河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郑行终字第308号
上诉人（原审原告）张明正，男，汉族，1977年7月20日出生。
被上诉人（原审被告）郑州市公安局交通警察支队第十大队。
诉讼代表人秦俊峰，大队长。
委托代理人贾岛，郑州市公安局交通警察支队法制科工作人员。
张明正因诉郑州市公安局交通警察支队第十大队（以下简称交警十大队）公安交通处罚一案，不服郑州市金水区人民法院（2014）金行初字第159号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行审理。本案现已审理终结。
原判认定：2014年3月11日，被告对原告作出编号410105—1910744821的公安交通管理简易程序处罚决定书，认定原告于2012年10月31日11时44分，在郑州市石桥西里至高阳桥间的金水路，原告所有的机动车在行驶过程中实施了机动车违反禁止标线指示的违法行为，违反《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条等规定，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十四条、第九十条的规定，决定对原告罚款100元。
原判认为：一、《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条规定，车辆、行人应当按照交通信号通行。第九十条规定，机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款；第一百一十四条规定，公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。公安部《》第二十条规定，交通技术监控设备记录的违法行为信息录入道路交通违法信息管理系统后三日内，公安机关交通管理部门应当向社会提供查询；并可以通过邮寄、发送手机短信、电子邮件等方式通知机动车所有人或者管理人。本案中，原告所有的机动车在道路上实施机动车违反禁止标线指示的违法行为，交通技术监控设备抓拍的照片清晰、准确地反映出原告的车辆类型、号牌以及行驶情况，被告对其处罚事实清楚。原告认为不能证明是原告的车辆，在接受处理过程中未提出异议，其该意见不予采纳。原告称被告未向其送达道路交通监控违法行为处理告知书，参照2009年4月1日起施行的公安部《》，以邮寄、发送手机短信、电子邮件等方式通知机动车所有人或者管理人交通技术监控设备记录的违法行为信息，非被告的强制性义务，原告以其未收到被告的通知就不得对其处罚的意见，于法无据，对该意见本院不予采纳。原告请求撤销处罚决定的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告张明正的诉讼请求。
张明正上诉称：1.一审判决摈弃《河南省道路交通安全违法行为处理工作规范》和《河南省道路交通技术监控设备适用管理规定》明显错误！
（1）根据《道路交通安全法》第123条“省、自治区、直辖市人代表大会常务委员会可以根据本地区的实际情况，在本法规定的罚款幅度内，规定具体的执行标准。”各省、自治区、直辖市有权制定具体的标准！
（2）根据《行政诉讼法》第52条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”，应当优先适用《河南省道路交通技术监控设备设置使用管理规定》和《河南省道路交通安全违法行为处理工作规范》。
（3）根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第71条“本规定生效后，以前有关规定与本规定不一致的，以本规定为准”，该法并没有全部否定之前的相关法律法规！
（4）《道路交通安全违法行为处理程序规定》与《河南省道路交通技术监控设备设置使用管理规定》、《河南省道路交通安全违法行为处理工作规范》在证据认定方面是一致的！﹤1﹥《道路交通安全违法行为处理程序规定》对证据的要求是（第18条）“作为处理依据的交通技术监控设备收集的违法行为记录资料，应当清晰、准确地反映机动互车类型、号牌、外观等特征以及违法时间、地点、事实。”﹤2﹥《河南省道路交通技术监控设备设置使用管理规定》对证据的要求是（第11条）“拟作为交通违法证据使用的监控资料，应当符合图像清晰、完整，能确认有交通违法行为存在等基本条件。图像不清晰、不完整、拍摄画面内同时有两辆以上机动车以及超速在10%以下（高速公路除外）的交通技术监控资料，不得作为交通违法有效证据。”﹤3﹥《河南省道路交通安全违法行为处理工作规范》对证据的要求（第22条）“对监控设施记录内容不清晰、不完整、拍摄画面内同时有两辆以上机动车以及超速在10%以下（高速公路除外）的道路交通违法信息，不得进行采用。”因此，上述三个规定在证据认定方面是一致的！
（5）《河南省道路交通技术监控设备设置使用管理规定》和《河南省道路交通安全违法行为处理工作规范》没有废止！仍然具有法律效力！
综上，一审判决摈弃《河南省道路交通安全违法行为处理工作规范》和《河南省道路交通技术监控设备适用管理规定》明显错误！
一审判决认定事实有误！
一审被上诉人提交的证据（照片）记录内容不够清晰，经放大后，车牌模糊不清、无法识别！根据上述三个规定，该证据无效！也就不能认定上诉人于2012年10月31日11时44分在金水路实施了机动车违反禁止标线指示的违法行为！因此，一审判决认定事实有误！
一审判决要求上诉人在接受处理过程中提出异议（申请复议）明显违反法定程序！
根据《行政诉讼法》第37条“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”和410105—1910744821处罚决定记载的“如不服本决定，可以在收到本决定书之日起60日内向郑州市公安局交警支队申请行政复议；或者在3个月内向金水区人民法院提起行政诉讼”，行政复议和行政诉讼是并列的关系！行政诉讼前无需行政复议！因此，一审判决要求上诉人在接受处理过程中提出异议（申请复议）明显违反法定程序！
4.410105—1910744821处罚决定证据不足！应予撤销！
（1）一审被上诉人提交的证据（照片）记录内容不够清晰，车牌模糊不清、无法识别，根据上述三个规定，不是有效证据！
（2）仅凭被上诉人提交的证据（照片）无法确定驾驶人（管理人）和图片中车辆的所有人！（参照《民事诉讼法》第71条）。
根据《道路交通安全法》第114条“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”不能对于一个不确定的处罚对象进行处罚！
根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第21条“交通技术监控设备记录或者录入道路交通违法信息管理系统的违法行为信息，有下列情形之一并经核实的，应当予以消除：“（二）机动车被盗抢期间发生的；”“（八）因使用伪造、变造或者其他机动车号牌发生违法行为造成合法机动车被记录的”，该违章记录应当予以消除！
综上，410105—1910744821处罚决定证据不足！根据《行政诉法》第54条（主要证据不足的）之规定，提起上诉，请求：1.撤销金水区人民法院（2014）金行初字第162号行政判决书，依法改判撤销交警十大队410105—1910744821号处罚决定书：2.本案一、二审的诉讼费用均由被上诉人承担。
交警十大队没有提交书面答辩状。
本院二审经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：一、上诉人张明正所举依据效力及在本案中的适用问题。上诉人张明正所举《河南省道路交通技术监控设备设置使用管理规定》和《河南省道路交通安全违法行为处理工作规范》均为河南省公安厅制作的其他规范性文件。根据《行政诉讼法》第五十二条和第五十三条的规定，人民法院审理行政案件以法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例为依据，参照规章。因此，规章之外的其他规范性文件仅对相关行政机关内部执法具有规范作用，对法院审理行政案件没有法律上的约束力。在司法审判中，作为行政行为直接依据的其他规范性文件一般会被视为据以作出行政行为的证据接受司法审查，或者在正式法律规范没有规定的情况下，被视为带有法律补充意义的政策性文件，成为办案参考。从本案情况看，上诉人所举两份其他规范性文件为行政机关办案程序性规则，被诉行政处罚决定并未援引。且从上诉理由可知，上诉人列举上述其他规范性文件的目的在于说明交通违法处罚案件采用监控资料作为证据时应当清晰、准确、完整。该两份其他规范性文件中相关规定与上位法规定没有冲突，也没有法律漏洞填补的政策意义，在本案中没有独立的参考价值。上诉人的意见实际是对交警提交交通技术监控设备抓拍照片证明力的质疑，后文对此问题将予论述。
一审判决在证据分析认定部分将上述其他规范性文件认定为地方规章错误，且上述其他规范性文件不是正式法律渊源，与公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》不在同一位阶，不存在新法与旧法问题，一审按照新法优于旧法原则排除该两份其他规范性文件适用的理由错误，应予纠正。但因该两份其他规范性文件既未被被诉行政处罚决定直接适用，在本案中也没有独立的参考价值，一审法院的这一错误尚不足以撤销一审判决。
被诉行政处罚决定认定事实问题。被上诉人交警十大队在一审期间向法院提交的交通技术监控设备抓拍照片车辆外观、牌号等细部特征清晰可辨，可以认定牌号为豫AA02**轿车违反禁止标线指示行车的事实。上诉人关于“（照片）记录内容不够清晰，经放大后，车牌模糊不清、无法识别”的观点不能成立，本院不予支持。
处罚责任人确定问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十四条规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”本案中，根据车辆号牌等信息，可以确认涉案车辆所有人为上诉人张明正，公安交管部门依法可以对其作出行政处罚。
现实生活中，无论车辆发生盗抢，还是因伪造、变造或者其他机动车号牌违法行为导致车辆误认，均为小概率事件，且上述行为中，相当一部分已经构成犯罪行为而超出公安交管部门的调查处理权限。如果在交警实际执法中将相关法律事实的调查核实作为行政机关必须主动实施的行政处罚前置程序，无疑将极大且不必要的增加道路交通安全执法成本，无谓透支行政执法资源，明显极不合理。从道路交通安全管理目的实现和法律可操作性的角度，只能将相关法律事实作为行政违法责任的例外排除事由，由当事人在行政程序中或嗣后救济程序举证证明。本案上诉人在行政程序和诉讼过程中，均不能举证证明其车辆发生前述法律事实，其作为涉案车辆所有人，公安交管部门对其作出行政处罚并无不当。上诉人关于处罚对象不确定的观点不能成立，本院不予支持。
四、一审是否要求先行复议的问题。
原审判决此处表述为“原告认为不能证明是原告的车辆，在接受处理过程中未提出异议，其该意见不予采纳”，这里的“在接受处理过程中提出异议”是指行政程序中的陈述申辩，不是要求原告先行提起行政复议。上诉人关于“一审判决要求上诉人在接受处理过程中提出异议（申请复议）明显违反法定程序”的意见是其本人误认，其观点不能成立，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人张明正负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何信丽
审 判 员 孙晓飞
代理审判员 王 冰
二〇一四年十一月十八日
书 记 员 付亚楠