山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁02行终651号
上诉人（原审原告）广东美的暖通设备有限公司。
法定代表人方洪波，董事长。
委托代理人兰庆洲，山东正洋律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市政务服务和公共资源交易管理办公室。
法定代表人陈立新，主任。
委托代理人苏鹏，青岛市政务服务和公共资源交易管理办公室工作人员。
委托代理人史磊，山东青大泽汇律师事务所律师。
原审第三人山东世元工程管理有限公司。
法定代表人于业红，董事长。
委托代理人庄彬，山东琴岛律师事务所律师。
委托代理人于峰，山东琴岛律师事务所实习律师。
上诉人广东美的暖通设备有限公司（以下简称美的暖通公司）因诉被上诉人青岛市政务服务和公共资源交易管理办公室（以下简称市政务服务和公共资源交易管理办）、原审第三人山东世元工程管理有限公司（以下简称世元工程公司）行政处理一案，不服青岛市市南区人民法院于2017年6月14日作出的（2017）鲁0202行初10号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年9月19日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。上诉人美的暖通公司的委托代理人兰庆洲，被上诉人市政务服务和公共资源交易管理办的委托代理人苏鹏、史磊，原审第三人世元工程公司的委托代理人庄彬、于峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，招标人青岛市西海岸轨道交通有限公司项下的“青岛市红岛-
胶南城际轨道交通工程多联分体空调机采购集成项目”，委托第三人山东世元工程管理有限公司作为招标代理机构办理招标事宜。2016年6月，上述项目开标、评标，原告广东美的暖通设备有限公司成为排名第一的中标候选人。在中标候选人公示期内，2016年6月12日，招标人收到其他某投标人提交的《青岛市红岛-
胶南城际轨道交通工程多联分体空调机采购集成项目质疑函》。2016年8月4日，招标人向原告作出《关于青岛市红岛-
胶南城际轨道交通工程多联分体空调机采购集成项目招标质疑处理方案的说明》，认为经调查招标人2016年6月12日收到的质疑函，其中七处质疑成立，故招标人拒绝原告投标文件，取消第一中标候选人资格。原告与招标人协商未果，遂于2016年9月21日向被告提出投诉书，投诉第三人山东世元工程管理有限公司，认为：1、原告参与的第三人2016年6月1日公开进行的投标活动合法有效；2、原告作为排名第一的候选人，应当被确定为中标人，但至今未收到任何关于本工程项目的中标通知书；3、本次招投标中，原告的投标文书涉嫌泄露。原告要求被告依法责令被投诉人改正其违法行为并对其依法进行相应的行政处罚，责令被投诉人向原告下发中标通知书。2016年9月23日，被告对原告的上述投诉予以受理并进行调查。2016年9月30日，第三人对原告的投诉向被告作出回复，表明第三人有完善的文件管理制度，招标的整个过程及相关文件严格保密，无任何泄露行为。2016年10月14日，招标人针对原告投诉的“投标文件泄露”问题向被告出具说明，招标人在2016年6月12日收到某投标人质疑函之前，并未接触过任何投标人，不存在投标文件泄露情况。2016年10月18日，被告青岛市政务服务和公共资源交易管理办公室作出涉案的青政督决【2016】1号《工程建设项目招标投标活动投诉处理决定书》，并依法向投诉人与被投诉人送达。原告不服，遂提起行政诉讼。
另查明，经被告下达责令改正通知书，评标委员会对涉案项目进行重新评分，2016年10月18日出具评分汇总，本项目另一投标人青岛海尔空调电子有限公司成为排名第一的中标候选人，本案原告排名第二，现青岛海尔空调电子有限公司已是涉案项目的中标人。
原审法院认为，根据《中华人民共和国招标投标法》第七条、第六十五条之规定，有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。投标人及其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法规定的，有权向有关行政监督部门投诉。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定：“……县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”根据《关于成立市公共资源交易管理机构的通知》（青编字【2013】20号）和《青岛市人民政府办公厅关于印发青岛市政务服务和公共资源交易管理办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（青政办字【2014】117号），青岛市政务服务和公共资源交易管理办公室作为市政府派出机构，其职责之一是负责市政工程项目交易监督管理，受理和查处交易过程中的投诉、举报，系本案适格被告。
《中华人民共和国招标投标法》第五十条第一款规定：“招标代理机构违反本法规定，泄露应当保密的与招标投标活动有关的情况和资料的，或者与招标人、投标人串通损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，处五万元以上二十五万元以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，暂停直至取消招标代理资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。”根据上述规定，被告对于招标代理机构的泄密行为有权予以查处。
本案的争议焦点是原告招标文件是否存在泄密问题。对此原告提出质疑的主要理由是2016年6月12日的质疑函内容具体明确，从庭审中被告提交的该份质疑函可见，该函仅是引用招标文件要求提出若干异议项，不能由此得出原告投标文件出现泄密的结论。针对原告的该项投诉，被告已经组织调查，未发现被投诉人山东世元工程管理有限公司存在泄密投标文件的情况，也未发现其他导致投标文件泄密的情况，故被告认为原告该项投诉缺乏事实依据，作出予以驳回的处理意见，符合《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条规定。关于原告要求第三人向其发放中标通知书的问题，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十四条规定：“依法必须进行招标的项目，招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人，公示期不得少于3日。投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。”因原告在作为第一中标候选人公示期间，利害关系人提出异议，根据上述规定应暂停招标投标活动，故被告对此答复符合法律规定。关于原告主张招标人未在3日内答复异议违法，因该主张不是原告本次投诉内容，本案不予审查。综上，被告对原告投诉作出的处理决定认定事实清楚，适用法律正确，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告广东美的暖通设备有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告负担。
上诉人美的暖通公司不服原审判决，上诉称，一、原审法院认定事实错误。原审庭审过程中合议庭曾数度询问、要求被上诉人提供有关资料、质疑文件、查处过程记录等，被上诉人以“不便提供”为由搪塞、拒绝，但原审法院未再要求或责令提供。虽然行政之傲慢是案件事实未能得到查证的障碍，但原审法院没有坚守司法审判的权威是更重要原因。让证据说话才是被上诉人应摆出的正确姿势，如若不然，判决书中关于“针对该项诉讼，被告已经组织调查，未发现……”的认定便缺乏证据支持。二、上诉人以“泄密”等几项事项进行的投诉，本质上是对招标投标活动总体违规违法的总投诉，本着最基本的查处态度，进行简单的审查、查验，不难发现常人都能看出的多项违规事项，但被上诉人作为负有监管职责的主管部门却没有发现，答案只能是没有调查或调查了却视而不见。而且，对于调查过程中发现的违法违规事项，被上诉人是有依法主动查处义务的。综上，请求二审法院：1、撤销青岛市市南区人民法院（2017）鲁0202行初10号行政判决；2、撤销被上诉人2016年10月18日作出的青政督决【2016】1号《工程建设项目招标投标活动投诉处理决定书》，责令被上诉人对上诉人投诉的招投标违法事项重新进行调查，重新作出决定。
被上诉人市政务服务和公共资源交易管理办辩称，同原审的答辩意见及质证意见一致，原审判决认定事实正确，另补充答辩意见如下：一、原审法院关于被上诉人主体适格以及处理投诉过程的事实认定具有事实和法律依据，上诉人对此也未提出异议，足以证明被上诉人所作出案涉具体行政行为程序合法。二、原审法院认定在上诉人无事实依据的情况下，被上诉人经调查未发现投诉问题而作出的处理意见符合《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条的规定也具有事实和法律依据。三、中标通知书应在确定证实中标人后由招标人签发，而上诉人仅为中标候选人且上诉人投诉的原审第三人并非招标人。四、被上诉人对上诉人的其他投诉意见作出的处理也符合法律规定。
原审第三人世元工程公司述称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当依法维持原审判决。根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第七条关于“投诉人投诉时，应当提交投诉书。投诉书应当包括下列内容：（一）投诉人的名称、地址及有效联系方式；（二）被投诉人的名称、地址及有效联系方式；（三）投诉事项的基本事实；（四）相关请求及主张；（五）有效线索和相关证明材料”的规定，上诉人在投诉时未就投诉事项提交任何有效线索和相关证明材料，根本无法提供任何证据证明其所称的投标文件泄密问题。况且，根据被上诉人依职权调查，涉案招标项目也不存在上诉人所谓的招标文件泄密问题。被上诉人根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条的规定，依法作出予以驳回的处理意见，符合法律规定。原审法院对上述事实认定清楚，上诉人的上诉理由没有事实依据。二、上诉人在上诉状所称其投诉是对招投标活动总体违规违法的总投诉，即使没有其投诉也不应免除上诉人的查处义务等上诉理由，没有任何法律依据。根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第七条关于投诉书内容的规定，以及第十二条关于“有下列情形之一的投诉，不予受理：……（二）投诉事项不具体，且未提供有效线索，难以查证的；……”，第二十条关于“行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：。”的规定可以看出，投诉人在投诉时必须列明具体的投诉事项，行政监督部门也应针对投诉事项进行审查，投诉事项以外的其他事项并不属于行政监督部门投诉处理的范围，也自然不属于行政诉讼案件的受理范围。因此，上诉人在其行政上诉状中所称的第二项上诉理由，没有任何法律依据，不应予以采信。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由既无事实基础，也无法律依据，请二审法院驳回上诉人的上诉请求，依法维持原判。
关于原审法院的审判程序，上诉人明确表示不持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
各方当事人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，本案的焦点问题是被上诉人作出青政督决【2016】1号《工程建设项目招标投标活动投诉处理决定书》的行政行为是否合法的问题。
一、关于被上诉人是否尽到了调查义务的问题
《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第七条第一款规定：投诉人投诉时，应当提交投诉书。投诉书应当包括下列内容：（一）投诉人的名称、地址及有效联系方式；（二）被投诉人的名称、地址及有效联系方式；（三）投诉事项的基本事实；（四）相关请求及主张；（五）有效线索和相关证明材料。第十四条第一款规定：行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况。第十六条规定：在投诉处理过程中，行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩，必要时可通知投诉人与被投诉人进行质证。本案上诉人于2016年9月21日向被上诉人提交投诉书，载明的被投诉人是原审第三人，请求事项是“依法责令被投诉人改正其违法行为并对其依法进行相应的行政处罚，责令被投诉人向投诉人下发中标通知书”，投诉事项的基本事实有三项，分别是：“1、投诉人参与的被投诉人于2016年6月1日公开进行的投标活动合法有效；2、投诉人作为排名第一的中标候选人，应当被确定为中标人，但至今投诉人未收到任何关于本工程项目的中标通知书；3、本次招投标中，投诉人的投标文书涉嫌泄露，投诉人将依法保留追究泄密单位法律责任的权利”。被上诉人根据上述规定，针对被投诉人即原审第三人和投诉事项进行了调查，其所采取的调查方式是听取被投诉人的陈述和申辩、向招标人进行核实及查看开标评标现场视频。《中华人民共和国招标投标法》第三十八条第一款规定：招标人应当采取必要的措施，保证评标在严格保密的情况下进行。第四十四条第三款规定：评标委员会成员和参与评标的有关工作人员不得透露对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐情况以及与评标有关的其他情况。据此，评标过程应是保密的，被上诉人未向上诉人提供开标评标视频且未作为证据提交符合上述规定。综上，被上诉人的调查范围和采取的调查措施并不违反《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的规定。至于上诉人所持其投诉是“总体投诉”，被上诉人应对招投标所涉各方主体均进行调查的主张，本院认为，投诉调查处理是行政机关依申请作出的行政行为，招投标行政监督部门仅是针对被投诉对象和投诉事项进行调查，上诉人要求被上诉人调查所涉各方主体以明确是否存在其他主体泄露其标书内容的观点，缺乏法律依据，本院不予采纳。
二、关于被上诉人所作调查处理结果是否正确的问题
1、对于上诉人在投诉书中所依据的第一项投诉事实，被上诉人经调查认定上诉人符合招标文件的规定，具备投标资格。上诉人对这一认定予以认可。因此，被上诉人对该项投诉事实所作回应正确。
2、对于上诉人在投诉书中所依据的第二项投诉事实，《中华人民共和国招标投标法》第五十四条第二款规定：投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。本案中，青岛市红岛-
胶南城际轨道交通工程多联分体空调机采购集成项目于2016年6月1日开标，虽然排名第一的中标候选人为上诉人，但招标人青岛市西海岸轨道交通有限公司在公示期间收到了《青岛市红岛-
胶南城际轨道交通工程多联分体空调机采购集成项目质疑函》，根据上述规定，在其作出答复前，招标投标活动暂停。2016年8月4日，招标人青岛市西海岸轨道交通有限公司向上诉人出具了《关于青岛市红岛-
胶南城际轨道交通工程多联分体空调机采购集成项目招标质疑处理方案的说明》，告知上诉人取消其第一中标候选人资格。据此，在被上诉人进行调查时，涉案招投标活动处于暂停状态，上诉人并未被确定为中标人，未向其发出中标通知书不违反法律规定，被上诉人对于该项投诉事实所作回应正确。
3、对于上诉人在投诉书中所依据的第三项投诉事实，被上诉人通过听取被投诉人的陈述和申辩、向招标人进行核实及查看开标评标现场视频等调查方式，未发现存在上诉人所投诉的被投诉人泄露其标书的问题。另，上诉人提出该项投诉的线索是其认为异议人所提异议具有很强的针对性，只有在知悉其标书内容的情况下才能如此准确地发现问题，对此，本院认为，从异议人对评标结果提出异议的《质疑函》内容来看，一部分是对网上公示的评分汇总表直接提出的质疑，另一部分在表述上是比照招标文件提出了可能存在问题之处希望招标人加以复核。因此，根据《质疑函》内容不能得出被投诉人向异议人泄露了标书导致异议人逐项指出标书中存在的问题的结论。综上，被上诉人对于该项投诉事实所作回应正确。
根据上述分析，被上诉人对上诉人投诉事实的认定正确，上诉人的请求事项不能得到支持。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条规定：行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，驳回投诉；……被上诉人根据该规定作出驳回上诉人投诉的处理决定并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广东美的暖通设备有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 张爱东
审判员 李玉兰
审判员 高沛沛
二〇一七年十一月十五日
书记员 赵洪峰
书记员 王倩倩