河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）豫法行终字第00104号
上诉人任福利（一审原告），男，汉族，1951年4月7日生，住新乡市卫滨区。
上诉人任福安（一审原告），男，汉族，1953年1月9日生，住新乡市卫滨区。
上诉人任中会（一审原告），男，汉族，1957年4月22日生，住新乡市卫滨区。
上诉人刘树欣（一审原告），女，汉族，1953年9月18日生，住新乡市卫滨区。
上诉人申凤云（一审原告），女，汉族，1966年8月17日生，住新乡市卫滨区。
上诉人丁先勇（一审原告），男，汉族，1966年11月27日生，住新乡市卫滨区。
委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。
被上诉人新乡市人民政府（一审被告）。
法定代表人舒庆，市长。
委托代理人王胜昌，河南晋平律师事务所律师。
委托代理人王素阁，新乡市国土资源局工作人员。
上诉人任福利、任福安、任中会、刘树欣、申凤云、丁先勇（以下简称任福利等）因诉新乡市人民政府行政批复一案，不服新乡市中级人民法院（2013）新中行初字第131号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人任福利、任福安、任中会、刘树欣、申凤云、丁先勇及其委托代理人冯振兴，被上诉人新乡市人民政府的委托代理人王胜昌、王素阁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
新乡市中级人民法院一审查明：2004年4月22日，新乡市规划局第十一次建设项目审批委员会会议召开，研究同意位于新市场以东、新开街以西、平原路以北、新华街以南地块的规划设计条件，进行拆迁改造。2005年6月8日，新乡市国土资源局上报新国土资（2005）112号《新乡市国土资源局关于依法收回平原路以北新市场东侧国有土地使用权的请示》，称为实施城市规划，请求依法收回位于平原路以北、新市场以东、新华街以南区域约47.4亩土地的使用权。新乡市人民政府收到请示后，于2005年6月17日作出新政土（2005）64号《新乡市人民政府关于收回平原路以北新市场东侧国有土地使用权的批复》（以下简称批复），同意收回位于平原路以北、新市场以东、新华街以南区域约47.4亩（准确面积以实测为准）土地的国有土地使用权，收回后由市政府统一组织出让，收回土地涉及的补偿问题，按有关规定办理。任福利等不服该批复，于2013年7月10日向河南省人民政府提出复议申请，河南省人民政府于同年8月27日作出豫政复决（2013）1412-1417号行政复议决定书，维持新乡市人民政府新政土（2005）64号批复。任福利等向新乡市中级人民法院提起诉讼，要求确认该批复违法。
新乡市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。据此，新乡市人民政府作为该市范围内国有土地使用权的批准核发单位，依法享有作出批准收回国有土地使用权的职权。本案中，为实施城市规划，新乡市人民政府根据土地管理部门的请示，批准收回涉案的国有土地使用权符合相关法律规定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回任福利等的诉讼请求。
任福利等不服一审判决，向本院提出上诉称：（一）原审认定事实错误，收回后由市政府统一组织出让是错误的。（二）原审违反法定程序。（三）原审判决适用法律错误。（四）收回土地使用权的面积存在诸多矛盾，根本无法确定本次收回是合法的。请求撤销一审判决，撤销被诉批复。
新乡市人民政府答辩称：新乡市人民政府的收回决定有事实依据和法律依据，一审判决认定事实清楚，判决理由充分，请求维持一审判决，驳回上诉。
新乡市人民政府在一审中提交了四份证据：证据一，新乡市国土资源局新国土资（2005）112号《新乡市国土资源局关于依法收回平原路以北新市场东侧国有土地使用权的请示》一份；证据二，新政土（2005）64号《新乡市人民政府关于收回平原路以北新市场东侧国有土地使用权的批复》一份；证据三，新规业（2004）11号《二○○四年第十一次建设项目审批委员会会议纪要》一份；证据四，新乡市国有土地使用权挂牌出让成交确认书复印件一份。证据一、二证明新乡市人民政府依据土地部门的申请作出批复，证据三证明收回土地使用权有规划部门审批，证据四证明土地招拍挂成交。二审中新乡市人民政府未提交新证据，任福利等坚持一审质证意见。
经庭审质证，本院对新乡市人民政府提交的证据作如下确认：证据一、二合法、真实，与本案具有关联性，予以采纳。证据三没有原件，没有加盖公章，没有与会人员签字，不符合证据的形式要求，不予采纳。证据四合法、真实，与本案具有关联性，予以采纳。
本院根据有效证据认定以下事实：2005年5月12日，新乡市国土资源局对涉案土地进行挂牌出让，并与新乡市世富房地产开发有限公司签订《新乡市国有土地使用权挂牌出让成交确认书》，该成交确认书确定土地出让面积37.59亩。2005年6月8日，新乡市国土资源局向新乡市人民政府上报新国土资（2005）112号《新乡市国土资源局关于依法收回平原路以北新市场东侧国有土地使用权的请示》，称为实施城市规划，请求依法收回位于平原路以北、新市场以东、新华街以南区域约47.4亩土地的使用权。新乡市人民政府收到请示后，于2005年6月17日作出新政土（2005）64号《新乡市人民政府关于收回平原路以北新市场东侧国有土地使用权的批复》，同意收回位于平原路以北、新市场以东、新华街以南区域约47.4亩（准确面积以实测为准）土地的国有土地使用权，收回后由市政府统一组织出让，收回土地涉及的补偿问题，按有关规定办理。
二审查明的其他事实与一审一致。但本院认为：
（一）新乡市人民政府作出批复时未尽审查义务，被诉批复事实不清，证据不足。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……”。根据该条规定，新乡市人民政府享有对收回国有土地使用权申请的批准权，但该批准不是无条件的。作为批准机关，新乡市人民政府应当依法审查申请是否符合法定条件。本案新乡市国土资源局申请收回涉案土地使用权的依据是《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项，即为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。因此，新乡市人民政府审查申请的内容应当包括城市规划调整的文件和旧城区改建的项目批准文件。但本案新乡市人民政府未提供其对申请进行审查的任何证据，可以认定其没有履行法定的审查职责即作出了批复。任福利等认为该批复违法的主张成立，应予支持。
（二）被诉批复程序违法。第一，根据《土地管理法》第五十八条第二款规定，依照该条第一款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。据此，新乡市人民政府在作出同意收回国有土地使用权批复时，应当制定对土地使用权人的补偿方案，但新乡市人民政府仅在批复第三条中笼统地表述“收回土地涉及的补偿问题，按有关规定办理”，并未明确如何对土地使用权人进行补偿，未履行法定程序。第二，批复第二条内容为“上述宗地收回后，由市政府统一组织出让”，但新乡市人民政府提交的证据四表明，涉案土地于2005年5月12日已经由新乡市国土资源局挂牌出让，而新乡市人民政府于2005年6月17日才作出同意收回该宗土地的批复，这种先出让后收回的做法显然违反正当程序。
综上，被诉新乡市人民政府的批复事实不清，证据不足，且违反法定程序，应予撤销。但由于涉案土地已经开发完毕，撤销该批复已无实际意义，故应确认违法。一审判决事实认定不清，裁判结论错误，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销新乡市中级人民法院（2013）新中行初字第131号行政判决。
二、确认新乡市人民政府新政土（2005）64号《新乡市人民政府关于收回平原路以北新市场东侧国有土地使用权的批复》违法。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人新乡市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋雅芳
代理审判员 李继红
代理审判员 荆向丽
二〇〇五年七月一日
书 记 员 王 蕊