河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）冀08行终46号
上诉人（原审第三人）围场满族蒙古族自治县半截塔镇什八克村村民委员会(以下简称什八克村委会)，住所地河北省围场满族蒙古族自治县半截塔镇什八克村。
法定代表人张国丰，村主任。
委托代理人王庆丰，男，1965年10月20日生，住河北省围场满族蒙古族自治县。
委托代理人周长河，围场满族蒙古族自治县新世纪法律服务所法律工作者，执业证号：30307011100002。
被上诉人（原审原告）围场满族蒙古族自治县半截塔镇什八克村第九村民组（以下简称什八克村九组），住所地河北省围场满族蒙古族自治县半截塔镇什八克村。
负责人孙玉军，组长。
原审被告围场满族蒙古族自治县人民政府（以下简称围场县政府），住所地河北省围场满族蒙古族自治县围场镇木兰中路263号，组织机构代码00097695-1。
法定代表人甄毓敏，县长，身份证号：1308021969********。
委托代理人张文雷，该县林业局工作人员。
委托代理人曲秀坡，围场县林业局工作人员。
原审被告承德市人民政府（以下简称承德市政府），住所地河北省承德市双桥区承德市行政中心南楼，统一社会信用代码：111308000005143438。
法定代表人常丽虹，市长。
委托代理人宋岩磊，承德市政府工作人员。
原审第三人赵怀玉，男，1947年2月8日生，住河北省围场满族蒙古族自治县。
委托代理人卜小波，河北正围律师事务所律师，执业证号：11302201010837502。
原审第三人王树起，男，1958年1月1日生，住河北省围场满族蒙古族自治县。
原审第三人王琢，男，1974年11月3日生，住河北省围场满族蒙古族自治县。
原告什八克村九组诉请撤销被告围场县政府围政行（2017）2号行政处理决定、承德市政府承政复决字（2017）14号行政复议决定一案，原审第三人什八克村村委会不服围场县法院作出的（2017）冀0828行初17号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2018年3月20日公开开庭审理了本案。上诉人的法定代表人张国丰、委托代理人王庆丰、周长河，被上诉人的负责人孙玉军，原审被告围场县政府的委托代理人张文雷、曲秀坡，原审被告承德市政府的委托代理人宋岩磊，原审第三人赵怀玉、委托代理人卜小波，原审第三人王树起，原审第三人王琢到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
围场县政府于2017年3月17日作出围政行（2017）2号行政处理决定：1、什八克村委会与什八克村九组争议的2.472亩土地即孙玉军栽植树木的土地所有权归什八克村九组所有；2、什八克村委会与赵怀玉争议的3.543亩土地所有权归什八克村集体所有；3、什八克村委会与王琢争议的1.198亩土地所有权归什八克村集体所有。
承德市政府于2017年6月15日作出承政复决字【2017】14号行政复议决定，维持围场县政府于2017年3月17日作出围政行（2017）2号行政处理决定。
一审判决认定的事实：涉案争议土地位于围场满族蒙古族自治县半截塔镇什八克村灵阳宫前。1981年林业“三定”时，半截塔公社什八克大队（即本案第三人什八克村委会）对灵阳宫前集体树木申请了林权登记，在《领取林木所有权申请书》上记载，灵阳宫前四至为：东至一垅杨树、南至公路边、西至于家湾护风带、北至山根，面积220亩，树种杨树，树龄25年。在1992年林业复核验证时，第三人什八克村委会对上述集体林木申请复核验证，取得林证集字NO.0000031号《集体林权证》，该证记载的灵阳宫前林地四至为：东至一组林边、南至公路、西至交界、北至后沟边，面积150亩，起源人工，树种杨树，树龄25年。2008年在集体林权制度改革中，第三人什八克村委会又申请换发林权证，在《林权登记申请表》中载明，申请登记的林地坐落于什八克村九组，小地名灵阳宫门东，起源人工，树种杨树，面积80亩，东至村林地边、南至公路边、西至村林地边、北至大沟边。
另查明，原什八克大队老一队在1980年分为一队和九队，即现在的什八克村一组和九组。从什八克村九组村民李洪清于1988年1月20日取得的《承包土地明细》显示，李洪清在灵阳宫前承包地面积为4.9亩，四至为：东至林地、西至林带、南至汽车道、北至树林。在1999年第二轮土地延包时，从李洪清该地块抽出部分土地调整给第三人赵怀玉，但对当时调整给赵怀玉土地的具体面积，时任九组组长孙玉军证明，按每亩50斤产量，调给赵怀玉235斤产量土地即4.7亩，但李洪清在纪检机关对其调查笔录中陈述，当时按每亩50斤产量，调给赵怀玉185斤产量土地即3.7亩，在本案庭审中李洪清当庭作证又证明，其在纪检机关作完笔录后，回去经查记录，当时调给赵怀玉的土地为4.7亩，但庭审中李洪清未能提供相应调地面积记录。第三人赵怀玉在纪检机关调查笔录中陈述，当时从李洪清家调给其的土地面积为3.7亩，而本次庭审中又主张为4.7亩。经对比庭审中第三人赵怀玉提供的2000年取得的《土地承包经营权证书》和第三人什八克村委会从围场县档案局调取的、1999年第二轮土地延包时经过公证的赵怀玉家的《承包土地明细登记表》发现，赵怀玉提供的《土地承包经营权证书》中记载的地块比存于档案局的《承包土地明细登记表》中登记的土地多出两块地，即多出“北坑子”和“汽车道上”两块地，“汽车道上”地块（该地块亦属于灵阳宫前）面积登记为5亩，四至为：东至李洪清、西至地界、南至大道、北至地界。此外，在赵怀玉持有的《土地承包经营权证书》中，有三处地块面积有明显改动痕迹，与存于档案局的《承包土地明细登记表》中记载的相应地块面积不符。
再查明，2008年，承德泓辉双合淀粉有限公司（以下简称泓辉双合公司）通过与第三人什八克村委会签订合同，以支付每亩2万元占地补偿费的标准，占用该村灵阳宫前二级路北土地79.43亩，其中包括李洪清3.95亩、第三人什八克村委会73.84亩及有争议的赵怀玉2.52亩。2013年，围场满族蒙古族自治县保承中药材种植有限公司（以下简称保承公司）在紧邻泓辉双合公司的西边也征占了部分土地，其中包括占用有争议的赵怀玉土地4.723亩以及王树起土地2.9116亩、王树起承包村集体林地6.307亩。此外，保承公司还征占了有争议的什八克村九组村民孙玉军在撂荒地未经村组发包所栽植树木的林地2.472亩及什八克村一组村民王琢在撂荒地未经村组发包所栽植树木的林地1.198亩。
在被告围场县政府作出的围政行（2017）2号行政处理决定书中，查明“经核实，孙玉军本人及其他知情人均承认孙玉军栽植树木的土地原为九组耕地，后因地类质量差而被九组撂荒，在上世纪90年代初该地被孙玉军栽植了树木。”“王琢栽植树木的土地原为撂荒地，王琢父亲在上世纪90年代在此栽植了树木，王琢最后一次种树时间为2000年以后”“2008年10月承德泓辉双合淀粉有限公司占用赵怀玉家2.52亩土地，2013年5月保承中药材有限公司占用赵怀玉4.723亩土地，其中3.7亩为赵怀玉家分得的承包地，另3.543亩系赵怀玉家在此开垦的小片荒。”“一组村民王树起承包村集体的林地和其耕种的土地、九组村民赵怀玉和李洪清两户承包地、一组村民王琢栽植树木的土地和九组村民孙玉军栽植树木的土地，均包含在什八克村委会在不同时段取得的《林权证》登记的灵阳宫前四至范围内”，并认为“村委会林权证登记灵阳宫前范围内其他经济组织的耕地，其权属应为该集体经济组织所有……在村集体林地中开垦耕种的土地及在村集体林地中未经村发包栽植树木的土地归村集体所有。”据此，决定：“1、什八克村委会与什八克村九组争议的2.472亩土地即孙玉军栽植树木的土地所有权归什八克村九组所有；2、什八克村委会与赵怀玉争议的3.543亩土地所有权归什八克村集体所有；3、什八克村委会与王琢争议的1.198亩土地所有权归什八克村集体所有。”赵怀玉对该决定不服，提起行政复议，被告承德市政府维持被告围场县政府作出的行政处理决定，后赵怀玉和什八克村九组均不服，分别向本院提起行政诉讼。
一审判决认为：本案中既有第三人什八克村委会与原告什八克村九组分别就孙玉军、王琢栽植树木的林地所有权争议，又有就第三人赵怀玉承包地的所有权争议。根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”以及《确定土地使用权和使用权的若干规定》第二条规定“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府政府批准后由土地管理本门下达处理决定”，被告围场县人民政府对辖区内发生的林木、林地所有权、使用权争议及土地权属争议，有权作出处理决定。本案中，第三人什八克村委会在1981年林业“三定”、1992年复核验证及2008年集体林权制度改革三个不同时段的同一处林地即“灵阳宫前”，登记的面积均不相同（三个时段分别为220亩、150亩和80亩），在处理争议中究竟以哪个面积为准的？第三人赵怀玉在“灵阳宫前”（其土地承包证上记载为“汽车道上”）的土地，系在1999年第二轮土地承包中从本组李洪清家调整而来，但对当时调整的具体面积是3.7亩还是4.7亩，当事人各持己见，虽然被告围场县政府在作出处理决定中认定赵怀玉在该地块承包地面积为3.7亩，但赵怀玉庭审中出示的《土地承包经营权证书》记载的面积为5亩，而该《土地承包经营权证书》中记载的部分承包地地块、面积与当时在档案局备案的、经过公证的土地承包明细登记的又不相符，究竟在第二轮土地承包时第三人赵怀玉在争议地块合法的承包地面积为多少？其开垦的面积为多少？开垦的是村集体土地还是九组土地？以上问题，被告围场县政府在作出的处理决定中未予查清。另外，孙玉军和第三人王琢均系在撂荒地上未经村组发包栽植了树木，且二者所栽植的树木，均被行政处理决定认定“包含在什八克村委会在不同时段取得的《林权证》登记的灵阳宫前四至范围内”，而该行政处理决定的结果却是前者栽植树木的林地所有权归什八克村九组，而后者则归什八克村委会。如按照被告围场县政府作出的行政处理决定书认定的“……在村集体林地中开垦耕种的土地及在村集体林地中未经村发包栽植树木的土地归村集体所有”，如此确定林地所有权的归属缺乏同一性和有效证据的支持。
综上，被告围场县政府于2017年3月17日作出围政行（2017）2号行政处理决定书，认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。被告承德市政府复议程序虽然合法，但对被告围场县政府认定事实错误未予纠正，亦应予一并撤销。原告的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决撤销被告围场满族蒙古族自治县人民政府于2017年3月17日作出的围政行（2017）2号行政处理决定；撤销被告承德市人民政府于2017年6月15日作出的承政复决字【2017】14号行政复议决定；限于本判决生效后60日内，由被告围场满族蒙古族自治县人民政府重新作出行政行为。
上诉人什八克村村民委员会上诉称：围场县政府于2016年经围场县联合调查组调查取证核实后作出了围行政(2017)2号行政处理决定认定被上诉人侵占了上诉人集体土地使用权，后因被上诉人不服围场县政府作出的处理决定，经承德市政府核实后认为围场县政府作出的处理决定符合法律规定，驳回了被上诉人的申请复议，维持了围场县政府的处理决定，后被上诉人起诉至围场县法院，围场县法院在开庭审理时不以事实为根据，偏听偏信，撤销了围场县政府及承德市政府的处理决定及复议决定，其理由是围场县政府作出的处理决定认定事实不清，证据不足，给予撤销，上诉人认为围场县政府所作出的处理决定是经过县联合调查组对此事进行调查，并核实后而作出的，证据充分，事实清楚，而在开庭审理时原联合调查组调查证人（原半截塔镇十八克村委会原任书记孙玉丰）在联合调查组所作的证据真实可信，且又是原调查材料，而在开庭时证人孙玉丰当庭作出的证据与原证据相互矛盾，且证人孙玉丰与上述被上诉人系直系亲属关系，在联合调查组对被上诉人侵犯集体权益核实后对证人孙玉丰有违纪行为作出书面处理，撤销其书记职务，而在事隔一年后被上诉人不服围场县政府作出的处理决定，后当庭作证，推翻了原证据，一审法院在两份证明材料相互冲突的情况下认定了证人孙玉丰的证言作为定案依据，证人李洪亮的证明与联合调查组的证明也存在着相互矛盾的事实，与孙玉丰的证词如出一辙，在庭审过程中上诉人出具了被上诉人的承包合同，合同有明显的改动行为，其由少亩数改成多亩数的事实存在，足以证明被上诉人侵害了上诉人的合法权益的事实存在，一审法院认定事实错误，故请求承德市中级人民法院依法撤销一审判决，并在核实审查后作出公正的判决，以维护上诉人集体的合法权益不受侵害。
被上诉人什八克村九组答辩称：上诉人所说的与合同不一致，我认为合同是准确的。
原审被告围场县政府辩称：围政行(2017)2号行政处理决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，裁决结果正确。1、本次确权处理纠纷是基于围场县纪委调查核实函件及什八克村民委员会土地确权申请，启动确权调查程序。立案后本级政府对相关知情人、当事人孙玉丰、史振明、孙玉军、李洪清等人进行调查核实，并调取了什八克村委会林权证以及相关征收及占地补偿协议书，林地审核审批手续，综合相关证据，确定争议土地自1981年林业“三定”时开始即进行了林权登记，后期在林地范围内存有该村九组的耕地，即村委会林权登记的范围内其他集体经济组织的耕地。其权属应为该集体经济组织所有，承包给各户的耕地，各户享有土地承包经营权，同时，在村集体林地中开垦耕种的土地及在村集体林地中未经发包栽植树木的土地归集体所有。2、孙玉军种植树木土地经调查核实为什八克村第九村民组耕地，后因地类质量差被九组撂荒。后为孙玉军种植树木，该处土地所有权确归什八克村第九村民组，事实清楚。3、承德泓辉双合淀粉有限公司和保成中药材有限公司所征占赵怀玉的土地由二轮延包承包给其的耕地3.7亩和其开垦的小片荒组成，故其小片荒的土地应归村集体所有。经核实林权证及林地占用审批手续等证据明确为什八克村集体所有土地没有任何争议。4、什八克村一组村民王琢栽植树木的1.198亩土地原为撂荒地，王琢的父亲在上世纪90年代在此栽植树木。王琢最后一次种树时间为2000年以后，且未与村委会和一组签订承包协议，实际事实中一组在该争议地中不存在其集体经济组织的土地，土地所有权依法确归什八克村集体所有。综上，我县政府所作处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。请依法予以维持，并驳回原告的诉求。
原审被告承德市政府答辩意见与一审的答辩意见一致。
原审第三人赵怀玉陈述称：围场县政府作出的围行政（2017）2号行政处理决定认定事实不清，承德市政府（2017）14号复议决定，对围场县政府作出事实不清的处理决定予以维持，未纠正。而一审法院在查清事实的基础上作出的判决认定事实清楚，应予维持一审判决，驳回上诉。
原审第三人赵怀玉陈述称：一审判决认定事实清楚，我们认为围场县政府作出的决定超越法定职权。
原审第三人王树起二审未发表参诉意见。
原审第三人王琢陈述称：围场县政府作出的同一个处理决定对类似的事情处理却不同。
各方当事人向一审法院提交的证据随卷移送至本院。
经开庭审理，本院对证据的确认与一审判决对证据的确认相同，本院据此认定的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、《林木林地权属争议处理办法》第四条、第六条之规定，围场县政府具有处理该案各方当事人权属争议的法定职权。本案经开庭审理并现场勘查查明，赵怀玉持有的《土地承包经营权证书》记载的争议地中面积为5亩，而涉诉行政处理决定确定的面积为3.543亩，亩数不符。孙玉军、王琢均系在撂荒地上未经村组发包栽植了树木，且二者所栽植的树木，均被涉诉行政处理决定认定“包含在什八克村委会在不同时段取得的《林权证》登记的灵阳宫前四至范围内”，而该涉诉行政处理决定的结果却是前者栽植树木的林地所有权归什八克村九组，而后者则归什八克村委会。原审被告围场县政府作出的涉诉行政处理决定认定事实的主要证据不足，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项依法应予撤销的条件；原审被告承德市政府作出的涉诉行政复议决定，没有对围场县政府作出的涉诉行政处理决定予以纠正，属认定事实不清，依法亦应予以撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由和请求本院无法支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘松平
审 判 员 李小龙
代理审判员 祁春梅
二〇一八年三月二十三日
书 记 员 韩东旭