宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）宁01行终24号
上诉人（原审被告）银川市国土资源局，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区北京中路147号。
法定代表人孙瀚，男，局长。
行政机关出庭负责人徐万生，该局副调研员。
委托代理人赵强，宁夏辅德律师事务所律师（特别授权）。
上诉人（原审被告）银川市人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区北京中路行政中心。
法定代表人杨玉经，男，市长。
委托代理人柳怡婷，宁夏合天律师事务所律师（特别授权）。
被上诉人（原审原告）宁夏中山林牧渔业场，住所地宁夏回族自治区银川市西夏区沿山公路高家闸收费站西100米。
法定代表人马俊德，该公司经理。
委托代理人刘继飞，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人王琳，宁夏宁人律师事务所律师（特别授权）。
上诉人银川市国土资源局、银川市人民政府因与被上诉人宁夏中山林牧渔业场履行法定职责一案，不服宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院（2017）宁0106行初143号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院审理查明，2017年3月28日，原告向被告银川市国土资源局递交《土地权属争议处理申请书》，要求撤销宁夏镇北堡林草试验场持有的617、619号国有土地使用证，确认原告是2250亩土地的使用权人。被告银川市国土资源局于2017年5月10日向原告作出《答复函》，主要内容为：依照国土资源部办公厅2007年2月8日国土资厅函[2007]60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而产生的争议，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于权属争议。鉴于宁夏镇北堡林草试验场已经进行登记，并取得土地使用证的事实，依照上述规定，你公司申请的事由不属于权属争议，建议你�司可依法通过行政复议、行政诉讼的方式维护你公司的权利。原告收到该《答复函》后，向被告银川市人民政府提出复议申请。被告银川市人民政府于2017年6月19日受理，于2017年8月15日作出延期30日通知，审理后于2017年9月8日作出银政复决字[2017]16号《行政复议决定书》，维持银川市国土资源局作出的《答复函》。原告不服，故诉至法院，请求依法判令：1.撤销银川市国土资源局作出的《答复函》及银川市人民政府作出的银政复决字（2017）16号《行政复议决定书》；2.被告银川市国土资源局履行土地确权的法定职责；3.本案诉讼费由被告承担。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。2010年修订的国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。根据上述法律和部门规章的规定，国土资源行政主管部门享有对土地权属争议进行调查的职权，对于当事人提交的土地权属争议申请，先行审查决定是否受理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。认为符合条件予以受理的，在一定期限内展开调查，并可进行调解，调解不成的，提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案中，原告认为其与宁夏镇北堡林草试验场存在国有土地使用权争议，向被告银川市国土资源局递交《土地权属争议处理申请书》，被告银川市国土资源局收到后，向原告作出《答复函》。从该《答复函》的内容上，可以看出被告银川市国土资源局首先确定了宁夏回族自治区土地管理局1998年12月29日给宁夏镇北堡林草试验场发放的宁国用（1998）字第617号、619号《国有土地使用证》的合法性，其次确定了宁国用（1998）字第617号、619号《国有土地使用证》属于证载土地的初始登记。该《答复函》的内容对于原告而言，在原告持有的宁区土地字第2号《土地使用证》和编号0001《林权证》未经法定程序注销情形下，直接影响到原告的权利义务，故对于被告银川市国土资源局提出的”《答复函》只是对涉案土地办证情况的客观论述，并向原告指明了原告所述纠纷的处理方法，并没有侵害原告的任何人身、财产权利，该答复函不具有可诉性”的抗辩意见，不予采纳。原告向被告银川市国土资源局递交《土地权属争议处理申请书》，被告银川市国土资源局收到后，应当按照《土地权属争议调查处理办法》第十三条”对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见”的规定进行办理。法院在庭审中要求被告银川市国土资源局明确本案中的《答复函》是否属于对原告的申请不符合相关条件而不予受理的通知，被告银川市国土资源局回答为不是，并认为原告提出的申请事项不符合《土地权属争议调查处理办法》中规定的土地权属争议申请事项。结合被告银川市国土资源局作出的《答复函》内容，以及当庭陈述的上述意见，法院认为被告银川市国土资源局没有按照《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定在规定期限内进行审查，没有明确的审查结果，应当由被告银川市国土资源局对原告提出的申请按照《土地权属争议调查处理办法》的相关规定继续进行处理。关于被告银川市国土资源局引用的国土资源部办公厅2007年2月8日国土资厅函[2007]60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》，该《复函》中提及的土地登记发证应当理解为土地的初始登记。原国家土地管理局1995年12月28日发布的《国家土地管理局土地登记规则》第二条规定：土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。第八条规定：初始土地登记，由县级以上地方人民政府发布通告。通告的主要内容包括：（一）土地登记区的划分；（二）土地登记的期限；（三）土地登记收件地点；（四）土地登记申请者应当提交的有关证件；（五）其他事项。第十五条规定：经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。本案中，宁夏回族自治区土地管理局1998年12月29日给宁夏镇北堡林草试验场发放的宁国用（1998）字第617号、619号《国有�地使用证》，是否属于该土地的初始登记，被告银川市国土资源局在《答复函》中没有向原告进行明确告知，也没有向原告出示相关初始登记材料，直接引用国土资厅函[2007]60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》向原告作出《答复函》，明显缺乏事实依据，且引用相关规定不当。被告银川市人民政府在受理原告的行政复议后，未能对被告银川市国土资源局作出的《答复书》进行认真审查，错误地予以维持，依法应当予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销2017年5月10日银川市国土资源局作出的《答复函》；二、撤销2017年9月8日银川市人民政府作出的银政复决字（2017）16号《行政复议决定书》；三、被告银川市国土资源局于判决生效后按照《土地权属争议调查处理办法》的规定履行相应的职责。案件受理费50元，由被告银川市国土资源局负担。宣判后，银川市国土资源局、银川市人民政府不服，提起上诉。
上诉人银川市国土资源局上诉称，一、一审法院对被上诉人宁夏中山林木渔业场申请书的定性错误。该申请书虽名为土地权属争议处理申请，但实质内容是土地证法律效力之争。所以，申请书既不存在土地权属争议的前提条件，更没有法律意义上的权属争议进行处理的任何意思表示。二、本案不应适用权属调查办法的相关规定。根据国土资源部办公厅2007年2月8日《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》【国土资厅函（2007）60号】，被上诉人提出的问题不属于土地权属争议，该复函已经对类似问题的处理作出了规定，依法不再适用权属调查办法的内容。三、上�人作出的涉案答复函内容完全正确。根据国土资源部【国土资厅函（2007）60号】，在土地已经登记的情况下，第一条路径是依据《土地登记规则》的相关规定申请更正登记；第二条路径是向原登记机关的上级主管部门提出行政复议或者行政诉讼。但是第一条路径中的《土地登记规则》已经因2008年2月1日实施的《土地登记办法》而取代，上诉人作出答复函建议通过行政复议、行政诉讼的方式维权。所以，上诉人作出的答复函适用的规范性文件、引用的事实、提出的解决路径均正确。请求二审法院：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审；2、本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人宁夏中山林牧渔业场辩称，涉案土地存在权属争议，上诉人应履行对涉案土地确权的法定职责。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。
原审被告银川市人民政府述称，其同意银川市国土资源局的上诉意见。
上诉人银川市人民政府上诉称，一、一审法院对被上诉人申请书的定性错误。二、上诉人银川市人民政府作出的银政复决字【2017】16号行政复议决定书内容符合法律规定。请求二审法院：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审；2.本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人宁夏中山林牧渔业场辩称，本案涉案土地存在权属争议，上诉人应履行对涉案土地确权的法定职责。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。
原审被告银川市国土资源局述称其同意上诉人银川市人民政府的上诉意见。
二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：”土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：”本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”被上诉人宁夏中山林牧渔业场以其与宁夏镇北堡林草试验场存在土地权属争议为由，向上诉人银川市国土资源局提交了《土地权属争议处理申请书》。上诉人银川市国土资源局收到被上诉人的申请后，应当依据《土地权属争议调查处理办法》的第四条：”县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。......”第十三条：”对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。......认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。......”的规定，履行其审查、调查、提出意见报同级人民政府作出处理决定的职责。上诉人银川市国土资源局向被上诉人作出《答复函》，不符合《土地权属争议调查处理办法�的规定，应予撤销。上诉人银川市人民政府维持上诉人银川市国土资源局《答复函》的行政复议决定亦应撤销。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人银川市国土资源局和银川市人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 高凤梅
审判员 刘煜姗
审判员 宁 丽
二〇一八年五月二十三日
书记员 段思琦
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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