云南省曲靖市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）云03行终39号
上诉人（一审原告）李忠有，男，1948年4月23日生，汉族，会泽县人，农村居民，住曲靖市会泽县，
上诉人（一审原告）曾招秀，女，1949年9月16日生，汉族，会泽县人，农村居民，住曲靖市会泽县，
被上诉人（一审被告）会泽县田坝乡人民政府。组织机构代码：01516635-3。
法定代表人徐永黎，乡长。
被上诉人（一审第三人）张国芝，女，1987年4月29日生，汉族，会泽县人，初中文化，农民，住曲靖市会泽县，
上诉人李忠有、曾招秀因房屋征收补偿一案，不服曲靖市沾益区人民法院（2016）云0328行初56号驳回起诉行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审认定，二原告系夫妻关系。原告李忠有有两个弟弟，一个妹妹，二弟李忠朴，三弟李忠良，妹妹李美珍。本案中诉辩双方所诉争的8间房屋原系李忠有父母所建盖，年代久远。原告李忠有父母去世后，李忠有之弟妹虽属继承者，但至今没有对该房屋的权利归属提出异议。2000年左右，二原告之子李兴龙迎娶了顾定稳，顾定稳带其子唐忠英、女儿唐忠琼一同与二原告及原告之子李兴龙、孙子李志飞、孙女李朴定组合成新的家庭，共同在诉争的8间房屋内生活。2005年，李兴龙继子唐忠英与本村居民张国芝结婚，按农村风俗举行了婚礼，结婚事宜由李兴龙和顾定稳共同操办，后二人于2009年2月20日补办了结婚登记手续。2003年至2006年期间，部分家庭成员又另行陆续建盖了13间新房屋。新房子建好后，李兴龙与继子唐忠英在部分家族成员参加下曾经口头谈过分家事宜，但分哪些财产、如何分配等并没有形成书面的分家析产协议。2013年，因国家建设G8渝昆高速公路的需要，被告会泽县田坝乡�民政府于同年3月20日下发了田政发〔2013〕1号文件，即《田坝乡人民政府关于调整充实G85渝昆高速公路田坝段征地拆迁安置补偿工作指挥部的通知》，根据该文件成立了指挥部，指挥部又下设办公室、实物指标调查工作组、征地拆迁安置补偿资金兑付组、社会秩序维稳组、宣传报道组、工作督查组和安全检查组等具体工作机构，决定对修建高速公路所需要占用的田坝乡地域范围内的部分土地进行行政征收，房屋及其他附属物予以拆迁安置并给予权利人补偿。上述新老房屋共计21间均属于该文件拆迁的范围。按照田政发〔2013〕1号文件的要求，实物指标调查工作组的职责是对实物负责丈量、登记、核实、权属认定、补偿标准认定、征用地补偿协议签订、补偿费用汇总及征地报批资料收集上报和协助征地拆迁安置补偿费用的兑现等。要求坚持实物现场登记，登记时县征�办、乡征迁工作组、村委会干部、村民小组干部和实物所有权人必须“五到场”签字认可；还要坚持“三核实一公示”，即县乡村组三核实，在实物所有权人所在地村委会书面公示不少于7天。2013年3月21日至同年3月22日，指挥部派遣实物指标调查工作组到现场去测量上述新老房屋的面积并予以登记造册。对需要征收的上述房屋拆迁补偿款的发放分为两户：第三人张国芝为一户，享受诉争8间房屋的补偿款299010元；二原告之子李兴龙为一户，享受新房屋13间的补偿款437038.89元。但被告工作人员认为上述行政征收权属登记属于家庭成员共同协商后的结果，并且进行了实物指标调查公示，在公示期间也没有人提出异议，李兴龙和第三人张国芝系家庭成员的代表，二人自愿签订了补偿协议，因此没有询问、也没有取得二原告的书面同意。遂决定按照达成的行政补偿协议内容向�兴龙和张国芝分别发放补偿款。尔后，被告向李兴龙发放补偿款437038.89元，向第三人张国芝发放补偿款119604元（40%）。后来因家庭成员对第三人张国芝取得的拆迁补偿款的权属产生争议，被告遂对后续拆迁补偿款179406元的发放工作予以搁置，未作处理。现二原告认为其系本案诉争8间房屋的所有权人，拆迁补偿款299010元应全部归其所有，被告的行政行为违法，遂将被告诉至一审法院。
一审另认定，2013年3月22日，被告在海山村委会公布了实物指标调查结果，异议期为7天。在公示期间，二原告没有提出异议。在审理中辩解理由为不识字、不知情。对于本案诉争的8间房屋的补偿款299010元归属争议的解决，2014年2月19日，二原告以不当得利为由将第三人张国芝诉至会泽县人民法院，后对判决驳回诉讼请求的结果不服，提出上诉。曲靖市中级人民法院审理后发回重审，一审法院重新审理后裁定驳回起诉，二原告对驳回起诉的裁定仍然不服，又提出上诉，二审法院于2016年4月8日作出（2016）云03民终618号民事裁定书，驳回上诉，维持原裁定。因生效裁判认定返还不当得利应先行确认拆迁补偿协议的效力，该效力的确认不能通过民事诉讼途径解决。二原告遂于2016年6月24日向会泽县人民法院提起行政诉讼，后认为需要补充证据为由申请撤回起诉，会泽县人民法院于2016年11月4日作出（2016）云0326行初7号行政裁定书，准予二原告撤回起诉。二原告撤回起诉后所要补充的证据为会泽县人民法院于2015年11月17日作出的（2015）会民初字第1921号民事判决书，即关于原告李忠有、曾招秀、李兴连、李扑定、李志飞、唐忠英、唐忠琼、顾定稳诉李兴龙分家析产纠纷案，该案实质上系争夺李兴龙从被告田坝乡人民政府领取的13间新房屋的拆迁补�款437038.89元。二原告欲用该判决书认定的事实来证明可以分割的家庭共有财产已通过人民法院的生效判决进行了确认分割，反向证明本案诉争的房屋属于二原告共同所有，不属于家庭共有财产，第三人张国芝无权获得8间老房屋的拆迁补偿款，被告田坝乡人民政府的行政拆迁补偿决定违法。
一审认为，在诉讼程序上，本案双方当事人争议的焦点在于二原告是否具有诉权，即二原告的起诉是否超过了起诉期限；二原告提起行政诉讼后撤诉，其再次起诉是否具有正当理由以及是否属于重复起诉。对诉辩双方争议的焦点，一审分项评判如下：
一、二原告的起诉是否超过了起诉期限
一审认为，我国行政诉讼法第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提�。法律另有规定的除外。第二款规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该法第四十八条第一款规定：公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。结合到本案，被告在作出具体行政行为时，并没有告知二原告诉权或起诉期限，二原告提起行政诉讼的期限应自二原告知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案对修建高速公路，需要行政征收并给予权利人补偿的事实在二原告户籍所在地人尽皆知，二原告在被告于2013年3月22日起的7日权属公示期间内，没有提出任何异议，被告在进行权属核查登记工作时二原告之子李兴龙在场，李忠有在场，二原告所提不识字从而不知情的理由不符合情理，因此，自2013年3月30日公示期间届满之日起，应推定二原告知道或应当知道被告所作出的具体行政行为内容。另外，二原告在2016年6月24日向会泽县人民法院提起了行政诉讼，自2013年3月30日起至2016年6月24日止，已经超过了2年。但是，二原告于2014年2月29日向人民法院提起民事诉讼，自2014年2月29日起至2016年4月8日期间，二原告一直通过民事诉讼途径主张权利，属于司法机关的因素，应依法认定不属于原告自身的原因而耽搁了起诉期限，在此期间耽误的时间依法不计算在起诉期限内，应予扣除。因此，二原告向人民法院提起行政诉讼，并没有超过起诉期限。被告辩解原告的起诉已经超过六个月的法定期限的理由不能成立，本院不予采纳。另外，我国行政诉讼法所规定的起诉期限与民事实体法所规定的诉讼时效属于不同的法律概念，二者在是否具有可变性，属于程序法还是实体法，司法机关采用的裁判方式（判决还是裁定）以及价值取向（有无诉权）等方面存在重要区别；我国行政诉讼法所规定的5年或者20年，在严格意义上不能理解为起诉期限，而应理解为各类行政案件起诉期限的一个长度以及最长保护期限，起诉期限仍然是我国原行政诉讼法所规定的三个月，新行政诉讼法规定的六个月以及行政司法解释规定的未告知公民、�人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限为2年。因此，二原告代理人所提出的本案涉及不动产，应适用20年的起诉期限与法律规定相悖，一审不予采纳。
二、二原告向人民法院提起行政诉讼后撤回起诉，撤诉后再次以同一事实提起行政诉讼是否具有正当事由
经查，二原告于2016年6月24日向会泽县人民法院提起行政诉讼，于2016年11月1日以需要补充证据为由撤回起诉，会泽县人民法院于同年11月4日作出（2016）云0326行初7号准予撤诉的行政裁定书。在本案法庭审理过程中，二原告代理人提出因会泽县人民法院作出的生效判决，即（2015）会民初字第1921号裁判文书遗失，该民事判决书可以证明本案诉争的8间房屋属于二原告所有，因此，该判决书对二原告而言非常重要，需要找到该份判决书，因一时找不到，故撤回了起诉。一审认为，《最高人民�院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第七项规定：撤回起诉后无正当理由再行起诉的，应当裁定驳回起诉。在本案中，原告提交了会泽县人民法院于2015年11月17日作出的（2015）会民初字第1921号民事判决书，该判决书的原告系李忠有、曾招秀、李兴连、李扑定、李志飞、唐忠英、唐忠琼和顾定稳等8人，被告为二原告之子李兴龙。该判决书恰好能够证明二原告系该案当事人以及诉争的标的物为13间新房屋，且该判决书在事实部分对本案诉争8间房屋的来源及归属问题只字未提，因此，该判决并不能证明本案诉争的8间房屋属二原告所有，该证据与本案无关。其次，二原告作为该判决书的当事人，判决书遗失的，可以申请人民法院调取，但二原告并没有提供证据证实其向会泽县人民法院提出了调查取证的申请，或者提出申请后�驳回。因此，当事人撤回起诉后去收集与案件无关的证据并不能成为再次起诉的正当事由，与其认为（2015）会民初字第1921号民事判决书能够证明本案诉争的8间房屋归二原告所有，倒不如说司法机关居于不告不理的司法被动性原则，没有必要对与案件无关的财产权属作出司法确认，故二原告撤诉后再次起诉无正当事由。
三、二原告是否属于重复起诉
一审认为，重复起诉是指当事人在诉讼过程中或者裁判生效后基于同一事实和理由而提起的诉讼，或者就同一案件向两个法院同时提起诉讼。关于何种情形属于重复起诉，我国行政诉讼法及其司法解释没有明确规定。但比照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百四十七条的规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。在本案中，二原告并非在诉讼过程中或者裁判生效后基于同一事实和理由而提起诉讼，或者就同一案件向两个法院同时提起诉讼；二原告撤回起诉后，人民法院所下达的是准予撤诉的行政裁定书，并没有对实体问题作出处理，仅解决诉讼程序问题，原告再次起诉并非要否定前诉准予撤诉的裁判结果，故本案系原告撤回起诉后再次提起行政诉讼的问题，而非重复起诉的问题。被告及第三人所提的属重复起诉的辩解理由不能成立，一审不予采纳。
综上，一审认为，二原告的起诉没有超过起诉期限，不属于重复起诉，但撤回起诉后再次提起行政诉讼无正当理由，依法应予驳�。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第七项之规定，裁定驳回原告李忠有、曾招秀的起诉。案件受理费免收。
上诉人李忠有、曾招秀上诉称，上诉人于2016年6月24日因本案向会泽县人民法院提起行政诉讼，因证据欠缺一个民事判决，上诉人于2016年11月1日以需要补充证据为由撤回起诉，并于2016年11月10日向一审法院重新提起诉讼，此种情形不是《行政诉讼法》第四十四条所列情形，而是属于有正当理由，上诉人的起诉不应被驳回。裁定驳回上诉人的起诉，将使二被上诉人获得不法利益，被上诉人会泽县田坝乡人民政府现在还在保管着上诉人299010元的祖辈房屋款项，一审裁定导致上诉人的上述房屋款项被不法占有，严重违背法律、良心和公序良俗，结果很是荒唐。一审法院认定事实错误�适用法律错误。请求二审法院撤销（2016）云0328行初56号行政裁定书，依法改判被上诉人会泽县田坝乡人民政府对被上诉人张国芝作出的行政拆迁补偿行为属错误行政行为，《G85渝昆高速公路建设会泽段田坝乡海山村梭罗小组房屋及建（构）筑物拆迁补偿协议书》无效，由二被上诉人承担造成的财产损失共计299010元和从2013年6月2日起至损失支付完毕止的银行同期贷款利息。
被上诉人会泽县田坝乡人民政府答辩称，上诉人提起行政诉讼后又撤诉的理由是“调取新的证据”，但其所谓的新证据却是其作为原告的民事判决书，即使在暂时无法找到的情况下，原告也完全可以申请法院调取而不必采取的撤诉的方式，况且该份证据与本案并无关联，故上诉人以搜集与案件无关的证据为由撤回起诉不能成为再次起诉的正当事由，一审裁定评判正确。一审裁定驳回上诉�起诉并未使答辩人获取任何利益，答辩人保管的房屋款项并非上诉人所有，保管行为并非行政行为而是民事行为。答辩人行政行为合法，应当受到法律保护。
被上诉人张国芝答辩称，上诉人撤诉后补充的证据为（2015）会民初字第1921号民事判决书，该份判决在上诉人提起行政诉讼前，上诉人一家人持有多份，不存在举证困难，且该份证据并不能证明行政行为违法，与案件争议不具有关联性。故上诉人撤诉后再行起诉无法定事由，一审裁定驳回完全符合法律规定。答辩人与乡政府签订的征迁协议是依法依规进行的，没有二上诉人及其儿子李兴龙的认可，该协议不可能签订；征地拆迁对每一个人来讲都十分关心和敏感，二上诉人不可能连自己的老房子怎么补偿，甚至被拆迁掉都一点不知情；乡人民政府保管的征迁款本属答辩人合法所得，答辩人自会依程序领�，二上诉人应该得到的补偿已在民事诉讼中得以实现。
经审理查明，本院确认一审认定的事实。
本院认为，行政诉讼中原告撤诉是导致具体诉讼法律关系消灭的一项严肃的诉讼活动，对行政诉讼程序有着巨大影响，撤诉成立将终结诉讼程序。法律设定由法院对撤诉进行审查和准许，即是为了保证撤诉制度的严肃性。原告撤诉成立后，便不能为同一诉讼争议，以同一事实和理由再行提起行政诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条对此已作明确规定。本案中，上诉人在提起行政诉讼后，以补充证据为由撤回起诉，后又以同一事实和理由重新起诉，依法本应不予受理。一审法院对上诉人重新起诉立案审理后，认定上诉人重新起诉无正当理由而予以驳回，事实清楚，适用法律正确，裁定驳回起诉恰�，应予维持。上诉人上诉理由不能成立。
另，本案已超过起诉期限，二上诉人一审起诉亦应驳回。一审法院认定自2013年3月30日公示期间届满之日起，依法应推定二原告知道或应当知道被告所作出的具体行政行为内容，此认定适用法律正确。但是，本案所涉房屋征收补偿权属公示于2013年3月30日公示期满至2016年6月24日上诉人第一次提起行政诉讼，已经超过了2年的最长起诉期限，期间并无不可抗力等因素导致上诉人不能提起行政诉讼。一审法院以二上诉人在此期间就案外其他房屋征收补偿款在家庭成员中的分配问题，一直通过民事诉讼途径主张权利，认定系司法机关因素而非原告自身原因耽搁了行政诉讼起诉期限，适用法律明显错误，应予纠正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈�华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条第一款、第四十四条第一款第（六）（九）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）（七）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
案件受理费免交。
本裁定为终审裁定。
审判长 孟剑锋
审判员 唐文兵
审判员 徐海山
二〇一七年七月二十八日
书记员 熊 娟