陕西省安康市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安中行终字第00027号
上诉人（原审原告）潘龙金，男，汉族，陕西省汉滨区人。
委托代理人史伟，陕西恒典律师事务所律师。
委托代理人欧陈浩瀚，陕西恒典律师事务所见习律师。
被上诉人（原审被告）安康市国土资源局汉滨分局。住所地：安康市汉滨区老城办事处兴安东路*号。组织机构代码：01604920-4。
法定代表人张晓红，该局局长。
委托代理人胡宝康，该局干部。
委托代理人汪静，该局干部。
被上诉人（原审第三人）董良军，男，汉族，陕西省汉滨区人。
上诉人潘龙金因安康市国土资源局汉滨分局建设用地行政许可一案，不服陕西省安康市汉滨区人民法院（2015）汉滨行初字第00007号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人潘龙金及委托代理人史伟，被上诉人安康市国土资源局汉滨分局副局长陈世兰及委托代理人胡宝康、汪静，被上诉人董良军出庭参加了诉讼，上诉人潘龙金的委托代理人欧陈浩瀚未出庭。本案现已审理终结。
原审查明，董良军从双龙镇瓦房村搬迁到新华村十组落户后，依法购买了李长胜的房屋。2009年董良军申请在原基上拆旧建新，安康市国土资源局汉滨分局受理后进行地籍调查，查明：该房地原来的房屋所有权人和土地使用人为李长胜，1992年5月经申报登记，原安康市人民政府给李长胜核发了安集建（92）0681590号集体土地建设用地使用证，2002年董良军购买了李长胜的房屋居住，该买房契约载明四至界畔清楚，组干部及中证人签字盖印，该宅基地来源明确。2011年4月6日，经新华村村民小组、村委会、城建规划部门、双龙镇人民政府、国土所、安康市国土资源局汉滨分局层层审核同意，并经现场勘丈及公告程序后，汉滨区人民政府对董良军的原基拆旧建新用地审批同意。同年4月7日安康市国土资源局汉滨分局给董良军颁发建设用地批准书，载明：“用地单位名称为董良军，建设项目名称为住宅，审批机关为汉滨区人民政府，土地用途为住宅，批准使用地面积为152㎡，其中：建构筑物占地142㎡，土地权属为集体，土地取得方式为拨用，地类为原基，土地坐落为汉滨区双龙镇新华村10组，四至：东以本户墙外皮为界临本户三角空场地，南以本户墙外皮为界临本户空场地，西以本户墙外皮为界临水沟，北以本户墙外皮临水沟中心为界”。2014年5月，潘龙金经过信访程序向政府土管部门反映要求撤销董良军的《汉滨区农村居民原基拆旧建新审批表》，并返还其宅基地及自留地。同年7月潘龙金向安康市汉滨区人民法院提起诉民事诉讼，请求董良军恢复原状、返还原物。后潘龙金向安康市汉滨区人民法院申请中止审理民事案件，遂向安康市汉滨区人民法院提起行政诉讼，请求撤销安康市国土资源局汉滨分局给董良军颁发的建设用地批准书。原审另查明，2008年董良军在拟申报原基拆旧建新，潘龙金以董良军所购买的房屋宅基地内有其3厘土地为由，阻止第董良军使用。2008年10月14日，经当地司法所调解由董良军给付潘龙金200元并写有收条。潘龙金对诉争的宅基地仅持有1954年的《土地房屋所有证》，所诉争土地上的房屋，早在1930年就被土匪烧毁（已灭失），其持有的1954年房屋土地所有证只是土地确权。1962年实行人民公社后至今，潘龙金对诉争的宅基地未取得相关部门的颁证，且未实际占有和使用。
原审认为，本案被诉具体行政行为系安康市国土资源局汉滨分局颁发建设用地批准书的行政许可行为，该行政许可行为是基于汉滨区人民政府的用地审批，即汉滨区人民政府的用地审批行为是安康市国土资源局汉滨分局给董良军颁发建设用地批准书的前置行为，且该建设用地批准书中载明的面积及四至界畔均与汉滨区人民政府的用地审批内容相一致，本案只对被诉行政行为合法性进行审查，前置行为即汉滨区人民政府用地审批是本案行政许可的依据，现因无任何机关否定汉滨区人民政府对董良军原基拆旧建新用地审批行为的效力，故安康市国土资源局汉滨分局为董良军颁发建设用地批准书的行为事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。原审判决：驳回潘龙金的诉讼请求。
上诉人潘龙金不服，向本院上诉称，一、上诉人所诉的行政行为是安康市国土资源局汉滨分局给董良军颁发的201100446号建设用地批准书，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定，应以安康市国土资源局汉滨分局为被告。原审法院以对外没有效力的政府内部批准行为，判决驳回上诉人的诉讼请求，没有法律依据。二、董良军所购买房屋的宅基地与上诉人的宅基地相邻，但董良军在申请拆旧建新时，没有经上诉人签字，被上诉人安康市国土资源局汉滨分局在确定董良军建房四至时，也没有张贴公告，擅自扩大董良军原宅基地面积，无证据证明其合法来源，属侵占上诉人的合法权益。综上，请求撤销原判，撤销被上诉人安康市国土资源局汉滨分局给董良军颁发的201100446号建设用地批准书。
被上诉人安康市国土资源局汉滨分局答辩称，一、董良军系在原基上拆旧建新，且房地来源合法。该房地原房屋所有权人和土地使用人为李长胜，1992年5月原安康市人民政府给李长胜核发有安集建（92）0681590号集体土地建设用地使用证。2002年董良军购买了李长胜的房屋居住，其四至界畔，村、组干部及中证人签字盖印。二、审批程序合法，符合法律规定。2011年4月6日，董良军书面申请，经组、村、镇、城建规划部门、国土所、安康市国土资源局汉滨分局层层审核同意，并经现场勘丈及公告程序，报汉滨区人民政府审批后，答辩人依程序给董良军颁发建设用地批准书。三、原审判决适用法律法规正确，应予以维持。答辩人下发的建设用地批准书，是基于汉滨区人民政府的用地审批，符合法律规定。而本案诉争的土地未确权给上诉人，上诉人也未实际占用和使用，其主张诉求的依据是1954年颁发的《土地房屋所有证》，与现行法律规定农村土地为集体所有不符。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人董良军答辩称，答辩人买李长胜的房屋居住，且使用多年无争议，在答辩人拆旧建新时，上诉人潘龙金说有其土地，为此经司法所调解，答辩人给潘龙金200元钱，才未阻止答辩人建房。答辩人建房依法办理了审批手续，是经政府审批后，安康市国土资源局汉滨分局才给答辩人办理建设用地批准书，其内容与用地审批一致，程序合法。上诉人持1954年《土地房屋所有证》主张答辩人建房用地的所有权，不符合法律法规的规定。
二审经公开开庭审理查明的事实，与一审查明的事实一致，本院予以确认。
二审另查明，上诉人潘龙金在安康市汉滨区双龙镇新华村十组现有住房一处。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。本案被上诉人董良军作为农村村民，其申请在原基上拆旧建新，并经所在村民小组、村民委员会、乡镇人民政府以及规划、国土等部门审核，汉滨区人民政府批准，同意其使用集体土地152平方米建房，符合上述法律规定的宅基地用地标准、条件和审批程序。被上诉人安康市国土资源局汉滨分局依据董良军取得的《汉滨区农村居民原基拆旧建新审批表》，为董良军颁发《建设用地批准书》，是履行法定职责的行为，并无不当。同时，《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。第十一条第二款规定，农村集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定，土地改革时给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有。据此，上诉人潘龙金以其持有的1954年《土地房屋所有证》为据，主张对被上诉人董良军经合法途径取得，且长期占有、使用至今的宅基地享有所有权，其主张内容违背我国实行的土地国家和集体所有的法律制度，主张依据亦不符合国家现行土地使用权证书要求。上诉人的上诉理由不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人潘龙金负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张晓坤
审 判 员 王玉红
代理审判员 陈泉池
二〇一五年十月十五日
书 记 员 罗 伟