山东省临沂市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁13行终247号
上诉人（一审被告）沂水县食品药品监督管理局，住所地沂水县东环路北段。
法定代表人李振现，局长。
委托代理人苏贵伟，沂水县食品药品监督管理局工作人员。
被上诉人（一审原告）沂水盛华食品有限公司，住所地沂水县沂博路前贺庄。
法定代表人贺可华，经理。
上诉人沂水县食品药品监督管理局因沂水盛华食品有限公司诉沂水县食品药品监督管理局行政处罚一案，不服沂水县人民法院（2017）鲁1323行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案行政争议事实形成如下：上诉人于2016年12月23日作出（沂水）食药监食罚﹝2016﹞3014号《行政处罚决定书》，认定被上诉人生产其他不符合法律、法规或者食品安全标准食品的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项的规定，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款的规定，决定给予被上诉人以下行政处罚：1、没收违法所得146元；2、罚款99000元。
一审法院查明，2016年4月13日，被告执法人员在原告处抽查了八个批次的产品，经有关部门检验，发现香菇酱原味、香菇酱香辣、夹馍酱原味、辣子鸡等食品氯化钠、蛋白质不符合要求。执法人员于2016年5月25日送达了五个批次的产品检验报告书，并当场制作了现场检查笔录。2016年5月25日，经领导批准立案，经过调查，当事人分别生产了经抽检不合格的调味料、酱146箱。该批产品的成本价是每箱59元，销售价是每箱60元，产品已销售完毕，无法召回。该批产品货值金额为8760元，销售违法所得为146元。2016年8月4日，本案调查终结。终结时，承办人员在案件调查终结报告中表明，鉴于该公司积极配合调查取证，系初次违法，符合从轻处罚的规定，建议对公司给予以下处罚：1、没收违法所得146元，2、并处罚款50000元。2016年9月27日，案件进行合议时，建议对公司作出与案件调查终结报告相同的处罚。2016年10月31日，案件集体讨论时，汇报为合议意见：1、没收违法所得146元，2、并处罚款99000元。其他领导均同意合议意见。被告在听证告知书中告知了原告的听证权利，原告于2016年11月15日提出听证申请，被告于同日受理，并于2016年11月25日15时10分进行了听证，后被告出具了听证意见书。听证意见书中认可，立案后向上级法制部门请示，为使案件更加公正，使当事人得到更合适的处罚决定，导致案件超期。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的。《山东省食品药品行政处罚程序规定实施细则》第八章第三十条“食品药品行政处罚案件应当自立案之日起60内作出行政处罚决定，不能按时完成的，经本机关负责人批准，可以延长30日，并将延长期限的理由告知当事人”，被告负责本行政区域内的食品药品监督管理工作，负有对生产、经营食品的企业进行监督管理的法定职责。本案中，被告在对原告生产的涉案食品进行查处时，未严格按照《山东省食品药品行政处罚程序规定实施细则》第八章第三十条的规定进行。被告于2016年5月25日立案，于2016年12月23日向原告送达行政处罚决定书，案件严重逾期，程序违法。且在案件调查终结报告及案件合议时，均建议罚款50000元，在案件集体讨论时，汇报人又将案件合议的罚款50000元擅自变更为99000元，存在重大瑕疵，影响行政处罚决定，应当予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被告沂水县食品药品监督管理局于2016年12月23日作出的（沂水）食药监食罚[2016]3014号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告沂水县食品药品监督管理局负担。
上诉人沂水县食品药品监督管理局不服一审法院判决上诉称，上诉人提供的证据真实、合法、有效，上诉人超期作出行政处罚决定属于程序瑕疵，尚不构成违法，不能成为撤销行政处罚决定的理由。请求：1、撤销沂水县人民法院作出的（2017）鲁1323行初24号行政判决；2、一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人沂水盛华食品有限公司服判。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，人民法院审理行政案件，应当对行政行为的合法性进行审查。
上诉人作为食品药品监督管理部门，负责沂水县范围内的食品安全监督管理工作。被上诉人作为食品生产企业，应当根据现行有效的法律、法规以及食品安全标准从事食品生产活动，被上诉人生产不符合食品安全企业标准的食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项的规定，上诉人发现被上诉人涉嫌上述违法行为后，经立案、调查、告知、听证等环节，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第二款的规定作出行政处罚决定，证据确凿，适用法律正确，基本符合法定程序，但违反了食品药品监督管理部门办案期限的规定。因该程序违法情形轻微，且对被上诉人的权利不产生实际影响，应确认违法，但不撤销该行政处罚行为。
关于罚款数额的问题。本案中，违法生产的食品货值金额不足一万元，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条的规定，应并处五万元以上十万元以下罚款。上诉人在办理该起行政处罚案件过程中，先根据《山东省食品药品行政处罚裁量权适用规则》第十一条第（五）项关于“初次违法，社会危害轻微”的规定和第（八）项关于“积极配合调查取证，如实提供相关证据材料”的规定，建议从轻处罚50000元，后根据《山东省食品药品行政处罚裁量权适用规则》第十条第（九）项关于“法律、法规、规章规定从重处罚的其他情形”的规定，建议从重处罚99000元，经行政机关负责人集体讨论后决定从重处罚99000元，并在告知、听证、决定等法律文书中均载明罚款99000元。可见，在上诉人拟决定罚款99000元并告知被上诉人前，从轻处罚50000元与从重处罚99000元之间的意见分歧以及存在的问题，均是行政机关形成内部意见的过程性行为，不属于程序违法的范畴。但是，行政机关应当依法审慎行使自由裁量权，《山东省食品药品行政处罚裁量权适用规则》第十条第（九）项属于转致条款，上诉人在一审中既未合理说明从重处罚的理由，也未提交从重处罚的证据和转致的规范性文件，故本院对99000元的罚款数额不予支持。行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更，结合本案具体情形，并参照《山东省食品药品行政处罚裁量权适用规则》第十一条第（五）项、第（八）的规定，且上诉人在确定罚款数额时也曾形成过从轻处罚50000元的意见，故本院酌情支持50000元的罚款数额。
综上，上诉人作出（沂水）食药监食罚﹝2016﹞3014号《行政处罚决定书》的行政行为程序轻微违法，应确认违法，且行政处罚明显不当，应予变更。一审法院判决适用法律、法规错误，应予纠正。上诉人的上诉理由和上诉请求部分成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十七条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销沂水县人民法院（2017）鲁1323行初24号行政判决；
二、确认上诉人沂水县食品药品监督管理局作出（沂水）食药监食罚﹝2016﹞3014号《行政处罚决定书》的行政行为违法；
三、变更上诉人沂水县食品药品监督管理局（沂水）食药监食罚﹝2016﹞3014号《行政处罚决定书》的第2项处罚内容为罚款50000元。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人沂水县食品药品监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙诚霞
审判员 王茂峰
审判员 鹿文麒
二〇一七年八月二十一日
书记员 吴召艳