四川省广元市利州区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川0802行初38号
原告：吴桂汾，女，汉族，生于1983年6月18日，住四川省广元市利州区。
原告：张克满，男，汉族，生于1974年5月3日，住四川省广元市元坝区。
上列二原告的委托代理人赵成琼，四川通慧律师事务所律师。
原告：衡孝林，男，汉族，生于1969年2月13日，住四川省射洪县。
原告：彭永珍，女，汉族，生于1967年8月9日，住四川省广元市利州区。
上列二原告的委托代理人梁文康，四川通慧律师事务所律师。
被告：广元市城市管理行政执法局利州区分局，住四川省广元市利州区南河敬国路125号。
法定代表人：谭文，系该局局长。
委托代理人：张开国，系该局副局长。
委托代理人：王荣，四川同方正律师事务所广元分所律师。
委托代理人：雒缨，四川同方正律师事务所广元分所律师。
原告吴桂汾、张克满、衡孝林、彭永珍因要求确认被告广元市城市管理行政执法局利州区分局（以下简称利州区城管分局）和广元市利州区人民政府于2015年11月13日作出的行政强制拆除行为违法一案，于2015年12月17日向广元市中级人民法院提起行政诉讼，在审理过程中，原告于2016年5月27日撤回了对广元市利州区人民政府的起诉，广元市中级人民法院于2016年5月30日作出（2015）广行初字第40号行政裁定准许原告的撤诉请求，并将该案移送本院。本院于2016年7月4日立案后，于2016年7月6日向被告利州区城管分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月23日公开开庭审理了本案。原告吴桂汾、张克满、衡孝林、彭永珍及其委托代理人赵成琼、梁文康，被告利州区城管分局的负责人张开国及其委托代理人王荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告利州区城管分局于2015年9月14日在巡查中发现原告在广元市利州区xx社区施工建房，被告认为，原告吴桂汾使用补办的《国有土地使用权证书》和《建设工程规划许可证》再次占地建设，属于一证多建。遂于2015年11月11日依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定向原告吴桂汾发出了广城利分责改[2015]东字第3372号责令（限期）改正通知书，责令原告在2015年11月13日前对未办理建设规划手续擅自修建问题进行改正，并责令立即停止违法行为，自行拆除，恢复原貌，否则将强制拆除。2015年11月13日被告利州区城管分局以巡查人员发现该户还在安排大量工人抢建，完全不听制止，避免扩大损失为由，于当日下午强制拆除了原告在广元市利州区xx社区已修建至一层的房屋。
原告吴桂汾、张克满、衡孝林、彭永珍诉称，（一）因5.12地震，原告张克满与其妻吴桂汾，拟在位于利州区xx社区150㎡国有土地上无证修建900㎡砖混结构房屋。经广元市集中整治、审批后，市国土资源局于2011年5月11日对原告进行处罚。遂向原告发出《行政处罚听证告知书》；于次日分别发出国土资[罚]（2011）12号《行政处罚决定书》和编号（2011）12号《行政处理决定书》。国土资[罚]（2011）12号《行政处罚决定书》处以收回150㎡国有土地，没收利用150㎡国有土地修建的900㎡砖混结构房屋并按工程造价500/㎡的10％-50％处理给原告，并附有在10日内交款，则按总价450000元的10％交款45000元；在10日以上至20日内交款则按30％交款135000元；在20日以上至30�内交款，则按50％交款225000元；超过30日，对没收的房屋公开拍卖处理。原告张克满、吴桂汾根据前述国土资[罚](2011)12号《行政处罚决定书》缴纳了罚款3000元并依据编号（2011）12号《行政处罚决定书》缴纳了900㎡砖混结构房屋款45000元。但是，国土资[罚]（2011）12号《行政处理决定书》和编号（2011）12号《行政处罚决定书》所描述的利用150㎡国有土地已修建900㎡砖混结构房屋的事实根本不存在。（二）根据《市主城区国有土地违法建房专项集中整治办证审批表》援引2010年7月15日《研究深入推进市城区违法建房专项整治工作的会议纪要》精神，原告张克满、吴桂汾经接受处罚和缴纳罚款后，获得补办位于利州区xx社区150㎡国有土地出让手续的批准，2012年5月2日获批绿线图。于2014年5月4日与广元市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》合同编号为xx，原告张克满、吴桂汾据此缴纳土地出让金xx元。2015年9月1日获《建设工程规划许可证》，规划修建六层，建筑面积900㎡，房屋结构为砖混。2015年9月18日，经广元市向纬测绘咨询有限责任公司实施放线，原告据此施工。（三）2012年11月2日，原告吴桂汾将接受处罚后可获得批准的位于利州区xx社区150㎡国有土地使用权，以价款xx万元与原告彭永珍签订《（土地使用权）转让协议》。原告张克满、吴桂汾办理好相关建房手续后，于2015年8月27日与原告衡孝林、彭永珍以合作的方式签订《（合作）建房协议》。原告在进行前述工程施工中的2015年11月10日，被告广元市利州区人民政府管理的被告广元市城市管理行政执法局利州区分局，违规超越广元市人民政府规定的管辖范围，以广城利分调[2015]东字第02326号《行政执法调查通知书》，以原告涉嫌在xx社区违法建房为由，通知原告于2015年11�12日前到利州区城管分局（利州区城建监察大队）（南河敬国路125号）接受调查，并提供如下材料：1.身份证和户口薄的原件及复印件；2.与建设相关的审批手续（如建设工程规划许可证、建设用地许可证、放线记录、选址意见书、宗地图等资料）。…逾期不提供或不如实提供相关证据材料和接受调查，将承担相应的法律后果。原告接到“通知书”后的2015年11月11日，向被告广元市城市管理行政执法局利州区分局提交了身份证和户口薄的原件及复印件、国有建设用地使用权出让合同、国有土地使用权证书、建设工程规划许可证、建设用地绿线图、放验线记录。被告收到原告提交的前述资料后于2015年11月13日，组织利州区公安分局相关人员对原告正在施工的一层房屋和基础工程，使用挖掘机进行破坏性的强行拆除，致使基础工程和一层房屋被毁，原告经依法委托中介组织进行咨询，结论为损失320974元和30日后施工机械，设备和人工费损失每日510元。为维护原告合法权利，特具状起诉，一、请求人民法院依法确认被告拆除原告房屋的行政行为违法；二、诉请人民法院依法判令被告赔偿损失320974元；三、诉请人民法院依法判令被告赔偿三十天以外施工机械、设备和人工费损失每日510元至恢复施工之日止。
原告向本院提供了以下证据，并在庭审中出示：
第一部分吴桂汾、张克满提供的证据：
第一组：1.吴桂汾、张克满身份证复印件；2.吴桂汾、张克满户口薄复印件；3.吴桂汾、张克满结婚证复印件；4.利州区城管分局2015年11月26日作出的告知书。
第二组：1.�共广元市委机构编制委员会广编发[2012]99号《关于成立市城乡规划建设监察大队的通知》；2.中共广元市委机构编制委员会广编发[2013]79号《关于调整完善利州区城市管理体制等有关事项的通知》；3.广元市人民政府办公室广府办发[2012]9号《关于印发<广元市城市管理相对集中行政处罚权实施办法>的通知》；4.广元市城乡规划建设和住房保障局广规建住发[2014]132号《广元市城乡规划建设和住房保障局、广元市测绘地理信息局关于委托广元市城乡规划建设监察大队实施行政处罚的通知》。
第三组：1.市主城区国有土地违法建房专项集中整治办证审核表；2.《国有建设用地使用权出让合同》；3.广国用（xx）第xx号国有土地使用权证；4.建设工程规划许可证及吴桂汾住宅楼用地绿线图；5.广元市建设工程放验线记录；6.吴桂汾、彭永珍签订的《转让协议》；7.吴桂汾、彭永珍、衡孝林签订的《建房协议》。
第四组：1.国土资监[听][2011]12号行政处罚听证告知书，国土资[罚][2011]12号行政处罚决定书，编号（2011）12号行政处理决定书，吴桂汾缴纳土地出让金税费票据9张；2.利州区城管分局广城利分调[2015]东字第02326号行政执法调查通知书；3.安全责任告知书；4.公证书；5.竣工结算总价。
第二部分衡孝林、彭永珍提供的证据：
第一组：与原告吴桂汾、张克满第一组证据一致。
第二组：1.衡孝林、彭永珍身份证复印件；2.土地转让协议；3.联合建房协议。
被告利州区城管分局辩称，一、被告的行政行为认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。2015年9月14日被告工作人员在巡查中发现原告吴桂汾在利州区xx社区罗某住房北边空地上正在施工建设，由于吴桂汾本人不在现场，施工人员不能提供具体建设手续，因此，我局工作人员现场责令立即停止施工，并下发责令改正通知书，要求原告吴桂汾带上相关手续到我局核查。后经核实，原告吴桂汾于2010年2月在未经过主管部门许可的情况下违法占用国有土地150㎡并建成6层900㎡砖混结构房屋，2011年5月12日广元市国土资源局对其作出了《行政处罚决定书》（广国土资[罚][2011]12号）：立即退还非法占用的150㎡国有土地，没收违法修建的6层砖混结构共计900㎡的房屋，并处罚款3000元。同时，广元市国土资源局依据《行政处理决定书》（编号[2011]12号），将没收的违法占用150㎡国有土地上修建的900㎡建筑物，按工程造价的10％-50％处理给吴桂汾。原告吴桂汾依据《行政处罚决定书》（广国土资[罚][2011]12号）及《行政处理决定书》（编号[2011]12号）到相关部门补办了《国有土地使用权证书》及《建设工程规划许可证》。2015年9月吴桂汾持补办的《国有土地使用权证书》及《建设工程规划许可证》在利州区xx社区再次非法占地建设，属于明显的一证多建。发现原告吴桂汾的违法建设行为后，我局于2015年9月19日向其发出了《责令（限期）改正通知书》，2015年11月10日向其发出了《行政执法调查通知书》，2015年11月11日我局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定再次向其发出了《责令（限期）改正通知书》，责令原告吴桂汾立即停止违法行为、自行拆除、恢复原貌，否则将强制拆除。2015年11月13日我局巡查人员发现该户还在安排大量工人抢建，完全不听制止。为避免扩大损失，我局当天�午将其抢建的违法建筑进行了部分拆除。二、本案涉及的广元市城市管理行政执法局利州区分局的执法管辖范围问题。依据《中共广元市委机构编制委员会》(广编发[2013]79号)文件规定：利州区城乡建设管理监察大队（市城管执法局利州区分局、利州区城市管理委员会办公室）承担市中心城区利州区管辖区违法建房的整治和利州区的城市管理行政执法等工作。因此，原告诉我局违法超越广元市人民政府划定的管辖范围进行行政执法，没有依据。三、本案所涉及的主体问题。1、原告主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第49条规定：提起诉讼必须符合下列条件：原告是符合本法第25条规定的公民、法人或者其他组织。而本案行政行为的相对人是吴桂汾，其余的张克满、衡孝林、彭永珍依法不具备作为本案原告主体资格。2、被告主体资格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第26条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。而本案的行政行为是广元市城市管理行政执法局利州区分局作出的，与广元市利州区人民政府无任何事实上及法律上关系。广元市利州区人民政府依法不应该作为被告。本案原告把广元市利州区人民政府作为被告，明显是想人为提高审级。综上所述，原告的诉讼请求既无事实证据，又无法律依据，且诉讼主体资格错误，请求广元市中级人民法院在查明案情的基础上驳回原告的诉讼请求或者将本案移交给基层人民法院审理。
被告在法定期限内向本院提供了以下证据，并在庭审中出示：
第一组：1.立案审批表；2.询问笔录；3.证实材料（吴桂汾身份证、户口本复印件、吴桂汾所建楼房现场照片、xx社区收据、吴桂汾用地现状图、面积计算表、审核表）；4.广国土资[罚][2011]12行政处罚决定书；5.广国土资[罚][2011]12号行政处理决定书；6.广国土资监[听][2011]12号行政处罚听证告知书二份；7.送达回证三份；8.罚没款凭据二张；9.违法案件结案呈批表。
第二组：1.广元市国土局土地登记审批表；2.国有建设用地使用权出让合同；3.宗地平面界址图及宗地竖向界限图；4.公证书；5.地籍调查表；6.宗地图及界址点坐标表。
第三组：1.吴桂汾户口薄及身份证复印件；2.建房信息卡；3.房屋审核表；4.土地使用证；5.建设工程规划许可证；6.用地绿线图；7.广元市建设工程规划许可证附件；8.违�建筑照片；9.拆除违法建筑照片；10.中共广元市委机构编制委员会广编发[2013]79号文件；11.中共广元市利州区委机构编制委员会广利编发[2013]39号文件。
第四组：1.巡查情况报告；2.行政执法调查通知书及送达回证；3.责令限期改正通知书（广城利分责改[2015]东字第3372号）及送达回证、留置送达照片二张。4.责令限期改正通知书（广城利分责改[2015]城字第3265号）及送达回证、留置送达照片二张；5.告知书及送达回证、留置送达照片一张；6.执法证（川H5302**、川H5302**）。
经庭审质证，本院对以下证据作如下认定：原告举证的第一部分和第二部分证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，具有证据能力，可作为认定本案的依据。
被告举证的第一组、第二组证据以及第三组证据中的1.2.3.4号证据系被告作出行政行为后收集的证据，本院不予采信。被告举证的第三组证据中的5.6.7.8.9.10.11号证据和第四组证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，具有证据能力，可作为认定本案的依据。
经审理查明，一、被告利州区城管分局于2015年9月14日，在巡查中发现原告吴桂汾在利州区xx社区住户罗某住房北边空地上修建房屋。2015年9月19日，被告利州区城管分局向原告吴桂汾发出广城利分责改[2015]城字第3265号责令（限期）改正通知书，认为原告是在未提供完善建房手续情况下，擅自动工修建，并要求其在2015年9月21日前改正，逾期将依法予以查处。2015年11月10日被告利州区城管分局以涉嫌违法建房向原告吴桂汾发出广城利分调[2015]东字第02326号行政执法调查通知书，要求原告于2015年11月12日前到被告处接受调查，并提供身份证、户口薄和建设相关审批手续，即建设工程规划许可证、建设用地许可证、放线记录、选址意见书、宗地图等资料。原告向被告提交了身份证、户口薄、国有建设用地使用权出让合同、国有土地使用权证、建设工程规划许可证、建设用地绿线图等相关建房资料。2015年11月11日被告利州区城管分局再次向原告吴桂汾发出广城利分责改[2015]东字第3372号责令（限期）改正通知书，认为原告的行为属“未办理建设规划手续擅自修建”，并责令原告在2015年11月13日前改正，同时作出1.责令立即停止违法行为，自行拆除，恢复原貌；2.否则将强制拆除。2015年11月13日下午1时许，被告利州区城管分局强制拆除了原告已建至一层的房屋。
二、涉及本案建房的150㎡国有出让土地，系原告吴桂汾于2010年2月因擅自占用国有土地150㎡建房，并建成900㎡建筑面积的6层砖混结构楼房。2011年5月5日广元市国土资源局作出广国土资[罚][2011]12号行政处罚决定书。认为原告吴桂汾属擅自占用国有土地建房，但所建房屋用地符合《广元市土地利用总体规划》，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，“决定处罚如下：责令你立即退还非法占用的150㎡国有土地，没收你非法占用150㎡国有土地上修建的900㎡建筑物，并处罚款3000元人民币。”2011年5月6日广元市国土资源局又作出编号（2011）12号行政处理决定书，决定根据四川省《土地监察条例》第二十一条和广元市主城区违法建房专项集中整治行动指挥部第二期《会议纪要》的相关规定，将广国土资[罚][2011]12号行政处罚决定书中没收吴桂汾违法占用150㎡国有土地上修建的900㎡建筑物，按工程造价的10-50％处理给吴桂汾。并作出：“依据广元市建设工程造价管理站出具的《部分房屋建筑单方造价》和你已建房屋现状，工程造价每平方米为500元人民币，建筑物总造价为450000元人民币。自收到本处理决定书之日起，你在10日内接受处理，按10％处理，折价款为45000元人民币；10日以上20日以内接受处理，按30％处理，折价款为135000元人民币；20日以上30日内接受处理，按50％处理，折价款为250000元人民币；超过30日，对没收你的房屋公开拍卖处理”。2011年5月18日，吴桂汾向广元市国土资源局缴款16500元。2011年6月8日缴款31500元，该次缴款票据上注有：“2011年5月18日开票失误现以补缴”。2014年5月4日吴桂汾与广元市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，以xx元价款取得了其违法建房占用的国有土地150㎡，并于2014年6月11日办理了国有土地使用权证（广国用[xx]第xx号）。
三、原告吴桂汾与张克满系夫妻关系。原告吴桂汾与彭永珍于2012年11月3日签订了土地转让协议，约定将吴桂汾在xx社区水井地旁一宗未办齐手续的150㎡建房用地以xx元转让给彭永珍。2015年8月27日，吴桂汾（甲方）与彭永珍、衡孝林（乙方）签订了建房协议，约定甲方将xx社区150㎡土地交由乙方出资修建，该房共建6层，建筑面积900㎡，房屋建成后甲、乙双方按出资额比例商议分配方案。
本院认为，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行�行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，原告张克满、衡孝林、彭永珍、与本案行政行为具有利害关系，依法有权提起诉讼。故被告利州区城管分局认为本案的行政相对人是吴桂汾，张克满、衡孝林、彭永珍不具备原告主体资格的理由不成立。
二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”以及《中共广元市委机构编制委员会》（广编发[2015]79号）文件的规定，被告利州区城管分局是广元市中心城区利州区区域内贯彻执行国家城乡规划法律法规的行政执法机关，有权对涉及本案区域内的违法建设行为作出行政处罚，原告认为被告违规超越管辖范围的理由不成立。
三、本案中被告利州区城管分局根据城乡规划法的规定实施的强制拆除行为应属行政强制执行，应受行政强制法调整。根据行政强制法第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告、限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，被告利州区城管分局实施的强制拆除行为明显违反了该条的规定，应属违法。
四、根据国家赔偿法第二条：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，国家赔偿法保护的是公民、法人和其他组织的合法权益。从本案有效证据不难看出，原告吴桂汾所取得的150㎡国有土地上早于2010年2月就已建成900㎡的6层楼房，没有证据证明该楼房已被拆除，因而，原告在该宗土地上又新建900㎡6层楼房显然有悖常理。其认为在该宗150㎡国有土地上被强制拆除的已修建至一层的房屋是其合法修建的证据明显不足。
综上，被告利州区城管分局的强执拆除行为虽然违法，但未对原告的合法权益造成损害。原告提出的赔偿请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告广元市城市管理行政执法局利州区分局于2015年11月13日作出的强制拆除行为�法。
二、驳回原告吴桂汾、张克满、衡孝林、彭永珍的赔偿请求。
本案诉讼费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交行政上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省广元市中级人民法院。
审 判 长 邵军
人民陪审员 刘蓉
人民陪审员 何靖
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 徐溶