湖北省宣恩县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂2825行初14号
原告聂勇，男，1980年2月12日出生，土家族，初中文化，养殖业主，住宣恩县。
委托代理人谭笔铭，湖北雄震律师事务所律师。
被告宣恩县公安局，住所地:宣恩县珠山镇兴隆大道8号，统一社会信用代码11422825011482738T。
法定代表人张友刚，该局局长。
委托代理人沈晓林，该局法制控申大队教导员。
被告恩施土家族苗族自治州公安局，住所地：恩施市施州大道28号，统一社会信用代码114228000114601334。
法定代表人程建宏，该局局长。
委托代理人鄢俊，该局法制支队大队长。
委托代理人覃添，该局法制支队副大队长。
原告聂勇不服被告宣恩县公安局行政拘留决定及被告恩施土家族苗族自治州公安局（以下简称恩施州公安局）行政复议决定，于2017年6月27日向本院提起行政诉讼。本院立案后，分别于2017年7月3日向被告宣恩县公安局、2017年7月5日向被告恩施州公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月27日公开开庭审理了本案。原告聂勇及其委托代理人谭笔铭、被告宣恩县公安局副局长黄兴祥、委托代理人沈晓林、被告恩施土家族苗族自治州公安局的委托代理人覃添、鄢俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宣恩县公安局于2017年3月24日作出宣公（治）处罚决字（2017）332号行政处罚决定书，认定：2015年11月4日，因宣恩县志煌生态农业有限公司未进行环境影响评价,开工建设，宣恩县环境保护局对其下达《责令改正违法行为决定书》，责令停止建设生产。此后，该公司拒绝执行，仍进行建设。依照《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第（一）项的规定，决定对聂勇行政拘留十日。原告聂勇不服处罚决定，向被告恩施州公安局申请行政复议。被告恩施州公安局于2017年6月12日作出恩州公复决字（2017）17号行政复议决定书，决定：维持宣恩县公安局以宣公（治）行罚决字（2017）332号作出的行政拘留十日的处罚决定。
原告聂勇诉称，宣恩县环境保护局在调查之前即作出行政行为，违反程序，无视原告的企业为非规模企业，无需进行环境影响评价的规定，不正确适用法律，对原告作出错误的责令改正违法行为决定，该决定非行政处罚而是行政命令。被告宣恩县公安局不应依据宣恩县环境保护局的错误行政决定而接受案件，在宣恩县环境保护局没有对原告进行行政处罚时，立案受理，并作出行政处罚决定。原告在宣恩县环境保护局责令停止建设后，没有扩建，只是对未完工的场所进行完善，以免造成对环境的不利影响，宣恩县公安局认定原告未停止建设，系认定事实错误。因此，被告宣恩县公安局对原告作出的行政处罚决定系错误行政，被告恩施州公安局基于同样错误的事实及法律认定，维持宣恩县公安局对原告的行政处罚决定，未正确履行法律监督职责，其复议决定错误。故请求撤销二被告的错误行政行为。
原告聂勇提交恩施州环境保护局的行政复议决定书，以证明恩施州环境保护局撤销了宣恩县环境保护局（2017）6号《责令改正违法行为决定书》，宣恩县环境保护局行政违法。
被告宣恩县公安局辩称，行政处罚法规定的行政处罚种类，包括责令停止生产。宣恩县环境保护局作出的《责令改正违法行为决定书》，内容是责令宣恩县志煌生态农业有限公司停止建设及生产，因此，该决定属于行政处罚，而不是行政强制措施。宣恩县环境保护局应对其作出行政处罚的事实认定、法律适用、以及程序合法负责，宣恩县公安局对此没有审查义务。宣恩县环境保护局对原告的调查笔录、宣恩县公安局对原告及公司员工的调查笔录，均载明原告聂勇在收到《责令改正违法行为决定书》后，新建了牛棚地坪、牛栏钢架、办公楼，建成了厂棚围墙和沼气池，继续养殖牛羊。宣恩县环境保护局2015年拍摄的现场照片与2017年拍摄的现场照片，以及与宣恩县公安局的现场勘验笔录、照片对比，亦可看出在宣恩县环境保护局作出行政处罚前后，现场面貌的改变。上述证据，足以认定原告的公司在收到决定书后，仍继续建设和生产。原告作为公司主要负责人，拒不执行责令改正违法行为决定，继续进行建设的事实清楚，证据充分；宣恩县公安局依据《中华人民共和国环境保护法》、《行政部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》的规定，对其作出行政拘留的处罚决定，适用法律正确，程序合法，裁量适当，依法应予维持。
被告宣恩县公安局提交如下证据：
一、对聂勇的呈请传唤报告书、传唤证两份、处罚告知书、呈请行政处罚报告书、行政处罚决定书、暂缓执行拘留报告书、暂缓执行拘留决定书、聂勇申请暂缓拘留报告书、对被询问人聂勇、郑玉芳、包福云、赵厚英的权利义务告知书，以证明宣恩县公安局办理案件的程序合法；
二、宣恩县公安局对聂勇、郑玉芳、包福云、赵厚英的询问笔录、现场勘验笔录、照片、聂勇和聂松的身份信息，以证明聂勇注册公司，公司建设未进行环境影响评价，在宣恩县环境保护局下达《责令改正违法行为决定书》后，仍继续生产建设等事实；
三、宣恩县环境保护局移送的案件材料：申请表、证据（调查笔录、检查笔录、照片13张、企业信息）、《责令改正违法行为决定书》及送达回证、公司现状的照片8张，以证明原告的养殖场建在湖南省饮用水源地英雄水库近岸，未办理环评，在宣恩县环境保护局责令停止建设生产后，未停止建设及生产，宣恩县环境保护局因此将案件移送宣恩县公安局；
四、宣恩县环境保护局证明及情况说明各一份、宣恩县环境保护局执法人员的证件，以证明原告的公司未办理环评手续进行建设、宣恩县环境保护局执法人员具有执法权。
被告恩施州公安局辩称，原告申请复议后，恩施州公安局严格按照法定程序进行了审查，认为宣恩县公安局作出行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，因此，复议予以维持。故应驳回原告的诉讼请求。
被告恩施州公安局提交如下证据：
一、该局的统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、授权委托书及出庭人员身份证明，以证明恩施州公安局作出复议决定的主体适格及出庭人员身份合法；
二、行政复议申请书、行政复议案件登记表、提交答复通知书、行政复议答复书、延长期限审批表及延长期限通知书、复议决定书及邮件回执，以证明该局办理本次复议案件的程序合法。
经庭审质证，被告宣恩县公安局认为，宣恩县公安局作出的行政处罚决定，系针对原告不执行宣恩县环境保护局于2015年11月4日所作出的《责令改正违法行为决定书》，原告提交的（2017）6号《责令改正违法行为决定书》在被告作出行政处罚决定之后，与本案无关；恩施土家族苗族自治州公安局对该证据无异议。原告聂勇认可宣恩县公安局提交的证据一的真实性，但认为，宣恩县公安局受理本案不合法；原告聂勇对宣恩县公安局提交的证据二的真实性及合法性无异议；对宣恩县公安局提交的证据三的真实性无异议，但认为宣恩县环境保护局先作出处理决定，后取证，行政行为违法；对宣恩县公安局的证据四无异议，但认为，宣恩县环境保护局的证明及情况说明，可以证明该局为保护未依法确定的湖南省的水源地，超越权限，执法目的不正当。被告恩施州公安局对宣恩县公安局提交的证据均无异议。对被告恩施州公安局提交的证据，宣恩县公安局无异议；原告对恩施州公安局提交的证据的真实性及合法性无异议，但认为，本案宣恩县环境保护局的行政决定违法，二被告在此基础上作出的行政决定错误。本院审查认为，原告提交的恩施州环境保护局的行政复议决定书，系原告不服宣恩县环境保护局（2017）6号《责令改正违法行为决定书》，申请复议后，恩施州环境保护局作出的复议决定。（2017）6号《责令改正违法行为决定书》于2017年3月作出，系在本案宣恩县公安局作出行政处罚决定之后，宣恩县环境保护局针对原告作出的另一行政行为，宣恩县公安局的质证意见成立，该证据与本案无关，本院不予认定。被告宣恩县公安局、恩施州公安局提交的证据，原告均是针对宣恩县环境保护局作出《责令改正违法行为决定书》的合法性提出的异议，即对被告应否受理案件提出质疑，对于被告确认相关事实以及办理案件的程序、过程，原告并无异议，因此，对二被告提交的证据，本院均予以认定。
经审理查明，2015年1月，原告聂勇注册成立宣恩县李家河麻阳养殖场，在宣恩县××××组从事山羊和肉牛养殖。2015年9月，养殖场变更为宣恩县志煌生态农业有限公司，聂松为法定代表人。聂勇系公司股东，负责公司日常经营。2015年11月4日，湖南省环境保护局致函宣恩县环境保护局，称宣恩县××××组的养殖场对该县饮用水源地存在污染隐患，宣恩县环境保护局执法人员于当日去现场调查，并作出宣改字（2015）048号《责令改正违法行为决定书》，责令宣恩县志煌生态农业有限公司停止建设及生产。决定书于2015年11月6日送达给原告聂勇。此后，宣恩县志煌生态农业有限公司新修了牛栏地坪、钢架、厂区办公楼，对厂棚进行了完善，继续养殖牛羊。2017年2月22日，宣恩县环境保护局经询问原告及现场调查，认定志煌生态农业有限公司在收到责令改正违法行为决定书后，没有停止建设，遂将案件移送宣恩县公安局。被告宣恩县公安局审查立案后，经现场勘验、询问当事人及证人，认定宣恩县志煌生态农业有限公司拒不执行责令改正违法行为决定，继续建设和生产，原告系责任人。经告知原告，于2017年3月24日作出宣公（治）行罚决字（2017）332号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第（一）项之规定，决定对责任人聂勇行政拘留10日，同日作出暂缓执行行政拘留决定书，对上述行政拘留暂缓执行。聂勇不服处罚决定，于2017年4月20日申请复议，被告恩施州公安局经审查，于2017年6月12日作出恩州公复决字（2017）17号行政复议决定书，维持宣恩县公安局的处罚决定。
本院认为，本案原告不服被告宣恩县公安局行政处罚决定及被告恩施州公安局行政复议决定，提起诉讼。宣恩县环境保护局作出的宣改字（2015）048号《责令改正违法行为决定书》是否适当，不影响宣恩县环境保护局作出了相关决定的客观事实，故原告对宣恩县环境保护局责令改正违法行为决定的异议，不属本案审理范围。本案的焦点在于：一是被告宣恩县公安局认定宣恩县环境保护局给原告下达《责令改正违法行为决定书》后，原告拒不执行，仍继续建设，其证据是否充分。对此，宣恩县公安局询问原告的笔录及宣恩县环境保护局调查原告的笔录载明，原告自认收到决定书后，新修了牛栏地坪、钢架、厂区办公楼，对厂棚进行了完善等，宣恩县公安局现场勘验笔录、宣恩县环境保护局前后拍摄的照片对比，客观反映了现场的变化。因此，被告宣恩县公安局认定相关事实的证据充分；二是宣恩县环境保护局作出宣改字（2015）048号《责令改正违法行为决定书》是否属于行政处罚决定。《中华人民共和国环境保护法》第六十三条规定：“企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关：（一）建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；”根据此条规定，被责令停止建设拒不执行是环境保护部门及其他部门予以处罚的前提条件，故不应将责令停止建设理解为行政处罚；《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”国务院法制办公室国法秘研函（2012）665号复函，明确责令改正或限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为；《中华人民共和国环境保护法》第六十一条规定：“建设单位未依法提交项目环境影响评价文件或环境影响评价文件未获批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监管职责的部门责令停止建设、处以罚款，并可以责令恢复原状。”该条规定，与《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定一致，亦将停止建设和罚款（处罚）确定为不同类型的行政行为；《环境行政处罚办法》第六条规定：“行使行政处罚自由裁量权，必须符合立法目的，并综合考虑以下情节：（六）当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果。”、第十二条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（三）责令停止生产或使用；”，该办法将责令停止建设和生产，分别确定为行政命令的一种具体形式，将改正违法行为作为行政处罚的裁量情节；上述法律法规及部门规章，均将责令停产等责令改正违法行为视为与行政处罚不同种类的行政行为，是环境保护部门作出行政处罚的前提或并行的强制措施，而不是行政处罚。《行政部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第二条规定：“本办法适用于县级以上环境保护主管部门或者其他环境保护监管职责的部门办理尚不构成犯罪，依法作出行政处罚决定后，仍需移送公安机关处以行政拘留的案件。”因此，该决定是否行政处罚决定，是宣恩县公安局立案受理正确与否的前提。本案宣恩县环境保护局仅对原告作出了行政命令，没有作出行政处罚，被告宣恩县公安局在宣恩县环境保护局未作出行政处罚的情形下，对其移交的环境违法案件予以立案，并作出处罚，对法律理解有误，受理程序不当；被告恩施土家族苗族自治州公安局复议决定维持宣恩县公安局的处罚决定，理解法律有误，均应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条、第七十条、第七十九条《中华人民共和国环境保护法》第六十三条之规定，判决如下：
一、撤销宣恩县公安局宣公（治）行罚决字（2017）332号行政处罚决定；
二、撤销恩施土家族苗族自治州公安局恩州公复决字（2017）17号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告宣恩县公安局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第（一）款的规定，预交上诉案件受理费，款汇至收款人：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案件诉讼费并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 潘国柱
审 判 员 李 覃
人民陪审员 冉启国
二〇一七年八月八日
书 记 员 秦宸烨