海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第90号
上诉人（原审被告）：海口市人民政府。法定代表人：倪强，该市市长。
委托代理人：李乐，海口市人民政府法律顾问。
委托代理人：吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：海口市美兰区演丰镇演南村委会和村上村民小组。
法定代表人：王经全，该村民小组组长。
委托代理人：符志坚，海口市美兰区新丰法律事务所主任。
委托代理人：王仕雄，海口市美兰区演丰镇演南村委会和村上村会计。
被上诉人（原审原告）：吴淑文，原琼山物价局退休人员，海口市美兰区演丰镇演南村委会美仁村民小组。
委托代理人：黄芝锋，海南维特律师事务所律师。
委托代理人：蔡先国，海南维特律师事务所律师。
原审第三人：海口市美兰区演丰镇演南村委会美仁村民小组。法定代表人：王经明，该村民小组组长。
上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）、海口市美兰区演丰镇演南村委会和村上村民小组（以下简称和村上村民小组）因与被上诉人吴淑文及原审第三人海口市美兰区演丰镇演南村委会美仁村民小组（以下简称美仁村民小组）颁发集体土地所有证纠纷一案，不服海口市中级人民法院作出的（2014）海中法行初字第132号行政判决，分别于2014年12月30日、2015年1月8日通过原审法院向本院提起上诉，本院于2015年2月12日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年3月19日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人海口市政府的委托代理人李乐、吴孔军，上诉人和村上村民小组的法定代表人王经全及其委托代理人符志坚、王仕雄，被上诉人吴淑文的委托代理人黄芝锋，原审第三人美仁村民小组的法定代表人王经明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：海口市政府于2004年6月22日给海口市演丰镇和村上经济合作社（原称琼山市演丰镇和村上经济合作社，现称和村上村民小组，以下统称和村上村民小组）颁发海口市集有（2004）第001830号《集体土地所有证》（以下简称001830号土地证）。该证项下土地位于海口市演丰镇和村上村民小组，地号为01-11-00062，土地总面积为230073.87平方米，其中农用地206855.49平方米，建设用地23218.38平方米。
原审查明：2003年11月3日，和村上村民小组就位于演南村委会，地号01－11－00062的土地，向海口市政府申请土地登记，申请登记面积为230073.87平方米。海口市美兰区演丰镇人民政府（以下简称演丰镇政府）于2003年11月12日出具了土地权源证明，证明称：“演丰镇演南村委会和村上经济社所申报的宗地，位于演南村委会，四至范围东至和村北经济社，南至和村北经济社，西至美仁经济社，北至演丰西河；面积230073.87平方米，该地现状为农用地，土改时原状为农用地，自五十年代使用至今，在公社化时由演丰公社生产经营，现由演南村委会和村上经济社生产经营，该宗地属和村上集体所有。”演丰镇政府在土地权源证明上签字并加盖公章。海口市政府收到和村上村民小组提交的土地登记申请后，进行了地籍调查，就申请登记的宗地制作了农村地籍调查表，确定上述申请登记的宗地外围界线l1至l8及各边界相邻人，原琼山市演丰镇美仁经济合作社（现称美仁村民小组，以下统称美仁村民小组）与宗地外围的l7界线相邻。海口市政府组织有关相邻方对上述宗地进行指界，并制作土地权属界线核定书，当时的和村上村民小组组长王仕彬与美仁村民小组组长吴淑銮在宗地外围l7界线的权属界线核定书上签名并加盖了和村上村民小组的公章。各指界相邻村民小组均向海口市政府提交了法定代表人身份证明。2004年2月20日，海口市政府在演丰镇政府大院公告栏张贴《海口市土地登记申请审核情况公告》（no.0005438），将海口市国土资源局对和村上村民小组土地登记申请的审核情况予以公布。公告中一共公布五宗地块的审核情况，其中包括涉案01-11-00062号宗地，该宗地公布的土地使用者（所有者）为和村上村民小组，土地面积为230073.87平方米。海口市政府在公告中要求对公布的土地使用权、所有权及他项权利有异议者，于2004年3月7日前，到演丰镇国土所申请办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为公布的权益有效，准予登记。演丰镇政府作为见证单位在公告存根上加盖了公章。因公告期满无人提异议，海口市土地管理部门于2004年6月16日作出审核意见，认为该宗地调查程序合法，土地来源清楚，界址明确，指界签章等手续完备，材料齐全，权属无异议，拟同意按230073.87平方米登记，核发集体土地所有权证书。海口市政府就涉案宗地填写了土地登记卡，并于2004年6月22日制作了001830号土地证，土地所有权人为和村上村民小组，宗地地号为01-11-00062，土地总面积为230073.87平方米，其中农用地206855.49平方米（含耕地19637.80平方米，林地187217.69平方米），建设用地23218.38平方米。海口市政府于2004年7月1日批准同意登记发证。吴淑文所建房屋与涉案土地相邻，即在编号为l7土地权属界线上，涉案土地界线划过吴淑文所建房屋。现该房屋由吴淑文母亲居住。
另查明，吴淑文所建房屋用地是于1996年10月30日经美仁村社员讨论同意，以5000元购买的美仁村1亩橡胶地。1996年11月2日，美仁生产队与吴淑文签订了《购置土地协议书》，约定此地只限做盖房住宅之用，不得转让或改做他用。之后吴淑文在该地上建房居住使用至今。近期，吴淑文因办理该地上房屋的宅基地使用证时，得知其房屋有一半被划至和村上村民小组，另一半在美仁村民小组土地上，并且颁发了涉案土地证，认为海口市政府的颁证行为有误，遂提起诉讼，请求撤销001830号土地证。
原审法院认为：本案争议焦点是吴淑文是否具备原告主体资格问题，吴淑文的起诉是否已过起诉期限，以及海口市政府向和村上村民小组颁发001830号土地证所认定的事实是否清楚，程序是否合法。
首先，从查明事实看，吴淑文所建房屋一部分座落在海口市政府向和村上村民小组颁发的001830号土地证上，该证项下土地将吴淑文所建房屋一部分划至美仁村民小组，一部分划至和村上村民小组。因此，涉案颁证行为与吴淑文有利害关系。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，吴淑文可以提起本案行政诉讼，其主体资格适格。其次，因海口市政府2004年6月22日向和村上村民小组颁发涉案001830号土地证的行为，吴淑文并不知晓，其于近期向国土部门申请购买美仁村土地上所建房屋宅基地使用证时得知涉案颁证行为。对此，应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，即原告的起诉期限从知道或者应当知道颁证行为内容之日起计算，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过二十年。因此，吴淑文的起诉并未超过法定期限。
吴淑文自1996年向美仁村民小组购买土地后建房使用至今，该事实和村上村民小组亦认可，而海口市政府所属国土部门在和村上村民小组对涉案土地申请确权所进行的地籍调查指界时，将土地界线划过吴淑文房屋，致使其房屋一分为二，被划归为两个村民小组所有，对此，国土部门的划界不尽合理。其应向美仁村民小组及吴淑文等相邻人进行核实，并听取陈述意见，但国土部门未调查核实涉案土地归属情况，即将涉案土地确权给和村上村民小组。据此，海口市政府颁证行为认定事实不清，导致颁证有误，应予撤销。吴淑文诉请撤销001830号土地证，应当予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销001830号土地证，案件受理费50元，由海口市政府负担。
海口市政府上诉称：一、原审判决认定事实不清，应当予以纠正。（一）吴淑文在1996年买卖集体土地时，其身份是军队转业干部，已经不是集体经济组织的成员，无论根据政策还是法律法规的规定，均不能买卖取得集体土地。（二）原审判决已经查明吴淑文买卖集体土地的行为，但未对该违法行为作出认定，反而撤销海口市政府的颁证行为，变相支持非农业户口人员吴淑文买卖集体土地的行为。（三）吴淑文不是本案的适格原告，依法应当不予受理其起诉，已经受理的，亦应驳回起诉。涉案土地属于集体土地，吴淑文即使作为集体经济组织的成员，也仅享有宅基地使用权和承包经营权，但不能对集体土地享有所有权。对于本案，有权起诉撤销001830号土地证的主体应当是与涉案土地有关的集体经济组织，而不是个人。二、海口市政府的颁证行为依据充分，程序合法。2004年，海口市政府全面开展农村土地确权工作期间，和村上村民小组向海口市政府的下属土地行政主管部门提交了《土地登记申请》，经对涉案宗地进行地籍调查、指界、公告等程序，依照该宗地相邻单位进行的土地权属界线核定和演丰镇政府出具的《土地权源证明》，给和村上村民小组颁发001830号土地证。原审判决认定事实不清，判决结果错误，应当予以纠正。综上，请求：一、撤销原审判决；二、驳回吴淑文的诉讼请求。
和村上村民小组上诉称：一、吴淑文不是本案的适格原告。（一）吴淑文虽然原籍是美仁村人，但其1996年购买集体土地时，其身份是军转干部，在原琼山县国家机关工作，户口没有登记注册在美仁村，属非农业户口。吴淑文根本不具备美仁村民小组集体经济组织成员资格，亦无权取得集体土地使用权。（二）吴淑文与美仁村民小组于1996年11月2日签订《购置土地协议书》仅有时任美仁村民小组主任吴淑銮个人签名，没有加盖该村民小组公章认可。同时，美仁村民小组也未向其出具购地发票或者收据，该买卖土地行为违法。（三）吴淑文未取得涉案集体土地使用权，不能对抗海口市政府颁发的001830号土地证的效力。（四）吴淑文的建房用地是非法的。吴淑文认为海口市政府颁证时将其使用土地一分为二是错误的，吴淑文实际上仅占用和村上村民小组集体土地220平方米。故，吴淑文不是集体经济组织成员，不具有集体土地使用权，也不是本案的适格原告。二、海口市政府颁发001830号土地证的行为事实清楚，依据充分，程序合法，应予维持。海口市政府受理和村上村民小组的登记申请后，依法进行地籍调查、指界、公告等程序，在土地权属来源清楚，界址明确的情况下，颁发001830号土地证并无不当。三、吴淑文的起诉超过法定起诉期限。海口市政府颁发001830号土地证已达10年，美仁村民小组和吴淑文均未提出异议，起诉期限应当从颁证时间2004年6月22日起算，吴淑文于2014年才提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限。综上，请求：一、撤销原审判决；二、维持001830号土地证。
吴淑文未提交书面答辩状，其在庭审中辩称：一、吴淑文具有本案的原告主体资格。1996年10月30日，经美仁村民小组全体社员会议同意，将美仁村东南的一亩土坡园橡胶地以5000元的价格出让给吴淑文作宅基地建房居住。1996年11月2日，吴淑文与美仁村民小组签订《购置土地协议书》。1997年5月，吴淑文建好房屋并居住至今。2004年，海口市政府颁发001830号土地证时，未进行实地勘察，导致该证的l7界线从吴淑文的宅基地横穿而过，将宅基地一分为二。直至吴淑文获悉情况后，和村上村民小组还扬言要拆除吴淑文的房屋。海口市政府的颁证行为已经侵害到吴淑文的合法权益。吴淑文有权提起本案诉讼。二、原审判决认定吴淑文的起诉未超过法定期限，适用法律正确。2004年，海口市政府给和村上村民小组颁发001830号土地证，吴淑文并不知情。直到2014年吴淑文申请颁发宅基地使用权证未果后，才得知海口市政府的颁证行为。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》的有关规定，吴淑文的起诉并未超过法定起诉期限。三、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。海口市政府在颁发涉案土地使用证时，未进行实地勘察，导致吴淑文的宅基地被一分为二，分别划归美仁村民小组与和村上村民小组所有，其核定土地权属界线时认定事实不清，原审判决撤销该颁证行为并无不当。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
美仁村民小组未提交书面陈述意见，其在庭审中述称：同意吴淑文的意见。请求：驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点有三个，一是吴淑文是否具有本案的原告主体资格，二是吴淑文的起诉是否超过法定起诉期限，三是海口市政府颁证行为是否合法。
关于吴淑文是否具有原告主体资格的问题。本案中，吴淑文自1996年从美仁村受让取得涉案土地后，就开始在涉案土地上建房居住至今。海口市政府在颁发001830号土地证时，该证的l7界线从吴淑文建房所占用宅基地上经过，将吴淑文建房居住多年的宅基地划分到归两个村民小组所有，该颁证行为对吴淑文的权益产生重大影响。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，吴淑文与海口市政府的颁证行为具有法律上的利害关系，有权提起本案诉讼。海口市政府及和村上村民小组关于吴淑文没有原告主体资格的主张不能成立。
关于吴淑文的起诉是否超过法定起诉期限的问题。海口市政府于2004年6月22日给和村上村民小组颁发001830号土地证后，没有证据证明海口市政府或者和村上村民小组当时已将该颁证行为告知吴淑文。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条的规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”吴淑文于2014年10月13日提起本案诉讼，未超过20年的法定起诉期限。因此，和村上村民小组关于吴淑文的起诉超过法定起诉期限的主张不能成立。
关于海口市政府的颁证行为是否合法的问题。根据案件查明的事实，吴淑文自1996年从美仁村民小组协议购置涉案宅基地后，于1997年建房并居住至今。海口市政府在对涉案001830号宗地进行土地权属界线核定时，该宗地的l7界线将吴淑文的宅基地一分为二，一部分划归美仁村民小组所有，一部分划归和村上村民小组所有，也就是说，将吴淑文使用的部分从美仁村民小组协议购置的宅基地划给了和村上村民小组，海口市政府应该对该部分土地权属进行调查核实，但其未予核实，可能会导致该部分土地权属界线核定情况和事实不符。因此，海口市政府颁证行为事实不清，依据不足，依法应予撤销。原审判决撤销该颁证行为并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。海口市政府及和村上村民小组的上诉请求和理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海口市人民政府和海口市美兰区演丰镇演南村委会和村上村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵道远
代理审判员 李 贝
代理审判员 冯 坤
二〇一五年四月七日
书 记 员 颜 恺
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。