山东省临沂市河东区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）河行初字第67号
原告莒南县大店镇大店一村村民委员会。
法定代表人庄政豪，该村村主任。
委托代理人孙成国，莒南县大店法律服务所法律工作者。
被告莒南县人民政府。
法定代表人赵西平，县长。
委托代理人卢文伟，山东赤嵋律师事务所律师。
委托代理人刘晓亮，莒南县国土资源局工作人员。
第三人莒南县交通运输局。
法定代表人鲁守生，局长。
委托代理人孙钦平，山东赤嵋律师事务所律师。
委托代理人王平，莒南县交通运输局职工。
原告莒南县大店镇大店一村村民委员会（以下称大店一村）不服被告莒南县人民政府土地使用权行政登记一案，向莒南县人民法院提起诉讼，莒南县人民法院受理后报请临沂市中级人民法院审理或指定管辖。后临沂市中级人民法院指定由本院管辖。本院于2014年10月27日受理后，依法组成合议庭，于2015年3月27日公开开庭审理了本案（庭审过程中因被告、第三人所提供的证据部分缺少原件，本院于2015年4月3日组织三方对被告及第三人的证据原件予以质证）。原告莒南大店一村法定代表人庄政豪、委托代理人孙成国，被告莒南县人民政府委托代理人卢文伟、刘晓亮，第三人委托代理人孙钦平、王平到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告莒南县人民政府于2002年5月14日为第三人莒南县交通运输局所颁发莒南国用（2002）字第037号国有土地使用证的具体行政行为。
被告莒南县人民政府向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据：证据1、土地登记申请书，证明颁证由第三人方申请提起。证据2、地籍调查表，第三人申请后，被告进行了地籍调查。证据3、土地登记审批表，证明颁证经过审核批准并予以登记发证程序。证据4、南农土管字（86）字第5号征用土地报告的批复及原告村委证明，证明为第三人颁证的权利来源。
被告以上述证据证明其为第三人莒南县交通局对涉案土地使用权登记的具体行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确。
原告大店一村诉称，我村因建村委办公室，莒南县土地管理局于1998年9月22日以莒南土（拨）字（1998）6号文件批复，已批准我村使用的土地，被告在没有宣布撤销的情况下，又将该土地批准给第三人莒南县交通局大店交管所使用，并于2002年5月14日以2002037号为第三人核发土地使用权证，我们认为，被告为第三人颁证的的具体行政行为违法，请求撤销被告为第三人核发的2002037号土地使用证。
以上主张，原告大店一村向法庭提交了如下证据：证据1、莒南县土地管理局于1998年9月22日莒南土（拨）字（1998）6号文件----
关于征用并向莒南县交通委员会等单位划拨土地使用权的批复。证明涉案土地已经批准给其使用。证据2、原告自拍现场照片8张及自行绘制的平面尺寸示意图，文字说明一份。证实第三人现有院落面积892.8平方米，原证件面积是1594.88平方米，现减少了692.8平方米，如果还原到原来的1594.88平方米，第三人的院落需要西移22.47米，才能够原来面积，这样离省道225线北头距离只有2.53米，南头距离还有4.53米，这是违背公路安全保护条例，证明被告在颁证时没有实地勘验。
被告于2014年11月7日向本院提交了答辩状，辩称，1999年10月8日，第三人以南农土管字（86）字第5号征用土地报告的批复作为权源证明向我单位申请本案所涉宗地的登记，我单位经过地籍调查、权属审核、注册登记、为第三人核发莒南国用（2002）字第037号土地使用证。我单位为第三人颁证认定事实清楚、四至明确、程序合法，使用法律正确，并无不当之处。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，本案原告认为我单位为第三人颁证侵犯其已经依法取得的土地使用权，在该事实背景下原告应先申请行政复议；对行政复议决定不服的，才能向人民法院提起行政诉讼。综上，请求人民法院驳回原告的起诉或维持本案的具体行政行为。
第三人述称，一、原告的诉讼请求不能成立。1、原莒南县交通委大店交通管理站于1986年依据南农土管字（86）第5号批准文件，征用大店七村耕地2.52亩建交管所，建平房13间（含办公室、宿舍、车库、厨房），后因莒新公路拓宽，拆除9间还剩4间，不能满足办公之需，故于1990年4月10日向莒南县土地管理局提出申请，征用大店六村耕地2.5亩（地点：莒新公路东侧），预计投资8万元，建办公室6间、宿舍4间。莒南县土地管理局于同年5月26日以莒南土管字（90）第11号文批复：“大店交通管理所，因莒新公路拓宽，搬迁新址，征用大店六村耕地二亩五分”。据此，大店交管所赔偿大店六村青苗款1500元，后因种种原因未能建成。2、1991年我局大店交管所与大店一村村委达成有偿使用非耕地协议，即现在争议的土地莒南国用（2002）字第037号土地使用证范围内的土地，该地当时是一个大汪，面积约2.76亩，双方商定，每亩7000元，计赔款19320元，赔偿汪崖树木款2000元，同时约定，必须有大店一村负责填汪建设，建办公室5间，宿舍6间，车库2间及院墙等附属设施，费用由交管所承担。时至2002年，为完善土地使用手续，补办了莒南国用（2002）字第037号土地使用证，该证四至明确，程序合法，适用法律正确，大店交管所一直使用至今。关于莒南土（拨）字（1998）6号批文之见，这份批文实质上没有生效，更谈不上履行，该文的批复是有前提条件的，即1998年8月1日我局的一份报告，报告中明确记载：“经大店一村村委会申请，我委与该村委会协商达成协议，交通委将大店交管所现有办公场地、建筑物及部分附属项目转让给大店一村村委会，用于该村的办公场地。大店一村村委会将新征的开发区内的6亩地转让给我单位，由我单位重新立项筹建大店交管所办公、宿舍楼一幢......”。6号批文的第一条亦明确：“莒南县交通委搬迁大店交管所，所用土地由我局统一征用大店镇大店一村非耕地4025平方米，并将其土地使用权划拨给该单位使用”。但大店一村在开发区没用新征6亩土地转让给我单位，所以互换不成。二、原告之诉已过诉讼时效。大店交管所自1991年始使用双方争议的场所，至今已使用了25年，退一步讲，即使莒南县土地管理局（1998）6号批文，至今已有16年，在此期间，原告从未主张权利。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提起行政复议申请。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外。”据上述规定，原告之诉已超过诉讼时效。综上，原告持一份没有发生效力的（1998）6号批文，且已超过诉讼时效，请求撤销我局依法取得的莒南国用（2002）字第037号土地使用证，于法无据，请求法院依法驳回原告之诉，维持被告的具体行政行为。
第三人向法庭提交了如下证据：证据1、莒南国用（2002）字第037号土地使用证，证明第三人合法取得土地使用权。证据2、南农土管字（86）第5号，证明第三人征用大店七村2.52亩土地，建大店交通管理站。证据3、莒南土管字（90）第11号，证明征用大店六村耕地二亩五分，因故未能迁建。证据4、莒南土地（拨）字（1998）6号，证明第三人与原告互换土地使用权未果，原因在于原告未新征非耕地4025平方米。证据5、建筑明细帐6页，证明依据（86）5号文批复，已在大店七村建大店交通管理站办公室。证据6、建设明细帐7页，证明第三人与大店一村村委会协商一致，有偿征用非耕地（大汪）2.76亩，交纳土地赔偿费、填汪费、建筑费等。证据7、付款凭证及证明3页，证明依据（90）11号，交给大店六村赔偿青苗款1500元及大店镇政府的证明。
在审理过程中，本院依法对被告所作的具体行政行为的合法性进行了审查，对原、被告及第三人提交的上述证据进行了质证。
原告对被告提供的证据发表如下质证意见：证据1、有异议，原件与复议件有一定的瑕疵。从被告为第三人办理土地登记申请书中看出，申请法律依据是南农土管字（86）5号文件及莒南县农牧局文件，南农土管字（86）5号文件，关于多家单位申请征用土地报告的批复，而该批复批准给第三人当时尚称大店镇交通管理站，新建办公室宿舍，停车场，征用大店7村耕地2.52亩，该批复用地的地点是大店7村而不是原告所主张争议的土地，这就说明答辩人为第三人在争议土地颁证的依据是异地土地依据，属于违法，另根据公路安全保护条例第11条规定，县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地原则，以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围，从公路用地外延起向外的距离标准为国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米，而所争议的被告为第三人做出的土地行政登记的地点是在省道225线大店内辖区街里北段莒新公路路东，莒南国用2002字第037号土地使用证，与省道225线中间间隔不足5米，明显违法。证据2、有异议，该地籍表格是填充式表格，封面没有土地使用单位的名称，土地坐落位置模糊不清，没有界址调查员的签字，没有丈量者的签名及日期，调查员签名、勘验员签名，没有审核员签章，审核员日期均为空白，整个调查表是相当然，极不严肃。与地籍调查表的原件有极大悬殊。证据3、有异议，作为原告当时的法定代表人吕亭，根本不知道被告为第三人颁发2002037土地使用证有过调查，对土地登记表中2002年4月20日地籍调查人代表身份证明书根本没有出具过，更谈不上签字。证据4、有异议，说明被告为第三人颁发2002037号土地使用证使用的法律依据是南农土管字（86）5号文件批复，从该文件看出作为第三人为当时的称呼是大店镇交通管理站申请使用土地，征用土地地点是大店7村而不是原告所争议土地的地点。这说明答辩人是用异地土地使用权的依据为第三人在所争议的地块办理土地使用证，明显违法。
第三人对被告提供的证据发表如下质证意见：证据1、依据（86）5号文件批复征用7村耕地2、52亩建交管所，平房13间，办公室、车库、宿舍，后因莒新公路拓宽，拆除9间，还剩4间，不能满足办公所用，因此于1990年4月向被告申请征用大店六村耕地2、5亩地点是莒新公路以东，预计投资8万元，建办公室6间，宿舍4间，同年5月26日莒南县土地管字（90）11号文批复，同意第三人申请。后来我单位赔偿大店6村青苗款1500元，由于种种原因未能建成，1991年我单位与原告达成有偿使用非耕地协议，即现在争议的2002037号土地使用证范围内土地，该非耕地当时是池塘，面积2、76亩，双方约定每亩作价7000元，共计赔偿土地使用费19320元，赔偿树苗款2000元，双方约定搞建设必须有原告负责，建办公室5间，宿舍6间，车库2间及院墙等附属设施，时至2002年未完善的土地使用手续补办了莒南国用2002037号土地使用证，该证四至明确，程序合法，使用法律正确，因此我单位使用至今。当时调查地籍表是由土地管理局工作人员进行了现场勘查，并有当时村两委领导吕亭在场指认，加盖村委公章，进行确认。另外，原告主张（98）6号文第二项，该文件实际上没有履行，也没有生效，该文批复是有前提条件，1998年8月1日我单位打了报告，报告明确记载经原告申请，我单位与原告达成协议，协议内容是我单位将大店交管所现有场地、建筑物及部分附属项目转让给原告，由原告将新征的开发区内的6亩土地转让给我单位，由我单位重新立项建大店交管所，1998年6号文第一条也明确规定，莒南县交通委搬迁大店交管所所用土地由我局统一征用原告非耕地4025平方米，并将土地使用权划拨给我单位使用，但是原告在开发区内没有新征6亩土地转让给我单位，所以互换未成。证据2、3、4、真实性没有异议，对证据1-4总体质证意见就是以上质证观点。
被告对原告提供的证据发表如下质证意见：证据1、该6号文并没有实际履行，原因是原告并没有以该文出地，所以第三人也没有实际得到新的土地使用权，并且该文时间为98年，并未实际履行也是得到原告认可，这从地籍调查表原告在邻宗地与本宗地的指界中盖章，能够得到充分的说明。证据2、对原告提交的照片没有异议，对自行绘制平面图被告认为不是证据，所以不予质证。
第三人对原告方提供的证据发表如下质证意见：原告所提供的证据1虽然是复议件但对真实性无异议，原告只看了该文件第二款没有看第一款，属于断章取义，该文出现2个内容，原告只对自己有利的予以举证，而忽视了自己的义务，该文是一种互换。面积的减少或者增多与本案没有实际意义。其他认同被告的质证意见。
原告对第三人提供的证据发表如下质证意见：证据1、有异议，该土地使用证的取得，从办证程序到执法依据均不合法。证据2、真实性无异议，该证据明确载明大店镇交通管理站新建办公室、宿舍、停车场征用大店7村耕地2、52亩，大店7村土地位置是现在的大店法庭南，也就是大店交通管理站的原办公地点也不是涉案争议的土地，用原来办公地点批准用地文号的依据，补办争议的土地使用证，不符合法律规定，实属违法行为。证据3、该文件真实性及第三人所说的因故未建成无异议，对第三人解释有异议，（90）11号文含第三人在内的多家用地单位的划拨，征用土地的批复，该批复给第三人用地的是原告的土地，土地位置是现在大店医院，不是争议的土地，第三人说的因故就是建设的土地位置是大店6村，6村有建筑队，交管所建设时没有用6村的建筑队，因此被6村村民强行堵路，并推倒部分已砌好的院墙，所以建设被迫停工。证据4、文件没有异议，但不存在第三人称为的互换土地，征用不征用原告非耕地4025平方米，是莒南县土地管理局的管辖范围，原告无权左右，也无权干涉。该文件明确载明原告因建设村委办公室，所用土地由我局收回第三人1670平方米的使用权，大店非耕地244平方米共计1914平方米，并将土地使用权划拨给原告使用，这份文件没有宣布撤销就应该是合法有效，法律效力自始至终未改变。第三人称该文没有生效该文是有条件的，是依法不成立的。证据5、6、7与本案没有关联。
被告对第三人提供的证据没有异议。
经庭审质证，本院对原、被告及第三人提供的证据作如下确认：关于原告所提供的证据：对证据1因该文没得到具体落实的事实为涉案三方认可，故在本案中不予认定，对证据2虽为原告单方所为，但因该证据系涉案土地建筑物真实的现状反映，且被告、第三人均对所反映的实际情况无异议，本院予以认定。关于被告提供的证据：证据1中所载明的申请登记的依据“南农土管字（86）第5号”该依据即为被告所提供的证据4，而证据4中所批复的第三人的交管站并非涉案土地，故对该两份证据在本案中本院不予认定；因证据2中权属调查记事及调查员意见、地籍勘丈记事、地籍调查结果审核意见等事项对涉案土地的界线丈量数据调查员、勘丈员、地基调查结果审核意见、审核人均为空白，不能准确显示该宗地的实际面积，故对其真实性本院不予认可，对其合法性不作评判，对其关联性予以认可；因证据3是基于证据2的相关数据而为，故对证据3本院在本案中不予认定。关于第三人所提供的证据：证据1因系被告在颁证时程序上存在瑕疵，故对其真实性、关联性本院予以认定；证据2、3的真实性予以认定；证据4因该文没得到具体落实的事实为涉案三方认可，故在本案中不予认定；证据5、6、7三份证据系第三人征地及建设交管所时所涉及的财务支出与本案争议的行政行为不是同一种法律关系，本院不做评判。
经审理查明，1986年6月4日，经被告研究批准，莒南县农牧局作出“南农土管字（86）第5号”关于农业银行等单位建设申请征用土地报告的批复文件，该文载明“……大店镇交通管理站新建办公室、宿舍、停车场、征用大店七村耕地2.52亩；……”后第三人根据文件建设大店交管站；1990年5月26日，莒南县国土管理局作出“莒南土督字（90）第11号”关于莒南县丝绸公司等单位申请划拨、征用土地的批复文件，该文件载明“……大店交通管理所、因莒新公路拓宽、搬迁所址，征用大店六村耕地二亩五分。……”后因种种原因第三人未能征地建设。1991年，第三人与原告达成有偿使用非耕地协议，第三人征用涉案土地并建设大店交管站。1998年9月22日，莒南县土地管理局作出“莒南土（拨）字（1998）6号”关于征用并向莒南县交通管理局等单位划拨土地使用权的批复文件，该文件载明“……莒南县交通委员会搬迁大店交管所，所用土地由我局统一征用大店一村非耕地4025平方米，并将其土地使用权划拨给该单位使用。大店镇一村因建村委办公室，所用土地由我局依法收回莒南县交通委员会大店交管所1670平方米的国有土地使用权，征用大店一村非耕地244平方米，共计1914平方米，并将其土地使用权划拨给该单位使用。……”后因种种原因，该文件没得到具体实施。1999年10月8日，第三人以“南农土管字（86）第6号”文件为依据向被告提出土地登记申请，申请对涉案土地予以登记，2002年5月14日，被告以第三人申请并依据“南农土管字（86）第6号”文件对涉案土地予以登记，并为第三人颁发“莒南国用（2002）字第037号”土地使用证，原告对此提起行政诉讼。
本院认为，本案争议焦点即为被告对涉案土地使用权为第三人颁发“莒南国用（2002）字第037号”土地使用证是否合法。通过原被告及第三人所提供的证据及庭审查证的事实，本院认为，被告在对涉案土地使用权为第三人予以登记时的依据不准确，具体进行地籍调查时程序存在瑕疵，颁证的行为在形式性审查和实质性审查程序上存在明显错误，故所作出的行政行为事实不清、程序违法；但因涉案土地早于1991年即为第三人有偿征用并实际建设后使用至今这一实际情况，如果撤销将会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，故被告为第三人颁发的“莒南国用（2002）字第037号”土地使用证不予撤销，但应确认违法。被告对此应依法采取其他补救措施。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释【2000】8号）第五十六条第一款（四）项之规定，判决如下：
驳回原告大店一村的诉讼请求。
案件诉讼费50元，由被告莒南县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审 判 长 沈华芳
审 判 员 李 妍
人民陪审员 赵江伟
二〇一五年五月二十九日
书 记 员 张如莲