广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂01行终字33号
上诉人（原审被告）南宁市国土资源局，住所地南宁市锦春路3-1号，组织机构代码00757590-7。
法定代表人赵志萍，该局局长。
委托代理人陆志勇，广西崇泰律师事务所律师。
委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）中霸电子科技（南宁）有限公司。
法定代表人李源钜，该公司董事长。
委托代理人林仁聪，广西瀛聪律师事务所律师。
委托代理人关妙香，广西瀛聪律师事务所律师。
上诉人南宁市国土资源局与被上诉人中霸电子科技（南宁）有限公司因闲置土地认定一案，不服南宁市西乡塘区人民法院于2015年11月2日作出（2015）西行初字第21号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2016年3月18日公开开庭审理了此案，上诉人南宁市国土资源局的委托代理人陆志勇、农剑勋，被上诉人中霸电子科技（南宁）有限公司的委托代理人林仁聪、关妙香到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审判决审理查明，2007年6月30日，原告与被告签订南国土合字[2007]第79号《国有土地使用权出让合同》及补充协议，合同约定包括以下内容：被告出让给原告宗地位于南宁××××区银凯工业园，宗地编号为051××，宗地面积38467.36平方米；该宗地用途为工业；被告同意在2007年8月30日前将出让宗地交付给原告，被告同意在交付土地时该宗地应达到现状土地条件；原告同意在2008年8月30日之前动工建设，不能按期开工建设的，应提前30日向出让人提出延建申请，但延建时间最长不得超过一年；本合同项下宗地出让方案业经南宁市人民政府批准，自双方签订之日起生效。2007年7月，南宁市人民政府向原告颁发南宁市[2007]南国土批字第413号《建设用地批准书》。2008年12月23日，原告取得涉案宗地号为051××××的南宁国用（2008）第50××××号《国有土地使用权证》。原告向南宁经济技术开发区建设局报建一栋位于涉案土地上的六层框架综合楼，南宁经济技术开发区建设局于2008年9月25日审核意见为：同意报建，待获准领取建筑工程施工许可证后，方可开工建设。2009年7月2日，南宁经济技术开发区规划管理局向原告颁发建字第051××××号《建设工程规划许可证》。
2010年7月26日，被告向原告作出国土字（2010）第1034号《国土资源执法监察通知书》，要求原告就南宁经济技术开发区银凯工业园的用地情况予以说明及携带相关材料接受检查。2010年7月28日，被告就涉案宗地涉嫌闲置有关情况对原告进行调查询问，并制作调查询问笔录。2010年8月5日，被告对原告涉嫌闲置土地行为立案查处。2010年8月6日，南宁市国土资源执法监察支队江南大队制作《关于中霸电子科技（南宁）有限公司0514571号（B区）宗地建设情况的调查报告》，作出对原告征收土地闲置费和收回闲置土地的处置意见。2011年11月19日，南宁市国土资源执法监察支队江南大队对涉案宗地建设情况进行现场调查并拍照取证。2011年11月25日，南宁市国土资源执法监察支队江南大队制作《关于中霸电子科技（南宁）有限公司051××××号（B区）宗地涉嫌闲置土地的调查报告》，作出收回051××××宗地闲置土地的处置意见。2011年12月19日，被告向原告作出《处理闲置土地告知书》，告知原告051××××宗地已构成闲置，闲置时间为2008年8月至2010年8月止，共计25个月，并告知原告享有要求听证的权利。2012年2月15日，被告根据原告的听证申请，组织召开了听证会进行听证。2012年3月28日，被告向南宁经济技术开发区管理委员会作出南国土资函[2012]672号《市国土资源局关于征求中霸电子科技（南宁）有限公司051××××宗地处置问题有关意见的函》，函请经开区管委会对原告听证中向被告提交的《用地项目入区协议书》真实性进行核实，并提出处置意见。2012年4月9日，南宁经济技术开发区管理委员会向被告作出南经管函[2012]92号《关于对中霸电子科技（南宁）有限公司051××××宗地处置问题征求意见的复函》，该复函称：1、原告向被告提交的《用地项目入区协议书》不完整；涉案土地的闲置是由于原告自身问题造成，原告主张经开区管委会违约的情况无真凭实据；3、同意被告对涉案051××××宗地闲置土地的认定。2012年6月28日，被告向原告作出被诉《闲置土地认定书》。
原审判决认为，关于本案是否属于行政诉讼受案范围问题。本案被诉闲置土地认定书系被告行使其土地管理行政职权，针对原告所作出的土地行政确认行为，该行为直接对原告的权利义务产生实际影响，是独立完整的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。”《南宁市国有闲置土地处置办法》第六条规定：“具备动工开发建设条件并符合下列情形之一的建设用地，认定为闲置土地，并起算闲置时间：（一）用地单位或者个人依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过国有土地有偿使用合同约定或者划拨决定书、建设用地批准书规定的期限未动工开发建设的；……”可见认定闲置土地的前提是土地使用者首先应依法取得土地使用权。本案中，被告认定原告未按照有关规定在合同约定的期限内动工建设，宗地已构成闲置，闲置时间为2008年8月至2010年8月止，共计25个月。结合本案查明的事实，原告系2008年12月23日才取得涉案土地南宁国用（2008）第50××××号《国有土地使用权证》，被告认定原告2008年8月开始即构成土地闲置，属认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告南宁市国土资源局于2012年6月28日作出的《闲置土地认定书》。案件受理费50元，由被告南宁市国土资源局负担。
上诉人南宁市国土资源局上诉称，第一，上诉人在《闲置土地认定书》中以涉案国有土地使用权出让合同约定时间起算闲置时间有充分的法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》有关规定办理”、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府，政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发延迟的除外。”上述法律明确规定以出让方式取得土地使用权进行房地产开发，超过出让合同约定满二年未动工开发的，可以认定为闲置土地并无偿收回土地使用权，其闲置时间点应从合同约定动工建设之日起计算。第二，原审判决理解适用法律错误。国土资源部《闲置土地处置办法》第二条既包含原审判决适用的第一款规定的“本法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。”也含有第二款如下可以认定闲置土地的情形：“（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满一年的；（三）法律、行政法规规定的其他情形。”国土资源部于2012年5月修订的《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号）第二条修订为：本法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上诉人严格依照上述法律、法规规定，依法确认原告超过国有土地有偿使用合同约定的期限未动工开发建设，其土地闲置时间的起算点，应当从合同约定的动工时间作为其土地闲置时间的起算点。原审判决片面适用法律不当。请求二审法院查明事实，判决撤销南宁市西乡塘区人民法院（2015）西行初字第21号行政判决，改判维持上诉人于2012年6月28日作出的《闲置土地认定书》。
被上诉人中霸电子科技（南宁）有限公司辨称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。第一，中霸科技园项目不是房地产项目，不应适用《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定。被上诉人的母公司香港乐声钟表电子有限公司于2006年7月18日与南宁经济技术开发区管理委员会签订《用地项目入区协议书》，该协议第一条约定：“乙方在南宁经济技术开发区内投资建设多功能钟表电子计时器等精密仪器仪表和数据电子产品及其配套五金、塑胶、包装、印刷制品等生产经营项目”，随后双方于2007年6月30日签订《国有土地使用权出让合同》及补偿协议。《国有土地使用权出让合同》第四条约定：“本合同项下出让宗地的用途为工业”。由此可见，被上诉人在涉案土地上建设的项目为工业项目，并不是房地产开发项目，不应适用《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定。第二，认定闲置土地的前提是土地使用人应取得土地使用权。2012年5月修订的《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”第二十二条规定：国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。结合本案事实，涉案土地的《国有土地使用权出让合同》第十三条约定：“受让人同意在2008年8月30日之前动工建设”，该动工开发日期没有综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况。被上诉人系2008年12月23日才取得涉案土地南宁国用（2008）第507940号《国有土地使用权证》，上诉人自此才能办理项目动工报建手续，申请领取建筑工程施工许可证。根据《闲置土地处置办法》第二十三条第二款：“因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交付确认书确定的时间为准。”之规定，被上诉人实际取得土地使用权之日起一年为动工开发日期，即2009年12月23日才为被上诉人的动工开发日期。上诉人认定被上诉人自2008年8月开始构成土地闲置，属于认定事实不清，被诉《闲置土地认定书》应予撤销。
南宁市国土资源局提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审核。本院对原审判决确认的证据予以认可，据此，本院认定的案件事实与原审判决一致。
本院认为，综合上诉人和被上诉人的诉辩意见，本案争议焦点应为：上诉人南宁市国土资源局认定被上诉人中霸电子科技（南宁）有限公司构成土地闲置有无事实和法律依据？参照国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二条第一款、第二款，《南宁市国有闲置土地处置办法》第六条及上诉人和被上诉人于2007年8月30日签订《国有土地使用权出让合同补充协议》第五条的规定，构成闲置土地情形包括以下两种：一是国有土地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定动工开发日期满一年未动工开发；二是国有土地使用权人已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，且中止开发建设满一年。
本案中，上诉人和被上诉人均确认被上诉人已对涉案土地进行实际动工开发，故涉案土地是否构成闲置应以被上诉人存在上述第二种情形为前提。故上诉人理应在查明被上诉人已动工开发建设占应动工开发建设用地总面积比例（或者已投资额占总投资额比例）及中止开发建设期限等事实后作出相应认定。然，上诉人南宁市国土资源局在未调查核实被上诉人中止开发建设期限之情形下，直接按照合同约定的开工日期起算土地闲置时间显属认定事实不清、适用法律不当。被上诉人中霸电子科技（南宁）有限公司认为上诉人南宁市国土资源局未查清被上诉人动工后中止开发建设期限于法有据，原审判决撤销并无不妥，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件上诉费50元，由上诉人南宁市国土资源局负担。
审 判 长 傅朝霞
审 判 员 韦瑞生
代理审判员 戴声长
二〇一六年五月九日
书 记 员 谢其珈
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。