福建省莆田市荔城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）荔行初字第6号
原告翁金明，男，1954年7月27日出生，汉族，住所地福建省莆田市荔城区。
委托代理人朱秀琴，女，1952年12月3日出生，汉族，住所地福建省莆田市荔城区。
被告莆田市公安局荔城分局，所在地福建省莆田市城厢区。
法定代表人柳建忠，局长。
委托代理人谢建华（出庭行政首长），莆田市公安局荔城分局纪委书记。
委托代理人柯金炼，莆田市公安局荔城分局法制科科员。
原告翁金明不服被告莆田市公安局荔城分局治安行政处罚一案，于2015年1月5日向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月8日立案受理后，于同月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月3日公开开庭审理了本案。原告翁金明及其委托代理人朱秀琴，被告莆田市公安局荔城分局的委托代理人谢建华、柯金炼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告莆田市公安局荔城分局于2014年10月13日对原告作出莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01101号《行政处罚决定书》。内容为：2014年10月1日，翁金明在北京市中南海周边进行非正常上访，扰乱了公共场所秩序被北京市公安局府右街派出所训诫并于2014年10月3日遣回莆田。以上事实有翁金明的询问笔录、证人证言、训诫书、违法犯罪经历查询情况表、荔城区人民政府信访局处置函等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，对翁金明处以行政拘留十日。被告于2015年1月20日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、受案登记表，证明报案时间和受理时间；2、受案回执，证明受案回执；3、传唤证及呈请传唤审批报告，证明传唤证经审批；4、被传唤人家属通知书，证明依法通知翁金明家属；5、行政案件权利义务告知书，证明告知当事人权利义务；6、公安行政处罚告知笔录，证明依法对当事人告知行政处罚的事实、理由、依据；7、行政处罚审批报告，证明行政处罚经审批；8、公安行政处罚决定书，证明处罚决定书及其送达经过；9、行政拘留执行回执，证明行政拘留已执行；10、行政拘留家属通知书，证明向家属告知行政拘留；11-12、翁金明询问笔录，证明民警分别于2014年10月3日、2014年10月13日对翁金明进行询问；13-14、何玉荣、陈宇锋询问笔录，证明二人参与接收非正常上访人翁金明的经过；15、户籍及前科资料，证明当事人身份及其前科情况；16、（2014）13号荔信处置函，证明荔城区人民政府信访局出具《关于移送依法处罚黄石镇翁金明、邹亚金进京非正常上访的函》；17、北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书，证明翁金明于2014年10月1日下午在北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安机关训诫；18、法律依据：《治安管理处罚法》第二十条第（四）项、第二十三条第一款第（二）项。
原告翁金明诉称，2014年10月13日，被告对原告作出莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01101号《行政处罚决定书》，处以行政拘留十日，该决定既无事实，也无依据，且程序违法，依法应予撤销。理由为：1、认定“2014年10月1日，翁金明在北京市中南海周边进行非正常上访活动”没有事实。北京市中南海周边绝非禁地，原告作为中国公民，有自由经过的权利。原告在北京市木樨地寄信、天安门等地区游览参观，有《整付零寄交寄清单》及挂号邮寄回执、实地照片为凭，没有在中南海周边非正常上访。2、认定原告“扰乱公共场所秩序”是无稽之谈。原告到北京寄信及参观游览的行为扰乱了哪种公共场所秩序？3、北京市公安局府右街派出所没有对原告作出并送达训诫书。4、退一步讲，训诫书也不能证明原告有存在或实施违反治安管理规定的行为。训诫既不是警告，也不是行政行为，不能证明原告有存在或实施违法行为。5、处罚决定适用法律错误。原告并无实施扰乱公共场所秩序的行为，不能适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定。6、被告没有按法定程序对原告作出处罚决定，拘留决定程序违法。7、拘留不能成立。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条的规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，否则根据该法第四十一条的规定，行政处罚决定不能成立。被告没有履行任何权利告知程序，处罚决定依法不能成立。8、违反管辖规定。根据《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”原告即使有存在违法行为，其发生地也不在莆田，根据规定，被告无权管辖。9、笔录、证据造假。被告没有对原告做询问笔录就将原告投送拘留，证人证言等证据也不真实、不客观，不能作为决定拘留的依据。综上，被告对原告做出的处罚决定违法、错误，现请求撤销被告于2014年10月13日作出的莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01101号行政处罚决定。原告向本院提供以下证据：1、莆公荔（黄石）行罚字（2014）01101号《行政处罚决定书》复印件一份，证明原告于2010年举报建设高速路偷工减料，被告出于报复拘留原告；2、莆公荔（黄石）行传字（2014）00113号《传唤证》复印件一份，证明被告是打击报复原告（证据1、2起诉时提供）；3、整付零寄交寄清单复印件一份、原告向ＸＸＸ、ＸＸＸ、交通厅厅长寄信的挂号邮件回执复印件三份，证明原告在北京寄信，并未扰乱公共秩序；4、照片三张，证明原告在北京照相（证据3、4开庭时提供）。2015年2月12日原告向本院提供西城公安分局（2015）第266号-回《登记回执》及西公（2015）第422号-不存《政府信息不存在告知书》复印件各一份；2015年3月12日原告向本院提供《7名村民上访被公安局拘留法院判警方败诉》。
被告莆田市公安局荔城分局辩称，一、本案事实清楚。2014年10月1日下午，翁金明在北京市中南海周边进行非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所执勤民警发现。经现场训诫后，被北京市公安局遣送回莆田原籍。2014年10月3日，荔城区黄石镇政府工作人员陈宇锋、何玉荣将其扭送至被告受理。以上事实有陈宇锋、何玉荣的证言、训诫书、荔城区人民政府信访局处置函、翁金明的前科材料等证据证实；二、对翁金明处以行政拘留十日的处罚决定是适当的。2012年以来，翁金明多次在北京市中南海周边等地区非正常上访，扰乱公共秩序，多次被公安机关处罚。2014年10月1日，翁金明再次在中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，对其处以行政拘留十日是适当的。本案事实清楚、证据充分、定性准确、程序合法、处罚适当，请求依法维持被告作出的处罚决定。
当事人提供的证据、依据在法庭上出示，并经庭审质证，各方意见如下：（一）原告对被告提供的证据、依据质证认为：对证据1、2的合法性、真实性、关联性有异议，原告没有实施违法行为，陈宇锋无权报案和扭送，被告受案登记不合法；对证据3的合法性、真实性有异议，传唤没有经过审核、审批，被告未向原告宣读、送达，也没有通知其家属，不合法；对证据5的合法性、真实性有异议，被告未向原告告知权利义务；对证据6的合法性、真实性有异议，被告没有履行处罚前的告知义务，原告也没有接到该告知；对证据7的真实性、合法性有异议，该报告为事后补做，且为电脑打印，没有履行审核、审批程序，案件是由治安大队办理，审批报告办案部门却为黄石派出所，可见该报告系造假；对证据8，被告未向原告宣告并送达该决定；对证据10的合法性、真实性有异议，被告未通知原告家属，原告家属也没有接到该通知；对证据11、12的合法性、真实性、关联性有异议，证据11原告沉默不语，没有内容，被告未向原告做该笔录，原告要求被告提供证据12的同步录音录像，且证据12也无法证明原告有违法行为；对证据13的合法性、真实性、关联性有异议，何玉荣除了接原告外其他的笔录内容都不真实，不是适格证人，何玉荣为黄石镇政府工作人员，证言可信度低，不能作为处罚依据；证据14的质证意见同证据13；对证据16的合法性、真实性、关联性有异议，不能作为认定原告存在或实施违法的证据，更不能依据处置函作出处罚；对证据17的合法性、真实性、关联性有异议，没有原件，原告没有接到该训诫书，训诫书也不能证明原告有实施违法行为。（二）被告对原告提供的证据质证认为：证据1、2是被告作出的，符合法律规定；证据3、4证明原告确实有在北京。
本院对原告、被告提供的经庭审质证的证据作如下确认：被告提供的证据中，虽然原告以沉默作答且没有在询问笔录及有关文书材料上签名确认，但证据中均有记载时间、地点以及内容，可以体现被告履行行政处罚的程序事实，与本案的行政行为具有关联性，可以体现证据的客观真实，其合法性并不因原告的否认而失去效力，故证据是合法有效的，可以作为被告依据法定程序对原告进行行政处罚的依据。原告提供的证据1是本案被诉行政行为，不属于行政证据，予以排除；证据2的真实性、合法性、关联性予以采纳，但证明对象不予采纳，只能证明原告有被拘留十日；证据3、4能证明原告有去北京，但与本案没有关联性；《登记回执》、《政府信息不存在告知书》为庭后提供，超过举证期限，该二份证据的主体与训诫书的主体不符，与本案不具关联性，不予采信；《7名村民上访被公安局拘留法院判警方败诉》为庭后提供，超过举证期限，且与本案不具有关联性，不予采信。
经审理查明，原告翁金明于2014年9月30日在北京市木樨地寄信后，于2014年10月1日在北京市中南海周边地区上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所于同日17时40分作出训诫，告知其中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律规定予以处理。2014年10月3日12时46分，莆田市公安局黄石派出所接到陈宇锋报案，称2014年10月1日翁金明在北京市中南海周边进行非正常上访，扰乱了公共场所秩序被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫并遣送回来，一并移送北京市公安局西城分局府右街派出所对翁金明的训诫书和荔城区人民政府信访局的处置函（荔信处置函（2014）13号）。黄石派出所经受案登记后，在分别告知报案人及原告翁金明的行政案件权利义务后进行询问调查，被告根据原告的违法事实，在告知原告拟对其行政处罚的事实、理由、依据及原告不提出陈述和申辩之后，于2014年10月13日作出莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01101号《行政处罚决定书》，决定对翁金明处以行政拘留十日的处罚。同日，将原告送至莆田市拘留所行政拘留。为此，原告不服诉至本院，要求撤销该《行政处罚决定书》。
另查明，2012年7月18日、2012年8月16日、2013年1月4日、2013年3月8日、2013年11月5日、2014年6月17日，原告翁金明因扰乱公共秩序分别被行政拘留十日。
本院认为，本案的争议焦点在于：第一、原告的行为是否扰乱公共场所秩序的问题。2014年10月1日，原告翁金明在中南海周边非上访区域滞留、走访，被北京市公安局西城分局府右街派出所给予训诫，对北京市中南海周边地区的公共场所秩序造成一定程度的负面影响，可以认定原告的行为扰乱了公共场所秩序。第二、训诫书能否作为行政处罚的事实依据，原告提供的《政府信息不存在告知书》能否证明《训诫书》不存在的问题。《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京市中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告的非正常上访行为违反了《信访条例》的规定，扰乱了公共场所秩序。原告庭后提供的《政府信息不存在告知书》，超出了举证期限，且该证据是原告向北京市公安局西城分局申请政府信息公开，而本案的训诫书是北京市公安局西城分局府右街派出所作出的，即申请信息公开的主体与作出训诫书的主体不是同一个主体，因此《政府信息不存在告知书》不能否定训诫书的存在。被告根据北京市公安局西城分局府右街派出所作出的训诫书，依法对原告作出拘留的行政处罚，事实清楚，证据充分。第三、被告对原告在北京的行为是否有管辖权的问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。尽管本案违法行为发生在北京市，但被告莆田市公安局荔城分局作为违法行为人居住地的公安机关认为由其管辖更为适宜，且违法行为发生地的相关公安机关对此并无异议，故被告对本案具有管辖权。四、被告对原告作出的行政处罚决定是否合法的问题。原告翁金明的行为可以定性为扰乱公共场所秩序，被告根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对其处以行政拘留十日，符合法律规定，亦未违反法定程序。
综上，公民有不同的利益诉求，利益诉求要通过正常有序的渠道，合法合理地表达，对此，有关行政机关或者相关单位应切实增强依法行政意识，积极正面回应社会公众的现实关切。本案原告的利益诉求应通过合法渠道、采取合法方式向有关单位表达，不能违反《信访条例》的规定，在非上访区域滞留、走访进行非正常上访，扰乱公共场所秩序。原告的行为已被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫并遣送回居住地。被告作为原告居住地的公安机关，依法享有对原告违法行为进行行政处罚的职权。原告翁金明以被告作出的行政处罚决定无事实和法律依据且程序违法为由，请求撤销该行政处罚决定的主张缺乏依据，不能成立。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告翁金明要求撤销被告莆田市公安局荔城分局于二〇一四年十月十三日作出的莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01101号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告翁金明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。
审 判 长 周铭煌
代理审判员 陈丽生
人民陪审员 陈秀娟
二〇一五年四月三日
书 记 员 薛惠玲
附注：判决引用法律的主要条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。