吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）吉02行终26号上诉人(原审原告)尹强，住吉林市。委托代理人佟艳芹,吉林权维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吉林市城区客运管理办公室，住所地吉林市船营区。法定代表人关兵，主任。委托代理人陈红玲，该单位综合处科员。委托代理人张原硕，吉林乾华律师事务所律师。上诉人尹强因诉被上诉人吉林市城区客运管理办公室（以下简称城区客运办）请求支付行政补助款一案，不服吉林市船营区人民法院（2017）吉0204行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人尹强的委托代理人佟艳芹，被上诉人城区客运办的委托代理人陈红玲、张原硕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定：尹强系吉林市城区公共客运个体经营者，经营线路从吉林市桃源广场至松花湖，其车牌号为×××。2009年12月，财政部、交通运输部以财建(2009)1008号发布了《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》的通知，该通知明确了城乡道路客运成品油价格补助专项资金（简称补助资金）的发放对象及标准。2010年2月吉林省交通运输厅、吉林省财政厅以吉交联发(2010)2号印发了《吉林省城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理实施细则》的通知。对补助资金的管理做了进一步的规定。2014年5月15日，吉林市人民政府以通告(2014)5号发布了《吉林市人民政府关于规范城市公共汽电车客运市场秩序的通告》。该通告明确规定：“申请和从事城市公共汽电车客运的经营者应当具备企业法人资格，未取得企业法人资格的城市公共客运个体经营者，应于2014年10月1日前到工商管理部门注册，取得企业法人营业执照后，向城市公共客运管理机构申请公共汽电车客运经营许可，2014年10月1日之前未取得企业法人资格的经营者，可以继续运营，2014年10月1日之后未办理企业法人营业执照、未重新取得经营许可及线路许可手续和证件的，不得继续经营和从业。否则，将依据《吉林省城市公共客运管理条例》等有关规定予以处罚。”该通告城区客运办已向尹强等个体经营者送达。2014年10月20日，城区客运办下发了《关于贯彻落实的有关问题告知书》。告知：为使现有个体经营者顺利过渡到《条例》规定的城市公共客运各项行政许可条件，《通告》确定从2014年5月15日起至2014年10月1日止（后经市政府批准延期2014年11月1日止）为过渡期。过渡期内，经营者可凭过去取得的相关审批手续和证件继续经营。在规定期限内根据《条例》提出申请，办理行政许可手续。过渡期后，未按照《条例》新取得行政许可的，不得继续经营；擅自从事经营活动的，涂改、伪造许可从事经营活动的，由城市公共客运管理机构责令停止违法行为，并处罚款。在通告和告知书指定的期限内，尹强并未按要求重新办理相关行政许可手续。2016年4月，尹强向城区客运办申请燃油补贴行政给付，要求给付2015年1月1日起至2015年8月30日止，成品油补助资金6万元。2016年4月12日，城区客运办针对张宝俭等32人、郭伯野等11人、李桂花等11人、林海军等10人、禚佰金等2人信访案件作出答复：2014年城区客运个体运营车辆不存在发放补助金不足问题，补贴已发放到个体经营者。根据2014年5月15日市政府发布的《通告》有关“2014年10月1日（后经市政府同意延期至2014年11月1日）之后未办理企业法人营业执照、未重新取得经营许可及线路许可手续和证件的，不得继续经营和从业”的要求，未按规定办理相关手续并继续营运视为非法营运，不予申报油补。线路车辆整合工作是按照《通告》和《方案》的要求，采取双方自愿一次性收购的原则实施的，故不存在就业补偿和二次就业问题。如对答复意见有异议，按照国务院《信访条例》第34条规定，在30日内向吉林市交通运输局申请复查。尹强等人不服信访答复意见，向吉林市交通运输局申请复查。2016年11月15日吉林市交通运输局复查答复：尹强等人属于原城区客运个体经营者，2015年的运营行为属于违法，不予发放2015年油补。如对复查意见有异议，可按照国务院《信访条例》的规定在30日内向上一级行政机关申请复核。尹强等人不服该复查意见向吉林省交通运输厅申请复核。2017年2月3日吉林省交通运输厅复核认为“吉林市交通运输局认定事实清楚，符合相关政策，依据《吉林省信访事项复查复核办法》第二十二条规定，决定予以维持。本复核意见为信访事项的最终意见。”2017年3月21日城区客运办、吉林市城市公共交通集团有限公司，通过吉林银行转账退还国库燃油补贴2756996.28元。原审法院认为：吉林市城区客运管理办公室是吉林市交通运输局所属的承担城市公共客运管理职能的机构，具有管理城区客运市场秩序的职责，城市公共客运经营者及从业人员在经营过程中，发生的违法、违规行为，该办有依法实施行政许可、行政处罚的权力。根据《吉林省城市公共客运管理条例》及释义第四条的规定，《国务院机构改革方案》出台后，由原来的建设部门主管的城市公共客运管理职能整体移交给交通运输主管部门，吉林省除吉林市等个别地方外，指导监督城市公共客运的管理职能已经改由交通运输部门负责。基于交通运输主管部门机构编制等方面考虑，条例规定主管部门只承担对城市公共客运管理工作的指导、监督职责，将具体管理职责授权主管部门所属的相应管理机构承担。今后，除法律、行政法规另有规定外，吉林省城市公共客运执法的具体职责均由主管部门设置的城市客运管理机构行使。吉林市城区客运管理办公室是吉林省人大常委会在《吉林省城市公共客运管理条例》第四条第一款中明确授权的承担城市公共客运管理职能的机构，属适格主体。市政府《通告》是政府为了加强城市公共汽电车管理，规范城市公共客运市场秩序而依法作出的，具有合法性，有普遍的约束力。尹强诉讼请求的燃油补贴，实质是成品油补助资金。补助资金是指中央财政预算安排的，用于补助城乡道路客运经营者，因成品油价格调整而增加的成品油消耗成本而设立的专项资金。《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》第三条第二款规定，补助对象，即城乡道路客运经营者，包括城市公交企业和农村客运经营者。不包括县级以上人民政府所在的乡或城市市区的乡村。具体补助对象，由道路运输管理机构按照许可的经营范围认定。本案尹强系从事城区公共客运的个体经营者，并非城市公交企业或农村客运经营者，因此尹强并非城乡道路客运成品油价格补助专项资金的补助对象。尹强未在市政府通告和告知书指定的期限内办理企业法人营业执照、未重新取得经营许可及线路许可，不得继续经营和从业。尹强等人为此曾多次信访，三级运管部门依法答复、复查、复核。重复处理信访已由省交通运输厅，根据国务院《信访条例》第三十五条规定，复核明确为信访事项的最终意见。尹强要求给付成品油补助资金的给付理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告尹强的诉讼请求。上诉人尹强上诉称：一、原审审理本案有失公平，认定事实不清，认定事实错误，足以影响案件公正审理。1.原审判决对原告所举的能够证明被告不履行行政给付义务、行政行为违法的证据，未作任何评析，对所要证明的问题及关联性全部否认，而对被告的证据在没有评析的情况下全部确认。这样审判，会导致案件审理有失公正，不能对案情全面了解，以偏概全，认定事实不清和认定事实错误，不能做到以理服人，让行政相对人息诉服判。2.原审查明的事实不是全部事实，认定证据以偏概全，导致认定事实错误，以至作出错误判决。3.原审认定原告不属于成品油补助对象是错误的。根据《暂行办法》第三条第五款“具体对象由道路运输管理机构按照许可的经营范围认定”的规定，以及从2009年至2015年7月各级主管机关批准原告申领成品油补贴的实际情况，足以证明原告具有领取成品油补贴资格的事实。二、原审程序违法。原审查明被告及其主管部门对原告的三级信访答复均是以原告在2015年1-7月份营运违法为依据，而不予给付成品油补贴的，但原审判决却又认为原告不属于规定的油补对象，这违反程序。三、原审适用法律错误。原审认定事实不清，程序违法，必将导致适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，改判被上诉人依法履行行政给付义务，支持上诉人原审时的诉讼请求。被上诉人城区客运办答辩称：不予给付上诉人成品油补助金，其原因是上诉人经营车辆在此期限属于违法营运行为。上诉人经营的城区客运个体运营线路是上世纪八九十年代审批的，2010年《吉林省城市公共客运管理条例》发布实行，该条例规定公交经营主体须具备企业法人资格，因此个体经营与法不符。吉林省交通运输厅发布通知明确2010年7月1日前为过渡期，过渡期内经营者可凭过去合法取得的审批手续继续经营，过渡期后未按照省条例规定重新取得相关行政许可和证件的，不得继续经营和从业。否则按照非法营运处罚。2014年5月15日，吉林市人民政府发布了《关于规范城市公共汽电车客运市场秩序的通告》规定：2014年10月1日（后经市政府同意延期至11月1日）之后未办理企业法人营业执照、未重新取得经营许可及线路许可手续和证件的，不得继续经营和从业。2016年5月，上诉人与部分原个体经营者提出，要求发放2015年1-7月吉林市人民政府责令其停运整改期间的燃油补助金。经过行业管理机构、吉林市交通运输局、吉林省交通运输厅三级信访程序，给出了最终不予发放的意见。请求驳回上诉，维持原判。双方当事人在二审中均未提供新证据。经审查，本院对证据的认定与一审相同。经审理，本院查明：尹强系吉林市城区公共客运个体经营者，经营线路从吉林市桃源广场至于家。2014年5月15日吉林市人民政府发布《吉林市人民政府关于规范城市公共汽电车客运市场秩序的通告》以及2014年10月20日城区客运办下发关于《吉林市人民政府关于规范城市公共汽电车客运市场秩序的通告》贯彻落实的有关问题告知书后，尹强未办理企业法人营业执照及相关行政许可手续，也未按要求停止运营。2015年8月18日，尹强与吉林市城市公共交通集团有限公司签订《客运线路经营权补偿及车辆转让协议书》，尹强将其经营的客运线路经营权及车辆以622050元的价格转让给吉林市城市公共交通集团有限公司。现尹强认为其在2015年1-7月间一直进行客运经营，应当按规定获得成品油补贴，起诉要求城区客运办予以给付。本院查明的其他主要案件事实与一审相同，不再赘述。本院认为：一、客运成品油补助的相关事宜是由财政部、交通运输部联合发布的2010年1月1日起施行的《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》规定的。根据该《暂行办法》的规定，补助对象包括城市公交企业和农村客运经营者，城市公交企业是指依法取得城市公交经营资格，合法经营，为群众提供公交出行服务的企业。上诉人尹强系城市个体客运经营者，并未包括在《暂行办法》规定的补助对象范围内。二、吉林市人民政府于2014年5月15日作出《关于规范吉林市公共汽电车客运市场秩序的通告》明确要求申请和从事城市公共汽电车客运的经营者应当具备企业法人资格，并明确告知了“2014年10月1日（后经市政府批准延期到2014年11月1日止）之后未办理企业法人营业执照、未重新取得经营许可及线路许可手续和证件的，不得继续经营和从业”。该通告已于2014年6月向上诉人尹强送达，其当时并未申请复议或提起行政诉讼。上诉人尹强未按照通告要求取得企业法人资格，因此其2014年11月1日以后的营运活动不应视为合法的运营行为。被上诉人城区客运办作为道路运输主管机构认为上诉人不符合申领成品油补助金条件，2015年1月以后对其不予发放补助金的行为并无不当。虽然上诉人在2015年1月以前也不是城市公交企业，而城区客运办以公交集团的名义为上诉人等个体客运经营者申请成品油补助金，并且发放给了上诉人，但这一客观事实不能成为上诉人在收到吉林市人民政府的通告后，既不办理企业法人营业执照也不停止运营的情况下，还主张获得成品油补助的理由和根据。三、上诉人主张其合法运营期间应依据《吉林市人民政府关于印发吉林市城区客运公交线路整合工作实施方案的通知》所确定的整合工作完成，经营者退出客运市场时间确定。从通知内容及出台背景来看，是基于妥善解决包括上诉人在内的无法继续运营的城市个体客运经营者退出客运市场的一系列后续问题，维护经营者合法权益及社会稳定，所作的整合工作安排。整合工作并未否认《吉林市人民政府关于规范城市公共汽电车客运市场秩序的通告》的效力，而正是在基于该通告效力的基础上，处理后续问题的行为。故包括上诉人在内未取得企业法人资格的经营者，合法运营时间应确定为2014年11月1日之前，而不应确定为发布整合实施方案的2015年6月13日之前。四、上诉人主张其于2015年1月-7月期间，存在实际运营行为，被上诉人亦未对其进行处罚，说明其运营是合法的。被上诉人基于对客运经营者整合工作的实际进展情况，考虑客运管理的实际状况，以及上诉人的经济利益，未对上诉人进行处罚，但未受到处罚并不表示当然的合法，故不能以此认定上诉人在此期间的运营行为合法。综上，上诉人尹强要求被上诉人城区客运办给付2015年1-7月的成品油补助金，其主张缺乏事实根据和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人尹强负担。本判决为终审判决。审 判 长  周晓东审 判 员  王 静代理审判员  郭娟娟二〇一八年二月二十六日书 记 员  隋雨桐