陕西省乾县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕0424行初6号
原告朱某某，男。
委托诉讼代理人朱某某，女。
被告乾县国土资源局。
委托诉讼代理人：陈万哲，该局法律顾问。
原告朱某某诉被告乾县国土资源局信息公开一案，本院于2018年2月1日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告朱某某委托诉讼代理人朱维侠、被告乾县国土资源局的委托诉讼代理人栾江、陈万哲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告朱某某诉称：2017年12月27日，原告通过中国邮政EMS向被告邮寄了政府信息公开申请，要求被告公开：与《陕西土批（2015）394号》批复文件相对应的勘测定界图。被告于2017年12月28日拒收。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》法律规定，被告收到原告邮寄的政府信息公开申请后，应当履行信息公开职责。现被告拒收政府信息公开申请表的行为违反了法律规定，因此，原告向法院提起诉讼，请求：1、请求确认被告拒收政府信息公开申请表的行政违法行为；判令被告依法履行政府信息公开职责。2、本案诉讼费由被告承担。
原告提交了下列证据：1、身份证复印件1份，拟证明原告有权向被告提起信息公开申请，原告诉讼主体适格；2、向乾县国土资源局邮寄信息公开申请EMS快递单复印件1份及乾县邮政局出具的拒收证明复印件1份，拟证明邮件上已经标明是政府信息公开申请表，而被告看了邮件拒绝签收。3、向乾县国土资源局信息公开申请表复印件1份，拟证明原告向被告提出的申请信息公开的内容。
被告乾县国土资源局辩称：1、原告诉状陈述自相矛盾，难以支持其诉讼主张。按照原告诉状的陈述：其于2017年12月27日向被告邮寄一份特快专递，被告于次日拒收该邮件。那么说明被告没有收取该邮件，该邮件又完整退还原告，被告无法取得邮件内容，自然无法得知邮件的内容，自然无法得知原告提出的信息公开申请。故原告认为被告“依法应当履行信息公开职责”，是没有事实基础的。2、一般邮件被拒收的原因诸如邮件书写不清晰、邮寄地址错误、收件人不详等。而“邮件拒收”并不是一个行政行为，原告�起诉请求确认“拒收邮件”的行为“违法”，显然没有法律依据。3、原告在明知邮件未送达的情况下，既没有去查明其邮件被拒收的原因，也没有采取其他途径使得自己的“申请”能够到达受理机关，即原告主张的“信息公开申请”并没有完成，当然不能产生被告能够“猜”到原告“需求”而“公开信息”的效果。原告当庭提供的所谓政府公开申请，只能证明是朱维侠提出的信息公开申请，不能证明是朱某某提出的政府信息公开申请，且朱维侠提交的政府公开申请，被告并未受到，原告诉请缺乏法律依据，应当依法驳回。
被告没有提交证据。
经庭审质证，原、被告提出以下质证意见：
被告对原告提交的证据1没有异议；对2号证据，真实性、证明目的不认可，寄件人是朱维侠而不是朱某某，而且邮件地址是咸阳市而不是乾县，不属于乾县辖区。邮政证明不符合法律规定，虽然盖了乾县邮政局营业部的章子，但落款是揽投部，而且签名是邮寄员，不是负责人，不能证明问题；对证据3不认可，被告从未收到申请表，不能证明原告已经有效的提出信息公开申请。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2真实性被告无异议，本院予以确认；证据3，被告对其真实性有异议，原告未提供证据证实该证据就是证据2中的信息公开申请，不予认定。
经审理查明：2017年12月27日，朱维�使用中国邮政EMS从咸阳市秦都区向被告乾县国土资源局邮寄了内件品名“信息公开申请表1份+身份证复印件1份”。2017年12月28日，该邮件到达乾县揽投部，投递员接到邮件后，按址投递并且电话联系收件人，收件人看到邮件后当面拒收。投递员于2017年12月29日将此邮件做了退回处理。2018年2月1日，朱某某诉至本院，请求确认被告拒收政府信息公开申请表的行政违法行为；判令被告依法履行政府信息公开职责；本案诉讼费由被告承担。
本院认为，本案的争议焦点是：一、乾县国土资源局拒收信件的行政行为是否违法；二、本案诉讼主体是否适格。
关于本案争议焦点一：
（一）行政机关退件行为的性质：行政诉讼仅对行政行为的合法�和合理性进行审查，因此，行政诉讼受案的前提是争议行为属于行政行为。行政行为具有的法律特征包括：1.主体是行政机关，以及得到法律、法规或者规章授权的非行政机关组织体；2.必须是行政主体行使行政职权的行为；3.必须是对相对人的权利义务产生法律影响的行为。行政机关拒收并退件邮件行为符合上述要件，是一种行政行为，理由如下：第一，就行为的主体来说，退件人是退件行为的直接作出主体，但是其作为行政机关负责人，其行为后果由其所属的行政机关承担。因此，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第4条的规定，退件行为真正的主体从本质上来说是负有政府信息公开职责的各级人民政府及县级以上人民政府部门，是当然的行政机关。第二，就行为的职权性来说，拒收信息公开申请信件，将信件直接退回的行为并非是该信件所属行政机关�单的信件处理行为，而是负有政府信息公开职责的行政机关行使《政府信息公开条例》第4条所赋予的政府信息公开职责，对公民、法人或者其他组织的政府信息公开申请进行处理的行为，本身即是行使行政职权的表现，具有明显的职权性。第三，就行为的法律效果来说，行政机关的直接退件行为针对的是特定的政府信息公开申请人和具体的信息公开申请事项，并且该退件行为直接导致申请人启动的政府信息公开申请程序被终结，无法进入政府信息公开程序，获取所需的政府信息，对申请人的知情权产生影响。因此，退件行为是对相对人的权利义务产生了法律影响的行为，具有明显的外部直接法律效果。
综上所述，行政机关拒收并退件行为是负有信息公开职责的行政机关对特定公民、法人或者其他组织的具体申请事项作出的职权�处理行为，并且对申请人的权利义务产生了法律影响，因此是一种行政行为。
（二）直接退件行为的合法性：行政行为既包括作为，也包括不作为，行政行为侵犯公民合法权益，既可以由行政机关的积极作为引起，也可以由行政机关的消极不作为引起。行政机关拒收政府信息公开申请信件，将其直接退回的行为，从表面上看存在退件这一行为，但是本质上，退件行为是行政机关对申请人的信息公开申请进行处理，并拒绝履行信息公开职责的不作为，符合不作为的判断基准，理由如下：第一，行政机关负有政府信息公开的职责和义务，该作为义务首先来源于《政府信息公开条例》第4条规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门具有对辖区内政府信息公开申请作出答复的职责，是一种法定义务。其次，行政机关的作为义务还来源�行政行为本身，要求其尽到合理的注意义务，尽心尽责地履行信息公开的法定职责、执行职务，以保护申请人的知情权，防止损害知情权结果的发生。该合理注意义务作为一种附随义务，是比例原则在行政法中的具体适用，同时也是《政府信息公开条例》第5条公平、公正、便民原则的体现。第二，行政机关信息公开作为义务的履行条件已经具备。通常而言，对于已申请的行政行为，相对人一旦提出申请，行政机关的作为义务就得以具体化。就政府信息公开来说，特定的公民、法人或者其他组织一旦以书面或者口头等法定形式提出具体的政府信息公开申请，行政机关针对该申请作出答复的义务就具体化，具备履行条件。第三，行政机关未履行或未充分履行其信息公开的作为义务。通常而言，行政机关在收到政府信息公开申请，决定是否履行、如何履行时拥有一定的自由裁量权，但是由于裁量和义务是两个对立的概念，合理注意义务这种附随义务的存在决定了行政机关在处理政府信息公开申请时需要采取必要的方法、措施和手段，如在申请信件形式不完备的情况下拆封查看。如果行政机关在处理政府信息公开申请的过程中，未采取履行信息公开职责所必要的方法、措施和手段，未尽到必要合理的注意义务，导致损害申请人知情权结果的发生，也构成实质上的行政不作为。
综上所述，公民、法人或者其他组织以邮寄方式向负有相应职责的行政机关提出履责申请，该行政机关应该尽到合理注意义务，为申请人提供必要的协助，拒绝履行法定职责既于法无据，也不合理，应当认定为违法。
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条的规定，各级人民政府�县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。据此，被告乾县国土资源局具有对辖区内政府信息公开申请作出答复的职责。本案中，朱维侠向被告乾县国土资源局通过EMS全球邮政特快专递向被告乾县国土资源局申请信息公开，收件人将信件拒收退回邮政部门的行为应视为被告乾县国土资源局的行为。因该行为系被告乾县国土资源局针对特定相对人和特定事项作出的，且对相对人产生了权利义务上的法律后果，故应属于行政行为。该信件已到达乾县国土资源局处，且内件品名标注为：“信息公开申请表1份+身份证复印件1份”，按照一般理解可以得出寄件人朱维侠向被告乾县国土资源局提出的是要求其履行有关政府信息公开职责的公务行为、并非私务行为�一结论。因此，被告乾县国土资源局的行为表明其未尽到合理注意的义务,其将涉案信件退回邮政部门的行为直接导致朱维侠启动的政府信息公开申请程序被终结,无法进入政府信息公开程序，致使朱维侠依法获取政府信息的权利无法得到实现，应确认乾县国土资源局拒收朱维侠2017年12月27日邮寄的政府信息公开申请之行为违法。
二、关于本案诉讼主体资格：最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第五十四条依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。……本案所诉行政行为主体为行政机关拒收朱维侠2017年12�27日邮寄的政府信息公开申请，虽然本案原告朱某某与朱维侠系父女关系，但无法得知是原告朱某某向被告申请的信息公开申请，拒收信件形式上也未表明朱维侠代原告邮寄，且标注的邮件内件品名“信息公开申请表1份+身份证复印件1份”无法推定为朱某某的“信息公开申请表1份+身份证复印件1份”，原告朱某某未提供其与被诉行政行为具有利害关系的材料证据，故本案诉讼主体不适格。
据此，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告朱某某的所有诉讼请求。
案件受理费50元，由原告�某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省咸阳市中级人民法院。
审判长 石小胜
审判员 李 研
审判员 郑海旭
二〇一八年四月二十五日
书记员 赵思思
附：本判决适用的相关法律依据
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请�：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
附：上诉须知：
1、当事人提出上诉，应在法定期限内向我院相关审判庭提交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，以便连同案卷移送咸阳市中级人民法院。
2、应当按照不服一审判决部分的上诉请求数额交纳案件受理费。上诉时未预交的，最迟在上诉状提交后七日内交纳，逾期不交纳又未提出司法救助申请的，二审法院不再催交，直接裁定按自动撤回上诉处理。
3、当事人应凭判决书和上诉状直接到咸阳中级法院立案大厅交费。交费后，应在三日内将交费凭证递送我院，以便及时将案件材料移交咸阳市中级人民法院。
4、上诉人不另预留送达地址的，上诉人住所地即为法律文书送达地，法院按住所地邮寄法律文书，即使退回，也视为送达。