湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘行再20号
再审申请人（原审原告）：谢培展，男，汉族，1959年5月13日出生，住湖南省衡南县。
再审申请人（原审原告）：毛旺省，男，汉族，1962年10月2日出生，住湖南省衡阳市雁峰区。
被申请人（原审被告）：衡阳市高新技术产业开发区管理委员会。住所地：衡阳市解放大道**号。
法定代表人：欧杏，该管委会主任。
被申请人（原审被告）：衡阳市住房和城乡建设局。住所地：衡阳市环城北路***号。
法定代表人：宁资理，该局局长。
被申请人（原审被告）：衡南县公证处。住所地：衡阳市解放路***号。
法定代表人：肖徐初，该公证处主任。
原审第三人：唐跃晋，男，汉族，1952年7月21日出生，现在湖南省雁北监狱服刑。
原审第三人：衡阳市第四建筑工程公司。
谢培展、毛旺省与衡阳市住房和城乡建设局（下称衡阳市住建局）、衡阳市高新技术产业开发区管理委员会（下称衡阳市高新管委会）、衡南县公证处及原审第三人唐跃晋、衡阳市第四建筑工程公司（下称衡阳市四建公司）行政违法及行政赔偿一案，衡阳市中级人民法院于2015年11月2日作出（2015)衡中法行初字第79号行政判决，已经发生法律效力。谢培展、毛旺省不服，向本院申请再审。本院于2017年2月21日作出（2016）湘行申291号行政裁定提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
衡阳市中级人民法院经审理查明：1995年，刘顺普承包衡阳市四建公司下属的天河公司。同年3月28日，刘顺普与长胜管理处签订《合资开发综合集贸市场合同》(长胜综合楼)，合同约定，长胜管理处出土地，第一层和第二层归长胜管理处所有，第三层至第七层归天河公司所有，长胜管理处协助天河公司办理房屋产权证及国土证。同年6月12日，天河公司与长胜管理处签订《补充合同》，合同约定，长胜综合楼第一层和第二层西头的二行门面归天河公司所有。同年6月13日，刘顺普与贺遵东、王先玲签订《内部基建承包合同》，天河公司将长胜综合楼承包给贺遵东、王先玲承建。同年12月3日，王先玲、王承赛与贺遵东、谢培贵签订《契约》，约定将长胜综合楼转包给贺遵东、谢培贵承建。1996年6月3日，天河公司因不具备房地产开发企业的相应条件，被衡阳市建设委员会吊销《资质证书》。同年6月26日，衡阳市四建公司免除了刘顺普天河公司常务副经理职务，同时要求长胜综合楼开发项目遗留问题由天河公司成员自行履行。1998年11月许，刘顺普对长胜综合楼管理不善，负债离开衡阳一直未归，于2008年病故。长胜综合楼在贺遵东、谢培展等人垫资下，于2000年4月竣工。2002年以后，由于长胜综合楼项目的开发商和承建方与他人存在债务纠纷，相继离开工地，无人管理。唐跃晋趁长胜综合楼项目无人管理之机，伪造天河公司刘顺普的“委托书”和长胜管理处的“授权书”，对外称是长胜综合楼的项目负责人，可以全权处置该综合楼的一切事宜，并假借刘顺普的名义再与他人签订房屋购销合同。2001年10月28日，衡阳市高新管委会用地拆迁办公室向衡阳市产权监理处出具证明，证明长胜综合楼作为拆迁安置房安排给唐存元等五人，请给予办理有关产权手续；且填发《拆迁安置房交付使用通知书》，载明凭此证在三个月内申请房屋所有权证。尔后，唐跃晋与程念衡采取提供虚假的居民集资建房协议，伪造衡阳市国土资源局蒸湘分局、衡阳市城市规划局的相关文书、印章等手段，于2002年9月28日在衡阳市房地产产权监理处办理36户房屋产权证。2005年9月15日，唐跃晋代表左小军等三十六人向衡南县公证处申请办理《析产分户协议书》上的盖章公证，该处出具了（2005）南证民字第312号《公证书》。2010年7月27日，利害关系人徐鲜莉向县公证处递交《撤销公证申请书》。2011年2月18日，该处作出撤销前述《公证书》的处理决定。此后，长胜综合楼承建商、购房户多次向有关领导及部门请求进行处理未果，故谢培展、毛旺省提起本案行政诉讼。另，衡阳市房产管理局于2015年被撤销，并为衡阳市住建局。
衡阳市中级人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，谢培展、毛旺省根据天河公司常务经理刘顺普的书面委托对长胜综合楼未完成工程垫资建设，因该项目的开发商和承建商与他人存在债务纠纷，相继离开工地，第三人唐跃晋趁长胜综合楼无人管理之机，伪造刘顺普的“委托书”和长胜管理处的“授权书”，与程念衡采取提供虚假的居民集资建房协议、相关文书、印章等手段，在衡阳市住建局产权监理处办理36户房屋产权证。谢培展、毛旺省作为该行政行为的相对人，认为该颁证行为与其垫资建设涉案房屋有利害关系，向人民法院提起行政诉讼，符合前述法律规定，其原告主体适格。衡阳市高新管委会、衡阳市住建局提出谢培展、毛旺省不具有原告诉讼主体资格的理由于法不符。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。本案中，第三人唐跃晋采取伪造相关文书、印章等手段，提供虚假资料，在衡阳市住建局产权监理处办理长胜综合楼房屋产权证的行为，经衡阳市中级人民法院2013年9月25日作出的（2013）衡中法刑二终字第47号刑事判决予以确认，谢培展、毛旺省认为该颁证行为违法，对其垫资建设涉案房屋构成侵权，于2015年7月16日提起本案行政诉讼，根据前述法律规定，没有超过法定期限。衡阳市高新管委会、衡阳市住建局提出谢培展、毛旺省的起诉超过法定期限的理由于法不符。2001年10月28日，衡阳市高新管委会用地拆迁办公室向衡阳市住建局产权监理处出具证明，证明长胜综合楼作为拆迁安置安排给唐存元等人，请给予办理有关产权手续；且该办公室为唐存元等人填发《拆迁安置房交付使用通知书》，载明凭此证在三个月内申请房屋所有权证。衡阳市高新管委会用地拆迁办公室属衡阳市高新管委会的内设机构，其行为系衡阳市高新管委会的职务行为。故衡阳市高新管委会提出其未审批涉案房屋办理有关手续的理由与客观事实不符。衡南县公证处提出其不是国家行政机关，其公证行为不具有行政可诉性，不是适格被告。经查，谢培展、毛旺省虽不是对公证机构作出的公证行为不服提起行政诉讼，而是认为县公证处未经严格审查，出具公证书，对涉案房屋颁发所有权的行为与衡阳市高新管委会、衡阳市住建局及唐跃晋、衡阳市四建公司构成共同行政侵权、请求予以赔偿。但根据《中华人民共和国公证法》第六条规定，公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构；第四十三条第二款规定，当事人、公证事项的利害关系人与公证机构因赔偿发生争议的，可以向人民法院提起民事诉讼。故衡南县公证处提出其不是本案适格被告的理由于法有据，依法予以采纳。因此，本案的争议焦点主要为衡阳市高新管委会、衡阳市住建局对长胜综合楼的审查、颁证行为是否违法；是否造成了谢培展、毛旺省财产损失，应否赔偿。关于衡阳市高新管委会、衡阳市住建局对长胜综合楼的审查、颁证行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，根据现有材料，衡阳市蒸湘区人民法院（2012）衡蒸刑初字第105号刑事判决，衡阳市中级人民法院（2013）衡中法刑二终字第47号刑事判决，均已发生法律效力。上述判决认定第三人唐跃晋采取伪造相关文书、印章等手段，提供虚假材料，在衡阳市住建局产权监理处办理长胜综合楼房屋产权证。该事实与本案有关联，应当作为认定本案事实的依据。2001年10月28日，衡阳市高新管委会用地拆迁办公室向衡阳市住建局产权监理处出具证明，虚构长胜综合楼作为拆迁安排给唐存元等人，请给予办理有关产权手续，且填发《拆迁安置交付使用通知书》，载明凭此证在三个月内申请房屋所有权。衡阳市高新管委会的该出具虚拟证明文件行为违法，其辩称从未审批涉案合资开发或集资建房的手续，谢培展、毛旺省的诉请与客观事实不符的理由不能成立。谢培展、毛旺省请求确认衡阳市高新管委会前述行为违法的理由成立，衡阳市住建局在审查、办理长胜综合楼产权登记过程中，未尽审慎义务，且经人民法院生效的刑事判决认定第三人唐跃晋是利用虚假证明文件办理长胜综合楼房屋产权证，而拒不依法纠正。衡阳市住建局的该办证行为违法，其辩称颁发涉案产权证书资料齐全、产权清晰，程序合法，谢培展、毛旺省的诉请没有事实和法律依据的理由不能成立，依法不予采纳。谢培展、毛旺省请求确认衡阳市住建局前述行为违法的理由成立，依法予以支持。关于谢培展、毛旺省请求行政赔偿的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第二十七条第（三）项规定，原告对下列事项承担举证责任：（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。《最高人民法院＜关于行政诉讼证据若干问题的规定＞》（法释〔2002〕21号）第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害事实提供证据。本案中，谢培展、毛旺省认为衡阳市高新管委会、衡南县公证处、衡阳市住建局与唐跃晋、衡阳市四建公司共同行政侵权违法，请求赔偿损失200万元，但未提供证据予以证明。其提交的证据2系长胜综合楼工程造价清单，该款项是谢培展、毛旺省根据刘顺普的委托，对长胜综合楼未完成工程垫资建设的费用，不属于人民法院行政诉讼受案范围，其可通过相关途径解决。因此，谢培展、毛旺省请求赔偿经济损失的诉讼请求缺乏事实依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>》第三十三条之规定，判决如下：一、确认衡阳市高新技术产业开发区管理委员会出具长胜综合楼办理产权证明、衡阳市住房和城乡建设局办理长胜综合楼产权初始登记行为违法；驳回谢培展、毛旺省的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由衡阳市高新技术产业开发区管理委员会、衡阳市住房和城乡建设局共同负担。
谢培展、毛旺省申请再审称：1、原审判决遗漏了诉讼请求，程序违法。2、再审申请人是请求对6套住房的损失200万元进行赔偿，工程造价清单与6套住房的来源有关联性，但并非唯一证据，原审以工程造价清单不能证明原告的主张为由驳回其赔偿请求错误。3、原审判决造成原告的损失无法寻求救济。请求依法再审。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。
再审查明的其他事实与一审认定的案件事实无异。
本院认为：衡阳市中级人民法院（2015)衡中法行初字第79号判决已经确认衡阳市高新技术产业开发区管理委员会出具长胜综合楼办理产权证明、衡阳市住房和城乡建设局办理长胜综合楼产权初始登记行为违法。违法行政行为造成行政相对人或利害关系人直接损失的，在行政相对人或利害关系人举证证明并提出赔偿请求的情况下，人民法院应予认定并作出赔偿决定。本案中，谢培展、毛旺省提交了其为长胜综合楼垫资及费用的证据，一审应对此进行审查，并综合考虑行政机关的过错大小，当事人通过其他途径弥补损失的可能性等确定国家赔偿数额。一审以“谢培展、毛旺省根据刘顺普的委托，对长胜综合楼未完成工程垫资建设的费用，不属于人民法院行政诉讼受案范围，其可通过相关途径解决”为由驳回谢培展、毛旺省的赔偿请求，可能导致谢培展、毛旺省在债务人无履行能力，通过民事途径无法获得救济的情况下，其行政赔偿的请求权也因起诉期限或一事不再理而归于消灭，实质损害了谢培展、毛旺省就其承建的房产的优先受偿权，属于适用法律错误。
综上，一审认定事实部分不清，适用法律部分有误，依法应予纠正。谢培展、毛旺省的再审申请理由部分成立，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第八十条第（五）项之规定，裁定如下：
一、撤销衡阳市中级人民法院（2015）衡中法行终字第79号行政判决；
二、本案发回衡阳市中级人民法院重新审理。
审 判 长 张 阳
审 判 员 向黎丽
审 判 员 李俊穎
二〇一七年七月二十七日
代理书记员 潘敏华
附：相关法律条文
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第八十条人民法院审理再审案件，发现生效裁判有下列情形之一的，应当裁定发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理：
（一）审理本案的审判人员、书记员应当回避而未回避的；
（二）依法应当开庭审理而未经开庭即作出判决的；
（三）未经合法传唤当事人而缺席判决的；
（四）遗漏必须参加诉讼的当事人的；
（五）对与本案有关的诉讼请求未予裁判的；
（六）其他违反法定程序可能影响案件正确裁判的。