广西壮族自治区玉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂09行终77号
上诉人（一审原告）梁永才。
委托代理人徐建海，广西业丰律师事务所律师。
委托代理人苏德，广西业丰律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）兴业县人民政府，地址：兴业县民主路1号。
法定代表人杨开源，县长。
委托代理人梁华斌，兴业县法制办公室干部，住兴业县人民政府宿舍。
被上诉人（一审第三人）梁伟才。
委托代理人陈承华，广西典圣律师事务所律师。
委托代理人陈绪超，玉林市玉州区名山街道法律服务所法律工作者。
一审第三人兴业县大平山镇人民政府，地址：兴业县大平山圩镇。
法定代表人吴伟宏，镇长。
委托代理人谭鑑建，兴业县大平山镇人民政府副镇长，住兴业县葵阳镇铁联政府路1号。
委托代理人欧经贤，兴业县大平山镇人民政府综治委副主任，住兴业县大平山圩镇20号。
上诉人梁永才因土地确权行政复议纠纷一案，不服兴业县人民法院（2016）桂0924行初3号行政判决书（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人梁永才及其委托代理人徐建海、苏德，被上诉人兴业县人民政府（以下简称县政府）行政机关负责人副县长周鸿杰、委托代理人梁华斌，被上诉人梁伟才及其委托代理人陈承华、陈绪超，一审第三人大平山镇人民政府（以下简称镇政府）委托代理人谭鑑建、欧经贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
梁永才与梁伟才因对位于大苏村竹根窝的81.21平方米土地（下称讼争土地）的土地使用权发生纠纷，梁永才于2015年3月9日向镇政府提出土地行政确权申请，请求镇政府将讼争土地的使用权确权给梁永才。梁伟才称讼争土地系其与他人置换所得，1991年10月大苏村委会调解处理梁永才与梁伟才等相邻纠纷时确认了讼争土地的土地使用权归梁伟才所有。镇政府于2016年1月18日作出大政决[2016]1号《关于大苏村梁永才与梁伟才竹根窝土地使用权的处理决定》（以下简称1号决定），1号决定将讼争土地的使用权确定归梁永才所有。梁伟才不服1号决定，向县政府申请行政复议。县政府于2016年5月15日作出兴政复决[2016]2号行政复议决定书（以下简称2号复议决定）。2号复议决定认为，1号决定属于对不同集体经济组织之间的土地的土地承包经营权进行行政确权，属于超越法定职权处理，并侵害了集体土地所有权人的合法权益。2号复议决定的结果是撤销1号决定。梁永才不服，向兴业县人民法院提起行政诉讼，兴业县人民法院受理审理后作出一审判决。
一审判决认定如下事实：上诉人梁永才与被上诉人梁伟才系同胞兄弟，其两人均系兴业县大平山镇大苏村第一村民小组（下称一组）的村民，其两人对讼争土地的土地使用权发生争议，讼争土地系大苏村第二村民小组（下称二组）的承包地。梁永才和梁伟才分别主张用各自的承包地与他人置换取得了讼争土地的使用权，双方因此发生纠纷。
一审判决认为，梁永才与县政府作出的2号复议决定具有利害关系，梁永才具备提起本案行政诉讼的主体资格。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十条规定进行互换土地的承包方所互换的土地必须属于同一集体经济组织。《中华人民共和国土地管理法》第十条和《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的集体所有的土地由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理和发包，置换讼争土地的纠纷牵涉到两个不同的集体经济组织，镇政府作出1号决定直接将讼争土地确权给梁永才使用，违反了前述法律之规定，侵害了二组对讼争土地拥有的合法权益。县政府作出2号复议决定撤销1号决定证据确凿，适用法律正确，程序合法。一审判决的结果是驳回梁永才的诉讼请求。
上诉人梁永才上诉称，1、一审判决认定事实错误。上一世纪八十年代，上诉人用自己的1.91亩责任田分别与二组的卢寿光户等四户的包括讼争土地在内的1.66亩责任田进行置换，上诉人因此取得讼争土地的使用权。1985年，上诉人置换得到的前述土地被大苏村委会规划为宅基地，土地的原貌发生了改变。置换土地后，上诉人与卢寿光等四户从未因置换土地问题发生过任何纠纷。梁伟才主张讼争土地的使用权归其所有，因而与上诉人发生本案纠纷，大苏村委会、镇政府多次组织双方调解本案纠纷均未果。本案纠纷系上诉人与梁伟才对讼争土地使用权权属应归谁所有的纠纷，并不属于一组与二组的土地承包经营权纠纷。2、本案行政争议属于个人之间的土地使用权纠纷。3、一审判决适用法律错误。本案属于宅基地使用权权属纠纷，应适用《中华人民共和国土地管理法》进行处理。《中华人民共和国农村土地承包法》于2003年3月1日才正式实施，对上诉人与卢寿光等四户之间置换土地的行为不具有溯及力。一审判决判决驳回上诉人的诉讼请求错误。上诉人请求本院判决：1、撤销一审判决；2、撤销2号复议决定。
被上诉人县政府答辩称，2号复议决定认定的事实清楚。大苏村委会无权将讼争土地规划为宅基地。一组和二组系两个不同的独立的农村集体经济组织，上诉人以其拥有使用权的一组的集体土地与二组村民置换土地，前述置换土地行为是否有效应由法律授权的农村土地承包仲裁机构仲裁或人民法院裁决。2号复议决定适用法律正确，程序合法。县政府请求本院判决驳回上诉人的上诉。
被上诉人梁伟才答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分。本案纠纷属于农村土地承包经营权纠纷而不属于宅基地权属纠纷。上诉人主张其置换取得讼争土地后该地被大苏村委会规划为宅基地无任何依据，大苏村委会也无法定职权将讼争土地的土地使用性质由农业用地改变为宅基地。本案纠纷应由农村土地承包仲裁机构仲裁或人民法院裁决，镇政府作出1号决定是属于超越职权作出的行政行为。一审判决适用法律正确。梁伟才请求本院判决维持一审判决，驳回上诉人的上诉。
一审第三人镇政府述称，1号决定认定事实清楚，确权结果正确。镇政府请求本院判决维持1号决定。
经审理查明，一审判决认定的主要事实清楚，采信的主要证据确实，本院予以确认。
本院另查明，一审判决实质上将本案的行政争议判定为单位（农村集体经济组织）之间的争议，并以此为由认定认可2号复议决定认定的事实和定案理由。
本院再查明，在行政调处程序和诉讼程序中，与当事人互换承包地和讼争土地有关的两个村民小组并不对讼争土地的所有权及讼争土地所涉及的换地事实有争议，亦不要求参加行政调处程序和诉讼程序。梁永才和梁伟才虽对讼争土地使用权和换地事实有争议，并导致其中一方申请行政调处、行政复议或提起行政诉讼，但行政调处程序和行政诉讼均不会影响也不涉及到讼争土地所有权的归属。本案行政调处程序争议的范围仅是申请调处人和被申请人哪一方用自己的承包地换得了讼争土地。但不管哪一方换得讼争土地，均不影响和不会改变讼争土地的原所有权人。
本院认为，行政争议所体现的法律关系中的当事人不全部等于与行政争议有权益关系的个人、法人或其他组织。《中华人民共和国土地管理法》第十六条中”土地所有权和使用权争议”、”单位之间的争议”和”个人之间、个人与单位之间的争议”之本意应是指在特定的争议范围内的法律关系中的主体如是单位之间的争议，这种争议应由县级以上人民政府处理，如果所涉权益方可能享有的或主张的权益不在争议范围内，甚至其不主张权益，不要求参加行政调处程序，而且行政调处程序最终结果也不会影响和改变其权益，那么该所涉权益方就不属于前述法律规定的行政争议主体，即使其属于单位亦不属于前述法律规定的单位。是否属于应由县级以上人民政府处理的单位之间争议，应以实际争议的主体是否属于单位来判定确定，而不能仅因行政争议涉及到的权益者是单位就认为该行政争议是单位之间的争议。本案中的行政争议仅是梁永才与梁伟才之间谁是用自己承包地换得讼争土地从而对讼争土地享有使用权的争议，并非对讼争土地所有权归属的争议，而且对梁永才与梁伟才个人之间的争议的处理结果不会改变讼争土地的所有权人，因此相关的集体组织并非本案行政争议的当事人一方。从争议的实质和民事权益处分的角度来说一组和二组也可以不是本案行政调处程序的当事人。本案争议的实质和主要焦点是梁永才与梁伟才两人中谁用承包地换取了讼争土地，查清此争议的事实应从梁永才和梁伟才各自的举证情况来认定，一组和二组可以为梁永才或梁伟才作证，但无需让一组、二组参加行政调处程序来查明本案纠纷的争议事实，从此一角度说一组、二组亦不是也不应是行政争议的主体，只有梁永才和梁伟才才是本案行政争议的主体。因此本案的行政调处程序中的争议主体并非单位之间的争议，而仅是个人之间的争议。2号复议决定认定本案行政争议为农村集体经济组织（单位）之间争议属认定事实不清，与本案行政争议的主体实际状况不符，2号复议决定认定镇政府调处本案纠纷超越了法定职权的理由不成立，并以此为由撤销1号决定错误，2号复议决定不具备合法性，本院予以撤销并判令县政府重新作出行政复议决定。上诉人关于本案行政争议属于个人之间争议的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决间接认定本案行政争议为单位之间的争议错误，判决结果不当，本院予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销兴业县人民法院作出的（2016）桂0924行初3号行政判决书；
二、撤销兴业县人民政府于2016年5月15日作出兴政复决[2016]2号行政复议决定书；
三、责令被上诉人兴业县人民政府对上诉人梁伟才提出的行政复议申请重新作出行政复议决定。
本案一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人兴业县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 庞 忠
审 判 员 梁文全
代理审判员 陈广进
二〇一七年三月七日
书 记 员 梁弦紫