山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终215号上诉人（原审原告）赵金德，男，1969年5月26日出生，汉族，住山东省曲阜市。被上诉人（原审被告）曲阜市人民政府,住所地曲阜市春秋路1号。法定代表人彭照辉，市长。委托代理人张西峰，曲阜市尼山尼山圣境文化旅游项目建设指挥部工作人员。委托代理人徐明莉，山东曲圣地律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济宁市人民政府,住所地济宁市红星中路17号。法定代表人傅明先，市长。委托代理人乔龙飞，济宁市人民政府法制办公室工作人员。赵金德因与曲阜市人民政府、济宁市人民政府安置补偿实施方案及行政复议一案，不服济宁市中级人民法院于2016年9月14日作出的（2016）鲁08行初59号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明:2012年3月19日，被告曲阜市人民政府成立曲阜市尼山圣境文化旅游项目建设指挥部，并于同年9月7日制定了《尼山圣境文化旅游项目建设工程搬迁安置补偿实施方案》（以下简称《安置补偿方案》）。原告赵金德在曲阜市尼山镇（原南辛镇）黄土村拥有宅基及房屋。2012年9月23日原告与曲阜市尼山圣境文化旅游项目建设指挥部签订了《房屋拆迁安置补偿协议》，后交房并领取了补偿款项。2016年3月9日，原告向被告济宁市人民政府提出行政复议申请，要求撤销被告曲阜市人民政府于2012年9月7日作出的上述安置补偿实施方案，被告济宁市人民政府于2016年5月6日作出济政复决字[2016]18-20号行政复议决定书，维持了曲阜市人民政府作出《安置补偿方案》的行政行为。2016年5月17日，原告提起本案诉讼，请求撤销被告曲阜市人民政府于2012年9月7日作出的《安置补偿方案》，撤销被告济宁市人民政府作出的济政复决字[2016]18-20号行政复议决定书。原审法院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，原告赵金德与曲阜市尼山圣境文化旅游项目建设指挥部于2012年9月签订了《房屋拆迁安置补偿协议》，后交房并领取了补偿款。双方所签订《房屋拆迁安置补偿协议》载明：“根据《安置补偿方案》，结合乙方房屋实际情况，甲、乙双方就房屋搬迁安置补偿一事达成以下协议：……”。因此，原告签订协议、交房、领取补偿款的行为应当视为原告已经知道被告曲阜市人民政府作出的被诉安置补偿实施方案的内容。从2012年9月起至2016年5月原告提起本案诉讼之时已经明显超过2年的起诉期限，且原告并未提供相关证据证明其超过起诉期限提起本案诉讼具有正当理由，故原告对被告曲阜市人民政府作出被诉安置补偿方案行为的起诉，应予驳回。对于被告济宁市人民政府作出的济政复决字[2016]18—20号行政复议决定书的合法性，因被诉的复议决定系维持原行政行为的复议决定，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第七条的规定，复议机关系作为共同被告参加诉讼，故对复议决定的诉讼系依附于对原行政行为的诉讼。因原告对原行政行为的起诉已经超过起诉期限，对其起诉应予驳回，故对复议决定的起诉亦应一并予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告赵金德的起诉。赵金德不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定，指令原审法院继续审理。理由如下：原审法院以当事人双方签订《房屋拆迁安置补偿协议》、交房、领取补偿款等行为推定上诉人在2012年9月就已经知道被诉《安置补偿方案》的内容，与事实不符，也不符合法律规定。1、虽然《房屋拆迁安置补偿协议》明确载明了根据《安置补偿方案》达成了协议，但最多可以证明上诉人在签订协议时知道《安置补偿方案》这一名称，而不能据此推定上诉人知道《安置补偿方案》的内容，更不能推定被上诉人在此之前确实公告或者向上诉人送达过《安置补偿方案》。2、在原审中，被上诉人提交了大量的证据，但无证据可以证明被上诉人将《安置补偿方案》进行了公告或者通过其他方式向上诉人进行了送达，原审法院的推定显然与证据所能证明的事实相矛盾。3、本案中涉案《房屋拆迁安置补偿协议》提及《安置补偿方案》的事实，不能视为合法有效的送达方式，更不能据此推定上诉人的签约行为视为对《安置补偿方案》内容的知悉。被上诉人曲阜市人民政府答辩称：1、《安置补偿方案》是拟定的搬迁补偿方案，是搬迁人与被搬迁人协商签订房屋搬迁安置补偿协议的前置阶段性行为，未对上诉人的合法权益产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。2、《安置补偿方案》拟定、确认程序合法有效。3、退一步讲，本案上诉人的起诉也已经超过行政诉讼法规定的起诉期限，且无正当理由。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人济宁市人民政府答辩称，被上诉人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律依据正确，请求驳回上诉，维持原裁定。当事人在原审中向法院提供的证据已随案移送本院（详见原审行政裁定书）。经审查，合议庭同意原审法院查明的相关程序性事实。本院认为：本案的主要争议焦点在于上诉人对《安置补偿方案》的起诉是否超过起诉期限的问题。上诉人提起上诉的主要理由是虽然《房屋拆迁安置补偿协议》明确载明了根据《安置补偿方案》达成了协议，但最多可以证明上诉人在签订协议时知道《安置补偿方案》这一名称，而不能推定被上诉人在此之前确实公告或者向上诉人送达过《安置补偿方案》，更不能据此推定上诉人知道《安置补偿方案》的内容。曲阜市人民政府成立的曲阜市尼山圣境文化旅游项目建设指挥部于2012年9月7日制定了《安置补偿方案》，该《安置补偿方案》未送达当事人并告知其诉权或者起诉期限，因此上诉人何时“知道或者应当知道”该行政行为的时间是计算起诉期限的起点。根据行政诉讼有关起诉期限的法律规定精神，起诉人“知道或者应当知道”行政行为的程度与行政行为的内容有紧密关系但并不等同，行政诉讼涉及起诉期限规定中的“知道或者应当知道”，并非要求知道行政行为的所有内容，而仅需必要内容即可，其判断标准是起诉人是否应当知道该行政行为会影响其合法权益。根据本案有效证据可以证明，上诉人与曲阜市尼山圣境文化旅游项目建设指挥部于2012年9月签订了《房屋拆迁安置补偿协议》，后交房并领取了补偿款，双方所签订《房屋拆迁安置补偿协议》载明了根据《安置补偿方案》达成协议的事实。《房屋拆迁安置补偿协议》是当事人自愿签订的，其法律效果是当事人明知的，所达成协议的依据即是《安置补偿方案》，当事人如认为《安置补偿方案》侵犯了其合法权益，完全可以在法定期限内通过起诉的方式维护其合法权益。而上诉人主张虽然在签订协议时知道《安置补偿方案》这一名称，但不知道《安置补偿方案》的内容，该理由既不符合情理，也是当事人怠于行使诉权的表现，应当承担不利的法律后果。原审法院据此认定上诉人签订协议、交房、领取补偿款的行为应当视为上诉人已经知道曲阜市人民政府作出的被诉安置补偿实施方案的内容，上诉人提起本案诉讼已经明显超过2年的起诉期限，并无不当。上诉人的上诉理由系对行政诉讼有关起诉期限法律规定的误解，不应予以支持。至于上诉人针对济宁市人民政府济政复决字[2016]18—20号行政复议决定书的起诉问题。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，其立法目的是为了促进行政复议功能得到更好的发挥。但在复议机关作共同被告的情况下，审理的焦点通常仍会指向原行政机关的行政行为或者不作为，这是因为可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第一款规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”上述规定一般适用于实体裁判的情形，本案由于上诉人针对原行政行为的起诉已经超过法定起诉期限，应当驳回起诉，并没有进入实体审理，对于复议决定合法性的审查便无从谈起，原审法院对复议决定之诉一并予以驳回并无不当，应当予以支持。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  侯 勇代理审判员  宋海东代理审判员  赵轶宁二〇一七年三月二十八日书 记 员  杨柳青