广西壮族自治区崇左市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）桂14行终1号
上诉人（一审被告）扶绥县岜盆乡人民政府。
法定代表人钟永芳，乡长。
委托代理人钟德雄，扶绥县岜盆乡政府综治办副主任。
被上诉人（一审原告）梁连珍，女，1951年10月21日出生，壮族，住所地广西扶绥县，经常居住地广西扶绥县岜盆乡那坡村大路屯。
委托代理人钟志鸿，广西南密律师事务所律师。
一审第三人梁师发，男，1957年8月7日出生，壮族，务农，住所地广西扶绥县。
一审第三人梁进发，男，1955年7月15日出生，壮族，务农，住所地广西扶绥县。
一审第三人梁平，男，1983年2月17日出生，壮族，务农，住所地广西扶绥县。
上诉人扶绥县岜盆乡人民政府（以下简称岜盆乡政府）因被上诉人梁连珍要求履行确认土地权属法定职责一案，不服广西壮族自治区扶绥县人民法院（2017）桂1421行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年3月14日公开开庭审理了本案。上诉人岜盆乡政府的委托代理人钟德雄，被上诉人梁连珍及其委托代理人钟志鸿，一审第三人梁师发、梁进发、梁平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明的事实：2017年7月11日，原告梁连珍与第三人梁师发、梁进发、梁平因家庭联产承包责任制时发包给原告农户的承包土地权属发生争议。原告于2017年7月11日向岜盆乡政府递交《土地权属争议确权申请书》，岜盆乡政府收到原告申请书后两个月内未对原告申请作出任何答复或处理。2017年9月28日，原告诉至法院请求判令被告履行法定职责及对原告的土地确权申请给予答复和处理。2017年9月30日，岜盆乡政府向原告发出通知，通知原告补正材料，2017年10月25日原告递交补充材料。2017年10月30日，岜盆乡政府作出了《关于不受理梁连珍申请土地权属争议确权的答复》，并送达给梁连珍。
一审判决认为：构成行政不作为的条件之一是接受申请的行政机关具有与请求事项相应的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条的规定，乡镇人民政府具有处理对辖区内个人之间、个人与单位之间土地使用权争议的职权。土地使用权纠纷与土地承包经营权纠纷是两种不同的法律关系。土地承包经营权指当事人（即发包人与承包人）之间因承包土地的使用、收益、流转、调整、收回以及承包合同的履行等事项发生的争议；土地使用权纠纷指单位与单位之间、个人与个人之间或者单位与个人之间，因土地所有权或者使用权的归属不清所引发的争议。本案原告梁连珍向被告岜盆乡政府递交了《确权申请书》，并非以土地承包经营权纠纷为由，而是以确权为由，要求进行确权。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款的规定，原告梁连珍申请土地权属争议确权，属于被告岜盆乡政府的职责。被告认为原告梁连珍的申请属于土地承包经营权纠纷处理事项，不属其职责的理由，与原告申请的内容不符，也不符合法律规定，一审法院不予采信。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，被告扶绥县岜盆乡政府收到原告的《确权申请书》后应依法及时审查，经审查发现不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条、第二十条规定的，应当在收到申请材料后的五日内告知申请人补正；经审查符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条、第二十条规定的，应当在七日内立案并书面告知当事人。本案中，被告收到原告申请后，未在法定期限的五日内告知申请人补正，未在法定期限的七日内作出是否受理的决定，就对该行为而言，已构成行政不作为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定：“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”本案中，被告在原告提起本案诉讼后已告知申请人补正，且在本案诉讼期间对原告的申请作出不予受理的答复行政处理，鉴于被告在本案诉讼期间已对原告的申请作出了不予受理的答复行政处理，判决其履行已无实际意义，应确认被告未及时履行法定职责的行为违法。如原告对被告作出不予受理的答复行政处理不服，可以通过法律途径进行救济。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决确认被告扶绥县岜盆乡人民政府对原告梁连珍的《土地权属争议确权申请书》未在法定期限内作出答复的行为违法。
上诉人岜盆乡政府上诉称，一、被上诉人梁连珍的基本情况不明。1.1984年12月，梁连珍一家三口的户籍已迁入扶绥县新宁镇至今，梁连珍因不再是农业户口故丧失扶绥县岜盆乡那坡村大路村民小组成员的资格；2.梁连珍是扶绥县第二中学的退休工人，具有稳定的非农职业，1985年1月，梁连珍已将涉案土地无偿转让给一审第三人梁师发经营管理，梁师发于同年将涉案部分土地交由一审第三人梁进发使用。1994年12月31日，扶绥县岜盆乡那坡村那关经联社将涉案土地发包给梁师发和梁进发，至此，梁连珍就涉案土地已与扶绥县岜盆乡那坡村大路村民小组终止承包关系；3.梁连珍于2015年8月重建其在大路屯的房屋，并于2017年1月入住，一审法院于2017年10月20日将一审法律文书送达上诉人，故大路屯依法不是梁连珍的经常居住地。二、梁连珍与梁师发、梁进发、梁平属于个人土地归属争议，已有生效的裁判认定梁师发、梁进发及梁平取得涉案土地的使用权和经营权，岜盆乡政府于2016年3月9日组织梁连珍与梁师发、梁进发进行调解后达成和解协议，其已依法履行了法定职责。综上，梁连珍不是本案的适格主体，岜盆乡政府已履行完其法定职责，请求撤销一审判决并依法改判。
被上诉人梁连珍辩称，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
一审第三人梁师发、梁进发、梁平共同辩称，1.自家庭联产承包责任制起至今，其对涉案土地已经营管理三十多年，其依法交纳公粮并领取粮食补贴，梁连珍根本没有土地；2.经岜盆乡政府协调后，其已让给梁连珍1.1亩土地，但不涉及本案的承包地。请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
上诉人岜盆乡政府为证明其上诉请求，向本院提交了以下证据：1.（2017）桂1421行初18号行政判决书，证明梁连珍基本情况不明，不是适格诉讼主体；2.2016年3月9日的调解协议书，证明梁连珍和一审第三人梁师发和梁进发达成了调解协议书；3.2017年10月27日的调解笔录，证明梁连珍家庭收入可观；4.梁连珍两层住宅楼，证明梁连珍富有；5.扶绥县岜盆乡那坡村委会2017年12月21日出具的《证明》，证明梁连珍极少回大路屯居住，2017年1月才入住在大路屯的新楼；6.一审通知书，证明一审法院在2017年10月29日前已立案受理梁连珍的起诉；7.梁师发和梁进发《耕地、开荒地承包合同书》证明梁师发和梁进发户已取得梁连珍户土地承包经营权；8.承包土地使用证，证明梁师发和梁进发于1985年已取得涉案土地的承包使用权，扶绥县人民法院在审理（2016）桂1421民初1861号一案时已认可该土地证；9.扶绥县人民政府农业税（公粮）手册，证明1985年至1988年，梁连珍无偿转让其责任田地给本屯梁师发、梁进发等两人经营管理的事实；10.扶绥县粮油定购交售任务，证明1989年梁师发、梁进发继续使用梁连珍责任田地的事实；11.2016年3月9日的调查笔录，证明1981年分单干时，大路屯分给梁连珍户一家三口的土地面积约2.4亩（8小块）；12.扶绥县人民法院（2017）桂1421行初18号民事裁定书，证明扶绥县人民法院在法定调查时，认定梁师发、梁进发两人所提交的《土地承包使用证》及《耕地、开荒地承包合同书》具有合法性；13.大路屯梁师发、梁进发、梁连珍土地确权面积情况统计表，证明岜盆乡政府就梁连珍的申请已进行确权。
一审第三人梁师发、梁进发及梁平向本院提交了扶绥县岜盆乡那坡村委会2016年11月28日出具的梁连珍在大路屯亲属关系的《证明》，证明在梁连珍的证据中签字的群众都是梁连珍的亲戚。
经庭审质证，各方对证据的质证意见、本院对证据的认证如下：对于上诉人岜盆乡政府新提交的证据，被上诉人梁连珍认可证据的真实性和合法性，但认为与本案都没有关联。一审第三人梁师发、梁进发及梁平对岜盆乡政府的证据无异议，认可其举证意见。本院认为：1.证据1为本案的一审裁判文书，是本案的审查对象，本院不予论证；2.证据2为各方真实意思表示，不违反法律法规的强制规定，与案件事实相符，本院予以确认；3.证据3关于岜盆乡政府在收到梁连珍的确权申请近四个月后向其进行调查纠纷情况的事实，本院予以确认；4.证据4-5与本案无关，本院不予确认；5.证据6与案件事实相符，本院予以确认；6.证据7-12关于梁连珍与梁师发、梁进发及梁平的争议应属土地使用权纠纷的事实，本院予以确认；7.证据13是关于岜盆乡政府对梁连珍与梁师发、梁进发就承包地达成的和解内容进行确认的事实，与本案无关，本院不予确认。对于一审第三人梁师发、梁进发及梁平新提交的证据，上诉人认可证据的真实性和合法性，对关联性有异议，认为与本案无关。被上诉人对证据的真实性、合法性和关联性都有异议，这份证据针对的是梁连珍的土地承包经营权的纠纷而不是本案的纠纷，与本案无关。本院认为：该证据与本案无关，本院不予确认。
经审理查明，2016年12月22日，被上诉人梁连珍因与一审第三人梁师发、梁进发及梁平发生土地权属纠纷，向上诉人岜盆乡政府提出对涉案土地进行确权申请。2017年2月28日，岜盆乡政府就梁连珍的申请作出《关于新宁镇梁连珍以其女梁貌丹为申请人要求岜盆乡政府作出其与梁进发土地权属争议确权的答复》，决定不予受理梁连珍及其女梁貌丹的确权申请。2017年3月6日，梁连珍为此向扶绥县人民法院起诉。2017年6月19日，扶绥县人民法院裁定准予梁连珍撤回起诉。2017年7月11日，梁连珍再次向岜盆乡政府提出确权申请，岜盆乡政府的工作人员于当日签收梁连珍提交的《土地权属争议确权申请书》。2017年9月28日，梁连珍向扶绥县人民法院提起本案一审行政诉讼。2017年9月30日，岜盆乡政府送达补正确权申请证据的《通知书》给梁连珍。2017年10月25日，梁连珍向岜盆乡政府提交补正的确权材料。2017年10月27日，岜盆乡政府的工作人员就梁连珍的确权申请向其进行调查，并制作调查笔录。2017年10月30日，岜盆乡政府以梁连珍的申请属于农村土地承包经营权争议案件为由作出《关于不受理梁连珍申请土地权属争议确权的答复》。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第十五条的规定，乡镇政府具有处理个人之间土地权属的职权，即上诉人岜盆乡政府具有处理个人之间土地使用权纠纷的职责。本案中，梁连珍向岜盆乡政府提交《土地权属争议确权申请书》，申请对涉案土地的使用权进行确权处理。岜盆乡政府于2017年7月11日签收梁连珍的确权申请材料，但至2017年9月28日方告知梁连珍需补正确权申请材料，该告知行为已远远超过《调处条例》第二十一条规定的五天补正通知期限；另，岜盆乡政府于2017年10月30日才作出《关于不受理梁连珍申请土地权属争议确权的答复》同样违反了《调处条例》第二十二条的规定。据此，岜盆乡政府未按照《调处条例》第二十一条、第二十二条的规定在五日期限内告知梁连珍补正申请材料，也未在法定的七日内书面告知梁连珍是否受理其申请的行为，已构成行政不作为。因此，一审法院认定岜盆乡政府构成行政不作为及判决未在法定期限内作出答复的行为违法正确，本院予以确认。
关于上诉人岜盆乡政府提出被上诉人梁连珍不是适格诉讼主体的意见。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，与行政行为有利害关系的公民，有权提起行政诉讼。利害关系是一种已经形成或者必将形成的关系，即行政行为赋予、增加、减少、消灭或毁损了公民的权利或者义务，或使公民申请或请求不能实现或者只能部分实现。本案中，梁连珍因与一审第三人梁师发、梁进发及梁平存在土地使用权纠纷，向有调处职责的岜盆乡政府提出确权申请，但岜盆乡政府未按照《调处条例》的相关规定在法定期限内告知补正材料及告知是否受理，岜盆乡政府的行政不作为对梁连珍的权利义务产生实际的影响。据此，梁连珍与岜盆乡政府的行政不作为有利害关系，是本案的适格主体。因此，对岜盆乡政府这一主张，本院不予支持。
综上，上诉人岜盆乡政府的上诉理由不成立，其要求撤销一审判决，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人岜盆乡人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 农立海
审 判 员 韦权美
审 判 员 陶园园
二〇一八年三月三十日
法官助理 谢锡幸
书 记 员 陈洋宇
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。