西安铁路运输法院行 政 判 决 书（2017）陕7102行初1195号原告赵蓓，女，汉族，原告范林轩，男，汉族，委托代理人，赵守义，男，汉族，被告陕西省卫生和计划生育委员会，法定代表人刘宝琴，该委主任。委托代理人毛晓东，该委工作人员。委托代理人闫新盈，北京市炜衡（西安）律师事务所律师。原告赵蓓、范林轩不服被告陕西省卫生和计划生育委员会（以下简称省卫计委）卫生其他行政行为，于2017年7月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月17日公开开庭审理了本案。原告赵蓓及委托代理人赵守义、被告省卫计委的委托代理人毛晓东、闫新盈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，被告于2017年1月3日作出《陕西省卫生计生委关于对赵蓓范林轩申请事项的答复》，首先，被告所做这份答复的部门没有行政主体资格，是超越职权作出的行政行为。被告信访室一室是被告的一个部门，不能代替被告来行使监管职责，且被告履行法定职责作出的具�行政行为不属于信访事项。其次，被告答复中对违规使用麻醉药品问题的调查结果依据的法律法规错误。在答复中，被告仅依据《麻醉药品和精神药品管理条例的规定》认定陕西省妇幼保健院（以下简称省妇幼）没有违规使用麻醉药品。而原告向被告反映省妇幼同时违反了《麻醉药品和精神药品管理条例的规定》和《处方管理办法》的规定。被告虽认为利多卡因不属于《麻醉药品和精神药品管理条例》所规定的药品，但利多卡因作为处方药，该药的开具和使用受《处方管理办法》的管制，省妇幼的护士孙晶在没有任何医嘱和处方的情况下取得并使用该麻醉药属于违规行为，被告应对省妇幼的违规行为进行处理。请求人民法院判决撤销2017年1月3日《陕西省卫生计生委关于对赵蓓范林轩申请事项的答复》第二项内容，并判决被告重新作出具体行政行为。原告提价以下依据：1.《处方管理办法》第4条，证明利多卡因是处方药品，其使用是受处方管理办法的规定。2.《母婴保健法实施办法》第35条，证明孙晶必须有护士证和母婴保健证，才能作为助产士。被告辩称：一、被告所作答复并未超越职权。被告信访室一室是被告下属具有对外行使职权的法定部门，其行为不仅能代表被告，而且具有法律效力。信访室向原告作出的答复内容并未涉及信访事项，也未将原告的行为定性为信访行为。该答复并不影响原告提起行政诉讼的权利，且当事人不服信访答复而提起的行政诉讼人民法院已经作为行政诉讼的受案范围予以受理。二、原告认为被告就省妇幼违规使用麻醉药的调查结果依据的法律法规错误理由不能成立。1.经过被告调查核实，原告要求查处的利多卡因并不属于《麻醉药品和精神药品管理条例的规定》所规定列入《麻醉药品目录》的药品，其作为产科的必备常备麻醉药品，在会阴侧切缝合手术前无需专门开具处方。原告凌晨5时急诊住院后直接入产房待产并签署了会阴侧切缝合术的术前同意书，孙晶作为助产师，具有进行会阴侧切缝合术的资格资质，尤其完操作完成对原告的会阴侧切缝合术，以及使用利多卡因进行麻醉，符合医疗规范操作规定。2.经被告调查核实，原告的病例在与省妇幼的民事诉讼中已先后进行过7次全案鉴定，现已有3份完整的全案《鉴定意见书》，其中均没有对助产师采取会阴侧切缝合术以及局部麻醉时使用利多卡因提出过任何异议。3.原告在另一份起诉状中并未对被告答复中的麻醉药品问题提出异议，说明原告认可被告对麻醉药品�分的答复。4.被告就调查核实到的情况向原告进行答复，建议原告继续通过司法途径解决，该答复行为没有也不可能对原告的合法权益产生实际影响，法院应当驳回起诉。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求或起诉。被告提交以下证据：1.《陕西省卫生计生委关于对赵蓓范林轩申请事项的答复》、信访答复；证明被告对原告的答复主体合格、内容正确，并无不当。此答复和作为信访事项的答复在文本格式和文书抬头名称上根本不一致，如果被告将原告的申请作为信访事项定性和处理，那么针对原告的多次信访，被告的处理是不予受理而不是进行答复。2.陕卫办妇幼函〔2016〕954号、汇报材料、关于范林轩投诉的补充�料、陕卫办妇幼函〔2016〕978号、西安铁路运输中级法院（2017）陕71行终28号裁定书；证明被告履行了法定职责，针对原告的申请事项进行了专门的调查核实，其作出的答复与法有据，并无不当，并且得到了西安铁路运输中级法院的裁定确认。3.陕西省妇幼保健院医疗机构执业许可证、产科工作手册、产科学、孙晶的母婴保健技术考核合格证书、孙晶的护士执业证书、陕西省妇幼保健院会阴侧切术前谈话记录；证明1.“利多卡因”属于产科常备麻醉药品，在产科使用无需开具专门的处方；2.对原告进行会阴侧切缝合术时使用利多卡因进行麻醉符合医疗规范的操作规定；3.助产师孙晶具有进行会阴侧切缝合术的资格资质，其行为符合医疗�范。4.对原告进行会阴侧切手术和麻醉方式术前征得了其签字同意。经庭审质证，原告对被告证据真实性认可，证明目的不认可。本院对上述证据认证如下：对被告证据真实性予以确认。经审理查明，原告于2016年4月10日向被告提出《依法调查陕西省妇幼保健院违规使用麻醉药品申请书》，要求被告作出调查，但被告未调查处理也未进行答复。原告赵蓓、范林轩认为被告省卫计委不履行法定职责，于2016年8月16日向本院提起行政诉讼。请求人民法院依法判令省卫计委履行法定职责，对原告于2016年4月10日提出的《依法调查陕西省妇幼保健院违规使用麻醉药品申请书》作出处理。本院于2016年10月31日作出陕71**行初806号行政判决书“……判决如下：被告陕西省卫生和计划生育委员会在本判决生效之日起六十日内履行法定职责，对原告赵蓓、范林轩的调查申请作出处理。”被告不服，上诉至西安铁路运输中级法院，后又提出撤回上诉申请，西安铁路运输中级法院准予其撤诉，现该判决书已经发生法律效力。被告为履行判决确定的法律义务，分别于2016年12月2日、12月6日向省妇幼、西安市卫生计生委发函，其中《陕西省卫生计生委办公室关于报送范林轩案件相关资料的函》（陕卫办妇幼函[2016]954号）载明：“……为了查明事实真相和为我委对案件应诉等做好准备，请你院组织专人对相关情况进行认真调查，并就此写出专题汇报材料（附病例、医疗鉴定及法律判决等旁证材料）上报我委”，《陕西省卫生计生委办公室关于调查范林轩案件的函》（陕卫办妇幼函[2016]978号）载明：“……按照《医疗事故处理条例》医疗纠纷属地化管理原则，请你委接函后责成新城区卫生计生局，请你委接函后责成新城区卫生计生局讯即组成调查组对案件及当事人反映的相关情况进行认真调查，并就此写出专题汇报材料尽快上报我委。必要时新城区卫生计生局可请求、市卫生计生委派人参与共同开展调查工作。”2016年12月12日省妇幼作出《汇报材料》，其中载明：“……1.申请人赵蓓要求查处的利多卡因并不属于《麻醉药品和精神药品管理条例》所指列入《麻醉药品目录》的药品，其要求查处，于法无据。根据中华人民共和国国务院令第442号《麻醉药品和精神药品管理条例》第三条规定：‘本条例所称麻醉�品和精神药品，是指列入麻醉药品目录、精神药品目录（以下称目录）的药品和其他物质。精神药品分为第一类精神药品和第二类精神药品。’，第七十三条第二款规定：‘未取得麻醉药品和第一类精神药品处方资格的执业医师擅自开具麻醉药品和第一类精神药品处方，由县级以上人民政府卫生主管部门给予警告，暂停其执业活动；造成严重后果的，吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。’依据条文规定，首先申请人应当向我院所在地的新城区卫生局提出申请，申请人直接向省卫计委提出申请违背了《条例》关于属地管理的规定。其次，申请人要求依法查处省妇幼违规使用麻醉药品应当是《条例》第三条所规定的列入《目录》中的药品，如不属药品目录中规定的项目，则是予法无据。根据2005年9月27日公布的《麻�药品和精神药品品种目录》中并没有申请人在分娩过程中使用过的利多卡因；2007年10月11日发布的国食药监安[2007]633号目录（2007版）中也没将利多卡因列入《目录》，可见，省妇幼并没有违规使用麻醉药品，也不存在依法查处的事由，因此，申请人赵蓓所申请的事项予法无据。2.申请人赵蓓认为在使用利多卡因时无处方存在违规与事实不符。申请人赵蓓2007年10月29日凌晨5点急诊来院，当时已进入临产状态，办理住院手续的同时直入产房待产，根据当时《分娩记录》记载，由于产妇会阴紧，在利多卡因局麻下行会阴侧切下顺利娩出一2480g男活婴。因此，申请人分娩时属于住院患者，住院患者的用药应当依据医嘱执行，无需医生再开门诊处方。3.申请人认为孙晶注册岗位为护士，根本不具备麻醉医生资质，不能担当麻醉医生与事实不符。为申请人接生的助产人员孙晶为�妇幼助产师（助产师属护士系列），2005年5月6日毕业于陕西省卫生职业中等专业学校。2006年5月28日取得专业技术资格证书。产妇在自然分娩过程中，其医疗操作均由助产师完成。根据高等教育出版社出版的，由颜丽青主编的助产专业用的《产科学》…….明确记载，会阴侧切（会阴部备皮、消毒、局麻、侧切、缝合）均由助产师完成，这是作为一名助产师的基本技能，并不违反诊疗规范。”2016年12月15日省妇幼作出《关于范林轩投诉的补充材料》，其中载明：“……2016年4月，申请人又向省卫计委邮寄了《依法调查省妇幼违规使用毒麻药品申请书》，在其中又要求调查助产师孙晶等人的资质。经过以上多次调查，我院医务人员均持证上岗，依法执业。并没有申请人所诉的违法执业情况。”同时，省妇幼向被告提交孙晶的《中华人民共和国护士执业证书》、《母婴保健技术考核合格证书》等证据材料。2017年1月3日，被告下属部门信访一室作出《陕西省卫生计生委关于对赵蓓范林轩申请事项的答复》，其中第二项载明：“你们提出省妇保院给你违规使用麻醉药品利多卡因的问题。经查，省妇保院确实给你使用了该药。但是利多卡因不属于《麻醉药品和精神药品管理条例的规定》第三条以及国家食品药品监管局、公安部、卫生部联合印发的《关于公布麻醉药品和精神药品品种目录的通知》（国食药监安[2007]633号）所规定的麻醉药品目录中的药品。并且你们也没有提供该院曾经给你使用过利多卡因之外的其他麻醉药品，本委无法据此判定该院违规使用了麻醉药品。作为助产师的孙晶，操作使用利多卡因，属于执行职务的基本技能�并不违反诊疗规范。况且，违规使用麻醉药品，也是人民法院委托鉴定部门进行鉴定并对鉴定进行审查的重要内容。据此，本委认为，你们提出的申请事项，属于人民法院审理案件、落实责任应当查明的内容，建议你们继续通过司法渠道予以解决。”原告不服该答复，诉至本院。本院认为，《医疗机构管理条例》第五条规定：“国务院卫生行政部门负责全国医疗机构的监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作……”被告具有对原告举报事项作出答复的职权。关于原告认为被告下属部门信访一室于2017年1月3日作出《陕西省卫生计生委关于对赵蓓范林轩申请事项的答复》，该部门没有行政主体资格，属超越职权作出的行政行为，不能代替被告行使监管职责，且被告履行法定职责作出的具体行政行为不属于信访事项的问题，本院认为信访一室系被告下属部门，其作出的具体行政行为应由被告承担法律责任，该答复并非超越职权作出之情形，在法庭调查中，被告亦当庭表明该答复并非对信访事项的回复，因此原告认为该答复系信访事项的理由不能成立。行政机关对于投诉举报中涉及的违法违规行为的认定，应当具有明确的事实依据。本案中，被告依法对省妇幼进行了调查，向省妇幼调取相关证据材料，但从现有证据看，省妇幼在诊疗原告过程中临床使用利多卡因是否合规的问题，目前尚无直接证据予以认定。根据《医疗事故处理条例》第二十条规定：“卫生行政部门接到医疗机构关于重大医疗过失行为的报告或者医疗事故争议当事人要求处理医疗事故争议的申请后�对需要进行医疗事故技术鉴定的，应当交由负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定；医患双方协商解决医疗事故争议，需要进行医疗事故技术鉴定的，由双方当事人共同委托负责医疗事故技术鉴定工作的医学会组织鉴定。”，医疗机构用药合规与否属于医学专业判断的领域，被告作为卫生行政部门并不具备直接判定的权威，需通过医疗事故技术鉴定才能确定，在此基础上被告才能判定医疗机构是否违反了相应行政法规并决定是否作出相应处理。被告根据目前调查的情况，建议原告通过司法途径予以解决并无不当。综上，被告于2017年1月3日作出《陕西省卫生计生委关于对赵蓓范林轩申请事项的答复》符合法律规定，原告诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵蓓、范林轩的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵蓓、范林轩负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审 判 长 江 海审 判 员 齐 伟代理审判员 廖 亮二〇一七年十月三十一日书 记 员 刘天田