山西省高级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）晋行终863号
上诉人（原审原告）杨社才，男，1955年7月5日生，汉族，现住运城市。
委托代理人刘天社，男，1957年6月26日生，汉族，现住运城市。
被上诉人（原审被告）运城市盐湖区人民政府，住所地运城市市府街30号。
法定代表人李哲，区长。
委托代理人牛淼，盐湖区政府办公室工作人员。
委托代理人张猛，山西方立律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）运城市人民政府，住所地运城市河东街248号。
法定代表人朱鹏，代市长。
委托代理人王晓歌，运城市政府办公厅行政复议科干部。
上诉人杨社才因诉盐湖区人民政府、运城市人民政府土地征收行政补偿一案，不服山西省临汾市中级人民法院（2017）晋10行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人杨社才的委托代理人刘天社，被上诉人运城市盐湖区人民政府（下称盐湖区政府）委托代理人牛淼、张猛，被上诉人运城市人民政府的委托代理人王晓歌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，杨社才系运城市盐湖区姚孟办事处陶上村五组居民。从2011年开始，因大西高铁建设及运城北站站前广场建设，盐湖区政府需要征收陶上村五组的集体所有土地，其中包括杨社才的承包地。盐湖区政府于2013年5月对杨社才承包土地亩数及其地上附着物进行确认后，于同年5月13日开展土地补偿款的发放工作，杨社才按照每亩79000元的标准领取了土地补偿款。2013年7月7日杨社才又以每亩3000元的标准领取青苗补偿款。山西省人民政府《关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》（晋政办发[2009]38号）于2009年12月10日制定并下发，杨社才承包土地的补偿标准为每亩80500元（简称旧标准），而被告依据每亩85000元（简称实际标准）予以补偿，其中被征地农户土地补偿款每亩79000元，留给村集体组织每亩6000元。2013年5月31日，山西省人民政府发布《关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政发[2013]22号），该规定从2013年6月1日起执行，补偿标准为每亩88760元（简称新标准）。土地补偿款及青苗补助发放后，包括杨社才在内共47人认为被告盐湖区政府的补偿标准偏低且违反法定程序，于2013年7月10日向被告运城市人民政府申请行政复议，运城市人民政府于2013年8月29日作出[2013]1号行政复议决定，维持盐湖区人民政府对杨社才发放征收土地补偿款的行政行为。杨社才等47人不服，以盐湖区政府为被告向运城市中级人民法院提起行政诉讼，运城市中级人民法院作出（2013）运中行初字第12号行政裁定，认为针对土地征收补偿标准有异议应当先行裁决，故裁定驳回起诉。杨社才等47人不服提起上诉，山西省高级人民法院于2015年11月11日作出（2014）晋行终字第3号行政裁定书，撤销运城市中级人民法院（2013）运中行初字第12号行政裁定，指令运城市中级人民法院继续审理。运城市中级人民法院依据交叉管辖规定，将该案移送临汾中院审理，临汾中院对原告方依法确认后予以分别立案，并追加运城市人民政府为共同被告。以上为本案基本事实。
另外，山西省人民政府《关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》（晋政办发[2009]38号）和山西省人民政府发布《关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政发[2013]22号）中明确规定，通知中的标准只包括土地补偿和安置补助费，不包括青苗补助、地上附着物补偿费用。根据《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》第十三条规定，已确权确地到户的土地被部分征收或征用的，其土地补偿费以不低于80%的比例支付给被征地农户；其余20%留给村集体经济组织。未确权确地到户的土地被征收征用后，其土地补偿费和安置补助费以不低于80%的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时，本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员；其余部分留给农村集体经济组织。
原审法院认为，本案争议焦点涉及以下四个方面：一是原告主体资格问题。杨社才系被征用土地的承包经营权人，属于土地权利人，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，土地权利人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围，故杨社才可以以自己的名义提起诉讼。盐湖区政府认为杨社才不是被征收土地的所有权人不能提起诉讼的理由不能成立，不予支持。二是当事人对土地补偿行为不服，未经裁决的，能否提起诉讼。依据山西省高级人民法院2015年11月11日作出的（2014）晋行终字第3号行政裁定书，土地征收案件经过复议而未经裁决的能否受理，经请示最高人民法院认为，人民法院应当依法受理。被告盐湖区政府认为涉诉行政行为未经裁决不应立案的理由不能成立，不予支持。三是杨社才起诉是否构成重复起诉及起诉是否超过起诉期限的问题。杨社才于2013年向运城市中级人民法院提起诉讼，后经山西省高级人民法院指令运城市中级人民法院继续审理。审理过程中，根据行政案件交叉管辖的规定，本案移交临汾中院审理，故盐湖区政府认为杨社才就同一事实另行提起诉讼属重复起诉的理由不成立。被告运城市人民政府主张原告起诉超过起诉期限的理由亦不能成立，不予支持。四是涉诉土地的征收补偿标准问题。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。以上征收补偿安置方案的公告、批准以及实施，其内容都是关于征收补偿内容、标准、措施等问题，故杨社才无论针对其中任何一个行为起诉，实质上都是属于征收补偿安置争议。从杨社才的诉讼请求来看，其认为征地程序违法，实施补偿价额偏低，要求被告盐湖区人民政府重新核算补偿标准并予以补偿，据此，本案系因杨社才对盐湖区政府制定的补偿标准不服而提起的诉讼。盐湖区政府于2011年起开始征收涉案土地，2013年5月对土地及附着物进行丈量清点，依照山西省人民政府晋政办发[2009]38号文件的规定制定了补偿标准。2013年5月13日杨社才按照每亩地79000元的标准领取土地补偿款，7月7日按照每亩3000元的标准领取了青苗补助款。本案中，盐湖区政府制定的土地补偿标准为每亩85000元，比省政府每亩80500元的旧标准高出4500元。另根据《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》第十三条的规定，土地补偿款不低于80%（旧标准为64400元，实际标准为68000元，新标准为71008元）支付农户，其余20%或者剩余部分应留存给村集体经济组织。杨社才实际领取了79000元土地补偿款，超过晋政办发[2009]38号文件规定的全额标准80500元的98%，占实际补偿标准每亩85000元近93%，占新标准每亩88760元的89%，均远远超过上述分配办法规定的”不低于80%”的补偿标准。关于杨社才主张应当适用山西省人民政府发布《关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政发[2013]22号）规定的新标准进行补偿的问题，因该规定系2013年6月1日开始实施，且文件明确规定所涉补偿标准只包括土地补偿和安置补助费，但本案征收补偿行为发生在该规定下发之前，杨社才在通知实施之前已经领取了土地补偿款，其主张依据通知规定的标准领取补偿款，没有事实依据和法律依据。关于杨社才要求重新核算地上附作物的价格并赔偿的问题，因其已经按照相关文件规定的标准领取了青苗补偿款，且未向法院提供重新核算的相关证据，该诉求没有事实依据和法律依据。
综上，杨社才的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。被告盐湖区政府制定的补偿标准符合相关的法律法规规章规定，应予支持。被告运城市人民政府作出的[2013]1号行政复议决定程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回杨社才的诉讼请求。
杨社才上诉称，（一）盐湖区政府征收、征用涉案土地程序违法。《中华人民共和国征地拆迁补偿暂行条例》规定，在征收土地报批前，应将拟征土地用途、位置、补偿标准、安置途径等事项以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，并按照征用土地公告办法将征地批准事项在被征地所在村公告，而盐湖区政府在没有征地批文的情况下，未履行公告义务，非法征收上诉人的土地。（二）根据《土地管理法》第四十七条第三款的规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费的标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准由省、自治区、直辖市规定。本案中盐湖区政府超越权限擅自制定青苗和地上附作物补偿标准，且制定的补偿标准与省政府规定的以年产值倍数核算补偿费的标准差距太大。（三）上诉人所在的城市××区内，根据山西省人民政府2013年6月1日发布的晋政发[2013]22号文件，涉诉土地每亩补偿价款为95100元，而盐湖区政府只补偿每亩85000元，每亩少补10100元。（四）盐湖区政府未经批准圈占集体所有的土地，按照《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》规定”每2-3年调整补偿标准，上调20%-30%”，盐湖区政府应当承担对上诉人承包地调整部分补偿款的给付职责。（五）运城市人民政府作为复议机关，对盐湖区人民政府非法圈占土地，擅自越权制定补偿标准的事实不予认定，复议程序失去实际意义。（六）一审法院认定部分事实错误。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。
盐湖区政府答辩称，（一）答辩人按照法律规定履行了用地审批手续，制定了拆迁补偿安置方案并先后两次进行了公告，公告中载明拆迁范围、拆迁安置补偿办法、补偿标准等事项，经实地测量、入户谈判、签订协议、审核付款等一系列工作，于2013年5月13日向上诉人支付了补偿款。（二）答辩人依据晋政办发[2009]38号《山西省人民政府关于实施全省统一年产值标准的通知》的规定对上诉人给予补偿，依据充分，程序合法。综上，原判事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。
运城市人民政府答辩称，答辩人作出的复议决定事实清楚、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，杨社才系运城市盐湖区姚孟办事处陶上村五组居民。因大西高铁运城站站前广场建设，盐湖区政府需征收陶上村五组的集体土地，其中包括杨社才的承包地。2013年5月盐湖区政府对征用土地及地上附着物进行清点确认，并开展对被征用土地使用权人的补偿工作。关于土地补偿标准（包括土地补偿款和安置补助费），根据山西省人民政府《关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》（晋政办发[2009]38号）规定，涉案土地补偿标准为每亩80500元，盐湖区政府确定并执行的补偿标准为每亩85000元。关于果树等附作物补偿标准，按照运城市人民政府和盐湖区政府关于对大西客专盐湖段拆迁补偿的相关规定执行，其中盛果树按每株70元，每亩100株左右补偿。2013年5月13日，杨社才从村委领取土地补偿款每亩79000元，村委保留土地补偿款每亩6000元。因村民反映补偿费偏低，2013年7月7日，村委从保留的土地补偿款中按每亩3000元又支付给村民，之后，村委又从保留的土地补偿款中按每亩2000元支付给村民，这样的话，村民实际领取的土地补偿款合计每亩84000元，村委保留每亩1000元。2013年5月10日，盐湖区政府将涉案土地的青苗、果树等附着物补偿款直接存入村民个人帐户。2013年5月31日，山西省人民政府发布《关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政发[2013]22号），该规定从2013年6月1日起执行，根据新规定，涉案土地的土地补偿标准提高为每亩88760元。杨社才等人认为，盐湖区政府制定的土地补偿标准偏低且违反法定程序，涉案土地应当适用上述新标准，遂于2013年7月10日向运城市人民政府申请行政复议，运城市人民政府于2013年8月29日作出[2013]1号行政复议决定，维持盐湖区人民政府对杨社才发放征收土地补偿款的行政行为。杨社才等47人不服，以盐湖区政府为被告向运城市中级人民法院提起行政诉讼，运城市中级人民法院作出（2013）运中行初字第12号行政裁定，驳回杨社才等47人的起诉。杨社才等47人不服提起上诉，山西省高级人民法院于2015年11月11日作出（2014）晋行终字第3号行政裁定，撤销一审裁定，指令运城市中级人民法院继续审理。运城市中级人民法院根据行政案件交叉管辖的规定，将案件移送临汾市中级人民法院审理，该院对原告方依法确认后分别予以立案，并追加运城市人民政府为共同被告。以上为本案基本事实。
另查明，山西省人民政府《关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》（晋政办发[2009]38号）和山西省人民政府发布《关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政发[2013]22号）中明确规定，通知中的标准只包括土地补偿和安置补助费，不包括青苗补助、地上附着物补偿费用。根据《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》第十三条规定，已确权确地到户的土地被部分征收或征用的，其土地补偿费以不低于80%的比例支付给被征地农户；其余20%留给村集体经济组织。未确权确地到户的土地被征收征用后，其土地补偿费和安置补助费以不低于80%的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时，本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员；其余部分留给农村集体经济组织。
以上事实有各方在一审提交的证据、庭审笔录和询问笔录等予以佐证。
本院认为，本案核心争议是盐湖区政府对涉案土地制定的补偿标准是否合法、合理。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款的规定，征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。本案中，上诉人对涉案土地的土地补偿费、安置补助费以及果树等地上附作物补偿费均提出异议。关于土地补偿费和安置补助费问题，根据2009年12月10日山西省人民政府《关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》（晋政办发[2009]38号）以及该通知附件《运城市征地统一年产值标准汇总表》的规定，涉案土地的土地补偿费、安置补助费标准为每亩80500元，本案中盐湖区政府实际给付的补偿费标准为每亩85000元，明显高于通知规定的补偿标准。另根据《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》第十三条规定，已确权确地到户的土地被部分征收或征用的，其土地补偿费以不低于80%的比例支付给被征地农户；其余20%留给村集体经济组织。本案中，上诉人实际领取土地补偿费每亩84000元，占全部补偿费用的98.8%,既便按照新标准每亩88760元计算，上诉人领取的84000元也占到94.6%。以上事实说明，上诉人的补偿权益已经获得充分保障，其认为补偿权益受损的主张不能成立。关于上诉人主张的涉案土地补偿标准应当适用2013年5月31日山西省人民政府发布《关于调整全省征地统一年产值标准的通知》（晋政发[2013]22号）及其附件《运城市征地统一年产值标准汇总表》确定的新标准，即补偿费用每亩88760元。因该规定从2013年6月1日起执行，而涉案土地补偿费已于2013年5月13日支付给上诉人，新规定对之前发生的征收补偿行为没有溯及力，上诉人主张适用新规定确定土地补偿标准没有法律依据。上诉人还认为，被上诉人在实施补偿行为时没有征地批文属违法占用涉案土地且征地程序违法，故补偿行为为无效行为，应当从征地批文下发之日起重新确定补偿标准，本院认为，涉案土地经山西省人民政府批准已征收为国有土地，即便存在先补偿后批准的情形，也不影响征收实施机关和被征收人就征收补偿达成的合意以及补偿行为的合法性，上诉人主张以批准征收行为生效之日重新确定补偿标准的主张不能成立。关于果树等附着物补偿标准问题，盐湖区政府根据运城市人民政府和盐湖区政府关于对大西客专盐湖段拆迁补偿的相关规定对涉案土地上的附作物予以补偿，其中盛果树按每株70元，每亩100株左右补偿，补偿款已于2013年5月10日支付给被征地农户。该补偿标准不违反法律规定，补偿行为是在双方达成合意的基础上实施的，补偿行为的合法性应当予以确认。上诉人认为，被上诉人越权制定补偿标准及制定的补偿标准不合理的上诉理由均不能成立。
关于复议程序是否合法的问题，运城市人民政府在收到上诉人的复议申请后依法进行了审查，并在法定期限内作出复议决定，复议程序合法。
综上，原判认定事实部分不清楚，但判决结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元,由杨社才负担。
本判决为终审判决。
审判长魏晓俊
审判员郑宏
审判员魏佩芬
二○一七年十一月二十三日
书记员武蕾