新疆维吾尔自治区阿克苏地区中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）新29行初1号
原告：阿克苏市疆南热力有限公司，住所地阿克苏市北大街17号。
法定代表人：吕银生，公司总经理。
委托诉讼代理人：李强辉，新疆四至律师事务所律师。
被告：阿克苏市人民政府，住所地阿克苏市南大街3号。
法定代表人：居来提*哈斯木，阿克苏市市长。
委托诉讼代理人：周江，阿克苏市人民政府工作人员。
委托诉讼代理人：陈新华，新疆白水河律师事务所律师。
原告阿克苏市疆南热力有限公司（以下简称疆南热力公司）诉被告阿克苏市人民政府（以下简称阿克苏市政府）资源行政许可纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年3月2日公开开庭审理了本案，原告疆南热力公司法定代表人吕银生及其委托诉讼代理人李强辉，被告阿克苏市人民政府委托诉讼代理人周江、陈新华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2012年4月10日，被告阿克苏市政府与原告疆南热力公司签订了《新疆阿克苏市集中供热BOT项目特许经营协议》，确定由原告作为阿克苏市集中供热管网工程BOT项目投资人，在特许经营期内投融资、设计、建设、运营和维护阿克苏市集中供热管网工程。合同签订后原告积极组织相关单位进行施工建设并完成大部分建设项目时，被告强行要求原告停止该工程的全部施工，并将该工程转交阿克苏水务集团公司进行建设施工。之后被告承诺对原告的全部投入及损失委托鉴定机构评估鉴定，并以此为依据对原告进行赔偿，并命令原告退出阿克苏市供热市场。但至今原告的实际损失无法确定及得到赔偿。请求：一、确认被告单方变更及解除原被告所签订的《新疆阿克苏市集中供热BOT项目特许经营协议》的行为违法。二、请求委托专业评估鉴定机构对原告履行《新疆阿克苏市集中供热BOT项目特许经营协议》的投入及损失进行评估鉴定，判令被告对原告的投入及损失承担全部赔偿责任。
经审理查明，2012年2月26日，阿克苏市招商局与疆南热力公司签订《阿克苏市集中供热项目投资合同书》。当年3月23日，阿克苏市政府出具阿市政函（2012）33号授权书，授权疆南热力公司承担阿克苏市集中供热项目，即投资-
建设-运营-
移交（BOT投资模式），对供热区域、供热面积做出了说明，并明确疆南热力公司在特许经营范围内，具有特许经营权，经营期限为三十年，要求该项目必须在2012年5月20日前开工建设，2012年10月20日正常供暖。2012年4月10日，阿克苏市政府与疆南热力公司签订《特许经营协议》，对特许权、特许期和特许经营地域范围，双方的权利义务，项目前期工作，项目的建设及供暖时间，供热设施的管理、维修、更新，协议的终止及补偿等作出了约定。其中并约定了提前终止后的补偿，内容为：非乙方违约的原因导致提前终止的，甲方收回全部前期工作成果和已建成工程资产，并补偿乙方前期工作及工程费用加上已建成工程资产的1.2倍；乙方违约，经双方协商后仍导致项目无法进行而提前终止的，甲方收回全部前期工作成果和已建成工程资产，并补偿乙方前期工作及工程费用（经双方认可的中介机构评估）；对终止补偿的每一构成的计算必须经甲方或者指定机构和乙方接受的一家会计师事务所的验证，甲方或者指定机构和乙方应在发出提前终止通知后三十日内共同确定该会计师事务所。上述特许经营协议签订后，疆南热力公司即组织实施供热项目,2012年8月至2013年5月期间，阿克苏市住房和城乡建设局向疆南热力公司发出8份停止违法行为通知书，认为其承建的阿克苏市供热项目，违反了《招投标法》及《建筑法》的相关规定，责令其立即停止违法行为，并携带工程资料补办相应手续。2013年5月，疆南热力公司去阿克苏市工商局办理营业执照年检手续，至2013年12月未办理下来。2013年7月11日，阿克苏市人民政府办公室形成第42号《关于阿克苏市西城区集中供热项目遗留问题工作协调会纪要》，提出：我市相关部门发现疆南热力公司在资金、技术、管理和施工质量等方面存在巨大隐患和问题，多次下发整改通知书责令疆南热力公司限期整改，该公司也承诺限期整改，但问题基本未进行纠正，安全隐患未排除，还有继续扩大的趋势。考虑到疆南热力公司前期已投入财力、物力，为妥善解决历史遗留问题，供热主管部门提出：疆南热力公司在7月10日前出具银行1亿元资信证明，在指定账户打入3000万元项目保证金，出具在2013年供暖的施工方案后市政府可优先考虑由疆南热力公司继续实施西城区供热项目，并签订新的投资合同。疆南热力公司法人吕银生表示：经与疆南热力公司合伙人闫加洪协商，同意由山东通源热力集团全额收购疆南热力公司现有全部资产，由山东通源热力集团独立完成项目实施。会议达成一致意见：一是对遗留工程质量进行认定，由疆南热力公司邀请原设计单位到场，由市政府主管部门、疆南热力公司、山东通源热力集团共同组成质量检验评估小组，委托原设计单位和有资质的检测单位鉴定是否符合设计标准和施工标准，检测工程是否合格、是否存在安全隐患，在符合质量要求的前提下尽快委托有资质的中介公司进驻进行项目工程量评估。二是疆南热力公司提供10%的隐蔽工程记录和原X光检测部门的探伤照片，供检测评估小组检查。对X光复测照片，政府、疆南热力公司、山东通源热力集团各持一套。三是政府提名三家以上有资质的中介结构由疆南热力公司和山东通源热力集团选定，作为遗留工程问题审计评估单位。2013年8月15日，阿克苏市人民政府向疆南热力公司下发通知，内容为：因西城区集中供热工程是城市基础设施工程，而贵公司目前已根本无法推进该项目，根据相关文件和会议要求，特做处理决定如下：2013年7月15日，阿克苏市人民政府办公室给疆南热力公司下发了《关于落实阿克苏市西城区集中供热项目遗留问题工作协调会纪要的通知》，要求疆南热力公司严格按会议纪要精神执行，截止2013年7月25日，疆南热力公司未履行《通知》要求，决定：疆南热力公司未在规定时限按要求签订三方协议，市政府依照相关法律条款重新选址，出具供热廊道和路由，由有实力的企业组织、实施西城区集中供热项目，另外对由此造成的一切经济责任和法律关系由疆南热力公司自行负责、解决。疆南热力公司退出阿克苏市供热市场。2013年9月之后，疆南热力公司知道阿克苏市政府与其解除特许经营协议，多次找阿克苏市政府协商解决因工程前期投入所产生的问题未果。
2014年3月26日，阿克苏市政府办公室分别给中国五冶集团有限公司、中国第四冶金建设有限责任公司、江苏威达建设有限公司、福建成森建设集团有限公司出具工作函，载明：疆南热力公司与上述各公司签订《阿克苏市集中供热管网工程建设工程承包合同》，由上述各公司实施阿克苏市集中供热管网工程。在项目实施过程中，在签订承包合同、招投标、备案审查、建设程序等方面不符合行业管理要求。期间疆南热力公司资金链断裂、投资受阻，无法继续投资建设，加之疆南热力公司无法解决拖欠工程款，造成施工方多次群体越级上访，致使集中供热民生工程无法按期实施。为重新启动阿克苏市集中供热项目，请贵公司根据电传建设工程承包合同，对合同的真实性、委托人基本情况、签订合同金额依据、建设内容等进行核实，并将核实结果告知阿克苏市政府办公室。2014年3月28日，江苏威达建设有限公司函复阿克苏市人民政府办公室，申明：经查，我公司从未与阿克苏市疆南热力有限公司签订过任何合同或协议，亦从未授权任何单位或个人与阿克苏市疆南热力有限公司签订过任何合同或协议。《工作函》附件”申请书”、”建设工程承包合同”中所盖我公司印章和法定代表人印鉴均系伪造。2014年3月31日，中国五冶集团有限公司回复阿克苏市人民政府办公室，申明：经查实、我公司并未参与阿克苏市疆南热力公司的阿克苏市集中供热管网工程”投标，也未与阿克苏市疆南热力公司签订过《阿克苏市集中供热管网工程建设工程承包合同》，亦从未授权委托任何单位或个人代表我公司参与”阿克苏市集中供热管网工程”投标或签订承包合同。同时，经我公司进行比对，在《阿克苏市集中供热管网工程建设工程承包合同》中加盖的”中国五冶集团有限公司合同专用章”与我公司使用的印章不相符。2014年4月2日，福建成森建设集团有限公司向阿克苏市人民政府办公室出具回复函，载明：2012年5月25日，我公司与疆南热力公司签订了《阿克苏市集中供热管网工程合作协议》。在协议履行过程中，疆南热力公司又单方面改变协议承包内容，引进别的几家公司进行地面热力管道的施工。由于业主筹集资金不到位，疆南热力公司严重违约，目前业主累计拖欠我公司工程款金额约1400万元。
阿克苏市政府在解除与疆南热力公司的特许经营协议之后,将阿克苏市西城区集中供热项目工程交由阳光热力集团继续施工经营,疆南热力公司多次与阿克苏市政府就其前期的投入损失问题协商未果,于2016年12月诉至我院，第一次提交的诉状中第二项诉讼请求为判令原告各项损失暂定1000万元。之后变更第二项诉讼请求为请求委托专业评估鉴定机构对原告履行《新疆阿克苏市集中供热BOT项目特许经营协议》的投入及损失进行评估鉴定，判令被告对原告的投入及损失承担全部赔偿责任。庭审中，对疆南热力公司已完工程项目以及能实际使用的范围、投入损失等、双方当事人分歧较大，未能达成一致意见。
以上事实，有阿克苏市集中供热项目投资合同书、阿克苏市人民政府阿市政函（2012）33号授权书、新疆阿克苏市集中供热BOT项目特许经营协议、阿市建停字（2012）第01-05号停止违法行为通知书、阿克苏市工商局出具的受理通知书、阿克苏市人民政府办公室工作函、江苏威达建设有限公司函复、中国五冶集团有限公司对新疆维吾尔自治区阿克苏市人民政府办公室工作函的回复、福建成森建设集团有限公司回复函、阿克苏市人民政府办公室第42号《关于阿克苏市西城区集中供热项目遗留问题工作协调会纪要》、阿克苏市人民政府2013年8月15日向疆南热力公司下发的通知等证据证实。
本院认为，行政相对人应当在法律规定的期限内行使诉讼权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，疆南热力公司于2013年7月与阿克苏市政府就阿克苏市西城区集中供热项目的实施问题产生分歧并形成阿克苏市政府的会议纪要，于2013年9月明确知道阿克苏市政府解除与其签订的特许经营协议这一行政行为。2016年12月阿克苏市疆南热力公司向我院提起行政诉讼，请求确认被告单方变更及解除原被告所签订的《新疆阿克苏市集中供热BOT项目特许经营协议》的行为违法并赔偿损失，超过了法定的起诉期限。对双方因解除特许经营协议而产生的前期投入及损失问题，可按照协议中约定的方式自行解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第（二）款之规定，裁定如下：
驳回原告阿克苏市疆南热力有限公司的起诉。
案件受理费50元，予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 倪 倩
审 判 员 曹燕燕
人民陪审员 秦智勇
二〇一七年五月二十六日
书 记 员 王晋琼