浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙嘉行初字第98号原告陆建铭，系平湖市当湖街道新建铭广告经营部业主。被告平湖市人民政府，住所地平湖市当湖街道胜利路380号。法定代表人朱林森，市长。委托代理人顾建良，平湖市安监局副局长。委任代理人俞国华，浙江东港律师事务所律师。原告陆建铭不服被告平湖市人民政府其他行政管理行为，于2015年5月11日向本院提起行政诉讼，本院于2015年5月26日受理后依法组成合议庭，并于同年6月30日公开开庭审理了本案。原告陆建铭、被告平湖市人民政府�委托代理人顾建良及俞国华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告平湖市人民政府于2014年2月13日批复同意“平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查组”作出的《平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告》，2015年6月2日，事故调查组重新向平湖市人民政府提交了调查报告，同年6月8日，平湖市人民政府对调查报告重新作出了同意的批复。事故调查报告认定：（一）直接原因：俞国中忽视安全，未取得高处作业资格证书，违规高处作业，在高约5.4米的脚手架上作业时未采取安全防护措施。（二）间接原因：平湖市当湖街道新建铭广告经营部（以下简称新建铭经营部）经营者陆建铭未依法履行生产经营单位主要负责人�安全生产工作职责，未组织制订本单位安全生产规章制度和操作规程；对本单位安全生产工作督促、检查不到位，未及时消除生产安全事故隐患。被告平湖市人民政府向本院提供了以下证据：1.平湖市人民政府办公室《关于成立平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查组的通知》，证明调查组依法成立；2.《平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告》，证明调查组依法履行调查职责并作出了调查报告；3.《平湖市生产安全事故调查报告报批表》，证明被告依法履行了批准职责；4.平湖市安全生产监督管理局（以下简称平湖市安监局）《行政处罚决定书》一份，证明平湖市安监局依法对陆建铭作出行政处罚的具体行政行为；5.《行政处罚撤销决定书》一份，证明平湖市安监局因行政行为有瑕疵而依法撤销了此前的处罚决定；6.平湖市人民法院（2014）嘉平行初字第11号行政判决书，证明上述撤销行政处罚的决定得到了人民法院的认可；7.平湖市人民政府“平政发[2015]94号”文件，证明被告于2015年6月8日重新对《关于平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告》进行了批复。原告陆建铭诉称，2013年10月，平湖市供销合作社将设置在平湖市曹桥街道野马村综合服务社等六处的大型广告牌更换�程发包给原告经营的新建铭经营部，承包工程后，原告安排钱龙法组织施工。2014年1月27日8时许，施工人员俞国中在更换广告牌过程中不慎从脚手架上跌落地面，后经抢救无效死亡。2014年1月27日，被告成立生产安全事故调查组对本次事故进行调查。2014年2月17日平湖市安监局出具《关于印发＜平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告＞的通知》，该通知落款时间为2014年2月11日，无任何单位盖章。该报告认定新建铭经营部为事故责任单位，并建议对原告作出行政处罚。2014年3月14日平湖市安监局对原告作出罚款4万元的行政处罚，原告此后先后提起了行政复议和行政诉讼，在诉讼过程中平湖市安监局于2014年12月29日撤销了对原告的行政处罚。原告认为，平湖市�销合作社作为广告牌业主和工程发包方，是本起事故的生产经营主体和事故责任主体。被告作出的事故调查报告认定事实不清，适用法律法规错误，程序严重违法，超越、滥用职权，结果明显不当。故请求撤销被告作出的《平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告》，并责令被告对事故原因和责任进行重新调查和认定。原告向本院提供了以下证据：1.新建铭经营部的个体工商户营业执照、组织机构代码证及工商登记材料复印件，证明新建铭经营部系个体工商户，经营者为陆建铭；2.原告制作的“建设单位（平湖市供销合作社）1.27事故主体责任（行政责任）法律依据”网格图，证明陆建铭无企业安全生产许可证，无企业“三类人员”安全证书，无企业资质证书，因此行政责任法律责任应由平湖市供销合作社负责；3.嘉兴市安全生产监督管理局作出的《行政复议决定书》复印件一份，证明嘉兴市安全生产监督管理局未履行法定职责，认定事实不清，适用法律依据错误，结论不公，但建议原告通过诉讼解决；4.网上下载的《曹桥司法所‘小年夜’成功调处一起人身损害赔偿纠纷》材料，证明调解人员根据本案的事故调查报告认定新建铭经营部有施工资质而平湖市供销合作社无责任；5.网上下载的平湖市供销合作社经办人员与原告设计师的聊天记录一份，证明平湖市供销合作社违章指挥；6.平湖市城管执法局审批事项告知单一份，证明平湖市供销合作社未办理更换广告牌工程的审批手续，属违法建设；7.野马村广告牌的现场照片，证明本案坠落事故是发生在拆除旧广告牌前期准备工作时发生的；8.平湖市供销合作社与新建铭经营部于2008年8月签订的《合同书》复印件一份，证明双方未明确约定制作中的安全责任，且合同已于2012年履行完毕；9.六个村的部分广告牌设计稿资料及黄家浜村、金沙村广告牌更换证明，证明以上广告牌由原告方制作但产权属于平湖市供销合作社；10.平湖市供销合作社的简介资料一份，证明其有生产经营项目，属于生产经营单位。被告平湖市人民政府答辩称：在平湖市安监局�销了其作出的平安监管罚（2014）11号《行政处罚决定书》后，平湖市人民政府及平湖市安监局正在对本案重新调查处理中，原告的诉讼请求不能支持，依法应予以驳回。经庭审质证，原告对被告提供证据的真实性均无异议，对于证据内容的异议：证据1无文件编号，且在未调查的情况下取名“新建铭广告经营部1.27事故调查组”侵犯了上诉人的合法权益；对于证据2、3，调查报告以平湖市安监局办公室的名义印发违反规定，调查报告未在收到批复之日起15日内送达事故责任单位，违反了法定程序，平湖市供销合作社作为生产经营单位，应为事故责任主体；对于证据4、5，行政处罚的程序违法，且撤销也没有说明理由；对于证据7，在事故发生后483天再次批复调查报告并送达原告，违反法律规定的15天期限，在本案�讼中继续向原告收集证据，违反行政诉讼法的规定。被告对于原告的证据经质证后认为，对证据1的真实性无异议，该证据恰能证明新建铭经营部系生产经营单位，其没有资质证书恰好证明其没有安全生产的条件，不能说没有资质就不遵守安全生产法；对于证据2，报告中之所以未认定平湖市供销合作社的责任，是因为平湖市供销合作社不是生产经营单位，不适用安全生产法的规定；对证据3无异议；证据4、5与本案没有关联性；对于证据6，不管广告牌是否为违法建筑，只要发生了安全事故，都要依法处理；对于证据7、8、9的真实性无异议，广告牌的产权归谁所有与本案的责任认定没有关联性；证据10只是网上下载的材料，经被告到法定登记部门查实，平湖市供销合作社性质属于机关法人。本院经审查后认�，原告对被告提供证据的真实性均无异议，本院予以确认。对于原告提供的证据1、3、6、7、8、9，因被告对其真实性和关联性均无异议，本院也予以确认；对于其他证据证明的内容不作认定，具体理由将在判决理由部分体现。本院经审理查明，2013年10月，平湖市供销合作社将设置在平湖市曹桥街道野马村综合服务社等六处的大型广告牌更换工程发包给原告经营的新建铭经营部。承包工程后，原告安排钱龙法组织施工。2014年1月27日8时许，施工人员俞国中在更换广告牌过程中不慎从脚手架上跌落地面，后经抢救无效死亡。2014年1月27日，被告成立生产安全事故调查组对本次事故进行调查。2014年2月11日，事故调查组作出《平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告》，并报被告审批，被告于同月13日批复通过了该份调查报告。2014年2月17日，平湖市安监局以“平安监（2014）9号”文件作出了《关于印发＜平湖市当湖街道新建铭广告经营部‘1.27’生产安全事故调查报告＞的通知》，该报告认定新建铭经营部为事故责任单位，并建议对原告作出行政处罚。2014年3月14日平湖市安监局对原告作出罚款4万元的行政处罚，原告此后对该行政处罚决定相继提起了行政复议和行政诉讼，在诉讼过程中平湖市安监局于2014年12月29日撤销了对原告的行政处罚。平湖市人民法院于2015年1月14日判决驳回了原告的诉讼请求。陆建铭不服，向本院提起上诉，本院于2015年4月13日判决驳回上诉，维持原判。陆建铭遂针对事故调查报告提起了本案诉讼。诉讼过程中，被告平湖市人民政府又于2015年6月8日以�政发[2015]94号文件批复同意本案的事故调查报告，并于同月10日向原告送达了该份事故调查报告。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。该法第三十四条又规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案被告平湖市人民政府在收到起诉状副本后，在法定期限内仅提交了成立事故调查小组、调查报告报批等程序性的证据，没有提供作出《平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告》的事实根据�法律依据，不能证明其批复的事故调查报告合法；另外，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条的规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。本案事故发生之日为2014年1月27日，事故调查小组第一次向被告提交事故调查报告报批的时间为2014年2月11日，被告于同月13日批准了该事故调查报告，上述程序均符合《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定。但被告在第一次批复未明确被撤销或确认无效等情况下，又于2015年6月8日再一次对该事故调查报告予以批复，严重违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条关于事故调查报告提交期限的规定，属于程序违法。综上，被告平湖市人民政府批复的《平�市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告》不但缺乏合法性的主要依据，且程序上也存在违法情形，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销平湖市人民政府对《平湖市当湖街道新建铭广告经营部“1.27”生产安全事故调查报告》的批复。本案受理费50元，由被告平湖市人民政府负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  樊钢剑审 判 员  张波诚代理审判员  张 红二〇一五年十月二十一日书 记 员  张靖怡