北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京01行初176号
原告刘志清，男，1972年7月27日出生，住安徽省阜南县。
被告中国证券监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街19号。
法定代表人刘士余，主席。
委托代理人高京，中国证券监督管理委员会工作人员。
委托代理人王祥俊，中国证券监督管理委员会工作人员。
原告刘志清因不服被告中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）作出的《行政复议决定书》（〔2017〕17号，以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，并于2017年4月20日公开开庭进行了审理。原告刘志清，被告中国证监会的委托代理人高京、王祥俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年2月4日，被告中国证监会就原告刘志清针对中国证券监督管理委员会广东监管局（以下简称广东证监局）作出的举报答复（广东证监信函〔2016〕147号，以下简称涉案答复）提出的行政复议申请作出被诉复议决定，查明：2016年8月，刘志清向中国证监会举报康美药业股份有限公司（以下简称康美药业）伪造广发证券股份有限公司（以下简称广发证券）专项核查意见，中国证监会转广东证监局处理。广东证监局查阅了康美药业公告，并要求广发证券就刘志清举报事项进行核查。经核查，未发现康美药业存在刘志清举报的违法违规问题。2016年10月26日，广东证监局向刘志清作出涉案答复，将上述核查结论告知刘志清。被诉复议决定认为：根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条、第六条、第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条明确规定，行政复议受理条件之一为“申请人与具体行政行为具有利害关系”。根据《中华人民共和国证券法》（以下简称证券法）第一条规定，“为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。”证券监督管理机构应在上述立法本意下履行职责，通过对证券市场整体秩序的维护监督，为投资者提供公平的市场交易环境，实现投资者权益保护。本案中，刘志清要求广东证监局对康美药业涉嫌违法违规问题予以查处，而广东证监局对康美药业是否存在违法违规行为进行的核查处理并不直接影响刘志清的权利义务，刘志清与广东证监局针对康美药业的核查处理行为不具有法律上的利害关系，不符合行政复议法实施条例第二十八条规定的受理条件。中国证监会依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项之规定，驳回了刘志清的行政复议申请。
原告刘志清请求撤销被诉复议决定。其诉讼理由略为：1.原告持有康美药业股票，是康美药业股东，康美药业管理层（控股股东、大股东）采取伪造土地使用权证、虚增土地资产等犯罪行为，侵占上市公司资产十多亿元，侵犯了原告的合法财产。2.原告于2016年8月向被告提交实名举报信，举报康美药业伪造广发证券专项核查意见，并于同年10月收到涉案答复。该答复未经调查核实，是不符合事实的回复。3.证券法第一条明确规定要保护投资者的合法权益，被告及广东证监局负有保护原告合法权益的职责，广东证监局应该对原告的举报事项进行查处。在广东证监局未履行查处职责的情况下，原告向被告提出行政复议申请，被告应该本着有错必纠的原则进行实体审理，责令广东证监局对康美药业的违法违规行为予以立案查处。
被告中国证监会答辩请求驳回原告的起诉。其答辩理由略为：1.被诉复议决定驳回原告的行政复议申请符合规定。被告作为证券监管机关，根据证券法第一百七十八条、第一百七十九条的规定，通过行政许可、处罚、监管措施以及制定相关规定维护证券市场秩序，进而实现对投资者权益的保护。这种保护，并不是监管机关在履行职责过程中，对投资者个体的直接保护，而是通过对证券市场交易秩序的维护，为投资者提供公平的市场交易环境，而投资者基于这一公平的市场交易环境，通过自己对交易风险的评估判断和交易能力去获取合法利益。本案中，广东证监局对康美药业涉嫌违法违规问题的核查处理结果并不直接影响原告的权利义务。原告主张的权益是任何不特定的投资者均享有的权利，作为投资者个体，原告与广东证监局对康美药业的核查处理不具有法律上的利害关系。原告申请行政复议，不符合行政复议受理的法定条件。2.被诉复议决定程序合法。2016年12月7日，被告负责法制工作的机构收到原告的行政复议申请，2017年2月4日作出被诉复议决定并送达原告，程序合法。
原告刘志清在法定举证期限内未向本院提交证据。被告中国证监会在法定举证期限内，向本院提交了如下证据：1.原告举报材料及涉案答复，用以证明原告与广东证监局核查处理行为不具有法律上的利害关系；2.原告的行政复议申请材料，用以证明被告行政复议机构于2016年12月7日收到原告的行政复议申请；3.EMS邮单复印件，用以证明被告在法定期限内作出被诉复议决定并向原告送达。经庭审质证，原告对被告提交的证据不持异议。本院经审查认为，被告提交的全部证据符合证据的法定要求，本院均予采纳。
经审理查明：2016年8月，原告向被告举报康美药业披露伪造的广发证券专项核查意见等问题。被告收到原告的举报后，将举报材料转至广东证监局。广东证监局于2016年10月26日向原告作出答复，内容为：“你来信反映康美药业披露伪造的广发证券专项核查意见等问题，经核实，未发现康美药业披露伪造的广发证券专项核查意见的情况。”原告不服该答复，于2016年12月7日向被告提出行政复议申请，请求：1.撤销涉案答复；2.责令广东证监局重新作出符合法律法规、客观、真实的举报事项答复；3.请求广东证监局对原告实名举报康美药业违法违规行为限期立案查处；4.责令康美药业赔偿给原告造成的财产损失。被告于2017年2月4日作出被诉复议决定，并邮寄送达原告。原告不服诉至本院。
本院认为：
1.本案中，广东证监局作出的涉案答复，系行政机关就当事人的举报所作出的拒绝性答复，而原告针对该答复申请行政复议的目的，在于要求广东证监局就其举报的上市公司的违法行为予以立案查处。行政复议法第二条明确规定了公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以依据该法申请行政复议。因此，行政复议制度具有救济个人合法权益的属性，行政复议的申请人能够主张个人具有法律上值得保护的合法权益，应为行政复议法实施条例第二十八条第二项所规定的“具有利害关系”的要件之一。据此，被诉复议决定是否合法的关键，即在于原告以其主张的个别投资者地位，是否具有进一步通过行政复议等法律途径，要求证券监管机关履行监管职责的请求权。
2.行政机关履行法定职责，其首要任务在于维护公共利益。为此，行政机关需要对多元利益进行综合考量和权衡，并在此基础上合理配置和使用行政资源，以确保其监管职责能够得以全面有效的行使，公共利益能够得到有效的保护。不特定相关公众基于行政机关对行政管理秩序的维护而客观上获得的利益，属于“公共利益的片断”，即所谓反射利益,尚不足以构成行政复议法上所指的合法权益[参见本院（2016）京01行初148号行政判决]。行政管理中的确存在具有直接保护特定个人利益之功能的行政执法行为，而特定主体具有要求行政机关为其个人利益履行职责的请求权，前提应是较之于其他具有同等地位的主体，其个人利益在法律上受到行政机关的特别考量和保护。只有当行政机关不仅有为不特定相关公众的共同利益，更有为特定个人利益而启动行政程序的法定义务时，行政机关履行职责才具有保护个人合法权益的功能，特定主体方有资格基于个人利益而请求行政机关履行职责。
3.证券监管机关应当且仅应当为整个证券市场之秩序及所有投资者之共同利益而依法全面履行其监管职责。根据证券法第一条的规定，证券监管机关履行监管职责，毋庸置疑具有保护投资者合法权益的功能，此亦为证券监管的核心功能之一。证券市场是一个高度复杂的动态系统，同时具有分散风险的功能，个别投资者之间的利益关系并非是静态和单向一致的。因此，证券监管并不直接对个别投资者所涉及的权利冲突和市场纠纷进行考量和处理，其保护的投资者合法权益，应当且仅应当是所有不特定证券投资者的集合性权益。证券监管机关通过对证券市场依法实施有效的监管，维护有序的市场秩序，保障所有的投资者能够公平地参与市场竞争，从而实现对所有投资者共同权益的平等保护。
证券法第三条也规定，证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。这一规定所确立的“三公原则”决定了，任何对于证券市场的波动可能产生影响的监管程序的启动和进行，都必须以确保所有的投资者在该程序中处于平等的法律地位为前提。当监管程序自身不能提供这种保障时，还必须通过其他制度来予以弥补，这也是上市公司重大事项信息披露制度乃至股票及其衍生品种停复牌制度的重要功能之一。这也就进一步决定了证券监管不应当作为个别投资者保护其个人利益的工具，否则会对证券市场的公平秩序产生损害。因此，个别投资者并不具有要求证券监管机关为其个人利益而履行监管职责的请求权。
基于证券法的其他相关规定亦可得出相同的结论。证券法第一百七十八条规定，国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。如果将该条规定与证券法第一条规定结合起来进行体系解释，亦可认为证券监管机关正是通过对证券市场进行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行，从而实现证券法第一条立法宗旨中所要求的对投资者合法权益的保护。至于个别投资者与其他市场主体之间的具体权利冲突和纠纷，则应当通过相应的法律救济途径予以解决。
4.对于证券监管机关而言，包括投资者在内的任何人提出的举报，均是发现证券市场违法行为的线索来源，证券监管机关理应予以重视和鼓励。证券监管具有复杂性和专业性，证券监管机关有权基于对举报线索的明确程度、违法行为的严重程度、采取监管措施的紧迫性以及执法是否合比例等多方面因素的综合权衡，以有利于保护投资者整体利益和实现证券法立法目的为出发点，决定如何依法、适当且有效地履行其监管职责，证券监管机关不负有基于个别举报投诉而启动行政调查程序的法定义务。至于证券监管机关对投诉举报人作出的答复，是基于服务行政的要求而对举报投诉作出的回应。且需指出，证券监管机关在作出答复时，尤其应当注意避免由此导致个别投资者获得较之于其他投资者的信息优势地位。
综上，原告的行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条第二项所规定的受理条件，被诉复议决定依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项驳回原告的行政复议申请并无不当。对被诉复议决定的作出程序原告未持异议，经审查亦无违法之处。对原告的诉讼请求，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘志清的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘志清负担（已交纳）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 龙 非
人民陪审员 白淑香
人民陪审员 郁 杨
二〇一七年五月十二日
法官 助理 张婷婷
书 记 员 郎莉萍
附：相关法律规定
1.《中华人民共和国行政复议法》第二条
公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项、第四十八条第一款第二项
第二十八条第二项
行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；
第四十八条第一款第二项
有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。
3.《中华人民共和国证券法》第一条、第三条、第一百七十八条
第一条
为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。
第三条
证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。
第一百七十八条
国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。
4.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。