商洛市商州区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕1002行初8号
原告洛南县洛河源生态旅游风景区，住所地洛南县洛源镇。
投资人赵西芳。
委托代理人南晓良，陕西弘达律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被告洛南县国土资源局，住所地洛南县。
法定代表人孙占良，局长。
委托代理人解德云，洛南县国土资源局职工。代理权限：全权代理。
委托代理人余传锋，陕西省洛南县保安法律服务所法律工作者。代理权限：一般代理。
被告洛南县住房和城乡建设局，住所地洛南县。
法定代表人蔡军峰，局长。
委托代理人杨实际，陕西广友律师事务所律师。代理权限：全权代理。
被告洛南县旅游开发局，住所地洛南县。
法定代表人陈仕贤，局长。
委托代理人何平平，洛南县旅游开发局旅游执法大队长。
被告洛南县公安局，住所地洛南县。
法定代表人李建锋，局长。
委托代理人张小成，洛南县公安局法制大队副大队长。
委托代理人潘继劳，洛南县公安局法制大队民警。
被告洛南县洛源镇人民政府，住所地洛南县洛源镇。
法定代表人宋少辉，镇长。
原告洛南县洛河源生态旅游风景区与被告洛南县国土资源局、洛南县住房和城乡建设局、洛南县旅游开发局、洛南县公安局、洛南县洛源镇人民政府行政强制拆除纠纷一案，原告于2017年4月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年8月30日公开开庭进行了审理。原告洛南县洛河源生态旅游风景区及其委托代理人南晓良与被告洛南县国土资源局的委托代理人解德云、余传锋，被告洛南县住房和城乡建设局的委托代理人杨实际，被告洛南县旅游开发局的委托代理人何平平，被告洛南县公安局的委托代理人张小成、潘继劳到庭参加诉讼，被告洛南县洛源镇人民政府经传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
2017年4月7日，五被告向原告发出《联合执法公告》，内容为：洛南县洛河源生态旅游风景区未经土地行政主管部门批准，占用洛源镇黑章村五组土地修建旅游相关设施的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十七条、《中华人民共和国城乡规划法》之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《洛南县违法建设集中和整治工作实施方案》之规定，经县人民政府同意，洛南县国土资源局、洛南县住房和城乡建设局、洛南县旅游开发局、洛南县公安局、洛南县洛源镇人民政府决定对该宗违法建筑实施联合执法。责令洛南县洛河源生态旅游风景区在2017年4月25日前自行拆除在违法占地上修建的建筑物，并清理相关财物。否则，将依法实施联合执法，强制拆除。
原告诉称，1998年10月28日，闵映林与洛南县洛源镇黑章村五组签订“五荒”资源使用权流转合同书，承包该组荒坡50亩，期限50年。2010年7月11日闵映林等以所承包荒坡入股方式与赵西芳签订荒坡地租赁合同，共同开发洛河源风景旅游。为了加大对洛河源风景旅游开发建设，在洛南县委、县政府及有关部门的大力支持下，2011年8月12日洛南县环境保护局作出洛环函（2011）60号《关于对洛南县洛河源旅游开发有限公司申请建设洛河源生态旅游风景区项目征询意见的函》，2011年8月17日洛南县林业局作出洛林发（2011）206号《关于洛南县洛河源旅游开发有限公司洛河源生态旅游开发项目的预审意见》，2011年8月22日洛南县发改局作出洛发改发（2011）436号《关于洛河源生态旅游风景区项目备案的通知》，2012年2月22日洛南县旅游开发局作出洛旅发（2012）09号《关于同意成立洛南县洛河源旅游开发有限公司的函》。此后，赵西芳多方筹资组建成立洛南县洛河源旅游开发有限公司，专门进行洛河源生态旅游景区的投资开发建设。
多年来，洛河源开发公司投入巨资在洛源镇黑章村荒坡地上进行旅游相关设施建设。2017年4月7日，五被告向原告发出《联合执法公告》，以占用洛源镇黑章村五组土地修建旅游设施为由，要求原告在2017年4月25日前自行拆除在违法占地上修建的建筑物，并清理相关财物。否则，将依法实施联合执法，强制拆除。五被告的共同执法行为对象错误，适用法律及程序违法，应依法撤销。
综上所述，五被告2017年4月7日共同作出的《联合执法公告》违法，严重损害了原告的合法权益。根据《行政诉讼法》第十二条、第四十四条、第七十条规定，依法提起诉讼，请求：1、依法确认五被告2017年4月7日共同作出的《联合执法公告》违法；2、依法撤销五被告2017年4月7日共同作出的《联合执法公告》；3、诉讼费用由五被告共同承担。
原告向本院提交以下证据：
1、洛南县洛河源生态旅游风景区营业执照；
2、洛南县洛河源旅游开发有限公司营业执照；
1-2用于证明洛南县洛河源生态旅游风景区和洛南县洛河源旅游开发有限公司是经工商部门登记注册的两个不同的单位。
3、闵映林与黑章村五组签订《“五荒”资源使用权流转合同书》；
4、赵西芳与闵映林签订《洛南县洛河源生态旅游农家乐用地租赁合同》；
3-4用于证明租用的土地是荒坡地，并非耕用土地
5、洛环函【2011】60号关于对洛南县洛河源旅游开发有限公司申请建设洛河源生态旅游风景区项目征询意见的函；
6、洛林法【2011】206号洛南县林业局关于洛南县洛河源生态旅游风景区开发有限公司洛河源生态旅游开发项目的预审意见；
7、洛河改发【2011】436号洛南县发展改革局关于洛河源生态旅游风景区项目备案的通知；
8、洛镇发【2011】110号洛源镇人民政府关于县环保局征询我镇对洛河源旅游开发有限公司申请建设洛河源生态旅游风景区项目意见的复函；
9、洛旅发【2011】09号洛南县旅游开发局《关于同意成立洛南县洛河源旅游开发有限公司的函》；
5-9用于证明洛南县的相关政府部门对洛河源开发过程的一些批复文件是批给洛南县洛河源旅游开发有限公司而非洛南县洛河源生态旅游风景区。
10、洛河源旅游开发有限公司与陕西嘉贵建筑工程有限公司第九项目部《洛河源农庄工程前期场地平整施工合同》。
11、洛河源旅游开发有限公司与陕西嘉贵建筑工程有限公司第四项目部《施工合同》；
10-11用于证明投资建设的是洛河源旅游开发有限公司而非洛南县洛河源生态旅游风景区。
洛南县委办公室、洛南县政府办公室《关于印发洛南县紧急应对板洛高速公路建成通车工作实施方案的通知》。
洛南县旅游开发局《关于各旅游景区应对高速公路通车的紧急通知》。
12-13用于证明政府相关部门认可、支持原告发展旅游业，并向原告下达接待任务。
被告洛南县国土资源局辩称，2012年10月10日，洛南县洛河源生态旅游风景区在未取得用地审批手续的情况下，私自改变土地用途，在黑章村五组9.44亩土地上修建旅游设施。对此，洛源土管所多次劝阻无效，2013年8月13日，我局作出洛国土资监发（2013）372号《土地违法案件行政处罚决定书》，责令洛河源生态旅游风景区在接到处罚决定书后15日内自行拆除9.44亩土地上的非法建筑物，恢复土地原状，并处31455元罚款。2013年8月21日我局向原告送达处罚决定书，处罚决定早已生效。原告交完31455元罚款后，以有关部门给其办理了相关手续，拒不拆除地面的违法建筑物，洛南县国土资源局、洛南县住房和城乡建设局、洛南县旅游局、洛南县公安局、洛南县洛源镇人民政府于2017年4月7日联合执法，发出公告。原告2017年4月17日提起诉讼，原告诉称联合执法对象错误，原告在领取处罚决定书和交纳罚款时均未提出异议，故联合执法的对象并无错误。强制拆除是在我局作出的洛国土资监发（2013）372号《行政处罚决定书》生效几年后，原告拒不自行拆除违法建筑物的情况下，联合执法单位才发出的公告，并无程序错误和违法之处。请法院依法公断，依法保护土地资源，以维护法律尊严。
被告洛南县国土资源局为证明其主张，在举证期限内向本院提交了作出被诉行政行为的以下证据：
1、询问笔录，用以证明用地、建筑是否经过审批，是否违法；
2、处罚决定书；
3、送达回证。
2-3用以证明事实情节、送达日期和诉讼时效；
4、印章审批备案回执，用以证明两份合同和刻印章的时间不对。
被告洛南县住房和城乡建设局辩称，1、原告在未取得规划许可的情况下，擅自进行开发建设，其行为确属违反《中华人民共和国城乡规划法》；2、违法行为应当受到处罚；3、住房和城乡建设局依法享有对违反规划法的行为进行处理的法定职责；4、联合执法公告在程序上并没有违法，公告是对违法行为人的提醒、警告、规劝。该案没有可诉性。
被告洛南县旅游开发局、被告洛南县公安局未提交书面答辩状。
被告洛南县洛源镇人民政府未提交书面答辩状。
本案在庭审质证中，被告洛南县国土资源局对原告1-9号证据真实性无异议，对2号证据的合法性有异议，认为原告营业执照上的时间不对，对3-4号证据有异议，认为合同与刻的印章时间不对。被告洛南县住房和城乡建设局认为原告出示的证据与其无关联性，未予质证。被告洛南县旅游开发局对原告提供的证据真实性、合法性、关联性都无异议，认为原告对其工作进行质疑，不予认同。被告洛南县公安局对原告的证据无异议。
原告对被告洛南县国土资源局在举证期限内提交的证据发表了质证意见，对被告洛南县国土资源局当庭提交的证据未进行质证。认为被告洛南县国土资源局提交的1号证据不能作为定案的依据。理由是：（1）、被告调查程序严重违法；（2）、被告对事实没有调查清楚，调查的主体违法；（3）、原告使用的是荒坡地而非耕地。对被告2号证据真实性无异议，但认为处罚决定书没有法律效力。处罚决定认定事实不清，且严重错误，既要拆除还要罚款，处罚决定违法。
经庭审质证，本院对当事人的证据作如下认证：原告对被告洛南县国土资源局2号证据处罚决定书的真实性无异议，本院予以确认，该处罚决定书的效力和被告其他证据因不属本案审查范围，本院不作认定。被告洛南县国土资源局对原告1-9号证据真实性无异议，本院予以确认。原告其余证据与本案缺乏关联性，本院不作认定。
根据当事人的诉辩意见和上述有效证据，本院确认以下事实：1998年10月28日，闵映林与洛南县洛源镇黑章村五组签订“五荒”资源使用权流转合同书，承包该组荒坡50亩，期限50年。2010年7月11日闵映林等以所承包荒坡入股方式与赵西芳签订荒坡地租赁合同，共同开发洛河源风景旅游。
2013年8月13日，被告洛南县国土资源局以原告未经批准占用土地对原告作出洛国土资监发（2013）372号《土地违法案件行政处罚决定书》，内容为：2012年10月10日，洛南县洛河源生态旅游风景区在未取得用地审批手续的情况下，私自改变土地用途，在黑章村五组9.44亩土地上修建旅游设施，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，根据该法第七十六条规定，洛南县国土资源局研究决定：责令洛河源生态旅游风景区在接到处罚决定书后15日内自行拆除在所占用9.44亩土地上新建的建筑物和其他实施，恢复土地原状，并处31455元罚款。2013年8月21日被告洛南县国土资源局向原告送达处罚决定书，原告缴纳了罚款31455元。原告以31455元罚款已交，政府有关部门给其办理了洛河源生态旅游风景区项目备案等相关手续，向其下达旅游接待任务为由，未拆除其修建的建筑物和其他旅游设施。2017年4月7日，五被告向原告发出《联合执法公告》，责令洛南县洛河源生态旅游风景区在2017年4月25日前自行拆除在违法占地上修建的建筑物，并清理相关财物。否则，将依法实施联合执法，强制拆除。为此，原告提起行政诉讼。
本院认为，本案争议的焦点是：1.《联合执法公告》是否是具体行政行为，是否具有可诉性。2.被告作出的《联合执法公告》是否合法。
关于《联合执法公告》是否是具体行政行为，是否具有可诉性。对行政行为可诉性的认定，关键在于其是否对行政相对人的权利义务产生实际影响。被告向原告发出《联合执法公告》，责令原告在2017年4月25日前自行拆除在违法占地上修建的建筑物，并清理相关财物。否则，将依法实施联合执法，强制拆除。该《联合执法公告》对原告权利义务产生实际影响，故《联合执法公告》属于具体行政行为，具有可诉性。被告洛南县住房和城乡建设局辩称该案不可诉的理由不予采纳。
2.关于被告作出的《联合执法公告》是否合法。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，......建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。据此被告洛南县国土资源局对违法用地行为具有行政处罚的法定职权，但无强制执行权;《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施。由此可见，拆除违法建筑、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府的法定职权，县级以上人民政府可以责成相关部门实施强拆措施。本案中，被告洛南县住房和城乡建设局虽具有对违法建设行为的查处职责，但其未依法对原告的行为作出行政决定，且未履行法定程序，径直作出《联合执法公告》，其执法程序缺失，违反了法律规定；被告洛南县公安局、洛南县旅游开发局不具有强制拆除违法建设的法定职责，其行为超越职权；被告洛南县洛源镇人民政府在未依法对原告的行为作出行政决定，且未履行法定程序，即作出《联合执法公告》，程序违法。
综上，五被告作出的《联合执法公告》违反法律规定，依法应予撤销。原告请求确认五被告2017年4月7日作出的《联合执法公告》违法及撤销五被告《联合执法公告》的主张予以支持。原告诉称五被告行政执法对象错误与其法定代表人赵西芳2013年1月9日在被告洛南县国土资源局的询问笔录中的陈述矛盾，其观点不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：
撤销被告洛南县国土资源局、洛南县住房和城乡建设局、洛南县旅游开发局、洛南县公安局、洛南县洛源镇人民政府2017年4月7日作出的《联合执法公告》。
案件受理费五十元，由被告洛南县国土资源局、洛南县住房和城乡建设局、洛南县旅游开发局、洛南县公安局、洛南县洛源镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。
审判长 林增锋
审判员 任录齐
审判员 卢晓明
二〇一七年十月二十四日
书记员 李 妍