浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙甬行初字第27号
原告宁波春天广告传媒有限公司，住所地浙江省宁海县跃龙街道北斗北路169号。
法定代表人葛建发。
委托代理人向世忠。
委托代理人苏忠鹏。
被告宁海县人民政府，住所地浙江省宁海县跃龙街道县前街18号。
法定代表人ＸＸ。
委托代理人戴志洪（特别授权代理）。
委托代理人胡敏。
被告宁海县城市管理局，住所地浙江省宁海县跃龙街道兴宁中路127号。
法定代表人卢华强。
委托代理人严文斌（特别授权代理）。
委托代理人应满昌（特别授权代理）。
被告宁海县交通运输局，住所地浙江省宁海县桃源街道兴海北路99号。
法定代表人华祥平。
委托代理人陈焕相。
委托代理人郑崇兴。
原告宁波春天广告传媒有限公司（以下简称春天广告公司）诉被告宁海县人民政府、宁海县城市管理局、宁海县交通运输局强制拆除广告设施行为一案，于2015年1月23日向本院提起行政诉讼。同日本院受理后，于2015年1月27日向3被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月16日公开开庭审理了本案。原告春天广告公司的委托代理人向世忠、苏忠鹏，被告宁海县人民政府的委托代理人戴志洪、胡敏，被告宁海县城市管理局的委托代理人严文斌、应满昌，被告宁海县交通运输局的委托代理人陈焕相、郑崇兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年10月14日，被告宁海县城市管理局、被告宁海县交通运输局共同强制拆除了原告春天广告公司位于沈海高速宁海段公路两侧的11座高架广告设施。
原告春天广告公司起诉称，原告是依法设立从事广告经营的公司，原告经有关部门批准后，在沈海高速设置了下列高架广告设施：宁海匝道“5”三面体1座、西店段（1546K＋700M）两面体1座、西店段（1548K＋300M）两面体1座、西店匝道“7”三面体1座；梅林出口（1559K＋900M）右三面体1座、梅林出口（1555K＋650M）三面体1座、梅林出口（1555K＋900M）左三面体1座、梅林出口（1555K＋400M）右三面体1座、梅林出口（1556K＋300M）右三面体1座、梅林出口（1556K＋600M）右三面体1座、梅林匝道“3”三面体1座，合计11座。2014年10月14日，被告宁海县人民政府临时机构宁海县“三改一拆”行动领导小组办公室、宁海县公路边“三化”工作领导小组、被告宁海县城市管理局、被告宁海县交通运输局缺乏执行依据情况下，共同强行拆除了上述广告设施，显属违法。请求法院判决确认3被告强制拆除行为违法。
原告春天广告公司向本院提供并在庭审中出示下列证据：
1.春天广告公司《企业法人营业执照》和《组织机构代码证》、《法定代表人身份证明书》，用以证明原告具有起诉主体资格的事实；
2.与涉案11座高架广告设施相对应的11份土地租赁协议、11份《户外广告登记申请表》、11份《户外广告登记证》、11份户外广告样件和拆除前实景照片，用以证明涉案11座高架广告设施经过相关主管部门批准，不属于违法构筑物的事实；
3.编号011号《限期拆除通知书》、强制拆除涉案11座高架广告设施的视频光盘和同步文字记录，用以证明3被告在2014年11月14日共同组织相关人员拆除了涉案11座高架广告设施的事实。
被告宁海县人民政府答辩称：一、被告宁海县人民政府未组织实施，也未直接参与强制拆除涉案11座高架广告设施的行动，不是本案的适格被告，应当裁定驳回原告对宁海县人民政府的起诉。二、根据宁波市公路管理局甬公认（2014）2001号、2002号、2003号《关于在公路建筑控制区范围内修建的建筑物和地面构筑物合法性认定的意见》，原告位于沈海高速西店段1546K＋700M、宁海匝道进出、口的3座高架广告设施属于违反公路安全规定的构筑物，其他涉案高架广告设施未按规定办理过用地审批手续和规划工程许可，属于违反土地、规划管理的构筑物，相关部门将其列入“三改一拆”整治对象予以拆除，并不违反法律规定。请求法院裁定驳回原告对被告宁海县人民政府的起诉。
被告宁海县人民政府向本院提交并于庭审中出示了宁波市公路管理局甬公认（2014）2001号、2002号、2003号《关于在公路建筑控制区范围内修建的建筑物和地面构筑物合法性认定的意见》，用以证明原告位于沈海高速西店段1546K＋700M、宁海匝道进、出口的3座高架广告设施属于违反公路安全规定的构筑物的事实。
被告宁海县城市管理局答辩称：一、被告宁海县城市管理局虽未作出过限期拆除决定，但参加了共同强制拆除涉案11座高架广告设施的行动，被告宁海县城市管理局在庭审中改变其在《行政答辩状》中认为其并非适格被告的意见，承认其系适格被告。二、原告在设置涉案11座高架广告设施时，未办理用地和规划许可手续，其中一部分高架广告设施还位于高速公司建筑控制区内，故涉案广告设施均系违法构筑物。根据宁海县人民政府宁政发（2013）《宁海县开展“三改一拆”三年专项行动方案》的规定，违法行为人应在规定期限内自行拆除，未自行拆除的，由相关机构组织人员予以拆除。被告宁海县城市管理局根据上述规定，在原告未自行拆除情况下会同相关部门予以拆除，符合法律规定。请求驳回原告的诉讼请求。
被告宁海县城市管理局向本院提交并于庭审中出示了宁海县“三改一拆”行动领导小组办公室与宁海县公路边“三化”领导小组办公室于2014年9月26日作出的《限期拆除通知书》，用以证明原告未在规定期限内自行拆除的事实。
被告宁海县交通运输局答辩称，涉案11座高架广告设施在法律上属于违法构筑物，被告宁海县交通运输局会同相关部门根据“三改一拆”、“四边三化”行动方案将其拆除并不违法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告宁海县交通运输局向本院提交U盘一份，用以证明被告宁海县交通运输局在2014年4月14日告知原告应当自行拆除涉案高架广告设施的事实。
各方当事人对对方当事人提供的证据的真实性不持异议，本院予以确认。对被告宁海县城市管理局和被告宁海县交通运输局在庭审中自认共同组织实施了强制拆除涉案高架广告设施的事实，本院予以确认。
经审理查明，原告自2002年起，在沈海高速宁海匝道西店段、梅林出口和匝道两侧设置了涉案11座高架广告设施。2014年9月26日，被告宁海县人民政府临时机构宁海县“三改一拆”行动领导小组办公室与宁海县公路边“三化”领导小组办公室作出编号011号《限期拆除通知书》，要求原告在2014年10月10日前自行拆除涉案11座高架广告设施。2014年10月14日，因原告未在通知拆除期限内自行拆除，被告宁海县城市管理局、被告宁海县交通运输局共同强行拆除了涉案11座高架广告设施。
本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织起诉时，应当提供其符合起诉条件的证据。原告为证明被告宁海县人民政府组织参与了强制拆除涉案11座高架广告设施行为，向本院提供的证据为宁海县人民政府临时机构宁海县“三改一拆”行动领导小组办公室与宁海县公路边“三化”领导小组办公室向其作出的涉案《限期拆除通知书》。本院认为，本案中原告起诉的对象为强制拆除行为，限期拆除通知与强制拆除行为系两个不同的行政行为。被告宁海县人民政府的两个临时机构向原告发出限期拆除通知，不能必然推导出其组织参与了强制拆除涉案11座高架广告设施的行为。现被告宁海县人民政府否认其组织参与了被诉强制拆除行为，被告宁海县城市管理局和被告宁海县交通运输局已自认由其共同组织实施了强制拆除涉案11座高架广告设施的行为，原告又未能提供其他证据予以佐证的情况下，本院难以认定被告宁海县人民政府组织参与了被诉强制拆除行为，故宁海县人民政府并非本案的适格被告。本案审理过程中，原告始终认定被告宁海县人民政府为本案适格被告，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条的规定，原告对被告宁海县人民政府的起诉应予驳回。
根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。根据庭审调查，被告宁海县城市管理局和被告宁海县交通运输局认为涉案11座高架广告设施中有3座高架广告设施位于沈海高速公路建筑控制区内，属于违反公路安全规定的违法建筑，另8座高架广告设施未办理用地和规划许可手续，属于违反土地和规划管理法律规范的违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，涉案高架广告设施涉嫌违反规划管理法律规范的，应由城乡规划行政主管部门作出处理决定，并报请宁海县人民政府作出强制拆除决定。被告宁海县城市管理局在未取得被告宁海县人民政府责成强制拆除决定情况下，对涉嫌违反规划管理法律规范的高架广告设施予以拆除，超越了行政职权，应当确认违法。根据行政行为“先取证，后裁决”原则，行政行为应当依次满足行政主体具有行政职权、程序合法、认定事实证据确凿、适用法律正确等要件。被告宁海县交通运输管理局在拆除涉嫌违反公路安全的3座高架广告设施前，未作出限期拆除决定，未听取原告的陈述和申辩，直接予以拆除，违反了法定程序，也应确认违法。
涉案11座高架广告设施在法律上是否属于违法构筑物，在被告宁海县城市管理局不具有行政强制执行行政职权、被告宁海县交通运输管理局未履行法定程序情况下，与本案裁判结果已无关联，本案不作认定。对相关权益争议，当事人可以通过其他途径另行处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3、4目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
一、确认被告宁海县城市管理局、被告宁海县交通运输局共同拆除原告宁波春天广告传媒有限公司位于沈海高速公路宁海段两侧11座高架广告设施的行为违法；
二、驳回原告宁波春天广告传媒有限公司对被告宁海县人民政府的起诉。
案件受理费50元，由被告宁海县城市管理局、被告宁海县交通运输局共同负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农业银行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 陈信根
审 判 员 陆玉珍
人民陪审员 吴荣华
二〇一五年四月二十一日
代书 记员 袁丹蓉