广西壮族自治区合山市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）合行初字第3号
原告黄锦兰。
委托代理人陆锡涛，系原告儿子。
被告合山市房地产管理所，地址：合山市人民中路***号。
法定代表人韦武江，所长。
委托代理人罗显福，男，合山市法律援助中心政府法律援助工作者。
委托代理人覃华，合山市法律援助中心公职律师。
原告黄锦兰因要求被告合山市房地产管理所履行房产登记法定职责，于2014年1月21日向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月21日受理后，于2014年1月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月26日公开开庭审理了本案。原告黄锦兰及其代理人陆锡涛，被告合山市房地产管理所委托代理人罗显福、覃华等到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原告黄锦兰于2013年11月18日向被告合山市房地产管理所提出办理房产过户手续申请。被告在原告起诉之前未作出处理决定。
原告黄锦兰诉称，2012年7月原告丈夫陆星光病故后，遗留有位于合山市城中2街14号的房屋。为继承遗产，原告根据有关规定和程序办理了房屋所有权转移登记所需提交的材料，于2013年11月18日带着相关材料去申请办理房产过户手续，办证人员口头答复：提交的材料不全，没有《继承权公证书》，要原告必须去办理继承权公证，没有公证书不给办理房屋所有权转移登记，依据是1991年司法部、建设部的《关于房产登记中加强公证的联合通知》（以下简称联合通知）。原告认为被告违反了我国《公证法》、《物权法》和建设部的《房屋登记办法》，《联合通知》已不能作为被告进行行政管理的依据，被告有责任、有义务依法履行对原告提交房产转移登记材料的行政审查并办理房产登记手续。因此，请求法院确认被告要求原告必须办理继承权公证，没有公证书不给办理房产过户手续的行为违法，责令被告为原告办理房产所有权转移手续。
被告合山市房地产管理所辩称，被告口头要求原告提供《继承权公证书》是事实，此外还告知原告可提供继承权公证书或者人民法院、仲裁委员会生效的法律文书。这一告知行为是行政事实行为，是行政主体单方面作出的外部行政行为，是程序性行为，其目的不是要发生一定的法律效果，也没有对原告的权利义务产生实际影响，除非造成当事人损失，可提起行政赔偿，否则不具有可诉性。1991年国家司法部与住建部颁布的《联合通知》并没有被废止，其与2012年6月1日施行的《房屋登记技术规程》仍作为我国现行房产登记的行业操作规范，原告举出的相关法律并未与之相冲突。继承权的证明权由人民法院、公证机构行使，被告需要这些有关部门的结论为依据，因为被告仅需要对基础民事法律关系的文书进行形式上审查是否齐备，无权对当事人的继承权进行确认，无需审查当事人的民事法律关系，本案的实质是原告对被告告知其提交证明材料不服提起的行政诉讼，因此，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
原告在起诉时提供了以下证据证明其曾于2013年11月18日向被告提出办理继承房产过户申请事项：1、合山市岭南派出所出具被继承人的《死亡户口注销单》，证明被继承人陆某甲死亡后户口已注销；2、合山市城中居委会出具被继承人的《亲属关系及婚姻登记状况证明》，证明被继承人陆某甲的父母、配偶、子女的姓名及生命状况；3、合山市岭南派出所出具被继承人陆某甲户内关系《证明》，证明被继承人陆某甲的亲属关系；4、被继承人陆某甲第一顺序继承人身份证复印件、其父母死亡注销单复印件，证明被继承人陆某甲的配偶、子女身份及其父母死亡事实；5、《放弃继承权声明书》及《公证书》，证明被继承人子女二人已作放弃继承的表示；6、房产证、土地使用证，证明陆某甲是该房产的产权人；7、《价格认定结论书，证明被继承房产评估价为693200元；8、《契税减免申请表》、《个人无偿赠与不动产登记表》，证明地税局已审核原告提交的房产继承材料，同意继承房产不收契税；9、被继承房屋的平面测绘图，证明被继承房产1-4层楼房平面图及总面积349.97平方米。经质证，被告认为原告提供的上述证据真实性无异议，但认为房产继承过户材料中第八份材料与本案无关。
被告于2014年2月10日向本院提交了以下依据：被告事业单位法人证书、组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明被告具有房产登记管理的法定职责；司法部、建设部《联合通知》第一条、《房屋登记办法》第三十三第第一款（一）至（五）项第第二款、2012年6月1日施行的《房屋登记技术规程》附录B.0.16及表C.1.3，证明被告要求原告应提交继承权公证书方可办理继承房产过户有法规依据。原告认为，1、被告举证已超过时效，法院送达起诉状副本和应诉通知书是2014年1月26日，被告无申请延期而于2014年2月10日才向法院提交上述法律依据，应依法认定被告要求原告提供继承权公证书没有证据、依据；2、被告依据《联合通知》、《房屋登记办法》、还有行业标准《房屋登记技术规程》来要求必须提供继承权公证书，是违法的，从《公证法》第十一条规定可知道继承权公证是根据当事人的申请而办理的，是当事人的自愿行为，不是法定公证事项，原告已向被告提交相关办理房产过户的必要材料，被告依法应当给予办理，并提供了如下证据依据：1、2014年1月26日《送达回证》；2、2014年2月8日法院在原告《咨询报告》上作的答复；3、2014年2月10日被告向法院提交的证据依据，上述1-3号证据证明被告举证已超过时效；4、法律依据：（1）《公证法》第十一条，证明根据自然人、法人或者其他组织的申请，公证机构办理继承等事项；（2）《房屋登记办法》第三十二、第三十三条，证明被诉行政行为违反国家部门法规；（3）《继承法》第五条、第十条、第十五条，证明原告是其丈夫遗产的法定继承人；（4）司法部2010年《关于公布现行有效司法行政规章目录的公告》、2011年住建部《关于公布住建部规范性文件清理结果目录的公告》、2010年国务院《关于做好规章清理工作有关问题的通知》，证明司法部、建设部《联合通知》已不得作为被告行政管理的依据；（5）《立法法》第七十九第、第八十三条，证明《房屋登记办法》的效力低于《公证法》和《继承法》；（6）法释（2000）8号最高人民法院《关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》（以下简称解释）第二十六条、法释（2002）21号《最高人民法院关于行政诉讼法证据若干问题的规定》（以下简称规定）第一条，证明被告逾期提供证据、依据视为无证据、依据。经质证，被告认为，被告逾期提供依据是事实，对原告提供的上述证据真实性无异议，但《公证法》第十一条与本案没有关联，该条实际上是进行公证的前置和具体事项，任何一项公证都是当事人申请的，至于是否强制性那是其他法律文件规定。《联合通知》并没有被废止。《房屋登记办法》并不与相关上位法相抵触，被告行政行为并不违反该办法第三十二、第三十三条规定。被告没有义务也没有能力来适用《继承法》对继承权进判断确权，因为这已超出了被告的职能范围。被告逾期提供据以作出被诉具体行政行为所依据的规范性文件，不视为被诉具体行政行为没有相应的证据，规范性文件不属于行政诉讼中的证据，而是依据。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告起诉时向法院提交的第1至第9项证据材料，在诉讼过程中提交的1-3号证据，这些证据来源合法，内容真实，与本案有关联性。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：2013年11月18日，原告向被告办证人员提交了继承房产过户登记所需的9项材料，证明其丈夫陆某甲已病故，陆某甲父母也已故，陆某甲名下遗留有一栋位于合山市城中2街14号的四层商住楼，面积349.97平方米，市场评估价为693200元，按《继承法》规定符合第一顺序法定继承人只有原告及其儿子陆锡涛、女儿陆某乙共三人，其子女二人已表示放弃继承该房产，并到合山市公证处作了放弃继承权公证。被告收到原告材料后，经审查，依据2008年7月1日施行的《房屋登记办法》、1991年司法部、建设部的《关于房产登记中加强公证的联合通知》和2012年6月1日施行的《房屋登记技术规程》附录B.0.16及表C.1.3的规定，口头向原告答复办理遗产继承必须要提交继承权公证书，否则不给办理，同时将原告提交的9项材料退还给原告。原告认为被告要求其必须办理继承权公证没有法律依据，为维护其继承房产过户登记权益，以被告要求其必须提交继承权公证书方可办理房产继承过户手续的行政行为违法而诉至本院。
另查明，1991年司法部、建设部的《关于房产登记中加强公证的联合通知》现仍未作废。
本院认为，被告具有房屋登记法定职责，其口头告知原告必须办理继承权公证书方可办理继承房产过户登记的具体行政行为存在，原告不服被告该具体行政行为而向人民法院起诉，符合最高人民法院《关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第四十条规定。被告在办理房产登记规程中，依申请人申请，对申请人提交的材料主要以形式上审查为主，涉及到当事人的民事法律关系及确权等问题需要相关的法定机构予以配合。公证机构是依法设立的国家法定机构，公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。公证机构的上述职能，为房屋登记部门对有关情况的真实性、合法性需要进一步证明，提供了法律保障。司法部、建设部《联合通知》现仍未作废。《房屋登记办法》第三十三条规定中“继承证明”虽然没有明确哪个部门出具有效，但是，《房屋登记技术规程》明确了继承房产登记时需提交相应公证书“除人民法院的生效法律文书确认继承、受遗赠事实外，因继承、受遗赠事实申请房屋登记的，其继承文书、受遗赠文书应经公证。”《房屋登记技术规程》系中国住房和城乡建设部发布的办理房地产登记行业标准，属部门规章，并未与相关上位法相冲突，被告遵循上述规定要求原告提供继承权公证书的具体行政行为系其依法履行职责的行为，该行为合法，理由正当。原告称被告逾期提交作出具体行政行为的证据和依据，应认定为被告没有证据、依据，是对法条中“证据”和“依据”的误解。《行政诉讼法》第三十二条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”中就已把证据和规范性文件分别规定，法释（2002）21号《规定》第一条把被告没有提供或逾期提供“规范性文件”从法律后果中删除，不再视为没有相应的证据，是依法对法释（2000）8号《解释》的修正。由于“规范性文件”在被告作出具体行政行为之前已经存在并向全社会公布为公众熟知，作出具体行政行为之前和之后其内容没有变化，不是事后通过行政手段取得的，不属于提供据以作出被诉具体行政行为的证据。而行政诉讼中的证据，是指当事人向行政机关提供的证明材料、行政机关依职权已经掌握或事后通过行政手段取得的信息及证明材料。因此，被告逾期提交的依据不能视为被诉具体行政行为没有相应的依据。
综上，被告要求原告提交继承权公证书有法律、法规依据，理由充分，其作出的具体行政行为合法。原告诉请与相关法律、法规要求不符，本院不予支持。经本院审判委员会于2014年3月27日讨论决定，依照最高人民法院《关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第五十六条第（一）、（三）、（四）项规定，判决如下：
驳回原告黄锦兰要求确认被告要求原告必须办理继承权公证，没有公证书不给办理房产过户手续的行为违法，责令被告为原告办理房产所有权转移手续的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告黄锦兰负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于来宾市中级人民法院。
审 判 长 莫善球
审 判 员 黄雪莲
人民陪审员 蓝天禄
二〇一四年三月二十八日
书 记 员 韦启培
附：适用法律、法规、规章依据
1、最高人民法院《关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第四十条行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行为存在，人民法院应当依法受理。
2、最高人民法院《关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不成立的。
（四）其他需要判决驳回诉讼请求的情形
3、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条被告对作出具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。
4、《房屋登记办法》（2008年7月1日起施行）第三十三条申请房屋所有权转移登记，应当提交下列材料：
（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）证明房屋所有权发生转移的材料；（五）其他必要的材料。
前款第（四）项材料，可以是买卖合同、互换合同、赠与合同、受遗赠证明、继承证明、分割协议、合并协议、人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书，或者其他证明房屋所有权发生转移的材料。
5、（1991年8月31日）司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》第一条继承房产，应当持公证机关出具的“继承权公证书”和房产所有权证、契证到房地产管理机关办理房产所有权转移登记手续。
6、中华人民共和国行业标准《房地产登记技术规程》（2012年2月29日由中国住房和城乡建设部批准发布）附录B.0.16用于申请房地产登记的下列材料应经公证：
（1）因继承、受遗赠事实用于申请相关房地产登记的继承文书、受遗赠文书，但人民法院的生效法律文书确认相关房地产的继承、受遗赠事实的除外。