四川省冕宁县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川3433行初4号
原告:赵长伟，男，1967年3月15日生，住冕宁县。
原告:赵长贵，男，1974年5月17日生，住冕宁县。
原告:余婷，女，1976年2月12日生，住冕宁县。
原告:刘涛，男，1978年9月28日生，住冕宁县。
原告:王宗林，男，1956年4月29日生，住冕宁县。
原告:张德祥，男，1968年1月17日生，住冕宁县。
原告:贾必林，男，1970年8月5日生，住冕宁县。
原告：罗加林，男，1947年1月23日生，住冕宁县。
原告：邓宗平，男，1973年2月7日生，住冕宁县。
原告：周应莲，女，1973年4月10日生，住冕宁县。
原告：周应秀，女，1970年10月23日生，住冕宁县。
原告：罗修美，女，1972年6月16日生，住冕宁县。
原告：余永莉，女，1986年1月25日生，住冕宁县。
原告：陈熙，男，1983年12月30日生，住冕宁县。
原告：李兴洪，男，1983年7月23日生，住冕宁县。
原告诉讼代表人：赵长伟、邓宗平、李兴洪。
委托代理人：罗启贵，四川普天律师事务所律师，一般授权。
被告：冕宁县惠安镇人民政府，住所地：冕宁县惠安镇。
法定代表人：王兴，系该镇镇长。
委托代理人：陈时平，系该镇副镇长，特别授权。
委托代理人：袁志，四川普天律师事务所律师，一般授权。
第三人：赵枝达，男，约50多岁，住冕宁县。（未到庭）
第三人：余永惠（会），女，1977年7月7日生，住冕宁县。
第三人：贾勇，男，1969年12月7日生，住冕宁县。(未到庭)
第三人：庞显福，男，45岁，住冕宁县。（未到庭）
原告赵长伟、赵长贵、邓宗平、贾必林、刘涛、王宗林、余婷、余永莉、罗加林、周应莲、周应秀、张德祥、罗修美、陈熙、李兴洪认为被告冕宁县惠安镇人民政府不依法履行、未按照约定履行行政协议，于2017年5月22日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月22日立案后，于2017年5月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月20日公开开庭审理了本案。后经庭审查明，签订协议的是19名村民，起诉的只有15名村民，依照《中华人民共和国行政诉讼法》规定，依法追加赵枝达、余永惠、贾勇、庞显福为本案第三人，于2017年9月25日公开进行了第二次开庭。原告诉讼代表人赵长伟、邓宗平、李兴洪及委托代理人罗启贵，被告冕宁县惠安镇人民政府委托代理人陈时平、袁志，第三人余永惠到庭参加诉讼,第三人赵枝达、贾勇、庞显福经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告赵长伟、赵长贵、邓宗平、贾必林、刘涛、王宗林、余婷、余永莉、罗加林、周应莲、周应秀、张德祥、罗修美、陈熙、李兴洪向本院提出诉讼请求：1、判令被告履行对原告的行政承诺，建立起惠安乡新街市场的正常贸易；2、由被告承担本案诉讼费用。事实及理由：惠安乡距冕宁县城约10公里距离，乡政府驻地在坪坝村。乡政府驻地多年来形成了市场贸易，逢场天有来自四面八方的人赶集。由于多方因素，市场较乱，也显拥堵。2012年，被告决定新建市场，并修建起了新街门市，动员村民购买。原告为支持被告，把省吃俭用的积蓄、贷款和向亲友借来的钱凑起，买了被告修好的门市准备做生意，指望赚钱后归还借款。但由于被告的不作为，导致新街市场无法开展交易，原告难于做成生意。鉴于这种状况，原告无数次找被告，要求被告采取措施，把原旧街市场关闭，让赶集人在新市场交易，保证原告交易。被告鉴于自己的职责和原告合理的要求，于2015年6月7日向原告保证开启市场，并与原告和其他买了门市的人达成《惠安新街迁移协议》，协议约定了被告于2015年7月7日开启市场，原告打开门市，有货交易。被告要求并承诺：“甲、乙双方在此次工作中必须紧密配合，甲方在工作中必须坚守岗位。”原告鉴于被告的承诺，积极进货，为开启市场做了大量的工作。可惜，被告没有兑现承诺，新市场依然无赶集人，交易仍在被告未关闭的旧街市场进行，从原、被告达成协议后的一段时间内，被告没有关闭旧市场，造成新市场无人交易的局面，被告也不再“坚守岗位”了。原告为了兑现被告要求“不能为空门市，必须有货物摆放”的约定，所有购买门市的人都大量的进了货物，但还是因被告不关闭旧市场，新市场无赶集人，导致原告所进货物完全损失。新市场不能开启，原告所进货物的损失，都因被告未尽到行政职责所致。原告鉴于被告的不作为，于2016年向法院提起行政诉讼，但被法院以原告诉讼主体不适格而要求撤诉，签于诉讼不能进行下去，法院裁定原告撤诉。半年过去了，原告要求被告按新街迁移协议所约定关闭旧市场，但依然没有解决。为维护原告的合法权益，再次向法院提起诉讼，请求人民法院支持原告的诉讼主张，判令被告履行行政职责，关闭惠安乡旧街市场、建起新街市场，从而依法保护原告的合法权益。
原告向本院提交以下证据：1、行政合同一份，证明原告购买了被告的门市后，由于没有把市场建立起来，导致原告无法利用所买门市获取利益。经原告与被告协商后，达成《惠安新街迁移协议》。但被告仍然没有把新街市场打开，原告依然未能利用门市做成生意。正是这原因，形成了诉讼。2、收条收据六份，证明原告购买了被告门市后，由被告写的收款条。
被告冕宁县惠安镇人民政府辩称，一、原告的起诉符合法定裁定驳回起诉的条件，依法应当裁定驳回起诉。原告基于《惠安新街迁移协议》于2016年向冕宁县人民法院以民事纠纷进行诉讼后自愿撤诉，于2016年5月3日又基于《惠安新街迁移协议》以不履行行政协议纠纷诉诸冕宁县人民法院，又于2016年5月16日自愿撤诉，基于《惠安新街迁移协议》以不履行法定职责诉诸冕宁县人民法院又于2016年9月28日自愿撤回起诉。原告基于同一事实与理由进行多次起诉后又申请撤诉，现又基于同一事实与理由再次起诉，属于重复起诉和撤诉后无正当理由再行起诉的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条之规定应当裁定驳回起诉。二、原告的起诉不属于行政诉讼案件的受案范围，应当裁定驳回起诉。1、从《协议》开头及原告的起诉事实与理由部分来看，《协议》的宗旨是为了惠安的经济发展和街道的统一规划，而并非是使某个人或某些特定的群体受益。评定《协议》宗旨的主体应当是惠安镇全体人民，标准应当是惠安镇人民的心声。被告要从大局考虑，而非仅考虑局部人群利益。原告主观认为签订的《协议》是惠安镇人民政府对他们的一种承诺，实际签订《协议》的目的是让原告能够更好的配合惠安镇人民政府，最终达到合同目的即惠安的经济得到发展，街道规划统一，《协议》目的达到自然就会给原告带来市场利益。原告认为《协议》是惠安镇人民政府对原告建立市场正常贸易的一种承诺，这种认识是错误的。2、为了实现惠安的经济发展和街道的统一规划这一《协议》目的，同时这也是一项政治目标和政治任务是属于政治问题，不属于行政法调整范畴，是不可诉的。3、协议的内容是为了实现惠安的经济发展和街道的统一规划这一政治任务双方之间的分工，具有公益性。4、本案《协议》的性质属于民事合同而并非行政合同。《协议》的签订是在双方商讨下本着《民法》意思自治的原则下达成的，约定了对等的权利义务，同时还约定了违约责任，符合民事合同的构成要件属民事法律关系调整范畴，而并非行政诉讼法律关系调整范畴。行政合同的特征是具有行政优益权，若行政合同不能履行或履行不必要或需要变更造成损失是属于弥补原则，不同于民事合同违约金原则。综合前述，《协议》宗旨是实现惠安的经济发展和街道统一规划，而并非是对原告承诺建立起新街市场正常贸易，该协议宗旨是属于政治问题是不可诉的。《协议》性质是民事合同属于民事法律关系调整范畴。因此，原告的起诉不符合行政诉讼的受案范围，依法应当驳回起诉。三、被告不存在不履行行政职责的行为。双方签订的《协议》订立该合同宗旨是为了实现惠安经济发展和街道统一规划的政治目标，该《协议》对整个惠安镇的人民具有公益性，对原告等商户具有让其能够获得更大利益的利益性。原告有义务配合惠安镇人民政府，原告不履行约定义务，应当视为违约。《协议》第一条明确说明“甲方在2015年7月7日全面启动迁移工作。此工作定为长期性。”，第四、五条明确约定“双方在此工作中必须紧密配合，甲方必须坚守岗位。此项工作难度大，双方必须相互谅解，共同协作。”。根据《协议》条款，迁移工作启动时间2015年7月7日，工作期间长期性，工作难度大，原告必须谅解和紧密配合。在2015年7月7日由县领导牵头，县政府办副主任沈文明带队，进行街道整治。参加单位有冕宁县工商局、食品药品监督局、环境整治办、城管办、冕宁县交警大队城关中队、农牧局等6家单位，持续工作了一个月，已经取得了一定的成绩，下一步的工作正在筹备中。因此，整治工作一直是持续状态，不能说被告不履行行政职责。综上所述，从程序上应当裁定驳回原告的起诉，从实体上应当驳回原告的诉讼请求。原告诉状中描述的是一种承诺，是一种单方行为，不属于行政协议的范围。在原告的理由和事实中主体不适格的理由不能成立，第一次起诉后撤诉只是个人行为。原告诉状中所列原告为15人，但协议当事人为19人，被告认为漏列了其他利害关系人。
被告冕宁县惠安镇人民政府向本院提交以下证据，证据：1、冕委办发【2017】52号文件一份，证明冕宁县惠安镇人民政府的法定职能，双方约定建立市场是为了促进发展的前置决定，这种决定行为是属于乡政府履行职责中的执行镇人民代表大会的决议和上级国家行政机关依法作出的决定和命令。2、起诉书两份、行政起诉书一份、行政裁定书两份，证明原告基于同一事实和理由向冕宁县人民法院分别进行了一次民事诉讼、两次行政诉讼并且主动撤诉的事实。3、情况说明一份，证明冕宁县惠安镇人民政府对惠安街道进行整治的事实。4、协议一份，证明惠安镇人民政府为了惠安的经济发展和街道统一规划这一社会管理目标与原告签订管理协议的事实，而不是让某些特定的人谋取利益。
第三人余永惠述称，房子是以门市的价格买的，我们要求他们把市场迁上去，把市场建立起来。
经庭审质证，被告对原告提交的证据发表以下质证意见：1、对行政合同质证意见，对真实性无异议，对合法性有异议。民事交易行为不能将行政权力作为民事交易的条件，根据法律规定，本交易条件的有关规定无效。对关联性有异议，协议中第8条就是一个违约条款的约定。因此，该协议属于民事法律关系调整的范畴。2、对6份收条收据质证意见，与本案无关。第三人对原告提交的证据无意见。原告对被告提交的证据发表以下质证意见:1、对冕委办发【2017】52号文件质证意见，对真实性无异议，但与本案无直接的因果关系，是在前置的情况下才签订了这份协议。2、对起诉书两份、行政起诉书一份，行政裁定书两份质证意见，对真实性无异议，对其证明目的有异议。3、对情况说明质证意见，对于整治街道有这个情况，这刚好证明履行了行政行为，签订的合同也是行政合同，但最终也没有实现建立市场的目的，推翻了被告答辩的内容。4、对协议的质证意见，对真实性无异议，不同意被告的说法，其证明目的是错误的。第三人对被告提交的证据发表以下质证意见:第三人对被告提交的第1、2、4组证据无意见，对第3组证据质证意见：他们只去了一会儿，中午12点就走了。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的行政合同、收据收条经审查，符合证据三性，对该两组证据，本院予以采信。对被告提交的冕委办发【2017】52号文件、起诉书两份、行政起诉书一份、行政裁定书两份，对该二组证据的真实性、合法性本院予以采信。对情况说明一份，协议一份经审查，符合证据三性，本院予以采信。
经审理查明，冕宁县惠安镇人民政府驻地坪坝村多年来形成市场贸易，逢场天便有人赶集。2012年，惠安镇开展新农村建设，决定新建市场，修建了新农村建设新街门市及住房，原告及第三人共计19户购买了门市及住房。新街市场修建好后未能开展正常交易。2015年6月7日，原、被告双方及第三人签订了《惠安新街迁移协议》，《协议》第一条约定“甲方（被告）在2015年7月7日全面启动迁移工作。此工作定为长期性。”。协议签订后，被告冕宁县惠安镇人民政府由冕宁县政府办副主任带队，组织冕宁县工商局、城管办等六家单位，于2015年7月7日对冕宁县惠安镇的市场秩序进行了整治。但至今旧市场未关闭，新市场无人交易。
本院认为，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条第一款规定“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”，本案中，被告冕宁县惠安镇人民政府与原告及第三人签订的《惠安新街迁移协议》明确约定，“惠安乡街道延伸工程已全部建成，为了惠安的经济发展，和街道的统一规划”，目的正是为了实现公共利益或者行政管理目标，行政协议在满足公共利益的同时，也会使行政相对人得到利益，但仍然符合“公共利益”或者“行政管理目标”的目的要素。《惠安新街迁移协议》第三条约定“7月7日前，甲方（惠安镇人民政府）对乙方所开门市进行检查，如所开门市不足10户，甲方有权不进行街道迁移工作。”，“检查”正体现了被告作为行政机关的公权力的介入，行政机关处于主导地位。协议签订后，被告也和相关部门对街道进行了整治，但新街市场至今未开展贸易。被告应按照协议的约定继续履行协议，鉴于双方在协议中约定“此工作定为长期性”，是双方真实意思表示，本院对履行期限不作限定，但被告应积极履行双方签订的协议，尽快建立起惠安新街市场。对被告提出原告属重复起诉的辩称，原告前后起诉主体不一致，不属重复起诉，对被告该项辩称，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十五条第一款“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；”的规定，判决如下：
被告冕宁县惠安镇人民政府继续履行与原告签订的《惠安新街迁移协议》，进行街道迁移工作，建立起惠安镇新街市场贸易。
案件受理费人民币50元，由被告冕宁县惠安镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于凉山州中级人民法院。
审 判 长 游贤玫
审 判 员 袁明华
人民陪审员 朱国贵
二〇一七年九月二十九日
书 记 员 陈俞帆