浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙01行终94号
上诉人（原审原告）方菊连，女，1962年11月13日出生，汉族，户籍地杭州市江干区，现住杭州市江干区，
委托代理人沈方燕（系方菊连女儿），女，1987年7月9日出生，汉族，住址，
委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市国土资源局，住所地杭州市解放东路18号市民中心C座。
法定代表人谢建华，局长。
委托代理人褚友良，该局江干分局副局长。
委托代理人陈南，浙江智仁律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州市城东新城建设投资有限公司，住所地杭州市江干区东宁路18号东站枢纽东广场A座。
法定代表人蔡宏伟，总经理。
委托代理人胡孝辉、田丽，浙江东鹰律师事务所律师。
上诉人方菊连因诉杭州市国土资源局（以下简称市国土局）房屋征收行政批准一案，不服杭州市江干区人民法院（2017）浙0104行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
2017年5月9日，市国土局向杭州市城东新城建设投资有限公司（以下简称城东新城公司）作出杭土资（江）房补字[2017]086号《关于钱江新城引水河路（观潮路
--九田路）道路工程项目征地房屋补偿实施方案的批复》，批准了钱江新城引水河路（观潮路--
九田路）道路工程项目征地房屋补偿实施方案。并在《杭州日报》对项目的补偿人、补偿实施范围、补偿安置方式、签约期限、动迁实施机构、评估服务机构等事项进行了公告。
原审原告方菊连于2017年7月27日诉至原审法院，请求：1、撤销市国土局作出批准杭土资（江）房补字[2017]086号征地房屋补偿实施方案的行政行为；2、本案诉讼费用由市国土局承担。
原审法院经审理查明：杭州市江干区人民政府于2017年2月10日作出江政函〔2017〕6号《关于同意杭州市城东新城建设投资有限公司为钱江新城昙花庵路（创新路
--同协路）工程等148个项目补偿人的复函》，确定城东新城公司为案涉钱江新城引水河路（观潮路--
九田路）道路工程项目的补偿人。2017年3月24日，城东新城公司编制了《钱江新城引水河路（观潮路--
九田路）道路工程项目征地房屋补偿初步方案》报杭州市国土资源局江干分局（以下简称江干国土分局）审核，并提交了确定补偿人批复、营业执照及组织机构代码证、用地批文、建设用地规划许可证及附图、勘测定界成果、拆房工地扬尘污染治理和文明施工综合整治方案、动迁委托协议书等材料。江干国土分局对上述初步方案及相关材料进行了审查，于2017年4月14日通过公证摇号方式确定浙江恒基房地产土地资产评估有限公司为该项目的评估服务机构，于2017年4月15日与城东新城公司签订《征地房屋拆除工地文明施工和扬尘污染整治责任书》，于2017年4月16日进行实地踏勘、编制该项目的征地房屋补偿实施方案（征求意见稿）及听证告知书，在杭州市××××街道六堡社区居民委员会公告栏及该局门户网站进行张贴与公示。在听证告知书规定的期限内，相关案外人提出了听证申请，江干国土分局向其送达了听证会议通知书，同时邀请三名公众代表参加听证，并将相关听证事项进行公告。2017年5月7日上午10时，听证会议召开，相关各方均出席并陈述意见。2017年5月9日，江干国土分局编制了《钱江新城引水河路（观潮路
--
九田路）道路工程项目征地房屋补偿实施方案（报批稿）》，报市国土局审批。经审查，市国土局于同日作出杭土资（江）房补字[2017]086号《关于钱江新城引水河路（观潮路
--
九田路）道路工程项目征地房屋补偿实施方案的批复》，批准同意该征地房屋补偿实施方案，并编制了相应《征地房屋补偿实施方案公告》，将补偿人、实施范围、补偿安置方式、签约期限、动迁和评估机构、复议、诉讼的期限和权利等内容予以公告。次日，市国土局在《杭州日报》刊登了上述公告，并在六堡社区居民委员会公告栏及江干国土分局门户网站进行张贴与公示。方菊连对此不服，向原审法院提起行政诉讼。
另查明，方菊连与案外人沈国建原系夫妻，于2001年10月16日经原审法院调解离婚，后经原审法院民事判决，对家庭共有房屋进行了分割。该房屋位于杭州市江干区××社区××官××区××号，在案涉征地房屋补偿实施方案的补偿实施范围内。
原审法院认为，《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条第一款、第二款、第三款规定：“区国土资源管理部门根据补偿人提交的征地房屋补偿初步方案编制征地房屋补偿实施方案，公开告知被补偿人和其他利害关系人有要求听证的权利。被补偿人和其他利害关系人申请听证的，区国土资源管理部门应当及时组织听证，但此前已经对征地房屋补偿实施方案公开告知听证权利的，不作重复告知。征地房屋补偿实施方案应当经市国土资源管理部门批准。征地房屋补偿实施方案的内容应当包括：补偿人、实施范围、补偿安置的方式和标准、签约期限、过渡方式、过渡期限和实施步骤等。征地房屋补偿实施方案经批准后，市国土资源管理部门应当予以公告。”据此，市国土局具有审批案涉征地房屋补偿实施方案的法定职权。
《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定》第六条规定：“…（二）编制实施方案。1．补偿人在向区国土资源管理部门报批征地房屋补偿初步方案的同时，应一并提交市、区人民政府（管委会）设立或指定补偿人的相关材料、城乡规划部门核定的用地范围证明材料及附图、建设用地勘测定界资料、单位机构证明、《征地房屋拆除工地文明施工和扬尘污染整治方案》等。2．区国土资源管理部门审核补偿人提交的征地房屋补偿初步方案及有关材料，通过摇号或招标的方式产生评估服务机构后，组织实地踏勘，编制征地房屋补偿实施方案（征求意见稿），将听证权利告知书送达拟实施范围所在村级集体经济组织，并在所在村（社区）政务公开栏、区国土资源管理部门门户网站公开听证权利告知书。3．被补偿人在听证权利告知书规定的期限内提出听证申请的，区国土资源管理部门应当在土地征收手续获批后组织听证。4．区国土资源管理部门审核《征地房屋拆除工地文明施工和扬尘污染整治方案》后，与补偿人签署《征地房屋拆除工地文明施工和扬尘污染整治责任书》，并结合听证情况，编制征地房屋补偿实施方案（报批稿），报市国土资源管理部门审批。（三）实施方案审批。1．区国土资源管理部门在向市国土资源管理部门报批征地房屋补偿实施方案（报批稿）的同时，应一并提交土地征收批准文件、听证意见及补偿人提供的相关材料。2．市国土资源管理部门应当在收到征地房屋补偿实施方案（报批稿）3个工作日内作出批准或不予批准的决定。批准的，应在5个工作日内编制征地房屋补偿实施方案公告，并在当地主要媒体、国土资源管理部门门户网站和实施范围内的村（社区）政务公开栏，将补偿人、实施范围、签约期限、动迁和评估机构、复议、诉讼的期限和权利等予以公告；不予批准的，告知理由。”
本案中，城东新城公司系经杭州市江干区人民政府批准同意的案涉项目补偿人。江干国土分局在收到城东新城公司提交的征地房屋补偿初步方案及相关材料后，进行了审查，通过公开摇号方式产生评估服务机构后，与城东新城公司签订了《征地房屋拆除工地文明施工和扬尘污染整治责任书》，组织进行实地踏勘，并编制了征地房屋补偿实施方案（征求意见稿），同时公开告知了听证权利。经组织听证，江干国土分局编制了征地房屋补偿实施方案（报批稿），报市国土局审批。经审查，市国土局作出案涉杭土资（江）房补字[2017]086号批复，批准同意该征地房屋补偿实施方案，并在《杭州日报》、相应社区政务公开栏及国土部门门户网站进行公告。上述征地房屋补偿实施方案的编制与审批行为，符合《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定》的相关规定，并无不当。因此，方菊连起诉要求撤销上述审批行为，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回方菊连的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由方菊连负担。
宣判后，方菊连不服，上诉称，原审法院作出的判决认定案件事实不清，认定事实错误，适用证据错误，适用法律错误。第一、根据宪法和物权法等法律规定，只有为了公共利益，职权机关立法作出征收房屋决定后，才能对房屋进行征收，而本案中，根本不存在职权机关依法作出的征收房屋决定，所以市国土局作出批准杭土资（江）房补字[2017]086号征地房屋补偿实施方案的行政行为存在根本错误。第二、案涉征地房屋补偿初步方案的编制没有事实依据，严重违法。上诉人所居住的原村早已撤村建居，变为社区，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的规定，案涉地块也早已被征收为国有，所以上诉人房屋所在地块早已是国有土地，但是被上诉人市国土局批准的征地房屋补偿实施方案仍然适用针对的是集体土地上的房屋的补偿标准，不符合中央纪委、监察部2011年下发的中纪办[2011]8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》的规定。即使是征收集体土地上的房屋，也应当参照国有土地房屋进行拆迁补偿。综上所述，原审判决认定案件事实不清，适用法律错误，故依法上诉，请求：1.撤销杭州市江干区人民法院作出的（2017）浙0104行初150号行政判决书；2.撤销被上诉人市国土局作出批准杭土资（江）房补字[2017]086号征地房屋补偿实施方案的行政行为；3.判决被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人市国土局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人作出本案行政行为依据的主要事实有：1、本案涉及的杭土资（江）房补字[2017]086号《征地房屋补偿实施方案》涉及的建设项目是钱江新城引水河路（观潮路－九田路）道路工程项目，该项目的补偿人为杭州市城东新城建设投资有限公司。2、补偿人已依法提供了征地房屋补偿初步方案，一并提交了该项目的用地规划意见、浙江省建设用地审批意见书、勘测定界成果、江干区政府明确项目补偿人的批复、营业执照、《征地房屋拆除工地文明施工和扬尘污染整治方案》及勘测定界成果等材料。3、本案征地房屋补偿事项已依法确认了动迁机构和评估机构。4、杭州市国土资源局江干分局审核了补偿人提交的征地房屋补偿初步方案及有关材料，依法履行了听证程序，召开了听证会议，听取了包括上诉人在内的各方意见。后江干国土分局于2017年5月9日编制了《钱江新城引水河路（观潮路－九田路）道路工程项目征地房屋补偿实施方案（报批搞）》（杭土资（江）房补案字[2017]086号），报被上诉人审批。被上诉人已在一审出示了相应的证据对上述事实进行了证明。在严格审核上述材料的基础上，被上诉人认为钱江新城引水河路（观潮路－九田路）道路工程项目用地已经浙江省人民政府批准，补偿人的申请符合《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条及《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定》（杭政函[2014]136号）第六条、第七条等规定，被上诉人依法于2017年5月9日作出了被诉的批复，并编制了相应的《征地房屋补偿实施方案公告》，并于2017年5月10日在《杭州日报》进行刊登，对案涉项目的补偿人、补偿实施范围、补偿安置方式、签约期限、动迁实施机构、评估服务机构以及房屋权利人的复议、诉讼权利期限等事项进行了公告；并同步在六堡社区居民委员会村务公开栏进行张贴公示以及在国土资源部门网站上进行公示。综上，被上诉人在该项目中认定的事实和适用的法律均是正确的。请求依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人城东新城公司未向本院提交书面答辩意见。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
另查明，中华人民共和国国土资源部于2011年9月6日作出国土资函[2011]598号《国土资源部关于杭州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》。浙江省人民政府于2012年9月20日作出浙土字A[2012]－0228号《浙江省建设用地审批意见书》，载明：“依据国土资源部《关于浙江省杭州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函[2011]598号），同意杭州市本年度第二十一批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，共计用地51.0226公顷（农用地转用22.0232公顷，征收集体土地50.8171公顷，使用国有土地0.2055公顷）。”本案所涉的钱江新城引水河路（观潮路－九田路）道路工程项目在该批次范围内。
本院认为，《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》系杭州市第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第九次会议批准的地方性法规，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定，依法应作为审理行政案件的依据。该《条例》第二条规定：“本市市辖区范围内，因公共利益需要征收集体所有土地涉及房屋及其附属物补偿安置的（以下简称征地房屋补偿），适用本条例。”据此，本案系因征收集体土地引发的房屋补偿，应适用该条例的相关规定。
《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条第一款、第二款、第三款规定：“区国土资源管理部门根据补偿人提交的征地房屋补偿初步方案编制征地房屋补偿实施方案，公开告知被补偿人和其他利害关系人有要求听证的权利。被补偿人和其他利害关系人申请听证的，区国土资源管理部门应当及时组织听证，但此前已经对征地房屋补偿实施方案公开告知听证权利的，不作重复告知。征地房屋补偿实施方案应当经市国土资源管理部门批准。征地房屋补偿实施方案的内容应当包括：补偿人、实施范围、补偿安置的方式和标准、签约期限、过渡方式、过渡期限和实施步骤等。征地房屋补偿实施方案经批准后，市国土资源管理部门应当予以公告。”
本案中，经杭州市江干区人民政府指定，城东新城公司系涉案建设项目的补偿人。该公司编制了《征地房屋补偿初步方案》报江干国土分局，一并提交了组织机构代码证、《浙江省建设用地审批意见书》《拆房工地扬尘污染治理和文明施工综合整治方案》《勘测定界成果报告》等材料。江干国土分局对上述材料进行审查后，通过公开摇号方式确定评估服务机构。经组织听证等程序，江干国土分局编制征地房屋补偿实施方案（报批稿），报市国土局审批。市国土局经审查认为该方案符合条例规定，依法予以批准，并将方案依法予以公告，符合法律规定。
综上，上诉人认为市国土局作出被诉批准行为存在错误、方案编制没有依据等上诉理由均不能成立，其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人方菊连负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴宇龙
审判员 廖珍珠
审判员 刘 斌
二〇一八年三月二十日
书记员 汪金枝
附本判决适用的法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。