青海省循化撒拉族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）循行初字第02号
原告韩乙亥牙，男，撒拉族，生于1945年6月2日，青海省循化撒拉族自治县人。
委托代理人鲍呈江，青海普兴律师事务所律师。
被告青海省循化撒拉族自治县住房建设和环境保护局。
法定代表人马全德，局长。
委托代理人王自杰，男，汉族，青海省循化撒拉族自治县人，该局职工。
原告韩乙亥牙因要求被告青海省循化撒拉族自治县住房建设和环境保护局履行行政许可法定职责，于2014年5月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2014年6月26日公开开庭审理了本案。原告韩乙亥牙及委托代理人鲍呈江，被告循化县住房建设和环境保护局委托代理人王自杰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告韩乙亥牙于2014年4月21日向被告循化县住房建设和环境保护局提出关于请求办理建设项目“两证一书”（即《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》）申请。被告在原告起诉之前未作出许可决定。
原告诉称：农村土地承包责任制后，我在临平公路北侧分得一块承包地。后因家庭人口多，经申请于2002年8月27日取得了（2002）循政宅字第468号《村民宅基地许可证》，我在该土地上修建14间平房作为临街铺面从事家庭经营活动，以维持生活。为了改善家庭经济状况，我于2014年4月21日向被告提出了关于请求办理建设项目“两证一书”的申请，要求在自己的宅基地上建造六层综合楼一幢，一楼商铺14间，总建筑面积为3150平方米，但被告在收到申请后，迟迟不予答复。虽经多次交涉均无果。综上，依法办理“两证一书”是被告的权力与职责，被告对我提出的申请不给任何答复是典型的行政不作为，为维护自身合法权益，依据相关法律的规定，诉至法院请求判令被告依法为我颁发“两证一书”（即《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》），并承担本案诉讼费。
被告辩称：2014年4月17日原告口头向我局申请办理“两证一书”，18日我局指派工作人员到现场进行勘查测量，发现原告申请拟建的楼房地点位于循化县城规划红线控制范围之内，遂口头答复原告不能办理“两证一书”。同年4月21日原告提出书面申请再次要求办理“两证一书”，我局工作人员说明情况后未予办理。根据现场测量的数据，依据《中华人民共和国公路法》第56条、《中华人民共和国公路管理条例》第29条和《海东地区城市规划管理技术规定》5.12之规定，原告拟建的楼房在上述法规禁止修建的范围内。总之，我局已履行了职责，不属于行政不作为，原告的诉讼请求无法满足，且于法无据，请求法庭依法驳回原告的起诉。
原告在起诉时提供以下证据证明其曾于2014年4月21日向被告提出请求办理“两证一书”申请事项：
1、关于修建综合楼的申请一份。证明拟建楼房的地点、面积、层数及提出时间。
2、关于请求办理建设项目“两证一书”的报告一份。证明提出申请的时间。
3、关于申请审批修建代销地点的报告一份及（2002）循政宅字第468号村民宅基地许可证一份，宅基地占用费票据一张。证明原告有资格向被告提出申请，并有资格在该土地上建造房屋。
经质证，被告对原告提交的上述证据的真实性均不持异议。
被告于2014年5月29日向本院提出延期提供证据的书面申请，经本院准许，被告于2014年6月12日提供了如下证据：
1、第一组证据：原告关于修建综合楼的申请和请求办理建设项目“两证一书”的报告各一份。证明原告向被告提交拟建综合楼的申请时间及拟建层数、建筑面积3150平米。
2、第二组证据：原告拟建楼房现场示意图一张。证明原告拟建楼房的具体地理位置、间距以及其拟建楼房的地点处于循化县城规划区规划道路的红线控制区内。
3、第三组证据：现场照片两张。证明原告拟建楼房的地点所处的位置和面积。
4、第四组证据：循化县城市总体规划图一张和青海省人民政府青政函（2012）7号青海省人民政府关于循化县城市总体规划（2011—2030）的批复一份。证明原告拟建的地点处在循化县城规划区内，且该规划已于2012年11月5日经青海省人民政府批准。
5、第五组证据：循化县城市总体规划（2011—2030）《中心城区道路断面规划图》截面图一张。证明原告拟建房的地点处在循化县城规划区规划道路红线控制区内。
6、第八组证据：《海东地区城市规划管理技术规定》5.12之规定。证明原告拟建的楼房在禁止修建范围内。
7、第九组证据：青建法（2012）138号关于印发青海省城市（镇）规划一书两证《核发管理办法》的通知。证明被告依据该办法第三条在规定期限内口头答复了原告。
被告同时向本院提交了第六组证据：《中华人民共和国公路法》第56条、第七组证据：《中华人民共和国公路管理条例》第29条，作为原告拟建的楼房在禁止修建范围的法律依据。
经质证，原告对被告提供的第二组和第三组证据的制作、拍摄时间及其余证据的证明方向均提出异议，认为被告提供的所有证据均无法证实其行为属行政作为方面的事实。
经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据作如下确认：对原告韩乙亥牙提交的《关于修建综合楼的申请报告》一份；《关于请求办理建设项目“两证一书”的报告》一份；关于《申请审批修建代销地点的报告》一份；（2002）循政宅字第468号循化县人民政府村民宅基地许可证一张；宅基地占用费收据一张；对以上证据被告均不持异议，且上述证据与本案被诉具体行政行为的合法性审查具有关联性、形式合法、内容真实，本院予以采纳。
对被告提供的第一组至九组证据，能证实被告收到原告申请后派员勘察现场，制作平面图和拍摄现场照片等事实，且被告对其除证明方向外，对证据本身不持异议，与被诉行政行为具有关联性，本院予以采纳。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：原告韩乙亥牙系本县积石镇上草滩坝村村民，1993年10月6日原告向循化县积石镇人民政府提交了一份《关于申请审批修建代销地点的报告》，1994年5月8日镇政府批准了原告的请求。2001年12月20日原告向镇政府交纳了1361元宅基地占用费。2002年8月27日原告取得了由循化县人民政府颁发的（2002）循政宅字第468号《村民宅基地许可证》一份，载明占用土地为耕地，面积为0.36亩。2014年4月17日原告口头向被告申请办理“两证一书”，同年4月18日被告指派工作人员到现场进行测量，经测量省道202线道牙石至原告街面门窗距离东段为2.9米、西段为3.09米，至房屋后墙东段为9.52米，西段为9.71米，并拍摄现场照片和制作现场示意图。经勘察后，发现原告申请的事项处于县城规划控制红线范围之内，遂告知原告不能办理。2014年4月21日原告再次向被告书面提出《关于修建综合楼的申请》和《关于请求办理建设项目“两证一书”》的申请。被告受理后，就以相同理由口头告知原告不能办理“两证一书”。2014年5月26日原告诉至本院，请求依法判令被告为其颁发“两证一书”，并承担本案诉讼费。
本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。本案原告以被告对其提出的申请事项未作出书面答复的行为侵犯其合法权益，属行政不作为而提起诉讼。本案中被告的具体行政行为是否属于行政不作为是本案争执焦点。不作为的具体行政行为，是指行政机关负有某种法定职责但其拒绝或拖延履行法定职责的行为。行政中的行政“不作为”，就是基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应当实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为。本案中，依法审查、办理“两证一书”系被告之法定职责，被告在接到原告请求办理“两证一书”的口头申请后，即派工作人员对原告申请的事项进行审查和实地勘察，由于原告所申请的事项处于县城规划控制红线范围之内，被告遂告知原告不能办理。之后原告就同一事项再次向被告提出书面申请，被告受理后，即以相同理由口头告知原告不能许可其申请。据此，可以认定被告在实施具体行政行为时不存在拒绝履行或拖延履行的行为，其经审查勘察后告知原告不能办理为履行职责。被告对原告的申请事项未作出书面答复，属实施具体行政行为过程中的瑕疵，应予补正，但不构成行政不作为。在行政诉讼案件中，人民法院仅对被诉具体行政行为的合法性进行司法审查。原告提出的责令颁发“两证一书”的诉讼请求，不属于本案审查的范围。现原告以被告行为属行政不作为为由，请求本院依法判令被告为其颁发“两证一书”的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。关于被告诉讼代理人提出的其已履行了职责的辩解意见，符合办案事实，予以采纳；但其提出的请求依法驳回原告起诉的意见，因驳回起诉属原告主体是否适格的问题，不予采信。据此，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告韩乙亥牙要求被告循化县住房建设和环境保护局为其颁发“两证一书”即《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于青海省海东市中级人民法院。
审 判 长 仁青措
代理审判员 韩国良
代理审判员 张永梅
二〇一四年七月二十二日
书 记 员 牛玉兰