深圳市罗湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）深罗法行初字第103号
原告深圳市峤华贸易有限公司，地址深圳市罗湖区深南东路深港花园22栋D座，组织机构代码70846344-9。
法定代表人王彦。
委托代理人袁宝平。
委托代理人唐璐婷。
被告深圳市规划和国土资源委员会，地址深圳市福田区红荔西路8009号规划大厦，组织机构代码6995550622。
法定代表人王幼鹏。
委托代理人向勇。
第三人深圳市国融房地产开发有限公司（原名“港丰房地产开发（深圳）有限公司”），地址深圳市南山区蛇口致远大厦B座7楼701室，组织机构代码70844110-0。
法定代表人王艳。
第三人深圳市东海怡景投资有限公司，地址深圳市南山区玉泉路毅哲大厦1004房，组织机构代码74120467-6。
委托代理人袁宝平。
委托代理人唐璐婷。
第三人深圳市名夏集团有限公司（原名“深圳市名厦房地产开发有限公司、深圳名厦商贸有限公司”），地址深圳市罗湖区文锦路深业大厦1002，组织机构代码27944892-8。
法定代表人胡文教。
委托代理人张涓。
原告深圳市峤华贸易有限公司不服被告深圳市规划和国土资源委员会、第三人深圳市国融房地产开发有限公司、第三人深圳市东海怡景投资有限公司、第三人深圳市名夏集团有限公司撤销规划确认许可纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人袁宝平、唐璐婷，被告委托代理人向勇，第三人深圳市东海怡景投资有限公司委托代理人袁宝平、唐璐婷，第三人深圳市名夏集团有限公司委托代理人张涓到庭参加了诉讼，第三人深圳市国融房地产开发有限公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼，本院依法进行缺席审理。本案现已审理终结。
原告诉称，1、判令撤销被告作出的原则同意按施工图纸对“港丰大厦”裙楼超建部分进行规划确认的决定；2、判令被告在“港丰大厦”没有拆除占用“东门大厦”用地红线内的建筑前，不得同意按施工图纸确认港丰大厦裙楼的规划，并不得为港丰大厦裙楼颁发预售许可证。事实和理由：原告系“东门大厦”物权合法所有人之一。被告给原告的复函载明，“港丰大厦”占用了“东门大厦”三处宗地红线，一处是在西北角，侵占“东门大厦”用地红线0.51米，一处是北面二层雨棚，侵占“东门大厦”用地红线0.38米，还有一处是共用防火墙处，侵占“东门大厦”用地红线内建筑面积137.73米。实际上，“港丰大厦”强占“东门大厦”宗地红线的数量远远大于被告的上述复函上的数量。由此可见，“港丰大厦”裙楼超建部分显然侵占了“东门大厦”的用地，属于违章建筑。原告认为，被告明知“港丰大厦”裙楼超建部分与东门大厦的业主之间有产权争议，依然原则同意按施工图纸对“港丰大厦”裙楼超建部分进行规划确认，显然没有法律依据。被告的上述行为不但严重违法还严重侵害了原告的合法权益。如果被告同意港丰大厦裙楼改变规划的行为的得不到纠正，其必将会进一步为其颁发裙楼的预售许可证。这就等于让港丰大厦的侵权行为合法性。港丰大厦一旦预售完毕，原告未来必将面对成百上千的小业主进行维权。这势必会使侵权纠纷蔓延和放大从而转化为群体性事件，严重影响社会的稳定。为维护原告的合法权益和社会稳定，特提起诉讼。
被告辩称，一、我委对港丰大厦规划确认是合法的。港丰大厦原名首都大厦，依据《关于子悦台等25个“问题楼盘”处理意见的批复》（深府函[2004]124号），属于该批复处理范围的楼盘。根据该批复的规定，对于该批复中的问题楼盘已经封顶的，如果存在违章超面积建设情况，对违章超面积，在符合规划、消防、质检且规划部门依据相关规定酌情处理后，补交地价，可完善手续合法化。港丰大厦裙楼违章超面积在2004年确定为问题楼盘前已经存在，港丰大厦已经封顶，我委依据深圳市政府对问题楼盘的处理精神，为了尽快推进该问题楼盘的复工、竣工，统一违章超面积部分规划保留，补办手续，这是符合深圳市政府对问题楼盘处理的精神的，也是合法的。二、港丰大厦与东门大厦建筑的相互位置关系的现状，经过两家开发商认可，经过合法审批形成，是合法的。1993年，原深圳市规划国土局给东门大厦建设单位下发的《深圳市规划国土局规划设计要点复函》（编号：93-185）总体规划要求。两栋大厦之间的周围已建成的机电大厦、振华大厦群体考虑，裙楼设计要连为一体设计。要求DE为共用红线，两家局部裙楼可相连。东门大厦的土地出让合同规定：“DE为共用红线两家局部裙楼可相连”。港丰大厦的土地出让合同中也规定：东门大厦、首都花园（现港丰大厦）大厦和已建成的机电大厦、振华大厦群体考虑，裙楼设计要连为一体设计。西侧与东门大厦共用红线，两家裙房可连为一体。后两栋大厦的建设单位按照要求进行设计、报建、建设，形成现在的现状。可见目前港丰大厦与东门大厦的位置关系是经东门大厦原开发商同意认可的，也是经过了合法审批形成的。原告认为港丰大厦侵占东门大厦用地是没有依据的。原告作为后来购房业主，应接受原开发商认可的事实。原告以此认为我委规划确认侵犯其合法权益没有依据。三、原告的第二项诉讼请求，不符合法律规定。原告在诉状中提出了两项诉求是请求法院“判令被告在“港丰大厦”没有拆除占用“东门大厦”用地红线内的建筑前，不得同意按施工图纸确认港丰大厦裙楼的规划，并不得为港丰大厦群楼颁发预售许可证“。显然，颁发预售许可证的行为没有发生，原告要求法院判令禁止行政机关作出某些尚未作出的行政行为是没有依据的。法院的行政审判权是审查行政机关作出行政行为是否合法。在行政机关没有实际作出这些行政行为之前，法院无法审查行政机关的行为是否合法，也就没有依据对尚不存在的行政行为作出禁止的判决。所以起诉人的第二项诉讼请求不属于法院的审判权限范围，应予驳回。综上所述，我委行政行为合法，原告的起诉没有事实和法律依据。请求法院驳回原告的起诉。
第三人深圳市名夏集团有限公司辩称，一、原告作为本案的主体资格不适格，其起诉应依法予以驳回。东门大厦至今仍是没有竣工验收、没有办理初始登记的在建工程，因此东门大厦不可能有确权的房产证等权属证书。原告称其是东门大厦物权的合法所有人不符合客观事实，原告不享有东门大厦物权。原告持有的东门大厦权属证书实质是在建工程楼花证，即房地产代用证。房地产代用证是特定时期深圳国土部门针对烂尾楼颁发的（早已废止），是深圳地区的特殊产物，非我国物权法所规定的房屋权属证书或通常所称的房地产证，因此，原告不能以此代用证证明自己是东门大厦物权人，无权以东门大厦物权所有者身份提起诉讼及行使物上请求权。原告不是本案适格原告，其起诉应予以驳回。二、深圳市规划和国土资源委员会所作出的相关公示行为，针对的是东门、港丰两栋大厦的规划现状。对此，峤华公司早已知晓并以接受，无权对此再提出异议和主张任何权利。东门大厦和港丰大厦在1994年初即已开工建设，并分别于1998年和2004年完成封顶。而原告是通过竞买第三方债权，并于2005年12月主动向深圳市中级人民法院申请以烂尾楼抵债的形式取得东门大厦在建房产，也就是说峤华公司取得东门大厦有关权利之前，东门大厦和港丰大厦已完成相关建设，峤华公司在竞买和申请抵债前对此事知晓的、确认的，并主动接受了东门大厦的现状。峤华公司作为后参与者，也理应接受原开发商认可的事实。同时，根据深圳中院已生效的（2007）深中法民五初字第166号判决书，“原告获取的并非预售商品房再转让的权利，而是尚未建成房屋当时的自身价值”，因此其权利应只有限于其记载物业被抵债时所处于的在建工程当时所能体现的权益，而该价值也已经包含了东门大厦与港丰大厦裙楼连接的既成事实及其他现状。所以峤华公司无权对现已形成的两栋建筑现状提出异议。三、港丰地产公司不存在侵犯峤华公司合法权益的事实，港丰地产公司是依照政府规范要求报建，施工建设完全是合法的。港丰大厦与东门大厦建筑的位置关系现状是经过两家开发商同意认可及合法审批手续的。针对被告人将此合法事实向不特定的社会公众予以公告的行为，峤华公司对此没有起诉依据。东门大厦和港丰大厦是两座相邻的楼盘，因两栋大厦占地均较狭小，在建设伊始，政府规划部门就要求两栋大厦作裙楼连接设计、整体规划，1993年6月4日，深圳市规划国土局给东门大厦建设单位下发《深圳市规划国土局规划设计要点复函》（编号：93-185）总体布局规划“要求东门大厦、首都花园大厦和已建成的机电大厦、振华大厦群体考虑，其裙楼可以相连。由于按裙楼相连的规划进行建设，造成东门大厦和港丰大厦局部互占部分红线，但两家开发商对此是认可的。且经过了合法的审批程序，并未侵犯峤华公司的合法权益。原告认为港丰大厦侵占东门大厦用地是没有依据的。四、深圳市规划和国土资源委员会对港丰大厦的规划确认系合法的，是符合深圳市政府相关政策的。为了解决深圳市存在的众多烂尾楼项目，深圳市人民政府考虑到烂尾楼形成的历史原因，经市政府三届一三0次常务会议研究，于2004年9月29日出台了《关于子悦台等52个“问题楼盘”处理意见的批复》（深府函[2004]124号），对包括港丰大厦在内的52个楼盘实行特殊处理政策。依据该批复的相关规定，港丰大厦（原名首都大厦）作为该批复处理范围的楼盘，已经封顶，如果存在违章超面积建设情况，对违章面积，在符合规划、消防、质检且规划部门依据相关规定酌情处理后，补交地价，可完善手续合法化。港丰大厦裙楼违章超面积在2004年确定为问题楼盘前已经存在，深圳市规划和国土资源委员会为了推进该问题楼盘的复工、竣工，同意违章超面积部分规划保留，补办手续，这是符合深圳市政府政策规定及对问题楼盘的处理精神的，其合法性不容置疑。五、港丰大厦是合法建筑，经过合法审批并取得预售许可，如强行拆除超建部分，是对被告合法权益的粗暴侵犯，被告未来必将面对成百上千业主进行维权，这势必会使纠纷蔓延和放大从而转化为群体性事件，严重影响社会的和谐稳定。综上所述，原告作为本案主体不适格，且其诉讼请求没有事实根据与法律依据，应依法予以驳回。
第三人深圳市国融房地产开发有限公司提交答辩称：一、本案中关于港丰房地产开发（深圳）有限公司的股权情况：（1）、港丰房地产（开发）有限公司的100%股东系国融公司并非港丰集团，国融公司实际已足额支付股权转让款，15228.75万元。依据2011年11月23日港丰集团有限公司（以下简称“港丰集团）与港丰房地产（开发）有限公司、长城融资担保有限公司（以下简称：“长城公司”）、深圳市国融投资控股公司（以下简称：“国融公司”）、深圳市名厦商贸有限公司（现更名为深圳市名厦房地产开发有限公司，以下简称“名厦公司”）、及港丰集团实际控制人何建华六方共同签署的《股权及债权重组协议书》（以下简称：重组协议）相关约定，国融公司以承接港丰房地产（开发）有限公司欠深发行债务本息的方式受让港丰集团只有港丰房地产（开发）有限公司的100%股权，根据“重组协议”第一条第（一）项第2点的约定，国融公司代港丰房地产（开发）有限公司偿还深发行全部债务，国融公司无需向港丰集团支付其他股权转让款。据此国融公司实际已足额支付股权转让款系15228.75万元，双方于2011年12月31日在深圳市市场监督管理局依约办理了股权转让变更登记事宜（港丰房地产（开发）有限公司100%股权由港丰集团变更至国融公司100%享有）。因此，必须阐明并强调的一点是：港丰房地产（开发）有限公司100%股东系深圳市国融投资控股公司，港丰房地产（开发）有限公司于2014年1月9日领取新的营业执照，现法定代表人系李菁。二、关于“港丰大厦”超出面积的建设范围以及违建所形成的时间的确定问题：根据2008年7月25日港丰房地产开发（深圳）有限公司与江苏建工集团有限公司所签订的“港丰大厦后续工程补充协议”（以下简称：“后续工程协议”），港丰房地产开发（深圳）有限公司系港丰大厦后续工程的发包方，江苏建工集团有限公司系总承包方。经核实，港丰房地产公司已实际支付至江苏建工公司工程款共计人民币75455879.54元，江苏建工公司确认收到工程款共计人民币35670279.84元，双方之间存在工程款争议。就该争议，江苏建工公司已向深圳市中级法院起诉，案号为（2015）深中法房初字第11号，诉讼标的89754197元人民币，并申请诉讼保全查封了港丰大厦46套房产。该案件争议最大的款项系3378万元人民币，港丰房地产公司原股东在应诉中声称已支付给江苏建工公司工程款共计75455879.54元，江苏建工公司提供证据证明争议款项系过帐，由港丰方面公司原股东相关人员书面要求（何春仙、黄俊超、张才钦等人）已将上述款项分13笔将3378万元资金直接转至湖北福星医药有限公司（该公司法定代表人系何建华合法配偶乔秀英担任）。依据以上材料得知，港丰房地产公司原法定代表人王艳在股权回购期内所称应付给江苏建工公司的工程款至少有3378万元资金被何建华转至其配偶公司帐户，上述行为可能涉嫌挪用、侵占公司财产刑事犯罪。经国融公司以及江苏建工公司的努力，港丰房地产公司与江苏建工公司于2014年6月30日达成补充协议书，协议中明确了协议内各方搁置争议，由港丰房地产公司与江苏建工公司共同委托深圳市华阳国际工程造价咨询有限公司对港丰大厦后续工程（消防工程除外）进行造价鉴定。其它，该协议中明确了在2009年10月时，经港丰房地产公司（原股东控制下）的要求，江苏建工公司在港丰大厦裙楼进行部分未办理相关报批、报建手续的违建。根据上述港丰房地产公司与江苏建工公司于2014年6月30日达成的补充协议书，结合深地合字（93）373号深圳经济特区土地使用权出让合同书及其附属补充协议，可确认港丰大厦裙楼红线内的违建面积约为3315.49平方米，超出红线外的违建面积约一百余平方米。三、关于违建部分建筑的解决方案，现在，违建部分的建筑已经形成，新港丰作为一个负责任的企业，为了避免小业主不断的纠缠诉讼，愿意积极配合人民政府、人民法院的工作，减轻行政及司法的负担。经公司股东、董事研究，统一拆除裙楼超建部分的全部建筑以彻底解决港丰大厦因超建引起的一系列法律纠纷，以保证日后港丰大厦的众多业主无诉无争，居住无忧。就裙楼超建部分的拆除具体行政决定事项由深圳市规划与国土资源委员会依法处理，就违建所应承担的法律后果，新港丰愿意与行政机关共同寻求途径解决。
原告向本院提供的证据：1、房产证（原件）；2、通告（原件）；3、复函（原件）；4、涉案房产房屋面积分户图（复印件）；5、建筑工程造价计算书；6、结构设计总说明；7、07-013施工图纸，共7张；8、国土局的深规土监函字[2013]242号；9、港丰房地产开发有限公司、深圳市亚洲管理有限公司复函2014年11月4日及其附件；10、深规土规许字01-1999-0183号。
被告向本院提供的证据：1、深府函（2004）124号；2、建筑物命名审批表；3、关于2003年、2004年、2009年H215-0008宗地范围地形数据查询结果的说明；4、设计要点复函（93-185）；5、深地合字（93）315土地出让合同；6、深地合字（93）373土地出让合同；7、东门大厦总平面图；8、港丰大厦总平面图。
第三人深圳市东海怡景投资有限公司向本院提供的证据：九套房地产证。
第三人深圳市名夏集团有限公司向本院提供以下证据：1、关于东门大厦开发权益转让的复函深规土一局函[2012]390号；2、（2007）深中法民五初字第166号生效民事判决书；3、关于子悦台等52个“问题楼盘”处理意见的批复；4、（2012）深中法涉外初字第83号民事判决。
经质证，本院对证据作如下确认:原、被告提交的证据内容真实，取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案证据使用。
根据上述有效证据本院认定以下事实:港丰大厦原名首都大厦，2004年9月29日深圳市人民政府向被告发出深府函[2004]124号《关于子悦台等52个“问题楼盘”处理意见的批复》，该批复列出包括涉案港丰大厦在内的全市52个问题楼盘均存在一定违法问题，对问题楼盘已封顶的，存在一定的违章超面积建设情况，对违章超面积，在符合规划、消防、质量安全检测，且其违章行为由规划部门依据相关规定酌情处理后，可补交地价，完善手续合法化。该文件的有效期从正式发文之日起至2006年9月30日有效。被告经核查，涉案的港丰大厦是已封顶的问题楼盘，其裙楼超面积部分在2004年被确定为问题楼盘之前已经形成和存在，被告认为对港丰大厦的违章超面积部分，属于上述文件深圳市政府对问题楼盘的处理精神，可以通过补办手续和补交地价方式，给予合法化。
深圳市政府办公厅2009年6月2日印发了市政府办公会议纪要（272）《关于研究问题楼盘处理和原国威广场用地有关问题的会议纪要》，纪要的内容第一项第（一）款提及关于问题楼盘处理政策时限问题，因52个问题楼盘中，尚有8个楼盘未被盘活，同意延长深府函[2004]124号文件的适用期限，直至市政府另行终止该文件或者该文件确定的问题楼盘处理完毕。经查，深府函[2004]124号《关于子悦台等52个“问题楼盘”处理意见的批复》文件至今尚未终止。
被告深圳市规划和国土资源委员会第一直属管理局于2012年7月10日在《深圳特区报》发布《关于港丰大厦裙楼规划确认公示的通告》，通知的内容是：“对港丰房地产开发（深圳）有限公司和深圳名厦商贸有限公司联合来文，申请对港丰大厦裙楼超建部分进行规划确认。原则同意按所施工图纸进行规划确认。同时要求用地单位尽快按所报图纸进行整改，未整改完毕不得竣工；并要求用地单位对违建行为接受处罚，按有关规定与程序完善后续手续。申请事项涉及对原已规划指标的变更，现予以公示。公示时间为期20天，自2012年7月10日至2012年7月29日止。”原告是东门大厦的业主，上述通告公示期间，原告提出异议，并于2012年7月16日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的上述通告内容，即原则同意按施工图纸对港丰大厦裙楼超建部分进行规划确认的决定。并要求判令被告在港丰大厦没有拆除占用东门大厦用地红线内的建筑前，不得同意按图纸确认港丰大厦裙楼的规划，并不得为港丰大厦裙楼颁发预售许可证。
2012年8月14日，深圳市规划国土房产信息中心向港丰房地产开发（深圳）有限公司出具一份《关于2003年、2004年、2009年H215-0008宗地范围地形图数据查询结果的说明》，说明附表《建筑物基地拐点坐标》中可以证实港丰大厦2003年6月、2004年2月二次的拐点坐标数据均一致，没有发生任何变化,2009年6月拐点坐标数据与前两次的数据出现小数点前后的轻微变化。2013年2月5日被告第一直属管理局向深圳市规划土地监察支队发出深规土一局函[2013]192号《市规划国土委第一直属管理局关于港丰大厦规划确认有关情况的复函》，复函称“港丰大厦已按申报的施工图完成了整改，出具了最新的竣工测绘报告。在消防部门和质检部门对港丰大厦整改情况验收，明确能满足安全前提下，同意港丰大厦超建筑面积。可作保留处理。该项目应按有关规定接受处罚并完善后续手续。2013年6月17日，深圳市规划土地监察支队向第三人深圳市国融房地产开发有限公司（原名“港丰房地产开发（深圳）有限公司”）和第三人深圳市名夏集团有限公司（原名“深圳名厦商贸有限公司”）发出深规土监行告[2013]1号《行政处罚告知书》。2013年6月18日向上述两名第三人发出深规土监行罚[2013]1号《行政处罚决定书》，决定对两名第三人在港丰大厦违章超建面积3315.49平方米处单项工程土建造价的5%罚款，计人民币2216409.15元，并限6个月内补办手续。第三人港丰房地产开发（深圳）有限公司当天即向深圳市规划土地监察支队指定的帐号上交纳了全部的罚款。2013年8月27日深圳市规划土地监察支队向原告发出深规土监[2013]242号《市规划土地监察支队关于港丰大厦与东门大厦相关问题的复函》，复函告知原告已对港丰大厦超建部分作出《行政处罚决定书》，且已执行完毕。
本院认为，本案被诉的行政行为是深圳市规划和国土资源委员会作出的《关于港丰大厦裙楼规划确认公示的通告》，通告的内容是原则同意港丰大厦按施工图纸对裙楼超建部分进行规划确认，人民法院依法对该行为的合法性进行审查。
深府函[2004]124号《关于子悦台等52个“问题楼盘”处理意见的批复》文件深府函[2004]124号《关于子悦台等52个“问题楼盘”处理意见的批复》文件第一条第(六)款规定：“上述问题楼盘项目中已封顶的，如存在违章超建面积建设情况，在通过规划、消防、质量安全检测，且其违章行为由规划部门依据相关规定酌情处理后，可按现行市场标准的60%补交地价，完善相关手续。”深圳市人民政府向被告发出深府函[2004]124号《关于子悦台等52个“问题楼盘”处理意见的批复》文件，要求被告对本市范围内52个“问题楼盘”进行处理，而涉案港丰大厦属于其中之一的“问题楼盘”。被告深圳市规划和国土资源委员会是深圳市人民政府的下属职能部门，依据深圳市人民政府的上述文件精神要求，被告通过审核，认为港丰大厦的违章超建面积建设在2004年确定为问题楼盘前已经存在，且涉案大厦已经封顶，港丰大厦符合上述文件的处理精神。
《深圳市城市规划条例》第七十三条第二款规定：“因违法建设影响城市规划尚可采取改正措施的，应责令其停止建设、限期改正，补办手续，并处单项工程违法部分土建总造价百分之四十至百公之六十的罚款，并处没收违法所得。”
被告经核查，认为涉案港丰大厦的超建面积部分并未严重影响城市规划，且可以通过限期改正、补办手续及罚款的方式，将涉案港丰大厦的违法超建部分进行合法化。遂对涉案港丰大厦的违章超面积部分在通过规划、消防、质量安全检测后，规划可以保留，同意通过罚款、补办手续的方式，给予合法化。
被告对涉案的问题楼盘作出“通告”的行政行为，没有影响公共利益，该行政行为未违反法律法规的规定。原告认为涉案的违章建筑部分是在2009年10月加建而成，加建部分不属于深府函[2004]124号文件规定的盘活范畴，没有证据支持，本院不予采信。原告认为涉案违章超建面积建设部分，处于东门大厦的红线范围，属于侵占东门大厦的有争议的建筑物，没有证据支持。因此原告要求撤销被告作出对“港丰大厦”裙楼超建部分的规划确认决定及不得向港丰大厦裙楼颁发预售许可证，理由不成立，应予驳回。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告深圳市峤华贸易有限公司的全部诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。
审 判 长 邱昭霞
代理审判员 杨 捷
人民陪审员 周慧泉
二〇一六年十月十七日
本件与原本核对无异
书 记 员 黄金能