湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘01行终97号
上诉人（原审被告）湖南省人力资源和社会保障厅，住所地：湖南省长沙市天心区银杏路6号。
法定代表人贺安杰，厅长。
委托代理人廖佳、郭雅琴，该单位工作人员。
上诉人（原审第三人）湖南工业大学，住所地：湖南省株洲市泰山西路**号。
法定代表人谭益民，校长。
委托代理人方媛，系湖南工业大学人事处工作人员。
委托代理人伍贤华，湖南天地人律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）傅玉瑜。
委托代理人伍琳、朱敏，湖南湘和律师事务所律师。
上诉人湖南省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）、湖南工业大学因与被上诉人傅玉瑜退休待遇审批一案，不服长沙市天心区人民法院（2016）湘0103行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明：傅玉瑜出生于1966年1月4日，于1999年元月因随军安置从株洲市公安消防支队调入原株洲工学院（现已并入被告湖南工业大学）图书馆工作，其进入该校时的原始身份为全民所有制单位劳动合同制工人。傅玉瑜在被告湖南工业大学工作期间，2000年9月取得管理员专业技术任职资格，并于2000年9月27日被原株洲工学院发放聘书聘任为管理员专业技术职务，任期从2000年9月27日至2002年9月27日。2002年7月傅玉瑜取得助理馆员专业技术职务资格，2002年9月再次被湖南工业大学聘任为助理馆员专业技术职务，任期从2002年9月至2006年9月。但湖南工业大学在聘任傅玉瑜上述专业技术职务过程中未到省人社厅办理工勤人员转聘到专业技术岗位的备案手续。聘任期间湖南工业大学系按照专业技术人员的工资标准向傅玉瑜发放工资待遇。2006年9月傅玉瑜获得了“馆员”专业技术职务任职资格，湖南工业大学此后未继续对傅玉瑜发放专业技术职务的聘书，也未发放聘任傅玉瑜为工勤岗位的聘书，但傅玉瑜此后一直在原来任职的图书馆岗位工作，湖南工业大学继续按照专业技术人员职务工资待遇标准向傅玉瑜发放相关待遇，傅玉瑜2006年11月获得馆员任职资格后，一直按照“馆员”对傅玉瑜逐年进行年度考核，期间从未调整傅玉瑜受聘岗位。湖南工业大学的《非教学、科研人员中所具备专业技术职务与所从事工作岗位对口目录》载明，图书资料员岗位，需具有高教系列管理学、高教管理或图书系列职称。
2011年11月20日，学校填报的《湖南省事业单位工作人员花名册》中载明傅玉瑜具有“馆员”职业资格，但是现聘岗位类别为“工勤”；2011年12月10日，学校向省教育厅与人社厅上报《湖南省事业单位岗位设置及人员聘用情况认定表》，学校在岗位设置时将傅玉瑜被聘用岗位向省人社厅备案为工勤岗位。2012年5月25日，学校向省教育厅及省机构编制委员会上报《湖南省事业单位基本情况表》及其附表中，载明傅玉瑜属于中级工中的“工勤四级”。2014年10月调整基本工资标准时，湖南工业大学上报给省人社厅的《省直机关事业单位工作人员2014年10月调整基本工资标准审核花名册》上填报的傅玉瑜的现任职务（岗位或技术等级）为工勤四级。2015年事业单位工资调整后，2016年1至4月傅玉瑜在被通知退休前，按照专业技术岗位10年的工资标准（十级岗位工资为1390元，22级薪级工资931元）对傅玉瑜进行工资套改，发放了专业技术岗位工资待遇。
傅玉瑜同时于2005年12月31日参加了株洲市机关事业单位工人技术等级岗位升级的考核，其申请考核工种为计算机录入处理，申请考核技术等级为中级，综合成绩合格，2006年11月16日湖南工业大学考核办公室同意其考核结果。2013年9月5日湖南工业大学工勤技能岗位考核（考试）进行资格审查，傅玉瑜由四级技术等级申报为计算机文字录入处理三级。2014年11月17日傅玉瑜由工勤技能人员考核申报审批，由信息行业计算机文字录入中级申报为高级，综合评审结果为合格。
2016年1月，傅玉瑜满50周岁，湖南工业大学告知傅玉瑜其已达到正常退休年龄，将为其办理退休手续等事项，湖南工业大学经党委讨论于2015年12月23日向校属各部门下发了《关于刘扬等同志退休的通知》，通知傅玉瑜退休。傅玉瑜认为其已在专业技术工作岗位超过十年，符合55周岁退休的规定，应在55周岁退休。此后湖南工业大学填写《湖南省省直机关事业单位人员退休时相关工资和退休费待遇备案表》以傅玉瑜属于高级工岗位原基本退休费计发比例为81%等内容提请退休后工资和退休相关待遇备案，湖南工业大学的主管部门湖南省教育厅签署了同意意见，省人社厅于2016年1月15日在傅玉瑜的《湖南省省直机关事业单位人员退休时相关工资和退休费待遇备案表》意见栏中签署意见:“同意该同志原基本退休费计发比例为81%，按养老保险改革前办法享受退休优异待遇提高退休费计发比例为0%”，并加盖了省人社厅机关事业单体退休审批（备案）专用章，核准了傅玉瑜的退休待遇等事项：2014年9月部分工资待遇项目和标准：职务（岗位）工资615元，基本（薪级、等级）工资363元；养老保险改革老办法待遇标准计算公式设计的相关待遇标准为：按本人2014年9月退休的基本退休费792.18元，按湘政办发（2015）79号文件规定增加的基本退休费260元，按本人2014年9月职务（岗位等级）对应的退休补贴和其他继续发放项目中退休补贴1640元，女职工卫生费15元，合计2707.18元。傅玉瑜的正常工资待遇发放到了2016年3月，自2016年4月以后湖南工业大学系按照退休人员的待遇标准向傅玉瑜发放退休待遇。傅玉瑜对此不服，要求按照专业技术岗位年龄标准退休，提起本案诉讼。
一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《湖南省事业单位工作人员退（离）休、退职管理实施意见》规定，县以上政府人事部门是事业单位工作人员退休的主管机关。省人社厅是湖南工业大学工作人员退休的主管机关，具有对傅玉瑜退休待遇核准备案的法定职责。本案中湖南工业大学系傅玉瑜所列的被告，不属于行政机关，其不具有退休审批的行政审批权限，其实际地位应为与本案的处理结果具有法律上的利害关系的第三人。
如何认定省人社厅对事业单位退休人员的待遇核准备案行为的性质。傅玉瑜的《湖南省省直机关事业单位人员退休时相关工资和退休费待遇备案表》上，经过湖南工业大学填写报批单位意见后，省人社厅在意见栏内签署了“同意该同志原基本退休费计发比例为81%，按养老保险改革前办法享受退休优异待遇提高退休费计发比例为0%”的意见，并加盖了省人社厅机关事业单位退休审批（备案）专用章，核准了傅玉瑜的退休待遇，系对傅玉瑜退休待遇的审批行为。核准傅玉瑜的退休后的待遇系以傅玉瑜必须退休为前提的，因该行政行为作出后对傅玉瑜的利益具有影响，该核准备案行为具有可诉性。
如何认定省人社厅提出的傅玉瑜由工勤岗位转聘为专业技术职务岗位应当办理备案的问题。行政许可法规定，设定行政许可应当由法律法规的明确授权，根据国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（国办发[2002]35号）文件规定，事业单位实行人员聘用制实现由身份管理向岗位管理转变系事业单位人事制度改革的方向。省政府办公厅《关于印发湖南省事业单位岗位设置管理实施意见（试行）的通知》（湘政办发[2008]11号文件）规定“由工勤岗位受聘到专业技术岗位或管理岗位的人员，应按照干部人事管理权限确定并报同级政府人事部门办理聘用备案手续”，该文件规定转聘岗位需办理备案系为了规范事业单位的岗位设置管理，理顺事业单位人事关系的一种行政监督行为，其实质不是要对此设定行政许可，因只有法律法规有明确规定授权才能设定新的行政许可，对事业单位工勤人员转岗聘用是否必须到相关人社部门办理备案才能生效，没有更高位阶的法律法规对此作出明确的规定。从备案的操作程序看，办理岗位聘用备案系事业单位的义务而不是工作人员的义务。根据2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序规定》第四十七条规定“规范性文件不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项。规范性文件对实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得与所依据的规定相抵触；没有法律、法规、规章依据，规范性文件不得作出限制或者剥夺公民、法人或者其他组织合法权利或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。”第五十一条规定，“规范性文件有效期为5年。标注“暂行”、“试行”的，有效期为2年。有效期满的，规范性文件自动失效。制定机关应当在规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，认为需要继续施行的，应当重新公布；需要修订的，按制定程序办理。”事业单位按照岗位设置管理的有关规定自主设置本单位的各类具体岗位，明确岗位等级，政府人事行政部门和事业单位主管部门要落实单位用人自主权，确保事业单位根据岗位的职责任务和任职条件自主聘用人员。因省人社厅未提供证据证明湘政办发【2008】11号规范性文件在有效期满前进行了评估并重新公布，且该规范性文件不是要设定事业单位人员转聘岗位必须经过人社部门办理备案登记的行政许可，湖南工业大学提出的工勤人员转聘岗位必须办理备案否则无效的依据不足。
本案事实争议的焦点为傅玉瑜在专业技术岗位受聘是否满10周年的问题。两被告提出2006年9月后学校未继续聘任傅玉瑜为专业技术人员，故其受聘专业技术人员岗位尚未满10年。认定傅玉瑜是否在专业技术岗位任职10年，应当以其实际工作的岗位进行认定。原株洲工学院或湖南工业大学发放聘书聘任傅玉瑜为助理馆员、馆员的期间为2000年、2002年,2006年后傅玉瑜取得了馆员的专业技术职称资格，此后虽未有对傅玉瑜继续聘任其在专业技术岗位的聘书或签订聘用合同，傅玉瑜在此后虽然申报或参加过工勤人员更高等级的考试考核，但其受聘期间同时也获得了专业技术职务的相关资格，因其图书馆图书资料员工作岗位一直未变动，被告湖南工业大学也没有向其下发重新聘其为工勤岗位人员的聘书或与其签订聘用为工勤人员的聘用合同，此后湖南工业大学系按照专业技术职务任职年限和级别的标准对傅玉瑜进行工资待遇套改，并按照馆员的专业技术职称进行年度考核，事实上一直按照专业技术人员待遇标准向傅玉瑜发放相关工资待遇，如果以未继续发文聘用傅玉瑜任职专业技术职务即推论傅玉瑜此后系聘用为工勤人员，则又回到了原来的事业单位实行身份管理的老路，不符合事业单位由身份管理变为岗位管理的改革方向，故2006年9月后至2016年1月期间应视为湖南工业大学对傅玉瑜在专业技术岗位事实上的继续聘用，应当认定傅玉瑜在受聘岗位上工作已满10周年。
依据《人事部关于印发
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第二项的规定，判决如下：一、撤销湖南省人力资源和社会保障厅2016年1月15日在傅玉瑜的《湖南省省直机关事业单位人员退休时相关工资和退休费待遇备案表》上作出的“同意该同志原基本退休费计发比例为81%，按养老保险改革前办法享受退休优异待遇提高退休费计发比例为0%”的行政行为；二、责令湖南省人力资源和社会保障厅于本判决生效之日起60日内对傅玉瑜的退休事项重新作出决定。
上诉人省人社厅上诉称:2006年之后，湖南工业大学中断了对傅玉瑜的专业技术职务聘任，其聘期不满10年，一审认定事实错误。请求撤销一审判决。
上诉人湖南工业大学上诉称：2006年以来，湖南工业大学并未聘用傅玉瑜为专业技术人员。一审认为无需备案即可生效是错误的。一审赋予上诉人退休审查时实体审查义务不当。请求撤销一审判决，驳回傅玉瑜的诉讼请求。
被上诉人傅玉瑜答辩称：傅玉瑜在专业技术岗位受聘已满十年，从未进行岗位变动，不能以未继续颁发聘书认为应从专业技术岗位回到工勤岗位，不能以未备案否定持续聘用的事实。一审判决是正确的。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据湖南工业大学为傅玉瑜申报办理退休待遇审批手续时提交的材料，傅玉瑜系工勤人员，与备案信息一致，且材料齐全、互相一致，故省人社厅据此为傅玉瑜按工勤人员核定退休待遇具有事实根据，符合相关规定，并无不当。一审认为被诉行为适用法律错误并予以撤销不当，应予纠正。关于傅玉瑜认为其从事的工作是专业技术工作，其岗位属专业技术岗位，故其系专业技术人员，不是工勤人员，相应地，其未到退休年龄，单位不应让其退休，不应按工勤人员确定退休待遇，人社部门不应按工勤人员核定其退休待遇等问题。本院认为，《事业单位岗位设置管理试行办法》第三条：“本办法所称岗位是指事业单位根据其社会功能、职责任务和工作需要设置的工作岗位，应具有明确的岗位名称、职责任务、工作标准和任职条件。”根据上述规定，工作岗位由单位设置，相关人员从事的工作属工勤岗位还是属专业技术岗位，应由单位设置确定。傅玉瑜的工作虽有专业性，但单位在进行岗位设置时并未将其工作岗位设置为专业技术岗位，其据此主张其工作的岗位属专业技术岗位，进而认为省人社厅按工勤人员核定其退休待遇错误，无事实根据，不予采信。事实上，其提交的材料可证明其享受专业技术人员工资待遇，但不能证明湖南工业大学系将其工作岗位作为专业技术岗位设置的，不能证明其工作岗位系专业技术岗位，也不足以否认湖南工业大学是将其作为工勤人员定岗的事实。一审认定傅玉瑜2006年9月至2016年1月间在专业技术岗位上事实受聘错误，应予纠正。对于傅玉瑜认为单位不应让其退休，不应将其按工勤人员定岗和管理等问题，属其与单位之间的争议，本案不予审查。关于由工勤岗位转聘为专业技术岗位应当办理备案的规定是否影响单位人事聘用行为的效力的问题，因湖南工业大学系将傅玉瑜作工勤人员定岗的，被诉行为不涉及从工勤岗位转聘为专业技术岗位的备案问题，一审对此予以审查，超出本案审查范围，应予纠正。综上，被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。一审适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销长沙市天心区人民法院（2016）湘0103行初60号行政判决；
二、驳回傅玉瑜的诉讼请求。
本案二审诉讼费50元，由被上诉人傅玉瑜负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 永
审 判 员 陈丽琛
代理审判员 黄 姝
二〇一七年八月三十日
书 记 员 田景月
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。