山东省青岛市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鲁02行终141号
上诉人（原审原告）孙秀花。
上诉人（原审原告）孙秀红。
上诉人（原审原告）孙秀美。
被上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局。
法定代表人张希田，职务局长。
上诉人孙秀花、孙秀红、孙秀美因诉被上诉人青岛市国土资源和房屋管理局行政撤销一案，不服青岛市市北区人民法院（2017）鲁0203行初178号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，涉案房屋青岛市市北区（原四方区）嘉禾路18号309户原为国有直管公房，其管理单位为青岛市市北区房产管理二处遵化路房管所（原青岛市四方区房产管理处遵化路房管所）。涉案房屋的原承租人为张桂英，2002年7月，涉案房屋的承租人由张桂英变更为张桂英的养孙女张美青。2009年张桂英去世，之后张美青购买了涉案房屋产权，并领取了房屋产权证书。原告认为被告关于涉案房屋承租人由张桂英变更为张美青的行政行为不合法，向法院提起诉讼，即为该案。
原审法院认为，第一，原告起诉的被告主体不适格。做出涉案房屋承租人变更行为的主体是青岛市市北区房产管理二处遵化路房管所，并非该案被告。被告与青岛市市北区房产管理二处遵化路房管所没有行政隶属关系。第二，涉案房屋原为国有直管公房，根据《青岛市城市公有房产管理暂行办法》及《实施细则》的规定，经批准成立的房产经营单位,依法经营直管的国有房产。房产经营单位依法可以将房产出租、出售。青岛市市北区房产管理二处遵化路房管所作为国有房产经营单位，其就涉案房屋变更承租关系的行为实质上属于房产经营单位对国有直管公房进行出租的房屋经营行为，并非行政机关行使职权的行为，因公有房屋租赁关系变更引发的纠纷不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，依照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二款的规定，裁定驳回原告孙秀花、孙秀红、孙秀美的起诉。案件受理费人民币50元，不予收取。
上诉人孙秀花、孙秀红、孙秀美不服原审裁定，上诉称，一、一审法院认定事实错误。1、被上诉人是本案适格被告。根据1994年《青岛市城市公有房产管理暂行办法》第四条、第八条、第十七条、第三十六条、《实施细则》第二条的规定，涉案房屋承租人变更的行政行为虽然是由青岛市市北区房管二处遵化路房管所作出，但被上诉人对该经营行为具有行政管理、业务监督和指导的责任，因此被上诉人是本案适格的主体。2、涉案房屋的承租权变更是行政行为，并非民事经营行为。公房承租人变更纠纷，市政府公房管理部门或直管公房经营管理单位依据其房管职权及相关法律规定审查当事人承租资格问题，具有行政管理性质，双方法律地位不平等，应作为行政案件立案受理。上诉人对政府公房管理部门或直管公房经营管理单位依职权变更直管公房承租人不服提起的诉讼，应以政府公房管理部门或相关法律、法规、规章授权的组织为被告。二、一审法院适用法律错误。1、本案应适用《行政诉讼法》第二条及第十二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案被上诉人侵犯了上诉人的合法权益，属于行政诉讼的受案范围。2、本案国有直属公房承租人变更行为属于涉及不动产的行政起诉，应适用最长20年的起诉期限，因此上诉人未超过法定的起诉期限。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求：1、依法撤销山东省青岛市市北区人民法院（2017）鲁0203行初178号行政裁定书；2、裁定本案由青岛市市北区人民法院审理。
被上诉人青岛市国土资源和房屋管理局辩称，一、一审法院认定被上诉人不是适格被告，事实清楚，适用法律正确。根据青岛市人民政府《关于印发青岛市向市内五区下放部分房产行政管理权和经营权的实施立案的通知》(青政发【1994】81号)及《关于进一步深化城市管理体改革的决定》（青发【2004】23号），有关涉案房屋的经营管理权及行政管理权早在1994年即已下放给区房产管理处。涉案房屋承租人变更行为，系青岛市市北区房产管理二处遵化路房管所作出，该机关实际享有辖区内直管公房的经营管理职权，有权独立作出承租权变更等经营行为并对外独立承担责任。上诉人就涉案房屋承租人变更行为提起行政诉讼，应当以该行为的作出主体为被告，而不是被上诉人。二、一审法院认定“青岛市市北区房产管理二处遵化路房管所作为国有房产经营单位，其就涉案房屋变更承租关系的行为实质上属于房产经营单位对国有直管公房进行出租的房屋经营行为，并非行政机关行使职权的行为，因公有房屋租赁关系变更引发的纠纷不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，事实清楚，适用法律正确。青岛市市北区房产管理二处遵化路房管所虽然系涉案房屋行政管理机关，但其同时有权以民事主体身份对辖区内公有住房行使所有权，即对包含涉案房屋在内的公有住房进行经营管理。本案中，涉案房屋承租人变更行为，系其代表国家行使涉案房屋所有权的房产经营行为，不具有行政管理性质，不属于其在行政管理活动中单方作出的行政行为，从而不属于行政诉讼管辖范围。三、涉案房屋承租人变更行为适用法律正确，程序合法。该变更行为与上诉人无关，其与涉案房屋无任何法律或事实上的牵连关系。《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第十五条：“公有住宅房屋的承租人申请变更承租名义，须符合下列条件：（一）承租人提出书面申请；（二）同户籍的其他具有完全民事行为能力的人出具表示同意的书面证明；（三）新承租人与原承租人是同一户籍的常住近亲属且具有完全民事行为能力。房产出租单位对经审查符合前款规定的，应当与新承租人签订租赁合同，发给《承租房屋证明》且原租赁合同终止。”根据该规定，2002年7月，涉案房屋原承租人张桂英提出申请后，青岛市市北区房产管理二处遵化路房产管理所将承租人变更为张美青，因为张美青系张桂英养孙女，自小即被张桂英收养，一直与张桂英同住在涉案房屋内；并且张美青是除张桂英外，具有该房屋户籍唯一一人，三位上诉人从来就不具有涉案房屋户籍，在涉案房屋承租人变更时，也不属于共同居住人。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。同时，上诉人在原审法院询问笔录中自认2002年房屋变更承租关系时，三上诉人的户口均不在涉案房屋中，张美青户口在涉案房屋，且居住在涉案房屋中。
本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第十五条规定，公有住宅房屋的承租人申请变更承租名义，须符合下列条件：（一）承租人提出书面申请；（二）同户籍的其他具有完全民事行为能力的人出具表示同意的书面证明；（三）新承租人与原承租人是同一户籍的常住近亲属且具有完全民事行能力。第十七条规定，公有住宅房屋承租人死亡或户口外迁，符合下列条件的同住人可向房产出租单位申请变更承租名义：（一）申请人有本住宅的常住户口且实际居住，并具有完全民事行为能力；（二）申请人本人或配偶在本市无其他承租公有房屋或无私有房产（公有房屋或私有房产的人均居住面积低于解困标准的，不在此限）；（三）申请人与其他同一户籍的具有完全民事行为能力的人协商一致并订立书面协议。第十九条规定，承租人死亡或户口迁移，无同一户籍同住人或同住人在他处有住房且非居住困难的，房产出租单位有权收回房屋，另行出租。本案中，2002年涉案房屋承租名义由张桂英变更为张美青时，三上诉人户口均不在涉案房屋中。因此，三上诉人与涉案房屋承租人变更行为没有利害关系，不具备提起本案诉讼的原告资格。并且，上诉人所列被上诉人青岛市国土资源和房屋管理局作为被告主体不适格，作出涉案房屋承租人变更行为的是青岛市市北区房产管理二处遵化路房管所，非本案被上诉人。综上，原审裁定结果正确，依法可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 蒋金龙
审 判 员 林 桦
审 判 员 刘力铭
二〇一八年一月三十日
法官助理 张丽丽
书 记 员 王 崧