山西省长子县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋0428行初67号
原告周贺庆，男，1966年4月14日出生，汉族。
委托代理人原岩，山西化晴律师事务所律师。
被告屯留县国土资源局，住所地屯留县麟绛西街68号。
法定代表人王长胜，职务局长。
委托代理人李文东，屯留县国土资源局执法监察科科员。
委托代理人史宇航，山西黎蜀律师事务所律师。
原告周贺庆要求撤销被告屯留县国土资源局于2017年9月5日作出的屯国土资决字[2017]3号《缴纳滞纳金行政决定书》，于2017年11月15日向本院提起土地行政处罚诉讼。本院于2017年11月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月13日公开开庭进行了审理。原告周贺庆及其委托代理人原岩，被告屯留县国土资源局委托代理人李文东、特别授权委托代理人史宇航均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告屯留县国土资源局于2017年9月5日作出的屯国土资决字[2017]3号《缴纳滞纳金行政决定书》，责令屯留县后河饮食服务公司自接到决定书之日起15日内凭缴款通知书到农商银行屯留县营业部缴清土地出让金滞纳金264400元。
原告周贺庆诉称，2001年原告在本村占地4.05亩，投资建设屯留县后河饮食服务公司，负责人是原告。2005年6月13日被告与屯留县后河饮食服务公司草签《国有土地使用权出让合同》，约定被告将后河村的一块2700平方米的土地出让给屯留县后河饮食服务公司，出让价264400元。该合同中没有约定违约金及逾期缴款的滞纳金等责任。2017年10月18日被告向原告送达了屯国土资决字[2017]3号《缴纳滞纳金行政决定书》，责令该公司缴纳土地出让金滞纳金264400元。屯留县后河饮食服务公司至今没有办理营业执照，原告与被告作出的决定书有利害关系，有权提起行政诉讼。原告认为，被告要求屯留县后河饮食服务公司缴纳出让金的滞纳金是基于双方签订的《国有土地使用权出让合同》。根据有关法律规定，国有土地使用权出让合同是民事合同，之间发生的纠纷属于民事纠纷，应通过民事调解或民事诉讼解决。被告使用行政命令“决定”的方式处理民事纠纷，于法无据。原被告在合同中没有约定逾期缴款的滞纳金，被告决定原告缴纳滞纳金没有依据。为此原告要求撤销被告作出的屯国土资决字[2017]3号《缴纳滞纳金行政决定书》。
原告为证明自己的主张，提供了下列证据：
1、公司证明、企业名称预先核准通知书、市场和质量监督管理局出具的证明各一份，证明屯留县后河饮食服务公司没有在工商局注册，周贺庆是机构的负责人，与本案有利害关系，可以作为原告提起诉讼。
2、[2017]3号缴纳滞纳金行政决定书一份，证明被告作出决定书违法，请求撤销。
3、土地出让合同一份，证明《国有土地使用权出让合同》属于民事合同范畴，是草签的合同，2017年7月11日被告通知缴费时合同才生效。
4、全国人大法制办就国土资源部门解除国有土地使用权有偿出让合同属于民事争议还是属于行政争议的批复、最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释、最高人民法院民事案件案由规定各一份，证明国有土地使用权出让合同属于民事合同，争议属于民事纠纷。
5、关于追缴土地出让金的通知一份，证明2017年7月11日，原告在接到被告缴纳土地出让金的通知时，才知道合同已经生效。
被告屯留县国土资源局辩称，国有土地出让行为属于行政行为，系以协议方式有偿将土地使用权在一定期限内出让给土地使用者的行为，作为土地行政主管部门的被告，有权征缴土地出让金和滞纳金。根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第五条之规定，被告是土地出让金的征收部门。被告与屯留县后河饮食服务公司签订的《国有土地使用权出让合同》虽然依据的是民事合同关系，但该合同是行政合同，被告有权对土地出让金进行催缴。土地出让的法律性质决定土地使用权出让人和受让人之间地位的不平等性，土地出让合同仅仅是土地出让程序中的一个基本程序，其条款基于法律的强制性规定。因此双方主体地位不平等，土地受让人无权对土地出让合同的条款进行协商和约定，原告以民事合同的理解方式认定被告行政行为违法，没有事实依据。原告占地属于未批先占情形，2005年6月13日被告与原告签订《国有土地使用权出让合同》，协议将原告占用的2700平方米土地以264400元的出让价格出让给原告，后原告未在法律规定的60日内将出让金全部缴清，直到2017年9月17日才缴纳出让金，原告逾期缴纳出让金事实成立。被告作出的《缴纳滞纳金行政决定书》是基于法律规定，而非合同约定，合同虽然没有载明滞纳金的计算方式，但原告逾期缴纳出让金事实清楚被告依法征缴有法律和事实依据。滞纳金与违约金并非同等概念，滞纳金的法律性质决定只能通过行政手段进行征缴。综上，被告作出的屯国土资决字[2017]3号《缴纳滞纳金行政决定书》事实清楚，法律适用正确，为此要求驳回原告的诉讼请求。
被告为证明自己的主张，提供了下列证据、法律依据：
1、屯留县发展计划局关于屯留县后河饮食服务公司项目建议书的批复一份，证明2004年屯留县发展计划局对原告提出建立屯留县后河饮食服务公司的项目申请作出批复，所占用土地为涉案土地。
2、关于屯留县后河饮食服务公司补办征用土地的请示、检查书各一份，证明2005年原告的公司提出补办征地的请示，同时证明原告因没有办理征地程序进行书面检查。
3、屯政征补土字[2005]第1号政府文件一份，证明2005年屯留县人民政府向上级政府部门提出原告公司项目用地请示。
4、国有土地使用权出让合同一份，证明2005年6月13日原被告双方草签国有土地使用权出让合同，被告以97.92元/平方米的价格将屯留县后河村原告已经占用的2700平方米土地出让给原告公司，合同约定，受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自应缴纳之日起应支付滞纳金，本合同经山西省人民政府批准之日起生效。
5、山西省人民政府土地审批文件一份，证明2006年8月4日山西省人民政府批复同意将涉案宗地出让给原告公司使用。
6、长政清补征土字[2006]第32号长治市政府文件一份，证明2006年10月9日，市政府转发同意出让土地批复，并要求原告办理征收手续。
7、屯政征土字[2007]第11号文件一份，证明屯留县人民政府转发原告公司，同意出让土地批复，并要求严格按签订的土地使用权出让合同履行。
8、缴纳滞纳金行政决定书及送达回执各一份，证明因原告公司逾期支付土地出让金，根据法律规定应当加收滞纳金，故于2017年9月5日作出决定，要求原告公司缴纳滞纳金264400元。
经庭审质证，原告对被告提供的证据2、3、6无异议。对证据1认为只能证明项目符合当地发展计划，不能证明其他内容。对证据4认为合同是草签的合同，政府批准后生效；2017年7月11日被告通知原告缴费时合同生效；原告不存在逾期缴土地出让金的事实；合同没有约定缴纳滞纳金的计算方式。对证据5认为被告没有告知原告合同生效时间。对证据7认为原告没有收到过这个文件。对证据8认为原告不存在逾期缴纳出让金的问题；合同是民事合同，应用民事的方式进行解决；被告在作出决定前应当依照行政处罚法和国土资源处理违法的程序进行，被告作出决定时，没有告知原告陈述申辩权利，申请听证权利，在作出决定前就拟作出的决定的事实和法律依据，行政决定书没有立案、没有调查报告，没有有关领导签字批复，被告作出的决定程序错误。
被告对原告提供的证据1认为公司证明真实性、合法性不认可；企业名称预先核准通知书真实性存疑；市场和质量监督管理局出具的证明真实性无异议，但不能证明其证明目的。对证据2认为根据法律规定，要求原告缴纳滞纳金合法。对证据3认为合同属于土地出让一个程序，是行政合同。对证据4认为《行政诉讼法》规定国有土地使用权出让合同属于行政合同。对证据5认为无异议。
本案对上述证据认证如下：原、被告提供的证据均与本案争议的事实有关，是在作出行政处理决定程序中所形成的证据，与本案有关联性、具有合法性和真实性，可以作为认定案件事实的依据，本院予以采信。
经审理查明，2001年原告在屯留县余吾镇后河村占地4.05亩，建设屯留县后河饮食服务公司，负责人是原告周贺庆。2004年12月30日屯留县发展计划局给屯留县后河饮食服务公司下发了屯计基字[2004]63号《关于屯留县后河饮食服务公司项目建议书的批复》，要求原告抓紧办理有关手续，尽快组织实施。2005年4月20日屯留县后河饮食服务公司请示申请有关单位给予办理征用土地手续。2005年4月20日原告向被告书写检查表示对自己征地行为尽快补办用地手续。2005年6月1日屯留县人民政府向山西省人民政府并长治市人民政府发出屯政征补土字(2005)第1号《关于补办屯留县后河饮食服务公司项目建设用地的请示》，对该公司进行了处罚，罚款、新增地有偿使用费已准确到位并同意如数上报。2005年6月13日被告与屯留县后河饮食服务公司签订了《国有土地使用权出让合同》，约定被告将后河村的2700平方米土地以264400元价款出让给屯留县后河饮食服务公司使用，该合同业经山西省人民政府批准自双方签订之日起生效。该合同为格式合同，在违约责任条款中，出让人不能按时交纳出让金时缴纳滞纳金的比例一栏为空白。2006年8月4日山西省人民政府给长治市人民政府下发晋政地（完善）字[2006]527号《关于屯留县后河饮食服务公司使用土地的批复》，同意将集体农用地0.2700公顷转为屯留县后河饮食服务公司的建设用地。2006年10月9日长治市人民政府给屯留县人民政府下发长政清补征土字（2006）第32号《转发省政府<关于屯留县后河饮食服务公司使用土地的批复>的通知》，转发了省政府的文件精神。2007年1月22日屯留县人民政府给屯留县后河饮食服务公司下发了屯政征土字（2007）第11号《关于转发长治市人民政府<关于屯留县后河饮食服务公司使用土地的欧风的通知>的通知》，通知该公司按规定缴费后，由县国土局组织有关单位办理土地征收、出让等事宜。2017年7月11日被告给屯留县后河饮食服务公司作出了《关于追缴土地出让金的通知》，通知原告缴纳土地出让金264400元，原告已缴纳。2017年9月5日被告给原告作出了屯国土资决字[2017]3号《缴纳滞纳金行政决定书》，责令屯留县后河饮食服务公司自接到本决定之日起15日内缴纳土地出让金滞纳金264400元，并于2017年10月18日送达。原告要求撤销被告作出的屯国土资决字[2017]3号《缴纳滞纳金行政决定书》诉讼在案。
另查明，2017年12月12日屯留县市场和质量监督管理局出具证明一份，证明屯留县后河饮食服务公司至今未在工商部门注册登记。
本院认为，财政部、国家土地管理局财综字（1995）10号《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》第二条规定：“财政部门是土地出让金收入的主管机关，土地行政管理部门是土地出让金的代征机关，其他部门和单位一律不得代为征收”，被告屯留县国土资源局有代为征收土地出让金和出让金滞纳金的法定职责。屯留县后河饮食服务公司至今未在工商部门进行登记，其负责人是周贺庆，原告周贺庆诉讼要求撤销被告对屯留县后河饮食服务公司作出的屯国土资决字[2017]3号《缴纳滞纳金行政决定书》主体适格。被告与屯留县后河饮食服务公司签订的《国有土地使用权出让合同》属行政合同，合同双方都应严格履行合同约定，合同中没有就土地出让金的滞纳金作出约定，被告向原告追缴滞纳金没有事实依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。被告在给原告作出屯国土资决字[2017]3号《缴纳滞纳金行政决定书》之前，没有告知原告所享有的陈述和申辩权利，行政决定程序违法。原告要求撤销被告作出屯国土资决字[2017]3号《缴纳滞纳金行政决定书》的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告屯留县国土资源局于2017年9月5日给原告周贺庆作出的屯国土资决字[2017]3号《缴纳滞纳金行政决定书》。
案件受理费50元，由被告屯留县国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于长治市中级人民法院。
审 判 长 郭素玲
人民陪审员 侯晓芳
人民陪审员 王 美
二〇一七年十二月十五日
书 记 员 郭艳霞