江西省赣州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）赣07行终39号
上诉人（原审原告）：钟节洪，男，1976年11月23日出生，汉族，住赣州市章贡区。
上诉人（原审原告）：钟爱兰，女，1956年12月5日出生，汉族，住赣州市章贡区。
上诉人（原审原告）：钟春香，女，1964年3月1日出生，汉族，住赣州市章贡区。
上诉人（原审原告）：钟节荣，男，1967年6月16日出生，汉族，住赣州市章贡区。
上诉人（原审原告）：钟春华，女，1970年8月12日出生，汉族，住赣州市章贡区。
上诉人（原审原告）：钟节秋，男，1970年9月10日出生，汉族，住赣州市章贡区。
上诉人（原审原告）：钟义淮，男，1978年10月29日出生，汉族，住赣州市章贡区。
上诉人（原审原告）：钟良，男，1981年8月2日出生，汉族，住赣州市章贡区。
上诉人（原审原告）：卢冬连，女，1954年11月20日出生，汉族，住赣州市章贡区。
上诉人（原审原告）：郭春莲，女，1966年4月2日出生，汉族，住赣州市章贡区。
上诉人（原审原告）：钟义福，男，1990年11月14日出生，汉族，住赣州市章贡区。
上诉人（原审原告）：钟义平，男，1992年7月29日出生，汉族，住赣州市章贡区。
以上十二位上诉人共同委托诉讼代理人：叶方荣，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：赣州市章贡区水西镇人民政府。
住所地：赣州市章贡区水西镇赤珠村岭*号。
法定代表人：彭晓税，镇长。
委托诉讼代理人：韩良人，江西客家人律师事务所律师。
上诉人钟节洪等12人因房屋征收行政强制一案，不服江西省赣州市章贡区人民法院（2017）赣0702行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，被上诉人赣州市章贡区水西镇人民政府的副镇长陈朱成到庭参加询问协调，本案现已审理终结。
原审法院审理查明：赣州市章贡区水西镇人民政府（以下简称水西镇政府）依据江西省国土资源厅赣国土资核(2009)601号《关于赣州市章贡区2009年度第三批次集镇建用地的批复》的规定，确定钟节洪等12人的房屋系赣州市章贡区经开区水西产业园（原水西基地）项目征收范围内的集体土地上的建筑物。水西镇政府委托第三方机构对钟节洪等12人的房屋进行测量，确认钟节洪等12人的房屋建筑面积共计357.66㎡，附属房屋面积16.22㎡。根据赣州市章贡区人民政府房屋拆迁安置补偿办法的规定，包括房屋补偿、购房补助及一次性过度费共计应当补偿466630元。2016年12月26日，水西镇政府分别向钟节洪等12人支付了房屋补偿款共计466630元。因水西镇政府与钟节洪等12人无法对被征收的房屋安置补偿达成协议，水西镇政府按政府规定的安置补偿标准向钟节洪等12人支付补偿款466630元后，于2017年3月10日对钟节洪等12人所有的房屋予以拆除，2017年3月4日，水西镇政府对钟节洪等12人的土地予以征收，并将钟节洪等12人土地上的青苗予以清除。水西镇政府在征收钟节洪等12人的土地后未对钟节洪等12人的土地和青苗予以补偿。为此，钟节洪等12人不服，向原审法院起诉。
原审法院认为：根据江西省国土资源厅赣国土资核(2009)601号《关于赣州市章贡区2009年度第三批次集镇建设用地的批复》的规定，钟节洪等12人的房屋和土地属于被征收的范围，水西镇政府有权根据相关法律法规对钟节洪等12人的房屋和土地进行征收。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，虽然水西镇政府在拆除钟节洪等12人房屋和征收其土地，清除土地上青苗前以对钟节洪等12人的房屋和土地进行了丈量，确定了补偿面积并对钟节洪等12人的房屋进行了相应的补偿，但未对钟节洪等12人进行催告，并告知陈述和申辩的权利，以及对钟节洪等12人作出《责令交出土地通知书》，并在《责令交出土地通知书》生效后才能强制拆除其房屋、对钟节洪等12人的土地进行征收并清除土地上的青苗。水西镇政府在未按法定征收程序的情况下即迳行强制拆除房屋，清除土地上的青苗，上述行政行为缺乏执行依据，违反法定程序，强制拆除钟节洪等12人房屋和征收其土地的行政行为违法。水西镇政府已按规定对钟节洪等12人的房屋进行了补偿，钟节洪等12人再要求对其房屋进行赔偿没有事实和法律依据，对其该项诉请不予支持。水西镇政府在征收土地后，未对钟节洪等12人土地和地上青苗予以补偿违反法律规定，应按照有关规定予以补偿。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项、第二款第一项的规定，判决：一、确认水西镇政府强制拆除钟节洪等12人位于赣州市章××区水西镇××组的房屋和征收其土地，清除土地上青苗的行政行为违法；二、限水西镇政府于判决生效后一个月内按照有关规定对已征收钟节洪等12人的土地及青苗予以补偿；三、驳回钟节洪等12人要求水西镇政府对已拆除房屋予以赔偿的诉讼请求。案件受理费50元，由水西镇政府承担。
上诉人钟节洪等12人不服，向本院提起上诉，请求：撤销（2017）赣0702行初38号行政判决第三项，改判被上诉人按现行合理价格向上诉人支付被强征的房屋补偿款，并赔偿上诉人存放于房屋内的财物损失共计1266372.69元。其上诉的主要事实与理由为：1.一审判决回避了双方讼争的主要事实，对上诉人主张的主要诉讼请求未经审理与裁判。上诉人从未提供过银行帐号给被上诉人用于此次房屋征收补偿，被上诉人利用从前获取的帐号单方强行转款，未与上诉人达成合意，补偿款的支付带有强制性，上诉人在一审也已经说明被征收房屋的补偿极不合理，对房屋补偿金额提出了异议，还提供了相关证据并列举了被损毁的屋内财物清单作为索赔依据。一审法院对上诉人的主要诉请未予重点审查，也未对屋内财物损失予以裁判。2.一审判决适用法律错误，混淆了县级以上地方人民政府与乡镇人民政府的行政职权。有权组织实施征收土地的行政主体是县级以上人民政府，乡镇人民政府既无权就集体土地的征用作出相关行政决定，更无权自行决定强制执行。3.一审判决结果严重侵害了上诉人的合法权益。一审判决既然确认被上诉人强制拆除上诉人房屋及征用土地、铲除青苗的行政行为违法，就应当判决由行政机关承担违法的法律后果。而一审法院在确认违法后，并未判决行政机关承担房屋赔偿责任，对上诉人主张的屋内财物损失的诉讼请求也予以驳回。一审法院判决由被上诉人对征收土地及青苗予以补偿，但对土地位置未予明确，无法实际履行。
被上诉人水西镇政府辩称，涉案土地征收部门是章贡区人民政府，我们2016年按照章贡区工业园区拆迁补偿标准实施补偿，上诉人并未对土地征收行为提起行政诉讼，所以本案房屋征收是合法的，既然土地和房屋的征收是合法的，对于上诉人房屋补偿必须按照土地征收补偿办法进行补偿而不是进行赔偿，一审法院确认的是拆除房屋行为违法，而不是征收行为违法。
本院对原审法院审理查明的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点主要包括两个方面：一、被上诉人对上诉人实施的行政强制行为是否符合法律规定，具体包括：被上诉人拆除上诉人位于赣州市章××区水西镇××组老宅的行为是否符合法律规定；被上诉人清除上诉人青苗的行为是否符合法律规定。二、上诉人的损失应当如何获得救济。
一、关于本案行政强制行为是否符合法律规定的问题
《中华人民共和国物权法》第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产；第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。据此，国家为了公共利益的需要，可以依法征收集体所有的土地和房屋，土地征收应当依照法律规定的权限和程序进行。在土地征收过程中，县级以上人民政府土地行政主管部门应先与被征收人协商达成补偿协议，在补偿方案确定的期限内达不成补偿协议的，应依法作出补偿决定，对于违反规定不按约定或补偿决定搬迁，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，被征收人拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，上诉人钟节洪等12人的房屋和土地属于被征收范围，上诉人钟节洪等12人因对补偿金额和标准有意见，与被上诉人水西镇政府一直未达成一致意见，未签订拆迁安置补偿协议，依照上述法律法规的规定，在与被征收人无法达成补偿协议的情况下，土地征收部门应当依法及时作出补偿决定，并将补偿款足额、及时支付给被征收人，确保先补偿、后搬迁，并由土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期交出土地，被征收人仍然拒绝交出土地的，再申请人民法院强制执行。本案水西镇政府作为征地拆迁安置实施单位在征地实施过程中，并不具有强制执行的法定职权，其迳行对上诉人钟节洪等12人的房屋实施拆除、对土地上的青苗进行铲除的行为违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的程序。原审法院判决确认水西镇政府实施的强制拆除房屋及铲除青苗的行为违法，事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。
二、关于上诉人的损失应当如何获得救济的问题
具体到本案中，上诉人钟节洪等12人主张的损失包括三个部分：一是房屋损失；二是房屋以外的财产损失；三是青苗损失。
本案系在土地征收过程中，行政行关实施的强制拆除、强制交出土地引发的请求确认违法并要求行政赔偿的诉讼，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项规定，行政机关及其工作人员违法征收、征用财产，侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利。一般情况下，强制拆除被征收人房屋、强制交出土地应当依据已经生效的补偿决定，而补偿决定应当已经解决了房屋和土地本身的补偿问题。因此，即使强制拆除行为被认定为违法，通常也仅涉及到房屋内物品损失的赔偿问题，而不应涉及房屋本身的补偿或者赔偿问题。但本案在强制拆除前，征收部门与被征收人未达成补偿安置协议，也未作出补偿决定，钟节洪等12人对被上诉人支付的补偿金额不予认可，也未同意交出房屋及土地，水西镇政府实施的强制拆除房屋、强制交出土地的行为违反了法律规定的程序，需要明确的是，如因水西镇政府的强制行为造成了钟节洪等12人的财产损失，水西镇政府应当承担的是行政赔偿责任而不仅仅是征收补偿责任。原审法院认为被上诉人已对钟节洪等12人的房屋进行了补偿，再要求对房屋进行赔偿没有依据的认定并不妥当，本院予以纠正。一审法院在确定具体的行政赔偿数额时，应审查征收补偿金额是否符合法律规定的标准，是否足额到位，对补偿款项是否可以及时实现提取等因素，并要剔除被上诉人已经先行支付的466630元征收补偿款，对上诉人要求行政赔偿的诉讼请求作出判决，对被上诉人未予支付的青苗补偿费，也应一并计入财产损失赔偿的范围。
另外，根据钟节洪等12人在原审提出的诉讼请求内容及提供的证据，钟节洪等12人除了主张房屋本身的损失，还主张了除房屋外的其他经济损失，原审法院对该项诉请未予审查，遗漏了诉讼请求。而对征收土地的行为，并不在上诉人诉讼请求的范围内，原审法院确认征收土地的行为违法，并要求水西镇政府对土地进行补偿已经超出了本案审查范围，本院予以纠正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二、三项之规定，判决如下：
一、维持赣州市章贡区人民法院（2017）赣0702行初38号行政判决第一项中的“确认水西镇政府强制拆除钟节洪等12人位于赣州市章贡区水西镇白田村钟屋组的房屋和清除土地上青苗的行政行为违法”的内容。
二、撤销赣州市章贡区人民法院（2017）赣0702行初38号行政判决第一项中的“确认水西镇政府征收钟节洪等12人土地的行政行为违法”的内容。
三、撤销赣州市章贡区人民法院（2017）赣0702行初38号行政判决第二项中的“限水西镇政府按照有关规定对钟节洪等12人的土地及青苗予以补偿”的内容。
四、撤销赣州市章贡区人民法院（2017）赣0702行初38号行政判决第三项，即“驳回钟节洪等12人要求水西镇政府对已拆除房屋予以赔偿的诉讼请求”。
五、将钟节洪等12人诉讼请求中的“房屋损失赔偿”、“青苗损失赔偿”以及“其他经济损失赔偿”的内容发回赣州市章贡区人民法院重审。
二审案件受理费50元，由本院退回给上诉人钟节洪、钟爱兰、钟春香、钟节荣、钟春华、钟节秋、钟义淮、钟良、卢冬连、郭春莲、钟义福、钟义平。
本判决为终审判决。
审 判 长 赖朝晖
审 判 员 刘定丰
审 判 员 陈 婷
二〇一八年四月十三日
书 记 员 谢泽安
代理书记员 管燕梅