山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行终613号
上诉人（原审原告）付冠祥。
委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府。
法定代表人王勤光，区长。
委托代理人张雷，济南市市中区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人栾涛，国浩律师（济南）事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市市中区城市管理行政执法局。
法定代表人周勇，局长。
委托代理人周鹏、孟亮，均系济南市市中区城市管理行政执法局工作人员。
被上诉人（原审被告）济南市公安局市中区分局。
法定代表人赵新，局长。
委托代理人王振强，济南市公安局市中区分局法制大队民警。
委托代理人马长青，济南市公安局市中区分局陡沟派出所民警。
被上诉人（原审被告）济南市国土资源局市中分局。
法定代理人刘书业，局长。
委托代理人王君，济南市国土资源局市中分局工作人员。
委托代理人赵开勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市市中区农业经济发展局。
法定代表人李广林，局长。
委托代理人相永建，国浩律师（济南）事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府陡沟街道办事处。
法定代表人王恩东，主任。
委托代理人方正，北京德和衡（济南）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）济南市市中区陡沟街道办事处丰齐村村民委员会。
法定代表人王慧，主任。
委托代理人郑天阳，该村村委会工作人员。
原审原告付冠祥因诉原审被告济南市市中区人民政府（以下简称区政府）、济南市市中区城市管理行政执法局（以下简称区执法局）、济南市公安局市中区分局（以下简称区公安分局）、济南市国土资源局市中分局（以下简称区国土分局）、济南市市中区人民政府陡沟街道办事处（以下简称办事处）、济南市市中区农业经济发展局（以下简称区农发局）及原审第三人济南市市中区陡沟街道办事处丰齐村村民委员会（以下简称丰齐村委会）行政强制一案，不服济南市中级人民法院2015年12月1日作出的（2015）济行初字第246号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定,不开庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：济南市玉符河综合治理工程需要占用原告所在村部分村民承包的集体土地。2014年9月28日，丰齐村委会召开两委会会议，对于玉符河综合治理工程中涉及到本村的责任田及地上物补偿款，确定了五条发放标准。2014年10月16日，丰齐村委会与办事处等签订了《玉符河综合治理工程具备进场施工条件确认书》，载明“丰齐村区域内地上物补偿款已发放，地上物无争议，土地流转协议已签定，不存在土地争议以及其他问题，具备施工条件，施工单位可以进场施工。”丰齐村委会将涉案土地移交给玉符河工程单位。2014年10月17日，涉案土地地上物被清理，区政府、区公安分局、办事处等单位工作人员在清理现场。2014年12月，原告领取了土地流转款及地上物补偿款。
另查明，2015年3月9日，丰齐村委会与市中区玉符河综合治理工程建设指挥部、办事处签署了《地上物包干补偿协议》，约定由丰齐村委会负责与村民办理工程用地范围内土地的所有手续，并负责清除工程用地范围内除房屋以外的所有地上附着物，按时将施工用地交付给施工单位。
原审法院认为，本案涉及的济南市玉符河综合治理工程项目占用的土地，系通过土地流转形式，由项目单位取得的使用权，丰齐村委会按照民主议事程序形成决议，原告委托村委会进行土地流转。原告虽未与第三人丰齐村委会签订书面的土地流转委托协议，但区政府提供的证据能够证明原告已领取了土地流转款及地上物补偿款，应视为已履行土地流转委托协议。2014年10月16日，丰齐村委会作为集体土地所有人及土地流转受委托人，签订《玉符河综合治理工程具备进场施工条件确认书》，将涉案土地移交给玉符河工程单位，并于次日清理现场。因此，现有证据不能证明被告对原告土地和地上物进行了强制清理，被告也否认实施了强制清理行为。原告请求确认被告强制推毁涉案土地的行为违法的证据不足，对该项诉讼请求，不予支持；对其要求判令六被告对被毁损的土地和地上物恢复原状的诉讼请求，没有事实依据，原审法院亦不予支持。原告如果对土地流转及地上物的补偿不服，应由原告与丰齐村委会协商解决，不属于本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告付冠祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告付冠祥负担。
上诉人付冠祥不服原审法院判决，上诉称：1、原审法院在审理过程中未查明被诉行为的实施主体，认定事实错误，显失公正。上诉人提交的证据可以证明区政府、区公安局、办事处等工作人员在2014年10月17日到过清理现场，究竟是由谁实施了清理现场行为，原审法院未予查明。2、原审法院判决认定被上诉人出现在清理现场的事实足以证实被上诉人应当对被诉强制行为承担法律责任。被上诉人的工作人员出现在清理现场有义务及时制止违法强制行为，而被上诉人放任上诉人的土地被强占、地上种植物被毁坏，足以说明被上诉人参与实施了强制行为。3、强制清理行为实施时上诉人未与任何单位签订过补偿协议，也未领取过土地及地上物的补偿款。且依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，被上诉人不具备强制清理的主体资格，因此，被上诉人实施的强制清理行为严重违反法律规定。4、依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条之规定，本案土地为集体农业用地，相关部门未经征收和转用审批程序擅自将农用地转为建设用地，严重违反了上述法律法规的规定。综上，请求二审法院撤销济南市中级人民法院作出的（2015）济行初字第246号行政判决；将本案发回重审或者依法改判确认六被上诉人对上诉人承包的集体土地实施的强制推毁行为违法，并判令六被上诉人对上诉人被毁损的土地和地上物恢复原状。本案诉讼费用由被上诉承担。
被上诉人区政府答辩称：1、济南市玉符河综合治理工程项目占用的土地系通过土地流转形式，由项目单位取得使用权。包括20名上诉人在内的全体村民已将其土地委托给丰齐村委会进行土地流转，且已领取土地流转款及地上物补偿款。2014年10月16日，丰齐村委会作为土地流转的受委托人及集体土地的所有权人，签署了《玉符合综合治理工程具备进场施工条件确认书》，将涉案土地移交给玉符河施工单位，施工单位进场正常施工，并不存在上诉人所称的政府强推行为。因此，上诉人主张被上诉人实施强推行为与事实不符。2、仅就本案一审中上诉人提交的证据而言，上诉人提交的证据不足以支持其诉讼请求。上诉人提交的视频及照片无法证明存在强推行为，且视频证据是转录的，不能证明其真实性。施工设备、施工人员并不归属区政府，区政府从未授权任何施工单位进行施工。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。
被上诉人区执法局答辩称：被上诉人区执法局从未参加过对于济南市市中区陡沟街道办事处丰齐村集体土地实施强制推毁的行动。被上诉人区执法局从未拥有上诉人提供证据中出现的喷绘有“城管执法”标识的车辆。上诉人所提供证据中的人员也没有区执法局人员。因此，上诉人将我局列为被告没有任何依据。请求依法裁定驳回上诉人对被上诉人区执法局的起诉。
被上诉人区公安分局、区国土分局、办事处、区农发局、丰齐村委会均未向本院提交书面答辩意见。
本院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十一条第一款规定“未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据”，本案中，原审法院判决认定的办事处提交的证据《玉符河综合治理工程具备进场施工条件确认书》，未经庭审举证、质证，即作为定案依据，属认定事实不清，审判程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、（四）项之规定，裁定如下：
一、撤销济南市中级人民法院（2015）济行初字第246号
行政判决；
二、发回济南市中级人民法院重审。
审 判 长 马新光
代理审判员 卜菲菲
代理审判员 刘白鸽
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 王 璐