浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙06行终95号
上诉人（原审原告）金脂燕，女，1971年7月22日出生，汉族，住嵊州市。
委托代理人（一般代理）刘广胜，北京创为律师事务所律师。
委托代理人（一般代理）孙建伟，北京创为律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会。住所地嵊州市经济开发区浦口街道。
法定代表人陈炎根，主任。
应诉行政负责人梁峰，副主任。
委托代理人（特别授权）周利雅，浙江世纪方正律师事务所律师。
委托代理人（特别授权）李毅明，浙江世纪方正律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）嵊州市人民政府。住所地嵊州市领带园五路*号。
法定代表人陈玲芳，市长。
委托代理人（特别授权）赵少杰，男，嵊州市人民政府法制办工作人员。
委托代理人（特别授权）彭晶晶，女，嵊州市人民政府法制办工作人员。
金脂燕诉嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会（以下简称“开发区管委会”）及嵊州市人民政府（以下简称“嵊州市政府”）房屋征收其他行政行为及行政复议一案，已由绍兴市上虞区人民法院作出（2016）浙0604行初104号行政判决。金脂燕不服该行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，2016年1月20日，嵊州市经济开发区（浦口街道）谢慕社区向开发区管委会提交申请报告，申请在谢慕社区实施城中村改造。同日，开发区管委会向嵊州市政府提交《关于经济开发区（浦口街道）谢慕等社区要求实施城中村改造的请示》，嵊州市政府批复同意并要求开发区管委会按照全市城中村改造政策，认真组织实施。2016年1月24日，开发区管委会作出《开发区（浦口街道）谢慕社区、上杨社区、黄塘桥村城中村改造区域房屋征收公告（第1号）》，并于2016年2月16日作出《经济开发区（浦口街道）城中村改造房屋征收二号公告》。2016年3月19日，开发区管委会对谢慕社区城中村改造区块进行了第一次公示，其中公示内容包括原告实测的建筑面积为282.73平方米以及户口情况。2016年4月5日，开发区管委会作出了第二次公示，将金江、钱莉平、金泽斌、金宇星、杨彩娟、金脂燕、郑金甑、金章芹列为一户，显示在册人口8人，安置人口9人（独生子女增加一人），总建筑面积932.82平方米。2016年4月17日，开发区管委会作为鉴证单位，嵊州市城东新城建设发展有限公司、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与金泽斌（金江）签订编号161《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，征收金泽斌（金江）座落于慕塘村258号房屋932.82平方米。2016年5月1日，开发区管委会作出《开发区（浦口街道）谢慕区块城中村改造房屋征收三号公告》，告知从即日起所有城中村改造房屋征收补偿安置协议书生效，5月1日至5月30日为本区块搬迁腾空期限。同日，开发区管委会向原告发出《搬迁腾空告知书》，告知其户签订的城中村改造房屋征收补偿安置协议书已生效，根据协议书的相关条款，2016年5月1日起至2016年5月30日止为搬迁腾空期限。原告对此不服，于2016年5月15日向嵊州市政府申请行政复议，嵊州市政府于同年5月23日予以受理并审查，因情况复杂于2016年7月12日将行政复议决定期限延期至2016年8月5日前作出。2016年8月1日，嵊州市政府作出嵊政复（2016）16号行政复议决定，维持开发区管委会作出的上述《搬迁腾空告知书》。原告亦不服，提起行政诉讼。另查明，金江系原告哥哥，金泽斌系原告侄子，金江与金泽斌系父子关系。案涉区块房屋现已全部拆除完毕，拆迁安置补偿协议亦全部履行完毕，开发区管委会陈述到包括原告在内的房票安置补偿款项共计人民币2,216,160元由金泽斌签字确认。开发区管委会出庭负责人陈述到因拆迁安置补偿协议是与金泽斌代表所签，故当时《搬迁腾空告知书》发送给金泽斌，后因工作失误又向原告发送了同样一份内容的告知书。2014年3月11日，嵊州市经济开发区管理委员会与嵊州市浦口街道合署办公。案涉拆迁区块土地性质为集体土地。
一审法院审理认为，本案的主要争议焦点被告开发区管委会于2016年5月1日向原告作出的《搬迁腾空告知书》是否合法。首先，关于集体土地上的房屋拆迁主体。《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》第三条规定，街道办事处、开发委为辖区内城中村改造房屋征收实施单位。同时结合开发区管委会提交的证据，能够确定经嵊州市政府批复同意，开发区管委会作为辖区内城中村改造实施主体，并未违反法律规定。原告诉称中提到的应当根据《国有土地上房屋征收补偿条例》规定由嵊州市政府负责房屋征收实施的意见，因案涉区块土地性质为集体土地，故上述意见无相关法律依据，不予支持。其次，关于开发区管委会是否有权作出《搬迁腾空告知书》。结合开发区管委会具有案涉房屋征收拆迁主体资格，其依照《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》第四条“城中村改造房屋征收实施单位应按照本办法规定，对被征收人给予安置和补偿，被征收人应服从城市建设需要在规定的搬迁期限内完成搬迁”内容，被告一具有作出《搬迁腾空告知书》的职权主体。再次，关于开发区管委会向原告金脂燕作出《搬迁腾空告知书》是否合法。结合本案查明的事实，原告已经纳入到金江、金泽斌整体户中，并给予了增加安置人口一人的优惠政策，开发区管委会对此也予以了公示，但原告未举证证明其向开发区管委会提出过异议以及其对开发区管委会的征收行为不服进行过权利救济，且与原告登记在同一户口簿下的女儿郑金甑亦未对开发区管委会将其纳入到金泽斌整体户中进行安置提出过异议。故被告无论是向金泽斌整体户的代表亦或向整体户中的个体发出上述告知书并无不妥，亦未违反相关规定。最后，关于嵊州市政府行政复议决定的合法性。嵊州市政府于2016年5月23日受理并审查原告金脂燕提起的行政复议申请，后因情况复杂于2016年7月12日将行政复议决定期限延期至2016年8月5日前作出并告知原告，2016年8月1日，嵊州市政府作出嵊政复（2016）16号行政复议决定书并送达原告。该行政复议决定认定事实清楚、程序合法、内容适当，适用法律正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告金脂燕要求判决确认被告开发区管委会于2016年5月1日作出的《搬迁腾空告知书》的行为违法以及判决撤销被告嵊州市政府于2016年8月1日作出的嵊政复（2016）16号行政复议决定的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告金脂燕负担。
金脂燕上诉称：1.一审法院认定开发区管委会系辖区内城中村改造实施主体、具有作出《搬迁腾空告知书》的职权，属认定事实不清。开发区管委会作为受委托的组织，无权以自己的名义对外作出具体行政行为。即开发区管委会无权作为城中村改造的实施主体，也无权以自己的名义作出《搬迁腾空告知书》。2.一审法院认定开发区管委会向上诉人作出《搬迁腾空告知书》“并无不妥，亦未违反相关规定”，是错误的。上诉人与金江、金泽彬是不同的户，理应按照单独户获得补偿。开发区管委会无权擅自将上诉人纳入金江、金泽彬集体户中。上诉人未举证证明进行过权利救济，并不能必然得出开发区管委会行为合法的结论。3.嵊州市政府所作复议决定认定事实不清，内容不适当，应予撤销，一审法院认定其复议决定合法有误。综上，一审判决认定事实错误，判决有失公正。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审时的诉讼请求。
开发区管委会答辩称：1.根据《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》第三条之规定，答辩人系辖区内城中村改造拆迁实施主体，有权以自己的名义实施城中村改造推进工作，有权作出《搬迁腾空告知书》。2.上诉人的房屋系无任何合法审批手续的农村建房，属违章建筑，若以公安立户为标准，上诉人将无法获得任何安置补偿。答辩人出于对上诉人的关怀，将其挂靠至金江户安置，并给予了增加一个安置人口的优惠，不存在侵害上诉人权益的情形。且上述安置情况已依法公示，上诉人在公示期间并未提出异议。3.答辩人作出《搬迁腾空告知书》符合相关政策规定。涉案征收补偿安置协议由金泽斌代表签订，《搬迁腾空告知书》实际应发送给金泽斌，因工作人员失误，才重复向上诉人发送了同一份内容的告知书。且上诉人已纳入金江户安置，答辩人无论是向金泽斌整体户的代表或向上诉人个人发送《搬迁腾空告知书》均不违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
嵊州市政府答辩称：1.涉案房屋所在土地为集体土地，国内尚无法律法规对集体土地上房屋拆迁作出规定，《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》将“街道办事处、开发委”确定为城中村改造拆迁实施主体并无不可。故开发区管委会系适格的城中村改造实施主体，具有作出《搬迁腾空告知书》的职权。2.上诉人系金江、金泽斌整体户中的安置人口，开发区管委会按照已生效的征收补偿安置协议之约定，向上诉人发送《搬迁腾空告知书》并无不妥，且该告知书并未创设行政法上的权利义务，不具有可诉性。3.答辩人所作嵊政复（2016）16号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据本案查明的事实，上诉人金脂燕及女儿郑金甑实际被列入金泽斌（金江）户整体安置，并由金泽斌代表该户签订涉案编号161《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。该协议第五条相关约定载明“本协议经本次城中村改造公告后生效。丙方被征收房屋的搬迁腾空期以本次城中村改造公告规定的期限为准”。协议签订后，被上诉人开发区管委会于2016年5月1日发布《开发区（浦口街道）谢慕区块城中村改造房屋征收三号公告》，公告“即日起，所有城中村改造房屋征收补偿安置协议书生效。根据协议书条款，自本公告之日起一个月（以30天计，即5月1日至5月30日）为本区块搬迁腾空期限”，其同日向金脂燕发送的《搬迁腾空告知书》亦载明“贵户签订的城中村改造房屋征收补偿安置协议书已生效，根据协议书相关条款，自2016年5月1日起（公告协议生效）至2016年5月30日止为你户搬迁腾空期限”。因此，涉案房屋的搬迁腾空期限源于协议约定，对上诉人权利义务产生影响的是上述编号161《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。《搬迁腾空告知书》仅是履行房屋征收补偿安置协议时的程序性告知行为，不会直接对相对人的权利义务产生实质影响，不属于行政诉讼受案范围。一审法院对上诉人的起诉予以受理并作出实体判决，显属不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销绍兴市上虞区人民法院（2016）浙0604行初104号行政判决；
二、驳回金脂燕的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 毕金刚
代理审判员 傅芝兰
代理审判员 郭海斌
二〇一七年六月十四日
书 记 员 陈梦娜