广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2014）粤高法行终字第785号上诉人（原审原告）：廉江市良垌镇白塘村委会黎壁塘村民小组。负责人：高国平，组长。委托代理人：高恒如，男，住广东省廉江市。委托代理人：高海雷，男，住广东省湛江市。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路**号。法定代表人：王中丙，市长。委托代理人：陈道明，湛江市公安局森林分局干部。原审第三人：广东省黎明农场。住所地：广东省廉江市良垌镇光明路***号。法定代表人：王雄，场长。委托代理人：庞志雄，广东鸿峰律师事务所律师。委托代理人：杜国强，广东省黎明农场国土科干部。上诉人廉江市良垌镇白塘村委会黎壁塘村民小组（下称黎壁塘村）因诉被上诉人湛江市人民政府、原审第三人广东省黎明农场（下称黎明农场）林业行政登记纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院作出的（2014）湛中法行重字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为：本案属林业行政登记纠纷。关于本案被诉的登记发证行为的土地权属来源是否清楚的问题。经查，第三人在申请林权登记时，提供了“1、广东省林地林权登记申请表；2、组织机构代码证；3、法定代表人身份证明书；4、广东省湛江专员公署《关于国营黎明农场场间土地规划的批复》［（57）湛署批字第016号］（下称《五六规划批复》）及场间土地规划设计图（下称《五六规划图》）；5、NO.0111233号《廉江县山林权证》；6、《林地林权现场踏查表》；7、万分之一航拍图纸；8、《广东省林地林权登记公示表》；9、公示照片”等材料，符合《林木和林地权属登记管理办法》第五条“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”的规定。从上述材料可知，涉案的林权证属于换发的新证，除了黎明农场持有的NO.0111233号《廉江县山林权证》外，还有《五六规划图》，该图从图例、名称、符号均显示涉案山岭“大坳山”位于五六规划范围内，换发证行为的土地权属来源清楚。至于原告提出异议的《五六规划批复》效力问题，经查，该批复已抄送当时的广东省人民委员会、华南农垦总局、粤西农垦局（以上三个单位连同附图各一份）、廉江县人民委员会一份、自存一份，已为明确存档保管的公文，故该批复合法有效。关于争议地的经营管理事实问题。对于争议地上建有的房屋，原告虽称为其所建，现已被黎明农场强占，但未能提供证据予以证实；而从勘验现场的情况来看，涉案土地上的房屋经核实均为黎明农场的职工长期居住使用。至于涉案土地上种植的作物，原告提供了与罗交签订的《承包荔枝园合同书》，表示涉案土地上均为原告种植荔枝、胡椒、龙眼、香蕉、剑麻等，从未种过橡胶树；但1990年详查图上显示涉案的土地为18／241，证实该地在1990年土地详查时种植的部分作物为橡胶，故原告的该主张不能成立。据此，可以证实涉案土地一直由黎明农场经营使用。关于黎明农场持有涉案土地的旧林权证与新林权证四至及面积是否一致的问题。黎明农场持有的NO.0111233号《廉江县山林权证》（旧证），四至为：东至黎明公路，南至矿坎为界，西至上高村垌，北至运河，面积108亩。黎明农场持有的湛林证字（2005）第05517号《林权证》（新证），四至为：东至黎明公路、运河边，南至塘坎为界，西至上高村垌，北至运河，面积153.88亩。经查，新证中东至比旧证多“运河边”为界址点属界址点细化；旧证南至为“矿坎”，新证南至为“塘坎”，经被告确认为文字上的操作错误，但东、南两至的实地界址均无变化，新旧证登记的四至相一致；至于新证比旧证多45.88亩是两次发证时测量方法不同所致，应以四至为准。至于原告认为旧证南至的“矿坎”位于大坳山的中心位置，新证更改为“塘坎”与旧证不一致的意见，通过《五六规划图》和1990年详查图对比分析可知原告的该意见与事实不符，本院不予确认，关于原告和第三人持有的林权证重复发证的问题。经查，虽然黎壁塘村原持有的廉林证字（2005）第005617号《林权证》所登记的“大坳山”与本案被诉的湛林证字（2005）第05517号《林权证》所登记的“大坳山、死老坳（5号山）”为同一山岭，两证发证的土地范围存在重叠，但黎壁塘村原持有的廉林证字（2005）第005617号《林权证》已被本院于2011年9月20日作出的（2011）湛中法行终字第129号行政判决予以撤销，故本案被诉的湛林证字（2005）第05517号《林权证》不属于重复发证。关于本案被诉的登记发证行为程序是否合法的问题。经查，廉江市林地林权登记换发证工作领导小组在受理黎明农场的换发证申请后，经审核资料于2004年9月17日将第三人的《广东省林地林权登记公示表》公示在原告所在地的白塘村委会，在公示期无人提出异议的情况下对第三人换发了涉案林权证，该换发证行为程序合法。至于原告提交的证据1、2白塘村委会的二份证明的证明力问题。经查，原告属白塘村委会管辖的自然村，涉案林权证公示表在白塘村委会公示期间，白塘村委会若认为涉案的林地属原告所有，涉案林地的登记行为将损害原告的利益，则有义务告知原告或直接向公示部门反映，其事后所作的证明，不予采信。综上所述，被告湛江市人民政府给第三人黎明农场换发湛林证字（2005）第05517号《林权证》的具体行政行为土地来源清楚，程序合法。黎壁塘村的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告黎壁塘村的诉讼请求。黎壁塘村不服一审判决，向本院提起上诉称：本案争议地“大坳山”的土地属于上诉人集体所有，一直由上诉人经营使用、管理至今，从未被国家征用。上诉人经营使用“大坳山”和依法取得确权凭证NO.0111101号《廉江县山林权证》在先，廉江市人民政府根据上诉人经营、使用“大坳山”的事实，给上诉人换发了廉林证字（2005）第005617号《林权证》，再次确认“大坳山”权属归上诉人。黎明农场在争议地没有合法经营使用的事实，其持有的NO.0111233号《廉江县山林权证》与上诉人的NO.0111101号《廉江县山林权证》“大坳山”的岭地范围重叠，该证属重复发证，是无效证件。黎明农场提供的《五六规划批复》与本案无关，不能作为争议地权属来源的依据。湛江市人民政府在黎明农场没有合法权属依据的情况下向其换发了新证，即本案被诉的湛林证字（2005）第05517号《林权证》，属违法的重复发证。湛江市人民政府采取先发证后审批的方式，在未经公告、公示及没有当地政府和相邻单位（上诉人）的工作人员参加踏界及确认的情况下给黎明农场换发新证，属程序违法。黎明农场领取的新证与原旧证的四至和面积严重不符。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，判决错误，请求二审法院依法撤销原审判决和湛江市人民政府颁发给黎明农场的湛林证字（2005）第05517号《林权证》。被上诉人湛江市人民政府答辩称：涉案土地是经《五六规划批复》划拨给黎明农场使用至今的国有土地，土地来源合法。2004年上半年，黎明农场向林业部门提出了涉案土地换证申请并提交了NO.0111233号《廉江县山林权证》、1986年航拍图、1990年详查图及土地承包协议书等权属证明材料，经过现场踏查，勾绘了万分之一航拍图，廉江市林地林权登记换发证工作领导小组于2004年9月17日将涉案土地的《广东省林地林权登记公示表》在所在地的白塘村委会、黎明农场16队张贴公示，公示日期从2004年9月17日起至10月17日止。公示期满后，廉江市林业局审核签署同意上报意见，上报湛江市林业局提出审定意见，公示之前及期间，没有收到任何单位和个人对黎明农场换发证提出的书面异议。根据广东省人民政府办公厅《印发广东省林地林权登记换发证工作方案的通知》（粤府办（2002）53号）第二条“……已经颁发林权证而权属没有变化的，权利人可以申请换发全国统一式样的《林权证》。”的规定，我府给黎明农场换发了湛林证字（2005）第05517号《林权证》，程序合法。湛林证字（2005）第05517号《林权证》是在黎明农场持有的NO.0111233号《廉江县山林权证》的基础上换发，新证登记的四至和发证附图的红线范围在旧证的四至范围内，新证面积比旧证面积多出45.75亩，是测量方法不同所致。湛江市林业局完成对几个单位换发林权证申请材料审核后，为加快工作进度先打印好林权证证本，后集中呈送我府审批，我府分管领导审批后由我府保密室加盖分管领导印章和我府公章，湛江市林业局取回证本后再办理发证手续，造成了林权证上发证机关日期在前，申请表审批日期在后，这属于审核后呈批时间的先后问题，不存在上诉人认为的先发证、后审批问题，不影响涉案土地实体和发证程序的合法性。2005年4月，廉江市人民政府以NO.0111101号《廉江县山林权证》为依据给上诉人换发了廉林证字（2005）第005617号《林权证》，该林权证已被生效的（2011）湛中法行终字第129号行政判决予以撤销。上诉人与廉江市农业局罗交于1996年签订的《承包荔枝园合同书》不在涉案土地范围内，与本案无关。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回黎壁塘村的上诉请求。原审第三人黎明农场未提出书面答辩意见，口头辩称：湛林证字（2005）第05517号《林权证》范围内的土地是1957年政府划拨给黎明农场建场的国有土地，土地来源合法。该土地划拨给黎明农场后一直由其管理、使用至今。涉案土地原种植橡胶树，橡胶树被台风损坏后，黎明农场将涉案土地发包给职工种植使用。1982年，原廉江县人民政府向黎明农场颁发了NO.0111233号《廉江县山林权证》，之后，湛江市人民政府根据黎明农场的换证申请，经过地籍调查，并按照规定进行登记公告公示，在公示期间没有任何人提出异议后，给黎明农场换发了湛林证字（2005）第05517号《林权证》。因此，湛江市人民政府的换证行为程序合法有效。本院经审理查明：1957年1月，广东省湛江专员公署作出《五六规划批复》，同意将座落第一、五区，如《五六规划图》所示范围界线内的土地利用面积75117亩，划拨给黎明农场进行生产，《五六规划批复》及《五六规划图》已抄送当时的广东省人民委员会、华南农垦总局、粤西农垦局、廉江县人民委员会。涉案土地划拨给黎明农场后一直由其管理、使用至今。黎明农场在该地种植了橡胶树。1982年3月19日，原廉江县人民政府给黎明农场颁发了NO.0111233号《廉江县山林权证》，该证第一联记载山名“大坳山、死老坳”，面积108亩，四至为：东至黎明公路，南至矿坎为界，西至上高村垌，北至运河，该发证范围在《五六规划图》界线范围内。1986年航拍图、1990年广东省国土厅土地详查图显示涉案土地为18／241，其中18代表地号、241代表橡胶地。1996年，橡胶林被台风摧毁后，黎明农场将部分涉案土地承包给职工种植荔枝、龙眼、香蕉等果树并与农场职工梁景富、梁瑞琼、黄树金、邓春连等人签订了《承包种植水果树合同书》、《土地承包协议书》，另一部分由农场种植剑麻。黎明农场在涉案土地建有平房和猪栏。2004年3月，黎明农场以其持有的NO.0111233号《廉江县山林权证》为据，向廉江市林业部门提出涉案土地换发林权证申请，廉江市良垌镇人民政府及有关人员经过现场踏查，勾绘了万分之一航拍图，并于2004年9月17日将黎明农场的《广东省林地林权登记公示表》在黎壁塘村所在地的白塘村委会、黎明农场16队张贴公示，公示日期从2004年9月17日起至10月17日止，公示期间没有任何单位和个人对黎明农场换发证提出书面异议。公示期满后，廉江市林业局于2005年8月2日审核后签署“同意上报审批”意见，湛江市林业局于2005年10月18日审核后上报湛江市人民政府。湛江市人民政府于2005年10月28日作出“同意发证”的意见，给黎明农场换发了湛林证字（2005）第05517号《林权证》，该证记载发证时间为2005年8月28日，登记地名为“大坳山、死老坳（5号山）”，四至为：东至黎明公路、运河边，南至塘坎为界，西至上高村垌，北至运河，面积153.88亩。新证中东至比旧证多了“运河边”，属界址点细化；新证南至为“塘坎”，旧证南至为“矿坎”，经湛江市人民政府确认系文字上的操作错误。东、南实地界址均无变化，新旧证登记的四至相一致，新证比旧证的面积多出45.75亩是因为新证是使用航拍电子地图自动计算的面积，与实地相符。黎壁塘村为证明其对涉案土地的权属，提交了原廉江县人民政府于1982年2月9日给黎壁塘生产队颁发的NO.0111101号《廉江县山林权证》第三联（县府存），其中记载山名“大坳山”，面积50亩，四至为：东至琼领忽垌，南至上高村坳，西至上高村坡，北至运河。面积为“50亩”的证载有明显涂改痕迹。1996年6月24日，黎壁塘村（甲方）与廉江市农业局的罗交（乙方）签订了《承包荔枝园合同书》，约定由甲方将分包到户的大坳荔枝园转包给乙方，租期十年，界至按原荔枝园界至不变。该承包合同的原荔枝园并无具体的四至范围及面积，无法认定在涉案土地范围内。2003年12月21日，黎壁塘村以NO.0111101号《廉江县山林权证》为依据，向廉江市人民政府申请换发新证。2005年4月1日，廉江市人民政府给黎壁塘村颁发了廉林证字（2005）第005617号《林权证》，该证登记的地名、四至、面积与NO.0111101号《廉江县山林权证》的地名、四至、面积一致。2011年2月17日，黎明农场以廉江市人民政府于2005年在未经公示、也没有土地相邻人及利害关系人参与实地勘界的情况下，将其所有的“大坳山”林地颁发廉林证字（2005）第005617号《林权证》给黎壁塘村，程序违法，且该重复发证行为侵害了其合法权益为由提起行政诉讼，请求撤销廉林证字（2005）第005617号《林权证》。遂溪县人民法院于2011年5月19日作出（2011）遂行初字第10号行政判决，认为“廉江市人民政府的发证程序没有违法，至于黎明农场持有的2006年《国有土地使用证》与廉林证字（2005）第005617号《林权证》是否有重复发证的问题不属本案审查范围”，遂驳回了黎明农场的诉讼请求。黎明农场不服提起上诉，湛江市中级人民法院于2011年9月20日作出（2011）湛中法行终字第129号行政判决，认为：“黎壁塘村以其持有的NO.0111101号《廉江县山林权证》申请换证，该证多处更改的地方（其中涉及“大坳山”的亩数）没有注明日期且看不清由哪一级政府或部门加盖的公章，廉江市人民政府没有核实被更改的内容是否客观真实，仅凭该NO.0111101号《廉江县山林权证》即作出“大坳山”的权属认定，给黎壁塘村换发廉林证字（2005）第005617号《林权证》属事实不清，证据不足。另外，从黎明农场所持有的廉府国用（2006）第3100174号《国有土地使用证》与被诉的廉林证字（2005）第005617号《林权证》的宗地图形来看，廉林证字（2005）第005617号《林权证》项下登记的土地部分与黎明农场所使用经营的部分土地相邻，但没有通知黎明农场参加现场踏查，程序违法。至于黎明农场持有的廉府国用（2006）第3100174号《国有土地使用证》是否合法的问题属另一行政法律关系，本案不作审理。”遂决定撤销一审判决，同时撤销了廉林证字（2005）第005617号《林权证》。2012年5月18日，黎壁塘村以湛江市人民政府将属其所有的“大坳山”重复发证给黎明农场为由，向原审法院提起本案诉讼，请求撤销湛江市人民政府给黎明农场颁发的湛林证字（2005）第05517号《林权证》的具体行政行为。2012年7月9日，原审法院组织各方当事人现场勘验，黎壁塘村及黎明农场均承认NO.0111101号《廉江县山林权证》项下的“大坳山”与NO.0111233号《廉江县山林权证》项下的“大坳山、死老坳”属同一个地方。原审法院经审查后于2012年10月31日作出（2012）湛中法行初字第37号行政判决，认为：“NO.0111101号、NO.0111233号《廉江县山林权证》项下的‘大坳山’是同一块土地，黎明农场以其持有的NO.0111233号《廉江县山林权证》申请换发新证时，湛江市人民政府没有查清申请颁证土地存在重复发证的情况，给黎明农场换发了本案被诉《林权证》不当；且新证面积比旧证面积多出45.88亩。黎明农场申请换发新证时，湛江市人民政府组织现场勘查时也没有毗邻单位确认。”遂决定撤销湛林证字（2005）第05517号《林权证》。黎明农场、湛江市人民政府不服向本院提起上诉。本院受理后于2013年9月3日作出（2013）粤高法行终字第329号行政裁定，撤销原判，发回原审法院重审。2014年3月4日，原审法院再次组织各方当事人现场勘验，对争议地使用事实、地上附着建筑物、四至中争议的“矿坎”位置进行实地调查并制作了勘验笔录。另查明，黎壁塘村不服廉江市人民政府于2006年11月11日给黎明农场颁发的廉府国用（2006）第3100174号《国有土地使用证》，于2010年12月向湛江市人民政府申请行政复议，请求撤销该证。湛江市人民政府受理后，于2011年2月18日作出湛府复中（2011）1号《行政复议中止通知书》，中止行政复议案件的审理。再查明，2012年，黎壁塘村以廉江市人民政府违法将其所有的“大坳山”颁发了廉府国用（2006）第3100174号《国有土地使用证》给黎明农场，造成重复发证，侵犯其合法权益为由提起行政诉讼，请求撤销廉府国用（2006）第3100174号《国有土地使用证》。遂溪县人民法院审理后于2012年5月10日作出（2012）遂行初字第2号行政判决，认为：“（2011）湛中法行终字第129号行政判决撤销的只是廉林证字（2005）第005617号《林权证》，而NO.0111101号《廉江县山林权证》虽存在更改的地方，但该证是廉江市人民政府颁发的，在未被撤销或注销前都是有效的。黎壁塘村持有的NO.0111101号《廉江县山林权证》与廉江市人民政府据以颁证的黎明农场所持有的NO.0111233号《廉江县山林权证》明显存在部分重叠的土地，属土地权属争议尚未解决的情形，对黎明农场提出该地颁发国有土地使用证的申请理应暂缓登记发证，但廉江市人民政府没有查清土地权属存在争议的情况就给黎明农场颁发了廉府国用（2006）第3100174号《国有土地使用证》，该行为事实不清，证据不足，程序违法。”遂决定撤销廉府国用（2006）第3100174号《国有土地使用证》。黎明农场不服提起上诉，湛江市中级人民法院于2012年10月25日作出（2012）湛中法行终字第106号行政判决，驳回黎明农场的上诉，维持原判。本院认为，国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》（2000年12月实施）第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”涉案土地是广东省湛江专员公署于1957年以《五六规划批复》的形式划拨给原审第三人黎明农场使用的国有土地。2004年，黎明农场以其持有的NO.0111233号《廉江县山林权证》申请换发林权证，该证的涉案山岭“大坳山”位于《五六规划图》范围内，土地权属来源清楚。换发后的湛林证字（2005）第05517号《林权证》的四至除东至界址点更细化、南至界址点有笔误外与NO.0111233号《廉江县山林权证》的四至是一致的，45.88亩的面积差异是测量方法不同所致。上诉人黎壁塘村提出旧证南至的“矿坎”位于大坳山的中心位置，新证更改为“塘坎”与旧证不一致的意见，但通过《五六规划图》与1990年详查图对比分析，并结合现场勘查情况可知该主张与事实不符。从经营管理使用事实看，涉案土地自划拨给黎明农场后一直由农场经营使用，建场后种植了橡胶树。1986年的航拍图及1990年的详查图均证实当时种植的部分作物为橡胶树。橡胶林被台风摧毁后由黎明农场承包给农场职工种植果树等作物，该事实有黎明农场与农场职工签订的《承包种植水果树合同书》、《土地承包协议书》等证据予以证实。从勘验现场的情况来看，涉案土地上的房屋经核实为黎明农场的职工长期居住使用。因此，黎明农场具有较明显的经营管理使用事实。上诉人黎壁塘村称涉案林地上的房屋系其所建，后被黎明农场强占，但未能提供证据予以证实，故该主张不能成立。上诉人提交的NO.0111101号《廉江县山林权证》第三联包括涉案土地“大坳山”在内的山地亩数明显经过涂改，且更改处所盖公章模糊不清，其以该证为依据换领的廉林证字（2005）第005617号《林权证》亦被生效的（2011）湛中法行终字第129号行政判决予以撤销，因此上诉人未能提供涉案土地权属来源的依据。上诉人主张对涉案土地具有经营管理事实，但从其与罗交签订的《承包荔枝园合同书》看，荔枝园并无具体的四至范围及面积，不能认定在涉案土地范围内，且上诉人承认从未种过橡胶树，故对其主张本院不予采纳。《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”上诉人属白塘村委会管辖的自然村。被上诉人的职能部门在受理黎明农场的换证申请后，经过现场勘查，于2004年9月17日在上诉人所在地的白塘村委会公示，在公示期满无异议后，经逐层审核给黎明农场颁发了湛林证字（2005）第05517号《林权证》并无不当。上诉人提出被诉湛林证字（2005）第05517号《林权证》是先发证后审批，程序违法。经查，湛江市林业局将林权证打印出来后与申请表一并上报湛江市人民政府审批同意后再发证，该证本打印日期先于申请表审批日期不属于程序违法的情形，因此，对上诉人提出的发证程序违法的主张本院不予采纳。综上，湛江市人民政府向黎明农场颁发湛林证字（2005）第05517号《林权证》的行为证据充分，程序合法，原审判决驳回上诉人黎壁塘村的诉讼请求正确。上诉人黎壁塘村的上诉理由没有事实和法律依据，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人廉江市良垌镇白塘村委会黎壁塘村民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长  刘德敏代理审判员  罗 燕代理审判员  李穗珍二〇一四年八月十五日书 记 员  李 捷