浙江省平阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0326行初113号
原告平阳银都房地产开发有限公司。
法定代表人潘剑鸣，董事长。
委托代理人孙瑞森，浙江浙瓯律师事务所律师。
被告平阳县国土资源局，组织机构代码00253582-6，住所地浙江省平阳县昆阳镇平阳大厦19-20层。
法定代表人陶孟载，局长。
委托代理人王洲铭，该局工作人员。
委托代理人王增匀，浙江越人律师事务所律师。
被告平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县县前街县府大院。
法定代表人陈永光，县长。
委托代理人黄庆生，昆阳镇人民政府工作人员。
被告平阳县昆阳镇人民政府，组织机构代码00253548-X，住所地平阳县昆阳镇汇水河北路高速公路出入口处。
法定代表人杜继正，镇长。
上列两被告委托代理人黄飞，浙江九州大众律师事务所律师。
原告平阳银都房地产开发有限公司诉被告平阳县国土资源局土地行政协议一案，本院于2016年12月1日立案受理。经原告申请，本院追加平阳县人民政府、平阳县昆阳镇人民政府为本案共同被告参加诉讼（以下分别简称银都房开、县国土局、县政府、昆阳镇政府）。2017年3月17日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈瑞森，被告县国土局行政机关负责人章志刚、委托代理人王洲铭、王增匀，被告县政府委托代理人黄庆生，被告昆阳镇政府行政机关负责人苏志永，被告县政府及昆阳镇政府共同委托代理人黄飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告银都房开诉称：2010年1月26日，原告通过拍卖取得昆阳镇xx安置小区xx地块土地使用权，并于3月25日与被告县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下分别简称xx地块、出让合同）。合同签订后，原告付清全部土地出让金2350万元，缴纳税规费共计1220790.5元，并对出让地块开展了勘察、设计等前期工作，耗费工期36个月，投入工程技术等专业人员275人次。根据合同约定，县国土局应在2010年5月2日前将出让地块交付给原告，若延期交付超过60日，原告享有单方解除权。后因xx地块未编制控制性详细规划，且涉及昆阳镇九街村办公楼、西直街外迁安置户及体育场路公用道路等相关纠纷而无法交付。为此，被告县政府于2014年3月7日召开县长办公会议，会议决定由被告昆阳镇政府处理相关事宜。后经昆阳镇政府再三要求，原告于2015年1月3日与镇政府签订《国有土地使用权收回协议》（以下简称收回协议），约定xx地块土地使用权由县政府收回，按照新编制的xx路两侧地块控制性详细规划重新确定规划红线后再次进行公开出让，且原告必须参与新地块的挂牌。被告承诺该收回协议签订后将马上启动相关程序，土地出让金和税费补偿很快可以到位。现收回协议签订至今已近两年，因地块面积、容积率变化，规划条件无法满足法律法规强制性规定等原因，相关部门一直未启动新地块的招投标程序。后经与县政府、昆阳镇政府、县国土局等部门领导多次协调，确定收回协议除退还土地出让金2350万元及补偿税费1220790.50元的条款外，其余条款均不再执行，相关款项利息从2014年3月14日起开始计算，且被告鼓励原告通过诉讼来解决争议。综上，原告诉请判令：1.三被告共同返还土地出让金2350万元并支付利息（以2350万元为基数自2014年3月14日起按中国人民银行公布的同期贷款利率计算至实际返还之日止）；2.三被告共同补偿原告已缴纳的税费1220790.50元；3.本案诉讼费用由三被告承担。
原告在法定举证期限内提供了下列证据：1.原告企业信息、组织机构代码证、法定代表人身份证明，以证明原告主体资格；2.县国土局组织机构代码证，以证明被告主体资格；3.出让合同文本，以证明原告与县国土局签订出让合同，合同约定被告应于2010年5月2日前交付土地，且原告享有单方解除权；4.收款收据，以证明原告已于2010年4月2日已付清全部土地出让金的事实；5.昆政[2013]109号《关于要求批复昆阳镇xx安置小区xx地块土地使用权有偿收购方案的请示》、2014年第34号县长办公会议纪要，以证明因xx地块无法交付，被告认可原告税费等经济损失折算为1220790.5元的事实。
被告县国土局辩称：一、县住建局已于2007年针对xx地块出具函件确认该地块的相关规划设计条件，后于2009年再次发函对该地块的规划条件进行了修正。被告在与原告签订出让合同前已针对县住建局出具的上述文件进行审查。原告主张的xx地块未编制控制性详细规划，不属于被告审查范围，故xx地块最终无法交付并非被告过错。二、xx地块建设用地使用权证现已被注销，出让合同实际已经解除，原告与昆阳镇政府签订的收回协议合法有效，只要原告参加重新划定规划红线后地块的挂牌出让，便能取得新地块的土地使用权或早日收回土地出让金。且收回协议约定原告不得再以任何理由向被告或其他部门就终止合同或收回土地再主张权利，原告诉请不应支持。三、根据收回协议约定，2350万元土地出让金转为昆阳镇政府暂借款且不计利息，现原告起诉要求被告支付利息缺乏依据。关于按新编制的xx路两侧地块控制性详细规划重新确定规划红线后的新地块，被告县国土局主张,因受市场环境等因素影响，目前该地块的评估价格低于会议纪要中确定的2472.079万元的最低价，市场时机不成熟，故无法组织挂牌出让，现原告也不愿意参加该新地块的拍卖。综上，请求驳回原告诉讼请求。
被告县国土局在法定举证期限内提供了下列证据：1.组织机构代码证，以证明被告身份情况；2.出让合同文本及附件，以证明xx地块已确定规划设计条件，符合出让条件，被告已尽审查义务，土地无法交付的损失不应由被告承担；3.2014年第34号县长办公会议纪要，4.收回协议文本，证据3-4用以证明原告已与昆阳镇政府签订收回协议，同意重新调整出让地块并参与调整后新地块的挂牌，同时原告自愿放弃土地出让金的利息。另本院责令县国土局当庭补充提交证据5即县国土局于2010年5月10日与银都房开签订的交地协议书一份。
被告县政府辩称：一、县政府不是出让合同或收回协议当事人，会议纪要系被告就行政事项对下属职能部门作出的内部行政行为，故县政府不是本案适格被告。二、县政府不是合同的履行义务方，对合同履行不能不存在过错，原告要求被告承担赔偿责任没有事实和法律依据。三、经被告授权，昆阳镇政府已与原告签订收回协议，该收回协议合法有效，原出让协议实质已被调整。根据收回协议约定，如果原告竞得新地块，合同目的亦可实现，如没有竞得，则相关款项变为无息暂借款，原告不能再主张与协议相关的任何权利，故原告要求支付利息没有法律依据。且借款纠纷与本案土地出让合同属两个不同法律关系，不能一并审理。综上，请求驳回原告对县政府的起诉或驳回原告诉讼请求。
被告县政府在法定举证期限内提供了2014年第34号县长办公会议纪要，以证明该会议纪要是对具有隶属关系的下属部门请示事项作出的内部处理意见，系内部行政行为。
被告昆阳镇政府辩称：昆阳镇政府非原出让合同相对人，也不是履行义务方，对出让合同的履行不能不存在过错。在原出让合同终止后，昆阳镇政府根据34号会议纪要要求于2015年1月3日与原告签订收回协议，原告同意原出让地块由政府收回，且双方对后续事项处理作了相关约定，在新地块出让前，原告要求返还出让金并支付利息缺乏合同依据。关于原告诉请要求支付的税费损失，经审计确为1220790.5元，系政府对原告损失的补偿。新地块目前仍无法组织出让。请求驳回原告诉讼请求。
被告昆阳镇政府在法定举证期限内提供了收回协议文本，以证明原告已就土地使用权收回事项与昆阳镇政府达成一致意见，并对原土地出让金的处理作了约定。
经庭审质证，一、原告对县国土局提供的证据1三性没有异议；对证据2真实性没有异议，但认为出让地块的规划条件应由国土部门和规划部门共同拟定，xx地块不符合规划条件，说明被告没有尽到审查义务；对证据3暨被告县政府证据没有异议；对证据4暨昆阳镇政府证据真实性没有异议，认可收回协议中税费、出让金的金额，但不认可款项归还条件，且认为该收回协议签订主体不适格，新地块至今仍不符合出让条件，协议内容违法，应属无效；对本院责令提交的证据5真实性有异议，主张该协议系被告要求原告补签，出让地块并未实际交付。二、被告县国土局对原告提供的证据1-2、4三性没有异议；对证据3真实性没有异议，认为原告已于2010年5月10日与县国土局签订交地协议书并办理土地登记，出让地块已完成交付，只是交付土地未达到施工条件，且原告与昆阳镇政府签订收回协议后，原出让合同实际已终止，若原出让合同没有终止，原告起诉解除亦已超过除斥期间；对证据5真实性没有异议，但认为交付土地不符合规划条件与县国土局无关；对被告县政府及昆阳镇政府提供的证据没有异议。三、被告县政府、昆阳镇政府对原告证据1-4的质证意见与县国土局意见一致；对证据5的真实性、合法性没有异议，但认为该请示及会议纪要为内部行政行为，不属于行政诉讼审查范围。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-2及被告县国土局证据1可以证明原告及县国土局身份情况；原告证据3-4及被告县国土局证据2可以证明原告与县国土局就xx地块签订出让合同，且原告已缴纳土地出让金的事实；原告证据5及被告县国土局证据3、县政府证据，可以证明昆阳镇政府就有偿收回xx地块等相关事项向县政府请示以及34号会议纪要具体内容。被告县国土局证据4及被告昆阳镇政府证据可以证明原告与昆阳镇政府签订收回协议，双方对土地出让金返还及税费补偿事项作出约定的事实；县国土局证据5虽未在举证期限内提交，但系本院为查明相关事实责令其补充，可以证明县国土局于2010年5月10日与原告就xx地块签订交地协议书的事实，以上证据本院均予以采信。
经审理查明：2010年3月25日，原告银都房开与被告县国土局签订330326262010A21006号出让合同，约定：县国土局将坐落于昆阳镇xx安置小区xx地块出让给原告银都房开，宗地面积为3120平方米，总建筑面积小于等于5616平方米，出让价款为2350万元，原告应在合同签订之日起九日内付清出让金，县国土局同意在2010年5月2日前将出让宗地交付给原告。同年4月1日，原告缴纳土地出让金180万元,4月2日，原告缴纳土地出让金余款2170万元，出让金收款票据盖有“平阳县国土资源局财务专用章”印章。5月10日，原告与县国土局签订交地协议书，明确县国土局于当日将上述出让合同所涉宗地交付给原告使用。
2013年7月11日，昆阳镇政府向县政府提交《关于要求批复昆阳镇xx安置小区xx地块土地使用权有偿收购方案的请示》（昆政[2013]109号），请示内容载明：因该地块公开出让时未编制控制性详细规划，而是按总平方案出让，当时没有考虑原总平方案中的道路，待项目公开出让后，周边业主提出异议，经镇政府多次做业主工作，并多次组织强制进场未果，造成项目至今无法实施。
2014年3月7日，县政府召开县长办公会议，形成34号会议纪要。2015年1月3日，原告与昆阳镇政府签订收回协议，协议约定：一、原告同意xx地块土地使用权由县政府有偿收回，按照xx路两侧地块新编制的控制性详细规划重新确定规划红线，地块用地面积为2702平方米，总建筑面积6760.8平方米（具体以住建部门出具的指标函为准），重新进行公开出让。二、原告必须参与新地块的挂牌，如竞得该地块，由县财政支付2350万元补偿款给原告作为缴纳竞得地块出让金，如最终成交价超过2350万元，则超出的款项由原告支付。若原告没有竞得该地块，且该地块也无其他人摘牌而流拍的，地价款转为昆阳镇暂借款（该笔款项一律不计利息），待该地块重新出让成交，并在出让金结算后一个月内归还。三、该地块重新确认公开出让的起始价具体以县地价委确定的价格为准。四、原告原先前期投入的1220790.5元税费经审计部门审计确定后，由昆阳镇政府一次性予以补偿，本条款约定的费用由昆阳镇承担支付外，其它费用或损失由原告自行承担，今后原告不得以任何理由向昆阳镇政府或其他相关部门单位就终止合同或收回土地再主张与此有关的任何权利。
另查明：按照xx路两侧地块新编制的控制性详细规划重新确定规划红线的地块是在调整原xx地块的基础上形成，其四至、面积等与原xx地块存在部分出入。被告在庭审中表示，新地块已达到出让的物理条件，但因土地市场时机未成熟而未组织挂牌出让。三被告认可原告前期已支付的税费经审计确为1220790.5元。
本院认为：一、出让合同与收回协议虽为两个不同行政协议，但该两个协议为县国土局、县政府、昆阳镇政府等相关行政机关针对xx地块的出让及土地无法交付所作出的政策处理，实际为多个主管行政机关共同针对土地出让事项作出的附载于两个协议之上的同一、连续行政行为，可在本案中一并处理。收回协议确定由昆阳镇政府收回xx地块土地使用权，并对出让金返还及税费补偿等作出约定，实际是对出让合同的解除。二、行政协议不同于一般民商事合同，在行政协议关系中，行政机关享有行政优益权，当事人地位并不平等。本案昆阳镇政府通过收回协议对土地出让金的返还设置了较为严苛的前提条件，并将出让金转为暂借款且不计算利息，加重了原告负担，减轻了行政机关责任，行政协议内容显失公平，行政行为明显不当，故本院对收回协议中关于出让金返还前置条件，出让金转为暂借款且不计算利息及原告不得再就终止合同或收回土地主张权利的约定不予认可。三、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款规定：“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”本案中，出让合同第六条约定：“出让人同意在2010年5月2日前将出让宗地交付给受让人”。虽然县国土局已于2010年5月10日与原告签订交地协议书，明确于当日将xx地块交付给原告使用，但根据本案证据及县国土局、昆阳镇政府自认，xx地块因出让时未编制控制性详细规划，周边业主提出异议导致无法进场。故原xx地块不符合出让条件且实际并未交付，县国土局应无条件返还原告缴纳的土地出让金,并自实际占用资金之日起向原告赔偿因资金被占用给原告造成的损失，现原告要求被告返还土地出让金并自2014年3月14日起开始计算利息，属于原告处分权利范围，本院予以支持。四、收回协议中有关税费补偿的约定，系行政机关对行政相对人的行政允诺，属于行政机关的义务来源之一，且税费系原告履行出让合同的实际支出，本就属于合同目的无法实现导致原告损失的赔偿请求范围，原告要求被告补偿税费1220790.5元，本院亦予以支持。五、因出让合同系由原告与县国土局签订，县国土局对收回协议的内容也没有异议，且原告缴纳的土地出让金和相关税费，均是基于土地出让关系而支出，故非由于原告原因导致出让合同履行不能而被解除的损失后果，应由县国土局承担,县人民政府与昆阳镇人民政府不具有直接向原告支付上述款项的义务。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决如下：
一、限被告平阳县国土资源局于本判决生效之日起十日内返还原告平阳银都房地产开发有限公司土地出让金2350万元并赔偿利息损失（以2350万元为基数，从2014年3月14日起按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算至实际偿付之日止）；
二、限被告平阳县国土资源局于本判决生效之日起十日内补偿原告平阳银都房地产开发有限公司缴纳的税费损失1220790.50元；
三、驳回原告对平阳县人民政府及平阳县昆阳镇人民政府的诉讼请求。
案件受理费171637.50元，由平阳国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 谢海清
代理审判员 潘前郭
人民陪审员 陈立铜
二〇一七年四月十五日
书 记 员 黄文文