安徽省六安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖15行终25号
上诉人（一审原告）王永义。
委托代理人董再国，北京圣运律师事务所律师。
委托代理人储彪，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）霍山县公安局，住所地安徽省霍山县衡山镇，组织机构代码00324305-9。
法定代表人王国本，该局局长。
委托代理人邵玲，该局法制大队副大队长。
委托代理人孔维业，该局经济技术开发区派出所民警。
被上诉人（一审被告）六安市公安局，住所地安徽省六安市佛子岭中路，组织机构代码00322492-3。
法定代表人朱潘杰，该局局长。
委托代理人毛俊石，该局法制支队科员。
王永义因诉霍山县公安局（以下简称县公安局）治安行政处罚及六安市公安局（以下简称市公安局）行政复议决定一案，不服安徽省霍山县人民法院于2016年2月1日作出的（2015）霍行初字第00012号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2016年3月30日公开开庭审理了本案，上诉人王永义及其委托代理人褚彪，被上诉人霍山县公安局的委托代理人邵玲、孔维业，被上诉人六安市公安局的委托代理人毛俊石到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月14日，县公安局以王永义涉嫌扰乱了霍山县福鑫渣土有限公司正常生产秩序，决定给予王永义行政拘留十日并处罚款伍百元，在送达行政处罚决定书之日送六安市拘留所执行行政拘留。王永义不服，于9月16日向市公安局申请行政复议。11月9日，市公安局经行政复议认为县公安局对王永义的行政处罚，符合法律规定，属事实清楚，证据充分，程序合法，决定维持原处罚决定。
王永义一审诉称：2015年9月14日，被告县公安局突然翻出一个已经处理过的治安案件，对原告作出行政拘留处罚决定，并随即送到六安市看守所执行。原告认为县公安局对其作出的行政拘留处罚，在程序上和实体上违法，是因其接受了安徽电视台的采访，所采取的报复行为，遂向被告市公安局申请行政复议。11月10日，原告收到市公安局作出的六公复决字（2015）17号行政复议决定书，市公安局维持了县公安局的行政拘留处罚决定。原告不服，将县、市公安局列为共同被告向人民法院提起行政诉讼，要求撤销市公安局作出的六公复决字（2015）17号行政复议决定书和县公安局作出的行政拘留处罚决定书，并承担本案诉讼费用。
县公安局一审辩称：原告诉求理由不成立，无事实和法律依据，请求人民法院依法维持具体行政行为。（一）原告扰乱单位秩序的违法事实清楚，证据确凿。2015年8月23日下午1时许，原告驾驶皖Ｎ×××××别克商务车到安徽霍山经济技术开发区锦绣世家二期施工现场，阻碍工地正常施工，并教唆杨刚驾驶皖Ｎ×××××白色起亚牌轿车、占世银驾驶皖Ｎ×××××轿车停在施工现场，同时教唆ＸＸ来到施工现场，负责在事后将方文胜停在施工现场的皖Ｎ×××××黑色大众桑塔纳轿车开走。原告等人的四辆车停在施工现场达1个多小时，对现场机械装卸、工程运输和工程施工等方面造成了影响。原告及占世银、杨刚、ＸＸ四人的行为扰乱了霍山县福鑫渣土有限公司的生产秩序。（二）处罚依据合法，情节掌握适当。原告及占世银、杨刚、ＸＸ等四人的行为构成了扰乱单位秩序，系共同违反治安管理，且原告有教唆他人违反治安管理的从重情节。（三）原告诉称与事实不符，人民法院应不予采信。
市公安局一审辩称：一、复议决定程序合法。2015年9月16日，原告提出行政复议申请，经审查依法受理；9月22日，将书面答复通知书和行政复议申请书副本发送县公安局，要求县公安局在收到之日起十日内向市公安局提出书面答复并提交作出具体行政行为的证据和其他有关材料。11月9日，市公安局依法作出六公复决字（2015）17号行政复议决定书，依法送达至申请人原告和县公安局。二、复议审查全面合法。经过对县公安局认定的事实、证据、定性和程序进行全面审查和对原告提出的复议申请理由进行认真复核，认为县公安局作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚无明显不当，依法作出维持霍公（开）行罚决字（2015）289号行政处罚决定。综上，请求霍山县人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
一审法院认定：王永义系安徽省霍山县衡山镇城东社区月牙山组人，现住安徽霍山经济技术开发区城东社区文家岩小区。因想承揽原本属于自己居民组现被征收在建的霍山县锦绣世家二期土石方工程干活权，在2015年8月20日中午经电话与承包该工程的安徽霍山县福鑫渣土有限公司的法定代表人刘支福协商未果后，于8月23日下午1时许，驾驶皖Ｎ×××××蓝色别克牌商务车并教唆好友杨刚驾驶皖Ｎ×××××银色起亚牌轿车、占世银驾驶皖Ｎ×××××白色新款桑塔纳轿车及ＸＸ代驾方文胜的皖Ｎ×××××黑色大众轿车，停放在该工程正在施工工地作业的挖机跟前，阻碍现场机械装卸、工程运输和工程施工，该工地现场负责人余学友见状，就给工程承包人刘支福打电话并要求其过来处理，大约过了10多分钟左右，刘支福就从家开车来到了工地，话不投机便和带头的王永义发生口角，一个讲这个土地是我们生产队的，应该有优先承包权，一个讲这个土石方工程是通过合法招标来的，在双方争执不下难以平息的情况下，刘支福站在工地边上的一个水池边电话报了警，就在这个时候从工地外开进一辆车子下来四个年轻人，其中二人直接走向王永义并拳打脚踢王永义，后两人亦先后加入厮打王永义的斗殴中，致使双方不同程度的受伤，当有人喊警车来了，四个年轻人便罢手溜上车走了，王永义被打后8月24日分别入霍山县医院和汪驼子诊所治疗，诊疗花费计720（600﹢120）余元。9月14日，县公安局经济技术开发区派出所向王永义、占世银、杨刚、ＸＸ发出行政处罚告知，并于同日送交六安市拘留所执行行政拘留，9月16日，六安市拘留所以在工作中发现县公安局送拘的被拘留人王永义有“因病出所治疗，短期内无法治愈”之情形，发出建议停止执行拘留通知书。9月16日王永义出所后，认为县公安局对其作出的行政拘留处罚在程序与实体上均违法，于同日向市公安局书面提出行政复议申请，11月9日市公安局作出维持原处罚的复议决定，王永义又不服，于同日提起行政诉讼，要求撤销县公安局作出的霍公（开）行罚决字（2015）289号行政处罚决定书和市公安局作出的六公复决字（2015）17号行政复议决定书，并负担本案的诉讼费用。
另查明：王永义等四人停在霍山县锦绣世家二期土石方工程施工工地上的四辆车中，一辆下午3点左右开走，一辆下午4点左右开走，另两辆晚上才开走，阻止施工时间均在1小时以上。通过全国公安综合查询系统进行查询：王永义、杨刚、ＸＸ未被公安机关处理过；占世银在2001年因故意伤害被判处有期徒刑六个月，2002年因诈骗被判处有期徒刑两年。
一审法院认为：本案的争议焦点在于：1、被告县公安局对原告王永义作出诉霍公（开）行罚决字（2015）289号行政处罚决定，是否有相应的事实及法律依据；2、被告县公安局作出上述行政处罚决定和被告市公安局作出的六公复决字（2015）17号行政复议决定是否符合法定程序。
首先，本案中，通过审查阅览被告县公安局经济技术开发区派出所提交的对王永义所作的询问笔录，对占世银、杨刚、ＸＸ等同案人的陈述，被侵害人的法定代表人刘支福的询问陈述，余学友的证人证言，现场照片等主要证据和县公安局领导集体讨论笔录、霍公（开）行罚决字（2015）289号行政处罚决定书、六公复决字（2015）17号行政复议决定书等证据，可以认定王永义于2015年8月23日下午1时许，驾驶皖Ｎ×××××别克牌商务车，并教唆杨刚驾驶皖Ｎ×××××起亚牌轿车、占世银驾驶皖Ｎ×××××轿车及ＸＸ代驾方文胜的皖Ｎ×××××黑色大众轿车，共同到安徽霍山县福鑫渣土有限公司承包的位于霍山县衡山镇锦绣世家二期施工工地阻碍单位施工秩序，后于9月14日被县公安局给予行政拘留十日处罚的事实。被告县公安局依据王永义的上述违法行为，经过立案、调查、询问、审查，并告知王永义依法享有的权利后，作出本案被诉行政拘留十日的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，处罚适当。王永义诉称2015年9月14日，县公安局突然翻出一个已经处理过的治安案件，对其作出的行政拘留处罚，在程序上和实体上均违法，是因其接受了安徽电视台的采访，所采取的报复行为，无事实和法律依据，不予确认。王永义庭审中述称，县公安局存在选择性执法、殴打其的四人涉黑社会性质，与本案无关联性；至于原告认为本案行政处罚过重的表述，一审法院认为，涉案治安行政拘留处罚与以王永义为首的扰乱单位施工秩序的违法事实是相适应的，无明显的不当。
其次，被告县公安局在接到安徽霍山县福鑫渣土有限公司锦绣世家二期土石方工程承包人刘支福电话报案后予以立案受理，依法传唤违法嫌疑人王永义到其经济技术开发区派出所接受询问，并对占世银、杨刚、ＸＸ、刘支福、余学友等人进行了调查询问，依法调取了相关书证，履行了法定相关告知程序，听取了王永义的陈述和申辩，后作出本案被诉行政处罚决定，并将王永义被执行拘留的情况告知其家属，将王永义等送交六安市拘留所，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》等所规定的程序规定。王永义认为县公安局发出的传唤证上的案由与备卷案由不一致及已与刘支福达成和解，均难掩其违法事实，更不足以证明本案程序违法，故其主张不予以采信。
第三，市公安局2015年9月16日依法受理王永义提出的行政复议申请，于9月22日将书面答复通知书和行政复议副本发送县公安局，对原办案件认定的事实、证据、定性和程序进行了全面审查，对王永义提出的复议申请理由进行了认真核查并及时送达，于11月9日依法作出了六公复决字（2015）17号行政复议决定，可以认定市公安局作出的行政复议决定程序合法。
综上，被告县公安局于2015年9月14日作出的霍公（开）行罚决字（2015）289号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告王永义要求撤销被告县公安局作出的霍公（开）行罚决字（2015）289号行政处罚决定和被告市公安局作出的六公复决字（2015）17号行政复议决定，违法的理由不能成立，依法应予以驳回。据此，依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告王永义要求撤销被告县公安局作出的霍公（开）行罚决字（2015）289号行政处罚决定书和被告市公安局作出的六公复决字（2015）17号行政复议决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王永义负担。
王永义上诉称：1、二被上诉人未提交在复议阶段县公安局何时向市公安局提交的证据以及提交了哪些证据的证明材料，应视为本案一审时县公安局没有证据；2、县公安局在传唤王永义时《传唤证》载明案由是“殴打他人”，而处罚时变更为“扰乱单位秩序”，属认定事实不清，且有伪造材料嫌疑；3、县公安局未对王永义的陈述申辩依据进行复核，程序违法；4、王永义阻碍施工不妥，但情有可原，县公安局对其给予顶格处罚，量罚畸重；5、市公安局未能举证证明县公安局何时提交的证据材料，亦未说明县公安局在法定期限内提交了哪些证据，在本应视为没有证据的情况下径行作称复议决定的行为违法。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求：1、撤销一审行政判决，依法改判或发回重审；2、本案诉讼费用由被上诉人霍山县公安局负担。
县公安局辩称：1、王永义等人扰乱单位秩序的事实清楚证据充分；2、依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二十条第（二）项、第十七条第一款、第二款之规定，给予行政拘留十日并处罚款五百元的处罚于法有据；3、传唤王永义的《传唤证》案由写成“殴打他人”系工作失误，处罚时纠正为“扰乱单位秩序”，不存在伪造材料之事；4、在处罚前告知了王永义陈述申辩权，但王并没有提出具体的或新的时尚、理由和证据，也没有提出书面陈述申辩意见，因此不存在剥夺其陈述申辩权；5、该案系多人共同扰乱单位秩序，王永义有教唆他人违法的从重情节，给予行政拘留十日，罚款五百元，量罚适当。综上，王永义上诉理由无事实和法律依据，请求法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
市公安局答辩理由及诉讼请求同一审。
县公安局向一审法院提交了下列证据材料：
第一组，询问王永义、占世银、杨刚、ＸＸ、刘支福、余学友的笔录及现场照片（证据4、6至13），福鑫渣土公司资质证明、土方工程纠纷说明、违法犯罪记录查询、王永义等身份信息（证据15至18），证明原告王永义的违法事实；
第二组，行政处罚决定、受案登记表、受案回执（证据1至3），传唤证、询问笔录、现场照片、处罚告知笔录（证据5至14），证明治安管理行政处罚程序合法；
第三组，执行拘留情况材料（证据19），证明对原告王永义执行行政拘留程序合法；
第四组，关于王永义案的集体讨论笔录，证明本案治安行政拘留处罚决定报经局领导集体讨论决定的。
市公安局向一审法院提交了下列证据材料：
1、王永义行政复议申请书，2、六公复决字（2015）13号对县公安局的书面答复通知书，3、县公安局行政复议答复书，4、六公复决字（2015）17号市公安局行政复议决定书，5、王永义行政复议案件送达回证，证明被告市公安局依法受理原告提出的行政复议申请、对被申请人的具体行政行为进行审查、依法作出行政复议决定并及时送达，行政复议程序合法。
王永义向一审法院提交的证据材料有：
1、霍公（开）行罚决字（2015）289号《行政处罚决定书》，证明被告县公安局给予原告行政处罚的事实；
2、六公复决字（2015）17号《行政复议决定书》，证明本案是经申请行政复议，被维持后依法提起；
3、霍公（开）行传字（2015）192号《传唤证》，证明原告在2015年9月14日，是被被告以殴打他人为由传唤；
4、刘支福出具的《证明》1份，证明本案案发后就已在霍山县经济开发区派出所调解下，双方达成了和解。
上述证据材料均已遂案移送本院。二审中，当事人重申了各自一审中的举、质证意见。经开庭审查，一审对案件事实和证据的审查认定符合法律规定，本院予以确认。
本院认为：行政处罚应当事实清楚，于法有据，并且行政程序合法，本案的争议焦点是被诉治安处罚的实体和程序的合法性。
关于实体方面，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，对扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的行为，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。王永义以揽活为由伙同他人阻碍福鑫渣土公司施工扰乱单位秩序，有王永义等同案人的陈述、被侵害单位法定代表人的陈述、证人证言及现场照片等在卷佐证，县公安局给予行政拘留十日并处罚款五百元的治安处罚，事实清楚，适用法律正确，因王永义系教唆他人共同违反治安管理，县公安局对其从重处罚，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第十七条第一、二款，第二十条第（二）项的规定，王永义上诉称对其处罚畸重的理由不成立。
关于程序方面，《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。县公安局履行行政处罚事前告知时，王永义明确要求陈述和申辩，县公安局并没有对陈述、申辩情况制作笔录，其辩称王永义未提出具体的陈述、申辩理由，但告知笔录也没有关于询问、听取王永义陈述、申辩事实理由情况的记录，没有证据证明县公安局对王永义的陈述、申辩要求进行了依法处理，在告知权利的当日即作出、送达处罚决定并于当日执行拘留，不符合程序正当的原则。
综上，县公安局对王永义作出的行政处罚决定，违反法定程序，依法应予撤销。市公安局复议维持该行政处罚决定有失允当；一审法院判决驳回王永义要求撤销行政处罚决定和行政复议决定的诉讼请求亦属不当，应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项，第八十九条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销安徽省霍山县人民法院（2015）霍行初字第00012号行政判决；
二、撤销六安市公安局六公复决字（2015）17号行政复议决定；
三、撤销霍山县公安局霍公（开）行罚决字（2015）289号行政处罚决定。
一、二审案件受理费计100元，由霍山县公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长 颜 凯
审判员 张西湖
审判员 刘莹洁
二〇一六年五月十一日
书记员 牛 婧
附：相关法律条文
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《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。