江西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）赣行终357号
上诉人（原审原告）刘伟，男，1971年2月14日出生，汉族，住湖南省攸县。
委托代理人张友顺，湖南人信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）莲花县人民政府，住所地：莲花县新建街197号。
法定代表人张运来，该县县长。
委托代理人郭建钢，莲花县人民政府法制办公室干部。
委托代理人颜开光，江西和园律师事务所律师。
上诉人刘伟因诉莲花县人民政府不履行信访答复及监督管理职责一案，不服萍乡市中级人民法院（2017）赣03行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审认定，2016年11月10日，刘伟以信访件的形式，通过其代理律师张友顺向莲花县人民政府（以下简称莲花县政府）邮寄《关于请求责成湖上乡政府退回技改资金并赔偿损失的报告》（以下简称《报告》），被信访人为莲花县湖上乡人民政府（以下简称湖上乡政府），并附上张友顺所在的湖南人信律师事务所向莲花县政府出具的律师函。《报告》称2005年信访人即刘伟在莲花县湖上乡政府管辖范围内开挖一矿井，投资30万元左右。2006年湖上乡政府以无证开采为由，将刘伟矿井关闭，刘伟只得回到老家。2007年湖上乡政府又通知刘伟和其他无证矿主一起开会，要求每井口交纳20万元，政府为无证矿办好挂靠手续，保证正常生产。于是刘伟于2007年8月13日一次性向湖上乡政府支付了20万元，湖上乡政府向刘伟出具了收条。刘伟交款后满怀信心进行大量投资，先后投资建设厂房、修建道路、置办设备、架设电路、安装通风设备、井内技改等投入300万元。但湖上乡政府未为刘伟办理好挂靠手续，到2009年莲花县政府还是将刘伟的无证煤矿关闭。由于湖上乡政府的违法行为导致刘伟实际损失300余万元。刘伟多次找湖上乡政府退回技改资金和赔偿损失，湖上乡政府总是拖延。《报告》提出如下信访诉求：1、要求被信访人湖上乡政府退回技术改造资金20万元并按银行同期贷款利率支付利息到清偿之日止；2、要求被信访人湖上乡政府赔偿损失300万元。莲花县政府收到该信访件及律师函后，于2017年1月20日对湖南人信律师事务所回函。回函认为该律师事务所反映的问题与事实不符，并建议若认为湖上乡政府存在违法行为，可按法律程序进行维权。莲花县政府未对刘伟本人作出答复意见，也未就刘伟反映的问题责成湖上乡政府予以处理，刘伟遂于2007年3月29日向该院提起行政诉讼。
原审认为，本案的焦点是：刘伟的各项诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围。刘伟提出了三项诉讼请求：1、确认莲花县政府对刘伟信访事项不做处理的行政不作为行为违法；2、判令莲花县政府就刘伟的信访请求作出答复意见；3、判令莲花县政府履行管理职能，对其下级政府向刘伟违法收费行为进行处理。关于刘伟提出的第1、2项诉请是否可诉的问题。根据最高人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（〔2005〕行立他字第4号）第一条，信访工作机构是各级政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的权利义务不产生实质影响。信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。该案中，刘伟以自己为信访人的身份，并以信访件的形式向莲花县政府提出了信访诉求，莲花县政府收到了信访件，但对刘伟提出的信访事项未直接向其作出答复，该情形属于不履行《信访条例》规定的职责的范畴。根据以上规定，对此不服提起行政诉讼的，人民法院应不予受理，故刘伟提出的第1、2项诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围。关于刘伟提出的第3项诉讼请求是否可诉的问题。结合刘伟向莲花县政府提出的信访诉求来看，其提出的第3项诉请实质上是要求莲花县政府责令湖上乡政府退回技改资金20万元及相应利息并赔偿其损失，以保护其财产权不受损害，该诉讼请求属于要求上级行政机关对下级行政机关进行层级监督的范畴。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定的“法定职责”，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不包括上级行政机关对下级行政机关的层级监督职责。刘伟可以通过直接起诉下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益，其起诉莲花县政府履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，故刘伟提出的第3项诉讼请求亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回刘伟的起诉。
上诉人刘伟不服原审裁定，向本院提起上诉称：1、原审法院引用最高人民法院（2015）行立他字第4号批复错误。刘伟财产权益被侵犯，多次书面向莲花县政府反映或者信访，莲花县政府拒绝履行对刘伟财产保护职责，并对刘伟的要求不予答复，莲花县政府行政不作为行为完全符合行政诉讼第十二条第六项之规定，人民法院应当受理，而原审以“批复”裁定不予受理，显然错误。2、地方政府对下级政府进行法律监督是法定职责，发现下级政府严重违法行为，必须加以监督，在刘伟举报和发现问题后，不予理睬，完全属于行政不作为，对政府不作为行为公民行使诉讼权利，如果人民法院不予受理，那么公民无法得到救济，政府违法行为可以逍遥法外。请求二审法院撤销一审裁定，支持刘伟的诉求。
被上诉人莲花县政府答辩称：1、莲花县政府对上访人刘伟（信访人）的信访件提出的信访事项及时作出了答复，已履行《信访条例》规定的职责。2017年1月20日，莲花县政府函复，建议刘伟通过法律程序解决信访事项，莲花县政府不存在不履行法定职责的事实。2、本案中，刘伟以信访人的身份，并以信访件的形式向莲花县政府提出信访诉求，莲花县政府收到了信访件，但对刘伟提出的信访事项未直接向其作出答复，该情形属于不履行《信访条例》规定的职责范畴。根据最高人民法院（2005）行立他字第4号批复第一条规定，对此不服提起行政诉讼的，人民法院应不予受理，刘伟的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围。如果允许法院对信访行为实施司法审查，则必然将信访途径转化为法定途径，改变了信访的法律性质和地位。3、上级行政机关对下级行政机关的层级监督职责不具有可诉性。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定的法定职责，并不包括上级行政机关对下级行政机关的层级监督职责。刘伟可通过起诉湖上乡政府来维护自己的合法权益。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，信访制度是与行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第一项还规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”据此，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》相关规定，对于刘伟要求确认莲花县政府对其信访事项不作处理的不作为行为违法，并判令莲花县政府就其提出的信访诉求作出答复的诉讼请求，人民法院应不予受理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此，可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为，并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，亦即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关所作的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。刘伟要求法院判令莲花县政府履行管理职责，对湖上乡政府向其违法收费行为进行处理的诉求，该诉求实质上是要求上级行政机关对下级行政机关的违法行为进行追责，属于行政机关上下级之间的内部监督管理行为，不论上级行政机关是否立案调查，是否作出相应的处理决定，当事人对相关决定是否接受，均不属于人民法院司法监督范畴，也非行政诉讼受案范围。对于刘伟的该项诉求，人民法院亦应不予受理。综上，原审裁定驳回刘伟的起诉正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
上诉人刘伟预交的二审案件受理费50元，予以退回。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 芬
审 判 员 陈雯雯
审 判 员 章 华
二〇一八年一月二十六日
法官助理 张小光
书 记 员 张建平