四川省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）川行终941号
上诉人（原审原告）都江堰市幸福电管站。住所地：四川省成都市都江堰市幸福镇观景路中段。
法定代表人王成福，总经理。
委托代理人兰海，四川法典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）都江堰市人民政府。住所地：四川省成都市都江堰市都江堰大道***号。
法定代表人何维楷，市长。
委托代理人南毅，四川承安律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）都江堰市国土资源局。住所地：四川省成都市都江堰市彩虹大道南段（城乡产权交易中心）。
法定代表人陈建敏，局长。
委托代理人南毅，四川承安律师事务所律师。
原审第三人成都电业局都江堰供电局。住所地：四川省成都市都江堰市公园路**号。
法定代表人白学祥，局长。
委托代理人寇亚明，四川君合律师事务所律师。
委托代理人钟静晶，四川君合律师事务所律师。
上诉人都江堰市幸福电管站（以下简称幸福电管站）诉都江堰市国土资源局（以下简称都江堰市国土局）、都江堰市人民政府（以下简称都江堰市政府）行政登记一案，不服四川省成都市中级人民法院（2016）川01行初52号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。
一审裁定记载，原告幸福电管站诉称，幸福电管站为依法成立的企业，经过相关部门核发营业执照及机构代码，具有独立法人资格。2000年幸福电管站依法取得了位于幸福镇××环路的宗地使用权并登记发证（国土使用权证号：都国用2000第0556号）。使用权类型为“出让”，用途为工业用地，年限为40年，2040年10月23日到期。幸福电管站在地块上建设了厂房、办公楼等附属设施，用于生产办公。2015年底，因都江堰市政府批准对相关土地使用权项下土地进行收储，幸福电管站于2016年1月13日向都江堰市土地收储中心申报权利。收储中心告知幸福电管站，相关土地使用权的权属主体已经变更为第三人都江堰供电局，证号变更为都国用2013第4310号，变更理由系“原证遗失，登报补办”。幸福电管站随即向都江堰市政府及国土局提出异议，要求更正恢复登记，都江堰市政府至今无处理意见。幸福电管站取得并登记的土地使用权属于建设用地使用权，属于物权，权利证书是幸福电管站拥有该地块使用权的证明，并受到法律的保护。都江堰市政府无故将幸福电管站所使用的土地随意变更为他人的行为违法。都江堰供电局以证书遗失为由申请补办，没有任何法律依据和事实依据。综上，请求法院撤销都江堰市国土局为成都电业局都江堰供电局办理都国用（2013）第4310号的行政行为；判决都江堰市政府为都江堰市幸福电管站恢复都国用（2000）第0556号登记。
一审法院认为，本案所诉行政行为为不动产登记行为，但双方当事人争议的实质系登记所涉不动产物权归属这一基础民事法律关系。因本案所涉财产权流转涉及农村电力体制改革，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，故行政机关根据因政策调整引发的权属变更作出的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，该院不予受理。
据此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定：驳回原告都江堰市幸福电管站的起诉。
幸福电管站上诉称：1.被上诉人将属于上诉人的土地使用权无偿“过户”给第三人，是直接侵害上诉人合法权益的行政行为，属于人民法院受案范围。一审法院以不属于人民法院受案范围驳回上诉人的起诉是适用法律错误。2.无论从实体上还是程序上，被上诉人变更国有建设用地使用权权属主体的行为均侵害上诉人合法权益，具有可诉性。被诉行政行为涉及幸福电管站的合法财产权益，该行政行为直接导致幸福电管站实体权益丧失，关于农村电力体制改革文件不是讲幸福电管站的合法财产无偿没收。请求二审法院撤销四川省成都市中级人民法院（2016）川01行初52号行政裁定，将本案发回一审法院继续审理。
都江堰市政府答辩称：答辩人的行政行为于法有据，程序合规，答辩人不是适格的被告，被答辩人的主体不适格，一审裁定适用法律正确。请求二审法院维持一审裁定。
都江堰市国土局答辩称：答辩人对案涉土地权证的变更登记是依法履行职责，被答辩人的诉求没有证据支持，一审裁定适用法律正确。请求二审法院维持一审裁定。
二审经审理查明，2000年11月7日，都江堰政府颁发了证号为都国用（2000）第0556号的国有土地使用证，载明土地使用者“都江堰供电局幸福电管所”、土地座落“工业区金沙村5组”、用途“工业”、性质“出让”、使用权面积“1543.00㎡”，终止期限“2040年10月23日”。2013年5月22日，都江堰市政府对都国用（2000）第0556号的国有土地使用权登记进行了变更，将土地使用者变更为“成都电业局都江堰供电局”、终止期限变更为“2040年11月6日”，并颁发了都国用（2013）第4310号国有土地使用证。2016年2月1日，幸福电管站不服，遂提起本案行政诉讼。
另查明，幸福电管站是成立于1986年9月的集体所有制企业。1996年7月，都江堰市作为全国第一批100个农村电气化达标县（县）之一，都江堰政府为理顺乡镇电管所的管理职能，决定将包括幸福电管站在内的29个乡镇电管所确定为自收自支的事业单位。2000年8月11日，都江堰政府批复成都电业局都江堰供电局，同意将幸福电管站更名为都江堰供电局（公司）幸福电管所。
1999年1月，国务院作出国发[1999]2号《国务院批转〈国家经贸委关于加快农村电力体制改革加强农村电力管理意见〉的通知》，提出了“改革乡（镇）电管站的现行管理模式，将乡（镇）电管站改为县级供电企业所属的供电所或营业所，人、财、物纳入县级供电企业统一管理。乡及乡以下农村集体电力资产可采取自愿上交、无偿划拨的方式由县级供电企业管理，并由其承担维护管理责任”的管理体制改革措施。2001年12月27日，成都市、都江堰市两级人民政府专门研究了都江堰市乡（镇）电管所体制改革的有关问题，议定将都江堰市乡（镇）电管所的所有供电资产（含债务）移交成都电业局，人员妥善分流安置。2002年5月21日，都江堰政府与成都电业局签订了《都江堰市乡镇电管站由成都电业局管理的移交协议》，确定按照国发[1999]2号文件精神，都江堰政府将全市27个乡镇电管站的人、财、物全部移交成都电业局，其中“电管站的全部供电资产和非供电资产由成都电业局代管，待国家明文确定资产处置政策后另行处置”。2002年8月2日，都江堰市机构编制委员会以都编发[2002]69号《关于撤销胥家电管所等14个电管所的通知》，取消了幸福电管所的事业单位及法人资格。
二审还查明，幸福电管站成立后，虽然在不同时期曾以都江堰市幸福电力管理所、都江堰供电局幸福电管所的名义进行经营活动，但企业工商登记的名称未变，企业法人营业执照的名称始终为幸福电管站，经济性质为集体所有制。因未参加企业年度检验，幸福电管站现已被吊销企业法人营业执照。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”属于人民法院受案范围，是行政诉讼符合受理条件的必要条件。本案形式上虽然是对都江堰政府颁发国有土地使用证的土地行政登记行为不服引起的土地行政登记纠纷，但纠纷的实质是因农村电力管理体制改革引发的资产移交纠纷。在农村电力管理体制改革已过去近15年，涉及的人员也早已妥善安置，农村电力体制改革措施已落实到位并正常运行的情形下，仅就原改革过程中的资产划转是否公平、合法提出相关的争议，司法确不宜进行评判。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的原则规定，作出纯属依政策调整的行政纠纷，不属于人民法院行政诉讼的受案范围的认定并无不当。幸福电管站的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 谢胜山
审判员 王凤红
审判员 李 旭
二〇一七年五月八日
书记员 宋澄宇