浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙01行终118号
上诉人（原审原告）富阳市新天龙矿粉有限公司。
法定代表人章爱龙。
被上诉人（原审被告）杭州市国土资源局富阳分局。
法定代表人戴钰虎。
委托代理人丁丛军。
委托代理人陈霞玲，浙江好阳光律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市富阳区万市镇人民政府。
法定代表人陈悦。
委托代理人叶虹、徐小军，浙江恩波律师事务所律师。
上诉人富阳市新天龙矿粉有限公司（以下简称“新天龙公司”）因矿业行政争议一案，不服杭州市富阳区人民法院（2015）杭富行初字第62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2015年7月22日，杭州市富阳区万市镇人民政府（以下简称“万市镇政府”）向新天龙公司出具《关于富阳市新天龙矿粉有限公司〈关于恢复开采富阳市万市镇直山坞方解石矿办理采矿权的申请报告〉的答复》，内容为：“2010年，你公司响应政府鼓励矿山关停政策，书面承诺放弃在槎源坞村直山坞矿山的一切经营活动（包括探矿开采等行为），万市镇政府也在报请市政府同意后给予你公司经济补偿。现你公司要求恢复开采直山坞方解石矿，违背你公司当时的承诺。望你公司切实履行承诺。特此答复。”
新天龙公司于2015年8月9日提起诉讼，请求：1.确认万市镇政府作出的《关于富阳市新天龙矿粉有限公司〈关于恢复开采富阳市万市镇直山坞方解石矿办理采矿权的申请报告〉的答复》不合法，确认富阳市新天龙矿粉有限公司于2011年2月14日签署的承诺书无效；2.判令杭州市国土资源局富阳分局（以下简称“富阳国土局”）、万市镇政府履行办理探矿权证延期（保留）登记手续；3、本案诉讼费由富阳国土局、万市镇政府承担。
原审法院经审理查明，自2005年起，新天龙公司取得位于浙江省富阳市万市镇直山坞矿区方解石矿的探矿权。2010年11月6日，经浙江省国土资源厅批准，新天龙公司取得位于浙江省富阳市万市镇直山坞矿区方解石矿详查的探矿权（证号T33××××73），有效期为2010年11月6日至2012年11月6日，并注明“请在有效期届满的30日前办理延续、变更或保留登记手续，逾期自行废止”。2008年1月28日，为贯彻落实国务院和省政府关于矿产资源开发整合意见等文件精神，富阳市人民政府印发富政函（2008）17号《关于印发富阳市鼓励矿山关停若干政策的通知》，制定矿山关停鼓励政策，通过适当的奖励补助方式，鼓励矿山提前关停，以促进整合工作的顺利实施。2009年10月30日，为进一步推进矿山整治和资源整合，富阳市人民政府办公室印发富政办（2009）110号《关于印发富阳市矿山整治工作实施方案（2010-2012年）的通知》，进一步提高矿山开采准入门槛，不再新设建筑石料类和石灰岩类采矿权。在上述政策引导下，2010年10月22日，新天龙公司主动提出要求经济补偿的申请。2010年10月29日，万市镇政府、富阳国土局向富阳市人民政府上报万政（2010）150号《关于万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿有关问题的请示》，建议市政府参照富政办（2009）110号《富阳市矿山整治工作实施方案（2010-2012年）》中对提前关停的地下矿山的补助政策给予探矿权人适当补偿。富阳市人民政府于2010年11月3日以办文单形式要求富阳市财政局、富阳国土局提出“如何补偿，补偿多少”的意见，2010年11月29日，富阳市财政局、富阳国土局出具反馈意见，建议对该矿按提前三年关停地下矿山的标准对探矿人予以补助，补助金额共计58.6万元。2010年12月9日，富阳市人民政府就万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿有关问题作出《富阳市人民政府办文单》（727号），同意财政、国土局意见。2010年12月29日，新天龙公司将探矿权证上交给万市镇政府，由万市镇政府出具收条，写明：“今收到本证上交市国土局按照市政府办文单727号享受补助政策，该证由市国土局处理后办理资金补助。”2011年2月14日，新天龙公司向富阳国土局、万市镇政府出具承诺书，内容为：“富阳市国土局、万市镇人民政府：兹有富阳市新天龙矿业有限公司法人代表章爱龙，积极响应市政府和镇政府相关资金补助政策，本人已享受到镇政府补助款，同意放弃在槎源坞村直山坞矿山的一切经营活动（包括探矿开采等行为），证号：33××××73，同时，同意到期后注销。如本人若不执行上述承诺，自愿接受政府和相关部门的处罚，同时承担相关责任。”2011年3月8日，万市镇政府将矿山补助资金58.6万元以转账方式汇入新天龙公司法定代表人章爱龙的账户内，由新天龙公司开具收款收据。此后，新天龙公司以58.6万元补偿款不合理等理由多次上访。2011年9月29日，富阳国土局、万市镇政府、市信访局等部门就该问题召开了协商会议，新天龙公司法定代表人章爱龙参加了该协调会，会议提出，新天龙公司可以采取以下两种方式处理此事：一是选择保留探矿权，58.6万元予以退还；二是放弃探矿权。新天龙公司一直未将58.6万元补偿款退还。之后，章爱龙多次就案涉石矿探矿权申请转采矿权、对公司注销探矿权证给予合理补偿、归还探矿权证等问题向富阳国土局、万市镇政府、杭州市人民政府等多部门信访。2012年11月2日，万市镇政府将探矿权证返还给新天龙公司。
2015年5月26日，新天龙公司向万市镇政府提交一份《关于恢复开采富阳市万市镇直山坞方解石矿办理采矿权的申请报告》，要求办理采矿权。2015年7月22日，万市镇政府向新天龙公司出具《关于富阳市新天龙矿粉有限公司〈关于恢复开采富阳市万市镇直山坞方解石矿办理采矿权的申请报告〉的答复》，答复如下：“2010年，你公司响应政府鼓励矿山关停政策，书面承诺放弃在槎源坞村直山坞矿山的一切经营活动（包括探矿开采等行为），万市镇政府也在报请市政府同意后给予你公司经济补偿。现你公司要求恢复开采直山坞方解石矿，违背你公司当时的承诺。望你公司切实履行承诺。特此答复。”
原审另查明，2013年7月16日，新天龙公司曾向原审法院提起诉讼，要求判令富阳国土局、万市镇政府于2010年12月29日至2012年11月2日扣留其探矿权证不合法，并要求赔偿经济损失，该案经原审法院审理后驳回了新天龙公司的诉讼请求，新天龙公司不服，提起上诉，经本院审理后认为，富阳国土局、万市镇政府的行为不构成非法扣留，驳回了新天龙公司的上诉。
原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法相关法律规定作出处理。”本案中，新天龙公司在富阳市人民政府相关鼓励矿山企业关停政策的引导下，主动申请以经济补偿方式以弥补其因关停企业所带来的勘查矿源等经济损失，富阳国土局、万市镇政府依据其申请，报请富阳市人民政府建议“按提前三年关停地下矿山的标准对探矿人予以补助，补助金额共计58.6万元”，经富阳市人民政府认可后，新天龙公司将探矿权证上交给万市镇政府，并向富阳国土局、万市镇政府出具承诺书，承诺积极响应政府相关资金补助政策，同意放弃在槎源坞村直山坞矿山的一切经营活动（包括探矿开采行为），到期后注销探矿权证，此后万市镇政府将补助金支付给新天龙公司。从上述整个过程看，新天龙公司系在相关政策引导下，自愿关停企业，接受补助，并以承诺书的形式就关停后补助金额等予以认可，该承诺书系各方就新天龙公司关停后的经济补偿等达成协议的组成部分，新天龙公司在出具承诺书时已经知晓补助款金额为58.6万元的事实，并无合同法第五十二条规定的合同无效情形，据此，新天龙公司要求确认承诺书无效的诉讼请求理由不能成立，不予支持。
在新天龙公司接受政府部门的补助款后又反悔的情况下，富阳国土局、万市镇政府及相关部门通过协调会的形式与新天龙公司商定二项处理意见，即：或选择保留探矿权并退还58.6万元补偿款，或放弃探矿权。但新天龙公司未退还该补偿款，却于2015年5月26日向万市镇政府提出要求恢复开采富阳市万市镇直山坞村方解石矿办理采矿权的申请，万市镇政府根据实际情况，作出要求公司履行承诺的答复，该答复并未侵害新天龙公司的合法权益，新天龙公司要求确认该答复违法不予支持。
关于富阳国土局、万市镇政府是否存在非法扣留新天龙公司的探矿权证问题，已经本院二审终审作出以下认定：富阳国土局、万市镇政府在新天龙公司领取补助款且不愿退还的前提下，未予返还新天龙公司的探矿权证，并不构成非法扣留。据此，富阳国土局、万市镇政府于2012年11月2日返还新天龙公司探矿权证的行为也未侵害到新天龙公司的合法权益。
新天龙公司原持有的探矿权证的有效期为2010年11月6日至2012年11月6日，并注明“请在有效期届满的30日前办理延续、变更或保留登记手续，逾期自行废止”。新天龙公司未在有效期限内选择返还补偿款，保留探矿权证及办理延续登记手续，现要求富阳国土局、万市镇政府办理探矿权证的延续、保留登记手续，明显已超过了法定的期限。故新天龙公司的该项诉讼请求理由不能成立，不予支持。
综上，新天龙公司的诉讼请求无事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决驳回富阳市新天龙矿粉有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由富阳市新天龙矿粉有限公司负担。
宣判后，新天龙公司不服，向本院上诉称：1.上诉人已起诉富阳市人民政府的补偿方案，经一、二审认定整治工作中的行为系不具有约束力的行政指导。然而，在实际工作中，两被上诉人组织实施的确实是行政强制（也就是行政命令），其理由为自始至终不允许上诉人将富阳市万市镇直山坞方解石矿将探矿权转为采矿权。因上诉人发现《富阳市（现区）矿产资源规划（2011—2015）》有“保留现有方解石矿山2家，另外，预留探矿权转采矿权2家，共4家”，因上诉人探矿权已被规划其中。为此上诉人根据以上事实，特向被上诉人万市镇政府提出《关于恢复开采富阳市万市镇直山坞方解石矿办理采矿权的申请报告》并附《富阳市矿产资源规划（2011—2015）》。被上诉人答复“望你公司切实履行承诺”，属公然违法。2.承诺书是否有效必须由报批下发文件为准否则就没生效。而且承诺书目的是为注销探矿权，应注销探矿权才生效；两被上诉人既不再履行补偿义务，又不同意探转采的情况下，造成探矿权人损失将无法估计，只有通过有资质的专家来评估才能确定。关于补助金额58.6万元，为政府内部最高保密信息，上诉人连万市镇上报的文件也要通过信息公开才知道，假如是知道的话为什么不写进承诺书中去呢？在当时与万市镇协商补偿数额为260万元，有补偿申请为凭。而且还答应如果可以开采的话有优先权，从而可以确定，反悔的是两被上诉人的组织机构，而不是上诉人。再，如果把承诺书作为民事合同，那么按照合同法第44条的规定，承诺书没生效，按照民事行为，民事行为两年失效为无效。中院认为“在案涉承诺书未被依法撤销或双方合意解除前，两被上诉人在新天龙公司领取补助款且不愿退还的前提下，未予返还新天龙公司的探矿权证，并不构成违法扣留”，意思很明确，如果解除，证明构成“非法扣留”。3.上诉人一审提供的证据11国土资发（2000）309号第三条应该确定已过发证单位期限，而不是法定期限，本案不予支持适用法律法规错误。4.本案自知道《富阳市矿产资源规划（2011—2015）》起承诺就失效，违法的合同就是无效的，要说实际情况，行政指导不能违反《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，为此本案中矿山被停在先，存在行政违法在先，并存在补偿不到位（政府口头协议为260万元），补偿不公平、不公正，对矿权人的评估要求置之不理。5.本案多次提到万政（2010）150号《关于万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿有关问题的请示》，组合文件富政办（2009）110号《富阳市矿山整治工作实施方案（2010—2012）》与富政函（2008）17号《关于印发富阳市鼓励矿山关停若干政策的通知》构筑了强制性的具体行政行为，请求法院对上述文件的合法性进行再次审查，确定原审法院选择适用法律法规程序错误，下级文件不能与上级法律法规对抗。综上，请求二审法院依法撤销杭州市富阳区人民法院（2015）杭富行初字第62号行政判决，依法改判，支持上诉人原审的诉讼请求。
被上诉人富阳国土局答辩称，原审判决查明的事实清楚、适用法律正确，上诉人提出的这些上诉理由都是不成立的，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人万市镇政府答辩称：1.本案上诉人为响应政府政策主动提出经济补偿要求，承诺自愿放弃矿山的一切经营活动，且上诉人出具承诺书时已明知补助款为58.6万元，此款项上诉人也已实际领取。上述事实已为（2013）杭富行初字第20号行政判决书和（2013）浙杭行终字第330号行政判决书所确认，而承诺书也作为有效证据被采用，故上诉人出具的承诺书合法有效，不存在无效的情形。而上诉人认为承诺书只有在探矿证注销后才生效以及需办理法律、行政法规规定应当办理批准、登记手续后生效，均无相应的法律依据。2.对于上诉人要求恢复开采的申请报告，该要求与上诉人自愿出具的承诺书相违背，上诉人既然领取58.6万元补偿款，并承诺放弃了一切矿山经营活动。该承诺书对上诉人具有法律约束力，上诉人应当予以遵守。为此，被上诉人告知其切实履行承诺并不违法，也未侵犯上诉人的合法权益。3.至于上诉人要求被上诉人履行办理保留探矿权延期（保留）登记手续的诉讼请求，被上诉人认为不属于行政诉讼的受案范围，被上诉人并未对此作出任何行政行为或存在不作为的情形，事实上该诉讼请求事项也不属于被上诉人的职权范围。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉、维持原判。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，在富政函（2008）17号《关于印发富阳市鼓励矿山关停若干政策的通知》和富政办（2009）110号《关于印发富阳市矿山整治工作实施方案（2010-2012年）的通知》相关政策引导下，新天龙公司于2010年10月22日，主动提出要求经济补偿的申请。经逐级上报请示，富阳市人民政府于2010年12月9日同意对其探矿权按提前三年关停地下矿山的标准予以补助，补助金额共计58.6万元。2010年12月29日，新天龙公司将探矿权证上交给万市镇政府，2011年2月14日，新天龙公司向富阳国土局、万市镇政府出具承诺书，内容为：“富阳市国土局、万市镇人民政府：兹有富阳市新天龙矿业有限公司法人代表章爱龙，积极响应市政府和镇政府相关资金补助政策，本人已享受到镇政府补助款，同意放弃在槎源坞村直山坞矿山的一切经营活动（包括探矿开采等行为），证号：33××××73，同时，同意到期后注销。如本人若不执行上述承诺，自愿接受政府和相关部门的处罚，同时承担相关责任。”2011年3月8日，万市镇政府将矿山补助资金58.6万元以转账方式汇入新天龙公司法定代表人章爱龙的账户内，由新天龙公司开具收款收据。至此，相关各方已就新天龙公司探矿权补偿相关问题达成一致并履行完毕。但是，新天龙公司仍就此事多次上访。2011年9月29日，富阳国土局、万市镇政府、市信访局等部门就该问题召开了协商会议，新天龙公司法定代表人章爱龙参加了该协调会，会议提出，新天龙公司可以采取以下两种方式处理此事：一是选择保留探矿权，58.6万元予以退还；二是放弃探矿权。此后，新天龙公司一直未将58.6万元补偿款退还，应视为其最终仍然选择了放弃探矿权。但新天龙公司又于2015年5月26日向万市镇政府提交《关于恢复开采富阳市万市镇直山坞方解石矿办理采矿权的申请报告》，要求办理采矿权（探矿权转采矿权）。该申请既没有事实依据，也没有法律依据，万市镇政府答复其应切实履行承诺，并无不当。在新天龙公司已选择了放弃探矿权并领取相应补偿款的情况下，又要求办理探矿权延期（保留）登记手续，同样既没有事实依据，也没有法律依据；而且事实上，其于2010年所取得的探矿权亦已于2012年有效期届满，已不存在延期（保留）的可能性。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人富阳市新天龙矿粉有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一六年五月十日
书 记 员 汪金枝
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。