山东省聊城市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2018）鲁15民终441号
上诉人（原审原告）：仙树凡，男，1963年4月29日出生，汉族，农民，住山东省聊城市东昌府区。
委托诉讼代理人：孙兰花，聊城东昌南天法律服务所法律工作者。
委托诉讼代理人：王立平，男，1945年8月16日出生，汉族，聊城市法律服务维权协会法务部主任，住山东省聊城市东昌府区。
被上诉人（原审被告）：仙保利，男，1982年1月16日出生，汉族，农民，住山东省聊城市东昌府区。
被上诉人（原审被告）：程小香，女，1983年3月21日出生，汉族，农民，住山东省聊城市东昌府区。
二被上诉人共同委托诉讼代理人：杨士虎，聊城东昌安太法律服务所法律工作者。
上诉人仙树凡因与被上诉人仙保利、程小香土地承包经营权纠纷一案，不服山东省聊城市东昌府区人民法院（2017）鲁1502民初5783号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2018年2月24日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
仙树凡上诉请求：依法撤销一审法院的民事裁定书，指令一审法院依法审理；一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定事实不清。1.关于涉案2亩土地的合法承包人。一审法院称：“2007年秋天，仙庄村（四组）依村规民约进行大动地，原告仙树凡家五口人承包本村6亩土地。”这一认为不明确，对本案争议的2亩土地描述不清。事实是，《中华人民共和国农村土地承包法》2003年3月1日施行，为了贯彻执行该法，2007年秋天仙庄村四组将所有的集体土地收回，统一发包给本集体农户承包，这就是本案中所说的大动地。这时上诉人最先取得6亩土地的承包经营权，其中包含涉案争议的2亩土地，自此，上诉人以家庭承包的方式占有、使用了涉案土地，成为涉案土地的合法承包人。2.关于调整土地的“村规民约”。一审法院认为，“2010年秋季又依村规民约对需动地户进行了个别调整，原告家庭因去人执行了去地，被告家庭因添人接了原告家退地。”一审法院这一认为毫无根据，首先“村规民约”是经村民大会讨论通过制定的，并形成文字资料。仙庄村及四组从未召开过这样的会议，怎么制定这样的“村规民约”呢？也没有文字资料。这是个别村干部以个人意志强加的所谓“村规民约”。其次，这种调整土地的“村规民约”，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第27条“承包期内，发包方不得调整承包地”的规定，是一个违反法律的“村规民约”，故该“村规民约”无效。3.关于审理问题。一审法院认为，自定“村规民约”定期对农户承包土地进行大规模调整或个别调整现象仍比较普遍。……此类土地调整很难以通过个案审理纠正，且可能引起连环性的矛盾产生。以上认为夸大事实，现根本不存在大规模调整土地这一说，个别调整土地现象虽存在，但也是极少数，并非普遍。可能引起连环矛盾产生的认为是错误的，是变相给依法公正裁判施压。矛盾的产生不在公正裁判，而是违法行为造成，归责于依法公正裁判不符合逻辑。4.关于涉案2亩土地的返还。一审法院称“原被告在交接地时，原告曾向组长仁保臣要求以后动不成，再还给原告，但组长仁保臣未答应。……2015年秋收后至2017年麦收期间，原告耕种涉案土地，……2017年麦收后，原被告就涉案土地秋种过程中产生纠纷。”关于原告要求仁保臣未答应问题，就这一事实上诉人向一审法院提交的录音光盘，明确记载了原告的上述要求和组长仁保臣答应的事实，故仁保臣未答应的说法不成立。且该录音光盘虽进行了质证，但裁定书中对这一证据一字未提，显然是有意偏袒被上诉人，实际情况是，上诉人仙树凡与当时涉案土地的相对人仙立泉、王桂香协商，仙立泉、王桂香主动将涉案2亩土地归还上诉人仙树凡，上诉人自2015年秋收后至2017年麦收又实际占有，使用了涉案2亩土地，这就说明归还的事实。本案的被告仙保利、程小香不是涉案土地交接、归还过程的当事人，对真实情况不了解，其辩解又缺乏证据，故被上诉人的辩解不能成立。5.关于行政处理问题。一审法院认为“此类土地调整行为难以通过个案审理进行纠正，……应由政府部门或村委会作出处理。”这一认为错误，上诉人是以个人名义提起的诉讼，纠正的是个案，并未涉及其他案件。且上诉人是在向政府部门和村委会申请处理不能的情况下提起的诉讼，这一事实在庭审中已经陈述，提供了相关证据，这一认为是来回推皮球的做法，故不可采用。二、适用法律错误。一审法院认为“调整后又没有与农户签订《农村土地承包合同》或给农户办理《农村土地经营权证书》而就承包经营权产生的纠纷，不属人民法院受理民事诉讼的范围。”一审法院这一认为错误，最高人民法院关于审理《涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条，发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，按照下列情形，分别处理：（二）均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地承包经营权；（三）依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包地行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据。就本案而言，仙庄村四组先将涉案土地发包给上诉人，双方形成了承包合同关系，应执行承包期为30年，承包期内，发包方不得调整承包地的法律规定。2010年秋发包方又以整土地为由，将涉案土地调整给仙立泉、王桂香，双方又形成另一个承包关系，这就形成发包方在同一土地上订立了两个承包合同。且上诉人仙树凡和仙立泉、王桂香均未依法登记，显然仙立泉、王桂香形成的承包合同关系属于无效。2015年秋上诉人和涉案土地相对人仙立泉、王桂香协商，仙立泉、王桂香又归还上诉人，上诉人又合法占有、使用了涉案土地。2017年8月2日，被上诉人强行将上诉人在涉案土地上种植的玉米用农药打死，企图强占该案土地，双方发生争议。故以上情况符合最高人民法院的解释，属于人民法院受理的民事诉讼范围。
被上诉人仙保利、程小香辩称，一、一审法院开了两次庭，查清了相关事实。认定事实清楚，使用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。在本案中原告与被告承包本集体经济组织的土地，均没有签订《农村土地承包合同》，更没有办理《农村土地经营权证书》。而就承包经营权产生纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，应由政府部门或仙庄村委会予以解决的认定是正确的，依法应该维持。二、仙庄村委根据本村人口不断变动的实际和地处市郊城市建设土地随时被征用的实际情况，制定出“去人去地，添人添地”的办法，从土地承包以来一直实行者，虽然把土地承包给各家各户耕种，但从未与农户签订过《农村土地承包合同》，也没有办理过《农村土地经营权证》。2010年8月被上诉人因添人接了涉案的2亩土地，接地时村民四组没有设立任何附加条件。在一审开庭时四组组长任保臣当庭作证。证明被上诉人接地时并没有附加过任何条件。涉案的2亩土地，自从2010年-2017年小麦补贴款每年由村委及四组都发放到被上诉人手里，这就说明被上诉人是涉案土地的实际拥有者。三、“添人添地、去人去地”的村规民约是全体村民的共同意愿。是经街道政府允许的，不存在“个别村干部以个人意志强加所谓村规民约”的问题。仙庄村共有五个村民小组，2010年就达八佰多口人，自土地承包以来一直都实行“添人添地、去人去地”的办法，难道这是个别干部能办成的事实吗？村干部不经过村民大会是不会制定出村规民约的，仙庄村仅三组和四组动过地的就达三四十户之多。仙庄村委会在道口铺街道办事处政府领导之下，自2013年办事处的张涛在仙庄村广播上说“去人去地，添人添地”的办法从此停止，现谁种的归谁“。从张涛这次讲话后仙庄村再没有动过地。这说明土地的承包经营权归街道办事处政府管理，请求二审法院调查核实。四、上诉人说：仙树凡与当时涉案土地的相对人仙立泉、王桂香协商主动将涉案2亩土地归还上诉人仙树凡，这是子无虚有的。1、2015年被上诉人父母都在重病期间，他们连自身生命都难保，怎么可能主动将涉案土地向外交呢。2、为涉案土地一事上诉人将仙立泉的二女儿仙秀芳打成重伤，落下终身残疾，至今还瘸着一条腿，她的父母怎么能主动将涉案土地2亩归还上诉人呢。3、仙立泉、王桂香年老后大事小事都靠儿子仙保利、儿媳程小香处理，更何况接地是被上诉人添孩子的地，与仙立泉、王桂香无关，归还土地这样的大事，怎么连被上诉人都不知道呢？五、上诉人现用挖掘机在涉案土地上挖出半米的深沟，破坏了土地，遭到了派出所和土管所的制止（有照片为证）。
仙树凡向一审法院起诉请求：1.依法确认原告取得涉案2亩土地的承包经营权；2.依法判令被告赔偿原告经济损失3000元；诉讼费用由被告负担。
一审法院认定事实：2015年之前，东昌府区道口铺街道办事处仙庄村(包括四组）进行土地承包时，从未与农户签订过《农村土地承包合同》，也没有办理过《农村土地经营权证书》。本村（包括四组）土地承包是按照村规民约进行，即十年一大动，中间去人去地，添人排号添地。2007年秋天，仙庄村（四组）依村规民约进行大动地。原告仙树凡家庭5口人承包了本组6亩土地。2010年03月，原告女儿仙美燕去世。2010年08月份，被告仙保利家添人。按照仙庄村村规民约规定，原告家应退出一人的承包地，被告家应接地。当时，被告父亲仙立泉申请，仙庄村四组组长任保臣协调，原告退地由被告接受。原被告在交接地时，原告曾向组长任保臣要求“以后动不成，再返还给原告”，但组长任保臣未答应。2013年，道口铺街道办事处工作人员在仙庄村广播“以后村里不再动地”，自此之后，仙庄村再没有动过地。2010年秋至2015年秋收期间，被告耕种涉案土地，但被告与仙庄村委（四组）没有签订新的土地承包合同，或办理新的承包经营权证。2015年秋收后至2017年麦收期间，原告耕种涉案土地（原告诉称是被告父母生前退还后耕种，被告予以否认，××重住院期间，原告强行耕种)，但其也没有与仙庄村委（四组）签订新的土地承包合同，或办理新的承包经营权证。2017年麦收后，原被告就涉案土地秋种过程中产生纠纷，被告程小香用除草剂将原告在涉案土地耕种的玉米苗打死后,原告曾向道口铺派出所报案，曾要求道口铺街道办事处、仙庄村委予以处理，均未果。2015年秋后，政府要求各村进行承包地确权登记，仙庄村对本村农户承包地进行了确权登记，因涉案土地原被告有争议，未予确权登记，现涉案土地荒芜。
一审法院认为，村委会或集体经济组织应依法向本村或集体经济组织农户进行土地承包，与农户签订《农村土地承包合同》，并按政府规定为农户办理《农村土地经营权证书》，在法律规定的承包期内，落实“减人不减地、增人不增地”的原则，以长期稳定农村土地承包关系。但在落实农村土地承包时，村委会或集体经济组织不与农户签订《农村土地承包合同》，自定“村规民约”定期对农户承包地进行大规模调整或个别调整的现象仍比较普遍。承包地依村规民约调整落实后，村委会或集体经济组织改变了农户原有土地承包经营秩序，但不予农户签订新的《农村土地承包合同》，此类土地调整行为难以通过个案审理进行纠正，且可能引发连环性的矛盾产生。为此，在承包期限内，村委会或集体经济组织改变原有土地承包经营秩序进行大规模土地调整或个别调整所产生的纠纷，人民法院不宜受理，应由政府部门或村委会做出处理。本案，仙庄村（四组）于2007年秋季依“村规民约”进行了大规模土地调整，土地调整后未予农户签订《农村土地承包合同》，未给农户办理《农村土地经营权证书》；2010年秋季又依“村规民约”对需动地户进行了个别调整：原告家庭因去人执行了去地，被告家庭因添人接了原告家退地。涉案土地变动落实后，原告或者被告均未与仙庄村委（四组）签订《农村土地承包合同》或办理《农村土地经营权证书》。类此仙庄村委会依“村规民约”对本村个别农户土地进行调整，调整后又没有与农户签订《农村土地承包合同》或给农户办理《农村土地经营权证书》而就承包经营权产生的纠纷，不属人民法院受理民事诉讼的范围，应由政府部门或仙庄村委会予以解决。原告仙树凡的起诉应予驳回。综上所述，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百二十四条第三项、第一百五十四条第（三）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定如下：驳回原告仙树凡的起诉。
二审诉讼中，被上诉人仙保利、程小香提交照片四张，拟证明上诉人仙树凡在涉案地里挖沟，破坏土地。上诉人仙树凡质证意见为：上诉人为了发展经济，在涉案土地上建造冬暖式大棚。本院查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，本案争议的焦点问题是：本案纠纷是否属于人民法院受理民事诉讼的范围。本案双方当事人争议的实质问题是双方关于涉案土地使用权的争议，上诉人仙树凡与被上诉人仙保利、程小香均主张对涉案土地拥有使用权，但均未与仙庄村委签订《农村土地承包合同》，也没有办理《农村土地经营权证书》。权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，在双方当事人均未与仙庄村委签订《农村土地承包合同》也无《农村土地经营权证书》的情况下，无法确认涉案土地使用权的归属。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。本案涉案土地使用权争议应由相关政府部门处理，不属于人民法院民事案件的受理范，一审法院裁定驳回仙树凡的起诉并无不当。
综上所述，上诉人仙树凡的上诉理由不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 石 鑫
审 判 员 孙久强
审 判 员 郭召勇
二〇一八年四月十六日
法官助理 李昭鹏
书 记 员 郭 静