海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终419号
上诉人（原审被告）屯昌县人民政府，住所地屯昌县新县委大院。
法定代表人匡文胜，县长。
委托代理人程晓东，海南信达律师事务所律师。
委托代理人吴清良，屯昌县国土资源局工作人员。
上诉人（原审被告）屯昌县国土资源局，住所地屯昌县新县委大院。
法定代表人王杰，局长。
委托代理人程晓东，海南信达律师事务所律师。
委托代理人吴国相，屯昌县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审原告）海南天悦房地产开发有限公司，住所地海口市紫荆路2-1紫荆信息公寓13C。
法定代表人于文忠，董事长。
委托代理人姜丹，海南嘉天律师事务所律师。
委托代理人马维秋，海南嘉天律师事务所律师。
上诉人屯昌县人民政府（以下简称屯昌县政府）、屯昌县国土资源局（以下简称屯昌县国土局）因与被上诉人海南天悦房地产开发有限公司（简称天悦公司）土地行政管理一案，不服海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第221号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月22日立案受理后，依法组成合议庭，公开审理了本案，现已审理终结。
本案被诉行政行为：屯昌县国土局于2015年5月26日作出《关于调整容积率补缴地价款的通知》（以下简称《补缴地价款通知》），要求天悦公司补缴土地出让价款共计人民币2499.14万元。天悦公司不服，向屯昌县政府申请行政复议。屯昌县政府于2015年9月23日作出屯府复决字（2015）8号《行政复议决定书》（以下简称8号《复议决定》），维持了屯昌县国土局作出的《补缴地价款通知》。
原审查明，2009年4月14日，屯昌县国土局在《海南日报》发布《屯昌县国有建设用地使用权挂牌出让公告》，出让位于屯昌县屯城镇环东二路东侧，八一路南北两侧2宗国有建设用地，公告载明2宗地整体出让，容积率≤1.8，建筑密度≤30%，绿地率≥45%。2009年5月15日，天悦公司以人民币1588万元取得上述2宗共96169.6平方米国有土地使用权，并与屯昌县国土局签订《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》，2宗土地面积分别为南侧A地块58154.03平方米，北侧B地块38015.57平方米，规划控制指标与出让公告一致。2009年8月20日，天悦公司与屯昌县国土局就A、B地块分别签订了《国有建设用地使用权出让合同》。该2份出让合同均约定了建筑容积率≤1.8，建筑密度≤30%，绿地率≥45%。天悦公司取得上述2宗建设用地使用权后，在地上开发建设天悦花园项目，按A、B地块分期开发建设，并向原屯昌县建设局申报项目设计方案。2009年8月6日，原屯昌县建设局向天悦公司作出《关于对海南屯昌天悦花园规划设计方案的函》（屯建函（2009）18号），函告A地块的容积率规划设计过高，依照屯昌县城东区控制性详细规划规定，将A地块容积率整改为≤1.20，该地块最终实际容积率为≤1.17。天悦公司根据原屯昌县建设局的要求，重新修订并申报了设计方案。2009年9月3日，原屯昌县建设局向天悦公司颁发了《建设用地规划许可证》（屯建规（2009）0299号）。该许可证记载用地项目名称为屯昌天悦花园，用地面积96169.6平方米，建设规模172500平方米。2009年10月28日，原屯昌县建设局向天悦公司作出《关于对海南屯昌天悦花园规划设计方案的批复》，批准同意“按如下规划条件进行规划设计：总用地面积96169.6平方米（A地块58154.03平方米，B地块38015.57平方米），容积率≤1.8，建筑密度≤30%，绿地率≥45%”。在屯昌县住房和城乡建设局（以下简称屯昌县住建局）核准的海南屯昌天悦花园规划设计说明中，除单独对A、B地块的经济技术指标进行说明外，还对A、B地块总经济技术指标进行了明确说明，即总用地面积96166.1平方米，容积率1.8，总建筑面积（计容积率）173514.39平方米。之后，由于《屯昌县城市总体规划（2012-2030）》规划修编，导致B地块部分用地由商住用地调整为公园用地（民悦公园），B地块的原设计方案也因此必须进行调整，调整后“A地块容积率为1.17，B地块容积率为2.75”。2011年7月25日，屯昌县国土局与天悦公司签订《土地置换协议》将B地块中的9706.3平方米土地等面积置换为2宗土地，第一宗位于民悦公园东北侧，土地面积5321.4平方米，第二宗土地位于民悦公园东南侧，土地面积4384.9平方米，规划控制指标为容积率≤1.8，建筑密度≤30%，绿地率≥45%。土地置换后，B地块成为不相邻的2宗地块。2012年3月15日，屯昌县住建局批复同意了天悦公司开发的天悦花园B地块的建设设计方案，并于同年11月15日就B地块建设项目核发了《建设工程规划许可证》。因《屯昌县城东北片区控制性详细规划》（2009年批准实施）规定A、B地块容积率均为≤2.0，B地块的实际容积率不符合要求，屯昌县住建局委托华诚博远（北京）建筑规划设计有限公司对天悦花园项目地块规划指标的合理性进行技术论证分析。该公司于2014年8月作出《屯昌县“天悦花园A、B”地块规划指标论证技术报告》。该技术报告在背景介绍中记载“2009年10月，天悦公司将本项目设计方案报屯昌县住建局并通过审批，设计方案中A、B两块地块统一设计，综合容积率为1.8”。论证结论为A地块调整为“容积率≤1.17，建筑密度≤34.1%，绿地率≥20%，建筑高度≤55米”，B地块调整为“容积率≤2.75，建筑密度≤25.8%，绿地率≥40%，建筑高度≤60米”基本成立。2014年7月和9月，屯昌县分别召开屯昌县城乡规划管理委员会会议和屯昌政府常务会议并形成会议纪要，2次会议均审议通过了天悦花园A、B地块上述论证技术报告确定的规划控制指标，并明确A、B地块综合控制指标为：容积率≤1.8，建筑密度≤30%，建筑高度≤60米（其中A地块建筑限高≤55米）。但是两次会议均未涉及因调整容积率而要求补缴地价款的问题。2014年9月30日，屯昌县住建局向天悦公司发出《关于停止天悦花园项目B地块建设的通知》，责令天悦公司停止天悦花园B地块的建设工作，并告知天悦公司可以通过更改设计方案或者补交B地块容积率从1.8提高到2.75的土地出让金两种方式完善报批手续。因天悦公司未按要求完善报批手续，屯昌县住建局于2015年5月8日向屯昌县国土局致函，告知天悦花园B地块涉及增加容积率需补交土地出让金。屯昌县国土局在收到该函后，委托海南正理土地评估有限公司分别对B地块的2块土地因调整容积率补缴地价款进行市场价格评估，并要求估价期日为2015年5月11日。2015年5月22日，海南正理土地评估有限公司作出（海南）正理（2015）土（估）字第C081和C082号《土地估价报告》，估价结果显示B地块的2块土地分别应补缴地价款人民币1382.57万元和1116.57万元。上述2份《土地估价报告》在行政复议程序中均未作为证据提交给复议机关。屯昌县国土局依据该2份《土地估价报告》于2015年5月26日作出《补缴地价款通知》，要求天悦公司补缴地价款共计人民币2499.14万元。天悦公司不服，向屯昌县政府申请行政复议。屯昌县政府于2015年7月30日立案受理了原告的复议申请，于次日向屯昌县国土局送达了《行政复议答复通知书》，并于2015年9月23日作出8号《复议决定》，维持了屯昌县国土局作出的《补缴地价款通知》。复议期间，屯昌县政府没有组织双方交换证据和听证。天悦公司对复议结果仍不服，遂向法院提起诉讼。
原审认为，本案的争议焦点为屯昌县国土局作出的《补缴地价款通知》和屯昌县政府作出的8号《复议决定》是否合法以及天悦公司是否应当因调整容积率而补缴地价款。据本案已经查明的案件事实，天悦公司在A、B地块开发建设中，A地块的实际建设的容积率为1.17，B地块的实际建设的容积率为2.75，A、B两块地块的整体容积率为1.8。屯昌县政府、屯昌县国土局主张应当就B地块单独计算容积率，补缴因容积率从土地出让合同约定的1.8提高到2.75的土地出让金差价。但涉案的A、B两块地块从公告、挂牌出让、项目开发设计、报建等环节均是作为一个整体，统一出让、审批。在2009年9月，原屯昌县建设局就A、B两块地块作为整体向原告统一颁发了《建设用地规划许可证》，明确了用地面积和建设规模。之后，在对天悦花园项目设计方案的审批以及屯昌县城乡规划管理委员会会议、屯昌政府常务会议等多个关键审批环节中，均对A、B地块作为整体确定容积率≤1.8，而非屯昌县政府、屯昌县国土局在本案中主张的单独就B地块计算容积率。另外，在天悦公司就天悦花园报建审批过程中，原屯昌县建设局曾向天悦公司发函，认为天悦公司A地块的容积率规划设计过高，依照屯昌县城东区控制性详细规划规定，将A地块容积率整改为≤1.20，而屯昌县国土局出让该宗地块时确定的容积率为≤1.8，故天悦公司对A、B地块之间的容积率进行调整，并非是自身的原因，而是因屯昌县政府的相关职能部门对容积率的调整造成的。因此，天悦公司开发A、B两块地块过程中，整体容积率≤1.8，符合土地出让合同对容积率的约定条件，屯昌县政府、屯昌县国土局就B地块单独计算容积率并补充收取土地出让金，没有事实根据，明显不当，不予支持。另，屯昌县国土局在作出《补缴地价款通知》前，曾单方委托评估机构对B地块因调整容积率造成的土地出让金差价进行了评估，形成了2份评估报告。但是在行政复议过程中，屯昌县国土局没有将上述2份评估报告作为证据材料提交给复议机关。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条的规定，行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。复议机关屯昌县政府在屯昌县国土局没有提供评估报告的情况下，作出《复议决定》维持了屯昌县国土局作出的《补缴地价款通知》。因此，《补缴地价款通知》和8号《复议决定》主要证据不足，依法应予撤销。原审法院遂判决撤销屯昌县国土局作出的《补缴地价款通知》和屯昌县政府作出的8号《复议决定》。
上诉人屯昌县政府、屯昌县国土局共同上诉称，屯昌县国土局作出的《补缴地价款通知》及屯昌县政府作出的8号《复议决定》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容恰当，应予维持；原审判决认定事实错误，依法应予纠正，因此，请求撤销原判，驳回天悦公司的诉讼请求。
被上诉人天悦公司答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，请求驳回上诉，维持原判。
二审中，各方当事人均未提交新证据。
本院二审查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案审查的是屯昌县国土局作出的《关于调整容积率补缴地价款的通知》及屯昌县政府作出的8号《复议决定》的合法性，本案争议焦点为天悦公司是否该因B地块容积率调整而补缴地价款。根据本案查明事实，屯昌县国土局就A、B地块在《海南日报》发布出让公告，之后天悦公司中标A、B地块，并与屯昌县国土局签订了《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》，出让合同明确载明A、B地块容积率≤1.8。2009年，天悦公司获得A、B地块后，向原屯昌县建设局申报项目设计方案，该局回函，以A地块的容积率规划设计过高为由，单方面将A地块的容积率调整为≤1.20，但该局单方面调整A地块的容积率不符合出让公告、《成交确认书》及土地出让合同等文件的约定。同年10月28日，原屯昌县建设局向天悦公司批复，同意“按如下规划条件进行规划设计：总用地面积96169.6平方米（A地块58154.03平方米，B地块38015.57平方米），容积率≤1.8，建筑密度≤30%，绿地率≥40%”，并要求严格执行经批准的各项指标对小区的园林、绿化、消防和路灯等配套基础设施进行设计和建设。2011年，天悦公司为配合屯昌县优化对民悦公园建设项目的土地利用布局，将B地块中土地等面积就近进行置换。置换协议虽要求B地块容积率≤1.8，但屯昌县住建局于2012年11月15日颁发给天悦公司的《建设工程规划许可证》对B地块的建设规模明确为113602.75平方米，其中计容面积为105887.67平方米。按该许可证的规定计算，B地块的容积率为2.785。之后，在对天悦花园项目设计方案的审批以及屯昌县城乡规划管理委员会会议、屯昌政府常务会议等多个关键审批环节中，均对A、B地块作为整体确定容积率≤1.8，而非屯昌县政府、屯昌县国土局主张的单独就B地块计算容积率。以上事实表明，A、B两块地块从公告、挂牌出让、项目开发设计、报建等环节均是作为一个整体，统一出让、审批。在实际建设中，A地块的实际建设容积率为1.17，B地块的实际建设容积率为2.75。天悦公司对A、B地块之间的容积率进行调整，并非天悦公司自身的原因，而是屯昌县政府的相关职能部门对容积率的调整造成的，最终A、B地块整体实际的容积率≤1.8，并不违背屯昌县政府、屯昌县国土局与天悦公司之间原土地出让合同的约定。屯昌县国土局以2宗地涉及调整容积率为由，要求天悦公司补缴土地出让价款缺乏事实根据与合同依据。屯昌县国土局在作出《补缴地价款通知》前，曾单方委托评估机构对B地块因调整容积率造成的土地出让金差价进行了评估，形成了2份评估报告，但是在行政复议中并未向复议机关提交，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条的规定，该2份评估报告不能作为复议机关认定原具体行政行为合法的依据。因此，屯昌县国土局作出的《补缴地价款通知》和屯昌县政府作出的8号《复议决定》主要证据不足，依法应予撤销。
综上，原审判决认定事实清楚，法律适用正确，判决结果并无不当。上诉人屯昌县政府、屯昌县国土局的上诉理由不成立，上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人屯昌县人民政府、屯昌县国土资源局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱望锋
审 判 员 吴天月
审 判 员 麻红丽
二〇一六年十月二十五日
法官助理 滕生虎
书 记 员 井泉旺
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。