福建省厦门市湖里区人民法院行 政 判 决 书（2017）闽0206行初1号原告厦门市鹭海龙房地产策划代理有限公司，住所地厦门市湖里区园山南路798号综合楼2楼B区，统一社会信用代码91350206705445878N。法定代表人张晓薇。被告厦门市湖里区建设局，住所地福建省厦门市湖里区枋湖南路161号楼，统一社会信用代码11350206004161450J。负责人郭晓平，局长。出庭行政首长赵海燕，调研员。委托代理人陈雪，福建英合律师事务所律师。原告厦门市鹭海龙房地产策划代理有限公司（以下简称鹭海龙公司）不服被告厦门市湖里区建设局不履行政府信息公开一案，于2016年12月26日向本院提起行政诉讼，本院于2017年1月3日立案。本院依法由审判员陈仁进、审判员崔跃闽和人民陪审员林月琼组成合议庭，于2017年3月15日公开开庭审理了本案。原告法定代表人张晓薇，被告单位调研员赵海燕、委托代理人陈雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年12月6日，厦门市湖里区建设局作出厦湖公开[2016]11号厦门市湖里区政府信息公开申请答复告知书（以下简称答复告知书），答复内容如下：鹭海龙关于要求公开厦门市××××号（湖盛工贸厂房）的建设施工许可审批手续的申请，经查该信息不存在，现根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项规定，给予告知。原告不服该答复告知书，向本院提起行政诉讼。被告收到应诉材料后，于2017年1月19日向本院提交了以下其作出被诉行政行为的证据：1．《湖里区政府信息公开申请表》；2．《答复告知书》；3．《EMS快递单》（单号：1007900011520）；4．《EMS快递单的物流信息截图》。证据1-4共同证明，原告提供标注“申请日期”为2016年11月20日（该日期为周日）的《湖里区政府信息公开申请表》，申请公开信息：“厦门市××××号（湖盛工贸厂房）的建设施工许可审批手续”；2016年12月6日，被告作出厦湖公开[2016]11号《答复告知书》，告知原告其申请公开的信息不存在。2016年12月9日（法定15个工作日内），被告通过EMS快递寄送前述《答复告知书》；从原告提出信息公开申请到被告作出答复并送达等程序，均符合法律、法规规定。另被告还提供了相应法律依据：1.《中华人民共和国政府信息公开条例》；2.《福建省政府信息公开办法》。原告诉称，一、厦门市××××号建筑物（湖盛工贸厂房）是湖里区2010年“9.8”政府招商签约项目。2010年9月8日，厦门市湖里区江头街道办事处与原告签订了《合作意向书》。随后，原告多次向厦门市规划委员会申请办理湖里区忠仑社76-77号建筑商业变更规划许可手续，厦门市规划委员会却以“该建筑属违章建筑”为由，不予办理。可相关法院却一致认定湖里区忠仑社76-77号建筑物已经建设主管部门批准建设，是合法建筑，两种截然相反的认定，导致原告陷入两难境地。于是，原告于2016年11月20日依法、按程序向被告申请政府信息公开，目的是想让原告的合法权益得到应有的主张。二、原告于2016年11月20日向被告申请政府信息公开：“厦门市××××号（湖盛工贸厂房）的建设施工许可审批手续”，并递交了《合作意向书》，证明原告与该政府信息是有利害关系的。被告受理了原告的政府信息公开申请后，并未要求原告需要补正，被告也是认可原告与该政府信息是有利害关系的，在2016年12月6日向原告作出《答复告知书》，答复内容主要为：依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项‘依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的’，应当告知申请人。贵司关于要求公开厦门市××××号（湖盛工贸厂房）的建设施工许可审批手续的申请，经查该信息不存在。现根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项规定，给予告知。三、被告作出的《答复告知书》对原告的权利义务产生直接和实质的影响。湖里区忠仑社76-77号建筑物是否已经建设主管部门批准建设，即是否取得了建设施工许可审批手续，是该建筑物合法与否的根本，是原告能否办理建筑商业变更规划许可手续的关键，更是该项目能否成功经营下去的根本，关系到原告的实体权益。但被告作出的《答复告知书》认定“贵司关于要求公开厦门市××××号(湖盛工贸厂房)的建设施工许可审批手续的申请，经查该信息不存在”，是对该建筑物没有办理建设施工许可审批手续的认定。没有办理批建手续，那就说明湖里区忠仑社76-77号（湖盛工贸厂房）不是合法建筑。因此，被告作出的《答复告知书》对原告的权利和义务产生实际影响。四、被告作出的《答复告知书》是具体行政行为，与事实不符，进一步侵害了原告的合法权益，因此原告是提起本案行政诉讼的适格主体。厦门市湖里区江头街道办事处与原告签订了《合作意向书》后，应原告商业功能变更的书面申请，于2010年10月26日向湖里区人民政府作出《关于调整忠仑社76-77号建筑物使用功能的请示》（湖江街[2010]47号），湖里区人民政府于2010年11月22日作出《关于同意变更忠仑社76-77号建筑物使用功能的批复》（厦湖府[2010]97号），该行政批复是内部行政行为实质外化，并未撤销，并取得了厦门市政府《督促检查通知单》等文件，即分别获得了街道、区政府、市政府三级政府的支持。作为政府招商项目，其行政依据必须合法。因此，忠仑社76-77号建筑物（湖盛工贸厂房）必须先取得了批建手续，才会是合法建筑，政府也才能拿来招商，故被告作出的《答复告知书》显然与事实严重不符，进一步侵害了原告的合法权益。五、被告作出的《答复告知书》与司法认定相悖，是严重的行政乱作为，侵害了原告的合法权益，是属于行政诉讼范围。各级法院作出判决一致认定：“湖里区忠仑社76-77号建筑物（湖盛工贸厂房）始建于上世纪90年代。2003年4月22日，厦门市湖盛工贸有限公司到建设主管部门申请补办乡镇企业建筑物的相关手续，并得到厦门市湖里区建设主管部门的同意，湖里区忠仑社76-77号建筑应视为主管部门批准建设”。依照《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效”。本案讼争租赁标的物建于《中华人民共和国城乡规划法》颁布之前，且已获得《乡村企事业用地许可证》，并经主管部门批准建设，虽然不符合厦门市的现有规划，但相关规划部门和执法部门对该建筑物的使用现状尚无提出异议，默认该建筑物的有效存在，因此该建筑物是合法的。相关法院的判决一致认定湖里区忠仑社76-77号建筑物（湖盛工贸厂房）已经办理了建设施工许可审批手续，因此，忠仑社76-77号建筑物（湖盛工贸厂房）必须是已经建设主管部门批准建设（取得批建许可证），法院才会依据该批建手续作出湖里区忠仑社76-77号建筑物是合法建筑的认定。因此，被告作出的《答复告知书》与司法认定相悖，是严重的行政乱作为，侵害了原告的合法权益。六、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十六条、《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条一款、第十七条、第三十三条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条（一）、（五）款、第三条、《福建省政府信息公开办法》（省政府令第134号）第五条之规定，原告依法提起行政诉讼，恳请人民法院查明事实，支持原告上述诉讼请求，撤销被告向原告作出的厦湖公开[2016]11号《答复告知书》。原告为支持其诉讼请求，提供以下证据予以佐证：1．《湖里区政府信息公开申请表》，证明原告于2016年11月20日向被告申请政府信息公开。2．厦湖公开[2016]11号《答复告知书》，证明被告于2016年12月6日向原告作出《答复告知书》，是具体行政行为，对原告的权利义务产生实际影响。3．被告邮寄《答复告知书》的邮寄及物流信息，证明原告于2016年12月10日收到被告邮寄的《答复告知书》。原告是在法定期限内提起行政诉讼。4．《合作意向书》；5．《湖里区人民政府关于同意变更忠仑社76-77号建筑物使用功能的批复》（厦湖府[2010]97号）；6．《督促检查通知单》（厅c[2011]36号）；证据4-6共同证明，湖里区忠仑社76-77号建筑物（湖盛工贸厂房）是湖里区2010年“9.8”政府招商签约项目，湖里区人民政府作出批复“同意将位于忠仑社76-77号建筑物的使用功能调整为商贸酒店及配套服务”。厦门市委督查室也下发了督办件。因此，作为政府招商引资项目，其行政授权依据必须是合法的，湖里区忠仑社76-77号建筑物是合法建筑，是经建设主管部门批准建设，取得了批建手续。7．《厦门市乡镇企业建筑物补办手续工作表》（以下简称补办手续工作表），证明2003年4月，厦门市湖盛工贸有限公司办理了湖里区忠仑社76-77号建筑物的《补办手续工作表》。8．《判决书摘录》；9．厦门市湖里区人民法院（2013）湖民初字第3636号民事判决书；10．厦门市中级人民法院（2014）厦民终字第646号民事判决书；11．福建省高级人民法院（2014）闽民申字第1318号民事裁定书；12.福建省厦门市人民检察院厦检民（行）监[2015]35020000055号《不支持监督申请决定书》；证据8-12共同证明，司法认定：“2003年4月22日，厦门市湖盛工贸有限公司到建设主管部门申请补办乡镇企业建筑物的相关手续，即办理了《厦门市乡镇企业建筑物补办手续工作表》，并得到厦门市湖里区建设主管部门的盖章并签署‘同意’，湖里区忠仑社76-77号建筑应视为经主管部门批准建设”。可见，湖里区忠仑社76-77号建筑物（湖盛工贸厂房）已经建设主管部门批准建设（取得批建许可证），为合法建筑。被告作出的《答复告知书》与司法认定严重相悖，是典型的行政不作为、乱作为。13．《关于调整忠仑社76-77号建筑物使用功能的请示》（湖江街[2010]47号），证明江头街道办事处向湖里区政府递交的请示中明确提出，原告鹭海龙公司拟将湖里区忠仑社76-77号地块用途改为商贸酒店及配套服务。原告与政府关于湖里区忠仑社76-77号建筑物的行政协议、行政承诺等仍未解除，即原告与忠仑社76-77号建筑具有法律上的利害关系。14．《湖里区人民政府关于商情调整忠仑社76-77号建筑物使用功能的函》（厦湖府函[2012]30号），证明湖里区政府在给厦门市规划委员会的商请函上明确提出，原告厦门市鹭海龙房地产策划代理有限公司拟将湖里区忠仑社76-77号地块用途改为商贸酒店及配套服务，请厦门市规划委员会予以支持，从另一层面上证明原告与忠仑社76-77号建筑具有法律上的利害关系。15．《厦门市规划委员会政府信息公开告知书》（厦规信告20160014），证明截止2016年6月2日，厦门市规划委员会仍未查询到厦门市××××号建筑物办理商业变更许可手续的任何信息。16.厦湖商务公开[2017]1号《厦门市湖里区商务局信息公开申请答复告知书》，证明《合作意向书》在政府商务局有备案。17.金大地物业有限公司与湖盛工贸签订的《租赁合同》；18.厦门市金大地物业有限公司与原告签订转租《租赁合同》；证据17-18共同证明，原告的合法权益与涉案房屋及涉案信息息息有关。19.《授权委托书》，证明厦门市湖盛工贸有限公司委托原告代为申办厦门市湖盛工贸有限公司工业厂房（忠仑社76-77号建筑物）建设项目规划行政许可的有关事宜。20.《鹭海龙美食城公共设施合同及运作投入清单》，证明原告基于政府“9.8”招商引资《合作意向书》的签署，已实际履行了该行政协议，即将湖里区忠仑社76-77号建筑物开发为商贸酒店及配套服务，并为此项目投入5000多万人民币，该项目已事实存在。21.《鹭海龙美食城租赁商铺明细》，证明原告基于政府“9.8”招商引资《合作意向书》的签署，已实际履行了该行政协议，即将湖里区忠仑社76-77号建筑物开发为商贸酒店及配套服务，已注册企业，该项目已事实存在。被告辩称，被告于2016年12月6日作出的厦湖公开[2016]11号《答复告知书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予依法驳回原告的诉讼请求。一、被告作出答复的程序合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应自当收到申请之日起15日内予以答复。原告提供标注“申请日期”为2016年11月20日（该日期为周日）的《湖里区政府信息公开申请表》，申请公开信息：“厦门市××××号（湖盛工贸厂房）的建设施工许可审批手续”。2016年12月6日，被告作出厦湖公开[2016]11号《厦门市湖里区政府信息公开申请答复告知书》，告知原告其申请公开的信息不存在。2016年12月9日（法定15个工作日内），被告通过EMS快递邮寄前述《答复告知书》。故从原告提出信息公开申请到被告作出答复并送达等程序，均符合法律、法规规定。二、被告作出的答复内容并无不当，适用法律、法规正确。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。《福建省政府信息公开办法》第二十一条第（四）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出书面答复：（四）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。经被告调查，原告申请的厦门市××××号（湖盛工贸厂房）的建设施工许可审批手续的信息不存在，被告根据前述规定已依法告知原告，内容上并无不当。原告提供的证据亦可以证明本案中其申请公开的信息不存在的客观事实。综上所述，被告作出的厦湖公开[2016]11号《答复告知书》无论是在程序上还是在实体上均符合法律、法规规定，原告的诉求于法无据，恳请法院依法驳回。经庭审质证，双方对对方提交的证据发表如下质证意见：关于被告提交的证据，原告对证据1、3、4的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2的真实性有异议。关于原告提交的证据，被告对证据1-3、15的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据4-14的关联性有异议，认为该组证据与涉案信息无关联；对证据16-21的关联性有异议，认为该组证据和涉案争议没有关联。针对双方质证意见，对证据综合分析如下：本院认为，被告提交的证据1、3、4，原告对其真实性、合法性、关联性均无异议，故该组证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认；被告提交的证据2，原告对其真实性有异议，经查，该证据复印件与原件相符、符合法定形式、取得符合法律的要求，且原告对其主张未提供相应证据予以佐证，故该组证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。被告对原告提交的证据1-3、15的真实性、合法性、关联性均无异议，故该组证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认；被告对原告提交的证据4的关联性有异议，经查，该证据仅证明厦门市湖里区江头街道办事处与原告有引资项目合作意向，与涉案信息并无关联，故该证据不得作为案件定案的依据；被告对原告提交的证据5的关联性有异议，经查，该证据证明截至2010年11月22日，厦门市湖里区人民政府同意变更涉案建筑物的使用功能，但该涉案建筑物没有建设施工许可审批手续，故该组证据与本案有关联性，故该组证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认；被告对原告提交的证据6的关联性有异议，经查，该证据证明厦门市委督查室要求厦门市规划局、湖里区政府抓紧对涉及鹭海龙公司项目的规划进行适当调整，与本案有关联性，故该组证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认；被告对原告提交的证据7的关联性有异议，经查，该组证据能证明涉案建筑物是否有建设施工许可审批手续的相关信息，与本案具有关联性，故该组证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认；被告对原告提交的证据8-12的关联性有异议，经查，该组证据能证明涉案的建筑物是否取得建设主管部门审批，与本案具有关联性，故该组证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认；被告对原告提交的证据13-21的关联性有异议，经查，该组证据与涉案信息并无关联，故该组证据不得作为案件定案的依据。经审理查明，2016年11月20日，原告向被告厦门市湖里区建设局申请公开“厦门市××××号（湖盛工贸厂房）的建设施工许可审批手续”信息。2016年12月6日，厦门市湖里区建设局作出厦湖公开[2016]11号答复告知书，答复内容如下：“依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项‘依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人’，贵司关于要求公开厦门市××××号（湖盛工贸厂房）的建设施工许可审批手续的申请，经查该信息不存在。现根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项规定，给予告知。”另查明，补办手续工作表有质量检测部门和建设主管部门在上面盖章，质量检测部门的处理意见是该涉案建筑物“在静力作用下可满足结构安全要求，但不满足现行抗震要求，应按要求采取抗震加固措施”。建设主管部门即厦门市湖里区建设局的处理意见是“同意”。还查明，厦门市湖里区人民法院出具的（2013）湖民初字第3636号民事判决书、厦门市中级人民法院出具的（2014）厦民终字第646号民事判决书、福建省高级人民法院出具的（2014）闽民申字第1318号民事裁定书、福建省厦门市人民检察院出具的厦检民（行）监[2015]35020000055号不支持监督申请决定书》均认定“2003年4月，厦门市湖盛工贸有限公司到建设主管部门湖里区建设局申请补办乡镇企业建筑物的相关手续，得到湖里区建设局批准同意。”针对双方当事人争议的焦点，本院作如下分析认定：关于厦门市××××号（湖盛工贸厂房）的建设施工许可审批手续的信息是否存在的问题。经查，被告厦门市湖里区建设局在《补办手续工作表》建设主管部门处理意见栏签署“同意”并盖章，且生效的法律文书均确认申请补办手续已经被告厦门市湖里区建设局批准同意，以上证据足以认定被告厦门市湖里区建设局同意批准建设涉案建筑物，故可证实涉案的建筑物的建设施工许可审批手续的信息存在。本案中，被告在《补办手续工作表》上加盖“同意”的公章，证明该工作表是被告办理，而被告作为涉案建筑物能否建设的最终审批建设主管部门，具有保存《补办手续工作表》的法定义务，但被告未尽到法定保存义务而丢失该工作表，故应认定被告制作了该审批手续的信息，但因保管不善丢失了该信息。关于被告作出答复告知书的法律适用是否准确的问题。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。根据《福建省政府信息公开办法》第二十一条第（四）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出书面答复：……（四）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。本案中，被告曾制作过《补办手续工作表》，但未尽到法定保管义务而丢失，且原告亦已将《补办手续工作表》作为证据向法庭提交，故被告依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项及《福建省政府信息公开办法》第二十一条第（四）项规定作出答复，认定“该政府信息不存在，并告知申请人”，属于法律适用错误。综上，本院认为，被告厦门市湖里区建设局就原告提起的信息公开申请，作出厦湖公开[2016]11号答复告知书，认定事实不清楚，适用法律不正确，故作出答复告知书的行政行为违法，但因原告已有《补办手续工作表》，再责令被告履行信息公开法定职责，向原告公开《补办手续工作表》已无意义，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，判决如下：确认厦湖公开[2016]11号厦门市湖里区政府信息公开申请答复告知书违法。本案案件受理费人民币50元，由被告负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。(此页无正文)审 判 长  陈仁进审 判 员  崔跃闽人民陪审员  林月琼二〇一七年六月三十日书 记 员  熊志平附页：本案适用的法律条文：第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。