浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行初344号
原告黄梅仙，女，1965年4月19日出生，汉族，户籍地建德市，现住建德市，
委托代理人文正，北京尔学律师事务所律师。
被告杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号市民中心A座。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人叶青松、饶馨，该政府法制办公室工作人员。
原告黄梅仙不服被告杭州市人民政府作出的杭政复［2017］308号《行政复议决定书》，于2017年8月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于次日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月20日公开开庭审理了本案，原告黄梅仙的委托代理人文正，被告杭州市人民政府的委托代理人叶青松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年8月1日，杭州市人民政府作出杭政复［2017］308号《行政复议决定书》，认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，同时我国法律也确立了利害关系人对涉及不动产的具体行政行为最长应当在20年内提出权利主张的原则。本案中，1994年申请人黄梅仙就将案涉房屋出卖给第三人关益妹，经关益妹提出申请，被申请人建德市人民政府于1994年9月20日，作出了建大字第00111号《房屋所有权证》。按生活的常识，申请人对买受案涉房屋的关益妹办理案涉房屋权证是应当预期的，若申请人认为权利受到损害，应积极主张权利，但是申请人却在建德市人民政府发证近23年后的2017年6月12日才向本机关提出复议申请，已超过提起行政复议的期限。申请人的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
原告黄梅仙诉称：
1.1984年原告与其前夫蒋理国共同向大洋镇国土所申请建房，经批准在大洋镇××砖××层房屋，集体土地使用证为15号；1991年4月经建德市房产管理处颁发房屋所有权证，编号166305。由于原告与其前夫婚后感情不合于1993年11月10日判决离婚，大洋镇新建路60号三间砖混二层房屋判归原告所有。1994年初，原告父亲在未征得其同意的情况下将上述房屋以34000元卖与关益妹（洪荣根）。但由于关益妹不属于大洋镇新建村农民，洪荣根为当地所属铜矿居民其无权取得该村宅基地，根据相关法律规定违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。原告于2017年4月28日向建德法院请求确认黄梅仙与关益妹（洪荣根）农村房屋买卖协议无效。在诉讼过程中，关益妹向法院出示1994年9月20日建德市人民政府颁发的建大字第00111号《房屋所有权证》。原告认为建德市人民政府颁发房产证的具体行政行为与原告有法律上的利害关系且该具体行政行为违法错误应当撤销，并于2017年6月12日向杭州市人民政府提起行政复议申请。2017年8月1日杭州市政府以原告超过提起行政复议的期限为由，驳回原告复议申请。
2.原告在法定期限内提起行政复议申请且符合行政复议法规定。根据行政复议法第九条及行政复议法实施条例第二十七、二十八条规定，由于行政复议案件中被申请人建德市人民政府颁发房产证未经公告公示，直至2017年4月28日民事诉讼中原告才得知该具体行政行为，并于2017年6月12日向被告提起行政复议要求撤销该颁发房产证的行为。原告从4月28日知道侵犯其利益的行政行为到6月12日提起行政复议并未超过60日，且行政复议申请中有明确的申请人与被申请人、利害关系、请求及理由等条件完全符合行政复议法及实施条例规定的申请条件，行政复议机关应当受理。
3.被告援引“我国法律确立了利害关系人对涉及不动产的具体行政行为最长应当在20年内提起权利主张的原则”属于歪曲法律概念，适用法律错误。首先，被告故意混淆行政复议程序与行政诉讼程序的法律概念。行政复议属于行政机关的救济，本质上仍然是行政行为；行政诉讼属于司法救济，属于司法活动。由于二者性质完全不同，因此适用的程序及适用的法律规定也不同。其次，原告提请的是行政复议申请，应当在行政复议程序范围内适用行政复议法范围内的法律规定。根据我国目前颁布实施的行政复议规定主要是行政复议法、行政复议法实施条例及各部门根据上述规定制定的实施细则等，根据上述法律法规并未明确我国不动产纠纷行政复议20年时间期限。最后，被告依据行政诉讼法的司法解释第42条规定属于适用法律错误。该司法解释明确是针对正确理解和适用《中华人民共和国行政诉讼法》结合行政审判工作实际，对执行行政诉讼法的若干问题作出的解释，其42条中对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理也只是针对行政诉讼程序中涉及不动产规定，并不适用于行政复议程序中。
综上所述，被告作出的复议决定混淆法律程序，适用法律错误，请求撤销杭州市人民政府杭政复[2017]308号复议决定。
原告向本院提供的证据有：
1.民事起诉书、建德法院开庭传票、庭审笔录，证明原告在2017年4月28日才知道存在建大字第00111号《房屋所有权证》。
2.行政复议受理通知书，证明原告在2017年6月12日向杭州市政府提起行政复议。
3.杭政复[2017]308号《行政复议决定书》，证明被告未履行行政复议法定职责。
以上证据均系复印件。
被告杭州市人民政府辩称：
1.原告黄梅仙请求撤销建德市人民政府颁发的建大字第00111号《房屋所有权证》的具体行政行为，于2017年6月12日向被告申请行政复议。2017年8月1日，被告作出杭政复[2017]308号《行政复议决定书》，被告的行政复议审理程序符合行政复议法第十七条第一款、第三十一条第一款等规定，程序合法。
2.被告查明以下事实：原告与前夫蒋理国在建德市××××号建设有砖混结构二层楼房1幢。1993年11月10日，原告与前夫离婚，该处房屋判决归原告所有。1994年，原告将该处房屋出卖给关益妹。关益妹于1994年5月向当地房产管理机构提出申请，要求对该房屋确权发证。经审核后，建德市人民政府于1994年9月20日，作出了建大字第00111号《房屋所有权证》。2017年4月10日，原告向建德市人民法院提起诉讼，请求确认房屋买卖协议无效，判决关益妹返还案涉房屋。2017年5月10日，原告自行撤诉，法院裁定准许。2017年5月25日，原告再次向建德市人民法院提起诉讼，诉讼请求与第一次基本相同。2017年6月12日，原告认为建大字第00111号《房屋所有权证》违法，向被告申请复议，请求撤销该发证行为。2017年6月19日，建德市人民法院以本复议案件在审理过程中，处理结果与案件相关为由中止诉讼案件审理。
3.根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，同时我国法律也确立了利害关系人对涉及不动产的具体行政行为最长应当在20年内提出权利主张的原则。本案中，1994年原告就将案涉房屋出卖给关益妹，经关益妹提出申请，建德市人民政府于1994年9月20日，作出了建大字第00111号《房屋所有权证》。按生活的常识，原告对买受案涉房屋的关益妹办理案涉房屋权证是应当预期的，若原告认为权利受到损害，应积极主张权利，但是原告却在建德市人民政府发证近23年后的2017年6月12日才向被告提出复议申请，已超过提起行政复议的期限。原告的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，故被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出驳回其复议申请的决定。
综上，原告的诉讼理由不能成立，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提供的证据有：
1.杭政复[2017]308号《行政复议决定书》及邮寄凭证，证明被告作出复议决定的内容及送达情况。
2.复议申请材料，证明原告申请行政复议的内容及提交的材料。
3.复议答复材料，证明复议被申请人的答复情况。
4.关益妹提交的答复书及证据，证明关益妹参加复议的情况。
5.受理通知书、答复通知书、送达回证、邮寄凭证，证明复议程序的合法。
以上证据均系复印件。
经庭审，原告对被告提供的证据质证如下：证据1合法性有异议；证据2无异议；证据3-5合法性有异议。
被告对原告提供的证据质证如下：证据1证明对象有异议；证据2无异议；证据3证明对象有异议。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据2和原告提供的证据2各方均无异议，符合证据三性，予以采信。被告提供的证据1能够证明被诉行为的内容及送达情况，予以采信；证据3-4能够证明复议被申请人及第三人的答复情况，予以采信；证据5能够证明复议的程序，予以采信。原告提供的证据1不能证明其知道涉案房屋所有权证的时间，不予采信；证据3系被诉行为，予以采信。
经审理查明，根据建德市人民法院（1992）建法梅民初字第2号、本院（1993）杭民终字第294号民事判决，黄梅仙与蒋理国于1985年相识，1988年登记结婚，1989年生育一女。1988-1989年间，夫妻共同在建德市××××号建造砖混结构三间二层楼房1幢（经房管部门估价，价值34388.56元）。1991年5月后，蒋理国患肝病，双方为治病问题发生矛盾并分居。1992年1月蒋理国提起离婚诉讼。1993年11月10日，终审判决准予蒋理国与黄梅仙离婚，女儿由黄梅仙抚育，婚后共同财产大洋镇新建路60号砖混结构三间二层楼房1幢归黄梅仙所有。
1994年，黄梅仙将该处房屋出卖给洪荣根（黄梅仙自称卖价为34888.56元），并将其166305号《房屋所有权证》交付洪荣根。1994年9月20日，建德市人民政府向洪荣根颁发了建大字第00111号《房屋所有权证》。后洪荣根去世，该房由其妻关益妹居住。2017年，该房屋被列入拆迁范围，现已被拆除。2017年6月12日，黄梅仙向杭州市人民政府申请行政复议，请求撤销建德市人民政府向洪荣根颁发的建大字第00111号《房屋所有权证》。杭州市人民政府受理其申请后，通知关益妹作为第三人参加行政复议，并通知建德市人民政府答辩。2017年8月1日，杭州市人民政府作出杭政复［2017］308号《行政复议决定书》，以超过提起行政复议期限为由，决定驳回黄梅仙的行政复议申请。黄梅仙不服，遂提起本案诉讼。
另查明，黄梅仙在出卖上述房屋后，在其斜对面（新建路116号）另行申请宅基地建造房屋一幢，并于2002年领取集体土地使用证。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……?（四）在法定申请期限内提出；……。第四十八条第一款第（二）项规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，黄梅仙向杭州市人民政府申请行政复议，请求撤销建德市人民政府向洪荣根颁发的建大字第00111号《房屋所有权证》，该证颁发于1994年9月20日，系黄梅仙向洪荣根出卖房屋后，洪荣根申请领取。黄梅仙将房屋交付洪荣根，收取房款并将原持有的房屋所有权证交于洪荣根，且其多年来就居住在出卖房屋斜对面，对该房屋的居住使用情况非常了解，故应推定其对建德市人民政府向洪荣根颁发房屋所有权证的行为是明知的，其直至2017年方向杭州市人民政府申请行政复议，显然已经超过六十日的法定申请期限。另外，出于对不动产交易稳定性的保护，行政诉讼法规定了最长20年的起诉期限，行政复议法虽然没有明确规定不动产的20年最长保护期，但在行政复议的申请期限方面，参照行政诉讼的相关规定，亦符合法治统一性的基本精神且是通常作法。而且，鉴于行政复议与行政诉讼的衔接关系，若在行政复议中不适用不动产最长保护期限规则，则行政诉讼法的相关规定亦将形同虚设。综上所述，杭州市人民政府决定驳回黄梅仙的复议申请，符合法律规定。原告的诉讼理由均不能成立，其诉讼请求应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告黄梅仙的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告黄梅仙负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
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审 判 长 吴宇龙
人民陪审员 朱志华
人民陪审员 李 慧
二〇一八年一月三十日
书 记 员 汪金枝
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。