福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽02行终36号
上诉人（原审被告）厦门市同安区发展和改革局，住所地厦门市同安区银湖中路1号。
法定代表人王旭辉，局长。
委托代理人叶熹廷，厦门市同安区发展和改革局工作人员。
委托代理人庄旭东，福建银声律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）叶洪波，男，1974年1月23日出生，汉族，住厦门市同安区。
原审被告厦门市同安区人民政府，住所地厦门市同安区银湖中路1号。
法定代表人王雪敏，区长。
委托代理人马元富，厦门市同安区人民政府工作人员。
委托代理人廖先传，福建力衡律师事务所律师。
上诉人厦门市同安区发展和改革局（下称同安区发改局）因被上诉人叶洪波诉其不履行政府信息公开法定职责、原审被告厦门市同安区人民政府（下称同安区政府）行政复议一案，不服厦门市集美区人民法院（2016）闽0211行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，1、2016年5月11日，叶洪波向同安区发改局提交一份《政府信息公开申请表》，申请同安区发改局以纸质文本形式公开“拆迁人在申请人住宅所在区域（厦门市同安区后城路30号原厦门市同安县大同镇三秀街道后城街24号）进行拆迁建设项目的项目立项文件及其申报材料，项目主管部门用地预审意见及其申报材料，建设项目可行性研究报告批准文件”。2、2016年5月12日，同安区发改局作出《关于依申请公开政府信息的答复》，书面告知叶洪波“您的依申请政府信息公开信函已收悉。经与您电话联系确定您申请的材料依旧是《关于旧城改造C1-30号地块一期储备用地项目立项的复函》（同发投〔2008〕函6号）和《关于旧城改造C1-30号片区市政道路用地项目立项的复函》（同发投〔2008〕函7号）这两份文件，此次再将这两份文复印件寄给您，请查阅。您所需的项目文件申报函非我局行文，我局无权将其向您公开，建议您向土地开发有限公司申请。项目主管部门用地预审意见请向国土部门申请。”次日，同安区发改局将上述《关于依申请公开政府信息的答复》，以及同安区发改局立项复函（二份）一并邮寄送达叶洪波。3、2016年6月1日，叶洪波向同安区政府申请行政复议，要求责令同安区发改局依法公开“旧城改造C1-30号地块一期储备用地及旧城改造C1-30号片区市政道路建设”项目的立项文件及其申报材料，项目主管部门用地预审意见及其中申报材料，建设项目可行性研究报告批准文件。同安区政府于2016年7月13日作出厦同政行复〔2016〕2号《行政复议决定书》，认为叶洪波向同安区发改局申请要求公开的信息中，属于同安区发改局制作的文件为同安区发改局立项复函（二份），叶洪波所需的其他项目文件非由同安区发改局制作，不属于其职权公开的范围。复议决定维持同安区发改局作出的《关于依申请公开政府信息的答复》。叶洪波不服，于2016年7月25日向厦门市集美区人民法院提起行政诉讼，请求：1、撤销同安区发改局于2016年5月12日向其作出的《关于依申请公开政府信息的答复》，2、撤销同安区政府作出的厦同政行复〔2016〕2号《行政复议决定书》，3、责令同安区发改局向其书面公开“旧城改造C1-30号地块一期储备用地及旧城改造C1-30号片区市政道路建设”项目的立项文件及其申请材料、项目主管部门用地预审意见及其申报材料，建设项目可行性研究报告批准文件信息，4、本案诉讼费用由同安区发改局、同安区政府共同承担。在原审诉讼过程中，叶洪波变更其第三项诉求为责令同安区发改局依法向其书面公开“旧城改造C1-30号地块一期储备用地及旧城改造C1-30号片区市政道路建设”项目的立项文件及其申报材料、项目主管部门用地预审意见及其申报材料、项目主管部门用地预审意见及其申报材料，建设项目可行性研究报告批准文件，以及项目建设建议书、项目建议书批复文件、用地预审意见和环境影响评价审批手续、规划选址用地预审和环评审批文件、项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续、向国土资源部门申请办理正式用地手续。
原审法院认为，双方当事人争议的焦点问题为：针对叶洪波提出的政府信息公开申请，同安区发改局是否依法履行了相应职责。第一，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的有关规定，同安区发改局依法具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责。第二，《条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。本案中，叶洪波申请公开的项目申报材料，是厦门市同安区土地开发有限公司向同安区发改局申请立项审批所提交的申报材料，属于同安区发改局在履行审批职责过程中获取和保存的政府信息，并非属于同安区政府所主张的“过程性信息”。同安区发改局是获取并保存该政府信息的主体，应当负责该信息的公开。关于同安区发改局提出其仅保留材料复印件，该材料原件已退还申报人土地开发公司保存，材料原件并非由其保存，不应由其公开的意见，缺乏法律依据，不予采纳。第三，《条例》第二十一条第（三）规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：(三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，关于叶洪波申请的“建设项目可行性研究报告批准文件”，同安区发改局在本案诉讼过程中认为该政府信息不存在，其无法提供，但其在《关于依申请公开政府信息的答复》中并未作出相应的答复处理，不能认定其已依法履行政府信息公开职责。
关于同安区发改局在诉讼过程中提出的同安区发改局立项复函（二份）的项目材料现已移交至同安区档案馆，无法向叶洪波公开，也无权向叶洪波公开的意见，原审法院认为，同安区发改局在《关于依申请公开政府信息的答复》中并未告知叶洪波本案涉及的相关材料已移交至同安区档案馆，且同安区发改局即使已将本案涉及的项目材料移交至同安区档案馆，也可以依照相关规定向同安区档案馆调取其移送的相关档案材料，并向叶洪波公开其在行政审批过程中获取和保存的相关政府信息。故同安区发改局提出的该意见缺乏法律依据，不予采纳。
综上，同安区发改局对叶洪波提出的政府信息公开申请作出《关于依申请公开政府信息的答复》，违反《条例》第十七条、第二十一条等规定，未依法履行政府信息公开法定职责，应予纠正。同安区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，决定维持同安区发改局作出的《关于依申请公开政府信息的答复》，认定事实和适用法律错误，应予撤销。关于叶洪波在庭审过程中变更的第三项诉讼请求，其要求同安区发改局公开的信息中，在本案《政府信息公开申请表》中未提出申请的，不属于本案审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十九条的规定，判决：一、撤销同安区政府作出的厦同政行复〔2016〕2号《行政复议决定书》；二、责令同安区发改局于本判决生效之日起十五个工作日内向叶洪波书面公开“旧城改造C1-30号地块一期储备地及旧城改造C1-30号片区市政道路建设”项目的立项申报材料；三、责令同安区发改局于本判决生效之日起十五个工作日内对原告叶洪波提出的公开案涉建设项目可行性研究报告批准文件的政府信息公开申请作出答复；四、驳回叶洪波的其他诉讼请求。
宣判后，上诉人同安区发改局不服原审判决，向本院提出上诉，请求撤销原审判决第一、二、三项，改判驳回叶洪波的全部诉讼请求。理由：一、原审判决上诉人应向叶洪波书面公开案涉项目的立项申报材料错误。1.上诉人已经根据《条例》第十七条的规定将上诉人作出的立项复函（二份）送达给叶洪波。至于同安区土地开发有限公司报送的立项申报材料和其他部门的材料，上诉人在审批完成后于2010年全部移交给同安区档案馆，目前这些材料一直保存在同安区档案馆。叶洪波向上诉人申请公开时，这些信息并非由上诉人单位保存，上诉人手头也没有这些资料，上诉人无法亦无权公开给叶洪波。2.根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”《中华人民共和国档案法》第二十二条规定：“属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布；未经档案馆或者有关机关同意，任何组织和个人无权公布。”同安区土地开发有限公司报送的立项申报材料已经移交档案馆，应当依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定向档案馆申请，原审判决上诉人应书面公开给叶洪波不符合法律规定。二、原审判决上诉人“对叶洪波提出的公开案涉建设项目可行性研究报告批准文件的政府信息公开申请作出答复”也是错误的。1.除了上诉人作出的立项复函（二份），案涉的建设项目所有材料已经于2010年全部移交档案馆，上诉人没有保管这些材料，上诉人无法答复。2.根据《土地储备管理办法》的规定，土地储备并不需要可行性报告。3.叶洪波诉求是要求上诉人对其公开可行性报告，原审庭审中上诉人已经明确同安区土地开发有限公司仅提供立项报告并未提供可行性报告。
被上诉人叶洪波答辩称，上诉人以其已将存放在上诉人机关处的信息与本案涉及的相关材料移交给同安区档案馆为借口规避政府信息公开职责，显属行政不作为，上诉人的上诉理由不成立，原审判决认定事实清楚，适用法律得当，应予维持。
原审被告同安区政府述称，同安区发改局已经履行了信息公开法定职责，向叶洪波公开了由其制作的立项复函（二份）；同安区政府作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确；原审判决同安区发改局应向叶洪波公开“旧城改造C1-30号地块一期储备用地及旧城改造C1-30号片区市政道路建设”项目的立项申报材料、责令同安区发改局“对叶洪波提出的公开案涉建设项目可行性研究报告批准文件的政府信息公开申请作出答复”错误。
二审审理查明，各方当事人向原审法院提交的证据均随案移送本院。各方当事人对原审法院查明的事实均无异议，本院予以确认。另查明，原审判决书第2页、第8页中“《关于旧城改造C1-30号地块一期储备用地项目立项的复函》（同发投〔2008〕函7号）”应为“《关于旧城改造C1-30号片区市政道路用地项目立项的复函》（同发投〔2008〕函7号）”。
二审审理中，本院于2017年3月23日到厦门市同安区档案馆查阅了案涉项目立项审批的档案材料，档案材料中包括了立项函及附件测算表、用地预审意见、建设用地规划许可证及附图、会议纪要、房屋拆迁补偿费用测算表、立项复函，没有案涉项目的可行性研究报告批准文件。
本院认为，从叶洪波《政府信息公开申请表》看，其申请公开的政府信息有3项：1.拆迁建设项目的项目立项文件及其申报材料；2.项目主管部门用地预审意见及其申报材料；3.项目可行性研究报告批准文件。同安区发改局作出《关于依申请公开政府信息的答复》，向叶洪波提供了同安区发改局制作保存的项目立项复函（二份），并告知叶洪波其所需的项目文件申报函并非同安区发改局行文，其无权公开，建议叶洪波向土地开发有限公司申请。项目主管部门用地预审意见向国土部门申请。
由此，针对叶洪波申请公开的第1项信息即项目立项文件及申报材料，同安区发改局提供了项目立项文件，但是对立项申报材料，同安区发改局认为不是由其制作，其并非相关信息的公开主体，建议叶洪波向土地开发有限公司申请公开。案涉项目立项申报材料系同安区土地开发有限公司向同安区发改局申请立项审批所提交的申报材料，根据《条例》第十七条规定，属于同安区发改局在履行立项审批职责过程中获取的政府信息，同安区发改局对立项申报材料信息公开申请答复不当，应予纠正。
对叶洪波申请公开的第2项信息即项目主管部门用地预审意见及申报材料，同安区发改局告知叶洪波向国土部门申请公开用地预审意见。同安发改局确认案涉项目是实行审批制的政府投资项目，土地开发有限公司申请立项时，提交了项目用地预审意见，但无需提交向国土部门办理用地预审的申报材料。根据《建设项目用地预审管理办法》的相关规定，用地预审审批文件系项目单位办理审批制项目立项时必备的文件。因此，案涉项目的用地预审意见亦属于同安区发改局在履行立项审批职责过程中获取的政府信息，同安区发改局对第二项申请答复亦属不当，应予纠正。
对叶洪波申请公开第3项信息即项目可行性研究报告批准文件，同安区发改局在本案一审审理过程答辩称案涉项目系土地储备项目，无需提交可行性研究报告批准文件，故该项政府信息其无法提供，但其在《关于依申请公开政府信息》中对该项申请并未作出相应处理，原审法院认定其未依法履行职责并无不当。
同安区发改局在本案一审审理过程中，补充提交同安区档案馆出具的证明表明案涉项目的立项材料卷宗均已于2010年移交同安区档案馆保存，主张同安区土地开发有限公司申请报送的相关审批资料均已移送档案馆保存，根据档案法的规定，其无法也无权向叶洪波公开相关政府信息。本院二审期间到同安区档案馆查阅了案涉项目的立项档案材料，叶洪波申请公开的第1、2项政府信息均已归档保存在同安区档案馆，且立项卷宗材料中没有可行性研究报告批准文件。
根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条第二款“政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行”的规定，相关政府信息一旦移交国家档案馆，作为档案由国家档案馆保存和管理，对档案的利用应当依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。本案中，叶洪波向同安区发改局申请公开的关于案涉项目立项材料的政府信息，现均保存于厦门市同安区档案馆，对上述档案的利用不再适用《条例》的规定，而应当依照档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。原审判决同安区发改局向叶洪波书面公开案涉项目立项申报材料，于法不符，应予纠正。关于建设项目可行性研究报告批准文件的政府信息，从档案馆查询情况看，案涉项目立项审批卷宗中没有相关材料，虽然同安区发改局在《关于依申请公开政府信息的答复》对该项申请没有作出答复，现责令同安区发改局重新对叶洪波提出的该项信息公开申请作出答复，从保护当事人知情权及行政效率角度考虑，已无实际意义。
此外，叶洪波在一审审理过程中变更其第三项诉讼请求，超出其在《政府信息公开申请表》中提出申请的部分，对该部分诉求本院不予支持。
综上，同安区发改局在作出《关于依申请公开政府信息的答复》之时及行政复议过程中，均未提出案涉项目立项卷宗材料均已移送同安区档案馆保存的事实，直至本案一审诉讼期间方补充提供移交档案馆的相关证据，对叶洪波信息公开申请的答复处理缺乏事实和法律依据，作出的《关于依申请公开政府信息答复》应予撤销，原审判决驳回叶洪波撤销同安区发改局于2016年5月12日作出的《关于依申请公开政府信息的答复》的诉讼请求不当，本院予以纠正。同安区政府复议决定维持同安区发改局作出的《关于依申请公开政府信息答复》错误，原审判决撤销该复议决定正确，应予维持。叶洪波的第三项诉讼请求中，叶洪波申请公开的第1项、2项政府信息，作为立项申报材料均已移送同安区档案馆保存，故其依照《条例》规定，要求法院责令同安区发改局向其公开的诉求缺乏依据，不予支持。叶洪波申请公开的第3项政府信息即建设项目可行性研究报告批准文件，经查询，立项卷宗中并无该项文件材料，同安区发改局对该项申请虽未依法作出答复处理，但实际上无法向叶洪波提供该政府信息，现判决其对该申请重新作出答复，没有意义。叶洪波第三项诉讼请求中要求法院判令同安区发改局公开的政府信息中超出《政府信息公开申请表》的部分，因其未在行政程序中提出申请，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）、（二）项、第七十四条第二款第（三）项、第八十九条第一款第（一）项、第（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、维持厦门市集美区人民法院（2016）闽02行初66号行政判决第一项；
二、撤销厦门市集美区人民法院（2016）闽02行初66号行政判决第二、三、四项；
三、撤销厦门市同安区发展和改革局2016年5月12日向叶洪波作出的《关于依申请公开政府信息答复》；
四、确认厦门市同安区发展和改革局对叶洪波2016年5月11日关于建设项目可行性研究报告批准文件信息公开申请未作出答复处理违法；
五、驳回叶洪波的其他诉讼请求。
本案二审案件受理费50元，由上诉人厦门市同安区发展和改革局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 纪荣典
审 判 员 宋希凡
二〇一七年四月十三日
代书记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
……
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
……
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
……
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。