贵州省清镇市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔0181行初30号
公益诉讼人：贵阳市云岩区人民检察院，住所地：贵州省贵阳市云岩区南垭路**号。
法定代表人：蔡明，该院检察长。
委托诉讼代理人：张挺，该院员额制检察官，代理权限为特别授权代理。
委托诉讼代理人：帅德慧，该院员额制检察官，代理权限为特别授权代理。
被告：贵阳市国土资源局云岩区分局，住所地：贵阳市云岩区飞山街89号。
法定代表人：杨镕，该局局长。
委托诉讼代理人：ＸＸ高，贵州北斗星律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
公益诉讼人贵阳市云岩区人民检察院（以下简称云岩检院）诉被告贵阳市云岩区国土资源局云岩区分局（以下简称云岩区国土局）履行法定职责一案，本院于2016年11月9日立案后，因云岩区国土局对案件涉及的十余家非法打砂厂作出了行政处罚决定书，但尚未生效，故本院于2016年11月28日作出中止诉讼的行政裁定。本院于2017年恢复本案审理后，依法组成合议庭，于2017年6月19日在本院公开开庭审理了本案。公益诉讼人云岩检院的委托诉讼代理人张挺、帅德慧，被告云岩区国土局的法定代表人杨镕及委托诉讼代理人ＸＸ高到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人云岩检院向本院提出诉讼请求：1、请求判令被告对云岩区大凹村、杨惠村等十余家非法打砂厂怠于履行职责的行为违法；2、请求判令被告依法履行土地监管职责。事实和理由：2008年云岩区行政区划调整前，大凹村、杨惠村即已经存在数家违法打砂厂。行政区划调整后至今，违法打砂厂已发展为十余家，大部分系本地村民集资开办，小部分为外来人员租用村民土地开办，生产方式均为来料加工打砂，无开山打石行为。该十余家打砂厂未在国土部门办理相关手续，非法占用农用地打砂，违法占用面积最大9.22亩，最小0.6亩（占地面积五十余亩），其行为严重违反国土资源管理法律法规规定，应依法予以责令停产、没收或拆除地上建筑物和相关设施，并恢复土地原状。2014年5月，公益诉讼人在开展生态保护检察工作中依职权发现上述违法打砂厂违规占用农用土地打砂的行为。2014年5月26日，云岩检院向被告发送云检民行督字（2014）1号-12号督促令，督促被告测绘违法打砂厂面积并绘制地图，确认土地性质；同年11月6日，云岩检院向被告发送云检生保督（2014）6号-9号督促令，督促被告责令违法生产的打砂厂停止擅自改变土地性质的违法行为，限期恢复原状。2015年11月13日，云岩检院向被告发送云检生保督（2015）182号-202号督促令，督促被告责令打砂厂停止违法行为，限期恢复原状。2016年4月19日，云岩检院再次向被告发送云检民（行）行政违监[2016]52010200002号检察建议书，建议被告1、限期拆除非法打砂厂的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、对非法打砂厂直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；3、非法打砂厂逾期不履行行政决定的，申请人民法院强制执行。在收到上述督促令及检察建议书后，被告至今未履行依法查处违反国土资源法律法规的打砂厂，回复云岩检院除对相关该批打砂厂开展约谈工作，下达责令停止国土资源违法行为通知书和行政处罚决定书外，履职延迟、消极。
云岩区金惠社区大凹村、杨惠村存在的非法打砂厂，均未取得被告的相关行政认可，属于非法开设，违规占用农用地，严重违反国土资源管理法律法规，破坏国土资源管理秩序，村民纷纷效仿建立违法打砂厂，呈越来越多之势。生产过程中产生的粉尘、噪音严重污染空气质量，粉尘洒落在周边树木上，导致树木枯死，损害周边生态环境，给周围村民身心造成严重损害，损害国家和社会公共利益。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十六条之规定，云岩区国土局应当依职权对云岩区大凹村、杨惠村等地违反土地利用总体规划，未经批准擅自将农用地改为建设用地，用于无证违法打砂厂兴建和生产的行为进行查处，责令相关当事人停止生产、没收或者限期拆除地上建筑物和其他设施，恢复土地原状。但被告自2014年以来一直未正确、有效履行职责，原告依职权多次向被告发出督促令和检察建议后，仍未有效履行该职责，相关打砂厂仍违法占用农用地打砂生产，造成云岩区大凹村、杨惠村正常的国土资源管理秩序和社会公共利益受到损害。故原告特向法院提起公益诉讼诉请如前，请依法裁判。
公益诉讼人为证明其主张，向本院提供了以下证据：第一组，贵州省人民检察院关于《关于提请批准云岩区人民检察院拟对贵阳市国土资源局云岩区分局提起行政公益诉讼案件的请示》的批复、贵阳市人民检察院关于《关于提请批准云岩区人民检察院拟对贵阳市国土资源局云岩区分局提起行政公益诉讼案件的请示》的批复，用于证明公益诉讼人主体资格合法；第二组，本案涉及的十余家砂厂图片资料及影像资料光盘一张，证明十余家砂厂占用大凹村、杨惠村集体土地开设打砂厂的事实；第三组，原告向被告发出的云检民行督字（2014）1号-12号督促令、云检生保督（2014）6号-9号督促令、云检生保督（2015）182号-202号督促令、云检民（行）行政违监[2016]52010200002号检察建议书、贵阳市国土资源局云岩区分局关于云检民（行）行政违监[2016]52010200002号检察建议书办理情况的回复，证明被告在收到原告向其发出的三份督促令、一份检察建议书后并未有效履行该职责以及本案已经经过公益诉讼诉前程序；第四组，贵阳市机构编制委员会的筑编发[2011]73号批复，证明实行云岩区国土局主要职责中包含对乡（镇）人民政府及国土资源所执行和遵守国土资源法律法规情况进行监督检查，对违反国土资源法律法规的行为进行查处，被告执法监察大队与内设法规监察机构合署办公，为贵阳市国土资源局云岩区分局的执法监察机构，履行辖区内国土资源执法监察业务工作的职责。第五组，涉案十二家打砂厂的贵州第一测绘院宗地图复印件各一份，共十二份，涉案十二家打砂厂的贵阳市土地利用总体规划图、贵阳市云岩区土地利用现状图彩印件各一份，共十二份，电费缴纳情况复印件，证明涉案十二家打砂厂系违法占用农用地进行生产，被告未有效履行职责，相关打砂厂仍违法占用农用地打砂生产的事实。
被告云岩区国土局对公益诉讼人提交的证据均不持异议，辩称，一、被告前期多次对违法占地打砂厂下达了责令停止违法行为通知书，并向政府汇报、积极履职监管职责；二、云岩区人民政府曾拟组织各部门联合执法，对非法打砂厂关停，但因种种原因未实施；三、被告对大凹村、杨惠村违法占地来料打砂厂从2012年已开展调查工作，由于违法占地当事人拒不配合调查取证，而被告没有强制权，不能测量违法占地，导致案件查处受阻。为此，被告分别于2012年5月9日、2013年4月1日、2014年6月13日向区政府上报强制关停方案。直至2014年5月31日，在社区、区检察院的配合下才完成了12个打砂厂违法占地的测量勘界，但仍然遭到对方拒绝配合调查，由于该类打砂厂多为村民多人合股开办，未办理企业注册登记，拒绝约谈调查，致被告方不能确定违法占地人员或单位，案件查处一直受阻，经被告和社区大量说服教育工作，直到2016年5月中旬才完成12个打砂厂的调查取证工作，被告于2016年10月26日前对12家调查取证完毕，并已按程序下达了《行政处罚决定》。在法定期限内被处罚人不申请行政复议又不提起行政诉讼，拒不履行处罚的，被告将申请人民法院强制执行。综上，被告早在2012年就开展了违法打砂厂的查处工作，而区检察院是后来在2014年5月开展生态保护检察工作中才发现违法占地行为的，被告在接到区检察院下达的督促令、建议书后，都按要求积极开展了实际工作，并将工作情况给区检察院进行了回复。不存在原告起诉书中所称的“被告至今未履行依法查处违反国土资源法律法规的打砂厂”、也不存在“履职延迟、消极”的情况，原告起诉书中一直强调“自2014年以来一直未正确、有效履行职责”，被告认为起诉书的这一判决和所下的结论并不客观，只要被告依法履行了职责，对相关违法打砂厂进行过查处，就证明被告是作为的，至于作为后的最终效果如何，这涉及到多部门的联运、配合问题，并不是被告所能够控制驾驭的。另外，在本案受理后，清镇市人民法院生态保护法庭向云岩区人民政府发出了司法建议，建议政府牵头组织关停，区政府高度重视，在今年已组织相关部门联合行动，将涉案的10余家打砂厂全部关停。并认为在被告履行了行政管理职责的情况下，公益诉讼人的第一项诉请与第二项诉请是存在矛盾的。
被告云岩区国土局在举证期内向本院提交了以下证据：第一组证据：黔委厅字[2009]84号文件，证明对加工矿产品的场所由县级政府组织取缔，并由工商部门进行处罚，说明不是哪一个部门能够取缔而是要多部门联合进行取缔。公益诉讼人对证据的真实性、合法性不持异议，但认为该文件适用的范围和本案没有关系，也不能证明被告已履行了行政管理职能；第二组证据：责令停止国土资源违法行为通知书，总共是十四份。公益诉讼人认为被告仅仅是责令停止，没有进行处罚，没有正确履行职责；第三组证据是关于请予批准《强制关闭2011年度土地卫片执法中非法占地的打砂厂。公益诉讼人对该份证据没有异议，但认为并不能证明被告正确履行职责，提交给政府的方案并没有落实，也没有进行行政处罚；第四组证据：大凹村委会的报告，证明砂石厂系当地村名创办，并用于谋生，关停砂石厂会造成社会不稳定因素；合作协议、村名联名写的报告，证实国土局当时告知了村里拟关停的事宜。公益诉讼人认为这只是表明被告对打砂厂的态度，国土局应该进行查处，不能因为报告书的申请而改变；第五组证据：云岩贵中公司《关于大凹村在非法用地上办理砂厂斌要求赔偿的报告》；云岩区人民政府公文处理签，证明大凹村向贵中公司报告后，贵中公司向区政府报告，希望改变土地性质和用途。公益诉讼人认为该组证据和行政履行职责没有关系；第六组证据：关于请予批准执行《强制关闭2012年度土地卫片执法检查大凹村燕子岩、何万英、何万琴非法占地打砂厂的工作方案（代拟稿）的请示）》、2013年5月份责令停止国土资源违法行为通知书，证明被告向区政府再次报告强制关闭砂厂的方案，方案非常的全面、具体，证明被告已经把有关工作做在前面，不存在行政不作为。公益诉讼人认可被告做了一些工作，但没有做行政法意义上的工作，对相对人只是通知而不是行政处罚；第七组证据，关于对云创模通知[2013]8号文件调查情况汇报，证明向区委、区人大、区政府、区政协、区纪委、区督办督查局、区创模办报告，11家砂厂的无证经营情况并提出了关停的处理建议。公益诉讼人对该份证据的真实性不持异议，认为国土局应在自己的职责范围内履行职责；第八组，云岩区人民检察院督促令云检民行督字（2014）01-12号，宗地图12份，证明云岩区检察院督促国土局对违法打砂厂面积测绘，确认土地性质。公益诉讼人没有异议；第九组，2014年6月13日关于请予对大凹村12家打砂厂、砖厂进行关停的请示，证明被告再次向区政府建议关停。公益诉讼人无异议；第十组，2014年6月13日云岩区检察院的督促令。云岩区检察院要求国土局责令打砂厂停止违法行为，限期恢复原状。之后被告在2014年12月8日给区检察院回复，载明了相对方没有配合工作的情况并已经将情况向区政府进行汇报。公益诉讼人对真实性没有异议，认为不能达到被告证明目的；第十一组，2015年的云检生保（2015）182-202号，2016年4月份的[2016]5201020002号检察建议书，证明被告在2015年对王明和李发明的打砂厂下达了责令通知书，并对该检察建议书也做了回复。公益诉讼人对真实性没有异议，认为正因为被告一直没有履行职责，然后公益诉讼人才一而再再而三的下发督促令；第十二组证据：2016年10月25日的情况汇报；2016年10月31日对检察院的督促令进行回复。公益诉讼人没有异议，认为检察建议书明确告知被告在发出后1个月后履行职责，而被告没有按要求履职，所以才形成诉讼；第十三组证据：贵阳市云岩区人民法院的行政裁定书，证明被告方已经对涉案的打砂厂进行了行政处罚并向法院申请强制执行。公益诉讼人没有异议；第十四组证据：清镇市人民法院的司法建议书和云岩区人民政府的公文处理签、七部门在2017年2月份发出的通告以及取缔以后的照片22张，证明在清镇市人民法院的推动下，云岩区政府高度重视，七部门联合取缔并对砂石厂进行覆盖，相关违法行为已经完全消除。公益诉讼人无异议。
本院对上述证据认证如下：公益诉讼人及被告提供的证据真实、合法且具有关联性，本院均予以采纳。
经审理查明，由于历史原因，在云岩区大凹村、杨惠村存在多家来料加工的打砂厂，这些砂厂未办理工商、国土占用等手续，一直违规进行生产，占用了当地的土地资源，打砂产生的粉尘、噪声也对周边环境造成了污染。从2010年起至2013年期间，被告云岩区国土局发现这些未办理土地使用手续占地打砂的情况后，先后对相对人发出了《责令停止违法行为通知书》，责令相对人停止占地违法行为，听候处理。但由于相对人不配合，被告未能对各相对人占地情况进行测绘，因而对这些占地行为均未立案进行查处。期间，被告向区政府汇报过相关情况并报请关停，但因多种原因，未能实施。公益诉讼人云岩检院发现上述砂厂占地情况后，分别于2014年5月、11月、2015年11月三次向被告发出了督促令，督促被告对涉案砂厂进行测绘并责令停止违法行为，恢复原状。在收到云岩检院的督促令后，被告在相关部门的配合下，对涉案打砂厂占地面积进行了测绘，并再次向区政府报请对12家打砂厂进行关停，同时，又对部分打砂厂下达了停止违法行为通知书，并将相关情况向公益诉讼人进行了回复。2016年4月19日，公益诉讼人向被告发出检察建议书，建议被告对涉案砂厂进行处罚并申请法院强制执行。2015年5月，被告对涉案打砂厂进行了约谈，并启动处罚程序，于2016年10月对燕子岩打砂厂王先勋等12家打砂厂进行了行政处罚，对各违法行为人作出了没收非法占用土地上的建筑物和其他设施，或拆除在非法占用的土地上新建的违法建筑、恢复土地原状等不同的行政处罚决定，该处罚决定生效后，被告已向云岩区人民法院申请强制执行。2016年11月，公益诉讼人云岩检院认为被告一直未正确、有效履行职责，大凹村、杨惠村打砂厂违法占用农用地打砂的情况持续存在，且越来越多，造成国土资源管理秩序和公共利益受到损害，故向本院提起行政公益诉讼，并提出如前诉请。
另查明，涉案部分砂石厂占用的土地系旱地、林地，不符合土地利用规划，部分砂石厂占用的土地符合土地利用规划，但均未办理土地使用手续。占地面积最大的为9.22亩，最小的为0.6亩。鉴于这些砂厂的存在时间较长，且涉及多个部门，本院受理案件后，于2017年1月向云岩区政府发出司法建议书，建议区政府牵头组织相关部门对占用土地的打砂厂进行整治、关停，并引导村民转产，防止反弹。云岩区人民政府组织了相关部门联合行动，已取缔了违法占地的砂石厂。鉴于涉案的砂石厂已经关停，公益诉讼人认为被告已经履行了行政监管职责，其第二项诉讼请求已经实现，故当庭撤回了该诉讼请求。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，在发生非法占用土地情况时，县级以上土地主管部门应当履行行政管理职责，对违法行为进行查处。本案所涉及的大凹、杨惠两村均属云岩辖区，在该两村发生的非法占有土地行为，被告云岩区国土局负有行政管理职责，故云岩区国土局系本案适格被告。公益诉讼人贵阳市云岩区人民检察院发现被告存在怠于履职的情况，依照人大授权提起行政公益诉讼，符合法律法规及相关政策的要求。在本院受理案件后，云岩国土局履行了行政管理职责，积极向区政府报告并通过区政府协调了相关部门，取缔了涉案的打砂厂，消除了对环境的影响，公益诉讼人因此撤销了要求被告履责的诉请，符合法律规定，本院予以准许。关于公益诉讼人的第一项诉请，被告认为其在发现涉案的10余家打砂厂存在违法占地情况后，积极履行了行政管理职能，通知相对人停止违法行为，并报请区政府进行关停，但由于没有强制执行权，未能进入后续处罚程序。本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，对非法占用土地的行为，行政机关应当责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，或没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款，即公益诉讼人所称的行政法意义上的管理职责。而被告在发现这些违法行为后，在长达三年的时间里，虽向相对人送达了停止违法行为通知书，向区政府汇报，但未对违法行为进行立案查处，明显存在未依照法律规定履职的行为，换言之，也是一种怠于履行行政管理职能的行为。本院认为，被告是否具有强制执行权并不妨碍其对违法行为进行立案查处，其向区政府汇报也不能替代其应当履行的管理职责。故被告云岩区国土局认为其已积极履行了管理职责的辩论意见不能成立，本院不予采纳。至于公益诉讼人的两项诉讼请求是否存在矛盾，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”之规定，被告在案件审理过程中已经履行了行政管理职责，公益诉讼人已撤销了要求其履职的诉请，但其之前的确存在未依法履行职责的情况，故公益诉讼人要求确认被告在之前未依法履职行为违法的诉请与法律规定并无冲突，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，判决如下：
确认被告贵阳市国土资源局云岩区分局对贵阳市云岩区大凹村、杨惠村等十余家打砂厂违法占地行为未依法履行职责进行查处的行为违法。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。
审 判 长 罗光黔
审 判 员 杨孝元
人民陪审员 季 林
二〇一七年六月十九日
书 记 员 路 倩