重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝04行终104号
上诉人（原审原告）黎芙蓉，女，汉族，1958年9月23日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。
诉讼代表人汤亚奎,男，汉族，1963年12月10日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。
诉讼代表人明永发,男，土家族，1967年9月6日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。
上诉人（原审被告）重庆市国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市渝中区人和街**号。
法定代表人董建国，该局局长。
委托代理人吕洁，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道。
法定代表人刘巧凤，该局局长。
委托代理人刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。
原审第三人秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道。
法定代表人糜彤，该办主任。
上诉人黎芙蓉、重庆市国土资源和房屋管理局（以下简称重庆市国土房管局）因确认行政协议无效暨撤销行政复议决定一案，不服酉阳土家族苗族自治县人民法院（以下简称酉阳县法院）（2016）渝0242行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，将本案与同类12件案件合并公开开庭进行了审理。本案上诉人黎芙蓉的诉讼代表人汤亚奎、明永发，上诉人重庆市国土房管局的委托代理人吕洁，被上诉人秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称秀山县国土房管局）的委托代理人刘定刚，原审第三人秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室（以下简称秀山县征收办）的法定代表人糜彤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，因实施秀山县中和镇（现为中和街道）城市规划建设，2010年11月10日，重庆市人民政府作出渝府地〔2010〕1089号《关于实施中和镇城市规划建设土地征收的批复》，同意秀山土家族苗族自治县人民政府（以下简称秀山县政府）组织实施秀山县中和镇城市规划建设土地征收。2010年11月13日，秀山县政府作出《关于征收中和镇丹凤居委会、建设居委会集体土地的公告》。2010年12月8日，秀山县国土房管局作出《关于征收中和镇丹凤居委会3、4组和建设居委会3、6组部分集体土地补偿安置方案的公告》，2011年2月28日，秀山县政府批复同意秀山县国土房管局的《关于征收中和镇丹凤居委会、建设居委会集体土地补偿安置方案》。2012年12月18日，秀山县国土房管局向秀山县政府报送关于审批《中和街道城市规划建设（香林街）项目土地房屋征收补偿安置方案实施细则》的请示。同日，秀山县政府批复同意了秀山县国土房管局提出的《中和街道城市规划建设（香林街）项目土地房屋征收补偿安置方案实施细则》。2013年9月28日，黎芙蓉与秀山县征收办签订《香林街（城中村）项目房屋征收产权调换安置协议书》(编号[134])（以下简称《产权调换安置协议书》）。协议签订后双方履行了协议约定的相关内容，秀山县征收办将各类补偿金额共计147292元支付给黎芙蓉。2015年10月10日，黎芙蓉认为其与秀山县征收办签订的该《产权调换安置协议书》无效，向重庆市国土房管局申请行政复议。2015年12月2日，重庆市国土房管局作出渝国土房管复[2015]169号《行政复议决定书》，维持了该《产权调换安置协议书》。黎芙蓉不服，遂向人民法院提起诉讼，诉如前请。
另查明：2011年8月25日，秀山土家族苗族自治县机构编制委员会（以下简称秀山县编委）作出秀山编委[2011]56号《关于撤销秀山土家族苗族自治县统征勘测办公室设立秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室的批复》，批复“同意设立秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室，为秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局的副科级财政全额拨款事业单位……”。同时明确了“秀山县土地房屋征收办公室的主要职责为受县国土房管局的委托，具体履行全县土地征用、征收及房屋征收的有关工作，具体是：负责依法组织实施全县土地统征和房屋征收；负责征地和房屋征收补偿资金管理，实施征地和房屋征收过程中的补偿和人员安置……”。
一审法院认为，本案争议焦点为：一、复议程序是否合法；二、秀山县征收办签订《产权调换安置协议书》时是否具备订立协议的主体资格；三、《产权调换安置协议书》是否合法有效。分别评述如下：
一、复议决定程序是否合法。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款之规定：“复议机关维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性”。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款之规定：“公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”黎芙蓉以秀山县征收办在签订《产权调换安置协议书》时不具备主体资格为由，于2015年10月10日申请行政复议。秀山县征收办于2011年8月25日经秀山县编委批复成立，双方于2013年11月9日签订《产权调换安置协议书》，秀山县征收办于2014年10月取得法人资格。黎芙蓉第一次申请复议的时间是在2015年10月10日，超过了法定的六十日。黎芙蓉认为其是在2015年7月27日才知道秀山县征收办取得法人资格，对于黎芙蓉此主张在申请行政复议时未向复议机关提供相关证据证明，在庭审中复议机关也未向法庭提供相关证据证明，对黎芙蓉的该主张不予支持。故重庆市国土房管局受理黎芙蓉的复议申请并作出复议决定的程序违法，应当予以撤销。
二、秀山县征收办签订协议时是否具备订立协议的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。行政协议的主体包括行政机关和行政相对人。根据法律的规定，行政机关可以在其法定职权范围内依法将一定行政职权委托其他机关或非国家机关的组织实施。本案中，2011年8月25日秀山县编委作出秀山编委[2011]56号《关于撤销秀山土家族苗族自治县统征勘测办公室设立秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室的批复》，确定设立秀山县征收办，且明确了秀山县国土房管局将其土地征用、征收及房屋征收的有关工作委托给秀山县征收办负责。秀山县国土房管局的委托行为符合法律的规定。秀山县征收办依据秀山县国土房管局的委托行为而获得实施相应行政职权的行政主体资格。黎芙蓉诉称在签订协议时秀山县征收办未取得法人资格。法人资格要素规范于民事法律的范畴，民事合同要求当事人订立合同时具有相应的民事行为能力。行政协议强调职权要素，即行政机关签订行政协议必须是在其职责范围内，在职权范围之外签订的协议应当认定无效。主体要素的不同也是行政协议与民事合同的区别之一。本案秀山县征收办虽然在签订协议时未取得法人资格，但这一事实不影响其取得行政法意义上相关行政职权的行政主体资格。故秀山县征收办与黎芙蓉签订协议时具备订立协议的行政主体资格。
三、黎芙蓉与秀山县征收办签订的《产权调换安置协议书》是否合法有效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，“有下列情行之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”黎芙蓉未提供证据证明秀山县征收办在与其签订协议时有上述应当认定为无效情形的行为，也未提供证据证明签订的协议内容有应当认定为无效的情形。秀山县国土房管局提供了秀山县政府为了实施秀山县中和镇城市规划建设而于2010年11月10日取得的重庆市人民政府作出的《关于实施中和镇城市规划建设土地征收的批复》、2010年11月13日秀山县政府作出的《关于征收中和镇丹凤居委会、建设居委会集体土地的公告》、2010年12月8日秀山县国土房管局发布的经秀山县政府批复同意的《关于征收中和镇丹凤居委会3、4组和建设居委会3、6组部分集体土地补偿安置方案的公告》。嗣后，黎芙蓉与秀山县征收办自愿达成一致意见签订《产权调换安置协议书》，签订该协议系双方真实意思表示，协议的内容不违反法律、法规的强制性规定，且双方已实际履行了协议约定的内容，秀山县征收办已向黎芙蓉足额支付了补偿安置费用，黎芙蓉也签字并领取了协议约定的补偿款金额。双方签订的《产权调换安置协议书》合法有效，应受法律保护，黎芙蓉诉称该协议无效的请求不予支持。
综上所述，重庆市国土房管局作出的渝国土房管复[2015]169号《行政复议决定书》程序违法，应当予以撤销。秀山县征收办与黎芙蓉签订的《产权调换安置协议书》合法有效。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项之规定，判决：一、撤销重庆市国土房管局于2015年12月2日对黎芙蓉作出的渝国土房管复[2015]169号《行政复议决定书》。二、驳回黎芙蓉要求确认《产权调换安置协议书》(编号[134])无效的诉讼请求。案件受理费50元，由黎芙蓉负担。上诉人黎芙蓉上诉称，1.行政机关与事业单位性质不同，秀山县征收办不属行政机关。批准设立和同意设立是不同概念的行政程序，秀山县征收办经秀山县编委批准为秀山县国土房管局内设机构后，在没有取得《事业单位法人证书》、《组织机构代码证》前，属未依法办理事业单位法人登记，既不是其他机关或非国家机关的组织，又不是法人，也不具有其他组织的条件，不具备订立协议的主体资格，其违法刻制、使用公章与上诉人签订的《产权调换安置协议书》无效。一审判决回避秀山县征收办无《事业单位法人证书》、《组织机构代码证》时违法刻制、使用公章的事实，属理解、适用法律错误。2.重庆市人民政府渝府地〔2010〕1089号《关于实施中和镇城市规划建设土地征收的批复》正在行政复议中，其合法性有待确认，不能作为征收上诉人涉案房屋的合法依据。未经协商一致，强行制定安置补偿标准，补偿价格明显低于市场价格，协议内容不对等，签订协议程序不合法，上诉人是在政府相关部门施压的情况下被迫签订《产权调换安置协议书》，该协议缺乏公平性。3.秀山县国土房管局委托不具备法人资格的秀山县征收办征收上诉人涉案房屋的行为违法。由此，一审认定事实错误，适用法律、法规错误，判决不公正，不合法，请求撤销原判，依法改判《产权调换安置协议书》无效，并重新订立协议，由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人秀山县国土房管局辩称，1.秀山县编委2011年8月25日作出批复，明确规定秀山县征收办负责实施全县土地房屋征收，征地和房屋征收补偿资金管理，实施征地和房屋征收补偿、人员安置等工作，秀山县征收办从批准成立之日起具有签订《产权调换安置协议书》的主体资格，黎芙蓉系被征收房产的权利人，双方在平等、自愿、协商一致基础上签订的内容不违反法律、行政法规的强制性规定，不存在欺诈、胁迫等情形，且上诉人已足额领取了安置补偿费，协议合法有效。是否重新签订协议，取决于协议双方能否协商一致，不是由法院判决。2.秀山县征收办虽然在签订《产权调换安置协议书》时尚未办理《事业单位法人证书》、《组织机构代码证》，不等于无权履行相应职能职责，相关法律法规并未规定必须办理前述两证后才能开展土地房屋征收工作。秀山县征收办如存在违法刻制、使用公章，可向有关部门提出控告。3.秀山县编委的批复明确规定秀山县征收办受秀山县国土房管局的委托，具体履行全县土地征用、征收和房屋征收工作，即使是秀山县国土房管局委托也不违反法律、行政法规的强制性规定。4.渝府地〔2010〕1089号《关于实施中和镇城市规划建设土地征收的批复》不论是否申请行政复议，未被依法撤销前均合法有效。上诉人如认为征收程序不合法，应在法定期限内对秀山县政府的征地行为提起行政诉讼，不应确认协议无效。上诉人没有证据证明是迫于压力签订的协议。未约定违约责任，协议内容不对等，不能成为协议无效的理由。由此，上诉人上诉的事实、理由、请求均不成立，请驳回上诉，维持原判。
被上诉人重庆市国土房管局同意秀山县国土房管局的答辩意见，无新答辩意见。
原审第三人秀山县征收办同意秀山县国土房管局、重庆市国土房管局的答辩意见，无新答辩意见。
上诉人重庆市国土房管局上诉称，1.重庆市国土房管局收到黎芙蓉的行政复议申请后，从程序、实体上均进行了认真审查，并在法定期限内依法作出行政复议决定，履行了行政复议机关的法定职责，作出行政复议决定的程序合法。2.虽然《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定行政复议受理期限为当事人知道该行政行为之日起六十日内，但根据重庆市人民政府办公厅渝办发[2011]357号《关于印发重庆市行政复议工作基本规范的通知》第十二条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出行政行为，未告知当事人申请行政复议的权利，致使当事人逾期申请行政复议的，其申请期限从当事人知道或者应当知道行政行为内容之日起最长保护期限不超过2年。秀山县征收办2013年9月28日与黎芙蓉签订《产权调换安置协议书》，该协议在2015年5月1日《中华人民共和国行政诉讼法》修订前视为民事协议，没有纳入行政复议和行政诉讼审查范围，之后才纳入行政诉讼范围，由于黎芙蓉在签订协议时未被告知复议权利，其何时知道享有复议权难以判断，其在2015年10月10日申请行政复议未超过2年保护期。一审认定重庆市国土房管局超过法定期限受理并作出复议决定违法是错误的。3.行政复议立法本意在于防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，重庆市国土房管局受理黎芙蓉的行政复议申请符合立法宗旨，最大限度维护了行政相对人的申请复议权。4.黎芙蓉在签订协议时未被告知行政复议和行政诉讼的权利，其在知晓权利后可以选择行政复议或行政诉讼，其直接提起行政诉讼的权利也是2年，并不因行政复议在已丧失诉权后重获诉权，重庆市国土房管局受理并作出行政复议决定是合法的。请求：1.撤销（2016）渝0242行初27号《行政判决书》第一项，改判维持渝国土房管复[2015]169号《行政复议决定书》；2.由黎芙蓉承担本案诉讼费用。
被上诉人黎芙蓉，原审被告秀山县国土房管局，原审第三人秀山县征收办均同意上诉人重庆市国土房管局的上诉理由和请求。
黎芙蓉向一审法院提交了如下证据：
1.黎芙蓉的身份证复印件。
2.黎芙蓉的土地房屋产权证明材料。
3.《关于重新选定中和街道城市规划建设（香林街）项目国有土地上房屋征收评估机构的公告》。
4.秀山县征收办的《事业单位法人证书》、《组织机构代码证》复印件。
5.渝府地〔2010〕1089号《重庆市人民政府关于实施中和镇城市规划建设土地征收的批复》。
6.《产权调换安置协议书》。
7.《中止行政复议通知书》。
法律法规：《事业单位登记管理暂行条例》第三条、六条、七条、八条、九条；《中华人民共和国合同法》第九条、十二条、五十二条、一百零七条、一百一十二条、一百一十三条；《中华人民共和国民法通则》第三十六条、一百零六条、一百一十一条。
秀山县国土房管局发表如下质证意见：证据1无异议。证据2真实性、合法性、关联性有异议。证据3不能达到证明目的。证据4的三性无异议，但不能达到证明目的。证据5-6的三性无异议，但不能达到证明目的。证据7与本案无关联。证据8系法律法规，不予质证。
重庆市国土房管局同意秀山县国土房管局的质证意见。
秀山县征收办同意秀山县国土房管局的质证意见。
秀山县国土房管局向一审法院提交了如下证据：
1.《征地批复》、《征地公告》、《征地补偿安置方案公告》、《征地补偿安置方案的批复》、《土地房屋征收补偿安置方案实施细则的请示》、《土地房屋征收补偿安置方案实施细则的批复》。
2.《产权调换安置协议书》。
3.《领据》。
4.秀山县编委《关于撤销秀山土家族苗族自治县统征勘测办公室设立秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室的批复》。
黎芙蓉对秀山县国土房管局提交的证据发表如下质证意见：征地批复真实性无异议，合法性、关联性有异议，不能达到证明目的。征地公告、征地方案公告、征地方案批复、方案实施细则的请示、方案实施细则的批复的真实性、合法性、关联性均有异议。对《产权调换安置补偿协议》真实性、关联性无异议，合法性有异议。对领条的真实性无异议，关联性、合法性有异议。对该批文的真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到证明目的。
重庆市国土房管局对秀山县国土房管局提供的证据无异议。
秀山县征收办对秀山县国土房管局提供的证据无异议。
重庆市国土房管局向一审法院提交了如下证据：
1.《行政复议申请书》。
2.《行政复议补正通知书》。
3.黎芙蓉补正后的《行政复议申请书》及黎芙蓉身份证复印件。
4.《行政复议答复通知书》。
5.秀山县国土房管局的《行政复议答辩状》。
6.秀山县编委《关于撤销秀山土家族苗族自治县统征勘测办公室设立秀山土家族苗族自治县土地房屋征收办公室的批复》。
7.《事业单位法人证书》。
8.《中华人民共和国组织机构代码证》。
9.《行政复议决定书》。
10.相关邮寄送达凭证。
11.秀山县国土房管局提交的《证据目录清单》。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条第一款第（一）项；《事业单位登记管理暂行条例》第三条；《重庆市事业单位机构编制管理办法》第七条、第九条、第十一条。
黎芙蓉质证认为：对证据1-4无异议，对证据5的真实性、合法性有异议。对证据6-8真实性、合法性、关联性无异议。对证据9的真实性、合法性有异议。对证据10无异议。证据11的质证意见与对秀山县国土房管局的质证意见一致。
秀山县国土房管局对重庆市国土房管局的证据无异议。
秀山县征收办对重庆市国土房管局的证据无异议。
秀山县征收办无证据向一审法院提供。
一审法院对上述证据认证如下：黎芙蓉提供的证据1-6客观、真实、与本案有关联，予以认定；证据7与本案无关联，不予认定。秀山县国土房管局提供的证据客观、真实、与本案有关联，予以认定。重庆市国土房管局提供的证据客观、真实、与本案有关联，予以认定。
在二审庭审中，重庆市国土房管局举示了重庆市人民政府办公厅渝办发[2011]357号《关于印发重庆市行政复议工作基本规范的通知》。旨在证明该通知第十二条规定的行政复议机关受理行政复议申请的期限，应当适用于本案，重庆市国土房管局依据该通知第十二条的规定受理本案行政复议并未超过复议期限。
黎芙蓉、重庆市国土房管局、秀山县国土房管局在一审提交的证据，一审法院已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的评判理由充分，予以支持。重庆市国土房管局在二审期间提交的通知为规范性文件，该通知第十二条的规定与法律规定不一致，不适用本案。
二审审理查明，2013年9月28日，黎芙蓉与秀山县征收办签订《产权调换安置协议书》。2015年9月17日，黎芙蓉认为其与秀山县征收办签订的该《产权调换安置协议书》无效，向重庆市国土房管局申请行政复议。因其提交的复议申请不符合要求，重庆国土房管局要求其补正。同年10月10日，黎芙蓉向重庆市国土房管局提交补正后的复议申请。
另查明，黎芙蓉对重庆市人民政府2010年11月10日作出的渝府地〔2010〕1089号《关于实施中和镇城市规划建设土地征收的批复》已向重庆市人民政府提起行政复议，重庆市人民政府已受理。秀山县征收办的组织机构代码证载明有效期自2014年10月16日至2018年10月15日。秀山县征收办的事业单位法人证书载明有效期自2014年10月15日至2019年10月15日。
本院查明的其他事实与一审法院查明的一致。
本院认为，本案争议的焦点：一是重庆市国土房管局作出的行政复议决定是否合法；二是黎芙蓉与秀山县征收办签订的《产权调换安置协议书》是否有效。现评述如下：
一、重庆市国土房管局作出的行政复议决定是否合法的问题。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款规定：“复议机关维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”本案中，黎芙蓉与秀山县征收办于2013年9月28日签订《产权调换安置协议书》，于2015年9月17日才向重庆市国土房管局申请行政复议，其自知道该具体行政行为之日起已超过六十日，且不存在法律规定的申请期限超过六十日的除外情形，依据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定，重庆市国土房管局本不应该受理黎芙蓉的行政复议申请，却予以受理并作出复议决定，适用法律错误、程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项的规定，重庆市国土房管局所作出的复议决定应予撤销。关于重庆市国土房管局主张本案适用《关于印发重庆市行政复议工作基本规范的通知》第十二条的规定而未超过复议期限的问题。经查，该通知为规范性文件，其第十二条规定的行政复议机关受理行政复议申请的期限与《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定相冲突，不适用于本案。
二、关于黎芙蓉与秀山县征收办签订的《产权调换安置协议书》是否有效的问题。
第一，黎芙蓉虽对重庆市人民政府渝府地〔2010〕1089号《关于实施中和镇城市规划建设土地征收的批复》提起了行政复议，但暂无结果，在该批复未被依法撤销前仍合法有效，黎芙蓉提出该批复合法性有待确认，不能作为征收其涉案房屋合法依据的理由不成立。第二，黎芙蓉没有提交有效证据证明《产权调换安置协议书》是其在政府相关部门施压的情况下被迫签订，其主张《产权调换安置协议书》系被迫签订的理由不成立。第三，根据本案有效证据证明，秀山县编委已于2011年8月25日批准设立秀山县征收办，并明确秀山县征收办接受秀山县国土房管局委托，负责实施秀山县全县土地房屋征收，征地和房屋征收补偿资金管理，实施征地和房屋征收补偿、人员安置等工作，签订涉案《产权调换安置协议书》系其职责范围，据此，秀山县征收办具有签订该协议的主体资格。秀山县征收办虽在签订《产权调换安置协议书》时尚未办理《事业单位法人证书》、《组织机构代码证》，其职权从批准之日起即具有，故其有权签订涉案协议。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情行之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”黎芙蓉未提供有效证据证明秀山县征收办在与其签订协议时有上述应当认定为无效情形的行为，也未提供证据证明签订的协议内容有应当认定为无效的情形，双方在平等、自愿、协商一致基础上签订的协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定，不存在欺诈、胁迫等情形，且黎芙蓉已足额领取了安置补偿费，协议合法有效，黎芙蓉要求重新签订协议的理由不成立。秀山县国土房管局委托秀山县征收办在批准的职责范围内行使职权亦合法。第四，秀山县征收办经过公章刻制、使用管理部门秀山县公安局批准同意刻制、使用公章，不存在违法使用。第五，黎芙蓉提出的涉案房屋征收补偿标准、补偿价格问题，秀山县政府征地征收程序是否合法的问题，不属本案审查范围，不予评述。《产权调换安置协议书》系黎芙蓉与秀山县征收办协商一致签订，合同条款的内容由双方约定，双方没有约定违约责任不能成为协议无效的理由。
综上，一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人黎芙蓉、重庆市国土房管局的上诉理由和请求均不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人黎芙蓉、重庆市国土资源和房屋管理局各自负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 张红梅
审 判 员 黄 瑶
代理审判员 王 宏
二〇一六年九月三十日
书 记 员 刘津坤