贵州省贵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）筑行终字第111号
上诉人（原审原告）贵州省清镇公路管理段。
负责人王革新，段长。
委托代理人潘兴米，贵州中工律师事务所律师。
委托代理人赵洪福，贵州中工律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）清镇市国土资源局，住所地贵州省清镇市云岭中路。
法定代表人罗开珍，局长。
委托代理人方庆。
委托代理人曾祥兰。
原审第三人清镇市人民政府，住所地贵州省清镇市红旗路。
法定代表人李瑞，市长。
委托代理人周琦。
原审第三人皮光英。
上诉人贵州省清镇公路管理段（以下简称“清镇公路管理段”）因资源行政管理其他行政行为一案，不服贵州省清镇市人民法院（2014）清行初字第10号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原判认定：原清镇公路养护段于2009年更名为贵州清镇公路管理段，站街道班系清镇公路管理段下属部门。
1978年3月2日，原清镇公路养护段（甲方）与原甘沟公社站街大队第三、七生产队（乙方）签订《征拨砂场协议书》，约定甲方征拨乙方龙滩坡地段作为甲方下属部门站街道班的砂场使用，双方对征拨土地总面积及四至界限未作明确约定。1984、1998年，第三人皮光英均承包站街村三组白鸡坡土，四至界限上抵徐正荣界，下至道班土，左抵土边石坎，右至土边石坎。皮光英承包的位于白鸡坡的土地与清镇公路管理段站街道班使用的土地相邻，相互为界。
在清镇公路管理段申请办理土地使用权证过程中，登记时间为1988年10月4日的《土地登记申请书》载明申请单位名称为站街道班采石场，土地所有权性质为国有，土地权属来源为征用，批准用地机关为县征地办，批准日期为1964年，用地面积为8090平方米，四至东为站街四组耕地，南为站街三组耕地，西为站街三组耕地，北为站街七组耕地，附图无内容。调查时间为1989年7月25日的《土地权属界限协议书》相邻单位名称、指界人签章、附图栏内容空白。调查时间为1989年7月25日的《宗地界址调查表》载明单位名称为站街道班，坐落站街村青山，表内双方指界人签章栏内容空白。时间为1999年11月12日的《土地登记审批表》初审意见栏内载明该宗土地根据清国用（92）第35号证书申报，经实地调查复核，无变化，同意上报年检，颁发新《国有土地使用证》。1999年11月，清镇市人民政府为站街道班颁发清国用（1999）第Ⅱ-055号国有土地使用证，载明：土地使用者站街道班，座落站街青山，用途采石场，使用权类型划拨，使用权面积8090平方米。该证宗地图日期为1989年7月25日，无指界人签章。
2012年8月13日，皮光英不服清镇市人民政府为清镇公路管理段颁发清国用（1999）第Ⅱ-055号国有土地使用证具体行政行为，以清镇市人民政府为被告、清镇公路管理段为第三人提起诉讼。经审查，认为皮光英承包经营的位于白鸡坡的土地与清镇公路管理段使用的土地相邻，互为边界，加之农村农民承包经营的土地面积有丈量亩和习惯亩之分，土地承包证上的土地面积属习惯亩，与实际面积存有差异，皮光英承包的土地与清镇公路管理段使用的土地边界无法查实，权属不明，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，应先经乡级人民政府或县级人民政府处理，遂驳回皮光英的起诉。后皮光英、清镇市人民政府、清镇公路管理段均未上诉。
2012年11月22日，皮光英申请清镇市站街镇人民政府对其与站街道班的土地使用权争议作出处理。2012年12月21日，清镇市站街镇人民政府作出站府发（2012）65号《关于站街村三组村民皮光英与站街道班（贵阳公路管理局下属非法人单位）土地使用权争议纠纷的处理决定》，决定：一、该幅争议的国有土地归持有《国有土地使用证》的清镇公路养护段站街道班管理使用；二、鉴于该幅国有土地使用权人清镇公路养护段站街道班现已闲置该土地，且已不能发挥原作采砂的用途，建议清镇市国土资源局按照相关规定作出相应处理或收回其《国有土地使用证》。皮光英不服该处理决定，向清镇市人民政府申请复议，请求撤销站府发（2012）65号处理决定。2013年3月29日，清镇市人民政府作出清府行复决字［01］号行政复议决定书，决定撤销清镇市站街镇人民政府作出站府发（2012）65号《关于站街村三组村民皮光英与站街道班（贵阳公路管理局下属非法人单位）土地使用权争议纠纷的处理决定》。
2013年5月21日，清镇市国土资源局（以下简称“清镇国土局”）对清镇公路管理段作出清国土资函（2013）001号《关于交回国有土地使用证并治理恢复地质环境的函》，要求清镇公路管理段在收函之日起七日内交回清国用（1999）字第Ⅱ-055号国有土地使用证，逾期不交，将按照《土地登记办法》第五十八条规定报经人民政府批准予以公告作废，同时要求清镇公路管理段按法律规定，对开采矿产资源造成的矿山地质环境破坏进行治理恢复，土地复垦后移交给原土地所有人。
2013年7月23日，清镇国土局对清镇公路管理段作出清国籍告（2013）01号《清镇市国土资源局告知书》，认定在为清镇公路管理段办理土地使用证，于1989年7月地籍调查时，地籍调查表未经本宗地及相邻宗地签字盖章认可，根据《土地登记办法》（中华人民共和国国土资源部令第40号）第五十八条规定，要求清镇公路管理段于收到告知书七日之内到清镇国土局办理清国用（1999）字第Ⅱ-055号国有土地使用证注销登记手续。
2013年9月2日，清镇国土局向清镇市人民政府提交《清镇市国土资源局关于更正登记清国用（1999）字第Ⅱ-055号国有土地使用证的请示》，在为清镇公路管理段站街道班办理土地登记时，地籍调查表未经本宗地及相邻宗地使用者现场指界签字盖章认可，属程序不合法，特请示更正清国用（1999）字第Ⅱ-055号国有土地使用证。
2013年9月5日，清镇市人民政府作出《关于更正登记清国用（1999）字第Ⅱ-055号国有土地使用证的批复》，同意更正登记清镇公路管理段持有的清国用（1999）字第Ⅱ-055号国有土地使用证，完善相关手续。
2013年9月12日，清镇国土局对清镇公路管理段作出清国土籍告（2013）02号《清镇市国土资源局告知书》，称1989年7月站街道班在申请土地登记时，地籍调查表未经本宗地及相邻宗地使用者现场指界签字盖章认可，属程序不合法。清镇国土局经清镇市人民政府批复同意更正登记清国用（1999）第Ⅱ-055号国有土地使用证，遂要求清镇公路管理段于收到告知书之日起七日内办理更正登记手续。
2013年11月4日，清镇国土局向清镇市人民政府提交《关于注销清国用（1999）字第Ⅱ-055号国有土地使用证的请示》，2013年12月23日，清镇市人民政府同意清镇国土局注销清镇公路管理段持有的清国用（1999）字第Ⅱ-055号国有土地使用证，由清镇公路管理段按程序重新申请登记。
2013年12月26日，清镇国土局在国土资源网上刊登《国有土地使用权证注销公告》，内容为：根据清镇市人民政府（清府通（2013）225号）文件，注销贵州省清镇公路段座落于清镇市站街镇甘沟村境内的国有土地使用权证，证号为：清国用（1999）字第-055号。
2013年12月27日，清镇国土局对清镇公路管理段作出清国籍告（2013）04号《清镇市国土资源局告知书》，告知清镇公路管理段在规定的时限内未提出更正登记申请，清镇国土局已于2013年11月4日，向清镇市人民政府提出注销清国用（1999）第Ⅱ-055号国有土地使用证的请示并获批准，清镇国土局已于2013年12月26日在国土资源网站公告注销，清国用（1999）第Ⅱ-055号国有土地使用证自公告之日废止。2014年4月9日，原告诉至法院，请求确认被告刊登“国有土地使用证注销公告”违法，并依法予以撤销。
原判认为：本案争议焦点主要是：一、本案是否必须先经复议前置程序；二、清镇国土局是否具备公告注销国有土地使用权证的行政职能。
关于焦点之一本案是否必须先经复议前置程序，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。而本案清镇公路管理段是针对清镇国土局在国土资源网上刊登“国有土地使用证注销公告”的行为提起行政诉讼，不属于行政复议法第三十条规定范围之内，故本案不属于复议前置程序，故对清镇国土局辩称未经复议程序、请求驳回起诉的意见，不予采信。
关于焦点之二清镇国土局是否具备公告注销国有土地使用权证的行政职能，根据《土地登记办法》（2007年12月30日中华人民共和国国土资源部令第40号，自2008年2月1日起施行）第五十四条“当事人未按照本办法第五十一条、第五十二条和第五十三条的规定申请注销登记的，国土资源行政主管部门应当责令当事人限期办理；逾期不办理的，进行注销公告，公告期满后可直接办理注销登记”、第七十六条“土地登记中依照本办法需要公告的，应当在人民政府或者国土资源行政主管部门的门户网站上进行公告”规定，被告清镇国土局作为国土资源行政主管部门，可作出国有土地使用证公告注销行政行为，系本案适格被告。
清镇公路管理段就其所持有的清国用（1999）第Ⅱ-055号国有土地使用证载明的土地，主张来源于1978年3月2日与原清镇县站街区甘沟公社站街大队第三生产队、第七生产队签订的《征拨砂场协议》，经查，土地登记资料《土地登记申请书》载明土地权属来源系征用，而清国用（1999）第Ⅱ-055号国有土地使用证载明使用权类型系划拨；《征拨砂场协议》对征拨（征用）土地面积、四至界限无明确约定，土地登记资料《宗地界址调查表》等亦无土地相邻人、指界人签章认可，也无相关土地划拨资料。根据《城镇地籍调查规程》（1993年6月22日）3.2.6.1“界址的认定必须由本宗地及相邻使用者亲自到现场共同指界”、3.2.6.3“经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章”规定，清镇国土局为清镇公路管理段颁发的清国用（1999）第Ⅱ-055号国有土地使用证无事实依据。清镇国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告”规定，清镇国土局在发现所办理的清国用（1999）第Ⅱ-055号国有土地使用证存在上述错误之后，多次函告清镇公路管理段办理更正登记或注销手续，在清镇公路管理段逾期未办理的情况下，经请示清镇市人民政府并获批准、并由清镇公路管理段按程序重新申请登记的情况下，作出注销清国用（1999）第Ⅱ-055号国有土地使用证的注销公告，系事实清楚，程序合法。清镇公路管理段主张清镇国土局刊登在国土资源网上的“国有土地使用证注销公告”行为违法，请求撤销的诉请不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”之规定，判决：维持被告清镇市国土资源局于2013年12月26日在国土资源网上刊登《国有土地使用权证注销公告》的行政行为。
宣判后，清镇公路管理段不服，以“被上诉人在颁证过程中，依法聘请了有资质的测绘公司现场测绘，并经多次年审及换证，该行为即相当于指界，原判认定办理土地使用权过程中未经指界属于事实认定错误”等为由，向本院提出上诉，请求判决：撤销贵州省清镇市人民法院作出的（2014）清行初字第10号行政判决，改判支持上诉人的一审诉求。
二审查明事实与原判认定事实基本一致，本院依法予以确认。
本院认为，根据《土地登记办法》第五十八条之规定，清镇市国土资源局作为国土资源行政主管部门，有权对土地权利证书作出注销公告的具体行政行为。清镇国土局为清镇公路管理段颁发清国用（1999）第Ⅱ-055号国有土地使用证的过程中，违反《城镇地籍调查规程》相关规定，界址的认定未经相邻使用者现场指界，地籍调查表亦未经指界人签字盖章，故清镇国土局颁发国有土地使用证缺乏事实依据。清镇国土局发现办理清国用（1999）第Ⅱ-055号国有土地使用证确有错误之后，于2013年9月12日对清镇公路管理段作出清国土籍告（2013）02号《清镇市国土资源局告知书》，告知清镇公路管理段于收到告知书后七日内办理土地更正登记手续，在清镇公路管理段逾期未办理的情况下，依法对清国用（1999）第Ⅱ-055号国有土地使用证作出注销公告，清镇国土局所作上述具体行政行为具有事实依据，符合法定程序。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信，其上诉请求本院亦不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，本院依法一并予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条、第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案未收取案件受理费。
本判决为终审判决。
审 判 长 鲜友谊
审 判 员 穆爱萍
代理审判员 黄永福
二〇一四年九月二日
书 记 员 吴 静