江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏行终1657号
上诉人(一审原告)南通市港闸区天生港镇街道新闸村第一村民小组，住所地在江苏省南通市港闸区。
负责人肖文汉。
委托代理人吴小兴。
被上诉人(一审被告)南通市港闸区人民政府，住所地在江苏省南通市港闸区。
法定代表人曹金海。
委托代理人葛剑林。
委托代理人姚国明。
原审第三人南通市港闸区天生港镇街道新闸村经济合作社，住所地在江苏省南通市港闸区。
负责人邵济龙。
原审第三人南通市港闸区天生港镇街道办事处，住所地在江苏省南通市港闸区。
法定代表人孙永斌。
委托代理人梅晓磊。
委托代理人苏新年。
上诉人南通市港闸区天生港镇街道新闸村第一村民小组（以下简称新闸村一组）因诉被上诉人南通市港闸区人民政府（以下简称港闸区政府）土地行政登记行为一案，不服江苏省南通市中级人民法院(2016)苏06行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
港闸区政府于2012年7月24日作出通港集有（2012）第G02202304号《集体土地所有权证》，将地号为02-202-（204）-0083000号，坐落于港闸区天生港镇街道新闸村委会的1.0714公顷的建设用地确认归港闸区天生港镇街道新闸村农民集体所有。
上诉人新闸村一组一审诉称，新闸村一组系通港集有（2012）第G02202304号《集体土地所有权证》中所涉土地的实际所有权人，在法院审理涉案土地的使用权证案中，新闸村一组才得知港闸区政府向南通市港闸区天生港镇街道新闸村经济合作社(以下简称新闸村经济合作社)颁发了上述土地所有权证。新闸村一组认为，港闸区政府颁发上述土地所有权证认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序。请求依法撤销该土地所有权证。
被上诉人港闸区政府一审辩称，1、案涉地块为原南通市第五针织厂建设用地，来源主要包括：原南通市郊区闸西彩印厂使用的1.95亩土地、原南通市闸西纬编针织厂使用的5.51亩土地、原南通市凤凰（风华）服装厂使用的2.95亩土地、原第五针织厂综合大楼使用的2.95亩土地、原第五针织厂仓库使用的1.6亩土地、合计14.96亩。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条、第二十四条规定，上述五宗土地的使用权人为乡办企业，所使用土地应为闸西乡集体所有。2012年12月，因企业合并整体改制，南通市港闸区天生港镇街道办事处(以下简称天生港街道办)与新闸村重新明确了土地权属，确认案涉土地所有权归新闸村集体所有。2、答辩人在收到新闸村经济合作社的土地登记申请后，经过土地权属调查、权属审核，新闸村一组负责人肖文汉作为指界人也对案涉地块权属、四至进行了签字确认。因此，答辩人所作颁证行为认定事实清楚、程序合法，请求驳回新闸村一组的诉讼请求。
原审第三人新闸村经济合作社一审述称，港闸区政府所作土地所有权登记认定事实清楚，程序合法。请求依法驳回新闸村一组的诉讼请求。
原审第三人天生港街道办认为，案涉土地是乡镇企业用地，不属于村民小组所有，请求驳回新闸村一组的诉讼请求。
一审法院经审理查明，1987年12月10日，南通市郊区人民政府向南通市郊区闸西彩印厂、南通市闸西纬编针织厂颁发证号为通郊土（西）乡第19号、第14号集体土地使用权证，载明土地所在地为闸西乡中心港村1组，使用土地面积分别为1.95亩、5.51亩，用地批准文件号为通郊政府（86）174号。1992年11月，南通市港闸区土地管理局作出通郊地用（92024）号、（92020）号两份建设用地批准通知书，通知书载明，经南通市郊区人民政府批准，同意南通市凤凰(风华)服装厂新建仓库工程、第五针织厂综合大楼工程分别使用闸西乡中心港村1组耕地2亩9分5厘。1996年12月，南通市港闸区土地管理局作出通港闸地补字（96）（25）号建设用地批准通知书，通知书载明，经南通市郊区人民政府批准，同意第五针织厂仓库工程使用闸西乡中心港村1组非农业用地1.6亩。上述三块用地的有关土地补偿，劳力安置等事宜，同意按规定和已订协议办理，粮食征购任务由乡调整平衡，农业税相应减免。1997年4月，经南通市第五针织厂申请，南通市国土规划局港闸分局向南通市第五针织厂颁发港闸集建（97）字第045号集体土地建设用地使用证，载明土地使用权人为南通市第五针织厂，土地坐落于闸西乡中心港村一组，地号为港闸区闸西乡077宗地，用地面积为9962.36平方米，土地用途为工业，使用权来源为：通郊土（西）乡第14号5.51亩、通郊土（西）乡第19号1.95亩、通郊地用（92024）号2.95亩、通郊地用（92020）号2.95亩、通港闸地补字（96）（25）号1.6亩。2000年6月，因国土部门证书查验，港闸区政府将上述使用证换发为港闸集用（2000）字第8063号集体土地使用证，载明土地使用权人为南通市第五针织厂，土地所有权人为闸西乡政府。
2008年6月12日，港闸经济开发区管委会就案涉土地的所有权问题形成了会议纪要，主要内容为：南通丝绸针织总厂所租赁使用的土地是原乡镇企业南通市凤凰(风华)服装厂、南通市第五针织厂、南通市郊区闸西彩印厂等企业用地。企业改制后，天生港街道集体资产管理委员会对该幅土地进行管理，为壮大集体经济，该土地（含权属关系）全部由新闸村经济合作社管理和确权。
2012年7月25日，南通市港闸区天生港街道新闸村民委员会向港闸区政府申请土地所有权登记，港闸区政府经审核后向其颁发通港集有（2012）第02202304号集体土地所有权证，将地号为02-202-（204）-0083000号、坐落于港闸区天生港街道新闸村民委会的1.0714公顷建设用地颁证确认归新闸村农民集体所有，该证落款日期为2012年7月24日。
一审法院认为，从《中华人民共和国土地改革法》、《农村人民公社工作条例修正草案》及相关规定来看，我国农村土地经历了从私有到公有的过程。土地所有权的确权登记也应当本着尊重历史、兼顾现实的基本原则，从而有效实现土地利用价值。
关于五家单位用地的权属问题。原国家土地管理局（1995）国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定，对于农村集体土地已转为建设用地且进行过征地补偿或补办相关手续的，则所有权人也发生相应的变化。本案中，南通市郊区闸西彩印厂、南通市闸西纬编针织厂均于1987年12月取得了南通市郊区人民政府颁发的集体土地使用权证，即其用地取得了南通市郊区人民政府的批准，且该两企业均属乡办企业。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第二款规定，一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，乡（镇）、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有。南通市郊区闸西彩印厂、南通市闸西纬编针织厂使用的土地属于已按规定清查处理，并已取得政府批准继续使用的集体土地，该土地可确定为乡集体所有。对于南通市凤凰(风华)服装厂、第五针织厂综合大楼及第五针织厂仓库使用的三块土地，均有用地单位与新闸村签订的用地协议，协议中对土地补偿费及劳力安置等进行了约定。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条规定，乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。南通市凤凰(风华)服装厂、第五针织厂综合大楼及第五针织厂仓库使用的三块土地的所有权转为乡农民集体所有。此后，由于企业改制，港闸经济开发区管委会为壮大集体经济，减少财务往来，将原属于乡集体所有的上述土地确定由新闸村经济合作社作为所有权人并行使相应的管理权。港闸区政府根据上述证据材料将属于乡农民集体所有的土地确认归新闸村经济合作社所有具有事实依据和法律依据。
关于被诉土地所有权证中的其他零星土地是否应当确认归新闸村经济合作社所有的问题。首先，从被诉土地所有权证所附宗地图来看，该零星土地处于用地单位与城港大道之间，与前述五家单位所使用土地构成一个完整的封闭地块，港闸区政府将案涉土地作为一宗土地进行颁证符合地籍调查相关规范。其次，从新闸村一组的当庭陈述来看，新闸村一组约自1995年开始即不再在该地块进行耕种。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。港闸区政府将该零星用地与其他五家单位用地一并确认归新闸村经济合作所有符合土地利用的现状。再次，从港闸区政府提交的地籍调查资料来看，在全国第二次土地调查时，该零星土地的性质即为城镇村及工矿用地。因此，港闸区政府根据该零星土地的历史用途和现实状况，从有利于生产生活、有利于经营管理的角度出发，将该零星土地与其他土地一并确认归新闸村所有并无不当。
关于被诉颁证行为程序是否合法的问题。根据《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。本案中，港闸区政府提交的证据材料虽然反映了新闸村提出土地登记申请以及港闸区政府履行了地籍调查、权属审核、注册登记发证的过程。但新闸村一组提出的颁证日期为2012年7月24日、申请日期为2012年7月25日、土地权属调查日期为2012年7月24日的矛盾之处确实存在。港闸区政府在庭审中提出的由于系统一发证，相关工作量大繁琐，造成土地登记工作中日期填写失误的辩解意见并不能否认其颁证程序的不足之处。虽然该程序瑕疵尚不足以构成颁证程序的违法，但港闸区政府在今后的颁证工作中应当引以为诫，切实规范土地发证工作，避免引发当事人对行政行为的合理怀疑。
综上，港闸区政府所作被诉颁证行为具有事实依据和法律依据，颁证程序基本符合法律规定。一审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回新闸村一组的诉讼请求。案件受理费50元，由新闸村一组负担。
新闸村一组上诉称，原判决认定事实错误，适用法律错误。1、本案所涉土地最初是属于新闸村一组所有，后来由五个乡办厂使用，当时土地管理法已经施行，五个厂作为乡镇企业经审批后使用上诉人集体土地，属于合法用地。用地手续中所有审批文件及用地协议均未体现征用、转让所有权等，故土地所有权一直未有变化，仍然属于新闸村一组所有。2002年南通市第五针织厂改制成有限责任，失去乡镇企业性质，乡镇企业的土地使用权亦依法丧失，依法由原土地所有者收回使用权。公司用地须以租赁方式，2003年，闸西乡资产管理委员会与新闸村一组签订了土地租用协议，由针织总厂公司使用并由公司向新闸村一组支付租金。2006年，又由天生港镇街道集体资产管理委员会与新闸村一组签订租赁协议，内容同上，针织总厂公司租用土地并支付租金一直至今。被诉行政行为仅仅为登记发证行为，无土地确权行为。港闸区政府的行政行为是登记发证，而无土地确权行为，两者完全不同。2、港闸区政府于2012年7月24日将土地登记发证，于2012年7月25日收到申请、领导审核，严重违反法定程序。原审法院未能正确适用法律，仅认定为“不足之处、瑕疵、不足以构成程序的违法”，适用法律错误。根据港闸区政府提交的证据根本无法证明所有权，一审法院应当依据行政诉讼法的规定认定其主要证据不足。一审法院认为根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》，本案的集体土地所有权人发生了变化是错误的，不符合土地管理法的规定。就本案的案情，不适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第二款，第二十四条规定。请求撤销原判决，改判撤销被上诉人南通市港闸区人民政府向港闸区天生港镇街道新闸村农民集体登记颁发通港集有(2012)第G02202304号《集体土地所有权证》的行政行为。
港闸区政府答辩称，案涉土地来源清楚，权利明确，从本案相关证据材料反映，至少从1986年起至上诉人起诉之日未出现土地权属争议。通港集有(2012)第G02202304号《集体土地所有权证》登记发证过程，经历了权利人申请、土地权属调查、权属审核、登记、颁发证书等程序，完全符合法律规定。虽然由于工作人员的原因导致日期填写错误，但上诉人以此为由要求撤销已经依法制作的《集体土地所有权证》显然理由不够充分。请求驳回上诉，维持原判。
新闸村经济合作社陈述意见为，一审判决正确，涉案颁证行为有事实和法律依据。
天生港街道办陈述意见为，同意港闸区政府答辩意见。另补充两点：1、上诉人新闸村一组没有提交能够证明其系案涉土地所有权人的证明材料；2、港闸区政府在颁证过程中虽然对于日期的填写出现了错误，但这仅仅是一般的瑕疵，据此撤销已颁发的土地所有权证不但影响行政行为的稳定性，而且不符合国土资发(2011)178号文件的相关精神。
新闸村一组提起上诉后，一审法院将当事人提交的证据已随卷移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对一审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，本案被诉的行政行为是港闸区政府于2012年7月24日作出通港集有（2012）第G02202304号《集体土地所有权证》。根据《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。关于五家单位用地的权属问题。本案中，南通市郊区闸西彩印厂、南通市闸西纬编针织厂均于1987年12月取得了南通市郊区人民政府颁发的集体土地使用权证，即其用地取得了南通市郊区人民政府的批准，该两企业均属乡办企业。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第二款规定，一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，乡（镇）、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡（镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有。南通市郊区闸西彩印厂、南通市闸西纬编针织厂使用的土地属于已按规定清查处理，并已取得政府批准继续使用的集体土地，该土地可确定为乡集体所有。对于南通市凤凰(风华)服装厂、第五针织厂综合大楼及第五针织厂仓库使用的三块土地，均有用地单位与新闸村签订的用地协议，协议中对土地补偿费及劳力安置等进行了约定。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十四条规定，乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。南通市凤凰(风华)服装厂、第五针织厂综合大楼及第五针织厂仓库使用的三块土地的所有权转为乡农民集体所有。新闸村一组上诉称，被诉行政行为仅为登记发证行为，无土地确权行为，且本案不适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》相关规定，该主张没有事实依据和法律依据。土地所有权的确权登记应当本着尊重历史、兼顾现实的基本原则，从而有效实现土地利用价值。此后，由于企业改制，港闸经济开发区管委会为壮大集体经济，形成会议纪要，决定将原属于乡集体所有的上述土地确定由新闸村经济合作社作为所有权人并行使相应的管理权。港闸区政府根据上述证据材料将属于乡农民集体所有的土地确认归新闸村经济合作社所有具有事实依据和法律依据。同时，港闸区政府根据该零星土地的历史用途和现实状况，从有利于生产生活、有利于经营管理的角度出发，将该零星土地与其他土地一并确认归新闸村所有并无不当。关于新闸村一组上诉提出的颁证日期为2012年7月24日、收到申请、领导审核日期为2012年7月25日，存在严重违反法定程序的问题。港闸区政府在一审庭审中提出的由于系统一发证，相关工作量大繁琐，造成土地登记工作中日期填写失误，属于一般瑕疵。结合本案港闸区政府提交的证据材料能够反映新闸村提出土地登记申请及经港闸区政府履行了地籍调查、权属审核、注册登记发证的过程，一审认定该程序瑕疵尚不足以构成颁证程序的违法并无不当，但同时敦促港闸区政府在今后的颁证工作中应当引以为诫，切实规范土地发证工作。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南通市港闸区天生港镇街道新闸村第一村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 臧静
审 判 员 赵黎
代理审判员 张伟
二〇一七年十一月二日
书 记 员 刘妍