江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏01行终182号
上诉人（原审原告）南京建兴达房地产开发有限公司，住所地南京市建邺区江东南路186号。
法定代表人韩健，南京建兴达房地产开发有限公司董事长。
委托代理人许茜，江苏泓远律师事务所律师。
委托代理人姜文欣，江苏泓远律师事务所实习律师
被上诉人（原审被告）南京市质量技术监督局，住所地南京市江东中路259号新城大厦E座9-11层。
法定代表人孙宁，南京市质量技术监督局局长。
委托代理人姚红胜，南京市质量技术监督局工作人员。
委托代理人郝伟扬，江苏圣典律师事务所律师。
上诉人南京建兴达房地产开发有限公司（以下简称建兴达公司）因诉被上诉人南京市质量技术监督局（以下简称市质监局）质量监督行政许可一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1321号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年5月7日公开开庭审理了本案。上诉人建兴达公司的委托代理人许茜、姜文欣，被上诉人市质监局的出庭负责人杜国,委托代理人姚红胜、郝伟扬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，2012年8月31日，天锦酒店向市质监局申请涉案电梯使用登记，提交了营业执照、特种设备注册登记表、产品合格证、验收检验报告、《安全检验合格》标志、使用和运营的安全管理制度以及特种设备作业人员资格证等申请材料。市质监局经审查后受理了天锦酒店的申请，并于当日作出《当场行政许可决定书》，准予天锦酒店的上述申请。
另查明，涉案房屋的房屋所有权人是建兴达公司。2009年10月18日，建兴达公司与天锦酒店签订《房屋租赁合同》，约定租赁期限为15年，自2010年1月18日起至2025年1月17日止。2013年1月18日，天锦酒店不再续租，建兴达公司与意之静酒店签订《房屋租赁合同》。前后两份《房屋租赁合同》均约定，涉案房屋内设有电梯一部供承租方使用。建兴达公司称，其在2016年12月起诉意之静酒店房屋租赁合同时才发现市质监局作出了本案行政许可行为。
再查明，2011年1月14日，建兴达公司与天锦酒店曾共同出具《证明》，证明原建兴达公司管理的电梯（原编号K3188）由天锦酒店管理使用。2012年5月14日，天锦酒店以拆旧换新为由向市质监局申请将上述电梯注销。2012年8月31日，天锦酒店申请本案行政许可时向市质监局提交的特种设备注册登记表反映，涉案电梯产权单位为天锦酒店，适用场合为室内，安全管理人员为梅广祥，电梯制造单位为上海爱登堡电梯股份有限公司，安装单位为上海爱登堡电梯安装工程有限公司南京分公司。市质监局作出本案所诉《当场行政许可决定书》并制作了编号为DT2012444的特种设备注册登记表,该登记表记载，涉案电梯使用地点为本市江东中路146号，安全管理人员为梅广祥，电梯制造单位为上海爱登堡电梯股份有限公司，安装单位为上海爱登堡电梯安装工程有限公司南京分公司。本案原审开庭审理过程中，梅广祥出庭作证，其陈述天锦酒店于2012年8月31日向市质监局提交的特种设备注册登记表上梅广祥的签名并非其所签，其与天锦酒店无任何关联，其对自己的特种设备作业人员资格证出现在天锦酒店的申请材料中表示不知情。
原审法院认为，本案的争议焦点是市质监局作出的《当场行政许可决定书》是否合法，市质监局在作出行政许可决定前是否履行了审核职责。
《特种设备安全监察条例》第二十五条规定，特种设备在投入使用前或者投入使用后30日内，特种设备使用单位应当向直辖市或者设区的市的特种设备安全监督管理部门登记。《特种设备行政许可实施办法（试行）》第五条第一款第（三）项规定，特种设备使用或者特种设备安装、改造、维修施工前应当向直辖市或者市级质量技术监督部门办理使用登记或者告知。电梯属于《特种设备安全监察条例》第二条所列举的特种设备，故本案中天锦酒店申请使用涉案电梯，市质监局具有办理使用登记的法定职责。
《特种设备注册登记与使用管理规则》第十三条第一款规定，“新增特种设备在投入使用前，使用单位必须到所在地区的地、市级以上特种设备安全监察机构办理注册登记手续，注册登记后，才可以投入使用。办理注册登记时，应当提供以下资料：一、《特种设备注册登记表》（每台２份）；二、验收检验报告和《安全检验合格》标志；三、操作人员的《特种设备作业人员资格证》；四、与维修保养单位签订的维修保养合同，或者是制造企业对新增特种设备提供免费维修保养的证明文件，或者与本单位取得特种设备维修保养资格的人员签订的维修保养责任书；五、维修保养单位的《特种设备安装改造维修保养资格证》，或者本单位维修保养人员的《特种设备作业人员资格证》；六、使用和运营的安全管理制度。”第五条规定，“'使用单位'是指具有在用特种设备管理权利和管理义务的单位或个人。其既可以是特种设备产权所有者，也可以是受特种设备产权所有者委托，具有一年以上在用特种设备管理权利和管理义务者。”本案中，天锦酒店系涉案电梯的使用单位，其申请办理电梯使用登记时向市质监局提交了营业执照、特种设备注册登记表、产品合格证、验收检验报告、《安全检验合格》标志、使用和运营的安全管理制度、特种设备作业人员资格证等申请材料，市质监局审查后作出《当场许可决定书》，许可天锦酒店使用涉案电梯，并在特种设备使用登记表中进行登记，符合上述规定，并无不当。
关于建兴达公司提出市质监局未尽到审查义务，其许可使用的电梯未取得规划部门的建设工程规划许可手续，属于违章建筑，市质监局的证据中缺少法定申请材料且申请材料中《特种设备作业人员资格证》所涉人员梅广祥并非天锦酒店员工等意见，原审法院认为，1、各行政机关分工不同且在各自的管理领域依法履行行政管理职责。根据《特种设备安全监察条例》的规定，市质监局作为特种设备安全监督管理部门，其行政管理职责的目的是对特种设备进行安全监察，以防止和减少事故发生。无论是《特种设备安全监察条例》还是《特种设备注册登记与使用管理规则》，均没有赋予市质监局对特种设备的安装是否取得规划手续、是否构成违章建筑等涉及城乡规划领域的事项进行审查的职权。2、《特种设备安全监察条例》第五十二条规定，依照本条例规定实施许可、核准、登记的特种设备安全监督管理部门，应当严格依照本条例规定条件和安全技术规范要求对有关事项进行审查。中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局针对电梯的使用管理和日常保养制定了相应的特种设备安全技术规范，即《电梯使用管理与维护保养规则》，市质监局将该规则作为电梯使用登记的审查依据，符合法律规定，并无不当。该规则第八条规定了电梯使用单位办理电梯使用登记时应当向质量监督技术部门提交的资料，其中包括电梯安全管理人员、电梯司机等与电梯相关的特种设备作业人员证书。天锦酒店向市质监局提交的申请资料中包括特种设备作业人员资格证，其复印件上加盖了天锦酒店的公章，市质监局对特种设备作业人员资格证的真实性进行审查后确认天锦公司申请使用的电梯具有安全管理人员，已履行审查义务，并无相关规定要求市质监局对特种设备作业人员证书的持证人是否是电梯使用单位的员工进行审查。3、根据该规则第八条的规定，电梯使用单位在办理电梯使用登记时还应当提供使用单位与维保单位签订的维保合同（原件），市质监局的证据材料中没有反映天锦酒店在办理涉案电梯使用登记时曾提供维保合同，市质监局在庭审及辩论意见中对该问题进行了解释，认为因天锦酒店在本案使用登记之前的安装备案程序中已向其提供了包含维保条款的安装合同，故在本案使用登记程序中市质监局只查看安装合同原件，不需天锦酒店重复提交，市质监局的该解释符合《特种设备注册登记与使用管理规则》中特种设备安装、使用的登记备案流程，原审法院对市质监局的该辩解予以采纳。
综上，市质监局作出《当场许可决定书》，许可天锦酒店使用电梯并在特种设备注册登记表上进行登记的行为，符合法律规定，并无不当。建兴达公司的全部诉讼请求因缺乏事实及法律依据，原审法院均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告南京建兴达房地产开发有限公司的诉讼请求。
上诉人建兴达公司上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律错误，应当依法予以纠正，理由如下：一、一审判决适用法律错误，被上诉人未依法对案涉电梯进行审核，其作出的案涉电梯使用登记行政许可应当依法予以撤销。根据《特种设备行政许可实施办法（试行）》（国质检锅〔2003〕172号）第六条许可工作程序第五项之规定：“特种设备使用登记程序包括申请、受理、审查、颁发使用登记证。”及《关于简化<特种设备安装改造维修告知书>的通知》(质检办特函〔2009〕1186号)第三条第（二）（三）项之规定：“（二）安全监督管理部门收到告知后，应及时审查，对无问题的将告知文件存档，并将有关情况通知负责办理使用登记的机构和按照特种设备安全技术规范规定需要监检的检验机构即可。（三）对于不符合要求的，应立即与施工单位联系，确认其违反规定的，应责令停止施工，必须在有关问题纠正后，才可继续施工。”本案中，被上诉人作为法定的电梯使用登记机关，承担了电梯安全监督管理之职责，应当依法对电梯使用登记进行全面审查，特别是法律赋予了其审查职能，该审查必须严格按照有关法规和标准进行，包括电梯是否符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及《建筑工程施工许可管理办法》第二条关于城乡规划管理之规定；也包括了对使用单位是否取得规划部门的相关行政许可的审查。而被上诉人未依法履行法律赋予的行政监督职能，未依法对涉案电梯进行审查，对明显属于违法搭建的电梯出具使用登记行政许可，违法事实清楚，应当依法撤销其对案涉户外电梯的注册登记。一审判决认为法律没有赋予被上诉人对特种设备是否取得规划手续、是否构成违建进行审查的职权，明显适用法律错误，应当依法予以撤销。二、一审判决遗漏重要事实，对案涉电梯是否进行检验的事实对案件具有重大利害关系。根据《特种设备注册登记与使用管理规则》第十一条第一款之规定：“监督检验机构收到验收检验申请后，必须在10个工作日内安排检验工作。完成验收检验后，必须在10个工作日内出具验收检验报告。检验合格者，发给加盖统一规格钢印的特种设备《安全检验合格》标志（格式见附五，编号见附六）。该标志有效期自签发验收检验或者定期检验报告之日起计算。”及《电梯使用管理与维护保养规则》第八条第三项之规定：“电梯在投入使用前或者投入使用后30日内，使用单位应当向设区的市的质量技术监督部门（以下简称登记机关）办理使用登记。办理使用登记时，应当提供以下资料：(三)安装监督检验报告；”本案中，《安装监督检验报告》是办理电梯使用登记的必备资料，被上诉人应当依法对其进行审查，但是被上诉人未能证明其对案涉电梯进行了验收检验，甚至未能举证存在《安装监督检验报告》。申请安装在室内的电梯却被批准安装在室外的事实也证明了被上诉人未依法进行验收检验。一审判决却故意回避对此事实进行认定，为依法查明本案事实，应当依法予以撤销。三、一审判决事实认定错误，被上诉人未依法审核案外人提供的登记材料，其作出的案涉行政许可应当依法予以撤销。关于办理电梯使用登记应当提交哪些资料，在《特种设备注册登记与使用管理规则》（质技监局锅发〔2001〕57号）及《电梯使用管理与维护保养规则》（TSGT5001-2009）中均有规定且不冲突。质技监局锅发〔2001〕57号文对办理电梯使用登记需要提交资料的描述更加详细，在该文没有被撤销之前，该文依法有效，被上诉人应当依法予以遵守。根据《特种设备注册登记与使用管理规则》（质技监局锅发〔2001〕57号）第十三条之规定：“新增特种设备在投入使用前，使用单位必须到所在地区的地、市级以上特种设备安全监察机构办理注册登记手续，注册登记后，才可以投入使用。办理注册登记时，应当提供以下资料：一、《特种设备注册登记表》（每台２份）；二、验收检验报告和《安全检验合格》标志；三、操作人员的《特种设备作业人员资格证》；四、与维修保养单位签订的维修保养合同，或者是制造企业对新增特种设备提供免费维修保养的证明文件，或者与本单位取得特种设备维修保养资格的人员签订的维修保养责任书；五、维修保养单位的《特种设备安装改造维修保养资格证》，或者本单位维修保养人员的《特种设备作业人员资格证》；六、使用和运营的安全管理制度。”本案中，被上诉人提交的证据中缺少验收检验报告、与维修保养单位签订的维修保养合同、本单位维修保养人员的《特种设备作业人员资格证》等资料，明显不符合上述法律关于办理注册登记手续需要的材料规定。一审判决却认定案外人在申请办理电梯使用登记时已提供上述材料，属于明显的事实认定错误。特别是一审法院根据被上诉人的口头解释，就确认案外人提供了具有维修条款的安装合同，被上诉人尽到审查义务，明显没有证明依据，被上诉人作为行政机关承担了严格的举证责任，在其未能举证的情况下，应当依法确认其没有证据证明存在维修保养合同。一审判决证据不足，应当依法予以撤销。此外，被上诉人在庭审时明确表示在办理行政许可时会审核《特种设备作业人员资格证》原件，在该《特种设备作业人员资格证》原件的登记页中有该人员的工作单位并加盖公章。但本案中，案外人提供的梅广祥《特种设备作业人员资格证》中明确有其工作单位南京建基物业管理有限公司的盖章，但是被上诉人却未依法进行审核，将与该案外人毫无关系的梅广祥当做其单位维修保养人员，明显违反了上述法律关于“本单位维修保养人员的《特种设备作业人员资格证》”的规定，其作出的电梯使用登记行政许可违法。一审判决以法律没有法律没有要求被上诉人对特种设备作业人员证书的持证人是否是电梯使用单位的员工进行审查为由，驳回上诉人的诉请，没有法律及事实依据。
综上，一审判决适用法律错误，认定事实错误，被上诉人对案涉电梯作出的使用登记行为违法，应当依法予以撤销。请求二审法院支持上诉人的诉讼请求，撤销一审判决并依法予以改判。
被上诉人市质监局答辩称，一、被上诉人作出的使用登记事实清楚，符合法律规定，程序合法。2012年天锦酒店向上海爱登堡电梯股份有限公司购买了一台电梯，上海爱登堡电梯股份有限公司委托其南京分公司进行安装。2012年7月上海爱登堡电梯股份有限公司南京分公司告知被上诉人施工，提交了特种设备安装改造维修告知单，产品安装合同，该合同中具有维保条款，原件查验后予以返还。天锦酒店于2012年8月31日向被上诉人申请涉案新增电梯的使用登记，当时提交的申报资料包括组织机构代码证、特种设备使用注册登记表两份、产品合格证（该合格证原件查验后返还）、验收检验报告（原件查验后返还）、使用和运营的安全管理制度（原件查验后返还）、特种设备作业人员资格证（原件查验、复印件加盖提交人的公章留存），因其在施工告知程序中已经提交了产品安装合同，而且该合同具有维保条款。出于便民原则，被上诉人未让天锦酒店再次提交该案安装合同，所以被上诉人认为天锦酒店提交的材料齐全，符合电梯使用管理与维护保养规则第八条第一款的规定，当天作出了行政许可决定。二、涉案电梯的安装行为是否经过规划部门的许可，是否构成违建，并非被上诉人的审查范围。针对上诉人提出的被上诉人在涉案电梯安装告知程序中应当进行审查的义务，被上诉人认为《关于简化特种设备安装改造维修告知书的通知》，文号为质检办特函（2009）1186号及其附件《特种设备安装改造维修告知单》明确规定了施工单位的告知内容。该告知单主要要求施工单位提供施工单位的资质、电梯的来源及资质，并不包含规划许可证、建设许可证等材料，在工作实践中被上诉人也是主要审查电梯安装改造维修单位的资质以及电梯的资质。另外根据《特种设备安全监察条例的规定》，被上诉人作为特种设备安全监督管理部门，其行政管理职责的目的是对特种设备进行安全监察，以防止和减少事故发生。无论是上述条例还是《特种设备注册登记与使用管理规则》均没有赋予被上诉人对特种设备的安装是否取得规划程序、是否构成违章建筑等涉及城乡规划领域的事项进行审查的职权。三、针对上诉人提出的特种设备作业人员资格证问题，首先梅广祥系案涉案电梯的安全管理人员，并非涉案电梯的维修保养人员。其次，根据《电梯使用管理与维修保养规则》第八条的规定，电梯使用单位在办理电梯登记时需要向被上诉人提供电梯安全管理人员的材料，只有特种设备作业人员证书，并没有其他材料的要求。本案的电梯使用单位天锦酒店在办理电梯登记时提供了梅广祥的证书原件及加盖该公司公章的复印件，符合上述规定。经被上诉人核实，梅广祥的证书为真实有效的，因此被上诉人已履行了审查义务。
上诉人建兴达公司向本院提起上诉后，原审法院已将涉案相关证据与依据随案移送本院。本院经审查认为，原审法院对证据的审查质证符合法律规定，原审法院认证正确。对原审法院认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为，根据《特种设备安全监察条例》第二十五条规定，特种设备在投入使用前或者投入使用后30日内，特种设备使用单位应当向直辖市或者设区的市的特种设备安全监督管理部门登记。《特种设备行政许可实施办法（试行）》第五条第一款第（三）项规定，特种设备使用或者特种设备安装、改造、维修施工前应当向直辖市或者市级质量技术监督部门办理使用登记或者告知。电梯属于《特种设备安全监察条例》第二条所列举的特种设备，故本案中天锦酒店申请使用涉案电梯，被上诉人具有办理使用登记的法定职责。
针对上诉人提出被上诉人作出的案涉行政许可违法应予撤销的主张。根据《特种设备注册登记与使用管理规则》第十三条第一款规定，“新增特种设备在投入使用前，使用单位必须到所在地区的地、市级以上特种设备安全监察机构办理注册登记手续，注册登记后，才可以投入使用。办理注册登记时，应当提供以下资料：一、《特种设备注册登记表》（每台２份）；二、验收检验报告和《安全检验合格》标志；三、操作人员的《特种设备作业人员资格证》；四、与维修保养单位签订的维修保养合同，或者是制造企业对新增特种设备提供免费维修保养的证明文件，或者与本单位取得特种设备维修保养资格的人员签订的维修保养责任书；五、维修保养单位的《特种设备安装改造维修保养资格证》，或者本单位维修保养人员的《特种设备作业人员资格证》；六、使用和运营的安全管理制度。”第五条规定，“'使用单位'是指具有在用特种设备管理权利和管理义务的单位或个人。其既可以是特种设备产权所有者，也可以是受特种设备产权所有者委托，具有一年以上在用特种设备管理权利和管理义务者。”本案中，案外人天锦酒店系涉案电梯的使用单位，其申请办理电梯使用登记时向被上诉人提交了营业执照、特种设备注册登记表、产品合格证、验收检验报告、《安全检验合格》标志、使用和运营的安全管理制度、特种设备作业人员资格证等申请材料，被上诉人审查后作出《当场许可决定书》，许可天锦酒店使用涉案电梯，并在特种设备使用登记表中进行登记，符合法律规定。故上诉人的该项主张，本院不予支持。
针对上诉人提出被上诉人在作出案涉行政许可审批前未对电梯进行验收检验存在违法事实的主张。根据在案卷宗证据材料《特种设备注册登记表》显示，案涉电梯在注册登记前已经由江苏省特种设备安全监督检验研究院于2012年8月21日进行了检验，检验结论为合格。故对上诉人的该项主张，本院不予支持。
针对上诉人提出被上诉人在作出案涉行政许可审批前未对电梯是否构成违建进行审查即构成违法的主张。本院认为，各行政机关分工不同且在各自的管理领域依法履行行政管理职责。根据《特种设备安全监察条例》的规定，被上诉人作为特种设备安全监督管理部门，其行政管理职责的目的是对特种设备进行安全监察，以防止和减少事故发生。无论是《特种设备安全监察条例》还是《特种设备注册登记与使用管理规则》，均没有赋予被上诉人对特种设备的安装是否取得规划手续、是否构成违章建筑等涉及城乡规划领域的事项进行审查的职权。尽管上诉人在原审中提交了《南京市既有住宅增设电梯实施办法》中有关增设电梯需办理规划许可的程序，但该办法的实施是从2016年11月10日起施行，而本案的行政许可是发生在2012年期间，故不适用本案。故对上诉人的该项主张，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人南京建兴达房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘苏文
审判员 洪 途
审判员 陆俊騑
二〇一八年五月二十五日
书记员 孙 皓