福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）闽行终字第40号
上诉人（原审原告）钱祥仙，女，汉族，1941年3月9日出生，住福州市晋安区。
委托代理人许千里，男，汉族，1968年7月22日出生，住福州市晋安区，系上诉人钱祥仙之子。
被上诉人（原审被告）福州市人民政府，住所地福州市鼓楼区乌山路96号。
法定代表人杨益民，市长。
委托代理人黄凡，男，福州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人郝少松，上海建纬（福州）律师事务所律师。
上诉人钱祥仙因诉福州市人民政府房屋征收补偿决定一案，不服福州市中级人民法院（2014）榕行初字第170号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年1月27日公开开庭审理了本案，上诉人钱祥仙和被上诉人福州市人民政府的委托代理人郝少松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2012年5月21日，被告福州市人民政府作出榕政征（2012）5号《福州市人民政府房屋征收决定》并公告，决定征收福州市火车北站南北广场及市政设施配套项目（南广场）工程项目规划红线范围内国有土地上的房屋，房屋征收补偿方案于同日公布。产权调换安置地点为就近安置火车北站D地块（期房），过渡期限为36个月。签约期限为2012年5月21日至7月16日。房屋征收部门为福州市住房保障和房产管理局，征收实施单位为福州闽桥拆迁工程处，选定的房地产价格评估机构为福建中兴资产评估房地产土地估价有限责任公司（以下简称中兴公司）。
晋安区火车站铁路新村19座2单元位于项目征收范围内，所有权人为钱祥仙，屋式为混合结构，产权面积50.16㎡，所有权证号榕房权证J字第03011**号。因原告在征收补偿方案规定的签约期限内与房屋征收部门未达成征收补偿协议，房屋征收部门委托中兴公司对被征收房屋和产权调换房屋的房地产市场价格进行评估，估价时点为2012年5月21日。中兴公司作出闽中兴房估字（2012）第A4151号《房地产估价报告》确定本案被征收房屋的房地产市场价格为人民币365566元，作出闽中兴房估字（2012）第A4127号《房地产估价报告》确定就近安置房福州火车北站改扩建工程安置地（D地块）拟建住宅安置房的房地产市场均价为人民币9604元／㎡。福州市房地产价格评估专家委员会对上述两份估价报告进行了技术鉴定，并分别作出榕房拆估鉴字（2013）第160号和第020号《鉴定报告》要求中兴公司对上述两份估价报告进行修正。为此，中兴公司对被征收房屋和产权调换房屋价格进行了重新评估，并出具了闽中兴房估字（2012）第A4151G1号和闽中兴房估字（2012）第A4127G1号《房地产估价报告》，被征收房屋的房地产市场价格被修正为人民币368877元，就近安置房福州火车北站改扩建工程安置地（D地块）拟建住宅安置房的房地产市场均价被修正为人民币9555元／㎡。专家委员会对修正后的两份估价报告进行了技术鉴定，并分别出具榕房拆估鉴字（2013）第163号和第033号《鉴定报告》对闽中兴房估字（2012）第A4151G1号和第A4127G1号《房地产估价报告》予以认可。
2013年10月29日，福州市住房保障和房产管理局报请被告作出补偿决定，12月9日被告将《房屋征收调查通知书》留置送达原告，12月17日原告接受调查。2014年3月18日被告作出被诉的榕政征偿字（2014）10号《房屋征收补偿决定书》（下称10号《决定书》），3月24日送达原告，并在火车北站南广场17号楼前围墙张贴公示，次日再次邮寄送达。原告对10号《决定书》不服，遂提起行政诉讼。
原审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告于2012年5月21日作出榕政征（2012）5号《福州市人民政府房屋征收决定》，该征收决定具有法律效力。原告的房屋在被征收范围内，被告作出本案10号《决定书》，权力来源合法。原告钱祥仙是10号《决定书》的行政相对人，有权提起本案行政诉讼。
被告作出的榕政征（2012）5号《福州市人民政府房屋征收决定》，经司法审查认定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件及程序。榕政征（2012）5号《福州市人民政府房屋征收决定》同时公布了补偿方案，确定福州市火车北站南北广场及市政设施配套项目房屋征收实行货币补偿和产权调换相结合的补偿方式进行补偿。因原告在征收补偿方案规定的签约期限内与市房屋征收部门未达成征收补偿协议，房屋征收部门依据《火车北站南北广场及市政配套设施项目（南广场）国有土地上房屋征收补偿方案》中确定的补偿办法，委托中兴公司对被征收房屋和拟安置的房屋进行了评估。中兴公司出具闽中兴房估字（2012）第A4151号及第A4127号《房地产估价报告》。上述《房地产估价报告》经评估专家委员会鉴定后按要求进行了修正。修正后的闽中兴房估字（2012）第A4151G1号和第A4127G1号《房地产估价报告》经评估专家委员会再次鉴定，并予以认可。上述两份《房地产估价报告》系由两名注册房地产估价师签字并加盖具有评估资质的评估机构的公章，估价时点符合规定。在社区工作人员见证下，市房屋征收部门已将估价报告送达给原告。被告将上述两份估价报告作为作出房屋征收补偿决定的依据，事实依据充分。
市房屋征收部门在报请被告作出补偿决定前，已就征收补偿通知原告进行协商。被告在作出征收补偿决定前，向原告发出《房屋征收调查通知书》听取其陈述和申辩，仍未达成协议。被告遂作出10号《决定书》向原告送达并予张贴公示，其行政程序并无不当。
因原告在房屋征收决定规定的征收期限内未能与征收部门达成补偿协议，在对原告的房屋进行评估后，被告作出补偿决定，确定了房屋补偿款或产权调换安置地点、搬迁费、临时安置费、过渡期限等相关内容，该补偿决定确定的补偿范围、标准符合法律规定。同时，同一批次被征收人执行的补偿标准是统一的，原告无证据证明被告对其作出的补偿决定“程序、实体均违法”，该补偿决定并未损害原告实体上的权利。被告作出的10号《决定书》认定事实清楚，适用法律正确，行政程序并无不当。原告的诉讼请求及主张均不能成立，不予支持。原审依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告钱祥仙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告钱祥仙负担。
上诉人钱祥仙不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销被诉征收补偿决定。主要理由是：在本案涉及的评估机构选定程序违法，分户初步评估结果未公示、评估报告以及《更正函》未依法送达等情形下，被上诉人作出具体行政行为没有按照相关法律规定尽到审查义务，程序及实体均违法。一审法院审查证据违反规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律不当。
被上诉人福州市人民政府答辩称，答辩人所作的征收补偿决定认定事实清楚、程序合法，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，原审判决驳回上诉人的诉讼请求事实清楚，依据充分。请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审举证、质证，并随案移送本院。二审期间，各方当事人对证据部分又补充发表了质证意见。经审查，本院对原审认定的征收决定、房屋产权面积等基本事实予以确认。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”据此，评估机构的选定应是在房屋征收决定作出之后，确定了被征收人的情况下进行。而本案涉及的房屋征收决定于2012年5月21日作出，评估机构的选定则是在2011年12月13日，即先选定评估机构后作出房屋征收决定，违反法定程序。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》（建房（2011）77号）明确规定了房屋分户初步评估结果的公示以及房屋分户评估报告的送达、复核、鉴定等法定程序。本案中，并没有证据证明，房屋征收部门在组织实施征收与补偿工作的过程中，有将房屋分户初步评估结果在征收范围内向被征收人公示，也没有证据表明房屋征收部门在分户评估报告作出后向被征收人转交分户评估报告，保证被征收人依法享有申请复核评估和申请鉴定的权利。虽然房屋征收部门在自行申请鉴定后再将分户评估报告与鉴定报告同时送达被征收人，结果上似乎对被征收人的权益没有产生实质影响，但该行为实际上剥夺了被征收人应当享有的申请复核与申请鉴定的权利，违反法定程序。此外，房屋征收部门未将评估报告的《更正函》送达被征收人，亦不符合法定程序。
综上，本院认为，被上诉人福州市人民政府作出的被诉征收补偿决定违反法定程序，依法本应予以撤销，但因本案的房屋征收涉及福州市火车北站南北广场及市政设施配套建设项目，属于政府的重点公益建设项目，撤销被诉征收补偿决定将会给公共利益造成重大损失，为此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，本案应当确认被诉征收补偿决定违法。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实不清、适用法律错误，依法应予纠正。上诉人的部分上诉理由成立，依法应予采纳。经本院审判委员会讨论，依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：
一、撤销福州市中级人民法院（2014）榕行初字第170号行政判决；
二、确认被上诉人福州市人民政府于2014年3月18日作出的榕政征偿字（2014）10号《房屋征收补偿决定书》违法。
本案一、二审案件受理费100元，由被上诉人福州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴声鸣
代理审判员 许秀珍
代理审判员 赖峨州
二〇一五年十一月十六日
书 记 员 尹万舟
附：本案适用的法律条文
1.修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
2.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。
3．《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
……
第二十条房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。