河北省石家庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）石行终字第00273号
上诉人（原审第三人）姚志辉。
委托代理人胡万清，河北国澳律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）杜东明。
委托代理人默翰，新乐市世纪星光法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）新乐市国土资源局，住所地新乐市礼堂北街。
法定代表人史更须，局长。
委托代理人李峰，新乐市国土局工作人员。
上诉人姚志辉因被上诉人杜东明请求被上诉人新乐市国土资源局变更新乐市建新街拆估字008号房屋所有权人登记一案，不服新乐市人民法院（2015）新行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，新乐市国土资源局依据新乐市人民政府新政（2014）37号文件负责该市建新街南延工程中姚志辉、秦淑格、河北三合一建材三个住户的征拆工作。在该文件中，新乐市住房和城乡建设局已将诉争之附着物的产权认定为河北三合一建材。在征拆过程中，被告依据第三人姚志辉提交的占地审批文件，将河北三合一建材所在地上附着物所有人登记为姚志辉。评估机构据此出具了拆估字008号估价报告，现被告已将上述地上附着物拆除。根据原告提供的证据，第三人姚志辉于1993年11月1日以芦新村新开建材制件厂名义将其承包的土地出租给新乐市经济贸易开发公司。2003年8月27日原告杜东明以新乐市三和建筑装饰有限公司名义与新乐市经济贸易开发公司（以下简称贸易公司）联合经营工贸商品加工项目，贸易公司以其已租赁土地的所有建筑物折价十万元投资入股。后因贸易公司有银行欠款未还，2003年12月31日原告以购买该公司投资入股的所有土地上附着物的方式，出资替其还款，该公司退股，原告享有了该土地上附着物的所有权。原告之前以新乐市三和建筑装饰有限公司名义对外经营，“河北三合一建材”成为原告杜东明销售产品的习惯称呼一直沿用。2005年7月1日，原告杜东明与第三人姚志辉签订土地租赁协议书，继续租用该地进行经营活动。
原审认为，依据新乐市人民政府新政（2014）37号文件，被告新乐市国土资源局负责新乐市建新街南延工程中姚志辉、秦淑格、河北三合一建材三个住户的征迁工作，并已实施拆除河北三合一建材地上附着物的行为，是本案的适格主体，对被告的答辩意见本院不予采纳。被告未在法定期限内提交，作出河北三合一建材地上附着物所有权登记依据的第三人姚志辉占地审批文件，并且该文件是土地使用权证明，被告用以作为地上附着物所有权登记依据不足。原告提供了用以证明被告行政行为存在错误的证据，被告未提供反驳证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、2000年《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，被告不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。综上，该院认为被告将河北三合一建材所在地上附着物所有权登记为第三人姚志辉的行政行为，主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，判决撤销被告新乐市国土资源局将河北三合一建材所在地上附着物所有权登记为第三人姚志辉的行政行为；将河北三合一建材所在地上附着物所有权人更正为原告杜东明。
上诉人姚志辉不服，提起上诉。认为一审判决认定事实错误，审判程序不合法，请求依法撤销原判，发回重审或改判。主要理由：（一）本案涉及的拆迁评估登记是中介机构作出的，不是新乐市国土资源局的行政行为，不具有行政可诉性。被上诉人杜东明在一审提起行政诉讼及变更诉请后的请求都是针对“拆估字第008号评估书”的登记姓名要求进行变更。但该评估书是由中介机构作出的，不是新乐市国土资源局的行政行为，不具有行政可诉性；（二）被上诉人杜东明在原审不具备主体资格。一审判决显示，新乐市建新街南延工程涉及三个住户，并不包括杜东明。一审判决将“河北三合一建材”与杜东明个人视为同一主体没有任何根据。原户名为河北三合一建材，不论登记是否错误，杜东明均不是利害关系人，不能作为原告提起行政诉讼；（三）一审判决结果违反了行政诉讼法第七十条的规定。即使新乐市国土资源局行政登记行为有误，法院的行政判决也只能是撤销原登记行为，由原行政机关重新作出，而不能直接判决登记在被上诉人杜东明名下。法院的判决是司法行为，司法机关不能直接行使行政权。一审判决依据行政诉讼法第七十条的规定，但该条款只是规定了法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为，法院并不能判决行政机关怎么作出，重新作出行政行为是行政机关的职权，法院不能代替；（四）一审判决程序违法。在本案审理过程中，涉及到被拆迁标的物的权利归属问题。这一争议是民事争议，被上诉人杜东明在一审时并没有依据行政诉讼法第六十一条的规定申请法院一并解决民事争议，而行政判决不能直接确定民事权利的归属。本案一审判决直接认定拆迁标的物归属是错误的，没有任何法律依据。
被上诉人杜东明辩称，上诉人姚志辉不具备上诉权利。根据行政诉讼法第二十九条第二款规定，只有人民法院判决第三人承担义务或减损第三人权益的，第三人才有权提起上诉。一审判决既没有判决第三人承担法定义务，也没有对减损第三人的利益，所以第三人不享有上诉权。上诉人在滥用行政诉权，希望法院责令上诉人撤回上诉。
被上诉人新乐市国土资源局辩称，（一）新乐市人民政府新政（2014）37号文件是直接向有关部门下达的指示、命令，并不是行政行为，不具有可诉性。根据行政诉讼法第十三条第二项之规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等事项提起的诉讼。该文件中责令乡镇、城建、国土等相关部门落实责任分工，按要求完成建新街南延征拆工作，并附表各部门责任分工路段和拆除对象。附表中姚志辉（楼板厂）只是拟拆除地上附着物的代名词，其目的是让责任单位能够准确的实施拆除，并非行政行为。同时，拆估字第008号评估书登记谁并非答辩人作出；（二）征拆工作只发生两个行政行为，一是征拆是答辩人的行政行为，二审征拆补偿的发放是答辩人的行政行为。杜东明和姚志辉对征拆工作表示支持没有任何异议。补偿工作因双方同时提交了支取补偿申请，均认为征拆地上附着物归自己所有，故补偿款至今未发放，补偿行政行为并未实施。答辩人认为双方上诉人姚志辉与被上诉人杜东明之间权属纠纷是典型的民事官司，因此上述两人民事纠纷不应在行政诉讼中裁决。
二审查明事实与一审认定的事实一致。
本院认为，一审判决撤销被上诉人新乐市国土资源局将河北三合一建材所在地上附着物所有权人登记上诉人姚志辉的行政行为并要求将地上附着物所有权人更正为杜东明，是对上诉人姚志辉权益的减损，上诉人有权提起上诉。本院对被上诉人杜东明关于上诉人姚志辉不具有上诉权的答辩意见不予采纳。新乐市人民政府新政（2014）37号文件是为辖区内特定工程出台的实施方案，关涉人数固定、范围确定的征拆补偿相对人的合法权益的通知，是可诉的行政行为。被上诉人新乐市国土资源局关于该文件不具有可诉性的答辩意见本院不予采纳。被上诉人新乐市国土资源局负责建新街南延工程中的姚志辉、秦淑格、河北三合一建材三个住户的拆迁工作，在征迁过程中将河北三合一建材所在地上附着物权属依据土地使用权证明登记附着物所有权人为姚志辉，与杜东明和姚志辉两人的租赁合同约定不一致，其登记行为依据事实不清，一审法院判决撤销并无不当。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人姚志辉负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 卫
审判员 颜景山
审判员 魏其仓
二〇一五年十二月二十三日
书记员 张 佩