江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏行终1313号
上诉人（原审原告）汤太阳，男，1967年11月12日生，汉族，户籍地南京市鼓楼区，现住南京市鼓楼区。
委托代理人高翠平，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区人民政府，住所地南京市山西路124号。
法定代表人刘军，该区区长。
委托代理人陆清怡，南京市鼓楼区人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府,住所地南京市北京东路41号。
法定代表人蓝绍敏，该市市长。
委托代理人陈宇，南京市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人汤太阳因诉南京市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）政府信息公开及南京市人民政府（以下简称南京市政府）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院(2017)苏01行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，2016年10月31日，汤太阳向鼓楼区政府提出政府信息公开申请，要求公开2013年7月31日鼓楼区湖北路63号106室房屋被强拆前作出强拆决定的会议纪要、领导批示、批文、执行单位的相关信息。鼓楼区政府于同日收到该申请，于2016年11月17日依法延长答复期限15日。鼓楼区政府经审查，于2016年11月21日向汤太阳作出编号：2016
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22号《鼓楼区政府信息依申请公开答复书》（以下简称22号《答复书》），答复如下：“你申请的湖北路63号106室房屋强拆决定的会议纪要、领导批示、批文、执行单位的相关信息，本行政机关并未制作、获取”。22号《答复书》告知了汤太阳申请行政复议、提起行政诉讼的权利及期限。鼓楼区政府于同日向汤太阳邮寄送达22号《答复书》。汤太阳不服，向南京市政府申请行政复议。南京市政府于2016年12月12日收到行政复议申请于同日予以受理，并通知鼓楼区政府提出答复。南京市政府经审查，于2017年1月6日作出[2016]宁行复第244号《行政复议决定书》（以下简称244号《行政复议决定》），维持22号《答复书》，并于当日通过特快专递向汤太阳邮寄送达。
原审法院另查明，2007年9月5日，原南京市房产管理局向南京市土地矿产市场管理办公室、南京轻纺产业（集团）有限公司核发宁拆许字（2007）第35号《房屋拆迁许可证》，拆迁范围包括湖北路63号，拆迁实施单位为南京金鸣房屋拆迁有限责任公司。
原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）的规定，鼓楼区政府对于收到的政府信息公开申请，具有作出相应答复的法定职责。《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，鼓楼区政府当庭表示，其未针对涉案房屋作出强制拆除决定，也没有实施房屋拆除行为，汤太阳申请公开的政府信息不存在。经审查，鼓楼区政府不是涉案房屋的拆迁人，也非拆迁实施单位，汤太阳提交的证据不能证明鼓楼区政府制作、获取了涉案信息。鼓楼区政府作出22号《答复书》，告知汤太阳未制作、获取其申请公开的政府信息，符合《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定。
《政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，鼓楼区政府于2016年10月31日收到政府信息公开申请，于2016年11月17日依法延长答复期限15日，于同年11月21日作出22号《答复书》，并于同日邮寄送达并无不当。需要指出的是，鼓楼区政府应按照上述规定，将延长答复期限的情况告知汤太阳，鼓楼区政府未履行该告知义务，程序上虽存在瑕疵，但鼓楼区政府在法定期限内答复了汤太阳，并不违反《政府信息公开条例》第二十四条关于答复期限的规定。
南京市政府作为鼓楼区政府的上一级地方人民政府，具有对鼓楼区政府所作行政行为进行行政复议的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，南京市政府于2016年12月12日收到行政复议申请，同日予以受理，经审查后，于2017年1月6日作出244号《行政复议决定》，并于当日邮寄送达，符合法律规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回汤太阳的全部诉讼请求。
上诉人汤太阳上诉称：1、原《城市房屋拆迁管理条例》第十七条第一款等规定，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。根据上述规定，鼓楼区政府依法具有责成有关部门强拆上诉人房屋的法定职责，鼓楼区政府作出强制拆除决定前，应当制作涉案政府信息。2、鼓楼区政府[2017]鼓行复第31号《行政复议决定书》（以下简称31号《行政复议决定》）证明，鼓楼区政府掌握涉案政府信息，鼓楼区政府主张未制作、获取涉案政府信息违法。3、虽然《政府信息公开条例》规定的答复期限为15个工作日，但南京市政府令第264号《南京市政府信息公开规定》（以下简称264号《规定》）规定的答复期限为10日，故鼓楼区政府作出22号《答复书》超过法定答复期限。请求本院撤销原审判决，撤销22号《答复书》和244号《行政复议决定》，责令鼓楼区政府公开涉案政府信息。
被上诉人鼓楼区政府未向本院提交书面的答辩意见，其在听证过程中答辩称：1、其未制作、获取涉案政府信息，22号《答复书》认定事实清楚，适用法律正确。2、原审法院判决驳回汤太阳的诉讼请求正确。请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人南京市政府未向本院提交书面的答辩意见。其在听证过程中答辩称，其在法定期限内作出244号《行政复议决定》，维持22号《答复书》正确。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
汤太阳在本院听证过程中提交了鼓楼区政府31号《行政复议决定》，以此证明鼓楼区政府制作、获取涉案政府信息。汤太阳主张，31号《行政复议决定》中载明，“2013年7月8日，被申请人（南京市鼓楼区人民政府湖南路办事处，以下简称湖南路办事处）组织辖区派出所、鼓楼区安监局及南京微分电机厂有限公司、金鸣房屋拆迁公司相关负责人召开安全隐患整治工作会议，向南京微分电机厂有限公司、金鸣房屋拆迁公司就湖北路63号106室及中楼107室下达了《安全隐患整改告知书》”，既然召开了“安全隐患整治工作会议”，因此应当形成会议纪要。被上诉人鼓楼区政府和南京市政府均主张31号《行政复议决定》与本案无关联性。本院经审查认为，首先，31号《行政复议决定》证明，“安全隐患整治工作会议”的组织者系湖南路办事处而非鼓楼区政府；其次，本次会议系“安全隐患整治工作会议”，并非就是否作出房屋强拆决定而召开的会议；再次，即便召开会议，亦未必形成会议纪要、领导批示等涉案信息。综上，汤太阳提供的31号《行政复议决定》与本案不具有关联性，同时亦不能证明鼓楼区政府制作、获取涉案政府信息。
本院认为：
一、现有证据不能证明鼓楼区政府制作、获取涉案政府信息
根据《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定，政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，上诉人汤太阳申请公开鼓楼区湖北路63号106室房屋被强拆前作出强拆决定的会议纪要、领导批示、批文、执行单位的相关信息。汤太阳主张鼓楼区政府制作、获取涉案政府信息的理由是，鼓楼区政府依法有权责成有关部门强拆其房屋，鼓楼区政府应当作出强拆其房屋的决定，作出强拆决定前应当召开会议并形成会议纪要、领导批示、批文等材料。但鼓楼区政府主张其并未针对汤太阳的涉案房屋责成有关部门强拆，亦未作出强拆决定，且汤太阳也未提供任何证据证明鼓楼区政府针对其房屋作出了强拆决定。汤太阳申请公开的信息均是围绕作出强拆决定而形成的会议纪要等信息，现有证据不能证明汤太阳主张的强拆决定客观存在。即便鼓楼区政府针对其房屋作出了强拆决定，也没有法律规定作出强拆决定前，应当召开会议并形成会议纪要等信息。因此，汤太阳主张鼓楼区政府制作、获取涉案政府信息既无事实根据，也没有法律依据。综上，相关法律未规定鼓楼区政府应当制作、获取涉案政府信息，鼓楼区政府主张其未制作、获取涉案政府信息具有一定的合理性，且汤太阳亦未提供鼓楼区政府制作、获取涉案政府信息的有效线索，故就现有证据而言，本院只能认定鼓楼区政府未制作、获取涉案政府信息。鼓楼区政府在22号《答复书》中告知汤太阳，其未制作、获取涉案政府信息实体上并无不当。汤太阳请求本院撤销22号《答复书》，责令鼓楼区政府公开涉案政府信息的诉讼请求依法不予支持。
二、鼓楼区政府作出22号《答复书》，违反法定程序
（一）鼓楼区政府作出22号《答复书》是否超过答复期限应当依据264号《规定》进行认定。
《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定政府信息公开答复期限为15个工作日，264号《规定》规定的答复期限为10日。《政府信息公开条例》系行政法规，264号《规定》系地方政府规章，前者的效力高于后者。从法律适用规则的角度来说，原则上应当优先适用上位法。但在下位法与上位法规定不一致，下位法的规定更有利于保障行政相对人合法权益，且对公共利益不产生不利影响时，应当优先适用下位法。评判鼓楼区政府作出22号《答复书》是否超过答复期限应当适用264号《规定》，主要理由如下：
首先，适用264号《规定》是权益保障原则的要求。申请人递交政府信息公开申请后，均期待早日获取政府信息。关于政府信息公开答复的期限，《政府信息公开条例》以及264号《规定》不仅有当场答复的规定，还有限期答复、延期答复的规定。上述规定的立法宗旨均是为了保障申请人早日获取政府信息。《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定政府信息公开答复期限为15个工作日，264号《规定》规定的答复期限为10日。从上述规定可以看出，264号《规定》规定的答复期限比《政府信息公开条例》规定的答复期限更短，应视为264号《规定》对行政机关提出了更高的要求，该规定更有利于保障申请人及时获取政府信息，且该规定对公共利益不产生不利影响。故评判鼓楼区政府作出22号《答复书》是否超过答复期限应当适用264号《规定》。
其次，适用264号《规定》是信赖保护原则的要求。在《政府信息公开条例》已对政府信息公开答复期限作出规定的情况下，南京市政府制定规章，对该市各级行政机关政府信息公开答复期限提出了更高的要求。264号《规定》系地方政府规章，已向全社会予以公布。其规定10日内未予答复，是对社会的公开承诺。申请人基于对264号《规定》的信赖，期望能在10日内获取政府信息。如果行政机关在10日内未予答复且未延长答复期限，则侵犯了申请人的信赖利益。同时，江苏省人民政府令第100号《江苏省行政程序规定》第六十三条第二款也规定，行政机关对行政执法事项的办理期限作出明确承诺的，应当在承诺期限内办结。264号《规定》第二条明确规定，“本规定适用于本市各级政府机关公开政府信息的活动”。264号《规定》约束的对象不仅包括申请人，也包括行政机关。南京市各级行政机关均应当严格按照264号《规定》规定的期限作出政府信息公开答复，否则将极大地损害行政权威和政府公信力。
（二）鼓楼区政府作出22号《答复书》超过法定答复期限
根据264号《规定》第二十一条第三项的规定，行政机关不掌握申请公开的政府信息的，除当场予以答复的情形外，行政机关应当自登记起10日内，书面告知申请人。根据上述规定，鼓楼区政府应当自登记起10日内作出政府信息公开答复。如果因信息资料处理等客观原因及其他正当理由不能在规定的期限内提供信息的，鼓楼区政府应当自登记起10日内作出延期的决定。本案中，鼓楼区政府于2016年10月31日收到政府信息公开申请，其于2016年11月17日决定延期时，已经超过了10日的答复期限，故鼓楼区政府作出22号《答复书》超过法定答复期限。
（三）鼓楼区政府未告知汤太阳延长答复期限违反法定程序
根据《政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定，告知申请人延期答复是行政机关的法定义务。264号《规定》虽然未明确规定行政机关应当将延期答复的决定告知申请人，但基于正当程序的要求，行政机关亦应当告知申请人延期答复。本案中，鼓楼区政府虽然提供了落款日期为2016年11月17日的《鼓楼区政府信息公开延期答复办文单》，但未提供证据证明其已告知汤太阳延期答复，且鼓楼区政府在本院听证过程中自认，其虽然经政府信息公开工作机构负责人同意延长答复期限，但未告知汤太阳延期答复。鼓楼区政府作出22号《答复书》，不符合《政府信息公开条例》第二十四条第二款的规定。
三、244号《行政复议决定》和原审判决适用法律错误
鼓楼区政府作出22号《答复书》超过法定答复期限，未告知汤太阳延期答复，属于违反法定程序。南京市政府应当严格依照其制定的264号《规定》，认定22号《答复书》超过法定答复期限，并应当依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第３目的规定，确认22号《答复书》违法，其依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项维持22号《答复书》，属于适用法律错误。鉴于鼓楼区政府在22号《答复书》中告知汤太阳，其未制作、获取涉案政府信息实体上正确，判决撤销22号《答复书》以及244号《行政复议决定》，责令鼓楼区政府重新作出政府信息公开答复无实际意义，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，应当确认22号《答复书》以及244号《行政复议决定》违法。原审法院判决驳回汤太阳的诉讼请求错误，依法应当予以撤销。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销江苏省南京市中级人民法院(2017)苏01行初39号行政判决书；
二、确认南京市鼓楼区人民政府于2016年11月21日向汤太阳作出的编号：2016--22号《鼓楼区政府信息依申请公开答复书》违法；
三、确认南京市人民政府2017年1月6日作出的[2016]宁行复第244号《行政复议决定书》违法。
一、二审案件受理费人民币100元，南京市鼓楼区人民政府和南京市人民政府分别负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 刘 军
审判员 张世霞
审判员 杨 述
二〇一八年五月二十八日
书记员 吁 璇
附：本判决适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国政府信息公开条例》
第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；
第二十四条第二款行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
二、《南京市政府信息公开规定》（南京市人民政府令第264号）
第二十一条对申请人提出的申请，除当场予以答复的情形外，政府机关应当自登记起10日内，按下列规定作出答复或者处理：
（三）被申请机关不掌握申请公开的政府信息的，应当书面告知申请人，并告知掌握该信息的政府机关名称及其联系方式；
第二十二条第二款因信息资料处理等客观原因及其他正当理由不能在规定的期限内提供信息的，经政府机关负责人同意，可以适当延长期限，但延长期限最长不超过10日。
三、《江苏省行政程序规定》（江苏省人民政府令第100号）
第六十三条第二款行政机关对行政执法事项的办理期限作出明确承诺的，应当在承诺期限内办结。
四、《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条第一款行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
１．主要事实不清、证据不足的；
２．适用依据错误的；
３．违反法定程序的；
四、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;