浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）浙行终1473号上诉人（原审原告）贺同万，男，1975年8月4日出生，汉族，住宁波市鄞州区。被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市鄞州区宁穿路2001号。法定代表人裘东耀，市长。委托代理人许琳，宁波市教育局工作人员。委托代理人杨根飞，浙江甬泰律师事务所律师。贺同万诉宁波市人民政府不履行其他法定职责一案，宁波市中级人民法院于2017年9月11日作出（2017）浙02行初95号行政裁定。贺同万不服，向本院提出上诉。本院于2017年11月15日立案受理后依法组成合议庭，并于2018年1月12日公开开庭审理了本案。上诉人贺同万，被上诉人宁波市人民政府的委托代理人许琳、杨根飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年3月15日，宁波市鄞州职业高级中学作出《通告》，决定对原告2015学年第一学期18次未下班级夜自修管理作旷课处理，按相关规定扣发每次150元，共计2700元。原告不服，于2017年2月29日通过快递向被告提出申请，要求被告责令鄞州职高改正作出《通告》的行为，保护原告依法按时获取工资报酬等合法权益。被告将原告提出的申请交由宁波市教育局处理。2017年5月5日，宁波市教育局作出《告知书》，告知原告反映的事项属于其与鄞州职高的人事争议，原告可通过人事争议仲裁途径解决。同年5月10日，原告收到《告知书》。原审法院认为，公民、法人或者其他组织依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项的规定，提起履行法定职责诉讼，应当具备公民、法人或者其他组织与被诉行政机关存在履职法律关系的起诉条件。该履职法律关系的建立，需要具备提出履职申请、被申请行政机关具有相应的法定职责等要件。如果公民、法人或者其他组织与被诉行政机关间不存在履职法律关系，则其提起的履行法定职责诉讼，不符合起诉条件。根据《中华人民共和国教师法》第三十八条“地方人民政府对违反本法规定，拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的，应当责令其限期改正。违反国家财政制度、财务制度，挪用国家财政用于教育的经费，严重妨碍教育教学工作，拖欠教师工资，损害教师合法权益的，由上级机关责令限期归还被挪用的经费，并对直接责任人员给予行政处分；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”及第三十九条“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”的规定，教师的合法权益受到当地人民政府及有关行政部门侵犯的，上一级人民政府及行政机关有权予以处理；学校或其他教育机构侵犯教师合法权益的，人民政府不具有处理的法定职责。本案中，原告认为鄞州职高扣发工资等侵犯了其合法权益，请求被告履行保护原告合法权益的法定职责，即原告诉称的侵权主体是作为学校的鄞州职高，对此，根据上述法律规定，被告不具有处理的法定职责。故原告与被告之间并未建立履职法律关系，其对被告提起履行保护教师合法权益职责的诉讼，不符合法定的起诉条件，在立案后依法应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定驳回原告贺同万的起诉。贺同万上诉称:一、《教师法》第四条第一款规定，“各级人民政府应当采取措施，……保障教师的合法权益，提高教师的社会地位”。依照以上规定，包括被上诉人在内的各级人民政府有法定义务采取措施保障教师的合法权益。《教师法》第三十八条第一款规定，“地方人民政府对违反本法规定，拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的，应当责令其限期改正。”该条款明确规定包括被上诉人在内的各级人民政府有法定职责责令侵犯教师合法权益的违法者限期改正。因此，被上诉人宁波市人民政府拥有《教师法》授权责令侵犯教师合法权益的违法者限期改正。并不存在一审裁定所认为的被上诉人对于被举报人宁波市鄞州职业高级中学无相关的行政履职职责。二、《宪法》第四十二条规定中华人民共和国公民享有对违法行为的举报权。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。上诉人向有法定职责的行政机关宁波市人民政府举报宁波市鄞州职业高级中学侵犯教师合法权益的违法行为，依照《宪法》和《教师法》的相关规定，被上诉人应当受理。上诉人的举报行为符合《行政诉讼法》第十二条第（六）项之规定。三、《浙江省人民政府关于加强教师队伍建设的实施意见》第五条也明确要求各市、县（市、区）人民政府，省政府直属各单位切实保障教师合法权益和待遇。并专门要求各受文单位完善教师人事争议处理途径，依法维护教师权益。由此表明，教师人事争议处理的行政救济途径并不是唯一的。至于教师选择采取哪种方式维护自身合法权益，完全是教师对于救济方式的自由选择，法院和被上诉人无权干涉和强行违背教师意愿，私自改变救济方式，以信访或教师申诉方式来处理本案。被举报人侵犯教师合法权益的违法行为客观存在，且被上诉人拥有法律给予的责令限期改正权。上诉人依照《教师法》第三十八条第一款规定，要求被上诉人履行责令侵犯教师合法权益的违法者限期改正的法定义务，被上诉人应当依法履行，符合事实和法律依据，并无不当。四、《浙江省实施办法》第十七条规定，市（地）、县（市、区）、乡（镇）人民政府及有关部门违反《中华人民共和国教师法》及本办法有关规定，拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的，由上级人民政府责令其限期改正；情节严重的，并可对责任人给予行政处分。此规定针对的违法主体是行政机关。然而，本案的违法主体宁波市鄞州职业高级中学是事业法人，不是行政机关，该条款不适合作为本案的法律抗辩依据。被举报人以此作为抗辩理由不能成立。五、被上诉人一审代理人许琳系宁波市教育局工作人员，非宁波市人民政府工作人员。依照《行政诉讼法》第三十一条规定，其不能作为被上诉人的代理人出庭。鉴于以上事实和理由，请求二审法院撤销一审裁定；判令被上诉人在一周内履行责令被举报人宁波市鄞州职业高级中学改正其违反《教师法》侵犯教师权益的违法行为。宁波市人民政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，法律关系定性得当，适用法律正确，裁判结果准确，应予维持。本案的核心问题在于，上诉人与被上诉人是否存在履职法律关系。教师法规定的人民政府在保护教师合法权益方面的职责仅针对地方人民政府及其相关的行政部门，不包括学校或其他教育机构对教师权益的侵犯行为。上诉人提出投诉、提起诉讼及上诉，均是基于对人民政府行政职责的认识错位，以为人民政府的职责无所不包。原审准确定位人民政府的法定职责与公民（教师）之间的关系，厘清了边界，进而判定上诉人提起诉讼不具有法定条件，驳回上诉人的起诉。这既是对行政职责与公民权利的一次清理，也是对公民滥诉行为的一种阻隔，对行政机关依法行政和公民合法维权均具有积极意义，应予维持。二、上诉人的上诉没有新的理由与依据，应予驳回。上诉人在上诉状中大量引用宪法、法律的规定，用以证明其诉求的合法性与合理性。对此，被上诉人认为，需要指出的是，宪法、法律是人民政府依法行政的依据与准绳，其中规定的行政职责政府应当忠实履行。宪法、法律同时也规定了公民享有诸多权利，但公民行使权利亦需依法而为，既需要正确理解权利的内容，又要准确把握行使的方式与路径，这样才能达到既维护自身的合法权益，又促进政府的依法行政的目标。如果公民维权均像本案上诉人那样，明知其申请的事项不属于政府职责，仍一意孤行，不仅消耗行政资源、浪费司法资源，更对其维权无益。故此，上诉人的上诉理由显见不足，其上诉应予驳回。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，双方当事人围绕着宁波市人民政府是否具有上诉人要求履行的法定职责以及上诉人提起本案诉讼是否符合法定起诉条件等审理重点，进行了质证和辩论。经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国教师法》第七条的规定，教师享有下列权利：（一）进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验；（二）从事科学研究、学术交流，参加专业的学术团体，在学术活动中充分发表意见；（三）指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩；（四）按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假；…。第三十九条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”涉及本案，上诉人贺同万不服宁波市鄞州职业高级中学作出扣发其工资报酬的《关于贺同万老师2015学年第一学期夜自修未下班管理的处理通告》，向被上诉人宁波市人民政府提交了《关于宁波市鄞州职业高级中学侵犯教师合法权益请求宁波市人民政府责令其改正的申请书》。但宁波市鄞州职业高级中学作出《通告》行为是根据其内部相关规定作出，且宁波市鄞州职业高级中学并非行政机关。在二审庭审中，上诉人认可其申请书系投诉、举报函，在上述法律明确规定了对上诉人举报事项予以救济的途径及相应处置方式的情况下，上诉人要求被上诉人责令宁波市鄞州职业高级中学改正《通告》行为，不属于被上诉人履行行政法意义上的法定职责，而系人事管理职责，该履职行为并不属于行政诉讼受案范围。一审法院据此认定上诉人提起本案行政诉讼，不符合起诉条件，并无不当。虽然上诉人认为其系根据《中华人民共和国教师法》第三十八条第一款“地方人民政府对违反本法规定，拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的，应当责令其限期改正”之规定提出案涉申请，但结合《浙江省实施实施办法》第十七条“市（地）、县（市、区）、乡（镇）人民政府及有关部门违反《中华人民共和国教师法》及本办法有关规定，拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的，由上级人民政府责令其限期改正”之规定，本院认为，教师的合法权益受到当地人民政府及有关行政部门侵犯的，上一级人民政府及行政机关有权予以处理；学校或其他教育机构侵犯教师合法权益的，人民政府不具有处理的法定职责。综上，上诉人贺同万提出的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  唐维琳审判员  王玉岳审判员  黄 寒二〇一八年一月十八日书记员  张 莹