广西壮族自治区宾阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）宾行初字第25号
原告韦生仲，男，1943年5月生，壮族。
委托代理人杨凡，南宁市阳光法律事务所法律工作者。
委托代理人韦国川，男，1966年2月出生，壮族。
被告马山县百龙滩镇人民政府。
法定代表人覃乃新，马山县百龙滩镇镇长。
委托代理人周政坤，马山县百龙滩镇司法所所长。
委托代理人李显福，马山县安监局干部。
第三人马山县百龙滩镇勉圩村新街经济联合社。
法定代表人韦民安，主任。
委托代理人马兴华，广西信安律师事务所律师。
原告韦生仲不服马山县百龙滩镇人民政府土地行政确权，于2013年8月22日向本院提起行政诉讼。本院于2013年9月2日受理后，于2013年9月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年10月10日公开开庭审理了本案。原告委托代理人杨凡、韦国川、被告委托代理人周正坤、李显福、第三人法定代表人韦民安及其委托代理人马兴华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告马山县百龙滩镇人民政府于2013年3月20日对原告作出百政发（2013）7号土地权属争议处理决定书，认定原告与第三人马山县百龙滩镇勉圩村新街经济联合社争议的土地名称“拉孔”，位于马山县百龙滩镇勉圩村新街屯的东面，面积为0.98亩，四至范围：东至韦生荣的菜地，西至覃仕猛、林建灵的房屋，南至林建灵、韦宝生的土地，北至韦民安、ＸＸ环的菜地。1980年以前争议地属新街生产队集体所有，作为当时集体养猪场的饲料地。1980年农村落实土地承包经营责任制时，新街屯召开全体村民会议，一致决定将争议地留作公共设施公益事业建设用地。1983年起韦生仲见争议地无人耕种便开始侵占种植农作物至今。为此，新街屯的屯干多次要求韦生仲停止侵占集体土地的行为，而韦生仲执意不听，并于上世纪九十年代在争议地建起一间13平方米的小瓦房。2009年，韦生仲擅自将争议地分割0.05亩作价1000元转让给第三人林建灵作交通道路。发生权属纠纷后，林建灵放弃该0.05亩土地的使用权。韦生仲主张争议地为其承包地，但没有土地承包合同书佐证，也没有证人证言证实，同时其主张土地承包合同书中的地名“拉孔”误录为“达讲”也没有事实依据。虽然韦生仲连续经营争议地已超过二十年，但其行为系个人行为，不属于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定的调整范畴。韦生仲擅自转让争议地的行为无效。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定，作出双方争议的0.98亩土地的所有权和使用权属百龙滩镇勉圩村新街经济联合社集体所有的处理决定。原告不服该处理决定，依法向马山县人民政府申请复议。马山县人民政府于2013年8月7日作出予以维持的复议决定。
原告韦生仲诉称，一、本案不是土地权属争议，而是土地承包经营权纠纷，被告不具备作出被诉处理决定的法定职权，因此，被告作出该处理决定属超越职权行为，应予撤销。本案争议土地系第三人在1980年落实家庭联产承包责任制时分给我家的承包地，在1995年、2008年进行第二、三轮承包发证时，争议地仍然由我家承包经营。因此，本人不同意第三人要求我退还争议地的意见，第三人于2012年6月以我强占经营集体土地为由申请百龙滩镇人民调解委员会调解未果后，同年8月，第三人向马山县农村土地承包合同仲裁委员会申请仲裁。根据上述第三人解决现争议地的法律途径，充分证明本人和第三人都认定是承包经营纠纷。2013年1月6日，针对第三人的仲裁申请，仲裁委员会作出《答复》来处理土地承包纠纷，这种处理方式违反我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十一条的规定。至此，第三人应依法向人民法院提起民事诉讼。该《答复》不是被告确权的理由和法律依据，本案为典型的农村土地承包经营纠纷，被告只享有调解的权力，不具有作出行政裁决的职权。二、被告作出的被诉的处理决定，适用法律错误。被告不能区分争议的性质，把土地承包经营纠纷作土地权属和使用权争议纠纷处理，适用《宪法》和《土地管理法》的相关规定处理本案，明显错误。综上所述，请求人民法院判决撤销被告于2013年3月20日以百政发（2013）7号作出的《百龙滩镇人民政府土地权属争议处理决定书》。
被告马山县百龙滩人民政府辩称，一、本案争议属土地权属争议，而不是承包经营权争议。争议地不是承包地，落实生产责任制时，第三人没有地名“拉孔”发包土地给原告；原告提交的土地承包证上也没有记载在“拉孔”有承包地，原告现经营的争议地强占生产队未发包的集体土地。第三人要求收回土地应属土地权属纠纷，并非承包合同经营权纠纷。二、争议地权属属第三人所有，事实清楚。自1983年起，原告擅自强占现争议地种植经营至今，期间第三人曾多次要求原告退回现争议地，原告置之不理。为此，2012年6月10日，第三人召开群众大会讨论决定，将原告侵占的土地收回集体。以上事实有充分证据证明。三、被告适用法律法规正确。本案性质是权属纠纷，被告适用土地管理法律、法规来处理是正确的。
第三人马山县百龙滩镇勉圩村新街经济联合社述称，第三人从未将所争议的土地发包给原告。本案被告作出的具体行政行为合法有据，应当得到法院的维持。
被告于2013年9月16日向本院提供了答辩状及作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、证据1-5（即申请书、答辩书、代表人身份证明、争议地现场勘界笔录及争议范围图、协商会议记录），证明被告按照三大纠纷处理条例对本案进行处理程序合法。2、对韦生仲土地证旱地现场勘测笔录及示意图、村民罗小农、韦宝生、蓝家香、蓝凤琴、韦会振、苏宏孝等人的询问笔录、韦生仲及其儿子韦国先、韦国球的土地承包证、马山县农村土地承包合同仲裁委员会对新街经联社与韦生仲土地纠纷一案的答复、覃浩鹏土地承包证、蓝家贵土地承包证，证明争议地拉孔并不属于原告韦生仲的承包地，原告的承包地地名为达讲。3、蓝克刚、韦宝生、韦民安、潘世南、覃仕坚的询问笔录，证明争议地是新街屯的集体土地，争议地没有划给新街屯任何人承包，是韦生仲强占经营使用的，曾有人提出要求韦生仲退地给生产队。4、新街屯关于集体余留下来的土地的处理意见，证明生产队召开大会决定收回争议地合法有效，争议地权属属集体所有（包括使用权）。
原告质证认为：对申请书、答辩状、争议地现场勘界笔录、协商会议笔录、韦生仲及其儿子韦国先、韦国球的土地承包证的真实性没有异议。第三人申请事项不是要求确认土地所有权的归属，而是要求原告归还无证强占经营的集体土地，本案应是经营权纠纷，不是所有权纠纷，被告的处理决定定性错误，并超越其职权。土地权属争议范围图有涂改的痕迹，涂改处未按印或作出文字说明，对争议地的丈量结果与第三人要求归还的面积不一致，不能作为定案依据。被告未通知原告到场，其制作的韦生仲土地证旱地现场勘测笔录及示意图，程序违反有关规定，不能作为证据使用。原告户2008年的土地承包经营权证没有“达讲”这个地名，被告勘验说明原告在“达讲”有两块旱地，没有事实依据。事实上，被告所讲的地名“达讲”，新街1队一直称作“塘朝”，被告自行勘验“塘朝”的两块土地，其中1块0.25亩土地为水田，是韦国先户的承包地。罗小农、韦宝生、蓝家香、蓝凤琴、韦会振、苏宏孝等人的询问笔录中所讲与客观事实不符。蓝克刚、潘世南、马山县农村土地承包合同仲裁委员会对新街经联社与韦生仲土地纠纷一案的答复均证实争议地是新街生产1队和2队权属遗留问题，而不是第三人与原告的土地权属争议。其中，蓝克刚反映原告户曾分得0.64亩自留地，但自留地分布在哪里？是否包含在原告户的承包土地内？被告没有调查清楚。覃仕坚在询问笔录中承认其是根据各农户的土地来推论争议地属新街屯集体所有，其证言不能作为认定案件事实的依据。覃浩鹏土地承包证、蓝家贵土地承包证不能证明原告在“达讲”有承包地。马山县农村土地承包合同仲裁委员作出的《答复》不能作为被告调处土地权属的依据。
第三人马山县百龙滩镇勉圩村新街经联社质证认为：对被告提供的证据真实性、合法性和证明目的没有异议。
原告提供的证据有：1、1995年元月1日原告户的农村土地承包经营权证，证明原告在龙南拉孔有承包地1.74亩。2、2008年农村土地承包经营权证，证明原告的承包经营土地没有进行调整，但是第三人在填发这本承包证的时候把“拉孔”去掉了，把承包的面积减少了0.2亩，0.54亩没有地名，把地名搞错，3、农民税费负担监督手册、农业税完税证、以及勉圩村2004年度农业税入库结算权，证明争议地为原告合法承包经营。4、韦国先、韦国球的农村土地承包经营权证，证明原告的两个儿子已为独立家庭承包经营户，韦国先在排后没有田，在被告称为达讲的地方有0.25亩。5、潘月相、韦秋琼、王政勇、潘世元的证明，证明原告与第三人争议拉孔为原告户的承包地。6、马复决字（2013）1号行政复议决定书和送达回证，证明被诉的处理决定已经过复议程序，以及原告收到复议决定书的时间。
被告质证认为：结合1995年、2008年原告承包户的经营权证，只能证明原告的承包地仍然是龙南和达讲这两个地方，不能证明原告在“拉孔”有承包地。农业税完税证和结算表，只能证明原告2003-04年根据自己承包的排后、龙南等地缴纳农业税。韦国先、韦国球的农村土地承包经营权证均没有记载有“拉孔”地名，他们土地承包经营的“排后”的土地是水田并不是旱地。对原告提供的潘月香等人的证明，他们并不是当时的现场划分人员，而且潘月香等人的证人证言都是他人代为书写的，执笔人和口述人的关系不清，其真实性有异议，而且证人证言与事实不符。潘月香在询问笔录中说争议地是两队分田到户剩余的土地，并没有把争议地划分给原告。
第三人马山县百龙滩镇勉圩村新街经联社质证认为：对1995年、2008年原告户的农村土地承包经营权证的真实性、合法性没有异议，这两份证据上没有登记“拉孔”的地名，恰好证明了原告对“拉孔”争议地没有经营权。原告提交的完税证和结算表，没有因承包“拉孔”土地而交农业税的记载，不能证实他的证明目的。韦国先、韦国球的农村土地承包经营权证与本案无关。潘月香等人的证明与事实不符，不予认可。
第三人马山县百龙滩镇勉圩村新街经联社提供的证据有：1、马山县农村土地承包合同仲裁委员会关于对百龙滩镇勉圩村新街经济联合社与韦生仲土地纠纷案的答复，证明争议地不属于农村土地承包合同纠纷。2、自马山县农村土地承包合同仲裁委员会复印的林建灵、蓝克康、蓝政松、潘世南等人的调查取证笔录，证明第三人从未发包“拉孔”争议地给原告。
原告质证认为：马山县仲裁委员会作出的答复违反了农村土地承包经营纠纷调解仲裁法第十一条的规定。应该是以裁定的形式作出，另外，答复中明确了本案的争议地是新街1队、2队的权属遗留问题，不能证明争议地不是原告的承包地。林建灵的调查笔录与本案无关联性，蓝克康、蓝政松、潘世南等人的调查取证笔录上，没有表明调查人的身份，对上述调查取证笔录的真实性不予认可。
被告质证认为：对第三人提供的证据没有异议。
案件在审理过程中，本院召集各方当事人对争议的土地进行了实地勘察，各方当事人对争议土地的四至范围无异议。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告制作的争议地现场勘界笔录及争议范围图，各方当事人均签名、按印认可，是原告、第三人的真实意思表示，可以作为本案定案依据。在原告未到场的情况下，被告制作的原告户土地承包证中达讲片、龙南片承包旱地现场勘测笔录及承包地示意图，因被告没有证据证明其通知原告到场，应视为没有通知原告，故程序违法，不能作为定案证据。被告提供的潘世南等人的证人证言均认为现争议地属新街经联社所有，虽然因其多数人作为屯干曾参与上世纪八十年代农村土地发包工作而可信度较高，但证言中没有明确说明原告实际在“达讲”承包土地的面积，不能排除原告承包证上的地名“拉孔”误录为“达讲”的可能性，同时没有其他证据形成证据链以证明现争议地不是原告的承包地，故相对原告提供的证人证言，没能达到优势证明的效力。原告、第三人提供的证人证言反映事实不一，同时都没有其他证据佐证，故本院均不予认定。马山县农村土地承包合同仲裁委员会《关于对百龙滩镇勉圩村新街经济联合社与韦生仲土地纠纷案的答复》中，仅认为纠纷地是新街经联社一队与二队权属遗留问题以及原告1995年、2008年的农村土地承包合同书（证）上没有标明现争议地及面积；但不能直接证明现争议地不是原告的承包地。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：
1980年以前争议地属新街生产队（屯）集体所有。1980年，马山县百龙滩镇勉圩村新街屯分为两个生产队并实行联产承包责任制，原告韦生仲属新街第1生产队村民。后来，新街屯成立了新街经联社。原告韦生仲与第三人马山县百龙滩镇勉圩村新街经济联合社争议的土地名称“拉孔”，位于马山县百龙滩镇勉圩村新街屯的东面，面积为0.98亩，四至范围：东至韦生荣的菜地，西至覃仕猛、林建灵的房屋，南至林建灵、韦宝生的土地，北至韦民安、ＸＸ环的菜地。1980年农村落实土地承包经营责任制后，原告韦生仲开始经营管理现争议地至今，并于上世纪九十年代在争议地建起一间13平方米的小瓦房。期间，曾有屯干要求原告将争议地退回集体管理。原告户2008年的农村土地承包证上，记载承包地总面积3.54亩，其中水田有2亩，旱地1.54亩（龙南有1亩，达讲有0.54亩）。2012年，第三人马山县百龙滩镇勉圩村新街经济联合社向马山县农村土地承包合同仲裁委员会申请仲裁，马山县农村土地承包合同仲裁委员会调查后，认为纠纷地是新街经联社一队与二队权属遗留问题以及原告1995年、2008年的农村土地承包合同书（证）上没有标明现争议地及面积，故该纠纷案件不属于仲裁委处理范围为由，于2012年11月6日作出《关于对百龙滩镇勉圩村新街经济联合社与韦生仲土地纠纷案的答复》。2013年1月21日，第三人马山县百龙滩镇勉圩村新街经济联合社向被告马山县百龙滩镇人民政府申请调处。被告在调处期间，在未通知原告到场的情况下，被告制作了原告户土地承包证中达讲片、龙南片承包旱地现场勘测笔录及承包地示意图，意图证实原告在地名“达讲”有承包土地并与其承包证上记载相符，以排除原告承包证上曾将地名“拉孔”误写为“达讲”的可能，从而证明现争议地不是原告的承包地。被告组织权属争议双方当事人调解，因双方当事人意见分歧未能调解成功。2013年3月20日，被告作出百政发（2013）7号土地权属争议处理决定书，将双方争议的0.98亩土地的所有权和使用权属百龙滩镇勉圩村新街经联社集体所有。原告韦生仲不服，在法定期间向马山县人民政府申请复议。马山县人民政府于2013年8月7日作出予以维持的复议决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条明确规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查，亦即从行政机关是否享有作出被诉具体行政行为的职权、被诉具体行政行为认定的事实依据的证据是否充分、被诉具体行政行为的程序是否合法、被诉具体行政行为适用法律、法规是否正确和被诉具体行政行为的目的这几方面进行审查。本案中，被告作为镇一级人民政府，对原告与第三人的纠纷进行居中裁判，应始终本着公平、公正的原则，但被告却在未通知原告到场的情况下，制作了原告户土地承包证中达讲片、龙南片承包旱地现场勘测笔录及承包地示意图，并以此作为原告在“拉孔”片没有承包土地的定案依据，对此应认定为程序违法。因此，被告在未查清原告实际经营管理的承包土地面积、具体位置，在未能排除原告承包证上曾将地名“拉孔”误写为“达讲”的可能性的情况下，仅凭单方面的证人证言就认定现争议地不是原告的承包地，属事实认定不清，证据不足。综上所述，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目之规定，判决如下：
撤销马山县百龙滩镇人民政府2013年3月20日作出的百政发（2013）7号土地权属争议处理决定书。
案件受理费50元，由被告马山县百龙滩镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于南宁市中级人民法院。
审 判 长 谢家坚
审 判 员 覃军明
人民陪审员 吴柳珍
二〇一三年十一月二十八日
书 记 员 郭 玲
附相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项第一目：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足的。