山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终993号
上诉人（原审原告）尹淑波，女，1967年5月2日出生，汉族，住平度市。
被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。
法定代表人孟凡利，市长。
委托代理人韩文超、曲学林，该政府法制办公室工作人员。
尹淑波因诉青岛市人民政府（以下简称市政府）不予受理行政复议申请一案，不服青岛市中级人民法院于2017年1月11日作出的（2016）鲁02行初223号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告认为2015年9月11日8时许，平度市人民政府通知平度市公安局派员为杭州路厦门路以南路段施工现场维持秩序的行为侵犯其合法权益，于2016年7月25日向被告提出行政复议申请，要求“1、确认平度市人民政府2015年9月11日指示平度市公安局及平度市公安局香店派出所参与杭州路强行施工现场维持秩序的行为违法；2、依法将受理情况、处理结果书面回复申请人。”被告于2016年7月26日作出青政复办补字（2016）15号《补正行政复议申请通知书》，通知原告需要补正相关材料。2016年8月3日被告收到原告提交的补正材料，2016年8月5日，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，作出青政复不字[2016]24号《不予受理行政复议申请决定书》，认为原告请求的事项与其没有利害关系，其复议申请不符合《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的受理条件，决定不予受理，并邮寄送达原告。原告不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，原告申请被告确认平度市人民政府指示平度市公安局及平度市公安局香店派出所在施工现场维持秩序的行为违法，即其要求确认的是上级行政机关对下级有关行政机关的指示行为违法。因该指示行为的相对人为下级行政机关，系要求下级公安机关依法维护秩序的履职行为，该指示行为从产生到结束仅存在于上下级行政机关之间，且内容没有特定指向原告，故与原告无利害关系。原告所称其在施工现场受到伤害的理由，因与所诉平度市人民政府的指示行为无因果关系，也未提交有效证据证实，原审法院不予采纳。《行政复议法实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”被告认定原告与其复议请求事项没有利害关系，依据该规定决定不予受理并无不当。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”被告于2016年7月25日收到原告提交的行政复议申请，于2016年7月26日作出《补正行政复议申请通知书》。2016年8月3日，被告收到原告提交的补正材料后，于8月5日作出青政复不字[2016]24号《不予受理行政复议申请决定书》，并邮寄送达原告，程序合法。
综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉请不予支持。被告所作青政复不字[2016]24号《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告尹淑波的诉讼请求；案件受理费人民币50元由原告尹淑波负担。
上诉人尹淑波不服原审法院判决，上诉请求：1.依法撤销青岛市中级人民法院（2016）鲁02行初223号行政判决；2.依法撤销被上诉人作出的青政复不字[2016]24号《不予受理行政复议申请决定书》，判令其依法受理上诉人的行政复议申请；3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由:1.上诉人的土地至今未被征收，平度市人民政府指示平度市公安局、派出所及各行政单位在强行施工现场维持秩序的行为严重违法；2.上诉人根据行政复议法及其实施条例的规定，提起行政复议，被上诉人拒不受理的行为严重违法；3.一审法院认定事实错误，涉嫌枉法裁判。（1）原审法院对上诉人提交的证据4-1、5、6、8、12的真实性认可，但认为证明的是土地承包与征收，与本案所诉行政行为无关联性的论断有误，因为在上诉人耕地未被征收强行施工的情况下，平度市人民政府指示平度市公安局和派出所在施工现场维持秩序是“罪上加罪”；（2）原审法院认为该指示行为是上级对下级的履职行为，没有特定指向上诉人，故与上诉人没有利害关系的论断有误，因为该指示行为直接影响到上诉人的合法权利，也直接影响上诉人的合法承包耕地的权利。（3）被上诉人不受理上诉人的行政复议申请是对平度市人民政府违法行政的包庇。4.一审法院适用法律不当。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”的规定，本案平度市人民政府是作出违法维持现场秩序的批准机关，平度市人民政府指示下级机关违法维持强行施工秩序的行为与上诉人有直接的利害关系，故上诉人的行政复议申请符合法律规定。
针对尹淑波的上诉请求，市政府作出以下书面答辩：1.被上诉人作出的青政复不字[2016]24号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据充分，适应法律正确、程序合法。被上诉人严格依照行政复议相关法律进行认真审查，认为上诉人请求的事项与其没有利害关系，不符合行政复议受理条件而作出上述决定。2.一审法院认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。综上，请求人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
双方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均没有新证据提交。
本院二审确定的审理重点为：原审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。争议的焦点问题是被上诉人不予受理上诉人行政复议申请是否合法正确，即平度市人民政府的指示行为与上诉人尹淑波有无利害关系。
本院认为，平度市人民政府对平度市公安局及其派出机构作出的指示是依据公安机关的法定职责以及上级政府对下级政府部门的领导职权所作出的管理行为，这种管理行为存在于平度市人民政府与平度市公安局之间，并未创设新的行政行为，也未对他人的权利义务产生实际影响。根据《中华人民共和国人民警察法》第二条、第六条第（二）项以及《公安机关组织管理条例》第二条的规定，维护社会治安秩序是公安机关的法定职责。在本案中，平度市公安局接到平度市人民政府的通知后到施工现场维持秩序是其独立履行法定职责并应独立承担相应法律责任的行政行为，这并非是平度市人民政府通过批准或授权的方式所赋予公安机关的职权。上诉人主张其依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”的规定，认为平度市公安局及其派出机构到施工现场维持秩序的行为是平度市人民政府批准和指示的，应该由平度市人民政府承担相应法律责任的主张不能成立。故上诉人所称其合法承包土地的权益受到侵害与该指示行为本身并无关联。被上诉人市政府不予受理上诉人尹淑波的行政复议申请认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。上诉人尹淑波如认为其土地承包经营权受到不法侵害或认为平度市公安局及其派出机构在具体执法过程中有侵犯其合法权益的行为，可另行主张权利。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人尹淑波的上诉请求，缺乏法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人尹淑波负担。
本判决为终审判决。
审判长 张景凯
审判员 王云阁
审判员 孙晓峰
二〇一七年九月十四日
书记员 王超群