重庆市第二中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）渝二中法民终字第01451号
上诉人（原审原告）奉节县国有资产监督管理局。
法定代表人王文禄，局长。
委托代理人王治平，重庆环法律师事务所律师。
委托代理人王常清，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）奉节县吐祥粮油收储公司。
法定代表人彭政，经理。
委托代理人余ＸＸ，奉节县吐祥法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）奉节县吐祥粮油工贸公司。
法定代表人彭湖龙，经理。
委托代理人余ＸＸ，奉节县吐祥法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）杨发平，男，1971年8月5日出生，汉族。
委托代理人何伟，重庆夔府律师事务所律师。
上诉人奉节县国有资产监督管理局因房屋买卖合同纠纷一案，不服重庆市奉节县人民法院（2013）奉法民初字第02399号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明：奉节县吐祥粮油收储公司与奉节县吐祥粮油工贸公司均系国有企业。2007年8月22日，奉节县吐祥粮油收储公司向奉节县国资局作出关于青龙等边远粮管所办公室及仓库危房处置办法的请示，因各地粮管所的办公楼及仓库无任何资金进行修缮和保养，绝大部分已成严重危房，请示将青龙、白蜡、吐祥、范家、梅魁、太和的危房就地处理变现（职工优先购买）达到彻底排除险情，消除隐患的目的。2007年9月19日，奉节县国有资产监督管理局作出批示，同意处置青龙等边远粮管所办公室及仓库。资产处置按照《奉节县国有产权转让办法》奉节府发﹤2005﹥29号文件执行，其处置收益缴入财政专户，用于企业改制。2007年8月22日，奉节县吐祥粮油工贸公司也向县国资局请示，其理由相同，2007年9月19日，奉节县国有资产监督管理局作出同样的批示。经重庆神州房地产评估公司评估后，奉节县吐祥粮油收储公司与奉节县吐祥粮油工贸公司于2007年10月25日共同向重庆联合产权交易所提出房产转让上市申报书，并于2007年10月25日与重庆联合产权交易所股份有限公司渝东分所奉节支所签订交易委托协议，委托其对吐祥老粮站房屋产权转让发布信息，寻找受让方，组织交易，办理结算，2007年11月29日，重庆联合产权交易所股份有限公司渝东分所奉节支所发函给奉节县吐祥粮油收储公司与奉节县吐祥粮油工贸公司，要求对转让房产再次确认。2007年12月25日，奉节县吐祥粮油收储公司与奉节县吐祥粮油工贸公司发函要求终止与重庆联合产权交易所股份有限公司渝东分所奉节支所的委托挂牌交易。2008年3月17日，奉节县吐祥粮油收储公司与奉节县吐祥粮油工贸公司与杨发平签订了关于奉节县吐祥粮油收储公司与奉节县吐祥粮油工贸公司的房地产转让合同，以竞买价格18.8元将收储公司与工贸公司位于太和粮管所、青龙粮管所使用的国有土地及房屋转让给杨发平。
另查明，奉节县吐祥粮油收储公司与奉节县吐祥粮油工贸公司终止与重庆联合产权交易所股份有限公司渝东分所奉节支所《交易委托协议》经其奉节县粮食局批准，终止交易原因系因企业职工提出请求要求在企业职工内部竞买。2012年12月26日，杨发平已取得购买房屋的房屋产权证。
还查明，2008年7月30日，重庆粮食集团有限责任公司与奉节县人民政府签订国有粮食企业划转协议，约定将奉节县吐祥粮油工贸公司与吐祥粮油收储公司名下所有的土地、房屋资产划转给重庆粮食集团有限责任公司，2008年10月11日，重庆市国有资产监督管理委员会已作出同意奉节县国有粮食企业划转重庆粮食集团的批复。
一审法院认为，奉节县国有资产监督管理局作为该县国有资产监督管理部门，负有监督国有资产产权交易的职责。奉节县吐祥粮油收储公司与奉节县吐祥粮油工贸公司所属粮管所自粮食企业分离以来，各地粮管所的办公楼及仓库无任何资金维修，绝大部分已成严重危房，为减少和避免国有资产流失及危房造成的安全隐患，经请示奉节县国有资产监督管理局，该局于2007年9月19日分别作出了同意处置吐祥粮油工贸公司与吐祥粮油收储公司青龙等粮管所资产的批复，此后，奉节县吐祥粮油工贸公司与奉节县吐祥粮油收储公司按照国有资产处置程序对处置资产评估后与重庆联合产权交易所股份有限公司渝东分所奉节支所签订交易委托协议，委托重庆联合产权交易所股份有限公司渝东分所奉节支所发布信息、寻找受让方、组织交易（挂牌交易）及办理结算，在挂牌交易期间，杨发平等向奉节县吐祥粮油工贸公司及收储公司提出书面申请，要求在重庆联合产权交易所股份有限公司渝东分所奉节支所报名参与竞买的企业职工之间公开竞买，2007年12月25日，经奉节县粮食局同意，奉节县吐祥粮油收储公司及工贸公司向重庆市联合交易所奉节支所发函要求终止挂牌交易，2008年3月17日，奉节县吐祥粮油收储公司与奉节县吐祥粮油工贸公司与杨发平签订了关于奉节县吐祥粮油收储公司与奉节县吐祥粮油工贸公司的房地产转让合同，杨发平以竞买价格（企业职工内部竞价）18.8万元将收储公司与工贸公司位于太和粮管所、青龙粮管所使用的国有土地及房屋购得。从奉节县吐祥粮油工贸公司及收储公司处置国有资产的整个程序来看，首先，处置国有资产系客观原因；其次，在处置国有资产前经相关职能部门奉节县国有资产监督管理局批准，并经重庆神州房地产评估有限公司评估，委托重庆联合产权交易所股份有限公司渝东分所奉节支所挂牌交易，在挂牌交易的过程中经报名参与竞买人的企业职工联名书面申请，要求在重庆联合产权交易所股份有限公司渝东分所奉节支所报名参与竞买的企业职工之间公开竞买，并经粮食主管部门奉节县粮食局同意，奉节县吐祥粮油收储公司及工贸公司向重庆市联合交易所奉节支所发函要求终止挂牌交易的行为不违反法律、行政法规的强制性规定，也符合奉节县国有产权转让管理办法可以协议转让国有产权的范围；再次，奉节县吐祥粮油工贸公司及收储公司在处置该国有资产程序不违反法律、行政法规的强制规定的同时，经在企业职工内部竞价，与企业职工杨发平在高于评估价的基础上签订房地产转让合同，系双方真实意思表示，该合同自成立之日起即具有法律效力，故对奉节县国有资产监督管理局要求确认奉节县吐祥粮油收储公司、奉节县吐祥粮油工贸公司将太和粮管所、青龙粮管所使用的房屋、土地转让给杨发平的行为无效的诉求依法不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条之规定，判决：驳回原告奉节县国有资产监督管理局的诉讼请求。案件受理费4060元，由原告奉节县国有资产监督管理局负担。
奉节县国有资产监督管理局不服，向本院提起上诉，请求撤销（2013）奉法民初字第02399号民事判决，并改判确认被上诉人之间的房屋、土地转让行为无效。主要事实及理由为：1、《企业国有产权转让管理暂行办法》（财政部（2003）3号）第四条规定“企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行”，《重庆市经营性国有产权转让暂行办法》第十八条规定“企业国有产权转让应当在市国有资产监督管理机构指定的产权交易机构或其分支机构中公开进行，同时应遵守产权交易机构的交易规则”，被上诉人之间最终通过协议转让的方式转让企业国有资产，其处置程序无疑违反了上述规定；2、一审法院一方面认为被上诉人之间最终没有通过公开的产权交易机构转让企业国有资产的行为虽然违反了前述两份规范性文件的规定，一方面又认为没有违反法律、行政法规的强制性规定，同时又认为其行为符合《奉节县国有产权转让管理办法》的规定，将国务院国资委、财政部、市政府规章弃之不用，反而适用效力层级更低的地方政府制定的规范性文件，显然适用法律错误；3、被上诉人之间转让的企业国有资产也不属于《奉节县国有产权转让管理办法》第十一条所规定的可以协议转让的范围，被上诉人在转让企业国有资产时并未改制，故不能适用协议转让的方式，一审认为被上诉人之间转让企业国有资产属于可以适用协议转让方式是错误的。
被上诉人奉节县吐祥粮油收储公司、奉节县吐祥粮油工贸公司共同答辩称：1、一审判决适用法律正确，上诉人所引用的两份规范性文件均不是人民法院审理合同效力纠纷案件确认合同无效的依据；2、本案涉及的房屋等国有资产是企业的合法财产，因客观原因，房屋多已老旧不堪，具有重大安全隐患，需及时处置，当时主管部门和上诉人均是同意的；3、当时粮食企业进行改制，上诉人也是同意的，在整个交易过程中并未违法，没有恶意串通侵占国有资产；4、最终采取企业职工协议购买的方式也是获得主管部门批准的，并且转让价格均高于国有资产的评估价格，不存在导致国有资产流失的情形。
被上诉人杨发平答辩称：首先，赞同奉节县吐祥粮油收储公司、奉节县吐祥粮油工贸公司的答辩意见；其次，在资产处理过程中，经过了粮食局的同意，上诉人也是同意的；第三，当时奉节面临大量的国有企业改制问题，奉节县政府规定改制企业职工可以内部协议购买；第四，即便转让国有资产的程序违反了上诉人提到的两份规范性文件的规定，但是该两份文件不属于法律和行政法规；第五、上诉人否认在转让国有资产时处于国有企业改制的这一政策环境下，但从上诉人的批复可以看出，处置国有资产所得的款项要用于企业改制。
本案二审审理过程中，双方当事人均无新证据提交，对于一审查明的事实亦无异议，本院对一审查明事实予以确认。
本院认为，被上诉人之间的企业国有资产转让行为是否违反了法律、行政法规的强制性规定暨奉节县吐祥粮油收储公司、奉节县吐祥粮油工贸公司与杨发平签订的房地产转让合同是否有效是本案争议焦点。关于合同无效的法定情形，《中华人民共和国合同法》第五十二条明确规定，“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》第四条规定，“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”本案中，上诉人提到的《企业国有产权转让管理暂行办法》及《重庆市经营性国有产权转让暂行办法》均不属于法律或行政法规，故不能作为人民法院确认合同无效的依据。同时，从本案事实分析，被上诉人之间的企业国有资产转让行为，首先是有客观正当理由，其次经过了主管部门的批准同意，并且基于当时国有企业改制这一大的政策背景，最终以企业内部职工竞价的协议转让方式对企业国有资产进行了处置，也符合《奉节县国有产权转让管理办法》的规定。即便从实现国有资产保值、增值的这一国家利益角度衡量，被上诉人之间的协议转让价格高于评估价格，也缴入了财政专户用于企业改制，并无国有资产的流失问题。此外，本案中的企业国有资产转让行为及房地产转让合同亦无《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的法定无效的其它情形。
综上，上诉人的上诉请求明显不能成立，一审事实认定清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费4060元，由上诉人奉节县国有资产监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 柯 言
审 判 员 肖 毅
代理审判员 杜 抗 洪
二〇一四年九月二十四日
书 记 员 欧阳星宇