北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京行终536号
上诉人（一审原告）白子刚，男，1944年5月2日出生，退休。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人王安顺，市长。
委托代理人尹宏伟，女。
委托代理人李萌，男。
上诉人白子刚因行政复议决定一案，不服北京市第二中级人民法院（2015）二中行初字第1429号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2015年7月23日，北京市人民政府（以下简称市政府）作出京政复字（2015）454号《行政复议决定书》（以下简称454号复议决定），认为：北京市国土资源局（以下简称市国土局）作为本市土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查并采取措施的职责。本案中，白子刚在举报信中反映青塔南里危改项目存在非法转让、倒卖国有土地使用权的行为，市国土局具有对该问题进行调查并予以答复的职责，但市国土局丰台分局在其所作的《关于青塔南里危改项目相关问题举报事项的调查情况》（以下简称《调查情况》）中并未对是否存在非法转让、倒卖国有土地使用权的问题做出明确结论。因此，市国土局丰台分局所作《调查情况》属于认定事实不清。关于白子刚举报的《市政府办公厅关于印发北京市加快城市危旧房改造实施办法（试行）的通知》（京政办发（2000）19号）（以下简称京政办发19号文）未经备案，请求予以撤销的问题，由于市国土局丰台分局并非该文件的制定机关或备案监督机关，故无权对该文件是否需要备案作出答复。市国土局丰台分局在其所作《调查情况》中告知白子刚该文件依法不需要备案，属于超越职权。白子刚所举报的青塔南里危改项目1、2号楼商品房买卖问题，不属于国土部门职责范围，故市国土局丰台分局在《调查情况》中告知白子刚向房屋管理部门反映并无不妥。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项第1目、第4目的规定，市政府决定：一、撤销市国土局丰台分局2015年4月15日作出的《调查情况》；二、责令市国土局自接到本决定书之日起依法对白子刚的举报事项重新作出处理。白子刚不服，向北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼。
一审法院判决认为，根据《行政复议法》第十二条之规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，白子刚因不服市国土局所作具体行政行为向市政府提起行政复议申请，市政府具有针对该行政复议申请作出相应处理的法定职权。
根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，具体行政行为主要事实不清、证据不足的，适用依据错误的，违反法定程序的，超越或者滥用职权的，明显不当的，行政复议机关决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，根据查明的事实，市国土局所作《调查情况》存在以下几点问题：1、对于白子刚在《举报信》中反映的京政办发19号文是否应当备案的问题，因市国土局并非该文件的制定机关或备案监督机关，不具有对该文件是否需要备案做出答复的职权。因此，市国土局在《调查情况》中告知白子刚该文件不需要备案，超越法定职权；2、对于白子刚在《举报信》中反映的青塔南里危改项目存在非法转让、倒卖国有土地使用权的问题，市国土局作为本市国土资源行政主管部门，具有对该问题进行调查并予以答复的职责。但市国土局在《调查情况》中并未对是否存在白子刚举报反映的问题作出明确结论，属主要事实不清。鉴于此，市政府根据白子刚的行政复议申请作出454号复议决定，在查明上述情况基础上，认定市国土局所作《调查情况》主要事实不清、超越职权，并决定撤销《调查情况》，责令市国土局依法对白子刚的举报事项重新作出处理，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。白子刚要求确认市政府所作454号复议决定违法的诉讼请求，缺乏依据，不予支持。
对于白子刚要求一并审查规范性文件京政办发19号文并确认其违法的诉讼请求问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十三条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，被诉行政行为系市政府所作复议决定，被诉454号复议决定所依据的法律规范为《行政复议法》相关条款，而京政办发19号文虽在454号复议决定中有所提及，但并非被诉行政行为的依据，并不属于本案审查范围。因此，对于白子刚的该项诉讼请求，不予处理。
综上，白子刚的诉讼请求缺乏依据，应予以驳回。一审法院依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了白子刚的诉讼请求。
白子刚不服一审判决，向本院提起上诉称，其虽然认可市国土局不具有直接认定京政办发19号文效力的职权，但市政府不能在复议中仅作程序性审查，应该在本复议案件中对京政办发19号文是否有效、青塔南里1、2、5号楼是否存在违法商品房买卖行为进行直接认定和处理。同时，市政府对上诉人在市长信箱中举报刘志华的申请不应该再转给丰台，应该在本复议案中对违法用地、违法建设及贪腐行为一并进行处理。故一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决，依法进行实体审理并改判。
市政府仍坚持一审答辩意见。
一审举证期限内，市政府向一审法院提交了如下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议接待室接待笔录；3、行政复议答复通知书（京政复字（2015）454号）；4、送达回证；5、关于对京政复字（2015）454号行政复议答复通知书的答复；6、行政复议延期通知书（京政复字（2015）454号）；7、送达回证；8、454号复议决定；9、送达回证；10、举报信；11、国土资源举报事项登记单；12、告知单；13、国土资源举报事项受理告知单（编号：JB2015005）；14、《调查情况》。
白子刚向一审法院提交了如下证据：1、同城速递业务详情单；2、454号复议决定；3、市长信箱（编号2014006406）；4、青岸风景园及正在施工的5号回迁楼照片；5、责令停止建设通知书；6、丰重办会（2014）26号；7、回迁楼合同报价；8、京政发（2004）21号；9、方小斌的注册资金；10、市长信箱（编号2014043025）；11、关于40号院1、3号楼公告复查答复；12、京丰国用2008（划）第369号；13、举报信；14、京信转字（2015）1026号。
对上述证据，一审法院经审查认为：白子刚提交的证据2及市政府提交的证据8系被诉行政行为，不能作为证据使用；白子刚提交的证据1及市政府提交的其他证据具备真实性、合法性及与案件事实的关联性，可以作为认定案件事实的依据。白子刚提交的其他证据与本案事实不具有关联性，本院不予采纳。
上述材料均经一审庭审质证并已随案移送本院。经审查，本院确认一审法院的认证意见正确。二审期间，白子刚向本院提交了京建信办（2015）531号信访事项答复意见书、2007规（丰）建字0058号建设工程规划许可证附件、企业名称预先核准通知书、股权出质注销登记申请书及现场照片等新证据，用以证明青塔南里危改项目存在违法商品房买卖及贪腐行为。经审查，上述证据与本案审理缺乏关联性，本院不予接纳。
根据上述有效证据，本院认定事实如下：
2015年1月27日，白子刚向市国土局提交《举报信》，要求市国土局：1、京政办发19号文未在北京市人大常委会备案，请求予以撤销；2、北京兴业盈富房地产开发有限公司建设的青塔南里危改项目1、2号回迁楼，非法进行商品房买卖；3、青塔南里危改项目存在非法转让、倒卖国有土地使用权的违法行为，请求市国土局依法查处。市国土局于2015年1月28日作出《告知单》，告知白子刚该举报事项已转市国土局丰台分局办理。2015年2月9日，市国土局丰台分局作出编号为JB2015005《国土资源举报事项受理告知单》，告知白子刚该举报事项已由该分局受理。
2015年4月15日，市国土局丰台分局作出《调查情况》，并于2015年4月17日送达白子刚。该《调查情况》认为，京政办发19号文未在市人大常委会备案问题，因属于政府办公厅下发的一般性公文，依法不需要备案。另外，《北京市加快城市危旧房改造实施办法（试行）》属于地方性规章，备案与否不影响执行。该《调查情况》同时认为，关于青塔南里危改项目1、2号楼商品房买卖问题，经核查，北京兴业盈富房地产开发有限公司于2007年3月取得1、2号楼《建设工程规划许可证》（2007规（丰）建字0058号］，2009年1月办理了《国有土地使用证》［京丰国用（2008划）第00369号］。1、2号楼商品房买卖问题，请向房屋管理部门反映。
白子刚不服该《调查情况》，于2015年5月4日向市政府申请行政复议，请求撤销该《调查情况》、责令市国土局依法查处并重新作出书面答复。市政府受理后，于2015年7月23日作出454号复议决定。白子刚不服，向一审法院提起行政诉讼。
本院认为，根据《行政复议法》第二十八条的规定，复议机关应针对被申请复议的具体行政行为进行审查并作出复议决定。该条第一款第（三）项第1、4目规定，被申请复议的行政行为存在主要事实认定不清、证据不足或超越职权的，复议机关应当撤销该具体行政行为，并可责令复议被申请人在一定期限内重做。本案中，白子刚申请市政府复议的具体行政行为系市国土局作出的《调查情况》。但京政办发19号文的制作主体为市政府，市国土局并非该文件的监督机关，无权对该文件的效力进行审查判断。同时，针对白子刚提出的青塔南里危改项目存在非法转让、倒卖国有土地使用权的举报请求，市国土局并未进行调查处理并在《调查情况》中予以回应。市政府据此撤销《调查情况》，并责令市国土局依法对白子刚的举报事项重新作出处理，符合《行政复议法》的上述规定。因根据国土与房管部门的职权划分，查处商品房买卖问题不属于国土部门的职责范围，故市政府在454号复议决定中支持《调查情况》的认定，要求白子刚向房屋管理部门反映相关问题，并无不当。白子刚提出的有关市政府应在本复议案件中对京政办发19号文是否有效、青塔南里1、2、5号楼是否存在违法商品房买卖行为以及是否存在违法用地、违法建设及贪腐行为一并进行认定处理的要求，不属于市政府本行政复议案的职责范围。
综上，一审法院判决驳回白子刚的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，关于本案不应附带审查京政办发19号文合法性的认定亦符合《行政诉讼法》第五十三条之规定，本院应予维持。白子刚的上诉理由，缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人白子刚负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘井玉
审 判 员 支小龙
代理审判员 哈胜男
二〇一六年四月十三日
书 记 员 张 曼