吉林省白山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）白山行终字第4号
上诉人（原审第三人）白山市江源区城墙街道办事处新华村村民委员会。住所地：白山市江源区城墙街道。
法定代表人宋玉兰，村委会主任。
委托代理人李福，吉林长白山律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）白山市江源区正岔街道城华村村民委员会。住所地：白山市江源区正岔街道城华村。
法定代表人兰振勇，村委会主任。
委托代理人杨松伟，山东正洋律师事务所律师。
原审被告白山市江源区人民政府。住所地：白山市江源区江源大街**号。
法定代表人郭健刚，区长。
委托代理人廉立业，白山市江源区人民政府法律顾问。
委托代理人程佩勇，白山市江源区人民政府法制办行政复议科科长。
白山市江源区正岔街道城华村村民委员会（以下简称城华村）诉白山市江源区人民政府（以下简称江源区政府）、白山市江源区城墙街道办事处新华村村民委员会（以下简称新华村）土地行政确认一案，新华村不服白山市江源区人民法院（2014）江行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明：新华村因土地权属问题与城华村发生争议，于2011年11月18日向江源区政府申请确权。江源区政府于2012年12月19日作出江源行裁字（2012）第8号行政裁决，后因认定的部分内容证据不足，需重新核实相关情况，江源区政府于2013年3月18日撤销了该行政裁决。2013年8月27日，江源区政府重新作出江源行裁字（2013）第2号行政裁决。主要内容为：“经调查、听证，确认申请人（新华村）与被申请人（城华村）的土地争议的事实如下：2012年4月9日，区国土局、农业局、法制局，组织城墙、正岔街道办事处领导，新华、城华、爱民三个村的村书记、村长现场指界，由白山市利发地矿测绘有限公司实地利用全站仪与RTK进行测绘，并利用CAD计算面积，确定争议地块东至木局沟河，西至爱民村九队地边。南至公路（和谐大街），北至新华四队坟茔地，争议地块总面积为173.68亩。经与第二次全国土地调查土地利用现状图中地新华村行政界线套合，争议地块中有159亩土地位于新华村与爱民村行政界线以东，即位于新华村行政界线内，14.68亩位于新华村与爱民村行政界线西，即位于新华村行政界线外。本机关决定：依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”之规定，参照《土地权属争议调查处理办法》之规定，根据江源区国土资源局调查查明的事产裁决如下：位于东至木局沟河，西至爱民村九队地边，南至公路（和谐大街），北至新华四队坟茔地的173.68亩集体土地，其中中新华村版图内的位于新华村与爱民村行政界线以东的159亩土地属新华村所有。”城华村不服该行政裁决，向白山市人民政府申请行政复议，复议机关予以维持。另查明，新华村自1982年对争议土地弃耕后，再未对其进行管理和使用，截止目前在该块土地从事生产、生活的均系城华村村民，其合同面积为37.4亩。
原审法院认为：江源区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，有权对城华村与新华村之间的土地所有权争议作出处理。因江源区政府作出行政裁决的依据是争议地块现场测绘图与第二次全国土地调查土地利用现状图中新华村行政界限套合，其中159亩土地位于新华村行政界限内。而2008年全国第二次土地调查时，城华村因与爱民村有插花地争议，其没有在权属界限协议书上盖章，因此，新华村也没有提供任何证据证实其享有该土地所有权，而且新华村村民自1982年弃耕后，是城华村村民一直在管理和使用该土地，政府应当尊重历史和现状确定土地使用权。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”本案的现实就是自1982年之后，新华村对争议地块土地未进行管理，在此地块从事生产、生活的系城华村村民。根据国家土地管理局颁发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前，所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”的规定，江源区政府仅仅依据版图即确认争议土地全部归新华村所有，而没有考虑城华村村民实际耕种这一事实，属认定事实不清，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，判决：一、撤销白山市江源区人民政府2013年8月27日作出的江源行裁字（2013）第2号行政裁决书。二、责令白山市江源区人民政府重新作出具体行政行为。案件受理费50元由被告承担。
上诉人新华村上诉称：1、争议土地位于上诉人的行政规划管辖区域内，并由上诉人开垦建设，全国第一次、第二次土地调查利用现状图和江源区盛业地矿测绘有限公司测绘图，足以证明争议土地中的159亩土地位于上诉人的行政规划管辖区域的版图内。2、城华村提供的，不能证明争议土地上从事生产、生活的均为城华村村民。3、争议土地自开垦建设后始终由上诉人的村民耕种，上诉人没有弃耕争议土地。综上，江源区政府于2013年8月27日作出的江源行裁字（2013）第2号行政裁决，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法予以维持；原审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院依法撤销江源区人民法院（2014）江行初字第9号行政判决。
被上诉人城华村答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
原审被告江源区政府陈述意见与新华村上诉意见一致。
江源区政府向原审法院提供了以下证据、依据：1、行政裁决申请书一份、行政裁决受理通知书一份、特快专递回执书一份；2、送达回证8份；3、补充证据通知书两份；4、全国第一次、第二次土地调查利用现状图两份；5、土地权属界线图一份；6、土地界线权属协议书一份；7、江源区盛业地矿测绘有限公司测绘图一张；8、王金瑞、于爱瑞调查笔录两份；9、城华村2003年农村土地承包经营权证复印件一份；10、刘德秀在2005年取得的土地承包合同一份；11、土地争议听证会记录一份；12、会议记录五份；13、法律依据为《土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、参照《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。
城华村向原审法院提供了以下证据：1、兰连川承包土地使用证一份；2、2003年耕地承包合同一份；3、白山市江源区川林养殖场营业执照、税务登记证、动物防疫合格证各一份；4、江源区人民政府征收土地公告一份；5、吉林省国土厅（2013）35号依申请公开告知书一份；6、白山市江源区政府房屋征收补偿决定书一份。
上述证据随卷移送本院。本院经审查认为，上述证据均可以作为认定本案案件事实的依据，本院予以采信。
本院经审理查明，城华村部分村民在部分争议土地上从事生产、生活，江源区政府作出本案被诉行政裁决时，对城华村村民使用争议土地情况未进行调查核实。本院查明的其他事实与原审查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条关于“单位之间的土地所有权争议，由县级以上人民政府处理”的规定，江源区政府有权对城华村与新华村之间的土地所有权争议进行裁决。
《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土［籍］字第26号）第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有；连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”根据上述规定，江源区政府在调查处理城华村与新华村土地所有权争议时，应当从实际出发，结合城华村村民实际使用争议土地的情况，作出行政裁决。本案中，江源区政府处理新华村与城华村之间的土地所有权争议时，对城华村村民在争议土地上从事生产、生活的情况未调查核实，仅以城华村提供的土地承包合同在时间上不具连续性，而认定城华村农民集体连续使用该土地不满20年，以争议土地中的159亩土地在新华村版图内而确定该159亩土地归新华村所有，主要证据不足，原审予以撤销并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人新华村的上诉理由不能成立，其上诉主张本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人白山市江源区城墙街道办事处新华村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 辉
审 判 员 李雪梅
代理审判员 闫 靓
二〇一五年三月十八日
书 记 员 李 勇