广东省深圳市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤03行终177号上诉人（原审原告）深圳市帝扬光电科技有限公司，住所地：深圳市宝安区观澜街道富坑社区大富工业区华创达科技园3栋五楼东区。法定代表人周盛喜，副经理。委托代理人金明，广东宝城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市宝安区环境保护和水务局，住所地广东省深圳市宝安区新安二路96号环保大楼。法定代表人朱桂明，局长。委托代理人陈育吉，系该局工作人员。委托代理人吴桐，广东华商律师事务所律师。被上诉人（原审被告）深圳市宝安区人民政府，住所地广东省深圳市宝安区创业一路1号区委区政府办公室。法定代表人姚任,区长。委托代理人黄振凯，系该单位工作人员。委托代理人刘博文，广东中熙律师事务所律师。上诉人深圳市帝扬光电科技有限公司（以下简称帝扬公司）因诉被上诉人深圳市宝安区环境保护和水务局（以下简称宝安环保局）、深圳市宝安区人民政府行政处罚决定一案，不服广东省深圳市宝安区人民法院（2015）深宝法行初字第198号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2014年11月6日，深圳市龙华新区城市建设局的两名执法人员到帝扬公司处现场检查，当场表明了身份，并对现场进行检查、对法定代表人周盛喜进行调查询问、分别制作了《现场检查笔录》、《询问笔录》，对现场进行了拍照，对清洗机内的原水样进行了采样监测，同时还调取了帝扬公司的相关证件及环保批文。发现帝扬公司未经环保审批同意擅自扩建生产车间，增设清洗、丝印工艺，清洗机产生的废水直排下水道。根据上述证据材料，深圳市龙华新区观澜环境保护管理所于2014年11月13日对帝扬公司的违法行为进行立案。2014年12月26日，宝安环保局依法作出深龙华环听告字[2014]第0187号《行政处罚听证告知书》，向帝扬公司告知拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据和相关陈述、申辩权利。该《行政处罚听证告知书》已于2014年12月26日直接送达。2014年12月31日，帝扬公司向宝安环保局提交了听证申请书，宝安环保局于2015年1月16日向帝扬公司送达了深龙华听通字[2015]第0001号《行政处罚听证通知书》，通知其听证时间地点及其享有的权利等相关事宜。2015年1月23日，帝扬公司向宝安环保局提交了免于听证、免于处罚申请及相关证明材料进行了陈述申辩。宝安环保局于2015年2月12日对作出深龙华环罚字[2015]015号《行政处罚决定书》，认定帝扬公司未经环保审批同意擅自扩建生产车间，增设清洗、丝印工艺的行为违反了《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条的规定，依据该条例第四十二条第（二）项规定对其处以行政罚款十五万元。该行政处罚决定书于2015年3月9日依法送达。帝扬公司对该处罚决定不服，向深圳市宝安区人民政府申请复议，深圳市宝安区人民政府于2015年4月28日受理，于2015年4月28日作出《行政复议答复通知书》，并于2015年4月29日送达宝安环保局。宝安环保局于2015年5月8日向深圳市宝安区人民政府提交《行政复议答复书》以及行政行为的相关证据材料。深圳市宝安区人民政府于2015年6月12日作出深宝府复决〔2015〕9号《行政复议决定书》，维持宝安环保局于2015年2月12日作出的深龙华环罚字[2015]015号《行政处罚决定书》。该行政复议决定书于2015年6月17日送达帝扬公司。帝扬公司仍不服，遂向法院提起行政诉讼。另查明，委托单位深圳市宝安区人民政府及所属部门于2012年10月17日与受委托单位深圳市龙华新区管理委员会签订《行政执法委托协议书》，其中宝安环保局委托的行政处罚事项包含“依法对违反建设项目环境保护规定、饮用水源环境保护规定、服务行业环境保护规定的行为进行查处”一项。原审法院认为，根据帝扬公司的起诉和宝安环保局的答辩以及庭审情况，双方争议焦点有：第一，深圳市龙华新区城市建设局行使涉案行政执法权是否合法？第二，涉诉深龙华环罚字[2015]015号《行政处罚决定书》是否合法？关于深圳市龙华新区城市建设局行使涉案行政执法权是否合法的问题。帝扬公司认为，按照《中华人民共和国行政处罚法》第十九条规定，受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织，深圳市龙华新区管理委员会是政府机关并非事业组织。退一步说，宝安环保局仅是委托深圳市龙华新区管理委员会在新区范围内行使，并非委托给深圳市龙华新区城市建设局行使，更没有规定由深圳市龙华新区观澜环境保护所来行使。所以，涉诉行政处罚的实施机关是错误的。原审认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十九条虽然规定受委托组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织，但是并未排除行政机关作为实施行政处罚权力的委托对象。《深圳市龙华新区和大鹏新区管理暂行规定》（第237号）第五条规定，深圳市龙华新区管理委员会是市政府的派出机构，行使市政府决定由区级政府行使的职责。第十条规定，深圳市宝安区人民政府统一组织区相关部门将法律、法规、规章规定由县（区）级政府及其所属部门行使的行政审批、行政处罚等行政管理权，委托新区管委会在新区范围内行使。根据深圳市宝安区人民政府及所属部门与深圳市龙华新区管理委员会签订的《行政执法委托协议书》，宝安环保局已将对违反建设项目环境保护规定的行为进行查处的行政处罚权委托给深圳市龙华新区管理委员会行使。深圳市龙华新区城市建设局作为龙华新区管理委员会的内设机构，按照内部分工行使深圳市龙华新区管理委员会接受的宝安环保局的委托执法并不违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中宝安区环保局作为委托机关，是本案适格的被告。本案系经复议的案件，深圳市宝安区人民政府作为宝安环保局的本级人民政府，是法定的行政复议机关，有权对权限范围内的行政复议事项依法处理，是本案适格的共同被告。关于涉诉深龙华环罚字[2015]015号《行政处罚决定书》是否合法的问题。本案中，帝扬公司未经环保审批同意擅自扩建生产车间，增设清洗、丝印工艺，清洗机产生的废水直排下水道的事实有现场检查（勘验）笔录、在检查过程中对帝光公司的法定代表人周盛喜制作的询问笔录、拍摄的现场照片等证据证实，事实清楚，证据确实、充分。对帝扬公司认为自己没有正式生产更没有将清洗机产生的废水直排下水道的意见，周盛喜在《询问笔录》中承认于2013年12月增设清洗、丝印工艺，清洗废水一般直排下水道，且有现场照片予以证明，因此，对帝扬公司的此意见不予采信。《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条规定:“建设单位应当按照国家规定对建设项目进行环境影响评价，并报环境保护部门审批。”该条例第四十二条规定：“违反本条例第八条规定，建设单位未编制环境影响评价文件或者评价文件未经审批，擅自开工建设或者投入生产、经营或者使用的，由环境保护部门责令停止建设、生产、经营或者使用，并对建设单位按照以下标准处罚：（一）属于应填报环境影响登记表的建设项目的，处一万元以上十万元以下罚款；（二）属于应编制环境影响报告表的建设项目的，处五万元以上二十万元以下罚款；（三）属于应编制环境影响报告书的建设项目的，处二十万元以上一百万元以下罚款。”2008年10月1日起实施至2015年6月1日废止的《建设项目环境影响评价分类管理名录》第N类（轻工）第20项规定，印刷应当编制环境影响报告表。根据上述管理名录的规定，本案中帝扬公司增设的项目属于应当编制环境影响报告表的建设项目。《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准》第二章§2.1条裁量标准的规定，应当编制环境影响报告表的位于限批区域，主体工程已投入生产或使用的违法行为，给予15万元的处罚。宝安环保局认定帝扬公司未经环保审批同意擅自扩建生产车间，增设清洗、丝印工艺的行为违反了《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条并依据该条例第四十二条第一款第（二）项和《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准》第二章§2.1条裁量标准之规定作出深龙华环罚字[2015]015号《行政处罚决定书》，对其处以行政罚款十五万元，适用法律正确，处罚适当。帝扬公司关于添置丝印机器并非“建设项目”，宝安环保局处罚没有法律依据的意见，原审认为，参照《广东省建设项目环境保护管理条例》第二条的规定，建设项目是指所有在建设过程及项目建成后产生废水、废气、废渣、粉尘、噪声、振动、电磁波辐射、放射性物质、有毒有害物质、恶臭等影响环境质量的建设项目及其他影响自然生态环境的建设项目。帝扬公司添置机器，增设丝印、清洗工艺生产很显然也会产生废水。因此，帝扬公司添置机器、增设丝印、清洗工艺的行为应当认定为《深圳经济特区建设项目环境保护条例》所规范的建设项目。宝安环保局在作出上述行政处罚决定过程中，依法展开了调查，在作出行政处罚决定前，亦告知了帝扬公司拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及具有的陈述和申辩的权利，程序合法。对于帝扬公司关于涉案处罚先调查后立案，且立案机关是观澜环保所而非法律规定的环境主管部门，处罚程序不合法的意见。原审认为，环境保护部《环境行政处罚办法》第二十二条规定，“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。”因此，环境保护部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为在立案前应进行初步审查。本案中，环境保护部门发现帝扬公司存在涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为后，通过现场检查（勘验）、在检查过程制作询问笔录、拍摄现场照片等形式进行初步审查、固定证据后在7个工作日再行立案并无不妥。宝安环保局提交的立案登记表显示，“案件调查单位”一栏盖有“深圳市龙华新区观澜环境保护管理所”印章且对执法人员立案查处建议批示为“同意”。原审认为，从后续的听证告知以及处罚决定的来看，宝安环保局已经对深圳市龙华新区观澜环境保护管理所的立案行为进行了追认，并不能影响到深龙华环罚字[2015]015号《行政处罚决定书》的效力。深圳市宝安区人民政府收到帝扬公司的复议申请后，依法进行受理、通知、审查、作出复议决定、送达。符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条的相关规定，其作出的深宝府复决〔2015〕9号《行政复议决定书》程序合法。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条，参照《最高人法院关于适用若干问题的解释》第九条、第十条第一款之规定，判决驳回了帝扬公司的诉讼请求。上诉人帝扬公司不服原审判决上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律法规错误。一、原审法院认定“深圳市龙华新区城市建设局作为深圳市龙华新区管理委员会的内设机构，按照内部分工，行使深圳市龙华新区管理委员会接受的被上诉人宝安环保局的委托执法并不违法。”该认定明显错误，而且是常识性的错误。深圳市龙华新区城市建设局根本不是深圳市龙华新区管理委员会的内设机构，根据全国组织机构管理中心深圳分中心查询可知，深圳市龙华新区城市建设局是一个独立机关法人，其组织结构代码为053960523，宝安环保局的代理人称是内设机构，原审法院根本没有审查，就也称是内设机构，犯了常识性的错误。因不是内设机构而是独立的机关法人，若深圳市龙华新区城市建设局行使该执法权，因为没有法律法规的授权，那只能是深圳市龙华新区管理委员会委托给深圳市龙华新区城市建设局行使执法权，因此，那就是转委托或再委托，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第三款的规定。二、本案中，立案单位是深圳市龙华新区观澜环境保护所，不是法律法规的环境保护主管部门，它无立案权，其立案违反了《中华人民共和国行政处罚法》和环境保护部《环境行政处罚办法》第二十二条的规定，本案由无立案权的机构立案，是无效的，应自始无效，因此本案应认定自始无立案，属程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定，该行政处罚无效。三、上诉人帝扬公司的法定代表人周盛喜对其签字的笔录进行认真审查后，发现其笔录上的签名不是他本人的签字。为了查清事实，请求二审法院对该笔录重新进行审查。上诉请求：撤销(2015)深宝法行初字第198号行政判决书或发回重审。被上诉人宝安环保局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、根据《深圳市龙华新区和大鹏新区管理暂行规定》（深圳市人民政府令第237号）第五条、第十条之规定，2012年10月17日，深圳市宝安区人民政府及所属部门与深圳市龙华新区管理委员会签署《行政执法委托协议书》，确认将“依法对违反水污染防治规定、大气污染防治规定、固体废弃物污染防治规定、噪声污染防治规定、污染物排放许可证管理规定、排污收费管理规定等行为进行查处”等行政处罚事宜委托深圳市龙华新区管理委员会执行；同时，2013年10月23日，深圳市龙华新区机构编制委员会关于《成立龙华新区环保水政监察架构的请示》的批复明确了，成立深圳市龙华新区环保水政监察大队，职能包括“制定环境保护和水镇监察、案件查处等相关制度并组织实施。”深圳市龙华新区城市建设局作为深圳市龙华新区管理委员会的内设机构，有权按照内部分工行使宝安环保局的委托执法权。二、宝安环保局已对深圳市龙华新区观澜环境保护管理所的立案行为进行了追认，该立案行为合法有效。三、上诉人未提供证据证明笔录上的签字不是其法定代表人本人签字。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。经审理，原审查明的事实无误，本院予以确认。本院认为，本案被诉具体行政行为系被上诉人宝安环保局作出的深龙华环罚字[2015]015号行政处罚决定。《深圳经济特区建设项目环境保护条例》第八条的规定：“建设单位应当按照国家规定对建设项目进行环境影响评价，并报环境保护部门审批。”该条例第四十二条规定：“违反本条例第八条规定，建设单位未编制环境影响评价文件或者评价文件未经审批，擅自开工建设或者投入生产、经营或者使用的，由环境保护部门责令停止建设、生产、经营或者使用，并对建设单位按照以下标准处罚：（一）属于应填报环境影响登记表的建设项目的，处一万元以上十万元以下罚款；（二）属于应编制环境影响报告表的建设项目的，处五万元以上二十万元以下罚款；（三）属于应编制环境影响报告书的建设项目的，处二十万元以上一百万元以下罚款。”2008年10月1日起实施至2015年6月1日废止的《建设项目环境影响评价分类管理名录》第N类（轻工）第20项规定，印刷应当编制环境影响报告表。根据被上诉人宝安环保局提交现场检查（勘验）笔录、询问笔录、拍摄的现场照片、上诉人在被上诉人调查过程中提交的《免于听证、免于处罚申请》、《终止听证申请书》及《增加丝印申请书》、建设项目环境影响审查批复等证据，足以证明上诉人存在增加机器，增设清洗、丝印而未经环保部门审批投入使用的事实。被上诉人宝安环保局经过调查听证等程序，对其处以十五万元的罚款，事实清楚，适用法律准确，程序合法。上诉人提出被上诉人宝安环保局提交的询问笔录上周盛喜的签名非本人签署的上诉理由，因笔录上的签名是否本人签署并不影响对帝扬公司存在增设清洗、丝印而未经环保部门审批投入使用的事实认定，且在原审庭审中上诉人对被上诉人宝安环保局提交的有周盛喜签名的证据的真实性均予以认可，故对上诉人该理由及申请鉴定的请求，本院不予支持。上诉人提出的深圳市龙华新区城市建设局没有执法权，由其先调查，再交深圳市龙华新区观澜环境保护管理所立案，存在执法主体不一致，因而构成程序违法的上诉理由亦不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下;驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人深圳市帝扬光电科技有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  邓晓琴审 判 员  罗毓莉代理审判员  谭晓鹏二〇一六年十月三十一日书 记 员  刘晓晨书 记 员  ＸＸ聪