黑龙江省哈尔滨市呼兰区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑0111行初10号
原告呼兰区裕田街道办事处玉乡村村民委员会，住所地哈尔滨市呼兰区裕田街道。
法定代表人李向清，职务村支部书记。
委托诉讼代理人：陈庆范，男，1955年2月20日生，汉族，农民，住哈尔滨市呼兰区。
委托诉讼代理人：王彦辉，男，1960年6月10日生，汉族，农民，住哈尔滨市呼兰区。
被告哈尔滨市呼兰区国土资源局，住所地哈尔滨市呼兰区利民开发区南京路。
法定代表人车航，职务局长。
委托诉讼代理人：孙井友，男，1971年5月20日出生，汉族，呼兰区国土资源局地籍科科长，现住利民开发区。
委托诉讼代理人：汪郁芳，女，1973年12月20日出生，汉族，呼兰区国土资源局地籍科副科长，现住哈尔滨市呼兰区。
委托诉讼代理人：张志明，北京岳成（黑龙江）律师事务所律师。
原告呼兰区裕田街道办事处玉乡村村民委员会（以下简称玉乡村委会）不服被告哈尔滨市呼兰区国土资源局（以下简称国土局）作出的哈呼国土便（2016）51号关于玉乡村王彦辉等人要求查阅本村坝外地土地权属性质等问题的说明，及哈呼国土便（2017）48号关于对玉乡村土地确权申请的说明，于2018年03月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年4月12日公开开庭进行了审理。原告玉乡村委会的委托代理人陈庆范、王彦辉，被告国土局的委托代理人孙井友、汪郁芳、张志明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告国土局于2017年9月13日作出哈呼国土便（2016）51号关于玉乡村王彦辉等人要求查阅本村坝外地土地权属性质等问题的说明，主要内容为：国土局依据1986年玉乡村（含原玉乡村和原新立村）详查图及台账作出说明，原玉乡村坝外地面积2892.2亩，台账记载全部是国有土地；原新立村坝外地面积896.7亩，台账记载全部是国有土地。2017年9月13日，国土局作出哈呼国土便（2016）51号关于对玉乡村土地确权申请的说明，主要内容为：经查阅1983年土地概查图、1986年土地详查图及同期地块台账，玉乡村申请确权并颁发集体土地所有权证的原玉乡村、新立村国堤外6623.24亩土地全部是国有土地。故不能为玉乡村颁发集体土地所有权证书。
原告玉乡村委会提出如下诉讼请求：1.撤销哈呼国土便（2016）51号、哈呼国土便（2017）48号；2.判令被告确认玉乡村集体所有证中的坝外4198亩耕地为集体所有。事实和理由：玉乡村坝外历史集体4198亩耕地，开垦于建国前和人民公社生产小队时。村民手中有（1948年土地执照）1984年村农业承包台帐，1984年农业承包合同书，1984-2003年农业税票据，1994年村集体土地所有证，以上证据充分证明玉乡村坝外4198亩耕地是集体所有。呼兰区国土资源局作出的哈呼国土便（2016）51号，哈呼国土便（2017）48号将玉乡村坝外历史集体耕地4198亩强行划为“国有土地”，违反法律规定，故原告诉至法院。
被告国土局辩称，1.被告国土局作出的案涉两份说明，未调整玉乡村的土地权利义务，不属于可诉范围，应予以驳回。两份说明系针对玉乡村村民提出咨询的答复行为，两份说明并未调整玉乡村的土地权利；2.原告请求撤销两份说明的诉请已超过诉讼时效，被告分别于2016年6月6日，2017年9月13日作出两份说明，距玉乡村起诉时最近的一份送达日期也已超过六个月；3.玉乡村对案涉土地所有权属不服，应先由人民政府处理，玉乡村对处理不服应再提起行政复议，而本案中，呼兰区政府并未对案涉土地出具过处理意见，故原告诉请超出法院受理范围，应予以驳回；4.被告主体不适格。被告既不是具有法律规定的土地所有权人主体资格，也不具备法律规定的土地权属协调机关资格，因此被告不是本案玉乡村委会提起土地确权的适格被告。
原告玉乡村委会向本院提交如下证据：证据一、1948年土地执照（复印件），证明案涉土地建国前就是集体土地。被告质证认为，该证据与本案不具有关联性，对于证明的问题也持有异议，该证据形成时间为建国前，彼时的土地权属还可以私有，建国之后随着土地管理法的立法，土地权属也从私有制变为公有制，因此该证照已经因法律的调整而自然作废失去了证明力。
证据二、农业承包台账（复印件），证明1983年前后都是集体耕地。被告质证认为，对该证据的真实性有异议，该台账系原告自行制作并未在土地管理部门进行备案，无法确定其真实性，该台账仅有文字性的描述，并未附有权属证明以及所涉土地的坐落位置，因此是否由原告发包了属于自己的土地亦无法证明，故不能作为本案的证据使用。
证据三、农业承包合同书（复印件），证明个人承包集体耕地。被告质证认为，该承包合同是村民与呼兰县乐业人民公社玉乡生产大队所签订即由本案的原告与村民单方进行制作，土地承包合同并不能证明土地的权属只能证明土地使用情况，而且该合同并无土地权属证明予以佐证，因此不能作为本案证据。
证据四、83-02年国税票据（复印件），证明村民依法缴纳国税（农业税）。被告质证认为，该税收票据仅有文字记录没有土地位置的指向，没有附图不能证明与本案的关联性。
证据五、集体土地所有证两本（复印件），证明玉乡村坝外地分给农民承包地是集体所有土地。被告质证认为，对证据的真实性无异议，该两份土地证没有地籍档案与之对应且两份土地证仅有一份没有骑缝章的附图，凭两份证照上所记载的土地面积无法证明土地的位置，因此不能证明坝外土地属于集体所有。
证据六、哈呼国土便（2016）51号，证明记载“全部是国有土地”。被告质证认为，对于该说明属于本案所诉争的诉讼标的，不属于证据的范围，被告对于咨询的答复也不属于具体行政行为，不具有可诉性，而且从该说明的记载日期显示本案的起诉已经超过了诉讼时效。
证据七、哈呼国土便（2017）48号，证明玉乡村坝外6623.24亩土地全部是“国有土地”。被告质证认为，对于该说明属于本案所诉争的诉讼标的，不属于证据的范围，被告对于咨询的答复也不属于具体行政行为，不具有可诉性，而且从该说明的记载日期显示本案的起诉已经超过了诉讼时效。
证据八、曲有金、金文祥有关指界的证言，证明没有指界一事。被告质证认为，依法证人应该出庭接受质询，否则不能作为定案的依据。
证据九、2017年2月16日哈呼国土局告知书，证明经查玉乡村坝外土地未颁发过国有土地证。被告质证认为，告知书属于对咨询的答复行为，本身不改变任何的权利义务，该告知书是对查询土地登记资料未查到相关记载所作出的答复。
证据十、2018年3月15日哈呼国土局告知书，证明国土局没有撤销和废除1994年原玉乡村、新立村两本集体土地所有证。被告质证认为，告知书均属于对咨询的答复行为，本身不改变任何的权利义务。
被告国土局向本院提交了以下证据：证据一、1983年乐业公社土地概查图、1986年土地详查图及同期地块台账，证明：以上为国土局作出的哈呼国土便（2016）51号及哈呼国土便（2017）48号说明所依据的原始材料，国土局的答复行为，其本身并未调整玉乡村委会的土地权利，撤销哈呼国土便（2016）51号及哈呼国土便（2017）48号说明的请求不属于贵院的受案范围。原告质证认为，对证据的真实性没异议，但是证明的问题有异议，台账和概查图都有玉乡村的地块，但是上面没有标注是国有土地，上面标注为玉乡村土地，被告应该拿出案涉地块为国有土地的批文、批件，把集体土地变更所有的程序批文、批件。
证据二、哈呼国土便（2016）51号说明、哈呼国土便（2017）48号说明、及哈呼国土便（2017）48号说明的送达回证，证明哈尔滨市呼兰区裕田街道办事处玉乡村村民委员提起的撤销哈呼国土便（2016）51号及哈呼国土便（2017）48号说明的请求已明显超过诉讼时效。原告质证认为，对证据的真实性有异议，按照行政诉讼法不动产的诉讼时效是20年，被告是无理的答辩。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据一、四、五、九、十，因被告对证据的真实性未提出异议，本院对以上证据的真实性予以采信；对于原告提供的证据二、三，被告虽提出异议，但并未提供相应证据予以佐证，故本院对其真实性予以采信；对于原告提供的证据六、七，因系本案诉争内容，不具有证明性；对于原告提供的证据八，本院认为被告的质证意见具有合理性、合法性，本院对该证据不予采信。对于被告提供的证据一，因原告对其真实性未予以否认，本院予以采信。对证据二，原告虽对真实性提出异议，但并未提供相应证据予以佐证，本院对该证据真实性予以采信。
经本院审理查明，2016年6月6日，哈尔滨市呼兰区国土资源局作出哈呼国土便（2016）51号说明，该说明系对玉乡村王彦辉等村民提出的查阅玉乡村整体坝外地（1986年详查图）台账面积及玉乡村坝外地的土地权属性质（当时谁定的）两个问题进行答复，主要内容为：1.经查阅1986年玉乡村（含原玉乡村和原新立村）详查图和地块台账，原玉乡村坝外地面积2892.2亩，台账记载全部是国有土地；原新立村坝外地面积896.7亩，台账记载全部是国有土地。2.1985年按照国家要求进行土地资源利用现状调查，当时呼兰县政府招聘土地助理，并抽调相关部门人员组成调查组，每个地块权属性质由所在地村支书、村长、会计、民兵连长等村领导现场指认确定，最后由调查组测量、落图、形成调查成果和建立台账。
2017年9月13日，哈尔滨市呼兰区国土资源局作出哈呼国土便（2017）48号说明，该说明系对玉乡村委会申请土地确权的答复。主要内容为：依据土地盖查资料及台账，玉乡村委会申请的元玉乡村、新立村国堤外6623.24亩土地全部是国有土地，所以不能为玉乡村颁发集体土地所有权证书。
另查，1994年3月，呼兰县人民政府对案涉地块颁发集体土地所有证，且庭审中，被告自述该集体土地所有证并未被注销。
本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。一、关于被诉行政行为是否具有可诉性及被告主体资格的问题。本院认为，从内容上看，被告作出的哈呼国土便（2016）51号说明中，明确表示案涉土地性质为国有土地，这与原告持有的该地块集体土地所有证相矛盾。哈呼国土便（2017）48号说明中记载因案涉土地为国有土地，故不能为玉乡村颁发集体土地所有证，此答复驳回了玉乡村委会对涉案土地的确权申请，两份说明均对玉乡村的权利产生影响，被诉两份说明具有可诉性，被告国土局系作出具体行政行为的主体，被告主体适格；二、关于诉讼时效的问题。本院认为，诉讼时效应从行为相对人知道或应该知道行政行为作出之日起开始计算。在没有被告知诉权或者起诉期限的情形下，当事人可在知道具体行政行为内容之日起1年内向法院提起行政诉讼。对于呼兰国土局于2016年6月6日作出被诉具体行政行为，一方面，行为相对人为玉乡村村民，并非原告玉乡村委会，玉乡村村民知道该说明，并不意味着原告玉乡村委会必然知道该说明内容，另一方面，该行政行为作出时间并不等于原告玉乡村委会知道或应该知道该行政行为的时间，故不能认定玉乡村委会对被告于2016年6月6日作出的行政行为已过诉讼时效。对于呼兰国土局于2017年9月13日作出被诉具体行政行为，被告虽提供证据证明原告知道该行政行为的时间，但并未提供证据证明，国土局已告知原告诉权，故按照1年的起诉期限计算，玉乡村2017年9月14日知道被告作出的具体行政行为，于2018年3月19日提起诉讼，亦未超过诉讼时效；三、关于被诉行政行为合法性的问题。庭审中，被告承认案涉土地的集体所有权证（即原玉乡村和原新立村集体土地所有权证）真实性，且表示该证尚未被注销，而被告依据土地概查图、详查图及同期地块台账作出案涉土地为国有土地的说明，显然被告作出的说明行为证据不足，依法应予撤销；四、关于原告诉讼要求判令确认玉乡村集体土地所有证中的坝外地4198亩耕地为集体所有。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以向人民法院起诉。原告并未提供其已向人民政府提请处理的证据，故不属于受案范围。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条、第六十九条第十款之规定，判决如下：
一、撤销被告哈尔滨市呼兰区国土资源局于2016年6月6日作出的哈呼国土便（2016）51号关于裕（玉）乡村王彦辉等人要求查阅本村坝外地权属性质等问题的说明；
二、撤销被告哈尔滨市呼兰区国土资源局于2017年9月13日作出的哈呼国土便（2017）48号关于对玉乡村土地确权申请的说明；
三、驳回原告呼兰区裕田街道办事处玉乡村村民委员会的其他起诉。
诉讼费50元，由被告哈尔滨市呼兰区国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，哈尔滨市中级人民法院。
审 判 长 邵慧峰
人民陪审员 胡明言
人民陪审员 杨祥云
二〇一八年六月四日
书 记 员 魏馨昶
附法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。