湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终663号
上诉人（原审原告）：卢启长，曾用名卢长生，男，土家族，1955年5月12日出生，住湖南省桑植县。
委托代理人：卢锐，男，土家族，1981年2月22日出生，住湖南省桑植县。
被上诉人（原审被告）：桑植县人民政府，住所地湖南省桑植县澧源镇帅乡中路。
法定代表人：赵云海，该县县长。
委托代理人：丁志文，桑植县国土资源局工作人员。
委托代理人：ＸＸ，湖南新川律师事务所律师。
原审第三人：张文才，男，土家族，1938年4月5日出生，住湖南省桑植县。
委托代理人：李子康，湖南源阳律师事务所律师。
上诉人卢启长因与被上诉人桑植县人民政府（以下简称桑植县政府）集体建设用地审批一案，不服湖南省张家界市中级人民法院（2016）湘08行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
湖南省张家界市中级人民法院经审理查明：1998年9月20日，桑植县澧源镇××村及该村覃家台组与第三人张文才签订《征收土地协议书》，该协议约定：本村村民卢长生（卢启长）责任地0.2亩卖给张文才做房屋基地，价格每亩2.5万元，共计5000元，其中农户补偿费3000元，村组土地费2000元。四至界限：东起卢长生责任地12米为界，南起卢贤志、卢贤民责任田为界，北起卢贤德地为界，西起陈广宗屋基坎为界。村组代表覃章舍、王真祥等，责任户卢长生（卢启长）、购买方张文才在协议书上签字，并加盖村组公章。1998年10月28日，桑植县澧源镇国土管理所对《征收土地协议书》约定的地段进行现场察看和丈量绘图，填写《澧源镇非农用地实地察看记录表》，用地户姓名为张文才，加盖村委会公章。1998年12月8日，桑植县澧源镇人民政府签署同意呈报张文才申请用地的意见，同年12月28日，桑植县建设委员会为张文才核发编号9812094号《湖南省建设用地规划审批单》。1998年12月30日，桑植县政府为申请用地建房的张文才核发（98）政乡土字第874号乡（镇）村集体建设使用土地审批单（以下简称874号审批单），被用地单位为桑植县澧源镇××村覃家台组，建设项目为住宅，准建面积为113.9平方米。卢启长认为桑植县政府给张文才颁发的874号审批单损害了其利益，且颁发该审批单所依据的事实虚假，程序违法，请求：1.撤销桑植县政府给第三人张文才颁发的874号审批单；2.本案诉讼费用由桑植县政府承担。
湖南省张家界市中级人民法院认为：1988年施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。1991年施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。桑植县澧源镇××村及该村覃家台组与第三人张文才于1998年9月20日签订了《征收土地协议书》，由第三人张文才及村民代表在该协议上签字，并加盖了该村村民委员会公章。经桑植县澧源镇人民政府审核，桑植县政府土地管理部门审查同意后报桑植县政府批准，桑植县政府于1998年12月30日给第三人张文才颁发874号审批单，符合法律规定。综上，原告卢启长的诉讼请求不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告卢启长的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告卢启长负担。
卢启长不服上述判决，向本院提起上诉称：1.卢启长承包水井田0.55亩，桑植县政府于1984年8月1日为其颁发《桑植县农村土地、山林使用证》，2007年6月30日桑植县政府又为其颁发编号为3010501002的农村土地承包经营权证对上述0.55亩水井田进行续包。桑植县政府1998年12月30日为张文才颁发的874号审批单，涵盖了上述农村土地承包经营权证中的土地范围，超过了《征收土地协议书》约定的0.2亩，且确定的位置与《征收土地协议书》约定的位置不一致，侵犯了其土地承包经营权。2.原审法院认定事实不清。张文才现户籍所在地和居住地均在桑××县桥××山羊溪村××组，在当地有宅基地和私房，2015年以前系覃家台组空挂户。张文才现已超过法定建房年龄，建房主体不适格。张文才不具备征收土地主体资格，《征收土地协议书》为买卖土地协议，属于违法协议。张文才提供虚假证明材料骗取审批单，桑植县政府不进行审查就予以行政登记的行政行为违法。3.原审法院未依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，而适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，适用法律错误。请求：撤销原判；一、二审诉讼费用由桑植县政府承担。
桑植县政府答辩称：1.卢启长诉称的土地承包经营权遭到侵害不成立。卢启长签订了《征收土地协议书》，自愿将其承包的部分土地出让给张文才用于建房，张文才给卢启长支付了3000元征地款，给村里支付了600元土地使用费。2.桑植县政府作出874号审批的审批程序合法。张文才向桑植县澧源镇人民政府提出申请建房，桑植县澧源镇国土资源所进行了实地调查，所在小组及何家坪村居委会均签署了同意建房意见，并加盖印章，卢启长当时没有提出异议。桑植县澧源镇人民政府审核后报桑植县政府审批，审批程序合法。3.卢启长的起诉超过了诉讼时效。卢启长对张文才申请建房并得到批准早就知情，该地块一直是张文才在管理使用，卢启长多年来一直未主张权利，亦未向主管部门提出申请解决该宗土地争议，2016年才对1998年作出的874号审批单提起诉讼，已过诉讼时效。综上，请求驳回卢启长的诉讼请求。
张文才答辩称：1.卢启长称其1984年承包了本案争议地与本案没有关联性。卢启长明知1998年就已经将本案争议地出让给张文才作为宅基地，其称2007年在换发土地承包证时继续承包了本案争议地与事实不符。2.张文才2015年前户籍在澧源镇××村，有当时何家坪村委会的证明、张文才一审提供的户籍证明为证，张文才作为何家坪村村民，申请宅基地符合相关政策规定。3.张文才在与卢启长达成用地协议，并经村组同意后，按约定给卢启长支付了土地出让款3000元，依法申请办理集体建设用地手续，缴纳了相关费用，澧源镇国土资源所进行了实地调查，并征得何家坪村、覃家台组同意，当时卢启长未提出异议。桑植县政府为其颁发874号审批单事实清楚、程序合法。4.卢启长在争议地经道路扩建变成临街土地后便阻止张文才建房，并以《征收土地协议书》无效等理由要求撤销874号审批单，其上诉理由不成立。原审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求驳回卢启长的上诉，维持原判。
当事人原审提交的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。原审查明的事实本院予以确认。
二审中，根据原审已经质证的证据和现场查勘的情况，本院另查明：874号审批单未载明用地四至范围及用地红线图，桑植县政府亦未就874号审批单另行颁发集体土地建设用地使用证。桑植县澧源镇国土管理所填写的《澧源镇非农用地实地察看记录表》中的四至范围为：东以本户旱地和卢贤德田坎为界，南、西、北均以本户旱地为界，所绘土地红线图经现场查勘，南、北界限与《征收土地协议书》约定的一致，东至界限离卢岩生责任地约1.5米，自东向西长13米，西至界限离陈广宗地约16米，与《征收土地协议书》中约定的“东起卢长生（卢启长）责任地12米为界，西起陈广宗屋基坎为界”不一致。涉案争议地位于桑植县城区主干道，目前上诉人卢启长和第三人张文才均未在该争议地上建房。张文才于2017年12月28日向本院提交承诺书，表示将严格按照1998年与卢启长签订的土地协议建房，绝不超过协议范围。
本院认为，本案上诉人卢启长的诉讼请求为撤销桑植县政府1998年12月30日为张文才颁发的874号审批单。根据1988年施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款的规定“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”本案中，桑植县澧源镇××村及该村覃家台组与张文才于1998年9月20日签订了《征收土地协议书》，约定卢长生（卢启长）0.2亩责任地转让给张文才做房屋基地，由村组代表、张文才、卢长生（卢启长）在该协议上签字，并加盖了该村村民委员会公章，张文才按照协议约定向卢启长支付了土地补偿款。经张文才申请，桑植县澧源镇人民政府审核后报桑植县政府批准，桑植县政府于1998年12月30日给张文才颁发874号审批单，符合上述法律规定。
卢启长主张874号审批单涵盖了其编号为3010501002的农村土地承包经营权证中的土地范围，超过了《征收土地协议书》约定的0.2亩，且确定的位置与《征收土地协议书》约定的位置不一致，侵犯了其农村土地承包经营权。根据已查明的事实，874号审批单中批准的用地面积为113.9平方米，未超出《征收土地协议书》约定的0.2亩。874号审批单既未载明建设用地四至范围，亦未附用地红线图，即该审批单未明确集体建设用地范围。卢启长主张874号审批单确定的土地位置与《征收土地协议书》约定的土地位置不一致，实际为桑植县澧源镇国土管理所填写的《澧源镇非农用地实地察看记录表》中的四至范围及土地红线图与《征收土地协议书》中约定的土地四至范围不一致。《土地征收协议》是第三人张文才证明其土地权属来源及申请办理874号审批单的依据，在该审批单只明确了用地面积，未明确用地范围的情况下，用地范围应以《土地征收协议》约定的土地范围为准。第三人张文才尚未在涉案争议地上建房，其亦向法院提交书面承诺，表示将严格按照1998年签订的《土地征收协议》建房，绝不超过协议范围。卢启长于1998年将其承包的0.55亩土地中的0.2亩协议转让给张文才，并由桑植县政府于1998年12月30日为张文才颁发874号审批单，该审批单的颁发时间早于2007年6月30日桑植县政府为卢启长颁发编号为3010501002的农村土地承包经营权证的时间，卢启长提出874号审批单侵犯其农村土地承包经营权的主张与事实不符。卢启长提出《征收土地协议书》违法，张文才2015年以前系覃家台组空挂户，张文才提供虚假证明材料骗取审批单等主张，但均未提交充分的证据予以证明。故对卢启长的上述主张，本院不予支持。
综上，上诉人卢启长的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人卢启长负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑 波
审 判 员 朱志林
审 判 员 林 芝
二〇一八年一月三十日
法官助理 刘柯岑
书 记 员 刘海涛
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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