浙江省温岭市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙1081行初91号
原告毛久花，男，1952年11月10日出生，汉族，住温岭市。
委托代理人毛海青，男，1980年3月10日出生，汉族，住址同上。
被告温岭市国土资源局，住所地温岭市太平街道东门北路235号。
法定代表人ＸＸ峰，局长。
委托代理人（特别授权）沈心淮、林健，浙江红大律师事务所律师。
原告毛久花与被告温岭市国土资源局国土行政处罚一案，于2016年11月3日向本院起诉，本院于同日立案后，依法组成合议庭,并于2016年11月29日公开开庭审理了本案。原告毛久花及其委托代理人毛海青，被告温岭市国土资源局应诉负责人许敏，委托代理人沈心淮、林健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年9月12日，被告温岭市国土资源局作出温土资罚个[2016]第264号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，该决定查明：毛久花于2015年5月间未经批准，擅自在箬横镇晋岙里村地方动土建住宅，建至一幢三层房屋，非法占用耕地面积190m2。此地块属基本农田保护区，不符合土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第六十二条第三款之规定，属未经批准非法占用土地。为此，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款之规定，决定处罚如下：责令毛久花户退还在上述地方非法占用的土地190m2；限毛久花户在接到本决定之日起十五日内自行拆除在箬横镇晋岙里村地方非法占用190m2土地上建造的一幢三层房屋和其他设施。
被告就此案在规定期限内向本院提供的证据有：1、2016年8月15日被告工作人员拍摄的现场照片一张，制作的现场勘测笔录一份、现场勘测图一张；2、被告于2016年8月16日询问原告笔录一份及身份证明；3、温岭市国土资源局箬横分局作出的编号为温土资规确201605047的地利用规划用途（地类）确认证明一份；4、温土资停字2015第1038号责令停止违法行为通知书及送达回证；5、编号为个2016203的立案呈批表一份；6、温土资罚告2016第927号行政处罚听证告知书及送达回证；7、温土资罚告2016第799号行政处罚告知书及送达回证；8、温土资罚个[2016]第264号国土资源违法案件行政处罚决定书的送达回证；9、《中华人民共和国土地管理法》。上述1－3号证据拟证明被告作出处罚决定查明的事实；4－8号证据拟证明被告作出处罚决定程序合法；9号依据拟证明被告作出处罚决定适用的法律法规正确。
原告毛久花起诉称，原告所在村在2015年3、4月份左右，已把原告拟建造小康型庭园式住宅的申请材料上报到镇有关部门，等待温岭市国土资源局填证，温岭市人民政府批准，颁发集体土地使用证。为此被告对原告的未批先建违法行为应当建议其补办审批手续并罚款的处理。原告户与其他农户一样，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定有拥有一处宅基地的权利。原告建造的三层房屋占地面积98㎡，被告也未依法送达行政处罚告知书和听证告知书。依照《浙江省村镇规划建筑管理条例》第四十一条第二款之规定，农村村民违规建造住宅的，由乡（镇）人民政府依法处罚。故被告作出的温土资罚个[2016]第264号《国土资源违法案件行政处罚决定书》属滥用法律、超越职权。为此，请求人民法院判决撤销被告作出的温土资罚（2016）第264号国土资源违法案件行政处罚决定。
原告就此案在规定期限内向本院提供的证据有：1、毛冬富等村民于2016年11月2日共同出具的村民证明一份；2、“村民代表会议”记录一份；3、行政处罚审批表一份。上述1－2号证据拟证明原告户符合建房条件且已上报审批；3号证据拟证明对未批先建房屋可以补办手续。
被告温岭市国土资源局答辩称，被告收集的证据证实，原告毛久花于2015年5月间未经批准，擅自在箬横镇晋岙里村地方动土建住宅，建至一幢三层房屋，非法占用耕地面积190㎡，此地块属于基本农田保护区，不符合土地利用总体规划。该行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第六十二条第三款之规定，属未经批准非法占用土地行为。被告查明事实后向原告送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书告知其依法享有陈述、申辩和要求听证等权利后，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第六十二条第三款、第七十七条第一款之规定作出行政处罚决定程序合法。被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
法庭审查中，本院将原、被告提供的证据交与对方质证。对被告提供的证据，原告认为证据上虽有原告亲笔签名且1号证据中的照片为原告的房屋无异，但在原告纸张上签字时照片尚未张贴上去，且原告不识字，而原告的房屋在2008年建平房、2014年加盖二层、2015年再加盖三层，实际面积没有190㎡，而二份告知书是在送达处罚决定时一次性签收的，送达回证中送达人“潘友清”与其他证据中“潘友清”为不同人的签名。对原告提供的证据，被告认为1号证据无证人作证，不能作为证据使用；2号证据无到会人员签字、未加盖村委会公章，不能证明是会议记录；3号证据与本案无关联。
经庭审质证，本院对以上证据确认如下：被告提供的1、2号证据均有原告签名确认，该二份证据结合被告提供的3号证据，能够证明被告作出行政处罚决定查明的事实，本院予以采信。被告提供的4－8号证据，能够证明被告作出处罚决定程序合法，本院予以采信。原告提供的1号证据，虽有毛冬富等数十人签名，但证明本身内容不是签名人的陈述，2号证据虽写有“村民代表会议”字样，但未加盖村民委员会的公章，该二份证据不符合书证和证人证言的要件，本院不予采信。原告提供的3号证据，记载的是规划行政部门对箬横镇晋山陵园违反规划案件作的处罚审批，与本案的诉讼请求缺乏实质性关联，本院不予认定。
经审理查明，2015年5月间，被告在巡查中发现原告未经批准在温岭市箬横镇晋岙里村的基本农田保护区内非法占用耕地190㎡建造住宅，被告为此于2015年5月28日向原告送达责令停止违法行为通知书。2016年8月15日，被告对原告非法占用耕地建造房屋进行立案调查，查明原告未经批准已建成的一幢三层房屋不符合土地利用总体规划。2016年9月2日，被告向原告送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书告知相关权利，后于2016年9月12日作出温土资罚个[2016]第264号《国土资源违法案件行政处罚决定书》并送达原告。原告不服提起本案诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地……”。第四十三条第一款规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地…………第六十二条第三款规定，“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”本案原告未经批准占用耕地建造房屋，违反上述规定。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定，“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本案被告作为本市的土地行政主管部门，有依法对非法占用土地建住宅的行为作出处罚的职权。被告查明原告非法占用土地建住宅后，经告知其相关权利，根据上述规定作出责令退还土地及限期拆除的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。至于原告陈述被告未依法送达二张告知书，因其未提供相关证据加以证明，故对其主张本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告毛久花的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告毛久花负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省台州市中级人民法院。
审 判 长 阮灵飞
人民陪审员 魏书新
人民陪审员 张海华
二〇一六年十一月二十九日
书 记 员 杨 芬
本判决所依据的相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国土地管理法》
第二条……
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
……
第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
……
第六十二条……
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
……
第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
……