广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）青行初字第4号原告南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡一队。诉讼代表人林文宽，队长。原告南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡二队。诉讼代表人谢天河，队长。原告南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡三队。诉讼代表人谢扬钧，队长。原告南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡四队。诉讼代表人谢才钧，队长。原告南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡五队。诉讼代表人谢泉辉，队长。原告南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡六队。诉讼代表人罗志山，队长。原告南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡七队。诉讼代表人谢茂辉，队长。原告南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡八队。诉讼代表人苏家和，队长。原告南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡九队。诉讼代表人罗世谋，队长。上述原告共同的委托代理人杨炳忠，广西金益律师事务所律师。被告南宁市西乡塘区人民政府，住所地：南宁市衡阳西路11号。法定代表人廖伟福，区长。委托代理人韦汉东，南宁市西乡塘区政府调处办主任。委托代理人王啸，南宁市西乡塘区政府法制办公室干部。第三人南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡一队。诉讼代表人陆志杨，队长。第三人南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡二队。诉讼代表人宁忠奇，队长。第三人南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡三队。诉讼代表人宁伟兴，队长。第三人南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡四队。诉讼代表人卢居贤，队长。第三人南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡五队。诉讼代表人黄卫东，队长。第三人南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡六队。诉讼代表人梁绿保，队长。上述第三人委托代理人吴振林，广西作一律师事务所律师。上述第三人委托代理人邓富邦，南宁市朝阳法律事务所法律工作者。原告南宁市西乡塘区双定镇和强村华强坡第一、第二、第三、第四、第五、第六、第七、第八、第九队（以下简称华强坡1-9队）不服被告南宁市西乡塘区人民政府（以下简称西乡塘区政府）作出的土地行政确权一案，于2014年11月3日向本院递交起诉状，经补正后，本院于2015年1月6日决定受理，并于2015年1月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月6日公开开庭审理了本案。原告华强坡1队的诉讼代表人林文宽、2队的诉讼代表人谢天河、3队的诉讼代表人谢扬钧、4队的诉讼代表人谢才钧、5队的诉讼代表人谢泉辉、6队的诉讼代表人罗志山、7队的诉讼代表人谢茂辉、8队的诉讼代表人苏家和、9队的诉讼代表人罗世谋及华强坡1-9的委托代理人杨炳忠，被告西乡塘区政府的委托代理人韦汉东、王啸，第三人南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡一、二、三、四、五、六队（以下简称坛塘坡1、2、3、4、5、6队）的诉讼代表人陆志杨、宁忠奇、宁伟兴、卢居贤、黄卫东、梁绿保及坛塘坡1-6队的委托代理人吴振林、邓富邦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告西乡塘区政府于2014年6月11日作出西府行决字（2014）16号《关于双定镇定坛塘权属争议案的处理决定》（以下简称西府行决字（2014）16号处理决定），该处理决定认定：“定坛塘”历来为华强坡、坛塘坡抽水灌溉农田养鱼之用是各方当事人无争之事实。从1961年3月24日双定人民公社华强生产大队管理委员会下发《通知》落实中央农村六十条政策，要求“定坛塘”由双定公社统一管理不分配给生产队，到1962年8月25日和强人民公社管委会向坛塘坡发出《通知》以协商的形式处理“定坛塘”的管理问题，乃至1962年8月25日和强人民公社管委会向坛塘坡发出《通知》一个月后又将“定坛塘”收由公社管理以及争议地“定坛塘”从1962年起先后多次发生的权属纠纷等事实分析，没有证据证明本案争议地“定坛塘”在“三包四固定”期间已经明确确定权属。由此可认定“定坛塘”应属双定镇和强村委会集体所有。综上所述，根据国发（1980）135号文件处理原则：“四、要从多数人民群众利益出发，本着有利于团结、有利于生产、有利于管理的原则，实事求是地考虑双方群众的利益，解决双方群众的实际问题”、《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理，……”的规定，对“定坛塘”权属作出如下处理决定：一、红线范围内的土地面积约161.5亩，权属确定给双定镇和强村民委员会集体所有。二、红线范围内的土地面积约161.5亩，权属确定给坛塘坡。三、对于定坛塘用水问题，水位超过红线范围以上的自然储水，双方共同使用；低于红线范围的储水，华强坡不能使用。被告在法定期限内向本院提交了如下证据、依据：依据有：1、《中华人民共和国土地管理法》第十六条；2、国发（1980）135号文件。证据有：1、华强坡调处报告及提交证据，证明被告对本案立案调处的依据；2、陆富尧等6名原那龙公社（乡镇）干部的证言，证明定坛塘在合作化、高级社、人民公社时期的状况；3、曾任和平坡、和强坡、坛塘坡等村干证言，证明定坛塘在高级社时期属于高级社使用管理使用；4、1992年、1997年、1999年坛塘坡承包协议，证明第三人对定坛塘行使了经营管理；5、其他人员证言，证明定坛塘在高级社时期属于高级社管理使用，直至1962年发生冲突，双方对时间及原因均无异议；6、1962年那龙区和强公社管委会的通知、1987年那龙乡政府决定，证明公社曾想将定坛塘发到坛塘坡管理使用，那龙乡政府曾对本案争议进行调解处理，也产生了1992、1997、1999年坛塘坡对定坛塘管理使用的原因；7、和强村委对争议的处理意见、双定镇政府的意见，证明村委对定坛塘纠纷支持被告的处理意见的；8、南宁市中院判决书，证明被告作出本案具体行政行为的依据；9、双方指界；10、处理决定；11、有关调解会议记录、华强坡在报告中承认经调解达不成协议；证据9-11证明案件经过再次调解未达成一致意见，被告作出处理决定将使用权归属第三人。原告诉称，一、被告作出的西府行决字（2014）16号处理决定认定事实不清，证据不足。1961年“通知”实质上已经书面确认诉争蓄水塘“定坛塘”属于原告和第三人共同所有。二、被告作出的西府行决字（2014）16号处理决定程序违法。原告与第三人争议的是“定坛塘”的所有权，而非使用权。西府行决字（2014）16号处理决定却将“定坛塘”确权给双定镇和强村民委员会，违反了国发（1980）135号规定，将“定坛塘”的使用权确定给第三人是超越职权的行为。三、西府行决字（2014）16号处理决定适用法律错误。被告对经营权的认定违反了《中华人民共和国村民组织法》和《中华人民共和国物权法》相关规定。被告作出的处理决定草率地把“定坛塘”确权给双定镇和强村民委员会，否定了三包四固定时期已经确权的历史事实，剥夺了原告原有对“定坛塘”的所有权。综上所述，西府行决字（2014）16号处理决定所认定事实不清，程序违法。为维护原告的合法权益，请求判决撤销被告于2014年6月11日作出的西府行决字（2014）16号处理决定，责令被告依法重新作出处理决定；本案诉讼费用由被告承担。原告提供了以下证据：1、送达回证，证明原告签收时间未超过起诉期限；2、行政复议决定书，证明南宁市政府维持西府行决字（2014）16号文的处理结果欠妥；3、西府行决字（2014）16号处理决定，证明被告作出具体行政行为；4、行政判决书，证明南宁市中级人民法院曾判决撤销过被告此前的行政行为；5、通知，证明原告收到缴纳公购粮的通知，证实诉争储水塘在“四固定”时期已经确权；6、收支账簿，证明原告在确权后对诉争储水塘的管理、使用情况；7、《南宁市检察院民事行政检察不提请抗诉决定书》；8、《关于南宁市西乡塘区双定镇和强村坛塘坡第1、2、3、4、5、6队申诉一案不予提请抗诉的答复函》；证据7、8证明1961年3月24日的《通知》是作为确定定坛塘权属的依据，定坛塘是归原告与第三人共同所有的依据，两份证据均认可1961年的《通知》内容。被告西乡塘区政府辩称，一、原告的诉讼主张不能成立：1、本案中的“定坛塘”是自然形成的山塘，不是水利工程，不属于水利纠纷；2.西府行决字（2014）16号处理决定关于诉争的“定坛塘”经营管理事实认定是清楚的。争议的“定坛塘”历来为华强坡、坛塘坡抽水灌溉农田及养鱼之用，系各方当事人无争的事实。1961年3月24日双定人民公社华强生产大队管理委员会下发《通知》，落实中央农村六十条政策，要求“定坛塘”由双定公社统一管理不分配给各生产队，1962年8月28日和强人民公社管委会向坛塘坡发出《通知》以协商的形式处理“定坛塘”的管理问题，一个月后又将“定坛塘”收由公社管理，没有证据表明本案争议地“定坛塘”在“三包四固定”时期已明确确定权属。因此，被告根据《土地管理法》第十六条的规定，依照“三个有利于”原则，兼顾历史与现实，确认争议地“定坛塘”属双定镇和强村委会集体所有，事实清楚。二、西府行决字（2014）16号处理决定程序合法。在原告与第三人因“定坛塘”的土地权属发生争议后，原城北区政府、西乡塘区政府派员向公社干部、村干部、老社员等历史见证人进行了调查取证，勘查现场，并多次组织原告方、第三人进行调解，但调解达不成协议。和强村委会作为华强坡、坛塘坡共同上一级集体组织，承接原和强大队对“定坛塘”的集体管理权，在本案中已出具了关于“定坛塘”山塘权属处理意见，表示同意原南宁郊区那龙乡人民政府作出的《南宁市郊区那龙乡人民政府关于调处和强村“定坛塘”山塘的权属问题的决定》处理意见。因此，西乡塘区政府在调解无效的情况下，作出西府行决字（2014）16号处理决定，程序合法。三、西府行决字（2014）16号处理决定适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，被告作为县级以上人民政府，对辖区内发生的土地所有权和使用权争议，具有作出具体行政行为的主体资格和法定职权。被告在查明“定坛塘”自1962年收由公社管理以来没有明确确定权属，历来为华强坡、坛塘坡抽水灌溉农田及养鱼之用系各方当事人无争之事实的情况下，根据国发（1980）135号文件，按照“三个有利于”的原则，作出西府行决字（2014）16号处理决定，兼顾第三人的土地使用权及原告的灌溉用水权，适用法律正确。第三人坛塘坡1-6队述称：一、原告主张的“定坛塘”属于水利工程的说法不成立，本案诉争的既不是水利工程，也不是水源纠纷，而是土地权属纠纷；二、“定坛塘”一直归属于第三人，依照历史事实，自“三包四固定”后，原告与第三人不再同属一个大队，各级政府机构及老村委干部均可证实“定坛塘”归属第三人。原告称其多次与第三人发生纠纷与事实相悖，事发时的乡镇领导均可证实1962年发生纠纷是由于当年放鱼的尾数产生，并非由于土地权属产生纠纷，而第二次发生大规模斗殴是由于原告村民偷电第三人村民放养的鱼而引起的。第三人向本院提供了以下证据：1、《购销手册》；2、《缺粮户供应证》；证据1、2证明本案诉争的定坛塘归属第三人所有。经质证，原告对被告的证据1真实性、合法性、关联性没有异议，通过这些证据可以证实诉争的蓄水塘为原告及第三人共同所有的历史事实；对证据2中证人陈述的内容有异议，对其中提到的“共同打渔”没有异议；对证据3的真实性有异议，对王文兴的笔录内容有异议，认为笔录中提到的1987年后原告没有异议，这与事实相悖，对原告村民调查的内容，原告均没有异议；对证据4的真实性有异议，认为第三人没有权利把原告及第三人共同所有的蓄水塘进行发包；对证据5中非原告人员的陈述内容的真实性有异议，对原告方人员所述的内容没有异议；对证据6中的98-100页的真实性有异议，认为98页中的通知与行政区域的记载明显不一致；对证据7的真实性有异议；对证据8的真实性没有异议，认为判决书中明确说明诉争的蓄水塘历来为原告及第三人共同管理使用；对证据9的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据10的真实性没有异议，但对合法性有异议；对证据11的真实性有异议，原告生产队各队长均没有签过字。对第三人提交的证据的真实性、合法性、关联性有异议，认为不是原件无法核对其真实性、合法性，与本案也无关联。被告对原告提交的证据1-4的真实性、合法性、关联性无异议；对证据5的真实性无异议，但对关联性有异议，认为与1982年《通知》的内容不一致，不能作为认定确权的依据，原告主张以公购粮的承担作为确权的依据没有政策和法律依据；对证据6的真实性无异议，但认为管理使用与确权是不相同的性质；对证据7、8的关联性有异议，认为与本案无关。对第三人提交的证据1、2的真实性、合法性、关联性无异议。第三人对原告提交的证据1-4的真实性、合法性、关联性无异议；对证据5、6的真实性、关联性有异议，认为1961年即使存在《通知》以及收支账簿也是由第三人与原告共同缴纳的公购粮数目，1962年之后第三人与原告就分成了两个独立的大队，并且没有任何政府或者权威机关的盖章，不能证明与本案诉争的定坛塘有关联；对证据7、8的真实性无异议，但对关联性有意义，认为与本案无关联。第三人对被告提供的证据1-11真实性、合法性、关联性无异议，认为被告提供的证据能证明争议地一直以来归属第三人管理使用。经庭审质证，本院对原、被告及第三人提供的证据作如下确认：一、原告提供的证据1-4，被告及第三人无异议，可以作为本案定案的依据。对证据5、6，被告及第三人均有异议，该证据亦不能证实原告曾经管理过定坛塘，故不能作为本案定案的依据；对证据7、8的真实性予以确认，可综合其他证据，作为本案的参考依据；二、被告提供的证据1证明华强坡1-9队申请调处的证据，真实、合法、与本案有关联，可以作为本案争议地权属确定的依据；证据2-11真实、合法，且与本案具有关联性，可以作为确定本案争议地权属过程中被告行政程序是否合法的依据；三、第三人提供的证据1、2真实性无法确认，不能作为本案权属确定的证据。经审理查明，原告与第三人争议的“定坛塘”位于南宁市西乡塘区双定镇和强村内，水面面积约161.5亩，该塘东、南、北面以坛塘坡耕作区为界，西南面以华强坡耕作区为界，西北面以岜塘山（山名）为界，属于自然积水成塘，历来作为抽水灌溉农田及养鱼之用。1952年土改前，该塘由坛塘坡管理，土改后至1956年仍由坛塘坡管理。自1956年起合作化期间，尽管基层组织屡次变动，但华强坡与坛塘坡一直都是隶属同一高级社，而“定坛塘”亦由高级社所有并管理，也一直是由华强坡和坛塘坡共同管理、收益。1961年3月21日，双定公社召开各生产队三长四员会议，落实中央农村六十条政策，确定“定坛塘”由双定公社统一管理。1961年3月24日，邕宁县双定人民公社华强生产大队管理委员会向因事未参加会议的小队下发《通知》，具体内容为：“根据3月21日公社召开各生产队三长四员会议，落实中央农村六十条政策，现将此次会议落实结果给你队。一、你队原来管理经营田地亩数、耕作区、生产工具、鱼塘、果树、山林及公购粮不变；二、定坛塘面积大，不分配到各生产队，由大队统一放鱼管理，由群众进行季节性打渔；三、定坛塘负担公购粮、减少田亩负担，并把它落实到生产队，坛塘一、二、三队合160斤，树还队620斤，太康队200斤，树文队375斤，炤辉、美臣队合550斤，共1905斤。四、大队原有单车、收音机、留声机各一台架，由生产队抽签分到队。”1962年8月25日，那龙区和强人民公社管委会向坛塘坡发出通知，内容为：“坛塘坡两生产队负责同志：根据公社党委及管委会与贵坡生产队协商有关处理坛塘大水塘问题，经协商共取得一致。为此，今决定下放由你坡两生产队负责有权管理及发展生产，并决定每年上交公社一定积累资金。其管理办法及上缴项目随录如下：①该鱼塘原有面积任何人不能占用；②为了有利发展生产，该塘周围包括主通清渠，谁人不能随便开、塞，如必要时要与有权管理者取得同意始能进行；③由通知日起，不属管理单位镇不能随便侵犯。上缴项目：①由一九六二年即六二年上交实物（稻谷）壹仟觔（市称）；②六三年上交鱼肆佰觔整（市称）折款上交（其严格按国营一级鱼价计算），当年缴清；但放鱼又种稻谷者上交谷子壹仟斤、鱼也交肆佰斤；③六三年其每年分上下半年按上交百分之五十（有其他故障未有收入者另行协商），养鱼者即鱼肆佰斤上交，均按当地国营牌价计算。特此订立合同书两张存查为据。”1962年9月13日，华强坡与坛塘坡为“定坛塘”权属纠纷发生冲突，和强公社出面协调未果，后收由公社财政管理。1963年4月邕宁县大旱，和强公社曾组织坛塘坡和华强坡社员在“定坛塘”干播稻谷应对旱灾。1966年5月份和强公社撤销，那龙公社接管了“定坛塘”。1969年那龙公社又把“定坛塘”交给和强大队管理。1981年和强大队将“定坛塘”发包给坛塘坡刘有禄等6个村民承包，因未能上交承包金、和强大队追款未果后，向那龙乡政府提出不愿再管理“定坛塘”的要求，随后坛塘坡向那龙乡政府提出“定坛塘”的权属要求。那龙乡政府多次协商未果，于1987年1月3日作出《关于调处和强村“定坛塘”（山塘）的权属问题的决定》，并下发至坛塘坡及华强坡。华强坡不服，曾到乡政府等部门反映，提出权属要求。1992年、1997年、1999年坛塘坡先后三次将“定坛塘”对外发包经营。2003年“定坛塘”再次发生权属纠纷，引发两村村民斗殴，华强坡与谈塘坡分别向原城北区政府申请调处。2003年12月8日，原城北区政府作出北府发（2003）24号《关于双定镇坛塘权属争议案的处理决定》，认定“定坛塘”应归第三人谈塘坡所有。华强坡不服，向南宁市人民政府申请复议。原城北区政府自行撤销了该决定，重新在此纠纷进行调处。2005年3月，因行政区域调整，原城北区政府被撤销，新成立的西乡塘区政府承继其职能。2007年6月7日，西乡塘区政府作出西府行决字（2007）5号《关于双定镇“定坛塘”权属争议的处理决定》，华强坡不服，在南宁市政府复议维持了该处理决定后，向法院提起行政诉讼。南宁市西乡塘区人民法院作出（2009）西行初字第19号行政判决书，维持了西府行决字（2007）5号处理决定。后南宁市中级人民法院作出（2010）南市行终字第43号行政判决书，撤销了西乡塘区人民法院作出的（2009）西行处字第19号行政判决书及西府行决字（2007）5号处理决定。2014年6月11日，西乡塘区政府作出西府行决字（2014）16号处理决定，将争议地权属确定给双定镇和强村民委员会集体所有，将争议地的使用权确定给坛塘坡。原告对此不服，在南宁市政府复议维持了该处理决定后，向法院提起行政诉讼，并提出前述诉讼请求，被告及第三人则答辩如前。另查明，被告在行政处理程序过程中，未将双定镇和强村民委员会列为当事人，未通知其参加答辩、举证、质证、调解和现场指界。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”规定，被告西乡塘区政府作为县（区）一级人民政府，对原告与第三人集体之间的土地权属争议，依法具有作出本案被诉具体行政行为的主体资格和法定职权。本案中，被告西乡塘区政府作出的西府行决字（2014）16号处理决定，将本案争议的“定坛塘”的权属确定给双定镇和强村民委员会集体所有，说明本案争议土地的各方当事人不但包括原告华强坡1-9队及第三人谈塘坡1-6队，而且包括双定镇和强村民委员会，但被告在整个行政确权决定程序中，均未通知双定镇和强村民委员会参加本案的答辩、举证、质证、调解和现场指界，在作出处理决定时，亦未列双定镇和强村民委员会集体为争议的当事人，属于遗漏当事人，故原告主张西府行决字（2014）16号处理程序违法的理由成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：撤销被告南宁市西乡塘区人民政府于2014年6月11日作出的西府行决字（2014）16号《关于双定镇定坛塘权属争议的处理决定》，由被告南宁市西乡塘区人民政府依法对本案的土地权属纠纷重新作出处理决定。本案案件受理费50元，由被告南宁市西乡塘区人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或南宁市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于南宁市中级人民法院。同时在上诉期限届满之日起七日内到南宁市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，逾期未预交又不提出缓交、减交或免交申请的，则按自动撤回上诉处理。审判长李康审判员农瑛审判员滕莹二〇一五年三月二十六日书记员姚祯附相关法律条文：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。