广东省珠海市香洲区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤0402行初5号
原告珠海市盆景协会，住所地：珠海市第三城市开发公司内。
法定代表人肖炳南，会长。
委托代理人熊仁才，珠海市盆景协会会员。
委托代理人黄俊飞，广东德纳（珠海）律师事务所律师。
被告珠海市国土资源局，住所地：珠海市香洲区吉大九洲大道中2002号。
法定代表人袁学东，局长。
委托代理人王向飞，珠海市国土资源局金湾分局副局长。
委托代理人李军华，广东友邦方达律师事务所律师。
第三人珠海经济特区恒隆房产开发有限公司，住所地：珠海市前山明珠南路3138号三楼308室。
法定代表人苏枝桓，总经理。
委托代理人李任开，广东德赛律师事务所律师。
委托代理人张丽，广东德赛律师事务所律师。
原告珠海市盆景协会因要求确认被告珠海市国土资源局核准珠海经济特区恒隆房产开发有限公司使用粤房地证字第0200035539号权属证书所载明土地违法，于2017年4月12日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告珠海市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知了珠海经济特区恒隆房产开发有限公司（以下称恒隆房产公司）作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年6月27日公开开庭审理了本案。原告珠海市盆景协会的委托代理人熊仁才和黄俊飞、被告珠海市国土资源局的委托代理人王向飞和李军华、第三人恒隆房产公司的委托代理人李任开、张丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告珠海市盆景协会诉称，原告的基地座落于金湾区机场路口、湖心路立交桥西侧，是上世纪九十年代市规划局和西区建设指挥部规划的面积约七十三亩的绿化地，当时政府花费巨资建设好有围墙、临建房、水泥路及完善给、排水系统等。协会经过全体会员的不懈努力，目前培育出适合各种场地摆设的盆景及素材数万盆（株），总经济价值超数亿元，为珠海市文明城市、国家森林城市荣誉称号作出不可磨灭的贡献。珠金府办函[2003]6号文《关于绿化地管理问题的批复》中关于用地坐标面积问题，其中的用地兰线图可证实本协会用地的合法性及历史渊源。然而，在2016年9月11日，原告部分会员在园区内种植的盆景树桩等名贵苗木，遭受一伙不明身份的人员用勾机、推土机等进行恶意破坏，损失达数千万元，至今未得到赔偿。之后第三人恒隆房产公司以原告侵占其土地为由提起民事诉讼，原告通过庭审才得知该公司通过出让形式取得西湖城区首期C20地块土地使用权并办理房地产权证（粤房地证字第××号）。因城市职业技术学院建设东扩需要，珠海市人民政府于2010年4月27日下发珠府批[2010]32号《关于收回国有土地使用权的批复》，收回包括原用地在内的四宗用地使用权。2013年，被告珠海市国土资源局在未经公开招拍挂程序的前提下，将涉案用地直接给予第三人使用，并调整了用地范围。第三人又重新办理了房地产权证（粤房地证字第××号），调整后的用地红线图，与原告合法使用的地块存在重叠。被告的行为违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的相关规定，并且在未对原告进行搬迁补偿前提下，直接将部分地块调整给第三人使用，严重损害原告的合法权益，特提起诉讼，请求：1.确认被告珠海市国土资源局核准第三人恒隆房产公司使用粤房地证字第0200035539号权属证书所载明土地违法；2.被告珠海市国土资源局承担诉讼费用。
原告珠海市盆景协会就其起诉向本院提交以下证据：1.珠金府办函[2003]6号《关于绿化地管理问题的批复》；2.用地兰线图（复制件）。
被告珠海市国土资源局辩称，一、涉案用地权属基本情况及使用状况。原告目前占用土地位于金湾互通立交桥西侧，靠近金湾互通立交，面积约76亩，该地块于上世纪九十年代西区建设指挥部按照当时的总体规划，为美化环境而建设，于1998年移交西区园林所管理。2003年，原告致函金湾区人民政府，请求将该地块委托其管理建设成盆景基地，并承诺如因城市建设需要，原告将服从规划需要。2003年3月7日，金湾区人民政府办公室发文批复，同意原告在涉案地块种植和展示盆景，建成后的盆景基地由原告管理，同时明确用地为临时使用，政府使用时应无偿交回，并要求原告到有关部门办理手续。原告未在国土部门办理任何用地手续。2016年，金湾区人民政府向原告发出《限期清场通知》，要求原告在2016年7月29日前自行清理并交回土地。原告至今未退还土地，仍处于非法用地状态。第三人于2000年合法取得西湖城区首期C20地块土地使用权并于同年办理房地产权证。因城市职业技术学院建设东扩需要，市政府拟收回该地块土地使用权，后因规划调整，又决定不再收回，仅在原用地基础上做出用地四至微调。根据调整结果，第三人与被告签订了《调整用地合同》，并根据合同重新办理了权属证书（粤房地证字第××号），用地面积仍为29230平方米。第三人的用地范围与原告非法占用的土地范围有重叠，经金湾区人民法院委托测绘机构测绘，重叠面积为9392.82平方米。二、原告诉讼主体不适格。原告未经土地行政管理部门批准，擅自非法占用国有土地，其行为已构成非法占有、使用国有土地，原告基于非法占有、使用国有土地所产生的权益属非法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，行政诉讼原告必须是基于合法权益受侵犯方可提起诉讼，原告以非法权益为基础提起行政诉讼违反法律，不具备原告诉讼主体资格。三、被告批准第三人使用涉案用地符合法律规定。第三人在2000年已经合法取得C20地块土地使用权。因城市规划调整导致C20地块范围内部分用地改变功能，政府可以通过置换方式调整。被告依法在原地基础上调整土地四至、坐标，保持面积不变，符合《珠海市土地管理条例》第五十一条的规定。被告对C20地块所作调整不是新的土地使用权出让行为且不产生新的土地使用权出让的法律后果，法律并没有强制要求必须按“招拍挂”程序实施。综上，请人民法院驳回原告的起诉。
第三人恒隆房产公司陈述称，一、珠海市盆景协会与本案被诉行政行为无利害关系，不具有本案行政诉讼主体资格。珠海市盆景协会对绿化地不享有合法权益。金湾区人民政府《关于绿化地管理问题的批复》明确该绿化地作为用地临时使用，珠海市盆景协会应在政府使用该地块时无偿交回，并且要到有关部门办理临时用地手续。但该协会并没有到国土部门办理任何用地手续，既未签订临时用地合同也未支付临时用地补偿费。在临时使用土地期限2年届满后，珠海市盆景协会未重新申请临时用地，其后使用绿化地没有法律依据，属于非法占用绿化地。2016年7月5日，金湾区人民政府发出限期清场通知，要求珠海市盆景协会自行清理并交回土地，但该协会至今仍未清退土地。其后，珠海市国土资源局如何处置涉案用地已与珠海市盆景协会无关，该协会无权就珠海市国土资源局的核准行为提起诉讼，何况核准行为符合法律和行政规章规定。二、珠海市盆景协会提起的行政诉讼已经超过起诉期限。珠海市盆景协会在行政起诉状中认可在2016年9月收到第三人提起返还原物纠纷一案的诉讼材料，应当已知道珠海市国土资源局核准第三人使用涉案用地的事实，但珠海市盆景协会直至2017年4月12日才提起本案行政诉讼，早已超过法定起诉期限。综上，请驳回珠海市盆景协会的起诉。
被告珠海市国土资源局和第三人恒隆房产公司针对原告诉讼主体资格的问题分别向本院提交以下相同证据：1.珠金府办函[2003]6号《关于绿化地管理问题的批复》；2.限期清场通知；3.（2016）粤0404民初1967号《民事判决书》。
经庭审质证，原告珠海市盆景协会对被告珠海市国土资源局、第三人恒隆房产公司提交的证据的真实性、合法性无异议，认为民事判决书尚未发生法律效力，其他两份证据恰能证明原告使用土地有合法依据。被告珠海市国土资源局、第三人恒隆房产公司对原告珠海市盆景协会提交的证据1即《关于绿化地管理问题的批复》的真实性无异议，认为该批复可以说明原告是非法占有国有土地，无资格提起诉讼；对证据2即用地兰线图的真实性、合法性和关联性均不认可。
本院对上述证据认证如下：原告珠海市盆景协会提交的用地兰线图是复制件，没有制作单位，来源不详，又无其他证据印证，被告珠海市国土资源局和第三人恒隆房产公司也不予认可，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条的规定，该用地兰线图不能作为定案依据。被告珠海市国土资源局和第三人恒隆房产公司提交的（2016）粤0404民初1967号《民事判决书》尚未发生法律效力，不能直接作为定案依据。除以上所述证据外，其他证据各方当事人均无异议，具有真实性、合法性和关联性，可以作为定案的依据。
经审理查明，2014年1月27日，被告珠海市国土资源局向第三人恒隆房产公司发出珠国土金批字第[2014]0008号《建设用地批准书》，批准第三人恒隆房产公司使用座落在珠海市××××省道S272西侧29230平方米的国有土地（以下称涉案土地）。随后第三人恒隆房产公司申请办理土地登记，取得涉案土地的权利证书（粤房地权证珠字第××号）。原告珠海市盆景协会于2017年4月12日向本院提起本案诉讼，并在庭审中明确其诉讼请求为确认被告珠海市国土资源局前述批准第三人恒隆房产公司使用涉案土地的行为违法。
另查明，2003年3月7日，珠海市金湾区人民政府办公室针对原告珠海市盆景协会《关于要求把绿化地委托我盆景协会管理的函》作出《关于绿化地管理问题的批复》{珠金府办函[2003]6号}，同意该协会在第三城市开发公司所在地西北角的绿化地种植和展示盆景，建成后的盆景基地由协会管理。同时说明用地临时使用，政府使用该块土地时无偿交回，并要求该协会到有关部门办理手续。2016年7月5日，珠海市金湾区人民政府向原告珠海市盆景协会发出限期清场通知，再次明确《关于绿化地管理问题的批复》的内容，要求原告于2016年7月29日前自行将绿化地上的青苗及地上附着物、临时建筑等全部清理完毕，并交回土地。在庭审中，各方当事人均认可批复中所涉绿化地在被告珠海市国土资源局批准第三人恒隆房产公司使用的涉案土地范围内。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以上规定表明，提起行政诉讼应当符合法定条件，其中行政诉讼原告必须是被诉行政行为的相对人或者与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，被诉行政行为是珠海市国土资源局于2014年1月27日作出的珠国土金批字第[2014]0008号建设用地批准行为，该行政行为的相对人是本案第三人恒隆房产公司。珠海市盆景协会不是被诉行政行为的相对人，其对被诉行政行为不服提起行政诉讼，需提供证据证明其与被诉行政行为有利害关系。珠海市盆景协会主张被诉行政行为涉及的用地范围与其合法使用的地块存在重叠，故与被诉行政行为有利害关系，依据是珠海市金湾区人民政府办公室《关于绿化地管理问题的批复》和用地兰线图。本院认为，尽管《关于绿化地管理问题的批复》中所涉绿化地在被诉行政行为涉及的用地范围内，但是，珠海市盆景协会提供的证据不足以证明其是绿化地的合法使用权人。首先，用地兰线图不具有真实性、合法性和关联性，依法不能作为定案依据。其次，《关于绿化地管理问题的批复》只能证明原告珠海市盆景协会在2003年经珠海市金湾区人民政府批复同意使用第三城市开发公司所在地西北角的绿化地，但批复中亦明确“用地临时使用”，并要求原告到有关部门办理临时用地手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，需要临时使用国有土地的，土地使用者应当与土地行政主管部门签订临时使用土地合同，支付临时使用土地补偿费，且使用期限一般不超过二年。原告珠海市盆景协会既无证据证明其已经与土地行政主管部门签订临时使用土地合同，也无证据证明其在临时使用土地期限到期后又重新申请临时用地，故《关于绿化地管理问题的批复》也不能证明原告珠海市盆景协会合法使用绿化地。综上所述，珠海市盆景协会未能举证证明其对涉案绿化地享有合法使用权，故与被诉行政行为没有直接的利害关系，即珠海市盆景协会不具备对被诉行政行为提起诉讼的原告主体资格，其起诉不符合行政诉讼法规定的受理条件。鉴于珠海市盆景协会的起诉已经立案受理，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定”的规定，对珠海市盆景协会的起诉应当裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告珠海市盆景协会的起诉。
案件受理费人民币50元，退回原告珠海市盆景协会。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。
审 判 长 冯丽萍
审 判 员 邓云静
人民陪审员 高勇军
二〇一七年七月二十四日
书 记 员 朱 迪
梁缙