安徽省阜阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）阜行终字第00085号
上诉人（原审原告）：于中方。
被上诉人（原审被告）：界首市公安局，住所地界首市中原路，组织机构代码00316788-5。
法定代表人：江利国，该局局长。
委托代理人：许刚丰，该局法制大队民警。
委托代理人：张华林，该局新马集派出所所长。
上诉人于中方因治安行政处罚一案，不服安徽省界首市人民法院于2014年8月7日作出的（2014）界行初字第00008号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年10月29日公开开庭审理了本案，上诉人于中方、被上诉人界首市公安局的委托代理人许刚丰、张华林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
于中方向一审法院诉称：2014年3月2日上午，北京市公安局让各地政府将在京信访人员接回解决问题，于中方被界首市驻京人员从久敬庄分流中心接出。2014年3月3日下午，于中方被带回界首送到一个派出所审讯。界首市公安局以于中方2014年1月30日在北京中南海附近扰乱了公共秩序为由，对于中方作出行政拘留十日处罚，把于中方送到界首市拘留所拘留，并将于中方的信访材料收走。于中方认为，界首市公安局认定于中方在中南海附近扰乱了公共秩序没有事实依据。为此，依法提起行政诉讼，请求撤销界首市公安局对于中方作出的界公（新马集）行罚决字（2014）0154号行政处罚决定；案件受理费由界首市公安局负担。
一审法院经审理查明：2014年1月26日17时至1月27日17时，于中方到府右街进行非正常上访，被中共安徽省委办公厅信息处安徽信息要情专报［第129期］予以通报。2014年1月30日，于中方又到中南海周边非信访接待场所信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获给予训诫处理。2014年3月2日，于中方又到北京上访，被北京市公安机关查获后送至久敬庄分流中心。当日，界首市在京接访人员到久敬庄分流中心将于中方接出。2014年3月3日，于中方被接回界首。界首市公安局经立案、调查、处罚告知、审批等程序，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，于2014年3月3日对于中方作出界公（新马集）行罚决字（2014）第0154号公安行政处罚决定，对于中方行政拘留十日。
一审法院认为：于中方的违法上访行为虽然发生在北京市，但根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，由于于中方的居住地和户籍所在地均在界首市，因此界首市公安局对于中方违法上访的行为具有管辖权，并具有作出被诉具体行政行为的主体资格。于中方称界首市公安局不具有管辖权和不具有主体资格的请求，不予支持。公民、法人和其他组织虽可以通过信访渠道反映其信访事项的请求，但在信访时应依照法律、法规的规定进行，必须自觉维护社会公共秩序和信访秩序。于中方到北京中南海周边地区非正常上访的行为已经扰乱了重点地区公共场所正常秩序，且情节较重。界首市公安局对此依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对于中方处以行政拘留十日的处罚，并无不当。于中方认为自己的行为没有扰乱公共场所秩序，不应给予行政处罚的主张，缺乏事实和法律依据，不予采信。界首市公安局对于中方作出行政处罚的处理程序符合《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，程序合法。综上，界首市公安局对于中方作出的被诉具体行政行为所认定的事实清楚，程序合法，适用法律正确。于中方要求撤销界首市公安局对其作出的公安行政处罚决定的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持界首市公安局对于中方作出的界公（新马集）行罚决字（2014）第0154号公安行政处罚决定。案件受理费50元，由于中方承担。
于中方上诉称：1、于中方的经常居住地在北京，信访行为发生地也是在北京，因此户籍所在地的界首市公安局无权对其进行处罚。2、于中方在北京正常信访期间并没有实施任何扰乱公共秩序的行为，不应对其予以行政拘留。综上，界首市公安局对于中方作出的处罚决定错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销界首市公安局对其作出的处罚决定。
界首市公安局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
界首市公安局向一审法院提供的证据有：第一组证据：1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条：县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。第九十一条：治安管理处罚由县级以上公安机关决定，其中警告、五百元以下的罚款由公安派出所决定；2、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。该组证据证明界首市公安局具有作出被诉具体行政行为的主体资格。第二组证据：1、于中方的陈述和申辩；2、北京市公安局西城分局（2014）第201401300065号训诫书：2014年1月30日，于中方因到中南海周边信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获给予训诫；3、2014年1月27日，中共安徽省委办公厅信息处安徽信息要情专报［第129期］通报1月26日17时至1月27日17时，界首市于中方到府右街进京非正常上访；4、于中方所带的信访材料；5、于中方的户籍证明。该组证据证明于中方扰乱公共场所秩序的违法行为存在。第三组证据：1、受案登记表；2、询问调查笔录；3、行政处罚告知笔录；4、行政处罚审批表；5、作出行政处罚决定。该组证据证明界首市公安局对于中方作出的具体行政行为处理程序合法。第四组证据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。该组证据证明界首市公安局对于中方作出的具体行政行为适用法律正确。
于中方向一审法院提供的证据有：第一组证据：1、于中方身份证；2、界首市公安局界公（新马集）行罚决字（2014）0154号行政处罚决定书。该组证据证明于中方具有诉讼主体资格。第二组证据：1、2014年6月19日北京市公安局西城分局政府信息公开接待室西城公安分局（2014）第2276号登记回执；2、2014年7月8日北京市公安局西城分局政府信息公开接待室西公（2014）第2314号政府信息不存在告知书。该组证据证明于中方在北京没有违法行为。没有北京公安机关移交界首市公安局对于中方处理的手续和材料。界首市公安局无权对于中方在北京的行为进行认定，只有北京市公安局查明事实后才可以对于中方作出处罚。
经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，应予以确认。依据采信的证据，二审查明的事实与一审查明的事实无异。
本院认为：本案的争议焦点为界首市公安局对此案是否有管辖权；界首市公安局对于中方作出的处罚决定认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确。一、关于管辖权问题：虽然于中方的违法上访行为发生在北京市，但根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，由于于中方的居住地和户籍所在地均在界首市，因此界首市公安局对于中方违法上访的行为具有管辖权。二、关于事实认定问题：界首市公安局对于中方的询问笔录、安徽信息要情专报［第129期］通报、北京市公安局西城分局府右街派出所（2014）第201401300065号训诫书等证据相互印证，足以认定2014年1月30日以来于中方携带信访材料多次到北京中南海附近违法上访的事实。三、关于于中方的违法上访行为是否扰乱了公共秩序的问题：《信访条例》第六条第二款规定：“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构。”第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。因此，于中方反映问题应该去专门的信访接待场所。中南海是党和国家重要国家机关办公的地方，并非信访接待场所。于中方去中南海违法上访的行为扰乱了该地区的秩序，依法应予处罚。界首市公安局对于中方作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。于中方的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人于中方负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陶 善 义
代理审判员 杨 柳
代理审判员 吕 洁
二〇一四年十一月四日
书 记 员 周海龙（代）
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定可以上诉。