湖北省十堰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂03行终20号
上诉人（一审原告）丹江口市远洋理石矿厂。住所地：湖北省丹江口市凉水河镇双泉村田家营。
法定代表人谢汉明，经理。
委托诉讼代理人田野，该厂股东。特别授权代理。
委托诉讼代理人张建明，湖北献真律师事务所律师。
上诉人（一审被告）丹江口市林业局。住所地：湖北省丹江口市丹江大道**号。
法定代表人吴高波，局长。
出庭负责人陈永军，副局长。
委托诉讼代理人王超，法规科副科长。特别授权代理。
委托诉讼代理人李军，湖北遇真律师事务所律师。
上诉人丹江口市远洋理石矿厂（下称远洋矿厂）、上诉人丹江口市林业局（下称丹江林业局）因不履行行政许可法定职责及行政赔偿一案，不服湖北省十堰市丹江口市人民法院（2017）鄂0381行初27号行政判决，向本院提出上诉。本院于2018年3月8日受理后，依法组成由审判员谭丹平（审判长），审判员井家坤（主审）、宋志彪参加的合议庭，于2018年3月28日公开开庭审理了本案。上诉人远洋矿厂的法定代表人谢汉明、委托诉讼代理人田野、张建明，上诉人丹江林业局的出庭负责人陈永军、委托诉讼代理人王超、李军到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
远洋矿厂向一审法院请求：1、确认丹江林业局在法定期限内，未对远洋矿厂的延续临时使用林地的申请履行行政许可审查与决定的行为违法。2、判令丹江林业局赔偿远洋矿厂的经济损失26000000元（赔偿额以鉴定机构出具的鉴定报告结果为准）。3、由丹江林业局承担案件受理费。
一审法院查明，远洋矿厂是从事大理石开采、销售的企业。2014年4月2日，丹江林业局作出丹林函字（2014）9号《关于临时使用林地的批复》，批准：“一、同意你公司延期使用已到期临时使用林地进行采石，但面积控制在0.3公顷，地点位于丹江口市××镇××村田家营，使用期限为二年（2014年4月2日至2016年4月1日）。”四、期满后需要继续使用林地的，要依法重新办理使用林地手续，否则视为违法使用林地”。2016年3月26日，远洋矿厂的法定代表人谢汉明向丹江林业局下属凉水河林业管理站提交延期使用林地申请书，凉水河林业管理站的工作人员收到申请后，以不归林业站管为由未予处理，未将申请退回远洋矿厂，亦未向远洋矿厂作出书面答复。
2017年4月，远洋矿厂以丹江林业局不予审批延期使用林地，向丹江口市信访部门反映，2017年6月，丹江林业局作出《信访事项处理意见书》，答复因远洋矿厂申请的林地属于国家一级生态公益林，不符合使用条件，不能许可。
一审法院认为，丹江林业局依法具有对本辖区内的使用林地审批负有法定管理、监督职责。起诉期限制度的初衷，为最大限度的保护相对人的司法救济权益。因本案中丹江林业局对远洋矿厂未作答复，亦未履行告知相对人权利救济义务，应当适用《若干解释》第四十一条关于行政机关未履行教示义务的起诉期限为2年的规定。远洋矿厂2016年3月26日向丹江林业局递交申请，丹江林业局在法定期限内未履行法定职责，远洋矿厂于2017年9月13日提起诉讼未超过法定起诉期限。远洋矿厂在临时使用林地许可到期前请求丹江林业局批准延期使用林地手续。该申请属于丹江林业局的行政职责范围，丹江林业局应依法作出相应的行政决定。但丹江林业局既未向远洋矿厂作出书面决定，也无充分证据证明已向远洋矿厂进行了相关告知，应视为丹江林业局并未对远洋矿厂的申请作出答复，其行为显然已构成不履行法定职责。丹江林业局虽然于2017年6月针对原告远洋矿厂向市信访部门的投诉，作出《信访处理意见书》。但该函件主要是对信访投诉事项的答复，其格式、程序不符合《中华人民共和国行政许可法》的规定，不是具体行政行为，不可视为该局已履行了上述规定的法定职责。因本案判决责令丹江林业局履行职责已无实际意义的，依法应作出确认被诉行政行为违法的判决。远洋矿厂诉请因丹江林业局未及时审批造成的经济损失，虽远洋矿厂起诉时提出鉴定经济损失数额的申请，但一审法院在庭审前再三向远洋矿厂释明，进行鉴定的实质证据必须在庭审时，经双方质证后，方可作为依据移送鉴定机构；但至庭审时，远洋矿厂除一份清单外，并未就其损失情况向法庭提交证据，因其怠于举证，鉴定程序无法启动。远洋矿厂应承担举证不能的法律后果，其主张丹江林业局赔偿的请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、第三十八条第二款之规定，判决如下：一、确认丹江林业局对远洋矿厂延续临时使用林地的申请未作出决定的行政行为违法；二、驳回远洋矿厂的其他诉讼请求。案件受理费50元由丹江林业局负担。
远洋矿厂上诉称，一审法院应当委托鉴定人对远洋矿厂在立案时提交的鉴定申请事项和请求进行鉴定，但一审法院未委托，导致一审判决认定事实不清。丹江林业局于法、于理、于情都应当赔偿远洋矿厂的损失。请求：维持丹江口市人民法院(2017)鄂0381行初27号行政判决第一项；撤销丹江口市人民法院(2017)鄂0381行初27号行政判决第二项；改判丹江林业局赔偿远洋矿厂的经济损失26000000元（赔偿额以鉴定机构出具的鉴定报告结果为准）。由丹江林业局承担一、二审案件受理费。
丹江林业局上诉称，远洋矿厂在临时使用林地有效期届满之前5日向丹江林业局申请延续使用林地申请，违反《建设项目使用林地审批审核办法》二十条等提前3个月申请的规定，应视为自动放弃申请延期。远洋矿厂采矿许可证中矿区范围拐点坐标与2014年3月18日远洋矿厂申请延续使用林地时提供的采矿许可证中矿区拐点坐标不是同一坐标位置范围，矿区范围最近边缘相距373米，不符合延续原行政许可法定程序。远洋矿厂起诉超过6个月的法定起诉期限，依法应予驳回。请求：撤销原判第一项内容，改判驳回远洋矿厂的全部诉讼请求。本案的上述费用由远洋矿厂负担。
远洋矿厂、丹江林业局答辩意见与各自上诉内容基本相同，不再赘述。
二审期间，对于远洋矿厂提交停工停产损失鉴定申请书，丹江林业局提供证明一份，均经双方当庭质证。本院认为，鉴于一审因证据不足未启动鉴定程序，二审若轻启鉴定程序必将剥夺丹江林业局上诉的审级利益，有悖两审终审原则，故不予准许。对于丹江林业局提供的证明一份，其真实性存疑，不予采信。
因诉讼各方均未提供新的证据，各方对一审采信的证据都没有新的质证意见。本院经审查，一审法院认定的证据合法有效，可以作为定案的依据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实相同。
另查明，丹江林业局未提供远洋矿厂于2016年3月26日向其下属凉水河林业管理站提交延期使用林地申请书。
本院认为，案涉怠于履职的不作为行政诉讼争议，根据全面审查原则，结合诉辩情况，主要有以下三个争议焦点：
一是远洋矿厂的起诉是否超过法定起诉期限。丹江林业局主张远洋矿厂起诉超过法定起诉期限，依法应由其承担举证责任。对于起诉期限的起算时点，因丹江林业局未提供远洋矿厂的申请书，也无相应的登记记载情况，丹江林业局对此应当承担举证不能的法律后果。因丹江林业局无法确定起诉期限的起算时点，故对起诉期限的审查，应从宽把握以利于优先保护远洋矿厂诉权。
二是丹江林业局未依法履职有无正当阻却事由。双方对丹江林业局具有审查被诉行政许可申请的法定职权无异议，本院予以认可。丹江林业局主张曾以口头方式明确告知远洋矿厂不予行政许可决定，不符合行政许可审查等要式行政行为的要求，本院不予支持。丹江林业局对案涉林地为国家一级生态林不能延续许可的主张，提供了系列不同层级的规范性文件。鉴于生态环境公共政策日益趋紧，本院对丹江林业局此项主张予以尊重。但须指出，此主张并非丹江林业局怠于启动行政许可受理和审查程序的正当事由，仅是其作出是否准予行政许可决定时考虑的重要因素。故丹江林业局怠于履职明显违背行政许可法等规定，一审法院确认其行为违法并无不当。另一方面，因国家生态林政策趋紧所致不能延续许可属于法律上的不能，远洋矿厂一审起诉时仅请求确认违法，未请求丹江林业局继续履行行政许可法定职责，本院不再加判责令履行。
三是远洋矿厂申请鉴定及行政赔偿请求的处理。一审以证据不足为由未启动鉴定程序，二审中也未准许远洋矿厂的鉴定申请。因远洋矿厂仅提供自列费用清单，未提供其它初步证据予以支撑，缺乏可鉴性，一审法院决定不启动鉴定程序裁量适当。相应的，其请求行政赔偿的诉讼请求不予支持。但不影响远洋矿厂依法另行主张权利。
综上，丹江林业局怠于履职的不作为行为违法，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，应予支持。远洋矿厂、丹江林业局的上诉主张和请求均不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费共100元，由上诉人丹江口市远洋理石矿厂、丹江口市林业局各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 谭丹平
审判员 井家坤
审判员 宋志彪
二〇一八年四月十三日
书记员 陶 峰
附：判决中适用的法律（法规、司法解释）
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；