浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第343号
上诉人（原审原告）浙江朝辉广告有限公司。住所地：浙江省台州市黄岩区新前街道七里王村。
法定代表人冯辉，总经理。
委托代理人盛锡坤，上海市恒远律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）桐乡市人民政府。住所地：桐乡市振兴东路600号。
法定代表人盛勇军，市长。
委托代理人彭卫开，桐乡市交通运输局工作人员。
委托代理人祝丹华，浙江国毅律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）桐乡市高桥镇人民政府。住所地：桐乡市高桥镇高架路。
法定代表人沈建良，镇长。
委托代理人王小东，桐乡市高桥镇人民政府工作人员。
浙江朝辉广告有限公司诉桐乡市人民政府、桐乡市高桥镇人民政府城建其他行政行为及行政强制一案，嘉兴市中级人民法院于2015年7月6日作出（2015）浙嘉行初字第7号行政判决。浙江朝辉广告有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2015年8月31日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年11月11日公开开庭审理了本案。上诉人浙江朝辉广告有限公司的法定代表人冯辉及其委托代理人盛锡坤，被上诉人桐乡市人民政府委托代理人彭卫开、祝丹华，被上诉人桐乡市高桥镇人民政府副镇长涂荣辉及其委托代理人王小东到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原审法院经审理查明：宁波三江广告有限公司于2004年10月9日与高桥镇楼下角村村民委员会签订用地合同，约定宁波三江广告有限公司使用楼下角村的土地40平方米建造4座高立柱广告牌。2011年7月1日，宁波三江广告有限公司与朝辉公司签订沪杭高速公路立柱广告牌转让协议，共计转让24座广告牌给朝辉公司，其中包括沪杭高速公路杭州方向桩号为124K+200米、124K+500米、124K+900米处的3座广告牌。此后，朝辉公司对这3座广告牌进行经营管理。根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划统一部署，桐乡市人民政府于2014年8月15日成立了桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作领导小组，下设办公室。按照《桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作实施方案》规定，领导小组办公室具体负责高速公路沿线广告专项整治工作部署、监督指导以及目标考核等工作。高速公路沿线各镇为整治工作责任主体，负责辖区内高速公路建筑控制区外200米范围内广告设施的依法处置、土地复垦以及信访维稳等工作。嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室于2014年8月9日发布《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，要求嘉兴市行政区域内未经依法审批擅自设置的违法广告设施应当自通告发布之日起40日内自行拆除。逾期不拆除的，将由相关部门依法强制拆除。桐乡市高速公路沿线广告专项整治领导小组办公室于2014年9月1日向朝辉公司发出桐乡限拆[2014]第26号《责令限期拆除通知书》。通知书载明：朝辉公司在桐乡市境内高速公路用地以外200米范围内设置户外广告设施的行为，违反了《土地管理法》、《公路法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省城镇规划建设管理条例》等法律法规关于土地使用及地面建筑物的规定，属于违法行为。依据相关法律法规和《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的规定，责令你单位于2014年9月25日之前停止违法行为，自行拆除违法设施（违法地面构筑物）。逾期未拆除的，将依法予以强制拆除。高桥镇政府委托桐乡市新大广告装饰工程有限公司于2014年9月20日左右将原告的3座广告牌予以拆除。
原审法院认为，依照《土地管理法》第四十四条、第六十三条，《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用手续；农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。依照《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、第二十三条、第二十五条之规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书，开工前必须向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门审查发给村镇规划建设许可证后，方可开工；在城市（包括建制镇）规划区内进行上述建设的，必须依法办理建设用地规划许可证，并依法申领建设工程规划许可证后，方可开工。本案广告牌属于经营性设施，原告在诉讼中既未提供法定的用地审批手续，也未提供法定的规划审批手续，应认定为违法建筑设施。桐乡市高速公路沿线广告专项整治领导小组办公室是桐乡市人民政府根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划中心工作要求设立的临时机构，其职能是具体负责高速公路沿线广告设施整治工作的部署、监督指导以及目标考核等工作。其根据上级机关开展“三改一拆”行动相关文件的精神，向原告所发的《责令限期拆除通知书》，目的在于配合乡镇政府整治违法广告设施工作，催告原告及时自行拆除违法广告牌，并非是行政处罚，原告认为该通知行为应按照《行政处罚法》的规定给予相对人知情权、救济权，是对法律和通知行为的误解。原告要求确认该通知行为违法的请求不予支持。桐乡市人民政府并未实施或委托其他单位实施强制拆除原告广告牌的行为，原告要求确认桐乡市人民政府强制拆除广告牌违法没有事实根据。依照《城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款以及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第（二）项、第四条第（三）项之规定，违法乡、村庄规划的违法建筑由镇（乡）人民政府责令改正，逾期不改正的，可以强制拆除。《桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作实施方案》》规定各镇人民政府是开展高速公路沿线广告专项整治工作的实施主体，负责辖区内违法广告设施的拆除工作，符合上述法律、法规及规章的精神。涉案广告设施设置在农用地上，属于必须拆除的违法设施。原告在嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室发布通告并接到责令限期拆除通知后未拆除违法广告设施，因此高桥镇政府实施了强制拆除行为，高桥镇政府在强制拆除程序上虽存在瑕疵，但不影响其行政行为的合法性。综上，原告朝辉公司的诉讼请求均不能成立，据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、驳回原告朝辉公司要求确认被告桐乡市人民政府作出责令限期拆除通知行为违法的诉讼请求；二、驳回原告朝辉公司要求确认被告桐乡市人民政府、桐乡市高桥镇人民政府强制拆除原告广告牌行为违法的诉讼请求。
浙江朝辉广告有限公司上诉称：一、一审判决适用法律不当。一审法院已确认上诉人所涉广告牌到工商部门办理过户外广告登记，在强制拆除时有的还在有效期内。即使是违法建筑,亦应遵循法定程序或正当程序原则。本案中，被上诉人拆除广告牌前，既未作出行政处罚决定和强制执行决定，亦未告知上诉人申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限，更没有履行催告、公告程序，违反了《中华人民共和国行政强制法》第35、36、37、38条及第44条的规定。一审法院适用《土地管理法》明显属于适用法律不当。二、被上诉人答辩称本案已超过诉讼时效，一审庭审时也进行了辩论，但一审判决却只字未提。被上诉人下发的通知限期在2014年9月25日前自行拆除，但被上诉人在2014年9月20日就强制拆除了上诉人的广告牌，对此，一审判决也未予回应，却断章取义，专门引用对被上诉人有利的证据，为结果找理由。三、广告牌强制拆除案件已有很多判决，尤其是浙江省高院（2011）浙行终字第100号行政判决，相同事实和理由，均是判决行政机关违法。现一审法院同案不同判，法制不统一，应同样情形同等处理。故请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
桐乡市人民政府答辩称：一、被答辩人在高速公路上架设广告设施未办理相关用地手续和规划手续，该行为不具有合法性，属于“三改一拆”的范围，应当予以拆除。根据《中华人民共和国土地管理法》第43、44、63条的规定，上诉人应进行用地审批，但其并未办理任何用地手续，属于非法占用土地。根据《浙江省城镇规划建设管理条例》第20、22、23、25条，《城乡规划法》第40、41条，《浙江省城乡规划条例》第32、36、37条之规定，必须办理建设用地规划许可证。本案广告牌属于经营性设施，上诉人既未进行用地审批也未进行规划审批，故属于违法建设，应当予以拆除。二、被答辩人的广告牌没有办理《户外广告登记证》，违反了《户外广告登记管理规定》，属违法设置，应当予以拆除。三、被答辩人与村委会签订的协议违反法律的强制性规定，属于无效合同。四、答辩人的行政通知行为不具有可诉性，答辩人并未实施具体的行政强制行为，上诉人要求认定答辩人的行政通知行为违法和赔偿没有法律依据。涉案的广告牌拆除系由高桥镇政府实施，高桥镇政府的拆除行为与答辩人的行政通知行为不具关联性。五、被答辩人的起诉已经超过诉讼时效，其诉求不应得到支持。涉案广告牌的拆除时间为2014年9月24日，上诉人提起诉讼是2015年1月6日，已超过原《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的三个月的起诉期限。综上，答辩人认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
桐乡市高桥镇人民政府答辩称：一、一审判决程序正当。根据桐乡市国土资源局出具的《情况说明》，上诉人在高桥镇境内设置的3座广告牌均未办理任何用地手续，上诉人的行为违反了《土地管理法》的相关规定，属于非法占用土地，应当限期拆除在非法占用的土地上建造的建筑物和其他设施，恢复土地原状。另根据桐乡市住建局出具的《情况说明》可知，上诉人设置广告牌的行为也未经过规划审批手续，故其行为违反了《浙江省城镇规划建设管理条例》的相关规定，属于未批先建的违法建筑。上诉人也未按照《户外广告登记管理规定》的要求，领取《户外广告登记证》，其户外广告牌属于非法设置，应当没收违法所得、停止发布。综上所述，一审判决依据《土地管理法》、《浙江省城镇规划建设管理条例》等认定上诉人在高桥镇境内设置的3座广告牌系违法建筑设施，适用法律正确。二、一审判决认定事实清楚。答辩人根据2014年8月8日嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在嘉兴日报刊登的《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》展开整治工作，并非依据桐乡市高速公路沿线广告专项整治领导小组办公室向上诉人寄送的《责令限期拆除通知书》。《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》明确了法律依据，以及对整治范围内未经审批擅自设置和其他不符合设置规定的违法广告设施，应当在自本通告发布之日起40日内自行拆除。逾期不自行拆除和被视为无主户外广告设施的，由相关部门依法强制拆除。拆除费用由设置者承担，并限在拆除后当场取回广告设施残值，逾期不取回的，依法处理。但上诉人对上述通告不予理会，答辩人才与第三方签订拆除合同，委托第三方对本辖区内的违法广告牌实施拆除。不存在上诉人所称一审判决不予回应的问题，一审判决已对本案事实进行了全面认定。三、一审判决结合本案事实和相关法律，作出了正确判决。综上所述，上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕上诉人提起本案诉讼是否已超过起诉期限、桐乡市人民政府作出的《责令限期拆除通知书》的性质、是否具备事实和法律依据，以及桐乡市高桥镇人民政府是否本案适格被告、其实施拆除上诉人广告牌的行为是否具备事实和法律依据等审理重点，进行了质证和辩论。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中上诉人浙江朝辉广告有限公司既诉请确认被上诉人桐乡市人民政府所作的《责令限期拆除通知书》违法，又要求确认桐乡市人民政府与被上诉人桐乡市高桥镇人民政府拆除广告牌行为违法。其诉讼请求涉及不同行政主体的不同行政行为，不符合行政诉讼一行为一起诉的案件受理原则，属于诉讼请求不明确，其起诉依法应予以驳回。原审法院未依法予以释明即受理并进行实体审理后作出判决不当，依法应予纠正。被上诉人桐乡市人民政府的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销嘉兴市中级人民法院（2015）浙嘉行初字第7号行政判决；
二、驳回浙江朝辉广告有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年四月二十五日
书 记 员 徐一菁