北京市昌平区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）昌民初字第09352号
原告：北京天巨天下建设发展股份有限公司（原名北京天巨基业道桥建设有限公司），住所地北京市昌平区。
法定代表人：韩加桂，董事长。
委托代理人：李辉，北京市诚实律师事务所律师。
被告：北京市昌平区崔村镇南庄营村村民委员会，住所地北京市昌平区。
法定代表人：宗保国，主任。
被告：北京市昌平区崔村镇南庄营村股份经济合作社，住所地北京市昌平区。
法定代表人：宗保国，社长。
二被告委托代理人：瓮玖宝，男，1966年8月4日出生，汉族，南庄营村村委会副主任，住北京市昌平区。
二被告委托代理人：李振雨，男，1972年7月12日出生，汉族，南庄营村村委会副主任，住北京市昌平区。
原告北京天巨天下建设发展股份有限公司（以下简称天巨公司）诉被告北京市昌平区崔村镇南庄营村村民委员会（以下简称南庄营村委会）、北京市昌平区崔村镇南庄营村股份经济合作社（南庄营经济合作社）合同纠纷一案，本院立案受理后，依法由审判员朱宗帅任审判长，与人民陪审员冯淑敏、冯静春共同组成合议庭，依法适用普通程序，公开开庭审理。第一次开庭、第二次开庭、第三次开庭，原告天巨公司之委托代理人李辉，被告南庄营村委会及被告南庄营经济合作社之委托代理人瓮玖宝、李振雨到庭参加诉讼。诉讼过程中，原告北京天巨基业道桥建设有限公司于2017年6月8日名称变更为北京天巨天下建设发展股份有限公司。本案现已审理终结。
原告诉称，2011年5月16日，原告与二被告签订关于南庄营新村建设项目《施工合同意向书》及《施工合同意向书补充协议》，其中约定：本项目使用二被告村域内宅基地及其他建设土地，拟建成一个集居住、商贸等多项功能的住宅社区，（具体面积以实际建设占地面积为准）。二被告应当注册成立以北京市昌平区崔村镇南庄营村股份经济合作社全资注册的投资开发公司，投资开必公司注册成立后作为发包方。由投资开发公司与原告签订正式的建设工程施工合同。原告支付给二被告保证金1000万元。本意向书期限为十五年。同时还约定，对于二被告开发建设的南庄营新村建设工程项目，二被告将建设工程发包给原告，由原告全额进行垫资建设。二被告负责召开南庄营村两委干部会议、党员大会和村民代表大会表决通过本协议及该项目的建设方案并报上级审批。签订本协议之后，原告向二被告交纳了1000万元保证金。
原告现已在南庄营村建设办公楼1栋，占地面积663.74平方米，建筑面积10204.34平米。但是在2012年11月8日，北京市国土资源局作出京国土（昌）分局罚字（2012）第44号国土资源行政处罚决定书，认定违反《中华人民共和国土地管理法》第43条第1款的规定，属非法占地行为，决定对于非法占地建设的办公楼给予没收，并按占地每平米24元给予罚款，共计16006.32元。
因在原告与二被告签订的施工合同意向书及补充协议中约定由二被告负责南庄营新村建设项目的建设方案报上级审批。二被告未按照合同约定办理审批手续，导致产生非法占用土地行为的出现，产生办公楼被北京国土资源局没收的结果。因所建办公楼均由原告与合作单位出资，包括：勘察、设计、施工、监理、配套设施、水、电、暖、道路、燃气、通讯、绿化等所有项目及罚款16006.32元等共计2673万元，故二被告应当赔偿给原告所造成的损失。故此向贵院提起诉讼，1、请求判令二被告赔偿给原告在南庄营村建设10204.34平米办公楼损失2673万元；2、诉讼费用由二被告承担。诉讼过程中，原告变更诉讼请求的总额为26794273.26元。
二被告辩称，不同意原告诉讼请求，第一，不认可与原告的合同，村委会无备案、未报上级审批。第二，要求赔偿的金额不认可。原告起诉内容与事实不符，项目没有完成。第三，诉的主体不对，应诉昌平区政府，不应是村委会。昌平区政府定的是违建，存在重大安全隐患。
经审理查明：2011年5月16日，南庄营村委会、南庄营经济合作社（甲方）与天巨公司（乙方）签订《南庄营新村建设工程施工合同意向书》，其中约定：本项目使用南庄营村村域内宅基地及其他建设土地，拟建成一个集居住、商贸等多项功能的住宅社区，（具体面积以实际建设占地面积为准）。南庄营村委会、南庄营经济合作社应当在本协议签订后十二个月内注册成立以北京市昌平区崔村镇南庄营村股份经济合作社全资注册的投资开发公司，投资开发公司注册成立后作为发包方，由投资开发公司与天巨公司签订正式的建设工程施工合同。天巨公司支付给南庄营村委会、南庄营经济合作社保证金1000万元，南庄营村委会、南庄营经济合作社不得再就南庄营新村建设工程项目与其他开发建设承包方合作。本意向书期限为十五年。同日，双方又签订《南庄营新村建设工程施工合同意向书补充协议》，约定对于南庄营村委会、南庄营经济合作社开发建设的南庄营新村建设工程项目，南庄营村委会、南庄营经济合作社将建设工程发包给天巨公司，由天巨公司全额垫资进行建设，垫资范围包括勘察、设计、施工、监理、配套设施、水、电、暖、道路、燃气、通讯、绿化等所有项目。南庄营村委会、南庄营经济合作社按照煤气房屋建筑面积70%的建筑用于折抵天巨公司所有支出，剩余的房屋归南庄营村委会、南庄营经济合作社所有，与天巨公司无任何关系。天巨公司开工建设后有权预先处理同期建设70%的房屋。南庄营村委会、南庄营经济合作社负责拆迁和拆除的一切费用。天巨公司应于本协议签订之日起十五年内完成南庄营村内300亩空地调整为建设用地的手续。南庄营村委会、南庄营经济合作社负责召开南庄营村两委干部会议、党员大会和村民代表大会表决通过本协议及该项目的建设方案并报上级审批。签订本协议之后，天巨公司分四次将1000万元支付给南庄营村委会、南庄营经济合作社。时任南庄营村委会主任、南庄营经济合作社社长韩冰为天巨公司出具了加盖南庄营村委会及南庄营经济合作社印章的收条四张。此后，天巨公司即投资施工。
施工过程中，2012年11月8日北京市国土资源局作出京国土（昌）分局罚字（2012）第44号国土资源行政处罚决定书，认定2012年5月未办理用地审批手续，占用昌平区崔村镇南庄营村集体土地建设办公楼。该项目总占地面积666.93平方米（合1亩），截止2012年8月21日，现场测绘时，已建办公楼房1栋（共计10层），建筑占地面积666.93平方米，建筑面积6803.24平方米。该地块《北京市昌平区土地利用总体规划（2006-2020年）》规划用途为建设用地。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条第1款的规定，属非法占地行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第76条第1款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条的规定，决定对未经批准非法占地建设的办公楼给予没收，并按占地每平米24元给予罚款，共计16006.32元。2013年10月份涉案建筑被依法拆除。天巨公司主张已建成面积为10204.34平方米。
2017年6月8日，北京天巨基业道桥建设有限公司名称变更为北京天巨天下建设发展股份有限公司。诉讼过程中，天巨公司申请对涉案10204.34平方米工程造价、总体规划设计费、施工图纸设计费、管理费用及误工费进行评估鉴定。经中建精诚工程咨询有限公司鉴定，该工程造价鉴定结果为：1、办公楼已完工程和施工图方案及设计费鉴定金额23498632.1元；2、14号、15号、17号楼施工图方案及设计费鉴定金额3295641.16元；3、以上合计金额26794273.26元。
上述事实，有《南庄营新村建设工程施工合同意向书》、《南庄营新村建设工程施工合同意向书补充协议》、收条四份、京国土（昌）分局罚字（2012）第44号国土资源行政处罚决定书、（2013）昌民初字第13562号民事判决书、工程造价鉴定报告及原被告的当庭供述等证据在案佐证。
本院认为：以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益所签订的民事合同无效。本案中，原告与二被告针对合作开发房地产项目所签订《南庄营新村建设工程施工合同意向书》、《南庄营新村建设工程施工合同意向书补充协议》，从合同签署的目的看为开发没有合法立项的“小产权”房地产项目，故原告与二被告签订的《意向书》及《补充协议》属于以合法形式掩盖非法目的，应属无效。合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。关于涉案《南庄营新村建设工程施工合同意向书》、《南庄营新村建设工程施工合同意向书补充协议》依法被认定合同无效，本院认为双方均有过错。关于过错程度，本院认为应当区分行政处罚前和行政处罚后两个阶段。行政处罚前，二被告作为开发建设方负有义务办理用地审批手续，但是二被告并未完成自身义务导致项目工程被依法处罚存在较大过错。原告作为施工方明知建设项目尚未办理用地审批手续的情况下依然投资施工，对于损失后果亦存在一定的过错。本院根据双方的过错程度，酌情认定原告承担百分之三十的责任，被告承担百分之七十的责任。行政处罚后，即2012年11月8日北京市国土资源局已经做出行政处罚决定书的情况下，原告仍然继续施工，二被告亦未有效阻止原告继续施工，对于此后造成的损失本院认为双方均存在过错，本院根据双方的过错程度酌定双方各承担一半的责任。关于行政处罚前的损失，综合行政处罚决定书认定的建筑面积6803.24平方米，并参考鉴定报告酌情认定损失数额为17863759.1元。鉴于二被告应当承担百分之七十的责任，故二被告应当赔偿原告12504631.4元。关于行政处罚后的损失8930514.16元，鉴于二被告应当承担百分之五十的责任，故二被告应当赔偿原告4465257元。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决如下
一、被告北京市昌平区崔村镇南庄营村村民委员会、北京市昌平区崔村镇南庄营村股份经济合作社于本判决生效后七日内赔偿原告北京天巨天下建设发展股份有限公司损失一千六百九十六万八千八百八十八元四角。
二、驳回原告北京天巨天下建设发展股份有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费十七万五千七百七十二元，由原告北京天巨天下建设发展股份有限公司负担五万二千一百五十三元，已缴纳；由被告北京市昌平区崔村镇南庄营村村民委员会、北京市昌平区崔村镇南庄营村股份经济合作社负担十二万三千六百一十九元，于本判决生效后七日内缴纳。鉴定费三十五万元，由原告北京天巨天下建设发展股份有限公司负担十二万八千三百三十一元，已缴纳；由被告北京市昌平区崔村镇南庄营村村民委员会、北京市昌平区崔村镇南庄营村股份经济合作社负担二十二万一千六百六十九元，于本判决生效后七日内缴纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，按对方当事人人数提交副本，并交纳上诉案件受理费，上诉于北京市第一中级人民法院。
审 判 长 朱宗帅
人民陪审员 冯静春
人民陪审员 冯淑敏
二〇一七年十一月三十日
书 记 员 朱志磊