安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖01行初327号
原告陈继阔。
原告张久峰。
原告陈继业。
委托代理人宋姣，北京在明律师事务所律师。
被告安徽省人民政府，住所地合肥市包河区中山路1号。
法定代表人李国英，省长。
委托代理人陈驰，省政府法制办工作人员。
委托代理人陈雨华，省政府法制办工作人员。
原告陈继阔等3人因不服被告安徽省人民政府于2017年10月17日作出的皖行复[2017]476号《不予受理行政复议申请决定书》，于2017年10月24日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月26日立案后，向被告送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2018年2月28日公开开庭审理了本案。原告陈继阔、张久峰、陈继业及委托代理人宋姣，被告安徽省人民政府委托代理人陈驰、陈雨华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年，原告陈继阔等3人对安徽省国土资源厅作出的皖国土资函[2013]1862号《安徽省国土资源厅关于阜阳市颍州区2010年第9批次等14个建设用地复垦项目验收及指标确认的批复》（以下简称1862号《批复》）不服，向被告安徽省人民政府提出行政复议，请求依法确认安徽省国土资源厅作出的上述批复行为违法。被告安徽省人民政府于2017年10月17日作出皖行复[2017]476号《不予受理行政复议申请决定书》，认为：一、安徽省国土资源厅作出的1862号《批复》，是建设用地复垦项目验收及指标确认的批复，与征地批复无直接关联，对征地能否得到批准不产生影响，不产生征地的法律效果，即不直接对申请人的权利义务产生实际影响。对建设用地复垦项目验收和指标确认，是省级国土资源部门为依法落实耕地占补平衡，对征地责任主体进行监督管理的方式，是行政机关内部监督行为。二、《同意使用先行复垦建设用地指标挂钩的证明》，是进行征地报批需要准备的材料，只对征地要求是否得到批准产生影响，不是对被征地农民权利义务产生直接影响的行政行为。本案中，对申请人权利义务直接影响的行政行为，是安徽省人民政府作出的皖政地<纳入增减挂钩>（2014）1号《关于阜阳市2014年第1批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》（以下简称1号《批复》）。三、《土地复垦条例》（国务院第592号令）第三条规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。自然灾害损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。土地复垦的主体责任，土地复垦对土地地类的变更，涉及农用地及新增建设用地指标变化，与土地所有权、使用权无关，因此，土地复垦项目验收和指标确认行为不影响申请人的土地权属关系。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请应属行政复议法规定的行政复议范围。本案中，申请人的行政复议申请不符合上述法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定：不予受理申请人的行政复议申请。
原告陈继阔等3人诉称：原告在安徽省阜阳市颍州区三十里铺镇陈庄村陈庄拥有合法房屋，原告长期生产、生活于此。该房屋面临征收，为核实征收的合法性，原告通过邮寄的方式于2017年5月2日向阜阳市国土资源局颍州分局提出信息公开申请，要求其依法公开涉案地块的用地批复及其申报材料，阜阳市国土资源局颍州分局收到原告的信息公开申请后一直未予答复。后原告于2017年6月13日针对阜阳市国土资源局颍州分局信息公开不作为的行为向颖州区人民法院起诉，颖州区人民法院受理并定于2017年9月25日开庭审理本案。在庭审过程中，阜阳市国土资源局颍州分局将本案所涉的用地批复向原告进行公开，原告始得知安微省国土资源厅作出的1862号《批复》。原告认为，安徽省国土资源厅作出的1862号《批复》实体及程序均违法，其中作为1862号《批复》的依据颍州区三十里铺镇陈营村民委员会提供的《同意使用先行复垦建设工地指标挂钩的证明》中的签名存在伪造等情形。故原告特依据《中华人民共和国行政复议法》等相关法律规定，向被告申请行政复议，然被告在收到原告的行政复议申请书后，未依法尽到审查义务，认为涉案批复与原告无关，径直作出不予受理的行政复议决定书。原告认为，被告所作出的行政复议决定书适用法律错误，侵犯了原告的合法权益，请求法院：一、依法撤销被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》（皖行复[2017]476号）,并责令被告依法受理原告的行政复议申请；二、本案诉讼费用由被告承担。
原告陈继阔等3人向本院提交了以下证据：证据一、原告身份证复印件；证据二、原告向阜阳市国土资源局颍州分局提出的信息公开申请表复印件；证据三、原告以阜阳市国土资源局颍州分局为被告提起诉讼的行政起诉书复印件；证据四、安徽省国土资源厅作出的1862号《批复》；证据五、行政复议申请书；证据六、皖行复[2017]476号《不予受理行政复议申请决定书》。以上证据证明原告在颍州区三十里铺镇陈庄村陈庄拥有合法房屋；为了核实征收的合法性，向阜阳市国土资源局颍州分局提起信息公开申请；在另案诉讼中，阜阳市国土局颍州分局向原告公开了有关的本案所涉批复及申报材料；针对安徽省国土资源厅作出的1862号《批复》，原告有权向被告提起行政复议申请；被告未尽到审查义务，直接作出案涉行政复议决定没有事实及法律依据。
被告安徽省人民政府答辩称：一、基本事实。原告对安徽省国土资源厅作出的1862号《批复》不服，向被告提出行政复议申请。被告经审查后于2017年10月17日作出皖行复[2017]476号《不予受理行政复议申请决定书》，认定原告的行政复议申请不符合法定受理条件，决定不予受理该行政复议申请。二、被告作出皖行复[2017]476号《不予受理行政复议申请决定书》符合法律规定。原告使用的土地在被告作出的1号《批复》批准的用地范围内。2017年7月30日，原告已就1号《批复》向被告申请了行政复议。被告依法予以受理。被告认为，《土地复垦条例》（国务院第592号令）第三条规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。自然灾害损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。由此可见，土地复垦的主体责任，土地复垦对土地地类的变更，涉及农用地及新增建设用地指标变化，与土地所有权、使用权无关。土地复垦项目验收和指标确认行为，也不影响申请人的土地权属关系。对建设用地复垦项目验收和指标确认，是上级国土资源部门为依法落实耕地占补平衡，对征地责任主体进行监督管理的方式，是行政机关内部监督行为。本案中，省国土资源厅作出的1862号《批复》，是对建设用地复垦项目验收及指标进行确认，不产生征地的法律效果，不直接对原告的权利义务产生实际影响。对原告产生权利义务影响的，应当是被告作出的1号《批复》，而原告已经对该批复申请了行政复议。此外，原告不是1862号《批复》涉及复垦土地的使用权人，与1862号《批复》无关。鉴于对原告产生权利义务影响的是1号《批复》，而《同意使用先行复垦建设用地指标挂钩的证明》只是征地报批材料的一部分，是征收土地过程中的程序性行为，并非独立、完整的具体行政行为，原告依法不能对此申请行政复议。综上，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，作出案涉复议决定符合法律规定，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告安徽省人民政府于法定期限内向本院提交了如下证据：证据一、行政复议申请书及邮寄凭证，证明原告对1862号《批复》不服，向被告申请行政复议，被告于2017年10月13日收到行政复议申请。证据二、行政复议决定书及邮寄凭证，证明：1、被告在法定期限内作出行政复议决定并依法送达。2、被告作出案涉复议决定符合法律规定。证据三、行政复议申请书，证明原告不服1号《批复》向被告申请行政复议，被告依法已予受理，该案正在办理过程中。
经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见为：对证据一、二、三真实性无异议，但对被告作出的行政复议决定书的合法性不予认可。被告对原告所举证据的质证意见：对证据一、五的真实性、关联性、合法性无异议，对证据二、三、四的真实性、合法性无异议，关联性有异议，1862号《批复》不涉及三原告，三原告不是土地复垦义务人。证据六是本案被诉行政行为，不发表质证意见。
本院经审查，对被告所举证据一、证据二之邮寄凭证的真实性、关联性、合法性予以确认，证据二之行政复议决定书系本案被诉行政行为，证据三与本案不具有关联性；对原告所举证据一、四、五的真实性、关联性、合法性予以确认，证据二、三与本案不具有关联性，证据六系本案被诉行政行为。
经审理查明：2017年10月12日，原告因对安徽省国土厅作出的1862号《批复》不服，以邮寄的方式向被告递交行政复议申请。被告于次日收到该申请后，经审查，于2017年10月17日作出皖行复[2017]476号《不予受理行政复议申请决定书》并送达原告。原告不服，诉至本院，请求判如所请，以致成讼。
另查明，安徽省国土资源厅作出的1862号《批复》主要内容为“阜阳市国土资源局：你局《关于颍州区2009年第三批次等九个建设用地置换（先行复垦）项目申请验收的报告》（阜国土资[2013]197号）以及《关于界首市2009年第3等（5）个批次建设用地置换（先行复垦）项目申请验收的报告》（阜国土资[2013]223号）悉。根据安徽省国土资源厅《关于妥善处理建设用地置换遗留问题的通知》（皖国土资[2011]353号）要求，我厅组织人员对该14个批次建设用地复垦项目实施情况进行了现场察看。经验收与审核确认：“点对点”建设用地置换项目8个，其中阜阳市颍州区“点对点”建设用地置换项目5个，复垦农用地144.3284公顷（其中耕地130.7826公顷），建新区占用农用地136.6979公顷（其中耕地122.6355公顷）。可用于占补平衡新增耕地6.1318公顷；界首市“点对点”建设用地置换项目3个，复垦农用地75.7113公顷（其中耕地72.1189公顷），建新区占用农用地64.7523公顷（其中耕地62.9066公顷）、可用于占补平衡新增耕地3.1453公顷。确认“先行复垦”建设用地置换项目6个，其中阜阳市颍州区“先行复垦”建设用地置换项目4个，复垦农用地187.7027公顷（其中耕地168.1216公顷），可挂钩农用地指标187.7027公顷（其中耕地168.1216公顷）；界首市“先行复垦”建设用地置换项目2个，复垦农用地71.7965公顷（其中耕地67.9092公顷），可挂钩农用地指标71.7965公顷（其中耕地67.9092公顷）。”并附：1.安徽省复垦建设用地验收及新增耕地确认明细表；2.安徽省先行复垦建设用地项目验收及指标确认明细。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。本案中，安徽省国土资源厅作出的1862号《批复》，是国土部门为依法落实耕地占补平衡，对建设用地复垦项目验收及指标确认的批复，非土地征收行为，对原告的权利义务不产生实际影响，原告对该批复不服申请行政复议，不属于行政复议受案范围，被告作出案涉复议决定并无不当。原告诉请理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告陈继阔、张久峰、陈继业的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈继阔、张久峰、陈继业负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长 黄 成
审判员 应道荣
审判员 李进学
二〇一八年四月十日
书记员 程 文
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。