山西省运城市盐湖区人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）晋0802刑初491号
公诉机关运城市盐湖区人民检察院。
被告人王永乐，男。2016年8月22日因涉嫌犯玩忽职守罪被运城市盐湖区人民检察院取保候审。
辩护人王如娃、武香玉，山西方立律师事务所律师。
运城市盐湖区人民检察院以运盐检公诉刑诉（2016）374号起诉书，指控被告人王永乐犯玩忽职守罪，于2016年10月25日向本院提起公诉。本院当日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。运城市盐湖区人民检察院指派检察员尉章保出庭支持公诉，被告人王永乐及其辩护人王如娃、武香玉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
运城市盐湖区人民检察院指控：2015年8月份，运城市河东东街（凤凰小区）对面城中村学府×号房主张某某委托张宝某（系兄妹关系）在原宅基地上建造公寓楼，该项目在未向规划部门申报的情况下，却将该建设工程承包给无任何资质的仲耀田（另案处理），仲耀田又将该建设工程的外墙抹灰分包给无任何资质的熊志林（另案处理），并提供吊篮设备供熊志林使用，熊志林雇佣胡某、郭某某二人在施工中从六楼摔落，当场死亡。
河东东街（凤凰小区）对面学府×号属于运城市规划范围，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《山西省城乡规划条例》第六十三条的规定：在城市规划区内，建设单位或个人未取得建设规划许可证的，由县级以上人民政府规划主管部门责令停止建设。运城市人民政府办公厅运政发（2010）168号文件规定：市规划局负责监管未改变土地用途、办理土地手续和取得宅基地证范围内的违法建设。市规划局要分片包街，责任到人，一日一巡查，对发现违法建设或违法用地的行为，要依法及时进行查处。被告人王永乐作为运城市规划勘测局监察执法大队执法人员，2014年11月至今，在负责运城市规划区内的东片（人民路以东，河东街以南，禁墙以北）期间，应每天对管辖片区进行日常巡查，发现违法建设情况应及时查处，而本人在工作中严重不负责任，从未到施工现场进行过巡查，截止事故发生之日，也未到施工现场采取过任何有效措施，致使违法工程建设持续了八、九个月时间，发生二人死亡的重大事故。
针对上述指控，公诉机关当庭出示并宣读了书证、证人证言、被告人供述与辩解等证据材料。
运城市盐湖区人民检察院认为，被告人王永乐的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人王永乐对公诉机关指控其的犯罪事实供认不讳，并当庭表示认罪。
辩护人认为，本案中施工人员死亡的直接原因系雇主熊志林雇佣二被害人在外墙抹灰中疏于安全防范而造成的安全生产事故，该事故对于被告人而言属于意外事件，因此二被害人在施工中摔落致死与被告人王永乐未及时发现并制止违法施工行为不具有必然的因果关系。被告人王永乐主观上不具有犯罪过失，其作为查处违法建筑的巡查人员，根据平时的工作流程和工作经验，根本预见不到因未及时发现违法建筑便会造成人员死亡的后果，即被告人王永乐对本案两名工人的死亡结果并不具有过失的心理态度，完全是无法预见的。被告人王永乐未及时发现违法建筑系多方面客观因素制约所致，如巡查方面无明确的制度、巡查范围广、人员少、工作任务重、被告人王永乐的执法证件未进行年审，其不具备行政执法主体资格，不能从事相关的工作等原因所致。综上，认为被告人王永乐的行为不构成犯罪。
经审理查明：2015年8月份，运城市河东东街（凤凰小区）对面城中村学府×号房主张某某委托张宝某（系兄妹关系）在原宅基地上建造公寓楼，该项目在未向规划部门申报的情况下，将该建设工程发包给无任何资质的仲耀田（另案处理），仲耀田又将该建设工程的外墙抹灰分包给无任何资质的熊志林（另案处理），并提供吊篮设备供熊志林使用，熊志林雇佣胡某、郭某某二人施工。2016年4月11日，在施工中胡某、郭某某从六楼摔落，当场死亡。
同时查明，河东东街（凤凰小区）对面学府×号属于运城市规划范围，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《山西省城乡规划条例》第六十三条的规定：在城市规划区内，建设单位或个人未取得建设规划许可证的，由县级以上人民政府规划主管部门责令停止建设。运城市人民政府办公厅运政发（2010）168号文件规定：市规划局负责监管未改变土地用途、办理土地手续和取得宅基证范围内的违法建设。市规划局要分片包街，责任到人，一日一巡查，对发现违法建设或违法用地的行为，要依法及时进行查处。被告人王永乐作为运城市规划勘测局监察执法大队执法人员，2014年11月至今，在负责运城市规划区内的东片区（人民路以东，河东街以南至南禁墙200米）违法建设查处工作期间，应每天对管辖片区进行日常巡查，发现违法建设情况应及时查处，而被告人王永乐在工作中严重不负责任，从未到施工现场进行过巡查，截止事故发生之日，也未到施工现场采取过任何有效措施，致使违法工程建设持续了八个多月时间，施工中发生二人死亡的重大事故。
还查明，被告人王永乐持有的行政执法证2014年已到期，因单位改革，在2015年、2016年该单位执法人员行政执法证均未进行年检，未进行审核注册。
上述事实，有公诉机关提交并经法庭当庭举证、质证、认证的下列证据予以证实：
1、山西省运城市机构编制委员会办公室运编办发（2009）156号文件，证实经2009年6月22日市编委会研究，成立运城市规划监察执法大队，为正科级全额拨款事业单位，核定全额事业编制23名，科级职数3名。所需23名工作人员从市管理监察支队中调整。在23名调整人员名单中包含被告人王永乐。
2、运城市人民政府（2010）51号协调会议议定事项，主要内容：2010年5月27日下午，王健康副市长召集市住建、国土、规划等有关部门负责人，在市政府六楼会议室召开会议，专题研究城市规划区内违法建设监管的问题。会议议定：一、对违反《土地利用总体规划》，擅自改变土地用途、无合法土地手续等土地违法行为由市国土局负责查处；对违反《运城市城市总体规划》建设的建筑、构建物等由市规划局负责查处。二、对城中村村民自有宅基地上的违法建筑，未办理宅基证的由市国土局负责查处；已办理宅基证但违反《运城市城市总体规划》的由市规划局负责查处。三、市国土局要尽快拿出城区城中村宅基地的规划用地资料。对城中村已形成的违法建筑维持现状，市规划局负责拍摄一套影像资料留存；今后在城区城中村新建、改建、扩建的必须严格报批，宅基地上建房层数控制在两层以内，总高不得超过8米；四、市规划局和市国土局要加强监管，分片包街，责任到人，一日一巡查，对发现违法建设或违法用地的行为，要依法及时进行查处，本部门查处确有困难的及时上报王健康副市长；对未及时发现和未及时上报的要严肃追究责任；五、市国土局对刘家庄、原王庄、岳坛村、姚孟村四个城中村宅基地的发放持有情况尽快核实澄清，上报市政府。
3、运城市人民政府办公厅运政办发（2010）168号文件，主要内容：为确保城市规划顺利实施，进一步规范中心城区建设管理，有效遏制违法建设行为，依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等规定，结合我市实际，就加强中心城区违法建设查处工作提出如下意见：一、切实增强查处违法建设的责任感和使命感；二、进一步明确查处违法建设行为的工作职责；（一）划定监管范围，由市规划局负责监管未改变土地用途、办理土地手续和取得宅基证范围内的违法建设。（二）明确工作职责，盐湖区人民政府协助市规划局、国土等部门做好辖区内居民新建、改建、扩建、危房改造报批后建房施工中违法建设的制止查处工作。市监察局负责公开受理群众举报，排查典型违法建设案件，对各级党员干部和国家公务员违规建房的行为和在建房审批中失职渎职、不作为、乱作为及腐败现象进行查处。（三）落实责任到人，市规划、国土部门要划片分街，实行责任包干，与监察队、巡查员人人签订责任书，确保违法建设制止和处置工作及时高效。三、建立健全查处违法建设行为长效管理机制。（一）完善巡查机制，市规划局、国土部门实行全天巡查机制，监察队员必须做到在第一时间内发现待建、在建的违法建设。并实施二十四小时监控；对正在实施的违法建设行为当场制止，制止不住的，及时上报。（二）完善查处机制，市规划、国土部门对监管范围内的违法建筑行为做到发现一起，查处一起，依照下列程序，采取相应措施。1、下达停工通知书，责令停止施工，没有正当手续的一律停工，坚决防止边建设边补办手续的行为。2、拒不停工的，暂扣施工工具，并书面函告住建部门责令施工单位停止施工，函告供水、供电等部门停止对施工场地供水、供电。3、在采取暂扣施工工具、停水、停电等措施后，违法建设仍继续施工的，公安部门配合规划、国土部门对施工现场进行查封。4、对撕毁封条或者采取其他手段继续强行施工，造成严重影响的，及时上报领导组并报告市政府，由市政府责成有关部门实施强制拆除。5、违法建设停止后，规划国土等部门要依据相关法律法规依法对违法建设进行行政处罚。盐湖区人民政府要积极配合市规划、国土等部门，搞好辖区违法建设的协查工作，在中心城区各街道办事处、城中村确定一名或一名以上工作人员任基层防违协查员，负责辖区内违法的联络协查工作......。
4、运城市规划勘测局运规发（2015）44号文件，主要内容：关于进一步明确运城市规划监察执法大队监管范围的报告，明确规划监察执法大队的监管范围为：东至学苑路（北环路至禹都大道段）以西、禹西路（禹都大道至铺安街段）以西、韩信路（铺安街至银湖街段）以西；南至银湖街；西至书院东路；北至北环路。
5、2016年8月25日运城市规划监察执法大队的证明，证实被告人王永乐系运城市规划监察执法大队行政执法人员，根据监察大队人员片区分工安排，2014年11月份至今王永乐负责东片区（人民路以东、河东街以南至南禁墙200米）违法建设的查处工作。
6、2016年8月25日运城市规划勘测局支部委员的证明，证实被告人王永乐系运城市规划监察执法大队工作人员，中共党员，隶属于中共运城市规划勘测局支部委员会，在党内未担任职务。
7、运城市规划监察大队工作职责，主要内容：（1）负责中心城区范围内违法建设项目的查处工作；（2）配合局机关开展法律、法规教育和培训工作；（3）协助市局机关搞好行政复议和行政诉讼工作；（4）完成领导交办的其他工作。
8、张某某的国有土地使用证，证实座落运城市高专体育场东184平方米的土地，张某某具有土地使用证。
9、建房承包合同，证实2015年8月4日运城市河东东街（凤凰小区）对面城中村学府×号房主张某某委托张宝某（系兄妹关系）在原宅基地上建造公寓楼，将该建设工程承包给山东省东明县的仲耀田（另案处理）。
10、证人张宝某的证言，主要内容：我与河东东街（凤凰小区）对面学府×号宅基房主张某某是兄妹关系。因为我哥张某某身体不好，我哥就委托我和工程队签订的建房承包合同。所以2015年8月4日，与乙方仲耀田签订的建房承包合同上是以我的名义和工程队签订的。我是2015年8月4日起建的公寓楼，现盖到6层，没有完工。我在河东东街（凤凰小区）对面学府×号宅基上建造公寓楼，没有向相关部门报批过相关的手续，槐树凹村里面宅基上建房都不报相关手续，我也没有向运城市规划勘测局报过规划许可证，也没有人过来巡查过，规划部门也没给过相关处理或者相应的处罚。从我公寓楼起建至建到六楼，住建局相关部门没有到我公寓楼巡查过。我认为我们建的是民房，有签订的建房承包合同，槐树凹建民房，都不报批相关手续，住建局、规划勘测局、东城片区的办事处都不过问。
11、证人解某某的证言，主要内容：我1998年7月底至今在运城市规划勘测局监察大队工作，主要负责巡查监管城区违章建筑。我现在负责巡查西片区域，2014年11月至2016年1月，我和王永乐负责巡查人民路以东，河东街以南，禁墙以北。2016年1月大队成立机动队后，由我担任队长，大队东、西片区巡查工作紧张时，根据大队长安排临时外出巡查。我们平常巡查片区，就是到片区的大街小巷进行走访，发现有盖房的，询问建设方是否已经办理土地证，如没有办理，督促其到土地局办理土地证；如已经办理土地证，查看其是否办理规划许可证，没有办理规划许可证的，先口头要求其停工，并到我单位做调查笔录，请示领导下达停工通知书，同时督促其尽快办理规划许可证。2014年11月至2016年1月，我和王永乐负责巡查：人民路以东，河东街以南，禁墙以北，包含城中村。我们巡查片区，发现的违法建筑情况，有时在笔记本上做登记，有时忘了就不做登记，发现违章建筑回来后会向领导汇报发现情况以及如何处理。我们平常基本上每天都对片区进行巡查。城中村居民建房属于我们巡查范围，但是城中村有些地方可能没有巡查过。因为我们一般是2个人负责一个区域，人手不够，巡查不过来，只注重了街面违章建筑的巡查，忽略了对巷道居民违建的巡查。河东东街（凤凰小区）对面巷内城中村，属于我2014年11月至2016年1月管辖的片区，我们只巡查过河东街主街，没有巡查过河东街对面的城中村，因为人员不够，没有精力巡查，所以不知道那里有没有违法建设的情况。2015年5月份，户主张宝某在河东东街学府×号建设公寓楼，这是在我们监管辖区，但我们组没有进行过巡查，不知道有违法建设的情况，也没有做过执法处理。我不知道该栋公寓楼的违建导致2人死亡的安全事故。2016年，我大队队长王某某有安排我去凤凰小区对面的城中村处理居民违法建设的情况，当时我已经担任机动队队长，有群众电话举报凤凰小区对面有违法建设的情况，王某某队长给我说，东片的人全部外出了，让我带我们机动队的人员过去处理，这户的主家姓马，我们给其下达了停工通知，这户现在只建到二层。2015年5月，我片区河东东街学府×号建设公寓楼，我和王永乐未进行巡查，2016年4月11日，该公寓楼在建设过程中发生2人死亡的安全事故，我认为在我片区存在违章建设公寓楼，我没有巡查，没有监管到位，我有一定责任，但该公寓楼死亡2人不是我的责任，安全方面不属于规划局管辖范围，安全施工方面的监管是市建设局的职责。
12、证人王某某的证言，主要内容：我2014年11月至今任运城市规划勘测局监察大队负责人。监察大队东片一直都是王永乐具体负责，职责是监督检查管辖范围内的违章建筑，对违法建筑及时发现，及时制止，并做好下达的相关法律法规文书。在我担任监察大队负责人至今，东片辖区人民路以东，河东街以南，有违规建筑。2016年3月份我办公室接到群众咨询电话，说在河东街以南，凤凰小区对面巷内，有一家私人违规建筑，问此建设对他家有无影响，随后我安排机动小组解运波和周东前去现场，调查落实，落实情况是，一家姓马的主家在自己家的宅基上进行建房，解运波通知马先生到单位做了工程调查笔录并通知主家完善好规划手续，此建筑建至二层，工程现在还在我们监管中。2015年5月，户主张宝某在河东东街学府×号违法建设公寓楼，截止到现在，东片负责人王永乐和管段人员王永乐没有向我汇报过这件事，也没有其他人对我说过。河东东街学府×号在违法建设公寓楼过程中导致两人从七楼坠下死亡，这个情况我不知道。
13、同案犯杨小勇的供述，主要内容：我2014年11月底至今任运城市规划勘测局监察大队东片临时负责人。我的主要职责是监督检查辖区内的违章建筑。我负责的东片监管区域是：人民路以东，南到南禁墙，北到高铁站，东到高架桥以西，学苑路以西，铺安街以南。我东片划分成三个片组，第一片组管辖人民路以东，河东街以南；第二片组管辖人民路以东，河东街以北至条山街；第三片组管辖人民路以东，条山街以北至高铁站；第一组2014年11月到2016年1月18日由王永乐、解运波负责；2016年1月19日至7月由我和王永乐负责；2016年7月至今由我、王永乐和贠长江负责；第二组2014年11月至今一直由刘俊杰和姚成刚负责；第三组2014年11月至2016年1月18日由郭学军、吕莹和贠长江负责；2016年1月19日至今由郭学军和吕莹负责。对辖区内的建筑领域进行监督检查，包括新建、改建、扩建、临建、危房改造等影响城市规划要求的违章建筑。具体就是安排辖区的工作人员每天对片区进行日常巡查，发现违章建筑，对当事人或单位相关人员进行询问调查，发现建筑无土地手续的，移交市国土资源局，有土地证而没有办理规划许可证的，下达停工通知书，并制作调查笔录，绘制示意图，对下达停工通知书后，不停工的，扣除相关的施工工具，并通知供水供电单位对施工现场停止供水供电，最后形成调查报告后，报局长办公会研究是否立案。另外，对于群众举报和领导批示的违法线索依照上述流程进行办理。发现违章建筑后，对当事人或单位相关人员进行询问调查，主要是查有无规划许可证，在城市规划范围内，所有建筑在施工前都应办理规划许可证。我说的城市规划范围指的是全部城区，包括城中村。居民在城中村进行建房，属于我们监管范围，我们主要是通过日常巡查、听取群众举报和领导批示，发现违章建筑，按照上面说的流程进行办理。我们对城中村居民违建进行监管时，首先找到房主，让其出示相关土地手续，如没有土地手续，督促其到土地局办理土地手续；如有土地手续，没有规划许可证，口头通知其停工，督促其到我局办理规划许可证，如房主不办理规划许可证，下达停工通知书，按照工作流程进行办理。2014年11月底至今，在我担任监察大队东片临时负责人期间，我及我下属工作人员在日常巡查中，发现过违章建筑，对于发现违章建筑，我们按照执法调查流程进行处理，但是由于人力不够，有些城中村居民建房我们发现不了，存在监管不到的情况。我们在日常巡查中，对发现的违法建筑情况有登记，我要求各片组对每天的巡查情况进行记录。2014年11月底至今，我担任监察大队东片临时负责人期间，受理过群众举报的违章建筑线索，一般都是举报违章建筑影响采光、通风等情况，对于这种情况，我们按照流程进行办理。河东东街（凤凰小区）对面巷内的城中村，属于我们管辖范围，属于我片区一组的监管范围，2014年11月到2016年1月18日由王永乐、解运波负责；2016年1月19日至7月由我和王永乐负责。上面说的这个地方，我们进行过日常巡查，还接过举报电话。我们巡查的时候，没有发现违法建设的情况，几个月前，大队办公室接到群众举报（大队接到举报，应该有登记，具体时间以登记时间为准），反映凤凰小区对面巷内有违法建设的情况，我不知道是哪家居民，我只知道在凤凰小区对面巷内。我听说后，问大队队长王某某相关情况，王某某给我说，我们现在工作比较忙，他安排机动队去处理，之后我没有过问过此事。机动队具体由解运波负责。对该户居民违章建筑的处理，我没参与过执法，我下属片区工作人员，没有人给我汇报过参与执法，我也没有安排我下属人员参与执法。2016年1月19日至2016年7月，我和王永乐负责人民路以东，河东街以南区域期间，我们巡查过该片区的城中村违法建设情况，因为我们片区比较大，人员不较少，可能有些地方巡查不到，没有发现该区域城中村有违法建设的情况。如果发现的话，肯定就会采取措施。河东东街（凤凰小区）对面巷内城中村学府×号违法建设公寓楼于2016年4月11日发生两名工人死亡的事故，我认为在我片区我没有巡查发现违法建设是我的责任，但是人员死亡我认为不是我的责任，监管施工安全是住建局的职责。
14、被告人王永乐的供述，主要内容：我在监察大队工作期间，主要负责日常巡查，巡查房屋建设中的违章情况。我负责巡查区域范围：人民路以东，河东街以南，禁墙以北这片区域。2014年11月至2016年1月由我和解运波负责，2016年1月至今由我和中队长杨小勇负责。我说的片区包含城中村。平常在队长不安排其他工作的情况下，每天都对片区进行巡查。我们巡查是开车到片区的大街小巷进行巡查，发现有从事建筑活动的，询问建设方是否已经办理土地证，如没有办理，督促其到土地局办理土地证，如已经办理土地证，查看其是否办理规划许可证，没有办理规划许可证的，先口头要求其停工，并到我单位做调查笔录，请示领导下达停工通知书，同时督促其尽快办理规划许可证。巡查中发现的违法建筑情况，按照制度，应该进行登记，并向中队长进行汇报，但实际工作中，有时就忘记登记了。城中村居民建房属于我们巡查范围，但是没有巡查过。河东东街（凤凰小区）对面巷内城中村属于我们片区，没有去巡查过。因为平常的工作只注重街面的巡查，忽视了城中村违建的巡查。河东东街（凤凰小区）对面巷内属于槐树凹村的地方，以前槐树凹村居民盖房，我去巡查时与居民发生过争执，心理上害怕槐树凹人，所以对我负责片区城中村的违建监管不到位，放弃了对城中村居民违建的巡查工作。2015年5月份，户主张宝某在河东东街学府×号建设公寓楼，这是在我们监管辖区，但我们组没有进行过巡查，也没有做过执法处理。该栋公寓楼的违建导致2人死亡的安全事故，这事我不知道。我在运城市规划勘测局监察大队工作期间，主要是对我负责的区域范围内的违章建设行为进行查处。河东东街（凤凰小区）对面学府×号属于我监管的区域，我没有去河东东街（凤凰小区）对面学府×号巡查过，我不知道我区域管片的另一名执法人员有没有去巡查过。河东东街（凤凰小区）对面学府×号，属于城市规划范围，因我片区大，只有两个人，我没有去过这巷里巡查过，所以没有发现违法建设。如果我们巡查发现河东东街（凤凰小区）对面学府×号违法建公寓楼，会责令停工，督促其补办手续。
15、被告人王永乐的户籍证明，证实被告人王永乐，男。
本院认为：被告人王永乐身为国家机关工作人员，在执法工作中，不认真履行职责，不积极作为，辖区发生两人死亡的重大安全事故，被告人王永乐负有一定的责任，其行为已构成玩忽职守罪，依法应负刑事责任。公诉机关指控被告人王永乐的犯罪事实清楚，证据确实、充分，罪名成立，本院予以确认。根据现有在案证据，被告人王永乐的玩忽职守行为与重大损失后果之间虽然存在一定的因果关系，但尚未达到存在内在、必然的因果关系。辩护人认为2016年4月11日发生的安全事故系意外事件，与本院查证的事实不符，不予采信。辩护人认为被告人王永乐在安全事故发生时，行政执法资格因未审核注册而不具有执法资格的意见，理由充分，本院予以采纳。综合全案，被告人王永乐的犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人王永乐犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向运城市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。
审判长 王存才
审判员 赵 萍
审判员 王秀丽
二〇一七年三月二十三日
书记员 李芳君