安徽省滁州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）滁民一初字第00209号
原告：中国石油天然气股份有限公司安徽滁州销售分公司，住所地安徽省滁州市，组织机构代码74678386-5。
负责人：孙军，该分公司总经理。
委托代理人：沈松竹，安徽知秋律师事务所律师。
被告：明光市张八岭镇人民政府，住所地安徽省明光市，组织机构代码78107293-8。
法定代表人：赵跃，该镇政府镇长。
委托代理人：邱晓芬，安徽元贞律师事务所律师。
原告中国石油天然气股份有限公司安徽滁州销售分公司（以下简称中石油滁州销售分公司）诉被告明光市张八岭镇人民政府（以下简称张八岭镇政府）建设用地使用权出让合同纠纷一案，于2014年10月9日向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月24日公开开庭审理了本案。原告中石油滁州销售分公司的委托代理人沈松竹，被告张八岭镇政府的委托代理人邱晓芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
中石油滁州销售分公司诉称：其分公司通过张八岭镇政府招商引资，双方于2011年5月签订《用地协议》，协议约定：张八岭镇政府代为中石油滁州销售分公司征用不低于3.5亩商业用地用于兴建加油站，宗地位置位于张八岭交警中队对面水塘4021平方米，张八岭镇政府指定专人负责办理土地挂牌前所有手续，协调解决建站的一切纠纷，中石油滁州销售分公司支付土地补偿等款70万元用于张八岭镇政府征用土地，付款方式为协议生效后三个工作日内支付35万元用于征地产生的费用，余款在摘牌后支付，明光市人民政府返还给张八岭镇政府的土地出让金超过70万元以上部分由张八岭镇政府返还给中石油滁州销售分公司。同时，双方还签订了中石油滁州销售分公司享有招商引资最优惠条件的《投资协议》。
协议生效后，中石油滁州销售分公司支付35万元征地费用，陆续取得了明发改（2012）164号项目批复、明国土（2012）137号用地预审、明商字（2012）38号规划许可以及消防、公路等部门批准文件，同时根据张八岭镇政府加快项目推进、早日投产见效的要求，于2012年底前完成土地平整、地基、围墙等基础建设和施工配套建设。
2013年8月12日，该宗土地挂牌出让，由于金达石油公司以每亩331.6万元超高价（张八岭镇同期同类的普通商业用地不超过30万元每亩）中标，致使中石油滁州销售分公司项目无法继续进行，合同目的无法实现，造成其分公司前期投资损失和预期利益损失。基于其分公司的前期项目运作和前期土地整理，使该宗土地急剧升值，其分公司前期投资费用（已形成价值）应予赔偿，获得的超额土地增值费用（即70万元以上部分）按合同约定在其分公司取得土地使用权时应予返还，但因第三人的原因造成其分公司未能取得，张八岭镇政府成为受益人，而其分公司依据合同可期待利益受损。为维护其合法权益，请求判令：1、依法解除双方签订的《用地协议》中1900.50平方米用地部分内容；2、张八岭镇政府赔偿各项损失5443463.89元（包括办理各类批件的差旅费10万元、利息损失80万元、可期待利益200万元）；3、张八岭镇政府承担本案的诉讼费用。
被告张八岭镇政府在庭审中辩称：1、双方签订的用地协议违反了法律法规的强制性规定，应认定为无效，合同自始无效，无需解除；2、关于无效合同的责任问题，双方当事人均有过错，且中石油滁州销售分公司的责任更大；3、张八岭镇政府愿意返还中石油滁州销售分公司支付的35万元及已完成的工程造价1560673.89元，对于其他费用不予认可。请求依法判决。
中石油滁州销售分公司为支持其诉讼请求，所举证据并经张八岭镇政府质证意见如下：
证据一、用地协议和投资协议各一份，证明：双方之间存在4021平方米的协议用地关系，由张八岭镇政府代为中石油滁州销售分公司征地4021.7平方米，边办手续边征地。
张八岭镇政府的质让意见：对该组证据的真实性无异议。从该两份协议的内容看，张八岭镇政府为中石油滁州销售分公司代为征地，虽协议约定边办手续边征地，但用地协议中明确土地是需要挂牌的。
证据二、办理建加油站的批文及会议纪要共10份，证明：中石油滁州销售分公司为报建加油站办理了所有的报建手续。
张八岭镇政府的质证意见：该组证据是中石油滁州销售分公司在没有取得建设用地使用权而办理的，因而最终没有法律效力。在张八岭镇政府向明光市人民政府的报告中多次提到项目已经开始建设的情况，但责任应由中石油滁州销售分公司承担。
证据三、明国土告字（2013）08号拍卖公告一份，证明：张八岭镇政府将用地协议中约定供给中石油滁州销售分公司使用的4021.7平方米建设用地中的1900.5平方米挂牌拍卖，违反了协议约定。从拍卖结果来看是360多万元一亩，此价格是与中石油滁州销售分公司前期办理的各项批文手续和基建建设有关联。
张八岭镇政府的质证意见：对该证据的真实性、合法性均无异议，但对证明目的不认可。涉案土地是明光市人民政府和国土部门根据法律规定，依程序对该六宗土地进行挂牌拍卖，土地拍卖价格虽超出张八岭镇政府的预期，但土地拍卖升值并非中石油滁州销售分公司的前期行为所致。
证据四、损失的各项费用证据［1、加油站部分已完工程的工程造价书，造价为1560673.89元；2、水塘清淤及场地平整费用收据，费用为133000元；3、自来水管道施工费用收据，数额为42212元（材料4212元、施工34000元、维修保证金：4000元）；4、井墙工程款收据，数额为2000元；5、树木补偿款收据，数额为2500元；6、平整土地工人工伤赔偿款收据，数额为6000元；7、管理人员工资收据，数额为308200元；8、看工地人员工资收据，数额为14400元；9、征地费用收据，数额为350000元；10、耕地占用税收据，数额为61250.18元；11、图纸设计、地质勘测费用数额60000元；12、土地测绘费收据，数额为1500元；13、公路占用费收据，数额为1728元；14、利息损失800000元；15、可期待利益2000000元；16、差旅费100000元］，证明：因张八岭镇政府违约，应赔偿中石油滁州销售分公司各项损失合计为5443464元。
张八岭镇政府的质证意见：对此组证据中的第1、9、12和13项认可，对其他项目均不认可。
张八岭镇政府未提交证据。
本院对中石油滁州销售分公司所举证据认证意见如下：
对证据一至证据三，张八岭镇政府对其真实性均无异议，且与本案有关，故对此三组证据予以采信。对证据四，张八岭镇政府对其中的第1、9、12、13项均认可，本院予以采信。对其余各项将结合其他相关证据予以分析认定。
根据双方当事人举证、质证、本院认证及当事人当庭陈述，查明本案事实如下：
2011年5月6日，张八岭镇政府（甲方）与中石油滁州销售分公司（乙方）签订一份《投资协议》，由中石油滁州销售分公司在张八岭镇交警中队对面104国道新建张八岭白米加油站，协议约定：甲方要求：一、乙方必须按照油皖滁销字（2011）12号文件要求，加油站总投资不得低于1000万元。每年保证上缴税收不低于52万元；二、乙方加油站营运后，油垢不得影响周边农作物正常生长，若有影响乙方必须按市价赔偿农作物损失。乙方要求：一、甲方提供3.5亩国有土地用地指标；二、甲方给予乙方享受招商引资最优惠条件；三、甲方帮助协调解决建站过程中产生各种纠纷。本协议一式三份，乙方取得土地使用权后生效。同年5月18日，中石油滁州销售分公司委托代理人叶能斌代表中石油滁州销售分公司（乙方）与张八岭镇政府（甲方）签订了一份《用地协议》，由中石油滁州销售分公司在张八岭镇交警中队对面104国道新建张八岭白米加油站，协议约定：一、征地范围，甲方代为乙方征地，该宗地位置位于张八岭交警中队对面（水塘），面积为4021.7平方米（详见宗地图）。甲方为乙方提供不低于3.5亩的国有土地用地指标（商业用地），土地证办证面积不低于3.5亩；二、甲方指定专人负责办理该宗土地挂牌前所有手续，并帮助协调解决乙方在建站过程中产生的各种纠纷；三、乙方必须保证加油站经营年限不低于十年，并且年缴纳税收不低于52万元；四、征地价格，甲乙双方协商达成乙方付给甲方用于农户土地补偿等七十万元整。挂牌价格，由收储中心确认；五、付款方式，协议签字生效后，乙方在三个工作日内支付给甲方人民币三十五万元整，用于垫付因征地产生的费用，余款乙方摘牌后，在市政府土地出让金返还镇政府后从中扣除三十五万元整（加上第一次付款合计共七十万元整），剩余部分退还给乙方；六、本协议生效后，甲方及时组织人员，协调垫地，对途经水塘的电线（线杆）进行迁移，对沿路侧的树木进行处理；七、本协议一式三份，签字后生效。其余未尽事宜，双方协商解决，另行签订补充协议。上述协议签订后，中石油滁州销售分公司已支付35万元征地费用，并于2012年陆续到相关部门办理了涉案地块兴建加油站的规划审批手续，并支付了耕地占用税61250.18元、土地测绘费1500元和公路占用费1728元。同时，中石油滁州销售分公司根据张八岭镇政府加快项目推进、早日投产见效的要求，于2012年年底前完成了土地平整、地基、围墙等基础建设和施工配套建设。2013年2月5日，涉案土地经明光市人民政府研究决定，对其依法征收并公开出让。同年8月12日，该宗土地经明光市国土资源和房产管理局挂牌出让，由金达石油公司中标，中石油滁州销售分公司遂停止了项目施工。因双方发生争议，经多次协调，2014年7月，张八岭镇政府对中石油滁州销售分公司兴建白米加油站已完成的工程量进行了确认，并委托安徽华瑞工程咨询有限公司对上述工程造价审计确定为1560673.89元。
本院认为：综合双方举证、质证及诉辩意见，本案争议焦点是：1、双方所签订的《用地协议》以及《投资协议》的效力如何确定；中石油滁州销售分公司要求解除《用地协议》中的1900.5平方米的部分是否能够成立；2、中石油滁州销售分公司主张赔偿相关损失费用的请求能否成立。
关于争议焦点一。张八岭镇政府与中石油滁州销售分公司签订的《投资协议》及《用地协议》，该《用地协议》是对《投资协议》内容的具体细化，双方在协议中约定由张八岭镇政府提供给中石油滁州销售分公司土地，还约定土地出让价格及挂牌后出让金溢价的处理，并承诺中石油滁州销售分公司享有政策上的优惠，但中石油滁州销售分公司须按合同约定支付征地补偿款、投资总数额、最低经营期限及每年应缴纳的税收数额，该约定的事项与完成投资行为互为合同对价，虽有一定程度的行政管理内容，但究其主要内容而言，应系张八岭镇政府将涉案地块的土地使用权出让给中石油滁州销售分公司使用，故该《用地协议》系双方当事人平等协商的结果，因此，双方已形成民事法律关系所要求的平等主体关系。依据双方所签订的《用地协议》第四条、第五条的约定，涉案土地应系农村集体土地，在双方签订协议时，并未经明光市人民政府同意并依法办理征收手续，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，集体所有的土地不能直接进入市场流转，单位和个人进行建设需要使用土地，设立土地使用权的，应当使用国有土地，即集体土地未征收转为国有土地之前而被出让的，所签订的出让合同应当无效。故张八岭镇政府将农村集体所有的土地使用权出让给中石油滁州销售分公司，违反了相关法律的强制性规定，双方签订的《投资协议》及《用地协议》应为无效。即便明光市人民政府已于2013年2月份补办了涉案地块的征收手续，涉案地块已征收为国有土地，但根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。而本案涉案地块其用途系商业性质，依法应当采取公开拍卖的方式进行出让。虽然双方在协议中约定挂牌价格由收储中心确认，但对涉案地块的出让价格已明确约定为总价70万元，即双方明确已采取协议出让的方式出让涉案土地使用权，明显违反了法律的强制性规定，所签订的《用地协议》亦应为无效。同时，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议，即土地使用权出让合同的出让主体是特定的，具有法定性，必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家以国有土地所有者的身份具体实施，包括市、县人民政府在内任何部门、机关单位均无权对外缔约出让国有土地使用权，违反者无效。而本案张八岭镇政府并非国有土地使用权出让的法定机关，其亦无权与中石油滁州销售分公司签订该《用地协议》。综上，张八岭镇政府与中石油滁州销售分公司签订的此《用地协议》，因张八岭镇政府作为土地使用权出让主体不适格，其内容亦违反了法律强制性规定，故该《投资协议》及《用地协议》依法应确定为无效合同。张八岭镇政府称涉案《投资协议》及《用地协议》为无效合同的辩解理由，本院予以采纳。中石油滁州销售分公司主张要求解除该《用地协议》中的1900.50平方米的部分，是基于双方所签订的《用地协议》为有效情形的请求，而本案双方所签订涉案《用地协议》为无效合同，不存在合同解除问题，也不存在合同中部分标的物解除的问题，故中石油滁州销售分公司的该项请求，不符合法律规定，本院不予支持。
关于争议焦点二。由于该《用地协议》为无效合同，依据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还，即中石油滁州销售分公司应将涉案地块返还给张八岭镇政府，张八岭镇政府亦应将收取的土地转让款350000元返还给中石油滁州销售分公司。同时，依据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，由于张八岭镇政府未办理土地征用手续即将涉案土地出让并要求中石油滁州销售分公司进场施工，导致合同无效的过错责任明显，对由此造成中石油滁州销售分公司的损失应承担主要责任，而中石油滁州销售分公司在明知涉案土地未办理土地征用及拍卖手续，在能否最终取得涉案土地使用权前即进场施工，对由此造成的损失亦应承担相应的责任。现中石油滁州销售分公司在本案中主张的损失主要包括以下15项：1、加油站部分已完工程的工程造价1560673.89元；2、水塘清淤及场地平整费用133000元；3、自来水管道施工费用42212元（材料4212元、施工34000元、维修保证金4000元）；4、井墙工程款为2000元；5、树木补偿款2500元；6、平整土地工人工伤赔偿款6000元；7、管理人员工资308200元；8、看工地人员工资14400元；9、耕地占用税61250.18元；10、图纸设计、地质勘测费用60000元；11、土地测绘费1500元；12、公路占用费1728元；13、利息损失800000元；14、可期待利益2000000元；15、差旅费100000元。对于其中第1项加油站部分已完工程的工程造价1560673.89元、第11项土地测绘费1500元、第12项公路占用费1728元，张八岭镇政府认可，且此部分确系中石油滁州销售分公司在涉案地块上的投入，张八岭镇政府也因该项目收益，故中石油滁州销售分公司要求张八岭镇政府予以返还，符合法律规定，应予支持。对于其余赔偿项目张八岭镇政府均不认可，对此本院予以综合评判如下：对于第5项树木补偿款2500元，经本院现场勘验时，张八岭镇政府认可此事实存在，故此费用应予认定。对于第9项耕地占用税61250.18元，此款确系中石油滁州销售分公司向税务机关缴纳，由于中石油滁州销售分公司并未能取得和利用涉案土地，造成此项费用损失的原因在于张八岭镇政府未批即办理出让手续，故此项费用应由张八岭镇政府承担。对于第13项利息损失800000元，由于双方所签订的合同无效，合同应自始无效，受领人取得给付物的法律依据消失殆尽，故必须返还财产，返还范围包括受领给付时的原物和相关收益，包括法定利息，因此，中石油滁州销售分公司有权要求张八岭镇政府承担其已支付的上述费用利息，利息按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计息至款付清之日止，即：中石油滁州销售分公司提供其支付350000元的票据，显示付款时间为2011年5月20日，故该款的利息计算时间应从2011年5月21日起算。对已完成工程量造价款1560673.89元及树木补偿款2500元，由于双方对何时完成未达成协议，但按照张八岭镇政府于2013年8月15日向有关部门报告中反映中石油滁州销售分公司完成的时间为2012年12月30日，故此款的利息计算时间应从2012年12月31日起算。土地测绘费1500元，应从2011年5月12日起算。公路占用费1728元，应从2013年3月12日起算。耕地占用税61250.18元，应从2012年12月26日起算，分别计算至付清之日止。故对中石油滁州销售分公司主张要求支付利息的合理部分予以支持，对超出部分，本院依法予以驳回。对于第2项水塘清淤及场地平整费用133000元，现仅有中石油滁州销售分公司提供的一张收条，但并未提供其他证据能够佐证该施工项目的存在，而张八岭镇政府也已对中石油滁州销售分公司在涉案地块已完成的工程量进行确认，并没有此施工项目的记录，且中石油滁州销售分公司亦对张八岭镇政府认可的工程量无异议，并以此作为证据主张权利，故中石油滁州销售分公司要求赔偿此项费用，证据不足，本院不予支持。对第14项可期待利益损失2000000元，此项请求系双方合同在依法有效的前提下，守约方才可向违约方主张，而本案双方所签订的《用地协议》为无效合同，故中石油滁州销售分公司主张期待利益损失，不符合法律规定，本院不予支持。对于第3项自来水管道施工费用42212元、第4项井墙工程款2000元、第6项平整土地工人工伤赔偿款6000元、第7项管理人员工资308200元、第8项看工地人员工资14400元、第10项图纸设计、地质勘测费用60000元、第15项差旅费100000元，对此仅有中石油滁州销售分公司提供的收条及其陈述，而张八岭镇政府并不认可，但考虑到中石油滁州销售分公司信赖该合同能够履行，分别向有关机关办理了相关报建审批手续，也确实在前期施工中进行了项目准备、设计和投入，必然花费一定的人力、财力，所举证据虽不充分，但能够反映该项目中石油滁州销售分公司确实有相应的投入，因中石油滁州销售分公司并未最终取得涉案土地使用权，损失必然发生。根据无效合同处理的相关法律规定，张八岭镇政府应承担相应的缔约过失责任，基于上述因素及法律规定，本院酌定张八岭镇政府赔偿中石油滁州销售分公司损失200000元。对超出此数额的部分，本院不予支持。
综上，中石油滁州销售分公司诉讼主张要求张八岭镇政府返还并赔偿损失的合理部分，本院予以支持，对超出此数额部分，依法予以驳回。张八岭镇政府的部分抗辩理由成立，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条，《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决如下：
一、原告中国石油天然气股份有限公司安徽滁州销售分公司与被告明光市张八岭镇人民政府于2011年5月18日签订《用地协议》无效；
二、被告明光市张八岭镇人民政府于本判决生效后二十日返还原告中国石油天然气股份有限公司安徽滁州销售分公司购地款、支付的施工费用及缴纳的税费共计1977652.07元及相应的利息（购地款350000元从2011年5月21日起算，对已完成工程量造价款1560673.89元及树木补偿款2500元从2012年12月31日起算，土地测绘费1500元从2011年5月12日起算，公路占用费1728元从2013年3月12日起算，耕地占用税61250.18元从2012年12月26日起算，均按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计息，分别计算至付清之日止）；
三、被告明光市张八岭镇人民政府于本判决生效后二十日赔偿原告中国石油天然气股份有限公司安徽滁州销售分公司损失200000元；
四、驳回原告中国石油天然气股份有限公司安徽滁州销售分公司的其他诉讼请求。
如被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费49904元，由原告中国石油天然气股份有限公司安徽滁州销售分公司负担20000元，由明光市张八岭镇人民政府负担29904元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 王忠良
代理审判员 张 倩
人民陪审员 宋传海
二〇一五年二月九日
书 记 员 陈芝梅
附本案适用的相关法律条文：
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
《中华人民共和国物权法》
第一百三十七条设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。
工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。
严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》
第一条本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。
人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。