浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第545号
上诉人（原审原告）舟山市红星石料有限公司，住所地舟山市定海区金塘镇大丰鱼龙山。
法定代表人沈龙毅，执行董事。
委托代理人翁雄健，浙江五奎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江舟山群岛新区金塘管理委员会，住所地舟山市定海区金塘镇新道东路19号。
法定代表人张捷，主任。
委托代理人邵汉军、陈杰，浙江震舟律师事务所律师。
舟山市红星石料有限公司（以下简称红星石料公司）诉浙江舟山群岛新区金塘管理委员会（以下简称金塘管委会）其他行政补偿一案，舟山市中级人民法院于2015年10月12日作出（2015）浙舟行初字第23号行政裁定。红星石料公司不服，向本院提出上诉。本院2015年11月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年12月28日公开开庭进行了审理。上诉人红星石料公司的法定代表人沈龙毅及委托代理人翁雄健，被上诉人金塘管委会的副主任齐友国及委托代理人邵汉军、陈杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告红星石料公司从事石料开采、加工、销售，其宕口位于舟山市××金塘镇鱼龙山。2008年2月26日，舟山市定海区人民政府召开专题会议，并于2008年4月2日形成专题会议纪要（〔2008〕7号），决定对包括原告红星石料公司在内的四家宕口于2008年底前关闭。2009年1月21日，舟山市定海区人民政府召开专题会议，并于2009年2月9日形成专题会议纪要（〔2009〕3号），决定对原告红星石料公司等两家宕口开采期限延长一年，即将〔2008〕7号专题会议纪要原定的关闭期限2008年底调整为2009年底前关闭。2009年2月8日，舟山市国土资源局定海分局向原告核发《采矿许可证》（证号：C3309022008087120000654），有效期限自2009年2月8日至2009年12月31日。同年2月23日，舟山市国土资源局定海分局与原告签订《浙江省采矿权有偿出让合同》（合同编号：定土资〔200903〕），该合同第四条载明，出让人舟山市国土资源局定海分局同意在2009年2月8日至2009年12月31日将该合同第三条所列范围内的25万吨矿产资源采矿权出让给原告。至2009年底，原告停止采石生产。2010年7月7日，经舟山市工商行政管理局核准，原告变更其经营范围为石材加工、销售，后停产。自2013年起，原告要求被告就征用金塘鱼龙山宕口进行补偿，并进行多次磋商，双方未就补偿事项达成一致意见。2013年11月5日，舟山市定海区人民法院作出（2013）舟定金商初字第102号民事调解书，案外人汤康安与红星石料公司就其位于涉案鱼龙山宕口的矿产开采设备买卖合同纠纷达成调解协议。2014年10月16日，原告委托律师向被告发出《律师函》（浙五律函（2014）第29号），要求尽快就征用鱼龙山宕口给予公平合理的补偿。同年10月22日，被告作出《回复》，认为鱼龙山宕口并非属于征用项目，而是红星石料公司在2009年12月31日采矿许可证到期后无权进行采矿而停业，不能按照征用补偿的标准予以补偿。以上事实有双方当事人提供的相关证据予以证实。另查明：2008年4月21日，中共舟山市委、舟山市人民政府发布《中共舟山市委舟山市人民政府关于加快金塘、六横两岛开发建设的决定》，设立原金塘开发建设管理委员会，为市政府派出机构，由市人民政府授权，在所辖区域内行使相关的市级经济管理权限和县级社会行政管理职能。2013年12月5日，浙江舟山群岛新区党工委管委会办公室发布《浙江舟山群岛新区金塘管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，设立金塘管委会为浙江舟山群岛新区管理委员会的直属机构，委托定海区管理，全面负责辖区内的经济社会发展事务，行使市级经济管理权限和县级社会行政管理职能。
原审法院认为:一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政行为是指具有行政职权的行政主体运用行政权对行政相对人所作的法律行为。本案中，被告就原告委托律师向其发送的《律师函》作出《回复》，系不具有行政法律意义的事实行为，未产生、变更、消灭行政法律关系，对原告的实体权益并未产生实际影响，故并非行政行为。因此，原告诉请撤销被告作出的《回复》，不属于行政诉讼受案范围，鉴于本案已经立案，应当裁定驳回该项起诉。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。行政征用是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定对公民、法人或者其他组织的合法财产权利予以剥夺或者限制，并给予补偿的制度。原告主张被告因金塘北部开发建设需要征用了其鱼龙山宕口，故要求被告进行相应行政补偿。本案中，舟山市定海区人民政府〔2008〕7号专题会议纪要明确原告所有的宕口于2008年底关闭，但后经舟山市定海区人民政府〔2009〕3号专题会议纪要调整延期一年至2009年底关闭；原告所获核发的《采矿许可证》的有效期限截至2009年12月31日；后原告调整了经营范围，并对其部分资产进行了处分。被告并无对原告所有的财产进行征用的意思表示，也未对原告的财产权利进行剥夺或者限制，亦未实际实施征用的行为。故被告并未作出原告所主张的行政征用行为，原告据此要求被告进行征用补偿无事实根据，鉴于本案已经立案，应当裁定驳回该项起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十九条第（三）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告舟山市红星石料有限公司的起诉。
红星石料公司上诉称：一、原审认定事实错误。被上诉人金塘管委会所属金塘北部开发指挥部（以下简称“指挥部”）2011年5月制作的《浙江舟山群岛新区金塘北部区域开发效果图》及其背面《浙江舟山群岛新区金塘北部区域开发项目简介》、《金塘北部围垦规划图》、2013年10月18日《舟山日报*今日定海》上的照片及其介绍《金塘北部围垦工程快速推进》、被上诉人编印的《金塘印迹》一书中的《金塘北部围垦效果图》等证据证明，鱼龙山宕口在金塘北部围垦范围内且是该围垦的合围节点。虽然被上诉人没有作出书面的征用决定，但大量的事实证明，上诉人的金塘鱼龙山宕口系因金塘北部围垦开发而被上诉人征用，双方已构成事实上的征用关系。上诉人和被上诉人双方对鱼龙山宕口应予补偿从开始协商至今，指挥部与上诉人直接商议达15次之多，已达成合意，最终因双方对补偿的金额存在分歧未达成协议，被上诉人还对补偿提出了具体的处理意见，并建议上诉人走司法途径解决。二、原审对会议纪要的内容断章取义，仅认定舟山市定海区人民政府（2008）7号《专题会议纪要》决定对包括上诉人在内的四家宕口于2008年底前关闭、（2009）3号《专题会议纪要》决定对上诉人等两家宕口开采期限延长一年，但却无视（2009）3号《专题会议纪要》中已明确载明鱼龙山宕口关闭系“金塘岛整体开发和金塘北部围垦工程建设需要”及鱼龙山宕口延长一年关闭是“经金塘开发建设管理委员会要求”的事实。根据《浙江省采矿权有偿出让合同》第三条的约定，上诉人的采矿范围为8个拐点，矿区面积0.0522平方公里（折合52200平方米），开采深度104米至10米标高。根据浙江省国土资源厅2005年6月公布的《矿产资源开发利用方案》，计划开采量为280万吨，但截止2009年底关闭时，只开采了150.88万吨，尚有130余万吨的石料未能继续开采。原审只片面认定合同第四条载明的年开采量25万吨，但未认定该合同第三条确定的开采面积和开采深度，且根据当时政策，采矿权有偿出让合同是一年一签，采矿许可证也是一年一核发。上诉人是在被上诉人启动征用程序、完成对鱼龙山宕口的资产评估以后，在被上诉人同意并再三催促之下才将这些设备出售、迁移出岛的。因此，原审裁定所言的“对其部分资产进行了处分”，不能作为被上诉人没有征用上诉人资产的理由。综上，原审裁定认定的事实与客观事实不符，是错误的。请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
金塘管委会答辩称：一、一审认定事实正确，答辩人从未作出任何征用决定，也不存在任何征用行为。上诉人停业是因为采矿许可证到期，而非因为征用。鱼龙山的开发现状是在2010年鱼龙山宕口关闭以后逐步形成，并不能证明2009年闭矿是对上诉人的征用。2013年以来，指挥部和舟山市定海区金塘北部开发投资有限公司系从化解信访矛盾的角度出发，和上诉人进行协商，但明确并非属于征用补偿。上诉人事后的经营行为以及处置资产的行为已证实，本案不属于征用。二、上诉人对一审裁定“驳回撤销《回复》的起诉”并无异议，因此，本案明显已超过起诉期限。本案上诉人一审起诉时，第一项诉讼请求即“判决撤销答辩人2014年10月22日《对〈浙五律函（2014）第29号律师函〉的回复》（以下简称《回复》）。一审法院认为上述《回复》对上诉人的实体权益并未产生实际影响，并非行政行为，因此裁定驳回该项起诉。对此，上诉人在上诉时并未提出异议。上诉人基于《回复》提起行政诉讼，但问题的关键实际上是2009年底停止开采是因为采矿权到期无权开采还是因为政府征用。根据目前的材料，在2009年12月31日采矿权到期后，上诉人没有任何获得继续采矿许可的证明，也没有任何存在征用行为的证明。上诉人一审起诉时拿所谓的信访答复作为行政诉讼的对象，实际是在没有事实和法律依据，而且也已过起诉期限的情况下，创设了一个行政诉讼的对象，将《回复》这一信访答复作为行政行为进行诉讼。现《回复》已经查明根本不是答辩人作出的行政行为，对此上诉人也没有异议，本案诉讼的基础事实与基础关系不成立，如果要起诉，也只能起诉2009年的采矿许可证到期后不再核发新的采矿许可证是否合法合理的问题，但上诉人2015年才起诉，显然已超过起诉期限。综上，一审裁定据此驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持原裁定。
庭审中，双方当事人围绕着被上诉人金塘管委会于2014年10月22日作出的《回复》是否属于行政诉讼受案范围的审理重点进行了质证、辩论。
本院认为，上诉人红星石料公司委托律师于2014年10月16日向被上诉人发出《律师函》（浙五律函（2014）第29号），要求尽快就征用鱼龙山宕口给予公平合理的补偿，上述《律师函》实质是向被上诉人金塘管委会提出要求其履行“征用鱼龙山宕口给予补偿”法定职责的申请。同年10月22日，被上诉人作出《回复》认为鱼龙山宕口并非属于征用项目，而是上诉人在2009年12月31日采矿许可证到期后无权进行采矿而停业，不能按照征用补偿的标准予以补偿。从被上诉人《回复》的内容看，实际上是对上诉人的履责申请予以了明确拒绝，故被诉的《回复》对上诉人的权利义务产生实际影响，上诉人对此提起诉讼属于行政诉讼的受案范围。原审裁定认为上述《回复》对上诉人的实体权益并未产生实际影响，显属不当。上诉人提起诉讼时的第二项请求要求被上诉人补偿相关损失，实际上是其要求被上诉人履行补偿法定职责的具体事项，该请求是否成立，属实体审查范围。原审法院在认定《回复》不属行政诉讼受案范围的情形下，又对本属实体审查的内容进行认定，亦属不当。上诉人虽未在上诉状中对一审裁定认定的“《回复》不属行政诉讼受案范围”提出异议，但依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，二审法院仍应当对原审法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查，故被上诉人对此提出的抗辩意见不能成立。原审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。上诉人提出“撤销一审裁定指令原审法院继续审理”的上诉请求成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销舟山市中级人民法院（2015）浙舟行初字第23号行政裁定；
二、本案由舟山市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一六年一月十四日
书 记 员 韦若莎
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