湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）州行终字第2号
上诉人（原审被告）龙山县人民政府，住所地龙山县民安镇新建路。
法定代表人梁君，男，该县县长。
委托代理人黄立元，男，龙山县国土资源局公务员。
委托代理人鞠小鹏，男，湖南湘龙律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）彭大才，男，1949年10月14日出生，土家族。
被上诉人（原审原告）彭云营（系上诉人彭大才长女），女，1979年12月22日出生，土家族。
委托代理人曹锦元（系被上诉人彭云营之母），女，退休职工。
委托代理人朱东成，男，龙山县城东法律服务所法律工作者。
上诉人龙山县人民政府、彭大才因与被上诉人彭云营土地行政批准一案，不服龙山县人民法院二○一四年十一月二十八日作出的（2014）龙行初字第18号行政判决，分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人龙山县人民政府的委托代理人黄立元、鞠小鹏，上诉人彭大才，被上诉人彭云营的委托代理人曹锦元、朱东成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，1997年12月18日龙山县国土资源局协议出让龙山县民安街道办事处朝阳路综合用地230㎡（宗地编号为20-148），总价73160元（含办证费用200元），交款人为王桂英。交款后龙山县民族路工程建设指挥部出具了73160元收款收据，并填写了受让者为王桂英的办证卡。1998年7月20日实际划地后，增加10㎡，增加出让费3172元，交款人为彭大才，交款后龙山县民族路工程建设指挥部出具了3172元收款收据。同日，龙山县国土资源局与第三人彭大才签订《国有土地使用权出让合同》，龙山县人民政府作出（98龙）政土字第120号国有土地出让（转让）用地审批单，确认龙山县民安街道办事处朝阳路综合用地240㎡土地所有权属国家，土地使用权属彭大才。2006年5月16日王桂英在龙山县公证处公证，声明将民安街道办事处朝阳路北侧的240㎡国有土地使用权转让给彭云营。同时查明，2001年龙山县人民政府因彭大才申请父转女将涉案土地的国有土地使用权权属进行了变更，并给彭云营颁发了龙国用（2001）字第561号国有土地使用证。2010年4月26日龙山县国土资源局向原告发出通知书，要求原告5日内到龙山县国土资源局办理更正手续，否则依法公告注销龙国用（2001）字第561号国有土地使用证。2011年3月9日龙山县人民政府同意依法废止了原告拥有的龙国用（2001）字第561号国有土地使用证。2011年3月17日原告向州人民政府、州国土局等部门对龙山县人民政府同意废止龙国用（2001）字第561号国有土地使用证的行为申请了复议。另查明，2013年10月29日龙山县人民法院作出（2013）龙行初字第49号行政判决书，撤销了龙山县人民政府给第三人彭大才颁发的龙国用（2013）第112号《国有土地使用证》。2014年7月7日湘西土家族苗族自治州中级人民法院作出（2014）州行终字第36号行政裁定书，以原告起诉的土地登记审批表属内部行政行为为由，驳回了原告彭云营的起诉。
原判认为，本案争议的焦点为：本案是否属于重复起诉、彭云营是否具有原告主体资格、本案的诉讼时效及被诉具体行政行为的合法性。关于重复起诉问题。2013年10月29日该院作出（2013）龙行初字第49号行政判决，撤销了龙山县人民政府给彭大才颁发的龙国用（2013）第112号国有土地使用证，龙国用（2013）第112号国有土地使用证撤销的直接后果是涉案土地的使用权处于未确定状态，而龙山县人民政府作出的（98龙）政土字第120号国有土地出让（转让）用地审批单已于1998年7月20日审批确认，涉案土地的使用权属彭大才，该审批行为作为办证过程中一个独立的具体行政行为，对相对人的权益产生了重大影响，虽然基于其上的国有土地使用证已经被撤销，但并不影响审批行为的可诉性。2014年7月7日湘西土家族苗族自治州中级人民法院作出（2014）州行终字第36号行政裁定，驳回了原告彭云营的起诉，驳回理由为对当事人权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉的对象是土地证编号为98-220的土地登记审批表，与本案没有重复之处。故本案不属于重复起诉。关于彭云营的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十四条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《若干解释》第十二条的规定，原告是与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织。王桂英于2006年5月16日明确表示将涉案土地赠与给彭云营，因此，彭云营具有原告主体资格。关于诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《若干解释》第四十二条的规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起三个月内，涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过20年。2013年10月29日该院作出（2013）龙行初字第49号行政判决，撤销了彭大才的龙国用（2013）第112号国有土地使用证，并责令被告重新作出具体行政行为，在重新办证过程中原告知道被告的审批登记行为，2014年1月6日向该院提起行政诉讼，请求撤销土地证编号为98-220的土地登记审批表，2014年7月7日湘西土家族苗族自治州中级人民法院作出（2014）州行终字第36号行政裁定，驳回了原告彭云营的起诉，土地证编号为98-220的土地登记审批表为内部行政行为，此时原告知道本案的具体行政行为，因此，原告的起诉并未超过诉讼时效。关于被诉具体行政行为的合法性。1997年12月18日王桂英缴纳土地出让金后，龙山县民族路工程建设指挥部出具了办证卡，确认涉案土地的受让人为王桂英。1998年7月20日龙山县人民政府在办理土地权属审批时，直接将受让人王桂英变更为彭大才，没有任何权属变更证明，故被告作出（98龙）政土字第120号国有土地出让（转让）用地审批单确认涉案土地的使用权归彭大才证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决：撤销龙山县人民政府1998年7月20日作出的（98龙）政土字第120号国有土地出让（转让）用地审批单。案件受理费100元，由被告龙山县人民政府承担。
上诉人龙山县人民政府不服原判上诉称：一、一审判决认定事实错误。1、一审法院对原告彭云营提交的证据3即公证书认定为合法有效证据是错误的，公证书内容有两点违法，第一，王桂英发表声明时不是该土地的合法权利人，她的声明属于擅自处分他人不动产，该行为法律上属无权处分，因此不具法律效力；第二，该份公证的赠与标的即龙国用（2001）字第561号国有土地使用权因是原告彭云营未经土地使用权人同意，以“父转女”的形式冒名代替彭大才签名所办而被上诉人废止，因此，公证涉及内容违法。现一审法院把内容违法证据采信，导致认定事实错误。2、一审法院错误认定彭云营对上诉人注销彭云营持有的龙国用（2001）字第561号国有土地使用权证的行为向州人民政府、州国土局等部门提出了行政复议。上诉人注销彭云营的土地使用证后至今未收到复议机关的应诉答辩通知；彭云营所称的以挂号信形式邮寄复议申请材料，但却长时间没有复议机关核实是否收到，且挂号信回执无法宣示邮件材料内容。恳请二审对该事实予以纠正。二、一审判决适用法律错误。1、一审过程中，上诉人提出一审原告的起诉系重复起诉，所诉行为是上诉人办理国有土地使用权证的一个内部行为，不具有可诉性。现第三人所持有的国有土地使用权证已被龙山县人民法院判决撤销，因此，本案一审原告起诉撤销土地审批单是典型的重复诉讼。2、上诉人在一审就已提出原告之诉已过诉讼时效，但一审判决对上诉人所提观点没有结全本案事实全案审查。首先，按照一审法院的认定，2013年10月29日龙山县人民法院作出（2013）龙行初字第49号行政判决，撤销了彭大才2013年的土地使用证，并责令重新作出颁证行为，在重新办证过程中原告知道了上诉人龙山县人民政府的审批登记行为，那么，彭云营应从2013年10月29日起三个月内就审批单向法院起诉。一审既然认定了土地审批单是可诉的独立行政行为，那么原告对土地登记审批表（98-220）主张权利的行为就不应认定为对本案土地审批单这一独立的行政行为一并主张了权利，不构成原告对土地审批单主张权利时的诉讼时效中断事由。其次，法律规定计算诉讼时效的起算点是权利人知道或应当知道权利被侵害之日起开始计算三个月，2001年彭云营冒用签名通过“父转女”的形式把涉案国有土地使用权变更至自己名下就明确知道了涉案土地是登记在第三人彭大才名下的，如果侵犯了原告或王桂英的合法权利，彭云营当时就应通过合法途径解决。三、上诉人龙山县人民政府作出的土地审批单程序合法，适用法律准确。上诉人作出国有土地出让用地审批单的前提是基于第三人彭大才已经签订了《国有土地使用权出让合同》，只要签订了该出让合同，上诉人按照办证程序就必须为其办理土地审批单。综上所述，请求二审法院依法撤销龙山县人民法院（2014）龙行初字第18号判决，改判驳回一审原告的诉求或把本案发回重审。
上诉人彭大才不服原判上诉称：一、一审认定事实错误。1、将内容违法的公证书认定为合法有效证据。2、错误将他人冒用彭大才签名认定为彭大才申请父转女进行土地使用权变更。3、错误认定彭云营对龙山县人民政府注销彭云营土地证的行为提出了行政复议。二、一审判决适用法律错误。1、本案系重复起诉，不应受理。2、彭云营与本案无法律上的利害关系，不具备原告主体资格。3、本案已超过诉讼时效，一审对不支持上诉人彭大才的理由牵强附会、有失公允。彭云营于2001年冒用彭大才进行土地使用权变更时就知道涉案土地登记在彭大才名下。彭大才取得土地使用权后立即修建了房屋，当时王桂英是上诉人彭大才的岳母，经常在彭大才家居住、生活，知道土地登记的事实。综上所述，请求二审依法撤销一审判决，改判驳回一审原告的诉求或发回重审。
被上诉人彭云营答辩称：一、彭云营具有本案原告的诉讼主体资格。上诉人龙山县人民政府具体行政行为侵犯了王桂英的合法权益，王桂英生前已将该宅基地赠与彭云营，因此彭云营符合原告资格条件，是本案的适格诉讼主体。二、彭云营的起诉没有超过起诉期限。2014年7月7日湘西自治州中级人民法院作出（2014）州行终字第36号行政裁定，驳回原告彭云营的起诉，土地证编号为98-220的土地登记审批表为内部行政行为，此时原告知道本案的具体行政行为。根据《行政诉讼法》第三十九条和《若干解释》第四十二条规定，公民不知道具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起三个月内。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过20年。因此，原告的起诉并未超过诉讼时效。三、本案明显不是重复诉讼。2013年10月29日龙山县人民法院作出（2013）龙行初字第49号行政判决，撤销了龙山县人民政府给彭大才颁发的龙国用（2013）第112号国有土地使用证，使本案土地的使用权处于未确定状态，而龙山县人民政府作出的（98龙）政土字第120号国有土地出让用地审批单已于1998年7月20日审批确认，涉案土地使用权属于彭大才，该审批行为作为办证过程中一个独立的具体行政行为，对相对人的权益产生了实际影响，虽然基于其国有土地使用证已经被撤销，但并不影响审批行为的可诉性。2014年7月7日湘西自治州中级人民法院作出（2014）州行终字第36号行政裁定，驳回原告彭云营的起诉，驳回理由为对当事人权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉的对象是土地证编号为98-220的土地登记审批表，与本案没有重复之处。四、被诉具体行政行为不合法。1997年王桂英竞得本案宅基地，缴纳土地出让金后，龙山县民族路工程建设指挥部出具了办证卡，确认本案土地的受让人为王桂英。1998年7月20日龙山县人民政府在办理土地权属审批时，不认真审查，在没有任何证据、没有任何权属变更证明，直接将受让人变更为彭大才，故龙山县人民政府作出的被诉行政行为证据不足，不合法。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人龙山县人民政府没有提交新的证据；上诉人彭大才提交了一份龙山县公证处于2014年12月24日出具的《答复函》，拟证明当时公证有瑕疵；被上诉人彭云营提交了一份湘西自治州人民政府行政复议办公室作出的州府复受字第（2013）8号《行政复议申请受理通知书》，拟证明被上诉人2011年申请行政复议并且未过期。经质证，对上诉人彭大才提交的证据，上诉人龙山县人民政府无异议，被上诉人彭云营认为该证据不真实。对被上诉人提交的证据，二上诉人认为，该证据是对彭大才2013年的国土证申请复议，且该证已被撤销，不能证明2011年申请复议。本院认为，彭大才提交的答复函内容没有推翻公证书，不予采信。被上诉人彭云营提交的证据系在一审中没有正当事由未提供而在二审程序中提供的，人民法院不予接纳。
经审理查明，1、2001年，该争议地的使用权以“彭大才”名义申请父转女进行了变更登记，并给彭云营颁发了龙国用（2001）字第561号国有土地使用证。2、原审认定的2011年3月17日原告向州人民政府、州国土局等部门对龙山县人民政府同意废止龙国用（2001）字第561号国有土地使用证的行为申请了复议的事实，现有证据是彭云营在一审中为主张该事实提供的证据4，即行政复议申请书一份及挂号信函收据五份，但仅凭这些证据不能确定挂号信函的内容是否与行政复议申请书一致，也不能确定挂号信函是否已被相关部门收到，故一审认定的该部分事实证据不足，本院不予认定。
本院二审查明的其他事实与一审认定的事实一致。
本院认为，本案争议的主要焦点有二，一是被上诉人彭云营的起诉是否超过起诉期限，二是被诉具体行政行为是否合法，主要体现在事实是否清楚，证据是否充分。
关于争议焦点一，起诉期限问题。1、我国行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”该条款是“三个月”起诉期限的一般规定。《若干解释》第二十七第（一）项规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外…”，根据该规定，上诉人认为被上诉人彭云营提起本案诉讼超过起诉期限应承担举证责任。现上诉人在主张彭云营超过“诉讼时效”时，提交的涉及到起诉期限的证据为龙山县人民政府一审提交证据4与彭大才一审提交的证据2，龙山县人民政府的证据4为地籍调查表、土地登记审批表、申请报告、常住人口登记卡、建设工程规划审批单，彭大才证据2为申请报告、龙山县国土资源局通知书、龙山县人民政府批复，这些证据中均无被诉的“国有土地出让（转让）用地审批单”的记载，没有体现被诉具体行政行为的内容，不能证明被上诉人彭云营当时知道被诉具体行政行为的内容，而彭云营自认于2014年7月7日才知道本案被诉的具体行政行为，至本案2014年7月28日起诉时，未超过法定的三个月起诉期限。上诉人未能提供充分证据证明被上诉人提起本案诉讼时已超过起诉期限，应承担举证不能的责任，故本案彭云营的起诉未超过起诉期限。2、行政诉讼的起诉期限是与民事诉讼中的诉讼时效不同的概念，是法律规定的当事人请求法院通过行政诉讼程序给予法律救济的时间限制，不适用中断、中止的规定，当事人超过起诉期限便不能提起诉讼，丧失起诉权，而超过诉讼时效丧失的是胜诉权。虽然《若干解释》第九十七条规定可以参照民事诉讼的有关规定，但诉讼时效是在实体法《民法通则》中规定的，并非上述司法解释第九十七条规定可以参照的民事诉讼法。上诉人主张适用诉讼时效系适用法律错误，其意见不予采纳。一审判决中采用“诉讼时效”的表述不正确，本院予以纠正。
关于争议焦点二，被诉具体行政行的合法性问题。1、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《出让条例》）第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施；《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》规定，出让国有土地使用权的批准权限，耕地3亩以下、其他土地10亩以下的，由县级人民政府批准。根据前述规定，上诉人龙山县人民政府具有对土地出让方案进行审批的行政职能，作出的国有土地出让用地审批单，属于独立的行政批准行为。2、《出让条例》第十六条规定，土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书；第二十六条规定，以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。根据上述规定，出让批准与土地登记各有不同的法律依据和事实根据，按照不同的程序进行，是两个不同的行政行为，本案对批准行为提起的诉讼与另案对土地登记提起的诉讼，诉讼对象不同，不属于重复诉讼。3、关于批准行为依据的事实。上诉人龙山县人民政府作出批准行为的《国有土地出让（转让）用地审批单》，认定的申请用地单位为彭大才，但未提供彭大才的用地申请，上诉人提供的购地款《收款收据》与《办证卡》记载的土地受让人是王桂英，与上诉人提交的增加面积《收款收据》、划地通知单和出让合同记载的受让人彭大才不一致，且无其他充分的证据证明该宗地的受让人由王桂英变更为彭大才，因此，上诉人作出的审批单认定申请用地单位为彭大才，主要证据不足。上诉人提出，龙山县人民政府作出该审批单的前提是基于彭大才已经签订了《国有土地使用权出让合同》，只要签订了该出让合同，上诉人按照办证程序就必须为其办理土地审批单的意见，与《土地登记规则》第二十六条规定不符，也不符合《国家土地管理局关于加强城镇国有土地使用权出让和转让管理的通知》［（199０）国土（建）字第125号］中关于先批准后签订出让合同的规定，即“三、出让土地使用权须按照国家土地管理局发布的《出让国有土地使用权审批管理的暂行规定》履行报批手续。按照审批权限规定需报上级人民政府批准的，要事先向上级土地管理部门预报。拟出让的土地经依法批准后，市、县土地管理部门方可与土地使用者签订土地使用权出让合同。”对上诉人的意见不予采纳。综上，被诉具体行政行为主要证据不足，原判据此撤销该行政行为并无不当。
另外，关于上诉人提出的彭云营无原告资格的问题。本案彭云营主张争议地系王桂英购得并已赠与彭云营，故彭云营与本案有利害关系，具有原告资格，原判对此适用法律正确。
综上所述，被诉具体行政行为主要证据不足。原判撤销被诉具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人龙山县人民政府、彭大才各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 覃繁荣
代理审判员 田玉莲
二〇一五年三月十八日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；