广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第90号
上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府黄石街道办事处。
法定代表人：江伟鸿，职务：主任。
委托代理人：陈伟城，该办事处工作人员。
被上诉人（原审原告）：广州韩奈服饰有限公司。
法定代表人：赵海坤，职务：总经理。
上诉人广州市白云区人民政府黄石街道办事处因行政强制措施一案，不服广州市白云区人民法院（2013）穗云法行初字第323号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明�原告广州韩奈服饰有限公司注册地位于本市天河区大观中路9号三楼64室，法定代表人为赵海坤。2012年11月17日，原告委托员工赵海忠与广州豪泉物业管理有限公司签订租赁合同，租赁位于本市白云区黄石东路江夏村东一路1号千耀城大厦7楼场地，作为原告的经营场地。2013年1月至5月期间，原告公司多批员工先后与原告发生劳动争议纠纷，多批员工先后向广州市信访局、广州市白云区信访局、劳动监察部门等进行信访投诉。在此期间，被告也曾约谈原告及其员工，组织双方协商，原告曾承诺限期支付欠薪，但均未依约履行。2013年4月19日，广州市天河区人民法院对原告位于本市白云区江夏村千耀城七楼场地内的电脑平车、电脑打边车60台、电脑70台等财物予以查封，并向原告的员工赵海忠出具（2013）天法立保字第194-223号查封扣押财产清单。2013年4月期间，杨利兵等47名员工先后向广州市天河区劳动争议仲裁委员会提起劳动争议仲裁，该委分别于2013年5月20日、5月28日作出（2013）穗天劳仲案终字第1160-1183、1185-1191号，（2013）穗天劳仲案非终字第1414、1496号，（2013）穗天劳仲案终字第1406-1413、1415、1423号劳动争议仲裁裁决书，裁决原告应向员工支付数额不等的工资、加班费以及违法解除劳动关系赔偿金等。2013年4月、5月期间，原告的部分员工曾因欠薪问题多次向公安机关报警。2013年4月25日，广州市公安局白云区分局黄石派出所向原告发出责令改正通知书，责令原告对违反《中华人民共和国消防法》的行为进行改正；2013年4月26日，广州市工商行政管理局白云分局向原告发出责令改正通知书，责令原告限期依法办理证照。
由于原告与其员工的劳动争议纠纷长期未解决，引发了大量工人上访等问题，被告于2013年5月29日作出查封决定书，认为原告因涉嫌恶意欠薪及无证经营，根据《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国行政强制法》的规定，决定于2013年5月30日对原告经营场所（江夏村东一路1号千耀城大厦七楼）实施查封，查封时间为2013年5月30日至2013年6月30日。2013年5月30日，被告到现场实施查封，由于原告并无负责人在场，被告将查封决定书张贴在千耀城大厦一楼入口旁的布告栏，并由被告内设的社会治安综合治理办公室将原告上述场地内的人员清场，并在原告该经营场所门口张贴“黄石街社会治安综合治理办公室”封条。2013年6月4日，经黄石街劳动所、司法所。综治办等部门协调，千耀城大厦的出租方与原告的讨薪工人达成工资垫资协议，由物业出租方按照欠薪数额的50%向工人垫付工资。2013年6月24日，被告作出解除查封决定书，认为事态已稳定，且天河区法院已查封原告的动产�根据《中华人民共和国行政强制法》第二十八条第一款第（五）项之规定，决定于2013年6月25日解除对原告经营场所的查封。解除查封决定书当日由被告张贴在原告上述经营场所门外的电梯口位置，并清除了张贴在原告经营场所门口的封条。2013年8月12日，原告向被告邮寄信息公开申请书，请求被告公开行政强制措施的具体内容以及被告查封的财产明细等。被告认为其在处理原告的员工欠薪信访过程中，现场用人单位向其提供的营业执照为“广州耐韩服饰有限公司”，与原告不符，因此，被告于2013年8月26日向原告发出《关于广州韩奈服饰有限公司信息公开申请的回复》，被告回复认为：由于广州韩奈服饰有限公司并非被告及工商、公安等职能部门涉嫌恶意欠薪及非法经营一案中查处的适格主体，对原告提出的信息公开申请不予受理。现原告对被告于2013年5月30日对其�营场所作出的行政强制措施不服，请求确认违法。
另查，2013年5月30日，被告对原告的经营场所张贴封条后，原告一名员工王某发曾私自进入被查封的场地，广州市公安局白云区分局黄石派出所曾传唤王某发调查，但并未发现其有违法犯罪行为。
原审法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十条规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施；第九条第（二）、第（三）项规定，行政强制措施的种类包括查封场所、设施或者财物、扣押财物；第十一条规定，法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施；第十七第一款规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。可见，为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，立法对于行政强制措施的设定、实施都采取了严格限制的原则，行政机关必须由法律、法规在法定的范围内明确授权，方可实施行政强制措施，且对实施行政强制措施的对象、条件、�类、程序等均作出了明确的限定。《广州市街道办事处工作规定》第二条规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作；第十条至第十四条规定了街道办事处在宣传、贯彻、执行法律、法规、规章和市、区人民政府的决定、命令、指示，开展街辖区内的居民工作、社区服务、社会管理和城市管理工作等方面的具体工作职责。《广州市街道办事处工作规定》是由广州市人民政府制定的地方政府规章，不能设定查封场所的行政强制措施，《中华人民共和国行政强制法》、《广州市街道办事处工作规定》也没有规定街道办事处负有实施查封场所的行政强制措施的职权。《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定，本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾�、公共卫生事件和社会安全事件，本案原告因拖欠工人工资，引发工人上访的事件不属于《中华人民共和国突发事件应对法》规范的突发事件。因此，被告适用《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国行政强制法》，对原告位于本市白云区江夏村东一路1号千耀城大厦七楼的经营场所采取查封的行政强制措施，属于超越职权的行为，依法应予撤销，但是由于被告已于2013年6月24日解除了对原告上述经营场所的查封，所以该具体行政行为已不具有可撤销内容，依法应当确认被告作出的行政强制措施违法。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决确认被告广州市白云区人民政府黄石街道办事处�原告广州韩奈服饰有限公司位于广州市白云区江夏村东一路1号千耀城大厦七楼的经营场所采取查封的行政强制措施违法。
上诉人广州市白云区人民政府黄石街道办事处不服原审判决，上诉至本院称：一、查封广州韩奈服饰有限公司有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条的规定，行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证物损毁、避免危害发生、控制危害扩大等情形，可以依法对公民的人身自由实施暂时性控制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制。由于被上诉人一直拖欠职工工资，导致其职工多次信访投诉。众货主亦向街道反映被上诉人拖欠他们货款的问题。2013年5月29日下午，众工人及货主提出要哄抢被上诉人场内物品以抵作工资或货款，上诉人在无法联系到被上诉人负责人的紧急情况下，根据《中华人民�和国突发事件应对法》和《中华人民共和国行政强制法》进行查封并无不当。二、已依法解封被上诉人的经营场所。查封后上诉人得知天河区法院已于2013年4月19日对涉案的财产进行了查封，且事态已稳定，上诉人遂对查封财产进行了解封。三、被上诉人因拖欠工人工资，引发工人上访的事件属于《中华人民共和国突发事件应对法》规范的突发事件，上诉人为了及时化解影响社会和谐的不稳定因素而采取应急的强制措施并无不当。四、上诉人查封行为是因上诉人的过错而产生的，上诉人应为自己的过错承担责任。故请求：1、撤销白云区人民法院（2013）穗云法行初字第323号行政判决；2、确认上诉人广州市白云区人民政府黄石街道办事处对被上诉人广州韩奈服饰有限公司位于广州市白云区江夏村东一路1号千耀城大厦七楼的经营场所采取查封的行政强制措施合法。
被上诉人广州韩奈服饰有限公司未答辩。
经审理查明，原审判决认定事实清楚且有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第九条第（二）、第（三）项规定，“行政强制措施的种类包括查封场所、设施或者财物、扣押财物。”第十条规定，“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”第十七条规定，“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”第二十二条规定，“查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。”根据上述规定，《广州市街道办事处管理规定》因属于地方政府规章，无权设定查封场所的行政强制措施。此外，《中华人民共和国行政强制法》及《广州市街道办事处管理规定》也未规定街道办事处具有《中华人民共和国行政强制法》第九条第（二）项规定的“查封场所、设施或者财物”的职权。故上诉人作为街道办事处，不具备查封被上诉人经营场所的职权。上诉人认为被上诉人拖欠工人工资，引发工人上访属于《中华人民共和国突发事件应对法》规范的突发事件。《中华人民共和国突发事件应对法》第三条规定，“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和�会安全事件。”而本案所涉劳资纠纷并不属于上述规定的突发事件。因此，上诉人查封被上诉人经营场所的行为属于超越职权行为，原审法院确认上诉人的查封行为违法并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州市白云区人民政府黄石街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
代理审判员 余秋白
二〇一四年三月十八日
书 记 员 周文静