山西省朔州市朔城区人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）朔刑初字第238号
公诉机关朔州市朔城区人民检察院。
被告人王某甲，曾用名王耀邦，中共党员，系朔州市建设局副局长（正处级）。因涉嫌犯滥用职权罪，于2014年7月16日经朔州市人民检察院决定取保候审。2014年9月30日经本院决定取保候审，现在其居住地候审。
被告人龚某，中共党员，原任朔州市城市出租客运管理办公室主任（正科级）。因涉嫌犯滥用职权罪，于2013年11月12日经朔州市人民检察院决定取保候审。2014年9月30日经本院决定取保候审，现在其居住地候审。
辩护人翟晖春，朔州市法律援助中心律师。
被告人王某乙，中共党员，市人大代表，原任朔州市平鲁区建设局局长，现任朔州市平鲁区烈士陵园管理处主任（副处级）。因涉嫌犯滥用职权罪，于2014年7月16日经朔州市人民检察院决定取保候审。2014年9月30日经本院决定取保候审，现在其居住地候审。
辩护人姚文涛，山西业盛律师事务所律师。
被告人贾某，中共党员，原任朔州市平鲁区建设局办公室主任，现任朔州市平鲁区烈士陵园管理处副主任（正科级）。因涉嫌犯滥用职权罪，于2014年7月17日经朔州市人民检察院决定取保候审。2014年9月30日经本院决定取保候审，现在其居住地候审。
辩护人鲁大智，山西业盛律师事务所律师。
朔州市朔城区人民检察院以朔城检公诉刑诉（2014）196号起诉书指控被告人王某甲、龚某、王某乙、贾某犯滥用职权罪，于2014年9月30日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。朔城区人民检察院指派检察员ＸＸ出庭支持公诉，被告人王某甲、被告人龚某及其辩护人翟晖春、被告人王某乙及其辩护人姚文涛、被告人贾某及其辩护人鲁大智到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
朔州市朔城区人民检察院指控：
2005年10月20日，朔州市晓英出租汽车公司（以下简称晓英公司）向平鲁区建设局申请购车50辆，经营范围平鲁区。经朔州市城市出租客运管理办公室（以下简称市客运办）、朔州市建设局、山西省城市出租汽车客运管理处（以下简称省客运处）逐级上报审批后，2006年9月14日，省建设厅以“晋建城字（2006）343号”文件批准核发50辆出租车经营许可证，审批划定经营范围为平鲁区。
2006年5月31日，晓英公司第二次申请增编出租车50辆。平鲁区建设局向市建设局并客运办发文同意增车意见。经被告人龚某、王某甲批示同意后新增50辆出租车，增编数量符合《平鲁区城镇出租汽车行业发展规划》，但违反省建设厅（2005）301号《城市出租汽车经营许可证管理实施办法》（以下简称“301号文件”）第十六条之规定，未经省建设厅审批，越权为新增出租车发放经营许可证，直接予以上户运营。新增50辆出租车的经营许可证省建设厅未予批复。
2006年9月24日，晓英公司第三次向平鲁区建设局申请增编100辆出租车，被告人王某乙、贾某明知核准增编100辆出租车，严重违反《平鲁区城镇出租汽车行业发展规划》年增长20%的总量控制指标，仍同意超标增编，由被告人贾某起草并加注意见，报被告人王某乙审批签发了“平建建字（2006）14号”文件，违反“301号文件”第十四条规定的审查许可职责，向市建设局并客运办上报同意增编意见。被告人龚某、王某甲违反《平鲁区城镇出租汽车行业发展规划》总量控制年增长率20%之规定，初审同意超编增加车辆，违反“301号文件”第十四条、第十六条之规定，在未向省建设厅逐级上报出租车经营许可证审批手续的情形下，越权为新增出租车发放经营许可凭证，直接批准购车并办理上户运营，导致平鲁区出租车数量严重超标，效益受损，大量出租车司机到市区运营，引发市区五大出租公司不满，致使朔州市五大出租公司及晓英公司2007年6月至2014年6月四处群体上访，造成围堵市政府、高速路入口、非正常进京、去省委上访等恶劣的社会影响。
2006年10月9日，晓英公司向平鲁区建设局提出变更经营区域申请，平鲁区建设局向市建设局出具了“平建建字（2006）18号”文件，同意晓英公司进入市区营运。晓英公司办事人员在办理未果的情况下，再次到平鲁区建设局，要求平鲁区建设局直接给省建设厅行文。被告人王某乙在明知违反规定的情形下，让被告人贾某以平鲁区建设局的名义，向省建设厅客运处、市客运办又出具了一份内容相同，头衔不同的“平建建字（2006）18号”文件，直接交给晓英公司办事人员。晓英公司办事人员未经过市客运办、市建设局初审，携带第二份“平建建字（2006）18号”文件，直接找到省客运处原主任王富光办理，王富光在未见到朔州市建设局同意变更经营区域初审意见的情况下越级受理，且受理后未听取朔州市建设局相关人员意见，未经省客运处相关人员开会研究，违反“301号文件”第十三条、第十四条之逐级审查上报审批权限，于2007年6月25日擅自签发“晋建城客（2007）6号”文件“关于晓英公司营运范围应为朔州市行政区域的意见”。同日，省建设厅行政审批中心据此作出“晋建审企变决字（2007）249号”行政许可准予变更决定书，将晓英公司经营区域由平鲁区行政区域变更为朔州市行政区域。至此，晓英公司的出租车公开在朔州市区营运，引发市区五大出租公司不满，致使朔州市五大出租公司及晓英公司2007年6月至2014年6月四处群体上访，造成围堵市政府、高速路入口、非正常进京、去省委上访等恶劣的社会影响。
公诉机关同时提供书证、证人证言、被告人某认为被告人王某甲、龚某、王某乙、贾某之行为均已构成滥用职权罪，提请法院予以判处。
被告人王某甲辩称其行为不属于滥用职权，理由如下：1.其作为客运办理机构的分管领导，不直接面对出租公司，如果是直接面对的话才是滥用职权。2.关于出租车三证的申报和审理，按照301文件规定，县级以上客运管理机构有权审查办理，按照这个程序，拿不到三证就不能进入客运市场，其审批程序没错。3.《平鲁区城镇出租汽车行业发展规划》不是平鲁区政府编制的专业规划。4.按照对区县人民政府负责的态度，区县增加车辆是由区县主管部门决定，有报必批。5.2005年省建设厅的301号文件，全省各地方均没有执行，没法落实。
被告人龚某辩称自己的行为不构成滥用职权罪。辩护人提出的辩护意见是被告人龚某不构成滥用职权罪。理由如下：省建设厅下发变更运营区域的决定，引发了五大出租公司的不满，并导致上访。但造成上访不是王某甲、龚某的原因，而是省建设厅出具了营运区域的变更决定。通过庭审调查，晓英公司三次增编审批程序相同，第一次没有违法，而后两次是中间环节出了问题，并不存在越权的行为，没有违法。
被告人王某乙对指控事实无异议，但辩称其不构成犯罪。辩护人提出的辩护意见是被告人王某乙无罪。理由如下：1.被告人王某乙没有代表平鲁区建设局作出过行政许可行为，平鲁建设局只负责审查，没有审批权。2.平鲁区建设局（2006）14号、18号文件只是向上级的报告，显然不是决定，不具有行政许可的性质。3.被告人王某乙的行为不符合滥用职权罪的客观要件。
被告人贾某对指控事实无异议，但辩称其不构成犯罪。辩护人提出的辩护意见是被告人贾某不构成滥用职权罪。理由如下：1.平鲁区建设局在出租汽车许可证申领中仅负责材料的形式审查和汇总上报。2.平鲁区建设局对增加出租车的数量和变更出租车的经营区域没有决定权。3.被告人贾某没有超越职权，起草文件是被告人贾某的工作职责。4.出租汽车公司的上访不能认定是四被告人直接造成的。
经审理查明：
2005年10月12日平鲁区政府发文，同意成立朔州市晓英汽车出租公司（以下简称晓英公司），为民营企业，属建设局管理。2005年10月20日，晓英公司向平鲁区建设局申请购车50辆，经营范围平鲁区。经朔州市城市出租客运管理办公室（以下简称市客运办）、朔州市建设局、山西省城市出租汽车客运管理处（以下简称省客运处）逐级上报审批后，2006年9月14日，省建设厅以“晋建城字（2006）343号”文件批准核发50辆出租车经营许可证，审批划定经营范围为平鲁区。
2006年5月31日，晓英公司第二次申请增编出租车50辆。平鲁区建设局向市建设局和客运办上报请示同意增车意见。经被告人龚某、王某甲批示同意后新增50辆出租车，增编数量符合《平鲁区城镇出租汽车行业发展规划》，但违反省建设厅（2005）301号《城市出租汽车经营许可证管理实施办法》（以下简称“301号文件”）第十六条之规定，未经省建设厅审批，越权为新增出租车发放经营许可证，直接予以上户运营。新增50辆出租车的经营许可证省建设厅未予批复。
2006年9月24日，晓英公司第三次向平鲁区建设局申请增编100辆出租车，被告人王某乙、贾某明知核准增编100辆出租车，违反《平鲁区城镇出租汽车行业发展规划》年增长20%的总量控制指标，仍同意超标增编，由被告人贾某起草并加注意见，报被告人王某乙审批签发了“平建建字（2006）14号”文件，违反“301号文件”第十四条规定的审查许可职责，向市建设局和客运办上报请示同意增编意见。被告人龚某、王某甲违反《平鲁区城镇出租汽车行业发展规划》总量控制年增长率20%之规定，初审同意超编增加车辆，违反“301号文件”第十四条、第十六条之规定，在未向省建设厅逐级上报出租车经营许可证审批手续的情形下，越权为新增出租车发放经营许可凭证，直接批准购车并办理上户运营，导致平鲁区出租车数量超标，效益受损，部分出租车司机到市区运营。
2006年10月9日，晓英公司向平鲁区建设局提出变更经营区域申请，平鲁区建设局向市建设局出具了“平建建字（2006）18号”文件，同意晓英公司进入市区营运。晓英公司办事人员在办理未果的情况下，再次到平鲁区建设局，要求平鲁区建设局直接给省建设厅行文。被告人王某乙在明知违反规定的情形下，让被告人贾某以平鲁区建设局的名义，向省建设厅客运处、市客运办又出具了一份内容相同，头衔不同的“平建建字（2006）18号”文件，直接交给晓英公司办事人员。晓英公司办事人员未经过市客运办、市建设局初审，携带第二份“平建建字（2006）18号”文件，直接找到省客运处原主任王富光办理，王富光在未见到朔州市建设局同意变更经营区域初审意见的情况下越级受理，且受理后未听取朔州市建设局相关人员意见，未经省客运处相关人员开会研究，违反“301号文件”第十三条、第十四条之逐级审查上报审批权限，于2007年6月25日擅自签发“晋建城客（2007）6号”文件“关于晓英公司营运范围应为朔州市行政区域的意见”。同日，省建设厅行政审批中心据此作出“晋建审企变决字（2007）249号”行政许可准予变更决定书，将晓英公司经营区域由平鲁区行政区域变更为朔州市行政区域。至此，晓英公司的出租车公开在朔州市区营运，引发市区五大出租公司不满，造成朔州市五大出租公司及晓英公司2007年6月至2014年6月群体上访的社会影响。
证实上述事实的证据有：
一、书证。1.户籍证明证实被告人王某甲、龚某、王某乙、贾某的基本情况。2.任职材料证实被告人王某甲、龚某、王某乙、贾某的职务情况。3.信访会议纪要、证明材料、上访情况登记表证实，从2007年6月到2014年6月，朔州市利民、大禹等五家出租车公司与朔州晓英出租车公司先后群体上访情况。4.客运办主要职责证实，朔州市建设局是朔州市城市出租客运管理办公室的主管机关，受其委托按照《城市出租车管理办法》和《山西省城市公共客运管理暂行条例》的规定，行使城市公共客运的行政管理职能。主要职能包括：负责从事朔州市城市公共客运公交经营者的经营资质审核工作和出租汽车经营者的经营资质初审、上报工作，以及城市公共客运公交和出租汽车经营者资格证件的发放和定期检验工作。5.出租车“三证”申报流程图证实出租车领取“三证”的办理程序。6.（2010）并行初字第9号和（2011）晋行终字第1号行政判决书证实，2010年12月3日和2011年3月18日太原市中级人民法院和山西省高级人民法院对朔州市晓英出租汽车有限公司状告山西省住房和城乡建设厅将原告的经营区域由朔州市行政区域变更为平鲁区行政区域一案作出的一审和二审判决，判决驳回原告的诉讼请求和上诉请求。7.市建设局客运办请示卡证实，从2006年6月8日到2009年4月17日，朔州市利民、中宇、大禹、达维、汽运五家出租车公司车辆报废、更新、新增等经由朔州市客运办及朔州市建设局分管领导的批示情况。8.平政办发（2005）43号朔州市平鲁区人民政府办公室文件、朔州市晓英汽车出租有限公司申请、市建设局客运办请示卡、朔城客字（2005）7号朔州市城市出租客运管理办公室文件、晋建城字（2006）343号山西省建设厅文件证实，2005年10月12日平鲁区政府办发文，同意成立晓英汽车出租公司，为民营企业，属建设局管理；根据同意成立文件，2005年10月20日晓英公司向平鲁区客运办申请购买50辆出租车；2005年10月28日经朔州市客运办批准同意该公司购买出租车50辆，经营范围平鲁区。山西省建设厅于2006年9月14日发文（晋建城字（2006）343号），对朔州市晓英出租汽车有限公司和50辆出租车核发经营许可证。9.公司变更登记表证实，2006年8月16日经申请核准，朔州市晓英汽车出租有限公司股东由王晓英、王珍力、李青春变更为韩某、王珍力、李青春；法定代表人由王晓英变更为韩某。2010年4月23日经申请核准，朔州市晓英汽车出租有限公司股东由韩某变更为韩某、刘玉连、许珺；法定代表人由韩某变更为许珺。10.建设部和山西省人民政府文件证实，中华人民共和国建设部以建城（2004）231号通知决定实行全国统一的城市出租汽车经营许可、城市出租汽车运营证、城市出租汽车驾驶员服务资格证（正、副本），“三证”齐全制度；山西省人民政府办公厅2005年8月22日发出晋政办发（2005）64号《关于贯彻〈国务院办公厅关于进一步规范出租车行业管理有关问题的通知〉的实施意见》规定：认真规范整顿出租汽车经营权有偿出让转让，出租汽车经营权转让要严格在建设行政主观部门的监管下按照规定程序进行。11.平建建字（2006）13号文件及请示卡证实，2006年5月31日平鲁区建设局同意晓英汽车出租公司增加车辆编制50部，并向市建设局和客运办提出报告，市客运办主任龚某、市建设局副局长王某甲6月2日签字同意，无省建设厅批复。12.平建建字（2006）14号文件及请示卡、朔州市晓英汽车出租公司申请证实，2006年9月24日平鲁区建设局经研究给晓英汽车出租公司增加车辆编制100部，并占该区2007-2008年指标，并向市建设局和客运办提出报告，2007年1月20日晓英公司也向市客运办提出申请，市客运办主任龚某于2007年3月13日批示：“根据平鲁区建设局（2006）14号增加100辆车，请王局长批示”，市建设局分管领导王某甲于2007年3月15日批示：“按照平鲁区政府出租车总体控制及规划，拟同意市客运办意见”，无省建设厅批复。13.朔州市晓英汽车出租公司车辆信息证实，2013年11月27日经朔州市公安局交警支队车辆管理所查询，朔州市晓英公司有出租车200辆。14.山西省建设厅的晋建审企变决字（2007）249号建设行政许可准予变更决定书、晋建办函字（2007）332号复函及山西省住房和城乡建设厅的晋建办字（2009）486号、487号文件证实，2007年6月25日山西省城市出租汽车客运管理处向山西省建设厅审批中心发出晋城客字（2007）6号文件，意见为朔州市晓英出租汽车有限公司所属出租汽车，其营运范围应为“朔州市行政区域”，当日山西省建设厅以晋建审企变决字（2007）249号行政许可文书决定将朔州市晓英出租汽车有限责任公司经营区域由山西省平鲁区行政区域变更为朔州市行政区域。2007年8月23日山西省建设厅以晋建办函字（2007）332号复函决定暂缓执行晋建审企变决字（2007）249号行政许可文书。2009年11月20日山西省建设厅以晋建办字（2009）486号决定撤销晋建审企变决字（2007）249号第二项：“将经营区域由山西省平鲁行政区域变更为朔州市行政区域”内容；同日以晋建办字（2009）487号通知复函暂缓执行《变更决定书》的决定自行终止。15.朔州市平鲁区人民政府平政办发（2006）11号文件证实，2006年6月9日平鲁区人民政府印发了平鲁区城镇出租汽车行业发展规划，规定从2006年开始到2010年，要严格控制出租车发展总量。发展数量要与区域经济、人口发展、客运量发展速度相适应。2006年100辆，5年内营运出租车总量控制在200辆以内。16.山西省建设厅晋建城字（2005）301号文件证实，2005年9月23日山西省建设厅发出通知，规定城市出租汽车的发展应当纳入国民经济和社会发展计划，与城市经济、城市建设和社会发展水平相适应，实行统一规划、总量控制。城市出租汽车经营许可证由国家建设行政主管部门统一式样，省建设行政部门统一印制签证下发，各城市出租汽车客运管理机构按规定程序核准发放。各城市出租汽车客运管理机构依据《城市公共交通专项规划》，应当对城市出租汽车经营许可的总量进行严格控制并逐级审查上报审批。城市出租汽车经营企业的经营许可应由经营企业申请并按照规定提交相关材料，县（市）城市出租汽车客运管理机构负责材料审查并汇总上报，市城市出租汽车客运管理机构负责初审，初审合格后以文件形式将初审结果及申请等材料一并上报省城市出租汽车客运管理机构，省城市出租汽车客运管理机构负责对上报材料进行受理登记、审批。本办法自2005年10月1日起施行。17.平建建字（2006）18号文件证实，2006年10月9日平鲁区建设局以同一文号分别向市建设局及省建设厅客运处、市建设局客运办行文，申请办理平鲁区出租车进入朔州市区营运。18.朔州市建设局朔建城字（2006）39号、102号文件证实，朔州市建设局先后两次发文规范城市出租汽车市场秩序采取的措施和情况。19.朔州市城市客运行业资质审验表、机动车档案、城市出租客运经营许可证凭证证实，朔州市城市出租客运管理办公室为朔州市晓英出租公司所有的发动机号为HE60100583号车、E7013047号车发出城市出租客运经营许可凭证，已审核资质，符合经营条件、准予其从事城市出租客运业务，并凭此证办理车辆上户等有关手续。进行审验时无营运证、从业资格证和许可证。20.朔客办字（2007）7号文件、朔建城字（2007）33号文件及组织机构代码证、晓英公司文件、公司章程等证实，2007年5月8日朔州市建设局向山西省建设厅发文请示，内容为“朔州市城市出租客运管理办公室对朔州市晓英出租汽车公司新增50辆出租车及有关材料进行审核，认为符合平鲁区有关出租汽车总量控制精神。法人代表变更合法有效。经我局复审同意朔州市客运办对朔州市晓英公司新增出租汽车及法人代表变更的初审意见。同意其新增50辆出租汽车申领出租汽车经营许可证并办理法人代表变更手续。”
二、证人证言。1.证人吕某的证言证实，其是原朔州市客运办办公室临时工。其在朔州市客运办经主任龚某指示，具体办理城市出租汽车经营许可证、城市出租汽车车辆运营证、城市出租汽车驾驶员服务资格证，三证的申领、发放工作。其协同晓英公司到省建设厅办理过晓英出租经营企业的许可并审批运营出租车辆50辆及晓英出租公司法人变更的许可审批。按照301号文件精神，出租车经营许可审批事项实行逐级审批制度，其先将各县区建设局报的相关经营许可事项整理好，在市客运办内部经副主任王龙奎和主任龚某审批同意后，市客运办向市建设局出具书面请示，市建设局审核后再向省建设厅出具初审报告，其带上上述相关意见及当事人身份证明等材料到省客运处办理行政许可手续。301号文件，凡是涉及办理客运出租业务的相关人员都应该有。晓英公司变更法人时是其和韩某、王珍力到省建设厅行政审批中心提交了晓英公司的营业执照、税务登记证、市客运办（2007）7号文件和朔建城字（2007）33号文件及晓英公司新增出租车申领经营许可证的材料，交完后就回来了，后来行政许可变更决定书是省建设厅直接通知韩某从审批中心领取。韩某在办理行政许可事项过程中没有给过其好处，其也没有领韩某找过省客运处王富光，也没有协同晓英公司到省建设厅办理过改变营运区域许可的审批事项，关于此事，市建设局、市客运办没有出具过行政事项的书面同意文件，市客运办没有收到平鲁区建设局提交的晓英公司变更营运区域的书面请示文件。2.证人郭某的证言证实，其在2003年7月到2008年12月任朔州市建设局局长，在任职期间，分管客运办工作的副局长先后是贾鸿林和王某甲。客运办是建设局下属的科级单位，客运类行政审批许可事项由客运办办理，市建设局分管副局长审批即可，分管副局长批示后也从来不向其汇报。客运处办理出租客运业务，市建设局分管副局长的审批是请示的最后关口。王某甲副局长在晓英公司第三批增加100辆出租车的请示卡上批示“拟同意”就是同意客运办的意见。其清楚301文件，就是出租客运的行政许可事项要遵守逐级审批许可的行业规范性文件，城市出租车事宜应当遵守该文件。朔州市各大出租车公司围攻市政府是因晓英公司出租车超编审批运营及经营区域的变更导致各大出租车汽车市场饱和，车辆增多导致利益受损，出租司机收入受到严重影响所致。3.证人韩某的证言证实，2006年在晓英出租汽车公司入股51%后接手晓英公司，2007年6月25日经山西省建设厅变更韩某为法人代表。其接手晓英公司时有50辆出租车和50辆出租车的编制。第二次和第三次申请增加150辆出租车，经市客运办龚某同意，持“城市出租客运经营许可凭证”在车管所办理了上户手续，经营许可证及运营证省建设厅未批下来。第三次新增100辆出租车不符合平鲁区城镇出租汽车行业发展规划，在办理后期上报手续时，市客运办和市建设局要求提供平鲁区城镇出租汽车行业发展规划，其将文件复印后送给了龚某和分管局长王某甲。晓英公司变更经营行政区域是其通过平鲁区建设局行文直接到省建设厅客运处履行变更上报手续，将经营区域变更为朔州市区，最后导致市区五大出租汽车公司和晓英公司上访。
4.证人高某甲、武某、李某甲、张某甲的证言证实，其四人分别是朔州市大禹出租汽车有限公司、朔州市汽车运输有限公司出租分公司、朔州市中宇出租汽车有限公司、朔州市达维出租汽车有限公司的经理，2007年晓英公司新增150辆出租车，造成平鲁区出租车市场总量过剩，供大于求，出租车经营困难，大量晓英公司出租车在市区运营，严重干扰了市区出租车市场秩序，导致市区出租车市场混乱，引发矛盾，致使上访。
5.证人王某丙、张某乙、王某丁、尹某、李某乙、白某、赫亮、高某乙、王某戊的证言证实，其九人是市区五大出租公司的司机，2007年后半年开始，晓英公司新增150辆出租车，未经省建设厅审批，该公司共计200辆出租车到市区运营，扰乱市区出租车市场秩序，发生与市区五大公司的冲突，最后导致群体上访。
三、被告人供述与辩解。
1.被告人王某甲的供述与辩解，从2005年7月其任市建设局副局长，从2006年7月到2008年底分管客运办工作。市客运办是市建设局下设的一个正科级单位。市客运办在办理城市出租汽车经营许可证审批时一直是出租公司提出申请，区县主管部门审查后，提出意见行文上报，市客运办初审，市客运办以请示卡形式上报市建设局分管副局长请示，副局长加注意见后，市客运办按相关程序办理。按照省建设厅（2005）301号文件规定，城市客运管理机构和市建设局负责初审，初审合格后将初审结果及申请材料一并上报至省城市出租汽车客运管理机构，省级管理机构进行受理登记并进行审批，经省建设厅客运处审批后以省建设厅名义发文，只有经过行政许可审批后出租汽车才可以上户运营。晓英公司三次新增车辆，其中第二次增编50辆和第三次增编100辆是在其分管客运办期间办理。晓英公司第二次增加50辆出租车给省建设厅出过上报意见，省建设厅未批复，第三次新增100辆出租车市建设局没有向省建设厅书面上报审查意见，没有上报原因不清楚。事实上在审查同意增编车辆后，在未经省建设厅逐级审批的情形下，即为晓英公司出租车司机发放经营许可证，陆续得以上户。晓英公司增加车辆市建设局副局长审查批示意见为市客运办办理出租车业务请示的最后关口。市客运办请示增编车辆意见经市建设局分管副局长批示同意后，由市客运办发放城市出租汽车经营许可凭证，此行为与省建设厅（2005）301号文件精神相违背，属程序倒置，必须经过省建设厅审批同意才行。晓英公司申请变更营运区域是该公司直接拿着平鲁区建设局同意变更运营区域的文件，未经市客运办和市建设局初审同意，直接找到省建设厅客运处办理了区域变更行政许可。
2.被告人龚某的供述与辩解，2005年8月其任朔州市客运管理办公室主任，该单位是市建设局下设的自收自支的正科级事业单位。客运办负责出租汽车经营者的经营资质初审、上报工作及城市公共客运公交和出租汽车经营者资质证件的发放和定期检验工作。晓英公司增编车辆和发放城市出租客运经营许可凭证等环节均在其担任主任期间办理。晓英公司是2005年10月13日成立，10月24日晓英公司申请购买出租车办理经营许可，市客运办请示分管副局长贾鸿林批准后，行文批复同意购车50辆，经营范围为平鲁区。2006年9月14日省建设厅以（2006）343号文件批准并核发经营许可证。2006年6月2日平鲁区建设局请示市建设局与客运办，申请同意为晓英公司增加50辆出租车，市客运办请示王某甲副局长同意后，于2006年9月份市客运办核发城市出租汽车经营许可凭证，晓英公司陆续办理了上户手续。这50辆出租车市建设局于2007年5月8日以朔城建字（2007）33号文件请示省建设厅办理出租汽车经营许可证申领，省建设厅至今未批。2006年9月24日平鲁区建设局又申请晓英公司增加车辆编制100辆，并占2007年、2008年指标，市客运办行请示卡于2007年3月13日请示王某甲副局长，3月15日王某甲副局长批示“按照平鲁区政府出租车总量控制及规划，拟同意市客运办意见”。之后就为这100辆出租车出具了出租汽车经营许可证并在市交警队车管所办理了上户手续，第三批新增100辆出租车，市建设局一直未向省建设厅上报书面初审意见。此行为与省建设厅（2005）301号文件规定相违背，属于程序倒置。各市出租汽车行业管理部门或机构应带着省建设厅的行政许可证书方可到当地交警队或客运办办理城市出租客运经营许可凭证。2007年7月份的一天，韩某拿着省建设厅的准予变更决定书要求在朔州市区运营，其跟王某甲副局长、郭某局长汇报了该情况，之后其和郭局长、王局长去了省建设厅见了分管厅长询问此事，分管厅长也说不知道情况。省建设厅客运处在作变更决定时也没有与市建设局及客运办进行过口头或书面沟通，该变更行为引发市区五大出租公司上访告状，省建设厅先后两次派出工作组来朔州协调也未果。
3.被告人王某乙的供述与辩解，2005年平鲁区委决定成立晓英出租公司，平鲁区建设局审查后报区政府请示成立晓英公司，区政府于2005年10月13日批准成立晓英公司，为民营企业。2005年10月20日公司法定代表人王晓英向平鲁区建设局提交购买出租车50辆的申请，其在申请上批示：“同意购买50辆车”，后到市客运办等部门办理了审批，省建设厅于2006年9月14日批复同意。根据平鲁区的城市容量和实际需要，2006年5月31日晓英公司向平鲁区建设局提出书面申请增加50辆出租车，平鲁区建设局向市客运办、市建设局提交了晓英出租公司增加车辆编制的报告，这次省建设厅没有批。第三次晓英公司向平鲁区建设局书面提出申请增编100辆出租车，当时其没有严格按照平鲁区出租汽车行业发展规划审核出租车车辆指标数，按申请报告如数出具新增车辆报告，已经超越行政审查职责权限，但是平鲁区建设局只负责初步审查，审查后上报市客运办和市建设局主管部门进行初审，由市建设局将初审结果及申请材料一并上报省客运处，由省客运处审批批复。平鲁区建设局行好文后，晓英公司有一名男子到建设局找他，他就安排贾某主任将文件准备好让晓英公司人带走，具体后续审批工作由晓英公司人员处理。平建建字（2006）18号文件，上报市建设局，晓英公司一名男子直接拿上到市建设局跑审批事情，结果不清楚。接着晓英公司的人又回来找平鲁区建设局，当时他不在单位，又有区领导打招呼让简化程序，他就让贾某主任又重新出了一份同文号，文件内容也未作更改，呈报主体变更为省建设厅客运处、市建设局客运办，晓英公司人员拿上此文件到省里跑具体审批事宜。现在认识到审查同意晓英公司越级上报跨区域营运违反平鲁区城镇出租车行业发展规划，而且造成了朔州市五大出租车公司及晓英公司上访的社会矛盾。
4.被告人贾某的供述及辩解，2002年4月至2007年2月其任平鲁区建设局办公室主任。《平鲁区城镇出租汽车行业发展规划》是平鲁区建设局起草，经局长批准，报到区政府办发文的，内容他和王某乙局长都清楚。晓英公司的三次增编报告都由他起草，并由局长审批签发增加车辆的文件，正常程序应该由平鲁区建设局办公室逐级上报市建设局，可是王某乙让将增车文件给晓英公司人员，让他们自己跑后期的上报审批事情。晓英公司第三次增车已经超出年增长控制率，他没有向王某乙具体汇报和建议过，也没有提出反对意见。两份平建建字（2006）18号文件文号、内容相同，请示地方不同。文件应该是他起草的，第一份上报市建设局的文件，王某乙局长让将此文件交给晓英公司的一名男子带走，直接到市建设局跑审批的事情，可能市建设局对这个文件不接收。接着晓英公司的人又找王某乙局长，重新出了第二份文件，内容未作更改，呈报主体变为省建设厅客运处、市建设局客运办，晓英公司人员拿上此文件到省里跑具体的审批事宜。按规定不能越级上报，但是领导让这样做，也就按指示做了。
四、视听资料。1.视频资料光盘4张证实被告人王某甲、龚某、王某乙、贾某在检察机关讯问时的同步录音录像情况。2.上访视频资料光盘1张及照片证实朔州市各大出租公司上访的情况。
以上证据，经当庭宣读、质证、认证，本院予以确认。
本院认为，被告人王某甲、龚某、王某乙、贾某身为国家机关工作人员，在办理行政审批事项时，超越职权、违反规定办理，导致朔州市出租汽车数量增加、出租车市场饱和，出租车司机经营困难，进而引发出租车司机群体性上访，扰乱了朔州市出租汽车市场的管理秩序，其行为均已构成滥用职权罪。公诉机关指控四被告人的犯罪事实清楚，证据确实充分，指控罪名成立。对于各被告人提出不构成滥用职权的辩解及各辩护人提出被告人的行为不符合滥用职权罪的辩护意见，经查，被告人王某甲、龚某在办理朔州市晓英出租汽车公司申请新增出租车过程中，违反《平鲁区城镇出租汽车行业发展规划》之规定，超编同意晓英出租汽车公司增加车辆，且在未经省建设厅审批同意的情况下，违反省建设厅（2005）301号文件的规定，越权为新增150辆出租车发放《城市出租客运经营许可凭证》，直接上户运营，导致平鲁区出租车数量超标；被告人王某乙、贾某作为晓英出租汽车公司申请增编车辆审查意见的直接办理者，违反《平鲁区城镇出租汽车行业发展规划》之规定，予以超编增加车辆，且在晓英出租汽车公司申请变更营运区域时，违反省建设厅（2005）301号文件，越权违规行文，越级上报审查意见，省客运处在未见到朔州市建设局初审意见的情况下越级受理，导致省建设厅据此作出变更运营区域的行政许可，扰乱了朔州市出租汽车市场的管理秩序，产生出租车司机群体上访的社会影响。故对上述被告人的辩解及辩护人的辩护意见，本院不予支持。鉴于被告人王某甲、龚某、王某乙、贾某未严格按规定履行职权，主观恶性小，社会危害性不大，综合本案实际情况，四被告人犯罪情节轻微不需要判处刑罚，可以免予刑事处罚。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条之规定，判决如下：
被告人王某甲犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
被告人龚某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
被告人王某乙犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
被告人贾某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向朔州市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 王静波
代理审判员 李 敏
人民陪审员 高 瑜
二〇一四年十二月十二日
书 记 员 王学良