广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终2315号
上诉人（原审原告)：陈耀林，男，1942年12月17日出生，汉族，住广州市番禺区，
被上诉人（原审被告)：广州市南沙区横沥镇人民政府。住所地：广州市南沙区横沥镇兆丰路*号。
负责人：杜永洪，镇长。
被上诉人（原审被告）：广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室。住所地：广州市南沙区横沥镇兆丰路*号首层。
法定代表人：黄伟民，主任。
被上诉人（原审被告）：广州南沙开发区土地开�中心。住所地：广州市南沙区凤凰大道*号*栋*楼。
法定代表人：邓腊，主任。
上诉人陈耀林因诉被上诉人广州市南沙区横沥镇人民政府（以下简称横沥镇政府）、广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室（以下简称横沥征收办）、广州南沙开发区土地开发中心（以下简称南沙土发中心）确认行政协议无效纠纷一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1317号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年2月21日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2014〕150号《广东省国土资源厅关于广州市南沙区2012年度第二十一批次城镇建设用地的批复》，批复如下：“一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意你市将横沥镇庙南村、七一村属下的集体农用地29.2771公顷（……）转为建设用地，与上述有关村集体建设用地1.6706公顷、未利用地0.0878公顷（合计31.0355公顷集体土地）一并办理征收为国有土地手续；另同意使用国有未利用地0.5243公顷。上述31.5598公顷土地经完善相关手续后依照规划安排作为南沙区城镇建设用地。……”
2014年5月12日，广州市人民政府发布穗府征〔2014〕21号《征收土地公告》，称：经省人民政府批准，需将南沙区横沥镇庙南村、七一村31.0355公顷集体土地征收为国有土地，并将经依法批准的《征收土地方案》、市人民政府批准的《征地补偿安置方案》内容和有关事项进行公告，其中第四条征地补偿安置方案明确：“（一）征地补偿…涉及到房屋拆迁的，按照广州南沙区人民政府有关规定的标准进行补偿安置。”原告位于广州市南沙区横沥镇庙南村幸福街3号房屋在上述征收土地范�内。
2015年5月15日，被告横沥征收办、广州市建筑置业有限公司发出《关于明珠湾区起步区建设项目被拆迁房屋建成时间公示》，公示涉案房屋经测绘实际房屋面积192.65平方米，其中无证房屋面积117.45平方米，原房屋所有权证面积75.2平方米，确定无证房屋建成时间为2006年。公示时间为2015年5月15日9：00时至2015年5月21日17:00时。公示要求对无证房屋建成时间有异议者于2015年5月21日17:00前以书面形式提出异议。在上述公示期内，被告横沥征收办未收到任何人员的异议。
2015年6月26日，被告南沙土发中心（甲方、征收补偿安置单位）、原告陈耀林（乙方、被征收人）、被告横沥镇政府、横沥征收办（丙方、协助征收安置单位）共同签订了穗南开土地横拆〔2015〕0239号《集体土地房屋征收补偿安置合同》，称：根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人�共和国土地管理法实施条例》《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》等的有关规定，甲乙丙三方经协商就有关征收房屋及其附着物的补偿、安置事宜达成协议，其中约定：乙方被征收房屋位于：1.庙南村幸福街3号，房屋登记面积75.2平方米，土地使用证号为番府集建总字第15-002220号、字﹝1988﹞第15-002220号，房屋所有权证号为粤房字第××号，建筑时间1976年，结构类型混合结构，核定房屋面积75.2平方米，等级一等，补偿标准每平方米1905元，补偿金额143256元；2.庙南村幸福街3号，建筑时间2006年，结构类型混合结构，核定房屋面积105.71平方米，等级一等，补偿标准每平方米1905元，补偿金额201377.55元；甲方征收乙方上述房屋经确认的房屋补偿面积（土地使用权面积）180.91平方米，农村住宅土地使用权补偿标准每平方米1120元，补偿金额合计为202619.2元，基础设施补偿标准每平方米200元，补偿金额合计为36182元；青苗和地上附着物补偿标准按《广州南沙征收集体土地补偿安置办法》计算，所列项目中尚无规定标准的，甲乙丙三方同意由三方议定，且该议定标准仅适用本合同，三方经现场清点，确认青苗和地上附着物种类、数量无误，青苗和地上附着物补偿费合计为177089.36元；甲方补助给乙方一次性搬迁费3000元（含搬家费、电话迁移费、有线电视迁移费等搬迁涉及的各项费用），如乙方按本合同约定期限搬迁并交房完毕，甲方根据乙方上述房屋经确认的房屋补偿面积（土地使用权面积），按每平方米100元奖励。乙方上述房屋经确认的房屋补偿面积（土地使用权面积）180.91平方米，奖励金额合计为18091元；乙方自愿选择购买安置房的补偿安置方式，按甲方在灵山××安置区提供的拟建安置房房源中选房，具体选择购买的安置房类型、面积为高层电梯公寓建筑面积约为120平方米2套，…，乙方在拟建安置房房源中选房面积合计为240平方米，其中符合《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》购房要求购买面积为240平方米按房屋单价2390元/平方米（高层电梯公寓）计算认购房款为573600元，合计认购房款573600元，房价最终按《广州南沙区集体土地房屋征收补偿安置指导意见》规定和乙方实际所购房屋测量面积结算，多退少补，…；本合同补偿总金额为787542.41元，其中包括房屋补偿费、农村住宅土地使用权补偿费、基础设施补偿费、青苗及地上附着物补偿费、搬迁费、奖励金、二个月的临迁安置补助费；本合同签订后十五天内，丙方从明珠湾区起步区项目（灵山岛尖）房屋征收补偿预付款中将上述补偿款一次性支付给乙方（其中临迁安置�助费待房屋交付拆除后进行支付），但乙方选择购买安置房的，须将认购的安置房部分购房款573600元存入乙方购买安置房专户予以冻结，余款可进行支取。乙方收到前述各项补偿费的同时将被拆除房屋的有关产权证明文件交给甲方办理权属注销手续，并保证在十五个工作日内自行搬迁完毕并交房；等等。上述《集体土地房屋征收补偿安置合同》后附附件:1.《房屋产权证复印件》；2.《青苗和地上附着物补偿费计算表》；3.《房屋照片（全貌）》。原告及其儿子陈泽明在上述《集体土地房屋征收补偿安置合同》及附件中均签名捺印进行确认。
2015年6月30日，原告陈耀林出具《委托书》，委托其儿子陈泽明全权代为办理涉案房屋的拆迁补偿事宜，包括与政府部门协商拆迁补偿安置事宜、代为领取房屋拆迁补偿款等。原告陈耀林还同意将涉案房屋所涉拆迁全部补�款项及临迁安置补助费统一划拨至陈泽明名下的账户及办理预购房款冻结、解冻事宜，补偿款和临迁安置补助费领取后，由原告等自行协商分配事宜，与政府无关。
同日，陈泽明(乙方)与被告横沥征收办（甲方）、广州农村商业银行股份有限公司南沙横沥支行（丙方）签订《拆迁安置购房专款保存三方协议》，三方自愿协商一致，约定乙方将拆迁安置房购房款573600元转入乙方在丙方开立的个人结算账户内，存折由乙方保管，乙方账户设置为留密码、预留甲方在丙方的银行结算账户预留印鉴，并办理止付控制，拆迁安置购房款的利息计算按存款种类挂牌利率计算等。被告向原告支付了补偿款782115.11元，临迁费2000元。
原告认为涉案合同无效，遂诉至原审法院。
原审庭审前，原告请求一并对8号指导意见、9号办法进行合法性审查，并在庭后明确要求审查的为8号指导意见第六条、第八条以及9号办法第八条。
另查，1988年9月28日，原番禺县人民政府核发粤房字第××号《房屋所有权证》，证上载明：所有权来源1976年10月自建，地址番禺县灵山镇庙南村八队，建筑结构及层数为混合结构一层，基地面积75.2平方米，建筑面积75.2平方米，土地使用证号002220号。原告陈述其为上述房屋的权属人，被告对此予以确认。
2015年5月2日，原告出具《声明》，称：“本人陈耀林（身份证号：），为广州市南沙区横沥镇庙南村幸福街3号的房屋所有权人，房屋所有权证：粤房字第××号；集体土地建设用地使用证：番府集建总字第15-002220号、字﹝1998﹞第15-002220号。本人不慎遗失前述房屋所有权证和集体土地建设用地使用证，现因国家建设需要，本人将上述房屋交政府部门拆迁，并承诺协助政府部门办理上述房屋包括房产证、土地证等有关产权证明文件的注销手续。因房产证遗失所产生的法律责任，由本人自行承担。”
再查，根据广州市南沙区机构编制委员会文件显示，被告南沙土发中心负责征用土地方案和拆迁补偿安置方案的议定、实施等。2013年5月7日，广州南沙经济技术开发区管理委员会办公室、广州市南沙区人民政府办公室印发穗南开管办〔2013〕8号《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》，该指导意见第二条明确“广州市南沙区范围内因征收土地，需要征收农民集体所有土地上房屋的补偿安置适用本指导意见”；第三条明确“区房屋征收部门依照本指导意见，统一组织房屋征收补偿安置工作，包括与被征收人协商补偿安置事宜、签订补偿安置合同、支付款项，建设安置房和组织安置房分配等具体事项……”；该指导意见对房屋征收补偿和安置、安置房建设和购买等事项进行明确。
案件审理过程中，三被告陈述原告委托其儿子陈泽明签订涉案合同。
原审法院认为：关于本案的起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”诉争合同签订于2015年6月26日，原告于2017年4月提起本案诉讼，未超过法定的起诉期限，故原审法院对被告横沥镇政府、横沥征收办提出原告超过起诉期限提出诉讼的意见不予采纳。
被告南沙土发中心负责南沙开发区征用土地方案和拆迁补偿安置方案的实施，其有权在辖区内与被拆迁人签订征收补偿安置合同。原告陈耀林与被告南沙土发中心、被告横沥镇政府、横沥征收办签订的涉案合同是合同当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性、效力性、禁止性规定，且被告已依据上述合同的约定，向原告支付了相应的补偿款，原告亦依据合同的约定将房屋交由被告拆除。故对原告要求确认涉案合同无效的意见，没有事实和法律依据，原审法院不予采纳。
关于原告提出涉案房屋应按国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的问题。因涉案房屋位于集体土地上，且涉案《征收土地公告》对涉及到房屋拆迁的，按照广州南沙区人民政府有关规定的标准进行补偿安置等进行了公示，故原告的上述主张于法无据。
关于原告认为涉案合同签订时，涉案土地尚未取得行政机关批准征收的问题。本案中，涉案房屋所在土地于2014年2月21日经广东省国土资源厅批准征收，并于2014年5月12日由广州市人民政府发布征收土地公告，而涉案合同签订于2015年6月26日，故原告的该项意见，原审法院不予采纳。
关于规范性文件审查的问题。根据诉争合同的内容可知，诉争合同是被告根据8号指导意见、9号办法的规定，并与原告协商后达成的协议。经查，8号指导意见第六条、第八条、9号办法第八条是对房屋补偿面积的确定、房屋补偿费及地上附着物、青苗补偿费计算标准的细化，并没有与上位法相冲突，故原告要求确认违法的理由不成立，对原告的该项意见，原审法院不予支持。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈耀林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈耀林负担。
上诉人陈耀林不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人陈耀林在原审庭审中提交了广州市南沙区看守所的《释放证明书》，证明涉案合同签订时上诉人陈耀林之子陈泽明正处于被拘留期间，原审判决认定上诉人陈耀林签订涉案合同为真实意思表示，认定事实错误。二、被上诉人南沙土发中心不是行政机关，且无法律、法规、规章授权，不具有签订《集体土地房屋征收补偿安置合同》的行政主体资格。
原审判决认定涉案合同所在土地已经征收的证据亦不足。三、涉案合同的补偿结果严重不公平。三被上诉人对涉案房屋的补偿价格最高仅为1905元／平方米，且涉案房屋并未经�任何违建认定程序，而拆迁后购买安置房的价格最低为2390元／平方米，补偿价格明显低于安置房价格。四、《征收土地公告》中关于房屋拆迁的记载应视为另行补偿，涉案房屋应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准。五、涉案规范性文件严重违法。（一）穗南开管办﹝2013﹞8号文件第8条、穗南开管办﹝2013﹞9号文件第8条及附表规定了房屋等地上附着物和青苗的补偿标准，该补偿标准只有省、自治区、直辖市有权规定，南沙区人民政府并无该职权，且其制定的标准也无任何事实依据。（二）穗南开管办﹝2013﹞8号文件第6条规定了超面积房屋的处理，直接以建筑时间替代房屋合法性认定程序，相当于直接认定了违法建筑，剥夺了当事人陈述申辩、听证等违建处理过程中的救济权利，该规定缺乏依据，侵害了公民的合法权益。（三）穗南开管办﹝2013﹞8号、穗南开�办﹝2013﹞9号文件涉及该区域农民的重大利益，但未依法征求公众意见，制定程序违法。
综上所述，请求二审法院依法判令：1.撤销原审判决；2.确认三被上诉人作出《集体土地房屋征收补偿安置合同》的行政行为无效，或将本案发回重审；3.请求对《广州南沙集体土地房屋征收补偿安置指导意见》(穗南开管办﹝2013﹞8号）第六条、第八条以及《广州南沙征收集体土地补偿安置办法》(穗南开管办﹝2013﹞9号）第八条进行合法性审查；4.诉讼费全部由三被上诉人承担。
被上诉人横沥镇政府、横沥征收办、南沙土发中心在二审期间均未提交书面答辩意见。
经审理查明，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。
本院认为：一、关于涉案《集体土地房屋征收补偿安置合同》是否合法有效的问题。被上诉人南沙土发中心负责南沙开发区征用土地方案和拆迁补偿安置方案的实施，其具有与上诉人陈耀林签订涉案合同的行政主体资格。本案中，上诉人陈耀林与三被上诉人经协商，于2015年6月26日签订的涉案《集体土地房屋征收补偿安置合同》是各方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的禁止性规定，合法有效。三被上诉人已按照合同的约定向上诉人陈耀林支付了补偿款，上诉人陈耀林亦依据合同约定将涉案房屋交由三被上诉人拆除。原审法院不予采纳上诉人陈耀林要求确认涉案合同无效的意见处理正确，本院予以维持。对于上诉人陈耀林主张其在原审中提交了广州市南沙区看守所《释放证明书》，证明签订涉案合同时其子陈泽明正处于被拘留期间，涉案合同不是其真实意思表示。经查，上诉人陈耀林及其儿子陈泽明均有在涉案合同上签名和捺手印，其亦没有提供证据证明签订涉案合同时受到胁迫。同时，广州市南沙区看守所是2015年5月30日出具《释放证明书》证明陈泽明经南沙区公安局决定予以释放，而涉案合同系2015年6月26日签订。上诉人陈耀林此项上诉理由于法无据，本院不予采纳。
二、关于穗南开管办﹝2013﹞8号文件第六条、第八条及穗南开管办﹝2013﹞9号文件第八条是否合法的问题。经查，穗南开管办﹝2013﹞8号文件第六条、第八条，9号文件第八条分别是对房屋补偿面积如何确定、房屋补偿费如何计算及地上附着物、青苗补偿费计算办法等的规定，该规定没有与上位法直接冲突，亦没有超越上位法已规定的事项范围、处理方式的种类和幅度等内容。原审法院不予支持上诉人陈耀林要求确认上述规范性文件违法的主张正确，本院予以维持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人陈耀林的上诉请求不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈耀林负担。
本判决为终审判决。
审
审判长 杨立志
审判员 石晓利
审判员 杨 芳
二〇一七年十二月二十七日
书记员 王 薇