陕西省黄陵县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）黄陵刑初字第00080号
公诉机关陕西省黄陵县人民检察院。
被告人李某某，因涉嫌玩忽职守罪，于2015年6月23日被黄陵县人民检察院取保候审，同年8月20日被本院取保候审。
陕西省黄陵县人民检察院以黄陵公诉刑诉（2015）62号起诉书指控被告人李某某犯玩忽职守罪，于2015年8月18日向本院提起公诉，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理，陕西省黄陵县人民检察院指派代检察员郑文娟出庭支持公诉，被告人李某某到庭参加了诉讼，现已审理终结。
陕西省黄陵县人民检察院指控：朱某某经营的黄陵县卤肉摊点（营业执照经营者为朱某甲，系朱某某之子）在黄陵县佳宏市场二号厅出售其在暖泉沟卤肉店加工、生产的猪蹄、猪头肉，因该经营范围涉及前置许可，需凭许可证经营。黄陵县卫生局于2010年3月1日向该店发放的卫生许可证于2011年2月28日到期。黄陵县质量技术监督局于2013年9月20日向该店发放了《食品加工小作坊现场审查合格证》。2011年3月1日至2013年9月19日期间，该店不具备任何前置许可证。但是，被告人李某某分别于2011年3月27日、2011年4月7日、2012年4月8日、2013年3月19日对该卤肉摊点进行日常巡查及验照检查时，在未查看该店是否具备前置许可证的情况下，在巡查登记表及验照报告表中均勾选了“有证”选项，并载明“未发现问题”。从而使得黄陵县卤肉摊点顺利通过营业执照检验和变更，并得以持续销售其在暖泉沟卤肉店生产加工的猪蹄和猪头肉。
2014年7月16日，朱某某等人因自2013年2月份开始生产、销售使用工业松香处理的猪蹄和猪头肉而被黄陵县公安局查获。2015年2月2日黄陵县人民法院对朱某某等人以生产、销售有毒有害食品罪作出有罪判决。2014年11月13日陕西省食品药品监督管理局对包括该案在内的我省10起食品药品犯罪案件进行了曝光，引起广泛关注。
以上犯罪事实检察机关向本院提交了相应的证据证实，被告人李某某的行为已触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，构成玩忽职守罪，提请依法惩处。
被告人李某某对检察机关指控的犯罪事实供认不讳，亦无辩解。
经审理查明：被告人李某某自1984年在黄陵县工商行政管理局工作，2002年调城关工商所工作，2005年3月至今负责黄陵县佳宏市场工商行政管理工作，主要负责各类市场经营主体的资格审查，以及交易行为的日常监管、巡查，并负责调解交易纠纷、12315备案，商标广告监管，负责个体户开业、变更登记，取缔无照经营等工作。2011年3月1日至2013年9月19日期间，朱某某（已判刑）在黄陵县佳宏市场二号厅经营的黄陵县卤肉摊点（营业执照记载的经营者为朱某甲，系朱某某之子，该摊点用于出售其在暖泉沟卤肉店加工、生产的猪蹄、猪头肉）不具备任何按照规定应当具备的前置许可证。但是，被告人李某某分别于2011年3月27日、2011年4月7日、2012年4月8日、2013年3月19日对该卤肉摊点进行日常巡查及验照检查时，在未查看该店是否具备前置许可证的情况下，在巡查登记表及验照报告表中均勾选了“有证”选项，并载明“未发现问题”。从而使得黄陵县卤肉摊点顺利通过营业执照检验和变更，并得以持续销售其在暖泉沟卤肉店生产加工的猪蹄和猪头肉。2014年7月16日，黄陵县公安局在工作中发现朱某某等人自2013年2月起使用工业松香生产加工猪头肉、猪蹄并将该猪头肉和猪蹄在佳宏市场摊点出售的问题，遂对其立案侦查。2014年11月13日，陕西省食品药品监督管理局对包括该案在内的我省10起食品药品犯罪案件进行了曝光，引起社会广泛关注。2015年2月2日，黄陵县人民法院以（2015）黄陵刑初字第00004号刑事判决书对朱某某等人以犯生产、销售有毒有害食品罪作出有罪判决。
证明上述事实的证据有：
1、案件移送函、线索登记表、立案决定书，证明本案线索由黄陵县人民检察院控申部门移送，该院反渎职侵权局受理后对该线索进行了初查，后于2015年6月18日对李某某以玩忽职守罪立案侦查。
2、全省基层工商行政管理所录用国家公务员资格审查表、工资介绍信、黄陵县工商行政管理局书证、户籍证明信，证明李某某自1984年在黄陵县工商行政管理局工作，2002年调城关工商所工作，2005年3月至今负责黄陵县佳宏市场工商行政管理工作，主要负责各类市场经营主体的资格审查，以及交易行为的日常监管、巡查，并负责调解交易纠纷、12315备案，商标广告监管，负责个体户开业、变更登记，取缔无照经营等工作。
3、黄陵县工商行政管理局书证，证明2011年至2013年，该局在对包括肉制品在内的食品经营户核发营业执照或者年度验照时，需要审核其是否具备《食品加工小作坊现场审查合格证》、《食品流通许可证》等前置审批许可证件。其中，朱某某位于佳宏市场的卤肉摊位以黄陵县质量技术监督局核发的《食品加工小作坊现场审查合格证》为其经营肉制品的前置许可证件。
4、黄陵县质量技术监督局证明、延安市质量技术监督局关于印发《加强全市食品生产加工小作坊质量安全监督管理指导意见》的通知、延安市质量技术监督局食品生产加工小作坊质量安全生产条件通用技术规范，证明该局自2011年7月份后依据市局食品小作坊暂行管理办法开始实施《黄陵县食品加工小作坊现场审查合格证》，市局2012年6月20日下发生产条件通用技术规范，各县区参照执行。
5、个体工商户登记情况，证明黄陵县卤肉摊点成立于2008年2月24日，经营者为朱某甲，经营场所位于佳宏市场二号厅，登记机关是黄陵县工商行政管理局，管辖单位是城关工商所。
分别于2009年6月8日、2010年3月31日、2011年3月8日对经营范围进行了变更，变更后的经营范围是卤头肉、牛肉制售，经营方式是以上经营范围凡涉及前置许可项目的凭许可证件经营。
分别于2010年3月31日、2011年3月8日对经营期限进行了变更，经营期限至2015年3月7日，
6、个体工商户验照报告表、食品市场巡查监管表，证明2011年3月27日对黄陵卤肉摊点巡查时，查资格情况记录为“有执照、未超范围、有许可证、亮照”；巡查人未签名。
2011年4月7日对黄陵卤肉摊点巡查时，查资格情况记录为“有执照、未超范围、有许可证、亮照”；巡查人签名为李某某。
2012年4月8日对黄陵卤肉摊点巡查时，查资格情况记录为“有执照、未超范围、有许可证、亮照”；巡查人签名为李某某、杨晓奇。
2013年3月19日对朱某甲摊位进行巡查时，查经营资格情况记录为“食品经营者证照齐全，在有效期内，上墙悬挂，通过年检验照”，“许可和经营范围与实际经营情况一致，符合食品经营要求”，“食品从业人员具有有效的健康证明”，“食品的来源与供货方的相关合法资质证明一致”；巡查人员签名为李某某。
7、个体工商户营业执照，证明黄陵县工商行政管理局于2010年3月30日向黄陵县卤肉摊点发放营业执照，执照有效期自2010年3月30日至2011年2月28日；后于2011年3月8日发放营业执照，执照有限期自2011年3月8日至2015年3月7日。
2010、2011、2012年验照结果均合格。
8、健康体检卫生培训合格证，证明朱某甲于2010年3月24日、2012年5月25日、2013年4月17日健康检查合格。
9、动物防疫条件合格证，证明黄陵县动物卫生监督所于2012年3月1日向朱某甲发放了该合格证。
10、卫生许可证，证明黄陵县卫生局于2010年3月1日向黄陵县卤肉摊点发放了卫生许可证，有效期限自2010年3月1日至2011年2月28日。
11、食品加工小作坊现场审查合格证，证明黄陵县质量技术监督局于2013年9月20日向黄陵县暖泉沟卤肉店发放了食品加工小作坊现场审查合格证。
12、个体工商户信用分类监管等级评定表及朱某甲身份证，证明在个体工商户信用分类监管登记评定工作中，李某某于2013年3月19日建议对朱某甲的卤肉摊点评定A类。
13、黄陵县质量技术监督局报告、黄陵县食品安全委员会办公室简报，证明黄陵县质量技术监督局于2013年6月20日检查发现暖泉沟黄陵卤肉店卫生条件差，用工业松香处理猪毛。
14、证人证言
（1）刘某某（黄陵县工商局副局长）证言，证明城关工商所负责市场食品摊位的监管，主要职责包括监管营业执照、许可证，以及经营环境和食品安全。
按照规定，被评为A级的摊位一年巡查一次，B级的一年两次，C级的一季度一次，D级的一年六次以上。
2011年至2013年我们局开展了多次食品专项整治活动，监管人员应该按照文件要求执行。
对营业执照进行年检时，个体户需要提交《个体工商户验照报告表》和营业执照，涉及前置许可的应提供前置许可证明，无前置许可证件不能通过验照，如果在验照过程中发现经营个体或者经营场所等登记事项有变化，需提交相应的证明材料。
如果前置许可证件过了有效期，就视为无证，因为过了有效期的前置许可证件是无效的。
2011年3月7日对朱某甲卤肉店进行营业执照变更的是受，他的卫生许可证已于2011年2月28日到期，但是办证需要一个过程，所以可以对其执照进行变更。
（2）曹某某（黄陵县工商局城关工商所副所长）证言，证明我们工商所的主要职责是办理辖区内个体工商户的登记注册和验照，监督管理辖区各类商品市场的交易活动，查处各类经济违法违章行为，监督流通环节的商品质量和流通领域的食品安全，查处取缔无照经营行为和违反注册登记事项的行为等。
我们分三个监管组，三组的成员是李某某和杨晓莉，监管辖区是佳宏市场，主要是监管佳宏市场内个体工商户的经营行为、商品质量、商标侵权、广告发布、假冒伪劣等。
在对个体工商户进行营业执照检验和变更时，2014年6月份以前是先证后照，6月以后是先照后证。2010年年底卫生局把小作坊监管移交到质监局，质监局接手后对小作坊的监管与卫生局有一段时间的脱节，以健康证为准就可以通过验照，2012年以后就比较规范，每年6月30日前进行验照，对上一年的经营状况进行审核，向经营户索取健康证、营业执照，行政许可文件等资料。
我看了黄陵县卤肉店2011年和2012年的验照档案资料，我认为2012年的验照不规范。日常巡查情况登记表和食品市场巡查监管表上“许可”一栏勾选了“有证”，该“有证”指的是行政许可方面的证，具体的就是质监局发放的小作坊生产加工方面的许可证件。
2011年至2013年的日常监管工作以及专项检查工作中，我认为对朱某甲卤肉店的监管不是很规范，对有些问题认识不到位。
（3）朱某某证言，证明我在佳宏市场一个摊位，卖我加工好的猪肉和猪蹄，以我儿子名义办理的营业执照。
该摊位在经营过程中工商局的具体监管人员是李某某，他在监管中检查过我的营业执照和合格证，原来有卫生局发的卫生许可证，后来归质监局管理后，有一年没有发证，具体哪一年我记不清了。工商局在监管过程中没有处罚过我。我每次年检就拿上营业执照去，其他的都不要。
（4）李某甲证言，证明2013年6月份，我们在检查暖泉沟卤肉店时，发现该店没有生产加工许可证，但是有营业执照，按照规定，无证不允许生产，我们就责令他停止生产经营。
（5）周某某证言，证明2013年6月份，我们在检查暖泉沟卤肉店时，发现该店没有合格证，但是有营业执照，所以我们没有取缔，只是让他停业。
（6）王某某证言，证明2013年6月20日，我们质量技术监督局食品股在对暖泉沟朱某某卤肉店进行日常检查时发现该店无证经营，但是有有效的营业执照。过去因为经营户上访，局里派我和工商局主管局长刘某某沟通后，决定以我们颁发现场审查合格证作为颁发工商营业执照的前置审批依据。2012年技术监督局为这件事给食安委打过报告，最后的批复我没有见到。
以上证据证明，
（1）朱某甲卤肉店的经营范围涉及前置许可项目，其在黄陵县佳宏市场摊位进行销售活动需具备前置审批许可证件。
（2）2011年的前置审批许可证件指的是卫生局核发的卫生许可证，2012年和2013年的前置审批许可证件指的是质量技术监督局核发的现场审查合格证。
（3）营业执照年检验照及变更时，涉及前置许可的经营户无前置许可证件不能通过验照或者变更。
（4）卫生局向朱某甲卤肉店发放的卫生许可证于2011年2月28日已到期，质监局向该店发放现场审查合格证的时间是2013年9月20日，期间该店无任何前置审批许可证。
（5）李某某于2011年3月27日、4月7日，2012年4月8日、2013年3月19日对该店进行巡查时，在记录表上均记载“有证”，即有前置许可证件等。且该店2010年至2012年的验照结果均为合格。
（6）2011年至2013年期间，李某某在对该店进行检查时，均未发现任何问题。
15、刑事判决书，证明朱某某、李某乙、李某丙因犯生产、销售有毒有害食品罪于2015年2月2日被黄陵县人民法院作出有罪判决。
16、网络媒体关于食品安全犯罪的报道，证明陕西破获食品药品案件1214起，10件典型触目惊心。案例8：黄陵县工业松香加工猪头肉猪蹄。
以上证据证明：
（1）被告人李某某的不正确履职行为造成了社会性损害，即间接放纵了朱某某等人的生产、销售有毒有害食品犯罪，使得其生产的有毒、有害的猪蹄、猪头肉得以在市场流通。
（2）造成了声誉性损害，即朱某某等人生产、销售有毒有害食品案件经媒体曝光并传播。
17、《中华人民共和国食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《国家工商行政管理总局﹤关于进一步加强流通环节食品安全监管工作的意见﹥》、国家工商行政管理总局关于印发《工商行政管理所食品安全监督管理工作规范》的通知、国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定、流通环节食品安全监督管理办法，证明（1）国家对食品生产经营实行许可制度，食品生产经营者应当在取得相应的许可后，办理工商登记。（2）对食品生产经营涉及前置审批事项的，坚持先证后照。（3）对营业执照和许可证过期失效的，应当责令食品经营者办理变更或者注销登记，对拒不办理的，吊销其营业执照。（4）工商所对流通环节的食品安全负监督管理责任，应定期或不定期对辖区内食品经营者进行巡查和日常监管，巡查人员应做好巡查记录，对发现的违法情况应当依法查处。
18、黄陵县工商行政管理局2011年至2013年有关食品监管的文件，证明2011年至2013年，黄陵县工商局开展了多次专项活动，多次强调对无证照经营者进行查处。
19、黄陵县卫生局书证，证明经查找，未找到黄陵县工商局2011年5月10日黄工商函字（2011）49号文件及2012年8月28日黄工商字（2012）42号文件，也未找到与之相关的处理记录。
20、被告人李某某供述，证明暖泉沟朱某甲卤肉店在我所监管的佳宏市场2号厅有摊位，是佳宏商贸有限责任公司划定的，属固定摊位，固定摊位长期经营必须办理营业执照。
朱某甲卤肉店的摊位主要经营猪头肉、牛肉、猪蹄、猪下水，这个摊位是朱某甲的母亲在经营。2002年我接管佳宏市场工商行政监管工作时，这个卤肉摊位已经在市场经营了，摊位有食品现场准入合格证、卫生许可证、营业执照、健康证、动物检疫证、动物检疫合格证。我没有对该摊位进行过处罚。在对该摊位进行检查的过程中，2011年检查时发现没有生产加工合格证，但是有动物检疫证，而且当时监管机关在交接中，我认为生猪蹄的来源合法，熟的就没有问题，就没有处理。
朱某甲2011年3月7日申请变更营业执照，当时卫生许可证已于2011年2月28日到期，根据规定，不能进行执照变更，我当时签字只是证明他没有违法经营行为。而且2011年卫生局把小作坊监管交给质监局，中间有个空档期，卫生局和质监局都没有发证。
验照时食品经营户有前置审批手续，执照和前置审批手续在有效期内，同时有健康证和本人身份证，就可以通过验照。每年验照在6月底以前，验的是上一年的经营情况。营业执照变更持本人身份证就可以办理。2013年以前变更必须要有前置审批手续，前置审批手续必须在有效期内。
2011年3月27日、4月7日的日常巡查情况登记表注明未发现问题，但是这个时候朱某甲卤肉店没有许可前置审批证件，这个时候是卫生局和质量技术监督局交接的空档期。
2012年4月8日、2013年3月19日分别验的是2011年和2012年的经营资格，我按照习惯主要检查了执照，当时看墙上挂有动物检疫合格证、健康证，就在日常巡查情况登记表和市场巡查监管表上勾选了“有证”，当时没有小作坊加工许可证，我问他，他说正在办理，就没有再问。
2011年到2013年的各项专项检查中，我没有发现这个摊位有问题，当时他没有证，我也没有处理。
以上证据经当庭举证、质证，被告人李某某无异议，符合证据的客观性、合法性和关联性，本院予以确认。
本院认为，被告人李某某身为国家机关工作人员，在工作中未认真履行职责，造成恶劣的社会影响，其行为构成玩忽职守罪，检察机关指控被告人李某某犯玩忽职守罪的犯罪事实成立。被告人李某某归案后能如实供述其犯罪事实，犯罪情节轻微且有悔罪表现。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人李某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向陕西省延安市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本三份。
审 判 长 冯 霞
审 判 员 杨李静
人民陪审员 王 霞
二〇一五年十一月二日
书 记 员 朱 佳
附：相关法律法规
1、《中华人民共和国刑法》第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
2、《中华人民共和国刑法》第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
3、《中华人民共和国刑法》第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。