浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第586号
上诉人（原审原告）陈龙年，男，1951年3月15日出生，汉族，住舟山市定海区。
上诉人（原审原告）殷素萍，女，1954年4月14日出生，汉族，住舟山市定海区。
两上诉人共同委托代理人陈正荣，男，1976年3月17日出生，汉族，住舟山市定海区城东街道甬庆村王家桥新村**号。系陈龙年、殷素萍之子。
被上诉人（原审被告）舟山市定海区人民政府，住所地舟山市定海区昌国路61号。
法定代表人庄继艳，区长。
委托代理人苗杰，舟山市国土资源局工作人员。
委托代理人单贤定，上海瀛泰（舟山）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）陈飞君，女，1973年8月29日出生，汉族，住舟山市定海区。
被上诉人（原审第三人）何某，男，1999年5月3日出生，汉族，住舟山市定海区。
法定代理人陈飞君，女，1973年8月29日出生，汉族，住舟山市定海区，系第三人何某之母。
陈龙年、殷素萍诉舟山市定海区人民政府土地行政批准一案，舟山市中级人民法院于2015年10月26日作出（2015）浙舟行初字第29号行政裁定。陈龙年、殷素萍不服，向本院提出上诉。本院于2015年12月4日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年1月28日公开开庭审理了本案。上诉人陈龙年、殷素萍的委托代理人陈正荣，被上诉人舟山市定海区人民政府的副区长唐小明及其委托代理人苗杰、单贤定，被上诉人陈飞君及其被上诉人何某的法定代理人陈飞君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2003年12月6日，原告陈龙年与弘生集团有限公司签订了《拆迁农民住宅补偿、安置协议》，约定弘生集团有限公司对原告方座落在定海甬庆村新村路23号的住房进行拆迁补偿。该协议第三条“新房安置及建房补助”条款中约定：“乙方实际居住家庭成员4人，根据拆迁有关政策，新房安置采用易地建房形式。依照规划，新房宅基地安排在甬东路新园桥东侧01地块，面积与建房标准以农民建房标准及有关部门审批为准，由乙方按规定程序申请办理，自行移建。”2004年11月26日，被告在舟土定私字（2004）第348号《农村私人建房用地呈报表》签署“同意”并盖章，批准了陈龙年户的建房用地申请。该《农村私人建房用地呈报表》载明陈龙年户现有在册人口为陈龙年、殷素萍、陈飞君、何某4人，户口性质为农业。而陈飞君、何某户口性质据查实为非农业户口。建房之前，原告陈龙年取得了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。2006年原告按照宅基地审批的面积和要求建造了房屋。2009年3月14日，原告陈龙年申请该宗地土地使用权登记，向国土部门提供了规划、宅基地批文等权源材料。2009年6月8日，经被告批准，原告陈龙年取得了该宗土地的土地使用权。2010年，原告方向舟山市人民政府申请行政复议，要求撤销被告在舟土定私字（2004）第348号《农村私人建房用地呈报表》中确认的第三人陈飞君、何某户口名额。2010年8月27日，舟山市人民政府以超过行政复议申请期限为由驳回了原告方的上述行政复议申请。2011年1月7日，原告方通过申通快递向本院寄送了《行政诉状》等材料，本院未予受理。后原告方未撤回起诉，并多次信访，要求法院立案受理。2015年5月19日，原告方再次向本院要求立案，要求撤销被告于2004年11月26日审批同意的舟土定私字（2004）第348号《农村私人建房用地呈报表》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。故被告具有对其辖区内农村村民住宅用地申请进行审批的法定职权。涉案《农村私人建房用地呈报表》是经过法定报批、审核程序，最终由县级人民政府对申请人是否符合建房条件、用地面积、宅基地位置等进行批准的用地审批文件。本案原告方于2004年向被告提交涉案《农村私人建房用地呈报表》申请私人建房用地，2004年11月26日获得批准后，于2006年建房前取得了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，并按照用地审批的面积和要求建造了房屋，故可以认定原告方在建房时已经知道用地审批的位置、面积和要求，即应当知道涉案《农村私人建房用地呈报表》用地审批行政行为的内容。至于原告方诉称其土地申请等系交由弘生集团有限公司代为办理，并不清楚该公司将俩第三人填写入《农村私人建房用地呈报表》中的现有在册人口的主张，本院认为，即使按照原告方陈述的涉案《农村私人建房用地呈报表》系交由他人代为办理，那么原告方与代办人之间即形成了办理用地申请的委托关系，则受托人提交的申请应视为委托人提交，且受托人提交申请行为的法律后果应由委托人承担。故原告方认为其对涉案《农村私人建房用地呈报表》中所填写内容不知情的主张，本院不予采纳。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告方于2006年建房时已经知道涉案《农村私人建房用地呈报表》用地审批具体行政行为的内容，至2011年1月7日就涉案行政争议向本院提起行政诉讼时，已超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的最长两年的起诉期限。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告陈龙年、殷素萍的起诉。
陈龙年、殷素萍上诉称：一、一审判决认定事实错误，程序违法，证据不足，明显故意偏袒被上诉人。理由如下：1、上诉人已经明确告知一审法院，本案所涉《农村私人建房用地呈报表》并非上诉人填写的原件，也没有上诉人签字确认，也未经法定的公告公示等程序公布，没有下发到街道、开发区、村及上诉人。在2009年3月14日为办土地证，从定海区国土局档案室查到该表前，上诉人无从知道该《私人建房用地呈报表》的内容。一审法院认定上诉人知道上述内容没有事实依据。而2009年3月14日到法院认定的上诉人起诉时间2011年1月7日，并未超过两年。2、上诉人没有委托弘生集团办理《农村私人建房用地呈报表》。涉案《农村私人建房用地呈报表》没有上诉人的签字，也没有委托书作为附件及“受委托人”的签字。故一审法院认定上诉人与弘生集团之间存在委托关系缺乏事实依据。二、一审判决适用法律不当，严重损害了上诉人的合法权益。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中涉案的《农村私人建房用地呈报表》，审批的恰恰是土地使用权，而土地是不动产，应当适用20年的诉讼时效。综上，一审法院认定事实错误，程序违法，适用法律不当。请求二审法院撤销一审裁定，查清事实重新判决并撤销舟土定私字（2004）第348号《农村私人建房用地呈报表》或者发回重审。
舟山市定海区人民政府答辩称：一审法院裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。上诉人在建房之前取得了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，2006年上诉人按照宅基地审批的面积和要求建造了房屋。这充分说明上诉人在2006年已经知道涉案《农村私人建房用地呈报表》用地审批具体行政行为的内容，故上诉人在2010年向舟山市人民政府申请行政复议，要求撤销被告在舟土定私字（2004）第348号《农村私人建房用地呈报表》中确认的陈飞君、何建伟户口名额时，舟山市人民政府以超过行政复议申请期限为由驳回其上述行政复议申请。若上诉人对舟山市人民政府于2010年8月27日作出的行政复议决定不服的，应在收到驳回其行政复议申请决定之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼，而上诉人于2011年1月7日才向一审人民法院寄送《行政诉状》，早已超过法定的起诉期限，人民法院理应依法不予受理，已经受理的也应依法裁定驳回起诉。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。
陈飞君、何某在法定期限未提交答辩意见，其在庭审中辩称：同意被上诉人舟山市定海区人民政府的答辩意见。
庭审中，各方当事人围绕着上诉人陈龙年、殷素萍的起诉是否超过了法定的起诉期限等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人陈龙年、殷素萍于2010年就涉案的舟土定私字（2004）第348号《农村私人建房用地呈报表》向舟山市人民政府申请行政复议。舟山市人民政府已于2010年8月27日作出了舟政复决字[2010]15号《驳回行政复议申请决定书》。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”及第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”根据行政诉讼法的上述规定，上诉人选择了先向行政机关申请复议，复议机关亦在法定期限内作出了驳回上诉人复议申请的决定，上诉人应在收到上述决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼，而上诉人直至2011年1月7日才向原审法院提起行政诉讼，显已超过了法定的起诉期限。原审法院驳回上诉人起诉正确。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年一月二十九日
书 记 员 韦若莎
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