山东省济南市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）鲁01民终1611号
上诉人（原审原告）：刘玉娥、魏化秋等115名济南市长清区文昌街道办事处东关居民委员会居民。
诉讼代表人：刘玉娥，女，1948年9月3日出生，汉族，住济南市。
诉讼代表人：魏化秋，女，l964年9月23日出生，汉族，住济南市。
诉讼代表人：姬忠德，男，l964年8月7日出生，汉族，住济南市。
委托诉讼代理人：高云，山东灵岩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：济南市长清区文昌街道办事处东关居民委员会，住所地济南市。
法定代表人：李庆明，主任。
委托诉讼代理人：刘辉，山东海中洲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：济南市长清区文昌街道办事处东关居民委员会三组，住所地济南市。
被上诉人（原审被告）：董传起、尹延水、刘吉云等35名济南市长清区文昌街道办事处东关居民委员会居民。
诉讼代表人：董传起,男,1954年4月8日出生，汉族,住济南市。
诉讼代表人：尹延水，男，1962年3月23日出生，汉族，住济南市。
诉讼代表人：刘吉云，男，1957年10月20日出生，汉族，住济南市。
委托诉讼代理人：殷培刚，男，1971年4月9日出生，汉族，济南长清诚业法律服务所法律工作者。
上诉人刘玉娥、魏化秋等115名济南市长清区文昌街道办事处东关居民委员会居民（以下简称刘玉娥等115名居民）因与被上诉人济南市长清区文昌街道办事处东关居民委员会（以下简称东关居委会）、济南市长清区文昌街道办事处东关居民委员会三组（以下简称东关居委会三组）、董传起、尹延水等35名济南市长清区文昌街道办事处东关居民委员会居民（以下简称董传起等35位居民）合同纠纷一案，不服济南市长清区人民法院(2016)鲁0113民初3002号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月8日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
刘玉娥等115位居民上诉请求：1、依法撤销一审民事判决，发回重审或依法改判支持刘玉娥等人的一审诉讼请求。2、一、二审诉讼费由东关居委会、东关居委会三组承担。事实与理由，一审判决认定事实不清，适用法律错误。一、东关居委会与董传起等35人签订的协议书是无效协议。1、该协议未召开村民代表会议，违反民主议定程序，违反了《村民委员会组织法》第24条的规定。从一审中东关居委会提交的2000年9月3日的证据来看，该证据内容记载35户居民决定以入股性质每户投入4000元，修建一处经商大棚，约l300平方米，为了保护股民合法权益，理顺股民与集体经济的关系，刘玉娥等115名居民请求东关居委会以协议书形式予以公证，该证据形成时间是2000年9月3日，从内容上看是先有的该申请，后形成的涉案争议的协议，有争议的协议书第二条记载：“2000年八月三十日向三组每户居民下达通知，同意入股人员于2000年八月三十一日下午六点前将款交清”，可以看出2000年9月3日35人私自决定建大棚，为此要求东关居委会以协议的形式确定，协议书中的民主议定程序的时间应当在2000年9月3日后，而协议书中下通知的时间及交款的时间在2000年8月31日，明显看出该程序严重违法。2、从协议内容看，(1)一审庭审中第三小组未向法庭提交向居民下达通知的证据。(2)第三小组未向法庭提交35名人员交纳集资款的证据。(3)关于附表二没有形成时间，没有抬头内容，落款人员签名共计21人，其中7人在一审原告起诉人员名单中，其他人员在一审原告起诉人员的名单中没有相应的身份信息，该证据的真实性及证明目的均不能证实东关居委会的主张。而且就人员名单签字来看，也无法体现是以户为代表。3、从协议书的落款来看，东关居委会仅仅加盖了公章，35名人员名单中仅有四人按手印，其他人员的名字均是打印，作为合同的生效要件，当事人签字生效，而35名人员中有31人未签字，缺乏合同生效的必要条件。二、该协议属于东关居委会与第三小组恶意串通，侵害刘玉娥等人的利益，符合《合同法》第52条第二款合同无效的法定条件。就协议本身内容而言，该合同中东关居委会没有任何权利义务，而协议中的权利及义务全部归董传起等35人享有，尤其是第三小组的土地无偿归董传起等35人免费使用修建大棚，收益永久归董传起等35人享有，严重侵害了集体利益，即刘玉娥等115名居民的利益。三、一审法院没有查清集资入股的性质，该入股协议是东关居委会三组提供集体土地，董传起等35人交纳集资款，该大棚的性质属于集体所有，还是个人所有，一审法院没有查清，如果属于集体所有，所得收益应该属于集体村民享有，如果属于董传起等35人享有，所得收益没有向集体交纳，未经民主议定程序表决，显然侵害集体利益，属于无效协议。四、一审法院并没有查清涉案争议的当事人的户数，如果集资建设大棚，董传起等35人、东关居委会、东关居委会三组应当向法庭提交集资建设大棚的会议纪要，纪要要体现会议主题、时间、地点、参加人员主持人员、票数统计、以及最终结果及张榜公示，同时一审法院仅仅依据参股人员名单及不参股人员名单，在没有落实户数的情况下简单的推定，认定协议有效是没有依据的。
东关居委会辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当驳回刘玉娥等人的上诉请求。
董传起等35名居民辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决正确，应予维持。刘玉娥等人提出的上诉事实与理由不能成立，应驳回其上诉请求。一、刘玉娥等115名居民诉求确认协议书无效，缺乏法律依据支持。在2007年10月1日《物权法》颁布之前，理论和实践中对民主议定程序是否是效力性强制性规定、违反该程序是否导致合同无效尚有争议，随着《物权法》颁布与实施，立法已经对此作出明确规定。《物权法》第五十九条在重申之前法律规定的民主议定程序的同时，在第六十三条第二款明确规定：“集体经济组织、村民委员会或者负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”据此规定，即使案涉协议书是违反民主议定程序签订的合同，也只是可撤销合同，而不是无效合同。刘玉娥等115名居民无权主张协议无效，其一审之诉求没有法律依据。二、双方签订的《协议书》符合当时的法律、法规和国家政策的规定，合法有效。刘玉娥等115名居民主张合同无效的事由无事实根据和法律依据，不能成立。按照民事诉讼的举证规则，对案涉土地承包合同的签订有无履行民主议定程序的举证责任，应当在于刘玉娥等115名居民一方。同时，刘玉娥等115名居民不属于涉案纠纷合同的相对一方，其主张合同无效，显然存在恶意诉讼之嫌疑。东关居委会以股份性质建设大棚发包已于2000年8月30日通过每户下达入股的形式合法通知给了每一户居民，其形式亦通过协议书载明的35户131人及不入股22户45人，剩余人口皆为已取得商场商铺而出售所分配土地，可明确176人是非常明确大棚建成系自愿入股及共同管理、维护和经营，所得收益由入股居民共享，东关居委会已履行了民主议定程序。三、刘玉娥等115名居民以签订合同时未经民主议定程序要求确认合同无效的理由不能成立，且有无经过民主议定程序，不能作为认定案涉合同是否有效的依据。《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、《土地管理法》等法律相关条文，虽规定了民主议定原则或民主议定程序，但并未规定违反民主议定原则或民主议定程序的民事行为无效的法律后果。民主议定程序规制的仅是村委会内部的管理权限和程序问题，不是合同行为本身；违反该规定也只涉及到农村集体经济组织内部及与合同相对人之间利益的平衡与分配，与国家利益、社会公共利益无关。民主议定程序，在立法本意上属于管理性的强制性规定，不属于认定合同无效的法律、行政法规的“强制性规定”。刘玉娥等115名居民主张的未经民主议定不能作为确认案涉协议书无效的事由。退一步说，即使案涉合同缺失民主议定，对于民主议定程序瑕疵签订的协议书的效力，《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》亦作出了明确规定。根据该司法解释第二十五条，违反民主议定程序的对外承包合同并不是一律无效，而只是相对无效。即使前述法律规定的民主议定程序应适用于本案的土地承包，根据当时的法律规定承包合同亦应认定为有效。案涉合同签订以来，董传起等35人为全面、诚信、适当履行合同，不但已投入大量人力、物力将协议内商铺两侧的进行大棚建设的资金投入，还缴纳电费、管理费、卫生费等，综上，本案系合同纠纷，协议书是合同双方真实意思表示一致的结果。在签订合同之前及以后，董传起等35人始终遵循了《合同法》的相关规定，并一直在善意、全面的履行合同。本案争议合同已经依法成立、生效，应予认定。
东关居委会三组未答辩。
刘玉娥、魏化秋等115名居民向一审法院起诉请求：1.依法确认2000年9月3日东关居委会、东关居委会三组与董传起等35名村民签订的协议书无效；2.由东关居委会、东关居委会三组承担本案诉讼费。
一审法院认定事实：本案刘玉娥等115名居民及董传起等35名居民均是或者曾经是济南市长清区文昌街道办事处东关居民委员会三组的居民。1994年12月30日，济南市土地管理局下达济土用字[1994]第93号文件，征用城关镇东关村即被告济南市长清区文昌街道办事处东关居民委员会的非耕地18215平方米，用于建设城内步行街，并将该宗土地使用权出让给东关居委会，出让年限50年。该宗土地征用前为济南市长清区文昌街道办事处东关居民委员会三组的土地。步行街建成后，2000年8月，东关居委会三组的部分居民发起在由三组使用的步行街中间建设商品大棚用于经商的倡议，经商大棚共同出资建设，同意入股的每户出资4000元，大棚建成后入股居民共同管理、维护和经营，所得收益由入股居民共享，该意见征求三组其他居民的意见，其中董传起等35人代表其家庭户出资入股，而明确表示不入股并签字的三组居民有22户（其中部分系本案原告）。2000年9月3日，入股的六名代表向东关居委会申请：“……为了保护股民的合法权益，理顺股民与集体的经济关系，我们请求居委会以协议书的形式给我们予以公证，……”后董传起等35户股民与东关居委会签订协议一份，内容如下：“为了繁荣步行街市场，加大市场的投入，东关三组35户居民以股份性质集资修建经商大棚一处。为了保护股民的合法权益，理顺股民与集体的经济关系，六名股民代表请求居委会以协议书的形式经予公正，经双方协商特订协议如下：一、居委会的职责与义务：为了繁荣市场，增加居民收入，创造一个良好的经商环境，是居委会义不容辞的责任，也是为广大居民办实事的具体体现。在商场运作过程中，居委会要经常协调与县工商、公安、环卫、税务、建委等部门的关系，切实做到把商户引进来，留得住，教育本（社区）居民认清形势，要（为）经商户尽力提供方面，形成一个良好的大环境。从修建大棚开始至正式运作，居委会不具体进行经济管理，凡涉入到经济问题，居委会概不负责。二、股东的职责与义务：凡属东关三组都有权力（利）以股份性质加入作为股东。已于二〇〇〇年八月三十日向三组每户居民下达了通知，要求居民在接到通知后，本着营利与风险互担的原则，在自愿的基础上是否加入股份一次表态，过期责任自负。凡同意入股人员于二〇〇〇年八月三十一日下午六点前将款交清，过期属自动放弃。集资额为肆仟元。凡在步行街入股的股民为永久性股份，在偿还清投资后，盈利部分永归股民。凡步行街商场如清理卫生、行管人员、电力设施（包括电费）、设备维修（产）所需费用均有股民投入。股民要按市场规律合情合理收取设备服务费，营造经商的良好大环境。需与有关部门协调关系时，理事会成员可与居委会协商。以上协议，盖章生效。甲方：东关居委会乙方35户名单：王治礼宋长美李士新刘吉云郗玉华刘光金尹延水王存礼王和水姬忠河姬生华姬忠民王树礼刘祥云刘建云尹延国尹延军李胜国李胜元荆继美周光莲王尊礼王敬礼王爱礼王相礼董传起董彬王和木郝付广李士坤李士伦李胜宾李忠王典军张炳杰”。同日，东关居委会在该协议书上盖章确认。诉讼中，董传起等35人称建大棚的意见及入股方案已经向全体三组居民告知并征求意见，并提供不参股人员已签字的名单，但刘玉娥等115名居民称不入股签字的22人仅代表其个人，并不代表其家庭其他成员，且签字时也未见过东关居委会签订的协议书。2016年7月8日，东关居委会三组的部分居民向一审法院提起诉讼，认为东关居委会及居委会三组未经民主议定程序，与居委会三组的35户居民签订协议书，允许其在步行街建设大棚，占用土地系集体财产，收益归东关居委会三组全体居民所有，而不应仅仅由其中的35户享有，据此要求确认东关居委会与35户入股的代表于2000年9月3日签订的协议书无效。另查，济南市国土地管理局虽然将征用的城关镇东关居委会的土地的使用权出让给了东关居委会，但各小组对本组土地的使用可以自行决定。
一审法院认为，双方争议的焦点有二：一是本案中刘玉娥等115位居民是否有诉权；二是刘玉娥等115名居民要求确认合同无效是否符合法律规定。首先，关于刘玉娥等115名居民的诉权问题，本案涉及的经商大棚所占用的土地原为居委会三组的集体财产，刘玉娥等115名居民以2000年9月3日的关于修建经商大棚及大棚经营、管理和收益的协议书，损害了刘玉娥等115名居民的合法权益为由，要求确定上述协议无效。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定，案件原告应当是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织，本案刘玉娥等115名居民作为东关居委会三组的现住居民或者曾经系东关居委会三组的居民，虽然并非协议书（合同）的当事人，但与合同涉及的标的有直接利害关系，符合法律规定的原告主体资格，可以作为本案原告提起诉讼。其次，对于刘玉娥等115位居民要求确认合同无效的请求，一审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、威胁的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。2000年9月3日东关居委会与董传起等35名居民之间签订的协议书系自愿签订，为合同双方真实意思表示，虽然刘玉娥等115名居民称35户入股建设商业大棚并未经过民主议定程序，但根据东关居委会和东关居委会三组提交的参股人员名单及不参股人员签名，可证实关于协议内容征求过村民意见，刘玉娥等115名居民认为不参股人员中22人的签名仅代表个人，但从现有证据看，无论是参股人员统计、入股交款还是合同中表述参股情况，均是以当时的村民家庭户为单位，故刘玉娥等115名居民认为不参股的22人代表个人的主张没有依据，一审法院不予采信。综上，刘玉娥等115名居民称涉案的协议书未经民主议定程序而违反了法律、行政法规的强制性规定，应为无效合同，刘玉娥等115名居民的该主张没有法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回刘玉娥、魏化秋等115名居民的诉讼请求。案件受理费100元，由刘玉娥、魏化秋等115名居民负担。
二审中，各方当事人未提交新证据。二审查明的事实与一审一致。
本院认为，刘玉娥等115名居民要求确认2000年9月3日合同无效的理由为，董传起等35户居民入股建设商业大棚并未经过民主议定程序，侵害了集体利益，首先，对于未经民主议定程序签订的合同的效力问题，我国法律法规目前未作明确规定。其次，根据东关居委会和东关居委会三组提交的参股人员名单及不参股人员签名，结合当事人的陈述，可证实本案协议签订前就协议相关内容已征求过东关居委会三组居民的意见。因此，刘玉娥等115名居民主张涉案协议应为无效，缺乏事实和法律依据，不应支持。
综上所述，刘玉娥等115名居民的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人刘玉娥等115名居民负担。
本判决为终审判决。
审判长 马立营
审判员 武绍山
审判员 王立强
二〇一八年四月九日
书记员 曹 鸿