吉林省农安县人民法院
民 事 判 决 书
（2017）吉0122民初960号
原告农安县高家店镇刘家屯村民委员会
法定代表人：董树国，村主任。
委托诉讼代理人：刘俭，吉林诚元律师事务所律师。
委托诉讼代理人：兰世坤，吉林诚元律师事务所实习律师。
被告刘永涛，现住农安县。
委托诉讼代理人：陈利民，吉林盛钰律师事务所律师。
被告高国春，现住农安县。
委托诉讼代理人：陈利民，吉林盛钰律师事务所律师。
被告尹相加，现住农安县。
原告农安县高家店镇刘家屯村民委员会与被告刘永涛、高国春、尹相加土地侵权纠纷一案，本院于2017年2月27日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告农安县高家店镇刘家屯村民委员会法定代表人董树国及其委托诉讼代理人刘俭、兰世坤；被告刘永涛、高国春及其上述二被告的委托诉讼代理人陈利民均到庭参加了诉讼，被告尹相加未经法庭许可中途退庭。本案现已审理终结。
农安县高家店镇刘家屯村民委员会向本院提出诉讼请求：1、要求三被告立即停止侵害，将占有耕种原告所有的位于东甸子130.23公顷土地立即归还给原告；2、三被告赔偿因强行耕种两年耕地给原告造成的经济损失61万元。事实和理由：位于原告地域内的东甸子130.23公顷土地，一直以来与县草原部门存在权属争议。2015年4月1日，农安县人民政府根据县土地局的航空测试图作出《关于高家店镇刘家屯村与畜牧局草原站土地权属争议的处理意见》，明确了上述土地归原告所有。由于三被告已从畜牧局草原站承包了该土地进行了耕种，于是原告数次通知草原站及三被告，要求立即停止耕种、交还土地，草原站也分别通知三被告并书面通知解除承包土地合同，可是三被告拒不交还土地，仍强行耕种并收益，致使原告2015年无法发包上述土地。2016年4月在村民集体上访强烈要求收回土地的背景下，原告又召开村民代表会议研究，决定对外公开招标发包上述土地，经履行必要的法定程序后，竞买人以29万元的最高竞价承包了上述土地的经营权，并与原告签订了承包合同。然而，三被告仍不交土地强行耕种，把承包人播种在地里的种子毁掉，造成承包人化肥、种子、设备、人工等损失3万多元，承包人多次找原告索赔及要求退还承包费。原告认为三被告的行为已触犯法律，并严重侵犯原告财产权益。现原告依据我国相关法律规定提起诉讼。针对庭审中被告方的答辩补充四点：一、关于农安县人民政府意见的效力问题。这份意见是合法有效的，因为人民政府是有权做出土地确权的部门，法律依据是土地管理法第16条，所以这份农安县人民政府的意见是合法有效的，也是可以作为裁判依据的。二、这份意见和后期对意见的更正二者关系。两份证据没有改变其内容，不是象被告所说更正就废止了前面的意见，因为意见和更正内容没有改变，只是对于草原站与被告是否解除合同之内容变换说法，这两份证据即不矛盾也不冲突，都明确确权原告是诉争土地所有权人。三、被告在答辩中说，假使土地归原告所有，也不影响被告行使承包权，这一说法是错误的，即违背事实也不符合法律规定，因为事实上被告并没有和原告签订合同，与草原站签的合同不能约束原告，且草原站与被告已解除合同，物权法明确规定物权不容侵犯，本案诉争土地的物权已经明确属于原告，原告就有权对诉争土地行使其四项权力。四、被告在质证时阐述的观点，即草原站的解除合同通知书，不符合合同法第94条规定，因为合同法第96条明确规定合同解除通知对方即为解除，尤其被告称草原站丧失物权，就无权作出解除合同行为，因为合同关系是债权关系，被告将物权和债权关系混淆了，因此，原告依据政府对土地的确权，请求被告交还土地有事实、有证据、有法律依据，应该得到法律支持。至于被告所主张的与草原站间的合同关系，与本案无关，与原告更无关，那是另一个法律关系，请求法院支持原告的诉求。最后，关于庭审中的几个具体问题，一、被告所称的被告与草原站所签的是行政合同的观点，是错误的，因为行政合同最起码是指行政主体为了实现管理目标而签订的，本案签的合同是民事主体双方权利义务关系，所以认定行政合同是错的。二、本案诉争的土地并非是草原，因为有农安县国土局调查取证，土地管理法明确授权土地局有权确认土地性质，所以农安县土地管理局已经确认该争议的土地是盐碱地，不是草原地，所以草原站与被告签订的合同是不能成立的。三、被告从答辩到辩论未提到土地管理法，而提到土地承包法26条，土地承包法调整的是家庭承包30年不变的合同关系，因为我国农村土地承包是基于家庭联产责任制，约束的是发包方与承包方双方的合同行为，而本案，原告未与被告签订合同，未将土地发包给被告，从现在要求收回土地的性质来看，是属于村集体所有的机动地范畴，不属于家庭承包地范围，而机动地是起调整作用的，法律明确规定禁止长租，所以本案不适用土地承包法，更不适用该法第26条，另外被告还谈到用益物权大于所有权，这有背于法，因为一切权利都是基于所有权产生的，诉争的土地的所有权已属于原告，原告就有权行使向下的所有权能。尤其原告要收回土地自行耕、发包耕种，合情合理又合法，被告的抗辩理由不能成立。
刘永涛、高国春及刘永涛、高国春委托诉讼代理人陈利民辩称：原告的诉讼请求不成立，应予驳回，理由一、原告到目前为止尚未合法取得该争议土地合法所有权，农安县人民政府“意见”没有法律效力，涉案土地原是草原，由农安县土地局越权，改变性质，由政府将其所有权划拨给原告，根据草原法的规定，草原属于国家所有，草原法第9条规定，其所有权由国务院行使，因此农安县人民政府的意见是越权行政，没有法律效力，从意见本身的程序看，它不是一个人民政府确权的决定，是一个信访处理意见，也未经法定程序公示送达，如果改变该土地所有权，必须报国务院批准，因此农安县人民政府的意见到目前，最多是效力待定。庭审中原告代理人在质证时，也赞同草原所有权由国务院代为行使，该争议地在承包时为草原，关于这点是不争的事实，那么土地管理法，设定的权限为县级人民政府，是对普通土地的权限的设定，不包括草原，无论是草原性质改变还是权属争议处理，农安县人民政府均无此权限。二、原告所依据的意见为2015年4月1日农安县人民政府出具的，经被告人向长春市人民政府提出行政复议后，农安县人民政府于2016年10月9日对该意见进行了更正，新的意见已经撤销了关于“农安县畜牧局草原管理站按政府要求解除与承包人签定的合同，把这块土地还给村委会”，第一项确权没的撤销，所以原告的诉权没有根据。第三、假使所有权现已归原告，也不能影响被告人行使土地承包权，承包经营权是用益物权，不受物权转移的影响，不随所有权的让与而让与，不随其它权力的消灭而消灭，用益物权的排他性和独立性是基本的法律常识，用益物权优于所有权，即使标的物的所有权发生转移也不影响用益物权的存在，土地承包法第26条、草原法第13条都有相应的规定，假使原告取得了所有权的话，他也只是继受取得了该争议地的发包方的地位，在承包合同期内发包人不得收回发包土地。四、被告与草原站签订承包合同时，原告均盖章，表示同意，原告称不知道这个情况，违反了诚实信用的原则。村里加盖公章的法律后果，其无论是签订合同时还是该争议地属于争议过程中，还是属于国有，原告均对被告承包该土地表示同意，该意思表示的效力，当然及于原告取得所有权之后。因此本案不是侵权之诉，是合同纠纷，质证过程中，原告对此没有发表意见，应视为默认。五、损失问题，被告无过错，不承担损失。法律明确规定土地所有权、使用权发生争议，在争议尚未解决前，要保持土地现状，如果原告在土地争议过程中，进行投入，造成损失属于自行扩大损失。原告人在双方尚未解除争议前（原告出示的司法所证据，证明当时司法所参与调解）今天的法庭庭审也证明争议还在继续。原告在争议过程中将土地承包给他人，违反法律规定，主观具有过错，无论有多大损失，均应自行负责。同时原告主张的损失，均为化肥种子和人工，这些并不能够因为不能履行协议而灭失，因此其主张也缺乏事实依据。最后，关于庭审中的几个具体问题。关于原告称因被告改变草原用途，而导致合同无效的主张不能成立。是否有效，应由行政部门确认，原告无权提出主张。关于被告与草原管理站所签合同的性质问题，此合同实际上是一个行政合同，合同第三条约定上级要求退耕还牧时，乙方无条件执行。到目前为止没有任何机关要求退耕还牧，被告没有违反合同约定。至于第7条不一致，因该合同是行政合同，应当做出有利于相对人的解释。原告认为草原管理站通知解除合同，纯粹对法律的误解，96条不适用本案，因为该合同被告已全部履行了合同义务，如解除必须协商或人民法院裁决，如果一方可以任意解除的话，势必造成强势一方任意侵害弱势一方的合法权益。另外原告代理人称合同是债权关系，称被告人混淆了债权和物权的关系，是对基本法律概念的误解。承包经营权属于用益物权，是基本法律常识。关于诉争土地非草原问题，这是一个错误的结论来引导原因的伪命题，因为事实经过是农安县土地部门先行把原来登记注册、登记为草原的土地确认为盐碱地。农安县的国土部门的认定是超越权限的认定，应当报国务院批准，然后才有所有权之争，所以农安县人民政府的意见就是越权的。土地承包法总则中，明确了该法的适用范围，包括耕地、草原，其调整的不仅是家庭联产承包关系，农村土地发包，分为平均发包的生产资料、非平均发包的生产资料，本案争议的土地为非平均发包的生产资料，完全适用土地承包法第26条。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
尹相加辩称，我同意刘永涛、高国春及他们律师的意见。
原告农安县高家店镇刘家屯村民委员会围绕诉讼请求依法提交了证据：1、农安县高家店镇人民政府的证明一份（原件），证明原告的主体资格。质证时，三被告均无异议。2、农安县人民政府2015年4月1日《关于高家店镇刘家屯村与畜牧局草原管理站土地权属争议的处理意见》（复印件），证明原告享有对诉争土地的所有权。质证时，三被告及被告刘永涛、高国春的委托诉讼代理人均表示有异议，称以其答辩意见一和二为其对该证据的质证意见。3、农安县高家店镇农村经济管理服务中心《关于高家店镇刘家屯村东甸子地招标、发包情况的说明》及高家店镇刘家屯村民委员会《刘家屯村东甸子地发包公告》各一份（复印件），证明原告对诉争土地采取拍卖程序发包。质证时，三被告及被告刘永涛、高国春的委托诉讼代理人均表示对两份证据真实性没有异议，合法性有异议，两份证据恰恰证明刘家屯村在争议未解决期限内实施了发包行为，是对三被告实施了侵权。4、《刘家屯村东甸子发包协议书》一份（复印件），证明争议的土地承包价为每年29万元。质证时，三被告及被告刘永涛、高国春的委托诉讼代理人均表示有异议，称不具有合法性。5、承包费《收据》一份（复印件）。证明诉争的土地2016通过招标的形式发包出去，承包人交的承包费。承包价为每年29万元，由于承包人没种土地，发包人没有交付给承包人，造成的损失，赔偿的证据。质证时，三被告及被告刘永涛、高国春的委托诉讼代理人均表示有异议，称不具有合法性。6、被告阻挡承包人种地的相片五份及农安县司法局高家店镇司法所的《情况说明》一份、农安县公安局高家店镇派出所的《情况说明》一份。证明2015年、2016年被告强行耕种原告发包的土地，给原告造成的损失，2015年原告自行耕种也没有种上的损失。质证时，三被告及被告刘永涛、高国春的委托诉讼代理人均表示对公安局和司法所的证据真实性没有异议，但不能证明原告所要证明的问题，司法所的《情况说明》恰恰能够证明双方到目前为止土地使用权尚处于争议阶段。相片不符合证据基本要件，因此不予质证。7、农安县草原管理站作出的《解除草原承包合同通知书》三份（复印件）证明与三被告签订的承包合同已经依法解除，草原站为三被告下发的草原使用证均已作废。质证时，被告刘永涛、高国春及被告刘永涛、高国春的委托诉讼代理人称对真实性无异议，但不具有法律效力，一、如果认为该争议土地所有权属发生转移的话，那么草原站就已丧失管理权，那么草原管理站就无权对该草地的四项权能进行处分，他只能通知用益物权人土地所有权变动的情况。二、解除通知是根据2015年4月1日的《意见》中按政府要求“解除承包合同将土地交由原告”意见中这样的内容作出的，作出的时间是2016年的4月11日，2016年10月9日《意见》中该内容已被撤销，因此通知失去了依据。三、该解除合同通知不符合合同法94条任何一个解除合同的情形，该合同并未依法解除，因为刘永涛已履行了合同的全部义务，如合同一方想要解除，应协议解除或经人民法院判决，因此该通知书仅为合同一方单方面的意思的表示，没有法律效力。8、长春市国土资源局长国土耕字2008年第15号《长春市国土资源局文件》一份。证明诉争土地现在属于耕地，是由盐碱地改造而来。质证时，被告刘永涛、高国春及被告刘永涛、高国春的委托诉讼代理人表示这份证据说明2008年前争议的土地是草原。
被告方围绕其主张依法提交了证据：刘永涛提交证据如下：1、草原承包档案一套4份（复印件）证明一、刘永涛合法取得草原经营权。二、因刘永涛申请承包时，该地存在争议，所以刘家屯村当时也签属了同意刘永涛承包该草原的意见。三、土地方位图证明了承包土地方位、面积。四、草原承包合同证明刘永涛已合法取得了该地块的承包经营权，并一次性交齐了所有的承包费。质证时，原告有异议，一、刘永涛违背了该合同第七条的约定，没有将承包的土地种草及饲料，而耕种农作物。按第九约定，草原站有权收回土地，刘永涛就失去了经营权，所以这份证明了被告刘永涛在本案中无权主张诉争议土地的经营权。二、方位图，质证意见是这个方位图是被告刘永涛现在占有的土地位置，正是原告所主张要收回的土地，根据这个图证明原告向被告刘永涛主张回收所占用的土地是有事实根据的，因为刘永涛占用了原告本案诉争的土地。三、申请书，质证意见是刘永涛实际的行为违背了申请书的内容，改变了自己所申请的土地的性质，违背了承包合同约定。四、这几份证据共同证明了象被告代理人答辩时所说的改变草原的土地性质只有国务院有权，其他任何人或单位都无权改变土地性质，被告举证证明自己改变了草原土地性质，其行为是违法，也是无效，本案被告没有任何事实根据在本庭主张其权利。所以原告根据被告这组证据，主张让被告归还土地更有事实根据。2、《草原使用证》（复印件），证明被告刘永涛依法享有该地块的使用权。质证时，原告有异议，一、被告刘永涛已经违背与草原站合同约定，将土地性质私自改变，草原证随之无效。二、诉争土地于2015年4月1日由农安县人民政府作出处理意见，权属归原告所有，草原站发放的草原使用证也随之失去效力。三、草原站按照县政府权属意见也已经通知被告解除了承包合同，所以该草原使用证也就没有法律效力。3、2016年10月9日农安县人民政府关于对《高家店镇刘家屯村与畜牧局草原管理站土地权属争议的处理意见》的更正。证明原告所出示的意见已经被本意见改了，原农安县人民政府确定的要求草原站与被告解除合同收回土地的意见已经收回，被告仍可以行使使用权。质证时，原告对其真实性没有异议，但对被告所要证明的问题有异议，称这份证据不能证明被告可以无障碍的使用诉争的土地，这份证明仍然确定了本案诉争土地归原告所有，这一确权决定与政府2015年4月1日出具的决定的意见是一致的，没有改变。对于原意见中解除合同一点，本证明中明确草原合同依法处理，所以被告想要证明的其使用权无障碍，是违背该证据内容的。高国春提交证据如下：1、《草原承包申请表》一份（复印件）。证明高国春依法取得土地承包经营权，该申请表也签属了原告及镇政府各个部门同意的意见。质证时，原告有异议。一、这份证明与本案无关，与高国春无关，因为申请人叫常伟国，没有高国春的字样，承包单位也记录的是常伟国，不是高国春。二、在草原承包申请表中间一栏，明确记载，草原站的意见同意承包种草，按刘永涛的意见仍然是无权改变了土地性质，属于无效行为。2、《草原承包合同书》一份（复印件）。证明高国春合法取得草原承包经营权。质证时，原告有异议，质证意见是，该份承包合同承包方叫常伟国，不是本案被告高国春，这份合同也写的很清楚，耕种草原，否则合同中止，所以这份证据证明不了高国春主张合同的依据，同时也证明承包合同和草原使用证因违背了约定而废止。3、《草原使用证》一份（复印件）。证明被告高国春合法拥有草原使用权。质证时，原告有异议，一、该份证据使用权人是常维国，而不是高国春。二、该份证据已经废止，根据上一份证据承包合同的约定，承包人已经违约，导致此证废止。三、现在诉争土地已确权给原告，原告并没有将使用权授予被告，被告高国春也没有从原告处取得使用权，所以这份证据不能证明被告高国春所要证明的问题，被告也无权用此证据来证明权利。4、《草原转让协议书》一份（复印件）。证明，经农安县草原管理站同意，2003年2月3日常伟国依法将取得使用权的该争议土地转让给高国春、尹相加。质证时，原告有异议，一，此份协议书是无效的，无效的原因基于上述几份意见。二、被告与草原站的合同的权利和义务均已经终止，因为草原站已经给三个被告书面下发解除合同通知书，所以被告一系列证据均不能支持被告的主张。
上述双方当事人所举证据，对与本案有关的、无争议的部分予以确认并在卷佐证；对与本案无关的、无争议的部分证据的真实性予以确认；对其它与本案争议无关的证据不予评判。
根据当事人的陈述及经审查确认的证据，本院认定事实如下：本案争议的、位于原告农安县高家店镇刘家屯村域内的、东甸子130.23公顷土地，原告高家店镇刘家屯村民委员会曾与县草原管理站存在权属争议，2015年4月1日农安县人民政府作出《关于高家店镇刘家屯村与畜牧局草原站土地权属争议的处理意见》，确认上述土地归原告农安县高家店镇刘家屯村民委员会所有。该片土地在农安县人民政府确权之前，被告刘永涛于2001年8月30日与县草原管理站签订了其中25公顷土地，为期25年的承包合同，约定承包费为每年每垧18.00元，并一次性交齐22年的承包费共计10，000.00元整(合同约定前三年免收承包费)。案外人常伟国于2003年11月1日也与县草原管理站签订了本案争议土地中的75公顷的承包合同，约定每年承包费共计6，000.00元、按年度缴纳，合同期30年。上述承包合同签订时，承包土地所在地的原告刘家屯村委会对刘永涛承包25公顷土地、对常伟囯承包50公顷土地均盖章表示同意。2009年2月13日案外人常伟国与本案被告高国春、尹相加签订《草原转让协议》，案外人常伟国将其承包的、本案争议的75公顷土地的承包经营权在其承包期的剩余期限内全部转让给本案被告高国春、尹相加，其与草原站的权利、义务均由被告高国春、尹相加享有、承担。三被告实际耕种上述土地面积均超出所签合同约定面积，共计130.23公顷。由于原告高家店镇刘家屯村民委员会与县草原管理站针对上述土地存在权属争议，2015年4月1日农安县人民政府作出《关于高家店镇刘家屯村与畜牧局草原站土地权属争议的处理意见》，将该争议土地确权归高家店镇刘家屯村民委员会所有。原告据此通知草原管理站及三被告，要求其立即停止耕种、返还土地，草原站也分别以书面形式通知三被告解除与三被告签订的土地承包合同，三被告未返还土地，并申请长春市人民政府复议。2016年10月9日农安县人民政府作出关于对《关于高家店镇刘家屯村与畜牧局草原站土地权属争议的处理意见》的更正，对本案争议的130.23公顷土地确权没有更正，仅将原处理意见中“农安县畜牧局草原管理站按县政府要求解除与承包人签订草原承包协议，把这块土地还给高家店镇刘家屯村委会”改为“涉及草原承包合同依法处理”。另查，三被告于2015年、2016年始终强行耕种争议的土地，致原告通过公开招标与案外人赵剑春所签订的2016年度的土地承包合同未能履行。
本院认为：本案争议的土地已经农安县人民政府确权归原告所有。《中华人民共和国土地管理法》第16条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”。故农安县人民政府针对本案原告农安县高家店镇刘家屯村民委员会与农安县畜牧局草原管理站争议土地所作出的处理意见符合上述法律规定，对于土地争议的双方具有约束力。原告农安县高家店镇刘家屯村民委员会在取得所争议土地所有权的同时，依法享有所争议土地占有、使用、收益和处分的权利。《中华人民共和国物权法》第四十条规定，“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益。”本案被告未经所有权人同意，对原告土地强行耕种，是对原告财产所有权的侵害，故应承担返还财产、停止侵害的民事责任。被告辩称用益物权优于所有权等意见缺乏法律依据，不予采信。原告要求被告赔偿其经济损失，未能提交确实充分的证据，无法保护；至于被告与农安县草原管理站所签承包合同相关法律关系，可另案主张权利。依照《中华人民共和国侵权责任法》第六条、第十五条第(一)、(四)项；《中华人民共和国物权法》第四条、第三十二条、第三十五条、第三十七条、第三十九条、第四十条；《中华人民共和国土地管理法》第十六条；《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：
1、被告刘永涛、高国春、尹相加自本判决生效之日起立即停止对位于农安县高家店镇刘家屯村东甸子、双方争议的130.23公顷土地的耕种，将该土地归还给原告农安县高家店镇刘家屯村民委员会。
2、驳回原告农安县高家店镇刘家屯村民委员会的其它诉讼请求。
案件受理费9，900.00元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。
审 判 长 徐成信
审 判 员 潘建平
人民陪审员 于喜顺
二〇一七年四月五日
书 记 员 钟德伟
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