湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂行终626号
上诉人（原审原告）王汉旺，男，1939年11月22日出生，汉族，退休干部，户籍所在地湖北省黄冈市黄州区，现住湖北省黄冈市黄州区。
委托诉讼代理人童劲松，湖北中鑫律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）黄冈市人民政府，住所地湖北省黄冈市黄州区七一路5号。
法定代表人刘美频，市长。
委托诉讼代理人何正升，黄冈市国土资源局副局长。
委托诉讼代理人李秋元，湖北齐安律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）黄冈市国土资源局，住所地湖北省黄冈市黄州区黄州大道27号。
法定代表人刘劲松，局长。
委托诉讼代理人张涛，黄冈市国土资源局黄州分局地籍科科长。
委托诉讼代理人李秋元，湖北齐安律师事务所律师。
原审第三人黄冈市天意纺织品有限责任公司，住所地湖北省黄冈市黄州区十八坡5号。
法定代表人张福卫，执行董事。
委托诉讼代理人徐惠民，该公司副总经理。
原审第三人黄冈市黄州区赤壁街道办事处一字门社区居民委员会，住所地湖北省黄冈市黄州区赤壁街道办事处贾家街付1号。
法定代表人杜鹃，主任。
委托诉讼代理人孔忠良，湖北文赤壁律师事务所律师。
上诉人王汉旺因诉被上诉人黄冈市人民政府（下称黄冈市政府）、被上诉人黄冈市国土资源局（下称黄冈市国土局）、原审第三人黄冈市天意纺织品有限责任公司（下称天意公司）、原审第三人黄冈市黄州区赤壁街道办事处一字门社区居民委员会（下称一字门居委会）土地登记一案，不服湖北省黄冈市中级人民法院（2015）鄂黄冈中行初字第00059号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年8月21日公开开庭对本案进行了审理，王汉旺及其委托诉讼代理人童劲松、黄冈市政府的委托诉讼代理人何正升、黄冈市国土局的委托诉讼代理人张涛、黄冈市政府和黄冈市国土局的共同委托诉讼代理人李秋元、天意公司的委托诉讼代理人徐惠民、一字门居委会的委托诉讼代理人孔忠良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
王汉旺向原审法院起诉称，1987年2月，因拆迁政府相关部门将位于黄冈市××新村××（现为××）面积51㎡房屋安置补偿给王汉旺，并于1987年2月20日办理了（载明房屋“四至”为东抵纺织品的墙、西抵马路、南与2号共墙、北抵马路）。2004年，为腾退该房屋，在王汉旺与黄冈市黄州区房地产管理所房屋纠纷一案的执行中，黄冈市黄州区人民法院根据和解协议裁定对该房屋的“四至”界址予以确认。2004年，王汉旺向黄冈市国土局黄州分局申请办理该房屋的《国有土地使用证》。2005年，该分局通知领取《国有土地使用证》时王汉旺发现载明土地使用面积只有52㎡，而未将该房屋后院面积和北边出檐面积登记到证内，遂拒绝领证并要求根据《房产所有权证》上载明的“四至”界址重新进行勘查，按实际勘测面积办理《国有土地使用证》。王汉旺多次反映情况，直到2012年后黄冈市国土局的工作人员才告知《房产所有权证》上“四至”界址内部分土地已登记到一字门居委会及天意公司名下。为此，王汉旺一直敦促黄冈市国土局处理此事，该局虽经数次与多方协调无果。王汉旺认为其《房产所有权证》记载的房屋“四至”界址明确，黄冈市政府和黄冈市国土局应按实测面积为其办理《国有土地使用证》，在不知情的情形下将王汉旺使用范围的土地登记到他人名下，所涉土地登记无效，诉请法院判令撤销天意公司编号为001302812-（3～8）《国有土地使用证》、一字门居委会编号为001302811《国有土地使用证》及王汉旺编号为001301015的《国有土地使用证》，为王汉旺按实测面积重新办理房屋的《国有土地使用证》，并由黄冈市政府和黄冈市国土局承担王汉旺的经济损失。
原审法院审理查明，1987年2月，为落实拆迁安置政策，政府相关部门将位于黄冈市××新村××（现为××面积52㎡）的房屋安置补偿给王汉旺。1987年2月20日，原鄂州市房地产公司黄州分公司向王汉旺颁发鄂黄房字第××号《房产所有权证》，载明房屋“四至”为“东抵纺织品的墙、西抵马路、南与2号共墙、北抵马路”，建筑面积51㎡。2004年5月14日，黄冈市黄州区人民法院在执行王汉旺与黄冈市黄州区房地产管理所房屋纠纷一案中经主持协调，双方达成执行和解协议，确认诉涉房屋“四至”界址与鄂黄房字第××号《房产所有权证》载明的一致，该院作出（2002）黄州法执字第457-3号民事裁定予以确认。2001年4月25日，上述房屋重新换发的黄冈市房权证黄州字第××号《房屋所有权证》载明房地产平面图显示“四至”为“北与一字门居委会相邻、南与王家相邻、东与区纺织品公司相邻、西抵马路”，建筑面积为50.94㎡。2004年8月26日，王汉旺持鄂黄房字第××号《房产所有权证》等相关证明材料向“黄州区土管局”（黄冈市国土局黄州分局）申请办理上述房屋的《国有土地使用证》。2004年12月12日，黄冈市国土局黄州分局派员（张涛）对该宗土地“四至”界址实地勘查，绘制宗地（草）图，该宗土地“四至”为“北与一字门居委会相邻、南与王志瑞家相邻、东边为空地、西边与贾家街相邻”，一字门居委会和王汉旺分别作为相邻宗地指界人、本宗地指界人签字认可。2005年2月4日，王汉旺领取了黄冈市政府于2005年1月28日为其颁发的黄冈国用（2005）第001301015《国有土地使用证》，后又将其退还给黄冈市国土局。同时，王汉旺认为原《房产所有权证》记载的房屋“四至”界址清楚，土地适用范围明确，黄冈市政府、黄冈市国土局应按实测面积办理《国有土地使用证》，在其毫不知情的情况下将该房屋使用范围的土地登记到天意公司、一字门居委会名下，诉涉土地登记无效，故于2015年5月27日向原审法院提起诉讼。
原审同时查明，诉涉位于黄冈市黄州区考棚街30号土地原登记在原黄冈县纺织品公司名下。1987年6月28日，原黄冈县土地管理局向原黄冈县纺织品公司颁发土地使用权证，后该公司因名称变更等原因多次变更登记至黄冈市黄州纺织品公司名下。该公司已取得了相应的土地使用权证，其使用的土地面积为2253.7㎡。2006年6月3日，黄冈市黄州区人民法院受理黄冈市黄州纺织品公司破产清算组申请破产还债案后委托拍卖该宗土地，由天意公司竞得。2007年10月25日，黄冈市黄州区人民法院作出（2007）黄州法民二破字第5-2号民事裁定，确认拍卖合法有效。天意公司持相关证明材料申请办理该宗土地登记。2010年11月22日，黄冈市政府向天意公司颁发黄冈国用（2010）第001302812-3、黄冈国用（2010）第001302812-4、黄冈国用（2010）第001302812-5、黄冈国用（2010）第001302812-6、黄冈国用（2010）第001302812-7、黄冈国用（2010）第001302812-8《国有土地使用证》，即黄冈国用（2010）第001302812-（3～8）《国有土地使用证》（6份）。诉涉位于黄冈市××家街××号土地，原登记在一字门居委会下属解放新村商店名下。原黄冈县土地管理局于1988年10月20日向解放新村商店颁发土地使用权证，初始登记面积20.7㎡。该宗土地上建成的房屋，原黄冈县黄州镇房屋产权清理登记发证办公室于1990年1月4日向解放新村商店主管单位一字门居委会颁发黄政字第048号《房屋所有权证》。1995年，一字门居委会持相关证明材料向黄冈市国土局黄州分局申请办理该宗地使用权证，该局经重新测量土地面积为19.8㎡。1995年7月7日，一字门居委会取得了黄州国用（95）字第001302811号《国有土地使用证》，该证载明“四至”为南面房产公房（现为王汉旺的房屋）、北面路、东面县纺织品公司、西面小路。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，作出行政行为的行政机关是被告。本案诉涉土地登记是由土地使用者向黄冈市国土局提出土地登记申请，由黄冈市政府核发土地使用权证书，确认使用权。黄冈市国土局不是本案作出被诉行政行为的行政机关，该局不是本案适格被告。本案中，诉涉位于黄冈市××州××棚街××号土地原登记在原黄冈县纺织品公司名下，后变更登记在黄冈市黄州纺织品公司名下。天意公司通过拍卖的方式取得该宗土地使用权，且黄冈市黄州区人民法院作出裁定确认合法有效，黄冈市政府向天意公司颁发黄冈国用（2010）第001302812-（3～8）《国有土地使用证》。天意公司持有的《国有土地使用权证》是从黄冈市黄州纺织品公司持有的《国有土地使用证》转移登记而来。诉涉位于黄冈市××家街××号土地原登记在一字门居委会下属解放新村商店名下。1995年7月7日，一字门居委会开始持有的黄州国用（95）字第001302811号《国有土地使用证》是从原解放新村商店持有的《国有土地使用证》转移登记而来。上述转移登记行为并未重新设定王汉旺的权利和义务，王汉旺与被诉土地登记行为没有法律上的利害关系。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）款的规定，王汉旺对黄冈市国土局、天意公司、一字门居委会的起诉依法应予驳回。王汉旺诉请撤销其取得的黄冈国用（2005）第001301015《国有土地使用证》，其于2004年持相关证明材料向黄冈市国土局黄州分局申请办理土地登记，经该局实地勘测，绘制宗地图，且经一字门居委会及王汉旺分别作为相邻宗地、本宗地指界人签名确认，黄冈市政府向其核发土地使用权证并无不当。王汉旺以其使用范围的土地登记到天意公司、一字门居委会名下的诉讼理由没有事实及法律依据，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王汉旺的诉讼请求，本案案件受理费50元由王汉旺负担。
王汉旺上诉称：⒈作为土地登记部门的黄冈市政府、黄冈市国土局在为天意公司、一字门居委会办理土地登记时程序违法，且将王汉旺使用的土地登记到天意公司、一字门居委会的名下。王汉旺起诉要求撤销黄冈国用（2010）第001302812-（3～8）《国有土地使用证》和黄冈国用（2005）第001301015《国有土地使用证》，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，原审行政判决驳回王汉旺对天意公司、一字门居委会的起诉存在认定事实和适用法律错误。⒉黄冈市政府、黄冈市国土局在办理黄冈国用（2005）第001301015《国有土地使用证》过程中程序违法，且将王汉旺使用范围的土地登记到天意公司、一字门居委会的名下是客观存在的事实。原审法院判决驳回王汉旺的诉讼请求是错误的。因此，请求二审法院撤销原判，径行改判支持王汉旺原审的诉讼请求。
黄冈市政府、黄冈市国土局答辩称，一字门居委会、天意公司分别于1995年和2001年进行了土地登记，均是在原《国有土地使用证》上转移登记的，未涉及到宗地界址的变更，与王汉旺无任何法律上的利害关系。并且，黄冈国用（2010）第001302812-（3～8）《国有土地使用证》和黄冈国用（2005）第001301015《国有土地使用证》的颁发均发生在王汉旺取得黄冈国用（2005）第001301015《国有土地使用证》之前，不存在王汉旺诉称的变更登记将其已经取得的土地错登在一字门居委会、天意公司名下。王汉旺提交的证据并不能证明其已经取得了诉争土地的使用权。王汉旺在领取黄冈国用（2005）第001301015《国有土地使用证》时就已经知道和应当知道针对该颁证行为提起诉讼的权利，但其并未在法定的三个月内起诉，故本案已经超过了诉讼时效。因此，请求二审驳回王汉旺的上诉，维持原审判决。
天意公司述称，本案诉争的宗地并未发生变化，王汉旺继受取得相应土地的使用权和房屋所有权在此前社区及房管所无任何争议。王汉旺的上诉理由不能成立，应予驳回。原审行政判决正确，应予维持。
一字门居委会述称，一字门居委会是贾家街付1号解放新村商店房地产的合法物权权利人。黄冈市政府向一字门居委会颁发黄州国用（95）字第001302811号《国有土地使用证》依据充分、程序合法。王汉旺的起诉超过了法律规定的诉讼时效，且其起诉的理由不能成立。请求二审法院驳回王汉旺的起诉或者诉讼请求，维持原审法院的（2015）鄂黄冈中行初字第00059号行政判决。
上诉人王汉旺及被上诉人黄冈市政府和黄冈市国土局、原审第三人天意公司和一字门居委会向原审法院提交的证据材料，已随案移送至本院。本院二审对证据的分析、认定的案件事实与原审一致。同时查明，上诉人王汉旺在二审庭审中向本院提交了《关于更正〈国有土地使用证〉的请示》、《关于黄冈市天意纺织品有限公司提交〈国有土地使用证〉的函》、《黄冈市天意纺织品有限公司宗地图》，以证明颁发黄冈国用（2010）第001302812-（3～8）《国有土地使用证》和黄冈国用（2005）第001301015《国有土地使用证》占用了王汉旺已使用的土地，以及黄冈国用（2005）第001301015《国有土地使用证》少登了相应的土地。被上诉人黄冈市政府质证称土地勘察院测量面积与国土部门实测的不一致，应以国土管理部门测量的为准，两份公司文件与本案无关。被上诉人黄冈市国土局质证称土地勘察院是事业单位，其图纸未被本局采用，另两份公司文件无印章，对其真实性和关联性均持异议。原审第三人天意公司质证称哪怕是《国有土地使用证》发错了也应当以登记簿记载的为准，该三份证据与本案无关。原审第三人一字门居委会质证称不具有真实性、合法性、关联性，不应采信。本院对上诉人王汉旺提交的该三份证据的真实性和合法性不予认可，不能达到王汉旺的证明目的。
本院认为，⒈由黄冈国用（2010）第001302812-（3～8）《国有土地使用证》及黄冈国用（2005）第001301015《国有土地使用证》可知，其颁发主体均为黄冈市政府，而由黄州国用（95）字第001302811号《国有土地使用证》可知其颁发主体又为黄州市人民政府。原审法院认定黄冈市国土局不是本案作出被诉行政行为的行政机关，不是本案适格被告的事实根据充分，认为王汉旺对黄冈市国土局的起诉应予驳回符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）款的规定。
⒉天意公司持有的黄冈国用（2010）第001302812-（3～8）《国有土地使用证》是由黄冈市黄州纺织品公司原持有的《国有土地使用证》依法转移登记的；一字门居委会持有的黄州国用（95）字第001302811号《国有土地使用证》又是由解放新村商店原持有的《国有土地使用证》依法转移登记的，既未重新设定天意公司及一字门居委会的使用权利和义务，又未涉及到王汉旺对相关土地的使用问题。原审法院认为王汉旺与其该被诉土地登记行为没有法律上的利害关系，主张驳回其对天意公司、一字门居委会的起诉，亦符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）款的规定。并且，王汉旺在其《行政诉状》中直接将天意公司、一字门居委会列为第三人缺乏法律依据。
⒊原审法院经庭审对王汉旺2004年8月26日的《申请书》、黄冈市国土局黄州分局的实地勘测绘制宗地（草）图等材料，以及经一字门居委会相关责任人作为相邻宗地指界人和王汉旺作为本宗地指界人签名确认的《界址点线标示》的审查及采信与否，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条、第五十四条、第五十五条、第五十六条、第六十三条的规定，认定黄冈市政府向王汉旺核发黄冈国用（2005）第001301015《国有土地使用证》合法，其事实根据和法律依据充分。王汉旺以未曾见到黄冈市国土局黄州分局的工作人员实地勘测诉称黄冈市政府的颁证程序违法，缺乏法律依据。
⒋黄冈市政府基于天意公司拍卖取得黄冈市黄州纺织品公司位于黄冈市××州××棚街××号土地使用权，依法转移登记，向天意公司颁发黄冈国用（2010）第001302812-（3～8）《国有土地使用证》，未改变黄冈市黄州纺织品公司原持有《国有土地使用证》载明的“四至”范围，与王汉旺的黄冈国用（2005）第001301015《国有土地使用证》及其原持有的鄂黄房字第××号《房产所有权证》、黄冈市房权证黄州字第××号《房屋所有权证》载明的宅基地“面积”和“四至”范围均不相冲突。
⒌黄州国用（95）字第001302811号《国有土地使用证》并非黄冈市政府颁发，且一字门居委会于1995年7月7日取得该《国有土地使用证》是从解放新村商店原持有的《国有土地使用证》转移登记而来，并未改变原证的“四至”范围，亦与王汉旺的黄冈国用（2005）第001301015《国有土地使用证》及其原持有的鄂黄房字第××号《房产所有权证》、黄冈市房权证黄州字第××号《房屋所有权证》载明的宅基地无论是“面积”还是“四至”范围均不相冲突。
⒍王汉旺的鄂黄房字第××号《房产所有权证》、黄冈市房权证黄州字第××号《房屋所有权证》不能证明黄冈市政府颁发黄冈国用（2005）第001301015《国有土地使用证》、黄冈国用（2010）第001302812-（3～8）《国有土地使用证》违法，也不能证明一字门居委会取得黄州国用（95）字第001302811号《国有土地使用证》侵害了王汉旺享有的土地使用权。
综上，原判驳回上诉人王汉旺的诉讼请求，其事实清楚，证据充分，不存在适用法律错误和审判程序错误。并且，王汉旺提起本案诉讼包含了不同行政机关的多个行政行为，不符合我国行政诉讼法关于一案一诉的规定要求，也不符合我国行政诉讼关于合并审理的规定。王汉旺提交的《关于更正〈国有土地使用证〉的请示》、《关于黄冈市天意纺织品有限公司提交〈国有土地使用证〉的函》、《黄冈市天意纺织品有限公司宗地图》，不能推翻原审判决。上诉人王汉旺的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持，其上诉理由不能成立。被上诉人黄冈市政府、黄冈市国土局及原审第三人天意公司、一字门居委会关于黄冈市政府颁证行为合法应当驳回王汉旺上诉的答辩意见予以采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人王汉旺负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 争
审判员 吴 晋
审判员 张思化
二〇一七年九月十二日
书记员 杜思远