江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）淮中行初字第00030号
原告张达如，农民。
委托代理人袁辉，农民。
被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道1号。
法定代表人曲福田，该市市长。
委托代理人马文晶，该市政府法制办公室工作人员。
委托代理人宋长长，江苏道文律师事务所律师。
被告涟水县人民政府，住所地涟水县红日大道18号。
法定代表人王向红，该县县长。
委托代理人张建明，中共涟水县委农工部副部长。
委托代理人季跃春，中共涟水县委农工部科长。
原告张达如因诉被告淮安市人民政府（以下简称市政府）、涟水县人民政府（以下简称县政府）要求履行法定职责及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月2日立案受理后，依法向被告市政府、被告县政府送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2015年７月31日公开开庭审理了本案。原告张达如及其委托代理人袁辉,被告市政府的委托代理人马文晶、宋长长，被告县政府的委托代理人张建明、季跃春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，被告县政府将原告的土地确权申请交办黄营乡人民政府处理的行为已被市政府复议决定撤销，县政府无权将自己的法定义务推诿给乡政府，违反法定程序。《土地权属争议调查处理办法》第14条明确将土地承包经营权争议案件予以排除，因此，履行土地承包经营权的期限是60日，不是6个月，请求确认县政府行为违法，撤销市政府的《驳回行政复议申请决定》。
被告市政府答辩称：原告因与他人发生土地承包经营权归属纠纷，于2014年10月24日向县政府提出确权处理申请，又于2015年3月23日以县政府行政不作为为由，向答辩人申请行政复议。答辩人受理后发现县政府已将其申请交办黄营乡人民政府。2015年3月19号，黄营乡人民政府已向原告发送了行政确权案件受理通知书。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。答辩人作出的决定书符合法律规定，未侵犯原告的合法权益。请求驳回原告的诉讼请求。
被告县政府答辩称：本案原告要求答辩人县政府对其与他人之间的农村土地承包经营权作出确权处理，答辩人认为根据《中华人民共和国立法法》第83条规定，原告对承包经营权提出争议处理，应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》，该法第五十一条规定，土地承包经营权争议的解决方式有四种：当事人协商、当事人申请乡村组织调解、农地承包仲裁机构仲裁与诉讼。原告要求县、乡政府对农户之间的土地承包经营权作出处理，缺乏法律依据。《土地权属争议调查处理办法》第十四条明确规定，农村土地承包经营权案件，不作为争议案件受理。答辩人本着属地管理、方便当事人也方便调查调解等原则，及时交付原告与他人所在地的乡政府处理，因为原告与他人均不同意调解，致使矛盾一直无法解决。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包方自承包合同生效时取得承包经营权。但是，在承包户之间产生矛盾时，法律又没有规定政府对土地承包合同效力有确认权，政府只能尊重其合同，依合同等材料颁发证书，当合同存在争议时，则无权颁证确权。综上所述，原告请求对农地承包经营权作出确权处理，没有法律依据，请求法院驳回诉讼请求。
被告县政府向法庭提供以下证据：
证据1、黄营乡人民政府的行政确权案件受理通知书；
证据2、黄营乡人民政府黄行决字[2015]第20号行政处理决定书。
以上证据证明原告的申请寄到县政府后，黄营乡人民政府对申请做出处理，符合县政府要求。
原告张达如质证意见：被告县政府交办行为被撤销，再次交办程序违法；乡政府处理决定已经明确拒绝了原告实体请求，证明县政府没有依法履职。
被告市政府质证意见：原告认为县政府将案件交给黄营乡人民政府无法律依据，按照《江苏省人民政府行政程序规定》，对当事人申请无明确上下级处理的，县政府可以交由乡政府处理。
被告市政府向本院提供以下证据：
证据1、2015年3月23日行政复议申请书及EMS面单；
证据2、张达如身份复印件；
证据3、2014年10月24日确权处理申请书及信函收据；
证据1-3证明原告向被告市政府申请行政复议事实和提交的材料。
证据4、2015年3月26日提出答复通知书及送达材料，证明被告市政府要求县政府法定期限内答复，并提交证据；
证据5、县政府行政复议答复书及证据材料，证明县政府答复，并提交证据；
证据6、2015年4月20日行政复议案件材料查阅登记表，证明被告市政府向原告送达答复书，原告查阅了县政府提供的所有证据材料；
证据7、驳回行政复议申请决定书及送达材料，证明被告市政府做出了决定书，并及时向原告送达。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第6条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第48条、《土地权属争议调查处理办法》第13、28、30条。
原告张达如质证意见：证据7不合法，其他的证据证据三性无异议。
被告县政府质证意见：同意被告市政府的意见。
原告向本院提供以下证据：
证据1、2014年10月24日原告向县政府邮寄的确权处理申请书，证明原告向县政府提出履职的申请；
证据2、市政府于2015年1月12日作出的[2014]淮行复第74号行政复议决定书，证明被告县政府的交办行为被市政府撤销；
证据3、黄营乡人民政府黄行决字[2015]第20号行政处理决定书，证明市政府没有查清县政府是否已经完全履职，市政府适用《土地权属争议调查处理办法》明显错误，与该办法第14条违背。
被告县政府质证意见：县政府收到申请后于2014年10月31日交办给黄营乡人民政府，已经履行了职责。
被告市政府质证意见：对证据3的合法性、真实性无异议，但与本案没有关联性。原告向市政府申请的是行政不作为，市政府根据黄营人民乡政府行政确权通知书，确定复议请求没有事实依据。原告证据证明了黄营乡人民政府和县政府已经履职。
本院经庭审质证认为，对被告市政府提供的证据1-6予以确认，证据7系本案被诉行为，不予认证；对被告县政府提供的证据1真实性予以认可，证据2与本案无关联性，不予认证；对原告提供的证据1予以认可，证据2、3与本案无关，不予认证。
本院经审查认定以下事实：原告张达如因与案外人张卫红等五人发生土地承包经营权归属纠纷，于2014年10月24日向被告县政府提出确权处理申请。被告县政府于2014年11月5日作出（2014）涟政涉农（告）字2号《农村土地承包权属争议申请处理告知书》，告知对其申请已于2014年11月3日交由黄营乡人民政府调查处理。原告对该告知书不服，申请市政府复议。市政府于2015年1月12日作出（2014）淮行复字第74号《行政复议决定》，撤销（2014）涟政涉农（告）字2号《农村土地承包权属争议申请处理告知书》。原告张达如于2015年3月23日以县政府行政不作为为由，向被告市政府申请行政复议。市政府2015年3月26日作出《提出答复通知书》，要求县政府给予答复，被告县政府于2015年4月3日给市政府答复，告知其黄营乡人民政府已经对张达如申请事项立案处理，并向原告发送了行政确权案件受理通知书。市政府于2015年5月19号作出[2015]淮行复第31号《驳回行政复议申请决定书》。原告不服,提起诉讼。
另查，黄营乡人民政府于2015年5月5日作出黄行决字[2015]第20号《黄营乡人民政府行政处理决定书》。
本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。被告市政府在接到原告复议申请后依法定程序进行审查核实，确定被申请人县政府已经履行了法定职责，作出的[2015]淮行复第31号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，符合法律规定。原告要求撤销被告市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》，没有法律依据，本院不予支持。
《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案原告与案外人发生土地承包经营权权属纠纷，系个人之间发生的争议，依法可以由乡级人民政府或县级以上人民政府予以处理，被告县政府作为黄营乡人民政府的上级领导机关，有权将原告张达如的申请事项交由下级机关处理，其将原告张达如的确权申请交由黄营乡人民政府处理，已履行法定职责，原告诉被告县政府不作为理由不能成立。另外，本案属土地权属争议，被告参照《土地权属争议调查处理办法》相关规定予以处理并无不当，原告认为答复超出法定期限没有法律依据，本院不予支持。原告对黄营乡人民政府作出的黄行决字[2015]第20号《黄营乡人民政府行政处理决定书》不服，可另案起诉。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告张达如要求撤销被告淮安市人民政府[2015]淮行复第31号《驳回行政复议申请决定书》的诉讼请求。
二、驳回原告张达如要求责令涟水县人民政府限期履行土地确权法定职责的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张达如负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 徐慧鸣
代理审判员 牛延佳
人民陪审员 唐 莹
二〇一五年十一月十三日
书 记 员 朱 珠
附：相关法律条文及行政法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《土地权属争议调查处理办法》
第十三条对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。
认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。
认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。
当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。
第十四条下列案件不作为争议案件受理：
（一）土地侵权案件；
（二）行政区域边界争议案件；
（三）土地违法案件；
（四）农村土地承包经营权争议案件；
（五）其他不作为土地权属争议的案件。
第二十八条国土资源行政主管部门应当自受理土地权属之日起6个月内提出调查处理意见，因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经国土部门主要负责人批准，可以适当延长。
《中华人民共和国农村土地承包法》
第五十一条因土地承包经营发生纠纷的双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或协商调解不成的，可以向农村承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉。