江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏03行终175号
上诉人（原审第三人）张秀芝，男，1940年8月18日生，汉族，住徐州市贾汪区。
委托代理人常保生，江苏浩然风律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）宋勤，女，1971年7月1日生，汉族，住徐州市贾汪区。
委托代理人宋佳俣，女，1991年8月3日生，汉族，住徐州市贾汪区。
被上诉人（原审被告）徐州市贾汪区国土资源局，住所地：徐州市贾汪区行政中心东区A座。
法定代表人程建，该局局长。
出庭应诉负责人赵海超，该局纪检组长。
委托代理人李忠，该局不动产登记局档案科科长。
委托代理人许瑞东，该局法律顾问。
被上诉人（原审第三人）徐州市贾汪区大吴街道办事处，住所地：徐州市贾汪区大吴街道吴中路*号。
法定代表人吴晓辉，该办事处主任。
出庭应诉负责人王化磊，该办事处副主任。
委托代理人李昌田，该办事处工作人员。
上诉人（原审第三人）张秀芝因与被上诉人（原审原告）宋勤、原审被告徐州市贾汪区国土资源局、原审第三人徐州市贾汪区大吴街道办事处房屋所有权登记一案，原审第三人张秀芝不服徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初421号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年6月29日公开开庭审理了本案。上诉人张秀芝及其委托代理人常保生，被上诉人宋勤及其委托代理人宋佳俣，被上诉人徐州市贾汪区国土资源局出庭应诉负责人赵海超及委托代理人李忠、许瑞东，被上诉人徐州市贾汪区大吴街道办事处出庭应诉负责人王化磊及委托代理人李昌田到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，涉案房屋位于徐州市贾汪区大吴街道建平村六组，系1981年旗山矿对第三人张秀芝家庭原有房屋置换补偿的三处房屋之一。1991年1月15日，原告与第三人张秀芝的儿子张建国登记结婚并在涉案房屋内居住，后张建国于2000年12月24日去世，原告实际居住至2007年，后将涉案房屋出租给他人居住。1993年5月10日，原铜山县大吴乡对涉案房屋宅基地进行登记，村民宅基地登记表载明户主姓名为张建国，家庭成员为妻子宋芹（勤），勘丈面积为114㎡，建筑占地面积为47.5㎡，与原铜山县人民政府颁发的铜集建（宅）字第3214062**号集体土地建设用地使用证载明内容一致。1998年左右，原徐州市贾汪区大吴乡人民政府对包括涉案房屋在内的搬迁房屋进行统一登记。1998年6月1日，原建平村村委会工作人员未经现场勘查，自行填写了勘查记录单及村镇房屋所有权证存根，徐州市贾汪区人民政府据此向第三人张秀芝颁发了涉案房屋所有权证。该房屋所有权证载明房屋为两幢，其中靠西的一幢（编号为①）为第三人张秀芝居住的房屋，靠东的一幢（编号为②）为涉案房屋。
另查明：2016年6月7日，张秀芝向徐州市贾汪区人民法院提起民事诉讼，要求宋勤及案外人赵仁强归还涉案房屋并支付租金2400元。徐州市贾汪区人民法院立案受理后，认为应当通过行政诉讼先行解决涉案房屋所有权证有效性问题，遂于2016年7月13日裁定中止（2016）苏0305民初2458号案件的审理。原告得知涉案房屋所有权证后不服，遂提起本案诉讼。
原审法院认为：根据1994年6月25日起实施、1997年7月31日修订的《江苏省村镇规划建设管理条例》第二十四条的规定，村镇房屋实行产权登记制度。县级以上人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理，依法保护房屋所有人的房屋所有权。房屋产权证件由县级人民政府颁发。徐州市贾汪区人民政府在被诉房屋所有权证颁发时具有集体土地上房屋权属登记管理的职能。2015年3月1日起实施的《不动产登记暂行条例》第六条规定，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。被告徐州市贾汪区国土资源局承继原徐州市贾汪区人民政府的房屋权属登记管理职能，具有所辖区域内不动产登记的法定职责。关于本案是否应当中止审理的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二款的规定，在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止诉讼。（2016）苏0305民初2458号民事案件中，张秀芝的诉讼请求为排除妨害，并非要求法院对涉案房屋的所有权进行确认，上述民事案件虽涉及涉案房屋的权属，但并非直接针对涉案房屋的所有权归属进行审理，且张秀芝要求排除妨害的事由并非本案被告进行房屋登记的基础，故，本案的审理不以上述民事案件的审理结果为依据，对被告及第三人徐州市贾汪区大吴街道办事处关于本案应当中止审理的主张本院不予支持。关于被告为第三人张秀芝颁发吴建平6队字第22号房屋所有权证是否合法的问题。第一，涉案房屋系1981年对张秀芝家庭原有房屋置换补偿而来，张秀芝并无证据证明是向其个人补偿，亦即张秀芝无证据证明其享有置换补偿房屋完全的所有权。第二，第三人徐州市贾汪区大吴街道办事处述称“经挨家挨户上门现场勘查，勘查完后填资料”，但未提供证据予以证实，而第三人张秀芝当庭陈述“当时没有经过调查，直接把证给我了”。另，被告对涉案房屋进行登记时原告尚在涉案房屋内居住，且原铜山县大吴乡已于1993年5月10日对涉案房屋所处宅基地进行登记，登记权利人为张建国，家庭成员为宋勤，故被告也未经调查核实，未取得任何足以认定涉案房屋权属的证据，即自行填写现场勘查记录单并颁发涉案房屋所有权证，事实依据明显不足。
综上，被告为第三人张秀芝颁发吴建平6队字第22号房屋所有权证的行政行为事实依据不足，依法应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告徐州市贾汪区国土资源局为第三人张秀芝颁发的吴建平6队字第22号村镇房屋所有权证。案件受理费50元，由被告徐州市贾汪区国土资源局负担。
上诉人张秀芝上诉称，原审法院认定事实和适用法律错误，导致错误的判决。一、涉案房屋是旗山矿对张秀芝个人财产的补偿后张秀芝自己建设，且系在1981年所建。房屋的所有权系张秀芝建设取得，当时法律法规并未规定办理房产证和土地证。房屋所有权和土地使用权无论是否办理均应是张秀芝所有。原审法院认为张秀芝没有取得房屋所有权，是完全错误的，没有任何事实和法律上的依据，属于主观臆断。原审原告宋勤在诉称中也已经认可在1981年旗山矿对张秀芝拆迁补偿所建设，只是认为在涉案房屋居住，就已经赠与宋勤及张建国，法院没有任何依据认定不是张秀芝的个人财产，当时张建国才九岁完全由张秀芝抚养，张建国个人没有任何财产，法院对此应当调查落实。1991年张秀芝的儿子张建国和宋勤结婚，张秀芝就将六间房屋中的三间留给张建国居住使用，为了方便生活，后在中间增建了一道墙，另建设了一个大门。至1993年5月10日，原铜山县大泉乡对涉案房屋宅基地进行登记载明户主张建国是错误的，张建国无权取得该土地使用证。张秀芝不知情，直到一审开庭时才知道铜山县人民政府颁发的铜集建（宅）字第3214062**号集体土地建设用地使用证的户主是张建国，法院应当予以撤销。否则会因行政机关的错误行为导致权利人张秀芝的所有权及使用权受损。原审法院认定原建平村委会工作人员未经现场勘查不可能有详细的记载。农村宅基地及房屋所有权证得登记有着历史问题。在2016年12月16日国土资源部还下发了国土资发[2016]191号国土资源部《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，可以看出国家对于宅基地和集体建设用地确权登记发证是在逐步规范之中。综上，原审法院以现在的法律法规来衡量以前的历史原因形成的遗留问题，属于认定事实和适用法律错误，故，请求法院依法撤销原审判决，并驳回宋勤的诉讼请求。
被上诉人宋勤答辩称，徐州市贾汪区大吴街道后王台村6组252号房产，是1981年旗山矿对上诉人张秀芝家庭原有采煤塌陷区房屋置换的三套房产之一。被上诉人宋勤与上诉人张秀芝长子张建国于1991年1月15日登记结婚，张建国于2000年12月24日去世。该房作为被上诉人与张建国婚房由上诉人张秀芝家庭分配给张建国居住。1993年铜山县国土局就涉案房屋所在土地向张建国夫妻填发铜山县人民政府集体土地建设用地使用证。前一处房产靠西的三间土地证登记在上诉人张秀芝名下。后一处房产三间土地证登记在张建国名下。1998年，贾汪区人民政府在未经任何测量调查核实的情况下，仅按上诉人张秀芝的个人陈述，将当时属于被上诉人与张建国共同拥有的宅基地登记在上诉人张秀芝名下，并向上诉人张秀芝颁发了涉案所有权证书。2016年6月7日，上诉人张秀芝以所持有的涉案房屋所有权证书向贾汪区人民法院提起诉讼，要求被上诉人归还该涉案房屋，给上诉人张秀芝支付租金。被上诉人此时才得知，上诉人张秀芝非法取得涉案房屋的所有权证书。经向贾汪区大吴街道办事处申请撤销所填发的涉案房屋所有权证书未果。大吴街道办事处向上诉人张秀芝填发的并由原贾汪区人民政府颁发的房屋所有权证程序违法，与登记在先的该房屋所占宅基地使用权证权属人不一致，侵害了被上诉人的房屋所有权。故请求法院依法维持（2016）苏8601行初421号行政判决。
被上诉人徐州市贾汪区国土资源局答辩称，一审撤销行政登记判决，事实认定不足，依法予以撤销。理由如下：1、根据上诉人陈述、被上诉人宋勤答辩可知，双方争议的行政登记的主体是原审第三人大吴街道办事处，与原审被告无关。且本案诉争房屋登记行为合法与否的实质是涉案房屋的所有权归属问题，而行政登记仅仅是确权行为，是对原有民事权利的确认，并依法产生对外的公示公信的效力。本案房屋相关利害关系人已经就房屋权属登记提起过民事诉讼。法院搁置民事争议，先就行政登记进行审理，并据此来裁判民事权利，属于程序上的倒置。《物权法》第十一条明文规定，当事人申请登记应当根据不同的事项提供权属证明等必要材料。房屋和不动产登记的相关规定，也明确要求当事人应提交权属材料来作为不动产登记审查的条件。本案只有当事人民事权利查明确认之后，才能根据民事权利的归属来判断行政登记的合法与否。因此，应以双方的民事争议的裁判结果为依据，不应当先行就行政登记进行审理。2、本案的原有登记，程序合法、内容正确。以当时的房产登记的政策不存在撤销的理由。涉案房屋自1981年由上诉人张秀芝从旗山矿补偿建设取得原始产权之后，到1998年房屋产权初始登记，中间虽有被上诉人说明分家居住，但并未对该房屋权属作出决定，也没有任何证据显示当时双方对房屋分家析产作为行政登记。在没有相反证据支持的情况下，而不应质疑原有登记的合法状态，且房屋登记尤其是农村宅基地上的房屋登记，是一个不断完善的过程。1998年全国城市的房地产市场才刚刚开放，农村房屋登记更是处于一个摸索的状态，当时的政策是集中登记、统一发放，而且只凭房屋现状进行登记。这种情况一直到2016年，还是作为农村集体房屋登记的一个主要的形态，而且是为国土资源部作为全国农村集体房屋的指导意见予以确认。可见，在1998年之前以现有的不动产登记要求的条件，来约束当时的登记行为是不现实的。3、一审法院认定上诉人无证据证明其取得置换补偿房屋完全所有权属于民事争议的认定，适用程序存在瑕疵。根据行政诉讼法规定，法院仅就行政行为认定的事实是否清楚，证据是否确实、充分，进行审查。依照《行政诉讼法》第十七条、第十八条解释的规定，行政附民事的诉讼当中，除行政机关对其实施管理的相对人之间，民事权益争议的行政裁决可以就行政争议和民事争议一并审理之外，涉及民事权益审理的决定单独立案，分别裁决。本案当中，原审法院在相关民事争议并未单独立案的情况下，直接认定民事权益的归属，不仅适用程序不当，而且也间接剥夺了当事人相关的诉讼权利。综上，原审被告认为应当撤销一审判决，维持原房屋登记行为。
被上诉人徐州市贾汪区大吴街道办事处答辩称，原审法院依法撤销原涉案房屋登记系错误的。请求二审法院撤销原审判决，维持原登记行为。1、原审第三人不是不动产登记的法定机关，不是本案的适格诉讼主体。2、本案争议的房屋实质上是一个确权关系，并且双方进行了民事诉讼。在民事判决没有确认后，原审法院撤销原登记行为属于程序上的错误，根据物权法的相关规定，房屋的登记是一个对外的公示效力。而本案涉及的房产属于原有的家庭内部纠纷。实质上就是房屋原登记在上诉人名下后，被上诉人一方的亲属没有进行分家析产，房屋的原登记是正确的，程序是合法的。3、大吴街道办事处在尊重事实的基础上，根据农村的办理房产证的一贯做法进行依法核实登记在上诉人名下，符合当时的政策、法律以及相关的一贯做法。即农村房产证的登记与城市开发的商品房依法在房地产登记的程序是有原则区别的。所以，一审法院的判决没有考虑到当时的客观事实，依法应予以撤销。
各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。被上诉人宋勤在二审中有以下新证据提交：1、一审中提供的证据，有一份遗漏：卷内文件目录（1993年贾汪区大吴镇建平村6组村民宅基地登记表）。2、提交一份徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初66号行政裁定书，作出时间是2017年3月17日。证明目的，证明涉案房屋的房产证与土地证登记权利主体不一致。上诉人张秀芝对两份证据发表质证意见认为，对卷内目录来源的真实性有异议，没有村委会的签章，无法核实该份证据的真实性。对于行政裁定书的真实性没有异议。就涉案的土地使用证向铁路法院提起了行政诉讼，法院以行政行为作出超过20年不予受理，予以驳回。该份证据不能影响本案的权利的实质主体，即本案的上诉人。被上诉人徐州市贾汪区国土资源局对两份证据发表质证意见认为，对卷内目录证据形式为复印件，没有提供原件，其和原件是否一致，无法确认，而且该目录和本案诉争的案件事实是否有关联性，也不得确认。该份证据的来源合法与否也无法确认。对行政裁定书的真实性没有异议，但行政裁定不予受理，并未对争议双方的实体权利作出审查，不能据此来推断双方的实体权利的真实状态。被上诉人徐州市贾汪区大吴街道办事处同被上诉人徐州市贾汪区国土资源局的质证意见。本院认为，证据1系复印件，且其他诉讼当事人对该证据的真实性不予认可，本院不予采纳。各方对证据二的真实性予以确认，本院予以采纳。
本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。
本案的争议焦点：1、徐州市贾汪区人民政府向上诉人颁发的涉案村镇房屋所有权证是否合法；2、一审判决是否正确。
本院认为，一、根据《江苏省村镇规划建设管理条例》第二十四条的规定，村镇房屋实行产权登记制度。县级以上人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理，依法保护房屋所有人的房屋所有权。《不动产登记暂行条例》第六条规定，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。江苏省机构编制委员会《关于整合不动产登记职责的通知》（苏编【2014】11号）规定：“不动产整合后……在省国土资源厅设立不动产登记局，地籍处改为不动产登记局挂牌”。徐州市贾汪区人民政府于1998年向上诉人张秀芝在颁发涉案房屋所有权证，履行村镇房屋权属登记管理的职能。徐州市贾汪区国土资源局作为不动产登记机构承继原徐州市贾汪区人民政府的房屋权属登记管理职能，具有所辖区域内不动产登记的法定职责，其作为本案的诉讼主体适格。原审第三人徐州市贾汪区大吴街道办事处作为涉案村镇房屋所有权证的填发机关原徐州市贾汪区大吴乡人民政府的承继机关，其为本案适格主体。二、关于徐州市贾汪区人民政府向上诉人颁发的涉案村镇房屋所有权证是否合法的问题。首先，根据《江苏省村镇房屋所有权登记发证暂行规定》（江苏省建设委员会，苏建村[1992]445号）第七条规定，申请房屋所有权登记除需依照房屋所有权登记机关规定格式填写申请书外，须按规定出示个人身份证明，法人资格证明，并视房屋的不同情况交验下列证件：（1）房屋产权契证、土地使用证。合法的土地使用权证是村镇房屋初始登记的必备条件。本案中，被上诉人宋勤的丈夫张建国已于1993年就取得铜山县人民政府、铜山县土地管理局为其颁发的涉案房屋所在土地的集体土地建设用地使用证。1998年，徐州市贾汪区人民政府仅凭徐州市贾汪区大吴乡村镇建设服务中心未有查勘人和复核人签字自行填写的勘查记录单及村镇房屋所有权证存根，上诉人张秀芝也未提供合法的土地使用证的情况下，即向上诉人张秀芝颁发了涉案房屋所有权证，应当认定徐州市贾汪区人民政府颁发的上述房屋登记证的行政行为认定事实不清，主要证据不足，亦无法律法规依据。其次，涉案房屋系上诉人的大儿子张建国1991年结婚时作为婚房居住，后在中间增建了一道墙，另建设一个大门，被上诉人宋勤一直居住至2007年，徐州市贾汪区人民政府对涉案房屋进行登记填证时，被上诉人宋勤及其丈夫张建国就居住在涉案房屋内，徐州市贾汪区人民政府在颁证登记时未对涉案房屋情况尽到调查核实的责任，其颁证行为事实依据不足。因此，一审法院认为贾汪区国土资源局为张秀芝颁发吴建平6队字第22号房屋所有权证的行政行为事实依据不足，依法予以撤销并无不当。上诉人张秀芝以涉案房屋系其在1981年所建，房屋的所有权系张秀芝建设取得，房屋所有权和土地使用权无论是否办理均应是张秀芝所有；未经现场勘查不可能有详细的记载及以现在的法律法规来衡量以前的历史原因形成的遗留问题，属于认定事实和适用法律错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审判决并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人张秀芝负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈小兵
审 判 员 刁国民
代理审判员 徐 冉
二○二○一七年九月二十五日
书 记 员 王竞晗