广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行再30号
抗诉机关广西壮族自治区人民检察院。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）平南县平南镇附城社区北五队。
诉讼代表人吕春梅，该队负责人。
委托代理人方金松，广西欧亚嘉华律师事务所律师。
委托代理人彭家柱，男，1949年9月9日出生，汉族，居民，住平南县。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）平南县住房和城乡规划建设委员会，住所地平南县城湖路8号。
法定代表人刘文柱，主任。
委托代理人林奕，广西律翔律师事务所律师。
原审第三人方瑞芬，女，1948年3月15日出生，汉族，居民，住平南县。
委托代理人吴伟光，广西桂港律师事务所律师。
原审上诉人平南县平南镇附城社区北五队（以下简称北五队）与原审被上诉人平南县住房和城乡规划建设委员会（以下简称平南县住建委）建设用地规划许可纠纷一案，贵港市中级人民法院于2015年3月30日作出的（2015）贵行终字第10号行政判决，已经发生法律效力。原审上诉人北五队向检察机关申请抗诉。广西壮族自治区人民检察院于2017年1月6日作出桂检行监[2016]164号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2017）桂行抗9号行政裁定，裁定由本院提审本案。本院依法组成合议庭，于2018年3月6日公开开庭审理了本案。广西壮族自治区人民检察院检察员吴庆清、助理检察员黄菲代表抗诉机关出庭。再审申请人北五队诉讼代表人吕春梅及其委托代理人方金松，被申请人平南县住建委委托代理人林奕，原审第三人方瑞芬及其委托代理人吴伟光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
平南县人民法院一审查明：1983年原平南县城建统一征收了现争议地，中国工商银行平南支行建大楼及职工宿舍时又通过有关部门征用了第三人方瑞芬丈夫廖兆天（已故）的宅地，平南县城建将已征用了的现争议地兑换给了第三人作宅地使用。此后第三人在现争议地上建起了简易房屋一座并出租给他人作洗车场使用，并一直在现争议地上行使管理、使用、收益和处分的权利且多年来没有人提出过异议。2006年2月21日平南县住建委依第三人方瑞芬丈夫廖兆天的申请颁发了编号2006041《建设用地规划许可证》（以下简称《建设用地规划许可证》）给第三人。2014年第三人在现争议地上建造房屋时，北五队以现争议地集体未统一分配、第三人侵占集体土地为由阻止第三人施工。第三人以其有平南县住建委颁发的合法证件为由坚持施工，双方遂发生纠纷。北五队自知道第三人持有平南县住建委颁发的《建设用地规划许可证》后，于法定期限内向贵港市住房和城乡规划建设委员会申请行政复议，贵港市住房和城乡规划建设委员会于2014年4月18日作出了贵住建复[2014]1号行政复议决定，维持了平南县住建委的具体行政行为。北五队不服于2014年5月4日向法院提起行政诉讼，请求撤销平南县住建委于2006年2月21日颁发给第三人方瑞芬丈夫廖兆天（已故）的编号2006041《建设用地规划许可证》；同时，向法院提出要求第三人停止施工的申请。法院受理该案后，召集北五队和第三人到现场一起协商，第三人同意在已经建好的两层房屋上保持现状，在本案诉讼未结束前不再动工。
平南县人民法院一审认为：根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条的规定，平南县住建委作为城市规划主管部门，依法有作出本案具体行政行为的法定职权，依法予以确认。平南县住建委依第三人的申请，在确认颁证的土地权属来源清楚、四至界址无纠纷，并经层层审批后，才将《建设用地规划许可证》颁发给第三人。至于北五队认为第三人在《单体住宅建设用地规划申请表》附《证明》中伪造生产队长和群众签名的问题，因签名真假鉴别不属于平南县住建委的发证审查范围，所以北五队的诉请无理，依法不予支持。至于第三人认为北五队的起诉中吕春梅的诉讼主体资格问题，吕春梅经过村集体召开群众大会讨论决定并推举为本案诉讼代表人出庭参加诉讼，并不像第三人所说北五队没召开过村民会议表决。至于北五队集体的户数问题，第三人提供的户数是村委会出具的证明，并不是户籍登记机关出具的证明，所以北五队以吕春梅为本案的诉讼代表人出庭参加诉讼并无不妥。第三人请求驳回北五队的起诉证据不足，理由不充分，依法不予支持。综上，平南县住建委作出的具体行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法、适用法律法规正确，北五队的请求和第三人要求驳回北五队的起诉无理，依法不予支持。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回北五队的诉讼请求。
贵港市中级人民法院二审查明事实与一审查明事实一致。另查明，1983年原平南县城建部门统一征收平南县平南镇附城社区北五队土地用于中国工商银行平南支行大楼及职工宿舍等建设，其中包括第三人方瑞芬丈夫廖兆天的宅地，经城建部门、北五队与廖兆天协商，将现争议地安排给廖兆天作宅地使用。
贵港市中级人民法院二审认为：1983年原平南县城建部门统一征收平南县平南镇附城社区北五队土地用于中国工商银行平南支行大楼及职工宿舍等建设，其中包括第三人方瑞芬丈夫廖兆天的宅地，经城建部门、北五队与廖兆天协商，将现争议地安排给廖兆天作宅地使用，第三人是在城建部门、北五队安排下使用现争议地的，由此平南县住建委颁发的《建设用地规划许可证》土地权属来源清楚、明确，北五队以第三人丈夫廖兆天申办《建设用地规划许可证》所附的证明没有经过村民同意为由来否认土地来源不真实，与客观事实不符，不予采信。对于北五队认为平南县住建委办证程序违法的意见，第三人向城建部门申请办理《建设用地规划许可证》，平南县住建委在确认符合建设规划、土地权属来源清楚、四至界址无纠纷，并由相关单位签署意见后，向第三人颁发《建设用地规划许可证》。主要程序合法，北五队所诉理由不能成立，不予采信。第三人认为吕春梅不符合诉讼主体资格的问题，吕春梅系经集体群众大会讨论决定作为代表人参加诉讼，第三人对此提出异议的理由不足，不予支持。综上，一审判决驳回北五队诉讼请求正确，依法应予维持。北五队上诉请求不成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
再审申请人北五队申请抗诉称：涉案土地为申请人集体土地，没有被征收征用，也没有分给第三人作宅基地。第三人申请规划许可时提供的《单体住宅建设用地规划申请表》附件《证明》中队长彭家文和生产队社员代表的签名经司法鉴定后确认非同一人所写，指纹捺印不是他们所留，说明第三人伪造证据，土地来源不明。平南县住建委据此颁发的《建设用地规划许可证》违法，应予撤销。一、二审判决适用法律错误，二审判决违反法定程序。请求撤销一审、二审判决，支持申请人一审提出的诉讼请求。
广西壮族自治区人民检察院抗诉称：1、本案唯一的土地来源依据不具有客观真实性，颁证行为主要证据不足。方瑞芬在申请许可时提供的有关土地来源的依据仅有经生产队队长彭家文、社员代表许桂清、赵桂发等8人签名捺印的《证明》，证明争议地是“由生产队安排宅地一份”。经司法鉴定，该《证明》上包括生产队长在内的四人签名捺印不是本人签名、捺印。生产队队长等人均未认可争议地是由生产队安排给第三人的宅地。因土地来源不清，平南县住建委颁发的《建设用地规划许可证》应予撤销。2、方瑞芬在诉讼中另提出证明以《证明》争议地是平南县城建对换给其作宅地使用的，这与其申请许可时的理由自相矛盾，且在诉讼中提交的证据不能作为认定行政许可审批程序合法及土地权源依据。3、原审法院应基于《证明》签字虚假的问题来审查原行政许可是否合法，不应采信方瑞芬在诉讼中才提交的证据对涉案土地的权属进行实体评判，并以此作为原行政行为合法的依据。
原审被上诉人平南县住建委答辩称：第三人方瑞芬的丈夫廖兆天（已故）申请颁证的土地权属来源清楚，四至界址无纠纷。廖兆天提供的申请材料齐备，答辩人对其申请建设用地规划许可进行了现场勘查，经审批核发涉案《建设用地规划许可证》。因此，平南县住建委颁证事实清楚、程序合法，请求依法驳回北五队再审申请。
原审第三人方瑞芬陈述称：1、诉讼代表人吕春梅不是北五队队长，不能以北五队的名义提起本案诉讼。2、第三人申请办理材料完整，经合法程序取得《建设用地规划许可证》，事实清楚、证据确凿。3、涉案土地系1983年平南县政府征收第三人宅基地后赔补取得，2006年1月由第三人申请补办有关土地使用的手续予以确认。4、第三人自1983年使用涉案土地至今，无人提出异议。5、本案的笔迹鉴定结论不能反映被鉴定人的真实签名状况，其结论不能采信。退一步说即使鉴定结论可信，《证明》上有9个村民代表签名，结论只证实有4个不是其本人所签，仍有过半数的5个村民代表签字是真实的，故该《证明》仍是合法有效。6、第三人向平南县建设局申请办理《建设用地规划许可证》，依法填报的《单体住宅建设用地规划申请表》无需附加“村委证明”，该证明并非申请的法定项目内容，是否有“村委证明”，不影响第三人的合法申请及有关部门的核发程序。请求维持原审判决。
再审查明的事实与一、二审查明的事实一致。另查明，第三人方瑞芬丈夫廖兆天向平南县建设局申请涉案争议地作单体住宅用地，提交了《单体住宅建设用地规划申请表》，经广西公明司法鉴定中心鉴定，上述《单体住宅建设用地规划申请表》附件《证明》内“生产队长”一栏“彭家文”签名与“彭加文”签名不是同一人所写，签名上红色捺印不是彭加文所留。2006年1月，北五队队长是彭加文。另查明，再审庭审中，北五队认可从1986年至今第三人一直使用涉案争议地。
本院认为：关于平南县住建委颁发《建设用地规划许可证》是否合法的问题。《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”本案中，第三人方瑞芬丈夫廖兆天申请涉案争议地的建设用地规划许可证，向平南县住建委提交了《单体住宅建设用地规划申请表》及附件《证明》等申请材料。经鉴定证明，《证明》上包括生产队长在内的四人签名捺印不是本人签名、捺印，第三人方瑞芬丈夫提供的申请材料存在不实之处。但是，从查明的事实看，北五队认可自1986年起第三人开始使用争议地是事实，第三人主张现争议地于1983年经当时的城建部门、北五队与廖兆天协商后安排给廖兆天使用，提供有许恒华的证言证明，该证人证言与第三人长期使用争议地相互佐证，因此，本院确认2006年第三人方瑞芬丈夫申请使用争议地建房，客观上是享有使用权的。平南县住建委未尽审慎审查义务，不能发现第三人方瑞芬丈夫申请建房用地的《证明》不是生产队长签名捺印，不能代表所在集体经济组织意见，未进一步进行调查核实，即作出核发《建设用地规划许可证》行政行为属程序违法。但是，由于第三人方瑞芬丈夫廖兆天当时客观上享有争议地使用权，平南县住建委通过核定该用地位置和界限，该户建设用地不影响城区建设规划，向第三人方瑞芬丈夫廖兆天核发《建设用地规划许可证》，实体上没有侵害北五队的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，对平南县住建委颁发《建设用地规划许可证》的行政行为应确认违法，但不撤销该证。虽然再审申请人北五队主张2006年第三人申请争议地建房没有经过生产队集体同意，理由成立，但是因不能否定第三人当时已经客观上对争议地享有使用权，故其要求撤销《建设用地规划许可证》，依法不能支持。
关于吕春梅以诉讼代表人身份提起本案诉讼的问题。吕春梅系经队集体群众大会讨论决定作为代表人参加诉讼，第三人未能提供充分证据予以否定，本院不予支持。
另外，由于第三人方瑞芬丈夫在申请颁发《建设用地规划许可证》时提供虚假签名，致使一审法院为查清该事实委托鉴定机构进行司法鉴定，由此产生本案的鉴定费用14000元应由责任方第三人方瑞芬负担。
综上，原一、二审判决认定的主要事实清楚，但以平南县住建委作出的行政行为认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确为由驳回北五队的诉讼请求，属适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：
一、撤销贵港市中级人民法院（2015）贵行终字第10号行政判决和平南县人民法院（2014）平行初字第20号行政判决；
二、确认平南县住建委颁发的编号为2006041《建设用地规划许可证》违法。
一审、二审案件受理费各50元，由平南县住建委负担。文书司法检验鉴定费14000元由第三人方瑞芬负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦威助
审 判 员 黄碧辉
审 判 员 陆 海
二〇一八年三月二十九日
法官助理 封 宇
书 记 员 饶 栖