云南省普洱市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）云08行终9号
上诉人（原审原告）温永祥，男，1949年6月17日生，汉族，现住普洱市澜沧拉祜族自治县。
委托代理人李天鸰，云南联宇律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审被告）澜沧拉祜族自治县国土资源局。统一社会信用代码11532729015231864C。地址普洱市澜沧拉祜族自治县勐朗镇东朗东路。
负责人王建红，副局长。
委托代理人严谷辉、陶明树，云南众志律师事务所律师。特别授权代理。
原审原告温永祥与原审被告澜沧拉祜族自治县国土资源局（以下简称澜沧县国土局）土地行政管理履行法定职责争议一案，不服澜沧拉祜族自治县人民法院（2017）云0828行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院认定事实：1970年温永祥户以划拨方式取得了一块宅基地，1996年取得澜国用（1996）字第XXX号土地使用权证。2006年温永祥向澜国土局提出办理出让该宗土地申请。2006年3月29日，澜国土局下发土地出让收费通知书。同年4月5日，温永祥缴纳了土地出让等费用。2007年8月2日，澜国土局以出让方式为温永祥母亲刘丛芝办理了澜国用（2007）字第XXX号土地使用权证。2009年温永祥邻居马国以相邻权为由，对澜国用（2007）字第XXX号土地使用权证提出异议。2009年6月，澜国土局作出《关于马国与刘丛芝宅基地通道权属争议一案的处理意见》。同年11月5日，作出撤销该处理意见的决定，认为该宅基地权属争议应由澜沧县人民政府处理。2009年7月24日，温永祥向澜沧县人民政府提起行政复议，澜沧县人民政府认为该争议应属相邻权纠纷，不属于土地权属争议，温永祥户未提出异议。2010年7月，马国不服澜沧县人民政府的意见，向普洱市中级人民法院提起行政诉讼。在审理过程中，马国与澜沧县人民政府达成和解协议。2011年2月24日，普洱市中级人民法院作出（2010）普中行初字第55号准许马国撤回起诉的行政裁定。2011年11月30日，澜国土局撤销澜国用（2007）字第XXX号土地使用权证后，进行了撤销公告，并于2011年12月1日告知温永祥在接到撤销通知之日起30日内，到澜国土局重新核定办理该宗土地使用权的相关手续，在此期间温永祥未去办理相关证照。2012年5月，温永祥向澜国土局提出撤销关于撤销澜国用（2007）字第XXX号通知的申请，要求发还（2007）字第XXX号国有土地使用证。2014年12月8日，温永祥向澜国土局提出履行办理土地使用证的申请，要求澜国土局发还澜国用（2007）字第XXX号土地使用证或重新办理新的土地使用证。针对该申请，澜国土局于同年12月26日答复温永祥，其户与马国户对该宗宅基地通道的权属存在争议，暂不能为其办理土地使用证。2015年4月18日，温永祥向澜国土局提出要求立即履行办理土地使用证的法定职责的申请，澜国土局对此申请没有答复。另查明，温永祥的母亲刘丛芝2009年3月6日死亡后，其遗产经继承人协商公证后由温永祥继承。2007年7月25日，温永祥将所缴纳的土地出让等费用领回。2015年9月7日，温永祥起诉到澜沧县人民法院，要求依法判决澜国土局履行其法定职责，针对温永祥向澜国土局提出办理土地使用证申请的内容进行答复。2016年4月11日，澜沧县人民法院依法驳回温永祥的诉讼请求，温永祥未上诉。2016年6月2日，温永祥向普洱市中级人民法院提起行政诉讼，要求澜沧县人民政府、澜国土局依法履行办理土地使用证的法定职责。2016年11月22日，普洱市中级人民法院依法驳回温永祥诉讼请求。2017年5月8日，温永祥提起本案行政诉讼，要求依法判令澜沧县国土局履行将温永祥提交办理国有土地证的申请及相关材料呈报澜沧县人民政府审批之职责，并承担本案诉讼费用。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定，土地所有权证、使用权证均由县级以上人民政府登记造册、核发证书。《土地登记办法》第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准”。本案中，根据澜沧县国土局下发的《关于马国与刘丛芝要求解决宅基地通道权属争议的答复》、《关于撤销澜国用（2007）第XXX号国有土地使用证的通知》、《关于温永祥要求办理土地使用证申请的回复》及普洱市中级人民法院（2010）普中行初字第55号行政裁定书等证据证实，温永祥与马国对争议土地上的共用通道存在争议，且马国还曾因不服澜沧县人民政府颁发的澜国用（2007）字第XXX号国有土地使用证提起行政诉讼，在诉讼过程中与澜沧县人民政府达成和解协议，由澜沧县人民政府在2011年内对争议通道重新作出处理决定，但澜沧县人民政府一直未重新作出处理决定。《土地登记办法》第十八条第一款一项规定“土地权属有争议的不予登记”。澜国土局以争议未解决不能为温永祥办理土地使用证相关手续的理由符合法律规定，予以支持。温永祥要求澜沧县国土局将其提交办理国有土地证的申请及相关材料呈报澜沧县人民政府审批之主张，理由不当，其诉请不予支持。为此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款一项、第二款,《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条之规定，裁定驳回温永祥的起诉。
上诉人温永祥上诉称，上诉人家206平方米的宅基地，是被上诉人澜国土局早在1995年就依法划拨给上诉人的，上诉人一直持有该块国有土地的使用证，证号为澜国用（1996）字第XXX号。上诉人的老邻居马国也从未对此提出过异议。直到2009年，马国才对过道通行权提出异议，这说明上诉人家与马国家原本就不存在土地权属纠纷。再说，土地权属纠纷与过道通行权纠纷是内容与性质完全不同的两个法律概念。一审裁定书也指出，被上诉人在2009年11月5日就已作出《关于撤销澜国用（2007）第XXX号国有土地使用证的通知》，以及2010年4月16日作出的《关于马国与刘丛芝要求解决宅基地通道权属争议的答复》，即被上诉人也认为上诉人与邻居马国之间的纠纷不属于宅基地权属争议，属于民事法律关系中的相邻权纠纷。因此，相邻权纠纷并不属于《土地登记办法》第十八条第一款一项规定的土地权属有争议不予登记的情形。但是，被上诉人仍把相邻权纠纷视同土地权属有争议不予登记，进而拒绝履行“对原告的申请提出审查意见，连同原告提交的办证申请及相应的办证材料一并呈报给澜沧县人民政府审批的法定职责”。而一审法院在明知被上诉人的做法不具正当理由的情况下，仍以澜沧县人民政府应在2011年内对争议通道重新作出处理决定，但一直未重新作出处理决定为由，作出了驳回上诉人起诉的裁定，该裁定缺乏正当的理由与证据的支持。综前，请求撤销一审法院行政裁定，将本案发回一审法院重新审理；诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人澜国土局辩称，一审裁定认定事实清楚、适用法律法规正确，应当依法驳回上诉，维持原裁定。首先，上诉人就同一事实，以基本相同或相似的诉讼请求反复提起诉讼，违反了“一事不再理”的原则。2015年9月7日，上诉人以相同事实以被上诉人为被告向澜沧县人民法院提起行政诉讼。澜沧县人民法院以未履行法定职责为案由受理后，作出了（2015）澜行初字第08号行政判决驳回上诉人的诉讼请求。2016年6月2日，上诉人又以同一事实，以澜沧县人民政府、澜国土局为被告，向普洱市中级人民法院提起行政诉讼。普洱市中级人民法院以行政不作为为案由受理后，作出了（2016）云08行初26号行政判决驳回上诉人的诉讼请求。2017年5月8日，上诉人再次以同一事实，以被上诉人为被告向澜沧县人民法院提起行政诉讼。澜沧县人民法院以行政不作为为案由受理后，作出了（2017）云0828行初15号行政裁定驳回上诉人的起诉。上诉人三次提起行政诉讼均基于同样的事实，只是诉讼请求稍作变动和调整。如果案件事实及证据材料未发生任何变化，人民法院只能作出相同的判决。上诉人反复诉讼和上诉不可能从根本上解决问题，只是在浪费司法资源而已。其次，在澜国土局的历次口头、书面答复和两级法院诉讼时，都说明了澜沧县国土局不能将上诉人办证材料报澜沧县人民政府颁发土地使用证的原因，是因为该宗地与必经通道的马国户存在通行权的争议。至于上诉人提到土地权属争议与相邻通行权纠纷是两个完全不同的法律概念，不应将存在相邻通行权纠纷等同于存在土地权属争议，进而拒绝履行审查和报送职责的说法是对法律和事实作机械理解的结果。事实上，上诉人邻居马国户的使用土地位于涉案土地后面，多年来一直经过争议的通道通行，该通道是其唯一的通道。在通行权没有受到影响时，马国户根本没有必要进行任何形式的维权。但是，一旦权利受到影响，其必然会穷尽一切方法进行救济。本案中，马国户使用上诉人欲申请办证的土地作为通道的时间早于上诉人首次申请办证的时间。也就是说，早在上诉人的母亲刘丛芝取得澜国用（1996）字第XXX号土地使用证之前，该通道一直存在并长期被使用，是刘丛芝在办证时将其办到了自己名下，并在2007年换取（2007）字第XXX号土地使用证时进行顺延。此时，马国户发现其合法权益受到侵犯进而进行了相应的维权，维权的结果就是使得（2007）字第XXX号土地使用证被依法撤销。上诉人如果认为撤销（2007）字第375号土地使用证的行政行为违法，也可进行相应的维权。但是，上诉人并没有这样做，而是到2014年12月8日才提交了本案所指的办证材料。对于该材料，被上诉人于当年12月26日进行了书面答复。因此，本案中相邻通行权纠纷是土地权属争议的一种表现形式，土地权属争议也可以表现为相邻通行权纠纷。作为政府的职能部门，只要存在土地权属争议，依据《土地登记办法》第十八条规定，依法就不能将不符合规定的材料呈报澜沧县人民政府进行颁证。
一审依据生效裁判文书认定的事实清楚，但与裁定结果的关联度不够紧密。本院二审重新查明：2015年9月7日，温永祥以澜国土局未履行法定职责为由，向澜沧县人民法院提起行政诉讼，要求澜国土局履行办理土地使用证的法定职责。2016年4月21日，澜沧县人民法院作出（2015）澜行初字第08号行政判决，以澜国土局没有办理土地使用证的法定职责为由，驳回了温永祥的诉讼请求。2016年6月2日，温永祥以澜沧县人民政府、澜国土局为共同被告向本院提起了行政诉讼，要求其共同履行办理土地使用证的法定职责。本院于2016年11月22日作出了（2016）云08行初26号行政判决，以澜国土局关于涉案土地争议未解决，不能为温永祥办理土地使用证的主张符合《土地登记办法》第十八条第一款一项的规定；现有证据不能证明澜沧县人民政府收到过澜国土局针对温永祥所提交的申请办证相应材料为由，驳回温永祥的诉讼请求。2017年5月8日，温永祥以澜沧县国土局为被告向澜沧县人民法院再次提起行政诉讼，要求澜国土局履行职责，立即将其提交要求办理国有土地使用证的申请及相关材料呈报给澜沧县人民政府。另外，前述三次诉讼中温永祥起诉依据的事实基本相同。
上述事实有澜沧县人民法院作出的（2015）澜行初字第08号行政判决、本院（2016）云08行初26号行政判决、载明出具日期为2017年4月23日的温永祥的行政起诉状等在卷证实。
本院认为，上诉人温永祥起诉要求被上诉人澜沧县国土局将其提交办理国有土地使用证的申请及相关材料呈报澜沧县人民政府审批颁证，需要满足两个条件：一是温永祥已经向澜国土局提交了符合规定的办理国有土地使用证的申请及相关材料；二是澜沧县国土局具有将符合规定的申请及材料报给澜沧县人民政府的职责。首先从上诉人温永祥随案提交的证据来看，其提交的最近的申请是于2014年12月8日向澜国土局提出办理土地使用证申请。对此，澜国土局于2014年12月26日作出了《关于温永祥要求办理土地使用权证申请的回复》，以澜沧县人民政府对上诉人户与马国户通道权属争议尚未作出处理决定为由，告知上诉人无法办理土地使用证。其次从国土资源行政主管部门的职责来看，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条和《土地登记办法》第十四条规定，个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并在办理土地使用权登记手续前，报经同级人民政府批准。据此，国土资源行政主管部门有审查土地登记申请和报同级人民政府批准的职责。一般情况下，国土资源行政主管部门在审查认定申请人的申请符合规定后，方呈报同级人民政府批准颁证。本案中，上诉人温永祥虽然向被上诉人澜国土局提交了土地登记申请，但经被上诉人澜国土局审查，上诉人温永祥申请登记的土地使用权存在权属争议，无法办理土地使用证，该事由得到了澜沧县人民法院（2015）澜行初字第08号和本院（2016）云08行初26号行政判决的支持。由此，被上诉人澜沧县国土局没有将经审查不能办证的上诉人的申请及材料呈报澜沧县人民政府批准颁证的职责。结合本案案件事实，上诉人温永祥要求澜沧县国土局将其提交办理国有土地使用证的申请及相关材料呈报澜沧县人民政府审批的主张，事实上已经在（2015）澜行初字第08号、（2016）云08行初26号两案中提出并得到了应有的司法审查，故其再次在本案中提出审查请求属于重复起诉，应依法予以驳回。上诉人温永祥关于撤销一审裁定，指定一审法院重新审理的上诉请求，本院不予支持。被上诉人澜国土局关于本案属于反复诉讼、违反“一事不再理”原则的意见，本院予以支持。
需要说明的是，按照《不动产登记暂行条例》第七条的规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。随着《不动产登记暂行条例》的实施和各地先后成立不动产登记机构，原来单一的土地登记已转变为不动产统一登记，原来不同登记机关的相应职权已经整合到不动产登记机构。如果涉案土地所在地的县级人民政府已按照规定整合土地登记职权，成立不动产统一登记机构，而且实际开展相关工作，那么上诉人温永祥在本案中的诉讼请求已经没有实际意义。
综上所述，一审裁定虽然认定事实针对性不强，定性和适用法律不够准确，但是裁定结果正确，本院纠正后依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（六）项、第一百零六条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
一、二审诉讼费各50元，退还上诉人温永祥。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘 德
审判员 李正松
审判员 张椿苑
二〇一八年四月十六日
书记员 速 娜
附：本裁定适用的法律依据
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
二、《最高人民法院关于适用的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
第一百零六条当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：
（一）后诉与前诉的当事人相同；
（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；
（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。