湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终171号
上诉人（一审原告）操国学，男，汉族，1955年1月17日出生，住武汉市新洲区。
委托代理人甘金桃，湖北多能律师事务所律师。
委托代理人杨三，湖北多能律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）武汉市新洲区人力资源和社会保障局，住所地武汉市新洲区邾城街衡州大道176号。
法定代表人陶宏伟，局长。
委托代理人罗光亚，系该局工作人员。
委托代理人李惠勇，系该局工作人员。
被上诉人（一审被告）武汉市人力资源和社会保障局，住所地武汉市江汉区新华路25号。
法定代表人刘志辉，局长。
委托代理人陈琴，系该局工作人员。
委托代理人金文俊，湖北中和信律师事务所律师。
上诉人操国学因诉武汉市新洲区人力资源和社会保障局（以下简称“新洲区人社局”）、武汉市人力资源和社会保障局（以下简称“武汉市人社局”）缴费年限行政认定一案，不服武汉市江汉区人民法院（以下简称“一审法院”）作出的（2016）鄂0103行初186号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
新洲区人社局于2016年5月11日作出的《关于操国学缴费年限认定的决定书》载明：根据武汉市新洲区人民法院（2015）鄂新洲行初字第00049号《行政判决书》判决撤销新洲区人社局于2015年1月20日作出的行政确认行为，该局对操国学提供的资料进行了重新审核，未发现操国学有正式招工的任何资料。2016年3月28日该局通过法律顾问发出律师函，要求操国学自收到律师函后的15个工作日内将“全民职工招工表或全民合同制工人招工表”、户籍证明、本人人事档案等按照国家法律、法规规定能够计算连续工龄的原始资料一并补齐。但截至目前，操国学未提供该局要求的相关资料，导致该局无法认定操国学为原劳动部门批准招工录用的正式职工。此外，根据《湖北省城镇用人单位职工基本养老保险费补缴暂行办法》的通知（鄂劳社文[2003]190号）第一条第3点，当地实行统账结合基本养老保险制度改革前招用的城镇临时工、农民工，目前仍与用人单位保持劳动关系的，应从当地实行统账结合基本养老保险制度改革时间开始参加基本养老保险。当地实行统账结合基本养老保险制度改革开始至参保前的时间，单位和个人应按历年规定费率补缴。鉴于以上情况，该局认定：操国学的缴费年限为1996年1月至2015年1月，无视同缴费年限。
武汉市人社局复议认为，操国学于1978年3月进入原新洲县建总建筑工程集团有限公司工作至2005年12月，但无证据证明其在1996年1月前由劳动行政主管部门办理了正式录用手续，其在1996年1月前并未成为劳动合同制工人，身份一直为临时工，故操国学1978年3月参加工作起至1996年1月前这段期间的工作时间不能认定为视同缴费年限。新洲区人社局对操国学的资料重新进行了审查，并要求操国学提供其原始招工手续等资料，在操国学逾期未提供上述资料后情况下于2016年5月11日作出的《关于操国学缴费年限认定的决定书》，并未违反法定程序。2016年7月25日，武汉市人社局作出武人社行复决字[2016]020号《行政复议决定书》，维持新洲区人社局作出的行政行为。
操国学不服，于2016年8月19日向一审法院提起行政诉讼。操国学称，其于1978年进入新洲县建总建筑工程集团有限公司工作，2005年公司改制，根据新洲区政府决定，操国学的人事档案由新洲县建总建筑工程集团有限公司转交武汉新建总建设集团有限公司保管，原新洲区劳动局将操国学纳入基本养老保险体系。新洲区人社局以无档案为由且要求操国学自行举证提供证据、认定操国学无视同缴费年限的行政行为严重侵犯了操国学的合法权益，导致其应享受的基本养老保险大幅减少。请求：⒈依法撤销被告武汉市人社局作出的武人社行复决字[2016]020号《行政复议决定书》和被告新洲区人社局作出的《关于操国学缴费年限认定的决定书》，并责令被告新洲区人社局重新作出行政行为；⒉本案诉讼费用由被告承担。
一审法院经审理查明，操国学出生于1955年1月，1978年3月进入原新洲县建总建筑工程集团有限公司工作，后该公司经改制成武汉市新洲区建总建筑工程（集团）有限公司。2009年8月，操国学在新洲区人社局处补缴了其本人1996年1月以来的养老保险费，后继续缴纳本人养老保险。2015年1月8日，操国学作为企业职工申报退休，同月20日，新洲区人社局经审批认为操国学符合退休条件，准予其退休。新洲区人社局对操国学提交的《湖北省企业职工退休审批表》中，将操国学填写的参加工作时间“1978年3月”修改为“1996年1月”。在新洲区人社局对操国学的《武汉市新洲区基本养老保险待遇审核表》中，认定操国学参加工作时间为1996年1月，养老保险缴费年限为20年，退休时间为2015年1月。2015年11月，操国学对新洲区人社局作出的职工退休行政审批不服，向武汉市新洲区人民法院起诉，请求确认操国学的视同缴费年限为214个月，确认新洲区人社局作出的退休行政审批违法并撤销，责令其重新依法审批。武汉市新洲区人民法院经审理，以新洲区人社局未提交作出具体行政行为的证据和依据的规范性文件，视为被诉具体行政行为没有相应证据为由，于2016年1月5日作出（2015）鄂新洲行初字第00049号《行政判决书》，判决撤销新洲区人社局于2015年1月20日作出的退休行政审批行为，驳回操国学的其他诉讼请求。该判决生效后，新洲区人社局对操国学的资料重新进行了审核，并委托湖北佑君律师事务所于2016年3月27日向操国学发出《补正材料通知书》，要求操国学在收到通知后的15个工作日内将全民职工招工表或全民合同制工人招工表、户籍证明、本人人事档案等能够计算操国学连续工龄的资料予以提交。因操国学未提供上述资料，新洲区人社局于同年5月11日作出《关于操国学缴费年限认定的决定书》，并向申请人送达。同年6月，操国学不服上述决定书，向武汉市人社局提出行政复议申请。武汉市人社局于同月3日受理了操国学的申请，并向新洲区人社局送达了《答复通知书》，新洲区人社局提交了《行政复议答复意见书》，经武汉市人社局审查，于同年7月25日作出武人社行复决字[2016]020号《行政复议决定书》，决定维持新洲区人社局作出的行政行为。操国学仍不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条、第十三条的规定，新洲区人社局负责本行政区域内的社会保险工作，具有作出被诉养老保险缴纳年限认定的行政职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，武汉市人社局作为新洲区人社局的上一级主管部门，具有作出被诉行政复议决定的行政职权。新洲区人社局于2015年1月20日审批准予操国学的退休，其中对操国学参加工作时间认定为1996年1月，操国学对该退休行政审批不服，同时请求新洲区人社局对操国学的视为缴费年限予以认定，向武汉市新洲区人民法院提起行政诉讼，法院以新洲区人社局在法定期限内未提交作出行政行为的证据，视为行政行为没有证据为由，判决撤销了新洲区人社局的退休行政审批。同时认为，对于操国学视同缴费年限的认定属于行政权行使的范畴。该判决书发生法律效力后，新洲区人社局向操国学作出补充材料的书面通知，在未收到操国学重新提交其本人关于计算连续工龄的原始资料后，新洲区人社局作出本案关于操国学是否具有视同缴费年限的行政认定，行政程序并无不当。经审查，操国学于1978年3月进入原新洲县建总建筑工程集团有限公司工作，2009年8月在新洲区人社局补缴其本人1996年1月至同年8月期间的养老保险费。根据劳社厅函[2002]323号《关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》的要求，认定操国学1978年3月至1996年1月期间的工作时间为连续工龄需要提供该期间办理的转为劳动合同制工人相关手续，而经新洲区人社局审核，在该期间内无操国学的招工手续凭证，因此作出操国学养老保险缴费年限为1996年1月至2015年1月、无视同缴费年限的认定并无不当。武汉市人社局于2016年6月3日受理了操国学的复议申请，依法向新洲区人社局送达了《行政复议答复通知书》，在复议程序过程中，对新洲区人社局的答复行为及证据材料进行审查，认定新洲区人社局作出的关于操国学视同缴费年限的认定符合法律法规的规定，作出维持具体行政行为的行政复议决定，并送达给操国学。武汉市人社局的上述行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条、第二十八条第一款第（一）项的规定。综上，一审法院对操国学的诉讼主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：一、驳回原告操国学要求撤销被告新洲区人社局于2016年5月11日作出《关于操国学缴费年限认定的决定书》，并责令重新做出行政行为的诉讼请求；二、驳回原告操国学要求撤销被告武汉市人社局于2016年7月25日作出武人社行复决字[2016]020号《行政复议决定书》的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告操国学负担。
操国学不服一审判决，向本院提起上诉称，一审违反行政法的举证责任分配，忽视操国学提交的有利证据，认定事实及适用法律均有错误，且未独立行使审判权，严重违反审判程序。首先，操国学所在单位人事档案全部由新洲区人社局保管，该局应当穷尽一切手段证明操国学是否享有视同缴费年限，该局不能因自身举证不能，进而要求操国学自证是否享有视同缴费年限，故该局作出被诉缴费年限认定决定程序不合法，武汉市人社局作出的行政复议决定也不合法。其次，操国学在一审庭审中提交了相应证据，2015年2月10日的《武汉市新洲区基本养老保险待遇审核表》明确载明操国学的用工性质为“合同制职工”，档案编号为“1”，充分证明操国学应当享有1978年3月至1995年12月31日期间的视同缴费年限，然而一审法院对此不置可否。法律适用方面，一审忽视了操国学的人事档案由新洲区人社局保管的事实，要求操国学提供招工手续，举证责任分配错误；一审参照规范性文件来认定被诉行政行为合法，但对本案实体问题即操国学是否享有视同缴费年限没有适用法律、法规。审判程序方面，一审庭审纪律不严，法官多次休庭，与对方当事人商议如何应对操国学，违反程序中立。请求撤销一审判决，并依法改判，本案一审及二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人新洲区人社局二审辩称，复议决定及一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1978年操国学由原新洲县建总建筑工程集团有限公司聘为项目经理，但是未经劳动行政部门办理正式招工录用手续，其身份为临时工。原企业于2005年改制后，正式职工的人事档案由人社部门托管，原企业参保名册和档案托管名册中没有操国学，从原企业买断工龄的职工中也没有操国学，操国学本人还是农业户口，可以分析判断操国学不是原企业的正式职工。根据一系列相关规定，1995年12月底之前操国学在原企业工作期间不能计算为连续工龄，也不能计算视同缴费年限。关于操国学有无档案的问题，2009年8月操国学参加养老保险才建立了档案，在此之前公司已经改制，《武汉市新洲区基本养老保险待遇审核表》中载明的用工性质“合同制职工”，以及档案编号为“1”，由系统自动生成，并不反映本人的真实身份，其档案中没有其他材料。关于对方当事人对一审程序提出的异议，一审休庭期间，法官与当事人沟通，话题与案件无关。请求驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人武汉市人社局二审辩称，该局的复议行为符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，一审判决认定事实清楚，对举证责任的分配并无不当，适用法律正确，操国学的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持一审判决。
各方当事人向一审法院提供的证据、法律依据均随案卷移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，双方当事人对操国学于1978年3月入职原新洲县建总建筑工程集团有限公司均无异议，本案争议焦点为操国学自1978年3月至1995年12月期间的工作时间能否计算连续工龄、能否认定视同缴费年限。
关于计算连续工龄的问题，原劳动和社会保障部劳社厅函[2002]323号《关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》规定：“对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄”。操国学强调2015年2月10日的《武汉市新洲区基本养老保险待遇审核表》中载明其系“合同制职工”、档案编号为“1”，但新洲区人社局已就建档时间进行说明，即操国学于2009年8月参加养老保险时才建立档案，况且该审核表中所谓“合同制职工”并无对应资料，有关用工性质的栏目不能反映1978年3月至1995年12月期间操国学与原企业之间的关系，该证据对操国学的主张缺乏证明效力。结合当事人举证情况，操国学于1978年3月入职原企业未经劳动行政部门批准和备案，直至1995年12月，操国学也不属于劳动合同制工人，该段工作经历不符合上述文件规定的计算连续工龄的条件，不能认定为视同缴费年限。
关于举证责任的分配问题，既然操国学主张其应当享有1978年3月至1995年12月31日期间的视同缴费年限，则操国学应该了解自己的情况并掌握了相关证据材料，具备提供证据的能力，新洲区人社局通知操国学补充相关材料，并不违反法律法规的规定。操国学未在指定期限内重新提交有关计算其本人连续工龄的原始资料，在此情况下，新洲区人社局认定操国学缴费年限为1996年1月至2015年1月，无视同缴费年限，处理并无不当。诉讼程序中，基于操国学要求对被诉行政行为不予认定的事项予以认定，不应免除操国学的举证责任。操国学要求由行政机关为操国学本人的主张承担举证责任，不符合举证责任的一般原理。操国学未向法院提供有效证据证明其主张或足以影响被诉行政行为的结论，相应后果应自行承担。
至于审判程序方面，操国学的上诉理由缺乏事实根据，本案一审不存在严重违反法定程序影响案件公正审判的情形。
综上，新洲区人社局此次对操国学缴费年限的认定并无不当，一审判决认定事实清楚，审查结论正确，驳回操国学的全部诉讼请求于法有据，程序合法。操国学的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人操国学负担。
本判决为终审判决。
审判长 罗东辉
审判员 俞 震
审判员 周伶俐
二〇一七年五月十五日
书记员 吕 锐