甘肃省民勤县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘0621行初17号
公益诉讼机关：民勤县人民检察院，住所地：民勤县北大街**号。
被告：民勤县人民防空办公室，住所地：民勤县县城文化广场西北角*楼。
法定代表人：刘永东，民勤县住房和城乡建设局局长兼民勤县人民防空办公室主任。
委托诉讼代理人：陆向葵，民勤县人民防空办公室副主任。
委托诉讼代理人：陈春英，武威沙城律师事务所律师。
公益诉讼机关民勤县人民检察院因被告民勤县人民防空办公室（以下简称民勤县人防办）不依法履行职责一案，于2017年10月20日向本院提起行政公益诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告�达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用普通程序，于2017年11月13日公开开庭审理了本案。公益诉讼机关民勤县人民检察院指派副检察长汤兵、检察员张克和，被告民勤县人防办主任陆向葵及委托诉讼代理人陈春英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼机关诉称，2017年民勤县人民检察院在履行职责中发现被告民勤县人防办在收缴2014年度人民防空易地建设费（以下简称人防费）时，存在未依法有效履行法定职责的情形。民勤县人民检察院于2017年5月19日向民勤县人防办发出民检民（行）行政违监［2017］62062100005号、民检民（行）行政违监［2017］62062100006号、民检民（行）行政违监［2017］62062100007号《检察建议书》，督促民勤县人防办依法履行职责，尽快对欠缴的人防费进行收缴，及时挽回国有财产。
经调查查明，1、2014年，民勤县秦陇房地产开发公司（以下简称秦陇公司）投资建设的民勤县金沙润苑住宅楼项目，应建防空地下室面积2874㎡，按照850元/㎡的收费标准，应缴纳人防费2442900元。民勤县人民检察院发出《检察建议书》前缴纳1761159元，欠缴681741元。
2、2014年，民勤县东苑娱乐服务公司（以下简称东苑公司）投资建设的民勤县宏得来东欧商贸中心项目，应建防空地下室面积761㎡,按照850/㎡的收费标准，应缴纳人防费646850元。民勤县人民检察院发出《检察建议书》前缴纳396850元，发出后，2017年7月13日缴纳150000元，欠缴100000元。
3、2014年甘肃凯伟房地产开发公司（以下简称凯伟公司）投资建设的民勤县凯伟嘉苑小区项目，应建防空地下室面积462.96㎡,按照850/㎡的收费标准，应缴纳人防费393516元。民勤县人民检察院发出《检察建议书》前缴纳110000元，欠缴283516元。
公益诉讼机关认为，根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款、《甘肃省防空地下室易地建设费收费实施办法》第九条、《甘肃省防空地下室易地建设费征收使用管理办法》第三条的规定，民勤人防办违反规定与建设单位签订《分期交款协议》，未有效履行法定征收职责追缴相关人防费，造成国有财产损失。在检察机关依法履行诉前程序后，民勤县人防办虽采取了一定措施，但仍有1065257元人防费未追缴到账，致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，向民勤县人民法院提起公益诉讼，请求判令：1.确认被告民勤县人防办与建设单位签订《分期交款协议》及未依法充分履行追缴人防费职责的行为违法；2.判决被告民勤县人防办继续依法履行职责，采取切实有效措施收缴项目建设单位欠缴的人防费。
被告辩称，一、对于公益诉讼机关提出的第一项诉讼请求，被告认为可以分为两部分来看：(一)要求确认被告与建设单位签订《分期交款协议》的行为违法；(二)要求确认被告未依法充分履行追缴人防费的行为违法。关于第一个问题，因相关法律法规并无强制性和禁止性规定，同时，签订《分期交款协议》更符合民勤县经济发展的客观现实，有利于人防费的征收，也体现了国家和政府对于企业发展人性化的一面，之所以造成后来追缴难度增大，建设、规划等许可行为也是其中因素。故被告和建设单位签订《分期交款协议》的行为并不宜认定为违法，请法庭在判决时予以充分考虑。
对于第二个问题，被告认为无事实和法律依据，不应判决确认被告行政行为违法。1、被告在接到公益诉讼机关的《检察建议书》后已充分履行了追缴人防费的职责，不存在未充分履行职责的事实。2017年5月19日，公益诉讼人向被告发出5份《检察建议书》，分别就甘肃广盛房地产开发公司、秦陇公司、东苑公司、凯伟公司、民勤鑫泰房地产开发公司欠缴的共计1955257元人防费提出督促意见，要求其尽快对欠缴的人防费进行追缴，并要求被告在收到建议书后30日内将整改结果书面回复。在接到督促意见后，被告第一时间电话通知了各应缴费人，向其催缴人防费，并于2017年5月26日分别向其送达了《催缴通知书》。截止2017年7月2日回复整改结果时，已积极追回了两家建设单位的人防费，共计740000元。截止本案立案前，又追回了另两家建设单位的人防费，共计533516元，仅剩秦陇公司欠缴的681741元，因该公司提出申辩暂时无法追回，但也已经于2017年10月27日向该公司送达了《征收决定书》，待其复议、诉讼期届满将申请法院强制执行。2、此项请求�符合行政诉讼法规定的判决形式，不应得到支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，确认被诉行政行为违法，有两种判决形式，一是判决确认违法，但不撤销行政行为，他包括两种情形，但都针对的是行政作为的情形，与本项诉讼请求情况不符，不应适用。二是认为不需要撤销或判决履行的，人民法院判决确认违法的情形有以下三种：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。很显然，公益诉讼人所提的第二项诉请属于第三种情形，即认为被告拖延履行法定职责。但是要想符合该项判决形式，还需要一个大前提，便是”不需要撤销或者判决履行的”或者”判决履行没有意义的”。而本案作为公益诉讼提起诉讼的最大目的就是要求答辩人继续履行追缴的职责，以保障公共利益不受进一步的损害，这是最实际也是最关键的，更是审理本案的终极目标。因此，若本案需要判决答辩人继续履行未完的职责的，就不宜判决确认该未充分履行职责的行政行为违法。二、关于公益诉讼人要求判决被告采取切实有效的措施收缴人防费的诉请。因为被告在公益诉讼人发出《检察建议书》后已积极作为，采取了其权限范围内的一切切实有效的行政手段，而且，对于仅剩的一家未完全缴纳人防费的建设单位，被告也在积极进行继续追缴，并正在走相应的程序，故被告认为此项诉讼请求已无判决的必要，应当予以驳回。综上所述，被告经公益诉讼人的诉前督促程序，已采取积极有效的行政手段向各建设单位追缴人防费，充分履行了法定职责。根据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》以及最高人民法院关于印发《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的通知第十二条规定，检察机关在提起公益诉讼前有督促义务，对于经督促已经纠正违法行为、履行法定职责的行政机关应当不再予以起诉。故本案再无起诉的必要性，应当予以驳回。
公益诉讼机关为证明其主张向本院提交了以下证据、依据：
第一组：1、民勤县人防办行政执法主体资格证、事业单位法人证书及人事任免文件。证明民勤县人防办具有行政执法主体资格和负有依法收取人防费的职责，现任的法定代表人为刘永东。2、对民勤县人防办副主任卢向葵的询问笔录1份。证明民勤县人防办的单位性质、法定职责、人防工程易地建设的审批程序，收费依据及造成人防费拖欠的原因，虽然民勤县人防办和秦陇、凯伟二公司签订了《产物抵押协议》，但都没有办理公证和抵押登记手续。
第二组：1、《中华人民共和国人民防空法》第七条三款：”县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。”《甘肃省防空地下室易地建设费收费实施办法》（甘价服务［2003］193号）第九条：”防空地下室易地建设费用由各级人民防空主管部门负责收取，.......”证明民勤县人防办负有征收人防费的法定职责。2、《甘肃省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第十五条一款：”按照本法规定应当修建防空地下室的建筑，确因地质、地形和施工条件等原因，不能修建的，建设单位应当报经人民防空主管部门批准，按照规定缴纳易地建设费�”甘肃省《关于<甘肃省防空地下室易地建设费收费实施办法>的补充通知》（甘价［2004］181号）第四条：”其他按规定应修建防空设施而因客观原因不能修建的县（市、区），易地建设费按每平方米850元收。”证明凡是未按照规定修建人防工程的建设单位经依法审批后负有缴纳人防费的义务。民勤县人防费的收费标准为850元/平方米。
第三组：1、《分期交款协议》、《产物抵押协议》各1份。证明民勤县人防办作为人防费的征收主管单位，在建设单位未缴清人防费的情况下，违反《甘肃省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第十六条”建设单位未执行本办法第十三条、第十四条、第十五条规定的，建设（规划）行政主管部门不予核发建设工程规划许可证和施工许可证。”�甘肃省防空易地地下室易地建设费征收使用管理办法》（甘财综［2011］46号）第三条”建设单位须按照应建防空地下室的防护级别、建筑面积和缴费标准一次足额缴纳易地建设费”的规定，与建设单位签订《分期交款协议书》，擅自延长收费期限，致使人防费无法及时收回，给国有财产造成损失的情况。
2、拖欠人防费的公司建设批文、审批表各一份，证明秦陇等3公司经民勤县人防办批准，不需修建人防工程，应按照规定缴纳人防费的情况。其中秦陇公司投资建设的民勤县金沙润苑住宅楼项目，应缴纳人防费2442900元；东苑公司投资建设的民勤县宏得来东欧商贸中心项目，应缴纳人防费646850元；凯伟公司投资建设的民勤县凯伟嘉苑小区项目，应缴纳人防易地建设费393516元。
3、催款通知书复印件、人防办收费凭证复印件各一份；�明1、民勤县人防办已经履行部分责任。其中：秦陇公司在《检察建议书》发出前缴款1761159元，欠缴681741元。《检察建议书》发出后，再未缴纳；东苑公司在《检察建议书》发出前缴纳396850元，《检察建议书》发出后，2017年7月13日缴纳150000元，欠缴100000元；凯伟公司在《检察建议书》发出前缴款110000元，欠缴283516元，《检察建议书》发出后，再未缴纳；甘肃广盛房地产开发公司在《检察建议书》发出前缴纳652900元，《检察建议书》发出后缴纳600000元（清）；民勤鑫泰房地产开发公司在《检察建议书》发出前缴纳262050元，《检察建议书》发出后缴纳140000元（清）。2、民勤县人防办未穷尽追缴措施。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条及相关规定，民勤县人防办对未按照相关规定缴纳人防费的行政相对人有权采取发催收通知、责令其纠正违法行为、罚款、加收�纳金等行政处罚措施，也可依法移交人民法院强制执行。但民勤县人防办除了向行政相对人发出催收通知书外未采取其他任何措施保护国有财产。截止起诉前，仍有1065257元人防费未追缴到账，国有财产仍处于受侵害状态。
第四组：民勤县人民防空办公室《结建费欠费清单》、《检察建议书》、民勤县人防办《回复函》各1份。证明1、截止2017年5月，秦陇公司等五公司拖欠人防费1955257元的事实；2、民勤县人民检察院已经按照有关规定履行了诉前督促程序；3、民勤县人防办未在规定时间30日内（2017年6月19日）向民勤县人民检察院回复整改情况，亦未对未认真有效履职的原因进行合理说明；4、民勤县人防办收到民勤县人民检察院《检查建议书》后虽然履行了部分职责，但是截止起诉前仍有1065257元人防费未收缴到位。
被告民勤县人防办的质证意见为：
对第一组证据中的证据1的真实性和证明目的均无异议，对第一组证据中证据2的真实性没有异议，但对其证明目的有异议。认为造成人防费拖欠的原因并非是被告和建设单位签订的分期交款协议，而是其他单位的许可行为。
对第二组证据没有异议。
对第三组证据中的证据1的真实性没有异议，但对其证明目的有异议.认为公益诉讼人提到的《甘肃省实施<防空法>办法》第十六条恰好证明了建设单位在未缴清人防费的情况下是不能施工建设的事实，故造成人防费追缴义务形成的正是其他部门的违规审批行为，而非被告和建设单位签订的分期交款协议。
对第三组证据中的证据2的真实性及证明目的均无异议。
第三组证据中的证据3的真实性没有异议，对其第一个证明目的也无异议，但需要补充的是在本案�案前，被告已追缴了四家建设单位的人防费，现只剩秦陇公司的680000余元尚未追缴到位，但也正在走相关的程序，待条件成就便申请法院强制执行。对其证明的第二个目的有异议，认为其已穷尽了相关的追缴措施，不存在怠于履行或拖延履行的情况。对于公益诉讼人提出的根据《中华人民共和国行政处罚法》责令建设单位纠正违法行为、罚款以及加收滞纳金等行政处罚措施，因《中华人民共和国人民防空法》只是规定了对于不予建设防空地下室以及毁坏防空设施的行为被告具有的行政处罚权，而并未对建设单位不予缴纳人防费行为应采取哪些行政处罚措施加以明确，而根据行政处罚法定的原则，被告认为在法律没有明确规定该项行政处罚的情况下不宜采取公益诉讼人以上所述的行政处罚措施。
对第四组证据的真实性没有异议，但对其证明的2、3、4有异议。1、对于第二个证明目的，认为就公益诉讼人提起的诉讼请求来看，该诉前督促程序并不完整，缺少督促撤销分期交款协议书的建议；2、对于第二个证明目的，认为未在检察建议书规定的期限内向公益诉讼人回复整改情况并不能说明被告未积极履行追缴职责，且被告已对尚未追缴到位的情况进行了说明；3、对于第三个证明目的，认为其证明前提有欠缺，截止本案立案前，被告已追回了四家建设单位共计1273516元的人防费，只剩秦陇公司的680000余元未追缴到位。被告已积极履行了追缴义务。
被告民勤县人防办出示了下列证据、依据：
第一组证据：《甘肃省行政执法主体资格证》、《事业单位法人证书》、《甘肃省实施<中华人民共和国人民防空法>办法》第十五条。证明被告民勤县人防办具有审批易地建设防空地下室的审批权限以及征收人防费的执法主体资格。
第二组证据：1、东苑公司《防空地下室易地建设审批表》（2014年10月21日）、《分期交款协议》（2014年10月21日）、2014年10月21日交款票据、2015年4月24日交款票据、2016年12月19日交款票据、民检民（行）行政违监[2017]05号《检察建议书》（2017年5月19日）、《催缴通知书》（2017年5月26日）、2017年7月13日交款票据、2017年10月17日交款票据；2、凯伟公司《防空地下室易地建设审批表》（2014年12月20日）、《分期交款协议》及《产物抵押协议》（2014年12月29日）、民检民（行）行政违监[2017]06号《检察建议书》（2017年5月19日）、《催缴通知书》（2017年5月26日）、2017年10月19日交款票据；3、秦陇公司《防空地下室易地建设审批表》（2014年4月1日）、《分期交款协议》及《产物抵押协议》（2014年5月14日）、2014年4月3日交款票据、2014年8月18日交款票据、2015年5月21日交款票据、2015年7月8日交款票据、民检民（行）行政违监[2017]07号《检察建议书》（2017年5月19日）、《催缴通知书》（2017年5月26日）、秦陇公司《关于减免”民勤金沙润苑住宅小区”人防配套费的报告》、《防空易地建设费征收决定》（2017年10月26日）。证明1、被告审批人防地下室易地建设及征收人防费符合法律法规的规定；2、被告在收到公益诉讼人发出的《检察建议书》后已采取积极手段，截止本案立案前共计追回四家建设单位共计1273516元人防费，现仅剩秦陇公司一家，共计681741元人防费未追缴到位，但也已向其送达《征收决定书》，待法律规定的条件成就时将申请法院强制执行。现已穷尽法定的一切可行行政手段，不存在未充分履行追缴义务的情况。
公益诉讼人的质证意见为：
对第一组证据真实性和证明目的无异议。
对第二组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为被告方与建设单位签订《分期付款协议》是没有法律依据和法律授权的；根据公益诉讼人的核定，被告方基本是从2014年起每年只向相关建设单位发一次《催缴通知书》，再未采取其他措施，秦陇公司的《催缴通知书》，也是在公益诉讼人催促后才发放的。
本院对上述证据作如下认证：
公益诉讼人及被告对本案的举证真实性均无异议，本院审查认为上述证据客观真实，来源合法，与本案相关联，依法均予以确认。
经审理查明，1、东苑公司建设的民勤县宏得来东欧商贸中心项目，应缴纳人防费为646850元，被告于2014年10月21日为东苑公司签订《分期交款协议》，同时为其办理了《防空地下室易地建设审批表》。《分期交款协议》载明东苑公司应交人�结建费646850元，该费用分二次交清，2014年10月21日交146850元，工程竣工验收前交500000元。2014年10月21日，东苑公司缴纳146850元，2015年4月24日缴纳200000元，2016年12月19日缴纳50000元，欠缴396850元。2017年5月26日，民勤县人防办向东苑公司发出《催交通知书》，2017年7月13日缴纳150000元，2017年10月17日将欠缴的人防费100000元全部缴清。
2、凯伟公司建设的民勤县凯伟嘉苑住宅楼项目，应缴纳人防费393516元。2014年12月25日，被告为凯伟公司办理了《防空地下室易地建设审批表》并于2014年12月29日与其签订《分期交款协议》、《产物抵押协议》。《分期交款协议》载明，凯伟公司应交人防结建费39.3516万元，该费用在该工程竣工前一次性交清。2015年10月30日凯伟公司缴纳60000元，2016年12月17日缴纳50000元，欠缴283516元。2017年5月26日民勤县人防办向凯伟公司发出《催交通知书�，2017年11月19日将欠缴的283516元人防费全部缴清。
3、秦陇公司建设的民勤县金沙润苑住宅楼项目，应缴纳人防费2442900万元。2014年1月14日被告与秦陇公司签订《分期交款协议》、《产物抵押协议》，2014年4月1日为其办理了《防空地下室易地建设审批表》。《分期交款协议》载明，秦陇公司应交人防结建费2442900元，分三期缴纳：第一期，在办理备案手续时先交押金150000元，20日内再交102535元，作为3号楼的结建费总额；第二期在一期工程竣工验收前交1000000元；第三期在二期工程交工验收前全部交清其余1190365元。2014年1月5日缴纳150000元，2014年4月3日缴纳102535元，2014年8月18日缴纳208624元，2015年5月21日缴纳100000元，2015年6月26日，民勤县人防办向秦陇公司发出《催交通知书》，2015年7月8日缴纳100000元，2015年12月7日缴纳1000000元，欠缴681741元。2017年5月26日，民勤县�防办向秦陇公司发出《催交通知书》，秦陇公司未缴纳拖欠的人防费。2017年10月27日，民勤县人防办作出（民）人防征字［2017］第01号《防空地下室易地建设费行政征收决定书》，要求秦陇公司缴纳拖欠的人防费，但秦陇公司未缴纳。
另查明，2017年5月19日，民勤县人民检察院向民勤县人防办发出民检民（行）行政违监［2017］62062100005号、民检民（行）行政违监［2017］62062100006号、民检民（行）行政违监［2017］62062100007号《检察建议书》，建议被告切实履行法定职责，采取有力措施及时督促收缴东苑、凯伟、秦陇3公司欠缴的人防费；对催缴后仍不及时缴纳的单位，通过法律程序，依法催收追缴，保护国家和社会公共利益免受不法侵害；民勤人防办在今后履职过程中要积极作为，严格执行国家防空工程易地建设费用收缴的有关规定及时足额完成收缴任务。并要求在收到建议后30日内将整改结果书面回复公益诉讼机关。2017年7月2日，民勤县人防办书面回函称，已向欠缴人防费的企业发出《催交通知书》，追缴了部分人防费。
本院认为，民勤县人民检察院提起的本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条四款、最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定等相关要求。本案的争议焦点，一是被告在收缴人防费工作中未充分依法履行法定职责的行为是否违法；二是被告应否继续履行收缴秦陇公司民勤县金沙润苑住宅楼项目人防费职责。
关于焦点一，《中华人民共和国防空法》第七条第三款规定”县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域内的人民防空工作”。被告民勤县人防办作为人民防空的管理部门，依法收缴人防费是其法定职责。《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定”城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”《甘肃省实施<中华人民共和国人民防空法》>办法》第十五条规定”应当修建防空地下室的建筑，确因地质条件等原因不能建防空地下室的，建设单位应当报经人民防空主管部门批准，按照规定缴纳易地建设费。”《甘肃省防空地下室易地建设费征收使用管理办法》第三条规定”依照《甘肃省实施<中华人民共和国人民防空法〉办法》规定应当缴纳易地建设费的，建设单位须按照应建防空地下室的防护级别、建筑面积和缴费标准一次足额缴纳易地建设费。”本案被告作为负有管理职�的行政机关，违反上述规定，与凯伟公司、东苑公司、秦陇公司签订人防费《分期交款协议》，擅自缓缴欠缴人防费。对凯伟公司、东苑公司、秦陇公司存在欠缴人防费的情况，在公益诉讼机关发出《检察建议书》之前，被告仅采取了电话催收、每年发一次限期交款通知书的办法收缴，而未采取其他有效措施。在公益诉讼机关发出《检察建议书》之后，针对秦陇公司欠缴的人防费，被告于2017年5月26日发出《催交通知书》，秦陇公司未缴纳，在时隔5个月之后，被告才作出（民）人防征字［2017］第01号《防空地下室易地建设费行政征收决定书》，由此可见，被告存在怠于履职的行为。由于被告没有积极履行收缴人防费的职责，导致欠缴人防费的凯伟公司、东苑公司在时隔2年多时间才缴清，而秦陇公司的所欠人防费至今仍未追缴到位。被告在收缴建设单位拖欠的人防费过程中虽已履行了部分职责，但不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在，故本院对被告在人防费收取工作中与建设单位签订人防费《分期交款协议》及未充分依法履行职责的行政行为违法予以确认。关于焦点二，公益诉讼机关向被告发出《检察建议书》后，被告进行了回函，虽对上述欠缴企业采取了发催交通知、依法做出行政决定等措施，但至目前秦陇公司仍未缴清所欠的681741元人防费，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，判令被告依法履行收缴职责，能够督促被告严格依法行政，规范企业依法缴费。因此，为保护国家和社会公共利益，公益诉讼机关要求判令被告民勤县人防办依法履行收缴人防费职责的诉讼请求，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十二条、第一百零二条，《最高人民法院关于�行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下：
一、确认被告民勤县人民防空办公室在对甘肃凯伟房地产开发有限公司、民勤县东苑娱乐服务公司、民勤县秦陇房地产开发有限公司防空易地建设费收取工作中签订《分期交款协议》及未充分依法履行职责的行政行为违法。
二、判令被告民勤县人民防空办公室依法履行收缴民勤县秦陇房地产开发公司欠缴的民勤县金沙润苑住宅楼项目防空易地建设费职责。
案件受理费50元，由被告民勤县人民防空办公室承担。
如不服本判决，被告可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于武威市中级人民法院。
审 判 长 李来德
审 判 员 范述全
人民陪审员 杨来忠
二〇一七年十一�二十一日
书 记 员 白 伟