江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏01行终748号
上诉人（原审原告）朱庆文，男，1954年1月16日生，汉族。
上诉人（原审原告）程敏，女，1964年2月3日生，汉族。
上诉人（原审原告）刘建广，男，1965年1月4日生，汉族。
被上诉人（原审被告）南京市规划局栖霞分局，住所地在南京市栖霞区文苑路100号。
法定代表人于建勋，南京市规划局栖霞分局局长。
委托代理人张滢、冯丽，南京市规划局栖霞分局工作人员。
上诉人朱庆文、程敏、刘建广因诉被上诉人南京市规划局栖霞分局（以下简称栖霞规划分局）规划行政管理一案，不服南京市栖霞区人民法院（2016）苏0113行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年9月7日受理后，依法组成合议庭，于2016年10月12日公开开庭审理了本案。上诉人朱庆文、程敏、刘建广，被上诉人栖霞规划分局的委托代理人张滢、冯丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年6月17日，南京领马投资发展有限公司（以下简称领马公司）向栖霞规划分局提交《关于请对马群府军卫村等四个老旧片区改造项目是否符合城乡规划予以认定的函》，请求对栖霞区马群府军卫村、陈家院村、百水工业园及南京立力煤矿机械制造有限公司家属区四个项目是否符合城乡规划进行认定，并附宁综指办[2012]165号《关于印发新一轮危旧房、城中村改造任务计划的通知》、宁综指办[2014]122号《关于增补栖霞区马群陈家院村等三个项目列入全市危旧房城中村改造项目计划的批复》及项目地块规划用地范围和条件附图。栖霞规划分局于2014年7月14日出具宁规栖函字[2014]36号《关于栖霞区马群街道南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目地块征收规划意见的复函》（以下简称规划意见函），内容为“来函地块位于马群街道南京立力煤矿机械制造有限公司家属区（具体范围见来函附图）……，拟征收范围符合城市规划要求。本规划意见仅用于该项目拆迁征收之用。你单位可据此向有关主管部门依法申请征收并确定具体范围”。程敏于2015年8月25日向南京市规划局申请公开“马群街97号片区危旧房及环境整治项目土地出让前的规划、控制性向西规划、修建性详细规划及土地性质”的政府信息，该局于2015年9月9日出具编号为JG201508016号信息公开告知书，答复称：“马群街97号片区危旧房及环境整治项目我局目前只签发过一份复函，即宁规栖函字[2014]36号关于栖霞区马群街道南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目地块征收规划意见的复函。复函内容及用地范围详见附件。经核查，该地块控制性详细规划涉及城市基础设施等保密内容，不予公开，但可以到我局查阅，该地块修建性详细规划暂未编制。该地块土地性质以公布的控制性详细规划为准”。程敏、朱庆文于2015年10月12日向南京市规划局申请公开“关于马群街97号南京立力煤矿机械制造有限公司家属区危旧房城中村改造项目选址意见书、建设用地规划许可、土地出让前规划条件、该项目涉及地块的控制性详细规划、修建性详细规划以及土地性质是否由居住调整为商住”的政府信息，该局于2015年10月26日作出编号为QX201510001号的信息公开告知书，答复称“马群街97号片区危旧房城中村改造项目我局未核发过选址意见书、建设用地规划许可证，也未出具过该地块的规划条件。该项目涉及地块不编制修建性详细规划，该项目涉及地块的控制性详细规划正在调整中，该地块土地性质拟定为商住”。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，只有法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可，此外其他规范性文件一律不得设定行政许可。而根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，城乡规划主管部门享有审批权利的行政许可事项中，并不包含出具规划意见函的行为。《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条规定：“建设项目符合《条例》第八条、第九条规定，需要依法实施征收的，建设单位持发改和建设部门出具的项目批准文件、市规划部门出具的规划许可文件、市国土资源部门出具的土地权属证明报市房屋征收部门，由市房屋征收部门会同市发改、规划、国土等部门和有关区政府进行前期调查、论证，确定房屋征收范围”，宁政办发[2014]2号《市政府办公厅关于明确<南京市国有土地房屋征收与补偿办法>第八条有关内容适用问题的通知》规定：“第八条中的‘规划许可文件’，包括‘规划部门出具的建设用地规划许可证及相关附图’或者‘规划意见函及经认可的附图’”，上述规范性文件虽将规划部门出具的规划意见函及经认可的附图认定为规划许可文件，但是并非设定行政许可，而是将规划意见函作为启动国有土地上房屋征收工作的前置性、过程性文件，且从上述两文件的规定及涉案规划意见函的内容表述可以看出，规划意见函并不直接确定征收具体范围，也并不当然产生房屋征收的后果。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，故涉案规划意见函系栖霞规划分局基于其法定职责对于房屋征收行为出具的规划意见，而非对征收具体范围的行政审批或行政许可，其并不当然对被征收人的权利义务产生影响，而是其他后续行为如征收或补偿决定等方能对被征收人的权利义务产生影响，故栖霞规划分局作出的规划意见函不属于可诉的具体行政行为。综上，朱庆文、程敏、刘建广的起诉不符合法律规定的行政诉讼的受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条第一款第（四）项，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回朱庆文、程敏、刘建广的起诉。
上诉人朱庆文、程敏、刘建广上诉称：一、一审证据采信不当，认定事实错误。1.上诉人有充分的证据证明涉案地块无控制性详细规划，一审法院未对这一事实进行认定。2.根据宁政办发[2014]2号文的规定，规划意见函是规划许可文件，是具体的行政行为。从该函内容看，其表面上虽然不是行政审批或行政许可，但其内容实质上就是行政许可，对上诉人的权利义务产生实际影响。首先，房屋征收管理部门依据此函作出了涉案地块冻结通知书，住建部门又依据此函作出了征收范围确定书，说明该函的效力已经外化。其次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，规划许可是征收主体作出征收决定的前置性条件之一，征收决定是否合法取决于前置性条件是否合法。而根据法律规定，出具规划条件必须依据经批准的控制性详细规划。本案证据足以证明被上诉人在作出规划意见函时，涉案地块无控制性详细规划，故行政行为违法。再次，上诉人对依据该函作出的征收决定提起行政复议，征收主体将规划意见函作为证据提交复议机关，复议机关据此作出了不利于上诉人的行政复议决定。上诉人不服行政复议决定，提起行政诉讼，征收主体又将规划意见函作为证据提交法院。规划意见函对上诉人的权利义务产生实际影响，严重侵害了上诉人的合法权益。二、一审裁定适用法律不当。上述事实证明规划意见函对上诉人的权利义务产生了影响，根据法律规定，上诉人有权提起本案诉讼。一审法院以规划意见函未对被征收人的权利义务产生影响，驳回原告的起诉属于适用法律不当。三、一审法院对本案审理不公。1.根据法律规定，行政诉讼的被告应在规定的时间内提交证据。该案在一审程序中，被上诉人违反了上述规定，在庭审中才出示相关证据，上诉人无法对该证据进行完整质证。2.上诉人在庭审中向被上诉人提问作出规划意见函的法律依据，遭到主审法官无理由的拒绝。综上，请求二审法院撤销一审裁定并立案审理本案。
被上诉人栖霞规划分局答辩称：一、根据法律规定，城乡规划行政主管部门享有的行政许可事项为三项，即选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，而本案所诉争的规划意见函并非行政许可事项。二、根据相关规定，规划许可文件包括法定的规划行政许可和规划意见函。规划意见函是启动国有土地上房屋征收工作的前置性、过程性文件，对权利人产生实际影响的征收范围，需房屋征收部门会同发改、规划、国土等部门进行前期调查论证后再依法作出决定。三、涉案的规划意见函其性质应当是被上诉人对申请人在申请地块上能否进行房屋征收行为而出具的规划意见，属于行政机关一般的公文，并非行政许可或行政审批，对权利人不产生实际影响。四、目前城乡规划法律、法规并没有规定出具规划意见函必须依据控制性详细规划，而本案中所涉的规划意见函作出时，虽该地块的控制性详细规划尚未公布，但是该地块的栖霞区总体规划和南京市总体规划均已批复，依据这两份规划，被上诉人认可的征收范围均与之相符。五、上诉人提出被上诉人在一审中迟延举证，而事实上被上诉人提交的行政判决书是在举证期限届满后才作出，被上诉人将此作为事实依据提交，一审法院经过认证予以认可，符合法律规定。六、其他类似案件中，法院亦认为规划意见函不属于行政诉讼的受案范围，而裁定驳回了原告的起诉。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
上诉人在二审中向本院提交以下材料，欲作为新证据使用：
1.征收范围确认书及红线附图，用以证明申请规划意见函是申请作出征收范围确认书必须提供的材料之一，规划意见函的内容已在其他行政机关行使行政职权时产生了外化效力，对上诉人的权利义务产生实际影响。
2.冻结通知书，用以证明南京市房屋征收管理办公室依据规划意见函作出冻结通知书，并在南京市政务网站上发布，规划意见函的效力外化，对上诉人的权利义务产生实际影响。
经庭审质证，被上诉人对上诉人提交的证据1的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可，认为该征收范围确认书恰恰可以证明征收范围的红线图是由房屋征收部门予以确认，与本案规划意见函没有必然联系；认为证据2的形式不符合行政诉讼证据规则的规定，对其真实性、合法性、关联性均不予认可。
本院经审查认为，上诉人在二审中提交的两份材料均形成于上诉人提起一审诉讼之前，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，“原告或者第三人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”，因上诉人系针对一审裁定驳回起诉结果、认为自己符合起诉条件而提交该两项材料，故本院接纳其作为新证据使用。但本院经审查认为，证据1、2均不能证明案涉的规划意见函直接对外发生法律效力，对当事人权利义务产生实际影响，故对上诉人的证明目的本院不予认可。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据上述法律及司法解释的规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的，方属于人民法院行政诉讼受案范围。
《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条规定，建设项目需要依法实施征收的，建设单位持发改和建设部门出具的项目批准文件、市规划部门出具的规划许可文件、市国土资源部门出具的土地权属证明报市房屋征收部门，由市房屋征收部门会同市发改、规划、国土等部门和有关区政府进行前期调查、论证，确定房屋征收范围。宁政办发[2014]2号《市政府办公厅关于明确<南京市国有土地房屋征收与补偿办法>第八条有关内容适用问题的通知》规定，规划许可文件包括规划部门出具的建设用地规划许可证及相关附图或者规划意见函及经认可的附图。综合以上规范性文件的规定可见，本案被诉的规划意见函系规划部门对拟征收范围是否符合城乡规划要求的一种确认，属于征收过程中就特定事实作出的确认。由于具体的征收范围尚待有权部门另行确定，该确认行为仅是最终对外直接发生法律效力的征收决定的事实根据，尚不实际影响上诉人的权利义务，故不能成为独立的诉讼客体。因此，案涉的规划意见函不属于行政诉讼的受案范围，一审裁定据此驳回上诉人的起诉，并无不当。
综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 赵雪雁
代理审判员 周 磊
代理审判员 王攀峰
二〇一六年十一月三十日
书 记 员 孙 皓