广东省韶关市武江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0203行初320号
原告：乐昌市乐城街道办事处张溪村王家经济合作社，住所地：广东省乐昌市乐城街道张溪村委会王家民小组。
负责人：王汉清，组长。
委托代理人：华国强，韶关市浈江区和平法律服务所法律工作者。
被告：乐昌市国土资源局，住所地：广东省乐昌市人民北路36号。
法定代表人：廖桂英，局长。
委托代理人：冯卫平，该局执法监察大队副大队长。
委托代理人：彭美莲，广东百姓信律师事务所律师。
第三人：中铁隧道集团三处有限公司，住所地：广东省深圳市南山区建工村33号。
法定代表人：张存旭，总经理。
委托代理人：权庆华，广东中万律师事务所律师。
原告乐昌市乐城街道办事处张溪村王家经济合作社（以下简称王家合作社）诉被告乐昌市国土资源局（以下简称乐昌市国土局），第三人中铁隧道集团三处有限公司（以下简称中铁三处公司）土地行政受理纠纷一案，原告于2017年8月17日向本院提起行政诉讼。本院当日立案受理后，次日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月26日公开开庭审理本案。原告王家合作社的负责人王汉清及其委托代理人华国强，被告乐昌市国土局的委托代理人冯卫平、彭美莲，第三人中铁三处公司的委托代理人权庆华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
乐昌市国土局于2017年7月12日向王家合作社作出《不予受理告知书》，认为王家合作社于2017年7月6日通过来信提出的《依法查处土地违法案件申请书》信访事项，属于对人民法院已经发生法律效力的民事判决不服的事项。根据《信访条例》第二十一条和《广东省信访条例》第三十条、第三十四条的规定，对此信访事项不予受理。请依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定向作出该民事判决的人民法院的上一级人民法院申请再审。
原告王家合作社诉称，一、被告不予受理原告《依法查处土地违法案件申请书》违法。1、原告《依法查处土地违法案件申请书》不是信访案件，被告以“信访案件”为由冷硬横推不予受理，明显违法。依照《土地违法案件查处办法》第四条规定，县级以上人民政府土地管理部门查处土地违法案件，依照该法规定执行。2、涉案第三人虽向人民法院提起诉讼，乐昌市人民法院作出（2016）粤0281民初769号《民事判决书》，但人民法院已经明确指出：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成，由人民政府处理。……”之规定，关于土地确权问题并非法院的受理范围。
二、被告违法为第三人补办乐国用（2011）第028102000047《国有土地使用证》，侵犯和剥夺了原告的合法财产权益。1、从铁道部隧道工程局第三工程处修配厂筹备组绘制的用地分界线图足以证实，“用地分界线”以北的“油库”、“洗车场”属第三人非法占用土地的证据。2、从1995年6月9日铁道工程局第三处与乐昌市河南镇张溪管理区擅自签订的《关于隧道局三处征用土地的补充协议》足以证实：“确定甲方油库汽车队洗车台有超面积情况”之事实，就是“未征先占”非法占用原告10亩土地面积的不争之事实。国家严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当按照管理权限办理批转手续。（1）由国务院批准的为：省、自治区、直辖市人民政府批准的道路管线工程和大型基础设施建设项目，是经国务院批准的建设项目，占用土地；（2）由原批准土地利用总体规划的机关批准的为：在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施计划将农用土地转为建设用地的，也即是说，凡是未按照土地利用总体规划确定的用途使用土地的行为都属于非法占用地的范畴。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第二款规定：“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”。据此，第三人在超过批准的土地分界线以北原告农用地10亩面积建油库和洗车场，属“未征先占”，应予依照非法占用土地论处。
三、第三人于1995年6月9日与乐昌市河南镇张溪管理区在未征得具有土地所有权的原告在场及同意的情况下，擅自违法签订《关于隧道局三处征用土地的补充协议》，企图以签订合同的合法形式掩盖其非法目的，甚至掩盖其犯罪目的，还以此从签订之日起就不发生法律效力的违法合同，欺骗人民政府。被告不追究其是否违法，于2011年为其补办了乐用（2011）第028102000047号《国有土地使用证》，直接侵犯和剥夺了原告的合法财产权益。
四、第三人“未征先占”原告10亩土地建油库、汽车队洗车台，随后又采取手段欺骗政府获得非法批准，先后占地39年之久，依照《宪法》和法律规定，受害人有取得赔偿损失的权利。参照《土地管理法实施条例》第四十二条和《土地管理法》第七十六条之规定，第三人未经批准非法占用农用地，随后又采取欺骗手段骗取办证，非法占用农用地10亩面积长达39年。原告向人民政府申请责令其赔偿违法占地的土地损失费78万元，有法可依。
为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项之规定，原告特向人民法院提起行政诉讼。请求判决：1、确认被告不予受理原告《依法查处土地违法案件申请书》违法；2、限被告在法定期间内依法作出行政行为，即注销第三人中铁三处公司以欺骗手段，擅自以违法的《补充协议》于2011年补办的乐国用（2011）第028102000047《国有土地使用证》，并责令中铁三处公司赔偿长达39年（1979—2017年）之久的非法占用土地损失费78万给原告；3、诉讼费由被告承担。
王家合作社在诉讼中提交的证据有：1、不予受理告知书，用以证明不具合法性、真实性和关联性；2、依法查处土地违法案件申请书，用以证明具有合法性、真实性、关联性，不属信访案件；3、乐昌市人民法院（2016）0281民初769号民事判决书，用以证明人民法院已明确指出，根据《土地管理法》第十六条之规定，关于土地确权问题并非法院的受理范围；4、铁道部隧道工程局第三工程处修配厂筹备组绘的建设用地总体用地分界线图，用以证明第三人“未征先占”十亩农用土地用以建设油库和洗车场，属非法占用农用地；5、《关于隧道局三处征用土地的补充协议》，用以证明第三人是在“未征先占”后的1995年，企图以合法形式掩盖非法目的，掩盖犯罪事实；6、乐国用（2011）028102000047《国有土地使用证》，用以证明该违法的行政行为侵犯和剥夺了原告的土地所有权。
被告乐昌市国土局辩称，一、被告对原告的申请作信访案件不予受理并无不当。《土地违法案件处理暂行办法》第十三条规定：土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。第十五条规定：土地管理部门受理的举报案件，发现不属于自己管辖的，应当向举报人说明，同时将举报信函或者笔录移送给有权处理的机关。首先，原告提交的申请与举报从形式上来看是有区别的；其次，所谓的土地违法案件曾经法院判决，属于涉法案件，所以，被告对原告的申请作信访案件处理并不予受理是适当的。
二、原告主张撤销第三人的乐国用（2011）第028102000047《国有土地使用证》，要求第三人赔偿违法占地损失，但原告未能提供涉案土地属其集体所有的证据，其诉求于法无据。作为主张权属和申请撤销权属证的适格主体，原告应当证明自己拥有涉案土地的所有权权属证书，但正如韶关市中级人民法院（2017）粤02民终157号《民事判决书》所认定的：“王家合作社虽抗辩涉案土地属其集体所有，但仅提供自行绘制的红线图为证，未提供其他证据佐证，应承担举证不能的责任。”可见，原告并非主张撤销第三人权属证书，要求赔偿的适格主体。
三、本案已经超过诉讼时效。自1995年6月9日乐昌市河南镇张溪管理区与铁道部隧道工程局第三工程处签订《关于隧道局三处征用土地补充协议书》后，到2016年5月前长达20多年时间，原告没有就涉案土地的权属提出过主张，被告于2004年2月18日给第三人颁发了乐府国用（2004）第0200018号《国有土地使用权证》，2011年，因第三人转制申请变更登记为乐国用（2011)第028102000047《国有土地使用证》，原告现在主张该土地的权属证无效，按照《民法通则》的规定，早已超过时效期间，法院依法应驳回其无理诉求。
综上所述，被告对原告的申请作信访案件不予受理并无不当，原告未能提供争议土地属于自己的权属证明，且本案已过诉讼时效，原告的诉求于法无据，于理不合，请法院依法驳回其诉讼请求。
乐昌市国土局提供作出被诉行政行为的证据、依据如下：1、乐昌市人民法院（2016）0281民初769号民事判决书，2、韶关市中级人民法院（2017）粤02民终157号民事判决书，3、广东省信访条例（节选），证据1-3用以证明原告与第三人的争议已经两级法院判决，被告不予受理的理由和依据；4、不予受理告知书及送达回证，用以证明被告已经履行职务；5、1995年土地登记申请书，6、2004年变更土地登记申请书，7、2011年土地变更登记申请书（附图），证据5-7用以证明第三人已经依法办理土地登记手续。
第三人中铁三处公司陈述，原告的诉讼主体资格，根据《村民组织法》第十七条规定，村小组是否有经过讨论来进行起诉。原告目前也未提供其与土地有关联的资料，关联性不强。被告也存在主体资格问题，土地产权发生变更是由县政府作出。原告起诉的请求违反相关法律规定，作为被告的国土局没有权力责令第三人向原告作出赔偿，依法注销土地证也并非是国土局的法定职责，注销类型有多种，原告所主张的是产权性质的注销，根据法律规定不是国土局的职责。原告的起诉超过起诉期限。
中铁三处公司未提交任何证据。
经庭审质证，对被告乐昌市国土局提交的7份证据，原告王家合作社的质证意见如下：证据1-4的证明目的有异议；证据5-7已经清楚证明涉案行政行为有重大违法。第三人中铁三处公司的质证意见如下：均无异议。
对原告王家合作社提交的6份证据，被告乐昌市国土局的质证意见如下：证据1三性无异议，对证明目的有异议；证据2真实性、合法性、关联性和证明目的有异议，该申请书并不是直接交由国土局，而是通过乐昌市人民政府信访部门转交过来，我局作为信访案件处理是理所当然的；证据3无异议；证据4三性无异议，对证明目的有异议，该图纸是办证时的测绘，并不能证明第三人未征先占；证据5三性均无异议，对证明目的有异议，该补充协议很明确证实了第三人与原告在发现超面积使用时，于1995年6月9日通过补充协议的方式进行补偿，取得该土地使用权，不存在非法侵占土地的情况；证据6三性无异议，对证明目的有异议，该国土证在1995年已经办理了，在2004年又重新进行变更,2011年只是对土地的使用权类型进行变更，其他没有改变，不是新办和补办，原告所认为的行政行为违法是错误的。第三人中铁三处公司的质证意见如下：与被告的质证意见基本一致。证据2明确是针对乐昌市人民政府，并未直接向被告提交违法案件查处申请书，在程序上不存在合法申请的情形；证据5补充协议第五条已经明确我方对超面积使用土地的所有权。
经审理查明，1979年8月17日，当时的广东省革命委员会办公厅给乐昌县革命委员会下发《关于铁道部第五工程局第二工程处征用土地的复函》，内容有“省革命委员会同意铁道部第五工程局第二工程处因担负京广复线坪石至乐昌施工任务，需要兴建办公室、生活用房和机械修配厂等，征用你县河南公社张溪大队永忠、湾子、瑞冲、店子生产队旱地五十七亩六分八厘七毫、荒山九十六亩八分六厘。有关征地补偿，可按双方商订的协议办理。”
1995年6月9日，铁道部隧道工程局第三工程处（甲方）与广东省乐昌市河南镇张溪管理区（乙方）签订《关于隧道局三处征用土地的补充协议》，内容有“甲方经乐昌县革命委员会1979年8月27日转发省革命委员会办公厅批复，同意铁道部隧道工程局第三工程处（原铁道部第五工程局第二工程处），在乐昌市河南镇张溪管理区永忠、湾子、瑞冲、店子生产队征用土地154.547亩，其中：永忠和湾子生产队144.787亩，瑞冲、店子生产队9.76亩，作为兴建机械厂、汽车队、经租站办公室、生产车间、职工住宅及停车场、油库和洗车台等辅助设施用地。根据国家建设征用土地条例有关规定，市国土局对原征用的土地需进行一次清理和登记手续。甲方经乐昌市国土局1994年10月至1995年4月期间，对原征用土地进行了测绘、查实和核对，确定甲方所属地段征地红线图。甲方为使乙方村民更进一步了解甲乙双方地界线，于1995年4月20日会同张溪管理区书记李新保、主任廖敬跃、李新昌和所辖区自然村新老村长一道实地查看、核对甲方所有土地红线图，然后回到管理区二楼会议室座谈，书记李新保同志再次征求村民意见，参会村民代表并未提出任何其它意见，乙方确认甲方征地红线图无差错，并在红线图上签字盖章。乐昌市国土局根据甲乙双方手续，于1995年5月11日颁发了甲方国有土地使用证。颁证后，自5月26日起张溪管理区王家村（原永忠村）村民先后三次到甲方反映汽车队南面和东面及油库地段界线不太清楚，要求再次复核，甲方本着睦邻友好关系，于1995年6月2日和6月9日两次会同乐昌市国土局地籍科同志前往现场复核，确定甲方油库、汽车队洗车台处有超面积情况，甲乙双方代表于1995年6月9日下午3时在张溪管理区二楼会议室召开超面积协商会议，双方本着尊重历史、正视现实的原则，通过反复协商达成如下协议：1、甲方承认油库、汽车队略有超面积情况，同意付给乙方一次性超面积补偿费计29000元正。2、付款时间：在6月20日前由甲方一次性付清，如超期付款每天按1%滞纳金计算。3、付款方式：乙方凭张溪管理区票据，并加盖管理区公章到甲方财务科办理领款手续。4、甲方汽车队以南与正式公路交叉路口通往乐昌一中机耕道地段，地产权虽然属甲方所有，但为了学生上学和村民耕种，甲方保持此地段道路畅通。5、乙方确认甲方机械厂、经租站、汽车队、油库等地产权属甲方所有（参见国土局红线图），今后乙方不再以任何借口向甲方提出任何要求。6、本协议一式八份，除甲乙双方各执一份外，并送有关部门监证，每份均具有同等法律效力。”
1995年8月11日，乐昌市国土局给铁道部隧道工程局第三工程处下发《乐昌县单位历史用地补办批复》，内容有“你单位申请补办历史用地手续，用地位置乐昌市河南镇张溪区，经审查，该宗用地属于历史用地。按有关历史用地政策规定，同意补办用地手续。使用面积5744平方米，作油库用途。现准予按补办的地点、面积、用途进行使用。四至界线以地形图红线范围内为准。并凭此批复换发土地使用证。该宗用地需要变更时，必须到国土管理部门办理变更用地手续，补交出让金。”
因铁道部隧道工程局第三工程处变更为中铁隧道集团三处有限公司，2004年2月18日，乐昌市人民政府给中铁三处公司颁发乐国用（2004）第0200018号《国有土地使用证》，记载内容有“土地使用权人：中铁隧道集团三处有限公司，座落：乐昌市河南镇张溪管理区，地类：工业用地，使用权类型：划拨土地使用权，终止日期：2009年2月17日，使用权面积：5747平方米，独用面积：5747平方米。”
因中铁三处公司将其上述国有划拨土地使用权面积5747平方米，按原证载用途以国家作价出资方式投入拟成立的中国中铁股份有限公司，用于转增国家资本金，2011年6月30日，乐昌市人民政府给中铁三处公司颁发乐国用（2011）第028102000047号《国有土地使用证》，记载内容有“土地使用权人：中铁隧道集团三处有限公司，座落：乐昌市乐城河南镇张溪管理区，使用权类型：国家作价出资（入股），终止日期：2061年5月25日止，使用权面积：5746.7平方米，独用面积：5746.7平方米。”
2016年11月7日，乐昌市人民法院对中铁三处公司诉王宏昌、王家合作社排除妨害纠纷一案作出（2016）粤0281民初769号《民事判决书》，认为中铁三处公司已持有涉案土地的有效权属凭证（土地证号为：乐国用（2011）第0281020000**号），因乐昌市国土局出具的《关于确认王宏昌的养殖场四至范围的函》已确认王宏昌的养殖场在涉案土地四至红线范围内，王家合作社也表明其在涉案土地上种植了桉树，即王宏昌在涉案土地修建养殖场、房屋及王家合作社在涉案土地上种植桉树的行为侵害了中铁三处公司的合法权益。据此，作出如下判决：1、王宏昌立即停止对中铁三处公司名下位于乐昌市乐城河南张溪管理区工业用地5746.7㎡（土地证号为：乐国用（2011）第0281020000**号）的侵占，应于判决书生效之次日起三十日将该土地上的养殖场、房屋拆除并将土地恢复原状归还给中铁三处公司；2、王家合作社立即停止对中铁三处公司名下位于乐昌市乐城河南张溪管理区工业用地5746.7㎡（土地证号为：乐国用（2011）第0281020000**号）的侵占，应于判决书生效之次日起三十日将该土地上的桉树移除并将土地恢复原状归还给中铁三处公司。上述判决经韶关市中级人民法院于2017年4月1日作出的（2017）粤02民终157号《民事判决书》予以维持。
2017年5月13日，王家合作社向乐昌市人民政府提交《依法查处土地违法案件申请书》，申请查处事项有：1、查处中铁三处公司超占征地红线以外10亩土地建油库及汽车洗车台等建筑设施，是属非法占用农用地的违法行为；2、注销中铁三处公司补办的乐国用（2011）第028102000047号《国有土地使用证》，并将该土地退还给王家合作社；3、责令中铁三处公司赔偿违法占地39年（从1979年至2017年）的土地损失费78万元给王家合作社。
经乐昌市人民政府转交，2017年7月12日，乐昌市国土局向王家合作社作出《不予受理告知书》，认为王家合作社于2017年7月6日通过来信提出的《依法查处土地违法案件申请书》信访事项，属于对人民法院已经发生法律效力的民事判决不服的事项。根据《信访条例》第二十一条和《广东省信访条例》第三十条、第三十四条的规定，对此信访事项不予受理。请依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定向作出该民事判决的人民法院的上一级人民法院申请再审。
王家合作社于2017年8月17日向本院提起行政诉讼，请求判决：1、确认乐昌市国土局不予受理王家合作社提交《依法查处土地违法案件申请书》违法；2、限乐昌市国土局在法定期间内依法作出行政行为，即注销中铁三处公司以欺骗手段，擅自以违法的《补充协议》于2011年补办的乐国用（2011）第028102000047《国有土地使用证》，并责令中铁三处公司赔偿长达39年（1979—2017年）之久的非法占用土地损失费78万给王家合作社；3、诉讼费由乐昌市国土局承担。
本院认为，乐昌市国土局向王家合作社作出的《不予受理告知书》不合法，理由如下：
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，乐昌市国土局负有在乐昌市区域内对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。又根据《中华人民共和国土地管理法》第六条“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”和《土地违法案件查处办法》第十三条“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。”第十六条“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。”第十七条“符合下列条件的土地违法案件，土地管理部门应当立案：(一)有明确的行为人；(二)有违反土地法律、法规的事实；(三)依照土地法律、法规的规定应当追究法律责任的；(四)属本部门管辖和职责范围内处理。”的规定，乐昌市国土局收到乐昌市人民政府转办王家合作社提交的《依法查处土地违法案件申请书》后，应对王家合作社举报的土地违法案件是否符合立案查处条件进行审查并作出答复，但其以该举报属于信访事项作出不予受理的告知，不符合上述法律规定。至于王家合作社在《依法查处土地违法案件申请书》中还要求乐昌市国土局注销中铁三处公司取得的乐国用（2011）第028102000047号《国有土地使用证》，并责令中铁三处公司赔偿其非法占用土地损失费78万元，乐昌市国土局若认为不属于其职责范围，可以对王家合作社予以释明。
关于乐昌市国土局认为王家合作社提交的《依法查处土地违法案件申请书》属于对人民法院生效民事判决不服的信访事项而应申请再审的问题。乐昌市人民法院于2016年11月7日对中铁三处公司诉王宏昌、王家合作社排除妨害纠纷一案作出（2016）粤0281民初769号《民事判决书》，判决：王家合作社立即停止对中铁三处公司名下位于乐昌市乐城河南张溪管理区工业用地5746.7㎡（土地证号为：乐国用（2011）第0281020000**号）的侵占，将该土地上的桉树移除并将土地恢复原状归还给中铁三处公司。而王家合作社提交的《依法查处土地违法案件申请书》，是举报中铁三处公司超占征地红线以外10亩土地建油库及汽车洗车台等建筑设施，认为是非法占用农用地的违法行为。与上述生效民事判决判项是性质不相同的事项。因此，乐昌市国土局认为王家合作社的举报属信访事项，据此不予受理，并指引王家合作社申请再审，属理解法律有误，本院不予支持。
关于乐昌市国土局、中铁三处公司认为本案已经超过起诉期限的问题。王家合作社于2017年5月13日向乐昌市人民政府提交《依法查处土地违法案件申请书》，经乐昌市人民政府转交，乐昌市国土局于2017年7月12日向王家合作社作出《不予受理告知书》，王家合作社于2017年8月17日向本院提起行政诉讼，要求确认乐昌市国土局作出的《不予受理告知书》违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，王家合作社请求确认乐昌市国土局作出的《不予受理告知书》违法而提起本案诉讼，并未超过六个月的起诉期限。因此，对乐昌市国土局、中铁三处公司的上述抗辩，本院不予采纳。
综上所述，乐昌市国土局作出的《不予受理告知书》因不符合法律规定，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销被告乐昌市国土资源局于2017年7月12日对原告乐昌市乐城街道办事处张溪村王家经济合作社作出的《不予受理告知书》。
二、责令被告乐昌市国土资源局在本判决生效之日起法定期限内对原告乐昌市乐城街道办事处张溪村王家经济合作社提出的《依法查处土地违法案件申请书》重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告乐昌市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审 判 长 刘三瑞
人民陪审员 刘 玲
人民陪审员 曾细娥
二〇一七年九月二十九日
书 记 员 黎 宸