辽宁省大连市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2018）辽02行终4号
上诉人（原审被告）大连市国土资源和房屋局，住所地大连市中山区人民路72号。
负责人王晋良，系该局局长。
委托代理人韩勇，系辽宁碧海律师事务所律师。
委托代理人张维维，系大连市国土资源和房屋局金普新区国土资源分局工作人员。
被上诉人（原审原告）宋长新，男，1946年10月26日生，汉族，农民。
委托代理人王家斌，系大连金普新区正福法律服务所法律工作者。
委托代理人刘宝川，男，1958年6月5日生，汉族，农民。
原审被告大连金普新区城乡建设局，住所地大连经济技术开发区金马路203号。
负责人张茂民，系该局局长。
委托代理人王元琳，系该局工作人员。
委托代理人王飞，系辽宁锦连律师事务所律师。
原审第三人栾风雪，女，1963年3月14日生，汉族，系大连金普新区华家街道杨家店村党支部书记。
上诉人大连市国土资源和房屋局因行政履责一案，�服辽宁省瓦房店市人民法院（2016）辽0281行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大连市国土资源和房屋局的委托代理人韩勇、张维维，被上诉人宋长新及其委托代理人王家斌、刘宝川，原审被告大连金普新区城乡建设局的委托代理人王元琳、王飞，原审第三人栾风雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2013年10月20日，被告大连市国土资源和房屋局对第三人作出《关于责令限期整改恢复耕种通知书》，主要内容为：第三人栾风雪于2006年5月以来，在金州新区华家街道杨家�村未经许可占地挖砂，占地面积为3.5307公顷，其中耕地面积为0.3152公顷。2006年第三人栾风雪丈夫宋征与李店村村民李作富、刘宝宽、李作朝和李治斌四户坐落在南偏脸子总面积为10亩的山坡地签订了土地流转协议，时间到2018年12月31日，征得原村委员会同意对10亩土地进行土壤改造，取出的石棚自行处理。但经现场勘查，执法部门认为土壤改造不到位，尚未达到耕种条件。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条”违反本法规定占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定，现责令你于接到本通知书7日内作出恢复土地原状、恢�土地耕种条件的措施和承诺，并于明年春季进行土地耕种，如逾期不能完成，执法部门将根据国土资源管理有关法律、法规从重、从严处罚。原告提供2013年10月21日第三人栾风雪作出的承诺书一份，内容为：今接到大连市国土资源监察支队2013年10月20日《关于责令限期整改恢复耕种通知书》，本人承诺接受执法部门要求，于明年春季恢复土地流转协议中土地复耕要求栽树。原告宋长新主张其在大连金普新区华家街道杨家店村李店屯南山偏脸子地块实际耕种土地，第三人在杨家店村多处进行挖砂，其挖砂行为破坏了原告在南山偏脸子耕种的土地。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：”县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。《大连市国土资源监察规定》（大连市人民政府令第70号）第四条第一款规定，”大连市国土资源和房屋局主管全市国土资源监察工作，其所属的国土资源监察机构受主管部门委托，具体负责本市地质矿产监察和中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区、金州区、旅顺区、大连经济技术开发区、大连高新技术产业园区、大连保税区土地监察工作，直接查处全市重大土地违法案件。”根据上述法律和地方性法规的规定，原告请求的事项属于被告大连市国土资源和房屋局的职责范围。关于原告的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定�”被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，原告提供其所属村委会书面证明及证人出庭作证，用以证明其在杨家店村南山偏脸子地块实际耕种土地，被告对其真实性予以否认，但并未提供任何反驳证据予以证实，结合本院对杨家店村南山偏脸子地块的实际勘查情况，如该地块的土地现状确系第三人挖砂所致，无法否认对原告耕种土地造成实际影响，故被告关于原告主体资格的辩论意见，本院不予采纳。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，”违反本法规定占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以�处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本案被告认可于2013年10月曾经责令第三人对其挖砂的土地进行改造，要求其作出恢复土地原状、恢复土地耕种条件的措施和承诺，但未提供证据证明在此之后对第三人是否对其挖毁的土地进行改造、如何改造、改造到何种程度，是否达到耕种条件等情况进行进一步调查核实，亦未作出任何结论，属于行政不作为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：责令被告大连市国土资源和房屋局于判决生效后六十日内对第三人栾风雪挖砂一案进行处理。
上诉�大连市国土资源和房屋局上诉称，请求撤销原审判决，发回重审或依法改判驳回被上诉人的原审诉讼请求。主要理由是：一、原审法院认定事实错误。被上诉人不是案涉行政行为相对人，亦不是利害关系人，不具有行政诉讼的主体资格。二、原审法院程序违法、适用法律错误。原审法院的审理、判决内容超出被上诉人的原审诉讼请求。即便栾风雪未恢复土地耕种条件，上诉人已无法律依据就其挖沙行为继续进行行政处理。三、被上诉人应当在发现自己权益遭受侵害时及时通过法律途径维护自身权益，而不应在惰于行使权利后，又将行政机关作为解决个人恩怨的工具。综上，被上诉人不具有诉讼主体资格，且栾风雪的违法行为己过两年处罚时效，上诉人无法再给予其行政处罚，请求二审法院依法撤销原审判决，驳回原审原告的诉讼请求。
被上诉人宋长新辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉人的上诉请求，依法维持原判。
原审被告大连金普新区城乡建设局述称，原审判决对被上诉人原审的请求事项属于上诉人的职权范围予以认可，基于原审被告无国土监察职权，亦未参与或实施过针对本案的任何国土监察行为，故对上诉人的上诉请求无答�意见。
原审第三人栾风雪述称，不同意原审判决，同意上诉人的意见。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《大连市国土资源监察规定》第四条第一款规定，上诉人大连市国土资源和房屋局负有对案涉土地违法行为监察、查处的职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，提起行政诉讼的适格主体为具体行政行为的相对人及有利害关系的公民、法人或其他组织。上诉人及原审第三人对被上诉人的原告主体资格有异议，被上诉人提交了证人证言等证据，而上诉人及原审第三人未提交有效的证据证明案涉行政行为对被上诉人不产生影响，即上诉人提供的证据不足以证明宋长新未受案涉挖沙行为影响，�能否认宋长新与案涉行政行为存在利害关系。因此，原审原告宋长新具有上述法律规定的主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，”违反本法规定占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本案上诉人对原审第三人曾作出《关于责令限期整改恢复耕种通知书》，原审第三人亦作出恢复土地原状的承诺，但上诉人未能提供证据证明其对原审第三人土地改造情况、是否达到耕种条件等情况进行进一步调查核实，亦未作出最终行政行为，不符合上述法律规定，属未完全履行法定职责。行政机关履行职责不仅应当及时履责，还应当全面履责，以实现依法履责的目的。本案上诉人未完全履行法定义务，依法应继续履行法定之责，原审判决责令其限期履责并无不当，对其提出的上诉主张，因无事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连市国土资源和房屋局负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审判长王少琨
审判员张国华
审判员许其睿
二〇一八年四月四日
书记员刘媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。