宁波市镇海区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙0211行初50号
原告宁波江北格莱士紧固件厂，住所地浙江省宁波市江北区庄桥镇李家村。
法定代表人翁臻，总经理。
委托代理人孙国庆（特别授权代理），浙江和义观达律师事务所律师。
委托代理人苏爽（特别授权代理），浙江和义观达律师事务所律师。
被告宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处，住所地浙江省宁波市江北区北环西路500号。
法定代表人步捷，主任。
委托代理人朱柏青（特别授权代理），宁波市江北区。
委托代理人郭治年（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。
第三人宁波市江北区庄桥街道征地拆迁办公室，住所地浙江省宁波市江北区北环西路***号。
法定代表人陈琦，主任。
委托代理人陈磊（特别授权代理），宁波市江北区。
委托代理人金光泽（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。
原告宁波江北格莱士紧固件厂（以下简称格莱士紧固件厂）诉被告宁波市江北区人民政府庄桥街道办事处（以下简称庄桥街道）、第三人宁波市江北区庄桥街道征地拆迁办公室（以下简称庄桥拆迁办）拆迁行政协议案，原告格莱士紧固件厂向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月26日受理后，于2017年6月27日向被告庄桥街道送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月12日公开开庭审理了本案。原告格莱士紧固件厂委托代理人苏爽，被告庄桥街道委托代理人朱柏青，第三人庄桥拆迁办委托代理人陈磊、金光泽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告格莱士紧固件厂起诉称，因庄桥街道旧镇改造建设规划需要，原告位于庄桥街道李家村××厂区房屋被××镇改造建设项目的房屋拆迁范围。2005年9月，第三人为动员原告支持被告的旧城改造工作，先行与原告签订了《企业动迁协议书》。该协议书约定了拆迁补偿事宜，其中第一条约定，“考虑到乙方企业发展，商定另行安置地块，并为乙方所认可。”2006年5月9日，被告作为拆迁人（甲方）、原告作为被拆迁人（乙方）、第三人作为拆迁单位（丙方）共同签订了涉案房屋拆迁的《非住宅拆迁安置协议》，约定对原告所有的涉案房屋建筑面积2782.17平方米、土地面积6426.5平方米进行拆迁，并给予原告征收补偿金6221440元；该协议第五条约定，“为支持乙方继续生产需要，甲方应解决乙方生产用地”；第六条约定，“鉴于乙方支持甲方的城镇建设工作，甲乙双方共同努力争取优先解决乙方生产发展用地。在解决乙方土地后，拆迁征用土地面积相等部分，街道收益返回所得部分将支持乙方企业内的基础设施建设。”现前述协议书、补偿协议有关拆迁补偿金已依约履行，原告按时腾空了房屋，第三人对涉案房屋进行了拆除。但是，补偿协议中有关生产发展用地及街道返回部分的款项一直未能履行。期间，原告多次向被告及第三人咨询，被告及第三人义务何时履行。被告及第三人均表示需要时间才能解决，让原告等待通知。2016年11月29日，原告实际负责人翁剑平再次到被告所属的信访办信访，要求被告依照《非住宅拆迁安置协议》第五条规定，由拆迁人解决被拆迁人的生产发展用地，街道书记答应待街道党委政府商量决策后，再给予答复。2017年4月初的领导信访接待日，翁剑平再次到街道信访办催促解决此事，街道主任答应会尽快答复。2017年4月13日下午，被告信访工作人员电话告知原告，无法按照《非住宅拆迁安置协议》履行生产用地安置及返回部分款项等义务，要求原告通过司法途径解决。此后，原告对涉案项目进行了调查，才发现该拆迁项目并未取得相关的拆迁许可证，也未依法办理相关土地房屋征收手续。原告认为，本案并未超过行政诉讼的起诉期限，根据法律规定及最高院的司法观点，无论从确认合同无效请求权的性质还是从无效合同的立法目的进行分析，抑或从诉讼时效制度的立法目的角度分析，确认合同无效请求权不适用诉讼时效规定，不受诉讼时效限制。原告认为，被诉行政协议应确认为无效，签订拆迁安置协议前应当取得拆迁许可证等前置条件，是行政法规、地方性法规、规章等的强制性规定。涉案拆迁项目已违反国务院《城市房屋拆迁管理条例》第六条至第九条、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第九条至第十一条及《宁波市城市房屋拆迁管理实施细则》第五条至第六条规定，即涉案房屋的拆迁项目是未经依法批准拆迁的项目，其程序严重违法，已违反了行政法规、法规和规章的强制性规定，属于违法拆迁项目。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定，“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理”，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，依法应当确认《非住宅拆迁安置协议》无效。综上所述，原告、被告与第三人签订的《非住宅拆迁安置协议》依法应确认无效，请求人民法院支持原告的诉讼请求。
被告庄桥街道辩称，1.原告与被告、第三人签订的《非住宅拆迁安置协议》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2011年1月21日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行前，国有土地上房屋拆迁适用《城市房屋拆迁管理条例》，实行房屋拆迁许可证制度，拆迁人与被拆迁人签订的房屋拆迁补偿安置协议为民事协议（无论拆迁人有否申领过房屋拆迁许可证），不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告请求确认无效的《非住宅拆迁安置协议》的签订时间是在2006年5月9日，该协议为民事协议，不属于行政诉讼的受案范围。2.原告起诉已经超过起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》第二条规定，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”包括请求解决行政协议争议。行政协议争议包括协议效力争议和协议履行争议。行政诉讼法规定原告起诉应当在法定起诉期限内提出，并没有排除行政协议效力争议。涉案《非住宅拆迁安置协议》即便属于行政协议，原告起诉也已超过起诉期限。原告认为请求确认行政协议无效不适用行政诉讼起诉期限，于法无据，不应予以采纳。3.原告请求确认协议无效，恢复工厂原状并赔偿因搬迁而产生的房屋、场地租金损失的诉讼请求，缺乏法律依据，应予驳回。涉案《非住宅拆迁安置协议》合法有效，并不存在无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了合同无效的5种情形。涉案《非住宅拆迁安置协议》是在模拟拆迁框架下，经双方充分协商，自愿订立的协议，并不存在意思表示不真实、恶意损害国家利益、公共利益和他人合法权益等无效情形。《城市房屋拆迁管理条例》第三十四条规定，未取得房屋拆迁许可证，擅自实施拆迁的法律后果是责令停止拆迁、给予警告，并处罚款，是对未取得房屋拆迁许可证，擅自实施拆迁行为的规制，该规定并没有否定已经实施的房屋拆迁行为（协议）的效力。因此，涉案模拟拆迁协议不属于《合同法》第五十二条第（五）规定的违反法律、行政法规的强制性规定所签订的协议。4.涉案《非住宅拆迁安置协议》已经履行完毕，并不存在被告不履行协议的情形。根据《非住宅拆迁安置协议》第二条约定，被告实行经济补偿后，由被拆迁人（原告）自行解决所需用房，且不提供非住宅过渡用房，说明协议采用了货币补偿安置方式。被告为支持原告继续生产，帮助解决生产用地，在协议中约定：在解决用地指标前按每亩10万元予以奖励，共计96.398万元，这是被告在货币补偿安置之外另行提供的奖励。根据《非住宅拆迁安置协议》记载，被告需要支付的补偿款和奖励款的总金额为829.7336万元，答辩人已按约足额支付。2006年12月26日，被告因国家宏观调控，未能帮助解决生产用地，经测算以奖励方式一次性给予补偿款60万元，替代履行了《非住宅拆迁安置协议》中帮助解决生产用地的承诺。原告在2006年12月26日出具的承诺书，确认“原合同补偿款已付清收到”，说明被告并不存在不履行《非住宅拆迁安置协议》的情形。综上，被告认为原告的起诉不符合起诉条件，其所提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
第三人庄桥拆迁办辩称，1.原告与被告、第三人签订的《非住宅拆迁安置协议》为民事协议，不属于行政诉讼的受案范围；即便《非住宅拆迁安置协议》属于行政协议，原告起诉也已超过起诉期限。具体理由与被告的答辩意见相同。2.庄桥拆迁办不是本案适格的行政诉讼第三人。庄桥拆迁办是接受被告委托，具体实施房屋拆迁的工作单位，不是房屋拆迁补偿安置法律关系中的责任主体。根据《行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。该条规定的“同案件处理结果有利害关系”是指与被诉行政行为确定的权利义务具有利害关系。庄桥拆迁办在《非住宅拆迁安置协议》中并无属于本单位的权利和义务。在行政诉讼中，并不存在无独立请求权的第三人，原告把庄桥拆迁办列为第三人，不符合行政诉讼法的相关规定。3.涉案《非住宅拆迁安置协议》合法有效，原告按照协议约定已经享受了补偿安置权利，并不存在协议尚未履行的情形。具体理由与被告的答辩意见相同。综上，第三人认为原告起诉不符合行政诉讼法的相关规定，其所提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院支持第三人的答辩请求。
经审理查明，原告格莱士紧固件厂、被告庄桥街道、第三人庄桥拆迁办于2006年5月9日签订《非住宅拆迁安置协议》，约定根据庄桥街道旧镇改造建设规划，原告格莱士紧固件厂非住宅列入庄桥旧镇改造建设项目的房屋拆迁范围，第三人受被告委托实施拆迁，三方按照《宁波市城市房屋拆迁管理实施细则》、《宁波市江北区慈城镇、庄桥和洪塘街道非住宅房屋拆迁价格评估操作规程》及北区政发（2005）23号文件，就有关非住宅拆迁事项签订协议。
本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月19日通过，并于2011年1月21日公布施行，被诉《非住宅拆迁安置协议》签订于《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布施行之前，并非根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定签订，《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于房屋征收部门性质、征收补偿协议性质的规定不能适用于被诉《非住宅拆迁安置协议》，被诉《非住宅拆迁安置协议》亦写明根据《宁波市城市房屋拆迁管理实施细则》签订。综上所述，被诉《非住宅拆迁安置协议》系城市房屋拆迁补偿安置协议，并非《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定的房屋征收补偿协议，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，原告格莱士紧固件厂的起诉不属于行政诉讼的受案范围，应裁定予以驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告宁波江北格莱士紧固件厂的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审 判 长 于广学
代理审判员 吴 蓓
人民陪审员 徐明霞
二〇一七年十二月二十日
代书 记员 汪晓晓
附：本案适用的法律、法规：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条第一款第（十一）项人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
有明确的被告；
有具体的诉讼请求和事实根据；
属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；