贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）遵市法行终字第143号
上诉人（原审原告）遵义市茂草纸制品厂
负责人黄贵学，该厂厂长。
委托代理人邹建忠、龚建和，贵州远度律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）贵州省国土资源厅遵义经济技术开发区国土资源分局。（以下简称开发区国土分局）。
法定代表人韩克庆，局长。
委托代理人宋小可、袁小云，贵州金瑞律师事务所律师。
上诉人遵义市茂草纸制品厂因违法用地行政处罚一案，不服汇川区人民法院（2013）汇行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2013年11月22日公开开庭进行了审理。上诉人遵义市茂草纸制品厂负责人黄贵学及其委托代理人邹建忠、龚建和，被上诉人贵州省国土资源厅遵义经济技术开发区国土资源分局的委托代理人宋小可、袁小云到庭参加诉讼。现已审理终结。
经审理查明，上诉人于2010年3月10日与汇川区高桥镇十字村签订《场地租赁合同》，合同约定由十字村将位于江家大土的集体土地租赁给上诉人投资新办企业，可以修建厂房、办公楼用于生产经营，合同签订后上诉人开始在租赁的场地上修建厂房等建筑物和其他设施经营纸制品加工。2013年1月7日，被上诉人对上诉人未经批准占用土地经营的行为依法立案，被上诉人经调查认定，黄贵学于2010年3月未经批准非法占用高桥镇十字村位于十字组的集体土地2710.94平方米修建遵义市茂草纸制品厂，共修建厂房、办公室等建筑物2890.5平方米，该地块不符合土地利用总体规划，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。分别于2013年2月20日、2013年5月6日向上诉人下达责令停止违法行为通知书、行政处罚告知书和行政处罚听证告知书。2013年6月3日，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，作出遵开国土资行处决字（2013）28号《行政处罚决定书》，决定：1、责令遵义市茂草纸制品厂（黄贵学）退还非法占用的集体土地2710.94平方米。2、收到行政处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施2890.5平方米，并恢复土地原状。上诉人对该处罚决定第二项不服，向一审汇川区人民法院提起行政诉讼，请求撤销处罚决定第二项。
一审法院认为，依据《贵州省土地管理条例》第四条“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。县级以上人民政府和土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。各有关部门应依照各自职责，配合土地行政主管部门做好土地管理工作。”之规定，被告开发区国土局具有行使本辖区范围内土地管理的法定职权和主体资格。原告诉称被告作出处罚决定违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，该法律规定违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。原告于2010年3月使用承租土地，即使被告认为属于非法占用土地，也是在3年后才发现的，不应对原告进行处罚。但依据《最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）》
（（1997）法行字第6号）“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。”之规定，被告对原告作出的处罚未超过追诉时效。原告于2010年3月与十字村村委会签订《场地租赁协议》，并于2010年3月开始动工修建，共非法占用集体土地2710.94平方米。在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施2890.5平方米，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”之规定。原告未依法取得合法的用地手续，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”之规定，对原告作出的处罚决定第二项认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律适当，依法应予支持。原告以被告的处罚决定适用法律错误，严重滞后于国家政策、滞后于经济发展为由，请求法院予以撤销处罚决定的第二项的诉讼请求，本院依法不予支持。为此，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”之规定，判决：驳回原告遵义市茂草纸制品厂的诉讼请求。案件受理费50元由原告遵义市茂草纸制品厂承担。
遵义市茂草纸制品厂（黄贵学）不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判。理由是：1、上诉人是与高桥镇十字村签订了《场地租赁合同》后才修建的建筑物和其他设施，合同约定可以修建厂房、办公楼。十字村村委会有权出租土地，不存在非法占用土地。2、被上诉人没有领会《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》和《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的精神，同时也没有调查了解十字村的实际情况，被上诉人应当学习其他地区的先进经验，顺应经济的发展。3、被上诉人以违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条为由对上诉人处罚已经不适应国家政策和遵义市经济的发展，上诉人租赁土地用于开设企业，没有任何社会危害性，反而能促进十字村集体经济发展，增加当地农民收入。4、被上诉人所作《行政处罚决定书》违反了《中华人民共和国行政处罚法》的规定。即使上诉人属于非法占用土地，在2年内未被发现的，不应进行处罚。
被上诉人开发区国土分局答辩称，我局经立案调查，查明上诉人占用土地修建厂房等设施没有依照法律规定报请审批，违法占地行为事实清楚，证据充分，我局依照《土地管理法》第四十三条和第七十六条的规定，作出的处罚决定程序合法、适用法律正确。请求依法维持一审判决。
本院认为：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”土地使用权作为一项特殊的物权，国家通过法律对其用途作了严格规划管理并制定了严格的审批程序，任何单位和个人使用土地首先必须符合土地利用总体规划，特别是对农用地转为建设用地的，必须经有权审批的土地主管机关依法审批后方能使用，否则都属非法用地。本案中，上诉人虽然与汇川区高桥镇十字村签订了《场地租赁合同》，合同约定租赁十字村的土地用于生产经营，但上诉人未经土地主管机关审批，在租赁的场地上修建厂房、办公楼等建筑物经营纸制品加工，属于违反土地利用总体规划擅自将农用地用作建设用地。对未经批准即进行建设的行为，上诉人亦无异议。上诉人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条的规定，依法应受处罚。被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
上诉人称，上诉人是与高桥镇十字村签订了《场地租赁合同》后才修建的建筑物和其他设施，十字村村委会有权出租土地，不存在非法占用土地的上诉理由。十字村委会作为集体土地所有人，虽有权出租土地，但承租人只能在符合土地利用总体规划的前提下合理使用土地，本案土地规划为农用地，只能用于农业生产经营，十字村委会无权决定或批准涉案土地用于非农建没用地，故该上诉理由无法律依据，本院不予支持。
上诉人称，被上诉人没有领会《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（下称“若干意见”）和《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称“中央决定”）的精神，同时也没有调查了解十字村的实际情况，被上诉人应当学习其他地区的先进经验的上诉理由。经查，上诉人所述“若干意见”和“中央决定”与《中华人民共和国土地管理法》并无冲突，两份文件都没有关于农村集体土地（农用地）不经审批就可以用于非农建设或转为建设用地的规定，相反，都强调了要加强土地规划管理，保护耕地，严格用地审批的精神。至于被上诉人是否领会两文件精神以及是否应当向广东省等先进地区学习，不属于本案的审查范围。被上诉人作出的处罚决定并不违反该两份文件精神，上诉人的该项上诉理由不成立，本院不予支持。
上诉人称，被上诉人以违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条为由对上诉人处罚已经不适应国家政策和遵义市经济的发展，上诉人租赁土地用于开设企业，没有任何社会危害性，反而能促进十字村集体经济发展，增加当地农民收入的上诉理由。人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规，参照规章，《中华人民共和国土地管理法》是国家依法制定施行的法律，凡在中华人民共和国领土主权内使用土地，都必须遵守该法律，任何单位和个人违反该法律规定使用土地，就必然破坏了我国的土地使用秩序，具有社会危害性，都应当依法处罚。上诉人租地办企业，虽然给十字村委和当地村民带来一定经济利益，但却损害了法律的尊严，破坏了《中华人民共和国土地管理法》规范的用地审批制度。在十字村的局部利益与国家严格用地规划审批整体利益不一致时，局部利益应当服从整体利益。上诉人的该项上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。
上诉人称，被上诉人所作《行政处罚决定书》违反了《中华人民共和国行政处罚法》规定的两年追诉时效。即使上诉人属于非法占用土地，在2年内未被发现的，不应进行处罚的上诉理由。因在一审判决中已对此问题予以明确回答，本院认为一审的回答符合法律规定，予以确认，故对该上诉理由本院不予支持。
综上，原判认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人遵义市茂草纸制品厂（黄贵学）负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黎光勇
审 判 员 漆文宏
代理审判员 唐 川
二〇一三年十二月二日
书 记 员 冯再军