内蒙古自治区兴安盟中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内22行终13号
上诉人（原审原告）包玉山，男，1978年10月6日出生，蒙古族，农民。
委托代理人布和朝鲁，内蒙古鑫鑫律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）科尔沁右翼中旗人民政府，住所地科尔沁右翼中旗巴彦呼舒镇巴彦大街。
法定代表人郭堂，职务：代旗长。
委托代理人苏雅拉图，内蒙古卫益律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）兴安盟行政公署，住所地乌兰浩特市。
法定代表人奇巴图，职务：盟长。
委托代理人苏日娜，内蒙古圣泉律师事务所律师。
原审第三人包福仓，男，68岁，蒙古族，农民。
委托代理人杨武龙，内蒙古卫益律师事务所律师。
原审第三人巴图，男，1974年3月26日出生，蒙古族，农民。
原审第三人包永泉，男，1974年3月3日出生，农民
上诉人包玉山不因被上诉人科尔沁右翼中旗人民政府（以下简称中旗政府）对其作出”关于驳回包景德申请行政裁决的决定”及兴安盟行政公署（以下简称盟公署）对其作出兴署复决字[2015]第15号兴安盟行政公署复议决定（以下简称15号复议决定）一案，不服科尔沁右翼中旗人民法院（2016）内2222行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年5月3日公开开庭审理了本案。上诉人包玉山及其委托代理人布和朝鲁，被上诉人中旗政府的委托代理人苏雅拉图、被上诉人盟公署的委托代理人苏日娜，原审第三人包福仓及其委托代理人杨武龙、原审第三人巴图到庭参加诉讼。原审第三人包永泉经本庭依法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审法院认定如下事实：包玉山和包福仓、巴图、包永泉均是科尔沁右翼中旗准太本苏木（现已合并到新佳木苏木）哈日巴达嘎查村民。包景德（已故）系包玉山之父。1989年，原科尔沁右翼中旗准太本苏木政府和科尔沁右翼中旗草原监理所给包景德颁发了022号《草牧场使用证》，该证记载草牧场位置哈日巴达界，四至东从牧铺以东1600米、南从牧铺以南500米、西从牧铺以西400米、北从牧铺以北到图门乌力吉放牧场。用途畜群放牧场，面积1500亩。包景德与所在哈日巴达嘎查没有签订书面合同。《草牧场使用证》没有承包年限。没有中旗政府公章。1989年11月23日，兴安盟基本畜群建设工程领导小组给包景德颁发了第618号验收合格证（户名敬德）。包景德一家经营该草场。1998年，包玉山和包福仓、巴图、包永泉所在的哈日巴达嘎查落实草原”双权一制”，1998年6月13日，铁壮子（系包永泉之父已故）、包福仓、巴图三家共同承包嘎查2613亩草场，期限30年，以铁壮子名义签订”草牧场承包合同”。合同加盖了中旗政府公章和嘎查公章，并颁发了《草牧场使用证》。同时包景德也与嘎查签订”草牧场承包合同”。2008年，包景德向本院提起民事诉讼，科尔沁右翼中旗人民法院经审理认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第16条之规定，土地使用权争议应由政府确权，驳回包景德起诉。2009年4月12日，包景德向盟公署提出行政复议申请，要求撤销包福仓《草牧场使用证》。2009年4月30日盟公署作出行署复不字［2009］2号”不予受理行政复议申请决定书”，认为申请期限超过申请复议时效，决定不予受理。2009年5月26日，包景德作为申请人，向中旗政府提出行政裁决申请，要求撤销包福仓《草牧场使用证》。中旗政府认为，包景德与包福仓于2008年4月发生民事纠纷诉讼到法院，法院认为争议地权属有争议，应由政府裁决，驳回起诉。2009年7月9日，中旗政府依据《中华人民共和国行政复议法》第9条、第13条、第17条之规定，作出［2009］右中复2号”不予受理行政复议申请决定书”，决定不予受理。包景德不服向盟公署申请行政复议，盟公署于2010年1月11日作出兴行署复字［2009］10号”行政复议决定书”，撤销中旗政府作出的［2009］右中复2号”不予受理行政复议申请决定”。2009年-2010年，全盟开展了土地排查清理和草原”双权一制”落实工作，中共兴安盟委、兴安盟行政公署出台《关于进一步落实完善农村牧区土地草原承包关系的意见》，中共科尔沁右翼中旗旗委办公室、旗人民政府办公室出台《关于进一步完善农村牧区土地草原承包关系落实草原”双权一制”的实施意见》（中旗党办发［2009］13号），意见规定，对2009年10月1日前所发的草牧场权属相关证书进行全面清理，并按法定程序重新核发草牧场权属证。哈日巴达嘎查根据盟委、行署和旗委、政府的统一部署将对嘎查所辖区内的草原进行清理，召开村民大会，征求村民意见，经三分之二以上村民同意，将草牧场按人口分配给了村民，让村民在发放草原”双权一制”合同书登记表上签字认可。并按此次分配亩数向村民发放草牧场补助费。村民领取草牧场补助面积依据人口各不同，包玉山家375亩，包福仓家750亩、巴图家625亩、包永泉家1000亩。2014年3月，包景德再次向旗政府提出申请，要求撤销包福仓《草牧场使用证》。中旗政府经审查认为，2009年至2010年，全盟开展土地排查清理和草原”双权一制”落实，包玉山所在苏木政府和嘎查按照盟、旗文件要求统一部署对哈日巴达嘎查所有草牧场（包括原告）按人口分配给了村民，并与村民签订”草牧场承包经营合同书”，重新颁发了《草牧场使用证》，2011年起草原生态补助按照2009年重新分配亩数发放给村民，包景德没有提出异议。根据2009年草原”双权一制”落实政策，包景德持有的022号《草牧场使用证》已失效。作出科尔沁右翼中旗人民政府”关于驳回包景德申请行政裁决的决定”，驳回包景德要求撤销包福仓《草牧场使用证》的申请，责成苏木政府要按2009年重新划分的亩数进行实地落实，维护好广大草牧场承包户的合法权益。裁决申请人包景德不服提出复议，在复议期间，于2014年2月包景德病故，包玉山作出继承人申请参加复议。盟公署认为，中旗政府依据《中华人民共和国草原法》第11条之规定，有权对其辖区内草牧场进行登记发证。包景德持有的《草牧场使用证》只有苏木政府和草原监理所公章，缺少中旗政府公章，依据本条，此证缺少法定登记生效要件。兴安盟基本畜群建设工程领导小组不是法定登记机构，颁发的验收合格证不具有确权效力，并于2016年3月9日作出”15号复议决定”（申请人已变更为本案上诉人）”，维持中旗政府作出的铁壮子持有的《草牧场使用证》和中旗政府”关于驳回包景德申请行政裁决的决定”。包玉山不服复议决定，向科尔沁右翼中旗人民法院提起行政诉讼，要求撤销中旗政府作出的”关于驳回包景德申请行政裁决的决定”；撤销兴署复决字［2015］第15号兴安盟行政公署复议决定书；撤销铁壮子、包福仓、巴图三人持有的《草牧场使用证》，返还600亩草场。另查，包景德及妻子王格日乐一共生养四个儿女。长子王金宝（已故，无继承人）、次子包金山、长女包金亮，三子包玉山，除原告外的其他继承人均已放弃对包景德承包草牧场的经营权。铁壮子及妻一共生养五个儿女。长子包特格喜、长女包梅荣、次女包福晓、次子包永泉、三女包满喜。除包永泉外的其他继承人均放弃了对铁壮子承包草牧场的经营权。
原审法院经审理认为，包景德在行政复议期间去世，包玉山是包景德之子，包景德其他继承人书面放弃参加本案诉讼，因此包玉山具有本案原告主体资格。铁壮子已经去世，除包永泉外的其他继承人书面放弃参与本案，因此包永泉具有本案第三人资格。《中华人民共和国草原法》第十一条第一款规定，依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。第二款规定，未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。第三款规定，集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权证，确认草原所有权。依据此规定，草牧场使用证的发证机关是中旗政府。《中华人民共和国草原法》第十三条第一款规定，集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。第二款规定，在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。第十四条第一款规定，承包经营草原，发包方和承包方应当签订书面合同。草原承包合同的内容应当包括双方的权利和义务、承包草原四至界限、面积和等级、承包期和起止日期、承包草原用途和违约责任等。承包期届满，原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。依据上述法律规定，中旗政府、盟公署认为，包玉山持有草牧场使用证不是中旗政府颁发的，属于无效证件。兴安盟基本畜群建设工作领导小组颁发的验收合格证不具有登记确认权属效力。依照法律规定，村民承包草场应与所在集体经济组织签订合同。本案中包景德没有与其所在的哈日巴达嘎查签订草原承包合同来确定合同期限和权利义务，因此无法确定包玉山持有草牧场使用证件是否在有效期限内，且草牧场使用权登记机关是中旗政府。嘎查落实草原”双权一制”时召开村民大会征得三分之二以上村民同意后调整草牧场与村民签订合同，包福仓、巴图、铁壮子（包永泉父亲已故）三家联合承包草场并与嘎查签订合同，中旗政府将三家草牧场以铁壮子名下颁发”草牧场使用证”。颁证行为合法。《内蒙古自治区基本草原保护条例》第六条第一款规定旗县级以上人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内基本草原保护监督管理工作。第二款规定旗县级以上人民政府草原行政主管部门的草原监督管理机构，负责本行政区域内基本草原保护监督管理的具体工作。第三款规定苏木乡镇人民政府应当加强对本行政区域内基本草原保护的监督检查。依据此规定，科右中旗草原监理所对全旗辖区的草原有保护监督管理责任。原科右中旗准太本苏木政府只对本行政区域内基本草原保护的监督检查责任。申请人包景德向中旗政府和盟公署申请时第三人是包福仓，但”关于驳回包景德申请行政裁决的决定”和”15号复议决定”认定的第三人是铁壮子，因铁壮子是草牧场使用权证登记人，已经去世，包福仓是共同承包人，因此行政裁决申请书中第三人包福仓和裁决中第三人铁庄子名字不同并无不当。因此中旗政府作出的”关于驳回包景德申请行政裁决的决定”及盟公署作出”15号复议决定”，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。包玉山诉讼请求不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回包玉山的诉讼请求。
包玉山不服一审判决上诉请求：1、撤销科尔沁右翼中旗人民法院作出的（2016）内2222行初9号行政判决；2、撤销中旗政府关于驳回包景德申请行政裁决的决定；3、撤销盟公署作出的15号复议决定；4、撤销铁壮子、包福仓、巴图三人持有的草牧场使用证，返还上诉人600亩草牧场。一审法院对《草原法》、《内蒙古自治区草原管理条例》和内蒙古自治区人民政府关于进一步落实完善草原”双权一制”政策有关事宜的通知文件理解有误，适用法律错误，判决错误。事实是，1989年上诉人分得1500亩草牧场，中旗政府和原准太本苏木政府颁发给上诉人合法的草牧场使用证书，并且在1989年11月23日获得兴安盟基本畜群建设工程领导小组的验收合格证书。从此，上诉人一直对该草牧场投入、建设、使用。到1998年，中旗政府给上诉人嘎查村民包福仓、铁壮子、巴图三人发放草牧场使用证时，草牧场使用证的面积和上诉人的草牧场重叠了600亩。上诉人的草牧场因中旗政府错误发证的行为被侵占了600亩。中旗政府在没有做调查的情况下作出错误的行政行为是行政乱作为。上诉人持有的1989年由科右中旗草原监理所和苏木政府加盖公章的草牧场使用证是合法有效的依据是：1、《草原法》第12条规定：依法登记的草原所有权和使用权受法律保护，任何单位或者个人不得侵犯。第13条第2款规定：在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行适当调整；个别需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民的代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。上诉人的022号《草牧场使用证》是科右中旗草原行政主管部门草原监理所和苏木人民政府加盖公章颁发给上诉人合法登记，受法律保护。中旗政府在1998年给三原审第三人颁发的草牧场使用证是违背上述法律的无效证件，应当撤销。有证据证明在哈日巴达嘎查调整草牧场使用承包关系时，从未进行过三分之二以上村民同意程序，对集体所有草原调整使用权来说，未经过半数以上村民同意的调整是违法无效的；2、《内蒙古自治区草原管理条例》第42条第3项规定：草原监督管理机构的主要职责是负责草原所有权、使用权和承包经营权的审核、登记、管理的相关工作。上诉人持有的草牧场使用证是由职权单位审核、登记的合法有效的证书，不是被上诉人所说的无效证件。该《条例》第10条规定：草原承包经营期内，不得对草原承包经营权者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的嘎查村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上嘎查村民代表同意，并报苏木乡级人民政府和旗县级人民政府草原行政主管部门批准。因此，对上诉人哈日巴达嘎查集体草牧场来说不经三分之二以上嘎查村民同意的调整是违法的；3、上诉人经营的1500亩草牧场是全盟基本畜群建设工程项目，具有草原保护、利用、牲畜饮水井和棚圈建设的严格的标准，即承包合同内容。时任嘎查书记的图门乌力吉做了详细的书面证据，但一审法院未采纳。现由多名村民正式在哈日巴达嘎查土地草牧场使用问题上从未召开过村民大会和征求过村民意见。因此，被上诉人和一审法院认定的：”哈日巴达嘎查根据盟委行署和旗委、政府的同意部署将对嘎查所辖区内的草原进行清理，召开村民大会，征求村民意见，将三分之二以上村民同意，将草牧场按人口分配给了村民”，是不符合事实的。上诉人的草牧场应受法律保护；4、被上诉人和一审法院认定的对草牧场调整的依据是《兴安盟委、行署关于进一步落实完善农村牧区土地草原承包关系的意见》和《关于进一步完善农村牧区土地承包关系落实草原”双权一制”的实施意见》，上诉人认为这两份文件不符合《草原法》、《内蒙古自治区草原管理条例》及《内蒙古自治区人民政府关于进一步落实完善草原”双权一制”有关事宜的通知》的精神。并且行政法明确规定：”行政机关的所有行政行为要有法律依据，并且法律授权。”以上两份文件缺少法律依据，所以，上诉人的草牧场使用证是受法律保护的。
被上诉人中旗政府辩称，请求二审法院驳回上诉人的四项上诉请求。1、上诉人包玉山不能以个人的名义进行诉讼，不具备诉讼唯一的主体资格；2、包景德（上诉人父亲）持有的草牧场使用证系盖有苏木政府草原监理所的公章；3、兴党法2010年1号文件精神，全面清理2009年10月1日之前颁发的草牧场使用证，经嘎查三分之二以上的村民同意，所有的草原按照人口承包给嘎查村民。
被上诉人盟公署辩称，盟公署作出的15号复议决定证据确凿、适用法律正确。1、铁壮子享有合法有效的《草牧场使用证》。《物权法》、《土地承包法》明确规定：依法办理草牧场使用证的部门为县级以上人民政府。铁壮子《草牧场使用证》经中旗政府依法登记办理，确权主体合法，铁壮子依法享有草牧场使用权。因此中旗政府驳回包景德要求撤销铁庄子《草牧场使用证》申请的行为合法，盟公署维持该决定的行为合法；2、包景德不享有合法有效的《草牧场使用证》。其持有的《草牧场使用证》盖有草原监理所及准太本苏木人民政府公章，没有中旗政府公章。根据《物权法》第一百二十七条规定，包景德不享有依法登记的《草牧场使用证》，即不享有草牧场使用权。包景德未与嘎查或村委会签订草牧场承包合同，根据《草原法》第十四条、《物权法》第一百二十七条规定，该《草牧场使用证》自始无效。中旗政府作出驳回包景德申请行政裁决的决定的行为合法，盟公署维持该决定的行为合法。《行政复议法》第二十八条规定：”行政复议机关负责法治工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，使用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”盟公署经审查申请人的复议申请，结合上述法律规定，认为中旗政府作出的驳回包景德要求撤销铁壮子草牧场使用证申请的决定及驳回包景德申请裁决的决定的行为认定事实清楚，证据确凿，盟公署决定维持。行政复议申请人包玉山向盟公署提出行政复议申请后，盟公署在法定期限内作出了15号复议决定，并于2016年3月11日向包玉山送达，包玉山于2016年3月12日签收。2016年3月11日，盟行署以邮寄的方式向中旗政府送达15号复议决定书，中旗政府于2016年3月13日签收。上述程序均符合法律规定，不存在任何违法之处。一审法院判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人包福仓述称，上诉人的上诉请求没有法律依据，上诉人持有的草牧场使用证不是中旗政府颁发的。
原审第三人巴图述称，第三人巴图的草牧场使用证是国家颁发的不是伪造的。
被上诉人中旗政府向原审法院提交了以下证据：1、铁壮子草牧场使用证、草原双权一制合同书登记表；2、包景德2009年4月12日向盟公署申请撤销第三人草牧场使用证复议申请书；3、行署复不字［2009］2号”不予受理行政复议申请决定书”；4、包景德2009年5月26日向旗政府申请撤销第三人草牧场使用证裁决申请书；5、［2009］右中复2号不予受理行政复议申请决定书；6、行署复不字［2009］10号”行政复议决定书”；7、中旗党办发［2009］13号中共科右中旗委办公室、旗人民政府办公室关于印发《关于进一步完善农村牧区土地承包关系落实草原”双权一制”的实施意见》的通知。
被上诉人盟公署向原审法院提交了以下证据：1、兴署复决字［2015］第15号兴安盟行政公署复议决定书、送达证、EMS特快专递单；2、科尔沁右翼中旗人民政府答辩意见、发放草原”双权一制”合同书登记表、科尔沁右翼中旗人民法院（2008）再民初字第728号民事裁定书、兴署复决字［2009］第10号兴安盟行政公署复议决定书；3、行政复议申请书、包景德死亡证明、户口本、身份证复印件；4、科尔沁右翼中旗人民政府关于驳回包景德申请行政裁决的决定、铁壮子《草牧场使用证》、包景德草牧场使用证（022）验收合格证。
上诉人包玉山向原审法院提供如下证据：1、《草牧场使用证》，验收合格证、图门乌力吉证明；2、王格日乐、包金山、包金亮不参与诉讼说明。
上诉人包玉山二审期间向本院提交以下新证据：1、兴署法（1989）76号《基本蓄群建设工程实施方案》。证明嘎查委员会是按照文件的项目给包景德提供的草原，验收合格后草原监理所才发放的证件，上诉人的草牧场使用证是合法的；2、证明一份。证明村民80年代以来没有召开过村民代表大会，没有征求过村民的意见。
原审第三人向原审法院提供以下证据：1、草牧场承包合同（铁壮子、包景德）、草牧场使用证、包玉山及三原审第三人领取草牧场禁牧补助明细；2、包特格喜、包福晓、包梅荣、包满喜不参与诉讼说明。
经庭审质证，被上诉人中旗政府提出上诉人不能以自己的名义起诉，上诉人包玉山认为自己的其他兄弟已表明不参加诉讼，其有诉讼主体资格。被上诉人盟公署及原审第三人对上诉人诉讼主体资格无异议；对上诉人持有的草牧场使用证，中旗政府认为没有旗政府的公章，无法律效力。上诉人认为该证是草原监理所和苏木人民政府按照兴安盟兴署发1987年76号文件发的，是合法的证件。被上诉人盟公署及原审第三人认为，上诉人持有的草牧场使用证属于无效证件。对上诉人提出的与原审第三人草牧场证面积重叠问题，上诉人认为有600亩重叠。被上诉人中旗政府及盟公署对重叠部分无异议。原审第三人认为其本人的草牧场不是承包得来的，而是98年嘎查划分的，上诉人提出草牧场证是1989年发的，600亩草牧场是1998年分出去的，而且当年就开始主张权利，2008年7月提起的民事诉讼。原审第三人认为上诉人当时没有主张权利，十年后才开始主张权利。
本院经过庭审质证，查明的本案事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人包玉山之父包景德在行政复议期间去世，包景德的其他继承人书面放弃参加本案诉讼，包玉山符合原告主体资格。1998年哈日巴达嘎查草原落实”双权一制”时，重新分配草牧场，将包景德承包草牧场中的600亩划分给本案原审第三人所有，嘎查与原审第三人签订了《草牧场承包合同》，中旗政府为原审第三人颁发了草牧场使用证，草牧场已经使用至今。同时上诉人持有的1989年的022号《草牧场使用证》，没有中旗政府公章且《草牧场使用证》的登记人包景德未与嘎查或村委会签订草牧场承包合同，不符合《中华人民共和国草原法》第十一条的规定。综上，中旗政府作出的《驳回包景德申请行政裁决的决定》及盟公署作出的15号《复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人包玉山的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。原审判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人包玉山承担。
本判决为终审判决。
审判长 张 明
审判员 王丽文
审判员 于 喆
二〇一七年六月二十二日
书记员 孟佳男