河北省邢台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）邢行终字第329号
上诉人（原审原告）李根群，农民。
委托代理人尹建军，河北ＸＸ律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）内丘县公安局，住所地内丘县振兴西路356号。
法定代表人齐耀来，该局局长。
委托代理人申志群，该局法制大队教导员。
委托代理人王志杰，该局大孟村派出所副所长。
被上诉人（原审被告）内丘县人民政府，住所地内丘县振兴西路69号。
法定代表人李晓波，县长。
委托代理人张仙洲，该县政府法制办公室主任。
委托代理人石磊，该县政府法制办公室股长。
原审第三人张来小。
委托代理人乔江峰，河北衡益律师事务所律师。
上诉人李根群因其诉内丘县公安局、内丘县人民政府公安行政处罚一案，不服邢台市桥西区人民法院（2015）西行初字第62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李根群及其委托代理人尹建军，被上诉人内丘县公安局的委托代理人申志群、王志杰，被上诉人内丘县人民政府的委托代理人张仙洲、石磊，原审第三人张来小及其委托代理人乔江峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2014年10月13日内丘县公安局大孟村派出所接李根群报警，称其同村村民张来小伪造村会委会荒地承包合同。该所接警后，进行了受案登记，依法唤了当事人，对当事人及证人进行了询问，并向张来小调取了承包荒地合同。该所经调查取证，查明2014年4月份以来，内丘县大孟村镇张夺村张来小使用原始并不存在的本村村委会荒地承包合同，合同上的印章为真实印章，其本人为此块荒地的实际耕种者。该所根据以上查明的事实，决定对张来小不予行政处罚，并呈报内丘县公安局审批。内丘县公安局于2015年1月26日作出内公（大）不罚决字（2015）0002号不予行政处罚决定书。后经李根群申请，被告内丘县人民政府作出内复决字（2015）2号行政复议决定书，维持了内丘县公安局作出的上述不予行政处罚决定书。原告不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。
原审认为，一、根据被告提交的证据中对李根群、张来小、郝连魁、李春元的询问笔录，能够证实张夺村在1988年开始荒地承包时，村委会与各承包户之间并未签订承包荒地合同，第三人所持有的承包荒地合同是后补的，该合同上的公章是郝连魁在任村支部书记即将辞职时加盖的，现张来小是该块荒地的实际耕种者。故被告作出的内公（大）不罚决字（2015）0002号不予行政处罚决定书认定事实清楚。二、内丘县公安局大孟村派出所接李根群报警后，进行了受案登记，依法唤了当事人，对当事人及证人进行了询问，并调取了证据，经调查取证后，根据查明的事实，呈报被告处审批，由被告作出不予处罚决定书，符合法定程序。三、本案中，即使张来小所持有的承包荒地合同是伪造的，该合同的效力及荒地的承包权，原告应通过民事诉讼予以认定，被告以该承包荒地合同不在《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条第二项“使用伪造的公文、证件、证明文件”的违法行为之内，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项之规定，对张来小不予行政处罚，适用法律正确。四、被告内丘县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持了上述不予行政处罚决定书，复议程序合法，认定结果正确。综上，原告李根群请求法院对张来小伪造合同的行为作出处罚，于法无据，其诉讼请求，本院难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李根群的诉讼请求。
上诉人李根群上诉称，1、原审认定事实不清，第三人张来小持有的承包合同是伪造的。通过派出所对张来小、郝连魁的询问笔录，能证明张来小串通郝连魁伪造合同的事实。原审直接认定第三人所持有的承包荒地合同是后补的不是事实。2、处罚决定要解决的不是合同效力问题，而是要解决张来小伪造合同，骗取补偿款是否是诈骗行为，是否应当进行行政处罚的问题。该处罚决定以合同是否有效属于民法调整的范围为由，作出不予处罚决定，理由不能成立。3、张来小伪造合同，骗取国家南水北调征地补偿款，属于诈骗行为，应当对其进行行政处罚。土地承包合同是证明土地承包权利的证明文件，被上诉人应当根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条第二项“买卖、使用伪造、变更的公文、证件、证明文件”的规定，对张来小进行治安行政处罚。因此，请求依法改判或者发还重审。
被上诉人内丘县公安局答辩称，我局查明，2014年4月份以来，内丘县大孟村镇张夺村张来小使用原始并不存在的本村村委会荒地承包合同，合同上的印章为真实印章，其本人为此块荒地的实际耕种者，张来小使用的合同是否有效属于民法调整的范围，李根群控告张来小使用伪造荒地承包合同的事实不能成立。即便张来小伪造了荒地承包合同，也不构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条第二项“买卖、使用伪造、变更的公文、证件、证明文件”的违法行为，不能对张来小进行处罚。且我局并没有以合同是否有效属于民法调整的范围为由，作出不予处罚决定。而是依据该法第九十五条第二项违法事实不能成立，作出的不予处罚决定。张来小系该荒地的实际耕种者，领取该块承包地内的征地时损坏树木的赔偿款，其行为合理合法，不符合诈骗行为的构成要件。故我局以李根群控告张来小的违法事实不能成立为由，作出不予处罚决定依据充分。2、合同是平等主体的自然人、法人、或其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，既不属于公文、证件，也不属于证明文件，因此，不能依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条第二项“买卖、使用伪造、变更的公文、证件、证明文件”的规定，对张来小进行处罚。综上，我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项和《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十七条第一款第三项之规定，给予张来小不予行政处罚决定是正确的，请求二审依法维持原判，维持该决定，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人内丘县人民政府答辩称，我方作出的内复决字（2015）2号行政复议决定书程序合法，事实清楚，依据充分。原告李根群对内丘县公安局作出的内公（大）不罚决字（2015）0002号不予行政处罚决定书不服，向我方申请复议，我方依法受理，并对内丘县公安局当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，进行了书面审查。经书面审查，李根群控告张来小等三人伪造荒地承包合同一案中，该合同上的印章为真实印章，双方对此均无异议，此合同是否真实有效属于合同法、农村土地承包法等相关法律法规调整范围。该纠纷属于一般的民事合同纠纷。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条第二项规定了“买卖、使用伪造、变更的公文、证件、证明文件”的违法行为，但在本案中涉及的“荒地承包合同”既不属于公文、证件，也不属于证明文件，内丘县公安局对张来小进行处罚没有法律依据。原告认为其权益受到侵害，可通过民事诉讼解决。内丘县公安局作出的不予行政处罚决定，事实清楚，适用依据正确，是合法有效的，故我方根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持了该处罚决定。综上，请求二审维持原判，维持复议决定，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人张来小答辩称，上诉人李根群所述不是事实。所争议的土地实际是第三人在1988年承包的，期限为20年，当时主管承包荒地的村干部是郝连魁。我的贷款可证明我是1988年承包该荒地。我有合同，上诉人李根群为什么没有合同。我的合同、别人的合同和贷款底联上，都有村委会的公章，可以对比真假。请法院明察。
二审期间，原审第三人张来小当庭提交以下证据：1、1988年3月8日张麦元与村委会签订的承包合同；2、1988年3月7日何秋元与村委会签订的承包合同；3、1988年7月27日大孟镇营业所的借款协议一份；4、1988年7月14日张夺村委会开发荒地建果园的投资情况说明。以佐证本人持有的荒地承包合同不是伪造合同。
本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条第二项规定“买卖或者使用伪造、变造的国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件的”，这里规定的“伪造”，是指无制作权的人，冒用有关机关、团体等单位的名义，非法制作国家机关、人民团体、企业、事业单位或者其他组织的公文、证件、证明文件、印章的行为。“使用伪造、变造的”，是指行为人明知其所用的公文、证件、证明文件是虚假的，是经过伪造或者变造的，而继续使用，欺骗他人的行为。上诉人李根群向被上诉人内丘县公安局举报原审第三人张来小具有使用伪造村会委会荒地承包合同的违法行为，经内丘县公安局调查询问相关人员后查明，张来小持有的荒地承包合同是该村原村干部郝连魁为其出具的，该合同上的村委会印章为真实印章，张来小系该荒地的实际耕种者。故原审第三人张来小不存在使用伪造村委会荒地承包合同的违法行为。而荒地承包合同是否合法有效，属于民事法律的调整范围，不属于治安行政管理的范围。因此，被上诉人内丘县公安局认为张来小持有上述荒地承包合同的行为不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条第二项规定的违法行为，其依法作出给予张来小不予行政处罚的决定正确，被上诉人内丘县人民政府予以维持正确。综上所述，上诉人李根群提出的上诉请求理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确，应予维持。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费负担不变，二审案件受理费50元由上诉人李根群负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘爱群
审判员 王怀栋
审判员 邢向恩
二〇一五年十二月七日
书记员 王 洋