河南省新野县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）新行初字第034号
原告史德林，男，生于1951年8月17日，汉族，农民。
委托代理人史德贤，邓州市湍河街道法律服务所工作。
被告邓州市公安局。
法定代表人程建功，局长。
委托代理人付政，邓州市公安局工作人员。
委托代理人杨显军，河南三贤律师事务所律师。
第三人杨新亮，男，生于1963年12月23日，汉族，下岗工人。
原告史德林因不服被告邓州市公安局所属的邓州市公安交通警察大队于2012年9月21日制作的《交通事故调解记录》和2012年10月23日出具的《证明》，提起诉讼，经南阳市中级人民法院裁定由新野县人民法院管辖，本院受理后依法组成合议庭，于2014年6月4日公开开庭进行了审理。原告史德林及其委托代理人史德贤，被告邓州市公安局的委托代理人杨显军，第三人杨新亮到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告史德林诉称，1999年12月24日，王明义驾驶原告所有的四轮车从邓襄路由南向北行至邓州市骨伤医院路口处与骑自行车的第三人杨新亮相刮，致杨新亮受伤，造成交通事故，杨新亮遂入住邓州市骨伤医院治疗。原告直接支付第三人之妻5000元，并结算医疗费2536.50元，向交警队交纳预付款5000余元。第三人在医院的医疗费总计不到一万元，原告已为其支付了7000余元，下欠2017元，还要原告支付，原告拒绝，第三人又将原告价值6000余元的新摩托车非法扣押。第三人于2000年11月22日评残，交警队2001年2月20日第三次调解，各项损失总计36505元，按同等责任各担18252元。加上摩托车的价值，原告赔偿足足有余。之后双方相安无事12年。2012年9月21日被告突然通知强行调解，原告说“2001年交警队把各项损失算完后，叫双方2月24日各带已付药条和其他相关手续进行解决，第三人拒绝签字。12年来，第三人只字未提，现在再说这事我不同意。”后在警官的引诱下，我很不情愿的在调解记录上签了名。同年10月23日被告给第三人出具了“自发生事故至今，陆续在进行调解”的证明。第三人于2012年10月8日提起民事诉讼，请求邓州市人民法院判令原告赔偿17.7万元，被告为第三人出具《证明》的具体行政行为至2013年1月31日开庭审理第三人举证时原告才知道。原告认为，被告所属交警队2012年9月21日强行组织原告与第三人调解并制作笔录的行为，违反《道路交通事故处理办法》第三十二条和第三十四条规定，该调解行为违法。2012年10月23日被告所属交警队为第三人出具证明的具体行政行为内容虚假，该行为不但与《办法》的规定相悖，且违反《河南省行政机关执法条例》第三条的规定。因被告所属邓州市交警队2012年9月21日制作的《交通事故调解记录》和2012年10月23日出具《证明》的违法具体行政行为直接侵害了原告在1999年12月24日交通事故诉讼案中的民事诉讼时效抗辨权，故诉请法院依法确认该两项具体行政行为违法。
审理中，原告向法庭提交如下证据：
第一组证据：原告身份证1份，证明原告的基本情况。
第二组证据：（该组证据同被告邓州市公安局提供的证据）
1、道路交通事故责任认定书。
2、道路交通事故伤残评定书。
该组证据证明原告和第三人于1999年12月24日发生交通事故，1999年12月31日作出事故责任认定书并于2000年1月3日向当事人各方宣布，2000年11月22日对第三人做出伤残评定。
第三组证据：
1、2012年9月21日的交通事故调解记录。
2、2012年10月23日的证明一份。
该组证据证明被告于事故发生评残后12年还在进行调解，并作出没有法律和事实依据的陆续调解证明。
被告邓州市公安局辩称，一、本案实体上所涉《交通事故调解记录》和《证明》不属具体行政行为，不具有可诉性。1、《交通事故调解记录》和《证明》是交通事故认定书的附属部分，不具有可诉性。1992年12月1日，最高人民法院、公安部联合发文，即法发（1992）39号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》，第4条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服的，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或者就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认定公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案依据。”全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法工办复字（2005）1号《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》复函：“湖南省人大常委会法规工作委员会：你委2004年12月l7日（湘人法工函（2004）36号）来函收悉。经研究，答复如下：根据《道路交通安全法》第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。”可见，道路交通事故责任认定不属于行政诉讼的受案范围。而本案所涉及的《交通事故调解记录》和《证明》是交通事故认定书的附属部分，不具有可诉性，不属行政诉讼的受案范围。2、本案所涉《交通事故调解记录》和《证明》属事实行为，不创设权利与义务，不具有可诉性。行政行为可划分为事实行为和法律行为。行政机关出具的证明材料不能够直接创设权利义务。因此，不是法律行政行为。事实行为是行政机关实施的本身不能够引起相对人权利义务的法律后果的行为。所以，行政证明并不是一项具体的行政行为，也就不具有可诉性。本案原告史德林与第三人杨新亮之间的民事诉讼是否超过诉讼时效是人民法院审理民事案件中查明的事项，所涉及的《交通事故调解记录》和《证明》只是作为一般证据由人民法院审查，如确属不妥，则不予采信，以人民法院查明的事实为准。二、本案程序上原、被告均不适格。1、本案所涉的《交通事故调解笔录》和《证明》并不创设权利义务，与原告并没有法律上的利害关系，故原告不具备本案的诉讼主体资格。2、本案所涉的《交通事故调解笔录》和《证明》的出具机关是邓州市公安交通警察大队，根据《道路交通安全法》第5、6条和《道路交通安全法实施条例》第109条之规定，邓州市公安交通警察大队具有独立的执法主体资格，答辩人不是适格的被告，程序上原告错列当事人。基于上述，应当驳回原告的诉讼请求。
被告邓州市公安局在法定时间内向法庭提供如下证据：
1、报案、立案登记表，证明1999年12月24日发生车祸。
2、1999年12月29日询问杨新亮笔录。
3、1999年12月27日询问王明义笔录。
4、2001年1月19日询问史德林笔录。
以2-4份证据证明车祸的基本情况和交通事故情况。
5、2000年12月21日调解笔录，2001年2月20日调解笔录。两次笔录证明事故未调解成。
6、勘查笔录、事故认定书、相关照片5张，送达回证，证明交通事故发生后的情况。
7、2012年9月21日调解笔录和2012年10月23日的证明，证明是交通事故认定书的附属部分。
8、处罚决定书1份，证明邓州市交警队独立行使职权，本案错列被告。
第三人杨新亮述称，被告邓州市公安局的“调解”和“证明”合理合法，是依法办事，史德林应支付交通事故使我致残的各项赔偿费用。
第三人杨新亮未向法庭提供证据。
第三人对原、被告提供出示的证据均无异议。
被告对原告提供证据的质证意见为：对原告提供的第一组证据身份证的真实性无异议，但不能证明是适格原告。对第三组证据的调解笔录和证明，不创设法律上权利和义务，认为是交通事故认定书附属部分，交通事故认定书不具有可诉性，调解笔录和证明也不具有可诉性。三组证据均不能作为原告适格的证据，与本案无关联性，证明不了原告主张成立。
原告对被告提供证据的质证意见为：对被告所提供证据的真实性无异议，对证明目的有异议，这些证据不能证明被告于2012年9月21日的调解笔录和2012年10月23日的证明合法。这两次行为直接侵害原告的诉讼时效抗辩权。第8份证据处罚决定书与本案无关。
以上证据经法庭审查，原、被告提供的证据均合法有效，与本案有关联性，能反映客观事实，本院予以采信确认。
依据以上有效证据，结合当事人陈述。本院确认以下案件事实：1999年12月24日，王明义驾驶原告史德林所有的四轮车从邓襄路由南向北行至邓州市骨伤医院路口处与骑自行车的第三人杨新亮相刮，造成交通事故，致杨新亮受伤，杨新亮遂入住邓州市骨伤医院治疗。1999年12月31日邓州市公安交通警察大队出具道路交通事故责任认定书，认定王明义和杨新亮负此事故的同等责任。2000年11月22日邓州市公安交通警察大队交通事故伤残评定委员会为杨新亮出具伤残评定书。2000年12月21日、2001年2月20日、2001年2月24日、2001年3月3日邓州市公安交通警察大队对该交通事故进行四次调解，均未调解成功，且2001年2月24日和2001年3月3日的调解笔录史德林和杨新亮均未签字确认。2012年9月21日，邓州市公安交通警察大队对该事故进行调解，史德林和杨新亮对该调解记录签字确认。2012年10月23日邓州市公安交通警察大队出具证明一份，内容为：“1999年12月24日，邓州市龙堰乡白落村十三组王明义驾驶河南R1942**号四轮车行至邓州市南桥店与杨新亮（邓州市塔院四巷道10-6号人）驾驶的自行车相撞发生交通事故致使杨新亮受伤。自发生事故至今，陆续在进行调解。邓州市交警大队二○一二年十月二十三日。”该份证明原告史德林在杨新亮起诉史德林请求民事赔偿一案邓州市人民法院开庭审理中杨新亮举证时才知晓。为此，原告不服，认为被告所属邓州市交通警察大队于2012年9月21日制作的《交通事故调解记录》和2012年10月23日作出的《证明》的具体行政行为直接侵害了原告1999年12月24日交通事故诉讼案的诉讼时效抗辩权，遂向邓州市人民法院起诉，南阳市中级人民法院于2014年3月2日作出（2014）南行辖字第21号行政裁定书，裁定本案由新野县人民法院管辖。
本院认为，第一，本案原被告是否适格问题。首先，《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条规定：“对道路交通安全违法行为人处以罚款或者暂扣驾驶证处罚的，由违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定。”该条说明邓州市公安交通警察大队具有对本行政区域道路交通安全违法行为行政处罚的主体资格。本案所诉的《交通事故调解笔录》和《证明》虽由邓州市公安局交通警察大队作出，但两行为不属于道路交通安全违法行为的行政处罚行为，对此，所相应的法律责任，应由其主管部门邓州市公安局承担，故邓州市公安局作为本案被告主体资格适格。其次，被告于2012年9月21日的调解系被告方组织原告和第三人参加并形成笔录，同年10月23日出具证明，又涉及到事故双方当事人民事权利的行使和民事权益的保护，所以原告与被告的两个行为有法律上的利害关系。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”故本案当事人史德林具备原告主体资格。
第二，被告的调解行为和出具证明的行为是否可诉。首先，最高人民法院、公安部联合下发的法发（1992）39号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第4条和全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法工办复字（2005）1号《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》的复函，确定道路交通事故责任认定不属具体行政行为，此无争议。但本案中争议的调解行为和证明行为与交通事故认定行为性质不同，法律定位指向不同。调解行为、证明行为与交通事故责任认定相互独立，没有附属关系，不能因交通事故责任认定不属行政诉讼范围而导出调解行为与证明行为也非行政诉讼受案范围的结论。故被告该项辩称理由于法无据，不能成立。其次，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（三）项所指的“调解行为”与原告所诉的“强行调解”有本质区别。所谓调解行为，是指行政机关在进行行政管理过程中，对平等主体之间的民事争议，在尊重当事人各方意志基础上所作的一种处理。调解行为是否产生法律效力，取决于当事人各方的意愿，调解过程也要始终遵循自愿原则，即是否申请调解，是否达成协议，达成什么样的协议，都必须由当事人自己决定，调解结果也就体现了行政机关与双方当事人之间的共同意志，而不是行政机关的单方意志。而强制调解是行政机关违背当事人自愿协调一致的原则，实质上是违背当事人意志的行政命令，属于行政机关针对特定公民权利义务的单方行为。本案中，从被告提供的卷宗证据材料上看，2012年9月21日被告的调解没有接到交通事故当事人的申请，也体现不出当事人均自愿接受组织调解的主观意向，故应视为被告方利用职务之便，单方作出调解决定，实施调解工作。这种调解行为，不符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（三）项所指的“调解行为”的立法本意。故本案中被告的调解行为可诉。最后，行政确认是行政主体依据法律法规的规定或者授权，依职权或依申请对行政相对人本身或者与行政相对人具有利害关系的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明的单方具体行政行为。本案中，被告出具的证明作为第三人在民事诉讼中一份证据出现，其内容确认了第三人与原告曾于1999年12月24日发生交通事故的“事实”，还明确被告自发生事故至2012年10月23日期间，陆续在进行调解的“事实”，故该证明属行政机关的确认行为。该证明行为本身虽未直接创设新的法律关系、法律地位或有关法律事实，但证明的内容涉及到第三人的民事赔偿诉讼时效的期间界定和本案原告的民事诉讼时效抗辩权的行使问题，使交通事故双方当事人的人身利益、财产利益受到影响，该证明与原告形成了事实上和法律上的利害关系。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”故本案中被告出具的证明行为依法可诉。
第三，被告的调解行为和证明行为是否违法问题。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十四条规定：“当事人对交通事故损害赔偿有争议，各方当事人一致请求公安机关交通管理部门调解的，应当在收到交通事故认定书之日起10日内提出书面调解申请。对交通事故致死的，调解从办理丧葬事宜结束之日起开始；对交通事故致伤的，调解从治疗终结或者定残之日起开始……。”第九十五条第一款规定：“公安机关交通管理部门调解交通事故损害赔偿争议的期限为10日。调解达成协议的，公安机关交通管理部门应当制作调解书送交各方当事人，调解书经各方当事人共同签字后生效；调解未达成协议的，公安机关交通管理部门应当制作调解终结书送交各方当事人。”2004年5月1日以前所使用的《道路交通事故处理办法》第三十二条规定：“损害赔偿的调解期限为三十日，公安机关认为必要时可以延长十五日。对交通事故致伤的，调解从治疗终结或者定残之日起开始……。”第三十三条第二款规定：“调解期满后未达成协议的，公安机关应当制作调解终结书，由调解人签名，加盖公安机关印章，分别送交当事人和有关人员。”第三十四条规定：“经调解未达成协议或者调解书生效后任何一方不履行的，公安机关不再调解，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”上述规定是公安交管部门处理道路交通事故的法律依据。本案中原告与第三人的交通事故发生于1999年12月24日，2000年11月22日第三人评残，按照当时的《道路交通事故处理办法》的规定，依最长调解期间45天计算，该事故的调解期限应于2001年1月7日届满，在此期间，由于第三人与原告未达成一致意见，被告即应当制作调解终结书送达各方当事人，不再进行调解，并告知当事人就损害赔偿争议可向人民法院提起民事诉讼。但本案中，被告在调解的法定期间届满后未依法制作调解终结书，未告知相关法律规定，却于事隔11年零八个月后，于2012年9月21日再行组织原告与第三人调解，制作《交通事故调解笔录》并出具影响当事人民事权利义务的以“陆续调解”为主要内容的证明。其两个行为违背了有关法律法规的明确规定。原告的诉讼请求事实清楚，符合法律规定，依法应予支持。因此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
被告邓州市公安局于2012年9月21日制作《交通事故调解记录》的调解行为和2012年10月23日出具证明的行为违法。
案件受理费50元，由被告邓州市公安局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审判长 史代举
审判员 杨 焕
审判员 卢灿敏
二〇一四年八月二十一日
书记员 刘 灿