为，被上诉人用于南村委会决定的“二次分配”的不合法性来取消11人合法进入社保基金领取的资格。2、现在进基保的7人（不含上诉人）程序违法，辛丰镇政府提供的承包合同是伪造的。一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销（2015）徒行初字23号行政判决，并确认丹徒区人社局2013年6月停止上诉人基保待遇的行为违法。
被上诉人丹徒区人社局答辩称：被上诉人作出停发基保金、取消上诉人基保资格的行政行为是依法作出的纠错行为，符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
原审第三人辛丰镇政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，省政府26号令以及镇政规发（2009）8号、镇徒政发（2007）106号文，明确了被征地农民选定的原则和程序。上诉人朱春生虽然在被征地范围内有土地，但是耕种面积不足以安排夫妻二人进入基保人员名单，妻子陈金芳在此次征地之后已经进入了基保名单，于南村违规选定包括朱春生在内的11名老年人进入基保名单，目的是为了套取最大数额的基保金，从而在全体村民中进行“二次分配”，于南村委会对基保人员的确定没有履行法定程序，没有严格核实主体资格，该行为违背了农村农民集体所有土地被征收为国有后从拥有该土地农村集体经济组织成员中产生的需要安置的人员给予基本生活保障的精神和相关政�文件对被征地农民安置的规定，被上诉人丹徒区人社局依法对违规产生的基保人员套取社保基金的行为进行纠正，停止上诉人基保待遇的行政行为是正确的，上诉人提出的上诉理由和请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。
上诉人朱春生提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。
本院经开庭审理，各方当事人对原审证据均无新的质证意见。对原审查明的事实被上诉人丹徒区人社局无异议，上诉人朱春生异议认为：1、“对于确定11名具体人员问题，在集体组织内不能形成一致意见”的表述与事实不符，有证据证明11人进入被征地农民基保生活保障数据库是经过全体村民及村委会同意的。该11人名单进行了公示，有文件、村镇公章、经办人审核签字，符合程序。2、“二次分配的方法一直持续到2012年12月”不符合事实，仅2011年分过一次钱，没有持续。3、“引发其他集体组织成员不满，引发多次集体上访”的表述与事实不符，其他集体组织成员上访是相关部门人员蛊惑的，是为了与我们对峙。其他无异议。原审第三人辛丰镇政府异议认为，“被征用的集体土地属该集体经济组织的公用机动地”的表述与事实不符，于南村委会提供的土地承包证证实征用的土地不是公用地，是其他百姓的承包种植地。就当事人对一审认定事实提出的异议，是否采信、能否证明其主张，合议庭将结合整个案件的事实、证据及相关法律法规政策规定作出综合判断。
本院经审理，原审法院对证据的认证正确，予以确认。根据庭审确认的证据，本院认定事实与原审认定事实无异。
本院另查明：上诉人户在被征用的集体土地内有0.94亩种植地。
庭审中各�当事人围绕本案的争议焦点，即被上诉人停止朱春生基保待遇的行为是否合法发表了辩论意见。同各自诉辩意见。
本院认为：《镇江市征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》［镇政规发（2009）8号］第四条规定，劳动和社会保障部门负责被征地农民基本生活保障资金的发放及个人账户管理，具体工作由各级农保经办机构负责；……。第十八条规定，被征地农民的名单确定后，由劳动和社会保障部门测算保障安置资金方案，做好被征地农民基本生活保障个人账户记载和资金发放。第三十七条规定，以伪造有关证件或者其他手段冒领、虚领有关费用的，由经办机构负责追回，构成犯罪的依法追究刑事责任。第三十九条规定，各辖市、丹徒区人民政府和镇江新区管委会可根据本办法调整修订本行政区域内的征地补偿和被征地农民基本生活保障标准，并报镇�市人民政府备案。《丹徒区被征地农民基本生活保障实施意见》［镇徒政发（2007）106号］第四条规定：区劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放及个人账户管理……。
本案中，上诉人所在的于南村委会于2011年4月决定上诉人等11名老龄段集体组织成员进入基本生活保障数据库，同时确定以上诉人等11人为名领取的基保金，在集体经济组织全体成员内实行”二次分配”，上诉人对上述分配方法是知晓的。决定形成后，于南村委会遂按上述决定内容填报信息，并依有关程序规定逐级上报，该11名老龄段成员全部进入了基保数据库，其基保金存折，由于南村委会集体统一保管，并由专人负责领取和实施“二次分配”。于南村委会对基保金进行“二次分配”的做法违反了上述有关文件对被征地农民安置的规定。2012年下半年起，上诉人等�认为“二次分配”不符合镇江市被征地农民的安置政策，开始上访，于南村委会的违规行为被发现，辛丰镇政府向被上诉人申请暂停支付上诉人等人基保金，被上诉人接到书面申请后经审查认为，于南村委会隐瞒事实真相，利用11名老人套取应属失地农民个人享有的基保金，实行“二次分配”，该行为违反了江苏省、镇江市及丹徒区三级政府对被征地农民予以安置的相关规定，上诉人知情并参与分配，遂决定停止其基保待遇。被上诉人对违规产生的基保人员套取社保基金的行为进行纠正，取消上诉人基保待遇的行为并无不当。上诉人上诉认为被上诉人停止其基保待遇行为违法的主张，因缺乏法律依据，本院不予支持。上诉人还认为被上诉人新确定的办理进基保的7人程序违法，辛丰镇政府提供给两级法院的承包合同是伪造的。由于该主张属于另一行政法律关系，本案不予理涉。
综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。上诉人的上诉理由，依法均不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人朱春生负担。
本判决为终审判决。
审判长 王从国
审判员 曹 英
审判员 陈小娟
二〇一六年三月二日
书记员 刘佳惠