浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第492号
上诉人（原审原告）陈隆积。
上诉人（原审原告）陈俊佳。
二上诉人的共�委托代理人陈丽虹。
二上诉人的共同委托代理人张欣，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浦江县人民政府，住所地浦江县人民东路38号。
法定代表人程天云，县长。
委托代理人傅国方，浦江县人民政府法制办公室主任。
委托代理人沈卫东，浙江良友律师事务所律师。
陈隆积、陈俊佳诉浦江县人民政府房屋行政征收一案，金华市中级人民法院于2015年9月7日作出（2015）浙金行初字第55号行政判决。陈隆积、陈俊佳不服，向本院提出上诉。本院于2015年10月26日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年12月1日公开开庭审理了本案。上诉人陈隆积、陈俊佳及其委托代理人陈丽虹、张欣，被上诉人浦江县人民政府副县长金春波及委托代理人傅国方、沈卫东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理认定：原告陈隆积于2001年9月17日登记有坐落于浦阳镇金狮三区6号房屋一处，土地使用证为浦集建（92）字第1685号。原告陈俊佳于2004年3月15日登记有坐落于浦阳镇金狮三区17号房屋一处，土地使用证为浦集用（2000）字第01-2720号。2014年8月1日，经浦江县发展和改革局批复同意，浦江县金狮湖保护与开发工程项目立项，需对相关地块国有土地上的房屋进行征收。2014年8月13日，被告公布了《浦江县金狮湖保护与开发工程第一期房屋征收补偿方案（征求意见稿）》（浦政告（2014）16号），公开征求社会公众意见，征求意见期限截止至9月11日，共30日。《补偿方案》（征求意见稿）分别在金狮湖保护与开发征收地块公示栏、浦江县政务网进行公示。征求意见稿列明了征收补偿的有关内容，包括征收范围、征收时间、补偿方式、安置用房等有关征收补偿的细节和群众反映意见的途径。在作出征收决定前，浦江县金狮湖保护与开发指挥部对该项目进行了社会稳定风险评估，于2014年9月30日作出评估报告，认为该项目社会稳定风险程度低。同日，浦江县第十三届人民政府第22次常务会议开会讨论，通过了《浦江县金狮湖保护与开发工程第一期房屋征收补偿方案》。2014年10月5日，被告作出《浦江县金狮湖保护与开发工程第一期房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的通告》（浦政告（2014）17号），将修改完善后的征收补偿方案予以公布。2014年10月12日，被告作出《浦江县人民政府房屋征收决定》（浦政征决（2014）2号），根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，决定对包括中山路东侧、东山路南侧、班班大道西侧、人民东路北侧范围内的房屋进行征收，原告所有的金狮三区6号、17号两处房屋也被列入此次房屋征收范围之内。被告在该项目地块公示栏、浦江县政务网进行了公示，载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，并公布了征收范围红线图和《补偿方案》。2014年11月24日，原告与浦江县住建局、浦江县金狮湖保护与开发指挥部签订了《房屋征收货币补偿协议》、《房屋征收产权调换协议》。另查明，原告所有的金狮三区6号、17号两处房屋土地性质为集体土地。2014年9月4日，浦江县国土资源局向浦阳街道办事处金狮经济合作社送达《听证告知书》。2014年9月10日，浦江县浦阳街道金狮经济合作社召开村民代表会议，讨论征收该村集体土地的有关事项，会议应到人数18人，实到17人，与会村民代表作出同意征地的决议。2014年9月18日，浦江县浦阳街道办事处金狮经济合作社出具听证告知书送达后执行情况的说明，明确放弃听证权利。同日，浦江县统一征地办公室与浦江县浦�街道办事处金狮经济合作社签订了《征地补偿协议》。2014年10月12日，浙江省人民政府作出浙土字A（2014）-0160号浙江省建设用地审批意见书，批准同意浦江县2014年度计划指标第二批次建设用地11.049公顷。同日，被告作出浦政告（2014）18号征收土地公告，对金狮湖保护与开发项目地块征收浦阳街道金狮岭居委会集体土地11.049公顷，征地范围包含了原告金狮三区6号、17号两处房屋所占用的土地。
一审法院认为，本案的争议焦点是房屋征收决定的合法性问题。被告浦江县人民政府作出的被诉房屋征收决定，从内容看，依据的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，征收行为指向的对象是特定的，即金狮湖项目所涉区块内的国有土地上的房屋。原告房屋的土地性质为集体土地，并不当然适用该被诉房屋征收决定。根据查明的事实，被告已对原告涉案房屋所占用的集体土地进行了征收，并与原告所在的金狮经济合作社签订了《征地补偿协议》，故对于原告的房屋补偿，适用《土地管理法》对地上附着物补偿的相关规定，履行征收和补偿程序。在被告与金狮经济合作社签订的《征地补偿协议》中，未对相关的房屋补偿问题进行处理，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，可以参照执行国有土地上房屋征收补偿标准。原告系“村改居”房屋，依照以上司法解释的精神，可以参照执行国有土地上房屋征收补偿标准。且国有土地上房屋征收补偿标准不低于甚至高于集体土地上附着物的补偿标准，被告参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定与原告签订�屋征收补偿协议，实际并未减损原告的权益。综上，被告适用被诉房屋征收决定对原告予以补偿，于法有据，且未侵害原告的实际权益，原告主张被诉房屋征收行为违法并要求撤销，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下驳回原告陈隆积、陈俊佳的诉讼请求。
陈隆积、陈俊佳上诉称：一、一审法院认定事实存在错误。1.关于上诉人房屋占用土地的性质。一审法院认为上诉人所有的房屋土地性质是集体土地，因此对被上诉人提交的证据5——浦江县国土资源局关于征收房屋所占用的土地属于国有土地的证明不予认定。而事实上，2014年10月12日，浙江省人民政府作出浙土字A（2014）-0160号《浙江省建设用地审批意见书》，将上诉人房屋所在的土地征收为国有，至此上诉人的房屋占用的土地性质即发生变化，从集体性质的土地转变为国有性质土地，被上诉人提交的证据5应予认定。因此，一审法院认定显属错误。2.关于征地程序中金狮经济合作社是否召开村民代表会议。一审法院称：2014年9月10日，浦江县浦阳街道金狮经济合作社召开村民代表会议，讨论征收该村集体土地的有关事项，会议应到人数18人，实到17人，与会村民代表作出同意征地的决议。而据上诉人调查得知，在征地程序中，金狮经济合作社并未召开过村民代表会议，亦无村民代表就征地事项进行过表决，一审认定的该事实根本不存在。二、一审法院避重就轻，偏离其归纳的争议焦点，规避对被诉行政行为合法性的审查。一审法院称：本案的争议焦点是房屋征收决定的合法性问题，但其在本院认为部分通篇论述的是关�上诉人房屋征收标准问题（其论述也是完全错误）。而对房屋征收决定的合法性问题只字未提，显然属于审非所诉，规避对被诉行政行为合法性的审查。综上，上诉人认为，一审法院未尽对被诉行政行为的审查职责，对事实认定存在错误，驳回上诉人诉讼请求错误。希望二审法院撤销一审判决，确认被诉房屋征收决定违法并予以撤销。
浦江县人民政府在法定期限内无正当理由未提交书面答辩意见，庭审时答辩称：一、关于上诉人陈隆积、陈俊佳房屋占地的土地性质。根据上诉人提供的土地使用权证，上诉人房屋所占用的土地属于集体性质。2014年10月12日，浙江省人民政府作出浙土字A（2014）-0160号《浙江省建设用地审批意见书》，批准同意浦江县2014年度计划指标第二批次建设用地11.049公顷，同日，被上诉人作出浦政告（2014）18号征收土地公告，对金狮湖保护与开发项目地块征收浦阳街道金狮岭居委会集体土地11.049公顷，征地范围包含了上诉人金狮三区6号、17号两处房屋所占用的土地。因此，从2014年10月12日开始，对上诉人房屋所占用的土地可按国有土地处理，对该土地的房屋及其他不动产可按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定予以补偿，而且国有土地上房屋征收补偿标准一般要高于集体土地上附着物的补偿标准，所以并不会减损上诉人的权益。二、征收土地已经征得村民代表会议同意。2014年9月10日，浦江县浦阳街道金狮经济合作社召开村民代表会议，讨论征收该村集体土地有关事项，会议应到人数18人，实到17人，与会村民代表作出同意征地的决议。上诉人对此事实并未有相反的证据予以推翻。三、答辩人作出的浦政征决（2014）2号“房屋征收决定”在程序和实体上都是合法的。在房屋征收过程中，答�人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，履行了房屋征收补偿方案征求意见并公示、房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的通知予以公告、房屋征收决定予以公示、社会稳定风险评估、县府常务会议开会讨论等程序，补偿方案充分考虑了被征收人的利益。2014年11月24日，上诉人陈隆积、陈俊佳就涉案土地房屋签订了《房屋征收产权调换协议》、《房屋征收货币补偿协议》，说明上诉人对《房屋征收决定》和补偿方案已经认可。综上，上诉人的上诉理由和请求不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕着被上诉人浦江县人民政府2014年10月12日作出的浦政征决（2014）2号《房屋征收决定》是否具备事实与法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对一审判决认定的事实予以确认。另查明，包括上诉人陈隆积、陈俊佳在内所有被诉征收决定范围内的居民户，已在签约期限内依照被诉征收决定规定的补偿标准签署了《房屋征收产权调换协议》及《房屋征收货币补偿协议》。其中，上诉人陈俊佳的两份协议，陈俊佳本人未签字，落款处为其父亲陈隆积和其姐陈丽虹的签名。
本院认为，被诉征收决定范围内的土地原系集体土地，经浙江省人民政府浙土字A（2014）-0160号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收为国有。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十六、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条等相关规定，集体土地被批准征收为国有后，地上房屋应在集体土地征收实施过程中一并予以安置补偿。本案中，被上诉人浦江县人民政府在案涉相关房屋已纳入集体土地征收范围的情形下，再依照《国有土地上房屋征收与�偿条例》作出国有土地上房屋征收决定，显属不当。上述征收土地所涉金狮湖保护与开发项目具有公共利益属性，上述土地也已纳入城市规划区，被上诉人参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿安置，与《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定的精神相符合，且被诉征收决定范围内绝大多数被征收人已依据被诉征收决定规定的补偿标准签署了《房屋征收产权调换协议》和《房屋征收货币补偿协议》。因此，在不损害被征收人实体补偿安置利益的情形下，上诉人要求撤销被诉征收决定的请求本院不予支持。一审判决未对被诉征收决定合法性问题进行审查并作出裁判，属认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定�判决如下：
一、撤销金华市中级人民法院（2015）浙行终字第55行政判决。
二、确认浦江县人民政府所作浦政征决（2014）2号《房屋征收决定》违法。
一、二审案件受理费人民币合计人民币100元，由被上诉人浦江县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年十二月十日
书 记 员 韦若莎