福建省莆田市秀屿区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）秀行初字第25号
原告潘秀英，女，汉族，1956年3月12日出生，户籍所在地福建省莆田市秀屿区，经常居住地广东省东莞市。
原告吴文辉，男，汉族，1952年10月8日出生，户籍所在地福建省莆田市秀屿区，经常居住地广东省东莞市。
委托代理人陈明锋，男，汉族，1975年9月26日出生，住所地福建省仙游县。
被告莆田市秀屿区忠门镇人民政府，住所地莆田市秀屿区忠门镇汉柄小区。
法定代表人潘国树，镇长。
委托代理人ＸＸ、高丽强（实习），福建品义律师事务所律师。一般代理。
原告潘秀英、吴文辉不服被告莆田市秀屿区忠门镇人民政府行政征收一案，于2014年9月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭，于同年12月15日公开开庭审理了本案。原告潘秀英及原告委托代理人陈明锋，被告莆田市秀屿区忠门镇人民政府的委托代理人ＸＸ到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告潘秀英、吴文辉诉称：1997年10月，因塔林火电厂供水管道建设需要，原告同意拆迁位于秀屿区新文公路旁面积约360平方米的房屋，与忠门镇新文公路建设指挥部签订了《新文公路房屋拆迁安置协议书》，由被告在忠门镇汉柄小区靠近汉柄圆圈处安置给原告面积合计为360平方米的10坎临街店面宅基地，另公开奖励3个店面。原告随即耗资二十余万元在该安置点进行基础建设，但原告刚完成基础建设，被告又以该安置点上要建设忠门汽车停靠站为由征用了原告的13坎店面宅基地。但被告并未落实拆迁补偿安置协议，原告安置点及周边土地并没有进行所谓的忠门汽车停靠站建设，而是被被告非法转让给他人用于开发私人房地产。2008年下半年，忠门汽车停靠站在其他地点建成并投入使用，但原告的13坎店面宅基地仍被非法占用。被告1998年《关于忠门汽车停靠站项目建设征用土地》不在汉柄小区靠近汉柄圆圈处；被告在汉柄小区靠近汉柄圆圈处《征收补偿决定》不属于土地管理法规定的交通设施用地；被告故意告知原告虚假情况、故意隐瞒真实情况，采用欺骗方式诱使原告作出错误意思表示；被告以公共利益用地建设项目名义征收补偿安置后，再变更为商业利益用地等非公共利益用地建设项目，征收原告宅基地后用于忠门汽车停靠站项目建设不属实，所建建筑是民房属于违章建筑；被告《征收补偿决定》非法剥夺原告听证权利，被告与原告确立的《拆迁安置合同协议书》不能作为《征收补偿决定》的合法依据；非公共利益用地，不得采用征收方式；违反土地总规划、不依法经过批准改变用途都是违法行为。基于上述事实和理由，要求确认被告于1998年在汉柄小区靠近汉柄圆圈处《关于忠门汽车停靠站项目建设征用土地》问题、《征收补偿决定》具体行政行为违法。
原告潘秀英、吴文辉向本院提供了以下证据：1、原告的居民身份证；2、赵风者等人出具的情况反映材料；3、郭国荣等人出具的证明材料；4、（2009）秀民初字第75号民事判决书；5、忠门镇新文公路建设指挥部与原告签订的《新文公路房屋拆迁安置协议书》；6、忠门居委会与原告签订的《拆迁安置协议书》；7、被告忠政答字（2014）67号、68号信访事项处理答复意见书；8、莆田市人民政府莆信复核（2012）31号信访事项复核意见书；9、莆田市国土资源局莆国土资信查（2013）20号国土资源信访事项复查意见书；10、原告拍摄的照片和录像；11、代收征地费收费票据；12、莆田市湄洲湾北岸经济开发区经济发展局关于莆田市忠门农村客运站（运管站和客运站合一）工程可行性研究报告的批复（莆湄北经（2007）58号）；13、（2013）秀民初字第3385号民事裁定书。
被告莆田市秀屿区忠门镇人民政府辩称：一、莆田市人民政府于1998年4月15日作出关于忠门汽车停靠站项目建设征用土地的批复（莆政（1998）土281号），同意征用忠门镇忠门居委会耕地9987平方米，作为忠门汽车停靠站项目建设用地。该征地范围包含原告使用的土地，因此作出具体行政行为的主体是莆田市人民政府，被告不具有诉讼主体资格。二、被告没有作出原告所谓的征收补偿决定。原告提供的拆迁安置协议书属于民事行为，不具有行政诉讼可诉性，被告也不是拆迁安置协议书的当事人。三、即使被告诉讼主体适格，由于征地发生在1998年，原告现在起诉已经超过诉讼时效。综上，请求驳回原告的起诉。
被告莆田市秀屿区忠门镇人民政府向本院提供了莆田市人民政府关于忠门汽车停靠站项目建设征用土地的批复（莆政（1998）土281号）。
经审理查明：1997年，因新文公路拓宽工程建设需要，原告吴文辉（与原告潘秀英系夫妻关系）与忠门镇新文公路建设指挥部签订了《新文公路房屋拆迁安置协议书》，原位于新文公路旁的房屋被拆迁，在本案诉争地块获得建房面积360平方米的安置宅基地。1998年1月18日，莆田市湄洲湾北岸计划统计局作出莆湄北计统（1998）020号《关于同意创建忠门汽车停靠站的立项批复》，同意忠门汽车停靠站立项。同年2月10日，莆田市城乡规划局颁发了编号为湄北规98002号建设用地规划许可证，被告忠门镇人民政府为用地单位，用地项目为忠门汽车站，用地面积14.7亩。1998年4月15日，莆田市人民政府向被告忠门镇人民政府作出莆政（1998）土281号《关于忠门汽车停靠站项目建设征用土地的批复》，同意征用忠门镇忠门居行会耕地9987平方米，作为忠门汽车停靠站项目建设用地，该幅土地规划用途为交通设施市场用地，用地单位在取得该幅土地使用权后，应严格依照湄洲湾北岸城市总体规划及该小区详细规划进行建设，未经有权一级政府批准，不得擅自改变其用途；该项目用地属行政划拨性质，未经有权一级政府批准，其土地使用权不得转让、出租和抵押；征用、划拨土地及核减耕地有关税费的具体手续，由市土地局、粮食局等有关部门负责办理。1998年4月27日，原告吴文辉与忠门居委会签订了《拆迁安置协议书》，约定为了配合忠门镇人民政府汽车站工程项目建设，原告吴文辉原坐落在汽车站项目内的基础地面物需要搬迁，现安置在忠门镇新镇址后门（安置套房地二套面积240平方米），其原房屋拆迁安置协议书所安置的建房面积360平方米不再享受，由忠门镇政府安排给忠门居委会自行处理。1998年6月2日，被告与福建省莆田市半岛汽车运输有限公司签订了《项目建设合同书》，约定忠门汽车站项目建设由福建省莆田市半岛汽车运输有限公司投资，所投资的项目和房产归福建省莆田市半岛汽车运输有限公司所有。后原告与福建省莆田市半岛汽车运输有限公司、被告忠门镇人民政府之间产生了财产损害赔偿、确认合同无效等民事纠纷。2012年，原告潘秀英因对莆田市北岸经济开发区管委会作出莆湄北管信查（2012）2号信访事项复查意见不服，向莆田市人民政府提出复核请求，要求解决忠门汽车站10坎店面的产权纠纷并重新予以安置。2013年，原告潘秀英因不服北岸国土资源分局莆湄北国土信复（2013）006号信访事项答复意见，向莆田市国土资源局提出复查请求，要求查处忠门镇人民政府与莆田半岛汽车运输有限公司非法转让8.181亩土地用于私人房地产开发问题。2014，原告潘秀英、吴文辉分别向被告提出信访意见，反映被告以建设忠门汽车停靠站为幌子，强占耕地十多亩，没有任何补偿安置，强占的土地被被告非法转让给郑万开、郭金同用于私人开发房地产开发，从中牟利的问题以及要求落实安置用地及拆迁补偿的问题。在本案庭审中，原告明确其请求为确认被告行政行为违法。
本院认为：行政机关实施具体行政行为应当具有法定权限并遵循法定程序。被告忠门镇人民政府答辩称其不是征用原告安置宅基地该具体行政行为的行政主体，不是本案适格被告。但在（2009）秀民初字第75号、（2010）莆民终字第1055号莆田市半岛汽车运输有限公司诉吴文辉、潘秀英财产损害赔偿纠纷一案中，莆田市中级人民法院在（2010）莆民终字第1055号民事判决书中已认定忠门镇人民政府征用包括本案讼争地块在内的土地，作为忠门汽车停靠站项目建设用地。被告忠门镇人民政府虽已取得莆田市人民政府于1998年4月15日作出的关于忠门汽车停靠站项目建设征用土地的批复（莆政（1998）土281号），但该批复第七条“征用、划拨土地及核减耕地有关税费的具体手续，由市土地局、粮食局等有关部门负责办理。”，征用土地的主体应当是土地管理部门，被告忠门镇人民政府则是作为用地单位、建设单位。在被告忠门镇人民政府没有提供市土地局的征地文件的情况下，应当认定被告忠门镇人民政府征用原告安置宅基地违法。被告答辩称原告起诉已超时限，不予采纳。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条之规定，判决如下：
被告莆田市秀屿区忠门镇人民政府征用原告吴文辉、潘秀英安置宅基地的具体行政行为违法。
本案受理费50元，由被告莆田市秀屿区忠门镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。
审 判 长 胡膑明
人民陪审员 黄志勇
人民陪审员 何燕金
二〇一五年六月四日
书 记 员 陈丽琼
附相关法律条文及法官提示：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。