陕西省淳化县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）陕0430刑初28号
公诉机关淳化县人民检察院。
被告人何某某，男，出生于1965年2月5日，汉族，大学本科文化程度，户籍所在地陕西省咸阳市秦都区。因涉嫌玩忽职守罪，经淳化县人民检察院决定，于2015年6月3日被秦都区公安局执行取保候审。
辩护人刘某某，男，陕西方益律师事务所律师。
辩护人隆某，男，陕西方益律师事务所律师。
淳化县人民检察院以淳检公诉刑诉（2016）20号起诉书指控被告人何某某犯玩忽职守罪，于2016年5月24日向本院提起公诉。本院于受理后依法组成合议庭，按照普通程序公开开庭进行了审理。淳化县人民检察院指派助理检察员李超出庭支持公诉，被告人何某某及其辩护人均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
淳化县人民检察院起诉书指控，2015年5月15日15时左右，陕B239**号大客车行驶至232县道（淳卜路）1公里加450米下坡左转弯处，车辆失控由道路右侧冲出路面，越过路外侧绿化台并向右侧翻滑下落差32米的山崖，车头右前侧撞击地面，头下尾上、右侧车身后部斜靠在崖壁上，当场造成35人死亡、11人受伤。1人经抢救无效死亡的重大道路交通事故。
根据《国务院陕西咸阳“5.15”特别重大道路交通事故调查报告》事故间接原因之一：咸阳市交通运输局违规组织淳卜路改建工程验收工作，在设计文件中安全防护设施等工程项目未建设的情况下，出具《淳化县城关至卜家公路改建工程竣工验收鉴定书》。
2007年《淳化县城关至卜家公路改建工程一阶段施工图设计》显示，K1+365m至K1+460m设计有钢筋混凝土城垛式防撞墙，实际未施工建设，但相关资料中未见设计变更文件及变更文件评审意见。2007年，淳化县交通局上报给淳化县政府的实施方案和市交通局的招投标实施方案中，均载明工程量中含钢筋混凝土城垛式防撞墙。
2008年10月14日，由咸阳市交通局牵头组成淳卜公路验收委员会，对淳卜公路进行了竣工验收，验收结果为合格。验收委员会下设的排水及交通工程专业组成员之一被告人何某某对该工程排水设施、标志、标线、防护等工程项目进行了检查，检查中未查看设计图纸，没有发现该工程应当建设的安防设施缺失，出具的书面检查意见也没有载明该项内容的缺失。
淳卜公路起于淳化县城，途径车坞、润镇至卜家镇蒋家沟，全场33.96公里，三级公路技术标准，设计时速30km/h，路基宽7.5米，路面宽6.5米。2007年7月26日开工（其中0至3.8公里路面部分在开工前已建成），分为A、B、C三个标段，事发地点位于A标段内。该工程于2008年8月31日竣工，2008年9月1日，咸阳市交通工程质量监督站对该工程出具《质量鉴定报告》，鉴定结果为合格；2008年10月14日竣工验收，验收结果为合格。
被告人何某某对公诉机关起诉书指控其犯玩忽职守罪的犯罪事实以及罪名均有异议，认为自己无罪。
辩护人刘某某、隆某对起诉书指控被告人犯玩忽职守罪的犯罪事实及罪名均有异议，认为被告人何某某不构成玩忽职守罪：1、《陕西省咸阳“5.15”特别重大道路交通事故调查报告》认为淳卜路改建工程验收及质量监督工作履职不到位系事故发生的间接原因之一，但据此不应追究竣工验收委员会包括何某某的责任。首先，改建工程验收及质量监督工作均与被告人何某某无关，改建工程验收履职不到位具体表述为“违规组织淳卜路改建工程验收工作，在设计文件中安全防护设施等工程项目未建设的情况下，出具《淳化县城关至卜家公路改建工程竣工验收鉴定书》”，何某某不是验收组织者，验收委员会和何某某也不是该《验收鉴定书》的出具人，且该表述没有追究验收委员会责任的含义；其次，在第十四条“有关问题的建议和决定”中指出：“交通安全设施不完善”，对此，《调查报告》已经明确，没有追究验收委员会的责任；最后，《验收鉴定书》是在明知安全防护措施缺失的情况下出具的，与何某某查阅设计图纸与否，书面说明安全防护措施缺失与否没有关系。综上，不应追究被告人何某某的履职不到位的责任；2、交通部及陕西省交通厅对改建工程验收工作规定有严格的程序和明确的工作内容，其中绝大部分重点工作均在竣工验收委员会成立之前完成。起诉指控何某某个人没有履行的职责，本不应由何某某完成。根据交通部《公路工程（交）竣工验收办法》和陕西省《公路工程竣（交）工验收办法实施细则》的规定，竣工验收有严格的程序、内容及评分标准，淳卜路改建工程由咸阳市交通运输局负责验收，符合验收条件的，组织竣工验收，该阶段工作不是何某某负责。且工程验收结果并不是由竣工委员会一方决定，而是有三方即监理、质量监督机构及竣工验收委员会共同评定，并根据三方质量评分加权法计算；3、何某某在竣工验收委员会中的身份决定其不应成为玩忽职守罪追究的对象，因公路竣工验收委员会由来自各方面的社会成员组成，政府规章仅规定其中的质量监督人员玩忽职守的，可以被追究行政以至刑事责任，何某某时任咸阳市交通局地方道路管理处副处长，系公路管理机构人员，不应被追究责任；4、竣工验收委员会在设计文件中安全防护设施等工程项目未建设的情况下，议定工程质量为合格，系根据验收评分计算的结果。验收委员会的评分值在工程验收结果的整体平分中仅占20%，对验收得分影响微乎其微；5、淳卜公路改建工程属于边施工边通车，要求施工保证通车。所以竣工验收合格不是本案事故发生的间接原因；6、淳卜路在2012年进行安全防护设施安装，对2008年改建时存在的问题进行了整改。此次整改已经阻却了对2008年验收工作的因果关系追究；7、何某某已经尽到职责。未查看图纸设计、未发现安防工程设施的缺失、未能在竣工验收分组书面意见中提出安防设施的问题等，并不属于被告人履行职责范围。
经审理查明，2015年5月15日15时左右，陕B239**号大客车行驶至232县道（淳卜路）1公里加450米下坡左转弯处，车辆失控由道路右侧冲出路面，越过路外侧绿化台并向右侧翻滑下落差32米的山崖，车头右前侧撞击地面，头下尾上、右侧车身后部斜靠在崖壁上，造成35人死亡、11人受伤。1人经抢救无效死亡的特别重大道路交通事故。该事故造成直接经济损失2300余万元。
根据国家安全生产监督管理总局报经国务院同意的《陕西咸阳“5.15”特别重大道路交通事故调查报告》，“5.15”事故有十个间接原因，其中第九个间接原因为:咸阳市交通运输局违反公路工程质量管理相关规定，对淳卜路改建工程验收及质量监督工作履职不到位。咸阳市交通运输局违规组织淳卜路改建工程验收工作，在设计文件中安全防护设施等工程项目未建设的情况下，出具《淳化县城关至卜家公路改建工程竣工验收鉴定书》。咸阳市交通工程质量监督站对淳卜路改建工程质量监督不到位，未发现建设施工违反设计文件、安全防护设施缺失的问题。第十个间接原因为:咸阳市淳化县交通运输局违反公路工程质量管理相关规定，在事故路段改建过程中未按设计文件设置安全防护设施，“打非治违”工作开展不力。咸阳市淳化县交通运输局作为2007年淳卜路改建过程的建设单位，在项目招投标时未将已批复设计文件中的安全防护设施等项目工程纳入招标范围，也未通过规定程序进行设计变更，在包括安全防护设施等工程项目未按设计施工的情况下申请项目整体竣工验收，造成淳卜路安全防护设施缺失，安全防护能力不足。
2007年淳卜路进行了改建工程施工图设计，淳卜公路起于淳化县城，途径车坞、润镇至卜家镇蒋家沟，全长33.96公里，三级公路技术标准，设计时速30km/h，路基宽7.5米，路面宽6.5米。在《淳化县城关至卜家公路改建工程一阶段施工图设计》中显示，K1+365m至K1+460m设计有钢筋混凝土城垛式防撞墙。在2007年6月21日淳化县交通运输局上报给咸阳市交通运输局的招标方案及同年6月22日淳化县政府办公室印发的该工程的实施方案的通知中，均载明工程量中含钢筋混凝土城垛式防撞墙。但之后淳化县交通运输局因配套资金未到位，经局务会议研究决定，取消了钢筋混凝土城垛式防撞墙的安防工程。在发包该工程时，未将钢筋混凝土城垛式防撞墙的安防工程进行发包，未实际施工建设该安防工程。对取消钢筋混凝土城垛式防撞墙，在相关资料中未见设计变更文件及变更文件评审意见。同年7月10日、11日淳化县交通运输局发布的澄清书、补遗书公告及工程量清单等招标文件中，未将安防工程中的钢筋混凝土城垛式防撞墙纳入招标范围，钢筋混凝土城垛式防撞墙的安防工程暂不招标。
2007年7月26日开工（其中0至3.8公里路面部分在开工前已建成），分为A、B、C三个标段，事发地点位于A标段内。该工程于2008年8月31日竣工。施工期间，监理公司对该工程施工全程监理，竣工后，监理（项目法人）工程质量评分为95.5分。2007年8月1日，淳化县交通运输局申请咸阳市交通工程质量监督站对该工程进行监督，同年10月22日，咸阳市交通工程质量监督站对该工程下发《质量监督通知书》，在施工期间，咸阳市交通工程质量监督站对该项目进行了三次质量监督检查。2008年9月1日，咸阳市交通工程质量监督站对该工程出具《质量鉴定报告》，鉴定报告淳卜公路改建工程质量综合评分为84.7分，鉴定结果为合格。该鉴定报告内容中未包含对钢筋混凝土城垛式防撞墙安防工程的鉴定，只是在主要问题及建议4中提出，“按需完善交通安全设施，保障道路行车安全”。之后，淳化县交通运输局申请咸阳市交通运输局对淳卜公路改建工程进行竣工验收。
2008年10月13日至14日，由咸阳市交通运输局在应知安全防护设施等工程项目未按设计施工的情况下，牵头组成淳卜公路验收委员会，违规组织了对淳卜公路的竣工验收，验收委员会下设四个检查组：综合组、内业组、路基路面组和排水及交通工程专业组，其中排水及交通工程专业组组长为张某某，成员为程某某、何某某。该组负责对工程排水设施、标志、标线、防护等工程项目进行检查，检查中未查看设计图纸，没有发现该工程应当建设的安防设施，即未发现该工程未建设钢筋混凝土城垛式防撞墙，出具的书面检查意见也没有载明该项内容的缺失。该组成员在大会上听取工程审计报告时，才知晓该工程设计有钢筋混凝土城垛式防撞墙的安防工程，但其未在书面形成的检查意见中提出此安防工程的缺失，只是张某某代表该组将缺失钢筋混凝土城垛式防撞墙的问题向大会作了口头汇报，该口头汇报未查到会议记录。验收委员会14名委员随后对该工程进行了打分。经竣工验收委员会评定，并与质量监督机构鉴定得分和监理对工程的质量得分加权平均，竣工验收工程质量评分分为三部分，一是监理（项目法人）工程质量评分，分值是95.5分，权值为0.2，加权得分19.1分；二是质量监督机构工程质量鉴定评分，分值为84.7分，权值0.6，加权得分50.82分；三是竣工验收委员会工程质量评分，分值为87.68分，权值0.2，加权得分17.54分。最终综合得分87.46分（75分以上为合格），且在《竣工验收鉴定书》中第十四条就有关问题的决定和建议3、“安全设施不完善”。
2012年淳化县交通运输局依据《咸阳市农村公路文明示范路实施标准》(咸政交发（2009）131号)及市、县绿化工作要求，提出淳化县农村公路淳卜文明示范路建设规划方案，在工作目标任务和工作安排中对安保完善进行了详细规划，2012年7月2日在淳卜路文明示范路钢板波形护栏及示警桩设置安排中，对淳卜路0K-2K沟坡路段设置钢板护栏4处，在全线沟坡段及塬面小半径平曲线及道路设置示警桩共计96根。并增加部分道口桩和标志牌。
又查明，2009年1月16日被告人何某某被任命为市交通工程质量监督站站长。
本案经当庭举证、质证，有以下证据，足以认定：
一、书证
1、起诉意见书、案件交办单、立案决定书、取保候审文书、传唤证。证明淳化县检察院办案程序合法。
2、中公咸阳市交通局党组咸交党发（2009）05号文件。证明2009年1月16日何某某被任命为市交通工程质量监督站站长。
3、关于咸阳市交通工程质量监督站“三定”情况的说明。证明质量监督站的编制形式及身份为参公事业单位。
4、公路工程质量监督申请书。证明2007年7月30日淳化县交通局申请咸阳市交通工程质量监督站对淳卜公路全线进行质量监督。
5、淳卜公路改建工程质量监督工作报告、质量鉴定报告。证明2008年9月1日咸阳市交通工程质量监督站对淳卜公路的鉴定得分为84.7分，质量等级为合格。其中主要问题4提到，按需完善交通安全设施，保障道路行车安全。
6、咸阳市交通局咸政交发（2008）184号文件、公路竣工验收鉴定书、竣工验收委员会签名表、路基路面组检查意见、排水及专业组检查意见、内业组检查意见、工程质量评分表。证明淳卜公路建设依据是咸政交函（2007）96号设计施工图。竣工验收问题中提到交通安全设施不完善。排水及交通工程专业组检查意见为排水及交通工程质量合格，达到竣工验收条件。问题中提到：标志牌不齐全，陡坡、急转弯缺少警示标志，应予完善。该检查组组长为张某某，成员为何某某和程某某。淳卜公路最终验收评分为87.46分，工程质量等级评定为合格。
7、国家安全监督总局文件安监总管二（2015）90号文件、陕西咸阳“5.15”特别重大道路交通事故调查报告、调查组签名表。证明本次事故间接原因之九为:咸阳市交通运输局违反公路工程质量管理相关规定，对淳卜公路改建工程验收及质量监督工作履职不到位。
8、“5.15”事故尸检报告。证明5.15特大交通事故造成35人死亡，一人重伤后经抢救无效死亡的严重后果。
8、何某某律师的法律建议书、律师事务所函及委托书。证明何某某委托律师的情况及认为何某某不构成玩忽职守罪。
9、淳化县交通运输局证明一份。证明经查阅2007年、2008年淳化县交通运输局全部会议记录，暂时未找到淳卜公路改建工程研究决定“暂不发包交通工程”和安排部署工程竣工验收的会议记录。
10、淳卜公路改建工程设计图纸。证明淳卜公路改建工程过程中，在事故路段设计有防撞墙的安全设施。
11、淳化县交通运输局出具的证明。证明2008年淳卜公路竣工验收大会会议记录、安排验收的会议记录2007年至2008年淳卜公路改建工程实施时，该路段边通车边施工。
12、咸阳市交通局文件咸政交发（2009）216号文、咸政交发（2012）30号、咸政交发（2009）131号文及淳化县交通局出具的2012年淳卜公路文明示范路建设情况说明、淳卜路文明示范路钢板波形护栏及示警桩设置安排、咸阳市交通运输局文件咸政交发（2013）96号。证明2012年淳化县交通运输局在淳卜路文明示范路钢板波形护栏及示警桩设置安排中，对淳卜路0K-2K沟坡路段设置钢板护栏4处，在全线沟坡段及塬面小半径平曲线及道路设置示警桩共计96根。并增加部分道口桩和标志牌。
13、咸阳市人事局文件咸政人发（2008）36号。证明被告人何某某具有工程师任职资格。
14、国务院事故调查文书（对张某某的谈话笔录）。证明张某某对国务院调查组未说明在竣工验收大会上口头提出安防设施缺失的情况。
15、国务院事故调查文书（对图纸设计者高蒙强的谈话笔录）。证明其在设计图纸中设计了防撞墙，设置城垛式防撞墙的作用就是降低伤亡人数，还能起到引导视线的作用。
16、咸阳市公路工程质量监督实施办法。证明在公路工程质量监督过程中监督人员的职责与权限。
17、验收委员会委员邓某、李某某、王某三人出具的证明。证明在验收大会上，张某某组长口头汇报了安防设施不完备的情况。
二、证人证言。
1、张某某的询问笔录。张某某，男，汉族，出生于1946年5月15日，中共党员，大专文化程度，住咸阳市国棉七厂26号楼4单元，担任排水及交通工程专业组组长。证明2007年10月14日上午9时许，张某某、程某某及何某某乘车绕淳卜公路进行查看，后在验收大会上宣读检查意见时，口头补充了淳卜公路的坡道弯道处设计有防撞墙没有施工，但在书面的检查意见中，没有提出这个问题。认为验收组有督促县交通局整改落实的责任。
2、李某某的询问笔录。李某某，男，汉族，出生于1973年3月19日，中共党员，大学文化程度，住咸阳市秦皇路5号交通大厦29楼，时任市交通局公路科科长。证明2007年淳卜公路改建工程的质量鉴定报告由李某某初审，王某某复审，景宏君终审。鉴定报告主要依据检测机构的检测报告，结合日常监督工作做出，质量的检测和评定依据主要是施工合同，施工合同中没有实施安防设施，但监督过程中发现了工程存在问题，并在问题和建议中提出“按需完善交通安全设施，保障道路行车安全”。李某某认为质监站监督淳卜公路改建工程的过程中，质监站按照相关规定进行了监督，并出具了报告，最终通过验收的决定权在验收委员会，故质监站没有责任，因安全设施工程没有实施，由设计单位负责检查，其自身也没有责任。
3、王某某的询问笔录。王某某，男，汉族，出生于1956年2月23日，中共党员，大专文化程度，住咸阳市交通局综合楼，2006年3月至2009年任咸阳市交通局工程质量监督站站长。证明在2007年淳卜公路改建工程中，王某某是淳卜公路改建工程验收委员会委员，被分在综合组，主要看道路外观、路面平整度等，之后开会，各组汇报检查情况进行打分，根据分数得出验收结论，认为质监站是依据施工合同、施工设计图纸、相关技术标准规定进行监督的，并在问题与建议中提出“按需完善交通安全设施，保障道路行车安全”。后因当时人事调动，对于淳卜公路防撞墙缺失问题的整改回复不清楚。期间完全按照程序工作、履职。
4、王某的询问笔录。王某，男，汉族，出生于1976年1月6日，民盟盟员，大专文化程度，住咸阳市渭阳中路湖岸嘉园小区，咸阳市交通工程质量监督站任监督员。证明质监站对公路工程的鉴定报告出具流程，2007年淳卜公路改建工程的质量鉴定报告不是王某就是程某某出具，李某某初审、王某某复审、景宏君终审，都是按照程序进行的。对于“咸交质监发（2007）53号”文件质量监督管理项目监督负责人是李某某监督员，写成程某某是操作失误。
5、程某某的询问笔录。程某某，男，汉族，出生于1974年7月20日，大专文化程度，住咸阳市渭阳东路湖岸嘉园小区。2006年9月借调至咸阳市交通工程质量监督站工作，2013年11月至今任该站副站长（挂职）。证明作为2007年淳卜公路改建工程验收委员会委员，参与竣工验收，被分在排水及交通工程专业组，主要职责为现场检查、查阅资料、起草专业检查意见，负责查看排水设施、标志、标线及防护设施，由于工程资金不够，而设计图纸有防撞墙的地方有土坎，就没有做防撞墙。对于没有防撞墙需要变更设计，认为作为排水及交通工程专业组成员，应该查看防护装置，验收之前应该看设计图纸、现场查看应该看防护设施，最终提出检查意见也应该提出缺少防护设施，工作上有过失，有责任。
三、被告人何某某的供述及辩解。
被告人何某某的供述与庭审查明的事实基本一致。
本院认为，被告人何某某作为具有助理工程师资格的国家机关工作人员，作为排水及交通工程专业组成员，在验收时未查看设计图纸，未核查工程完工数量是否与批准的设计文件相符，而进行验收。其没有严格按照公路工程竣（交）工验收办法进行，没有尽到工作职责，属失职行为。而工程质量监督与竣工验收行为与“5.15”特别重大交通事故存在一定间接因果关系，被告人何某某的验收行为应与损害结果存在因果关系，其行为已构成玩忽职守罪，公诉机关指控其犯玩忽职守罪罪名成立。对辩护人认为被告人不构成玩忽职守罪的辩护意见，因不符合案件事实，于法无据，不予采纳。但因工程质量评定由三项内容组成，其中竣工验收评分的权值在工程质量评定中仅占0.2，对验收结果的影响较小，作为十四个验收委员之一的何某某的评分对整个验收的影响极小；何某某所在的专业组虽在书面检查意见中未指出安防工程的缺失问题，但其组长代表其专业组在验收大会上口头已对安防工程缺失作了汇报，弥补了实际检查中的错误，尽到了基本工作职责。虽被告人何某某的行为与损害结果之间存在一定的因果关系，但其间接原因对损害结果的作用极小，且造成“5.15”特别重大交通事故的严重后果有十个间接原因，该间接原因仅是其中之一。被告人何某某的犯罪行为轻微，可免予追究其刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条，参照中华人民共和国交通运输部关于《公路工程竣(交)工验收办法》第十条之规定，判决如下：
被告人何某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向陕西省咸阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审判长 王旭辉
审判员 杨 虎
审判员 王整风
二〇一七年九月二十一日
书记员 郭思楠
【引用法条】
第三十七条【非刑罚性处置措施、职业禁止】对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
第三百九十七条【滥用职权罪;玩忽职守罪】国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
中华人民共和国交通运输部关于《公路工程竣(交)工验收办法》（交通部令2004年第3号）
第十条交工验收的主要工作内容是：
（一）检查合同执行情况；
（二）检查施工自检报告、施工总结报告及施工资料；
（三）检查监理单位独立抽检资料、监理工作报告及质量评定资料；
（四）检查工程实体，审查有关资料，包括主要产品质量的抽（检）测报告；
（五）核查工程完工数量是否与批准的设计文件相符，是否与工程计量数量一致；
（六）对合同是否全面执行、工程质量是否合格作出结论，按交通主管部门规定的格式签署合同段交工验收证书；
（七）按交通部规定的办法对设计单位、监理单位、施工单位的工作进行初步评价。