四川省遂宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）遂中行终字第40号
上诉人（原审原告）胡容（又名胡蓉），女，生于1974年10月27日。
被上诉人（原审被告）大英县卫生和计划生育局。住所地：大英县蓬莱镇天平街。
法定代表人苏朝安，该局局长。
委托代理人刘中艾，该局副局长。
委托代理人代俊，大英县城区法律服务中心法律工作者。
原审原告胡容不服原大英县卫生局2014年8月22日作出的大卫医罚（2014）006号行政处罚决定，已由大英县人民法院于2015年6月19日作出（2015）大英行初字第3号行政判决书。宣判后，原审原告胡容不服，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人胡容，被上诉人大英县卫生和计划生育局委托代理人刘中艾、代俊到庭参加了诉讼。被上诉人大英县卫生和计划生育局的法定代表人苏朝安经传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2012年1月1日22时38分，原大英县卫生局接大英县公安局电话通知，大英县金元乡一名乡村医生涉嫌无证行医致人死亡。原大英县卫生局（简称卫生局）即刻进行受理调查，经查该医生名叫胡容，于2009年8月13日取得乡村医生执业证书，其执业地点是大英县金元乡圆通寺村卫生室；胡容在大英县金元乡街村169号开办了一家名为“四川爱民药业金元乡曾氏店”的药店，该药店未取得《医疗机构执业许可证》。2011年12月31日上午，邓某某因肺心病到胡容的药店看病，胡容为其输液治疗后，邓某某支付医疗费86元。2012年1月1日13时许，邓某某再次来到胡容开办经营的药店看病，胡容在药店内为邓某某进行了输液治疗，收取邓某某医疗费75元，当日18时许输液结束后，邓某某自行离开“四川爱民药业金元乡曾氏店”200M左右出现气急、头晕、喘气等症状而坐到了地上，经胡容处理并送大英县金元乡卫生院抢救无效死亡。卫生执法人员将胡容为死者邓某某治疗所开具的处方笺、使用后的一次输液器和药品空瓶进行了证据调取，检查了行医现场、询问了当事人等。2012年1月4日，卫生局认为原告未取得《医疗机构执业许可证》，在大英县金元乡街村169号的“四川爱民药业金元乡曾氏店”为邓某某开展诊疗活动，其行为涉嫌非法行医犯罪，便将案件移送至大英县公安局处理。同日，原告胡容因涉嫌非法行医罪被大英县公安局刑事拘留。2012年1月12日大英县公安局决定取保候审，同年7月23日大英县公安局移送审查起诉。2013年5月3日，大英县人民检察院审查认为，胡容在未取得《医疗机构执业许可证》情况下开展诊疗活动，引起一人死亡的严重后果，其行为涉嫌构成非法行医罪，由于证据不足，决定对胡容不起诉，并作出了大检刑不诉（2013）02号不起诉决定书。
2013年6月24日，本院对死者邓某某之妻杜某某、之子邓某等与胡容、曾自然生命权纠纷一案作出民事判决，当事人双方不服判决均提起上诉。同年9月30日，遂宁市中级人民法院作出驳回上诉，维持原判的（2013）遂中民终字第248号民事判决，该生效判决载明：2012年1月1日13时许，胡容在其开办经营并位于大英县金元乡街村169号四川爱民药业连锁有限公司爱民药堂曾氏店内，为邓某某进行输液治疗，该药店并未取得《医疗机构执业许可证》。当日18时许，邓某某离开后，在距离药店200米处感到无力而坐到了地上，后被送往大英县金元乡卫生院抢救无效死亡。并认定胡容在其开办的没有取得医疗机构执业许可证的药店内行医与邓某某死亡存有间接的因果关系等。2013年11月19日，遂宁市人民检察院作出遂检刑申复决（2013）1号刑事申诉复查决定，维持了大检刑不诉（2013）02号不起诉决定。
2014年7月23日，卫生局向胡容送达大卫医罚告（2014）006号行政处罚事先告知书；同年8月7日，卫生局对案件举行公开听证，胡容到场参加了听证会。2014年8月22日，卫生局对胡容作出大卫医罚（2014）006号行政处罚决定；同日向胡容送达了该行政处罚决定书。2014年12月15日，大英县政府作出大府复决字（2014）3号行政复议决定，维持了大卫医罚（2014）006号行政处罚决定。
另查明，四川爱民药业金元乡曾氏店，其《药品经营许可证》载明：负责人为胡容，注册地址大英县金元乡街村169号，证号川CB0802156，经营范围生化药品、中药材、中药饮片、中成药、化学药制剂、抗生素制剂，经营方式零售；其《个体工商户营业执照》记明：注册号510923600052271，经营者为胡容，组成形式个人经营，经营范围及方式西药销售、中药材及中成药销售。大英县金元乡圆通寺村卫生室的《医疗机构执业许可证》载明：主要负责人为唐小林，地址大英县金元乡圆通寺村，诊疗科目预防保健科、一般医疗服务，登记号PDY00330251092317D6006。大英县金元乡圆通寺村卫生室共聘有医生四人，原告胡容为其之一。2014年12月30日，中共大英县委、大英县人民政府关于印发《大英县人民政府职能转变和机构改革方案》和《大英县人民政府职能转变和机构改革方案的实施意见》的通知（大委发（2014）15号）二、（一）将原大英县卫生局的职责、原大英县人口和计划生育局的计划生育管理和服务职责整合，组建大英县卫生和计划生育局，为大英县人民政府工作部门。不再保留大英县卫生局、大英县人口和计划生育局。
一审法院认为，原大英县卫生局依法具有对本辖区违反国家卫生医疗法律法规行为予以行政处罚的职权。大英县按规定将原大英县卫生局与原大英县人口和计划生育局职责整合，组建大英县卫生和计划生育局，撤销了原大英县卫生局、原大英县人口和计划生育局，原大英县卫生局职权应由大英县卫生和计划生育局继续行使。原告胡容在其开办经营且未取得《医疗机构执业许可证》的四川爱民药业金元乡曾氏店内行医，并与患者死亡之间存在原因力，其行为违反《医疗机构管理条例》之规定，原大英县卫生局给予既是四川爱民药业金元乡曾氏店经营者，又是违法行为实施者胡容的行政处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。该行政案件办理时限虽有程序的瑕疵，但其并不实质影响予以罚款、没收违法所得行政处罚的正当性。原告胡容认为自己持有大英县金元乡圆通寺村卫生室的《医疗机构执业许可证》，其行为并不违法、不应受到处罚，也不应适用《医疗机构管理条例》进行处罚等讼诉理由，系其主观认识错误，要求撤销该部分行政处罚的诉讼请求，理由不成立，本院不予支持。原大英县卫生局在作出涉案行政处罚时，没有收集在庭审过程中提供的国土截图、规划图纸证据并予以听证质证，该证据虽己进行了庭审质证，但不符合先调查、后裁决行政原则及其行政诉讼证据之规定，不能作为认定被诉行政处罚行为合法的依据；加之，其行政档案证据材料不足以证实原告胡容的行为违反《乡村医生从业管理条例》之规定，并且原告胡容对认定其超出执业范围的事实也予以否认，原大英县卫生局给予原告胡容警告处罚的事实不清，主要证据不足，原告胡容要求对其予以撤销的诉讼请求，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第六十九条的规定，判决：一、撤销原大英县卫生局大卫医罚（2014）006号行政处罚的第1项，即执业活动超出规定的执业范围给予警告。二、驳回原告胡容的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡容负担。
宣判后，胡容不服大英县人民法院作出的（2015）大英行初字第3号行政判决书，依法上诉。
上诉人胡容上诉请求：1、撤销大英县人民法院（2015）大英行初字第3号行政判决书；2、撤销大英县卫生局（2015）大卫医罚（2014）006号行政处罚决定书；3、由被上诉人承担第一、二审诉讼费用。
事由及诉讼请求：上诉人不服大英县卫生和计划生育局于（2014）006号作出的行政处罚决定书，大英县卫生和计划生育局作出的行政处罚决定书（该决定书原由大英县卫生局做出，该局因机构改革，更名为大英县卫生和计划生育局，根据相关法律规定更名后的大英县卫生和计划生育局应当继受本案的权利义务）认定事实错误，适用法律不当，请求依法撤销该决定书。
事实和理由：
一、决定书认定事实不清，与客观事实相悖。（一）被上诉人违背客观事实，决定书认定的事实缺乏证据。（二）决定书推定上诉人无证行医与事实不符。（三）决定书应定性为医疗纠纷而不是无证行医。
二、决定书适应法律错误。
三、适应法律错误。上诉人如应当被行政处罚只能适用《乡村医生从业管理条例》。而不能适用《医疗机构管理条例》。
被上诉人大英县卫生和计划生育局的主要答辩意见：
一、本案事实清楚，证据确实充分
原告不服答辩人所作出的具体行政行为的主要理由是认为本案事实错误，适用法律不当，请求撤销该行政处罚决定。答辩人认为本案事实清楚，证据确凿，其理由如下：
（一）原告胡容在“四川爱民药业金元乡曾氏店”为邓永堂治疗的行为客观存在
2012年1月1日14时至18时左右，患者邓永堂在“四川爱民药业金元乡曾氏店”由胡容进行输液治疗，输液结束后邓永堂自行离开药店二百米左右出现气急、头晕、喘气等症状，经胡容处理并送金元乡卫生院抢救，因抢救无效邓永堂于2012年1月1日18时50分死亡。上述事实经原告确认无误。
（二）答辩人认定原告胡容违法行为准确
1、原告胡容取得的《乡村医生执业证书》执业地点核准为大英县金元乡圆通寺村卫生室；其取得的《医疗机构执业许可证》机构名称为大英县金元乡圆通寺村卫生室，核准地址为大英县金元乡圆通寺村6社。
原告胡容在大英县金元乡“四川爱民药业金元乡曾氏店”为患者邓永堂开展诊治，该诊治地点未取得《医疗机构执业许可证》，答辩人经查询县国土、规划等部门关于我县村级行政区划资料，确定“四川爱民药业金元乡曾氏店”不在金元乡圆通寺村范围之内。
（三）在未取得《医疗机构执业许可证》的药品经营机构开展诊疗活动的；
（四）医疗机构未经批准在登记的执业地点以外开展诊疗活动的。
国务院《医疗机构管理条例》第二十四条：“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动”。
根据上述规定，答辩人认为，原告胡容在大英县金元乡“四川爱民药业金元乡曾氏店”为邓永堂开展疾病诊疗活动，超出了其注册的行医地点（大英县金元乡圆通寺村），属于未取得《医疗机构执业许可证》擅自开展诊疗活动的非法行医行为。
原告胡容认为有多人以其他村卫生室的名义在金元街村行医，答辩人知晓并认可这一现状，这是与事实不符的。
（三）本案定性准确
原告胡容认为本案应定性为医疗纠纷而不是非法行医。答辩人认为，原告所取得《乡村医生执业证书》和《医疗机构执业许可证》其执业地点均为大英县金元乡圆通寺村，在该村范围内适用《医疗事故处理条例》；“四川爱民药业金元乡曾氏店”未取得《医疗机构执业许可证》，卫生部《关于乡村医生跨行政区域行医有关问题的批复》（卫政法发（2005）270号）、《关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》（卫政法发（2004）224号）已作出明确规定，适用《医疗机构管理条例》第四十四条。
二、本案适用法律正确
原告胡容认为答辩人决定书适用法律错误，一是《乡村医生从业管理条例》生效时间晚于《医疗机构管理条例》；二是《医疗机构管理条例》调整的范围和对象是城镇县级以上医院和农村乡、镇以上医院以及城镇工矿企业设置的医院，《乡村医生从业管理条例》调整的范围和对象是农村以村为单位设置的医疗机构，答辩人作出行政处罚时只能适用其中一种法规。
答辩人认为，本案对原告胡容作出的行政处罚为分别裁量合并处罚案件，不适用后法优于前法原则。
《医疗机构管理条例》第二条明确规定：本条例适用于从事疾病诊断、治疗活动的医院、卫生院、疗养院、门诊部、诊所、卫生所（室）以及急救站等医疗机构，因此原告《医疗机构管理条例》调整的范围和对象是城镇县级以上医院和农村乡、镇以上医院以及城镇工矿企业设置的医院的说法是不成立的，而是所有的医疗机构都应当遵守本条例。原告胡容作为“四川爱民药业金元乡曾氏店”负责人，该药店取得的《个体工户营业执照》、《药品经营许可证》及《税务登记证》均予以确认，但该药店未取得《医疗机构执业许可证》，原告在未取得相应医疗许可的情况下在该药店开展诊疗活动的行为，违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，答辩人理应依据《医疗机构管理条例》第四十四条及《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条给予原告（药店负责人）相应的行政处罚。
《乡村医生从业管理条例》第二条明确规定：本条例适用于尚未取得执业医师资格或者执业助理医师资格，经注册在村医疗卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务的乡村医生。因此原告以《乡村医生从业管理条例》调整的范围和对象是农村以村为单位设置的医疗机构的说法不成立，本条例不是对机构进行管理而是对乡村医生个人进行管理。原告胡容取得了《乡村医生执业证书》，应当按照《乡村医生从业管理条例》第十五条的要求在聘用其执业的村医疗卫生机构从事预防保健和一般医疗服务。但原告未经许可擅自在“四川爱民药业金元乡曾氏店”开展诊疗活动，超出了乡村医生执业活动规定的范围，依据《乡村医生从业管理条例》第三十八条第一项的规定，答辩人应当给予原告（乡村医生）警告处罚；虽然一审法院对该项行政处罚予以撤销，但答辩人认为该项处罚合理、合法。
总之，答辩人认为本案事实清楚，适用法律正确，处理恰当，请求依法驳回原告的诉讼请求。
大英县卫生和计划生育局在法定举证期限内向一审法院提供并移送二审法院的主要证据、法律依据、拟证明的观点有：
（一）1.大卫医罚（2014）第006号《行政处罚决定书》复印件1份，证实原大英县卫生局对胡容作出的卫生行政处罚行政行为，并告知了相关权利义务。2.四川爱民药业金元乡曾氏店《个体工商户营业执照》复印件1份，证实其曾氏店经营者姓名（胡容）、经营场所为金元乡金元街村169号、经营范围及方式为西药销售、中药材及中成药销售、经营形式为个体经营，输液超出了经营范围。3.《税务登记证》复印件1份，证实负责人为胡容，经营范围是通讯器材销售。4.《药品经营许可证》复印件1份，证实其曾氏店经营范围为生化药品、中药材、中药饮片、中成药、化学药制剂、抗生素制剂，不能从事打针输液等医疗活动。5.大英县新型农村合作医疗门诊处方笺3份，证实上诉人为邓永堂开展诊疗服务，行为违法的事实。6.村卫生室《医疗机构执业许可证》复印件1份，证实机构大英县金元乡圆通寺村卫生室，负责人唐小林，地址大英县金元乡圆通寺村，诊疗科目是预防保健、一般诊疗服务，村卫生室并不在四川爱民药业金元乡曾氏店的事实。7.胡容《乡村医生执业证书》和其身份证复印件各1份，证实胡容是乡村医生身份，执业地点在大英县金元乡圆通寺村卫生室，并不在四川爱民药业金元乡曾氏店。8.金元乡圆通寺村卫生室设置方案表和金元乡2011年注册乡村医生表复印件各1份，证实（1）圆通寺村卫生室设置在该村六社，并不在四川爱民药业金元乡曾氏店；（2）胡容注册行医地点在金元乡圆通寺村卫生室。
（二）1.南通司鉴中心（2012）病鉴字第300号司法鉴定意见书、《司法鉴定许可证》和司法鉴定人员执业证复印件各1份，证实该鉴定中心是合法的鉴定机构，执业人员具有司法鉴定资质；胡容在对邓永堂诊疗过程中存在非法行医过错的事实。2.巡查记录表复印件1份，证实原大英县卫生局在2011年10月13日到四川爱民药业金元乡曾氏店进行巡查，未发现胡容从事诊疗活动的事实。3.公告照片复印件1份，证实原大英县卫生局依法取缔四川爱民药业金元乡曾氏店非法行医场所的事实。
（三）1.原大英县卫生局向大英县公安局的情况证明复印件1份，证实胡容在四川爱民药业金元乡曾氏店为邓永堂进行诊疗活动的行为，属于非法行医行为。2.约谈记录复印件1份（胡容2012年2月17日），证实告知胡容在四川爱民药业金元乡曾氏店为邓永堂开展诊疗活动属违法行为，并责令其改正的事实。3.原大英县卫生局向大英县人民检察院的复函复印件1份，证实胡容行医地点为金元乡圆通寺村，在四川爱民药业金元乡曾氏店行医未取得《医疗机构执业许可证》的事实。4.遂宁市卫生局遂卫办发（2013）84号文件复印件1份，证实胡容在四川爱民药业金元乡曾氏店行医属于超范围；四川爱民药业金元乡曾氏店未取得《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动属于违法行为。5.大英县人民检察院不起诉决定书复印件1份，证实县人民检察院对胡容作不起诉决定，但胡容在未取得《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动，引起一人死亡的事实存在。6.大英县人民法院民事判决书和遂宁市中级人民法院民事判决书复印件各1份，证实胡容在诊疗邓永堂过程中，存在非法行医的过错。7.遂宁市人民检察院的《刑事申诉复查决定书》复印件1份，证实市人民检察院驳回了邓伟的申诉等事实。8.胡容为邓永堂治疗所开药品的照片1张，证实胡容违法为邓永堂开展诊疗活动的事实。9.现场笔录（2012年1月2日）复印件1份，证实原大英县卫生局对胡容违法场所进行检查的事实。10.（1）曾自然询问笔录复印件1份，证实曾自然与胡容为夫妻关系，胡容为金元乡圆通寺村卫生室村医生，并经营四川爱民药业金元乡曾氏店。（2）胡容询问笔录复印件1份，证实胡容为金元乡圆通寺村卫生室村医生，经营四川爱民药业金元乡曾氏店，且胡容在四川爱民药业金元乡曾氏店为邓永堂开展诊疗活动的事实。（3）现场笔录复印件1份，证实原大英县卫生局对胡容违法场所复查，未发现其继续行医的事实。
（四）1.《案件受理记录》1份，《立案报告》1份，《案件调查终结报告》1份，《案件移送书》2份，《接受案件回执单》1份，《合议记录》1份；2.《行政处罚事先告知书》1份；3.《行政处罚听证通知书》1份；4.《听证笔录》1份；5.《听证意见书》1份；6.《卫生行政执法事项审批表》1份；7.《行政处罚决定书》1份；8.《送达回执》；9.送达《行政处罚决定书》的现场影像资料3张。上述材料证实，原大英县卫生局对胡容作出的行政处罚决定，程序合法，处置得当。
（五）1.《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》、《乡村医生从业管理条例》，原卫生部《关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》、《关于对医疗市场监督执法中有关法律适用问题的批复》、《关于乡村医生跨行政区域行医有关问题的批复》。证实原大英县卫生局对胡容作出行政处罚适用法律、法规正确。2.（1）大府复决字（2014）第003号《行政复议决定书》复印件l份和大委发（2014）15号卫生局更名文件。证实大英县政府认为行政处罚决定，证据确凿，适用依据正确，程序合法，维持了行政处罚决定。（2）补交证据，国土和规划部门的圆通寺村行政规划图，证实胡容是超范围行医。
胡容向一审法院提交并移送二审法院的主要证据、法律依据、拟证明的观点有：
1.乡村医生证书复印件，胡容身份证复印件，村卫生室《医疗机构执业许可证》复印件，证实主体身份。2.从事乡村医生的工作证据：（1）金元乡卫生院2011年乡村医生目标责任书，证实其在圆通寺村卫生室工作。（2）金元乡卫生项目督导记录及监督意见书，证实在圆通寺村卫生室做事。（3）乡村医生年核保险发票，以卫生室为整体，每个人都须交纳。3.（1）金元乡人民政府文件（2003）17号，证实村卫生室地点一直没变，其药店所在地就是村卫生室；被上诉人质证其真实性无异议，但是药店不是村卫生室。（2）大卫办（2007）13号文件，证实其一直在圆通寺村卫生室工作。（3）大农合中心（2010）13号、26号文件。4.圆通寺村卫生室三个医生的调查材料。证实圆通寺村卫生室的现状，即从审批到现在，圆通寺村卫生室没有明确的执业场所，村卫生室医生分别在不同地点的自己房屋内以圆通寺村卫生室的名义执业。5.（1）工商登记、药店许可证、大英县人民检察院不起诉决定书，证实其不是非法行医。（2）2013年大英县卫生局金元乡合法医疗机构及人员名单。（3）系列照片，证实其他乡村医生在金元街上开店和死者方摆设灵堂，损坏其财物。（4）行政处罚决定书。这份上面没有时间，被上诉人出示的那份上面有时间。6.补充证据：（1）圆通寺村卫生室三个医生唐小林、李帝凡、代轼的身份证复印件及调查补证材料。（2）2012年3月6日，大英县金元乡圆通寺村委会证明，证实村卫生室历史现状；2014年10月8日，大英县金元乡政府、卫生院及村委会证明，证实上诉人胡容一直在金元乡圆通寺村从事乡村医生工作。
一审法院依法调取了大英县人民检察院的不起诉决定书送达回证复印件2份在卷。
经举证、质证，二审法院对一审判决认定的事实，予以确认。
本院认为，2014年8月22日原大英县卫生局对上诉人胡容作出大卫医罚（2014）006号“行政处罚决定书：1、执业活动超出规定的执业范围给予警告；2、未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业罚款人民币3000.00元，没收违法所得161.00元的行政处罚。”是依职权、依法作出。大英县将原大英县卫生局与原大英县人口和计划生育局组建成大英县卫生和计划生育局，撤销了原大英县卫生局、原大英县人口和计划生育局，原大英县卫生局职权应由大英县卫生和计划生育局继续行使，因此，本案大英县卫生和计划生育局是适格的被告。上诉人胡容在其开办的未取得《医疗机构执业许可证》的四川爱民药业金元乡曾氏店内行医，上诉人胡容在药店内对患者行医后，患者又短时内死亡，造成不良的社会影响。上诉人胡容未在医疗执业许可机构行医的行为违反《医疗机构管理条例》之规定，原大英县卫生局给予违法行为的行政处罚，依据《医疗机构管理条例》等规定作出。一审法院作出判决既依法、又从实际情况出发己考虑了胡容在本案中的实际情况、又考虑了本案社会效果。上诉人胡容应从中吸取教训。上诉人胡容认为自己持有大英县金元乡圆通寺村卫生室的《医疗机构执业许可证》，其行为并不违法、不应受到处罚，也不应适用《医疗机构管理条例》进行处罚等讼诉理由，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，本院应予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉人胡容的上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人胡容负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蒋立文
审 判 员 刘尧志
代理审判员 杜 娟
二〇一五年十月二十八日
书 记 员 刘秀蓉