江西省赣州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）赣07行赔初1号
原告赣州市伟丰怡电力资源开发有限公司(以下简称伟丰怡公司)。
地址：会昌县城吉祥花园3栋301。
法定代表人徐春梅，公司董事长兼总经理。
委托代理人张强新，公司员工。
委托代理人肖羽飞，江西海融律师事务所律师。
被告会昌县人民政府。
法定代表人余学明，县长。
委托代理人梁秀山，江西一泓律师事务所律师。
委托代理人熊清平，会昌县法律援助中心律师。
原告伟丰怡公司与被告会昌县人民政府行政赔偿一案，我院于2016年4月29日作出（2015）赣中行赔初字第112号《行政赔偿判决书》，原告不服提起上诉。江西省高级人民法院于2017年1月10日作出（2016）赣行赔终4号《行政裁定书》，裁定撤销（2015）赣中行赔初字第112号行政赔偿判决，将本案发回我院重审。我院于2017年3月24日立案重审后，依法另行组成合议庭，于2017年6月30日公开开庭进行了审理。原告伟丰怡公司法定代表人徐春梅及委托代理人张强新、肖羽飞，被告会昌县人民政府委托代理人熊清平、梁秀山到庭参加了诉讼。在本案审理过程中，原告于2017年6月19日向本院提出鉴定申请，请求我院对被告会昌县人民政府填占老虎头水电站水库库容容量多少及造成原告的电费损失多少进行鉴定，我院予以准许后，依法移送我院司法技术部门。本案现已审理终结。
被告会昌县人民政府于2015年10月9日作出会府赔字[2015]1号《行政赔偿决定书》，决定如下：1、对赣州市伟丰怡电力资源开发有限公司提出的第一项赔偿请求，会昌县人民政府使用水淹区面积156.84亩（其中实际占用91.19亩，填土面积65.65亩），其中92.06亩双方已按商议的7.2384万元/亩给予了补偿，其余填土面积64.78亩，可按已评估的价格15.48万元/亩予以补偿。2、对赣州市伟丰怡电力资源开发有限公司提出的第二至六项赔偿请求不予赔偿。
原告伟丰怡公司诉称，原告是外商投资企业，因被告等单位违法占用（含拍卖、收回、扣押不交付，下同）老虎头水电站项目建设用地造成原告巨额经济损失，原告于2015年4月20日向被告和会昌县国土局、会昌县水利局、会昌县财政局递交《国家行政赔偿申请书》，提出了7项赔偿请求，要求被告等共同赔偿原告经济损失24906.71万元。收到赔偿申请后，经原告多次要求，被告也不给原告出具收到国家赔偿申请书的凭证。2015年4月27日，被告将已收到的申请书退回给原告，声明不受理原告提出的国家赔偿申请，但又不作出不予受理的书面决定。原告不服，于2015年5月6日向赣州市人民政府单独对被告的行政行为提请行政复议，请求确认被告占用原告老虎头水电站项目建设用地和不受理原告提出的国家赔偿申请等行政行为违法，并要求被告赔偿原告损失33162.9万元。赣州市人民政府经复议审查，2015年8月5日作出复议决定：1、确认被告使用原告项目规划用地建设其他项目违法，对违法用地的四至范围和面积，由原被告共同指定有相应资质的测绘机构测定，双方根据测定结果协商解决补偿事宜；2、确认被告未当场向原告出具行政赔偿请求书面收讫凭证且未在法定期限内作出赔偿决定违法。被告应在收到复议决定书之日起60日内作出是否赔偿的决定。《赣州市人民政府行政复议决定书》送达后，被告委托赣州市思远测绘有限公司对占用原告建设用地面积不确定的部分进行了现场测绘，结合此前原被告双方已达成共识的占地面积部分，2015年9月19日，被告委托会昌县国土局认定已占用原告土地面积是156.84亩，未动工（未交付给原告）的土地面积是68.78亩。2015年10月9日，被告作出行政赔偿决定：1、对原告提出的第一项赔偿请求，会昌县人民政府使用水淹区面积156.84亩（其中实际占用91.19亩，填土面积65.65亩），其中有92.06亩双方已按商议的7.2384万元/亩给予了补偿，其余填土面积64.78亩，可按已评估价15.48万元/亩予以补偿。2、对原告提出的第二至第六项赔偿请求不予赔偿。原告认为，被告作出的《行政赔偿决定书》是错误的。一是被告没有承认占用原告项目建设用地是违法的这一根本问题，拍卖、扣押不交付原告项目用地的事实也在回避没公开承认；二是在赔偿决定书中歪曲客观事实，如将被告单方确定的补偿歪曲成经商议的补偿，明明是填占电站库区水淹地建房却歪曲成高于水淹区填土等；三是对违法收回的土地不赔偿，对填土占用64.78亩按不合理的15.48万元/亩低价补偿。该赔偿决定没有按《国家赔偿法》和《侵权责任法》的要求来执行，原告坚决不服被告的赔偿决定。具体理由如下：一、被告违背合同、违法占用了原告的225.62亩老虎头水电站项目建设用地。违法占地建房施工一直在进行，至今仍未停止。（一）原告依照与被告签订的合约开展项目投资。（二）原告按投资项目核准程序建设会昌县老虎头水电站。（三）原告依法获得了江西省政府批准使用240.57亩国有划拨建设用地的一系列行政审批许可。（四）被告违法占用（含拍卖、收回、扣押不交付）省政府批准许可给原告使用的225.62亩水电站项目建设用地，故意不到现场进行实地划地交付，从2011年底至今，被告连续不断地违法扣押、侵占了原告225.62亩水电站项目建设用地：一是违法卖地。被告违法拍卖了原告的项目用地33.77亩。二是违法用地。除拍卖33.77亩土地外，被告还违法侵占使用了原告土地123.07亩。三是违法扣留土地。被告违法扣留了原告土地68.78亩不交付给原告使用。（五）被告滥用职权用“收回”土地的办法来供自己使用，掩盖违法占用原告土地的事实真相。（六）被告滥用职权扣押原告215.62亩《国有建设用地划拨决定书》，印发没有四至界址的不准确的土地公文证件，造成225.62亩建设用地虽然有证但原告无法使用。一是被告印发的10亩原告拟建办公楼的建设用地证，是没有四至界址的不准确的土地公文证件。证虽然发给了原告，但原告没法使用。二是被告扣押了原告215.62亩《国有建设用地划拨决定书》。三是被告印发另外一份原告的108.65亩建设用地抄告单和土地使用证，也是没有四至界址、不准确的公文证件，原告无法使用。（七）被告侵占原告土地建房施工一直在进行，拒不停止。二、被告违法占用原告225.62亩水电站项目建设用地的行政行为，给原告造成了339245400元财产和经济损失。（一）拍卖33.77亩土地损失3951.09万元。（二）侵占123.07亩土地损失14398.371万元。（三）扣押不交付68.78亩土地损失8047.26万元。（四）填占水库造成电费损失7527万元。三、被告应当依法承担332615453元国家赔偿责任。（一）被告作为地方政府理应遵守法律依法办事、执行上级决定命令、遵守合同约定。（二）原告的建设用地是付出了近二亿元经济代价后依法取得的物权，应当受到法律保护。（三）省政府批准决定给原告使用的国有建设用地，被告会昌县政府无权改变为自己或他人使用。1、无权侵占。2、无权收回。一是下级政府（被告）违反上级政府依法作出的行政决定越权收地无效。二是被告先占后收，强买强卖，程序违法。三是被告没有作出《收回土地处理决定书》，剥夺原告行政救济权。四是被告未经批准收回电站库区土地搞建设，减少电站发电库容，降低水利工程效能，违反水电法规规定。3、无权征收。（四）被告占用原告土地违法，得到了上级行政复议机关的确认。（五）被告依法应当承担赔偿原告全部损失的责任。
原告的诉讼请求为：1、因被告违法占用（含拍卖、收回、扣押不交付）原告的225.62亩老虎头水电站项目建设用地造成原告巨额经济损失，被告只决定对占用的64.78亩可按15.48万元/亩的低价进行补偿，被告歪曲事实，错误适用法律，原告不服，对赔偿方式、项目、数额有异议，请求法院撤销被告作出的会府赔字[2015]1号《会昌县人民政府行政赔偿决定书》；2、根据赣州市人民政府赣市府复字[2015]31号《行政复议决定书》决定一“确认会昌县人民政府使用会昌县老虎头水电站项目规划用地建设其他项目违法”的规定，请求：（1）判令被告将违法拍卖33.77亩老虎头水电站项目建设用地所得的3951.09万元价款给付返还原告；（2）判令被告赔偿因违法侵占使用123.07亩老虎头水电站项目建设用地造成原告的损失14399.19万元（按117万元/亩的土地拍卖价计算）；（3）判令被告赔偿因违法扣押68.78亩老虎头水电站项目建设用地不交付给原告使用造成原告的损失8047.26万元（按117万元/亩的土地拍卖价计算）；（4）判令被告赔偿因违法填占老虎头水电站水库造成原告的电费损失7527万元（每年损失电费298.7万度，电价0.36元/度，按发电70年计算）。（减去被告强行划拨给原告账户上的6629947元款项，上述4项合计请求人民法院判令被告赔偿原告经济损失332615453元。）
原告伟丰怡公司向本院提交了以下证据（复印件）：
第一组：1、国家行政赔偿申请书；2、递交国家行政赔偿申请书记录3份；3、行政复议申请书；4、赣州市人民政府行政复议受理通知书5、赣州市人民政府行政复议延期审理通知书；6、行政复议答复书；7、对会昌县人民政府《行政复议答复书》的反驳意见；8、赣州市人民政府行政复议决定书；9、赣州市思远测绘公司测绘图；10、会昌县国土资源局代表被告与原告出具的《关于老虎头水电站建设项目用地土地利用情况》说明；11、会昌县人民政府行政赔偿决定书。用于证明：（1）原告依法向被告提出了国家赔偿申请，但被告退回、不受理原告的申请；（2）原告依法对被告的违法行政行为提出了行政复议和国家赔偿申请，复议机关确认了被告占用原告土地的行政行为违法；（3）按照复议决定对被告违法占地的面积进行测定后，确认了被告占用原告的土地面积为156.84亩；（4）被告未依法作出赔偿决定，原告不服该决定。
第二组：1、会昌县贡水流域水能开发利用协议书；2、《会昌县贡水流域水能开发利用（老虎头水电站）合同书》；3、江西省环境保护局《关于老虎头水电站工程环境影响报告书的批复》；4、江西省会昌县老虎头水电站初步设计报告；5、江西省发展和改革委员会《关于核准会昌县老虎头水电站项目的批复》；6、江西省水利厅《关于会昌县老虎头水电站开工建设的批复》；7、江西省水利科学研究院《江西省会昌县老虎头水电站工程蓄水安全鉴定》；8、会昌县供电公司《关于会昌县老虎头水电站发电机组转入商业化运营的批复》2份；9、江西省水利厅关于印发《会昌县老虎头水电站下闸蓄水验收鉴定书》的通知。证明：（1）原告与被告合同约定了水库淹没土地开发使用权属原告，但被告违反合同约定；（2）老虎头水电站项目依法获得了上级政府一系列的行政许可，具有法律效力；（3）、老虎头水电站闸坝、发电厂房、土地征用等通过了江西省水利厅组织的有被告参与的验收，是依法依规建设的。
第三组：1、江西省国土资源厅《关于对赣州市伟丰怡电力资源开发有限公司老虎头水电站建设项目用地的预审意见》；2、《委托补充耕地协议书》和汇款凭证2张；3、会昌县人民政府办公室关于印发《会昌县老虎头水电站建设项目征地拆迁方案》的通知；4、《征地协议》和支付征地资金的证明；5、《使用林地申请表》和森林植被恢复费汇款凭证1张；6、江西省国土资源厅《关于会昌县老虎头水电站项目建设用地的批复》和所附用地红线图3张；7、会昌县人民政府办公室会府办抄字[2013]2号抄告单；8、会划字[2013]01号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》；9、《中华人民共和国建设项目选址意见书》（选字第2013-001号）；10、会国用（2013）第69号《中华人民共和国国有土地使用证》；11、会昌县人民政府办公室会府办抄字[2013]17号抄告单；12、会划字[2013]03号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》；13、会划字[2013]16号《中华人民共和国建设用地划拨决定书》。证明：（1）江西省政府、省国土厅审批许可给原告的建设用地为240.57亩；（2）国有建设用地划拨决定书上载明给原告使用的土地面积总数也是240.57亩，这240.57亩建设用地依法是属于原告的物权；（3）被告真正只交付了14.953亩电站坝址用地给原告使用。
第四组：1、会昌县国有建设用地使用权拍卖出让公告（会国土告字[2011]10号）；2、行政复议申请书；3、赣州市人民政府《行政复议申请受理通知书》；4、赣州市人民政府《终止行政复议通知书》；5、会昌县国有建设用地使用权网上挂牌出让公告（赣国土资网交地[2012]BP030号）公告；6、会昌县国有建设用地使用权拍卖出让公告（会国土告字[2011]12号，证明被告违法拍卖了原告建设用地16.47亩）；7、会昌县成功出让一宗经营性土地信息；8、会昌县财政局开出的《江西省国有土地使用权有偿使用收入专用票据》1张。证明被告分两次违法拍卖原告二块建设用地共33.77亩，拍卖成交价为117万元/亩，造成原告损失3951.09万元。
第五组：1、会昌县财政局、水利局、国土局《关于收回老虎头水电站项目用地用于“贡江花苑”建设的处理意见》；2、会昌县国土局、水利局工作人员核定的江西省会昌县城乡规划设计院出具的被告填方占用原告73.93亩建设用地图；3、会昌县人民政府办公室抄告单（会府办抄字[2012]43号）；4、贡江花苑宗地图；5、会昌县“贡江花苑”（国有林场危旧房改造、房产局晨光廉租房、公租房）项目总平面规划方案；6、会昌县国土局工作人员测量记录的《老虎头水电站水淹地用于城西出入口公路用地面积》；7、赣州市思远测绘公司测绘图；8、会昌县国土资源局代表被告与原告出具的《关于老虎头水电站建设项目用地土地利用情况》说明；9、填土插牌施工照片1张；10、会昌县人民政府正在占用原告建设用地进行建房的照片5份；11、贡江花苑、龙腾国际商铺、商品房广告。证明除拍卖33.77亩土地外，被告违法占用原告建设用地123.07亩用于建房、扩建公路等，光建房建商铺方面就产生了20多亿元经济价值，按每亩117万元拍卖价计算，造成原告损失14398.371万元。
第六组：1、会划字[2013]16号《中华人民共和国国有建设用地划拨决定书》复印件；2、10亩的用地抄告单、建设用地批准书和土地使用证；3、108.65亩的用地抄告单、土地使用证；4、《江西省会昌县城总体规划》和《江西会昌县城南片区控制性详细规划》；5、9.11亩土地规划图。证明被告违法扣押原告68.78亩建设用地规划用于建设公园、道路、绿地等，按每亩117万元拍卖价计算，造成原告损失8047.26万元。
第七组：1、老虎头水电站建设用地和水淹区（水库库容）被会昌县政府填土占用情况统计表；2、会昌县城防洪堤初步设计报告；3、会昌县城防洪堤建设施工合同；4、被告在原告库区大量填土施工照片4张；5、会昌县老虎头水电站与营脑岗水电站发电量对照表2份；6、江西省发展与改革委上网电价批复文件。证明老虎头水电站正常蓄水位以下库容为589万立方米，被告填土60万立方米，违法填占了原告10%的库容，降低了原告水电站10%的发电效能，原告总装机8000千瓦，被告造成原告每年减少发电量298.7万度，年电费损失107.53万元，以发电70年计，造成原告电费损失7527万元。
第八组：其他相关证据。1、2015年9月29日会昌县人民政府办公室通知；2、会昌县人民政府《会议纪要》2008年9月26日第19期；3、招商方案；4、相邻土地拍卖公告；5、国土资源部行政审批事项目录；6、诉会昌县国土资源局的行政赔偿起诉状；7、诉会昌县国土资源局的立案通知书；8、诉会昌县水利局的行政赔偿起诉状；9、诉会昌县水利局的立案通知书；10、台港澳外商投资企业批准证书；11、企业法人营业执照；12、企业法人代码证；13、法定代表人证明。
在本案重审过程中，原告伟丰怡公司补充提交了：1、民事判决书51份和股权转债记录统计表，证明原告的投资来源是公众融资，由于被告的违法行为增加了投资成本，造成原告损失；2、国土资源部发布的关于公布已废止或者失效规范性文件目录的公告，证明原一审判决适用的国土部批复已经失效。
被告会昌县人民政府辩称，一、原告未获得225.62亩国有建设用地使用权、排他物权。会昌县城市总体规划已于2013年获赣市府字（2013）252号批复同意，会昌县城南片区控制性详细规划也依据总体规划依法进行了相应调整。依据修编后的规划，老虎头水电站项目的部分水淹地已有所调整，若答辩人按修编前的规划继续供地，显然违法，所以不存在收回和扣押不交付的问题，只能依据修编后的规划按照节约用地和集约用地原则，结合老虎头水电站项目实际用地情况分别划拨供地，并根据原告申请依法登记造册，核发土地使用权证。从原告提交的证据来看，原告已获得三本土地使用证书合计133.6023亩国有划拨建设用地使用权。二、答辩人是否违背合同与适用法律问题。根据国家赔偿法的规定，行政机关及其工作人员行使职权的具体行政违法，损害行政相对人合法权益造成财产损失，才适用国家赔偿法申请国家赔偿。行政行为违法并造成财产损失，是适用国家赔偿的必要条件，违背合同印发的争议，显然不属于国家赔偿的范畴。三、答辩人批准其他具体建设项目，合理补偿前期征地费用，合情合理合法。答辩人依据修编后的城市总体规划和调整后的控制性详细规划，以及《土地管理法》第四十四条第三款规定，依法批准了房产局、水利局等单位的公益性项目用地和部分商住地，于法有据。答辩人按照征地费、占地费、征地管理费、工作经费、调查费、差旅费、招待费等费用，并依照中国人民银行公布的贷款基准年利率二倍计付利息，核定每亩补偿为7.2384万元是合理的。为此还下发了会府办抄字（2012）43号“抄告单”、会办字（2013）139号《会议纪要》，并由原告根据双方对账核实结果出具补偿款收据、提供银行账户，分四笔共支付给原告征地补偿款8445361.24元，原告既未拒收或退还答辩人，也未提出任何异议，根本不存在违法占用的问题。四、原告要求赔偿电费损失7527万元缺乏依据，应予驳回。答辩人修筑防洪堤、填土等，除防洪堤基脚可能会低于160米高程涉及库容外，在160米高程以上填土根本就不会占用水库正常蓄水库容，既不会影响上游河道天然来水量，也不会影响发电利用水头和运行管理水平。更何况答辩人修筑防洪堤使堤内少部分被淹地不再被淹，提高了土地使用价值，原告可以从中受益，增加了库容，发电量只会增加，不会减少。五、原告凭空想象推测，主张117万元每亩损失赔偿不应支持。划拨国有土地使用权是国家财产，不属于使用单位的财产，原告既没有依法向有关部门提出改变土地用途的申请，也没有得到政府和规划部门的批准同意，更没有依法补缴出让金。六、原告超越批准用地范围，批东征西、批东建西公然违法在先。原告直接将征地款支付给文武坝镇政府，违法征收超越批准范围的14.98亩土地，批东征西；又将水坝建在违法征收的超越批准用地范围的14.98亩土地上，公然违法在先。
被告会昌县人民政府向本院提交了以下证据（复印件）：第一组：1、赣州市人民政府赣市府字（2013）252号《关于同意会昌县城市总体规划的批复》；2、《会昌县土地利用规划图控制性详细规划》。证明：会昌县（2010年-2030年）城市总体规划修编获上级人民政府批准，原会昌县（2003年—2020年）县城总体规划与控制性详细规划已作相应调整，其中包括原老虎头水电站部分水淹地也作了相应调整。第二组：1、会国用（2013）第69号（14.9535亩）国有划拨土地建设用地使用权颁证资料，2、水电站现坝址地块《照片》《协议书》；3、会国用（2013）第288号（10亩）国有划拨土地建设用地使用权颁证资料及照片；4、会国用（2014）第1087号（108.65亩）国有划拨土地建设用地使用权颁证资料及照片；5、现场《照片》6张；证明答辩人已依法分别供地共计133.6035亩，原告亦依法申请获得了133.6035亩国有划拨建设用地使用权，答辩人没有侵占其上述划拨建设用地使用权的事实。第三组：1、会昌县政府与香港伟丰怡公司（赣州市伟丰怡电力资源开发有限公司母公司）签订的《会昌县贡水流域水能开发利用（老虎头水电站）合同书》；2、原告《企业法人营业执照》；证明原告与答辩人签订合同，明确原告投资兴建水电站经营的事实，原告经营范围亦为水力发电和售电。第四组：1、《“贡江花苑”项目建设用地的处理意见》；2、老虎头水电站《项目用地支出明细表》等费用利息计算及支付凭证等；证明：1、政府依据修编后的规划批准了其他用地项目；2、原、被告双方就原告前期征地的相关费用进行了协商、核算，确认合理的补偿价和补偿金额，被告向原告支付了6629947.24元，已支付到位，并退回给原告征地款1815414元；3、老虎头水电站规划项目建设用地尚有少部分应征农用地，还未完成征收转用的事实。第五组：老虎头电站库区清淤、修堤资料和照片；证明：1、老虎头水电站的水库为调节库容小，属于无调节水库，水库正常蓄水位为160.00m高程的事实；2、防洪堤修建、河道清淤等建设项目，以及大坝前移100多米，证明老虎头水电站项目库容量的增加远远大于防洪堤基脚所占库容，只会增加电站的发电量，不会减少发电量。若原告管理运营正常，不出其他问题或差错，不可能出现发电量减少的问题。3、证明原告批东征西、私自与镇政府征地建大坝，且大坝向下游前移100多米的事实。第六组：1、现场《照片》；2、会昌县国土局、赣州市伟丰怡电力资源开发有限公司共同确认的《关于老虎头水电站项目用地情况》说明；3、双方共同委托赣州春晓土地评估咨询有限公司的《土地估价报告》；证明：1、赣州市伟丰怡电力资源开发有限公司擅自改变土地用途、变相出租使用土地，进行非水电项目经营的事实；2、原告超越批准用地范围导致电站大坝向下游前移100多米的事实；3、双方已对实际土地利用情况进行了确认，被告不存在原告诉称的违法占用225.62亩项目建设用地的事实；4、赣州春晓土地评估咨询有限公司对所委托的划拨性质的土地，按住宅用地地类进行评估为15.48万元每亩的事实。
重审过程中，被告补充提交了：1、现场照片15张；2、河海大学出具的分析报告意见，用于证明库区防洪堤建设不但没有减少电站库容及发电量，反而增加电站发电运行库容，有利于提高电站日调节能力。
经庭审质证，被告对原告证据的质证意见是：第一组证据：对该组第8、9、10项的证明对象有异议；第二组证据：对该组第2项的证明对象有异议，对第2项证据已明确了修建防洪堤为原告的义务；对第三组、第四组、第五组、第六组、第七组证据的证明对象有异议；第八组证据：对该组第2项、第5项证据的证明对象有异议，对该组第3项、第5项、第6项证据的关联性提出异议。对原告补充提交证据的质证意见为：民事判决书和股权转债记录与本案没有关联性；国土资源部发布的关于公布已废止或者失效规范性文件目录的公告是对下级国土资源局作出的解释批复，不能改变涉案土地是划拨用地的属性。
原告对被告提交的六组证据的证明对象均提出异议，认为不能证明被告的待证事实，也不能证明被告的行为合法，反而能够反映被告的行为违法。对被告补充提交的证据质证意见为：现场照片与已经提交的照片没有差异；河海大学的报告不是法院委托的鉴定，没有提交出具报告的专家身份，无法确认其资质。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据，可以证明原告提出行政赔偿及经过行政复议的事实，本院予以确认；第二组证据可以证明老虎头水电站建设项目获得国家立项批准许可的事实，本院予以确认；第三至七组证据，被告对其真实性、合法性没有异议，本院予以确认，但上述证据不能证明原告主张的待证事实；第八组证据第3、5、6、7、8、9项证据与本案无关。原告补充提交的二组证据，与本案无关，不予确认。
被告提交的证据一至证据六，原告对其真实性均没有提出异议，但对证明对象提出异议，本院对上述证据真实性予以确认。被告补充提交的现场照片，与已提交的现场照片基本一致；河海大学出具的分析报告，为被告单方委托，且报告没有相关人员的身份资质说明，本院不予认定。
结合原、被告双方提交的证据，对本案事实综合认定如下：
2005年2月4日，被告会昌县人民政府和香港伟丰怡公司签订《投资兴建会昌县老虎头水电站项目合同书》，约定被告同意香港伟丰怡公司在会昌县××坝河段兴建老虎头水电站。同年7月29日，成立赣州市伟丰怡电力资源开发有限公司，经营范围水利发电和售电。2006年9月12日，江西省环境保护局作出《关于江西省会昌县老虎头水电站工程环境影响报告书的批复》，同意老虎头水电站工程的建设。2007年1月18日，江西省发改委作出《关于核准会昌县老虎头水电站项目的批复》，核准建设会昌县老虎头水电站项目。2008年12月12日，江西省水利厅作出《关于会昌县老虎头水电站开工建设的批复》，同意开工建设。2010年10月28日，会昌县政府办下发了《关于印发<会昌县老虎头水电站建设项目征地拆迁方案>的通知》。2011年5月25日，经江西省人民政府批准，江西省国土资源厅作出《关于会昌县老虎头水电站项目建设用地的批复》（赣国土资核〔2011〕782号），批复同意会昌县将文武坝镇水西村、勤建村、晨光村、塔丰村的农村集体农用地12.7168公顷（其中耕地9.9134公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地0.0155公顷；同意将国有农用地3.3061公顷（其中耕地3.2665公顷）转为建设用地，以上共批准建设用地16.0384公顷（合约240.576亩），当地人民政府以划拨方式提供，用于会昌县老虎头水电站项目建设。在老虎头水电站建设项目征地实施过程中，原告按3.9050万元/亩共支付了900万元征地补偿费用给被告。2013年，老虎头水电站建成发电。
2011年10月25日，会昌县财政局、水利局、国土局及原告伟丰怡公司向被告提出了《关于收回老虎头水电站项目用地用于“贡江花苑”建设的处理意见》，被告决定收回老虎头水电站项目用地中的51.2亩土地用于“贡江花苑”建设，经实际测量该用地实际填方面积73.93亩，多出面积22.73亩属污水处理厂北边规划道路及绿化用地面积，就收回老虎头电站项目用地73.93亩提出如下处理意见：一、该项目从2003年开始筹建，公司产生的相关费用为征地费、报批费、工作经费、招待费、差旅费、利息等共计人民币535.1347万元；二、对未完成征地面积60多亩，政府将督促有关部门抓紧完成，并在手续齐全的情况下完成划拨供地；三、在公司与县政府签订的《开发合同》的基础上，签订补充协议，同意双方商定规划出73.93亩建设项目用地改变为保障性住房用地；四、业主（老虎头水电站）意见1、建议按政府需收回面积进行等面积置换，不需进行经济补偿；2、建议将建保障性住房周边已征水淹土地一并收回。
2011年11月11日，经被告批准，会昌县国土局发布会国土告字〔2011〕10号会昌县国有建设用地使用权拍卖出让公告，以拍卖方式出让“贡江花苑”项目A地块，面积11538平方米（约17.307亩）。该地块位于文武坝镇晨光村县污水处理厂北侧，属于老虎头水电站项目用地范围，土地用途为商住用地，成交价为21.38万元/亩，竞得人赣州帝诚投资有限公司，其于2013年3月20日取得会国用〔2013〕第77号国有土地使用证，与原告所持证照不重叠。同年11月29日，会昌县国土局再次发出会国土告字〔2011〕12号会昌县国有建设用地使用权拍卖出让公告，以拍卖方式出让县城水西出口路三角岛地块，土地用途为商住用地，面积17096.23平方米（约25.644亩），其中16.47亩属于老虎头水电站项目用地范围，是被告收回晨光村、水西村水淹区40.86亩土地的一部分。该地块后成交价为117万元/亩，被用于建设富兴·龙腾国际商住楼项目，2012年8月24日拍卖竞得人会昌县富兴房地产开发有限公司取得会国用〔2012〕第345号国有土地使用证，与原告所持证照不重叠。2011年12月8日，原告对被告拍卖上述土地的行为不服，向赣州市人民政府申请行政复议。2012年1月10日，原告以已和被告达成和解为由，向赣州市人民政府撤回行政复议申请，赣州市人民政府经审查后准予原告撤回行政复议申请，终止行政复议。
2012年4月26日上午，被告主持召开了“贡江花苑”项目建设用地协调会，原告参加了会议。根据会议纪要，原告同意本着“协商一致、合理补偿”的原则支持“贡江花苑”项目建设，明确所涉用地补偿由用地成本、利息和其他支出三部分组成，用地成本按亩平分摊，其他支出按商定的三分之一负担，利息按费用发生当年中国人民银行公布贷款基准年利率2倍计算，利息计算日期截止到2012年4月底。2012年5月11日，被告向会昌县财政局、国土局发出会府办抄字〔2012〕43号抄告单，同意由县财政拨给县国土局364.5337万元，用于回购老虎头电站位于文武坝镇晨光村县污水处理厂北侧的51.2亩土地。2013年7月19日，被告召开老虎头电站遗留问题处理协调会，原告负责人参加了会议，会议明确对环城南路、龙腾国际小区占用老虎头电站水淹地的补偿按“贡江花苑”项目占地补偿标准（72384元/亩）。2013年11月15日，被告拨付298.461024万元土地补偿款至原告账户，用于收回晨光村、水西村水淹区40.86亩土地。至此，被告为收回老虎头水电站项目用地92.06亩，向原告支付补偿款662.994724万元。
2013年3月18日，被告为原告核发了会国用（2013）第69号国有土地使用证，座落为文武坝镇水××庙，地类为水工建筑，使用权类型为划拨，使用权面积为9969平方米（合约14.9535亩）。同年5月20日，被告为原告核发了会国用（2013）第288号国有土地使用证，座落为文武坝镇水××路中段，地类为水工建筑，使用权类型为划拨，使用权面积为6666.7平方米（合约10亩）。2014年4月16日，被告向原告核发了会国用（2014）第1087号国有土地使用证，座落为文武坝镇晨光村、××、××村，地类为水库水面，使用权类型为划拨，使用权面积为72441.13平方米（合约108.6617亩）。至此，被告共向原告划拨土地并核发三本国有土地使用证，证载面积合计133.6152亩。
2015年4月20日，原告向被告提交国家行政赔偿申请书，要求被告因违法侵占、使用、收回老虎头水电站淹没区国有划拨土地的行为，要求恢复原状，返还107.06亩国有划拨土地，并赔偿原告各项损失合计2.490681亿元。2015年5月6日，原告以被告退回、不接受原告国家赔偿申请书的具体行政行为违法为由，向赣州市人民政府申请行政复议，请求确认被告会昌县人民政府占用（含拍卖、收回、不交付）225.62亩水电站建设用地的具体行政行为违法，并要求赔偿损失。2015年8月5日，赣州市人民政府作出赣市府复字【2015】31号行政复议决定书，决定：一、确认会昌县人民政府使用会昌县老虎头水电站项目规划用地建设其他项目违法。对违法用地的四至范围和面积，由本案申请人和被申请人共同指定有相应资质的测绘机构测定，双方根据测绘结果协商解决补偿事宜。二、确认会昌县人民政府未当场向申请人出具行政赔偿请求书面收讫凭证且未在法定期限内作出赔偿决定违法。会昌县人民政府应在收到本复议决定书之日起60日内作出是否赔偿的决定。三、驳回申请人的其他复议申请。
2015年9月1日，经会昌县国土局与原告双方协商，共同委托赣州思远测绘有限公司对晨光村水淹区土地利用情况进行测绘，原、被告对老虎头水电站项目用地土地利用情况形成一致意见：江西省人民政府批准老虎头水电站建设用地240.57亩，其中批准坝址用地14.95亩，批准水淹区面积225.62亩。一、坝址面积14.95亩，已由原告建成使用。二、水淹区面积225.62亩土地利用情况。1、晨光村批准面积130.92亩，水淹区范围内已动土面积116.16亩（其中：贡江花苑占29.56亩，安置地占6.46亩、工棚和建筑材料放置区占11.86亩，会杉线占2.63亩，填土面积65.65亩）；未动土面积14.76亩。2、水西村批准面积94.7亩，水淹区范围内已动工面积40.68亩（其中：龙腾国际二期项目占16.47亩，会杉线占24.21亩）；未动工面积54.02亩。水淹区被告共计动土面积156.84亩（其中实际使用91.19亩，仅填土面积65.65亩），被告使用的156.84亩土地不在原告持有的土地证证载的面积范围内，被告未使用（即未动工面积）68.78亩。根据庭审中原告的陈述，未动工面积68.78亩包含在被告已向原告划拨土地并核发三本国有土地使用证的133.6152亩土地范围内。
2015年10月9日，被告会昌县人民政府作出会府赔字【2015】1号行政赔偿决定书，决定如下：1.对赣州市伟丰怡电力资源开发有限公司提出的第一项赔偿请求，会昌县人民政府使用水淹区面积156.84亩（其中实际占用91.19亩，填土面积65.65亩），其中有92.06亩双方已按商议的7.2384万元/亩给予了补偿，其余填土面积64.78亩，可按已评估的价格15.48万元/亩予以补偿。2.对赣州市伟丰怡电力资源开发有限公司提出的第二至第六项赔偿请求不予赔偿。原告对该决定不服，向本院起诉。
另查明，2015年1月19日，原告和被告共同委托赣州春晓土地评估咨询有限公司对原告会国用（2014）第1087号国有土地使用证范围内文武坝镇晨光村、××、××村划拨土地的地价进行评估。2015年1月28日，赣州春晓土地评估咨询有限公司出具《土地估价报告》，评估结果为单位面积划拨地价折合15.48万元/亩。2015年4月29日，被告退回原告征地款100万元，2015年5月28日，被告退回原告征地款81.5414万元。
另外，在本案审理过程中，原告于2017年6月19日向本院提出鉴定申请，请求我院对被告会昌县人民政府填占老虎头水电站水库库容容量是多少及造成原告的电费损失是多少进行鉴定。经我院司法技术处查询及与多家鉴定机构沟通，未能联系到此类鉴定机构。2017年10月11日，我院将上述事宜告知原告，并要求在指定期限内，提供具备有相应资质的鉴定机构名单，原告在指定期限内未能提供符合条件的鉴定机构。因此，原告的委托事项无法鉴定。
本院认为，原告于2015年4月20日向被告提出行政赔偿申请，赣州市人民政府作出的赣市府复字[2015]31号《行政复议决定书》已确认会昌县人民政府使用会昌县老虎头水电站项目规划用地建设其他项目违法，并要求会昌县人民政府在收到复议决定书之日起60日内作出是否赔偿的决定。对该复议决定原、被告均未提起诉讼，复议决定已经发生法律效力。2015年10月9日被告作出会府赔字[2015]1号《行政赔偿决定书》，原告不服提起本案诉讼，符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条之规定。本案的争议焦点在于：原告主张的赔偿请求是否具有法律依据，被告是否应当赔偿。
一、关于被告已使用水淹区面积156.84亩土地的赔偿问题。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条的规定，土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。根据《国家土地管理局对最高人民法院法经（1997）18号函的复函》（国土函字[1997]第96号）第四条规定“对通过划拨方式取得的土地使用权，不属于当事人的自有财产…”的规定可知，划拨国有土地使用权是国家财产，不属于使用单位的财产。江西省人民政府批准由被告会昌县人民政府以划拨方式提供老虎头水电站建设用地240.57亩，被告已动工使用156.84亩（含已拍卖的33.77亩土地），其中实际使用91.19亩，填土65.65亩。由于划拨土地使用权依法属于国家财产，而不属于原告所有的财产，故原告要求将33.77亩土地的拍卖价款3951.09万元返还给原告、123.07亩按117万元每亩的土地拍卖价赔偿损失的主张，没有法律依据，本院不予支持。
但对于被告已动工使用的156.84亩土地，被告未将国有土地使用权划拨给原告使用，由于原告在征地时对这部分土地已按每亩3.9050万元/亩向被告支付了征地补偿费用，因此，原告存在一定的实际损失。被告在作出赔偿决定时在原告支付的征地费的基础上，计算了占补费用、征地管理费、征地工作经费、用地规划调查费、差旅费、招待费、办公费等各项费用，并依照中国人民银行公布的贷款基准年利率二倍计算了利息，按照7.2384万元/亩予以赔偿，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条按直接损失给予赔偿的规定。对于上述土地中的92.06亩，被告已按7.2384万元/亩的标准支付补偿款662.994724万元给原告；对其余64.78亩填土面积，被告同意根据赣州春晓土地评估咨询有限公司按住宅用途评估价15.48万元/亩予以补偿，高于7.2384万元/亩的直接损失，已充分保障了原告的合法权益，本院予以支持。
二、关于未动工面积68.78亩土地的赔偿问题。
根据原、被告双方共同委托的赣州思远测绘有限公司对土地利用现状的测量，原告主张的68.78亩土地，被告并未动工使用，也未进行填土，被告不存在实际使用和占用上述土地的事实。且原告自述该68.78亩土地包含在被告已向其划拨土地并核发国有土地使用证的133.6152亩土地范围内。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权”的规定，被告已于2013、2014年分别向原告核发了133.6152亩划拨国有土地使用权证，原告已依法取得上述土地的使用权，原告可以根据核准的土地使用用途合法用地。原告主张被告违法扣押土地的事实不能成立，对其要求赔偿损失的诉求，本院不予支持。
三、关于老虎头水电站库容及是否因此造成原告电费损失的问题。
原告主张因被告填土、建防洪堤的行为，造成老虎头水电站库容变小、并造成电站发电能力降低，要求被告赔偿电费损失7527万元。根据《中华人民共和国防洪法》第七条“各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，依靠科技进步，有计划地进行江河、湖泊治理，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固、提高防洪能力”的规定，加强河道管理、防洪工程建设，是被告的法定职责，也是防治洪水、防御、减轻洪涝灾害的需要。在本案中，原告仅能证明被告实施了填土及修建河堤行为，原告未提交任何证据证明被告的填土行为是否对老虎头水电站的库容造成影响，也未提供任何证据证明水电站的发电能力因此而减小。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。因本案原告提交的证据不能证明被告的行为造成了原告电费损失的事实存在，故其要求被告赔偿电费损失的主张，缺乏事实依据。且原告主张的70年电费收入，仅仅是原告主观预期收益，不属于原告既得物质利益，原告要求被告予以赔偿的主张，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定。故对原告要求被告赔偿电费损失的诉求，本院不予支持。
综上所述，被告会昌县人民政府因违法使用会昌县老虎头水电站项目规划用地建设用于其他项目，应当赔偿原告损失1669.161万元（92.06亩×7.2384万元/亩+64.78亩×15.48万元/亩），核减被告已经支付的662.9947万元，被告还应当赔偿原告人民币1006.1663万元。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第十五条第一款、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条、第二十九条、第三十二条、第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决如下：
一、被告会昌县人民政府于本判决生效之日起30日内赔偿人民币1006.1663万元给原告赣州市伟丰怡电力资源开发有限公司。
二、驳回原告赣州市伟丰怡电力资源开发有限公司的其他诉求请求。
案件受理费50元，予以退回原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 周洋发
审 判 员 郭海平
审 判 员 刘定丰
二〇一七年十一月二十日
代理书记员 邱 宇
书 记 员 谢泽安