青海省西宁市城西区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）青0104行初9号
原告:肖志纯。
委托诉讼代理人：廖华香。
被告：西宁市人力资源和社会保障局。
负责人：白青光。
委托诉讼代理人：邱春海。
委托诉讼代理人：王伟。
第三人：中铁资源集团青海有限公司。
法定代表人：刘丽斌。
委托诉讼代理人：尉勇军。
第三人：青海热贡文化保护与开发有限公司。
法定代表人：程诗昆。
委托诉讼代理人：尉勇军。
原告肖志纯与被告西宁市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、第三人中铁资源集团青海有限公司（以下简称中铁资源公司）和青海热贡文化保护与开发有限公司（以下简称热贡文化公司）社会保障行政给付纠纷一案，于2017年1月18日向本院提起社会保障行政给付纠纷。本院受理后，于2017年1月20日向被告市人社局送达了行政起诉状副本及应诉通知书，被告市人社局在法定期限内向本院提交了答辩状和相关证据材料。本院依职权追加中铁资源公司和热贡文化公司为本案的第三人，并送达了行政状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，两次公开开庭进行了审理。原告肖志纯及委托诉讼代理人廖华香，被告市人社局法定代表人白青光及委托诉讼代理人邱春海、王伟，第三人中铁资源公司和热贡文化公司共同委托诉讼代理人尉勇军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告肖志纯于2016年7月25日向被告市人社局申请《关于请求尽快落实高建军后事处理的报告》，要求被告市人社局尽快落实其丈夫高建军因病死亡的丧葬费、抚恤金及经济补助。被告市人社局于2016年8月2日作出《关于请求尽快落实高建军后事处理报告的答复》，告知目前人力资源和社会保障部及青海省未出台相应的配套实施方案和经办规程，目前无法办理此类业务，只能等具体实施方案和经办规程下发后，按照法律规定办理。
原告肖志纯向本院提出诉讼请求：1.判令被告依法或依据政策支付原告丧葬费28902元、抚恤金173412元；2.本案诉讼费以及交通食宿费17430元由被告承担。事实与理由：原告之夫高建军系中铁资源集团青海有限公司、青海热贡文化保护与开发有限公司员工（在中铁工作13年），于2015年11月中旬在工作中突发疾病，同年12月4日确诊为“乙状结肠癌IV”,于2016年2月23日医治无效死亡。2011年11月至2016年2月，高建军在西宁市社会保障服务局参加了城镇职工养老保险，每月按14451的工资基数缴交养老保险（其中：个人缴费67852.57元，单位缴费169631.42元）共计缴纳养老保险237483.99元。2016年7月25日原告依据《中华人民共和国社会保险法》第17条和《中华人民共和国劳动保险条例实施细则(2015修正案)》第23条之规定，向被告请求支付丧葬补助金和抚恤金，被告于2016年8月2日作出答复：因目前人力资源和社会保障部及青海省未出台相应的配套方案和经办规程，目前暂时无法办理此列业务。原告又于2016年11月1日依据（人社部发【2008】42号）（民发【2007】64号）文件精神向被告申请“领取高建军死亡一次性抚恤金289020元”未予答复。被告对原告的请求既不依法办理又不参照政策办理的行为是一种行政不作为的违法行为，损害了原告的合法权益，请求法院依法审理，公正判决。
被告市人社局辩称，被告依职权对原告请求事项及时给予了答复，原告肖志纯于2016年7月25日向被告致《关于请求尽快落实高建军后事处理的报告》，称其丈夫高建军于2016年2月23日因患癌症去世，要求被告尽快落实丧葬费、抚恤金及经济补助。被告对其丈夫病逝及参保情况进行核实后，于2016年8月2日向原告作出《关于请求尽快落实高建军后事处理报告的答复》：目前国务院、人力资源社会保障部及青海省政府均未出台相应的参保缴费人员死亡丧葬补助金和抚恤金及相关病残津贴的配套实施方案和经办规程，所以被告暂时无法办理此项业务，只有等具体实施方案和经办规程下发实施后，才能按照此条法律的规定办理。一是在社会保险法出台后，实施的具体事项应有相应的行政立法规范、实施细则及资金安排。在具体政策未出台前，市人社局及所属经办机构没有支付因病非因工参保缴费人员死亡丧葬补助金和抚恤金资金来源和列支渠道。被告作为行政机关，没有向原告支付其丧葬费、抚恤金以及交通食宿费的主体义务。二是企业职工基本养老保险属省级统筹，政策制定权限和资金建账均不在市一级。制定出台相应的政策是国务院和省级政府层面的事项，属针对全体参保人员的行政立法行为，按我国行政诉讼法的规定，行政立法行为不具有可诉性。三是民发【2007】64号、民发【2011】192号针对国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放问题，政策界限清晰明确。故被告也没有影响原告任何实体性和程序性权利，无行政违法和不当行为，原告要求被告支付其丧葬费、抚恤金以及交通食宿费的诉讼请求没有事实及法律依据，应依法驳回。
第三人中铁资源公司和热贡文化公司共同述称：原告要求市人社局支付丧葬费、抚恤费289020元，第三人支付缺乏法律依据。原告之夫高建军生前为热贡文化公司职工，于2011年12月调入公司财务部，2016年2月23日病逝。在其任职期间，热贡文化公司按月足额负责为其缴纳“五险一金”。依据《中华人民共和国社会保险法》第十七条和《中华人民共和国劳动保险条例实施细则2015修正案》第二十三条之规定，原告应享有因其夫去世而所得的丧葬费及抚恤费，该笔费用应由基本养老保险基金中支付，其支付主体为市人社局，第三人支付该笔费用，缺乏法律依据。原告要求市人社局支付诉讼费及交通食宿费17430元，缺乏法律依据。高建军患病期间和去世之后，第三人分别对其给予了补助，另热贡文化公司发起了捐助活动给予帮助。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告市人社局在法定期间内向本院提交了以下证据、依据：1.西宁市人力资源社会保障局公文处理单，证明市人社局及时对原告提出的问题作出答复；2.青海省人力资源社会保障厅和青海省财政厅《关于建立企业退休人员死亡后遗属抚恤金制度的通知》（青人社厅发[2014]101号），证明《社会保险法》从2011年7月1日开始执行，市级以下单位退休人员在2014年10月1日后按照文件执行。
原告肖志纯向本院提交了以下证据：1.身份证（户口），证明原告主体资格，原告与死者高建军有两个子女；2.身份证、死亡证明、火化证，证明高建军出生的时间地点和死亡、火化的时间地点；3.结婚证，证明原告与死者属夫妻关系；4.劳动合同、西宁市社保局证明、参保人员养老保险明细，证明高建军与中铁资源公司存在劳动关系，中铁资源公司为高建军缴纳了养老保险；5.报告（申请书），证明原告向被告请求补偿的具体要求；6.西宁市人力资源和社会保障局公函，证明市人社局对本案的答复意见，本案必经诉讼程序才能解决；7.交通食宿票据，证明原告为处理本案支付了交通食宿费17430元；8.照片两张，证明高建军子女正在成长需要抚养；9.法律依据，证明诉求有法可依。
第三人中铁资源公司向本院提交以下证据：1.高建军社保本、2.西宁市基本养老保险人员增减变化月报表，证据1和证据2证明中铁资源公司为高建军同志建立社保档案；3.中铁资源集团青海有限公司参保人员养老保险缴费明细（2013年1月—2016年2月），证明中铁资源公司依法为高建军足额足月向市人社局缴纳养老保险，依据《中华人民共和国社会保险法》第十七条规定，其支付主体为市人社局；4.中铁资源集团青海有限公司2015年工资支付表，证明中铁资源公司支付高建军的应发工资为11780元/月；5.青海热贡文化保护与开发有限公司2015年工资支付表，证明热贡文化公司支付高建军的应发工资为5680元/月（合计17460元/月）。
第三人热贡文化公司提交的证据：1.高建军社保本（2013年1月）、2.西宁市基本养老保险人员增减变化月报表（2013年1
月），证据1和证据2证明中铁资源公司为高建军同志建立社保档案；3.中铁资源集团青海有限公司参保人员养老保险缴费明细（2013年1月—2016年2月），证明中铁资源公司依法为高建军足额足月向市人社局缴纳养老保险，依据《中华人民共和国社会保险法》第十七条规定，其支付主体为市人社局。
经庭审质证，原告肖志纯对被告市人社局提交证据进行质证并发表质证意见：对证据1的真实性、合法性、客观性均无异议，关联性有异议，法律对丧葬费有规定，被告应按照国家标准发放丧葬费；2.对证据的真实性、合法性、客观性和证明方向均有异议，国家法律有规定，被告不能因为没有实施细则，就没有支付丧葬费的法律义务。
第三人中铁资源公司和热贡文化公司对被告市人社局提交证据进行质证并发表质证意见：对被告市人社局的两份证据的真实性、合法性、客观性、证明方向均无异议。
被告市人社局对原告肖志纯提交的证据进行质证并发表质证意见：对证据1至证据4的真实性、合法性、客观性均无异议；对证据5中的第一份报告无异议，我方已作答复，第二份被告没有收到；对证据6的真实性、合法性、客观性均无异议，对证明方向有异议，没有办法操作和处理；对证据7要求被告支付交通食宿费不认可，因为没有法律依据；对证据8照片无异议，户口本上能显示两个孩子；对证据9前两个法规法条的真实性无异议，对证明方向有异议，《劳动保险条例实施细则》调整企业资方和雇工的规定，列支渠道为劳动保险基金，资方按照此比例支付雇工非因工死亡丧葬费、一次性救济费等，由企业保险过渡到劳动保险基金支付主体为企业法人，供养亲属救济费等都是在劳动保险基金下支付的，而不是社会保险基金，对于江西省人力资源和社会保障厅文件的真实性不持异议，资金来源为按原列支渠道。
第三人中铁资源公司和热贡文化公司对原告肖志纯提交的证据进行质证并发表质证意见：对证据1至证据9均无异议。
原告肖志纯对第三人中铁资源公司提交的证据进行质证并发表质证意见：对三份证据的真实性、合法性、客观性及证明方向均无异议。
被告市人社局对第三人中铁资源公司提交的证据进行质证并发表质证意见：对证据的真实性、合法性、客观性均无异议，对证明方向有异议，原告缴纳社会保险后，抚恤金和丧葬费由社会保险基金支付，对主体有异议，法律规定由企业支付。
第三人热贡文化公司对第三人中铁资源公司提交的证据进行质证并发表质证意见：对所有的证据无异议。
原告肖志纯对第三人热贡文化公司提交的证据进行质证并发表质证意见：对三份证据的真实性、合法性、客观性及证明方向均无异议。
被告市人社局对第三人热贡文化公司提交的证据进行质证并发表质证意见：对证据的真实性、合法性、客观性均无异议，对证明方向有异议，原告缴纳社会保险后，抚恤金和丧葬费由社会保险基金支付，对主体有异议，法律规定由企业支付。
第三人中铁资源公司对第三人热贡文化公司提交的证据进行质证并发表质证意见：对所有证据无异议。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和当庭质证。对当事人无异议的证据，即原告肖志纯提交的证据1至证据4、证据5中的《关于请求尽快落实高建军后事处理的报告》、证据6、证据8和证据9，被告市人社局提交的证据1和证据2，第三人中铁资源公司提交的证据1至证据5，第三人热贡文化公司提交的证据1至证据3，本院予以确认并在卷佐证。本院对其他证据认证如下：1.原告肖志纯提交的《关于请求领取高建军死亡一次性抚恤金的申请书》，拟证明其向市人社局申请领取抚恤金的事实，被告市人社局表示未收到该份申请，原告肖志纯未提供证据证明其将该申请书送达至被告市人社局，该份证据不予采信；2.原告肖志纯提交的交通食宿费票据，拟证明其往来居住地江西省萍乡市和起诉地青海省西宁市两地之间的交通费和食宿费，该份证据无法证明其往来两地之间的事由，证明力较小。
经审理查明，本案第三人中铁资源公司和热贡文化公司的关系为中铁资源集团公司和黄南州投资有限公司共同全资组建热贡文化公司。高建军的工资系中铁资源公司的职工，实际工作单位为热贡文化公司，其工资由中铁资源公司和热贡文化公司共同发放，按照各自发放比例以中铁资源公司的名义为其缴纳社会保险（养老保险、医疗保险、工伤保险及生育保险），缴费期限自2011年12月至2016年2月，2003年7月至2011年11月期间在外地参加养老保险，合计缴纳12年6个月。高建军于2016年2月23日因患乙状结肠癌Ⅳ医治无效死亡。高建军的妻子肖志纯为本案的原告，双方育有女儿高歆钰（于2011年6月10日出生）和儿子高歆翊（于2015年6月26日出生）。肖志纯作为申请人于2016年7月25日向被告市人社局申请要求落实高建军家属的丧葬费和抚恤金，被告市人社局于2016年8月2日书面答复：目前人力资源和社会保障部及青海省未出台相应的配套实施方案和经办规程，无法办理此类业务。肖志纯不服该回复起诉至法院，要求按照《中华人民共和国社会保险法》第十七条的规定给付丧葬补助金和抚恤金。
另查，人力资源和社会保障部、民政部、财政部发布的《关于事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（人社部发[2008]42号）中对于事业单位工作人员和离退休人员病故的一次性抚恤金为本人生前20个月基本工资或基本离退休费。民政部、人事部、财政部发布的《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（民发[2007]64号）中对于国家工作人员及离退休人员病故的一次性抚恤金标准为本人生前20个月基本工资或基本离退休费。
再查，青海省人力资源和社会保障厅和青海省财政厅发布的《关于建立企业退休人员死亡后遗属抚恤金制度的通知》（青人社厅发〔2014〕101号）文件中对于企业退休人员因病或非因工死亡后，其遗属可以按照退休人员死亡时上年度全省企业退休人员月人均基本养老金10个月标准领取一次性抚恤金。2015年青海省企业退休人员月人均基本养老金为3033元。
青海省劳动和社会保障厅和青海省财政厅发布的《关于调整我省企业基本养老保险统筹项目和适当增加企业离退休人员基本养老金等问题的通知》（青劳社厅发[2000]060号）文件中企业离退休人员死亡后的丧葬补助费按全省上年度职工平均工资2个月标准计发。2015年青海省职工月平均工资为5156元。
本院认为，抚恤金是发给死者家属或伤残职工的费用，是给予死者近亲属和被扶养人的生活补助费。法律意义上的近亲属主要指死者的配偶、父母、子女等。高建军作为参保职工，在未退休前因病死亡，符合《中华人民共和国社会保险法》规定的因病死亡的情形。肖志纯作为高建军的遗属可以向市人社局申领丧葬补助金和抚恤金，符合法律规定原告主体资格。
根据《中华人民共和国社会保险法》第七条：“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作”，市人社局作为西宁市的社会保险行政部门，依法具有核定和决定统筹地区内社会保险待遇的法定职责，符合法律规定的被告主体资格。
社会养老保险制度是我国社会保障制度的重要组成部分，是国家和社会根据法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度，其目的在于保障参保人员的基本生活需求，为其及亲属提供稳定可靠的生活来源。根据《中华人民共和国社会保险法》第十七条“参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金”之规定，这里的“可以”，属法律的授权性规范。法律赋予的权利是否行使，由公民自由选择。当公民选择行使权利时，行政机关应当依公民的申请履行其法定职责。本案中，当原告肖志纯选择行使权利时，行政机关应当依公民的申请履行其支付丧葬补助金和抚恤金的法定职责。市人社局以青海省内无相关的操作规定抗辩，该抗辩理由不能抵抗公民行使法律赋予的权利，且行政机关怠于出台落实法律规定的具体实施细则的后果不应由原告肖志纯承担，因此该事由不能成为剥夺原告肖志纯依法享有的领取丧葬补助金和抚恤金的正当理由，故被告市人社局拒绝向原告发放丧葬补助金和抚恤金的理由于法无据，本院不予采纳。一般企业职工缴纳养老保险满十五年且达到退休年龄可以享受养老保险待遇，鉴于高建军已缴纳将近十三年的养老保险，且其缴费养老保险基数较高，抚恤金参照《关于建立企业退休人员死亡后遗属抚恤金制度的通知》（青人社厅发〔2014〕101号）按照上年度全省企业退休人员月人均基本养老金10个月标准领取，丧葬补助费参照《关于调整我省企业基本养老保险统筹项目和适当增加企业离退休人员基本养老金等问题的通知》（青劳社厅发[2000]060号）按照全省上年度职工平均工资2个月标准计发较为公平合理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款、第七十三条、第八十一条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条之规定，判决如下：
一、西宁市人力资源和社会保障局于本判决生效之日起十五日内给付肖志纯抚恤金30330元和丧葬补助金10312元，合计40642元；
二、驳回肖志纯的其他诉讼请求。
案件受理费50元，肖志纯和西宁市人力资源和社会保障局各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于西宁市中级人民法院。
审 判 长 董晓冬
审 判 员 韩占华
人民陪审员 付浩华
二〇一七年八月二十二日
书 记 员 鸟 慧