江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏01行终313号
上诉人（原审原告）陈宗香，女，1947年2月20日生，汉族，户籍地南京市栖霞区，现住南京市栖霞区。
委托代理人吴俊（系上诉人陈宗香之子），男，1970年12月26日生，汉族，户籍地南京市栖霞区，现住南京市栖霞区。
被上诉人（原审被告）南京市栖霞区人民政府龙潭办事处，住所地在南京市栖霞区龙潭街道港城路。
法定代表人车金楼，南京市栖霞区人民政府龙潭办事处主任。
委托代理人杨姮，江苏欣达律师事务所律师。
上诉人陈宗香因诉被上诉人南京市栖霞区人民政府龙潭办事处（以下简称龙潭办事处）房屋拆迁管理一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初821号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院经审理查明，陈宗香与ＸＸ林（于2016年3月23日逝世）原系夫妻关系，案外人吴俊系二人之子。ＸＸ林原有坐落于营防村西兴组后二圩队私有房产2幢，1幢为3间72.8平方米砖木结构房屋，1幢为1间33.8平方米砖木结构房屋，于1998年10月1日取得房屋所有权证。2006年10月13日，南京市栖霞区建设局作出（栖）建字2006359号江苏省村镇工程建设许可证，准许ＸＸ林在营防村后二圩组建面积为182平方米的二层住宅。
2016年5月10日，南京市栖霞区龙潭街道营房村村民委员会（以下简称营防村委会）向吴俊做出《限期自行拆除通知书》，载明：经查，你在龙潭街道营防村后二圩建设的383.06平方米建筑，因违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《村民委员会组织法》和南京市市委市政府“9322”环境综合整治的工作要求，特限定你在收到通知书之日起一个工作日内将违法建筑自行拆除。否则，我村将组织力量对其进行拆除。
2016年5月12日10时00分15秒，南京市公安局栖霞分局（以下简称栖霞公安分局）靖安派出所接吴俊报警称：营防村后二圩8号，有村上的人要强拆自己的房子，对方称自己的房子是违建，需要民警过去。民警出警至现场，经询问吴俊，其自称：自家的房子今天上午不知道被什么人拆了，要求公安机关调查。2016年5月24日09时42分，靖安派出所民警邹继超、李贺向吴俊进行了询问并制作了询问笔录：“……问：你举报前是否知道营防村委会要拆迁你栖霞区西兴村后二圩队房子违建部分？答：营防村委会通知我了，贴了限期自行拆除通知书。我收到这通知了。问：拆迁时，你是否在现场？答：我不在现场。问：你相关亲属、朋友在不在拆迁现场？答：都不在。……问：对你举报的拆迁事宜，公安机关根据调查，证实是龙潭街道城管科和龙潭街道营防村委会按照其定义的违建房屋进行的拆迁。……”2016年7月15日，栖霞公安分局做出003号告知书，载明：经调查是南京市栖霞区龙潭街道营防村委会按照违建房屋对位于南京市栖霞区龙潭街道营防村后二圩队8号房屋进行的拆除。2016年8月9日，栖霞公安分局做出005号告知书，载明：针对吴俊的政府信息公开申请，答复详见附件。附件即为：2016年5月24日09时42分，靖安派出所民警邹继超、李贺对吴俊制作的询问笔录。
2016年9月6日，营防村委会出具情况说明1份，载明：兹有栖霞区龙潭街道营防村后二圩吴俊，房屋总面积525.22平方米（含其前妻李钰），其中产权面积316平方米，无证房面积209.22平方米；其父亲ＸＸ林（已故）房屋总面积355.84平方米，其中产权面积182平方米，无证房面积173.84平方米。双方无证房面积共计383.06平方米。按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《村民委员会组织法》和南京市市委市政府“9322”环境综合整治的工作要求，2016年5月10日上午对上述无证房下发了《限期自行拆除通知书》，要求其在一个工作日内自行拆除。通知下发后，电话告知吴俊相关情况。次日上午，在吴俊未自行拆除无证房的情况下，我村组织人员对其无证房进行了拆除。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，陈宗香起诉称龙潭办事处于2016年5月12日拆除涉案房屋，但是龙潭办事处予以否认。现栖霞公安分局做出的003号告知书已明确，系营防村委会对涉案房屋进行的拆除，陈宗香提交的证据不能有效证明系龙潭办事处实施了上述拆除及破坏行为，应当承担不利的法律后果。因此，陈宗香的起诉无事实根据，不符合提起行政诉讼的条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回陈宗香的起诉。
上诉人陈宗香上诉称：一、一审裁定事实认定不清。上诉人通过政府信息公开得到栖霞公安分局的答复，公安机关询问笔录记载“通过公安机关调查，证实是龙潭街道城管科和龙潭街道营房村委会将上诉人房屋拆除。”上诉人认为，龙潭街道城管科应为被上诉人内设机构，根据司法解释的规定，应当以龙潭办事处为被告。二、原审法院未进行释明。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”而本案中原审法院并未进行告知，直接裁定驳回原告起诉，明显程序错误。综上，请求二审法院撤销一审裁定，责令原审法院依法审理本案。
被上诉人龙潭办事处辩称，一审中，营房村委会出具了书面证明，并派出相关工作人员到庭说明情况，结合栖霞公安分局作出的003号告知书，足以证明系营房村委会对涉案房屋进行了拆除，而上诉人提交的证据并不能有效证明系被上诉人实施了拆除行为。上诉人的起诉无事实根据，不符合提起行政诉讼的条件，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”提起行政诉讼的前提是存在法律意义上的“行政行为”，无行政行为则无行政诉讼。本案中，上诉人主张龙潭办事处拆除了其房屋，但龙潭办事处对此予以了否认，龙潭办事处提出系营房村委会实施了拆除行为。确定实施拆除行为的主体，系判断本案能否进入实体审理的前提条件。如果系龙潭街道办事处所为，则其作为行政机关作出了行政行为，那么本案符合立案受理条件；如果系营房村委会所为，其作为村民自治组织而非行政机关，其行为属于侵权行为而非行政行为，那么本案因不存在行政行为而不符合立案受理条件。根据本案在卷证据材料，营房村委会2016年5月10日作出的限期自行拆除通知书中注明其将组织力量对案涉房屋进行拆除，营房村委会2016年9月6日出具的情况说明中载明系其组织人员对案涉房屋进行了拆除，栖霞公安分局2016年7月15日作出政府信息答复告知书中亦明确系营房村委会按照违建房屋对案涉房屋进行的拆除，以上证据互相印证，能够形成证据锁链，因此，本院据此确定案涉房屋系由营房村委会组织拆除。对于公安机关在询问笔录中陈述系由“龙潭街道城管科和营房村委会按照其定义的违建房屋进行的拆迁”，该表述并未直接明确拆除案涉房屋的主体，且属于在调查过程中的阶段性告知，最终的调查结果应当以正式出具的政府信息答复告知书的内容为准，因此，不能根据询问笔录中的表述确定实施拆除行为的主体。综上，由于案涉房屋系由营房村委会实施拆除，而该拆除行为不属于行政行为，故本案因行政行为不存在而不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的立案受理条件，一审裁定驳回上诉人的起诉于法有据。
综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 郝莉坤
审 判 员 魏法永
代理审判员 周 磊
二〇一七年六月十三日
书 记 员 曹 洁