四川省雅安市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）川18民终144号
上诉人（原审原告）：郑州黄河工程有限公司，住所地：河南省郑州市金水区。
法定代表人：孙玉庆，该公司总经理。
委托代理人（特别授权）：梁显东，河南鑫苑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：四川省宝兴县水务局，住所地：四川省宝兴县。
法定代表人：郑继伟，该局局长。
委托代理人（特别授权）：冯向康，四川同兴律师事务所律师。
上诉人郑州黄河工程有限公司（以下简称黄河工程公司）因与四川省宝兴县水务局（以下简称宝兴县水务局）合同纠纷一案，不服四川省宝兴县人民法院（2016）川1827民初334号民事判决，向本院提起上诉，本院于2017年1月9日立案受理后，依法组成合议庭，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。
黄河工程公司上诉请求：请求依法撤销一审判决，改判宝兴县水务局退还上诉人投标保证金2700000元。事实和理由：本案是缔约关系或者是合同关系，适用缔约过失责任或违约责任以及保证金收取数额的合法性是一审的审理焦点。本案即使认定上诉人投标“弄虚作假”真实存在，也只应依照《合同法》上规定承担缔约过失赔偿责任。本案依照《招投标法》的规定也是承担赔偿责任，被上诉人不予退还保证金的行为于法无据。根据《招投标法实施条例》及水利部、发改委等七部委发布的《工程建设项目施工招标投标办法》第37第规定，投标保证金在2%以内收取，最高不超过80万元，本案收取270万元投标保证金违反办法，超出部分应属无效，应退还。根据《合同法》第114条关于约定的违约金过分高于损失可下调之规定，上诉人主张返还，被上诉人未举证损失的情况下，也应判决返还。
宝兴县水务局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
黄河工程公司向一审法院起诉请求：请求判令宝兴县水务局退还投标保证金270万元及利息。
一审法院认定事实：2013年12月20日宝兴县水务局就雅安市宝兴县堤防工程（安置点）项目进行招标，该项目为“4.20”芦山地震灾后恢复重建项目，建设资金来自灾后重建专项资金。本次招标按2个标段进行招标，并发布了招标公告。招标公告载明了招标条件、项目概况与招标范围、投标人资格要求等事项。黄河工程公司参加了项目的投标，并按招标文件要求，堤防工程Ⅰ标段缴纳投标保证金1960000元，堤防Ⅱ标段缴纳投标保证金740000元后参与了工程开标、评标活动，后被确定为该项目的第一中标候选人。2014年1月20日，宝兴县监察局、宝兴县发展改革和经济商务局、宝兴县水务局接到投诉举报后，组成联合调查组对相关情况进行调查核实。经调查核实：2013年6月24日黄河工程公司因在江西省永丰县沿陂镇防洪工程招标活动中为骗取中标提供虚假材料，被江西省吉安市发展和改革委员会作出暂停黄河工程公司一年内（自2013年6月24日至2014年6月24日）参加江西省吉安市依法必须进行招标项目的投标资格；2013年6月21日黄河工程公司在安徽（淮南）现代煤化工产业园祁集灌溉水渠改造工程施工招标活动中，因违背诚实信用原则行为和存在其他方式弄虚作假行为，被安徽省淮南市招投标监督管理局作出取消中标资格并限制其一年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格；经最高人民法院官方网站被执行人信息查询核实，河南省三门峡市湖滨区人民法院于2010年5月5日立案，案号（2010）湖执字第00101号，被执行人为黄河工程公司。据此，宝兴县水务局以黄河工程公司构成在投标中未如实申报诉讼及仲裁情况，违反了招投标法第三十三条和招标文件第10.16条，第1.4.1条“没有处于投标禁入期内”、第1.4.3条“投标人不得存在下列情形之一：…（12））在最近三年内有骗取中标或严重违约或重大工程质量问题”的规定，构成以其他方式弄虚作假，作出取消黄河工程公司堤防工程Ⅰ标段、Ⅱ标段第一中标候选人资格，并不予退还投标保证金270万元的处理意见，并于2014年1月26日书面告知了黄河工程公司。另查明，宝兴县堤防工程（安置点）施工招标文件第3.4.4投标保证金不予退还的情形：…（4）投标人在投票活动中串通投标、弄虚作假的；第10.16投票文件的真实性要求：投标人所递交的投标文件（包括有关资料、澄清）应真实可信，不存在虚假（包括隐瞒）。投标人声明不存在限制投标情形但被发现存在限制投标情形的，构成隐瞒，属于虚假投标行为，造成的后果由投标人承担。如投标文件存在虚假，在评标阶段，评标委员会应将该投标文件作废标处理；中标候选人确定后发现的，招标人和招投标行政监督部门可以取消中标候选人或中标资格。黄河工程公司于2014年1月14日在宝兴县堤防工程（安置点）Ⅰ标段、Ⅱ标段投标文件（二）投票文件真实性和不存在限制投票情形的声明中，声明所递交的投标文件（包括有关资料、澄清）真实可信，不存在虚假（包括隐瞒）；经认真核实，不存在第二章“投标人须知”第1.4.3项规定的任何一种情形。承诺如存在以上两种虚假投标行为，自愿按第二章“投票人须知”10.16和其他有关规定承担责任。2013年12月22日雅安市人民政府政务服务中心雅政中心（2013）137号《关于“4.20”芦山地震灾后恢复重建部分重大项目进入省公共资源交易服务中心招投标相关事宜的补充通知》，…四、投标保证金金额规定，依据《四川省人民政府办公厅办文通知》（B[2013]2139-1号）要求，招标人可以根据项目的实际情况确定投标保证金金额，不设置80万元上限，但不得超过项目估算价的2%。
一审法院认为，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。宝兴县水务局就宝兴县堤防工程（安置点）Ⅰ标段、Ⅱ标段项目进行招标，黄河工程公司接受宝兴县水务局提供的招标文件，按招标文件要求递交了投标文件并为该工程缴纳了投标保证金270万元，之后参与开标、评标活动，成为该工程第一中标候选人。在整个招投标过程中，黄河工程公司未对招标文件提出异议，该招标文件中对有关投标人须知、投标人资格要求、如违反招标文件规定应承担相应民事责任等进行了约定，该招标文件应为要约，对招投标双方当事人具有法律约束力。黄河工程公司在投标过程中，递交的投标文件中存在未如实申报诉讼及仲裁情况、处于投标禁入期内、在最近三年内有骗取中标等情形，经宝兴县监察局、宝兴县发展改革和经济商务局、宝兴县水务局调查核实后，根据招标文件第3.4.4条、第10.15的规定，认为黄河工程公司的行为构成弄虚作假，属于不予退还投标保证金的情形，据此对黄河工程公司投标保证金不予退还，符合双方当事人在招标文件中的相关约定，并无不当，一审法院依法应予以支持。对黄河工程公司依据《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委30号令）第三十七条规定“投标保证金最高不得超过80万元人民币”，主张宝兴县水务局在招标文件中要求投标人缴纳270万元投标保证金的条款无效的意见，根据庭审查明的事实，雅安市人民政府针对“4.20”芦山地震灾后恢复重建部分重大项目，经请示四川省人民政府同意后，确定了招标人可以根据项目的实际情况确定投标保证金金额，不设置80万元上限，但不得超过项目估算价2%的政策规定。该文件是专门针对“4.20”芦山地震灾后恢复重建项目制定的特别规定，而《工程建设项目施工招标投标办法》第三十七条的规定，是七部委针对工程建设领域招投标制定的行业一般性规定。因本案涉及的招投标项目是“4.20”芦山地震灾后恢复重建项目，建设资金也是灾后重建专项资金，故宝兴县水务局按雅安市人民政府文件要求黄河工程公司缴纳投标保证金不设置80万元上限并不违反法律和行政规章，且黄河工程公司在投标过程中并未对此提出异议并已履行。因此，黄河工程公司诉请宝兴县水务局退还投标保证金于法无据，一审法院不予支持。为此，依据《中华人民共和国合同法》第六条、第十三条、第十四条、第二十一条、第六十条、《中华人民共和国招标投标法》第五十四条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十六条之规定，判决：驳回郑州黄河工程有限公司的全部诉讼请求。
本院二审期间，黄河工程公司、宝兴县水务局均未提交新的证据。
本院二审查明的事实与一审法院认定的事实相同，本院予以确认。
另查明：2013年国务院发布国发（2013）28号《国务院关于支持芦山地震灾后重建政策措施意见》。该意见三、工作要求中第（三）条明确规定“……四川省人民政府要结合受灾地区实际制订切实可行的贯彻实施操作办法”。
本院认为，招标属于要约邀请，但对招标人仍然具有一定法律约束力，宝兴县水务局的《招标文件》属于宝兴县水务局就宝兴县堤防工程（安置点）Ⅰ标段、Ⅱ标段项目的要约邀请。该《招标文件》不违反法律规定，具有法律效力，对招投标双方当事人均具有法律约束力。黄河工程公司在投标过程中，违反《招标文件》的规定，递交的投标文件中存在未如实申报诉讼及仲裁的弄虚作假情形，该情形已经宝兴县监察局、宝兴县发展改革和经济商务局、宝兴县水务局调查核实，按照《招标文件》的明确约定，投标人在投标过程中弄虚作假的保证金不予退还，该条约定对黄河工程公司具有法律约束力。宝兴县水务局据此不予退还黄河工程公司投标保证金符合约定，其行为未侵害黄河工程公司的合法权益。《工程建设项目施工招标投标办法》属部门规章，而雅安市人民政府鉴于“4.20”芦山地震灾后恢复重建工作的特殊性，根据国务院发布的国发（2013）28号《国务院关于支持芦山地震灾后重建政策措施意见》精神，在请示四川省人民政府后，依据《四川省人民政府办公厅办文通知》（B[2013]2139-1号）答复意见，以政务服务中心雅政中心（2013）137号分布《关于“4.20”芦山地震灾后恢复重建部分重大项目进入省公共资源交易服务中心招投标相关事宜的补充通知》规定的“招标人可以根据项目的实际情况确定投标保证金金额，不设置80万元上限，但不得超过项目估算价的2%。”内容并不导致保证金超出80万元的部分无效，宝兴县水务局作出对黄河工程公司缴纳的270万元保证金全部不予退还的决定符合上述规定，黄河工程公司上诉认为保证金超出80万元的部份无效的理由不能成立，本院不予采纳。
综上，上诉人黄河工程公司的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定”的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费28400元，由上诉人郑州黄河工程有限公司负担。一审案件受理费按一审判决执行。
本判决为终审判决。
审判长 汤玉
审判员 邢毅
审判员 邓飞
二〇一七年三月十四日
书记员 赵楷