广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终535号
上诉人（一审原告）梁国强，男，1968年4月23日生，汉族，住柳州市柳北区。
上诉人（一审原告）梁国萍，女，1971年1月10日生，汉族，住柳州市柳北区。
上诉人（一审原告）梁国刚，男，1973年11月24日生，汉族，住柳州市柳北区。
上述三上诉人共同委托代理人黄剑锋，男，1946年9月24日生，汉族，住柳州市鱼峰区。代理权限为特别授权。
被上诉人（一审被告）柳州市柳北区人民政府，住所地柳州市柳北区胜利路12-8号。
法定代表人左崖，区长。
上诉人梁国强、梁国萍、梁国刚（以下简称梁国强等三人）与柳州市柳北区人民政府（以下简称柳北区政府）不履行信访行政职责一案，已由柳州市中级人民法院于2016年12月6日作出（2016）桂02行初37号行政判决。梁国强等三人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，1984年梁国强等三人母亲覃瑞芳带着包括梁国强等三人在内的四个子女与柳北区雅莲村委第七村民小组（以下简称雅莲七组）村民陈重英再婚，并于1985年6月10日将户籍迁随陈重英户。1988年雅莲七组依据雅莲村委1985年4月11日村民代表大会经民主表决后通过的《安置补助费分配方案》（以下简称《方案》）第三条“凡是来生产队要求过桥搭户的人口，原则上是不给安置补助费。但是，如果是生产队已给了责任地的，应当由生产队社员群众讨论。可给种地本人，其家属一律无权享受”的规定，决定不分配给梁国强等三人安置补助费。覃瑞芳为此多次上访要求解决该问题。2012年7月16日，锦绣街道办作出《锦绣街道办事处关于覃瑞芳信访事项的答复《（以下简称《答复》），认为街道无权处理村集体经济财产，只能由雅莲村村民自治，召开村民代表大会对分配方案进行重新讨论，解决覃瑞芳所反映的问题。2012年8月22日，针对覃瑞芳提出的复查申请，柳北区政府作出《柳北区人民政府关于覃瑞芳信访事项的复查意见》（以下简称《复查意见》），维持了锦绣街道办作出的《答复》。2012年11月20日，柳州市“市长接待日”活动中，副市长崔惠柳在市信访局接待了覃瑞芳等三人，就覃瑞芳等三人的上访诉求做了相应指示。同日，柳州市人民政府信访局形成柳信会纪〔2012〕53号会议纪要（以下简称53号会议纪要）：“一、对“外来”户，所有人员及单位不得歧视，一视同仁。二、覃瑞芳四子女是农村户口，没有农田，应尽可能让其享受城镇低保待遇，由柳北区核实落实。”2013年7月8日，柳北区民政局作出《关于锦绣办丁志珍、覃瑞芳家庭享受低保答复》，确认覃瑞芳家庭不符合城市最低生活保障条件，儿子梁国强已享受城市最低生活保障，其余五人不符合城市最低生活保障条件。但覃瑞芳等人反映的安置补助费及承包地的问题仍未获解决。为此，梁国强等三人诉至一审法院，请求：依法判决柳北区政府执行柳州市人民政府崔副市长的批示，责令雅莲村委、雅莲七组给予梁国强等三人享受所得收益及分配权。
一审法院认为，梁国强等三人认为柳北区政府未履行法定职责的依据为53号会议纪要。从该会议纪要看，柳北区政府具有对覃瑞芳信访事项履行信访行政行为的职责。本案争议焦点为：柳北区政府是否履行了信访行政职责。根据《信访条例》三十二条的规定，对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，对事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；缺乏法律依据的，应做好解释工作。本案中，53号会议纪要仅要求不歧视“外来户”，应尽可能让其梁国强等三人享受低保，并未指示必须解决其村民待遇问题。至于能否享受村民待遇问题，依据《村民组织法》规定，受村规民约制约，非柳北区政府职权范围；且对于覃瑞芳提出的解决安置补助费的问题，柳北区政府曾指令锦绣街道办处理。锦绣街道办经调查后于2012年7月16日作出过《答复》，指出依据《方案》，覃瑞芳可以参加集体经济组织的分配，但四个子女不能参与安置补助费分配。该《方案》为村规民约，锦绣街道办只能对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不能干预；另，符合低保条件的梁国强的低保问题亦得到了解决。至此，柳北区政府已履行了相应的行政职责，对符合法律规定的低保问题给予享受低保，对不符合法律规定的也已作出了相应解释说明。梁国强等三人认为柳北区政府未履行行政职权的诉讼意见无事实和法律支持，一审法院难以采信。综上，梁国强等三人诉请柳北区政府履行行政职责缺乏事实和法律依据，其诉讼请求一审法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回梁国强、梁国萍、梁国刚的诉讼请求。
上诉人梁国强等三人上诉称，梁国强等三人是雅莲七组的集体经济组织成员，依法享有收益分配权。雅莲村委的《方案》剥夺梁国强等三人的收益分配权，违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款的规定，应由乡、民族乡、镇人民政府责令改正。崔副市长指示及53号会议纪要明确指示由“柳北区核实落实”，但柳北区政府只落实解决了低保问题，却未解决对外来户一视同仁享受收益分配权的问题，显属不履行行政职责。请求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人柳北区政府未提交书面答辩意见。
梁国强等三人二审未提交新证据，其所提交的柳州市郊区人民法院（1997）郊民初字第59号民事裁定书、柳北区人民法院（2006）北民一初字第289号民事判决书及柳州市中级人民法院（2006）柳市民一终字第566号民事判决书及本院（2008）桂民申字第863号民事裁定书、柳北区沙塘镇上垌村民委员会2010年月1日出具的证明、刘贵香等人证明等，拟证明相关民事裁判认定其属于雅莲七组集体经济组织成员，相同情况的其他村民获得了土地安置补助费，其迁来雅莲七组前在上垌村享有的承包地已被收回等，因上述证据均不是诉讼法意义上的新证据，本院依法不予审查。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，柳北区政府2012年8月22日《复查意见》认定，（一）关于覃瑞芳主张其四个子女具有雅莲七组集体经济组织成员资格，享有参加集体经济分配权利的问题。覃瑞芳原系柳州市沙塘镇上垌村人，与雅莲七组村民陈重英再婚后，于1985年6月10日，覃瑞芳与在上垌村出生的四个子女将户口迁入雅莲村。根据我国户籍管理相关规定，户口在雅莲村只能证明是雅莲村村民，不能证明具有参加集体经济组织分配的资格。又根据雅莲村委《方案》第三条规定，当时雅莲七组认为覃瑞芳四个子女都属于搭户性质，分给覃瑞芳本人责任地，但四个子女不能享受集体经济组织利益分配。雅莲七组其他人员比覃瑞芳迁入户口时间晚，但他们的子女都是在雅莲七组出生，不是婚后带来的。（二）关于覃瑞芳反映雅莲村委《方案》违反了《村民组织法》第二十七条规定的问题。《方案》内容经大多数村民民主投票同意通过，后经黄村乡政府、郊区政府、市土地管理局审批认可，柳北区政府认定该《方案》合法有效。（三）关于覃瑞芳反映要求锦绣街道办责令雅莲村委、雅莲七组改正《方案》，却被置之不理、拒绝履行的问题。1989年8月23日，在小队不同意情况下，郊区领导出于照顾性质签字批准给覃瑞芳小儿子梁国卫安置费，因小队不同意，其安置费是由郊区政府要求由村委先垫资再扣划小队费用。后覃瑞芳希望政府能再次签字给其他子女也得到安置费，但未获同意。多年来，锦绣街道办多次与小队沟通，做工作，但小队坚持覃瑞芳迁来的子女属于搭户，也没有类似情况人家得到安置费，因此不愿意分给覃瑞芳其他子女安置费。锦绣街道办根据《村民组织法》第五条第一款、第二十八条第三款之规定，无权处理村集体经济财产，如有异议，应当由雅莲村村民自治，召开村民代表大会对分配方案再进行重新讨论。锦绣街道办依据相关法律政策处理该问题并无不当。
再查明，2014年11月27日，柳北区政府信访局作出《信访事项不予受理告知书》，告知覃瑞芳，其向中央巡视组反映关于四子女未得享受村民同等待遇的信访事项，锦绣街道办事处于2012年7月16日作出《答复》，柳北区政府于2012年8月22日作出《复查意见》，因覃瑞芳在规定时间内未提出复核申请，该复查意见为信访终结性意见，现决定对该信访事项不予受理。
本院认为，梁国强等三人就其村民资格和村民待遇问题向锦绣街道办反映，锦绣街道办经调查后于2012年7月16日作出过《答复》。梁国强等三人不服锦绣街道办《答复》，向柳北区政府申请复核，柳北区政府复核后于2012年8月22日作出《复查意见》。从《复查意见》内容看，柳北区政府对梁国强等三人的信访事项经调查核实，依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，对事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；缺乏法律依据的，做好解释工作。柳北区政府的复查行为，符合《信访条例》三十二条的规定，已经履行了信访职责。
至于梁国强等三人主张柳北区政府应执行柳州市副市长批示、53号会议纪要的问题。柳州市副市长批示、53号会议纪要属于信访过程中形成的意见和建议，不具有约束力，不能作为柳北区政府应当履行职责的法律依据。且从内容看，53号会议纪要第一点意见仅为原则性内容，并非如梁国强等三人所主张的明确批示“由柳北区核实落实”。对于53号会议纪要第一点涉及的落实梁国强等三人村民资格待遇及享受承包权及收益分配权的问题，柳北区政府在此前已作出了信访终结性的《复查意见》从实体上调查核实并予以驳回，又于2014年11月27日作出《信访事项不予受理告知书》从程序上审查并答复不予受理，已充分履行了复查监督及信访答复的行政职责。对梁国强等三人的该意见，本院不予采纳。
至于梁国强等三人主张柳北区政府应当责令雅莲村委改正《方案》的问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”对于违法的村规民约，柳北区政府负有责令改正的职责。但该职责的履行，应以“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”为前提。柳北区政府在《复查意见》中认定雅莲村委《方案》合法有效，则对于合法有效的村规民约，柳北区政府无权责令改正。故梁国强等三人要求柳北区政府责令雅莲村委改正《方案》的意见，没有法律依据，本院不予支持。
综上所述，柳北区政府对于梁国强等三人的信访事项，依法履行了职责。梁国强等三人以柳北区政府不履行行政职责为由，诉请判令柳北区政府执行崔副市长批示，责令雅莲村委、雅莲七组给予其享受收益及分配权，缺乏事实根据和法律依据，柳北区政府对此不予支持，不等同于柳北区政府未履行职责。梁国强等三人的上诉主张不能成立，本院依法不予支持。一审判决驳回梁国强等三人的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由梁国强、梁国萍、梁国刚共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 周善能
审判员 陆 海
审判员 陈 惠
二〇一七年七月十一日
书记员 孙宇欣