广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤06行终533号
上诉人（原审原告）周珠，女，汉族，住广东省深圳市福田区。
委托代理人杜林，广东新健达律师事务所律师。
委托代理人杨华锋，广东新健达律师事务所律师助理。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区国土城建和水利局，地址广东省佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心西座。
法定代表人霍兆华，局长。
委托代理人何深敬，佛山市顺德区北滘镇国土城建和水利局工作人员。
委托代理人莫江恩，广东中信顺成律师事务所律师。
上诉人周珠因诉被上诉人佛山市顺德区国土城建和水利局(以下简称顺德国土局)土地管理行为纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初219号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：2013年8月5日，周珠以拍卖的方式购得位于佛山市顺德区北滘镇三洪奇居委会新区路南一巷*号的房产，该房屋为村民自建住宅，土地属集体土地（“村改居”宅基地）转国有，土地使用权来源为划拨，土地使用性质为国有。2016年3月23日，周珠向佛山市土地资源局提交《房地产交易补办土地使用权出让申请书》，申请补办房地产权80平方米土地的出让手续。2016年4月29日，顺德国土局向周珠发出《顺德区国土城建和水利局收费缴款通知书》，通知周珠缴纳“补缴的土地价款”及“土地出让总价款农业土地开发资金收入”。周珠认为“补缴的土地价款”的收费标准（“地价×用地面积×80%”）不合法，向人民法院提起行政诉讼。
另查明，佛山市顺德区人民政府的顺府发〔2003〕35号《关于规范土地有偿使用收费办法的通知》第三点关于“原划拨用地的转让、补办出让土地收益金标准”规定：已办妥征用或使用土地手续的划拨建设用地办理产权转让的，或集体建设用地转国有补办出让手续的，分别以定期公布的各类地价为计算依据按规定公式套算收取土地收益金，其中集体土地转国有办理出让（不含工业用地）的土地收益金计收标准为“地价×用地面积×40%”。佛山市顺德区人民政府的顺府发〔2004〕62号《<关于规范土地有偿使用收费办法的通知>的补充通知》第二点规定：已办妥征用或使用土地手续的划拨建设用地办理产权转让的，或集体建设用地转国有补办出让手续的，需补办出让手续重新确定出让年限，其土地出让金计收按顺府发〔2003〕35号文第三点，根据不同用途分别套用各自的计收标准，其中集体土地转国有（不含工业用地）的土地出让金计收标准为“地价×用地面积×40%”。
再查明，顺德国土局、佛山市顺德区委社会工作部联合印发的顺建函〔2012〕690号《关于完善农村宅基地政策解决村民住房问题的意见》第二点第（三）项关于“加强对村民宅基地转让行为的管理”规定：“村改居”范围村民宅基地申请补办出让的，超出80平方米部分按基准地价评估的80%计收土地出让金。顺德国土局的顺建函〔2012〕789号《关于明晰个人住宅用地转让有关事项的通知》就顺建函〔2012〕690号《关于完善农村宅基地政策解决村民住房问题的意见》（下称“《意见）”）中关于个人住宅用地转让涉及的有关问题提出了处理办法，其中第二点“关于个人住宅用地补办出让涉及土地出让金的收取办法和标准”规定：《意见》中“‘村改居’范围村民宅基地申请补办出让的，超出80平方米部分按基准地价评估价的80%计收土地出让金”按以下办法处理：（一）维持现行个人住宅用地补办出让时计收土地出让金的范围、对象、方式和方法不变，但计收标准中按基准地价评估价的40%计收的一律调至80%计收；原村民享受免补地价优惠的政策不变。
原审法院认为:根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第四条规定，顺德国土局作为县级土地行政主管部门对土地使用权的转让活动有进行管理的职权。根据涉案房地产权证等材料，涉案房地产最初为农村宅基地村民自建住宅，后因“村改居”，土地使用权性质从集体建设用地转为国有划拨土地。另外，涉案房地产的拍卖公告中亦明确涉案土地性质：国有划拨（村改居，在转让过户时须依法缴纳土地出让金）。根据顺府发〔2003〕35号《关于规范土地有偿使用收费办法的通知》第三点及顺府发〔2004〕62号《<关于规范土地有偿使用收费办法的通知>的补充通知》第二点的规定，原划拨用地的土地出让金的收取标准分为两种情形，一是已办妥征用或使用土地手续的划拨建设用地办理产权转让的，二是集体建设用地转国有补办出让手续的。如上所述，周珠购得的是因“村改居”集体建设用地转为国有划拨土地上的村民自建住宅，应属于上述“集体建设用地转国有补办出让手续的”情形，应按集土地转国有办理出让（不含工业用地）的计收标准“地价×用地面积×40%”计收土地出让金。又根据顺建函〔2012〕690号《关于完善农村宅基地政策解决村民住房问题的意见》第二点第（三）项及顺建函〔2012〕789号《关于明晰个人住宅用地转让有关事项的通知》第二点的规定，“村改居”范围村民宅基地申请补办出让的，计收标准中按基准地价评估价的40%计收的一律调至按80%计收，即上述的土地出让金计收标准调整为“地价×用地面积×80%”，故涉案土地的出让金计收标准为“地价×用地面积×80%”。综上所述，顺德国土局就周珠的房地产交易补办土地使用权出让手续的申请作出的《顺德区国土城建和水利局收费缴款通知书》符合相关规定，周珠的诉讼请求没有事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回周珠的诉讼请求；案件受理费50元，由周珠负担。
上诉人周珠上诉称：一、被上诉人顺德国土局行政行为明显违法，原审适用法律错误，损害了上诉人的合法权益。1.顺府发[2003]35号《关于规范土地有偿使用收费办法的通知》以及顺府发[2004]62号《<关于规范土地有偿使用收费办法的通知>的补充通知》，规定“单家独户住宅（含连壁式）的土地出让金=地价×用地面积×8%”。上诉人购买的涉案房产为单家独户的房产，该土地来源和性质为国有划拨。因此，被上诉人应按照顺德区人民政府上述文件规定的标准收取土地出让金。2.被上诉人制定的顺建函[2012]690号《关于完善农村宅基地政策解决村民居住问题的意见》和顺建函[2012]789号《关于明晰个人住宅用地转让有关事项的通知》明显与佛山市顺德区人民政府制定顺府发[2003]35号《关于规范土地有偿使用收费办法的通知》和顺府发[2004]62号《<关于规范土地有偿使用收费办法的通知>的补充通知》相抵触。被上诉人是佛山市顺德区人民政府职能部门，顺德区政府制定的文件是上位文件，被上诉人作为其职能部门所制定的文件是下位文件，二者相冲突时，应该优先适用上位文件，即适用政府制定的文件。3.《划拨土地使用管理暂行办法》只是授权被上诉人依法对土地使用权转让、出租、抵押活动进行管理和监督检查，但没有授权被上诉人增加国有划拨土地出让金收费标准。因此，被上诉人擅自增加国有划拨土地出让金收费，明显不合法。4.退一步，即使被上诉人制定的顺建函[2012]690号《关于完善农村宅基地政策解决村民居住问题的意见》和顺建函[2012]789号《关于明晰个人住宅用地转让有关事项的通知》有效，其亦规定“超过80平方米部分按基准地价评估的80%计收土地出让金”。而上诉人通过拍卖的涉案房产并没有超过规定的80平方米。因此，被上诉人按基准地价80%计收土地出让金也是不合法的。二、原审判决遗漏了重要事实。1.上诉人购买的房产于2005年已经完成了集体土地转为国有划拨土地的手续；2.涉案土地不可能既是集体土地又是国有土地；3.原房产人吴楚辉属于该村原村民，也没有享受过优惠政策，且土地面积没有超过80平方米，理应享受规定的优惠政策。综上，请求二审法院撤销原审判决；确认被上诉人于2016年4月29日向上诉人出具的《顺德区国土城建和水利局收费缴款通知单》所列收费项目及标准违法；判令被上诉人对上诉人所购买的顺德区北滘镇三洪奇居委会新区路南一巷*号房产按国有划拨土地转国有出让土地标准计收，即按核定地价乘以用地面积的8%收取土地转让费用；本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人顺德国土局辩称：一审判决认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律及有关规定正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由，实质上仅为一审理由的再次重复以及对有关规定的错误理解，请求二审法院依法驳回。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：《划拨土地使用权管理暂行办法》第四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权转让、出租、抵押活动进行管理和监督检查。”第二十七条规定“土地使用权出让金，由市、县人民政府土地管理部门代表政府收取，按国家有关规定管理。”根据上述规定，被上诉人顺德国土局有权就上诉人周珠的房地产交易补办土地使用权出让手续的申请作出《顺德区国土城建和水利局收费缴款通知书》。
各方当事人对涉案土地最初为农村宅基地村民自建住宅，后因“村改居”，土地使用权性质从集体建设用地转为国有划拨土地的事实无异议，且对于收缴土地出让金标准计算公式中的“地价”无异议。双方争议的焦点在于征收比例确定为80%是否正确。上诉人主张既然涉案地块性质在“村改居”时已经变为国有，则应该按照“国有划拨土地使用权转移变更”中的“单家独户住宅（含连壁式）”计收标准确定的8%计收。但涉案房地产的拍卖公告已明确载明：“土地性质：国有划拨（村改居，在转让过户时须依法缴纳土地出让金）”而计收8%的情形是指已办妥征用或使用土地手续的划拨建设用地办理产权转让，而本案涉案土地是因为“村改居”自动转为国有，在“村改居”时并没有完善相应的土地使用权出让手续，故不应适用上诉人主张的计收标准。被上诉人根据涉案房地产属于因“村改居”集体建设用地转为国有划拨土地的客观情况，认定属于“集体建设用地转国有补办出让手续的”情形，再结合顺建函〔2012〕690号《关于完善农村宅基地政策解决村民住房问题的意见》第二点第（三）项以及顺建函〔2012〕789号《关于明晰个人住宅用地转让有关事项的通知》第二点的规定，确定出让金标准为“地价×用地面积×80%”，符合相关规定。上诉人主张即使按照“集体土地转国有办理出让”项目收取，比例也应该按照顺德区政府制定的顺府〔2003〕35号以及顺府发〔2004〕62号文件确定的40%收取，顺建函〔2012〕690号、顺建函〔2012〕789号文件只是被上诉人出台的文件，其无权修改顺德区政府制定的标准。但顺建函〔2012〕690号、顺建函〔2012〕789号文件虽然印发机关是被上诉人，但已经过了区人民政府同意，故上述文件并不属于越权改变区政府确定标准，上诉人的该项主张理据不足，本院不予支持。上诉人还主张顺建函〔2012〕789号文第二点规定：《意见》中“‘村改居’范围村民宅基地申请补办出让的，超出80平方米部分按基准地价评估价的80%计收土地出让金”按以下办法处理：（一）维持现行个人住宅用地补办出让时计收土地出让金的范围、对象、方式及方法不变，但计收标准中按基准地价评估价的40%计收的一律调至按80%计收；原村民享受免补地价优惠的政策不变。……由于涉案土地面积未超过80平方米，故不应适用该条规定。但根据顺府〔2003〕35号以及顺府发〔2004〕62号文件的规定，凡是集体转国有（不含工业用地）的土地出让金即是按照40%的地价计收；顺建函〔2012〕690号文第二点第（三）项又规定，“村改居”范围村民宅基地申请补办出让的，超出80平方米部分按基准地价评估价的80%计收土地出让金。现建函〔2012〕789号文第二点规定将计收标准中按基准地价评估价的40%计收的一律调至按80%计收，明显即是针对原计收40%的80平方米以内的部分。上诉人的上述理解有所偏差，本院不予支持。上诉人还主张涉案土地可以享受原村民关于地价优惠的政策，但根据二审法庭调查的情况显示，该项优惠需要原村民申请后经审批方可施行，但涉案房地产原权属人吴楚辉并未提出相关申请，故原村民的地价优惠政策并未实际启动，故上诉人的该项主张亦缺乏理据，本院不予支持。
综上，原审判决处理正确，依法应予维持。上诉人的上诉主张均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人周珠负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 赟
审 判 员 何丽容
代理审判员 黄春英
二○二○一七年一月三日
书 记 员 王璐璐