广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终474号
上诉人（原审原告）：贾洁文，女，汉族，1967年10月10日出生，住广东省深圳市南山区，
委托代理人：刘舜芝，男，汉族，1965年11月24日出生，住广东省深圳市南山区，系贾洁文的丈夫。
委托代理人：饶莉，北京市京都（深圳）律师事务所律师，系深圳市法律援助处指派律师。
被上诉人（原审被告）：深圳市人民政府。住所地：广东省深圳市福田区福中三路市民中心C区。
法定代表人：许勤，市长。
被上诉人（原审被告）：深圳市规划和国土资源委员会。住所地：广东省深圳市福田区红荔西路****号规划大厦。
法定代表人：王幼鹏，主任。
被上诉人（原审被告）：深圳市南山区住房和建设局。住所地：广东省深圳市南山区桃园路2号区委大楼*层。
法定代表人：保长汉，局长。
上诉人贾洁文因与被上诉人深圳市人民政府、深圳市规划和国土资源委员会、深圳市南山区住房和建设局房产登记行为及复函行为行政纠纷一案，不服广东省深圳市中级人民法院（2015）深中法行初字第53号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，贾洁文诉称：贾洁文与刘舜芝系夫妻关系。2000年7月12日，针对位于深圳市××明珠××房产，深圳市人民政府和深圳市规划和国土资源委员会共同向刘舜芝颁发深房地字第××号《房地产证》，该《房地产证》明确载明涉案房产的权利人为刘舜芝，产权来源为“购商品房”。2000年8月29日，深圳市人民政府和深圳市规划和国土资源委员会共同向贾洁文颁发深房地字第××号《房地产证》，将上述涉案房产的权利人由刘舜芝变更为贾洁文。2015年4月14日，深圳市南山区住房和建设局作出《关于刘舜芝住房申请问题的复函》，认定深圳市××明珠××房产属于福利房。贾洁文认为涉案房产属于无任何政策优惠的商品房，深圳市人民政府和深圳市规划和国土资源委员会不会颁发包含虚假信息的《房地产证》，故不服深圳市南山区住房和建设局的复函，但多次至有关部门信访反映未果，迫于无奈，现将深圳市人民政府、深圳市规划和国土资源委员会、深圳市南山区住房和建设局共同诉至法院，请求法院查明，到底是深圳市人民政府、深圳市规划和国土资源委员会共同颁发虚假房产证信息，还是深圳市南山区住房和建设局违法变更贾洁文房产信息，到底是哪个部门在违法。综上，贾洁文于2015年10月8日诉至原审法院，提出以下诉讼请求：一、确认贾洁文位于深圳市××明珠××房产（原始《房地产证》编号为深房地字第××号、现《房地产证》编号为深房地字第××号）是“无政策优惠商品房”，是依法登记；二、确认深圳市南山区住房和建设局出具的《关于刘舜芝住房申请问题的复函》违法；三、判令深圳市南山区住房和建设局按深南房改［2014］1号文件，把贾洁文纳入高级职称资格第一名优先选房，房价按高级职称的原始价格不变；四、判令深圳市南山区住房和建设局赔偿贾洁文2015年2月至今因本案产生的精神损害抚慰金、误工费、失业费15万元、交通费5000元、医疗费3000元、邮寄费1000元，并在中央电视台和国家、省、市等各大媒体对贾洁文赔礼道歉，加书面道歉函；五、如果法院确认深房地字第××号《房地产证》是虚假信息房地产证，请求判令深圳市人民政府、深圳市规划和国土资源委员会共同赔偿导致贾洁文房产贬值的市场差价，赔偿贾洁文精神损害抚慰金、误工费、失业费、交通费、医疗费等共计1100万元，并在中央电视台和国家、省、市等各大媒体对贾洁文赔礼道歉，加书面道歉函；并统一贾洁文整个小区房产性质，依据《中华人民共和国物权法》公开公信原则，通知各家各户；六、请求法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条以及《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三百九十九条的规定，以渎职罪、徇私舞弊罪将违规、违法单位的负责人和其他相关责任人移送深圳市检察机关，追究相关民事责任、刑事责任和行政责任；七、请求法庭按简易程序审理本案；八、由被告承担本院诉讼费用；九、请求法庭传唤深圳市规划和国土资源委员会黄珽局长作为关键证人出庭作证；十、请求法庭要求深圳市南山区住房和建设局提交贾洁文房产的“享受政策优惠房”的立项红头盖章批文。
针对贾洁文的起诉是否符合法定条件的问题，原审法院于2015年12月18日调查询问了各方当事人。在调查过程中，贾洁文对以下事项予以确认：一、贾洁文第一项诉讼请求针对的是深房地字第××号《房地产证》对应的房产登记行为。二、贾洁文、刘舜芝因不服深圳市南山区住房和建设局作出的上述《关于刘舜芝住房申请问题的复函》，已于2015年8月4日以深圳市南山区住房和建设局为被告，向深圳市盐田区人民法院提起行政诉讼，请求：“1、撤销深圳市南山区住房和建设局作出的《关于刘舜芝住房申请问题的复函》；2、判令深圳市南山区住房和建设局将贾洁文、刘舜芝纳入分房范围、按照文件给贾洁文、刘舜芝分房。”深圳市盐田区人民法院于2015年11月2日作出（2015）深盐法行初字第56号行政判决，判决：“一、撤销深圳市南山区住房和建设局作出的《关于刘舜芝住房申请问题的复函》；二、深圳市南山区住房和建设局应于本判决生效之日起三十日内对贾洁文、刘舜芝提出的涉案住房租售申请重新审核并作出处理；三、驳回贾洁文、刘舜芝的其他诉讼请求。”另，深圳市南山区住房和建设局在原审法院调查询问时确认其已针对上述（2015）深盐法行初字第56号行政判决提起上诉。
原审法院认为：本案贾洁文起诉针对的是房产登记部门颁发深房地字第××号《房地产证》的房产登记行为以及深圳市南山区住房和建设局作出的《关于刘舜芝住房申请问题的复函》。
首先，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条规定：“有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。”上述关于合并审理的规定包含三层含义：第一，除人民法院认为可以合并审理的其他情形外，合并审理的前提是公民、法人或者其他组织对于存在关联的两个以上的行政行为向同一人民法院起诉；第二，是否合并审理由人民法院决定，并非单纯基于原告的意愿；第三，该条规定的合并审理指的是两个以上案件合并进行审理，并非在一个案件中对两个以上行政行为的合法性进行审查。因此，如果当事人拟针对存在关联的两个以上行政行为提起行政诉讼，可依法分别起诉立案，由受诉人民法院决定是否合并审理。此外，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）不符合其他法定起诉条件的。”本案贾洁文在一案中同时针对不同行政机关作出的两个行政行为提起诉讼，明显与最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条关于关联行政行为分别起诉立案后合并审理的规定相悖，不符合法定起诉条件。
其次，关于被诉房产登记行为。《深圳经济特区房地产登记条例》第四条规定：“深圳市人民政府（以下简称市政府）房地产主管部门负责对特区房地产登记工作进行指导，监督深圳市房地产权登记中心（以下简称登记机构）依法履行房地产登记职责，依法组织制定房地产登记的具体工作规则并监督实施。登记机构负责集中统一办理特区房地产登记。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”另，原深圳市房地产权登记中心现已更名为深圳市不动产登记中心。根据上述规定，行使深圳市房地产登记职权的主体已发生变更，本案的适格被告应为深圳市不动产登记中心。原审法院已告知贾洁文其针对房产登记行为的起诉存在被告不适格，指引其将本案被告深圳市人民政府和深圳市规划和国土资源委员会变更为深圳市不动产登记中心，但贾洁文拒绝变更，只同意追加深圳市不动产登记中心作为本案共同被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，错列被告且拒绝变更，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故本案贾洁文针对涉案房产登记行为提出的起诉，依法应当裁定驳回起诉。
第三，关于被诉复函行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（六）项的规定，重复起诉，已经立案的，应当裁定驳回起诉。贾洁文针对深圳市南山区住房和建设局作出的《关于刘舜芝住房申请问题的复函》，已与刘舜芝一起另案提起行政诉讼，故本案中贾洁文针对上述复函行为合法性提出的起诉，属于重复起诉，依法亦应当裁定驳回起诉。
综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、第（六）项、第（十）项之规定，裁定：驳回贾洁文的起诉。
上诉人贾洁文不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、我方起诉所针对的房产登记部门颁发深房地字第××号《房地产证》的房产登记行为及深圳市南山区住房和建设局作出《关于刘舜芝住房申请问题的复函》的行为，符合法律规定可以合并审理的条件，原审法院认为我方起诉的上述行为不得合并审理，缺乏法律依据。二、原审法院认定我方针对房产登记行为的起诉存在错列被告的情形，认为被告应当为深圳市不动产登记中心而非深圳市人民政府和深圳市规划和国土资源委员会，显属偷换概念。被诉深房地字第××号《房地产证》加盖了深圳市人民政府的公章，且依照《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房屋权属登记管理办法》和《深圳经济特区房地产登记条例》的规定，深圳市人民政府具有房产登记的行政职能，其作为本案被告主体适格。原审法院可以依职权追加深圳市不动产登记中心作为共同被告。三、我方虽与刘舜芝就深圳市南山区住房和建设局作出的《关于刘舜芝住房申请问题的复函》另案提起过行政诉讼，但本次起诉的内容、诉讼请求与另案诉讼不同，原审法院认为我方属重复起诉理据不足。四、我方的起诉也并未超过法定的起诉期限。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，裁定驳回我方的起诉不当，请求二审法院依法撤销原审裁定，对本案立案并进行实体审理，支持我方的一审诉讼请求。
被上诉人深圳市规划和国土资源委员会二审答辩称：一、深圳市不动产登记中心为法定的房产登记机构，依法独立自主行使房产登记职责，其应作为本案被诉房产登记行为的适格被告。我委不是本案的适格被告，贾洁文存在错列被告的情形，而原审法院在向贾洁文依法释明后，贾洁文仍拒绝变更被告。二、贾洁文一方面请求法院确认涉案房产登记为依法登记、受《中华人民共和国物权法》保护，另一方面又请求法院确认被诉房产登记行为虚假，明显存在矛盾之处，不符合起诉条件。且房产登记部门颁发深房地字第××号《房地产证》的房产登记行为及深圳市南山区住房和建设局作出《关于刘舜芝住房申请问题的复函》的行为并非依据同一事实作出，贾洁文的起诉不符合可以合并审理的条件。三、贾洁文的起诉已超过法定的起诉期限。综上，原审法院裁定驳回贾洁文的起诉认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人深圳市人民政府、深圳市南山区住房和建设局二审未提交书面答辩意见。
经审理，对原审法院审理查明的事实，本院予以确认。
本院认为：依据贾洁文起诉时所提出的诉讼请求内容，贾洁文提起本案诉讼针对的实为房产登记部门颁发深房地字第××号《房地产证》的行为以及深圳市南山区住房和建设局作出《关于刘舜芝住房申请问题的复函》的行为。本案二审争议焦点有三：一、上述两个行政行为是否符合可以合并审理的情形；二、贾洁文起诉上述房产登记行为是否存在错列被告的情形；三、贾洁文起诉上述复函行为是否构成重复起诉的情形。
一、关于上述两个行政行为是否符合可以合并审理情形的问题。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条规定：“有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。”本案中，贾洁文针对房产登记部门颁发深房地字第××号《房地产证》的行为以及深圳市南山区住房和建设局作出《关于刘舜芝住房申请问题的复函》的行为提起诉讼，但上述两个行政行为系房产登记部门及深圳市南山区住房和建设局基于不同的事实和理由所作出，也不属于同一种类的行政行为，并不符合上述规定的可以合并审理的情形。贾洁文提出的关于合并审理上述两个行政行为的主张缺乏事实和法律依据，原审法院对其主张不予采纳并无不当。
二、关于贾洁文起诉房产登记部门颁发深房地字第××号《房地产证》的行为是否存在错列被告情形的问题。
《深圳经济特区房地产登记条例》（1993年7月实施、2013年2月修正）第四条规定：“深圳市人民政府（以下简称市政府）房地产主管部门负责对特区房地产登记工作进行指导，监督深圳市房地产权登记中心（以下简称登记机构）依法履行房地产登记职责，依法组织制定房地产登记的具体工作规则并监督实施。登记机构负责集中统一办理特区房地产登记。”第五条规定：“房地产权利证书是权利人依法管理、经营、使用和处分房地产的凭证。登记机构对申请人申请登记的房地产依法进行审查和确认房地产权利，颁发房地产权利证书。”依据上述规定，深圳市房地产权登记中心作为深圳经济特区的房地产登记机关，依法履行深圳经济特区的房地产登记和发证工作职责。因深圳市房地产权登记中心现已更名为深圳市不动产登记中心，由深圳市不动产登记中心继受履行上述职责，故贾洁文就房产登记部门颁发深房地字第××号《房地产证》的行为提起诉讼，应以深圳市不动产登记中心为被告，其向原审法院提起行政诉讼时以深圳市人民政府、深圳市规划和国土资源委员会为被告，属于被告不适格。对此，原审法院已于一审庭审时向贾洁文释明其存在错列被告的情形，并指引贾洁文将本案被告变更为深圳市不动产登记中心，但贾洁文明确表示拒绝变更，只同意追加深圳市不动产登记中心为共同被告。在此情况下，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”的规定，裁定驳回贾洁文针对上述房产登记行为的起诉，事实和法律依据充分，应予维持。
三、关于贾洁文起诉深圳市南山区住房和建设局作出《关于刘舜芝住房申请问题的复函》的行为是否构成重复起诉情形的问题。本案事实表明，贾洁文、刘舜芝已于2015年8月4日就上述《关于刘舜芝住房申请问题的复函》以深圳市南山区住房和建设局为被告，向深圳市盐田区人民法院提起另案行政诉讼，请求撤销该复函，深圳市盐田区人民法院已立案受理并进行了实体审理。现贾洁文再次针对深圳市南山区住房和建设局作出的《关于刘舜芝住房申请问题的复函》向原审法院提起本案诉讼，请求确认该复函违法。因两案诉讼的当事人相同，诉讼标的完全一致，诉讼请求的实质并无差别，故贾洁文就已经提起诉讼的事项向原审法院再次起诉，显已构成重复起诉。据此，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的；……”的规定，裁定驳回贾洁文针对上述复函行为的起诉，事实和法律依据充分，亦应予维持。
综上，原审裁定驳回贾洁文的起诉并无不妥，本院予以维持。贾洁文上诉主张撤销原审裁定，对本案进行实体审理，支持其一审诉讼请求等，因理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 方丽达
审判员 付庆海
审判员 窦家应
二〇一六年八月二十九日
书记员 温 瑜