江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏01行初182号原告胡爱玲，女，1983年6月6日生，汉族。委托代理人许梨，上海得勤律师事务所律师。被告江苏省工商行政管理局，住所地江苏省南京市北京西路30号。法定代表人王元慧，江苏省工商行政管理局局长。委托代理人李莉，江苏省工商行政管理局工作人员。委托代理人童颖，江苏省工商行政管理局工作人员。被告江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路68号。法定代表人石泰峰，江苏省人民政府省长。委托代理人熊樟林，江苏省人民政府法制办公室工作人员。委托代理人谢婷婷，江苏省人民政府法制办公室工作人员。原告胡爱玲诉被告江苏省工商行政管理局（以下简称省工商局）、江苏省人民政府（以下简称省政府）政府信息公开及行政复议一案，本院于2016年4月6日受理后，于同年4月11日向两被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月3日公开开庭审理了本案，原告胡爱玲及其委托代理人许梨，被告省工商局的委托代理人李莉、童颖，被告省政府的委托代理人熊樟林到庭参加诉讼。本案因调查取证扣除审理期限两个月，现已审理终结。被告省工商局在2016年1月12日针对原告胡爱玲的政府信息公开申请作出《政府信息公开申请答复告知书》（以下简称《答复告知书》），答复称原告申请的部分内容在履行职责过程中并未制作或者获取并以一定形式记录、保存此类信息，因此不属于被申请人政府信息公开的范围；部分内容已在省工商局网站上主动公开。被告省政府于2016年3月25日作出[2016]苏行复第47号《行政复议决定书》（以下简称47号《行政复议决定书》），决定维持省工商局作出的《答复告知书》。原告胡爱玲诉称，原告于2015年3月24日通过邮政快递方式向被告省工商局申请政府信息公开。被告省工商局作出了《答复告知书》，但有以下违法之处：1、未能按照原告要求的以纸质方式提供，有违法律规定；2、未告知行政复议的权利、复议机关及复议期限；3、其内容不适当且法律适用错误。后原告申请行政复议，但被告省政府作出了错误的47号《行政复议决定书》，维持了该《答复告知书》。现诉至法院，请求依法判决：1、确认被告省工商局作出的《答复告知书》违法；2、撤销被告省政府作出的47号《行政复议决定书》；3、判令被告承担本案的诉讼费用。原告胡爱玲向本院提交了以下证据：1、2015年3月24日原告寄出的《江苏省工商行政管理局政府信息公开申请表》，证明原告向被告省工商局申请政府信息公开的事实。2、2016年1月12日省工商局作出的《答复告知书》，证明被告省工商局具备诉讼主体资格，但该答复不仅内容不合法，形式也违反规定，且未告知原告行政复议的权利、机关、期限。3、47号《行政复议决定书》，证明被告省政府具备诉讼主体资格，但该复议决定内容违法。4、2016年1月24日案外人向国家工商行政管理总局提交的《政府信息公开申请表》和国家工商行政管理总局作出的工商公开字[2016]25号《政府信息公开答复书》，证明被告省工商局答复内容不适当。5、邮单查询，证明2016年2月15日被告省政府向被告省工商局邮寄文件要求其提交答复通知，省政府向省工商局寄发通知的履职行为超过时限。6、2016年4月1日被告省工商局作出的答复书，证明被告省工商局作出的《答复告知书》违法。被告省工商局答辩称，一、省工商局按照《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）规定的方式履行了政府信息公开职责。原告申请公开“个体工商户不可以平等准入代理民事、经济、行政诉讼活动等法律业务的政府信息”以及“明确禁止个体工商户经营代理参加民事、经济、行政诉讼活动等政府信息”属于《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定的情形，省工商局在答复书中明确告知原告。原告申请公开“公司、非公司企业、个体工商户名称冠以江苏名称的条件和程序”政府信息属于政府主动公开信息范围，省工商局已于2014年3月28日在省工商局网站上主动公开《冠“江苏”行政区划的企业名称登记工作规定》（苏工商注[2014]128号），答复原告可以到省工商局网站中关于政府信息公开模板进行查询。原告所称“未按要求形式提供”的问题，根据《政府信息公开条例》第二十六条的规定，该条仅适用于“依申请公开”的情形。因此，省工商局依照《政府信息公开条例》的规定作出的相应答复并无不当，已履行了政府信息公开的职责，不存在原告所述的未按要求形式答复。二、省工商局作出的《答复告知书》内容合法，并无不当。三、省工商局未在《答复告知书》上告知原告权利救济方式并无不当。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第十七条规定，“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限”。省工商局于2016年1月12日关于《政府信息公开申请表》的答复内容并未对原告产生不利影响，且原告在收到《答复告知书》后及时向相关部门提起了行政复议，并未影响原告行使相关权利。四、原告的行为构成了对政府信息公开申请权、复议权和诉权的滥用。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告省工商局向本院提交了以下证据：1、《江苏省工商行政管理局政府信息公开申请表》及相关材料，证明原告向省工商局提交了政府信息公开申请的事实。2、2016年1月12日省工商局向原告作出的《答复告知书》，证明省工商局已经对原告的政府信息公开申请履行了政府信息公开答复职责。3、《冠“江苏”行政区划的企业名称登记工作规定》（苏工商注[2014]128号）在省工商局政务网站上公开的网页截图，证明省工商局已经履行了政府信息主动公开的职责。4、胡爱玲、王国骅等申请政府信息公开、行政复议、行政诉讼情况表，证明原告的行为构成了对政府信息公开申请权、行政复议权、行政诉讼权的滥用。被告省工商局向本院提交了以下法律依据：1、《政府信息公开条例》第一条、第二条、第二十一条、第二十六条、第三十三条；2、《行政复议法实施条例》第十七条。被告省政府答辩称，一、省政府作出的47号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律法规正确。原告因对省工商局作出的《答复告知书》不服，向省政府提出行政复议申请。省政府经审查认为：（一）省工商局在信息公开中答复逾期，但已在[2016]苏行复第22号《行政复议决定书》（以下简称22号《行政复议决定书》）中被确认违法，该违法行为已经得以纠正。（二）省工商局作出《答复告知书》的内容适当，形式合法。（三）由于原告请求的第三项和第四项在向省工商局提起政府信息公开申请时，没有一并提出，省政府认为应当不予支持。（四）原告请求复议事项第五项不在规定赔偿范围之内，应当不予支持。故省政府作出47号《行政复议决定书》，维持了省工商局作出的《答复告知书》。二、省政府作出的47号《行政复议决定书》程序合法。省政府于2016年1月27日收到行政复议申请，于2016年2月3日作出《行政复议申请受理通知书》。2016年3月25日，省政府经审查后作出47号《行政复议决定书》，维持了省工商局作出的《答复告知书》，并于当日向原告邮寄送达，程序合法。综上，省政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告省政府向本院提交了以下证据：1、《行政复议申请书》及邮寄凭证。2、省政府2016年2月3日作出的47号《行政复议申请受理通知书》及邮寄凭证。3、省政府2016年2月3日作出的47号《提出答复通知书》及邮寄凭证。4、省政府2016年3月25日作出的47号《行政复议决定书》及邮寄凭证。证据1—4共同证明省政府作出行政复议决定程序合法。5、《江苏省工商行政管理局政府信息公开申请表》，证明原告向省工商局提出政府信息公开申请。6、省工商局2016年1月12日作出的《答复告知书》，证明省工商局已经按照原告要求作出了信息公开答复。7、省政府2016年3月25日作出的22号《行政复议决定书》及邮寄凭证，证明省政府已经作出行政复议决定。8、省工商局主动公开《冠“江苏”行政区划的企业名称登记工作规定》（苏工商注[2014]128号）的网页截图，证明省工商局已经主动公开了原告在政府信息公开申请中提出申请的部分信息。被告省政府向本院提交了以下法律依据：1、《政府信息公开条例》第二条、第二十一条第（一）项；2、《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项；3、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条。经庭审质证，被告省工商局对原告提交证据1—3的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据4、6的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可；对证据5的真实性、合法性、关联性不予认可。被告省政府对原告提交证据1—3的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据4、6的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可；对证据5的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，因为2月7日是除夕，法定节假日不应计算在履职期限内。原告对被告省工商局提交的证据1的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据2的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，省工商局是对原告作出了答复，但是该答复是违法的；对证据3、4的真实性、合法性、关联性均不予认可。被告省政府对被告省工商局提交所有证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。原告对被告省政府提交证据的1—4的真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可；证据5、6、8与被告省工商局提交的证据1、2、3一致，质证意见一致；对证据7的真实性予以认可，对合法性不予认可。被告省工商局对省政府提交的所有证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据4系案外人向国家工商行政管理总局提出的信息公开申请及答复，证据6系省工商局向案外人就其他信息公开申请作出的答复，均与本案的政府信息公开和行政复议行为无关，本院不予采信；被告省工商局提交的证据4系其自行制作的表格，内容为原告胡爱玲等人针对工商部门提出的政府信息公开申请、行政复议和行政诉讼的情况，该表格内容的真实性尚无法核实，亦难以直接以此判定原告存在滥诉的情形，本院对此不予采信；原告及两被告提交的其他证据均真实、合法，且与本案待证事实相关，本院均予以采信。经审理查明，2015年3月24日，原告胡爱玲以邮寄快递方式向省工商局提交政府信息公开申请，申请公开“我（胡爱玲）不可以平等准入的法律、行政法规明确禁止该行业经营上述范围的法律、行政法规和公司、非公司企业、个体工商户名称冠以‘江苏’的条件、程序信息。”2016年1月12日，省工商局作出《答复告知书》，称“申请人申请公开的‘个体工商户不可以平等准入代理参加民事、经济、行政诉讼活动等法律业务的政府信息’以及‘明确禁止个体工商户经营代理参加民事、经济、行政诉讼活动等政府信息’，被申请人在履行职责过程中并未制作或者获取并以一定形式记录、保存此类信息，因此不属于被申请人政府信息公开的范围。申请人申请公开‘公司、非公司企业、个体工商户名称冠以江苏名称的条件和程序’政府信息，被申请人已于2014年3月28日在江苏省工商行政管理局网站上主动公开，申请人可以到江苏省工商局网站中关于政府信息公开模板进行查询”。省工商局在法定期限内以邮寄方式送达给胡爱玲。2016年1月22日，胡爱玲就该《答复告知书》向省政府申请行政复议，请求：1、确认省工商局未按照《政府信息公开条例》规定和胡爱玲在2015年3月24日政府信息公开申请表中对所需信息以纸质方式提供违法；2、确认省工商局未按照《政府信息公开条例》第二十一条之规定向胡爱玲告知，在履行职责过程中不存在制作、获取、以一定形式记录、保存的、关于个体工商户禁止（不可以）平等准入《国民经济行业分类》（GBT4754-2011）的“722法律服务”行业的“应聘担任法律顾问；代理参加民事、经济、行政诉讼活动；代理非诉讼法律事务；支持调解纠纷；解答法律询问；代写法律事务文书；协助办理公证事项；协助司法助理员开展法制宣传教育和其它有关业务工作”政府信息违法；3、责令被申请人限期公开苏工商注（2008）373号《关于能否登记“法律咨询服务”经营项目的答复》；4、责令被申请人限期以纸质方式向申请人公开苏工商注（2014）128号文和个体工商户名称冠以“江苏”的条件、程序的政府信息；5、赔（补）偿申请人23元特快专递邮费。2016年2月3日，省政府分别向胡爱玲作出47号《受理通知书》，向省工商局作出47号《提出答复通知书》，并邮寄送达双方。2016年3月25日，省政府作出47号《行政复议决定书》，认为：1、省工商局处理胡爱玲信息申请公开存在程序违法，已另案处理；2、省工商局向胡爱玲作出的《答复告知书》内容适当，形式合法；此外，对原告请求的3、4、5项均不予支持。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定:维持省工商局2016年1月12日作出的《答复告知书》。原告不服，诉至本院。另查明，2015年12月31日，原告胡爱玲曾就省工商局未对其2015年3月24日的申请进行回复的事实向省政府申请行政复议，省政府于2016年3月25日作出22号《行政复议决定书》：确认省工商局未在法定期限内作出政府信息公开答复的行为违法。又查明，原告胡爱玲及其他两名案外人，曾向省工商局申请“江苏城乡法律服务所（普通合伙）”名称预先核准，省工商局以材料不全及不符合规定为由决定驳回。原告等人对省工商局的上述决定不服，向本院提起行政诉讼，案号为（2016）苏01行初270号，目前该案尚在审理中。本院认为，本案系因政府信息公开而引发的诉讼，一般情况下，本案应当直接审查政府信息公开答复的合法性，但鉴于原告所申请内容的特殊性及原告采取救济方式的正当性问题，本院将首先就以下两个方面进行审查：1、原告申请公开的内容是否属于政府信息；2、本案涉及的政府信息公开及行政诉讼，是否是原告正当的权利救济途径。只有在上述两个问题均为肯定性回答的基础上，本案才有进入实体审查的可能。《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。”在本案中，从原告向省工商局提交的书面申请来看，其申请公开的信息表述较为复杂，根据语法结构判断，其两项申请的前半段均为定语，用以表明其申请信息的特征，其最终均指向于“法律、行政法规及规定”。本院认定原告向省工商局申请公开的两项信息均不属于政府信息，理由如下：一、政府信息应当是明确具体的某项信息材料，应当对应某项固定的载体或是从该载体中能够直接反映的部分内容。而原告申请公开的信息其表述并不明确具体，其虽然指向为“法律、行政法规及规定”，但由于该指向范围过于宽泛，实际上根本无法根据原告的表述限定其要求公开的具体内容。二、政府信息应当是已经存在的、无需行政机关再行汇总、加工，而原告的申请是通过描述的方式来表明信息的特征，省工商局必须经过解释、判断，再从相关联材料中进行汇总、加工，才有可能得出原告意图申请的信息，原告的申请显然不符合上述规定。三、原告的两项申请，其实质应当为对其不能从事法律诉讼及法律服务行业和企业、个体工商户冠以江苏名称等事项的咨询，属于法律理解的范畴，其目的是要求省工商局对该问题进行回答，而并非要求省工商局提供相关的政府信息。《政府信息公开条例》第一条规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”因此，《政府信息公开条例》的首要立法宗旨是保护公民、法人和其他组织的知情权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”故而，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的前提应当是其合法权益受到侵害，必须通过行政诉讼的途径以救济。本案中，本院认定省工商局作出的《答复告知书》并不影响原告的知情权，原告亦无必要提起本案诉讼以维护权益，理由如下：一、如前所述，本案原告提出的政府信息公开申请实质为咨询事项，其目的是为了解决其注册申请准入法律诉讼及法律服务行业和企业、个体工商户的冠名问题，而并非是真实出于获取相关信息的需要，省工商局的答复内容如何均不会对工商登记行为产生影响，也不会损及原告的知情权。二、关于原告申请政府信息公开的第二项内容，原告等人已经就省工商局不予名称核准的行为提起了行政诉讼，故本案原告所要求省工商局回答的问题，实质上就是省工商局需要在工商登记一案中进行答辩的内容。原告所要求公开的法律、行政法规及规定，亦应当是工商登记一案中需要适用的法律规范。原告与省工商局之间的行政争议通过工商登记一案即可以解决，而无需提出政府信息公开申请或本案诉讼。三、启动诉讼程序应当以存在权利救济必要为前提，如果诉讼与权利救济无关，诉讼结果如何不产生权利义务的变动，则该诉讼不应当被法院受理。本案中因原告并不存在实质意义上的知情权，故原告提起本案诉讼无法对其权益进行救济。原告提起本案诉讼，属于救济权的错误行使，不能解决其根本问题，对其权利义务并不产生实际影响，没有诉的必要性和紧迫性，属于浪费司法资源的行为。本案被诉的行政行为包括政府信息公开和行政复议，在本案的政府信息公开行为不属于人民法院行政诉讼受案范围的情况下，对于由此引发的行政复议行为，本院亦不再进行审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告胡爱玲的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  郝莉坤代理审判员  周 磊代理审判员  杨 欣二〇一六年十二月五日书 记 员  孙 皓