山东省枣庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）枣行初字第8号
原告雷明耀。
原告崔祥科。
原告孙法玉。
原告满书鹏。
原告耿开金。
原告赵磊。
上述原告委托代理人马洪军，山东恒平律师事务所律师。
被告（原行政机关）枣庄市市中区人民政府。住所地枣庄市市中区君山西路***号。
法定代表人于良，区长。
委托代理人赵广清，该区政府法制办公室主任。
委托代理人秦元洙，山东法扬律师事务所律师。
被告（复议机关）枣庄市人民政府。住所地枣庄市光明大道****号。
法定代表人李峰，市长。
委托代理人李长青，该市政府法制办公室工作人员。
委托代理人刘广涛，山东法扬律师事务所律师。
原告雷明耀、崔祥科、孙法玉、满书鹏、耿开金、赵磊（以下简称“六原告”）不服被告枣庄市市中区人民政府（以下简称“市中区政府”）2014年12月23日作出的《关于齐村粮所宿舍片区棚户区改造项目房屋征收决定》（市中政房征字（2014）2号）及被告庄市人民政府（以下简称“市政府”）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。六原告及其委托代理人马洪军、被告市政府的委托代理人李长青、刘广涛、被告市中区政府副区长刘全义及委托代理人赵广清、秦元洙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月23日，被告市中区政府作出《关于齐村粮所宿舍片区棚户区改造项目房屋征收决定》（市中政房征字（2014）2号），决定对齐村粮所宿舍片区棚户区改造项目范围内的房屋实施征收。六原告不服，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2015年4月21日作出行政复议决定，维持被告市中区政府作出的市中政房征字（2014）2号房屋征收决定。
六原告诉称，被告市中区政府作出的征收决定违法，依法应予以撤销。一、被告市中区政府不是为了公共利益，纯粹是为了商业开发，为获取更多的利润而压低对原告的补偿。二、征收项目没有取得上级政府的批准，没有相关手续，没有准备征收资金，只是让开发商垫资。三、没有协商选定评估机构，就对被征收房屋作出了评估。四、征收决定及补偿方案均没有征询被征收人的意见。综上，请求人民法院依法确认被告作出的房屋征收决定违法并予以撤销。
原告提交了下列证据：证据一，被告市中区政府下发的《告知书》、《搬迁通知书》、拆迁回迁平面图、回迁房标准层平面图各一份；证明目的：2013年9月2日，市中区政府作出了征收通知，其实质是征收决定，其内容包含了征收范围、征收实施单位、房屋征收的补偿方式、补偿标准和征收法律依据。因此，2014年12月23日的征收属于重复征收。证据二，2013年6月28日，原告孙发玉的房屋勘验表一份；原告孙发玉的房屋征收附属物补偿明细表及房屋征收产权置换评估分户表各一份；证明目的：被告市中区政府在作出第一次征收决定之前对原告孙法玉的房屋进行了勘验评估。证据三，照片一宗，共12张，证明了原告房屋的现状，并且说明了被告市中区政府在作出第一次征收决定之后，实际进行了拆迁，并进行了施工。
被告市中区政府辩称，一、答辩人的征收决定符合法定程序，依法应予维持。齐村粮所宿舍片区棚户区改造是上级交办项目，是经省政府同意，由省住建厅、省发改委、省财政厅、省国土资源厅等四部门下达给我市的棚改任务。市住建局、市发改委、市财政局、市国土资源局、市规划局等五部门联合行文，将这一棚改项目分解给答辩人。在省、市前期工作的基础上，答辩人经过立项，将该项目纳入2014年度国民经济和社会发展计划。同时该项目也符合市中区土地利用总体规划和市规划局国有建设用地规划设计。在落实棚改项目的工作中，答辩人严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、市政府《关于进一步规范国有土地上房屋征收与补偿工作的意见》（枣政发（2011）2号）及《市中区人民政府关于进一步规范国有土地上房屋征收与补偿工作的实施意见》（市中政发（2012）23号）的规定，于2014年8月8日至9月6日，在齐村粮所宿舍片区各主要路段及每个地块公布了征收补偿方案（征求意见稿），征求居民意见。2014年9月10日，答辩人将房屋征收补偿方案征求意见情况进行了公告。2014年9月16日，答辩人安排齐村镇政府向征收范围内的居民下发了《房屋征收推荐评估机构登记表》，公开推选评估机构，并于2014年9月19日，向该片区居民下发了核查通知，自2014年9月22日起开始入户丈量摸底。2014年12月10日，答辩人安排区征收办进行了社会稳定风险评估。2014年12月23日，答辩人下发了《关于齐村粮所宿舍片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》。二、被答辩人诉称的理由无事实和法律依据，不应采信。（一）答辩人的征收决定符合公共利益的需要。齐村粮所宿舍片区棚户区改造项目区域内的房屋多为七八十年代建设，位置坐落杂乱拥挤，违章搭建严重，房屋密度大，采光和通风性能较差，生活垃圾随意堆放，给排水等基础设施落后，且年久失修，已给居民日常生活造成严重影响。为解决民生问题，答辩人决定对齐村粮所宿舍片区进行彻底改造，完善基础设施，改善该区域脏、乱、差的生产生活环境，提高居民的住房条件和生活质量。因此，答辩人实施齐村粮所宿舍片区棚户区改造符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项关于公共利益的界定。（二）答辩人的征收补偿资金做到了足额到位、专款专用。答辩人开设了独立账户，根据拆迁进度，确保了资金足额到位、专款专用，保障棚改项目顺利推进。截至目前，答辩人对征收范围内的133户进行了足额补偿，共计支付补偿金1915.11万元。一旦与剩余18户达成协议，答辩人亦有充足资金予以补偿。（三）评估机构的推选和价格评估严格遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。2014年9月16日，答辩人安排齐村镇政府向征收范围内的居民下发了《房屋征收推荐评估机构登记表》，公开推选评估机构。根据被征收人的投票结果，确定枣庄市佳汇房地产评估咨询有限公司为该棚改项目的评估机构。2014年9月19日，在齐村粮所宿舍片区各主要路段及每个地块向被征收人公布了评估机构的投票结果。本案中，被答辩人并未提出复核申请，也未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。（四）答辩人的补偿标准公平、合理。被答辩人所称的江北绿城项目与本案中的齐村粮所宿舍片区棚改项目的范围不同，性质、补偿标准亦不同。江北绿城是开发商自主进行的协议拆迁，属商业范畴，房屋价格是双方商定。而齐村粮所宿舍片区棚改项目是由政府主导的征收行为，根据法律、政策规定对被征收人进行补偿，两者之间不具有可比性。综上所述，齐村粮所宿舍片区棚户区改造项目的征收决定法律依据充分，符合法定程序，请人民法院依法维持。被答辩人主张的撤销理由与事实不符，不符合法律规定，不应支持。
被告市中区政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、关于山东龙象置业有限公司齐村粮所片区棚户区（江北绿城二期）改造项目可行性研究报告的批复（市中发改字（2014）63号）；2、关于枣庄市市中区2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年计划草案的报告；证明齐村粮所片区棚户区（江北绿城二期）改造项目纳入国民经济和社会发展规划。3、关于市中区崮山路西、利民路南（江北绿城）国有建设用地规划设计条件通知（枣规行字（2014）130号）；4、关于市中区江北绿城规划方案的审查意见（枣规规函字（2010）48号）；5、关于齐村粮所宿舍片区棚改项目用地范围的复函（枣规市中函（2014）16号）；6、山东龙象置业有限公司枣庄市市中区齐村粮所片区棚户区（江北绿城二期）改造项目的土地规划意见；7、关于分解落实2014年城市棚户区改造追加任务的通知（鲁建房字（2014）**号）；8、关于分解落实2014年城市棚户区改造追加任务的通知（枣住建房字（2014）**号）；证明粮所片区棚户区（江北绿城二期）改造项目符合规划。9、部分房屋征收推荐评估机构登记表；10、入户丈量摸底通知；11、关于齐村粮所片区棚户区改造选定评估机构的情况说明；12、照片复印件（选定评估机构的情况说明、入户摸底调查通知、补偿标准、征收补偿方案征求意见、征收决定等）；13、入户摸底核查表；14、关于齐村粮所宿舍片区棚户区改造房屋征收补偿方案征求意见的公告；15、市中区人民政府关于齐村粮所宿舍片区棚改项目房屋征收补偿方案征求意见情况的公告；16、关于齐村粮所片区棚改项目房屋征收社会稳定风险评估报告；17、齐村粮所棚改回迁补偿明细；18、关于枣庄市城市建设房屋拆迁中心的情况说明；19、关于理顺城市管理权下放单位的管理体制的通知（市中编发（2013）30号）；20、市中区人民政府关于齐村粮所宿舍片区棚户区改造项目房屋征收决定（市中政房征字（2014）2号）；21、关于齐村粮所宿舍片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告；22、枣庄市人民政府《关于进一步规范国有土地上房屋征收与补偿工作的意见》（枣政发（2011）2号）；23、市中区人民政府《关于进一步规范国有土地上房屋征收与补偿工作的实施意见》（市中政发（2012）23号）；证明征收程序合法。
被告市政府除同意被告市中区政府的答辩意见外，另辩称，被诉行政复议决定程序合法；被诉征收决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，均依法应予维持。
被告市政府为证明复议程序行为合法性，向本院提交了被诉行政复议决定的卷宗材料。
经庭审质证，六原告对被告市中区政府提供的证据的质证意见为，对证据1、2的真实性没有异议。证据1显示是山东龙象置业有限公司自筹资金开发，不是政府征收，而且在2010年江北绿城一期工程已经进行了商业开发。六原告的房屋在商业开发的范围内，只是未与开发公司达成补偿协议。证据2这份报告从法律上讲是一份草案报告，这份报告只有通过市中区人民代表大会的审议才能有效力。从报告内容上看，显示是对2014年年度发展计划的知情回顾，而不是2014年度的年度发展计划。对证据3-6的真实性没有异议。证据7、8显示棚户区改造的日期是2014年5月29日，说明在这之前未列入棚户区改造项目。对证据9的真实性有异议。没有证据证明这5户是被征收人，并且根据被告的答辩意见，涉及的被征收人有150余户，但是提供的登记表仅为5户，因此这不是多数。显然是通过这5户的意见推荐的评估机构，是不符合法律规定的。证据10，通知书的做出机关是齐村镇政府而不是征收机关，通知书确认的入户丈量的时间为2014年9月，但实际时间应当是2013年7月份。证据11，作出的情况说明是无效的，齐村镇政府不是征收机关，情况说明的内容上反映收回有效选票51张，但没有证据证实发放多少张选票。证据12是照片复印件，模糊不清，不予质证。即使照片是原件，也不能证明征收补偿方案和征收意见以及征收决定的具体的张贴时间和地点。对证据13的真实性没有异议，产权人是雷印昌，作出的时间是2013年7月份，是在被告2013年9月2日作出征收通知书之前。对证据14、15、16的真实性没有异议，质证意见同证据12。对证据17的真实性有异议，该明细表不是专门账户，不能证明被告在征收决定之前补偿资金已到位。同时结合被告提供的证据9可以看出，评估机构推荐登记表上的5名签名人员在明细表上的只有刘强一人（序号为66），其他的均没有签名，证明证据9上的签名是不真实的。对证据18、19的真实性没有异议。对证据20的真实性没有异议。这个征收决定是被告对同一个征收范围土地的重复征收。按照规定征收补偿方案应上报到市政府。被告提供的证据并没有相关的文件。对证据21的真实性没有异议，质证意见同证据20。对证据22、23的真实性没有异议，文件的基本内容同国家征收条例一致，但是市中区政府在征收的时候没有按照这两份文件执行。
被告市政府认同被告市中区政府提供的证据。
对被告市政府提供的证据，六原告及被告市中区政府均无异议。
对六原告提交的证据，被告市中区政府及被告市政府的质证意见为，对证据的真实性没有异议，对证明对象及观点不认可。2013年9月份，对齐村粮所的住户进行了摸底调查，为下一步征收和招商做准备。市中区政府并没有对本案涉及的6户进行强制拆迁，而是进行了解释和说服工作。现在绝大部分房屋已经拆迁完毕，为了保证绝大多数人能够及时上房，必须加快施工建设。有18户没有达成协议，剩余原告6户住房没有被拆除。
综合庭审质证情况，本院认为，各方当事人提供的证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信。
庭审中，被告市中区政府出示了如下证据：证据1，郭红启、孙法玉、ＸＸ的入户摸底核查表；证据2，房屋征收推荐评估机构登记表共46份（原稿）；证据3，枣庄市城市房屋拆迁中心的账簿一宗（原件）。证明房屋征收行为的合法性。
对上述证据，六原告的质证意见为，1、被告市中区政府后来补充的证据1包括三人，为郭红启、孙法玉、ＸＸ，我们质证的是被告市中区政府提交给法庭的郭红启的证据，其他两份之前没有看到。对郭红启的证据真实性没有异议，但是该证据的形成时间是2013年9月2日前，郭红启的房屋勘估表反映的是2013年7月11日，这是被告第一次征收时进行的勘验，不是本案行政征收的勘察文件。2、46份评估推荐表不真实。这是被告在答辩期满以后自行收集的证据。全是统一格式，时间内容全部一样。打印日期为2014年9月16日。即使被告提供的合计51份的评估推荐表是真实的，而拆迁户涉及151户，仅占三分之一，不属于多数。被告没有提供发放评估推荐表的回执，因此其主张其他住户弃权没有依据。应当结合发放给拆迁户的回执和收回表进行对比，才能得出这51户是否属于多数的结论。3、房屋拆迁中心建立专门账户没有事实依据，在拆迁方案中没有体现专门账户的文件。尾号是0700的账号于2014年3月11日收到500万，付款人是龙象公司，这不是一个专门账户，不属于专款，而是商业开发的款项。省政府的拆迁文件是2014年5月份下达的，在没有下达拆迁文件之前交纳拆迁款，并建立专门账户是不符合常理的。尾号是0312的账号于2015年3月30日收到200万元，交款人是征收办公室，收款人是拆迁中心，账号不一样，所称的专门账户显然不能成立。龙象公司于2015年3月30日付款100万元，收款人为拆迁中心。这只是一张收款收据，没有资金来源。从财务登记的角度看是不真实的。
对上述证据，被告市政府对其真实性没有异议；对相应的账户及付款凭证，同意被告市中区政府的意见。
庭审后，被告市中区政府向本院提交了“关于齐村粮所宿舍片区棚改项目征收的情况说明”及上述其出示的证据3中的部分账簿复印件。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条第一款的规定，被告市中区政府无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。
经审理查明，2010年12月13日，枣庄市规划局向市中规划分局作出“关于市中区江北绿城规划方案的审查意见”。
2013年6、7月份，原告孙法玉及案外人雷印昌、郭红启的房屋征收附属物补偿明细表、房屋勘估表、附属物补偿表、产权置换评估分户表、货币补偿评估分户表等征收文书，文书盖有市中区齐村粮所棚户区改造项目工程指挥部、枣庄市佳汇房地产评估咨询有限公司的印章。
2013年9月2日，市中区齐村粮所棚户区改造项目工程指挥部向被征收人发布“吿住户书”，告知被征收人“征收范围、征收实施单位、补偿方式、补偿标准、补偿步骤、安置房有关事项”等内容。
2014年3月28日，枣庄市规划局市中规划分局向市中区棚改办作出“关于齐村粮所宿舍片区棚改项目用地范围的复函”。
2014年5月15日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅四部门联合下发“关于分解落实2014年城市棚户区改造追加任务的通知”，向枣庄追加包括齐村粮所宿舍片区在内的4个棚改项目。
2014年7月3日，枣庄市规划局向枣庄市国土资源局作出“关于市中区崮山路西、利民路南（江北绿城）国有建设用地规划设计条件通知书”。
2014年8月8日，被告市中区政府公布征收补偿安置方案，征求公众意见。
2014年9月10日，被告市中区政府就补偿安置方案的征求意见情况作出说明，并于12月23日公布补偿安置方案。
2014年9月16日，被告市中区政府向被征收人发放房屋征收推荐评估机构登记表。
2014年9月19日，市中区齐村镇人民政府就房屋征收推荐评估机构的选定作出说明，主要内容是，“共收回有效选票51张，其中选定佳汇评估公司49票，建业评估公司2票，确定齐村粮所宿舍片区棚户区改造评估机构为枣庄市佳汇房地产评估咨询有限公司”，并通知于2014年9月22日开始入户丈量摸底。
2014年11月3日，枣庄市国土资源局市中分局出具“齐村粮所片区棚户区（江北绿城二期）改造项目拟用地原则符合市中区土地利用总体规划的意见”。
2014年11月20日，枣庄市市中区发展和改革局作出“关于齐村粮所片区棚户区（江北绿城二期）改造项目可行性研究报告的批复”。
2014年12月10日，被告市中区政府作出社会稳定风险评估报告。该“报告”第1页第5行载明“征收涉及256户，征收面积2.37万平方米”。
2015年1月，《关于枣庄市市中区2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年计划草案的报告》第3页记载“大力推进棚户区改造，实施齐村粮所宿舍片区等14个棚改项目”及其附件《枣庄市市中区2015年国民经济和社会发展计划主要指标及重点项目安排》第9页“2015重点项目名单”记载“序号45：齐村粮所宿舍棚改项目”。
2014年12月23日，被告市中区政府作出房屋征收决定，并予以公告。
另查明，征收区域内已有133户签订补偿协议，已经签订协议的被征收人的房屋已被拆除。
本院认为，关于征收决定是否属于公共利益的问题。虽然《关于枣庄市市中区2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年计划草案的报告》及其附件中体现了“齐村粮所宿舍棚改项目”，但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，齐村粮所宿舍棚改项目欠缺“符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划”的文件。不过“关于分解落实2014年城市棚户区改造追加任务的通知”能够间接证明齐村粮所宿舍棚改项目属于公共利益的需要。因此，原告关于齐村粮所宿舍棚改项目不属于公共利益的诉由不能成立，本院不予支持。
关于补偿费用是否足额到位的问题。被告市中区政府没有提供证据证明补偿费用已足额到位，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定。因此，被告市中区政府关于补偿资金足额到位的辩解意见不能成立，本院不予采纳。
关于选定房地产价格评估机构是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定，房地产价格评估机构首先由被征收人协商选定，只有在被征收人在规定时间内没有就房地产价格评估机构选定进行协商或虽经协商但未达成一致意见时，才可通过其他方式确定。被告市中区政府仅提供5张房屋征收推荐评估机构登记表，不足以证实全体被征收人协商选定枣庄市佳汇房地产评估咨询有限公司为被征收房屋的评估机构，其选定评估机构的程序违法。评估机构的选定是房屋征收决定程序中的一个基础环节，与被征收人的财产权益息息相关，其违法亦导致房屋征收决定程序违法。因此，被告关于房屋征收决定程序合法的辩解理由不能成立，本院不予采纳。
关于被诉复议决定的合法性问题。各方当事人对被告市政府作出的行政复议决定的程序无异议，经本院审查，本院确认复议程序合法。但因原行政行为违法，复议决定维持原行政行为的主要证据不足，适用法律、法规错误，故本院依法予以撤销。
综上，被告市中区政府作出的房屋征收决定违反法定程序，依法应当撤销，但鉴于该房屋征收决定已经实施，大部分住宅已被拆除，若撤销将会给社会公共利益造成重大损害，故确认该房屋征收行为违法，同时撤销被诉行政复议决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告枣庄市人民政府2015年4月21日作出的“维持枣庄市市中区人民政府作出的市中政房征字（2014）2号房屋征收决定”的行政复议决定行为。
二、确认被告枣庄市市中区人民政府2014年12月23日作出的《关于齐村粮所宿舍片区棚户区改造项目房屋征收决定》（市中政房征字（2014）2号）的行政行为违法。
案件受理费50元由被告枣庄市人民政府及被告枣庄市市中区人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张昌民
审 判 员 李曙光
人民陪审员 孙晋礼
二〇一五年十月十日
书 记 员 赵倩文