山西省忻州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）忻中行终字第10号
上诉人（原审被告）定襄县道路运输管理所。
法定代表人高X冰，该所所长。
委托代理人霍瑞恒，男，该所副所长。
委托代理人张伟，男，定襄县晋昌镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）定襄县新源机动车驾驶员培训学校。
经营者韩子姣，女，该校校长。
委托代理人韩跃伟，男，汉族，1965年10月9日出生。
委托代理人马占山，男，山西神业律师事务所律师。
上诉人定襄县道路运输管理所与被上诉人定襄县新源机动车驾驶员培训学校因驾驶员培训机构行政管理一案，不服定襄县人民法院（2014）定行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人定襄县道路运输管理所的委托代理人霍瑞恒、张伟，被上诉人定襄县新源机动车驾驶员培训学校的委托代理人韩跃伟、马占山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2005年定襄县新源机动车驾驶员培训学校（以下简称新源驾校）经县、市、省运管部门批准筹建设立，2010年8月13日换发道路运输经营许可证，经营范围：机动车驾驶员培训普通机动车驾驶员培训二级。2007年年度驾管质量考核验收会议上，省市运管、驾管部门的领导给新源驾校提出了加大硬件投资的意见。之后，新源驾校给县运管所提出了达标规范加大投入的请示，县运管所为落实省运管局晋交运驾字（2004）66号、晋交运驾字（2005）28号等文件精神，同意给新源驾校以“不再增设驾校许可”的承诺。县运管所给市驾管处上报了《定襄县道路运输管理所关于新源驾校就加大投入请示的请示》（定道运字（2008）9号），市运管处给县运管所下发了《关于定襄县道路运输管理所对新源驾校加大投入的请示回复》（忻驾管便字（2008）5号），文件中明确同意不宜再增设驾校。新源驾校此后就加大场地、道路硬化和增添汽车等大量设施的投入，2011年9月14日市驾管处对县运管所发出忻驾便字（2011）9号便函，要求县运管所履行作出的承诺。2013年1月22日市驾管处对县运管所发出便函，同意县所增设驾校的意见，望县所按照交通部2006年第2号部令要求及实际情况，如确需增加请书面上报上级驾管主管部门。
2014年县统计局受定襄县交通运输局的委托做了定襄县范围的市场分析和问卷调查，市驾管处证实：定襄境内有驾校一所，教练员87人，教练车70辆，2011年招生2756人，2012年招生4982人，2013年招生2767人，从2011年至2014年3月定襄境内学员在其他驾校报名4623人。忻州市交警支队证实定襄新源驾校注册教练车70辆，每年可以受理考试指标8160人。2014年6月28日县交通局召开了定襄县境内能否新增驾校的听证会，同时市驾管处认为根据《机动车驾驶员培训管理规定》等法律和条例，驾校许可由县级运管所组织实施，市处只能提供审批较小指导性意见供听证会合议组参考。市驾管处认为审批驾校要结合本县实际，只要符合国家相关的法律、法规、交通部“2号令”以及新国标的要求就可以准入。2014年7月18日，根据2014年6月28日听证会笔录和市驾管处指导意见，县运管所作出了《关于李枫申请筹建慧龙驾校的批复》。
原审法院认为，定襄县道路运输管理所《关于李枫申请筹建慧龙驾校的批复》，虽不是行政许可行为，但属行政许可的重要程序，是一种具体行政行为，新源驾校不服提起诉讼属于人民法院的受案范围。定襄县道路运输管理所的定道运字（2008）9号文件关于新源驾校就加大投入的请示和市驾管处的忻驾管便字（2008）5号文件均有不再增加新的驾校的承诺，这些均是在《中华人民共和国道路运输条例》和《机动车驾驶员培训管理规定》颁布实施以后发的文件，《中华人民共和国道路运输条例》和《机动车驾驶员培训管理规定》没有对驾校的设置数量进行规定，只有晋交运驾字（2004）66号文件、山西省交通运输管理局和山西省公安厅交通管理局联合下发的晋交运驾字（2004）96号文件规定对于全省现在已有驾校的县，原则上不再新审批各类机动车驾驶员培训学校，对于现在没有驾校的县，原则上只审批一所达到二类以上资质的驾校，前述定襄县道路运输管理所未提供66号、96号文件被撤销的证据。根据《中华人民共和国行政许可法》第36条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩，行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。定襄县道路运输管理所在审查《对李枫申请筹建慧龙驾校的批复》时未告知利害关系人新源驾校。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定涉及申请人和他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。定襄县交通运输局举办了一次定襄该不该增设驾校的听证会，该听证会不是法律规定的县运管所主办，至今定襄县道路运输管理所一直未提供听证会笔录和听证结果。故此，定襄县道路运输管理所违反《中华人民共和国行政许可法》的规定，所作出的批复应予撤销。对于新源驾校要求定襄县道路运输管理所赔偿经济损失800万元的诉讼请求，新源驾校未提供有关证据，原审法院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决撤销定襄县道路运输管理所作出的《关于李枫申请筹建慧龙驾校的批复》；驳回新源驾校要求赔偿800万元的诉讼请求。
定襄县道路运输管理所不服，向本院提起上诉称，一、定襄县道路运输管理所向李枫作出的筹建批复不是行政许可的程序，也不是具体行政行为，仅是一种通知，不直接引起行政关系的产生、变更或消灭，不属于法院受案范围。二、定道运字（2008）9号请示及忻驾管便字（2008）5号回复，是行政机关内部行文，定襄县道路运输管理所并未将承诺通知新源驾校，该请示与回复并未对外公布，并不产生法律效力，新源驾校以上下级机关内部请示文件作为证据，法院不应采纳。三、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、五十三条之规定，人民法院审理行政案件应当依据法律、行政法规、地方性法规，参照规章。一审法院不能将晋交运驾字（2004）66号文件、山西省交通运输管理局和山西省公安厅交通管理局联合下发的晋交运驾字（2004）96号文件作为审理案件的依据。四、定襄县道路运输管理所至今未受理李枫的行政许可申请，一审依据《中华人民共和国行政许可法》判决定襄县道路运输管理所违反法定程序，适用法律错误。五、根据《中华人民共和国行政许可法》第二十七条之规定，李枫作为利害关系人，人民法院应当通知其参加诉讼。故一审法院认定事实不清、证据不足、适用法律错误，请求二审法院依法改判。
新源驾校辩称，一、定襄县道路运输管理所向李枫作出的筹建批复的内容是，同意筹建驾校，并按程序进行申报，准备验收，如合格则许可成立驾校。从上述内容可以看出该批复是行政许可的重要组成部分，申请筹建本身就是行政许可申请。二、根据定襄县道路运输管理所向李枫作出的筹建批复，李枫应当按照法律程序投入大量资金并按法律程序申报，会直接产生行政关系，变更行政关系的法律后果。所以该批复本身就是一种针对特定的人特定的事作出的具体行政行为，法院应当依法受理。三、新源驾校的起诉符合《中华人民共和国行政许可法》第十一条、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题解释》第一条以及新修改的行政诉讼法第十二条之规定，定襄县道路运输管理所未按约定履行协议乱作为而引起的行政诉讼法院应当受理。四、一审判决并非仅仅以晋交运驾字（2004）66号文件、山西省交通运输管理局和山西省公安厅交通管理局联合下发的晋交运驾字（2004）96号文件作为裁判依据。五、定襄县道路运输管理所向李枫作出的筹建驾校的批复缺乏法律依据，属于滥用职权。故请求维持一审判决。
本案当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送至本院，二审庭审中，当事人各方向法庭提交的证据材料因在一审中无正当理由没有向法庭提交且不属于新证据，本院不予接纳。二审庭审质证中当事人各方仍坚持在原审中对有关证据的质证意见。
本院认为，一、根据《中华人民共和国道路运输条例》第四十条的规定以及2014年11月24日《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》的相关规定，县级道路运输管理机构具有对所在地机动车驾驶员培训业务进行行政许可的权力，且为后置审批。二、行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。定襄县道路运输管理所应当根据《中华人民共和国道路运输条例》、《机动车驾驶员培训管理规定》以及《中华人民共和国行政许可法》、《交通行政许可实施程序规定》的相关规定，对申请人提出从事机动车驾驶员培训业务是否符合上述规定作出许可或者不予许可的决定。三、筹建批复并非机动车驾驶员培训业务进行行政许可的必经程序。2014年7月18日，定襄县道路运输管理所作出的筹建批复无法律依据。四、根据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条的规定，涉及申请人和他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。五、对于新源驾校要求定襄县道路运输管理所赔偿经济损失800万元的诉讼请求，因新源驾校不能提供有关证据予以证实，予以驳回。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人定襄县道路运输管理所负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵 飞
审判员 曲 攀
审判员 韩 妍
二〇一五年三月二十七日
书记员 孙艳红