福建省福州市晋安区人民法院行 政 判 决 书（2015）晋行初字第113号原告章定身，男，1946年10月9日出生，汉族，身份证住址福州市晋安区。被告福州市晋安区城市综合执法局，住所地福州市晋安区。法定代表人郭绍兴，局长。委托代理人刘建双，该局工作人员。委托代理人张喆，江西商海律师事务所律师。原告章定身不服被告福州市晋安区城市综合执法局（以下简称晋安区执法局）行政处罚一案，于2015年6月19日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月26日立案后，于2015年7月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014�9月17日公开开庭审理了本案。原告章定身，被告晋安区执法局的委托代理人刘建双、张喆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年2月2日，被告晋安区执法局对原告章定身作出榕晋执罚字（2015）第013号《行政处罚决定书》（以下简称（2015）013号处罚决定），认定原告未经有权机关批准，擅自在岳峰镇竹屿村洋头尾违建的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十四条的规定，决定对原告作出以下行政处罚：限三日内自行拆除违法建筑，逾期未拆除的，将依法予以强制执行。被告晋安区执法局于2015年7月20日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、行政执法立案审批表，证明被告对原告房屋疑存违法建设情况进行立案调查；2、情况说明、草图、航拍图、矢量图、照片，证明原告违建房屋的基本情况（违建面积339平米）；3、行政执法询问（调查）通知书、送达回证、照片，证明被告按程序向原告发出询问调查通知书并送达；4、晋安区岳峰镇人民政府办公室出具的证明，证明现场见证人的身份；5、行政执法检查勘验笔录，证明被告对原告的房屋进行现场勘验；6、航拍图、矢量图，证明原告于2004至2006年间建一层108平方米房屋，2006年后又加建231平方米，总面积339平方米；7、协助调查函及复函，证明被告向晋安区城乡建设局调查原告建房情况，建设局复函没有原告此房屋的档案；8、协助调查函及复函，证明被告向晋安区岳峰镇人民政府调查原告建房及用地情况，镇政府复函证实原告在该处建设未办批报手续；9、协助调查函及复函，证明被告向福州市国土资源局晋安分局调查原告建房及用地情况，国土局复函未受理原告用地报批和审批手续；10、行政执法责令限期改正通知书及送达回证、照片，证明被告要求原告在规定的时间内自行拆除违建房屋并按程序送达通知书；11、案件调查终结报告及处理审批表，证明本案调查终结，经过集体研究；12、行政处罚告知书及送达回证、照片，证明被告按程序向原告发出行政处罚告知书并送达；13、行政处罚决定审批表，证明本案的处理经过集体研究；14、（2015）013号处罚决定及送达回证、照片，证明被告按程序向原告发出行政处罚决定书并送达；15、情况说明，证明被告按程序执法；16、福建省行政执法证，证明被告合法执法。法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）242号）、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政（2001）文274号）、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》。原告章定身诉称，上世纪80年代原告在竹屿村竹林境内建设的砖木简易平房，门牌号码洋头尾163号，2000年1月6日因竹屿村、岳峰镇政府、区文管会报告申请恢复竹林境古迹而被拆除。2005年晋安区政府作出三级《会议纪要》，支持原告另外选址建房，使得洋头尾163号房屋重建在境后山池塘北侧。洋头尾163号是原告唯一居住房屋，是合法的。被告所作的行为违法，没有法律依据。理由如下：第一、90年代竹屿村村官家属因办产权证殴打执法人员，造成区、镇职能部门有意不给竹屿村民住宅办理产权证，竹屿村有80%以上村民住宅没有办理产权证，被告至今还在借用这�历史问题，借拆迁户出示不了产权证，进行打击报复，先张贴执法文书，把拆迁户整治成为“违法建筑”后，再进行一分钱不给补偿的强拆房屋，来达到强征土地的目的。被告的行为严重违反国土资电发（2011）72号《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》。第二、向国家机关申诉是《宪法》赋予公民的权利，原告因替竹屿村民代书致信ＸＸＸ国家主席，反映竹屿村历史文物问题，要求相关部门保护竹屿村历史文物，居然遭到被告以张贴行政文书进行强拆强迁的威胁，这种违反《宪法》的打击报复行政，应当予以制止。与原告同样因恢复竹林境古迹造成房屋被拆而搬迁的另一户，却能获得现房安置，而原告却遭到被告以张贴行政文书进行强拆强迁的威胁。第三、原告建房手续符合《国土资源部关于加强农村宅基地管�的意见》，十年后的今天房屋却被被告擅自定为“违法建筑”，而《城乡规划法》2008年才实施。第四、被告是“征收工作指挥部”成员，被告在原告房屋门口张贴执法文书是受“征收工作指挥部”指使，其执法公正遭质疑。被告未依据国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第10条规定履行与原告共同确认的程序，调查材料是不真实、不合法的。原告房屋主座北侧中间是天井，房屋主座西侧是头大尾小的养鸡养鸭生产用房、饲料仓库及饲料加工场所，上述两处都被被告当成违章搭盖来认定。原告房屋主体仅盖单层，为防热加盖了2米高的隔热层，被告却把隔热层当成违章建设，而按批文村允许原告盖三层，但原告没有经济能力，并且被告所丈量的面积与事实不符，勘验不真实�请求撤销被告于2015年2月2日作出的（2015）013号处罚决定。原告向本院提交如下证据：1、行政执法询问（调查）通知书，证明被告于2015年1月16日在原告所居住的房屋门上张贴；2、行政执法责令限期改正通知书，证明被告于2015年1月21日在原告所居住房屋门上张贴；3、行政处罚告知书，证明被告于2015年1月27日在原告所居住的房屋门上张贴；4、（2015）013号处罚决定，证明被告于2015年2月2日在原告所居住房屋门上张贴；5、行政决定强制执行公告，证明被告于2015年2月2日在原告所居住的房屋门上张贴；6、行政强制决定书，证明被告于2015年2月12日在原告所居住的房屋门上张贴；7、行政决定执行催告书，证明被告于2015年2月12日在原告所居住的房屋门上张贴；8、行政复议申请书，证明原告于2015年4月11日向被告上级福州市城乡规划局提出申请复议；9、行政复议不予受理决定书，证明被告上级在2015年5月26日作了不予受理决定；10、福州市城乡规划局信封，证明原告2015年6月6日才收到市规划局不予受理决定书；11、《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》（国土资电发（2011）72号），证明拆迁要有国土部门来进行，被告参与拆迁不合法；12、国家信访局复函（信复字（2014）139号）；13、《信访事项受理情况告知单》（榕晋文体（2015）22号）；14、《信访事项受理情况告知单》（晋岳信告函（2015）26号），证据12至14证明原告受村民委托致信ＸＸＸ国家主席的凭证；15、《航拍平面图》，证明原告原址竹林境内房屋航拍平面图；16、《报告》，证明村、镇、区三级申请恢复竹屿村竹林境古迹，原告原在竹林境的房屋因此拆迁至现居住地；17、《关于协调岳峰镇4位老信访户问题会议纪要》�证明2000年7月17日晋安区作出支持原告建房的会议纪要；18、《报告》、《个人建房审批表》，证明原告申请建房报告获得村、镇审批；19、《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》，证明原告建房符合法律法规基本要求；20、《晋安新城鹤林片区横屿组团二期项目房屋征收工作组织实施方案》，证明区城管执法局是征收指挥部成员，因此，执法公正性遭质疑；21、竹屿洋头尾163号的门牌及证明三份，证明洋头尾163号是上世纪80年代初所建的房屋；22、户口簿、身份证、结婚证，证明原告及其妻子池月仙于1983年2月25日结婚，身份证办理日期1987年3月31日，说明原告80年代初居住于163号；23、晋安新城鹤林片区横屿组团项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书、福州市勘测院资料图、竹屿村证明，证明洋头尾163号符合无产权房屋认定办法范围；24、海峡都市报A04、A02�面报道：《海军名将邓家骅故居被诉，谁干的？》、照片二张、《信访事项处理情况告知单》（榕晋文体（2015）22号），证明原告为村民状写“致信ＸＸＸ同志”，反映竹屿村邓家骅故居被强行拆除，邓拓祖居厅堂也面临被强拆，要求相关部门保护竹屿村历史文物，但却遭到被告以拆违逼就范的打击报复；25、文件，证明洋头尾163号房屋（原址）因重建神庙被拆；26、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，证明被告违反第十条的规定，调查结果未与产权人共同确认；27、照片，证明原告房屋的现状，被告勘验不实；28、《答复举报人通知单》（晋检举答（2015）6号），证明同样因重建神庙被拆房屋，却不一样的补偿安置、执法不公；29、《个人房屋登记信息查询记录》（现状和历史）2份、《同意居住祖传房屋证书》、《证明》，证明洋�尾163号是原告唯一居住房屋，祖家已无房，他人挂靠洋头尾163号户口所建房与原告无产权关系。被告晋安区执法局辩称，第一、被告有权对违法建设行使行政处罚。第二、原告建造2层房屋未经过有关部门审批，未取得《建设工程规划许可证》，系违法建筑。2015年1月被告接到晋安区岳峰镇鹤林村章定身存有违法建筑的嫌疑的举报，于2015年1月16日进行立案调查，同时按规定及程序向原告发出了《询问（调查）通知书》并依程序送达。被告依职权分别向晋安区城乡建设局、福州市晋安区岳峰镇人民政府、福州市国土资源局晋安分局发协助调查函，调查了解原告建房是否有向有关部门申请，是否有经过有关部门的批准。上述3个单位均回复未接受或审批过原告的申请。被告向福州市勘测院调取的2004年、2006年航拍图及矢量图，可以清楚地证�：2004年前此处为空地，原告系在2004年至2006年间建造一层砖混结构房屋，面积108平方米；2006年8月后于原房屋上加建1层砖木、木结构房屋，同时在原房屋旁扩建1层砖木结构房屋，增建面积231平方米，原告所建房屋没有取得《建设规划许可证》。被告到疑似违建房屋进行现场勘验并制作了勘验笔录（砖木结构2层房屋，建筑总面积339平米），同时也向福州晋安区房屋征收工程处调查，调查结果均证实原告上述建房的事实。《城市规划法》、《城乡规划法》新旧法都规定了办理建设工程规划许可证是进行建房的必要条件之一。原告于2004年后建造上述房屋，未按照上述法律规定的程序进行申请，其占地建房的状态持续到行政处罚前，始终未经用地批准或规划许可，其行为均违反了新旧法的规定，因此被告认定原告的行为违反了《城乡规划法》第四十条的规定，在依法履�执法程序后于2015年2月2日向原告作出《行政处罚决定书》，限其3日内自行拆除违法建筑，逾期未拆除的，将依法予以强制执行，但原告并未自行拆除违法建设。原告的房屋位于福州市晋安区岳峰镇，根据福州市城市总体规划，属于城市规划区的范围。原告提交的证据亦不能证明其建造的房屋已经有权部门审批，原告所建的房屋既违反了《城市规划法》第三十二条的规定，也违反了《城乡规划法》第四十条的规定。第三、原告的房屋坐落晋安区岳峰镇属于福州城市规划区范围。《福州城市总体规划1995-2010》——总则第6条：“福州城市规划区范围为：福州市区、杜坞、琯头、上街、峡南、长乐国际机场航空城和松下港，总面积1170平方公里。福州市区由中心城和马尾、长安、琅岐三个城市组团组成。中心城由鼓楼、台江、晋安、仓山四个行政区的城区部分”。原告的房屋坐落在晋安区岳峰镇，根据上述规定，属于城市规划区的范围，且位于市区中心城。第四、被告适用法律正确、程序合法。由于原告违法建筑的事实客观存在且至今未改变，所建房屋的违法状态一直持续至今，因此被告依据《行政处罚法》、《城乡规划法》第六十四条等相关规定及住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条规定，向原告发出《责令限期改正通知书》限其于规定时间内自行拆除违法建设，在原告未自行拆除违法建筑的情况下，被告依法按程序向原告发出《行政处罚告知书》并送达，要求其在期限内自行拆除违法建筑，但原告仍未自行拆除。经集体审查研究后，对原告作出了《行政处罚决定书》，按程序送达并履行了告知义务。综上所述，被告对原告作出的（2015）013�处罚决定事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。经庭审质证，本院对证据作如下分析、认证：（一）被告提交的证据1-16，系被告在行政程序中取得或制作，符合关联性、真实性和合法性特征，可作为定案依据。（二）原告提交的证据1-7，可以证明被告作出的行政执法文书且已送达原告，其中证据1-4同被告证据3、10、12、14中的执法文书；证据8-10，能够证明原告不服行政强制决定提出行政复议申请及处理结果；证据11、19、26，系属通知、意见，与事实认定无关，不能作为证据；证据12-14，24，原告主张其致信国家主席遭到被告以张贴行政文书进行强制拆迁的威胁，该因果关系仅有其本人陈述，而没有其他证据予以证明，故原告提供该组证据拟证明的其致信国家主席的行为，与本案被诉行政行为的审查无关，不作为定案依据；证据15-18，21-22，25、29，原告提供该组证据以证明其与妻子原居住的竹林境内房屋因恢复古迹需要而被拆除，及晋安区政府支持原告建房，原告建房申请获得村、镇审批，洋头尾163号房屋是原告唯一居住房屋，上述事由均不能改变建房必须办理规划审批的法律规定，不能成为原告建房合法的依据；证据20，能够证明被告在横屿组团二期项目房屋征收工作中负有查处违建的职责；证据23，原告房屋是否符合补偿方案中对无产权房屋的认定，不属本案审查内容，不作为定案依据；证据27，照片未显示拍摄日期，不符合提供证据的要求；证据28，与被诉处罚决定的合法性审查无关，不作为定案依据。根据上述有效证据及庭审质证意见，本院认定如下事实：原告章定身居住的房屋坐落晋安区岳峰镇竹屿村洋头尾。2015年1月16日，被告对原告房屋涉嫌违法建设事项立案查处，并向原告发出询问（调查）通知书，向晋安区城乡建设局、晋安区岳峰镇人民政府、福州市国土资源局晋安分局调查，对房屋进行了现场检查勘验，同时查阅了2004年、2006年航拍图及矢量图。2015年1月21日，被告向原告发出责令限期改正通知书，责令其于1月26日前自行拆除违法建设的建筑物。原告未在指定期限内自行整改。2015年1月27日，被告调查终结，向原告发出行政处罚告知书，告知原告行政处罚决定的事实、理由和依据，及告知原告享有陈述、申辩及听证权。被告经审批，于2015年2月2日作出（2015）013号处罚决定、行政决定强制执行公告。2月6日，被告作出行政决定执行催告书。2月12日，被告作出行政强制决定，责令�告三日内自行拆除违法建设，逾期不拆除的，将予以强制拆除。原告不服行政强制决定，向福州市城乡规划局申请行政复议，福州市城乡规划局以该局已非被告上一级主管机关为由，决定不予受理原告的复议申请。2015年6月19日，原告向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《》第“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，及《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）242号）、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政（2001）文274号），被告晋安区执法局具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权的职�。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》（2015年5月1日起施行）将起诉期限从原来“应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”，改为“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。原告对被告于2015年2月2日作出的行政行为不服提起诉讼，适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》六个月起诉期限的规定，起诉期限延长至2015年8月2日，其于2015年6月19日提起诉讼，未超过起诉期限。本案中，被告提交的证据能够证明原告于2004年至2006年间在晋安区岳峰镇竹屿村洋头尾建设有一层房屋，2006年后对房屋进行了加建、扩建。1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》（现已失效）第三十二条规定：“在城市规�区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”2008年1月1日施行的《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”新旧法都规定了在城市规划区建房应当根据相应法定程序申请取得规划审批。原告的房屋位于晋安区岳峰镇竹屿村，根据福州市城市总�规划，属于城市规划区的范围。被告向晋安区城乡建设局、晋安区岳峰镇人民政府、福州市国土资源局晋安分局调查核实原告未在上述单位办理相关建设手续，原告提交的证据亦不能证明其建设的房屋已经有权机关审批，故原告在城市规划区范围内未办理规划许可建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，也违反了《城乡规划法》第四十条的规定。被告认为原告未经有权机关批准建房违法，并无不当。《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取�正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”第七条规定：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”本案中，原告建设的房屋位于“横屿组团二期”项目征收红线范围内，影响城市规划的实施且无法采取改正措施，被告依据《城乡规划法》第六十四条规定，作出限期拆除的处罚决定，并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告的建设行为发生在《城乡规划法》实施前，但其所建房屋因未取得建房的合法手续且至今未取得合法的产权证明，系违法建筑的事实客观存在，其所建房屋的违法状态一直延续到《城乡规划法》实施之后，因此，被告适用《城乡规划法》对原告作出行政处罚是适当的。被告在作出被诉处罚决定之前，履行了立案审批、调查取证、责令改正、权利告知、调查终结、处理审批等程序。原告主张被告对原告作出处罚决定是实行打击报复，是为达到强征土地的目的，及被告执法不公，缺乏事实根据，本院不予采纳。综上所述，原告的诉讼主张及理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告章定身要求撤销被告福州市晋安区城市综合执法局于2015年2月2日作出的榕晋执罚字（2015）第013号《行政处罚决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告章定身负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本�上诉于福建省福州市中级人民法院。审 判 长  王雨晶审 判 员  陈 堃人民陪审员  汪德聪二〇一五年十一月十七日书 记 员  郭玮婷附录：本判决书适用的主要法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。