河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行终1602号
上诉人（一审被告）开封市顺河回族区人民政府，所在地开封市南土街38号。
法定代表人钱忠宝，区长。
委托代理人田静，开封市顺河回族区人民政府工作人员。
委托代理人王千，河南地依律师事务所律师。
上诉人（一审被告）开封市人民政府，所在地开封市晋安路58号。
法定代表人侯红，市长。
委托代理人张洪涛，开封市城乡建设局工作人员。
委托代理人聂平，河南航帆律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）王洪泉，男，汉族，1955年12月24日出生，住河南省开封市鼓楼区。
被上诉人(一审原告)张胜利，男，汉族，1959年12月31日出生，住河南省开封市顺河回族区。
被上诉人（一审原告）牛素英，女，汉族，1952年10月4日出生，住河南省开封市顺河回族区。
被上诉人（一审原告）刘影，女，汉族，1951年8月18日出生，住河南省开封市顺河回族区。
一审被告河南省人民政府，所在地郑州市金水东路22号。
法定代表人陈润儿，省长。
委托代理人刘建军，河南省人民政府法制办工作人员。
王洪泉、张胜利、牛素英、刘影因诉确认开封市人民政府、开封市顺河回族区人民政府（以下简称顺河区政府）拒不履行行政协议违法、要求开封市人民政府继续履行行政协议及不服河南省人民政府复议决定、确认顺河区政府强制拆迁行为违法一案，不服商丘市中级人民法院（2015）商行初字第00349号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人顺河区政府的委托代理人田静、王千，上诉人开封市人民政府的委托代理人张洪涛、聂平，被上诉人王洪泉、张胜利、牛素英、刘影，一审被告河南省人民政府的委托代理人刘建军，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
商丘市中级人民法院一审查明，2001年，开封市人民政府为实施解放路拓宽改造工程，委托开封市房屋拆迁安置处于2001年8月2日至8日分别与王洪泉、张胜利、牛素英、刘影签订了《开封市解放路道理拓宽改造非住宅拆迁安置补偿协议书》。该协议书第三条第（一）项约定，由于道路现状的局限，将安置房建好后，再签订正式安置协议。其中与王洪泉签订的补偿协议认定征收王洪泉使用的房屋17.75平方米（所有权人为工商处），备注约定“该户安置在解放路二期东77#、19.15平方米，超1.4平方米按规定交纳房租，二次开发时无偿收回其房屋租赁权”；与张胜利签订的补偿协议认定征收张胜利使用的房屋21.29平方米（所有权人为地房局），备注约定（2003年11月21日）“该户安置在解放路二期东71#临建房内，建筑面积为19.58平方米，应补乙方（张胜利）过渡费1277.4元（6个月），余1.71平方米挂账，待二次开发时计应安面积；与牛素英签订的补偿协议认定征收牛素英29.52平方米，备注约定（2003年11月16日）“该户安置在解放路二期路东经营公司地块1#营业房，建筑面积30.89平方米，超出1.37平方米，按公房计租，待二次开发时，无偿收回使用权”；与刘影丈夫赵大田（已去世）签订的补偿协议认定征收其房屋17.41平方米，备注约定“该户安置在解放路二期临时营业房路东83号（一层）建筑面积17.41平方米，产权归赵大田所有”。上述协议签订后，开封市人民政府除上述约定二次开发条件未成就无法履约外，已按照协议约定履行了其他全部义务。2014年4月5日，顺河区政府下发《关于对刘青霞故居周边环境整治项目实施房屋征收的决定》，王洪泉、张胜利、牛素英、刘影安置房屋均处于该决定确定的征收范围内。王洪泉、张胜利、牛素英、刘影认为原安置补偿协议约定的二次开发条件成就，开封市人民政府应当与其签订正式安置补偿协议。2015年7月3日，王洪泉、张胜利、牛素英、刘影向河南省人民政府提出行政复议，要求开封市人民政府履行协议约定、承担法律责任、履行法定职责；要求顺河区政府依法行政、停止侵权行为、履行法定职责，并赔偿其损失。2015年8月26日，河南省人民政府以王洪泉、张胜利、牛素英、刘影申请履行的行政协议系民事行为为由，作出豫政复驳【2015】1352-1357号驳回行政复议申请决定书，驳回了王洪泉、张胜利、牛素英、刘影的复议申请。王洪泉、张胜利、牛素英、刘影于2015年8月27日收到了前述驳回行政复议申请决定书，于2015年8月31日向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。郑州市中级人民法院于2015年10月17日作出（2015）郑行初字第801号行政裁定书，将本案移送至本院审理。2015年9月，顺河区政府对王洪泉、牛素英、刘影安置房实施强制拆除。
王洪泉、张胜利、牛素英、刘影提起诉讼称：河南省人民政府复议决定认定事实不清，适用法律法规错误，没有履行法定职责，程序违法；开封市人民政府、顺河区政府拒不履行拆迁安置补偿协议违法；要求开封市人民政府继续履行协议约定；顺河区政府强制拆除王洪泉、牛素英、刘影临时安置房屋违法。请求法院依法判决撤销河南省人民政府作出的豫政复驳（2015）1352-1357号驳回行政复议申请决定书；判决确认开封市人民政府拒不履行行政协议行为违法，并责令其依法履行与王洪泉、张胜利、牛素英、刘影签订的行政协议；判决顺河区政府未履行行政协议法定职责违法；确认顺河区政府强制拆除王洪泉、牛素英、刘影房屋行为违法。
商丘市中级人民法院一审认为，关于王洪泉、张胜利、牛素英、刘影请求撤销河南省人民政府豫政复驳（2015）1352-1357号驳回行政复议申请决定是否超过起诉期限的问题。王洪泉、张胜利、牛素英、刘影于2015年8月27日收到本案被诉驳回行政复议申请决定，于2015年8月31日向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。郑州市中级人民法院于2015年10月17日作出（2015）郑行初字第801号行政裁定书，将本案移送至本院审理。王洪泉、张胜利、牛素英、刘影自接到行政复议申请决定到提起行政诉讼不超法定起诉期限。河南省人民政府答辩称王洪泉、张胜利、牛素英、刘影起诉超过起诉期限的主张不能成立。关于王洪泉、张胜利、牛素英、刘影请求撤销河南省人民政府豫政复驳（2015）1352-1357号驳回行政复议申请决定是否能否成立的问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第二款第（二）项之规定，开封市人民政府与王洪泉、张胜利、牛素英、刘影签订的非住宅拆迁安置补偿协议具有行政法上权利义务内容，属于行政诉讼受理范围。河南省人民政府认定开封市人民政府与王洪泉、张胜利、牛素英、刘影签订上述协议系民事行为，属于适用法律错误，依法应当予以撤销。王洪泉、张胜利、牛素英、刘影该项诉讼请求成立，应予支持。
关于王洪泉、张胜利、牛素英、刘影诉请确认开封市人民政府拒不履行行政协议违法及责令其继续履行所涉非住宅拆迁安置补偿协议能否成立的问题。开封市人民政府委托开封市房屋拆迁安置处与王洪泉、张胜利、牛素英、刘影签订行政协议，开封市人民政府具有履行协议约定的义务。开封市人民政府对该行政协议是否履行完毕负有举证责任，否则应当承担举证不能的法律后果。根据王洪泉、张胜利、牛素英、刘影的陈述，牛素英、张胜利所持有行政协议载明“临时营业房”、“临建房”及涉案房屋没有房产登记的情况，综合认定开封市人民政府于2003年为王洪泉、张胜利、牛素英、刘影安置房屋并非最终安置方案，涉案协议系附条件（二次开发）行政协议。因王洪泉、张胜利、牛素英、刘影原房屋和安置房屋均坐落于顺河区政府2014年发布的《关于对刘青霞故居周边环境整治项目实施房屋征收决定的公告》所确定的征收范围内，且该征收决定已经实施。商丘市中级人民法院一审认为本案所涉行政协议约定“二次开发”条件成就，开封市人民政府拒不履行行政协议第三条第（一）款及备注部分约定为王洪泉、张胜利、牛素英、刘影安置房屋义务行为违法，王洪泉、张胜利、牛素英、刘影请求判令开封市人民政府继续依法履行行政协议第三条第（一）款及备注部分为王洪泉、张胜利、牛素英、刘影安置房屋义务的主张能够成立，应予支持。
关于王洪泉、张胜利、牛素英、刘影诉请确认顺河区政府未履行行政协议法定职责行为违法的问题。商丘市中级人民法院一审认为行政协议具有相对性，王洪泉、张胜利、牛素英、刘影与开封市人民政府是本案所涉行政协议的双方当事人，王洪泉、张胜利、牛素英、刘影只能向开封市人民政府提出请求或者提出诉讼，而不能向协议当事人以外的第三人提出请求或诉讼。王洪泉、张胜利、牛素英、刘影所提请求确认顺河区政府未履行行政协议法定职责行为违法的主张不能成立，不予支持。
关于王洪泉、牛素英、刘影诉请确认顺河区政府强制拆除行为违法的问题。王洪泉、牛素英、刘影所提供的视频资料、照片，能够证明其使用房屋被拆除的事实。顺河区政府负责刘青霞故居周边环境整治项目的房屋征收与补偿工作，已作出对该建设项目国有土地上房屋进行征收的决定。虽然王洪泉、牛素英、刘影未能提供证据证明拆除涉案房屋人员身份，但顺河区政府在王洪泉、牛素英、刘影房屋拆除后，组织相关单位在王洪泉、牛素英、刘影房屋所在地进行施工。因此，商丘市中级人民法院一审依法确认拆除涉案房屋的行为系顺河区政府实施，由此产生的法律后果应当由顺河区政府承担。顺河区政府在法定期限内向一审法院提供的证据和所依据的规范性文件不能证明其作出强制拆除行为合法，王洪泉、牛素英、刘影请求确认其强制拆除行为违法的诉讼请求能够成立，应予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十八条第一款、第七十四条第一款第（一）项、第六十九条，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十五条之规定，商丘市中级人民法院一审判决：一、撤销河南省人民政府作出豫政复驳【2015】1352-1357号驳回行政复议申请决定书关于王洪泉、张胜利、牛素英、刘影的部分内容；二、确认开封市人民政府拒不履行其与王洪泉、张胜利、赵大田、牛素英签订的非住宅拆迁安置补偿协议第三条第（一）款及备注部分为王洪泉、张胜利、牛素英、刘影安置房屋的约定行为违法。责令开封市人民政府于一审判决生效之日起六个月内依法履行上述非住宅拆迁安置补偿协议第三条第（一）款及备注部分为王洪泉、张胜利、牛素英、刘影安置房屋的约定；三、驳回王洪泉、张胜利、刘影、牛素英请求确认顺河区政府拒不履行上述非住宅拆迁安置补偿协议法定职责行为违法的诉讼请求；四、确认顺河区政府强制拆除王洪泉、刘影、牛素英所使用房屋的行为违法。
顺河区政府不服一审判决，向本院提起上诉称:（一）王洪泉、张胜利租用的房屋属于开封市住房与城乡建设局的直管公房，王洪泉、张胜利系房屋承租人不是产权人，不具备诉讼主体资格。（二）一审法院认定顺河区政府政府强制拆除行为违法属于认定事实错误。王洪泉、张胜利、牛素英、刘影的房屋属于开封市解放路扩宽时的临时建筑，未履行任何审批手续，属于违章建筑；王洪泉、张胜利租用房屋已经到期，租赁关系已经终止，两人也被告知合同终止及相关搬出事项，且顺河区政府已经于2014年11月17日与产权人签订了《房屋征收补偿安置协议》，该协议已经生效，顺河区政府在拥有此房屋的所有权的情况下对房屋进行拆除不违反法定程序；顺河区政府在拆除牛素英和刘影的房屋之前进行了现场勘验，在确认违法的情况下向其送达了《责令限期拆除通知书》，在其拒不自行拆除的情况下才对其居住房屋进行了强制拆除，拆除程序合法。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审。
开封市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）与王洪泉、张胜利、牛素英、刘影签订《开封市解放路道路拓宽改造非住宅拆迁安置补偿协议书》的是开封市房屋拆迁安置处，该处后更名为开封市房屋征收办公室，是开封市住房和城乡建设局管理的事业单位，是独立法人，具有独立承担民事责任的能力。开封市房屋拆迁安置处是解放路道路拓宽改造工程的拆迁人，开封市住房和城乡建设局是被拆除的房屋所有人，开封市人民政府作为同级政府是该项目房屋拆迁的裁决机关。开封市人民政府与开封市房屋拆迁安置处之间不存在委托与被委托的关系，开封市人民政府不是本案适格被告，一审判决认定系开封市人民政府委托行为属主要事实不清。（二）一审判决认定《开封市解放路道路拓宽改造非住宅拆迁安置补偿协议书》是行政协议，属适用法律错误。该协议签订于2001年，根据法不溯及既往原则，应适用当时的《城市房屋拆迁管理条例》，不应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，因此根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件的批复》（法复【1996】12号）第二条规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。一审法院依据2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》认定上述协议是行政协议，属适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，驳回王洪泉、张胜利、牛素英、刘影对开封市人民政府的起诉。
王洪泉辩称：（一）开封市人民政府给予王洪泉的是临时安排的回迁周转过渡房，根本不是非住宅拆迁安置补偿协议约定的最终正式安置营业房，王洪泉有权要求开封市人民政府按照协议约定及汴政（2001）41号文和相关规定对王洪泉重新安置，开封市人民政府主张已经履行职责的理由不成立；开封市人民政府是本案的适格被告，一审认定主要事实清楚，适用法律正确；《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》已经失效，本案应当作为行政案件受理。（二）王洪泉、张胜利、刘影、牛素英与顺河区政府的强制拆除行为具有利害关系，依法具备行政诉讼原告主体资格；王洪泉的房屋在顺河区政府房屋征收区域，享有2001年“非住宅房屋拆迁安置补偿协议”合法债权，而顺河区政府明知上述合法权利仍将涉案临时回迁周转过渡营业房虚假陈述为违法建筑进而强制拆除，与事实不符，且适用法律错误，程序违法；根据《中华人民共和国地方组织法》第五十九条规定，顺河区政府与开封市人民政府属于涉案协议的共同、连带债务人，顺河区政府具有相应的共同、连带履行上述协议的法定职责，并且顺河区政府在王洪泉与开封市人民政府协议存续期间将涉案房屋强制拆除，明显与开封市人民政府存在共同策划、串通行为，构成对王洪泉共同侵权，应承担连带责任。综上，开封市人民政府和顺河区政府的上诉理由均不成立，请求驳回上诉，维持一审判决。
张胜利辩称：（一）开封市人民政府是本案的适格被告，一审认定开封市房屋拆迁安置处签订涉案非住宅拆迁安置补偿协议系开封市人民政府委托正确；一审法院判决认定涉案非住宅拆迁安置补偿协议为行政协议，适用法律正确。请求维持一审判决第一、第二项，同时判令开封市人民政府按照汴政41号文重新计发临时安置补助费。（二）请求判令允许张胜利参加房改，顺河区政府强制拆除张胜利房屋的行为已经被（2016）豫行终770号生效行政判决确认违法，应该给张胜利一间过渡房，并赔偿16个月的过渡费共计17536元。
刘影辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。并请求判令开封市人民政府履行《非住宅拆迁安置补偿协议》第三条第一款的约定，尽快安置正式营业房，并赔偿因此造成的相关损失；判令顺河区政府对强行拆除其私有房产造成的经济损失予以赔偿。
牛素英辩称，请求判决履行行政协议内容，补偿房屋。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决，并请求二审法院另行判令开封市人民政府重新计发其临时安置过渡费，判令顺河区政府赔偿因违法强制拆除其房屋造成的经济和精神损失。
河南省人民政府述称，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。其他述称意见同顺河区政府和开封市人民政府的上诉意见。
本院认为，王洪泉、张胜利、牛素英、刘影所提四项诉讼请求涉及顺河区政府、开封市人民政府及河南省人民政府三个行政机关的多个不同的行政行为，王洪泉、张胜利、牛素英、刘影实际上是要求人民法院在一个法律程序中对多个案件作出裁判，违反了一个程序只能解决一个法律争议的司法原则。王洪泉、张胜利、牛素英、刘影提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，其起诉应予驳回。一审法院将王洪泉、张胜利、牛素英、刘影的不同起诉作为一案受理并作出实体判决不当，本院依法予以纠正。王洪泉、张胜利、牛素英、刘影可在完善诉状后，针对不同的行政行为分别起诉，由人民法院分别审理，并分别作出裁判。王洪泉、张胜利、牛素英、刘影因对救济途径选择错误，造成起诉期限延误的时间应予扣除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第一款第二项、第七十九条第一项之规定，裁定如下：
一、撤销商丘市中级人民法院（2015）商行初字第00349号行政判决；
二、驳回王洪泉、张胜利、牛素英、刘影的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王凤强
代理审判员 王秋娜
代理审判员 苗春燕
二〇一七年四月六日
书 记 员 吕芸霞