广东省茂名市茂南区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0902行初174号
原告李藏，男，1948年7月8日，汉族，住广东省茂名市电白区。
委托代理人廖泽城，广东民道律师事务所律师。
委托代理人梁顺，广东民道律师事务所实习律师。
被告茂名市电白区国有资产管理办公室，住所地：茂名市电白区海滨三路**号。
法定代表人黄鸿源，主任。
委托代理人程勇，广东格正律师事务所律师。
原告李藏不服被告茂名市电白区国有资产管理办公室作出的《关于（2016）粤0904执恢175号的函复》，向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月19日立案后，于2017年9月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月9日公开开庭审理了本案。原告李藏及其委托代理人廖泽城、梁顺、被告茂名市电白区国有资产管理办公室的委托代理人程勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告茂名市电白区国有资产管理办公室于2017年6月8日作出《关于（2016）粤0904执恢175号的函复》，主要内容为：“贵院2017年5月29日来函[（2016）粤0904执恢175号]收悉。经研究，不同意将广东省电白县木材公司名下的位于茂名市电白区水东镇××城××城××村牛屎坡后的2122.30平方米土地使用权[证号：电国用（2011）第01683号]进行公开拍卖。基于原因如下：一、广东省电白县木材公司（下称木材公司）位于茂名市电白区水东镇××城××城××村牛屎坡后的土地，因经济纠纷，已于2010年7月12日经原茂名市茂港区人民法院裁定（2009茂港法执字第65-3号），分割成两份分别归属电白县南宝液化石油气有限公司及郑树业所有（详见附件）。经木材公司负责人崔木全指界确认，现公司名下登记的土地[2011年12月9日办理国土证，证号：电国用（2011）第01683号]与上述法院裁定的土地为同一地块。在产权不明确的情况下，不建议进行拍卖处置。二、木材公司是区林业局属下的国有困难企业，虽已停产多年，但企业未注销，名下登记资产仅上述一宗。职工长年待工，无工资发放，无社保保障，生活堪忧。在职工未妥善安置的情况下，若贸然处置资产以解决某一债权容易引发职工猜疑及不满，对社会维稳不利。”
原告李藏诉称，原告与广东省电白县木材公司拖欠建筑工程款纠纷一案，于1999年5月20日在电白县人民法院的主持下达成调解协议：一、广东省电白县木材公司欠原告李景荣（李藏）建筑工程款426611.06元及利息计至1999年5月11日止为383950元；二、若广东省电白县木材公司未能按约定还清本息，从1999年5月12日以后的利息则按所欠工程款426611.06元为本金，以月利率1.8%计息至还清款日止。以上协议经法院作出（1999）电经初字第409-2号予以确认。调解书生效后，但广东省电白县木材公司并未履行支付工程款及利息的义务，严重损害了原告的合法权益。为此，原告向电白区人民法院申请执行广东省电白县木材公司名下位于茂名市电白区水东镇××城××城××村牛屎坡后的2122.30平方米土地使用权，法院受理后认为符合执行条件，委托茂名市诚成土地房地产评估有限公司对上述土地进行评估，并向被告去函（2016）粤0904执恢175号要求被告予以配合。被告于2017年6月8日作出《关于（2016）粤0904执恢175号的函复》，不同意法院对广东省电白县木材公司名下的土地进行拍卖，原告认为，被告的行为严重损害了原告的合法权益。被告在《关于（2016）粤0904执恢175号的函复》中提出的执行异议没有任何法律依据，具体理由如下：
首先，被告不是本案被申请执行人，也不是本案利害关系人，与本案土地没有利害关系，被告提出的执行异议没有任何法律依据。本案中，原告系依照法律程序及有关规定向法院提出执行申请，法院依法受理后恢复执行，并且委托鉴定机构对土地进行鉴定估价，可见整个执行过程都符合法律规定，不存在妨碍案外人合法权益的情形。土地作为不动产，已登记的不动产，应按照不动产登记薄判断，被告不是本案当事人，也不是本案土地权利人，土地执行不会对其造成任何不利影响，故被告不是提出执行异议的适格主体。
其次，原告向法院提交的申请执行标的明确登记在广东省电白县木材公司名下，并且已由电白区政府登记造册确权，地块权属清楚。茂名市电白区水东镇××城××城××村牛屎坡后的2122.30平方米土地是广东省电白县木材公司通过出让方式取得的土地，于2011年12月9日办理国有土地使用权证，土地证号为：电国用（2011）第016**号，至今土地权属清楚，没有任何人提出争议。被告所述本案土地已被茂港区人民法院裁定分割成电白县南宝液化石油气有限公司及郑树业所有不能成为阻碍执行的依据，电国用（2011）第01683号土地使用权证权属明确，利害人电白县南宝液化石油气有限公司及郑树业对土地使用权人均不存在异议，被告提出异议，显然没有事实及法律依据。
再者，本案地块是广东省电白县木材公司通过出让方式取得，可以进行正常的民事交易行为，被告作出《关于(2016)粤0904执恢175号的函复》属于违法行为。茂名市电白区水东镇××城××城××村牛屎坡后的2122.30平方米土地是通过出让方式取得的土地，并依法取得土地使用权属证书，本案的土地属于出让性质。原告申请执行广东省电白县木材公司土地的行为属于平等主体之间发生的民事行为，被告作为行政机关，其介入属于滥用行政权力干预民事活动，显然违反行政法律法规。本案中被告作出《关于(2016)粤0904执恢175号的函复》的具体行政行为，运用行政手段干预正常的民事活动，不仅没有依据，还违反行政法有关规定，依法应当撤销。
最后，被告应当尊重并积极配合人民法院开展执行工作，以维护社会公乎、稳定。原告与广东省电白县木材公司之间权利义务关系清楚，为追索工程款，原告多次要求广东省电白县木材公司支付工程款项及利息，但广东省电白县木材公司在有能力支付的情况下始终不肯支付。原告只能申请法院强制执行广东省电白县木材公司的财产。被告认为广东省电白县木材公司停产多年，企业尚未注销，名下登记资产仅本案土地一宗，执行财产会引发职工猜疑和不满，对社会维稳不利，这个说法是片面的，解决职工安置问题有多种途径，也应当寻求多种途径，而不应将固守本案土地作为解决职工安置问题的唯一出路。而且，原告享有合法的债权，广东省电白县木材公司和被告都应当积极予以配合法院的执行。
故此，被告作出《关于(2016)粤0904执恢175号的函复》没有任何法律依据，而且属于事实不清、证据不足，严重违反法律法规，恳请法院依法撤销被告于2017年6月8日作出的《关于（2016）粤0904执恢175号的函复》，并承担本案的所有诉讼费用。
原告向本院提交以下证据：证据1、李藏身份证、证明，证明原告的主体资格。证据2、（1999）电经初字第409-2号民事调解书，证明原告与广东省电白县木材公司达成调解，由广东省电白县木材公司偿还本息，如不按约定还清则承担罚息责任的事实。证据3、电国用（2011）第01683号《国有土地使用证》，证明涉案土地属于广东省电白县木材公司所有的事实。证据4、茂名市电白区人民法院执行裁定书、收费通知、（2016）粤0904执175号茂名市电白区人民法院送达评估报告通知书，证明原告依法向法院申请执行广东省电白县木材公司所有的土地，法院依法受理并委托评估机构进行评估的事实。证据5、茂名市电白区国有资产管理办公室函复，证明被告妨碍原告申请执行广东省电白县木材公司所有的土地的事实。证据6、广东省茂名市电白区人民法院执行裁定书（2016）粤0904执恢175号之一，证明电白区人民法院因被告函复的行政行为，作出终结本次执行程序的事实。
被告茂名市电白区国有资产管理办公室辩称，一、被告向茂名市电白区人民法院的复函并非行政行为，不具有可诉性。
2017年5月25日，茂名市电白区人民法院在(2016)粤0904执恢175号执行案中，以执行标的物——位于电××水东镇××城××城××村牛屎坡后的2122.30平方米土地[证号：电国用(2011)第01683号]涉及国有资产范畴为由，发函给被告，询问可否对执行标的进行拍卖。被告经调查了解相关情况后，于2017年6月8日复函给茂名市电白区人民法院，认为执行标的物存在权属不明确情况，“不建议进行拍卖处置”。
被告的复函，对象是茂名市电白区人民法院，并非本案原告李藏，既没有要求原告李藏履行一定的义务，也没有禁止原告李藏不得作出一定的行为，对原告李藏的权利或义务无任何影响；内容属情况反映及提醒性质，并非行政决定性质，对法院无约束力，是否对执行标的进行拍卖，完全取决于法院，不取决于被告的复函。因此，被告的复函没有行使行政权力，不属行政行为。因被告的复函不属行政行为，原告李藏的起诉不属行政诉讼的受案范围，故应驳回原告李藏的起诉。
二、被告在复函中对茂名市电白区人民法院的提醒具有充足的事实依据。
电白县木材公司在电××水东镇××城××城××村牛屎坡后原有两块土地：(1)面积5786.00平方米的土地，原建设用地批准书证号为茂名市电白县[1994]国字第52号；(2)面积3014平方米的土地，原证号为电地政国字第[1995]1号。
土地(1)与原告李藏执行案的标的土地无关，该土地因电白县木材公司欠电白县水东镇农村合作基金会的借款50万元引起诉讼，后在案件执行中，经电白县木材公司、电白县水东镇农村合作基金会及电白县南宝液化石油有限公司签订协议，由电白县人民法院裁定将使用权转让给电白县南宝液化石油有限公司，并办理了土地变更登记。
土地(2)与原告李藏执行案的标的土地有关。该宗土地因电白县木材公司拖欠电白县建筑工程公司第一分公司附城工程处（蔡广加）的工程款而引发诉讼，原茂名市水东经济开发试验区人民法院调解结案[(2000)茂发法经初字第55号《民事调解书》]。后因电白县木材公司不按调解书履行，案件由茂名市茂港区人民法院执行。在执行过程中，电白县建筑工程公司第一分公司附城工程处（蔡广加）、电白县木材公司与电白县南宝液化石油气有限公司、郑树业于2010年6月份分别签订《协议书》，将土地(2)中的68.25平方米以6825元的价格转让给郑树业，将土地(2)中的2054平方米（即电地政[97]补字第47号证的土地，该证土地从茂名市电白县[1995]国字第1号证3014平方米土地中分割出来）以205400元的价格转让给电白县南宝液化石油气有限公司，转让所得价款用于偿还电白县建筑工程公司第一分公司附城工程处（蔡广加）的工程款。茂名市茂港区人民法院于2010年7月12日根据该两份《协议书》作出(2009)茂港法执字第65-3号《执行裁定书》，将土地(2)中2054平方米的使用权裁定归电白县南宝液化石油气有限公司所有，将土地(2)中68.25平方米的使用权裁定归郑树业所有。2011年2月9日，电白县国土资源局根据电白县木材公司的申请，将己由法院裁定给电白县南宝液化石油气有限公司和郑树业的2122.25平方米土地办理土地权属登记到电白县木材公司的名下，权属证号为电国用(2011)第01683号。现茂名市电白区人民法院在(2016)粤0904执恢175号执行案中的执行标的物，就是电国用(2011)第01683号《国有土地使用证》的土地，亦即原茂名市茂港区人民法院于2010年7月12日裁定给电白县南宝液化石油气有限公司和郑树业的2122.25平方米土地。
作为执行标的物的土地使用权，一方面已因茂名市茂港区人民法院(2009)茂港法执字第65-3号《执行裁定书》于2009年10月12日发生转移，权属人己变为电白县南宝液化石油气有限公司和郑树业。另一方面，电国用（2011）第01683号《国有土地使用证》却将土地使用权的权属人登记为电白县木材公司。如此情况下，同一土地的权属人出现冲突。既然茂名市电白区人民法院发函给被告，被告发现了该情况，就必须如实反映并提醒法院——这具有充足的事实依据，并非干扰法院的执行。
综上所述，被告对茂名市电白区人民法院的复函[即《关于(2016)粤0904执恢175的函复》]不属行政行为，原告李藏针对不属行政行为的行为提起行政诉讼，不属人民法院的行政诉讼受案范围，依法应当驳回原告李藏的起诉。
被告向本院提供以下证据：证据1、统一社会信用代码证书及负责人证明书，证明被告茂名市电白区国有资产管理办公室的单位情况及负责人为黄鸿源。证据2、茂名市电白区人民法院（2016）粤0904执恢175号《函》、（2016）粤0904执恢175号《执行裁定书》及茂名市电白区国有资产管理办公室《关于（2016）粤0904执恢175号的函复》，证明（1）被告茂名市电白区国有资产管理办公室复函的对象是茂名市电白区人民法院，并非原告李藏，没有设定或限制原告李藏的义务或权利；（2）复函的内容属反映情况及提醒性质，对法院的执行没有约束力，法院完全有权自行决定是否对执行标的继续执行。复函没有行使行政权力，不属行政行为。证据3、原茂名市茂港区人民法院（2009）茂港法执字第65-3号《执行裁定》及相关的《民事调解书》、查封裁定、《协议书》、电国用（2011）第01683号《国有土地使用证》、原电白县人民法院（1997）电审执字第845-2号《民事裁定书》及相关的《协议书》、《补充协议书》、茂名市电白县[1994]国字第52号《建设用地批准书》、《国有土地使用证》，证明被告茂名市电白区国有资产管理办公室复函内反映的情况具有充足的事实依据。
经庭审质证，原告、被告发表如下质证意见：
原告对被告提交的证据的质证意见：对证据1无异议。对证据2中的《关于（2016）粤0904执恢175号的函复》的真实性无异议，对所证明的内容有异议，该函复是一个行政行为，在本案中，被告是行政机关，具有主体资格，其作出的行为，虽然对象不是原告，是人民法院，但在函中所表述的内容对原告的权利设置了一定限制，被告的行为是属于具体的行政行为，具有可诉性。被告认为没设定及限制权利义务的说法是错的。在被告的复函中是明确不同意法院拍卖被执行人的财产，是明确向法院要求不得拍卖被执行人的财产，虽然该要求是向法院作出，但本案中所涉及的被拍卖的财产是原告基于法院程序申请的，最终设定限制了原告的合法权益。对证据2中的（2016）粤0904执恢175号《函》的真实性无异议，函是一个违法行为，作为人民法院，依法开展执行案件，是一个司法权的体现，只有人大可以进行监督，故法院发函给被告本身属于违法行为，被告是无权对人民法院的执行工作提出任何意见和要求，人民法院的执行是由人民法院独立进行的，故该函及被告的复函已经违反了宪法和相关法律规定。对证据2中的（2016）粤0904执恢175号《执行裁定书》无异议。对证据3的执行裁定书、民事调解书的真实性无异议，涉及到的协议书及相关土地权属证无原件的原告不予认可，另被告提供的证据3与本案无关，理由如下：1、被告所提供的该组证据所涉及的土地与本案原告所查封拍卖的土地不同地块；2、即使同一地块，在被告所列举的相关裁定书、调解书的主体与被告并没有在权属或地属有任何的法律关系，被告是不能够代替上述的文书主体来对法院的执行提出任何意见。即使地块与上述地块有相关关系，被告也没有权利提出任何意见，故该组证据对本案被告进行的具体行政行为无关。
被告对原告提交的证据的质证意见：对证据1、2的真实性、合法性、关联性均无异议。证据3与被告所掌握的证据的土地是有权属争议的，因为该权证所涉及的土地在2001年已经被原茂港区法院作出裁定，裁定明确权证所涉及的土地分为两块，一块裁定归电白县南宝液化石油气有限公司所有；另一块是裁定给郑树叶所有。该土地证及茂港区法院的裁定书的权属有冲突。对证据4无异议。对证据5的真实性无异议，但对其证明的内容有异议。一、该复函的内容很清晰，并没有对法院的执行提出任何建议和意见，复函的内容只有两点：1、被告只是讲清楚了该土地是有权属不明确的情况，不建议进行拍卖处置，所以该陈述并不等于建议不拍卖处置；2、被告只是讲清楚了木材公司当时的情况，但并没有提到不同意法院对土地进行处置。故证据5并非是被告方作出行政行为的一个载体，原告所提的证据5不足以证明被告方作出了具体的行政行为。二、该函已充分表明了被告方的行为并非属于行政行为。被告函复的对象是茂名市电白区人民法院，并非是原告，国资部门和电白区人民法院是两个平等的主体，不存在隶属关系，故被告的文书是一个函，并不是一个决定书，从主体方面来说不符合行政行为的构成要点。从函的内容来看，并没有设定到任何的权利义务，没有要求到原告方履行一定的义务，亦没有剥夺原告的任何权利，因此，该函的内容不具有行政行为的特征。三、从函来看，没有看到任何的强制力。证据6是电白区人民法院对被告函复的误解，被告是将有关事实向电白区人民法院如实反映，并非是干预执行。法院有权自己作出判断，决定是否继续执行，该裁定不能证明被告的复函属于行政行为。
本院对上述证据认证如下：原、被告双方提供的证据符合关联性、合法性、真实性，可以作为本案的定案依据。
经审理查明，原告李藏（李景荣）与广东省电白县木材公司拖欠建筑工程款纠纷一案，于1999年5月20日在电白县人民法院的主持调解下达成调解协议，并制作了（1999）电经初字第409-2号民事调解书。由于广东省电白县木材公司未按调解协议履行还款义务，原告李藏向广东省茂名市电白区人民法院（原广东省电白县人民法院）申请强制执行。在案件执行过程中，茂名市电白区人民法院依法查封了广东省电白县木材公司名下位于茂名市电白区水东镇××城××城××村牛屎坡后的2122.30平方米土地使用权，并依法委托评估机构对上述被查封的土地使用权进行了评估。2017年5月25日，茂名市电白区人民法院致函被告，主要内容为：本院在执行申请执行人李景荣与被执行人广东省电白县木材公司拖欠建筑工程款纠纷一案中，拟对登记在被执行人广东省电白县木材公司名下的位于电××水东镇××城××城××村牛屎坡后的2122.30平方[证号：电国用（2011）第01683号，地号：0128043。图号：2381.00-498.50]土地使用权进行公开拍卖。由于拍卖标的物涉及国有资产范畴，为此，本院特此去函，可否对上述被查封的土地使用权进行拍卖，望尽快函复。2017年6月8日，被告作出《关于（2016）粤0904执恢175号的函复》复函给茂名市电白区人民法院。2017年9月18日，茂名市电白区人民法院作出（2016）粤0904执恢175号之一《执行裁定书》，该裁定书以“本院拟对上述被查封的土地使用权进行公告拍卖，因上述被查封的土地使用权涉及国有资产范畴，本院特此去函茂名市电白区国有资产管理办公室，茂名市电白区国有资产管理办公室函复本院，不同意将上述被查封的土地使用权进行公告拍卖。经查，本院未发现被执行人广东省电白县木材公司有其他可供执行的财产。”为由，裁定：本院（2017）粤0904执恢175案终结本次执行程序。原告认为被告出具的《关于（2016）粤0904执恢175号的函复》侵害了其合法权益，遂向本院提起行政诉讼，请求撤销被告于2017年6月8日作出的《关于（2016）粤0904执恢175号的函复》。
本院认为，根据茂名市电白区机构编制委员会电机编[2014]22号文件，茂名市电白区国有资产管理办公室具有负责区属企业国有资产管理工作的职责，是本案适格的被告。
本案争议的焦点是被告茂名市电白区国有资产管理办公室作出的《关于（2016）粤0904执恢175号的函复》是否可诉。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第（六）项的规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼受案范围。本案被诉《关于（2016）粤0904执恢175号的函复》，从形式上看是一种内部复函的行为，但茂名市电白区人民法院已将该复函直接作为终结（2016）粤0904执恢175号原告李藏申请执行广东省电白县木材公司拖欠建筑工程款一案的依据，致使原告李藏的债权无法得以实现，该函复的内容已被外化，对原告的权利义务产生了实质影响，属可诉行为。被告辩称向茂名市电白区人民法院出具的复函属情况反映及提醒性质，并非行政决定性质，对法院无约束力，不属行政行为，本案不属人民法院受案范围的理由不能成立。被告作出的《关于（2016）粤0904执恢175号的函复》，在未经任何调查、核实及有效证据佐证的情况下，凭广东省电白县木材公司负责人的指界确认，就对电国用（2011）第01683号土地的权属进行分析、认定，并作出不同意拍卖的复函，属事实不清，证据不足。综上，原告诉请理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告茂名市电白区国有资产管理办公室于2017年6月8日作出的《关于（2016）粤0904执恢175号的函复》。
案件受理费50元（原告已预交），由被告茂名市电白区国有资产管理办公室负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。
审 判 长 刘映霞
审 判 员 张结鸣
人民陪审员 易亚钦
二〇一七年十一月二十日
书 记 员 柯凤群
附本判决适用的相关法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。