青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）青28行终1号
上诉人（原审原告）：朱福德，男，藏族，1975年11月7日生，无固定职业，现住青海省湟源县。
委托诉讼代理人：谢春（系上诉人姐姐），女，汉族，1974年3月15日生，住青海省湟源县。
被上诉人（原审被告）：都兰县人民政府，地址：都兰县察汗乌苏镇新华街。
法定代表人：马永安，县长。
委托诉讼代理人:李好胜，男，1972年8月13日生，汉族，工作单位:青海省都兰县人民政府，职务:副县长。
被上诉人(原审被告）：都兰县农牧林业和扶贫开发局，地址：都兰县察汗乌苏镇正兴路。
法定代表人：祁海云，局长。
委托诉讼代理人：道秀花，女，藏族，1976年10月12日生，职务：农村土地管理干事。
以上二被上诉人共同委托诉讼代理人：张启林，青海盛通律师事务所律师。
被上诉人(原审第三人）：井含珍，男，汉族，1982年9月13日出生，现住青海省都兰县。
被上诉人(原审第三人）：井国兴，男，汉族，1957年10月13日出生，住址青海省都兰县。
以上二被上诉人共同委托诉讼代理人：杨俊，青海贝正律师事务所律师。
上诉人朱福德不服被上诉人都兰县人民政府（以下简称县政府）、都兰县农牧林业和扶贫开发局（以下简称县农牧局）、井含珍、井国兴行政撤销纠纷一案，不服青海省德令哈市人民法院（2016）青2802行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人朱福德及其委托诉讼代理人谢春、被上诉人县政府的委托诉讼代理人李好胜、县农牧局的委托诉讼代理人道秀花及县政府、县农牧局的共同委托诉讼代理人张启林、被上诉人井含珍、井国兴及井含珍、井国兴的共同委托诉讼代理人杨俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告朱福德与第三人井含珍于2003年12月1日签订租地合同，原告将自己承包经营的耕地上圈地10亩，十四条地6亩，实验田地4亩，合计20亩耕地，租赁给第三人井含珍。合同约定：”租地期限从2003年12月1日计算，永远耕种”。原告并将的庄廓一座转让给井含珍，租赁费及庄廓转让费原告共收取11500元。2006年11月8日原告朱福德及家人迁入青海省湟源县城关镇南小路水务巷。2007年1月10日第三人井国新与都兰县察汉乌苏镇东山根西村村民委员会签订了合同编号为530206079的《青海省都兰县农村土地承包合同书》，将该村地块名称为”上场圈”，面积为14亩水浇地，地块名称为”十四条”，面积为6亩的水浇地，承包给第三人井国新；都兰县人民政府于2007年1月10日向第三人井国新核发都政农地承包权（2006）第03777号农村土地承包经营权证。有效期为1999年1月1日至2028年12月31日止。2009年12月第三人井国新将该20亩地的土地承包经营权变更到第三人井含珍名下。
原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、二十二条、第二十三条：”农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包......””承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。””县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条：”农村土地承包经营权证的颁发必须以农村土地承包合同生效为前提条件。”的规定，农村土地承包经营权不论是原始承包取得，还是转让等方式流转取得，均应以农村土地所有权人即发包人与承包人签订书面农村土地承包经营合同为核心，即承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权。县级以上地方人民政府有义务向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。因此，颁证并确认土地承包经营权的最主要依据应是生效的农村土地承包经营合同书。本案第三人井国新与都兰县察汉乌苏镇东山根西村村民委员会签订了农村土地承包合同书，因而都兰县人民政府向其颁发土地承包经营权证书，有事实依据。第三人井国新在土地承包中是否侵害原告朱福德的土地承包经营权，属第三人与都兰县察汉乌苏镇东山根西村村民委员会签订的土地承包合同是否合法有效问题，不属本案审查范围。对被告代理人提出的土地承包经营合同是否属无效合同还是可撤销合同，属民事法律范畴，的意见，本院予以采纳。合法有效的合同在经合同双方协商终止或者被有权机关依法解除之前，合同仍然继续有效。故对原告提出撤销二被告为第三人井国新颁发的农村土地承包经营权证及重新为原告办理农村土地承包经营权证的诉求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告朱福德的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱福德承担。
判决后，朱福德不服，上诉至本院，请求：1、撤销青海省德令哈市（2016）青2802行初3号行政判决，依法改判。2、依法撤销县政府、县农牧局于2007年1月10日为井国兴颁发的《农村土地承包经营权证》。3、重新为上诉人办理《农村土地承包经营权证》。事实与理由：一审法院在没有查清事实的情况下，作出判决，不符合法律的规定。本案属于行政法律调整的范畴，是由于政府不作为造成上诉人的土地流失。上诉人在2003年12月1日将诉争的耕地租赁给井含珍永久耕种，该合同是一份租赁合同，并不是一份长期转让合同，上诉人可以随时收回土地，并且上诉人将该份《土地租赁合同》留存村委会备查，以免发生土地争议。上诉人将土地承包给井含珍后，在2006年全家迁入湟源县生活，并没有将土地交回东山根西村村委会，而是保留了土地承包经营权，湟源县虽然由西宁市管辖，但它不属于设区的市，仍然是一个县，村委会不能以上诉人全家迁入湟源县生活而将土地收回。之后村委会在没有通知上诉人的情况下，与井国兴签订了《农村土地承包合同》，因此上诉人的20亩土地不知不觉的就流向井国兴的名下，而且井国兴当时的户籍为上滩东村，并不属于东山根西村，而东山根西村的村委会，在未召开村民大会及未通知上诉人的情况下，私自将土地承包给外村的井国兴，是违法行为。村委会将土地申报给县农牧局，而县农牧局未经过认真审核上报至县政府，县政府亦未审核，而盲目的将《土地承包经营权证》颁发给井国兴，侵犯了上诉人的土地承包经营权。县政府、县农牧局未根据农村土地承包经营权证变更登记程序进行变更，没有法定程序所需材料就将上诉人的土地确认给了井国兴，违反法律规定。综上所述，本案属于行政法律调整范畴，由于县政府、县农牧局不作为，导致上诉人土地的流失，现上诉人请求撤销一审判决，依法改判，以维护上诉人的合法权益。
县政府、县农牧局共同答辩称，上诉人的上诉理由均不能成立，一审判决认定本案是民事法律调整范畴正确。按承包法的规定，农村土地承包经营权自与村集体签订承包合同成立而生效，县级人民政府登记确认土地承包经营权而颁证。该案系上诉人与村委会之间的民事法律关系；颁发土地承包经营权证是一种行政登记行为，对承包合同的效力问题，只具有形式审查权，并没有实质审查权。本案应该先由民事审判对土地承包合同进行确认，而不是直接进行行政诉讼，综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审应予驳回上诉，维持原判。
井含珍、井国兴共同答辩称，对上诉人的上诉请求及事实理由不予认可，县政府2007年1月10日颁发给井国兴的土地承包经营权证合法有效，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。
经审理查明，朱福德户籍档案信息中显示，其在2006年11月8日将户口从东山根西村037号迁入青海省湟源县城关镇，转为居民户口；
2003年12月1日《租地合同》的相对人虽然为朱福德、井含珍，但经审理查明实际签字人并不是井含珍，而是井国兴。井含珍为井国兴之子。
2006年9月18日都兰县政府印发《都兰县<农村土地承包经营权证>换发补发工作实施方案》，2006年10月25日东山根西村填报《都兰县农村土地承包经营权证换发补发摸底调查表》，2007年1月10日签订《青海省都兰县农村土地承包合同书》。2015年县政府因修路征收土地，与第三人井含珍签订征收补偿协议。2016年3月15日朱福德向县政府申请行政复议，2016年3月21日县政府作出不予受理行政复议申请决定书。
二审庭审中朱福德自认：亲哥哥户口至今在东山根西村；除了本案争议的土地外，还有另外20亩地给了同村的外甥，而该20亩地的土地承包经营权证办理给了其外甥张学成。
另外，2007年1月10日县政府颁发给井国兴的《农村土地承包经营权证》，一审中认定为县政府、县农牧局颁发有误，予以纠正。
本院认为，朱福德称2015年8月得知县政府为井国兴颁发了《农村土地承包经营权证》的问题。经查，朱福德从小居住生活在东山根西村，2006年11月8日迁入青海省湟源县，其亲哥哥户口至今在东山根西村，且有亲属长期居住生活于该村。另外青海省从2006年开始实施换发农村土地承包经营权证，经历摸底调查、登记造表、签订土地承包经营权合同等程序，直至2007年1月10日为东山根西村村民颁证，朱福德除了本案争议的土地外，还将另外20亩土地给了其外甥张学成，县政府亦为其外甥张学成颁发了《农村土地承包经营权证》。而朱福德于2006年11月8日迁户时应当知道换发农村土地承包经营权证这一大事，故其应当知道颁证这一事实。朱福德一直未主张权利，直至征地并作出补偿后，才来主张侵犯了自己的合法权益，于2016年3月15日向县政府申请行政复议。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”之规定，朱福德于2016年4月7日向法院起诉，显然已超过2年的起诉期限且无正当理由，对其起诉应裁定驳回。原判适用法律错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条、最高人法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第七十九条第一款之规定，并报本院审判委员会讨论决定，裁定如下：
一、撤销青海省德令哈市人民法院（2016）青2802行初3号行政判决；
二、驳回上诉人朱福德的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 何 萍
审判员 祁 敏
审判员 谢文娟
二〇一七年九月十八日
书记员 殷显昭