新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新01行终176号
上诉人（原审原告）：王竹青，男，1954年1月10日出生，汉族，无固定职业，住乌鲁木齐市头屯河区中枢北路西一巷**号。
委托代理人：陈楠，河南郑大律师事务所律师
委托代理人：严梓航，新疆鼎泽凯律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐经济技术开发区（乌鲁木齐市头屯河区）城市管理行政执法局，住所地：乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）维泰南路1号。
法定代表人：陈俊霞，乌鲁木齐经济技术开发区（乌鲁木齐市头屯河区）城市管理行政执法局党组书记。
委托诉讼代理人：黄艳宇，新疆井然律师事务所律师。
委托诉讼代理人：姚庆富，男，1974年9月28日出生，汉族，乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）治理违法建筑管理办公室主任，住乌鲁木齐市沙依巴克区阿勒泰路**号。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市头屯河区人民政府，住所地：乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）维泰南路1号。
法定代表人：张峻祥，乌鲁木齐市头屯河区人民政府代区长。
委托诉讼代理人：黄艳宇，新疆井然律师事务所律师。
委托代理人：马宾，男，1973年1月29日出生，回族，乌鲁木齐市头屯河区人民政府法制办公室主任，住乌鲁木齐市沙依巴克区西八家户路75号。
上诉人王竹青因与被上诉人乌鲁木齐经济技术开发区（乌鲁木齐市头屯河区）城市管理行政执法局（下称头区执法局）、被上诉人乌鲁木齐市头屯河区人民政府（下称头区政府）规划行政处罚一案，不服乌鲁木齐市新市区人民法院作出的（2016）新0104行初210号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月18日受理后，依法组成合议庭，于2017年8月2日公开开庭审理了本案。上诉人王竹青及其委托代理人陈楠、严梓航、被上诉人头区执法局委托代理人黄艳宇、姚庆富、被上诉人头区政府委托代理人黄艳宇、马宾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，头区执法局在工作中发现王竹青在乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）砂河子路修建钢结构彩板房。头区执法局于2016年7月25日对王竹青进行了调查询问。在接受询问时，王竹青陈述：2010年12月1日，王竹青与乌鲁木齐市头屯河区西缘产业发展中心（下称西缘产业中心）签订土地租赁合同，租赁王家沟原油库东大门以东，铁路多元化油库以西，进入铁路多元化油库路北侧，16亩土地。租赁期限自2010年12月1日至2030年12月1日。2014年1月，王竹青开始在砂河子路修建钢结构项目，总面积5726平方米。目前已建设完成并投�使用。但王竹青未办理建设工程规划许可证。
2016年7月25日，头区执法局进行了现场勘查。2016年7月27日，乌鲁木齐市城乡规划管理局头屯河区分局（下称头区规划分局）向头区执法局出具头规认字[2016]10号“关于对住建部第13批乌鲁木齐重点核查图斑…L-14…的认定书”，载明：“图斑L-14、位于经头区砂河子路，承租人王竹青。当事人于2010年12月与西缘产业中心签订租地合同，租期20年。”2013年10月，头区规划分局办理临时建设项目规划审批单，项目建筑面积6000平方米，用于仓储物流。涉及图斑面积2346平方米，总规用地性质为防护绿地。分局建议无偿拆除”。2016年8月8日，头区执法局作出行政处罚事先告知书，告知王竹青有陈述和申辩的权利。当天，头区执法局亦听取了王竹青的陈述和申辩。2016年8月11日，头区执法局作出行政处罚听证告知书，告知王竹青有申请听证的权利。2016年8月30日，头区执法局对王竹青作出乌经开执拆违[2016]第C007号限期拆除违法建筑物、构筑物决定，载明：“经查，你（单位）于2014年1月在乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）砂河子路未依法取得建设工程规划许可证，违法修建彩板结构的建筑物、构筑物面积5726平方米。…现责令你（单位）于2016年9月14日前自行拆除该建筑物、构筑物。逾期不拆除的，本机关将依法强制拆除”。当天，头区执法局将上述决定书送达王竹青。
王竹青不服该决定，向头区政府申请复议。2016年9月30日，头区政府作出乌经开复决字〔2016〕8号行政复议决定：维持头区执法局作出的乌经开执拆违[2016]第C007号限期拆除违法建筑物、构筑物决定。王竹青不服上述行政决定及行政复议决定，诉至原审法院。
原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法�第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。本案中，王竹青在砂河子路修建彩板结构的建筑物、构筑物未办理建设工程规划许可手续。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》第三条第一款规定：“市、区（县）城市管理行政综合执法机关是本级人民政府实施城市管理行政综合执法的行政执法机关，按照职责分工，依法查处发生在本辖区范围内的行政违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任”。《乌鲁木齐市拆除违法建筑实施办法》第三条规定：“本办法所称违法建筑，是指未取得建设工程规划许可证或临时用地规划许可证，未按建设工程规划许可证核准的内容进行建设、使用的建筑物、构筑物和超过批准使用期限妨碍城市规划、建设、管理的临时建筑”。根据上述法律、法规及地方规章的规定，头区执法局有权对未取得建设工程规划许可证或临时用地规划许可证进行建设，或者未按建设工程规划许可证核准的内容进行建设、使用建筑物和构筑物的行为进行查处。对于王竹青请求撤销乌经开执拆违[2016]第C007号限期拆除违法建筑物、构筑物决定，头区执法局对本案所涉房屋作出被诉行政决定时，已按照行政处罚法规定的程序实施调查，并在作出行政处罚前告知王竹青享有的申诉和申辩的权利。头区执法局作出的上述被诉决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。头区执法局对王竹青作出的行政决定、头区政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，法律适用正确，符合法定程序。对王竹青要求撤销乌经开执拆违[2016]第C007号限期拆除违法建筑物、构筑物决定、乌经开复决字〔2016〕8号行政复议决定的诉讼请求，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王竹青的诉讼请求。
王竹青不服，提出上诉称，1、原审法院认为涉案建筑物系违章建筑，认为被上诉人头区执法局有权对涉案建筑物进行查处，系对�案事实的错误认定。上诉人王竹青于2010年12月1日与西缘产业中心签订土地租赁合同。乌鲁木齐市国土资源勘测规划院编制的土地利用现状图显示，上诉人租赁并用于建设仓库用地的土地类型为裸地。头区规划分局在临时建设项目规划审批单中，明确同意上诉人在租赁土地上建临时仓储用房，同时土地部门和农林水牧局亦确认同意。上诉人在取得上述相关部门的备案手续后开始建设，期间政府相关部门并未对上诉人所持的临时建设项目规划审批单等提出异议。头区执法局却于2016年8月向上诉人送达乌经开执拆违[2016]第C007号限期拆除违法建筑物、构筑物决定,认定上诉人所建建筑物属于违法建筑，显然与其之前的审批手续自相矛盾。上诉人所建建筑物并非违法建筑，本案并不适用《中华人民共和国城乡规划法》、《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》等规定。原审法院并未查清建筑物的基本情况，在没有充分证据的情况下，错误的适用法律。2、原审法院认定被上诉人头区政府作出的行政复议决定程序合法，显然是错误的。头区政府作出的乌经开复决字〔2016〕8号行政复议决定，程序严重违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，作出复议决定并加盖公章的只能是行政复议机关即头区政府，复议机关的法制办公室无权以自己的名义作出行政复议决定，更无权在行政复议决定上加盖法制办公室的公章，复议决定程序显然严重违法。故此，原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误。请求二审法院撤销原审法院（2016）新0104行初210号行政判决，发回原审法院重审或依法改判，并支持上诉人一审的全部诉讼请求。
被上诉人头区执法局答辩称，1、上诉人王竹青称，其进行过查实，其租赁并用于建设仓库用地的土地类型为裸地，这是对土地类型的误解，裸地是指土地状态而不是土地类型，本案涉案土地类型应当是绿地。2、上诉人王竹青称，其已获得临时建设项目的所有规划审批手续是错误的，事实是上诉人并未获得该涉案项目的全部审批手续，上诉人诉称的临时建设项目的审批并未生效。3、上诉人王竹青诉称的涉案临时建设项目的延期审批手续，至今依旧未予审批通过。上诉人在未取得相关审批手续的情况下，即开始建设钢结构彩板房，并在建设项目完工后仍未取得相关的合法手续。据此，我局作出乌经开执拆违[2016]第C007号限期拆除违法建筑、构筑物决定的行政行为，认定事实正确且程序合法。原审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人头区政府答辩称，1、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，头区政府法制办公室作�行政复议机关负责法制工作的机构，依法对头区执法局作出的具体行政行为进行审查，并依法作出行政复议决定，头区政府法制办公室是本案适格的主体。2、我复议机关在作出行政复议决定时，对头区执法局的具体行政行为全案进行了审查，对行政复议各方当事人的权利做了充分保障。综上，我复议机关作出的乌经开复决字[2016]8号行政复议决定，认定事实清楚，程序合法。原审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，2016年9月30日，头区政府法制办公室作出乌经开复决字[2016]8号行政复议决定书，决定维持头区执法局的行政行为，并加盖了头区政府法制办公室的印章。其余事实与原审法院经审理查明中的事实一致。
以上事实有立案审批表、调查询问笔录、现场勘验笔录、案件处理审批表、行政处罚事先告知书、陈述申辩笔录及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、限期拆除违法建筑物、构筑物决定书送达回证、[2016]6号督查通知、头规认字[2016]10号认定书、土地租赁合同、头屯河区临时建设项目规划审批单、图斑基本情况核查表及一、二审法庭审理笔录等在卷为证。
本院认为，一、头区执法局作为乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）行政规划区内的行政综合执法机关，负有对违法建筑依法查处的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收�物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第三条规定：“本条例所称违法建筑，是指违反城乡规划管理，未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑和乡、村庄规划区内的违法建筑。违法建筑物、构筑物违反城乡规划的事实持续存在的，属于违法建设的继续状态。”本案中，被上诉人头区执法局对涉案钢结构彩板房，依法立案调查，并履行了行政处罚事先告知、行政处罚听证等法定程序，在确认涉案钢结构彩板房未办理建设工程规划许可证的事实基础上，于2016年11月14日作出的乌经开执拆违[2016]第C007号限期拆除违法建筑物、构筑物决定，认定事实清楚，证据确凿，符合法定程序。上诉人王竹青上诉称，其所建建筑物并非违法建筑，本案不适用《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，该上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人王竹青对该行政行为的诉讼请求正确。二、《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“…行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”本案中，头区政府法制办公室于2016年9月30日作出乌经开复决字〔2016〕8号行政复议决定，并在被诉复议行政决定书上加盖头区政府法制办公室印章的行为，属违反法定程序。上诉人王竹青上诉请求撤销乌经开复决字〔2016〕8号行政复议决定，该上诉理由成立，本院予以支持。原审法院判决驳回王竹青对该行政行为的诉讼请求，显属不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、�七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第四款之规定，判决如下：
一、撤销乌鲁木齐市新市区人民法院（2016）新0104行初210号行政判决；
二、驳回上诉人王竹青要求撤销乌鲁木齐经济技术开发区（乌鲁木齐市头屯河区）城市管理行政执法局作出的乌经开执拆违[2016]第C007号限期拆除违法建筑物、构筑物决定的诉讼请求；
三、确认乌鲁木齐市头屯河区人民政府作出的乌经开复决字〔2016〕8号行政复议决定违法。
本案一审案件受理费50元（王竹青已预交），由王竹青负担；二审案件受理费50元（王竹青已预交），由乌鲁木齐市头屯河区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘瑞东
审�员张峰
审判员 王海亮
二〇一七年九月二十九日
书记员 高靖琳