浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终1131号
上诉人（原审原告）包道好等10人（具体名单附后）。
诉讼代表人胡宝星，男，1944年2月2日出生，汉族，住浙江省平阳县。
上诉人的委托代理人胡志豪，男，1971年10月30日出生，汉族，住浙江省平阳县昆阳镇昆敖路***号。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人车俊，代省长。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
委托代理人蔡良为，平阳县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审第三人）平阳县昆阳镇铁凤村村民委员会，住所地浙江省平阳县昆阳镇铁凤村。
法定代表人黄美林，主任。
包道好等10人诉浙江省人民政府土地行政征收一案，温州市中级人民法院于2016年9月2日作出（2016）浙03行初42号行政判决。包道好等10人不服，向本院提出上诉。本院于2016年11月1日立案受理，并于2017年1月11日公开开庭审理了本案。上诉人包道好等10人的委托代理人胡志豪，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人谢伟、蔡良为，到庭参加诉讼。被上诉人平阳县昆阳镇铁凤村村民委员会经本院依法传唤未到庭参加诉讼，不影响本案审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：原告包道好等10人系平阳县昆阳镇铁凤村村民，该10户的相关承包土地位于“棋盆汇”。2014年1月20日，被告浙江省人民政府作出浙土字A[2013]-0722号建设用地审批意见书，同意平阳县2013年度计划第十五批次建设用地6.2698公顷（农用地转用6.0249公顷，其中0.6380公顷已经温州市政府批准；征收集体土地6.2698公顷，使用国有土地0.2449公顷），其中涉及平阳县昆阳镇铁凤村集体土地2.0019公顷。2014年3月26日，平阳县人民政府发布了涉案征收土地公告，该征收土地公告在铁凤村进行张贴。2015年4月3日，平阳县国土资源局作出2015年第27号政府信息公开答复函，同意向原告包光荣公开包括浙土字A[2013]-0722号建设用地审批意见书在内的相关政府信息。2016年3月3日，原告包道好等10人提起行政诉讼，请求撤销浙江省人民政府关于平阳县2013年度计划第十五批次建设用地审批意见书（浙土字A[2013]-0722号）中涉及征收平阳县昆阳镇铁凤村铁岭自然村集体土地2.0019公顷（即平阳县万全至鳌江公路工程昆阳段地块）的审批行为。
一审法院认为，1.《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对征收、征用决定及其补偿决定不服而提起的诉讼。本案中，原告包道好等10人对被告作出的涉案征地审批行为提起诉讼，符合上述法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，原告包道好等10人对被告作出的涉案征地审批行为提起诉讼，并不属于前述法律规定的复议前置情形。2.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，涉案征收土地公告于2014年3月26日发布并张贴，原告包道好等10人于2016年3月3日提起本案诉讼，显然还没有超过上述规定的2年期限。被告及第三人认为原告包道好等10人的起诉超过法定期限，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。3.被告浙江省人民政府审查了平阳县人民政府上报审批时提交的建设用地项目呈报材料“一书三方案”（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案）等材料，前述材料的相关内容符合法律规定的要求，被告据此作出被诉征地审批行为，并无不当。原告包道好等10人诉称涉案征地款到位情况不明确，因涉案征地款问题属于征地审批之后的补偿安置范畴，并不影响征地审批行为的合法性，不属于本案审查范围。原告包道好等10人认为被诉征地审批程序违法，但缺乏具体的事实和法律依据，本院不予采纳。4.被告认为本案应通知平阳县人民政府作为第三人参加诉讼，缺乏法律依据，不予采纳。综上，原告包道好等10人起诉要求撤销浙江省人民政府关于平阳县2013年度计划第十五批次建设用地审批意见书（浙土字A[2013]-0722号）中涉及征收平阳县昆阳镇铁凤村铁岭自然村集体土地2.0019公顷（即平阳县万全至鳌江公路工程昆阳段地块）的审批行为，理由不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告包道好等10人的诉讼请求。
包道好等10人上诉称：一、涉案浙土字A[2013]-0722号审批意见书只是“意见书”，不是正式土地征收批文。二、被上诉人浙江省人民政府审批时的材料中必须包含被征地农民知情和确认的有关材料。根据国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，对拟征地土地现状的调查结果须被征地农村集体经济组织和农户确认。但本案中，被上诉人没有提供证据证明被征地农民对征地事项予以确认的材料，被上诉人对此负有举证责任。三、庭审程序违法，被上诉人浙江省人民政府的负责人没有出庭，由国土厅及平阳县国土资源局相关工作人员代替出庭违反诉讼法规定。前述两工作人员并不是省政府工作人员，其无出庭资格。综上请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。
浙江省人民政府在法庭期限内未提交书面答辩状，二审庭审时辩称：为实施城市规划，平阳县国土资源局与案涉村签订征地协议，履行征地告知程序，被征地村召开了村民代表会议，在前述征地准备事项完成后编制了平阳县2013年度第15批次建设用地计划的呈报材料，包括建设用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案和土地征收方案，上述材料经平阳县人民政府、温州市国土资源局、温州市人民政府、浙江省国土资源厅审查后，答辩人最终作出了案涉浙土字A[2013]-0722号建设用地审批意见书。该审批意见书事实清楚，适用法律正确，程序合法。经一审庭审，对上述事实已经进行了认定。另外，需要说明的是，一审判决证据采纳部分认为征地协议、听证告知书、送达回证、放弃听证说明和村民会议纪要等材料属于征地审批后的补偿安置过程材料，但其实该部分材料作出在征地审批之前，属于案涉审批的前置材料，应当予以采纳。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，各方当事人围绕着被上诉人浙江省人民政府所作浙土字A[2013]-0722号审批意见书是否具备事实与法律依据、程序是否合法的审理重点，进行质证辩论。
经审查，本院对一审认定的案件事实予以确认。另查明，2013年12月1日，平阳县国土资源局作出平土征告字[2013]226号听证告知书，告知平阳县昆阳镇铁凤村及相关权利人就涉案征地事宜可提起听证申请；2013年12月2日，平阳县昆阳镇铁凤村召开村民代表大会，讨论涉案征地相关事宜；2013年12月12日，平阳县昆阳镇铁凤村与平阳县土地征地事务所签订平土征字[2013]179号《征地补偿协议》。
本院认为，被上诉人浙江省人民政府作出本案被诉浙土字A[2013]-0722号征地审批意见前，平阳县国土资源局已与案涉平阳县昆阳镇铁凤村签订征地协议，履行有关征地告知程序，被征地村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论。在前述征地准备事项完成的基础上，平阳县人民政府上报提交的建设用地项目呈报材料“一书三方案”（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案）等材料亦均符合相关法律法规规定，经温州市国土资源局、温州市人民政府、浙江省国土资源厅审查后，被上诉人浙江省人民政府作为具有相应审批职权的行政机关，最终作出审批意见书，具备相应事实与法律依据，程序合法。上诉人上诉所称“被诉审批意见书不是最终征地批文以及征地批准前未履行告知程序”等上诉理由，均缺乏相应依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人包道好等10人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈裕琨
审 判 员 管 征
代理审判员 万成兆
二〇一七年一月十六日
书 记 员 徐一菁
附：上诉人（原审原告）包道好等10人的身份情况
包道好，男，1952年4月5日出生，汉族，住浙江省平阳县昆阳镇西马路。
包道焕，男，1955年3月20日出生，汉族，住浙江省平阳县昆阳镇西坑大路巷。
包光荣，男，1964年4月15日出生，汉族，住浙江省平阳县昆阳镇西坑大路巷33号。
胡宝星，男，1944年2月2日出生，汉族，住浙江省平阳县昆阳镇平敖公路。
林胜德，男，1965年12月17日出生，汉族，住浙江省平阳县昆阳镇回前巷19号。
黄美迪，男，1950年7月1日出生，汉族，住浙江省平阳县昆阳镇西马路27-2号。
郭清柳，男，1952年3月31日出生，汉族，住浙江省平阳县昆阳镇西坑路16-4号。
王重顺，男，1955年12月26日出生，汉族，住浙江省平阳县昆阳镇平敖公路64号。
蔡其松，男，1954年1月13日出生，汉族，住浙江省平阳县昆阳镇平敖公路60号。
蔡其柳，男，1955年10月13日出生，汉族，住浙江省平阳县昆阳镇西马路9号。