天津市蓟县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）津0225刑初346号
公诉机关天津市蓟县人民检察院。
被告人朱立明，男，1973年12月23日出生于天津市武清区，汉族，大学文化，原系天津市滨海新区规划和国土资源管理局副局长，曾任天津市滨海新区规划和国土资源管理局总规划师，住天津市南开区。因涉嫌犯玩忽职守罪于2015年8月27日被刑事拘留，同年9月10日被逮捕。现羁押于蓟县看守所。
辩护人王健，天津大有律师事务所律师。
辩护人ＸＸ，天津律云律师事务所律师。
天津市蓟县人民检察院以津蓟检公诉刑诉〔2016〕326号起诉书指控被告人朱立明犯玩忽职守罪，于2016年5月6日向本院提起公诉。本院遵照天津市高级人民法院指定管辖决定立案受理，并依法组成合议庭于2016年6月7日召开了庭前会议，11月7日公开开庭审理了本案。天津市蓟县人民检察院指派代理检察员魏彬伟、张鑫出庭支持公诉。被告人朱立明及其辩护人王健、ＸＸ到庭参加诉讼。现已审理终结。
天津市蓟县人民检察院指控：被告人朱立明在担任天津市市滨海新区规划和国土资源管理局（以下简称滨海新区规划和国土局）总规划师期间，自2011年9月至2015年5月，先后主管该局建设项目处和行政审批处，负责建设项目规划许可、规划验收等审批工作。2013年11月至2014年11月，天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司（以下简称瑞海公司）向该局申报了跃进路堆场改造工程建设项目的规划许可、规划验收等审批事项。被告人朱立明在审批该项目过程中，违反相关法律、法规、业务规范及滨海新区控制性详细规划，对报送的规划总平面图、消防设计审核意见书、承办表等材料疏于审查，未发现该建设项目规划许可证和所附平面图对建设项目关键信息表述不一致，未发现规划总平面图标注的是危险货物堆场改造工程，未对危险品仓库与周边公共建筑物的安全距离进行审查，未对经办人是否依规现场踏勘进行核实，未发现该项目在申请规划许可时已经在非危险品物流用地上建成并投入运营，导致瑞海公司规划许可和验收获得违法通过，取得《建设工程规划许可证》《建设工程规划验收合格证》。后瑞海公司将上述“两证”作为申报依据，取得在港口从事危险货物仓储业务经营和作业的资质，继续经营存储危险货物。
2015年8月12日22时许，瑞海公司位于天津市滨海新区吉运二道95号的危险品仓库运抵区南侧集装箱内的硝化棉积热自燃，引起相邻集装箱内的硝化棉和其他危险化学品长时间大面积燃烧，导致堆放于运抵区的硝酸铵等危险化学品发生爆炸。事故造成165人遇难、8人失踪、798人受伤住院治疗，截至2015年12月10日，造成直接经济损失68.66亿元人民币。
2015年8月26日，被告人朱立明被传唤到案。
公诉机关就起诉书指控的上述事实向法庭出示了书证、证人证言、被告人供述等证据。公诉机关认为，被告人朱立明玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任，提请本院依法惩处。
被告人朱立明对公诉机关指控的罪名和事实均无异议，未发表辩解意见。辩护人提出如下辩护意见：1.滨海新区规划和国土局没有职责按照《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》对危险品仓库与周边公共建筑物的安全距离进行审查，不应以此向朱立明追责。2.“8?12”爆炸事故的着火点和爆炸发生在瑞海公司危险品仓库的运抵区，但运抵区并非滨海新区规划和国土局批准设立；违规批准瑞海公司从事港口危险货物经营和作业的是天津市交通运输委员会，并非滨海新区规划和国土局；滨海新区规划和国土局行政许可的是两个仓库和一个水池，天津市交通运输委员会行政许可的是46226平方米的危险化学品仓储场，二者行政许可的性质和范围均不一致，不应认定滨海新区规划和国土局核发的“两证”是天津市交通运输委员会行政许可的依据。因此，事故“情节特别严重”的后果不应当由朱立明承担。3.被告人认罪悔罪，态度诚恳。综上，请求法院根据被告人的认罪态度以及其对滨海新区总体规划做出的贡献，对被告人判处三年以下有期徒刑，并适用缓刑或者免予刑事处罚。
经审理查明：2011年9月至2015年5月，被告人朱立明担任滨海新区规划和国土局总规划师，主管总体规划处、建设项目处和行政审批处，负责管理区域内建设项目的规划审批等工作。
2013年3月，瑞海公司未经规划许可，在天津港吉运二道95号进行跃进路堆场改造，即将原有物流堆场改造为危险化学品堆场、新建两座危险品仓库，同年8月底竣工。施工期间，瑞海公司经原天津市交通运输和港口管理局（2014年7月组建为天津市交通运输委员会）批复，从事危险货物经营。
2013年11月至2014年11月，瑞海公司先后向滨海新区规划和国土局申报跃进路堆场改造项目的修建性详细规划、建设工程设计方案、建设工程规划许可证和建设工程规划验收合格证。按照滨海新区控制性详细规划，天津港吉运二道95号的规划用地性质为物流用地，非危险品仓库用地。为便于通过审批，瑞海公司提交的申报表中拟建项目均填写为“仓库”，规划用地性质均填写为“仓储用地”。在修建性详细规划阶段，瑞海公司将规划总平面图上的“危某”修改为“库房”，删除了总平面图上的危险化学品名称。在建设工程设计方案阶段、建设工程规划许可证阶段和建设工程规划验收合格证阶段，瑞海公司提交的总平面图均标示新建建筑物为“危某”，还标示了堆场存储的危险化学品名称。滨海新区规划和国土局受理后，建设项目处、行政审批处先后指派具体工作人员承办，并经建设项目处、行政审批处会审会讨论通过后，层报朱立明审批。朱立明疏忽大意，未核实经办人是否现场踏勘，未发现瑞海项目未批先建的情况；未认真审查图纸，未发现申报表和所附平面图对建设项目关键信息表述不一致，未发现瑞海公司建设危险品仓库的情况，先后审批同意，致使瑞海公司取得了《建设工程规划许可证》《建设工程规划验收合格证》。此后，瑞海公司将上述“两证”作为申报依据之一，取得了天津市交通运输委员会核发的《港口经营许可证》《港口危险货物作业附证》，继续从事危险货物经营。
2015年8月12日22时51分许，瑞海公司危险品仓库发生火灾爆炸事故，造成165人死亡、8人失踪、798人受伤。截至2015年12月10日，已造成直接经济损失68.66亿元人民币。
2015年8月26日，被告人朱立明被传唤到案。
上述事实，有经庭审举证、质证，本院予以确认的下列证据证实：
（一）认定被告人主体身份及职责的证据
1.居民信息表证明：被告人朱立明的自然身份情况。
2.滨海新区规划和国土局出具的《朱立明身份证明》《2012年第七次局长办公会议纪要》《关于进驻行政审批处人员的通知》，滨海新区人民政府作出的《关于张某3等任职通知》《关于侯某等任免职的通知》等书证证明：被告人朱立明原系滨海新区规划和国土局总规划师、副局长，主管总体规划处、建设项目处和行政审批处，负责管理区域内建设项目的规划审批等工作。
（二）认定被告人未履职的证据
1.《天津市城乡管理业务手册》《天津市规划建设项目审批业务管理指导手册》《天津市城乡规划法律法规汇编》等书证证明：在修建性详细规划、建设工程设计方案、建设工程规划许可证和建设工程规划验收合格证审批阶段，均需审查申报项目是否符合控制性详细规划，均需现场踏勘、审图，均需审查申报表和附图是否一致。对未取得建设工程规划许可证进行建设的，应当责令停止建设或者限期拆除等。
2.《天津市滨海新区北疆港分区GKb（19）01单元土地细分导则》证明：瑞海公司跃进路堆场改造项目所在地的规划用地性质为物流用地，非危险品仓库用地。
3.修建性详细规划审批阶段的纸质档案及电子档案证明：2013年11月5日，瑞海公司申报跃进路堆场改造项目的修建性详细规划。其中，申报表中拟建项目填写为“仓库”，总平面图标示“库房”，承办表中未填写现场踏勘情况，经办人层报李某1、朱立明审批同意，于2013年11月15日核发修建性详细规划通知书。
4.建设工程设计方案审批阶段的纸质档案及电子档案证明：2013年11月21日，瑞海公司申报跃进路堆场改造项目的建设工程设计方案，申报表中拟建项目填写为“仓库”，总平面图标示“危某”。经办人层报李某1、朱立明审批同意，于2013年11月29日核发建设工程设计方案通知书。
5.建设工程规划许可证审批阶段的纸质档案及电子档案证明：2013年12月16日，瑞海公司申报跃进路堆场改造项目的建设工程规划许可证。其中，申报表中拟建项目填写为“仓库”，总平面图标示“危某”，并标示堆场存储的危险化学品名称等，承办表中未填写现场踏勘情况，经办人层报李某1、朱立明审批同意，于2013年12月19日核发建设工程规划许可证。
6.建设工程规划验收合格证审批阶段的纸质档案及电子档案证明：2014年11月4日，瑞海公司申报跃进路堆场改造项目的建设工程规划验收合格证，经行政审批处第35次会审会讨论，经办人层报李某1、朱立明审批同意，于2014年11月6日核发建设工程规划验收合格证。
7.《建设工程设计合同》《建设工程委托设计协议》《集装箱堆场设施租赁合同》《补充协议》《技术服务合同》《建设工程委托监理合同》《天津市建设工程施工合同》等书证证明：瑞海公司委托天津市化工设计院设计图纸，租用爱兰德公司位于滨海新区吉运二道95号场地建设危险品仓库。天津市艺景欣环境艺术设计有限公司为瑞海公司跃进路堆场改造工程设计修建性详细规划。
8.天津市交通运输和港口管理局《关于对瑞海国际物流有限公司拟筹建危险化学品集装箱堆场的批复》《关于天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司申请开展8、9类危险品货物业务请示的批复》《关于天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司申请从事2、3、4、5、6类港口危险品货物作业的批复》等八份批复文件证明：2013年1月至2014年5月，天津市交通运输和港口管理局批复同意瑞海公司进行跃进路堆场改造及从事危险货物经营。
9.竣工验收材料、《港口经营许可证》《港口危险货物作业附证》等书证证明：2015年6月，瑞海公司将《建设工程规划许可证》《建设工程规划验收合格证》作为申报依据之一，取得了天津市交通运输委员会核发的《港口经营许可证》《港口危险货物作业附证》。
10.证人王某1（瑞海公司跃进路堆场改造项目修建性详细规划审批阶段的经办人）的证言证明：其没有现场踏勘，未发现瑞海公司未批先建的情况，审查申报材料发现没有问题，提交会审会讨论通过，出具了拟同意意见，经李某1、朱立明先后审批通过。在建设工程规划许可证审批阶段的会审会上，经办人曹某提出瑞海公司是建危某，李某1问有没有消防审核意见书，曹某说有，李某1听后大概意思说既然消防审核了那就给批了。根据滨海新区北疆港分区GKb(19)01单元控制性详细规划，瑞海项目所在区域为物流用地，如发现在该区域建危险品仓库，应当予以退件或者做出不予许可的决定。
11.证人马某（瑞海公司跃进路堆场改造项目建设工程设计方案审批阶段的经办人）的证言证明：其没有去现场踏勘，审查申报材料发现瑞海公司申报表中的拟建项目是仓库一、仓库二等，图纸上标注的是危某一（甲类）、危某二（丙类），其意识到防火等级很高，就让陈某1送来消防审核意见和发改委的备案文件。会审会上播放了全套图纸的电子文件，其汇报了瑞海公司申报的仓库标注的是危某的情况，还汇报了消防审核意见和发改委备案。李某1说按照申报的内容进行审查，不属于审查的要点就不要审了，就在会审会上通过了设计方案的审核。规划许可证审批阶段的会审会上，经办人曹某也汇报了仓库是危某甲类和丙类。其和李某1处长、申某说甲类库、丙类库由消防把关，有消防审核意见就可以了，曹某也说核对了建筑设计防火规范，最后通过了审批。
12.证人曹某（瑞海公司跃进路堆场改造项目建设工程规划许可证审批阶段的经办人）的证言证明：瑞海公司申报的是仓库，与总平面图标示的危某不一致。建设工程设计方案总平面图中已经有危某字样，且该阶段会审会上，马某提出表图不一致的问题，李某1处长说申报什么审批什么，就审查通过了。建设工程规划许可证阶段的会审会上，其对总平面图标示危险品库以及堆场中标有危险化学品名称进行了说明。李某1问甲类库、丙类库是怎么回事，马某或者王某1说已经有消防审批意见，李某1就表示通过。其没有按照工作规范要求现场踏勘，不知道瑞海项目未批先建的情况。
13.证人李云（时任滨海新区规划和国土局建设项目处处长）的证言证明：2013年11月至2014年11月，瑞海公司申报跃进路堆场改造工程项目的修建性详细规划、建设工程设计方案、建设工程规划许可证和建设工程规划验收合格证，经办人分别为王某1、马某、曹某、康俊刚。其不清楚王某1、马某、曹某是否去现场踏勘，按照瑞海公司申报表中的申报内容，在会审会上讨论通过了该项目。其在网上办公系统的承办单上审核同意后，上传给朱立明审批，朱立明审批同意后，为瑞海公司核发了修建性详细规划通知书、建设工程设计方案通知书、建设工程规划许可证和建设工程验收合格证。该项目坐落在滨海新区天津港国际物流中心吉运二道95号，该宗地属于物流用地，在该区域建设危险品仓库和化学堆场，不符合北疆港分区GKb(19)01单元控制性详细规划。
14.证人王某2（天津市塘沽海洋高新技术开发区工程监理有限公司监理工程师）、鲍某（河南科兴建设有限公司工作人员）的证言证明：瑞海公司跃进路堆场改造工程于2013年3月施工，同年8月竣工。
15.证人于某1、田某（均系瑞海公司工作人员）、张某1、李某2、窦某（均系滨海新区规划和国土局工作人员）、朱某、焦某、陈某1（均系天津港建设公司工作人员）、李某3（天津市艺景欣环境艺术设计有限公司法定代表人）、陈某2（建筑设计从业人员）、阎蕾（天津市化工设计院工作人员）的证言证明：经滨海新区规划和国土局下属企业经纬科技有限公司介绍，瑞海公司委托天津港建设公司的陈某1办理跃进路堆场改造项目的规划审批手续。为便于通过审批，陈某1委托天津市艺景欣环境艺术设计有限公司设计修建性详细规划，并委托陈某2、阎某人删除总平面图中涉及危险品的内容，后借用天津市交通建筑设计院的资质申报瑞海公司跃进路堆场改造工程修建性详细规划。
16.被告人朱立明的供述证明：对瑞海公司跃进路堆场改造项目规划审批过程中，其在修建性详细规划阶段查看了申报表、总平面图和承办单，发现没问题就审批同意了。在建设工程设计方案、建设工程规划许可证和建设工程规划验收合格证阶段，其主要看了申报表和承办单，看是否符合批复的修建性详细规划，以及处长和经办人的审查意见，没有审查全部图纸就签批了，没有发现瑞海公司申报的项目实际上是建危险化学品仓库。
（三）认定危害后果的证据
《天津港“8?12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告》及相关视听资料证明：2015年8月12日22时51分46秒，瑞海公司危险品仓库运抵区南侧集装箱内的硝化棉由于湿润剂散失出现局部干燥，在高温（天气）等因素的作用下加速分解放热，积热自燃，引起相邻集装箱内的硝化棉和其他危险化学品长时间大面积燃烧，导致堆放于运抵区的硝酸铵等危险化学品发生爆炸，造成165人死亡、8人失踪、798人受伤。截至2015年12月10日，已造成直接经济损失68.66亿元人民币。
（四）其他证据
案件来源、到案经过等书证证明：本案系天津市人民检察院立案侦查，被告人朱立明于2015年8月26日被传唤到案。
针对被告人朱立明的辩护人提出的辩护意见，根据本案的事实和证据，本院评判如下：
1.关于辩护人所提滨海新区规划和国土局没有职责按照《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》对危险品仓库与周边公共建筑物的安全距离进行审查，不应以此向朱立明追责的意见。经查，《天津市城市规划管理技术规定》第八十二条规定“危险品仓库选址应当远离城镇，并符合环境保护、防火、防灾的有关规定”、第三百七十九条规定“本规定没有明确规定的，依照有关技术标准执行。没有技术标准的，由规划行政主管部门依照审批权限在行政审批中确定”。由于《天津市城市规划管理技术规定》没有明确规定危险品仓库与周围公共建筑物的安全距离，而《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》对危险化学品仓库与周围公共建筑物的安全距离作出了明确规定。因此，滨海新区规划和国土局在审批危险品仓库时，应当依照《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》审查安全距离。在本案中，被告人朱立明疏忽大意，未发现瑞海公司申报的项目是危险品仓库，按照普通仓库予以审批。故对辩护人所提滨海新区规划和国土局没有职责对安全距离进行审查的意见，本院不予采纳；但对其所提不应按照《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》对被告人朱立明追责的意见，本院予以采纳。
2.关于辩护人所提“情节特别严重”的后果不应当由朱立明承担的意见。经查，天津港“8?12”特别重大火灾爆炸事故造成165人遇难、8人失踪、798人受伤，直接经济损失68.66亿元人民币，属于情节特别严重。被告人朱立明未认真履行职责，违规向瑞海公司核发了《建设工程规划许可证》《建设工程规划验收合格证》。此后，瑞海公司将上述“两证”作为申报依据之一，取得了天津市交通运输委员会核发的《港口经营许可证》《港口危险货物作业附证》，在物流用地继续从事危险货物经营，最终导致“8?12”事故的发生。“8?12”事故的发生虽系多因一果，但各个因果关系均无法单独评价，且危险品仓库及堆场均是在原有物流堆场上新建、改造而成，是瑞海公司经营危险货物的同一场所、有机整体，无法割裂。因此，被告人朱立明的玩忽职守行为与“8?12”事故的发生具有刑法上的因果关系，应当承担“情节特别严重”的刑事责任。对辩护人所提上述意见，本院不予采纳。
3.关于辩护人所提被告人认罪悔罪，态度诚恳的意见。经查，被告人朱立明被传唤到案后，如实供述了自己的犯罪事实，具有坦白情节。对辩护人所提上述意见，本院予以采纳。
本院认为，被告人朱立明身为国家机关工作人员，在对瑞海公司跃进路堆场改造项目规划审批工作过程中，严重不负责任，未按照职责要求认真审查申报材料，致使瑞海公司申报的不符合控制性详细规划且未批先建的危险品仓库通过规划许可，继续在物流用地从事危险货物经营，对天津港“8?12”特别重大火灾爆炸事故的发生负有责任，其行为已构成玩忽职守罪，且情节特别严重，应在相应法定刑幅度内处罚。天津市蓟县人民检察院指控被告人朱立明犯玩忽职守罪，事实清楚，证据充分，罪名成立，本院予以支持。天津港“8?12”特别重大火灾爆炸事故的发生系多因一果，且被告人朱立明具有坦白情节，依法可以从轻处罚。经本院审判委员会讨论决定，根据被告人的犯罪事实、犯罪的性质、情节和对于社会的危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第六十七条第三款及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款的规定，判决如下：
被告人朱立明犯玩忽职守罪，判处有期徒刑四年。
（刑期从判决执行之日起计算；判决执行以前先行羁押的，羁押一日折抵刑期一日，即自2015年8月27日起至2019年8月26日止。）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向天津市第一中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本四份。
审判长 唐树军
审判员 张建新
审判员 闵 鹏
二〇一六年十一月八日
书记员 马 铮
书记员 王 宁
附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文
1.《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
2.《中华人民共和国刑法》第六十七条第三款犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
3.最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：
（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；
（二）造成经济损失30万元以上的；
（三）造成恶劣社会影响的；
（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。
具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：
（一）造成伤亡达到前款第（一）项规定人数3倍以上的；
（二）造成经济损失150万元以上的；
（三）造成前款规定的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；
（四）造成特别恶劣社会影响的；
（五）其他特别严重的情节。