云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）云行终303号
上诉人（一审原告）李秀珍，女，汉族，1952年9月14日生，住云南省昆明市盘龙区。
上诉人（一审原告）吴军保，男，汉族，1956年4月2日生，住云南省昆明市盘龙区。
上诉人（一审原告）吴秀兰，女，汉族，1959年11月6日生，住云南省昆明市西山区。
上诉人（一审原告）吴阳昆，男，汉族，1963年6月11日生，住云南省昆明市盘龙区。
上述四上诉人共同委托代理人沈鸿翔、陶玲，云南理亨律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明市官渡区人民政府。
住所地：云南省昆明市官渡区关上镇关兴路***号。
法定代表人王忠，区长。
委托代理人罗华、李亚磊，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人叶志英（曾用名余志英），女，汉族，1950年12月2日生，住云南省昆明市官渡区。
上诉人李秀珍、吴军保、吴秀兰、吴阳昆（以下简称李秀珍等四人）因诉昆明市官渡区人民政府（以下简称区政府）土地行政登记一案，不服云南省昆明市中级人民法院（2016）云01行初90号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
李秀珍等四人起诉称，李华美共育有长子李忠、次子吴军保、三子吴阳昆、长女李秀珍、次女吴秀兰五个子女，位于官渡区××大街村××号的房产系祖辈遗留的遗产，于1973年在李华美夫妇的主持下重新修缮为现在房屋的样子。李华美因历史原因于上世纪50年代末转为城镇居民。后李华美于1982年从昆明市陶瓷厂退休后一直随长女李秀珍居住。李忠于1975年与叶志英登记结婚，婚后二人一直居住在官渡区××大街村××号的房屋中。该房屋从1973年修缮至今，未曾重建大修，也未进行过分割，但1994年区政府颁发官集建（92）字第（12-02-01-03-063）60号《集体土地建设用地使用证》（以下简称60号土地证）在叶志英名下。区政府未查清真正土地使用权人的情形下，将本属于李华美的土地使用权证错误办理给叶志英，侵害了权利人的合法权益。李华美于2006年逝世后，李秀珍等四人作为继承人，有权提起诉讼。请求确认区政府颁发的60号土地证无效。
一审法院经审理查明，李华美生育五个子女，分别为长子李忠、次子吴军保、三子吴阳昆、长女李秀珍、次女吴秀兰。第三人叶志英系长子李忠的配偶。1994年7月20日，区政府向叶志英颁发60号土地证，将官渡区小板桥镇珥琮办事处大街村三社的87.69㎡集体土地使用权登记在叶志英名下。2005年，李华美以叶志英为被告，向昆明市官渡区人民法院提起（2005）官法民一初字第2333号民事诉讼，以小板桥镇大街村262号房产系祖辈留下遗产且从未分割，房屋从1973年起未重建大修，叶志英1975年才从六甲乡迁到小板桥并以欺诈手段办理了集体建设用地使用证为由，请求法院判决确认叶志英办理60号土地证的行为无效。昆明市官渡区人民法院以不属于人民法院受理民事诉讼范围为由裁定驳回李华美的起诉。李华美上诉后，昆明市中级人民法院于2006年2月13日作出（2006）昆民二终字第182号民事裁定书维持原裁定。之后，李华美再次以叶志英为被告，提起（2006）官民一初字第729号房屋确权纠纷诉讼，但因李华美于2006年5月12日因病死亡，该案裁定终结诉讼。现李秀珍等四人主张涉案集体土地使用权系李华美生前所有，土地上房屋系祖遗，故以李华美继承人身份提起本案行政诉讼，请求确认区政府颁发给叶志英的60号土地证无效。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条（一）项，除行政相对人外，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权作为原告提起诉讼。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条（一）项，原告应对自己与行政行为有利害关系承担举证责任。本案中，李秀珍等四人主张涉案集体土地使用权系李华美生前所有，主张涉案土地上房屋系祖遗，故其四人作为李华美法定继承人而有权提起本案行政诉讼。然而，涉案集体土地使用权于1994年首次发生登记时即登记在叶志英名下，李秀珍等四人在起诉状中亦认可李华美于上世纪50年代末就转为城市居民、叶志英与其夫李忠自1975年起即居住在涉案集体土地房屋内、李华美1982年退休后一直随长女李秀珍居住的事实。李秀珍等四人用以主张涉案集体土地使用权和房屋归其母李华美生前所有的报告、调解记录、调解协议、遗嘱等证据材料，形成时间均在区政府对叶志英颁证之后，其内容亦不足以证明涉案集体土地使用权、房屋归李华美生前所有；相关民事诉讼文书亦仅能证明李华美于2005年前后对涉案集体土地使用权、房屋的归属情况不予认可并起诉，不能证明李华美对涉案土地、房屋享有民事权利。在相关证据不能证明李华美生前对涉案集体土地使用权、房屋享有权利的情况下，李秀珍等四人作为李华美的法定继承人亦与涉案集体土地使用权的登记颁证行为无利害关系，不具备本案原告主体资格，起诉应予驳回。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款已明文规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案被诉集体土地使用权颁证行为发生于1994年7月20日，李秀珍等四人起诉时间为2016年9月18日，即便不考虑原告诉讼主体资格问题，其起诉也已超过法定期限且无正当理由，应裁定驳回起诉。李秀珍等四人主张请求确认行政行为无效应不受起诉期限限制，但从《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定可以确定请求确认行政行为无效的，仍须于适当期间内提出，避免时过境迁重提旧事而导致法律秩序的不稳定，李秀珍等四人也未能初步证明被诉颁证行为符合“没有依据等重大且明显违法”的确认无效条件，故对李秀珍等四人关于本案不适用起诉期限的主张不予采纳。综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条（一）项、第四十六条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）项之规定，裁定驳回李秀珍等四人的起诉。
李秀珍等四人上诉称，李华美系涉案土地唯一的合法继承人，并未因户口农转非而丧失土地使用权利人的资格，根据《土地登记规则》《土地管理法实施条例》《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，李华美是涉案土地的合法土地使用权人，李秀珍等四人作为李华美的继承人有权根据行政诉讼法第二十五条的规定提起诉讼。区政府颁发60号土地证的行为违反《土地登记规则》关于初始土地登记程序及内容、土地登记申请人、公告程序的相关规定，系没有依据的重大明显违法行为，属无效行政行为，不受起诉期限的限制。请求二审法院撤销一审裁定，改判确认60号土地证无效。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年起诉的，人民法院不予受理。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，起诉超过法定期限且无正当理由，已经受理的，裁定驳回起诉。本案被诉的60号土地证于1994年7月20日颁发，而李秀珍等四人起诉时间为2016年9月18日，已经超过上述法律规定的20年最长起诉期限。李秀珍等四人关于本案所诉行政行为系无效行政行为的主张法律依据不足，一审裁定驳回其起诉并无不当。综上，一审裁定正确，本院予以维持。李秀珍等四人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 赵学军
审判员 易 文
审判员 邹 倩
二〇一八年二月六日
书记员 张 瑞