黑龙江省七台河市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黑09行初14号
原告孙仁娟，女，1963年3月16日出生，住所地黑龙江省七台河市桃山区。
委托代理人李永军，北京创为律师事务所律师。
被告七台河市桃山区人民政府，住所地七台河市桃山区。
法定代表人王洋，该区区长。
负责人刘元波，该区常务副区长。
委托代理人曲范勇，该区法制办主任。
委托代理人周玉生，黑龙江桃峰律师事务所律师。
被告七台河市桃山区万宝河镇良种场村村民委员会，住所地七台河市桃山区万宝河镇。
负责人于国林，该村村委会主任。
委托代理人汪丹丹，黑龙江桃峰律师事务所律师。
原告孙仁娟诉被告七台河市桃山区人民政府(以下简称桃山区政府)、被告七台河市桃山区万宝河镇良种场村村民委员会(以下简称良种场村委会)确定行政合同效力一案。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告孙仁娟、被告桃山区政府负责人刘元波、委托代理人曲范勇、周玉生、被告良种场村委会主任于国林、委托代理人汪丹丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告孙仁娟诉称，原告欲在七台河市桃山区万宝河镇良种场村投资建设七台河市桃山区富仁养殖场，于2003年9月16日授权梁国富（于2015年6月15日死亡）与被告良种场村委会签订了《土地使用权转让协议书》，约定使用土地面积6000平方米、年限为50年。此后原告陆续投资300000.00元建设了300多平方米房屋和附属设施以及养鱼池等。在七台河市桃山区富仁养殖场经营至2011年底时，原告得知被告良种场村委会要拆迁七台河市桃山区富仁养殖场建设北岸新城住宅小区项目。由原告投资建设的七台河市桃山区富仁养殖场于2012年2月4日被强制拆迁。被告良种场村委会与梁国富签订一份《征收补偿协议书》，随后将征收补偿款338000.00元及补偿房屋交予梁国富。2016年11月26日，原告向被告桃山区政府申请政府信息公开，根据回复的《七台河市煤矿棚户区改造工程北岸新城东区建设项目土地及构筑物征收补偿安置方案》文件，得知原告的七台河市桃山区富仁养殖场被征收，征收人并非被告良种场村委会，而是被告桃山区人民政府。
被告良种场村委会作为村级集体经济组织，并不具有征收土地房屋的权力，并且被告良种场村委会与非七台河市桃山区富仁养殖场所有权人的梁国富签订《征收补偿协议书》，应当属于无效。被告桃山区政府作为法定的征收人，征收原告七台河市桃山区富仁养殖场所在的集体土地和房屋，可能没有办理规划用地审批、农用地转用审批、征地公告等手续，应当存在违法之处，并且在强制拆除原告七台河市桃山区富仁养殖场后，一直没有履行给付原告补偿款的义务，是行政不作为。基于以上事实，提出如下诉讼请求：1、请求确认被告良种场村委会与梁国富签订的《征收补偿协议书》无效。2、请求判令被告桃山区政府履行征收七台河市桃山区富仁养殖场的补偿责任。三、被告承担本案的诉讼费。
被告七台河市桃山区人民政府辩称，一、原告并非七台河市桃山区富仁养殖场的经营者和土地使用权人，原告主体不适格。依据七台河市工商局2009年6月28日核发的个体工商户营业执照上登记的内容，七台河市桃山区富仁养殖场的经营者是梁国富。在七台河市桃山区富仁养殖场被征收期间，其实际经营者是梁国富。原告提起的诉讼不符合《行政诉讼法》第四十九条第一款的规定，原告主体不适格。二、原告并非被征收人，无权要求被告桃山区政府履行征收养殖场的补偿责任。依据《七台河市煤矿棚户区改造工程北岸新城东区建设项目土地及构筑物征收补偿安置方案》（以下简称征收方案）可知，被告桃山区政府是征收项目征收人。被告桃山区政府依法进行征收时，被征收土地的使用权已经由被告良种场村委会收回。被征收人是被告良种场村村委会。被告良种场村委会与梁国富已于2012年3月8日签订的《征收补偿协议书》，该协议证明被告良种场村委会将七台河市桃山区富仁养殖场的土地使用权、地上房屋及附属物从梁国富处买回。而后七台河市人民政府于2012年4月6日对该地块予征收。所以原告要求被告桃山区政府履行征收养殖场补偿责任的请求不成立。
被告桃山区政府在征用七台河市桃山区万宝河镇良种场村土地过程中，被告桃山区政府依法履行了相关手续，并经黑龙江省发改委、七台河市人民政府和七台河市国土资源局批准。有《关于七台河市中央下放地方煤矿棚户区改造工程2011年度建设方案的批复》、《关于七台河市北岸新城一期项目用地预审意见的复函》、《七台河市人民政府征收土地预公告》（第15号）等文件为证。请求一审法院裁定驳回原告的诉讼并判决其承担本案的全部诉讼费用。
被告七台河市桃山区万宝河镇良种场村村民委员会辩称，一、被告良种场村委会作为本案被告参与行政诉讼并不适格。被告良种场村委会系基层群众性自治组织并非行政机关。被告良种场村委会从未接受政府委托或法律法规授权从事具体征收行政行为，现将被告良种场村委会列为本案行政诉讼被告主体错误。原告诉讼请求确认被告良种场村委会与梁国富签订《征收补偿协议书》无效，属于民事行为并不是行政行为。原告并不是《征收补偿协议书》合同相对人，依据合同相对性原则，原告无权起诉被告良种场村委会。二、《征收补偿协议书》系平等主体之间签订的民事合同，该协议书合法有效。梁国富是七台河市桃山区富仁养殖场所有权人和实际经营人，而被告良种场村委会系群众性自治组织双方作为平等民事主体签订民事合同合法有效。《征收补偿协议书》是双方真实意思表示，该协议内容体现被告良种场村委会已支付相应补偿款项，并双方已履行完毕。原告诉讼请求依法应当驳回。
原告孙仁娟向本院提交以下证据(均为复印件)：
第一组证据，证据一，委托书，用以证明原告委托梁国富办理养殖场事宜，期限自2003年9月至2006年1月。证据二，土地使用权转让协议书，用以证明2004年4月22日，证明梁国富与被告良种场村委会签订使用土地50年、面积6000平方米、建设养殖小区的协议书。证据三，卫星地图，用以证明原告养殖场所在位置。证据四，承包经营协议书，用以证明2006年1月25日，原告与梁国富共同确认原告投资200000.00元建设的养殖场经营规模及设施设备情况，承包给梁国富经营至2009年1月。证据五，委托书，用以证明2009年6月15日，原告委托梁国富办理营业执照事宜，并且双方确认养殖场是原告投资筹建，所有权归原告所有。
被告桃山区政府质证认为，对证据一的真实性有异议，梁国富去世无法确认证据的真实性，无法证明委托的项目是七台河市桃山区富仁养殖场。对证据二真实性无异议，通过协议证实了七台河市桃山区富仁养殖场及使用权均是梁国富，并非原告。证据三，地图上标的位置，是七台河市桃山区富仁养殖场的位置并不能证实其权属归于原告，本案所谓的征收资产问题处置完毕。证据四，对真实性无异议。最后一页签字的真实性无法确认。从承包期限来看，如果是真实的，在之后应该是原告控制七台河市桃山区富仁养殖场，不是梁国富。证据五，对真实性有异议，办理营业执照，一天就能办出来，为什么要委托梁国富去办理。营业执照上的名字是梁国富，并非原告，是相互矛盾的。委托书是不真实的，委托关系是不成立的，梁国富是养殖场的所有权人。
被告良种场村委会质证认为，同意桃山区政府的质证意见。通过证据二证实七台河市桃山区富仁养殖场的实际经营人和土地使用权是梁国富并不是原告。如果，按原告主张的委托关系成立，签订证据二的主体是原告。
第二组证据，证据六，便条，用以证明2012年1月7日，原告与梁国富共同到桃山区动迁办询问办理征地手续时，法律顾问孟繁华律师亲笔书写的提示意见及联系方式。证据七，民事起诉状，用以证明2012年2月9日，因为梁国富以自己的名义与桃山区动迁办办理了征地手续，并且梁国富同意拆除七台河市桃山区富仁养殖场，所以原告向桃山区人民法院提起所有权确认纠纷的诉讼。证据八，《征收补偿协议书》证明2012年3月8日，梁国富以买卖房屋及附属物的名义，出售七台河市桃山区富仁养殖场给良种场村，获得房屋价款及安置补助费合计338000.00元。证据九，存款折，证明2012年3月13日，梁国富在农业银行开户，当日收到338000.00元，当日即全部取出。证据十，民事判决书，证明2013年7月11日，桃山区人民法院判决认定孙仁娟系养殖场所有权人并判决梁国富将征收补偿金338000.00元返还孙仁娟、一户楼房归孙仁娟所有。证据十一，法律文书生效证明书（原件），证明桃山区人民法院审理的孙仁娟与梁国富所有权确认纠纷的（2012）桃民初字第176号民事判决书已经法律效力。争议没有停止补偿行为，征收经过诉讼确认七台河市桃山区富仁养殖场的所有权的真正的被征收人应是原告。
被告桃山区政府质证认为，证据六，对证据的真实性有异议，通过这份证据证实不了原告要证实的内容。对于原告主张的有争议未停止征收也证实不了，通过土地使用权转让协议明确证实属于梁国富，村委会取得了资产的所有权，最终由村委会进行处分，法院判决确认原告具有所有权是在补偿之后。补偿款和房屋判决给原告，证实原告已取得了相应的补偿，不存在重复给予补偿的依据和事实。如果原告还有异议，应当通过民事案件起诉梁国富的继承人，被告桃山区政府与原告未发生行政征收的法律关系。对证据六的真实性有异议，对其它证据真实性无异议。
被告良种场村委会质证认为，同意被告桃山区政府的意见，通过这些证据说明在2013年7月11日前养殖场的所有权是梁国富并不是原告。也是梁国富与良种场村签订补偿协议，七台河市桃山区富仁养殖场的实际经营人及所有权人是梁国富，并且签订补偿协议后，被告良种场村委会与梁国富履行完该征收协议确认的内容，在2012年被告桃山区政府征收的良种场村的土地。
第三组证据，证据十二，腾讯新闻，证明2015年6月15日，梁国富因进京上访茄子河区检察院指控其侵占财产罪期间，被接回哈尔滨转乘回家途中死亡。
被告桃山区政府质证认为，对证据的真实性无异议，但是时间确定不了。
被告良种场村委会质证认为，同意被告桃山区政府的意见。
第四组证据，证据十三，申请表，用以证明原告于2016年10月26日向七台河市人民政府申请公开《七台河市煤矿棚户区改造工程北岸新城东区建设项目土地征收补偿安置方案》及征求群众意见的政府信息。证据十四，快递单，证明原告向七台河市人民政府邮寄了政府信息公开申请书。证据十五，征收补偿安置方案，证明2011年4月23日，经七台河市棚户区改造工作领导小组批准，被告桃山区政府作为征收人，为建设北岸新城东区项目征收良种场村土地，给予附属物补偿、青苗补偿、搬迁和过渡期补助、养殖补贴等，并且规定有产权纠纷的，由征收人提出补偿安置方案后实施征收。
被告桃山区政府质证认为，对于信息公开征收主体无异议，对于征收问题原告不是征收人。被告桃山区政府未对原告进行征收，对补偿方案真实性无异议。
被告良种场村委会质证认为，同意被告桃山区政府的质证意见。对于申请表和快递单请求法院予以审核确认，对于征收补偿安置方案真实性无异议，但是征收是良种场村的土地及附属物。
第五组证据，七台河市人民政府文件一份，七政法2011第50号文件，用以证明本案的土地征收，应按规定规范的程序进行，否则就违背了相关规定。
被告桃山区政府质证认为，对证据的真实性无异议，该文件不能作为行政案件审理的依据。该文件不适用本案涉及所谓的征收。该文件不适用原告。
被告良种场村委会质证认为，同意被告桃山区政府的质证意见。
被告桃山区政府向本院提交以下证据(均为复印件)：
第一组证据，个体工商户营业执照、土地使用权协议书、征收补偿协议书。证明原告既不是七台河市桃山区富仁养殖场的经营者，也不是被征收土地的土地使用权人，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款规定的起诉条件，原告主体不适格。
原告孙仁娟质证认为，对证据一的真实性无异议，证据的关联性要结合原告与梁国富的授权委托书和法院的判决综合衡量，能够证明是原告委托梁国富办理土地使用权，办法营业执照。补偿协议书真实性无异议，补偿协议书是无效的。
被告良种场村委会质证认为，同意被告桃山区政府的证明主张，通过个体工商户及土地使用权转让明确梁国富是经营权人，该协议书体现了被告良种场村委会与梁国富是民事行为，体现是民事主体，不存在行政行为的参与。内容能体现被告良种场村委会向梁国富进行购买了房屋及收回土地，而且通过该协议书双方是以买卖方式进行签订的，并且又订立的仲裁条款，说明该协议是双方真实的意思表示的民事行为，而协议书不能依据征收补偿协议就认定是行政征收，应依据合同的内容来确定合同的性质。
第二组证据，《土地使用转让协议》、《征收补偿协议书》《七台河市人民政府征收土地方案公告》（第9号），证明原告不是被征收人，所以原告要求被告桃山区政府履行征收七台河市桃山区富仁养殖场补偿责任的请求不成立。
原告孙仁娟质证认为，对证据的真实性无异议。《土地使用转让协议》、《征收补偿协议书》在第一组证据质过了。《七台河市人民政府征收土地方案公告》与本案没有直接的关联性，即使办理地上补偿也是到国土局办理。不能证明原告不是征收人。
被告良种场村委会质证认为，同意被告桃山区政府的证明意见。原告作为行政诉讼的主体不适格。
第三组证据，关于七台河市北岸新城一期项目征地预审意见的复函、七台河市人民政府征收土地预公告（第15号）文件送达回证、听证回执、《关于七台河市2011年度第十批次城市建设农用转用和土地征收方案的批复》、《关于市棚改办北岸新城一项目建设用地的批复》、《七台河市人民政府征收土地方案公告》（第9号）《七台河市国土资源局征地补偿安置方案公告》（第3号）。证明征收集体土地依法履行程序。
原告孙仁娟质证认为，对证据的真实性无异议。该组证据与本案事实不具有关联性。该组证据是证明证实集体土地的征收过程，与本案争议征收七台河市桃山区富仁养殖场地上附属物，情况是两个法律关系。
被告良种场村委会质证认为，同意被告桃山区人民政府的证明意见。
被告七台河市桃山区万宝河镇良种场村村民委员会向本院提交以下证据(均为复印件):
第一组证据：1、个体工商户营业执照复印件2、土地使用权转让协议书。证实：1、被告良种场村委会将土地发包给梁国富办理七台河市桃山区富仁养殖场，梁国富为该土地使用权人；2、七台河市桃山区富仁养殖场经营者和所有权人为即梁国富，不是原告，原告即作为本案行政诉讼或及涉及民事诉讼原告诉讼主体不适格，其诉讼请求依法应予驳回。
原告孙仁娟质证认为，1、个体工商户营业执照复印件2、土地使用权转让协议书。与被告桃山区政府举证提供上述两份证据的意见相同。
被告桃山区政府质证认为，同意被告良种场村的举证意见。
第二组证据：1、《征收补偿协议》2、《七台河市人民政府征收土地方案公告》（第9号）证实：1、2012年3月8日，梁国富与被告良种场村村委会之间签订《征收补偿协议书》，梁国富已将其所有房屋及附属物卖给良种场村，《征收补偿协议书》体现双方系平等民事主体之间签订民事合同，双方之间是民事法律关系，依据《中华人民共和国合同法》合同相对性原则，原告不具有确认合同无效民事诉讼主体资格其诉讼请求应予驳回。2、被告桃山区政府征收系良村场村享有所有权财产，原告与征收行为不存在利害关系，本案不属于行政诉讼，原告诉讼请求依法应予驳回。
原告孙仁娟质证认为，该两份证据被告桃山区政府予以举证，与之前的质证意见相同。
被告桃山区政府质证认为，同意良种场村的举证意见。
本院认为，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款的规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”被告良种场村委会的性质属于基层群众性自治组织，并非行政机关，并不具备行政职能。被告良种场村委会与梁国富签订《征收补偿协议书》的行为，不属于依据行政职能作出的行政行为。行政合同也叫行政契约，指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。行政合同设立的前提是一方必须是行政机关。被告良种场村委会与梁国富签订的《征收补偿协议书》双方其中任意一方并非行政机关，故该《征收补偿协议书》并不属于行政合同，原告的第一项诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围。原告提出的第二项诉讼请求是基于第一项诉讼请求，要求确认被告良种场村委会与梁国富签订《征收补偿协议书》无效前提下提起的补偿责任，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)项的规定，裁定如下:
驳回原告孙仁娟的起诉。
案件受理费50.00元，不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。
审判长 王 崴
审判员 石 军
审判员 王旭辰
二〇一七年七月二十日
书记员 张丽丽