广东省鹤山市人民法院
民 事 判 决 书
（2017）粤0784民初1614号
原告：鹤山市松鹤房地产开发有限公司，住所地：广东省鹤山市。
法定代表人：李细玲，该公司财务部经理。
委托诉讼代理人：吕仕平，男，汉族，1960年3月29日出生，住广东省鹤山市，系该公司员工。
被告：陈卫国，男，汉族，1952年10月7日出生，住广东省鹤山市。
被告：陈海燕，女，汉族，1980年3月10日出生，住广东省鹤山市。
两被告的委托诉讼代理人：黄丽斌，广东真利律师事务所律师。
两被告的委托诉讼代理人：金树志，广东真利律师事务所律师。
第三人：鹤山市沙坪街道办事处，住所地：广东省鹤山市。
负责人：李伟东。
委托诉讼代理人：严品卓，沙坪街道司法所所长。
原告鹤山市松鹤房地产开发有限公司（下称“松鹤公司”）与被告陈卫国、陈海燕、第三人鹤山市沙坪街道办事处（下称“沙坪街道办”）建设用地使用权转让合同纠纷一案，本院于2017年6月26日立案后，依法适用普通程序，于2017年8月24日、2017年9月7日以及2017年11月21日三次公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人吕仕平、两被告委托诉讼代理人黄丽斌、第三人委托诉讼代理人严品卓到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告松鹤公司向本院提出诉讼请求：1.判决两被告继续全面履行合同；2.判决两被告承担违约责任，赔偿原告经济损失200万元；3.判决两被告承担全部诉讼费用，包括诉讼费和律师费。事实和理由：2017年5月19日，原告、被告经协商一致，签订了《土地使用权转让合同》，同日原告立即支付了首期履约金100万元整给被告，合同生效且已经履行。本合同是双方意思的真实表示，原告是基于被告与鹤山市沙坪办经济发展办公室签订的《土地使用权转让合同》（沙坪发字2008第1号），并同意承接这一合同被告的权利与义务的基础事实上，才与被告签订《土地使用权转让合同》的。但时至6月1日，被告发函原告，单方要求双方签订的《土地使用权转让合同》作废。为此，原告多次与被告协商，要求被告全面履行合同，并愿意作出让步，修订合同有关条款，承担以后可能出现的风险，但两被告坚持己见，作废合同，严重失信违约。为维护原告合法权益，原告遂提起诉讼。
被告陈卫国、陈海燕辩称，被告认为涉案的原、被告签订的《土地使用权转让合同》是无效的。理由为：1、涉案土地没有办理转性手续和相关用地手续，不符合土地管理法的规定；2、涉案的土地无论是第三人还是被告，都没有取得国有土地使用权证书，不符合《房地产管理法》和最高人民法院关于国有土地使用权出让、转让的相关规定，也应无效；3、根据涉案合同的履行方式，需由原、被告双方和第三人签订土地使用权转让合同，即实际上是通过将被告和第三人所签订的土地转让合同的权利义务转移的方式实现涉案土地使用权的转让，但是合同的权利义务转移需要经过合同相对方的同意，合同相对方即本案第三人明确不同意且要求与被告解除合同，实际上是双方确认合同无效，因此合同权利义务转移未经合同相对方的同意，理应无效。因此，涉案原、被告双方签订的转让合同无效，原告基于合同有效所提出的诉讼请求应予驳回，请求法院审查合同效力。
第三人沙坪办述称，涉案土地是第三人2008年1月向中东西村委会冲尾村因解决越楼围的水利防洪问题，征用了冲尾村东北侧的鱼塘用于建设第三排涝站和规划道路的用途，该土地为第三人合法取得，但现在未办理土地使用权证和转性。第三人于2008年与被告签订《土地使用权转让合同》将上述土地转让给被告，后于2017年5月26日与被告签订了解除合同协议书，原因是2008年的转让行为违反了土地管理法和最高人民法院关于国有土地使用权出让、转让等相关规定，导致转让合同无法继续履行，故第三人与被告协商一致签订《解除协议书》。另外，原、被告于2017年签订《土地使用权转让合同》属于未在第三人允许的情况下转让土地的行为。
本院经审理认定事实如下：
一、2008年8月18日，第三人沙坪办由沙坪办事处经济发展办公室（下称“经济发展办”）作为甲方，被告陈海燕作为乙方，签订《土地使用权转让合同》，约定：甲方将位于沙坪镇楼冲围（鹤山市第三排涝站旁地块）转让给乙方，转让土地总面积6711.29平方米，甲方按450元/平方米转让给乙方，合计土地转让金总额约为302万元；土地转让款支付方式：本合同签订后，乙方即支付20万元给甲方，2008年8月31日前乙方支付130万元给甲方，2008年12月31日前乙方支付100万元给甲方，2009年6月30日前乙方付清余款52万元给甲方；甲方负责协助乙方办理土地证过户的有关手续，在办理土地证及土地过户期间，所发生的一切费用由乙方承担。经济发展办在合同甲方栏盖章确认，被告陈海燕在合同乙方栏签名确认。合同签订后，被告陈卫国转账支付了土地转让款120万元到经济发展办账户，但该土地没有办理土地权使用证或其他权属证明手续，两被告也没有占有使用该土地。
二、2017年5月19日，被告陈卫国、陈海燕作为甲方，原告松鹤公司作为乙方，签订《土地使用权转让合同》，约定：甲方将位于沙坪办楼冲围即市第三排涝站旁地块土地使用权转让给乙方；转让土地总面积8915.67平方米，红线面积6790.05平方米；土地转让成交总金额为200万元；甲方尚欠沙坪办土地转让款182万元由乙方支付；付款方式：本合同签订三个工作日内，乙方支付土地转让款100万元给甲方，余款100万元在甲、乙双方与沙坪办三方签订土地转让合同、红线图盖章确认，将该地块转入乙方名下后，由乙方一次性支付给甲方；该地块使用权由甲方从沙坪办转让取得，也按现状转让给乙方，有关用地手续仍未报批，土地用途及性质仍未确认，因此甲方必须全力协助乙方与沙坪办签订土地使用权转让合同，全力协助乙方向市有关部门办理有关用地手续。被告陈卫国和陈海燕在合同甲方栏签名确认，原告在合同乙方栏盖章确认。合同签订后，原告于2017年5月19日通过银行转账支付了100万元给被告陈卫国，但该土地没有办理土地权使用证或其他权属证明手续，原告也没有占有使用该土地。
三、2017年5月26日，被告陈海燕作为甲方，经济发展办作为乙方，签订《解除合同协议书》，载明甲乙双方于2008年8月18日签订的《土地使用权转让合同》因不符合相关法律法规及政策规定，导致无法继续履行，经甲乙双方协商一致解除上述转让合同，并约定如下：甲乙双方同意自本协议签订之日起原签订的《土地使用权转让合同》自行解除，甲乙双方不再履行合同约定的权利义务；乙方自本协议签订之日起十五个工作日内退回甲方1943813元（含甲方已支付的土地转让款120万元、利息287288元、甲方支出的平整土地工程款426525元、甲方支出的青苗补偿款30000元），款项由乙方划入被告陈海燕账户。签订协议后，经济发展办如约将上述款项划给被告陈海燕。
四、2017年6月1日，被告陈海燕和陈卫国向原告松鹤公司出具《关于土地转让合同作废的函》，载明：“关于沙坪办楼冲围第三排涝站旁地块转让一事，我们双方签署转让合同后，随即陈卫国与吕仕平到沙坪办办理土地使用权转让手续，但沙坪办认为原合同不符合相关法规，视作无效合同，我方虽多次与其协商，但街道办态度强硬，明确坚持不能再转让。为对松鹤房地产公司负责，现退回转让合同的首期付款100万元给贵公司，原双方签订的转让合同作废，请谅，谢谢！”2017年6月2日，被告陈卫国转账退回100万元到原告松鹤公司账户。原告松鹤公司于2017年6月3日向两被告发出《复函》，载明：“《关于土地转让合同作废的函》收悉。我公司认为，于5月19日签订的《土地使用权转让合同》是双方意思的真实表示，我方已支付100万元首期款，合同已经生效并且履行。为此，我公司要求你方继续履行合同，并声明该地块的使用权已归属我公司，该地块产生的权利、义务以及风险由我公司承担。同时，我公司可作出让步，同意修订《合同》第五条付款方式，不需要与沙坪办签订三方土地使用权转让合同。修订完善此条款后，我公司就支付余款100万元给你方。请予考虑接受。希望你方依法、诚信守约，继续全面履行合同。否则，我公司将保留依法起诉的权力，并决定6月6日将起诉状呈至鹤山市人民法院”。
五、第三人提供的宗地图（鹤山市国土资源局沙坪国土资源管理所出具）注明：沙坪办事处征中东西冲尾村土地面积12100.16平方米。第三人陈述上述征收土地其中一部分已建成沙坪越楼围第三排涝站，另有一部分已规划为道路，余下部分就是出让给被告陈海燕的面积。经济发展办与被告陈海燕签订的《土地使用权转让合同》中出让的土地面积6711.29平方米，以及原告与两被告签订的《土地使用权转让合同》中转让的土地面积8915.67平方米，均包含在上述征收土地面积12100.16平方米内。本院于2017年9月11日向鹤山市国土资源局发出《协助调查函》查询涉案土地的具体情况，该局于2017年11月2日函复本院：1、面积为12100.16平方米的地块包含面积为8915.67平方米的地块，属于同一个权属人，可视为同一地块；2、该地块于2012年根据《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号）进行了权属调查并登记造册，具体为权属人鹤山市沙坪街中东西经济联合社农民集体，土地性质农民集体所有，截止目前，该地块未发生权属变动。
六、经济发展办为第三人沙坪办的内设机构，第三人表示本案涉及经济发展办签订的合同和协议所产生的权利义务均由第三人享有和承担。
七、本院在两次庭审中均向原告释明其与被告签订的《土地使用权转让合同》无效，并告知原告可以变更诉讼请求，但原告认为合同有效并坚持原来的诉讼请求。
本院认为，本案为建设用地使用权转让合同纠纷。本案争议焦点为：原告与两被告于2017年5月19日签订的《土地使用权转让合同》效力问题。
首先，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”该法第六十三条第一款规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的情况除外。”原告和两被告签订《土地使用权转让合同》中转让的面积为8915.67平方米的土地，因登记造册记载权属人为鹤山市沙坪街中东西经济联合社农民集体，土地性质为农民集体所有，即涉案土地没有由农用地转为国有建设用地，故原告和两被告签订的《土地使用权转让合同》属于非法转让农用地的合同，违反了关于农用地不得出让、转让或者出租用于非农建设这一法律强制性规定，因此原告和两被告签订的《土地使用权转让合同》无效。
其次，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。”根据该规定，两被告在与原告签订《土地使用权转让合同》时，直至本判决作出之日止，两被告都还没有取得涉案转让土地的土地使用权证书，或者征得有批准权的人民政府同意转让，故原告和两被告签订的《土地使用权转让合同》无效。
综上，原告和两被告签订的《土地使用权转让合同》应按无效合同处理。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力”的规定，原告要求两被告继续全面履行合同以及要求两被告承担违约责任和赔偿原告损失的请求，显属无据，于法不合，应予驳回。另，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条规定：“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。”原告的诉讼请求是基于合同有效的情况下提出的，本院在两次庭审中均就双方签订合同的效力问题向原告作出释明，并询问原告是否变更诉讼请求，但原告认为其与两被告签订的《土地使用权转让合同》有效，并坚持按原来的诉讼请求处理。故对于原告的诉讼请求，本院予以全部驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十六条，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十三条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条以及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条、第三十五条的规定，判决如下：
驳回原告鹤山市松鹤房地产开发有限公司的全部诉讼请求。
本案受理费38800元，由原告鹤山市松鹤房地产开发有限公司负担（原告已预交受理费38800元）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审判长 源冠泉
审判员 何建通
审判员 易钊锋
二〇一七年十一月二十二日
书记员 刘慧坚