上海市第二中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）沪二中民二（民）终字第2332号
上诉人（原审被告）上海花园城房地产开发有限公司，住所地上海市。
法定代表人李钰君，董事长。
委托代理人胡菁，上海胡菁律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）上海市虹口区教育局，住所地上海市。
法定代表人常生龙，局长。
委托代理人冯吉，上海周祖琪律师事务所律师。
原审第三人上海市虹口区规划和土地管理局，住所地上海市。
法定代表人张雷，局长。
委托代理人翟丽华。
委托代理人马良。
上诉人上海花园城房地产开发有限公司（以下简称花园城公司）因建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服上海市虹口区人民法院（2014）虹民三（民）重字第2号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人花园城公司的委托代理人胡菁，被上诉人上海市虹口区教育局（以下简称虹口教育局）的委托代理人冯吉，原审第三人上海市虹口区规划和土地管理局（以下简称虹口规土局）的委托代理人翟丽华、马良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，花园城公司系上海市“花园城”地块的开发商。根据上海市城市规划管理局2000年出具的《关于同心地区“花园城”地块控制性详细规划的批复》，允许花园城公司在东至花园路，南至中山北一路，西至同心路，北至水电路的范围内开发“花园城”项目。上述地块规划总建筑面积23.97万平方米，分四期实施，其中教育配套设施建筑面积7，400平方米，建造九年一贯制学校一所，规划在四期开发范围内。为此，花园城公司先后于2001年3月2日与上海市房屋土地资源管理局就“花园城”一期，于2001年11月28日、2002年9月19日与原上海市虹口区房屋土地管理局（以下简称虹口房地局，现土地管理职能划归为虹口规土局）就“花园城”二期和二期扩大用地签订了土地使用权出让合同。合同对双方的权利和义务做了约定，合同明确约定花园城公司应负责地块的市政基础设施配套事务及相关费用，依照相关规定，完成出让地块上现有建筑动拆迁并承担相关费用。合同签订后，花园城公司分别与所属地块的单位签订动迁协议，实施动迁后进行开发。
2002年10月23日，虹口房地局与花园城公司就“花园城”第三期开发签订《上海市国有土地使用权出让合同》，约定虹口房地局将上海市虹口区花园路西、中山北一路北地块29，095平方米出让给花园城公司；在合同附件的土地使用条件中约定，有关规划参数以批准的规划文件为准，受让方须自行负责地块的市政基础设施配套事务及相关费用，完成出让地块上现有建筑动迁并承担相应费用。
教育配套设施在第四期开发地块内，所属地块单位为华东电焊机厂（以下简称电焊机厂），该厂为上海电气（集团）总公司下属企业。为与电焊机厂达成动迁协议，花园城公司在虹口区的相关部门多次协调下与电焊机厂及上海电气（集团）总公司进行了长时间协商。
2003年10月，上海市虹口区城市规划管理局同意扩大“花园城”地块三期用地约4，617平方米。随后花园城公司取得三期扩大用地的建设用地规划许可证。2004年5月，虹口教育局、花园城公司签订一份教育配套协议，花园城公司承诺在电焊机厂搬迁，确保得到土地后开工建设学校。2004年11月1日，虹口房地局与花园城公司就三期扩大地块签订了《上海市国有土地使用权出让合同（补充）》，约定原出让合同中的其他条款不变。三期扩大地块与三期地块剩余土地相邻，三期剩余地块面积2，500平方米，两者合计面积7，116.28平方米，东至“花园城”一期、西至同心路、南至泉山大酒店、北至同心城，登记地号为虹口区广中路街道227街坊13／4丘。花园城公司于2005年6月6日取得了上述地块的土地（7，116.28平方米）初始登记。
2005年5月，花园城公司致函虹口房地局，称“花园城”项目已经开发到第三期，第三期工程进度已达到预售要求，准备申办三期3号楼至7号楼的商品房预售许可证。关于四期项目，由于电焊机厂多次反复并推翻了原先达成的动迁合同意向，为此承诺以“花园城”三期扩大项目的7，116平方米建设用地作为抵押，待动迁合同签订后再行开发。若两年内无法开发四期项目的，花园城公司愿意将该块土地交区政府建设学校，并补偿相应费用。其后，花园城公司取得“花园城”三期销售许可对外销售三期房屋。
2005年6月20日，虹口教育局、花园城公司签订第二份教育配套协议。协议再次明确了在区政府的协调下为四期开发配合花园城公司与电焊机厂谈判而做了大量工作，目前实施仍有难度。根据“花园城”住宅小区三期规模，花园城公司应提供教育配套设施土地面积为9，123平方米，建筑面积4，574平方米。花园城公司承诺将在2007年5月20日前完成华东电焊机厂的动迁并建成学校，同时将“花园城”三期扩大项目用地权证（用地面积7，116.28平方米）和人民币（以下币种均为人民币）3，050万元保证金（因用地面积7，116平方米较原规划少两亩地，按每亩900万元计算，加上5，000平方米校舍建设费以每平方米2，500元计算，合计为3，050万元）抵押在区房地局；如果二年内（2007年5月20日前）动迁无法完成，该“花园城”三期扩大项目的土地及3，050万元保证金将作为学校用地和建设费用。协议签订后，花园城公司支付了3，050万元，该款现由虹口区国资委保管，相关地块空置未开发。此后电焊机厂始终未能完成动迁，花园城公司未取得四期地块，三期剩余和三期扩大地块也未作开发。现虹口教育局诉至原审法院，要求法院判令将花园城公司承诺建造学校所用的“花园城”三期扩大项目用地和三期开发项目剩余地块共计7，116.28平方米和3，050万元的保证金归属虹口教育局。
原审中，虹口规土局向虹口教育局发函称，如花园城公司未按约完成动迁和学校建设，则“花园城”三期扩大项目土地作为学校用地，虹口规土局依法办理土地变更为教育用地的相关手续。
原审法院认为，本案的争议焦点：一、虹口教育局主体资格是否适格，是否有权以教育配套协议主张相关的权利。二、关于配套协议效力问题。
关于第一个争议焦点，原审法院认为，花园城公司根据规划部门的总体规划取得“花园城”项目开发权利，并以此与土地管理部门签订了数份国有土地使用权出让合同，这些合同依法成立，合法有效。虹口教育局、花园城公司在2004年5月以及于2005年6月20日签订的两份《教育配套协议》实际是履行土地使用权出让合同中关于花园城公司应负公建配套义务的具体约定，既在出让合同的框架下，又是一份相对独立合同。作为今后教育设施的接受和主管单位，由花园城公司直接向虹口教育局履行建设教育配套设施有一定的合理性，并不超出建设用地使用权出让合同约定义务，也不加重花园城公司义务。作为平等民事主体，虹口教育局以配套协议要求花园城公司履行义务，实际也是履行建设用地使用权出让合同约定的公建配套义务，两者并不矛盾，配套协议对花园城公司的履行方式和补救方式做了更为详细规定，现由虹口教育局起诉主张相关权利主体资格适格。更何况，本案中虹口规土局明确表示建设用地使用权出让合同中关于公建配套的实施已由虹口教育局、花园城公司签订的配套协议进行具体约定，因此该权利的主张由虹口教育局行使，自己并无异议。故虹口教育局依照配套协议主张权利诉讼主体资格适格。
关于第二个争议焦点，原审法院认为，配套协议是一份附条件的合同，即如电焊机厂在2007年5月20日前无法完成动迁，“花园城”三期扩大项目的土地及3，050万元保证金将作为学校用地和建设费用。双方在签订合同对于可能出现的情况做了附条件的预设。现电焊机厂并未动迁完成，约定条件成就，则花园城公司应当依约履行。花园城公司辩称动迁未能完成是政府的责任，事实上当时采取先规划后动迁的方式，动迁责任主体是花园城公司，双方对动迁不能的风险是明知的，花园城公司在政府相关部门的配合下多次与电焊机厂及其上级进行了协调。最终电焊机厂不同意动迁，这不能归咎于政府部门的原因。至于花园城公司辩称该协议是在虹口教育局和虹口房地局以冻结“花园城”三期房屋销售为胁迫而签订，以及花园城公司所称该地块为商品房开发用地，约定改变为教育用地违反了有关部门的规划，应属无效的理由，考查当时相关法律、法规对此未有效力性的强制性规定。根据《上海市新建住宅配套建设与交付使用管理办法》第十一条第（六）项“住宅所在区域必须按照规划要求配套教育、医疗保健、环卫、邮电、商业服务、社区服务、行政管理等公共建筑设施；由于住宅项目建设周期影响暂未配建的，附近区域必需有可供过渡使用的公共建筑设施”的规定，以及参照《上海市新建住宅配套建设与交付使用管理办法实施细则》第七条第三款第（四）项“在办理申请手续时，住宅建设单位须填写《上海市新建住宅交付使用申请表》（以下简称《交付申请表》），并提交下列文件和资料：因分期建设，规划要求的公共建筑设施暂未配建的，附近可供过渡使用的公共建筑设施管理单位提供的同意使用证明文件和住宅建设单位按时完成建设的书面承诺”的规定，未落实配套设施的，开发商应提供过渡设施并作出书面承诺。配套协议是开发商具体承诺的体现，不违背相关地方法规的规定。相反，花园城公司如以配套协议无效为由豁免其公建配套义务则有违诚实信用原则，造成权利、义务失衡。虹口规土局在原审中出具的函件以及在本案审理中表示将依法变更系争土地的规划用途，消除了今后行政许可的障碍。
综上所述，花园城公司应当按照教育配套协议的约定履行，将“花园城”三期余地和三期扩大地块7，116.28平方米的国有土地使用权转移给虹口教育局用作教育用地，并将3，050万元保证金作为学校建设费用归虹口教育局所有。
原审法院审理后作出判决：一、上海花园城房地产开发有限公司应于判决生效之日起30日内，协助上海市虹口区教育局办理相关手续，将上海市“花园城”三期扩大项目用地和三期开发项目剩余地块（地号为虹口区广中路街道227街坊13／4丘）共计7，116.28平方米土地的国有土地使用权转移登记到上海市虹口区教育局名下；二、上海花园城房地产开发有限公司支付的3，050万元保证金作为建设费用归上海市虹口区教育局所有。
花园城公司不服原审法院判决，向本院提起上诉称：花园城地块内建设学校的土地应当由政府划拨提供，并非由花园城公司提供，花园城四期地块未能取得的责任应当由虹口区政府承担，花园城公司对此无过错、无违约、无责任。花园城公司实际上已经履行了花园城地块上的包括教育配套在内的所有配套义务。《教育配套协议》中约定“3，050万元及7，116平方米土地抵押在区房地局”，可见涉案的3，050万元及7，116平方米土地是花园城公司提供的担保，原审法院直接将抵押物直接判令归属虹口教育局，违反了法律规定。此外涉案的三期扩大项目的土地为住宅用地，花园城公司和虹口教育局均无权改变土地用途，《教育配套协议》擅自变更了该土地的用途，该约定应属无效。《教育配套协议》系虹口教育局向区有关部门施压致使花园城公司无法正常销售三期房屋的情形下形成，并非花园城公司真实意思表示，且内容显失公平。协议约定花园城公司用于抵押的是三期扩大项目的土地4，617平方米，并不包括三期剩余土地2，499平方米，即便按照协议第六条约定，花园城公司供给虹口教育局的土地亦应当是4，617平方米，而非7，116.28平方米。此外即便按照协议第六条约定，土地及3，050万元资金用于学校建设，亦应当由花园城公司实施开发，因为花园城公司才是该土地的法定开发商，所建成的学校设施之物权理应归花园城公司所有，并非无偿归属他方，故涉案土地使用权及3，050万元不应归虹口教育局所有。综上，请求二审依法改判，驳回虹口教育局在原审中的全部诉讼请求。
被上诉人虹口教育局辩称：《教育配套协议》合法有效，双方均应恪守履行。花园城公司多次确认其对四期土地的动迁和配套设施的建设承担责任，故区政府仅起协调作用，并非动迁主体。花园城公司之所以签订协议，系慑于法律的规定并非虹口教育局胁迫。协议所指向的面积就是7，116.28平方米，有附图为证，花园城公司所发的承诺函中亦明确7，116.28平方米，故花园城公司所应交付的土地面积不是4，617平方米。协议不是抵押合同，没有对抵押进行实质性的约定。涉案土地变更性质已经有关主管部门同意，并非不可进行。虹口教育局承诺若取得涉案土地的使用权，保证仅用于教育基础设施建设，不会用于商业用途。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人虹口规土局辩称：同意虹口教育局的观点，本案争议实质系花园城公司怠于履行相关职责所引发。依据规划花园城地块中本身就应当有教育设施，涉案地块的用途变更为教育用地在规划上属于正向调整，在规划的学术研究中也是提倡的，应当被支持。实际上涉案地块附近居民多次向虹口区政府相关部门反映要求在花园城小区附近建设学校等教育设施，若花园城小区的教育设施无法落实，周边居民会提反对意见。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，原审法院查明的事实无误，本院予以确认。
本院认为：虹口教育局与花园城公司签订的《教育配套协议》系双方真实意思表示，合法有效。花园城公司上诉称该协议系受胁迫所签，但没有证据予以证明，本院不予采信。协议约定2007年5月20日前电焊机厂动迁无法完成，花园城三期扩大项目的土地及3，050万元保证金将作为学校用地和建设费用，现电焊机厂的动迁仍未完成，故花园城公司依约应当将花园城三期扩大项目的土地及3，050万元保证金给予虹口教育局作为学校用地和建设费。花园城公司上诉称其非动迁主体，对电焊机厂的动迁未完成没有过错，故拒绝履行合同义务，本院对此不予采信。虽然协议中未提及三期剩余用地，但三期扩大地块及相邻的三期剩余用地两者面积合计7，116.28平方米，而协议对土地面积的记载为7，116平方米，故可推定双方约定的土地面积包括三期剩余用地，花园城公司上诉称其交付的土地不包括三期剩余用地，缺乏事实依据。关于土地用途的变化，虹口规土局在原审中已明确表示可依法变更涉案土地的规划用途，故土地规划用途的变更并不存在行政许可障碍。综上，本院对花园城公司的上诉请求不予支持，原审法院依据查明的事实作出的判决正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币541，800元，由上诉人上海花园城房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
法官助理徐晨
审 判 长 丁康威
审 判 员 徐 江
代理审判员 俞 璐
二〇一五年十二月二十五日
书 记 员 薛凤来
附：相关法律条文
附：相关的法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
……