浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第340号
上诉人（原审原告）上海成鹰广告有限公司。住所地：上海市崇明县城桥镇利民路***号。
法定代表人朱艳群，经理。
委托代理人杨晓江，江苏景明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉兴市秀洲区人民政府。住所地：嘉兴市洪兴路****号。
法定代表人吴炳芳，区长。
委托代理人张永德，嘉兴市秀洲区交通局工作人员。
委托代理人闻明华，浙江天鸿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉兴市秀洲区王店镇人民政府。住所地：王店镇兴乐路。
法定代表人李刚，镇长。
委托代理人冯仲庆，浙江嘉州律师事务所律师。
上海成鹰广告有限公司诉嘉兴市秀洲区人民政府、嘉兴市秀洲区王店镇人民政府城建其他行政行为及行政强制一案，嘉兴市中级人民法院于2015年6月27日作出（2015）浙嘉行初字第3号行政判决。上海成鹰广告有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2015年8月31日立案受理后依法组成合议庭,并于同年11月18日公开开庭审理了本案。上诉人上海成鹰广告有限公司委托代理人杨晓江，被上诉人秀洲区人民政府委托代理人张永德、闻明华，被上诉人嘉兴市秀洲区王店镇人民政府副镇长张琴清及其委托代理人冯仲庆到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。
原审法院审理查明：成鹰公司在沪昆高速公路嘉兴市秀洲区王店镇境内设置了15座高立柱广告牌。根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划统一部署，2013年4月28日秀洲区政府成立了“三改一拆”行动领导小组，下设办公室。《秀洲区“三改一拆”三年行动计划》文件规定：“成立秀洲区'三改一拆'行动领导小组……加强全区'三改一拆'工作的领导。领导小组下设办公室，……具体负责有关工作”，“各镇、街道、秀洲新区工业园区是开展'三改一拆'行动的实施主体”。2014年8月28日，王店镇政府与新纪元公司签订户外高炮广告拆除合同，约定由新纪元公司拆除王店镇辖区内高速公路沿线需拆除的户外高炮广告牌，拆除的户外高炮广告牌的旧材料归新纪元公司所有，作为王店镇政府支付给新纪元公司的劳务费。嘉兴市秀洲区“三改一拆”行动领导小组办公室于2014年9月3日作出《限期拆除通知书》，认为成鹰公司设置广告设施的行为违反了相关法律法规的规定，其设置的广告牌属于违法地面构筑物。要求成鹰公司于2014年9月18日之前自行拆除违法设施，逾期未拆除的，将由有关部门依法予以强制拆除。2014年9月19日，嘉兴市秀洲区“三改一拆”行动领导小组办公室向王店镇政府发出《关于拆除高速公路违法广告牌的函》，函中载明：根据《嘉兴市秀洲区高速公路沿线广告牌专项整治实施方案》的有关精神，请你们组织人员从9月22日起对本辖区内高速公路沿线违法广告牌进行拆除，针对辖区内每一座应拆除的广告设施，要制定具体的拆除方案，确保拆除工作安全稳定。2014年10月9日至11月9日期间，新纪元公司拆除原告15座广告牌。
原审法院认为，依照《土地管理法》第四十四条、第六十三条，《浙江省实施<土地管理法>办法》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用手续；农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。依照《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、第二十三条、第二十五条，《城乡规划法》第四十条、第四十一条，《浙江省城乡规划条例》第三十二条、第三十六条、第三十七条之规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书，开工前必须向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门审查发给村镇规划建设许可证后，方可开工；在城市（包括建制镇）规划区内进行上述建设的，必须依法办理建设用地规划许可证，并依法申领建设工程规划许可证后，方可开工。本案广告牌属于经营性设施，原告在诉讼中既未提供法定的用地审批手续，也未提供法定的规划审批手续，应认定为违法建筑设施。嘉兴市秀洲区“三改一拆”行动领导小组办公室是秀洲区政府根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划中心工作要求设立的临时机构，其职能是具体负责辖区内“三改一拆”行动部署、监督指导以及目标考核等工作。其根据上级机关开展“三改一拆”行动相关文件的精神，向原告所发的《限期拆除通知书》，目的在于配合乡镇政府整治违法建筑工作，催告原告及时自行拆除违法广告牌，并非是行政处罚，原告认为该通知行为应按照《行政处罚法》的规定给予相对人知情权、救济权，是对法律和通知行为的误解。故原告要求确认该通知行为违法的请求不予支持。同时，原告不能提供证据证明秀洲区政府实施或者委托其他单位实施强制拆除涉案广告牌的行为，其向王店镇政府所发《关于拆除高速公路违法广告牌的函》仅是根据省、市“三改一拆”工作统一部署对王店镇政府进行督促，并非命令王店镇政府拆除原告广告牌。其要求确认被告秀洲区政府强制拆除涉案广告牌违法的请求不予支持。依照《城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款以及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第（二）项、第四条第（三）项之规定，违法乡、村庄规划的违法建筑由镇（乡）人民政府责令改正，逾期不改正的，可以强制拆除。《秀洲区“三改一拆”三年行动计划》规定各镇、街道、秀洲新区工业园区是开展“三改一拆”行动的实施主体，负责辖区内违法建筑拆除工作，符合上述法律、法规及规章的精神。原告接到限期拆除通知后未履行拆除违法广告设施的义务，对此被告王店镇政府实施了强制拆除行为。王店镇政府在强制拆除程序上虽存在瑕疵，但不影响其行政行为的合法性。综上，原告成鹰公司的诉讼请求均不能成立，据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告上海成鹰广告有限公司要求确认被告嘉兴市秀洲区人民政府、秀洲区王店镇人民政府作出责令限期拆除通知行为违法的诉讼请求；驳回原告上海成鹰广告有限公司要求确认被告嘉兴市秀洲区人民政府、秀洲区王店镇人民政府强制拆除原告广告牌行为违法的诉讼请求。
上海成鹰广告有限公司上诉称：一、本案的争议焦点系拆除广告牌的行政行为是否合法（程序是否合法），原审法院无权代表行政机关来认定上诉人设置的广告牌实体违法。二、不管本案适用《行政强制法》或《行政处罚法》,法院均要审查行政机关是给予上诉人陈述申辩权等相关权利。同时，行政机关在实施强制拆除前，应当出具《行政强制执行决定书》。这不是原审法院认定的所谓瑕疵，而是赤裸裸的行政违法。三、被上诉人在强制拆除上诉人拥有的广告牌前，没有依法定程序认定广告牌设置系违法。四、在本案诉讼前，上诉人无法得知实施强制拆除的具体执行部门，当然认定嘉兴市秀洲区人民政府是强制拆除主体，更何况上诉人发函后被置之不理。原审法院要求上诉人举证嘉兴市秀洲区人民政府是强制拆除主体的认定有违常理。综上所述，上诉人认为，行政诉讼的灵魂是人民法院应当以挑剔的方式审查行政行为实体与程序的合法性，而非帮助行政机关找理由与弥补漏洞，尤其使用含糊其辞的“瑕疵”来搪塞上诉人。据此，上诉人要求二审法院撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。
嘉兴市秀洲区人民政府答辩称：一、本案拆除广告牌的被诉行政行为不是答辩人实施，被答辩人错列诉讼对象。答辩人一审中已举证并证明涉案广告牌系由王店镇人民政府拆除，王店镇人民政府也因此被一审法院追加为本案被告，由此，被答辩人上诉称本案争议焦点为拆除广告牌的行政行为是否合法，该争议焦点显然与答辩人之间并无法律关系，一审判决据此驳回其要求确认答辩人拆除广告牌行为违法的请求完全正确。二、被答辩人以程序不当为由，请求确认拆除行为违法，理由不能成立。一审已查明，涉案广告牌未经审批违规建设，系违法建筑物，故违法者承担拆除责任是其法定责任，应拆未拆，则由属地政府拆除亦有章可循。因此，王店镇人民政府拆除涉案广告牌，从实体上讲并无不妥。而被答辩人所提诉讼，其并未针对行政程序提起确认违法之诉，其仅请求确认结果意义上的拆除行为违法，据此，一审法院从实体上考量涉案广告牌应否拆除，继而认定拆除行为实体上并无不妥，该判决思路并无不当。综上，答辩人认为，被答辩人上诉理由不能成立，请求二审驳回上诉，维持原判。
嘉兴市秀洲区王店镇人民政府答辩称：答辩人不是适格的被告，根据行政诉讼法第26条之规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，“限期拆除通知书”不是由王店镇人民政府作出，同时《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2004.10.27修订）第61条规定“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令；（七）办理上级人民政府交办的其他事项”，可知王店镇人民政府是执行上级人民政府的行政命令，王店镇人民政府在本案中只是一个“命令执委者”，高速公路沿线广告牌是否违法、应否拆除均不是由王店镇人民政府作出。因此，该行政强制一案的法律责任不应由王店镇人民政府承担。根据《国家赔偿法》的第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，而本案中所涉及的广告牌都是违法地面构筑物，拆除这些违法广告牌的行为对原告造成的损失不属于合法权益受损，因此原告诉称要求行政赔偿是没有根据的。根据行政法的原则，具体行政行为的后果应由作出具体行政行为决定的行政机关承担。王店镇人民政府并不是拆除决定的作出者，因此相关责任也不应由王店镇人民政府承担。综上，答辩人认为将王店镇人民政府列为被告属于诉讼对象错误，请求二审法院查明事实，依法判决。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审时，各方当事人围绕被上诉人嘉兴市秀洲区人民政府所作《限期拆除通知书》的性质、职权依据以及事实和法律依据，强制拆除上诉人涉案广告牌究竟系谁所为，以及该强制行为是否具备事实和法律依据、行政程序是否符合法律规定要求等审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，本案系上诉人上海成鹰广告有限公司针对嘉兴市秀洲区“三改一拆”行动领导小组办公室所作《限期拆除通知书》以及涉案广告牌被强制拆除行为提起的诉讼。由于嘉兴市秀洲区“三改一拆”行动领导小组及其办公室系由嘉兴市秀洲区人民政府设立，故嘉兴市秀洲区人民政府是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，上诉人既诉请确认嘉兴市秀洲区“三改一拆”行动领导小组办公室所作《限期拆除通知书》违法，又要求对强制拆除其涉案广告牌行为的主体、强制行为的合法性等进行审查。该诉讼请求涉及不同行政主体的不同行政行为，不符合行政诉讼一行为一起诉的案件受理原则，属于诉讼请求不明确，其起诉依法应予驳回。原审法院未能依法予以释明即受理并进行实体审理后作出判决不当，依法应予纠正。被上诉人嘉兴市秀洲区人民政府的负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销嘉兴市中级人民法院（2015）浙嘉行初字第3号行政判决；
二、驳回上海成鹰广告有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年四月二十五日
书 记 员 徐一菁