甘肃省高级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2018）甘行终124号
上诉人（原审原告）贾旦元。
被上诉人（原审被告）张掖市信访局，住所地：张掖市甘州区南环路539号。
法定代表人闫明，该局局长。
上诉人贾旦元因诉张掖市信访局政府信息公开一案，不服嘉峪关市中级人民法院（2017）甘02行初34号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。
一审经审理查明，2005年张掖市司法局向贾旦元签发法律服务工作者执业证，执业机构为甘州区甘浚镇法律服务所。2006年7月20日，甘浚镇法律服务所以贾旦元不遵守司法部59号、60号令，不遵守法律工作者职业道德和执业纪律，为当事人包打官司，煽动群众威胁、恐吓人民法院和人民政府，扰乱法律服务市场秩序，损害法律工作者形象，作出给其开除处分的决定。遂后，将贾旦元的法律服务工作者执业证收回注销。2017年4月，原告贾旦元向张掖市人民政府提出政府信息公开的申请，要求公开2012年11月20日张掖市信访联席大会的会议记录、录音录像、会议纪要和相关文件，张掖市人民政府将该申请批转给张掖市信访局办理，张掖市信访局于2017年5月3日向原告公开了《处理贾旦元信访问题会商协商会议纪要》，同时张掖市信访局向原告送达了《政府信息不予公开告知书》及《政府信息不存在告知书》。原告对《政府信息不予公开告知书》不服提出诉讼。
一审法院认为，案件的争议焦点是，张掖市信访联席会议的会议记录是否属于应公开的政府信息。国办发（2010）5号《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》是否合法。首先,涉案的会议记录不属于《政府信息公开条例》所指的应公开的政府信息《政府信息公开条例》第二条规定”本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，被告已经向原告公开了张掖市信访联席会议的会议纪要，原告却要求公开该会议的记录。会议记录是行政机关讨论研究的过程，不属于条例规定的应当公开的信息。其次，国办发（2010）5号《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》合法。国办发（2010）5号《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，是国务院办公厅依据《政府信息公开条例》及有关法律法规结合各地在实施《政府信息公开条例》中遇到的新问题和工作经验，为现实操作提供的意见和指引，具有法律依据，符合上位法的立法精神，可以作为被告审查可否公开信息的依据。综上，被告作为信息公开的行政机关对申请人申请公开的信息有进行审查的职权，其依据国办发（2010）5号《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》对原告的申请进行审查，认为本案的会议记录属于行政机关讨论、研究中的过程性信息，不属于应当公开的政府信息范围，并按法律规定在《政府信息不予公开告知书》中说明了理由，履行法定义务。故原告的诉讼请求，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条之规定，判决驳回原告贾旦元的诉讼请求。
上诉人贾旦元上诉称:1.2012年11月20日，张掖市信访联席会议的会议记录就是行政机关在履行职务过程中记录或保存的信息，属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定应当公开的政府信息。2.一审法院适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章为依据。一审适用国办法（2010）5号文件不符合上述法律规定。《立法法》第八十八条规定，行政法规的法律效力高于地方性法规、规章。《政府信息公开条例》是国务院制定的，而国办法（2010）5号是国务院办公厅制定的，因此，《政府信息公开条例》的效力应当高于国办发（2010）5号文件。3、一审法院认为上诉人申请的信息是行政机关讨论、研究中的过程性信息，该认定事实错误。请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人一审的诉讼请求。
被上诉人张掖市信访局答辩称：1.上诉人要求被上诉人公开的会议记录，不属于应当公开的政府信息。被上诉人已经向上诉人公开了张掖市信访联席会议的会议纪要。会议记录是记录会议召开过程中的一种事务文书，是相关到会人员个人意见表达所形成的记录，处于讨论、研究或者审查过程中形成的内部管理记录，不属于《政府信息公开条例》规定的应当公开的政府信息。2.国办发(2010)5号《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》是合法文件。该文件是国务院办公厅下发的文件，是被上诉人等政府机关处理相关政务活动的遵循，符合《政府信息公开条例》等法规的立法精神，不存在与上位法相冲突的问题。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果公正。请求二审依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
二审经审理查明的事实与一审认定的基本事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案审查的焦点是被上诉人作出的《政府信息不予公开告知书》是否合法。政府信息依申请公开，是指行政机关根据申请人申请公开其在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，以保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利，提高政府工作透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。《中华人民共和国信息公开条例》第二十一条第（二）项规定，属于不予公开的范围的，应当告知申请人并说明理由。《党政机关公文处理工作条例》第八条、第十五条规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，因此，属于行政机关内部公文，具有过程性和决策性的特点。尽管《政府信息公开条例》第十四条第四款中规定”行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”但并不意味着不予公开的范围仅限于”涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有”内部性”和非终极性的特点，属于”意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成，从而降低政府效率。这类信息免于公开，目的是保护政府决策过程的完整性，鼓励政府官员之间的相互讨论，并防止在决定作出以前不成熟地予以公布。本案中，上诉人贾旦元2012年11月20日向张掖市信访局申请公开张掖市信访联席会议的会议记录，被上诉人针对其申请，认为张掖市信访联席会议的会议记录处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，具有内部性、过程性等特点，不属于应当公开的政府信息，其根据《中华人民共和国信息公开条例》第二十一条第（二）项规定，告知其申请公开的信息属于不予公开的范围，在说明理由的基础上作出不予公开告知书，已履行法定职责，符合法律规定。上诉人贾旦元申请要求公开会议记录的信息不符合《政府信息公开条例》规定的应当公开的范围。故被上诉人对其申请作出不予公开告知书并无不当。
关于上诉人贾旦元提出国办发[2015]5号文件是国务院办公厅制定的，而《政府信息公开条例》是国务院制定的，一审法院适用国办发（2010）5号文件属适用法律错误。经查，《政府信息条例》虽然对内部信息、过程性信息、决策信息没有作出明确规定，但国办发[2015]5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条中规定：”行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息”。根据《政府信息公开条例》第三条第二款规定：”国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作”。上述意见系国务院办公厅下发的有关政府信息公开的指导性文件，性质上属于全国政府信息公开工作主管部门对《政府信息公开条例》的具体应用解释，且该解释符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率的平衡，可以作为审查是否公开信息的依据。故一审法院适用国办发（2010）5号文件作为审查是否公开信息并无不当。
综上，一审判决驳回贾旦元的诉讼请求并无不妥。上诉人贾旦元的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贾旦元负担。
本判决为终审判决。
审判长何克祥
审判员陈金瑞
审判员吕强
二〇一八年五月十八日
法官助理张云霞
书记员戴蕴鹏
书记员戴蕴鹏
附：本判决适用的相关法律依据：
1、《中华人民共和国信息公开条例》第二十一条第（二）项属于不予公开的范围的，应当告知申请人并说明理由。