江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0611行初121号
原告陈吉云，女，1962年7月23日生，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人朱正柯（陈吉云丈夫），男，1962年3月3日生，汉族，住址同上。
委托代理人郑建伟，重庆中慈律师事务所律师。
被告（原行政机关）南通市公安局崇川分局，住所地南通市崇川区青年西路198号。
法定代表人杜松华，职务局长。
委托代理人陆佳俊，南通市公安局崇川分局工作人员。
被告（复议机关）南通市公安局，住所地南通市崇川区青年中路99号。
法定代表人陈旭，职务局长。
委托代理人朱冬生，南通市公安局工作人员。
原告陈吉云不服被告南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）治安行政处罚及被告南通市公安局行政复议决定，于2017年4月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于4月21日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月11日公开开庭审理了本案。原告陈吉云的委托代理人朱正柯、郑建伟，被告崇川公安分局的负责人朱明华及委托代理人陆佳俊，被告南通市公安局的委托代理人朱冬生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年2月21日，被告崇川公安分局作出崇公（治）行罚决字[2017]292号《行政处罚决定书》，认定2017年2月17日11时许，原告陈吉云在北京市中南海周边地区非正常上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所执勤民警发现并予以训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定给予原告陈吉云行政拘留七日的处罚。原告陈吉云不服，向被告南通市公安局申请行政复议。4月17日，被告南通市公安局作出[2017]（通）公复决字第35号《行政复议决定书》，维持了被告崇川公安分局所作行政处罚。
原告陈吉云诉称，被告崇川公安分局违反法定程序，作出处罚决定，非法剥夺原告陈吉云人身自由。被告南通市公安局在事实认定不清的情况下，维持该违法的处罚决定。请求：1.撤销被告崇川公安分局作出的崇公（治）行罚决字[2017]292号《行政处罚决定书》；2.撤销被告南通市公安局作出的[2017]（通）公复决字第35号《行政复议决定书》。
原告陈吉云向本院提交了以下证据：
1.原告陈吉云的居民身份证，证明原告陈吉云的身份信息。
2.崇公（治）行罚决字[2017]292号《行政处罚决定书》、解除拘留证明书、[2017]（通）公复决字第35号《行政复议决定书》，证明存在被诉行政行为。
3.原告陈吉云20**年2月17日拍摄的照片一张，证明原告陈吉云当天只是经过北京14路公交车力学胡同站，并非非正常上访。
4.北京市公安局西城分局2017年5月10日作出的西公[2017]第204号-答复告《政府信息答复告知书》，证明案涉训诫书作出之后并未向被告崇川公安分局进行案件移交，故被告崇川公安分局不能依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定取得行政案件管辖权。
被告崇川公安分局辩称：1.2017年2月17日11时许，原告陈吉云在北京市中南海周边地区非正常上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所执勤民警发现并予以训诫的事实有原告陈吉云的陈述和辩解、证人证言、书证等证据证实。2.被告崇川公安分局履行了立案、调查、告知、作出处罚决定等法定程序，程序合法。3.北京市中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，原告陈吉云到该地区信访，其行为客观上扰乱了北京市中南海周边地区的公共秩序，被告崇川公安分局处以行政拘留七日的处罚，处罚适当。请求驳回原告陈吉云的诉讼请求。
2017年5月3日，被告崇川公安分局向本院提交了以下证明原行政行为合法性的证据、依据：
一、证明事实方面的证据
1.原告陈吉云的户籍资料，证明原告身份情况。
2.被告崇川公安分局对原告陈吉云所作询问笔录、权利义务告知书、被告崇川公安分局对证人曹某、任某所作询问笔录、训诫书、民警严照华出具的《情况说明》，证明原告陈吉云于2017年2月17日在北京中南海周边非正常上访。
3.2016年9月7日被告崇川公安分局对原告陈吉云所作询问笔录、训诫书、南通市驻北京信访工作组出具的《关于陈吉云进京非正常上访处置工作情况说明》，证明原告陈吉云曾因非正常上访被训诫。
二、证明程序合法的证据
4.崇公（治）受案字[2017]1376号《受案登记表》、崇公（治）行传字[2017]1号《传唤证》、行政处罚告知笔录、崇公（治）行罚决字[2017]292号《行政处罚决定书》、被拘留人家属通知登记表、传唤、拘留通知家属视频资料，证明被诉行政处罚决定程序合法。
5.被告崇川公安分局提交人民法院单方审查的呈请延长传唤报告书、集体通案记录表，证明被诉行政处罚决定程序合法。
三、法律法规依据
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
被告南通市公安局辩称，被诉复议决定事实清楚、程序合法、适用法律准确，请求驳回原告陈吉云的诉讼请求。
2017年5月5日，被告南通市公安局向本院提交了以下证明复议程序合法性的证据、依据。
一、证据
1.行政复议申请书回执、行政复议申请受理通知书及送达回执，证明被告南通市公安局依法受理了原告陈吉云的复议申请。
2.提交行政复议答复通知书、行政复议答复书，证明被告南通市公安局通知答复及被告崇川公安分局提交答复。
3.行政复议决定书及送达回执，证明被告南通市公安局在法定期限内作出复议决定并送达原告陈吉云。
二、法律法规依据
《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十八条；《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条。
经庭审质证，原告陈吉云对被告崇川公安分局提供的证明事实方面的证据1无异议；对证据2中证人曹某、任某的询问笔录不予认可，认为该二人并未在中南海周边地区看见原告陈吉云实施扰乱公共场所秩序的行为，训诫书也不能达到被告崇川公安分局主张的证明目的，训诫书并未确认陈吉云存在违反治安管理的违法行为，民警严照华出具的《情况说明》并不能证明其系执行警务行为，也不能证明被告崇川公安分局取得训诫书的合法性；对证据3认为与本案不具关联性；对证据4认为无法达到被告崇川公安分局的证明目的；对证据5不发表质证意见。被告南通市公安局对被告崇川公安分局提供的证据无异议。
原告陈吉云对被告南通市公安局提供的证据真实性无异议，但对行政复议决定书的合法性不予认可，同时认为被告南通市公安局未提供经复议机关负责人同意或者集体讨论的证据，程序违法。被告崇川公安分局对被告南通市公安局提供的证据无异议。
被告崇川公安分局、南通市公安局对原告陈吉云提供的证据1、2无异；对证据3认为照片没有制作人姓名、时间，无法达到原告陈吉云的证明目的；对证据4认为恰恰能证明原告陈吉云存在违法行为以及北京公安机关未对该违法行为受案调查。
本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其效力；被告崇川公安分局提供的证据2中的询问笔录、训诫书等相互印证，能够证明原告陈吉云于2017年2月17日在北京中南海周边非正常上访的事实；证据3与本案具有关联性，能够证明原告陈吉云此前曾因非正常上访被公安机关训诫；证据4、5系被告崇川公安分局在履行职责过程中形成的程序性材料，至于程序是否合法问题将在本院认为部分阐述。被告南通市公安局复议程序是否合法问题将在本院认为部分阐述。原告陈吉云提供的证据3、4无法达到其证明目的。
经审理查明，2017年2月17日，原告陈吉云因反映拆迁问题，携带信访材料到中南海周边上访，后北京市公安局西城分局府右街派出所对原告陈吉云作出《训诫书》，训诫内容包括《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条、《信访条例》第十八条、第二十条以及中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告陈吉云应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规定予以处理等。
2017年2月18日，被告崇川公安分局对原告陈吉云至中南海周边非正常上访一案予以立案调查。2月21日，被告崇川公安分局依法传唤原告陈吉云，并电话通知了原告陈吉云家属。同日，被告崇川公安分局告知原告陈吉云拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及依法享有陈述申辩权，后于同日作出崇公（治）行罚决字[2017]292号《行政处罚决定书》。同日，原告陈吉云被送入南通市第二拘留所执行行政拘留，执行期限自2017年2月21日至2017年2月28日。
原告陈吉云不服该行政处罚决定，于2017年2月28日向被告南通市公安局申请行政复议。被告南通市公安局于当日受理，并向被告崇川公安分局作出《提交行政复议答复通知书》。4月17日，被告南通市公安局作出[2017]（通）公复决字第35号《行政复议决定书》，并于4月18日邮寄送达原告陈吉云。
另查明，2016年9月6日，原告陈吉云因至北京市中南海周边非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权；2.被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律和量罚是否准确适当；3.被诉复议决定程序是否合法。
关于被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但引发信访的根源问题发生在原告陈吉云的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对原告陈吉云到北京非正常上访、扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常上访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由被告崇川公安分局管辖并无不当。
关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律和处罚是否准确适当的问题。原告陈吉云到中南海周边非正常上访的事实有证人曹某、任某的询问笔录、严照华出具的情况说明、训诫书等内容予以证实，被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，原告陈吉云到北京信访，也应遵守《信访条例》的相关规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。中南海周边不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能，原告陈吉云到中南海周边进行非正常上访的行为，已在客观上对作为国家政治中心的中南海周边正常的公共场所秩序造成危害。原告陈吉云因同样的行为曾被训诫，主观上明知到中南海周边非正常信访行为的危害性和违法性，却仍坚持非正常上访，该行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的扰乱车站、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的情形，构成扰乱公共场所秩序的治安违法行为，被告崇川公安分局对原告陈吉云处以行政拘留七日的处罚适用法律正确，处罚适当。被告崇川公安分局在接到钟秀街道工作人员的报案后，依法履行了受理、传唤、调查、告知、作出处罚决定等法定程序，程序合法。至于原告陈吉云提出的传唤未通知家属不合法的问题，被告崇川公安分局提供的视频资料显示在传唤、执行拘留时已依法电话通知了原告陈吉云的家属。原告陈吉云的该主张不能成立，本院不予支持。
关于被诉复议决定程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。就本案而言，2017年2月28日，原告陈吉云向被告南通市公安局申请行政复议。被告南通市公安局同日受理，并通知被告崇川公安分局提交书面答复。4月17月，被告南通市公安局作出[2017]（通）公复决字第35号《行政复议决定书》，并于4月18日邮寄送达原告陈吉云。被告南通市公安局在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法。
至于原告陈吉云提出被告南通市公安局未提供复议机关负责人同意的证据，程序违法的问题。复议决定的作出经复议机关负责人同意或者集体讨论通过的程序，是复议决定作出的内部程序，并不需要对复议当事人公示。在复议决定已经通过加盖复议机关公章并向复议当事人公开送达的情况下，应当认定复议决定系复议机关所形成的最终决定。原告陈吉云的前述主张，本院不予支持。
综上，被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当。被告南通市公安局作出的被诉复议决定程序合法。原告陈吉云的主张无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈吉云的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告陈吉云负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，帐号：46×××65）。
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审 判 长 齐海生
代理审判员 巴静涛
人民陪审员 姚 莉
二〇一七年七月二十日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。