广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤19行终281号
上诉人（原审原告）：任满仓，男，汉族，1978年5月28日出生，身份证住址：陕西省咸阳市杨陵区
被上诉人（原审被告）：东莞市食品药品监督管理局。住所地：广东省东莞市南城区建设路*号。
法定代表人：尹锡棋，局长。
委托代理人：翟连带，广东宏尚律师事务所律师。
委托代理人：尹家付，工作人员。
被上诉人（原审被告）：广东省食品药品监督管理局。住所地：广东省广州市越秀区东风东路753号之二
法定代表人：骆文智，局长。
原审第三人：东莞市寮步华佳百货商场，住所地：广东省东莞市寮步镇坑口亭子边村。
法定代表人：吴培瀚。
原审第三人：东莞市嘉荣超市有限公司寮步东都店，住所地：广东省东莞市寮步镇莞樟路寮城西路1号二层1号铺。
法定代表人：梁耀华，总监。
委托代理人：郑伯鑫，广东中亚律师事务所律师。
上诉人任满仓与被上诉人东莞市食品药品监督管理局（以下简称“东莞市食药局”）、广东省食品药品监督管理局（以下简称“广东省食药局”）以及原审第三人东莞市寮步华佳百货商场（以下简称“寮步华佳商场”）、东莞市嘉荣超市有限公司寮步东都店（以下简称“嘉荣寮步店”）行政不作为纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初772号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
2016年11月1日，任满仓向原审法院提起行政诉讼，请求判令：一、撤销广东省食药局作出的粤食药监复决字〔2016〕175号《行政复议决定书》；二、撤销东莞市食药局作出的（东）食药监投复〔2016〕08014号《投诉举报答复函》；三、东莞市食药局重新办理（东）食药监投复〔2016〕08014号中的举报案件；四、东莞市食药局和广东省食药局承担本案诉讼费。
原审法院查明：2016年5月18日，任满仓向东莞市食药局投诉举报寮步华佳商场销售过期食品和嘉荣寮步店销售长毛、发霉食品，反映其2016年5月18日到寮步华佳商场购买了如下食品：“饭扫光野竹笋1瓶，生产日期为2015年1月19日，保质期为12个月，条形码是6923807807181；条形码是6948195808183的金龙鱼调和油1瓶，生产日期为2014年9月22日，保质期为18个月，条形码是6948195808176的金龙鱼调和油1瓶，生产日期为2014年7月28日，保质期为18个月”，上述食品均已超过保质期；任满仓还反映其2016年5月18日到嘉荣寮步店购买了如下食品：“蓝莓1盒，生产日期为2016年5月18日，保质期为2016年5月21日”，发现蓝莓长毛、发霉，请求东莞市食药局查处。2016年5月19日，东莞市食药局到寮步华佳商场进行现场检查，未发现任满仓投诉举报食品对应批次或其他批次的产品。2016年5月26日，东莞市食药局再次到寮步华佳商场处进行询问调查，寮步华佳商场确认其销售过任满仓投诉举报的过期食品，能够出示饭扫光野竹笋的供货商许可证明文件，未能出示金龙鱼调和油的供货商许可证明文件，亦未能出示任满仓投诉举报食品对应批次的产品合格证明材料。2016年6月17日，东莞市食药局作出（东）食药监食罚〔2016〕08061701号《行政处罚决定书》，对寮步华佳商场在进货时未查验许可证和相关证明文件给予警告。2016年5月19日，东莞市食药局到嘉荣寮步店进行现场检查，发现有一盒与任满仓投诉举报食品的供应商相同的“蓝莓”在售。2016年6月13日，东莞市食药局再次到嘉荣寮步店处进行询问调查，嘉荣寮步店确认其销售过任满仓投诉举报的过期食品，能够出示该种食品的检测报告，但未能出示能够出示上述食品的供货商许可证明文件和任满仓投诉举报食品对应批次的产品合格证明材料。2016年7月4日，东莞市食药局作出（东）食药监食责改〔2016〕08070401号《责令改正通知书》，责令嘉荣寮步店建立食用农产品进货查验制度。同日，东莞市食药局作出（东）食药监食罚〔2016〕08070401号《行政处罚决定书》，对嘉荣寮步店未建立食用农产品进货查验制度给予警告。2016年7月12日，东莞市食药局作出案涉《答复函》，答复任满仓上述现场检查及询问调查情况，其所投诉举报的寮步华佳商场销售案涉超过保质期的食品，情况属实，但被投诉举报单位销售的过期食品数量少、货值较低，被投诉举报单位能够及时进行大排查，主动召回案涉产品等纠正措施，其违法行为应属轻微，没有造成其他危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定，对被投诉举报单位不予行政处罚。而嘉荣寮步店销售的“蓝莓”发生部分枯败的情况不属于腐败变质、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常等情形。关于举报奖励，由于对寮步华佳商场的违法行为不予处罚，未移送公安部门，且对于任满仓所反映的嘉荣寮步店销售枯败蓝莓的情况，未作出处罚。根据东莞市食品安全举报奖励相关规定，任满仓的本次举报不属于奖励情形，故不予奖励。任满仓不服，于2016年8月23日向广东省食药局提起行政复议，后者于2016年10月21日作出案涉《行政复议决定书》，维持了东莞市食药局所作的案涉《答复函》。任满仓对此仍不服，遂诉至原审法院。
原审法院认定上述事实的证据有：《投诉举报答复函》、视频资料、《投诉举报登记表》、寮步华佳商场的现场检查笔录、营业执照、嘉荣寮步店案涉产品图片、《查封扣押决定书》、查封扣押清单、送达回执、嘉荣寮步店的现场检查笔录、寮步华佳商场蔡旭锐、吴培瀚、林之彪《询问调查笔录》、授权委托书、身份证、供货商的营业执照、检测报告、过期食品召回计划、蔡旭锐、吴培瀚、林之彪《询问调查笔录》、案涉照片、销售汇总、任满仓的《询问调查笔录》、何中秋、郑春燕的《询问调查笔录》、《查封扣押延期通知书》、供货商的营业执照、《食品流通许可证》、《检测报告》、进仓明细、《整改报告》两份、《行政处罚事先告知书》、《责令改正通知书》、《行政处罚决定书》及其送达回证、解除查封（扣押）决定书、解除查封扣押清单、送达回执、《答复函》、《行政复议申请书》、任满仓身份证复印件、任满仓邮件单、《行政复议案件受理通知书》及相关邮件单、《提出答复通知书》及相关邮件单、东莞市食药局提交答复材料[包括：《行政复议答复书》；证据说明（一）、（二）；《投诉举报登记表》三份（任满仓、周瑞、邵天玉）；图片；购物小票；寮步华佳商场现场检查笔录（吴培瀚）；吴培瀚、林志彪、蔡旭锐、邵天玉、周瑞、任满仓《询问笔录》；《案件来源登记表》；《立案审批表》；《行政处罚决定书》；《行政处罚决定审批表》；寮步华佳商场营业执照及食品流通许可证；前台流通汇总查询；《整改报告》；《过期食品召回计划》；照片；嘉荣寮步店现场检查笔录两份；何中秋、郑春燕、任满仓的《询问调查笔录》；案件来源登记表；立案审批表；行政处罚决定审批表；《行政处罚决定书》；嘉荣寮步店营业执照及其食品流通许可证；何中秋购物凭证；《答复函》及其邮件单]、《行政复议决定书》、邮件单、相关规范性文件（摘录）（包括：《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款、粤府办[2013]35号《广东省食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（三）划转的职责、《行政复议法》第十七、四十、二十三条、三十一条的规定、《行政处罚法》第二十七条第二款、食药监食监二[2016]72号《关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》第2项）以及原审法院开庭笔录等。
原审法院认为：参照《食品药品投诉举报管理办法》第五条第（二）项：“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，主要履行下列职责：（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息”及第九条：“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求”的规定，东莞市食药局作为东莞市行政区域内的食品药品监督管理部门，依法享有对东莞市行政区域内的食品药品投诉举报进行调查处理并将处理结果反馈投诉举报人的法定职权。任满仓于2016年5月18日向东莞市食药局进行投诉，东莞市食药局受理后进行调查核实，于2016年7月12日作出案涉《答复函》并送达原告，其执法主体适格，程序合法，原审法院予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”和第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，广东省食药局作为东莞市食药局的上一级主管部门，对任满仓就东莞市食药局作出的案涉《答复函》提起的行政复议，依法享有处理和认定的法定职权。任满仓于2016年8月23日向广东省食药局提起行政复议申请，广东省食药局于2016年8月25日受理后，经过审查核实，于2016年10月21日作出案涉《行政复议决定书》，其执法主体合格、程序合法。原审法院依法予以确认。本案的争议焦点为东莞市食药局作出案涉《答复函》是否合法有据。首先，根据《现场检查笔录》、《调查询问笔录》，可以证实寮步华佳商场销售过任满仓投诉举报的过期食品，但因其销售的过期食品数量少、货值较低，能够及时进行大排查，主动召回案涉产品等纠正措施，其违法行为应属轻微，没有造成其他危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”之规定，可不予行政处罚。东莞市食药局据此答复任满仓，对被投诉举报单位不予行政处罚，并无不当。其次，根据《现场检查笔录》、《调查询问笔录》，可以证实嘉荣寮步店销售过任满仓投诉举报的蓝莓。国家食品药品监督管理总局发布的食药监食监二〔2016〕72号《关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》第2项“关于禁止销售食用农产品情形的判定”规定：由于食用农产品所特有的自然属性，使其具有不同于其他食品的特点，消费者在购买时应对产品进行外观的基本辨识，购买后需经挑拣、清洗或加热等再加工处理后方可食用。因此，凡是通过挑拣、清洗等方式，能够有效剔除不可食用部分，保证食用安全的食用农产品，像果蔬类产品带泥、带沙、带虫、部分枯败等和水产品带水、带泥、带沙等，均不属于腐败变质、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常等情形。东莞市食药局据此认定嘉荣寮步店销售枯败的食用农产品“蓝莓”，只须通过挑拣、清洗等方式即可有效剔除不可食用部分，即被投诉人经营上述食用农产品发生部分枯败的情况不属于腐败变质、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常等情形，从而认定任满仓反映的嘉荣寮步店涉嫌经营霉变的食用农产品的违法事实不成立，并无不当。最后，依据《广东省食品安全举报奖励办法》第二十条：“各县级以上人民政府应当参照本办法制定相关的举报奖励办法”及《东莞市食品安全举报奖励办法》第十八条：“案件调查处理部门应当自举报案件行政处罚决定生效或者刑事判决生效之日起30个工作日内，对举报事实、奖励条件和标准予以认定，发出领奖通知”的规定，对投诉举报人发出领奖通知的前提是作出了生效的行政处罚决定或刑事判决。由于寮步华佳商场的违法行为符合不予行政处罚的条件，东莞市食药局并未对其作出行政处罚，也未移送公安机关，而嘉荣寮步店的违法事实不成立。东莞市食药局据此答复任满仓，其投诉举报不符合奖励情形，故不予奖励，并无不当。综上，东莞市食药局作出案涉《答复函》，事实清楚、内容适当、适用法律正确。广东省食药局作出的案涉《行政复议决定书》亦符合法律规定。任满仓要求撤销案涉《答复函》和案涉《行政复议决定书》并要求东莞市食药局重新办理任满仓案涉投诉案件的理由不成立，原审法院依法予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回任满仓的全部诉讼请求。本案收取一审诉讼费50元，由任满仓承担。
一审宣判后，任满仓不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：一、依法驳回原审判决；二、依法重新审理（2016）粤1971行初772号行政案件；三、依法支持任满仓在（2016）粤1971行初772号行政案件中的诉讼请求。四、诉讼费用由广东省食药局、东莞市食药局承担。事实与理由如下：一、东莞市食药局、广东省食药局和原审法院对任满仓提交的证据均未能依法履行法定调查，核实，认定义务，在本案中仅仅依据寮步华佳商场、嘉荣寮步店的意见，在未能进行实地核实现场调查，就认定或不予以认定任满仓提交证据的真实性，关联性，合法性。二、东莞市食药局、广东省食药局和原审法院无视上位法优先于下位法原则，对《中华人民共和国食品安全法》视若无睹。三、东莞市食药局、广东省食药局和原审法院在本案中多次提到寮步华佳商场、嘉荣寮步店违法情节轻微，数量较少，但并未出具任何法律，法规证明，原审法院没有以事实为依据，法律为准绳。四、东莞市食药局、广东省食药局和原审法院无视国家现行法律法规的相关规定，拒不按照相关法律规定给予任满仓举报奖励。五、东莞市食药局、广东省食药局和原审法院均未能依法履行法定调查、核实、认定义务，在本案中的重要证据购物视频是否属实都无法确定的情况下，仅凭寮步华佳商场、嘉荣寮步店口述，不出具任何证据的情况下，认定其不存在违法行为，视法律为儿戏。六、原审法院在本案中多次提到，因为任满仓没有提交反证，就认定东莞市食药局、广东省食药局和寮步华佳商场、嘉荣寮步店主张的事实成立，但在任满仓有购物视频且东莞市食药局、广东省食药局和寮步华佳商场、嘉荣寮步店并未提交商场监控的情况下认定寮步华佳商场、嘉荣寮步店不存在违法行为，否认任满仓证据的真实性。综上所述：东莞市食药局、广东省食药局和原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院支持任满仓的诉讼请求。
被上诉人东莞市食药局答辩称：一、任满仓主张东莞市食药局未履行法定调查职责进行现场调查，从而认定寮步华佳商场违法情节轻微及嘉荣寮步店不存在违法事实无依据，该主张并不成立。东莞市食药局在收到任满仓的投诉举报后，随即对寮步华佳商场进行了现场检查及询问调查，并分别制作《现场检查笔录》及《调查询问笔录》，可以证实寮步华佳商场销售过案涉过期食品。寮步华佳商场销售超过保质期的食品属于违反《食品安全法》第（十）项规定的行为，但销售的过期食品货值较低、品种少、数量小，违法情节轻微。此外，寮步华佳商场均有清查场内所经营的食品，加强对临近保质期食品的管理等整改措施，及时采取了纠正行为。且在调查核实经营过期食品时，未收到寮步华佳商场销售过期食品对他人造成危害的信息，在现场检查时已未发现上述过期食品。故寮步华佳商场销售过期食品的行为，违法情节轻微，能及时纠正，未发现造成危害后果，符合《行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的情形，可不予处罚。东莞市食药局对嘉荣寮步店进行现场检查，发现一盒（内约50个）供应商为颐辉（丹东）农业开发有限公司的已有部分枯败的食用农产品“蓝莓”在售。后对嘉荣寮步店进行询问调查，嘉荣寮步店承认曾销售过案涉产品。经过前述调查，结合所收集的证据材料，根据国家食品药品监督管理总局发布的《关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》（食药监食监二【2016】72号）第2项的规定，嘉荣寮步店案涉产品发生部分枯败的情况不属于腐败变质、霉变生虫、污秽不洁等情形。因此，任满仓反映的嘉荣寮步店存在经营超过保质期的违法事实不成立。二、东莞市食药局依据《食品安全法》对寮步华佳商场的违法行为进行定性，同时依据《行政处罚法》对其作出不予行政处罚决定，适用法律正确，符合行政行为合理性原则。任满仓上诉认为东莞市食药局对寮步华佳商场作出处理的法律适用不当，并不能成立。1、《食品安全法》对于《行政处罚法》而言属于特别法。在普通法与特别法法律适用上，特别法相对于普通法有明确不同规定的，适用特别法的规定，而特别法没有规定的，适用普通法的规定，这是法律适用的一般原则。《食品安全法》第三十四条第（十）项、第一百二十四条第一款第（五）项、《行政处罚法》第二十七条第二款中有规定，在作为特别法的《食品安全法》没有关于减轻、从轻或不予处罚规定的情况下，作为普通法的《行政处罚法》的有关规定当然可以适用。具体至本案，寮步华佳商场在案件办理过程中积极主动配合调查，货物来源合法，且涉案金额极低，情节显著轻微，并能及时纠正，没有造成危害后果，符合《行政处罚法》第二十七条的有关规定。据此，在作为特别法的《食品安全法》对于违法行为轻微的情形，没有关于从轻或减轻处罚规定情况下，东莞市食药局根据本案的实际情况，适用普通法《行政处罚法》的有关规定，对寮步华佳商场经营超过保质期食品的行为不予处罚并不存在滥用自由裁量权的情形。2、根据国家食品药品监督管理总局办公厅发布的《食品药品监督管理总局办公厅关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》【食药监办法函[2016]668号】，进一步明确《食品安全法》是规范食品生产经营活动及其监督管理的基本法律，《行政处罚法》是规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律。各级食品药品监督管理部门在食品安全具体执法实践中，应当综合运用《食品安全法》和《行政处罚法》的相关规定，切实做到处罚法定、过罚相当、处罚与教育相结合。各级食品药品监督管理部门在行政执法中，可以按照《行政处罚法》第二十七条从轻、减轻及不予处罚的规定执行。故，东莞市食药局对寮步华佳商场作出不予处罚的决定既符合《行政处罚法》的规定，也符合《食品安全法》的规定，两者并不冲突，适用法律没有错误，符合行政行为合理性原则。任满仓的上诉理由不能成立，依法应予以驳回。综上，东莞市食药局作出的《投诉举报答复函》认定事实清楚，适用法律正确，任满仓的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人广东省食药局于二审期间未再提出新的答辩意见。
原审第三人寮步华佳商场于二审期间亦未提出任何陈述意见。
原审第三人嘉荣寮步店述称：嘉荣寮步店不存在经营霉变的食用农产品的违法行为。《食品药品监管总局关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》（食药监食监二（2016)72号）第二项“关于禁止销售食用农产品情形的判定”规定：“由于食用农产品所特有的自然属性，使其具有不同于其他食品的特点，消费者在购买时应对产品进行外观的基本辨识，购买后需经挑拣、清洗或加热等再加工处理后方可食用。因此，凡是通过挑拣、清洗等方式，能够有效剔除不可食用部分，保证食用安全的食用农产品，像果蔬类产品带泥、带沙、带虫、部分枯败等和水产品带水、带泥、带沙等，均不属于腐败变质、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常等情形。”即使嘉荣寮步店销售的食用农产品“蓝毒”有部分的枯败，但任满仓只须通过挑拣、清洗等方式，就能有效剔除不可食用部分，保证其进行安全食用。因此，嘉荣寮步店销售的“蓝毒”虽有部分枯败，但这不属于腐败变质、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常等情形。综上所述，东莞市食药局认定任满仓反映的嘉荣寮步店存在经营霉变的食用农产品的违法事实不成立，合法有据，请求二审法院予以维持。
本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。
本院认为：本案属于行政不作为之诉。任满仓在寮步华佳商场、嘉荣寮步店处消费，认为寮步华佳商场、嘉荣寮步店存在销售过期食品的行为，遂持购物视频、购物小票等证据向东莞市食药局投诉，要求东莞市食药局对寮步华佳商场、嘉荣寮步店的违法行为进行查处。东莞市食药局结合调查情况，认定寮步华佳商场、嘉荣寮步店存在销售过期食品的违法行为，但鉴于情节轻微并无造成危害后果，决定不予处罚。任满仓对东莞市食药局的不予处罚决定不服，遂提起本诉。因此，本案的审查焦点在于：一、寮步华佳商场、嘉荣寮步店是否存在销售过期食品的行为；二、东莞市食药局不予处罚的处理是否合法。
对于焦点一，寮步华佳商场、嘉荣寮步店是否销售过期食品，投诉人应对该事实负首要的举证责任，行政机关如持否定意见，则应提出反驳理据。在此基础上，人民法院再根据优势证据规则得出事实的认定。本案中，东莞市食药局对寮步华佳商场销售过期食品的事实是予以认定的，寮步华佳商场在诉讼中亦未提反驳意见和证据，故本院加以采信，认定投诉人所投诉寮步华佳商场的违法事实存在。对于投诉人反映嘉荣寮步店有销售发霉长毛蓝莓的问题，根据食品药品监管总局发布的食药监食监二〔2016〕72号《关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》规定，案涉所售蓝莓属于未改变其基本自然性状和化学性质的食用农产品，投诉人在购买时应对产品进行外观的基本辨识，购买后通过挑拣、清洗等方式，便能够有效剔除不可食用部分，从而保证食用安全的食用农产品，故凡是像果蔬类产品带虫、部分枯败等，均不属于腐败变质、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常等情形。东莞市食药局据此认定投诉人所投诉嘉荣寮步店的违法事实不存在，于法有据，并无不妥。
对于焦点二，东莞市食药局对寮步华佳商场、嘉荣寮步店不予处罚是否合法的问题。案件材料显示，投诉人所举证据只是案涉的个别商品，数量少、货值低；东莞市食药局提供的调查结果也表明，寮步华佳商场销售过期食品情节轻微，没有造成危害后果，寮步华佳商场也能及时纠正，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”情形，因此东莞市食药局依照该条规定对寮步华佳商场不予处罚，合法有据。对于嘉荣寮步店，如前所述，由于并不存在被投诉的违法行为，东莞市食药局对其亦未予处罚，理据正当。任满仓认为东莞市食药局不予处罚欠缺法律依据的理由不成立，本院不予支持。
综上，任满仓的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人任满仓负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审判长 孙立凡
审判员 张志强
审判员 叶俏珠
二〇一七年十一月五日
书记员 吴俏虹