广东省梅州市中级人民法院
行政判决书
（2018）粤14行终24号
上诉人（原审第三人）五华县城兴汽车城有限公司，地址：五华县水寨镇工业大道东延线旁。
法定代表人李思城，经理。
被上诉人（原审原告）李松文，男，汉族，1967年12月2日出生，住深圳市宝安区。
委托代理人巫集德，广东从信律师事务所律师。
原审被告五华县国土资源局，地址：五华县水寨镇财兴街2号。
法定代表人曾清华，局长。
委托代理人颜文山，该局工作人员。
委托代理人杨红斌，五华县司法局工作人员。
上诉人五华县城兴汽车城有限公司（以下简称城兴公司）与被上诉人李松文、原审被告五华县国土资源局（以下简称县国土局）不动产登记一案，不服兴宁市人民法院（2018）粤1481行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：五华县人民政府启动人民公园人居环境改善工程建设，成立了人民公园人居环境改善工程征地和拆迁小组作为征收部门，委托五华县水寨镇人民政府（以下简称水寨镇政府）为征收实施单位。因需收回县城××大道东边（长安加油站对面）的两块（城兴汽车城、名车城）共2726.3平方米的国有土地，2015年1月24日水寨镇政府作为甲方，原告李松文、李思城作为乙方，五华县征地和土地储备中心作为丙方，三方签订了《收回国有土地使用权协议书》。该协议书第二项约定补偿款汇至李松文、李思城指定的城兴公司银行账户。第四项约定“甲方承诺将县城汽车城板块储备土地，以产业转移的方式将平整后的土地三通一平（通水、通电、通路）提供给乙方，土地为出让，类别为商住的国有土地使用证。规划许可证和施工许可证由甲、丙两方协助办理，费用由乙方负责。具体出让面积按规划出让的实际面积约16666.667平方米（面积25亩，详见汽车城置换拟用地图），单价为1200元/平方米，西边与古爱和相邻，沿规划道路。”后因甲方未能在协议约定的期限内将县城汽车城板块储备土地交付乙方。2015年10月6日甲、乙双方再次协商签订了《补充协议书》，一致同意在《收回国有土地使用权协议书》的基础上将县城汽车城板块储备土地的移交时间延至该地块第一期（14792.77平方米）土地出让、平整、通水、通电交地后二个月内，乙方应按原合同约定清空位于县城××大道东边（长安加油站对面）的名车城土地上的一切附着物。同日，水寨镇政府还向李松文、李思城出具一份《承诺书》，重申《收回国有土地使用权协议书》《补充协议书》相关内容，五华县人民政府同意在原协议面积的基础上再追加约51亩土地给李思城、李松文（详见出让红线图），单价按原协议1200元/平方米计，土地出让等相关费用由李思城、李松文负责。（首期已供地约22亩，第二期供地约53亩，交地时间大约在2016年12月底前）。
2015年9月25日五华县人民政府作出华府函〔2015〕101号《关于供应国有建设用地使用权的批复》，同意将位于工业大道东延线旁14792.77平方米涉案地块纳入土地储备。被告县国土局在2015年10月8日网上发布《五华县国土资源局土地使用权拍卖出让公告》（华国土资告字WH[2015]-21号）。2015年10月28日被告发布《五华县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》，显示受让单位为第三人城兴公司，成交价与底价一致，网上仅1家报名。同日，网上拍卖人五华县国土资源交易中心与第三人签订《网上拍卖出让成交确认书》。2017年6月7日第三人就网拍竞得的14792.77平方米土地向被告申请办理不动产权证。同日，被告向第三人核发粤（2017）五华县不动产权第0002166号《不动产权证》。
另查明：1、2015年1月24日原告李松文向人民公园人居环境改善工程征地和拆迁小组（水寨镇政府）出具授权委托书，委托内容为：“关于本人和李思城位于县城××大道东边（长安加油站对面）现为名车城地块的征地拆迁补偿问题，委托李思城全权代表本人签署《收回国有土地使用权协议书》及领取拆迁补偿款，受托人李思城签署的上述文件本人予以确认。”2、城兴公司是2006年4月4日成立的有限责任公司，股东为李思城和魏群珍夫妻。3、李松文和李思城对政府协议出让置换土地如何分配未作明确约定且存在争议。
原审法院认为，被告县国土局向第三人城兴公司核发粤（2017）五华县不动产权第0002166号《不动产权证》是否应当撤销，主要涉及如下四个方面：
一、涉案《收回国有土地使用权协议书》《补充协议书》合法有效。本案中五华县人民政府确定人民公园人居环境改善工程征地和拆迁小组作为征收部门、水寨镇政府作为征收实施单位收回涉案国有土地，于2015年1月24日由甲方水寨镇政府，乙方李松文、李思城，丙方五华县征地和土地储备中心经三方协商一致，签订了《收回国有土地使用权协议书》，后于2015年10月6日由甲、乙双方协商一致，签订了《补充协议书》，该两份协议是五华县人民政府为实现公共利益和行政管理目标，委托水寨镇政府与李松文、李思城订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，合法有效，双方均应受上述两份行政协议的约束。
二、被告县国土局核发粤（2017）第0002166号《不动产权证》主要证据不足。根据《收回国有土地使用权协议书》中第四点和《补充协议书》，李松文、李思城出让取得政府交出的第一期14792.77平方米土地，被告未征得李松文的同意，将涉案地块进行网拍，并确权登记在第三人名下。原告提供的《五华县工业园区汽车城板块李思城、古爱和拟用地情况示意图》与被告提供的《五华县国有建设用地红线图》《宗地图》所标注的政府协议出让给李松文、李思城的地块与涉案《不动产权证》所及土地重合。可见被告核发涉案《不动产权证》认定事实不清、主要证据不足。
三、被告核发粤（2017）第0002166号《不动产权证》违反正当法律程序原则和不动产登记程序规定。2017年3月17日被告给李松文的《信访事项告知书》中认为：李思城、李松文与水寨镇政府签订《收回国有土地使用权协议书》，县政府拟在水寨镇协和村赤沙嘴的储备土地中给予安置76亩土地，2015年10月28日李思城（李松文委托李思城办理）以公开出让的方式取得第一期14792.77平方米土地。此后，水寨镇政府作出的《信访处理意见书》和五华县住房和城乡规划建设局作出的《关于李松文反映问题的调查情况》均有反映涉案土地出让的经过及李松文和李思城对土地如何分配存在争议的事实。被告知道或应当知道涉案《不动产权证》所及土地14792.77平方米的权利人是李松文和李思城，且李松文与李思城双方之间对土地分配存在争议，但未向李松文履行告知、说明、听取其陈述、申辩及提供救济途径等义务，违反了正当法律程序原则，违反了《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）项的规定。
四、被告核发涉案《不动产权证》侵犯了原告的信赖利益且明显不当。本案中，李松文、李思城与水寨镇政府签订的《收回国有土地使用权协议书》《补充协议书》合法有效，李松文对上述两份行政协议中确定的涉案土地相关权益应依法受到保护。被告核发涉案《不动产权证》明显侵犯了原告对政府的信赖利益。
至于被告认为李松文委托李思城办理相关手续故其发证合法的问题。从李松文、李思城双方认可的《授权委托书》内容看，原告李松文仅授权李思城办理签订《收回国有土地使用权协议书》及领取拆迁补偿款两项事宜，该委托书并没有委托李思城办理涉案《不动产权证》，可见被告核发涉案《不动产权证》时未尽审慎的审查注意义务，也明显不当。
综上所述，在《收回国有土地使用权协议书》《补充协议书》合法有效的前提下，被告向第三人核发粤（2017）第0002166号《不动产权证》，存在主要证据不足、违反正当法律程序和违反登记规定的情形，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（六）项之规定，判决撤销被告五华县国土资源局在2017年6月7日向第三人五华县城兴汽车城有限公司核发的粤（2017）五华县不动产权第0002166号《不动产权证》。
上诉人城兴公司上诉称，（一）被上诉人购买的土地是没有向相关部门登记确认使用权证，是非法买卖转让，应当无效。原有征地的2726.3平方米中城兴公司的1294.38㎡是有《土地使用权证》、《建设用地许可证》及《规划许可证》，并且是在经营中的实体公司，城兴公司根据与政府协议及公开网拍依法依规取得《不动产权证》，应当受到保护。（二）2015年10月28日在县国土局依法依规对上述土地进行网拍后一年多没有任何证据证明任何人有异议，被上诉人显然大大超过了诉讼时效，原审法院受理其诉讼显然不妥，判决其胜诉更属错误。（三）原审判决撤销主要涉及“四个方面”。1、《补充协议书》与《承诺书》同为2015年10月6日签订，作为政府是依据2015年1月24日签订《收回国有土地使用权协议书》内容所写。《补充协议书》未有李松文签名，也未有任何委托书委托。《补充协议书》与《承诺书》追加50亩土地是李思城经营需要；2、追加50亩土地不是政府赠与，而是要购买的。城兴公司已与政府签协议就必须按协议进行。被上诉人提供的2015年10月《五华县工业园区汽车城板块李思城、古爱和拟用地情况示意图》、上诉人提供的2015年8月10日《五华县工业园区汽车城板块李思城、古爱和用地红线图》和国土部门提供的2015年11月11日《宗地图》证明完全是李思城用地，并没有李松文用地，并不是李松文所说第三人拍得。3、2015年10月28日城兴公司依相关法律法规以公开出让的方式取得第一期14792.77㎡土地，至2016年底一年多时间都并没有任何书面向相关单位提出意见，其他相关业户置换的土地，只是未挂牌出让。所以县国土局为城兴公司办理不动产权证合法合规。4、从国土部门2015年8月10日测绘审核图可看出此14792.77㎡红线图是李思城也即城兴公司，不是李松文的。城兴公司并没有代办理李松文不动产权证，其范围内土地是未办理不动产权证。根据《证明》，李松文、城兴公司和县国土局提供绘图的不同时间说明了土地是李思城所有，未有任何争议。国有部门依据相关法律法规通过挂牌出让后由城兴公司拍得，完全合法。原审判决错误，应予撤销。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人诉讼请求。
被上诉人李松文辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，且审理程序合法，依法应予维持；上诉人的上诉请求没有事实依据和法律依据，请求判决驳回上诉，维持原判。具体理由如下：2014年3月份，五华县人民政府启动了人民公园人居环境改善工程建设，需要收回位于县城××大道东边答辩人和李思城拥有使用权的两块国有土地2726.3㎡。随后，五华县征地和储备中心、水寨镇政府受委托与答辩人、李思城签订了《收回国有土地使用权协议书》、《补充协议》并出具《承诺书》给答辩人和李思城。在协议约定的土地交付给答辩人和李思城后，不应再将土地进行网拍，更不应该在未告知答辩人的情形下将土地颁证至上诉人名下。且作为颁证机关的县国土局，明知涉案的土地使用权人为答辩人和李思城两人，系两人共有，且双方存在争议，依然继续颁证给本案的上诉人，不仅违反了我国《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定“存在尚未解决的权属争议的土地动产登记机构不应予以登记”的规定，颁发的权证无论从程序上，还是内容上，均不具有合法性。原审判决正确，上诉人的上诉没有事实和法律依据，依法应予驳回。
原审被告县国土局述称，答辩人向上诉人颁发粤（2017）五华县不动产权第0002166号《不动产权证》，土地来源清楚，适用法律正确，程序合法。2015年10月28日上诉人依相关法律法规以公开出让方式取得第一期14792.77平方米土地，至2016年底一年多的时间都没有任何单位或个人提出过任何异议，其他相关业户置换的土地，仍未挂牌出让，答辩人颁发《不动产权证》并未侵害被上诉人的利益。且被上诉人诉讼已超过时效。一审查明事实、适用法律错误，请求二审依法撤销一审判决。
上诉人、被上诉人、原审被告向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。
经阅卷和庭询当事人，本院查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，予以确认。
本院认为，被诉粤（2017）五华县不动产权第0002166号《不动产权证》登记的涉案土地，包含在五华县人民政府因收回李松文、李思城使用的国有土地，签订《收回国有土地使用权协议书》《补充协议书》，以产业转移方式出让给李思城、李松文25亩国有土地范围内。原审被告五华县国土资源局于2015年8月和10月绘制的《五华县工业园区汽车城板块李思城、古爱和拟用地情况示意图》《五华县工业园区汽车城板块李思城、古爱和用地红线图》亦均显示涉案土地是根据《收回国有土地使用权协议书》《补充协议书》拟出让给李松文、李思城的建设用地。对上述事实，上诉人城兴公司、被上诉人李松文及原审被告均予以确认。2015年10月28日原审被告仍将涉案土地挂牌出让给李松文、李思城以外的上诉人，明显置《收回国有土地使用权协议书》《补充协议书》于不顾，而李思城明知李松文是涉案土地的共同受让人，却以其公司的名义受让涉案土地，明显损害了李松文对涉案土地的共同受让权。同时，2017年3月原审被告给被上诉人的信访事项告知书中告知“经调查了解，……2015年10月28日李思城（李松文委托李思城办理）以公开出让的方式取得第一期14792.77平方米土地……鉴于李松文与李思城之间的纠纷，水寨镇政府已多次协调未果，建议双方通过法律途径解决。……”即原审被告明知涉案土地是已经签订行政协议拟出让给李思城和被上诉人的建设用地，并明知被上诉人与李思城对涉案土地的权属有争议，2017年6月7日原审被告仍然给上诉人颁发粤（2017）五华县不动产权第0002166号《不动产权证》，违反了《不动产登记暂行条例》第二十二条“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：……（二）存在尚未解决的权属争议的；……”的规定。综上所述，原审被告给上诉人颁发不动产权证，主要证据不足，违反法定程序。原审判决撤销粤（2017）五华县不动产权第0002166号《不动产权证》正确。上诉人上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由上诉人五华县城兴汽车城有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐 慧
审判员 贺 璐
审判员 朱红标
二〇一八年五月七日
书记员 张佳芳