湖北省十堰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂03行终97号
上诉人（一审被告）湖北省房县规划局。住所地，湖北省房县城关镇丁字街**号。
法定代表人冀自立，局长。
委托代理人杜建立，湖北陵燕律师事务所律师。
委托代理人李熊，湖北长平律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）张海新，男，汉族，生于1968年10月16日，住房县，房县房产局职工。
委托代理人熊启斌，湖北鸿法律师事务所律师。
委托代理人左有路，男，71岁，法院退休人员，系张海新岳父。
上诉人房县规划局因与被上诉人张海新不履行行政许可法定职责一案，不服湖北省房县人民法院（2016）鄂0325行初13号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年8月7日受理后，依法组成由审判员谭丹平担任审判长,审判员井家坤（主审）、宋志彪参加的合议庭，于2017年8月18日公开开庭审理了本案。房县规划局的负责人冀自立和委托诉讼代理人杜建立、李熊，张海新的委托诉讼代理人熊启斌、左有路到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，张海新有位于房县城关镇××（与天××路交界处)房屋两间,房屋建筑面积57.12平方米（房县房权证城关镇房字第（2005）01027号）占地面积84.86平方米，属划拨宅用地（国有土地使用证房县国用（2012）第0071号）。因该房建于60年代早期,随着社会经济发展,该房已不适宜居住,后更是成为危房。2012年至2015年间张海新多次向有关部门申请对该房改造,但一直未有任何回复。2013年后,张海新周围邻居不管有无许可,都争先恐后进行了房屋重建,竖起高楼大厦。张海新作为国家工作人员,本着遵纪守法的原则,始终坚持走合法审批的程序,并未乘机违建。但张海新的多次申请被受理后如石沉大海、杳无音信,一直没有任何回复。张海新于2016年1月18日向县委办主任及县分管建房审批的领导和县委写信申诉,并向规划局等有关部门再次提出申请,请求对该房屋进行维护改造,县委办主任张永平于2016年1月20日签字批转房产局按照房县城区城市棚户区（危旧房）改造实施政策予以执行的答复,随后房产局于2016年2月26日就信访人反映的问题给予回复，提出两个建议：一是按照棚户区货币化安置政策进行异地安置；二是建议更换危险墙体、椽木檩条等进行原址除险加固。信访人对此建议比较满意，并表态坚决按照县领导对《回复》的批示意见落实。张海新在尚未来得及对房屋进行维护整修、加固除险的情况下,于4月中旬因连续降雨导致该房屋垮塌，后张海新于2016年4月下旬在原址上动工建设，后经县城市管理综合执法局介入停工至今。2016年5月，张海新又向县领导和县规划局等部门再次申请,请求在原址上修建三层半楼房。2016年6月20日县长纪道清将申请、申诉信件等批转规划局冀自立局长阅处,房县规划局于2016年6月27日汇报并未按《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定按期作出行政许可决定,给予办理规划许可证。房县规划局对张海新的办证申请不作出任何行政决定，不履行法定职责和法定义务，属行政不作为。为此,引起诉讼。
张海新起诉称，1、请求人民法院确认房县规划局对受理原告人申请办理规划许可证后不予作出行政许可决定的行为违法。2、判决房县规划局依照《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政许可法》有关规定,作出行政许可决定,给予办理规划许可证。原告在申请行政审批行不通、信访申诉不能解决问题的情况下,不得已寻求司法救济,特提起诉讼。
一审法院认为，房县规划局作为履行城乡规划工作的法定职能部门，理应积极履行其城乡规划许可法定职责，张海新依据法定程序通过向房县规划局申请及信访途径给被告递交了危旧房改建房申报申请书，同时县长纪道清将信访件转办给被告，视为张海新向房县规划局提出了规划许可申请，房县规划局应当在《中华人民共和国行政许可法》第四十二条所规定的时间范围内作出是否准予许可的行政决定。房县规划局在发现张海新房屋现房坍塌的情况时，给纪道清县长汇报建议：一是按原县委办张主任批复房产局回复意见，待我县棚户区货币化安置补偿办法出台后，按照棚户区货币化安置政策进行异地安置；二是上访人根据房产局原回复第二条“原址加固维修”意见。但在现房已经坍塌的情况下，不能再加固维修，只能原地原规模恢复重建，是否可行，一无政策规定，二可能引起效仿示范与连锁反应造成不良反应。但房县规划局对分管县长汇报不是其对申请人作出的不准予许可行政决定。另外，张海新的房屋属危旧房，现已坍塌的客观事实，该危旧房土地使用证、房屋产权证齐全，并涉及张海新的重大利益，房县规划局在接收张海新申请书后，应当在是否受理情况下告知张海新实施行政许可工作规程或操作流程，但以行政服务窗口未接过张海新申请办理规划许可申请书为由，其不存在行政许可法定职责的抗辩理由，不予采信。而根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定：申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。故张海新自2016年1月提出旧危房改建规划许可申请至今，房县规划局一直没有履行其城乡规划许可法定职责，未对张海新的旧危房改建规划许可申请作出是否准予许可行政决定，房县规划局行为属行政不作为。依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条、第四十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条的规定，判决如下：对张海新提出的危旧房建设规划许可申请，责令房县规划局在本判决生效之日起二十日内作出行政许可的行政行为。案件受理费50元，由房县规划局负担。
房县规划局上诉称，2016年1月18日前张海新未向房县规划局提出申请。一审判决将信访程序视为行政许可申请程序错误，张海新起诉房县规划局不作为理由不成立。在未经行政机关受理审查的情况下，一审径行判决限期作出行政许可行为错误。请求：1、撤销湖北省房县人民法院（2016）鄂0325行初13号行政判决；2、改判驳回被上诉人的诉讼请求。
张海新辩称，原判事实清楚、证据确凿，判决结果公正，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
二审期间，诉讼各方均未提供新的证据，各方对原审采信的证据都没有新的质证意见。本院经审查，原审法院认定的证据合法有效，可以作为定案的依据。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实相同。
另查明，房县规划局受理申请登记制度至本案二审时尚不完备。2016年4月30日，房县城市管理综合执法局对张海新下达停工通知书中载明，张海新动工行为违法《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，即办理建设工程规划许可的规定。
本院认为，本案属于规划行政许可不作为的行政诉讼。经二审释明，张海新明确其第二项诉讼请求为：要求房县规划局办理建设工程规划许可证。张海新对案涉标的拥有合法房屋所有权证和土地使用证，两证在未经法定程序被有权机关撤销前仍具法律效力，原告主体适格。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条的规定，房县规划局具有履行其辖区建设工程规划行政许可的法定职责，被告主体适格。结合庭审和诉辩情况，案涉以下主要争议焦点：
一是张海新是否向房县规划局提出过办理建设工程规划许可的申请事实认定问题。一审认为，县长将张海新的信访件转办给房县规划局，视为张海新向房县规划局提出了规划许可申请。本院认为，信访转办等程序可以证实房县规划局知道张海新的相关情况。此外，二审另查明，房县规划局受理申请登记制度尚不完备。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第二项的规定，张海新因房县规划局受理申请的登记制度不完备而不能提供相关申请证据材料，且张海新对其收到停工通知书即知道办理建设工程规划许可的事实能够作出合理说明，故对张海新是否向房县规划局提出申请的这一真伪不明事实的客观证明责任，应由房县规划局承担。据此认定，张海新曾向房县规划局提出过办理建设工程规划许可申请的法律事实。
二是一审判决方式问题。张海新起诉的第一项诉请为确认被诉不作为行为违法，一审判决结果虽然在法理上暗含违法的意思，但应明确回应当事人的诉请予以表述。关于一审判决“责令房县规划局在本判决生效之日起二十日内作出行政许可的行政行为”，依其客观文义，应为作出准予办理建设工程规划许可的意思；依其法律适用，是否需房县规划局调查或裁量并作出处理也不明确。另一方面，本院仅确认张海新提出申请的法律事实，但其是否提出相供的材料、材料是否完备尚未可知，法院直接课予履行义务的裁判时机尚不成熟。本院对此予以纠正，据实确定具体履责内容。
三是房县规划局的履责方向。一方面，张海新对其合法财产具有但不限于占有、使用、收益、处分等各项权利，依法应予保护；另一方面，根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条的规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。本案实质上涉及民事私权利的正确行使与以规划管理所代表的公共政策之间的协调、平衡问题。虽不能责令房县规划局直接作出行政许可行为，但应尽可能明确房县规划局履责的方向，以判决方式和内容的具体化，推进行政争议的实质性化解。故房县规划局审查案涉规划许可时，认真考虑张海新原址重建工程规划情形的合法性与合理性，须提供审查时就已经依法批准并公布的城乡规划，特别是各种规划中的禁止性规定内容，并作出合理解释和说明。若符合规划法定条件和标准，就应办理建设工程规划许可，及时保护张海新的合法权益；若不符合规划的法定条件或标准，应当说明理由、告知权利救济途径和方式。相应的，积极考虑合法财产因法定事由不能利用时的替代性补偿方案，在满足公益优先前提下最大限度的兼顾张海新的私益。总之，房县规划局须考虑相关因素依法行政，无论哪种履责结果，都不宜使张海新合法财产长期处于不能改善或利用的不利状态。
综上，原判认定事实清楚、证据充分、程序合法，但原审判决结果易生歧义，本院依法纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政许可法》第四十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条的规定，的规定，判决如下：
一、撤销湖北省房县人民法院（2016）鄂0325行初13号行政判决；
二、确认上诉人湖北省房县规划局不依法定程序履行建设工程规划许可法定职责违法；
三、责令上诉人湖北省房规划局在本判决生效之日立即受理张海新的申请并一次性书面告知其提交办理建设工程规划许可的法定必备申请材料，自本判决生效之日起20日内依法作出是否准予办理建设工程规划许可的书面行政许可决定。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人湖北省房县规划局负担。
本判决为终审判决。
审判长 谭丹平
审判员 井家坤
审判员 宋志彪
二〇一七年八月十八日
书记员 陶 峰
附：判决中适用的法律（法规、司法解释）
《中华人民共和国城乡规划法》
第九条任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。
第十一条第二款县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
《中华人民共和国行政许可法》
第三十八条申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第四十二条除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内日不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。
依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办理的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当蒋延长期限的理由告知申请人。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十二条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。