中华人民共和国
广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初948号
原告：高灼威，男，1947年10月13日出生，住广州市番禺区。
委托代理人：雷鸣，广东富临国泰律师事务所律师。
被告：广州市番禺区城市管理局，住所地广州市番禺区。
法定代表人：贺建文，职务：局长。
委托代理人：袁凤，该局工作人员。
委托代理人：汤小花，广东启源律师事务所律师。
原告高灼威不服被告广州市番禺区城市管理局作出《群众投诉事项处理情况告知单》一案，本院于2017年3月13日受理后，依法组成合议庭，于2017年5月3日公开开庭审理了本案。原告高灼威及其委托代理人雷鸣，被告广州市番禺区城市管理局的委托代理人袁凤、汤小花均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告高灼威诉称，原告是香港居民，但长期在番禺居住。原告祖屋、祖地位于广东省××区南村镇××大道西××巷房屋(地号xx)。1988年，上述房屋进行重建并取得粤房字第××号《房产证》和《土地使用权证》。该房屋经《继承公证书》公证，由原告继承，产权无任何争议。2006年，高帮等人有意想霸占该祖屋，被原告发现，找村委与高帮等人调解，确认了周邻权属及四至，并制作了图纸和证明。但高帮依仗其女婿是村委书记，2007年竟然强行拆除原告祖屋，侵占祖屋土地及周边公共通道用地，违法建设了两栋楼房用于出租。为此，原告就民事问题向高帮等人提起了民事诉讼，要求赔偿并拆除建在其原有房屋土地上的违法建筑。法院一、二审判决均认定原告产权无任何争议，属原告所有，高帮等人也确认原告产权。判决书认为侵占所建的房屋应当拆除归还，但认为高帮等人侵占原告有证土地上的违法建筑是一个整体，虽然都没办报建，但是整体拆除，还是部分拆除，法院不宜处理，建议由行政部门处理。2012年，广州市番禺区国土资源和规划局(下称番禺区国规局)穗规番禺信(2012)x号认定：“侵占你的房屋，并擅自建设新房的行为涉嫌违法建设。我分局已于2012年7月9日将此案转由区综合执法分局立案查处。”从2012年番禺区城管综合执法分局立案至今长达5年多，原告几十趟催办，被告以材料没送上来，拖了近一年，以测绘出图需要，拖了一年多。2016年4月，被告以向国土部门协助调查了解为由拖到至今，被告现又以国土局没有作出处理意见，拒绝进一步查处本案。2016年6月2日，经广州市番禺区人民政府（下称番禺区政府）番禺府行复(2016)x号《行政复议决定书》决定：“责令被告广州市城管综合执法局番禺分局依法重新作出处理。”但该局没有作出处理决定，更没有依法对该案违法建设用地进行任何查处。2017年1月18日，被告发出番城管（信）〔2017〕x号《群众投诉事项处理情况告知单》认为：“虽然《行政复议决定书》责令我局依法重新作出处理，但由于我局与区国土资源和规划局就违法用地的执法职权存在争议，且规划部门不对违法用地上的建筑作出认定意见，故我局无法依据规划部门的认定意见作出处理。”因此建议原告向国土资源和规划局了解处理该案。被告明确表示拒绝处理本案，拒不执行番禺区政府的处理决定。原告认为，被告拒不执行上级已经生效的《行政复议决定书》，且理由不成立。首先，本案属于被告的行政职能范围，并且已经立案调查，久拖五年至今却拒绝作出处理。其次，番禺区国规局于2012年作出穗规番禺信(2012)x号已经认定：“侵占你的房屋，并擅自建设新房的行为涉嫌违法建设”，是由规划局将该案移送被告立案查处的，现被告反而以规划部门未作出认定为理由不处理，理由不成立。综上所述，为维护原告的合法权益，现诉至法院，请求判令：1、撤销被告番城管（信）〔2017〕x号《群众投诉事项处理情况告知单》；2、被告依法对高帮等人侵占原告祖屋、祖地及周边公共用地所建违法建筑进行处理。
被告广州市番禺区城市管理局，一、我局对该案的处理过程:2012年5月底，我局收到区信访局转办原告关于xx镇xx村xx街xx巷房屋被同村村民霸占并进行违建的信访投诉。2012年5月31日，我局现场检查发现，xx镇xx村xx街x号南侧有栋一层住宅，占地面积约140平方米，房主高帮未能提供房产证或规划审批文件。同日我局了解到原告已就上述土地归属问题，向番禺区人民法院提起民事诉讼，案件已于2012年11月28日开庭审理。在陈边××委的组织下，原告与高帮同意等候番禺区人民法院的审判结果再作进一步处理。2012年7月3日，我局向南村镇陈边村村委副主任陈某调查取证。2013年4月20日，番禺区人民法院判决高帮占用原告东面和西面土地兴建两幢房屋的事实存在，但由于当事人房屋只占用申请人土地一部分，是需整幢拆除还是只拆除占用的部分，由行政主管部门认定处理。申请人不服判决，向广州市中级人民法院提出上诉。2013年12月17日，广州市中级人民法院判决维持原判。此后，我局按照违法建设程序继续查处。2014年12月29日，我局委托广州市城市规划勘测设计研究院番禺测量队对涉案建筑物进行测量。2015年4月测量单位出具《违法建设测量记录册》。2015年7月，广州市番禺建筑设计院有限公司出具竣工蓝图。2015年9月16日，我局向番禺区国规局发出《关于咨询广州市番禺区南村镇××号南侧房屋用地地类和房地产权情况的函》(番综执法函〔2015〕xx号），该局土地主管部门复函称“该用地没有土地使用权登记，没有办理用地手续”。2015年9月30日，我局再次向番禺区国规局发出《关于协助核查广州市番禺区南村镇××号南侧房屋占用他人土地情况的函》(番综执法函〔2015〕x号），但至今未收到复函。2015年11月18日，我局向番禺区国规局征询该房屋的规划定性意见(穗综执法番征字〔2015〕第x号），该局规划主管部门认为，对于违法用地上的新建建筑物，法律法规无直接授权城市管理综合执法部门的查处职权，因此不对涉案建筑物提供规划意见。鉴于上述情况，我局无法对该建筑物做出处理决定，因该建筑物未办理用地手续，涉嫌违法用地，我局于2016年1月15日向番禺区国规局发出《国土资源违法案件告知函》（穗综番告函字〔2016〕x号），将违法用地及相关情况告知该局，请该局依法处理。原告因不服我局就该案做出的番综（信）〔2016〕x号《群众投诉事项处理情况告知单》向番禺区政府申请行政复议，2016年6月2日番禺区政府撤销该告知单并责令我局重新作出处理。2016年7月4日番禺区政府法制办召集区国规局（规划部门）与我局召开工作协调会，会议最终确定该案由区国规局查处。我局遂于2016年7月18日再次向区国规局发出告知函，请该局对该建筑物依法处理。二、针对原告投诉的违法行为，我局已经履行了法定的作为义务。首先，我局作出《群众投诉事项处理情况告知单》（番综（信）〔2017〕x号）内容事实清楚，程序合法，适用法律正确。其次，本案属于重大、复杂、难以定性的情形。按照《广州市违法建设查处条例》第十九条的规定，我局应当书面征询规划部门的意见。因规划部门不能提供规划认定意见，我局作出处理决定缺乏事实和法律依据。因涉案建筑物涉嫌违法用地，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，区国土部门也有权查处。因我局穷尽一切调查手段，在职权范围内仍无法做出进一步的处理决定，为了切实解决投诉人的诉求，将案件及时告知有权处理的区国规局处理，符合投诉人的切身利益，也符合法律规定。第三，按照《广州市行政执法协调规定》第七条第二款的规定，同一区、县级市行政主体之间在执行法律、法规、规章和行政规范性文件过程中发生争执的协调由区、县级市人民政府法制机构负责。番禺区政府法制办已经组织区国规局与我局召开协调会，并最终确定由区国规局查处该案，该案理应由区国规局查处。综上，我局作出的《群众投诉事项处理情况告知单》（番综（信）〔2017〕x号）没有违反法律的规定，针对原告投诉的事项也已经穷尽一切调查手段，尽到了作为义务，请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2012年5月底，被告广州市番禺区城市管理局收到广州市番禺区信访局转办的原告关于南村镇xx村xx街南x巷房屋被同村村民霸占并进行违建的信访投诉。被告经现场检查发现，番禺区南村镇××号南侧有栋一层住宅（下称涉案建筑），占地面积约140平方米，房主高帮未能提供房产证或规划审批文件。
2012年7月12日，原广州市规划局番禺分局向原告作出穗规番禺信〔2012〕x号《关于高灼威信访事项的复函》称：“根据《中华人民共和国城乡规划法》有关规定，侵占你的房屋并擅自建设新房的行为涉嫌构成违法建设。按照《广州市城乡规划管理程序规定》第五十六条及《广州市城市管理综合执法细则》第四条的有关规定，我分局已于2012年7月9日将此案转由区综合执法分局立案查处，具体进展情况你可向该局咨询了解。”
2013年12月26日，被告对涉案建筑进行立案查处，案号为穗综番立字（2013）x号，并进行了调查。2014年12月16日，被告对涉案建筑进行现场检查时发现，原告现场未能提供规划部门审批文件。2015年4月，广州市城市规划勘测设计研究院经测量得出番禺区南村镇××号南侧一幢地上一层房屋基底面积为118.6平方米。2015年8月21日，被告再次对涉案建筑进行现场检查时发现，原告现场未能提供规划部门审批文件。
2015年9月16日，被告向广州市番禺区国土资源和规划局发出番综执法函〔2015〕x号《关于咨询广州市番禺区南村镇××号南侧房屋用地地类和房地产权情况的函》，咨询上述房屋用地的地类（建设用地、农用地、未利用地）以及房地产权情况（含宗地图、房地产平面附图、产权人信息和用地地籍坐标电子文档等）。
2015年9月21日，番禺区国规局作出《广州市番禺区国土资源和规划局关于南村镇xx村xx街x号南侧房屋用地地类和房地产权情况的复函》，称：“……一、土地利用总体规划情况南村镇xx村xx街x号南侧房屋用地总面积118.6平方米，在现行土地利用总体规划（2010-2020年）中属村镇建设用地区。二、用地和产权情况经核查，该用地没有土地使用权登记，没有办理用地手续，我局没有该房屋办理《房地产权证》的记录。”
2015年9月30日，被告向番禺区国规局发出番综执法函〔2015〕x号《关于协助核查广州市番禺区南村镇××号南侧房屋占用他人土地情况的函》，请求协助核查南村镇xx村xx街x号南侧房屋是否存在违法占用他人合法用地的行为，若占用他人合法土地的事实存在，请求提供该房屋占用他人土地的具体位置及面积。2015年11月18日，被告向番禺区国规局发出穗综执法番征字〔2015〕第x号《关于征询高帮违法建设规划定性意见的函》，征询涉案房屋的规划定性意见。
2015年12月3日，原广州市规划局作出穗规函〔2015〕x号《关于协助提供规划专业意见的函》，称：“根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定和广州市委政法委员会《关于协调解决拆除违法用地上新建建筑物行政处罚决定非诉行政执行问题的复函》（穗政督[2014]x号）文的意见，对于违法用地上的新建建筑物，法律法规无直接授权城市管理综合执法部门的查处职权。鉴于《广州市违法建设查处条例》第十九条规定的违法建设定性意见是规划部门配合城管部门对违法建设进行查处时出具的相关意见，对于城市管理综合执法部门无查处职权的事项，我局不提供规划意见。按照你局来函所附材料提供的情况反映，来函征询项目未办理相关土地登记手续，涉嫌违法用地。因此，我局不对涉嫌违法用地范围内的地上建筑物提供规划意见。”
2016年1月15日，被告向番禺区国规局作出穗综番告函字〔2016〕x号《国土资源违法案件告知函》，称“……鉴于此，我局无法继续按照违法建设程序对上述违法用地上的建筑物进行查处。上述房屋未能提供土地行政主管部门的用地审批文件，已涉及违法用地，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《广州市城市管理综合执法条例》第三十一条第二款第（二）项和《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》（穗府办〔2011〕x号）第（十）项关于违法用地查处的相关规定，现将上述情况函告贵局，请贵局依法处理，并将处理结果函告我局。”
2016年3月18日，被告向原告作出番综（信）〔2016〕x号《群众投诉事项处理情况告知单》，告知原告涉案建筑属于违法用地，但由于规划部门不提供规划意见，被告无法继续对涉案建筑进行查处，还告知原告被告已将案件情况于2016年1月15日以《国土资源违法案件告知函》的形式告知番禺区国规局跟进，原告可向番禺区国规局咨询案件的处理情况。原告因不服上述告知单，向番禺区政府申请行政复议。2016年6月2日，广州市番禺区人民政府（下称番禺区政府）作出番禺府行复〔2016〕x号《行政复议决定书》，撤销上述告知单并责令被告重新作出处理。
2016年7月18日，被告向番禺区国规局发出《番禺区城市管理局关于再次告知南村镇xx村xx街x号南侧违法用地情况的函》，告知番禺区国规局广州市番禺区南村镇××号南侧存在违法用地情况，请其依法处理，并请其将处理结果告知被告。
2017年1月18日，被告向原告作出番城管（信）〔2017〕x号《群众投诉事项处理情况告知单》称：“……经查，当事人于2004年3月开始在番禺区南村镇××号南侧（我局立案地址，与您反映为同一地址）兴建房屋，于2005年3月建成投入使用。现房屋为一幢地上一层房屋，基底面积为118.6平方米，建筑面积为118.6平方米（测量结果）。由于当事人未能提供相关报建审批资料，我局南村镇执法队已立案查处（案号：穗综番立字〔2013〕x号）。随后，经广州市番禺区国土资源和规划局核查该房屋用地地类和房地产权情况，该房屋属村镇建设用地，没有土地使用权登记，没有办理用地手续，没有该房屋办理《房地产权证》的记录。而根据《违法建设测量记录册》测量结果，我局于2015年11月18日将该案相关材料移送广州市规划局进行规划认定。2015年12月3日，该局函复并提供规划专业意见（《关于协助提供规划专业意见的函》穗规函〔2015〕第x号）如下：‘根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定和广州市政法委员会《关于协调解决拆除违法用地上新建建筑物行政处罚决定非诉行政执行问题的复函》（穗政督〔2014〕x号）文件的意见，对于违法用地上的新建建筑物，法律法规无直接授权城市管理综合执法部门的查处职权。对于城市管理综合执法部门无查处职权的事项，我局不提供规划意见。来函征询项目未办理相关土地登记手续，涉嫌违法用地。因此，我局不对涉嫌违法用地范围内的地上建筑物提供规划意见。’鉴于此，我局无法继续按照违法建设程序对上述违法用地上的建筑物进行查处。上述房屋未能提供土地行政主管部门的用地审批文件，已涉及违法用地，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《广州市城市管理综合执法条例》第三十一条第二款第（二）项和《关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》（穗府办〔2011〕x号）第（十）项关于违法用地查处的相关规定，我局于2016年1月15日将上述情况函告广州市番禺区国土资源和规划局跟进（《国土资源违法案件告知函》穗综番告函字〔2016〕x号）。虽然《行政复议决定书》（番禺府行复〔2016〕x号）责令我局依法重新作出处理，但由于我局与区国土资源和规划局就违法用地的执法职权存在争议，且规划部门不对违法用地上的建筑物作出认定意见，故我局无法依据规划部门的认定意见作出处理，因此，区法制办于2016年7月4日组织我局与区国土资源和规划局召开协调会，研究本案的处理意见。会议最终决定本案由区国土资源和规划局国土执法大队查处。我局遂于2016年7月18日再次将该案函告区国土资源和规划局（《番禺区城市管理局关于再次告知南村镇陈边村西社街4号南侧违法用地情况的函》番城管函知函号〔2016〕x号）。经查，区国土资源和规划局国土执法大队已对本案违法用地立案查处，建议您向区国土资源和规划局了解该案处理情况。……”原告不服上述《群众投诉事项处理情况告知单》，诉至本院。
案件审理过程中，原告、被告确认番禺区国规局已对上述违法用地情况进行立案查处。原告陈述其投诉的建筑包括（2011）穗番法民三初字第x号民事判决中提及的南北走向的一排一层建筑物、东西向一栋多层房屋。被告对此予以确认。被告陈述诉争《群众投诉事项处理情况告知单》是针对穗综番立字（2013）xx号案件作出的，而对（2011）穗番法民三初字第1856号民事判决中提及的一栋多层房屋，已另案进行查处，案号为穗综番立字（2014）x号。
另查，原告认为高帮、高治强、高道明的房屋侵犯了原告的财产权益，故向广州市番禺区人民法院提起民事诉讼，要求高帮、高治强、高道明拆除占用原告房屋土地所建设的建筑物，恢复土地原状，将占用的土地交还给原告管业，并赔偿损失等。2013年4月20日，广州市番禺区人民法院作出（2011）穗番法民三初字第1856号民事判决，判决：一、高帮于判决生效之日起十日内支付土地使用费给原告（土地使用费按土地面积11.17平方米等）；二、高帮、高治强于判决生效之日起十天内支付土地使用费给原告（土地使用费按土地面积21.53平方米等）；三、驳回原告的其他诉讼请求。该判决第四页查明：原告与高帮为堂兄弟关系，高治强、高道明与高帮为父子关系。涉讼房屋为广州市番禺区xx镇xx村的房屋。2011年9月30日，原告向广东省广州公证处办理了继承权的公证[《公证书》编号：粤穗广证内字第x号]，确认涉讼房屋属于高宪（又名高献）与陈富琚在婚姻关系续存期间的财产，涉讼房屋由原告继承，原告享有房屋的全部产权。该判决第九页查明：“……经实地测量，在涉讼房屋土地东面被告高帮、高治强建有东西向长度为7.12米，南北走向的一排一层建筑物；涉讼房屋土地中间位置为空地，东西向长度为4.55米；在涉讼房屋西面的宅基地被告高帮占用了部分，建成一栋多层房屋。根据涉讼房屋《集体土地建设用地使用证》核定的房屋土地四至数值计算，涉讼房屋东边宅基地的建筑物占用了涉讼房屋土地面积为21.53平方米[6.85米×2.95米+（7.12米-6.85米）×4.9米]。涉讼房屋土地西面为被告高帮建设的房屋，房屋占有了涉讼房屋土地东西向长度为2.28米[13.95米-4.55米-7.12米]的土地面积，根据涉讼房屋《集体土地建设用地使用证》核定的房屋土地四至数值计算，建筑物占用涉讼房屋土地面积为11.17平方米（2.28米×4.9米）。……”该判决第十一页认为：“……但由于被告高帮、高治强的在涉讼房屋宅基地东面兴建的建筑物并没有取得国家规划行政部门的许可，建筑物为南北走向整体连排结构，而高帮占用涉讼房屋西面宅基地兴建的建筑物为一栋整体结构的多层房屋，占用宅基地的建筑部分并非独立建筑，上述两栋建筑物各自占用涉讼房屋宅基地的一部分，建筑物是否需要全部拆除，或能否只拆除占用部分，需经国家行政主管部门进行认定处理，……”原告不服，向广州市中级人民法院提出上诉。2013年12月17日，广州市中级人民法院作出（2013）穗中法民五终字第2028号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。原告仍不服，向广东省高级人民法院提出再审申请。2015年5月20日，广州市中级人民法院作出（2015）穗中法审监民再字第31号民事判决，判决维持（2013）穗中法民五终字第2028号民事判决。
以上事实，有关于高灼威信访事项的复函、广州市建设工程违法建设测量记录册、关于咨询广州市番禺区南村镇××号南侧房屋用地地类和房地产权情况的函、广州市番禺区南村镇××号南侧房屋用地地类和房地产权情况的复函、关于协助核查广州市番禺区南村镇××号南侧房屋占用他人土地情况的函、关于征询高帮违法建设规划定性意见的函、关于协助提供规划专业意见的函、国土资源违法案件告知函、群众投诉事项处理情况告知单、行政复议决定书、民事判决书、各方当事人的陈述等证据予以证实。
本院认为，本案原告提出多个诉讼请求，涉及不同的行政诉讼法律关系，经本院释明后原告仍坚持不同意明确，故以原告第一个诉讼请求即撤销被告番城管（信）〔2017〕x号《群众投诉事项处理情况告知单》为本案审理标的。
《广州市城市管理综合执法条例》第五条第一款规定：“根据国务院或者本省人民政府依照国务院的授权所作出的决定，城市管理综合执法机关行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”《广州市城市管理综合执法细则》第四条第一款规定：“城市管理综合执法机关依据城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对下列违法行为行使处罚权：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；（二）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的；（三）未经批准进行临时建设或者未按照批准内容进行临时建设的；（四）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”被告对本区域范围内违法建设有权进行查处。
《广州市违法建设查处条例》第十二条规定：“城市管理综合执法机关应当建立违法建设投诉、举报制度，向社会公布信箱、电子邮箱和全市统一的投诉、举报电话，受理投诉、举报。城市管理综合执法机关接到投诉举报后，应当受理、做好登记，并及时进行调查处理，有明确投诉、举报人的，在受理投诉、举报后三十日内将处理情况书面告知投诉、举报人，处理结束后在七日内将处理结果书面告知投诉、举报人。”第二十九条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府处理在建的违法建设，应当自发现违法建设之日起三十个工作日内作出处理决定；案情特别重大或者复杂的，经市城市管理综合执法机关或者镇人民政府主要负责人批准后，可以适当延期，但最长不得超过六十个工作日。城市管理综合执法机关、镇人民政府处理已经建成的违法建设，应当自发现违法建设之日起四十五个工作日内作出处理决定；案情特别重大或者复杂的，经市城市管理综合执法机关或者镇人民政府主要负责人批准后，可以适当延期，但最长不得超过九十个工作日。”本案中，经被告多次现场检查、询问，原告无法提供涉案建筑的规划部门审批文件，且涉案一审民事判决书中认为“高帮、高治强的在涉讼房屋宅基地东面兴建的建筑物并没有取得国家规划行政部门的许可”，番禺区国规局也已经函告被告，南村镇xx村xx街x号南侧房屋在现行土地利用总体规划中属村镇建设用地，该土地没有土地使用权登记，没有办理用地手续，没有该房屋办理《房地产权证》的记录，故根据《广州市城市管理综合执法细则》第四条第一款规定，被告有权对涉案建筑涉嫌违法建设的情况进行查处。但被告认为规划部门未对涉案建筑提供规划定性意见，导致被告无法对涉案建筑进行查处，故作出诉争《群众投诉事项处理情况告知单》告知原告涉案建筑由国土规划部门进行查处。由于被告有权查处涉案建筑，而该项意见并不是被告不履行违法建筑查处职责的法定理由，故对被告的该项意见不予采纳。因此，被告作出诉争《群众投诉事项处理情况告知单》属于认定事实不清，证据不足。对原告要求撤销诉争《群众投诉事项处理情况告知单》的意见，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销广州市番禺区城市管理局于2017年1月18日作出的番城管（信）〔2017〕x号《群众投诉事项处理情况告知单》；
二、被告广州市番禺区城市管理局于本判决发生法律效力之日起四十五个工作日内对原告高灼威关于广州市番禺区南村镇xx村xx街x号南侧一幢地上一层房屋的投诉重新作出处理。
本案受理费50元由被告广州市番禺区城市管理局负担。
如不服本判决，原告高灼威可在判决书送达之日起三十日内，被告可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
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审 判 长 叶 莉
代理审判员 黄 胜
人民陪审员 何国梅
二〇一七年七月二十八日
书 记 员 朱晓纯