江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏07行终253号
上诉人（原审原告）徐加身，男，1961年11月21日生，汉族，住江苏省灌云县。
被上诉人（原审被告）灌云县人民政府，住所地在江苏省灌云县伊山镇西苑南路1号。
法定代表人朱兴波，该县县长。
副职负责人周光尧，该县副县长。
被上诉人（原审被告）灌云县国土资源局，住所地在江苏省灌云县伊山镇人民西路。
法定代表人禹会成，该局局长。
副职负责人刘占国，该局副局长。
两被上诉人共同委托代理人杨军，江苏明亮律师事务所律师。
原审第三人连云港万和房地产有限公司，住所地在江苏省灌南县新安镇人民西路56号。
法定代表人李德刚，该公司总经理。
上诉人徐加身因与被上诉人灌云县人民政府（以下简称灌云县政府）、灌云县国土资源局（以下简称灌云国土局）、原审第三人连云港万和房地产有限公司（以下简称万和公司）土地行政登记一案，不服连云港市海州区人民法院（2015）海行初字第00376号行政判决，向本院提起上诉。上诉人徐加身，被上诉人灌云县政府的副职负责人周光尧，被上诉人灌云国土局的副职负责人刘占国，两被上诉人共同委托代理人杨军，原审第三人万和公司的法定代表人李德刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定，2014年6月3日，徐加身以万和公司向其借款220万元未偿还为由在灌云法院提起民事诉讼。该院受理后依徐加身的申请，于6月5日作出（2014）灌商初字第0609-1号民事裁定书，对万和公司位于灌云县工业区西苑南路东侧（纬二路南侧）106号、面积18516平方米、用途为“商业用地”、证号为灌国用（2009）第0191号的土地使用权予以查封，查封时间自2014年6月10日至2016年6月9日，查封期间不得对土地进行转让、变更或设定抵押。灌云法院于2014年6月10日将该裁定书和协助执行书送达给灌云国土局，该局按照要求对涉案土地办理了查封登记。2015年3月20日，万和公司向灌云国土局提出书面申请，请求变更涉案土地的登记信息并核发新的土地使用证。灌云国土局受理后进行了地籍调查并报灌云县政府审批，灌云县政府于同年4月8日向万和公司颁发了灌国用（2015）第499号土地使用权证书，载明土地用途为“商业用地、城镇住宅用地”。4月13日，灌云国土局向灌云法院送达告知函，称“由于土地规划用途变更，经灌云县政府批准改变土地用途，由原来的商业用地变更为商住用地。经估价土地价值提高199.97万元，对法院查封不受�响。我局依法办理了土地登记，并对变更后的土地证书设定原查封登记信息”。徐加身得知上述事实后，认为灌云县政府变更土地用途并重新发证的行为违反了灌云法院民事裁定书中“查封期间不得变更”的规定以及相关法律规定，将影响到自己债权的实现，诉至原审法院。
原审法院另认定，2015年5月7日，灌云法院对徐加身诉万和公司的民间借贷纠纷作出一审判决：万和公司偿还徐加身借款本金32370.46元及利息。徐加身不服提出上诉。连云港中级人民法院于2015年11月10日二审判决维持原判。涉案土地系万和公司于2008年4月28日以转让方式从连云港祥云投资有限公司取得，原规划为“商业用地”。2012年8月30日，灌云经济开发区管委会向灌云县政府请示将该土地用途调整为“商住用地”。灌云县政府批准同意该申请后，万和公司与灌云国土局履行了一系列手续，并补缴土地使用权出让款199.97万元。后灌云县政府批准变更登记并予以发证。
原审法院认为，案件的争议焦点为：一、徐加身是否具有原告资格；二、灌云县政府的发证行为是否合法。关于第一项争议焦点，债权债务具有相对性，债权人仅能请求特定的债务人履行给付义务，不能就涉及债务人财产的行政行为提起行政诉讼。但当债务人的财产被采取查封措施后，涉及该财产的行政行为就有可能对债权实现产生影响，此时债权人具有原告资格。而参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条第（三）项的规定，此情形应予受理。徐加身为保证其对万和公司债权的实现而申请灌云法院对涉案土地予以查封，但是灌云县政府在查封期间批准涉案土地变更登记并重新颁发土地使用权证书，该行为对徐加身切身利益具有利害关系，故徐加身依法具有原告资格，有权提起诉讼。关于第二项争议焦点，参照《国土资源部土地登记办法》第三十八条的规定，土地变更登记分为土地权利人变更和权利人姓名、名称、地址及土地用途等内容变更两种情形。而该办法第六十九条规定人民法院查封期间不得办理“土地权利”变更登记，而对“土地用途”变更登记未作禁止规定。据此，灌云县政府批准“土地用途”变更登记并予以发证的行为并不违法，亦未违反人民法院协助执行通知要求。相关部门在涉案土地被查封前已就规划调整和土地用途变更向灌云县政府请示，在万和公司完善相关手续、灌云国土局调查核实后，灌云县政府依法准予变更登记并颁发土地使用权证，灌云国土局在变更后的土地证书设定原查封登记信息并函告灌云法院。涉案行政行为没有实际侵害到徐加身业已确定的债权，故徐加身要求撤销的诉�不能成立，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐加身的诉讼请求。案件受理费50元，由徐加身负担（已预交）。
上诉人徐加身不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决错误，将《土地登记办法》第三十八条中的变更登记“因土地权利人发生改变或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记”理解为土地变更登记分为土地权利人变更和权利人姓名、名称、地址及土地用途等内容变更两种情形而作出错误判决。该办法第六十九条规定，人民法院查封期间不得办理土地权利变更登记，原审法院认定为对土地用途未作禁止性规定不正确。土地权利包括土地权利证书中其他所有内容的权利，土地用途属土地权利。被上诉人违法事实清楚，请求依法改判撤销原审判决，撤销两被�诉人为原审第三人颁发的涉案土地使用权证书。
被上诉人灌云县国土局、灌云县政府辩称，原审判决认定事实清楚，法律适用正确，上诉人的上诉理由不能成立。上诉人关于对土地登记办法第六十九条的理解是片面和错误的，没有法律依据。被上诉人依据政府关于土地规划用途变更的批文来办理原审第三人土地的用途变更登记，并没有违反法律法规的强制性规定，而且该变更并不属于土地权属实体上的变化，登记后的土地价值增值，并没有损害上诉人的利益，上诉人因与原审第三人之间发生借款纠纷，经判决其借款本金只有3万余元，上诉人不能依据在民事案件中所享有的债权对抗原审第三人享有的合法的土地使用权，否则将严重损害原审第三人的合法利益。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，请求依法驳回上诉，维持判决。
原审第三人万和公司的参诉意见同两被上诉人意见。
原审被告灌云县政府在举证期限内就该被诉行政行为提交证据如下：
1、灌云国土局给灌云法院的告知函，告知人民法院因规划调整对土地用途进行变更以及重新设定查封登记的事实；2、土地登记申请书、单位组织机构代码证、灌云经济开发区管委会关于变更土地性质的请求和批复、规划许可证，证明因规划调整，万和公司申请对部分土地规划用途进行变更，而不是权属的变更，不影响人民法院的查封；3、地籍调查表，证明经权属调查，万和公司符合登记条件，权属清楚；4、土地登记审批表，证明经过审核，予以发证。
原审被告灌云国土局未提供证据。
原审原告徐加身向原审法院提交如下证据：
1、灌云县法院（2014）灌商初字第0609-1号民事裁定书及协助执行通知书，证明灌国用（2009）第0191号土地使用权证书及其内容不准变更；2、灌国用（2015）第499号土地使用权证书复印件，证明原审被告违法变更土地证书的事实；3、灌国用（2009）第0191号土地使用权证书及证书中的相关信息，证明变更前以及被查封不准变更的土地使用权等相关内容。
上诉人徐加身提起上诉后，原审法院已将上述证据和依据随卷移送本院。本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。
根据确认的证据，本院认定的案件事实与原审判决认定事实相同。
本院认为，根据《土地登记办法》第二条规定，土地登记是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。该办法第十五条规定，土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地登记簿应当载明下列内容：（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；（二）土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况；（三）土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格；（四）地上附着物情况。第十六条规定，土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。根据以上规定，土地权利应当登记于土地登记簿，外化体现为土地权利证书，而土地登记簿记载的事项并非全部等同于土地权利事项。徐加身因民事诉讼向人民法院申请保全涉案土地，人民法院依法查封涉案土地的土地使用权。国土部门在涉案土地被查封前已就规划调整和土地用途变更向灌云县政府请示，在万和公司完善�关手续、灌云国土局调查核实后，灌云县政府依法准予变更登记并颁发土地使用权证，灌云国土局在变更后的土地证书设定原查封登记信息并函告灌云法院。涉案土地变更登记行为并未改变土地使用权，亦未实际侵害到上诉人徐加身的实体权益，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由依法不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐加身负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢善娟
审 判 员 李翠玲
代理审判员 周文元
二〇一六年十二月十三日
书 记 员 李盼盼
法律条文附录
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；