江苏省太仓市人民法院行 政 判 决 书(2015)太行初字第00006号原告朱瑞林，男，1959年9月1日生，住上海市普陀区。原告赵连昇，女，1959年12月24日生，住上海市普陀区。委托代理人沈波，上海市沪北律师事务所律师。被告太仓市国土资源局，住所地太仓市城厢镇上海东路96号，组织机构代码01418486-7。法定代表人徐韬，局长。委托代理人王海波，副局长。委托代理人王敏，江苏众谊律师事务所律师。原告朱瑞林、赵连昇不服被告太仓市国土资源局作出的太土罚字（2014）第19号土地行政处罚决定，于2015年4月13日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理。2015年5月5日，本案中止诉讼。2016年1月6日，本案恢复诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年1月12日对该案进行了公开开庭审理。原告朱瑞林及其委托代理人沈波、被告太仓市国土资源局的委托代理人王海波、王敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告太仓市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，于2014年3月21日作出太土罚字（2014）第19号土地行政处罚决定。决定对原告朱瑞林、赵连昇作如下行政处罚：责令原告自接到处罚决定书之日起15日内，自行拆除在原告承包的玻璃温室及所属农业用地中装修、装饰物和土地硬化部分，恢复土地原状，涉及土地面积1070.5平方米。原告朱瑞林、赵连昇诉称：原告于2010年7月25日与太仓民人谷农业生态园有限公司（以下简称太仓民人谷公司）签订《农村土地承包合同》，流转承包位于该项目D区18号地块。总占地面积为1390平方米。其中包括玻璃温室展览区120平方米、玻璃温室种植区312平方米以及露天种植区280平方米、庭院种植区360平方米、公共绿化及道路318平方米。原告承包后，即在规定的种植区域内种植各种农作物，并委托太仓民人谷公司依照政府批准的标准在展示区内进行必要的装修、装饰。2014年3月21日，被告太仓市国土资源局以原告对玻璃温室进行装修、装饰及部分土地硬化，玻璃温室具有生活起居、会客等功能，构成非农建设,违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定为由，并依据该法第七十七条的规定，对原告作出上述行政处罚。原告认为，1、被告作出的处罚决定，认定事实错误。原告承包的土地面积，总计为1390平方米。除去公共绿化及道路318平方米，作为简单看护用房的玻璃温室展览区120平方米，可利用的土地也仅为952平方米。而原告在各种植区均种植有农作物，被告又是如何认定涉及土地面积为1070.5平方米？2、被告适用法律错误。土地行政处罚应当针对的是违反土地行政管理规定，非法使用土地的行为。而原告对玻璃温室展示区的装修、装饰不涉及土地的占用与使用。被告责令原告拆除既无法律权限也无法律依据。故请求依法撤销被告作出的行政处罚决定。原告在起诉时向本院提交了以下证据：1、太土罚字（2014）第19号土地行政处罚决定书。2、（2014）苏国土行复第4号行政复议决定书。以证明被告行政行为的存在。被告太仓市国土资源局（以下简称太仓市国土局）辩称：1、被告作出的行政处罚事实清楚、证据充分。2010年7月25日，原告与太仓民人谷公司签订了一份《农村土地承包合同》。承包经营位于太仓民人谷农业生态园编号为D区18号的“玻璃温室及所属农业用地”。但是原告并没有从事农业项目，而是在承包的玻璃温室及所属的农业用地中进行了装修、装饰等非农建设行为。经装修、装饰后玻璃温室内配有橱柜、沙发、电视等家具和其他设备，已具备生活起居、会客等功能。玻璃温室外所属农用地上修建了凉亭、小桥、假山等建筑物和其他设施，实际上改变了土地农业用途的性质。因此，原告构成了“擅自将农用地改为建设用地”的违法事实。2、我局在作出行政处罚之前，充分保障了原告所享有的陈述、申辩和听证的权利，程序合法。3、适用法律正确。被告依据国土资源部国土资发（2010）155号、国土资发（2014）127号以及太农办（2009）3号批复，认定原告已构成非农建设。原告的行为违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。被告依据该法第七十六条的规定，对原告作出土地行政处罚，适用法律正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定的举证期内向本院提交了以下证据（均系复印件）：1、土地违法案件询问笔录、2、农村土地承包合同、3、江苏省苏州市服务业通用发票记账联、4、补充协议、5、物业交付清单、6、物业使用规则、7、玻璃温室装修规则、8、太仓民人谷生态园物业管理服务协议、9、平面图、10、当事人朱瑞林、赵连昇居民身份证、11、上海市公安局甘泉路派出所户籍证明材料。证据1-11，证明原告朱瑞林、赵连昇是太仓民人谷农业生态园D区第18号的土地承包人。该土地的性质属农业用地，原告承诺保证农用地性质，不得用于非农建设。证据12、现场勘查记录、13、现场测绘照片、14、勘测宗地图、15、土地利用总体规划图、16、地籍详查图。证据12-16，证明原告在其承包的玻璃温室大棚及所属农用地上实施了装修、装饰等非农建设行为，改变了农用地的性质。证据17、告知书、18、涉土法律、法规和政策大型彩色宣传图照片、19、2012年3月29日，浏河国土资源分局巡查发现当事人承包的玻璃温室现场装潢、装修照片、20、2012年4月5日，太仓市国土局向涉嫌违法用地的8户当事人下发责令改正违法行为通知书现场照片、21、2012年4月9日，因当事人拒签上述通知书，太仓市国土资源局登报公告送达、22、2013年4月公告、23、2013年5月3日告民人谷承租户书、24、2013年6月13日整改通知书、25、2013年6月20日通知、26、2013年7月4日整改通知书。证据17-26，证明太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室及被告在发现原告有土地违法行为后向其发出整改通知，但原告拒不整改。证据27、2013年12月5日约谈通知、挂号信回单、张贴现场照片、28、2013年12月5日书面电话记录、29、太土责改字（2013）40号责令改正违法行为通知书、快递回单、30、2014年2月10日约谈通知、快递回单、31、2014年2月11日书面电话记录、32、行政执法文书送达地址确认书。证据27-32，证明被告在作出处罚前向原告发出了约谈及整改通知，督促其自觉整改。证据33、土地行政处罚听证告知书及送达回证、34、行政处罚听证笔录及听证会现场照片、35、听证会意见书、36、太土罚字（2014）第19号土地行政处罚决定书及送达证明。证据33-36，证明被告在作出行政处罚前已告知了原告作出处罚的事实和依据，并告知了其享有的权利。被告作出的行政处罚程序合法。证据37、苏国土行复（2014）第4号行政复议决定书,证明原告不服被告作出的处罚决定，向苏州市国土资源局申请行政复议。苏州市国土资源局维持了被告的处罚决定。经庭审质证，被告对原告提交的证据1-2的真实性没有异议。原告对被告提交的证据1-11的真实性没有异议。对证据2-10，原告认为原告承包的是设施农用地。这些材料，太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室都是备案认可的。是符合法律规定的。对被告提交的证据12-16，原告对其真实性没有异议。认为被告只提供了部分的照片，不能看出土地全部硬化。原告在承包的土地上大部分种植了农作物，行政处罚中认定的违法面积是错误的。对被告提交的证据17-26，原告对其真实性没有异议。但原告认为原告承包的是设施农用地不是普通农用地。原告在一层土地上架空木板层，没有改变土地的性质。对于证据27-32，原告对其真实性没有异议。但认为被告在作出行政处罚前应该先把事实查清。被告要求原告进行整改的面积是错误的，原告根本无法整改。被告在土地硬化的面积上没有核算清楚。认定事实上存在差错。对被告提交证据33-37，原告对其真实性、合法性、关联性没有异议。经庭审质证，本院对原、被告所提交的证据作如下确认：关于原告提交的证据部分。原告提交的证据1-2，与本案具有关联性，对其真实性予以确认。关于被告提交的证据部分。被告提交的证据1-11，证明原告是太仓民人谷农业生态园D区18号的承包人。原告承包的土地属农用地性质，原告承诺保证土地的农业用途，不得用于非农建设。该证据与本案具有关联性，对其真实性、合法性予以确认。被告提交的证据12-16，证明被告组织了有关人员对原告承包的D区18号的玻璃温室及所属土地进行了现场勘测和测绘。现场勘测反映了原告在玻璃温室内外进行装修、装饰的情况，与本案具有关联性。对其真实性、合法性予以确认。被告提交的证据17-26，证明太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室及被告在发现原告及其他承包户涉嫌违法用地的情况后，进行法律法规和政策宣传，要求原告自行进行整改。该证据与本案具有关联性，予以确认。被告提交的证据27-36，证明被告在对原告作出行政处罚前告知了其所享有的陈述、申辩及要求听证的权利，被告的行政行为符合相关的程序要求。该证据与本案具有关联性，对其真实性、合法性予以确认。被告提交的证据37，对该证据的真实性予以确认。本院经庭审确认的证据认定以下案件事实：2009年10月29日，太仓市农林局作出太农林（2009）133号《关于同意建设太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目建议书的批复》，同意太仓民人谷公司在太仓市现代设施农业示范区建设太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目，规划用地面积2000亩。其中建设高标准玻璃温室684亩，露地种植1013亩，绿化200亩，道路103亩，管护房1亩及相关农业基础配套设施。2009年11月2日，太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室作出太农办（2009）3号批复，规范了每个玻璃温室的建设标准：占地面积约667平方米，建设面积432平方米。其中种植区长39米、宽8米、高4米，展示区长12米、宽10米、高7.5米，均为钢骨架玻璃结构，温室上方可架设遮阳网、太阳能光电板配套设备。展示区内的农产品展示及休闲工作室为木结构，不得破坏土壤耕作层，面积不得超过50平方米。玻璃温室外围除必要的道路沟渠外，需配置相关景观绿化，但不得建设任何建筑物。2010年7月25日，原告朱瑞林、赵连昇与太仓民人谷公司签订了一份《农村土地承包合同》。由原告承包经营位于太仓民人谷农业生态园内D区18号的玻璃温室及所属农业用地，总占地面积1390平方米。其中农产品玻璃温室展览区占地120平方米，农产品玻璃温室种植区占地312平方米，露天种植区占地280平方米，庭院种植区占地360平方米，公共绿化及公共道路占地318平方米。该合同同时约定，原告负责保证土地的农业用途，不得用于非农建设。合同签订后，原告对其承包的玻璃温室及所属的农用地进行了装修、装饰。经装修、装饰后的玻璃温室内配有橱柜、沙发、电视等家具和其他设备。已具备生活、起居和会客等功能。同时被告在其承包的玻璃温室外所属农用地上修建了凉亭、小桥、假山等建筑物和其他设施，改变了土地的原农业用途。被告太仓市国土局发现原告在承包经营的玻璃温室及所属农用地中实施装修、装饰的行为后，于2012年4月5日向其发出责令改正违法行为通知。因原告拒收，被告于同年4月9日在太仓日报上向其公告送达整改通知书。2013年12月5日，被告向原告发出约谈通知。同年12月7日，被告组织人员对原告承包的D区18号玻璃温室及所属农用地进行现场勘查、测绘并拍摄了现场照片。被告经现场勘查、测绘认定原告在其承包的玻璃温室及所属农用地中进行了装修、装饰等非农建设。土地已部分硬化，涉及土地面积1070.5平方米。同日，被告向原告发出责令改正违法行为通知书。2014年2月10日，被告再次向其发出约谈通知，但原告没有到场。2014年2月21日，被告向原告发出土地行政处罚听证告知书。告知其主要的违法事实，被告拟作出的行政处罚和适用的法律依据及原告所享有的陈述、申辩和要求听证的权利。2014年3月14日，被告举行了土地行政处罚听证会。原告朱瑞林到会参加听证，但拒绝在听证笔录上签字。2014年3月21日，被告作出太土罚字（2014）第19号土地行政处罚决定。责令原告在收到处罚决定书之日起15日内，自行拆除在其承包的玻璃温室及所属农业用地中装修、装饰物和土地硬化部分，恢复土地原状，涉及土地面积1070.5平方米。原告不服，于2014年6月11日向苏州市国土资源局申请行政复议。2014年8月7日，苏州市国土资源局作出（2014）苏国土行复第4号行政复议决定，维持被告太仓市国土局作出的太土罚字（2014）第19号行政处罚决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。庭审中,双方当事人围绕本案争议焦点，即原告朱瑞林、赵连昇是否实施了非农建设的土地违法行为，被告太仓市国土局作出的行政处罚决定，认定事实是否清楚、适用法律是否正确展开辩论。原告认为，原告在承包了太仓民人谷农业生态园D区18号地块后，即在规定的区域内种植了各种农作物，并委托太仓民人谷公司依照政府批复的标准在展示区内进行必要的装修、装饰。原告的装修、装饰并不涉及土地的占用与使用。原告的行为并不违法。被告认定依据不充分、认定事实不清、认定事实错误。故被告依据《土地管理法》第四十三条、第四十四条及第七十六条的规定，对原告作出处罚，适用法律错误。被告认为,被告对原告作出的行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。本院认为，根据《土地管理法》第七十六条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，有权作出限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并恢复土地原状的行政处罚。因此，本案被告太仓市国土局具有对土地违法行为进行处罚的法定职责。关于原告朱瑞林、赵连昇是否实施了非农建设的土地违法行为。《土地管理法》第四条第三款的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目的用地属于农用地。用途是为了实现农业生产的要求，其中玻璃温室是用于农产品的种植和展示。在原告与太仓民人谷公司签订的农村土地承包合同中也约定原告应保证土地的农业用途，不得用于非农建设。但原告在其承包的玻璃温室内进行装修、装饰，配有橱柜、沙发、电视等家具和其他生活设施，已具备长期生活居住的条件。在玻璃温室外农用地上修建了凉亭、小桥和假山等建筑物和其他设施。从而改变了其作为农产品展示和种植的用途。《土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国土资发（2010）155号通知第二条第（三）项规定，严格把握设施农用地范围。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。但原告在其承包的上述玻璃温室及农用地上进行非农建设的行为，并未按照《土地管理法》第四十四条第一款的规定办理农用地转用审批手续。因此，被告认定原告未经批准，擅自将农用地改为建设用地，构成违法用地事实清楚。被告经现场勘测和测绘，认定原告所实施的违法行为涉及土地面积为1070.5平方米。至于原告是否按照太仓民人谷公司的要求设计、装潢样板进行装修并不影响对原告违法事实的认定。原告诉称其不存在未经批准擅自将农用地改为建设用地行为的观点。因其缺乏相应的证据，故本院不予采纳。关于被告作出行政处罚决定适用法律是否正确。《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……。被告在处罚决定中责令原告自行拆除在其承包的玻璃温室中及所属农用地中的装修、装饰物等，恢复土地原状，该处罚决定符合《土地管理法》的上述规定，适用法律正确。综上，被告作出的太土罚字（2014）第19号土地行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告朱瑞林、赵连昇要求撤销被告太仓市国土资源局作出的太土罚字（2014）第19号土地行政处罚决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱瑞林、赵连昇负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费。江苏省苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏州苏福路支行，帐号：10×××76。审 判 长 李 强代理审判员 杨 敏人民陪审员 吴明珠二〇一六年二月十五日书 记 员 王 茜