广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河市行终字第4号上诉人（一审原告）天峨县六排镇纳州村纳州第一村民小组。诉讼代表人向桂明，该村民小组组长。委托代理人姚良奎，河池市法律事务中心法律工作者。被上诉人（一审被告）天峨县人民政府。住所地：天峨县六排镇城东路121号。法定代表人陆祥红，县长。特别授权委托代理人班华进，该县法制办干部。一审第三人天峨县六排镇纳州村纳州第二村民小组。诉讼代表人索纯彬，该村民小组组长。一审第三人天峨县六排镇纳州村纳州第三村民小组。诉讼代表人欧发应，该村民小组组长。一审第三人天峨县六排镇纳州村纳州第四村民小组。诉讼代表人索彬木，该村民小组组长。一审第三人天峨县六排镇纳州村纳州第五村民小组。诉讼代表人索帮恒（又名索邦恒），该村民小组组长。一审第三人天峨县六排镇纳州村纳州长寿村民小组。诉讼代表人张定忠，该村民小组组长。上诉人天峨县六排镇纳州村纳州第一村民小组因土地行政裁决纠纷一案，不服天峨县人民法院（2014）峨行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月24日立案受理，依法组成合议庭，于2015月1月28日公开开庭审理了本案。上诉人天峨县六排镇纳州村纳州第一村民小组（以下简称“纳州一组”）的诉讼代表人向桂明及其委托代理人姚良奎，被上诉人天峨县人民政府（以下简称“天峨县政府”）的特别授权委托代理人班华进，一审第三人天峨县六排镇纳州村纳州第二村民小组（以下简称“纳州二组”）的诉讼代表人索纯彬、天峨县六排镇纳州村纳州第三村民小组（以下简称“纳州三组”）的诉讼代表人欧发应、天峨县六排镇纳州村纳州第四村民小组（以下简称“纳州四组”）的诉讼代表人索彬木、天峨县六排镇纳州村纳州第五村民小组（以下简称“纳州五组”）的诉讼代表人索邦恒、天峨县六排镇纳州村纳州长寿村民小组（以下简称“长寿组”）的诉讼代表人张定忠到庭参与诉讼。本案现已审理终结。一审判决查明：原告与第三人争议的土地位于天峨县六排镇纳州村匹马山乱石堆（亦称乱纳角）一带。四至范围：以匹马山峭壁上的鹰嘴状处为起点直下到半腰的斜石坎，顺斜石坎往东延伸到小河田边，往南沿小河田边（旱地）边下到亚胡坳，再往西北方向沿小梁直上到棱角上到棱角顶，往东北方向沿石壁顶到匹马山峭壁上的鹰嘴状处止为界。争议面积109亩。现争议地是一片乱石堆，长有低矮的灌木丛，争议双方均没有在争议地上种植作物或林木。争议地在“土改”、“合作化”、“四固定”等时期，没有确权的文字记录，按习惯管理界线，该争议地在纳州大队管理范围内。1981年，林业“三定”工作组召集纳州第一至第五生产队、长寿生产队的代表和纳州大队干部到实地指界协商划分各队之间的山界，并于1981年4月16日将落实划定的各队山界林权情况形成《纳州大队纳州一队和三队落实山界林权协议书》，该协议记载纳州一队（纳州第一村民小组）土地在现争议地一带的界线是“笔（匹）马山：石山上到顶倒水为界，下到山脚，左到龙尾，右接二队笔马山脚”。现争议双方对协议书提及的“龙尾”地名的具体位置认定不一，纳州第一村民小组认为“龙尾”是亚胡土坳（因河流像条“龙”河水到亚胡坳一带消往地下，那里就是“龙尾”、“龙头”在么谷岩），现争议地划在纳州一队的山界内；纳州第二、三、四、五村民小组和长寿村民小组认为“龙尾”是匹马山半腰的斜石坎（因斜石坎像一条龙尾而得名），现争议地没有划给哪个队单独所有，而是纳州第一至五队和长寿队共同所有。经被告对当时参加划界的公社、大队干部进行调查了解，证人均证明在划分纳州各队的土地权属界限时，因争议地是乱石堆，没有利用价值，所以没有划给哪个队管理使用，仍留作纳州第一至五队和长寿队共同所有（六个村民小组共有的还有现争议对面独山堡一带的乱石堆等2处）。关于“龙尾”这一地名的来历，当时参加划界的工作人员证明：过去纳州屯没有“龙尾”这个地名，划分山界当天，各队代表对斜石坎不知如何声称，见其形状似龙就称为“龙尾”，并写在协议书上，但当时没有制作山界图。因争议双方对临时命名的地名“龙尾”认定不一致，且协议书上无双方法定代表人签字又无附图，因此在争议地一带，划给纳州第一村民小组单独所有的土地与仍属纳州6个村民小组共有土地之间的界线无法确定。同在1981年4月16日，林业“三定”工作队给纳州一队填发证号为NQ000256的《山界林权证》中记载纳州一队经营土地的四至范围是“鲁齐、弄拉、连间、纳哭、笔马山”，未载明纳州一队的土地在匹（笔）马山一带的具体界线，无法证实争议地是否在纳州一队的山界内。2001年开始划分生态公益林管护范围时，纳州第一村民小组对争议地提出权属主张。因存在争议，争议地没有划在纳州第一村民小组管辖范围内，作为纳州第一至五村民小组、长寿村民小组共同所有，生态公益林补助金由村委领取后按人口分配到各个村民小组。2005年5月10日，经林业技术人员对2001年初次划分的生态公益林管护界线进行调整确定后，纳州屯（纳州第一至五村民小组和长寿村民小组）与县人民政府签订《生态公益林管护合同》，《合同》确定以匹马山顶随壁岩棱角边斜下经318.0米高程点北边约30米处斜下到河边为界，界线北面先是纳州第一村民小组经营管理的土地，然后依次是纳州第二至五村民小组、长寿村民小组管理的土地，争议地内有51亩划在纳州第一村民小组所管理土地的范围内；界线南面（到与拉洞坪屯交界处）是纳州第一至五村民小组和长寿村民小组共有的土地，争议地内有58亩土地划在6个村民小组共有土地的界限内。纳州6个村民小组共有的土地（含现争议地58亩及对面的独山堡乱石堆和长朝石山）一直由纳州村委会统一管理，所得的生态公益林补助金由纳州村委会领取后按各组人口数发放到村民手中，而已确定到各组管理土地上的生态公益林，其补助金由各组自行领取分配。长期以来，争议双方对划分生态公益林管护界线和补助资金的分配方案均无异议。2010年进行集体林权制度改革时，纳州第一至五村民小组、长寿村民小组按已确定的生态公益林管护界线确定各组（队）之间的山界，各组代表和村干部均到实地指认界线，现争议地大部分土地仍属6个组共有，但由于“林改”工作人员现场勾划纳州第一村民小组的土地与纳州6个村民小组共有土地之间界线时，出现偏差，争议地有69亩划在纳州第一村民小组的土地内，造成所划的林改界线与生态公益林管护界线不一致，现纳州各村民小组农户对本集体内土地使用分配等问题仍有分歧，林权证未发放到农户手中。2013年10月15日被告召集争议双方进行调解，因双方各持己见，未达成协议。2013年12月30日，被告作出峨政处（2013）25号处理决定，原告不服向河池市人民政府提出复议申请，2014年4月1日，河池市人民政府作出河政复决字（2014）8号行政复议决定书，维持天峨县人民政府峨政处（2013）25号处理决定，原告不服向本院提起行政诉讼。一审判决认为：原告与第三人争议的土地在“土改”、“合作化”、“四固定”等时期均未明确土地权属归属，长期以来均由双方共同管理。原告认为1981年制作的《山界林权协议书》、1981年《山界林权证》和2010年《林权证》为确定争议地的确权依据，因《山界林权协议书》没有双方代表签字认可，1981年《山界林权证》没有具体的界线，亦无附图，2010年《林权证》没有发放，未生效，因此均不能作为争议地确权依据。被告根据争议双方实际情况，对争议地进行适当分割是正确的，被告在职权范围内行使自由裁量权，没有违反法律、法规的规定，也没有损害双方及国家和社会公共利益。被告所作出的峨政处（2013）25号处理决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，处理适当。原告要求撤销被告作出的峨政处（2013）25号处理决定，不予支持，应予驳回。据此判决：驳回原告请求撤销被告天峨县人民政府于2013年12月30日作出的峨政处{2013}25号天峨县人民政府《关于六排镇纳州村纳州第一村民小组与纳州第二、三、四、五村民小组、长寿村民小组在匹马山乱石堆一带土地权属纠纷的处理决定》的诉讼请求。判决后，纳州一组不服，提出上诉，理由为：一审判决查明峨政处（2013）25号处理决定认定事实不清，证据不足。具体为：1、本案第三人没有证据证明争议地的权属属于上诉人与其共同所有，上诉人持有的1981年的《山界林权证》、1981年第一、二、三队签订的《落实山界林权协议书》及2010年11月26日颁发的《山界林权证》（处理决定内部分争议地在该证内），证实争议地与第三人不存在共有；2、天峨县政府的证据不足以证实认定的事实；3、2005年5月10日签订的公益林管护合同及附图、公益林补助金分配方案及发放名册不能作为山界林权纠纷确定权属的依据，本案在签订公益林管护合同前，就争议地已产生争议；4、争议地的判决维持，也不符合倒水为界的历史习惯。峨政处（2013）25号处理决定程序违法。具体为：1、天峨县政府没有在法律规定时间作出处理；2、天峨县政府将其2010年11月26日依法颁发给上诉人的《山界林权证》内合法部分林权以处理决定的形式处理由上诉人及第三人共同所有明显违反法律规定。请求二审法院撤销一审判决，依法确认天峨县政府2013年12月30日作出的峨政处（2013）25号处理决定认定事实不清、证据不足、程序违法，由天峨县政府重新作出处理决定。天峨县政府答辩称：峨政处（2013）25号处理决定认定事实清楚，证据充分、程序合法、适用依据正确。1、争议地面积及四至范围认定清楚；2、认定争议地为争议双方共有证据充分。上诉人虽持有1981年的《山界林权证》，但该证所记载的地名无四至范围，又无附图，不能确定是否包含现争议地。提供的《纳州大队纳州一队和三队落实山界林权协议书》，虽载有上诉人在匹马山的土地界线，但争议各方及相关人员对关键的点、线说法不一，不能确定上诉人在匹马山土地的集体界线和走向。长期以来，争议各方虽未曾在争议地上经营种植，但各方均共同管理争议地。特别是实行生态公益林管护以来，各方共同管理争议地内的林木，所取得的公益林补偿金统一分配，各方均无异议。这足以说明现争议地权属从未确到哪一个集体经济组织。峨政处（2013）25号处理决定符合法定程序，适用依据正确。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由无事实和法律依据。1、1981年制作的《山界林权协议书》、1981年《山界林权证》和《林权证》不能作为确定争议地的确权依据，因《山界林权协议书》没有附图，无法确定1981年所划定的上诉人山界的具体走向。1981年《山界林权证》只记载有地名，无四至界限。2010年的《林权证》证明实行林权制度改革时，上诉人只取得部分现争议地的林权证，并非取得整幅争议地的所有权。2、被上诉人的证据证实争议地共有存在；3、公益林管护合同及附图、公益林补助金分配及花名册，证实现争议地长期以来由争议双方管护，所得的争议地公益补助资金统一分配；4、2001年，上诉人虽就争议地的权属提出权属申请，但当时的对方当事人是纳州村委，而本案的对方当事人是纳州2-5村民小组及长寿村民小组，不能认为是同一纠纷案件。综述，请求二审法院判决驳回上诉人的上诉请求。纳州二组、三组、四组、五组、长寿组二审庭审中共同口头答辩称：上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院维持天峨县政府的处理决定。经庭审，本院确认下列证据合法有效，可作为本案对事实的认定依据：被上诉人天峨县政府提供的证据：上诉人纳州一组的《土地权属纠纷调处申请书》、纳州二组、三组、五组、长寿组的《答辩状》、现场勘查笔录、《土地权属纠纷现场勘查图》、现场勘查说明、1981年4月16日的《纳州大队纳州一队和三队落实山界林权协议书》、1981年的《山界林权证》、对涉及争议地的公益林管护证据。上诉人纳州一组提供的证据：2010年11月26日的峨林证字（2010）第00009994号《中华人民共和国林权证》。根据上述证据，本院查明：讼争的土地现位于争议当事人所在村的匹马山（地名）乱石堆（亦称乱纳角）一带。其四至范围：以匹马山峭壁上的鹰嘴状处为起点直下到半腰的斜石坎，顺斜石坎往东延伸到小河田边，往南沿小河田边（旱地）边下到亚胡坳，再往西北方向沿小梁直上到棱角上到棱角顶，往东北方向沿石壁顶到匹马山峭壁上的鹰嘴状处止为界。面积109亩。该地是一片乱石堆，长有低矮的灌木丛，争议双方均没有在争议地上种植作物或林木。“土改”、“合作化”、“四固定”等时期，该地没有确权的文字记录，该争议地在纳州大队（现纳州村委会）管理范围内。1981年，天峨县林业“三定”工作组组织划分纳州第一至第五生产队、长寿生产队之间的山界。同年4月16日，制作了《纳州大队纳州一队和三队落实山界林权协议书》，该协议记载纳州一队在现争议地一带的界线是“笔（匹）马山：石山上到顶倒水为界，下到山脚，左到龙尾，右接二队笔马山脚”。但现争议双方对协议书提及的“龙尾”地名的具体位置认定不一。该协议书上无协议方法定代表人签字又无附图。同年4月16日，纳州一队取得证号为NQ000256的《天峨县山界林权证》，该证记载有：使用单位为纳州一队，没有填写经营面积，四至范围是填有鲁齐、弄拉、连间、纳哭、笔马山等内容，亦没有附图。2001年开始划分生态公益林管护范围时，纳州一组对争议地曾提出权属主张。就生态公益林补助金由村委领取后按人口分配到各个村民小组。2005年5月10日，纳州屯（纳州第一至五村民小组和长寿村民小组）与天峨县人民政府签订《公益林管护合同》，《合同》确定有天峨县人民政府将分布于纳州屯匹马山（小地名）3975.7亩公益林委托（承包）给纳州屯管护等内容。长期以来，争议双方对划分生态公益林管护界线和补助资金的分配方案均无异议。2010年，天峨县进行集体林权制度改革登记，纳州一组在林权登记后领取了峨林证字（2010）第00009994号《中华人民共和国林权证》。2013年6月5日，纳州一组向天峨县政府申请对笔马山脚土地权属的调处。同年8月12日，该县政府召集争议双方对争议地进行勘查，制作有现场勘查笔录，同时绘制《现场勘查图》，明确争议地的四至范围及面积，争议双方签字认可。同年10月15日，经召集争议双方进行调解未果。2013年12月30日，天峨县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，作出峨政处（2013）25号《关于六排镇纳州村纳州第一村民小组与纳州第二、三、四、五村民小组、长寿村民小组在匹马乱石堆一带土地权属纠纷的处理决定》，决定：以匹马山棱角顶为起点，往东南方向沿匹马山棱角直下至棱角底部后，往东斜至斜石坎上的400米高程线后，往东南方向斜下经斜石坎，延伸向东北方向斜下至小河田边止为界（详见附图所标示界线）。界线北面的争议地属纳州第一村民小组所有，界线南面的争议地属纳州第一至五村民小组、长寿村民小组共同所有。过去形成的涉及争议地权属的协议、证书、“林改”现场勘界图等文件材料，如与本处理决定不相符的，以本处理决定为准。根据本决定制作的《六排镇纳州村纳州第一村民小组与纳州第二、三、四、五村民小组、长寿村民小组在匹马乱石堆一带土地权属纠纷确权界线图》与本处理决定具有同等的法律效力。纳州一组不服，向河池市人民政府提出行政复议申请。2014年4月1日，复议机关作出河政复决字（2014）8号《行政复议决定书》，决定维持天峨县人民政府峨政处（2013）25号《关于六排镇纳州村纳州第一村民小组与纳州第二、三、四、五村民小组、长寿村民小组在匹马乱石堆一带土地权属纠纷的处理决定》。纳州一组不服，向天峨县人民法院提起本案行政诉讼，请求撤销天峨县政府峨政处（2013）25号《天峨县人民政府关于六排镇纳州村纳州第一村民小组与纳州第二、三、四、五村民小组、长寿村民小组在匹马乱石堆一带土地权属纠纷的处理决定》，由天峨县政府在法定期限内重新作出确权决定，并将笔马山下乱石堆一带的土地确定归纳州一组所有。本院认为：上诉人纳州一组与一审第三人纳州二、三、四、五组、长寿组因位于匹马山（地名）乱石堆一带的土地权属发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议、由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级以上或者县级以上人民政府处理。”的规定，被上诉人天峨县政府经当事人申请并就争议地作出处理决定，其执法主体适格。被上诉人天峨县政府在调处中，召集争议当事人对争议地进行现场勘查，制作有现场勘查笔录，同时绘制《现场勘查图》，明确争议地的四至范围及面积，争议当事人签字认可。本院对此予以确认。该争议地在土改、合作化、“四固定”等时期，没有明确过权属。上诉人纳州一组认为该争议地已享有权属，提供了1981年4月16日的《纳州一队至三队落实山界林权协议书》及同日取得的《天峨县山界林权证》、2010年11月26日的《林权证》。经审查，《纳州一队至三队落实山界林权协议书》中虽提及有记载“笔马山”的内容，但争议各方对内容中涉及的方位地名说法不一，无法证实该协议书已包含争议地，且该协议无当事人的签字及附图，不能充分证实争议地已明确权属。《天峨县山界林权证》，该证虽填有“笔马山”，但从填写的内容看，既无说明“笔马山”的具体面积，也无四至范围，更没有附图。同样，也无法证实争议地已明确权属属上诉人纳州一组集体所有。2010年，天峨县进行集体林权登记，上诉人纳州一组在登记后领取了峨林证字（2010）第00009994号《中华人民共和国林权证》。该证登记的匹马山（小地名）四至界线为：东田边；南纳州屯集体林地；西让马屯交界；北纳州二组集体林地。二审庭审中，被上诉人天峨县政府的特别授权委托代理人认可上诉人纳州一组持有的《林权证》中登记为上诉人所有土地与本案被诉处理决定中确定为上诉人与一审第三人共同所有的部分土地重叠，面积约18亩。现被上诉人天峨县政府作出的峨政处（2013）25号《关于六排镇纳州村纳州第一村民小组与纳州第二、三、四、五村民小组、长寿村民小组在匹马乱石堆一带土地权属纠纷的处理决定》，认定林权证未发放到农户手中，不具证明力。属于认定事实不清，证据不足。综述，被上诉人天峨县政府作出的峨政处（2013）25号《关于六排镇纳州村纳州第一村民小组与纳州第二、三、四、五村民小组、长寿村民小组在匹马乱石堆一带土地权属纠纷的处理决定》，认定事实不清，证据不足，应予以撤销。一审判决驳回原告的诉讼请求，属于事实认定不清，适用法律不当，亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）、（三）项的规定，判决如下：一、撤销天峨县人民法院（2014）峨行初字第9号行政判决；二、撤销被上诉人天峨县政府2013年12月30日作出的峨政处（2013）25号《关于六排镇纳州村纳州第一村民小组与纳州第二、三、四、五村民小组、长寿村民小组在匹马乱石堆一带土地权属纠纷的处理决定》；三、由被上诉人天峨县政府重新作出具体行政行为。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人天峨县政府负担。本判决为终审判决。审判长申国毅审判员寇四清审判员华卫江二〇一五年二月四日书记员吴菊婵