海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南二中行初字第62号
原告卓玉金，女，汉族。
委托代理人周波煌，海南为民众法律事务所法律工作者。
被告儋州市人民政府。
法定代表人张耕，该市市长。
委托代理人鲍媛，儋州市政府法制办公室科员。
委托代理人林发达，儋州市农业委员会法规科办事员。
第三人陈发新，男，汉族。
委托代理人陈晓亮，男，汉族。
委托代理人符不梅，女，汉族，其系陈发新的妻子。
第三人儋州市和庆镇和庆居委会第二村民小组。
负责人符丁有，该村民小组组长。
原告卓玉金诉被告儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、第三人陈发新、第三人儋州市和庆镇和庆居委会第二村民小组（以下简称第二村民小组）土地行政登记一案，于2015年3月17日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理。本院受理本案后依法组成合议庭，于2015年6月11日公开开庭审理了本案。原告卓玉金的委托代理人周波煌，儋州市政府的委托代理人鲍媛、林发达，第三人陈发新的委托代理人陈晓亮、符不梅，第三人第二村民小组的负责人符丁有到庭参加了诉讼。因本案需要进行协调，本院于2015年6月11日中止本案的审理，并将中止裁定书送达给各方当事人，现中止事由已消除，本院于2015年7月21日恢复本案诉讼。本案现已审理终结。
被告儋州市政府于2005年9月给第三人陈发新颁发儋州市（县）农地承包权（和庆）第0110087号《农村土地承包经营权证》（以下简称0110087号《农村土地承包经营权证》），确认陈发新对登记面积为2亩的“波子汉”土地享有承包经营权。
被告儋州市政府在法定期限内向本院提交以下证据：1.海南省农村土地承包经营权证登记表，证明被告根据和庆镇经管站农村土地承包经营权登记表，被告在审核后依法给第三人陈发新颁发0110087号《农村土地承包经营权证》的事实；2.海南省家庭承包耕地合同书，证明第三人陈发新在相关部门指导下根据《农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定完善了涉案土地的承包手续，被告给第三人陈发新颁发0110087号《农村土地承包经营权证》认定的事实合法；3.家庭承包方式农村土地承包管理信息表，证明第三人陈发新依法取得了涉案土地的承包经营权，并由被告的农村土地承包经营管理机构进行信息登记备案，被诉颁证行为符合《农村土地承包经营权证管理办法》相关规定的事实。
原告卓玉金诉称，原告是第三人第二村民小组的集体成员。1991年7月20日，原告家庭承包第三人第二村民小组的“水利坝下·五保对面”0.6亩的自留地，并签订《联产承包责任制合同书》。近几年，原告发现第三人陈发新在原告依法承包的自留地上种植农作物，双方遂发生纠纷。原告刚刚得知，被告于2005年颁发给第三人陈发新的0110087号《农村土地承包经营权证》中登记的2亩“波子汉”土地的四至范围与原告于1991年7月20日承包的“水利坝下·五保对面”自留地系同一块地。原告认为，被告给第三人陈发新颁发的0110087号《农村土地承包经营权证》中登记的2亩“波子汉”土地与原告依法承包的“水利坝下·五保对面”土地系同一块地，导致第三人陈发新在原告的承包土地上种植农作物，侵害了原告的合法权益。原告的《联产承包责任制合同书》项下“水利坝下·五保对面”自留地登记的面积是0.6亩，该承包地的实际面积是2亩，登记面积少于实际面积是当时农村普遍的做法，原告为了少上缴公粮就少报承包地的面积。因此，原告请求法院依法撤销被告给第三人颁发的0110087号《农村土地承包经营权证》中的登记面积为2亩的“波子汉”土地的登记内容。
原告卓玉金在法定期限内向本院提交以下证据：1.联产承包责任制合同书，证明原告依法承包争议地即“水利坝下·五保对面”0.6亩土地；2.农村土地承包经营权证登记表，证明被告儋州市政府给第三人陈发新颁发的承包证的登记情况。
被告儋州市政府辩称，被告向陈发新颁发0110087号《农村土地承包经营权证》是被告根据陈发新的申请、依据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》及海南省的相关规定依法作出的行政行为。原告提交的《联产承包责任制合同书》的承包期限是1997年至2000年，该合同书在2005年已经过期了。第二村民小组与陈发新于2011年才签订承包合同，是因为2005年海南省统一颁发《农村土地承包经营权证》期间的颁证任务比较仓促，当时的颁证程序可能有不完善的地方。按照法律的相关规定，2005年当时没有签订承包合同的，当事人事后可以补签承包合同，政府相关部门遂要求第二村民小组与陈发新事后补签承包合同。综上，被告给第三人陈发新作出的颁证行为认定事实清楚、适用法律正确、程序符合法律要求，该行政行为是依法作出的行政行为。原告的诉讼请求没有事实与法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人陈发新述称，原告的丈夫是陈发新妻子的哥哥，原告之前使用过争议地，但因为当时种地需要交农业税和其他费用，原告就不想使用争议地了，其就将争议地交给陈发新使用。陈发新使用争议地已经有30多年了，其开始种番薯、后来种橡胶等农作物。第三人陈发新建议由原告与其平分使用争议地。
第三人陈发新未向本院提交证据。
第三人第二村民小组述称，当时给陈发新提供土地登记申请材料的是该村民小组的会计具体承办的，第二村民小组对此不知情。第二村民小组对被诉承包证没有核对过，其对被诉行政行为的颁证过程不知情。第二村民小组对本案如何处理没有意见，其希望法院依法判决。
第三人第二村民小组未向本院提交证据。
本院依职权调取了以下证据：《调查笔录》两份、《证明》一份，证明0110087号《农村土地承包经营权证》中的登记面积为2亩的“波子汉”土地与原告持有的《联产承包责任制合同书》项下的记载面积为0.6亩的“水利坝下·五保对面”自留地属于同一块地；争议地的地名为“波子汉”或“水利坝下·五保对面”；在被告颁发0110087号《农村土地承包经营权证》时，第二村民小组实际上并未将争议地发包给陈发新，其实际上是将争议地发包给了原告；第二村民小组未收回原告对争议地的承包经营权。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
关于被告儋州市政府提交的证据。原告质证称，对证据1的真实性、关联性无异议，对其合法性有异议，其中被诉承包证中登记的2亩“波子汉”土地和原告持有的《联产承包责任制合同书》项下的记载面积为0.6亩的“水利坝下·五保对面”自留地是同一块地，被诉承包证记载的事实不清，被告颁发被诉承包证时没有要求陈发新提供承包合同；证据2是2011年5月11日签订的，该合同书登记的2亩“波子汉”土地和原告承包的面积为0.6亩的“水利坝下·五保对面”自留地是同一块地，原告对此有异议，第二村民小组在没有拟定并公布承包方案的情况下就擅自把原告的承包地发包给陈发新，该发包行为是非法的，同时证据2是被告在颁发被诉承包证后补签的，按照土地登记规则，颁证后不能补充证据，该证据是不合法的证据；对证据3的真实性、关联性无异议，其登记的2亩“波子汉”土地是违法的，质证意见和证据1、2相同。第三人陈发新、第二村民小组质证称，对被告提供的证据无异议。本院认为，被告提供的证据具有真实性，但被告提供的证据1是被诉行政行为的客体，该证据不属于被告作出被诉颁证行为时的证据、依据；证据2是被告于2011年5月14日制作的，证据3是第三人陈发新与第二村民小组于2011年5月10日签订的承包合同，但被诉承包证是被告于2005年颁发的，在第三人提交的申请材料不足以证明陈发新对争议地享有承包经营权的情况下，被告先给陈发新颁证、后让第三人补交登记申请材料，属于颁证行为依据的主要证据不足，严重违反法定程序。被告提供的证据不能证明被诉行政行为合法，故本院对被告提供的证据的证明内容不予采信。
关于原告卓玉金提交的证据。被告质证称，对证据1的合法性有异议，原告称登记的2亩“波子汉”土地是他们的承包地，但原告持有的《联产承包责任制合同书》记载的“水利坝下·五保对面”自留地的面积是0.6亩，自留地是不用交土地税费的，原告称为了少交土地税费而少报其真实土地面积的理由不能成立；对证据2无异议。第三人陈发新质证称，其对原告提交的2份证据的真实性、合法性、关联性都有异议，上述2份证据不能当做证据使用。第三人第二村民小组质证称，对原告提交的证据无异议。本院认为，原告提供的证据符合证据的形式要件，与本案的事实有直接的关联性，本院对其提供的证据的真实性、合法性、关联性及其证明效力予以确认。
关于本院依职权调取的证据。原告、第三人第二村民小组对本院依职权调取的证据没有异议。被告质证称，对第二村民小组所说的“波子汉”土地和“水利坝下·五保对面”土地是同一块地不认可，只有登记面积为2亩的“波子汉”土地和原告主张的“水利坝下·五保对面”土地是同一块地，登记面积为0.5亩的“波子汉”土地和原告主张“水利坝下·五保对面”土地不是同一块地，且有证据证明第二村民小组已将争议地发包给陈发新的事实。第三人陈发新质证称，其对本院依职权调取的证据的真实性、合法性、关联性都有异议，争议地只叫“波子汉”土地，“波子汉”土地和“水利坝下·五保对面”土地不是同一块地，符路兴等人对争议地情况并不了解，陈发新使用争议地已经很多年了。本院认为，本院依职权调取的证据符合证据的形式要件，与本案的事实有直接的关联性，本院对该批证据的真实性、合法性、关联性及其证明效力予以确认。
经审理查明，本案的争议地属于第三人第二村民小组所有，地名为“波子汉”或“水利坝下·五保对面”，实际面积约为2亩。争议地原是原告承包的自留地，该地在0110087号《农村土地承包经营权证》中的登记面积为2亩。原儋县和庆镇和庆下村经济合作社于1991年7月20日与原告签订了《联产承包责任制合同书》，其将争议地以面积为0.6亩、地名为“水利坝下·五保对面”自留地的名义发包给原告。第三人第二村民小组认为其与陈发新就争议地签订的承包合同并非出于自愿，其未将争议地发包给陈发新，第二村民小组实际上是将争议地发包给了原告。在原告未自愿放弃对争议地的承包经营权的情况下，第三人第二村民小组未履行组织召开村民会议选举产生承包工作小组、拟订并公布承包方案、讨论通过并组织实施承包方案等法定程序讨论决定争议地的重新发包问题。在第二村民小组与陈发新均未提供承包方案、承包合同等材料的情况下，被告也未在法定时间内要求第二村民小组补交承包合同等申请材料，被告儋州市政府于2005年9月给第三人陈发新颁发了0110087号《农村土地承包经营权证》。2011年5月10日，陈发新与第二村民小组就争议地签订《海南省家庭承包耕地合同书》。2011年5月14日，儋州市和庆镇人民政府的相关部门制作了《家庭承包方式农村土地承包管理信息表》，将争议地登记在陈发新的名下。
另查明，0110087号《农村土地承包经营权证》中的登记面积为2亩的“波子汉”土地与原告持有的《联产承包责任制合同书》项下的登记面积为0.6亩的“水利坝下·五保对面”自留地属于同一块地。原儋县和庆镇和庆下村经济合作社现已更名为儋州市和庆镇和庆居委会第二村民小组。
本院认为，本案的争议焦点及审查重点是被告作出0110087号《农村土地承包经营权证》中的登记面积为2亩的“波子汉”土地的土地权属来源是否清楚，主要证据是否充足，颁证程序是否合法。首先，被告儋州市政府于2005年9月给第三人陈发新颁发0110087号《农村土地承包经营权证》时，被告无证据证明第二村民小组已将争议地发包给陈发新，陈发新也未提供承包合同或承包方案等证据证明其对争议地享有承包经营权。第三人第二村民小组认为其与陈发新于2011年5月10日就争议地签订的承包合同并非出于自愿，其认为未将争议地发包给陈发新，第二村民小组实际上是将争议地发包给了原告。在原告未自愿放弃对争议地的承包经营权的情况下，被告向第三人陈发新颁发0110087号《农村土地承包经营权证》中的登记面积为2亩的“波子汉”土地属于土地权属来源不清，且该颁证行为已侵害到原告的合法权益。其次，在被告作出被诉颁证行为之前，第三人第二村民小组对争议地未依照《农村土地承包法》第十九条规定的土地承包的程序组织召开村民会议选举产生承包工作小组、拟订并公布承包方案、讨论通过并组织实施承包方案、签订承包合同，第二村民小组未提供证据证明其依法进行了争议地的重新发包事宜。在第二村民小组与陈发新均未提供承包方案、承包合同等材料的情况下，被告给第三人陈发新颁发0110087号《农村土地承包经营权证》中包含登记面积为2亩的“波子汉”土地的主要证据不足。最后，第二村民小组与陈发新于2011年5月10日签订承包合同的时间远晚于被告向第三人陈发新颁发被诉承包证的时间，被告先颁证后才让陈发新补交的承包合同，颁证时间晚于补签合同的时间超过5年之久。被告未依照《农村土地承包经营权证管理办法》第七条第一项之规定在法定时间内要求第三人陈发新补交承包合同等申请材料，径行向第三人陈发新颁发0110087号《农村土地承包经营权证》，属于违反法定程序。因此，被告向第三人陈发新颁发0110087号《农村土地承包经营权证》中包含登记面积为2亩的“波子汉”土地的登记内容，属于土地权属来源不清，主要证据不足，违反法定程序，故被诉颁证行为依法应予撤销。
综上，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目、第三目之规定，判决如下：
撤销被告儋州市人民政府于2005年9月给第三人陈发新颁发的儋州市（县）农地承包权（和庆）第0110087号《农村土地承包经营权证》中的登记面积为2亩的“波子汉”土地的登记内容。
案件受理费50元，由被告儋州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 曹荣刚
审 判 员 周文娟
代理审判员 文魁兴
二〇一五年七月二十一日
书 记 员 买歌豪
附相关法律法规条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
（1989年4月4日通过并公布，自1900年10月1日起施行）
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《中华人民共和国农村土地承包法》
第十八条土地承包应当遵循以下原则：
（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；
（二）民主协商，公平合理；
（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；
（四）承包程序合法。
第十九条土地承包应当按照以下程序进行：
（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；
（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；
（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；
（四）公开组织实施承包方案；
（五）签订承包合同。
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》
第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：
（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。
（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。
（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。
《海南省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》
第九条农村土地采取家庭承包方式承包的，农村集体经济组织成员不分年龄、性别、民族、劳动能力等，享有平等的土地承包经营权，发包方应当按照农村集体经济组织成员人数平均分配，发包到户。
集体经济组织成员自愿放弃承包土地权利的，应当在土地承包方案公布后15日内书面告知发包方。