广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1558号
上诉人（原审原告）：阳山县七拱镇西路村塘坳经济合作社（塘坳村民小组）。
负责人：张金炉，社长。
上诉人（原审原告）：阳山县七拱镇西路村木公坑经济合作社（木公村民小组）。
负责人：邓扬培，社长。
上诉人（原审原告）：阳山县七拱镇西路村江脚经济合作社（江脚村民小组）。
负责人：邓樟梅，社长。
上述上诉人的共同委托代理人：廖再华，广东远大永恒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民路。
法定代表人：郭锋，市长。
委托代理人:廖素程，该府法制局工作人员。
委托代理人:温福荣，广东金亚律师事务所律师。
原审第三人：连南瑶族自治县寨岗镇山联村民委员会。
负责人：何桂芳，主任。
委托代理人：周密、黄振杰，系广东大观律师事务所律师、实习律师。
上诉人阳山县七拱镇西路村塘坳经济合作社（下称塘坳经济合作社）、阳山县七拱镇西路村木公坑经济合作社（下称木公坑经济合作社）、阳山县七拱镇西路村委会江脚经济合作社（下称江脚经济合作社）因与被上诉人清远市人民政府（下称清远市政府）、第三人连南瑶族自治县寨岗镇山联村民委员会（下称山联村委会）林权登记行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年5月9日，阳山县人民政府向阳山县七拱镇西路村木公片村小组（即塘坳、木公、江脚三个村民小组）核发阳林证字(2012)第××号《林权证》。《林权证》所附的《森林、林木、林地状况登记表》(04418230402JDSYMSO2004)记载的林地所有权权利人：七拱镇西路村木公片村小组。座落：七拱镇西路村木公片村小组。小地名：正坑至红图。面积：5611.71亩。四至：东，1133.5经904.0至654.0；南，654.0经704.4、874、855.5至1081(三亚山顶)(石洞棚至大崀背)；西，1081.0经1021.0、1012.0、1144.0、1174.5,1076.9至1198.5；北，1198.5经1144.0,112.5至1133.5。塘坳、木公、江脚经济合作社向阳山县人民政府提出申领该《林权证》是以其持有的阳林证字（2004）第××号《林权证》为权属依据换发的，其还持有的权属依据为1953年的《土地房产证》和1982年阳林证字××号《山权林权所有证》（地名：亚三坝觅、红藤冲；小地名：邓咀石、水分坳；东至樟树头，南至中伟坝苋，西至石垠交界，北至白带倒水）。
阳山县人民政府受理塘坳、木公、江脚经济合作社申领该《林权证》申请后，组织了上述村民小组和阳山方、连南方相邻的村小组代表进行实地踏界。2007年1月27日，连南县寨岗镇山联村委麦坳村民小组代表邵养组长、邵龙、张运有、张松在《踏查权属山界界线记录报告》上签名确认。2007年11月22日，麦坳村民小组邵养组长、邵德在《现场勘查地形图》上签名确认了相邻交界线。2007年12月31日，连南县寨岗镇山联村六暗组李英才组长、红光组组长邱示亮在《林权核查登记表》上的踏查人员中签名确认。但第三人山联村委会没有代表人员参加核查。
2000年12月30日，阳山县人民政府与连南瑶族自治县人民政府签订《联合勘定行政界线协议书》和《联合勘定行政界线附图》。《联合勘定行政界线附图》显示，阳林证字(2012)第××号《林权证》登记的林地范围位于连南瑶族自治县行政区域界线范围内。
1981年6月27日，连南瑶族自治县人民政府向连南瑶族自治县寨南公社山联大队麦坳生产队核发南林权字第××号《山权林权所有证》,确认连南瑶族自治县寨南公社山联大队麦坳生产队享有上至红图，下至棺材万口，左至三坑埂丁，右至水岩坑种旗埂倒水为界约一万亩荒山的山权林权。
2011年3月1日，第三人山联村委会依据南林权字第××号《山权林权所有证》和连南瑶族自治县寨南公社山联村麦坳村民小组作出的《同意将座落于连南瑶族自治县寨岗镇山联村正坑一带的森林、林木、林地登记在山联村委名下的决议》，向连南瑶族自治县人民政府申请核发新版《林权证》。2011年10月17日，连南瑶族自治县人民政府向第三人山联村委会核发了南府林证字(1826)第××号《林权证》，确认山联村委会是林地使用权权利人、森林或林地所有权权利人、森林或林木使用权权利人。
阳山县人民政府于2012年5月9日向木公片村小组核发阳林证字（2012）第××号《林权证》后，第三人山联村委会不服，向清远市政府申请行政复议。清远市政府于2016年1月25日作出清府复决〔2016〕2号《行政复议决定书》，撤销阳林证字（2012）第××号《林权证》。塘坳、木公、江脚经济合作社以清远市政府为被告，以阳山县政府、山联村委会为第三人，提起本案行政诉讼，请求：1.依法撤销清府复决〔2016〕2号《行政复议决定书》；2.本案诉讼费由清远市政府负担。
另查明:1995年6月20日，阳山县七拱镇西路村委木公片组塘坳经济合作社与张路新签订《承包松树合同书》，内容为：塘坳经济社以4000元卖树给张路新砍伐，三年内砍木还山，四至为东至庙子埂，西至吊合棚，南至上塘坳旧路，大崀埂，北至黄基塘埂，除风景林有张天明、黄阳灶门上坝外，全部由张路新砍伐。2003年7月4日,木公片组与连南县寨岗镇李海林、刘和初签订《合同》，兴建电站正坑吊谷棚小水电站，每年收取青苗5000元资源费。2001年2月16日,阳山县庆达水电站与木公坑禾仑坪(塘坳经济合作社)签订兴建电站合同，由禾仑坪(塘坳经济合作社)每年收取210O元租金与补偿款。
原审法院认为，阳山县人民政府于2012年5月9日向阳山县七拱镇西路村木公片村小组（即塘坳、木公、江脚三个经济合作社）核发阳林证字(2012)第××号《林权证》，根据庭审查明和各方认可的事实以及阳山县人民政府与连南瑶族自治县人民政府在2000年12月30日联合勘定的《联合勘定行政界线附图》证实，该《林权证》登记的林地四至范围是位于连南瑶族自治县行政区域内。对于跨县行政区域界线林地权属换发证的工作程序问题，《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第一款规定：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第十四条规定：“对行政区域边界山林权属界线的核定,边界双方政府要成立联合工作组组织双方山林权利人到现场勘查核实、可分地段、双方组织协商核定，互对地形图，确认边界山林权属清楚无争议,并要把行政边界山林权属界线标划在1:1万地形图上，而且双方山林权利人都要在该地形图上签字盖章的，才予以登记发证，否则,不得单方发证。跨市（地级及以上市）、跨县（市、区）行政区域界线山林，实际上是两个市、县基层单位组织或个人双方权利人边界的林木、林地，应由所在地双方县或镇组织双方权利人进行林木、林地边界线核定，按工作程序规定核发林权证。”按照上述法律法规的规定，阳山县人民政府在换发《林权证》的过程中，应履行受理登记、核查、勘察、公示等相关程序，尤其是本案涉案林地处在阳山县行政区域内，跨县区域换发《林权证》，应当征得跨县区域的政府、村民组织的意见，同样要履行登记、核查、勘察、公示法定程序。尽管争议双方各自在1981年领取了涉案林地的《山权林权所有证》，但涉及跨县区域林地权属纠纷,应当由当事人所在地县级人民政府共同处理。换发新《林权证》时两地政府和争议双方须重新核实认定，在有争议的情况下,双方县政府要成立联合工作组组织双方山林权利人到现场勘查核实、对照地形图确认边界山林权属清楚无争议,才予以登记发证，否则,不得单方发证。
根据本案庭审查明的事实，阳山县人民政府在换发林权证的过程中，虽然勘查时有毗邻的连南方村民小组参加勘查并签名确认，但阳山县人民政府没有与连南瑶族自治县人民政府共同勘查核实协调,也未通知涉案林地持有连南瑶族自治县人民政府颁发《林权证》的权属利害关系人第三人山联村委会参加现场踏查协商或签字确认，也没有在第三人山联村委会进行张榜公示。对此，《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条第（二）项规定：“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”按照上述规定，在进行林地林权登记时，应当经由毗邻村民集体参与现场踏界，核实山场权属范围，签字认可无权属异议，并将发证审核结果张榜公告。据此，阳山县人民政府在换发林权证的行政行为，明显违反了《广东省林地林权登记换发证工作方案》、《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》的上述规定，属发证审核登记程序违法，应当予以撤销。
塘坳、木公、江脚经济合作社认为涉案林地历史上隶属阳山县，两县联合勘定行政区城界线后，阳山县人民政府仍有权行使换发新林权证等行政管理权。对此，按照2002年7月1日起施行的《行政区域界线管理条例》第十一条规定“行政区域界线勘定确认属于某一行政区域但不与该行政区域相连的地域或者由一方使用管理但位于毗邻行政区域内的地域，其使用管理按照各有关人民政府签订的行政区域界线协议书有关规定或者该行政区域界线的批准机关的决定执行。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十五条第一款规定：“地级以上市行政区域内跨县级行政区域的林权争议，由申请方所在地县级人民政府受理，牵头组织调解，调解不成的，由当事人所在地县级人民政府共同作出处理决定。必要时，由受理的县级人民政府报地级以上市人民政府依法调处。”本案涉及跨行政区域边界山林权属界线的核定,应由双方所在的县人民政府共同调解处理，在争议问题协商达不成一致意见的情况下,应由共同上级被告清远市政府调解处理确定权属，或由清远市政府作出颁发《林权证》的行政行为，而不能由单方县政府直接作出颁证行为。《林权证》确定的山林权属是可以跨另一行政区域界线的，行政区域界线并不等同于行政区域山林土地权属的划界，而由单方县人民政府颁发跨另一行政区域界线的《林权证》，在未经得另一行政区域的县人民政府及权属利害关系人的认可，所换发的《林权证》是无效的，是违反了《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第十四条规定的。清远市政府作出清府复决[2016]2号《行政复议决定书》，认定阳山县人民政府依法应当在其行政区域内行使行政管理权，阳山县人民政府发出的《林权证》，其范围不在连南瑶族自治县人民政府的行政区域内，决定撤销阳山县人民政府发出的《林权证》，认定主要事实清楚、适用法律依据正确、处理是恰当的。
关于塘坳、木公、江脚经济合作社认为第三人山联村委会提出的复议申请主体不适格，以及第三人山联村委会认为塘坳、木公、江脚三个经济合作社诉讼主体不适格的问题。因第三人山联村委会现持有连南瑶族自治县人民政府核发的南府林证字(1826)第××号《林权证》，该《林权证》四至是处在涉案林地的范围，第三人山联村委会应是涉案林地权属利害关系人，其提出的行复议申请主体适格。而塘坳、木公、江脚三个村民小组经查实是属于阳山县七拱镇西路村委会木公片村小组，阳山县人民政府颁发给阳山县七拱镇西路村木公片村小组的阳林证字(2012)第××号《林权证》注记栏中也注明林地为塘坳、木公、江脚共管共有，因此塘坳、木公、江脚经济合作社诉讼主体适格。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回塘坳经济合作社、木公坑经济合作社、江脚经济合作社的诉讼请求。本案一审受理费人民币50元，由塘坳经济合作社、木公坑经济合作社、江脚经济合作社负担。
塘坳经济合作社、木公坑经济合作社、江脚经济合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实错误。一审法院认定上诉人2007年换发林权证时，第三人山联村委会是权属相邻方或者利害关系方错误，即便山联村委会所谓的南府林证字（1826）第××号《林权证》登记的林权存在，当时也属于麦坳村民小组，上诉人已经取得了麦坳村民小组组长及村民代表的核查和签字，足以证明上诉人换发林权证程序合法，且与相邻的麦坳村民小组不存在权属争议的事实。但一审法院认为需要到山联村委会公示并征得其同意，明显存在事实认定错误。且山联村委会所谓的南府林证字（1826）第××号《林权证》已在原审法院审理的另案（2015）清中法行初字第67号案中被撤销。现原审法院又认定上述林权证真实有效，明显自相矛盾。山联村委会的林权证被撤销，其不具备提起撤销上诉人之林权证行政复议的权利人或者利害关系人的法律资格。二、一审程序违法。一审判决审查和认定的事实和理由明显超出了被诉的行政复议决定书，属于程序违法。三、一审法律适用错误。根据《国务院关于开展勘定省、县两级行政区域界线工作有关问题的通知》、《阳山县人民政府与连南瑶族自治县人民政府联合勘定行政区域界线协议书》、广东省人民政府粤府函〔2001〕669号《批复》中明确约定及规定：“双方在界线两侧的插花地、飞地及林地等资源的权属和管理使用维持现状不变。”及《行政区域界线管理条例》第25条也规定要按照各级有关人民政府签署的行政区划界线协议书的有关规定执行。因此，阳山县人民政府有权根据上述条例、勘定界线协议书规定及省政府批复对涉案林地行使管理权。清远市政府以涉案林地在连南区域为由撤销上诉人持有的林权证错误，该复议决定应当被撤销。四、山联村委会、一审法院及清远市政府无视上诉人长期合法经营管理涉案林地且一直不存在任何权属争议的事实。综上，上诉人请求：1.撤销原审判决；2.改判支持上诉人一审提出的全部诉讼请求，撤销清府复决[2016]2号《行政复议决定书》。
被上诉人清远市政府二审答辩称：其作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确，阳山县人民政府依法应当在其行政区域内行使管理权，其发出的涉案林权证范围不在阳山县行政区域内，依法应予撤销。清远市政府依法通知了上诉人、第三人参加行政复议，程序合法。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。被上诉人请求驳回上诉，维持原判。
第三人山联村委会提出意见称：一、一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。涉案林地在连南瑶族自治县行政区域内，阳山县人民政府跨县区域核发《林权证》，应当征得跨县区域政府、村民组织的同意，在有争议的情况，双方政府还应成立联合工作组组织双方山林权利人到现场勘查核实、对照地形图确认边界山林权属，否则不得单方发证。涉案林权证发证程序违法，应予撤销。二、山联村委会与被诉行政复议决定具有利害关系，涉案林地存在林权争议的事实已由广东省高级人民法院生效的（2016）粤行终852号行政判决予以认定。三、西路村委会并未分设木公片村小组，其也没有公章、没有小组长也没有召开过村民小组会议，是不存在的权利主体，阳山县人民政府的发证行为无效。综上，第三人请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，本院作出的（2016）粤行终852号（一审原告为本案的上诉人、被告为连南瑶族自治县人民政府、第三人为山联村委会）生效行政判决，维持了清远市中级人民法院作出的撤销连南瑶族自治县人民政府为山联村委会登记发放的编号为南府林证字（1826）第××号和南府林证字（1826）第××号《林权证》的一审判决。生效判决的理由是连南县政府未与相邻的阳山县人民政府共同勘查核实协调，登记发证程序违法。
本院认为，本案是林权登记行政复议纠纷，争议焦点是清远市政府作出的行政复议决定撤销阳山县人民政府向阳山县七拱镇西路村木公片村小组（即塘坳、木公、江脚三个经济合作社）核发阳林证字(2012)第××号《林权证》是否合法。
《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条第(二)项规定：“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第十四条规定：“对行政区域边界山林权属界线的核定,边界双方政府要成立联合工作组组织双方山林权利人到现场勘查核实、可分地段、双方组织协商核定，互对地形图，确认边界山林权属清楚无争议,并要把行政边界山林权属界线标划在1:1万地形图上，而且双方山林权利人都要在该地形图上签字盖章的，才予以登记发证，否则，不得单方发证。跨市（地级及以上市）、跨县（市、区）行政区域界线山林，实际上是两个市、县基层单位组织或个人双方权利人边界的林木、林地，应自所在地双方县或镇组织双方权利人进行林木、林地边界线核定，按工作程序规定核发林权证。”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第八条第二款规定：“地级以上市行政区域内跨县的林权争议，由当事人所在县级人民政府共同协商；协商不成的，由县级人民政府将情况报地级以上市人民政府依法调处。”本案中，涉案林地位于连南瑶族自治县界线范围内，阳山县人民政府作出被诉林权登记行为时，未与相邻的连南瑶族自治县人民政府共同勘查核实协调，违反了上述有关行政区域边界山林权属界线的核定规定，登记发证程序违法。且对于地级以上市行政区域内跨县的林权争议，阳山县人民政府应与连南瑶族自治县人民政府共同协商，协商不成的，报地级以上市人民政府依法调处。因此，被诉行政复议决定以阳山县人民政府对位于该府辖区范围外的争议林地单方发证程序违法为由撤销被诉的阳林证字(2012)第××号《林权证》并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本案与本院审理的（2016）粤行终852号行政案件所涉的林地存在关联，两案一并撤销涉案林权证，由相邻政府针对涉案林地争议组成工作组共同调查或者由相邻政府的共同上级政府即清远市政府组织调处，更有利于纠纷的彻底解决。本案发证行为系因程序违法而被撤销，该撤销并不会产生否定涉案林地原有权属依据及使用事实之效果，上诉人可在随后的政府调处程序中继续提供相关凭证主张对涉案林地的权属以实现救济。
需要指出的是，一审法院未纠正上诉人错列阳山县人民政府为本案第三人不妥。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”本案清远市政府撤销阳山县人民政府颁发的林权证的行为属于复议机关改变原行政行为的情形，应当以清远市政府为被告。阳山县人民政府不是本案适格被告，也与本案的林地归属无直接利害关系，不应将其列为本案第三人。原审法院在确定本案诉讼当事人上存在一定的瑕疵但未达到影响裁判结果或程序违法的程度，本院予以指正，并在二审程序中不再列阳山县人民政府为本案第三人。
综上，上诉人的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一审、二审案件受理费各人民币50元，均由上诉人阳山县七拱镇西路村塘坳经济合作社、阳山县七拱镇西路村木公坑经济合作社、阳山县七拱镇西路村江脚经济合作社共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 王建平
审判员 林劲标
审判员 刘德敏
二〇一七年四月十九日
书记员 张 铭