河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫10行终76号
上诉人（一审原告）冯雪英，女。
委托代理人张艳玲。
被上诉人（一审被告）许昌市公安局魏都区分局，住所地许昌市。
法定代表人张建军，该局局长。
委托代理人黄福兴，许昌市公安局副调研员。
委托代理人连方拓，该局民警。
上诉人冯雪英因与被上诉人许昌市公安局魏都区分局治安行政处罚纠纷一案，不服禹州市人民法院（2016）豫1081行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年7月18日公开开庭审理了本案。上诉人冯雪英的委托代理人张艳玲，被上诉人许昌市公安局魏都区分局的委托代理人黄福兴、连方拓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2016年3月9日11时许，冯雪英因位于许昌市北关大街自家房屋拆迁补偿款问题到北京中南海周边非正常上访，被北京市西城区公安分局府右街派出所送至久敬庄接济中心，后被工作人员带回许昌。当日22时39分魏都区分局将冯雪英传唤到北大派出所进行了询问，并告知其权利和义务。魏都区分局根据冯雪英违法事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，确定冯雪英违法行为为“严重”。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，于同年3月10日决定对冯雪英行政拘留十日。当日，魏都区分局向冯雪英送达处罚决定书，冯雪英拒绝签字，认为魏都区分局对其作出的处罚认定事实不清，要求撤销许魏公（北大）行罚字（2016）0013号行政处罚决定书。并判令按照国家政策予以赔偿。
一审法院认为，原告冯雪英，不采取合法形式处理自家房屋拆迁问题，而是进京非法上访，经劝解无效，已严重扰乱单位秩序。被告魏都区分局作为行政机关，对冯雪英作出的许魏公（北大）行罚字（2016）0013号行政处罚决定书，认定该行政处罚事实清楚证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告冯雪英的诉讼请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，禹州市人民法院判决驳回原告冯雪英的诉讼请求。本案受理费50元，由原告冯雪英承担。
上诉人冯雪英不服一审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人根本没有处罚上诉人的职权依据。1.涉案行为发生地是北京市，结合《治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，一审法院必须查清楚为什么由被上诉人对上诉人的涉案行为管辖“更为适宜的”，否则被上诉人便没有管辖权。2.北京市公安局既没有立案，也没有根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十条的规定移送管辖，所以本案根本不存在所谓的移送，所以被上诉人根本没有处罚权。二、认定上诉人构成扰乱公共场所秩序的事实是错误的，所依据的证据显然是不足的。一审法院认为，“2016年3月9日上午，原告冯雪英到北京市府右街邮局寄信，其行为构成扰乱公共场所秩序的违法事实”。上诉人认为，1.上访本就是法律赋予公民的合法权利，任何法律没有规定越级上访会受到法律制裁，公民的信访权也是《宪法》赋予的，上诉人进行上访反映相关问题，并不违法。2.上诉人之所以进京上访，是因为上诉人的两所房屋遭强拆，多次到有关部门反映事实，魏都区分局就是不作为，不依法办事，在无奈情况下到北京上访。上诉人上访的目的有二：一是坚持上访主张合法权利；二是申诉控告有关部门违法失职行为。既没有扰乱公共场所秩序的主观故意，也没有相关事实。3.“府右街中南海周边”不是公共场所。4.即便上诉人上访或有不妥，也并不意味着达到了《治安管理处罚法》第二十三条第一款中的“情节较重”的法定要件。三、被上诉人对上诉人作出的处罚没有法律依据。涉案行政处罚决定书上的处罚依据是《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项。既然扰乱公共场所秩序，那么公共场所在本案中尤为重要，然而，被上诉人始终没有指明该公共场所的位置、名称以及该场所的性质。“府右街中南海周边”不是一个相对独立的区域，只是一个地理区域。四、涉案行政处罚决定的程序违法。没有传唤证，没有询问笔录，没有公安行政案件权利义务告知书，没有行政处罚告知笔录。被上诉人以上诉人拒绝签字为由，非法剥夺了上诉人的知情权，签名权。综上，上诉人的上诉请求为：1.撤销禹州市人民法院作出的（2016）豫1081行初16号行政判决书；2.撤销被上诉人许魏公（北大）行罚字（2016）0013号《行政处罚决定书》；3.本案一、二审诉讼费全部由被上诉人承担。
被上诉人许昌市公安局魏都区分局辩称，一、一审判决确认上诉人冯雪英进京非法上访，违反治安管理事实清楚，证据充分。上诉人冯雪英因自家房屋拆迁问题采取走访形式提出信访事项，未依照《信访条例》第16条规定，向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，而是于2016年3月9日上午越级到北京府右街中南海附近上访。北京中南海是党中央所在地，是全国政治中心。上诉人越级到中南海上访，其行为是非法的。这种非法上访行为，肯定扰乱了中南海府右街这一非常重要公共场所的安定秩序、安全秩序、交通秩序和中央领导人的正常出入秩序，并会在国际上造成重大不良影响。又鉴于上诉人曾因进京非法上访扰乱公共场所秩序行为受到过行政处罚。因此，一审法院判决支持答辩人确认的上诉人进京非法上访扰乱公共场所秩序，违反治安管理的这一事实。二、一审法院判决支持答辩人作出的许魏公（北大）行罚字（2016）0013号行政处罚决定适用法律正确。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，答辩人对上诉人非法上访扰乱北京中南海党中央所在地墙外府右街这一重要公共场所的秩序行为，依法给予行政拘留10日行政处罚适用法律正确，行政处罚决定与上诉人违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。三、答辩人对上诉人进京非法上访，扰乱公共场所秩序的行政案件管辖，于法有据。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”每天全国各地到京上访的人员不可胜数。行为人居住地公安机关对每位上访人员的身份情况，违法经历，上访所反映的问题等情况熟悉掌握，对到京上访人的违法行为，由行为人居住地公安机关管辖更为适宜。四、上诉人在上诉状中称，一审法院认为：“2016年3月9日上午，原告冯雪英到北京市府右街邮局寄信，其行为构成扰乱公共场所秩序的违法事实。”上诉人所称一审法院的这一认定，根本从一审法院的行政判决书中找不到根据，完全是上诉人自己的凭空杜撰。五、答辩人办理上诉人违反治安管理案件，严格依照公开、公正的原则。办案活动中，办案人员告知了上诉人的权利和义务，违法的事实、性质及其处罚所适用的法律依据，对其拘留后又及时将拘留的原因、执行场所通知其家属，告知其行政处罚后可以申请复议和提起行政诉讼的权利等等，尊重和保障了上诉人的各项权利，公共、公正、透明，毫无滥用职权的情况发生。综上所述，答辩人认为，一审法院行政判决正确，上诉人上诉无理，请二审法院裁定驳回其上诉请求。
本院经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于管辖权问题。依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。上诉人冯雪英户籍地、居住地均在许昌市魏都区，许昌市公安局魏都区分局是其居住地的公安机关，且对上诉人冯雪英的上访成因、上访历程等情况更为熟悉和了解，故对本案具有管辖权，且由其管辖更为适宜。因此，上诉人冯雪英认为被上诉人许昌市公安局魏都区分局对其没有治安处罚管辖权的上诉理由不能成立，本院不予支持。
二、关于违法行为认定问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款规定“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”本案中，上诉人冯雪英在北京中南海周边等非信访接待场所非法上访的违法事实，已由被上诉人对上诉人和证人的询问笔录等证据予以证实，因北京中南海周边系公共场所，有别于私人处所，上诉人冯雪英在此非正常上访的行为，势必扰乱公共场所秩序。其违法行为和违法情形达到了治安处罚程度，应当给予治安处罚。故上诉人冯雪英认为北京中南海周边不属于公共场所、上诉人到中南海周边上访的行为也没有扰乱公共场所秩序的主张，与事实不符，本院不予支持。
三、关于行政处罚程序问题。被上诉人通过传唤证将上诉人传唤至许昌市魏都区公安分局北大派出所，在对上诉人进行询问时向其宣读并递交了《行政权利义务告知书》，制作有询问笔录。在处罚前制作有行政处罚告知笔录，告知其有陈述和申辩权。相关权利告知后，如何行使以及是否行使权利完全取决于当事人的选择，上诉人冯雪英虽然拒绝在上述法律文书和笔录上签字，但并不影响行政处罚程序的合法性。故上诉人冯雪英认为询问笔录虚构不实，没有给自己陈述申辩机会的理由，与事实不符，不能成立。
综上，许魏公（北大）行罚决字（2016）0013号行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冯雪英承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 杰
审 判 员 袁 野
代理审判员 刘丽君
二〇一六年八月二十五日
书 记 员 孙婧楠