宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）宁01行初5号
原告李学仁，男，1974年2月22日出生，汉族，无业，住宁夏回族自治区永宁县。
委托代理人栾金光，北京市盛廷律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人马大维，北京市盛廷律师事务所律师（特别授权）。
被告永宁县人民政府，住所地宁夏回族自治区永宁县。
法定代表人李润军，男，县长。
委托代理人李彦峰，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。
原告李学仁诉被告永宁县人民政府土地征收行政补偿一案，于2016年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月4日受理后，于2016年1月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月24日公开开庭审理了本案。原告李学仁及其委托代理人栾金光、马大维，被告永宁县人民政府副县长刘建明及其委托代理人李彦峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告永宁县人民政府于2015年征收原告土地，用于永宁县人民公园建设项目。被告未与原告签订征收补偿协议。
原告李学仁诉称，1998年1月1日，永宁县杨和镇惠丰村村民委员会按照1.72亩/人的标准实行农村土地家庭二轮承包。原告与其父李青永（又名：李清永）、母亲赵风英、姐姐李学花、妹妹李学侠五人共分得土地8.6亩，被告核发了《土地承包经营权证》。该8.6亩土地一直由原告实际耕种。原告还通过土地置换的方式，使实际耕种面积增加至9.2亩，分摊到原告个人的土地为9.2÷5=1.84亩。2015年10月13日，永宁县人民法院判决原告各返还李学侠、李学花永宁县杨和镇惠丰村6组的承包地1.72亩。2014年年底，被告因永宁县人民公园建设项目需要，在没有任何征地手续、未履行任何征地程序、未给予原告任何征地补偿的情况下，强行将原告的上述土地占用。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，涉案土地的征收只能由宁夏回族自治区人民政府批准，被告无权批准。被告没有任何报批及批准手续，没有履行法定的征地预公告、征地公告、地籍调查确认、保障农民知情权等法定程序，被告属于违法占地。关于赔偿标准，由于被告为非法占地，因此不能适用征地补偿的标准，应当适用合理的市场价或者是能够填补原告损失的标准。综上，请求依法判令：1、确认被告因建设永宁县人民公园项目强占原告位于永宁县杨和镇惠丰村6队1.84亩土地的行为违法；2、被告将强占原告的1.84亩土地返还给原告，并恢复原状或者赔偿原告被占用土地及地上附着物的损失（详见赔付清单）；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告李学仁为证实自己的主张，向法庭提供如下证据：证据一、《土地承包经营权证》一份。证明目的：原告以家庭为单位享有涉案土地的承包经营权。证据二、永宁县国土资源局出具的《政府信息公开申请答复书》一份。证明目的：涉案的永宁县人民公园项目没有征地报批和批准文件。证据三、耕地示意图一份。证明目的：被告征收土地的实际面积是9.2亩。一共有三个地块，面积计算公式为（43.5m37.3m+43.7m41m+36.7m47.2m）/666.67+1.5亩=9.22亩。证据四、《永宁县农民粮食补贴发放登记卡》一份。证明目的：原告有承包地。证据五、永宁县杨和镇惠丰村村民委员会出具的1998年二轮土地承包合同的土地面积证明（复印件）一份。证明目的：原告有承包地。证据六、永宁县人民法院（2014）永民初字第1473号民事判决书。证明目的：原告家庭户中，家庭成员每人都分有承包地，原告也有承包地。证据七、永宁县人民法院（2014）永民初字第1474号民事判决书。证明目的：原告家庭户中，家庭成员每人都分有承包地，原告也有承包地。
被告永宁县人民政府辩称，一、被告占用承包人李青永的土地面积是8.6亩，分割至原告享有承包经营权的土地为1.72亩，并非原告所称的1.84亩。二、被告占用的涉案土地用于永宁县人民公园的建设，该建设项目经永宁县人民政府、永宁县发展与改革局的批准。涉案土地用于公园建设，无恢复原状的基础。被告占用涉案土地是用于公共事业，即永宁县人民公园的建设使用，被告没有从占用涉案土地中获取任何利益，被告同意按照相关标准对原告进行补偿。
被告永宁县人民政府为反驳原告的诉讼请求，向本院提供了以下证据：证据一、《土地承包合同》一份。证明目的：原告与其父李青永（又名：李清永）、母亲赵风英、姐姐李学花、妹妹李学侠五人共分得土地8.6亩，原告享有土地承包经营权的为1.72亩，并非原告所称的1.84亩。证据二、永发改发[2015]24号《关于永宁县市民公园初步设计的批复》一份。证明目的：占用涉案土地是为建设永宁县人民公园使用，该建设项目已获得永宁县发展和改革局的批准。证据三、永党办发[2012]86号《中共永宁县委办公室、永宁县人民政府办公室关于印发＜永宁县“千处百日”城乡环境综合整治攻坚大会战实施方案＞的通知》一份。证明目的：占用涉案土地已获得永宁县人民政府的批准，该占用行为合法有效。证据四、《永宁县城乡环境综合整治补偿安置标准》、宁政发[2010]3号《自治区人民政府关于发布实施宁夏回族自治区县（市、区）征地补偿标准的通知》各一份。证明目的：占用涉案土地的补偿标准合法、有效。证据五、永地字第＜2015＞021号《建设用地规划许可证》、永建字第＜2015＞026号《建设工程规划许可证》各一份。证明目的：征用涉案土地用于建设市民公园，符合城乡规划的要求，用地手续合法。
经庭审质证，原告对被告永宁县人民政府出示的证据提出如下异议：对证据一认可，证明原告家庭户有承包经营权，原告分得承包地。土地面积应当以实际耕种的土地为准。对证据二的真实性认可，对合法性、关联性及证明目的不认可。此批复只能说明永宁县发展和改革局根据城乡规划的相关程序批准了初步设计，并非批准征收土地的法定文件，不能达到证明目的。该批复中写明了征地面积是1003.5亩，已经远超过35公顷，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，只有国务院才有权批准征收，更加说明被告的批准征收超越权限，其行为是违法和无效的。对证据三的真实性认可，对合法性、关联性和证明目的不予认可。该实施方案并无宁夏回族自治区人民政府的征地批复作为依据。永宁县人民政府批准征地完全违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，恰恰说明被告超越职权进行批准，是一种违法、无效的行为。这份文件中也没有提到“永宁县人民公园”的项目，无法证明被告对此项目进行了批准。对证据四的真实性认可，对合法性、关联性及证明目的不认可。（1）由于本次征地无宁夏回族自治区人民政府的批准，本质上属于违法征地，因此所谓的补偿标准也必然是违法的。（2）从内容上看，《中华人民共和国土地管理法》要求安置补偿方案应包括征地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等内容，这份补偿标准没有涉及青苗补偿费。（3）此标准的制定程序也不合法。（4）没有任何内容显示涉及到“人民公园项目”的补偿。对证据五的真实性认可，对关联性和合法性不认可。证明征地合法的法定文件只能是宁夏回族自治区人民政府的征地批复，该证据并不能证明征地合法，只能证明符合城乡规划。
被告永宁县人民政府对原告出示的证据提出如下异议：对证据一的真实性、合法性和关联性及证明目的无异议。对证据二的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。该证据系永宁县国土资源局依据相关规定对信息公开申请人李学仁、孙明要求公开的相关信息作出的程序性答复，永宁县国土资源局未制作申请人所需的相关信息，不表示申请人要求公开的信息不存在。对证据三的真实性、合法性、关联性及证明目的有异议。1、该证据系原告自行制作，其客观性有待考证。2、该证据上的签名系原告代赵风英签字，其签署时未获得赵风英的授权。3、见证人孙立文、孙汉清均系被征收土地的利害关系人，其见证的真实性有待考证。对证据四的真实性、合法性部分无异议，对关联性及证明目的有异议。粮食补贴是国家为扩大粮食种植面积确保国家粮食安全采取的激励性政策，其登记卡上载明的计税土地面积并不表示是补偿受益人享有真实土地承包经营面积。对证据五的真实性、合法性和关联性无异议，对证明目的有异议。该证据载明的土地面积与承包合同载明的面积不一致，对涉案土地面积应当以土地承包合同为准。对证据六、七的真实性、合法性和关联性无异议。该证据判决李学花、李学侠各享有1.72亩土地承包经营权，恰好印证涉案土地面积为8.6亩。
经过庭审举证、质证，本院对以下证据作如下确认：
原告李学仁提交的证据一、二、六、七来源真实合法，与本案有关联性，本院予以采信。原告提交的证据三，系其单方制作，且与其提交的证据一不符，被告不予认可，本院不予采信。原告提交的证据四、五，对其真实性予以认可，但对其证明目的，本院不予采信。
被告永宁县人民政府提交的证据一来源真实合法，与本案有关联性，本院予以采信。被告永宁县人民政府提交的证据二、三、四、五，对其真实性予以认可，但对其证明目的，本院不予采信。
经审理查明，1998年1月1日，永宁县杨和镇惠丰村村民委员会实行农村土地家庭二轮承包时，原告李学仁及其父母、姐姐李学花、妹妹李学侠五人共分得土地8.6亩，由原告的父亲李青永（又名：李清永）作为承包方与发包方永宁县杨和镇惠丰村村民委员会签订了《土地承包合同》。承包期限为1998年1月1日至2027年12月31日。被告永宁县人民政府为李清永颁发该8.6亩土地的《土地承包经营权证》。2015年，被告为建设永宁县人民公园项目，征收涉案的8.6亩土地。现已建成永宁县人民公园。被告未与原告签订征收土地补偿协议。原告不服，诉至法院，请求判如所请。
另查明，永宁县人民法院（2014）永民初字第1473号民事判决书和（2014）永民初字第1474号民事判决书判决原告各退还李学花、李学侠在永宁县杨和镇惠丰村六组的承包地1.72亩。
本院认为，原告李学仁及其父母、姐妹五人以家庭承包方式承包了涉案的8.6亩土地。原告作为承包方的成员，依法取得1.72亩（8.6亩÷5人=1.72亩）土地承包经营权，并受法律保护。原告提交的证据不足以证明其实际享有承包经营权的土地为1.84亩，故本院依据《土地承包合同》和《土地承包经营权证》确定原告享有土地承包经营权的面积为1.72亩。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当经相应级别的人民政府批准，办理农用地转用审批手续。本案中，被告永宁县人民政府并未提交证据证明征收涉案土地经过有关政府批准，故其征收行为不符合法律规定，程序违法。原告要求确认被告因建设永宁县人民公园项目强占原告位于永宁县杨和镇惠丰村6队1.72亩土地行为违法的诉讼请求，本院予以支持。因涉案土地上已建成永宁县人民公园，原告要求被告返还土地并恢复原状的主张，已无实现的可能，对该诉讼请求，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。被告征收原告土地行为违法，依法应当赔偿原告被征收土地及其享有所有权的地上附着物的损失。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决如下：
一、确认被告永宁县人民政府征收原告李学仁1.72亩土地的行为违法；
二、责令被告永宁县人民政府于本判决生效之日起六十日内对违法征收原告李学仁的土地作出赔偿决定；
三、责令被告永宁县人民政府于本判决生效之日起六十日内对违法征收原告李学仁享有所有权的地上附着物作出赔偿决定；
四、驳回原告李学仁的其他诉讼请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长 高凤梅
审判员 苗自治
审判员 刘煜姗
二〇一六年七月三日
书记员 马丽梅
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十四条基层人民法院管辖第一审行政案件。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。
《中华人民共和国土地管理法》
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。