中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申8310号再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴太祥。再审申请人（一审原告、二审上诉人）孙荣庆。被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省人民政府。住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路*号。法定代表人许达哲，省长。再审申请人吴太祥、孙荣庆因诉被申请人湖南省人民政府（以下简称湖南省政府）信息公开一案，不服湖南省高级人民法院于2017年5月12日作出的（2016）湘行终1065号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年11月1日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。20l5年12月5日，吴太祥、孙荣庆用EMS邮件向湖南省政府寄送政府信息公开申请书，要求公开“省政府给临湘市批准的政国土字（2015）610号、（2013）236l号、（2013）2363号、（2012）740号、（2011）1635号、（2010）1399号、（2009）620号、（2006）40号、（1998）1045号农用地转用、土地征收批文中，决定征收临湘市长安镇飞跃村与长城村土地的征地面积、农户确认资料、用地范围交纳社会保障费用凭证含交财政专户凭证和扣交被征地农民25%征地款用于交纳社会保障费用凭证含财政专户凭证的信息”。2015年12月7日，湖南省政府收到该邮件。2015年12月21日，湖南省政府作出湘公开告（2015）185号告知书（以下简称185号告知书），主要内容为：“湖南省政府已委托湖南省国土资源厅负责湖南省政府批准建设用地批准文件的信息公开申请答复。有关征地面积方面的信息请向国土资源部门咨询或申请公开，有关农户确认和用地单位交纳社保费用凭证（含财政专户凭证）的信息请向人力资源和社会保障部门、财政部门咨询或申请公开所需信息。”该告知书随后送达吴太祥、孙荣庆。2015年12月28日，吴太祥、孙荣庆提起行政诉讼，请求确认湖南省政府作出的185号告知书不合法并予以撤销；责令湖南省政府向其书面公开所申请的政府信息；对《湖南省实施办法》（以下简称《湖南省实施公开条例办法》）、国土资厅发（2013）3号《国土资源部办公厅关于做好征地信息公开工作的通知》（以下简称3号通知）和湘政办函（2013）125号《湖南省政府办公厅关于委托湖南省国土资源厅答复湖南省政府批准建设用地批准文件信息公开申请的函》（以下简称125号函）进行依法审查，确认其不合法；确认湖南省政府无被征地农户确认材料和未交纳及未足额交纳社会保障费用就违法征地，侵犯包括被征地农民合法权益，责令其补救。长沙市中级人民法院（2016）湘01行初9号行政判决认为，《湖南省实施公开条例办法》第二十五条第四款规定：“向政府申请获取政府信息，如果该信息主要由政府部门具体制作的，政府可以委托政府部门答复。”本案中，湖南省政府已经按照上述规定，委托湖南省国土资源厅对该府批准建设用地批准文件的信息公开申请进行答复，并向吴太祥、孙荣庆送达告知书，告知其征地面积方面的信息请向国土资源部门咨询或申请公开，有关农户确认和用地单位交纳社保费用凭证（含财政专户凭证）的信息请向人力资源和社会保障部门、财政部门咨询或申请公开所需信息。185号告知书合法，可以认定湖南省政府已依法妥善履行信息公开法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，吴太祥、孙荣庆有权提起对规范性文件进行审查。对规范性文件进行的审查不宜作为独立的诉讼请求，而应当在“事实和理由”部分提出。吴太祥、孙荣庆在一审法院依法释明后仍坚持将对规范性文件的审查单独列入诉讼请求。吴太祥、孙荣庆要求审查的《湖南省实施公开条例办法》属于地方政府规章，不属于行政诉讼一并审查的对象。3号通知和125号函并未有违反有关法律、法规、规章规定的情形，故吴太祥、孙荣庆请求确认以上两份规范性文件违法的诉讼请求，不予支持。至于吴太祥、孙荣庆提出的第四项诉讼请求“确认被告无被征地农户确认材料和未交纳及未足额交纳社会保障费用就违法征地，侵犯被征地农民包括原告在内的合法权益，责令其补救。”本案审查的对象是湖南省政府作出的185号告知书，该告知书涉及的是湖南省政府是否妥善履行政府信息公开的职责，而征地行为是否合法等诉讼请求系另一法律关系，不属于本案审理范围，在已对吴太祥、孙荣庆就此问题依法释明之后，吴太祥、孙荣庆仍坚持该诉请，故对吴太祥、孙荣庆的该项诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴太祥、孙荣庆的诉讼请求。吴太祥、孙荣庆不服一审判决，提起上诉。湖南省高级人民法院（2016）湘行终1065号行政判决认为，湖南省政府依据《湖南省实施公开条例办法》、3号通知以及125号函的相关规定作出185号告知书，并不违背《中华人民共和国信息公开条例》的相关规定，依据合法，程序适当，湖南省政府已依法妥善履行信息公开的法定职责。吴太祥、孙荣庆要求审查的《湖南省实施公开条例办法》属于地方政府规章，不属于行政诉讼一并审查的对象。经审查，《湖南省实施公开条例办法》、3号通知以及125号函并未违反法律、法规的有关规定，吴太祥、孙荣庆亦未指出上述规范性文件哪些内容违反法律、法规的规定，185号告知书作出的依据并不违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回吴太祥、孙荣庆的上诉，维持一审判决。吴太祥、孙荣庆申请再审称：1.湖南省政府作出的185号告知书违法。法律法规没有规定制作政府信息的行政机关可以委托他人替其公开政府信息，湖南省政府无权设置委托，无权要求申请人向受委托人申请公开。2.一、二审判决适用法律错误。《湖南省实施公开条例办法》、3号通知及125号函均不是法律法规，无权设置政府信息公开权限，其设置的委托与政府信息公开条例第十七条的规定相悖。3.一、二审判决无凭无据就认定《湖南省实施公开条例办法》为地方政府规章，认定错误。4.二审超过审理期限，拖延就是不公正。其在2016年7月1日向一审、二审法院递交相同的上诉状，二审于2017年5月才判决、2017年7月才送达判决书，超过案件审理期限。请求撤销一、二审判决，提审或指令再审，判令被湖南省政府公开由其制作的政府信息，支持吴太祥、孙荣庆的合法诉求。湖南省政府未提交书面答辩意见。本院经审查认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条、第五条的规定，政府信息公开的目的是保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。该条例第十七条则规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。国土资源部办公厅作出的3号通知则在第三部分“明确范围和各级职责，及时办理依申请公开”中规定，各级国土资源部门要按照“谁制作、谁公开”和“就近、便民”的原则，给起止，各负其责，协调联动，规范有序，共同做好依申请信息公开共工作，省级国土资源主管部门负责省级政府批准建设用地批准文件的信息公开申请答复。《湖南省实施公开条例办法》第二十五条第四项则进一步规定，向政府申请获取政府信息，如果该信息主要由政府部门具体制作的，政府可以委托政府部门答复。根据上述规定，公民、法人或者其他组织根据自身生产、生活、科研等需要，申请获取征地相关政府信息，国土资源主管部门应当予以即使提供。信息公开的主要目的在于保证公民的知情权。实践中很多行政行为虽以政府的名义作出，但具体实施主体系政府的职能部门，在此情况下，由政府部门进行信息公开答复更能保障公民的知情权，达到及时公开、全面充分公开、准确公开的要求。据此，省级人民政府委托国土资源部门就征地信息作出答复，并不违反信息公开条例的相关规定，且符合及时公开、就近便民的原则。本案中，湖南省政府根据前述规定，委托湖南省国土资源厅对该府批准建设用地批准文件的信息公开申请进行答复，并于法定答复期限内作出185号告知书答复吴太祥、孙荣庆，符合法律规定，已依法妥善履行了信息公开的法定职责。一、二审判决驳回吴太祥、孙荣庆的诉讼请求，认定事实清楚、适用法律正确，本院予以支持。吴太祥、孙荣庆主张一、二审错误认定《湖南省实施公开条例办法》为地方政府规章，3号通知及125号函设置的委托与政府信息公开条例第十七条的规定相悖。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查；前款规定的规范性文件不含规章。根据《中华人民共和国立法法》第八十二条、八十四条、八十五条及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十条的规定，省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案；制定地方规章，须经各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定，并由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布。湖南省政府具有制定地方政府规章的法定职权。《湖南省实施公开条例办法》系2009年10月27日由湖南省政府第40次常务会议通过，自2010年1月1日起施行，属于地方政府规章，不属于行政诉讼审查的对象。一、二审对此问题认定准确，本院予以支持。至于3号通知及125号函，并不违反法律、法规的有关规定，一、二审不予支持吴太祥、孙荣庆请求确认两份规范性文件违法的诉讼请求，并无不当。吴太祥、孙荣庆的上述主张没有法律根据，本院不予支持。吴太祥、孙荣庆还主张称二审超过审理期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，违反法律规定的程序，可能影响公正审判的，人民法院应当再审。本案中个，即使二审超过法定审理期限，但吴太祥、孙荣庆并未提供任何证据证明该行为对本案的公正审判造成影响。吴太祥、孙荣庆的该项主张，本院亦不予支持。综上，吴太祥、孙荣庆的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项、第五项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回吴太祥、孙荣庆的再审申请。审判长  熊俊勇审判员  张颖新审判员  龚 斌二〇一七年十二月二十一日书记员  余逸纯附：相关法律、司法解释条文1．中华人民共和国行政诉讼法第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.中华人民共和国立法法第八十二条省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市、自治州的人民政府开始制定规章的时间，与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。第八十四条部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。第八十五条部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布。4.中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第六十条省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。设区的市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。依照前款规定制定规章，须经各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定。5.中华人民共和国政府信息公开条例第一条为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。第五条行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。第十七条行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。6.湖南省实施《中华人民共和国政府信息公开条例》办法第二十五条对受理的申请，行政机关应当根据不同情况并在条例规定的期限内书面答复，能够当场答复的应当当场答复，行政机关不得拖延或者拒绝答复：（一）已经公开的，告知申请人获取该信息的方式和途径，或者向申请人提供；（二）符合公开条件尚未公开的，向申请人提供，其中应当向社会公开的，还应当按照规定向社会公开；（三）属于不予公开范围的，告知申请人不予公开的理由；（四）不属于本机关公开或者该政府信息不存在的，告知申请人不予公开的理由；对能够确定该政府信息的公开机关的，告知申请人该公开机关的名称、联系方式；条例实施前的政府信息已经移交档案馆及档案工作机构的，告知申请人该档案馆或者档案工作机构的名称、联系方式。对同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的，行政机关可以不重复答复。向政府申请获取政府信息，如果该信息主要由政府部门具体制作的，政府可以委托政府部门答复。