北京市顺义区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0113行初164号
原告北京市顺义区东方太阳城业主委员会。
负责人聂光启，北京市顺义区东方太阳城业主委员会主任。
委托代理人王心丰，北京市顺义区东方太阳城业主委员会委员。
委托代理人陈玉兰，北京市顺义区东方太阳城业主委员会委员。
被告北京市顺义区仁和镇人民政府，住所地北京市顺义区顺平西路9号。
法定代表人杨文仲，镇长。
出庭负责人焦娴，北京市顺义区仁和镇人民政府宣传部长。
委托代理人史宏霞，北京市中银律师事务所律师。
原告北京市顺义区东方太阳城业主委员会（以下简称太阳城业委会）因认为被告北京市顺义区仁和镇人民政府（以下简称仁和镇政府）不履行业主委员会备案法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月22日立案后，在法定期限内向被告仁和镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月16日公开开庭审理了本案。原告太阳城业委会的负责人聂光启及委托代理人王心丰、陈玉兰，被告仁和镇政府的宣传部长焦娴及委托代理人史宏霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年5月22日，仁和镇政府向太阳城业委会作出《告知书》，主要内容为：2017年3月31日，聂光启、王心丰等4名同志到仁和镇政府报送了相关材料，我镇依据（2016）京0113行初150号、（2017）京03行终59号行政判决结果及北京市人民政府令第219号、京建发〔2010〕739号、京建发〔2010〕761号、京建发〔2010〕762号、《北京市业主大会和业主委员会成立及活动指导手册》（以下简称《指导手册》）等文件之规定，以书面形式两次通知要求太阳城业委会配合提供审查材料，但你们两次回复材料中明确表示不予配合提供相关审查材料。经仁和镇政府研究，无法予以备案。
太阳城业委会诉称：2016年4月28日，太阳城首次业主大会投票的计票工作在北京首一业主大会工作辅导中心（以下简称首一辅导中心）专业人员的指导下完成。筹备组发布大会决议，宣布太阳城管理规约、业主大会议事规则和业主委员会委员投票选举事项全部通过。太阳城业委会成立。按照《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》（京建发〔2010〕739号文，以下简称“739号文”）第24条的规定，太阳城业委会于2016年5月5日及2016年5月19日，向仁和镇政府民政科提交太阳城业委会成立的备案材料，并请求仁和镇政府按照“材料齐全的，当场予以备案”的规定，当场登记备案。但是，仁和镇政府拒绝接收备案文档。针对仁和镇政府的行政不作为，太阳城业委会于2016年6月3日向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。2016年11月18日，贵院将仁和镇政府的行为判定为“不履行法定职责”，判令仁和镇政府在法定期限内接收太阳城业委会提交的备案材料，并作出是否予以备案的行政行为。这一判决在2017年3月14日得到北京市第三中级人民法院的终审确认。2017年3月31日，太阳城业委会的代表再次向仁和镇政府依法提交备案材料，并请求仁和镇政府按照“材料齐全的，当场予以备案”的规定，当场予以备案。这次仁和镇政府虽接收了“材料”，但拒绝当场备案。节外生枝，两次用通知书方式索要“材料”，设置障碍。由于其“于法无据”，被太阳城业委会拒绝。2017年5月22日，仁和镇政府用一纸便函告知“无法予以备案”。为辖区内业主委员会“受理备案”业务，是镇政府应当依法提供的一项正常的行政服务工作。但太阳城业委会办理这一事项，却一再受到仁和镇政府阻碍和刁难，至今尚未完成。1.太阳城业委会完全具备进行行政备案的必要条件。739号文第二十四条指明了业主委员会具备进行备案资格的必要条件是：管理规约、业主大会议事规则和业主委员会委员选举事项全部通过。太阳城业主经两年四个月的持续艰苦努力，于2016年4月28日，管理规约、业主大会议事规则和业主委员会委员选举事项全部通过，并作出了首次业主大会决议。宣告了太阳城业委会的成立。客观事实证明，太阳城业委会完全具备行政备案的必要条件。739号文指明业主委员会进行备案的时限为：业主委员会自首次业主大会决议作出之日起30日内。2016年5月5日，太阳城业委会代表持规定材料正式到仁和镇政府履行备案手续。距通过决议的4月28日仅8日，完全符合报送时限要求。2.太阳城业委会履行手续依法依规，提交的材料是充分的。739号文指明业主委员会进行备案时需要提交四项材料，并规定材料齐全的，应当当场予以备案，出具书面备案证明。太阳城业委会于2016年5月5日及2016年5月19日向仁和镇政府当面呈送的、递送的以及2017年3月31日向仁和镇政府提交的，正是739号文明确规定的四项材料。太阳城业委会进行备案提交的材料是充分的，手续是合格的。太阳城业委会作为此次行政备案的申请者，既完全具备必要的申请资格，又在法定期限内提交了规定的全部材料，已履行了法定手续。在申请办理备案工作中，太阳城业委会依法办事、依法作为，这是客观事实，不容任何人随意否定。3.仁和镇政府罔顾法规的明文规定，拒不办理备案是违法行政不作为。按照739号文第二十四条和《北京市物业管理办法》（北京市人民政府令第219号）第十七条明文规定：“材料齐全的，街道办事处、乡镇人民政府应当当场予以备案”。在事实面前，仁和镇政府无法声称按文件要求提供的材料不齐全，但就是节外生枝不予备案。仁和镇政府对太阳城业委会选举产生的过程、结果十分清楚。在太阳城业委会被法院认定为合法主体后，仁和镇政府也承认在太阳城已有业主委员会存在。事实证明，仁和镇政府执意不为依法被选举、被授权、已客观成立存在的太阳城业委会备案，是蓄意设置障碍阻止太阳城业委会正常工作发挥应有的作用。为业已成立的业主委员会作行政备案，所履行的是一项行政报备服务程序，并非行政审批程序。《北京市物业管理办法》第十七条、739号文第二十四条对此项工作的要求和规定明确、清晰、具体。特别要指出的是：739号文第二十四条中增加了建房〔2009〕274号文所没有的下列文字：“材料齐全的，街道办事处、乡镇人民政府应当当场予以备案，出具书面备案证明”。同样，在《北京市物业管理办法》中，也增加了在国务院令第379号公布的《物业管理条例》中所没有的下列文字：“材料齐全的，街道办事处、乡镇人民政府应当当场予以备案，出具书面备案证明”。这些都是为了不给任何人去随意发挥、曲解、篡改文件的原意留有任何余地。一年多来，仁和镇政府给自己不为太阳城业委会备案所寻找的借口、托辞是没有法律依据的。综上，仁和镇政府拒绝为太阳城业委会备案，是违法的行政不作为和乱作为，这一行政行为因违反《物权法》《物业管理条例》《业主大会和业主委员会指导规则》《北京市物业管理办法》、739号文等法律法规和指导规则的相关规定，严重侵害了太阳城小区业主民主自治的合法权益。故起诉，请求：判令仁和镇政府立即为太阳城业委会依法办理行政备案手续，并出具备案证明。
太阳城业委会在举证期限内向本院提交了以下证据：
1.（2016）京0113行初150号判决书摘录；
2.（2017）京03行终59号判决书摘录。
证据1、2证明针对仁和镇政府的行政不作为，法院判定为“不履行法定职责”。
3.业主大会成立和业主委员会选举情况的报告；
4.首次业主大会会议决议公告；
5.管理规约、业主大会议事规则；
6.业主委员会备案单。
证据3、4、5、6证明业主委员会代表送给仁和镇政府的4份备案材料是符合相关法律法规要求的。
7.《通知书》（2017年3月31日），证明要求太阳城业委会10日内提供7份材料的这张《通知书》于法无据。
8.《关于对仁和镇政府要求另行提交“业主委员会备案补充材料”通知书的回复》，证明仁和镇政府要求提交的额外材料于法无据。
9.《再次通知书》（2017年5月5日），证明仁和镇政府要求提交材料于法无据。
10.《告知书》（2017年5月22日），证明仁和镇政府通知太阳城业委会无法备案。
11.首一辅导中心旁证材料，证明筹备组组织的业主大会选举是合法合规的。
12.北京市住房和城乡建设委员会《关于同意成立首一辅导中心的批复》；
13.首一辅导中心登记证书。
证据12、13证明首一辅导中心具备合法资质。
14.会议记录，证明首一辅导中心接受仁和镇政府和筹备组委托主持业主大会选举计票工作，首一辅导中心提供的计票软件取得了仁和镇政府的认可。
15.4月30日张贴在小区的业主大会公告和业主委员会公告照片1张，证明业主大会决议已经在小区显要位置进行了公示。
16.《中华人民共和国物权法》（摘录），证明业主大会选举业主委员会是由业主共同决定的自治行为。
17.《物业管理条例》（摘录），证明业主委员会在选举之后30日内有资格向仁和镇政府备案。
18.《业主大会和业主委员会指导规则》（摘录），证明业主委员会备案需要提交的材料。
19.《北京市物业管理办法》（摘录），证明太阳城业委会提交四项材料齐全，仁和镇政府应当场予以备案的法律明确要求。
20.739号文，证明仁和镇政府有为太阳城业委会备案的法定职责，材料齐全应当当场备案。
21.《指导手册》（摘录），其中“43页下”证明指导筹备组可以“设置固定票箱或者流动票箱，票箱应当在有相关监督人员的情况下开启”；“43页上”证明指导筹备组“发放表决票可以采取上门发放、挂号信发放等方式”；“38页”证明指导筹备组织“社区志愿者参与业主大会发票、收票、计票、核验等工作”；“141页”证明指导筹备组如何组织志愿者进行发送资料、选票以及收集表决票。
22.《世纪星城（普罗旺斯）小区首次业主大会会议筹备组工作报告》，证明参照普罗旺斯小区首次业主大会会议筹备组工作报告格式写了太阳城业委会小区的报告。
23.筹备组代表与张树军、王诚座谈录音光盘1张；
24.张树军与筹备组见面交流简报。
证据23、24证明因为有此预先定调，所以2016年5月5日太阳城业委会去备案时，王诚看都不看四份材料就说没法备案。
仁和镇政府辩称：一、太阳城业委会主体资质存在瑕疵，非法定有效主体。首先，太阳城业委会在筹备组工作过程中因其选举程序和结果遭到业主投诉、举报，呼吁不予备案，本身存在合法性问题。其次，由于过长时间的筹备以及太阳城业委会拒绝配合备案工作所产生的冗长时间，太阳城业委会对于业主大会的有效代表性应当重新受到审查，特别是在太阳城业委会成员已经发生变动的情况下，太阳城业委会在未进一步提供得到业主大会合法授权的证据前，无权以自己的名义就被诉具体行政行为擅自提起诉讼。二、太阳城业委会无论是在2016年5月初次提起备案，还是2017年再次提起备案，仁和镇政府作为备案主管机关，有权要求太阳城业委会提交符合法律法规的标准的材料，经仁和镇政府一再提醒太阳城业委会提交规范的备案材料，但是太阳城业委会始终不纠正，一意孤行，拒不提供，因此无法予以备案。太阳城业委会提交的材料导致仁和镇政府仅从形式上都无法完成最基本和简单的审查。太阳城业委会始终固执的按照自己认为的方式和内容去提交法定的材料，但实际上，即便是完成备案，也有既定的标准以供行政机关做形式审查，具体如下：（一）按照739号文，筹备组出具的由组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告，具体内容应按照京建发〔2010〕762号文件规定要求撰写筹备组工作报告，并提供下列附件材料：1.筹备组成员名单；2.首次业主大会会议召开方案；3.业主表决权数确定办法；4.首次业主大会会议工作人员产生办法；5.业主委员会委员候选人及候补委员产生办法；6.筹备组会议记录及决议情况；7.各项工作征求意见情况汇总；8.街道办事处、乡镇人民政府指导意见；9.各项工作公示、公告情况汇总；10.首次业主大会会议费用使用明细等。（二）业主大会决议，应按照《指导手册》第44页业主大会会议决议（示范文本）拟定。（三）业主委员会委员名单，应按照《指导手册》第45页示例制定，并有筹备组组长签字和年月日。如上材料的要求，正是仁和镇政府作为备案审查工作的标准，但事实上，太阳城业委会提交的材料简单而缺乏法律法规要求的详实内容，导致仁和镇政府无法确认其合法性，自然无法予以备案。三、太阳城业委会组成人员存在明显不合法不合规，仅根据其提供的现有材料，无法认定备案具有形式合法性。对于太阳城业委会备案中所需的形式审查虽非对选举结果的直接干涉或直接更换选举结果人员，但也不能认为是对于选举过程中明显的不合法、不合格的情况视而不见，而是应当合理依据法定职权查明事实，作出处理，保障公正。经查，太阳城业委会拟备案人员存在如下问题：1.业主资格是当选为业委会成员的前提条件，但根据仁和镇政府掌握的情况，太阳城业委会成员中有2名并非业主，属于冒牌业主；高希贵、王国军2人在作为候选人期间并非业主。另外，还有2人出具声明退出业委会，不可能履行业主委员会成员的职责。2.根据建房〔2009〕274号文件规定，以及太阳城小区业主大会议事规则，业主委员会成员应当模范履行业主义务，遵守管理规约、业主大会议事规则，不得私搭乱建。但太阳城业委会成员中有多名欠缴物业费，且多人涉嫌存在违建情况。该类情况侵害社区公共利益，违反前述法规及自治规范，相关人员不应担任业主委员会委员。四、太阳城业委会受到大量投诉，并在筹备过程中不正当阻挠仁和镇政府行使对业主大会、业主委员会成立及活动的监督、指导权力，仁和镇政府有权要求其补充相关资料以正视听。小区业主委员会的选举应当遵循公平、公开、公正的民主原则，鉴于太阳城业委会从2013年起的筹备过程中已经饱受非议，并且屡次逃避仁和镇政府参与选举过程的监督，为保障广大业主合法权益，仁和镇政府理应及时调查。根据《北京市物业管理办法》第四十四条第二款规定，当业主大会决议涉嫌违法违规时，仁和镇政府有权责令整改或者予以撤销。因此，在收到举报投诉时，仁和镇政府有权就相关决议是否违法进行先期核实，该点已经得到法院判决的支持，但太阳城业委会始终予以拒绝，视判决为无物。综上，从2013年至今四年多的时间里，太阳城业主大会的选民人员、人数，甚至太阳城业委会自身的成员都发生了变化，在长达一年多的诉讼之后，太阳城业委会提交的材料甚至从形式上还不符合法定的标准，并且更关键的是，在太阳城业委会声称其代表的业主们纷纷投诉后，仍拒绝配合调查、监督、指导工作，因此，此时太阳城业委会提起的备案申请不符合法定标准，请求驳回太阳城业委会的诉讼请求。
仁和镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据：
第一组证据：（2017）京03行终59号判决书、（2016）京0113行初150号判决书，证明太阳城业委会有义务配合仁和镇政府的调查核实，广大业主对选举结果产生了分歧，因此仁和镇政府有权要求太阳城业委会补充材料配合审查。
第二组证据：太阳城业委会提交的申请备案的四份材料，证明太阳城业委会提交的备案材料不符合法定标准，缺乏基础性附件等有效材料；管理规约及议事规则中对业委会成员的任职资格要求业委会成员需遵守管理规约，履行业主义务，不得擅自私搭乱建。
第三组证据：业主投诉材料，证明在上一次诉讼后，上百名业主签写请求信，要求仁和镇政府对太阳城业委会进行调查核实。仁和镇政府之所以要求太阳城业委会提交相关违建及欠费材料，是相关业主的请求。仁和镇政府有权要求太阳城业委会公开相关材料，保护业主知情权，仁和镇政府有义务协调处理业主的请求。
第四组证据：1.太阳城业委会成员（候选人）房产登记信息，证明太阳城业委会成员中有2名（安西林、李森）并非业主，该二人分别于2016年10月、2015年7月完成房产转让。不具备当选为业主委员会委员的资格。2.退出声明，证明太阳城业委会中的2名成员已声明退出业委会。3.太阳城业委会成员涉嫌违法建设相关材料，证明太阳城业委会中多名成员涉嫌违法建设，侵害社区公共利益，不具备业主委员会任职资格。4.太阳城业委会成员欠缴物业费情况，证明太阳城业委会多名成员欠缴物业费，拒绝履行业主义务，不具备业主委员会任职资格。业主们反映大批委员不具有选举资格，根据相关法律规定，仁和镇政府有权要求太阳城业委会补充材料，证明太阳城业委会委员存在妨碍任职资格的情形，应予以澄清。
第五组证据：（2014）二中行终字第581号行政判决书，证明相同判例中认定，业委会委员中如果存在拖欠物业费、未模范履行业主义务之人，不符合业主委员会委员的任职条件。为了依法审查太阳城业委会的备案材料，仁和镇政府有权要求太阳城业委会在申请备案时提交材料证明其不存在上述不符合履职情况的情形。
第六组证据：1.《通知书》及签收表，证明仁和镇政府已向太阳城业委会告知准备符合法定标准的备案材料。2.《再次通知书》、签收表，证明仁和镇政府再次向太阳城业委会告知准备符合法定标准的备案材料。3.太阳城业委会的两次回复（2017年4月11日、2017年5月13日），证明太阳城业委会拒绝提供符合法定标准的备案材料，并且拒绝配合仁和镇政府就选举过程、决议的审查。证明太阳城业委会无法备案的原因在于其本身。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：1.太阳城业委会提交的证据1-10、证据15与本案具有关联性，能够证明太阳城业委会针对业委会备案问题与仁和镇政府间之前诉讼的情况，前一诉讼案件判决生效后太阳城业委会向仁和镇政府提交备案材料，仁和镇政府前后两次要求太阳城业委会补充提供材料，太阳城业委会进行回复以及仁和镇政府告知太阳城业委会无法备案等情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。太阳城业委会提交的证据16-21系相关规定，本院不作评价。太阳城业委会提交的其他证据与本案没有直接的关联性，本院不予接纳。2.仁和镇政府提交的第一组证据、第二组证据、第六组证据中的《通知书》《再次通知书》、2017年4月的回复与太阳城业委会提交的证据1-9、证据15一致，本院作相同认定。仁和镇政府提交的第六组证据中的其他材料与本案具有关联性，能够证明仁和镇政府向太阳城业委会反馈报送材料存在的问题、送达两次通知书以及太阳城业委会于2017年5月第二次回复的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。仁和镇政府提交的其他证据与本案没有直接的关联性，本院不予接纳。
经审理查明：
2016年4月28日，太阳城小区召开业主大会，选举产生太阳城业委会，并通过管理规约及业主大会议事规则。
2016年5月5日，太阳城业委会当面向仁和镇政府提出备案申请，同时提交了以下备案材料：1.由筹备组组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告；2.首次业主大会会议决议公告；3.管理规约、业主大会议事规则；4.含有业主委员会委员名单的业主委员会备案单。因太阳城业主反映业主大会选举过程存在诸多问题，希望政府调查核实，仁和镇政府当日答复太阳城业委会：暂不接收备案材料，待调查核实清楚后再做决定是否予以备案。2016年5月19日，太阳城业委会向仁和镇政府邮寄《关于“东方太阳城业主委员会成立”备案的信函》及上述四份材料，再次提出备案申请。仁和镇政府工作人员拒收该邮件。太阳城业委会不服，于2016年6月3日向本院提起行政诉讼，要求判令仁和镇政府立即受理太阳城业委会提交的四份备案材料，当场备案，并出具备案证明。2016年11月18日，本院作出（2016）京0113行初150号行政判决书，判令仁和镇政府在法定期限内接收太阳城业委会提交的备案材料，并作出是否予以备案的行政行为；驳回太阳城业委会的其他诉讼请求。太阳城业委会、仁和镇政府不服提起上诉。2017年3月14日，北京市第三中级人民法院作出（2017）京03行终59号行政判决书，驳回上诉，维持了一审判决。
2017年3月31日，太阳城业委会当面向仁和镇政府提交备案申请及前述四份材料。当日，仁和镇政府向太阳城业委会反馈其报送的材料存在如下问题：一、筹备组组长签字的报告不符合示范文本规定；二、无委托办理备案工作的受委托人的单独身份证复印件。同时，仁和镇政府向太阳城业委会送达《通知书》，告知太阳城业委会于10个工作日内补充提交以下材料以待进一步核查：1.筹备组确认的太阳城社区业主身份的名册；2.表决票发放、收回登记表；3.计票统计明细单；4.计票结果统计单；5.所有收回的选票；6.当选的业主委员会房产证、身份证原件及复印件；7.业主委员会召开第一次会议原始书面记录。
2017年4月11日，太阳城业委会作出《关于对仁和镇政府要求另行提交“业主委员会备案补充材料”通知书的回复》，认为其办理的行政报备手续完全符合北京市相关文件规定，所提交的材料对于“备案”既是必要的，也是充分的。《通知书》中提出的额外要求于法无据，行政备案不是行政审批，希望仁和镇政府依法备案。
2017年5月5日，仁和镇政府向太阳城业委会送达《再次通知书》，通知太阳城业委会：一、规范已报送材料。1.筹备组组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告。依据京建发〔2010〕762号文件关于《北京市住宅区首次业主大会会议筹备组工作报告》制定规范的示范文本要求和格式撰写报告，并按附件提供相应材料，筹备组组长签字和落款日期。2.业主大会决议。依据《指导手册》第44页业主大会会议决议（示范文本）格式拟定，并形成决议事项，筹备组组长签字和落款日期。3.管理规约、业主大会议事规则。依据京建发〔2010〕762号文件规定的示范文本。4.业主委员会委员名单。依据《指导手册》第45页示例制定，并有筹备组组长签字和落款日期。5.业主委员会备案单。依据《关于印发〈业主委员会备案单〉的通知》京建发〔2010〕761号文件规定要求。二、提供补充材料。依据《北京市物业管理办法》第四条、739号文第五条。2016年在投票选举期间，仁和镇政府相继接到部分业主关于候选人存在违建、选举存在违规等方面的举报信，为了切实履行政府职责，需要于10个工作日内提供一些材料，以待核查：1.确认的业主名册和业主在首次业主大会会议上的表决权数。2.当选业主委员会委员的不存在违建承诺书和物业费、取暖费缴费凭证。3.业主委员会召开第一次会议原始书面记录。4.当选业主委员会委员的房屋所有权证（不动产权证书）和身份证原件及复印件。5.业主大会成立和业主委员会选举的表决票发放、收回登记簿，计票统计明细单和计票结果统计单及所有收回的选票。
2017年5月13日，太阳城业委会回复仁和镇政府：一、业主委员会所报请的是“行政备案”，而非“政府审批”。太阳城业委会提供的材料对于办理“行政备案”是必要的，也是充分的，是业委会对镇政府进行报备工作最恰当的配合。二、此次提交的四份材料对于业主委员会“备案资格”的取得是足够的，也是不容置疑的。备案工作依据的法规所要求的是“材料齐全”，而不是必须使得谁满意。三、四份材料是筹备组做出的文件，业主委员会无权做出任何修改。筹备组完成使命后已解散一年有余。对已提交的材料进行修改，既无必要，也无可能。业主委员会既不能修改提交的材料，也不会另行提交法规未作出要求的其他材料。四、业主委员会对沟通和交流始终抱着十分积极的态度，但这与备案工作无关，两者不能混淆。
2017年5月22日，仁和镇政府向太阳城业委会送达《告知书》，告知太阳城业委会因其在两次回复材料中明确表示不予配合提供相关审查材料，经仁和镇政府研究，无法予以备案。
太阳城业委会不服，于2017年9月16日提起本诉。
庭审中，仁和镇政府称需要太阳城业委会补充、完善的内容以《再次通知书》为准。
本院认为：
本案焦点问题有四：一、太阳城业委会是否是本案适格原告。二、行政机关在履行备案职责时是否有权要求业主委员会补充、完善材料。三、本案中仁和镇政府要求太阳城业委会补充、完善的材料是否必要、合理。四、仁和镇政府不予备案的行为是否构成不履行法定职责。
一、太阳城业委会是否是本案适格原告。
因本案中太阳城业委会系以自己的名义要求仁和镇政府履行备案职责，故在仁和镇政府未予以备案的情况下，太阳城业委会与其诉请的要求仁和镇政府履行职责行为具有法律上的利害关系，其具备本案原告主体资格。仁和镇政府关于太阳城业委会主体资质存在瑕疵，非法定有效主体，无权以自己的名义就被诉具体行政行为提起诉讼的意见本院不予支持。
二、行政机关在履行备案职责时是否有权要求业主委员会补充、完善材料。
《业主大会和业主委员会指导规则》第六条规定，物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。第三十四条规定，业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。业主委员会任期内，备案内容发生变更的，业主委员会应当自变更之日起30日内将变更内容书面报告备案部门。739号文第五条规定，街道办事处、乡镇人民政府应当依据法律、法规、规章和本规则，本着依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一、政务公开的原则对业主大会、业主委员会的成立及活动提供协助、指导和监督。街道办事处、乡镇人民政府对业主大会、业主委员会作出的违反法律、法规和规章的决定，应当及时责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。第二十五条规定，业主委员会凭街道办事处、乡镇人民政府出具的备案证明，向区、县公安分局申请刻制业主委员会印章。
通过上述规定可以看出，镇政府对本辖区内业主大会和业主委员会的成立和活动负有协助、指导和监督职责，且业主委员会需经过备案程序，才能刻制印章，对外以业主委员会的名义从事相关工作和活动。虽然备案行为不直接决定业主委员会是否成立，但却对业主委员会对外活动产生直接影响。因此，即使《北京市物业管理办法》第十七条及相关规定中有“材料齐全的，当场予以备案”的表述，但并不意味着行政机关在履行备案职责时只需要从材料名称或者形式上判断与相关规定要求提交的是否一致，相反，为了确保履行监督职责到位，行政机关应对申请备案材料内容进行实质审查，如根据现有材料无法作出是否备案的结论，有权要求业主委员会予以补充、完善。
三、仁和镇政府要求太阳城业委会补充、完善的内容是否必要、合理。
虽然基于立法本意，以及“依法行政、合理行政”等基本原则，为了确保备案无误，行政机关在备案之前可以要求业主委员会补充、完善相关材料，但行政机关不能因此随意而为，其行使监督职责应具有必要性、合理性。
首先，本案中，仁和镇政府在《再次通知书》中要求太阳城业委会对已报送的五份材料（1.筹备组组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告；2.业主大会决议；3.管理规约、业主大会议事规则；4.业主委员会委员名单；5.业主委员会备案单）按照相关材料的示范文本和格式进行规范。考虑到太阳城业委会已提交的上述五份材料本身从内容上看并无缺失，且示范文本、格式仅具有参照指引作用，并无强制适用效力，因此仁和镇政府在形式上要求太阳城业委会对已报送的材料进行规范过于严苛，其该项通知内容缺乏必要性、合理性。
其次，仁和镇政府在《再次通知书》中要求太阳城业委会补充提供五份材料（1.确认的业主名册和业主在首次业主大会会议上的表决权数；2.当选业主委员会委员的不存在违建承诺书和物业费、取暖费缴费凭证；3.业主委员会召开第一次会议原始书面记录；4.当选业主委员会委员的房屋所有权证或不动产权证书、身份证原件及复印件；5.业主大会成立和业主委员会选举的表决票发放、收回登记簿，计票统计明细单和计票结果统计单及所有收回的选票），用于核查候选人是否存在违建、选举是否存在违规等情况。因该五份材料涉及业主委员会委员业主身份的确认、业主委员会委员履行业主义务的情况、业主委员会相关会议的召开及选举等情况，直接影响业主委员会备案与否，故仁和镇政府要求太阳城业委会补充提交此部分材料并无不当。
四、仁和镇政府不予备案的行为是否构成不履行法定职责。
根据《物业管理条例》第十六条第一款、《北京市物业管理办法》第十七条第一款之规定，镇政府具有对业主委员会进行备案的法定职责。本案中，仁和镇政府不予备案的理由是太阳城业委会未配合提供相关审查材料。虽然仁和镇政府在《再次通知书》中要求太阳城业委会规范已报送材料不当，但考虑到仁和镇政府要求太阳城业委会补充提供的五份材料具备正当、合理性，因此，在太阳城业委会不配合提供该部分材料的情况下，仁和镇政府书面告知其无法备案并无不当。
综上，太阳城业委会的诉讼请求和理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告北京市顺义区东方太阳城业主委员会的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告北京市顺义区东方太阳城业主委员会负担（已交纳）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 刘琳琳
人民陪审员 王永库
人民陪审员 马淑贤
二〇一八年二月二十七日
书 记 员 郑方圆