江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏03行终101号
上诉人（原审被告）徐州市安全生产监督管理局，住所地徐州市昆仑大道1号。
法定代表人颜廷峰，该局局长。
出庭应诉负责人黄建忠，副局长。
委托代理人彭静，该局法规处工作人员。
委托代理人马在伟，江苏义行律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘冬冬，男，1972年9月19日生，汉族，住湖北省武汉市江夏区。
委托代理人张黄新，江苏红杉树律师事务所律师。
上诉人徐州市安全生产监督管理局（以下简称徐州安监局）与被上诉人刘冬冬行政处罚纠纷上诉一案，不服徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初487号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2017年5月16日公开开庭审理了本案。上诉人徐州安监局的出庭应诉负责人黄建忠，委托代理人彭静、马在伟，被上诉人刘冬冬及其委托代理人张黄新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年10月16日，江苏沂州煤焦化有限公司与东南网架公司签订了《江苏沂州煤焦化有限公司煤炭预处理转运厂房工程网架供货、安装总承包工程合同》，约定由东南网架公司承建沂州煤焦化公司工程，该工程地点为江苏省邳州市戴圩镇江苏沂州煤焦化有限公司基地。刘冬冬系东南网架公司工作人员。2015年12月24日，东南网架公司任命刘冬冬为沂州煤焦化公司工程项目经理，全权负责该工程的安装施工、现场管理及所需资源调配等。2016年1月15日，在未按照国家规定办理建设施工许可等手续、不具备开工条件的情况下，沂州煤焦化公司工程违法开工。2016年2月17日，刘冬冬通过网络接收项目相关文件。2016年2月21日，工程节后复工，未通知刘冬冬。当日，在胎架安装施工中发生胎架整体坍塌事故，造成6人死亡，2人受伤，直接经济损失约800万元。次日，相关部门人员组成“2·21”事故调查组对该起事故开展调查，并于2016年6月8日出具事故调查报告，认定刘冬冬作为沂州煤焦化公司工程的备案项目经理，未到岗履行项目经理职责，对事故的发生负有重要责任，建议市安监局依照相关法律法规规定，对其处9000元人民币的罚款。2016年7月28日，徐州市安监局对该安全生产事故立案调查；2016年8月12日，徐州市安监局依法对刘冬冬进行行政处罚告知，刘冬冬提出了陈述申辩；2016年9月6日，徐州市安监局作出徐安监罚［2016］（B002）号行政处罚决定，认定刘冬冬作为负责沂州煤焦化公司工程的备案项目经理，未到岗履行项目经理职责，对事故的发生负有重要责任，依照《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安全监管总局令第15号）第四十五条之规定决定对其处9000元罚款。刘冬冬不服，遂向该院提起行政诉讼。
原审法院认为：首先，徐州市安监局作出行政处罚具有相应的职权依据。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款、第六十二条第（二）项的规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理；依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位安全生产情况进行监督检查，对检查中发现依法应当给予行政处罚的行为，依照安全生产法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定。徐州市安监局作为徐州市安全生产监督管理部门，依法负有对本行政区域内安全生产工作进行监督管理并对安全生产违法行为予以查处的法定职权和职责。其次，徐州市安监局认定刘冬冬为涉案工程备案项目经理并据此对其处罚依据不足。根据《建设工程安全生产管理条例》第二十一条第二款、《建筑施工企业主要负责人、项目负责人和专职安全生产管理人员安全生产管理规定》（建设部令第17号）第三条规定，项目负责人（项目经理）应当由取得相应执业资质的人担任。而建设部《注册建造师执业管理办法》第九条同时规定，注册建造师不得同时担任两个及以上建设工程施工项目负责人。本案中，《事故调查报告》在“相关事项调查情况”部分明确载明：“刘冬冬因担任其他施工项目的项目经理，无法到沂州煤焦化公司的项目任职，东南网架公司未变更项目经理。”从现有证据看，徐州市安监局在对刘冬冬作出处罚时，未对刘冬冬是否具有相应的执业资质进行审查，亦未对东南网架公司任命刘冬冬为备案项目经理的合法性进行调查。另外，《事故调查报告》在对事故原因分析时也明确东南网架公司明知该工程项目经理无法到场履行职责，仍未及时履行相应的变更手续，致使项目经理未到岗履职。徐州市安监局对刘冬冬是否应当到岗履职，是否存在客观的合法事由不能到岗以及未到岗情况下的责任承担等情况亦未能进一步查明。因此，徐州市安监局仅依据东南网架公司对刘冬冬的任命即直接认定刘冬冬为备案项目经理并对事故的发生负有重要责任，进而对其作出行政处罚，属事实不清，主要证据不足。最后，徐州市安监局作出行政处罚超出了办理期限，程序违法。根据《安全生产违法行为处理办法》第二十五条的规定，案件自立案之日起，一般应当在三十日内办理完毕；由于客观原因不能完成的，经安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构负责人同意，可以延长，但不得超过九十日。本案中，立案时间为2016年7月28日，至2016年9月6日徐州市安监局作出行政处罚决定，已超出法定办理期限。徐州市安监局虽在庭后向本院提交了“延期申请表”作为其延长办理期限的证据，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条的规定，徐州市安监局应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。徐州市安监局不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应的证据。徐州市安监局逾期提交上述“延期申请表”，且未说明正当理由，该证据依法不能作为认定徐州市安监局程序合法的依据。综上，徐州市安监局市对刘冬冬作出的行政处罚认定事实不清，主要证据不足，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决：撤销徐州市安全生产监督管理局作出的徐安监罚［2016］（B002）号行政处罚决定。案件受理费50元，由徐州市安全生产监督管理局负担。
上诉人徐州市安监局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、徐州市安监局作出的行政处罚程序合法。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条的规定：“行政处罚案件应当自立案之日起三十日内作出行政处罚；由于客观原因不能完成的，经安监部门负责人同意，可以延长，但不得超过九十日。”上诉人办理案件的过程中依归办理了案件延期审批手续，并在一审庭审前提交了《延期审批表》，因被上诉人未对程序提出异议，故庭审时上诉人未将比表作为证据进行举证。二、刘冬冬作为工程项目经理未依法到场履职存在过错，与事故发生存在因果关系应负相应责任，上诉人对其实施的行政处罚事实清楚，依据确凿。首先，刘冬冬作为涉案工程项目经理是客观事实，证据确凿。其次，刘冬冬未到现场尽项目经理职责存在过错，对事故的发生负有责任，依法应予行政处罚。刘冬冬作为涉案项目的项目经理，应当知道其法定职责，但上诉人接受任命后，未依法到场履职，在客观上造成涉案项目无项目经理负责的事实，最终该工程因无《专项施工方案》、《施工组织设计》不完善、技术交底缺失等导致在建胎架坍塌，引发事故。刘冬冬未依法履职的过错行为与事故发生存在因果关系，对事故的发生负有责任。再次，上诉人作出的行政处罚符合过罚相当的原则，对被上诉人作出处罚时考虑到东南网架在涉案工程项目经理人事安排上存在一定过错，酌情选用了较轻的财产罚。三、建筑施工企业安全生产意识薄弱、安全生产主体责任落实不到位是目前建筑领域事故高发、频发的主要原因，加强监管、严肃查处事故，促使企业落实责任是有效的解决手段。
被上诉人刘冬冬答辩称：一、一审认定“上诉人作出的行政处罚程序违法”有事实和法律依据；二、一审认定“上诉人认定刘冬冬未涉案工程备案项目经理并据此作出处罚依据不足”是尊重客观事实；三、上诉人作出的《行政处罚决定》适用法律错误，上诉人作出行政处罚依据的是《安全生产违法行为行政处罚办法》第45条的规定，但该条规定的7中情形并不适用于被上诉人；四、上诉人的上诉理由不能成立，其处罚决定存在原则性错误。
双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审庭审中，上诉人徐州市安监局递交下列证据：证据1、刘冬冬是一级建造师的资质证书，证明刘冬冬具有项目经理的资质，其岗位也是项目经理。证据2、《东南网架项目经理管理暂行办法》第二条项目经理分级评定标准，对项目经理进行评级管理；第三项项目经理薪酬及项目经理日常管理；项目经理薪酬与其所管理的项目相关。证据3、刘冬冬在山东东营任项目经理的竣工验收记录，证明被上诉人在东营的岗位以及在公司的岗位就是项目经理，被上诉人陈述公司让其做什么不清楚是虚假陈述。东营项目的竣工验收时间是2016年1月12日，公司在2015年12月24日任命刘冬冬为涉案项目经理时，东营项目已经扫尾，2016年1月17日项目经理开会时东营项目已经结束，从公司的角度，被上诉人应当对涉案项目承担项目经理责任。对上述证据，被上诉人质证意见为：三份证据不属于新证据，按照上诉人的观点是新证据，是在一审之后收集的证据，恰恰证明上诉人在作出具体行政行为时证据不足；上诉人提供三组证据的证明目的是推翻自己作出的行政行为，行政处罚决定书认定被上诉人是备案项目经理，上诉人陈述的是项目经理，而不是备案项目经理，是自相矛盾的。在行政处罚决定书中没有明确，但是事故调查组调查报告明确刘冬冬因在山东东营某项目任项目经理，无法到涉案事故项目任职，上诉人的观点是被上诉人能去、应该去，而没有去，其他不予质证。本院认为：依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款“被告应在举证期限内提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件”之规定及第五十二条之规定，上诉人二审中提交的三份证据不属二审新证据，不作为认定行政行为合法的依据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：
一、关于涉案行政处罚决定事实依据是否充分问题即刘冬冬是否在涉案项目中担任项目经理问题。本案中，涉案行政处罚决定书认定刘冬冬作为涉案项目的备案项目经理，未到岗履行项目经理职责，对事故的发生负有重要责任，并依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十五条之规定，对刘冬冬作出罚款9000元的行政处罚。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，上诉人徐州安监局在原审提交的安全事故调查报告及在事故调查过程中形成的相关证据，不足以证实被上诉人刘冬冬具备项目经理执业资质及接受涉案项目项目经理职务并从涉案项目领取报酬的事实；上诉人二审期间递交的证据因不属二审新证据，不能作为认定涉案行政处罚决定合法性的依据，亦不能证实被上诉人刘冬冬接受涉案项目经理职务并领取相关报酬的事实。其次，参照《建筑施工企业项目经理资质管理办法》第八条“项目经理在承担工程项目施工的管理过程中，应当按照建筑施工企业与建设单位签订的工程承包合同，与本企业法定代表人签订项目承包合同”之规定，并结合上诉人原审提交的《浙江东南网架股份有限公司工程项目管理制度》第五章第二十七条第三款“公司项目运行中心负责人应在工程开工前与项目经理签订《安全生产责任书》”之规定，刘冬冬如作为涉案项目的项目经理，应与东南网架公司的法定代表人签订项目承包合同，且在工程开工前与公司项目运行中心负责人签订《安全生产责任书》。本案中，被上诉人刘冬冬未与东南网架公司的法人签订项目承包合同，亦未与该公司项目运行中心负责人签订《安全生产责任书》，亦不符合承担涉案工程项目经理的条件。再次，参照《建筑施工企业项目经理资质管理办法》第六条及《浙江东南网架股份有限公司工程项目管理制度》第六条、第七条之规定，项目经理在建设项目中履行项目管理职责，而涉案项目的开工及复工，被上诉人刘冬冬均不知晓，亦可间接辅助证明安全事故发生时被上诉人刘冬冬未担任项目经理的事实。综上，涉案行政处罚决定书认定事实并不充分，原审判决予以撤销并无不当。
二、关于涉案行政处罚程序是否恰当问题。根据《安全生产违法行为处理办法》第二十五条“案件自立案之日起，一般应当在三十日内办理完毕；由于客观原因不能完成的，经安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构负责人同意，可以延长，但不得超过九十日”之规定，上诉人在原审举证期限内提交的证据不足以证实涉案行政处罚程序符合上述规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条之规定，认定涉案行政处罚决定程序违法，并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人徐州市安全生产监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 祁贵明
审 判 员 赵 涛
代理审判员 房 涛
二〇一七年十一月三日
书 记 员 张文娟