镇江市丹徒区人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏1112行初3号
原告陈亮，男，汉族，1981年5月9日生，住镇江市。
被告镇江市国土资源局，住所地镇江市金润大道1016号。
法定代表人戴非平，该局局长。
委托代理人万勇，镇江市丹徒不动产登记中心副主任。
委托代理人俞仁明，江苏中坚汇律师事务所律师。
被告镇江市丹徒不动产登记中心，住所地镇江市丹徒区金谷大道278号。
法定代表人万勇，该中心副主任。
委托代理人俞仁明，江苏中坚汇律师事务所律师。
原告陈亮诉被告镇江市国土资源局（以下简称镇江市国土局）、镇江市丹徒不动产登记中心（以下简称丹徒不动产登记中心）要求办理不动产证一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告陈亮诉称，原告于2009年8月5日在镇江市丹徒区房产管理局通过合法交易手续购得姜桂仁房产一套，该房屋位于丹徒区，面积89.94平方米，并办理了过户手续，取得了合法的房屋所有权证。现国家政策调整，要求将房屋所有权证变更为不动产证。但丹徒不动产登记中心以原告无合法的土地权属来源证明材料为由，不给原告办理不动产登记。对于此种情况，原告认为根据《国土资源部办公厅关于全面排查不动产登记“中梗阻”问题的通知》（国土资电发[2017]13号）文件的要求，关于存在房屋已经颁发房屋所有权证，但由于开发商未取得土地使用权、擅自增加容积率或者变更土地性质、超出批准范围，导致房屋难以办理不动产登记的问题，要本着尊重历史、面对现实、信守政府承诺、维护群众合法权益的原则，将登记发证与处理历史遗留问题分开，结合具体区域、具体案例，提出问题清单，提请政府专项研究解决。只要权利人拥有合法的权属证书，都要认账，并及时办理不动产登记。故原告诉至本院，请求判令两被告为其办理不动产证。
原告为证明其主张，在起诉时向本院提交以下证据：1、房屋所有权证复印件一份，拟证明原告拥有房产证上房屋的所有权；2、契税纳税申报表、契税完税凭证、房产销售发票、姜桂仁的缴款收据、陈亮的缴款收据，拟证明房屋来源的合法；3、《国土资源部办公厅关于全面排查不动产登记“中梗阻”问题的通知》（国土资电发[2017]13号），拟证明原告房屋适用该文，两被告应当履行法定职责；4、国土资源信访事项告知书（镇徒国土资信告[2017]22号），拟证明原告向被告方申请过办理不动产证，丹徒不动产登记中心告知原告不符合条件，无法办理的事实。
被告镇江市国土局和被告丹徒不动产登记中心共同辩称：1、原告未能提供《不动产登记暂行条例》第十六条第一款第三项和第四项的材料，依据该条例第十七条规定属于不予受理情况；2、国土资电发[2017]13号文明确历史遗留问题的研究解决部门为政府，而不是办理不动产登记的具体部门，丹徒不动产登记中心只是法律、政策的执行者，不是制定者，相关政府具体解决历史遗留问题的政策未到执行阶段，无法为原告办理不动产登记。综上，请求依法驳回原告诉请。
两被告在答辩期内向本院提交以下证据、依据:1、关于同意成立镇江市丹徒不动产登记中心的批复[镇编发（2016）30号]，关于成立不动产登记中心的通知[镇编发（2015）50号]，拟证明目前在丹徒区范围内丹徒不动产登记中心是履行不动产登记的法定部门，属镇江市国土局领导，本案的适格被告应是丹徒不动产登记中心，而非镇江市国土局。2、国土资源信访事项告知书（镇徒国土资信告[2017]22号），拟证明原告是网上投诉，并没有到被告丹徒不动产登记中心现场申请办理并提供相关资料，原告的行为不符合《不动产登记暂行条例》第十六条规定的办理不动产登记的要求。3、《不动产登记暂行条例》，拟证明该条例第十六条规定办理不动产登记应当提供相关材料，第十六条第一款第三项规定要提供不动产权属来源证明材料、登记原因、不动产权属证书，来源证明包括房屋来源和土地来源两部分，而从原告的信访投诉来看，其不能提供土地来源证明材料；该条例第十七条第一款第三项规定，申请材料不齐全的不予受理，这也证明了即使在原告没有书面申请办理不动产登记，仅是信访投诉的情况下，被告丹徒不动产登记中心给原告的告知书是正确合法的。
本院依法调取了以下证据：不动产权属证书落款页复印件一份，拟证明镇江市范围内颁发的不动产权属证书落款盖章为镇江市国土资源局不动产登记专用章，被告镇江市国土局以其名义对外颁发不动产证。
经审理查明，原告陈亮于2009年8月5日购得姜桂仁位于丹徒区房产（小区名称康居花苑）一套，办理了过户手续、履行了纳税义务等后取得了该房屋的所有权证。因不动产变更为统一登记并颁发新的不动产权属证书，2017年5月，原告携带身份证及房屋所有权证书至第二被告丹徒不动产登记中心处口头咨询如何办理不动产登记，经第二被告工作人员告知其缺少相关土地权属证明，现不能办理。2017年6月，原告以丹徒区上党镇康居花苑（商业街）无法办理不动产登记权证为由进行网上信访投诉，2017年7月20日，镇江市国土局丹徒分局向原告作出国土资源信访事项告知书（镇徒国土资信告[2017]22号），答复原告：原告的房屋无合法的土地权属来源证明材料，不能办理不动产登记。原告遂诉至本院，要求判令两被告为其办理不动产登记。
另查明，2016年9月20日镇江市机构编制委员会作出《关于同意成立镇江市丹徒不动产登记中心的批复》[镇编发（2016）30号]，成立镇江市丹徒不动产登记中心，副科级建制，经费渠道为全额拨款，隶属于市国土局丹徒分局，承担《不动产登记条例》规定的各类不动产登记经办职责。此外，镇江市范围内颁发的不动产权属证书落款处盖章为：镇江市国土资源局不动产登记专用章。
本案的争议焦点为:一、哪一被告是本案的适格被告；二、原告的起诉是否符合法定起诉条件。
关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。由上述规定可知，行政机关以自己的名义作出行政行为的，该行政机关是行政诉讼的被告。本案中，镇江市范围内不动产权属证书以第一被告镇江市国土局的名义对外颁发，应认定为是第一被告作出的不动产登记行政行为，即第一被告应为本案适格被告。第一被告主张，镇江市机构编制委员会作出的镇编发（2016）30号《关于同意成立镇江市丹徒不动产登记中心的批复》明确了成立镇江市丹徒不动产登记中心，隶属于市国土局丹徒分局，承担《不动产登记条例》规定的各类不动产登记经办职责，第二被告丹徒不动产登记中心为本案适格被告。因第二被告为第一被告下属全额拨款事业单位，只承担本案讼争不动产登记的经办职责，不动产登记行政行为以第一被告名义对外作出，故第二被告不是本案适格被告。
关于焦点二，《不动产登记暂行条例》第十六条规定，“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。该法第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。由上述规定可知，申请办理不动产登记需依法书面申请并提供法律规定的全部申请材料。本案中，本院经审理查明，原告仅在第二被告窗口处口头咨询了如何办理不动产登记，未提供书面申请，也未按《不动产登记暂行条例》的要求提供全部申请材料，在诉讼中原告亦未向本院提供其向被告提出申请的证据。故原告提起诉讼的事实根据不存在，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应不予受理，已经受理了应裁定驳回起诉。
综上，因原告的诉讼缺乏事实根据，不符合行政诉讼法定起诉条件，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回原告陈亮的起诉。
预收原告陈亮的案件受理费50元，予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。
审 判 长 郭德文
人民陪审员 陈秀芹
人民陪审员 范艳荣
二〇一八年三月二十七日
法官 助理 范 恒
书 记 员 徐 露