江西省宜春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宜中行终字第44号
上诉人（原审原告）司平。
被上诉人（原审被告）万载县人民政府。
法定代表人陈虹，该县县长。
委托代理人邬立深，万载县法制办副主任。
委托代理人叶智光，江西天使律师事务所律师。
上诉人司平不服万载县人民政府作出的万府字（2013）95号《万载县人民政府房屋征收补偿决定书》，向本院提起行政诉讼，本院依法指定袁州区人民法院审理，该院于2014年6月5日受理后，于2015年6月8日作出（2014）袁行初字第9号《行政判决书》。司平不服上述行政判决上诉至本院，本院于2015年8月17日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，司平的房屋座落于万载县康乐镇福星村九组，未办理房产证。房屋共3层，主房面积为196.45平方米，店面面积为112.9平方米，地下室30.03平方米，简易附属房面积18.62平方米，2000年5月19日办理国有土地使用权登记卡，注明土地面积为112.9平方米。土地卡注明土地使用者为司平，使用类型为划拨，2012年，经万载县人民代表大会审议批准和万载县发展和改革委员会对南部新城迎宾大道的项目批复及建设用地行政许可批复在原宜万公路基础上进行拓宽改造，筹建万载县南部新城迎宾大道工程。2012年5月7日，万载县人民政府将万载县南部新城迎宾大道项目房屋征收与补偿的具体工作委托万载县城市建设投资有限公司组织实施，又于2012年7月12日下发了万府办发（2012）41号《万载县南部新城迎宾大道房屋征收与补偿安置方案》（征求意见稿），征求意见稿明确了征收范围，房屋征收部门及征收补偿的程序和原则，明确有货币补偿和产权置换两种方案，并将房屋建筑面积的计算和搬迁补偿、临时安置补偿、停产停业补偿费的发放均在意见稿中阐明。该征求意见稿由乡、村及街道办事处的工作人员向被征收人员逐一发放，并在房屋征收范围内的街道办、乡村及村门口等显著位置进行了张贴公示，司平的房屋也在被征收范围内。在征求意见过程中，绝大多数被征收对象对该项目表示赞同，对下发的征求意见稿多数表示同意。2012年10月10日，万载县人民政府下发万府字（2012）172号《关于对万载县南部新城迎宾大道房屋实施征收的决定》，同时万载县人民政府办公室下发《万载县南部新城迎宾大道房屋征收与补偿安置方案》的通知，并张贴房屋征收公告，公告明确了征收范围、确定了房屋征收部门、征收补偿方案、价格评估机构等内容。《万载县南部新城迎宾大道房屋征收与补偿安置方案》由工作人员向所有拟被征收人发放，已收到发放《万载县南部新城迎宾大道房屋征收与补偿安置方案》的被征收对象的96%的被征收人对选定宜春鑫盛房地产评估咨询有限公司（以下简称鑫盛评估公司）为房地产价格评估机构无异议。随后该评估机构逐一对被征收房屋测量数据。对司平的房屋进行测量后，作出评估报告：司平的房屋用途为商住，主房建筑面积196.45平方米、店面建筑面积为112.9平方米，该房屋的评估价格为582901元，另有装修、配套设施等共计86200元，加上水电、搬迁费、临时安置费等共计680859元。司平不同意该补偿方案，因司平与拆迁办就房屋拆迁补偿安置事宜未能达成一致意见，2012年10月拆迁办工作人员多次找司平调解，但司平坚持要求在政府所建迎宾大道旁由政府审批自已建房。多次协商未果后，万载县城市建设投资有限公司出具《资金证明函》，证明司平等5户的房屋拆迁补偿款已专户储存监控。万载县人民政府于2013年7月12日作出万府字（2013）95号《万载县人民政府房屋征收补偿决定书》，决定对司平的房屋进行征收，司平不服，于2013年9月10日向宜春市人民政府申请行政复议。宜春市人民政府于2013年11月6日作出宜府复决字（2013）第19号《行政复议决定书》，决定维持了万载县人民政府作出的上述征收决定书，司平随后诉至法院要求撤销上述征收决定书，并依法认定司平提出的土地置换补偿方案，或按市场价格进行货币补偿。（司平提出的方案：1、决不接受万载县人民政府拟定的补偿协议；2、要求在邻近迎宾大道两侧或类似地段等面积土地，办理好审批手续，同意其自建房屋；3、或按市场价格补偿其价值。）。
原审法院另查明，为了满足万载县南部新城迎宾大道改造项目中部分被征收人选择产权调换的要求，万载县人民政府于2013年6月即确定了万载县和谐佳园的房屋作为过渡安置房，产权置换的地点在万载县福星村6、8组地段（迎宾大道旁的龙湖家园小区）。
原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条的规定，为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋。万载县人民政府作为一级地方人民政府，依法具有作出房屋征收与补偿安置决定的职权。本案涉及的万载县南部新城迎宾大道的工程项目属万载县人民政府的重点工程项目，是经万载县和宜春市发展与改革委员会批复同意的，并列入了万载县人民政府2012年城建重点工程建设项目，其目的是为了加强路网和基础设施建设，完善城市功能，提升城市品位，改善人居环境，符合公共利益的需要。万载县人民政府在万载县发展和改革委员会和宜春市发展和改革委员会核准该项目的批复后，在规定的期限，启动了该项目的征收工作。在对司平作出征收决定这一具体行政行为前，发布了万府通字（2012）14号房屋征收公告，并与司平多次沟通协商，听取其陈述和申辩意见。在与司平达不成补偿安置协议的情况下，由房屋评估机构对司平的房屋进行评估，将其房屋征收补偿款专户储存，并为其提供了周转用房，同时联系了部分商品房供其进行选择产权置换，保障了司平的合法权益。万载县人民政府对房屋评估机构的确定中虽未经过与司平的协商选定，但万载县人民政府在2012年10月10日的房屋征收公告中已将房地产价格评估机构选定为鑫盛评估公司，并将公告予以张贴，之后绝大部分被拆迁人对此表示认可，其后有96%以上的被拆迁户认同该公司作出的评估结果，视为对万载县人民政府选定的评估机构予以追认。综上所述，万载县人民政府作出的万府字（2013）95号房屋征收补偿决定书主体合法、程序正当，未损害司平的合法权益。司平提出的万载县人民政府征收程序违法，只提供货币补偿一种征收补偿方式，剥夺其选择权的理由，与事实不符。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告司平的诉讼请求。司平不服，遂上诉至本院。
上诉人司平上诉称：请求撤销万载县人民政府作出的万府字（2013）95号《万载县人民政府房屋征收补偿决定书》，并撤销原审判决；一、二审诉讼费用由万载县人民政府负担。其理由是：1、万载县人民政府征收房屋应依法进行，并应保障司平的合法权益，依法给予拆迁补偿，不能想给多少就给多少；2、万载县南部新城迎宾大道工程项目虽属万载县人民政府重点工程项目，并经万载县发改委和宜春市发改委批复（万载县人民政府提供的证据中没有宜春市发改委的批复，不能作为定案依据）同意建设立项，但仍要依法进行行政审批。根据《中华人民共和国土地管理法》第43、44、45条之规定，万载县南部新城迎宾大道房屋征收范围从原320国道往宜春方向的城市雕塑起至湘赣路改线处，征地面积534亩，约35.6公顷，应当报请国务院审批，万载县人民政府一直未提交国务院审批文件，属非法工程；3、《1598号批复》第一项内容所述：“万载县康乐街道的猛辉村、福星村、马步乡郭村村的农村集体用地5.41917公顷转为建设用地，并办理征地手续，……”，其位置及土地开发用途可以看出显然不是迎宾大道的用地批复；4、万载县人民政府称《1598号批复》是迎宾大道工程项目的批复，但该批复的日期系2013年11月29日，而万载县人民政府于2012年10月10日就张贴了征收公告，并在张贴公告前就早已对各项征收工作如火如荼地进行着，且《1598号批复》的面积为6.882公顷，而迎宾大道需要征收面积为534亩，合35.6公顷，以上事实足以证明该批复不是迎宾大道项目的批复；5、万载县人民政府在2012年10月10日的房屋征收公告中直接选择鑫盛评估公司为评估机构，未经被征收人的协商议定，其选定程序违法。评估结果错误主要表现在：根据《评估办法》，评估机构最少要在31天内作出评估报告，但鑫盛评估公司在选定后两天即2012年10月12日就作出了评估报告，且实地勘验的记录显示为2013年3月15日和3月28日，评估报告的时间竟然早于勘验时间150多天，足以证明该评估报告是虚假的、错误的；6、原审法院认定万载县人民政府征收主体合法、程序正当是错误的，万载县人民政府未提交迎宾大道工程项目征用土地许可的批文，则迎宾大道工程项目未取得行政许可，万载县人民政府则无权启动征地程序，其作出的征收与补偿安置决定均属于无权实施的行为；7、原审法院认为万载县人民政府给予司平补偿后未侵害司平的合法权益是错误的。司平的房屋上下三层，面积约400平方米在县城街面的商住楼，按万载县人民政府作出的补偿决定，补偿货币为582901元。按估价时万载县的房价约为3500-4000元／平方米，同地段商业店面为20000元／平方米，评估机构的选定违法必然导致其评估结果的错误。其评估参照的标准主要是《万府办发（2012）56号文件》、《万载县2012年度城市规划内集体所有土地房屋征收补偿价格》、《万载县人民政府县长办公室会议纪要》（会议纪要规定商业店面价格为3000元／平方米）、《万载县建筑物及室内装饰补偿价格安置表》。自始至终万载县人民政府没有派人来与司平协商，没有向司平送达评估报告，没有向司平送达《万府办发（2012）41号》和《万府办发（2012）56号》补偿安置方案。综上所述，万载县人民政府作出的征收决定程序违法，请求二审法院依法予以撤销。
被上诉人万载县人民政府答辩称：万载县人民政府作出的征收补偿决定程序合法，结果正确。迎宾大道建设项目系公益性事业，并经万载县人大会议讨论决定和经万载县发改委审批同意。对于征收补偿安置方案，万载县人民政府挨家挨户逐一发放了征求意见稿，广泛征求公众意见后，才作出的征收公告和房屋征收决定，并在征收范围的醒目位置及街道办和村委会进行了张贴。对被征收人的房屋合法建筑面积均进行了实地勘察测量，并提供了货币补偿和产权置换两种补偿方式以供选择。因司平要求在迎宾大道旁划地建房的要求无法满足，在与万载县人民政府多次协商未果的情况下，万载县人民政府才依法作出了万府字（2013）95号房屋征收补偿决定，故万载县人民政府作出的决定主体资格适当，补偿安置切实保障了司平的合法权益，请求二审法院予以维护，驳回司平的上诉，维持原判。
各方当事人在二审期间均未提供新证据，本院对各方当事人提供的证据认证与原审法院一致。本院查明的事实与原审法院查明的事实基本一致。
上述事实有上诉人的上诉状、上诉人与被上诉人在原审中提供的证据材料、一审开庭笔录、送达回证等证据予以证实。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第四十五条第一款、第二款，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第三条、第四条第一款、第三款之规定，万载县人民政府作为迎宾大道工程项目的征收主体，其主体资格适当，经委托万载县城市建设投资有限公司报请万载县发展和改革委员会批复同意迎宾大道工程项目立项，并列入万载县人民政府2012年城建重点工程建设项目，其目的是为了加强路网和基础设施建设，完善城市功能，提升城市品位，改善人居环境，符合公共利益的需要。万载县人民政府在规定期限内启动项目征收工作，并对工程项目作出征收决定程序适当，但该项目征地审批手续不符合《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，故司平上诉称万载县人民政府提供的赣国土资核（2013）1598号《江西省国土资源厅关于万载县2013年度第四批次城市建设用地的批复》不能证明迎宾大道工程项目的征收土地审批手续完备的理由正当，本院予以支持。至于司平要求本院撤销万载县人民政府作出的万府字（2013）95号《万载县人民政府房屋征收补偿决定书》的请求，因万载县人民政府的迎宾大道工程项目系为公共利益需要而实施，且大部分被征收人经协商已认可征收决定接受征收补偿方案并领取了补偿款项，工程进度难以逆转，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”之规定，对其该项上诉主张不予支持，但万载县人民政府应按《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定依法定程序对司平的房屋依法提供产权置换或货币补偿的可选择性补偿方案。
关于司平要求在迎宾大道旁重新选址建房的主张。万载县人民政府已依法就近集中为被征收人选址建房提供了可置换房屋，司平要求自行选址建房予法无据，亦不符合万载县人民政府的发展规划，本院不予支持。
关于司平上诉称评估机构的选定及评估结果不正确，损害其合法权益的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条、第二十条之规定，万载县人民政府未提供评估机构系经双方协商选定的证据，故在征收决定中指定评估机构的作法不符合相关规定，其选定程序违法，司平对评估结果有异议，可以依法申请复核，对复核结果有异议，还可向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
综上，万载县人民政府作出的万府字（2013）95号《万载县人民政府房屋征收补偿决定书》征地审批手续不符合相关法律规定，但不宜撤销，应判决确认违法；原审判决认定事实基本清楚、审判程序合法，但适用法律错误，应予以改判。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销袁州区人民法院（2014）袁行初字第9号行政判决；
二、确认万载县人民政府作出的万府字（2013）95号《万载县人民政府房屋征收补偿决定书》的行政行为违法；
三、驳回司平的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费100元，由万载县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴建平
审 判 员 刘 挺
代理审判员 黄 礼
二〇一五年十一月十六日
书 记 员 李 林