陕西省神木县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）神民初字第00948号
原告神木镇麻家塔办事处滴水崖村第一村民小组。
负责人薛某，该村民小组组长。
委托代理人邸飞，陕西富能律师事务所律师。
委托代理人牛占勋，陕西富能律师事务所律师。
被告李某，男，1971年3月22日出生，汉族，神木县人，农民，现住神木县神木镇。
委托代理人刘应升，男，49岁，神木县亿吨粮库职工。
委托代理人冯亚林，神木县司法局“148”法律服务所法律工作者。
原告神木镇麻家塔办事处滴水崖村第一村民小组诉被告李某土地租赁合同纠纷一案，本院于2014年3月10日作出（2013）神民初字第04600号民事判决，原告不服，提起上诉。榆林市中级人民法院于2014年8月11日作出（2014）榆中民一终字第00153号民事裁定，撤销原判，发回重审。本院依法另行组成合议庭于2015年2月3日公开开庭进行了审理，原告负责人薛某及其委托代理人邸飞、牛占勋，被告及其委托代理人刘应升、冯亚林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2011年11月22日，原告通过招�的方式将本组位于阳园则的50.2亩荒地租给被告用于农业生产，后双方于2012年3月1日签订《租地协议》，承包期限为2012年3月1日起至2019年2月30日止，承包费为每年225.9万元（每亩每年4.5万元）。现被告拖欠第一年度承包费25.9万元，第二年度的承包费也未按协议约定履行。《租地协议》明确约定，如被告不交下一年租赁费，原告有权终止与被告的协议。故请求：一、依法判令解除原、被告签订的《租地协议》；二、依法判令被告支付拖欠原告租赁费157.25万元；三、依法判令被告承担《租地协议》终止后至被告腾出土地之日的土地使用费；四、由被告承担本案诉讼费。
原告向本院提交了以下证据：
1、临时租地协议、补充协议、租地协议，证明原、被告之间签订了正式协议，约定每亩土地租赁费为4.5万元，从租地之日起一次性交纳一年的租赁费，一�到期后，如被告不交下一年的租赁费，则原告有权终止与被告的租赁协议。
2、《关于迎宾大道滴水崖段急需治理的报告》，该报告是被告向神木县规划局所打，被告租赁土地的范围是卢则湾度假村至长城墩公路北侧的土地，该报告上所述土地在2012年9月24日前后由被告租赁并管理。证明原告的阻挡行为没有影响被告对租赁物的使用。
3、原告代理人与麻彦军、刘海堂的调查笔录，证明原告方阻挡被告的时间是2012年1月，并非3月，2012年3月份被告仍在所租土地上施工，原告方没再阻挡，没有过错。
4、照片五张，通过照片能实际证明被告所租土地的四至界限为：南至迎宾大道，北至山坡，西至长城墩，东至滴水崖二组地界，以及被告使用租赁土地的事实。
5、神木县城建监察大队违章修建停工（拆除）通知书，证明直到2012年3月份�告还在施工，之前原告的阻挡行为没有影响被告使用土地。
6、开支单据，证明原告收取被告的200万元租地费已用于土地治理及村民分配。
被告辩称：原告所诉租地面积52亩不是事实，双方从未丈量过土地。2011年11月22日，被告通过投标竞争取得租赁权后，原告方迟迟不与被告签订正式租赁协议。2012年2月17日才与被告签订了一份补充协议。协议约定由被告于2012年前交200万元定金，被告已按时交付。协议同时约定，被告方必须保证在5月1日丈量土地并交清所欠的余款。2012年3月1日，原、被告正式签订了租地协议，明确租期七年，租金每亩4.5万元，但没有具体的亩数和年租金，另约定被告方在基建运营中，出现村民阻挡现象，由原告方负责解决，并承担相应的责任。被告在中标后，雇用了大量机械对所租土地进行回填平整，回填平整已达90%，共�出费用928930元。2012年3月18日、22日，被告平整中途，原告方的负责人及村民代表以被告平整的高度不符合要求为由，两次带领村民无理阻挡被告回填平整土地，原告方多次承诺解决，但一直没有解决，致使被告方的回填平整土地工作不能完成，土地亦不能丈量。被告只好放弃回填平整，等待原告方处理回应，造成合同无法履行系被告的过错。综上，原、被告所签订的租地协议，缺乏合同的主要内容，只能算是预约协议，真正的合同并未成立。现被告同意解除与原告签订的租地协议。原告收取被告所交的200万元定金应双倍返还。
被告向本院提供了以下证据：
1、合同3份。证明原告将耕地转让给被告用于修建建材市场，该合同应为无效合同。
2、使用林地审批表。证明双方签订合同时，被告已向原告明确用地目的为修建建材市场。
3、平整土地结算单。证明被告投资928930元用于该土地的平整，现合同无效，原告应予赔偿。
4、建设用地审批表、神木县麻家塔乡政府文件。证明被告明确用地目的为修建建材市场。
经庭审质证：
被告对原告的第1组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，三份合同均为无效合同。其中的临时租地协议实际是招标协议，不是租地协议，正式协议尚未产生，也就不存在补充协议，该补充协议恰能证明被告方所交的200万元是定金，而不是租金。因5月1日才开始丈量土地，所谓的租地协议中，并没有明确四至界限和年租金，所以正式协议并没有产生，该租地协议只是预约协议。所附的图纸是伪造的；对原告的第2组证据，认为与本案没有关系；对原告的证据3，认为证人没有出庭，且证言与事实不符；对原告的证据4，认为四至界限应以双方实际丈量为准；对原告的证据5无异议；对证据6真实性无异议，被告向原告交纳过200万元，但对证明目的有异议。
原告对被告的证据1有异议，认为合同应为有效合同，根据土地管理法第62条的规定，土地是可以改变性质的。双方达成合同之后办理相关手续的义务是被告的，故不能办理手续的风险应由被告承担；对第2、4组证据的真实性无异议，能证明出租该土地并不违反法律规定，进而证明原、被告合同有效，土地经过审批是可以改变性质的，土地界限也很清楚；对证据3有异议，结算单是被告自行记载而非正规票据，故不予认可。况且平整土地的费用本应由被告承担。
本院对原、被告的证据作如下认定：原告的证据1，经庭审质证被告对其真实性无异议，本院予以采信。原告的证据2系本院根据原告的申请向神木镇麻家塔办事处调取，并证实与原告�出租的本案所涉及的土地具有关联性，本院予以采信。原告的证据3、4、6，根据本案案情，本院认为其证明目的与处理结果无关，均不作认定。原告的证据5，经质证被告对其真实性无异议，本院予以采信。
被告的证据1与原告所提供合同一致，对真实性予以认定。证据2、4能证明被告在办理相关审批时明确用地为修建建材市场。对被告证据3，原告异议理由成立，本院不予认定。
经审理查明：2011年11月22日，原告滴水崖村第一村民小组拟将该组位于阳园则的土地一块（原为耕地，在修景观大道时被弃土覆盖，再未耕种）出租。并事先拟定竞标协议一份（也即：临时租地协议），内容如下：“一、乙方平征土地，以及租赁土地的手续及费用均由乙方承担，甲方概不负责。二、甲方决定以竞投标的方式公开进行，竟投标者每名押金50万元正。三、甲方定价每亩起价4万元正。四、在竟投标中，中标者三日之内甲乙双方签订正式协议。五、乙方中标后，三日之内不与甲方签订正式协议，甲方有权终止与乙方中标资格，此块地甲方有权另行处置，伍拾万元不退给中标者。六、中标后，甲乙双方在三日之内确定四至界限、亩数，签订协议之后交清一年的租赁费（租期五年，到期后再交清下一年的租赁费）。本协议为竞标协议，中标后，签订正式协议，签字后生效”。同日，被告李宗宝等三人作为竞投标人参与了竞标。后被告李宗宝以每亩45000元的价格中标，并以中标者的身份在该协议上签了名，同时交纳押金50万元。事后，双方并未按协议约定在三日内签订正式协议，也未确定四至界限和亩数。
2012年2月17日，原、被告签订补充协议一份，内容为：“一、乙方原来给滴水崖村一组为租地打款100万元，在2012年2月18日再给交50万元，2012年3月1日再交50万元。二、乙方必须保证在5月1日丈量土地交清所欠的余款。三、以上条约经双方签字后即产生效力，如乙方违反以上补充协议，则甲方有权终止与乙方所签订的正式协议，并且所交的200万元做为罚金，不退给乙方，甲方继续给其他人租赁本村的土地，乙方无权干涉”。
2012年3月1日，原、被告签订租地协议一份，其相关内容有：经甲乙双方协商，甲方（原告）愿将原阳园则土地一块租给乙方（被告），具体达成如下协议：一、租赁土地的手续以及按政府规定的一切手续及费用均由乙方承担，甲方概不负责。二、租期共七年，从2012年3月1日起至2019年2月30日止。三、甲乙双方议定每亩价格每年45000元，共计亩，总价元（亩数和金额未填写）。四、交款方式：从租赁之日起一次性交清一年的租赁费，下一年到期后，再交清下一年的租赁费，如乙方不交下一年的租赁费，则甲方有权终止与乙方的协议，并责令乙方立即清除在甲方土地上的附着物。九、乙方如在基建及运营途中，无故出现村民阻挡现象，由村一组负责解决，并承担相应的责任。
被告中标后陆续向原告交纳租赁费200万元（含竞标时所交押金50万元）。2011年12月，被告填写了使用林地申请书，使用林地单位负责人为李宗宝，表中用途栏填写为：建材市场，使用林地面积填写为：30亩，被用地单位为：神木县麻家塔乡滴水崖村一组，被用地单位签字盖章栏，2011年12月2日盖麻家塔乡滴水崖村民委员会公章，2011年12月8日盖神木县水磨河国营林场公章（签注：“非国有林地”字样），另盖有麻家塔乡人民政府公章（未签注意见和盖章时间）。其填写的建设用地申请表，申请人为李宗宝，申请理由及用途栏填写：建材市场家居�，占地所在村（组）栏填写：神木县麻家塔乡滴水崖村，占地类型栏填写：回田五荒地，占地面积栏填写30亩，四至界限栏填写：东至芦则湾地界，西至回田半为界，南至迎宾道界，北至沙坡界，村（组）意见栏麻家塔乡滴水崖村民委员会于2011年12月20日签注“同意使用”的意见，并加盖村民委员会公章，乡政府审核意见栏于2011年12月22日加盖神木县麻家塔乡人民政府公章。2011年12月21日，神木县麻家塔乡人民政府印发了给县规划局的麻政发（2011）447号关于李宗宝修建家居城审批临时用地的报告。内容为：李宗宝预在我乡滴水崖村临时占地，用于修建材市场家居城，经本人申请，村委会同意，乡政府审核同意在滴水崖村临时修建。四至界限为：东至芦则湾地界，西至回填畔为界，南至迎宾道界，北至沙坡界，占地面积30亩。
2012年3月，被告雇用机械设备回填平整所租土地，中途，原告方以被告平整土地不合其要求，曾阻挡被告施工。被告回填平整土地的面积约占总地块90%。双方至今未丈量土地，确定被告所租地的面积和总租金。2012年3月20日，神木县城建监察大队向被告李某发出违章修建停工（拆除）通知书，责令被告当日拆除违章建筑。2012年9月24日，神木县神木镇麻家塔办事处（麻家塔乡已被撤销，改为办事处）印发了给县规划局的麻政发（2012）256号关于迎宾大道滴水崖段急需治理的报告。内容大意为：神木县迎宾大道滴水崖村路段两侧，偷倒生活和建筑垃圾的事情常有发生，严重影响了我县迎宾大道的整体形象……现乡上强烈要求在芦则湾度假村至长城墩的公路北侧增设围墙，把已推平的土地围起来，解决乱倒垃圾的问题，同时美化环境，现已经乡政府同意，由滴水崖村委会负责实施修建，希规划局给予批�。以上使用林地申请、建设用地申请、审批临时用地的报告以及治理迎宾大道滴水崖段的报告均未获相关部门批准。在进行上诉民事活动中，被告均用名“李宗宝”。
另外，被告在重审庭审中，经本院释明被告明确放弃反诉。
本院认为，解决本案争议需明确以下问题：1、双方所签租地协议是否已成立；2、双方所签3份协议的效力；3、被告给原告所交200万元的性质是否为定金；4、合同双方有无过错，及其损失的承担问题。
1、关于双方所签租地协议是否成立的问题。本院认为，双方虽未在合同中明确四至界限和占地面积以及总租金，但从建设用地申请表（有原告所在村民委员会签注“同意使用”的意见，并盖有村委会的公章）和麻家塔乡政府给县规划局的“关于李宗宝修建家居城审批临时用地的报告”中可以看出双方对租赁土地的大致四至界限是明确的。具体占地面积虽不明确，亦可通过具体丈量补充完成，且双方对每亩的租金已经确定，总租金亦可确定。故合同的主要内容已经明确，合同已经成立。2、关于双方所签几份协议的效力。原告给被告出租的土地，原为耕地，在出租时已被弃土覆盖，虽不再耕种，但该块土地始终未被相关部门批准为农村建设用地，故原告出租该块土地给被告用于建建材市场家居城，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的禁止性规定，双方所签订的一系列协议（临时租地协议即招标协议、补充协议、租地协议）均属无效协议，自始不发生法律效力，故原告取得的租赁费也应当返还被告。3、关于被告辩称其所交200万元属于定金的观点，本院认为没有事实和法律依据，且因合同无效�该款应依法予以返还。4、关于双方的过错责任及损失承担问题。双方所签租地协议，约定：“租赁土地的手续以及按政府规定的一切手续及费用，均由乙方（被告）承担甲方概不负责”，在原告方签注“同意使用”意见的建设用地申请表申请理由及用途栏明确写明用途为：“建材市场家居城”，说明双方对涉案土地用于非农建设，以及集体土地必须依法经相关部门批准许可才能用于非农建设是明知的，故双方在未办理任何批准手续的情况下签订租地协议，并付诸实施（交付租赁费、回填平整土地），主观上均有过错，对由此给双方造成的损失理应各自承担。
综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条的规定，判决如下：
一、原告神木镇麻家塔办事处滴水崖村第一村民小组与被告李某签订的租地协议（临时）、补充协议、租地协议均无效。
二、原告神木镇麻家塔办事处滴水崖村第一村民小组返还被告李某支付的租金200万元。于本判决生效后十日内给付。
三、驳回原告的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费13180元，由原告神木镇麻家塔办事处滴水崖村第一村民小组负担。反诉案件受理费23080元，减半收取11540，由被告李某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省榆林市中级人民法院。
审 判 长 宋宏斌
审 判 员 敖 漫
人民陪审员 刘 艳
二〇一五年六月一日
书 记 员 杨艳霞