山东省日照市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁11行终17号
上诉人（原审原告）廖小刚，男，1975年4月8日出生，汉族，日照市人力资源和社会保障局工作人员，住日照市东港区。
被上诉人（原审被告）日照市住房和城乡建设局，住所地日照市东港区济南路269号，组织机构代码00422567-X。
法定代表人刘加宝，局长。
委托代理人孙纯，该局住房委员会办公室工作人员。
委托代理人丁志刚，山东宝元律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）日照市人民政府，住所地日照市东港区北京路198号，组织机构代码00423143-9。
法定代表人齐家滨，市长。
委托代理人李兴民，该单位法制办工作人员。
委托代理人冯辉，山东东方太阳律师事务所律师。
上诉人廖小刚因城建行政管理及行政复议一案，不服日照市东港区人民法院（2017）鲁1102行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，廖小刚是2005年引进到日照市人力资源和社会保障局（原日照市劳动和社会保障局）的硕士研究生，其于2007年在日照市星海花园小区购得房屋一套，2008年8月取得编号为日房权证市字第××号房权证。2008年9月，廖小刚填写了引进研究生购房补贴申请表，2008年12月，廖小刚在日照市住房委员会办公室（以下简称市住房办）领取研究生购房补贴55941.4元，同时，市住房办在廖小刚的房产证附记栏加注“经济适用住房”字样。2016年12月19日，廖小刚因欲将上述房屋上市交易，市住房办要求其必须按已领取购房补贴60%的比例退回补贴33564.8元，廖小刚按要求通过中国工商银行的银行账户退回33564.84元。退款票据载明：“缴款人：廖小刚（因上市退研究生经济房补贴）……项目名称11204其他政府住房基金……。”2016年12月20日，市住房办为廖小刚出具“经济适用房（货币直补）上市审批单”载明：廖小刚于2008年中号购房领取经济适用住房补贴，现按60%的比例退回补贴33564.8元，准予上市交易。廖小刚不服日照市住房城乡建设局（以下简称市住建局）上述行政行为，向日照市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议，市政府于2017年2月9日作出日政复决字【2016】139号行政复议决定，维持市住建局作出的涉案行政行为。廖小刚不服，提起行政诉讼。另查明，市住房办隶属于市住建局，负责日照市全市住房保障指导协调工作。
原审认为，首先，对于市住建局的涉案行政行为是否可诉的问题，虽然市住建局根据《日照市城市经济适用住房货币补贴实施办法》（市政府令31号）（以下简称市政府令31号文件）、《关于引进研究生购房补贴问题的通知》（日人发[2008]6号）（以下简称[2008]6号文件）和《关于研究生购房补贴问题的通知》（日人社字[2014]69号）（以下简称[2014]69号文件）文件的规定，向廖小刚发放经济适用住房补贴和按比例向廖小刚收回部分补贴款，均是执行地方政府及相关行政部门对引进人才的优惠政策作出的行政行为，并非依职权独立对廖小刚作出征收行为，但该行为客观上对廖小刚的权利义务产生实际影响，故是可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼案件受案范围。其次，市住建局涉案行政行为是否合法、适当的问题，2008年1月23日，中共日照市委组织部、日照市人力资源和社会保障局、日照市财政局、日照市住房和城乡规划建设委员会四部门联合下发的[2008]6号文件第二条规定“按照[2004]16号文件和市政府令31号文件的有关规定，硕士研究生按购房年度低收入无房户补贴标准执行”。本案中，廖小刚作为日照市引进的硕士研究生于2008年购买住宅时，根据上述文件规定已按购房年度低收入无房户补贴标准在市住建局领取研究生购房补贴55941.4元。而2006年7月31日市政府令第31号文件第十二条规定“享受经济适用住房补贴政策所购房屋，由市住房办在《房屋所有权证》上加注'经济适用房'字样…”第十三条规定“利用经济适用住房补贴购买的住房，5年内上市交易的，全额退回补贴；超过5年、不满6年上市交易的，按照补贴总额的90%退回购房补贴，每增加1年递减10%；15年以后（含15年）上市交易的，不需向政府退回购房补贴。未按规定退回经济适用住房补贴的，不予办理房屋产权交易手续”。廖小刚于2008年12月购房，2016年12月19日欲将房屋上市交易，市住建局根据市政府上述文件规定要求廖小刚按60%的比例退回补贴33564.8元，并无违法或不当之处。第三，市政府收到廖小刚的行政复议申请后，及时予以受理，并限期市住建局作出行政复议书面答复并提交行政行为所依据的证据，后经核查，依据《行政复议法》相关规定作出涉案行政复议决定，并依法送达廖小刚及市住建局，行政复议程序合法。综上，市住建局作出的涉案行政行为及市政府作出的涉案行政复议决定均合法、适当，廖小刚的诉讼请求于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审判决驳回廖小刚的诉讼请求。案件受理费50元，由廖小刚负担。
上诉人廖小刚上诉称，一、原审判决认定事实错误。关于原审判决认定市住建局的主体资格问题。市住房办虽是独立的法人单位，但不是行政机关，也不是法律法规授权的组织，不具备行政主体资格，因而不具备被告行政诉讼资格。它的上级行政机关市住建局才被列为被告。原审法院不仅不依庭审程序审理涉案行为实施者是否具有行政主体资格，反而刻意掩盖涉案行为实施者不具备行政主体资格这一重大且明显违法事实。二、涉案行政行为没有法定依据，原审判决认定无法定依据，而且在涉案行为实施之前已被废止。根据《山东省行政程序规定》第四条“没有法律、法规、规章依据，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”，涉案行为必须具有法律、法规或规章的依据，否则就属于没有法定依据的重大且明显违法情形。原审判决提到的【2008】6号文件等规定的是享受引进研究生购房补贴的范围条件、补贴标准、经费渠道和办理程序，没有规定退回补贴。这是廖小刚领取补贴的依据，不是市住房办收取补贴的依据。原审判决认定的依据是市政府第31号令文件第十三条，首先，市政府令第31号文件已于2014年4月1日被废止。其次，市政府令第31号文件只是一个普通规范性文件，它既不是法律、法规，也不是规章。第三，廖小刚领取的是引进研究生购房补贴，不是经济适用住房补贴。该补贴是市委市政府2005年从外地引进百名研究生人才的政策，是市委市政府引进人才承诺的兑现，与涉案房产无关。市住房办不是制定或执行人才政策的部门，无权收回已兑现给人才的待遇。市住房办的涉案行为与日照市五大战略之一的人才兴市战略以及市委市政府尊重人才的要求背道而驰。第四，廖小刚不是经济适用住房中号家庭，涉案房产是商品房。涉案房产与之相牵连的原因仅仅是因为【2008】6号文件规定引进的研究生必须先购买商品房后才能领取购房补贴，其他房产不能享受补贴。同时，该文在“办理程序”中没有规定要加注“经济适用住房”字样。经济适用住房的产权性质和商品房完全不一样。经济适用住房是有限产权，而商品房是权利人的完全产权。廖小刚领取补贴时，市住房办没有告知要加注“经济适用住房”字样，更没有事先告知加注“经济适用住房”字样的含义和其中的利害关系，完全是在不知情的情况下即在涉案房产权证加注了“经济适用住房”字样。三、原审判决适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，参照规章。涉案行为没有依据的事实，适用已经被废止的文件认定涉案行为合法，原审判决直接回避市住房办不是人才政策制定和执行部门的事实，把引进人才等同于中号家庭，把引进研究生补贴等同于经济适用住房补贴，适用市政府令31号文件完全错误。四、涉案行为严重违反法定程序。《山东省行政程序规定》第九条规定“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。”原审法院自始至终对涉案行为违反法定程序的事实刻意回避，不依庭审程序审理涉案行为是否符合法定程序。原审判决对涉案行为违反法定程序的事实也刻意掩盖。五、原审判决认定行政机关证据形成所谓的“证据链”错误。行政机关应对涉案行为的实施者具有行政主体资格、涉案行为具有法定依据、符合法定程序三个方面进行举证合法，只要有一项达不到证明的标准便应承担败诉责任。市住建局的证据应当在作出涉案行为前收集，应当在向复议机关提交的证据清单中，并在原审答辩期内向法院提交。在作出涉案行为之后收集的、未在向复议机关提交的证据目录中、以及在原审答辩期后提交的，均应被依法排除。其提交的证据2、4、8、9、10均应当依法排除。廖小刚申请调取的市长信箱的答复证据，原审法院应当采纳而未采纳。综上，原审判决认定事实错误，适用法律错误，违反法定程序，其实施者不具备行政主体资格，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条确认无效。请求撤销原审判决，并依法改判市住房办2016年12月19日征收廖小刚人民币33564.84元的行为无效并限期退还所征收款项，撤销市政府作出的行政复议决定，诉讼费用由两被上诉人负担。
被上诉人市住建局辩称,原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人市政府辩称,市政府作出的复议决定程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
一审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中各方当事人均未提供新证据。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于涉案被上诉人市住建局的诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，市住房办依据出台的政策性规定收缴廖小刚补贴款的行政行为，因市住房办是市住建局的隶属单位，根据行政机关内部权限分工,具有收缴涉案补贴款相应的行政管理职能，因市住房办无行政主体资格，不对外独立承担责任，其行为应由市住建局对外承担法律责任，因此市住建局是本案适格的原审被告。上诉人错误理解被告主体资格和确认无效判决的法律规定，对其该项上诉主张，本院不予以支持。
关于被上诉人市住建局要求上诉人退缴部分补贴款的合法性问题。根据四部门联合下发的【2008】6号文件通知“2、补贴标准”中，就涉案补贴的标准进行了明确的规定：“按照【2004】16号文件和市政府令31号文件的有关规定，硕士研究生按购房年度低收入无房户补贴标准执行”。该通知在下发时就已经明确告知被通知人应当按照市政府令31号文件规定执行，该文件中也明确载明相关经济适用住房补贴资金退出机制，上诉人称对此规定不知情，本院不予采信。上诉人所在单位属市直财政拨款事业单位，其购房补贴经费在经济适用住房补贴资金中列支。市住房办在执行上述文件过程中，加注“经济适用住房”字样，未违反规范性文件与政策性文件的规定。因涉案规范性文件上诉人在一审中未主张审查，上诉人在二审中主张原审判决依据的规范性文件违法，本院不予支持。被上诉人市住建局要求上诉人退缴部分补贴款的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法。
另，对原审证据2、4、8、9、10均系行政机关通过法定程序收集的证据，证据2已作出合理说明，根据廖小刚在行政程序中没有提出的理由，行政机关补充的证据，对上诉人主张应当予以排除，本院不予支持。根据2014年2月26日下发的《日照市城市住房保障管理办法（试行）》第四十三条规定，本办法施行前经济适用住房货币补贴已中号家庭的管理，仍按原规定执行。因此，明确涉案情形仍应当执行市政府令第31号第十三条规定的关于经济适用住房补贴资金退出机制的内容。被上诉人市住建局向上诉人廖小刚按60%的比例收回补贴33564.8元，符合相关规范性文件规定，市政府作出涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。
综上，上诉人廖小刚的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人廖小刚负担。
本判决为终审判决。
审判长 阳 城
审判员 高月玉
审判员 王 田
二〇一八年四月十九日
书记员 庄知鑫