山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁02行终656号
上诉人（原审原告）肖吉光。
被上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局。
法定代表人张希田，局长。
委托代理人徐万忠，该局高新区分局工作人员。
委托代理人孙玙，山东百佳信律师事务所律师。
上诉人肖吉光因诉被上诉人青岛市国土资源和房屋管理局土地行政登记一案，不服青岛市城阳区人民法院（2017）鲁0214号行初8号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审经审理查明：2015年3月26日，原告向被告提交申请书一份，请求被告受理原告的申请:“1、申请青岛市城阳区红岛街道萧家社区1568号房屋宅基地土地使用权登记;2、申请青岛市城阳区红岛街道萧家社区1568号房屋不动产登记。”被告收到后，于2015年4月14日作出《关于肖吉光申请宅基地及房屋登记发证情况的答复意见》一份，原告对该答复意见不服，提起行政诉讼，2015年11月25日原审法院作出（2015）城行初字第36号行政判决书，判决被告青岛市国土资源和房屋管理局于判决生效30日内针对原告2015年3月26日的申请作出处理决定。原告对该判决不服，提起上诉，青岛市中级人民法院于2016年7月18日作出（2016）鲁02行终355号行政判决书，维持了一审判决。2016年8月14日，青岛市国土资源和房屋管理局高新区分局作出《关于肖吉光诉讼要求办理宅基地使用权和房屋不动产权证的回复意见》，并于同日向原告送达了《宅基地使用权初始登记服务指南》，告知原告办理登记需要的申报材料等事项。由于原告未按照规定提交相关申报材料，青岛市国土资源和房屋管理局高新区分局于2016年12月21日作出《青岛市国土资源和房屋管理局对肖吉光2015年3月26日提出申请做出的处理决定》，原告于2016年12月22日签收该决定书。
原审法院认为：根据《不动产登记暂行条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条规定：“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）申请人身份证和户口簿；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料。”《不动产登记暂行条例》第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；。（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；。”，原告肖吉光在本次申请中并未按照规定提交上述材料，系缺少必备申请材料，被告据此作出《青岛市国土资源和房屋管理局对肖吉光2015年3月26日提出申请做出的处理决定》认定事实清楚、程序合法、适用法规正确，原告要求确认被告行政行为违法的诉讼请求不予支持。因此，原告申请对被告提交证据申请鉴定的请求，不予支持。
《中华人民共和国立法法》第八十二条第一款规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”第二款规定：“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”第八十四条第二款规定：“地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。”第八十五条第二款规定：“地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布。”根据上述法律规定，《青岛市人民政府关于进一步向青岛市高新技术（红岛经济区）和青岛蓝色硅谷核心区赋权的决定》（青岛市人民政府令237号）属于政府规章，而《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”根据该条规定，原告肖吉光在本案中，可以一并请求对规章以下规范性文件的合法性进行审查，但原告请求人民法院对规章的合法性进行审查，该请求显然不属于人民法院一并审查的范围。综上所述，原告的所有诉讼请求于法无据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第五十三条之规定，判决驳回原告肖吉光的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告肖吉光负担。
上诉人肖吉光上诉称：一、高新区国土资源分局代被上诉人作出处理决定：“不予受理上诉人的宅基地使用权登记申请”。由于被上诉人作出的是不予受理决定，即被上诉人没有作出土地行政登记行为，上诉人只是对不予受理的处理决定不服，绝不是对土地行政登记不服。二、被上诉人作出的决定已经证明了上诉人提交过相关申报材料。假如上诉人未提交相关申报材料，依法被上诉人应当告知上诉人办理登记需要的申报材料，而不是作出不予受理决定。法律明确规定了不予受理的依据是什么，这其中绝不包含未按规定提交相关申报材料这一项。法律规定里只有提交了申报材料，登记机关才可以作出不予受理的决定，故原审判决认定事实错误。三、被上诉人要求上诉人提交的申报材料与法律规定要求提交的审报材料不一致。那么原审判决认定上诉人未按规定提交相关申报材料，具体指的是什么申报材料？究竟是被上诉人规定的相关申报材料，还是法律规定的相关申报材料？原审判决认定基本事实不清。四、被上诉人未按法律规定要求上诉人提交申报材料，而是另立规定，要求被上诉人提交法律规定以外的申报材料，应当认定被上诉人行政行为没有法律依据，依法应予撤销。请求二审法院确认被上诉人作出的处理决定违法。
被上诉人青岛市国土资源和房屋管理局答辩称：《不动产登记暂行条例》第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；。（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；。”，被诉处理决定按照（2016）鲁02行终355号行政判决书“被上诉人收到申请后，应适用《不动产登记暂行条例》第十七条的规定是否受理并书面告知上诉人”的规定，履行了生效判决确定的义务，符合法律法规规定。另根据青岛市人民政府第237号令，青岛高新技术产业开发区（红岛经济区）的房地产登记由高新区国土资源分局办理，故该分局代被上诉人作出不予受理决定符合政府规章的规定。根据《不动产登记暂行条例》第十六条第一款、第四十一条的规定，被上诉人要求上诉人提交的材料符合法律法规规定。综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，请求依法予以维持。
本院认为：根据《不动产登记暂行条例》第十六条第一款、第十七条及《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条的规定，上诉人在本次申请中并未按照规定提交上述规定的材料，系缺少必备申请材料，被上诉人据此作出《青岛市国土资源和房屋管理局对肖吉光2015年3月26日提出申请做出的处理决定》认定事实清楚、适用法规正确。《青岛市人民政府关于进一步向青岛市高新技术（红岛经济区）和青岛蓝色硅谷核心区赋权的决定》（青岛市人民政府令237号）属于政府规章。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，当事人在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查，但不包含规章。本案中，上诉人虽然一并请求对青岛市人民政府令237号令进行审查，但因该政府令属于政府规章，不属于人民法院一并审查的范围，故原审法院对青岛市人民政府令237号令不予审查并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。上诉人之上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费五十元，由上诉人肖吉光负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋金龙
审判员 林 桦
审判员 刘力铭
二〇一七年十月二十五日
书记员 王 崧