浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙行终字第140号
上诉人（原审原告）常芸。
委托代理人金芳。
上诉人（原审原告）吴迪。
上诉人（原审原告）严宏贵。
委托代理人严建娃。
上诉人（原审原告）曹丽蓉。
委托代理人吴迪。
上诉人（原审原告）楼凤琴。
委托代理人金芳。
上诉人（原审原告）蒋美仙。
委托代理人严建娃。
上诉人（原审第三人）金芳。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。
法定代表人张鸿铭。
委托代理人陈晓峰。
委托代理人杨凯量。
被上诉人（原审第三人）杭州市土地储备中心。
法定代表人陈冲。
被上诉人（原审第三人）杭州市下城区百井坊地区综合改造工程指挥部。
法定代表人赵行光。
原审原告张国华。
原审原告沈明德。
常芸等八人诉杭州市人民政府土地行政批准一案，杭州市中级人民法院于2013年7月18日作出（2012）浙杭行初字第104号行政判决，常芸等七人不服，向本院提出上诉。本院于2013年8月15日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月12日、23日公开开庭审理了本案。9月12日，上诉人常芸、吴迪、严宏贵、曹丽蓉、楼凤琴、蒋美仙、金芳，被上诉人杭州市土地储备中心、杭州市下城区百井坊地区综合改造工程指挥部，原审原告张国华、沈明德未到庭参加诉讼。9月23日，上诉人常芸的委托代理人金芳、上诉人吴迪、上诉人严宏贵的委托代理人严建娃、上诉人曹丽蓉的委托代理人吴迪、上诉人楼凤琴及其委托代理人金芳、上诉人蒋美仙及其委托代理人严建娃、上诉人金芳，被上诉人杭州市人民政府的委托代理人陈晓峰、杨凯量到庭参加诉讼。被上诉人杭州市土地储备中心、被上诉人杭州市下城区百井坊地区综合改造工程指挥部，原审原告张国华、沈明德经本院传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，不影响本案的审理。本案现已审理终结。
原审法院认定：百井坊地块为杭州市政府储备土地出让前期准备项目用地，东至杭州市延安中学、杭州喜得宝集团有限公司，南至百井坊巷，西至广东发展银行股份有限公司杭州分行、标力（杭州）地产发展有限公司、杭州百货大楼股份有限公司，北至体育场路。原告严宏贵、楼凤琴、蒋美仙及第三人金芳所有的房屋在该地块范围内。2009年3月30日，杭州市发展和改革委员会作出《关于同意百井坊地块列入政府储备土地出让前期准备计划的批复》（杭发改投资（2009）104号）。2009年6月24日，杭州市规划局作出地字第330100200900339号《建设用地规划许可证》。百井坊指挥部因百井坊地块政府储备土地出让前期准备项目建设需要，向杭州市国土资源局提出申请，并提供了组织机构代码证、计划立项文件、建设用地规划许可证、建设用地勘测定界成果等资料。杭州市国土资源局受理上述申请后，拟定了供地方案，编制杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，同意收回相应的国有土地使用权，并报被告审批。2009年8月25日，被告批准同意收回百井坊地块国有土地使用权。严宏贵、楼凤琴、蒋美仙等人不服，向浙江省人民政府提起行政复议申请。浙江省人民政府于2012年8月13日作出浙政复决（2012）47号行政复议决定。原告仍不服，诉至法院。另查明：常芸等人不服杭州市规划局作出的地字第330100200900339号《建设用地规划许可证》，向杭州市下城区人民法院提起行政诉讼。杭州市下城区人民法院作出（2012）杭下行初字第47号行政判决，驳回常芸等人的诉讼请求。2013年7月1日，杭州市中级人民法院作出（2013）浙杭行终字第192号行政判决，维持（2012）杭下行初字第47号行政判决。
原审法院认为：原告收到浙江省人民政府作出的浙政复决（2012）47号《行政复议决定书》后，于2012年9月6日向浙江省高级人民法院提起行政诉讼，浙江省高级人民法院将原告的诉状转至本院。被告并未提供证明原告起诉超过法定起诉期限的证据，因此被告提出的原告提起诉讼已明确超过法定期限的答辩理由不能成立。但原告常芸、吴迪、曹丽蓉、张国华、沈明德在本院已作释明的情况下，坚持在一个案件中对不同的行政行为提起诉讼，违反了行政诉讼一案一诉的原则。原告常芸、吴迪、曹丽蓉、张国华、沈明德提起本案诉讼不符合法律规定的起诉条件。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项之规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整土地使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。百井坊地块项目属旧城区改建项目，被告决定收回百井坊地块国有土地使用权，符合《中华人民共和国土地管理法》的规定，程序亦无不当。土地储备中心及百井坊指挥部是依法成立的组织，严宏贵、楼凤琴、蒋美仙、金芳对其主体资格的异议无法律依据。第三人金芳的房屋位于百井坊地块范围内，金芳要求确认被告收回国有土地使用权行为与其无法律上的利害关系，缺乏事实和法律依据，亦与其主动申请参加诉讼的请求相矛盾。严宏贵、楼凤琴、蒋美仙、金芳的诉讼理由均不能成立，对其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、驳回原告常芸、吴迪、曹丽蓉、张国华、沈明德的起诉；二、驳回原告严宏贵、楼凤琴、蒋美仙的诉讼请求。
常芸、吴迪、曹丽蓉、严宏贵上诉称：1、一审法院认定事实不清，且认定事实证据不足。被上诉人作出的杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》是一个具体行政行为，而批准收回和批准供地是其中被审批的内容，由此说明同时批准收回和批准供地就是一个具体行政行为。杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》第四页被上诉人对所属土地行政主管部门“同意收回相应的国有土地使用权并新批建设用地5.2204公顷”审批“同意”就是证据。一审法院认定被上诉人批准收回和批准供地是两个不同的具体行政行为，其认定事实完全错误，且无任何证据证明。百井坊地块项目不是旧城改建项目，不是公共利益性质，而是以盈利为目的的商业利益用地性质，且有事实、证据证明。百井坊地块项目的批文是商业用地性质，并非旧城区改建项目，没有旧城改造的相关法定程序。资金也是自筹解决非财政补助，且该项目为政府储备土地，并以拍卖等方式公开出让，上诉人提供的所有证据都论证百井坊地块项目不是旧城区改建项目。百井坊指挥部、杭州市土地储备中心不具备申请国有土地使用权用地单位的法律主体资格。原审法院歪曲了上诉人的诉状原意，并将百井坊指挥部是否依法成立作为衡量是否具备申请国有土地使用权用地单位法律主体资格的唯一标准，同时否定了申请国有土地使用权法律主体资格的相关法律法规条款，但又没有政府所属事业单位能介入非公共利益的商业用地性质的法律依据。是否具备申请国有土地使用权用地单位的法律主体资格，作为政府所属单位，首要的前提是申请国有土地用地的性质是公共利益还是盈利的商业利益。2、一审法院违反法定程序。一审法院法定审理程序违法。上诉人在起诉状中将诉求及事实和理由阐述的非常清楚，如不符合起诉条件或不清楚，一审法院应在立案时“释明情况”，作出具有法律效力的“补正”文书，而不是在开庭审理过程中口头“释明情况”，一审法院在开庭审理过程中口头要求上诉人选择诉求，违反了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第一、二款的规定，案件审理程序颠倒，法定程序违法。一审法院在相关案件尚未审结的情形下继续诉讼过程，未中止诉讼违反了法定程序。上诉人认为，与本案所诉行政许可行为相关的杭州市规划局作出的地字第330100200900339号《建设用地规划许可证》的行政诉讼法院已受理并在审理过程中，于2012年10月18日向一审法院申请中止，11月21日一审法院开庭审理本案时，上诉人于当日开庭前再次申请中止，而一审法院未中止，继续开庭审理，两天后，上诉人才收到了一审法院中止诉讼的行政裁定书。3、一审法院适用法律错误。一审法院在无任何证据证明的情形下认定百井坊地块项目是旧城区改建项目，并套用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项规定，属适用法律错误。一审判决主文却引用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定，上诉人认为该条款只适用裁定，而（2012）浙杭行初字第104号是行政判决，故适用法律错误。4、一审法院对证据的认定自相矛盾。被上诉人提交的第6号证据与上诉人提交的第5号证据同为《杭州市国土资源局杭土资预（2009）352号文》，相同的证据，但在一审法院的证据认证中，成了截然相反、自相矛盾的两种证据确认。5、一审法院公然对抗国务院规定，庇护政府违法行政行为。上诉人就被上诉人作出的国有土地使用权批准行政行为中存在着国务院严禁的同时作出批准收回和批准供地的违法行为作为诉讼的要点之一，对此，被上诉人在《行政复议答复书》及《行政答辩状》中均无言以答。一审庭审中，审判长将一个行政行为释明为两个行政行为并迫使所有在庭的原告选择，其目的在于帮助地方政府逃避违法的责任追究。6、一审法院遗漏了上诉人诉讼请求。上诉人请求确认被上诉人涉案具体行政行为违法由五大要点组成，其中第四点列举了涉案行政行为程序违法，但一审法院对被上诉人程序是否违法未作认定。7、一审法院遗漏了上诉人对常芸等4人提供证据的质证。据一审判决书记载，常芸、吴迪、张国华都向法院提供了相关证据，但在庭审证据质证中，上诉人只对严宏贵一人的证据进行质证，遗漏了上诉人对常芸等4人提供证据的质证。8、一审法院篡改严宏贵的诉讼请求。严宏贵从未如判决书所称“明确系不服被告收回国有土地使用权行为而提起的诉讼”，而是要求确认被上诉人批准同意杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》的具体行政行为违法。综上，请求撤销一审判决，依法确认被上诉人杭州市人民政府作出批准同意“杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》”的具体行政行为违法，依法撤销杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》。
楼凤琴、蒋美仙上诉称：1、百井坊地块项目不是公共利益性质，而是以盈利为目的的商业利益用地性质，且有事实、证据证明。一审法院认定属旧城区改建项目，认定事实不清，证据不足。百井坊地块项目的批文是商业用地性质，并非旧城区改建项目，资金也是自筹解决非财政补助，且该项目为政府储备土地，并以拍卖等方式公开出让，上诉人提供的所有证据都论证百井坊地块项目不是旧城区改建项目。2、百井坊地块项目不是公共利益性质，政府所属事业单位百井坊指挥部、杭州市土地储备中心不具备申请国有土地使用权用地单位的法律主体资格。原审法院歪曲了上诉人的诉状原意，并将百井坊指挥部是否依法成立作为衡量是否具备申请国有土地使用权用地单位法律主体资格的唯一标准，同时否定了申请国有土地使用权法律主体资格的相关法律法规条款，但又没有政府所属事业单位能介入非公共利益的商业用地性质的法律依据。是否具备申请国有土地使用权用地单位的法律主体资格，作为政府所属单位，首要的前提是申请国有土地用地的性质是公共利益还是盈利的商业利益。3、一审法院违反法定程序。一审法院法定审理程序违法。上诉人在起诉状中将诉求及事实和理由阐述的非常清楚，如不符合起诉条件或不清楚，一审法院应在立案时“释明情况”，作出具有法律效力的“补正”文书，而不是在开庭审理过程中口头“释明情况”，一审法院在开庭审理过程中口头要求上诉人选择诉求，违反了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第一、二款的规定，案件审理程序颠倒，法定程序违法。一审法院在相关案件尚未审结的情形下继续诉讼过程，未中止诉讼违反了法定程序。与本案所诉行政许可行为相关的杭州市规划局作出的地字第330100200900339号《建设用地规划许可证》的行政诉讼法院已受理并在审理过程中，上诉人于2012年10月18日向一审法院申请中止，11月21日一审法院开庭审理本案时，上诉人于当日开庭前再次申请中止，而一审法院未中止，继续开庭审理，两天后，上诉人才收到了一审法院中止诉讼的行政裁定书。4、一审法院适用法律错误。一审法院在无任何证据证明的情形下认定百井坊地块项目是旧城区改建项目，并套用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项规定，属适用法律错误。一审判决主文却引用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定，该规定只适用裁定，而（2012）浙杭行初字第104号是行政判决，故适用法律错误。5、一审法院对证据的认定呈自相矛盾。被上诉人提交的第6号证据与上诉人提交的第5号证据同为《杭州市国土资源局杭土资预（2009）352号文》，相同的证据，但在一审法院的证据认证中，成了截然相反、自相矛盾的两种证据确认。6、一审法院遗漏了上诉人诉讼请求。上诉人请求确认被上诉人涉案具体行政行为违法由五大要点组成，其中第四点列举了涉案行政行为程序违法，但一审法院对被上诉人程序是否违法未作认定。7、一审法院遗漏了上诉人对常芸等4人提供证据的质证。据一审判决书记载，常芸、吴迪、张国华都向法院提供了相关证据，但在庭审证据质证中，上诉人只对严宏贵一人的证据进行质证，遗漏了上诉人对常芸等4人提供证据的质证。综上，请求撤销一审判决，依法确认被上诉人杭州市人民政府作出批准同意“杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》”的具体行政行为违法，依法撤销杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》。
金芳上诉称：1、一审法院认定事实错误。一审判决认为“百井坊地块项目属旧城区改建项目”之定论无事实依据，被上诉人提交的证据4、5、6、9、10均证明本案涉及的新建设项目是“待完成拆迁等有关前期准备工作后，再推出以公开方式出让”、以“招标、拍卖或挂牌方式公开出让”的政府卖地的土地财政行为。被上诉人提交的《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》是因新建设项目需要而申请建设项目用地的申请与报批行为，本案无偿收回上诉人国有土地使用权的法定条件未成就。一审法院认定本案“被告决定收回百井坊地块国有土地使用权程序亦无不当”存在刻意混淆事实、包庇被上诉人违法行政情形。被上诉人提交的证据已清晰证明本案是因建设项目需要而申请建设用地行为，原审法院却硬将申请建设用地行为辩称为批准收回土地使用权行为。上诉人拥有合法有效的《国有土地使用证》就是事实依据，本案因新建设项目需要而申请审批用地行为，与上诉人无法律上的权利义务关系，且原审法院以通知上诉人作为本案的第三人参加的手法与刻意遗漏上诉人的三项诉讼请求的手法相结合，清楚地证明了一审法院判决称“亦与其主动申请参加诉讼请求相矛盾”的实质目的，是为了回避上诉人的诉请，剥夺上诉人的合法诉权。一审判决遗漏了必须参加诉讼人的诉讼请求行为，违反了《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第七十一条的规定。土地储备中心、指挥部不具备申请建设项目建设单位的资质、资格。杭州市土地储备中心系国土资源管理局的事业法人机构，不具备拆迁人资格，更不能成为拆迁人。百井坊地区综合改造工程指挥部系隶属于下城区政府的事业法人，其作为土地储备工作具体实施机构，严重超越其法定业务范围，且其在不具备房地产开发资质的情况下，申请建设项目行为属于非法行为，被上诉人杭州市人民政府未依法审核百井坊指挥部的申请资格，作出被诉行政行为程序违法。2、一审法院认定《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》中含收回国有土地使用权和新批建设用地两个行为，要求上诉人选择其中一个行为提起诉讼，于法无据。3、一审法院程序违法。一审判决遗漏了上诉人的三项诉讼请求，程序违法。上诉人的身份是第三人，根据《民事诉讼法》第五十六条及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第六十五条的规定，上诉人属有独立请求权的第三人，而一审法院只对其他原告的诉请作了裁定、判决，而遗漏了上诉人的三项诉讼请求，上诉人的诉讼请求有别于其他原告的诉讼请求，应当受到法律的保护。一审法院认定上诉人提供的证据2、8、9与本案不具有关联性不予采纳无法律法规依据，上诉人提供的证据2以最有力的证明力证明了因土地储备前期准备项目而违法收回上诉人的国有土地使用权行为与上诉人无法律上的利害关系。4、被上诉人行政行为程序、手续不合法。作出收回国有土地批准文件的事项、事由非法定。以招标、拍卖或挂牌方式公开出让为由收回国有土地使用权没有法律依据，行为违法。被诉行政行为程序不合法。上诉人拥有合法的国有土地使用权证，受法律保护，有效期限至2060年7月，按照《民法通则》规定，是与财产权有关的财产权，属于他物权中的用益物权，用益物权是独立于所有权的财产权，权利人不仅可以依用益物权限定的范围支配财产，而且有权对抗包括所有权人在内的任何人对其权利行使干涉。《宪法》也明确规定，公民的合法财产不受侵犯。被上诉人作出本案的行政行为违反相关法律法规的规定。城市房屋的产权与房屋占用土地的使用权实行权利人一致原则，房随地走或地随房走，两者没有主次之分，而本案中，被上诉人违法将上诉人拥有的合法土地使用权随意“收回相应的国有土地使用权并新批建设用地，待完成前期手续后以招标、拍卖或挂牌方式公开出让”的行政批准行为，严重违背了房地一致的原则，而且本案的收回国有土地使用权，没有依法履行听证、公告、补偿等法定程序，程序违法。被上诉人证据内容相互矛盾，涉案的行政批准文件的报批资料不齐全、不合法，被诉行为将收回国有土地使用权的行政行为和批准新的土地使用者使用同一宗国有土地的行政行为混淆，且没有将该批复送达原国有土地使用者，其内容没有对上诉人创设新的权利、义务关系，故本案与上诉人不存在法律上的权利义务关系。综上，请求二审法院依法撤销一审判决或发回重审，依法认定被诉行政行为违法。
杭州市人民政府在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：1、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。建设单位杭州市下城区百井坊地区综合改造工程指挥部、杭州市土地储备中心因百井坊地块项目的建设需要，向杭州市国土资源局提出建设用地申请时提交的资料齐全，被上诉人同意收回国有土地使用权的决定符合《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条和《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十一条等规定，程序合法。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。2、上诉人的诉讼理由不能成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条明确规定，为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，由土地行政主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本机关批准收回案涉土地使用权符合上述法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地，都可依法申请使用国有土地。杭州市下城区百井坊地区综合改造工程指挥部和杭州市土地储备中心是依法成立的事业法人，作为案涉建设项目的建设单位并无不当。本案审查对象是批准收回国有土地使用权，新批建设用地及土地后续使用方式等不属于本案的审查范围。综上所述，请求依法驳回上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕着常芸、吴迪、曹丽蓉、张国华、沈明德等人的起诉是否符合法定起诉条件及杭州市人民政府于2009年8月25日针对杭州市国土资源局报送杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，作出批准同意收回百井坊地块国有土地使用权是否具备事实和法律依据，程序是否合法等审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，杭州市国土资源局杭国土字（2009）257号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》载明，被上诉人杭州市人民政府审核批准同意收回相应的国有土地使用权并新批建设用地5.2204公顷，该审批意见包含了“收回国有土地使用权”及“新批建设用地”两个不同的行政行为。因此，常芸、吴迪、曹丽蓉、张国华、沈明德在原审法院已作了释明的情况下，仍坚持在一案中对上述两个不同的行政行为一并提起诉讼，违反一案一诉的原则，原审法院据此驳回其起诉并无不当。本案系常芸等八人作为共同原告提起的诉讼，原审法院采用判决吸收裁定的方式，对不符合法定起诉条件的原告在判决中一并驳回起诉，符合法律精神。常芸、吴迪、曹丽蓉认为杭州市人民政府的批准行为系一个具体行政行为的理由不能成立。上诉人严宏贵认为，原审法院篡改其诉讼请求，其从未如判决书所称“明确系不服收回国有土使用权行为”而提起诉讼，经查，在原审庭审中，经原审法院释明后，严宏贵的代理人表示“选择诉收回国有土地使用权的具体行政行为”，严宏贵对此提出的上诉理由本院不予采纳。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。涉案百井坊地块项目属于杭州市旧城区综合改造工程，已经杭州市发展和改革委员会杭发改投资（2009）104号批准同意列入杭州市政府储备土地出让前期准备项目，规划用地性质为公共设施用地、居住用地、社会停车场、商业金融用地及公共绿地。杭州市人民政府经审核同意批准收回涉案地块的国有土地使用权并无不当。被诉的“同意收回国有土地使用权”行为，系土地行政批准行为，对收回的程序，相关的法律、法规并没有明确规定，且本案系房屋拆迁而收回国有土地使用权，收回后的土地补偿费用在房屋拆迁安置补偿中一并得以体现。上诉人严宏贵、楼凤琴、蒋美仙、金芳提出涉案批准行为系行政许可行为，没有依法听证和公告、没有补偿所以被诉行为程序违法的理由不能成立。上诉人金芳在原审中以第三人的身份参加诉讼，故不存在原审法院遗漏其诉讼请求的问题；由于金芳的房屋位于百井坊拆迁地块范围内，且其在原审中也是作为涉案批准行为的利害关系人主动申请作为第三人参加诉讼，因此金芳提出的其与收回国有土地使用权无法律上利害关系的上诉理由亦不能成立，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。常芸等七上诉人提出的上诉理由本院均不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回常芸、吴迪、严宏贵、曹丽蓉、楼凤琴、蒋美仙、金芳的上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人严宏贵、楼凤琴、蒋美仙、金芳共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一三年九月二十五日
书 记 员 韦若莎