云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）云行终41号
上诉人（一审原告）文山市卧龙街道办事处攀枝花社区攀枝花下寨村民小组。
诉讼代表人沈瑞珍，女，壮族，1967年12月28日生，住文山市。
诉讼代表人高绍兰，女，壮族，1953年12月20日生，住文山市。
诉讼代表人李茂学，男，彝族，1953年6月17日生，住文山市。
诉讼代表人骆长华，男，汉族，1962年7月16日生，住文山市。
诉讼代表人何有堂，男，彝族，1940年10月5日生，住文山市。
委托代理人刘江、刘天勇，云南鼎祥律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）文山市人民政府。
住所地：文山市开化镇卧龙路军供大厦。
法定代表人龚卿，市长。
委托代理人姜荣，文山市政府法制办工作人员。代理权限：特别授权代理。
委托代理人王丽，云南七乡律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人中国人民解放军云南省文山市武装部。
住所地：文山市开化北路州质监局对面。
负责人杨宪山，政治委员。
文山市卧龙街道办事处攀枝花社区攀枝花下寨村民小组（以下简称下寨村民小组）因诉文山市人民政府（以下简称文山市政府）土地收储行政协议一案，不服文山市中级人民法院（2016）云26行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年2月24日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
下寨村小组起诉称：中国人民解放军云南省文山市武装部（以下简称文山武装部）所述的用小以古村的土地与其位于马彪冲的土地兑换不是事实，文山武装部与小以古村签订协议取得的土地叫河对门炮房，就是现在文山市政府所征收的土地，属于其的集体土地。文山武装部通过与原文山县开化镇高登社区小以古村民小组签订协议擅自取得其河对门炮房集体土地，侵犯其合法权益，文山市政府在征收该土地时，未认真核实土地的权利来源及所有权人，就将征地补偿款支付给文山武装部，故请求法院依法认定文山市政府将其村集体土地当作文山武装部的土地进行征收的行为错误，并向其支付补偿款。
一审裁定认定：2007年11月6日文山市国土资源局收购储备中心与文山武装部签订土地收储协议，以250万元的价格收购文山武装部持有的文国用（2003）字第01510号国有土地使用证范围内的28.857亩土地及地上构筑物。下寨村民小组认为，该国有土地证范围内的土地是其村小组所有，文山市政府征收土地认定对象错误，要求法院判决文山市政府的征收行为错误，并判令文山市政府将土地补偿款支付给下寨村民小组。
一审裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”之规定，本案收储中心是受原文山县人民政府（现文山市政府）的委托实施的土地收储行为，文山市政府是本案适格的被告。本案中的土地收储行为是2007年11月6日发生的，而《土地储备管理办法》是2007年11月19日颁布实施的，文山市政府认为根据《土地储备管理办法》第三条土地储备机构有独立的法人资格，应为本案的被告，其不是适格的被告的理由不能成立，依法不予支持。本案诉争的土地是第三人文山武装部持有的文国用（2003）字第01510号国有土地使用证范围内的28.857亩土地，该地非集体土地。该国有土地使用证未被有权机关撤销或变更之前具有法律效力。国有土地与集体土地是我国土地所有制的两种不同形式，下寨村民小组作为村民小组只能拥有集体土地所有权。文国用（2003）字第01510号国有土地使用证范围内的28.857亩土地是否包含在下寨村民小组持有的文集有（2001）字第00137号《集体土地所有证》范围内属于不动产登记法律关系调整的范畴，不属于本案审理的范围。2007年11月6日收储中心与文山武装部签订土地收储协议，以250万元的价格收购文山武装部持有的文国用（2003）字第01510号国有土地使用证范围内的28.857亩土地及地上构筑物的行为是国有土地的收储行为，并非集体土地的征收行为，下寨村民小组认为该行为是征收土地的行为，侵犯其权益的理由不能成立，因此文山市政府对文国用（2003）字第01510号国有土地使用证范围内的28.857亩土地及地上构筑物收储的行为与下寨村民小组文集有（2001）字第00137号《集体土地所有证》主张的权利无法律上的利害关系，且下寨村民小组也不是该土地收储行政协议的当事人，文山市政府认为下寨村民小组无诉讼主体资格的理由成立，应予支持，故裁定驳回文山市卧龙街道办事处攀枝花社区攀枝花下寨村民小组的起诉。
下寨村民小组上诉称：1.一审认定事实错误，本案诉争的土地系其村集体土地，有原文山县政府（现文山市政府）颁发的文集有（2001）字第00137号《集体土地所有证》为据，现该土地被收储与其有直接利害关系，文山市政府将收储该土地的款项支付给本案第三人文山武装部，侵害其合法权益，其应具有原告的主体资格；2.行政机关应对其作出的行政行为负有举证责任，但本案文山市政府均未能够举证证明是土地收储行为还是征收行为，应承担举证不力的法律后果；3.一审法院以文国用（2003）字第01510号《国有土地使用证》认定是收储国有土地的行为，而没有考虑其所提供的《集体土地所有证》明显对其不公；4.一审法院适用法律错误，因为本案涉及的是双方争议的权利义务问题，属于实体法律关系，应适用实体法处理本案，而非适用程序法裁定驳回其起诉。综上，一审裁定认定事实及适用法律错误，应予撤销，其上诉具有事实及法律依据，请求二审撤销一审裁定，指令一审继续审理本案。
文山市政府答辩称：1.一审裁定认定事实清楚，本案所涉土地是文山武装部持有的文国用（2003）字第01510号《国有土地使用证》范围内的28.875亩土地，该土地已被收储中心于2007年11月6日以250万元进行收储，下寨村民小组既不是收储行为的相对人，也不是签订土地收储协议的一方当事人，其所持有的文集有（2001）字第00137号《集体土地所有证》与该收储行为没有法律上的利害关系;2.本案中双方争议的土地原是文山县攀枝花高登村委会小以古村民小组集体土地，并不是下寨村所在的村集体土地，文国用（2003）字第01510号《国有土地使用证》范围内的28.857亩土地中没有包含文集有（2001）字第00137号《集体土地所有证》中的土地;3.2007年11月6日收储中心与文山武装部签订了《土地收储协议》，约定以250万元的价格收购文山武装部的土地上地上构筑物是国有土地收储行为，并非土地征收行为。综上，文山市政府（原文山县政府）对文国用（2003）字第01510号《国有土地使用证》范围内的28.875亩土地及地上构筑物的收储行为与下寨村小组的文集有（2001）字第00137号《集体土地所有证》没有法律上的利害关系，下寨村的上诉理由不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，当事人提起行政诉讼应当具备原告适格、有明确的被告、有明确的诉讼请求和事实依据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖等条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，不符合行政诉讼法规定立案条件的，已经立案的应当裁定驳回起诉。本案下寨村民小组提出的系要求认定文山市政府征收其集体所有的土地行为违法并支付土地征收补偿费的起诉事项，但本案并无相关证据证明行政机关实施过相应的土地征收行为，故下寨村民小组提出的上述起诉事项无事实依据，不符合法律规定的起诉条件，依法应予驳回。本案一审裁定改变下寨村民小组的起诉事项，并将下寨村民小组的起诉事项确定为行政机关的收储行为，认为下寨村民小组对该收储行为不具备原告主体资格存在不当，应予以纠正，但裁定驳回下寨村民小组起诉的结果正确，本院予以维持。另，上诉人下寨村民小组提出的关于本案文山市政府收储的文国用（2003）字第01510《国有土地使用证》范围内的土地包括在其持有的文集有（2001）字第00137号《集体土地所有证》范围内的问题涉及到土地权属纠纷，其可以依法通过其他途径予以解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 赵学军
审判员 易 文
审判员 邹 倩
二〇一七年五月十八日
书记员 李彦鑫