河南省驻马店市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2013）驻立一民终字第69号
上诉人（原审原告）邢利甫，男，1965年6月15日出生，汉族。
上诉人（原审原告）姚伟，男，1952年8月13日出生，汉族。
二上诉人委托代理人姚宏宇，男，1946年4月22日出生，汉族。
上诉人（原审原告）夏仁新，男，1963年8月15日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）正阳县铜钟镇人民政府。
法定代表人朱建磊，该镇镇长。
委托代理人李文豪，男，回族，1974年4月22日出生。
委托代理人巫登军，男，汉族，1971年7月20日出生。
被上诉人（原审被告）孟祥明，男，1952年1月9日出生，汉族，住正阳县铜钟镇清水河工贸小区。
上诉人邢利甫、姚伟、夏仁新因与被上诉人正阳县铜钟镇人民政府（以下简称铜钟镇政府）、孟祥明确认合同效力纠纷一案，不服正阳县人民法院（2008）正民重字第108号民事裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1993年至1995年，铜钟镇政府为发展乡镇企业，让正阳县铜钟镇建安村、姚楼村、姚寨村、大黄村、崔塘村五个村在铜钟镇清水河南侧、正大路东侧约五十余亩地的地方分别投资建设各村的工业小区，有面粉厂、水泥预制厂、木板厂、生猪养殖厂等共同组建铜钟镇清水河工贸小区。
1996年，建安村村民姚伟租赁经营建安村在清水河工贸小区的厂房九间及相应土地（约10亩，该厂系建安村投资所建），经营水泥预制品，2004年12月13日，姚伟与建安村委再次签订租赁经营合同，继续租赁经营该厂区，期限至2019年12月30日止。并经正阳县公证处公证。
2003年10月1日，邢利甫妻子吴雪平与铜钟镇政府签订租赁经营合同一份，约定：铜钟镇政府将清水河工贸小区的厂房26间，场地5亩（该厂系姚楼村所建）租赁给吴雪平使用，期限至2008年10月1日，租赁期满后，吴雪平在同等条件下可优先租赁。合同签订后，邢利甫夫妻二人在该厂区共同经营木板、木业生意。
2003年11月18日徐广富与铜钟镇林业工作站签订了农户承包责任田合同一份，约定：铜钟镇林业工作站将自有的清水河南岸耕地6.5亩承包给徐广富使用；期限至2014年12月30日止。徐广富在该承包地中栽植了2亩桃树并办理有《林权证》。
2004年2月27日，夏仁新与铜钟镇政府签订租赁经营合同一份，约定；铜钟镇政府将清水河工贸小区的旧厂房29间、院内场地4050平方米，院外场地343平方米（该厂系姚寨村所建）租赁给夏仁新用于生猪养殖，期限至2019年3月1日止。
2007年7月10日，铜钟镇政府委托正阳县资产评估事务所对清水河工贸小区整体52亩土地的使用权资产进行无形资产评估，评估价为93.24万元，并于同年7月20日被正阳县人民政府国有资产监督管理办公室批准处置。同年8月20日，为响应县政府要求大力发展养殖业的政策精神，铜钟镇政府（甲方）与孟祥明（乙方）签订养殖小区经营权转让合同一份，约定：甲方为了支持发展养猪生产，同意将位于清水河南岸的面积52亩养殖小区（具体方位：清水河以南，正大路以东，南与铜钟、崔塘两村耕地接壤处界沟底，东临清水河）经营使用权转让给乙方；甲方的权利与责任：一、甲方转让镇养殖小区经营使用权……经营使用年限为50年，从本合同生效之日起计算。二、养殖小区现地面上所有的附属设施（包括全部旧房、围墙、机井）的所有权，处置权随经营权一并转让。三、与甲方签订的原承包主所有合同都随使用权变更而由乙方承接。四、转让经营权的土地使用证由甲方负责给办理，费用由甲方承担；乙方的权利与责任：……三、乙方按照评估竞卖程序应交转让金九十二万元。镇政府根据县政府有关大力发展现代畜牧业的有关精神，经班子集体研究，同意拿出二十五万元作为奖励资金扶持乙方发展生猪生产，乙方应一次性交清现金六十七万元。……双方签字、盖章。同年11月26日和27日分别以集中方式和分别方式通知邢利甫、夏仁新、姚伟，陈述铜钟镇政府整体转让养殖小区经营权的精神。同年12月8日，孟祥明用砖头等分别将邢利甫、夏仁新生产厂大门堵住，不让姚伟在其承包企业院内建设沼气池等，致使双方产生纠纷，同年12月10日，四原告起诉铜钟镇政府、孟祥明，要求确认二被告签订的转让合同无效，判令孟祥明停止侵权、赔偿损失。本院受理后，于2008年4月17日作出（2008）正民初字第108号民事判决书，认为四原告分别签订的企业租赁经营合同、土地承包合同合法有效，二被告签订的养殖小区经营权转让合同侵犯了四原告合法权益，应视为无效合同，因此，判决确认二被告所签订的养殖小区经营权转让合同为无效合同。被告铜钟镇政府不服，提起上诉。二审中，铜钟镇政府提供正国用（2008）第080009号《国有土地使用权证》一份，证明铜钟镇政府对清水河工贸小区（也是养殖小区）土地享有使用权。二审法院以事实不清，发回本院重新审理。在重审中，被告铜钟镇政府提出反诉请求，但未在指定期限内向本院交纳反诉费用。2008年11月26日，正阳县铜钟镇崔塘村小徐庄、小马庄不服正阳县人民政府颁发的（2008）第080009号《国有土地使用权证》，提起行政诉讼，驻马店市中级人民法院指定平舆县人民法院审理，本院因此中止本案的民事审理。经平舆县人民法院审理，以小徐庄、小马店代理人没有代理权为由，裁定驳回起诉，小徐庄、小马庄不服提起上诉，驻马店市中级人民法院维持平舆县人民法院的裁定。小徐庄、小马庄又提起行政诉讼，驻马店市中级人民法院指定由汝南县人民法院审理，该院（2009）汝行初字第89号行政裁定书以“被告正阳县人民政府登记给第三人正阳县铜钟镇人民政府使用的国有土地，原为二原告所有的集体土地，二原告认为被告的土地登记行政行为侵害了其依法享有的土地所有权，应当先行申请行政复议”为由，驳回小徐庄、小马庄的起诉，小徐庄、小马庄上诉，驻马店市中级人民法院（2010）驻法终字第99号行政裁定书以不属于复议前置情形，指定汝南县人民法院继续审理。汝南县人民法院经审理作出（2010）汝行初字第69号行政判决书，认为正阳县国土资源局在未对该争议土地权属作出处理意见前，把铜钟镇政府土地登记申请报告正阳县政府登记造册，造成正阳县政府向铜钟镇政府核发国有土地使用权证。正阳县国土资源局的行政行为违法，并以“本案当事人应当在双方争议土地的权属确定后依据生效的土地权属处理决定，依照法律规定申请权属变更登记”为由，驳回小徐庄、小马庄的诉讼请求。小徐庄、小马庄上诉后又撤回上诉，驻马店市中级人民法院以（2011）驻法终字第93号裁定准许撤回上诉。2013年1月18日，小徐庄、小马庄村民组申请再审，驻马店市中级人民法院作出（2012）驻立行监字第28号行政裁定书决定再审，同年3月26日撤回再审申请，驻马店市中级人民法院以（2013）驻行监终字第4号行政裁定书准许其撤回再审申请。
另查明，原告徐广富在审理过程中与二被告达成协议，并向本院提出申请撤诉，本院以（2008）正民重字第108-2号民事裁定书予以准许（裁定书另发）。
还查明，本院于2012年9月6日向正阳县国土资源局发出司法建议，建议对铜钟镇崔塘村小徐庄村民组、小马庄村民组提出的土地权属进行确认，然后依法进行土地使用权登记。同年10月10日，该局回复，以“该宗国有土地使用权登记给铜钟镇政府并无不妥，只是在土地登记前应当由正阳县人民政府先做出决定确定该宗地的土地所有权和土地使用权归属，并以此作为土地登记的依据。但即使没有做出决定，也并不影响该宗地的土地所有权和土地使用权归属的结果，现纠正或补充土地确权这一程序没有任何意义，反而会把问题复杂化，浪费行政资源”为由，对该宗土地不予进行权属确认。
原审法院认为，人民法院作为国家的审判机关，应当依法行使审判权，而土地权属的确认行为是法律赋予土地管理机关的行政职权，人民法院不能替代行政机关行使行政权，其受理案件应当符合以下条件：一、原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织；二、有明确的被告；三、有具体的诉讼请求和事实、理由；四、属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。本院认为由于土地主管部门未对争议土地依法进行土地权属确认，在土地权属未确定的情况下，本案不能按民事诉讼案件予以审理。对于被告基于本诉提起的反诉，因未缴纳反诉费用，本院也不予审理。裁定驳回原告邢利甫、夏仁新、姚伟对被告正阳县铜钟镇人民政府、孟祥明的起诉。
上诉人邢利甫、姚伟、夏仁新不服原裁定，向本院提起上诉称，铜钟镇政府无权处置涉案土地且处置程序不合法，镇政府转让养殖小区未通知各上诉人，侵犯了上诉人的优先承租权和购买权，合同无效。原审认为土地权属未确定本案不能按民事诉讼案件审理属认识错误，土地权属争议应在土地争议者双方之间，与上诉人起诉的被上诉人侵犯其优先租赁权和购买权无关，请求撤销一审裁定。
被上诉人铜钟镇政府答辩称，镇政府转让工贸小区只是土地经营权变更了，不是对土地的处置，转让过程中已通知了各租赁户，转让合同合法有效。土地使用证是按照规定办理的，合法有效。一审裁定驳回起诉正确，请求维持一审裁定。
被上诉人孟祥明答辩称，镇政府与其签订的转让合同合法有效，转让小区时镇政府通知了各上诉人，上诉人放弃了购买，一审裁定驳回起诉正确，请求维持一审裁定。
本院经审查认为，本案上诉人与被上诉人铜钟镇政府在履行租赁合同中发生争议，上诉人以二被上诉人之间的养殖小区经营权转让合同侵犯其优先承租权、购买权为由提起诉讼，系合同纠纷案件，涉案土地权属是否存在争议，不应当影响合同双方当事人的诉权。原审法院认为在土地权属未确定的情况下，本案不能按民事诉讼案件予以审理错误，应予纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（二）项、第一百七十一条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第一百八十七条之规定，裁定如下：
一、撤销正阳县人民法院（2008）正民重字第108号民事裁定；
二、指令正阳县人民法院对本案进行审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 孙卫国
审 判 员 王巧莉
代理审判员 许卫卫
二〇一三年十二月十三日
书 记 员 刘 园