海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼97行终33号
上诉人（原审原告）谢宝会，女，汉族。
委托诉讼代理人梁如秀，海南林源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县石碌镇人民政府，住所地海南省昌江黎族自治县石碌镇人民北路。
法定代表人符明，镇长。
委托诉讼代理人李嘉敏，昌江黎族自治县石碌镇司法所工作人员。
委托诉讼代理人周正凡，海南天赐律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县住房和城乡建设局，住所地海南省昌江黎族自治县石碌镇东风路。
法定代表人林英俊，局长。
委托诉讼代理人周正凡，海南天赐律师事务所律师。
委托诉讼代理人苏婷，海南天赐律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）昌江黎族自治县国土资源局，住所地海南省昌江黎族自治县石碌镇人民北路。
法定代表人李锋，局长。
委托诉讼代理人柯令云，该局工作人员。
上诉人谢宝会因与被上诉人昌江黎族自治县石碌镇人民政府（简称石碌镇政府）、昌江黎族自治县住房和城乡建设局（简称昌江住建局）、昌江黎族自治县国土资源局（简称昌江国土局）行政处罚纠纷一案，不服昌江黎族自治县人民法院（2016）琼9026行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月26日公开开庭审理了本案。上诉人谢宝会及其委托诉讼代理人梁如秀，被上诉人石碌镇政府的委托诉讼代理人李嘉敏、周正凡，昌江住建局副局长ＸＸ及委托诉讼代理人周正凡，被上诉人昌江国土局的委托诉讼代理人柯令云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：石碌镇政府、昌江住建局、昌江国土局于2016年5月12日联合作出《行政处罚决定书》，认定谢宝会违反规划及土地法律法规建设面积为211.67平方米平顶房，对其作出自收到决定书之日起七日内自行拆除所建违法建筑物的行政处罚决定。
一审法院查明：2016年3月下旬，石碌镇政府、昌江住建局和昌江国土局组成联合调查组对海南省国营红林农场（简称红林农场）七队橡胶林地内违规建房的情况进行调查，确认谢宝会未经土地、规划部门批准，于2004年在红林农场七队橡胶林地内建造了面积为211.67平方米平顶房。经履行《行政处罚事先告知书》事项后，石碌镇政府、昌江住建局和昌江国土局于2016年5月12日联合对谢宝会作出《行政处罚决定书》，以未经用地审批和建设规划审批为由，限谢宝会自收到决定书之日起7日内自行拆除所建造的建筑物。石碌镇政府、昌江住建局和昌江国土局于2016年5月13日将《行政处罚决定书》留置送达给谢宝会。谢宝会因不服该行政处罚决定，遂提起本案诉讼。
一审另查明，被诉《行政处罚决定书》限令谢宝会自行拆除的建筑物，已经由昌江黎族自治县人民政府实施拆除。
一审法院认为，石碌镇政府、昌江住建局和昌江国土局作为政府职能部门，对相对应的管理事项拥有行政处罚权。谢宝会未经土地、规划部门批准即在红林农场七队橡胶林地内建设面积为211.67平方米平顶房，其行为构成未经有权机关批准的违法建设行为。石碌镇政府、昌江住建局和昌江国土局按照法定程序，以其违反土地、规划法律法规规定为由，对其作出限期拆除违法建筑物的行政处罚行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回谢宝会的诉讼请求。案件受理费50元由谢宝会负担。
上诉人谢宝会上诉称：一、一审法院认定“上诉人未经土地、规划部门批准即在红林农场七队橡胶林地内建设平项房，其行为构成未经有权机关批准的违法建设行为”，属于认定事实错误。上诉人认为，其所建设的平项房及其他建筑物是海南省农垦总局鼓励并由红林农场安排建设的，是为了解决职工住房问题和发展经济，并且建设和使用的年限已有十几年。上诉人虽然没有土地、规划部门的书面批准文件，但三被上诉人和红林农场对上诉人建设平项房及其他建筑物的事实及行为从未提出任何反对和异议，上诉人不存在任何过错和违法行为。在2014年期间，昌江黎族自治县人民政府为了建设“华田商业广场”，曾多次与上诉人就征用以上建筑物及土地达成赔偿协议进行谈判，并向上诉人支付了青苗补偿费，但由于地上建筑物的赔偿问题达不成协议，三被上诉人就直接以违法建筑进行处罚，这很明显是一种变相的强制征用行为。并且本案在一审判决前，政府已向同样建设平顶房的吉定光和赵诗金两户人按市场评估价进行了赔偿，但却不向上诉人作出任何赔偿。退一步来讲，上诉人的建筑物是农业生产必须具备的地上附着物，不是用于非农建设。因此，其建筑物并不是违法建筑物，一审认定上诉人的行为为违法建设行为，属于认定事实错误。二、一审法院仅对上诉人平顶房建设行为进行合法性审查，并未对地上其他附着物建设行为的合法性进行审查，属漏审，很明显一审存在程序违法。三被上诉人作出的《行政处罚决定书》的内容，是针对上诉人的平项房和其他建筑物作出的处罚决定，上诉人提起行政诉讼也是针对其处罚决定的以上内容。三、一审法院认定三被上诉人对强制拆除的事项拥有行政处罚权，属于适用法律错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）的规定，违反该法的，只有规划部门才能有权作出处罚。根据《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）的规定，违反该法的，只有国土部门才能有权作出处罚。而被上诉人石碌镇政府根本没有任何法定的处罚权，其作出处罚决定，属于主体资格违法，系超越职权的行为。并且，上诉人的建设行为并没有违反昌江住建局的城镇规划，其建筑物并不在城镇规划范围内。四、一审法院并未对上诉人主张的行政处罚已超过了处罚的追溯时效的合法性进行审查，属于程序违法。三被上诉人对上诉人作出的行政处罚已超过了处罚的追溯时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）的规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。退一步来讲，即使上诉人的建筑物违反了《土地管理法》和《城乡规划法》的规定，那么，上诉人建设平顶房及其他建筑物的行为已有十几年，根据《行政处罚法》的规定，也不得再予以处罚。五、三被上诉人联合对上诉人作出行政处罚，没有法律依据，且程序违法。根据相关法律的规定，联合行政处罚，必须要有法律明确规定。但在本案中，没有任何法律规定三被上诉人可以对土地违法建设行为进行联合行政处罚。依据《行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”、第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩……”的规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应依法向当事人发出行政处罚告知书，告知拟处罚结果和被处罚人陈述、申辩等权利。而三被上诉人在对上诉人作出《行政处罚决定书》之前，没有履行法律规定的告知义务，没有给上诉人申辩和陈述的权利，一审法院对其没有作出合法性审查。综上所述，三被上诉人对上诉人联合作出《行政处罚决定书》的具体行政行为，其认定事实不清，严重违反法律，依法应予撤销。一审法院对本案的判决，事实认定不清，适用法律不当，导致了本案的错误判决，请求二审法院依法应予撤销。上诉请求：1、撤销昌江黎族自治县人民法院（2016）琼9026行初22号行政判决书；2、依法改判支持上诉人一审的诉讼请求，即撤销三被上诉人于2016年5月12日联合作出的《行政处罚决定书》。
被上诉人石碌镇政府、昌江住建局和昌江国土局在二审中均未提交书面答辩状，其在庭审中辩称其答辩意见与一审时提交的书面答辩状意见一致，即认为被诉《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
各方当事人在一审提交的证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中再次进行了质证。一审法院对双方当事人证据的质证与认证，符合法律规定，本院予以确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院另查明：上诉人谢宝会修建的房屋在其所承包的土地范围内，所承包的土地属于国有农用地，上诉人谢宝会修建上述房屋时未取得昌江住建局颁发的建设工程规划许可证。2016年3月23日，昌江住建局、昌江国土局和石碌镇政府组成联合调查组，对上诉人谢宝会修建上述建筑物的行为进行调查。2016年4月25日，昌江住建局、昌江国土局和石碌镇政府联合对谢宝会作出《行政处罚事先告知书》，拟对谢宝会作出限期拆除擅自建设的违法建筑物的行政处罚，告知谢宝会有陈述申辩和申请听证的权利。
本院认为，本案的争议焦点是三被上诉人联合作出《行政处罚决定书》的行政行为是否合法，即应具体审查三被上诉人是否具有行政处罚权，被诉《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确以及程序是否合法。
关于三被上诉人是否具有行政处罚权的问题。《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”依照该规定，昌江住建局作为昌江黎族自治县城乡规划主管部门，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定的违法建设行为具有行政处罚权。上诉人上诉称石碌镇政府没有行政处罚权，其作出被诉处罚决定超越职权。由于上诉人谢宝会建房所占用的土地属于国有农用地，又在石碌镇辖区范围内，故具有行政处罚权的昌江住建局联合昌江国土局和石碌镇政府进行调查并共同作出被诉行政行为并未违反法律规定，故上诉人该主张理由不成立，本院不予支持。
关于被诉《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。《土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《海南省城乡规划条例》第三十七条规定：“在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。在其他镇规划区（不含特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”依照上述规定，由于上诉人建房所占用的土地属于国有农用地，其在建房时应先办理农用地转为建设用地审批手续，而且在建房时还应向昌江住建局申请办理建设工程规划许可证。本案中，谢宝会修建房屋时既未办理农用地转为建设用地审批手续，又未向昌江住建局申请办理建设工程规划许可证，故被诉《行政处罚决定书》认定谢宝会所修建的建筑物为违法建筑，事实清楚。根据该认定的事实，昌江住建局、昌江国土局和石碌镇政府根据《土地管理法》、《城乡规划法》、《海南省城乡规划条例》以及《海南省查处违法建筑若干规定》的相关规定作出被诉《行政处罚决定书》，适用法律正确。上诉人上诉称其建设行为已取得红林农场同意，由于该主张没有事实根据和法律依据，本院不予支持。
关于三被上诉人联合作出《行政处罚决定书》的程序是否合法的问题。本案中，三被上诉人在作出被诉《行政处罚决定书》前进行了调查，在处罚前已告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，符合《行政处罚法》关于行政处罚一般程序的规定。上诉人上诉称其修建房屋及其他建筑物的行为已有十几年，依照《行政处罚法》第二十九条第一款“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定，不应再给予其行政处罚。但《行政处罚法》第二十九条第二款明确规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，由于上诉人谢宝会违法建设行为处于连续状态，不能适用《行政处罚法》第二十九条第一款的规定对其不再给予处罚，故三被上诉人对其进行行政处罚并无不当，上诉人的该上诉理由不成立，本院不予支持。
综上所述，昌江住建局、昌江国土局和石碌镇政府联合作出被诉《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人谢宝会的上诉理由不成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人谢宝会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郝良存
审 判 员 孔凡勇
审 判 员 张德雄
二〇一七年六月二十八日
法官助理 王灵聪
书 记 员 买歌豪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。