广东省梅州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤14行初70号
原告：叶启欢，男，汉族，1962年8月13日出生，住址：梅州市梅县区。
委托代理人：刘云，北京新翰律师事务所律师。
被告：梅州市梅县区人民政府，地址：梅州市梅县区宪梓南路13号。
法定代表人：张运全，该区区长。
委托代理人：杨春燕，广东客中梅律师事务所律师。
委托代理人：杨耀雄，梅州市梅县区梅南镇人民政府副镇长。
被告：梅州市梅县区梅南镇人民政府，地址：梅州市梅县区梅南镇。
法定代表人：黄玉，该镇镇长。
委托代理人：廖伟雄，广东粤梅律师事务所律师。
委托代理人：李苑皇，梅州市梅县区司法局梅南镇司法所所长。
原告叶启欢请求确认被告梅州市梅县区人民政府（以下简称“梅县区政府”）、梅州市梅县区梅南镇人民政府（以下简称“梅南镇政府”）强制拆除猪舍行政行为违法一案，于2017年6月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告梅县区政府、梅南镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月16日公开开庭审理了本案。原告叶启欢及其委托代理人刘云，被告梅县区政府的委托代理人杨春燕、杨耀雄、梅南镇政府的委托代理人廖伟雄、李苑皇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告叶启欢诉称，原告系广东省梅县梅南镇轩内村18组村民，因国道G206线梅城至畲江段改线工程建设，原告拥有合法使用权的集体土地及地面附着物在被征收红线范围内。因征地补偿过低，不能维持被征地前的生活水平，故未能达成补偿协议，征地补偿一直在协商中。2017年3月30日12时许，在未经任何法定程序的情况下，梅州市梅县土地房屋征收安置中心工作人员、梅南镇政府工作人员带队采取强制手段拆除原告土地上的猪舍，给原告造成较大的财产损失。《国务院关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电[2010]15号）规定，要督促认真落实补偿安置政策规定，做到先安置后拆迁，住房安置要充分考虑农民的生活习惯和生产需要，妥善解决好被征地拆迁农民的居住问题。《中共中央纪委办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办[2011]8号）规定，在《土地管理法》等法律法规做出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。被告既没有对原告进行合理安置补偿，也没有向法院申请强制执行，违反上述法律规定，其自行组织强制拆迁的行为严重违法。被告在未达成征地补偿协议，未作出任何行政决定、未催告、未通知、未履行任何法定程序的情况下拆毁原告猪舍的行为违反了《中华人民共和国行政强制法》规定，导致原告较大经济损失。诉讼请求：1、确认被告强制拆除原告土地上附着物猪舍的行为违法；2、诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交了如下证据：1、梅州市梅县区梅南镇房屋征收补偿确权表。2、通知书。3、相片。庭审中补充提交以下证据：4、《鉴定申请书》。5、EMS邮寄凭单。6、《告知书》。以上证据均为复印件。
被告梅县区政府答辩称：一、答辩人依法具备征收涉案土地的主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第四十六条，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。本案中，答辩人依法具备征收涉案土地的主体资格。二、答辩人征收涉案土地的行为符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，本案中，1、答辩人征收涉案土地时，有国土资源部于2016年7月30日作出的国土资函[2016]438号《国土资源部关于国道G206线梅城至畲江段改线工程建设用地的批复》、广东省国土资源厅于2016年8月11日发出的粤国土资（建）函[2016]23号《广东省国土资源厅转发〈国土资源部关于国道G206线梅城至畲江段改线工程建设用地的批复〉的函》；2、答辩人在征地审批前，于2016年1月6日发布梅县府公[2016]1号《梅县区政府征收土地房屋预公告》，征地批准后，依法于2016年9月8日发布了梅县府公[2016]8号《梅县区政府征收土地公告》及梅县府公[2015]3号《梅县征收土地补偿相关标准》；3、答辩人发布征收土地房屋预公告后，依法以投票方式确定北京市中恒业房地产评估有限公司承担本次征收的评估工作；4、2016年9月27日，梅南镇工作组人员、公证人员、房屋征收安置中心工作人员对原告MN房C008地上附着物（包含涉案猪舍）丈量、清点、登记；5、2016年10月11日向原告送达包含涉案猪舍在内的初评报告，于2017年5月26日向原告送达中恒业估字（2016）第MK-025号《评估报告书》及《告知书》。三、答辩人收回被征收土地未给原告带来实际损失。答辩人组织实施征收土地的行为合法，原告的猪舍在本次征收土地范围内。鉴于原告近几年一直未使用猪舍，猪舍的现状是在评估作业前已倒塌，北京市中恒业房地产评估有限公司依据梅县府公[2015]3号《梅县征收土地补偿相关标准》及现状，对原告的猪舍估价为4719元。综上所述，答辩人组织实施征收土地行为是合法的，未损害原告的权益，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。
被告梅县区政府向本院提交的证据材料有：1、国土资源部关于国道G206线梅城至畲江段改线工程建设用地批复（国土资函[2016]438号）；2、广东省国土资源厅转发《国土资源部关于国道G206梅城至畲江段改线工程建设用地的批复》的函（粤国土资（建）函[2016]23号）；以上证据证明被告征收土地已获批准。3、梅县区政府征收土地房屋预公告（梅县府公[2016]1号）；4、梅县区政府征收土地公告（梅县府公[2016]8号）；5、关于印发梅州市梅县征收土地相关补偿标准的通知（梅县府[2015]3号）；6、照片；以上证据证明被告依法发布了征收土地预公告、公告及征地补偿标准。7、关于确定北京市中恒业房地产评估有限责任公司为梅畲快速干线建设用地项目（梅县梅南段）房屋征收评估机构的公告，证明被告依法确定评估机构。8、照片，证明原告的猪舍原状。9、送达回证；10、梅畲快速干线（梅南段）建设发展用地项目的房屋征收补偿初步估价结果；以上证据证明被告依法向原告送达初评报告。11、送达回证；12、告知书；13、北京市中恒业房地产评估有限责任公司的报告书；14、光盘；以上证据证明被告依法向原告送达评估报告书并告知其相关权利。以上证据均为复印件。
被告梅南镇政府答辩称：一、答辩人不是本案适格的被告，原告在本案中将答辩人列为被告于法无据。答辩人只是被征收土地所在的镇，在梅县区政府征收土地过程中提供协助，答辩人没有以答辩人名义向原告作出任何征地通知，没有强制拆迁原告的猪舍行为。二、涉案土地由梅县区政府依照国家相关规定合法征收。梅县区政府征收土地前已获得土地批复，梅县区政府发布了《征收土地房屋预公告》、《征收土地公告》、《征收土地补偿相关标准》，依法以票选方式选定评估公司。2016年9月27日，答辩人协助征收工作人员、公证人员、房屋征收安置中心工作人员对原告房屋及附着物进行丈量、清点、登记。2016年10月11日，向原告送达包含涉案猪舍在内的初评报告，于2017年5月26日向原告送达中恒业估字（2016）第MK-025号《评估报告书》、《告知书》。三、原告猪舍在评估作业前已倒塌，政府依法征收土地并未对原告造成损失。
被告梅南镇政府未提交证据。
经庭审质证，原告对被告梅县区政府提供的证据质证认为：对证据1、2，客观存在，对真实性认可，但对征地批复的合法性、关联性、证明目的不认可，征地批复是否经合法程序作出，将在另案提起诉讼。对证据3-6，合法性、关联性、证明目的不予认可，这些公告并未在被征收范围内予以张贴和公示，补偿标准明显过低，不能保证被征地农民原有生活水平不降低。对证据7，三性及证明目的不予认可，评估机构虽经过投票，但没有进行公开，是暗箱操作，最后投票结果是否是涉案评估公司不能确定。对证据8，照片真实性、合法性、证明目的不予认可，该照片没有拍摄时间，没有制作人，不具备有效证据应当具备的合法要件；该照片并非拆迁之前的原状照片，当时已经实施拆迁，是开始损坏之后的照片，不能反映涉案猪舍的原貌，从被告对猪舍拍照的行为来看，被告实施的拆迁是有针对性、目的性的，针对猪舍实施拆迁才对猪舍进行拍照，被告答辩是拆除叶启豪的杂房时碰倒原告的猪舍不能成立，其答辩与实际行为明显相矛盾。对证据9，真实性认可，对证明目的不认可。对证据10，评估报告中记载原告合法拥有猪舍这一事实认可，对面积及价值的评估确认不予认可，对该评估报告原告已经在法定期限内向有关机关提出了重新复核鉴定的申请。对证据11、12，真实性认可，对证明目的不予认可。对证据13，评估报告书中记载原告的猪舍客观存在并且在征收范围内这一事实认可，对该评估报告书内容中关于有关建筑物面积测量的认定及价值的评估不予认可，该评估报告原告已经申请重新复核鉴定。对证据14，真实性认可，对证明目的不予认可。
经庭审质证，被告梅南镇政府对被告梅县区政府提供的证据质证认为：对梅县区政府提交的证据三性无异议。
经庭审质证，被告梅县区政府对原告的证据质证认为：对证据1-3，无异议。对证据4、5，真实性无异议，对关联性有异议，本案审查的是拆除原告猪舍的行为是否合法，对于原告猪舍的面积及评估价格不属于本案的审查范围。对证据6，无异议。
经庭审质证，被告梅南镇政府对原告的证据质证认为：对证据1-3，无异议。对证据4，关联性有异议，本案审查的是政府部门的具体行政行为是否违法，该鉴定申请书只是对杂房的评估有异议的情况下向有关部门申请，与本案无关。对证据5，真实性无异议。对证据6，真实性无异议。
经审理查明：2016年1月6日，梅县区政府发布梅县府公[2016]1号《征收土地房屋预公告》，公告拟征收土地范围。2016年7月30日，国土资源部作出国土资函[2016]438号《关于国道G206线梅城至畲江段改线工程建设用地的批复》，同意广东省人民政府《关于审批国道G206线梅城至畲江段公路改线工程项目建设用地的请示》，批复内容：国道G206线梅城至畲江段改线工程建设用地涉及的农用地转用已依法由你省人民政府批准，现同意梅县征收农民集体所有农用地130.1833公顷、建设用地5.1121公顷、未利用地5.8399公顷；同意使用国有农用地12.6872公顷、建设用地2.122公顷、未利用地3.062公顷。以上共计批准建设用地159.0065公顷，由当地人民政府以划拨方式提供，作为国道G206线梅城至畲江段改线工程建设用地。2016年8月11日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）函[2016]23号《广东省国土资源厅转发〈国土资源部关于国道G206线梅城至畲江段改线工程建设用地的批复〉的函》，同意梅县将其下辖的4个镇14个村和1个国有单位属下的集体所有农用地130.1833公顷和国有农用地12.6872公顷转为建设用地。根据批复，梅县区政府发布了梅县府公[2016]8号《征收土地公告》，并发布了梅县府[2015]3号《关于印发梅州市梅县征收土地相关补偿标准的通知》。原告叶启欢位于梅州市梅县区梅南镇轩内村龙运窝的房屋及地上附着物在上述征收范围内，其中原告被征收房屋地上附着物包括本案涉案猪舍。至本案庭审之日，被告梅县区政府与原告叶启欢被征收房屋及地上附着物未达成补偿协议，未对原告被征收房屋进行拆除。2017年3月30日，被告梅县区政府组织包括被告梅南镇政府工作人员在内的相关工作人员对案外人叶启豪的房屋进行拆除时，造成与叶启豪房屋相邻的原告叶启欢的猪舍倒塌。原告叶启欢认为被告梅县区政府、梅南镇政府的工作人员对其猪舍进行强制拆除违法，遂以梅县区政府、梅南镇政府为共同被告提起本案诉讼。
本院认为，本案涉及的焦点问题是两被告对原告猪舍拆除是否违法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。无论本案两被告居于何种原因造成原告猪舍倒塌，均是在未补偿前对原告猪舍的拆除，应确认两被告对原告猪舍拆除的行为违法。因被告梅南镇政府的工作人员参与了对原告猪舍的拆除，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告，故梅南镇政府作为本案共同被告适格。综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告梅州市梅县区人民政府、梅州市梅县区梅南镇人民政府拆除原告叶启欢的猪舍行为违法。
案件受理费50元由被告梅州市梅县区人民政府、梅州市梅县区梅南镇人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 黄巢雁
审判员 贺 璐
审判员 张晓峰
二〇一七年九月二十七日
书记员 叶 薇