广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤13行终98号
上诉人（原审原告）陈永其。
委托代理人朱启珍，广东启鑫律师事务所律师。
委托代理人吴志强，广东启鑫律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）惠州市国土资源局。
法定代表人曾庆全，局长。
委托代理人涂林海，惠州市国土资源局惠阳区分局办事员。
委托代理人黄文浩，惠州市国土资源局惠阳区分局办事员。
上诉人陈永其因土地其他行政行为一案，不服惠阳区人民法院（2015）惠阳法行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：1999年11月29日，梅州市金某发展总公司取得位于惠阳市淡水镇古屋管理区狗屎岭2540平方米土地的国有土地使用权【国有土地使用证号：惠阳国用（99）字第132101XX号】，终止日期至2041年11月22日止。2001年4月19日，梅州市金某发展总公司（甲方）与陈某忠（乙方）签订《有关惠阳市淡水古屋土地转让协议书》，约定：鉴于甲方惠阳市淡水镇古屋管理区出让的土地2540平方米，已于91年9月转让给乙方1270平方米，现就余下1270平方米的土地一次性转让给乙方。土地转让费17万元。国土证归乙方所有，该块土地使用权同样归属乙方。双方同意在合同签订后，乙方一次性付给甲方13万元，余款待转让手续办妥后结算清楚。经双方协商甲方留下的4万元应扣除转让费29000元及放线打桩费4500元给乙方，乙方无论自建或转让给第三方，转让所需费用全由乙方负责支付。甲方国土证归属乙方所有后，乙方必须按国土局要求每年到惠阳市国土局年审并交纳土地闲置费，甲方负责协助办理手续。同天，陈某忠支付转让款13万元。2005年10月10日，陈某忠与陈永其签订《土地转让协议书》，约定陈某忠将其于2001年4月19日从梅州市金某发展总公司购买土地（位于惠阳市淡水镇古屋管理区狗屎岭）1270平方米土地一次性转让给陈永其，土地转让费254000元。并将购买合同和国土证交给陈永其，该地所有权和使用权归陈永其所有。2006年2月13日，梅州市金某发展总公司向惠州市惠阳区国土资源局提交《关于要求补办<国有土地使用证>的申请》，申请补办涉案土地国有土地使用证，并保证土地证书未用于贷款抵押，未被司法部门查封，如有隐瞒事实、弄虚作假，愿承担由此产生的一切经济责任和法律责任。同天，惠州市人民政府与梅州市金某发展总公司签订《土地证遗失补办协议书》，确定梅州市金某发展总公司若将此土地证书用于非法用途，法律责任由其自行负责，如有隐瞒事实、弄虚作假，一经查实，由惠州市人民政府收回并注销土地证书。
原审法院认为：本案争议焦点有二：一是原告主体是否适格；二是应否撤销被告作出的惠市国土资（惠阳）（用地）字[2006]76号《收回闲置土地使用权决定书》。针对上述焦点，判析如下：一、关于原告主体是否适格问题。被告认为原告与收回的梅州市金某发展总公司2540平方米土地使用权没有法律上的因果关系，不是本案适格的原告，应驳回原告的起诉。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。当事人只要认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，都有权提起行政诉讼。故原告有权提起诉讼，被告的抗辩理由不成立，本院不予采纳。二、关于应否撤销被告作出的惠市国土资（惠阳）（用地）字[2006]76号《收回闲置土地使用权决定书》问题。原告主张其是涉案土地的实际权利人，但至本案法庭辩论终结时止，其未向本院提交其已在国土管理部门办理土地变更登记的相关证据，依据《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。涉案土地在被收回前，其国有土地使用证上的土地使用权人为梅州市金某发展总公司。故对原告的主张，本院不予采纳。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。……满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。……”参照《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。第三条规定：“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。处置方案可以选择下列方式：……（六）土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。梅州市金某发展总公司为涉案土地的土地使用权人。2006年1月23日，被告向梅州市金某发展总公司作出惠市国土资（惠阳）（用地）字[2006]76号《收回闲置土地使用权决定书》。梅州市金某发展总公司也于2006年2月13日向惠州市惠阳区国土资源局提交的《关于要求补办<国有土地使用证>的申请》及其与惠州市人民政府签订的《土地证遗失补办协议书》中，保证涉案土地证书未用于贷款抵押，未被司法部门查封，若将此土地证书用于非法用途，法律责任由其负责。2006年10月23日，惠州市惠阳区土地储备中心与梅州市金某发展总公司签订《国有土地使用权收购收回协议》，约定梅州市金某发展总公司同意将涉案2540平方米土地给惠州市惠阳区土地储备中心收购，收购后作为惠阳区政府储备土地。惠州市惠阳区土地储备中心支付土地收购补偿款152400元，该款于2006年12月14日支付完毕。故被告于2006年1月23日作出惠市国土资（惠阳）（用地）字[2006]76号《收回闲置土地使用权决定书》，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告请求予以撤销，无事实法律依据，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第十二条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条、《闲置土地处置办法》第二条第一款、第三条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十三条、第六十九条的规定，原审法院判决：驳回原告陈永其的诉讼请求。
陈永其不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清。1、被上诉人收回土地的行为系越权处置。根据《闲置土地处置办法》第四条规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。上级国土资源管理部门对下级国土资源部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。本案中被上诉人只是对闲置土地的认定以及组织实施负监督管理职责，其无权撇开具有法人资格的惠阳区国土资源局直接下达行政收回决定。2、被上诉人没有提供任何的证据证明本案所涉土地属于《闲置土地处置办法》中所规定的“闲置土地”。相反，上诉人提供的证据足以证实上诉人实际占有、实际使用涉案土地长达二十年的事实。根据《闲置土地处置办法》，对于闲置土地的认定、处置应符合法定的程序。从下达闲置土地调查通知书、实际履行调查职责（包括询问当事人及其他证人、现场勘测、拍照、摄像、查阅、复制与被调查人有关的土地资料、要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明)到认定为闲置土地以及在门户网站公示再到作出征缴闲置费决定、土地收回决定，这一系列程序上述办法中均有明确的规定。上诉人认为，本案中认定被上诉人的行为是否构成违法的核心在于其是否依法合规地对涉案土地构成“闲置”履行了充分的举证责任。然而自本案一审终结被上诉人未提交任何证据对其关于“闲置土地”的认定属合法的行政行为进行举证。相反，上诉人却提供了古屋村委会证明、村民证明、土地租用人证明、仓库施工人证明，证明上诉人在受让土地后施工建设仓库以及实际租赁、经营的事实。另外，上诉人也提交了梅州市金某发展总公司出具的关于退回建设用地的申请、关于退还闲置土地补偿款的申请，用以证实被上诉人与梅州市金某发展总公司达成的收回协议无效，被上诉人认定土地闲置作出收回决定错误的事实。3、原审判决不应采纳被上诉人提交的《关于要求补办<国有土地使用证>的申请》、《土地证遗失补办协议书》、《国有土地使用权收购收回协议》。被上诉人于2006年1月23日作出《收回闲置土地使用权决定书》，原审判决应当审查的是该份决定书作出前在程序上、实体上的合法性。而上述三份证据的形成时间是在2006年1月23日以及2006年l0月23日，是在作出《收回闲置土地使用权决定书》之后，原审判决以上述三份证据证明《收回闲置土地使用权决定书》的合法性，明显是本末倒置。二、原审判决适用法律错误。原审判决仅对本案行政行为作实体审查，不符合《行政诉讼法》规定。根据《行政诉讼法》第六条规定，行政案件的审理应对行政行为的合法性进行审查。行政行为的合法性包括实体上的合法性和程序上的合法性。本案中原审判决仅从实体上对涉案土地的收回决定的合法性进行了审查，未从程序上对其进行审查。换句话说，就是仅仅从《土地管理法》变更登记的规定、《房地产管理法》限期开发的规定的角度对被上诉人的行政行为进行了合法性审查，未从《闲置土地处置办法》中关于认定“闲置土地”的法定程序角度对被上诉人认定涉案土地属闲置的合法性进行审查。如前所述，认定“闲置土地”的法定程序在《闲置土地处置办法》中已经有明确规定，被上诉人在一审终结前未提交任何的证据对其程序合法性予以证明，原审法院也未对此在庭审中予以释明且未依法要求其承担举证不能的后果，此种做法严重地损害了上诉人的合法权益。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。上诉人依法提起上诉，请求二审法院查清本案事实，依法支持上诉人诉请求：一、判令撤销（2015）惠阳法行初字第39号《行政判决书》，将本案发回重审或予以改判；二、由被上诉人承担本案的上诉费用。上诉人在庭审中补充如下：一、一审判决遗漏重要的事实没有认定，主要是对于本案行政行为一审判决没有作出任何认定，本案的具体行政行为一字未提，被上诉人何时、何地作出具体行政行为是没有认定的。本案需审的是被上诉人作出的具体行政行为，但一审对被上诉人作出的具体行政行为没有认定。二、一审判决适用法律是错误的，一审判决根据《城市房地产管理法》第二十五条的规定，但是该法条并不是关于收回土地使用权的规定，而是关于房地产开发企业开发时的原则，与本案没有关系。上诉请求：一、判令撤销（2015）惠阳法行初字第39号《行政判决书》，将本案发回重审或予以改判；二、由被上诉人承担本案的上诉费用。
被上诉人惠州市国土资源局答辩称：一、被答辩人与答辩人收回金某公司用地的具体行政行为，没有法律上的利害关系，被答辩人不是本案适格的原告，请二审法院驳回被答辩人的起诉。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条明确规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”陈永其显然不是最高院司法解释规定的法律上的利害关系人，具体原因如下：首先，行政诉讼原告与被诉行政行为法律上的利害关系应当是直接而非间接的关系。只有与具体行政行为之相对人具有直接的、法律上的利害关系时，才能被视为利害关系人。本案涉及的2540平方米工业用地登记的使用权人为梅州市金某发展总公司(下称：金某公司)(《国有土地使用证》证号为：惠阳国用(99)字第132101XX号)，并非被答辩人，也没有任何证据证明本案的土地使用权与被答辩人存在法律上的因果关系。其次，答辩人收回2540平方米土地使用权事实清楚，符合法律规定。2006年1月23日，答辩人向金某公司作出《收回闲置土地使用权决定书》，决定收回金某公司2540平方米土地使用权，并撤销用地批准文件及注销相关证明。金某公司在接到上述土地使用权盘整及闲置收回的相关文件后，并无异议，委托了代理人前宋处理，包括土地盘整收回、领取补偿款等事项。在领取土地补偿款时，金某公司称国有土地使用证已遗失。2006年2月13日，金某公司与惠州市政府签订了《土地证遗失补办协议书》，并登报声明。10月23日，惠阳区土地储备中心与金某公司签订《国有土地使用权收购收回协议》。目前，上述土地使用权已依法收回国有，作为政府储备土地。再次，被答辩人与金某公司或与陈某忠签订的《土地转让协议书》属于另一民事法律关系，因合同履行不能受到利益侵害或损失，应通过民事诉讼途径寻求救济。综上，被答辩人与答辩人收回金某公司用地的具体行政行为，没有法律上的利害关系，被答辩人不是本案适格的原告。请二审法院根据《最高人民法院关于执行{中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第四十四条第一款第(二)项关于“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：(二)起诉人无原告诉讼主体资格的；……”的规定，驳回被答辩人的行政起诉。二、被答辩人私下向金某公司、陈某忠购买上述土地使用权，并不代表其取得了上述土地使用权，其并非上述土地使用权的合法所有人。根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”以及《中华人民共和国物权法》第十四条的规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”虽然被答辩人和金某公司、陈某忠签订有《土地转让协议书》，但这只是被答辩人和金某公司、陈某忠之间的合同关系，属于债权关系的一种，并不意味着被答辩人就取得了上述土地使用权的物权。被答辩人认为其系上述土地使用权的合法所有人系错误的。被答辩人持有的《国有土地使用证》原件只有物权的公示效力，并非物权的根据。首先，《国有土地使用证》系国土资源主管部门颁发给使用权人的证明，目的是起到物权的公示作用。上述土地使用权的最终归属，应该按照《中华人民共和国物权法》第十六条关于“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”的规定来认定。其次，被答辩人持有的《国有土地使用证》原件，登记的使用权人也系金某公司，并非被答辩人。因此，被答辩人并未取得上述土地使用权，并非上述土地使用权的合法所有人。三、一审判决适用法律错误，应依法予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的相关规定，提起行政诉讼，首先应当具备提起行政诉讼的起诉条件。本案中，被答辩人与答辩人收回金某公司用地的具体行政行为，没有法律上的利害关系，被答辩人不具备行政诉讼政诉讼，是对法律上利害关系的误解，把被答辩人和金某公司、陈某忠之间的民事关系，认定为法律上的利害关系，在事实上认定是错误的。被答辩人因合同履行不能受到利益侵害或损失，应通过民事诉讼途径寻求救济，而不是提起行政诉讼。综上所述：被答辩人不是本案适格原告，被答辩人并非上述土地使用权的合法所有人。恳请二审法院依法驳回被答辩人的起诉。
二审经审查，认定事实与原审认定事实无异，本院确认原审判决认定的事实。
另查：上诉人取得土地的过程除一审认定的其与陈某忠交易的部分外，还有与从金某公司受让的土地。1992年5月4日金某公司把1270平方米的地卖给上诉人，2001年4月19日金某公司把另一半1270平方米的地卖给了陈某忠，2005年10月10日陈某忠把属于他的1270平方米的土地卖给了上诉人，即上诉人已经受让了共2540平方米土地。但在当时金某公司将土地使用权卖与上诉人时并未办理相关证件。金某公司在之前的1991年与国土局签订有国有土地出让权合同，有国有土地使用权的相关批文，缴清了出让款项。
再查：惠州市国土资源局于2006年1月23日向金某公司作出惠市国土资（惠阳）（用地）字[2006]76号《收回闲置土地使用权决定书》，决定：收回金某公司的国有土地使用证号为惠阳国用（99）字第132101XX号2540平方米土地使用权，并撤销用地批准及注销相关证件，补偿152400元给金某公司。
金某公司向被上诉人提交的《关于要求补办<国有土地使用证>的申请》、《土地证遗失补办协议书》时间均为2006年2月13日，而《国有土地使用权收购收回协议》的时间则2006年l0月23日，均在作出惠市国土资（惠阳）（用地）字[2006]76号《收回闲置土地使用权决定书》之后。
金某公司已在2005年把整块地交付给上诉人，并把国土证的原件交给上诉人。上诉人实际占有至今，现仍在占有、使用中，涉案地建有临时的房子，作为仓储。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案系因上诉人不服被上诉人作出的惠市国土资（惠阳）（用地）字[2006]76号《收回闲置土地使用权决定书》的行政行为而引起的行政诉讼案件，综合双方的诉辨及查明的事实，本案争议的焦点是原告主体是否适格，被上诉人作出的《收回闲置土地使用权决定书》是否合法。
关于上诉人是否适格原告的问题。《行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”上诉人从他人处受让土地并一直使用至今，对涉案土地的处置具有利害关系，被上诉人作出的《收回闲置土地使用权决定书》对其具有切身的利益关系，其因此提起本案诉讼，符合行政诉讼法规定的条件，是本案的适格原告。
关于被上诉人作出《收回闲置土地使用权决定书》是否合法的问题。《闲置土地处置办法》第四条规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。”本案中，涉案的惠阳国用（99）字第132101XX号《国有土地使用证》的核发行政机关是惠阳区人民政府，而被上诉人作为作出《收回闲置土地使用权决定书》的行政机关是市一级国土资源主管部门，依照上述规定，收回闲置土地应当由原批准用地，颁发国土证的行政机关进行，被上诉人作为上级国土资源主管部门，可对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理，而非直接作出《收回闲置土地使用权决定书》。
其次，《闲置土地处置办法》第五条规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。……”第九条规定：“经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。”第十一条规定：“《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。……”可见，对于闲置土地认定，有明确规定的程序和依据。作出的收回国有土地的决定，要以土地闲置为前提，但被上诉人没有提交涉案土地为闲置土地的相关证据材料，因此，被上诉人作出《收回闲置土地使用权决定书》缺乏事实依据与法律依据。
第三，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条规定：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；……”本案中，被上诉人于2006年1月23日作出《收回闲置土地使用权决定书》，而涉案土地的《国有土地使用证》在上诉人保管，并由上诉人实际管理使用之中，被上诉人提交证明其作出《收回闲置土地使用权决定书》合法的依据为《关于要求补办<国有土地使用证>的申请》、《土地证遗失补办协议书》、《国有土地使用权收购收回协议》三份材料，但该三份材料均在作出《收回闲置土地使用权决定书》之后形成。金某公司在明知其所有的土地已经转让他人的情况下仍于行政机关签订相关收回土地的文书，系其他法律关系，本案不作处理。以上三份材料应当在被上诉人作出《收回闲置土地使用权决定书》之前形成，因此，该三份证据材料不能作为认定被诉行政行为合法的依据。
综上所述，上诉人的上诉请求有事实依据和法律依据，应予支持，一审判决查明事实清楚，但实体处理不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销惠阳区人民法院（2015）惠阳法行初字第39号行政判决；
二、撤销被上诉人惠州市国土资源局于2006年1月23日作出的惠市国土资（惠阳）（用地）字[2006]76号《收回闲置土地使用权决定书》。
本案二审诉讼费用50元，由被上诉人惠州市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 瑞 南
审判员 黄 潮 明
审判员 覃 毅 华
二〇一七年五月二十二日
书记员 王璇（兼）
书记员 廖 晓 丹