江西省修水县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）修民二初字第125号
原告叶小兵，男，1975年10月20日出生，汉族。
委托代理人周来斌，江西问章律师事务所律师。
被告修水县四都镇人民政府，住所地修水县四都镇。
法定代表人冷斌，该政府镇长。
委托代理人曾清玲，修水县三都法律服务所法律工作者。
原告叶小兵与被告修水县四都镇人民政府建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2015年4月3日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告叶小兵及其委托代理人周来斌，被告四都镇人民政府的法定代表冷斌、委托代理人曾清玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告与被告于2012年12月20日签订一份《土地出让意向协议》，约定：被告四都镇人民政府（甲方）将位于修水县四都镇三溪村部右侧的6.39亩土地受让给原告叶小兵（乙方），每亩32.5万元；甲方出具土地出让预收款收据，转交县国土局办理用地手续；该地块出让必须办理招拍挂手续，甲方负责为乙方办理有关用地手续和国有土地使用证。容积率达标事宜由甲方负责协调；甲方在2013年4月30日前办为乙方办理好挂牌手续。协议签订后，原告已依约将200万元土地出让款付给被告。由于被告一直没有履行为原告办理挂牌手续和办理有关用地手续、国有土地使用证，导致原告现在仍无法取得该地权属。原告认为，原、被告签订土地转让协议后，原告已依约完全履行了自己的义务，被告却背着原告违反合同约定，致使原告无法实现合同目的。被告其行为已构成严重违约，请求法院判令被告：1、解除原告与被告于2012年12月20日签订的《土地出让意向协议》；2、被告向原告返还土地转让款本金200万元；3、赔偿收取原告转让款200万元的利息损失（自2012年12月20日起按月利率1.5%计算至付清款项止，暂计至2015年4月3日的利息损失795000元）。2015年5月13日庭审中，原告认为国有土地使用权出让主体为市、县级人民政府，而签订土地使用权出让合同的法定机关为市、县人民政府的土地管理部门，显然被告并不是国有土地的合法出让主体，其无权出让涉案地块的国有土地使用权；同时，涉案地块为商品房开发，按照《中华人民共和国物权法》规定，应当采取招标、拍卖等公开竞价方式出让，原、被告签订的土地出让意向协议违反了物权法关于建设用地使用权出让的法定程序。原、被告签订的《土地出让意向协议》因违反土地出让主体、合同签订主体以及土地出让程序的相关强制性规定，因此，将上述第一项诉讼请求变更诉讼请求为：确认原告与被告于2011年12月20日签订的《土地出让意向协议》无效。
被告辩称，首先，原、被告签订的协议，实际是一个意向性协议，原告没有按《土地出让意向协议》约定的时间支付款项，且至今原告仍有70000余元的款项未交清，原告违约在先。其次，原、被告签订《土地出让意向协议》后，被告按合同约定对原告欲购买土地进行征地，被告征地花费了255600元，投入资金平整土地、道路硬化，并向土管部门交付占用耕地费用299127元，总共花去了近110万元费用。同时，被告也已经在省国土资源厅取得了该块土地的准建手续，并就涉案地块在修水县国地资源局网上挂牌等诸多工作，现在原告至今仍有70000余元没有交清，另因房地产不景气，原告迟迟不去网上揭牌，导致该块土地流拍。综上，过错责任在于原告，请求法院驳回原告的诉讼请求。
原告对其主张的事实提交如下证据：证据1、居民身份证，证明原告的主体资格；证据2、《土地出让意向协议书》，证明原、被告于2012年12月20日签订土地转让协议，双方之间存在土地转让合同关系；证据3、江西省行政事业单位资金往来结算票据3张，证明原告按协议约定将200万元预付款支付给被告的事实。
被告就其辩称向本院提交如下证据：证据1、提供江西省国土资源厅赣国土资核（2011）332号和修水县人民政府修府字（2014）28号文件各一份，旨在证明被告在与原告签订《土地出让意向协议》后，积极履行合同中约定的义务，涉案的6.39亩土地已经得到相关权限批准部门的准许建设；证据2、四都镇东岭新区土地情况、东岭新区土地出让情况、四都镇新区基础建设支出明细表、四都镇新区开发费用明细复印件，证明平整土地每亩花费8.13万元，涉案合同签订后，被告为履行合同义务花费了519607元；证据3修府办（2012）7号文件和江西省行政事业单位资金往来结算票据，证明被告为履行合同，向老百姓征地每亩36000元，征地花费230040元，向修水县国土局交纳了299127元。
对原告提供的上述证据，经庭审质证，被告对证据的真实性均无异议，但认为原告没有按协议书约定的期限交付款项，且至今原告仍有70000余元未交清。
对被告提供的证据1，原告质证认为因该组是复印件，真实性要求由法院核实。同时认为江西省国土资源厅赣国土资核（2011）332号文件第一条所涉及的土地无法认定与本案有关联。对修水县人民政府修府字（2014）28号文件，因该文件并没有写明土地的具体坐落地理位置，无法认定修水县人民政府批复的土地即涉案土地；对证据2系复印件，真实性有异议，同时政府提供的土地出让、管网建设情况应通过专门审计，该证据形式不合法，且该组证据的费用清单，没有具体的时间，仅有路网的相关费用是2014年，与本案没有关联性；对证据3票据上的缴款单位不清楚，无法确认与本案有关联，同时该票据上的时间为2013年5月5日，再次印证被告与原告签订合同时涉案土地并非建设用地，原、被告双方签订合同违反法律强制性规定，涉案土地不能转让。
经审理查明，2012年12月20日，原告叶小兵（乙方）与被告修水县四都镇人民政府（甲方）签订了一份意向性的《土地出让意向协议》，约定：修水县四都镇人民政府将位于四都镇现村部（三溪村）右侧的面积约合6.39亩（实际面积以今后国土地局挂牌面积为准，多退少补），正前方靠村部水泥路退让3米，右靠四组，左靠村部，后靠柯龙线水沟（四界范围以红线图为准）。协议出让地价每亩32.5万元，总出让价207.675万元，由甲方出具土地出让预收款收据，转交县国土局办理用地手续。乙方必须严格按甲方详规要求建设，开工前要向甲方办理规划等报批手续，开工时间报甲方批复。该地块出让必须办理招拍挂手续，甲方负责为乙方办理有关用手续的国有土地使用证。容积率达标事宜由甲方负责协调。其它具体事项以国土局合同为准。乙方于2012年12月30日前交该宗地出让预收款50万元整，余款在2013年元月20日前付清，甲方在2013年4月30日前为乙方办理挂牌手续。同日，原告依约向被告交付了500000元。2013年2月1日，原告分两次共计向被告交付了1500000元。同时，被告均向原告出具了江西省行政事业单位资金往来结算票据3张。票据中记载“土管收入”。嗣后，原告未交清《土地出让意向协议》约定的余下款项，该地块一直闲置。被告也未在该协议约定期限内办理挂牌手续。2015年4月3日，原告诉至本院，提出前述诉讼请求。
以上事实，有当事人一致陈述，《土地出让意向协议》、江西省行政事业单位资金往业结算票据等证据证实，且经庭审质证，本院予以认定。
本院认为，本案的争议焦点：1、原、被告签订的《土地出让意向协议》是否有效；2、原告诉求赔偿损失数额是否合理。
针对争议焦点一，本院认为，首先，从土地所有权性质看，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，而原告与被告在签订《土地出让意向协议》时，涉案土地的性质为集体所有，但约定的使用性质却为住宅建设用地，已违反法律的强制性规定；其次，从建设用地使用权出让的主体看，出让方的主体应是代表市、县人民政府的土地管理部门，被告修水县四都镇人民政府，不具有转让国有土地使用权的主体资格；第三，从出让涉案土地程序看，根据《中华人民共和国物权法》规定，设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让，而原告与被告在签订《土地出让意向协议》时，却采取协议价格，每亩定价32.5万元，已违反法律的强制性规定。综上，原、被告签订的《土地出让意向协议》应认定为无效。
针对争议焦点二，本院认为，从签约过程看，被告作为修水县四都镇人民政府，其对土地的性质以及其是否有权转让涉案土地使用权应是十分清楚的，但其却仍与原告签订《土地出让意向协议》，转让集体所有土地（后依法转变为国有土地）用于住宅建设，并收取相应的土地款，其对合同无效负有主要过错；原告充分了解土地性质及出让主体情况下，仍与被告签订《土地出让意向协议》，应当预见对其不利的后果，原告也存在过错。关于损失的赔偿问题，应依照《中华人民共和国合同法》第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定处理。就本案而言，原告三次付给被告土地转让费2000000元，被告实际占用了该项资金，依原、被告双方的过错程度，酌定由被告按中国人民银行规定的同期人民币贷款年利率6.15%的60%即年利率3.69%，从实际收到原告土地转让费之日起计至付清款项之日止赔偿实际占用原告该项资金的损失。至于被告提出的其在与原告签订《土地出让意向协议》后，依法征地花费了255600元，投入资金平整土地、道路硬化，并向土管部门交付占用耕地费用299127元，总共花费了近110万元，因被告并未提供确实充分证实，且系征收土地应花的费用，不属于损失费用，故被告该辩称意见本院不予采纳。
综上所述，2012年12月20日，原告叶小兵与被告修水县四都镇人民政府签订的《土地出让意向协议》，其内容违反法律的强制性规定，应认定无效。合同无效后，因该合同取得的财产应当予以返还，故被告应向原告返还已收取的土地款。原告因此受到的利息损失，由于被告负有主要过错，应当向原告予以赔偿，赔偿的标准，应当按中国人民银行规定的同期人民币贷款年利率6.15%的60%即年利率3.69%计算。据此，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第三款、第六十三条、《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条、第五十八条和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条之规定，判决如下：
一、确认原告叶小兵与被告修水县四都镇人民政府于2012年12月2日签订的《土地出让意向协议》无效。
二、由被告修水县四都镇人民政府于本判决生效之日起一个月内向原告叶小兵返还土地款人民币2000000元。
三、由被告修水县四都镇人民政府于本判决生效之日起一个月内向原告叶小兵赔偿本判决第二项土地款金额的相应利息损失（利息计算方法：以500000元为基数，自2012年12月20日起至付清款项日止，以1500000元为基数，自2013年2月1日起至付清款项日止，均按年利率3.69%计算）。
四、驳回原告叶小兵的其他诉讼请求。
案件受理费29160元，由原告叶小兵负担6706元，由被告修水县四都镇人民政府负担22454元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省九江市中级人民法院。
审 判 长 陈小林
审 判 员 苏家发
代理审判员 李文娟
二〇一五年七月十日
书 记 员 陈济瑛
附：相关法律条文
《中华人民共和国土地管理法》
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
《中华人民共和国物权法》
第一百三十七条设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。
工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。
严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。
《中华人民共和国合同法》
第五十一条无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》
第一条本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。