宁夏回族自治区固原市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）宁04民初44号
原告：宁夏红阳房地产开发有限公司，住所地：宁夏彭阳县红阳实业集团办公楼六楼。
法定代表人：刘志升，该公司总经理。
委托诉讼代理人：张岳，宁夏张岳律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被告：彭阳县人民政府，住所地：宁夏彭阳县兴彭大街146号。
法定代表人：刘启东，该县人民政府县长。
委托诉讼代理人：陈腾，宁夏茹河律师事务所律师，代理权限为特别授权。
委托诉讼代理人：王三军，男，回族，生于1969年9月3日，宁夏彭阳县人，大专文化，彭阳县经济技术合作局副局长，住宁夏彭阳县海巴小区。代理权限为特别授权。
被告：彭阳县国土资源局，住所地：宁夏彭阳县兴彭大街146号。
法定代表人：杨如芝，该局局长。
委托诉讼代理人：海连俊，宁夏茹河律师事务所律师，代理权限为特别授权。
原告宁夏红阳房地产开发有限公司（以下简称“红阳公司”）与被告彭阳县人民政府（以下简称“彭阳县政府”）、彭阳县国土资源局（以下简称“彭阳县国土局”）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2016年11月23日立案后，依法组成合议庭，进行了审理。原告红阳公司委托诉讼代理人张岳、被告彭阳县政府委托诉讼代理人陈腾、王三军、彭阳县国土局法定代表人杨如芝、委托诉讼代理人海连俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告红阳公司的诉讼请求：1.请求依法判令二被告共同支付原告平整场地工程款28437404.10元；2.由二被告负担本案的诉讼费。事实及理由：2013年5月25日，彭阳县政府与红阳公司签订了《四星级酒店建设项目合同》，约定项目地址位于彭阳县城悦龙新区，占地面积129亩，概算投资4.5亿元，为招商引资重大项目，建设用地以商业用地挂牌出让，红阳公司为建设项目投资商，并按照挂牌出让公告参加竞买。2014年6月6日，彭阳县国土局与红阳公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让土地位于悦龙新区，总面积86373平方米，用途为住宿餐饮。出让人在2014年6月9日前将出让宗地交付给受让人，出让土地条件为“净地”。但红阳公司取得的土地并非“净地”，也未达到“三通一平”基本条件，彭阳县政府承诺承担土地平整费，红阳公司遂将该宗土地进行了平整，共平整土地86373平方米，后红阳公司只使用了29346平方米用于酒店建设，剩余的60011平方米土地被彭阳县政府分两次挂牌出售给他人。2014年12月26日，彭阳县审计局委托宁夏圣方建设工程咨询有限公司（以下简称圣方咨询公司）对该宗土地的场地土方工程进行了工程造价编制，土方工程量为1431648.87立方米，造价28437404.1元，该款红阳公司多次催要，二被告推诿不付，彭阳县国土局系彭阳县政府职能部门，应当由彭阳县政府和彭阳国土局共同承担。
被告彭阳县政府辩称：原告红阳公司属于当地企业，其取得的土地使用权属于普通的国有土地挂牌出让活动，并非招商引资项目；原告红阳公司与被告彭阳县国土局签订的合同约定的土地交付标准为“净地”，所谓“净地”指的是地上没有建筑物或附属物，没有设立他项权利，土地占有、使用、收益、处分权没有限制的土地，合同并没有约定“三通一平”，其主张的“净地”“三通一平”的事实不能成立；答辩人从未向红阳公司承诺承担平整土地的费用，红阳公司出具的承诺书明确载明场地土地平整工程造价费用由其公司单方承担；红阳公司所称的60011平方米土地系其主动申请退回的，并非是被告将出让给红阳公司的土地挂牌出让给他人。彭阳县审计局是案外人，其委托的中介机构出具的工程造价结论对答辩人是没有约束力的，该结论是红阳公司为了争取项目扶持所做的工程造价编制，而且不具有真实性，估价结论不具有诉讼活动证据的证据效力。因此，原告红阳公司所诉事实部分不属实，诉讼请求不能成立。请求依法驳回红阳公司的诉讼请求。
被告彭阳县国土局答辩称：答辩人没有法律义务给红阳公司支付平整场地费。答辩人出让给红阳公司的土地具备了国土资源部《闲置土地处置办法》第21条规定的五个“净地”条件。双方在合同中没有约定由答辩人负责“三通一平”，红阳公司没有证据证明彭阳县政府承诺承担场地平整费，而且，红阳公司承诺由其自己单方承担场地平整费。答辩人将受让的129亩其中好的位置土地用了44亩，将剩余的85亩土地申请交回答辩人。审计局委托中介机构的报告，其目的是通过审核企业固定资产投资金额，按照投资总金额的10%兑现项目扶持资金，并不是政府让审计部门委托有关部门对红阳公司完成土方平整工程量的鉴定，作为支付费用凭据的。请求依法驳回红阳公司的诉讼请求。
原、被告围绕诉讼请求和抗辩向法庭提供了证据，并发表了质证意见。1.原、被告三方当事人均提供相同的证据《四星级酒店建设项目合同书》《四星级酒店建设项目补充合同书》《国有建设用地使用权出让合同书》，各方当事人对上述证据的真实性、合法性无异议，只是在各自的证明目的上有差异，原告认为被告所提供的土地非“净地”，属于非平整的“毛地”，二被告认为提供给原告的土地符合约定的“净地”条件。从该三份证据的内容来看，只有《国有建设用地使用权出让合同》载明“现状土地条件为净地”，其他两份证据均没有土地现状的约定，应认定合同约定出让的土地为“净地”，三份证据内容与本案具有关联性，对本案具有证明效力，应予认定；2.二被告对原告红阳公司提举的证据土地使用权证书的真实性、合法性无异议，应予认定；3.二被告认为原告提举的证据宁圣咨审字[2014]136号《基本建设工程造价编制报告》不具有真实性，认为该报告是通过审核企业固定资产投资金额，按照投资比例给原告兑现项目扶持资金，不是对原告完成工程量的鉴定，也不能作为支付费用凭据和二被告承担场地平整费的依据。由于二被告对该证据形式上的客观存在没有提出异议，故对该证据形式上的客观存在予以认定；4.二被告对原告提举的证据（宁国土资交告字[2015]285号）国有土地使用权挂牌出让公告、（宁国土资交告字[2015]264号）国有土地使用权挂牌出让公告、（2015
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18）国有土地使用权招拍挂出让成交公示真实性无异议，认为被告将收回的土地再次出让与原告没有关系，应对证据三个公告的真实性予以认定。5.二被告对各自相互提举的证据无异议，原告对二被告提举的证据红阳公司竞买国有建设用地使用权出让申请书、宁夏恒正不动产评估咨询有限公司作出的土地估价报告、红阳公司（2015）06号申请收回四星级酒店部分剩余建设用地使用权的请示、红阳公司（2015）07号关于退还四星级酒店部分剩余建设用地款的说明、银行进账单、彭阳国土局会计记账凭证、彭阳县经济技术合作局（2015）6号关于收回悦龙山大酒店兑现部分奖励扶持资金的函、彭阳县政府出具的彭政函[2014]50号文件、彭阳县政府出具的彭政函[2014]41号文件的真实性无异议，但认为“估价报告”证实了出让宗地内应为平整土地，出让宗地事实有一间庙，所以不是“净地”。因各方当事人对上述证据的真实性无异议，对本案具有证明效力，应予认定。6.原告对二被告提举的证据宁夏红阳实业有限公司承诺书有异议，认为承诺放弃土地平整费用不是原告的真实意思表示，不具有真实性、合法性，但没有提供证据证明其主张，应当认定证据的真实性。7.原告对被告彭阳县政府当庭补充提交证据企业信息表、企业变更信息表的真实性没有异议，应予认定。综合上述证据分析，本案事实可作如下认定：
2013年5月25日，彭阳县政府（甲方）根据有关招商引资优惠政策，与宁夏红阳实业有限公司（乙方）签订了四星级酒店建设项目合同书一份，合同约定：由红阳公司在位于彭阳县城的悦龙新区建设“彭阳县四星级酒店建设项目”，占地面积129亩（以实测为准），项目概算投资4.5亿元，项目为招商引资，建设用地以商业用地依法挂牌出让，出让年限40年，乙方应按照土地挂牌出让要求参加土地竞买，并按照竞买价支付土地出让金，竞得土地用于四星级酒店建设。双方的义务是：甲方为乙方创造良好的建设和经营环境、办理新企业成立和经营所需的各种手续和证件，在双方约定的时限内办完土地出让手续、土地使用权证，配合乙方做好项目开工前的筹备服务工作，将项目列入彭阳县重点（大型）建设项目，享受重点项目的有关扶持政策，在工程开工前负责免费将临时通道（施工便道）、水、电接到乙方建设用地红线周边，在项目建设投入营运前配套给排水管到悦龙大道，积极协助乙方争取有关项目扶持资金；乙方的义务是向甲方提供设计方案，经甲方审定同意后开工建设，办理工程建设相关开工手续，按照审定的规划设计方案施工，向甲方相关部门提供项目建设有关资料，在彭阳县注册成立新公司，注册资金2000万元。同时还约定优惠政策是乙方新注册的企业享受固原市招商引资有关星级酒店政府奖励资金和彭阳县招商引资有关税收方面优惠政策。双方还约定了违约责任。同日，双方又签订了四星级酒店建设项目补充合同书一份，约定对四星级酒店项目建设给予以下奖励扶持：1.以挂牌出让的方式供给乙方四星级酒店项目建设用地129亩（以实测面积为准），开工后全额奖励扶持项目建设；2.按项目固定资产投资总额的10%安排项目扶持资金，最高扶持资金不超过4000万元，具体支付时间为接待中心、餐饮中心、贵宾楼等工程开工后支付50%，所有工程主体封顶后支付40%，项目建成投入试运营后支付10%。2014年3月6日，彭阳县城乡建设和环境保护局作出（2014）1号关于位于悦龙新区129亩规划用地设计条件。同年5月19日，原告红阳公司向宁夏土地和矿业权交易中心递交了“国有土地使用权出让竞买申请书”，申明对挂牌出让的地块实地勘察，对土地现状及挂牌出让文件无异议，参加国有建设用地使用权挂牌出让活动。5月22日原告通过竞买取得了悦龙新区86373平方米国有建设用地使用权，6月6日，被告彭阳县国土局（出让人）与红阳公司（受让人）签订了国有建设用地使用权出让合同一份，约定出让宗地坐落于县城悦龙山新区，用途为住宿餐饮用地，土地面积86373平方米，出让价款每平方米397.11元，总计价款为3430万元，现状土地条件为净地，出让人于2014年6月9日交付土地，受让人于交付土地之日开工建设，2016年6月8日前竣工。合同第三十一条约定，受让人因自身原因终止该项目投资建设，在本合同约定的开工建设日期届满一年前不少于60日向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原土地出让方案的人民政府批准后，在扣除本合同约定的定金后退还受让人已支付的国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权，该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施可不予补偿，出让人要求受让人清除已建建筑物、构筑物及其附属设施，回复场地平整；但出让人愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物机器附属设施的，应给予受让人一定补偿。2014年7月16日，二被告将出让的86373平方米国有建设用地使用权办理在红阳公司（刘志升）名下，6月17日红阳公司交付彭阳县财政局挂牌土地出让金3430万元。同年12月26日，经彭阳县审计局委托，圣方咨询公司作出宁圣咨审[2014]136号《新建彭阳县悦龙山大酒店项目场地土方工程造价编制报告》，工程概况为酒店工程底下一层、地上七层，建筑面积21594.9平方米；会展中心地下一层、地上二层，建筑面积2241.29平方米；贵宾楼地上二层，建筑面积2636.66平方米；编制土方工程量共计1431648.87平方米，工程造价28437404.1元。2015年2月10日，红阳公司为享受领取政府奖励项目扶持资金，以宁夏红阳实业集团有限公司名义向彭阳县政府出具承诺书，承诺总投资17259.59万元，场地土方平整工程造价费用由红阳集团公司单方承担。后红阳公司领取政府奖励扶持资金1553.36万元。同年4月3日，红阳公司向彭阳县国土局递交了“申请收回四星级酒店部分剩余建设用地使用权的请示”，载明：红阳公司于2014年5月22日竞拍到的位于悦龙新区129.56亩土地总地价3430万元，现占用44.56亩，剩余85亩，因经济下行压力，企业资金困难，无力开发剩余土地建设，依据国有建设用地使用权出让合同第三十一条规定，现申请终止该项目投资建设，将剩余85亩国有建设用地使用权收回。7月14日，原告红阳公司又向彭阳县国土局出具“关于退还四星级酒店部分剩余建设用地款的说明”，载明：我公司现申请退还剩余85亩建设用地款，退地款金额2250.3万元，其中我公司应退还给彭阳县经济技术合作局奖励扶持资金202.527万元、退还建设银行贷款2千万元，剩余土地款47.773万元退还给我公司。7月16日，被告彭阳县国土局退付宁夏红阳实业集团有限责任公司土地出让金2250.3万元（其中土地出让金2047.773万元、支付彭阳县经济技术合作局招商引资奖励资金202.527万元）。2015年12月10日，彭阳县国土资源局以挂牌出让的形式，将位于彭阳县悦龙山新区、南靠四星级酒店、东靠行政中心57027平方米的国有土地使用权出让给中国石油天然气股份有限公司长庆油田分公司，用途为商业服务用地。另查明，宁夏红阳实业有限责任公司于2010年3月23日设立，2013年7月8日公司名称变更为宁夏红阳实业集团有限责任公司，法定代表人为刘志升。宁夏红阳房地产开发有限公司成立于2013年9月5日，为一人有限责任公司，股东名称为宁夏红阳实业集团有限责任公司，出资1300万元，出资比例100%，法定代表人为刘志升。
本院认为，本案争议的焦点是被告彭阳县国土局向原告红阳公司交付的国有建设用地是否符合合同约定的条件，以及二被告是否应当承担原告主张的土地平整费的问题。
第一、关于被告彭阳县政府提出原告诉讼主体资格的问题。原告红阳公司是宁夏红阳实业有限责任公司设立的一人有限责任公司。被告彭阳县政府以招商引资的形式与宁夏红阳实业有限责任公司签订四星级酒店建设项目合同，该合同的履行需要以宁夏红阳实业有限责任公司取得建设项目用地使用权为前提。后在取得建设项目用地使用权过程中，均是以原告红阳公司名义进行的，而且将所取得的土地使用权证书办理在原告红阳公司（刘志升）名下，在项目建设中，亦是由原告红阳公司负责实施，被告彭阳县政府对上述行为均未提出异议，因此，原告红阳公司具备适格的主体资格，被告彭阳县政府的抗辩理由不能成立。
第二、关于本案的定性问题。本案中，原告为实现与彭阳县政府签订的四星级酒店建设项目合同目的，又与彭阳县国土局签订了国有建设用地使用权出让合同，两份合同虽然是在不同主体之间签订的，但相互之间存在着目的的一致性和履行的连续性。就本案而言，根据原告红阳公司的诉讼请求，焦点是原告与被告彭阳县国土局签订的国有土地使用权出让合同有关权利义务的问题，因此，本案为建设用地使用权出让合同纠纷，该合同系双方当事人在平等自愿的基础上达成的真实意思表示，内容不违法国家法律和行政法规的强制性规定，属有效合同。
第三，关于交付的国有建设用地是否符合约定条件的问题。本案双方当事人签订的建设用地使用权出让合同约定出让土地现状条件为“净地”，原告红阳公司认为被告供应的土地是未经平整的“毛地”，应当承担场地平整费。法律对“净地”“毛地”尚无明确界定，2012年5月22日国土资源部修订的《闲置土地处置办法》第21条规定“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”。2014年8月13日宁夏回族自治区人民政府办公厅宁政办发（2014）175号《关于严格规范国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让行为的通知》要求，“坚持“净地”出让原则。严格执行国有建设用地使用权“净地”出让的相关规定，对拟出让的国有建设用地，必须做到权属清楚、面积准确、规划条件明确，在完成国家和自治区规定的征收安置补偿情况下，达到“净地”条件的方可挂牌出让。严禁未进行征收安置补偿的“毛地”直接挂牌出让”。从以上两个规定可以看出，所谓“净地”是指土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发所必需的其他基本条件的土地，“毛地”是指未进行征收安置补偿的土地，禁止“毛地”挂牌出让。本案中，被告彭阳县国土局供应给原告红阳公司的土地符合行政法规关于“净地”的条件，不存在出让“毛地”的情形，被告彭阳县国土局交付的土地只要达到“净地”条件就已经履行了合同义务。原告所称出让土地上有座庙宇建筑物，但该建筑物并不存在非“净地”情形，而且原告将庙宇现状连同坐落范围土地使用权一并退回被告彭阳县国土局。原告还认为，被告彭阳县国土局提供的证据“估价报告”能够证明出让宗地内应为平整土地。该估价报告一般是土地出让人对拟挂牌出让地价所做的评估，根据《国土资源部、监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》有关规定，土地估价报告是招标拍卖挂牌底价的参考保密文件，不能作为证明出让土地现状条件的证据。双方签订的土地出让合同未约定交付土地条件为平整土地，况且原告红阳公司在申请竞买土地时，申明对挂牌出让的地块实地勘察，对土地现状及挂牌出让文件无异议，说明原告对土地现状是清楚的。故原告以被告交付出让土地不符合条件的理由不能成立。
第四、关于平整场地费用的承担的问题。原告认为被告彭阳县国土局提供的土地未达到“三通一平”，被告彭阳县政府口头承诺承担土地平整费，彭阳县审计局也委托中介公司作出的《土方工程造价编制报告》，二被告应当支付全部土地平整费。原告作为建设用地使用权人，其在自己享有建设用地使用权的土地上实施工程建设所产生的费用理应由其自行承担，除非另有约定。所谓“三通一平”是在《建设工程施工合同（示范文本）》中通用条款的约定，是指“水通、电通、路通、场地平整”，是建设单位负责的范围。原告提供的《土方工程造价编制报告》不能证明土方工程造价应由二被告承担的事实，相反有原告红阳公司单方承担场地平整费的书面承诺。因此原告要求二被告承担场地平整费的诉讼请求的理由不能成立。
综上所述，原告红阳公司要求二被告承担土地平整费的诉讼请求理由不能成立，诉讼请求不予支持，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十五条第一款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条的规定，判决如下：
驳回原告宁夏红阳房地产开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费183987.00元，由原告宁夏红阳房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长 穆存忠
审判员 马晓红
审判员 王 彤
二〇一七年三月十五日
书记员 杨 静
本案适用的相关法律条文如下：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十五条当事人对自己提出的主张应当及时提供证据。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》
第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。
在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。