山东省济南市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）鲁01民终4354号
上诉人（原审被告）：济南市公安局，住所地济南市。
法定代表人：ＸＸ生，局长。
委托诉讼代理人：张桂青，山东辰静律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：山东省公安厅，住所地山东省济南市。
法定代表人：孙立成，厅长。
委托诉讼代理人：白树彬，山东辰静律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘旭，山东辰静律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：韩振光，男，1965年3月10日出生，汉族，济南市公安局干警，住济南市。
上诉人济南市公安局、山东省公安厅因与被上诉人韩振光合同纠纷一案，不服济南市历下区人民法院（2016）鲁0102民初2650号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年5月23日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人济南市公安局的委托诉讼代理人张桂青、上诉人山东省公安厅的委托诉讼代理人刘旭、被上诉人韩振光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
济南市公安局上诉请求：撤销原判，驳回韩振光的起诉或诉讼请求；2.一、二审全部诉讼费用由韩振光承担。事实与理由：一、本案不属于平等主体之间的民事纠纷，依法不属于法院受案范围，一审将本案作为合同纠纷立案审理并作出判决，属认定事实错误。首先，从山东省公安民警互助金（以下简称互助金）的设立主体、设立目的、适用范围看，互助金是由山东省公安厅发起设立的专项资金，适用于全省公安系统内部在职在编公安民警和职工，目的是为了抚慰民警、凝聚警心、激励斗志和促进工作，用于补助因公�牲、因公伤残、患重大疾病的在职在编的公安民警和职工，可见，互助金是山东省公安厅发起设立，主要适用于其管理范围内的公安民警和职工，并非平等主体间的民事法律关系;其次，《山东省公安民警优抚基金会管理办法》（以下简称《暂行办法》）是公安厅为确保互助金规范有效运作而制定和发布，内容属于管理性规范文件，并非民事主体间协商一致的“合同”，不符合民事“合同”的性质;第三，从互助金的申报审批程序看，互助金申请由县级以上公安机关政工部门负责受理并初审，主要领导签字同意后，报市级公安机关政工部门复审，经主要领导同意后，报互助金管理委员会办公室提出意见，政治部分管主任审核后，报政治部主任、厅长审批，互助金管理委员会办公室履行手续，可见，互助金申请和审批程序是公安机关行政层层审批，是上下级之间的关系，不属于民事平等主体间的合同法律关系。根据《中华人民共和国民法通则》第二条的规定，“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。”因此，本案济南市公安局与韩振光之间并非平等主体间的民事合同法律关系，依法不属于法院受案范围，一审以合同纠纷立案审理并作出判决，显属认定事实错误。二、一审认定事实不清，韩振光于2013年12月16日之前就患有原发性肝癌，属2013年缴纳互助金之前已患疾病，不属于互助金的救助范围。一审中，济南市公安局提交了韩振光2013年、2014年XX医院的住院病例档案、2015年XX医院的病例档案，该档案中的住院和出院诊断中均诊断韩振光为原发性肝癌，并无治愈的诊断记录。且根据韩振光多年来的救助申请，其明确承认自2002年患原发性肝癌至今，并据此一直申请救助。因�，济南市公安局提交的以上证据足以证明韩振光属于既有疾病的持续，并未达到互助金发放的条件。但是，一审对济南市公安局提交的上述证据未做任何认定和说明，仅依据韩振光提供的2015年的诊断证明片面的作出事实认定，显然认定事实不清，证据不足。三、一审适用法律错误。《暂行办法》是山东省公安厅发布的关于全省公安系统内部在职在编的民警、职工因公牺牲、伤残、患重大疾病补助的规定，具有福利性和内部管理性，适用的范围特定，是具有管理性质的规范性文件，并非格式合同，《互助金重大疾病定义与标准》第七条第二款的规定是对互助金补助范围的进一步明确，并非格式条款。《暂行办法》第四条规定：“互助金缴纳人员纳入补助范围。缴纳期间因公牺牲、伤残、患重大疾病的，分别享受......重大疾病治疗补助金。”《互助金重大疾病定义与�准》第七条第二款规定:“2013年12月16日以前既往病情发展导致新的病情的，不在补助范围内。”可见，《互助金重大疾病定义与标准》第七条第二款的规定是对《暂行办法》中的互助金缴纳期间的进一步明确，即重大疾病补助金只对互助金缴纳期间发生的重大疾病予以发放，对缴纳前的既有疾病不在补助范围之列，这也符合一般人的认知和理解。本案中，济南市公安局提交的证据足以证明，韩振光在缴纳互助金以前已患原发性肝癌，因此，上述争议条款是进一步明确互助金的补助范围，并非对韩振光缴纳互助金期间所发生的疾病免除自身责任，加重韩振光的责任，排除韩振光的主要权利，因此，一审适用合同法关于格式合同的规定显属适用法律错误。另外，如将本案两份文件认定为格式合同，争议条款认定为格式条款，对于在互助金成立之前己患35种重大疾病的公�民警均按照该条规定来申请补助金，对其他参加互助金的民警显然是不公平的，明显违背公平原则。四、互助金是山东省公安厅在两份文件向包含韩振光在内的山东省公安厅管理范围内的公安民警依法进行了公示并说明后进行收取的，山东省公安厅和济南市公安局已经尽到了合理的提示和说明义务。首先，2014年11月5日，韩振光在缴纳本次互助金时，在知悉两份文件全部规定的基础上，签署《自愿缴纳公安民警互助金承诺书》，承诺遵守前述文件各项规定;其次，2014年3月19日，山东省公安厅为实施《暂行办法》制定了《互助金重大疾病定义与标准》，并于同年9月在公安系统内网对包含韩振光在内的山东省内在职在编的公安民警、职工进行公示，山东省公安系统内部各级公安机关、单位通知通告传达，以使拟参加的在职在编的公安民警知悉文件内容，在此基础上自愿决定缴纳互助金;韩振光在起诉状中认可其在两个文件公示后开始交纳互助金的事实，且其根据两份文件主张补助金，证明韩振光对该两份文件是明知的，济南市公安局就两份文件对韩振光已经尽到了合理的提示和说明的义务。综上，韩振光对于要求支付互助金的请求不属于人民法院审理民事案件的受案范围，请求内容也没有事实及法律依据，请求撤销原判并驳回韩振光的起诉或诉讼请求。
韩振光辩称，济南市公安局不给互助金的真正原因是韩振光是10年的上访户。韩振光2008年因举报公安局局级贪污腐败被打伤，打人者未做处理让其退休，有受伤照片及法医鉴定为证，济南市公安局官官相护至今。2016年1月7日电话中局长ＸＸ生搪塞韩振光:让政治部找你，至今没有下文(有录音)。济南市公安局诉状称“本案不属于平等主体之间的民事纠纷，不属于法院受理范�”。本案就是平等主体之间的合同纠纷，济南市公安局和山东省公安厅实施的《互助金重大疾病定义与标准》是参照中国人寿和平安保险公司的《大病保险》制定和实施，只是公安厅和公安局懒政庸政、将必须一人一份说明及合同，变成邀约合同，为了减少工作量和图省事，全体几万干警被伪造自愿签名，强行扣了4年的每次500元的保险金，完成了合同要件，合同内容未违反法律的强制性规定，合法有效，双方达成有效合同。众所周知公安系统的官僚工作作风(官大一级压死人)，推广完全是霸王条款和霸王式执行和实施的《互助金重大疾病定义与标准》，济南市公安局、山东省公安厅粗暴的、没有理由的、有恃无恐的冒名顶替全体干警和韩振光签字，韩振光提交的与山东省公安厅民警对话光盘可以证明，济南市公安局、山东省公安厅所有民警都是被签字、被己经告�、被主动交款。济南市公安局提交的自愿缴纳互助金格式合同的签字都是济南市公安局伪造，上面的签字并不是韩振光本人所签，韩振光曾在一审提出司法鉴定，但没有鉴定成，二审再次申请笔迹鉴定。且工资里扣钱、无理由、无解释、无条文和实施细则说明、更无第三方鉴定说明，一个词形容“为所欲为”。济南市公安局官僚作风，工作不负责不细致，只把《互助金重大疾病定义与标准》内容发布到内网让干警自己查询，但单位只有主任一级的办公室有内网，普通干警和办公室没有内网，更别说老弱病残和住院病休在家没有上班的人，无从知道互助金内容。济南市公安局所说的红头文件是狡辩，2013年前后韩振光病休在家，不可能看到上述文件等，济南市公安局也没有把这些文件寄到家里让韩振光看到。院领导曾说“这些内容我也不太清楚，我不生病我认为和我�有关系”，这就是济南市公安局、山东省公安厅各部门推广此事真实情况写照。济南市公安局提供的韩振光2013年、2014年XX医院消化科的住院病历档案反而证明韩振光没有癌症事实:假如2013年2014年是肝癌治疗和住院，韩振光去XX医院住消化科?消化科治疗肝癌吗?该医院没肿瘤科如何治疗肝癌?病历医嘱没有一项治疗癌症、没有一种药是针对癌症，更别说肝癌。放疗、化疗、介入、微波、焦融、栓塞，是对癌症治疗必须选择的方案，韩振光的病历医嘱用药记录恰恰证明只对肝炎、保肝用药，是对肝炎和肝硬化保肝降低转氨酶治疗，没有肝癌的治疗事实。济南市公安局所称“癌症的五年治愈率有60%至70%是复发的，治愈率较低”，韩振光活了十四年就证明系其所称的百分之四十的一部分人。济南市公安局提供的XX医院的病历是2015年12月1日至12月9日，能证明在2015年11月�病。
山东省公安厅述称，对济南市公安局的上诉意见没有异议。
山东省公安厅上诉请求：撤销原判，驳回韩振光的起诉或诉讼请求；二、一、二审诉讼费由韩振光承担。事实与理由：一、本案争议事项不属于人民法院受案范围，山东省公安厅与韩振光及济南市公安局之间属于不平等主体之间产生的纠纷。2013年5月，公安厅为贯彻落实“从优待警十条措施”，进一步抚慰民警、凝聚警心、激励斗志、促进工作，本着互帮互助的精神，集大家之力，解大家之难，助大家之困，每人每年自愿缴纳500元，设立山东省公安民警互助金专项资金。为确保该资金的规范有效运作，山东省公安厅制定了《暂行办法》和《互助金重大疾病定义与标准》。互助金的管理由山东省公安厅设立互助金管理委员会，下设了互助金管理委员会办公室对互助金进行专项管理和使用，参与互助金的人员为全省公安系统在职在编公安民警和职工，从行政管理上讲存有明确的行政内部管理成分。从申报程序上来看，互助金的申报与支付由县级公安机关政工部门负责受理申请并初审，主要领导签字同意后，报市级公安机关政工部门复审，经主要领导签字同意后，报互助金管理委员会办公室。由此可以看出，互助金的申报和使用也明显属于行政机关内部的流转程序，明显区别于民事法律行为。民法通则第3条明确规定:“当事人在民事活动中的地位平等。”就本案而言，互助金的管理与使用，互助金的参与者与管理者之间存在着管理与被管理的关系，即在行政隶属上存在上级与下级组织之间的关系。由此可见，本案当事人民事主体地位不平等，不属于人民法院受案范围。二、一审事实认定不清，韩振光于2013年12月16日之前就患有原发性肝癌，属2013年�纳互助金之前已患疾病，不属于互助金的救助范围。《互助金重大疾病定义与标准》第七部分第2条明确规定:“2013年12月16日以前既往病情发展导致新的病情的，不在补助范围内。”2013年9月XX学院曾向山东省公安民警优抚基金会提出申请:“因韩振光1990年被查出患有肝病，2002年7月被确诊为原发性肝癌，先后在多家医院住院治疗，并行肝癌切除术，术后多次行肝癌介入术，个人和家庭背负了较重的经济负担，向优抚基金会申请了救助金。”2013年经优抚基金会审批，根据《山东省公安民警优抚基金会管理办法》向韩振光发放了8000元的重大疾病补助金。同时，根据韩振光2013、2014年XX医院病例和2015年XX医院的病例也足以体现，韩振光据以主张的互助金的疾病属于2013年缴纳互助金之前的既有疾病，因此不符合互助金的申请范围和标准。三、《暂行办法》与《互助金重大疾�定义与标准》不属于格式合同，《互助金重大疾病定义与标准》的第七部分第2条更是不属于格式合同的免责条款。所谓格式合同是指:“当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。”从其产生条件来讲，格式条款一般产生或普遍运用于交易内容的重复、交易双方所需求的简便，并且是向社会公众发出要约，格式条款的相对方为不确定的、分散的消费者，双方达成合意应当签订书面合同。本案中，《暂行办法》与《互助金重大疾病定义与标准》的适用，是山东省公安厅以红头文件的形式向下级各部门下发，由下级部门具体负责传达，属于内部管理的规范性文件，从形式和特征上来讲不属于合同条款，更不属于格式合同。一审认定《互助金重大疾病定义与标准》的第七部分第2条为免责条款也明显错误。免责条款是当事人约定的以免除或限制其未来合同责任的条款，也就是在合同履行过程中出现约定事项后拒绝承担合同约定所应承担责任的意思表示。通过该条的表述来看:“2013年12月16日以前既往病情发展导致新的病情的，不在补助范围内。”该条款应当理解为是对于互助金适用的期限和互助金适用范围的约定，并没有排除山东省公安厅所应承担的责任。从另一方面来见，基于权利义务的对等原则和公平合理的原则，互助金的使用和支付，也应当是建立在互助金设立和缴纳以后，若将之前的疾病作为互助金使用范围，也明显影响了其他互助金缴纳干警的合法权益。四、韩振光对于《暂行办法》《互助金重大疾病定义与标准》的颁布与实施均是明知的。《暂行办法》《互助金重大疾病定义与标准》的发布与实施是以红头文件的形式向各市公安局、各直属公安局、厅直各单位、济南铁路公安局、省森林公安�、青岛、济南走私犯罪侦查局下发，并且通过山东省公安系统内部网站进行了公示，韩振光还在《自愿缴纳公安民警互助金承诺书》上签字确认，承诺严格遵守并履行《暂行办法》各条款的规定。由此可见，韩振光对于《暂行办法》《互助金重大疾病定义与标准》是明知的。另外通过韩振光起诉来看，其始终坚持认定其所患疾病是在2015年度例行体检中发现的新病情，符合《互助金重大疾病定义与标准》的救助范围，由此也可以推断，韩振光对于《暂行办法》与《互助金重大疾病定义与标准》的相关规定是明知的，山东省公安厅与济南市公安局尽到了提示和告知的义务。综上，韩振光对于要求支付互助金的请求不属于人民法院审理民事案件的受案范围，请求内容也没有事实及法律依据，请求撤销原判，驳回韩振光的起诉或诉讼请求。
韩振光辩称，山东省�安厅民警的录像、警号等证据一审已经提交，可以证实山东省公安厅在狡辩，其所说的这些办法、标准、承诺书其实都是行政命令式的往下推，真正的民警看不到这些文件，或者山东省公安厅只是把这些文件发给了庭室领导，根本没有推广到所有民警。
济南市公安局述称，对山东省公安厅的上诉没有意见。
韩振光向一审法院起诉请求：1.责令济南市公安局、山东省公安厅依据《互助金重大疾病定义与标准》实施办法二、给予十万元补助。2.济南市公安局、山东省公安厅承担全部诉讼费。
一审法院认定事实：为更好的帮助牺牲、受伤、患病民警，2013年5月，山东省公安厅设立山东省公安民警互助金专项资金，并制定了《暂行办法》，该办法第二条规定：互助金指全省公安系统在职在编公安民警（含边防、消防、警卫干部、下同）和职工，本着互帮互助的精神，集大家之力，解大家之难，助大家之困，每人每年自愿缴纳500元设立的专项资金；该办法第四条规定：互助金缴纳人员纳入补助范围。缴纳期间因公牺牲、伤残、患重大疾病的，分别享受因公牺牲抚恤救助金、因公伤残康复补助金、重大疾病治疗补助金；缴纳期间未享受补助金补助的，返还本金和增值部分；该办法第七条规定：……3.身患35种重大疾病的，发放重大疾病治疗补助金2-30万元。以上补助标准详细情况见附件一。该办法附件-
第三条第2款约定：对鼻咽癌，肺癌，食管癌和贲门癌，胃癌，原发性肝癌，大肠癌，乳腺癌，恶性淋巴瘤，终末期肾病（尿毒症），重型再生障碍性贫血的给予10万元补助金。2014年3月19日，山东省公安厅通过山东省系统内部网站公示了《互助金重大疾病定义与标准》，该《互助金重大疾病定义与标准》对互助金补助范围内35种重大疾病的定义和标准进行了统一规范；另外，该《互助金重大疾病定义与标准》第七条“有关说明”的第二款规定，2013年12月16日以前既往病情发展导致新的病情的，不在补助范围内。
韩振光为XX学院教师，其向山东省公安民警互助金管理委员会缴纳了2014年度、2015年度以及2016年度的互助金。2015年12月，韩振光经XX医院诊断为原发性肝癌，入住治疗8天。后韩振光向济南市公安局、山东省公安厅申请按照《暂行办法》、《互助金重大疾病定义与标准》发放重大疾病治疗补助金10万元。济南市公安局、山东省公安厅认为韩振光所患疾病为2013年12月16日以前既往病情发展导致的新的病情，不在补助范围内，未审批通过韩振光的上述申请。为此，双方形成纠纷，韩振光诉至一审法院。
在本案庭审中，韩振光申请对济南市公安局、山东省公安�提交的《自愿缴纳公安民警互助金承诺书》上“韩振光”的签字进行鉴定，但因双方对鉴定材料均有异议，故该鉴定无法进行。另外，在本案庭审中，济南市公安局、山东省公安厅申请对韩振光2015年11月检查出的肝癌进行病理分析鉴定，因鉴定属于继往性病史，在韩振光无切片手术的情况下，该鉴定无法进行。
一审法院认为，《暂行办法》的内容未违反法律的强制性法律规定，应属合法有效。韩振光按照《暂行办法》的规定缴纳了互助金，济南市公安局、山东省公安厅均未对韩振光缴纳互助金的行为提出异议，韩振光与济南市公安局、山东省公安厅之间已经形成合同法律关系，《暂行办法》对双方均具有约束力。2015年12月，韩振光经XX医院诊断患有原发性肝癌，符合《暂行办法》第三条规定的给予10万元补助金的情形，因此韩振光的诉讼请求具有事实和法律依据，一审法院予以支持。庭审中，济南市公安局、山东省公安厅辩称韩振光于2015年12月确诊的原发性肝癌为2013年12月16日以前的既往病情发展导致，根据《互助金重大疾病定义与标准》第七条第二款的规定，韩振光的病情并不在救助范围内。一审法院认为，《互助金重大疾病定义与标准》的第七条第二款是可以重复使用、未与韩振光进行协商的格式条款，也是提供该格式条款的山东省公安厅免除其责任的条款。本案中，济南市公安局、山东省公安厅未举证证明已经采取合理的方式提示韩振光注意《互助金重大疾病定义与标准》第七条第二款的内容，也未举证证明已经对该条款予以说明，故该条款无效。因此，对于济南市公安局、山东省公安厅的上述辩称一审法院不予采纳。综上，依据《中华人民共和国合同法》第八条、三十九条、第四十条、最高人民法院关于�用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第六条第二款、第十条之规定判决：被告济南市公安局、被告山东省公安厅于判决生效之日起10日内向支付原告韩振光支付补助金10万元。案件受理费2300元，由被告济南市公安局、被告山东省公安厅负担。
二审中，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。韩振光提交：证据1.2014年11月19日XX医院彩色多普勒超声检查报告单一份，欲证明韩振光并不是济南市公安局、山东省公安厅所说的2013年就得病。济南市公安局、山东省公安厅质证称，该证据在超声提示中明确载明肝癌术后脾大，建议进一步检查，该检查报告仅是韩振光阶段性的身体检查情况，超声波未体现出有肝癌肿瘤，并不代表韩振光身体不存在其他肝癌的指标参数，不是最终的诊断结果。证据2.济南市人民警察培训学院出具的证明两份。证明韩振光已经缴纳2017年度、2018年度的互助金。济南市公安局、山东省公安厅质证称，对证明的真实性无异议，但对证明目的有异议，该二份证明均证实韩振光自愿向单位缴纳互助金，而且互助金的救助范围不仅仅是针对重大疾病，还包括对因公牺牲、因公受伤、残疾的救助等范围。一审认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国民法通则》第二条规定，中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。本案中，山东省公安厅基于公安机关特殊的工作性质，在山东省公安系统范围内发起设立互助金，目的是解决公安民警、职工的后顾之忧，发扬公安系统内部民警、职工之间互帮互助精神，提高单位内部管理效率。为确保互助金规范有效运作，山东省公安厅制定了《暂行办法》《互助金重大疾病定义与标准》，对互助金的缴纳、领取等作出具体规定。从中可以看出，互助金缴纳人员范围特定，均为公安系统在职在编的民警、职工，缴纳人员与单位之间存在管理与被管理的人身依附关系；互助金缴纳人员申请领取互助金的时间相对确定，且领取互助金时，由县级以上公安机关政工部门负责受理申请并初审，主要领导签字同意后，报市级公安机关政工部门复审，经主要领导签字同意后，报互助金管理委员会办公室，由互助金管理委员会办公室提出审理意见，政治部分管主任审核后，报政治部主任、厅长审批。即互助金的申领时间及程序具有执行单位内部管理制度的特点。综上，本案互助金性质上属于山东省公安厅在其内部发起的具有特定用途的专项资金，山东省公安厅、济南市公安局与缴纳互助金的公安民警、职工之间不�平等的民事主体，《暂行办法》《互助金重大疾病定义与标准》亦不是民事主体间协商一致的合同。故韩振光与山东省公安厅、济南市公安局之间因互助金问题产生的争议，不属于平等主体间的民事合同关系。本案不属于人民法院民事案件的受理范围，人民法院不予受理。一审法院作出实体处理不当，本院予以纠正。综上。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条规定，裁定如下：
一、撤销济南市历下区人民法院（2016）鲁0102民初2650号民事判决；
二、驳回被上诉人韩振光的起诉。
上诉人济南市公安局预交的二审案件受理费2300元、上诉人山东省公安厅预交的二审案件受理费2300元，分别予以退回。
本裁定为终审裁定。
审判长 许海涛
审判员 何菊红
审判员 唐鸣亮
二〇一八年二月十二日
书记员 王 娜