辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽行终869号
上诉人（原审原告）阜新钜成生物科技发展有限公司，地址阜新市细河区。
法定代表人焦大仁，该公司总经理。
委托代理人朱寿全、刘雪梅，北京市长济律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）阜新市细河区人民政府，地址阜新市细河区。
法定代表人刘彦鸿，该区政府区长。
委托代理人尤铭川，辽宁公明律师事务所律师。
委托代理人孙丽娅，该区政府法制办主任。
上诉人阜新钜成生物科技发展有限公司（以下简称钜成公司）请求确认被上诉人阜新市细河区人民政府（以下简称细河区政府）不作为违法并赔偿一案，不服阜新市中级人民法院（2016）辽09行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人钜成公司的法定代表人焦大仁及其委托代理人朱寿全、刘雪梅，被上诉人细河区政府的委托代理人尤铭川、孙丽娅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2011年3月4日，被告发布了“东洼子区域龙湖西段和电工街北段拆迁实施细则”，要对东至九营子河、南至巩家洼子村、西至四合路、北至玉龙路区域内占用土地的居民、企事业单位进行征地安置补偿，建设阜新“玉龙新城”主干道。2011年12月21日，被告对四合镇东洼子村发布公告并下发了“细河区四合镇东洼子村城中村改造工作须知”。2012年2月17日，被告公布了阜新市“玉龙新城”区域东洼子村国有土地房屋征收与安置补偿细则（征求意见稿），同日对此征收意见稿发布公告。2012年3月20日，被告作出房屋征收决定并公布了实施细则，决定征收期限：2012年3月21日至2012年6月21日。原告公司位于细河区四合大街158号，2002年5月22日，阜新钜成保龄球有限公司与阜新市细河区四合镇东洼子村民委员会签订了租用土地439075平方米（658亩）的集体土地使用权租赁合同，2008年3月21日原告与阜新市细河区四合镇东洼子村民委员会签订了租用42亩河滩地的土地承租合同，用于繁育东方百合脱毒原种球产业化生产。此地在征收决定确定的征收范围内。2014年被告委托北京中林资产评估有限公司对原告花卉示范园区面积约200亩的百合花卉进行了资产评估。评估的种球市场价值为5780960元，但该评估报告没有向原告送达。原告对此评估结果亦不认可。后因管理不善，原告繁育的东方百合脱毒原种球大量灭失，至今已无一存活。在征收期间原、被告就百合种球的补偿没有达成协议。
原审法院认为：原告请求判令被告赔偿因长期行政不作为给原告造成的直接经济损失1098237354.50元，该损失包括百合种球、籽球的损失和维护人员费用，因被告未对原告实施拆迁行为，故对原告的诉讼请求应予以驳回。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告阜新钜成生物科技发展有限公司请求因被告阜新市细河区人民政府长期行政不作为给原告造成的直接经济损失1098237354.50元的诉讼请求。一审案件受理费人民币50.00元，由原告阜新钜成生物科技发展有限公司负担。
上诉人钜成公司上诉称：一、一审法院认定“被告未对原告实施拆迁”系基本事实认定错误。1、一审法院该项认定与其证据采信自相矛盾。一审判决在证据采信一节确认：原告证据1、2、3和被告证据1、3、4、5均与本案有关联，且能证明案件的事实，故对证据效力予以确认（见一审判决P8最后一段）。一审法院采信的上述证据足以证明被上诉人已对包括上诉人在内的东洼子村进行拆迁。一审判决在“根据以上有效证据查明”一节再次确认：原告租用土地在征收决定确定的征收范围内（见一审判决P9倒数第7行）。据此，一审法院在证据采信和事实认定部分均确认被上诉人已对上诉人实施拆迁，进入征收程序。一审法院在“本院认为部分”的该项认定，与其证据采信和事实认定部分根本不符。2、一审法院该项认定与上诉人和被上诉人双方一致认可的法院调取的证据根本不符。一审法院调取的《阜细动迁[2011]32号请示》、《阜细动迁[2012]54号请示》、《阜细政发[2014]64号意见》三份阜新市细河区人民政府签发的政府文件确认：因玉龙新城建设及电工街道路延伸等需要，将占用钜成生物科技发展有限公司的花卉示范园区和灌溉方塘，现需要钜成生物科技发展有限公司整体动迁。在阜细动迁[2012]54号请示中还进一步明确：根据“玉龙新城”征地拆迁需要，我区现已对阜新钜成生物科技发展有限公司总部（钜成保龄球）作出补偿方案，总部设备设施及附属物补偿费45238861元。一审中上诉人、被上诉人对于法院调取的上述证据的真实性、合法性均予以认可。以上被上诉人制作的文件中，均已确认其已对上诉人实施拆迁，并已作出部分补偿方案，一审法院认定“被告未对原告实施拆迁”，严重违背被上诉人自认事实和客观事实。3、一审法院该项认定与被上诉人庭审自认不符。被上诉人一审庭审答辩意见其中一点就是“被告针对原告的征收补偿工作一直未终止（见一审判决P4最后1行）”，足见被上诉人亦认可对上诉人的动迁一直处于持续状态。4、一审法院该项认定严重违反国务院多项法律规定。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发[2010]15号）、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》、《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国土资发[2011]72号），显示了国家对于拆迁补偿工作的高度重视，再三明确市县政府必须确保拆迁补偿工作的顺利进行，确保征地补偿费用及时足额支付到位。上诉人认为：被上诉人作为征收机关，一旦发布征收决定，启动征收程序，必须依法进行征收补偿。一审法院无视被告已经发布征收公告，公布征收补偿方案，并已经完成入户调查登记，尤其是被告已对原告作出了部分征收补偿方案等诸多客观事实，强行作出被告未对原告进行拆迁的严重违背事实和法律的错判。二、一审法院作出“后因管理不善，原告种球大量灭失”系事实认定不清。一审法院在事实证据已经查清、法律规定明确的情况下，未依法确认上诉人种球大量灭失至今无一存活的原因在于被上诉人行政不作为。1、多项法律规定严禁动迁时抢栽抢种，甚至将该项行为纳入刑责。在上诉人种球成为被征收土地地上青苗附着物后，上诉人不可能不经被上诉人同意擅自起球再复种。上诉人依法向被上诉人请示，并提出挽救措施完全符合法律规定，同时也是在法律允许的层面尽到了管理提示义务。《国土资源部关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》、《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等关于征收补偿中严禁抢栽抢种的法律规定，限制了被征收方对地上附着物的处分，同时因种球从地里取出会影响被征收土地和地上附着物原状，冬季休眠后春天再复种又与抢栽抢种混淆不清，因此上诉人只能依法进行请示汇报，尽到了管理提示义务。2、一审法院已确认采信的证据可以直接证明上诉人种球灭失的原因在于被上诉人不同意采取起球过冬春季再复种的挽救措施。一审判决确认上诉人证据3——《细河区动迁办东洼子片区负责原告动迁的第一任组长孟刚证言》和《细河区动迁办东洼子片区负责原告动迁的第二任组长孙振和证言》系合法有效证据并予以采信，该组证据所涉证人均是被上诉人负责拆迁的原工作人员，且均已出庭作证，被上诉人对证人身份亦认可，一审法院对该证据的确认和采信符合证据认定规则。一审法院确认并采信的该组证言，确认了如下关键事实：“证明在征收过程中细河区人民政府严重不作为，在他们作为组长的时候向政府汇报，但是没有回应，两个组长都反映一个情况，种球在当年应该取出来才不会灭失，但是被告要求必须保持原状，拒绝挽救性行为，导致种球灭失。”（见一审判决P4第4-8行）法院依法确认的该组证据，直接证明了上诉人种球灭失的原因完全在于被上诉人，上诉人多次向被上诉人负责动迁的工作人员提出种球忌冻害、怕病毒感染，提出种球过冬需起球明年春天再移栽的要求。但被上诉人不同意此要求，坚持必须保持现状的意见。因此上诉人种球的重大经济损失完全是被上诉人的不作为导致，管理不善的责任应由被上诉人承担。3、一审判决已经查明的事实，足以证明被上诉人在长达5年的时间拖延评估和征收补偿，直接导致种球灭失。一审判决在“根据以上有效证据查明”部分确认的事实证明：被上诉人在发布拆迁细则和征收决定后，拖延3年零8个月，直至2014年11月才正式交费委托评估，但评估结果至今未送达上诉人。上诉人至今整整等待了5年时间，且按照被上诉人维持现状的要求，根茎类种球全部死亡是必然结果。一审法院已经查明的事实，足以确认被上诉人存在严重的拖延不作为，并直接导致上诉人600余万株脱毒百合种球全部腐烂死亡的严重后果。三、一审法院适用法律法规错误。1、一审法院判定与上诉人一审案由和诉讼请求不符，违反了法院应当围绕当事人诉讼请求审理并判决的基本原则。上诉人一审诉讼请求的案由和基本事实是被上诉人行政不作为，以及因拖延对百合种球进行评估、拖延补偿导致地上附着物脱毒百合种球全部死亡的损失赔偿，并非是针对被征收房屋的补偿或赔偿。一审法院将判决落在房屋上，显然与上诉人诉求不相干，违背不告不理原则。2、一审法院判定因被上诉人未对上诉人实施拆迁故驳回上诉人诉请，是严重违反征收补偿条例等法律法规的违法错判。征收补偿是关系国计民生的重大事项，《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》均规定，征收决定发布后必须对被征收方予以安置补偿。被上诉人发布征收补偿决定后，拖延至今仍未补偿。3、一审法院未就调取证据证明的事实予以确认，违反证据认定规则。一审法院调取的证据中，被上诉人对于上诉人种球的特殊性，以及不及时评估和补偿将导致上诉人遭受重大经济损失，存在明知和自认。一审法院未就调取证据证明的事实予以确认，违反证据认定规则。一审法院调取的《阜细动迁[2011]32号请示》、《阜细动迁[2012]54号请示》、《阜细政发[2014]64号意见》三份阜新市细河区人民政府签发的政府文件中，被上诉人对于上诉人百合种球的特殊性，以及已被纳入国家星火计划项目、阜新市龙头企业的高精尖的产业特点，均处于明知；在向上级政府请示的报告中，被上诉人多次提到如不能正确评估将导致重大经济损失，由此可知被上诉人对于拖延征收补偿必将给上诉人造成无法估量的损失这一事实和重大因果关系完全明知。一审法院无视被上诉人自认，径自以未拆迁为由驳回上诉人诉请，完全脱离上诉人起诉内容和被上诉人自认事实，违反事实认定规则和证据采信规则。四、一审法院审理案件程序违法，侵犯上诉人知情权和申请评估鉴定权。在一审法院审理过程中，上诉人向法院递交了《经济损失评估鉴定申请书》，并提供了3家具有评估资质和能力的鉴定机构供法院参考，在等待评估的过程中，法院突然下判，对于上诉人的评估鉴定申请未做任何处理和释明，剥夺了上诉人申请鉴定评估的法定权利和法定程序。综上，一审判决存在事实认定错误、事实认定不清、证据采信与事实认定矛盾、适用法律错误、违反法定程序等多项极其严重的错误。请求1、撤销原审判决，依法改判阜新市细河区人民政府向阜新钜成生物科技发展有限公司赔偿因行政不作为造成的直接经济损失。2、请求判令阜新市细河区人民政府承担本案诉讼费。
在本院审理过程中，上诉人钜成公司向本院递交了《附条件撤诉申请书》，请求附条件撤回一审诉讼请求中行政赔偿项，撤回前提是：在判决书中认定这一诉讼请求撤销后，上诉人有权对这一诉求另行重新起诉并请求安排异地审理，保留确认行政不作为违法的请求。
被上诉人细河区政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚。（一）答辩人不存在行政不作为的行为。答辩人针对上诉人被征收范围内总部和花卉示范园区两部分的征收补偿工作一直未终止。由于情势变更的原因，答辩人不能继续履行2012年3月20日作出的关于对“玉龙新城区域东洼子村国有土地范围内”细河区人民政府房屋征收决定。答辩人不存在行政不作为的行为。（二）原审判决认定种球灭失责任不在答辩人是正确的。答辩人从未作出责令被答辩人停产停业的决定，被答辩人申请的证人证据相互矛盾，不能证明答辩人在种球灭失环节中存在过错。上诉人请求行政赔偿无事实法律依据。1、上诉人所述事实错误，答辩人从未对上诉人下达过责令停止经营任何手续。2、征收补偿协议未签订前，上诉人对于自己种植的花卉拥有所有权和看管养护的义务，由于上诉人自身的原因，导致花卉死亡，产生的损失与答辩人行为无因果关系。3、对于上诉人提出的直接损失58767174.50元不属于直接损失，依法不应当予以赔偿。二、原审判决是针对上诉人请求作出的全面审理，庭审中给予了上诉人与答辩人充分的举证质证的权利，在依法认定事实的基础上，适用法律作出驳回上诉人诉讼请求并无不当。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审基本一致，不一致的是上诉人繁育的东方百合脱毒原种球大量灭失的原因。根据原审法院调取的三份政府文件和被上诉人动迁办外业组两任组长的证人证言并经本院审理查明，上诉人的东方百合脱毒原种球大量灭失的原因并非系上诉人管理不善所致，而是政府要求必须保持原状，且未进行及时有效的挽救措施及评估而导致。
本院认为，本案的争议焦点是被上诉人的行为是否构成行政不作为。行政机关及其行政公务人员从事行政管理活动的基本要求之一是高效便民原则。高效便民原则包含两个方面，一是行政效率原则，表现为首先是积极履行法定职责，禁止不作为或者不完全作为；其次是遵守法定时限，禁止超越法定时限或者不合理延迟。二是便利当事人原则，在行政活动中不得增加当事人程序负担。如果行政机关及行政公务人员在职责权限范围内和法定合理期限内，在应当作为也可能作为的情况下而未积极实施法定职责，构成行政不作为。本案中，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条的规定，被上诉人具有本行政区域的房屋征收补偿职责。在征收工作中，从时间上看，被上诉人于2012年3月20日作出房屋征收决定，决定中确定的征收期限为2012年3月21日至2012年6月21日，并进行了公告。上诉人经营的花卉示范园区在征收范围内，但在征收期限内未对上诉人完成征收。从征收程序上看，被上诉人发布了征收公告，公布了征收补偿方案，完成了入户调查登记，已对上诉人作出了部分征收补偿方案，但在与上诉人未达成征收补偿协议的情况下，未对上诉人及时作出征收补偿决定。从履责情况来看，第一，原审法院调取的《关于对阜新钜成生物科技发展有限公司种植的东方百合脱毒种球进行评估的请示》（阜细动迁[2011]32号）、《关于对阜新钜成生物科技发展有限公司总部安置补偿金额进行审核的请示》（阜细动迁[2012]54号）和《细河区人民政府关于对阜新钜成生物科技发展有限公司征收补偿工作进展情况的意见》（阜细政发[2014]64号）三份文件表明，被上诉人对上诉人的东方百合脱毒种球的特殊性是知晓的。第二，被上诉人动迁办外业组两任组长孟刚、孙振合的证人证言表明，在他们作为组长的时候向政府汇报，上诉人多次提出种球过冬需要起球，明年春天再移栽，其向动迁办农业组请示咨询，一直没有结论。考虑到种球在移栽后会出现繁殖增加数量和造成种植位置发生变化与当初登记出现不符的情况，会造成政府增加动迁成本和事实不清的问题，只能依照“动迁须知”的规定，向企业告知动迁要以第一次进入现场登记为依据，原始资料不许删改，企业必须保持现状，因擅自改变、抢栽、抢种、抢建所造成的损失由被动迁方承担经济和法律责任，同时依照工作程序在动迁办片区办公会、专题会议上多次向局、区、市进行汇报。但在上诉人多次反映、被上诉人动迁外业组两任组长亦多次汇报的情况下，被上诉人未能采取积极措施，及时履行征收补偿职责；在明知如不能及时正确评估将会给国家和个人带来不必要的经济损失和社会影响的情况下，未能及时评估，且在双方认可的北京中林资产评估有限公司对种球作出资产评估后，评估报告没有向上诉人送达，没有完成评估。综合以上三点来看，被上诉人未能在法定期限内按照正当程序积极履行法定征收职责，对上诉人的征收补偿工作一直未能完成，虽然被上诉人抗辩对上诉人的征收补偿工作一直在进行当中，但从2012年3月20日作出房屋征收决定之日起至今对上诉人的征收补偿工作一直未能完成是不争的事实，应构成行政不作为。鉴于被上诉人不能继续履行房屋征收决定，对于其未能在法定期限内履行法定征收职责应认定违法。原审判决在认定相关事实和证据的情况下，仅以“因被告未对原告实施拆迁行为”为由驳回上诉人的诉讼请求，属于认定基本事实不清，证据不足，应予撤销。上诉人的上诉请求具有事实和法律依据，本院予以支持；被上诉人的答辩意见不能成立，本院不予采纳。
关于上诉人的赔偿请求。本案在一审诉讼时上诉人的诉讼请求有两项：一是请求确认行政不作为违法；二是要求赔偿。在本院审理期间，上诉人提出撤回行政赔偿的请求，保留确认行政不作为违法的请求。经本院审查，上诉人申请撤回此项上诉请求是其真实意思表示，其请求符合法律规定，应予准许。上诉人在本案撤回该项请求后，如其继续请求被上诉人进行赔偿，可在本判决作出后另行主张权利。
综上，原审判决认定基本事实不清，证据不足，应予撤销。上诉人的上诉请求具有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销阜新市中级人民法院（2016）辽09行初1号行政判决；
二、确认被上诉人阜新市细河区人民政府不履行法定职责违法。
二审案件受理费50元，由被上诉人阜新市细河区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 武 江
审判员 徐桂伶
审判员 李 明
二〇一七年六月二十二日
书记员 李 鑫