福建省南平市延平区人民法院行 政 判 决 书（2016）闽0702行初99号公益诉讼人建瓯市人民检察院。被告建瓯市农业机械管理站，住所地建瓯市水西路232号，统一社会信用代码：12350783490174547Q。法定代表人叶碧柳，站长。委托代理人任国华、林丽兴，福建启新律师事务所律师。第三人建瓯市财政局，住所地建瓯市前卫巷1号，统一社会信用代码：113507830039818362。法定代表人陈志华，局长。委托代理人邓宝生，福建启新律师事务所律师。公益诉讼人建瓯市人民检察院因认为被告建瓯市农业机械管理站（以下简称建瓯农机站）不履行保护国有资产法定职责一案，于2016年12月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年12月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因建瓯市财政局与案件的处理有利害关系，经公益诉讼人申请，本院依法通知建瓯市财政局作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年2月16日公开开庭审理了本案。公益诉讼人建瓯市人民检察院委派检察员谢立尧、蔡杨静出庭支持公诉，被告建瓯农机站的法定代表人叶碧柳、委托代理人任国华、林丽兴，第三人建瓯市财政局的委托代理人邓宝生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人建瓯市人民检察院于2016年6月16日作出瓯检民（行）行政违监[2016]35078300001号、[2016]35078300002号《检察建议书》（以下简称《检察建议书》），向被告建瓯农机站提出检察建议，要求被告建瓯农机站纠正违法行为并取消福建顺农农业科技有限公司（以下简称顺农公司）今后享受补贴资金的资格，核实并收回被顺农公司套取的专项补贴资金；要求第三人建瓯市财政局会同被告建瓯农机站收回被顺农公司套取的专项补贴资金并取消其今后享受补贴资金的资格。公益诉讼人建瓯市人民检察院诉称，公益诉讼人在履行职责中发现，建瓯农机总站在2012年审核顺农公司申请的国家农机补贴过程中，严重不负责任，未认真履行职责，对顺农公司3起套取国家补贴款的行为予以认可，造成国家经济损失374966.18元。2015年5月8日，建瓯市人民法院以（2015）瓯刑初字第81、89号《刑事判决书》，对上述事实予以认定。2016年6月16日，建瓯市人民检察院向建瓯农机站发出检察建议书，要求采取措施，会同建瓯市财政局收回顺农公司套取的补贴资金，并取消其今后享受补贴资金的资格，挽回国家损失。2016年7月12日，建瓯农机站虽有回函，但仍未履行收回被套取的补贴资金及撤销已发放的农机购置补贴指标确认通知书等职责，国家和公共利益仍处于受侵害的状态，属于行政不作为。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院关于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向你院提起公益诉讼，请求人民法院依法判决：1、判决责令被告建瓯农机站履行撤销其作出农机购置补贴的行政行为，并依法重新作出行政行为；2、判决责令被告建瓯农机站履行收回被顺农公司套取的农机补贴资金的法定职责。公益诉讼人向本院提交了以下证据、依据：第一组证据，1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，2、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》，3、福建省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》，4、福建省人民检察院关于对南平市人民检察院《关于提请批准建瓯市人民检察院拟对建瓯市农业机械管理站提起行政公益诉讼一案的请示》的批复，第一组证据证明建瓯市人民检察院具有对本案提起行政公益诉讼的主体资格。第二组证据第一部分，1、建瓯市农业机械管理站组织机构代码证、中共建瓯市委编办法人登记申请书，2、《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》（财农〔2005〕11号）、《福建省农业机械购置补贴专项资金使用管理规定（试行）的通知》(闽财农（2006）23号)，3、《2012年农业机械购置补贴实施指导意见》、《2012年福建省农业机械购置补贴实施指导意见》，4、《农业部进一步加强农机购置补贴政策实施监督管理工作的意见》、《2012年农机购置补贴政策落实监督检查工作方案》、《福建省农业机械购置补贴专项资金使用管理规定（试行）》（闽财农〔2006〕23号）；第二部分，1、建瓯市人民法院（2015）瓯刑初字第81、89号刑事判决书及送达回证，2、顺农公司申报农业项目资金相关文件及记帐凭证，申请大栅补贴申报、验收材料、土地勘测定界技术报告书、补贴资金支付凭证，3、证人叶碧柳、李某、林某、刘某、许某等人证言，第二组证据证明建瓯农机站具有具体负责农业机械购置补贴专项资金的组织实施、管理和检查的职责，对补贴资金使用情况进行管理和检查并负责收回的职责。建瓯农机站在农机补贴工作中严重不负责任，未严格履行职责，未按要求对大棚面积实地丈量即按报送面积通过验收，对明知不符合申报条件的项目，仍予以重复申报，建瓯农机站应对国家补贴款的错误发放承担失职责任。第三组证据，1、《检察建议书》及送达回证，2、《建瓯农机站关于对检察建议的反馈》，第四组证据，东坤源合作社侯立和、建瓯市九仙专业合作社高司明证言。第三、第四组证据证实建瓯农机站在收到建瓯市人民检察院督促履职检察建议书后，有取消了顺农公司今后享受农机购置补贴的资格，但仍未按要求收回被顺农公司套取的补贴资金，未挽回国家经济损失；至公益诉讼人提起行政公益诉讼时，未依法履职，致使国家利益仍处于受侵害的状态。第五组证据1、建瓯市财政局组织机构代码证、中共建瓯市委编办关于建瓯市财政局主要职责编制规定，2、《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》（财农〔2005〕11号），3、建瓯市人民检察院瓯检民（行）行政违监[2016]35078300002号《检察建议书》及建瓯市财政局回函。证明第三人建瓯市财政局同本案处理结果有直接利害关系，负有会同建瓯市农业机械管理站收回补贴资金的职责。被告建瓯农机站辩称，一、答辩人已于2015年12月31日作出顺农公司停止享受农机购置补贴资格的函；2016年6月22日，发函要求顺农公司尽快将所套取的补贴资金374710.60元上缴建瓯市财政国家金库建瓯市支库并取消其享受农机购置补贴资格。2016年12月23日，答辩人向顺农公司发出撤销借用他人名义取得的《农机购置补贴指标确认通知书》的通知（见答辩人提交的证据10）；同日，答辩人又向顺农公司发函要求其在3日内将所套取的补贴资金374966.18元上缴建瓯市财政国家金库建瓯市支库，账户号13×××41。因此，答辩人已认真及时地履行了公益诉讼人的第一项诉请。二、公益诉讼人诉请判令答辩人履行收回被套取的农机补贴资金的法定职责依据不足。1、法律、法规没有赋予答辩人的行政执法权或行政强制执行权，故答辩人依法不存在不履行法定职责的行为。在建瓯市人民检察院瓯检诉刑诉【2015】33号公诉案件，即答辩人工作人员“李某滥用职权”一案中，公诉机关已经要求侦查部门（即反渎局）“请你局加大力度，追缴国家被骗资金”（见答辩人提供证据5，即该刑案《补充侦查卷宗》第1001号第3页），侦查机关也没有将涉案的被骗国家补贴资金追缴到位。而答辩人是农机管理事业单位，没有行政执法权，又怎样才能采用法律、法规规定的行政强制措施追缴涉案套取补贴资金的行为呢？2、答辩人只有配合有关部门依法依规严厉打击套取补贴资金行为的责任，且答辩人已尽职尽责地配合司法部门对涉案被骗国家资金追缴。《农业部关于进一步加强农机购置补贴政策实施监督管理工作的意见》第五条规定，“县级农机化主管部门要配合有关部门依法依规严厉打击有组织有预谋倒卖补贴机具、骗取补贴资金的行为”（见公益诉讼人提供的案卷第一卷第78页），为此，答辩人也已多次口头或书面通知套取补贴资金的顺农公司将其套（骗）取的财政补贴资金上缴国库而无果（见公益诉讼人提供的案卷第一卷第4-13页、答辩人的证据8即《瓯农机［2016］23号》和证据11即瓯农机［2016］56号），而非拒不纠正违法行为或者不履行法定职责。3、答辩人不具备民事诉讼的原告主体资格，也无法通过诉讼方式追缴非法所得。农机购置补贴资金的审核拨付是由省上“审核”后，“通过国库直接支付到相关企业、经销商账户”（见答辩人提供的《福建省2011年农业机械购置补贴实施方案的通知》[闽农计〔2011〕153号]第五条第（三）项第5、6点），实际操作也是如此（见答辩人提供的第12号证据）。因涉案补贴款不是答辩人拨付，答辩人也无法作为原告去诉请返还被套取的补贴资金。三、若套取财政补贴资金的顺农公司不参加本案诉讼，既不利于查明本案事实，也达不到及时追缴被套取财政补贴资金的目的。故请求法院依法通知顺农公司参加本案诉讼。综上所述，答辩人已尽到职责，而非不履行法定职责，根据《行政诉讼法》第六十九条规定，请求人民法院依法判决驳回公益诉讼人的诉讼请求。被告建瓯农机站提供以下证据、依据：1-2事业单位法人证书、组织机构代码证及年度申报报告表，证明被告的宗旨和业务范围系对农机监理、技术培训、新机具推广实行管理；被告只有职工15人，没有行政执法人员。3、瓯编办［2013］49号文，证明被告单位经核定内设7个职能股室，不具有行政执法的职能。4、询问（朱闽户）笔录，证明2014年7月7日，顺农公司经理朱闽户向侦查人员表示“愿意退还10亩大棚补贴款”。5、瓯检诉补侦［2014］1086号补充侦查决定书，证明2014年12月2日，公诉机关已要求侦查部门（即反渎局）“请你局加大力度，追缴国家被骗资金”。而被告单位的主要涉案人员均已列入该案的侦查对象，其中李某、倪信建、林某和刘某四人被追究了刑事责任。6、说明，证明2015年4月14日，被告向公安机关要求追究顺农公司的法律责任，并挽回被骗取的资金，公安机关认为不涉嫌诈骗犯罪，无法立案侦查。7、瓯农机［2015］50号文，证明2015年12月31日，被告通知顺农公司停止享受农机购置补贴资格。8、瓯农机［2016］23号文，证明2016年6月22日，被告向顺农公司发函，要求其将骗取的补贴资金上交财政部门。9、瓯农机［2016］25号，证明2016年6月22日，被告分别约谈梁家发和朱闽辉，要求其将骗取的补贴款上缴。7月5日，被告再次约谈梁家发和朱闽辉，催促其尽快退还补贴款。7月8日，被告邀请市公安局经侦大队和市国税稽查局领导探讨追回被骗取的补贴款。10、瓯农机［2016］64号，证明2016年12月20日，被告向顺农公司发出撤销借用他人名义取得的《农机购置补贴指标确认通知书》的通知。11、瓯农机［2016］56号，证明2016年12月23日，被告向顺农公司发函要求其在3日内将所套取的补贴资金374966.18元上缴建瓯市财政国家金库建瓯市支库，账户号13×××41。12、银行大额支付入账通知书，证明农机购置补贴资金是由省上“审核”后，“通过国库直接支付到相关企业、经销商账户”，不是由被告拨付，故被告难以起诉追缴。第三人建瓯市财政局述称，一、答辩人不是本案适格的第三人。1、因本案诉讼是由于被告建瓯市农机管理总站李某等工作人员违反大棚补贴指标确认对象及核实验收的相关规定，在明知存在申报主体不符合申报要求及申报主体虚报面积或重复申报的情形，仍予以违规申报，造成国家家机补贴资金被顺农公司以弄虚作假的方式而套取了374966.18元，已业经建瓯市人民法院生效的判决认定，而从中答辩人既未参与、也无过失，更没有过错。2、对于被顺农公司套取的国家农机补贴资金374966.18元，理应通过“谁补贴，谁召回”以及权利义务相适应的原则处理，而不能由答辩人承担必然的督促义务。因此，公益诉讼人诉请贵院要求答辩人作为第三人参与本案诉讼于法无据。二、答辩人已在案前履行了必要督促的行政行为。在建瓯市人民法院对李某等人滥用职权、玩忽职守一案作出生效的判决后，公益诉讼人向答辩人发出了《检察建议书》，要求答辩人履行督促的义务，答辩人领导也高度重视，即于事后及时地将财政帐号提供给建瓯农机总站，要求该站将收回的补贴汇入答辩人的财政帐户；同时，答辩人还于2016年6月20日向建瓯农机总站发出书面的《关于及时收回顺农农业科技有限公司等四家单位套取国家农机补贴资金的函》，要求建瓯农机总站及时收回顺农公司享受的国家农机补贴资金，并取消其今后享受补贴资金的资格。三、本案理应追加建瓯市顺农农业科技有限公司为被告或第三人。因本案套取国家补贴资金的单位是顺农公司，如果该单位没有参加本案诉讼，在本案判决后，当建瓯农机总站确实无法或无能力追回，法院又不能对建瓯农机总站强制执行，就可能使该判决结果无法实现，而实际得款人又逍遥法外，就必将造成国家的更大损失，所以本案追加顺农公司为被告或第三人是根本，也是有法有据的。综上所述，本案与答辩人毫无因果关系或隶属关系，公益诉讼人将答辩人列为第三人也于法无据。为此，根据我国《行政诉讼法》第六十九条之规定，请求人民法院依法判决驳回公益诉讼人将答辩人作为本案第三人的诉请。第三人建瓯市财政局向本院提交以下证据：1、函，证明在公益诉讼人向第三人发出检察建议书时，第三人已进行积极督促。2、复函，证明第三人积极回应，书面向公益诉讼人复函。经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：被告建瓯农机站、第三人建瓯市财政局对公益诉讼人提供的证据质证认为对其关联性、合法性、真实性（以下简称“三性”）没有异议。但被告对证明其未履行职责的内容有异议，认为其一直都在积极履职，且被告是农机管理的事业单位，没有行政执法权，无权采取行政强制措施进行追缴和对套取国家财政补贴资金的行为予以制裁权力。第三人建瓯市财政局认为其作为本案的第三人主体不适格。公益诉讼人建瓯市人民检察院、第三人建瓯市财政局对被告建瓯农机站提交的证据质证认为对其“三性”无异议，但公益诉讼人建瓯市人民检察院认为不能证明被告有积极履职的情况，被告至今也没有收回被套取的补贴资金，该款项属国家损失不属于赃款不应由侦查机关进行追缴，所以不能证明被告所要证明的内容。公益诉讼人建瓯市人民检察院、被告建瓯农机站对第三人建瓯市财政局提交的证据质证认为对其“三性”无异议。本院认为，各方当事人对对方提交的证据的“三性”无异议，予以采信；对证明内容及主体资格的问题，本院将在裁判理由中予以阐述。经审理查明，生效的建瓯市人民法院（2015）瓯刑初字第81、89号《刑事判决书》认定，建瓯农机总站系建瓯市农机具推广的行政管理机构，对农机购置补贴资金具有行政管理职责。被告建瓯农机总站在2012年审核顺农公司申请的国家农机补贴过程中，未依照法定程序履行职责，其与第三人建瓯市财政局共同作出的《农机购置补贴指标确认通知书》，对顺农公司不符合申报条件，仍予以重复申报，造成国家经济损失374966.18元。2015年12月31日，被告通知顺农公司停止享受农机购置补贴资格。2016年6月22日，被告向顺农公司发函，要求其将骗取的补贴资金上交财政部门；同日，被告分别约谈梁家发和朱闽辉，要求其将骗取的补贴款上缴。2016年12月23日，被告、第三人向顺农公司作出瓯农机[2016]64号《关于撤销的通知》，撤销了10起《农机购置补贴指标确认通知书》。2016年6月16日，公益诉讼人向被告建瓯农机站、第三人建瓯市财政局发出《检察建议书》，要求被告建瓯农机站会同第三人建瓯市财政局收回顺农公司套取的补贴资金。2016年7月12日，被告建瓯农机站作出答复：1、联合相关部门积极追款；2、强化监督，建立责任追究制度；3、加强政策信息宣传力度，及时主动公开农机购置补贴政策信息；4、加强警示教育力度。第三人建瓯市财政局答复称，将按照公益诉讼人的建议督促建瓯农机站收回被套取的农机补贴资金，并取消其今后享受补贴资金的资格。因被套取的农机专项补贴资金未收回，2016年12月5日，公益诉讼人根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院关于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向本院提起公益诉讼。因被告、第三人在诉讼过程中，改变了原违法行政行为，公益诉讼人申请变更第一项诉讼请求为判决确认被告建瓯农机站作出的《农机购置补贴指标确认通知书》违法。另查明，2015年初，建瓯市农业机械管理总站变更为建瓯市农业机械管理站。本院认为，公益诉讼人建瓯市人民检察院在其第一组证据中阐述了具有对本案提起行政公益诉讼的主体资格，本院予以确认。根据《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》第二条、《福建省农业机械购置补贴专项资金使用管理规定（试行）》第二条的规定，农机管理部门具体负责补贴专项的组织实施和管理，被告建瓯农机站作为县市级农机管理部门，依法负有在其辖区内实施和管理农机补贴的法定职责。被告在审核顺农公司申请国家农机补贴过程中，未按照福建省农机购置补贴程序规定，依法履行职责，导致国家补贴资金被套取，该事实已经生效的（2015）瓯刑初字第81号《刑事判决书》予以确认。被告建瓯农机站认为法律法规未赋予其行政执法权或行政强制执行权，故其不存在不履行法定职责的行为，被告已采取了相应的措施，撤销了《农机购置补贴指标确认通知书》、取消了顺农公司享受农机购置补贴的资格。本院认为，被告虽采取了相关的措施，根据《福建省农业机械购置补贴专项资金使用管理规定（试行）》第十八条“对弄虚作假套取补贴资金的购机者，一经发现，由县级农机管理部门会同当地财政部门收回机具资金，并取消今后享受补贴资金的资格。”的规定，被告尚未收回被套取的补贴资金，属未完全履行职责，公益诉讼人请求判决其履行该诉请，予以支持。在诉讼过程中，被告撤销了农机购置补贴指标确认通知书，公益诉讼人请求确认原行政行为违法，于法有据，予以支持。第三人建瓯市财政局认为其不是本案适格的第三人。本院认为，《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》第二条、《福建省农业机械购置补贴专项资金使用管理规定（试行）》第二条同时还规定，农机补贴专项由财政部门和农业部门共同组织实施，财政部门负责落实补贴资金预算，及时拨付补贴资金，对资金的分配使用进行监督检查。本案中，建瓯市财政局既是涉诉《农机购置补贴指标确认通知书》的共同作出机关、也是撤销《农机购置补贴指标确认通知书》的共同机关，同时也是《福建省农业机械购置补贴专项资金使用管理规定（试行）》第十八条规定的收回资金的会同机关，应为共同被告。现公益诉讼人以建瓯市财政局已表示愿意配合履职为由，不同意追加被告，本院根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条第二款的规定，通知建瓯市财政局以第三人的身份参加诉讼，第三人建瓯市财政局应于本判决生效后积极协助被告履行相关法定职责。关于被告建瓯农机站、第三人建瓯市财政局申请追加顺农公司为本案第三人的问题。本院认为，公益诉讼人提起公益行政诉讼，是行使对行政机关履职行为依法进行监督的职责，目的是通过司法程序督促行政机关依法履职，本案审查的亦是行政机关是否依法履职，与其他民事主体并无关联性，故被告和第三人申请追加顺农公司为第三人参加诉讼，不符合公益行政诉讼的相关规定，本院不予准许。综上，被告建瓯农机站因未依法履行职责，导致国家农机补贴资金被套取，造成国家损失，经公益诉讼人提出检察建议后，仍未完全履行其相关法定职责，使国家利益仍处于被侵害的状态。公益诉讼人依法诉请被告履行相关方的职责，挽回国家损失，事实清楚，于法有据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项的规定，判决如下：一、确认被告建瓯市农业机械管理站作出的《农机购置补贴指标确认通知书》违法；二、责令被告建瓯市农业机械管理站应于本判决生效后60日内，履行收回被福建顺农农业科技有限公司套取的农机补贴资金的法定职责。案件受理费50元，由被告建瓯市农业机械管理站负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。审 判 长  李 彬审 判 员  范泽寿人民陪审员  朱 峰二〇一七年二月二十七日书 记 员  吴俊杰本案依据的主要法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。