江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏01行终155号上诉人（原审原告）吕江平，男，1969年2月8日出生，汉族，住南京市浦口区。委托代理人王炳峰，北京晏清律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府桥林街道办事处，住所地南京市浦口区桥林街道浦乌路。法定代表人程云，南京市浦口区人民政府桥林街道办事处主任。委托代理人滕锦繁，南京市浦口区人民政府桥林街道办事处工作人员。委托代理人毛华贵，北京大成（南京）律师事务所律师。上诉人吕江平因与被上诉人南京市浦口区人民政府桥林街道办事处（以下简称桥林街道办）土地行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1537号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2018年2月7日受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。原审法院经审理查明，吕江平系南京市浦口区桥林街道明因寺社区五组的村民。2015年7月3日，桥林街道办在明因寺社区的部分集体土地上施工。2015年7月29日，江苏省人民政府（以下简称省政府）作出苏政地〔2015〕409号《江苏省人民政府关于南京市浦口区2015年度第1批次村镇建设用地的批复》（以下简称409号批复），同意征收桥林街道集体土地5.4505公顷，包括桥林街道明因寺社区三组0.1718公顷、四组1.8814公顷、五组2.2099公顷、六组1.1874公顷。2017年9月11日，吕江平提起本案行政诉讼。另查明，2017年10月23日，省政府作出〔2017〕苏行复第292号《行政复议决定书》（以下简称292号复议决定），认为所涉桥林街道集体所有土地，实际包含桥林街道明因寺社区三、四、五、六村民小组集体所有土地，但征地报批材料事实不清，据此确认409号批复中征收南京市浦口区桥林街道集体5.4505公顷集体土地的行为违法，但未撤销该部分行政行为。案件审理过程中，吕江平陈述于2015年7月3日当天即得知在涉案土地上施工作业的主体是桥林街道办，吕江平提交强挖现场照片作为证据时明确证据来源于己方。原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当在法定的起诉期限内提出。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，吕江平的诉讼请求为确认桥林街道办于2015年7月3日实施一直延续至今的强挖强占吕江平位于明因寺社区包括承包经营地在内实际占有的土地的行为违法，该请求实际上指向不止一个行为。首先，强挖与强占并非同一行为，两者在作用范围、行为时间、行为方式、行为内容、行为性质等方面均存在明显区别。其次，2015年7月29日涉案5.4505公顷集体土地被省政府征收为国有土地，土地的性质和所有权发生了根本变化。虽然省政府事后作出292号复议决定，确认409号批复中征收涉案5.4505公顷集体土地的行为违法，但未撤销该部分行政行为，保留了征地批复的法律效力。所以，吕江平的诉讼请求所指向行为包括：1．桥林街道办2015年7月3日在涉案土地上实施强挖的行为；2．桥林街道办自2015年7月3日至2015年7月28日强占集体土地的行为；3．桥林街道办自2015年7月29日至今强占国有土地的行为。因此，吕江平于2017年9月11日对桥林街道办2015年7月3日在涉案土地上实施强挖的行为，以及桥林街道办自2015年7月3日至2015年7月28日强占集体土地的行为提起行政诉讼，超过了法定的起诉期限，且无正当理由。关于2015年7月29日之后的占地行为，桥林街道办予以否认，吕江平在本案中所提交的证据亦不足以证明桥林街道办占有土地至今，起诉的事实依据不足；更为关键的是，2015年7月29日之后，吕江平不再是涉案土地的不动产权利人，与桥林街道办是否强行占有上述国有土地之间没有利害关系，不具备原告主体资格。此外，桥林街道办在一诉中针对数行为发动继续确认之诉，法律上不符合诉讼请求应当具体、明确的要求，法理上不符合一事一理的原则。综上，吕江平的起诉不符合起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二项、第十项的规定，裁定：驳回吕江平的起诉。上诉人吕江平上诉称：一、一审错误地认定上诉人超过起诉期限。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案被上诉人主张上诉人超过起诉期限，但是未提交任何证据证明这一主张，一审法院却依然认定上诉人超过了起诉期限。二、一审错误地认定上诉人的证据。为证明被上诉人实施了被诉行为，上诉人提交了光盘和照片为载体的视听资料证据。该证据由周边村民拍摄，上诉人在2017年年初获知这一证据，并据此知道被上诉人实施了被诉行为。上诉人在一审庭审中已经说明了上述情况，但一审却认定上诉人自认于2015年7月3日即知晓被上诉人实施了被诉行为，并且以上诉人了提供了该证据为由抹杀了上诉人在2017年年初才知道该证据的事实。另外，仅仅以292号复议决定是确认违法而不是撤销，就认定上诉人因征收而丧失土地使用权，也是错误的。292号复议决定之所以确认违法，就是因为409号批复中并不包含上诉人的土地，而被上诉人却依据该批复强挖强占了上诉人的土地。所以292号复议决定确认的是用409号批复征收上诉人土地的行为违法，而不是确认征地批复违法。三、一审错误地曲解上诉人的诉求。一审将上诉人的诉求分为三部分，并以此来认定上诉人的起诉超过了起诉期限和与被诉行为没有利害关系。首先，强挖是强占的前提，强占是强挖后果，两者是同一行为的不同环节，人为区分没有意义。其次，行政诉讼的起诉期限是从原告获知行政行为之日起算，并非从行政行为作出之日起算。上诉人虽然于2015年7月3日就知道土地被强挖强占，但并不知晓该行为是谁实施，所以不能认定为上诉人已经知道了被诉的行政行为。最后，被上诉人据以实施强挖强占行为的征地批复并不包含上诉人的土地，无法以征地批复作出的时间认定上诉人的土地已经被征收为国有。综上，请求二审法院撤销一审裁定，发回重审或者依法改判支持上诉人诉求，诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人桥林街道办辩称，上诉人的上诉请求和理由不能成立，一审裁定查明事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人在一审行政起诉状中列明的诉讼请求为“确认被告强征强挖原告土地的行为违法”，一审以不符合起诉条件为由裁定驳回起诉，故二审的审理焦点为上诉人提起本案诉讼是否符合法定的受理条件。上诉人所称的“强征强挖”或“强挖强占”，均是指被上诉人针对上诉人的土地实施的相关行为，上诉人认为该行为的时间跨度为自2015年7月3日至今。省政府于2015年7月29日作出409号批复，上诉人的土地在该批复涉及的范围之内。因此，以省政府作出409号批复为界，上诉人诉称的行为分为前后两个阶段。对于第一阶段行为，亦即2015年7月3日至2015年7月28日的行为，上诉人提起诉讼时已经超过法定期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。上诉人主张其土地被占用发生于2015年7月3日，但上诉人并未及时地对此寻求救济，上诉人于2017年9月11日提起本案诉讼，已经超过了法定期限。上诉人提出，其是于2017年年初得到他人拍摄的资料才知晓是被上诉人实施了被诉行为，起诉期限应当自此计算。对此，本院经审查认为，知道行政行为的内容并不要求上诉人确信行为实施主体是被上诉人，上诉人自其土地被占用时即应知晓被诉行为的存在，上诉人自此时即可通过法律途径寻求救济，上诉人是否获得了他人的拍摄资料并不影响上诉人行使诉讼权利。上诉人另提出，被上诉人未提交任何证据证明上诉人超过起诉期限，一审法院不应作出认定。对此，本院经审查认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无法定正当理由的，应当裁定驳回起诉。行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，依法审查起诉是否符合法定条件，对起诉是否超过法定期限进行审查，是人民法院的裁判职责。一审法院直接依据现有材料对上诉人提起本案诉讼是否超过起诉期限进行判断，并无不当。对于第二阶段的行为，亦即2015年7月29日至今的行为，因上诉人与之无利害关系，故不属于行政诉讼的受理范围。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民政府的征收决定导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自人民政府的征收决定生效时发生效力。涉诉土地的权属已经因409号批复发生效力而变更，由集体所有土地征收为国有，上诉人对于涉诉土地已经不再享有相关权利，上诉人与在涉诉土地上实施的行为均无利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，上诉人无权提起行政诉讼。上诉人提出，292号复议决定确认征收桥林街道集体土地的行为违法，故上诉人的土地没有被征收，被上诉人继续按照409号批复占用上诉人的土地违法。对此，本院经审查认为，292号复议决定确认征收行为违法的理由有两点，其一是认为相关部门未按规定将拟征土地现状调查结果经被征地农户确认，其二是认为申报材料将桥林街道明因寺社区三、四、五、六村民小组的集体所有土地作为桥林街道集体所有土地申报，与事实不符。292号复议决定并未将上诉人所在村民小组的集体土地排除在征地范围之外，该复议决定认定的与事实不符是指申报材料对于被征收土地的权属定性存在错误。292号复议决定确认征收桥林街道集体土地的行为违法，但并没有撤销409号批复，409号批复依然具有行政行为效力，可以根据该批复的内容执行。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。上诉人的上诉请求和理由均不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  赵雪雁审判员  黄 飞审判员  周 磊二〇一八年五月三日书记员  赵和玉