浙江省杭州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2010）浙杭民终字第1673号
上诉人（原审原告）杭某维尔利立体车库停车场，住所
地杭某市萧山区城厢街道市心南路种子公司停车场内。
负责人倪春树，场长。
委托代理人（特别授权代理）童松青、金志海，浙江五
联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭某市萧山区市政园林公用事业
管理处，住所地杭某市萧山区城厢街道西河路***号。
法定代表人沈福兴，主任。
委托代理人（特别授权代理）戴文良，陈科杰，浙江六
和律师事务所律师。
上诉人杭某维尔利立体车库停车场（以下简称维尔利停
车场）因与被上诉人杭某市萧山区市政园林公用事业管理处（
以下简称市政管理处）土地租赁合同纠纷一案，不服杭某市萧
山区人民法院（2009）杭萧某某字第3695号民事判决，向本院
提起上诉。本院于2010年6月28日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审判决认定：2004年8月5日，杭某市萧山区人民政府
下发萧政发（2004）120号文件，即《关于鼓励社会力量投资
公共停车场建设的若干意见》，明确基本运作模式：在统一规
划布局和确定建设方案的基础上，以公开、公平、公正的方式
，通过征集方案或招标竞标，确定公共停车场的投资经营者，
政府在土地、规费、税收、投资贴息等方面给予政策优惠，由
投资者负责建设和经营管?理，自负盈亏；建设用地可利用城
市现有存量土地，建设临时性立体停车场的，也可以采用土地
租用方式建设。2005年2月23日，根据上述文件和相甲调会议
精神，维尔利停车场和市政管理处在杭某市萧山区建设局的鉴
证下，签订《协议书》一份，约定建设地点和用地范围为原种
子公司地块南侧；要求设立小型汽车立体车位50个以上，全部
由维尔利停车场出资建设，政府既不贴息，也不收取租金；鉴
于该地块改造建设时间的不确定性，政府不承诺经营年限，若
遇政府改造建设需要，维尔利停车场应无条件自行拆除，残值
归维尔利停车场所有；停车场的施工建设，维尔利停车场应按
基本建设程序到有关部门办理好相关手续，并接受监督验收；
立体车库建设投入使用后，根据容量情况政府将确保300米半
径范围内逐步取消道路路面停车，此范围不再新建停车场。协
议订立后，维尔利停车场按约申请在该地块建设停车场（临时
建设性质）。在维尔利停车场提交的申报材料中，明确案涉地
块的使用权人为杭某萧山城市建设发展有限公司，面积为4781
平方米。2009年1月12日，杭某市萧山区发展和改革局签发批复，同意城发公司关于原种子公司停车场改造项目的可行性研
究报告，要求利用原有土地改造原停车场。城发公司据此于20
09年4月27日领取了建设工程规划许可证，建设项目名称为原
种子公司停车改造、办公楼立面改造，建设规模254.20平方米
。城发公司曾于2009年2月16日函告维尔利停车场，要求维尔
利停车场于同年3月1日前腾退停车场用地，因维尔利停车场未
腾退，城发公司遂于同年3月?10日向原审法院提起诉讼，要
求维尔利停车场立即停止侵害城发公司建设用地使用权的行为
，将涉案土地交还城发公司。原审法院经审理作出（2009）杭
萧某某字第1923号民事判决，认为维尔利停车场未经城发公司
同意，未依合法程序对案涉土地行使了占有、使用、收益权，
侵害了城发公司的土地使用权，故责令维尔利停车场限期交还
土地。维尔利停车场不服判决提出上诉，后又撤回上诉，并自
行拆除了所建停车场，同时从城发公司处取得补偿款23万元。
本案在审理过程中，根据当事人申请，原审法院委托杭某萧然
资产评估有限公司对维尔利停车场资产进行了评估，维尔利停
车场相关机器设备、附属设施在2009年7月17日的重置价值为1
886881.60元，评估现值为1683065.96元；2009年11月28日的
残值评估价为85800元，司法处置价为80000元。为此维尔利停
车场支出评估费5000元，市政管理处支付2000元。另，2007年
7月18日，维尔利停车场以书面形式向市政管理处提交报告一
份，认为2005年5月在原朝晖初中操场开出的一个停车场仅与
维尔利停车场一墙之隔，再加上收费上的不合理性和允许路边
停车等问题，造成维尔利停车场经营损失，要求市政管理处遵守承诺，维护维尔利停车场正当利益。但事实上该停车场直到
2009年10月尚某某营，维尔利停车场为此要求市政管理处予以
赔偿，但协商未果。2009年6月18日，维尔利停车场提起诉讼
，请求判决确认维尔利停车场与市政管理处2005年2月23日订
立的《协议书》无效；市政管理处赔偿维尔利停车场经济损失
1886881.60元。
原审法院认为：市政管理处为贯彻政府文件和协调会议
精神，利用城发公司存量土地，由维尔利停车场投资建立立体
车库，虽不承诺经营年限，但明确不收取土地租金，由维尔利
停车场自主经营，自负盈亏，并据此与维尔利停车场以平等主
体的身份签订《协议书》，协议内容主要涉及土地租用等事项
，故市政管理处认为本案系公用事业管理性合同的理由并不充
分，维尔利停车场主张双方间成立的是土地租赁合同关系，符
合本案实际，予以确认。该《协议书》系双方当事人的真实意
思表示，且不违反相乙律法规的强制效力性规定，应为合法有
效，维尔利停车场、市政管理处理应全面履行合同约定的权利
义务。涉案土地使用权为城发公司所有，双方对此在签订协议
时就是明知的，事实上维尔利停车场已按约实际使用至本案起
诉之后，故维尔利停车场以市政管理处无权出租案涉土地为由
要求确认协议无效，理由不充分，不予支持。由于维尔利停车
场审批建设停车场时办理的是临时性建设手续，且根据约定，
市政管理处本来就不承诺经营年限，因政府改造建设需要，维
尔利停车场应无条件自行拆除，残值归维尔利停车场所有，故
现因城发公司另有建设项目而收?回案涉土地，不能认定市政管理处为违约，而是维尔利停车场在订立协议时就应预料并承
担的风险，市政管理处相关抗辩理由成立，予以采纳。但原朝
晖初中操场停车场的存在，表明市政管理处未能履行“立体车
库建设投入使用后，根据容量情况政府将确保300米半径范围
内逐步取消道路路面停车，此范围不再新建停车场”的承诺，
构成违约，市政管理处理应对维尔利停车场由此造成的损害予
以赔偿。但维尔利停车场以实际投入和立体车库拆除时的重置
价格为据主张损失，明显缺乏事实和法律依据。由于客观上因
经营不规范，维尔利停车场也无法进一步提供因市政管理处的
违约行为导致的经营损失之有效证据。鉴于本案实际，考虑维
尔利停车场实际投资、经营时间、合同风险和城发公司补偿、
残值变现等因素，结合市政管理处的违约情节，酌情确定因市
政管理处违约应赔偿维尔利停车场经营损失的数额。根据《中
华人民共和国合同法》第六十条第一款、第一百零七条之规定
，判决：一、市政管理处在判决生效后十日内赔偿维尔利停车
场损失20万元；二、驳回维尔利停车场的其他诉讼请求。如未
按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共
和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行
期间的债务利息。案件受理费21782元，维尔利停车场负担174
82元，市政管理处负担4300元；评估鉴定费7000元，维尔利停
车场负担5000元，市政管理处负担2000元。
宣判后，维尔利停车场不服，向本院提起上诉称：1、本
案讼争协议无论是土地租赁合同还是无名合同，合同主体都无
权处分土地使用权，故协议是无效的。市政管理处与维尔利停车场2005年2月23日签订协议书时，没有向维尔利停车场说明
地块的土地使用权归属，直至2009年3月杭某萧山城市建设发
展有限公司起诉维尔利停车场，维尔利停车场才明确知道该地
块土地使用权为城发公司所有，市政管理处未经城发公司同意
擅自与维尔利停车场签订协议书，系无权处分行为，在事后又
没有得到追认，违反了相乙律的规定。2、原审法院认为《协
议书》不违反相乙律法规的强制效力性规范，应为合法有效的
认定，属于适用法律错误。《合同法》第五十一条规定，无处
分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立
合同后取得处分权的，该合同才有效。因此，本案协议是无效
协议。3、协议无效是市政管理处欺诈所致，市政管理处具有
严重的主观过错，应当对维尔利停车场的损失负全部的责任。
4.协议签订后，维尔利停车场投入建设资金220万元，但投资
成本都还没收回，就被萧山法院判决限期腾出土地，现己执行
完毕。2009年7月28日经评估机构评估，经济损失为188.6万元
，市政管理处应承担该损失。一审判决认定事实不清，适用法
律不当，请求二审法院撤销原判，依法改判。
上诉人维尔利停车场在二审中提交《个人独资企业设立
登记申请书》复印件一份，证明申请办理停车场工商登记手续
的时候，根据市政管理处出具的《住所证明》，可以证明土地
的使用者是市政管理处，且工商部分也认为该土地是市政管理
处的，所以才办理了登记。
被上诉人市政管理处在二审中辩称：一、本案涉及的协
议，一审已经认定该协议不是公用事业管理性合同，原审认定协议内容涉及土地租用事项，市政管理处以其公用事业管理单
位的身份履行管理职责，故该协议还有公用事业管理性质。二
、维尔利停车场认为本案的协议因违反法律规定和存在欺诈行
为而无效。该理由是矛盾的，根据法律规定，违反法律行政规
定的约定是合同的无效条款，而因欺诈所致则应是可撤销的条
款，与维尔利停车场的陈述自相矛盾。实际上本案不存在协议
无效的理由：1、对于土地属于城发公司的事实，在双方订立
合同时均明知，该事实可以在维尔利停车场申请办理规划许可
时加以证实；2、本案中虽然市政管理处没有使用权，但出租
合同并不一定要由使用权人来订立，市政管理处是根据政府的
有关文件和规定，利用城市存量土地来建设停车场，合同签订
后双方履行很多年，维尔利停车场也承租使用了多年，双方签
订的协议不是以市政管理处有土地使用权为条件的，只要出租
方可以保障合同的履行就可以；3、本案中维尔利停车场一审
提供的证据1民事判决书，证明城发公司曾经要求维尔利停车
场赔偿200万元，后城发公司撤回了要求赔偿200万元的诉讼请
求，即城发公司对市政管理处出租土地给维尔利停车场是认可
的。故双方签订的协议是有效的。本案协议没有违反相乙律的
规定，且双方已履行多年，故合法有效。因双方约定了维尔利
停车场腾地的条件，条件成就时维尔利停车场应腾地。三、关
于本案的损失问题，一审认定也是正确的。现在因为城发公司
另有工程项目而收回土地，不是市政管理处违约，维尔利停车
场在订立合同时就应预见。一审判决市政管理处赔偿20万元的
损失，是因为市政管理处有违约，且双方协议中没有对违约金进行约定，故原审法院酌情作出判决。综上，请求二审法院驳
回上诉，维持原判。
被上诉人市政管理处在二审中提交以下证据：1、土地使
用权证复印件一份，证明本案涉及的原种子公司的土地坐落在
太平弄社区；2、（2009）浙杭民终字第1454号民事裁定书复
印件一份，证明维尔利停车场在另案中上诉后又撤诉。
上述二审中提交的证据，经质证，本院认证如下：对上
诉人提交的证据，被上诉人市政管理处对真实性无异议，但认
为不能证明其证明对象，在《住所证明》中并没有说市政管理
处拥有涉案土地的使用权，而是称由市政管理处使用，在提交
《住所证明》时是必须提供住所的权属证书的，维尔利停车场
在订立合同时就知道土地使用权证的情况。本院对该证据的真
实性予以确认。对被上诉人市政管理处提交的证据，上诉人均
无异议，本院予以确认。
本院依据有效证据及当事人陈述等，经审理查明的事实
除原审判决认定的“维尔利停车场从城发公司某某补偿款23万
元”应为“维尔利停车场从城发公司某某补偿款24万元”外，
其余与原审判决认定的事实一致，予以确认。
另查明，维尔利停车场的残值已归维尔利停车场处置。
本院认为，市政管理处根据萧山区政府的文件和会议精
神，利用城市存量土地建设立体车库，现虽无证据证明市政管
理处在将土地租赁给维尔利停车场前征得了土地使用权人杭某
萧山城市建设发展有限公司的同意，也无证据证明事后得到了
城市建设发展有限公司的追认，双方之间的租赁合同对于权利人杭某萧山城市建设发展有限公司来说，不具有对抗性，属无
效合同，但该合同相对于市政管理处和维尔利停车场，却是双
方的真实意思表示，维尔利停车场即使在签订《协议书》时不
知道涉案土地的使用人，但在其向规划等部门办理申报停车场
建设的相关手续中，需提供的材料中有土地使用权证，故维尔
利停车场此时亦应当知晓土地的使用者是杭某萧山城市建设发
展有限公司，《协议书》自成立时生效，对双方即产生约束力
，因无权处分涉及合同履行不能，维尔利停车场可追究市政管
理处的违约责任。本案《协议书》中已经载明，市政管理处不
收取土地租金，该地块建设时间不确定，不承诺经营年限，若
遇政府改造建设的需要，维尔利停车场应无条件自行拆除等，
故维尔利停车场在签订协议时即应对投资经营风险有明确的预
见，且客观上协议书已经实际履行了将近四年，现因杭某萧山
城市建设发展有限公司另有建设项目需收回土地，根据《协议
书》的上述约定，不属于市政管理处违约，维尔利停车场应自
行拆除。故维尔利停车场上诉主张市政管理处在签订协议过程
中存在欺诈行为，并要求按照停车厂重置价进行赔偿，缺乏事
实和法律依据，本院不予采纳。综上，原审判决认定基本事实
清楚，实体处理和适用法律正确。依照《中华人民共和国民事
诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，判决如下
：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币21782元，由杭某维尔利立体车库
停车场负担。本判决为终审判决。
审 判 长 俞建明
审 判 员 陈 艳
代理审判员 刘晓辉
二〇一〇年十二月二十日
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书 记 员 万 众