山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁02行终3号
上诉人（原审第三人）于海涛。
委托代理人相勇，山东颐衡律师事务所律师。
委托代理人朱孟科，山东颐衡律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）修正海。
委托代理人宫成海，即墨华山法律服务所法律工作者。
原审被告即墨市国土资源局。
法定代表人李洪全，局长。
委托代理人于俊俊，即墨市国土资源局工作人员。
原审第三人即墨市龙泉街道办事处邵家屯村民委员会（以下称邵家屯村委）。
法定代表人于周山，村主任。
委托代理人杨友源。
上诉人于海涛因被上诉人修正海诉原审被告即墨市国土资源局、原审第三人邵家屯村委土地行政登记一案，不服青岛市即墨区人民法院（2017）鲁0282行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月16日公开开庭审理了本案。上诉人于海涛及其委托代理人相勇、朱孟科，被上诉人修正海及其委托代理人宫成海，原审被告即墨市国土资源局的委托代理人于俊俊，原审第三人邵家屯村委的委托代理人杨友源，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年，第三人邵家屯村委拟统一建设17套楼房，通过抓阄形式分配给符合批房条件的村民。第三人于海涛之父于道法替其抓到一套，并于2011年6月20日向第三人邵家屯村委缴纳土地补偿款25000元。后第三人于海涛之父于道法找到村委以其抓到的房在路冲上为由不要了，要求退房。第三人邵家屯村委同意于海涛退房并将其所交款项25000元退回，于海涛将收款收据退回邵家屯村委。第三人邵家屯村委在征求原告意见后，将该房转给原告，原告根据第三人邵家屯村委的通知缴纳了土地补偿款25000元，并于2012年11月15日缴纳了楼房全部建设工程款115000元。期间在审批建房手续过程中，第三人邵家屯村委已将第三人于海涛作为申请人上报申请，在将申请人更换为原告修正海之后，没有及时撤回第三人于海涛的申请，更换为修正海，导致以于海涛的名义取得了相关批文和宅基地使用权证。后为纠正错误，相关工作人员协调原告修正海和第三人于海涛办理过户手续，双方签订了形式上的《购房契约》，因第三人于海涛反悔，拒绝配合办理过户手续，使办理过户手续搁置。原告修正海向本院提起民事诉讼，要求确认涉案房屋归其所有，因涉及到农村宅基地的使用权问题，民事案件撤诉。
原审法院认为，1、关于原告的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该案原告修正海与涉案房屋具有直接的利害关系，行政登记行为关系到原告的切身利益，因此其具备原告主体资格。2、关于该案是否适用行政复议前置程序问题。第三人于海涛认为应适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定的行政复议前置程序。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。该条款规定的是行政机关的行政行为侵犯了当事人已经取得合法文书的自然资源所有权或者使用权的情形，并不适应该案的情况，该案是当事人申请对涉案宅基地的初始登记。3、该案宅基地使用权登记行为的合法性问题。《土地登记办法》第六条规定，土地登记应当依照申请进行。也就是说，土地登记，首先要有当事人的申请，而且该申请是真实的，也是当事人的真实意思表示。第三人于海涛在抓阄取得购买房屋权后，缴纳了土地补偿款，后自己提出退房，并收回了缴纳的款项，应当视为其放弃了本次购房的请求，办理土地登记申请过程中，其并没有申请的意愿，村委代为上报的申请并非于海涛当时的真实意思表示；第三人邵家屯村委在办理申请宅基地使用权过程中，在变更申请人之后，没有及时更换申请；被告即墨国土局依据错误的申请颁发的即集用（2013）第2230941号《集体土地建设用地使用证》的登记行为应认定主要证据不足，应当撤销。4、原告主张的判令被告为原告颁发集体土地使用证的诉讼请求问题。颁发集体土地使用证因需要相关的审批和原告的申请，在相关条件成就前，不能一并处理，因此原告的该项诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条的规定，判决：一、撤销被告即墨市国土资源局颁发即集用（2013）第2230941号《集体土地建设用地使用证》的登记行为。二、驳回原告修正海要求判令被告即墨市国土资源局为其颁发集体土地使用证的诉讼请求。案件受理费50元由被告负担。
上诉人于海涛不服原审判决，上诉称，一、一审认定事实不清。（一）上诉人取得《集体土地建设用地使用证》程序合法，无任何人提出异议和变更申请。1、宅基地使用权依法作为用益物权，根据《物权法》第九条第一款：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力”的规定，其变更需要履行登记手续。一审判决在被上诉人没有任何变更申请的证据的情况下，认定上诉人没有申请宅基地使用证的意思表示系错误推导，判决撤销上诉人的宅基地使用证，剥夺了上诉人的宅基地使用权。2、上诉人具备了申请宅基地的条件，其申请宅基地所提交的材料合法，并且经过所在的村委、龙泉街道办事处审核，层报到一审被告处，并经过地籍调查、测量、绘图、公告等工作，原审被告为其颁发《集体土地建设用地使用证》，整个过程没有任何人提出异议。被上诉人修正海、原审第三人邵家屯村委都没有任何证据证明原审被告为上诉人颁发土地使用证的行政行为存在违法之处。原审判决未对行政行为是否合法进行审查。（二）一审判决认定于海涛放弃购房的请求系无根据的推导，于海涛父亲和本人并无放弃购房的意思表示。上诉人只有涉案一处宅基地，不符合转让宅基地的条件。上诉人已经合法取得涉案的宅基地使用权，宅基地使用权作为用益物权，具有排他性。（三）邵家屯村委的陈述与事实不符。如果上诉人将房子退给村委，则村委应将该套房屋按照《村民委员会组织法》的规定再行抓阄或者竞价等公平方式由符合条件的村民获得。如果上诉人将房屋转让给被上诉人，但被上诉人却从未支付对价，双方也未通过相关组织认定、备案。实际上整个所谓转让宅基地和房屋的过程中，上诉人从未做出任何放弃该房屋的意思表示，从未收到过任何人的钱。邵家屯村委，从2011年申请宅基地到审批17户宅基地，再到建房，2013年12月19日最终审批土地使用证，整个过程持续3年，没有任何变更申请，不符合常理。仅凭个别村委的证明就改变不动产的使用权人，缺乏依据。况且，该证明于2015年10月12日才出具，明显为配合被上诉人诉讼所出具。二、一审判决遗漏了应当到庭的修方军和于道法。被上诉人父亲修方军和上诉人父亲于道法是具体经办人，案件的处理结果与具体经办人具有法律上的利害关系，应当追加为第三人参加诉讼。三、涉案《购房契约》对上诉人没有法律效力。被上诉人一审提交的《购房契约》签订时上诉人与被上诉人均不在场，上诉人现年27岁，申请宅基地时也已成年，从未向其父亲于道法出具过任何授权，对涉案购房契约毫不知情，也从未予以追认，涉案购房契约依法对其没有任何法律效力。综上，请求：1、撤销即墨市人民法院(2017)鲁0282行初14号行政判决第一项(撤销被告即墨市国土资源局颁发即集用（2013）第2230941号《集体土地建设用地使用证》的登记行为)；2、发回原审人民法院重审或者查清事实改判；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人修正海辩称，一、一审法院认定事实清楚、判决正确。1、原审被告即墨市国土资源局颁发集体土地使用权证的具体行政行为违法，依法应予撤销。根据国土部第40号《土地登记办法》第三条、第六条、第九条、第十一条之规定，对于宅基地使用权由申请人按照该办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出登记申请，核发权利证书。原审被告作出的批准文件依据的基础材料均与事实不符，上诉人未依法向一审被告提交登记申请手续，办证申请过程也不是上诉人真实意思表示。2、涉案房屋为被上诉人合法取得，即墨市国土资源局在明知涉案房屋存在问题的情况下，错误地办理了房屋登记。在审批建房手续过程中，邵家屯村委将上诉人作为申请人上报申请，在申请人更换为被上诉人后未及时撤回申请，为纠正错误，邵家村委协调被上诉人与上诉人签订了《购房契约》，后因上诉人拒绝配合导致诉讼。原审被告在涉案房屋存在初始登记人有异议的情况下，仍然依据他人违规违章签字所形成的材料错误地颁发相关权证，明显侵犯被上诉人合法权益。二、上诉人的其他上诉理由纯属无理要求，依法不应得到支持。综上，一审判决有事实根据及法律依据，应依法维持，请二审法院依法驳回上诉人上诉请求。
原审被告即墨市国土资源局述称，一、原审被告颁发即集用（2013）第2230941号《集体土地建设用地使用证》，材料齐全，程序合法。2012年5月1日，于海涛经即墨市政府批准取得了即政宅字（2012）第828号《农村宅基地审批证书》。2013年11月14日，于海涛提出土地登记申请，原审被告在经过地籍调查、测量、绘图、公告等工作后，颁发了涉案《集体土地建设用地使用证》。期间无任何人提出异议。二、原审被告颁发即集用（2013）第2230941号《集体土地建设用地使用证》，适用法律正确。于海涛提出的土地登记申请材料齐全、来源合法，原审被告根据《土地管理法》第二条、第五条、第六条、第九条和第十四条颁发涉案《集体土地建设用地使用证》。综上，请求依法维持即集用（2013）第2230941号《集体土地建设用地使用证》这一行政行为。
原审第三人即墨市龙泉街道办事处邵家屯村民委员会述称，同意一审判决，请求依法维持。
本院经审理查明，2011年，原审第三人邵家屯村委拟统一建设17套楼房，通过抓阄形式分配给符合批房条件的村民。原审第三人于海涛之父于道法替其抓到一套，并于2011年6月20日向原审第三人邵家屯村委缴纳土地补偿款25000元。后于海涛之父于道法找到村委以其抓到的房在路冲上为由不要了，要求退房。邵家屯村委同意后，于道法并将其所交款项25000元和收款收据退回，邵家屯村委将该房转给修正海，修正海缴纳土地补偿款25000元，村委将原于道法收款收据中的缴款人姓名划掉改成修正海，并将该收据出具给修正海。2012年11月15日修正海缴纳了楼房全部建设工程款115000元，并收到村委出具的收款收据。
户主为于海涛的即墨市农村宅基地申批证书载明：2011年7月12日村委会意见处有村委会盖章同意，并有村主任于周成和两名监督员签章；2011年7月23日，国土资源所盖章同意，并有勘查人和审核人签章；2012年5月1日，市政府批准意见处有即墨市人民政府盖章确认。该证书同时载明，土地使用者在房屋建成后，持此证申请土地确权登记。2013年11月14日，由邵家屯村委代于海涛填写土地登记申请书，申请涉案地块土地登记。2013年11月18日，土地权利人为于海涛的即墨市国土资源局地籍调查表载明该地块宗地图、宗地面积、界址点坐标等地籍调查情况，并有于周成、于华鹏作为邻宗地指界人签章。2013年11月25日，即墨市国土资源局龙泉国土资源所作出即集用龙泉公（2013）第015号《即墨市国土资源局龙泉国土资源所关于农村宅基地使用权总登记审核结果的公告》。2013年12月19日，即墨市人民政府向于海涛颁发即集用（2013）第2230941号《集体土地建设用地使用证》，邵家屯村委庭审中自述该证件于2014年12月底下发至村委，因存在纠纷，目前保存在村委，尚未实际发至权利人。
本院另查明，2012年12月9日，时任村委会主任于周成和村委委员于启宗作为见证人，于海涛为契约甲方，修正海为契约乙方，签订《购房契约》，协议载明主要内容为：于海涛将本村村后建成的框架小二层和院内平房三间，产权永久确认性转让给乙方修正海居住使用，购房房价为10万元整，当场付清。修正海于2015年10月15日向原审法院提起房屋买卖合同纠纷一案的民事诉讼，并请求法院判决原告享有涉案房屋所有权，后修正海于2016年4月11日撤回该案起诉。
此外，邵家屯村委当庭自认，该村宅基地登记申请有关的一切手续均由村委代办，各方对此均予以认可。
本院认为，一、本案是否还应追加第三人参加诉讼的问题。《行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”本案中，上诉人与被上诉人的父亲只是具体的经办人，与本案争议的土地登记行政行为没有利害关系，上诉人提出应追加上诉人与被上诉人的父亲为第三人参加本案诉讼的主张不能成立。
二、被上诉人是否有原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案被上诉人修正海提供的证据材料可以证明其与涉案房屋有直接的利害关系，具有原告主体资格。
三、被上诉人提起行政诉讼是否超过起诉期限的问题。本案中，涉案土地使用证2014年12月底下发到村委，被上诉人修正海于2015年10月15日向原审法院提起房屋买卖合同纠纷一案的民事诉讼，并请求法院判决其享有涉案房屋所有权，被法院告知涉及集体土地使用权证更名需要先提起行政诉讼，被上诉人修正海于2016年4月11日撤回该案起诉后，于2017年1月22日提起本案行政诉讼，因此其起诉没有超过法定2年起诉期限。
四、涉案土地登记的合法性问题。《土地登记办法》第六条规定，土地登记应当依照申请进行。土地登记，要有当事人的申请，且是当事人的真实意思表示。邵家屯村委该批宅基地分配采用的是村委统一建设、抓阄分配的方式进行的，各方提交的证据能够证实修正海向村委实际缴纳了涉案地块的土地补偿款25000元、楼房全部建设工程款115000元，且村委会、村委会时任村主任、现任村主任、经办人村会计等均出具证明证实上诉人于海涛之父于道法替子抓阄抓到一套楼房，缴纳土地补偿款25000元后又要求退房，该款项已经退回于道法，于海涛和于道法均未缴纳涉案楼房全部建设工程款115000元的事实。也就是说，虽然邵家屯村委代于海涛办理了相关土地申请手续，但于海涛并未按照村委要求实际缴纳相关款项，在此情况下，村委实际上已经将涉案宅基地的申请权利重新分配给了修正海，修正海系完全按照村委的要求缴纳款项领取收据。但因系换发新证期间，有关批文已办理完毕，才导致本案争议发生。因此，原审认为即墨市国土资源局作出本案争议土地行政登记主要证据不足，应予撤销的意见并无不当。
五、被上诉人要求原审被告为其办理集体土地使用证的问题。因办理集体土地使用证需要相关申请和审批手续，被上诉人直接诉请人民法院判决颁发证件于法无据，原审判决驳回被上诉人该项诉讼请求并无不当。
综上，原审认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币五十元，由上诉人于海涛负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蒋金龙
审 判 员 林 桦
审 判 员 刘力铭
二〇一八年一月三十日
法官助理 张丽丽
书 记 员 王 崧
书 记 员 刘 佳