江西省南昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣01行终26号
上诉人（原审原告）杨新培，男，1956年1月10日生，汉族，住南昌市。
被上诉人（原审被告）南昌县城乡规划建设局。地址南昌县莲塘镇公园路28号，组织机构代码01453233-1。
法定代表人江龙，局长。
委托代理人陈建勇，北京市中银（南昌）律师事务所律师，执业证号13601201010640333。
委托代理人涂小鹏，北京市中银（南昌）律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）南昌县人民政府。地址南昌县澄湖北大道99号，统一社会信用代码113601216779913957。
法定代表人陈翔，县长。
委托代理人陈晋武，南昌县城市管理行政执法局工作人员。
杨新培诉南昌县城乡规划建设局（以下简称县城乡规建局）、南昌县人民政府城市管理行政处罚一案，不服南昌市新建区人民法院2016年12月1日作出的（2016）赣0112行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月2日公开开庭审理了本案。上诉人杨新培，被上诉人县城乡规建局委托代理人陈建勇，被上诉人南昌县人民政府委托代理人陈晋武到庭参加。案件现已审理终结。
原审法院查明，2015年12月29日，被告县城乡规建局所属的南昌县城市管理大队东新（机动）中队（以下简称东新中队）在例行巡查中发现原告杨新培在南昌县东新乡××路（××一附院工地对面）人行道上摆设摊点，占道经营，执法人员万明、夏志刚出示执法证上前制止并规劝原告离开。12月30日被告执法人员巡查中发现原告仍在原地点摆设摊点，当即暂扣原告货架并开具了《行政执法扣车（物）单》。2016年1月4日，执法人员对原告进行询问并制作笔录后，向其下达了《行政处罚听证告知书》、《行政处罚事先告知书》，原告均未提出异议，并于同年1月11日到东新中队接受处罚。被告以原告实施了占道经营的违法行为为由，作出南城管执机动字（2015）0013699号《行政处罚决定书》，决定对原告罚款200元。原告不服，于2016年1月29日向南昌县人民政府提出复议申请。2016年4月22日南昌县人民政府作出南政复字（2016）5号复议维持决定。原告仍不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销该行政处罚决定，并赔偿误工、交通等经济损失2700元。
原审还查明，2012年12月，《南昌市城市规划设计总院调整确定南昌县象湖新城控制性详细规划》第五章第二条已将东新乡象湖路等纳入城市交通控制主干路。执法员夏志刚、莫刚辉均系中队在职人员，其佩戴的行政执法证件均系南昌县城市管理行政执法局颁发。
原审法院认为，被告县城乡规建局具有在城市规划区内的城市管理活动职能。原告杨新培在城市交通控制主干道××县东新乡××路摆摊设点，占道经营，且不听劝阻，拒不改正的行为违反了《南昌市城市管理条例》第六十条之规定。被告下达《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》后，对原告作出罚款200元的行政处罚，其行政行为事实清楚，程序合法，处罚适当，适用法律正确，予以支持。原告认为被告双重标准执法，选择性执法，象湖路不是主干道是乡村道路，不属于城市管理范围的辩论意见，缺乏事实依据，对其提出的诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，该院判决驳回杨新培的诉讼请求并承担案件受理费。
杨新培不服一审判决，上诉称，一、原审法院审判程序不合法。庭审时未全程录像、当事人的书面辩论意见未允许读完。二、原审法院认定事实错误。象湖路虽在规划中纳入城市交通控制性主干路，但并不等于实际性的纳入。象湖新城是已经规划了正在建设但尚未完工的城市，所谓象湖新城就是城市和象湖路就是主干道，是偷换概念，不顾事实的狡辩。三、县城乡规建局执法程序不合法（至少是不规范、不文明、不专业）。1.2015年12月29日，执法人员不出示执法证，在上诉人的要求下才勉强出示。2.有的执法人员未穿制服。3.未具体告知违反何条款。4.未告知办公地点。5.12月29日执法当日不出具《责令停止违法行为通知书》，而是在四、五天后与《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》一并开出。四、被上诉人县城乡规建局适用法律错误。《南昌市城管委细化〈南昌市城市管理条例〉涉行政处罚规定》对条例第六十条如何处罚作了细化，将管理区域分为严控区、控制区、一般区，对不同区域的处罚金额进行了规定。被上诉人对上诉人罚款200元显然依据的是上述规定第三款(即一般区)，但事发地是工地、农田、水塘，不是一般区内的城市道路和公共场所，而是未完工的建筑工地或未来的城市道路。如果事发地适用城市管理标准，则旁边的违章建筑就不应存在，更不可营业。故被上诉人存在双重标准执法、选择性执法。五、南昌县人民政府复议中未对县城乡规建局行政处罚行为的合法性、适当性进行审查，违背公平正义的原则，构成对公民权益的侵害。综上，请求二审法院撤销一审判决；依法支持上诉人原诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人县城乡规建局答辩称，一、答辩人作出的处罚决定程序合法。上诉人于2015年12月29日、30日连续两天在东新乡××路××道经营。29日执法人员出示证件后，对上诉人警告并规劝其离开。30日上诉人不思悔改，仍在原地点摆摊，占道经营。执法人员制止规劝未果后，暂扣上诉人简易货架，并开具了《行政执法扣车(物)单》。2016年1月4日，上诉人前往东新中队，相关人员对其进行询问并制作了笔录，之后向其下达听证、处罚告知书。于11日，对上诉人作出罚款200元的处罚决定。上述暂扣货架行为符合行政强制法第二十四条的规定；处罚程序符合行政处罚法第三十九条及四十条的规定，程序合法。二、答辩人作出的处罚决定适用法律适当。根据《南昌市城市规划设计总院调整确定南昌县象湖新城控制性详细规划》第五章第二条，东新乡象湖路等已纳入城市交通控制主干道。上诉人行为属于擅自在城市主干道路和人行道摆摊设点并拒不改正的情形。根据《南昌市城市管理条例》第六十条及《江西省城市市容和环境卫生管理实施办法》第十条“未经城市市容环境卫生、公安、城建等有关行政主管部门批准，任何单位和个人不得占用城市道路和人行道摆摊设点，停放各种车辆”。故答辩人作出的处罚决定事实清楚、适用法律适当。请求二审法院驳回上诉人上诉，维持一审判决。
被上诉人南昌县人民政府答辩称，一、根据《南昌市城市管理条例》第二条、第六十八的规定，上诉人违法占道经营，被上诉人县城乡规建局具有对其作出处罚的法定职权。县城乡规建局对上诉人作出的处罚决定符合该条例第六十条规定。二、答辩人行政复议程序符合行政复议法的规定。请求法院维持答辩人复议决定，维持一审判决。
一审期间，当事人提交的主要证据材料有：《行政执法扣车(物)单》、行政处罚事先听证、告知书、南城管执机动字（2015）0013699号《行政处罚决定书》、南政复字（2016）5号《行政复议决定书》、现场照片等，上述证据材料随卷移送至本院，经本院核查，可以作为本案认定事实的依据。
二审查明的事实与原审法院审理查明的事实一致。
本院认为，本案争议焦点之一为：涉案象湖路是否属城市道路。国务院《城市道路管理条例》第二条规定“城市道路，是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施”、第四条规定“城市道路管理实行统一规划、配套建设、协调发展…”。涉案象湖路已于2012年12月纳入南昌县象湖新城控制性详细规划中，属城市交通控制主干道，且本案事发时该道路已建成通车，道路周边城市建设情况不是认定城市主干道的法定依据。故上诉人认为该道路是乡村道路或未来城市道路，不属城市管理范围的主张，本院不予支持。2015年12月29日中午，上诉人在象湖路××人行道××道经营，被上诉人县城乡规建局执法人员对其进行了劝离，第二天上诉人仍前往原地摆摊，并要求执法人员出具处罚文书。被上诉人县城乡规建局执法人员在对上诉人规劝无果后，对其货架予以暂扣并出具扣物清单，之后对其进行了询问、处罚听证告知、处罚事先告知等程序，并依据《南昌市城市管理条例》第六十条“擅自在城市道路和公共场所摆摊设点的，由城市管理行政执法部门责令改正；拒不改正的，处二百元以上五百元以下罚款”的规定，对上诉人作出罚款200元处罚决定。该决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚结果并无不当。因正值被上诉人县城乡规建局执法证件新旧更换阶段，对执法人员前后出具不一致证件的不规范行为，本院予以指正，该瑕疵行为不足以认定执法行为的违法。被上诉人南昌县人民政府作出的行政复议决定，事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。综上，上诉人上诉主张，无事实及法律依据，本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨新培承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 明
代理审判员 罗锦戎
代理审判员 陈 晶
二〇一七年五月四日
书 记 员 李清波
附相关法律依据：
《南昌市城市管理条例》
第二条本市城市规划区内的城市管理活动，适用本条例。
本条例所称城市管理，是指对城市规划、城市市容环境卫生、市政设施、园林绿化、环境保护、道路交通、道路运输等公共事务和秩序的管理。
第六十条违反本规定，擅自在城市道路和公共场所摆摊设点的，由城市管理行政执法部门责令改正；拒不改正的，处二百元以上五百元以下罚款。
第六十八条各县的城市管理参照本条例执行。