山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁行终735号
上诉人（原审原告）张增华，男，1955年10月1日出生，汉族，住济南市历下区。
上诉人（原审原告）田秀萍，女，1955年13月13日出生，汉族，住址同上。
被上诉人(原审被告)济南市历下区人民政府，住所地济南市历下区解放东路99号。
法定代表人谢兆村，区长。
委托代理人于承凯，济南市历下区住房和城市建设局工作人员。
委托代理人程雅琼，山东元序律师事务所律师。
张增华、田秀萍因诉济南市历下区人民政府（以下简称历下区政府）房屋征收补偿决定一案，不服济南市中级人民法院（2017）鲁01行初1126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，向各方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明以下事实：原告所有的历下区××64号楼2单元201室，用途为住宅。济南钢铁集团总公司出具的职工购房结算表记载的该房载建筑面积85.29平方米，分摊建筑面积10.70平方米，位于济（历下）征字[2016]7号房屋征收决定征收范围内。2015年11月8日，以被征收人代表投票的方式选定了八家评估机构负责项目的征收评估工作，其中对原告的房屋进行评估的机构为济南北方同力地产评估有限公司。2016年4月13日，评估机构对原告的房屋作出分户评估结果，确定涉案房屋单价为10970.00元每平米，分户评估报告同时载明，“如对本评估报告有异议，请自收到报告之日起十日内向我公司提出书面复核评估申请”。房屋征收部门在直接送达和邮寄送达均未果的情况下，于2016年8月23日在报纸上进行了公告，送达公告上交代了对评估报告提出异议的权利和期间。异议期限内及至诉讼前，原告未向评估机构申请复核评估，亦未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。在补偿签约期限之内，原告未与房屋征收部门达成补偿协议。2017年5月17日，被告作出涉案房屋征收补偿决定，并于2017年5月18日送达给原告。
另查明，2016年4月6日，被告公告作出济（历下）征字[2016]7号房屋征收决定，征收范围：东至中央商务区西边界、西至规划路、南至政法学院、北至工业南路。具体门牌号为：××（济钢二区宿舍39号至79号楼及附属物、济钢医院二区分院、单身宿舍区等地上建筑）、90号、92号、92-1号、粮食局宿舍等。以上范围只包含国有土地部分，门牌包括旁门及副号；不包含海信都市阳光。补偿按《济南中央商务区安置区旧城改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）执行。选择货币补偿方式的征收补偿签约期限45天，具体时间为2016年4月16日至2016年5月30日；选择产权调换方式的征收补偿签约期限75天，具体时间为2016年6月18日至2016年8月31日。
再查明，《补偿方案》规定：“征收补偿方式包括货币补偿和产权调换。选择产权调换的，被征收人自行寻找过渡用房，过渡期限为30个月，房屋征收部门发放搬迁费和临时安置费。搬迁费和临时安置费等按房屋建筑面积计算，均为每平米22元，过渡期内每月临时安置费补贴，按被征收房屋建筑每平米6.6元计算。因产权调换房屋为待建房屋，被征收人需二次搬迁的，房屋征收部门按照上述标准支付二次搬迁费。因房屋征收部门的责任使被征收人延长过渡期限的，对自行解决周转住房的，从逾期之日起临时安置费增加一倍支付。被征收房屋和产权调换房屋价格以征收评估机构评估的价格为准（评估时点为征收决定公告之日）。被征收房屋和产权调换房屋评估价格由项目征收评估机构另行公示。被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到评估结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会书面申请鉴定。被征收人或者公有房屋承租人房屋装修部分的补偿金额由评估机构根据装修档次和成新评估确定，按评估价格进行补偿。被征收人或者公有房屋承租人在征收决定公告发布后，可向评估机构申请装修部分的评估。”
最后查明，被告作出济（历下）征字[2016]7号房屋征收决定以来，征收范围内绝大多数被征收人已经在签约期限内签订补偿协议。案外人李勇、王孝平等人，因认为济（历下）征字[2016]7号房屋征收决定违法，于2016年向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2016年7月12日作出（2016）鲁01行初361号行政判决，确认了上述房屋征收决定合法，驳回了李勇等人的诉讼请求。李勇等人不服上诉判决，提出上诉。山东省高级人民法院于2016年10月8日作出（2016）鲁行终1450号行政判决，维持了上述行政判决。上述生效判决另查明，“2015年11月，历下区房屋征收服务中心进行房屋被征收人摸底调查，对济（历下）征字[2016]7号房屋征收决定征收范围内房产的权属、建筑面积、房屋用途等情况进行了登记，并将摸底调查资料依法予以公示。”上述判决同时确认了《补偿方案》制定程序合法。
结合上述案件事实和相关法律规定，原审法院对原被告争议的焦点问题作如下阐述：
1、关于被告认定的实测面积。原审法院认为，被告为证明其认定的房屋实测面积正确，提交了房屋平面图，平面图载明房屋实测建筑面积85.29平方米，分摊建筑面积10.76平方米，结合“2015年11月，历下区房屋征收服务中心进行房屋被征收人摸底调查，对济（历下）征字[2016]7号房屋征收决定征收范围内房产的权属、建筑面积、房屋用途等情况进行了登记，并将摸底调查资料依法予以公示”的事实，确认被告认定的房屋实测面积正确。原告虽有对被告确定的房屋实测面积有异议，但未提交任何证据，对其异议不予支持。
2、关于评估机构的产生程序。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机决定等方式确定”。在本案预评估机构产生过程中，被征收人的协商选择权利得到了保障，被征收人代表投票符合多数决定原则。征收决定作出前选定预评估机构，是合理确定房屋征收补偿费，落实《征补条例》第十二条第二款关于“作出房屋征收决定前，房屋征收补偿费必须足额到位、专户存储、专款专用”要求的需要；房屋征收机关在征收决定作出后，充分听取了被征收人的意见，确定被征收人无异议后，才将预评估机构转为正式评估机构，体现了与被征收人协商选定的正式评估机构的理念，目前大部分被征收人已经签订了征收补偿协议，确认了评估机构选定的合法性。综上，对评估机构产生程序的合法性予以确认。
3、关于被告采用的评估结论。（1）关于评估结论是否正确。原审法院认为，评估机构依法产生后，依据房屋征收部门提交的摸底调查资料，结合评估专业知识出具分户评估报告，分户评估报告中有估价师签章和签字及注册号，载明了估价时点、评估依据、房屋基本情况等材料，确定的评估时点为房屋征收决定公告之日，符合《征补条例》第十九条第一款规定。评估报告还载明了被征收人提出异议的权利，来源与形式合法。分户评估报告作出后，房屋征收部门保障了原告的知情权和异议权利，原告一直未在行政程序过程中提出异议，原告怠于行使上述权利而在诉讼程序中对评估结论提出异议，并要求评估师出庭接受质询，对其异议不予支持。（2）关于评估报告的使用。原审法院认为，《征补条例》第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平……”。被告作出房屋补偿决定之时，相同区位商品房市场价格出现明显上涨，单纯按照征收决定公告之日的房屋价值进行货币补偿，明显不足以保障原告的合法权益，补偿决定中被告根据评估确定的市场价格作出货币补偿，同时按照低于被征收房屋单价的标准，对原告提供了同一区位的安置房屋，房屋建筑面积及套内面积均明显超过被征收房屋，并规定如原告未明确表示选择货币补偿的情况下，对原告实施产权调换，体现了公平对等补偿的原则。
4、关于安置房屋的权属。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定：“用于产权调换的房屋，应当符合下列规定：（一）符合国家和省规定的房屋建筑设计技术规范和标准；（二）符合国家和省规定的房屋质量安全标准；（三）产权清晰。”根据上述规定，原审法院对原告就安置房屋权属提出的疑虑予以理解。但鉴于房屋质量和产权应当在房屋验收后，先由行政主管部门予以认定，而涉案安置房屋仍处于建设过程中，产权证书的办理条件尚不具备，故原审法院认为，审查安置房屋是否符合法律规定、产权是否清晰的时机尚不成熟，该问题不属于补偿决定合法性的审查范围，而是属于补偿决定履行中的后续问题，被告应当根据上述法律规定和补偿决定中的承诺，为原告提供符合规定、产权清晰的调换房屋。
在对原被告争议焦点问题作出确认的基础上，原审法院对被诉房屋征收补偿决定的合法性作如下确认：
原审法院认为，涉案房屋已被济（历下）征字[2016]7号房屋征收决定征收，在签约期限内，原告与房屋征收部门未达成补偿协议，被告根据《征补条例》第二十六条第一款之规定，有权作出征收补偿决定。
涉案房屋用途为住宅，根据《征补条例》第十七条第一款和第二十六条第二款的规定，被告对原告的补偿应当包括：1、被征收房屋价值的补偿；2、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，并且被告对原告的补偿应当公平。
关于对搬迁、临时安置的补偿是否公平。原审法院认为，被诉补偿决定对搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限做出了明确规定，补偿项目、标准、数额和期限均符合依法制定的《补偿方案》的规定，体现了公平补偿原则，且不违反《征补条例》的规定，对于上述补偿项目的公平性予以确认。
关于对被征收房屋价值的补偿是否公平。原审法院认为，本案征收项目属于旧城改建项目，被告根据被征收房屋的实测面积，根据具有相应资质的房地产价格评估机构依法确定的评估价格，足额确定了货币补偿数额，并提供了改建地段的安置房屋，与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，保障了《征补条例》第二十一条赋予原告的选择货币补偿和房屋产权调换的权利。被诉房屋征收补偿决定提供的安置房屋建筑面积及套内面积均明显超过被征收房屋，单价低于被征收房屋单价，规定“被征收人须自本决定送达之日起7日内到济南中央商务区安置区旧城改造项目现场办公室选择补偿方式，逾期未选择的，由房屋征收部门对被征收人实施产权调换”，提供同区位超面积安置房，表明征收人充分考虑了房屋征收决定作出以来相同区位商品房市场价格明显上涨，按照征收决定公告之日的房屋价值作出补偿，已经明显不足以保障原告的合法权益的实际情况，体现了对原告公平对等补偿的原则。
被征收房屋价值的补偿还包括对室内装修及附属物价值的补偿。关于室内装修及附属物补偿是否公平，被诉补偿决定确定室内装修及附属物待入户评估后另行补偿，符合依法制定的《补偿方案》的规定，未侵害原告的合法权益，并不违反《征补条例》的规定。
综上，被诉房屋征收补偿决定认定事实清楚，补偿内容公平，程序合法，对其合法性予以确认。但同时注意到，原告等被征收人为政府的公共利益征收活动做出了自己的贡献，被告在房屋征收补偿决定履行过程中，应当基于守法和诚信的原则，对后续问题做好完善落实，对被征收房屋室内装修及附属物作出公平补偿，并确保用于产权调换的房屋权属清晰，各项指标符合法律规定，保障原告等被征收人的合理的居住水平。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张增华、田秀萍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张增华、田秀萍负担。
上诉人张增华、田秀萍认为，原审法院判决认定事实和适用法律均错误，上诉请求：撤销原审法院判决；撤销被诉房屋征收补偿决定或者将本案发回重审；诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：1、涉案房屋征收补偿决定实质上剥夺了被征收人选择货币补偿的权利。被征收地段同类房屋在征收补偿决定作出后出现了快速上涨情形，原审法院判决也实际上认可了货币补偿数额严重低于市场价值的事实，也证明涉案房屋征收补偿决定明显违反了《征补条例》第十九条的规定，如果货币补偿数额严重低于市场价，那么被征收人在此情形下就无法选择货币补偿，就相当于剥夺被征收人选择货币补偿的权利，因此该征收补偿决定实质上剥夺了被征收人选择货币补偿的权利，应当予以撤销。2、从上诉人原审提交的证据看，安置房没有任何合法手续和动工迹象，根本不能保证上诉人能够回迁或者就近安置，甚至无法确定安置房的具体位置，无法保证上诉人回迁或者就近安置的利益。另外，涉案补偿决定要求上诉人向房屋征收部门支付差价款70008.65元，会导致被征收人承受一定经济损失，原审法院在此情况下声称征补决定体现对等公平原则简直是无稽之谈。3、本案中的分户评估报告已经失效，不能作为定案证据。根据法律规定，分户评估报告有效期为一年。而本案中，征收补偿决定作出时，分户评估报告作出早已超过一年，已经失效，不能作为征收补偿决定的依据。且评估报告形式上存在诸多缺失，评估程序严重违法。在评估报告作出后，市场价出现大幅上涨，评估价格远不能反映出市场的真实价格，严重损害了上诉人的实际利益。
被上诉人历下区政府未向本院提交书面答辩意见。
本院二审审理中，上诉人提交证据材料一组作为新证据，该组材料分别为济南市发展和改革委员会向张新记作出的《政府信息不存在告知书》（2018年第24号）、济南市城乡建设委员会向张新记作出的《关于张新记公民政府信息公开申请的回复》（济建政复〔2018〕035号）、济南市规划局向张新记作出的《关于申请公开相关规划信息的答复意见》（信息公开〔2018〕0090号）、2016—2017年房价表网络截图，上述材料均为复印件。合议庭经评议，认为上述材料与本案无关，对此不予评判。
原审期间双方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。
本院认为：
一、关于征收补偿方式及被征收房屋货币补偿价格的合理性问题。
《征补条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中被上诉人作出被诉房屋征收补偿决定向被征收人提供了货币补偿和房屋产权调换两种方式，保障了被征收人的选择权，符合《征补条例》对补偿方式的规定。对上诉人主张的被诉房屋征收补偿决定确定的被征收房屋补偿价格严重低于市场价格问题，《征补条例》第十九条第一款、第二款规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。本案中，涉案房屋价格评估机构系由被征收区域居民依法选定，评估程序和过程符合《国有土地上房屋征收评估办法》相关规定，评估机构将评估时点确定为房屋征收决定公告之日，亦符合《征补条例》第十九条第一款、《国有土地上房屋征收评估办法》第十条之规定。依据《征补条例》第十九条第二款之规定，被征收人若认为评估程序严重违法、评估结论明显不当的，应当在法定期限内依法申请复核评估和鉴定。上诉人收到涉案房屋分户评估报告后未在法定期限内申请复核评估和鉴定，在诉讼过程中也没有提出评估程序严重违法、评估结论明显不当等方面的证据，故本院对上诉人关于房屋评估价值不合理以及评估程序严重违法、分户评估报告不能作为征收补偿决定依据的主张不予支持。
房地产价格波动系由市场价值规律决定，房产价格有上涨升值可能，亦有下跌贬值可能，无论涨跌均属市场正常现象，在评估时点确定、评估过程均依法合规的前提下，上诉人以涉案房屋征收补偿决定作出后同类房地产价格出现上涨为由主张房屋评估价值过低，不具有合理性，不应得到支持。关于上诉人主张的因货币补偿价格严重低于市场价值导致被征收人无法选择货币补偿，相当于剥夺了被征收人选择货币补偿的权利问题，本案房屋货币补偿价格是依据分户评估的市场价格确定的，上诉人既然未在规定期间内对分户评估报告申请复核评估或鉴定，其主张货币补偿价格远远低于市场价值，甚至导致其选择货币补偿的权利被剥夺，没有事实依据。况且，被上诉人作出的涉案房屋征收补偿决定提供了两种补偿方式供被征收人自由选择，如果上诉人认为房屋价格发生上涨选择房屋补偿更为划算，从而选择更为有利的产权调换补偿方式，则此种选择是上诉人基于理性经济人利益最大化本能所作出，上诉人以此反称选择产权调换方式即相当于剥夺了其选择货币补偿的权利，其逻辑显然不能成立，本院亦不予支持。
二、关于被诉房屋征收补偿决定是否保障了被征收人改建地段回迁权利及支付安置房屋差价款是否损害被征收人利益问题。
被上诉人历下区政府在公告的《济南中央商务区安置区旧城改造项目房屋征收补偿方案》附件1中已清楚标明了安置区的位置，可以看出回迁安置区位于中央商务区就近地段。被上诉人所作出的被诉房屋征收补偿决定内容载明“房屋征收部门为该被征收人提供的产权调换房屋为济南中央商务区安置区23号楼2单元204室，评估单价10107元/㎡，房屋用途为住宅，建筑面积120.51㎡（建筑面积以实际测量为准），套内建筑面积89.09㎡，分摊建筑面积31.42㎡，房屋总价值为1217994.57元。”因而被上诉人所提供的用于回迁房屋的位置坐落、户型、面积均已确定，安置房屋区域位置符合《征补条例》第二十一条第二款“作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”的规定，被征收人在就近地段回迁的权利已得到保障。
上诉人主张涉案房屋征收补偿决定要求上诉人向房屋征收部门支付差价款，从而导致被征收人承受经济损失，本案中被上诉人在保证上诉人得到被征收房屋同等安置面积的情况下，对超过应安置面积部分依照低于被征收房屋的评估单价即每平方米10970元的价格计算超出面积房屋价款，符合公平原则，最大程度照顾到了被征收人利益，因而对上诉人的该项上诉主张不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。上诉人张增华、田秀萍的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人张增华、田秀萍负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙晓峰
审判员 山 莹
审判员 张景凯
二〇一八年五月十五日
书记员 王 璐