浙江省临海市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙1082行初25号
原告台州市海鑫拆船有限公司，住所地临海市沿江镇桩头村山下仇自然村。
法定代表人：江志辉，董事长。
委托代理人冯仙明，台州市海鑫拆船有限公司副总经理。
委托代理人王惠雄，上海和平律师事务所律师。
被告临海市沿江镇人民政府，住所地临海市沿江镇府前街2号。
法定代表人：金振波，镇长。
委托代理人戴远德，浙江日中天律师事务所律师。
原告台州市海鑫拆船有限公司诉被告临海市沿江镇人民政府履行行政协议一案，于2017年4月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年4月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知�。本院依法组成合议庭，于2017年8月10日公开开庭审理了本案。原告台州市海鑫拆船有限公司委托代理人冯仙明、王惠雄，被告临海市沿江镇人民政府出庭应诉负责人于凌敏及其委托代理人戴远德到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告台州市海鑫拆船有限公司诉称，2006年初，临海市各乡镇在临海市人民政府组织牵头下开展招商引资工作。2006年3月8日，被告临海市沿江镇人民政府因行使其行政职能和实现行政管理目的，就原告台州市海鑫拆船有限公司落户事宜，先以其开办设立的临海市沿江投资开发有限公司名义与原告签署一份前期《土地征用协议书》。同年4月5日，被告在承继前期协议的基础上以自己名义与原告签署了《土地征用协议书》，该行政协议约定被告负责征用38亩土地的地块内拆迁、青苗等一切退赔及配套设施建设，在三月内与行政村协调完毕政策处理及道路通行问题。且被告承诺于2006年6月底前办理好农保地转为建设用地的上报手续等法定批准程序。原告支付了定金150万元，协议允许原告在临江地块、土地出让红线图内的13亩地内先于经营，未批先建的经济责任由被告负责。当时，凭借被告出具的出让土地正在办理的镇政府证明及同意使用土地协议，由临海市发改委、土地规划、国土资源、建设、水上交通、水利、港航、环保、工商、税务等政府主管部门完成了企业落户生产经营的各项许可审批。后原告即着手企业基础设施建设并投入实际生产运营。但被告未能按照协议承诺，于2006年6月底办好建设用地报批等法定批准征用程序，原告不断向被告催促履行。被告分别于2009年、2011年、2012年、2014年相继出具台州市海鑫拆船有限公司企业征用土地已组建报批的证明。后原告无奈多次向被告及市省政府领导信访投诉，要求落实解决企业用地报批及完成供地，但被告迄今仍未履行。综上，原告认为，招商引资作为政府的一种行政行为，依据信赖保护原则，原告基于对行政承诺的正当合理信赖应当予以保护。被告的不作为不仅造成原告目前陷入生存僵局，给企业投资带来巨大的风险，且给当地的社会发展稳定造成严重的负面影响，故请求法院依法判令被告继续履行行政协议，完成9亩企业用地的法定批准手续及供地交付义务。
原告为支持其主张向本院提供下列证据：1.原告落户的政府证明件（2006年3月3日被告临海市沿江镇政府证明、2006年3月3日临海市发展和改革局证明、2006年3月3日临海市水利局证明各1份）1组；2.2006年3月8日、2006年4月5日《土地征用协议书》各1份，证据1-2拟证明双方约定被告履行协议的相关内容；3.预征土地协议书1份，拟证明2006年4月2日，被告临海市沿江镇人民政府作为征地单位，经原告盖章，被告向村里预征土地；4.企业用地付款凭证1份，拟证明原告支付被告土地定金150万元；5.地上办公楼受让土地凭证1份，拟证明2006年4月5日被告把坐落在征地红线图内龟礁头兽医站办公楼经置换后转让给原告，转让款现金五万元附加办公电脑11套，原告入驻办公并筹备基础设施建设；6.地上附着物补偿费8张，拟证明2006年4月11日-4月29日期间，原告在临海××水利局、建设规划局、国土资源局规划红线图内支付了地上附着物、青苗等补偿费用；7.政府主管部门许可批件1组16份，拟证明原告已经政府各主管部门许可；8.被告报批证明件3份，拟证明2006年-2014年期间被告多次出具证明，证明原告土地组件已报批；9.照片1张，拟证明2016年7月迄今，企业所在村部分村民强行拆下公司招牌，用石块把原告大门堵住，导致原告被迫停�，且员工人身安全和企业财产受到严重威胁；10.信访回复1份，拟证明临海市人民政府就原告信访事项作出答复称被告非常重视，已经争取该地块土地报批，目前已着手启动土地报批程序。
被告临海市沿江镇人民政府辩称，一、被告主体不适格。2006年3月8日，原告与临海市沿江投资开发有限公司签订了《土地征用协议书》后，原告与之就其中的相关条款进行了修改，于2006年4月5日重新签订了《土地征用协议书》。被告临海市沿江镇人民政府不是该协议书的主体，不是本案适格的被告。二、本案不是行政诉讼受案范围。本案原告所诉的《土地征用协议书》属于民事协议书，不是被告因行使行政职能和实现行政管理目的所签订的行政协议，不是行政诉讼受案范围。三、原告的起诉已经超过了起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条之规定，�案原告应当在六个月内提起诉讼，原告现在提出已经远远超过法律规定的起诉期限。四、本案被告没有不履行协议约定的义务。原告于2006年4月5日与临海市沿江投资开发有限公司签订的《土地征用协议书》中只有一条约定了被告的义务，即根据厂方用地所需，外线由镇政府架到厂区，该义务被告已经履行完毕。五、原告土地征用至今尚未成功是由于原告自身原因，而非被告因素。综上，被告认为，本案不属于行政诉讼受案范围，且被告不是本案的适格被告，被告已经履行了行政管理职责，故请求法院依法驳回原告的起诉。
被告临海市沿江镇人民政府在法定期限内向本院提供下列证据：1.2006年4月5日《土地征用协议》1份，拟证明协议的甲方是临海市沿江投资开发有限公司；2.《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释，拟证明本案协议不属于行政协议�不是行政诉讼受案范围，且被告主体不适格；3.《中华人民共和国土地管理法》，拟证明本案所涉地块征用的法定主体是临海市人民政府和桩头村山下仇村村民委员会；4.国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革土地管理的决定》，拟证明根据国家要求，切实落实暂停审批农用地转用，禁止非法压地价招商，工业用地也要创造条件逐步实现招标拍卖挂牌出让；5.国发〔2006〕31号《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，拟证明国家指出低成本工业用地过度扩张，要建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让；6.国土资源部39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条，拟证明工业用地应当以招标拍卖挂牌方式出让；7.《浙江省建设项目占用水域管理办法》，拟证明本案所涉地块因违法建设项目占用水域管理办法相关规定依法不被批准。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1有异议，其中对2006年3月3日被告临海市沿江镇政府的证明真实性有异议，认为需要原件予以印证，对临海市发展和改革局的证明和临海市水利局的证明关联性有异议，认为与被告无关。对三份证明的证明对象有异议，认为不能证明涉案土地已经出让。对证据2的真实性无异议，但是认为反而能够证明该协议是民事协议，被告不是本案的适格被告。对证据3的关联性有异议，认为系原告自己盖章同桩头村签订的协议，与被告无关。对证据4-5的证明对象有异议，认为应当是临海市沿江镇投资开发有限公司，而非被告。对证据6-7的关联性有异议，认为同被告无关，原告不能获批不是被告的原因。对证据8的证明对象有异议，认为被告只是证明的身份，没有义务。对证据9有异议，认为对于该证据所证明的事实，被告只能帮助协调沟通。对证据10有异议，认为不是被告职责，被告只能协助报批。原告对被告提供的证据1真实性和待证事实均有异议，认为同原告所有的协议不一样。原告提供的协议只有原、被告单位两个章，但是被告提供的协议有三个章。对证据2有异议，认为不适用本案，本案是行政服务的协议。对证据3-7的关联性有异议，认为同本案没有关联，不适用本案。本院对上述证据认证如下：原告的证据有原件予以印证，被告对原告提供的证据真实性无异议，本院予以确认。被告提供的2006年4月5日的《土地征用协议书》有三个单位盖章，即甲方沿江投资开发有限公司、被告临海市沿江镇人民政府和原告台州市海鑫拆船有限公司。而原告提供的《土地征用协议》仅盖有甲方被告临海市沿江镇人民政府和乙方原告台州市海鑫拆船有限公司的章，两份协议存在矛盾之处。但沿江投资开发有限公司系被告临海市沿江镇人民政府设立，目前该公司已被吊销，因原告提供的协议证明力大于被告所提供的协议，故可以认定该协议为被告临海市沿江镇人民政府所签，并结合庭审中双方陈述，综合认定下列事实：
经审理查明，2006年3月8日，原告台州市海鑫拆船有限公司与被告临海市沿江镇人民政府设立的临海市沿江投资开发有限公司订立《土地征用协议书》，双方约定土地征用位置及价格等相关事宜。2006年4月5日，原告台州市海鑫拆船有限公司与被告临海市沿江镇人民政府订立《土地征用协议书》，约定征用地块坐落于桩头村山下仇自然村，合计面积约38亩。征用价格以当地最低区片价格为准。其中被告临海市沿江镇人民政府负责地块内的拆迁、青苗等一切退赔以及从马红线至地块的道路硬化，电力、自来水接通等配套设施建设，并在原告台州市海鑫拆船有限公司投产前配套完毕。且被告应在三个月内与行政村协调完毕政策处理及道路通行问题。协议中的“农保地”现已列入镇工业园的开发规划，被告承诺于2006年6月底前办理好农保地转为建设用地的手续。原告台州市海鑫拆船有限公司于协议签订后10天内付给甲方150万元整，余款待土地报批时一并付清。2006年4月25日，原告台州市海鑫拆船有限公司支付了土地款150万元。后原告台州市海鑫拆船有限公司完成相关部门的许可审批，但原告在尚未完成相关部门对农转用审批的情况下，用地9亩投入生产。被告临海市沿江镇人民政府分别于2011年5月9日、2012年9月13日、2014年9月9日出具证明，表示相关土地审批手续正在报批。2016年，原告台州市海鑫拆船有限公司向临海市人民政府进行信访。同年4月21日，被告临海市沿江镇人民政府作出沿信访答字[2016]11号答复，称正在争取与山下仇村民达成一致意见，再进行审批工作。后原告再次于2016年5月17日通过省长信箱向浙江省政府进行信访。同年7月5日，被告临海市沿江镇人民政府答复称正在做村民思想工作，目前已经启动报批程序。后原告以被告未履行协议约定的办理用地报批手续义务为由诉至本院。
本院认为，一、被告资格问题。本案原告以2006年4月5日的《土地征用协议》为依据提起行政诉讼，该协议有被告临海市沿江镇人民政府的签字盖章。故被告临海市沿江镇人民政府是本案的适格被告。二、起诉期限问题。本案所涉协议虽于2006年4月5日签订，但原告台州市海鑫拆船有限公司一直在主张要求被告临海市沿江镇人民政府履行协议所约定的农用地报批手续。截至2016年7月5日，被告还答复称已起动农转用审批程序。故本案并没有超过法定的起诉期限。三、�告的法定职责问题。根据《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十条第一、二款之规定，在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施村庄和集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟定农用地转用方案、补充耕地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府；有批准权的人民政府的土地行政主管部门对上报的方案进行全面审查，并组织现场踏勘，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案报经批准后，由市、县人民政府组织实施。由此可见，市、县及省级人民政府为农转用土地上报、批准主体。本案被告临海市沿江镇人民政府虽然在《土地征用协议》中承诺在2006年6月底前�理好农保地转为建设用地手续，但是其不具有上报、批准农转用土地的职责。故原告要求被告临海市沿江镇人民政府履行完成9亩地的法定批准手续及用地交付的诉讼请求理由不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告台州市海鑫拆船有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告台州市海鑫拆船有限公司负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省台州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省台州市中级人民法院（开户行：中国农业银行台州分行营业中心；户名：台州市财政局；帐号：19-900001040000225089001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日�7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王剑微
人民陪审员 彭加启
人民陪审员 赵富菊
二〇一七年九月二十八日
代书 记员 金 清
附：本判决依据的相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。