山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）青行初字第4号
原告杨国瑞。
委托代理人韩骁，北京京润律师事务所律师。
被告青岛市人民政府。
法定代表人张新起，市长。
委托代理人叶文，该政府法制办工作人员。
委托代理人张付合，该政府法制办工作人员。
原告杨国瑞因认为被告青岛市人民政府未履行对历史遗留无证房屋产权进行确认的职责，于2015年2月6日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2015年2月27日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月2日在第27审判庭进行了证据交换，于2015年4月14日在第27审判庭公开开庭审理了本案。原告杨国瑞及其委托代理人韩骁，被告青岛市人民政府的委托代理人叶文、张付合到庭参加诉讼。本案于2015年4月27日中止诉讼，于2015年8月4日恢复审理。本案现已审理终结。
原告杨国瑞于2014年9月1日以特快专递形式向被告青岛市人民政府提出历史遗留无证房屋产权确认申请。被告在原告起诉之前未作出任何答复。
原告杨国瑞诉称：（一）其自幼随父母在青岛市原四方区金华路28号××户居住，因住房紧张，1973年在原住房前自建两间小房，后来原青岛市四方区公安分局为该自建房单独立门牌号为××户甲。原告于1989年7月按相关规定与父母分户，成为××户甲的户主，并一直在此居住。2007年7月24日青岛市市北区房屋征收安置管理办公室核发的青四拆许字（2007）第4号《房屋拆迁许可证》，将原告××户甲的房屋纳入拆迁范围。自拆迁以来，青岛市市北区政府以自建房无产权证、属违法建筑为由，拒绝对原告无证房屋予以拆迁安置与补偿。（二）现有的法律法规表明，房屋建筑合法与否，青岛市市北区政府根本无权作出任何“认定”，应由青岛市人民政府组织规划、国土、建设、房产部门审查予以认定，故原告于2014年9月1日以邮政快递的方式向被告递交了《历史遗留无证房屋产权确认申请》，请求被告依法对原告无证房屋的合法性予以确认。但现在已过去2个多月，被告却未作出任何答复，故原告提起诉讼，请求法院确认被告行政不作为的行为违法，责令其对原告无证房屋情况进行确认；本案诉讼费用由被告负担。
原告证据交换时提交了如下证据：1、无证房屋证明复印件一份；2、户口簿复印件一份；3、邮政快递单据（单号为1074140375408）复印件及EMS快递单号查询截图打印件各一份。上述证据共同证明原告曾于2014年9月1日向被告提出历史遗留无证房屋产权确认的申请。
被告青岛市人民政府辩称：（一）原告申请事项并非被告法定职责，被告不作回复不构成行政不作为。原告的申请名为历史遗留无证房屋产权确认，实则为解决其无证房屋在拆迁安置过程中的合法性确认问题。经了解，涉案房屋位于原四方区金华路28号项目拆迁范围内，因其要求将无证房按有证房安置，超出该项目政策许可范围，未与开发单位达成一致，后该房被开发单位强行拆除，原告就无证房屋的安置补偿问题曾多次向有关部门反映。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、2006年施行的《青岛市城市房屋拆迁管理条例》第十九条规定，在拆迁安置过程中房屋的合法性确认问题实系拆迁安置补偿的附随审查义务，依法归属拆迁人和房屋拆迁行政管理部门，而与被告无关。即便按照原告申请的字面意思理解，按照《中华人民共和国城市房地产管理办法》等相关规定，无证房屋产权确认职责依法归属于房产管理部门，亦与被告无关。（二）被告接到原告来信后转交有关部门处理，已履行必要的工作义务。被告接到申请后，虽认为该申请事项不属于政府的法定职责，但本着服务群众、依法维护信访人合法权益的原则，将其作为信访事项依法转交信访部门予以处理，原告的权利义务并未因被告的不予答复和转交处理行为受到实际影响。根据国务院2005年《信访条例》第二条第一款、第六条第二款第（二）项的规定，被告将原告申请转交信访部门处理的行为依法有据，已尽到必要的工作义务。至于被告应否将该转交处理情况告知原告，当前法律、法规、规章和规范性文件并未作出明确规定，不能作为强制性要求。信访部门接收来信后如何处理，不代表被告行为，亦不在原告诉请审查范围，应当归由信访条例调整。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求，依法维护被告合法权益。
被告以案情复杂、需要做专门调查为由，于2015年3月10日向本院提出延期提供证据的书面申请，经本院准许后，被告于2015年3月23日提供了如下证据：1、历史遗留无证房屋产权确认申请，证明被告于2014年9月4日将原告信函转交青岛市信访局办理。2、金宏电子政务办公服务系统显示表，证明青岛市信访局于2014年9月4日将原告信函转交青岛市市北区信访局办理。3、金宏电子政务办公显示表，证明青岛市市北区信访局于2014年9月25日办结。4、关于杨国瑞信访案件调查办理情况说明及二份附件，证明青岛市市北区信访局针对原告来函作出进一步处理说明。
证据交换中，原告对被告证据1、2不持异议，但认为证据3、4与本案无关。被告对原告1-3号证据均无异议。
经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据作如下确认：被告提交的1、2号证据原告不持异议，本院予以采信；3号、4号证据内容客观，形式合法，因无其他证据佐证原告曾收到市北区信访局的回复，故只能证明被告的转办事实，但无法证明转办单位客观上已经答复原告。原告提交的1-3号证据被告均无异议，本院直接予以采信。
经审理查明，原告一家在青岛市原四方区金华路28号××户房屋前自建两间小房。后，原青岛市公安局四方分局为该自建房单独立门牌号为××户甲，1989年7月原告成为该户户主。2007年，涉案自建房所处地段被纳入拆迁范围。2008年9月，涉案自建房被作为违章建筑被强制拆除。2014年9月1日，原告以特快专递的形式向被告递交了《历史遗留无证房屋产权确认申请》，请求被告依法对原告无证房屋的合法性予以确认。2014年9月4日，被告收到该申请，当日即转交青岛市信访局办理，后市信访局又转交市北区信访局办理，但，被告未对原告作任何回复。原告遂于2015年2月6日提起行政诉讼。
本院认为，一、原告申请被告对其自建无证房屋产权进行确认的主张是否成立的问题。庭审中，原告主张根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，被告在作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。因此原告申请被告对其历史遗留无证房屋产权确认的事项属于被告的法定职权。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日公布施行，而原告涉案自建房所处地段于2007年被纳入拆迁范围，于2008年被强制拆除，因此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》不适用于本案，原告以该条例第二十四条第二款的规定要求被告对其无证自建房产权确认的主张，法律依据不足。
二、被告不作任何答复的行为是否构成行政不作为的问题。被告主张针对原告的申请，其不作答复的行为不构成不作为。本院认为，《中华人民共和国信访条例》第二条规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，原告申请被告对历史遗留无证房屋的产权进行确认，实为请求行政机关履行法定职责，显然该申请事项属于行政申请事项，并非上述条例中规定的信访事项。因此，被告收到原告的申请后，直接按照信访事项予以转办不当。另外，《山东省行政程序规定》第一款第（二）项规定，行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，认为申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当当场不予受理，并告知公民、法人和其他组织向有关行政机关申请。第二款规定，行政机关受理或者不受理申请，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。据此，本案被告收到原告的申请后，不论该申请事项是否属于其法定职权范围，是否应予受理，均应当明确告知原告，但被告并未向原告依法履行上述告知义务，构成行政程序上的不作为。
综上，被告收到原告申请后未依法履行告知义务的行为构成程序上的不作为，故原告要求确认该不作为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。因原告要求被告履行历史遗留无证房屋产权确认职责的法律依据不足，故原告要求判令被告对无证房屋情况进行确认的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第六十九条之规定，判决如下：
一、确认被告青岛市人民政府未依法对原告杨国瑞履行告知义务的行为违法；
二、驳回原告杨国瑞的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告青岛市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 刘桂敏
代理审判员 李玉兰
代理审判员 高沛沛
二〇一五年八月五日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩