浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙03行终358号
上诉人（原审被告）平阳县鳌江镇人民政府，住所地浙江省平阳县鳌江镇吉祥路60号，组织机构代码00253509-2。
法定代表人林宝宽，镇长。
委托代理人叶孔，平阳县鳌江镇人民政府工作人员。
委托代理人陈小平，浙江九州大众律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郑光辉，男，1932年3月8日出生，汉族，住浙江省平阳县。
被上诉人（原审原告）林彩云，女，1943年10月12日出生，汉族，住浙江省平阳县。
上列两位被上诉人的委托代理人曾旭，浙江九凰律师事务所律师。
原审被告平阳县住房和城乡规划建设局，住所地浙江省平阳县昆阳镇人民路375号，统一社会信用代码113303265957933285。
法定代表人伍珠尧，局长。
委托代理人陈本秋，该局工作人员。
委托代理人黄飞，浙江九州大众律师事务所律师。
上诉人平阳县鳌江镇人民政府因被上诉人郑光辉、林彩云诉该政府与平阳县住房和城乡规划建设局房屋征收行政补偿一案，不服浙江省平阳县人民法院（2017）浙0326行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月4日受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。
原判认定：原告林彩云与郑光辉为夫妻，享有原平阳县鳌江镇菜场街1号二层房屋产权。该房屋建筑面积67.66平方米，建筑占地33.83平方米，土地使用权登记面积37.8平方米。2011年4月9日，平阳县平正房地产估价有限公司对该房屋作出价值评估报告，认定：该房屋总建筑面积71.66平方米，其中住宅46.46平方米，营业房25.2平方米；住宅价值（包括装修）169400元，营业房价值431374元，总评估价为600774元；估价有效期为2011年3月19日至2012年3月18日。该评估报告未具附件。2012年6月5日，被告平阳县住房和城乡规划建设局函复被告平阳县鳌江镇人民政府，委托该人民政府承担鳌江镇旧城五期改建工程房屋征收与补偿的具体工作。同年9月5日，平阳县人民政府发布《关�鳌江镇旧城五期改建工程范围内房屋征收决定的公告》，决定对鳌江镇旧城五期改建工程范围内房屋及附属物进行征收，征收部门为平阳县住房和城乡规划建设局，征收实施单位为鳌江镇人民政府，并以《鳌江镇旧城五期改建工程房屋拆迁补偿安置实施细则》为补偿方案。鳌江镇菜场街1号房屋即在征收范围内。2012年9月11日，原告林彩云与被告平阳县鳌江镇人民政府下属旧改办就菜场街1号房屋签订《产权调换协议》，约定：原告服从城市建设需要，同意将坐落于鳌江镇菜场街1号房屋（建筑面积71.66平方米）交由平阳县鳌江镇旧城改建工程指挥部拆除，指挥部补偿原告林彩云房屋款项600774元、搬迁补助费1200元、其他项目补偿22676元；因原告方另行购置80平方米住宅安置用房及19.80平方米营业房，需交纳834062元购房款，补偿款与购房款的价差为209412元，由原告按约结清�2015年3月，原告与平阳县鳌江镇旧城改建工程指挥部签订新的《产权调换协议》：因店面房25.2平方米仅安置19.8平方米，剩余5.4平方米店面房的补偿款以货币形式支付，计92696元；原告房屋补偿款调整为508336元，其他项目补偿调整为20084元，总计补偿金额调整为529620元，补偿款与购房款的价差调整为304442元；其余内容与2012年9月的《产权调换协议》一致。协议签订后，鳌江镇旧改办于2015年3月16日向林彩云支付了“店面房多余面积补偿”92696元。2017年3月，两原告以被告补偿不足为由诉请撤销双方于2015年3月签订的《产权调换协议》。
原判认为：一、关于两被告的主体问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。其第五条规定：房屋征收部门可以委托房屋征收�施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。……房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中，被告鳌江镇人民政府作为鳌江五期旧城改拆工程的房屋征收实施单位，对其下属的鳌江旧改办和被征收人签订的补偿安置协议的合法性及后续履行应承担法律责任。被告县住建局作为房屋征收部门，对鳌江镇政府在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为需负责监督，并对其行为后果承担法律责任。故，两单位均应作为本案被告。二、关于本案的审理范围。本案中，原告和鳌江旧改办先后签订的两份《产权调换协议》均是对于菜场街1号房屋的征收补偿约定。2015年协议的内容在2012年协议的基础上作了部分调整，系协议双方当事人对房屋征收补偿作出的新约定。故原告诉请撤销2015年《产权调换协�》，本案需对协议的全部内容进行合法性审查，包括确定被征收房屋各项赔偿的标准。三、关于起诉期限。因原、被告双方于2015年3月签订了新的协议，故原告提起本案诉讼的起诉期限应自协议签订之日即2015年3月起算。被告未在协议中告知诉权及起诉期限，原告于协议签订之日起两年之内提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。四、关于被诉行政协议的合法性。本案被诉行政协议订立的基础就在于平正公司出具的被征收房屋的评估报告。该报告作为第三方专业技术机构出具的鉴定材料，其评估结论如果被行政机关采信成为行政协议的内容，行政机关需有采信评估结论的充分理由。但该评估报告在确定被征收房屋的货币补偿价格时，对于补偿基准价、区位差价系数、层次差价率、朝向差价率、同类用途房屋的重置价格、成新率等方面均未进行说明，对于装修补偿金额�确定亦缺乏评估基础。该报告存在仅出具结论但不负责说明结论来由的重大程序问题；其次，该报告缺乏评估机构及评估人员的资质说明，在协议初次签订时就已超越估价有效期；第三，该评估报告并未明确将建筑未占地面积3.97平方米一并进行估价。故被告主张的已将建筑未占地面积3.97平方米价值归入装修装饰一项无法确定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第十三条第二款规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。被告采信该评估报告结论并将评估结论作为被诉行政协议的内容违反了房屋征收补偿的公平合理原则。综上，被诉行政协议虽是原告林彩云与被告共同签署，但协议内容在确定被征收房屋价值时缺乏有效依据，违反了行政法�法规的要求。原告诉请撤销应予以支持。五、关于原告要求被告重新核定被征收房屋的征收补偿价格的诉求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案被诉产权调换协议被撤销后，原、被告仍可以按照征收补偿方案再行签订协议。如双方当事人在一定期限内不能协商一致的，被告有依法作出房屋征收补偿决定的职责。为此，原告要求本院径直判决两被告单方核定被征收房屋的征收补偿价格尚缺乏前提条件，不予支持。据此，判决：一、撤销原告林彩云与被告平阳县鳌江镇人民政府于2015年3月（落款仍为2012年9月11日）签订的《产权调换协议》；二、驳回原告林彩云、郑光辉的其他诉讼请求。
上诉人平阳县鳌江镇人民政府诉称：一、原审法院按2015年3月《产权调换协议》签订之日起算起诉期限，事实认定不清。上诉人与被上诉人林彩云于2012年9月11日及2015年3月分别签订的两份《产权调换协议》在关于拆迁房屋情况、补偿方式、补偿安置面积等实质内容完全相同，只是因有5.4平方米店面房的补偿款在履行方式上有些许变动，协议内容没有作任何实质上的修改，2015年3月的协议实际上没有任何意义。从两被上诉人提起行政诉讼的诉求与事实理由看，两人是对涉案房屋应予以补偿安置的面积及金额有异议，也就是说异议的内容涉及的是第一份于2012年9月11日签署的产权调换协议，更确切地说是对该份协议依据的评估报告的相关内容有异议，而对评估报告相关内容的异议，两被上诉人在签署2012年9月11日第一份产权调换协议时就已经知道，其起诉期限应从2012年9月11日开始计算。因此，两被上诉人于2017年3月提起的诉讼已超过法定期限。二、原审法院撤销上诉人与被上诉人林彩云于2015年3月签订的《产权调换协议》没有法律依据。1.本案不属于行政诉讼受案范围。根据相关法律和条例规定，行政机关已经按照约定履行自己义务的行政协议，不属于人民法院司法审查的范围。本案无论依据哪个协议，在两被上诉人起诉前，上诉人已按照协议约定全面履行自己义务，该支付的货币补偿款已付清，安置房建设工程已结顶，不存在“不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”情形，故本案不属于行政诉讼受案范围，已经受理的应予驳回起诉。2.涉案两份《产权调换协议》系双方真实意思表示，内容并不违反行政法律法规的要求，且协议已经履行。两份产权调换协议均是双方真实意思表示，且均有双方当事人的签字盖章或指印，且两被上诉人也已实际领取了5.4平方米店面房以货币方式补偿的款项。如果当时两被上诉人对评估结论有异议，仍可依法申请复核评估，仍有异议的，还可申请鉴定，但当时两被上诉人并没有提出任何异议。虽然在签订产权调换协议之时已超越评估报告的有效期，但两被上诉人仍无表示异议，应判定评估结论仍继续有效，可作为产权调换协议的内容，两被上诉人签署了依据该评估报告所拟的产权调换协议，说明其对评估报中确定的相关内容也是完全同意并认可，据此签署的产权调换协议并不违反行政法律法规的要求。协议签订后，两被上诉人主动腾空房屋并自愿拆除房屋，后又要求店面房安置多余的面积即5.4平方米以货币方式补偿，与上诉人协商同意后对原产权调换协议内容其中的部分缴款时间予以变更，并实际领取了5.4平方米店房的货币补偿款，之后对鳌江旧改办通知的安置房建房款缴纳要求都无任何异议，被拆除房屋与安置房差价款也已部分缴纳，安置房也已结顶，也就是说协议已经按约定在实际有序地改造，且很快就要履行完毕。综上，请二审法院查清事实予以改判。
被上诉人林彩云、郑光辉辩称：一、本案属于行政诉讼受案范围。《产权调换协议》属于行政合同，行政机关订立和执行行政合同的行为属于具体的行政行为，具有可诉性。二、2015年3月13日签订的《产权调换协议》是双方重新订立的行政合同。两份《产权调换协议》中有关5.4平方米店面房的补偿款是先补偿还是后扣除的差别，本身就是合同的变更，如果两份协议没有变化，上诉人就没�必要收走原协议，而给被上诉人另外一份协议了。三、被上诉人的起诉没有超过法定期限。双方在2015年3月重新签订协议，被上诉人对这份协议一直有不同意见，并于2016年9月1日提起行政诉讼，但原审法院以被告不适格，上诉人拒绝变更为由驳回起诉。从2015年3月起算，本案没有超过法定的二年期限。四、一审法院判决撤销《产权调换协议》，要求上诉人再行签订协议符合事实和法律的规定。平阳县平正房地产评估有限公司公司没有评估资质，又没有去实地调查登记，该评估报告的数据都是上诉人手写涂改而成，随意性很大；对“其他项目的补偿金额”任意更改且拿不出具体清单；另外，被上诉人使用的空地3.97平方米也没有列入补偿范围。行政合同中，行政机关具有双重身份，处于主导的地位，作为被拆迁人的民事权利受到一定的限制，并不是完全意思自治。上诉�以自愿签订协议、领取补偿款来否定上诉人具体行政行为的违法性，把行政合同与民事合同混为一谈不符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告平阳县住房和城乡规划建设局述称：一、本案两个《产权调换协议》系双方协商一致签署，且已得到履行，不存在不履行的问题，不属于行政诉讼的受案范围。二、对于评估报告，被上诉人对评估报告有异议应当通过复核、鉴定程序来解决，征收部门无权影响评估过程。三、本案中不存在可撤销的情形，两份《产权调换协议》均以相同的评估报告为基础，2015年签订的协议是对2012年协议的调整。
各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已移送至本院。经审查，原判认定的事实有相应的证据证实，本院予以确认。另查明，2016年9月1日，被上诉人林彩云、郑光辉曾以平阳县鳌江�人民政府为被告就涉案争议起诉要求履行房屋补偿安置职责，原审法院以被告不适格，上诉人拒绝变更为由，作出（2016）浙0326行初97号行政裁定驳回起诉。
本院认为：本案中平阳县鳌江镇人民政府作为鳌江五期旧城改拆工程的房屋征收实施单位，系受作为房屋征收部门的平阳县住房和城乡规划建设局委托，实施房屋征收与补偿的具体工作，其行为后果应由平阳县住房和城乡规划建设局承担。本案以平阳县鳌江镇人民政府和平阳县住房和城乡规划建设局作为共同被告进行实体审理缺乏事实和法律依据，且与业已生效的（2016）浙0326行初97号行政裁定相悖。因此，原判认定事实不清，审判程序违法，依法应发回重审。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销浙江省平阳县人民法院（2017）�0326行初18号行政判决；
二、发回平阳县人民法院重审。
审 判 长 许旭东
审 判 员 来 敏
审 判 员 曾晓军
二〇一七年十月三十日
代书记员 陈巨创