山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）青行终字第221号
上诉人（一审原告）：青岛瑞平物流有限责任公司。
法定代表人：张宁，总经理。
上诉人（一审第三人）：王子涵。
上诉人（一审第三人）：姜某。
法定代理人：王子涵，女，系姜某之母。
上诉人（一审第三人）：青岛艾睿电器部品有限公司。
法定代表人：王其远，总经理。
四上诉人之共同委托代理人：王顺昌，山东王顺昌律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：青岛市工商行政管理局。
法定代表人：于显祥，局长。
委托代理人：耿隆庆，青岛市工商局保税区分局工作人员。
委托代理人：王语来，青岛市工商局保税区分局工作人员。
被上诉人（一审第三人）：姜正德。
被上诉人（一审第三人）：刘春芳。
委托代理人：邱换鸽，山东凯恩律师事务所律师。
委托代理人：范少峰，山东凯恩律师事务所律师。
青岛瑞平物流有限责任公司诉青岛市工商行政管理局工商行政处理决定一案，青岛市市南区人民法院于2011年12月16日作出（2010）南行初字第132号行政判决。一审原告青岛瑞平物流有限责任公司、一审第三人王子涵、姜某、青岛艾睿电器部品有限公司不服，分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经公告送达于2015年3月18日在第二十七审判庭公开开庭审理了本案。上诉人王子涵，四上诉人的共同委托代理人王顺昌，被上诉人青岛市工商行政管理局的委托代理人耿隆庆、王语来，被上诉人姜正德、被上诉人姜正德、刘春芳的共同委托代理人范少峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：一审原告于2010年6月4日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销一审被告于2010年3月29日作出的青工商保撤字（2010）2号撤销公司变更登记处理决定书。
一审法院查明：1、原告青岛瑞平物流有限责任公司（以下简称“瑞平公司”）系由原青岛德瑞升工贸有限公司（以下简称“德瑞升公司”）名称变更而来。德瑞升公司设立于2001年7月12日，原法定代表人为姜泉升（已故），股东为姜泉升（占60%股份）、姜正德（占30%股份）、即墨市红升金属制品有限公司（以下简称“红升公司”，占10%股份）。2003年2月20日，第三人姜正德受让姜泉升120万元股份后，股份为180万元（占90%），刘春芳受让红升公司20万元股份（占10%）。该公司法定代表人由姜泉升变更为姜正德。
2、2005年3月21日，德瑞升公司向被告市工商局提出公司变更登记申请，其中注册资本由200万增至1000万，股东由第三人姜正德、第三人刘春芳变更为第三人姜正德、第三人王子涵。在提交的申请变更材料中，包含增资800万元的《股东会决议》、姜正德将占公司股权18%的股份转让给王子涵及刘春芳将占公司股权2%的股份转让给王子涵的《股东会决议》、《股权转让书》及《章程修正案》等相关材料。上述变更申请于2005年3月31日得到被告市工商局的核准登记。此后，德瑞升公司又经数次股本增资及股权转让变更，至2009年1月22日，第三人姜某受让第三人姜正德800万股份后占公司45%股份，第三人艾睿公司受让第三人王子涵1000万股份后占公司55%股份，公司法定代表人由姜正德变更为王子涵。企业名称于2009年2月5日由德瑞升公司变更为原告瑞平公司。至原告起诉时，原告瑞平公司法定代表人已变更为张宁，股东为第三人姜某及第三人青岛艾睿电器部品有限公司（以下简称“艾睿公司”）。
3、第三人艾睿公司系股东为本案第三人姜某的一人有限公司。
4、2009年4月，第三人姜正德及第三人刘春芳以原告公司原股东身份向被告提出申请，反映公司在其不知情的情况下通过提交虚假材料的方式，骗取了被告于2005年3月31日核准的变更登记，并在该次变更登记之后进行了6次变更登记，侵害了其合法权益，因此要求被告撤销上述变更登记。接到上述申请后，被告进行了调查询问，在接受调查过程中，第三人姜正德及第三人刘春芳均称其在2005年3月31日变更登记材料中的个人签名均非本人签署，也不是自己的真实意思表示；第三人王子涵在接受调查时称系第三人姜正德委托其办理相关变更登记手续，因刘春芳系挂名股东，因此没有其授权，关于变更登记材料中所涉及的姜正德及刘春芳的签字，王子涵称具体由谁签署已记不清。后被告委托青岛青大司法鉴定所对2005年3月31日核准的变更登记材料中的两份股东会决议上的个人签名进行笔迹鉴定，鉴定结果为两份股东会决议中“姜正德”、“刘春芳”签字均不是本人书写。
5、2010年3月23日，被告就拟撤销原告2005年3月31日的变更案进行听证。2010年3月29日，被告作出青工商保撤字（2010）2号撤销公司变更登记处理决定书，以当事人提交虚假材料骗取公司变更登记行为违反《中华人民共和国行政许可法》及《企业登记程序规定》等相关规定为由，撤销原告瑞平公司于2005年3月31日取得的公司变更登记，包括：（1）公司注册资本由200万元增资至1000万元；（2）刘春芳将占公司2%的股权转让给王子涵；（3）姜正德将占公司18%的股权转让给王子涵三项登记内容。公司登记状态恢复至本次变更登记之前的状态。2010年4月15日，被告向原告送达了上述变更登记处理决定书并要求原告自送达之日起15日内将被告于2009年2月5日核发给原告的营业执照正副本缴回被告，但因原告一直未缴，被告于2010年5月20日在《青岛日报》发布公告，将其核发给瑞平公司的营业执照作废。原告对被告作出的具体行政行为不服，遂于2010年6月4日诉至法院。
一审法院认为：一、关于瑞平公司是否具有原告诉讼主体资格的问题。
被告已于2009年核准原德瑞升公司的名称变更为瑞平公司，因此瑞平公司可以以法人身份参与诉讼，同时被告于2010年3月29日所作出的《撤销公司变更登记行政处理决定书》亦系以瑞平公司作为行政行为相对人，上述决定书赋予了当事人向人民法院提起行政诉讼的权利，故瑞平公司作为具体行政行为的相对人与本案所审理的具体行政行为具有法律上的利害关系，在本案中具有原告诉讼主体资格。另，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十七条的规定，“非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。”然本案中瑞平公司的营业执照已经被被告以公告方式作废，但其诉讼主体资格依然存在，故对被告及第三人姜正德、刘春芳提出的原告主体资格不适格的主张，不予采纳。
二、关于被告所作撤销变更登记的具体行政行为是否应予撤销的问题。
第一、从认定事实上来看。本案所审理的系被告于2010年3月29日所作出的撤销原告于2005年3月31日所取得的公司变更登记的具体行政行为，该行政行为作出的事实依据为原告在办理公司变更登记时提交了虚假的材料。而判断变更登记材料是否为虚假材料的重要标准需看本案所涉股权转让是否出自股东权利人的真实意思表示，本案中虽然原告在办理变更登记时向被告提交了载有公司股东即本案第三人姜正德、第三人刘春芳签字的《股东会决议》及《股权转让协议》，但上述两第三人对变更材料中的签名均否认系本人所签署且明确表示不同意将其股权转让，由此可见上述股权转让并非出自第三人姜正德及第三人刘春芳的真实意思表示。被告根据上述两第三人的申请进行了相关调查询问，且对变更材料中的签名进行了笔迹鉴定，最终认定原告提交了虚假材料骗取公司变更登记并作出了撤销公司变更登记的处理决定，被告认定的事实清楚。原告及第三人王子涵、第三人姜某、第三人艾睿公司认为虽然变更登记材料中签名非第三人姜正德、刘春芳本人所签但却系其真实意思表示，但在庭审中却未能提交足够的证据对此加以证实。经查，原告在办理变更登记时亦未能提交第三人姜正德、刘春芳同意由他人代签的授权委托书等相关材料；第三人王子涵虽在接受被告调查询问时出示了一份由第三人姜正德书写的委托书，但该委托书系复印件，不予采信，且该委托书从形式上看仅为姜正德一人委托，并没有第三人刘春芳委托他人转让股权及同意代签的相关材料，由此可以认定原告向被告申请变更登记时未如实提交有关材料，因此被告在接到第三人姜正德、刘春芳的申请并进行调查后依职权撤销已核准的工商变更登记并无不当。
第二，从程序上看，被告在作出处理决定过程中，就撤销变更登记事宜进行了必要的调查询问，亦进行了笔迹鉴定、公开听证等程序，原告、第三人王子涵、第三人姜某及第三人艾睿公司提出在听证时未通知作为公司股东的姜某及艾睿公司侵害了该股东合法权益的主张，但依照我国相关法律规定，被告所作的撤销决定并非法律、法规、规章所规定的必须组织听证的事项，因此虽然被告在作出撤销决定前组织了听证，但该听证属于被告自行决定采取的措施，对此不作更严格的要求。另，被告的撤销决定系针对原告2005年3月31日的工商变更登记而作出，该次变更登记并未涉及第三人姜某及艾睿公司，虽然第三人姜某及艾睿公司在2009年受让股份成为原告公司股东，但被告作出的撤销决定书系将公司“登记状态”而非公司的“实质状态”恢复至2005年3月31日变更登记之前，因此，原告公司在2005年3月31日变更登记之后的其他变更登记并不能构成对因其提交虚假材料而取得的变更登记予以撤销的阻断理由，第三人姜某及艾睿公司若认为其股东权利受到侵害可以采取民事救济等其他途径维护其权益。因此，被告作出撤销登记处理决定的程序并无明显不当之处。
第三，从适用法律上来看，对企业登记予以核准系一种行政许可行为，而企业核准登记不仅包括对设立企业的核准，还包括对企业变更登记和注销登记的核准，故本案所涉及的对企业工商变更登记予以核准属于行政许可的范畴，因此被告依据《中华人民共和国行政许可法》及《企业登记程序规定》相关规定作出处理决定并无不当。综上，原告的诉请无事实和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
青岛瑞平物流有限责任公司、王子涵、姜某、青岛艾睿电器部品有限公司不服一审判决，上诉称：一、决定书决定公司登记状态恢复至2005年3月31日变更登记之前的状态的法律依据已经失效。该法律依据是国家工商总局《关于﹤公司登记管理条例﹥第五十九条适用问题的答复》第三条“公司变更登记被依法撤销，公司登记状态恢复至变更登记之前的状态。”国家工商行政管理总局《关于废止有关工商行政管理规章、规范性文件的决定》（工商法字（2006）119号）第二条废止的规范性文件：48、国家工商行政管理总局《关于﹤公司登记管理条例﹥第五十九条适用问题的答复》，工商企字（2001）第254号。被上诉人作出决定书的时间是2010年4月，而国家工商行政管理总局《关于﹤公司登记管理条例﹥第五十九条适用问题的答复》作废的时间为2006年，据此决定书适用法律明显错误。二、一审判决片面认定姜正德、刘春芳的代签字不是其真实意思表示，对上诉人提供的姜正德、刘春芳签字是其真实意思表示的证据不予认定是错误的。1、2005年3月31日及其以后的增资和股权转让等事宜是在姜正德同意和授权的情况下办理的。被上诉人在作出决定书过程中，对王子涵进行询问时，王子涵向被上诉人出具了由姜正德签发的授权委托书，授权的内容是“办理我名下的股权转让、赠与以及代我行使、享有股东、法人一切权利，此委托书为不可撤销委托书，直到股权全部转出为止，王子涵可办转委托。”由此可见，瑞平公司的股权转让、变更等事宜，是在姜正德同意和授权的情况下办理的，因此2005年3月31日的增资、股权转让并非虚假材料，而是有效的。2、退一步讲，即使工商变更没有取得姜正德的授权，他人代姜正德办理股权变更等工商登记签名视为姜正德同意。瑞平公司设立之初，公司章程等设立文件中姜正德的签名均为他人代签。可见瑞平公司工商登记材料中，姜正德安排他人代签字属于常态。工商登记材料虽非股东亲笔签名，但是股东的真实意思表示。不能按照姜正德本人的意愿，对其有利的就认可，对其不利的就否认签字的效力。2005年3月31日瑞平公司增资时，山东润德会计师事务所验资报告及姜正德将800万元增资款存入信用社的进账单表明，2005年3月29日，姜正德本人向瑞平公司账户存入800万元增资款，一审判决竟然认定本次增资不是姜正德的真实意思表示。姜正德是瑞平公司的原总经理，主持公司的日常工作，公司每月的税务报表、每年度工商年检财务报表以及每年度的会计师事务所出具的审计报告，都是由姜正德主持的。因此姜正德对于公司增资及其以后的增资、股权变更、法定代表人更换是明知的。《民法通则》第六十六条规定“本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。”本案应视为姜正德同意他人以其名义办理瑞平公司的增资、股权变更等事宜。三、一审法院对于决定书作出的程序违法不予认定是错误的。1、决定书仅仅撤销了2005年3月31日的工商变更登记，对于其后的工商登记变更没有作出处理，因此不应当恢复到2005年3月31日之前的状态。瑞平公司2005年3月31日办理变更登记之后，截至2009年2月5日累计办理了5次变更登记。决定书仅仅撤销了2005年3月31日的登记，对于其后的数次变更没有作出处理，既然没有处理就应当保留2005年3月31日之后的工商登记变更，那就要保留最后一次的工商登记状态。而决定书却决定恢复至2005年3月31日之前的登记状态，这显然是自相矛盾的。更为重要的是，决定书撤销一次登记，不顾其后的登记，这一做法没有任何法律依据。2、工商局的整个调查、听证、询问等程序并没有通知公司现有股东，也没有向其送达决定书，使其丧失了陈述、申辩和听证质证的权利，从而侵害了公司现有股东的合法权益。综上，上诉人认为一审判决对于决定书适用了失效的法律法规不予认定明显是错误的；对于工商变更材料的代签名不是姜正德、刘春芳的真实意思表示的认定证据明显不足；对于决定书程序不当不予认定更令人遗憾。四上诉人请求二审法院撤销一审判决，判令被上诉人撤销其作出的处理决定书，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人青岛市工商行政管理局答辩称：1、上诉人提出的决定书决定公司登记状态恢复至2005年3月31日的法律失效的问题，在一审补充答辩状中作出了详细的说明。新公司法实施之后，法律条文发生了很大的变化，因此该答复被宣布废止。该答复是对撤销登记具体操作方面的指导，本案中原告提供虚假材料骗取登记的行为，发生于2005年3月，在现行的公司法施行之前，发生在实施之前的行为适用当时的规定。按照最高人民法院规定的法律和精神，根据法律适用从旧从轻的原则，本行为是无误的。而且我们撤销登记的基本法律依据是《中华人民共和国行政许可法》第69条，国家工商总局答复只是具体操作层面的参考。2、作出青工商保撤字（2010）2号撤销公司变更登记处理决定书的事实和依据，同一审答辩意见。3、当事人提出我方作出撤销的程序存在问题，我方认为作出的处理决定完全依法，没有违反法律程序。上诉人提到的作出处理决定之前，没有征求其他股东的意见，主要指听证过程中的问题。依据《中华人民共和国行政许可法》第46条规定，本案并不属于上述听证范围。为了进一步听取当事人的意见取得证据，对瑞平公司作出撤销处理决定之前，参照规定通知了当事人和利害关系人举行了听证会，因其意见不足以改变作出处理决定的事实和法律依据，故作出了撤销登记的处理决定。4、2005年3月31日变更之后又多次变更，以上事项的变更均是在2005年3月31日以提交虚假材料骗取变更登记的基础上进行的，即不是在合法股东的基础上进行的，因此撤销2005年3月31日的变更登记，没有侵害其他股东的合法权益。
被上诉人姜正德、刘春芳与被上诉人青岛市工商行政管理局的答辩意见相同，并补充答辩如下：一、上诉人的第一点上诉理由不能成立。1、上诉人所称的国家工商行政管理总局《关于﹤公司登记管理条例﹥第五十九条适用问题的答复》，从我国的立法层级来看不属于行政诉讼法第五十二条规定的法律、行政法规或者地方性法规，充其量算是部门规章或者规范性文件，不属于人民法院的审查范围。一审法院对此予以审查则是越权处理，不予审查才是适当合法的。2、根据法无溯及力的一般原理，为了在操作层面上保持前后规范一致，被上诉人在作出本案具体行政行为时引用该答复并无不妥。通观本案被上诉人的行文，适用的主要法律依据仍然是行政许可法第六十九条的规定。二、上诉人的第二点上诉理由也不能成立。1、一审已经查明，在刘春芳作为转让人的股权转让协议中签字的是姜正德，而且也非姜正德本人签字。另外姜正德作为转让人的股权转让协议以及股东会决议中姜正德、刘春芳的签名都不是本人所签。2、上诉人王子涵提交的所谓的姜正德的授权委托书，第一，该委托书在办理2005年3月31日的股权变更登记时并没有提交给被上诉人；第二，不管该授权是否有效，王子涵的行为属于自己代理、自己契约，这在法律上是禁止的行为，是代理人滥用代理权的表现，属于无效；第三，姜正德和刘春芳都是具有民事行为能力的自然人，没有刘春芳的授权，姜正德怎么可以在刘春芳的股权转让协议上签名，何况姜正德也没有签字，上诉人称姜正德的意思表示就是刘春芳的意思表示的说法令人不解。3、上诉人称青岛中院认定刘春芳是红升公司的名义股东，将其在瑞平公司名下的股份变更为王子涵实际上就是将股份返还给姜正德和王子涵，这是非常荒谬的。第一，姜正德是红升公司的唯一股东，王子涵不是股东，所以根本不存在返还的问题。退一步讲，即使是返还，也是返还给姜正德而不是王子涵。而且真是返还的话，也要履行必要的法律程序，不能任意为之。第二，刘春芳是红升公司的名义股东，不必然得出其在瑞平公司也是名义股东。上诉人王子涵既不是红升公司的实际股东，也与刘春芳之间没有任何返还协议，返还一说依据何在？第三，刘春芳从来没有授权姜正德将其在瑞平公司的股权转让给王子涵，姜正德也从来没有得到过刘春芳的授权将其在瑞平公司的股权转让给王子涵，一审法院对此认定非常准确，上诉人提交的就是虚假材料。三、上诉人认为被上诉人程序违法的理由不能成立。1、被上诉人撤销的是2005年3月31日的股权变更，该股权变更的当事人为瑞平公司、王子涵及姜正德、刘春芳，姜某和青岛艾睿电器部品有限公司不是当事人，也不是行政相对人，未对其询问、调查、听证没有侵犯其合法权利。另外，本案被上诉人所作的撤销决定也并非我国法律法规规定的必须进行听证的程序。2、如被上诉人真如上诉人所称的那样，将2005年3月31日之后的事项一并处理，不仅属于滥用行政权的表现，更是侵犯了上诉人姜某、青岛艾睿电器部品有限公司和其股权转让人之间自由处置其民事关系的权利，那才是真正的违法。正如一审判决所言，上诉人姜某和艾睿电器如果认为其股东权益受到侵犯，完全可以采取协商、调解、诉讼等民事救济措施。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，四上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见，据此确认的案件事实与一审判决基本一致。
本院认为：
一、被上诉人作出的具体行政行为主要证据不足。《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》（法办（2012）62号）第一条第二款规定：“公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。”参照该规定，申请材料不是本人签字并非撤销登记行为的充分必要条件。2005年3月31日变更登记后，姜正德股权占出资额的80%，仍为公司主要股东，且依然是申请人德瑞升公司的法定代表人，对于公司的内部管理及对外经营活动应当知情。其在变更登记行为发生长达4年之后，才对此提出异议，明显违背常理。被上诉人作出撤销决定的主要证据只有一审提交的证据5，即青岛青大司法鉴定所出具的鉴定意见书。在既没有进一步查明股权转让是否为姜正德及刘春芳的真实意思表示，又没有生效的法律文书确认该股权转让协议无效的情况下，被上诉人就认定德瑞升公司系骗取登记并作出撤销变更登记的决定，主要证据不足，认定事实不清。
二、被上诉人作出的具体行政行为适用法律错误。被上诉人一审中提交了三份作出具体行政行为的法律依据，其中国家工商行政管理总局《关于﹤公司登记管理条例﹥第五十九条适用问题的答复》，已被国家工商行政管理总局《关于废止有关工商行政管理规章、规范性文件的决定》（工商法字（2006）119号）明令废止。被上诉人依据该失效的规范性文件作出“公司登记状态恢复至本次变更登记之前的状态”的决定，并将上诉人瑞平公司的营业执照公告作废，适用法律错误。
三、被上诉人作出的具体行政行为在程序上明显不当。德瑞升公司自2005年3月31日变更登记后，又经数次股本增资及股权转让变更，最终企业名称于2009年2月5日由德瑞升公司变更为本案瑞平公司，法定代表人变更为张宁，股东为上诉人姜某、艾睿公司。以上后续数次变更登记均经过被上诉人登记确认。因此，被上诉人作出撤销2005年3月31日的变更登记，并将公司登记状态恢复至本次变更登记之前的行政行为，依法应就该行为对后续数次变更登记产生的影响予以考虑一并作出处理。
综上，被上诉人作出的被诉具体行政行为认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误、程序违法，应当予以撤销。一审法院认定事实基本清楚，但是适用法律错误，亦应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第1、2、3目之规定，判决如下：
一、撤销青岛市市南区人民法院于2011年12月16日作出的（2010）南行初字第132号行政判决；
二、撤销被上诉人青岛市工商行政管理局于2010年3月29日作出的青工商保撤字（2010）2号撤销公司变更登记处理决定。
一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人青岛市工商行政管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘桂敏
代理审判员 李玉兰
代理审判员 高沛沛
二〇一五年四月七日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩