安徽省蒙城县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖1622行初46号
原告杨建，男，1972年7月9日出生，汉族，住安徽省蒙城县。
委托代理人高飞，安徽亚太律师事务所律师。
委托代理人赵光辉，安徽亚太律师事务所律师。
被告蒙城县城市管理行政执法局，机构代码75096104—6，住所地，蒙城县秋水路与刘海路交叉路口。
法定代表人魏乐中，局长。
委托代理人王进，男，1980年5月10日出生，汉族，蒙城县城市管理行政执法局中队长，住蒙城县。
委托代理人卢健，江苏宏林律师事务所律师。
原告杨建不服被告蒙城县城市管理行政执法局行政处罚决定一案，原告杨建向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月14日受理后，于2016年9月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月11日公开开庭审理了本案。原告杨建及其委托代理人高飞、赵光辉，被告蒙城县城市管理行政执法局委托代理人王进、卢建到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告蒙城县城市管理行政执法局于2016年3月18日作出（蒙）城管（规划）罚【2015】10号行政处罚决定，认定原告杨建于2007年5月在蒙城县庄周办事处六里村五里杨庄内无规划许可证建设房屋，面积约658平方米，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，被告依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，决定给予原告杨建如下处罚：自接到本决定书之日起三日内自行拆除所建建筑物。
原告杨建诉称，一、该行政处罚决定认定事实错误。原告所有的位于庄周办事处六里村房屋建于1991年，已领取集体土地建设用地使用证，原告建设房屋并不违反《土地管理法》、《城市规划法》中关于违章建筑的相关规定。被告对原告作出的行政处罚行为严重侵犯了原告的合法权益。二、该行政处罚决定行政管理目的不适当。原告所建房屋至今长达25年，被告及其他土地管理、规划部门均未对原告房屋作出拆除违章建筑行政处罚。目前，蒙城县人民政府正在对原告片区进行房屋征迁工作，被告是为了配合政府拆迁，以拆除违章建筑的形式达到拆迁的目的，其行政目的明显不当。三、该行政处罚决定超越职权、滥用职权，依法应予以撤销。根据《城乡规划法》相关规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门为认定违规建设的行政主体。因此被告无权对原告房屋作出违章建筑的认定及作出拆除的决定。综上，被告作出的该行政处罚决定，认定事实不清，适用法律错误，行政管理目的不适当、超越职权、滥用职权。为维护原告的合法权益，请求法院：1、判决确认被告作出的（蒙）城管（规划）罚【2015】10号行政处罚决定违法，并予以撤销。2、诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供的证据：1、原告身份证复印件一份；证明原告诉讼主体资格。2、《集体建设用地使用证》、证明、赠予声明复印件各一份；证明原告房屋的合法性。3、（蒙）城管（规划）罚【2015】10号《行政处罚决定书》复印件一份。证明被告作出了行政处罚行为。
被告蒙城县城市管理行政执法局辩称，一、被告依法调查取证的相关证据证明原告违法建房的事实清楚，证据确实充分，违法行为处于持续状态。二、被告完全依法定程序调查取证并依法履行告知义务，原告行使陈述及申辩权。行政处罚目的明确、适当。三、被告行使法定的行政处罚权，实施行政处罚具有法律依据。综上，被告作出的行政处罚决定认定的事实清楚、证据充分、适用法律正确。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告蒙城县城市管理行政执法局向本院提交了以下证据、依据：一、事实部分的证据：1、举报信；证明群众举报原告违法建房、私自改建。2、户籍证明；证明原告居住在城市规划区内。3、住建委规划图及证明；证明原告建房位于规划区内未办理规划许可证。4、蒙城县房地产管理局证明；证明原告房屋没有登记。5、庄周办事处六里村证明；证明原告建房时间及违法建房。6、询问调查笔录；证明原告违法建造房屋的事实。7、现场检查（勘验）笔录；证明原告未经城市规划许可违法建房的事实。二、程序部分的证据：1、安徽省人民政府文件；证明被告执法的合法性。2、立案审批表；证明被告按程序立案。3、行政执法证；证明被告执法人员具有执法资格。4、询问调查通知书及送达回证；证明被告依法定程序调查。5、调查终结报告；证明被告按程序查明原告违法建造的房屋的事实。6、责令改正通知书及送达回证、复查记录；证明被告依法责令改正并送达。7、听证通知书及送达回证、听证笔录；证明被告依法告知听证权利并送达、听证。8、行政处罚告知书及送达回证；证明被告履行告知义务。9、集体审议记录；证明：被告处罚前集体讨论。10、行政执法案件处理审批表；证明被告按法定程序审批。11、行政处罚决定书及送达回证；证明被告作出行政处罚并送达。三、法律依据：《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条。
经庭审质证，一、原告对被告提交的事实部分的证据质证意见：1、原告对被告提供的证据1举报信的真实性、合法性、关联性均有异议，认为达不到证明目的，举报内容与事实不符；2、对证据2户籍证明没有异议；3、原告对被告提供的证据3、4住建委规划图和房产局证明有异议，认为证据3没有文字说明也没有明确具体位置，不符合《行政诉讼证据规定》第十条第三项之规定，不能作为定案依据使用。且住建委和房产局的证明与涉案房屋是否为违法建设没有关联性，达不到证明目的。在自家宅基地上建房且未办理建设工程规划许可证是存在历史原因和客观原因的，系全国普遍性现象，造成这个现象原因系我国不动产登记制度制定的较迟，至今没有完善。《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》已对此类现象已经作出的非常明确的处理意见，直接作出行政处罚不符合相关法律规定；4、原告对被告提供的证据5村委会证明真实性、合法性、关联性均有异议。认为社区居委会无权作出上述证明，证明的内容与事实严重不符且与本案存在利害关系；5、原告对被告提供的证据6询问笔录有异议，认为被询问人系村委会工作人员，原告完全有理由相信被询问人与被告存在利害关系，其作出的不利于原告的陈述不具备真实性。被询问人在询问笔录中并未签署时间，不能够证明询问笔录作出的真实时间；6、原告对被告提供的证据7现场检查笔录真实性、合法性、关联性均有异议，认为制作现场检查（勘验）笔录时，当地基层组织派人参加，但没有签署时间，无法证明其在勘察现场。被告工作人员从未向原告出示执法证，负责人拒绝参加的也未说明理由，现场检查（勘验）笔录应当当场制作，但检查时间仅仅只有20分钟，20分钟内制作笔录并绘制现场勘查图不符合基本的生活常识，且笔录中认定面积的基本事实有误。事实部分综合质证，原告认为被告认定事实不清，原告在宅基地上建房系合法建设。被告也无权认定涉案建筑系违法建设，行政处罚权的相对集中，集中的是行政处罚权。《城乡规划法》规定对于违法建设的认定部门应当系县级以上城乡规划主管部门。二、原告对被告提交的程序部分的证据及法律依据质证意见：原告认为1、省政府文件，只能证明行政处罚权相对集中，不能证明被告具有认定涉案建筑属于违法建设的权力。2、证据7送达回证，未依法送达，立案审批表等程序证据，不符合法律规定。3、《城市规划法》已于2008年1月1日废止。已废止的法律不得作为作出行政行为的法律依据。综上，被告作出被诉行政行为违反了适当性原则，适用法律错误。
被告对原告的异议理由予以辩驳认为：1、举报信的内容与处罚的事实相符；2、住建委和庄周办事处的证明，形式上合法；3、法律并未要求被调查人在询问笔录和现场勘查笔录上签字，形式上只要求调查人有调查权，调查笔录真实，故原告的抗辩不成立；4、省政府文件明确将在城市规划区内相对集中的处罚权赋予被告，足以说明被告执法的合法性；5、送达、立案审批表等程序证据，符合法律规定；6、行政处罚应按照实体从旧，程序从新的原则，故被告作出的行政处罚决定适用法律正确。
被告对原告提供的证据提出异议，认为与本案无关联性，且不能证明原告的房屋符合规划。
本院对上述证据认证如下：合议庭认为1、原告提供的证据，能够证明原告具有诉讼主体资格；2、被告提供的证据可以证明被告依据安徽省人民政府行使对原告行政处罚的职权，以及被告对原告的行政处罚进行了相关的调查取证、处罚审批、处罚前告知的事实。被告提供的证据具有真实性、合法性以及与本案的关联性，依法予以认定。
经审理查明，2015年5月26日，被告蒙城县城市管理行政执法局在接到六里村村民举报原告杨建在没办理任何手续情况下违法建房后,于2015年11月19日立案调查。调查终结并经集体审议，2016年3月18日被告作出（蒙）城管（规划）罚【2015】03号行政处罚决定。认定原告杨建于2005年5月在蒙城县庄周办事处六里村五里杨庄内无规划许可证建设房屋，面积约360平方米，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，被告依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，决定给予原告杨建如下处罚：自接到本决定书之日起三日内自行拆除所建建筑物。原告认为被告作出的行政处罚决定，事实不清，程序违法，适用法律错误，且超越职权。为维护原告的合法权益，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《安徽省人民政府转发<国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定>的通知》（皖政[2002]64号）、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》（省政府令第192号）、《安徽省人民政府法制办公室皖<关于同意在蒙城县城市管理领域开展相对集中行政处罚权的批复>》（府法[2011]19号）的相关规定，被告蒙城县城市管理行政执法局具有作出被诉行政行为的法定职权。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，原告建房的违法行为虽然超过了二年，但违法建筑的存在属于违法行为的持续状态，故被告对原告作出行政处罚符合法律规定。被告发现原告违法建房的事实后，依法立案，组织调查，并进行了实地勘验，认定原告在未取得建设工程规划许可证件的情况下擅自在规划区内建房事实清楚。因原告的房屋建于2005年且在城市规划区内，按照从旧兼从轻的法律适用原则，被告适用《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条的规定对原告作出处罚并无不当。且被告作出该行政处罚前履行相关的法定程序，程序合法。综上，原告要求撤销被告作出的（蒙）城管（规划）罚【2015】10号号行政处罚决定的诉讼请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告杨建的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨建负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于亳州市中级人民法院。
审 判 长 柏永生
审 判 员 张 芳
人民陪审员 刘淑玲
二〇一七年二月二十八日
书 记 员 郭 宁
附本案适用的法律条文
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政处罚法》
第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
《中华人民共和国城市规划法》
第三十二条在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政规划主管部门提出申请，由城市规划行政规划主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。
第四十条在城市规划内未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划主管部门责令限期改正，可以并处罚款。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。