广东省茂名市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤09行初181号
原告：杨什康，男，1959年12月12日出生，汉族，住茂名市茂南区。
原告：杨锦辉，男，1979年10月7日出生，汉族，住茂名市茂南区。
原告：杨祥，男，1953年5月1日出生，汉族，住茂名市茂南区。
被告：茂名市茂南区人民政府。
法定代表人：李相，区长。
委托代理人：林郁森，茂名市茂南区人民政府工作人员。
委托代理人：吴志毅，茂名市茂南区国土环境和城乡建设局工作人员。
被告：茂名市人民政府。
法定代表人：许志晖，市长。
委托代理人：钟朝锋，陆原东，均系茂名市法制局工作人员。
第三人：茂名市茂南区袂花镇龙湾村经济联合社。
法定代表人：陈康贤，主任。
第三人：茂名市茂南区袂花镇龙湾村卜基山经济合作社。
法定代表人：林木保，社长。
原告杨什康、杨锦辉、杨祥不服被告茂名市茂南区人民政府（以下简称茂南区政府）、茂名市人民政府（以下简称茂名市政府）土地行政确权及行政复议纠纷一案，于2016年12月8日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月21日立案后，向被告茂南区政府、茂名市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月14日公开开庭审理了本案。原告杨什康、杨锦辉、杨祥，被告茂南区政府的委托代理人林郁森、吴志毅，被告茂名市政府的委托代理人钟朝锋到庭参加诉讼，第三人茂名市茂南区袂花镇龙湾村经济联合社（以下简称龙湾村联合社）、茂名市茂南区袂花镇龙湾村卜基山经济合作社（以下简称卜基山合作社）经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告茂南区政府于2016年8月22日作出被诉的茂南府决字[2016]2号《关于袂花镇龙湾村委会旧大队屋土地权属争议的处理决定》，将争议地的所有权和使用权确归龙湾村联合社所有。被告茂名市政府于2016年11月22日作出被诉的茂府行复[2016]61号行政复议决定，维持上述茂南府决字[2016]2号处理决定。
原告杨什康、杨锦辉、杨祥诉称：一、茂南府决字[2016]2号决定和茂府行复[2016]61号决定书忽略争议地长期存在争议的事实，该事实第三人龙湾村联合社也承认，故上述决定认定事实错误，造成适用法律错误。二、上述决定适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定是错误的。1．本案是使用权争议，不是所有权争议，不能适用这条规定。本案所有权没有争议，争议地所有权直接查明即可，根本无需进行确认。2．第三人龙湾村联合社不是农民集体，只是一个管理组织，同时其作为经济联合社也只是经济组织，对土地只有经营管理权，没有所有权。3．第三人龙湾村联合社对争议地明显属于恃优势地位强行无偿占用的性质，使用权长期存在争议，地上房屋是违法建筑物，长期无法取得政府依法确认，其违法使用行为不能作为取得土地权属的理由。三、原告能否取得争议地的使用权应由村集体按《土地管理法》第六十二条第一款的规定，在符合法定条件的情况下确定。为此，请求：一、依法撤销茂南府决字[2016]2号《关于袂花镇龙湾村委会旧大队屋土地权属争议的处理决定》和茂府行复[2016]61号《行政复议决定书》；二、确认原告对涉案争议地有使用权；三、由被告承担本案诉讼费用。
原告杨什康、杨锦辉、杨祥向本院提交了以下证据：证据1.杨什康、杨锦辉、杨祥的身份证及户口簿，证明三名原告的身份情况；证据2.1953年土地房产所有证存根三份，证明争议地是原告的祖宗遗留地及原告祖宗遗留房产所在地；证据3.申诉书、上诉书、陈实家2014年10月25日的证明、曾广发2014年8月20日的证明、陈文才2014年8月17日的证明、杨义贞2014年8月17日的证明、陈实家2014年8月14日的证明、杨义贞2014年10月28日的证明、陈文才2014年10月29日的证明，证明争议地的使用经过及争议情况；证据4.现场照片，证明争议地地上物拆除清理前的现场情况；证据5.争议地位置平面图，证明争议地的四至情况；证据6.《民间纠纷调解终结书》，证明袂花镇人民政府对涉案争议进行了调解处理；证据7.原龙湾大队旧干部陈文才2016年1月12日的补充证明、杨义贞2016年2月17日的补充证明，证明争议地的使用经过及争议情况；证据8.茂南府决字[2016]2号处理决定，证明争议地被茂南区人民政府作出处理决定；证据9.茂府行复[2016]61号行政复议决定，证明行政复议维持茂南府决字[2016]2号处理决定。
被告茂南区政府辩称：一、本府所作的茂南府决字[2016]2号《关于袂花镇龙湾村委会旧大队屋土地权属争议的处理决定》认定事实清楚。本府调查认定争议地在上世纪60年代初已由第三人龙湾村联合社建设办公用房，至1980年新建办公楼后，第三人又将原办公用房改为学校、代销站、粮油加工厂、塑料厂等用途，第三人长期对争议地进行管理、使用、收益和处分的事实清楚。原告没有使用的事实，也没有第三人“强行占用其祖屋”的事实，因此其起诉称处理决定认定事实不清、证据不足的理由不成立。二、本府所作处理决定程序合法，适用法律正当。本府受理原告提出的确权申请后，组织人员对争议地进行实地勘察，确定争议地的四至范围，并对争议各方进行调查询问，查清了争议地的使用情况。本府经组织各方进行调解后，因双方无法达成和解，因此本府依据争议各方提供的依据和本府所进行的调查，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用的若干规定》第二十一条的规定，将争议地的所有权和使用权确认给第三人龙湾村联合社所有。综上所述，本府所作的处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求，维持本府的处理决定。
被告茂南区政府向本院提交了以下证据共二十六份：证据1.杨什康、杨锦辉、杨祥的农村土地确权申请书，证明原告主张争议土地使用权的事实理由，请求将争议地确权给其使用；证据2.《关于杨什康、杨锦辉、杨祥与茂名市茂南区袂花镇龙湾村民委员会土地使用权争议一案的补充说明》，原告主张争议土地使用权的事实理由的补充说明；证据3.争议地位置示意图，证明主张争议土地位置及面积；证据4.陈华珍的委托书，证明利益关系人委托原告代理土地确权事项；证据5.陈华珍户的常住人口登记卡和杨什康身份证复印件、杨坤户的常住人口登记卡和杨锦辉身份证复印件、杨祥户的常住人口登记卡和杨祥身份证复印件，证明三名原告的身份情况；证据6.1953年《土地房产所有证存根》三份，证明原告祖辈曾经使用争议土地的事实；证据7.2014年11月13日的上诉书，证明龙湾村委卜基山村民小组组长未经村委会同意，组织村民拆除原龙湾大队旧队屋拟建停车场；证据8.照片6张，证实原龙湾大队旧队屋拆除前后的现场情况；证据9.申诉书，证明争议地曾经使用的事实经过；证据10.2016年1月12日陈文才的补充证明、2016年2月17日杨义贞的补充证明、2014年8月20日曾广发的证明、2014年8月17日杨义贞的证明、2014年10月28日杨义贞的证明、2014年8月17日陈文才的证明、2014年10月29日陈文才的证明、2014年8月14日陈实家的证明、2014年10月25日陈实家的证明，证明相关知情人及原龙湾村委会（大队）退休干部证实争议土地的使用经过及争议情况；证据11.袂调字第8号民间纠纷调解终结书，证明争议双方经过袂花镇人民政府调解处理，未能达成一致意见；证据12.群众来信来访呈批表，证明袂花镇人民政府依法立案调处；证据13.土地权属争议受理通知书及案件文书送达回证、关于提交土地权属争议答辩书和相关材料的通知（存根）及案件文书送达回证，证明袂花镇人民政府依法受理；证据14.土地权属争议案件受理审批表，证明国土资源管理部门依程序办理土地权属争议案件的立案审批；证据15.土地权属争议案件受理通知书及送达回证、答辩通知书（卜基山）及土地权属争议案件文书送达回证、答辩通知书（龙湾联合社）及送达回证，证明国土资源管理部门依法受理土地权属争议案件，送达受理通知及答辩通知；证据16.答辩书，证明被龙湾联合社就原告主张争议地的事实理由进行辩驳，以使用事实和法律依据主张争议地归龙湾联合社所有；证据17.陈善刚、许惠珍、陈观琴、陈华英、陈建平林木保、杨昌其、陈善钦、杨国、陈福维的《调查笔录》、杨什康、陈家实、陈康贤、杨义贞、陈文才、林木保的《询问笔录》，证明主办单位通过调查取证，证实争议地的权属来源和使用事实，龙湾联合社主张争议地所有权的证据充足，事实清楚；证据18.杨锦仁、杨祥的土地登记审批表和宗地图，杨仕仁的土地登记审批表和宗地图，杨泰、杨什康的土地登记审批表和宗地图，证明原告已拥有宅基地的事实依据；证据19.现场调查笔录及争议地界线图，证明主办方组织争议双方当事人到争议地现场核定争议范围、四至及面积；证据20.调解会议通知及送达回证各三份，证明主办单位依程序通知召开调解会议；证据21.2016年3月3日调解会议记录，证明主办单位依程序召开调解会议，争议各方当事人参会并表明不同意调解，由区政府裁决；证据22.茂名市茂南区袂花镇龙湾村民委员会、茂名市茂南区袂花镇龙湾村经济联合社、茂名市茂南区袂花镇龙湾村下卜基山经济合作社的法人代表身份证明，证明第三人身份证明；证据23.《关于龙湾村委会旧大队屋土地权属的意见》，证明袂花镇人民政府在受理调查取证后，查明争议地由被申请人连续使用50多年无争议的事实，建议争议地所有权和使用权确定给被申请人；证据24.案件移送接收回执，袂花镇人民政府将受理调查取证有关资料移交国土资源部门；证据25.茂南府决字[2016]2号处理决定，证明茂名市茂南区政府作出处理决定；证据26.茂名市政府茂府行复[2016]61号《行政复议决定书》，证明茂名市政府依法维持茂南区政府作出的处理决定。
被告茂名市政府辩称：一、茂南府[2016]2号决定程序合法。根据《土地管理法》第十六条规定和《土地权属争议调查处理办法》第四条、第二十三条、第二十七条规定，茂南区政府对该土地权属争议案件严格执行了申请受理，立案调查、调解、作出处理决定等程序，且申请材料齐全，调查详尽、证据充足，适用法律准确，符合法定形式，决定合法。二、茂南府[2016]2号决定依据充足，理由充分。争议地在上世纪60年代初已由龙湾村联合社建做办公房使用，至1980年新建办公楼后，龙湾村联合社又将原办公楼多次改做其他用途，故龙湾村联合社长期对争议土地进行管理、使用、收益和处分的事实清楚，产权明确，其主张争议地所有权和使用权的理由充分，事实清楚，证据确凿。原告提供的1953年《土地房产所有证存根》仅能作为土地确权的一种参考证据，且没有对争议地长期使用、收益的事实，其主张争议地长期使用权，理由不充分。三、茂南府[2016]2号决定适用法律准确。龙湾村联合社以其长期对争议地进行管理、使用、收益和处分的事实主张争议地所有权和使用权，理由充分。茂南区政府根据《土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、人民公社六十条确定的农民集体土地所有权等规定所作出的处理决定是适当、正确的。四、土地所有权和使用权是相辅相成的，只有确定土地所有权，才能决定土地使用权。原告提供1953年《土地房产所有证存根》仅能证实争议地为其先祖曾使用过的事实，作为土地确权的一种参考证据，不能作为本案土地所有权和使用权的确权、继承使用的依据。根据《土地管理法》第八条第二款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定及争议地的使用事实，该争议土地性质属集体所有。根据《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十五条第二款、第三十六条规定，结合争议地的使用事实，争议地的所有权和使用权属于龙湾村联合社所有，与原告不是同一集体经济组织，不符合“使用本集体经济组织农民集体所有土地的”规定。原告以《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条主张获得争议土地使用权是错误的。因该争议地的所有权已经发生变化，龙湾村联合社使用争议地至今有50多年，原告祖辈在争议地的房屋产权已灭失50多年，所以原告没有“公屋”物权可继承，该集体土地使用权也无法获得。综上所述，原告请求本府撤销茂南府[2016]2号决定和确认争议地使用权归其所有，证据不足，理由不充分，请求法院驳回原告的诉讼请求，维持茂府行复[2016]61号决定。
被告茂名市政府向本院提交了以下证据共四份：证据1.茂府行复[2016]61号《行政复议决定书》及送达回证6份，证据2.杨什康、杨锦辉、杨祥的行政复议申请书、受理通知书及送达回证3份，证据3.答复通知书及送达回证1份，证据4.第三人参加行政复议通知书及送达回证各2份，以上证据证明复议程序合法。
第三人龙湾村联合社、卜基山合作社没有向本院陈述答辩意见，也没有提交证据。
经庭审质证，原告对被告茂南区政府的证据质证意见如下：证据1-11无异议；证据12有异议，我方不清楚；证据13-15无异议；证据16有异议，我方不承认，是一直存在争议的，有相关证人证词予以证实；证据17有异议，不予认可，因部分证人受龙湾村委会干部恐吓被胁迫作出的笔录，只是我没有证据证明；证据18-22无异议；证据23有异议，该意见是错误的，镇政府认为没有争议，其实一直存在争议；另外，镇长直接叫我们起诉，其称龙湾村委会是其“儿子”，要偏袒龙湾村委会，即使给五万也不肯归还土地，我们去找书记提意见时也被骂出去了；证据24无异议；证据25-26有异议，被告不按照事实，不依法依规办理案件，因此我方提起诉讼。
被告茂名市政府对被告茂南区政府的证据质证如下：全部证据无异议。
原告对被告茂名市政府的证据质证意见如下：证据1有异议，复议程序虽然合理，但未依法依规作出处理；证据2-4无异议。
被告茂南区政府对茂名市政府的证据质证意见如下：全部证据无异议。
被告茂南区政府对原告的证据质证意见如下：证据1-2无异议；证据3有异议，其中的七份陈述的都是原告单方的意见，我方共调查了16份证人证词；证据4-9无异议。
被告茂名市政府对原告的证据质证意见如下：同意茂南区政府的质证意见。
本院对当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时予以参考采用。
经审理查明：原告杨什康、杨锦辉、杨祥与第三人龙湾村联合社争议的土地位于茂名市茂南区袂花镇龙湾村委会卜基山村民小组东北部，四至为：东至村路边，南至龙湾村委会旧办公楼边，西至曾康帝、陈康任瓦屋边，北至陈观屋边，面积约580平方米。土改时期，争议地曾由原告祖辈使用，领有1953年《土地房产所有证》。上世纪六十年代初，龙湾大队（即现龙湾村联合社）经社员代表大会讨论，决定在争议地上建办公平房使用。约于1980年，龙湾大队在上述平房南边建一栋两层的办公楼后，将该平房用作办学校、代销店、粮油加工场、塑料厂等用途。1994年，龙湾大队为筹资新建办公楼，故将该两层办公楼转让，而争议地旧办公平房仍作杂物房使用，直至前几年才崩塌。2014年6月，龙湾村联合社将该坍塌平房清理，平整争议地，拟建村中篮球场和停车场，此时原告提出争议地原属其家族祖遗“公屋”土地，应作宅基地安排给其使用，从而引起土地权属争议。2015年5月29日，原告向茂南区袂花镇政府提出土地使用权确权申请。同年10月l5日，茂南区袂花镇政府将该申请移交被告茂南区政府相关部门处理。同年10月19日，被告茂南区政府受理上述申请，并通知龙湾村联合社和卜基山合作社答辩和举证。被告茂南区政府于2016年8月22日作出茂南府决字[2016]2号《关于袂花镇龙湾村委会旧大队屋土地权属争议的处理决定》，将争议地的所有权和使用权归龙湾村联合社所有。原告不服，申请行政复议，被告茂名市政府于2016年11月22日作出茂府行复[2016]61号行政复议决定，维持上述茂南府决字[2016]2号处理决定。原告仍不服，遂于2016年12月8日向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，被告茂南区政府作为县区级人民政府，负有对其辖区范围内发生的土地权属争议依法进行调处的法定职责。
本案系因不服土地确权行为而提起的行政诉讼，根据各方当事人的诉辩意见，本案的审查重点是被诉的确权处理决定和复议决定是否合法。本案中，被告茂南区政府受理确权申请后，经过实地勘察、调查取证，查明本案争议地虽在1953年土改时期曾经由原告的祖辈使用，但从上世纪60年代起，该地就由第三人龙湾村联合社作建办公用房、办学、办厂使用，直至近年崩塌。龙湾村联合社对争议地长期、连续的管理使用事实，有充分的证据予以证实，且各证据之间能相互印证，形成证据链，足以认定。据此，被上诉人茂南区政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定作出茂南府决字[2016]2号《关于袂花镇龙湾村委会旧大队屋土地权属争议的处理决定》，将争议地的所有权和使用权确定归龙湾村联合社所有，认定事实清楚，确权依据充分，符合有利于生产、有利于生活和有利于管理的原则；被告茂名市政府复议维持该处理决定，并无不当。原告诉称争议地系其家族祖遗用地，并以1953年的《土地房产所有证》为依据主张争议地的使用权，对此本院认为，自上世纪六十年代起，由其是原告祖辈房屋被拆除后，原告祖辈对争议地已经没有管理使用事实，况且1953年《土地房产所有证》是土改时期私有土地的凭证，仅能作为参考材料，不能单独作为主张土地权属的依据。因此，原告在第三人使用争议地长达五十余年之久后再以土地原属其家族祖遗用地为由请求确认其拥有土地使用权，理据不充分，本院不予支持。
综上所述，被告茂南区政府作出的茂南府决字[2016]2号《关于袂花镇龙湾村委会旧大队屋土地权属争议的处理决定》认定事实清楚，依据充分；被告茂名市政府作出的茂府行复[2016]61号行政复议决定程序合法，维持确权处理决定并无不当，本院予以支持。原告请求撤销被诉确权处理决定和行政复议决定，并要求确认原告对争议地有使用权的诉求，理据不充分，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：
驳回原告杨什康、杨锦辉、杨祥的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨什康、杨锦辉、杨祥共同负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 徐少伟
代理审判员 柯国梁
代理审判员 封桢莉
二〇一七年八月十七日
书 记 员 邹君萍
吴虹莹