襄阳铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂7102行初1号
公益诉讼人：襄阳铁路运输检察院。
被告：鄂州市国土资源局华容分局，住所地：鄂州市华容区楚藩大道。
法定代表人：刘合堂，该分局局长。
委托诉讼代理人：王三春，该分局执法监察大队大队长。
委托诉讼代理人：胡俊，湖北祥德律师事务所律师。
公益诉讼人襄阳铁路运输检察院（以下简称襄铁检察院）诉被告鄂州市国土资源局华容分局（以下简称华容分局）未依法履行职责一案，于2017年6月20日向本院提起行政公益诉讼。本院于当日立案后，于2017年6月28日向被告送达了行政公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月7日公开开庭审理了本案。公益诉讼人襄铁检察院指派副检察长娄建、检察员曾迁及检察官助理陈姣姣出庭，被告鄂州市国土局华容分局的法定代表人刘合堂及其委托诉讼代理人王三春、胡俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人襄铁检察院诉称，鄂州市旺达棉制品有限公司（以下简称旺达公司）成立于2007年11月9日。2014年12月至2015年1月，华容分局在土地巡查中发现，旺达公司未经土地管理部门审批，擅自占用华容镇熊咀村集体土地扩建厂房，用地面积3.4亩（约2266平方米，其中2.48亩是基本农田），该宗土地利用现状为农用地，土地利用规划为耕地（基本农田），该宗地不符合土地利用总体规划。2015年1月22日，华容分局向华容镇人民政府发函华土资函字（2015）2号《关于迅速整改违法用地的通知》，要求该单位“主要领导高度重视，并采取有效措施及时整改违法用地。一、立即停止一切违法用地行为，彻底杜绝新的违法用地的产生。二、组织力量，迅速拆除地面建构筑物，恢复土地原状。”同时向华容区控违办发出《抄告单》，要求该单位采取相应措施，共同制止违法行为。2015年1月27日，华容分局作出《责令停止违法行为通知书》，要求旺达公司法定代表人叶丽萍立即停止违法占地行为，听候处理。2015年2月4日，华容分局作出《国土资源行政处罚听证告知书》，告知叶丽萍拟对其作出行政处罚。2015年3月10日，华容分局作出《国土资源行政处罚决定书》。该决定书载明：“2014年12月，叶丽萍未经国土资源主管部门批准，擅自占用华容镇熊咀村4组土地（农用地）面积3.4亩，兴建服装厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属非法占用土地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：一、责令退还非法占用的土地；二、拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；三、对其非法占地行为处以每平方米8.9元的罚款，共计人民币贰万元整（20000元）。”华容分局于当日将《行政处罚决定书》送达给当事人。同年5月29日，华容分局向旺达公司（叶丽萍）送达了《行政处罚强制执行催告书》。同年6月10日叶丽萍缴纳了罚款。法定期限内旺达公司（叶丽萍）未申请复议、也未向人民法院提起行政诉讼，法定期限届满后，旺达公司（叶丽萍）没有履行退还土地以及拆除在非法占用的违反土地利用总体规划的3.4亩土地上新建的建筑物和其他设施的处罚决定；华容分局也未在法定期限内向人民法院申请强制执行。2016年6月30日华容分局向华容区人民法院申请强制执行，华容区人民法院未受理。2017年3月8日，华容分局向华容镇政府发出《关于拆除违法建筑的工作联系函》，同年3月10日华容区城管局城管执法大队华容中队向旺达公司（叶丽萍）送达《违法建设限期拆除通知书》，责令旺达公司（叶丽萍）3日内自行拆除违法建设。旺达公司（叶丽萍）在3日内未拆除违法建筑物和其他设施。华容分局也未依法采取其他积极措施督促行政相对人履行行政处罚确定的内容，且行政处罚的内容不全面，遗漏了“恢复土地原状”。同年3月20日，为保护国家和社会公共利益，华容区人民检察院向华容分局发出华检公益行建（2017）02号检察建议，建议华容分局严格依照法定程序履行监督管理职责，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。检察建议于同年3月21日送达。同年4月18日，华容分局对检察建议作出回复。截至目前，旺达公司违建厂房仍未拆除，土地未恢复原状。
公益诉讼人襄铁检察院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第三条规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”第四条规定，“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”我国实施严格的耕地保护制度和基本农田保护制度，严格限制农用地转为建设用地。旺达公司未依法向华容分局申办农用地转用审批手续，将3.4亩耕地（其中2.48亩基本农田）用于建办厂房及其他设施，并对土地表面进行硬化，非法改变土地用途，导致该宗耕地基本耕种功能被破坏，违反了我国土地用途管制制度，严重影响了基本农田保护制度，危及了基本的粮食生产和粮食安全，损害了整体意义上的国土资源，损害了国家和社会公共利益。根据《湖北省土地管理实施办法》第四条第一款“县（含县级市）以上土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地资源、资产的管理和监督工作”的规定，华容分局在对旺达公司违法占用土地行为作出行政处罚决定后，应对被占用的土地继续履行监督和管理职责，确保被非法占用并改变用途的土地恢复原状。但华容分局并未全面依法正确履职，行政处罚决定的内容不全面，且对行政处罚确定的内容未执行到位，致使该宗土地至今未恢复，导致国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。综上，为督促华容分局依法履职，促进行政机关依法行政，保护土地资源，维护国家和社会公共利益，故向法院提起行政公益诉讼。请求：1.依法确认华容分局对旺达公司违法占地行为未依法履行职责违法。2.判令华容分局对旺达公司违法行为履行土地监督管理职责，恢复土地原状。
公益诉讼人襄铁检察院向本院提交了以下证据：
第一组证据：1.华容分局分别于2014年12月31日、2015年1月27日对旺达公司下达的《责令停止国土资源违法行为通知书》及《送达回证》；2.2015年1月22日，华容分局向华容镇政府移送的华土资函字（2015）2号《关于迅速整改违法用地的通知》、华容分局向华容区控违办移送的《抄告单》（编号01）；3.2015年2月4日，华容分局对旺达公司下达的华容土资执听告（2015）第1号《国土资源行政处罚听证告知书》及《送达回证》；4.2015年3月10日，华容分局对旺达公司作出华容国土资执罚（2015）第01号《国土资源行政处罚决定书》及《送达回证》；5.2015年5月29日，华容分局对旺达公司作出的《行政处罚强制执行催告书》及《送达回证》；6.2016年6月30日，华容分局作出的《强制执行申请书》（编号：1号）；7.2015年6月10日，旺达公司缴纳20000元罚款票据；8.2017年3月8日，华容分局向华容镇政府发出的华土函字（2017）9号《关于拆除违法建筑的工作联系函》；9.2017年3月10日，华容区城管局城管执法大队华容中队向旺达公司下达限拆字（0310）1号《违法建设限期拆除通知书》；10.2017年4月21日，鄂州市华容区人民法院出具的证明。证明：华容分局对旺达公司非法占用集体农用地的违法行为作出过行政处罚决定，未按照《行政强制法》第五十三条的规定在法定期限内申请人民法院强制执行，致使行政处罚决定未执行到位。
第二组证据：华检公益行建（2017）02号《检察建议书》及《送达回证》。证明：华容区检察院针对华容分局怠于履职的行为发出检察建议，督促其依法履职。
第三组证据：1.2017年4月21日华容区检察院办案人员拍摄的非法占用农用地的现场照片5张；2.2017年4月18日，华容分局对华容区检察院检察建议的回复。证明：华容分局经督促后仍未依法积极履行职责，并没有对旺达公司未履行行政处罚决定的行为依法采取积极有效的措施，违法建筑物和其他设施仍然存在。
第四组证据：1.华容镇土地利用总体规划图（2010-2020年）、华容区基本农田保护图；2.2015年1月27日，华容分局对旺达公司（叶丽萍）非法占地现场勘测笔录、勘测图以及拍摄的现场实地相片；3.2017年3月17日，华容区检察院办案人员拍摄的非法占用集体土地的8张现场照片，2017年8月15日，襄阳铁路运输检察院办案人员拍摄的非法占用集体土地的2张现场照片；4.2017年3月14日，华容区检察院办案人员对旺达公司法定代表人叶丽萍的调查笔录；5.2017年3月20日，华容区检察院办案人员对华容分局土地执法大队大队长王三春的调查笔录。证明：华容分局怠于履行职责的行为导致3.4亩耕地（其中2.48亩基本农田）受损，损害了整体意义上的土地资源，损害了国家和社会公共利益。
被告华容分局辩称：华容分局对公益诉讼人在行政公益诉讼起诉书中主张的事实无异议；被告在查明旺达公司违法占用土地后，虽然依法作出了行政处罚决定，但并没有将全部处罚决定执行完毕，行政相对人仅交纳了罚款，并未对违法占地兴建的建筑物拆除；收到行政公益诉讼起诉书后，被告针对起诉书中指出的行政处罚决定内容存在错误的问题，已根据《行政处罚法》第五十四条规定，撤销了原处罚决定，并重新下达了《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》，依法予以纠正。现被告正积极准备依法履行其行政职责。
被告华容分局在举证期限内提交了以下证据：
第一组证据：1.华土函字（2017）40号《关于撤销我分局对叶丽萍作出的行政处罚决定书中的处罚决定》及《送达回证》；2.华容分局2017年7月3日作出的《国土资源行政处罚听证告知书》及《送达回证》；3.华容分局2017年7月14日作出的《国土资源行政处罚决定书》及《送达回证》。证明：被告接到起诉书后撤销了原错误处罚决定，对旺达公司重新作出行政处罚决定。
第二组证据：1.华土资文（2017）39号《关于叶丽萍违法占地兴建厂房的情况报告》；2.华容区人民政府领导批示意见一份。证明：被告收到检察院检察建议书后，向华容区政府请求协调具有强制拆除违法建筑权的行政单位行使强制执法权。
第三组证据：华土资字（2017）40号《华容分局关于印发国土资源执法监察动态巡查责任制度的通知》。证明：被告收到检察建议书后，为了在以后的行政执法过程中能正确执法和履职到位，制定了相关责任制度。
第四组证据：1.鄂华土资函（2017）25号《关于叶丽萍违法占地案检察建议书整改落实情况的回复》；2.华土资字（2017）17号《责令改正违法行为通知书》和《送达回证》。证明：被告收到检察建议书后积极整改，责令相对人退还非法占用的土地，恢复土地原状。
被告在庭审中补充提交了以下证据：
第五组证据：1.强制执行申请书；2.《法律文书送达回证》；3.照片一张。证明被告于2017年8月17日向鄂州市华容区人民法院申请强制执行被执行人旺达公司履行行政处罚义务。
经庭审质证，被告华容分局对公益诉讼人襄铁检察院提供的证据均无异议；公益诉讼人对被告提交的第一、二、四、五组证据无异议。对公益诉讼人提交的全部证据和被告提交的第一、二、四、五组证据本院予以采信。公益诉讼人对被告提交的第三组证据的真实性无异议，对关联性有异议。本院认为该组证据系被告内部规章制度，与本案没有直接关联性，故对该组证据，本院不予采信。
经审理查明，2014年旺达公司未经土地行政主管部门批准非法占用华容镇熊咀村集体土地兴建厂房。2014年12月31日被告华容分局作出《责令停止违法行为通知书》，责令旺达公司法定代表人叶丽萍停止违法占地行为，但旺达公司并未停止违法行为。2015年1月22日，被告华容分局向华容镇人民政府发出华土资函字（2015）2号《关于迅速整改违法用地的通知》要求该镇及时整改违法用地，立即停止一切违法用地行为，彻底杜绝新的违法用地的产生；组织力量，迅速拆除地面建构筑物，恢复土地原状。同时被告向区控违办发出《抄告单》，要求该单位采取相应措施，共同制止违法行为。同年1月27日，经过调查和现场勘测，被告认为旺达公司未经国土资源主管部门批准，非法占用熊咀村4组面积为3.4亩的农用地兴建厂房，不符合土地利用总体规划，遂作出《责令停止违法行为通知书》，再次责令叶丽萍停止违法占地行为，听候处理。同年2月6日，华容分局因旺达公司违法占地行为，向叶丽萍下达了《国土资源行政处罚听证告知书》，告知拟采取的行政处罚及该单位享有的陈述、申辩和听证权利。同年3月10日，华容分局作出华容国土资执罚（2015）第01号《国土资源行政处罚决定书》，并下达给叶丽萍，认定其单位未经国土资源主管部门批准，擅自占用华容镇熊咀村4组土地（农用地）面积3.4亩建厂的行为违法，决定：1.责令退还非法占用的土地；2.拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3.对其非法占地行为处以每平方米8.9元的罚款，共计人民币20000元整。法定期限内旺达公司未申请复议或向法院提起诉讼，亦未履行处罚决定。同年5月29日，华容分局对旺达公司作出《行政处罚强制执行催告书》，并送达其法定代表人叶丽萍。同年6月10日叶丽萍缴纳罚款20000元，但仍未履行退还3.4亩非法占用的土地，以及拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的义务。2016年6月30日，被告华容分局向华容区人民法院提交1号强制执行申请书，因华容分局未补正材料，华容区人民法院未予立案。2017年3月8日，华容分局向华容镇政府发出华土函字（2017）9号《关于拆除违法建筑的工作联系函》，要求该镇依法组织拆除非法占用土地上新建建筑物及其他设施。同年3月10日华容区城管局城管执法大队华容中队对旺达公司法定代表人叶丽萍下达限拆字（0310）1号《违法建设限期拆除通知书》，责令其在收到通知之日起3日内自行拆除违法建设。旺达公司在期限内未拆除违法建设。2017年3月20日，华容区人民检察院向华容分局发出华检公益行建（2017）02号《检察建议书》，建议华容分局严格依照法定程序履行监督管理职责，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并于次日送达。同年3月22日，被告再次向区政府提交报告，汇报叶丽萍违法占地兴建厂房的情况，并于同年3月29日，再次以旺达公司非法占地行为向叶丽萍下发华土资字（2017）17号《责令改正违法行为通知书》。同年4月18日，华容分局对《检察建议书》作出华土函字（2017）25号回复，认为其在违法用地查处过程中存在不足，将督促华容镇人民政府进行整改，完善执法履职到位工作。因旺达公司违法占用的土地仍未退还，土地上新建的建筑物和其他设施仍未拆除，土地未恢复原状。故公益诉讼人襄铁检察院以被告未依法履行职责为由向本院提起行政公益诉讼，并提出前述诉讼请求。
另查明，被告华容分局收到行政公益诉讼起诉书后，于2017年6月30日以原处罚决定遗漏了“恢复土地原状”为由，作出华土函字（2017）40号《关于撤销我分局对叶丽萍作出的行政处罚决定书中的处罚决定》，决定撤销华容国土资执罚（2015）第01号处罚决定，并于同年7月3日向旺达公司下达《国土资源行政处罚听证告知书》，同年7月14日向旺达公司法定代表人叶丽萍下发《国土资源行政处罚决定书》，决定：1.责令退还非法占用的土地；2.拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.对其非法占地行为处以每平方米8.9元的罚款，共计人民币20000元。同年8月17日，被告华容分局以叶丽萍拒不履行退还非法占用的土地为由向鄂州市华容区人民法院提交强制执行申请书，该院尚未立案。
本院认为，公益诉讼人襄铁检察院提起的本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等相关要求。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。依照该规定，被告华容分局具有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。根据《行政处罚法》第五十一条，《行政强制法》第五十三条、第五十四条的规定，当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关应采取催告、加处罚款等方式督促其履行。经催告无效后，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。本案中，被告发现旺达公司存在违法占用土地行为后对其依法作出华容国土资执罚（2015）第01号《国土资源行政处罚决定书》，该处罚决定书生效后，旺达公司在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定。被告于2015年5月29日对旺达公司作出《行政处罚强制执行催告书》，催告旺达公司履行行政处罚事项后，旺达公司于同年6月10日缴纳了罚款，但仍未履行《国土资源行政处罚决定书》中的第1项和第2项，即退还非法占用的土地，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的事项，对该内容，被告虽经多方沟通以及报经区政府领导批示，但并未从根本上将非法占用的土地上的建筑物拆除，未达到行政处罚的目的。由此，被告在查处旺达公司违法占用土地一案中，旺达公司逾期未完全履行行政处罚决定的内容，被告既未督促其依法自行履行处罚决定，也未向人民法院申请强制执行，存在怠于履行法定职责的违法事实。故公益诉讼人请求确认被告对旺达公司违法占地行为未依法履行职责有事实和法律依据，本院予以支持。
被告华容分局收到华容区人民检察院发出的《检察建议书》后，虽然以遗漏了“恢复土地原状”为由重新对旺达公司作出了处罚决定，并向鄂州市华容区人民法院提交了强制执行申请书，但该法院尚未受理，且旺达公司违法占用土地的事实仍然存在，至今非法占用的土地未被退还，未恢复原状，国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态，被告应当对旺达公司违法占地行为继续履行土地监督管理职责，恢复土地原状。因此，公益诉讼人诉请确认被告对旺达公司违法占地行为未依法履行职责违法，并判令被告对旺达公司违法占地行为依法履行土地监督管理职责，恢复土地原状的诉讼请求成立，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项、第七十六条的规定，判决如下：
一、确认被告鄂州市国土资源局华容分局对鄂州市旺达棉制品有限公司违法占地行为未依法履行职责的行为违法。
二、责令被告鄂州市国土资源局华容分局对鄂州市旺达棉制品有限公司违法占地行为继续履行土地监督管理职责，恢复土地原状。
本案案件受理费50元，本院决定予以免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于武汉铁路运输中级法院。
审 判 长 徐亚平
审 判 员 梁 辉
审 判 员 许伦翔
二〇一七年九月七日
代理书记员 孙苏慧
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。