浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）浙行终字第816号上诉人(原审原告)周连春，男，1950年1月28日出生，汉族，住嵊州市。被上诉人(原审被告)嵊州市人民政府，住所地嵊州市领带园区五路一号。法定代表人陈玲芳，市长。委托代理人赵红卫，嵊州市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人丁小兰，浙江三惟律师事务所律师。被上诉人(原审第三人)过新达，男，1946年11月17日出生，汉族，住嵊州市。委托代理人过红波，男，1976年6月14日出生，汉族，住嵊州市。系过新达之子。周连春诉嵊州市人民政府土地行政登记一案，绍兴市中级人民法院于2015年11月19日作出（2015）浙绍行初字第30号行政判决。周连春不服，向本院提出上诉。本院于2015年12月23日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年2月24日公开开庭审理了本案。上诉人周连春，被上诉人嵊州市人民政府的委托代理人赵红卫、丁小兰，被上诉人过新达的委托代理人过红波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：1982年至1983年，周林初（原告周连春之父）户承包有包括半园田1.46亩土地在内的2.08亩土地，周连春户承包有包括11号园田及12号园田在内的2.02亩土地。1997年8月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，1997年11月14日，中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅印发《关于搞好第二轮土地承包工作，稳定完善家庭联产承包责任制的若干意见》，2000年8月15日，中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室印发《关于开展延长土地承包期核发土地承包权证工作的实施意见》，中共嵊州市委、嵊州市人民政府同日印发《关于进一步抓好农村第二轮土地承包工作的若干政策意见》。2000年9月11日，嵊州市开元镇二一村经济合作社制定《开元镇二一村第二轮土地承包方案》，征求村民意见后审议通过。2000年9月30日，开元镇二一村经济合作社分别与过新达户及周连春户签订嵊州市农村集体土地承包合同书。其中，户主为过新达的嵊州市农村集体土地承包合同书中载明，承包土地包括上坂园田化1.46亩，东至连春，承包期限为28年。同日，嵊州市开元镇二一村经济合作社及嵊州市长乐镇人民政府对过新达户的嵊州市农村集体土地承包权证审批表上审查后盖章确认。另查明，2014年12月19日，嵊州市长乐镇开元二村村民委员会、嵊州市长乐镇开元二村经济合作社、中共嵊州市长乐镇开元二村支部委员会就周连春与过新达的土地问题召开会议，随后向嵊州市农经站及长乐镇农经站分别提出申请报告，认为经过村三委会集体讨论决定，二一村七组上坂园田化1.46亩田是属于周连春的承包责任田，将原误做在过新达户头的土地承包权证纠正更名到周连春的户名上，请予以更正办理。2014年12月30日，开元二村三委会张贴公示，内容为：该村二一村七组上坂园田化1.46亩田是属于周连春的承包责任田（周连春是私下给亲戚过新达暂时耕种的），将误做在过新达户名的1.46亩田承包权作废，纠正到周连春名上。2015年5月7日，嵊州市人民政府办公室作出嵊政办信公（2015）年第2号政府信息公开告知书，告知周连春其申请获取的农村土地承包权证相关资料，请与长乐镇政府联系。原审法院认为：农村家庭承包经营是我国农民探索取得的实践经验，在2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》施行前，农村土地承包关系尚缺乏统一、具体的法律进行规范。但法律明确规定，对于农民依据承包合同取得的承包经营权应当予以保护：《中华人民共和国民法通则》（主席令第37号）第八十条第二款规定，公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定。《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日中华人民共和国主席令第八号公布，自1999年1月1日起施行）第十四条第一款规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。根据上述规定，土地承包经营权由发包方与承包方遵循平等自愿原则，通过订立承包合同的方式设定，体现的是双方的意思自治。承包合同自成立之日起生效，承包方取得土地承包经营权。县级以上地方人民政府据此所作土地登记是对土地承包经营权的确认与公示。故在未审核发现土地承包合同具有违反法律、法规强制性规定的情况下，县级以上地方人民政府作出土地登记行为，维护农户承包经营权益并无不当。结合本案，被告嵊州市人民政府作出被诉土地登记行为时，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发［1997］16号）和省委办公厅、省政府办公厅《关于搞好第二轮土地承包工作稳定完善家庭联产承包责任制的若干意见》（省委办［1997］70号）已明确要根据“大稳定、小调整”的方针，切实开展和完善第二轮土地承包工作。周连春户与过新达户均与嵊州市开元镇二一村经济合作社签订了《嵊州市农村集体土地承包合同书》，合同书上盖有嵊州市开元镇承包合同监证专用章，嵊州市开元镇二一村经济合作社及嵊州市长乐镇人民政府已初审同意，被告嵊州市人民政府据此作出土地承包权登记行为，并无不当。被告嵊州市人民政府关于原告周连春超过起诉期限的理由依据不足，本院不予支持。综上，原告周连春的起诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周连春的诉讼请求。周连春上诉称：一、在1982-83年实行第一轮家庭联产承包责任制时，周连春父子（父周林初），依法取得上坂半园田化1.46亩的土地承包经营权，2000年9月，嵊州市人民政府进行农村土地承包权证登记颁发工作，登记过程中，嵊州市开元一村经济合作社，因工作失误与过新达错误签订农村土地承包合同，将本案争议承包田发包给过新达承包耕种，嵊州市人民政府将农村土地承包权证登记颁发给予过新达。由被上诉人提供的证据6《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发[1997]16号)第二方面第1、2、3点，证据1《嵊州市开元二一村第二轮土地承包方案》等文件，可明确上坂半园田化1.46亩田仍应是周连春父子再延长30年承包期的承包田，因其父亲周林初此时尚在世，其田也从未抛出和荒芜，不是这次“小调整”对象。因此，上诉人认为开元二一村经济合作社违反《土地管理法》第十四条第二款、《农村土地承包法》第六十二条。依据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》、《合同法》第五十二条，开元二一村经济合作社与过新达错误签订的1.46亩的农村土地承包合同无效。二、嵊州市人民政府提供的证据8《中共嵊州市委、嵊州市人民政府关于进一步抓好农村第二轮土地承包工作的若干政策意见》，第二条第三款第1点明确指出：个别只落实行政关系的外村迁入农户，原来有协议的，可根据协议规定处理，没有协议的，不得享受土地承包权，而过新达原系嵊州市长乐镇黄家岭头村人，于1995年在上诉人帮助下户口买入到开元二一村，并帮助买了住房。1997年，上诉人在过新达的多次要求下，将上坂半园田化1.46亩借给过新达耕种，因此按照此文件，过新达不得享受土地承包权。三、《中共嵊州市委、嵊州市人民政府关于进一步抓好农村第二轮土地承包工作的若干政策意见》第二条第七款指出：土地承包权证由村经济合作社分户填写《审批表》，连同有关资料报乡镇人民政府初审，然后报市农办审批，由市人民政府统一发放，而过新达的《审批表》县级主管部门审核意见一栏空白，承包权证发证时间一栏也空白，因此发证未审核程序违法。四、原审法院认为，嵊州市人民政府是按照开元二一村经济合作社与过新达签订的农村土地承包合同而登记颁证的，而上诉人已提供“开元二村三委会会议记录、公示”等证实是其工作失误不规范造成的错误的承包合同。五、本案农村土地承包权证所确定的半园田化1.46亩田的土地承包经营权人已发生变更，对该证的发放应严格按照相关法律程序办理，而嵊州市人民政府作出上述登记颁证行为是在错误合同及合同无效的基础上作出的，存在主体错误，故对该应予以撤销并更正。六、开元二一村经济合作社违反《土地承包证》第二十六、二十七、三十、三十五、五十五、六十二条，依据《合同法》第五十二条，该合同无效，嵊州市人民政府的上述行为是在合同无效的基础上作出的，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包权证管理办法》、《物权法》等相关法律。综上，请求撤销一审判决，撤销将半园田化1.46亩田登记在过新达户头上的农村土地承包权证，责令嵊州市人民政府给上诉人周连春重新核发半园田化1.46亩农村土地承包权证。嵊州市人民政府答辩称：一、上诉人的上诉事实和理由第一、四、五点，均以嵊州市长乐镇开元一村经济合作社与第三人过新达签订的《农村集体土地承包合同书》系二一村经济合作社工作失误、合同无效为由，认为答辩人将涉诉土地承包经营权登记在过新达名下系错误的行政行为，这一观点显然与客观事实不符，与法律规定不符。首先，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发[1997]16号）和省委办公厅、省政府办公厅《关于搞好第二轮土地承包工作稳定完善家庭联产承包责任制的若干意见》（省委办[1997]70号），明确了“大稳定、小调整“的方针，并要求据此开展和完善第二轮土地承包工作。因此，第二轮土地承包工作并不完全按照1982年-1983年合同清册进行土地登记，而是根据情况进行调整完善。在开元二一村经济合作社第二轮土地承包工作中，本案所涉土地已作了小调整，村经济合作社就此与第三人过新达、上诉人分别签订了《嵊州市农村土地承包经营合同书》。其次，开元二一村经济合作社与过新达签订的《嵊州市农村集体土地承包合同书》合法有效。该承包合同书上有双方盖章确认，并有鉴证单位的签字确认。《合同法》第五十二条规定合同无效的情形为：一方欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会利益；违反法律、行政法规的强制性规定。该承包合同书不存在上述任一情形，故不属于无效合同。答辩人无理由确认该合同书无效，更无理由、无依据不颁发给过新达农村集体土地承包权证。二、上诉状第2点理由也不能成立。过新达于1995年将户口迁入开元二一村，2000年嵊州市长乐镇开元二一村经济合作社与过新达签订《嵊州市农村集体土地承包合同书》，依据《中华人民共和国民法通则》第八十条、《中华人民共和国土地管理法》（1999年施行）第十四条规定，土地承包经营权由发包方与承包方遵循平等自愿原则，通过订立承包合同的方式设定，承包合同自成立之日起生效，承包方取得土地承包经营权。中共嵊州市委文件（2000）14号第二条第三款第1点仅为原则性、倡导性规定，对村经济合作社签订土地承包合同、发包集体土地并没有作出强行性、禁止性的规定。故上诉人的这一理由亦不能成立。三、上诉状第3点理由认为答辩人的具体行政行为程序不当，这一理由亦不能成立。开元二一村合作社与过新达的土地承包关系，有双方签订的承包合同书确定，答辩人根据承包合同所作的土地登记只是对土地承包经营权的确认与公示。本案所涉合同书上盖有嵊州市开元镇承包合同监证专用章，嵊州市开元二一村经济合作社及嵊州市长乐镇人民政府已初审同意，答辩人据此作出土地承包经营权登记行为，并无不当。此外，从法律适用看，上诉人援引的《中华人民共和国农村土地承包法》于2003年3月1日起施行，而本案颁发土地承包经营权证时间为2000年，故该法不适用于本案。从诉讼时效看，上诉人在2000年9月与开元二一村经济合作社签订的《嵊州市农村集体土地承包合同书》中有“西至新达”等内容，足以证明上诉人在2000年9月就已经知道本案所涉土地承包经营权登记在过新达名下的事实，本案已明显超过诉讼时效。综上，答辩人认为，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，维持一审判决。庭审中，各方当事人围绕着被上诉人嵊州市人民政府根据嵊开办2—178号承包合同向过新达颁发的集体土地承包权证是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，各方当事人对涉案的土地原以上诉人周连春之父周林初户的名义承包并无异议。据被上诉人在一审期间提交的被上诉人过新达嵊州市农村集体土地承包权证审批表、农户承包地块登记表以及合同编号为嵊开办2—178、鉴证编号为02--178的嵊州市农村集体土地承包合同书（发包方为开元乡二一村经济合作社；承包方为过新达）,涉案的1.46亩土地从2001年1月1日至2028年由过新达户承包。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。同时该办法第七条规定，农村土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审，材料符合规定的，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核，申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。因此，嵊州市人民政府颁发的涉案承包权证符合上述办法的规定。上诉人提出的“系二一村经济合作社工作失误合同无效、其仍延长30年承包期”等上诉理由，经查，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善家庭联产承包责任制的若干意见》（省委办[1997]70号）中明确了第一轮土地承包到期后，第二轮土地承包期在延长30年的大稳定前提下，根据实际需要，在个别农户之间适当小调整。据嵊州市人民政府提交的开元镇二一村第二轮土地承包方案、第二轮承包到户清册、周连春户的嵊州市农村集体土地承包权证审批表、农户承包地块登记表以及合同编号为嵊开办2—177、鉴证编号为02—0177的嵊州市农村集体土地承包合同书（发包方为开元乡二一村经济合作社；承包方为周连春，四至中载明：“西至新达”），可以证明周连春户原第一轮承包的涉案土地在第二轮土地承包时已调整给过新达，且该事实上诉人是明知的。故上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人周连春负担。本判决为终审判决。审 判 长  马惟菁审 判 员  车勇进代理审判员  马良骥二〇一六年二月二十九日书 记 员  韦若莎