海南省第二中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）琼97行初18号
原告蒋东海，男，汉族，农民。
委托代理人蔡成，海南新概念律师事务所律师。
委托代理人胡永秀，海南新概念律师事务所律师。
被告东方市人民政府。
法定代表人邓敏，市长。
委托代理人符晓智，东方市城镇综合行政执法局工作人员。
委托代理人符运杰，海南鳞洲律师事务所律师。
被告东方市新龙镇人民政府，住所地海南省东方市新龙镇。
法定代表人朱建玲，镇长。
委托代理人文达新，东方市新龙镇政府规划所工作人员。
委托代理人邢孔保，海南遂良律师事务所律师。
原告蒋东海诉被告东方市人民政府（以下简称东方市政府）、东方市新龙镇人民政府（以下简称新龙镇政府）行政处罚及行政强制一案，于2016年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月25日立案后，依法组成合议庭，于2016年3月8日公开开庭审理了本案。原告蒋东海的委托代理人蔡成、胡永秀，被告东方市政府的委托代理人符晓智、符运杰，被告新龙镇政府的委托代理人文达新、邢孔保到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告蒋东海诉称，其是东方市新龙镇龙佑村居民，世代居住在龙佑村，已有一百多年之久。蒋东海的宅基地及院子位于G225国道旁边，其在自家宅基地上建房、筑墙、种植树木，并在此居住生活。2011年10月，新龙镇政府以扩建G225国道及改造乡镇风貌为由，征收了龙佑村委会靠近国道两侧各6米的土地。当时，新龙镇政府要求蒋东海将自家靠近国道的围墙、房屋、树木等地上建筑物、附着物拆除、清理，并对包括蒋东海在内的每家农户补偿了8000元到10000元，用于让农户修建厕所、围墙等，新龙镇政府当时还提出，根据规划要求，蒋东海等农户靠近国道一侧的围墙应统一高度为1.8米，并且应建在同一条线上。蒋东海等农户按要求建好围墙、厕所等设施后，新龙镇政府领导还曾到现场查看，并对此表示赞扬。2014年1月10日，新龙镇政府在蒋东海的围墙上张贴一张《责令（限期）改正通知书》，认定蒋东海靠近国道一侧的房屋、围墙、厕所及其他地上附着物为违法建（构）筑物，并要求蒋东海在2014年1月15日之前自行拆除所谓的违法建（构）筑物。2014年2月24日，新龙镇政府再次发布公告，称将于2014年2月28日拆除国道两侧各25米范围内的建筑物、构筑物等。同月25日，东方市政府、新龙镇政府对蒋东海等农户采取停电措施。2014年3月4日，东方市政府、新龙镇政府组织工作人员，对蒋东海等十几家农户的房屋、围墙、建筑物、构筑物和其他地上附着物进行拆除。蒋东海认为，东方市政府、新龙镇政府强制拆除行为违反法定程序，超越法定权限，两被告的违法行为给其造成损失，应当予以赔偿，请求法院判决确认两被告拆除行为违法，确认新龙镇政府作出的《责令（限期）改正通知书》违法，并赔偿损失。
被告东方市政府辩称：一、东方市政府不是本案适格被告，应依法驳回原告蒋东海对东方市政府的起诉。本案查处和强制拆除蒋东海违建的行政行为由新龙镇政府做出和实施，而非东方市政府。东方市政府制订的东府（2013）107号《东方市人民政府关于印发东方市集中整治违法建筑工作实施方案的通知》（以下简称107号《通知》）是对全市范围内整治违法建筑的一项具有普遍约束力的决定，不是针对本案涉及的违法建设行为，不是一个具体的行政行为，不具有可诉性，不属于人民法院受理公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的事项，即该决定不属于人民法院受案范围。同时，该方案要求本市各职能部门和乡镇要依法拆除违法建筑，具体查处和拆除工作由乡镇政府和各部门依法实施，蒋东海以此认为东方市政府是拆除违法建筑的责任主体是错误的。新龙镇政府作为本案查处和拆除违法建筑的主体符合法律规定，其有权独立查处该镇范围内的乡村违法建筑。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第六款的规定，乡镇人民政府负责查处乡村违法建筑。新龙镇政府完全具有独立做出查处和拆除蒋东海违法建筑的主体资格。二、新龙镇政府作出《责令（限期）改正通知书》及强制拆除蒋东海违法建筑的行政行为合法。三、本案不符合行政赔偿的条件，蒋东海请求赔偿无法律依据，证据不足，理由不成立。综上，东方市政府认为，新龙镇政府查处和拆除蒋东海的违法建筑，认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法。蒋东海将东方市政府列为被告，主体不适格，应依法驳回。
被告新龙镇政府辩称：一、原告蒋东海再次将新龙镇政府列为被告是错误的，应当依法驳回。蒋东海曾经以同样的请求、事实和理由将新龙镇政府作为被告向东方市人民法院提起诉讼，东方市人民法院作出行政裁定，驳回了蒋东海的起诉。蒋东海在法定期限内没有提出上诉，该裁定书已经生效。现在，蒋东海再次将新龙镇政府列为被告，没有法律依据。二、蒋东海被拆除的是违法建筑（构筑）物，东方市政府组织相关部门进行拆除并没有违反法律规定。三、蒋东海请求对违法建筑进行赔偿没有法律依据，且请求赔偿的数额没有事实根据。综上所述，新龙镇政府认为，蒋东海再次将新龙镇政府列为被告是错误的。蒋东海侵占G225国道控制区乱搭乱建的行为是违法的，其请求赔偿没有事实和法律依据，应当依法驳回其诉讼请求。
经审理查明，东方市政府于2013年10月10日作出107号《通知》，将集中整治违法建筑工作时间确定自2013年10月8日开始，至2014年2月15日结束。107号《通知》第五条第（三）项写明整治工作实施阶段自2013年11月1日至12月31日，领导小组从市住建局、市城镇综合行政执法局、市国土局、市公安局等部门抽调人员，成立联合执法队伍，对各类违法建筑进行集中拆除。2013年11月27日，新龙镇政府对位于G225国道两侧建筑物进行登记。2014年1月10日，新龙镇政府作出新府改（2014）021号《责令（限期）改正通知书》，责令蒋东海在2014年1月15日之前自行拆除违法建筑物，恢复原状，逾期不拆除的，将依法强制拆除。2014年2月24日，新龙镇政府作出《关于依法拆除违法建筑的公告》，公告写明根据新龙镇政府下发的《责令（限期）改正通知书》，被处罚人违法建筑位于镇区国道两侧，应于2014年1月15日24时自行拆除完毕，但被处罚人在规定期限内拒不履行限期改正义务。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《海南省查处违法建筑若干规定》及《责令（限期）改正通知书》的内容，市政府将组织公安、国土、城建等相关部门进行依法拆除。在该公告中将拆除范围确定为从G225国道中线各往东西两侧不少于25米，拆除时间自2014年2月28日开始。并告知各违建拆除对象于2014年2月28日之前自行搬迁拆除，逾期未拆，将依法强制拆除。2014年3月4日，在新龙镇政府组织及其他相关部门的配合下，对位于G225国道两侧的违法建筑实施强拆，蒋东海的部分建筑物、构筑物在这次行动中被强制拆除。蒋东海认为新龙镇政府强制拆除行为违法，向东方市人民法院提起行政诉讼，东方市人民法院于2015年12月21日作出（2015）东行初字第35号《行政裁定书》，以强制拆除不是新龙镇政府独立实施的，而是东方市政府组织成立的“领导小组”和“联合执法队伍”作出的集中拆除行动，东方市政府也应是被告，驳回了蒋东海的起诉。2016年1月7日，蒋东海向本院递交起诉状，将东方市政府和新龙镇政府作为共同被告，请求法院判决确认两被告拆除行为违法，确认新龙镇政府作出的《责令（限期）改正通知书》违法，并请求赔偿。
本院认为，本案争议的焦点之一是原告蒋东海将强制拆除行为的被告确定为东方市政府和新龙镇政府是否正确。蒋东海将东方市政府和新龙镇政府列为共同被告的依据是107号《通知》第五条第（三）项“领导小组从市住建局、市城镇综合行政执法局、市国土局、市公安局等部门抽调人员，成立联合执法队伍，对各类违法建筑进行集中拆除。”经审查，107号《通知》是东方市政府对全市范围内整治违法建筑制订的实施方案，且该方案明确将整治工作实施的时间确定为2013年11月1日至12月31日，而本案被诉的强制拆除行为发生在2014年3月4日，显然不能以该通知作为依据将东方市政府列为共同被告。本案被诉强制拆除行为是对蒋东海进行处罚之后予以执行的行为，《责令（限期）改正通知书》由新龙镇政府作出，《关于依法拆除违法建筑的公告》也是由新龙镇政府作出，由此可见，将蒋东海修建的建筑物和构筑物认定为违法建筑并责令限期改正，以及决定强制拆除都是由新龙镇政府独立作出，进行拆除时虽有城镇综合行政执法局等单位参加，但这些单位仅仅是起到协助和配合作用。况且，新龙镇政府没有证据证明其作出强制拆除决定是经过东方市政府批准，也没有证据证明当天的拆除行动是由东方市政府现场指挥。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条的规定，乡镇人民政府对于乡村违法建筑有权责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，市、县（区）、自治县人民政府可以责成规划、国土、公安等部门协助，当地村民委员会应当予以配合。因此，新龙镇政府针对其认定的乡村违法建筑具有法定的处罚权和强制执行权。综上所述，本案被诉强制拆除行政行为是由新龙镇政府独立作出的决定，将东方市政府列为被告不适格。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
驳回原告蒋东海对被告东方市人民政府的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 刘 霞
审判员 文魁兴
审判员 张德雄
二〇一六年三月十八日
书记员 管 娜