中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申3137号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：马德文，女，1960年1月2日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：乌鲁木齐市米东区人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东区府前中路***号。法定代表人：金之镇，该区人民政府区长。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：中建新疆建工集团第五建筑工程有限公司。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市米东区米东南路*号。法定代表人：李守义，该公司董事长。委托诉讼代理人：李燕珍，该公司法律顾问。再审申请人马德文因诉乌鲁木齐市米东区人民政府（以下简称米东区政府）、中建新疆建工集团第五建筑工程有限公司（以下简称五建公司）房屋征收一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院（2016）新行终78号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。二审法院查明：2015年5月4日，米东区政府就实施五建公司棚户区改造项目的批准文件、征收部门、征收范围等有关事宜作出了公告。2015年5月18日，米东区政府作出编号为2015-08的《安置补偿方案》。2015年5月19日，乌鲁木齐市米东区房屋征收与补偿管理办公室在乌鲁木齐市米东区米东南路××号，五建公司家属区平房区域公示栏对上述公告及《安置补偿方案》进行张贴公布。2015年6月2日，乌鲁木齐市城乡规划管理局米东区分局出具《关于对中建新疆第五建筑工程有限责任公司棚户区改造项目拟征收房屋的规划认定函》，对包括涉案自建房在内的266户未办理房产登记或与房产登记不符的房屋，认定为违法建筑。2015年6月26日，米东区政府作出《房屋征收决定公告》（以下简称《公告》），对征收范围及补偿、征收部门、实施单位、签约期限等事项进行公布，并由乌鲁木齐市米东区房屋征收与补偿管理办公室当日在乌鲁木齐市米东区米东南路××号，五建公司家属区平房区域公示栏张贴。之后，马德文向新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院起诉，请求确认米东区政府所作《公告》无效，并予以撤销。另查明，马德文非五建公司职工，其前夫史先高系五建公司职工。史先高于1997年与马德文离婚，于2003年参加五建公司房改。五建公司并未与马德文签订房屋租赁合同，马德文于2014年起亦未向五建公司缴纳房租。一审法院认为，房屋所有权人、被征收房屋的生产经营者、认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的所有权人等是房屋征收行为的相对人或利害关系人。五建公司为涉案公房的房屋所有权人。马德文既非涉案公房的房屋所有权人，亦与五建公司不存在劳动关系，即使双方曾存在房屋租赁关系，但五建公司发出搬离房屋通知后，未再收取马德文的租金，双方并不存在房屋租赁关系。马德文对涉案房屋也未用于生产经营。对其所诉自建房屋，马德文在庭审中认可未有规划建设手续，且该自建房已于2015年6月2日被乌鲁木齐市城乡规划管理局米东区分局认定为违法建筑。综上，马德文与米东区政府2015年6月26日所作出的《公告》之间没有利害关系，其不具备行政诉讼原告主体资格，因此，对马德文的起诉应予驳回。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十四条第二款，《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十六条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院作出（2015）乌中行初字第47号行政裁定，裁定驳回马德文的起诉。马德文不服，向新疆维吾尔自治区高级人民法院提起上诉。二审法院认为，所谓利害关系，是指起诉人与被诉行政行为之间存在利益关系，具体表现在，行政行为赋予、增加、减少、消灭了起诉人的某些权利或者义务，其合法权益受到了被诉行政行为的实际影响。米东区政府于2015年6月26日作出《公告》，对乌鲁木齐市米东区米东南路××号五建公司院内范围的房屋所有权及土地使用权进行征收及补偿。马德文对上述《公告》不服提起诉讼，首先应当证明其起诉符合行政诉讼法的规定，具备相应的原告主体资格。马德文主张其为五建公司未享受房改政策的职工家属，其女儿马琳为职工子女，且马德文和女儿在征收范围内的公房及自建房居住，其为被征收人。关于自建房，被诉《公告》规定征收范围及补偿按照五建公司棚户区改造项目安置补偿方案执行。该《安置补偿方案》规定对认定为违法建筑的和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。乌鲁木齐市城乡规划管理局米东区分局于2015年6月2日出具《关于对中建新疆第五建筑工程有限责任公司棚户区改造项目拟征收房屋的规划认定函》，对包括涉案自建住房在内的266户未办理房产登记或与房产登记不符的房屋，认定为违法建筑。马德文所居住的自建住房不属于安置补偿范围，作为违法建筑的居住人，马德文与被诉《公告》缺乏利害关系。关于公房，《安置补偿方案》规定，安置对象包括未享受房改政策的在职职工、离退休职工(含五七工)及职工遗孀，下岗职工、职工子女、父母(必须有乌市户口)。马德文的前夫已经享受了相应的房改政策，其女马琳并不属于未享受房改政策的职工子女范畴；马德文已与其前夫离婚，亦不属于职工遗孀的范畴。《新疆维吾尔自治区实施办法》及《安置补偿方案》中所规定的居住在单位自建房的房屋居住人，是指经过单位同意、合法居住的房屋居住人。马德文居住于涉案公房的行为并未经得五建公司的同意及认可，马德文并不属于合法居住公房的范畴，其作为未经得单位认可擅自居住单位自建房的居住人，与被诉《公告》亦缺乏利害关系。原审认定马德文不具有原告主体资格并无不当，马德文无权对被诉《公告》提起行政诉讼，故无须对被诉行政行为的合法性作进一步审查。综上，马德文的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，新疆维吾尔自治区高级人民法院作出（2016）新行终78号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。马德文不服，向本院申请再审。马德文申请再审称，其符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，具备原告主体资格，该《公告》与其有重大利害关系；马德文属于房屋征收范围内的人员，应得到相应的补偿。请求：撤销（2015）乌中行初字第47号行政裁定、(2016)新行终78号行政裁定，依法改判。米东区政府答辩称，1.本案被拆迁人五建公司是国企，涉及被征收的房屋是国有土地上的公房，马德文既不是被拆迁人，且被拆迁的房屋也与马德文没有任何关系;2.马德文前夫史先高原为五建职工，马德文不是五建职工，在1997年已与史先高离婚。马德文非法占据五建公房一间，并违法自建构筑物，该自建构筑物已被城市规划部门认定为违章建筑；3.一、二审法院认定马德文与所诉征收行为无利害关系正确。请求驳回马德文再审申请。五建公司提交陈述意见称，马德文无诉讼主体资格。其既非五建公司职工，也非五建公司职工子女，1997年其与史先高离婚，亦不属于职工遗孀。史先高也享受了五建公司的房改，双方婚前居住过的平房早已拆除，不是本案涉案房屋。马德文称其在五建公司合法居住该房屋近20年不属实。其自1997年就搬离五建公司，若干年后，在五建公司不知情，不具备分房条件，未经产权人同意的情况下，私自住进11区-26-17号平房，五建公司已多次口头及书面要求其搬离。其在公房中的自建房，已于2015年6月2日被规划部门认定为违法建筑，不属于安置补偿范围。马德文称已缴纳水电费、房租20年并不属实，其未提供证据证实，五建公司自始未收过其房租，双方不存在租赁关系。本院认为，本案争议焦点是马德文是否为被诉《公告》的相对人或利害关系人，是否具有本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十四条规定：“征收未向房屋居住人出售的单位自建住宅，建房单位选择产权调换的，应当用产权调换房屋安置房屋居住人；选择货币补偿的，应当将80%的货币补偿支付给房屋居住人。建房单位破产，或者建房单位改制、兼并、重组等原因转移单位自建住宅所有权的，由房屋居住人选择征收补偿方式，并按照前款规定对房屋居住人予以补偿。房屋居住人擅自转让单位公房或者在单位用地范围内未经城乡规划部门批准自建房屋的，按照本办法第十条、第二十九条的规定，进行核实认定后确定补偿。本条所称房屋居住人，是指居住在单位自建房的职工（含下岗、分流、解聘人员）、职工遗属或者与其具有抚养、赡养义务的利害关系人。”根据上述法律规定，被征收房屋所有权人为被征收人，但对于居住在单位自建房的职工、职工遗属及与其具有抚养、赡养义务的利害关系人，因与房屋建设单位存在特殊的关系，实际可以享受单位的福利分房政策，如征收该公房，公房居住人将不能再享受该福利待遇。故公房居住人也有取得征收补偿和安置的权利，与征收决定行为具有利害关系。本案中，马德文居住的被纳入征收范围的房屋属于五建公司的合法自建房，马德文虽居住在该房屋内，但其不是五建的职工，也不是五建职工的遗属，也不存在由五建职工抚养、赡养的情形，故其不是法律规定的在房屋征收中应当予以补偿的五建公司公房的居住人。此外，本案所涉私建的自建房，已被乌鲁木齐市城乡规划管理局米东区分局认定为违法建筑，只有合法的建筑物才能在征收中予以补偿，违法建筑物不予补偿。故马德文不是本案征收行为中应当给予补偿的合法房屋产权人及公房居住人，与本案被诉《公告》无利害关系，一、二审法院认定其无原告主体资格并无不当。关于马德文认为其与五建公司形成租赁关系应当得到补偿的问题。房屋租赁关系属于民事法律关系调整的范畴，承租人因房屋征收行政行为不能继续承租被征收房屋的，租赁关系终结后的法律后果由租赁合同进行调整。只有法律规定的在征收中应当予以补偿的承租人才与征收法律行为有关。本案中，即使马德文与五建公司存在租赁关系，因其不属于征收中应当予以补偿的承租人，其与所诉的《公告》亦不存在利害关系。关于马德文认为被征收房屋是其唯一居住房屋的问题。如马德文确属居住困难人员，符合当地住房保障条件，应当通过向房屋所在地住房保障部门申请公租房或廉租房来解决，而非针对房屋征收决定公告提起行政诉讼来进行救济。综上，马德文的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：驳回马德文的再审申请。审判长 李 涛审判员 王云飞审判员 李 春二〇一七年十二月八日书记员 赵 贝