湖北省孝感市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂孝感中行终字第00076号
上诉人（原审被告）应城市国土资源局。住所地：应城市汉宜大道。组织机构代码：01130561-9。
法定代表人尚洪涛，该局局长。
委托代理人何阳春，湖北诚拓律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被上诉人（原审原告）杨洁。
委托代理人杨友成，男，1957年3月8日生，汉族，系杨洁之父。代理权限：一般代理。
原审第三人应城市长江埠街道办事处。住所地：应城市长江埠。
法定代表人胡雄杰，该办事处主任。
上诉人应城市国土资源局不服湖北省汉川市人民法院对杨洁诉其土地行政登记一案作出的（2014）鄂汉川行初字第00005号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由庭长祁国华担任审判长，审判员黄伟、张耀刚参加的合议庭，于2014年11月27日公开开庭审理了本案，书记员王喆担任记录。上诉人应城市国土资源局的委托代理人何阳春、被上诉人杨洁及其委托代理人杨友成均到庭参加诉讼，原审第三人应城市长江埠街道办事处经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定事实如下，2011年10月24日，原告杨洁以乙方的名义与第三人应城市长江埠街道办事处签订了“永乐街河码头小区老房屋改造及土地转让协议”，同时加盖了“湖北世享商贸有限公司”的印章。协议的商谈及签订均是杨洁所为，实际由杨洁向应城市长江埠街道办事处缴纳了30万元土地出让金。此后，由杨洁在该土地上进行了开发利用。2013年3月27日，杨洁向应城市国土资源局提交了“土地使用权变更登记申请书”，应城市国土资源局未作书面答复，杨洁以应城市国土资源局不履行法定职责为由向应城市人民法院提起行政诉讼，应城市人民法院裁定驳回杨洁的起诉，杨洁不服向孝感市中级人民法院提出上诉，在上诉期间，孝感市中级人民法院裁定准予杨洁撤回上诉。2014年3月13日，杨洁再次向应城市国土资源局提交了“土地使用权变更登记申请书”，同时提交的相关申请材料是：1、杨洁的身份证复印件一份。2、法定代表人为杨洁、企业名称为应城市腾飞房产置业服务有限公司的企业法人营业执照复印件一份。3、“永乐街河码头小区老房屋改造及土地转让协议、”复印件一份，协议甲方（土地出让方）为应城市长江埠街道办事处，乙方（土地受让方）为杨洁。4、应城市长江埠街道办事处于2011年10月24日出具的收费项目为永乐街河码头小区土地出让金，付款人为杨洁，金额为三十万元的收据复印件一份。2014年3月17日，应城市国土资源局作出《登记申请不予受理通知书》，其理由是：1、申请人杨洁无申请土地使用权变更登记主体资格。申请人申请变更登记的河码头小区土地，系长江埠老城区集体所有制企业豆腐馆、猪厂及其相连的其他土地权利人的土地。申请人未经国土资源、规划、城建等相关行政主管部门依法批准，未取得该项目建设用地合法使用手续。2、长江埠永乐街河码头小区项目建设行为系土地违法行为，应城市国土资源局在2012年3月23日下达《责令停止违法行为通知书》，要求其停工并补办相关用地手续。鉴于其建设行为属违法违规行为尚未处理，应当不予受理土地登记。2014年4月16日，原告杨洁提起行政诉讼，要求撤销被告于2014年3月17日作出的《登记申请不予受理通知书》；判令被告承担案件受理费。
一审法院经审理认为，依照《土地登记办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”据此，县级以上人民政府土地行政主管部门是土地登记机关，负责本行政区域内的土地登记工作；应城市国土资源局具有为原告进行土地登记的法定职权。关于被告作出的《登记申请不予受理通知书》的合法性问题，《土地登记办法》第十二条规定：“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的应当受理土地登记申请。”本条规定应理解为土地登记机关收到申请人提出的土地登记申请后如何处理的程序性规定，被告对原告作出《登记申请不予受理通知书》的行政行为所依据的理由不是本条规定所列举的四种情况中的任何一种。虽然被告在庭审答辩中増加了理由，提出原告提交的申请材料不齐全，不能提供土地权属来源证明，故作出《登记申请不予受理通知书》是正确的。本院认为，在庭审答辩中陈述的理由不能代替其作出具体行政行为时的理由；在庭审中被告还提出，原告在申请的土地上的建设项目违法，不符合权属登记的条件。本院认为，本案的争议焦点是被告作出的《登记申请不予受理通知书》所依据的理由是否合法，而不是被告对原告的申请是否准予登记，因此，对被告的答辩意见本院不予采纳。综上，被告作出《登记申请不予受理通知书》的主要理由错误，属行政行为主要证据不足，依法应予撤销。
一审法院判决：依据《中国人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，判决：一、撤销被告应城市国土资源局于2014年3月17日对原告杨洁作出的《登记申请不予受理通知书》。二、被告应城市国土资源局对原告杨洁的土地使用权变更登记申请重新作出具体行政行为。
上诉人应城市国土资源局上诉称：原审判决认定事实不清，判决错误。杨洁于2014年3月13日提出土地使用权变更登记时仅提供四份材料，上诉人当即告诉其应根据《土地登记办法》第九条提供相应的全部材料，但被上诉人并不能提供该条（三）、（四）、（五）、（六）项规定的实质性材料，也无法补正必须的全部材料内容，再加之长江埠永乐街河码头小区项目建设行为系土地违法行为。所以上诉人于2014年3月17日作出《登记申请不予受理通知书》。原审认为上诉人作出的行政行为依据的理由不是《土地登记办法》第十二条规定所举的四种情况中的任何一种情况，而是在一审庭审答辩中增加的被上诉人提交的申请材料不齐全，不能提供土地权属来源证明的理由，显然没有顾及登记申请时的实际情况。因为告知被上诉人应按照提交全部补正申请材料可以当面口头告知，不能没有书面的告知就否认实际情况的事实存在，更不能认为是在一审庭审中答辩人提出的理由。因此请求二审法院依法撤销原审判决，判决维持上诉人对被上诉人作出的《登记申请不予受理通知书》。一、二审诉讼法由被上诉人承担。
被上诉人杨洁答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
一审法院在审理中，上诉人应城市国土资源局提交的证据有：（一）杨洁于2014年3月13日提交的土地使用权变更登记申请书及其相关申请材料，相关申请材料包括：1、杨洁的身份证复印件一份。2、法定代表人为杨洁、企业名称为应城市腾飞房产置业服务有限公司的企业法人营业执照复印件一份。3、“永乐街河码头小区老房屋改造及土地转让协议”复印件一份，协议甲方（土地出让方）为应城市长江埠街道办事处，乙方（土地受让方）为杨洁。4、应城市长江埠街道办事处于2011年10月24日出具的收费项目为永乐街河码头小区土地出让金，付款人为杨洁，金额为三十万元的收据复印件一份。本组证据的证明目的是证明杨洁向被告提出土地使用权变更登记申请的时间、内容及申请时提交的相关材料。（二）2014年3月17日被告作出的《登记申请不予受理通知书》复印件一份，拟证明被告作出登记申请不予受理决定的理由。（三）2012年3月23日被告作出的《责令停止违法行为通知书》复印件一份，拟证明被告曾对原告擅自占地建住宅的违法行为进行过行政处理。（四）《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《湖北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》、《土地登记办法》复印件各一份，拟证明被告作出登记申请不予受理的法律依据。
一审法院在审理中，被上诉人杨洁提交的证据有：（1）申请人杨洁无申请土地使用权变更登记主体资格。申请人申请变更登记的河码头小区土地，系长江埠老城区集体所有制企业豆腐馆、猪厂及其相连的其他土地权利人的土地。申请人未经国土资源、规划、城建等相关行政主管部门依法批准，未取得该项目建设用地合法使用手续。（2）长江埠永乐街河码头小区项目建设行为系土地违法行为，应城市国土资源局在2012年3月23日下达《责令停止违法行为通知书》，要求其停工并补办相关用地手续。鉴于其建设行为属违法违规行为尚未处理，应当不予受理土地登记。
一审法院在审理中，原审第三人未提供相关证据。
上述证据均随案移送本院。经本院庭审质证，上诉人应城市国土资源局、被上诉人杨洁的质证意见与一审相同。原审法院的认证符合证据的合法性、真实性、关联性要求，本院予以确认。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，根据《土地登记办法》第三条的规定，上诉人应城市国土资源局对其辖区内的土地登记工作有登记管理的行政职能。被上诉人杨洁于2014年3月13向上诉人应城市国土资源局提交了“土地使用权变更登记申请书”，上诉人应城市国土资源局应根据《土地登记办法》的相关规定进行审查。上诉人应城市国土资源局对被上诉人杨洁作出的登记申请不予受理通知书，作出的答复：1、杨洁无申请土地使用权变更登记主体资格。2、长江埠永乐街河码头小区项目建设行为系土地违法行为，鉴于其建设行为属违法违规行为尚未处理，应当不予受理土地登记。本院认为，上诉人应城市国土资源局对被上诉人杨洁作出的登记申请不予受理通知书不符合《土地登记办法》第十二条的相关规定，即使长江埠永乐街河码头小区项目建设行为属违法违规行为尚未处理，根据《土地登记办法》第十八条的规定的情形，上诉人应城市国土资源局应作出不予登记，书面告知申请人不予登记的理由。上诉人应城市国土资源局对被上诉人杨洁作出对其登记申请不予受理通知书不符合《土地登记办法》的相关规定，应予以撤销。但鉴于被上诉人杨洁的申请不符合办理土地变更登记必备条件的事实，一审判决由应城市国土资源局对杨洁的土地使用权变更登记申请重新作出具体行政行为符合法律规定。上诉人应城市国土资源局的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项以及以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人应城市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 祁国华
审判员 张耀刚
审判员 黄 伟
二〇一四年十二月十六日
书记员 王 喆
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十九条原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。
原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。
第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。