重庆市第一中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）渝一中法民终字第01185号
上诉人（原审原告）别苹萍，重庆市别氏饮食文化发展有限公司总经理。
委托代理人别学力，重庆市森林公安局民警。
委托代理人刘欲锋，北京大成（重庆）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市江北区铁山坪林场，住所地重庆市江北区唐家沱岚垭村***号。
法定代表人廖世霞，场长。
委托代理人朱林，重庆海力律师事务所律师。
委托代理人杨帆，重庆海力律师事务所律师。
上诉人别苹萍与被上诉人重庆市江北区铁山坪林场（以下简称铁山坪林场）林业承包合同纠纷一案，重庆市江北区人民法院于2014年10月24日作出（2013）江法民初字第09113号民事判决，上诉人别苹萍对该判决不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，于2015年3月5日、8月13日进行了询问，上诉人别苹萍的委托代理人别学力、刘裕锋，被上诉人重庆市江北区铁山坪林场的委托代理人朱林、杨帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：2007年5月15日，铁山坪林场（甲方）与别苹萍（乙方）签订《协议书》一份，载明为了储备林业生产用水，预防和扑救森林火灾，充分发挥森林水体的社会效益，依照《合同法》的规定，本着互利互惠的原则签订《协议书》。《协议书》主要约定：甲方将位于江北区铁山坪林场Ⅰ作业区Ⅰ林班Ⅱ小班（小地名长湾）的一口废弃水塘（面积约两亩）承包给乙方管护，由乙方投资修建并获得使用权；甲方因扑救森林火灾的需要，乙方应无条件提供水源，由此给乙方造成的经济损失，甲方不承担任何责任；自水塘交付之日起三个月内，乙方负责完成对水塘进行整修，加固塘堤，提高水位；乙方可利用水体进行水产养殖、休闲垂钓等活动，但不得污染森林环境，乙方有义务对蓄水后的水塘采取必要的安全措施；非不可抗力或法定因素，双方不得随意终止协议；因水塘权属变更或林地用途改变，本协议自行终止；如因政策调整，甲方需出租本协议所指水塘时，由甲、乙双方及承租方共同协商解决对乙方的补偿事宜，同等条件下乙方有优先承租权。
2007年5月18日，铁山坪林场将水塘交付给别苹萍。水塘移交后，别苹萍对水塘进行了整修，对水塘四周的环境进行了美化，在水塘的堤坝上构筑了混凝土防渗墙，实施了将堤坝加高加厚、加固除险等工程，现堤坝长约43.9米，宽约7米。别苹萍另在堤坝上搭建了彩钢棚，用于遮盖坝体，将雨水引流入水塘和堤坝之外。2012年5月，别苹萍利用原搭建的彩钢棚在堤坝上修建了一排茶楼，茶楼外便是一条走廊，用于休闲、棋牌、品茶等娱乐活动。别苹萍另在水塘边修建了两处约8平方米的砖混结构的钓鱼台及钓鱼台四周的栏杆，在水面上搭建了木制浮桥，硬化了水塘周边的小路。
2013年8月13日，重庆市江北区农林水利局向铁山坪林场发出整改通知，通知称：“我局在林地占用情况清理工作中发现，铁山坪国有林区长湾水塘（小地名）处存在违法侵占林地修建长廊、茶楼等建筑物，并在水塘周边非法开垦林地种植蔬菜等违法违规行为”，并要求铁山坪林场“认真履行森林管护职责，严格管理国有林地，保护好林地资源，对违规侵占林地行为，立即制止并按要求整改恢复林地”。2013年8月20日，铁山坪林场向别苹萍发出《解除协议通知书》，通知书以别苹萍在承包水塘附近违法占用林地修建建筑物，擅自改变林地用途，严重违反森林资源保护及管理的法律法规为由，解除双方于2007年5月15日签订的水塘承包《协议书》，同时要求别苹萍十日内交还水塘，并自行拆除违法修建的建筑物。2013年8月30日，别苹萍就铁山坪林场的《解除协议通知书》进行了回复，陈述了协议履行情况及不予解除协议的相关理由，表示不同意解除该协议。2013年10月30日，别苹萍向一审法院起诉，要求确认铁山坪林场于2013年8月20日作出的《解除协议通知书》无效。
另查明，2013年9月19日，重庆市江北区农林水利局作出《林业行政处罚决定书》，以别苹萍未经林业行政主管部门同意，在鱼塘边擅自改变林地用途307.30平方米，修建茶楼一个，长廊一条为由，责令别苹萍在接到本决定书之日起90日内恢复原状；决定罚款9219元。行政处罚决定限定的恢复原状、缴纳罚款的期限届满，别苹萍未主动履行，重庆市江北区农林水利局申请一审法院强制执行。2014年2月20日，重庆市江北区农林水利局以处罚不当，决定撤销此案，同时向一审法院申请撤回了执行申请。
原告别苹萍在一审诉称，2007年5月15日，被告为了储备林业生产用水，预防和扑救森林火灾，本着互利互惠的原则，与原告订立了《协议书》。协议书约定，被告将林区内位于Ⅰ作业区Ⅰ林班Ⅱ小班（小地名长湾）的一口废弃水塘（面积约两亩）承包给原告管护，由原告投资修建，提高蓄水位，并获得使用权。原告的主要义务就是，当林区发生森林火灾时，原告必须无条件提供该水塘的水源，由此造成的一切经济损失，被告不承担任何责任。2007年5月18日水塘移交后，原告严格按照协议的约定，全面履行了合同义务，投入大量资金对水塘进行了彻底整修。经过拆除坝体上的破损石墙，清除影响土坝安全的杂树及树根，构筑混凝土防渗墙，加高培厚堤坝，坝体加固除险等工程，使水塘由最初根本不蓄水到现在能够随时提供3500立方的消防用水。2013年8月20日，被告在未经任何形式的协商和催告的情况下，向原告发出《解除协议通知书》，其理由是“经林场现场踏勘发现，你在承包水塘附近违法占用林地修建建筑物，擅自改变林地用途。该行为已经严重违反了森林资源保护及管理的法律法规”。2013年8月30日，原告向被告提交了《关于﹤解除协议通知书﹥的回复》，陈述了双方协议履行情况及不同意解除协议的理由，但被告仍执意单方解除协议。
原告认为，原、被告签订的协议是双方的真实意思表示，其形式和内容均不违反法律、行政法规的强制性规定，应合法有效。原告一直信守合约，投入大量人财物履行合同，实现了双方当初订立合同的根本目的。即使原告在水塘附近区域涉嫌违法占用林地，也与我们针对水塘本身约定的民事行为是两种不同的法律关系，被告完全可以报告相关行政机关进行查处。即便原告构成行政违法，也未构成对合同义务的违反，被告以此解除协议既不符合法律规定的解除条件，也不符合协议约定的终止条件。故请求法院确认被告于2013年8月20日作出的《解除协议通知书》无效。
被告重庆市江北区铁山坪林场在一审中辩称，原被告签订协议的目的是由原告将破损的水塘修复完整并进行蓄水，加固堤坝，维护水塘的蓄水功能，用于森林防火。根据协议书的约定原告可以利用水塘的水体进行水产养殖和休闲垂钓，不能在水塘周围或是堤坝上修建长廊和茶楼等建构筑物。但原告擅自改变林地用途，在水塘的堤坝上修建茶楼，其行为违反了双方订立协议的原始目的，故被告基于《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项的规定行使法定解除权符合法律规定。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
一审法院认为，别苹萍、铁山坪林场于2007年5月15日订立《协议书》的目的是为了“预防和扑救森林火灾，充分发挥森林水体的社会效益”，别苹萍应该按照协议的约定利用水体进行水产养殖及休闲垂钓，不得实施与前述合同目的相悖的行为，但是其擅自在水塘的堤坝上修建茶楼等建筑物，严重影响了森林消防活动的正常开展，对堤坝造成了负担及安全隐患，根本不能实现预防和扑救森林火灾的目的，违反了双方订立合同时的目的；且别苹萍在林场内修建茶楼等建筑物，从事商业活动，而该类建筑物的存在本身以及相应商业活动的开展，容易导致森林火灾的发生，使林区内的安全处于危险的状态。涉案的水塘是铁山坪林地的一部分，别苹萍在林地之上修建房屋，也属于擅自改变林地用途，其行为本身就属违法行为，也违背了合同目的。因此，别苹萍的行为已经构成根本违约，铁山坪林场有权依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项的规定行使法定解除权，铁山坪林场于2013年8月20日作出的《解除协议通知书》应当依法认定有效。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告别苹萍的诉讼请求。本案案件受理费80元，由原告别苹萍负担。
宣判后，别苹萍不服一审判决，向本院上诉称：一审法院认定事实不清，适用法律错误。1、上诉人在堤坝上修建茶楼不会对堤坝造成负担及安全隐患，也不会影响森林消防活动的开展。2、林区修建茶楼与林区本身有一段距离，并不会造成导致森林火灾发生，未使禁区处于危险状态。3、一审认定上诉人在水塘附近林地上修建房屋属于擅自改变林地用途属于事实认定错误。请求：一、撤销一审判决。改判被上诉人作出的《解除协议通知书》无效。二、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人负担。
经审查，一审法院判决认定的事实和证据属实，本院予以确认。
二审审理期间，经上诉人别苹萍申请，本院委托重庆市林业司法鉴定中心对重庆市江北区铁山坪森林公园长湾水池是否满足森林防火消防条件进行鉴定，该鉴定中心于2015年5月28日作出（2015）物鉴字第033号司法鉴定检验报告书，鉴定意见为：1、根据现场调查，鉴定对象作为森林防火蓄水池，在发挥生产生活多用途作用的同时，为森林防火提供了备用水源。2、鉴定对象中堤坝上的护栏对人力取水有一定的影响。3、鉴定对象的现状能够满足一般森林火灾的消防条件。上诉人别苹萍对该鉴定意见质证认为鉴定结论第三条已经明确鉴定对象现状能够满足一般森林火灾的消防条件，符合双方的合同目的。鉴定结论第二条所述的对人力取水有一定的影响，该影响是轻微的，不足以影响消防目的，上诉人针对该问题也可以进行整改，未达到解除合同的程度。被上诉人铁山坪林场质证认为对鉴定报告无异议。鉴定意见已说明堤坝上的护栏对人力取水有一定的影响，印证了一审法院认定的影响森林防火的说法。
本院认为，别苹萍应该按照协议的约定利用水体进行水产养殖及休闲垂钓，不得实施与合同目的相悖的行为。开展水产养殖及休闲垂钓活动是为了“充分发挥森林水体的社会效益”。同时，林地必须用于林业发展和生态建设，未经县级以上人民政府林业主管部门的审核同意，擅自改变林地用途属违法行为。涉案的水塘是铁山坪林地的一部分，别苹萍未经相关部门审核同意在林地之上修建茶楼开展商业经营，属于擅自改变林地用途，也违背了合同目的。因此，别苹萍的行为已经构成根本违约，铁山坪林场有权依法行使合同法定解除权，故铁山坪林场于2013年8月20日作出的《解除协议通知书》依法有效。
综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人别苹萍的上诉理由不成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人别苹萍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗登文
代理审判员 王 兵
代理审判员 张 煜
二〇一五年九月十七日
书 记 员 曾 静