福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽02行终210号
上诉人（原审被告）厦门市人力资源和社会保障局，住所地福建省厦门市思明区长青路191号劳动力大厦12层。
法定代表人吴新奎，局长。
委托代理人雷雨虹、廖海波，厦门市人力资源和社会保障局工作人员。
被上诉人（原审原告）范伟民，男，1961年8月31日出生，汉族，住厦门市思明区。
原审被告厦门市人民政府，住所地福建省厦门市湖里区北路61号。
法定代表人庄稼汉，市长。
委托代理人刘盛，厦门市法制局工作人员。
上诉人厦门市人力资源和社会保障局（下称市人社局）因被上诉人范伟民诉其社保行政决定、原审被告厦门市人民政府（下称市政府）行政复议一案，不服厦门市思明区人民法院（2017）闽0203行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月1日公开开庭审理了本案。上诉人市人社局的委托代理人雷雨虹、廖海波，被上诉人范伟民及原审被告市政府的委托代理人刘盛，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，范伟民于1979年8月由厦门市东风区革命委员会民政劳动科招收至厦门市轻工业局所属的轻工机械厂工作，从事热处理工种。1989年10月，范伟民因工作调动至信诺（厦门）工业有限公司，被聘用为总务，随后还在多个单位就业，并缴交社会保险至今。
2016年10月20日，范伟民以从事特殊工种满足法定条件为由，向市人社局申请办理提前退休。当日，市人社局经审核，认定范伟民所在单位或从事的工种未被纳入特殊工种范围，并据此作出编号为0000000005号的不予受理登记决定，送达给范伟民。
范伟民不服该决定，于2016年10月21日向市政府申请行政复议。市政府收到申请后，予以受理，并告知范伟民。随后，市政府还发出厦府行复答〔2016〕98号答复通知书，通知市人社局答复。2016年11月1日，市人社局提交相关答复材料和证据。2016年12月9日，市政府作出厦府行复〔2016〕98号行政复议决定，维持市人社局的不予受理登记决定，并将相关文书送达各当事人。
原审另查明，1990年12月29日，轻工业部颁布的【90】轻生字第124号《关于将轻工机械行业的部分工种列为轻工业提前退休工种的通知》（下称【90】轻生字第124号通知），其中热处理（包括钟表、自行车、缝纫机工业）被纳入提前退休工种范围，工种性质载明高温，劳动条件为退火、正火、淬火；回火、渗碳、氧化高频淬火、渗金属，环境温度在38度至40度。
原审法院认为，范伟民针对市人社局作出的申请养老保险待遇不予受理登记决定提起诉讼。市人社局虽为不予受理，实质上是拒绝范伟民的申请事项。从决定内容上看，市人社局初步审查后，认定不符合办理条件故不予受理。其理由为：范伟民所在单位或从事的工种未被列入特殊工种范围。备注一栏还载明：范伟民所在单位轻工机械厂未被纳入特殊工种提前退休的范围。上述备注意见应视为对市人社局理由的明确和补充。市人社局在庭审答辩时围绕上述理由进一步阐述：根据《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号，下称劳社部发[1999]8号通知）及《福建省劳动和社会保障厅关于规范职工退休审批管理工作的通知》（闽劳社[2001]362号，下称闽劳社[2001]362号通知），范伟民此前所在的轻工机械厂未就内设特殊工种的具体情况进行报备，劳动保障部门未对该厂特殊工种进行审核。基于此，市人社局决定不予受理的事实和理由是否充分系本案审查重点。
《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号，下称国发[1978]104号文）第一条第二款规定，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的，应该退休。从在案证据看，可以确认如下事实：一、范伟民在1979年至1989年间在厦门轻工机械厂从事热处理工种超过十年，并于1989年10月离开该厂；二、根据轻工业部颁布的【90】轻生字第124号通知的相关规定，热处理工种于1990年被轻工业部确认纳入提前退休工种范围。三、范伟民提出案涉退休申请时，年满五十五周岁。因此，范伟民申请办理提前退休具有一定的事实依据。被告市人社局经过审查核实，如发现范伟民不符合从事高危工种提前退休的事实要件，可以不予受理或批准，但应提供相反的证据或作出合理说明。
从市人社局答辩意见看，劳社部发[1999]8号通知与闽劳社[2001]362号等通知系被告市人社局作出案涉不予受理登记决定的直接依据。但上述两份通知内容仅能说明：国家及省级劳动保障部门在1999年至2001年前后开始明文要求设有特殊工种的企业，应当向地市级劳动保障部门报送特殊工种的具体情况。对于不按规定报备的，可不予受理退休审批核准手续。市人社局主张本市已经从1988年开始建立特殊工种企业报备制度，但无法提供相应依据证明，不予支持。据此，上述两份文件制定实施时，范伟民早已离开热处理岗位，轻工机械厂随后也进行改制、合并。现范伟民申请办理提前退休，市人社局未考虑范伟民当时从事热处理工作的政策环境，径以范伟民离岗十年后方才实施的两份文件所规定的报备要求为由作出不予受理退休申请，缺乏事实及法律依据。
市人社局还提交《关于贯彻执行〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的若干具体问题的处理意见（草案）》（1978年７月）、《劳动人事部关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》（劳人护[1985]6号）以及《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发[1993]120号）等依据，均涉及特殊工种的审批问题，并非从事特殊工种职工办理退休手续审批程序规定，无法作为案涉不予受理登记决定的依据。
诚然，如市人社局所述，我国的特殊工种提前退休政策产生于计划经济时期，那时生产条件较为落后，劳动条件短时间难以改善，劳保设施不健全。基于此，国家为了保护企业职工的身心健康而设立提前退休的制度，起到积极作用。随着社会经济的发展，该项制度也在不断的调整和完善，正因为相关政策的不断变化以及职工个体工作经历的差异，给劳动保障部门的审核工作带来困难。但是，相关政策的初衷应该是不变的，就是保障正在从事或从事过高危工种的职工身心健康。基于此，市人社局作为劳动保障部门，既要尊重职工从事特殊工种的客观事实，也要充分考虑当时的政策环境，既要严格履行对提前退休申请的审核职责，也要切实维护符合条件的职工合法退休权益。本案中，市人社局应充分考虑范伟民从事热处理工种期间的制度规定或政策要求，尽量查明范伟民是否符合提前退休工种的实质要件，不宜以相关政策后续调整的程序要求将范伟民提前退休申请拒之门外。
综上，市人社局作出不予受理登记决定，缺乏事实及法律依据，应当予以撤销，市政府作出的行政复议决定亦应一并撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第（一）、（二）项之规定，判决：一、撤销市人社局作出的案涉不予受理登记决定及市政府作出的厦府行复〔2016〕98号行政复议决定。二、市人社局应在本判决生效之日起四十五日内对范伟民的提前退休申请依法重新进行处理。
上诉人市人社局不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判驳回范伟民于原审的诉讼请求，维持市人社局作出的案涉不予受理登记决定。理由是：一、关于企业特殊工种的认定问题。特殊工种提前退休制度是历史形成的政策。办理特殊工种提前退休必须经过企业特殊工种认定（俗称报备制度）和特殊工种提前退休资格确认（俗称退休审批）两道相对独立的行政程序。特殊工种提前退休资格确认建立在特殊工种认定基础之上。企业特殊工种的认定即俗称的报备制度，是指各地劳动部门确认本地企业是否存在特殊工种的一项工作制度。具体流程是企业对照劳动部或行业主管部门发布的特殊工种名录，向县以上劳动部门提出申请，劳动部门受理后，经现场勘查并对照国家规定后，确定申请企业是否存在特殊工种。报备制度是将国家政策与本地实际情况有机结合在一起的重要桥梁。同时，特殊工种的认定也不是一成不变或是永久有效的，随着技术的进步，有的工种也会因其劳动条件发生变化而改变其特殊工种的属性。正是由于企业生产情况的复杂性，报备制度才将主动提出特殊工种报备制度的权利和责任赋予相关企业，而劳动部门依法受理报备申请、审查实质要件和作出批复。企业得到批复后，还应对本企业从事特殊工种的人员进行规范管理，劳动部门也会定期到有特殊工种的企业进行监督。本市企业已于1987年由企业主管部门或企业向上诉人申请确认本单位特殊工种，上诉人以文件形式进行批复，对企业中符合国家规定条件的具体工种进行确认。截至目前，本市已经审批了80多家企业的特殊工种。特殊工种报备制度为广大企业认可和沿用的历史做法，并不能因缺乏成文记载而否认这一制度的存在。二、关于特殊工种提前退休资格的确认。1986年颁布的《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》（国发[1986]77号）的规定，工人退休养老工作，由劳动行政主管部门所属的社保专门机构管理。据此，上诉人在接管该项工作后，于1986年作出的《关于做好退休、退职审批工作的通知》（厦劳险[1986]第338号），第二条规定：凡需要申请办理提前退休、退职的工人（包括落实政策收回）的人员，从1987年1月1日起，由主管部门审查，报市劳动局批准，由劳动局发证。该规定就包括特殊工种的退休审批工作。在国发[1986]77号文执行过程中，劳动部发现各地不同程度地存在提前退休工种审批过宽、审批程序不健全、不按规定程序进行审批等问题，特别是对审批标准把握不一，随意性大，导致提前退休人员过量增多，因此专门下发《劳动部关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发[1993]120号），强调各地劳动部门在办理提前退休审批工作时应严格把关，凡不符合提前退休审批条件和审批程序的，一律不予办理提前退休手续。为避免各地政策不一，造成相互攀比和不平衡，原劳动和社会保障部重申要严格特殊工种提前退休审批，并于1999年下发劳社部发[1999]8号通知，进一步规范对各地混乱的审批制度。为贯彻落实通知精神，福建省下发闽劳社[2001]362号通知，进一步规范特殊工种退休审批管理工作。这两份文件不仅是上诉人落实特殊工种审批制度的重要依据，也印证了此前特殊工种报备制度的有效存在，对文件生效之日起所有申请办理特殊工种提前退休的人员均适用。
被上诉人范伟民答辩称，经原审法院调查认定，上诉人主张自1988年开始建立的特殊工种报备制度，无法提供相应证据证明，应承担举证不能的法律后果。劳部发[1993]120号通知及闽劳社[2001]362号通知制定实施之时，被上诉人已经离开热处理岗位，厦门轻工机械厂随后也进行改制、合并。被上诉人现申请办理特殊工种提前退休，上诉人并未考虑被上诉人当时从事热处理工作时的政策环境，而以被上诉人离岗十年后方才实施的两份文件所规定的报备要求为由作出不予受理退休申请决定，缺乏依据。上诉人于1979年10月就业于厦门轻工机械厂后分配至热处理车间从事高温有毒有害特殊工种长达十年时间，完全符合国家关于特殊工种提前退休的相关法律政策规定。上诉人以被上诉人当初所在轻工机械厂未曾申报为由，不予受理被上诉人提前退休申请，严重侵害被上诉人合法权益。原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判，并判决上诉人赔偿被上诉人精神损失。
原审被告市政府同意市人社局的上诉意见。
二审审理查明，各方当事人向原审法院提交的证据均随案移送本院。各方当事人对原审法院查明事实无异议，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点在于范伟民申请办理特殊工种提前退休是否以企业特殊工种认定即报备为前置程序。
我国的特殊工种提前退休政策产生于计划经济时期，当时法律法规尚不完善，各地劳动部门在办理此项工作中根据国务院国发[1978]104号文及劳动部有关的政策规定逐渐形成了适应各地实际的审批程序和做法。从市人社局于原审提交的厦门玻璃厂等企业特殊工种认定材料等证据看，原厦门市劳动局于1986年以厦劳险[1986]第338号通知，明确要求凡需要申请办理提前退休工人，从1987年1月1日起由主管部门审查，报市劳动局批准，由劳动局发证。此后，市人社局为贯彻落实特殊工种提前退休制度的实施，在本市开展了企业特殊工种认定工作，由企业或企业主管部门申报特殊工种后，上诉人予以审核确认。由此可见，报备制度是将国家特殊工种提前退休工作与企业实际相结合的一项长期形成的工作制度，已经成为本市特殊工种提前退休审批程序的重要环节。原审认定市人社局提交的依据无法证明本市已从1988年开始建立特殊工种企业报备制度不当，本院予以纠正。
根据原劳动和社会保障部劳社部发[1999]8号通知第二条第（四）项规定：“劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批工作。设有特殊工种的企业，每年要向地市级劳动保障部门报送特殊工种名录、实际用工人数及在特殊工种岗位工作的人员名册及其从事特殊工种的时间。”福建省劳动和社会保障厅闽劳社[2001]362号通知第三条规定：“（三）企业职工从事特殊工种情况的报备。凡有特殊工种岗位的企业，应将企业所设的特殊工种名录、从事特殊工种的人员及实际用工情况报备。……（七）建立报备制度后，各级劳动保障部门确定职工退休前的岗位、工种、退休年龄等基本情况时，应以企业报备并经审核确认的基本情况为准。对不按规定报备的，可不予受理退休审批核准手续。”前述规定，是对办理特殊工种提前退休审批工作要求的重审，而本市自1987年以后就已逐步建立起特殊工种报备制度。范伟民1989年调离轻工机械厂，2016年申请办理特殊工种提前退休，应当适用前述文件规定办理提前退休手续。本案中，范伟民认为其从事特殊工种符合提前退休条件，但由于用人单位未按规定报备，故市人社局无法对申请人申请提前退休进行审批，作出案涉不予受理决定，并无不当。市政府予以复议维持，程序合法，结果正确。
综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。被上诉人请求撤销案涉不予受理决定及市政府作出的复议决定，缺乏依据，本院不予支持。原审判决不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第六十九条的规定，判决如下：
一、撤销厦门市思明区人民法院（2017）闽0203行初13号行政判决；
二、驳回被上诉人范伟民于原审的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人范伟民负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈锦清
审 判 员 纪荣典
审 判 员 宋希凡
二〇一七年十二月十三日
代书记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。