山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终1506号
上诉人（原审原告）路普金等991人（名单见原审行政判决书）。
诉讼代表人路普金，住聊城市。
诉讼代表人路云星，住聊城市。
诉讼代表人陈淑苓，住聊城市。
诉讼代表人张立祥，住聊城市东昌府区。
被上诉人（原审被告）聊城市人民政府，住所地聊城市东昌西路24号。
法定代表人宋军继，市长。
委托代理人马远杰，聊城市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人杜凤敏，聊城市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人聊城市海源阁房地产开发有限公司，住所地聊城市建设东路5号楼内。
上诉人路普金等991人因诉被上诉人聊城市人民政府、原审第三人聊城市海源阁房地产开发有限公司（以下简称海源阁公司）行政复议一案，不服聊城市中级人民法院于2017年7月3日作出的（2017）鲁15行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2016年12月28日，聊城市人民政府根据路普金等991人的申请，作出聊政复决字（2016）第112号行政复议决定（以下简称112号复议决定）。112号复议决定认定：2014年8月4日，海源阁公司作为建设单位提出建设工程施工许可申请，填写了《山东省建设工程施工许可申请表》，建设地址为建设路南、卫育路西、新水河东、东昌苑小区北，工程名称为海源丽都1#、2#、3#、4#楼及地下车库工程，5#、6#、7#住宅楼及部分地下车库工程，8#（含商业）、9#、17#楼、车库、变电室、服务中心（物业楼）、门卫、公厕、垃圾站等。海源阁公司一并提交了其持有的聊国用（2014）第157号、158号国有土地使用证、建字第371501201400357号至第371501201400377号建设工程规划许可证、《施工许可现场踏勘情况记录表》、聊城市建设工程施工中标通知书、建设工程施工图设计文件审查合格证书、山东省建筑工程安全施工措施备案申请表、聊城市建设工程监理中标通知书、聊城市建设领域已结清欠款或无拖欠行为证明等相关证明文件。2014年9月14日，原聊城市住房和城乡建设委员会（2014年12月16日更名为聊城市住房和城乡建设局）为海源阁公司颁发了（2014）037号、038号、039号建筑工程施工许可证。根据已查明的事实，作为建设单位的第三人已向被申请人提交《建筑工程施工许可证申请表》和《建筑工程施工许可管理办法》第四条所规定的所有证明文件，其中包括证明第三人已经办理了该建筑工程用地批准手续的聊国用（2014）第157号、158号《中华人民共和国土地使用证》。被申请人是在第三人提供涉案地块国有土地使用证的前提下，颁发编号为（2014）037、（2014）038、（2014）039的《建设工程施工许可证》，申请人与土地性质已为国有的聊国用（2014）第157号、158号《中华人民共和国土地使用证》之间不存在利害关系，申请人与被申请人为第三人颁发上述《建设工程施工许可证》之间也就不存在利害关系。因此，申请人的行政复议申请不符合行政复议的受理条件。申请人的行政复议申请属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定的情形，决定驳回申请人路普金等991人的行政复议申请。路普金等991人不服提起本案诉讼。
原审法院经审理查明，2015年11月18日，原告路普金等991人以邮寄方式向山东省住房和城乡建设厅提出复议申请。2016年10月17日，被告聊城市人民政府收到山东省住房和城乡建设厅邮寄的《行政复议申请转送函》及《行政复议申请书》各一份。2016年10月22日被告作出《行政复议申请补正通知书》，并于10月24日向原告进行了送达。2016年10月31日收到原告的补正材料后，当日受理了原告的复议申请，并向各方当事人送达了《行政复议申请受理通知书》，经书面审查、审批，被告于2016年12月28日作出被诉的行政复议决定，于2016年12月29日向各方当事人进行了送达。诉讼过程中，原告对被告复议机构复议人员马远杰、杜凤敏的复议资格提出异议，经原审法院允许，被告补充提供了马远杰、杜凤敏的《山东省行政复议行政应诉资格证》，证件编号分别为SDFY－015－00030、SDFY－015－00026，有效期均至2019年5月31日。庭审中，原告以上述证据已超过法定的举证期限为由拒绝质证。
原审法院认为：一、关于原告路普金等991人与聊城市住房和城乡建设局为第三人海源阁公司颁发案涉建筑工程施工许可证的行为是否具备利害关系，即原告是否具备本案复议申请资格的问题。根据被告聊城市人民政府提供的证据，聊城市住房和城乡建设局为第三人颁发被诉建筑工程施工许可证所涉土地，第三人已取得了聊国用（2014）第157号、第158号国有土地使用证，在该国有土地使用证未被依法撤销或者确认违法前，根据物权公示公信原则，应认定第三人享有案涉土地的国有土地使用权。因此，原告认为涉案土地为集体所有并据此提出行政复议申请，其与被诉颁发建筑工程施工许可证的行为没有法律上的利害关系，不具备申请行政复议的主体资格。被诉行政复议决定据此依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回原告路普金等991人的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。二、关于被诉复议决定程序是否合法的问题。本案被告聊城市人民政府收到山东省住房和城乡建设厅转交函后，经要求原告补正相关材料，于2016年10月31日受理原告行政复议申请，向当事人送达了受理通知书，经书面审查、审批，于2016年12月28日作出被诉的行政复议决定，于2016年12月29日向各方当事人进行了送达。复议程序符合法律规定。原告称，原告于2015年11月18日就向山东省住房和城乡建设厅邮寄了行政复议申请，但山东省住房和城乡建设厅于2016年10月份又将复议申请转交被告，侵犯了原告的复议权利，亦严重超过审查期限。山东省住房和城乡建设厅的上述行为是否合法，不属于本案审查的范围，亦不能影响被告作出被诉复议决定程序的合法性。庭审中，原告对被告两名复议人员马远杰、杜凤敏的复议资格提出异议，被告据此要求补充提供其两名复议人员的资格证书，并不违反举证期限的规定，原告拒绝质证，属于放弃自己的质证权利。经审查，马远杰、杜凤敏两人的《山东省行政复议行政应诉资格证》合法有效，对其两人的复议资格依法予以认定。原告所持异议不能成立，不予支持。综上所述，被告聊城市人民政府作出112号复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告路普金等991人的诉讼请求。
上诉人路普金等991人不服，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。理由：一、原审法院判决认定事实错误。原审法院判决未认定991名上诉人是否为谷庄村村民及上诉人是否已达到过半数以上村民。原审法院判决未对涉案土地的原土地性质及产权情况进行审查认定，涉案土地包括谷庄村委、小队两块土地。二、112号复议决定认定上诉人与申请复议的行政行为不存在利害关系错误。1、涉案范围的土地所有权性质为集体，被上诉人聊城市人民政府应对涉案土地在出让给原审第三人海源阁公司之前的土地性质情况提交证据。针对上述集体土地，政府至今未办理土地征收手续，也未依法补偿安置，聊城市规划局为第三人办理建设施工许可证未召开村民大会，严重违反民主议事程序。涉案行政许可行为直接影响上诉人权益。2、上诉人991人已经占全部集体经济组织成员三分之二以上，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定，上诉人有权以集体经济组织名义提起行政诉讼。3、112号复议决定认定“申请人与被申请人作出的行政行为之间不存在法律上的利害关系”与《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款（二）项之规定不符。根据最高人民法院行政审判庭的实务观点，只要行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了或必将产生实际影响，就具有利害关系。上诉人作为集体经济组织成员，与涉案行政许可行为存在利害关系。三、被上诉人对本案行使行政复议权限严重违法。上诉人在山东省出台集中复议通知之前向山东省住房和建设厅申请行为复议，本案应由山东省住房和建设厅复议。被上诉人未提交复议被申请人提交的答复和证据，应认定被申请人没有提交证据、依据，对此被上诉人未作出撤销许可证的行政复议决定违法。四、复议被申请人作出的建设工程施工许可证违反了《中华人民共和国行政许可法》。复议被申请人未提交其出具受理或不予受理申请的书面凭证，违反了《中华人民共和国行政许可证》第32条第2款之规定。被申请人在上诉人所属集体经济组织土地范围内为原审第三人核发许可证，未听取上诉人意见，剥夺了上诉人作为利害关系人陈述、申辩和听证的权利，违反了《中华人民共和国行政许可法》第36条、第47条之规定。五、原审法院程序违法。原审庭审中被上诉人负责人未出庭，提交的证明中未载明具体正当事务，对相应事务也未提交有效证据支持。原审庭审前，上诉人向原审法院提交了调取山东省住房和建设厅行政复议卷宗申请书及责令被告提交相应证据申请书，原审法院对此未予答复，严重违反法定程序。
被上诉人聊城市人民政府未向本院提交书面答辩意见。
原审第三人聊城市海源阁公司未向本院提交书面陈述意见。
各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院同意原审法院对证据的认定意见及据此确定的程序性事实。
本院认为，本案系因上诉人路普金等991人不服聊城市人民政府作出的驳回行政复议申请决定而引发的诉讼，争议焦点为路普金等991人是否具备行政复议的主体资格以及涉案行政复议决定是否存在程序违法之处。
关于主体资格问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……。”本案中，上诉人主张享有集体土地使用权的涉案土地已由原审第三人海源阁公司于2014年5月14日取得聊国用（2014）第157号、第158号国有土地使用证，根据物权公示公信原则，原审第三人依法享有涉案土地的国有土地使用权。在此基础上，聊城市规划局为原审第三人颁发被诉建设工程施工许可证的行为与上诉人路普金等991人不具有利害关系，上诉人不具有行政复议主体资格。112号复议决定据此驳回上诉人的行政复议申请并无不当。关于上诉人主张涉案土地至今未办理土地征收手续，也未依法补偿安置，涉案行政许可行为直接影响上诉人权益的上诉理由，涉案土地国有使用权证已证实原审第三人依法享有国有土地使用权，在此基础上，被上诉人为原审第三人颁发建设施工许可证的行为对上诉人的权益不产生实际影响。如涉案土地原为上诉人村集体所有，那么对上诉人合法权益产生直接影响的也是作出征收土地及其相关的征地补偿行为。上诉人如对土地征收和补偿行为不服，可通过行政复议、诉讼等法定途径维护自身合法权益。因此，该上诉理由不能成立，不予支持。关于上诉人所提复议被申请人作出的建设工程施工许可证违反了《中华人民共和国行政许可法》的上诉理由，不属于本案的审查范围，本院不予评判。
关于复议程序是否合法的问题。聊城市人民政府收到转交函后，经要求上诉人补正材料，于2016年10月31日受理上诉人行政复议申请，12月28日作出112号复议决定并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，复议程序并无不当。关于上诉人所提被上诉人对本案行使行政复议权限严重违法的上诉理由，经查，上诉人对聊城市规划局的行政行为不服申请复议，依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款之规定，被上诉人聊城市人民政府对以其工作部门为行政复议被申请人的复议案件享有行政复议职权。上诉人的该上诉理由不能成立，不予支持。
关于原审法院审判程序是否合法问题。本案被上诉人行政机关负责人虽未出庭但已委托相关工作人员出庭，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”之规定，并无不当。对于上诉人调取证据申请，原审法院经审查认为不符合调取证据条件的，不予调取并无不当，但应当向上诉人说明不予准许调取理由。原审法院未向上诉人说明不予调取理由属于程序瑕疵，本院予以指出。关于上诉人所提原审法院对此未予答复，严重违反法定程序的上诉理由不能成立，不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人路普金等991人共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 王海燕
审判员 韩 勇
审判员 孙晓峰
二〇一八年一月三十日
书记员 蒋巧菲