海南省第一中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）琼96行赔初23号
原告海南拓成太阳能发电有限公司。住所地：海南省海口市国贸路16号金福小区*幢***室。
法定代表人孙永望，总经理。
委托代理人陈文华，广东红棉律师事务所律师。
被告澄迈县人民政府。住所地：澄迈县文化北路***号。
法定代表人司迺超，县长。
委托代理人廖波，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人席琼琼，澄迈县国土资源局工作人员。
原告海南拓成太阳能发电有限公司（以下简称拓成公司）与被告澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）行政赔偿一案,于2017年7月17日向本院提起诉讼。本院当日立案后，于7月21日向被告澄迈县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月1日公开开庭审理了本案。原告拓成公司的法定代表人孙永望及其委托代理人陈文华，被告澄迈县政府的委托代理人廖波、席琼琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告拓成公司诉称，2007年，原告依法取得两块位于澄迈县白莲镇的国有土地使用权。被告给原告分别颁发白莲国用（2008）第0160号、第0161号两个《国有土地使用证》，土地用途均为农业用地。经被告同意，原告开始着手太阳能光伏发电站项目建设的各方面事宜。同时在上述土地上种植水稻等经济作物。但被告一直拖延办理涉案土地农用地转为工业用地的相关手续，甚至在海南省人民政府已将涉案土地调整为建设用地之后，还对原告隐瞒事实。由于被告的非法失信行为，导致原告的项目迟迟不能开发建设。不仅如此，被告竟然以原告闲置土地为由，摧毁涉案土地上的经济作物，在没有召集原告听证的情况下，作出有偿收地决定。之后，高价将涉案土地转卖他人，从中牟利。至此，原告的土地使用权、经济作物、光伏电项目均在被告的违法行政行为中损失殆尽。在法院生效判决确认被告有偿收地决定违法后，原告向被告申请行政赔偿，被告置之不理。因此，请求法院判决被告赔偿原告的经济作物损失人民币1810108.18元（以下币种相同）、国有土地使用权的损失190874970元、10MW光伏发电项目的损失227800000元，三项共计420485078元。
原告拓成公司向本院提供了以下证据：1.澄府[2014]68号有偿收回国有土地使用权决定书（以下简称第68号有偿收地决定）；2.(2016)琼行终字444号行政判决书。证据1-2证明被告澄迈县政府收回涉案土地违法。涉案土地上的农作物也是被告摧毁的。3.海南弘纲律师事务所见证书;4.琼府[2014]36号文件。证据3-4证明拓成公司在涉案土地上种植了7种农作物。依据海南省公布的补偿标准，共计2701654元。5.财政部、科技部、国家能源局《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》；6.10MW太阳能光伏发电项目投资协议书；7.澄迈县县长办公会议纪要；8.老城管委会主任办公会议纪要。证据5-8证明被告及其下属机构老城管委会均同意无偿将涉案土地的用途变为建设用地。原告依法可获国家3.4亿元的财政资金补助，因被告的违法行政行为损失殆尽。9.琼发改[2008]179号文件；10.琼发改交能函[2008]240号文件；11.琼科函[2009]76号文件。证据9-11证明原告具备条件完成光伏发电项目的建设。12.土地估价报告（业评地字[2017]第0108号），证明涉案土地的面积、用途及市场价值。13.关于土地被破坏的情况反映；14.2013年8月份的照片；证据13-14证明涉案土地上有农作物的，但是已经被被告摧毁。15.琼财建[2009]420号文件，证明太阳能光伏项目只要经过政府审批，中央财政就给予资金补助。
被告澄迈县政府未提供书面答辩意见，其口头答辩称：一、原告主张按照建设用地对其进行补偿没有事实根据和法律依据。原告使用的两块土地的用途在国有土地使用证上均登记为农业用地。被告按照农业用地评估作价对其进行赔偿是正确的。二、原告主张的光伏发电损失没有事实根据和法律依据。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项的规定，原告的光伏发电项目并未建设，不存在直接损失，故不予赔偿。三、原告主张的经济作物损失没有证据证明，故应不予赔偿。
被告澄迈县政府于2017年8月7日向本院提供了以下证据：1.澄府[2017]27号行政赔偿决定书，证明被告对原告的补偿作出了行政赔偿决定书。2.估价报告，证明被告的补偿依据以及涉案土地上青苗稀疏，大部分土地被抛荒。
根据各方当事人的质证意见，本院对各方当事人提供的证据认定如下：
一、对原告提供的证据的确认意见。被告对原告提供的证据1-2、4-11、15的真实性均没有异议，本院予以确认。被告对证据3的真实性、合法性和关联性均不予认可。经审查，本院对其三性予以认可，但对其证明内容不予确认，不能证明涉案土地上青苗的权属情况。证据12系涉案土地的评估报告，被告对其合法性有异议。经审查，该评估报告系原告单方委托评估机构进行的评估且评估时将涉案土地作为商务金融用地进行评估，而涉案土地的用途是农业用地，故对该证据的合法性，本院不予确认，不能作为认定本案事实的根据。被告对证据13的真实性、合法性和关联性没有异议，但对其证明内容有异议。经审查，该证据与本案所要查明的案件事实没有关联，不能作为认定本案事实的根据。证据14照片，本院对其关联性不予确认。
二、对被告澄迈县政府提供的证据的确认意见。对被告提供的2组证据的合法性和证明内容原告均有异议。经审查，对该2组证据的真实性予以确认，证据1能够证明被告就违法收回涉案土地作出过行政赔偿决定。证据2系被告单方面委托评估机构作出的评估报告，对其合法性本院不予确认。
经审理查明，2007年9月17日，原告拓成公司在海南产权交易所有限公司通过竞价，从案外人海南金元投资控股有限公司受让位于澄迈县白莲镇的两块国有土地使用权，土地面积分别为48208.63平方米和97884.60平方米。2008年3月3日，被告澄迈县政府给拓成公司分别颁发了白莲国用（2008）第0160号、第0161号《国有土地使用证》，土地用途均为农业用地。本案涉案土地为白莲国用（2008）第0161号《国有土地使用证》项下的97884.60平方米国有农业用地。2013年6月20日，澄迈县国土资源局向原告拓成公司送达了《闲置土地认定书》，认定涉案土地因其自身原因闲置。2014年7月9日，被告澄迈县政府作出第68号有偿收地决定，决定有偿收回涉案土地使用权。原告拓成公司不服该收地决定，向本院提起行政诉讼，请求撤销上述收地决定。案经本院一审和海南省高级人民法院二审，海南省高级人民法院于2016年9月18日作出（2016）琼行终444号行政判决，以第68号有偿收地决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法为由，判决确认上述有偿收地决定违法。上述判决生效后，原告向被告申请行政赔偿。被告于2017年3月27日作出澄府[2017]27号《行政赔偿决定书》，决定赔偿原告的两块土地使用权总价款2381.3196万元。原告不服该赔偿决定，向本院提起本案行政赔偿诉讼。
另查明，2015年10月30日，被告澄迈县政府以挂牌方式将涉案土地出让给案外人海南中印信息产业园投资发展有限公司，并向该公司颁发了相应的国有土地使用证。目前，部分涉案土地已用于修建市政道路，该公司已对剩余涉案土地完成”三通一平”。
本院认为，本案的争议焦点为原告拓成公司的赔偿请求是否有事实根据和法律依据。原告请求赔偿的损失主要分三部分：一是地上青苗的损失；二是涉案土地使用权的损失；三是光伏发电项目的财政补助资金的损失。
一、关于涉案土地使用权的损失赔偿问题。原告以受让方式依法取得涉案土地的使用权，被告澄迈县政府也为其办理了土地使用权登记，取得了国有土地使用证，故在涉案土地被收回前，原告对涉案土地依法享有使用权并受到法律保护。被告澄迈县政府于2014年作出第68号有偿收地决定收回涉案土地的使用权，但该收地决定已被生效的行政判决确认违法。又因涉案土地在收回后，已经由被告重新挂牌出让给他人，导致涉案土地无法返还原告，给原告的合法权益造成了损害，依法应予赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，应当按照直接损失给予赔偿。但对涉案土地使用权价值的判定需以专业评估机构的评估意见为依据，为此原告在起诉时向本院提供了一份其单方委托广州业勤资产评估土地房地产估价有限公司作出的土地估价报告，但该评估公司将涉案土地的用途设定为商务金融用地进行评估，而原告所持有的涉案土地的国有土地使用证登记的土地用途为国有农业用地，故原告提供的评估报告与事实不符，无法作为认定本案事实的根据。原告主张被告澄迈县政府及其下属的老城管委会均答应免费为其办理变更涉案土地的用途，涉案土地的评估应当按照商务金融用地的用途进行评估。但是原告并未提供证据证明其享有的国有土地使用权的用途已经变更为商务金融用地，对原告的上述主张，本院不予支持。
本院在庭审中明确告知原告须申请对涉案土地使用权的价值进行司法评估。原告遂在庭后向本院提交了书面评估申请书，但其坚持将涉案土地作为商务金融用地进行评估，并以此为申请评估的前提条件。收到该申请后，本院明确告知原告其在评估申请书中所提条件与客观事实不符，要求其修改评估申请，但原告坚持不予修改，应视为原告对自己诉讼权利的处分并应承担相应的法律后果。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款的规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的赔偿主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。根据上述规定，原告应当对其受到的损失承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条规定，对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。在本院明确告知原告须申请对涉案土地进行司法评估后，原告因其自身的原因致使人民法院无法组织对涉案土地的市场价值进行司法评估，导致本案缺乏裁判依据，原告应承担举证不能的不利后果，故原告的该项赔偿请求因缺乏裁判依据本院不予支持。
二、关于光伏发电项目财政补助资金的损失赔偿问题。原告拓成公司主张其投资6.8亿元建设10MW光伏发电项目，按照相关政策和规定能够获得3.4亿元的财政补助资金，涉案土地的财政补助资金损失2.278亿元，现因被告的原因导致该项目无法建设，导致其无法获得国家财政补助资金，该资金损失属于直接损失，应予赔偿。据本案已查明的案件事实，原告尚未取得涉案的光伏发电项目的财政补助资金，属于项目的可得利益损失并非直接损失，对该项赔偿主张，本院不予支持。
三、关于地上青苗的损失问题。原告主张涉案土地上种植有青苗。对此，被告不予认可。但因被告已经将涉案土地挂牌出让给他人，且地上青苗已经被铲除，导致原告无法提供证据证明青苗的种类和具体种植面积，该举证不能的不利后果依法应由被告承担。但原告仍然对地上青苗的权属情况负有举证责任，本案中因原告没有提供证据证明其对地上青苗享有所有权，本院无法认定地上青苗的权属情况，故原告的该项赔偿请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。
综上所述，被告澄迈县政府违法收回原告拓成公司依法享有的国有农业用地使用权，导致原告依法享有的国有土地使用权遭受损失，依法应予赔偿，但因原告的原因致使本案缺乏裁判依据，故对原告的国有土地使用权的损失不予支持。原告的其他赔偿请求缺乏事实根据和法律依据，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十五条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告海南拓成太阳能发电有限公司的赔偿请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 姜国强
审 判 员 冯 花
审 判 员 吕丽霞
二〇一七年九月二十五日
法官助理 何醒涛
书 记 员 詹文莉