鄂尔多斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂行初字第16号
原告马恩杰，男，56岁，汉族，退休人员，现住内蒙古鄂尔多斯市东胜区。
被告鄂尔多斯市人民政府。
法定代表人廉素，市长。
委托代理人赵明，鄂尔多斯市政府法制办干部。
委托代理人特日格勒，鄂尔多斯市政府法制办干部。
第三人达拉特旗展旦召苏木柳林村一社。
负责人焦飞，社长。
第三人达拉特旗展旦召苏木柳林村二社。
负责人王新有，社长。
第三人达拉特旗展旦召苏木柳林村四社。
负责人任安军，社长。
第三人达拉特旗展旦召苏木柳林村五社。
负责人李艮宝，社长。
原告马恩杰诉被告鄂尔多斯市人民政府、第三人达拉特旗展旦召苏木柳林村一社、二社、四社、五社不服行政复议一案，于2014年10月21日向本院提起行政诉讼。本院向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年1月9日公开开庭审理了本案。原告马恩杰，被告鄂尔多斯市人民政府委托代理人赵明、特日格勒，第三人达拉特旗展旦召苏木柳林村一、二、四、五社负责人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为认定的事实：1996年3月8日马恩杰与柳林村三社签订《关于承包改造柳林村三社七股畔土地的协议书》，该合同书经柳林村民委员会和原达拉特旗昭君坟乡人民政府批准同意，并经三社全体村民签字认可。其中合同中约定承包地西起柳林村三社树地畔，东至黄河边，南起杜存良承包土地的100丈以北，北至柳林沟河槽为界，大约1000余亩。马恩杰于1998年以恒意绿源开发基地为主体，向达拉特旗人民政府申请颁发证件，达拉特旗人民政府于1998年12月17日经国土资源局审批予以颁发《五荒土地使用证》，该证土地使用者为恒意绿源开发基地，用地面积为1997亩。2004年7月21日，经马恩杰申请，办理新证，土地使用者变更为鄂尔多斯市百鸿生态农业有限责任公司，其余内容与旧证一致。证号为2004—000460。另查明，柳林村于2000年召开村民会议，讨论与马恩杰相邻的外河头地问题，表明存在土地争议。
适用法律和处理结果：被申请人达拉特旗人民政府根据当事人申请办理《五荒土地使用证》应严格查明土地权属来源，并严格以原发包方约定的土地面积为准，而达拉特旗人民政府为第三人鄂尔多斯市百鸿生态农业有限责任公司颁发《五荒土地使用权证》（证号：2004-000460）使用面积为1997亩，与原发包合同中约定的1000亩不相符合。另，该颁证土地涉及争议部分系东边考黄河堤岸土地，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者涉及洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有”。但被申请人为该争议地颁发土地使用证时时以集体土地行政颁发的，故达拉特旗人民政府在颁发此证时就上述关键事实没有查清，属认定事实不清，证据不足，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定如下：撤销被申请人达拉特旗人民政府于2004年为第三人鄂尔多斯市百鸿生态农业有限责任公司颁发的《五荒土地使用证》（证号：2004-000460）。原告马恩杰不服，向本院提起行政诉讼。
原告马恩杰起诉理由：请求鄂尔多斯市中级人民法院依法判决撤销被告作出的鄂府复决字（2014）43号《行政复议决定书》。
被告认定事实不清。原告是1996年春天承包的土地。当时为了一个概念上的数字，村民杜存良和马米换用步伐进行步量的，这种丈量方式也是当地常用的一种方法，没有其他精确丈量工具，很难测量精准。另外，所承包的土地范围内完全荒芜沙化，沙丘连着沙丘，没有任何植物生长，只是划定了四至界限，估计土地面积可能有1000多亩，没有全部实地步量。1998年办理《五荒土地使用证》时，国土资源局用测绳测量得为1997亩使用面积。原告认为：被告是用当今的科学技术和法律标准来裁量和审定18年前的法律事实，这样的做法是很不公道的，也不符合我国的立法原则和社会实践活动。2007年国土资源令第40号《土地登记办法》第五条一款“土地以宗地为单位进行登记”；二款“宗地是指土地权属界线封闭的地块或空间”。1995年的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条“土地所有权和使用权证明文件上的四至界限与实地一直，但实际面积与批准面积不一致的，按实地四支界限计算土地面积，确定土地的所有权和使用权。”第七十条“依法登记的国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
根据当时承包土地和办理《五荒土地使用证》时的实际情况，依照《土地登记办法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》可以看出，被告所认定的合同约定面积和土地使用证面积不相符的事实是不存在的。被告使用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有”的规定，将被告人承包柳林村三社的一部分土地视为国有土地。事实是这样的：二十世纪九十年代前，柳林村土地范围内是没有国家河道堤防的，有的只是民堤。九十年代初国家才修筑了河道堤防，而且河道堤防只修筑到了柳林村五社北边与沙丘连接。柳林村五社北边的沙丘及沙丘以北的土地在建国前和建国后都归柳林村三社所有，原告人承包改造的荒地就是沙丘及北边的荒沙地。现有达拉特旗防汛指挥部办公室的证明和柳林村三社几位社长的证明材料可以证明此事。被告之所以有那样的认定，是因为误信了个别村民的谎言，将原告于1998年冬修筑的民堤当做了国堤，这是调查不认真细致的结果。原告所承包的土地范围内现在仍没有国家堤防，是鄂尔多斯市无黄河堤防段其中一段，之所以无堤防是因为水平绝对高度高于其他地段，且历史上没有黄河水淹漫的现象。原告所承包改造的是荒地。
水保（1998）546号《治理开发农村“四荒”资源管理办法》、国办发（1999）102号《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》、《中华人民共和国农业法》的相关规定，是对原告合法权益的证明和保护。
综上所述，原告请求鄂尔多斯市中级人民法院判决撤销被告所做的鄂府复决字（2014）43号《行政复议决定书》，保护原告的合法权益不受侵害。
被告鄂尔多斯市人民政府答辩意见：一、马恩杰于1996年3月8日与柳林村三社签订了土地承包合同书，合同约定承包地为1000余亩，四至界限为西起柳林三社树地畔，东至黄河边，南起杜存良承包土地的100丈以北，北至柳林沟河槽为界。1998年，其以“恒意绿源开发基地”为申请者，对上述承包土地办理了《五荒土地使用证》，上述土地证面积为1997亩，四至界限与上述协议约定界限一致。后，被答辩人于2004年向达拉特旗人民政府提出申请，将上述《五荒土地使用证》土地使用者变更为“鄂尔多斯市百鸿生态农业有限责任公司”。达拉特旗人民政府同意其申请，为其颁发了证号为2004-000460《五荒土地使用证》，其余内容与原证内容一致。鄂尔多斯市人民政府在复议期间，查明达拉特旗人民政府为其颁发证件的亩数与其原初承包的亩数并不相同，且差距很大，被答辩人认为是当时技术条件所限，从而导致不同，答辩人认为该理由没有法律依据，即使从实际出发，当时的条件也是可以确定清楚的，且土地证涉及的土地，东边黄河边土地部分，本案第三人柳林村一社、二社、四社、五社均提出权属主张，存在争议，故其亩数更英爱具体且不能扩大范围进行办证。被答辩人原因《确定土地所有权和使用权若干规定》第五十六条之规定，认为应该按实地四至界限计算土地面积，确定土地所有权和使用权，答辩人认为该条确权规定的前提条件应是土地宗地封闭且不存在权属纠纷，但本案中《五荒土地使用证》所涉及土地东边及东北边存在权属争议，故不应使用上述条款，颁证机关在颁证过程中应严格查明是否存在权属争议，在没有争议的情况下，方可按实测面积进行颁证。另外上述界限承包协议中标书为“东至黄河边”，颁证四至界限也如此标书。但复议机关在复议中查明，现黄河河道与原初其承包土地时黄河河道并不相同，早已发生向东、向北改道这一客观事实，同时新澄出大片河床地，故现行《五荒土地使用证》所述东至黄河边的土地已远远大于当初承包土地时的面积。事实上柳林村五个社于2000年将上述新澄河床地进行了分配（有当时会议记录及时任昭君坟乡党委副书记付有利的证据材料等佐证），此一事实也说明，关于东边黄河边土地早已存在权属争议，但达拉特旗人民政府在颁证中并未严格审核，导致其颁证所认定的事实与实际不符。
二、本案土地证涉及东边靠近黄河边土地历史以来多次被河水淹没，甚至部分土地是过去黄河故道，因此，按照《确定土地所有权和使用权若干规定》第十一条之规定，历史最高洪水位以下土地应为国有土地，而达拉特旗人民政府为鄂尔多斯市百鸿生态农业有限责任公司颁发的集体性质的《五荒土地使用证》所涉土地，“东至黄河边”将部分国有土地也办理于其中，属认定事实不清，适用法律错误。
三、复议机关撤销原告所持有的《五荒土地使用证》，只是将达拉特旗人民政府为其颁证具体行政行为归于灭失，并不意味着其民事承包合同的无效，也不存在原告所述侵犯其承包经营权和其他合法权益的情形。
综上，答辩人鄂尔多斯市人民政府所做复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，望鄂尔多斯市中级人民法院驳回原告诉讼请求。
第三人答辩同意被告鄂尔多斯市人民政府意见。
被告向本院提供证据如下：第一组证据鄂府复决字（2014）43号行政复议决定书，证明被诉具体行政行为存在。第二组证据马恩杰1998年办理的《五荒土地使用证》、2004年办理新证审批手续若干材料，证明复议对象存在，颁证亩数与合同约定不相同。第三组证据原昭君坟乡党委书记、原柳林村包村干部付有利证人证言、柳林村一、二、四、五社会议记录，证明2000年本案颁证所涉及土地东边靠黄河边的土地发生争议，且进行过分配。第四组证据争议地照片若干、历任柳林村三社社长证人证言（马凤光、马米换、段永成、王三宝）证明颁证所涉土地东边靠近黄河边，曾经被黄河所淹没，为国有土地，同时争议地东边为黄河国堤内土地，为国有土地。
原告向本院提供证据如下：第一组证据柳林村三社历任社长证言及身份证明，证明1992年至2002年土地没有争议。第二组证据达拉特旗防洪指挥部办公室证明，证明马恩杰承包土地内没有国堤。第三组证据《五荒土地使用证》及协议书，证明承包土地的真实性。
第三人提供证据与被告一致。
经质证原告对被告提供的第一、二组证据真实性认可，不认可其要证明的问题，对被告提供的三、四组证据不认可；原告对第三人提供的证据质证意见同上。被告对原告提供的证据，认可第二组证据的真实性，但不认可其要证明的问题，不认可第一、三组证据；被告对第三人提供的证据均认可。
第三人对原告提供的证据，认可第二组证据的真实性，但不认可其要证明的问题，不认可第一、三组证据；第三人对被告提供的证据均认可。本院对原告、被告及第三人均认可真实性的证据予以认定，其余或与本案无关或在本案中无法确认真实性，不予认可。
据以上证据查明：1996年3月8日，马恩杰与达拉特旗展旦召苏木柳林村三社签订《关于承包改造柳林村三社七股畔土地的协议书》，该合同书经柳林村民委员会和原达拉特旗昭君坟乡人民政府批准同意，并经三社全体村民签字认可。合同中约定承包地的四至为：西起柳林村三社树地畔，东至黄河边，南起杜存良承包土地的100丈以北，北至柳林沟河槽为界，经与当地村民步量确定亩数大约为1000亩。1998年，马恩杰以恒意绿源开发基地为主体，向达拉特旗人民政府申请颁发证件，达拉特旗人民政府于1998年12月17日经国土资源局审批予以颁发《五荒土地使用证》，该证土地使用者为恒意绿源开发基地，用地面积为1997亩。2004年7月21日，经马恩杰申请，办理土地变更登记，土地使用者变更为鄂尔多斯市百鸿生态农业有限责任公司，其余内容与旧证一致，证号为2004
--000460，后因故该公司没有实际登记注册。
另查明，20世纪九十年代，黄河开始向东、向北改道偏移，诉争证件中所记载的东界限成为黄河故道被水淹没，新澄出大片土地，2000年柳林村召开村民会议，讨论过与马恩杰相临的外河头地的分配问题。以上事实有柳林村村委会会议记录及争议地图片在卷为证。
本院认为，鄂尔多斯市人民政府以达拉特旗人民政府为案外人鄂尔多斯市百鸿生态农业有限责任公司颁发的集体《五荒土地使用证》中证载面积1997亩与原发包合同中约定的1000余亩不相符合作为撤销证件的理由之一。在《辞海》中“余”的解释是“十、百、千等整数后面的零数”，而“零数”的定义是“整数以外的尾数”。另外，1996年在柳林村当地丈量土地时，并没有精确的仪器，用步量可能导致较大的误差。因此，将1997亩等同与“1000余亩”并未突破大众对数字范围的基本默认值，不足以据此撤销颁证行为。
关于证载土地四至界限。颁发土地证的意义在于用公示的方法来确定土地权属，前提之一就是证件所载的宗地必须是四至确定且范围封闭。本案中，颁发给案外人鄂尔多斯市百鸿生态农业有限责任公司的集体《五荒土地使用证》中记载的东界限为“东至黄河边”，因黄河的自然因素发生改道导致东界限范围不明确界限不确定，且根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条的规定，目前证载范围内可能有柳林村其他社的集体土地和国有土地。
关于原告的权利。案外人鄂尔多斯市百鸿生态农业有限责任公司未实际成立，也并未实际登记注册，登记在其名下的集体《五荒土地使用证》已经失去了继受权利的主体。但该集体《五荒土地使用证》被撤销，权利也并非归于消灭，而是回归到原权利人马恩杰名下，其所应当享有民事权利及重新要求办证的权利仍不灭失。
综上，被告鄂尔多斯市人民政府撤销达拉特旗人民政府于2004年为第三人鄂尔多斯市百鸿生态农业有限责任公司颁发的《五荒土地使用证》的具体行政行为并无不妥，原告马恩杰要求撤销该具体行政行为的请求不予支持。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条的规定，判决如下：
判决驳回原告马恩杰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
案件受理费50元由原告马恩杰负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 邬林毅
审 判 员 郝玉林
代理审判员 张晓慧
二〇一五年一月十九日
书 记 员 高 丽