陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）陕行终字第00005号
上诉人（原审第三人）西安东大地热水产综合养殖场。
法定代表人严玉宏，该公司经理。
委托代理人杜惠民，陕西鼎乾律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）西安长征房地产发展有限公司。
法定代表人李轶，该公司董事长。
委托代理人张西安，陕西法智律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）西安市长安区人民政府，住所地：西安市西长安街669号。
法定代表人杨建强，该区区长。
委托代理人宋辉重，该区政府办公室干部。
原审被告西安市人民政府，住所地：西安市凤城八路109号。
法定代表人董军，该市市长。
委托代理人张小平，该市政府法制办干部。
委托代理人朱东永，该市政府法制办干部。
西安东大地热水产综合养殖场因西安长征房地产发展有限公司诉西安市人民政府行政复议决定纠纷一案，不服西安市中级人民法院（2014）西中行初字第00024号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年3月11日公开开庭审理了本案。上诉人西安东大地热水产综合养殖场的委托代理人杜惠民，被上诉人西安长征房地产发展有限公司的委托代理人张西安，被上诉人西安市长安区人民政府的委托代理人宋辉重，原审被告西安市人民政府的委托代理人张小平、朱东永（未到庭）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，本案争议土地座落于西安市长安区东大街办事处北大村，东临沣河，面积23.079亩，属国有划拨土地，原长安县政府于2001年12月29日为沣河管理站颁发的长安国（2001）字第125号《国有土地使用证》，包含了该争议土地。西安市长安区水务局于2004年5月6日为东大养殖场颁发了西安市（长安）养证鱼滩（东大）第298号《水域滩涂养殖使用证》，所载发包方为东大村、北大村、北石村，总面积为7.33公顷（折109.95亩），四至为东至沣河，西至新路，南至北石村，北至地热中心，所附图中无相关坐标。2004年8月2日，沣河管理站向长安区水务局申请将争议地改为建设用地，当时表述争议地的四至为：南至北石老岸，北到娱乐园外墙界址，西至占占渔场（原东大养殖场）墙外，东至大堤外坡角的25亩滩地。西安市长安区水务局于2004年9月1日作出长水政发（2004）96号《关于沣峪河东大街办北大村段25亩滩地转让的批复》同意转让该宗土地。沣河管理站2005年3月1日向长安区国有土地储备供应中心出具《委托书》，称：现委托贵中心将该宗地挂牌出让。西安市长安区国土资源局国有土地储备供应中心2005年6月21日就包含本案争议地的共三宗地发布《西安市长安区国有土地使用权挂牌公告》，长征公司最终以最高报价6.5万元／亩竞得本案争议土地，长安区国土局以出让人身份于2005年7月22日向长征公司出具了挂牌成交确认书，并于2005年8月9日与长征公司签订了国有土地使用权出让合同，同年8月18日长安区政府向长征公司作出长地转字（2005）第43号《关于转让国有土地使用权的批复》，长征公司交清了相关费用后，同年11月25日市政府为其颁发了西长国用（2005）第98号《国有土地使用权证》，后长征公司发现东大养殖场在争议地上栽有树木及附属物，双方发生纠纷。东大养殖场向陕西省人民政府申请复议，要求撤销长征公司所持《国有土地使用权证》。2010年6月21日市政府给陕西省人民政府提交的《行政复议答复书》中称：长安区政府所作长地转字（2005）第43号《关于转让土地使用权的批复》以及市政府所颁发的西长国用（2005）第98号《国有土地使用权证》程序合法、事实清楚。在长安区政府作出长地转字（2005）第43号《关于转让土地使用权的批复》后，东大养殖场向市政府申请复议，要求撤销该《批复》，市政府以沣河管理站作为本案争议土地的使用权人，不符合转让划拨土地使用权的主体资格，本案争议宗地的划拨土地使用权不符合转让条件，依法不得转让；长安区政府作出的《批复》违反相关法律、法规的强制性禁止规定等为理由，作出复议决定，撤销长安区政府所作长地转字（2005）第43号《关于转让土地使用权的批复》。长征公司不服，提起诉讼。2011年12月19日，原审法院作出（2011）西行初字第00010号行政判决，驳回原告长征公司要求撤销被告西安市人民政府作出的市政复决字（2011）4号《行政复议决定书》的诉讼请求。原告长征公司不服，提起上诉。2011年12月19日，陕西省高级人民法院作出（2012）陕行终字第00014号行政判决，一、撤销西安市中级人民法院（2011）西行初字第00010号行政判决。二、撤销被上诉人西安市人民政府市政复决字（2011）4号行政复议决定。2014年8月18日，被告市政府又作出前述《行政复议决定书》，长征地产遂向本院提起诉讼。
原审另查明，长征公司向长安区政府申请复议，要求撤销东大养殖场所持《养殖证》，长安区政府复议认为长安区水务局发证行为事实不清，超越职权，决定撤销该《养殖证》，并责令长安区水务局依照有关法律法规，按照法定程序重新核发。东大养殖场不服，提起行政诉讼，法院一审认定，水务局无权颁发《养殖证》，东大养殖场所持《养殖证》包含了原沣河管理站的部分土地，但所提供的资料没有东大养殖场合法使用争议土地的证据，东大养殖场提供的其与集体经济组织签订的协议，不能成为东大养殖场对争议土地拥有合法使用权的充分依据，长安区水务局颁发《养殖证》的具体行政行为中存在不当，长安区政府应予纠正。依照法律规定核发养殖证的职权是县级以上人民政府，长安区政府已经认定水务局没有发放养殖证的职权，又在复议决定的主文中要求水务局按照法定程序重新核发养殖证，明显与法律规定不符。判决撤销长安区政府2011年4月11日所作长政复字（2011）第2号《行政复议决定书》，责令其在该判决生效后两个月内重新作出复议决定。东大养殖场不服一审判决，提起上诉，二审法院驳回上诉，维持原判。
原审认为，市政府属于长安区政府的上一级人民政府，具有本案行政复议的法定职责，有权对长安区政府作出的《批复》进行监督审查，并作出行政复议决定。本案涉及的争议土地使用权于2001年已经登记在沣河管理站（原沣河管理处）名下，西安市长安区国土资源局国有土地储备供应中心发布《西安市长安区国有土地使用权挂牌公告》，公开挂牌出让该争议地，长征公司以最高报价竞得该宗土地后，长安区国土资源局与长征公司签订了《国有土地使用权出让合同》，长安区政府向长征公司作出长地转字（2005）第43号《关于转让土地使用权的批复》，市政府为长征公司进行了土地登记，颁发了西长国用（2005）第98号《国有土地使用权证》，故长征公司受让取得该争议地符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定的“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为的情形”。长安区政府早于2005年8月18日就向长征公司作出了长地转字（2005）第43号《关于转让土地使用权的批复》，市政府也于2005年11月25日给长征公司颁发了西长国用（2005）第98号国有土地使用权证，土地出让行为在2008年1月1日前完成的。虽然长安区政府所作的《批复》在名称、文号等多处表述为“转让”，但不能证明其符合上述《条例》第十九条规定的“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与”的情形，亦不能由此否定长征公司通过出让程序受让取得争议地的事实。故市政府复议决定认定本案长安区政府作出的《批复》证据不足、违反法定程序的理由不能成立，从而作出撤销长安区政府向长征公司所作的长地转字（2005）第43号《关于转让土地使用权的批复》的决定，事实不清、证据不足、适用法律不当。根据陕西省高级人民法院（2012）陕行终字第00014号行政判决认定，本案争议地原属沣河管理站管理使用的国有划拨土地，长安区政府未依法履行对该划拨地先无偿收回后再行出让的程序，而是将两个程序简化合并进行，挂牌出让，程序上存在瑕疵，但原土地使用权人及其上级主管部门均明确表示同意将争议土地使用权进行出让，并实际履行了全部出让程序，出让手续齐全，故这一瑕疵不足以否定本案土地使用权出让的事实。市政府所作本案被诉行政复议决定与生效判决相悖，事实不清、证据不足、适用法律不当，依法应予撤销。长征公司要求撤销该复议决定的理由成立，依法应予支持。长征公司要求维持长安区政府长地转字（2005）第43号《关于转让土地使用权的批复》的请求属另一法律关系，本案不予审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销西安市人民政府2014年8月18日作出的市政复决字（2014）69号行政复议决定。案件受理费50元，由被告西安市人民政府负担。
上诉人西安东大地热水产综合养殖场（以下简称东大养殖场）上诉称：1、西安市人民政府市政复决字（2014）69号行政复议决定撤销长地转字（2005）第43号《关于转让国有土地使用权的批复》是根据《陕西省国有土地使用权出让和转让办法》第七条之规定，土地使用权出让应编制年度计划，并纳入当年建设用地计划控制指标，经同级人民政府审核，报省级人民政府批准。本案争议土地使用权出让未曾履行报批手续。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第十条、第十一条和国务院《关于出让国有土地使用权批准权限的通知》第一条之规定，县级人民政府按照“耕地3亩以下，其他土地10亩以下”的权限出让土地。长安区人民政府作出的《批复》项下土地为23.079亩，超越了法定职权。原审法院认为土地出让行为在2008年1月1日前完成的，就认定是合法的观点，让人费解。2、原审法院认定市政府所作本案被诉复议决定与陕西省高级人民法院（2012）陕行终字第00014号行政判决相悖，与事实不符。3、原审法院判决撤销被诉复议决定，应当按照最高法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第53条第二项规定，责令复议机关重新作出复议决定。请求撤销一审行政判决；判决维持市政复决字（2014）69号行政复议决定；判决诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人西安长征房地产发展有限公司（以下简称长征公司）答辩称：1、西安市人民政府认为长安区人民政府土地批复件违反《陕西省国有土地使用权出让和转让办法》第七条为由予以撤销没有事实和法律依据。西安市范围内编制国有土地使用权出让年度计划，并纳入当年建设用地计划控制指标的工作自2008年以后才开始落实，而本案争议地批复件于2005年已经完成。西安市人民政府行政复议部门无视政府文件，撤销长安区人民政府批复件是错误的。2、长安县改区后，长安区人民政府专门向西安市人民政府请示明确事权划分问题，市政府回复长安区人民政府关于国有土地使用审批权享有县级国有土地使用审批权，长安区人民政府并未超越职权。3、上诉人关于（2012）陕行终字第00014号行政判决未对长地转字（2005）第43号批复的合法性进行审查的说法，明显违背事实、违背法律。请求驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人西安市长安区人民政府（以下简称长安区人民政府）答辩称：1、上诉人东大养殖场不具备上诉的主体资格。（2012）陕行终字第00014号行政判决及（2014）西中行初字第00024号行政判决均认定了一个事实，上诉人对涉案宗地不拥有任何权利，该宗地的出让与上诉人没有任何利害关系，其不具备上诉的主体资格。2、一审判决认定事实清楚，涉案宗地出让程序合法，手续完善。根据西安市人民政府《关于进一步加强城市土地集中管理的通知》和西安市国土资源局《关于印发贯彻﹤西安市人民政府关于进一步加强城市土地集中管理的通知﹥的实施意见的通知》规定，在2008年1月1日前由郊三区和开发区国土分局已经在媒体发布公告，进入公开出让程序的土地招标、拍卖或者挂牌出让的，可继续由所在区国土分局实施，只要完善审批手续即可。答辩人已于2005年8月18日作出长地转字（2005）第43号批复，西安市人民政府于2005年11月25日给长征房地产公司颁发了国有土地使用权证，出让过程和行为在2008年1月1日完成，完全合法有效。3、一审认定西安市人民政府所作本案被诉行政复议决定与生效判决相悖，事实不清、证据不足、适用法律不当依法予以撤销，完全正确。请求维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
原审被告西安市人民政府称：我们虽未上诉，但坚持一审的答辩意见，一审法院认为复议决定违反生效判决是不正确的。请求撤销一审判决，维持复议决定。
二审庭审中，各方当事人对原审认定的事实均无异议，本院予以确认。
本院认为，本案涉及争议土地原属沣河管理站管理使用的国有划拨土地，2001年12月29日，原长安县人民政府为其颁发了长安国（2001）字第125号《国有土地使用证》。2005年3月1日，沣河管理站向西安市长安区国有土地储备供应中心出具《委托书》，委托该中心将该宗土地挂牌出让，同年6月21日该中心发布公告，公开挂牌出让该宗土地，长征公司最终以最高报价竞得该宗土地。2005年8月9日，长安区国土资源局与长征公司签订了国有土地使用权出让合同，同年8月18日，长安区人民政府向长征公司作出长地转字（2005）第43号《关于转让国有土地使用权的批复》（以下简称《批复》），长征公司交清了相关费用后，西安市人民政府于2005年11月25日为其颁发了西长国用（2005）第98号《国有土地使用权证》。东大养殖场对长安区人民政府所作《批复》不服，向西安市人民政府申请复议要求撤销该《批复》。2011年6月2日，西安市人民政府作出市政复决字（2010）4号《行政复议决定书》，撤销长安区人民政府所作《批复》。长征公司不服提起行政诉讼，西安市中级人民法院作出（2011）西行初字第00010号行政判决，驳回长征公司的诉讼请求。长征公司不服提起上诉，本院经审理作出（2012）陕行终字第00014号行政判决，以本案争议地出让程序上虽存在瑕疵，但原土地使用权人及其上级主管部门均明确表示同意出让，并实际履行了全部出让程序，出让手续齐全，该瑕疵不足以否定本案土地使用权出让的事实为由，判决撤销一审判决及西安市人民政府上述复议决定。东大养殖场不服，向本院申请再审，本院作出（2014）陕行监字第00021号驳回再审申请通知书，驳回了其再审申请。东大养殖场以该驳回再审申请通知书相关表述为由，于2014年5月27日重新向西安市人民政府提出行政复议申请，同年8月18日，西安市人民政府作出市政复决字（2014）69号《行政复议决定书》，长征公司对该复议决定不服，提起行政诉讼。本案中，长征公司通过竞拍获得争议土地使用权，履行了全部出让程序，并取得西安市人民政府为其颁发的国有土地使用权证，其受让取得该争议地符合法律相关规定，且已被人民法院生效判决予以认定。2008年1月11日、4月15日，西安市人民政府、西安市国土资源局分别作出《关于进一步加强城市土地集中统一管理的通知》、《关于印发贯彻﹤西安市人民政府关于进一步加强城市土地集中统一管理的通知﹥的实施意见的通知》，上述两个《通知》载明：2008年1月1日前，郊三区和开发区国土分局已在媒体发布公告，进入公开出让程序的土地招标、拍卖或者挂牌出让，可继续由所在区（开发区）国土分局组织实施，但必须依法完善用地审批手续。本案争议土地的公告挂牌出让、签订国有土地使用权出让合同、长安区人民政府所作《批复》及西安市人民政府为长征公司进行土地登记颁发土地使用证等，均在2005年之前完成，而西安市范围内编制国有土地使用权出让年度计划，并纳入当年建设用地计划控制指标的工作自2008年以后才开始落实，西安市人民政府作出的涉诉复议决定，事实不清、证据不足、适用法律错误，且与其作出的上述《通知》规定相互矛盾，显属不当。上诉人东大养殖场所称土地使用权出让应编制年度计划，并纳入当年建设用地计划控制指标，争议土地使用权出让未曾履行报批手续，违反法律规定的上诉理由，缺乏事实和法律依据，上诉理由不能成立。2002年，经国务院、陕西省人民政府、西安市人民政府批复，撤销长安县，设立西安市长安区。2003年3月21日，西安市人民政府办公厅对长安区人民政府的请示作出《关于进一步明确长安区人民政府事权划分有关问题的复函》，该复函载明：“关于国有土地使用审批权，参照阎良、临潼两区的做法，长安区可享有县级国有土地使用审批权”。长安区人民政府依此作出《批复》，并无不当，上诉人东大养殖场所称长安区人民政府超越职权审批土地的上诉理由，亦不能成立。
综上，上诉人东大养殖场的上诉理由缺乏事实与法律依据，上诉理由不能成立，依法应予驳回。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人西安东大地热水产综合养殖场负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘京玺
审 判 员 郭顺利
代理审判员 刘伟夫
二〇一五年五月五日
书 记 员 刘仕航