南京铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）苏8602行初1431号
原告张正东，男，汉族，1953年11月18日生，住江苏省启东市。
委托代理人张凌，上海瀚一律师事务所律师。
被告南京市城乡建设委员会，住所地江苏省南京市鼓楼区广州路185号。
法定代表人周金良，南京市城乡建设委员会主任。
委托代理人施忠亮，南京市城乡建设委员会工作人员。
委托代理人陈志刚，北京市隆安（南京）律师事务所律师。
被告江苏省住房和城乡建设厅，住所地江苏省南京市草场门大街88号。
法定代表人周岚，江苏省住房和城乡建设厅厅长。
委托代理人张云巧，江苏省住房和城乡建设厅工作人员。
第三人南京深圳装饰安装工程有限公司，住所地南京市秦淮区中山东路448号。
法定代表人张二军，南京深圳装饰安装工程有限公司董事长。
委托代理人李飞，江苏维世德律师事务所律师。
委托代理人平福，江苏维世德律师事务所实习律师。
第三人袁新，男，汉族，1969年3月25日生，住江苏省如东县。
委托代理人李飞，江苏维世德律师事务所律师。
委托代理人平福，江苏维世德律师事务所实习律师。
第三人南京市机关事务管理局，住所地江苏省南京市建邺区江东中路265号新城大厦A座。
法定代表人杨晓阳，南京市机关事务管理局局长。
委托代理人夏伟，南京市机关事务管理局工作人员。
原告张正东诉被告南京市城乡建设委员会（以下简称市建委）、江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）城建投诉行政答复一案，原告于2017年8月25日向本院提起诉讼，本院于2017年8月29日立案受理，于2017年9月4日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月1日公开开庭审理了本案。原告张正东的委托代理人张凌，被告市建委的委托代理人施忠亮、陈志刚，被告省住建厅的委托代理人张云巧，第三人南京深圳装饰安装工程有限公司（以下简称南深公司）的委托代理人李飞、平福，第三人袁新的委托代理人李飞、平福，第三人南京市机关事务管理局（以下简称市机关事务管理局）的委托代理人夏伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张正东诉称，针对南深公司、袁新在南京人民大会堂扩建配套用房项目装饰装修工程二标段（以下称涉案工程）中的转包、挂靠行为，原告于2017年5月2日向市建委提交《关于南京人民大会堂扩建配套用房项目装饰装修工程二标段存在挂靠或转包情形的举报信》（以下简称《举报信》），要求其依法履行法定职责，予以查处。2017年5月22日，市建委作出《关于南京深圳装饰安装工程有限公司南京人民大会堂扩建配套用房项目装饰装修工程二标段有关情况的回复》（以下简称《情况回复》），认为南深公司的行为已过处罚时效，不再予以行政处罚。原告不服，于2017年6月12日向省住建厅提出复议申请。省住建厅于2017年7月20日作出[2017]苏建行复（决）字60号《行政复议决定书》（以下简称60号《复议决定书》），维持了市建委的回复。
原告认为，南深公司与袁新的转包行为是以发包人市机关事务管理局与南深公司的《施工总承包合同》为依托的，是一个完整的、持续的违法行为，既应包括施工，也应包括工程款的支付行为。从涉案工程于2012年8月底开始施工起，到2012年11月底工程竣工，到2015年底竣工结算，至工程款支付完毕（2012年10月至2106年9月），转包行为一直处于继续状态，直至发包人在2016年9月14日支付完最后一笔工程款时，《施工总承包合同》才实际全部履行完毕，转包的违法行为才终止。因此，违法行为的终了之日不应是涉案工程的竣工之日，而是《施工总承包合同》全部履行完毕之日，两年的追责时效应从该日起算，故未过追责时效，市建委应予查处。且，市建委收到原告的举报后，应依据《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》第十二条、第十三条的规定，对举报事项进行受理、调查、认定和处理，并应及时将查处结果告知原告，而市建委没有进行认定，没有将结果告知原告，故没有履行法定职责。综上，请求：1、撤销市建委作出的《情况回复》；2、撤销省住建厅作出的60号《复议决定书》；3、判令市建委限期对南深公司、袁新的涉案转包行为予以行政处罚；4、两被告承担本案全部诉讼费用。
原告张正东向本院提交了以下证据：1、《南京市建设工程中标通知书》；2、《民事起诉状》；3、《项目部工程承包绩效考核合同》、《授权委托书》；4、《协议》；5、劳务费付款记录、《企业信用信息公示报告》；6、（2013）昆商初字第1414号《民事判决书》；7、《工程结算审定单》；8、市机关事务管理局向南深公司支付的工程款明细；9、（2015）鼓执字第1105号《执行裁定书》。
被告市建委辩称，2017年5月2日，原告向其提交了《举报信》，要求对南深公司的工程转包的违法行为进行查处。经查，涉案工程中标施工方为南深公司，于2012年8月20日开工，同年11月30日完工。由于原告提出举报时已超过法定行政处罚时效，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十九条的规定，违法行为超过二年内未被发现的，不再给予行政处罚。故市建委于2017年5月22日向原告发出《情况回复》，告知原告不予处理的事实、理由、依据。此外，依据原告提交的相关证据，南深公司与原告无任何合同关系，因此，原告与南深公司是否存在工程违法转包行为及查处无法律上的利害关系，其不具有原告的主体资格。综上，市建委对原告作出的《情况回复》符合法律规定，原告张正东的诉讼主体不适格，且举报时间已经超过行政处罚时效，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告市建委向本院提交了以下证据：1、《举报信》；2、《情况回复》；3、《单位（子单位）工程质量竣工验收记录》。
被告市建委向本院提交法律依据是《行政处罚法》第二十九条。
被告省住建厅辩称，2017年6月14日，省住建厅收到原告提出的行政复议申请。2017年6月19日，省住建厅向被告市建委发出了[2017]苏建行复（受）字60号《行政复议答复通知书》。2017年6月29日，市建委提交了《行政复议答复书》及其证据材料。经审理查明事实后，省住建厅于2017年7月20日作出了60号《复议决定书》，认为涉案工程于2011年8月20日开工建设，2012年11月30日竣工结束，而市建委于2017年5月接到举报，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，已过两年处罚期限，故市建委的回复合法合理，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，维持了市建委作出的《情况回复》，并于2017年8月4日向复议双方邮寄了60号《复议决定书》。综上，省住建厅的作出的行政复议事实清楚，程序合法，不存在违法情形，请求驳回原告的诉讼请求。
被告省住建厅向本院提交了以下证据：1、《行政复议申请书》；2、[2017]苏建行复（受）字60号《行政复议答复通知书》；3、《行政复议答复书》及其证据材料；4、60号《复议决定书》及送达凭证。
被告省住建厅向本院提交了以下法律依据：1、《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》（建市[2014]18号）第六条；2、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。
第三人南深公司未向本院提交书面陈述意见，其当庭陈述称:1、原告的第三项诉讼请求已经超出了法院的审查范围，法院只能判令被告重做，不能代替行政权，法院应当向原告予以释明，并在其不变更诉请的情况下，裁定直接驳回；2、原告将工程款的支付行为视为违法转包程序，没有事实和法律依据。当涉案工程竣工验收合格之后，工程款支付与否即属于债权请求权。
第三人南深公司未向本院提交相关证据及依据。
第三人袁新未向本院提交书面陈述意见，其当庭陈述称其意见同南深公司。
第三人袁新未向本院提交相关证据及依据。
第三人市机关事务管理局未向本院提交书面陈述意见，其当庭亦未陈述意见。
第三人市机关事务管理局向本院提交了以下证据：（2016）苏0102民初6030号《民事判决书》。
经庭审质证，对原告张正东提交的证据，被告市建委、被告省住建厅证据1-4的真实性无法核证，请法院认定，且认为该些证据证明了是袁新个人与原告签订的协议，而不是本案的南深公司；认为证据5－9与本案无关。第三人南深公司、第三人袁新对原告提交的证据1-5、7、9的真实性无异议，但对关联性与证明目的不予认可，认为与本案需查明的事实无关；对证据6的真实性无法认定，对其关联性与证明目的不予认可；对证据8的真实性、关联性无异议，但认为付款行为是合法的债权请求权，并非违法行为的延续。第三人市机关事务管理局对原告提交证据1、7、8的真实性没有异议；表示其他证据与其无关，不清楚。
对被告市建委提交的证据，原告张正东、被告省住建厅、第三人南深公司、第三人袁新、第三人市机关事务管理局均对其真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。
对被告省住建厅提交的证据，原告张正东、被告市建委、第三人南深公司、第三人袁新、第三人市机关事务管理局均对其真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。
对第三人市机关事务管理局提交的证据，原告张正东认为判决虽与本案具有一定关联性，但原告已上诉，不能作为证据使用。被告市建委、被告省住建厅、第三人南深公司、第三人袁新均对其真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。
本院对以上证据认证如下：以上证据均来源合法、形式真实，能够证明本案相关事实，本院对其均予以全部采纳。
经审理查明：2017年5月2日，原告张正东向被告市建委提交《举报信》及相关证据，举报在涉案工程中，存在袁新挂靠南深公司资质或者南深公司将工程转包给袁新的严重违法情形，请求市建委及时查实，依法追究相关责任单位的法律责任。2017年5月22日，被告下属的南京市装饰行业管理办公室向原告作出《情况回复》，描述了其查明的工程基本情况、调查情况，即涉案工程已于2012年11月30日完工，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，南深公司的行为已过行政处罚追责时效，不再予以行政处罚。原告收到后不服，于2017年6月12日向被告省住建厅申请行政复议，请求撤销市建委作出的《情况回复》，责令其限期认定南深公司、袁新在涉案项目中的转包、挂靠行为违法并予以处罚。2017年6月19日，省住建厅××市建委作出[2017]苏建行复（受）字60号《行政复议答复通知书》，要求市建委在十日内提出书面答复并提交作出该行政行为的证据、依据及其他有关材料。2017年6月29日，市建委向省住建厅提交了《行政复议答复书》及《单位（子单位）工程质量竣工验收记录》，称南深公司与袁新之间的转包行为成立，但施工行为结束，转包违法行为结束，两年限期开始计算，该违法行为发生（终了）至今已有近五年时间，故不再给予处罚，但对南深公司进行了约谈，要求其在今后建设活动中必须依法建设，如有类似违法行为再发生，将从重处罚。2017年7月20日，省住建厅作出60号《复议决定书》，认为市建委作出的《情况回复》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，决定维持市建委作出的《情况回复》。原告收到后不服，诉至本院。
另查明，第三人市机关事务管理局系涉案工程的发包人，第三人南深公司系涉案工程的中标人，双方签有工程承包协议书。2012年8月12日，甲方“南深装饰袁新项目部”与乙方“项目部”签订《项目部工程承包绩效考核合同》，约定工程施工合同自2012年8月10日开工至2012年11月30日全部竣工等，袁新在甲方负责人处签字，原告张正东在乙方处签字。2012年11月30日，涉案工程进行验收，验收意见为“经对本工程综合验收，各分项工程符合设计要求，施工质量均满足有关质量验收规范和标准要求，单位工程竣工验收合格”，施工单位、监理单位、建设单位、设计单位均在《单位（子单位）工程质量竣工验收记录》上签字或盖章确认。
还查明，2016年9月，第三人市机关事务管理局向第三人南深公司支付工程款50万元，涉案工程款项支付完毕。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条之规定，原告张正东作为涉案工程的实际施工方，向被告市建委投诉举报第三人南深公司、第三人袁新涉嫌违法转包，其与市建委针对该投诉举报作出的《情况回复》具有利害关系，具备提起本案诉讼的原告主体资格。
根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》及《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》的相关规定，被告市建委作为南京市人民政府的建设行政主管部门，对发生在南京市范围内的建筑工程施工中存在的转包违法分包等涉嫌违法行为进行调查处理的法定职权，对原告张正东向其提出的涉案投诉举报，具有进行调查处理并作出答复的法定职责。本案中，原告于2017年5月12日向市建委提交了《举报信》及相关材料，举报第三人南深公司与第三人袁新之间存在违法挂靠或转包的情形，要求被告市建委查处。被告市建委接到该举报后，进行了调查，并于2017年5月22日作出《情况回复》，告知原告相关情况，认为其举报的行为已经超过两年的法定处罚时效，不再予以处罚。原告与被告市建委之间存在的争议焦点是：被告市建委认为转包行为自涉案工程竣工验收之日即2012年11月30日起就已经结束，原告则认为转包行为与《施工总承包合同》系一整体，既包括施工行为，也包括工程款的支付行为，故转包行为的结束日应为工程款最后支付日即2016年9月。本院认为，如何认定转包行为的结束之日，需结合何为转包进行认定。根据《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》第六条之规定，转包是指施工单位承包工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部工程或者将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的行为。同时，该办法第七条详细列举了相关转包情形。从上述规定可以看出，转包主要是指转给他人施工之行为，外延不能超出施工行为之范畴。结合本案，涉案工程的转包行为应自签订转包协议始，至涉案工程竣工验收合格止，不能无限扩大到工程款后续支付行为。故，原告的主张，本院无法支持。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条之规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。据此，被告市建委认定第三人南深公司的涉案行为已过追责时效，并告知不再予以行政处罚，具有事实根据，符合法律规定。同时，根据被告市建委向被告省住建厅提供的《行政复议答复书》显示，被告市建委虽不再给予第三人南深公司行政处罚，但对其进行了约谈，提出了要求，并告知了相应后果。
被告省住建厅作为被告市建委的上一级主管部门，在收到原告张正东的行政复议申请后，及时进行了受理，通知被申请人即本案被告市建委作出答复通知、提供证据及依据等，并在法定期限内作出了60号《复议决定书》，办理程序合法。
综上，被告市建委向原告张正东作出的《情况回复》认定事实清楚，适用法律正确，办理程序合法；被告省住建厅作出的60号《复议决定书》办理程序合法。原告要求撤销《情况回复》及60号《复议决定书》等诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张正东的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张正东承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 熊文超
人民陪审员 王春生
人民陪审员 郭子平
二〇一七年十二月二十二日
书 记 员 石婷婷