江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终360号
上诉人（原审原告）周秀英，女，1930年12月15日生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人陈春香（系周秀英儿媳），女，1969年3月14日生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33-29号。
法定代表人冯尧，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。
委托代理人苏昊，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。
上诉人周秀英因诉被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管执法局）城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1088号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人周秀英的委托代理人陈春香、张琨，被上诉人秦淮区城管执法局的委托代理人苏昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，南京市秦淮区七桥村七桥翁18号（以下简称七桥翁18号）存有多处建筑物，周秀英丈夫张万胜（已故）领取了编号为雨红七字第4-043号土地使用证，用途为宅基地，用地面积为95.4㎡，房屋占地为86㎡。2016年1月1日，秦淮区城管执法局的执法人员对七桥翁18号建筑进行了调查与勘察，认为有两处建筑涉嫌违法建设，即秦淮区城管执法局提交的证据3分户调查表中显示的编号①、②处的建筑，其中①处为砖木结构平房，面积约为28.68㎡，②处为砖混二层楼房，面积约为124.56㎡，周秀英未能提供相关合法建设手续。同日，秦淮区城管执法局执法人员对该两处建筑进行了拍照取证。2016年1月15日，秦淮区城管执法局认为周秀英在秦淮区七桥翁18号有两处建筑物面积约为153.24㎡，周秀英未能提供相应的建设工程规划许可手续，周秀英的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款之规定，决定立案查处。2016年1月18日，秦淮区城管执法局向南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮区住建局）发送了《关于商请认定七桥翁18号建筑物性质的函》，同时附带提供了案件调查及现场勘验记录、分户调查表及现场证据照片。该函请求对涉案两处建筑的规划合法性进行核查，主要是：该两处建筑是否取得建设工程规划许可手续，以及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年1月26日，秦淮区住建局向秦淮区城管执法局作出《关于商请认定七桥翁18号建筑物性质的复函》，称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字[2015]381号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形。”2016年2月1日，秦淮区城管执法局作出并送达宁城法秦限告字（2016）第365882号《限期拆除告知书》（以下简称《限期拆除告知书》）。2016年2月5日，秦淮区城管执法局作出并送达宁城法秦限拆字（2016）第365882号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认定其在七桥翁18号的153.24㎡的建（构）筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京集中处罚办法》）第十五条的规定，限周秀英在收到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设，并交待了相关的复议、诉讼权利及期限。2016年7月20日，秦淮区城管执法局经核查，发现周秀英未按照《限期拆除告知书》的要求自行拆除违建。2016年7月21日，秦淮区城管执法局作出并送达《履行行政决定催告书》，催告周秀英自收到催告书之日起三日内自觉履行，并交待了陈述、申辩权。2016年7月28日，秦淮区城管执法局经核查，发现周秀英未按照《履行行政决定催告书》的要求自行拆除违建。2016年7月29日，秦淮区城管执法局在周秀英家处张贴《强制拆除公告》，再次督促周秀英于公告之日起三日内自行拆除涉案违法建设，逾期不拆除，秦淮区城管执法局将依法实施强制拆除。2016年8月8日，秦淮区城管执法局向周秀英作出宁城法秦强执字（2016）第365882号《强制执行决定书》（以下简称《强制执行决定书》）并送达，认为周秀英在指定期限内未按要求自行拆除在七桥翁18号的153.24㎡的建筑物，秦淮区城管执法局依法进行催告和公告后，周秀英仍未履行，且在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，依据《城乡规划法》第六十八条和《南京集中处罚办法》第十五条的规定，秦淮区城管执法局决定自2016年8月9日起，对周秀英上述违法建设组织强制拆除，同时交待了相关的复议、诉讼权利及期限。周秀英不服该《强制执行决定书》，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销秦淮区城管执法局作出的《强制执行决定书》。
一审另查明，根据2015年8月28日南京市规划局作出宁规函字[2015]381号《关于七桥工业园地块规划意见的复函》，周秀英房屋所在地块已纳入拟征收的范围。
一审庭审中，周秀英陈述称未就《限期拆除决定书》提起诉讼；涉案两处建筑系周秀英丈夫张万胜所建；编号①的房屋系1979年建设，编号②房屋共两层六间，东面一楼的房屋系1979年建设，占用的是土地使用证中的9.4㎡的临时用地，实际面积约28㎡，后于1980年建设两层。秦淮区城管执法局陈述称涉案建筑物的材料不可能是周秀英所称的建设年代；涉案建筑物属于周秀英与丈夫张万胜的共同财产，故将周秀英作为行政相对人。周秀英与秦淮区城管执法局均认可土地使用证载明的房屋未被认定为违建；涉案建筑所在地块目前处在征收过程中。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮区城管执法局作为独立的行政执法主体，负责秦淮区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有依法查处的法定职权。
《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《南京集中处罚办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。
秦淮区城管执法局针对周秀英位于七桥翁18号的两处建筑物，进行了调查勘验并取证拍照，核定该两处建筑面积共计约为153.24㎡，先后作出并送达《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》、《履行行政决定催告书》，张贴了《强制拆除公告》，最终作出并送达了被诉的《强制执行决定书》。周秀英在秦淮区城管执法局调查期间未能提供涉案建筑的相关审批手续，经秦淮区城管执法局征询，秦淮区住建局回函确认涉案建筑未办理相关规划许可手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区城管执法局依据《城乡规划法》第六十八条和《南京集中处罚办法》第十五条对周秀英作出强制拆除涉案建筑的决定，认定事实清楚，定性并无不当。周秀英虽向一审法院提交了土地使用证，但不能证明涉案房屋取得相关规划审批手续；周秀英主张编号②的部分房屋建在临时用地上，而根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物；周秀英主张秦淮区城管执法局适用法律错误，由于周秀英直至被查处时仍未能提供涉案建筑的相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽在《城乡规划法》实施前，但违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，秦淮区城管执法局依据现行有效的《城乡规划法》进行处理，适用法律并无不当。周秀英以上主张缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。
综上，秦淮区城管执法局作出的《强制执行决定书》认定事实清楚，适用法律正确，办理程序合法。周秀英请求撤销该《强制执行决定书》的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回周秀英的诉讼请求。案件受理费50元，由周秀英负担。
上诉人周秀英上诉称，一审判决认定事实不清、适用法律错误。1.被上诉人没有对七桥翁18号的建筑进行调查与勘察，也没有向上诉人进行询问，严重违反执法程序，剥夺了上诉人陈述和申辩的权利。2.被上诉人以拆违代替拆迁，违背了行政法中的合理信赖原则。3.《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函[2000]13号）规定，“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。因《南京集中处罚办法》赋予了被上诉人实施行政处罚的职权，并没有赋予其它行政权，故被上诉人不具备作出责令限期拆除的职权，也不具备执行责令限期拆除的职权。4.上诉人的建设行为在1980年已经结束，就是违法也是违法的结果呈连续或者继续状态，不能适用《行政处罚法》第二十九条规定的违法行为有连续或者继续状态。被上诉人依据2008年生效的《城乡规划法》作出涉案行政处罚适用法律错误。综上，请求二审法院，依法撤销一审法院作出的（2016）苏8602行初1088号行政判决，发回重审；本案的诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人秦淮区城管执法局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人作出的《强制拆除决定书》依据的证据充分，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]42号）第一条和《南京集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，秦淮区城管执法局负责秦淮区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑处于南京市秦淮区行政区划内，属秦淮区城管执法局的管理、调查处理范围，秦淮区城管执法局具有作出强制拆除决定的法定职权。
《城乡规划法》第四十条第一款规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，在卷证据证实，被上诉人工作人员于2016年1月1日至涉案房屋进行了调查和勘验，制作了现场勘验记录和分户调查表，并对涉案房屋进行了拍照，故上诉人认为被上诉人未予以现场勘验的观点不能成立。被上诉人针对周秀英位于七桥翁18号的两处建筑物，经向秦淮区住建局征询后，核定该两处违法建筑面积共计153.24㎡，确认该两处建筑属于无法采取改正措施消除影响的情形。被上诉人向周秀英发出《限期拆除告知书》，告知其有陈述申辩的权利，后作出了《限期拆除决定书》、《履行行政决定催告书》，并张贴了《强制拆除公告》，最终作出并送达了被诉的《强制执行决定书》。被上诉人作出的《强制执行决定书》认定事实清楚、适用法律正确、行政程序合法。
上诉人提出，涉案建设行为在1980年已经结束，违法行为没有连续或者继续状态，不能适用《行政处罚法》第二十九条及2008年颁布的《城乡规划法》的规定作出行政处罚。对此，本院认为，全国人大法工委《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）规定“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。”根据上述规定，本案中，周秀英对位于七桥翁18号的两处建筑物即分户调查表中显示的编号为①、②的建筑物，未能提供建设房屋时的建设工程规划许可证件或者建设后经过相关有权部门认定为合法建筑的证明，其违反城乡规划的事实处于继续状态，该违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，故被上诉人依据《城乡规划法》的规定对周秀英进行处罚，适用法律并无不当。
综上，上诉人周秀英的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周秀英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郝莉坤
审 判 员 魏法永
代理审判员 周 磊
二〇一七年八月三日
书 记 员 孙 皓