山东省淄博高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）新行初字第5号
原告：淄博高新技术产业开发区自由人网吧。
法定代表人：曹文通。
委托代理人：李远，原告单位副经理兼法律顾问。
被告：淄博市公安局高新技术产业开发区分局。
法定代表人：吴佩林，局长。
委托代理人：汪晓，该局工作人员。
委托代理人：齐璇，该局工作人员。
原告淄博高新技术产业开发区自由人网吧不服被告淄博市公安局高新技术产业开发区分局公安行政处罚一案，淄博市中级人民法院（2014）淄行初字第22号行政裁定书指定本院管辖。本院于2014年3月3日立案受理后，于2014年3月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月27日公开开庭审理了本案，原告淄博高新技术产业开发区自由人网吧法定代表人曹文通及委托代理人李远，被告淄博市公安局高新技术产业开发区分局委托代理人齐璇、汪晓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告淄博市公安局高新技术产业开发区分局于2014年1月24日对原告淄博高新技术产业开发区自由人网吧作出淄高公（科）行罚决字（2014）00003号行政处罚决定书（以下简称行政处罚决定书），行政处罚决定书中认定“2014年1月20日14时30分左右，在山东省淄博市高新区鲁泰大道淄博高新技术产业开发区自由人网吧，淄博市公安局高新区分局民警在检查工作时，发现自由人网吧未按规定核对、登记上网消费者商智超、蔡高宇、马跃溪、张小刚等有效证件，以上事实由网吧负责人曹文通的陈述，商智超、蔡高宇、马跃溪、张小刚的询问笔录，网吧工作人员郭振爽的询问笔录，自由人网吧营业执照复印件等证据证实，根据《互联网上网服务营业场所管理条例》（以下简称《条例》）第三十一条第（三）项之规定，现决定对淄博高新技术产业开发区自由人网吧处以警告、并处罚款三千元的处罚。”
被告在法定举证期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：证据1、《条例》第四条、第三十一条第（三）项，证明依据该条例公安机关对网吧未按规定核对、登记上网消费者有效证件的行为具有行政处罚的主体资格。证据2、公安部公通字（2010）72号关于《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》第573条，证明未按规定核对、登记上网消费者有效证件的行为，属于违反公安行政管理行为，公安机关具有行政处罚权。证据3、文化部、国家工商行政管理总局、公安部、信息产业部、教育部、财政部、国务院法制办公室，中央文明办共青团中央关于进一步深化网络管理的通知（文市发（2005）10号）第三条，明确规定文化部、公安部门对未按规定核对登记或核对登记时弄虚作假的，要依法查处。证明公安机关对网吧未按规定核对、登记上网消费者有效证件的行为具有行政处罚的主体资格。证据4、曹文通的询问笔录；证据5、网管郭震爽询问笔录；证据6、张小刚、蔡高宇、马跃溪、商志超四人的询问笔录；证据4-6证明淄博高新技术产业开发区自由人网吧（以下简称自由人网吧）未按照规定核对、登记上网消费者有效证件的事实清楚。证据7、办案情况说明一份，证明被告单位民警检查原告时发现存在未按规定核对、登记上网人员身份证件的事实。证据8、原告的营业执照，证明被处罚主体的身份。证据9、受案登记表，证明2014年1月20日14时30分被告单位民警对自由人网吧检查时发现存在未按规定核对登记上述上网消费者有效证件的情况，并进行受案处理。证据10、行政处罚告知笔录，证明被告在作出行政处罚决定之前依法对原告作出了告知。证据11、处罚决定书，证明公安机关根据查明的事实，同时依据《条例》第三十一条第（三）项之规定对原告作出了处罚。
原告自由人网吧诉称，2014年1月20日，被告下属民警数人未出示检查通知书、检查证，进入原告经营场所进行“检查”，称原告未按照规定核对、登记上网消费者的有效身份证件，2014年1月24日，被告向原告送达了行政处罚决定书。原告认为被告对原告的上述行政处罚违法，理由如下：一、被告的主体不合法，对原告不享有行政处罚权。（一）被告没有“管理”原告日常经营活动的行政管理主体资格。原告系互联网上网营业场所，其日常经营活动由国务院颁布的《条例》调整，根据《条例》第四条的授权，文化行政部门向原告颁发“网络文化经营许可证”，是原告法定的行政主管部门，对原告的日常经营活动、企业运作享有监督管理主体资格，被告不向原告颁发工商执照、网络文化经营许可证，与原告之间不存在主管部门与下属企业之间或者许可机关与被许可企业之间的行政隶属关系。被告除依照《条例》第四条的规定履行对原告经营场所的信息网络安全、治安的监管职责为原告经营活动保驾护航外，对原告的经营活动、日常运作没有法定的监管主体资格。（二）《条例》第四条、第二十三条，文化部关于印发《文化市场日常检查规范（试行）》的通知（文市发（2012）39号）第四节第二十二条第（六）项均明确规定未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件的行为由文化行政部门监管，被告无监管职责，被告对此事项实施检查、处罚，属超越法定职权，越权处罚。二、行政处罚缺乏事实依据。《条例》第二十三条中规定“互联网上网服务营业场所经营单位应当对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记……”，但这一义务，是企业行为，系对企业的总体要求，既不针对网吧工作人员，也不针对消费者，被告所称自由人网吧存在个别消费者登记不规范与《条例》规定的未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件不是同一概念，原告安装了管理软件，制定了管理制度，对所有上网消费者的有效身份证件都进行了核对、登记，足以证明原告已经全面履行了《条例》所规定的核对、登记上网消费者有效身份证件的义务，个别消费者登记不规范仅是企业内部工作瑕疵，不等同于企业未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件，《条例》对上网服务营业场所存在个别消费者登记不规范的行为未制定罚则，故该行为不属于《条例》适格的行政处罚对象，不属于违规行为，行政机关对企业的监管是从宏观上进行监管，不能对企业内部员工的行为越俎代庖行驶监管处罚，被告指控原告存在所谓未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件的违规事实不成立。三、行政处罚程序违法。（一）《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三条第二款“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”，第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”，本案中，被告在作出行政处罚前，没有告知原告享有陈述和申辩的权利，同时根据《行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；……”，本案中被告对原告处以3000元较大数额罚款，没有履行上述告知原告有举行听证的权利的法定程序，在送达行政处罚决定书的同时，指示原告签署“不陈述、不申辩”等字样，剥脱了原告的权利，侵犯了原告的合法权益。（二）《公安机关办理行政案件程序规定》第六十八条第二款“对机关、团体、企业、事业单位或者公共场所进行日常执法监督检查，依照有关法律、法规和规章执行，不适用前款规定”，迄今为止，并没有任何一部法律、法规和规章规定被告可以对原告进行“日常执法监督检查。国家经济贸易委员会于1999年7月23日发布实施的《控制对企业经济进行经济检查的规定》中明确规定，行政机关对企业实施检查，应当出具在同级人民政府备案的检查通知书（且一年不得超过一次），该规章对被告有约束力，因此被告对原告的检查，无法可依，属于违法擅自到企业检查，其所取得的所谓“证据”均属无效证据，不能作为认定事实及行政处罚的依据。四、行政处罚适用法律法规错误。（一）《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）第七条“公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。”，由该法条可见，公安机关实施行政处罚的依据是公安法律法规，针对的对象是违反治安管理或者是违反公安行政管理法律、法规的行为，即被告将《条例》第三十一条第（三）项作为自己的职权依据对原告实施行政处罚属适用法律错误，另外该法条是罚则，不是公安机关的职权依据，不是公安行政管理法律法规，不能成为被告实施行政处罚的依据。（二）根据《行政处罚法》第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”和第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，从本案来看，仅是自由人网吧存在个别消费者登记不规范，已及时纠正，没有造成任何危害后果，根据上述法律规定，应当不予行政处罚，被告却对原告处以3000元较大数额罚款，明显违法。综上，被告对原告的行政处罚，主体不合法，缺乏事实依据，程序违法，适用法律法规错误，请求法院依法撤销淄高公（科）行罚决字（2014）00003号公安行政处罚决定书。
原告为支持其诉讼主张，在法定举证期限内向本院提交了下列证据：证据1、《条例》第四条，证明文化部门是网吧的主体监管管理部门，公安机关仅对网吧的信息网络安全、治安及消防安全三项具有管理职责，公安机关对网吧未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件的行为没有行政处罚权。证据2、《条例》第二十三条，该条在经营章节，属企业经营行为，不属于公安机关的管理职责，证明核对、登记上网消费者有效身份证件是网吧的义务，这里所说的依法查询是指经法定程序针对个别有违法嫌疑的消费者进行的查询，而不是日常监督检查。证据3、《条例》第三十一条第（三）项，证明文化部门、公安部门依据各自职权进行处罚，对公安机关而言，“职权”是指《条例》第四条规定的“信息网络安全、治安及消防安全”这三项进行监管，而这三项职权都不包括“上网消费者有效身份证件核对、登记事项”，同时证明该项规定是对企业总体的登记行为进行监管，并不针对某个消费者登记不规范进行监管处罚。证据4、《条例》第十五条，证明信息网络安全不包括“未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件”。证据5、《人民警察法》第六条第（六）项，网吧不属于特种行业，公安没有进行行政处罚的主体资格，仅负有保护职责。证据6、《人民警察法》第七条，证明公安机关实施行政处罚的依据是公安行政管理法律、法规，针对的对象是违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，未按规定核对、登记上网消费者有效身份证行为不违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规，故不属于公安机关的行政处罚范围。证据7、文化部关于执行《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十条、第三十一条有关问题的复函，证明只有文化行政部门对网吧未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件的行为才有监管处罚权，排除了公安机关的监管处罚权。证据8、国务院法制办法规司关于上网消费者登记监管法定职权的答复，证明公安机关对未按规定核对、登记上网消费者身份证件的行为予以处罚，属于超越法定权限。证据9、《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十六条，证明公安机关即使对法定由其监管的特种行业如宾馆企业，工作人员对住宿的旅客不按规定登记姓名、身份证件种类和号码的这类行为，只能对其工作人员个人进行处罚，而不能对宾馆企业进行处罚，即公安机关只能对个人相对人实施行政处罚，而不能对组织行政相对人实施行政处罚。证据10、《公安机关办理行政案件程序规定》六十八条第二款，证明公安进行检查应有相关程序和手续，没有任何一部法律法规和规章规定公安机关对网吧有日常监督检查的职权。证据11、《中华人民共和国身份证法》第十五条、第十九条，证明进入网吧上网的人员不属于上述五种法定可以查验居民身份证的情形，被告对自由人网吧内消费者查验身份证的行为违反上述法律规定，同时证明网吧的经营者也无权核对、登记上网消费者的有效身份证件，即《条例》第二十三条、三十一条第（三）项与上位法《中华人民共和国身份证法》规定是相违背的，属于无效条款。证据12、《中华人民共和国立法法》第七十二条，证明《条例》第三十一条第（三）项只能有文化部门单独行使处罚权，而不可能由文化行政部门和公安部门均可以行使处罚权。
被告淄博市公安局高新技术产业开发区分局辩称，一、针对原告提出的“被告主体不合法”问题：（一）《条例》第四条“……；公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理；……。”，第二十三条“互联网上网服务营业场所经营单位应当对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记，并记录有关上网信息。登记内容和记录备份保存时间不得少于60日，并在文化行政部门、公安机关依法查询时予以提供。”，第三十一条“互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》：（三）未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的”。（二）公安部关于《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》（公通字（2010）72号）第（五十六）项573条明确规定了对互联网上网服务营业场所经营单位未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件的行为属于违反公安行政管理行为。（三）《文化部、国家工商行政管理总局、公安部、信息产业部、教育部、国务院法制办公室、中央文明办、共青团中央关于进一步深化网吧管理工作的通知》（文市发（2005）10号）“文化、公安部门要监督网吧落实入场登记制度，强化网吧经营单位对身份证等有效证件的核对登记职责，切实发挥这一措施对防止未成年人进入网吧和打击防范网络违法犯罪活动的有效作用，对未按规定进行核对登记或核对登记时弄虚作假的，要依法查处”。以上法条证明被告对原告未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件的行为具有行政处罚权。二、针对原告提出的“无事实依据”问题：（一）根据《条例》第三十一条第（三）项，互联网上网服务营业场所只要存在未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的情况即属于违反条例的规定。本案中，高新区分局民警当场检查发现原告违反《条例》第三十一条第（三）项之“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息”规定的行为，对张小刚等4名人员未核对、登记身份证信息即允许其上网，以上事实有原告法人代表曹文通、网吧管理人员郭振爽及上网人员张小刚等4人的询问笔录等证据证实，本案事实清楚、证据确凿。（二）《山东省公安机关行政处罚裁量标准》第三章第二十六条“互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》：（三）未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的。处罚标准2、一般：未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件超过3人次10人以下，给予警告、并处3000元罚款。”，本案中，原告存在四人未按规定核对登记上网消费者有效身份证件的行为，按照该条规定，应当给予警告、并处3000元罚款。三、针对原告提出的“程序违法”问题：公安机关及其人民警察对自由人网吧进行的检查不是日常监督检查，是例行性检查，检查的目的一般是检查被检查单位是否有违法行为，督促其遵守有关规定，不具有明确而具体的目的，因此凭工作证即可检查，不需要开具检查证；被告对原告的例行检查，属于对原告进行信息网络安全、治安及消防安全监督管理的范畴，检查行为合法有据。但需要特别强调的是本案并不涉及原告所谓的“检查”，更不是原告提出的《控制对企业进行经济检查的规定》中的“经济检查”，就本案而言“检查程序违法”也就无从谈起。《控制对企业进行经济检查的规定》第二条“本规定所称经济检查，是指行政机关对企业生产、经营活动遵守法律、法规情况进行的检查。前款行政机关包括经贸、财政、审计、价格、税务、工商行政管理、质量技术监督、外汇管理、统计等部门”。从该法条来看，并不包括公安机关。四、针对原告提出的“适用法律法规错误”问题：《条例》第四条“……；公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理；……。”，《行政处罚法》第三十八条第（项）“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定”，因此，被告依据《条例》第三十一条第（三）项规定，在法定职权范围内，对在日常例行检查中发现的违反该条款的违法行为，依照法定程序对原告作出了行政处罚，适用法律法规正确无误。综上所述请求人民法院依法判决维持我局行政处罚决定，驳回原告诉讼请求。
针对当事人争议的焦点问题，合议庭确定本案的审理重点为：1、被告作为本案公安行政处罚的主体是否适格。2、被告作出的行政处罚决定书认定事实是否清楚，证据是否充分。3、被告作出的行政处罚决定书程序是否合法。4、被告作出的行政处罚决定书适用法律是否正确。
针对以上审理重点，合议庭引导当事人进行了充分的举证、质证和辩论：
关于被告提供的11份证据，原告质证认为，对证据1，被告对《条例》第四条理解是错误的，公安机关仅对信息网络安全、治安及消防安全进行管理，未按规定核对、登记上网消费者有效身份信息不属于上述三种中的任何一种，公安机关对此没有行政处罚的主体资格。该条例第十五条规定了危害网络安全的内容，其中不包括对网吧未按规定核对、登记上网消费者有效身份信息的监督管理，因此公安对网吧没有监督管理职责。该法条正好否定了被告的主体资格；《条例》第三十一条第（三）项是罚责条款，规定公安、文化部门依据各自的职责对五种情况依职权进行管理。公安机关仅有信息网络安全、治安及消防安全三项管理职责，未按规定核对、登记上网消费者有效身份信息是文化部门的管理职责。对证据2，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五十三条规定，被告提供的文件不属于上述法律、法规、规章，不能作为行政处罚依据。对证据3，根据《行政诉讼法》第五十二条、五十三条，由于该文件也不是法律、法规、规章，只是一个公安机关内部工作通知，对行政相对人不具有法律约束力，文件不能作为法律来适用。对证据4，2014年1月20日曹文通不在案发现场，是事后在公安机关补的笔录。由于被告对网吧未按规定核对、登记上网消费者有效身份信息无处罚主体资格，所以公安无权进行询问。对证据5-6，笔录地点是在派出所，不是案发现场，我们认为被告强制将调查人员带到派出所，不是当事人真实意思表示。而且证人没有出庭作证。因此上述三份笔录都不能作为本案的有效证据使用。证据7，这是被告单方作出的材料，没有我们网吧人员的签字认可，与本案没有关联性。证据8，无异议。对证据9，真实性无异议，对关联性有异议，本案不属于被告职权范围，被告无处罚主体资格。证据10，对合法性有异议，被告下达告知笔录以后，原告当场表明有异议，作为原告的法定权利，被告有义务提供时间和条件让原告进行申辩，但是被告立即下达了处罚决定书，剥夺了原告的权利，程序违法。证据11，行政处罚决定书错误，不应当进行行政处罚。
关于原告提供的12份证据，被告质证认为，对证据1-3，根据该法条公安机关对网吧未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件的行为具有行政处罚权。对证据4，身份证登记是预防犯罪的重要手段，从治安角度出发，公安机关应存在管理职责。对证据5，《条例》明确规定了公安机关对网吧未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件的行为具有行政处罚权。对证据6，公安法律法规仅是公安机关实施行政处罚的依据之一。对证据7，该文件没有涉及公安的处罚内容，但不能理解为公安就没有管理处罚权。对证据8，该答复不属于法律依据，没有法律效力。对证据9，与本案没有关联性。对证据10，公安机关对自由人网吧进行的检查是例行性检查，不具有明确而具体的目的，因此凭工作证就可以检查，不需要开具检查证。对证据11-12，法律效力问题我方不作答。
本院对以上证据作如下确认：被告提供的1-3号证据客观真实，符合证据的法定要求，确认为有效证据，证明被告对原告未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的具有行政处罚权。4-8号证据客观真实，符合证据的法定要求，说明了有关事实，且相互印证，形成完整的证据链条，确认为有效证据，足以证明原告未按规定核对、登记张小刚、蔡高宇、马跃溪、商志超上网消费者有效身份证件的事实。9-11证据客观真实，符合证据的法定要求，确认为有效证据，证明被告依照法定程序对原告作出了行政处罚决定书。
对原告提供的1-3号证据客观真实，符合证据的法定要求，确认为有效证据；4号证据，原告认为网吧未按规定核对登记上网消费者有效证件的行为排除于公安机关的监督之外，不符合《条例》的相关规定，与本案无关联性，不予采信。5-12号证据不能证明与本案具有关联性，不予采信。
经审理查明，2014年1月20日被告单位民警贾恒、汪晓在辖区原告处进行例行检查时，发现原告未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件，遂当场通知了属地科技园派出所依法进行处理。属地科技园派出所于2014年1月20日进行了受案登记，于当日对原告法定代表人曹文通、工作人员郭振爽、上网消费者张小刚、蔡高宇、马跃溪、商志超进行了询问，并制作了询问笔录，由于蔡高宇、马跃溪、商志超未满十八周岁，通知其法定代理人到场并在询问笔录上签字确认。2014年1月24日被告对原告送达了行政处罚告知笔录，原告法定代表人曹文通在该笔录中注明“我对《条例》相关规定及延伸结果有异议”，被告根据《行政处罚法》第三十二条的规定，认为当事人的陈述、申辩不符合复核的条件，根据《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号），被告对原告罚款3000元的行政处罚不符合听证的条件。2014年1月24日被告对原告送达了行政处罚决定书。行政处罚决定书中认定“2014年1月20日14时30分左右，在山东省淄博市高新区鲁泰大道淄博高新技术产业开发区自由人网吧，淄博市公安局高新区分局民警在检查工作时，发现自由人网吧未按规定核对、登记上网消费者商智超、蔡高宇、马跃溪、张小刚等有效证件，以上事实有网吧负责人曹文通的陈述，商智超、蔡高宇、马跃溪、张小刚的询问笔录，网吧工作人员郭振爽的询问笔录，自由人网吧营业执照复印件等证据证实，根据《条例》第三十一条第（三）项之规定，现决定对淄博高新技术产业开发区自由人网吧处以警告、并处罚款三千元的处罚。”
另查明，淄博市工商行政管理局高新技术产业开发区分局于2013年4月3日颁发的注册号370303329803433《个人独资企业营业执照》，登记内容有：“企业名称，淄博高新技术产业开发区自由人网吧；投资人姓名，曹文通；企业住所，淄博开发区鲁泰大道华南园一号楼沿街房二楼；经营范围及方式，互联网上网服务营业经营、零售预包装食品”。
本院认为：
一、关于被告作为本案公安行政处罚的主体是否适格的问题。（一）原告称，《条例》第三章为“经营”，而核对、登记上网消费者有效身份证件的行为设定在《条例》第三章第二十三条，且根据《条例》第四条“县级以上人民政府文化行政部门负责互联网上网服务营业场所经营单位的设立审批，并负责对依法设立的互联网上网服务营业场所经营单位经营活动的监督管理”，故核对、登记上网消费者有效身份证件的行为只能由文化部门监督管理，理由不充分。因为《条例》第三章的“经营”是广义的经营，与第四条中“经营活动”概念有所区别，“经营”概念远比“经营活动”的外延宽泛。而且《条例》第三章“经营”部分的第十四条、第十五条、第十八条、第二十三条、第二十四条的规定，均涉及到要求经营者不得从事危害网络信息安全、治安、消防安全以及其他违法、犯罪行为的经营行为，从而明确了《条例》第三章的“经营”概念，是包括了网吧在“经营”过程中所涉及的网络信息安全、治安及消防安全等方面的相关活动，并非仅指交易本身。因此，原告以《条例》第四条的规定认为第三章规定的“经营”行为，只能由文化行政部门监督管理，而不能由公安机关等行政机关监督管理，且将危害网络信息安全、治安、消防安全以及其他违法、犯罪行为等牵涉经营的行为完全排除于公安机关监督之外，不符合《条例》的具体规定和立法精神，本院不予支持。（二）原告在起诉状中引用文化部关于印发《文化市场日常检查规范（试行）》的通知以及文化部关于执行《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十条、第三十一条有关问题的复函，认为这些规范性文件明确文化行政机关对《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条具有监管处罚职权，排除了公安机关的监管处罚权。”，其以上理由不充分。根据《条例》第三十一条第（三）项，文化行政部门、公安机关根据各自职权对未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息给予警告，可以并处15000元以下的罚款，同时从文化部关于印发《文化市场日常检查规范（试行）》的通知以及文化部关于执行《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十条、第三十一条有关问题的复函的内容不难发现，该文件明确了文化行政部门“可以”处以罚款等处罚并着重解答了具体操作中有关“文化行政部门可以处以罚款，并同时责令停业整顿，直至吊销《网络文化经营许可证》”等问题；但上述文件没有涉及公安机关有无处罚权的问题，也没有写明“只能由文化行政部门处罚”或者“不应由公安机关处罚”等内容，所以原告认为根据上述文件排除了公安机关的行政处罚权是没有法律依据的。本院不予支持。（三）原告以“国务院法制办法规司2007年7月19日对贵州省正安县公安局凤仪派出所的个别答复”，作为确认“对未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的”行为应由文化部门予以行政处罚，公安机关予以处罚属于超越法定职权的依据，本院不予支持，因为国务院法制办的内设机构对个别提问的个别答复，不属于法律、法规、规章，本院不予支持。依照《行政诉讼法》第五十二条第一款“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”和第五十三条第一款“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”的规定，人民法院依照法律、法规，参照规章审理行政案件。综上，根据国务院《条例》第四条“……；公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理；……。”，第二十三条“互联网上网服务营业场所经营单位应当对上网消费者的身份证等有效证件进行核对、登记，并记录有关上网信息。登记内容和记录备份保存时间不得少于60日，并在文化行政部门、公安机关依法查询时予以提供。登记内容和记录备份在保存期内不得修改或者删除。”，第三十一条第（三）项“互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，……（三）未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的”。上述规定表明未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件的行为文化部门和公安机关在各自监管范围内均享有行政处罚权，因此原告认为未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件的行为公安机关没有行政处罚的主体资格的理由不成立，本院不予支持。
二、关于被告作出的行政处罚决定书认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。被告单位民警在辖区原告处进行例行检查时，发现自由人网吧未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件，于当日对原告法定代表人曹文通、工作人员郭振爽、上网消费者张小刚、蔡高宇、马跃溪、商志超进行了询问，并制作了询问笔录，由于蔡高宇、马跃溪、商志超未满十八周岁，通知其法定代理人到场并在询问笔录上签字确认。这六份询问笔录，相互印证，说明了相关事实，与办案民警的情况说明，形成完整的证据链，足以证明原告未对张小刚、蔡高宇、马跃溪、商志超上网消费者的有效身份证件进行核对、登记的事实，因此被告认定原告未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件的事实清楚、证据充分，予以确认。
三、关于被告作出的行政处罚决定书程序是否合法的问题。（一）原告称根据《行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；……”但是被告对原告处以3000元较大数额罚款，没有履行上述告知当事人陈述、申辩等法定程序，被告处罚程序违法，理由不充分。根据《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九十九条“在作出下列行政处罚决定之前，应当告知违法嫌疑人有要求举行听证的权利：（一）责令停产停业；（二）吊销许可证或者执照；（三）较大数额罚款；（四）法律、法规和规章规定违法嫌疑人可以要求举行听证的其他情形。前款第三项所称“较大数额罚款”，是指对个人处以二千元以上罚款，对单位处以一万元以上罚款，对违反边防出境入境管理法律、法规和规章的个人处以六千元以上罚款。对依据地方性法规或者地方政府规章作出的罚款处罚，适用听证的罚款数额按照地方规定执行”，依据该条款的规定，本案中原告是个人独资企业，被告对原告罚款三千元，不属于应当告知听证的范围。（二）原告称国家经济贸易委员会1999年7月23日发布实施的《控制对企业经济检查的规定》中明确规定，行政机关对企业实施检查，应当出具在同级人民政府备案的检查通知书（且一年不得超过一次），因此被告对原告的检查，无法可依，属于违法擅自到企业检查，其所取得的所谓“证据”均属无效证据，理由不充分。首先本案是被告民警在检查工作时，发现原告未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件展开的调查，不是原告所称的经济检查；其次根据《治安管理处罚法》第八十七条“公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时，人民警察不得少于二人，并应当出示工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查，但检查公民住所应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件”，被告的检查行为符合该法条的规定。因此原告认为被告行政处罚决定程序违法，理由不能成立，本院不予支持。
四、关于被告作出的行政处罚决定书适用法律是否正确的问题。原告称《行政处罚法》第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”和第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，从本案来看，仅是个别消费者登记不规范，已及时纠正，没有造成任何危害后果，根据上述法律规定，应当不予行政处罚，被告却对原告处以3000元较大数额罚款，适用法律错误。原告所称理由不充分。根据《条例》第三十一条第（三）项“互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款；……（三）未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的”，同时被告根据《山东省公安机关行政处罚裁量基准》第三章第二十六条“互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款；……（三）未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的。2、一般：未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件超过3人次10人以下，给予警告、并处3000元罚款”，本案中被告根据上述法条对原告未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的违法事实，给予警告、并处3000元罚款的处罚，本院认为公安机关行政处罚适用法律准确、量罚适当。
综上所述，被告作出的淄高公（科）行罚决字（2014）00003号行政处罚决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，故对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告要求撤销淄博市公安局高新技术产业开发区分局2014年1月24日作出的淄高公（科）行罚决字（2014）00003号行政处罚决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于淄博市中级人民法院。
审 判 长 周 蕊
审 判 员 孙兰芳
人民陪审员 程卫东
二〇一四年五月十九日
书 记 员 姜海波