广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤19行终104号上诉人（原审原告）：东莞市永鑫货运有限公司。住所地：东莞市南城区城市中心区菊香苑**栋*楼。法定代表人：陈志龙，总经理。委托代理人：樊艳，广东名道律师事务所律师。委托代理人：方一平，广东名道律师事务所律师。上诉人（原审被告）：东莞市大岭山镇人民政府。住所地：广东省东莞市大岭山镇政府大院内。法定代表人：麦炽帮，镇长。委托代理人：崔路燕，广东名成律师事务所律师。委托代理人：杨芳兰，广东名成律师事务所实习律师。上诉人东莞市永鑫货运有限公司（以下简称“永鑫货运公司”）因与上诉人东莞市大岭山镇人民政府（以下简称“大岭山镇政府”）征收土地补偿行政协议纠纷一案,不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初588号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2016年7月25日，永鑫货运公司向原审法院提起行政诉讼，请求判令：一、大岭山镇政府立即向永鑫货运公司支付土地征用补偿款1270977.09元及利息131309.58元（以1270977.09元为基数，按中国人民银行同期贷款利率自2011年10月4日起计至付清之日止，暂计至2016年7月20日，本息合计人民币1402286.67元）；二、大岭山镇政府承担本案全部诉讼费用。原审法院查明：永鑫货运公司原名东莞市永鑫物流有限公司，2015年8月4日变更登记为现名。东府国用（2001）字第特506号《国有土地使用证》于2007年6月12日颁发，土地使用权人为东莞市永鑫物流有限公司，使用权面积31200平方米。该地块位于东莞市××大塘村莞长路边“平水围”（土名），为工业用地。2015年5月30日，大岭山镇政府下属的大岭山镇征地拆迁办对上述土地、地上建筑物及附属财产进行了丈量登记、评估。永鑫货运公司于2011年6月2日召开股东会，接受大岭山镇政府的征收赔偿方案。2011年8月3日，东莞市永鑫物流有限公司与大岭山镇政府正式签订《征收土地补偿协议书》，协议记载大岭山镇政府为甲方，东莞市永鑫物流有限公司为乙方，甲方按照大岭山镇整体规划要求，征用乙方上述土地，土地和地上建筑物补偿款总金额为15763901元，甲方应在合同签订之日起60日内分三期向乙方支付完毕：第一期5763901元，第二期500万元，第三期500万元；乙方在收到甲方全部补偿款后90天内将土地及地上建筑物以现状移交甲方使用，并在收到甲方全部补偿款后5日内将所有土地证件及文件原件交给甲方，协同甲方向国土部门办理相关手续，办理变更土地证的费用由甲方承担；本协议签订后，乙方不得以其它理由再向甲方追讨其它任何补偿，且乙方同意就土地征用补偿事宜放弃诉讼或者仲裁的权利。上述协议签订后，大岭山镇政府通过东莞市大岭山镇资产经营管理有限公司向东莞市永鑫物流有限公司的银行账户支付如下款项：2011年9月5日支付5763901元，2012年6月6日支付100万元，2012年8月24日支付50万元，2013年2月4日支付350万元，2014年1月20日支付200万元，2014年8月21日支付300万元。东莞市永鑫物流有限公司收取上述款项时，均提前一天至数天不等出具收据给大岭山镇政府，收据记载“大岭山镇原金多港地块项目工程征地补偿款”。2014年8月20日，东莞市永鑫物流有限公司向大岭山镇政府的征地拆迁办公室交付了上述土地的《国有土地使用证》正本原件。原审法院认定上述事实的证据有：征收土地补偿协议书、东莞市大岭山镇征地拆迁办房屋拆迁补偿清单、大岭山镇原金多港地块开发工程查丈表、东莞市永鑫物流有限公司股东会决议、中国工商银行客户存款对账单、东府国用（2001）字第特506号《国有土地使用证》、《收据》、国有土地使用证《收条》以及原审法院开庭笔录等。原审法院认为：本案的争议焦点是：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、大岭山镇政府是否拖欠永鑫货运公司补偿款本金；三、本案是否超过法定的诉讼时效，大岭山镇政府应当如何承担责任。原审法院分别予以分析。焦点一。本案协议明确记载大岭山镇政府征地目的是“甲方按照大岭山镇整体规划要求，征用乙方土地”，且双方在签订协议前由大岭山征地拆迁办丈量土地、登记评估，说明大岭山镇政府行使了行政管理权，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条的规定，属于行政协议。本案因大岭山镇政府不履行协议发生纠纷，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政诉讼受案范围。焦点二。从大岭山镇政府付款的情况看，在2011年10月3日之后，大岭山镇政府每次付款都是永鑫货运公司先出具收据，然后大岭山镇政府付款，收据记载的是征地补偿款，并无记载利息。因此，应当认定在付款、收款时双方的意思表示一致，即双方均认同是收取或支付征地补偿款本金。大岭山镇政府实际支付的全部金额合计数与协议约定的征地补偿款金额一致，大岭山镇政府已支付全部征地补偿款本金。永鑫货运公司要求大岭山镇政府继续支付征地补偿款本金，没有事实依据，原审法院不予支持。焦点三。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，不履行行政协议的行政诉讼，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案协议于2011年8月3日签订，约定在合同签订之日起60日内分三期支付完毕全部补偿款，因此，大岭山镇政府应当在2015年10月3日前履行全部付款义务。大岭山镇政府2011年10月3日之后的付款均超过约定的时间，构成违约，应当承担违约责任，即应当支付逾期付款利息。大岭山镇政府在2011年10月3日之后的每次付款，都是在永鑫货运公司出具收据的情况下付款，属于在永鑫货运公司主张权利的情况下履行付款义务。大岭山镇政府在2011年10月3日之后，在2012年6月6日、2012年8月24日、2013年2月4日、2014年1月20日、2014年8月21日付款，每次间隔期均没有超过两年。按照《中华人民共和国民法通则》第一百四十条的规定，每次付款均构成诉讼时效的中断，即永鑫货运公司对于每次付款本金所对应的利息，都应当在每次付款后的两年内主张权利。对于2012年6月6日、2012年8月24日、2013年2月4日、2014年1月20日的四次付款本金所对应的利息，永鑫货运公司在2016年7月25日起诉，已经超出法定的两年诉讼时效，原审法院不予支持。对于2014年8月21日付款300万元所对应的逾期付款利息，永鑫货运公司在2016年7月25日起诉，没有超出法定的两年诉讼时效，原审法院予以支持，该利息应当从逾期之日2011年10月4日计算至支付本金日2014年8月21日，按照银行同期贷款利率计算。综上所述，永鑫货运公司要求大岭山镇政府支付补偿款利息，理由部分成立，对于成立部分，原审法院依法予以支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条，《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第一款、第一百一十一条、第一百一十二条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条、第十五条的规定，判决：一、大岭山镇政府在原审判决发生法律效力之日起十日内支付永鑫货运公司征地补偿款300万元的逾期付款利息，利息自2011年10月4日计至2014年8月21日，按照银行同期贷款利率计算。二、驳回永鑫货运公司其他诉讼请求。按照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十六条的规定，本案诉讼费用准用民事案件交纳标准。本案诉讼费用17420.58元，由永鑫货运公司承担9954.58元，大岭山镇政府承担7466元。一审宣判后，永鑫货运公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：一、撤销原审判决的第一项及第二项，改判大岭山镇政府向永鑫货运公司支付土地征用补偿款1270977.09元及利息（以1270977.09元为基数，按中国人民银行同期贷款利率计，自2011年10月4日起计至付清之日止）；二、由大岭山镇政府承担本案的各项诉讼费用。事实与理由：一、原审法院认为“永鑫货运公司要求大岭山镇政府继续支付征地补偿款本金，没有事实依据，原审法院不予以支持”属于认定错误。2011年8月3日，永鑫货运公司与大岭山镇政府签订《征收土地补偿协议书》,合同约定土地征用补偿款总金额为15763901元，大岭山镇政府在合同签订之日起60日内（即2011年10月3日前）分三期向永鑫货运公司支付完毕。根据合同的约定，大岭山镇政府应当在2011年10月3日前履行全部付款义务，但大岭山镇政府未按约定向永鑫货运公司支付土地征用补偿款，大岭山镇政府共分六期，分别于2011年9月5日支付5763901元，2012年6月6日支付100万元，2012年8月24日支付50万元，2013年2月4日支付350万元，2014年1月20日支付200万元、2014年8月21日支付300万元，其中后五期的付款均超过约定的时间，大岭山镇政府已构成违约，应当承担违约责任，即应当支付逾期付款利息。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十一条的规定，永鑫货运公司有权就大岭山镇政府在后五期支付的款项扣减逾期利息，剩余部分当做支付的补偿款本金，故大岭山镇政府在2011年10月3日后支付的款项优先冲抵逾期利息并无不当。截至2014年8月21日，大岭山镇政府支付的款项并不足以清偿全部的征地补偿款本金及逾期利息，故大岭山镇政府实际上未完全履行支付土地征用补偿款的义务。大岭山镇政府每次向永鑫货运公司付款时，永鑫货运公司都是先出具收据，然后大岭山镇政府再付款，尽管收据上记载的是征地补偿款，但是永鑫货运公司作为一般的法人主体，永鑫货运公司向大岭山镇政府出具收据只是为了证明永鑫货运公司收到了大岭山镇政府支付的款项，并不排除永鑫货运公司不向大岭山镇政府主张逾期支付土地补偿款的利息，且永鑫货运公司有权依据《中华人民共和国合同法》第二百零七条的规定，向大岭山镇政府主张逾期付款的利息。所以，永鑫货运公司要求大岭山镇政府支付尚欠的土地征用补偿款本金符合事实与法律依据，应当予以支持。二、原审法院认为大岭山镇政府的“每次付款均构成诉讼时效的中断”，却认为“永鑫货运公司对于每次付款本金所对应的利息，都应当在每次付款后的两年内主张权利”，该认定是两个自相矛盾的认定。对于《征收土地补偿协议书》中确定的付款义务，大岭山镇政府分六期向永鑫货运公司支付了款项，根据《中华人民共和国民法通则》第一百四十条的规定，大岭山镇政府的每次付款都构成诉讼时效的中断，原审法院的认定并无不妥。但是针对同一个债务，分期付款的行为，原审法院却认定主张债务本金和主张逾期利息应当分开计算诉讼时效，且认为债务本金发生诉讼时效的中断，而否定逾期利息发生诉讼时效的中断，永鑫货运公司认为不符合事实与法律规定。首先，大岭山镇政府的付款为一个连续的分多期的付款行为，每次付款且最后一次的付款时间为2014年8月21日，永鑫货运公司在2016年7月25日向原审法院提起诉讼，并未超过法定的诉讼时间。其次，大岭山镇政府在2011年10月3日后的每一次付款，是优先冲抵逾期利息，冲抵利息后的剩余部分为支付的补偿款的本金，所以，大岭山镇政府在2012年6月6日、2012年8月24日、2013年2月4日、2014年1月20日、2014年8月21日的付款，均有在支付逾期利息，逾期利息在大岭山镇政府每次付款时也与债务本金一样，发生诉讼时效的中断。故，逾期利息的诉讼时效应在2014年8月21日最后一次付款时起开始计算。综上，大岭山镇政府不按照《征收土地补偿协议书》的约定，向永鑫货运公司支付征地补偿款的行为已构成违约，损害了永鑫货运公司的合法权益。且在本案中，永鑫货运公司作为一般的企业法人，大岭山镇政府作为行政机关，针对行政机关的违反行政协议约定的行为，永鑫货运公司只能寻求法律途径来维护自身的合法权益。一审宣判后，大岭山镇政府不服原审判决，也向本院提起上诉，请求判令：一、撤销原审判决第一项，改判驳回永鑫货运公司的全部诉讼请求；二、由永鑫货运公司承担本案一审及二审诉讼费用。事实与理由如下：一、原审法院认定《征收土地补偿协议书》系行政协议属于事实认定错误。根据相关法律规定，《征收土地补偿协议书》系民事协议，本案并非行政诉讼受案范围，法院应当依法驳回永鑫货运公司的全部诉讼请求。1.大岭山镇政府与永鑫货运公司签署《征收土地补偿协议书》补偿案涉土地及地上物的行为不属于土地征收行为，当然也就不属于行政行为。根据《土地管理法》第四十五条、第四十六条及《物权法》第四十二条第一款之规定，土地征收针对的是集体所有的土地，且需经过法定的审批程序并由县级以上地方人民政府组织实施，包括公告、听证等系列程序。《征收土地补偿协议书》项下的土地性质为国有，并非上述法律所规定之征收土地的范围，大岭山镇政府按照约定补偿案涉土地及地上物的行为不属于土地征收行为，当然就不属于行政行为，永鑫货运公司亦并非行政行为的相对人。所以，永鑫货运公司的起诉并不属于行政诉讼受案范围，法院应依法驳回永鑫货运公司的全部诉讼请求。2.大岭山镇政府与永鑫货运公司签署的《征收土地补偿协议书》属于民事协议，并非行政协议。根据《行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条之规定，所谓的行政协议，是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，可见，行政协议订立的目标在于实现公共利益或者行政管理，订立的内容要求具有行政法上的权利义务。大岭山镇政府与永鑫货运公司系在平等自愿、协商一致的基础上签署《征收土地补偿协议书》，该协议书开头部分明确述及“甲、乙双方经平等、自愿协商……”。其次，双方签署该协议书前，永鑫货运公司于2011年6月2日通过了其内部的股东会决议表决，之后，双方于2011年8月3日签署了该协议书，该协议书的核心条款均有利于永鑫货运公司。可见，该协议书完全是属于平等主体之间，通过自愿平等、协商一致原则签订的协议，很明显，该协议书并不具有行政法上的权利义务内容，不符合上述规定对行政协议的定性，所以，该协议书属民事协议，而非行政协议，永鑫货运公司的起诉并不属于行政诉讼受案范围，法院应依法驳回永鑫货运公司的全部诉讼请求。二、原审法院认定大岭山镇政府应向永鑫货运公司支付征地补偿款利息存在事实认定及法律适用错误。大岭山镇政府依法无需向永鑫货运公司支付利息，且永鑫货运公司关于支付利息的诉讼请求已超过诉讼时效，依法应予驳回。1.原审法院判决大岭山镇政府向永鑫货运公司支付利息违反了双方之合同约定，没有事实依据和法律依据。《征收土地补偿协议书》明确约定永鑫货运公司在征地补偿款之外无权要求大岭山镇政府再支付其他任何费用，具体约定为第二条第5款“补偿款为甲方(即上诉人)取得该土地及地上建筑物等所有权益所需支付的一切费用……乙方（即被上诉人）同意不再要求甲方支付其他费用”、第六条“乙方不得以其他理由再向甲方追讨其他任何补偿”。可见，原审法院判决大岭山镇政府支付利息违反了双方合同约定。2.退一步讲，永鑫货运公司关于支付利息的诉讼请求已超过诉讼时效，原审法院判决大岭山镇政府支付利息错误，且原审法院的判决已超出永鑫货运公司的诉讼请求。（1）大岭山镇政府与永鑫货运公司于2011年8月3日签署《征收土地补偿协议书》，其中约定合同签订之日起60日内，补偿款分三期支付给永鑫货运公司，即使法院认为应支付利息，该利息的诉讼时效应从2011年10月4日开始计算，2年的诉讼时效期至2013年10月3日，永鑫货运公司的利息主张早已超过诉讼时效，原审法院认为2014年8月21日付款300万元所对应的逾期付款利息没有超出法定的两年诉讼时效明显错误。（2）永鑫货运公司所诉求的利息为131309.58元，而原审法院判决要求大岭山镇政府支付的利息高达50余万元，原审法院的判决明显超出永鑫货运公司所请求的范围，违反了相关法律的规定。综上所述，《征收土地补偿协议书》系民事协议，本案不属于行政诉讼受案范围，而且大岭山镇政府无需向永鑫货运公司支付利息，恳请二审法院查清事实，依法作出公正裁决。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。本院认为：案涉协议书名为征收土地补偿，虽然协议项下土地在被征收前已是国有，但实际征收对象并不仅限于该地块，同时还涉及地上建筑物与附属设施，且从协议目的来看，其系按照镇政府整体规划要求以期实现公共利益所为，故原审法院将其认定为行政协议，既契合大岭山镇政府履行行政职责之本意，也利于保护作为相对人的永鑫货运公司对该协议出于行政管理目标所签订而产生的合理依赖利益，并无不妥。据此，本案属于土地及房屋征收补偿协议纠纷。汇总双方当事人的上诉意见，二审争议焦点归纳如下：一、案涉协议项下补偿款本金有无足额支付；二、利息应否支付以及如何计算。关于争议焦点一。换言之，即大岭山镇政府过往已结款项是否只为支付补偿款本金。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十一条规定：“债务人除主债务之外还应当支付利息和费用，当其给付不足以清偿全部债务时，并且当事人没有约定的，人民法院应当按照下列顺序抵充：（一）实现债权的有关费用；（二）利息；（三）主债务。”本案中，协议书仅约定补偿款分三期支付，对逾期付款时应否支付利息，以及逾期付款优先支付补偿款亦或利息没有作出相应安排，但根据已查明的案件事实显示，每次结款都是永鑫货运公司先行开具好收据，然后再由大岭山镇政府付款，而收据均注明为征地补偿款，意思表示清晰，指向明确具体。大岭山镇政府接受收据并付款，应视为双方就此达成合意，即已结款优先支付补偿款本金。大岭山镇政府结款总数为15763901元，对照协议书约定，已足额支付完毕案涉补偿款本金。永鑫货运公司上诉主张大岭山镇政府尚欠补偿款本金缺乏事实与法律依据，不能成立，本院予以驳回。关于争议焦点二。《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补偿措施或者赔偿损失等违约责任。”固然案涉协议书未设定违约责任条款，但迟延付款势必会给永鑫货运公司造成利息损失，故永鑫货运公司有权诉请大岭山镇政府按照中国人民银行公布的同期同类贷款利率支付相应利息。大岭山镇政府称每次付款时间与金额都是双方协商结果，此属对协议书约定付款方式的变更，应当承担相应举证责任，因无提交证据证明，而永鑫货运公司又予以否认，该项主张不能成立，本院不予采信。案涉协议书虽约定补偿款分三期支付，但每期付款的具体时间并不明确，仅约定了在签订之日起60日内付完全部款项。协议书签订落款时间为2011年8月3日，大岭山镇政府须在同年10月2日前付清全部补偿款，因其未按期足额支付，应从2011年10月3日起算相应利息。大岭山镇政府分别于2011年9月5日支付5763901元、2012年6月6日支付100万元、2012年8月24日支付50万元，2013年2月4日支付350万元、2014年1月20日支付200万元，2014年8月21日支付300万元，则利息应当分段计算如下：以1000万元为基数，从2011年10月3日起计至2012年6月6日止；以900万元为基数，从2012年6月7日起计至2012年8月24日止；以850万元为基数，从2012年8月25日起计至2013年2月4日止；以500万元为基数，从2013年2月5日起计至2014年1月20日止；以300万元为基数，从2014年1月21日起计至2014年8月21日止。永鑫货运公司主张全部利息以1270977.09元为基数从2011年10月4日起算，缺乏事实依据。但，如前所述，首段利息计算的起始时间为2011年10月3日，而永鑫货运公司主张从2011年10月4日计算，迟于前述认定时间，应视为永鑫货运公司对相应权利的放弃，该段利息应调整为：以1000万元为基数，从2011年10月4日起计至2012年6月6日止。其余分段计算利息则不变。超出上述认定部分的利息请求，本院不予支持。大岭山镇政府逾期付款属于持续违约，故其每次逾期付款所产生诉讼时效中断的效力均溯及于上一次逾期付款对应的利息。大岭山镇政府于2014年8月21日才付清全部补偿款本金，永鑫货运公司于2016年7月25日起诉至原审法院，前述所认定的全部利息均无超过两年的诉讼时效。原审法院就利息的诉讼时效认定有误，本院予以纠正。综上所述，永鑫货运公司就案涉补偿款本金尚未付清的主张不能成立，本院予以驳回；就案涉补偿款有关逾期付款利息的部分诉请于法有据，本院予以支持；其余部分请求缺乏理据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初588号行政判决；二、上诉人大岭山镇政府于本判决生效之日起十五个工作日内向上诉人永鑫货运公司支付逾期支付补偿款之利息（按照中国人民银行公布的同期同类贷款利率，以1000万元为基数，从2011年10月4日起计至2012年6月6日止；以900万元为基数，从2012年6月7日起计至2012年8月24日止；以850万元为基数，从2012年8月25日起计至2013年2月4日止；以500万元为基数，从2013年2月5日起计至2014年1月20日止；以300万元为基数，从2014年1月21日起计至2014年8月21日止。）三、驳回上诉人永鑫货运公司的其他诉讼请求。根据《诉讼费用交纳办法》第二十九条第二款的规定，部分胜诉、部分败诉的，人民法院根据案件的具体情况决定当事人各自负担的诉讼费用数额。本案一审案件受理费17420.58元，由上诉人永鑫货运公司负担5420.58元，上诉人大岭山镇政府负担12000元；二审案件受理费24886.58元，由上诉人永鑫货运公司负担7420.58元，上诉人大岭山镇政府负担17466元。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  张志强审判员  叶俏珠二〇一七年四月十七日书记员  吴俏虹