河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫05行终93号
上诉人（原审原告）张东有（又名张三），男，汉族，1958年12月20日出生，住河南省内黄县。
被上诉人（原审被告）内黄县国土资源局，住所地内黄县城顺河路中段路东。
法定代表人张姝娜，局长。
参加诉讼负责人杜海艳，副局长。
委托代理人王志报，内黄县国土资源局工作人员。
委托代理人张俊田，河南高陵律师事务所律师。
原审第三人张罗顺，男，汉族，1955年6月15日出生，住河南省内黄县。
原审第三人巩文周，男，汉族，1971年8月18日出生，住河南省内黄县。
原审第三人张合林，男，汉族，1971年2月22日出生，住河南省内黄县。
原审第三人张三（又名张玉峰），男，汉族，1955年12月20日出生，住河南省内黄县。
原审第三人巩同希，男，汉族，1959年7月16日出生，住河南省内黄县。
原审第三人张同青，男，汉族，1967年3月1日出生，住河南省内黄县。
原审第三人张雪顺，男，汉族，1951年4月28日出生，住河南省内黄县。
上诉人张东有因诉被上诉人内黄县国土资源局不履行法定职责一案，不服滑县人民法院（2017）豫0526行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：张东有与张罗顺、巩文周、张合林、张三、巩同希、张同青、张雪顺均系内黄县豆公乡西豆公村第四村民小组（以下简称西豆公村第四村民小组）村民。2009年至2011年期间，张罗顺、巩文周、张合林、张三、巩同希、张同青、张雪顺均为该组村民代表。2000年5月24日，张东有与西豆公村第四村民小组签订《农村土地专业承包合同书》，约定张东有承包该第四村民小组废闲地18亩，承包期限为2000年5月24日至2015年5月24日，承包金每年每亩366.7元，每年共6600元。内黄县人民政府后为张东有颁发了《土地专业承包经营权证》。2009年5月23日，西豆公村第四村民小组召开村民会议，以张东有未按时交清承包费为由，决定终止合同，收回张东有承包的18亩土地。2010年4月24日，西豆公村第四村民小组发出公告，决定将收回的18亩土地以公开竞价方式发包。2010年5月2日，张罗顺等七人作为村民代表将张东有承包的18亩土地中的约4.68亩土地划分为13份，通过在小组内公开竞价投标承包的方式，分别分给张希顺、张青立、巩俊旺等人，每份面积均为东西长15米、南北长16米，并在划分的13份宅基地南北两侧划分出两条东西向大街，大街均为南北长6米、东西长200米，两条大街共占地3.6亩。13份土地及两条大街共占地约8.28亩。2017年，张东有向内黄县国土资源局信访，反映西豆公村委委员张罗顺等七人非法批地、擅自改变土地用途、公开拍卖8.28亩耕地为13份宅基地。2017年7月24日，内黄县国土资源局作出信访事项处理意见书，对张东有反映的违法占地建住宅情况，答复已对张希顺、张青立、巩俊旺三人违法占地建住宅的行为作出了行政处罚，并向内黄县人民法院申请强制执行，内黄县人民法院未受理，案件正在沟通协商；对张东有反映的划分宅基地情况，答复案件不符合移送司法机关的条件，豆公乡人民政府责令西豆公村第四村民小组七个村民代表退还非法所得。张东有不服，向安阳市国土资源局申请信访复查，安阳市国土资源局于2017年10月19日作出信访事项复查意见书，认为该案存在主要事实不清，证据不足，违反法定程序等问题，决定撤销内黄县国土资源局的处理意见，并告知张东有，如对复查意见不服，可以自收到之日起30日内向安阳市信访事项复查复核委员会或河南省国土资源厅书面提出复核申请。
另查明，2015年1月9日、2015年2月13日、2015年3月2日，内黄县国土资源局分别对张希顺、张青立、巩俊旺作出内国土资监罚决字〔2014〕第412号行政处罚决定、内国土资监罚决字〔2015〕第2号行政处罚决定、内国土资监罚决字〔2015〕第4号行政处罚决定，分别限张希顺、张青立、巩俊旺在接到处罚决定书之日起十五日内拆除在非法占用的土地上新建的房屋，退还非法占用的土地。
原审法院认为：本案属于行政不作为案件。申请人要求行政机关履行法定职责，应以要求履行职责的内容属于该行政机关的行政职权范围为前提。本案中，张东有要求内黄县国土资源局履行的职责为：对张罗顺等七人非法拍卖集体土地、将农用地改作他用、非法批准占用耕地的行为作出土地违法案件行政处罚决定。首先，关于拍卖土地。一方面，西豆公村第四村民小组2010年4月24日的公告表述为“四组南集体土地划片承包”“决定公开竞价承包”；西豆公村第四村民小组2010年4月30日土地承包投标方案表述为“公开竞价承包”，该两份材料均未出现“拍卖”的说法；另一方面，张罗顺等七人当时均为村民代表，其参与相关活动的行为均是履行村民代表职责和义务的行为，并非为个人行为或为个人目的，且所谓“拍卖”的土地并非为张罗顺等七人使用，而村民代表履行职责的行为应由《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律、法规所调整，并不属于内黄县国土资源局土地管理的职权范围。其次，关于将农用地改作他用。由于张罗顺等七人在处置土地的过程中仅是作为村民代表履行职责，并未实际使用土地，即使取得前述十三份土地的部分村民存在将农用地改作他用的行为，也是该部分村民自己独立实施，相关责任不应由张罗顺等七人承担，且内黄县国土资源局已依法履行了相关职责，对该部分村民作出了相应的行政处罚。最后，关于非法批准占用耕地。一方面，前述十三份土地原为张东有承包土地的一部分，在张东有与西豆公村第四村民小组签订的承包合同中，明确表述该部分土地为“废闲地”而不是耕地；另一方面，张东有在本案中也未提出充分证据证明张罗顺等七人实施了非法批准占用耕地的行为。实际上，批准占用耕地是法定行政机关依法享有的行政职权，张罗顺等七人作为村民代表，并不具有相应的职责或权力。
需要指出的是，张东有没有向内黄县国土资源局提出过履行法定职责的申请，而是通过信访的形式反映问题，对于其反映的问题，内黄县国土资源局已经按照有关信访案件办理的规定作出了信访事项处理意见，张东有对处理意见不满意，向安阳市国土资源局提出了复查申请，安阳市国土资源局作出的复查意见撤销了内黄县国土资源局的处理意见，并明确告知张东有，如对此复查意见不服，可以书面提出复核申请。因此，张东有如果对信访处理结果不服，可以按照规定提出复核申请，其直接向人民法院提起行政诉讼没有法律依据。
另外，张东有与西豆公村第四村民小组签订的《农村土地专业承包合同书》至2015年5月24日已经到期，且双方并未约定延期或重新签订承包合同。张东有如果认为其他人的行为侵犯了其土地承包经营权，应按照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，通过协商解决、请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决、向农村土地承包仲裁机构申请仲裁、向人民法院起诉等法定途径和方法予以解决。张东有如果认为其他人非法处置集体土地或耕地的行为构成犯罪，可以依法向公安机关报案，请求追究相关人员的刑事责任。
综上所述，张东有要求内黄县国土资源局履行职责的内容不属于内黄县国土资源局行政职权的范围，内黄县国土资源局对于部分人员非法占用土地建造房屋的行为已经依法作出行政处罚，张东有的诉讼请求缺乏事实根据与法律依据，其要求内黄县国土资源局履行法定职责的理由不能成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张东有的诉讼请求，案件受理费50元，由张东有负担。
上诉人张东有上诉称：原审法院认定事实和适用法律均错误。案涉土地原是张东有承包西豆公村第四村民小组的土地，用于种植蔬菜和其他农作物，土地性质属于耕地，不属于废地。张罗顺等七人2010年将案涉土地以公开竞价的方式发包给本组村民，不属于《中华人民共和国农村土地承包法》规定的家庭承包和其他承包的发包方式，且没有与实际土地使用人签订承包合同，属于以拍卖方式买卖土地。张罗顺等七人拍卖案涉土地不是用于耕种，而是用作宅基地，系将农用地非法转为建设用地。张罗顺等七人非法拍卖集体土地、将农用地改作他用、非法批准占用耕地行为，侵犯了张东有的合法权益和集体权益。为此，张东有自2014年起多次向内黄县国土资源局反映张罗顺等七人的上述非法行为，要求对张罗顺等七人进行查处，期间还多次通过信访向内黄县国土资源局递交举报书、追诉控告书，内黄县国土资源局原审时对此并不否认。根据《中华人民共和国土地管理法》《河南省实施〈土地管理法〉办法》《国土资源行政处罚办法》等法律、法规的规定，内黄县国土资源局具有对张罗顺等七人的上述非法行为进行查处的法定职责。内黄县国土资源局拒不根据张东有的申请对张罗顺等七人作出行政处罚，属于不履行法定职责。请求：撤销原审判决，改判支持张东有的诉讼请求。
被上诉人内黄县国土资源局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，张东有的上诉理由不能成立。内黄县国土资源局收到张东有的举报后，分别对违法行为人张希顺、张青立、巩俊旺等非法占地的行为进行了立案查处，内黄县国土资源局履行了查处职责。张东有主张内黄县国土资源局没有履行查处职责，与事实不符。对于张东有反映张罗顺等七人非法拍卖集体土地、将农用地改作他用、非法批准占用耕地的事项，内黄县国土资源局不具有查处的职责，张东有如认为该行为侵犯其合法权益，可以通过民事诉讼解决。请求：驳回上诉，维持原审判决。
原审第三人巩文周、张三、张同青、张雪顺述称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，张东有的上诉理由不能成立。张东有要求内黄县国土资源局对张罗顺等七人进行处罚没有事实和法律依据，且张东有和张罗顺等七人诉讼主体均不适格。其他意见与内黄县国土资源局的答辩意见一致。请求：驳回上诉，维持原审判决。
原审第三人张罗顺、张合林、巩同希未向本院提交书面陈述意见，也未参加本院组织的调查。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。本院另查明：2015年7月8日，张东有到内黄县群工部、信访局接访中心反映张罗顺等十七人侵犯其土地承包经营权，要求内黄县国土资源局将张罗顺等七人移送司法机关，并对作出的处罚决定申请人民法院强制执行。内黄县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出内信联办访交〔2015〕158号《信访事项交办通知》，要求内黄县国土资源局限期办结。内黄县国土资源局于2015年9月15日作出信访事项处理意见书，对张东有反映张罗顺等七人非法划分宅基地情况的处理意见为：一、案件不符合移交司法机关；二、豆公乡人民政府责令西豆公村第四村民小组七个村民代表退还非法所得。张东有在该信访事项处理意见书来访人意见栏明确写明不同意处理意见。原审庭审时，内黄县国土资源局明确认可张东有多次到该局办公室反映张罗顺等七人非法拍卖集体土地、将农用地改作他用、非法批准占用耕地行为，要求该局履行查处职责的事实，并辩称该局多次以口头或书面的形式向张东有进行了答复。
本院认为：《土地监察暂行规定》第二十五条第一款规定：“土地管理部门应当建立土地违法行为举报制度。”《河南省土地监察条例》第七条规定：“任何单位和个人有权对违反土地管理法律、法规的行为进行检举、控告。”《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”据此，国土资源管理部门启动对国土资源违法行为立案查处程序不是依据当事人的申请，而是依据当事人的举报、检举、控告或其他部门移送等。本案中，张东有诉称张罗顺等七人2010年实施了非法拍卖集体土地、将农用地改作他用、非法批准占用耕地行为，并主张该七人的行为侵犯了其合法权益，故张东有向内黄县国土资源局举报张罗顺等七人上述行为，并要求对该七人进行立案查处，其行为属于为维护自身合法权益向行政机关投诉。对于张东有的投诉如何处理，属于内黄县国土资源局的裁量范围，由内黄县国土资源局根据具体核查情况而定，但无论是向张东有作出答复还是对案件作出其他处理，都是内黄县国土资源局对张东有投诉履行处理职责的行为。张东有主张内黄县国土资源局未对其投诉给予答复也未对案件作出其他处理，属于不履行法定职责，但张东有提供的内黄县国土资源局相关信访事项处理意见书显示，内黄县国土资源局对于张东有反映的张罗顺等七人的上述行为，明确答复：张罗顺等七人的上述行为不符合移交司法机关，该七人的非法所得由内黄县豆公乡人民政府责令追回。故内黄县国土资源局在处理张东有反映该局不履行对张罗顺等七人的上述行为立案查处职责信访案件过程中，实际上已对张东有的投诉事项作出了答复，张东有主张内黄县国土资源局未对其投诉作出处理与事实不符。原审判决认定基本事实清楚，结果正确，但认定张东有要求内黄县国土资源局履行职责的内容不属于该局的职权范围不当，本院予以纠正。张东有的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张东有负担。
本判决为终审判决。
审判长 崔永清
审判员 袁武明
审判员 段 新
二〇一八年三月三十日
书记员 李九玲