云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）云行终226号上诉人（一审原告）姜军红，男，汉族，1979年10月13日生，住广东省深圳市宝安区。系丽江市古城区嘉鑫大酒店法定代表人。委托代理人ＸＸ，男，汉族，1965年3月2日生，住湖北省蕲春县。系丽江市古城区嘉鑫大酒店经理。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）丽江市古城区人民政府。住所地：云南省丽江市古城区福慧路***号。法定代表人苏武，代理区长。委托代理人田学勇，云南云勇律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人唐江，丽江市古城区综合行政执法局副局长。代理权限：特别授权代理。上诉人姜军红因诉丽江市古城区人民政府（以下简称古城区政府）行政补偿一案，不服云南省丽江市中级人民法院（2016）云07行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2017年9月15日公开开庭审理了本案。上诉人姜军红及其委托代理人ＸＸ，被上诉人古城区政府的委托代理人田学勇、唐江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2013年3月22日，古城区政府发布了《丽江市古城区人民政府关于民主路地下步行系统暨人防工程建设项目封闭施工通告》，禁止一切车辆通行，但两边人行道行人可通行，封闭期为2013年3月28日至2013年9月20日，古城区政府将通告发放给道路沿线商户并在媒体公告，但由于手续未办理完成，古城区政府没有对道路进行封闭。在此期间，姜军红于2013年7月28日与丽江市古城区亿盛达商业经营管理有限公司（以下简称亿盛达公司）签订了《租赁合同》，承租了位于古城区福慧路542号楼房一幢及场地，兴办了丽江市古城区嘉鑫大酒店（以下简称嘉鑫酒店），租期为7年，前三年租金为每年65万元，后四年为每年70万元。合同签订后，2013年11月12日，古城区政府再次发布了《丽江市古城区人民政府关于民主路福慧路地下步行系统暨人防工程建设项目封闭施工通告》（以下简称《封闭施工通告》），禁止一切车辆通行，但两边人行道可通行，封闭期为2013年11月17日至2014年6月30日。施工期间，人行道畅通。为尽量减少嘉鑫酒店经营损失，古城区政府在施工特殊时段安排9名环卫工人对酒店垃圾进行人工清运，在税收、垃圾清运处置费、网络费用等方面也进行了协调。2014年，嘉鑫酒店联合道路沿线其他酒店经营者向丽江市人民政府（以下简称丽江市政府）及古城区政府要求给予补偿，古城区政府在工程开工前及实施过程中已经明确不予补偿。由于嘉鑫酒店地块原属丽江金穗建筑有限公司（以下简称金穗公司），由金穗公司出租给亿盛达公司，后该地块由丽江市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称丽江市国资委）回购后由丽江市政府无偿划拨给丽江市人民医院，亿盛达公司又租给姜军红，现在该地块新的产权人是丽江市人民医院，之后丽江市人民医院给包括姜军红在内的七家商户进行了补偿，对姜军红补偿了三百多万的酒店投资。2015年12月15日，古城区民主路福慧路地下步行系统暨人防工程建设项目指挥部书面回复嘉鑫酒店由于人防工程施工造成的影响不予经济补偿，只从税收、垃圾清运、网络费等方面减免、协调。姜军红以古城区政府在实施“民主路地下步行系统暨人防工程建设项目”（以下简称人防工程项目）建设施工过程中，给其合法权利造成严重损害为由，提起本案一审诉讼，请求判令古城区政府补偿在施工建设过程中给其造成的损失100万元。本案诉讼费由古城区政府承担。一审法院认为，古城区政府不是人防工程项目的投资建设商，但确实是该项目的组织实施单位，因而凡该项目引发的应解决和处理的问题，古城区政府有义务处理。古城区政府职权依法取得，没有超越法律规定，其行政执法主体资格合法。人防工程项目作为国家级的防空工程进行实施，是一个惠民利民工程。古城区政府因施工需要，对福慧路进行了长达七个多月的封闭施工，封闭施工前期（也就是姜军红承租房屋前），就在媒体和沿线商户作了广泛宣传，封闭施工期间，仅仅只是封闭了车行道，人行道是畅通无阻的。为尽量减少对姜军红的影响，古城区政府在施工特殊时段安排环卫工人对酒店垃圾进行人工清运，在税收、垃圾清运处置费、网络费用等方面也进行了协调减免。姜军红经过层层转租，成为嘉鑫酒店经营者，并就古城区政府人防工程项目提出要求古城区政府补偿100万元的诉讼请求（其中包含90万元的房租损失及10万元的其他损失），但具体这100万元是否是因人防工程项目造成的财产损失，没有相关的证据支持。姜军红提交的证据除依法予以确认的外，对受到何种程度影响及与造成的直接经济损失是否具有关联性等，没有相应的证据支持。古城区政府提交的证据能够相互印证，能充分证明其依法履行行政行为，并未对姜军红造成直接财产损失。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回姜军红的诉讼请求。案件受理费50元，由姜军红承担。姜军红上诉称，古城区政府对人防工程项目导致的问题负有解决义务，其向古城区政府多次反映情况，均未能得到合理解决。该建设项目对工程沿线的酒店经营确实造成了严重影响，导致日常营业额显著下降，入不敷出，曾有21家酒店经营者派出代表到市政中心请求协商解决，一审判决认定其100万元的诉讼请求没有事实依据错误。嘉鑫酒店正是本着对人防工程支持的态度，仅基于其应支付给亿盛达公司的房屋租金90万元及员工薪金10万元而提出的补偿请求是有事实依据的，并没有无理要求古城区政府再对其经营损失及投资损失进行赔偿。另外，嘉鑫酒店所租用的土地早已被收归国有，嘉鑫酒店支付给亿盛达公司的租金最终是由亿盛达公司上交给丽江市国资委，也就是说政府不仅封路影响了嘉鑫酒店的经营，还要嘉鑫酒店继续缴纳租金的行为是不合理的。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，请求：1.撤销（2016）云07行初4号判决，依法改判或发回重审；2.判令古城区政府补偿其损失100万元。被上诉人古城区政府答辩称，2013年3月22日，古城区政府就已发布《丽江市古城区人民政府关于民主路地下步行系统暨人防工程建设项目封闭施工通告》，随后还在古城区电视台、《丽江日报》等媒体上发布该施工通告，施工道路于2013年11月7日进行封闭施工，2014年7月1日恢复通车。古城区政府自项目开工以来，为尽量减少嘉鑫酒店经营损失，从税费、垃圾清运处置费、网络费等方面对嘉鑫酒店进行了减免，嘉鑫酒店也对以上事实予以确认。至于嘉鑫酒店与亿盛达公司之间签订《租赁合同》及房屋租金等问题，应通过民事诉讼解决。嘉鑫酒店在2013年8月15日至2015年8月14日期间一直正常经营，对于其一直向古城区政府反映的租金问题，古城区政府的答复一直是依法妥善解决，但一再明确不能给予补偿。综上，一审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一审诉讼中，姜军红提交了《租赁合同》、（2015）古民二初字第259号民事判决书、《封闭施工通告》、《证明》、有关租金问题的请示报告及领导批复、人防工程项目指挥部《关于请求调解嘉鑫酒店相关问题的请示》、丽江市国资委函、丽江市政府批文、丽江市人民医院证明、报告的批示、租金减免问题的回复、（2016）云0702民初710号民事裁定书、（2016）云07民终481号民事裁定书、（2015）云高民一终字第323号民事判决书、（2016）云0702民初714号民事判决书、丽国资复（2016）5号丽江市国资委关于划拨原丽江市公安局房产房租费报告的批复等证据材料。古城区政府提交了《民主路地下步行系统暨人防工程初步设计方案汇报会议纪要》（丽江市人民政府会议纪要第56期）、《丽江市古城区民主路、福慧路地下人防工程（过街通道）投资建设及管理招商引资协议书》、古协办〔2012〕130号《丽江市古城区人民政府办公室关于成立民主路福慧路地下步行系统暨人防工程建设项目指挥部的通知》、《古城区民主路福慧路地下步行系统暨人防工程建设项目规划设计方案评审会议纪要》、《丽江市古城区招商引资局关于古城区民主路福慧路地下步行系统暨人防工程情况的说明》、《封闭施工通告》、《关于民主路地下步行系统暨人防工程项目建设期间道路交通管理通告》、云防办〔2013〕80号《云南省人民防空办公室关于丽江市民主路福慧路地下商业步行系统暨人防工程立项请示的批复》、云防办〔2013〕4号《云南省人民防空办公室关于丽江市民主路福慧路地下商业步行街暨人防工程可行性研究报告的批复》、丽防办通〔2013〕3号《丽江市人民防空办公室关于转发的通知》、古发改投资备案〔2013〕15号《投资备案证》、古人防报〔2013〕1号《关于办理民主路福慧路地下步行系统暨人防工程公共设施和专业设施划拨用地手续的请示》、《关于对回复》、古国土资源〔2013〕32号《关于划拨国有建设用地使用权的批复》、古国土资源〔2013〕33号《关于出让国有建设用地使用权的批复》、《古城区民主路福慧路地下步行系统暨人防工程建设项目开工筹备工作会议纪要》、《古城区民主路福慧路地下步行系统暨人防工程建设项目开工筹备工作会议纪要》、《古城区民主路福慧路人防工程沿线酒店会议签到表》、《申请》、《人防工程指挥部文件送达签收表》、《古城区民主路福慧路人防工程指挥部关于上访信的回复》、古人防指挥部发〔2013〕5号《关于扎实做好沿街群众工作的通知》、ＸＸ等三人到市行政中心上访的来访快报、《古城区民主路福慧路人防工程指挥部上访信的回复、古人防指挥部发〔2014〕3号《关于请求调解解决嘉鑫酒店相关问题的请示》、《申请》、《关于同意嘉鑫酒店承租商延期缴纳房租费有关事宜的函》、《关于嘉鑫大酒店上访问题的建议》、《通知》、《关于嘉鑫酒店房租减免问题的回复》、（2014）丽中民二初字第17号民事判决书、（2015）云高民一终字第323号民事判决书、（2015）古民二初字第259号民事判决书等证据材料。一审法院对上述双方所举证据审核认为，对姜军红提交的证据，除报告的批示、租金减免问题的回复、（2016）云0702民初710号民事裁定书、（2016）云07民终481号民事裁定书、（2015）云高民一终字第323号民事判决书、（2016）云0702民初714号民事判决书、丽国资复（2016）5号丽江市国资委关于划拨原丽江市公安局房产房租费报告的批复等材料与本案无关联性外，均予确认。对古城区政府提交的三十三组证据均予确认。一审法院对一审原、被告提交的证据审核意见正确，本院予以确认。经审理查明，一审法院认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案系因姜军红认为其租赁的嘉鑫酒店经营受到古城区政府实施人防工程项目的影响，而提起的行政补偿之诉。行政补偿是国家对公民、法人和其他组织因行政机关和行政机关工作人员合法行使职权行为或因公共利益需要致其合法权益受到损害而给予其的补偿，行政补偿的前提是合法行政行为对补偿相对人造成了直接的人身或财产损害，其补偿对象和范围还应具有特定性和必然性的特征。本案中，古城区政府实施的人防工程项目是为公共利益需要而实施的合法行政行为。根据本案查明的事实，人防工程项目道路封闭施工期间，古城区政府仅封闭了车行道，人行道仍可正常使用。古城区政府为尽量减少对姜军红经营的嘉鑫酒店的影响，在施工特殊时段安排环卫工人对酒店垃圾进行人工清运，并在税收、垃圾清运处置费、网络费用等方面进行了协调减免。姜军红提出要求古城区政府补偿其100万元损失的诉讼请求包括了需要支付给亿盛达公司的90万元房租和10万元的员工工资，但其提交的证据不能证明其主张的100万元损失就是古城区政府实施人防工程项目对其造成的直接经济损失，其要求古城区政府对其进行补偿没有相应的法律依据，其上诉请求本院不予支持。至于姜军红与亿盛达公司的租金等房屋租赁合同纠纷问题，可以通过民事途径予以解决。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决驳回姜军红的诉讼请求正确，应予维持。上诉人姜军红的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人姜军红承担。本判决为终审判决。审判长  杜瑞芳审判员  桂 蕾审判员  赵 霁二〇一八年一月八日书记员  李彦鑫