浙江省永康市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0784行初12号
原告：浙江风扬广告有限公司，住所地：浙江缙云县
法定代表人：吕益东，董事长。
委托代理人：俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
委托代理人：常传领，浙江浙杭律师事务所律师。
被告：永康市前仓镇人民政府，住所地：浙江省永康市
法定代表人：朱正伟，镇长。
委托代理人：黄吉斌，前仓镇党委委员，作为负责人出庭。
委托代理人：陈春山，浙江思律律师事务所律师。
被告：永康市城市管理行政执法局，住所地：浙江省永康市
法定代表人：施天祥，局长。
委托代理人：应广童，副局长，作为负责人出庭。
委托代理人：吕华静，永康市四方法律服务所法律工作者。
委托代理人：成华慧，永康市四方法律服务所法律工作者。
被告：永康市交通运输局，住所地：浙江省永康市
法定代表人：周荣广，局长。
委托代理人：郁存正，市交通运输局党委委员，作为负责人出庭。
委托代理人：沈关夫，永康市四方法律服务所法律工作者。
委托代理人：王斌，永康市四方法律服务所法律工作者。
原告浙江风扬广告有限公司诉被告永康市前仓镇人民政府、永康市城市管理行政执法局、永康市交通运输局要求确认行政行为违法并赔偿一案，于2016年2月24日向本院提起诉讼。本院于2016年2月25日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月24日公开开庭审理本案。原告浙江风扬广告有限公司的委托代理人俞静尧、被告永康市前仓镇人民政府的单位负责人黄吉斌及委托代理人陈春山、被告永康市城市管理行政执法局的单位负责人应广童、委托代理人吕华静、成华慧、被告永康市交通运输局的单位负责人郁存正、委托代理人沈关夫、王斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告浙江风扬广告有限公司诉称，原告是依法注册成立并具有广告经营资格的广告公司，曾与永康市前仓镇法莲村等村委、村民签订租地协议，在台金高速和长深高速沿线6处户外广告设施，有偿使用各村的土地，后一直合法经营。原告的6处户外广告设施，因三被告强制拆除，造成原告巨大经济损失。依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，三被告既不具有自行强制拆除行为的法定职权，也没有实施强制拆除所必须的合法有效的决定，更没有遵循有关的法定程序或正当程序，实体违法，程序违法，其实施的强制拆除原告所有的户外广告设施行为严重违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采了补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”据此，三被告违法强制拆除原告的广告牌，除按照该广告牌恢复原状的实际价值或现值赔偿给原告以外，还应赔偿原告发布广告可获得的经营收益损失。为了维护原告的合法权益，特向人民法院提起诉讼，请求判令：一、判令三被告拆除原告设置在台金高速和长深高速沿线6处户外广告设施的行政行为违法。二、由三被告赔偿原告因其违法拆除设置在台金高速和长深高速沿线6处户外广告设施的经济损失，合计1214789元人民币[其中广告设施造价644789元，广告发布费经营收益570000元]。三、由被告承担本案全部诉讼费用。在审理过程中，原告要求变更赔偿金额为1994789元[其中广告设施造价644789元，广告发布费经营收益1350000元]。
原告向本院提交证据如下：
1、通知，证明三被告实施了拆除原告6处广告牌的行政强制行为，三被告主体适格。
2、广告位用地租赁协议11份，证明原告设置6处广告牌的用地是有补偿性的，原告设置户外广告牌是根据广告法的规定来订立协议，具有合法性。
3、照片5张（与被告提交的照片一致），证明原告的6处广告牌的位置。
4、关于广告工程预算表，证明原告6处广告牌实际造价成本，被拆除造成的损失。
5、大型路牌的协议书2份，证明原告凭广告牌可以获得广告收益。
被告永康市前仓镇人民政府辩称，一、被告前仓镇人民政府在2014年6月12日的通知上加盖公章是事实。二、在拆除户外广告，派员进行了协助。三、原告方的第二项请求，有义务向法院提供证据证明其6处广告设施的发布具有合法性，且已经按照广告法的要求进行了审批。根据目前的证据，原告方6处广告设施的发布和建造是未经审批而擅自发布，属违法建筑物，在法律上不能得到赔偿。
被告永康市前仓镇人民政府未提交证据。
被告永康市城市管理行政执法局辩称，一、原告违法行为事实清楚，证据充分。（一）违反了《中华人民共和国土地管理法》。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管理制度”使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定：“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款”。本案中，原告私自租用集体土地的协议是无效的，在未经批准的情况下，改变土地使用用途是法律所不允许的。（二）违反《中华人民共和国城乡规划法》。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。（三）违反《中华人民共和国广告法》。《中华人民共和国广告法》第四十二条“有下列情形之一的，不得设置户外广告：（1）利用交通安全设施、交通标志的；（2）影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志、消防设施、消防安全标志使用的；（3）妨碍生产或者人民生活，损害市容市貌的；（4）在国家机关、文物保护单位、风景名胜区等的建筑控制地带，或者县级以上地方人民政府禁止设置户外广告的区域设置的。”原告在高速公路边所设置的广告，在市政府禁止设置广告的区域之内，明显违反相关的法律、法规。《中华人民共和国广告法》第四十条“县级以上地方人民政府应当组织有关部门加强对利用户外场所、空间、设施等发布户外广告的监督管理，制定户外广告设置规划和安全要求。户外广告的管理办法，由地方性法规、地方政府规章规定。”永康市人民政府于2014年6月1日起施行的《永康市户外广告设置管理办法（试行）》第五条规定“市城市执法局是户外广告设置的主管部门，负责户外广告设置的规划、审批、管理、监督和综合协调工作。”第九条规定“未经市城市执法局行政许可，任何单位或个人不得设置户外广告”，“大型户外广告在竣工后10日内，广告主或广告设置者应组织各相关部门对工程质量进行竣工验收，验收合格后方可投入使用。”原告设置的大型户外广告未经我局审批，也未经我局进行验收。工商行政管理总局颁布的《户外广告登记管理规定》第六条也明确指出“申请户外广告登记，按规定应当经有关行政主管部门批准，当事人应履行相关审批手续。”（四）原告擅自设置大型户外广告的行为违反了省委省政府提出的“四边三化”的相关规定。公路边、铁路边、河边、山边等区域（简称“四边区域”）的环境状况是反映生态浙江建设水平的重要窗口，直接关系广大人民群众的生产生活和身心健康。扎实开展“四边区域”洁化、绿化、美化行动是生态浙江建设的一项基础性工作。原告擅自设置的6个大型户外广告与周边环境极不协调，影响路边景观。二、《永康市户外广告设置管理办法（试行）》第二十条规定“未经批准擅自设置户外广告的，由市城管执法局责令限期整改或拆除，逾期不整改或拆除的，可以代为整改或拆除，并依法予以处罚”，我局在告知原告在2014年6月17日17时前拆除而未自行拆除的情况下，有权依法予以强制拆除。三、至于原告的损失，原告的建筑物本身属于违法的建筑物，依法进行拆除，损失应由原告自行承担，并且原告还有复垦的责任。综上所述，永康市城市管理行政执法局行政行为是依法行使的，请求驳回原告对永康市城市管理行政执法局的全部诉求。
被告永康市城市管理行政执法局向本院提交证据如下：
1、2013年5月28日，浙政办发[2013]69号，浙江省人民政府办公厅关于印发《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的通知，证明省办公厅对违法建筑的范围、违法建筑的认定、违法建筑的分类处理、违法建筑处理进行了明确，原告的广告牌均属于违法建筑之列，应予拆除。违法建筑的拆除原则上不得给予任何形式的补偿，一切经济损失由当事人负责。行政执法单位依据依法执行并无不妥。
2、2013年7月7日，永政办[2013]122号永康市人民政府办公室文件1份，证明永康市人民政府对违法建筑处理实施意见的通知。进一步说明政府部门对拆违工作的重视。
3、2013年7月10日，中共永康市委办公室文件[2013]46号：中共永康市委办公室永康市人民政府办公室关于进一步加强“违法用地、违法建设”查处工作的实施意见1份，证明实施意见中对二违查处工作的主体进行指定。
4、2014年4月2日，金市交[2014]28号金华市交通运输局、金华市“三改一拆”行动领导小组办公室文件、关于全市开展公路边“三化”及“三改一拆”集中拆违月活动的通知1份，证明通知中明确要求当地政府对违法广告进行拆除，责任到乡镇街。原告设置的6处广告牌均属整治范围之内，已经被认定违法建筑的事实。
5、2015年5月5日永委办发[2014]71号中共永康市委办公室文件：“中共永康市委、永康市人民政府办公室关于印发永康市违法建筑拆除违法用地查处专项行动方案的通知”1份，证明（1）市委市政府、对违章建筑查处的重点是国省道沿线违法用地、违法建筑物；（2）查处工作需在2014年6月20日前完成；（3）行政执法局依法履行职责，未存在行政行为违法的事实。
6、永委办（2014）65号永康市人民政府办公室文件，证明原告至今未提供相关合法设置广告的审批手续，被告依法可以拆除。
7、户外广告的照片，证明原告所设置的6处广告被认定为违法建筑。
被告永康市交通运输局辩称，一、被告永康市交通运输局主体不适格，不应列为被告。（一）本案中的具体行政行为系3处户外广告的强制拆除。而原告在诉讼中能提交的仅仅是一份转自省交通厅浙交[2014]40号、金华市金市交[2014]28号文件精神的通知。两份文件清楚列明这3处户外广告设施须拆除。这份通知仅仅系一份告诫性、提醒性的文件。故被告的盖章行为仅是对前述上级文件精神的传达，并不是一个独立的行政强制措施，其性质不属于具体行政强制行为。（二）被告永康市交通运输局并没有实施强制拆除的行为。原告在收到通知后没有主动自行拆除，但被告永康市交通运输局也并没有对其实施强制拆除。既然永康市交通运输局既不是本案强制拆除的决定者，也不是本案强制拆除的实施者，原告诉请的损失赔偿也就无从谈起。（三）退一万步讲，即使被告永康市交通运输局依法应当列为被告，但是原告在本案中的违法行为属实，责令拆除，有法可依。而且程序合法、正当，不应承担所谓损失的赔偿责任。理由如下：1、原告在事实部分提到，其是依法注册成立并具有广告经营资格的广告公司，且与涉案的村委、村民签订了租地协议，但这并不当然表示其户外广告系合法的。根据《户外广告登记管理规定》第三条“户外广告发布单位发布户外广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请登记，接受工商行政管理机关的监督管理”之规定，原告应当向辖区内工商部门申请户外广告登记并取得《户外广告登记证》，但原告是否履行相关登记手续，因为被告尚未见到相关的批准文件。2、根据《浙江省城乡规划条例》第36条之规定，大中型户外广告固定设施的建设单位或个人“应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设规划许可证”。在本案中，原告建立的户外广告设施均属于大中型的户外广告固定设施，但是原告至今也没有提供建设规划许可证，实属违法建筑物。3、在传达了前述文件的精神后，原告并未在通知要求的时间内自行拆除。根据《行政强制法》第34条、《中华人民共和国城乡规划法》第68条的规定，本案的三被告作为城乡规划主管审批部门有权对其采取强制措施，并非原告陈述的无法定职权。浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知，浙政办发（2013）69号文件明确规定，当事人在违法建筑执法机关决定的期限内不自行拆除，也不委托违法建筑拆除单位代为拆除违法建筑的，依法实施强制拆除。违法建筑的拆除，原则上不得给予任何形式的补偿，一切经济损失及与违法建筑相关的民事责任由当事人自行承担。4、如前所述，既然原告的户外广告设施系违法设施，在收到通知后未及时自行拆除，所涉设施被依程序强制拆除系完全合法，那么原告所谓的国家赔偿也就无从谈起。综上所述，被告永康市交通运输局既没有做出强制决定，也没有参与强制拆除，并不是本案的适格被告，不应列为本案被告。请求驳回原告对其的诉讼请求。
被告永康市交通运输局提交的证据与被告永康市城市管理行政执法局提交的证据一致。
经庭审质证，本院对证据作如下认定：
对被告永康市城市管理行政执法局和永康市交通运输局提供的证据，原告综合质证认为，1、被告提交的证据未在法律规定期限内提交，应视为举证不能。2、三被告在原告不知情的情况下，对原告的6处户外广告设施实施强制拆除是一种行政强制措施。三被告的主体资格适格。3、三被告没有法定做出《通知》及强拆的职权。4、三被告以依据其提供的地方性法规、规章及党委、政府的政策文件来强制拆除原告的广告设施，未依法给予原告陈述权和申辩权，亦未制作独立的强制执行决定书，且没有进行公告，剥夺了原告申请行政复议和提起行政诉讼的权利，程序违法。本院认为，1、根据三被告发出的《通知》，三被告作为被告主体适格。被告永康市城市管理行政执法局和永康市交通运输局已在法律规定期限内提交证据。2、三被告为实行“三改一拆”、“四边三化”行动，实施了拆除原告6处户外广告设施的行政行为，在实施具体行政行为过程中，未充分保障当事人程序权利，且没有依法制作强制拆除决定书并公告，应认定三被告的行政强制措施程序违法。3、对原告提出被告举证问题。被告永康市城市管理行政执法局、永康市交通运输局在2016年3月2日收到起诉状副本后，在2016年3月14日向本院提交证据副本，书面答辩意见于开庭前一天提交。
对原告提交的证据1、3，各被告方无异议，本院予以确认。对证据2，各被告认为，对真实性无法确认，且从其提供的证据看，其中4处涉及耕地，广告牌属于经营性设施，既然是经营性设施，一定会涉及到用地和规划许可的问题，不能达成原告要证明户外广告合法性的证明目的。对证据4，各被告认为系原告单方制作，对三性均有异议，对证据5，各被告认为，真实性无法确认，且从该协议可以看出原告知道广告发布必须经过审批。对原告提交的证据，本院综合认定如下：根据相关法律规定，原告所设的6处户外广告设施未办理相关的合法审批程序，属违法。原告提交的证据不能证明其合法和权益受到违法行政行为的损害，但拆除后的残值部分原告未取得，有相应的残值处理损益。
经审理查明：三被告为响应“三改一拆”“四边三化”活动，于2014年6月12日，向原告浙江风扬广告有限公司发出了《通告》，并在原告不在场的情况下拆除了原告的6处户外广告设施（高炮）。原告不服三被告的行政行为，向本院提起行政诉讼，要求确认三被告强制拆除原告6处户外广告设施的行政行为违法，并提出赔偿各项损失1994789元的请求。
本院认为，三被告为落实全市公路边“四边三化”及“三改一拆”的工作，以向原告发送《通知》的方式，实施了将原告6处户外广告设施拆除的行为；在实施具体行政强制行为中，未充分保障当事人程序权利，没有依法认定原告违法事实的决定书，也没有制作强制执行决定书的公告，本院认定其行政行为违法。对原告要求被告赔偿拆除6处户外广告设施所造成的经济损失的诉讼请求，原告对其主张未能举证证明其6处户外广告设施合法，亦未能就其主张的经济损失提供依据，本院对其要求被告赔偿经济损失的诉讼请求不予支持。被告在实施拆除时未通知原告到场，致原告未能取得残值，有一定的损失，本院酌定为每块2万元，六处共计12万元。该损失应由三被告共同承担。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告永康市前仓镇人民政府、永康市城市管理行政执法局、永康市交通运输局实施的拆除原告浙江风扬广告有限公司6处户外广告设施的行政行为违法。
二、由被告永康市前仓镇人民政府、永康市城市管理行政执法局、永康市交通运输局赔偿原告浙江风扬广告有限公司因违法行政行为造成的损失12万元，在判决生效后三十日内支付。
三、驳回原告浙江风扬广告有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告永康市前仓镇人民政府、永康市城市管理行政执法局、永康市交通运输局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 朱子云
人民陪审员 周高良
人民陪审员 黄建通
二〇一六年九月三十日
代书 记员 赵 嫣