辽宁省铁岭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽12行终53号
上诉人（原审被告）调兵山市城镇建设局，住所地调兵山市人民路12号。
法定代表人关宏杰，该局局长。
委托代理人王贺立，辽宁鸿鹤鸣律师事务所律师。
上诉人（原审被告）铁岭市住房和城乡建设委员会，住所地铁岭市新城区金沙江路28号。
法定代表人吴亚权，该委员会主任。
委托代理人王兵，该委员会工作人员。
委托代理人楚艳秋，辽宁楚河律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）沈阳白云穗港装饰工程有限公司，住所地沈阳市沈河区市府大路262号甲新基火炬大厦12层。
法定代表人景礼然，该公司董事长。
委托代理人杨博雷，辽宁公正律师事务所律师。
原审第三人调兵山市人民医院，住所地调兵山市育才路。
法定代表人马英，该院院长。
委托代理人邵立明，调兵山市法律援助中心律师。
上诉人调兵山市城镇建设局、铁岭市住房和城乡建设委员会因与沈阳白云穗港装饰工程有限公司行政处罚一案，不服铁岭市银州区人民法院（2016）辽1202行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人调兵山市城镇建设局委托代理人王贺立、铁岭市住房和城乡建设委员会委托代理人王兵、楚艳秋，被上诉人沈阳白云穗港装饰工程有限公司委托代理人杨博雷，原审第三人调兵山市人民医院委托代理人邵立明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年12月，第三人调兵山市人民医院综合楼精装修工程向社会招标，原告中标。因原告与第三人没有签订施工合同，第三人于2014年9月22日向被告调兵城镇局申请取消原告中标资格，被告调兵城镇局于2015年1月29日作出调建招罚字【2015】001号建设行政处罚决定书，取消原告中标资格，并以邮寄送达的形式送达给原告。2015年3月23日原告向被告市建委申请复议，被告市建委对被告调兵城镇局作出的调建招罚字【2015】001号建设行政处罚决定书予以审查，并于2015年4月7日作出的铁住建复决字[2015]001号行政复议决定书，维持其审查的行政行为，并于当日邮寄送达给原告。
原审法院认为，原告称被告调兵城镇局以调兵山市建设工程招标投标办公室的名义作出了同样的一份调建招罚字【2015】001号建设行政处罚决定书，被告调兵城镇局在庭审中称两份材料有可能是盖章盖错了，被告市建委称原告在申请复议时向其提交的是盖有调兵城镇局印章的处罚决定,原告予以否认,对此节事实，合议庭认为，两份处罚决定书除印章不同外，文号一致，主要内容一致，调兵山市建设工程招标投标办公室不具备制作该处罚决定书的主体资格，其没有职权用该文号制作行政处罚决定书，故本案的审查客体之一应为调兵城镇局作出的调建招罚字【2015】001号建设行政处罚决定书。审查客体之二是市建委针对调兵城镇局调建招罚字【2015】001号建设行政处罚决定书作出的铁住建复决字[2015]001号行政复议决定书。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十四条规定:“中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的，取消其中标资格，投标保证金不予退还。对依法必须进行招标的项目的中标人，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款。”该条并未明确取消中标资格应由行政监督部门作出,无论是调兵山市建设工程招标投标办公室，还是被告调兵城镇局，都没有职权作出取消中标资格的行政处罚，其作出的调建招罚字【2015】001号建设行政处罚决定书属超越职权的行政行为。市建委未查明该行政处罚决定书是否超越职权，即作出维持原处罚决定的行政复议决定,明显不当，故对调兵城镇局和市建委的行政行为，不予支持。原告要求被告赔偿因该错误决定给原告造成的经济损失，但未提供足够的证据证明其遭受的损失，不能证明该损失是被诉行政行为直接造成的，该损失系原告与第三人之间合同履行不能造成的，对该项诉请本院不予支持。原告要求被告停止重新招标和解锁项目经理IC卡，此主张不属于本案被诉行政行为的内容，故不属于本案审查范围，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(四)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第一款的规定，判决如下：一、撤销被告调兵山市城镇建设局调建招罚字【2015】001号建设行政处罚决定书。二、撤销被告铁岭市城乡建设委员会铁住建复决字【2015】001号行政复议决定书。三、驳回原告的其他诉讼请求。诉讼费50元，由被告调兵山市城镇建设局承担。
上诉人调兵山市城镇建设局上诉称，《中华人民共和国招标投标法》第七条规定，招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。该法第四条第二款规定，县级以上人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十四条规定，中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的，取消其中标资格，投标保证金不予退还。对依法必须进行招标的项目的中标人，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款。中华人民共和国国家发展计划委员会、中华人民共和国建设部、中华人民共和国铁道部、中华人民共和国交通部、中华人民共和国信息产业部、中华人民共和国水利部、中国民用航空总局《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委30号令）（2013年4月修订）第六条规定，各级发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务、民航等部门依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发［2000］34号）和各地规定的职责分工，对工程施工招标投标活动实施监督，依法查处工程施工招标投标活动中的违法行为。《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）第三条二款规定，各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招标投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责。以上法律、行政法规、部门规章已经明确规定，招投标过程中的有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。本案招投标工程是房屋建设装修工程，招投标工作是在上诉人处组织完成的，上诉人是该招投标行为的行政监督部门，因此对于招投标活动中的违法行为，上诉人有职权依据，是有权作出行政处罚的行政机关。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十四条规定在第六章法律责任当中，那么取消中标资格理所当然由行政监督机关以行政处罚作出，上诉人作出的行政处罚既有职权依据，又有法律依据，不属于超越职权的行政行为，且程序合法。综上，一审判决没有事实和法律依据，请求二审法院：一、依法撤销铁岭市银州区人民法院（2016）辽1202行初45号行政判决第一、二项；二、改判依法维持上诉人作出的调建招罚字【2015】001号建设行政处罚决定；三、被上诉人承担诉讼费。
上诉人铁岭市住房和城乡建设委员会上诉称，根据《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）第三条二款规定，调兵山市城镇建设局有对招标活动监督执法的权利。被上诉人中标后，无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件。调兵山市城镇建设局作为招标活动监督执法部门依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十四条规定，作出取消被上诉人中标资格的决定，完全符合法律规定，不存在超越职权。上诉人作出维持调兵山市城镇建设局做出的行政处罚决定并无不当。原审法院认为被告调兵山城镇建设局没有职权作出取消中标资格的权利是错误的，判决撤销调建招罚字【2015】001号建设行政处罚决定及上诉人的【2015】001号行政复议决定没有事实和法律依据。综上，请求二审法院：一、依法撤销铁岭市银州区人民法院（2016）辽1202行初45号行政判决第一、二项；二、改判依法维持上诉人作出的调建招罚字【2015】001号建设行政处罚决定；三、被上诉人承担诉讼费。
被上诉人沈阳白云穗港装饰工程有限公司辩称，行政处罚是法定的，相关法律中没有取消中标资格这种行政处罚，不仅上诉人没有资格作出这种行政处罚，所有行政单位都没有资格作这种行政处罚。第二，处罚没有事实依据。行政处罚卷中无法证实是被上诉人不与第三人签订合同还是第三人不与被上诉人签订合同，基本事实是中标后被上诉人已经进场施工并部分完工，而且是垫资施工，没有收到任何工程款。上诉人指责被上诉人不签订合同，说被上诉人弃标，既没有事实依据，也不合常理。请求二审法院维持原审判决。
原审第三人调兵山市人民医院陈述，该招投标项目是公益项目，国债项目，被上诉人中标后没有按照招投标文件履行相关义务，不在招投标法规定日期内与招标人签订合同。被上诉人向招标人提出合同以外的苛刻要求，要求调兵山市人民政府进行担保，要求改变付款方式，要求提前支付部分工程款，导致招投标不能在规定时间内完工。因此我方向上诉人调兵山市城镇建设局提出取消中标资格申请，否则将导致更大损失。我方认为上诉人调兵山市城镇建设局作出的行政处罚符合法律规定。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
另查明，原审第三人调兵山市人民医院向上诉人调兵山市城镇建设局递交取消中标资格申请书后，2014年9月24日，调兵山市市政工程领导小组组织召开了由原审第三人调兵山市人民医院、上诉人调兵山市城镇建设局、调兵山市发改局、法制办、市政府法律顾问、招标公司、调兵山市工商局以及被上诉人沈阳白云穗港装饰工程有限公司等相关单位人员参加的调兵山市人民医院二次装修协调会，同日，上诉人调兵山市城镇建设局对原审第三人进行了调查询问。2014年9月29日，上诉人调兵山市城镇建设局对调建招罚[2015］001号建设行政处罚案件立案。2015年1月14日，上诉人调兵山市城镇建设局对被上诉人单位副总经理佘小畅进行了调查询问。2015年1月19日上诉人调兵山市城镇建设局作出《建设行政处罚先行告知书》并送达被上诉人。2015年1月21日，被上诉人向上诉人调兵山市城镇建设局提交申辩意见。2015年1月23日，上诉人调兵山市城镇建设局作出《建设行政处罚听证告知书》并送达被上诉人。2015年1月29日，上诉人调兵山市城镇建设局经集体讨论后作出调建招罚字［2015]001号《建设行政处罚决定书》，决定对被上诉人作出取消中标资格的行政处罚，并邮寄送达给被上诉人。
再查明，被上诉人沈阳白云穗港装饰工程有限公司于2015年3月23日向上诉人铁岭市住房和城乡建设委员会申请复议，上诉人铁岭市住房和城乡建设委员会于2015年3月24日受理，并于当日向被上诉人沈阳白云穗港装饰工程有限公司及原审第三人调兵山市人民医院分别送达了《行政复议受理通知书》和《行政复议通知书》。2015年3月26日，上诉人铁岭市住房和城乡建设委员会向上诉人调兵山市城镇建设局下达了《停止执行具体行政行为通知书》。2015年3月30日上诉人调兵山市城镇建设局向上诉人铁岭市住房和城乡建设委员会提交了行政复议答辩状及相关材料，2015年4月7日上诉人铁岭市住房和城乡建设委员会形成复议意见并进行行政复议决定审签，并于当日作出铁住建复决字【2015】001号《行政复议决定书》，即日同时邮寄送达给被上诉人及原审第三人。
本院认为，根据《中华人民共和国招标投标法》第七条规定：“有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。”《中华人民共和国招标投标实施条例》第四条第二款规定：“县级以上人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”中华人民共和国国家发展计划委员会、中华人民共和国建设部、中华人民共和国铁道部、中华人民共和国交通部、中华人民共和国信息产业部、中华人民共和国水利部、中国民用航空总局《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委30号令）第六条规定：“各级发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务、民航等部门依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发［2000］34号）和各地规定的职责分工，对工程施工招标投标活动实施监督，依法查处工程施工招标投标活动中的违法行为。”《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发[2000]34号）第三条规定：“各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招标投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责。”《中华人民共和国招标投标实施条例》第七十四条规定：“中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向投标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的，取消其中标资格，投标保证金不予退还。对依法必须进行招标的项目的中标人，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款”。本案中，上诉人调兵山市城镇建设局作为本级政府建设行政主管部门，应该具有依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为的法定职权。被上诉人沈阳白云穗港装饰工程有限公司中标后，未按照规定时限与第三人调兵山市人民医院签订合同，第三人调兵山市人民医院以被申请人（被上诉人）无正当理由不订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，并不按照招标文件要求提交履约办证金为由，向上诉人调兵山市城镇建设局递交取消中标资格申请书，请求取消被上诉人沈阳白云穗港装饰工程有限公司的中标资格。上诉人调兵山市城镇建设局根据《中华人民共和国招标投标实施条例》第七十四条和《工程建设项目施工招标投标办法》第八十一条之规定给予沈阳白云穗港装饰工程有限公司取消中标资格的行政处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。上诉人铁岭市住房和城乡建设委员会受理了沈阳白云穗港装饰工程有限公司的行政复议申请后，经审查、报批等内部流程，在法定期限内作出行政复议决定并送达双方，行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法。综上所述，上诉人调兵山市城镇建设局、上诉人铁岭市住房和城乡建设委员会上诉请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销银州区人民法院（2016）辽1202行初45号行政判决；
二、驳回沈阳白云穗港装饰工程有限公司的诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费100元，由被上诉人沈阳白云穗港装饰工程有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴女杰
审 判 员 赵继楠
代理审判员 陈 超
二〇一七年七月二十一日
书 记 员 陈晓晨