新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院
行 政 裁 定 书
（2017）新40行申5号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）新疆捷凯生物科技开发有限公司，住所地：新疆乌鲁木齐市米东区6366号36栋3602室。
法定代表人关瑾，该公司董事长。
委托代理人付华，该公司总经理。
委托代理人杨学海，新疆国通律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）乌苏市国土资源局，住所地：乌苏市乌鲁木齐市南路39号。
法定代表人苏新航，该局局长。
委托代理人陈君祖，该局法规科科长。
委托代理人邸志国，该局法规科工作人员。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）塔城地区国土资源局，地址：塔城地区塔城市光明路22号。
法定代表人艾山江*艾尼瓦尔，该局局长。
再审申请人新疆捷凯生物科技开发有限公司（以下简称捷凯公司）因诉乌苏市国土资源局、塔城地区国土资源局土地行政管理纠纷一案，不服阿勒泰地区中级人民法院（2017）新42行终4号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2017年9月18日进行听证，再审申请人捷凯公司的委托代理人付华、杨学海，被申请人乌苏市国土资源局的委托代理人陈君祖、邸志国到庭参加，被申请人塔城地区国土资源局未到庭。本案现已审查终结。
一、二审法院查明：2015年9月26日乌苏市国土局给捷凯公司送达了《（2015）116号责令停止违法行为通知书》,该《通知书》称：”你单位未经国土行政主管部门批准，违法开垦国有土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定,根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令你单位立即停止上述违法行为，听候处理。”捷凯公司不服向塔城地区国土局申请复议，该局于2015年12月20日做出《行政复议决定书》，驳回捷凯公司复议申请，维持乌苏市国资局执法监察大队作出的《（2015）116号责令停止违法行为通知书》。捷凯公司不服提起诉讼。另查明，2003年4月20日乌苏市人民政府生态建设领导小组办公室委托乌苏市林业局与新疆熙凯生物科技开发有限公司（以下简称熙凯公司）签订”在乌苏市炮台梁建设1万亩生态经济林合同书”，确定将乌苏市国有土地西大沟炮台梁荒滩1万亩的土地使用权承包给熙凯公司，土地使用有效期50年，并颁发了《土地开发许可证》。2008年3月12日乌苏市国土局以熙凯公司未对所批准的土地进行开发违反相关法规为由，向乌苏市人民政府申请批准撤销颁发给熙凯公司的《土地开发许可证》。2008年3月14日乌苏市人民政府批复乌苏市国资局同意撤销发给熙凯公司的《土地开发许可证》；2008年4月15日捷凯公司以继承了熙凯公司的债权债务为由向克拉玛依仲裁委员会提出仲裁请求，请求裁决：1.捷凯公司与乌苏市人民政府继续履行在”乌苏市炮台梁建设1万亩生态经济林合同书”；2.乌苏市尽快给捷凯公司办理土地使用证、取水许可证的合法手续。2008年8月10日克拉玛依仲裁委员会做出（2008）克仲决字第27号仲裁裁决书。裁决：申请人捷凯公司的请求不予支持。捷凯公司不服向克拉玛依市中级人民法院提起诉讼，2008年11月24日，克拉玛依市中级人民法院做出了（2008）克中立特字第13号民事裁定书，裁定驳回申请人捷凯公司要求撤销（2008）仲决字第27号仲裁裁决的申请。2008年6月3日乌苏市国土局向熙凯公司发出”关于注销熙凯公司《土地开发许可证》的决定”。2011年5月17日乌苏市林业局向熙凯公司发出通知，认定原熙凯公司占据的乌苏市炮台梁1万亩土地属于非法占有，要求停止开垦种植。
熙凯公司于2002年9月23日在奎屯市依法注册成立，捷凯公司于2007年5月30日在乌鲁木齐市依法注册成立；2007年5月30日熙凯公司与捷凯公司签订《转让协议书》，将熙凯公司的固定资产、土地开发权以及债权债务转让给了捷凯公司。
一审法院认为，捷凯公司虽然于2007年5月30日与熙凯公司签订《转让协议书》，将熙凯公司承包的土地开发权转让给了捷凯公司，但在2008年6月3日乌苏市国资局向熙凯公司发出”关于注销熙凯公司《土地开发许可证》的决定”。2011年5月17日乌苏市林业局向熙凯公司发出通知，认定原熙凯公司占据的乌苏市炮台梁1万亩土地属于非法占有，要求停止开垦种植以及（2008）克仲决字第27号仲裁裁决书，认定捷凯公司要求继续履行其承继熙凯公司承包的乌苏市炮台梁1万亩土地经营权的请求事项不予支持，捷凯公司不服该仲裁裁决书，向克拉玛依中级人民法院提起诉讼，克拉玛依中级人民法院作出了（2008）克中立特字第13号民事裁定书，驳回了捷凯公司的申请。故捷凯公司继续开发熙凯公司承包的土地行为属于非法开垦土地行为，对捷凯公司请求撤销乌苏市国资局监察大队作出的《责令停止违法行为通知书》和塔城地区国资局作出的《行政复议决定书》，判令乌苏市国土局赔偿经济损失30000元的诉讼请求，不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第（二）项之规定，判决：驳回捷凯公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，投递费462元，合计512元，由捷凯公司负担。
二审法院认为，本案的争议焦点是：捷凯公司对争议土地有无合法使用权。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定：”县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”故被上诉人乌苏市国资局作为乌苏市人民政府土地行政主管部门，对土地使用情况进行监督检查，并采取相应的行政措施是其法定职权，具有行政执法主体资格。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条规定：”依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”本案中，乌苏市生态建设领导小组办公室与熙凯公司于2003年4月20日签订《在乌苏市炮台梁建设1万亩生态经济林合同书》，合同第十四条约定：”本合同未经甲方同意，不得对承包土地进行转让、转包、抵押。如遇法人变更，应继续履行合同。”即，根据法律规定和双方合同约定，土地承包权(使用权)不得私自转让。故双方在合同中约定的”法人变更”应指公司法定代表人变更情形，而非公司主体的变更。该合同签订后，乌苏市国土局给熙凯公司办理了土地开发许可证，但未办理国有土地使用证。2008年，熙凯公司被注销，办理了注销登记，上诉人捷凯公司成立，办理了注册登记手续，其注销和注册过程可以证实熙凯公司和捷凯公司是两个完全独立的公司，并非捷凯公司所称只是公司名称的变更或合并关系。两公司关于捷凯公司承继熙凯公司的资产和债权债务的约定，实为资产和债权债务的转让，该转让行为依法应仅限于熙凯公司有处分权的资产，且不得违反法律、法规的强制性规定。而对本案争议国有土地，熙凯公司仅有开发权，并未取得土地使用权证，故其无处分权，且两公司转让土地承包权的行为亦未经被上诉人乌苏市国土局批准。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定：”转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。”故两公司关于转让争议土地承包权的协议无效。故捷凯公司对争议土地未取得合法使用权，乌苏市国土局对其作出责令停止违法行为的行政行为，塔城地区国土局复议予以维持均认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。捷凯公司的诉讼请求依法不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决：驳回捷凯公司上诉，维持原判。
捷凯公司申请再审称，原一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销并依法再审本案，理由如下：1、原一、二审判决认定事实不清，本案中捷凯公司与熙凯公司于2007年5月30日签订的《转让协议》并未实际履行，根据熙凯公司与捷凯公司2008年2月24日、4月6日、4月8日的三次股东大会决定，将熙凯公司并入捷凯公司，捷凯公司继承熙凯公司的债权债务关系，后熙凯公司在工商行政部门依法注销；2、克拉玛依仲裁委员会作出的（2008）克仲定字第27号仲裁决定书并未解除2003年4月20日熙凯公司与乌苏市城西南生态绿化建设领导小组办公室签订的《在乌苏市炮台梁建设一万亩生态经济林合同书》（以下简称《万亩经济林合同书》），申请人对该土地的开发并不属于非法占地；3、2008年6月3日乌苏市国土资源局向熙凯公司发出《关于注销熙凯公司土地开发许可证的决定》的行为无效，因熙凯公司已注销，该《决定》未履行合法的送达程序，申请人依然拥有万亩林地的开发权；4、二审判决认定捷凯公司对万亩林地无合法使用权系认定事实错误，因乌苏市政府并未在法定期限内向熙凯公司颁发土地使用权证书，仅颁发了土地开发许可证，致使申请人无法获得合法的土地使用证，此乃人民政府的过错；5、二审判决对申请人提供的证据均未予以采信，且伊犁州分院作出的（2016）新40民终2456号民事裁定书已经认定申请人对争议土地具有诉讼主体资格，即明确了申请人对万亩林地具有合法的经营权，而原一、二审判决对该证据不予采信是错误的；6、二审判决认定被申请人乌苏市国土局具有”行政执法主体资格”，申请人并未对被申请人的主体资格提出质疑，二审法院如此认定属混淆视听。综上，原一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，请求予以撤销并对本案依法再审。
乌苏市国土资源局答辩称，我局作出的责令停止违法行为的行政行为认定事实清楚，适用法律准确，程序正当，原一、二审判决正确，请求驳回捷凯公司的再审申请。
本院认为，针对捷凯公司的再审请求，本案涉及以下五个问题：
一、关于捷凯公司与熙凯公司签订的《转让协议书》是否实际履行的问题。
根据克拉玛依仲裁委员会作出的（2008）克仲定字第27号仲裁决定书认定的事实，捷凯公司与熙凯公司之间的《转让协议书》已经被确认为无效，且两公司签订的《联合股东会决议》中关于”继续履行熙凯公司与他方签订的合同”的约定亦无效。
捷凯公司主张两公司签订的转让协议并未实际履行，即捷凯公司获得争议土地的合法开发权并不是基于该转让协议，而是基于两公司的《联合股东会决议》约定的内容。虽然两公司在股东会议决议上约定了捷凯公司继续履行熙凯公司与他方签订的合同，但因该约定已经被确认无效，故无论转让协议是否履行，捷凯公司都无法依据该约定继续履行熙凯公司与乌苏市城西南生态绿化建设领导小组办公室签订的《万亩经济林合同书》。
二、关于熙凯公司与乌苏市城西南生态绿化建设领导小组办公室签订的《万亩经济林合同书》是否被解除的问题。
根据本院（2016）新40民终2456号民事裁定书及新疆维吾尔自治区高级人民法院（2015）新审二民提字第202号民事判决书认定的事实，熙凯公司被注销登记后，捷凯公司继承了熙凯公司的债权债务，捷凯公司作为被注销登记的熙凯公司的权利义务承受人，其可作为诉讼主体参加诉讼。
2008年3月12日乌苏市生态建设领导小组办公室给熙凯公司出具了《解除合同通知书》，后熙凯公司被注销，捷凯公司作为申请人依据《万亩经济林合同书》的约定，向克拉玛依仲裁委申请仲裁，要求继续履行万亩经济林合同，克拉玛依仲裁委员会作出（2008）克仲定字第27号仲裁决定书裁决如下：（一）申请人的仲裁请求不予支持；（二）本案仲裁费800元，由申请人承担。捷凯公司后向克拉玛依市中级人民法院提起诉讼，请求撤销该仲裁决定书，亦被驳回。由此可见，因捷凯公司要求继续履行合同的请求未得到仲裁支持，且该仲裁决定书已发生法律效力，故捷凯公司作为熙凯公司权利义务承继人已失去了对该土地的承包权。
三、关于乌苏市国土局向熙凯公司发出的《关于注销熙凯公司土地开发权许可证的决定》是否有效的问题。
2008年3月14日，乌苏市国土局向熙凯公司发出《关于注销熙凯公司土地开发权许可证的决定》，决定注销2003年4月26日向熙凯公司颁发的乌土开（2003）字第001号《土地开发许可证》，因熙凯公司在2008年4月15日已被注销，捷凯公司作为其权利义务继承人若对该决定有异议，应当在知道或者应当知道该决定之日起在法定期限内提起行政复议或行政诉讼，但捷凯公司至今未行使其诉权。故该决定已发生法律效力，即熙凯公司领取的乌土开（2003）字第001号《土地开发许可证》已被撤销，捷凯公司作为其权利义务继承人已失去了对该土地的开发权。
因熙凯公司的土地开发证已被撤销，且《万亩经济林合同书》中的相对人为熙凯公司，故乌苏市林业局于2011年5月17日向熙凯公司发出《通知》，认定熙凯公司占据的乌苏市炮台梁1万亩土地属于非法占有，要求停止开垦种植并将基础设施、地埋设施搬走。对于该认定熙凯公司非法占有土地的通知，捷凯公司若对其有异议，可以提起行政复议或行政诉讼，但至今捷凯公司未行使其诉权，该通知已发生法律效力。
在《土地开发许可证》已被撤销及认定非法占有土地的《通知》已生效的前提下，乌苏市国土局于2015年9月26日向捷凯公司送达（2015）116号《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法行为，听候处理。现捷凯公司对该《责令停止违法行为通知书》有异议并提起行政诉讼请求撤销，本案审查的对象就仅为乌苏市国土局作出《责令停止违法行为通知书》的行为是否合法，现捷凯公司提出《土地开发许可证》的注销行为及认定非法占有土地的《通知》均系违法的理由，应当在以上两个行政行为作出之日起主张权利，在本案的审理中无法一并解决。
四、关于乌苏市人民政府未在法定期限内为捷凯公司颁发土地使用权证书的问题。
本案审理的乌苏市国土局对捷凯公司作出《责令停止违法行为通知书》行政行为是否合法的问题，属于行政处罚范畴，捷凯公司现提出乌苏市人民政府未为其颁发土地使用权证书的行为系违法的主张，因颁发土地使用权证书系行政许可行为，捷凯公司若对此有异议，应当另案主张权利，故该主张不属于本案审查的范围。
五、关于捷凯公司具有诉讼主体资格是否就可以认定其对万亩林地具有合法的经营权的问题。
捷凯公司认为，本院作出的（2016）新40民终2456号民事裁定已经认定捷凯公司与熙凯公司的股东大会决定合法有效，捷凯公司继承了熙凯公司的债权债务关系，可作为诉讼主体参加诉讼，即捷凯公司必然拥有了争议土地的经营权。但该裁定仅对捷凯公司是否具有原告主体资格进行了审查，并未对万亩经济林的承包权是否转让予以实体审理，该裁定所载明的内容并不能证明捷凯公司具有诉讼主体资格便必然获得万亩经济林的经营权和开发权，原一、二审法院对该证据的认定并无不当。关于捷凯公司主张的关于取水证等证据认定错误的问题，因乌苏市林业局于2011年5月17日作出的关于熙凯公司对争议土地系非法占地的通知并未被撤销，捷凯公司再自行开发该土地确为非法占有，故取水证是否能够证明捷凯公司对争议土地具有合法经营权，并不是本案审查的范围。
捷凯公司关于二审法院对乌苏市国土局行政执法主体资格自行审查与其诉求不符的问题，因行政行为一经诉讼，人民法院对被诉行政行为负有全面审查的义务，作出行政行为的行政机关是否具有执法主体资格，系人民法院必须审查的范围，故二审法院对该问题的审查符合法律规定，并无不当。
综上，被申请人乌苏市国土局对申请人捷凯公司作出的（2015）116号《责令停止违法行为通知书》经原一、二审法院审理后，认定该行为合法并驳回捷凯公司的诉讼请求正确，申请人捷凯公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回新疆捷凯生物科技开发有限公司的再审申请。
审 判 长 张学珍
代理审判员 田金华
代理审判员 李 霞
二〇一七年十月二十八日
书 记 员 陈志明