广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤03行终232号
上诉人（原审原告）大大电子实业（深圳）有限公司，住所地广东省深圳市宝安区龙华街道清龙路10号，组织机构代码61890828-0。
法定代表人王秉泽，系该公司董事长。
委托代理人何新，广东九麟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）深圳市宝安区卫生和计划生育局，住所地广东省深圳市宝安区新城16区龙井路，组织机构代码08853596-5。
法定代表人杨北兵，系该局局长。
出庭应诉负责人严锡晖，系龙华区卫生和计划生育局副局长。
委托代理人刘诚，系龙华区卫生监督所法制稽查与信息应急科科长。
委托代理人何平，广东鹏浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）深圳市卫生和计划生育委员会，住所地广东省深圳市福田区深南中路1025号新城大厦东座10楼至14楼，组织机构代码69395646-9。
法定代表人罗乐宣，系该委员会主任。
出庭应诉负责人张英姬，系该委员会副巡视员。
委托代理人陈兆杰，系该委员会科员。
委托代理人范秀玲，广东广和律师事务所律师。
上诉人大大电子实业（深圳）有限公司（以下简称大大电子公司）因诉被上诉人深圳市宝安区卫生和计划生育局职业病监管行政处罚决定及深圳市卫生和计划生育委员会行政复议决定一案，不服广东省深圳市盐田区人民法院（2016）粤0308行初953号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，2015年11月17日及11月24日，深圳市宝安区卫生和计划生育局（龙华新区）卫生监督员对大大电子公司进行现场监督检查，发现大大电子公司存在以下违法行为：1.1期厂房2F空压车间存在正己烷的制表组点胶工位、清洁工位与不存在职业病危害因素的制表组装工位未隔开；2.未根据深圳市龙华新区疾病预防控制中心出具的深龙检评字[2015]第C015号《职业病危害因素检测与评价报告》及时对工作场所存在的噪声职业病危害项目进行变更申报；3.安排未经职业健康检查的劳动者艾显远、何方旭、甘红莉、黄小燕、罗义菊等5人从事接触职业病危害作业。上述行为分别违反了《工作场所职业卫生监督管理规定》第十二条第（一）项、《职业病危害项目申报办法》第八条第（四）项、《职业病防治法》第三十六条第二款的规定。深圳市宝安区卫生和计划生育局于检查当日向大大电子公司发出《卫生监督意见书》，对上述违法行为提出监督意见，责令大大电子公司限期改正。同年11月27日，深圳市宝安区卫生和计划生育局对大大电子公司上述行为进行立案，2016年1月22日，深圳市宝安区卫生和计划生育局作出《行政处罚事先告知书》，告知大大电子公司违法事实、拟作出的处罚、法律依据等，并告知大大电子公司有提出陈述、申辩及申请听证的权利。同年2月24日，因案情复杂，经深圳市卫生和计划生育委员会同意，办案单位办理了案件延期手续。同年2月29日，根据大大电子公司申请，深圳市宝安区卫生和计划生育局组织听证。同年3月15日，深圳市宝安区卫生和计划生育局作出《行政处罚决定书》，针对大大电子公司前述3项违法行为，分别依据《工作场所职业卫生监督管理规定》第四十八条第（一）项、《职业病危害项目申报办法》第十五条、《职业病防治法》第七十六条第（七）项计罚如下：1.警告并处罚款人民币12500元；2.罚款人民币30000元；3.罚款人民币75000元。综合上述情况，深圳市宝安区卫生和计划生育局决定对大大电子公司合并作出警告、并处罚款人民币117500元的行政处罚。大大电子公司不服该行政处罚决定，于2016年3月30日向深圳市卫生和计划生育委员会申请行政复议，深圳市卫生和计划生育委员会于2016年5月20日作出《行政复议决定书》，维持深圳市宝安区卫生和计划生育局作出的行政处罚决定。大大电子公司不服，遂起诉至法院。深圳市机构编制委员会办公室于2012年6月11日向深圳市卫生和计划生育委员会作出深编办函（2012）168号《关于明确深圳市职业卫生监督管理主体有关意见的函》，该函称：“你委《关于明确深圳市职业卫生监督管理主体的请示》收悉。鉴于我市一直实行以卫生部门为主的职业卫生监管体制，市、区安监部门从未承担此项工作，且2009年市政府机构改革后，市、区卫生人口计生部门承担职业卫生监管的主体职责明确，执法资源完善，经研究，仍维持市、区人口计生部门为我市职业卫生监督管理主体的管理体制不变。”2012年8月1日，深圳市人民政府法制办公室发布《关于深圳市职业卫生监督管理主体的公告》，明确深圳市市、区卫生人口计生部门为深圳市职业卫生监督管理主体。其中包括了原宝安区卫生局。2012年10月17日，深圳市宝安区人民政府及所属部门与深圳市龙华新区管理委员会签署《行政执法委托协议书》，其中原宝安区卫生局委托深圳市龙华新区管理委员会依法对职业卫生工作进行监管，对违反职业病防治规定的行为进行查处。2013年8月7日，深圳市宝安区人民政府及所属部门与深圳市龙华新区管理委员会签署《行政执法委托补充协议书》，其中原宝安区卫生局委托深圳市龙华新区管理委员会办理建设项目职业卫生审查（不含建设项目职业病危害预测评价报告审核）的行政审批。2013年12月10日，深圳市宝安区卫生和计划生育局成立，划入原宝安区卫生局、宝安区人口和计划生育局的职责。庭审中，大大电子公司对深圳市宝安区卫生和计划生育局查明的违法事实、执法程序没有异议，但主张大大电子公司已经根据整改意见书进行了整改，深圳市宝安区卫生和计划生育局不应再作出行政处罚。大大电子公司同时主张根据2016年1月3日深府（2016）1号《深圳市人民政府关于独立设置深圳市安全生产监督管理局的通知》，独立设置深圳市安全生产监督管理局，划入市卫计委承担的作业场所职业卫生监督管理职责，因此深圳市宝安区卫生和计划生育局没有作出本案行政处罚决定的职权。
原审法院认为，本案的争议焦点为：1.深圳市宝安区卫生和计划生育局有无作出本案行政处罚决定的职权；2.深圳市宝安区卫生和计划生育局作出的行政处罚决定是否合法；3.深圳市卫生和计划生育委员会作出的行政复议决定程序是否合法。关于焦点一，《工作场所职业卫生监督管理规定》第二条规定，用人单位的职业病防治和安全生产监督管理部门对其实施监督管理，适用本规定。《职业病危害项目申报办法》第二条规定，用人单位（煤矿除外）工作场所存在职业病目录所列职业病的危害因素的，应当及时、如实向所在地安全生产监督管理部门申报危害项目，并接受安全生产监督管理部门的监督管理。《职业病防治法》第七十六条第（七）项规定，违反本法规定，安排未经职业健康检查的劳动者、有职业禁忌的劳动者、未成年工或者孕期、哺乳期女职工从事接触职业病危害的作业或者禁忌作业的，由安全生产监督管理部门责令限期治理，并处五万元以上三十万元以下的罚款；情节严重的，责令停止产生职业病危害的作业，或者提请有关人民政府按照国务院规定的权限责令关闭。根据上述法律法规规定，本案所涉违法行为理应由安全生产监督管理部门进行处罚，但因深圳市一直实行以卫生部门为主的职业卫生监管体制，2012年6月11日，深圳市机构编制委员会办公室于作出的深编办函（2012）168号《关于明确深圳市职业卫生监督管理主体有关意见的函》中指出：鉴于我市一直实行以卫生部门为主的职业卫生监管体制，市、区安监部门从未承担此项工作，且2009年市政府机构改革后，市、区卫生人口计生部门承担职业卫生监管的主体职责明确，执法资源完善，经研究，仍维持市、区人口计生部门为我市职业卫生监督管理主体的管理体制不变。也就是说，在职能调整前，在我市，实际上承担职业病防治监管职能的部门是市、区卫生人口计生部门。鉴于以上事实，结合深圳市宝安区人民政府及所属部门与深圳市龙华新区管理委员会签署《行政执法委托协议书》、《行政执法委托补充协议书》等内容，原审法院对深圳市宝安区卫生和计划生育局作出本案行政处罚决定的职权予以认可。大大电子公司关于深圳市政府已于2016年1月3日以深府（2016）1号文的形式独立设置深圳市安全生产监督管理局，划入市卫计委承担的作业场所职业卫生监督管理职责，故深圳市宝安区卫生和计划生育局作出的行政处罚系超越职权的主张。原审法院认为，深府（2016）1号文对区一级的职业卫生监管工作是否调整并未涉及，且深圳市宝安区卫生和计划生育局在2015年11月27日已对大大电子公司违法行为进行了立案处理，故对大大电子公司该主张，原审法院不予采纳。关于焦点二，《工作场所职业卫生监督管理规定》第十二条第（一）项规定，产生职业病危害的用人单位的工作场所应当生产布局合理，有害作业与无害作业分开。第四十八条第（一）款规定，用人单位未按照规定实行有害作业与无害作业分开的，给予警告，责令限期改正，可以并处5千元以上2万元以下的罚款。《职业病危害项目申报办法》第八条第（四）项规定，用人单位有下列情形之一的，应当按照本条规定向原申报机关申报变更职业病危害项目内容：经过职业病危害因素检测、评价，发现原申报内容发生变化的，自收到有关检测、评价结果之日起15日内进行申报。第十五条规定，用人单位有关事项发生重大变化，未按照本办法的规定申报变更职业病危害项目内容的，责令限期改正，可以并处5千元以上3万元以下的罚款。《职业病防治法》第三十六条第二款规定，用人单位不得安排未经上岗前职业健康检查的劳动者从事接触职业病危害的作业。第七十六条第（七）项规定，安排未经职业健康检查的劳动者、有职业禁忌的劳动者、未成年工或者孕期、哺乳期女职工从事接触职业病危害的作业或者禁忌作业的，由安全生产监督管理部门责令限期治理，并处五万元以上三十万元以下的罚款；情节严重的，责令停止产生职业病危害的作业，或者提请有关人民政府按照国务院规定的权限责令关闭。本案中，深圳市宝安区卫生和计划生育局对大大电子公司所作现场笔录、现场照片、对大大电子公司工作人员所作询问笔录、2014年12月31日《职业病危害项目申报表》、深龙检评字[2015]第C015号《职业病危害因素检测与评价报告》等证据能够证明大大电子公司存在如下违法行为：1.1期厂房2F空压车间存在正己烷的制表组点胶工位、清洁工位与不存在职业病危害因素的制表组装工位未隔开；2.未根据深圳市龙华新区疾病预防控制中心出具的深龙检评字[2015]第C015号《职业病危害因素检测与评价报告》及时对工作场所存在的噪声职业病危害项目进行变更申报；3.安排未经职业健康检查的劳动者艾显远、何方旭、甘红莉、黄小燕、罗义菊等5人从事接触职业病危害作业。因此，深圳市宝安区卫生和计划生育局对大大电子公司作出的行政处罚决定具有事实和法律依据。大大电子公司关于已经根据卫生监督意见书进行了整改，无须再作出处罚的意见，原审法院认为，根据前述法律法规，深圳市宝安区卫生和计划生育局对涉案违法行为作出责令限期改正的同时，可以并处罚款，因此，深圳市宝安区卫生和计划生育局对大大电子公司作出的行政处罚决定符合法律规定，对于大大电子公司该主张，原审法院不予支持。关于执法程序，深圳市宝安区卫生和计划生育局在执法过程中已经履行了调查、告知、听证、送达等程序义务，依法办理了延期手续，大大电子公司亦未对此提出异议，原审法院确认执法程序符合法律规定。关于焦点三，深圳市卫生和计划生育委员会在复议过程中已经履行了调查、送达等程序义务，亦在法定期限内作出复议决定，因此原审法院确认复议程序合法。判决驳回大大电子公司的全部诉讼请求。
上诉人大大电子公司不服原审判决向本院提出上诉。上诉请求：1、撤销原审判决；2、由两被上诉人承担诉讼费用。上诉理由：根据《工作场所职业卫生监督管理规定》第十二条、《职业病危害项目申报办法》第八条、《中华人民共和国职业病防治法》第七十六条第（七）项的规定，进行处罚的机关为县级人民政府安全生产监督部门。深圳市宝安区卫生和计划生育局作为卫生行政部门，不能行使安全生产监督部门的职责。深编办函（2012）168号文件违背《立法法》的规定，属于无效行为。变通处理必须立法。
被上诉人深圳市宝安区卫生和计划生育局答辩称，1、《中华人民共和国职业病防治法》第九条规定了卫生行政部门对职业病防治的职责。深编办函（2012）168号文件明确卫生部门作为深圳市职业卫生监督管理体制不变。深法制[2017]87号文明确深圳市卫生部门为职业病卫生监督管理主体。因此，深圳市宝安区卫生和计划生育局是职业病防治监督管理的行政机关，处罚决定合法，请求驳回所有上诉请求。
被上诉人深圳市卫生和计划生育委员会答辩称，其具有行政复议法定职责，行政复议程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持。涉案行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚适当。请求驳回上诉，维持原判。
经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是深圳市宝安区卫生和计划生育局在2016年3月15日作出涉案行政处罚时，是否具有对其辖区内职业病防治进行监督管理处罚的职责。诚然，按照《工作场所职业卫生监督管理规定》、《职业病危害项目申报办法》、《中华人民共和国职业病防治法》第七十六条的规定，涉案行政处罚决定的作出主体应当是安全生产监督管理部门。但自2015年11月27日涉案处罚行为启动立案程序时至2016年1月3日期间，深圳市并没有设立独立的安全生产监督管理部门，相应职权由卫生部门行使。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。在深圳市因机构改革而没有独立设置安全生产监督管理部门的背景下，深圳市人民政府法制办公室2012年8月1日发布的《关于深圳市职业卫生监督管理主体的公告》，明确深圳市市、区卫生人口计生部门为深圳市职业卫生监督管理主体。该公告理应理解为深圳市人民政府的意思表示。社会各界对这段历史过程应予认可和理解，而不应予以苛求或全盘否定，否则会导致维护公共秩序、保护公共利益的主体缺失。2016年1月3日深圳市人民政府以深府【2016】1号文的形式独立设置深圳市安全生产监督管理局，划入市卫计委承担的作业场所职业卫生监督管理职责，但因市、区两级新设行政机关的设置至有效运行仍需要一定的时间并经历一定的程序。各方当事人均认可：直至2016年11月30日深宝卫计（2016）334号文才明确，自2016年12月1日起，用人单位作业场所职业病防治监管职责由区卫生部门移交至区安全生产监督管理部门。故在此之前，区卫生部门仍有权行使职业病防治监管职责。综上，本院对深圳市该时间段卫生部门履行职业病防治监督管理的行政处罚职责予以认可，深圳市宝安区卫生和计划生育局在2016年3月15日作出涉案行政处罚时，具有对其辖区内职业病防治进行监督管理处罚的职责。
深圳市宝安区卫生和计划生育局在具有相应监管职权的前提下，根据本案相关事实和证据作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以确认。深圳市卫生和计划生育委员会作出的复议决定程序合法，本院亦予以确认。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。大大电子公司的上诉请求缺乏法律依据，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由大大电子实业（深圳）有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 王成明
审判员 杨宝强
审判员 王强力
二〇一七年七月十七日
书记员 胡惠敏