四川省攀枝花市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）攀行初字第28号
原告江前发，男，1953年5月21日出生，汉族，农民，住四川省盐边县。
委托代理人朱琨，四川智达律师事务所律师。
被告盐边县人民政府。住所地：四川省攀枝花市盐边县桐子林镇新建路**号。
法定代表人邓斌，盐边县县长。
委托代理人谷永兰，女，1969年11月11日出生，汉族，盐边县人民政府法制办副主任，住四川省盐边县。
委托代理人李涛，男，1982年8月26日出生，汉族，盐边县共和乡乡长，住四川省盐边县。
第三人王德付，男，1966年2月26日出生，汉族，农民，住四川省盐边县。
委托代理人谷勇声，四川宏肯律师事务所律师。
原告江前发不服被告盐边县人民政府（以下简称：盐边县政府）于2014年8月5日作出的《盐边县人民政府信访复查意见书》（盐府信复字（2014）16号），于2015年1月20日向本院提起行政诉讼，本院立案庭经审查，以（2015）攀行初字第5号行政裁定书裁定：不予受理。原告江前发不服本院的裁定，向四川省高级人民法院提起上诉。2015年7月8日，四川省高级人民法院以（2015）川行终字第125号行政裁定书裁定：撤销本院（2015）攀行初字第5号行政裁定书；指令本院立案受理。本院于2015年7月30日立案受理后，依法于2015年8月5日向被告盐边县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月20日公开开庭审理了本案。原告江前发及其委托代理人朱琨，被告盐边县政府的负责人蔡君（常务副县长）、盐边县政府的委托代理人谷永兰、李涛，第三人王德付及其委托代理人谷勇声，证人江转祥、雷云华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告盐边县政府于2015年8月5日作出《盐边县人民政府信访复查意见书》（盐府信复字（2014）16号），认定江前发所持《林权证》显示退耕还林地面积为6亩，林地使用期为30年，但经过对其所持《林权证》登记的四至界限面积进行测量，《林权证》包括的实际面积在30亩至40亩之间，包括三块地，其中第二号地是王德付承包地。复查意见结论为：一、对江前发的诉求（解决其退耕还林纠纷）不予支持；二、鉴于江前发《林权证》记载的四至界限范围大于实际面积，并将王德付的承包地和三号荒地包围在其中，而王德付的《土地承包经营权证》记载的四至界限又包围了三号荒地，因此，根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，由被申请人共和乡人民政府（以下简称：共和乡政府）组织村社按法律程序向林业及土地主管部门申请对江前发和王德付的林地和承包地按实际予以明晰地名并更正，同时，组织召开村民大会，通过村民大会对3号荒地进行合法处理，避免类似事件再度发生。盐边县政府在信访复查意见书中告知江前发：如不服复查意见，可自收到复查意见书之日起30日内向攀枝花市人民政府信访复核机关申请复核。
原告江前发诉称：2000年1月13日，原告与共和乡政府签订《退耕还林合同书》，并于2003年6月20日取得“盐府林证字（2003）第100号”《林权证》，该《林权证》载明原告拥有林地使用权的四至界限为：东至大土湾，南至三块田横路，西至三块田，北至柏观路。2001年，第三人王德付将原告在上述地块中种植的林木拔除，并占用该地块。原告申请盐边县政府对上述争议林地使用权纠纷予以处理，但盐边县政府2014年8月5日作出的《盐边县人民政府信访复查意见书》并未将原告的实际纠纷予以解决。请求：一、撤销被告盐边县政府于2014年8月5日作出的《盐边县人民政府信访复查意见书》；二、责令被告盐边县政府重新作出具体行政行为（确认原告林权证范围内的所有林地使用权人为原告）；三、被告承担本案诉讼费。
原告江前发向本院提交了以下证据、依据：一、《退耕还林合同书》、《林权证》、《购买青苗发票退耕还林整改通知书》、《原告与江运忠林地互换协议书》，《地图》、《江运忠书面证明》，土地被破坏后的现状照片。拟证明原告对盐边县政府2014年8月5日作出的《盐边县人民政府信访复查意见书》上所列的三块地块中的3号地享有林权；二、盐边县人民法院（2009）盐边民初字第70号《民事裁定书》；攀枝花市中级人民法院（2010）攀民终字第246号《民事裁定书》；中共盐边县委群众工作局向共和乡政府出具的《督办函》（盐群工函（2010）转字11号）；2013年1月30日，中共攀枝花市委群众工作局的《督办函》；2013年3月7日共和乡人民调解委员会对中共盐边县委群众工作局出具的《关于江前发来信反映退耕还林地纠纷有关情况的回复》；《信访复查受理通知书》（盐府信受字（2013）14号）；攀枝花市信访事项复查复核委员会作出的《信访复核受理通知书》；攀枝花市信访事项复查复核委员会作出的《关于江前发信访事项的复核意见》攀信复（2014）7号；攀枝花市信访事项复查复核委员会的《送达回证》；《盐边县人民政府信访复查意见书》（盐府信复字（2014）16号）。拟证明原告因自己权益受到侵害后一直在向相关部门主张权利。在2009年以前，原告就向共和乡政府提出请求，但相关主管部门不作为，导致原告走信访渠道解决问题。通过相关机构督办后盐边县政府程序上按照《信访条例》履行了，作出了《信访复查受理通知书》（盐府信受字（2013）14号），但在攀枝花市信访事项复查复核委员会作出《关于江前发信访事项的复核意见》后，盐边县政府不作出实体处理意见却再次以信访复查意见的形式答复原告，损害了原告实体上的权利，并且国务院颁布的《信访条例》没有二次信访复查的规定，盐边县政府作出的《盐边县人民政府信访复查意见书》（盐府信复字（2014）16号）没有法律依据。
被告盐边县政府辩称：原告要求撤销被告2014年8月5日作出的《盐边县人民政府信访复查意见书》无法律上的依据，且已超过起诉期限，应当依法驳回原告诉讼请求。事实和理由如下：一、盐边县政府作出的《盐边县人民政府信访复查意见书》是盐边县政府按照攀枝花市信访事项复查复核委员会《关于江前发信访事项的复核意见》（攀信复（2014）7号）的要求，由盐边县政府信访复查办公室、盐边县信访局、盐边县林业局、盐边县农牧局、盐边县国土资源局等单位组成的联合调查组，进行实地调查后，按照《信访条例》规定的时限作出的；二、本案不属于行政案件受理范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条没有将对信访复查意见不服的诉讼列入行政案件受理范围，并且盐边县政府的信访复查意见没有对江前发的权利义务产生实际影响；三、江前发一直采取信访方式要求解决其土地权属争议，盐边县政府依据《信访条例》作出复查意见后，江前发却没有在规定时限内按照《信访条例》的规定申请复核，故盐边县政府2014年8月5日作出的《盐边县人民政府信访复查意见书》已经生效；四、江前发在2014年8月8日收到复查意见，却于2015年8月才向法院提起诉讼，超过了起诉期限。综上，盐边县政府2014年8月5日作出的《盐边县人民政府信访复查意见书》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
盐边县政府向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：1.2014年6月11日，盐边县人民政府办公室签转的《文件处理单》及附件（攀信复（2014）7号）复核意见书；2.攀枝花市信访事项复查复核委员会2014年7月17日作出的《关于江前发信访事项的复核意见》（攀信复（2014）7号）；3.2015年8月5日，盐边县政府作出的《盐边县人民政府信访复查意见书》（盐府信复字（2014）16号）；4.2014年8月8日盐边县人民政府法制办公室的《送达回证》；5.2014年10月24日，盐边县人民政府法制办公室出具的《法律文书生效证明》；6.2015年8月6日，共和乡政府作出的《关于处理荒田村梁梗组村民江前发与王德付林地纠纷信访复查意见的情况说明》及附件；7.2013年1月30日，攀枝花市委群众工作局信访转办单；8.2013年3月7日，共和乡人民调解委员会作出的《关于江前发来信反映退耕还林地纠纷有关情况的回复》；9.2013年10月23日，共和乡政府作出的《关于江前发反映退耕还林纠纷信访事项答复意见书》（信访复字4号）；10.2013年11月6日，江前发向盐边县人民政府复查中心提交的《申请书》；11.盐边县政府2014年1月4日作出的《盐边县人民政府信访复查意见书》（盐府信复字（2013）14号）；12.2005年5月1日起施行的《信访条例》；13.2015年12月12日，最高人民法院印发的《最高人民法院关于不服信访工作机构依据﹤信访条例﹥处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》；14.2005年新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》；15.1990年《中华人民共和国行政诉讼法》；16.《中华人民共和国森林法》；17.《中华人民共和国土地管理法》；18.《中华人民共和国土地承包法》。该组证据拟证明：1.盐边县政府作出信访复查意见的案件来源及江前发诉求属于信访事项性质；2.盐边县政府办理信访复查案件的程序合法；3.信访复查意见不属于行政诉讼案件受理范围；4.本案已过起诉期限。
第二组证据：1.江前发与共和乡政府2000年1月13日签订的《退耕还林合同书》；2.共和乡政府作出的户名为江前发的《2000年度退耕还林分户建卡卡片》；3.《盐边县历年退耕还林还草保存情况检查验收表》；4.2000年至2013年的《退耕还林现金补助兑现花名册》（含苗款、粮食补助款、政策补助款等）；5.盐边县政府2003年6月20日向江前发颁发的《林权证》及附件《林地登记申请表》、附图；6.2014年7月21日盐边县共和乡荒田村梁梗村民小组出具的《关于共和乡荒田村梁梗组江前发退耕还林验收的证明》；7.盐边县共和乡荒田村民委员会2014年7月21日出具的《关于共和乡荒田村江前发退耕还林验收的证明》；8.江转义2014年7月21日出具的《证明》；9.雷云华2014年7月10日出具的《共和乡二轮土地延包及退耕还林实施情况说明》；10.江转祥2014年7月21日出具的《证明》；11.江转祥2014年7月21日出具的《说明》；12.共和乡政府2014年7月22日出具的《共和乡人民政府关于荒田村梁梗组江前发的退耕还林验收的说明》；13.盐边县共和乡林业站出具的现场《草图》；14.复查工作组2014年7月10日作出的《调查笔录》12份及《共和乡关于江前发林地纠纷调查调解签到册》；15.盐边县林业局2014年7月10日出具的《关于江前发信访几个有关问题情况的解释说明》；16.盐边县林业局2014年7月10日作出的《关于共和乡江前发退耕还林林权证记载四至和面积的说明》及现场图；17.盐边县林业局2014年7月17日作出的《关于江前发退耕还林面积核实情况的说明》；18.盐边县政府1999年8月24日向王德付颁发的《四川省农村土地承包经营权证书》；19.盐边县农牧局2014年7月10日作出的《关于共和乡王德付承包土地的情况说明》；20.共和乡政府2014年7月10日出具的江前发在初访过程中提交的《森林、林木、林地四至范围图》及盐边县政府在盐边县林业局提取的江前发林地位置图；21.盐边县政府信访复查办2014年7月17日作出的《关于江前发林地纠纷协调会签到册》及协调会记录；22.1985年1月1日起施行的《中华人民共和国森林法》；23.2003年3月1日起施行的《中华人民共和国土地承包法》；25.《盐边县人民政府信访复查意见书》（盐府信复字（2014）16号）。该组证据拟证明盐边县政府作出盐府信复字（2014）16号信访复查意见依据的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处理恰当。（1.其中1-14号证据，证明江前发退耕还林地面积为6亩和实际地块位置；2.15-21号证据，证明江前发《林权证》记载的四至界限面积大于实际面积，王德付《土地承包经营权证》记载的四至界限与江前发《林权证》记载的四至界限有重合，且被包含在江前发《林权证》记载的四至界限范围内；3.22-24号证据证明法律适用正确）。
第三人王德付述称：原告的诉讼请求没有事实和法律依
据，且没有涉及到第三人。原告诉称第三人占用其林地，并在其林地上种植青椒，将原告种植的植物拔除的事实并不存在，更不存在给原告造成损失的事实。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人王德付向本院提交了以下证据、依据：王德付和江转义的《四川省农村土地承包经营权证书》，拟证明第三人承包经营土地的范围及面积。
经庭审质证：
被告认为原告第一组证据中的地图、照片来源不清，不予认可。对盐边县人民法院的民事裁定书和攀枝花市中级人民法院的裁定书真实性和合法性予以认可，关联性不予认可。对第二组证据的真实性和合法性均认可，但该组证据反而证明了原告是通过信访渠道表达诉求，不是要求解决林地权属。
第三人认为原告提交的证据均不能达到原告的证明目的，其中盐边县人民法院的裁定书与攀枝花市中级人民法院的裁定书中的诉争标的是土地纠纷，而本案原告提起的是解决其退耕还林争议问题，两者之间没有关联性。
对被告提交的证据，原告认为：针对本案起诉期限，盐府信复字（2014）16号信访复查意见书中只告知了信访复核为30日，并未告知行政相对人申请行政复议或者行政诉讼的时效。因此原告的起诉并未超过起诉期限。对被告提交的第一组证据中的第一份证据的真实性、合法性、关联性无异议。第二份证据的真实性不予认可，调查意见中提到的“GPS”并无相关笔录或者证据予以印证。第三份与本案不具有关联性。第四、五份，盐边县人民政府法制办公室无权作出认定。第六份，共和乡政府作出的《关于处理荒田村梁梗组村民江前发与王德付林地纠纷信访复查意见的情况说明》是以被告的《复查意见书》为依据作出，因此不予认可。第七份，予以认可。第八份，真实性、合法性不予认可，没有法律规定人民调解委员会有权进行土地行政管理。第九份，其内容完全是共和乡政府复制被告的《复查意见书》。被告按照《信访条例》进行处理，而没有按照《中华人民共和国土地管理法》的规定处理，是不合法的。第10份，认可。
原告对被告提交的第二组证据中1.2真实性、合法性、关联性无异议；3.2007年-2013年的《盐边县历年退耕还林还草保存情况检查验收表》中的签字均不是原告所签，2007年后其他人的签字也都是同一人签订的。3个地块都没有达到这个验收单上的85%，因此该证据真实性、合法性不予认可，该证据在一定程度上佐证了原告的主张；4.部分签字是本人所签，真实性认可，但数据与表格不对应。另有些签名不是本人签字，真实性不予认可；5.认可；6.7的《证明》数据无依据，验收数据无依据。两个证明内容基本一致，并不能客观反映证人的真实意思，且没有制作人落款，也没有其他证据印证。因此真实性、合法性、关联性不予认可；8.9.10.11的证明，均不予以认可；12.13.14笔录形式不对，参加调查人员签字不对，不予认可；关于《林权证》的修改不是原告所改，不清楚其来源。
第三人对被告提交证据的真实性、合法性和关联性无异议。
对第三人提交的证据，原告认为江转义的《四川省农村土地承包经营权证书》有涂改，面积有改动，且没有原始资料印证对其真实性不予认可。
被告对第三人提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据不能说明其合法来源，其真实性无其他证据佐证，本院不予采信。原告提交的第二组证据被告及第三人对其真实性、合法性均予以认可，故本院予以采信。
被告提交的江转祥、江转义、雷云华出具的《证明》须以其出庭作证的证词为准，故本院不予采信。被告提交的其余证据，本院结合其他证据在审理查明的本案基本事实中综合判断。
第三人提交的证据原告、被告均无异议，本院予以采信。
经审理查明：1999年8月24日，盐边县政府给本案第三人王德付颁发《四川省农村土地承包经营权证书》，该土地承包经营权证书载明：王德付承包两块地，共10亩，其中“瓦厂公路边”地块面积4亩，四至界限为东至瓦窑、南至公路、西至人行道、北至岩子边，另一“李龚氏梁子”地块面积6亩，四至界限为东至梁子沟、南至人行路、西至公路、北至三块田大路。
2003年6月22日，盐边县政府给原告江前发颁发编号为“B5100125848”的《林权证》，该林权证载明：四至界限为：东至大土湾、南至三块田横路、西至三块田、北至公路。
2012年3月5日，江前发向共和乡政府反映，称其6亩退耕还林地被王德付侵占，请求解决其退耕还林纠纷。
2013年10月23日，共和乡政府作出《关于江前发反映退耕还林纠纷信访事项答复意见书》，未支持江前发的请求。2013年11月18日，江前发向盐边县政府信访复查中心申请信访复查。
2014年1月4日，盐边县政府作出盐府信复字（2013）14号《信访复查意见书》，对共和乡政府的处理意见予以维持。江前发仍不服，遂向攀枝花市信访事项复查复核委员会申请复核。2014年4月17日，攀枝花市信访事项复查复核委员会作出攀信复（2014）7号《关于江前发信访事项的复核意见》，以江前发所持《林权证》上包括的林地范围与王德付提供的《四川省农村土地承包经营权证书》上标注的土地范围有重叠为由，不支持盐边县政府对江前发的复查意见，责令盐边县政府重新调查处理。
2014年8月5日，盐边县政府在组织调查组重新调查核实后，作出了盐府信复字（2014）16号《信访复查意见书》，认定江前发所持《林权证》显示退耕还林地面积为6亩，林地使用期为30年。但经过对其所持《林权证》登记的四至界限面积进行测量，实际面积在30亩至40亩之间，包括三块地，其中2号地是王德付承包地。复查意见结论为：一、对江前发的诉求不予支持；二、鉴于江前发《林权证》记载的四至界限范围大于实际面积，并将王德付的承包地和3号荒地包围在其中，而王德付的《土地承包经营权证》记载的四至界限又包围了3号荒地，因此，根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，由被申请人共和乡政府组织村社按法律程序向林业及土地主管部门申请对江前发和王德付的林地和承包地按实际予以明晰地名并更正，同时，组织召开村民大会，通过村民大会对3号荒地进行合法处理，避免类似事件再度发生。盐边县政府在信访复查意见书中告知江前发：如不服复查意见，可自收到复查意见书之日起30日内向攀枝花市人民政府信访复核机关申请复核。
同时查明，本案原告江前发的林地与第三人王德付的承包土地的范围有重叠。
本院认为：被告盐边县政府是盐边县行政区域内的行政主管机关。《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款规定：“使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权”。同时，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；……”。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”，故本案争议的土地属于农用地。本案原告江前发的《林权证》和第三人王德付的《土地承包经营权证书》，均是被告盐边县政府颁发的。所以，被告盐边县政府依法具有对原告江前发的请求事项予以处理的法定职责。
中华人民共和国国土资源部第17号令《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。……”本案中，对原告江前发与第三人王德付之间的土地权属争议应依法按照上述规定办理。首先，由盐边县国土资源局组织并主导调查和调解；然后，由盐边县国土资源局拟定处理意见报盐边县政府作出处理决定。而本案是由盐边县政府信访办牵头组织调查，然后由盐边县政府信访复查办依据《信访条例》作出的《信访复查意见书》。故被告盐边县政府在对原告江前发与第三人王德付土地权属争议处理中，违反了法定程序。同时，本案应适用《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》，并参照中华人民共和国国土资源部颁发的《土地权属争议调查处理办法》进行处理，而被告盐边县政府却是适用的《信访条例》进行处理，属于适用法律、法规错误。故应当依法撤销被告盐边县政府的《信访复查意见书》，并责令其重新作出行政行为。关于被告盐边县政府答辩称本案《信访复查意见书》不属于行政行为，不具有可诉性的问题。因四川省高级人民法院已经发生法律效力的行政裁定书明确认定，“江前发因林地纠纷问题请求政府解决争议，盐边县政府作出的《信访复查意见书》，实际上是以信访答复的形式履行行政管理职责的行为。江前发不服该行政行为而向法院起诉，应属于人民法院行政诉讼的受案范围”。故被告盐边县政府的该答辩理由不能成立，本院不予支持。关于被告盐边县政府答辩称本案已超过起诉期限的问题。因被告盐边县政府对原告江前发作出《信访答复意见书》中并没有告知其诉权。因此，本案应当适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定。本案被告盐边县政府于2014年8月作出《信访复查意见书》，而原告江前发于2015年1月到法院起诉，故并未超过两年起诉期限。被告盐边县政府的该答辩理由亦不能成立。
综上所述，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款、《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十六条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项、参照中华人民共和国国土资源部第17号令《土地权属争议调查处理办法》第四条之规定，判决如下：
一、撤销被告盐边县人民政府于2014年8月5日作出的“盐府信复字（2014）16号”《盐边县人民政府信访复查意见书》；
二、责令被告盐边县人民政府重新作出行政行为。
本案案件受理费人民币50元，由被告盐边县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 饶 庆 华
审 判 员 刘 立
人民陪审员 谭 婷
二〇一五年十一月二十日
书 记 员 ：李玉玲
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国森林法》第十七条单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。
个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。
当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。
在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。
《中华人民共和国森林法实施条例》第五条集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。
使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。
《中华人民共和国土地管理法》第四条国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
《中华人民共和国土地管理法》第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第一条为依法、公正、及时地做好土地权属争议的调查处理工作，保护当事人的合法权益，维护土地的社会主义公有制，根据《中华人民共和国土地管理法》，制定本办法。”
国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。