河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终8号
上诉人（一审被告）项城市国土资源局。
法定代表人郭剑，局长。
委托代理人刘应举，项城市国土资源局干部。
被上诉人（一审原告）任益君，男，汉族，1963年11月8日生。
委托代理人单艳伟，河南风向标律师事务所律师。
委托代理人张金华。
一审被告项城市人民政府。
法定代表人刘昌宇，市长。
委托代理人张新征，河南平原律师事务所律师。
项城市国土资源局因与任益君、项城市人民政府不履行法定职责一案不服周口市中级人民法院（2015）周行初字第109号行政判决，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人项城市国土资源局（以下简称项城市国土局）的委托代理人刘应举，被上诉人任益君及其委托代理人单艳伟、张金华，一审被告项城市人民政府（以下简称项城市政府）的委托代理人张新征到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
周口市中级人民法院一审查明，2004年8月，任益君作为法定代表人的项城市建设公司三分公司通过支付被征地农户补偿款165.453万元，在北苑路北侧、湖滨路东侧协议征地一宗，面积43.0684亩，后因修北苑路和湖滨路，该宗地被占用28.2409亩，余14.8275亩。2007年11月16日，项城市建设公司三分公司与项城市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定将位于项城市北苑路北，湖滨路东，面积9994平方米（折合14.99亩）土地出让给三分公司，土地出让金2886292万元，减去已付群众征地款、青苗费、花木费计165.4530万元后，应上缴土地出让金123.1762万元。任益君在合同约定期限内上缴土地出让金18.5600万元，下余104.6162万元欲以项城市国土局欠任益君公司工程款116万元抵偿，因国土局不同意，该合同没有实际履行完毕。2011年7月1日，项城市政府成立“项城市中心城区违法占地违法建设集中处理工作领导组”（以下简称“两违”问题集中处理工作领导组）集中处理“两违”问题。集中处理开始后，任益君主动申报，要求将该宗土地纳入“两违”问题处理。“两违”问题集中处理工作领导组经调查后，作出《关于任益君宗地的处理意见》、《关于“两违”第二批违法案件任益君有关土地价款》，要求任益君按2007年项城市居住用地招拍挂的最高价补交土地出让金，并建议国土局和住建局办理土地登记手续和建设规划等手续。任益君按要求缴纳罚款59310元，补交土地出让金304.7798万元、城市配套费199.5万元、墙改基金45.6万元、测绘费0.2万元后，请求为其办理土地登记手续，项城市国土局与项城市政府未予办理，遂诉至本院。
另查明，2003年12月19日，河南省人民政府作出豫政土委（2003）60号《关于项城市2003年度第三批城市建设用地的批复》，将本案所涉宗地转用并征用为项城市城市建设用地。另，2011年7月10日，河南省项城市建设公司三分公司出具证明，证明本案所涉宗地系任益君个人支付的征地补偿款和土地出让金，该宗地所产生权益属任益君个人所有，与该公司无关。
周口市中级人民法院一审认为：一、任益君作为项城市建设三分公司法定代表人就本案所涉位于项城市北苑路北、湖滨路东的宗地以建设三分公司名义与项城市土地管理局（项城市国土局）签订有国有土地使用权出让合同，并实际支付了土地出让金、征地补偿款及其他相关款项，任益君作为本案所涉宗地实际权利人，提起本案诉讼，诉讼主体适格。二、本案所涉《国有土地使用权出让合同》虽未能按照约定实际履行完毕，但后经项城市政府成立的“两违”问题集中处理工作领导组处理，任益君已按要求缴纳了全部土地出让金、罚款和相关配套费用，应视为已实际履行了合同约定义务。项城市政府、项城市国土局作为国土行政管理部门和同级人民政府，具有办理土地登记的法定职责，在任益君已实际履行合同约定义务后，应依法依申请为其办理国有土地使用权登记。三、本案所涉《国有土地使用权出让合同》未能按照双方约定履行完毕，其主要原因是任益君在支付一部分土地出让金之后，欲以项城市国土局所欠工程款抵偿下余部分土地使用权出让金而造成，任益君的做法虽符合情理但并不能免除其应负的责任，且任益君在项城市政府“两违”问题集中处理工作领导组集中处理“两违”问题时主动申报，因此，任益君主张项城市政府、项城市国土局负有违约责任而请求赔偿，理由不能成立，任益君在庭审中已明确放弃判令项城市政府、项城市国土局退回多收土地出让金200万元人民币的诉讼请求，对于任益君的其他诉讼请求，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十二条之规定，周口市中级人民法院作出（2015）周行初字第109号行政判决，一、限令项城市政府、项城市国土局在本判决生效之日起三十日内依法履行任益君请求的办理国有土地登记手续、颁发国有土地使用权证书的法定职责。二、驳回任益君的其他诉讼请求。
项城市国土局不服一审判决向本院上诉称：任益君的项城市建设三分公司与项城市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定土地出让金额为2886292万元，扣除已交的征地补偿款165.453万元，任益君仅支付了18.56万元，剩余104.6162万元没有缴纳完毕。任益君的行为违背合同约定，项城市国土局不为其办理国有土地使用证符合合同约定及法律规定。一审判决错误，请求依法撤销。
被上诉人任益君辩称，（一）任益君欠缴合同约定土地出让金104.6162万元并不违约。任益君欲以政府欠其的116万元工程款抵偿，项城市政府同意，项城市国土局不同意，欠缴合同约定104.6162万元土地出让金不能认定任益君违约。（二）“两违”问题集中处理工作领导组对涉案土地的处理是对2007年《国有土地使用权出让合同》的变更。任益君按照“两违”问题集中处理工作领导组的处理意见补缴了土地出让金等费用，将变更后的合同义务履行完毕，项城市国土局拒绝为任益君发证理由不能成立。（三）项城市政府已认可给任益君办理土地使用权证，项城市国土局拒不办理，超越职权。请求驳回上诉，维持原判。
一审被告项城市政府称：任益君未按出让合同足额履行支付出让金义务，没有为其办证，并不违约、违法。
本院二审查明：（一）2011年7月1日，项城市政府下发了《项城市人民政府关于印发项城市中心城区违法占地违法建设集中处理实施方案的通知》，要求项城市政府各部门贯彻落实《项城市中心城区违法占地违法建设集中处理实施方案》（以下简称《集中处理实施方案》）。《集中处理实施方案》规定，出让的土地供地时未缴出让金或欠缴部分出让金的，应足额补缴出让金（按以前出让合同）后方可办理土地登记手续，没有缴纳或欠缴所产生的滞纳金，足额征收；等等。（二）河南省项城市建设公司在项城市工商行政管理局注册登记，河南省项城市建设公司三分公司未在该局注册登记。（三）任益君出具的《关于项城市建设公司三分公司与任益君之间关系的情况说明》称，任益君计划成立一个建筑公司，准备以河南省项城市建设公司三分公司的名义加入到河南省项城市建设公司旗下。因与该公司商谈未果，没有在工商机关注册登记。但是在商谈过程中，任益君以尚未成立的河南省项城市建设公司三分公司名义对外开展业务。本案涉案土地就是任益君当时以河南省项城市建设公司三分公司名义立项、规划、征用的，并于2007年以该三分公司名义与项城市国土资源局签订涉案《国有土地使用权出让合同》。征收、出让涉案土地的各项费用均由任益君个人承担。
其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，（一）《集中处理实施方案》是项城市政府制定的；“两违”问题集中处理工作领导组是项城市政府成立的；项城市国土局是处理“两违”问题处理的职能部门，其主要负责人是“两违”问题集中处理工作领导组的成员；涉案土地纳入在“两违”问题处理范围；“两违”问题集中处理工作领导组按照《集中处理实施方案》对涉案土地作出处理意见，应当认定是项城市政府、项城市国土局的处理意见。（二）“两违”问题集中处理工作领导组对涉案土地的处理意见、任益君执行“两违”问题集中处理工作领导组的处理意见，是对涉案《国有土地使用权出让合同》的变更。2007年，任益君以河南省项城市建设公司三分公司名义与项城市土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》后，任益君向项城市国土局缴纳了部分土地出让金，剩余部分想用政府部门的欠款抵顶，项城市国土局不同意，合同没有彻底履行。2011年，“两违”问题集中处理工作领导组处理涉案土地，要求任益君补缴土地出让金、罚款等费用，并要求相关职能部门在任益君足额缴付后依法为其办理土地登记、建设规划手续。“两违”问题集中处理工作领导组对涉案土地的处理意见是对涉案《国有土地使用权出让合同》价款、履行期限等合同主要条款变更的要约，任益君按照“两违”问题集中处理工作领导组的处理意见足额缴纳了土地出让金、罚款等费用是对合同主要条款变更要约的承诺。双方的要约、承诺是真实意思表示，不违背法律法规的禁止性规定，合同变更有效。（三）项城市政府、项城市国土局应当为任益君依法办理土地登记，颁发土地使用证。履行变更后的国有土地使用权出让合同，不仅是项城市政府、项城市国土局合同义务，更是其法定职责。任益君已经按照“两违”问题集中处理工作领导组的处理意见足额缴纳了土地出让金、罚款等费用，履行了合同，项城市政府、项城市国土局也应当履行，依法为任益君办理土地登记。（四）项城市政府、项城市国土局应当恪守信用，履行承诺。政府诚信是行政法的一项基本原则，行政管理相对人信赖行政机关就是由此而来。行政管理相对人按照行政机关承诺的条件履行了义务，行政机关就应当兑现承诺。恪守诚信是行政机关法定职责。任益君要求项城市政府、项城市国土局履行合同义务，履行法定职责理由正当，其诉讼请求应当支持。项城市国土局认为任益君没有足额缴纳土地出让金要求办理土地使用权证违背合同约定和法律规定的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，原判认定基本事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人项城市国土局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 别志定
代理审判员 王凤强
代理审判员 苗春燕
二〇一六年五月十八日
书 记 员 赵朝金