浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙06行终500号
上诉人（原审原告）绍兴柯桥垣奥贸易有限公司。住所地绍兴市柯桥区金柯桥达到****号绍兴轻纺贸易中心*幢***室。
法定代表人朱武庆，总经理。
委托代理人朱良永，男，1977年11月14日出生，住绍兴市柯桥区。系绍兴柯桥垣奥贸易有限公司员工。
被上诉人（原审被告）绍兴市公安局柯桥区分局交通警察大队。住所地绍兴市柯桥区柯桥街道笛扬路与钱陶公路交汇处。
法定代表人高林尧，大队长。
应诉行政负责人寿锡园，副大队长。
委托代理人杨冠，男，绍兴市公安局柯桥区分局交通警察大队民警。
委托代理人李渊，男，绍兴市公安局柯桥区分局交通警察大队民警。
上诉人绍兴柯桥垣奥贸易有限公司因道路交通管理行政强制措施一案，不服嵊州市人民法院（2017）浙0683行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。
一审法院审理查明，浙Ｄ×××××小型普通客车属原告绍兴柯桥垣奥贸易有限公司所有。2017年6月5日9时50分许，原告职工朱良永驾驶该车行驶至绍兴市××××大道柯海线交叉路口地方时，因存在有多次道路交通安全违法行为未处理的情况，交通协管员遂示意朱良永停车并将其引导至适合停车处接受民警检查，值勤民警沈宏亮、李渊经核对证件和现场查询并听取朱良永的辩解后，查明该车在2017年2月16日至2017年6月1日间存在6次道路交通安全违法行为未处理的事实，经请示后，根据《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第八十七条的规定，决定扣留该浙Ｄ×××××小型普通客车，同时开具编号为3306213501593315号的《公安交通管理行政强制措施凭证》在现场交付给驾驶员朱良永并对其进行了相关告知。2017年6月12日，原告以绍兴市公安局交通警察支队袍江交警大队为被告向绍兴市越城区人民法院提起撤销本案车辆2次电子监控证据的行政诉讼（该两案已于2017年8月21日撤诉）。2017年6月16日，原告又以被告对本案车辆的扣留不服为由，向绍兴市柯桥区人民法院提起了本案诉讼。另查明，本案车辆浙Ｄ×××××小型普通客车在原告接受道路交通违法行为的处罚后已于2017年6月30日发还给原告，被告对该3306213501593315号的公安交通管理行政强制措施处理结果就此报备结案。开庭审理中，原告经被告同意将本案的诉讼请求变更为请求法院确认被告于2017年6月5日扣留原告车辆的行政强制措施（编号：3306213501593315）违法。
一审法院审理认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”故被告对于其行政区域管辖范围内的道路交通违法行为具有依法实施管理的行政职权。《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第八十七条规定：“道路交通违法行为人无正当理由未在规定期限内接受处理的，公安机关交通管理部门可以扣留机动车或者机动车驾驶证。接受处理后，公安机关交通管理部门应当立即返还机动车或者机动车驾驶证。”被告根据浙Ｄ×××××小型普通客车存在道路交通安全违法行为6次未处理的案件事实，依照《道路交通安全违法行为处理程序规定》规定的程序，对浙Ｄ×××××小型普通客车予以扣留并无不当。原告主张作为交通协管员的协警不能对其“拦车”，根据公安部《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》的规定，交通协管员具有协助交警民警开展道路交通管理工作的法定职责。该院据此认为，此间的“拦车”属协警根据民警指示，示意朱良永停车接受检查，并将其引导至适宜值勤民警进行警务处理的合适地点，协警此举乃履行工作职责，原告诉称协警违法拦车的主张不能成立。原告虽认为现场仅有民警沈宏亮一人在执法，但未为之提供证据佐证，而被告提供有足以证明系沈宏亮、李渊两人对涉案车辆进行扣留的诸证据，且各证据之间能够互相印证，故对原告提出的该节主张不予采信。至于原告主张的被告需要在扣车前对其履行催告一说，因被告对原告车辆的扣押属交警部门在管理道路交通安全的职责范围内实施的行政强制措施，而非行政强制执行，故催告非必须履行的法定程序。纵观本案全貌，原告在涉案车辆被扣留前，其明知存在多次道路交通安全违法行为未处理的事实足以认定，被告据此作出编号为3306213501593315号的行政强制措施，认定事实清楚，适用法律、法规正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。
绍兴柯桥垣奥贸易有限公司提起上诉称：1.被上诉人提供的视频资料、上诉人一审当庭播放的录音录像，均证明现场只有一名民警执勤，一审以上诉人“未为之提供证据佐证”为由，未采纳上诉人主张，属认定事实不清。即便当时有2名民警执勤，然被上诉人出具给朱良永的行政强制措施凭证上却只留了一名警察的名字，另一民警事后补签的行为系作伪证，更能证明一名民警出具凭证扣留上诉人车辆的严重违法性。2.《中华人民共和国行政强制法》第十八条第二款明文规定，行政强制措施应当由2名以上行政执法人员实施。被上诉人仅一名民警执法的行为违反了法律规定，一审法院故意忽略上述情况，有损法律威严。3.扣留车辆前，上诉人已告知民警有几条交通违法行为在申诉，且其中2条违法记录事后确已撤销，故不属于“道路交通违法行为人无正当理由未在规定期限内接受处理”的情形。4.通观《道路交通安全违法行为处理程序规定》全文，仅第二十五条规定可以扣车，但该条规定的“可依法扣留车辆”的情形中并未包括本案情况，被上诉人无权扣留涉案车辆，一审法院认定被上诉人“对浙Ｄ×××××小型普通客车予以扣留并无不当”属于枉法裁判。5.协警“拦车”行为已超出公安部《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》第三条、第四条对于交通协管员承担工作内容的规定。同时，交通警察查处违法行为应当依照《交通警察道路执勤执法工作规范》第七十三条规定进行，协警“拦车”也表明被上诉人的程序是错误的。6.根据《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》（法[2004]96号）第二条第一款、第三款规定，下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法；地方性法规与部门规章间对同一事项的规定不一致时，法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的，人民法院应优先适用部门规章规定。本案中，《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》系地方性法规，其第八十七条“道路交通违法行为人无正当理由未在规定期限内接受处理的，公安机关交通管理部门可以扣留机动车或者机动车驾驶证”明显违反《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第105号）第二十五条对于扣车情形的规定，且扩大了《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十条第二款“道路交通违法行为人应当在十五日内到公安机关交通管理部门接受处理。无正当理由逾期未接受处理的，吊销机动车驾驶证”所规定的处罚种类。故，一审法院依据《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第八十七条作出判决，属适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，重审此案，确认被上诉人于2017年6月5日作出的扣留上诉人车辆的行政强制措施（编号为3306213501593315）行为违法，诉讼费用由被上诉人承担。
绍兴市公安局柯桥区分局交通警察大队未在法定期限内提交书面意见，庭询时辩称：1.答辩人提交的由民警沈宏亮、李渊签名并盖有答辩人公章的《查获经过》及24小时内依法作出行政强制措施的审批报告，均可以证明现场有两名民警执勤。2.《中华人民共和国行政强制法》第十条第三款规定，尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第八十七条所规定的“扣留机动车”属于《中华人民共和国行政强制法》第九条第三项规定的“扣押财物”行政强制措施，地方性法规可以设定。3.《道路交通安全违法行为处理程序规定》与《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》并无上下位法之说。上诉人的车辆被查获时，存在6条未处理的交通违法行为，朱良永虽申辩有2条尚在申诉，但未改变该车存在多条违法行为未处理的情形，故未采纳其所谓“正当理由”。4.《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十三条第二款“现场采取行政强制措施的，可以由一名交通警察实施，并在二十四小时内将行政强制措施凭证报所属公安机关交通管理部门备案”之规定与《中华人民共和国行政强制法》的相关规定并不违背。现场有沈宏亮、李渊两名民警执勤，与朱良永接触的是沈宏亮，两民警共同知晓涉案车辆存在多条道路交通违法记录未处理的情况。虽然朱良永拍摄的视频中只有一名民警，但不表示只有一名民警在场。5.公安部《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》明文规定，交通协管员可以在交通民警的指导下，开展交通管理工作。因涉案车辆存在多次交通违法行为未处理，交通协管员将车辆引导至安全地带接受民警查处，属于协助的范畴，并非具体的行政强制措施。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为被上诉人绍兴市公安局柯桥区分局交通警察大队扣留上诉人绍兴柯桥垣奥贸易有限公司名下浙Ｄ×××××小型普通客车的行为是否合法，即被诉编号为3306213501593315的行政强制措施适用法律是否正确，认定事实是否清楚，程序是否正当。
首先，根据《中华人民共和国行政强制法》第九条、第十条之规定，尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定“查封场所、设施或者财物”、“扣押财物”的行政强制措施。据此，《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》作为省级地方性法规，可以设定符合上述规定的行政强制措施。其次，上诉人对涉案浙Ｄ×××××小型普通客车在2017年2月16日至2017年6月1日间存在6次道路交通安全违法行为未处理的事实无异议，被上诉人2017年6月5日发现上述情况后，依据《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第八十七条“道路交通违法行为人无正当理由未在规定期限内接受处理的，公安机关交通管理部门可以扣留机动车或者机动车驾驶证。接受处理后，公安机关交通管理部门应当立即返还机动车或者机动车驾驶证”之规定作出被诉扣留机动车的行政强制措施，认定事实及适用法律均无不当。上诉人有关《浙江省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》违反上位法规定、被上诉人所作行政强制措施适用法律错误等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。第三，《中华人民共和国行政强制法》第十九条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十三条第二款同时规定：“现场采取行政强制措施的，可以由一名交通警察实施，并在二十四小时内将行政强制措施凭证报所属公安机关交通管理部门备案。”结合现有证据及当事人一、二审陈述，因涉案车辆存在多次逾期未处理的道路交通违法行为，交通协管员示意其停车，并将其引导至安全地带接受民警检查，执勤民警经调查、询问、听取辩解后作出被诉行政强制措施，行政程序并无明显不当。上诉人有关现场仅一名民警执勤、一人执法属程序违法等上诉理由，依据不足，本院亦不予支持。
综上，上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人绍兴柯桥垣奥贸易有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 傅芝兰
审判员 蒋 瑛
审判员 范卓娅
二〇一八年三月十五日
书记员 陈梦娜