中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2017）最高法行再42号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）覃光良。
委托代理人周浩。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）南宁高新技术产业开发区管理委员会。
法定代表人李耕，主任。
委托代理人吴东机,该管委会工作人员。
委托代理人王德臻，广西创想律师事务所律师。
再审申请人覃光良因诉被申请人南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）强制拆除及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年6月30日作出的（2016）桂行终227号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年2月15日立案，并于2017年5月12日作出（2017）最高法行申725号行政裁定，提审本案。2017年7月11日，本院编立提审案号，依法组成合议庭审理本案，并于2017年11月3日在本院第一巡回法庭第二法庭公开开庭审理本案。再审申请人覃光良及委托代理人周浩，被申请人高新区管委会的委托代理人吴东机、王德臻，到庭参加诉讼。案件现已审理终结。
南宁市中级人民法院经审理查明，根据南发（2001）54号《中共南宁市委、南宁市人民政府关于进一步加快开发区发展的决定》和南发（2001）55号《中共南宁市委、南宁市人民政府关于深化开发区体制改革实行特区式封闭管理的意见》精神，南宁市规划管理局将其部分职能授予高新区管委会。2001年12月28日，南宁市规划管理局与高新区管委会签订《授权书》，将建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的审批以及违章建筑处罚权等授予高新区管委会行使。2014年6月26日，南宁高新区管委会在联合执法过程中认为覃光良建设于南宁市××乡塘区××北湖园艺场的简易房屋需进行规划检查，因此在制作了现场勘察笔录后，南宁高新区管委会还作出《综合行政执法检查通知书》，通知覃光良在三日内到指定地点接受检查。覃光良未在指定期限内按上述通知要求接受调查，未能提供涉案房屋的用地和规划审批手续。2014年7月9日，南宁高新区管委会认为覃光良未经城乡规划行政主管部门批准，擅自建设涉案房屋的行为构成违法建设，遂进行立案查处。2014年7月10日，南宁高新区管委会对覃光良作出《行政处罚告知书》，告知其存在未经城乡规划行政主管部门批准，擅自在南宁市××乡塘区××北湖园艺场建设三栋一层简易结构房屋，占地面积1064平方米，建筑面积1064平方米，该行为违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条的规定，构成违法建设行为，拟依据该法律第六十四条的规定作出限期拆除违法建筑的行政处罚，并告知其依法享有陈述和申辩和听证的权利。2014年7月21日，南宁高新区管委会作出南高新管处字（2014）1042号《行政处罚决定书》，限覃光良在该决定送达三日内自行拆除涉案房屋。当月，南宁高新区管委会强制拆除涉案房屋。覃光良以该强制拆除行为违法，且给其造成财产损失为由，诉至法院。请求：一、确认南宁高新区管委会强制拆除其养殖场房屋行为违法；二、判令南宁高新区管委会赔偿因强拆行为造成其生猪和生产机械及财物等经济损失共497860元。
南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第135号行政判决认为，高新区管委会具有辖区范围内的城乡规划行政管理职权；高新区管委会认定涉案房屋属于违法建筑并限期拆除正确，但拆除该房屋违反程序；覃光良就违法建筑要求赔偿无法律依据，在强拆过程中造成其他损失请求赔偿的问题，由于覃光良举证不充分，不能证明损害事实，不予支持其赔偿主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决确认高新区管委会2014年7月对覃光良涉案房屋实施强制拆除的行为违法；驳回覃光良的赔偿请求。覃光良不服一审判决，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终227号行政判决认为，高新区管委会具有辖区范围内城乡规划行政管理职权，涉案建筑物所在地为规划区，仍属高新区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围。高新区管委会拆除涉案建筑物存在违法情形，在实施强制拆除前未依法催告，未作出行政强制执行决定，一审判决确认高新区管委会对涉案房屋实施强制拆除的行政行为违法并无不当。涉案建筑物建设于2011年，位于城市规划区内，应当取得建设工程规划许可证方可建设。覃光良不能提供建设建筑物的合法手续，主张涉案建筑物属合法建筑没有事实依据。涉案建筑物建设后至高新区管委会作出行政处罚时一直存在，具有连续状态情形，覃光良主张涉案建筑物于2011年建成使用，不应再处以行政处罚的理由没有法律依据。覃光良不能证明涉案建筑物属于合法财产，故其请求对涉案建筑物给予国家赔偿没有法律依据。覃光良在涉案建筑物内的养殖物及其他动产是其合法财产，受法律保护。对违法建筑物进行拆除时，应给予适当时间以搬离动产，对于仍未搬离的动产，实施拆除行为的实行政机关应依法进行处置并保全证据。覃光良对赔偿主张依法有举证责任。虽然高新区管委会未提供证据以证实拆除时室内动产已清空，但覃光良仅仅提供财产损失清单作为证据，尚不足以证实动产损失的存在。故对于覃光良赔偿室内物品损失的赔偿请求，该院不予支持。综上所述，一审判决确认高新区管委会行政强制执行行为违法，对覃光良的赔偿请求不予支持正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，判决驳回上诉，维持原判。
覃光良申请再审称：1.高新区管委会在没有强制拆除的法律文件的情况下，对其养殖栅、住房及相关设施进行强制拆除，造成各种损失497860元。2.高新区管委会不具备行政强制实施主体资格。3.一、二审判决没有判处高新区管委会赔偿其动产损失，违背事实且缺乏依据。请求撤销二审判决，支持其赔偿请求。
高新区管委会答辩称：1.高新区管委会是合法的行政主体，具有辖区内城乡规划行政管理职权。2.覃光良的房屋为违法建筑，依法应予拆除。3.高新区管委会的强拆行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。4.覃光良请求赔偿损失497860元没有事实和法律依据。请求驳回覃光良的再审申请。
本院经审查对一、二审认定的事实予以认可。
本院认为，高新管委会的强制拆除行为违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条以及第三十七条第一款的规定，程序违法，一、二审判决确认违法正确，本院予以支持。关于高新区管委会是否有权实施涉案强拆行为的问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及第六十八条之规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门具有城乡规划行政处罚权。另根据《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十三条关于“高新区所在地的市人民政府设立高新区管理委员会，作为管理高新区具体事务的派出机构，根据市人民政府的授权，对高新区的发展规划、科技创新、城市建设、土地、财政、外事、项目审批、劳动人事等事项进行统一管理”以及第十四条第一款第七项关于“高新区管理委员会履行所在地的市人民政府授予的其他职权”的规定，南宁市人民政府可以对高新区管委会等派出机构予以明确授权，由其履行法律赋予南宁市人民政府的有关行政管理职权。在此前提下，中共南宁市委办公厅、南宁市人民政府办公厅印发的《中共南宁高新技术开发区工作委员会南宁高新技术产业开发区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》第一点主要职责第九项也已明确授权高新区管委会负责高新区城市管理综合行政执法工作。案涉农业养殖设施所在地属于高新区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围，因此，高新区管委会有权实施涉案强拆行为。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的的合法权益受到侵害造成损失的。覃光良被拆除的建筑物不属于合法财产，一、二审对涉案建筑物不给予国家赔偿依法有据，本院予以支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款明确规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。本案中，高新区管委会在强制拆除过程中，本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对覃光良所建违法建筑物中的合法财产已予清空并妥善处理。但高新区管委会未能提供任何相关证据，未尽到举证责任。由于高新区管委会的违法强制拆除，覃光良仅能提供相关现场照片及财产损失清单，业已穷尽举证手段以证明动产损失的存在，虽然其对于动产损失的具体数额无法举证，基于公平原则，对于案涉动产损失及赔偿数额的确定，应适用上述法律所规定的举证责任倒置，即由高新区管委会承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。一、二审判决适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第三项的规定，而未适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，适用法律错误，应予纠正。在本院询问过程中，覃光良等人主张其所养生猪被驱离房屋，无处安置产生相应损失的事实，高新区管委会亦未提出相反证据。对于覃光良养殖物及屋内合理物品的损失等相关事实，应当进一步核实后依据证据规则予以确定。
综上，覃光良的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项的规定，一、二审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十一条第三项、第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销广西壮族自治区高级人民法院于2016年6月30日作出的（2016）桂行终227号行政判决；
二、维持广西壮族自治区南宁市中级人民法院于2015年12月22日作出的（2015）南市行一初字第135号行政判决第一项；
三、撤销广西壮族自治区南宁市中级人民法院于2015年12月22日作出的（2015）南市行一初字第135号行政判决第二项；
四、赔偿部分发回广西壮族自治区南宁市中级人民法院重新审理。
审 判 长 龚 斌
审 判 员 熊俊勇
审 判 员 陈宏宇
二〇一七年十二月五日
法官助理 李竺娉
书 记 员 陈 钿
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因正当理由不能提供证据的。
在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
第九十二条各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。
最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第二十七条原告对下列事项承担举证责任：
（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；
（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；
（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；
（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。
第七十一条原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。
原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉具体行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。
当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。
第七十八条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。
3.中华人民共和国行政强制法
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
4.中华人民共和国城乡规划法
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
5.中华人民共和国国家赔偿法
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。