辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）葫行终字第00088号
上诉人（原审被告）兴城市羊安满族乡人民政府。
法定代表人李彪，系该乡乡长。
委托代理人卢宏。
被上诉人（原审原告）于庆。
委托代理人李新亮。
原审第三人兴城市羊安满族乡芹菜沟村村民委员会。
负责人张立光，系该村委会主任。
委托代理人邵卿。
上诉人兴城市羊安满族乡人民政府因被上诉人于庆诉其行政强制措施违法并赔偿一案，不服连山区人民法院（2014）连行初字第00035号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人的法定代表人李彪及委托代理人卢宏，被上诉人于庆及其委托代理人李新亮，原审第三人兴城市羊安满族乡芹菜沟村村民委员会主任张立光及其委托代理人邵卿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经庭审质证认定，原告于庆系兴城市羊安乡芹菜沟村农民。1994年1月1日原告与第三人羊安乡芹菜沟村村委会签定了《果树地归户经营承包合同》，原告与第三人争议地6亩。2014年4月24日第三人通知原告起垄的土地不在合同四至标地范围内，2014年5月23日第三人召开村民代表大会决定收回原告占用的土地，2014年6月9日下午，被告和第三人用铲车和勾机将原告种植物铲除，造成原告经济损失10000元，被告和第三人对经济损失数额未提出异议。原告起诉后本院对争议地进行现场勘察绘制了现场图。另查明，被告在法定期限内未提交被诉行政行为的证据。
原审法院认为，被告工作人员对原告种植的农作物实施铲除的行为，是对外部行使公权利并产生法律效果的行为，并非被告工作人员实施的个人行为，该行为应认定为行政主体实施的强制法律效力的行为，即强制实施的行政行为。被告兴城市羊安满族乡人民政府在实施该行政行为时未按照相关法律规定的程序依法实施，该行政行为违法，因违法行政行为给原告造成的经济损失应予赔偿。被告兴城市羊安满族乡人民政府对原告提出的损失数额无异议，故原告的主张应予支持。第三人主张该强制措施是由其组织实施的而非被告组织实施的，因有证据证实被告工作人员实际实施了强制行为，且第三人是村民自治组织而非行政机关，其无权实施带有处罚性质的强制措施的行为，其与原告的纠纷应通过法律规定的相关程序解决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十六条之规定，判决被告兴城市羊安满族乡人民政府行政行为违法，由被告兴城市羊安满族乡人民政府赔偿原告经济损失10000元。
上诉人兴城市羊安满族乡人民政府上诉称，一、一审判决认定事实错误。原审法院采信有利于被上诉人的证据，一审判决没有公正性。一审庭审中，原告、被告、第三人共计向法院提交7份证据。其中，一审原告的3份证据，被一审法院全部采信。对于第三人证据采信，但与判决认定内容自相矛盾，一审判决即使采信了第三人提交的，有利于一审原告的证据3、4，其中采信证据3的表述为“该证据证明第三人采取了相关措施，予以采信”。但是，在判决认定中表述为“该行为应被认定为行政主体实施的强制法律效力的行为，即强制实施的行政行为”。既然第三人的证据3可采信为第三人采取了相关措施，又何来被告实施了强制实施的行政行为？既然没有证据证明被告实施了强制执行行为，该判决认定内容与证据采信内容相矛盾。清理农作物的实施主体不清，导致事实根据性错误。现有证据显示，第三人提交证据2、3、4（已经被一审采信）、一审原告提交证据3等证据证实：2014年4月24日，第三人召开村委会会议，并向于庆发出停止平整土地、不得耕种、维护集体所有权属的通知，2014年4月6日，第三人制作于庆平整村里砖厂的《相片》，2014年5月23日，第三人召开村委会，作出实施强制措施的决定，2014年6月9日，在第三人村书记、村主任及其他相关人员在场指挥下，实施了铲除农作物的行为。上述证据足以说明：被铲除地段的土地为第三人所有；一审原告实施了侵占第三人集体土地的侵权行为、并擅自耕种农作物；第三人作出并具体实施了租用铲车铲除原告农作物的强制行为。而判决却认定第三人实施的民事维权行为嫁接到上诉人身上，认为铲除农作物的行为系上诉人作出并实施，该认定混淆了铲除农作物的实施主体，致本案认定事实错误。没有任何证据能证明原告发生了10000元的损失数额，一审判决就原告遭受的损失表述为“被告和第三人对经济损失数额未提出异议”，可是原审法院并未对此进行审理，因此一审对此认定赔偿事实错误。二、一审判决适用法律错误。将上诉人现场行政指导行为视作强制行为，既然一审法院采信的证据证实，决定并实施铲除一审原告农作物的主体是第三人，那么就说明在第三人与原告间具有民事侵权法律关系，而在现场应第三人请求，上诉人及羊安乡派出所出于维持现场秩序、避免发生不测事件的目的，到现场进行调解指导。但不论实施铲除行为的工作人员、还是被租用铲除的铲车，均非上诉人组织及租用。同时，依据《村民组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”上诉人与第三人不具有行政隶属关系。不论从实施主体、目的、程序、效果等多方面来看，实施铲除农作物的行为，均符合第三人已经形成的村民会议决定目的和意图。而上诉人的现场指导和调解行为，仅具有行政指导性质，依据行政诉讼法司法解释第1条第3、4款规定，不具有可诉性。援引行政诉讼法第70条第3款、第76条规定，作出判决错误。该法律规定为违反法定程序，法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。显然上述规定是关于受诉法院作出撤销判决的规定，而非确认行政行为违法的规定。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，驳回起诉。上诉人兴城市羊安满族乡人民政府未向原审法院提交证据。
被上诉人于庆答辩称，一、原审法院关于证据的采信合法。在原审中上诉人没有提交作出行政行为所依据的证据，应当认定该具体行政行为没有证据，被上诉人向原审法院提交了证据，证明上诉人带领工作人员在没有证据及依据的情况下实施强制清除行为并超越职权。原审法院对证据的采信不存在丧失公正性。二、上诉人称从公证书内容违背《公证法》相关内容是错误的，第三人与被上诉人存在1994年签订的承包合同，1998年的公证也是合法的。根据相关法律规定，以上合同及公证没有违法之处。三、关于铲除农作物实施的主体没有错误。从本案录像资料来看，在实施铲除农作物时，上诉人的法定代表人表达“我负责”，所有工作人员到位，不是上诉人实施的又是谁实施的。原审法院认定正确。四、关于被上诉人的损失，在原审时上诉人和第三人没有提出任何反驳，原审支持该项请求并无不当。五、原审判决适用法律正确。综上，上诉人的具体行政行为违反了以上情形，因上诉人已将被上诉人的农作物铲除，不可能撤销，根据相关法律规定，给被上诉人造成的损失应当赔偿。应当驳回上诉，维持原判。被上诉人于庆向原审法院提交如下证据材料：1、公证书，证明原告具有土地经营承包权；2、证明，证明被告和第三人强制收回土地（含青苗）；3、视听资料，证明被告和第三人强制执行原告土地上的青苗现场。
原审第三人兴城市羊安满族乡芹菜沟村村民委员会陈述意见称，一、本案定性不足，没有查清争议案件的性质。本案争议实属民事争议，应当纳入民事审判范畴。二、本案争议地段的使用权没有查清。三、清理青苗的主体不清。被上诉人陈述的强制措施是指第三人使用铲车对原告占用原砖厂集体土地耕种的青苗进行铲除措施，该措施是村委会所采取的维权措施，该维权措施第三人采取了2014年4月6日提取原告现场平整土地的证据，多次召开村民代表大会，商讨对原告使用土地的解决措施，并于2014年4月24日依照村委会的相关代表决定对于庆发出了停止平整场地不得耕种维护集体所有权属的相关通知，6月9日村委会实施铲除青苗的维权行为，并不是上诉人的行政行为。四、关于赔偿10000元损失的诉求未查明。综上原审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决。原审第三人向原审法院提交如下证据材料：1、证人证言，证明原告经营占用第三人承包砖厂的使用地；证据2、书证，证明第三人承包砖厂的相关票据文件等；证据3、书证，证明第三人召开村民代表大会对原告采取收回土地相关文书；证据4、照片，证明原告房后的土地。
经庭审质证，本院对原审各方提供的证据认证如下：
被上诉人于庆提供的3份证据：1、公证书。该份证据系被上诉人与第三人于1994年1月1日签订承包合同后，提交兴城市公证处形成的一份公证书。该公证书与本案不具有关联性，本院不予采信；2、证明。该证据系第三人认为是与上诉人组织实施的清理行为，但没有上诉人的签字盖章，该证据只能证明第三人强制收回土地，不能证明上诉人实施该行为。该证据来源合法，具有真实性、合法性，本院予以采信；3、视听资料。该证据是对现场情况的录像资料，该证据来源合法，具备真实性、关联性，本院予以采信。但该证据不能证明强制清理行为是上诉人所为。
原审第三人提供的4份证据：1、证人证言（证人周普生、张宝林、伞德满、王树财、伞德胜、伞洪喜、陈继纯证言）。该证据证明争议地2014年前被砖厂曾经使用，该组证据具备合法性、真实性、关联性，本院予以采信；2、书证（票据、企业出售协议、砖厂占地协议）。该组证据证明争议地2014年前被第三人承包的砖厂曾经使用，该证据具备合法性、真实性、关联性，本院予以采信；3、书证（兴政办发（2014）4号文件、辽经信建材（2013）309号、兴城市人民政府通告、芹菜沟村村委会通知、村委会2014年至2015年三次会议记录、砖厂营业执照、租用钩机及铲车收据）。该组证据证明兴城市人民政府2014年决定淘汰实心粘土砖厂，兴城市羊安满族乡芹菜沟村的砖厂在被淘汰之列。砖厂被淘汰后，被上诉人在砖厂原来堆放砖坯的地方耕种青苗，原审第三人兴城市羊安满族乡芹菜沟村召开村民代表大会，认为被上诉人耕种该集体土地不妥，决定让被上诉人停止耕种该土地，并于2014年4月24日向被上诉人发出通知，期限内被上诉人没有停止耕种，2014年6月9日第三人租用铲车、钩机对被上诉人耕种的争议地实施强制清理行为。该组证据具备合法性、真实性、关联性，本院予以采信；4、照片。该证据具备合法性、真实性、关联性，本院予以采信。
经审理查明，本案第三人兴城市羊安乡芹菜沟村委会（原称兴城市羊安乡人民公社芹菜沟生产大队）1982年11月18日建砖厂（羊安乡红砖二厂），1997年1月1日该砖厂经协议出售给杨树余个人经营。2014年兴城市人民政府下发《关于转发开展全市粘土砖厂用地复垦工作实施意见的通知》，确定淘汰粘土砖厂，土地复垦，被淘汰的粘土砖厂包括羊安乡砖厂。被上诉人于庆1994年1月1日与兴城市羊安乡芹菜沟村委会签定《果树地归户经营承包合同》并于1998年进行公证。2014年被上诉人将原砖厂堆放砖坯的土地平整进行耕种，庭审中三方均予以认可。第三人芹菜沟村村民委员会于2014年4月至6月份多次召开村委会，会议内容为“关于西砖厂停产，土地闲下来，有的村民没有通过村里同意在西砖厂四至范围内耕种。经村民举报于庆把他房后架脚推平耕种占位（为）私有，村两委班子到现场去看后，发现是事实，村里研究决定强制收回”，并于2014年4月24日向于庆发出了“通知”，要求被上诉人于庆“立即停止起垄耕种，否则后果自负。按照你与村委会的承包合同，现在你起垄的土地不在合同（四至）标地范围内”。2014年6月9日下午，第三人芹菜沟村村民委员会租用钩机、铲车，并告知上诉人兴城市羊安满族乡人民政府（该乡派出所工作人员到场）的情况下，将争议地上耕种的农作物铲除。被上诉人诉至原审法院请求确认上诉人强制清除行为违法并赔偿10000元损失。
本院认为，原审法院认定的“2014年6月9日下午，被告和第三人用铲车和钩机将原告种植物铲除”有误，该案争议地被强制清理的行为，已经形成一个完整的证据链证明是第三人兴城市羊安满族乡芹菜沟村村民委员会与本村村民于庆的民事行为，没有相关证据证明是上诉人兴城市羊安满族乡人民政府的行政行为。该案不属于行政诉讼案件，原审法院认定清理被上诉人于庆耕种土地的主体错误。原审法院并未对被上诉人提出的10000元损失进行庭审质证认定，被上诉人也无相关证据证明损失，但判决中表述“被告和第三人用铲车和勾机将原告种植物铲除，造成原告经济损失10000元，被告和第三人对经济损失数额未提出异议”属事实不清。上诉人兴城市羊安满族乡人民政府上诉理由成立，本院应予支持。本案的争议属于原审第三人与被上诉人之间的民事关系，被上诉人以上诉人兴城市羊安满族乡人民政府作为本案原审被告提起行政诉讼不适格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项关于提起行政诉讼的条件，依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定应裁定驳回起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销连山区人民法院（2014）连行初字第00035号行政判决；
二、驳回被上诉人于庆的起诉。
一、二审案件受理费共计100.00元，免于收取。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈丽娟
审判员 孙 彬
审判员 刘久斌
二〇一五年十月十三日
书记员 李 爽
本裁定援引的法律条款：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
二、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；