湖北省荆州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鄂10行终32号
上诉人（原审被告）石首市人民政府，住所地：石首市南岳山路81号。
法定代表人石必成，市长。
负责人余松柏，副市长。
委托代理人魏秋红，法制办主任。
委托代理人刘绍文，湖北斯洋律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）管新华，男，1948年7月25日出生，汉族，住石首市。
委托代理人袁在东，石首市诚信法律服务所法律工作者。
原审被告石首市城市管理综合执法局，住所地：石首市界山口街34号。
法定代表人余军，局长。
负责人刘子云，副局长。
委托代理人彭属军，湖北楚望律师事务所律师。
上诉人石首市人民政府因城市市容管理及行政复议一案，不服石首市人民法院（2017）鄂1081行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
一审认定，管新华于2010年在其位于石首市东方大道531号的楼房前一楼搭建了东西长7.8米、南北宽5.6米的砖混钢结构建筑物。2017年4月24日，石首市城市管理综合执法局对管新华作出石城管局拆字（2017）第265号《责令拆除通知书》，送达管新华时将该通知书文号笔误写成267号，且之后各项文书中该通知书均为265号。同日，石首市城市管理综合执法局作出石城管拆公字（2017）第35号《限期拆除决定公告》。2017年6月21日，石首市城市管理综合执法局对管新华作出石城管局听告字（2017）第98号《听证权利告知书》，其中写明“本机关拟对你（单位）作出责令拆除违章建筑物的处理决定”，管新华于2017年6月23日向石首市城市管理综合执法局递交了《行政处罚听证申请书》。2017年6月27日，石首市城市管理综合执法局向管新华作出石城管局催告字（2017）第67号《履行行政决�催告书》。2017年7月4日，石首市城市管理综合执法局向管新华作出石城管局强告字（2017）第24号《强制执行决定公告》。2017年7月5日，石首市城市管理综合执法局向管新华向管新华作出石城管局听通字（2017）第02号《行政处罚听证通知书》，并于7月7日举行了听证会议。2017年8月18日，石首市城市管理综合执法局向管新华作出石城管强执通（2017）16号《强制执行通知书》。另查明，管新华于2017年5月1日针对石城管拆公字（2017）第35号《限期拆除决定公告》向石首市人民政府申请了行政复议，石首市人民政府于2017年6月20日作出了维持该行政行为的复议决定。
一审认为，关于本案是否超过诉讼期限的问题。一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，管新华针对石首市城市管理综合执法局从2017年4月2日至8月18日就同一事实作出的一系列行政行为，于2017年8月22日向法院提起诉讼，显然没有超过六个月的法定诉讼期限。二、管新华2017年5月1日向石首市人民政府提起行政复议只针对石首市城市管理综合执法局作出的石城管拆公字（2017）第35号《限期拆除决定公告》，没有涉及本案其他被诉行政行为。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第四十五条之规定，本案被诉行政行为并非属于法律法规规定必须复议前置的行政行为，在复议机关维持原行政行为的情况下，当事人可以选择起诉原行政行为，市政府作为本案被告是本院根据法律规定通知参加的，管新华并没有针对市政府的复议行为起诉，因此不能适用十五日的起诉期限。总之，管新华的起诉没有超过法定起诉期限。
关于石首市城市管理综合执法局对管新华所作出的一系列行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共�国行政处罚法》第八条第（七）项及《中华人民共和国土地管理法》第八十三条之规定，行政机关对当事人作出的责令限期拆除行政行为属行政处罚行为；根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条之规定，行政机关在对当事人作出行政处罚前，应查明违法事实，并告知当事人依法享有陈述和申辩的权利。本案中，石首市城市管理综合执法局对管新华作出石城管局拆字（2017）第265（267）号《责令拆除通知书》之前，没有向其送达告知书，属程序违法；且该《责令拆除通知书》对责令拆除的建筑物缺乏具体的界定，对该建筑物不符合城市容貌标准的具体内容和依据没有阐述，属事实不清；石首市城市管理综合执法局在作出石城管局拆字（2017）第265（267）号《责令拆除通知书》的同日作出石城管拆公字（2017）第35号《限期拆除决定公告》，将对管新华的行政处罚行为向社会公开没有法律依据。因此，石城管局拆字（2017）第265（267）号《责令拆除通知书》及石城管拆公字（2017）第35号《限期拆除决定公告》均应予以撤销。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条之规定，行政机关对当事人依法作出的行政决定行为是行政机关行使行政强制执行权力的基础行为。本案中，石首市城市管理综合执法局作出的石城管局拆字（2017）第265（267）号《责令拆除通知书》行政处罚行为，是其后续进入强制执行阶段后作出石城管局强告字（2017）第24号《强制执行决定公告》及石城管强执通（2017）16号《强制执行通知书》的基础行政行为，后者应与前者一并予以撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项和第七十九条之规定，判决：一、撤销被告石首市城市管理综合执法局作出的石城管局拆字（2017）第265（267）号《责令拆除通知书》、石城管拆公字（2017）第35号《限期拆除决定公告》、石城管局强告字（2017）第24号《强制执行决定公告》、石城管强执通（2017）16号《强制执行通知书》；二、撤销被告石首市人民政府作出的石行复决（2017）10号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告石首市城市管理综合执法局负担。
上诉人石首市人民政府上诉称：一、一审判决违反《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定。管新华针对复议后维持的具体行政行为的起诉已经超过法定起诉期限。二、一审判决违反了法定程序。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二项的规定，一审对管新华请求撤销经复议后维持的具体行政行为的诉求应予驳回。三、一�判决破坏了行政复议、诉讼制度。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条、第四十五条、第四十六条的规定，当事人可以选择申请行政复议或者直接向人民法院提起诉讼，当事人选择复议后，就不再适用直接向人民法院起诉的起诉期限，而只能适用“收到复议决定书之日起十五日内”的起诉期限。一审认为“在复议机关维持原行政行为的情况下，当事人可以选择起诉原行政行为”，将复议维持后的起诉期限由“十五日内”变更为直接起诉的“六个月内”，是对现行行政复议、诉讼期限规定的违背。四、一审判决违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条的规定。上诉人作出的行政复议决定书已经是发生法律效力的文书，一审不能撤销该行政复议决定书。在诉讼过程中，一审法院将上诉人追加为被告，对已经发生法律效力的行政复议决定书进行审理，其称是根据法律规定，但又不遵守法律关于起诉期限的规定，明显自相矛盾。请求撤销一审判决，判令被上诉人承担一、二审诉讼费。
被上诉人管新华答辩称：一、石首市城市管理综合执法局所作出的决定、通知、公告错误且违法，一审予以全部撤销正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）项和《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，行政机关对当事人作出的责令限期拆除行为属行政处罚行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条的规定，石首市城市管理综合执法局对答辩人作出《责令限期拆除通知书》之前，没有向其送达告知书，程序违法，且认定事实不清。该局于同日作出《限期拆除决定公告》，将答辩人的行政处罚行为向社会公开没有法律依据。由于行政机关没有依法作出行政决定，�后的行政强制执行权力也无执行基础，故一审将其后续进入强制执行阶段后作出的《强制执行决定公告》、《强制执行通知书》一并予以撤销完全正确。二、答辩人虽于2017年5月1日针对《限期拆除决定公告》向石首市人民政府申请复议，但其复议过程完全走过场，且程序违法。答辩人此次诉讼是针对石首市城市管理综合执法局从2017年4月2日至2017年8月18日就同一事实作出的一系列行政行为，没有超过法定的六个月的起诉期限。另外，本案不属于复议前置案件，在复议机关维持原行政行为的情况下，当事人可以选择起诉原行政行为。石首市人民政府是石首市人民法院根据法律规定通知其参加诉讼的，答辩人没有针对石首市人民政府的复议行为提起诉讼，因此不适用十五日的起诉期限。综上，一审认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。另查明，管新华于2017年6月21日收到石首市人民政府作出的石行复决〔2017〕10号《行政复议决定书》。
本院认为，管新华的主要诉讼请求为：1、撤销石城管局拆字〔2017〕第265（267）号《责令拆除通知》；2、撤销石城管拆公字〔2017〕第35号《限期拆除决定公告》；3、撤销石城管局强告字〔2017〕24号《强制执行决定公告》；4、撤销石城管强执通〔2017〕16号《强制执行通知书》。上述诉讼请求涉及多个行政行为，应分别审查起诉期限。经审查，管新华的第二项诉讼请求超过起诉期限，应予驳回。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十九条规定：“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”本案中，石首市城市管理综合执法局于2017年4月24日向管新华作出石城管拆公字〔2017〕第35号《限期拆除决定公告》并告知其诉权。管新华不服，于2017年5月1日向石首市人民政府申请行政复议。石首市人民政府于2017年6月20日作出了维持该行政行为的复议决定，并告知如不服该决定，可以自接到该决定之日起十五日内，向石首市人民法院提起行政诉讼。管新华于2017年6月21日签收了该复议决定，后于2017年8月22日提起本案行政诉讼，其中第二项诉讼请求要求撤销石首市城市管理综合执法局作出的该《限期拆除决定公告》。根据上述规定，管新华提起行政诉讼要求撤销《限期拆除决定公告》，应当以原行为机关石首市城市管理综合执法局和复议机关石首市人民政府为共同被告，其起诉期限应当自其2017年6月21日收到复议决定之日起十五日内，显然管新华于本案中提出该项诉讼请求已经超过起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”的规定，应裁定驳回管新华对该项诉讼请求的起诉。一审法院依职权追加石首市人民政府为本案共同被告，并对管新华的该项诉讼请求作出实体处理，属适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销石首市人民法院（2017）鄂1081行初15号《行政判决书》判项第一项中“撤销被告石首市城市管理综合执法局作出的石城管拆公字〔2017〕第35号《限期拆除决定公告》”和第二项“撤销被告石首市人民政府作出的石行复决（2017）10号《行政复议决定书》”的内容；
二、驳回被上诉人管新华请求撤销原审被告石首市城市管理综合执法局作出的石城管拆公字〔2017〕第35号《限期拆除决定公告》的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 王 阳
审判员 盛 千
审判员 孙开炎
二〇一八年三月十五日
书记员 李丽红