河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）豫法行终字第00222号
上诉人（一审原告）驻马店市经济开发区金山办事处界牌居委会第三居民组。
负责人吴学成，该组组长。
委托代理人郭满堂、肖少飞，河南雪阳律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）驻马店市人民政府，住所地：驻马店市区开源大道中段。
法定代表人武国定，该市市长。
委托代理人刘红平，河南北纬律师事务所律师。
委托代理人杜兴军，驻马店市国土资源局工作人员。
被上�人（一审第三人）驻马店市驿城区顺河街道刘竹园社区委员会曹庄村民组。
负责人马建群，该村民组组长。
委托代理人权利华，河南尚成律师事务所律师。
驻马店市经济开发区金山办事处界牌居委会第三居民组（以下简称界牌三组）因驻马店市人民政府土地行政确权一案，不服信阳市中级人民法院（2014）信行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年10月21日公开开庭审理了本案。上诉人界牌三组负责人吴学成及其委托代理人郭满堂、肖少飞，被上诉人驻马店市人民政府委托代理人刘红平、杜兴军，被上诉人驻马店市驿城区顺河街道刘竹园社区委员会曹庄村民组（以下简称曹庄村民组）负责人马建群及委托代理人权利华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月29日，驻马店市人民政府作出了《关于确定驿城区顺河街道刘竹园社区�员会曹庄村民组与驻马店市经济开发区金山办事处界牌居委会第三居民组土地权属争议的决定》（驻政（2013）96号），主要依据确山县档案馆保管的1951年土地房产所有证存根，确认双方争议土地归曹庄村民组所有。界牌三组不服该决定向河南省人民政府提出复议，河南省人民政府作出豫政复决（2013）2485号《行政复议决定书》维持该决定。界牌三组仍不服提起行政诉讼，要求撤销上述处理决定。
信阳市中级人民法院一审查明，本案诉争土地位于原告与第三人两个农村集体经济组织土地交界处，经驻马店市征地事务所实地测量，争议面积3998.22平方米。1991年一审原告就该土地归属曾与第三人发生争议，原驻马店地区土地管理局作出《驻马店地区土地管理局处理决定书》（驻地土监处（1991）第1号），将该争议土地所有权确权给原告（当时称大界牌村第三村民组）。2011年11月21日驻马店市人民政府作出驻政复决字（2011）49号《行政复议决定书》，撤销了驻马店地区土地管理局作出的《驻马店地区土地管理局处理决定书》（驻地土监处（1991）第1号）。同年12月14日，一审第三人向驻马店市国土资源局提出土地确权申请，并提交了1951年的土地房产所有证存根复印件，加盖了确山县档案馆印章的7份材料。驻马店市国土资源局受理后，向争议双方发出受理通知书，并委托驻马店市征地事务所对争议土地进行实地勘测，向相关单位发出协助调查通知书，向侯凤英、ＸＸ忠、马建群、方新华等进行询问。同年12月26日，组织双方对争议土地进行调解，未能达成调解协议。2012年2月29日，就该土地争议组织了听证。2013年7月29日，驻马店市人民政府作出了本案被诉的处理决定。
一审法院认为，一、关于被告作出确权决定是否事实清楚、证据充分、适用法律正确的问题。界牌三组诉称其在“四固定”时期就开始实际控制并耕种该争议土地，但其除了依据本组二位村民的证言及驻马店市经济开发区金山办事处界牌居委会出具的证明外，不能提供其他证据予以佐证，也没有“四固定”时期的合法权属来源证明材料，其诉讼主张，证据不足。曹庄村民组提交的加盖了确山县档案馆印章的7份1951年的土地房产所有证存根，系土地改革时期的原始档案证明材料，可以作为曹庄村民组享有该争议地块所有权的证据。在双方均不能提供“四固定”时期享有该争议土地所有权证据的情况下，被告驻马店市人民政府根据相关调查材料，依据1951年的土地房产所有证存根，作出确认争议土地属第三人所有的处理决定，主要证据充分、事实清楚、适用法律正确。二、关于一审被告作出确权决定是否程序合法问题。界牌三组提出一审被告进行确权工作的人员李某等不具备行政执法资格，因被告在法定期限内未按法院要求提交李某等具有行政执法资格的证明，应视为没有相应资格，一审原告关于被告程序违法的理由成立；被告调查人员李某作为听证会记录人员参与了听证程序，一审原告提出此举违反了《行政处罚法》第四十二条第一款第（四）项而构成程序违法，该诉讼理由亦成立。被诉具体行政行为事实清楚，证据充分，实体处理正确，有关程序有轻微违法性而不影响行政行为的有效性，即属于违法而有效的行政行为。为避免行政机关重新作出结果相同的行政行为所带来不必要的反复处理和资源浪费问题，宜判决驳回原告诉讼请求，更符合立法精神。
一审法院判决：驳回原告驻马店市经济开发区金山办事处界牌居委会第三居民组要求撤销驻马店市政府作出的《关于确定驿城区顺河街道刘竹�社区委员会曹庄村民组与驻马店市经济开发区金山办事处界牌居委会第三居民组土地权属争议的决定》（驻政（2013）96号）的诉讼请求。案件受理费50元，由界牌三组承担。
界牌三组不服一审法院判决，上诉称：一、一审判决认定事实不清，证据不足。（一）没有证据证明驻马店市人民政府（2011）49号复议决定书已经发生法律效力，按照当时的法律规定也不能对土地处理决定提出复议，一审回避该关键问题违反法律规定；（二）曹庄村民组所提供档案馆的土地房产所有证存根与争议土地的对应关系如何证明，一审判决也予以回避；（三）本案发生争议之前争议土地一直由上诉人耕种。二、被诉行政行为是严重的而不是轻微的程序违法。（一）取证在前，立案在后；（二）确权工作人员没有执法资格，应属严重的程序违法，构成撤销理由；（三）行政处罚法明确规�了没有法定依据或不遵守法定程序的，行政处罚无效，本案被诉行政行为比行政处罚对当事人的权益影响更大，更应认定无效。请求撤销一审判决，撤销被诉的处理决定。
被上诉人驻马店市人民政府在庭审中答辩称：一、涉案复议决定已经依法送达，发生法律效力。二、根据权属争议区勘测定界图、土地房产所有证存根等证据，可以确定争议地点在原土地房产所有证范围内。三、上诉人主张争议土地一直由其耕种缺乏证据支持。四、本案有几十份证据，其中有几个证据是为了立案而取得的，不存在“取证在前，立案在后”的问题。五、本案有多名执法人员，只是一个执法辅助人员缺乏执法资格，不构成撤销的理由。请求维持一审判决。
被上诉人曹庄村民组答辩意见与驻马店市人民政府政府基本相同。
本院二审除确认一审法院查明事实外，另查明：一、原驻马店地区土地管理局于1991年3月8日作出驻地土监处（1991）第1号土地处理决定书，驻马店市人民政府驻政复决字（2011）49号行政复议决定书于2011年11月24日送达给界牌三组村民代表方新华。上述事实当事人双方均未提出异议。二、驻马店市人民政府所提供土地权属争议区勘测定界图（2011年9月数字化测图）显示：京广铁路垂直向西至本案土地争议区最近处为59.4米，垂直向西至土地争议区最远处为102.31米，土地争议区东西向最宽处为42.91米。三、曹庄村民组所提供本村村民王永昌、王永身、王法顺、王永太、王永轩、王永具、王世成等7人的土地房产所有权证存根和自绘示意图显示，7人土地紧邻，其中王永昌东临京广铁路，土地争议区位于7人所使用土地范围的西段。界牌三组根据土地房产所有证中的“耕地”计算出上述人员使用土地的东西向距离为51米，曹庄村民组根据土�房产所有证中的“地基”计算出上述7人使用土地的东西向距离为98米。四、争议土地南边坟地属曹庄村民组，曹庄村民组的部分土地和村民住所在解放后曾长期位于京广铁路以西、争议土地附近。
本院认为：
一、关于原驻马店地区土地管理局于1991年3月8日作出的处理决定及驻马店市人民政府2011年作出的复议决定的效力问题。（一）根据法律规定，土地争议的处理决定应由人民政府作出，由土地管理局作出决定属超越职权，既使驻马店市人民政府不以复议决定撤销，本院对该决定亦不予认可；（二）驻马店市人民政府2011年所作出的复议决定已经于2011年11月24日送达给界牌三组村民代表方新华，上诉人界牌三组关于复议决定没有依法送达的理由不能成立。（三）涉案原土地争议处理决定的作出时间是1991年3月8日，而《行政复议条例》的实施时间是1991年1月1日，按照�行政法规的规定，对土地争议处理决定不能通过复议程序寻求救济，驻马店市人民政府通过复议程序撤销涉案的原土地争议处理决定明显缺乏法律依据，本院对该复议决定不予认可。基于上述理由，涉案的处理决定及复议决定均不作为处理本案的证据和依据使用。
二、关于曹庄村民组所提供确山县档案馆的土地房产所有证与争议土地的位置是否对应的问题。由于涉案确权决定的主要依据是土地房产所有证存根，故查明这一问题对解决本案有关键意义。根据双方当事人提供的勘测定界图和现场示意图，可以确定从京广铁路垂直向西至土地争议区最远处为102.31米的事实。根据界牌三组的估算，曹庄村民组6人曾使用土地的东西向距离为51米，与争议地错位51.31米（102.31－51），不能得出土地房产所有证与争议土地相对应的结论；根据曹庄村民组的估算，曹庄村民组7人曾�用土地的东西向距离为98米，与争议地错位4.31米（102.31－98），基本可以得出土地房产所有证与争议土地相对应的结论。为证明自己的推论和估算，曹庄村民组提出了土地房产所有证存根、证人证言及坟地位置、曹庄村民组大部分居民曾在争议地附近居住等证据和事实，界牌三组则提出了证人证言。对此本院认为，本案被诉土地争议处理决定处理的是界牌三组和曹庄村民组的民事争议，由于争议土地状况历经变迁，很难准确丈量或推断出权利归属，而从当事人所提供证据及现场状况看，曹庄村民组的证据和陈述更具有优势，驻马店市人民政府据此通过行政裁量将争议土地确定给曹庄村民组，本院予以认可。界牌三组的上诉理由不能成立，本院不予支持。
三、关于执法人员缺乏执法资格证的问题。作出本案处理决定的执法人员之一虽缺乏执法资格证，但在作出土地�理决定过程中，持执法资格证执法只是行政机关的内部要求，其目的在于提高执法质量，并不能对执法效力造成影响，上诉人界牌三组关于不持有执法资格证属于违法行政的请求缺乏法律依据。
综上，被诉处理决定的主要证据充分，行政裁量适当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人驻马店市经济开发区金山办事处界牌居委会第三居民组承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 荆向丽
代理审判员 马传贤
二〇一四年十一月十一日
书 记 员 郭建花