广东省清远市清新区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤1803行初18号
原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组（以下简称花仓村）。
负责人林耀沛，该村民小组组长。
委托代理人黄永基，男，汉族，住清远市佛冈县，系原告花仓村的村民。
原告佛冈县水头镇莲瑶村莲环村民小组（以下简称莲环村）。
负责人黄庙烟，该村民小组组长。
委托代理人黄伟奇，男，汉族，住清远市佛冈县，系原告莲环村的村民。
负责人黄云燕，该村民小组组长。
委托代理人黄清波，男，汉族，住清远市佛冈县，系原告莲吉村的村民。
被告佛冈县国土资源局。地址：佛冈县。
法定代表人邓承建，副局长。
委托代理人林钘，该局工作人员。
委托代理人温福荣，广东金亚律师事务所律师。
原告花仓村、莲环村、莲吉村不服被告佛冈县国土资源局土地行政管理纠纷一案，本院于2016年7月18日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告花仓村、莲环村、莲吉村诉称，2015年6月3日，原告因集体所有的土地被清远市卓越弘建置业投资有限公司和佛冈碧桂园清泉城发展有限公司强行动工建设佛冈碧桂园，原告向被告申请行政复议，对被告作出的复议不服，向佛冈县人民法院提起行政诉讼。经一审佛冈县人民法院、二审清远市中级人民法院开庭审理，被告均确认，佛冈县水头镇莲瑶村民委员会属下所有村民小组的4千亩土地在2002年已被批准征收，其中1061.66亩土地在2002年已被清远市国土资源局批准征收，土地用途为农业旅游观光项目（综合建设用地）用地，已颁发11个国有土地所有权证。一、被告在2016年3月22日向原告出具的《信息公开告知书》附具的清远市国土资源局的11个批复，批复的地块为佛冈县水头镇莲瑶村民委员会的山地，并非原告村民小组的山地。二、被告向清远市国土资源局申请征用的用途为观光农业及配套设施用地，在获得批准后，开枝散叶为“建设观光农业、度假、旅游、低密度山庄”的综合建设用途用地。三、东科、鼎太、深星三家公司在申请补办违法用地手续前，并没有在水头镇莲瑶村民委员会的土地进行过任何投资开发的行为，被告和相关部分及申请用地单位实行官商勾结、上下串通，出具虚假证明文件报批，欺骗清远市国土资源局批准补办征用土地手续的行为严重违法。四、2012年6月14日，广东省国土资源厅批准佛冈县人民政府上报的《关于佛冈县2011年度第一批次城镇建设用地的批复》，作出了同意佛冈县石角项目区建新区用地征地批复。被告将城乡建设增减挂钩试点建新区项目用地当成城镇商品住房建设用地拍卖给佛冈碧桂园清泉城物业发展有限公司作为城镇商品住宅地开发出售的行为，实际是非法转让农村集体土地，变相搞房地产开发。被告的行为严重损害了原告的合法权益，特提起诉讼，请求判令：1.确认被告将申请报批并获得清远市国土资源局批准征收的水头镇莲瑶村民委员会在冚尾的地块，土地权属国家的山地，恶意张冠李戴为批准征收水头镇莲瑶村辖下全部村民小组的土地的行政行为违法；2.确认被告将清远市国土资源局批准征用的土地用途为观光农业及配套设施开枝散叶为观光农业、度假、旅游、低密度山庄综合用地建设用地的行政行为违法；3.确认被告和各相关部门、商家实行官商勾结、上下串通，将没有投入任何开发的空地，出具已建成投资营业的虚假证明文件，骗取清远市国土资源局批准以清查处罚历史遗留违法用地为由，补办用地手续的行政行为违法；4.确认被告未经批准，将原告集体土地的使用权当成国有土地并出让给深星、鼎太、东科三家公司建设农业旅游、度假及低密度山庄项目的行政行为违法；5.确认被告将广东省国土资源厅于2012年6月14日作出的粤国土资（建）字〔2012〕464号《关于佛冈县2011年度第一批次城镇建设用地的批复》征收用途为广东省第九批城乡建设用地增减挂钩试点清远市佛冈县石角镇项目区建新区用地，擅自改变为城市建设商品住宅用地的行为违法；6.确认被告不履行法定职责，不按法律规定公开广东省第九批城乡建设用地增减挂钩试点清远市佛冈县石角镇项目区信息行为违法；7.被告限期作为，公开广东省第九批城乡建设用地增减挂钩试点清远市佛冈县石角镇项目区相关信息；8.被告承担本案诉讼费。
庭审中，经本院释明，原告仍坚持列佛冈县国土资源局为本案的被告。同时，变更上述诉讼请求为：1.确认被告未取得批文的情况下征收原告土地的行为违法；2.被告未按粤国土资（建）字〔2012〕464号《关于佛冈县2011年度第一批次城镇建设用地的批复》所规定的征收用途进行征收土地，而擅自改变土地用途为城市建设商品住宅用地行为违法；3.被告承担本案诉讼费。
被告佛冈县国土资源局辩称，一、原告第1项诉讼请求不能成立。获得清远市国土资源局批准征收的佛冈县水头镇莲瑶村民委员会（冚尾）地块，只是被告提供11个批复的其中一部分。被告于2016年4月13日答复原告时，已经明确告知原告：由于报批时是以村民委员会的名义进行报批，批复所报批的土地属于佛冈县莲瑶村民委员会辖下的花仓、莲环、莲吉等村民小组的土地。相关国土证载四至范围及地形地界图已清楚表明了这一点。二、原告第2项诉讼请求不能成立，且超过法律规定的起诉期限。《关于佛冈县2011年度第一批次城镇建设用地的批复》批准的建新区用途为城镇建设用地，根据我国《土地利用现状分类》附表1（续1）土地规划分类与含义中明确表明城镇建设用地包括城市、建制镇等用地；城市用地是指城市居民点，以及与城市连片的和区政府、县级市政府所在地镇级辖区内的商服、住宅、工业、仓储、机关、学校等单位用地；建制镇是指建制镇居民点，以及辖区内的商服、住宅、工业、仓储、学校等企事业单位用地。综上，佛冈县出让给碧桂园项目用地用途为住宅用地，完全符合国家土地管理法律的相关规定。就该项目征地公告后，原告超过六个月后才提出请求，已经超过法律规定的起诉期限。三、原告起诉被告征收土地改变用途行为违法，属主体不适格，不应以佛冈县国土资源局为被告，应以佛冈县人民政府作为被告。鉴于原告在法庭释明后仍坚持不变更被告主体，建议法庭依法驳回原告的起诉。
本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应当符合一定的立案条件。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案中，原告提出的诉讼请求实质为对行政机关的征地行为不服，根据上述法律法规的规定，原告应当以相关的征地实施单位作为被告提起行政诉讼。佛冈县人民法院在原告花仓村、莲环村、莲吉村诉被告佛冈县水头镇人民政府、第三人清远市卓越弘建置业投资有限公司征地行为违法纠纷一案[案号：（2015）清佛法行初字第13号]中，已查明佛冈县人民政府委托佛冈县水头镇人民政府开展涉案征地相关工作，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“……行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告……”的规定，原告若对征地行为不服而提起行政诉讼的，应当列佛冈县人民政府为被告，其列佛冈县国土资源局为被告属于错列被告且拒绝变更。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的……”的规定，应依法驳回原告的起诉。原告可以佛冈县人民政府为被告另行向有管辖权的人民法院提起诉讼。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
驳回原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组、莲环村民小组、莲吉村民小组的起诉。
本案受理费50元，退还给原告佛冈县水头镇莲瑶村花仓村民小组、莲环村民小组、莲吉村民小组。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
审判长 陈炳聪
审判员 邝正兵
审判员 陈桂清
二〇一六年十二月五日
书记员 黄婉瑶
附：本裁定适用的相关法律依据
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。