青海省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）青民终96号
上诉人（原审原告）：格尔木五子湖种养殖专业合作社，住所地海西蒙古族藏族自治州格尔木市大格勒乡五子湖。
法定代表人：拉切旦，该合作社负责人。
委托诉讼代理人：刘海波，男，汉族，1969年12月23日出生，该合作社法律顾问。
委托诉讼代理人：周彦丰，青海法脉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：格尔木市农牧和扶贫开发局，住所海西蒙古族藏族自治州格尔木市金峰中路75号。
法定代表人：周延山，该局局长。
委托诉讼代理人：郭鹏，青海盐湖律师事务所律师。
上诉人格尔木五子湖种养殖专业合作社（以下简称五子湖养殖社）与被上诉人格尔木市农牧和扶贫开发局（以下简称格尔木扶贫局）合同纠纷一案，前由青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院于2017年3月14日作出（2016）青28民初53号民事裁定，五子湖养殖社不服，向本院提出上诉。本院于2017年4月19日受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人五子湖养殖社的委托诉讼代理人郭鹏、被上诉人格尔木扶贫局委托诉讼代理人刘海波、周彦丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
五子湖养殖社上诉请求：依法撤销（2016）青28民初53号民事裁定，指定一审法院继续审理本案。事实与理由：1.五子湖养殖社是基于”事实民事关系”这一理由起诉格尔木扶贫局，双方之间一方是企业，一方为政府职能部门，二者性质虽不同，但在一定情况下可以作为民事主体发生关系，一审认定”政府扶持资金通常是指政府使用财政手段通过政府与企事业、院所等单位的共同投资，促进特定领域的投入，加速产业化的形成”的事实既然是共同投资。从格尔木市经济和发展改革委员会（简称格尔木发改委）文件、格尔木扶贫局公函文件、开工建设通知等证据，均能证明对于五子湖养殖社万只羊繁育基地扩建项目是由政府承诺扶持资金600万元，格尔木扶贫局的文件是对五子湖养殖社所提交申请邀约的承诺，双方之间存在事实上的合同关系；2.五子湖养殖社之所以投资五子湖万只羊繁育基地扩建项目，根本原因就在于政府承诺的600万元扶持资金，对政府而言，五子湖万只羊繁殖基地扩建，属于本地产业的合理布局和菜篮子惠民工程，从企业的视角看，没有投资收益上的合理性，五子湖合作社不会自行投资，而政府以扶持资金的承诺使得项目在企业的投资具有经济合理性，实质上是政府用扶持资金的名义购买了这个项目，一审法院以本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的判定错误，应予纠正。
格尔木扶贫局辩称，1.一审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，应当维持：2.五子湖养殖社与格尔木扶贫局之间无任何的民事合同关系，双方之间仅是管理与被管理、行业指导的关系，对政府扶持资金的计划、来源不属于格尔木扶贫局职责范围，其无决定权。作为主管机关，仅负责对项目的建设进行督管，对政府资金进行协调有关手续而已，其无权给付扶持资金的责任；3.政府扶持资金并不是完全无偿给五子湖养殖社使用的，其必须履行必要的程序方可实施。因此，双方纠纷并不是人民法院受理民事诉讼案件范围和受诉人民法院管辖。请求：驳回上诉，维持原裁定。
五子湖养殖社向一审法院起诉请求：1.格尔木扶贫局支付欠款、利息及各项损失共计6352381元；2.诉讼费由格尔木扶贫局承担。
一审法院审理查明：2011年10月，五子湖养殖社决定扩建原有养殖场，扩建规模为肉羊繁育年出栏10000只，扩建项目投资1100万元，合作社自筹资金500万元，争取政府扶持资金600万元。格尔木扶贫局做为主管农牧业的政府职能部门，遂向格尔木发改委递交了《关于万只羊繁育基地扩建项目立项申请报告》。格尔木发改委做出同意万只羊繁育基地扩建项目的批复，在总投资及资金来源一项中写明”项目总投资1100万元（合作社自筹资金500万元，争取政府扶持资金600万元），其中项目设施设备投资775.5万元、流动资金及其他费用324.5万元。工程竣工后以审计部门审定的决算价为结算依据”。2011年12月21日，五子湖养殖社向格尔木扶贫局下发项目开工建设通知。2012年7月13日，青海省农牧厅做出批复，同意上述建设项目的实施方案，在资金管理方面，要求严格按照《青海省农牧厅专业专项资金管理办法》和《青海省农牧厅关于加强农业专项资金管理的通知》执行，按照”先建后补的原则，项目资金必须按照批复的内容专帐核算、专款专用，建立健全材料台帐制度”。此后，格尔木扶贫局多次向格尔木发改委递交了申请解决项目资金报告。2014年8月21日，格尔木扶贫局组织相关单位对项目进行验收。2015年1月，格尔木扶贫局向审计局就涉案项目递交申请审计报告。2015年4月，格尔木扶贫局向五子湖养殖社送达了送审资料反馈意见，要求五子湖养殖社按照相关意见补充完善。涉案项目至今未进行最终审计。自项目开展至今，格尔木扶贫局共向五子湖养殖社提供政府扶持资金265万元。
另查明，2013年7月9日，五子湖养殖社向青海银行就流动资金贷款300万元，期限两年，并由格尔木市中小企业担保有限公司提供担保。后因五子湖养殖社不能如期向银行归还全部贷款本息，致使担保公司于2015年7月20日偿还银行借款本息2809694.73元。为此，担保公司向格尔木市法院起诉要求原告偿还相应款项，五子湖养殖社抗辩称，其拖欠借款并非恶意，是政府扶持资金不到位所致，故应由格尔木扶贫局、格尔木发改委偿还。10月26日，格尔木市人民法院判决五子湖养殖社支付担保公司各项费用合计3026879.47元,并以2809694.73元为基数,按同期银行贷款利率计算至实际偿还借款之日止。五子湖养殖社不服提出上诉，后因未按期交纳诉讼费，二审法院按撤回上诉处理。
一审法院认为，政府扶持资金通常是指政府使用财政手段通过政府与企事业、院所等单位的共同投资，促进特定领域投入，加速产业化成型，带动相关产业快速发展，进而实现国家层面上的宏观经济目标。扶持资金的申报流程一般为：①、政府发布扶持资金专项指南；②、企事业单位根据指南要求提交项目可行性分析报告及相关材料；③、政府主管部门进行材料审查，组成相关行业专家进行评审；④、决定支持的，给企业下发资金，并监督、审计资金流向。本案中，五子湖养殖社申请获得的政府资金及拨付程序亦属上述情况。可见，格尔木扶贫局做为政府主管部门，其是依职责范围对五子湖养殖社提交的相关材料进行审查，通过相应程序确定五子湖养殖社的项目是否符合政府扶持资金的条件而给予资金扶持。双方当事人并非平等主体，双方也从未以平等的民事主体身份协商签订合同,故本案不属人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖，五子湖养殖社应向有关机关申请解决。综上，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条之规定、一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下：驳回五子湖养殖社的起诉。
二审中，双方当事人对一审法院认定的事实均无异议，本院依法予以确认。
本院认为，第一，本案双方当事人在扶贫政策的制定和履行中的地位不平等，不属于民法意义上的平等主体。本案中，2011年7月19日，五子湖养殖社向格尔木扶贫局申报（2011）10号《关于格尔木五子湖养殖专业合作社万头牛羊养殖基地建设附属设施的申请报告》、《格尔木五子湖养殖专业合作社万头牛羊养殖基地2011年建设工作方案》，申请政府扶贫资金；对此，2011年10月27日，格尔木扶贫局向格尔木发改委上报了格政农牧（2011）270号《关于万只羊繁育基地扩建项目立项申请报告》，申请案涉项目的立项及争取政府扶贫资金；2011年11月14日，格尔木发改委向格尔木扶贫局下发格经发（2011）417号《关于同意实施格尔木五子湖养殖专业合作社万只羊繁育基地扩建项目的批复》，同意项目扩建及总投资1100万元（合作社自筹资金500万元，争取政府扶持资金600万元）；2011年12月21日，格尔木扶贫局向五子湖养殖社下发了格政农函（2011）42号《关于格尔木五子湖养殖专业合作社万只羊繁育基地扩建项目开工建设的通知》。从上述证据分析，格尔木扶贫局作为负责格尔木市扶贫开发项目的规划、管理者，为有效实现行政事务的目标，履行行政管理职责，负责监督五子湖养殖社实施案涉项目的建设等具体事项，其在规划实施扶贫项目方面居于支配和主导地位。五子湖养殖社虽对万只羊繁育基地项目的扩建具有决定权，但对扶贫资金如何审批、如何履行等方面居于次要和服从的地位，双方当事人尚未形成民法意义上的平等主体之间的民事法律关系。
第二，《中华人民共和国合同法》第二条规定：本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。合同是双方当事人或者多方当事人在平等自愿基础上形成的意思表示一致的民事法律行为，是以设立、变更、终止民事法律关系为目的的协议。本案中，五子湖养殖社为扩建万只羊繁育基地项目，争取政府扶贫资金。经审报、审核程序，格尔木扶贫局同意向五子湖养殖社支持一定的扶贫资金，由于格尔木扶贫局履行职责的目的不是追求经济利益或民事权益，仅是行使国家行政管理权，双方当事人之间形成的报告、批复、通知等文件，不是双方当事人之间平等协商的结果，当事人之间并未形成民事合同关系。
综上，五子湖养殖社、格尔木扶贫局非平等主体，双方之间也不存在民事合同关系，一审法院认定本案不属人民法院受理民事诉讼范围的事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 索晓春
审判员 杨旭东
审判员 陈玉静
二〇一七年五月十五日
书记员 苏 静