中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申4496号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：高邮市佳成技术装饰经营部。住所地:江苏省高邮市文游中路新世纪建材市场内。
负责人:赵加宝，执行事务合伙人。
委托诉讼代理人：蔡若岚，江苏隆亿德律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：高邮市人民政府，住所地：江苏省高邮市海潮东路28号。
法定代表人:潘学元，市长。
再审申请人高邮市佳成技术装饰经营部（以下简称佳成经营部）诉被申请人高邮市人民政府（以下简称高邮市政府）房屋征收补偿决定一案，江苏省扬州市中级人民法院于2016年2月4日作出（2014）扬行初字第00036号行政判决。佳成经营部不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2017年4月5日作出（2016）苏行终394号行政判决。佳成经营部仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、周伦军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一审法院查明：佳成经营部于2005年12月28日与高邮市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，受让位于高邮市××路与××交叉口、宗地总面积为997.41平方米的土地，并领取了邮国用（2005）第29634号《国有土地使用证》（以下简称29634号《国有土地使用证》）、高邮市[2005]邮国土资字第201号《建设用地批准书》。佳成经营部于2010年9月1日领取了《合伙企业营业执照》、执行事务合伙人为赵加宝。2010年5月18日，高邮市建设局受理了佳成经营部提出的办理位于通湖路××××交叉口的综合楼的申请。
高邮市政府于2012年4月19日作出邮征字[2012]1号《高邮市政府国有土地上房屋征收决定》（以下简称《1号征收决定》），决定征收屏淮路××××交叉口周边地块范围内国有土地上的房屋。2012年4月20日《高邮报》第四版刊登了《高邮市政府国有土地上房屋征收决定》，除未标明“邮征字[2012]1号”文号外，其内容与《1号征收决定》一致。2012年4月23日，高邮市政府在原华联制衣厂过道、城市建筑安装工程公司围墙等征收范围内张贴了上述征收决定，同时张贴了《屏湖中路、通湖东路交叉口地块用地红线图》和《高邮市屏淮路××××交叉口改造项目房屋征收补偿方案》，落款时间为2012年4月19日，落款“高邮市人民政府”处未加盖公章。佳成经营部29634号《国有土地使用证》涉及的土地在上述红线范围内。
2013年9月26日，高邮市价格认证中心出具了邮价证认[2013]161号《关于佳成技术装饰经营部综合楼前期设计费用价格认证结论报告》，价格认证基准日为2013年9月24日，采用市场法，对佳成经营部综合楼前期设计费用认证价格为652240元。该报告于2014年6月19日送达给佳成经营部。2013年10月9日，高邮市政府以赵加宝为被征收人，作出邮国征决字（2013）第1号《高邮市政府补偿决定书》，后于2014年4月9日作出邮政发[2014]63号《市政府关于撤销邮国征决字（2013）第1号<高邮市政府补偿决定书>的决定》，决定撤销上述决定书。
年4月25日，高邮市住房保障和房产管理局（以下简称高邮市房管局）对佳成经营部作出《关于选择房地产价格评估机构告知书》，告知佳成经营部评估机构的选择方案：由该单位提供六家有相应资质的房地产评估机构，由佳成经营部在这六家中自行选择一家作为该地块的评估机构；也可以由佳成经营部自行提供三家有相应资质的房地产评估机构；在这三家中选择一家作为该地块的评估机构。并告知佳成经营部，“在收到告知书之日起七日内，既不选择我方提供的房地产评估机构，也不自行提供土地评估机构，则由我方在公证机关及监督机关的参与下，在我方提供的房地产评估机构中采取摇号方式确定一家作为该土地的评估机构”。该告知书于同日向佳成经营部送达。2014年5月8日，高邮市房管局对佳成经营部作出《关于摇号确定房地产价格评估机构的通知》，通知佳成经营部：由于其没有在上述告知书规定的期限内作出选择，决定于2014年5月9日下午采取摇号方式确定一家评估机构作为该土地及附着物的征收评估机构，请佳成经营部接到通知后准时参加。上述通知书于同日向佳成经营部送达。2014年5月9日，高邮市房管局组织了摇号确定房地产评估机构的活动，摇号确定的房地产评估机构为江苏苏地行土地房产评估有限公司（以下简称苏地行评估公司），并由江苏省高邮市公证处对摇号确定房地产评估机构活动出具了《公证书》。苏地行
苏地行评估公司接受高邮市房管局的委托，对佳成经营部位于高邮市××路与××交叉口一宗国有出让建设用地使用权收回价格进行了评估。2014年6月17日，苏地行评估公司出具了《土地估价报告》，估价基准日为2012年4月19日，估价基准日的登记用途为商办，估价设定的用途为商务办公，采用市场比较法、基准地价系数修正法评估，对涉案宗地估价为：总地价279.77万元，地上附着物18795元。上述报告于2014年6月19日送达佳成经营部。
2014年6月19日，高邮市房管局、高邮市国土资源局、高邮市政府法制办公室工作人员与佳成经营部的负责人赵加宝及其家人召开了佳成技术装饰经营部地块征收协调会。2014年6月23日，高邮市房管局对佳成经营部做出了《告知书》，告知佳成经营部拟报请高邮市政府对佳成经营部位于高邮市××路与××交叉口地块土地作出征收补偿决定。该《告知书》于同日向佳成经营部送达。
2014年6月29日，高邮市房管局向高邮市政府作出《关于报请市政府作出房屋征收补偿决定的请示》，报请高邮市政府对佳成经营部位于屏淮路××××交叉口地块作出补偿决定。2014年6月30日，高邮市政府作出邮国征决字（2014）第1号《高邮市政府征收补偿决定书》（以下简称《1号补偿决定》），决定对佳成经营部土地及地面上定附着物和前期规划设计费共补偿3468735元。
佳成经营部不服上述补偿决定提起诉讼。在一审诉讼过程中，佳成经营部又于2014年11月17日以高邮市政府为被告，对《1号征收决定》提起诉讼。法院生效裁定以起诉超过法定期限为由，裁定驳回了佳成经营部的起诉。
二审法院另查明：佳成经营部成立于1996年，2010年9月1日领换了《合伙企业营业执照》，执行事务合伙人为赵加宝。
一审法院认为:第一，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，由于佳成经营部与房屋征收部门未能达成补偿协议，高邮市政府作为作出征收决定的市、县级人民政府，具有作出征收补偿决定的法定职权。第二，关于被诉补偿决定的程序。1.依照《国有土地上房屋征收评估办法》第四条和《江苏省贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干问题的规定》第九条的规定，由于佳成经营部与房屋征收部门在征收补偿方案确定的征收实施期限内未达成补偿协议，高邮市政府于2013年10月9日以赵加宝为被征收人作出邮国征决字（2013）第1号《高邮市政府补偿决定书》，后高邮市政府又于2014年4月9日撤销了上述决定书，此时距房屋征收决定作出已近两年，高邮市政府于2014年4月25日单独对佳成经营部作出《关于选择房地产价格评估机构告知书》，告知佳成经营部评估机构的选择方案，后在佳成经营部收到告知书之日起七日内，既未选择高邮市政府方提供的房地产评估机构，也未自行提供土地评估机构的情况下，由高邮市政府方在公证机关及监督机关的参与下，在高邮市政府方提供的房地产评估机构中采取摇号方式确定苏地行评估公司作为房地产评估机构，并且在摇号之前书面通知了佳成经营部参加。故本案评估程序具备合理性和合法性。2.2014年6月23日，高邮市房管局告知佳成经营部拟报请高邮市政府作出征收补偿决定。2014年6月29日，高邮市房管局报请高邮市政府对涉案地块作出补偿决定。后高邮市政府于2014年6月30日作出《1号补偿决定》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定的程序，但高邮市政府未将补偿决定在房屋征收范围内予以公告，该程序存在瑕疵，应予以补正。第三，关于被诉补偿决定的事实。1.根据张贴的征收决定所附的《屏湖中路、通湖东路交叉口地块用地红线图》，佳成经营部29634号《国有土地使用证》涉及的土地在上述红线范围内。因此,被诉补偿决定将佳成经营部作为补偿对象是正确的。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”本案中，由于佳成经营部被征收的对象具有特殊性，即仅为土地及地上定附着物，并非具有权属证书的房屋，苏地行评估公司将佳成经营部涉案地块的使用权估价为279.77万元，地上附着物18795元。由于佳成经营部取得出让土地使用权后拟进行建设，高邮市政府所作的《1号补偿决定》，不仅包含了上述评估报告所评估的土地及地上定附着物的价值，还补偿了佳成经营部拟建设的前期规划设计费用，该补偿范围的确定合法。3.因佳成经营部被征收的为土地及地上定附着物，并非房屋或在建工程，苏地行评估公司采用市场比较法、基准地价系数修正法对佳成经营部位于高邮市××路与××交叉口宗地进行评估；高邮市价格认证中心采用市场法对佳成经营部综合楼前期设计费用进行认证，上述评估和认证均不违反《国有土地上房屋征收评估办法》及《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》的相关规定。4.因佳成经营部被征收的为土地及地上定附着物，高邮市政府所作补偿决定采用货币补偿的方式，符合《高邮市屏淮路××××交叉口改造项目房屋征收补偿方案》确定的房屋征收补偿安置方式，亦具有合理性。第四，关于房屋征收决定的合法性。因佳成经营部对《1号征收决定》的诉讼已被法院生效裁定驳回。法院在审查被诉《1号补偿决定》是否合法过程中，也未发现《1号征收决定》存在重大明显违法情形。综上，被诉《1号补偿决定》事实清楚，程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回佳成经营部的诉讼请求。
二审法院认为，佳成经营部于2005年12月28日与高邮市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，受让涉案土地并领取了29634号《国有土地使用证》、高邮市[2005]邮国土资字第201号《建设用地批准书》。至2012年4月19日高邮市政府作出《1号征收决定》时，涉案土地上除围墙外，并没有已建成的房屋。高邮市政府2014年6月30日作出的《1号补偿决定》，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对佳成经营部土地及地面上定附着物进行补偿，符合法律规定。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。本案在卷证据显示，本案与其他征收补偿案件不同的是，佳成经营部2005年通过与高邮市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，支付土地出让金的方式取得了涉案国有土地使用权，目的是投入开发建设，而涉案地块至今未能开发利用的原因并非佳成经营部一方所导致，现高邮市政府《1号补偿决定》所给予佳成经营部的补偿标准，尚不足以体现对佳成经营部合法、合理利益的充分保护。在二审法院组织的调解中，高邮市政府提交了书面协调方案，表示“为钝化矛盾切实解决有关问题。根据国土局提供的《2012年至2014年世贸广场周边同类地区土地出让情况表》，对高邮市佳成技术装饰经营部地块按周边同类地区土地出让价格中”最高价（440万/亩）为标准予以补偿（1.49×440=655.6万元），另定附着物1.8795万元，前期规划设计费用65.224万元。前述三项合计的财务成本是217.372795万元，本息合计940.141855万元”。佳成经营部不接受该方案，导致协调无果。高邮市政府新提交的书面协调补偿方案中所确定的440万每亩的补偿标准，既是评估公司作出评估报告时采用市场比较法参照的交易案例之一，也是周边同类地区土地出让价格中最高价，以此作为对佳成经营部的补偿标准，符合《房地产估价规范》所确立的“最高最佳使用原则”。高邮市政府提出增加的财务成本补偿部分，是结合具体案情所作出的合理考量，故应当认为高邮市政府在二审期间所提出的新的补偿方案，已保障了佳成经营部因所涉征收而应获得的相应补偿。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定了国有土地上房屋征收补偿内容、包括被征收人房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿以及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。佳成经营部主张，涉案土地如按照规划要求建成，将达到10356平方米，应按照将来建成的建筑的价值，获得1.2582亿元补偿。因该主张与涉案被征收时标的物的实际状况明显不符，且不在法定补偿范围之内，故不予支持。被诉的行政行为是《1号补偿决定》，而佳成经营部有关本案的其他理由均系针对《1号征收决定》，因《1号征收决定》已经两级法院的审理，作出生效裁判，故佳成经营部有关《1号征收决定》合法性的异议，不予理涉。综上，高邮市政府作出的《1号补偿决定》虽有不合理之处，但其在二审法院审理期间重新提交的补偿方案合法、合理。一审判决驳回佳成经营部的诉讼请求不当。佳成经营部要求撤销一审判决的主张成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第八十九条第一款第二项的规定，判决：一、撤销江苏省扬州市中级人民法院(2014)扬行初字第00036号行政判决；二、变更高邮市政府《1号补偿决定》内容为：以货币补偿的方式，合计补偿佳成经营部940.141855万元。
佳成经营部向本院申请再审，请求撤销二审判决第二项，改判支持其一审诉请或发回二审法院重审。事实与理由为：1.《1号补偿决定》所依据的《1号征收决定》违法，征收并非为了公共利益，且没有对征收补偿方案一并公告，违反法律规定。2.《1号补偿决定》不合理，再审申请人取得涉案地块国有土地使用权后，未能开发利用的原因在于政府违法，没有下发《建设工程规划许可证》，若开发利用，建成后的建筑物补偿最低额应不低于1.2582亿元。
本院认为,本案审理的内容是《1号补偿决定》的合法性。首先，关于涉案土地及地上附着物的评估程序问题。根据现已查明的事实，高邮市房管局于2014年4月25日作出书面告知书，告知佳成经营部评估机构的选择方案。但佳成经营部在收到告知书后未在规定时间内选择政府方提供的评估机构，也未自行提供评估机构。后高邮市政府一方通过摇号的方式确定了评估机构并经公证处公证，且在摇号前也书面通知了再审申请人参加。上述评估程序符合法律规定，且充分保证了被征收人在评估程序中的参与权。
其次，关于补偿的项目和标准问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”本案被征收的对象具有特殊性，佳成经营部于2005年通过与高邮市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》并支付出让金的方式取得了国有土地使用权，但至作出涉案征收决定时，未完成开发建设。因此，对佳成经营部的补偿应包括土地、地上附着物的价值，以及佳成经营部拟建设的前期规划设计费用，共三项。其中，高邮市价格认证中心于2013年9月26日作出邮价证认[2013]161号《关于佳成技术装饰经营部综合楼前期设计费用价格认证结论报告》，系用市场法，对佳成经营部综合楼前期设计费用认证价格为65.224万元。佳成经营部收到报告后未提出异议。有关土地和地上附着物的价值，苏地行评估公司于2014年6月17日出具了《土地估价报告》，系用市场比较法、基准地价系数修正法，估价为总地价279.77万元，地上附着物1.8795万元。关于此次评估程序的合法性问题，上述已作分析。高邮市政府作出的《1号补偿决定》即依据前述两份评估报告而确认了补偿数额。二审期间，高邮市政府提出了新的补偿方案，对土地价值按照同时段周边同类地区土地出让价格的最高价每亩440万元确定土地价格为655.6万元，另定附着物1.8795万元，加上之前已确定的前期规划计划费用65.224万元，此外还增加了上述三项的财物成本217.372795万元，以上合计940.141855万元。二审法院以此判决补偿数额，实际上将涉案土地没有如期开发非佳成经营部一方所致，作为一种考量的因素，提高了补偿标准，已充分保障了再审申请人在征收中的合法权益。因涉案地块在高邮市政府作出《1号征收决定》时，未有建成的建筑物，佳成经营部要求完全按照将来建成的建筑物价值进行补偿，显然与被征收时的实际状况和法律规定不符，本院不予支持。
再次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。佳成经营部在提起本案诉讼之前，已于2014年11月对《1号征收决定》提起诉讼，人民法院审理认为超过起诉期限，作出了驳回起诉的生效裁判。再审申请人以征收决定违法否认补偿决定的合法性，理由不成立，且征收决定的合法性已为生效裁判所羁束，不在本案审查范围之列。
综上，佳成经营部的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人高邮市佳成技术装饰经营部的再审申请。
审判长 白雅丽
审判员 耿宝建
审判员 周伦军
二〇一七年十二月十三日
书记员 周志兴