云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云行终267号
上诉人（一审原告）石屏县宝秀镇立新村委会红土地村民小组。住所地：云南省石屏县宝秀镇
负责人李绍明，职务：组长。
委托代理人白买德，男，1954年9月14日生，彝族，石屏县村民，住。代理权限：特别授权代理。
委托代理人李继荣，男，1964年10月20日生，彝族，石屏县村民，住。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）石屏县人民政府。住所地：云南省石屏县异龙镇湖滨路。
法定代表人陈浩，该县县长。
委托代理人戴继永，石屏县法律援助工作管理局律师。代理权限为特别授权代理。
委托代理人罗自陆，石屏县人民政府法制办公室负责人。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（一审被告）红河哈尼族彝族自治州人民政府。住所地：云南省蒙自市红河州行政中心政府大楼。
法人代表人罗萍，州长。
委托代理人郑家林，云南天方事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人郭丽慧，红河哈尼族彝族自治州人民政府研究室规范性文件科科长。代理权限：特别授权代理。
第三人石屏县牛达林场，住所地：云南省石屏县异龙镇焕文路**号。
法定代表人何文平，场长。
上诉人石屏县宝秀镇立新村委会红土地村民小组（以下简称：红土地村民小组）因与被上诉人石屏县人民政府(以下简称：石屏县政府)、红河哈尼族彝族自治州人民政府（以下简称：红河州政府）、第三人石屏县牛达林场（以下简称：牛达林场）林木林地权属争议一案，不服云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院（2017）云25行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月16日受理后，依法组成合议庭，并于2017年9月26日公开开庭审理了本案。上诉人红土地村民小组委托代理人白买德、李继荣，被上诉人石屏县政府委托代理人戴继永、罗自陆，被上诉人红河州政府委托代理人郑家林、郭丽慧，第三人牛达林场场长何文平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定事实：红土地村民小组与牛达林场的林木林地纠纷始于1998年初。纠纷发生后，石屏县政府、县林业主管部门、宝秀镇人民政府曾多次组织双方协商解决，但由于种种原因，一直没有一个双方都能接受的协调方案。
对于争议的林木林地，红土地村民小组持有石屏县政府于1982年8月10日颁发的《山林所有证》（编号000041）。《山林所有证》载明：山林座落大长岭、坡头;总面积2925亩；山林权属集体；四至界限：东至杨菜塘梁子直下大黑冲，南至大黑冲至二台干沟，西至二台干沟至面冲平梁，北至面冲平梁上西头大路至杨菜塘。1983年林业“三定”时（稳定山权林权、划定“自留山”、确定林业生产责任制），石屏县政府向红土地村小组村民颁发了《自留山使用证》，石屏县宝秀人民公社立新大队还按要求制作了《社员自留山登记清册》予以确认。牛达林场则持有石屏县政府于1982年9月5日颁发的《山林所有证》（编号000085）。《山林所有证》载明了山林座落，四至界限，权属，林地面积。其中，“东至”大黑冲接一碗水梁子，“备注”②说明“东部中间与红土地集体林接界”（即红土地村民小组《山林所有证》“四至界限”）。1991年1月15日，石屏县政府又向牛达林场核发了《国有山林权证》，其中，第“十九”地块“四至”界限为：东至大黑冲接一碗水梁子，南至小河底江，西至小河底江，北至锅脚骨大路接干塘梁子到骆黑梁子至中寨梁子细丫口至柏株木树牛拉黑山梁至香木冲接岔河。争议林地部分为重证。2015年4月30日，石屏县政府作出《石屏县人民政府关于对宝秀镇红土地村民小组与石屏县牛达林场林木林地权属争议的处理决定》（2015第1号），红土地村民小组不服向一审法院起诉，一审法院（2015）红中行初字第11号行政判决撤销了（2015）1号处理决定。2016年5月11日，石屏县政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第六条、第八条第三项、第十一条的规定，重新作出石政林决字（2016）第1号《石屏县人民政府关于对宝秀镇立新村委会红土地村民小组与石屏县牛达林场林木林地权属争议的处理决定》（以下简称：《处理决定》），对上述争议林木林地作出如下裁决：“大长岭坡头片”双方争议地裁决界限为：以杨菜塘东边正顶（点号1）沿正梁子下至进红土地村公路（点号2），沿正梁子下大黑冲与头冲底交汇点（点号3），沿大黑冲底下至与二冲底交汇点（点号4），沿大黑冲底下至龙潭头梁子脚（点号5）为界，界线西面林地为红土地村集体林地，东面林地为牛达林场国有林地。“二台干沟片”双方争议林地裁决界线为：以龙潭头梁子（点号5）经龙潭头正梁子上至马有成地边（点号21），沿马有成地边（偏元江方向）经点号22至点号23至去野木兜的路（点号11），经苏继来的地（点号13），经面冲平梁李自成的地过（点号14）北面小箐下至面冲底止（点号15）为界，界线北面林地为红土地村集体林地，南面林地为牛达林场国有林地（具体界线详见附图）。
一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款及《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，石屏县政府作为争议林地所在地的县级人民政府，对争议林地的所有权具有依法处理的权利，红河州政府作为石屏县政府的上一级人民政府，对石屏县政府作出的行政行为具有复议权。因此，被告石屏县政府和红河州政府的主体适格。
中华人民共和国林业部《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”。本案中，红土地村民小组与牛达林场都持有石屏县政府在1982年林业“三定”时颁发的《山林所有权证》，由于双方对“杨菜塘梁子”和“二台干沟”地点所在地有争议，导致对林地所有权发生争议。石屏县政府在接到纠纷解决申请后，经过多方调查了解，仍无法确认“杨菜塘梁子”和“二台干沟”的确切地点。在多次组织双方协商仍未能解决纠纷的情况下，本着尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众生产生活的原则，按照有关调处山林纠纷的法律法规的规定，进行了立案，调查取证，现场勘查，组织争议双方进行调解。在调解不成的基础上，作出行政处理决定，其作出的行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，应予支持。红土地村民小组的诉讼理由不成立，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回红土地村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由红土地村民小组承担。
一审判决宣判后，上诉人红土地村民小组不服向本院提出上诉，请求：依法撤销一审判决，依法改判撤销石政林决字（2016）第1号《处理决定》，确认红土地村民小组与牛达林场争议的林权权属归红土地村民小组，并确认红土地村民小组持有的《山林所有证》合法有效。理由为1.一审法院确认石屏县政府有权作出《处理决定》是错误的。石屏县政府于1982年已将《山林所有证》颁发给上诉人红土地村民小组及牛达林场，已经对林木林地权属予以确认，石屏县政府在没有撤销各方合法持有证书的情况下再次作出本案裁决，两个行政行为相矛盾、程序混乱。石屏县政府作出的具体行政行为存在适用法律法规错误问题。2007年牛达林场认为其持有《山林所有证》登记错误提起争议，根据《中华人民共和国物权法》第十九条该异议属于更正登记或异议登记的问题。按照《林木林地权属登记管理办法》的规定，应当由登记机关石屏县林业局处理。石屏县政府按照《中华人民共和国森林法》规定调解确权属于适用法律问题；2.一审判决确认石屏县政府在纠纷解决过程中经多方调查仍无法确认“杨菜塘梁子”和“二台干沟”的确切点是错误的。两个地点明确、容易区分，被上诉人作出具体行政行为主要事实依据是双方指认不一，难以确认，红土地村民小组认为两地地名指认不一致应当通过第三方或其他方式证明，石屏县政府未向第三方调查确认就裁决两地点难以确认违背事实，属于证据不足，应当予以撤销。
被上诉人石屏县政府答辩称：1.石屏县政府诉讼主体适格；2.石屏县政府裁决程序合法；3.石屏县政府行政裁决实体合法。首先，石屏县政府认定事实主要证据充足，《林木林地权属争议处理办法》第六条规定“县级以上人民政府或国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用证书是处理林权争议的依据”，裁决中红土地村民小组和牛达林场分别提交了石屏县政府同一时期制发效力相同的林权证书，石屏县政府根据《林木林地权属争议处理办法》第八条的规定并结合牛达林场提供1961年《旧寨公社的森林分布图》、《云南省石屏县宝秀国营林场森林分布图》，二份图纸能够印证红土地村民小组在“四固定”时期固定的面积为图中所示195公顷折算为2925亩，与红土地村民小组持有的编号为00041的《山林所有证》相符并能印证山林界限。综合牛达林场提交的档案：1982年《石屏县龙朋、牛达、坝心林场森林分布、总体设计图》、2006年《石屏县牛达林场林相图》能够进一步印证红土地村民小组的山林界限和2925亩面积；4.1982年“三定”明确“1962年划定四至界限文字与徒步不吻合的原则上以图纸界限为准，无论国有林。集体林不再变动”，结合各时期图纸，争议林地属于牛达林场。由于林业“三定”时期各项制度的不完善，导致“杨菜塘梁子片”、“二台干沟片”界限不清一地多证。由于林权证对“杨菜塘梁子”、“二台干沟”记载不统一，实地勘察由于历史原因界限毁坏名称变更导致双方对上述地点指认不一，难以确认。以此石屏县政府根据《中华人民共和国森林法》、《林权林地权属争议处理办法》作出裁决有事实及法律依据。据此，请求驳回红土地村民小组上诉请求。
被上诉人红河州政府答辩称：1.一审判决认定事实清楚，石屏县政府作出的《处理决定》主体适格、程序合法、认定事实清楚、适用法律正确;2、红河州政府作出的红政复决字（2016）30号《行政复议决定书》程序合法。首先，红河州政府具有受理该行政复议的主体资格。其次，红河州政府在法定期限内作出行政复议决定，上述程序均符合法律规定。
一审第三人牛达林场答辩称：1.牛达林场对争议林地拥有所有权。牛达林场持有1982年。1991年石屏县政府颁发的国有山林权证；牛达林产提交的1982、1989、2006年林相图能够进一步印证红土地村民小组的山林界限和面积；提供的1961年《旧寨公社分布图》、《云南省石屏县宝秀国营林场分布图》能够印证“四固定”时期固定林地面积195公顷折算2925亩与红土地村民小组《山林所有证》面积相符;2.在争议林地前后，牛达林场对争议林地一直进行管理，自“四固定”以来对争议林场拥有所有权，虽石屏县政府将争议林地部分划分红土地村民小组，但服从《处理决定》及《复议决定》，请求法院对决定予以维持，驳回上诉人红土地村民小组的上诉请求。
二审审理过程中，上诉人红土地村民小组提交以下证据：证人陈某、张某《证人证言》，证明“二台干沟”和“杨菜塘梁子”所在地点。经质证，两被上诉人对该证人证言不予认可。鉴于两被上诉人对该证据不予认可且从证据形式及效力并不能充分证明其所证明的目的，故对该份证据本院不予采纳。
经二审审理，本院所查明事实与一审判决所认定事实一致。同时，在审理过程中红土地村民小组认可《处理决定》对“大长岭坡头片”争议地的裁决。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”，中华人民共和国林业部《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定，“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”。本案中，红土地村民小组与与牛达林场均持有石屏县政府颁发的《林权所有证》，双方对其中所记载的“二台干沟片”地点所在地存有争议导致林权争议。针对争议地点，石屏县政府根据云南省林业调查规划院绘制1982、1989、2006年林相图对二台干沟的地点在综合森林资源合理利用、群众生产生活安全的情况下依照山林纠纷调处的法律法规作出的行政处理决定符合历史及现实情况，应予支持。对上诉人红土地村民小组认为《山林所有证》应予以撤销、该证登记属于更正登记或异议登记而非政府调处、“二台干沟”片区地点界限错误的上诉理由，本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由上诉人石屏县宝秀镇立新村委会红土地村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 鲁 军
审判员 李年乐
审判员 苏静巍
二〇一七年十一月八日
书记员 江 娜