浙江省慈溪市人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙0282行初37号
原告陈金娣，女，1958年1月23日出生，汉族，住浙江省慈溪市。
委托代理人郑明杰（特别授权代理，系原告儿子），男，1981年6月30日出生，汉族，住浙江省慈溪市。
被告慈溪市民政局，住所地浙江省慈溪市古塘街道青少年宫北路198号。
法定代表人戚建江，局长。
委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。
委托代理人韩晓梅，浙江上林律师事务所律师。
原告陈金娣因不服被告慈溪市民政局对其在2015年1月至2016年12月的定期抚恤金未按照慈溪当地社会平均生活水平发放的行政行为，于2017年4月1日提起行政诉讼。经补正材料，本院于同年4月17日受理后，于2017年4月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月18日公开开庭审理了本案。原告陈金娣的委托代理人郑明杰，被告慈溪市民政局副局长项其聪及委托代理人郎慈甬、韩晓梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年1月起，被告慈溪市民政局对原告陈金娣按照国家标准支付定期抚恤金，并对已经发放原告的定期抚恤金加上原告领取的养老保险待遇低于当地平均生活水平部分予以补足。
原告陈金娣起诉称：原告之夫于2007年6月3日因公牺牲，原告享有因公牺牲军人遗属待遇。原告于2007年4月向慈溪市劳动和社会保障局交纳双低职工社会养老保险金，并于2012年5月开始享受退休金。2016年1月始，被告按照国家因公牺牲定期抚恤金标准发放，于当年12月向原告解释政策法规。原告享受的国家定期抚恤金加上社会保险金小于当地因公牺牲定期抚恤金标准，于2017年1月对原告补发抚恤金使原告生活水平达到当地社会平均生活水平。原告交纳社会保险费并享有社会保险金属于《中华人民共和国社会保障法》规定范畴，原告享受的因公牺牲定期抚恤金属于《军人抚恤优待条例》规定范畴，两者相互独立，原告于2016年之前分别独立享受，被告作出行政行为依据浙民优〔2015〕215号文件规定，属于行政规范性文件。被告作出的行政行为使原告交纳的社会保险金相当于没有交，原告应当分别享受；《军人抚恤优待条例》并没有把社会保险金认定为收入，在当年定期抚恤金补差行为中扣除，除国务院、国家民政部外，其他行政主体都没有资格把社会保险金扣除，《浙江省军人抚恤优待办法》第九条明文规定，因公牺牲军人遗属的定期抚恤金应当不低于当地平均生活水平，而被告作出的行政行为，是将原告的定期抚恤金加社会保险金等于当地平均生活水平，属于违法的行政行为。故原告诉请判令：1.被告按慈溪优抚标准支付原告定期抚恤金；2.被告承担本案诉讼费。庭审中，原告明确其第1项诉讼请求为：要求被告对2015年1月至2016年12月的定期抚恤金按照慈溪当地社会平均生活水平标准补足发放（不扣除养老保险金）给原告。
原告陈金娣在庭审前向本院提供了下列证据：
1.慈溪市重点优抚对象医疗证1份，拟证明原告属于因公牺牲军人遗属的事实；
2.2014年1月至2016年12月份分户明细对账单8张，拟证明被告没有按照慈溪当地社会平均水平发放定期抚恤金，且没有对不足部分进行补足的事实。
被告慈溪市民政局答辩称：1.原告已享受定期抚恤金的情况。2008年10月13日，原告配偶郑志水经慈溪市公安局确认为见义勇为牺牲。根据《浙江省见义勇为人员奖励和保障条例》第十八条的规定，见义勇为牺牲的其他人员的待遇由行为发生地县级民政部门参照《军人抚恤优待条例》的规定办理。2009年5月5日，被告经审查后给予原告参照因公牺牲军人遗属定期抚恤待遇。被告按月向原告发放自2008年10月起的定期抚恤金，具体支付标准根据慈溪市《关于调整部分优抚对象抚恤和生活补助的通知》的规定逐年进行调整。其中，自2008年10月至2014年12月，按照慈溪市自然增长机制确定的城乡人均收入优抚补助标准发放，自2015年1月开始按照国家标准向原告支付优抚补助标准，并于年底对低于当地生活水平的部分予以补足。2.被告向原告发放的定期抚恤金标准符合法律规定。《军人抚恤优待条例》（2004年）第十六条规定，定期抚恤金标准应当参照全国城乡居民家庭人均收入水平确定。定期抚恤金的标准及其调整办法，由国务院民政部门会同国务院财政部门规定。《浙江省军人抚恤优待办法》（2006年）第十条规定，定期抚恤金的具体标准，由市、县（市、区）人民政府民政部门会同财政部门参照当地城乡居民人均收入水平制定并公布执行。根据上述规定，被告每年会同慈溪市财政局制定发布部分优抚对象抚恤和生活补助的标准，在2015年前按慈溪市自然增长机制确定的优抚标准向原告支付定期抚恤金。自2013年开始，根据民政部、财政局每年关于调整部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准的通知，浙江省民政厅、浙江省财政厅每年发布的关于调整优抚对象抚恤和生活补助标准的文件中确定“自费参加职工基本养老保险并已领取基本养老金的部分优抚对象按国家规定标准执行”。被告根据上述文件精神，会同慈溪市财政局制定发布部分优抚对象抚恤和生活补助标准，规定自2015年1月1日起，对享受优抚补助待遇的部分优抚对象，选择自费参加职工基本养老保险，且已领取职工基本养老保险待遇的，享受国家规定的优抚标准，不再执行省、市规定的标准，按国家规定的抚恤补助标准执行。原告已于2012年5月开始领取基本养老金，被告于2015年1月起按照国家标准向原告支付定期抚恤金。根据《军人抚恤条例》（2004年）第十五条第一款第一项和《浙江省军人抚恤优待办法》（2006年）第九条第一款第一项的规定，对父母（抚养人）、配偶无劳动能力、无生活费来源，或者收入水平低于当地居民平均生活水平的，给予定期抚恤金的优抚待遇。根据《军人抚恤条例》（2004年）第三条、第十七条的规定，应保障因公牺牲军人生活不低于当地平均生活水平。《浙江省军人抚恤优待办法》（2006年）第二条第三项的规定，抚恤补助、社会优待与抚恤优待对象自身的劳动收入和其他合法收入相结合，收入总合不低于当地的平均生活水平。由上述规定可知，对于“三属”进行优抚的条件是收入水平低于当地居民平均生活水平，而优抚所要达到的目标是使其生活不低于当地平均生活水平。原告按照规定领取的养老保险金为原告的收入，对原告进行的优抚待遇应当考虑原告的合法收入部分，被告对原告收入总和低于当年度全市城乡人均收入的差额部分（即原告当年度所领取养老金数额和以国家标准支付的抚恤金数额之和与慈溪市当年度城乡人均收入相比）进行补差支付。综上，原告起诉理由不成立，请求驳回原告诉讼请求。庭审中，被告提出对原告定期抚恤金的发放系根据2009年被告所作的审批原则确定，2009年被告所作的审批行为为前置行政行为，原告不能就本案的处理直接提起诉讼。
被告慈溪市民政局于2017年5月8日向本院提供了下列证据、依据：
1.《烈属、因公牺牲、病故军人家属定期抚恤登记表》、申请书、社会保障卡、荣誉证书、身份证、常住人口登记卡各1份，拟证明原告陈金娣丈夫郑志水经慈溪市公安局认定为见义勇为牺牲，经原告申请，由被告审查后依法给予原告因公牺牲军人遗属抚恤待遇，以及原告申请定期抚恤待遇时，由原告确认在领取养老保险待遇后，实行不足当地定期抚恤金标准实行补差的原则，被告自2015年1月开始对原告发放的优抚标准符合原告的申请及被告相关审批意见的事实；
2.发放清单1份、慈民优〔2008〕155号、慈民优〔2009〕83号、慈民优〔2010〕103号、慈民优〔2011〕81号、慈民优〔2012〕224号、慈民优〔2013〕116号、慈民优〔2014〕110号、慈民优〔2015〕228号、慈民优〔2016〕184号文件各1份，《浙江省民政厅浙江省财政厅转发民政部财政部关于调整部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准的通知》（浙民优〔2013〕238号、浙民优〔2014〕215号、浙民优〔2015〕215号、浙民优〔2016〕172号）、《民政部财政部关于调整部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准的通知》（民发〔2013〕158号、民发〔2014〕205号、民发〔2015〕179号、民发〔2016〕174号）各1份，拟证明被告已依法向原告支付定期抚恤金，支付的金额符合抚恤政策文件规定的事实；
3.规范性文件：《军人抚恤优待条例》（2004年）、《军人抚恤优待条例》（2011年）、《浙江省军人抚恤优待办法》（2006年）、《浙江省军人抚恤优待办法》（2015年）、《浙江省见义勇为人员奖励和保障条例》、《关于浙江省复退军人参加职工基本养老保险后有关优抚补助问题的通知》（浙民优〔2012〕236号）。
被告慈溪市民政局当庭提交慈民优〔2015〕101号、慈民优〔2016〕98号文件，拟证明按照慈溪市社会平均生活水平对参照因公牺牲的遗属发放的2015、2016年度定期抚恤金金额的事实。
经庭审质证，原告对被告证据质证意见如下：证据1中的烈属、因公牺牲、病故军人家属定期抚恤登记表真实性没有异议，合法性有异议；证据1中的申请书真实性没有异议，合法性有异议，按照2009年的规定这样做是对的，现在已经不合法了；证据1中的社会保障卡、荣誉证书、身份证、常住人口登记卡均没有异议。证据2中的真实性均没有异议，对慈民优〔2008〕155号、慈民优〔2009〕83号、慈民优〔2010〕103号、慈民优〔2011〕81号、慈民优〔2012〕224号、慈民优〔2013〕116号、慈民优〔2014〕110号文件的合法性及与本案关联性均没有异议，但对慈民优〔2015〕228号、慈民优〔2016〕184号文件中关于扣除养老保险金的规定是没有制定权限，不合法的；证据2中的《浙江省民政厅浙江省财政厅转发民政部财政部关于调整部分优抚对象等人员优抚和生活补助标准的通知》（浙民优〔2013〕238号、浙民优〔2014〕215号、浙民优〔2015〕215号、浙民优〔2016〕172号）真实性都有异议，且对浙民优〔2014〕215号、浙民优〔2015〕215号、浙民优〔2016〕172号的合法性有异议，没有权限规定对优抚对象支付定期抚恤金需扣除社会保险金。《民政部财政部关于调整部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准的通知》（民发〔2013〕158号、民发〔2014〕205号、民发〔2015〕179号、民发〔2016〕174号）真实性、合法性没有异议；对规范性文件中除了对浙民优[2012]236号有异议外，其他均没有异议。原告对被告当庭提交的慈民优〔2015〕101号、慈民优〔2016〕98号文件无异议。
被告对原告证据1真实性没有异议，但原告是参照因公牺牲的待遇享受，并非是因公牺牲的军人遗属；对原告证据2真实性没有异议，2015年至2016年按国家标准的定期抚恤金已经向原告进行发放，由于被告是通过慈溪市周巷镇人民政府向原告进行代发，对于2015年、2016年国家标准的定期抚恤金加上社会保险中的养老保险待遇不足当地生活平均水平的补差部分的金额慈溪市周巷镇人民政府尚未实际发放至原告，但被告已经按2015年补差600元、2016年补差5635元向周巷镇人民政府转付该笔补差款。
本院对上述证据的认证意见如下：
被告证据1及原告证据1、2具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。被告证据2具有真实性、与本案具有关联性，本院予以确认，对于被告证据2中2014年之前的规范性文件，因原告明确其诉讼请求系针对2015年至2016年间的定期抚恤金支付问题，故与本案缺乏关联性，本院不予采信，对其他规范性文件与上位法不冲突的部分，本院予以确认。《军人抚恤优待条例》（2004年）、《军人抚恤优待条例》（2011年）除了修改的内容外，系现行有效的行政法规，应作为审理案件的依据；《浙江省军人抚恤优待办法》（2006年）、《浙江省军人抚恤优待办法》（2015年）除了修改的内容外，系现行有效的政府规章，应作为审理案件的参照；《浙江省见义勇为人员奖励和保障条例》系现行有效的地方性法规，应作为审理案件的依据；《关于浙江省复退军人参加职工基本养老保险后有关优抚补助问题的通知》（浙民优〔2012〕236号）不违反上位法的部分，本院予以确认。
经审理查明，原告陈金娣系见义勇为因公牺牲人员的遗属，由被告慈溪市民政局给予其参照因公牺牲军人遗属相关优抚待遇，参加了新型农村合作医疗保险和低标准养老保险，并在2015年1月已领取低标准养老保险金。2009年5月5日，原告向被告提交一份申请书，主要内容为原告从确认郑志水见义勇为牺牲当月开始享受定期抚恤金，在没有领取双低标准养老保险金之前，按照慈溪市优抚政策发放定期抚恤金；在开始领双低标准养老保险金当月开始，高于定期抚恤金时，中止享受定期抚恤金；低于定期抚恤金时，实行补差原则达到定期抚恤金标准。同年5月6日，被告根据原告的上述申请在《烈属、因公牺牲、病故军人家属定期抚恤登记表》上作出如下审批意见：根据《慈溪市见义勇为人员奖励和保障办法》（慈政办发[2006]116号），参照《军人抚恤优待条例》，给予陈金娣参照公属享受月1115元定期抚恤，从2008年10月起定，至领取双低标准养老保险金止，低于定恤补差。2015年1月起，被告按照国家标准支付原告定期抚恤金，并对按国家标准支付的定期抚恤金加上原告领取的养老保险金之和低于慈溪市平均生活水平的部分予以补差。另调查查明，被告已于2017年6月向原告支付了2015年、2016年度的上述补差款项。
本院认为，被诉行政行为应对原告的合法权益明显产生实际影响。本案中，被告向原告发放2015年1月至2016年12月的定期抚恤金系按照2009年《烈属、因公牺牲、病故军人家属定期抚恤登记表》上的审批意见所确定的标准支付，也即被告按照国家标准支付原告定期抚恤金，并对按国家标准支付的定期抚恤金加上原告领取的养老保险金之和低于慈溪市平均生活水平的部分予以补差，与“至领取双低标准养老保险金止，低于定恤补差”审批意见一致，对这一事实，原、被告均无异议。原告主张应按照慈溪市社会平均生活水平标准（不扣除养老保险金）补足2015年1月至2016年12月的定期抚恤金与被告于2009年所作《烈属、因公牺牲、病故军人家属定期抚恤登记表》中的审批意见不符，且原、被告均认可被告在2015年1月至2016年12月期间对原告的定期抚恤金发放标准系按照2009年的上述审批意见确定，故原告所诉内容与其合法权益损害之间没有直接的因果关系，即对原告的合法权益明显不产生实际影响。综上，原告主张其权益被侵害应起诉对其权利义务产生实际影响的行政行为。故原告直接起诉被告在2015年1月至2016年12月期间对原告定期抚恤金的发放行为，不符合法定要件，应当依法裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告陈金娣的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审 判 长 穆 勤
人民陪审员 童 松 迪
人民陪审员 翁 玲 峰
二〇一七年九月二十八日
书 记 员 戚海燕（代）
附：判决所依据的相关法律条文
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
......
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；