浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终1425号
上诉人（原审原告）郑慧珍，女，1961年1月21日出生，汉族，住杭州市江干区。
被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府。住所地：杭州市庆春东路*号。
法定代表人楼建忠，区长。
委托代理人王亚超，杭州市江干区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人江旭，浙江几丰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。住所地：杭州市解放东路18号市民中心。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人叶青松、饶馨，工作人员。
郑慧珍诉杭州市江干区人民政府、杭州市人民政府不履行劳动和社会保障法定职责及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2017年9月13日作出（2016）浙01行初435号行政裁定。郑慧珍不服，向本院提出上诉。本院于2017年11月1日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经最高人民法院批准，本案已经依法延长审理期限。经阅卷、询问各方当事人,本案现已审理终结。
原审裁定载明，郑慧珍起诉称：原告户因三堡经济适用房建设需要被征地拆迁，按照征地报请批准文件以及被征地基本养老保险相关法规文件规定，政府应当依法给予解决好原告户社会养老保险费用。但现今有关社会养老保险费用依然由原告自行缴纳，原告认为不合法理，故向江干区政府提出请求，要求杭州市江干区人民政府给予解决。江干区政府对于原告提出的请求事项不理不睬，根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，江干区政府对于原告提出的请求事项应当依法处理，由于江干区政府行政不作为，原告向杭州市政府申请行政复议。杭州市政府受理后所查事实不清，驳回原告的复议申请其实质是维持江干区政府行政不作为的合法性。原告认为，社会基本养老保险采取即征即保的原则，江干区政府既是征地机关，又是处理本案事项的行政机关，有权对所涉事项进行处理。杭州市政府的复议决定应当依法撤销。诉讼请求：1、判决撤销杭州市政府作出的杭政复[2016]324号《行政复议决定书》的具体行政行为;2、判决江干区政府对原告提出的请求事项未作出任何回复的行政行为违法；3、判决江干区政府对原告提出的请求事项予以解决。被告江干区政府答辩称，一、原告提出的请求事项不属于被告的法定义务。原告于2015年10月24日向被告提交关于要求“责令征地行政机关（或补偿人）依法给予原告户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）”的申请。原告称，2005年其户所在的云峰村因三堡经济适用房建设需要被征地拆迁，按照相关规定被征地农转非人员的社保费用70%由被征地单位在征地补偿费中列支，30%由市财政补贴，但被征地机关一直没有为原告户缴纳社会基本养老保险，侵害其合法权益，故向被告提出上述请求。经审查，原告要求被告责令相关主体缴纳社会基本养老保险并无具体明确的法律依据，其请求事项不属于被告的法定义务，被告认为，行政不作为是指行政主体未履行具体的法定作为义务，本案中被告并无此法定义务，故不构成行政不作为。二、被告对原告提出的请求事项已作出处理。根据原告提出的请求事项，结合《杭州市区征地农转非人员实行社会保障等问题的实施办法》杭劳社险[2003]259号等文件规定，被告认为杭州市江干区人力资源和社会保障局（以下简称江干区人社局）、杭州市江干区人民政府彭埠街道办事处（以下简称彭埠街道）在履行职责过程中可能了解相关情况，经报请行政负责人批示，被告于2015年11月20日向江干区人社局和彭埠街道两单位发出[2015]第61号《批示办理通知单》，将案涉申请事宜转交两单位办理，并要求两单位就落实情况书面报告被告。江干区人社局、彭埠街道进行调查核实后分别于2015年11月30日和2015年12月2日向被告作出书面报告，认为原告应享受的财政补贴已到位，同时表示会进一步向原告做好政策解释工作。2016年1月14日，江干区人社局、彭埠街道和云峰社区在钱江新城扩容区块云峰整体征收工作指挥部组织郑天强、郑慧珍、任兴义三人面谈。经通知，仅郑慧珍参加面谈，相关工作人员向其说明了其与任兴义、郑天强三人的社保缴纳及享受补贴情况，并对相关政策进行了解释。据此，被告已对原告提出的请求事项做出了适当处理，亦不构成行政不作为。综上，被告认为原告的诉求无事实和法律依据，恳请杭州市中级人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告杭州市政府答辩称，一、被告作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。因原告郑慧珍请求确认被告江干区人民政府对其提出的请求事项未作出任何答复的行政不作为违法并责令江干区人民政府对请求事项予以正面答复以及妥善处理，于2016年7月13日向被告申请行政复议，被告于2016年9月11日作出杭政复[2016]324号号《行政复议决定书》，并邮寄给双方当事人。被告的行政复议审理程序，符合行政复议法第十七条第一款、第二十三条、第三十一条，程序合法，并无不当。二、被告作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据，原告诉讼理由不成立。被告受理原告提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审理并核实，被告查明以下事实：2005年，原告所在的云峰村因三堡经济适用房建设需要被征地拆迁，原告认为征地机关一直未给原告户交纳社会基本养老保险，故于2015年10月22日向江干区人民政府提交《责令征地行政机关（或补偿人）依法予以缴纳社会基本养老保险》申请书，请求江干区人民政府责令征地行政机关（或补偿人）依法给予原告户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）。江干区人民政府于2015年10月24日收到该申请，于2015年11月20日向区人社局和彭埠街道两单位发出[2015]第61号《批示办理通知单》，将案涉申请事宜转交两单位办理，并要求两单位就落实情况书面报告江干区人民政府。两单位经调查核实后，分别于2015年11月30日及2015年12月2日向江干区人民政府报告称原告应享受的财政补贴已到位，同时表示会进一步向原告做好政策解释工作。2016年1月14日，区人社局、彭埠街道及云峰社区在钱江新城扩容区块云峰整体征收工作指挥部通知原告面谈，告知其社保缴纳及享受补贴的情况，并对相关政策进行了解释。原告认为江干区人民政府对其请求的事项未作出任何答复违法，故申请行政复议，请求确认江干区人民政府对其提出的请求事项未作出任何答复的行政不作为违法并责令江干区人民政府对请求事项予以正面答复以及妥善处理。本案中，江干区人民政府并无责令征地行政机关（或补偿人）依法给予原告户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）的职责，在此情况下，江干区人民政府接到原告提交的《责令征地行政机关（或补偿人）依法予以缴纳社会基本养老保险》申请书后，将相关事宜转交相关单位并无不当。郑慧珍以“责令征地行政机关（或补偿人）依法给予原告户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）”为请求向江干区人民政府提出履职申请并无法定依据，故原告提出的复议理由并不成立，对其提出的复议请求不予支持。综上，被告作出的决定，事实清楚，法律依据充分。原告提起诉讼的理由不成立，恳请杭州市中级人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
原审法院认为，本案系原告提起的不履行法定职责之诉，因此，被告江干区政府是否具有原告所称的法定职责系本案的争议焦点。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发[2002]27号）规定，从2003年起，全省各地要建立被征地农民基本生活保障制度。所需资金按政府、集体、农民各出一点的原则解决，市、县政府承担的费用可在土地出让金收入中列支；集体承担部分可从土地补偿费中列支；个人承担部分在征地安置补助费中抵交。被征地农民基本生活保障制度的实施范围、保障标准和操作办法，由省劳动保障部门会同有关部门制定指导性意见，由各市、县根据当地实际制定。《杭州市人民政府关于市区征用土地农转非人员就业和社会保障的若干意见》）（杭政[2003]7号）第二条规定，实施“低标准缴费、低标准享受”的基本养老保险办法。劳动年龄内的农转非人员应按照城镇职工基本养老保险法律、法规及其他有关规定参保。自本意见公布之日起，经批准征用土地的劳动年龄内的农转非人员，可按双低养老保险的规定，一次性缴纳基本养老保险费，其缴费年限为15年，缴费基数为交费时上年全省职工平均工资，缴费比例为19%。农转非人员按最低标准缴费，由本人提出申请，经村（社区）或集体经济组织审查并报当地镇（乡）政府或街道办事处审核后，向农转非人员户口所在区养老保险经办机构申报办理参保并按规定缴清费用。第五条规定，明确经费来源，确保经费落实。农转非人员一次性缴纳的失业保险费和低标准基本养老保险费，其缴费总额的70%在征地安置补助费和征地补偿费中列支，30%在土地出让金收益或社会保险后备金中列支。具体办法由市国土局、市财政局研究制定。杭州市劳动和社会保障局、杭州市国土资源局、杭州市财政局联合制定的《杭州市区征地农转非人员实行社会保障等问题的实施办法》（杭劳社险[2003]259号）第三条“经费拨付标准”规定，（一）劳动年龄段内尚未办理参加职工基本养老保险手续的农转非人员，参加双低养老保险和失业保险后，其社保费用的70%由被征地单位在征地补偿费中列支，社保费用的30%由市财政补贴。（二）劳动年龄段内已经参加职工基本养老保险和事业保险的农转非人员，经所在镇（乡）政府或街道办事处同意，不再一次性缴纳“双低”养老保险和失业保险的，市财政按照“双低”养老保险费和失业保险费的30%补贴给被征地单位。第四条“办理程序”规定，（一）自征地农转非通知书下达之日起，被征地单位应在三个月内，将农转非人员名单（应明确其中的应参保人员）等相关资料报乡镇（街道）政府确认后，上报区国土资源局审查，区国土资源局报市国土资源局审核。（二）市国土资源局在10个工作日内完成审核工作，通知被征地单位办理参加养老保险和失业保险相关手续。（三）征地农转非人员参加“双低”养老保险和失业保险，由本人提出书面申请，经其所在村（社区）或集体经济组织审查报当地镇（乡）政府或街道办事处审批后，由被征地单位向农转非人员户口所在地区养老保险经办机构办理“双低”养老保险参保手续，缴纳70%的养老保险费；向市就业管理服务局办理失业保险参保手续，缴纳70%的失业保险费；（四）农转非人员按70%标准一次性缴纳双低养老保险费和失业保险费后，市社保经办机构抄告给市财政局，市财政局在5个工作日内，将市财政局补贴的30%社保费用拨付给市社会保险经办机构；（五）市财政局补贴给被征地单位的30%社保费用，由市社会保险经办机构审核后抄告给市财政局，市财政局在5个工作日内将资金拨付给市社会保险经办机构，由市社会保险经办机构拨付给被征地单位，纳入其农转非人员社保资金专户。根据上述规定，对于劳动年龄段内尚未办理参加职工基本养老保险手续的农转非人员，如参加双低养老保险的，其经费来源及办理程序均不经过江干区政府。本案中原告在申请书中请求江干区政府责令征地行政机关（或补偿人）依法给予原告户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险（剩余年份）。原告在庭审中明确该“征地行政机关（或补偿人）”系江干区政府的下级组成部门或其他有权机关，其要求江干区政府履行的职责系监督下级组成部门或其他有权机关履行缴纳社会基本养老保险职责。因此，原告申请江干区政府履行的系组织法意义上的上下级之间的监督职责，并非行政诉讼意义上的法定职责，其提起本案履职之诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉不符合行政诉讼的受理条件，应予驳回。据此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，裁定驳回郑慧珍的起诉。
郑慧珍上诉称：一审法院裁定驳回起诉认定事实完全错误。首先，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《浙江省人民政府办公厅关于深化完善被征地农民社会保障工作的通知》、《浙江省被征地农民基本生活保障资金管理暂行办法》、《杭州市区征地农转非人员基本养老保险的若干意见》、《杭州市区征地农转非人员实行社会保障等问题的实施办法》等法律法规规定，征地必须依法落实社会保障资金是政府的职责，作为政府是不可推卸的法定职责。杭州市江干区人民政府在征地时并没有依法履行行政职责，导致上诉人社会保险至今无法落实。退一步讲，就是杭州市江干区人民政府下属的行政机关在征地时具有侵害被征地农民社会保障行为的，作为政府也有权依法纠正。本案杭州市江干区人民政府不应推卸职责，行政机关上下级之间具有法定监督权，其意思是督促下级行政机关必须依法履行行政职责，本案就算行政机关未依法履行职责作为政府依然具有管理和处理的行政职权。其次，一审法院驳回起诉不符合《行政诉讼法》的规定，本案被诉具体事实与杭州市江干区人民政府在法律上存在利害关系，原审法院驳回起诉依据不足。保障和落实被征地农民的社保是杭州市江干区人民政府的法定职责，政府无权推责。请求撤销原审裁定，并依法支持上诉人原审诉讼请求。
杭州市江干区人民政府答辩称：一、上诉人向答辩人提出的请求事项不属于答辩人的法定义务。上诉人于2015年10月24日向答辩人提交关于要求“责令征地行政机关（或补偿人）依法给予原告户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）”的申请。上诉人称，2005年其户所在的云峰村因三堡经济适用房建设需要被征地拆迁，按照相关规定，被征地农转非人员的社保费用70%由被征地单位在征地补偿费中列支，30%由市财政补贴，但被征地机关一直没有为原告缴纳社会基本养老保险，故向答辩人提出上述请求。经审查，答辩人并无责令相关主体缴纳社会基本养老保险的法定职权，故答辩人不构成行政不作为。二、答辩人对上诉人提出的请求事项已作出适当处理。答辩人收到上诉人提出的请求后，结合《杭州市区征地农转非人员实行社会保障等问题的实施办法》杭劳社险(2003)259号等文件规定，答辩人认为江干区人社局、彭埠街道办事处在履行职责过程中可能了解相关情况，故向上述两单位发出《批示办理通知单》，要求两单位书面报告相关情况，两单位分别于2015年11月30日和2015年12月2日作出书面回复，告知上诉人应享受的财政补贴己到位。2016年1月14日，江干区人社局、彭埠街道和云峰社区组织上诉人郑慧珍及郑天强、任天义三人面谈（后郑慧珍参与面谈），当面向其说明了社保缴纳及享受补贴的情况。据此，答辩人己对上诉人的请求事项作出了适当处理。综上，答辩人不构成行政不作为，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，恳请二审法院依法驳回上诉人郑慧珍的上诉请求。
杭州市人民政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。上诉人郑慧珍请求确认江干区人民政府对其提出的请求事项未作出任何答复的行政不作为违法，于2016年7月13日向答辩人申请行政复议。答辩人依法受理并进行了审理，于2016年9月11日作出杭政复[2016]324号《行政复议决定书》，邮寄给双方当事人。答辩人的行政复议审理程序，符合行政复议法第十七条第一款、第二十三条、第三十一条之规定，程序合法，并无不当。二、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。答辩人受理上诉人提出的行政复议申请后，依法进行审理。经审理并核实，答辩人查明以下事实：2005年，上诉人所在的云峰村因三堡经济适用房建设需要被征地拆迁，上诉人认为征地机关一直未给其交纳社会基本养老保险，故于2015年10月22日向江干区人民政府提交《责令征地行政机关（或补偿人）依法予以缴纳社会基本养老保险》申请书，请求江干区人民政府责令征地行政机关（或补偿人）依法给予上诉人（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）。江干区人民政府于2015年10月24日收到该申请，于2015年11月20日向区人社局和彭埠街道两单位发出[2015]第61号《批示办理通知单》，将案涉申请事宜转交两单位办理，并要求两单位就落实情况书面报告江干区人民政府。两单位经调查核实后，分别于2015年11月30日及2015年12月2日向江干区人民政府报告称郑慧珍应享受的财政补贴已到位，同时表示会进一步向上诉人做好政策解释工作。2016年1月14日，区人社局、彭埠街道及云峰社区在钱江新城扩容区块云峰整体征收工作指挥部组织上诉人面谈，告知其社保缴纳及享受补贴情况，并对相关政策进行了解释。上诉人认为江干区人民政府对其提出的请求事项未作出任何答复违法，向答辩人申请行政复议。依据查明事实，答辩人认为，江干区人民政府并无责令征地行政机关（或补偿人）依法给予申请人户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）的职责，在此情况下，江干区人民政府接到上诉人提交的《责令征地行政机关（或补偿人）依法予以缴纳社会基本养老保险》申请书后，将相关事宜转交相关单位并无不当。郑慧珍以“责令征地行政机关（或补偿人）依法给予上诉人（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费”为请求向江干区人民政府提出履职申请并无法定依据，故上诉人提出的复议理由并不成立，对其提出的复议请求不予支持。故答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（一）项之规定作出驳回决定。答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，法律依据充分。综上，上诉人提出的上诉理由不成立，请浙江省高级人民法院依法驳回上诉、维持原判。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
本院认为，本案系上诉人郑慧珍以被上诉人杭州市江干区人民政府存在不履行劳动和社会保障法定职责申请行政复议，并在被上诉人杭州市人民政府作出杭政复[2016]324号《行政复议决定书》后提起的诉讼。由于复议决定系以“郑慧珍提出的复议理由并不成立”为由驳回上诉人的行政复议申请，故两被上诉人应为本案的共同被告。鉴于上诉人复议申请事项，系认为杭州市江干区人民政府存在未予履行“责令征地行政机关（或补偿人）依法给予原告户（家庭成员）缴纳社会基本养老保险费（剩余年份）”的法定职责，故杭州市江干区人民政府是否具有该法定职责应为案件的首要审查事项。事实上，就被征地农民基本生活保障资金的承担及其社会基本养老保险费的缴纳问题，《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发[2002]27号）已经作出规定，即从2003年起，所需资金按政府、集体、农民各出一点的原则解决。市、县政府承担的费用可在土地出让金收入中列支；集体承担部分可从土地补偿费中列支；个人承担部分在征地安置补助费中抵交。被征地农民基本生活保障制度的实施范围、保障标准和操作办法，由省劳动保障部门会同有关部门制定指导性意见，由各市、县根据当地实际制定。杭州市人民政府据此作出的杭政[2003]7号《杭州市人民政府关于市区征用土地农转非人员就业和社会保障的若干意见》第二条、第五条明确规定，劳动年龄内的农转非人员应依照城镇职工基本养老保险法律、法规及其他有关规定参保。农转非人员一次性缴纳的失业保险费和低标准基本养老保险费，其缴费总额的70%在征地安置补助费和征地补偿费中列支，30%在土地出让金收益或社会保险后备金中列支。具体办法由市国土局、市财政局研究制定。《杭州市区征地农转非人员实行社会保障等问题的实施办法》（杭劳社险[2003]259号）第三条就“经费拨付标准”规定为，劳动年龄段内尚未办理参加职工基本养老保险手续的农转非人员，参加双低养老保险和失业保险后，其社保费用的70%由被征地单位在征地补偿费中列支，社保费用的30%由市财政补贴。劳动年龄段内已经参加职工基本养老保险和事业保险的农转非人员，经所在镇（乡）政府或街道办事处同意，不再一次性缴纳“双低”养老保险和失业保险的，市财政按照“双低”养老保险费和失业保险费的30%补贴给被征地单位。该实施办法第四条“办理程序”规定，征地农转非人员参加“双低”养老保险和失业保险，由本人提出书面申请，经其所在村（社区）或集体经济组织审查报当地镇（乡）政府或街道办事处审批后，由被征地单位向农转非人员户口所在地区养老保险经办机构办理“双低”养老保险参保手续，缴纳70%的养老保险费；向市就业管理服务局办理失业保险参保手续，缴纳70%的失业保险费；农转非人员按70%标准一次性缴纳双低养老保险费和失业保险费后，市社保经办机构抄告给市财政局，市财政局在5个工作日内，将市财政局补贴的30%社保费用拨付给市社会保险经办机构；市财政局补贴给被征地单位的30%社保费用，由市社会保险经办机构审核后抄告给市财政局，市财政局在5个工作日内将资金拨付给市社会保险经办机构，由市社会保险经办机构拨付给被征地单位，纳入其农转非人员社保资金专户。据此，杭州市江干区人民政府并不具有上诉人复议申请的法定职责。故杭州市人民政府以上诉人提出的复议申请理由并不成立为由驳回其行政复议申请，并无不当。况且，上诉人在原审庭审时就其复议申请事项又进一步描述为系“要求江干区政府监督其下级组成部门或其他机关来完成缴纳（社会基本养老）保险的职责”，原审据此以该请求事项实质系组织法意义上的上下级之间的监督职责，并非行政诉讼意义上的法定职责，上诉人提起的该履职之诉并不属于受案范围并予以驳回，亦符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。故原审裁定驳回上诉人的起诉，符合法律规定，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 惠 忆
审判员 许 勤
审判员 楼缙东
二〇一八年三月十四日
书记员 许亚芬