河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫15行初字4号
原告曹德新，男，汉族，；李保宏，男，汉族，；李荣，女，汉族。均系光山县城关镇正大街居民。
委托代理人余家军，河南人天律师事务所律师。
委托代理人余西志。
被告光山县人民政府
法定代表人王建平，该县县长。
委托代理人王心刚，该县住建局工作人员。
委托代理人向艳霞，该县政府法制办工作人员。
原告曹德新、李保宏、李荣诉被告光山县人民政府履行拆迁安置等法定职责并行政赔偿争议一案，于2016年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于1月7日立案后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年3月28日公开开庭审理，原告委托代理人余家军、余西志，被告委托代理人王心刚、向艳霞到庭参加了诉讼，现已审理终结。
原告诉称，其三人系光山县正大街老住户，被告在2008年依据相关法律法规、《光山县城总体规划（2006-2020）》及被告《光山县旧城改造管理办法》（光政（2010）62号）文件，对三原告等13户居住的老街进行了规划：将东边原告等13户规划为商住（门面房）改造范围，占地850.60㎡；将西边张耀勤等临街16户规划为正大街向东拓宽需拆迁范围，占地632.95㎡；将北边刘峰等几十户规划为旧城（棚户区）改造范围。被告出具的规划图载明在东边三原告建设实施前（即2010年）西边张耀勤等临街16户旧房应当拆除，以免挡住三原告新建的商住楼。后被告以国有土地出让方式向三原告收取土地出让金130.9924万元、各种改建费用87万元（共计217.99924万元），三原告才得以在原住址上按规划建设商住楼。因被告至今未按规划开展拆迁和安置，三原告已建成的商住楼（门面房）被西边的应拆迁旧房挡住，无法实现商业利益，造成原告经济损失4552.3025万元。原告认为所建商住楼系拆旧翻新联建改造性质，土地使用权原已属三原告，被告收取土地出让金于法无据，且被告已规划为旧城及棚户区改造项目，被告应依据（2010）62号文件将收取的217.99924万元返还原告用于“五通一平”等基础设施配套建设。三原告为此于2015年7月8日向被告递交《行政职责履行申请书》，要求被告履行职责：①对原告等13户旧城改造商住楼前的、正大街规划向东拓宽占压张耀琴等16户的房屋予以拆迁并安置；②向原告等13户兑现旧城棚户区改造优惠政策，退还（减免）或奖励拨付其所缴纳的土地出让金、城市基础设施配套费共计217.99924万元；③被告在法定期限内未履行其法定职责，故起诉请求依法判令被告履行上述职责并赔偿原告损失4552.3025万元。
原告提供二组证据：第一组：①行政职责履行申请书，以证明提出申请；②原告等13户联建规划图，以证明图中规划是空地，但实是房屋；③光开（2010）2661、2662号评估报告，以证明出让的宗地系商住用地，在“五通一平”的前提下作出的评估；④土地出让合同，以证明按评估价格出让，但现状没有出路；⑤照片，以证明出让宗地并未达到“五通一平”。第二组：①规划图，以证明规划建设性质为棚户区改造；②光山县旧城改造办法、发改委关于旧城改造的批复，以证明符合棚户区改造性质；③紫水办事处已向被告作出报告，但被告未回应；④原告向县长作出的《求救信》，以证明被告县政府不履行法定职责。
被告辩称，2009年6月16日，原告等13户签订《委托书》，委托余西志全权代理13户办理旧房联建改造规划、建设、土地等一切手续。后原告等人向县政府提出“请求规划联建安置房及联合拆旧建新”申请，承诺“我们的房屋前面（西边）正大街规划拓宽18米，占地500余㎡上的房屋由我们负责拆迁，地皮留着正大街作为路基，我们联建房不用。”光山县城乡规划设计室依其申请编制了《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》，2010年9月6日县领导批准了该规划图，原告曹德新等在该规划图上签字承诺“严格按规划图执行”。该规划图“规划设计说明”中注明：①曹德新、李保宏、李荣属于13户联建范围；②规划面积1483.67㎡，其中宗地面积850.72㎡、退让总面积632.95㎡。规划面积1483.67㎡包括13户联建户原房屋占地面积及其周边零星空地，退让总面积632.95㎡为规划的正大街道路用地面积；③业主规划实施前必须无条件拆除规划宗地范围内的沿街建筑面前占压道路的建筑。该规划图股室意见中还注明：“建设动工放线前业主将临街面路上的建筑物先行拆除后再施工”。原告代理人余西志2010年9月14日在《遵守规划管理承诺书》上代表13户签字承诺“严格按照批准的规划图实施建设，并遵守《建设项目规划管理告知书》提出的各项要求”。2010年9月15日三原告等13户申请办理了《建设用地规划许可证》。2011年6月23日光山县国土资源局按照《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》和《建设用地规划许可证》，以出让的方式将宗地面积850.6㎡出让给了原告等13户。现原告等13户联建楼已基本建成，但并未按其承诺自行拆除联建楼西边张耀勤、程在全的房屋。被告认为原告等13户以联建的形式申报建房规划，并办理建房规划和用地手续，其联建拆除旧房的建筑面积850.6㎡，不符合光政（2010）62号文件规定的旧城改造范围需达到10000㎡的要求，不符合棚户区改造或者旧城改造项目要求，规划图上并没有将13户联建批准为棚户区改造项目，原告无权享受相应的税费优惠政策；原告等13户申请联建时的承诺“我们房屋前面（西边）正大街规划拓宽18米，占地500余㎡上的房屋由我们负责拆迁”，规划图上明确标注“业主规划实施前必须无条件拆除规划宗地范围内的沿街建筑面前占压道路的建筑”，不存在被告实施拆迁安置以及赔偿原告损失的问题；原告等联建户缴纳土地出让金是履行国有建设用地使用权出让合同义务，且合同约定土地以现状条件交付，被告并未承诺出让地块周围“五通一平”。三原告原住房均是单位房改房，用地性质均为国有划拨，国有划拨转变为建设用地依法必须补缴土地出让金，被告收取原告土地出让金符合法律规定。故请求驳回原告的诉讼请求。
被告提供了五组证据：第一组：①《城乡规划法》，规定了建设业主应按规划实施；②《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保（2009）295号）及豫政办（（2009）154号）文件，均规定了棚户区改造项目需经申报后省政府批准及相关优惠政策；③《光山县旧城改造管理办法（试行）》（光政（2010）62号）、《光山县棚户改造工作指导意见》（光政办（2012）59号）文件，规定光山县旧城改造具体政策从2010年10月2日起实施及相关审批程序及具体政策。第二组：曹德新等联建申请、批示、《联建修建性详细规划图》，以证明东边原告曹德新与西边张耀勤、程在全等均属联建户，其申请联建时均已承诺房屋应由其自行拆除。第三组：《建设用地规划许可证》，显示审批原告曹德新等13户建房属于联建住房，不属棚户区改造项目。第四组：《国有建设用地使用权出让合同》复印件，显示国有建设用地使用权受让人是原告等13户，原住房土地属划拨用地，现变更为建设用地。依法缴纳土地出让金符合法律规定。第五组：委托书及遵守规划管理承诺书，以证明余西志作为联建户委托代理人，在办理规划、建设等手续时，在承诺书上签字承诺按批准的规划图实施建设，由业主拆除临正大街的旧房屋。
经过庭审质证，原告、被告双方对当方提供的书证真实性无异议，但对对方证据的证明目的不认可。本院认定行政职责履行申请书、原告等人向县政府提出“请求规划联建安置房及联合拆旧建新”申请、曹德新等十三户联建修建性详细规划图、委托书及遵守规划管理承诺书、国有建设用地使用权出让合同等书证可作为认定案件事实的依据。本院据此认定案件事实如下：
2009年6月16日，原告曹德新等13户签订《委托书》，委托余西志全权代理13户办理旧房联建改造规划、建设、土地等一切手续。同年6月18日，原告等29户向县政府提出“请求规划联建安置房及联合拆旧建新”申请，并承诺“我们的房屋前面（西边）正大街规划拓宽18米，占地500余平方米上的房屋由我们负责拆迁，地皮留着正大街作为路基，我们联建房不用。”光山县城乡规划设计室依其申请及相关规划法规编制了《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》，该图左侧标注的“规划设计说明”共15项，注明：设计依据、建设业主为“曹德新、李保宏、李荣等13户”；规划面积为“1483.67㎡（含13户有房产证的土地面积1079.7㎡，无证面积215.43㎡，其中宗地面积850.72㎡、退让总面积632.95㎡）”；用地性质为“商住”；建房类型为“拆旧翻新（棚户区改造）”；规划建设指标为“业主规划实施前必须无条件拆除宗地范围内的沿路建筑前面占压道路的建筑”等。该规划图还标注规划图股室意见为“建设动工放线前业主将临街面路上的建筑物先行拆除后再施工”；原告曹德新等还在该规划图上签字承诺“严格按规划图执行”。
2010年9月14日，代理人余西志在《遵守规划管理承诺书》上代表13户签字承诺“严格按照批准的规划图实施建设，并遵守《建设项目规划管理告知书》提出的各项要求”。2010年9月15日，原告曹德新、李保宏、李荣等13户申请办理了《建设用地规划许可证》，批准用地面积为850.72㎡、建筑面积为4204.175㎡。2011年6月23日，光山县国土资源局按照《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》和《建设用地规划许可证》，与原告等13户签订《国有建设用地使用权出让合同》，将850.6㎡宗地的国有建设用地使用权以130.9924万元出让，该合同约定土地以现状条件交付。
现原告等13户联建楼已基本建成，联建楼西边占压道路的张耀勤、程在全的房屋未拆除。
本院认为：原告曹德新、李保宏、李荣作为“请求规划联建安置房及联合拆旧建新”申请人诉规划审批人被告光山县人民政府不履行拆迁安置职责并要求赔偿损失，因原、被告之间签订有《国有土地出让合同》，被告作出的《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》有详细的规划设计说明标注，原告方亦作出了承诺。“合同”、“标注”、“承诺”，对双方权利义务作出了规定，故本案争议性质实为行政协议履行纠纷。（一）关于原告要求对其新建商住楼西边张耀琴等16户的房屋予以拆迁并安置补偿的诉讼请求。原告等13户向被告提出附加承诺的联建申请，光山县城乡规划设计室依其申请及相关规划法规编制了《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》，该规划图载明业主规划实施前必须无条件拆除宗地范围内的沿路建筑前面占压道路的建筑，曹德新等人在规划图上承诺“严格按规划图执行”。所谓的拆迁、安置、补偿，正是原告的合同义务，而并非被告的法定职责，且《国有建设用地使用权出让合同》亦约定土地以现状条件交付。现原告等联建户已将其大部分旧房拆除并按规划将联建商住楼建成后诉请被告履行拆迁安置挡在新建商住楼前的正大街规划向东拓宽占压的张耀琴等16户房屋、落实出让地块周围的“五通一平”等诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。（二）关于原告要求对其13户兑现旧城棚户区改造优惠政策，退还（减免）或奖励拨付其所缴纳的土地出让金、城市基础设施配套费的诉讼请求。被告作出的《曹德新等十三户联建修建性详细规划图》载明建房类型为拆旧翻新（棚户区改造），这是被告对原告等请求规划联建安置房及联合拆旧建新申请人建设项目性质作出的认定，该认定并不违反有关法律、法规、规章的规定，棚户区改造有关法律、法规、规章所规定的优惠政策，原告有权享受。被告以原告建设规模未达到其作出的光政办（2012）59号文件规定的“旧城改造范围需达到10000㎡的要求”为由，认为原告不符合棚户区改造或者旧城改造项目性质的理由，不能成立。被告应当按照《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保（2009）295号）文件规定，通过履行申报等法定职责保障原告享受相关优惠政策的权利。（三）关于原告要求被告赔偿其不履行法定职责造成原告经济损失4552.3025万元的诉讼请求。因原告未提供被告不履行行政协议造成了其相关经济损失的证据，所谓经济损失缺乏事实依据，该诉讼请求的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、七十八条之规定，判决如下：
一、驳回原告曹德新、李保宏、李荣要求被告光山县人民政府履行对原告等13户旧城改造商住楼前的、正大街规划向东拓宽占压张耀琴等16户的房屋予以拆迁并安置；并赔偿经济损失4552.3025万元的诉讼请求。
二、责令被告光山县人民政府在一个月内履行按照《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保（2009）295号）文件规定，保障原告曹德新、李保宏、李荣享受棚户区改造工程相关优惠政策权利的协议义务。
案件受理费50元，由三原告、被告各承担25元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 李洪宇
审 判 员 阮晓强
代理审判员 胡素琴
二〇一六年六月二十四日
书 记 员 樊 鑫