浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙06行初8号
原告宋贤明，男，1947年5月2日出生，汉族，住嵊州市。
原告宋卫庆，女，1970年10月14日出生，汉族，住嵊州市。
两原告共同委托代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。
被告嵊州市人民政府。住所地嵊州市三江街道领带园区五路*号。
法定代表人徐建役，代市长。
委托代理人赵少杰，男，嵊州市人民政府工作人员。
委托代理人钟华，浙江大公律师事务所律师。
原告宋贤明、宋卫庆不服被告嵊州市人民政府房屋行政征收行为，向本院提起诉讼，本院于2017年1月10日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月9日公开开庭审理了本案。原告宋贤明及两原告共同委托代理人何妙富，被告嵊州市人民政府的委托代理人赵少杰、钟华到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限至2018年1月10日。本案现已审理终结。
原告宋贤明、宋卫庆起诉称，原告系嵊州市三江街道爱湖村（现隶属西湖村）村民，在该村有宅基地、承包地及合法审批的自建房屋。原告一家共有三本土地证，两份户口簿，实际应为三户。被告嵊州市人民政府在原告所在村实施城中村改造，存在如下非法行为：1.逃避征地法律程序，非法征收农村集体土地，强制拆除原告合法建造的农村住宅，严重侵害了被征收人的合法权益。2.以城中村改造、美化环境为名实施违法征收，诱骗村民，违反诚信原则。3.违法委托私营企业签订拆迁补偿协议，暴力拆迁、株连拆迁，强制采用房票安置打白条，强迫村民“先搬迁、后补偿”，严重违法。4.非法倒卖农村集体土地，所制定的有关城中村改造的文件，均与国家法律和政策相违背。故请求确认被告对原告房屋的征收行为（决定）违法，一并审查嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》的合法性。
原告宋贤明、宋卫庆向本院提交了以下证据：
证据1.户口簿一份，证明原告身份情况；
证据2.编号为嵊集建（92）字第2653、2654、2655号的集体土地建设用地使用证各一份，证明涉案被征收房屋系合法建造；
证据3.城中村征收登记表、货币补偿及房票安置结算清单各一份，证明原告系被征收人；
证据4.照片一组，证明被告实施暴力强拆；
证据5.通知单一份，证明被告实施株连强拆；
证据6.照片一组，证明被告征收行为违法；
证据7.市政府工作分组一份，证明被告暴力征收；
证据8.门诊收费票据、诊断证明书等一组，证明原告被打伤。
被告嵊州市人民政府答辩称：1.原告诉请不符合行政诉讼受理条件，依法应予驳回。原告所在户早在2016年3月31日就与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，其直至12月15日才提起行政诉讼，显然超过了六个月的法定起诉期限。且在该协议全部履行完毕的情况下，原告与其所诉征收行为已无法律上的利害关系，也不具有原告主体资格。2.行政行为对原告的合法权益明显不产生实际影响。根据联审确权认定，原告所在户的确权住房建筑面积为750.1㎡，合计获得安置补偿款6483707元，该款已被全部领取，涉案房屋也已由原告户主动腾空并依据协议约定拆除。原告户获得的补偿款并不低于同地段国有土地上商品房市场成交价格（结合房屋实际新旧程度），故客观上没有减损原告利益，对其合法权益也不产生实际影响。3.答辩人下属机构实施的行政行为程序正当、内容合法、依据明确、标准统一。原告所在的行政村位于嵊州市城中村拆迁改造范围。该村的城中村改造项目经村（居）民代表大会表决通过后向街道申请，报答辩人审批同意后，由答辩人下属机构嵊州市三江街道办事处（城南新区管委会）组织实施，并委托了有资质的单位具体实施房屋价格评估、协议签订、房屋拆除等工作，并制定有嵊政办批〔2016〕12号《关于确定2016年城区城中村改造整体征收区域市场比准价的批复》作为统一的指导性政策文件。安置补偿过程中，有关房屋产权面积认定、在册人口、安置人口、安置补偿方式、补偿标准及评估认定结果等均进行了公示和公告，原告所在户公示期间并未提出异议。上述房屋征收安置补偿均严格依照嵊政〔2016〕5号文件的规定进行，程序并无不当，也不存在超越职权等违法情形，并适用了统一的规范性文件。4.嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》及相关附件合法有效，可以作为城中村改造项目房屋拆迁安置的依据。城中村改造是一项利国利民的民生实事工程。嵊政〔2016〕5号文件及相关附件中有关城中村改造房屋拆迁安置补偿标准、范围及安置方式的规定并未违反相关法律规定，并已在嵊州市政府门户网站上进行了公示。城中村改造指挥部亦将相关政策文件装订成册后分发每一户被征收户，所有操作均在“阳光”下进行，也依法保障了原告的居住条件。综上，请求驳回原告的起诉。
被告嵊州市人民政府在法定期间内向本院提供了以下证据：
证据9.关于西湖村（爱湖头）实施城中村改造的申请报告、村民代表表决单等一组，证明经村民代表讨论向三江街道（城南新区管委会）申请要求对原告所在村实施城中村改造的事实；
证据10.嵊州市城南新区管理委员会嵊城南委〔2013〕44号《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》及嵊州市人民政府办公室嵊政办批〔2013〕176号《关于同意对合新等村（社区）实施城中村改造的批复》各一份，证明三江街道（城南新区管委会）根据村委报告，向嵊州市人民政府提出城中村改造申请并经批准的事实；
证据11.《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收一号公告》、《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收二号公告》、《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收三号公告》、《城南新区（三江街道）爱湖头区块城中村改造房屋征收补偿安置结果公示》等（含照片）一组，证明涉案城中村改造项目和安置补偿结果经公告及公示的事实；
证据12.嵊州市人民政府办公室嵊政办批〔2016〕12号《关于确定2016年城区城中村改造整体征收区域市场比准价的批复》一份，证明依法对涉案房屋进行评估的事实；
证据13.嵊州市城南新区（三江街道）城中村改造区块房屋签约服务采购项目采购合同、营业执照各一份，证明委托签约的事实；
证据14.房屋征收补偿安置联审确权表、浙江省行政事业性收费统一票据、编号为92-2653的土地登记审批表、评估报告、拆迁房屋测绘图、货币补偿及房票安置结算清单、城中村改造房屋征收补偿安置协议书、补单等一组，证明原告所在户与三江街道（城南新区）委托的拆迁公司签订城中村改造房屋征收补偿安置协议，原告的安置补偿款已计算在该安置补偿协议中的事实；
证据15.房地产公司的商品房成交情况表一组，证明被告支付给原告所在户的补偿款价格并不低于本地同时期就近地段国有土地上商品房的市场成交价格，客观上未侵犯原告合法权益；
证据16.补偿款（房票与现金）发放凭证一组，证明原告所在户已领取包括原告补偿款在内的房票与现金。
被告嵊州市人民政府同时明确，《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》、省政府文件等系其实施行政行为的依据。
经庭审质证，双方当事人发表了如下质证意见：
被告嵊州市人民政府对原告宋贤明、宋卫庆提供的证据1的真实性无异议，认可原告的身份情况；对证据2中编号为嵊集建（92）字第2653号的集体土地建设用地使用证的真实性无异议，被告已对包括原告在内的相关人员进行了安置补偿；对证据2中编号为嵊集建（92）字第2654、2655号的集体土地建设用地使用证的真实性无法确认，与本案无关联；对证据3中与被告提交材料一致的部分予以认可；对证据4-证据8的真实性均有异议，证明目的不予认可。
原告宋贤明、宋卫庆对被告嵊州市人民政府提交的证据9的关联性、合法性无异议，认可被告有实施房屋征收的职权，但无法确定原告所在村有否打过报告，认为该证据的真实性需要核实；对证据10的真实性无异议；对证据11的真实性、合法性有异议，是否公告、公示不清楚，五天的公示期限明显违法；对证据12的真实性无异议，但该文件确定的价格偏低；对证据13的真实性无异议，合法性有异议，委托拆迁违法；对证据14的真实性无异议，合法性有异议，评估报告是被告单方委托评估，未经原告确认，原告系被迫签订协议；对证据15的真实性无异议，合法性有异议，同一地段的房价远高于原告的补偿价格；对证据16的真实性无异议，合法性有异议，被告的支付时间晚于原告房屋的被拆时间，被告先拆迁再补偿是违法的。
本院对上述证据认证如下：
原告宋贤明、宋卫庆对被告嵊州市人民政府提交的证据10、证据12-证据16的真实性均无异议，本院对其真实性予以确认；对证据9、证据11的真实性虽有异议，但未提供相反证据，本院对其真实性予以确认。被告对原告提交的证据1的真实性无异议，本院对其真实性予以确认；对证据2中编号为嵊集建（92）字第2653号的集体土地建设用地使用证的真实性予以确认，其余两证未提交原件，且被告对真实性提出异议，故不予认定；证据3已包含在被告证据14中，不再赘述；证据4-证据8的真实性无法确认，且与原告所诉房屋征收行为缺乏关联性，不予确认。
经审理查明，原告宋贤明持有嵊集建（92）字第2653号集体土地建设用地使用证，载明土地使用者为宋贤明，土地位于嵊州市三江街道西湖村。原告宋卫庆系宋贤明之女，同一户籍。2013年5月5日，嵊州市三江街道西湖村村民委员会提出《关于西湖村（爱湖头）实施城中村改造的申请报告》，5月20日嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，并报被告嵊州市人民政府审批，被告于7月29日发文批复同意该请示。2016年1月4日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收一号公告》，原告的房屋位于此次改造范围内。2016年1月27日，被告作出嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》。同年2月3日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收二号公告》，明确嵊政〔2016〕5号文件为本区块征收的政策依据、杭州正望房地产评估有限公司为房屋测量和评估机构、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司和嵊州市国安房屋拆迁有限公司为房屋拆迁服务机构和房屋拆除机构。嵊州市城南新区管理委员会于2016年4月27日公示《爱湖头区块城中村改造房屋征收补偿安置结果汇总表》，其中涉及宋贤明（宋小东）户相应补偿安置情况，该户在册人口7人，安置人口8人，均包括原告宋贤明、宋卫庆在内。2016年4月1日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收三号公告》，主要内容为：从2016年3月11日起，至2016年3月31日止（争先签约期），本区块内预签订房屋征收补偿安置协议书的签约率已超过90%。即日起，所有城中村改造房屋征收补偿安置协议书生效。根据协议书条款，自本公告之日起一个月内（以30天计，即4月1日至4月30日）为该区块搬迁腾空期限，请各被征收人积极配合。
另查明，2016年3月31日、2016年5月4日，以嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为甲方、宋小东为乙方，先后签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》及补单。涉案房屋已被拆除。
本院认为，本案争议焦点有三，一是原告宋贤明、宋卫庆的起诉是否符合法定起诉条件；二是被告嵊州市人民政府实施的行为是否合法；三是嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》的合法性。现结合相关事实和法律规定，分述如下：
一、原告宋贤明、宋卫庆的起诉符合法定起诉条件。被告嵊州市人民政府于2013年7月29日批准同意对合新、西湖、桥南、高南及仙湖社区实施城中村改造，并在2016年3月31日、2016年5月4日采取由其下属城中村改造房屋征收实施单位委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与原告宋贤明、宋卫庆所在户签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》及补单的形式，将涉案房屋征收、拆除。上述行为符合集体土地上房屋征收的要件，并已产生房屋征收的实际结果，被告辩称其并未实施房屋征收行为，与事实不符，本院不予采纳。因原告与涉案房屋的征收行为具有法律上的利害关系，且订立上述征收原告房屋的补偿安置协议前，涉案集体土地未经依法办理征地审批手续，原告据此要求确认房屋征收行为违法，符合行政诉讼的受理条件。被告有关原告户已签订补偿安置协议、领取补偿款，被诉征收行为对原告的合法权益不产生实际影响等辩称，不能成立，本院不予采纳。
二、嵊州市人民政府对涉案房屋实施的征收行为缺乏事实和法律依据。本案涉及集体土地上房屋的征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。而本案被告在未完成涉案集体土地征收的各项审批手续前，即以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收涉案房屋，显然违反上述规定。原告要求确认被告对其房屋实施的征收行为违法，于法有据，应予支持。
三、嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》的合法性不属于本案审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”该文件第一部分为总则，内容包括文件制定依据、适用范围、各政府部门在城中村改造工作中的分工、职责以及相关程序、房屋征收原则，系被告进行相关范围城中村改造的实施意见，不具有可适用性，并非被告实施被诉征收行为的依据。第二部分“住宅的补偿与安置”和第三部分“非住宅性房屋的补偿与安置”，是对城中村改造范围内房屋征收补偿安置标准及具体可操作性的规定；第四部分为附则，内容包括城中村改造工作流程、相关信息公开程序、补偿安置协议生效条件、文件实施时间以及解释权的规定等，上述第二至第四部分亦与被诉征收行为的合法性无关，不属于本案审查范围。
综上，被告对原告集体土地上的房屋进行征收缺乏职权依据，原告的部分起诉理由成立，本院予以采纳。鉴于征收行为已实际实施，且涉案房屋征收系基于城中村改造的公共利益需要而作出，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告嵊州市人民政府所作征收原告宋贤明、宋卫庆房屋的行政行为违法。
本案案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王 建
代理审判员 傅芝兰
人民陪审员 马雅萍
二〇一七年八月十五日
书 记 员 徐海莲