淮安市清浦区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浦行初字第001号
原告杜春华，男，汉族，1977年3月18日出生，无业，
委托代理人张守进，男，汉族，1965年3月9日出生。
委托代理人李瑞，北京大成（南京）律师事务所律师。
被告淮安市淮阴区河湖管理处。
法定代表人袁雪奇，该管理处主任。
委托代理人刘怀俊，该管理处法律顾问。
原告杜春华诉被告淮安市淮阴区河湖管理处水利行政拍卖一案，于2013年12月30日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2014年1月15日公开开庭审理了本案。原告杜春华委托代理人张守进、李瑞，被告的法定代表人袁雪奇及其委托代理人刘怀俊到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告淮阴区河湖管理处于2009年12月21日发布公告称，将位于中运河右堤吴城镇联泗引河段三块货场为期一年（2010年度）的占用经营权委托拍卖。同年12月26日，受淮阴区河湖管理处委托，淮安东方泰拍卖有限公司举行拍卖会，原告杜春华参与竞标，以36万元竞得二号货场的占用经营权。拍卖公司按成交款的5%向竞得者收取佣金18000元。原告杜春华于2010年1月11日至2011年1月19日分6次缴纳了全部成交款和佣金。淮安东方泰拍卖有限公司开具收据，被告未向其出具正规财税票据。
原告诉称：被告未经法律法规授权和上级主管部门批准的情况下，擅自委托淮安东方泰拍卖有限公司对货场占用经营权超过收费最高上限进行拍卖，在原告竞得该经营权后，未与原告办理任何承包经营的合法手续，也未向原告出具正规的财税发票，该滥用职权的行为严重违反了法律法规的规定。淮安市淮阴区人民法院2012年8月17日作出的（2012）淮行初字第0021号行政裁定书和2013年11月26日作出的（2013）淮行初字第004号行政判决书，认定淮安市淮阴区河湖管理处为本案的适格被告，应承担撤销拍卖行为的行政法律责任。判决被告委托拍卖货场行为属于无效行政行为。请求依法认定被告委托拍卖中运河吴城镇联泗引河段二号场地经营权的行政行为无效，判令被告承担本案的诉讼费用。
被告辩称：1、我单位不是行政机关，属事业法人，不具有作出具体行政行为的职权，不应是行政诉讼的被告。2、我单位委托拍卖河堤滩地经营使用权是民事行为，符合相关法律及规范性文件的规定。《江苏省水利工程管理条例》第二十八条规定：“水利工程管理单位，在严格执行本条例的各项规定，管好用好水利工程的前提下，应充分利用管理范围内的水土资源和设备、技术条件，因地制宜地开展多种生产经营活动，增加收入，逐步提高自给能力。”《省水利厅答复意见》（苏水政（2011）26号）第三条：“承包经营和合作经营的，应当由管理单位与相关承包、合作经营者签订合同，这是一种平等民事关系，不需要取得行政许可。”江苏省人大常委会苏人法工函（2012）64号“关于如何理解﹤江苏省水利工程管理条例﹥第二十八条的答复”精神。我单位委托拍卖河堤滩地经营使用权是民事行为。3、原告提起诉讼已超过法定诉讼时效，即使原告所诉的是具体行政行为，根据原告诉状可确认原告于2009年12月份已知道了具体行政行为。根据《行政诉讼法》第三十九条规定，原告提起行政诉讼应在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。依据《最高人民法院关于执行＜行政诉讼法＞若干问题解释》第四十一条：“……但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。原告提起诉讼已超过2年，不应受到法律保护。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告在接到起诉状副本十日内向本院提交证据：1、事业单位法人证书，证明被告是事业法人单位，其宗旨和业务范围是堤防工程和林业管理、防汛、防旱、水政管理，不具有作出行政行为的权限。2、2009年12月19日被告单位出具给淮安东方泰拍卖有限公司的委托书一份，证明被告单位实施了委托拍卖公司对货场为期一年的经营使用权进行公开竞标。3、江苏省水利厅苏水政（2011）26号《关于征收河道堤防工程占用补偿费有关问题的答复意见》。4、江苏省人大常委会法制工作委员会苏人法工函（2012）64号《关于如何理解﹤江苏省水利工程管理条例〉第二十八条的答复》。5、《江苏省水利工程管理条例》第七条、第二十八条。证明被告单位有权利用河道管理范围内的水土资源，开展多种经营活动，被告委托拍卖承包经营权是民事行为，不需要取得行政许可。
上述证据经庭审质证：原告对被告提供的证据的真实性无异议，但作出行政行为的不仅仅是行政机关，还包括法律法规授权的组织，被告系经批准登记的事业法人，经费来源为财政预算，具有作出具体行政行为的主体资格。证据3、4、5均是行政性法律规定，不能证明被告的行为是民事行为。
原告提交证据：1、2009年12月21日竞标公告1份，2009年12月18日委托书1份，证明被告实施了具体的行政行为。2、拍卖公司出具的收据6张，证明原告交纳了相关的行政收费，但无具体的行政机关开具的行政票据。3、淮安市淮阴区人民法院（2012）淮行初字第0021号行政裁定书，认定被告作出的是具体行政行为，淮安市淮阴区河湖管理处为本案的适格被告。4、淮安市淮阴区人民法院（2013）淮行初字第0004号行政判决书，证明被告委托拍卖货场行为属于无效行政行为。
上述证据经庭审质证，被告对证据1、2的真实性无异议，但不能证明被告的行为是行政行为，收据收费单位是淮安东方泰拍卖有限公司，其中包括拍卖的佣金、成交款，不属行政收费，也不能证明被告实施了具体行政行为。对证据3的真实性、合法性无异议，不能证明本案被告委托拍卖的行为是行政行为。对证据4该案还在上诉过程中，且不是本案的当事人，故与本案无关联性，
本院对上述证据作以下认定：
被告所举证据1，原告对其真实性、合法性无异议，被告属于事业法人，有明确的宗旨和业务范围，能够承担相应的法律责任，是本案的适格被告，有淮阴区法院及淮安市中级人民法院生效法律文书认定的事实相印证。本院对该证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
被告所举证据2和原告所举证据1，原被告对该证据的真实性均无异议，能够证明本案被告委托淮安东方泰拍卖有限公司实施拍卖的事实，本院予以确认。
原告所举证据2，被告对证据的真实性、合法性无异议，但不能证明是行政收费，也不能证明被告的行为是行政行为。本院对该票据的真实性予以确认。
原告所举证据3，被告对证据的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以确认。证据4，本院认为该判决书诉争事实与本案相同，且该判决书已发生法律效力，故对该证据的真实性、合法性、关联性予以确认。
经审理查明：淮安市淮阴区河湖管理处系经批准登记的事业单位法人；举办单位为“淮安市淮阴区水利局”；其宗旨和业务范围为“堤防工程和林木管理、防汛防旱、水政管理”；经费来源为“财政预算”。
另查明：淮国用权（1994）字第046号国有土地使用权权属证明书，载明中运河右堤吴城镇联泗引河段三块货场土地使用者是淮阴区中运河管理所；淮安市淮阴区人民政府淮政发（2003）144号《淮安市淮阴区河湖管理处改革实施方案》，证明淮阴区原有四个堤防管理所（中运河管理所、淮沭河管理所、洪泽湖管理所、废黄河盐河管理所）合并成立淮阴区河湖管理处。淮阴区河湖管理处对二号货场具有管理和使用权。
2009年12月21日，淮阴区河湖管理处发出公告称，将位于中运河右堤吴城镇联泗引河段三块货场为期一年（2010年度）的占用经营权委托拍卖。淮安东方泰拍卖有限公司受淮阴区河湖管理处委托，于同年12月26日举行拍卖会，原告杜春华参与竞标，竞得二号场地的占用经营权。杜春华于2010年1月11日至2011年1月19日分6次向拍卖公司缴纳了佣金18000元及拍卖款360000元，淮阴区河湖管理处未向其出具正式财税票据。原告杜春华对被告拍卖行为不服，曾以淮安市淮阴区水利局为被告、淮阴区河湖管理处及淮安东方泰拍卖有限公司为第三人向淮安市淮阴区人民法院提起行政诉讼，因诉讼的被告淮阴区水利局主体不适格，被淮阴区人民法院裁定驳回起诉。现于2013年12月30日以淮阴区河湖管理处为被告向本院提起行政诉讼。
本院认为，关于本案被告的诉讼主体资格问题。《江苏省河道管理实施办法》第四条规定：“县级（含县级市、区）以上水行政主管部门设置的河道管理机构，根据《中华人民共和国河道管理条例》和本办法以及国家和地方的有关规定，对所辖河道及其配套工程实施管理、维修和养护”等职责。淮安市淮阴区河湖管理处系经批准登记的事业法人单位；其宗旨和业务范围为“堤防工程和林木管理、防汛防旱、水政管理”；是规章授权的组织。淮安市淮阴区人民法院（2012）淮行初字第0021号行政裁定书，已对此作出认定，淮安市淮阴区河湖管理处具备被告的诉讼主体资格。被告发布拍卖公告及拍卖转让涉及河道堤防占用经营权，是基于河道管理行政职权而行使的行为，应属于行政行为，当事人不服可依法提起行政诉讼。
关于被告委托拍卖货场行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，应设立行政许可。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第（三）项规定：“在河道滩地存放物料、修建工厂或者其他设施，须经河道主管机关批准。”根据上述规定，占用河道堤防场地进行经营属于行政许可事项，将河道堤防占用经营权以拍卖方式对外转让，必须经河道主管机关批准。本案被告将河道滩地占用经营权以拍卖方式转让给原告未经河道主管机关批准，该行为不具有合法性。
关于被告认为原告提起诉讼已超过法定起诉期限问题，本院认为，原告于2011年11月向淮安市淮阴区人民法院提起诉讼，淮阴区人民法院经诉前协调至2012年3月27日立案，并未超过起诉期限。
综上，被告淮阴区河湖管理处委托拍卖货场占用经营权的行为属于行政行为，其作出该行政行为未经河道主管机关批准，不具有合法性，依法应属无效。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，判决如下：
确认被告淮安市淮阴区河湖管理处委托淮安东方泰拍卖有限公司于2009年12月26日将中运河右堤吴城镇联泗引河段二号货场占用经营权拍卖给原告杜春华的行政行为无效。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。
审 判 长 徐东仁
代理审判员 王 伟
人民陪审员 严振金
二〇一四年三月三日
书 记 员 刘 菲
附：相关法律条文及司法解释
一、《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项下列事项可以设立行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。
第五十三条第一款实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。第二款行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。
二、《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条第（三）项，在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：……（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施。
三、《江苏省水利工程管理条例》第二十八条，水利工程管理单位，在严格执行本条例的各项规定，管好用好水利工程的前提下，应充分利用管理范围内的水土资源和设备、技术条件，因地制宜地开展多种生产经营活动，增加收入，逐步提高自给能力。
四、《江苏省河道管理实施办法》第四条规定，县级（含县级市、区）以上水利行政主管部门设置的河道管理机构的主要职责：（一）根据《中华人民共和国河道管理条例》和本办法以及国家和地方的有关管理规定，对所辖河道及其配套工程实施管理、维修和养护；
五、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题解释》第五十七条第二款第（三）项，有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决。