海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终363号
上诉人（原审第三人）黄有亿。
上诉人（原审第三人）王桂妹。
上诉人（原审第三人）黄忠海。
以上三位上诉人的共同委托代理人秦禹，海南肖明德律师事务所律师。
以上三位上诉人的共同委托代理人黄云。
上诉人（原审第三人）黄云。
委托代理人秦禹，海南肖明德律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王国珍。
委托代理人廖松日，海南国岛律师事务所律师。
委托代理人庄仕萍，海南国岛律师事务所实习律师。
原审被告海口市人民政府，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二办公区。
法定代表人倪强，该市市长。
委托代理人郑雯，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人杨少斌，海口市农业局处长。
上诉人黄有亿、王桂妹、黄忠海、黄云（以下简称黄有亿等4人）因被上诉人王国珍诉原审被告海口市人民政府（以下简称海口市政府）农业行政登记一案，不服海南省海口市中级人民法院于2015年12月24日作出的（2015）海中法行初字第148号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月4日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：海口市政府于2005年10月13日向黄有亿农户颁发秀英市（县）农地承包权（永兴）第0210038号《农村土地承包经营权证》（以下简称0210038号证），登记的发包方全称为“秀英永兴镇永德村儒张”，承包方土地承包经营权共有人为“黄有亿、王桂妹、黄忠海、黄云”，承包期限为“1998年1月1日至2027年12月31日止”，承包方式为“家庭承包”，承包土地用途为“农业用地”，承包地总面积为“16亩”，承包地块为1块，名称为“头群”，地类为“荒坡地”，四至为“东至公路、南至家敏、西至小路、北至美秋”。
原审法院查明，1999年7月5日，原琼山市人民政府向黄有亿农户颁发编号为020号《农村集体土地承包经营权证书》，登记的发包方为“永兴镇永德村委会儒张经济合作社”，承包方为“黄有亿”，承包面积为“6.3亩”，其中坡园地1.3亩，荒坡5亩，承包期限为“1998年1月1日至2027年12月21日止”。2005年7月，海口市政府办公厅下发海府办（2005）182号《海口市人民政府办公厅转发市农业局关于农村土地承包经营权证新证发放工作方案的通知》，要求海口市开展新证的换发工作。海口市政府根据该通知要求对020号《农村集体土地承包经营权证书》进行换发，于2005年10月13日向黄有亿农户发放0210038号证。同日，海口市政府向王国珍颁发秀英市（县）农地承包权（永兴）第0410030号《农村土地承包经营权证》（以下简称0410030号证），登记的发包方为“永兴镇博强村委会儒博经济社”，承包方为“王国珍”，承包土地总面积为“4.57亩”。经各方当事人确认，0210038号证所涉土地包含0410030号证所涉土地。庭审中，海口市政府对0210038号证和0410030号证的合法性均未提出异议。
另查明，2007年海口市政府发布海府（2007）93号《海口市人民政府关于下放城市管理、环境卫生和农口市级权限的通知》（以下简称93号《通知》），规定农村土地承包和经营权证的备案、登记、审核、发证等管理工作下放到各辖区人民政府。
原审法院认为，海口市政府在同一天向王国珍、黄有亿等4人分别颁发0410030号证、0210038号证，确认两农户分别享有承包经营权，但该两证却存在土地重叠的情形，海口市政府未能确认两证哪个违法，亦未能提供颁发0210038号证所依据的承包合同原件予以核对，故应当认定海口市政府颁发0210038号证认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。关于海口市政府主张其不是适格被告的问题，原审法院认为，虽然2007年海口市政府发布93号《通知》规定农村土地承包和经营权证的备案、登记、审核、发证等管理工作下放到各辖区人民政府，但被诉行政行为系海口市政府所为，结合本案实际情况，以其作为本案被告并无不妥，故原审法院对海口市政府不是适格被告的意见不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销0210038号证。案件受理费50元，由海口市政府负担。
上诉人黄有亿等4人上诉称，一、原审法院仅依据“海口市政府未能确认存在重叠登记的承包证哪个违法，且未能提供0210038号证所依据的承包合同原件予以核对”就判决撤销黄有亿等4人持有的0210038号证是错误和不负责任的。二、黄有亿等4人与王国珍分别持有的《农村土地承包经营权证》存在土地登记重叠的情况，则应先由政府相关部门解决处理，海口市政府在一审中亦表示正在处理类似的争议，在政府部门作出处理结果前，法院判决撤销0210038号证是错误的。三、王国珍取得0410030号证的依据是其与永兴镇永兴管理区儒博经济社于1991年、1998年两次签订的家庭承包耕地合同。而海口市政府于2004年将本案争议地的所有权登记在永兴镇永德村委会名下，即黄有亿等4人所在的村委会。至此，永兴镇永兴管理区儒博经济社已不是本案争议地的所有权人，王国珍与儒博经济社签订的土地承包合同已经无效，且王国珍也未与争议地的所有权人永兴镇永德村委会签订新的承包合同，故王国珍早在2004年就已不是争议地的合法承包人，其所持有的0410030号证亦属无效。因此，王国珍作为原告提起本案诉讼主体不适格。综上，请求撤销原审判决，驳回王国珍的诉讼请求。
被上诉人王国珍答辩称，一、被诉颁证行为认定事实错误。海口市政府颁发0210038号证没有提供所依据的承包合同原件予以核对，该承包经营权没有合法的权属来源，因此，海口市政府颁证行为认定事实不清，证据不足。另外，0210038号证登记的土地四至不清。原琼山市人民政府于1999年7月5日给黄有亿农户颁发《农村集体土地承包经营权证书》，上面载明的“头群”地块西至公路，但公路并不存在，只有一条不到一米宽的小路，换证时西至又变成了小路；北至美秋，但美秋村距该地有四十公里远，黄有亿等4人在一审庭审中辩称是美秋村村民土地，但却无法说清是哪一个村民的土地，实际上北边没有美秋村的任何土地。二、行政诉讼主要审查行政行为的合法性问题，因此，海口市政府无论是否对0210038号证和0410030号证重叠情况作出处理，均与本案没有关联性。三、王国珍是与本案被诉颁证行为有利害关系的人，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，有权提起诉讼。王国珍一直在管理使用本案争议地，并在该地上建有房屋种有树木，政府在征收该地时将地上附着物补偿款支付给了王国珍。而且，在海口市羊山地区存在大量插花地，虽然争议地不在王国珍所在村委会管理区域内，但王国珍所在的儒博经济社仍然对该插花地享有所有权。因此，王国珍是本案适格原告。四、0210038号证登记的土地范围内不仅有王国珍的承包地，还有其他村民的承包地，本案被诉颁证行为侵害了王国珍和其他村民的承包经营权。
原审被告海口市政府述称，其二审意见与一审意见一致。
在本院审理过程中，黄有亿等4人向本院提交了六份证据材料，分别为《农村土地承包经营权证登记表》《家庭承包耕地合同书》《农村集体土地承包经营权证书》《农村土地承包经营权证》《集体土地所有证》《头群坡山地纠纷一案上送意见》。经审查，前五份证据在一审中已经由海口市政府提交并经过质证，二审中再次提交不属于新证据。第六份证据《头群坡山地纠纷一案上送意见》虽然没有在一审中提交，但该证据在一审时已经存在，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，黄有亿等4人在二审中提供的第六份证据本院不予采纳。
二审查明，第二轮土地承包时，黄有亿与永兴镇永德村委会儒张经济合作社签订了儒张农地字第020号《海南省家庭承包耕地合同书》，该合同书上载明黄有亿承包“荒坡5亩”“坡园地1.3亩”。
二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。
本院认为，根据海口市农业局2005年制定的《海口市农村土地经营权证新证发放工作方案》规定，海口市政府于2005年给农户全面换发新证是在第二轮土地承包的基础上进行的完善工作，并不是新一轮的土地承包。本案中，在第二轮土地承包中，原琼山市人民政府于1999年给黄有亿农户颁发了编号为020号的《农村集体土地承包经营权证书》，登记的承包地总面积为6.3亩，其中坡园地1.3亩（包含“乾足”0.8亩，“欲满亿”0.5亩），荒坡5亩（“头群”5亩）。原琼山市合并到海口市后，海口市政府于2005年开始给各农户换发新证，其中就包含给黄有亿农户颁发的0210038号证，该证登记的承包地总面积为16亩，地块仅一块即“头群”荒坡地（16亩）。海口市政府称，黄有亿农户持有的前后两证登记情况发生变化，系因承包地面积在第二轮土地承包时并未经过准确测量可能确实存在误差，2005年经过有关部门测量后进行了面积更正，但其未能提供书面证据予以证明，本院不予采信。海口市政府于2005年给各农户颁发《农村土地承包经营权证》是在原有承包关系基础上的换证，本案中，海口市政府给黄有亿农户颁发0210038号证所依据的仍然是儒张农地字第020号《海南省家庭承包耕地合同书》，但该土地承包合同所记载的承包土地面积、地块与0210038号证记载的承包土地面积、地块发生了较大变更，海口市政府未能提供证据证明儒张经济合作社重新发包的事实，在此情况下其给黄有亿农户颁发0210038号证，显属认定事实不清，证据不足，亦不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条“农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致”的规定，依法应予撤销。原审以0210038号证和0410030号证存在重叠，海口市政府未能确认哪个证违法以及未能提供0210038号证所依据的承包合同原件为由，判决撤销0210038号证，结果正确，但理由不当，本院予以纠正。
综上，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法应予维持。黄有亿等4人的上诉请求和理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄有亿、王桂妹、黄忠海、黄云共同负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审 判 长 聂海波
审 判 员 李 贝
审 判 员 王 华
二〇一六年九月二十六日
法官助理 滕生虎
书 记 员 李励云
附相关法律条文：
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》
第九条农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。