广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法审监行再字第3号
抗诉机关：广东省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人、原申请再审人）：吴连荣，男，汉族，住广东省徐闻县。
委托代理人：蔡开键，广东择正律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人、原被申请人）：徐闻县人民政府。
法定代表人：梁权财，县长。
委托代理人：黄魁，徐闻县国土资源局股长。
一审第三人、二审第三人、原被申请人：吴光日，男，汉族，住广东省徐闻县。
一审第三人、二审第三人、原被申请人：李陈华（系吴光日之妻），女，汉族，住址同上。
一审第三人、二审第三人、原被申请人：吴志辉（系吴光日之子），男，汉族，住址同上。
一审第三人、二审第三人、原被申请人：吴志雄（系吴光日之子），男，汉族，住址同上。
上述吴光日、李陈华、吴志辉、吴志雄的委托代理人陆金良，广东朝鸿律师事务所律师。
一审第三人、二审第三人、原被申请人：吴贵飞（与吴连荣、吴光日系兄妹关系），女，汉族，住xx。
吴连荣因与徐闻县人民政府以及吴光日、李陈华、吴志辉、吴志雄、吴贵飞行政发证一案，不服湛江市中级人民法院作出的（2010）湛中法行再字第2号行政判决，向检察机关申诉。2014年5月7日，广东省人民检察院作出粤检行抗字（2014）6号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2014年5月29日作出（2014）粤高法审监行抗字第11号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。广东省人民检察院指派韩凌宇、姚光森出庭履行职务。申诉人吴连荣和委托代理人蔡开键，被申诉人徐闻县人民政府的委托代理人黄魁，吴光日、李陈华、吴志辉、吴志雄共同委托代理人陆金良到庭参加诉讼，吴贵飞经本院合法传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2008年2月28日，吴连荣向广东省徐闻县人民法院诉称：吴连荣与吴光日系同胞兄弟，吴光日并非是独生子，徐闻县人民政府发证的土地，是母亲苏某向林天顺购买的。1999年6月母亲苏某去世后，吴光日则编造该土地的来源材料，徐闻县人民政府偏听偏信，未作认真调查以吴光日是“祖父唯一的独生子女继承祖父遗留下的世居地”为由，将土地分为三块，发证给吴光日、李某、吴志辉、吴志雄一家人使用。发证期间，吴连荣曾把《宅基地使用权纠纷呈书》交给县国土资源局领导，提出异议，请求不发证。但徐闻县人民政府毫无理睬，并伪造手笔，在地籍调查表里签上吴连荣的名字，但吴连荣根本不知道此事。徐闻县人民政府违法发证，侵害了其及亲属的合法权益，请求撤销颁发给吴光日、李某、吴志辉、吴志雄的徐国用（2007）第537号、第538号、第539号《国有土地使用证》。诉讼费由徐闻县人民政府负担。
徐闻县人民政府辩称：土地登记机关对登记吴光日提供的材料是进行形式审查，不进行实质审查。对吴光日提供的材料的真实性、合法性，不属登记机关的审查范围。如因吴光日提供的证据材料不真实造成错误登记后果由吴光日承担。吴光日在申请此三宗土地登记时称其是父母唯一子女，是唯一合法继承人。徐城镇龙尾居委会出具证明，徐闻县房产管理局也给吴光日颁发了房屋所有权证件。在地籍调查时，吴连荣指界签名，同意发证。其经审查，认为吴光日提供登记材料齐全，该地属吴光日继承后通过分家析产而给四位第三人颁发土地使用证是正确的，请求维持该土地使用证。
吴光日、李某、吴志辉、吴志雄辩称：徐国用（2007）第537号、第538号、第539号土地使用证的三块宅基地属于第三人家庭共同财产，其中，吴光日、李某名下的第537号、第539号土地是吴光日通过继承方式取得的，吴志雄、吴志辉名下的第538号土地是向林天顺购买得来的。l988年以吴光日的名义办理了《房屋所有权证》。2007年，吴光日全家经协商同意将该地分成三块，办理了土地使用证。上述土地吴光日共同使用了几十年，从未有人提出异议。在办理登记包括公告过程中，吴连荣也没有提出异议，吴连荣丧失了请求法律保护权。请驳回吴连荣起诉。
广东省徐闻县人民法院一审查明：吴连荣与吴光日系兄弟关系，与吴贵飞系兄妹关系。徐闻县人民政府给吴光日、李某、吴志辉和吴志雄颁发土地使用证的土地位于徐××县徐城镇××村。1988年6月5日，徐闻县房地产管理局给吴光日颁发了粤房字第××号《房屋所有权证》（简称《房产证》），后该房产证被注销。2007年5月12日，吴光日、李某、吴志辉和吴志雄申请该地作为宅基地使用。同时，吴光日、李陈华、吴志辉、吴志雄向徐闻县人民政府提交登记材料。1、本人申请书；2、徐城镇龙尾居民委员会土地来源证明；3、《房产证》；4、徐闻县房地产管理局出具的注销《房产证》证明；5、吴光日、李某女儿吴某乙放弃该宗世居地使用权的《放弃书》。尔后，徐闻县人民政府将该地分为三宗土地进行登记，其中，吴光日用地四至为：东至3米自留路长11.04米＋8米，南至李某宅地长19.11米，西至温某爱宅地长20.60米，北至洪运宅地长17.14米，用地面积364.5平方米。吴志辉、吴志雄用地四至为：东至吴连荣宅地长11.68米＋12.65米，南至邓某宅地长15.50米，西至洪远宅地和3米自留路长15.23米＋8.01米，北至陈某宅地长16.75米，用地面积391.80平方米。李某用地四至为：东至3米自留路长17.11平方米，南至道路长20.51米，西至温某爱宅地长21.50米，北至吴光日用地长19.11米，用地面积375.50平方米。2007年5月15日，徐闻县人民政府将土地登记审核结果进行了公告。在公告期限内，没有任何人提出异议。2007年9月3日，徐闻县人民政府给吴光日、吴志辉、吴志雄和李某分别颁发了徐国用（2007）第537号、第538号和第539号《国有土地使用证》。
徐闻县人民法院一审认为：吴连荣讼争的土地，徐闻县房产部门于1988年6月2日向吴光日颁发了《房产证》，该地长期由吴光日建房使用，吴光日应享有该地的使用权。2007年5月10日，吴光日经与家人商量将土地分为三块，分别以吴光日、吴志辉、吴志雄、李某的名义申请土地登记。吴光日等申请登记时，已按规定提交了所需资料，徐闻县人民政府经审核后将审核结果进行了公告。但吴连荣在规定期限内未提出异议。因此，徐闻县人民政府批准并给吴光日、吴志辉、吴志雄、李某颁发土地使用证，符合法律规定。吴连荣主张在发证前已提出异议，因缺乏依据，不予认定。吴贵飞经该院合法传唤不到庭，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第49条第3款的规定，不影响案件的审理，案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（1）项的规定，徐闻县人民法院于2008年8月12日作出（2008）徐法行初字第6号行政判决：维持徐闻县人民政府于2007年9月3日分别给吴光日、李某、吴志辉、吴志雄颁发的徐国用（2007）第537号、第538号、第539号《国有土地使用证》。一审案件受理费50元，由吴连荣负担。
吴连荣不服，向湛江市中级人民法院提起上诉称：争议地内的房屋，原是其出钱出工出料建的两间平房，给胞姐吴某丙和母亲居住的。吴光日不知何时何日窃取胞姐的原有房产所有证，代而向银行贷款，在县海安港建起一座冰厂使用。尔后，又骗取徐闻县房产局，颁发房产权证给他。后来，徐闻县房产局发现颁发此证不妥当，便予撤销。徐闻县人民政府采信吴光日提供的申办发证的“所需资料”，是吴光日伪造的，没有证据效力。徐闻县人民政府错误地发证给吴光日及其妻、儿子等四人，严重侵犯了其的合法权益。其在一审法庭上已提供了2007年8月30日面呈符某局长的异议意见书，《宅基地权纠纷呈书及二份附件》，并陈述了找访符局长的情况，证实其在徐闻县人民政府发证之前，已提出异议。一审判决错误，请求撤销一审判决。
徐闻县人民政府答辩称：其给吴光日颁发徐国用（2007）第537、538、539号《国有土地使用证》的三块宅基地，原属于第三人家庭共同财产。1988年6月2日徐闻县房产部门经核实后给吴光日颁发了房屋所有权证。2007年，吴光日申请颁发土地使用权证前，该地一直都是由吴光日家庭共同使用。因此，一审判决认定该地长期由吴光日使用正确的。至于2008年8月1日徐闻县房产部门注销原发给吴光日等人的房屋所有权证，是在吴光日颁发2008年5月12日提出申办土地使用权证后，根据有关的规定收回注销原房产权证，再由国土部门颁发土地使用权证，这是部门与部门之间的协调关系，并非是登记错误而注销。吴光日的申请理由不影响本案的事实。请求维持一审判决。
吴光日、李陈华、吴志辉和吴志雄答辩称：徐闻县人民政府给答辩人发证的徐国用（2007）第537、538和539号《国有土地使用证》的三块宅基地，原属于答辩人家庭财产，其中，吴光日、李某名下的537和539号宅基地是由吴光日通过继承的方式取得，而吴志辉、吴志雄名下的538号宅基地是吴光日向林天顺购买得来的，上述三块宅基地在申办土地使用权证前，一直是以吴光日的名义办理房产登记，答辩人家庭使用该宅基地几十年以来，从来没有任何人提出过异议。2007年答辩人向徐闻县人民政府申办土地使用权证时，也没有任何人在公告期内提出异议。因此，徐闻县人民政府给答辩人发证是正确的，请求维持一审判决。
湛江市中级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
湛江市中级人民法院二审认为：徐闻县人民政府给第三人吴光日、吴志辉、吴志雄和李陈华分别颁发的第537、第538、第539号土地证上的土地一直由吴光日使用，吴光日经与家人商量将土地分为三块，分别以吴光日、吴志辉、吴志雄和李某的名义申请土地登记，并无不妥。因此，徐闻县人民政府的发证行为是正确的，依法应予维持。一审判决正确，依法应予维持。吴连荣的上诉无理，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，湛江市中级人民法院于2008年12月2日作出（2008）湛中法行终字第94号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由吴连荣负担。
吴连荣不服二审判决，向湛江市中级人民法院申请再审称：争议的宅基地是吴连荣出资购买的，后被吴光日伪造证据，骗取《房产证》占为己有，经房产局发现，才撤销《房产证》。尔后，吴光日又伪造材料，申请土地登记发证。徐闻县人民政府给吴光日发证过程中，采信了吴光日伪造的证明资料，且先“公告后审查”、无“公告”而伪“公告”，严重违反法定程序。因此，原审判决维持发证行为是错误的，请求再审予以撤销。
徐闻县人民政府答辩称：其给吴光日、吴志辉、吴志雄和李某分别颁发的第537、538、539号土地证的行为，土地来源清楚，程序合法，符合法律规定，原审正确，请求再审维持。
吴光日、李某、吴志辉、吴志雄答辩称：第537号和第539号宅基地，是由吴光日通过继承的方式取得，而第538号宅基地是吴光日向林天顺购买得来的。此三块宅基地在申办土地使用权证前，一直是以吴光日（户主）的名义办理《房产证》登记。答辩人使用几十年从来没有人提出过异议，申办土地证公告时也没有人在公告期内提出异议。因此，徐闻县人民政府发放第537、538、539号土地证的行为是正确的。请求法院维持原判。
吴贵飞答辩称：同意吴光日、李某、吴志辉、吴志雄的答辩意见，请求维持原判。
2湛江市中级人民法院再审查明的事实与二审查明的一致，再审予以确认。
另查明，吴光日的申请书、居民委员会的土地来源证明以及吴某丁、吴某乙的《放弃书》均写明：本案争议的土地是吴光日作为其“祖父唯一独生子女继承祖父遗留下的世居地”；第537、538、539号土地证均写明：“使用权类型：划拨”。但是，本案中，既没有县级以上人民政府发给的建设用地批准书、县级以上人民政府批准用地文件，也没有新征用农民集体所有土地的依据。
湛江市中级人民法院再审认为：本案是行政诉讼纠纷。吴光日等四人向徐闻县人民政府申请颁发争议土地的国有土地使用证，徐闻县人民政府根据吴光日等四人的申请，基于吴光日于1988年取得争议地上的房屋所有权证并进行使用管理的事实，经过调查，并进行公告。在公告期限内，也没有证据证明有他人提出异议，在这种情况下，徐闻县人民政府对争议土地颁发徐国有（2007）第537、538和539号《国有土地使用证》，其行政行为事实清楚，证据充分，程序合法。原一、二审判决维持徐闻县人民政府颁发国有土地使用证的行政行为正确，应予维持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律及实体处理正确，案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条的规定，湛江市中级人民法院于2010年4月16日作出（2010）湛中法行再字第2号行政判决：维持该院（2008）湛中法行终字第94号行政判决。
2014年5月7日，广东省检察院向本院提出抗诉认为：本案争议焦点是：徐闻县人民政府给吴光日、吴志辉、吴志雄和李陈华分别颁发的徐国用（2007）第537号、第538号、第539号《国有土地使用证》的行为是否合法。
首先，徐闻县人民政府的颁证行为事实依据不足。涉案发证行为发生在2007年，根据修订后《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。第十四条规定，土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。国土资源部《关于进一步规范土地登记工作的通知》（国土资发（2003）383号）规定：土地权属是土地管理的重要内容，是土地登记的核心环节，要把土地权属放在土地登记的首要位置，确保登记的土地权属准确、合法、有效。
本案中，吴光日等四人提交的土地登记申请书申请依据以及徐闻县国土局于2007年6月17日填写的地籍调查土地登记审批表内的土地权属来源依据均有：1、徐闻县房产管理局于1988年6月5日签发的粤房字第××号房屋所有权证。2、2007年5月13日，徐城镇龙尾居委会出具土地来源证明，证明吴光日是父母独生子女，唯一合法的土地继承人。对于第一个权属依据即粤房字第××号《房屋所有权证》，徐闻县房产管理局档案室于2007年8月1日出具证明，该证已收回注销，说明该证已失去合法性，不能作为权属依据。对于第二个权属依据即徐城镇龙尾居委会出具土地来源证明，经徐闻县人民检察院调查，证实吴光日并非父母独生子女，也不是唯一合法的土地继承人，且庭审质证时吴光日也承认其与吴连荣是亲兄弟，共有兄弟姐妹四个。因此，吴光日等四人向徐闻县国土局提交的土地权属来源证明系虚假的，徐闻县国土局未履行对土地权属来源进行全面审核的职责，颁发徐国用（2007）第537号、第538号、第539号《国有土地使用证》的事实依据不足。
其次，生效判决以公告期限内无人提出异议为由，判决徐闻县人民政府的颁证行为合法，没有法律依据。行政行为是否合法，应当包括行政行为主体合法、符合法定权限、内容合法适当以及符合法定程序等四个方面。徐闻县政府根据吴光日等四人的申请进行调查并经过公告，在程序上符合颁发《国有土地使用证》的法律规定，但并不能以此证明该行政行为的实体方面事实清楚，证据充分。法律规定的公告程序，目的是尽量避免侵害不特定利害关系人的合法权益，并非行政行为经过公告程序就当然合法。本案中，吴光日等四人提交的土地权属来源依据明显不足，作为土地登记核心环节的土地权属来源不清，应当属于依法不予登记的情形，徐闻县国土局没有尽到审查的义务，造成错误发证，应予以撤销。生效判决已经查明吴光日等人向徐闻县国土局提交的土地权属来源证明系虚假的，仍然以公告期限内无人提出异议为由，判决徐闻县人民政府的颁证行为合法。属于适用法律错误。
综上所述，徐闻县人民政府的颁证行为事实依据不足，生效判决予以维持违反法律法规规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条之规定，向你院提出抗诉。
吴连荣在本院再审庭审中陈述：同意检察机关的抗诉意见。另补充，吴连荣主张徐闻县人民政府在发证时对土地权属来源不清楚，已经注销的房屋所有权证和居委会出具的证明不能作为依据，其本人未在地籍表上界至址栏上签名，该签名虚假，依法应撤销；吴光日不是独生子女。
徐闻县人民政府答辩认为：其按吴光日的申请及提供的材料进行了程序上审查后发证的，发证后还进行了公告，吴连荣未提出异议。
吴光日、李某、吴志辉、吴志雄答辩称：原房产权证是登记在吴光日个人名下，而现涉案土地要分三块进行登记，故应收回并注销原颁发给吴光日的房产权证，由国土部门另颁发新证，而不是因错发等其他原因收回注销。其次，本案三宗登记发证的土地权属来源清楚，并且没有争议，其中第537号、第539号为1.03亩的土地是吴光日通过继承的方式取得，吴光日与吴连荣的母亲苏某在世时曾向林李成购买两块宅基地，母亲去世后。其中一块1.03亩宅基地留给吴光日（现537、539号土地），另一块1.53亩留给吴连荣（吴连荣现使用的宅基地），此后两人一直在各自的宅基地居住3o多年没有争议，这说明吴连荣从事实上接受和认可该地的划分，况且国土部门在受理其土地登记申请后，依法在其与吴连荣门前张贴了公告，当时吴连荣也没有提出异议，至于第538号土地则是吴光日1978年以400元人民币向林天顺购买的，该地的权属来源更是毫无争议。综上，徐城龙尾居委会出具的证明虽与事实有出入，但并不影响涉案土地原无争议的使用事实和发证的合法性。请求维持原判决。
吴贵飞未到庭参加诉讼，亦未作书面答辩。
本院再审查明，对一、二审及原再审查明的事实予以确认。
本院再审另查明：1、1974年2月24日，卖主林李成一家与买主苏某一家、旁证人孙某签订了一份《宅地卖买证》载明：经双方意愿于1974年2月24日商定，林李成将其洪某村旧宅两座：一座1.53亩，另一座为1.03亩包括地中树木一并变卖给苏某一家，共1800元整。
2、2004年，孙某出具一份证明书载明，关于林李成和苏某1974年宅基地买卖之事，当时他们写签约，我是旁证人。他们交易是两块宅地。两块不是连接的，是被别人宅地相隔开的。
3、1978年，吴光日与林天顺签订了一份《立卖旧屋基地契据》载明，兹有洪宅村园林天顺今因经济困难，愿将祖遗留在洪某之旧屋基地一座出卖给吴光日，双方协商议定价款人民币400元整交足林天顺，在立契约之日亲手领足并指明四至清楚，交与吴光日今后建屋居住，任何人不得干涉，恐口无凭，特立此契1份。
4、吴连荣和吴光日的胞妹吴贵飞在二审庭审中陈述，本案争议地，其自从1979年底从贵州调回徐闻县之后，一直是由吴光日使用，大家都认为是吴光日的，也没有人说这地是其他人的，我方一直到现在均认为争议地是吴光日的。
5、本院再审中，吴连荣向本院提供了一份关于徐闻县纪律检查委员会调查其买地的材料，主张诉争的土地是其购买，写其母亲的名字。该调查材料未有徐闻县纪律检查委员会盖章，内容亦未反映由其付款。
本院再审认为：根据检察机关提出的抗诉理由和徐闻县人民政府及吴光日等人的答辩意见，本案再审争议的主要问题是：徐闻县人民政府给吴光日、吴志辉、吴志雄和李某分别颁发的徐国用（2007）第537号、第538号、第539号《国有土地使用证》的行为是否合法。
本案是因吴连荣不服政府发证行为而引发的行政纠纷。经审查本案的事实，本案诉争的土地位于徐××县徐城镇××村，原属于吴连荣与吴光日兄弟俩的母亲苏某于1974年2月24日向林李成购买的两座旧宅分别为1.53亩和1.03亩，共2.56亩。之后，吴光日在该两座房屋之间向林天顺购买一块地；1988年6月5日，徐闻县房地产管理局给吴光日颁发了粤房字第××号《房屋所有权证》。上述事实有《宅地卖买证》、契据、《房屋所有权证》证实，予以确认。吴光日主张，其母亲买的房屋，其中一座1.53亩为吴连荣使用，另一座1.03亩为吴光日使用，虽然没有分家析产的书面证据反映，但依据其母亲与苏某与林李成签订的买卖契约及吴连荣的胞妹吴贵飞在二审庭审中陈述，该房屋从1979年至现在一直由吴光日使用的事实，及徐闻县房地产管理局在1988年6月5日就给予吴光日颁发了粤房字第××号《房屋所有权证》，吴连荣并没有提出书面异议的证据，吴光日、李某、吴志辉和吴志雄才于2007年5月12日将该地作为宅基地分为三块地申请办证。徐闻县房管局接收吴光日等人的申请书、居委会出具的土地来源证明、房管局颁发的《房产证》及吴光日、李某女儿吴某乙放弃该宗世居地使用权的《放弃书》等证据进行书面审查后，于同年8月1日才注销no××94号房产证，并将该土地分为三块登记后进行了公告，在公告期限内，没有任何人提出异议，便于2007年9月3日给吴光日、吴志辉、吴志雄和李某分别颁发了徐国用（2007）第537号、第538号和第539号《国有土地使用证》。从以上事实和证据反映，办证所涉土地权属来源不存在不清的情形。虽然居委会出具的土地来源证明上，将吴光日不是独生子，却载明其为“祖父唯一独生子女继承祖父遗留下的世居地”存在瑕疵，但该瑕疵不是徐闻县人民政府行政行为所为，且该瑕疵不能对抗吴光日等人在该宅基地上使用了几十年的事实以及吴连荣的姐姐吴贵飞陈述的事实。虽然吴连荣在本院再审中提供了徐闻县纪律检查委员会调查其买地的材料，主张该地由其购买，但该调查材料未有徐闻县纪律检查委员会盖章，内容亦未反映由其付款。因此，原审认定徐闻县人民政府颁证行为正确并无不当。
此外，吴连荣在本院再审中还主张徐闻县人民政府在发证之前，其已向房管部门的领导提出异议和在原审中均表明在地籍表上界址栏签名是虚假的，但吴连荣并未提供相关部门认可的书面证据及对地籍表上界址栏上吴连荣签名鉴定为假的证据。倘若该案存在继承和分家析产关系纠纷，亦不属于本案的法律关系调整的范围。据此，吴连荣申诉理由不成立，本院再审不予支持。
综上所述，徐闻县人民政府在颁发给吴光日的土地证时，虽在审查居委会出具的土地来源证明时，将吴光日不是独生子，却载明为独生子有瑕疵，但并不影响本案的处理。原审适用法律和处理正确。检察机关抗诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、最高人民法院《关于﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条第一款之规定，判决如下：
维持广东省湛江市中级人民法院（2010）湛中法行再字第2号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 严加武
审 判 员 郑丽容
代理审判员 晏 鹏
二〇一四年八月二十八日
书 记 员 任 敏