河南省郑州市中原区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中行初字第98号
原告金源，男，1972年12月18日出生，汉族。
委托代理人张兵涛，河南元慧律师事务所律师。
委托代理人党燕丽，河南元慧律师事务所律师。
被告郑州市国土资源局，住所地郑州市。
法定代表人刘维德，职务局长。
委托代理人夏四才，郑州市国土资源局高新区分局副局长。
委托代理人张素敏，河南荟智源策律师事务所律师。
原告金源不服被告郑州市国土资源局行政答复，向本院提起行政诉讼。本院于2015年3月24日受理后，于2015年3月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月29日公开开庭审理了本案。原告金源及其委托代理人张兵涛、党燕丽，被告郑州市国土资源局的委托代理人夏四才、张素敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告金源诉称：1993年，郑州市高新技术开发区金水电线厂与大里村委会签订合同，约定郑州市高新技术开发区金水电线厂取得刘庄村北土地7.31亩的使用权，由金某使用其中1亩。合同签订后，原告及其父亲金某按照合同约定交纳了土地使用费并创办了家具厂。创办家具厂以后至原告父亲去世之前，原告及其父亲曾多次向被告申请土地使用证。原告父亲金某去世以后，原告也多次向被告申请办理土地使用证，并且按照被告的要求提交了相关材料和交纳了相关办理费用，但是被告迟迟不予办理，直到2014年12月18日才指示其派出机构高新技术开发区国土资源分局作出不予办理的答复。原告提起诉讼，请求人民法院撤销不予办理土地使用证的答复，判令被告重新予以答复。
原告金源向本院提供了以下证据：1、金源的身份证、户口本复印件，个体工商户营业执照，个体工商户申请歇业登记表、金永富遗体火化证明及户口本复印件，用以证明原告为本案适格的主体；2、征地合同书，用以证明原告土地权属来源；3、（93）建管（许）字第419号建筑许可证，用以证明原告与郑州市高新技术开发区金水电线厂同时取得建筑许可证，获准在该地块上建设房屋；4、NO.0000947收据、NO.0515110收据存根、NO.0004951收据存根，用以证明1997年11月26日原告以金源家具厂的名义向被告交纳了用地申请表款及图纸资料手续费2050元，向石佛镇规划建设环保所交纳航测图工本费200元，1998年1月25日原告向大里村交纳土地补偿金5000元；5、郑州市土地管理局定界图，用以证明被告于1999年12月20日出具国土测字（1999）第525号定界图，该图显示原告使用土地为（99）524号，土地位于大里村东雪松路西，与郑州市第二电缆厂使用的土地属征地合同中同一块土地，与征地合同书中土地位置相符，郑州市第二电缆厂在土地定界后不久即取得了土地使用证；6、NO.0103270、NO.0103272号河南省行政事业性收费及罚没收入专用票据及NO.0000357郑州市罚款缴款通知书、NO.0115189河南省罚没款统一收据，用以证明被告曾向原告征收征地管理费，要求被告清查补办土地使用证；7、2014年2月13日的申请书、国内邮件特快专递邮件详情单，用以证明原告以特快专递的方式向被告申请办理土地使用证；8、豫国土资复（2014）5号行政复议决定书，用以证明复议机关责令被告在法定期限内作出答复；9、郑政办文（1996）119号、郑政办文（1996）92号文件，用以证明即使原告的用地属于违法用地，根据该两份文件的规定，原告已取得建筑许可证，且土地利用效益显著，与城市建设无重大矛盾，符合办理土地使用证用地条件，被告应予补办手续；10、郑州市国土资源局高新技术开发区分局于2014年12月18日作出的《关于对金源申请办理土地使用证的答复》，用以证明郑州市国土资源局高新分局答复原告，称原告所申请地块属非法占地，申请补办没有依据，不予办理。11、原告申请本院调取的郑州市土地管理局设定登记（出让）郑州市第二电缆厂档案材料，用以证明郑州市金水电线厂更名为郑州市第二电缆厂，郑土测字（1999）525号定界图平面图都显示原告成立金源家具厂，所占土地面积即（99）524号的编号，原告方也提交了土地申请书和征地合同书等文件，被告没有履行其相应的职责，为原告办理土地使用证；12、金冠元于2013年12月4日出具的证明，用以证明涉案土地的位置。
被告郑州市国土资源局辩称：一、我局《关于对金源申请办理土地使用证的答复》系对豫国土资复（2014）5号行政复议决定书的履行，系经我局对原告所述情况进行调查后做出的回复。我局作出该答复后向原告发送了该答复，如原告认为被告拖延履行复议决定，其应向行政复议机关或者有关上级行政机关提出。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款、第三款的规定，县级以上人民政府是确认建设用地使用权的主体，并以其名义核发土地使用证，原告应向县级以上人民政府提起颁证申请。根据《土地登记规则》（1996年2月1日起施行）第二十五条、二十六条及《土地登记办法》（2008年2月1日起施行）第二十七条、三十三条规定，原告应当持土地出让合同或政府批准用地文件办理土地登记，取得土地使用证，原告并未向我局提交上述文件。三、1991年《土地管理法》的规定，农村承包经营户、个体工商户从事非农业生产经营活动，应当利用原有宅基地，确需另外使用集体所有土地的，应当向土地所在的村集体经济组织或向农民集体经济组织提出用地申请，由县级以上地方人民政府根据规定批注的权限批准。根据上述规定，原告虽与大里村委会签订了使用土地的合同，但其并未经有权政府批准。四、申请人所申请的地块属非法占地，且不符合《郑州市人民政府办公厅关于全市开展清查处理违法用地工作的通知》（郑政办文（1996）92号）、《郑州市人民政府办公厅关于清查处理违法用地若干问题的通知》（郑政办文（1996）119号）规定的清查处理要求，故经有关机关依法处罚后，未予补办用地手续。
被告郑州市国土资源局于2015年4月7日向本院提供了以下证据：1、豫国土资复（2014）5号行政复议决定书；2、郑政办文（1996）92号文件；3、郑政办文（1996）119号文件。
被告提供的法律依据：1、河南省人民政府办公厅关于停止执行省政府及省政府办公厅部分涉及企业文件的通知；2、郑州市人民政府关于停止执行部分规范性文件的通知；3、豫土（1996）239号文件。用以证明豫政（1996）61号文已于2002年12月31日被停止执行，郑政办文（1996）119号也于2002年4月30日被宣布失效，失效的原因是阶段性工作已结束。
经庭审质证，对被告提供的证据，原告的质证意见如下：证据1无异议；证据2、3真实性无异议。对依据的真实性均无异议。但对证明目的有异议。被告称是阶段性工作有时间节点要求，但在该时间阶段内原告从未停止过申请，并在此期间，原告一直缴纳清查费用。原告从未接到被告开始办理到不能办理的通知，被告工作的不履行导致原告无法拿到土地使用证。被告称不能以个人名义办理不符合法律规定，在郑州市土地管理局定界图中，也明确显示原告所占有土地编号和面积，现被告不以该定界图为依据给原告办理相应的土地使用证，不符合法律规定。
对原告提供的证据，被告对其真实性均无异议。证据1，证明目的有异议，个体工商户营业执照显示经营者为金源的郑州高新区金源家具厂成立于2005年7月，组织机构代码证显示有限期是2006年10月，与征地协议无关；证据2是村委会与金水电线厂签订的，在没有报政府批准前，涉案土地没有被征收；证据3建筑许可证显示的是民房，权利人是金永富个人，不符合用地主体的要求；证据4、6即使是原告在办理土地手续中产生的费用，但由于没有与被告签订土地出让合同，没有缴纳土地出让金，没有政府用地批文，依法不能证明原告符合办理土地登记的条件；证据5定界图证明土地是郑州市第二电缆厂；证据7、8真实性无异议；证据9证明用土者必须是单位，且是阶段性的工作；证据10无异议；证据11中的2-6、10-12、14、15、17、19、20是办理土地登记所必须的条件，郑州市第二电缆厂都有，而原告一直到现在也没有提供；证据12不能证明涉案土地经过征收，没有经政府批准。
综合以上质证意见，原告、被告提供的证据，本院结合庭审质证意见综合予以采纳。
根据上述有效证据，本院认定以下事实：2014年2月13日，原告向被告邮寄了申请书一份，要求被告为其办理土地使用证。被告收到原告的申请后未作出答复。原告于2014年2月26日向河南省国土资源厅提起行政复议申请，要求郑州市国土资源局为原告办理土地使用证。河南省国土资源厅经审理，于2014年5月28日作出豫国土资复（2014）5号行政复议决定，责令郑州市国土资源局在法定期限内作出答复。2014年12月18日以郑州市国土资源局高新技术开发区分局的名义作出了《关于对金源申请办理土地使用证的答复》（以下简称《答复》）。该答复的主要内容为：“郑州高新区大里村金源申请办理土地使用证事宜，我局按照省国土厅行政复议决定书（豫国土资复（2014）5号）、郑州国土局局长办公会会议纪要（郑国土资会纪（2014）93号）的要求，答复如下：一、县级以上人民政府是确认建设用地使用权的主体，并核发土地使用证，我局作为被申请人不适合。二、申请人应当持出让合同或政府批准用地文件办理土地登记，取得土地使用证，申请人并未向我局提交上述文件。三、申请人所申请地块属非法占地，且不符合《郑州市人民政府办公厅关于在全市开展清查处理违法用地工作的通知》（郑政办文（1996）92号）、《郑州市人民政府办公厅关于清查处理违法用地若干问题的通知》（郑政办文（1996）119号）规定的清查处理要求，故经有关机关依法处罚后，郑州市政府未予补办用地手续。四、目前有关申请土地手续的补办没有依据，高新区国土分局不予办理。”该《答复》加盖的是郑州市国土资源局高新技术开发区分局的印章。原告不服，起诉来院。
另查明，郑州市国土资源局高新技术开发区分局是郑州市国土局的派出机构。
本院认为：郑州市国土资源局高新技术开发区分局是郑州市国土局的派出机构。郑州市国土资源局高新技术开发区分局在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以其名义作出的行政行为，当事人不服的应当以郑州市国土资源局为被告。本案中，《答复》中加盖的是郑州市国土资源局高新技术开发区分局的印章，原告对《答复》不服向人民法院提起行政诉讼，郑州市国土资源局是本案适格的被告。
原告因要求被告郑州市国土资源局为其办理土地使用证，于2014年2月13日向被告邮寄了申请书。被告收到原告的申请后未作出答复。原告于2014年2月26日向河南省国土资源厅提起行政复议申请，要求郑州市国土资源局为原告办理土地使用证。河南省国土资源厅经审理，于2014年5月28日作出豫国土资复（2014）5号行政复议决定，责令郑州市国土资源局在法定期限内作出答复。郑州市国土资源局应当按照上述复议决定的要求针对原告的申请在法定期限内作出答复。郑州市国土资源局没有作出答复，而以其派出机构郑州市国土资源局高新技术开发区分局的名义作出了《答复》。虽然所作《答复》的法律后果由被告承担，但是所作行政行为的主体错误，《答复》的内容亦不符合上述复议决定的要求。以郑州市国土资源局高新技术开发区分局的名义作出的《答复》缺乏法律依据，依法应予撤销。鉴于撤销后，原告所申请事项仍需作出处理，应当判决被告针对原告的申请作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、撤销2014年12月18日以郑州市国土资源局高新技术开发区分局的名义作出的《关于对金源申请办理土地使用证的答复》；
二、责令被告郑州市国土资源局于本判决生效后三十日内对原告金源的申请作出行政行为。
案件受理费50元，由被告郑州市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 铁莹莹
人民陪审员 于俊霞
人民陪审员 潘桂花
二〇一五年六月十九日
书 记 员 王海莉