湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）州行终字第54号
上诉人（原审原告）杨海，男，1991年9月15日出生，汉族。
委托代理人彭海容（系杨海母亲），女，土家族，1968年11月30日出生。
上诉人（原审原告）杨景霖，男，1999年9月24日出生，土家族。
法定代理人杨官超（系杨景霖父亲），男，1946年6月20日出生，汉族。
二上诉人的共同委托代理人石泽全，湖南共盛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉首市人民政府，住所地吉首市乾州新区世纪大道。
法定代表人李卫国，该市市长。
委托代理人石阳清，男，苗族，1970年1月10日出生，吉首市人民政府副市长。
委托代理人梁荣礼，湖南云天律师事务所律师。
原审第三人刘翠珍，女，汉族，1947年4月19日出生。
委托代理人张宪军（系刘翠珍儿子），男，土家族，1968年7月28日出生。
委托代理人张建华，湖南民生律师事务所律师。
上诉人杨海、杨景霖因与被上诉人吉首市人民政府及原审第三人刘翠珍土地行政登记一案，不服吉首市人民法院（2015）吉行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨海的委托代理人彭海容、石泽全，上诉人杨景霖的法定代理人杨官超及委托代理人石泽全，被上诉人吉首市人民政府的委托代理人石阳清、梁荣礼，原审第三人刘翠珍的委托代理人张宪军、张建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定：一、1979年，因吉首市体育馆征收拆迁，吉首市吉首乡吉新村村民刘翠珍即本案第三人属搬迁安置户，吉首乡人民政府在新桥村划拨土地一块，供其占地修房。2002年1月25日，第三人刘翠珍向被告的土地行政管理部门吉首市国土管理局申请，对历史性占用的宅基地进行土地登记，第三人刘翠珍提交了土地登记申请书、土地权属来源证明等文件资料。经地籍调查和行政审批后，被告于2002年2月5日给第三人刘翠珍颁发了吉国用（2002）字第1-84-45号《国有土地使用证》，该证记载：土地使用者刘翠珍、座落新桥一路60号、地号1-84-45、图号33.40-47.25、用途住宅、使用权类型划拨、使用权面积234.84平方米等。二、原告父亲杨官超曾以土地使用权纠纷为由，起诉第三人刘翠珍至吉首市人民法院。1997年11月18日，原告父亲提出撤诉申请，1997年12月8日，吉首市人民法院作出（1996）吉民初字第6082号民事裁定书，裁定：准许原告父亲杨官超撤回起诉。在庭审中，原告父亲杨官超陈述当时撤诉的原因是因第三人刘翠珍答应退还土地，而在原告父亲杨官超撤诉后，第三人刘翠珍并未实际退还土地，之后，原告父亲杨官超亦没有通过其他形式再向第三人刘翠珍主张权利。三、根据《吉首县人民政府关于国家建设征用土地审批单存根》［（83）政土字3号］，原告父亲杨官超于1983年申请办理征用土地手续，用于修建住房，被征地单位为吉首公社新桥大队果园生产队，土地类型为荒山地，面积为0.4亩即266.67平方米。在原告父亲杨官超该土地审批档案里附有一份“平面图”，该图为手绘制成，比例为1：300。2012年11月1日，原告父母杨官超、彭海容立下赠与书，将两人在吉首市新桥路共同拥有的一块土地［土地面积：0.4亩，审批单存根号：（83）政土字3号］的权利自愿无偿赠与给儿子杨海、杨景霖共有。2012年11月2日，原告父母杨官超、彭海容在湖南省湘西土家族苗族自治州乾城公证处就该赠与办理了公证手续。2012年12月11日，原告杨海、杨景霖就该块赠与土地申请办理土地使用权证，申请用地面积为458.61平方米。经地籍调查及行政审批，被告核实该宗地经（83）政土字3号审批单批准，土地使用面积为0.4亩（266.67平方米），现实际使用面积为322.16平方米，最终确认其权属面积为322.16平方米。2013年4月24日，被告给杨海、杨景霖颁发了吉国用（2013）第1-69-7号《国有土地使用证》。经庭审查明，原告与第三人对杨海、杨景霖该土地权属无异议。四、2012年11月19日，原告父亲杨官超与第三人刘翠珍在峒河办事处新桥社区人民调解委员会的主持下达成一份《人民调解协议书》，对双方之间的土地界限已予以明确。
原审认为，本案当事人的主要争议焦点为：被告给第三人颁发吉国用（2002）字第1-84-45号《国有土地使用证》的行政行为是否合法，有无侵犯原告合法权益。本案中原告认为被告给第三人颁发吉国用（2002）字第1-84-45号《国有土地使用证》的行政行为不合法的理据主要有三点：（一）原告认为其实际享有的土地使用权属面积为其所提交的平面图中所圈的红线范围内的面积即458.61平方米，现原告杨海、杨景霖的土地使用权属面积322.16平方米，剩余的136.45平方米土地面积使用权应属于原告所有，而被告将该部分土地面积的使用权错误颁发给第三人；（二）原告认为第三人的土地权属来源不明；（三）被告在给第三人颁发吉国用（2002）字第1-84-45号《国有土地使用证》进行地籍调查时，原告不知情，在邻宗地指界人一栏内没有原告的签名认可。对于原告的理据（一），本案原告所指的平面图来源自1983年原告父亲申请征用吉首公社新桥大队果园生产队土地修建房屋时所绘制，该份平面图没有宗地界址坐标和坐标点，不能准确反映原告的土地地理位置和实际面积，根据《吉首县人民政府关于国家建设征用土地审批单存根》［（83）政土字3号］，显示原告实际的土地使用权面积为0.4亩即266.67平方米。后原告父母将该0.4亩土地使用权赠与给了杨海、杨景霖，并办理了赠与公证手续。2012年12月11日，原告杨海、杨景霖就该块赠与土地申请办理土地使用权证，申请用地面积为458.61平方米。经地籍调查及行政审批，被告核实该宗地经（83）政土字3号审批单批准，土地使用面积为0.4亩（266.67平方米），现实际使用面积为322.16平方米，最终确认其权属面积为322.16平方米。综合以上查明的事实，原告在本案中没有依据来证实其享有剩余的136.45平方米土地面积使用权及该面积与第三人的土地面积相重合。对于原告的理据（二），根据本案所查明的事实，第三人刘翠珍原属吉首市吉首乡吉新村村民，因1979年吉首市体育馆征收拆迁，第三人刘翠珍属搬迁安置户，吉首乡人民政府在新桥村给其划拨土地一块，供其占地修房。2002年1月25日，第三人刘翠珍向被告的土地行政管理部门吉首市国土管理局申请，对历史性占用的宅基地进行土地登记。综合以上事实，本案中原告的土地权属来源合法。对于原告的理据（三），依据土地登记规则及程序，土地相邻方没有签字并捺手印，属于程序有瑕疵，但对原告权利不产生实际影响。综上，被告给第三人颁发（2002）字第1-84-45号《国有土地使用证》的具体行政行为所依据的证据确凿，适用法律、法规正确，且被告履行了地籍调查、权属审核、行政审批等法定程序，虽在登记时存在瑕疵，但对原告权利不产生实际影响，对被告该行政行为，该院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条、第七十四条一款第二项之规定，判决：维持被告吉首市人民政府给第三人刘翠珍颁发吉国用（2002）字第1-84-45号《国有土地使用证》的行政行为。案件受理费50元，由原告杨海、杨景霖承担。
上诉人杨海、杨景霖不服一审判决上诉称：一、一审法院认定事实有误。1.一审认定刘翠珍1979年因搬迁安置而获得划拨土地修房的事实没有证据支持。本案中没有第三人土地权属来源的证据，特别是第三人历史性的三间住宅之外的土地登记更无依据。2.被诉行政行为存在诸多程序违法。其一，没有依据《土地登记规则》第十八条至二十一条规定履行审核结果公告及相关程序。其二，在地籍调查中没有依据《地籍调查规程》第3.2.6.1条规定进行指界。其三，未依据《地籍调查规程》现场绘制宗地草图，地籍调查表中权调查员签名不符合规定。地籍调查不客观、真实，不能作为登记的依据。二、适用法律错误。一审法院认定事实错误，且认为被上诉人的程序错误对上诉人的权利不产生实际影响，导致适用法律错误，作出了错误的判决。请求依法撤销一审判决，改判撤销被上诉人为第三人颁发的吉国用（2002）字第1-84-45号《国有土地使用证》的具体行政行为。
被上诉人吉首市人民政府答辩称：一、一审认定事实清楚。1979年，因吉首市体育馆征收拆迁，刘翠珍属搬迁安置户，吉首乡人民政府在新桥村划拨土地一块，供其占地修房。2002年1月25日，刘翠珍申请对历史性占用的宅基地进行登记。经地籍调查和审批后，吉首市人民政府于2002年2月5日给第三人颁发了《国有土地使用证》。二、土地登记程序合法。刘翠珍对历史性占用的宅基地申请登记，提交了土地登记申请书、个人身份证、土地权属来源证明等文件资料。吉首市国土管理局依照程序，进行了地籍调查、权属审核、注册登记、颁发土地证书。地籍调查证实：因相邻关系，杨官超以土地使用权有争议为由，将刘翠珍诉至人民法院，在审理过程中，杨官超于1997年11月18日提出撤诉申请，12月8日，吉首市人民法院裁定准许杨官超撤回起诉。至2002年刘翠珍申请办理土地证时，近5年多的时间里，杨官超没有以相邻土地存在纠纷再行起诉。在《土地登记规则》中，没有明文规定土地相邻方必须签字并捺手印。宗地四界相邻方签字与否，并不是登记程序合法性的形式要件，和土地登记程序成立的排他性条件。综上所述：一审认定事实清楚，土地登记程序合法，请求人民法院依法维持一审判决。
原审第三人刘翠珍述称：一、上诉人在起诉状中陈述的事实部分与实际不符。1.上诉人称第三人土地权属来源不合法，与实际情况不符。上诉人的土地是1979年由政府划拨安置而得的历史性用地，不存在第三人侵占了上诉人的土地问题。2.第三人从房产局调出的资料显示，1983年，第三人建房前获得了相关部门批准，不存在违法建房问题，其土地使用权来源合法正当。3.第三人于2002年2月5日办理了国有土地证。上诉人因与第三人有房屋界线纠纷，直到2012年11月19日与第三人签订调解协议后，才申请办理土地证。双方对界线都确认，不存在侵占土地的问题。二、第三人提交的办证资料，客观真实，准确有效，符合要求。在办理土地证时，第三人与四周土地界线清楚，权属明确，并无争议，提供的资料合法真实、有效。综上所述，上诉人的主张与事实不符，吉首市人民政府为第三人颁发的土地证事实清楚，程序合法，依法应予维持。
当事人在二审中没有提交新证据。
二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院二审另查明，在被上诉人对上诉人申请土地登记的地籍调查过程中，上诉人、原审第三人均在地籍调查表上的指界人栏内签名。被上诉人于2013年4月24日给上诉人颁发的吉国用（2013）第1-69-7号《国有土地使用证》，因登记面积与审批面积不符，登记行为证据不足，被另案行政判决撤销。
本院认为，本案的争议焦点是原审认定事实是否清楚，证据是否充分，被诉行政行为程序是否合法，原审适用法律是否正确。
关于本案的事实。1.涉案土地权属来源。对于土地权属来源，被上诉人提供了原审第三人刘翠珍在申请土地登记时提交的吉首市吉首乡吉新村民委员会的“证明”，吉首市吉首乡人民政府在该“证明”签署“同意上报审批”并加盖建设用地审批章，该证据证明刘翠珍于1979年在涉案土地上建住宅一栋；第三人提供了一份《要求建房报告》，该份报告来源于吉首市房地产管理部门保存的第三人于1983年要求建房时提交的报告，有关单位在报告上签署意见并加盖公章，同意第三人在涉案土地上建房，该证据能证明，第三人原有住房因体育馆扩建而拆除，需要另建住房，获得有关单位同意。上述两份证据内容相互印证，能证明第三人刘翠珍因吉首市体育馆扩建拆迁而获得准许使用涉案宗地。事实上，第三人确已在涉案土地修建了房屋并居住至今。上诉人认为一审认定的土地权属来源没有证据支持的理由不能成立，本院不予支持。2.关于上诉人与第三人之间的土地界限问题。一审依据被告提供的（1996）吉民初字第6082号民事裁定书及第三人提供的人民调解协议书，认定双方对所使用土地的界限已明确且已无争议，证据充分，事实清楚。
关于行政程序。（1）公告问题。《土地登记规则》第二条第三款规定：“土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。”本案是第三人就历史性用地申请土地登记，不是在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记，故不属于《土地登记规则》规定的初始登记，根据《土地登记规则》第二十一条关于“本章除有关通告和公告的规定外适用于变更土地登记”的规定，本案不适用公告的规定。因此，上诉人认为被上诉人未履行公告而程序违法的意见，系适用法律错误，本院不予采纳。（2）关于地籍调查。地籍调查是《土地登记规则》规定的一项法定程序，在履行该项程序时，应当按《城镇地籍调查规程》进行，《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条规定：“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。”本案上诉人没有在地籍调查表上签字，没有证据证明相邻宗地使用者上诉人进行了指界，未经上诉人指界而进行登记，属于程序违法。
关于法律适用。争议的主要焦点是被诉行政行为程序违法是否对上诉人的权利义务产实际影响，被诉行政行为应否撤销。1.上诉人主张权利的主要证据1983年办理征用土地审批时所附的“平面图”，该图红线与第三人相邻处呈“鱼嘴”形，“鱼嘴”下方有空地不在“平面图”红线范围内。上诉人一审时提出第三人的国有土地使用证与上诉方1983年“平面图”红线重叠，经一审释明是否重叠需进行鉴定，原告不同意鉴定，因此，没有证据证明第三人登记的土地范围与上诉方1983年“平面图”红线重叠。2.在本案被诉行政行为作出前，上诉人之父以第三人侵犯土地使用权为由提起民事诉讼，在上诉人之父撤回起诉后，被上诉人给第三人登记的土地范围没有超出第三人实际使用范围。3.被诉行政行为作出后，双方于2012年对两家之间的界限达成协议，制作了人民调解协议书，上诉人据此申请了土地行政登记，在对该宗地进行地籍调查时，第三人、上诉人均作为指界人在地籍调查表上签字确认。综上，被诉土地登记行为历时多年，虽然在地籍调查时没有经过上诉人方指界而行政程序违法，但登记的土地范围没有超出第三人实际使用范围，期间经过民事诉讼及撤诉、达成调解协议、上诉方申请土地登记指界等方式，保障了上诉方的实体权利，确定了双方之间的土地界限，没有损害上诉方的实体权利，该程序属于轻微违法，对上诉人的权利不产生实际影响，根据《中华人民共和国行政法》第七十四条第一款第二项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”规定，对该行政行为应确认违法而不撤销。一审判决适用了前述规定正确，但判决维持被诉行政行为的处理结果不当，应予纠正。
综上所述，本案土地登记行为程序轻微违法，但对上诉方的权利不产生实际影响，故对该行政行为应确认违法而不予撤销。上诉人请求撤销该行政行为的理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，但判决维持被诉行政行为的处理结果不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销吉首市人民法院（2015）吉行初字第1号行政判决；
二、确认吉首市人民政府2002年2月5日给刘翠珍颁发吉国用（2002）字第1-84-45号《国有土地使用证》的登记行为违法。
本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人吉首市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 覃繁荣
代理审判员 向 昉
二〇一五年十二月一日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；