广东省茂名市茂南区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0902行初188号
原告茂名市国建新型墙体材料有限公司，住所地：广东省茂名市电白区观珠镇大榕村委会山尾村一队打冲岭（邓国平房屋）。
法定代表人邓国平，总经理。
委托代理人陈武能，北京陈武能律师事务所律师。
被告茂名市电白区国土资源局，住所地：广东省茂名市水东镇海滨三路1号。
法定代表人李勇，局长。
委托代理人谢海波，茂名市电白区国土资源局的执法队副队长。
委托代理人许安颜，广东义法律师事务所律师。
原告茂名市国建新型墙体材料有限公司不服被告茂名市电白区国土资源局电国土资行决字[2017]第1015号行政处罚决定，于2017年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月17日立案后，于2017年10月19日向被告茂名市电白区国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月19日公开开庭审理了本案。原告茂名市国建新型墙体材料有限公司的委托代理人陈武能，被告茂名市电白区国土资源局的委托代理人谢海波、许安颜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告茂名市国建新型墙体材料有限公司诉称，一、被告对原告作出处罚的经过。2017年2月21日，被告对原告违法占用土地建砖厂进行立案调查。2017年4月25日作出电国土资行决字[2017]第1015号《行政处罚决定书》，共有两项处罚，第一项是限15天内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；第二项是处以罚款额为非法占用园地每平方米10元人民币的罚款，合计罚款人民币41600元。二、原告服从被告第二项处罚，即罚款41600元。2017年5月16日，原告向被告缴纳了罚款41600元。三、原告因为被告将原告合法使用的土地定性为违法占用土地建砖厂，这是不正确的定性。1、原告的土地来源是合法的。2、原告使用土地是合法的。3、被告认为原告擅自占用曙光农场土地的说法是不成立的。四、原告起诉的依据：被告电国土资行决字[2017]第1015号《行政处罚决定书》是在2017你啊你4月25日做出的，决定书最后一段规定起诉期限为6个月，因此现在起诉符合规定。五、原告认为自己使用的土地是完全合法的，不存在擅自占用曙光农场土地。因此，原告不服被告要求原告拆除生产场所和设备的处罚，强烈要求法院依法撤销被告在2017年4月25日对原告作出电国土资行决字[2017]第1015号《行政处罚决定书》第一项处罚，即撤销“限15天内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”并被告承担本案诉讼费。
原告茂名市国建新型墙体材料有限公司向本院提交了以下证据：证据1、被告电国土资行决字[2017]第1015号《行政处罚决定书》，证明被告对原告进行处罚是事实。证据2、《广东省罚款收据》（EJ51613522），证明原告已缴交被告处罚的第二项处罚，即41600元。证据3、邓国平和广东省曙光农场的《承包合同》，证明：一、原告的土地来源是合法的，不存在擅自占用土地问题。二、原告的土地使用符合承包合同规定的生产经营建材场地。三、证明被告处罚原告的定性不正确，因而作出处罚不合法。证据4、原告的营业执照，证明原告是合法成立的，受法律保护。也证明原告的经营范围符合承包合同规定的土地用途。总之，原告不存在违法使用土地问题，被告对原告处罚缺乏事实和法律依据。
被告茂名市电白区国土资源局辩称，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律法规正确，证据充分，处罚适当、程序合法。被告在案件审查处理过程中，通过现场核实、调查取证等方式对原告非法占用国有土地进行建设的事实进行了认定。在作出《行政处罚决定书》之前依据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，依法告知了原告有陈述申辩权和听证的权利，并告知了拟作出行政处罚的事实、理由和依据。原告称处罚决定书被告将原告合法使用的土地错误定性为违法占用该土地建砖厂，原告土地来源和土地使用是合法。被告认为根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。我国实行严格的土地管制制度，土地管理相关的法律法规均明确规定，任何单位及个人使用土地进行建设的都必须经过有权机关批准，履行严格的审批程序，任何未经批准即占用土地的行为应属违法。被告作为政府土地行政主管部门，依法依职权对土地的使用权行使审查、批准、监督检查的职能，并对违法用地行为行使查处权。原告不能以以广东省曙光农场签订承包合同和办理了营业执照来改变未经批准非法占用土地违法建砖厂的事实。综上所述，被告对原告未经有权机关批准，非法占用土地擅自进行建设的事实认定清楚，处罚依据充分，适用法律、法规正确、程序合法，请求法院依法予以维持。
被告茂名市电白区国土资源局向本院提交了以下证据、依据：
证据：证据1、《国土资源违法案件立案呈批表》（电国土资案执字[2017]第1015号），证明我局对茂名市国建新型墙体材料有限公司的违法用地行为已批准立案。证据2、《土地案违法案件现场勘测笔录》表一、《土地违法案件现场勘测绘图》和现场照片、邓国平本人的《国土资源违法案件询问笔录》、邓国平身份证复印件、《国土资源违法案件调查报告》、《责令停止违法行为通知书》，证明立案后执法人员到茂名市国建新型墙体材料有限公司违法用地现场进行了勘查及对茂名市国建新型墙体材料有限公司法定代表人进行询问，茂名市国建新型墙体材料有限公司存在违法用地建房的事实、证据确凿我局已向茂名市国建新型墙体材料有限公司发出《责令停止违法行为通知书》。证据3、《2016年度卫片监测图斑位置示意图》、《2016年度卫片监测215、213号图斑土地利用现状图》和《电白县土地利用总体规划（2010-2020年）图（局部）》，证实茂名市国建新型墙体材料有限公司非法占用土地地类为未利用地，且全部不符合土地利用总体规划。证据4、《电国土资执[2017]第1015号土地行政处罚告知书》、《电国土资执[2017]第1015号土地行政处罚听证告知书》、《国土资源违法案件会审表》、《法律文书送达回证》，证明我局已向茂名市国建新型墙体材料有限公司进行了处罚告知和听证告知。证据5、《国土资源违法案件处理决定呈批表》、《电国土资行决字[2017]第1015号行政处罚决定书》、《法律文书送达回证》，证明对茂名市国建新型墙体材料有限公司作出的行政处罚事实清楚、适用法律法规正确，证据充分、处罚适当、程序合法。证据6、《茂名市国建新型墙体材料有限公司营业执照复印件》、邓国平身份证复印件、邓文生身份证复印件、茂名市国建新型墙体材料有限公司法定代表人证明、茂名市国建新型墙体材料有限公司委托书、罚款收据，证明茂名市国建新型墙体材料有限公司及法定代表人及委托代理人资格。证据7、关于改正电国土资行决字[2017]1015号行政处罚决定的通知，证据8、电国土资行决字[2017]1015号《行政处罚决定书》，证据9、法律文书送达回证，证明我局依法作出更正，对茂名市国建新型墙体材料有限公司作出的行政处罚事实清楚、适用法律法规正确，证据充分、处罚适当、程序合法。
法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第第七十四条、第八十三条。《土地管理法实施条例》第四十条，《广东省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》的相关规定。
经庭审质证，原告茂名市国建新型墙体材料有限公司和被告茂名市电白区国土资源局分别发表如下质证意见：
被告对原告提交证据的质证意见：对证据1、2无异议。证据3、4与本案无关联。还能证明原告非法占有215号地，并且一直使用。
原告对被告提交证据的质证意见：对证据1真实性、关联性无异议，但对其合法性有异议，原因：被告呈批表中有一句话“未经批准擅自占用曙光农场六队土地6933平方米”，该地是原告向曙光农场依法承租，从2014年7月1日至2029年6月30日租赁期限为15年，该地有合法土地使用证。对证据2真实性、关联性无异议，但对其合法性有异议，原因：被告在查核本案的时候，曙光农场是甲方，在整个查处过程中，被告没有对甲方进行核实，没有向相关土地权利人进行查实，便妄下结论。对证据3三性无异议。对证据4真实性、关联性无异议，对其合法性有异议，原因：没有依法律的规定通知土地权利所有权人，广东省曙光农场是国务院直属的特殊的国有农场，它的土地受非常复杂体系管理，没有通过特殊行政体系，没有实事求是。对证据5关联性无异议，但对审查表内容时间撰写有异议，被告的证据第17页中国土资源违法案件会审表共有8栏签署栏，但署名日期却均出自李勇之手，属造假，2017年3月12日的签署日期是由李勇一人写，这份证据不具有真实性、合法性，甚至是伪造的，第19页《国土资源违法案件处理决定呈批表》同样出现这个问题。第20页《行政处罚决定书》土地分类为未利用地，但给原告却为园地，并且原告收到行政处罚决定书中只有两项处罚内容，但是被告提供行政处罚决定书却是三项处罚内容。对证据6真实性、关联性无异议，合法性有异议。对被告补充的证据真实性、关联性无异议，合法性有异议。
本院对上述证据认证如下：原、被告提交的各证据均符合证据的形式要件，本院将结合案件查明事实予以分析认证。
经审理查明，2017年2月21日被告茂名市电白区国土资源局对原告茂名市国建新型墙体材料有限公司违法占用土地建砖厂进行立案调查。2017年4月25日被告作出电国土资行决字[2017]第1015号《行政处罚决定书》，认定原告于2016年8月未经批准、擅自占用电白区观珠镇曙光场六队土地4160平方米的园地建砖厂；该土地不符合土地利用总体规划，土地类别为园地。原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条第二款的规定；根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第八十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条，《广东省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》的规定，决定对原告处罚如下：1、限15天内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、处以罚款额为非法占用园地每平方米10元人民币的罚款，合计罚款人民币41600元。原告于2017年5月16日向被告缴纳了罚款41600元。原告不服被告电国土资行决字[2017]第1015号《行政处罚决定书》第一项“限15天内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的处罚，于2017年10月11日向本院提起行政诉讼，请求判如前诉。
另查明，被告于2017年4月25日作出电国土资行决字[2017]第1015号《行政处罚决定书》后发现该处罚决定有错误，随即作出第二份电国土资行决字[2017]第1015号《行政处罚决定书》，决定给予原告处罚内容由“1、限15天内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、处以罚款额为非法占用园地每平方米10元人民币的罚款，合计罚款人民币41600元。”改为“1、限15天内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、退还非法占有的土地。3、处以罚款额为非法占用园地每平方米10元人民币的罚款，合计罚款人民币41600元。”2017年10月28日被告作出电国土资执法[2017]001号《关于改正电国土资行决字[2017]1015号行政处罚决定的通知》，内容为“茂名市国建新型墙体材料有限公司：我局于2017年4月25日对你公司作出的《国土资源行政处罚决定书》电国土资行决字[2017]第1015号，由于《国土资源行政处罚决定书》处罚法律条文违法《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条第二款，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第八十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条与实际处罚法律条文不符，应改正为违法《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第四十四条第一款，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第五十四条第二款的规定，我局发现原做出的电国土资行决字[2017]第1015号行政处罚有错误。为此，本局对该处罚决定书进行取消，并按法定程序主动进行更正。”2017年11月20日，被告作出第三份电国土资行决字[2017]第1015号《行政处罚决定书》，认定原告于2016年8月未经批准、擅自占用电白区观珠镇曙光场六队土地4160平方米的园地建砖厂；该土地不符合土地利用总体规划，土地类别为园地。原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定；根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《广东省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》的规定，决定对原告处罚如下：1、限15天内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、退还非法占用的土地。3、处以罚款额为非法占用园地每平方米10元人民币的罚款，合计罚款人民币41600元。并于2017年11月28日向原告送达。2017年12月7日，被告书面向本院告知被告于2017年10月28日作出电国土资执法[2017]001号《关于改正电国土资行决字[2017]1015号行政处罚决定的通知》，并于2017年11月28日将改正后的行政处罚决定书送达原告。经本院向原告释明，原告坚持起诉被告的原具体行政行为。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告是依法享有土地行政执法权的职能部门，对土地违法行为享有处罚裁决权。根据被告向本院提交的电国土资执法[2017]001号《关于改正电国土资行决字[2017]1015号行政处罚决定的通知》和告知书，可确认被告认为其于2017年4月25日作出的电国土资行决字[2017]第1015号《行政处罚决定书》适用法律错误，并已自行撤销该份行政处罚决定书（第一份）。由于该份处罚决定书已被被告自行撤销，已无撤销之需要，但被告作出该行政行为适用法律错误，应确认该具体行政行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告茂名市电白区国土资源局于2017年4月25日作出的电国土资行决字[2017]第1015号《行政处罚决定书》的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告茂名市电白区国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。
审 判 长 戴 文
代理审判员 许晓明
人民陪审员 许 峰
二〇一七年十二月二十八日
书 记 员 陈玫彤
附：本判决适用的相关法律法规依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。