四川省乐山市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川1102行初45号
原告：钟德奎，男，1946年11月19日出生，汉族，住四川省犍为县。
委托代理人：史西宁，北京京坤律师事务所律师。
委托代理人：杨景华，北京京坤律师事务所律师。
被告：犍为县玉津镇人民政府。住所地：四川省犍为县玉津镇社区。
法定代表人：范小洪，该镇镇长。
委托代理人：肖斗波，四川升力律师事务所律师。
委托代理人：袁芳，四川升力律师事务所律师。
被告：犍为县公安局。住所地：四川省犍为县玉津镇西街**号。
法定代表人：蔡文富，该局局长。
委托代理人：吴洪荣，该局工作人员。
委托代理人：周柯余，该局工作人员。
原告钟德奎不服被告犍为县玉津镇人民政府（简称玉津镇政府）、犍为县公安局土地行政强制执行一案，于2017年2月16日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示>的批复》于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2017年4月18日公开开庭审理了本案。原告钟德奎及其委托代理人史西宁、杨景华，被告玉津镇政府的负责人邹超副镇长及该镇的委托代理人肖斗波，被告犍为县公安局的负责人夏汝兵副局长及该局委托代理人吴洪荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告钟德奎诉称：2015年4月26日下午15时许，玉津镇政府和犍为县公安局对原告位于犍为县玉津镇瑞雪村5组（简称瑞雪村5组）的土地实施了强制征收。强制征收当天没有法院工作人员告知和向原告发出行政强制拆迁裁决文书。同时，被告没有获得法律授权，不具备强制征收行为的主体资格。被告的行为，严重侵害了原告的合法权益。为此起诉至法院要求判决：1.确认二被告于2015年4月26日对原告土地的清表行为违法；2.确认二被告于2015年4月26日强占原告土地的行为违法。
被告玉津镇政府辩称：被告为了村民的集体利益，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，组织瑞雪村5组村民代表会议，通过并确定该组租赁土地方案及租金标准，对原告进行了补偿，且原告已经领取了相应的补偿款。故被告实施的清表行为并非强制征地，而属于民事法律行为。为此请求人民法院依法判决。
被告犍为县公安局辩称：2015年4月26日下午15时许，犍为县公安局巡特警大队民警在巡逻过程中，发现瑞雪村5组有大量人员聚集，可能影响社会治安秩序。为此指派巡特警大队备勤民警及辅警到达现场维持秩序。被告犍为县公安局依法组织警力维护社会治安秩序的行为，属于依法履职行为，并无参与清表和强行征用土地的行为。为此请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：原告系瑞雪村5组村民。被告玉津镇政府自称因防洪工程需要，于2015年4月26日对原告耕种的位于该镇瑞雪村5组0.62亩土地上（简称清表土地）的青苗进行了清表。同月29日，原告收到被告发放的青苗补偿款12160元。
另查明：上述土地清表时，被告犍为县公安局在清表现场。
认定上述事实有被告在举证期限内提交的《瑞雪村五组环岛路租地租金青苗发放表（第三批）》《领条》；原告提交的《照片》、光盘；本院依职权调取的《乐山市中级人民法院证据交换笔录》以及原、被告双方法庭陈述等证据予以证实。
综合诉辩双方的意见，本院归纳争议焦点如下：1.犍为县公安局是否参与实施对土地的清表行为；2.被告的土地清表行为是否属于行政案件受案范围；3.被告清表土地行为是否违法；4.被告是否实施过强占原告土地的行为。
（一）关于犍为县公安局是否参与实施对土地清表的行为问题
本院认为，根据原告提供并经质证认定的清表现场照片以及庭审中原被告各方的陈述表明，犍为县公安局领导及工作人员均在土地清表现场，其工作人员持盾牌等器具围绕清表地块站立，并对正在实施清表的挖掘机进行护卫，足以证明其与被告玉津镇政府共同实施了土地清表行为。
对于犍为县公安局提出其是在现场维持秩序，没有参与土地清表的主张，本院认为，首先，犍为县公安局对此主张并未提交相反证据或依据予以证明。其次，从在案证据来看，犍为县公安局维持秩序行为的实质是与玉津镇政府共同实施土地清表行为过程中具体分工不同而已，但依旧属于参与实施对土地清表的行为。故，对犍为县公安局的该主张不予支持。
（二）关于被告的清表行为是否属于行政案件的受案范围问题
本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的前提是涉诉的行为须属于行政行为。而行政行为是指行政主体行使行政职权对相对人产生法律效果的行为。本案中，被告玉津镇政府称其为建设防洪工程的需要而对原告耕种的土地实施清表，实质系作为行政机关的被告为实现防洪工程建设的行政管理目标，而对作为行政相对人的原告作出的具有行政法律效果的土地清表行为，系对原告的相关土地利益产生实际影响的行为。故，该土地清表行为属于行政诉讼案件的受案范围。
对于被告提出与原告达成口头协议，清表行为属于民事行为的主张，本院认为，因无相关证据予以证明该主张，故对此主张不予以支持。需要特别说明的是，虽然原告在清表后签收了被告的补偿款，但也仅能证明被告在土地清表后对原告进行了相应补偿，不能就此认定原、被告之间就土地清表问题达成了口头协议。
（三）关于被告对土地的清表行为是否违法问题
本院认为，被告作出行政行为，应当在法定职权范围内才符合法律规定。就本案而言，被告并没有提交证据和依据证明，其对土地的清表行为具有相应的职权依据和法律依据。据此，本院可以认定，被告对土地实施的清表行为没有职权依据。即便被告认为，原告耕种的土地属于国有土地，其对土地实施的清表行为也属于行政强制执行行为。对于土地实施强制清表行为，如果被告具有行政强制执行权，则应当依据《中华人民共和国行政强制法》第四章关于行政机关强制执行程序的相关规定依法强制执行；如果被告不具有行政强制执行权，则应当根据该法第五十三条关于“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”等的规定，依法向人民法院申请强制执行。但被告没有提交任何证据和依据，证明其实施的土地强制清表行为符合上述法律或者其他法律法规的规定，因此，被告对土地实施的强制清表行为属于没有法律依据的违法行为。故，对原告请求确认被告对其耕种土地进行强制清表行为违法的诉讼请求予以支持。
（四）关于被告是否实施过强占原告土地的行为问题
本院认为，对于原告主张被告实施了强占其土地的行为，应当以原告对清表土地具有合法的占有使用权为前提条件。根据《中华人民共和国物权法》第四十八条关于“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”和第九条关于“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”的规定，河流的滩涂属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外，并且国家对于作为自然资源河流滩涂的所有权可以不登记。就本案而言，对于清表土地是否属于集体土地，以及如果属于集体土地，原告又是否依法取得清表土地的承包经营权是其主张被告强占土地是否成立的前提条件。从在案证据来看，仅能证明清表土地与河流滩涂相连抑或重叠，曾由原告耕种，但尚不能证明清表土地属于集体土地，更不能证明原告对清表土地享有集体土地上的承包经营权。对原告提交的犍为县农业局关于申请领取土地承包经营权证的回复等证据，因该回复等证据并未明确已经依法将清表土地的承包经营权登记确认给原告，故尚不能证明清表土地所有权系集体经济组织，进而证明原告已经依法取得清表集体土地上的承包经营权。因此，在原告不能证明对清表土地享有承包经营权情况下，提出请求确认被告实施了强占其承包土地的主张不予以支持。
此外，如果对于清表土地所有权和使用权有争议的，符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”的规定，相关权利人可以根据该法律另行主张权利。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项关于“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，判决如下：
一、确认被告犍为县玉津镇人民政府、犍为县公安局对原告钟德奎位于犍为县玉津镇瑞雪村5组耕种土地实施清表的行为违法；
二、驳回原告钟德奎的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告犍为县玉津镇人民政府、犍为县公安局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审判长 李 巨
审判员 章祈伦
审判员 陈 黎
二〇一七年六月五日
书记员 付 杰