济南市槐荫区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）槐行初字第9号
原告张某某，男，1960年3月10日出生，汉族，务农，住济南市。
委托代理人刘承香（原告之妻），1964年8月5日出生，汉族，务农，住址同原告张某某。
委托代理人蒋靖，山东众英律师事务所律师。
被告济南市国土资源局槐荫分局，住所地济南市。
法定代表人ＸＸ，局长。
委托代理人崔晓花，山东国谊律师事务所律师。
委托代理人刘刚，男，该单位工作人员。
被告济南市槐荫区城市管理行政执法局，住所地济南市。
法定代表人马宗辉，局长。
委托代理人甘宪阳，男，该单位工作人员。
委托代理人张真，山东保君律师事务所律师。
被告济南市槐荫区人民政府兴福街道办事处，住所地济南市。
法定代表人张杰，主任。
委托代理人郝良毅，男，1974年3月12日出生，该单位工作人员。
委托代理人吴婷婷，山东统河律师事务所。
原告张某某因要求确认被告济南市国土资源局槐荫分局（简称槐荫国土局）、被告济南市槐荫区城市管理行政执法局（简称槐荫城管局）、被告济南市槐荫区人民政府兴福街道办事处（简称兴福办事处）于2014年1月22日拆除其水产养殖池塘大棚的行政行为违法，于2014年4月15日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2014年4月15日、16日向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因槐荫城管局以张某某涉嫌未取得乡村规划许可违法建设为由，对张某某的涉案水产养殖池塘大棚立案调查且尚未审结，本院于2014年6月24日裁定本案中止诉讼。2016年12月15日，本案恢复审理。本院依法组成合议庭，于2014年5月15日、2016年12月22日公开开庭审理了本案。原告张某某委托代理人刘承香、蒋靖，被告槐荫国土局委托代理人崔晓花、孙喜光，被告槐荫城管局委托代理人甘宪阳，被告兴福办事处委托代理人郝良毅、吴婷婷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2014年1月22日，槐荫国土局、槐荫城管局、兴福办事处（原行政辖区职权单位为济南市槐荫区段店镇人民政府，简称段店镇政府）以制止张庆生违章建筑非法占地为由，拆除、破坏了张庆生所承包济南市槐荫区位里村北水产养殖池塘的钢结构大棚。
原告张某某诉称，原告于1984年承包了济南市槐荫区段店镇位里村北荒地20余亩，开发成鱼塘养鱼，后以养殖孵化鱼苗为主。近几年，鱼塘东面土路路面严重毁坏，尘土成年累月漫天飞扬，导致鱼塘遭受严重污染，鱼苗成活率降低，产量下降。原告决定在鱼塘上建一个透明的温室大棚，以挡住灰尘，多季养殖提高产量，还可以养殖观赏鱼。经原告申请，2013年4月16日村里的养鱼合作社领导签字并且盖章后，段店镇农委领导签署了同意意见。原告又到槐荫区农发局、槐荫国土局咨询，农发局告知只要不改变用途，不需要审批；槐荫国土局告知达不到养殖规模，不要办理有关手续，所建养殖大棚檐高建到三米以下、不要盖成厂房就行。于是原告开始建设大棚。2014年1月22日上午十点左右，被告组织上百人到原告的鱼塘，在没有向原告出具任何手续的情况下，将原告大棚强拆破坏，致使原告无法继续经营，给原告造成了巨大的经济损失。综上，原告在自己承包经营的土地上为农业经营目的建设相关农业养殖设施，没有改变承包土地经营的性质，所建养鱼温室大棚不是非农业设施，原告没有违反法律规定。原告分别向省、市、区、办事处各级信访部门反映情况，至今没有任何部门给予回复。被告强拆行为侵害了原告的合法权益，给原告带来了巨大经济损失，请求判决确认被告拆除原告渔场温室养殖大棚的行政行为违法，判决被告赔偿原告经济损失300万元，承担诉讼费用。本案在审理过程中，张庆生向本院提出申请撤回第二项诉讼请求即“判决被告赔偿原告经济损失300万元”的诉讼请求，本院予以允许。
张某某提交了以下证据复印件：1.槐荫国土局、槐荫城管局、段店镇政府共同作出的《关于坚决拆除顶风违法违章建筑，坚决制止新发生违法占地行为的通告》（简称《拆违通告》）,是被告留在拆迁现场的；2.张某某养殖池塘大棚被拆除情况的现场照片12张，拟证明大棚是在渔塘之上，使用的是透明采光瓦，已经严重损害，无法继续使用；3.张某某建设多功能养殖基地申请书，拟证明其所在的济南市槐荫区西苑渔业专业合作社和济南市槐荫区段店镇农业委员会签发同意并加盖公章，4.设施农用地审核申请表，5.济南市槐荫区段店镇位里社区居民委员会（简称位里居委会）的延续承包鱼塘证明，证据3、4、5拟证明张某某是涉案渔塘的合法承包经营人，张某某在原农用地的基础上继续投入，是为了增加产量与收益，并不存在违法占用建设用地的问题。庭审中，张某某提交证据6.光盘一张，其中前四项是1月22日拆除现场的监控录像，拟与证据1、2一并证明三被告拆除其养殖池塘大棚行为的存在。
被告槐荫国土局辩称，一、张某某非法占用土地进行建设，事实清楚，证据充分。张某某为段店镇位里村民，2013年4月，张某某占用村北农用地开始施工建设钢架结构房。根据我国土地管理法律法规，我国实行土地用途管制制度，任何单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，任何单位和个人不得侵占土地，进行建设需要使用土地的，必须依法申请，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，张某某并未按照规定办理农用地使用手续，也未办理农用地转用审批手续，更未办理地上建筑物建设的相关手续。因此，张某某属于非法占用土地进行建设，我局有权对其非法占地行为采取措施。该建筑物属于违法建筑，尚未完工，张某某并未产生合法财产损失，无权要求我局支付其赔偿款项。二、我局的行为属于制止张某某非法占用土地继续施工建设，并不是强制拆除行为。自2013年4月18日，我局发现张某某开始非法占用土地进行建设。2013年4月27日，我局联合槐荫城管局和段店镇政府共同下发《拆违通告》，并送达给张某某，要求张某某自行拆除在建的违章建筑。我局分别于2013年4月23日、2013年10月10日、2013年12月5日向张某某送达责令停止违法行为通知书，要求张某某立即停止违法行为。张某某仍然继续建设，我局于2014年1月22日对张某某的违法行为进行了有效制止，使张某某无法继续建设，有效防止了违法行为的继续。我局制止张某某的违法行为符合相关法律法规。我局认为针对张某某非法占用土地进行建设的违法行为处理尚未完结，对该违法的制止行为不具有可诉性，张某某无权对此提起行政诉讼。三、我局具有制止非法占地进行建设的法定职权。根据土地管理法的相关规定，县级以上人民政府土地行政主管部门有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为，并有权责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物的其他设施，对于继续施工的，有权制止。因此，我局具有实施制止违法行为的法定职权。综上，我局认为张某某非法占用土地进行违章建筑，我局依法制止其违法行为，事实清楚，证据充分，程序合法，请求法院驳回张某某的诉讼请求。
被告槐荫国土局向本院提交了以下证据、依据的复印件各一份：1.济国土责停字[2013]121号责令停止违法行为通知书，拟证明张某某违法占地土地建设，济南市国土资源局责令其停止违法建设，并将该通知送达于原告；2.三被告共同作出的《拆违通告》及法律文书送达回证，拟证明张某某存在违法占用土地行为，三被告要求其拆除违章建筑，通告已经送达；3.济国土槐荫责停字[2013]119号责令停止违法行为通知书，4.济国土槐荫责停字[2013]175号责令停止违法行为通知书,证据3、4拟证明该局多次责令张某某停止违法行为，但张某某仍然继续进行施工建设；5.2013年11月、12月及2014年1月现场拍摄的照片三张，拟证明张某某进行建设的违法行为，建设过程及该建设的钢构房并未实际完工的事实；6.《中华人民共和国土地管理法》，7.济办发电[2013158号《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于坚决制止违法建设的紧急通知》,8.济整违办字[2013]29号《济南市整治工作领导小组办公室关于印发〈济南市违法建设整治工作推进方案〉的通知》,9.《关于完善设施农用地管理的实施意见》,10.济国土资发[2013]51号《济南市国土资源关于印发济南市国土资源行政处罚权限内部流转方案的通知》,证据6至10是法律依据，其中的证据7、8，拟证明该局有权制止违法建设，证据10拟证明济南市国土资源局将行政执法权限转给区国土资源局，该局有权限进行执法。庭审中，槐荫国土局提交证据11.济政发[1989]88号文件、（89）鲁政函64号批复，证明涉案土地已经转为国有。
被告槐荫城管局辩称，2014年1月22日，槐荫国土局依法对张某某所建违法用地建筑物拒不停止建设的行为进行制止，我局派员维护现场秩序，未具体实施制止，请求驳回张某某对我局的起诉。
被告兴福办事处辩称，我国法律法规没有给我单位在行政辖区内的违法进行制止的权利，原告建设的养殖大棚被制止与我单位无关，因此，原告向我单位主张权利没有事实与法律依据。我单位作为本案的被告不适格，请求依法驳回原告对我单位的诉求。
被告槐荫城管局、被告兴福办事处未向本院提供证据。
经庭审质证，各方当事人对其他当事人所提供证据提出以下质证意见：一、槐荫国土局对张某某所提交证据提出以下质证意见：对证据1真实性没有异议，能够证明张某某存在违法建设行为，被告要求其停止违法建设，但无法证明被告实施了强制拆除行为，无法证明张某某的主张；证据2照片没有显示拍摄时间，无法证明拆除主体及所诉的损失和主张，庭审中提交的照片超过了举证期限；证据3无法证明其建设的钢架房经过了审批，行文是济南市槐荫区段店镇位里村养渔合作社，而所盖公章是西苑渔业合作社；证据4是复印件，不予质证，且该证据无法证明其设施农用地经过了审核；证据5无法证明张某某具有渔塘的承包经营权，张某某需要提交与村集体的承包经营协议及村民委员会的会议纪要，我们无法查证是不是叫段店镇位里社区居民委员会，无法证明出具日期为08年元月；证据6视频资料中出现的人员身份无法确认，该资料无法证明被告实施了强制拆除行为。二、槐荫城管局对张某某所提交证据提出以下质证意见：证据1不能证明我局参与并实施了张某某所诉的拆除行为；证据2照片没有时间，不能证明张某某所诉的拆除行为与其诉讼主张有因果关系；其他证据质证意见同槐荫国土局质证意见。三、兴福办事处对张某某所提交证据提出以下质证意见：对证据1的真实性无异议，不能确定证据2和6与我单位有关；对证据3、4、5的真实性有异议。四、张某某对槐荫国土局所提交证据提出以下质证意见：证据1、3、4所依据的是土地管理法的第二条、四十四条，是针对非农业建设用地的，张某某不存在违反该两条的规定，所以不存在停止的问题；如果存在违法，槐荫国土局从4月23日到12月5日，三次所发出的都只是责令停止违法行为，不符合相关行政处罚与行政执法的正常程序；且张某某在收到通知后，去申请办理所谓的设施农用地审核审批手续，但是农发部门主张不需要办理；证据2中所说的是擅自实施违法占用土地、擅自改变土地使用性质的情况，张某某不存在通告中所说的违法行为；证据5三张照片无时间、地点、人物，无法判断是不是拍摄的张某某的场所，不能证明被告证明的内容；证据6至10，看不出有张某某违法占用土地的条款，看不出张某某进行农业生产建设养殖大棚需要相关审批手续，也看不出被告有合法的授权进行行政强制，包括强制制止和强制拆除；对证据11真实性没有异议，对证明的内容有异议，该文件只是说对土地进行统一管理，并且要保持土地现状，并没有明确土地所有权的归属，同时该文件中明确如果需要用地时要办理有偿划拨土地手续，说明土地的性质和用途没有发生改变。五、槐荫城管局、兴福办事处对槐荫国土局所提交证据未提出异议。
本院在审理过程中，于2014年6月23日到涉案现场拍摄照片19张。张某某对该宗照片的意见：该照片是被三被告违法强拆后的现场情况，从照片中看出张某某所盖大棚顶部透明，是用于养殖且进行农业养殖所需要的，并不存在违法的情况。槐荫国土局和槐荫城管局对该宗照片的意见：通过该组照片看出张某某建造的为钢架结构，属于建筑物，并且部分倒塌，无法证明该建筑物倒塌的后果是被告造成的。
本院对上述证据认证如下：张某某所提交证据1亦即槐荫国土局所提交证据2，三被告对其真实性没有异议，能够证明三被告认为张某某存在违法建设行为，且其中载明限期拆除、“逾期未自行拆除、未恢复土地原貌的，将组织有关部门开展大规模依法拆除行动”，与本案被诉拆除行政行为有关联；证据2照片虽然没有显示拍摄时间，但该宗照片和庭审中张某某所提交的照片，与槐荫国土局所提交照片及本院现场拍摄照片内容吻合，可以证明涉案大棚被拆除、破坏后的情形；证据3应以加盖公章的单位确定行文单位，即行文单位应确定为济南市槐荫区西苑渔业合作社，该证据虽无法证明张某某建设的大棚经过了审批，但可以证明张某某使用涉案土地进行水产养殖的事实，与本案有关联；证据4是复印件，且三被告不予认可，不能作为有效证据使用；证据5能够证明张某某自位里居委会获得具有渔塘的承包经营权，该居委会的名称与槐荫国土局所提交证据11中，原位里村农民的农业户口转为非农业户口的事实相吻合，故该证据与本案有关联；证据6视频资料未提供有关资料的原始载体、未注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等，不能作为有效证据使用。槐荫国土局所提交证据1、3、4，具备证据的合法性、真实性和关联性，可以作为认定三被告行政行为是否合法的证据；证据5虽无时间、地点、人物，但该宗照片与张某某所提交的照片及本院现场拍摄照片内容吻合，可以证明涉案大棚被拆除、破坏前、后的情形；证据6至10，是相关法律法规和规范性文件，可以作为认定三被告行政行为是否合法的法律依据；证据11确定了原位里村农民的农业户口转为非农业户口，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年12月27日中华人民共和国国务院令第256号发布根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》修订）第二条规定的“下列土地属于全民所有即国家所有：……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；……”，可以证明涉案土地已经属于全民所有即国家所有；同时，该文件中载明“要保持土地利用现状，国家暂不用的土地，转户农民可暂时继续耕种”、“国家、集体需要用地时，由土地管理部门按照国家有关规定办理有偿划拨土地手续”，可以证明涉案土地仍属于农用地，该证据可以作为有效证据使用。综上，除张某某所提交证据4、6外，张某某和槐荫国土局所提交其他证据，均真实、合法，与本案具有关联性，符合行政诉讼证据的特征，可以作为本案行政诉讼证据使用。
经审理查明，张某某自1983年起一直承包位里村集体土地从事水产养殖。1989年10月，经山东省人民政府批准，位里村农民的农业户口转为非农业户口，位里村名称变更为位里居委会，集体土地变更为国家所有，但农用地性质未改变。2008年元月，位里居委会又将鱼塘承包给张某某，承包期限为50年。2013年4月16日，张某某出具建设多功能养殖基地申请书，并经济南市槐荫区西苑渔业合作社和原济南市槐荫区段店镇农业委员会加盖公章后，张某某开始在其经营的鱼塘上方建设钢结构透明采光瓦大棚。2013年4月27日，济南市国土资源局向张某某送达济国土责停字[2013]121号责令停止违法行为通知书，认为张某某未经批准占用村北其他农用地约6亩施工建设，正在打桩，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条的规定，责令其立即停止违法行为。2013年4月27日，槐荫国土局联合槐荫城管局和段店镇政府共同下发并送达给张某某《拆违通告》，主要内容为：“一、凡未经国土、城乡规划和建设等政府有关行政部门批准，擅自实施违法占用土地、擅自改变土地性质并新建、改建、扩建、翻建各类建（构）筑物的行为，均属违法用地行为和违法违章建设行为。二、存在违法用地行为和违法违章建设行为的单位和个人，必须立即停止违法行为，并于2013年5月2日前，将已建和在建的违法违章建（构）筑物自行拆除，恢复违法占用土地的原貌。三、逾期未自行拆除、未恢复土地原貌的，将组织有关部门开展大规模依法拆除行动，拆除费用由违法违章单位和个人承担。”2013年10月10日、12月5日，槐荫国土局分别向张某某送达济国土槐荫责停字[2013]119号、济国土槐荫责停字[2013]175号责令停止违法行为通知书，分别认定张某某“未经批准占用村北集体土地约6亩施工建设，正在起钢架”、“未经批准占用村北其他农用地约6亩施工建设钢结构温室鱼池，正在封顶”，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条的规定，责令其立即停止违法行为，听侯处理。2014年1月22日，槐荫国土局、槐荫城管局、段店镇政府拆除、破坏了张庆生所建的钢结构养殖池塘大棚，致该大棚西侧部分全部拆除，东侧北部支撑柱倒塌。张某某对三被告的拆除行为不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”根据上述法律规定，如果张某某存在违反土地管理法律法规的行为，土地行政主管部门在责令停止违法行为的同时，还应当作出责令限期拆除或其他行政处罚，建设单位或者个人对行政处罚决定既不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。本案中，槐荫国土局作为土地行政主管部门，未作出责令限期拆除或其他行政处罚，未对张某某在鱼塘上建设钢结构大棚的性质作出认定，仅仅于2013年4月27日联合槐荫城管局和段店镇政府共同下发《拆违通告》，于2013年10月10日、12月5日作出济国土槐荫责停字[2013]119号济国土槐荫责停字[2013]119号、济国土槐荫责停字[2013]175号责令停止违法行为通知书，就协同槐荫城管局和段店镇政府共同对张某某的鱼塘大棚进行拆除和破坏，行政程序不符合法律法规规定，没有依法履行对张某某必要的告知义务，没有保障张某某的救济权利，且三被告均不具有对张某某涉嫌土地违法行为采取行政强制执行的法定权限。槐荫国土局所辩称其行为“属于制止张某某非法占用土地继续施工建设，并不是强制拆除行为”、“制止行为不具有可诉性，张某某无权对此提起行政诉讼”，与事实不符，本案被诉行政行为不能认定为相关法律法规所确定的制止行为；槐荫城管局所辩称“我局派员维护国土部门制止违法用地建设工作的现场秩序，未具体实施制止，请求驳回张某某对我局的起诉”，兴福办事处所辩称“原告建设的养殖大棚被制止与我单位无关”，与槐荫国土局所提交证据9即《关于完善设施农用地管理的实施意见》中载明的“区农发局、区国土资源分局、区城管局要会同相关镇政府（街道办事处）和区非物质文化遗产博览园项目建设工程指挥部，按照违法用地即时拆除制度，对不符合设施农业用地规定的各类用地行为及时进行整改，并确保恢复土地原状”的要求、三被告联合发布的《拆违通告》内容及现场实际情况明显不符，三被告在拆除行动中分工的不同，不能否定三被告共同实施拆除行为的事实。故三被告辩称意见，本院不予采纳。张某某请求判决确认三被告拆除其养殖渔塘大棚的行政行为违法，符合法律规定，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：
确认被告济南市国土资源局槐荫分局、被告济南市槐荫区城市管理行政执法局、被告济南市槐荫区兴福街道办事处于2014年1月22日对原告张某某在济南市槐荫区位里村北鱼塘所建大棚予以拆除的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告济南市国土资源局槐荫分局、被告济南市槐荫区城市管理行政执法局、被告济南市槐荫区兴福街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 张志涛
人民陪审员 郑乃民
人民陪审员 关为民
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 刘 乐
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。