江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏行终415号上诉人（原审原告）吴冲，男，1977年2月5日生，汉族，住南通市通州区。被上诉人（原审被告）南通市通州区人民政府，住所地南通市通州区新世纪大道269号。法定代表人凌屹，该区区长。委托代理人王春华，该区政府法制办公室工作人员。委托代理人王逸峰，该区政府法制办公室工作人员。上诉人吴冲因诉南通市通州区人民政府（以下简称通州区政府）行政复议不予受理决定一案,不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初247号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，依法进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定，2017年8月11日，吴冲向通州区政府邮寄行政复议申请书一份。主要内容为：申请人吴冲在北京旅游期间被人强行绑架至一辆商务车上，期间遭到搜身、殴打。该车连夜开到南通市通州区公安局城西派出所（以下简称城西派出所）。吴冲向城西派出所报案并做了笔录，并要求城西派出所对此事作出书面处理结果并邮寄或面交本人，但城西派出所未作出任何处理。故请求通州区政府依法确认南通市通州区公安局行政不作为违法，责令其依法履职。同年8月15日，通州区政府作出通政复字[2017]54号行政复议补正通知书，告知吴冲其对城西派出所不作为不服，应当以城西派出所为被申请人提起复议申请。同时，还应当提供曾经要求城西派出所履职而其未履行的证明材料。请吴冲在十日内补正材料。逾期不补正的，视为放弃申请。8月21日，吴冲向通州区政府邮寄一份说明，拒绝变更被申请人，也未提供曾经要求城西派出所履职而其未履行的证明材料。8月24日，通州区政府作出通政复字[2017]54号行政复议不予受理决定书（以下简称《54号决定书》），认定吴冲明示拒绝更改被申请人，视为无符合规定的被申请人，申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一项的规定，故不予受理。次日，吴冲收到《54号决定书》。吴冲不服，提起本案诉讼。一审法院认为，行政复议、行政诉讼都是在公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政行为侵害时进行救济的制度。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。因此，除复议前置、复议终局外，公民、法人或者其他组织认为合法权益受到行政行为侵害的，可以选择行政复议或行政诉讼的救济方式。对复议决定不服的，还可以提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼的受理条件、审查内容虽然不尽一致，但均共用重要的适法条件和法律标准。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。本案被诉行为是复议机关从程序上作出的不予受理行政复议申请决定，当事人可以选择直接起诉原行政行为，也可以选择起诉复议机关不作为。本案中，吴冲选择了起诉通州区政府作出的不予受理决定，按照上述规定具有可诉性。但是，基于以下理由，吴冲的起诉不应纳入行政诉讼的受案范围。第一，如前所述，行政复议、行政诉讼均为法定的救济方式，受理范围基本相同。不属于行政复议受理范围的行政行为，通常意味着也不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第六条对行政复议的范围作出明确的规定，其中对于“行政机关不作为”申请复议涵盖的基础条件应当是，该行政机关具有法定履职义务。本案中吴冲是向通州区政府反映城西派出所未依其要求作出书面处理、答复。一方面吴冲在复议过程中没有就其要求城西派出所作出书面答复提供证明材料，另一方面显然没有法律法规规定城西派出所有法定义务对吴冲的任何要求均作出书面的答复或者回应。故吴冲申请复议事项明显不属于行政复议的受理范围，亦不属于行政诉讼的受案范围。在此情形下，复议机关所作的不予受理决定已经失去了司法进行实质审查的意义。第二，如果对明显不属于行政复议范围和行政诉讼受案范围的属性视而不见，将本案进入实体审理的话，人民法院需启动一系列程序，而审查的结论无非是驳回吴冲的诉讼请求。如此，不但徒增复议机关的负担，也浪费司法资源，实无必要。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、原《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款的规定，裁定驳回吴冲的起诉。上诉人吴冲上诉称：一审裁定认定事实不清，适用法律错误。上诉人向公安机关报案并要求公安机关作出立案或者不予立案的书面答复，根据相关法律法规的规定该答复行为应当是南通市通州区公安局应当履行的法定职责，因南通市通州区公安局未依法履行职责，故上诉人在申请行政复议时以南通市通州区公安局为被申请人是正确的。上诉人认为被上诉人通州区政府作出的《54号决定书》违法，侵犯了上诉人的合法权益，故上诉人提起本案诉讼，依法应当属于一审法院受案及管辖范围，一审法院裁定驳回上诉人的起诉错误。请求本院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人通州区政府答辩称：一、上诉人向通州区政府提出行政复议申请，称其向城西派出所报案并做了笔录,要求城西派出所作出书面处理结果但城西派出所未作出处理，故请求通州区政府依法确认南通市通州区公安局行政不作为违法。通州区政府作出补正通知告知吴冲应以城西派出所为被申请人，并提供曾经要求城西派出所履职的证明材料，吴冲邮寄书面说明拒绝变更被申请人，也未提供证明材料，通州区政府作出本案被诉复议决定正确。二、一审裁定适用法律正确。上诉人的行政复议申请不符合行政复议受理的条件，通州区政府作出的行政复议不予受理决定程序合法，适用法律正确。一审法院依法裁定驳回起诉，适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条明确规定了行政复议的范围，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请属于行政复议法规定的行政复议范围的，应当予以受理。结合《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（一）项有关“公安机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，公安机关是否就绑架等报案予以刑事立案以及如何处理，不属于行政复议和行政诉讼的受理范围，依法应当不予受理。本案中，上诉人吴冲向通州区政府申请行政复议，称其遭到绑架故向城西派出所报案，其后要求城西派出所对此事作出书面处理结果交给本人，但城西派出所未作出任何处理。因此要求通州区政府依法确认南通市通州区公安局行政不作为违法并责令该局依法履行职责。另，上诉人陈冲向本院表述称公安机关对其所报案的刑事案件具有法定履职的义务，且向本院提交了南通市通州区公安局针对其本次所报被绑架刑事案件作出的通公（西）不立字【2017】45号不予立案通知书，上诉人吴冲如对公安机关是否就绑架等报案予以刑事立案以及处理过程不服，应当根据《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的法定途径寻求救济，上述行为依法不属于行政复议受理范围，亦不属于人民法院行政诉讼的受理范围。通州区政府以申请人拒绝更改被申请人即视为无符合规定的被申请人为由，对其复议申请不予受理，该理由不当，但通州区政府作出《54号决定书》程序合法且不予受理行政复议申请的结果正确，一审法院裁定驳回起诉结果亦正确，为减轻诉累和节约行政、司法资源，本院对被诉行政复议行为以及一审裁定中存在的问题予以指正，对被诉行政复议以及一审裁定的结果予以维持。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 朱建新审 判 员 陆 媛审 判 员 杨 述法官助理 唐 颖二〇一八年六月四日书 记 员 钱伟红附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；