江西省九江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣04行再2号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：马城根，男，汉族，1952年8月5日出生，住共青城市南湖区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：马成东，男，汉族，1961年11月14日出生，住共青城市南湖区，系再审申请人马城根之弟。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：共青城市人民政府,住所地：共青城市区。
法定代表人：卢宝云，共青城市人民政府市长。
委托诉讼代理人：邹路滔，共青城市人民政府法制办干部。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：共青城市城乡建设和交通运输局，住所地：共青城市区。
法定代表人：吴光华，该局局长。
委托诉讼代理人：胡金春，该局干部。
被申请人(一、二审第三人)：江西共青林果业有限公司，住所地：共青城市区。
法定代表人：雷艳明，该公司经理。
委托诉讼代理人：代大明，该公司职工。
再审申请人马城根、马成东因与被申请人共青城市人民政府（以下简称共青城政府）、共青城市城乡建设和交通运输局（以下简称共青建设局）、江西共青林果业有限公司（以下简称共青林果公司）房屋行政征收及行政赔偿一案，不服本院（2015）九中行终字第23号行政判决，向江西省高级人民法院提出申诉，江西省高级人民法院作出（2016年）赣行申105号行政裁定，指令本院再审本案。本院再审立案后，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。马城根、马成东、共青城政府的委托诉讼代理人邹路滔、共青建设局的委托诉讼代理人胡金春，共青林果公司委托诉讼代理人代大明到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
马城根、马成东再审请求：1、撤销本院（2015）九中行终字第23号行政判决；2、重新恢复申请人的房屋、果园、耕地原状；3、对造成的财产灭失依法赔偿；4、对非法占用土地和非法批准的责任人追究刑事责任。事实和理由：（一）马成东因原居住房屋长期被断水、断电，不得已搬入安置房，不能因此否认违法征收。（二）被申请人不管是收回还是征收土地，都未依法先行对土地及附着物调查评估而予以拆除。申请人只能提交一份财产清单，被申请人应予赔偿。（三）共青林果公司无权代申请人决定补偿款事项。（四）补偿款标准太低，申请人原房屋在共青城市规划范围内，应按2014年的征地补偿标准进行估算。（五）被征地农民的社会保障费用应纳入征地补偿款项内，确保征地农民长远生计。
共青城政府辩称：1、被申请人与两申请人分别签订“拆迁补偿安置协议”，其中马成东按约已搬迁入住，因此被申请人不予认可房屋补偿。2、申请人承租经营的果树是共青林果公司种植的，所以青苗费已经补偿给了共青林果公司，本案不存在补偿问题。3、项目用地人在被申请人不知情的情况下实施拆迁，故不认可申请人房屋内的财产损失。
共青建设局辩称：1、同意共青城政府辩称意见。2、申请人要求的征收补偿依据的法律错误。3、青苗费属于共青林果公司，其考虑申请人的实际困难给予了青苗补助，没有造成申请人实际损失。4、被申请人没有暴力强制拆迁行为，不承担相关损失。
共青林果公司辩称：同意共青城政府、共青建设局辩称意见。
马城根、马成东在一审起诉请求：1、确认共青城政府、共青建设局征收马城根、马成东房屋及地上附着物的行为违法；2、确认共青林果公司的行为侵犯马城根、马成东财产权；3、共青城政府、共青建设局、共青林果公司共同赔偿马城根、马成东因财产被强拆、强占而造成的经济损失。
一审法院认定事实：马城根、马成东原属江西省共青垦殖场江益区水产养殖场居民，1999年初，因灾后移民安置于共青城市南湖区林果业公司4组，且分别新建了砖木结构住房，都按70㎡的住房领取了江西省灾后移民建房补助资金。2001年元月1日马城根开始承包经营共青林果公司2.38亩果园、100株果木，同时马成东开始承包经营共青林果公司4.6亩果园，192株果木。2008年2月1日，当时的共青城开放开发区管理委员会（即现在的共青城政府，以下均简称共青城政府）以共管发〔2008〕第8号文件向共青林果公司作出“关于收回江西共青城林果业有限公司国有土地使用权的决定”，收回土地面积100亩，对青苗及附着物按照区管会有关标准予以适当补偿，告知如不服可在60日内向上级政府申请复议。共青林果公司随后召开了包括马城根、马成东在内的职工和承包经营户的会议，告知文件内容，询问补偿意见，马城根、马成东未表态即离开会场。2008年2月19日,共青林果公司向“区管会”作了支持收回土地，同意青苗补偿标准和参照共青城区房屋拆迁安置补偿标准执行的书面回复函。共青建设局（当时的共青城国土环保建设局）与共青林果公司到各经营户进行了青苗果木清点，登记核算，2008年5月将补偿款项拨付到共青林果公司，但未见马城根、马成东在补偿分户明细表上签名领款。2008年5月28日，共青城政府以共管发〔2008〕28号文件出台“共青城城市规划区内房屋拆迁安置补偿办法”，按照该办法，共青建设局于2009年8月24日分别与马城根、马成东签订“拆迁补偿安置协议”，约定按开发区的有关文件决定立即拆除马城根、马成东居住房屋，在异地建住宅楼供拆迁户购住，马城根购拆迁安置房为南湖小区第7栋102号，建筑面积63㎡，需补交购房款34650元；马成东购拆迁安置房为南湖小区第7栋101号，建筑面积83㎡，需补交购房款45650元。马成东事后已搬迁入住，马城根不愿意补交购房款，项目用地人阳光房地产公司为其代交了25000元，但其仍拒入住。共青建设局和项目用地人在马城根不肯搬迁的情况下，于2011年5月17日推掉了其房屋及附属物、苗木果园。此后马城根向有关部门信访，2013年8月24日，共青城政府作出共府字〔2013〕5号“关于马成根信访问题的复查意见”，内容：一、土地补偿问题。我市收回林果业公司国有土地不存在支付土地补偿费给马城根个人。二、青苗补偿问题。2008年征用果园时，我市国土部门派专人会同林果业公司对马城根承包土地上所栽种的地上附着物进行了清点，并按当时共青城开发区统一的青苗补偿标准进行补偿，当时国土部门已将马城根的8900元青苗补偿费拨付到林果业公司，马城根可以随时去领取。三、房屋安置补偿问题。2009年，因发展需要，共青城开发区决定征用马城根建在林果业公司果园内的房屋。房产部门对马城根的房屋进行了丈量测算，马城根主房面积为58.73㎡，按180元/㎡补偿，附房面积为20.07㎡，按75元/㎡补偿，其他建筑物及水泥地面面积47.54㎡，全部建筑物共计补偿款为14371元。经协调，房产部门给予了马城根、马成东两套安置房，马城根于2009年8月24日签订了拆迁补偿安置协议。至于马城根反映房产部门在拆除房屋时造成财物损失的问题，可另外协商或通过法律途径解决。如果马城根对以上复查意见不满意，可在收到答复意见书之日起一个月内向九江市人民政府提出复核申请，逾期不提出视为同意以上答复。
共青城政府一审提交2010年5月18日由江西省国土资源厅作出的赣国土资核〔2010〕735号“关于共青城2010年度第二批次城市建设用地的批复”和2014年8月4日由共青城市国土资源局出示的证明，证明目的是共青城市金色阳光项目用地含在省国土厅的2010年度的该次批复中，只是工作人员在报批中漏写了共青林果公司的国有土地，马城根等的住宅用地就在该批次的林果业公司用地报批范围内。
马城根、马成东向一审法院提交了盖有其二人印章的“毁灭果树、青苗附作物清单纠正表”、“毁灭房屋财产记录”，自评折合损失总计价值为874891元。
一审法院认为，我国土地法规定的农用地，是指直接用于农业生产耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等土地；建设用地是指城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等建造建筑物、构筑物的土地。涉及农用地转为建设用地的，应当办理审批手续，由省、自治区、直辖市人民政府批准。下列情形之一的，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。上述第（一）、（二）项规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地和其他土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费和安置补助费由省、自治区、直辖市依照土地管理法的标准规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。本案中，共青城政府于2008年2月1日作出“关于收回江西共青城林果业有限公司国有土地使用权的决定”，2010年5月18日江西省国土资源厅才作出赣国土资核〔2010〕735号“关于共青城2010年度第二批次城市建设用地的批复”，且该批复并未包含共青城林果业有限公司的100亩土地，青城市国土资源局证明向省厅报批出现了漏写，显然不足以为证。共青城政府收回农用土地作房地产项目建设用地，不符合法定的用地审批手续；对被收回农用果园土地，未按原用途给予补偿，既未依法按省规定参照征收耕地的标准给予土地补偿费和安置补助费，而且也未按省规定标准对被征收土地上的附着物和青苗予以补偿，系安置补偿未依法按省规定的标准给予。共青建设局在共青城政府收回土地尚未获批、未予公告、未依法按省规定的标准给予安置补偿的情形下，虽然与马城根、马成东签订“拆迁补偿安置协议”，但该“协议”已决定将马城根、马成东居住的房屋列入拆迁范围，须立拆除，并异地建房供其购住，该“协议”显然含有征收房屋决定的性质，系行政格式化“协议”，况且在对马城根的房屋等未依法确定为“两违建筑”或依法决定征收的情形下介入拆除，其行政行为无法律依据。共青林果业公司在共青城政府未依法取得收回土地的批准手续，未依法按省规定的标准给予安置补偿的基础上，即向共青城政府作出支持收回土地、愿意参照共青城政府公布的标准配合补偿的回复函，系对马城根、马成东经营权利的忽视。
马城根、马成东诉称共青城政府所作出的收回土地行政行为违法，以及马城根诉称共青城政府、共青建设局作出的征收马城根房屋的行政行为违法，均于法有据，应予支持。至于马成东诉称对其房屋征收违法，因其已实际履行了安置协议，搬迁入住安置房，其该项诉请应依法驳回。马城根、马成东提出要求共青城政府、共青建设局、共青林果公司给予总计价值为874891元的财产损失赔偿，未向法院提交合法有效的证据，共青城政府、共青建设局、共青林果公司提出以上损失系马城根、马成东系自自核损失的辩述意见成立，故马城根、马成东提出的赔偿诉请，证据不充分，应予驳回。一审法院作出如下判决：（一）确认被告共青城市人民政府（即原共青城开放开发区管理委员会）收回原告马城根、马成东所经营的第三人江西共青林果有限公司的国有农用地转为项目建设用地的行政行为违法；确认被告共青城市人民政府（即原共青城开放开发区管理委员会）及被告共青城市城乡建设和交通运输局（即原共青城环保和城乡建设局）征收原告马城根的房屋等建筑物及构筑物的行政行为违法。（二）驳回原告马城根、马成东的其他诉讼请求。（三）本案诉讼费50元，由被告共青城市人民政府负担20元，被告共青城市城乡建设和交通运输局负担20元，第三人江西共青林果业有限公司负担10元。
二审查明的事实与原一审查明事实基本相同。
二审认为，一审法院对共青城政府征收马城根房屋的行政行为确认违法，双方均未上诉，二审予以确认，但一审法院对征收马成东房屋的行政行为未作合法性审查，二审应予纠正。在一并提起的行政赔偿诉讼中，（一）关于房屋损失赔偿。二审认为，马城根、马成东均就房屋的征收补偿与共青建设局签订了征收补偿安置协议，马成东的拆迁安置补偿协议已实际履行完毕，并已搬迁入住，故对马成东提出的房屋损失赔偿，不予支持。而马城根认为房屋安置补偿协议侵害了其合法权益，可以通过安置补偿争议处理程序依法寻求救济。故对马城根、马成东该项请求不予支持；（二）关于青苗补偿。由于马城根、马成东属于承包经营户，共青城政府已将两人经营承包的果苗木补偿款下发给了共青林果公司，两人可根据相关证据向共青林果公司主张权利，故对该项请求不予支持；（三）关于强拆过程中房屋内的财产损失赔偿。由于共青建设局在强拆过程中，未遵循程序规定，未对现场进行证据保全并对财物登记代管，致使房屋内物品损坏不能再使用，鉴于马城根、马成东提供了初步证据证明其损失，且数额大体合理，共青建设局也没有相应的反证，故对该部分的损失74272元应予酌情折价赔偿共计50000元。两上诉人提出的其他损失，因无证据证实，不予赔偿。二审据此判决：一、维持原判决第一项“确认被告共青城市人民政府（即原共青城开放开发区管理委员会）收回原告马城根、马成东所经营的第三人江西共青林果有限公司的国有农用地转为项目建设用地的行政行为违法；确认被告共青城市人民政府（即原共青城开放开发区管理委员会）及被告共青城市城乡建设和交通运输局（即原共青城环保和城乡建设局）征收原告马城根的房屋等建筑物及构筑物的行政行为违法”；二、确认共青城市人民政府及共青城市城乡建设和交通运输局征收马成东的房屋等建筑物及构筑物的行政行为违法；三、被上诉人共青城市人民政府、共青城市城乡建设和交通运输局于本判决生效之日起30日内赔偿两上诉人马城根、马成东房屋内的物品损失各25000元，共计50000元；四、驳回两上诉人马城根、马成东的其他诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人共青城市人民政府、共青城市城乡和交通运输局负担。
再审查明事实与原一、二审查明一致。
本院再审认为：原一、二审判决共青城政府收回马城根、马成东所经营的共青林果公司国有农用地转为项目建设用地的行政行为违法，二审同时判决共青城政府和共青建设局征收马城根、马成东的房屋等建筑物及构筑物的行政行为违法，有事实和法律依据，当事人对此未提出上诉和申诉，再审予以确认。
本案共青城政府收回共青林果公司国有农用地转为项目建设用地，因先用后审批而违法，现在该项目得到土地资源管理部门许可，项目建设也已完毕。马城根、马成东要求恢复原状已经不符合实际，再审过程中，申请人重回原诉求：承包果林损失（青苗费等）、房屋拆迁补偿、强拆房屋内财产损失。
马城根、马成东属于共青林果公司承包经营户，享有承包经营权，共青林果业公司在共青城政府未依法取得收回土地的批准手续，未依法定标准给予安置补偿的基础上，即作出支持收回土地、愿意参照共青城政府公布的标准配合补偿的回复函，忽视了马城根、马成东的承包经营权。共青城政府已将马城根、马成东经营承包的果苗木补偿款下发给了共青林果业公司，两人可根据相关证据向共青林果公司等另行主张权利，故原一、二审不支持马城根、马成东关于承包青苗费损失诉讼请求，符合法律规定。
本案征地建设项目具有合法性，且已建设完毕。马城根、马成东就房屋的征收补偿与共青建设局签订了拆迁补偿安置协议，两人均认为该协议侵害了其权益，应当通过拆迁补偿安置争议寻求解决。故原一、二审不支持马城根、马成东关于房屋拆迁补偿诉讼请求，符合法律规定。
《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关行使行政职权时有侵犯财产行为的，受害人有取得赔偿的权利。共青城政府和共青建设局征收马城根、马成东的房屋等建筑物及构筑物的行政行为违法，共青建设局在本案强拆房屋过程中，未遵循有关程序规定而造成房屋内财产损失，且未登记和保管，依法应予赔偿。马城根、马成东申诉该损失全部赔偿应予支持。原二审认为马城根、马成东举证损失数额，大体合理，共青建设局无相应反证，对该部分的损失折价赔偿不当，再审应予改判赔偿全部损失。
综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条、第七十八条的规定，判决如下：
一、撤销本院（2015）九中行终字第23号行政判决、江西省星子县人民法院（2014）星行初字第23号行政判决；
二、确认原审被告共青城市人民政府（即原共青城开放开发区管理委员会）收回原审原告马城根、马成东所经营的第三人江西共青林果有限公司的国有农用地转为项目建设用地的行政行为违法；
三、确认原审被告共青城市人民政府（即原共青城开放开发区管理委员会）及原审被告共青城市城乡建设和交通运输局（即原共青城环保和城乡建设局）征收原审原告马城根、马成东的房屋等建筑物及构筑物的行政行为违法；
四、原审被告共青城市人民政府、共青城市城乡建设和交通运输局于本判决生效之日起十日内赔偿原审原告马城根、马成东房屋内的物品损失各37136元，共计74272元；
五、驳回原审原告马城根、马成东的其他诉讼请求。
原一、二审案件受理费共计100元，由原审被告共青城市人民政府、共青城市城乡和交通运输局负担。
本判决为终审判决。
审判长 金婉琴
审判员 张 涛
审判员 罗 文
二〇一七年七月三日
书记员 胡中雪