贵州省遵义市播州区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔0321行初50号
原告冯玉霞，女，汉族，1960年7月17日出生，汉族，住贵州习水县。
委托代理人吕相坤，男，1960年4月19日出生，汉族，贵州省习水县人，住贵州习水县。系原告之前夫。
委托代理人廖奇伦，贵州诚稳律师事务所律师。
被告习水县隆兴镇人民政府。住所地：习水县隆兴镇隆兴街上。组织机构代码：009536602。
法定代表人肖江波，镇长。
委托代理人杨学，隆兴镇副镇长、武装部长。
委托代理人邓维，隆兴镇司法所工作人员。
原告冯玉霞因要求确认被告习水县隆兴镇人民政府占用土地行政行为违法，于2016年4月19日向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月19日立案后，于2016年4月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月18日、8月31日公开开庭进行了审理，原告冯玉霞之委托代理人吕相坤、廖奇伦，被告习水县隆兴镇人民政府负责人杨学、委托代理人邓维到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告系习水县隆兴镇柑甜村一组村民，于1998年在仁赤高速公路柑甜下道口承包土地“大路上”，2013年1月4日原告收到被告规划用地不能使用土地的通知。2015年9月被告在没有通知原告丈量土地，没有公告且没有签订协议的情况下，将原告的1.527亩承包地强行推毁。原告认为被告不具有征用土地的主体资格，其规划和土地利用也未经依法批准，其强制征地行为严重违反法定程序，特诉至法院请求：1、依法判决确认被告侵占原告的承包地行为违法；2、依法判令被告赔偿原告经营性的损失22832.10元；并恢复原告的承包地。
原告对诉称的事实及理由，提交了下列证据：1、身份证。2、农村土地承包合同书。3、2013年1月4日隆兴镇人民政府关于禁止在柑甜物流园区规划区内建永久性建筑、办企业、栽种多年生植物的通告和2015年8月25日隆兴镇人民政府关于隆兴镇柑甜村商业风情街建设项目坟墓搬迁的通告。4、图片2张。5、答复意见书、告知书。6、协议书及附件。
被告习水县隆兴政府辩称：１、原告冯玉霞提出没有告知其丈量土地的事实不真实。２、原告冯玉霞提出没有公告也是不真实的。３�原告已经与我府签订了征收土地协议。４、我府根据《征收土地协议》于2015年10月26日已经将征地补偿款47645.62元打入冯玉霞农村信用合作社账户。５、我府制作的《关于隆兴镇柑甜商业风情街建设土地、房屋征收补偿安置方案》系经县政府批复同意的，我府有权根据该批复实施征地。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求，判决原告承担诉讼费用。
被告在举证期限内向本院提交了下列证据：1、习水县隆兴镇柑甜村一组土地现场堪丈分户图，吕相坤与冯玉霞已经离婚，但是土地并未分户。2、习水县人民政府关于隆兴镇柑甜村商业风情街建设土地、房屋征收补偿安置方案的批复。3、关于风情街未签土地户的群众大会记录。4、2015年10月20日座谈记录。5、2015年10月24日关于风情街占用吕相坤土地的专题座谈记录。6、征收土地协议书（2015年10月25日）。7、2015年10�25日隆兴镇柑甜村商业风情街建设用地土地签订事宜（冯玉霞）会议记录。8、隆兴镇柑甜村商业风情街土地打款清册。9、2016年2月24日冯玉霞异地扶贫搬迁征占地要求赔偿门面一事会议记录。10、风情街打造简介。举证期限届满后，本院责令被告补充提交了习水县国土资源局出具的关于隆兴镇柑甜村一组冯玉霞土地属性的函以及国土资源部关于仁怀至赤水高速公路工程建设用地的批复（国土资函【2011】623号）及所附勘测图纸。被告自行提交了省人民政府关于习水县2012年度第四批次城镇建设用地的批复（黔府用地函【2012】248号）、习水县人民政府专题会议纪要（习府专议【2015】160号）、关于下达2016年易地扶贫搬迁计划的通知（习移发【2016】3号）、关于调整2016年易地扶贫搬迁下达计划的通知（习移发【2016】7号）、习水县国土资源局关于2016年易地扶贫生态移民工程隆兴镇柑甜村安置点建设项目用地预审的意见（习国土资预审函【2016】21号）、建字第520000201624287号建设工程规划许可证、2016年8月绘制的习水县隆兴镇柑甜商业风情街加仁赤高速公路用地红线图、贵州新天地测绘科技有限公司测绘资质证书。
庭审质证，被告对原告提交的1号证据真实性、合法性、关联性不持异议；对2号证据的关联性有异议；对原告提供的3号证据，认为其仅是代理县政府处理意见。对4号证据真实性、合法性、关联性不持无异议。对5号证据，认为不能达到原告的证明目的。对6号证据关联性不予认可，认为不能达到原告的证明目的，并说明其是按照上一级政府的实施意见来开展，不存在违反法定程序的情况。原告对被告所提交的1号证据真实性、合法性、关联性无异议。对2号证据的真实性无异议，对合法性和证明目的有异议。对3号证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均持异议。4号、5号证据的真实性、合法性、关联性和证明目的均持异议，认为其只是参与了2015年10月24日的座谈会议，但是没有签字。对6号证据的证明目的有异议，该份证据正好证明原告并未签署此份征收补偿协议。对7号证据不知情。对8号证据的真实性、合法性、关联性有异议，因为其至今并未查过帐。对9号证据不知情。对10号证据的关联性有异议。对法院责令被告在举证期限后提交的证据的真实性没有异议，对关联性有异议。对被告在举证期限后自行提交的证据的真实性、关联性、合法性均持异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据，真实有效，与本案相关联，本院予以确认；被告提交的只有复印件的证据，真实性无法确认，且不能证明与本案相关联；被告提交的习水县隆兴镇柑甜村一组土地现场堪丈分户�的真实性、合法性、关联性予以确认。对被告提供的习水县人民政府关于隆兴镇柑甜商业风情街建设土地、房屋征收补偿安置方案的批复、征收土地协议书本院确认其真实性，能证明被告征收原告土地事实；对被告提交的习水县国土资源局出具的关于隆兴镇柑甜村一组冯玉霞土地属性的函以及国土资源部关于仁怀至赤水高速公路工程建设用地的批复（国土资函【2011】623号）及所附勘测图纸的真实性予以确认。对举证期限满后被告自行提交的证据不予采纳。
综合上述采信的证据，结合当事人陈述，本院综合认定本案如下事实：
2011年9月10日，中华人民共和国国土资源部印发《关于仁怀至赤水高速公路工程建设用地的批复》（国土资函【2011】623号文件），将包括本案争议地在内的习水县隆兴镇部分集体农用地转为建设用地并征为国有。仁赤高速公�建设时未实际征收和占用本案争议地。2013年1月4日，被告隆兴镇人民政府发布通告，禁止在柑甜物流园区规划区内建永久性建筑、办企业、栽种多年生植物。当月，被告隆兴镇人民政府对相应区域进行土地测量，原告冯玉霞的承包地2丘，面积分别为1.0099亩和0.5171亩，合计1.527亩，其中0.5171亩记在其前夫吕祥坤名下。2014年11月21日习水县人民政府作出《关于隆兴镇柑甜商业风情街建设土地、房屋征收补偿安置方案的批复》（习府函（2014）408号文件），原则同意隆兴镇人民政府自行制定的隆兴镇柑甜商业风情街建设土地、房屋征收补偿安置方案。被告隆兴镇人民政府即据此开展征收补偿安置，多次与原告协商座谈，未能达成协议。2015年10月25日，被告隆兴镇人民政府与习水县隆兴镇柑甜村村民委员会签订《征收土地协议书》，协议书以原告冯玉霞为第三方，内容为征收原告冯玉霞管理使用的柑甜村集体土地2宗1.527亩，补偿金额47645.52元，该协议第三方即本案原告方未签字。次日，被告隆兴镇人民政府按《征收土地协议书》记载的土地补偿款数额将47645.52元存入原告冯玉霞在农村信用合作社的存款账户，对争议地2丘1.527亩平场施工，现已建成易地扶贫安置小区。2015年11月9日，原告冯玉霞向贵州省省长书记—群众直通交流台反映土地被征的信访事项，被告隆兴镇人民政府于2016年1月5日书面回复原告，称“由于该土地地理位置特殊，要施工得先从你家地里过，而工程又急需动工，因此在你拒绝签协议的情况下，镇人民政府决定先行施工”。原告不服，遂提起行政诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”之规定，土地征收主体是县级以上地方人民政府，乡镇人民政府无权征收土地。被告隆兴镇人民政府自行制定征收补偿方案，未经县级人民政府委托，以自己的名义实施土地征收行为，超越其法定职权。在征收过程中，被告隆兴镇人民政府违反《贵州省土地管理条例》第四十二条“依法征用、占用集体土地和使用国有土地，且对当事人补偿、安置后，当事人拒不交出土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部门申请人民法院强制执行”之规定，在被征收土地承包权人未签订征收补偿协议的情况下，直接占用土地平场施工并建成建筑物，其行为严重违法，侵犯了原告的合法权益。依照《中华�民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（四）超越职权的”之规定，其行为应予撤销。鉴于涉案土地已经国土资源部批准转为建设用地并征为国有，且已建成公益性质的扶贫安置小区，撤销会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”之规定，应确认被告隆兴镇人民政府的土地征收行为违法，但不予撤销。同理，原告所提恢复原状的诉讼请求，本院不予支持，被告应当采取补救措施以维护行政相对人的合法权益，确保原告生活水平不因被告的行政违法行为而降低。原�所提赔偿经营性损失的诉讼请求，应当包含在补救措施范围内，在本案中不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告习水县隆兴镇人民政府占用原告冯玉霞承包管理使用的柑甜村集体土地的行为违法；
二、责令被告习水县隆兴镇人民政府在判决生效后三个月内按照土地征收补偿的相关规定采取补救措施。
案件受理费200元，由被告习水县隆兴镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 何 林
审 判 员 赵炎凌
人民陪审员 何德华
二〇一六年八月三十一日
书 记 员 王 莹