江西省九江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）赣04行初28号
原告徐水林，男，汉族，1966年9月3日出生，住九江市星子县。
委托代理人于耀清，江西赣北律师事务所律师。
被告星子县农民建房管理领导小组办公室。
委托代理人邹琼，江西星子律师事务所律师。
被告庐山市人民政府，住所地:庐山市紫阳路45号。
法定代表人严盛平，该县县长。
委托代理人李波，庐山市建设规划局干部。
委托代理人曹小军，江西星子律师事务所律师。
第三人殷金英，女，汉族，1966年10月5日出生，住九江市星子县，
原告徐水林诉被告星子县农民建房管理领导小组办公室、庐山市人民政府行政许可纠纷一案，本院于2017月6月12日立案受理后，依法组成合议庭，由审判员刘波担任审判长，审判员商宏主审、审判员张伟组成合议庭，于2017年9月21日公开开庭审理了本案。原告徐水林及其委托代理人于耀清，被告星子县农民建房管理领导小组办公室的委托代理人邹琼，被告庐山市人民政府委托代理人李波、曹小军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告徐水林起诉称：一、行政许可严重违反法定程序。国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知（国土资发[2004]234号）第六条规定：规范农村宅基地申请报批程序，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。对照本案，第三人申请建房，并没有向村小组提出申请，更谈不上张榜公布。第三人的申请书上没有组长徐长金的签名，只有11个村民的名字，该11个村民都是第三人前夫徐义勇的亲戚，且只有4个人的笔迹，是代签名。村委会虽然加盖了公章，但签名“殷金林”三个字并非殷金林本人所写，且村委会主任陶志军系殷金英亲戚。被告依据该申请书，向第三人颁发《批准建设公示牌》的建房行政许可，显然违反法定程序。二、该行政许可严重侵害了原告的合法权益。苏家垱乡大桥村西徐家咀因移民建镇，原告与村民徐义勇、徐森金的宅基地被分到一起，按照村民小组的规划，徐义勇房屋一侧空地分四股归该三户使用，按房屋的占地面积，原告应占两股。在建房时，原告在属于自己使用的空地上栽了果树、竹子。因第三人违法取得《批准建设公示牌》，导致第三人肆意将原告栽种的果树、竹子全部毁坏，造成原告巨大经济损失。综上所述，本案关于第三人在星子县苏家垱乡××西徐家咀《批准建设公示牌》的行政许可因严重违反法定程序，损害了原告的财产利益，原告为了维护自己的合法权益，现依据最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条之规定，特向贵院提起诉讼，请求法院判令被告立即撤销其颁发给第三人殷金英的在星子县苏家垱乡××西徐家咀《批准建设公示牌》的行政许可。
被告星子县农民建房管理领导小组办公室辩称：一、被答辩人徐水林不具备原告资格，请依法驳回其起诉。《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》其中第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。司法解释释义认为，“与具体行政行为有法律上利害关系”是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。”本案中，原告与第三人所在村小组因部分土地已经被征收，所有村民（包括徐水林）已于2014年7月6日达成了一致协议，约定村里所有剩余土地均属全体村民共有，任何村民个人无权就村土地主张个人权利，该村小组每家每户都有“协议书”，对所有村民都有法律约束力。原告也没有举证证明批准的宅基地使用权与其自己的宅基地使用权在范围、面积有重合或冲突。因此，该许可批准行为对原告权利、义务没有产生任何影响，作为村民的徐水林与该行政许可行为没有法律上的利害关系，也即无原告主体资格提起该行政诉讼。至于原告向法庭提供的“特此证明”，大部分签名不真实，不是全体村民意思表示，与全体村民间签订的“协议书”相冲突，应属无效。二、被告星子县农民建房管理领导小组办公室为临时组建机构，依法不应成为被告。《行政诉讼法》虽然规定了“作出行政行为的行政机关是被告”，但理论通说和法律及司法解释对于行政被告条件的实质条件有三：条件一，必须是行政行为主体。条件二，必须是行政职权主体。条件三，必须是责任主体。能否独立承担行为的法律责任，是行政被告资格的又一个重要条件。要成为行政被告，不仅事实上有行为，有行政职权主体身分，还应当具备独立承担其行为法律责任与后果的权利能力，不能独立承担法律责任的主体，是不具备行政被告资格的。这一点，典型地反映在最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条的规定上，即“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。星子县农民建房管理领导小组办公室并不具备责任能力，因此原告起诉星子县农民建房管理领导小组办公室错误。三、被告星子县农民建房管理领导小组办公室并没有对原告作出具体行政行为。在审批第三人建房过程中，自始至终星子县农民建房管理领导小组办公室没有做出任何具体行政行为。按照《九江市委办公厅、市政府办公厅关于进一步加强农民建房管理的实施意见》，其中农民建房审批程序规定了个人申请、村组审核公示、乡镇审查、县（市、区）批准、建房申请人在取得《乡村建设规划许可证》后向乡镇规划建设管理部门申请放验线，五个步骤。可在该审批过程中，并没有经过被告审批，星子县农民建房管理领导小组办公室对该审批行为并不知情，申请审批表也没有被告盖章和审批。依照《九江市委办公厅、市政府办公厅关于进一步加强农民建房管理的实施意见》审批程序规定，《批准建设公示牌》由县（市、区）统一格式，由建房申请户在建设期间悬挂，直至竣工验收，以便防控巡查和群众监督，可见公示牌仅仅是起到告知和提示说明作用。对本案第三人（建房申请人）产生权利义务影响，即取得审批权的并不是该公示牌，而是其取得的《规划许可证》和《建设用地许可证》，这两个许可证都不是被告星子县农民建房管理领导小组办公室发放的。另外，第三人取得的《批准建设公示牌》也并不是被告星子县农民建房管理领导小组办公室制作和发放的，而是由申请人所在的苏家垱乡制作和发放。尽管有被告落款署名字样，但并不是被告星子县农民建房管理领导小组办公室自己的意思表示。
被告庐山市人民政府辩称：一、被答辩人不是该行政行为的相对人，也不是利害关系人，该行政行为未损害被答辩人利益，被答辩人不是本案适格的主体，请求法院驳回其诉讼请求。理由如下：1、本案第三人殷金英为苏家垱乡大桥村西徐家咀第二村民小组村民，因没有住宅申请该小组所有的荒山（面积99平方米）土地作为宅基地建设住宅，符合《土地管理法》等相关法律法规的“一户一宅”的规定。同时，该村民小组因移民建镇集体搬迁，宅基地、农田、旱地、山林等根据该村小组全体村民于2014年7月6日签订的《徐氏村民农田、旱地、山林、山塘、水面、老屋基分配协议书》规定进行了重新分配和规划，第三人作为该村民小组一员，也理应分配一块宅基地给第三人用于建设住宅。被答辩人在起诉状中诉称“第三人没有向村民小组提出申请，更谈不上张榜公布。申请书上没有组长徐长金的签名，只有11个村民的名字”这是完全曲解了国土资源部印发的《关于加强农村宅基地管理意见》（国土资发[2004]234号）的通知第六条文件精神，文件要求村民建房要使用宅基地应向本集体经济组织提出申请，并张榜公布，应理解为村民建房申请宅基地的，应经本集体经济组织批准，批准结果让该该集体组织成员周知，由此可见，苏家垱乡大桥村西徐家咀第二村民小组的《协议书》对相关资产的分配应该认定包括对全体村民宅基地的批准，且全体村民都周知。2、第三人申请建房的宅基地在徐义勇名下房屋西边当头荒坡空地，第三人申请时经原星子县苏家垱国土资源所现场查看和阅图纸，确定该地块为荒坡山林地，地类、界址清晰，第三人申请建房的宅基地与被答辩人的在基地不存在重叠。综上，该行政许可行为未侵害被答辩人的利益，被答辩人不是该行政行为的利益相关人，更不是行政相对人，所以，被答辩人不是本案诉讼的适格主体，请求法院驳回其诉讼请求。二、答辩人未做出该行政许可行为，不是该具体行政行为的行政主体，作为本案的被告其诉讼主体不适格。理由如下：1、根据第三人殷金英于2015年11月10填报的《星子县村乡（镇）建房用地申报审批表》审批意见栏中，只有星子县苏家垱乡大桥村、星子县苏家垱乡村镇规划建设管理办公室和星子县苏家垱乡人民政府盖章，没有乡镇国土所、县级规划部门、星子县国土资源部门和答辩人（原星子县人民政府）盖章和意见，由此看出，该行政许可，不是由答辩人和被告星子县农民建房管理领导小组办公室做出的，答辩人不是做出该行政许可的行政主体。2、根据苏家垱乡人民政府于2015年11月29日印发的《关于批准殷金英等29户符合建房条件的农民建房通知》（苏府发〔2015〕49号）文件及其附件《苏家垱乡符合条件农民建房情况表》可见，批准第三人殷金英建房的是苏家垱乡人民政府。该文件及第三人填报的《星子县村乡（镇）建房用地申报审批表》都未向答辩人和被告星子县农民建房管理领导办公室报批，答辩人与被告星子县农民建房管理领导办公室也未审批过第三人建房事项。3、首先根据九江市相关文件和县委办公室、县政府办公室于2013年2月17日印发的《关于进一步加强农民建房管理的实施意见》第16条规定，“……公示牌由县统一格式，由建房户在建设期间悬挂，直至房屋竣工验收，以便防控巡查和群众监督”，由此可见，发放“公示牌”不是农民建房审批程序，只是为了便于防控巡查和群众监督，即是否发放“公示牌”不影响该行政许可的有效与否。其次，第三人殷金英不是向被告星子县农民建房管理领导办公室或答辩人申请的“公示牌”，答辩人与被告星子县农民建房管理领导办公室也从未向第三人发放“公示牌”。再次，该“公示牌”上的星子县农民建房管理领导办公室公章既不是由答辩人或被告星子县农民建房管理领导办公室加盖的，也不是被告星子县农民建房管理领导办公室的电子公章。第三人殷金英领取的“公示牌”是什么时候制作、如何制作、何时发放给第三人的，答辩人与被告星子县农民建房管理领导办公室不知情。所以，答辩人没有在《申报审批表》上盖章和签署意见，也没有制作和发放该《公示牌》给第三人，即未做出该行政行为，不是该行政行为的行政主体，不是本案适格的被告。综上所述，本案的行政许可是对第三人殷金英做出的，且未损害被答辩人的利益，被答辩人不是该行政许可行为的利益相关人，不能作为本案的诉讼主体。同时，答辩人与被告星子县农民建房管理领导小组办公室也未做出该行政行为，不是该行政行为的行政主体，不能作为本案被告。请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
本院经审查认为，行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种行政行为。原告徐水林诉请要求撤销的《批准建设公示牌》是由县（市、区）统一格式，由建房申请户在建设期间悬挂，直至竣工验收，以便防控巡查和群众监督。因此，该《批准建设公示牌》仅仅是起到告知和提示说明作用，并不是对本案第三人殷金英申请建房的行政许可，即是否发放“公示牌”不对其产生权利义务影响。综上，《批准建设公示牌》不属于行政许可的行政行为，对行政相对人及法律上的利害关系人不产生相应的权利义务影响，不属于行政诉讼的受案范围，原告徐水林的起诉不符合相关法律规定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回原告徐水林的起诉。
本案诉讼费50元，退回原告徐水林。
如不服本裁定，可在本判裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状正本一份，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江西省高级人民法院。
审判长 刘 波
审判员 张 伟
审判员 商 宏
二〇一七年十一月十日
书记员 肖鹏坤