黑龙江省哈尔滨市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑01行终46号
上诉人(原审原告）汪玉珍，女，1968年7月21日生，汉族，无固定职业，住哈尔滨市南岗区。
委托代理人尹盛男，黑龙江启虹律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）哈尔滨市南岗区人民政府房屋征收办公室，住所地哈尔滨市南岗区。
法定代表人陈平，主任。
委托代理人迟金生，该单位科员。
委托代理人李超,黑龙江思普瑞律师事务所律师。
上诉人汪玉珍因房屋征收补偿协议纠纷一案，不服哈尔滨市南岗区人民法院（2017）黑0103行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人汪玉珍委托代理人尹盛男，被上诉人哈尔滨市南岗区人民政府房屋征收办公室（以下简称南岗区征收办）委托代理人迟金生、李超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，2011年10月，南岗区征收办依据哈尔滨市人民政府（以下简称市政府）哈（南）房征决公字[2011]第004号《房屋征收决定》对汪玉珍居住的房屋征收。南岗区征收办于2011年10月30日给汪玉珍出具了房屋搬迁验收单。验收单载明：房屋所有人(承租人)：汪玉珍；产权性质:认定未登记建筑；房屋位置：南岗区海城街66-3号；房屋建筑面积：未登记建筑12.96平方米，私建0.66平方米，合计13.62平方米；经验收合格，被征收人(承租人)汪玉珍于2011年10月30日9时16分22秒已经搬迁完毕；经铁路发证机关认定后，以认定结果为准签定协议。当日，汪玉珍给南岗区征收办出具了承诺书。汪玉珍以其所持有的2008年3月8日与黑龙江省国土资源厅哈尔滨铁路国土资源分局（以下简称哈尔滨铁路国土分局）签订的《铁路用地使用权租赁合同》为依据，于2011年11月13日与南岗区征收办签定了《房屋征收补偿协议》。汪玉珍为甲方，南岗区征收办为乙方。协议内容：依据市政府哈（南）房征决公字[2011]第004号《房屋征收决定》，签定了房屋征收补偿协议（协议编号：01110471254）。其中第十三条约定：经冲抵购房款核算后，乙方应向甲方交纳：88351.20元。十六条约定：乙方提供虚假材料，骗取房屋征收补偿的，本协议无效，甲方有权追究乙方的经济和法律责任。协议签定当日，汪玉珍按照协议第十三条的规定，向南岗区征收办缴纳88351元调换房屋购房款并向南岗区征收办出具承诺书。承诺书载明：“我是海城街66-3号，征收编号B-252号房屋的所有者，此房有铁路用地使用权租赁合同一份，位于哈尔滨××花园街历史文化街区××与更新改造项目征收范围内，我自愿搬迁验收房屋，在铁路国土等部门未对土地手续认定前，为了早日签定征收协议，我向南岗区政府承诺如下：一、我自愿在铁路国土等部门未给予认定前签定征收补偿安置协议，待认定后以认定结果重新变更定立协议。二、如认定为无效，我同意按征收补偿方案规定的无照房屋的相关规定，重新变更定立协议，并履行。三、在认定结果告之我本人五日内违反本承诺第二条的内容，我同意区政府有权废除原有协议，并无偿对房屋拆除以料抵工不予任何补偿”。汪玉珍按照协议第二条的约定选择房屋产权调换，于2014年7月28日通过公开自选房号的方式确定，拟将汪玉珍安置在哈尔滨市道里区爱建小区（中兴小区），南岗区征收办给汪玉珍出具了产权调换安置房屋位置证明。因汪玉珍房屋未得到铁路、国土等部门认定，南岗区征收办未履行房屋征收补偿协议。
一审法院认为，2011年11月13日汪玉珍与南岗区征收办签定的房屋征收补偿协议系附生效条件的协议。南岗区征收办于2011年10月30日给汪玉珍出具的房屋搬迁验收单及汪玉珍给南岗区征收办出具的承诺书均给双方签定的房屋征收补偿协议生效限定了生效条款。因汪玉珍的房屋尚未得到铁路、国土等部门确认，故双方于2011年11月13日签定的房屋征收补偿协议未生效。汪玉珍要求南岗区征收办履行协议的理由不能成立。故判决驳回汪玉珍的诉讼请求。案件受理费50元，由汪玉珍负担。
汪玉珍上诉称，南岗区征收办没有任何证据证明汪玉珍持有的2008年3月8日签订的《铁路用地使用权租赁合同》是伪造的。汪玉珍与南岗区征收办签订合同后，应当由南岗区征收办对房屋进行备案登记，在拆迁过程中，汪玉珍持有的《铁路用地使用权租赁合同》是原件，该原件盖有哈尔滨铁路国土分局的盖章及法定代表人印章，所盖印章真实有效。南岗区征收办并未提供任何证据证明该印章不是哈尔滨铁路国土分局印章，当庭也没有对合同的真实性提出相关证据证明其为伪造。南岗区征收办是否有备案或者能否查到汪玉珍合同备案材料与汪玉珍无关。合同的备案管理为南岗区征收办内部行为，该备案是否存在或丢失是汪玉珍无法控制的。这相当于两个自然人之间签订了双方协议，并不能以一方协议的丢失而否定另一方手持原件的效力，故只要该份协议真实就应该认定为具有法律及证明效力。二、汪玉珍在拆迁过程中所签订的“承诺书”是南岗区征收办要求所有搬迁户都要签订的必要文书，南岗区征收办以承诺书形式免除其责任，加重汪玉珍责任，排除汪玉珍主要权利，明显为格式条款，属于《中华人民共和国合同法》第五十三条关于格式条款规定的内容，应当认定无效。三、在拆迁过程中，汪玉珍是和南岗区征收办先签订拆迁补偿协议然后再进行房屋手续审查鉴定工作的。但根据搬迁验收单的时间显示，汪玉珍经验收合格搬迁的时间为2011年10月30日，并记载有“经铁路发证机关认定后，以认定结果为准签订协议。”《房屋征收补偿协议》所显示的签订时间为2011年11月13日，即搬迁验收单作出后的半个月左右，说明铁路发证机关已经做了认定，认定汪玉珍房屋无任何问题，以此签订了之后的《房屋征收补偿协议》，并由汪玉珍缴纳了差价款，故程序合法。该处被拆迁房屋已经经过南岗区征收办认定。并且，2014年7月28日，南岗区征收办又向汪玉珍出具了产权调换安置房屋位置证明，此时至汪玉珍从该房屋搬离已近三年。三年间，南岗区征收办从未对汪玉珍的《铁路用地使用权租赁合同》提出质询，也未对该房屋的权利提出过异议。南岗区征收办以此对汪玉珍做出拒绝给付房屋的行为严重侵害了汪玉珍的合法权益。请求：1.撤销一审判决，依法改判南岗区征收办依法履行交付房屋的义务。2.判令南岗区征收办给付临迁用房安置补偿费32500元。
南岗区征收办辩称：一、汪玉珍与南岗区征收办签订的《房屋征收补偿协议》系附生效条件的协议，在汪玉珍房屋尚未得到铁路、国土等部门确认的前提下，此《房屋征收补偿协议》自然无效，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。汪玉珍以其所持有的与哈尔滨铁路国土分局签订的《铁路用地使用权租赁合同》为依据，与南岗区征收办签订了《房屋征收补偿协议》。其中协议第十六条明确约定“乙方提供虚假材料，骗取房屋征收补偿的，本协议无效，甲方有权追究乙方的经济和法律责任”。南岗区征收办也明确告知汪玉珍要对其提交的手续进行审验的程序，为此汪玉珍亲自向南岗区征收办出具了《承诺书》，“同意对土地手续进行审验，并承诺如果铁路部门认定手续后无效时，按无照房屋进行处理，并同意区政府有权废除原有协议，并无偿对房屋拆除，不予任何补偿”的承诺。但是汪玉珍在会同哈尔滨铁路国土分局调档审验时，铁路国土主管部门证实汪玉珍所持有的房屋承租合同没有任何存档文件。因此，可以直接证明汪玉珍在签订《房屋征收补偿协议》时存在提供虚假材料，骗取房屋征收补偿的欺骗行为。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，一方以欺诈的手段订立合同，损害国家利益的，合同无效。因此案涉《房屋征收补偿协议》应属无效。基于以上原因，南岗区征收办并不受《房屋征收补偿协议》的约束，拒绝向汪玉珍履行《房屋征收补偿协议》的行为也是正当的，一审法院认定事实清楚、适用法律准确。二、汪玉珍交付房屋、给付补偿安置费的诉讼请求因《房屋征收补偿协议》的无效而丧失请求依据，南岗区征收办无需履行合同义务符合法律的规定，不予支付安置费是保护国家财产的正当行为，程序合法。南岗区征收办依据市政府哈（南）房征决字（2011）第004号《房屋征收决定》，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，按征收补偿方案就房屋征收补偿安置事宜与汪玉珍协商达成一致，并签订了《房屋征收补偿协议》，协议内容是双方真实意思表示，尤其在第十六条中对于提供虚假文件的法律后果与责任更有明确的约定。但是《房屋征收补偿协议》因汪玉珍存的欺诈行为而无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。”案涉的《房屋征收补偿协议》因汪玉珍的欺诈行为而没有法律效力，南岗区征收办并不受该协议的约束，也不应承担无效协议中的权利与义务，因此无需向汪玉珍交付房屋和支付补偿安置费用。同时对于涉案项目的征收补偿款系国家财政支出，未支付前仍属于国家财产，南岗区征收办不予支付安置费的行为是履行职责保护国家财产安全的正当行为，程序合法，并无不当。三、南岗区征收办不存在行政不作为的法定情形，汪玉珍的诉讼请求没有法律依据。行政不作为是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。汪玉珍诉请南岗区征收办不作为的情形是南岗区征收办未履行房屋拆迁安置协议的约定，但如前文所述《房屋征收补偿协议》因汪玉珍的欺诈行为而自然无效，南岗区征收办不存在行政作为的法定义务。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法驳回其全部上诉请求，维持原判。
二审中双方均为提交新证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审判决认定的“协议签定当日，汪玉珍按照协议第十三条的规定，向南岗区征收办缴纳88351元调换房屋购房款并向南岗区征收办出具承诺书”事实不当，应为“协议签定当日，汪玉珍按照协议第十三条的规定，向南岗区征收办缴纳88351元调换房屋购房款”。对一审判决认定的其他事实本院予以确认。
本院认为，案涉房屋无房屋所有权证，汪玉珍持有《铁路用地使用权租赁合同》。汪玉珍与南岗区征收办签订房屋征收补偿协议时，《铁路用地使用权租赁合同》未得到铁路国土部门认定。南岗区征收办于2011年10月30日给汪玉珍出具的房屋搬迁验收单及汪玉珍出具的承诺书，明确以铁路国土部门对《铁路用地使用权租赁合同》认定结果签订或变更协议。故《铁路用地使用权租赁合同》是否有效决定汪玉珍与南岗区征收办签订的《房屋征收补偿协议》的效力，一审法院认定《房屋征收补偿协议》系附生效条件的协议，因《铁路用地使用权租赁合同》尚未得到铁路国土等部门确认，本案案涉《房屋征收补偿协议》未生效正确。一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决驳回汪玉珍诉讼请求并无不当，本院予以维持。对汪玉珍的上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人汪玉珍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑 家 龙
审 判 员 于 志 远
审 判 员 宋 冠 瑶
二〇一八年三月六日
法官助理 田 甜
书 记 员 刘赛奇园