福建省福安市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）安行初字第18号
原告郭曙华，男，1963年6月8日出生，汉族，务农，福安市人，住福安市。
被告福安市公安局，住所地福安市。
法定代表人陈国斌，局长。
委托代理人王豪，男，1979年1月5日出生，汉族。
委托代理人阮凯峰，男，1986年7月23日出生，汉族。
原告郭曙华不服被告福安市公安局行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2013年5月28日受理后，依法组成合议庭，于2013年6月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2013年7月8日公开开庭审理了本案。原告郭曙华及被告福安市公安局的委托代理人王豪、阮凯峰到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
被告福安市公安局于2013年3月3作出安公（甘棠）行罚决字（2013）03003号《行政处罚决定书》，认定：2013年3月2日18时30分许，违法嫌疑人郭曙华无证驾驶车牌号为闽J×××××的普通两轮摩托车行至甘棠镇府前路段，后被我所（甘棠派出所）及罗江交警中队联合执勤民警当场查获，嫌疑人郭曙华对以上违法事实亦供认不讳。上述事实有郭曙华的陈述和申辩、现场照片、证人证言等证据证实，郭曙华的行为已构成无机动车驾驶证驾驶机动车，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第（一）项、第二款之规定，现决定对郭曙华行政拘留十三日。
被告在举证期间内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据（即郭曙华无证驾驶案卷）：
A1、P1受案登记表，
A2、P2公安行政处罚决定书，
A3、P3呈请公安行政处罚审批报告，
A4、P4呈请延长询问时限审批报告，
A5、P5行政拘留家属通知书，
A6、P6行政拘留回执，
A7、P7现场笔录，
A8、P8-9行政处罚告知笔录，
A9、P10复核工作记录，
A10、P11-13户籍证明，
A11、P14-18询问笔录，
A12、P19-23证人笔录，
A13、P24违法嫌疑人权利义务告知书，
A14、P25违法嫌疑人员信息登讫凭证，
A15、P26照片说明，
A16、P27现场示意图，
A17、P28违法嫌疑人无驾驶证说明，
A18、P29-40道路交通行政处罚案卷。
事实方面的证据有：P14-18郭曙华的陈述和申辩、P19-23证人笔录、P7现场笔录、P26照片说明、P27现场示意图、P28违法嫌疑人无驾驶证说明；
程序方面的证据有：P1受案登记表、P4呈请延长询问时限审批报告、P24违法嫌疑人权利义务告知书、P8-9行政处罚告知笔录、P10复核工作记录、P3呈请公安行政处罚审批报告、P2公安行政处罚决定书、P5行政拘留家属通知书、P6行政拘留回执等。
原告郭曙华诉称，2013年3月1日晚上被告下属甘棠派出所打电话通知原告到派出所处理因林权纠纷被人殴打一事，由于当时没时间，就答应第二天到甘棠派出所处理。然而3月2日16时许原告到派出所后并没有处理该事，3月2日18时许从甘棠派出所走出，在附近的餐馆吃饭出来就被尾随而至的甘棠派出所民警以无证驾驶摩托车抓到所里，从被抓到派出所起至3月3日16时许，甘棠派出所不给任何东西吃，被饿了将近22小时。3月3日16时原告被同时处以两份行政处罚，被福安市公安局交通管理大队处以300元罚款（安公交决字（2013）第3509812400444955号行政处罚）和被福安市公安局处以13日的行政拘留（安公（甘棠）行罚决字（2013）03003号行政处罚）。事实上拘留原告是为了“防止”原告在全国人大期间上访，在2013年3月2日的前后甘棠派出所查获的无证驾驶摩托车有三四十起，除了原告以外没有一个受到拘留的处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条的规定，行政处罚应当遵循公正、公开的原则，然而同样的违法行为却是完全不同的处罚，轻微的违法却是适用重罚。原告认为，原告的违法行为已经被福安市公安局交通管理大队处以罚款300元，该处罚和原告的违法行为相当；被告在对原告处以罚款的同时再作出拘留决定明显存在滥用法律、滥用职权、显失公平，且在程序和实体上都存在违法。为此，请求判决撤销被告作出的安公（甘棠）行罚决字（2013）第03003号行政处罚决定。
原告为证明其主张在举证期间内向本院提供的证据有：
B1、电信电话清单，用以证明原告诉状中陈述的相关事实；
B2、照片，该照片是2013年3月4日9时-10时，原告亲戚在甘棠派出所拍摄的，用以证明其他无证驾驶的都没有受到行政拘留的处罚。
被告福安市公安局辩称，2013年3月2日18时30分许，原告郭曙华驾驶车牌号为闽J×××××的普通两轮摩托车行至甘棠镇府前路段（甘棠镇区通往南塘村路段），被被告下属甘棠派出所及罗江交警中队联合执勤民警当场查获，经查原告郭曙华未取得机动车驾驶证。上述事实有原告的陈述和申辩、证人证言、现场照片等证据证实，原告的行为已构成无有效机动车驾驶证驾驶机动车，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第（一）项、第二款及《福建省实施﹤中华人民共和国道路交通安全法﹥办法》第七十一条第一款第（一）项之规定，被告于2013年3月3日对原告分别处以罚款300元、行政拘留13天的行政处罚。被告在作出行政处罚决定前，依法履行调查取证、告知与复核等相关程序。综上，被告对原告的行政处罚决定，认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、处罚适当，请求法院予以维持。
以上证据均经庭审质证，本院综合认证如下：
被告提供的证据A5-7、A10-11，A13-18，原告无异议，予以采信；被告提供的证据A1，系被告的受案程序材料，符合作为证据的三性，予以采信；被告提供的证据A2，系本案被诉具体行政行为，属于本案审查对象；被告提供的证据A3-4，系被告内部报批程序手续，符合作为证据的三性，予以采信；被告提供的证据A8，原告认为笔录中“我要提出陈述和申辩”及“郭曙华”不是其书写的，本院审查认为该证据亦是原告要求陈述申辩权的证据，原告也自认是其真实意思的表示，应是客观真实的，可予以采信；被告提供的证据A9，形式要件上存在缺陷，不能作为有效证据；被告提供的证据A12，原告对证人黄某、何某笔录的真实性有异议，认为是事后补的，本院审查认为该证据反映的是当时民警调查情况，在无证据证明其是处罚后补作的情况下，符合作为证据的三性，应予以采信。原告提供的证据B1，符合作为证据的三性，但仅能证明某一时间段的通话记录，无法证明其待证目的；原告提供的证据B2，形式要件上存在缺陷，不能作为有效证据。
根据原、被告提供的有效证据结合庭审笔录，可以认定如下事实：
2013年3月2日18时30分许，原告驾驶车牌号为闽J×××××的普通两轮摩托车行至甘棠镇府前路段，被被告执勤民警查获，经查原告未取得机动车驾驶证，即被带回被告下属甘棠派出所处理。2013年3月2日晚19时26分、2013年3月2日晚22时被告对原告作了两份询问笔录，2013年3月3日经批准将对原告的询问时限延长至24小时，2013年3月3日13时5分被告对原告作了行政处罚告知笔录，该笔录载明：“我要提出陈述和申辩”。2013年3月3日13时50分被告制作了一份“复核工作记录”，认为原告拒绝提供陈述和申辩的具体内容，视为其自动放弃申辩的权利，该笔录上原告未签名亦未注明原告拒绝签名。2013年3月3日15时10分被告向原告送达了安公（甘棠）行罚决字（2013）第03003号《行政处罚决定书》，对原告处以行政拘留13天，同时，福安市公安局交通管理大队也对原告违法行为作出安公交决字（2013）第3509812400444955号《公安交通管理行政处罚决定书》，处以罚款300元。事后，原告缴纳了罚款300元，但认为原告的违法行为与福安市公安局交通管理大队罚款300元的行政处罚相当，被告再对原告处以行政拘留13天存在违法，不服被告作出的安公（甘棠）行罚决字（2013）03003号行政处罚决定，遂诉至本院提出撤销诉请。
本案的主要争议焦点问题是：被告作出本案被诉的行政处罚决定程序是否存在违法。对此，本院予以分析、认定如下：
原告认为，被告作出本案被诉的行政处罚决定程序违法。
被告认为，被告在作出本案被诉的行政行政处罚决定前，依法对原告进行了询问和调查取证，并向原告履行了行政处罚前的告知义务，且进行了复核，被告作出的行政处罚决定程序合法，应予维持。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，当事人提出的事实、理由和证据成立的，行政机关应当采纳”、第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十五条第一款“违法嫌疑人有权进行陈述和申辩。对违法嫌疑人提出的事实、理由和证据，公安机关应当进行复核”及《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十七条“对当事人陈述、申辩进行复核。复核结果应当在笔录中注明，由当事人签名、复核人签名或者盖章、公安机关交通管理部门盖章；当事人拒绝签名的，在笔录上注明”的规定，本案原告于2013年3月3日13时5分在被告作行政处罚告知笔录时要求：“我要提出陈述和申辩”，被告于2013年3月3日13时50分以“复核工作记录”形式认为，原告拒绝提供陈述和申辩的具体内容，视为其自动放弃申辩权利，该“复核工作记录”原告未签名也未注明原告拒绝签名。随后，被告于2013年3月3日15时10分向原告送达了安公（甘棠）行罚决字（2013）第03003号《行政处罚决定书》，对原告处以行政拘留13天。被告的处罚程序从告知到决定的送达仅相隔2小时5分，并未切实保障原告的陈述、申辩权，应视为拒绝听取当事人的陈述和申辩。因此，被告作出本案被诉的行政处罚决定存在程序违法。
综上所述，本院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条“有下列情形之一的，由公安机关交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款：（一）未取得机动车驾驶证，机动车驾驶证被吊销或者机动车驾驶证被暂扣期间驾驶机动车的：……行为人有前款第一项的可以并处十五日以下拘留”、第一百一十一条“对违反本法规定予以拘留的行政处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决”的规定，就本案事实，原告未取得机动车驾驶证驾驶机动车，被告依职权作出本案被诉的行政处罚决定，对原告处以行政拘留13天，没有突破法律的明确界限，并不存在违法。原告主张被告对其处以拘留存在违法，依据不足，不予支持。然在处罚程序上，本案被告在对原告进行处罚时，虽履行了处罚前的告知义务，但在原告要求陈述和申辩的情况下，被告依法必须充分听取原告的意见，且应对原告提出的事实、理由和依据进行复核，复核结果也应在笔录中注明并由原告签名。可是本案被告在原告未表示放弃陈述或者申辩权利的情况下，以上述“复核工作记录”形式视为原告自动放弃申辩权利缺乏法律依据。可见，被告并未切实保障原告的陈述和申辩权，依法应视为拒绝听取原告的陈述和申辩，故被告作出的处罚决定存在程序违法。被告主张其处罚实体和程序均合法，依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第3目之规定，判决如下：
撤销被告福安市公安局作出安公（甘棠）行罚决字（2013）03003号《行政处罚决定书》的具体行政行为。
本案受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 王耀楠
审 判 员 杨文英
人民陪审员 林 凌
二〇一三年九月十七日
书 记 员 罗文君
附本案引用的法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
2、《中华人民共和国道路交通安全法》
第九十九条有下列行为之一的，由公安机关交通管理部门处二百元以上二千元以下罚款：
（一）未取得机动车驾驶证、机动车驾驶证被吊销或者机动车驾驶证被暂扣期间驾驶机动车的；
……
行为人有前款第二项、第四项情形之一的，可以并处吊销机动车驾驶证；有第一项、第三项、第五项至第八项情形之一的，可以并处十五日以下拘留。
3、《中华人民共和国行政处罚法》
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
4、《公安机关办理行政案件程序规定》
第一百四十五条违法嫌疑人有权进行陈述和申辩。对违法嫌疑人提出的新的事实、理由和证据，公安机关应当进行复核。
公安机关不得因违法嫌疑人申辩而加重处罚。
5、《道路交通安全违法行为处理程序规定》
第二十七条按照一般程序作出处罚的，应当按照下列程序实施：
……
（三）对当事人陈述、申辩进行复核。复核结果应当在笔录中注明，由当事人签名、复核人签名或者盖章、公安机关交通管理部门盖章；当事人拒绝签名的，在笔录上注明；
……