浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行申字第266号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）新昌中石油昆仑燃气有限公司，住所地新昌县七星街道新中路582号。
法定代表人高成，该公司负责人。
委托代理人傅靓，浙江东孚律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）绍兴市市场监督管理局（原绍兴市工商行政管理局），住所地绍兴市越城区环城东路1901号。
法定代表人魏鹏程，该局局长。
委托代理人张明星，绍兴市市场监督管理局工作人员。
委托代理人陈国仁，浙江新希望律师事务所律师。
再审申请人新昌中石油昆仑燃气有限公司因诉绍兴市市场监督管理局工商行政处罚一案，不服浙江省绍兴市中级人民法院（2014）浙绍行终字第46号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
新昌中石油昆仑燃气有限公司申请再审时称：1.其提交的新证据涉案房地产企业的证言足以推翻一、二审判决。2.其经营区域权利具有正当性，并不存在独占地位。（1）其“专营权”是通过与新昌县建设局签署的合同获取的，取得途径合法。其自2002年取得“专营权”后，当地政府在其经营区域内又引入新昌县福鑫燃气发展有限公司，并划分了两家公司的经营区域。在其经营区域内，新昌县福鑫燃气发展有限公司对部分小区、单位实施了天然气工程配套服务。认定其在划定区域内的独占性供气与事实不符。（2）其收取配套费后负责组织有资质的施工队伍进行小区燃气配套工程建设，是政府文件明确要求的行为，即“谁收费、谁负责”，是合理合法行为。绍兴市市场监督管理局认可其收取小区红线内1900元／户的收费，却不认可小区红线内配套安装工程由其组织施工，自相矛盾。（3）涉案8个住宅小区的配套安装工程全部由其组织施工，并负责验收及后续的安检、维修等服务。如果该工程不由燃气公司组织实施，则无法进行交工后的服务。行业内均是如此执行。3.其与涉案12家房地产公司签署的《天然气配套工程合同》是平等自愿签署，并未实施限制他人购买的行为。（1）涉案12份合同金额在2600-2800元区间确定，无霸王条款；支付的方式也不尽相同且约定分期支付；部分合同亦存在让利的特殊条款及补充协议。（2）其与涉案房地产公司是自由协商，且由房地产公司支付工程配套款（包括小区红线外的部分），并未限定房屋业主缴纳工程费用。即使房屋未完全销售，其工程配套费仍由房地产公司承担，而不是由业主承担。（3）涉案房地产公司自主确定是否向业主收取、收取金额是否计入房屋成本，与其行为无关。（4）其对同一涉案房地产公司相邻时期开发的两个楼盘收取的工程费标准不同，充分体现了契约自由、公平自愿的原则。4.一、二审判决依据其公司工作人员的笔录证明其构成限制竞争行为，违背事实和法律。（1）其与涉案房地产公司对于款项支付的约定是双方自愿的行为，符合一般的商业交易原则，且是在工程完工后支付款项。这对于涉案房地产公司是有利的，而不是限制房地产公司。（2）其工作人员马世庆的笔录中明确提出其将天然气管网的配套费让利给房地产公司，且根据房地产公司工作人员的笔录，房地产公司已收取上述配套费。这充分证明双方签署合同的自愿性，而非一、二审判决所认定的其构成限制行为。（3）一、二审判决在未提供任何证据的情况下，认定其使其他有资质提供燃气管网配套服务的经营者丧失交易机会，违背以事实为依据的原则。5.其未实施《中华人民共和国反不正当竞争法》第23条规定的滥收费行为。（1）其依据与新昌县建设局2002年签订的《关于合作开发新昌县天然气利用项目的合同》收取天然气工程配套费。合同第三条约定，公司有权按照有关政策和邻近城市管道燃气收费标准向用户收取天然气初装建设费，其收费合法有据。（2）其收费标准一直遵守各项法律法规及政策规定，并且参照邻近城市管道燃气收费标准。新昌县发展和改革局《关于我县管道燃气配套设施建设标准的批复》（新发改价（2006）356号）仅规定小区红线到用户室内接口管道燃气配套设施建设费的收取标准为1900元／户（建筑面积均144平方米以下），但对于小区规划红线外管道接驳费用谁来承担并未加以规定。而其公司与涉案房地产公司签订合同时，双方明确约定“小区内天然气管道建设配套费用1900元／户”，未违反上述文件规定。新昌县发展计划局《关于暂定我县天然气配套设施建设费标准的通知》（新计价（2004）379号）规定住宅用户天然气配套设施建设费为3300元／户。新昌县发展和改革局《转发绍兴市发展和改革委员会关于规范全市管道燃气设施预埋和改造收费的通知》（新发改价（2012）139号）规定，多层住宅按29元／平方米、高层住宅按30元／平方米收取管道燃气设施预埋费，最高为3500元／户。上述两个文件未对红线内和红线外费用进行划分，且价格远大于其公司2007年1月1日至2012年6月30日期间收取的配套费价格。从以上三个配套调整文件政策连续性和一贯性来看，其公司2007年1月1日至2012年6月30日期间燃气工程施工收费并未违反各项法律法规及政策。（3）现有法律法规的强制性规定中，并未禁止燃气公司收取红线外管网建设费。根据《中华人民共和国行政处罚法》第3条第2款的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。其与同为市场经营主体的房地产公司签署合同并履行应受保护。6.其与涉案房地产公司签署合同并收取“小区红线外中压干支管网建设费用”事出有因。（1）其依据规划铺设或者预铺设的中压支管网与小区红线存在建设成本。（2）2007年1月1日起，其对住宅小区收取的天然气价格为3.1元／立方米，远低于购气成本。（3）其并未将小区红线外管网建设费列入天然气的销售价格中。7.其对绍兴市市场监督管理局提供的涉案房地产开发商证明材料的取得方式和真实性不予认可。（1）绍兴市市场监督管理局应先对投诉对象（房地产公司）进行调查取证，而不是对其非投诉对象开展调查工作。退一步讲，房地产公司主张与其签订的合同属于被迫签订，应出示证据并向法院或仲裁机构诉请撤销该合同，而不是推卸向业主滥收费的责任。（2）涉案房地产公司的证言如出一辙，有悖常理，甚至有问答内容相悖情况，其对真实性不予认可。（3）涉案房地产开发商均系本案利害关系方，且系真正实施滥收费行为的一方，其证言不应被采用并单独作为认定案件事实的证据。8.退一步讲，即使本案所认定的违法行为成立，被诉行政处罚也已超过追诉时效。本案中其实施的数个独立行为性质相同，虽然行为时间接近，但因其分别签订工程合同，其行为并非出自同一个故意，不符合连续状态的特点，应各自计算追责时效。9.新昌县工商局以调查“住所变更”为由提取作为本案处罚依据的十二份合同等文件，并未如实告知其调查事项，属于以欺诈手段获取的证据，不应作为定案证据。10.新昌县发展和改革局新发改价（2006）356号文件并未将绍兴市发展和改革委员会绍市发改价（2006）138号文件中“原实行的燃气初装费一律取消”的规定通知其。对其来说，前一个文件是特殊文件，后者为一般文件，适用特殊优于一般为原则。其作为新昌县企业，当然应适用新昌县发展和改革局的通知。请求依法再审本案。
绍兴市市场监督管理局提交书面答辩称：1.根据国家工商总局《关于公用企业限制竞争行为的规定》第二条的规定，新昌中石油昆仑燃气有限公司为从事供气活动的公用企业。2.新昌中石油昆仑燃气有限公司在其经营区域内具有经营管道燃气的独占地位。（1）从《反不正当竞争法》对限制竞争和滥收费用的规定来看，具备公用企业的条件就可以成为限制竞争和滥收费用的主体，并非一定要具有独占地位。立法基础是公用企业在其所涉公共服务领域当然具有优势地位。（2）新昌县政府将新昌县的管道燃气经营区域进行了划分，新昌中石油昆仑燃气有限公司在其经营区域内事实上具备了独占地位。3.新昌中石油昆仑燃气有限公司存在限定行为。（1）从证据来看，涉案房开企业均表示在楼盘开发过程中新昌中石油昆仑燃气有限公司工作人员曾上门对房开企业表示，该楼盘处于县政府指定由其供气的业务区域，该区域的管道燃气设施只能由其来施工。房开企业为避免将来通气困难，而与新昌中石油昆仑燃气有限公司签订天然气配套合同。（2）燃气配套工程的施工本可以由任何具备相应资质的施工企业通过公平竞争的方式取得，但新昌中石油昆仑燃气有限公司凭借其在燃气经营领域的优势地位，以推荐的方式强制或者变相强制他人购买其燃气配套设施施工服务。4.新昌中石油昆仑燃气有限公司存在滥收费用行为。（1）2003年，浙江省物价局通过文件明确，管道燃气配套设施建设收费属于重要的专业服务，纳入浙江省政府定价目录，由市人民政府定价。2006年，绍兴市发改委《关于新昌县管道燃气配套设施建设费标准的批复》规定，原实行的燃气初装费一律取消，统一转换为管道燃气配套设施费。管道燃气配套设施建设范围为小区规划红线到用户室内接口前建设安装的材料费、安装费和调试费等全部费用。新昌中石油昆仑燃气有限公司属于公用企业，其提供的管道燃气配套设施施工服务属于浙江省《政府定价目录》中规定的“重要的专业服务”。因此，其当然应按照政府定价的标准收取费用，而不能超出规定的标准收取费用。（2）小区规划红线外的管网建设费用不能再向房开企业收取。红线外的管网建设属于市政基础配套工程的范畴。小区红线是房开企业承担费用的边界，对于出让土地而言，红线之外基础设施配套费用在获取出让土地、办理规划许可证时已经缴纳，不应重复收取；对于非出让土地，即使要补交基础设施配套费也应当交到建设（规划）行政主管部门。（3）新昌中石油昆仑燃气有限公司要求房开企业承担本归其所有的红线外中压管网的建设费用师出无名。浙江省为了多渠道筹措燃气建设资金，推行“谁投资、谁所有、谁受益”的原则。新昌中石油昆仑燃气有限公司自认，在划定区域内敷设的天然气管网虽属于市政基础设施建设，是其投资，所有权归其所有。新昌中石油昆仑燃气有限公司作为小区红线之外燃气设施的产权实际所有者和资产受益者，对前述燃气设施的建设资金自行承担合理合法。（4）小区红线外管网建设费用已摊入天然气价格成本。浙江省物价局《关于调整﹤浙江省政府制定价格成本监审目录﹥的通知》中规定，管道天然气的价格成本应当是到终端用户的销售成本。故该价格成本应包括了购气成本、输配成本等费用。根据《城镇燃气输配工程施工及验收规范》（cjj33-2005），输配工程包括了门站、燃气高中低压管网及其附属设施等的建设。因此，小区红线外的中压干支管网建设费用是通过向用户收取用气费用的方式得以逐步收回或补偿，而不应在气价之外另行收取。新昌中石油昆仑燃气有限公司工作人员的陈述亦可证明小区红线外的管网建设费用已经纳入天然气价格。（5）绍兴市发展和改革委员会《关于新昌县管道燃气配套设施建设费标准的批复》已明令取消燃气初装费。（6）新昌中石油昆仑燃气有限公司关于其收取小区红线外的建设费用系弥补亏损的理由不成立。5.被诉行政处罚并未超过处罚时效。新昌中石油昆仑燃气有限公司滥收费用的行为系基于同一个违法故意，自2007年以来连续实施了数个独立的行政违法行为（即连续向房开企业滥收费用），并触犯了同一个行政处罚规定（即《反不正当竞争法》关于限制竞争和滥收费用的规定）。请求依法驳回新昌中石油昆仑燃气有限公司的再审申请。
本院经审查认为：《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争的，省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为，可以根据情节处以五万元以上二十万元以下的罚款。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。”绍兴市市场监督管理局依据该条对新昌中石油昆仑燃气有限公司作出被诉行政处罚决定，认定新昌中石油昆仑燃气有限公司存在限制竞争和滥收费用两个行为，其中限制竞争行为系前提。
关于限制竞争行为。对于何为《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条规定中的“限定”，相关法律法规并无明确规定。参考国家工商行政管理总局《关于电信局对不从该局购买手机入网者多收入网费的行为是否构成不正当竞争行为问题的批复》中关于“限定”的解释：“限定，是指公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者以强行要求、设置服务障碍、胁迫、推荐、差别待遇等方式，强制或者变相强制他人购买其指定的经营者的商品。”从新昌中石油昆仑燃气有限公司工作人员马世庆及涉案多个房地产开发企业负责人的笔录中可以看出，新昌中石油昆仑燃气有限公司利用其作为辖区供气企业的优势地位，告知房地产开发企业小区管道天然气配套工程建设只能或者必须由其进行开发建设。新昌中石油昆仑燃气有限公司的这种自我推荐行为，足以迫使房地产开发企业放弃选择其他有资质的施工企业。绍兴市市场监督管理局据此认定新昌中石油昆仑燃气有限公司存在强制或者变相强制房地产开发企业选择其提供的管道燃气配套建设服务，属于限制竞争行为，并无不当。
关于滥收费用的行为。根据《浙江省定价目录》（浙价法（2００2）331号）及2003年2月27日浙江省物价局《关于进一步明确﹤浙江省定价目录﹥有关政策问题的通知》的规定，城市管道燃气等配套设施建设收费的定价范围，授权市人民政府定价。绍兴市发展和改革委员会作为绍兴市人民政府价格主管部门，于2006年12月18日作出《关于新昌县管道燃气配套设施建设费标准的批复》。新昌中石油昆仑燃气有限公司与涉案房地产开发单位签订的天然气管道建设配套合同中，除每户1900元的住宅小区管道燃气配套设施建设费外，其余收费行为不在上述文件定价范围内，该收费行为缺乏依据。绍兴市市场监督管理局据此认定新昌中石油昆仑燃气有限公司存在滥收费用行为，亦无不当。
关于被诉行政处罚有无超过法定时效。本案新昌中石油昆仑燃气有限公司虽先后与多个房地产开发企业签订了不同的天然气管道建设配套合同，但均存在收取每户1900元住宅小区管道燃气配套设施费以外其他费用的情况，均系基于“多收费”的同一主观故意。新昌中石油昆仑燃气有限公司的上述行为，系基于同一违法故意、连续实施数个独立的行政违法行为并触犯同一行政处罚规定的情形，属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的“违法行为的连续状态”。绍兴市市场监督管理局于2013年9月12日对新昌中石油昆仑燃气有限公司在2007年1月1日至2012年6月30日之间的违法行为进行处罚，并未超过法定时效。
关于被诉行政处罚的程序问题。绍兴市市场监督管理局在获悉新昌中石油昆仑燃气有限公司可能存在违法行为的线索后，委托新昌县工商行政管理局开展相应的调查取证工作，并经过告知、听证等法定程序，最终做出被诉行政处罚决定，程序并无明显不当。据此，新昌中石油昆仑燃气有限公司申请再审的理由均不成立。
综上，新昌中石油昆仑燃气有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人新昌中石油昆仑燃气有限公司的再审申请。
审 判 长 马国贤
代理审判员 刘家库
代理审判员 楼缙东
二〇一六年一月十三日
书 记 员 刘 芳