湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鄂行终701号上诉人（原审原告）易仁学，男，1963年1月23日出生，汉族，住湖北省宜昌市夷陵区。被上诉人（原审被告）宜昌市夷陵区人民政府。住所地：湖北省宜昌市夷陵区夷兴大道**号。法定代表人王平昌，区长。原审第三人宜昌市夷陵区黄花镇人民政府。住所地：湖北省宜昌市夷陵区黄花镇黄花场村。法定代表人王覃，镇长。原审第三人夷陵区宜巴高速公路建设协调指挥部。住所地：湖北省宜昌市夷陵区黄花镇。负责人房长麟。上诉人易仁学因诉宜昌市夷陵区人民政府（以下简称夷陵区政府）、原审第三人宜昌市夷陵区黄花镇人民政府（以下简称黄花镇政府）、原审第三人夷陵区宜巴高速公路建设协调指挥部（以下简称区宜巴高速指挥部）不履行行政复议法定职责并行政赔偿一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2016）鄂05行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，1、2008年10月29日，国家发展和改革委员会发文同意湖北省发展改革委员会立项兴建宜昌至巴东高速公路。同年，湖北省宜昌至巴东高速公路建设指挥部成立，负责宜昌至巴东高速公路的建设。2009年4月23日，夷陵区政府发文决定成立区宜巴高速指挥部，加强对宜巴高速公路夷陵段建设协调工作的领导。2009年5月11日，宜昌市夷陵区黄花乡人民政府（现黄花镇政府）成立黄花乡宜巴高速公路建设协调指挥部，加强对宜巴高速公路黄花段建设协调工作的领导。2、易仁学的易家坝水泥制品厂在宜巴高速公路拆迁红线范围内的面积为2.72亩。3、2015年11月18日，第三人区宜巴高速指挥部在收到夷陵区政府转办的易仁学反映《关于易家坝水泥制品厂征地拆迁补偿安置等遗留问题请求依法解决的申请书》后，会同黄花镇政府对易仁学申请所反映的内容进行了核实，共同向夷陵区政府提交了《关于对易仁学反映的报告》（以下简称《报告》）。《报告》的内容共分为三部分，第一部分系“区宜巴高速指挥部与易家坝水泥制品厂签订《夷陵区企事业单位拆迁补偿协议书》的内容及履行情况”，《报告》载明：2010年1月28日，区宜巴高速指挥部（甲方）与易家坝水泥制品厂（乙方）签订《夷陵区企事业单位拆迁补偿协议书》，约定：一、拆迁内容，位于宜巴高速公路红线内外乙方所属受高速公路建设影响的房屋及附着物。二、补偿内容及金额。1、砖木结构办公用房165.50㎡补偿54000元。2、简易棚547㎡补偿40000元。3、330㎡水泥地坪补偿10000元。4、水电设施补偿20000元。5、水泥制品搬运及损失补偿50000元。6、设备搬迁及损失补偿10000元。7、场平补偿50000元。8、搬迁停工及损失补偿20000元。9、道路还建补偿16000元。10、180棵桂花树补偿10000元。以上共计280000元。该协议分别加盖了区宜巴高速指挥部和易家坝水泥制品厂的公章，同时双方的负责人陈立、易仁学分别在协议上签了字。2010年2月2日、3月12日，区宜巴高速指挥部将280000元补偿费分两次通过中国农业银行以转账方式支付给了原告易仁学，易仁学以易家坝水泥制品厂的名义出具了《收据》。区宜巴高速指挥部并于2012年3月12日验收并接受了易仁学交付的易家坝水泥制品厂。第二部分系“关于易仁学反映红线外土地问题”，《报告》载明：易仁学反映的红线外土地未取得红线内外的土地使用权，其向相关行政管理部门提出的申请至今未得到有权机关的审批。因宜巴高速公路建设施工的需要，云南路桥公司湖北省宜巴高速公路第六合同段项目经理部2010年6月11日与黄花乡南边村委会签订了《临时用地协议》，协议征用土地16.56亩，土地的补偿费已由乡指挥部按照2006年1号文件标准向其该村支付了补偿费162154.40元，该款在刘贤荣及几位代表的参加下已分别分配给原易家坝小组的所有农户，易仁学本人也参与了分配。第三部分内容为“易仁学反映《关于易家坝水泥制品厂征地拆迁补偿安置等遗留问题请求依法解决的申请书》中的全部内容，湖北省高级人民法院在2014年3月20日依法作出了驳回上诉，维持原判的终审判决。”4、易仁学认为区宜巴高速指挥部和黄花镇政府提交的《报告》实际侵害了其企业权益，于2016年3月1日向夷陵区政府提交行政复议申请，请求对《报告》依法审查，作出书面答复，并附带赔偿其六年多的经济损失。夷陵区政府于当日立案受理后，于2016年3月2日作出夷复不受字[2016]1号《不予受理行政复议申请决定书》，以《报告》“系下级行政机关向上级行政机关提交的内部工作报告，而非具体行政行为，不属于行政复议的受案范围”为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七的规定，决定不予受理。易仁学不服，向法院提起行政诉讼，请求人民法院支持其诉讼请求。5、2016年4月27日庭审时，易仁学提交了《申请法院现场勘验申请书》、《申请行政赔偿请法院委托司法鉴定申请书》、《申请法院调查取证申请书》、《关于易仁学原民诉合同案是否适用行政诉讼诉案的事实确定的申请书》、《关于区政府应申请出具的的答复是否具有行政可诉性报请上级法院确定批复的申请书》、《关于区指挥部镇政府联合调查报告已外化是否具有可诉性报请上级法院确定批复的申请书》等七份申请。原审法院认为，本案被诉的行政行为是夷陵区政府2016年3月2日作出夷复不受字[2016]1号《不予受理行政复议申请决定书》，各方当事人的争议焦点问题是：1、夷陵区政府作出的夷复不受字[2016]1号《不予受理行政复议申请决定书》是否构成不履行法定职责。2、黄花镇政府和区宜巴高速指挥部向夷陵区政府共同提交的《报告》的合法性是否属于本案的审理范围。3、夷陵区政府、第三人对易仁学提出的赔偿请求是否应承担相应的赔偿责任关于夷陵区政府作出的夷复不受字[2016]1号《不予受理行政复议申请决定书》是否构成不履行法定职责。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”本案原告易仁学是认为黄花镇政府和区宜巴高速指挥部共同提交的《报告》侵犯了其企业的权益而向被告夷陵区政府提出行政复议申请，但根据《报告》的内容来看，该《报告》仅仅只是叙述了原告的易家坝水泥制品厂因宜巴高速公路建设被征地拆迁的过程中，原告与相关单位签订的补偿协议内容、原告所获得的相关补偿情况，以及原告提起民事诉讼的判决结果等，并不涉及对原告及其企业的权益如何处置的问题，且该《报告》的接收单位是被告夷陵区政府，并非原告易仁学。尽管该《报告》在原告诉被告夷陵区政府的其他行政案件中，被夷陵区政府作为证据提交，该《报告》内容已外化，但由于该《报告》内容并不涉及对原告及其企业实体权益的处置，故《报告》本身并不符合《行政复议法》第六条所规定的受案范围，被告夷陵区政府以《报告》不属于行政复议的受案范围为由，根据《行政复议法》第六条、第十七条的规定，决定不予受理原告的行政复议申请并无不当。被告已依法履行了法定职责，原告认为被告作出的不予受理决定属不履行法定职责，应依法予以撤销的理由不能成立。关于《报告》的合法性是否属于本案的审理范围。由于《报告》内容并不涉及对原告及其企业实体权益的处置，不具有可诉性，故《报告》的合法性不属于本案的审理范围。关于被告、第三人对原告提出的赔偿请求是否应承担相应的赔偿责任。本案被诉行政行为是夷陵区政府作出的夷复不受字[2016]1号《不予受理行政复议申请决定书》，而原告提出的赔偿请求均是宜巴高速公路项目在征地和建设过程中发生的损害，与本案被诉行为缺乏关联性，故其赔偿请求在本案中不能得到支持。至于原告在庭审过程中向法院提交的七份申请，前六份申请因与本案被诉行为缺乏关联性，不予支持；第七份申请与本案有关联性，已作出审查认定。综上，被告作出的夷复不受字[2016]1号《不予受理行政复议申请决定书》不构成不履行法定职责。原告的诉讼理由不能成立，其请求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告易仁学的诉讼请求。案件受理费50元，由原告易仁学负担。易仁学上诉称，原审认定事实和适用法律均错误。原审第三人制作的《报告》，被夷陵区政府作为证据使用，内容已外化，且对其实体权益产生影响。请求撤销一审判决和夷陵区政府的不予受理行政复议决定，并由被上诉人承担本案诉讼费用。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，原审第三人黄花镇政府和区宜巴高速指挥部共同提交的《报告》，仅仅只是叙述了宜巴高速公路建设征地拆迁过程中，易仁学与相关单位签订的补偿协议内容、其所获得的相关补偿情况，以及易仁学提起民事诉讼的判决结果等，并不涉及对易仁学及其企业的权益如何处置的问题，且该《报告》的收文单位是夷陵区政府，并非易仁学。尽管该《报告》在易仁学诉夷陵区政府的其他行政案件中，被夷陵区政府作为证据提交，该《报告》内容已外化，但由于该《报告》内容并不涉及对易仁学及其企业实体权益的处置，对其合法权益明显不产生实际影响。夷陵区政府以《报告》不属于行政复议的受案范围为由，根据《行政复议法》第六条、第十七条的规定，决定不予受理行政复议申请并无不当，且该不予受理决定已依法履行了复议机关的法定职责，不属于行政不作为情形。易仁学提出的赔偿请求均是宜巴高速公路项目在征地和建设过程中发生的损害，与本案中夷陵区政府作出的夷复不受字[2016]1号《不予受理行政复议申请决定书》缺乏关联性，其赔偿请求，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。易仁学的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人易仁学负担。本判决为终审判决。审判长  张思化审判员  胡 文审判员  吴 晋二〇一七年五月十六日书记员  雷 禹