广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤06行终903号上诉人（原审被告）佛山市顺德区市场监督管理局，住所地广东省佛山市顺德区大良新城区兴顺大道欣荣路西一号。负责人曾宪才，局长。委托代理人潘任可，该局工作人员。委托代理人胡裕强，广东科顺律师事务所律师。被上诉人（原审原告）黄春华，男，住江西省赣州市全南县，原审第三人佛山市顺德区勒流清源丰福百货商场，住所地广东省佛山市顺德区勒流裕源村清源众裕路（清源市场旁）。负责人王荣标。上诉人佛山市顺德区市场监督管理局（以下简称顺德区市监局）因与被上诉人黄春华食品行政检查一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初389号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成�议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，黄春华于2016年4月22日于佛山市顺德区勒流清源丰福百货商场（以下简称丰福商场）处购买了生产许可证（QS220115050029）为食品生产许可证类的梅花牌三鞭酒（500ml/35度）、梅花牌参龟酒（500ml/32度）、梅花牌人参酒（500ml/36度）三种食品，上述涉案食品配料表中显示涉案食品包含人参成分。黄春华于同年5月17日向顺德区市监局下属的勒流分局投诉举报上述三种食品违法添加人参作为原料，要求顺德区市监局依法查处和给予其奖励，同时要求顺德区市监局将查处情况书面告知。顺德区市监局收到黄春华投诉举报材料后于2016年5月18日立案受理并将受理情况通过邮寄方式书面告知黄春华。2016年8月5日，经顺德区市监局负责人批准，顺德区市监局延长案件办理期限30个工作日，并于同年8月9日作出顺�勒举处告字〔2016〕013号《举报事项处理情况告知书》并邮寄送达给黄春华。同年8月10日、9月5日顺德区市监局分别作出《关于要求举报人补充提供证据的通知》并邮寄送达黄春华，要求其提供相应的证据。经调查，顺德区市监局于同年9月20日作出顺监（勒）举处告字〔2016〕022号《举报事项处理结果告知书》，并通过邮寄方式送达黄春华。另查明，在顺德区市监局就黄春华投诉举报事项调查处理阶段，黄春华向顺德区市监局提交了上述三种食品的实物。法院认为，《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”《中共顺德区委办公室顺德区人民政府办�室关于印发佛山市顺德区市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第一点第二十五项规定：“负责食品的行政许可和监督管理，建立食品安全制度和管理机制，负责食品安全的投诉、举报以及食物中毒的调查处理工作，开展食品安全专项执法检查活动。”据此，顺德区市监局具有对黄春华投诉举报事项进行调查处理的职权，其在收到黄春华投诉举报材料后依法受理并进行调查，在法定期限内作出顺监（勒）举处告字〔2016〕022号《举报事项处理结果告知书》并送达，程序合法，予以确认。本本案争议的焦点是：顺德区市监局作出的顺监（勒）举处告字〔2016〕022号《举报事项处理结果告知书》是否合法。《中华人民共和国食品安全法》第二条第一款规定“在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下�食品生产），食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）；……”第三十四条规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（一）用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品，或者用回收食品作为原料生产的食品；……”第七十五条第三款规定：“保健食品原料目录应当包括原料名称、用量及其对应的功效；列入保健食品原料目录的原料只能用于保健食品生产，不得用于其他食品生产。”第一百二十三条第一款规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值�额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：（一）用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品；……”因此，食品经营者不得销售用非食品原料生产的食品。本案中，梅花牌三鞭酒（500ml/35度）、梅花牌参龟酒（500ml/32度）、梅花牌人参酒（500ml/36度）三种食品外包装标识中的配料表中均列明：产品包含人参，且顺德区市监局作为行政行为依据的上述三种食品生产企业长春市春城酿酒有限公司（以下简称春城公司）2016年8月2日出具的《产品情况说明》亦明确上述三种产品配料中含有人参成分。卫法监发〔2002〕51号《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》中关于“可用于保健食品的物品”中包含“人参”；卫监督函〔2009〕326号《卫生部关于普通食品中有关原料问题的批复》明确“《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发〔2002〕51号）规定的可用于保健食品的物品名单中所列物品及冬虫夏草目前均不得作为普通食品原料使用。”2012年第17号《关于批准人参（人工种植）为新资源食品的公告》明确“根据《中华人民共和国食品安全法》和《新资源食品管理办法》的规定，现批准人参（人工种植）为新资源食品。人参（人工种植）的生产经营应当符合有关法律、法规、标准规定。”因此，只有符合规定的人参（人工种植）可以作为食品生产原料。本案中，黄春华所举报投诉的事项为丰福商场销售的上述三种食品中违法使用不能作为普通食品生产�人参作为原料。顺德区市监局经调查认为，上述三种食品的生产企业已依法取得相关的食品生产许可证并在许可证有效期内生产上述涉案食品并经检验合格，丰福商场在进货时亦履行了查验义务，因此黄春华所举报的丰福商场违法行为不成立。对此，原审法院认为，食品生产许可证属于企业进行生产时的事前审批程序，其效力在于赋予生产企业生产许可产品的权限，但并不代表其之后所生产的产品符合标准。而上述三种食品的检测报告所列举的检测项目并不包括对原材料的检测，因此亦无法判断涉案食品配料中包含的人参是否属于人工种植，其所使用的原材料是否符合要求。此外，上述三种食品外包装标注的配料表中包含人参，消费者有理由对其中的人参种类提出质疑，食品生产企业应就其使用的原材料是否符合食品生产安全要求提供证据，行政机关亦应就此进�调查。本案中，虽然丰福商场向原审法院提交的上述三种食品生产企业春城公司出具《产品情况说明》中明确所使用的人参为人工种植，但该证据为丰福商场提供且是生产企业自身出具，顺德区市监局在作出案涉的行政行为时也并未依据该证据，因此，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（三）项的规定，该证据不能作为证明被告行政行为合法性的依据。因此，顺德区市监局仅以涉案食品的生产企业已依法取得相关的食品生产许可证并在许可证有效期内生产上述涉案食品并经检验合格，丰福商场在进货时亦履行了查验义务为由确认其销售的上诉三种食品不存在违法行为，属于主要证据不足，事实不清，不予支持。综上，顺德区市监局作出的顺监（勒）举处告字〔2016〕022号《举报事项处理结果告知书》主要证据不足，事实不清，依法应予以撤销。黄春华要求撤销《举报事项处理结果告知书》并要求顺德区市监局就本案所涉的投诉举报重新立案查处的诉求，理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销顺德区市监局作出的顺监（勒）举处告字〔2016〕022号《举报事项处理结果告知书》；二、责令顺德区市监局在本判决发生法律效力之日30日内对本案所涉的黄春华投诉举报重新立案查处。案件受理费50元，由顺德区市监局负担。上诉人顺德区市监局上诉称，一、黄春华并非本案适格的主体，应驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。本案中，顺德区市监局已对黄春华的举报事项，已依法立案并在查清事实后对丰福商场作出相应的处理，未对黄春华的权利或利益产生影响，不存在损害黄春华利益的可能性。因此，黄春华与顺德区市监局对丰福商场作销案处理的行政行为不具有法律上的利害关系。且依据《最高人民法院印发的通知》（法发〔2017〕25号）中第二款第11、17项的规定，结合佛山市中级人民法院（2017）粤06民终2608号民事判决“本院认为”部分内容，顺德区市监局认为黄春华购买案涉三种食品属于知假买假行为，不会对其人身权、财产权或者其他合法权益造成损害。故黄春华与举报事项直接不具有利害关系，且其存属于滥用诉权。二、顺德区市监局对黄春华的举报事项处理合法。黄春华所举报的丰福商场，为上述三种食品的销售者而非生产者。法律法规对两类经营者应履行的法律义务有明确规定，也有重大区别。顺德区市监局核查丰福商场是否履行法律规定的义务的依据是《食品安全法》第五十三、五十四条。经顺德区市监局核查并确认，丰福商场已依法履行签署法律规定的义务。又依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，顺德区市监局对不存在违法行为的丰福商场在立案后予以撤销的处理是正确的。三、一审法院对食品生产许可证的理解有误。依据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》第十条第一款第六项的规定，本案三种食品的生产企业已取得相关食品的《全国工业产品生产许可证》，其中许可证副页中明确载明人参酒、梅花三鞭酒“经抽样检验合格，符合食品生产许可条件”，且食品生产标准是“GBT27588-2011”，即表明三种产品所添加人参是符合国家法律规定的，因此一审法院认为食品生产许可证只是赋予生产企业生产许可产品的权限，并不代表之后所生产的产品符合标准的观点错误。其次，本案焦点在于顺德区市监局是否查清被举报的违法行为及查清的标准是什么，因黄春华只是举报上述三种食品添加人参的行为违法，未涉及食品所添加的人参是野生人参还是人工养殖人参的问题，且其亦未能提供证据证明上述三种食品添加人参行为违法，顺德区市监局在丰福商场向本局出示食品《全国工业产品生产许可证》等进货验收资料以证明上述三种食品添加人参的行为合法后，作出相应的行政处理已达到事实清楚及证据确凿的行政诉讼证明标准。最后，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款以及第三十四条第二款的规定，黄春华起初只是对人参不能作为普通食品原料向顺德区市监局举报，而后其在一审诉讼中又对人参原料是否人工�殖提出异议，因此丰福商场可以补充提供《产品情况说明》作为证据且丰福商场提供的该份证据应作为证明顺德区市监局行政行为合法性的依据。综上请求：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初389号行政判决，改判驳回黄春华的起诉；2.二审诉讼费用由黄春华承担。被上诉人黄春华答辩称，坚持在一审诉讼中的意见，且其为一般消费者，虽然同类购物纠纷案件多达几十宗，但国家没有相关法律法规规定消费者只能一次维权。产品的审核是经营者的法定义务，黄春华支付了产品的对价，理应获得符合国家食品安全标准的产品。黄春华认为一审判决是正确的，请二审法院对一审法院的判决予以维持。原审第三人丰福商场在二审期间未陈述意见。上诉人顺德区市监局在二审期间向本院提交了（2017）粤06民终2608号民事判决书，拟证明上诉人就本案所涉食品已提起民事赔偿诉讼，并有类似诉讼数十件。被上诉人黄春华认为该判决与本案行政举报处理没有关联性。本院认为，该证据系被上诉人在本案一审诉讼中提交的证据即（2016）粤0606民初7819号民事判决的终审判决书，属于新证据，且该民事判决所涉食品即本案中被上诉人投诉举报之食品，对本案的审查有关联性，应予采信。被上诉人黄春华在二审期间向本院提交了在国家质量监督检验检疫总局网站上下载的《关于参茸酒等产品不作为普通食品管理的通知》（国质检食监函〔2011〕910号）打印件1份，拟证明含有人参的食品必须向相关部门申请保健食品的生产许可。被上诉人主张根据国家卫计委食品安全标准与监测评估司2012年第17号《关于批准人参（人工种植）为新资源食品的公告》，人参（人工种植）可以作为新资源食品，因而含有人参的食品已无需以保健品来许可生产。本院认为被上诉人的主张可以成立，对该证据不予采信。本院查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政诉讼的原告应当是与被诉行政行为具有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，被上诉人黄春华在原审第三人丰福商场处购买了涉案食品后，向上诉人顺德区市监局投诉举报该涉案食品违法添加人参作为原料，要求上诉人依法查处和给予其奖励。上诉人受理并调查后认为其举报的违法行为不成立，故决定作撤案处理并予以了告知。被上诉人对该撤案处理的决定不服而提起本案诉讼。首先，作为处理举报事项职能部门的上诉人已就被上诉人所举报的事项进行了立案调查，并将调查处理的结果告知了作为举报人的被上诉人，其对被上诉人已履行了关于举报处理的相关法定职责。其次，上诉人对举报事项的处理结果是否影响举报人即被上诉人权利义务的问题，即该处理结果与被上诉人是否存在法律上利害关系问题。经查，被上诉人就购买涉案食品而与原审第三人之间所发生的产品责任纠纷，已通过民事诉讼的途径予以解决。而上诉人对举报事项的查处，旨在保证食品在生产或流通领域的安全，保障不特定公众身体健康和生命安全，对相关责任人的处理也是追究其在社会公共管理领域未履行法定义务而应承担的社会法律责任。被上诉人作为举报人，并不存在比其他公众在该领域更特殊、更值得保护的权益。虽然被上诉人是购买了涉案食品的举报人，但其与原审第三人之间的产品责任纠纷已经司法途径处理，故上诉人对本案举报事项的查处结果并不影响被上诉人不同于其他公众�个体权利义务。同理，对举报人予以奖励的制度设定，是通过对举报行为的查处来保证食品在生产或流通领域的安全，保障不特定公众身体健康和生命安全，而非以举报人获得奖励权益本身为目的。但在本案中，通过被上诉人与原审第三人之间涉案食品责任纠纷的民事判决可知，被上诉人起诉的关于产品质量、购物纠纷之类的案件达数十宗，且将购买涉案食品的过程予以录像，其要求获得购买涉案食品价款十倍赔偿的请求并未得到法院支持。结合上述事实，可以认定其向上诉人举报而要求奖励的权益并不符合举报奖励制度的设定目的，故其就该权益提起的本案诉讼也不具有应当保护的正当诉讼利益。综上所述，被上诉人与上诉人作出的本案举报事项的处理结果没有法律上的利害关系，不具有起诉该处理结果的原告主体资格，依法应当驳回其起诉。原审法院对上诉�作出的处理结果告知行为予以实体审查不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用若干问题的规定》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初389号行政判决；二、驳回被上诉人黄春华的起诉。本案一、二审诉讼费不予收取。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容代理审判员  王 慧二〇一七年十二月十二日法官 助理  张 靖书 记 员  暨晓莹