广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤04行终98号
上诉人（一审原告）：梁丽，女，1965年11月8日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。
委托代理人：李玉麟，广东一麟律师事务所律师。
委托代理人：吴锦文，广东一麟律师事务所律师。
上诉人（一审被告）：珠海市香洲区征地和城市房屋拆迁管理办公室。住所地：广东省珠海市香洲区教育路青春一街*号。
法定代表人：谢联辉，主任。
委托代理人：蒙日伟，北京德恒（珠海）律师事务所。
委托代理人：刘晓明，该办公室工作人员。
上诉人（一审被告）：珠海市国土资源局。住所地：广东省珠海市香洲区九洲大道中****号。
法定代表人：袁学东，局长。
应诉负责人：方文明，副局长。
委托代理人：夏天风，广东盛夏律师事务所律师。
委托代理人：刘畅，珠海市国土局香洲分局工作人员。
上诉人（一审被告）：珠海市香洲区南屏镇人民政府。住所地：广东省珠海市南屏镇坪岚路**号。
法定代表人：吴浩涛，镇长。
委托代理人：王云雷，广东诚迅达律师事务所律师。
委托代理人：黄敏健，该镇政府工作人员。
一审第三人：林春丽，女，1980年5月26日出生，汉族，住广西岑溪市。
上诉人梁丽、上诉人珠海市香洲区征地和城市房屋拆迁管理办公室（以下简称“香洲区征拆办”）、上诉人珠海市国土资源局（以下简称“市国土局”）、上诉人珠海市香洲区南屏镇人民政府（以下简称“南屏镇政府”）因与一审第三人林春丽土地行政补偿一案，均不服珠海市金湾区人民法院(2017)粤0404行初191号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认定的事实
1999年10月28日，原珠海市规划国土局作出珠规土函【1999】218号《关于磨刀门垦区委托管理的批复》，批复将属市政府所有的磨刀门的洪湾南、鹤州南、洪湾西三个垦区的土地及水面，在市政府未开发建设之前委托磨刀门围垦综合发展公司（以下简称“磨刀门公司”）代为管理。
2006年12月13日，梁丽与磨刀门公司签订一份《洪湾西垦区种植作物合同书》，约定：磨刀门公司将地理位置为66、139、140号三块面积合计为27.5亩的耕地承包给梁丽种植甘蔗或其他经济作物。承包期限从2007年1月1日起至2010年12月31日止。
2008年2月2日，梁丽与林春丽签订一份《土地耕种转包合同书》，约定自2006年1月1日起甲方（梁丽）将洪湾西垦区种植面积19亩土地，永久性转给乙方（林春丽）使用，甲方无权干涉，转包租金，乙方按照甲方的原承包合同缴交，自乙方一次性付清永久转让款1300元后，本合同的一切权利义务归乙方，与甲方无关。当日，林春丽的丈夫梁茂贞向梁丽支付了洪湾西垦区种植面积19亩土地的一次性永久转让款2000元和地租6460元。2009年1月15日、2010年3月1日，梁茂贞均向梁丽支付了当年地租6460元。此后，林春丽实际接管了上述土地进行种植活动。
2014年3月26日，因珠海洪湾中心渔港项目工程建设需要，市国土局发出珠国土公告【2014】14号《香洲辖区洪湾西垦区清场公告》，明确了清场范围，并告知清场范围内的权利人应当在公告发布后60日内配合办理地上青苗及附着物登记手续，逾期未办理补偿登记手续的，补偿内容以调查登记结果为准。
2014年6月16日，珠海市测绘院对上述洪湾西垦区种植面积19亩的土地进行了测绘，并制作了《洪湾西垦区清场项目工程拆迁补偿建（构）筑物测绘成果报告书》和《洪湾西垦区项目征地拆迁青苗补偿测绘成果报告书》，两份报告书权属人签名均为林春丽。
2015年5月23日，林春丽与磨刀门公司签订一份《协议书》，约定双方在2015年5月31日之前达成青苗及附着物补偿协议，并在协议书上备注洪湾西磨刀门围垦用地耕户林春丽耕种地块为139、140号，即涉案的19亩土地。
2017年6月9日，南屏镇政府、香洲区征拆办及磨刀门公司共同确认涉案19亩土地上的青苗及附着物的实际种养人为林春丽。
2017年6月20日，香洲区征拆办、市国土局下属香洲分局、南屏镇政府共同作出《公示》，在南屏镇洪湾社区对测绘成果报告书（最小单元明细/房屋建筑面积最小单元明细表）及《洪湾西垦区清场项目地上青苗及附着物补偿确认表》予以张榜公示。
2017年6月21日，梁丽分别向香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府发出《异议书》，认为梁丽为涉案139、140号地块及地块上所有种植青苗的唯一合法所有权人，林春丽系属非法霸占其土地和青苗。
2017年7月10日区征拆办、市国土局、南屏镇政府共同作出《异议答复书》，确认梁丽不享有青苗补偿的合法受让权，补偿对象应为林春丽。梁丽不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府联名作出的异议答复书；2.香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府重新作出具体行政行为；3.由香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府承担本案诉讼费用。
一审
一审法院判案理由及结果
本案系基于征地行为引发的行政补偿案件，争议焦点为涉案土地上附着物和青苗补偿费的归属问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。《珠海经济特区土地管理条例》第十九条规定：“市土地主管部门应当直接向被征收土地的农村集体经济组织支付土地补偿费、安置补助费，直接向青苗和地上附着物所有权人支付征地青苗及地上附着物补偿费。”本案中，梁丽主张涉案土地上的附着物和青苗补偿费归其所有，应提供证据以证明其为该土地的实际耕种人，但梁丽仅提供与磨刀门公司的承包合同，且该合同已于2010年12月31日到期失效。从审查查明的事实来看，虽然违背了磨刀门公司不允许私下转租耕地合同的规定，但林春丽自2008年2月2日与梁丽签订《土地耕种转包合同书》后，一直是涉案土地的实际耕种人，有林春丽提供的转包合同书、收据（7张）、珠海市测绘院出具的两份测绘成果报告书、林春丽与磨刀门公司签订的协议书、现状青苗及地上附着物共同确认书在卷佐证。据此，香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府决定将涉案土地上附着物及青苗补偿款支付给林春丽，并无不当。故梁丽要求香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府撤销《异议答复书》无事实根据和法律依据，一审法院不予支持。
关于涉案《异议答复书》行政行为程序是否合法的问题。《珠海经济特区土地管理条例》第十五条第二款规定：“经公示无异议的，由市土地主管部门与被征收土地的农村集体经济组织、青苗和地上附着物的所有权人共同签订征地青苗及地上附着物补偿协议。当事人对补偿的主体、种类、数量有异议的，可以在公示结束之日起三日内提出异议，区政府、横琴新区和经济功能区管理机构应当在三日内进行核实，并将核实的结果书面告知异议人。异议不成立，当事人仍拒绝签订征地青苗及地上附着物补偿协议，或者因其他原因，当事人拒绝签订征地青苗及地上附着物补偿协议的，市土地主管部门可以依据经批准的征地补偿、安置方案作出征地补偿决定。”本案中，梁丽提交《异议书》的时间为2017年6月21日，香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府共同作出《异议答复书》时间为2017年7月10日，答复期限明显超过上述法律规定的3天答复期，但该程序瑕疵并不影响当事人的实体权益，因此被诉行政行为程序轻微违法。
关于梁丽诉称其与林春丽《土地耕种合同》的效力问题，属于民事受理范围，当事人可另行提起民事诉讼予以解决，故对该问题本案不予审查。
香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府府共同作出《异议答复书》的行为程序轻微违法，梁丽要求香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府撤销《异议答复书》理据不足，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府作出《异议答复书》程序违法。一审案件受理费50元，由香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府负担。
当事人二审诉辩主张
梁丽的上诉请求：1.撤销一审判决并依法改判；2.撤销香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府联名作出的《异议答复书》；3.判令香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府重新作出具体行政行为；4.由香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府承担本案诉讼费用。其理由如下：（一）梁丽系磨刀门公司唯一签约和认可的承包人和实际种植人，其代耕农的合法权益受法律保护。其中编号为66号的耕地梁丽已获得补偿，而编号为139、140的同等地块却得不到同等补偿。梁丽与林春丽的转包合同因林春丽严重违约早已失效，转包行为亦因未获得磨刀门公司的认可和批准而无效，在相关民事争议未解决的情况下，被上诉人将争议补偿款在缺乏事实和法律依据的前提下草率发给林春丽，是明显错误的。（二）一审判决认定事实和适用法律错误。1.征收程序不合法，缺乏事实和法律依据，应予撤销。办理征地补偿登记必须具备的条件之一是土地权属证书或相关证明材料。香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府未依法审查林春丽主张的权属来源及种植凭据，也未进行现场走访,仅听信林春丽一面之词，甚至未经核实即盲目承认林春丽在一审庭审中临时提交的虚假证据。2.涉案征收程序未依法组织听证，程序违法。3.征地程序没有严格按照《珠海经济特区土地管理条例》第十五条开展，没有发布关于补偿方案的公告。（三）香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府关于土地征收补偿对象认定不清，缺乏法律依据。1.香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府从未在本案中举证证明其所谓调查的实质证据，梁丽对于林春丽与磨刀门公司签订的协议书和有磨刀门公司盖章的现状青苗及地上附着物共同确认书两份证据的真实性有所怀疑。2.香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府的土地征收补偿程序从未通知梁丽，存在暗箱操作嫌疑。3.转租合同没有明确将哪些地块转包给林春丽，香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府的认定缺乏证据。
香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府的上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判驳回梁丽的全部诉讼请求。其理由如下：（一）一审判决适用法律错误。1.涉案清场公告在2014年3月26日发出，并在2015年5月31日前完成。因此一审判决适用2016年3月1日施行的《珠海经济特区土地管理条例》显属错误，应适用修订前的《珠海市土地管理条例》。而《珠海市土地管理条例》并没有规定职能部门对实施国有土地清偿过程中青苗补偿异议必须在异议提出后的三日内进行答复。2.《珠海经济特区土地管理条例》第十五条第二款规定的期限应是核实的期限，而不是作出答复的期限。一方面，梁丽并非公示的行政相对人，该款对其并不适用；另一方面，香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府在收到异议后即着手开展核实，因梁丽并非补偿工作当事人，且涉及多部门联合作出行政行为，三日答复期限显然过于苛刻。此外，本案仅为用地清地补偿，根据《磨刀门围垦用地历史遗留问题解决方案》原则上本可不再给予补偿，市政府为了维护社会稳定和谐统一按[珠府2016]6号文给予了补偿，所以程序上对异议答复时间并没有严格规定。（二）本案是在国有土地上因建设项目需要实施的用地清场行为，并非基于对集体土地征收并实施的征地行为而引发的行政补偿行为，因此不受《珠海经济特区土地管理条例》规定的征地补偿程序约束。
一审第三人林春丽的答辩意见与一审一致。
二审查明的事实
各方当事人在二审中均没有提交新的证据。
一审法院查明的事实属实，本院予以确认。
二审判案理由及结果
被诉异议答复书实体合法。青苗及地上附着物的补偿对象为实际种养人，梁丽认为相关补偿款项应补偿给其本人，首先应当提交充分的证据证明其为涉案土地（139号、140号地块）的实际种养人，否则应承担举证不能的法律后果。本院认为，梁丽虽于2006年12月13日与磨刀门公司签订了《洪湾西垦区种植作物合同书》，承租了涉案土地，但该合同已于2010年12月31日（种植甘蔗的至2010年度本市糖厂榨季结束）止，双方未再续签合同；梁永新等人签名确认的《情况说明》中的“相关地块”指向不明；磨刀门公司出具的《证明》无具体日期，也未指明具体地块；磨刀门公司虽然2015年2月4日起诉梁丽，要求梁丽腾退66号、139号、140号地块，该案以双方对66号地块的补偿问题达成和解而撤诉，以上证据材料均不能证明梁丽是涉案土地的实际种养人。而林春丽与梁丽2008年2月2日签订了《土地耕种转包合同书》，合同约定将涉案土地转包给林春丽，约定涉案土地永久性属乙方使用，合同的一切权益义务归林春丽，与梁丽无关。林春丽还于2015年5月23日与磨刀门公司就涉案土地签订了《协议书》、磨刀门公司盖章确认的《现状青苗及地上附着物共同确认书》、《测绘成果报告书》等证据可证明涉案土地的实际种养人为林春丽。因此，香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府认定涉案土地的补偿对象是林春丽，驳回梁丽的异议并无不当。
被诉异议答复书的作出程序并无不当。《珠海经济特区土地管理条例》第十五条第二款规定的是征收集体土地过程中的异议处理程序，而涉案土地则是国有土地，因建设项目需要进行清场，故一审法院直接依据上述规定，认定香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府答复期限违反规定，属适用法律有误，本院予以纠正。梁丽2017年6月21日提交《异议书》，香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府2017年7月10日作出《异议答复书》，程序并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律有误。香洲区征拆办、市国土局、南屏镇政府的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下:
一、撤销珠海市金湾区人民法院(2017)粤0404行初191号行政判决；
二、驳回上诉人梁丽的诉讼请求。
一、二审案件受理费人民币各50元，均由上诉人梁丽负担。
本判决为终审判决。
审判长 唐 文
审判员 宋义明
审判员 陈 伟
二〇一八年四月十九日
书记员 林静丽