长春市宽城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宽行初字第11号
原告高杰，现住长春市。
委托代理人张跃辉，现住长春市。
委托代理人高颖，现住长春市。
被告长春市规划局，住所地长春市普阳街3177号。
法定代表人曲国辉，局长。
委托代理人宋秀杰，该单位规划三处处长。
委托代理人牟思国，该单位规划三处主任科员。
原告高杰以被告长春市规划局不履行法定职责为由，向本院提起行政诉讼，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告高杰及其委托代理人张跃辉、高颖，被告委托代理人宋秀杰、牟思国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告高杰诉称：我是长春市友谊花园小区的业主，长春市地铁名典小区是违法建筑（迄今为止没有取得建设规划许可证），开发商是名典地铁置业有限公司。该小区于2010年开工建设完成。该小区的建筑对我日照权造成了侵害，我找到管理建筑日照问题的行政主管单位长春市规划局，请求该局依据行政管理权限，责令开发商重新给我出具具有法律效力的日照分析报告，因开发商此前出具的日照分析报告没有法律效力，等同于长春市地铁名典小区没有日照分析报告，我请求长春市规划局责令开发商重新出具日照分析报告是符合法律规定的正当请求，该局作为管理建筑日照问题的行政主管单位，理应责令开发商重新出具具有法律效力的日照分析报告。但该局以种种理由拒绝推诿我的正当请求，已经构成行政不作为。
原告高杰为证明主张向法院提供了以下证据：
1、（1）《关于宽城区友谊花园高颖信访事项处理意见书》长规宽信字（2014）001号。待证明被告对原告的请求不予受理；（2）关于地铁名典挡光一事的答复。待证明被告行政不作为。
2、（1）2015年1月21日东亚经贸新闻第3版；（2）地铁名典建设项目对友谊花园小区日照影响情况的说明；（3）建设用地规划审定单、建筑设计要求；（4）管线综合设计条件；（5）建设用地规划条件。待证明被告对日照分析问题有行政管理权和行政审批权。
3、证人的申请书、地铁名典小区挡光复测公告、证明、不符合复测标准人员名单。待证明被告对日照问题有行政决定权。
4、吉林省法制办公室《关于高颖等人请求解决长春市规划局行政不作为问题的答复意见》吉府法函（2014）356号。待证明长春市规划局已经向原告提供了日照分析报告，具有日照行政管理权，提供的日照分析报告不具有法律效力。
以上证据经庭审质证，被告认为日照分析报告功能已经在答辩状中详细说明，是市场行为，是由建设单位委托有资质的部门作出。其功能是前期研究，报审依据。建设用地规划许可证主要功能是办理用地手续，地铁名典至今未向我局申请办理建设工程规划许可证，建设行为是违法的，建设单位应该承担一切违法责任，证据与本案无关。
5、（1）《关于高颖等4人挡光补偿事宜的最终处理意见》。待证明只有取得合法的日照分析报告才能得到侵权补偿。（2）关于地铁名典项目相关情况的报告。待证明原告是否应该得到补偿以日照分析规范为准。
以上证据经庭审质证，被告认为证据证实的是原告与地铁名典之间的民事行为，与被告的行政行为无关，至于如何解决是建设单位与利害关系人的民事纠纷。
6、《关于对高颖等信访人信访事项的复查意见》吉建办（2014）11号。待证明原告对日照分析报告有异议，有权向长春市规划局请求其责令开发商重新作出日照分析报告。
7、《日照环境影响报告书》。待证明该报告是按《长春市生活居住建筑日照管理暂行办法》、《长春市生活居住建筑日照分析技术规程》划定主客体范围，依据国家现行相关规范及地方现行相关规定，提供《日照环境影响报告书》。吉林省法制办否定了该日照分析报告书，对解决长春市友谊花园挡光问题不具有法律效力。
以上证据经庭审质证，被告认为《日照分析报告》是市场行为，是由建设单位委托有资质的单位作出，在报审《建设工程规划许可证》期间一并提供。建设单位至今未申请办理《建设工程规划许可证》，也就无法责令作出。
8、《关于高颖等4人反映地铁名典项目挡光问题的处理意见书》长规信字（2014）015号。待证明长春市规划局有管理日照的行政权限。
以上证据经庭审质证，被告认为该意见书是针对信访作出。
9、证人王某某证实：我是友谊花园8栋1单元102住户，书面证言已提交法庭，以书面证言为准（详见书面证明），因为楼盘挡我们房子的光，我们找市规划局协商，但是他让我们找地铁名典，我们认为规划局不作为。
10、证人夏某某证实：我是友谊花园8栋1单位601住户，书面证言已提交法庭，以书面证言为准（详见书面证明），我证明被告有职权，但是被告不作为。
11、证人陈某某证实：我是友谊花园8栋3门406住户，书面证言已提交法庭，（详见书面证明）以书面证言为准。
以上证言经庭审质证，被告认为证人与原告诉求没有关系，证人与本案有利害关系，证言无法作为证据使用。
被告长春市规划局辩称：
1.关于行政不作为的问题。长春市名典地铁置业开发有限公司在宽城区开发建设地铁名典项目，该项目于2011年7月29日取得《建设用地规划许可证》，是因修建地铁而拆迁的回迁房工程。长春市名典地铁置业开发有限公司2010年12月20日在未取得《建设工程规划许可证》的情况下擅自开工建设，我局依法于2010年12月22日对该公司下达了《停止违法建设通知书》，但该单位强行施工，直至主体完成。我局于2013年3月18日对该项目立案，已依法查处，地铁公司也正在积极办理相关许可手续。高颖等人多次就索要日照影响补偿款到市规划局、市法制办、省住建厅、省法制办等多个行政单位上访，并已按三级信访程序处理结束。原告没有达到索要补偿的目的就说我局不作为是不妥的。
2.关于《日照分析报告》情况说明。日照分析是市场行为，由建筑单位自行委托有日照分析资质单位进行制作。日照分析报告作为日照影响定量分析的技术补充，在2013年6月1日之前没有法律法规明确规定必须是行政许可的前置要件，只是规划行政审批的辅助手段。在2014年8月1日之前全国也没有关于日照分析的标准和规范。建设单位可以自行委托有资质的日照分析单位制作，日照分析报告是作为项目前期研究和《建设工程规划许可证》报审的依据之一。
3.关于《建设用地规划许可证》及附件的情况说明。《建设用地规划许可证》是城乡规划实施管理的主要法定手段和形式，其主要功能是依据依法批准的控制性详细规划，对国有土地使用权出让合同中规定的规划设计条件进行核验，审核建设用地审批手续的前提条件。《建设用地规划许可证》附件二中，“建筑设计要求”主要是告知建设单位在下一步建筑设计方案和报审时的规划要求和应注意事项，是我局《建设用地规划许可证》审批流程中统一标准表单告知模式，是在下一步我局审查时的内容。
4.被告不能责令开发单位重新出具日照分析报告的原因。（1）地铁名典项目是于2010年12月开工建设，2012年底主体完工。鉴于该项目是在《长春市生活居住建筑日照管理暂行办法》（市政府44号令）2013年6月1日颁布实施之前已建成的项目，按照《长春市生活居住建筑日照管理暂行办法》第三十三条之规定，此项目应按照当时的标准执行当时《长春市建筑日照规定》，其日照标准应当满足大寒日2小时的国家标准。（2）长春市名典地铁置业开发有限公司开发建设地铁名典项目，至今未向我局申请《建设工程规划许可证》，属违法建筑，也尚未申请建筑设计方案审查，故其应当在《建设工程规划许可证》和建筑设计方案审查阶段需提供的建设工程设计方案及有关技术指标、日照分析报告和相关材料等也就未进入许可流程，建设单位尚未向我局正式提供过日照分析报告，就不存在我局责成建设单位重新出具日照分析报告的行为。
综上，原告要求被告责令开发商重新给原告出具日照分析报告的行为没有任何法律依据，原告不存在行政不作为行为，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告长春市规划局向法院提供了以下证据：
1、《长春市生活居住建筑日照管理暂行办法》（长春市人民政府44号令）本办法第33条。待证明该暂行办法实施前，对原有生活居住建筑日照时数降低的补偿、补助，不适用本办法。
以上证据经庭审质证，原告认为建设单位提供的日照报告没有法律效力，此令不能作为本案证据。
2、《关于协助制止长春市名典地铁置业有限公司违法建设行为的函》、停止违法建设通知书，待证明地铁名典置业有限公司没有取得《建设工程规划许可证》，建设行为违法，依据《长春市城乡规划条例》第81条规定，已由规划部门对违法建设履行法定程序后，移交宽城区政府解决。
以上证据经庭审质证，原告认为被告没有制止开发法的错误行为，长春市规划局在地铁名典项目上严重不作为。
3、《长春市城乡规划条例》第40条。待证明建设单位的行为违法，规划局依法规采取了相应的措施。《吉林省城乡规划条例》第49条。待证明《建设工程规划许可证》需要的条件，2013年6月1日前，办理《建设工程规划许可证》日照分析报告不是必须提供，法律上无此项规定。
以上证据经庭审质证，原告认为被告提供的证据已经体现了规划局把日照分析报告作为行政审批项，根据《中华人民共和国行政许可法》第31条，原告不同意被告意见。
经本院审理查明：原告高杰是长春市宽城区“友谊花园”小区4栋2门504室业主。2010年12月，长春市名典地铁置业开发有限公司在与友谊花园小区相邻的庆丰路附近开发建设地铁名典小区，2012年底主体完工，该工程至今未取得《建设工程规划许可证》。2014年1月，长春市名典地铁置业开发有限公司委托长春市规划局信息服务中心出具了《日照环境影响报告书》，此份报告书中只对友谊花园小区已建的9、10、13-17栋建筑南侧采光面的日照环境影响作出分析，认为原告居住的4栋楼不在挡光范围内，未予考虑分析。原告不服，以地铁名典小区的建筑对其日照权造成了侵害，长春市规划局是管理建筑日照问题的行政主管单位，建设单位提供的《日照环境影响报告书》无法律效力为由，要求被告责令建设单位重新作出日照分析报告。被告答复原告其诉求属于民事行为，建议其按民事诉讼途径解决，原告认为被告在责令开发商重新出具日照分析报告问题上行政不作为，诉至本院。
本院认为，行政机关应当依法行政，在法律、法规、规章规定的范围内行使自己的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……”本案中，被告提供的第2组证据，证实了被告已经按照有关法律法规对建设单位在未取得《建设工程规划许可证》的前提下擅自开工的违法建设行为予以处理，被告不属于不履行法定职责。
关于原告当庭提供的第2组证据，待证明被告有行政管理权，应责令建设单位重新作出“日照分析报告”的问题，《长春市城乡规划条例》第四十条规定“……申请办理建设工程规划许可证，应当提交建设用地规划许可证、建设用地批准手续和建设工程设计方案等材料……对符合建设用地规划许可内容以及规划条件要求的，核发建设工程规划许可证；对不符合的，出具建筑设计方案修改通知书或者管网综合规划设计修改通知书，建设单位或者个人修改后重新申报建设工程规划许可证。”《吉林省城乡规划条例》第四十九条规定：“……应当按照下列程序办理建设工程规划许可证：（一）建设单位或者个人持建设工程设计方案、土地使用权证或者土地权属证明文件等材料，向项目所在地市、县城乡规划主管部门提出申请……。（二）……对符合规划条件的，核发建设工程规划许可证；对不符合规划条件的，不予核发，并书面通知建设单位或者个人。”根据原告提供的证据及上述法规可以证实，《日照环境影响报告书》是“工程设计方案”中包含的内容，而“工程设计方案”是申请办理《建设工程规划许可证》的行政许可要件，如果行政许可要件不完备，行政机关可不予许可，而无法律规定可强令行政许可申请人作为。本案中，建设单位至今未申请办理《建设工程规划许可证》，《日照环境影响报告书》尚未进入行政许可的审查流程，原告的诉讼请求无法律依据，不予支持。综上，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告高杰的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。
审 判 长 刘景波
审 判 员 李红岩
人民陪审员 姜国友
二〇一五年三月三十日
书 记 员 李 莹