福建省南平市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）南行初字第8号
原告杨守清，男，1956年4月4日出生，汉族。
委托代理人张志同，北京京润律师事务所律师。
委托代理人李海霞，北京京润律师事务所律师。
被告南平市延平区人民政府。
法定代表人翁明亮，区长。
委托代理人林汉彬，男，南平市延平区水东法律服务所法律服务工作者。
原告杨守清不服南平市延平区人民政府（以下简称延平区政府）2013年1月11日作出的延政文（2013）10号《关于东坑岭铁路棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），向本院提起行政诉讼。本院于2014年2月27日受理后，于2014年3月12日向被告延平区政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月3日公开开庭审理了本案。原告杨守清及其委托代理人张志同、李海霞，被告延平区政府的委托代理人林汉彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告延平区政府于2013年1月11日作出延政文（2013）10号《关于东坑岭铁路棚户区改造项目房屋征收的决定》，其主要内容：一、征收的范围：东到东坑中心小学下方，南至316国道，西至铁路，北至冷冻厂。二、征收人：延平区政府。三、征收部门：南平市土地收购储备中心。四、征收实施单位：南平市延平区东坑岭铁路棚户区改造项目征地拆迁指挥部。五、签约期限：2013年3月1日到2013年10月31日，为期8个月。六、征收补偿方案：详见附件。（附延平区东坑岭铁路棚户区改造项目土地及房屋征收与补偿安置实施方案），并要求房屋征收部门和实施单位应按照《南平市区国有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》有关规定开展房屋征收与补偿工作，保障被征收人合法权益。被告于2014年3月20日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：第一组证据：①南平市人民政府办公室关于印发南平市中心城区城市和国有工矿棚户区（危房）改造实施方案的通知（南政办（2010）72号）；②南平市人民政府第24次常务会议纪要。第一组证据证明：东坑岭铁路棚户区改造项目是经南平市人民政府批准实施关于国有工矿棚户区改造项目之一，是为了解决中低收入群众住房困难，改善群众生活环境，不是为了商业利益的需要进行的征收行为。第二组证据：①关于东坑岭铁路棚户区改造项目用地范围内建筑物及构筑物调查情况公示；②延东指（2012）01号《通知》及张贴照片；③延东指（2012）02号《通知》；④延平区政府关于东坑岭铁路棚户区改造项目房屋征收的决定及张贴照片；⑤征求意见和《征收决定》文件领取签名。第二组证据证明：被告已按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，在作出征收决定前，履行了入户调查和意见征求等工作。第三组证据：①延平区政府第六次常务会议纪要；②《延平区东坑岭铁路棚户区改造项目土地及房屋征收与补偿安置项目社会稳定风险评估报告》。第三组证据证明：被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，在作出房屋征收决定前，进行社会稳定风险评估，并经政府常务会议讨论决定。第四组证据：①国有土地使用证；②统计表。第四组证据证明：原告住房系其违法占地的自建房，原告不具有诉讼主体资格。
原告杨守清诉称，延平区政府作出的《征收决定》，致使原告居住的房屋将被征收，该征收项目是为了商业利益的需要，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。并且，被告在作出征收决定前，未征求公众意见，召开听证会及进行社会稳定风险评估等工作，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条、第十二条等的规定。被告违法作出的征收决定严重侵害原告的合法权利，为维持自身合法权益，向法院提起诉讼。原告在法定期限内，向本院提交了以下证据：第一组证据：原告身份证及居住证明复印件等各一份；第二组证据：南平市延平区人民政府《关于东坑岭铁路棚户区改造项目房屋征收的决定》复印件一份。
被告延平区政府辩称，1、东坑岭铁路棚户区改造项目属于国有工矿棚户改造项目范畴，并不是为了商业利益的需要进行的征收行为。2、《征收决定》程序合法。3、原告不是征收项目的被征收人，不具有原告的诉讼主体资格。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求，以使东坑岭铁路棚户区改造项目这项惠民项目尽快实施。
经庭审质证，本院对原、被告双方的质证意见归纳如下：原告对被告提交的证据质证认为，第一组证据的真实性有异议。会议纪要没有结论，不能证明被告的主张成立。政府的会议不能证明不是商业利益，也没有证据证明是公共利益需要。安置补偿协议将导致被征收人住房困难，与改造的目的背道而驰。第二组证据①没有公示，征求意见稿不具有合法性。没有产权登记的房屋也应当按照一比一补偿。征收决定与征收补偿合并一起是不合法的，该证据违法。房屋补偿应当经评估机构评估。补偿决定的依据是错误的。公示照片不能证明被告的主张，也无法显示已经达到30天的期限。证据⑤中李群红的领取签名不是李群红本人所签。第三组证据，会议纪要不能作为具体行政行为的依据。风险评估报告应当由项目主管部门作出，本案是由实施单位作出，因而不具有合法性。指挥部不具有合法性。第四组证据，国有土地使用证与本案无关。被告对原告提交的证据的真实性没有异议，但认为不能证明原告的主张，不能证明原告具有本案诉讼主体资格。
本院对原、被告提交的证据确认如下：对原、被告双方提交的证据的真实性、合法性、关联性予以确认。但原告在庭审后提出对被告提供的第二组证据⑤中原告的签名笔迹鉴定，因原告在庭审质证中未对签名提出异议，却在庭审后提出笔迹鉴定，缺乏理由，所以本院对原告的申请不予准许。
经审理查明，2010年，南平市人民政府为加快南平中心城区棚户区改造步伐，改善人民群众的居住条件。根据国务院及省政府有关文件要求，制定了《南平市中心城区城市和国有工矿棚户区（危房）改造实施方案》，并以南政办（2010）72号通知下发延平区政府及市直相关单位，该方案将南平中心城区和国有工矿棚户区改造作为保障和改善民生的一项重要举措。其中，东坑岭铁路棚户区改造项目是该方案规划的2011年度将要实施的城市和国有工矿（危房）棚户区改造项目之一。2012年6月15日，南平市延平区东坑岭铁路棚户区改造项目征地拆迁指挥部（以下简称征迁指挥部）对各住户房屋建筑面积、有无产权（附属、简易搭盖的建筑物）进行公示。2012年7月13日，征迁指挥部对征收补偿方案公布征求公众意见，征求期限于2012年7月16日至8月15日。2012年12月10日，延平区政府将《东坑岭铁路棚户区改造项目土地及房屋征收与补偿安置实施方案》提交给南平市政府讨论决定。经南平市政府第24次常务会议讨论，原则同意延平区政府提交的方案。2012年12月13日，征迁指挥部将《东坑岭铁路棚户区改造项目土地及房屋征收与补偿安置实施方案》张贴公示。2012年12月28日，延平区政府召开第六次常务会议，讨论并原则同意《东坑岭铁路棚户区改造项目土地及房屋征收与补偿安置实施方案》及社会稳定风险评估报告。2013年1月11日，延平区政府作出《关于东坑岭铁路棚户区改造项目房屋征收的决定》。该决定内容：一、征收的范围：东到东坑中心小学下方，南至316国道，西至铁路，北至冷冻厂；二、征收人：延平区政府；三、征收部门：南平市土地收购储备中心；四、征收实施单位：南平市延平区东坑岭铁路棚户区改造项目征地拆迁指挥部；五、签约期限：2013年3月1日到2013年10月31日，为期8个月；六、征收补偿方案。原告自建的房屋没有合法的产权证明，该房屋在征收范围内。原告认为南平市延平区人民政府《关于东坑岭铁路棚户区改造项目房屋征收的决定》违法，严重侵犯原告的合法权利，因而向法院提起行政诉讼，请求法院判决确认南平市延平区人民政府《关于东坑岭铁路棚户区改造项目房屋征收的决定》违法。
本院认为，根据国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告延平区政府是本行政区域范围内国有土地上房屋征收主体，有权作出延政文（2013）10号《关于东坑岭铁路棚户区改造项目房屋征收的决定》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，市、县人民政府可以作出征收决定。本案中，“东坑岭铁路棚户区改造项目”系被告为了改善南平中心城区面貌和铁路职工住房条件，优化人居环境，而对旧城区进行改建而组织实施的棚户区改造项目，属于公共利益需要，符合上述规定，延平区政府可以作出征收决定。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，原告自建的房屋在征收范围内，与《征收决定》有法律上的利害关系，具备原告诉讼主体资格。被告延平区政府在作出《征收决定》之前，进行了入户调查，征求当事人意见，进行了社会风险评估，制定了房屋征收补偿方案，并召开政府常务会议讨论通过。在履行了相关程序后，作出征收决定并无不当。原告的诉讼理由，不能成立，本院不予采纳，其诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告杨守清要求确认被告南平市延平区人民政府于2013年1月11日作出的延政文（2013）10号《关于东坑岭铁路棚户区改造项目房屋征收的决定》违法的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告杨守清负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审判长 许秀平
审判员 张文硕
审判员 吴良福
二〇一四年五月六日
书记员 黄 飙
本案依据的主要法律条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。