广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第289号
上诉人（原审原告）：广州市番禺区桥南街南郊村民委员会。
负责人：周锦钊，职务：主任。
委托代理人：齐再红，广东昂扬律师事务所律师。
委托代理人：易显书，广东海云天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市规划局。
法定代表人：李明，职务：局长。
委托代理人：朱琼华，广东杰韬律师事务所律师。
上诉人广州市番禺区桥南街南郊村民委员会因规划管理一案，不服广州市越秀区人民法院（2013）穗越法行初字第245号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年3月2日，广州市城市管理综合执法局番禺分局就原告广州市番禺区桥南街南郊村民委员会在广州市番禺区桥南街哈街商业街C5座和C7座的商业楼南侧人行道兴建四座5层钢结构观光电梯向广州市规划局番禺分局发出穗综执法番征字（2012）第22号《违法建设认定征求意见书》，征询是否在规划部门办理了报建手续；此违法建设是否属严重影响城市规划；其法律依据及理由，并随案附送了立案审批表、检查笔录、现场照片、观光电梯四至图、各层平面图、左视图及询问通知书等事实材料。广州市规划局番禺分局受理后核查了历史审批情况，认定原广州市城市规划局对原告2001年8月23日送审的《南郊新村A、B区修改规划》作出穗规番规审字（2001）第351号批复，批复的总平面没有规划观光电梯。原告未经规划部门批准，于2009年开始在番禺区桥南街南郊路擅自兴建三层综合楼六幢，共计建筑面积24742.65平方米。2010年8月25号，被告认定原告的上述行为违法了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，构成违法建设，并对原告作出穗规决（2010）595号行政处罚。被处罚时，原告尚未兴建涉案观光电梯。经核对规划，广州市规划局番禺分局于2012年3月5日作出穗番规处（2012）20号《关于提供规划控制意见的复函》，向广州市城市管理综合执法局番禺分局提出规划控制意见如下：一、经查核规划报建档案，发现上述建（构）筑物未办理规划报建手续，根据《广州市城市规划条例》第二十八条、第六十三条的有关规定，已构成违法建设。二、上述新建的违法建设属于修建性详细规划尚未批准，也未送审建筑设计方案，未办理报建手续，未领取建设工程规划许可证就擅自建设的情况。根据《广州市关于贯彻实施﹤城乡规划法﹥的意见》第三条第（五）项规定，上述违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。不符合城市规划要求保留的条件。请贵局按有关规定依法处理。原告对上述复函不服，诉至法院。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《广州市城市规划条例》第二十八条规定：“在城市规划区内进行的建设工程，建设单位或个人必须取得城市规划部门核发的建设工程规划许可证。”第六十三条规定：“本条例所称的违法建设，包括下列情形：（一）未取得建设用地规划许可证进行建设的；（二）未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证的规定进行建设的；（三）临时建设工程的使用期已满，或使用期未满但城市规划、建设和管理需要，城市规划部门已作出提前拆除决定而未按期拆除的；（四）擅自改变建（构）筑物使用性质的；（五）越权审批和其他违法审批建设的；（六）其他违反法律、法规规定进行建设的。”《广州市城乡规划程序规定》第五十七条规定：“城市管理综合执法机关对违法建设进行立案调查后，认为属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”或者重大、复杂、难以处理的，应当征求城乡规划主管部门的意见。城乡规划主管部门应当在20个工作日内提出规划处理意见，城市管理综合执法机关应当依据城乡规划主管部门的意见作出处理。”本案中，被告作为本市规划主管部门，经查核相关地块未取得建设工程规划许可的情况以及修建性详细规划要求向广州市城市管理综合执法局番禺分局出具规划定性处理意见的复函符合上述规定，原告要求撤销该复函的理由不能成立，应不予采信。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告广州市番禺区桥南街南郊村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元由原告广州市番禺区桥南街南郊村民委员会负担。
上诉人广州市番禺区桥南街南郊村民委员会不服原审判决，上诉至本院称：一、原审法院没有对广州市规划局番禺分局作出的穗番规处（2012）20号《关于提供规划控制意见的复函》的证据是否确凿、适用法律是否正确、程序是否合法等作出认定，违反了行政诉讼的基本原则。二、上诉人的诉讼请求是确认复函无效，但原审法院并未对复函是否有效作出审判，只是认定上诉人要求撤销该复函的理由不能成立，显然是答非所问。三、被上诉人一方面自认具有认定违法建设的职权，同时又否认他的执法主体资格，自相矛盾。且复函实质上对上诉人的行为进行了法律上的定性，对上诉人进行行政处罚是该法律定性必然引致的结果，必然对上诉人的权利义务产生了实际影响。被上诉人所称的其“内部公文”实际上已经“外化”，故是可诉性的具体行政行为，法院理应对其合法性予以审查。四、（一）被上诉人在程序上存在极不正当、违反最低限度的程序要求的情形。被上诉人既未告知上诉人可以提供有关设施合法报建的证据，也未进行调查，甚至未通知上诉人，严重剥夺了上诉人的知情权、陈述权和申辩权。（二）上诉人的相关设施自开工到建设完毕之日，其所处的地段根本就不存在合法的控制性详细规划，也不存在合法的修建性详细规划，故被上诉人作出的复函毫无事实根据。（三）被上诉人作出的复函也缺乏法律依据。《中华人民共和国城市规划条例》已于2008年1月1日起废止，故《广州市城市规划条例》至此也不能单独适用，但被上诉人的复函却单独适用了该条例。且被上诉人认定上诉人的相关设施属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依据的是《广州市关于贯彻实施﹤城乡规划法﹥的意见》第三条第（五）项，该条是对《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的解释，但根据《立法法》的规定，对法律的解释权在全国人大常委会，故上述意见根本无权对《中华人民共和国城乡规划法》作出解释。综上所述，上诉人上诉请求：一、撤销广州市越秀区人民法院（2013）穗越法行初字第245号行政判决；二、判决确认广州市规划局番禺分局作出的穗番规处（2012）20号《关于提供规划控制意见的复函》无效。
被上诉人广州市规划局答辩称：一、广州市规划局番禺分局是广州市规划局的派出机构，受广州市规划局的委托，负责番禺区内的城市规划管理工作，包括番禺区内除市局规划事权范围以外的违法建设定性。《广州市关于贯彻实施﹤城乡规划法﹥的意见》是一份合法有效的政府规范性法律文件。广州市规划局番禺分局依据该份文件相关规定认定涉案违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，合法有据。二、广州市规划局番禺分局依据城管番禺分局报送的《违法建设认定征求意见书》作出《关于提供规划意见的复函》属于政府内部公文，不承担告知上诉人的法律义务，没有侵害上诉人的知情权和申辩权，且《关于提供规划意见的复函》的作出有相应事实证据和法律依据。上诉人请求确认《关于提供规划意见的复函》无效，不符合我国行政诉讼法的规定，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院予以维持。
经审理查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。
本院认为，上诉人未办理规划报建手续，未取得建设工程规划许可证以及修建性详细规划要求，擅自新建涉案观光电梯，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，被上诉人依职权向广州市城市管理综合执法局番禺分局出具规划定性处理意见的复函并无不当。上诉人主张被上诉人程序违法没有相应的法律依据，本院不予支持。上诉人主张涉案观光电梯所处的地段不存在合法的控制性详细规划和修建性详细规划亦未有相应证据佐证，本院不予支持。上诉人主张被上诉人单独适用《广州市城市规划条例》和《广州市关于贯彻实施﹤城乡规划法﹥的意见》错误的问题，因上述文件均未被废止，且其规定亦未与上位法相冲突，更不存在对上位法进行解释的情况，故被上诉人适用上述文件作出复函并无不当，上诉人的该项理由本院不予支持。另外，上诉人主张原审法院未审查上诉人的诉讼请求的问题。诚然上诉人的诉讼请求是确认复函无效，但原审法院经审查后认为涉案复函并未违法，不存在被撤销或确认违法、无效的情形，其作出驳回上诉人诉讼请求的处理正确，不存在审查上诉人诉讼请求错误的情况，对上诉人的该项理由，本院亦不予支持。上诉人主张原审判决未对被上诉人作出的复函是否证据确凿、适用法律错误、程序违法等问题进行审查与事实不符，本院不予支持。综上所述，上诉人的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州市番禺区桥南街南郊村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 余秋白
代理审判员 唐 勇
二〇一四年五月七日
书 记 员 严顺财
周芷诺