广东省梅州市中级人民法院
行政裁定书
（2018）粤14行初38号
原告梅州市梅县区梅西镇龙增村官田村民小组。
负责人李杞成，村民小组长。
原告梅州市梅县区梅西镇龙增村新田村民小组。
负责人刘亮新，村民小组长。
原告梅州市梅县区梅西镇龙增村田心村民小组。
负责人涂添才，村民小组长。
原告梅州市梅县区梅西镇龙增村岭下村民小组。
负责人凌秋兰，村民小组长。
原告梅州市梅县区梅西镇龙增村赤面村民小组。
负责人涂志伟，村民小组长。
原告梅州市梅县区梅西镇龙增村桥角村民小组。
负责人李文平，村民小组长。
上述原告的委托代理人刘寻元，广东中流柱律师事务所律师。
被告梅州市梅县区人民政府，地址：梅州市梅县区程江镇宪梓南路13号。
法定代表人张运全，区长。
委托代理人黄冬日，广东义致律师事务所律师。
委托代理人邓建辉，梅州市梅县区国土资源局工作人员。
第三人广东省四0一厂，地址：梅县区梅西镇龙增。
法定代表人黄志平，厂长。
委托代理人肖国宁、钟秀丽，广东世纪华人（梅州）律师事务所律师。
原告梅州市梅县区梅西镇龙增村官田、新田、田心、岭下、赤面、桥角6个村民小组诉请确认被告梅州市梅县区人民政府给第三人广东省四0一厂颁发的梅府国用（2000）字第001365号《国有土地使用证》无效一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月22日受理后，向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月9日公开开庭审理了本案。原告的负责人李杞成、刘亮新、涂添才、凌秋兰、涂志伟、李文平及其委托代理人刘寻元，被告的委托代理人黄冬日、邓建辉，第三人的委托代理人肖国宁、钟秀丽到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2000年3月23日被告梅州市梅县区人民政府给第三人颁发了梅府国用（2000）字第001365号《国有土地使用权证》，该证显示：“权利人：广东省四0一厂，使用权类型：出让，宗地面积：6240㎡，土地权属来源：梅府国用（1999）字第000802号《国有土地使用权证》”。
原告梅州市梅县区梅西镇龙增村官田、新田、田心、岭下、赤面、桥角6个村民小组诉称，第三人成立于1972年，当年租用原告26.77亩地方建厂。就第三人用地归还问题，原告向被告提出信访要求，被告责成梅西镇政府进行处理，梅西镇政府向原告人出具《信访事项的处理意见》，处理意见记载：“广东省四0一厂座落于梅县区梅西镇龙增村，共有土地约26万平方米。经我镇相关部门调查取证，广东省四0一厂260513平方米的土地均在2000年3月23日办理了国有土地使用证，证号分别为梅府国用（2000）字第001365号、梅府国用（2000）字第001366号、梅府国用（2000）字第001367号、梅府国用（2000）字第001368号。”上述土地全部属于原告集体土地，被告从来没有征收原告的地方，2000年3月21日被告与第三人签订《国有土地使用权出让合同》，出让面积为260513平方米，同日被告为第三人办理了4本国有土地使用证，把原告所有的农民集体土地直接转为国有土地没有事实及法律依据。其违法体现二个方面：行政方面：被告未经征收程序把农民集体土地转为国有土地的行政行为是无效的行政行为，土地使用权性质的转变是无效的，被告对涉案土地的后续行政行为均是建立在该无效行为基础上的，均属于无效的行政行为。民事方面：被告未与原告签订土地转让合同，未支付对价，被告作为民事权利主体侵害了原告的农民集体土地使用权，被告对涉案土地的使用权的变更也是无效的，被告后续的作为涉案土地民事权利人作出的处分行为均是建立在无权处分的基础上的，是无效的。判令被告归还原告农民集体土地所有权的诉请，是指被告作为国有土地的民事权利主体向原告作为农民集体土地所有权的权利主体归还所有权，被告履行的是民事主体义务，这一诉讼请求也是原告依法在行政诉讼中请求解决双方的相关民事争议，这也是确认被告行政行为无效的应有之义。被告后续的既作为政府行使行政职能、又作为民事权利人所签订的《国有土地使用权出让合同》没有权利基础，是无效的；撤销被告办理的梅府国用（2000）字第001365、001366、001367、001368号国有土地使用证是无效转让合同之后的应有法律效果。判令被告为原告办理农民集体土地所有权证的诉请，是指被告履行行政职责。被告把原告农民集体所有的土地登记为国家所有的土地没有事实及法律依据。被告把原告农民集体所有的土地以自己的名义出让给第三人并登记在第三人名下，没有事实及法律依据。特提起行政诉讼，请求：一、确认被告把梅府国用（2000）字第001365号范围内土地转为国家所有的土地无效。二、确认被告办理的梅府国用（2000）字第001365号范围内的国有土地使用证无效。三、确认被告与第三人签订的《国有土地使用权出让合同》无效，并撤销被告办理的梅府国用（2000）字第001365号国有土地使用证。四、判令被告归还原告农民集体土地所有权。五、判令被告为原告办理农民集体土地所有权证。
被告梅州市梅县区人民政府辩称，原告的起诉没有任何依据，请求依法驳回原告的起诉。理由是：一、原告的诉讼主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的规定，土地登记案件中，确有证据证明与涉案土地存在权属争议的组织或个人，原本与该颁证行为有利害关系，具有原告资格。但是，如果该利害关系人对初始登记行为未提起行政诉讼，仅对后来的换证行为起诉的，因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的换证行为不可能侵犯其合法权益，该利害关系人与后来的换证行为没有利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格。本案中被诉的梅府国用（2000）字第001365号国有土地使用证是从旧证换发而来的，而初始旧证是1988年12月6日原梅县人民政府为原广东省四望嶂矿务局四0一厂颁发的。1988年的初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，原告未对1988年的国有土地使用证提起诉讼。原告与被告颁发2000年国有土地使用证的行为没有利害关系，没有原告主体资格，起诉不符合法定条件。二、原告起诉时已经超过法定的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，原梅县人民政府颁发梅国用（1988）第0005419号国有土地使用证的时间是1988年12月6日，至今早已超过20年。三、根据第三人的登记申请，被告经过调查及年检换证勘查审核后为第三人颁发《国有土地使用权证》，办证主体、程序、内容均符合法律规定。无论是1988年的初始登记还是1999年的年检换证，还是2000年的企业改制更名换证行为，均没有任何人对涉案土地证提出过任何异议。原告要求撤销颁发给第三人的国有土地使用权证，缺乏事实根据及法律依据，应依法驳回。四、原告的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据。1、广东省革命委员会粤革发（1972）165号文件充分证明，第三人的土地是通过办理征用手续合法取得的，原告称“租用”没有任何依据。2、签订《国有土地使用权出让合同》，不存在恶意串通或损害国家、集体及第三人的利益等合同无效的情形。3、本案被诉行政行为是梅府国用（2000）字第001365号《国有土地使用权证》，其他具体行政行为与本案无关，不属于本案审查范围。综上所述，原告诉讼主体资格不适格，其起诉不符合法定条件，且起诉时已经超过法定的起诉期限，原告的诉请没有任何事实依据与法律依据，依法不能成立，请求法院在查明事实的基础上依法驳回原告的起诉。
第三人广东省四0一厂述称，一、关于第三人的基本情况：第三人原系全民所有制企业广东省四望嶂矿务局四0一厂，设立于1970年，2000年1月破产，转制为广东省四0一厂，是生产民用爆炸物品的正当合法企业。二、关于涉案土地的性质：该土地属于国家所有。1984年2月间梅西人民公社罗墩、幸福生产大队管理委员会、梅西区公所、梅州市人民政府同意批准征用国家建设用地（详见证据7）。三、在程序意义上，依法应驳回原告的起诉。第三人于1988年取得涉案土地使用权，原告未对该初始办证登记行为提出异议，而对2000年《国有土地使用证》换证行政行为提起诉讼，原告丧失了请求权的基础，且1988年土地使用权证已超过最长诉讼时效期间，依法应驳回原告的起诉。四、在实体意义上，被告颁发国有土地使用权证给第三人，有法定的职权依据，并且证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：第三人广东省四0一厂系广东省四望嶂矿务局四0一厂破产转制而来。广东省四望嶂矿务局四0一厂设立于1970年8月，属全民所有制企业，厂区范围内的土地于1988年12月6日取得了梅国用（1988）字第0005419号《国有土地使用权证》，该证显示“土地使用者：广东省四望嶂矿务局四0一厂，用地来源：征用，用地面积：6920.35㎡”。1999年12月14日因年检换领了梅府国用（1999）字第000802号《国有土地使用权证》，该证显示“权利人：广东省四望嶂矿务局四0一厂，使用权类型：划拨，宗地面积：6240㎡，土地权属来源：梅国用（1988）字第0005419号《国有土地使用权证》”。2000年1月广东省四望嶂矿务局四0一厂经法院裁定破产，2000年2月更名为广东省四0一厂，属股份合作制企业。2000年3月第三人因企业更名申请涉案土地变更登记，2000年3月23日被告梅州市梅县区人民政府给第三人颁发了梅府国用（2000）字第001365号《国有土地使用权证》，该证显示：“权利人：广东省四0一厂，使用权类型：出让，宗地面积：6240㎡，土地权属来源：梅府国用（1999）字第000802号《国有土地使用权证》”。2017年12月原告梅州市梅县区梅西镇龙增村官田、新田、田心、岭下、赤面、桥角村民小组通过信访得知被告给第三人颁发了梅府国用（2000）字第001365号《国有土地使用权证》，2018年3月原告以涉案土地属于原告集体所有，被告未经征收程序把农民集体土地转为国有土地的行政行为无效等为由提出前述诉讼请求。
庭审中，经释明，原告将第一、二、三项诉讼请求变更为确认被告给第三人颁发的梅府国用（2000）字第001365号《国有土地使用权证》无效，同时，放弃第四、五项诉讼请求。
本院认为，梅府国用（2000）字第001365号《国有土地使用权证》是对梅府国用（1999）字第000802号《国有土地使用权证》的变更登记，而梅府国用（1999）字第000802号《国有土地使用权证》是对梅国用（1988）字第0005419号《国有土地使用权证》的年检换证。即梅国用（1988）字第0005419号《国有土地使用权证》是涉案土地的初始登记。原告梅州市梅县区梅西镇龙增村官田、新田、田心、岭下、赤面、桥角村民小组未对初始登记行为提起诉讼，且该登记行为发生在行政诉讼法实施之前，亦不可诉。即梅国用（1988）字第0005419号《国有土地使用权证》已经生效，涉案土地属国有土地。被告梅州市梅县区人民政府给第三人广东省四0一厂颁发梅府国用（2000）字第001365号《国有土地使用权证》，与原告不存在利害关系，原告以涉案土地是集体土地等为由，请求确认国用（2000）字第001365号《国有土地使用权证》无效，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条第（一）项“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定，即原告起诉不具备法定起诉条件，依法应当不予受理。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告梅州市梅县区梅西镇龙增村官田、新田、田心、岭下、赤面、桥角村民小组的起诉。
本案不收取案件受理费，原告预交的案件受理费50元，由本院予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 贺 璐
审 判 员 黄巢雁
代理审判员 邹俊锋
二〇一八年五月二十九日
书 记 员 叶 薇