河南省安阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫05行终2号
上诉人（原审原告）安阳森宏商贸有限责任公司，住所地：安阳市殷都区。
法定代表人邢军，董事长。
委托代理人贺云鹏，河南衡中彰律师事务所律师。
委托代理人刘燕春，该公司副经理。
被上诉人（原审被告）安阳市粮食局，住所地：安阳市。
法定代表人郭林红，局长。
委托代理人赵卫国，河南正义彰律师事务所律师。
委托代理人申建平，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）安阳市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地：安阳市文峰区。
法定代表人郑惠国，主任。
委托代理人张顺平，该委员会工作人员。
原审第三人河南省安阳市粮油贸易公司，住所地：安阳市（老安汤路北段）国家粮食储备库院内。
法定代表人路国生，经理。
委托代理人魏荫龙，该公司工作人员。
上诉人安阳森宏商贸有限责任公司（以下简称森宏公司）因诉安阳市粮食局（以下简称市粮食局）《安阳市粮食局会议纪要》（（2011）15号）、《安阳市粮食局关于原梅元粮食购销管理中心与市粮油贸易公司房产纠纷问题处理意见的请示》（安粮文（2012）4号）、安阳市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）安国资（2012）38号《安阳市人民政府国有资产监督管理委员会关于市粮食局两企业房产纠纷处理意见的复函》及要求确认《安阳市梅元粮食购销管理中心产权转让协议》有效一案，不服安阳市北关区人民法院（2015）北行初字第8号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月22日公开开庭审理了本案。上诉人森宏公司的委托代理人贺云鹏、刘燕春，被上诉人市粮食局的委托代理人赵卫国、申建平，被上诉人市国资委的委托代理人张顺平，原审第三人河南省安阳市粮油贸易公司（以下简称市粮贸公司）的委托代理人魏荫龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：安阳市梅元（园）粮食购销管理中心（以下简称梅元粮购中心）与市粮贸公司均系市粮食局下属企业。梅元粮购中心列入市粮食局2006年度企业改制计划，国有资产改制产权转让的受让方是邢军（梅元粮购中心法定代表人）等14名自然人组成的联合体，即森宏公司。梅元粮购中心与市粮贸公司对位于原安阳市铁西路小花园粮店3.97亩的国有土地享有合法的使用权。其中，市粮贸公司享有1.813亩国有土地使用权，梅元中心享有2.157亩国有土地使用权。1998年7月9日，市粮食局委托安阳市广厦房地产开发有限责任公司对上述国有土地开发改造。工程完工后，因广厦公司违约，两企业提起诉讼。该案经安阳市中级人民法院一审、河南省高级人民法院二审，作出生效判决，并于2001年8月27日达成执行协议。协议中约定：“房屋交付后，产权归粮油公司、粮贸公司所有”，2002年9月26日，达成执行和解协议，并执行完毕。2003年5月4日，市粮食局组织召开专题会议，梅元粮购中心和市粮贸公司均参加了会议，会议决定诉争房屋归市粮贸公司使用，形成会议纪要。市粮贸公司使用该房屋至今。2007年4月11日，市粮食局与森宏公司签订《安阳市梅元粮食购销管理中心产权转让协议》。2007年4月18日，安阳市国有企业改革领导小组办公室以《关于安阳市梅元粮食购销管理中心改制的批复》（安企改（2007）31号）对梅元粮购中心改制作出批复，同意改制方案、职工安置方案、产权转让协议等。市粮食局于2011年7月26日作出（2011）15号会议纪要，于2011年8月10日对梅元粮购中心作出《关于铁西路小花园房产纠纷问题的函》（安粮（2011）73号），于2012年3月15日作出《关于原市梅元粮食购销管理中心与市粮油贸易公司房产纠纷问题处理意见的请示》（安粮文（2012）4号），向市国资委请示对小花园房产问题的处理意见是否妥当。2012年4月1日，市国资委作出《关于市粮食局两企业房产纠纷处理意见的复函》（安国资（2012）38号），复函同意该局作出的处理意见。
另查明，森宏公司于2013年12月3日领取了殷都区铁西路街道办事处铁西路中段银翰公寓1号楼1单元2层中户、1号楼1单元2层南户、1号楼1单元2层北户、2号楼东单元1层东户四套房产的所有权证书。2014年7月2日，市粮贸公司向原审法院提起行政诉讼，请求撤销安阳市房产管理局为梅元粮购中心核发的四套房屋产权证书。2014年7月8日，原审法院作出不予受理裁定后，市粮贸公司上诉。安阳市中级人民法院于2014年9月4日作出（2014）安中行立终字第9号行政裁定。该裁定认为，梅元粮购中心2006年改制前与市粮贸公司均系市粮食局的下属企业，争议房屋原系上述两企业通过安阳粮油（集团）有限责任公司委托第三方开发取得，虽然该房屋已登记在梅元粮购中心名下，但对于该房屋产权的归属问题市粮食局2011年已作出（2011）15号《会议纪要》、《关于铁西路小花园房产纠纷问题的函》（安粮（2011）73号）等处理意见，市国资委于2012年作出《关于市粮食局两企业房产纠纷处理意见的复函》（安国资（2012）38号），同意了市粮食局对该房屋的处理意见。基于此情况，市粮贸公司可根据上述机关对争议房屋的处理结果依法向登记部门申请办理相关手续。驳回上诉，维持原裁定。
原审法院认为：市粮食局作出的（2011）15号《会议纪要》是用于记载该局议定事项的内部公文，该局作出的《关于原安阳市梅元粮食购销管理中心与安阳市粮油贸易公司房产纠纷问题处理意见的请示》（安粮文（2012）4号），及市国资委作出的《关于市粮食局两企业房产纠纷处理意见的复函》（安国资（2012）38号）是行政主体间工作关系行为，属于行政机关之间的内部行为。本案是在国有资产改制过程中因国有资产产权调整引起的纠纷，应按照国家国有资产管理局《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》（国资法规发（1993）68号），及国有资产管理局在1998年发布的《关于国有资产产权纠纷调处工作有关政策问题的通知》规定进行处理。并且，安阳市中级人民法院（2014）安中行立终字第9号行政裁定已发生法律效力，该裁定认定市粮贸公司可以根据市粮食局和市国资委对争议房屋的处理结果依法向登记部门申请办理相关手续，本案诉讼标的已为生效裁定所羁束。森宏公司请求确认其与市粮食局签订的《安阳市梅元粮食购销管理中心产权转让协议》合法有效，该《转让协议》不属于行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议，故该主张不属于行政案件受案范围。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（九）项之规定，经原审法院审判委员会讨论决定，裁定：驳回森宏公司的起诉。
上诉人森宏公司上诉称：案涉房屋2007年4月份经法定程序改制后，已不再属于国有资产，而成为森宏公司的民营资产。市粮食局与市国资委未经法定程序将森宏公司通过改制取得的案涉房屋，私自以内部会议纪要和行政文件的形式划归市粮贸公司所有，严重侵害了森宏公司的合法权益。原审裁定将市粮食局作出（2011）15号《会议纪要》和《关于原市梅元粮食购销管理中心与市粮油贸易公司房产纠纷问题处理意见的请示》（安粮文（2012）4号），及市国资委于2012年对市粮食局作出《关于市粮食局两企业房产纠纷处理意见的复函》（安国资（2012）38号），认定为行政主体间的行为，属行政机关间的内部行为，明显错误。市粮食局与森宏公司签订的《安阳市梅元粮食购销管理中心产权转让协议》属于行政协议，原审裁定驳回森宏公司要求确认该《转让协议》有效的起诉，属于适用法律错误。四、安阳市中级人民法院（2014）安中行立终字第9行政裁定，没有认定市粮食局和市国资委作出的行政文件当然合法有效，更没有否定森宏公司对案涉房屋的所有权，对森宏公司没有约束力，也不能羁束本案诉讼标的。请求：一、撤销原审裁定；二、支持森宏公司的原审诉讼请求。
被上诉人市粮食局未向本院递交书面答辩状，庭审中辩称：一、市粮食局作出（2011）15号《会议纪要》和《关于原市梅元粮食购销管理中心与市粮油贸易公司房产纠纷问题处理意见的请示》（安粮文（2012）4号），是为了保护国有资产免于流失、国家利益不受侵害而必须采取的措施，不具有可诉性。梅元粮管中心至今依然存在，性质仍然是国有企业，改制尚未完成。《关于原市梅元粮食购销管理中心与市粮油贸易公司房产纠纷问题处理意见的请示》（安粮文（2012）4号）是在企业改制过程中对国有企业资产进行的行政性调整、划转，该行为不具有可诉性。二、梅元粮管中心账面不显示争议房产，争议房产不应作为梅元粮管中心的改制资产参与改制。市粮食局（2003）5号《会议纪要》已明确将争议房屋分配给市粮贸公司，且市粮贸公司占有使用至今，森宏公司主张争议房屋改制前归梅元粮管中心所有，不符合客观事实。争议房产之所以被作为梅元粮管中心的改制资产，是由于梅元粮管中心的法定代表人邢军在改制时作为受让人之一参与该中心改制。邢军为了获得更大利益编造虚假理由欺骗市粮食局及安阳市国有企业改革领导小组办公室，向市粮食局出具了《关于企业改制基准日后所属土地、房产相关数据调整的报告》，将本属于市粮贸公司的国有资产列入其改制资产。三、森宏公司不具有原告诉讼主体资格。森宏公司要求撤销的会议纪要及文件涉及的主体均是梅元粮购中心，而不是森宏公司。四、市粮食局与森宏公司2007年4月11日签订的《安阳市梅元粮食购销管理中心产权转让协议》不属于行政协议，是平等民事主体之间就梅元粮管中心的国有资产转让达成的协议，不是行政诉讼的受案范围。五、原审裁定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人市国资委未向本院递交书面答辩状，庭审中辩称：市国资委对市粮食局作出的《关于市粮食局两企业房产纠纷处理意见的复函》（安国资（2012）38号）不具有可诉性。市国资委和市粮食局均属于安阳市人民政府的组成部门，属于平级单位，不存在隶属关系。市粮食局作为市政府授权的企业出资代表人，有权对下属企业国有资产的确认、调度。市国资委负责全市国有企业改革的协调工作，市国资委对市粮食局作出的《关于市粮食局两企业房产纠纷处理意见的复函》（安国资（2012）38号）同意市粮食局的处理意见，是尊重市粮食局对下属企业间国有资产的调度，属商洽性质，不具有行政效力。市粮食局作出的《关于原市梅元粮食购销管理中心与市粮油贸易公司房产纠纷问题处理意见的请示》（安粮文（2012）4号）是针对梅元粮管中心，市国资委作出的上述复函也是针对梅元粮管中心的，与森宏公司没有任何关系。原审裁定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人市粮贸公司未向本院提交书面陈述意见，庭审中述称：争议房产归市粮贸公司所有，市粮食局（2003）号《会议纪要》有明确记载。市粮贸公司对争议房产一直占有、使用至今，实际管理和使用均没有改变。梅元粮管中心不讲诚信、隐瞒事实将争议房产纳入该中心改制资产，并将争议房产办到森宏公司名下，侵犯了市粮贸公司的合法权益。市粮食局要求修正错误，归还房产，市国资委回复同意，均是正确的。市粮食局和市国资委的上述行为属于内部行为，不具有可诉性。市粮食局与森宏公司2007年4月11日签订的《安阳市梅元粮食购销管理中心产权转让协议》，是平等民事主体之间就梅元粮管中心的国有产权转让达成的协议，不是行政诉讼的受案范围。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原裁定。
经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，市粮食局和森宏公司在本院庭审中均称梅元粮管中心的法人资格还存在，森宏公司的法定代表人邢军现还是梅元粮管中心的法定代表人。
本院认为：（2011）15号《会议纪要》、《关于原安阳市梅元粮食购销管理中心与安阳市粮油贸易公司房产纠纷问题处理意见的请示》（安粮文（2012）4号）、《关于市粮食局两企业房产纠纷处理意见的复函》（安国资（2012）38号），是市粮食局内部及市粮食局与市国资委之间就争议房屋产权纠纷处理所作的相应行为，属内部行为，不属于行政诉讼的受案范围。《安阳市梅元粮食购销管理中心产权转让协议》，是市粮食局与森宏公司在梅元粮管中心改制过程中就该中心的国有产权转让相关事宜达成的协议，不属行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议，该协议不属行政诉讼的受案范围。综上所述，森宏公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。另外，本院（2014）安中行立终字第9号行政裁定中虽表述市粮贸公司可根据市粮食局和市国资委对争议房屋的处理结果依法向登记部门申请办理相关手续，但并不意味该裁定已确认（2011）15号《会议纪要》、《关于市粮食局两企业房产纠纷处理意见的复函》（安国资（2012）38号）当然合法有效。原审裁定认定（2014）安中行立终字第9号行政裁定对本案诉讼标的产生羁束，属认识错误，予以纠正。原审裁定驳回森宏公司起诉恰当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 赵卫红
审判员 蔡 梅
审判员 袁武明
二〇一六年三月二十八日
书记员 李维维