山东省曲阜市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）曲行初字第46号
原告乔元英，女，汉族。
委托代理人司延民，男，汉族。
被告泗水县住房和城乡规划建设局。
法定代表人徐茂盛，职务局长。
委托代理人李龙乾，该单位工作人员。
委托代理人李峰，山东泗达律师事务所律师。
第三人泗水县土地储备中心
法定代表人王鲁林，职务主任。
委托代理人孔凡文，泗水县土地储备中心工作人员。
委托代理人苏富华，泗水县国土资源局工作人员。
原告乔元英诉被告泗水县住房和城乡规划建设局及第三人泗水县土地储备中心行政裁决一案，于2015年2月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月7日公开开庭审理了本案。原告委托代理人司延民，被告委托代理人李龙乾、李峰，第三人委托代理人孔凡文、苏富华到庭参加诉讼。本案于2015年4月8日中止审理。本案现已审理终结。
2012年5月14日，被告泗水县住房和城乡规划建设局作出了泗建房拆裁许字（2012）52号《房屋拆迁裁决书》的行政行为。该裁决书裁决：《山东省城市房屋拆迁管理条例》第十八条之规定，裁定如下：一、因拆迁当事人就房屋补偿在拆迁公告期内未达成一致意见，因此，拆迁人应按照房地产评估机构出具的评估结果一次性补偿被拆迁房屋市场价格货币补偿金额及附属物补偿额、搬家费及临时安置补助费共计人民币421761.76元，并由被拆迁人自行解决过渡用房。二、被拆迁人自接到本裁决书之日起15日内将房屋腾空，交泗水县建欣房屋拆迁有限公司拆除。后经济宁市人民政府复议，维持了被诉裁决书。
被告向本院提交了以下证据：1.裁决申请书；2.法定代表人身份证明书；3.司安传土地、房屋及附属物登记表；4.司安传第000326号房屋所有权登记申请审批书；5.司安传的建筑物及地上附属物状况照片两宗；6.入户评估通知送达回证；7.2012年5月3日公示；8.房地产估价报告；9.企业法人营业执照；10.房地产估价机构资质证书及房地产估价师资格证；11.拆迁评估委托协议；12.房地产估价报告送达回证；13.司安传土地及地上附着物补偿价格表；14.协商记录两份；15.未达成安置协议的被拆迁人比例及原因；16.受理决定书；17.城市房屋拆迁案件立案呈批表；18.裁决申请书送达回证；19.2012年5月6日原告调解笔录；20.答辩及权利告知书存根；21.房屋拆迁裁决会议记录；22.泗建房拆裁许字（2012）52号《房屋拆迁裁决书》；23.房屋裁决书送达回证；24.济河街道办事处证明一份；25.鲁政字（1995）65号文一份。以上证据均为复印件。
原告诉称，2012年5月14日，被告向原告作出泗建房拆裁许字（2012）52号《房屋拆迁裁决书》的行政行为，原告认为，被告作出的《裁决书》违反法律强制性规定，应当予以撤销，因此向济宁市人民政府申请了行政复议。2015年1月31日，济宁市人民政府作出济政复决字（2012）350号《行政复议决定书》，决定维持了被告作出《裁决书》的行政行为。原告认为，被告作出《裁决书》的行政行为违法，复议机关维持原行政行为的理由不成立，《裁决书》应当依法予以撤销，理由如下：一、原告房屋占用范围内的土地所有权性质系集体所有，房屋拆迁行政裁决作出的对象仅限于城市房屋即房屋占用范围内的土地所有权性质为国有土地的情形，被告作出《裁决书》没有法律依据。原告仅是户口性质从农业户口转为城镇户口，但原告房屋占用范围的土地性质仍为集体土地，原告从未见过其房屋所在地块土地的征收批准文件、征收土地规划图、土地征收公告、征收补偿安置方案公告等有关法律文件。原告房屋所有权证上也载明土地的使用权性质为集体土地。拆迁行政裁决作出的对象仅限于城市房屋，原告房屋土地所有权性质系集体所有，被告作出《裁决书》明显适用法律错误。二、第三人泗水县土地储备中心不具备合法的拆迁人主体资格，无权作为申请人提出房屋拆迁行政裁决书申请，被告未对第三人“拆迁人”资格的合法性作出准确认定，《裁决书》应予以撤销。三、被告作出的《裁决书》事实不清，程序违法，欠缺必备内容，应当依法撤销。首先，被告作出的《裁决书》只有货币补偿一种补偿方式，剥夺了原告选择产权调换补偿方式的权利。其次，《裁决书》程序违法。作出《裁决书》之前，未依法组织当事人调解。被拆迁人对评估结果有异议时，未依法委托专家评估委员会进行鉴定，侵犯了原告取得公平补偿的权利。第三，被告作出的房屋拆迁裁决书，即使原告不提复议或者行政诉讼，在法定生效期内就丧失了效力，实际无法执行，毫无意义。房屋拆迁许可证于裁决书作出之时已经到期，拆迁人及拆迁实施单位（泗水县建欣房屋拆迁有限公司）就丧失了拆迁的一切权利，不能对原告房屋实施拆除。最后，《裁决书》依据的房产评估报告也存在诸多违法之处。原告向人民法院起诉，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求，维护原告的合法权利。
原告向本院提交了以下证据：1.泗建房拆裁许字（2012）52号《房屋拆迁裁决书》；2.济政复决字（2012）350号行政复议决定书一份；3.司安传及原告乔元英户籍证明一宗；4.房产证一份；5.政府信息公开答复书三份。以上证据均为复印件。
被告辩称，一、被告做出的泗建房拆裁许字（2012）52号裁决书认定事实清楚，程序合法，适用法律得当。《房屋拆迁裁决书》（泗建房拆裁许字（2012）52号）是依据《山东省城市房屋拆迁管理条例》第十八条规定作出的，拆迁人于2012年5月10日向被告申请行政裁决，提交以下资料：《裁决申请书》（泗土储裁申字（2012）02号）、申请单位法定代表人的身份证明、被拆迁房屋所有权（变更）登记申请审批书、土地、房屋及附属物登记表、《房地产评估报告书》及《公示》、《房屋拆迁补偿安置价格表》、《房屋附属物复核表》、《泗水县人民政府关于印发〈泗水县城汽车站、果品公司、汽运七公司片区改造房屋搬迁补偿安置方案〉的通知》（泗政发（2010）12号）、协商记录、《未达成安置协议的被拆迁人比例及原因》；被告审核材料后立案审理，并将《裁决申请书》（泗土储裁申字（2011）03号）副本、答辩及权利告知书送达当事人；工作人员随后组织当事人进行调解，双方当事人未能达成一致意见，被告通过局领导班子研究决定对被拆迁人作出书面裁决，并于2012年5月14日将《房屋拆迁裁决书》（泗建房拆裁许字（2012）52号）送达当事人。以上程序认定事实清楚、完全符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定、程序合法。三、原告所主张的事实不能成立。1、原告提出的涉案土地及《拆迁许可证》的争议问题已经省政府和市中级人民法院审理、裁定完毕，不存在土地性质的争议。2、原告认为土地储备中心不具备合法的拆迁人主体资格。泗水县土地储备中心为独立法人的全额事业单位，依法提供了申领《房屋拆迁许可证》需要提供的相关材料，并领取了拆迁许可证，为合法的拆迁人主体。3、原告认为被告在发布拆迁公告时应当进行听证，该项主张没有法律依据。4、原告认为《房屋拆迁裁决书》欠缺内容。据《城市房屋拆迁管理条例》和《山东省城市拆迁管理条例》的相关规定，拆迁补偿的方式可以实行产权调换也可以实行货币补偿，被告在做出《房屋拆迁裁决书》时，考虑到该片区房屋搬迁的实际情况，由于拆迁双方当事人没能达成搬迁协议，不能确定被拆迁人产权调换房屋具体的户型、面积、楼层、区位等因素，难以做出明确的补偿裁定，故裁定了更具可执行性的货币补偿方式。5、原告认为被告做出的《房屋拆迁裁决书》程序违法。被告在立案审理后，依法履行了材料审查、送达裁决申请书副本、组织调解、领导班子集体研究等程序，相关工作流程符合法律规定。原告在收到评估报告后，没有在法定期限内申请复核估价也没有另行委托评估，应当视为其放弃了异议权利，依据《山东省城市房屋拆迁管理条例》第五十条之规定，显然不具备申请专家委员会鉴定的条件。6、对于原告提到的《拆迁许可证》期限问题。虽然该片区的《拆迁许可证》于2012年5月14日到期，但已经进入房屋拆迁行政裁决程序，并依法按程序作出行政裁决的被拆迁人，应在裁决规定的搬迁期内履行义务。拆迁人在拆迁期限内申请行政裁决，县住建局已立案受理，并依法按程序作出了裁决，进入的是行政裁决案件程序，行政裁决具有行政法律上的效力，裁决期限是法定的，裁决规定的权利和义务已不再受拆迁期限的影响。所以裁决机关只要在拆迁期限内受理了拆迁裁决申请，并依法作出拆迁裁决，拆迁当事人就应当履行裁决规定的权利和义务。综上，原告提出的观点不能成立，被告做出的《房屋拆迁裁决书》（泗建房拆裁许字（2012）52号）主体合法、程序合法、符合法律规定，应当予以维持。
第三人称，一、原告所处的土地性质为经批准的农转非国有土地。原告所处的土地性质为经鲁政字（1995）65号文件批准的农专非国有土地。二、第三人具有合法的拆迁人资格。第三人依法取得了原告所在片区的《房屋拆迁许可证》，就是合法的拆迁人。另外，《城市房屋拆迁管理条例》第十条规定“拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁”，第三人正是按照该规定，全权委托了泗水县建欣房屋拆迁有限公司实施拆迁工作的。因此，第三人是合法的拆迁人，完全有资格实施本案所涉片区的房屋拆迁工作。三、被告所作房屋拆迁裁决行为符合法律规定，程序合法。第三人已将原告的房屋拆迁等有关文件材料，提交给了被告房屋拆迁裁决机关，第三人认为，被告根据第三人提交的申请材料及事实情况，对原告乔元英作出的泗建房拆裁许字（2012）52号房屋拆迁裁决行政行为及实体符合法律的规定，程序合法；并且第三人已依法将原告所在的片区房屋拆迁事宜全权委托给了泗水县建欣房屋拆迁有限公司，拆迁公司也是按照法定程序的要求对本案中原告的房屋实施拆迁工作的。综上所述，第三人认为：原告所处的土地性质为经批准的农转非国有土地；第三人是合法的拆迁人，完全有资格依法实施原告所在片区的房屋拆迁；并且，被告作出的泗建房拆裁许字（2012）52号《房屋拆迁裁决书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律得当，符合法律规定的程序，原告在其起诉状中的主张是错误的。因此第三人请求人民法院依法维持该拆迁裁决书，驳回原告的诉讼请求。
第三人未提交证据。
经庭审质证，被告、第三人对原告提交的证据均没有异议。第三人对被告提交的证据没有异议。原告对被告提交的证据1至5，9、10、12、23、24没有异议，对被告其他证据均有异议。认为被告证据6送达回证的见证人及送达人去了原告家中但没有进行送达；证据7公示原告没有见到；证据8估计报告无效，估价报告的委托人及评估机构不合法，估价报告的形式要件不合法也没有进行公示；证据11也有异议；证据13价格表的价格不认可；证据14协商记录有异议，没有对实质问题进行交谈；证据15对被告叙述拆迁人工作人员多次入户做工作的说法有异议；证据18记载的土地收储问题有异议；证据19调解没有涉及补偿等实质问题；证据20受送达人不符且原告未见到该告知书；证据21会议情况原告不知道；证据22裁决书作出之前拆迁人的房屋拆迁许可证已经到期，裁决书当然无效，且裁决书只有货币补偿一种补偿方式，剥夺了原告选择产权置换方式的权利；证据25只能证明原告的户口性质改变，但原告土地性质仍为集体土地，并未进行国有化征收程序。本院对证据作如下确认：原告及被告提交的证据均符合证据的法定要求，本院确认合法有效。
经审理查明，因第三人泗水县土地储备中心与原告乔元英达不成拆迁补偿安置协议，第三人于2012年5月10日向被告泗水县住房和城乡规划建设局申请行政裁决，提交了泗土储裁申字（2012）03号裁决申请书、法定代表人身份证明、司安传土地、房屋及附属物登记表、司安传第000326号房屋所有权登记申请审批书、房地产估价报告、未达成安置协议的被拆迁人比例及原因、司安传房屋拆迁补偿安置价格表、入户评估通知送达回证、2012年5月3日公示、协商记录等材料。被告经立案呈批，于2012年5月10日作出受理决定书。被告提交的证据显示：被告于2012年5月10日向原告送达了裁决申请书和答辩及权利告知书，送达回证和告知书存根显示受送达人拒绝签字，有送达人和见证人签字。调解笔录显示：2012年5月6日，在原告家中，与原告进行了调解，未达成调解一致意见，调解人员和见证人签字。经过2012年5月14日被告领导班子集体讨论，被告同日作出了泗建房拆裁许字（2012）52号《房屋拆迁裁决书》。同日的送达回证显示：受送达人拒签，有送达人和见证人签字。原告向济宁市人民政府申请行政复议，济宁市人民政府于2015年1月30日作出济政复决字（2012）350号行政复议决定书维持了该行政裁决。另查明，被告制作的文书上记载的司安传（已故）系原告乔元英之夫。原告向本院提起行政诉讼，请求撤销泗建房拆裁许字（2012）52号《房屋拆迁裁决书》。
本院认为，《山东省城市房屋拆迁评估管理办法》第十九条第二款规定：“评估报告必须由两名以上专职注册房地产估价师签字，并加盖注册房地产估价师专用章。”本案中，房地产评估报告中“注册房地产估价师签名”处的名字系打印，没有估价师本人签名；“注册房地产估价师签章”处仅加盖了估价师专用章，没有估价师本人签名。此评估报告存在显而易见的重大瑕疵，被告对此未尽审查义务。另一方面，还应对评估报告的送达主体在送达评估报告时是否告知了被拆迁人提出异议或申请复核的救济权利及期限进行审查。本案中，被告没有证据证明对此进行了审查。被告仅以被拆迁人未在法定期限内向评估机构提出评估异议来认定被拆迁人对评估报告无异议或认定其怠于行使权利或放弃异议，而没有审查评估报告送达主体是否怠于履行告知义务进而侵犯了被拆迁人的合法权利，这种审查标准缺乏客观公正性，与城市房屋拆迁法律法规维护拆迁当事人合法权益的立法目的相悖。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条第（三）项规定：“组织当事人调解。房屋拆迁管理部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核；对当事人提出的合理要求应当采纳。房屋拆迁管理部门不得因当事人申辩而做出损害申辩人合法权益的裁决。拆迁当事人拒绝调解的，房屋拆迁管理部门应依法作出裁决。”组织当事人调解是作出行政裁决的前置程序。本案中，被告提供了2012年5月6日对原告的调解笔录为证。该调解笔录仅是对原告一方意见的记录，且没有记录原告的具体要求，而未对另一方当事人即本案第三人询问意见或要求，未体现双方协商过程，不能成立法律意义上的调解，本院无法认定被告组织了调解。该工作规程第十条第（四）项规定：“核实补偿安置标准。当事人对评估结果有异议，且未经房屋所在地房地产专家评估委员会鉴定的，房屋拆迁管理部门应当委托专家评估委员会进行鉴定，并以鉴定后的估价结果作为裁决依据。鉴定时间不计入裁决时限。”此条赋予了房屋拆迁管理部门在行政裁决程序中对评估报告的审查及核实职权，立法本义即是防止在房屋拆迁程序中评估机构或委托人以隐瞒或怠于告知等方式侵犯被拆迁人对评估报告的异议权或申请复核权，也是对被拆迁人的再一次权利救济。根据被告提交的证据，被拆迁人明显对评估结果有异议。根据以上规定，被告应当委托专家评估委员会对评估结果进行鉴定，并以鉴定后的估价结果作为裁决依据，而不能仅以被拆迁人未在法定期限内向评估机构提出异议来直接作出裁决。本案中，被告未履行以上法定职责，未委托专家评估委员会进行鉴定，以有异议的评估报告作为裁决的依据，裁决程序明显违法。裁决作出前未征询当事人意见，在裁决书中仅有货币补偿一种补偿方式，未裁决产权调换方式，剥夺了被拆迁人的选择权。被告以拆迁双方当事人没能达成搬迁协议，不能确定被拆迁人产权调换房屋具体的户型、面积、楼层、区位等因素，难以做出明确的补偿裁定为由，仅裁定了货币补偿一种补偿方式，本院不予支持。工作规程第十四条第三款规定：“行政裁决规定的搬迁期限不得少于15天。”被诉裁决书裁定：“被拆迁人自接到本裁决书之日起十五日内将房屋腾空，交泗水县建欣房屋拆迁有限公司拆除。”明显违反了上述规定。综上，被诉行政裁决行为违反法定程序，明显不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告作出的泗建房拆裁许字（2012）52号《房屋拆迁裁决书》的行政行为。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 于 冰
审 判 员 徐洪标
人民陪审员 陈 军
二〇一五年十月三十日
书 记 员 席 蕾