江西省兴国县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）兴行初字第11号
原告兴国金龙高科技电子工业有限公司。
法定代表人蔡宜生，总经理。
委托代理人温志勇，广东民诚众信律师事务所律师。
被告兴国县国土资源局。
法定代表人谢清泉，局长。
委托代理人欧阳红星，男，兴国县国土资源局执法大队大队长，住兴国县潋江镇凤凰大道135号1栋122房。
委托代理人李冀，兴国县城郊法律服务所法律工作者。
原告兴国金龙高科技电子工业有限公司（以下简称兴国金龙公司）不服被告兴国县国土资源局（以下简称国土局）作出的收回国有建设用地使用权决定，于2014年6月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理立案，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于7月29日公开开庭审理了本案。原告兴国金龙公司的委托代理人温志勇，被告国土局的委托代理人欧阳红星、李冀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告国土局于2013年9月2日对金龙高科技集团有限公司（以下简称金龙集团公司）作出《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称《决定书》），决定收回该公司取得的位于兴国县经济开发区（即原兴国县工业园，下同）土地证号为兴国用（2007）第2B2906-01号面积为2**亩国有建设用地土地使用权。
被告国土局于2014年7月10日向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据：
1、2006-12-003《国有土地使用权出让合同》，证明2006年12月23日，金龙集团公司作为受让人与出让人国土局签订合同，双方约定：由国土局出让位于兴国县工业园面积为134667m2的土地给金龙集团公司作为工业用地，出让金总额为1010万元。受让人同意在2007年5月30日之前动工建设。受让人应当按照合同约定进行开发建设，超过合同约定的动工开发日期满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权。同年12月30日，金龙集团公司向被告缴付土地使用权出让金101万元。
2、兴国用（2006）第2B2906-2007-01号《国有土地使用证》，证明2006年12月30日，兴国县人民政府（以下简称县政府）为金龙集团公司办理土地使用权设定登记，确认金龙集团公司为受让的座落在兴国县工业园面积为202亩工业用地的土地使用权人。土地四至为：东：自西界址向东延伸，北端316.37米、南端为299.84米，南：至B区大道水沟外边，西：至新区大道水沟外边，北：自南界址向北延伸，西端480.1米、东端414.79米。
3、香港金龙高科技集团总体规划图，证明2008年4月，江西省现代建筑设计研究院为原告进行了总体规划设计。
4、2B2906-2009-027《土地登记申请书》、《地籍调查表》、《土地登记审批表》，兴国用（2009）第2B2906-027号《国有土地使用证》，证明2009年12月15日，经原告申请，被告经审查同意并为原告办理了土地使用权名称变更登记，县政府为原告颁发土地使用证，确认原告为金龙集团公司原取得的202亩土地的土地使用权人。
5、照片三张，证明原告受让取得的土地现场概貌，地面未见建筑物。但照片未显示拍摄时间。
6、闲置土地认定通知书、限期开工通知书，关于金龙高科技有限公司闲置土地处置方案的请示，闲置土地处置告知书、处置听证告知书，证明2010年3月6日，被告根据《闲置土地处置办法》（以下简称《办法》）第二条规定，查明认定金龙高科有限公司于2006年12月取得的兴国县工业园202亩工业用地为闲置土地。并通知该公司。3月8日、11日，被告通知金龙高科有限公司，限该公司在3月底前动工建设，如未动工，将依法强制收回该宗建设用地土地使用权。3月9日，被告请示县政府，拟依法强制收回金龙高科有限公司闲置的202亩工业用地土地使用权。3月11日，被告告知金龙高科有限公司对该地处置享有要求听证的权利。
7、兴府办抄字（2011）175号《抄告单》，《收回国有土地使用权通知》（以下简称《通知》）及送达回证，证明2011年7月5日，县政府以抄告单的形式批复同意被告对包括金龙高科有限公司在内的六宗闲置土地依法依规进行清理。同年9月13日，被告及江西兴国经济开发区管理委员会通知金龙集团公司：你公司在2007年2月取得位于兴国县经济开发区土地证号为兴国用（2007）第2B2906-01号的2**亩工业用地，至今未按约定进行开发建设，且已连续闲置超过2年。根据《办法》第二条规定，认定该宗地属闲置土地。依照《办法》第四条规定，经县政府批准，决定收回该宗国有建设用地土地使用权。请在收到通知之日起15日内前来接受处理，逾期将依法无偿收回该宗国有工业用地土地使用权，终止土地出让合同，注销土地登记。《通知》于9月14日送达金龙集团公司。
8、关于收回金龙集团公司国有土地使用权的函，证明因广东发展银行股份有限公司东莞凤岗支行（以下简称东莞凤岗发展银行）于2010年12月31日与金龙集团公司签订抵押合同，取得该公司土地证号为兴国用（2007）第2B2906-01号的2**亩工业用地的他项权利。2011年9月13日，被告致函该行，决定收回金龙集团公司该宗国有建设用地土地使用权。要求该行自收到通知之日起15日内向其提出处置方案，逾期未提出的，视为放弃土地他项权。
9、关于要求保留国有土地使用权的报告，证明2011年9月16日，原告收到《通知》后致函被告，称该公司于2010年3月与兴国县荣盛建筑工程有限公司签订了工程建设合同后，现一期工程已建成宿舍、厂房面积7000多平方米，厂房已经施工到地圈梁部分。公司研究后对工程进行安排部署，备足资金，加快工程建设进度，力争2012年建成投产。要求保留该宗国有土地使用权。
10、承诺书，证明2011年12月14日，原告致函县政府，承认该公司取得的202亩工业用地仅占用约30亩用于建设厂房，造成170多亩土地闲置。公司已接到《通知》，国土局将收回该宗土地使用权情况函告抵押银行。原告自愿将170多亩闲置土地退回县政府，但要求暂缓启动收回土地使用权的程序，继续在该土地上投资建设，并承诺：1、公司保证在2012年6月1日前完成该170多亩闲置土地的规划设计和报建工作，并开工建设，在2013年12月31日前按规划设计要求建成投产；2、严格按县开发区现行入园企业每亩不少于80万元的投资强度投资，在2012年6月1日前将投资强度的30%的项目建设资金4080万元汇入兴国金龙公司帐户，确保工程建设资金。上述承诺如有一项或其中一点未履行到位，县政府即可重新通知该宗地的抵押银行注销抵押登记，办理闲置土地使用权收回手续，注销土地登记。此处置办法在一个月内到位。
11、关于收回兴国金龙公司国有土地使用权的请示，兴府办抄字（2012）368号《抄告单》，《决定书》及送达回证，证明2012年11月16日，被告向县政府请示，拟依法强制收回原告闲置的建设用地土地使用权。同年11月21日，县政府以抄告单的形式批复同意被告依法按程序无偿强制收回原告202亩工业用地使用权，注销其土地登记。2013年9月2日，被告作出《决定书》，内容为：金龙集团公司：你公司在2007年2月取得位于兴国县经济开发区202亩工业用地土地使用权，土地证号为兴国用（2007）第2B2906-**号，至目前仅建成宿舍、厂区面积9175.52m2，约占土地7.73亩。根据《办法》第二条第二款规定，该宗地可以认定为闲置土地。经与你公司协商，你公司于2011年12月14日作出《承诺书》，保证及时开工投产，如仍未履行到位，同意办理该闲置土地收回手续。此后你公司仍没有按《承诺书》开工投产。依照《办法》第十二条第三款、第一款的规定，经县政府批准决定，依法收回该宗国有建设用地土地使用权。请你公司在收到本决定之日起30日内前来接受处理，逾期将依法收回该宗国有工业用地土地使用权，终止土地出让合同，注销土地登记。《决定书》于同日送达金龙集团公司。
12、关于要求撤销《决定书》的请示，证明2013年9月3日，原告收到《决定书》后致函被告及兴国县委，要求被告以及兴国县委、县政府责令被告撤销《决定书》。
13、公告及张贴照片，兴国县广播电影电视新闻中心广告部出具的《证明》，补正公告及张贴照片，兴国县广播电视台出具的《证明》，证明2013年10月25日，被告发布公告，注销兴国用（2007）第2B2906-01号国有建设用地土地使用权登记和该宗地的土地权利证书，原证自行废止失效。公告在原告的建设工地现场张贴。10月25日至11月1日，被告在兴国县电视台播出“依法收回兴国金龙公司位于兴国县经济开发区202亩工业用地［土地证号：兴国用（2007）第2B2906-**号］国有建设用地使用权”的公告。11月4日，被告在县政府网站发布与10月25日内容相同的国有建设用地使用权注销登记公告。2014年3月19日，国土局发布补正公告，将注销的土地登记证号兴国用（2007）第2B2906-01号补正为兴国用（2009）第2B2906-027号。公告在的原告的建设工地现场张贴。3月19日至26日，被告在兴国电视台播出该补正公告。
原告兴国金龙公司诉称：2007年2月，原告取得位于兴国县经济开发区一宗202亩工业用地使用权，土地证号：兴国用（2009）第2B2906-0**号。尔后，原告积极完善项目建设的相关手续，并进行了勘探、整体规划、建设施工等建设行为。2012年已建成宿舍楼2183.1m2，厂房7490m2，另一栋宿舍已打好桩基础，已投入1000多万元进行建设。正当原告紧锣密鼓进行筹建工作时，被告却作出《决定书》和注销兴国用（2009）第2B2906-027号《国有土地使用证》公告，并已注销原告国有土地使用证，严重损害原告利益。
原告认为，被告作出《决定书》、注销原告《国有土地使用证》的行为，属于行政处罚，而被告作出处罚决定时，既未正式立案调查，也未告知原告收回土地使用权的事实理由和法律依据，未告知原告享有听证、行政复议、行政诉讼的权利，未给予原告自我申辩的机会和权利。被告作出该具体行政行为属程序违法，应予撤销。请法院判决确认被告收回原告土地使用权及注销兴国用（2009）第2B2906-027号《国有土地使用证》的行为违法；撤销被告作出的《决定书》、注销土地使用证公告的行政行为，恢复兴国用（2009）第2B2906-027号《国有土地使用证》的效力。
原告兴国金龙公司提供的证据有：
1、2006-12-003《国有土地使用权出让合同》，兴国用（2009）第2B2906-027号《国有土地使用证》，《决定书》及补正公告（与被告提供相同）。
2、关于独资兴办“兴国金龙公司”项目予以核准的通知，证明2006年12月22日，原告经兴国县发展和改革委员会核准在兴国县工业园独资兴办。
3、地字第3607322010276号《建设用地规划许可证》，证明2010年10月28日，兴国县城乡规划建设局审核认为原告在兴国县工业园面积为202亩的工业用地的厂房、宿舍用地项目，符合城乡规划要求，予以颁证许可。
4、规划设计合同书，建筑工程设计合同（一），桩基检测技术服务合同书，建设工程检测委托合同，江西省房屋建筑工程施工图设计文件审查合同、报告，证明2010年9月开始，原告对其拟建设的宿舍楼、综合楼A段、B段委托相关单位设计、检测，工程施工图设计文件经审查合格。
5、关于兴国金龙公司用地处置的说明，证明2011年12月14日，鉴于原告与县政府及相关部门洽谈剩余土地建设事宜，并承诺项目开工建设及竣工时间，被告致函东莞凤岗发展银行，决定暂不收回原告土地证号为兴国用（2009）第2B2906-027号的2**亩国有土地使用权。
被告国土局辩称：被答辩人与答辩人于2006年12月23日签订《国有土地使用权出让合同》，取得位于兴国县工业园202亩工业用地土地使用权后，未按照合同约定进行开发建设，仅进行了部分房屋建设，连续闲置。答辩人根据1999年《办法》的规定，作出闲置土地认定，经县政府批准后于2011年9月13日作出《通知》，并送达被答辩人。
2011年12月14日，被答辩人向县政府作出《承诺书》，明确承认闲置土地的事实，同意政府收回土地并请求暂缓启动收回土地使用权的程序，保证在2012年6月1日前完成规划设计、报建并开工建设，在2013年12月31日前建成投产；保证在2012年6月1日前将4080万元建设资金汇入公司账户，确保工程建设资金。承诺如上述任何一条未履行，即同意县政府办理闲置土地收回手续，注销土地登记。为此，经县政府同意，暂缓收回该宗国有土地使用权。然而，被答辩人对《承诺书》一项也未履行。
2012年11月16日，答辩人再次报请拟无偿收回该宗闲置土地，县政府于2012年11月21日抄告同意。2013年9月2日，答辩人依法作出《决定书》。因被答辩人拒不主动前来处理，同年10月25日，答辩人将兴国用（2009）第2B2906-027号《国有土地使用证》注销。答辩人所作的《决定书》是对2011年9月13日所作的收回土地使用权决定的恢复行为。
综上所述，被答辩人闲置土地的事实无可辩驳，答辩人在2011年9月13日作出收回该土地的决定，仅因被答辩人的承诺，答辩人才暂缓收回，但被答辩人违背诺言，答辩人依照其承诺收回闲置土地，注销土地使用证，于法、于情、于理均无不当。请求法院驳回被答辩人的诉讼请求，维持答辩人作出的行政决定。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
1、被告提供的证据1、2、3、4，原告均无异议，本院予以确认。
2、原告提供的证据，被告提供的证据6中的关于金龙高科技有限公司闲置土地处置方案的请示，以及提供的证据7、8、9、10、11、12、13，与本案有关联，来源合法，内容客观、真实，能够相互印证，证明本案事实，本院予以确认。
3、被告提供的证据5，没有拍摄时间，与本案不具有关联性；证据6中的闲置土地认定通知书、限期开工通知书、处置告知书、处置听证告知书，被告未举证证明已送达原告，也无其他证据相互印证，无法证明其真实性、合法性以及与本案的关联性，无法达到被告的证明目的。本院均不予采纳。
经审理查明：2006年12月23日，金龙集团公司作为受让人与出让人被告国土局签订2006-12-003《国有土地使用权出让合同》，双方约定：由国土局以出让金总额1010万元出让位于兴国县工业园面积为134667m2的土地给金龙集团公司作为工业用地。受让人同意在2007年5月30日之前动工建设。受让人应当按照合同约定进行开发建设，超过合同约定的动工开发日期满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权。同年12月30日，金龙集团公司向被告缴付土地使用权出让金101万元。同日，县政府为金龙集团公司颁发兴国用（2006）第2B2906-2007-01号《国有土地使用证》，确认金龙集团公司为受让的座落在兴国县工业园面积为202亩工业用地的土地使用权人。土地四至为：东：自西界址向东延伸，北端316.37米、南端为299.84米，南：至B区大道水沟外边，西：至新区大道水沟外边，北：自南界址向北延伸，西端480.1米、东端414.79米。
2008年4月，江西省现代建筑设计研究院为金龙集团公司进行了总体规划设计。
原告兴国金龙公司于2006年12月22日经兴国县发展和改革委员会核准在兴国县工业园独资兴办。同年12月26日，原告经赣州市工商行政管理局核准登记成立，公司类型为有限责任公司（台港澳法人独资），法定代表人为蔡宜生。2009年12月15日，原告向被告申请办理土地使用权名称变更登记，申请将金龙集团公司取得的兴国用（2006）第2B2906-2007-01号《国有土地使用证》的国有土地使用权变更为该公司，被告经审查同意后，县政府于同日为原告颁发了兴国用（2009）第2B2906-027号《国有土地使用证》，确认原告为该土地的土地使用权人。
2010年9月开始，原告对其拟建的宿舍楼、综合楼委托相关单位设计、检测、审查。同年10月28日，兴国县城乡规划建设局为原告的厂房、宿舍用地项目颁发地字第3607322010276号《建设用地规划许可证》。
2011年7月5日，县政府根据被告2010年3月9日的请示，以兴府办抄字（2011）175号《抄告单》批复同意被告对包括金龙高科有限公司在内的六宗闲置土地依法依规进行清理。同年9月13日，被告及兴国经济开发区管理委员会作出《通知》，通知金龙集团公司：你公司在2007年2月取得位于兴国县经济开发区土地证号为兴国用（2007）第2B2906-01号的2**亩工业用地，至今未按约定进行开发建设，且已连续闲置超过2年。根据《办法》第二条规定，认定该宗地属闲置土地。依照《办法》第四条规定，经县政府批准，决定收回该宗国有建设用地土地使用权。9月16日，原告致函被告，称该公司于2010年3月开始的一期工程已建成宿舍、厂房面积7000多平方米。公司研究后进行安排部署，备足资金，加快工程建设进度，力争2012年建成投产。要求保留该宗国有土地使用权。12月14日，原告向县政府作出《承诺书》，承认该公司取得的202亩工业用地仅占用约30亩用于建设厂房，造成170多亩土地闲置。公司已接到《通知》，国土局将收回该宗土地使用权情况函告抵押银行。原告自愿将170多亩闲置土地退回县政府，但要求暂缓启动收回土地使用权的程序，由其继续在该土地上投资建设，并承诺：1、公司保证在2012年6月1日前完成该170多亩闲置土地的规划设计和报建工作，并开工建设，在2013年12月31日前按规划设计要求建成投产；2、在2012年6月1日前将投资强度的30%的项目建设资金4080万元汇入兴国金龙公司帐户，确保工程建设资金。上述承诺如有一项或其中一点未履行到位，县政府即可重新通知该宗地的抵押银行注销抵押登记，办理闲置土地使用权收回手续，注销土地登记。此处置办法在一个月内到位。
2012年11月16日，被告向县政府请示，拟依法强制收回原告闲置的建设用地土地使用权。同年11月21日，县政府以兴府办抄字（2012）368号《抄告单》批复同意由被告依法按程序无偿强制收回原告202亩工业用地使用权，注销其土地登记。
2013年9月2日，被告作出《决定书》，内容为：金龙集团公司：你公司在2007年2月取得位于兴国县经济开发区202亩工业用地土地使用权，土地证号为兴国用（2007）第2B2906-**号，至目前仅建成宿舍、厂区面积共计9175.52m2，约占土地7.73亩。根据《办法》第二条第二款规定，该宗地可以认定为闲置土地。经与你公司协商，你公司于2011年12月14日作出《承诺书》，保证及时开工投产，如仍未履行到位，同意办理该闲置土地收回手续。此后你公司仍没有按《承诺书》开工投产。依照《办法》第十二条第三款、第一款规定，经县政府批准决定依法收回该宗国有建设用地土地使用权。请你公司在收到本决定之日起30日内前来接受处理，逾期将依法收回该宗国有工业用地土地使用权，终止土地出让合同，注销土地登记。《决定书》于同日送达金龙集团公司。同年9月3日，原告收到《决定书》后致函被告及兴国县委，要求被告以及兴国县委、县政府责令被告撤销《决定书》。10月25日至11月4日，被告通过在原告建设工地现场张贴、在兴国县电视台播出及在县政府网站发布公告，收回土地证号为兴国用（2007）第2B2906-**号的国有建设用地使用权，注销该土地使用权登记和土地权利证书。2014年3月19日至26日，被告通过在原告的建设工地现场张贴及在兴国电视台播出补正公告，将注销的《国有土地使用证》兴国用（2007）第2B2906-01号补正为兴国用（2009）第2B2906-027号。
2014年6月30日，原告诉至本院，要求依法判决确认被告收回原告土地使用权及注销兴国用（2009）第2B2906-027号《国有土地使用证》的行为违法；撤销被告作出的《决定书》、注销土地使用证公告的行政行为，恢复兴国用（2009）第2B2906-027号《国有土地使用证》的效力。
本院认为：现行的《办法》于2012年5月22日修订通过，自2012年7月1日起施行，根据该办法第四条第一款规定，被告国土局具有组织实施兴国县行政区域范围内闲置土地的调查认定和处置的法定职权，被告对原告兴国金龙公司闲置土地行为作出收回国有建设用地使用权决定属于依法履责。
《办法》第十五条规定：市、县国土资源主管部门在收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利；第十六条第（五）项规定：《决定书》的内容中应当包括申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。
本案中，县政府于2006年12月30日为金龙集团公司颁发兴国用（2006）第2B2906-2007-01号《国有土地使用证》，确认金龙集团公司为兴国县工业园面积为202亩工业用地的土地使用权人。2009年12月15日，被告在原告申请并为其办理了土地使用权名称变更登记后，县政府为原告颁发兴国用（2009）第2B2906-027号《国有土地使用证》，确认原告为金龙集团公司取得的202亩工业用地的新的土地使用权人。被告于2013年9月2日对不属于土地使用权人的金龙集团公司作出《决定书》，以及在《决定书》中认定该土地的《国有土地使用证》为兴国用（2007）第2B2906-2007-01号，主要证据不足。
原告在1999年《办法》施行期间收到被告于2011年9月13日作出的《通知》后，在其提交的2011年9月16日《关于要求保留国有土地使用权的报告》中陈述该公司工程建设已建成宿舍、厂房面积为7000多平方米；原告在向县政府作出的2011年12月14日《承诺书》中承认其闲置土地170多亩。被告因原告作出《承诺书》而暂缓收回了原告的土地使用权，但原告此后并未按《承诺书》的承诺进行动工开发并竣工。直至本案原告起诉诉称的其建筑面积也仅为9673.1m2。原告已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，被告根据《办法》第二条第二款的规定，认定原告该宗土地为闲置土地正确。但被告在作出收回国有建设用地使用权决定前，未书面告知原告有申请听证的权利，在作出的《决定书》中未告知原告对收回国有建设用地使用权决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，违反法定程序。
因被告作出的《决定书》违法，故被告作出的注销原告的国有建设用地土地使用权登记和土地权利证书的行为主要证据不足。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决如下：
一、撤销被告兴国县国土资源局2013年9月2日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。
二、撤销被告兴国县国土资源局注销原告兴国金龙高科技电子工业有限公司兴国用（2009）第2B2906-027号国有建设用地土地使用权登记和土地权利证书的行为。
案件受理费50元，原告兴国金龙高科技电子工业有限公司已预交，由被告兴国县国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。
审 判 长 赖怀鸿
人民陪审员 黄乾宝
人民陪审员 黄邦明
二〇一四年九月十二日
书 记 员 叶 琦