广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤12行终29号
上诉人（原审原告）伍秀玲，女，汉族，1969年9月25日出生，住广东省肇庆市鼎湖区。
委托代理人邱焕常，男，汉族，1970年4月10日出生，住广东省肇庆市鼎湖区。
委托代理人叶来妹，广东山丰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肇庆市鼎湖区沙浦镇人民政府。住所地：肇庆市鼎湖区沙浦镇承前路**号。
负责人何冠利，该镇镇长。
委托代理人石海源，该镇副镇长。
委托代理人邓杰雄，广东杰雄律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肇庆市鼎湖区人民政府。住所地：肇庆市鼎湖区坑口罗隐大道。
法定代表人谢桂坤，该区区长。
委托代理人张艳玲，该区法制局工作人员。
委托代理人陈小圣，该区法制局工作人员。
原审第三人肇庆市鼎湖区沙浦镇桃一村民委员会。
负责人何伟超，该村委会主任。
委托代理人何顺昌，该村委会书记。
原审第三人肇庆市鼎湖区沙浦镇桃一村第十五村民小组。
负责人范华斌。
上诉人伍秀玲因与被上诉人肇庆市鼎湖区沙浦镇人民政府（以下简称：沙浦政府）、肇庆市鼎湖区人民政府（以下简称鼎湖区府）、原审第三人肇庆市鼎湖区沙浦镇桃一村民委员会（以下简称：桃一村委会）、肇庆市鼎湖区沙浦镇桃一村第十五村民小组（以下简称：桃一第十五村小组）撤销行政处理决定及行政复议纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2017）粤1203行初208号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1998年6月23日，伍秀玲与邱焕常登记结婚，邱焕常户籍地为肇庆市鼎湖区××坑××村。2008年，桃一村委会召集各生产队队长和村民代表召开村民代表会议，会议表决通过了2008年《桃一村委会村规民约》，该村规民约其中第六条户口管理规定：“……婚迁的在一年内迁入本村的免收10000元股份金，超过一年期限，每人要收10000元的股份金（以结婚登记为准）。……上述收入的股份金，款项归各村小组收入。”2008年4月16日，伍秀玲向桃一村委会交纳户口迁入股份金10000元，并于2008年5月20日到肇庆市公安局沙浦派出所办理户口市内移居，将其户口迁入肇庆市鼎湖区××坑××村。到2017年3月28日，伍秀玲向沙浦镇府提出申请，请求沙浦镇府撤销桃一村委会的违规收费，退还其交纳的户口迁入股份金10000元。沙浦镇府于2017年4月10日受理后，向伍秀玲发出《行政处理受理通知书》，并于2017年6月1日向伍秀玲和桃一村委会发出《听证通知书》，组织双方在2017年6月15日召开听证会并制作了听证笔录，又于2017年6月21日就桃一村委会提供的证据对伍秀玲进行了补充听证及制作了听证补充笔录。2017年6月28日，沙浦镇府作出肇鼎沙府行处（2017）1号《行政处理决定书》（以下简称：案涉《处理决定书》），认为桃一村委会实施的2008年《桃一村委会村规民约》关于收取村民入户股份金的内容没有违反法律、法规的禁止性或强制性规定，应认定合法有效，依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（二）、（三）、（四）、（六）、（七）项的规定，决定：伍秀玲2008年交纳的10000元股份金不予退回。伍秀玲不服，向鼎湖区府申请行政复议。鼎湖区府受理后，于2017年9月7日向沙浦镇府发出《提出行政复议答复通知书》，向桃一村委会发出《第三人参加行政复议通知书》，要求沙浦镇府和桃一村委会提交书面意见及证据材料，并于2017年10月16日向伍秀玲、沙浦镇府和桃一村委会发出《复议开庭及组成人员通知书》，于2017年10月25日进行了开庭审理并制作了复议庭审笔录。2017年10月31日，鼎湖区府对在2008年时任桃一村委会八队队长符建文、十一队队长何仲明、十七队队长何赞江进行调查并制作了调查笔录，确认2008年桃一村委会召集各生产队队长和村民代表召开村民代表会议，会议表决通过了2008年《桃一村委会村规民约》的事实。2017年11月2日，鼎湖区府作出肇鼎府行复案〔2017〕9号《行政复议决定书》（以下简称：案涉《复议决定书》），决定维持沙浦镇府作出的行政处理决定。案涉《复议决定书》于2017年11月3日送达给伍秀玲、于2017年11月6日送达给沙浦镇府和桃一村委会。
原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”的规定,保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，是镇人民政府的职权。沙浦镇府作为镇一级人民政府，负责辖区内的行政管理工作，有权对伍秀玲提出桃一村委会收取其户口迁入股份金10000元不合法，应予退还的申请作出处理决定，是本案的适格主体。鼎湖区府系沙浦镇府的上一级地方人民政府，对沙浦镇府作出的行政行为，有权根据伍秀玲的申请，履行法定的行政复议职权，也是本案的适格主体。沙浦镇府受理伍秀玲的申请后，根据伍秀玲的身份证、结婚证、户口本、2008年《桃一村委会村规民约》、《2008年桃一村十五小组记账凭单》、收据、《桃一村十五小组2008年四月份现金收支公布表》、遗失证明、听证笔录、听证补充笔录等证据，查明1998年6月23日伍秀玲与邱焕常登记结婚，邱焕常户籍地为肇庆市鼎湖区××坑××村。2008年，桃一村委会召集各生产队队长和村民代表召开村民代表会议，会议表决通过了2008年《桃一村委会村规民约》；事实清楚，证据充分；沙浦镇府基于上述事实，认定2008年《桃一村委会村规民约》关于收取村民入户股份金的内容合法有效，依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（二）、（三）、（四）、（六）、（七）项的规定，决定：伍秀玲2008年交纳的10000元股份金不予退回；适用法律正确，程序合法。鼎湖区府受理了伍秀玲的复议申请后，期限内向复议被申请人发出《提出行政复议答复通知书》、向桃一村委会发出《第三人参加行政复议通知书》，在沙浦镇府和桃一村委会提交了相关证据后，经开庭审理，又对沙浦镇府处理决定查明的事实进行了调查确认，作出案涉《复议决定书》，并送达给当事人，复议程序合法。伍秀玲的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回伍秀玲的诉讼请求。
上诉人伍秀玲不服原审判决，向本院提起上诉称，其在办理婚迁入户时向桃一村委会缴纳了10000元入户股份金，该股份金作为桃一村委会出具准许迁入意见证明的条件。上诉人伍秀玲不服桃一村委会增设婚迁入户的条件，于2017年3月29日向沙埔镇府提交《行政处理决定申请书》，请求桃一村委会退还办理婚迁入户时交纳的户口迁入股份金10000元。沙埔镇府于2017年6月28日作出肇鼎沙府行处(2017)1号《行政处理决定书》，决定伍秀玲交纳的10000元入户股份金不予退回。随后，伍秀玲向鼎湖区府申请行政复议，鼎湖区府作出肇鼎府行复案[2017]9号《行政复议决定书》维持了伍秀玲作出的《行政处理决定》。伍秀玲不服该行政复议，遂提起行政诉讼，请求返还10000元入户股份金。一审法院认为沙埔镇府与鼎湖区府的具体行政行为合法，驳回了伍秀玲的诉讼请求。伍秀玲不服一审判决，遂提起上诉。一、一审法院认定2008年《桃一村委会村规民约》合法有效，属于认定事实错误。整个一审诉讼阶段的所有证据，用以证明2008年《桃一村委会村规民约》合法有效的只有鼎湖区府对在2008年时任桃一村委会八队队长符建文、十一队队长何仲明、十七队队长何赞江进行调查的调查笔录。该调查笔录调查人为鼎湖区府，被调查人为桃一村委会的三位生产队队长。而本案中，伍秀玲的诉讼请求是要求桃一村委会退还一万元入户股份金，调查人鼎湖区府和桃一村委会的答辩也都是不应该退还一万元股份金。被调查人为桃一村委会管辖的生产队成员。调查人与被调查人有共同利益请求，矛盾均指向伍秀玲，与伍秀玲是有利益冲突的。且被调查人数为三人，人数极少。这样的调查报告得出的结论明显不客观真实。因此该调查笔录不具有真实性，不应作为认定事实的证据。但一审法院在没有其它证据辅证的情况下，单凭该证据即认定2008年《桃一村委会村规民约》的制定、表决、公示程序均符合法律要求，是合法有效的村规民约。这明显违反判决书充分论证的原则。上诉人认为，桃一村委会以丢失原件为由，无法举证2008年《桃一村委会村规民约》的真实性。根据《民事诉讼法》及相关法律规定的举证规则，其应依法承担举证不能的责任。另外，即使有《桃一村委会村规民约》的原件，村规民约是否合法有效其制定、表决、公示程序均应符合法律规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条规定：“村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”桃一村委会无法提供当时到场参加会议的人员名单以及表决签名资料等文件，不能举证证明表决2008年《桃一村委会村规民约》制定、表决、公示程序的合法性，根据《民事诉讼法》及相关法律规定的举证规则，应承担举证不能的法律后果。在缺失原件，只有一份缺乏客观真实性的调查笔录的情况下，一审判决竟然认定2008年《桃一村委会村规民约》合法有效属于事实清楚，证据充分。这明显没有说服力。综上所述，一审法院认定2008年《桃一村委会村规民约》合法有效，属于认定事实错误。二、一审法院认定2008年《桃一村委会村规民约》第六条的内容没有违反法律法规属于认定事实错误。在认定2008年《桃一村委会村规民约》第六条：“婚迁的在一年内迁入本村免收10000元股份金，超过一年期限，每人要收10000元股份金（以结婚登记为准）。”的规定没有违反法律法规，一审法院根本没有进行论证。在此焦点问题上简单粗暴以一句话“内容合法有效”一笔带过，实在让人难以认同！上诉人认为如一审法院认定2008年《桃一村委会村规民约》第六条没有违反法律法规，必先对以下问题作出认定：（一）1.《中华人民共和国户口登记条例》第三条规定：“户口登记工作，由各级公安机关主管。”；2.第十九条规定：“公民因结婚、离婚、收养、认领、分户、并户、失踪、寻回或者其他事由引起户口变动的时候，由户主或者本人向户口登记机关申报变更登记。”3.《广东省公安厅户政警务规范》第二章第一条“夫妻投靠入户（二）需审核材料证明材料”规定：“1.申请人的书面报告;2.夫妻双方的《居民身份证》、《户口簿》;3.《结婚证》;4.其他因特殊困难（如疾病、伤残、特困等）需要照顾解决的有关证明。”4.《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”以上条文是否为法规、规章的规定？是否规定夫妻投靠入户（婚迁）只需符合：“1.申请人的书面报告；2.夫妻双方的《居民身份证》、《户口簿》;3.《结婚证》;4.其他因特殊困难（如疾病、伤残、特困等）需要照顾解决的有关证明。”的条件？（二）2008年《桃一村委会村规民约》第六条：“婚迁的在一年内迁入本村免收10000元股份金，超过一年期限，每人要收10000元股份金（以结婚登记为准）。”以上条文是否为村规民约内容？该村规民约是否规定了夫妻投靠入户（婚迁）需缴纳10000元股份金的条件？（三）行政活动是否遵循法无授权即禁止的原则？（四）法律法规是否有授权村委会能对夫妻投靠入户（婚迁）增设缴纳股份金的条件？哪个法律法规授权的？如无，夫妻投靠入户（婚迁）缴纳股份金的规定是否应禁止？上诉人认为，夫妻投靠迁入（婚迁）是国家的户籍政策，村委会无权增设限制条件。桃一村委会增设夫妻投靠迁入条件，违反了相关法律法规，是无效的。夫妻投靠入户的户籍政策由国家相关部门规定，符合规定即可办理迁入。《广东省公安厅户政警务规范》第二章第一条“夫妻投靠入户（二）需审核材料证明材料”规定：“1.申请人的书面报告;2.夫妻双方的《居民身份证》、《户口簿》;3.《结婚证》;4.其他因特殊困难（如疾病、伤残、特困等）需要照顾解决的有关证明。”根据上述规定，在办理夫妻投靠入户相关行政工作并没有规定需村委会出具意见才能办理。办理夫妻投靠入户作为具体行政行为，行政机关应当遵守行政法法无授权即禁止的原则，在法无规定需要村委会出具意见证明的情况下，应禁止增设需要村委会出具意见证明、向村集体交纳入户股份金这些限制条件。在办理夫妻投靠入户的行政工作，行政机关要求办理人出具村委会出具意见证明违反了相关法律法规政策，而村集体要求办理人交纳入户股份金更加违反了相关法律法规政策。因此，2008年《桃一村委会村规民约》第六条的规定违反了《中华人民共和国户口登记条例》、《广东省公安厅户政警务规范》等相关法律法规政策的规定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第第二十七条关于村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，2008年《桃一村委会村规民约》第六条是不合法的、无效的。一审法院认定该村规民约是否违反相关法律法规的焦点上简单粗暴，没有论证就直接得出村规民约合法有效的结论，不能让人信服。上诉人认为一审法院认定2008年《桃一村委会村规民约》第六条的内容没有违反法律法规属于认定事实错误。综上所述，两被上诉人的具体行政行为违法，应予以撤销。恳请二审法院改判撤销案涉《处理决定书》以及《复议决定书》，并责令两被上诉人重新作出责令第三人退还一万元给上诉人的具体行政决定。
被上诉人鼎湖区府二审答辩称，一、《2008年桃一村委会村规民约》的制定、表决、公示程序符合法定要求，其效力应予认可。沙浦镇政府于2017年9月18日对担任2008年任桃一村委主任的范焯尧的调查笔录和答辩人对原参与2008年《桃一村委会村规民约》制定的第八、十一、十七队生产队队长的调查表明：2008年时任村委会主任的范焯尧召集村民代表、生产队长等人召开村民代表大会，在会上通过举手表决的方式通过了包含婚后超期入户人员需交纳10000元户口迁入股份金规定的《2008年桃一村委会村规民约》。村民代表会后在会议记录上签名，并各拿一份村规民约的复印件向村民进行公示，公示时村民都没有意见。桃一村委会于2017年6月22日出具《遗失证明》证明2008年通过村规民约的村民代表会议记录遗失。因此，《2008年桃一村委会村规民约》的制定、表决、公示程序符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十六条“村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”的法定要求。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容……。”但是，《2008年桃一村委会村规民约》关于收取10000元户口迁入股份金的规定，属于桃一村委会行使村务管理职权的内容，未违反法律、法规的强制性或禁止性规定。同时，《2008年桃一村委会村规民约》在实施期间并无村民反对，已得到有效实施。因此，《2008年桃一村委会村规民约》效力应予认可。二、上诉人认为桃一村委会增设夫妻投靠迁入条件，属理解错误。上诉人认为《2008年桃一村委会村规民约》第六条增设夫妻投靠迁入条件，违反了《中华人民共和国户口登记条例》、《广东省公安厅户政警务规范》等法律法规的规定，属于理解错误。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定“……户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”可见，取得村集体户籍的人员，是否可以取得成员资格，还要具备组织章程规定的条件。《2008年桃一村委会村规民约》第六条实质为婚迁入户人员取得社员资格的条件，该规定并不违反法律、法规等强制性或禁止性规定，并已实施多年，其效力应予以认可。被答辩人交纳10000元股份金婚迁入户后取得了成员资格，每年均参与集体财产分配，也正好说明《2008年桃一村委会村规民约》第六条关于缴纳股份金的性质为取得成员资格的条件。农村集体经济组织通过组织章程规定（现实中多数体现为村规民约）对户口迁入人员取得成员资格条件作出规定，属于村民自治的范围，不应理解为桃一村委会增设夫妻投靠迁入条件。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法予以维持。
被上诉人沙埔镇府二审答辩称，一、桃一村委会收取伍秀玲10000元入户股份金（实为桃一村委会十五队收入）没有违法，应予肯定。1.桃一村委会收取入户股份金是依据《2008年桃一村委会村规民约》第六条“婚迁的在一年内迁入本村免收10000元股份金，超过一年期限，每人收取10000元股份金”的规定执行，据此，桃一村委会收取股份金是依规办事。2.《2008年桃一村委会村规民约》合法有效。从时任桃一村委会主任范焯尧及第八、十一、十七队队长的调查笔录证实，2008年制定的村规民约，村主任范焯尧有召集村民代表、各生产队队长等人召开村民代表大会。会议采用举手表决方式一致通过《2008年村规民约》。会后各村民代表及生产队长在会议记录上签名。由于时间久远及村委会一级档案资料保管不健全，现无法找到当时会议记录材料，但不能因此否定村规民约的合法性。而且村规民约关于婚迁入户收取股份金的内容没有违反法律、法规的强制性或禁止性规定，因此，2008年桃一村委会村规民约合法有效。3.村委会婚前入户收取股份金是村委会履行职责管理行为，属于村民自治范畴，不应禁止。二、上诉人伍秀玲认为村委会增设夫妻投靠入户条件，收取婚迁入户股份金，违反了户籍管理规定，是上诉人曲解了法律法规的内容，属理解错误。1.夫妻婚迁户口需村委会开具迁入证明，并不是村委会的要求，而是公安机关户籍管理部门登记户籍的需要。2.村委会开具迁入证明与收取股份金是不相属的两回事，不能混为一谈。3.户籍管理是公安机关的职能，上诉人对公安机关需要村委会开具证明才能办理入户有异议可以向公安机关户籍管理部门反映，而不应该将矛盾转移到村委会。4.缴交股份金是上诉人成为村集体组织成员资格的条件，与户籍管理没有关系。三、上诉人缴交了股份金后成为村集体组织成员，享有与其他成员同等的权利，每年均参与集体收益分配，符合法律“权利与义务相一致”的原则，现上诉人要求退回股份金不合乎情理。综上，原审判决认定事实清楚，判决正确，请二审法院驳回上诉，维持原判决。
原审第三人桃一村委会以及桃一第十五村小组二审期间没有提交答辩意见。
经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚，各方没有提出新的事实、证据或理由。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院决定对本案进行不开庭审理。经审理查明，原审查明的事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，本案是撤销行政处理决定及行政复议纠纷，争议的焦点是，被上诉人沙埔镇府作出案涉《处理决定书》，决定上诉人伍秀玲2008年交纳的10000元股份金不予退回，依据是否充分。
因各方当事人对于被上诉人沙埔镇府作出案涉《处理决定书》以及被上诉人鼎湖区府作出案涉《复议决定书》的主体和程序均没有异议，本院依法予以确认。根据被上诉人沙埔镇府对2008年担任第三人桃一村委会主任的范焯尧的调查笔录以及被上诉人鼎湖区府对参与2008年《桃一村委会村规民约》制定的第八、十一、十七生产队队长的调查笔录可知，2008年，时任村委会主任范焯尧召集村民代表、生产队队长等人召开村民代表大会，会上以举手表决的方式通过了包括婚后超期入户人员须交纳10000元股份金规定的2008年《桃一村委会村规民约》。会后，村民代表在会议记录上签名，生产队队长各拿一份该村规民约的复印件向村民公示，公示时，村民没有异议。尽管通过2008年《桃一村委会村规民约》的村民代表会议记录后来遗失了，但该村规民约从制定之日起至上诉人伍秀玲申请被上诉人沙埔镇府作出案涉处理决定前，并没有任何人提出异议。且在新的村规民约制定前，该村规民约一直在施行。另外，上诉人伍秀玲交纳10000元股份金入户后，取得原审第三人桃一第十五村小组的村民资格，享有包括参与所在集体财产分配的村民权利。根据1998年的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容……”的规定，2008年《桃一村委会村规民约》关于收取10000元户口迁入股份金的规定，并没有违反法律、法规的强制性或禁止性规定，也并未侵犯村民的合法权益，其效力应当予以认可。上诉人伍秀玲于1998年与邱焕常结婚，直到2008年才申请把户口迁入原审第三人桃一第十五村小组。原审第三人桃一第十五村小组根据2008年《桃一村委会村规民约》的规定，向上诉人伍秀玲收取10000元股份金是原审第三人的村民自治行为，是上诉人伍秀玲取得原审第三人集体成员资格的条件。故，上诉人提出的原审第三人收取10000元入户股份金是增设婚迁条件的主张，没有事实依据和法律依据，本院依法不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求于法有据。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件二审受理费50元，由上诉人伍秀玲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭卓腾
审 判 员 潘启智
审 判 员 张国良
二〇一八年四月二十四日
法官助理 梁国安
书 记 员 何剑锋