安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终283号
上诉人（一审原告）张良田，男，1965年3月16日生，汉族，住安徽省合肥市政务区。
被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路100号。
法定代表人凌云，市长。
被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市中山路1号。
法定代表人李国英，省长。
上诉人张良田因诉合肥市人民政府信息公开及安徽省人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2017）皖01行初205号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院审理查明，2017年2月17日，原告向合肥市人民政府邮寄了政府信息公开申请表，要求合肥市人民政府向原告公开“合国土让[2009]209号土地报批手续和法律依据”。2月19日，合肥市人民政府收到原告的申请，因原告对申请的信息描述不准确，要求原告予以补正，原告进行了补正。3月17日，合肥市人民政府作出延期答复通知。4月1日，合肥市人民政府作出合公开申复（2017）第26号《政府信息公开申请答复书》（以下简称26号《答复书》），主要内容：“经查，您申请获取的‘合国土让[2009]209号土地报批手续’，即合肥市2003年度第六十八批次城镇建设用地呈报材料‘一书四方案’，该信息不属于本机关制作或保存的政府信息，但本机关在向相关部门了解情况的过程中调取了该信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）便民原则，现予以提供。如您有政府信息申请公开需求，建议您向相关政府信息制作或保存部门直接申请，以便更加准确、及时获取信息。您申请获取的‘合国土让[2009]209号法律依据’不属于政府信息公开范畴，建议您向合肥市国土局咨询。”4月5日，原告领取了答复书。原告不服该答复书，向安徽省人民政府申请行政复议，要求安徽省人民政府责令、督促合肥市人民政府以书面形式向原告公开以下政府信息：合国土让[2009]209号土地报批手续和法律依据。2017年4月12日，安徽省人民政府收到行政复议申请材料后，通知合肥市政府提出书面答复。经延期审理，2017年7月6日，安徽省人民政府作出皖行复〔2017〕228号《行政复议决定书》（以下简称228号《决定书》），认为合肥市人民政府作出的26号《答复书》事实清楚，程序合法，内容适当，符合法律规定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持合肥市人民政府作出的26号《答复书》。并邮寄送达原告。
一审法院认为，本案的争议焦点为两个：一是合肥市人民政府是否为合国土让[2009]209号土地报批手续信息公开的行政机关主体；二是合国土让[2009]209号土地批文的法律依据是否为《政府信息公开条例》规定的政府信息范畴。关于第一个焦点，《政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。《安徽省政府信息公开办法》第七条规定：行政机关制作的政府信息，由制作该信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人或者其他组织获取并保存的政府信息，由保存该信息的行政机关负责公开。行政机关获取并保存的其他行政机关制作的政府信息，由制作该信息的行政机关负责公开。县级以上人民政府的有关职责事项依法由其所属部门承办的，承办该职责事项过程中制作或者获取并保存的政府信息，由所属部门负责公开。两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。本案中，原告申请获取的合国土让[2009]209号土地报批手续即2003年合肥市第六十八批次城镇建设用地呈报材料“一书四方案”信息，系由合肥市人民政府下属部门合肥市国土资源局承办制作的，不属于被告合肥市人民政府制作或保存的政府信息，因此，该信息不属于合肥市人民政府负责公开的政府信息。另外，合肥市人民政府根据《政府信息公开条例》便民原则，将其向相关部门了解情况过程中调取的该信息亦提供给了原告，并将应负责公开该信息的行政机关告知了原告，合肥市人民政府上述履行信息公开职责的行为符合法律规定。
关于第二个焦点，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作(作区分处理的除外)。依据《政府信息公开条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的，公民、法人或者其他组织对此行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。本案中，原告要求公开的合国土让[2009]209号土地批文的法律依据，并非现有且保存的信息，而需要进行分析、汇总、加工才能形成，因此不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息范畴。合肥市人民政府不予公开行为符合法律规定。安徽省人民政府受理行政复议申请后，经案件受理、提出答复通知、延期审理等程序，并在法定期限内作出行政复议决定，送达原告，复议程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回张良田的诉讼请求。
张良田上诉称，1、上诉人所要求公开的合国土让[2009]209号土地报批手续，是指国有土地挂牌出让的手续，而不是征用农民集体农用地的批复文件。合肥市人民政府既然审核批准涉案土地挂牌出让，必然获取并保存了相关文件和信息，其有义务向上诉人公开。2、合肥市人民政府在审核批准国有土地出让时会对所依据的法律法规进行分析、汇总等，批准后就是现有的，不需要在审批后或信息公开中再进行分析、汇总、加工等。安徽省人民政府在行政复议案件中未履行职责纠正合肥市人民政府的具体行政行为，其作出的行政复议决定不符合法律精神。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当。请求撤销一审判决，支持上诉人一审全部诉求。
一审原告张良田向一审法院提交了以下证据：1、228号《决定书》。证明：省政府违法支持合肥市政府拒不公开政府信息。2、《合肥市政府信息公开申请表》。证明：原告的申请内容。3、26号《答复书》。证明：市政府拒绝公开原告申请公开的内容。4、省政府邮寄单据及跟踪记录。证明：原告收到省政府行政复议决定书的时间。5、行政复议申请书。证明：原告的复议内容。6、身份证。证明：原告身份。
一审被告合肥市人民政府向一审法院提交了以下证据：第一组证据：政府信息公开申请表。证明：原告向市政府申请信息公开的内容。第二组证据：补正通知，延期通知。证明：市政府依法通知补正和延期。第三组证据：26号《答复书》，皖政地（2004）12号批复、建设用地项目呈报材料“一书四方案”。证明：市政府公开办依法对申请人的申请作出了答复。第四组证据：答复书领取凭证。证明：答复书依法送达。
一审被告安徽省人民政府向一审法院提交了以下证据、依据：
证据：行政复议申请书，行政复议决定书以及邮寄凭证。证明：原告提起行政复议申请；被告依法作出行政复议决定，并送达原告，行政复议程序合法。
依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十八条第一款第一项、第三十一条，《政府信息公开条例》第十七条、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）。
上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人张良田向合肥市人民政府申请公开合国土让[2009]209号土地报批手续和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五、五十三、五十四条的规定，建设用地涉及集体土地的，应当办理土地征收手续；在集体土地被征收为国有之后，建设单位使用土地的，还应当依法办理划拨或者出让手续。张良田所申请公开的政府信息为“合国土让[2009]209号土地报批手续”，并未准确表述是土地征收报批手续，还是土地出让报批手续。从“土地报批手续”字面意思理解，可以理解为土地征收报批手续或土地出让报批手续。在张良田对所需信息内容描述不明确的情况下，可以结合其对该信息的用途来综合确定。张良田对所需信息的用途描述为“了解侵占申请人失去土地和财产的原因”，对于原土地权利人来讲，直接导致其失去土地使用权的是集体土地征收或者国有土地使用权收回行为。因此，合肥市人民政府根据张良田对信息内容的描述，结合该信息的用途，确定张良田申请公开的信息即为征收土地报批材料，并向其提供了建设用地项目呈报材料“一书四方案”，并无明显不当。张良田若需要土地出让报批手续，可以在准确描述所需信息后，另行向相应的行政机关提出。
根据《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。张良田所申请公开的合国土让[2009]209号土地批文的法律依据，并非合肥市人民政府在履行职责过程中制作或获取的信息，不属于政府信息。合肥市人民政府告知张良田其所提申请不属于政府信息公开范畴，并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人张良田的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张良田负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志强
审 判 员 王新林
审 判 员 朱达远
二〇一八年六月四日
法官助理 张高英
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……