广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初257号
原告：张田径，男，汉族，户籍地湖北省天门市，经常居住地广东省广州市黄埔区。
被告：广州市海珠区食品药品监督管理局，住所地广东省广州市海珠区。
法定代表人：罗军，职务局长。
委托代理人：朱贤庚。
委托代理人：姚迪。
原告张田径不服被告广州市海珠区食品药品监督管理局（以下简称海珠食品药品监督局）于2016年1月11日作出的《投诉举报复函》，于2016年1月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月11日公开开庭审理了本案。原告张田径以及被告海珠食品药品监督局委托代理人朱贤庚、姚迪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告张田径诉称：原告于2015年10月19日通过挂号信，举报广州家广超市有限公司销售的“宁夏红枸杞老树”使用无效生产许可证，冒用绿色食品认证标志以及标注虚假质量等级，没有在包装上标注硒、铬、锰的含量及NRV%百分比。原告于2016年1月11日收到被告作出的《投诉举报复函》后，认为被告答复认定事实不清，适用法律错误。具体理由为：（一）复函第二条由于现场没发现“宁夏红枸杞老树”，不能确定原告举报的涉案产品日期和生产许可证号与广州家广超市有限公司销售的“宁夏红枸杞老树”生产日期和生产许可证号一致。原告对购买的涉案产品有视频录像，在被告调查中一直没有对原告购买的涉案产品进行询问，仅凭在广州家广超市有限公司没有发现“宁夏红枸杞老树”责令广州家广超市有限公司落实进货查验记录制度，明显偏袒违法企业，避重就轻；（二）复函第四条被告认为枸杞属于可以豁免强制标示营养标签的食品没有依据。根据GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》4.2对除能量和核心营养素外的其他营养成分进行营养声称或营养成分功能声称时，在营养成分表中还应标示出该营养成分的含量及其营养素参考值（NRV）的百分比。GB28050-2011第7条中豁免强制标示营养的预包装食品不包括枸杞；（三）复函第五条产品标注质量等级。被告海珠食品药品监督局认为涉案商品不违反GB7718-2011规定，系对标准理解错误，明显不符合常理。涉案商品标注等级枸杞王没有任何依据，虚构质量等级。GB7718-2011第3.4条应真实、准确不得以虚假、夸大，使消费者误解和欺骗性文字、图文等方式介绍食品。因此，请求法院判决：一、撤销被告作出的《投诉举报复函》；二、依法重新调查，并书面答复原告；三、本案诉讼费由被告承担。
被告海珠食品药品监督局辩称：我局于2016年1月11日作出的《投诉举报复函》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求，维持我局作出的行政行为。具体理由如下：（一）程序合法。《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第十二条规定：“投诉举报机构……于收到之日起5日内作出是否受理的决定。经审查符合受理条件的，应当自受理之日起15日内，以书面形式或其他适当方式告知投诉举报人。”第二十二条规定：“投诉举报的受理、办理、协调、审查、反馈等环节，一般应当自受理之日起60日内全部办结。”第三十一条规定：“本办法中有关期限的规定是指工作日。”我局于2015年10月21日收到原告就广州家广超市有限公司涉嫌销售违反标签标识相关规定的食品“宁夏红枸杞老树”有关情况的《举报信》，经查符合受理条件，遂于2015年10月26日作出《受理通知书》。经过调查取证，我局于2016年1月11日作出《投诉举报复函》，将办理结果书面告知原告。因此，我局办结投诉举报程序合法。（二）事实认定清楚。1.被投诉人经营主体合法。2015年11月4日我局执法人员前往位于广州市海珠区江湾路283号2-3层的广州家广超市有限公司万国店现场检查，该店能提供《营业执照》和《食品流通许可证》。2.枸杞属于豁免强制标示营养标签的食品。《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）第7条规定：“……豁免强制标示营养标签，……食用量≤10g或10mL的预包装食品……”《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）问答第二条第（八）项规定：“……豁免强制标识营养标签的食品如下：……3.食用量小、对机体营养素的摄入贡献较小的，如饮料酒类、包装饮用水、每日食用量≤10g或10mL的……”第（十五）项规定：“关于每日食用量≤10g或10mL的预包装食品，指食用量少、对机体营养素的摄入贡献率较小，或者单一成分调味品的食品，……4.可食用比例较小的食品：茶叶（包括袋泡茶）、胶基糖果、咖啡豆、研磨咖啡粉等……”“宁夏红枸杞老树”产品的生产商是宁夏红中枸杞制品有限公司，该公司有《全国工业产品生产许可证》（证书编号QS640314020223），产品名称：代用茶（分装）。根据《含茶制品和代用茶产品生产许可证审查细则》（2006年12月27日国质检食监（2006）646号）中的《代用茶产品生产许可证审查细则》第一条规定：“……实施食品生产许可证管理的代用茶是指……果（实）类（含根茎）产品有大麦茶、枸杞、苦瓜片、胖大海、罗汉果等……”因此，枸杞即为代用茶产品。根据《含茶制品和代用茶产品生产许可证审查细则》，代用茶是指选用可食用植物的叶、花、果（实）、根茎等为原料加工制作的、采用类似茶叶冲泡（浸泡）方式供人们饮用的产品。“宁夏红枸杞老树”产品符合《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）问答第（十五）项中规定的“可食用比例较小的食品”的定义。因此，我局认为“宁夏红枸杞老树”产品是属于可以豁免强制标示营养标签的食品。3.标注质量等级为枸杞王，不违反法律规定。根据《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.11.4质量（品质）等级的规定，食品所执行的相应产品标准已明确规定质量（品质）等级的，应标示质量（品质）等级。“宁夏红枸杞老树”食品所执行的产品标准《NYT1051-2006绿色食品枸杞》并未规定质量（品质）等级。依据上述规定，预包装食品的产品执行标准对质量等级有明确规定的，应在产品外包装明确标注，但对产品执行标准无质量等级规定的产品，也无禁止标注质量等级的规定。因此，该产品外包装上面标注质量等级为“枸杞王”没有违反《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）的规定。（三）法律适用正确。《食品安全法》第五十三条第二款规定：“食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合本法第五十条第二款的规定。”经查，原告提供的发票编号为00008736和00461970是广州家广超市有限公司2015年9月7日销售“宁夏红枸杞老树”开具的发票凭证，我局于2015年11月4日在现场检查时未发现“宁夏红枸杞老树”产品。广州家广超市有限公司的授权委托人宗美龄称其公司的电子进货台账没有记录上述“宁夏红枸杞老树“的生产日期、批号和生产许可证号，无法提供宁夏红枸杞老树”产品的生产日期、批号和生产许可证号。因此，我局对广州家广超市有限公司万国店未落实进货查验记录制度这一违法行为发出《责令改正通知书》，要求该公司立即采取措施，落实食品进货查验记录制度。
经审理查明：2015年9月7日，原告在广州家广超市有限公司万国店购买8罐“宁夏红枸杞老树”［产品包装没有标注营养标签，标注质量等级为枸杞王，净含量270克（15克／袋×18）］。原告自行在QS网上查询涉案商品生产许可证号有效期至2013年5月31日。2015年10月19日，原告以购买的“宁夏红枸杞老树”生产许可证号已过期、产品包装上没有标注营养标签、涉嫌冒用绿色食品标志以及虚构质量等级为由向被告举报。被告于2015年10月26日受理后，于2015年11月4日到广州家广超市有限公司万国店现场进行检查，并分别于2015年12月4日、12月29日、12月30日对广州家广超市有限公司万国店经营“宁夏红枸杞老树”情况进行询问调查。广州家广超市有限公司万国店提供了宁夏红中宁枸杞制品有限公司的《全国工业产品生产许可证》［证书编号：QS640314020223，产品名称：代用茶（分装），有效期至2017年8月14日］。因广州家广超市有限公司万国店无法提供“宁夏红枸杞老树”产品进货查验记录，被告于2015年12月30日作出《责令改正通知书》，要求广州家广超市有限公司万国店“立即采取措施，落实食品进货查验记录制度”。2016年1月11日，被告作出《投诉举报复函》，回复内容为：“一、该公司持有《营业执照》等证照。二、我局执法人员在现场未发现‘宁夏红枸杞老树’售卖，经向该公司工作人员核实，编号为00008736和00461970的发票确为该公司销售‘宁夏红枸杞老树’时开具凭证，但不能确认其销售的‘宁夏红枸杞老树’的生产日期和生产许可证号与你提供的照片中的‘宁夏红枸杞老树’的生产日期和生产许可证号相一致。我局已向该公司发出《责令改正通知书》，责令其采取措施落实进货查验记录制度。我局已向该公司发出《责令改正通知书》，责令其采取措施落实进货查验记录制度。三、关于‘宁夏红枸杞老树’的包装上的绿色食品标志涉嫌冒用认证标志，根据《绿色食品标志管理办法》第二十四条‘县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当加强绿色食品标志的监督管理工作，依法对辖区内绿色食品产地环境、产品质量、包装标识、标志使用等情况进行监督检查。’的规定，绿色食品标志管理不属于我局职权管辖范围。四、关于‘宁夏红枸杞老树’的包装上没有标注出微量元素、硒、铬、锰、18种氨基酸含量及NRV。根据《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）的规定，枸杞属于可以豁免强制标示营养标签的食品。五、关于‘宁夏红枸杞老树’的包装上标注质量等级为枸杞王，虚构质量等级。根据《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.11.4质量（品质）等级的规定‘食品所执行的相应产品标准已明确规定质量（品质）等级，应标示质量（品质）等级。’‘宁夏红枸杞老树’所执行的产品标准《NYT1051-2006绿色食品枸杞》并未明确规定质量（品质）等级。因此，该产品标签标注枸杞王字样没有违反《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）的规定。”同日送达给原告，原告对该回复不服，诉至本院。庭审中，原告撤回对绿色食品认证的投诉。
以上事实有被告提交的广州家广超市有限公司万国店《营业执照》、《食品流通许可证》、授权委托书、现场检查笔录、询问调查笔录、受理通知书、投诉举报复函、责令改正通知书、宁夏红中枸杞制品有限公司的《全国工业产品生产许可证》、广州家广超市有限公司万国店提供的枸杞进销表以及原告提交的举报信、购物发票、产品照片、QS查询网页截图等证据予以证实。
本院认为：根据2015年10月1日施行的《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理……”，《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第四条第四款规定：“设区的市级、县级食品药品监督管理部门应具备投诉举报机构或指派专门机构和人员，具体承担本行政区域食品药品投诉举报管理工作。”因此，被告具有对原告的举报投诉作出答复的法定职权。
（一）关于被告作出的答复所认定的事实和适用法律是否正确。
1．关于“宁夏红枸杞老树”产品生产许可证是否过期的问题。本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。”第五十三条第一款规定：“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明。”因此，广州家广超市有限公司销售的“宁夏红枸杞老树”应具有相应的产品生产许可证，广州家广超市有限公司在进货时应当查验产品的生产许可证等合格证明。本案中，原告提供了涉案商品的图片及购买发票，已经完成了证明涉案商品购买于广州家广超市有限公司的举证责任。被告在现场检查时未发现原告举报的涉案商品，但凭广州家广超市有限公司提供的《生产许可证》认定涉案商品已取得生产许可，而以广州家广超市有限公司未落实进货查验记录制度责令其改正。本院认为，广州家广超市有限公司提供的《生产许可证》编号与原告提供产品的《生产许可证》编号并不一致，仅凭该许可证也无法证明是否包含本案涉案商品，故不能证实涉案商品已经取得法定的审批许可，被告应当进一步调查核实涉案商品的生产许可情况。因此，对涉案产品生产许可证是否过期的问题，被告调查认定事实不清。
2．关于“宁夏红枸杞老树”包装未强制标注营养标签的问题。本院认为，预包装食品是指预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，是直接提供给消费者的。根据《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）第4.1条规定：“所有预包装食品营养标签强制标示的内容包括能量、核心营养的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比。当标示其他成分时，应采取适当形式使能量和核心营养素的标示更加醒目。”第7条规定：“豁免强制标示营养标签的预包装食品包括：生鲜食品，如包装的生肉、生鱼、生蔬菜和水果、禽蛋等；乙醇含量≥0.5%的饮料酒类；包装总面积≤100cm2或最大表面面积≤20cm2的食品；现制现售的食品；包装的饮用水；每日食用量≤10g或10ml的预包装食品；其他法律法规标准规定可以不标示营养标签的预包装食品。豁免强制标示营养标签的预包装食品，如果在其包装上出现任何营养信息时，应按照本标准执行。”因此，预包装食品应按照国家规定标准标示营养标签，但豁免标示的食品除外。对于涉案商品是否属于豁免标示的食品，本院认为，在确认商品是否属于豁免标示食品之前首先应当确定商品的产品性质，然后再根据产品性质确定是否包含在《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》所规定的豁免范围内。结合本案来看，首先，被告在现场检查中并未发现原告主张的涉案商品，虽然广州家广超市有限公司提供的《生产许可证》中注明产品名称为代用茶（分装），但如前所述该《生产许可证》是否是本案涉案商品的法定审批许可，被告还需进一步调查核实才能确定。因此，被告作出《复函》时本案涉案商品的产品性质尚未确定。其次，被告就营养标签问题仅回复原告涉案商品符合《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》规定，并未明确具体的法律适用依据。综上，被告对原告投诉的营养标签问题所作出的回复事实认定不清，法律适用不当。
3．关于“宁夏红枸杞老树”虚构质量等级的问题。本院认为，根据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第4.1.11.4规定：“食品所执行的相应产品标准已明确规定质量（品质）等级的，应标示质量（品质）等级。”涉案商品的执行标准是《NY／T1051-2006绿色食品枸杞》，该标准对涉案商品产品质量等级未作规定。因此，被告认定涉案商品的外包装标示未违反法律规定，并无不当。
（二）关于执法程序是否合法。
《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第二十二条规定：“投诉举报的受理、办理、协调、审查、反馈等环节，一般应当自受理之日起60日内全部办结；情况复杂的，经投诉举报承办单位负责人批准，可适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知投诉举报人和有关投诉举报机构延期理由。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。”第三十一条规定：“本办法中有关期限的规定是指工作日。”本案中，被告于2015年10月19日收到原告举报，于2015年10月26日受理，经调查核实后，于2016年1月11日向原告作出答复，程序并无不当。
综上，被告于2016年1月11日对原告作出的《投诉举报复函》程序合法，但部分事实认定不清，应予部分撤销，部分撤销后被告应重新作出处理。原告自愿撤回对绿色食品认证的投诉，系其对权利的自行处分，本院予以准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告广州市海珠区食品药品监督管理局作出的穗海食药监函复（2016）006号《投诉举报复函》的第（二）、（四）项。被告广州市海珠区食品药品监督管理局在本判决发生法律效力之日起60日内对原告张田径的相关投诉重新作出处理；
二、驳回原告张田径的其他诉讼请求。
本案诉讼费50元，由被告广州市海珠区食品药品监督管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 何欣颖
人民陪审员 卫瑞湘
人民陪审员 李月桂
二０一六年六月十六日
书 记 员 吴佩文
陈晓燕