江苏省镇江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏11行终44号
上诉人（原审原告）司马锁法，男，汉族，1964年12月18日生，，住丹阳市。
被上诉人（原审被告）丹阳市公安局。住所地：丹阳市开发区�梁路***号。
法定代表人陈俊，局长。
委托代理人朱晓伟，法制大队大队长。
被上诉人（原审被告）丹阳市人民政府。住所地：丹阳市开发区兰陵路*号。
法定代表人黄春年，市长。
委托代理人周根葆，市政府法制办公室党组成员。
委托代理人蒋燕翔，江苏荣誉祥律师事务所律师。
上诉人司马锁法诉被上诉人丹阳市公安局治安管理行政处罚、被上诉人丹阳市人民政府行政复议一案，不服丹阳市人民法院（2016）苏1181行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年2月16日受理后，依法组成合议庭，于2017年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人司马锁法，被上诉人丹阳市公安局的出庭应诉负责人樊国强副局长、委托代理人朱晓伟，被上诉人丹阳市人民政府委托代理人周根葆、蒋燕翔到庭参加了诉讼。�案现已审理终结。
原审法院经审理查明：1999年，因横塘战备大桥建设需要，原告司马锁法等人的临时建筑被拆除。2014年8月份以来，原告司马锁法以未能得到补偿为由多次至丹阳市云阳街道办事处、丹阳市人民政府信访。2015年7月6日，丹阳市云阳街道办事处作出《关于司马锁法等反映拆除其临时建筑要求补偿的答复意见书》，原告司马锁法不服该答复意见，向丹阳市人民政府提出复查申请。2015年9月13日，丹阳市人民政府作出《关于司马锁法等信访事项的复查意见》，原告司马锁法不服该复查意见，向镇江市人民政府提出复核申请。2015年12月15日，镇江市人民政府作出《关于司马锁法等信访事项复核意见书》，确认该复核意见为该信访事项终结意见。2016年4月7日，江苏省信访局作出《信访事项不再受理告知书》，告知原告其反映的问题已经信访复核终结，�再受理。2016年5月1日，原告司马锁法明知自己的信访事项已依法终结，明知天安门地区不是信访接待场所，仍至北京市天安门地区非正常上访，后被北京市公安局天安门地区分局查获并予以训诫，并被送至北京马家楼救济中心。丹阳市信访局驻京工作人员将原告接回驻地。2016年5月5日，被告丹阳市公安局治安管理大队以原告涉嫌扰乱公共场所秩序受案登记，经审批发出传唤证，询问了原告及相关证人，并收集原告违法行为记录。次日，被告丹阳市公安局作出行政处罚告知笔录，告知原告作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其享有陈述、申辩权。同日，被告丹阳市公安局认定原告的行为已构成寻衅滋事，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，对原告作出丹公(治)行罚决字[2016]690号行政处罚决定书，决定给予原告行政拘留七日的处罚。被告丹阳市公安局当日向原告送达了行政处罚决定书，并将原告送至丹阳市拘留所执行拘留，同时履行了通知家属程序。该处罚现已执行完毕。原告不服，于2016年6月2日通过邮寄方式向被告丹阳市人民政府申请行政复议。被告丹阳市人民政府法制工作机构于2016年6月7日收到复议申请后予以受理，经审查认为复议申请材料不齐全，于同年6月14日向原告邮寄送达了补正行政复议申请通知书，告知原告需要补正的材料。6月20日，原告提交了补正材料。6月24日，被告丹阳市人民政府向被告丹阳市公安局送达了行政复议答复通知书。被告丹阳市公安局在法定期限内向被告丹阳市人民政府提交了行政复议答复书、证据材料及法律依据。被告丹阳市人民政府经审查，认为其作出的行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，遂依据《中华人民共和国行政复议法》第�十八条第一款第（一）项的规定，于2016年8月11日作出[2016]丹行复第18号行政复议决定书，维持了被告丹阳市公安局作出的丹公(治)行罚决字[2016]690号行政处罚决定，并于8月15日邮寄送达给原告和被告丹阳市公安局。原告仍不服，诉至法院，请求撤销行政处罚决定书和行政复议决定书。
原审法院经审理认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款及第九十一条规定，县级以上地方人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。因此，被告丹阳市公安局对�告在北京天安门地区违反治安管理的行为，依法具有行政处罚的法定职权。根据国务院《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项规定，有其他寻衅滋事行为的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。本案中，原告明知其信访事项已依法终结，明知天安门地区不是有关机构设立或指定的信访接待场所，仍至北京天安门地区非正常上访，破坏了社会公共秩序，具有一定的社会危害性，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，属其他寻衅滋事的违法行为，被告丹阳市公安局对其作出行政拘留七日的处罚决定，证据确�、适用法律正确、程序合法、量罚适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。因此，被告丹阳市人民政府负有处理行政复议申请的法定职权。被告丹阳市人民政府对原告提出的行政复议申请予以受理，向被告丹阳市公安局送达行政复议答复通知书，在法定期限内作出复议决定并进行送达，复议程序符合法律规定。综上，被告丹阳市公安局作出的行政处罚决定和被告丹阳市人民政府作出的行政复议决定符合法律规定，对于原告要求撤销该两个决定的诉讼请求，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告司马锁法的诉讼请求。
上诉人司马锁法上诉称：1、被上诉人丹阳市公安局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十六条第（四）项对上诉人进行行政处罚认定事实不清，证据不足。上诉人没有“寻衅滋事”的行为，“训诫书”也没有说明上诉人存在“寻衅滋事”行为情节是否严重以及造成怎样的后果。2、丹阳市公安局对上诉人作出的行政处罚违反法定程序。丹阳市公安局凭对上诉人欺骗、诱骗作出的询问笔录作为证据作出处罚决定，违反治安管理处罚法第九十二条的规定，严重侵害上诉人的合法权益。3、“训诫书”不能证明上诉人违反治安管理处罚法第二十六条第（四）项规定的行为。训诫书是对没有违法行为的一种措施，属于对行为人的宣传教育告知，只能证明上诉人有到天安门地区，而不能证明有“寻衅滋事”的行为；“训诫书”的来源不合法，上诉人并不知道天安门分局开具了训诫书，来源不合法的证据不能作为定案依据�假使天安门分局向上诉人出具了训诫书，也已经对上诉人进行了行政处罚，根据“一事不再罚”原则，丹阳市公安局对上诉人作出的行政处罚严重违反法律规定。4、丹阳市公安局无管辖权。即使上诉人由违法行为，也应由北京市天安门分局对其进行行政处罚，丹阳市公安局未出示天安门分局移交的法律手续，同时天安门分局也未将上诉人移交给丹阳市公安局，丹阳市公安局无处罚权。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，丹阳市公安局作出的行政处罚决定适用法律错误，丹阳市人民政府受理上诉人行政复议期间，未依照行政复议法实施条例第三十三条、第三十五条的规定进行审查，直接作出行政复议决定，严重侵害上诉人的合法权益。请求撤销原审判决，撤销丹阳市公安局作出的丹公(治)行罚决字[2016]690号行政处罚决定，撤销丹阳市人民政府作出的[2016]丹行复第18号行政复议决定。
被上诉人丹阳市公安局答辩称：1、上诉人所反映的信访诉求已经政府依法信访终结，理应停访息诉，但上诉人为谋求本人的非法诉求，违反信访条例规定，进京在天安门地区非访，为制造影响，向地方政府施加压力，实属无事生非，扰乱公共秩序，属于治安管理处罚法第二十六条第（四）项规定的其他寻衅滋事行为。2、训诫书是一种证明，证明上访人到天安门地区实施了非访的违法行为，训诫书不是行政处罚。3、关于训诫书的来源，非访人员在天安门地区非访之后被北京公安机关查获，被训诫后连同训诫书和本人一起带至马家楼接访中心，由驻京工作组工作人员接出后连训诫书一起移交给丹阳市有关部门的接访人员，再移交给公安机关。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人丹阳市人民政府答辩称：1、丹阳市人民政府在依法受理上诉人提起的行政复议后，对证据进行了审查，证据确实充分，无需实地调查。2、上诉人认为丹阳市人民政府未依照行政复议法实施条例第三十三条、第三十五条规定为其查阅资料提供必要条件并听证无事实依据，在复议过程中丹阳市人民政府并未收到上诉人提出的调取材料及听证申请，且本案证据确实充分，不属于行政复议法实施条例第三十三条规定的重大复杂案件，因此本案复议未采取听证的方式符合法律的规定。请求驳回上诉人的上诉请求。
上诉人司马锁法提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。
本案审理中，上诉人申请证人贡某、丁某、钱某出庭作证，本院向贡某、丁某、钱某发送书面出庭作证通知书。庭审中，贡某出庭接受询问。上诉人对证人证言质证意见为：证人没有看到上�人在天安门地区的违法行为，也没有看到上诉人在天安门地区上访；证人说训诫书是原件我需要查看；证人并不知道是哪个公安机关送我到马家楼的。两被上诉人对证人证言无异议。
上诉人当庭提交新证据：1、天公（2017）第002号登记回执及天公（2017）第015号政府信息答复告知书；2、天公（2017）第028号政府信息不存在告知书及天公（2016）第882号登记回执；证明上诉人在天安门地区没有违法行为、不存在寻衅滋事，也没有立案，也没有移交给丹阳市公安局的手续，丹阳市公安局提供的北京公安局的训诫书是虚假的证明材料。3、U盘一份；证明内容是上诉人游玩的视频，时间是2016年5月1日上午9点23分。被上诉人丹阳市公安局对上诉人提交的新证据质证认为：证据1-2真实性、合法性无异议，但是与本案无关联。证据3上诉人到北京游玩拍照并不能否认其到北京�安门地区非访的事实。被上诉人丹阳市人民政府对上诉人提交的新证据质证认为：证据1-2真实性无异议，但是与本案无关联。证据3真实性无法确认，与本案无关联，该证据在复议过程中原告并未向丹阳市人民政府提供。
本院对上诉人申请到庭的证人证言及当庭提交的新证据认证如下：对证人证言，与书面证言相印证，予以确认。对当庭提交的新证据1、2的真实性、合法性予以确认。对证据3，因上诉人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供，本院不予确认。
本院经开庭审理，两被上诉人对原审证据均无新的质证意见。对原审查明的事实，两被上诉人均无异议。上诉人对原审中被上诉人丹阳市公安局提交的证据发表新的质证意见如下：证据10，对被上诉人的证明目的不予认可，是被上诉人欺骗诱骗作出的笔录；证据12，真实性、�法性、关联性均有异议；证据15，对被上诉人的证明目的不予认可；证据16-19，与本案无关联性；证据22、23与本案没有关联性，不能证明上诉人在2016年5月1日天安门地区存在违法行为；证据24，关联性无异议，真实性、合法性有异议，调查报告查明的事实和确认上诉人构成寻衅滋事无事实根据；证据25-27，关联性、真实性、合法性均有异议，因被上诉人作出的行政处罚决定书是违法无效的，故其后的行为均非法无效。对原审查明的事实，上诉人异议认为：信访事项终结后我还可以向上级机关继续信访；上诉人是去天安门地区旅游的，没有被训诫，也没有被行政处罚；“原告明知天安门地区不是信访接待场所，仍去非访”没有事实依据，没有看到上诉人在天安门地区寻衅滋事，仅凭猜测推断。
经审查，原审认证正确，本院对原审查明的事实予以确认。
本案的争议焦点是：被上诉人丹阳市公安局作出的丹公（治）行罚决字[2016]690号行政处罚决定是否合法，被上诉人丹阳市人民政府作出的[2016]丹行复第18号行政复议决定是否合法。庭审中各方当事人围绕上述争议焦点发表了辩论意见，均坚持各自的诉辩意见。
本院认为：《中华人民共和国信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项规定，有其他寻衅滋事行为的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。本案中，上诉人的信访事项已经信访复核终结，但其仍就同一事项至北京天安门地区非正常上访，被北京市公安机关发现并书面训诫。上述事实有北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的训诫书、调查询问笔录、镇江市人民政府《关于司马锁法等信访事项复核意见书》等证据予以证实。被上诉人丹阳市公安局依据上述规定和事实，对上诉人的行为进行立案、调查，将拟作出行政处罚的事实、理由及依据告知上诉人，并告知其享有陈述、申辩的权利，被上诉人丹阳市公安局对上诉人作出丹公（治）行罚决字[2016]690号行政处罚决定并无不当。被上诉人丹阳市人民政府受理上诉人提出的行政复议申请后，经过调查，在法定期限内作出复议决定并进行送达，复议程序符合法律规定。上诉人认为其到北京不是非正常上访、丹阳市公安局作出行政处罚决定程序违法、训诫书不合法的上诉理由，无事实依据，本院均不予采信。
根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法�为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，上诉人的行为不属于必须由违法行为地公安机关管辖的情形，被上诉人丹阳市公安局作为上诉人居住地的公安机关，对辖区内的违法行为人进行治安管理行政处罚并无不当。北京市公安机关依据违法行为地具有管辖权并不否认镇江市公安机关依据违法行为人的居住地具有的管辖权。上诉人认为被上诉人丹阳市公安局没有管辖权的上诉理由，因无法律依据，本院不予采信。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人司马锁�负担。
本判决为终审判决。
审判长 王从国
审判员 曹 英
审判员 陈小娟
二〇一七年五月十五日
书记员 肖梦婕