山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行终483号
上诉人（原审原告）青岛市李沧区兴华路街道办事处东小庄社区居民委员会（原青岛市李沧区永清路街道办事处东小庄社区居民委员会），。
法定代表人王吉和，主任。
委托代理人孙遇平。
被上诉人（原审被告）青岛市统一征地办公室（加挂“青岛市土地储备管理中心”牌子。
法定代表人朱国堂，主任。
委托代理人刘曰刚，律师。
委托代理人孙玙，律师。
被上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局。
法定代表人陈立新，局长。
委托代理人孙玙，律师。
委托代理人孙景峰。
被上诉人（原审被告）青岛市李沧区人民政府。
法定代表人王希静，区长。
委托代理人孙泽青，律师。
委托代理人李伯锋，律师。
青岛市李沧区兴华路街道办事处东小庄社区居民委员会（以下简称东小庄居委会）因诉青岛市统一征地办公室（以下简称征地办）、青岛市国土资源和房屋管理局（以下简称国土局）、青岛市李沧区人民政府（以下简称李沧区政府）不履行行政协议一案，不服青岛市中级人民法院（2015）青行初字第109号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，2002年，案外人青岛新纪元置业有限公司（以下简称新纪元公司）承接了原告东小庄居委会旧村改造工程，双方开始联合开发房地产及建设房屋。被告李沧区政府同意由新纪元公司对东小庄社区进行旧村改造，但是征地手续却一直没有办理完毕。2003年11月、2004年6月，李沧区政府和新纪元公司分别向被告国土局发函，要求尽快办理新纪元公司对东小庄社区进行旧村改造的征地手续。
2004年8月19日，被告征地办作为甲方与作为乙方的原告东小庄居委会签订了青土征收字[2004]39号《收回国有土地协议书》，协议约定“第二条、拟收回地块位于唐山路以南、兴国路以北，土地面积为15.25051公顷，其中安置用地4.9859公顷、其他地10.26461公顷。第三条、土地补偿费、安置补助费、附着物补偿费等总计人民币25163342元。上述费用中安置用地的土地补偿费和安置补助费合计人民币8226735元，由乙方作为村民安置用房的建设，甲方不再支付。协议实收地费为16936607元。第四条、付款及交付土地时间：（一）本协议经政府批准生效之日起15日内，甲方向乙方支付全额附着物补偿费、青苗补偿费和50%实付土地补偿费……（三）甲方接收土地后15日内将剩余部分实付土地补偿费、实付安置补助费等费用支付给乙方，其中实付安置补助费人民币拨付到乙方所在区政府指定的被征地农民基本生活保障资金专项账户；剩余部分实付土地补偿费等费用2694460元，直接支付给乙方。第十一条、因执行本协议发生争议，由争议双方协商解决；协商不成的，双方同意向青岛市中级人民法院起诉。第十二条、本协议经双方法定代表人签章、加盖公章并经市政府批准之日起生效。第十四条、本协议正本一式二份，甲乙双方各执一份，副本若干份，由双方分送上级行政主管部门备案。”
2004年，原告东小庄居委会向被告李沧区政府出具《关于东小庄旧村改造补偿金使用说明》（以下简称《补偿金说明》）的报告，称“青岛新纪元置业有限公司按政府计划对东小庄社区居委会所属东小庄村实施旧村拆迁改造。按现行土地补偿价格计算，土地和地面附着物补偿金合计人民币16936607元。经双方共同协议确定补偿给东小庄居委会土地和地面附着物补偿金人民币16936607元，由东小庄社区居委会和青岛新纪元置业有限公司直接结算。该补偿金用于东小庄社区居委会发展集体经济和再生产以及职工养老保险等专款专用，绝不用于购买高档小轿车或高档消费品，并在区政府和办事处监督下使用。”2004年7月16日，被告李沧区政府在该《补偿金说明》载明“同意”的意见，并加盖政府公章。现该《补偿金说明》原件在被告征地办存放。
2004年8月30日，青岛市人民政府作出青政地字[2004]102号《关于收回青岛市李沧区永清路街道办事处东小庄社区居民委员会等国有土地使用权并依法划拨和出让给青岛新纪元置业有限公司供地方案的批复》，同意被告征地办与原告签订的青土征收字[2004]39号《收回国有土地协议书》，将该宗农转非国有土地收回。
2004年12月22日，被告国土局作为出让方与受让方新纪元公司以协议出让的方式签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定“第三条、出让人出让给受让人的宗地位于李沧区唐山路以南、兴国路以北，宗地总面积67159.1平方米。……第七条、本合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米人民币1017.78元；总额为68352872元。……用地范围内的拆迁补偿费经有关部门确认后，由受让人按规定向财政申请返还，但返还最高额不得超过土地出让金总额的98%。”2009年4月1日、4月10日、4月16日，新纪元公司分三次将土地使用权出让金交付被告国土局，2009年4月10日、20日、29日，青岛市财政局又按照《国有土地使用权出让合同》的约定分三次将土地出让金总额的98%返还给了新纪元公司。
2005年5月，原告东小庄居委会（甲方）与案外人山东省房地产开发集团青岛公司（乙方）根据双方于2002年7月签订的《联合开发房地产及房屋合同书》的相关条款规定，就小区内的工程建设和双方商定的其他事宜签订补充协议，该补充协议第18条约定，对于甲方提出的土地补偿费、增加的建设用地、用于小区环境建设水库的使用、小区的建设周期、有关商品房的价格升高甲方要分利等问题，经甲乙双方友好协商一致认为在本协议确定的由乙方为甲方出资建设办公楼、甲方另外分得住宅2500平方米及应由甲方承担的电梯费改为由乙方承担同意等条款中予以了综合考虑，为最终解决。2012年3月，山东省房地产开发集团青岛公司及新纪元公司共同向被告征地办出具了《关于东小庄旧村改造项目联建情况的说明》，其中第三部分“关于土地补偿费的支付”载明如下内容：根据联建合同及补充协议约定，东小庄以土地出资，我公司投入建设资金，双方约定了利益分配原则和比例。合同约定东小庄以土地出资，实际就是以土地权益出资，即以其依法应获得的土地补偿费等权益出资，作为获取联建合同和补充协议中约定的办公用房和住宅，以及合同约定的拆迁补偿等利益的对价。东小庄获取上述利益后，另行主张支付土地补偿费明显违背了合同的上述约定。2004年7月16日，经李沧区政府同意后，东小庄向贵中心报送了《关于东小庄旧村改造补偿金使用说明》，明确土地和地面附着物补偿由其和新纪元公司直接结算，而是按照我公司与其签订的合同和协议约定办理。2005年5月27日，东小庄与我公司签订《补充协议》，在第18条中确认土地补偿费等问题已最终解决。综上，东小庄居委会依法应获取的上述利益已完全得到保障。目前，李沧区政府已成立工作组，就我公司与东小庄联建过程中存在的分歧进行协调，我公司正积极配合工作组的工作。
2011年4月28日，原告东小庄居委会以征地办、国土局及新纪元公司为共同被告向青岛市李沧区人民法院提起民事诉讼，请求被告支付原告土地补偿款16936607元，并承担违约责任。案经一、二审审理，法院于2012年1月16日作出（2012）青民一终字第203号民事裁定，以东小庄居委会所主张的土地补偿款不属于民事案件审理范围为由，驳回其起诉。本案各方当事人对上述裁定查明的事实均不持异议。
2015年8月5日，原告东小庄居委会提起本案诉讼。
另查明，2015年7月10日，经青岛市李沧区委、李沧区政府同意的《李沧区关于调整部分街道办事处行政区划的实施方案》，将永清路街道办事处的东小庄社区划归兴华路街道办事处。
新纪元公司于2002年5月27日核准登记，股东为：山东省房地产开发集团青岛公司及其他两位自然人。
再查明，征地办于1990年8月7日批准设立，为隶属于原青岛市土地管理局的处级事业单位。1999年9月1日，经青岛市机构编制委员会批准，在征地办加挂青岛市土地储备中心的牌子，不另增加机构和编制。2005年8月24日，青岛市机构编制委员会作出青编字[2005]42号《关于核定青岛市土地储备整理中心（青岛市统一征地办公室）机构编制的批复》，载明其主要职责：（一）贯彻执行土地储备、整理和征地工作的有关法律、法规和政策；（二）按照市政府批准的土地储备计划，负责土地收购、收回纳入储备工作，组织实施土地开发整理；（三）负责市区统一征地工作；（四）负责土地供应前期准备工作及经营性土地使用权出让招标、拍卖、挂牌的有关工作；（五）指导区、市土地储备、整理、征地工作。
原审法院认为，一、关于原告提出“依法判决由李沧区政府认可的《关于东小庄旧村改造补偿金使用说明》中有关土地补偿费支付方式的说明无效”的诉讼请求是否属于行政诉讼受案范围的问题。《补偿金说明》是原告东小庄居委会针对涉案土地补偿金的支付方式及使用监督问题主动向李沧区政府呈报的材料，而李沧区政府在该材料上的签字盖章行为只是对该呈报材料的确认，没有对原告东小庄居委会创设新的权利义务，亦不能因该签字盖章而使《补偿金说明》具有行政强制力和执行力。因此，原告提出的该项诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，李沧区政府亦不是本案适格被告。
二、关于国土局及征地办是否是本案适格被告的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条规定，土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告。因国土局系征地办的上级主管部门，故根据上述规定，原告要求履行青土征收字[2004]39号《收回国有土地协议书》的案件，国土局是适格被告。另因上述协议书系征地办与原告双方签订，故征地办亦是本案适格被告。
三、关于原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。《中华人民共和国合同法》第一百二十九条规定，因国际货物买卖合同和技术进出口合同争议提起诉讼或者申请仲裁的期限为四年，自当事人知道或者应当知道其权利受到侵害之日起计算。因其他合同争议提起诉讼或者申请仲裁的期限，依照有关法律的规定。《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。第一百三十七条规定，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间。第一百三十九条规定，在诉讼时效期间的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，诉讼时效中止。从中止时效的原因消除之日起，诉讼时效期间继续计算。第一百四十条规定，诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。本案中，原告东小庄居委会与被告征地办于2004年8月19日签订青土征收字[2004]39号《收回国有土地协议书》，该协议书经青岛市人民政府于2004年8月30日作出的青政地字[2004]102号《关于收回青岛市李沧区永清路街道办事处东小庄社区居民委员会等国有土地使用权并依法划拨和出让给青岛新纪元置业有限公司供地方案的批复》批准生效。根据该协议书第四条“付款及交付土地时间”的约定，协议双方应当自合同生效之日即2004年8月30日起按照该条约定的履行期限履行各自的合同义务。自该条约定的履行期限届满、原告履行了协议约定的交付土地义务但未收到征地办应当支付的涉案土地补偿费的情况下，原告东小庄居委会就应当知道其应该获得的土地补偿费权利被侵害。根据《中华人民共和国合同法》及《中华人民共和国民法通则》的上述规定，原告东小庄居委会应当自青土征收字[2004]39号《收回国有土地协议书》约定的履行期限届满之日起二年内提起诉讼。另外，原告东小庄居委会亦不能证明在该主张权利的期间存在诉讼时效中止或中断的情形。因此，原告东小庄居委会于2015年8月5日提起本案诉讼，显然已经超过了法定起诉期限。
综上，原告东小庄居委会要求被告国土局及征地办履行青土征收字[2004]39号《收回国有土地协议书》关于土地补偿费、滞纳金和违约金的支付义务的起诉已超过了起诉期限，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告东小庄居委会的起诉。
上诉人东小庄居委会不服原审法院裁定，上诉请求依法改判或发回重审。理由如下：（一）原审法院适用法律错误、认定事实不清，本案未超过诉讼时效。1、依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条规定，本案是对被上诉人政府机构不履行行政协议提起的诉讼，应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。同时也应适用《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第14条、15条关于诉讼时效中断的规定。2、上诉人与被上诉人征地办（土地储备中心）签订《收回国有土地协议书》之后未按约定时间追偿16936607元土地补偿费有客观原因：该协议签订后征地办并未直接将协议交付上诉人，而是要求上诉人与新纪元公司协商，由上诉人与新纪元公司直接结算土地补偿款，并参与起草了《关于东小庄旧村改造补偿金使用说明》。该《补偿金说明》经过李沧区政府同意和盖章。同时，向上诉人承诺新纪元公司与国土局签订的《国有土地使用权出让合同》中核算的土地出让金返还的费用中包括上诉人的土地补偿费16936607元。该事实在（2012）青民一终字第203号民事裁定中已经三方确认，本案被上诉人也对上述事实予以确认。这充分说明被上诉人征地办一方面承认转移支付，一方面又说上诉人超过诉讼时效，是相互矛盾和不合逻辑的。3、《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第五条规定，当事人约定同一债务分期履行的，诉讼时效期间从最后一期履行期限届满之日起计算。本案中，新纪元公司于2009年4月才将土地出让金交付政府财政，政府财政于2009年4月29日向新纪元公司返还最后一笔出让金，因此上诉人在2011年4月28日起诉于李沧区法院并未超过两年的诉讼时效。4、2012年1月青岛市中级人民法院以不属于民事审理范围为由驳回上诉人起诉。之后上诉人向青岛市人民政府申请行政复议，2012年8月6日，青岛市人民政府作出《行政复议答复书》；2013年2月26日，上诉人又向山东省人民政府申诉；2014年4月22日，上诉人的居民代表向中央巡视组反映土地补偿费未支付到位的情况；上诉人还就《民事裁定书》向省高院提出申诉；2015年8月5日，上诉人根据新修正的《中华人民共和国行政诉讼法》提起本诉仍未超过诉讼时效。
（二）原审法院遗漏与本案有利害关系的当事人。根据《行政诉讼法》第29条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”本案在原审中，被上诉人征地办和国土局一致认为16936607元的土地补偿费包含在返还给新纪元公司的98%土地出让金中。因此，新纪元公司与本案有利害关系，原审法院未追加为本案第三人属于遗漏当事人。为查清事实，维护上诉人合法权益，应将本案依法发回重审。
（三）原审法院未查清应当以现金方式支付的土地补偿费的支付去向，片面采信被上诉人无客观事实的单方证词，实为偏袒。1、被上诉人征地办出具的《关于东小庄旧村改造项目联建情况的说明》是案外人新纪元公司单方面的意见，有失客观公正性。上诉人认为作为联建合同的当事人，双方的权利义务由联建合同约定，与16936607元的土地补偿费没有任何关联。2、土地补偿费与拆迁安置费是两个性质不同、支付主体、支付渠道、使用用途等不同的资金，不可混为一谈。国家法律法规和青岛市政府对资金的划拨渠道和使用都有明文规定。法院应当查清16936607元的土地补偿款到底于何时支付、支付给谁。
（四）原审裁定认为被上诉人区政府在《补偿金说明》上签字盖章的行为，只是对该呈报材料的确认，不属于行政诉讼受案范围，没有法律依据。被上诉人区政府有责任对该笔土地补偿款的支付及使用行使监管职能，其签字盖章行为就是行使行政审批权力，应当承担相应行政审批不当的责任。因此，被上诉人李沧区政府是本案适格被告。
被上诉人青岛市李沧区人民政府答辩称，1、原审法院裁定认为上诉人提出的“依法判决由李沧区政府认可的《补偿金说明》中有关土地补偿费支付方式的说明无效”不属于行政诉讼的受案范围，被上诉人不是本案的适格被告，认定事实清楚。《补偿金说明》的内容主要是补偿金的使用用途，不是结算方式。补偿金的结算方式是上诉人与新纪元公司之间的商事行为，不属于政府监管范围。根据1999年实施的《中华人民共和国土地管理法》第26条第三款“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督”之规定，答辩人对《补偿金说明》同意的对象是补偿金用途，不是结算方式。《补偿金说明》是上诉人主动向被上诉人呈报的材料，不是被上诉人依职权主动作出的行政决定或行政命令。被上诉人同意并盖章的行为并未对上诉人创设新的权利义务，不具有行政强制力和执行力。2、上诉人提起本案诉讼已超过法定起诉期限。被上诉人在《补偿金说明》上盖章的时间为2004年7月16日，至上诉人于2015年8月5日提起诉讼时已长达十一年，已超过法律规定的起诉期限。
被上诉人青岛市征地办、青岛市国土局二审未向本院提交书面答辩意见。
本院二审确定的审理重点是：1、上诉人请求确认由李沧区政府认可的《补偿金说明》中有关土地补偿费支付方式的说明无效，是否属于行政诉讼受案范围；2、上诉人的起诉是否超过法定期限；3、原审法院裁定是否合法正确。
本院认为：
（一）关于上诉人请求确认李沧区政府盖章同意的《补偿金说明》中有关土地补偿费支付方式的说明无效的诉讼请求，是否属于行政诉讼受案范围的问题。《补偿金说明》中对于土地补偿金支付方式和使用方式的说明系上诉人一方主动呈报，李沧区政府的签字和盖章行为，并没有为上诉人创设新的权利义务，不具有行政强制力和执行力。上诉人该项诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，李沧区政府亦不是本案的适格被告。
（二）关于上诉人的起诉是否超出诉讼时效的问题。本案是不履行行政协议纠纷，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，应参照民事诉讼关于诉讼时效的规定。根据《中华人民共和国民法通则》相关规定，民事诉讼时效期间为二年，因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。
本案中，上诉人主张提起行政诉讼未超出诉讼时效的理由是，其对土地补偿费问题一直在主张权利，符合诉讼时效中断的情形。对此，上诉人在原审中提交了原永清街道党工委书记李维江出具的情况说明，该说明称“东小庄社区居民因土地补偿款不到位问题自2006年初一直不停到各级上访”，“多次向办事处、区政府、市政府反映诉求，区主要领导和分管领导也多次协调此事，但一直未能彻底解决”，“在多次反映无果的情况下，社区居委会于2011年4月向李沧区人民法院和青岛市中级人民法院提起诉讼，于2012年4月向青岛市行政复议办公室就征地补偿不落实问题对青岛市政府提请了行政复议”。原审法院认为该项证据与案件事实无关，不予审查。因该项证据是关系到上诉人起诉是否超过诉讼时效的关键证据，原审法院以无关联性为由予以排除，不利于查清案件事实和对上诉人诉权的保护。原审法院认定基本事实不清，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，应发回重审。
（三）关于是否应追加新纪元公司为第三人的问题。根据《收回国有土地协议书》，征地办应按协议约定向东小庄居委会支付土地补偿费用。东小庄居委会出具的《补偿金说明》承诺土地补偿费与新纪元公司直接结算。征地办在原审中提供了新纪元公司出具的情况说明，称东小庄居委会以包括土地补偿费用在内的土地权益作为联建合同出资，其权益已通过利益分配得到补偿。由此可见，本案中所涉及的土地补偿费应由谁支付，是否已支付的问题都与新纪元公司有密切关系。新纪元公司与本案审理结果有法律上的利害关系，为查清事实，解决纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，应通知其作为第三人参加诉讼。
综上，原审法院裁定认定事实不清，且遗漏当事人，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项之规定，裁定如下：
一、撤销青岛市中级人民法院（2015）青行初字第109号行政裁定；
二、本案发回青岛市中级人民法院重审。
审 判 长 马新光
代理审判员 孙晓峰
代理审判员 刘白鸽
二〇一六年六月十四日
书 记 员 李 倩