广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤02行终160号
上诉人(原审被告)：仁化县丹霞街道办事处。
法定代表人：王剑斌。
委托代理人：叶鹏程。
委托代理人：曾靖琪。
被上诉人(原审原告)：刘树清，男，19xx年x月x日出生，汉族，广东省仁化县人，农民,住广东省仁化县。
委托代理人：刘智凯，男，19xx年x月x日出生，汉族，广东省仁化县人，农民,住广东省仁化县。
上诉人仁化县丹霞街道办事处（以下简称：“丹霞街道办”）因与被上诉人刘树清林业行政受理一案，不服仁化县人民法院作出的（2016)粤0224行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月3日受理后，依法组成合议庭，于2016年12月13日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院查明：1993年1月1日，刘树清等二人与丹霞林业森工站签订《鱼塘承包合同》，约定丹霞林业森工站将其管辖的狐狸岩合作林场内的山塘发包给刘树清等二人承包，承包期为10年（从1993年1月1日起至2002年12月31日止）。
1997年12月8日，刘杵清（即刘树清）与丹霞森工站签订《承包协议书》，约定丹霞森工站将其管辖的狐狸岩合作（林）场山塘发包给刘树清，丹霞森工站再延期15年给刘树清（即2003年至2017年12月31日止），承包期塘域内荒地、无林地，刘树清可以开发种竹、种果，收获归刘树清。
2004年2月8日，刘树清（乙方）与（丹霞街道办）中心村委北门村一组（甲方）签订《承包土地合同书》，约定“一、甲方同意将坐落在狐狸岩长塘尾（土名）的荒山、荒田地，承包给乙方作为养鱼、养猪等业使用。承包范围：鱼塘边上50米，由大塘至长塘尾（见附草图，以红线为界）。二、乙方承包甲方土地的期限为30年（即由2004年12月底起至2034年12月底止）。乙方对�包的土地可以建住房、猪舍等。……四、乙方在承包期内，任何单位或个人不得以任何理由阻挠乙方。如有纠纷发生，甲方有责任协助乙方调解纠纷。……”
2010年9月29日，仁化县人民政府颁发仁林证字（2010）第440047xx号林权证给张富强，证内记载“林地所有权权利人丹霞××××中心村委会北门一组，林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均是张富强，座落丹霞××××中心村委会，小地名叶屋岭，面积126亩，主要树种马尾松，林地使用期40年，终止日期2048年12月31日，四至：东以河树龙田为界、南以赤子平坑为界、西以天水为界、北以田龙为界。”同日，仁化县人民政府颁发仁林证字（2010）第440047xxx0号林权证给张富强，证内记载“林地所有权权利人丹霞××××中心村委会北门一组，林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均是张富强，座落丹霞××××中心村委会，小地名砧板岭，面积291亩，主要树种马尾松，林地使用期40年，终止日期2048年12月31日，四至：东以杨屋小埂为界、南以天水为界、西以砧板岭坑为界、北以鱼塘为界。”
2016年4月29日，因与张富强在“狐狸岩”山塘附近的山林权属发生纠纷，刘树清向“丹霞街道办”提出确权申请，要求确认坐落在丹霞××××中心村地名“叶屋岭”中40亩和地名“砧板岭”中12亩的土地使用权、林地使用权、林木所有权、林木使用权归其所有，并撤销仁林证字（2010）第4400474xxx、440047xxxx号林权证。
2016年5月19日，“丹霞街道办”作出《林权争议不予受理决定书》（丹街行决[2016]6号），决定对刘树清的上述申请不予受理。
2016年7月1日，刘树清向原审法院提起行政诉讼，请求撤销“丹霞�道办”作出的《林权争议不予受理决定书》，并重新调处其与张富强之间的林权争议。
原审法院认为：“丹霞街道办”作出的丹街行决[2016]6号《林权争议不予受理决定书》，适用法律有误、处理不当，应予撤销。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（九）当事人之间的协议书或者赠与凭证；……”本案中，刘树清向“丹霞街道办”申请确认坐落在丹霞××××中心村地名“叶屋岭”中40亩和地名“砧板岭”中12亩的林地使用权、林木所有权、林木使用权归其所有，并提供了其与中心村委北门村一组签订的《承包土地合同书》。丹霞街道办根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十一条“当事人申请林权争议调处，有下列情形之一的�不予受理：（一）权属清楚无争议，因林木林地承包、转包、租赁、转让、互换、抵押、合作等流转行为发生争议，属于民事侵权行为或者合同纠纷的；……”的规定，作出不予受理的决定。但适用该项规定的前提条件是山林权属清楚无争议。本案问题是刘树清因持有与中心村委北门村一组签订的《承包土地合同书》，与张富强对涉案的山林权属产生了纠纷，故并不是权属清楚无争议的情形。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十四条“县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。但是，乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处。”的规定，“丹霞街道办”应履行处理辖区内个人之间发生的林权争议的法定职责，因此，其作出不予受理的决定欠妥。综上所述，“丹霞街道办”作出《林权争议不予受理决定书》（丹街行决[2016]6号），适用法律有误、处理不当，应予撤销。刘树清请求撤销的理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销“丹霞街道办”作出的《林权争议不予受理决定书》（丹街行决[2016]6号）。二、责令“丹霞街道办”对刘树清的确权申请重新作出行政行为。
上诉人“丹霞街道办”不服原审判决向本院上诉称：原审认定事实错误，判决“丹霞街道办”对刘树清的确权申请重新作出行政行为，没有事实根据和法律依据。刘树清于2016年4月29日向“丹霞街道�”提出申请，要求：确认坐落在仁化县××街道办中心村委会，地名“叶屋岭”其中面积约40亩和地名“砖板岭”其中面积约12亩的土地使用权，林地使用权、林木所有权归刘树清所有。并撤销仁林字（2010）第4400474649、4400474xxx0号《林权证》。“丹霞街道办”经审查认为刘树清申请的林地包括在（2010）第4400474xxx、440047xxxx号《林权证》所确定的范围内，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十九条、第三十一条的规定，决定不予受理。刘树清不服起诉，一审法院受理后认为：“丹霞街道办作出的丹街行决[2016]6号《林权争议不予受理决定书》，适用法律有误、处理不当，应予撤销。理由如下：……刘树清因持有与中心村为北门一组签订的《承包土地合同书》，与张富强对涉案的山林权属产生了纠纷，故并不是权属清楚无争议的情形……”从而撤销“丹霞�道办”的决定，要求“丹霞街道办”重新作出行政行为。“丹霞街道办”认为原审判决认定事实错误，判决“丹霞街道办”重新作出行政行为没有任何事实根据和法律依据。一、刘树清所申请的两块涉案的林地分别包括在（2010）第4400474xxx、440047xxxx号《林权证》内，涉案林地的权属是非常清楚的，原判竟然以一纸没有确认是否成立、是否有效的合同，就否认政府部门的《林权证》，且认定一纸不知是否成立、有效的合同与政府颁发的《林权证》具有同等法律效力有误。二、作为“丹霞街道办”只是政府的一个派出机构，无权撤销政府部门颁发的《林权证》。三、刘树清是丹霞××××中心村委会北门二组的集体经济成员，却并不是北门一组的集体经济成员，依法刘树清承包北门二组的林地，必须经北门二组的村民大会三分之二以上的村民或者村民代表同意所签订的合�才是有效的。而刘树清提交的合同没有任何证据证明是有效的。四、即使刘树清确与北门二组签订了《承包土地合同书》，并且所签订的《承包土地合同书》是有效的。众所周知，办理《林权证》必须有林地所有权××××组签字盖章确认才能办理，而从北门二组已经将涉案的林地的林权办在张富强的名下，就说明北门二组已经用实际的行为终止了其与刘树清所签订的合同。如果刘树清认为其签订的合同受到侵害，就应当依法通过民事诉讼程序主张权利，这不属于行为处理范围。综上所述，原审判决认定事实错误，判决错误，其判决要求“丹霞街道办”重新作出行政行为，没有事实根据和法律依据。上诉请求：一、依法撤销原判，驳回刘树清的所有请求；二、本案诉讼费刘树清负担。
被上诉人刘树清答辩称：一、政府部门不负责任的林权登记行为，将张富�非法无效的承包租赁山场合同披上合法化的“外衣”，损害刘树清合法的土地使用权、林地使用权以及林木所有权、林木使用权，并导致刘树清因法律规则的复杂性而几平陷入申诉无门的境地。（一）刘树清依据合法有效的合同依法取得了案涉土地使用权、林地使用权以及林木所有权、林木使用权，并不因为未进行权属登记而导致合同无效、失效或者权属消灭。1、一审查明刘树清于1993年签订《鱼塘承包合同》，于1997年签订《承包协议书》，于2004年签订《承包土地合同书》(业经三分之二以上村民同意)，取得了案涉土地使用权、林地使用权并在此建房、盖舍，种竹、种树，依法享有林木所有权、林木使用权。2、根据2007年实施的《物权法》第一百二十七条：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”由此不再区分家庭承包还是其他方式承包，统一确立了土地承包经营权自合同生效时设立的特例，故此刘树清的上述合法权利并不因为未进行权属登记而导致合同无效、失效或者权属消灭。（二）政府部门不负责任的林权登记行为，使非法无效的合同披上合法化的“外衣”。1、张富强2007年7月30日《承包租赁山场合同书》在合同签订时、林权登记时以及直至今日、今后，均没有也不可能取得北门一组三分之二以上村民的同意，是非法无效合同，依法不能取得案涉或者该合同所涉的土地使用权、林地使用权以及林木所有权、林木使用权。2、政府部门的林权登记行为是不负责任的。一是应当在形式审查中即发现《承包租赁山场合同书》无效而没有发现；二是应当在形式审查中即发现《承包�赁山场合同书》缺失三分之二以上村民同意的证明材料而没有发现；三是应当依法进行林权登记公告而没有公告；四是应当将靠近狐狸岩山塘的部分叶屋岭土地排除在林权登记外而未排除，违法将其登记为林地、划进林权证附图、计入登记面积；五是应当进行实地踏查并查明现场有刘树清的房屋、竹、树而没有进行。政府部门上述不负责任的行为，使一份非法无效的合同披上了《林权证》这个合法化的“外衣”，导致了严重后果。（三）由于政府部门颁发的《林权证》的存在，导致刘树清因法律规则的复杂性而几乎陷入申诉无门的境地。由于政府部门颁发的《林权证》的存在，导致刘树清如何维权也面临程序上复杂的法律规则。但无论法律规则如何复杂，非法无效的合同不能披上《林权证》的“外衣”也不能合法化，不能使刘树清已经依法生效的合同变成无效、�效，不能让已经依法取得的权利变成失效、消灭。二、“丹霞街道办”依法应当受理刘树清的确权申请，一审法院的判决是正确的，“丹霞街道办”的上诉理由充满了对法律的误解和对事实的曲解，根本不能成立。（一）“丹霞街道办”曲解或遗漏了刘树清的诉求。“丹霞街道办”称刘树清向其提出申请时的权利要求是：“土地使用权、林地使用权、林木所有权”，但事实上除此之外还应包括“林木使用权”，此其一。其二，事实上，“丹霞街道办”作出的丹街行决【2016】6号《林权争议不予受理决定书》也曲解或遗漏了刘树清的诉求。这只要阅读决定书就一清二楚，无需强调指出。这说明“丹霞街道办”在作出不予受理决定时甚至连刘树清的诉求为何等基本事实都没有搞清。（二）刘树清向二审法院补交北门一组村民签名材料及北门一组持有的仁林证字(2004)第440026xxx1号林权证(叶屋岭、砧板岭)，证明《承包土地合同书》业经该村小组三分之二以上村民同意，合法有效。（三）“丹霞街道办”上诉认为“涉案林地的权属是非常清楚的，原审竟然以一纸没有确认是否成立、是否有效的合同，就否认政府部门的《林权证》……”充满了对法律的误解。1、原审判决只是认为“刘树清……与张富强对涉案的山林权属产生了纠纷”，并未直接否认林权证，最终判决也只是责令重新处理，并未直接判决撤销林权证。是否应当撤销林权证还需要根据确权结果而定。“丹霞街道办”上诉认为原审法院否认政府部门的《林权证》，完全是对一审判决的曲解。2、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十二条第二款、第三款规定：“有下列规定情形之一的，原发证机关应当撤销所发出的林木林地权属证书，原发证机关已经变更或者撤销的，由继续行使原发证机关职权的行政机关行使该职权：(一)发证所依据的证据是伪造的，或者一方当事人隐藏、毁灭有关证据的；(二)有证据证明存在争议且未解决而颁发林木林地权属证书的；(三)发证机关超越行政管辖权限确权发证的；(四)林木林地权属证书附图绘制错误的；(五)违反法律规定和法定程序发放林木林地权属证书的；(六)林木林地权属证书登记的内容与实地无关联的；(七)法律法规规定的其他情形。原发证机关不按规定撤销林木林地权属证书的，由上一级行政机关责令其予以撤销。”可见登记错误或者违反法定程序的林权证依法均应当予以撤销。在本集中，涉案《林权证》既登记错误，也违反法定程序，依法应当撤销，而不能据此对刘树清的确权申请不予受理，对事实上存在的权属争议“视而不见”，对刘树清的既存权利在事后否定。（四）“丹霞街�办”上诉认为“北门二组(其实是北门一组，“丹霞街道办”笔误)已经用实际的行为终止了其与被上诉人所签订的合同”，是对法律的误解，也是对事实的曲解。如前所述，根据《物权法》第一百二十七条：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”刘树清业已于合同生效时立即取得了案涉土地使用权、林地使用权，北门一组办理林权登记手续的行为非但不能视为对合同的终止，反而实质上是一种“无权处分”，将属于刘树清所有的用益物权非法进行处分给了张富强。而在处分过程中(即在林权登记过程中)林权登记部门也极其不负责任，赋予了非法无效合同以《林权证》的合法“外衣”，导致严重后果。（五）“丹霞街道办”的职权是法定的，其不能以无权撤销县政府颁发的《林权证》为由，不予受理刘树清的确权申请。《广东省林木林地权属争议调�处理条例》第二十四条规定：“县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。但是，乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处。”“丹霞街道办”受理以后在调处过程中发现争议当事人所持《林权证》应当撤销的，应当根据《条例》第二十二条的规定上报有权机关处理，而不是作出本案的不予受理决定书。综上所述，本案因错误的《林权证》而阻碍刘树清依法维护合法取得的土地使用权、林地使用权以及林木所有权、林木使用权，严重损害了刘树清的合法权益。一审判决撤销重作认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。本院另补充：2010年9�29日，仁化县人民政府颁发仁林证字（2010）第440047xxx9号第440047xxx0号《林权证》登记内容为：“林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权在合同期内属张富强所有；林地所有权属××街道××中心××北门××组所有。”
本院认为：“丹霞街道办”于2016年5月19日作出的丹街行决[2016]6号《林权争议不予受理决定书》合法。
“丹霞街道办”以及刘树清提供的相关证据表明，本案的刘树清与案外人张富强对涉案林地所有权属于村民小组不持异议，由此可以确认林地的所有权是清楚的。原审法院查明的事实表明，刘树清所使用的林地，是基于承包关系产生；而刘树清申请“丹霞街道办”调处与其存在争议的另一方当事人林地权属，根据仁化县人民政府颁发仁林证字（2010）第44004xxxxx号林权证以及仁林证字（2010）第4400474xxxx号林权证中有关：“林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权在合同期内属张富强所有；”的记载，亦由合同关系产生的权属。因此，依照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十一条第一款第（一）项有关：“当事人申请林权争议调处，有下列情形之一的，不予受理：（一）权属清楚无争议，因林木林地承包、转包、租赁、转让、互换、抵押、合作等流转行为发生争议，属于民事侵权行为或者合同纠纷的；”的规定，“丹霞街道办”作出《林权争议不予受理决定书》有依据。不仅如此，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院�诉。”《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》等法律、法规及司法解释，亦明确了对农村土地承包合同所产生争议解决矛盾和救济的途径。
综上所述，“丹霞街道办”的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；“丹霞街道办”上诉有理，应予采纳；原判认定事实不清，适用法律、法规错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，第八十九条第一款第（二）项、第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销仁化县人民法院于2016年9月9日作出的（2016）粤0224行初13号行政判决；
二、驳回刘树清的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元由刘树清负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一六年十二月三十日
书记员 郑翠莹