黑龙江省哈尔滨市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑01行终50号
上诉人（一审原告）白桂珍，户籍所在地哈尔滨市南岗区，现住哈尔滨市南岗区。
委托代理人郭岚，住哈尔滨市南岗区。
委托代理人温平，住哈尔滨市南岗区。
被上诉人（一审被告）哈尔滨市人民政府，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。
法定代表人宋希斌，市长。
委托代理人田啸虎。
委托代理人郑燕燕，黑龙江金马律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）黑龙江省人民政府，住所地哈尔滨市南岗区中山路202号。
法定代表人陆昊，省长。
委托代理人张洪波。
委托代理人杨静媛。
上诉人白桂珍因规划调整一案，不服南岗区人民法院（2015）南行初字第81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月11日对本案进行了公开开庭审理。上诉人白桂珍的委托代理人温平，被上诉人哈尔滨市人民政府（以下简称市政府）委托代理人田啸虎、郑燕燕，被上诉人黑龙江省人民政府（以下简称省政府）委托代理人张洪波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定，原告的房屋位于哈尔滨市南岗区果戈里大街、民益街、建设街、银行街围合区域铁路大院内。2011年4月19日，市政府召开专题会议，研究铁路大院改造工程推进情况，确定工程名称为“铁路大院棚户区改造项目”，由市规划局负责，抓紧规划设计，履行规划审批。2011年4月21日，哈尔滨市南岗区棚户区改造工作领导小组办公室向市规划局提出《关于调整南岗区棚户区改造项目控制性详细规划的请示》，提出由于铁路大院等棚户区改造项目的拟建规划与哈尔滨市的控制性详细规划存在差异，请求对该地段的控制性详细规划进行调整。2011年4月23日，哈尔滨市城乡建设投资集团有限公司（以下简称城投公司）向市规划局上报了《关于调整果戈里广场建设用地规划用途的申请函》（哈城投函字（2011）82号），申请对用地的规划用途进行调整，将原规划的居住用地调整为公共设施广场用地。2011年4月25日，哈尔滨市城乡规划委员会规划法定核准图审查委员会召开年度第12次会议，原则同意铁路大院用地规划调整。2011年4月26日，市规划局在其网站上公布了《2011年棚改项目（铁路大院（欧洲商城）地块）控制性详细规划调整公示》，对铁路大院原规划情况和申请调整为广场用地等内容进行了公示说明。公示内容：项目名称：2011年棚改项目［铁路大院（欧洲商城）地块］控制性详细规划调整；申请单位：市棚改办；宗地情况：该项目位于果戈里大街、民益街、建设街、银行街围合区域；原控规情况：原控制性详细规划NG02荣市片区A6-08地块用地性质为居住公建混合用地兼容停车场用地，容积率不大于8.75，建筑密度不大于76.2%，建筑限高不大于100米。调整依据：1.依据《城乡规划法》第四十八条，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。2.依据《城市规划编制办法》（中华人民共和国建设部令第146号）规定。3.依据《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》（建设（2008）227号）。4.依据黑龙江省地方标准《控制性详细规划编制规范》。拟调整情况：将该地块经济指标确定为：容积率确定为广场用地，容积率无，建筑密度无，建筑限高无，绿地率为30%。公示时间：2011年4月26日到2011年5月26日；反映方式：有关单位和个人对项目审批有任何意见和建议，可在公示期间通过以下方式反映，电话5268****；南岗02荣市片区铁路大院调整后用地指标图。2011年6月16日，市规划局召开年度第11次协调会，各有关单位对2011年棚户区改造计划项目规划无异议。2011年7月1日，哈尔滨市城乡规划设计研究院作出《2011年棚改项目控制性详细规划调整研究报告》（2011第017-3号）。2011年7月5日，哈尔滨市城乡规划委员会召开2011年度第1次主任会议，审议通过了对铁路大院地块控制性详细规划的调整。2011年7月8日，市规划局向市政府上报了《关于批复哈尔滨市城市部分地块控制性详细规划及调整的请示》（哈规呈（2011）52号）。2011年7月18日，市政府作出《关于对哈尔滨市城市部分地块控制性详细规划调整的批复（哈政综（2011）33号）》（以下简称《批复》），原告对该《批复》中附件13：对NG02荣市片区A6-08地块（2011年棚改项目-
铁路大院地块）控制性详细规划及调整不服，于2011年11月17日向省政府申请行政复议。省政府于2012年1月13日作出行政复议决定，维持了市政府作出的《批复》中对南岗区NG02荣市片区A6-08地块（2011年棚改项目—铁路大院地块控制性详细规划的批复）。原告不服，提起行政诉讼。
一审判决认为，被告市政府系本市城乡规划行政主管部门，依法具有对本市规划区内组织编制城市的控制性详细规划进行审批的行政职能。被告省政府负责辖区控制性详细规划审批决定的行政复议工作。原告的房屋位于哈尔滨市南岗区果戈里大街、民益街、建设街、银行街围合区域铁路大院内。原告与被告市政府于2011年7月18日作出的《批复》中附件13：对NG02荣市片区A6-08地块（2011年棚改项目-
铁路大院地块）控制性详细规划批复的行政行为具有利害关系，依法享有诉权。《城乡规划法》第十九条规定，控制性详细规划由城乡规划部门组织编制后，报本级人民政府批准，第四十八条第一款规定，修改控制性详细规划的组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案，并按该法第十九条规定的程序进行审批。被告市政府所属城乡规划部门收到控制性详细规划调整申请后，组织有关部门对控制性详细规划修改的必要性进行了论证，提请哈尔滨市城乡规划委员会进行了审议并通过政府信息网站公示的方式，征求了利害关系人的意见并交代了公众提交意见的期限和方式，公告时间满足了不得少于30日的要求。哈尔滨市城乡规划设计研究院编制了《2011年棚改项目控制性详细规划调整研究报告》（2011第017—3号），经哈尔滨市城乡规划委员会研究同意，市规划局申请后，被告市政府作出《批复》。被告市政府作出的《批复》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告要求撤销《批复》于法无据，对其诉讼请求不予支持。原告要求被告负担误工费等费用于法无据，其诉讼请求不予支持。被告省政府对原告的复议申请审查程序合法、适用法律正确、作出维持结论准确。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告白桂珍的诉讼请求。
白桂珍不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，撤销市政府作出的涉案《批复》，并负担诉讼费及误工费等费用。理由是：一审法院在审理中有意规避了《城乡规划法》第四十八条的明确规定，论证、征求利害关系人意见、提出专题报告是提出编制修改方案的前提条件，缺一不可。哈尔滨市城乡规划设计研究院于2011年6月完成编写的规划调整研究报告明显在草案公示之后，属于程序违法。一审法院没有按照《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十二条的规定在当地主要新闻媒体上公告控制性详细规划草案，属程序违法。既然一审法院对市政府提交的证据5（专家论证意见单）不予采信，就应视为市政府作出《批复》没有专家意见，没有经过专家论证的控制性详细规划都不应予以批复。一审法院对事实认定不清，市政府作出《批复》证据不足，不符合法定程序。上诉人提交的证据2-3均能充分证明2011年4月26日至5月26日进行公示的是控制性详细规划而不是草案公示。城投公司取得土地的时间为2011年9月，在此日期之前，城投公司与铁路大院地块没有利害关系。上诉人提交的证据10（网上下载文章）证明铁路大院地块是在紫线范围之内，被上诉人没有提交铁路大院不在紫线范围内的证据。省政府提交的合议笔录中对证据的审核认定结论与行政复议决定书不符。一审法院对证据的认定存在多处问题。
被上诉人市政府辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予以维持。一、修改控制性详细规划的程序均按《城乡规划法》的规定履行，市政府对控制性详细规划的调整予以批复程序合法。二、上诉人对《城乡规划法》第四十八条的理解存在误读。修改控制性详细规划的草案，并非第四十八条所指的编制修改方案，上诉人所列的时间节点没有实际意义。如修改控详的草案只能在出具专题报告后编制，如何开展征求利害关系人意见等前期工作？三、2011年4月19日，哈尔滨市政府召开2011年第51号专题会议，授权城投公司负责铁路大院项目，故城投公司有权向规划主管部门申请控详调整。四、该地块原有的控制性详细规划显示，该地块不属于紫线范围内，故不涉及总体规划的强制性内容，不需要先修改总体规划。五、上诉人一审提供的证据四审定单，并非是本次修改控详规划时的法定要件。六、一审判决对证据的三性均予以了评价，符合法律规定。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
被上诉人省政府辩称，省政府作出行政复议决定的时间是2012年，不应成为本案共同被告。市政府作出《批复》前，市规划局组织有关部门对修改控制性详细规划进行了必要性论证，哈尔滨市城乡规划委员会进行了审议，并通过网上公示的方式征求了规划地段利害关系人的意见。在此基础上，哈尔滨市城乡规划设计研究院编制了《2011年棚改项目控制性详细规划调整研究报告》（2011第017-3号），经哈尔滨市城乡规划委员会研究同意，哈尔滨市城乡规划局申请后，市政府作出《批复》。以上行为符合《城乡规划法》第四十八条修改控制性详细规划的相关规定，并无违法和不当之处。省政府受理行政复议申请后，履行了法定程序，最终做出行政复议决定，并分别送达当事人，行政复议的程序和期间均符合《行政复议法》相关规定，合法有效。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。
本院查明的事实与一审判决认定事实一致。
本院认为：根据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第二章的规定，“控制性详细规划草案编制”与“控制性详细规划编制”不是同一概念，二者不能混淆。《城乡规划法》第四十八条规定，修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十二条规定，控制性详细规划草案编制完成后，控制性详细规划组织编制机关应当依法将控制性详细规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。从上述规定的内容看，《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十二条规定的“草案编制”在征求意见之前，而《城乡规划法》第四十八条规定的“编制修改方案”是在征求意见之后，二者对应的环节不同。本案，2011年4月26日，市规划局网站上公布的《2011年棚改项目（铁路大院（欧洲商城）地块）控制性详细规划调整公示》，其公示的位置在规划局网站“首页-
规划编制草案公示”页面下；从其内容看，“拟调整情况”、“有关单位和个人对项目审批有任何意见和建议，可在公示期间通过以下方式反映”等表述体现其具有不确定性，属于征求意见，其对应的是《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十二条规定的草案编制公告环节。上诉人在一审时提交的证据2、3，不能否定本次公示固有的“草案”性质，上诉人称2011年4月26日至5月26日进行公示的是控制性详细规划而不是草案公示的理由不成立。而哈尔滨市城乡规划设计研究院于2011年6月份完成的《2011年棚改项目控制性详细规划调整研究报告》（2011第017-3号）是最终完成的编制报告，必然要在草案公示、征求意见之后完成，其对应的是《城乡规划法》第四十八条规定的征求意见之后的“编制修改方案”。因此，上诉人认为哈尔滨市城乡规划设计研究院的规划调整研究报告在草案编制公示之后完成属于程序违法，其主张不成立。
《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十二条规定，控制性详细规划草案应当在政府信息网站以及当地主要新闻媒体上公布。本案，控制性详细规划草案已在市规划局网站公布。由于在政府信息网站和新闻媒体上公布的法律意义相同，都是向社会公众进行公示的一种方式，因此，上诉人认为控制性详细规划草案没有在新闻媒体公布即构成程序违法的主张不成立。
关于征求专家意见问题。因市政府提交的证据5（专家论证意见单）不是原件，一审法院对该证据未予采信。由于哈尔滨市城乡规划设计研究院编制的《2011年棚改项目控制性详细规划调整研究报告》中附有专家论证意见单的影印件，可以证明规划调整过程中征求了专家意见。
关于省政府提交的合议笔录对证据的审核认定结论与行政复议决定书不符问题，省政府在庭审中辩称，合议只是复议过程中的一个流程，出现这一问题是因为在之后的程序中对个别证据的认定发生变化所致。鉴于省政府的合理解释，且该问题不涉及复议结果，加之上诉人对省政府的其他程序无异议，故省政府复议程序不违法。上诉人的其他上诉理由亦不成立，不予支持。
综上，市政府作出《批复》符合法律规定，省政府作出维持《批复》的行政复议决定正确，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人白桂珍负担。
本判决为终审判决。
审判长 韩玉清
审判员 尹月兰
审判员 范晓军
二〇一六年三月二十五日
书记员 庞 博
徐畅