浙江省衢州市柯城区人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙0802行初180号原告衢州市柯城区鸿运畜禽专业合作社，住所地浙江省衢州市柯城区万田乡坦上村136号。负责人郑洪生，社长。委托代理人（特别授权代理）姜素梅，浙江东昊律师事务所律师。被告(原行政机关)衢州市柯城区万田乡人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区万田乡白渡村。法定代表人王青，乡长。委托代理人（特别授权代理）王向前，衢州市兴安法律服务所法律工作者。被告（复议机关）衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区西安路24号。法定代表人方庆建，代区长。委托代理人（特别授权代理）郑迅舟，衢州市柯城区人民政府法制办公室工作人员。委托代理人（特别授权代理）廖品利，浙江天赞（杭州）律师事务所律师。原告衢州市柯城区鸿运畜禽专业合作社以被告衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）不履行法定职责，于2016年8月26日向衢州市中级人民法院提起行政诉讼。衢州市中级人民法院立案后经审查，于同年9月9日作出（2016）浙08行初25号行政裁定书，将案件移送本院审理。本院于2016年9月27日立案后，于同年9月28日依法向被告柯城区政府送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。2016年10月17日，原告经本院释明，再次提交行政起诉状，追加衢州市柯城区万田乡人民政府（以下简称万田乡政府）作为本案共同被告。本院于当日向被告柯城区政府送达了新的行政起诉状副本及应诉通知书等材料，并于同年10月18日，依法向被告万田乡政府送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于同年12月12日公开开庭审理了本案。原告衢州市柯城区鸿运畜禽专业合作社负责人郑洪生及委托代理人姜素梅，被告万田乡政府行政机关负责人（副乡长）陈逸青及委托代理人王向前，被告柯城区政府行政机关负责人（副区长）袁万松及委托代理人郑迅舟、廖品利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年4月6日，原告通过邮寄方式向被告万田乡政府实名举报姜云良所经营的兴旺达农牧开发场存在违章建筑及不符合生猪禁养规定并要求拆除兴旺达农牧开发场的违章建筑。被告万田乡政府于次日收到该举报信后，对姜云良所经营的兴旺达农牧开发场开展了工作。2016年4月25日，姜云良写下承诺书表示愿意退养生猪。5月12日，被告万田乡政府对兴旺达农牧开发场的2600余平方米的建筑予以拆除。2016年6月15日，原告向被告柯城区政府申请行政复议，要求责令被告万田乡政府履行其对实名举报答复、查处的法定职责。被告柯城区政府经审理后认为：根据被告万田乡政府所答复的材料、证据，其对原告所举报的姜云良兴旺达农牧开发场已经采取了核查、处理，已履行了《中华人民共和国城乡规划法》第九条所规定的法定职责。2016年8月9日，被告柯城区政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定作出衢柯复决字[2016]4号行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请。原告起诉称，原告经营的农场是衢州市招商引资项目，经区农业部门规划设计，符合乡镇建设规划和土地利用总体规划。被告万田乡政府以“五水共治，全区禁养”及违章建筑为由，于2014年10月23日将原告的生产用房拆除，而唯独保留了姜云良所经营的兴旺达农牧开发场。2015年8月28日，被告万田乡政府对原告又进行了一次强拆。同一园区，原告被拆除两次，姜云良却可以独家经营两年之久，而这两年猪的价格一直上涨，直接导致原告经济损失惨重。为此，原告进行实名举报，请求被告万田乡政府纠正选择性、非法执行。原告曾多次就万田乡政府选择性执法，即仅对原告的生产用房进行拆除，而保留其他人员的养殖场提出异议，并向有关部门反映，但均被万田乡政府以各种理由推脱。万田乡政府对原告的举报未作答复是违反规定的，柯城区政府应当对万田乡政府的行为确认违法。兴旺达农牧开发场内的部分房屋虽被拆除，但与原告举报毫无关系。理由是万田乡政府以偷梁换柱的方式保留了姜云良的厂房，却将由政府出资建造的资产进行非法拆除，造成国有资产流失，应承担法律责任。至今万田乡政府从未以任何形式对原告进行答复，该不作为行为违法，柯城区政府应对万田乡政府的不作为行为进行纠正。故提起诉讼，请求：1.撤销衢柯复决字[2016]4号行政复议决定书；2.确认万田乡政府未对原告提出的《关于要求查处姜云良兴旺达农场建筑及生猪养殖的实名举报》进行查处的行为属于行政不作为，违法；3.确认万田乡政府在同一农场内独家特殊保护姜云良兴旺达农场继续生猪养殖两年之久的行为属于滥用行政权力，侵害了原告的公平竞争权利。4.判令柯城区政府责令万田乡政府对原告的上述实名举报进行查处答复，并对万田乡政府的选择性执法进行查处；为证明其主张，原告在起诉时提交了以下证据：1.关于要求查处姜云良兴旺达农场建筑及生猪养殖的实名举报及顺丰快递单复印件（2016年4月6日）。当庭提交：2.2015年9月28日，要求被告万田乡政府查明姜云良兴旺达农场建筑及养殖情况的申请，证明要求被告万田乡政府查处姜云良兴旺达农场是否是违章建筑，而且就原告的猪场被拆除，姜云良的猪场为什么不拆除的原因，要求被告万田乡政府答复。3.（2015）衢柯行初字第53号、64号两份判决书，证明被告万田乡政府对原告的养殖场强制拆除，是属于违法执法。于2014年8月8日、8月18日两次拆除，对我们没有承诺书，对姜云良有承诺书，进一步证明被告万田乡政府对姜云良的拆除行为执法不公。被告（原行政机关）万田乡政府答辩称，一、被告收到《关于要求查处姜云良兴旺达农场建筑及生猪养殖的实名举报》后，立即对该农场进行查处，不属于行政不作为。2016年4月4日，被告收到实名举报材料后，立即进行了查处，一是成立工作小组，上门做姜云良的思想工作，要求其主动退养，二是要求姜云良签订禁养承诺书，限期退养，并安排乡政府值班人员每天清点生猪数量，督促检查退养工作。三是在2016年5月12日对其农场拆除2600平方米，并于5月18日退养全部生猪。因此，根据原告的举报，被告已履行了法定职责。二、被告并没有滥用行政权力。被告根据柯政办发[2013]30号《关于印发衢江信安湖流域柯城段环境综合整治方案的通知》及《信安湖流域及汇入河流禁养区内畜禽养殖污染专项整治实施方案》文件要求，下发了万政[2013]41号文件，文件要求在2013年底，万田乡范围内汇入信安湖的溪流和排水质量达到考核指标，将整治范围城市建设区、信安湖区域周边2公里范围、庙源溪500米范围内、村庄范围内确定为生猪养殖禁养区。在此范围外1公里范围内为限养区。此次整治的重点区域为禁养区。原告的养殖场地为限养区范围，文件规定在2013年9月30日前，在禁养区范围内全面关停畜禽养殖，分步骤拆除违建养殖用房2万平方米以上。全乡大面积拆除、禁养未涉及到原告的养殖场，难道也是被告滥用行政权力吗？2014年，被告根据柯政办发[2013]118号文件精神，确定万田乡、九华乡、石梁镇、七里乡实行全流域、全辖区禁养，原告的养殖场在万田乡辖区内，根据文件精神，必须关停。被告派工作人员上门做工作，根据生猪存栏数，猪的大小，协商禁养时间，与养殖户签订承诺书，包括姜云良兴旺达农场等养殖户。禁养的限期根据承诺书的时间是有不同，在万田乡区域最早被拆除、禁养的养殖户与原告禁养的时间也先于近两年，难道也侵害了他们的公平竞争权利吗？没禁养前万田乡区域内养殖户约500多户，不可能在同一时间全部禁养，总有先后，并没有选择性执法行为。综上被告认为原告诉被告行政不作为、滥用行政权力，无事实及法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告（原行政机关）万田乡政府在举证期限内提交如下证据、依据：1.衢州市柯城区人民政府办公室柯政办发[2013]30号文件。证明根据该文件关于2013年整治的范围，禁养区和限养区的范围的规定，原告养殖场不在禁养区的范围，包括姜伙娜、姜云良，都是在限养区的范围内。2.衢州市柯城区万田乡人民政府政府万政[2013]41号文件，证明该文件是根据区政府30号文件制定，原告的养殖场在限养区的范围内。3.衢州市柯城区人民政府办公室柯政办发[2013]118号文件，证明原告的养殖场被列入禁养区的范围，整个万田乡禁养和拆除工作有前后，有步骤的进行的，被告不是选择性的执法。当庭提交：4.2014年10月26日原告负责人郑洪生签订的信安湖流域汇入河流禁养区内畜禽养殖关停退养承诺书一份，证明2014年拆除原告农场中北面房屋是经原告同意拆除的。被告（复议机关）柯城区政府答辩称，一、原告诉讼请求第二、三、四项不属于行政诉讼审理的范畴。原告基于行政复议而提起行政诉讼，人民法院仅应审理被告在行政复议程序上、事实认定上以及法律适用上是否合法。万田乡政府是独立的行政诉讼主体，原告的第二、三、四项诉讼请求应另案行使行政诉讼的诉权。司法机关只能审查被诉行政机关的具体行政行为是否合法，而不能判令被诉行政机关另行再去确认其他行政机关的行为是否合法，亦不能代替行政机关直接作出某一具体行政行为。万田乡政府是否不履职，是否滥用职权，原告可以针对万田乡政府的具体行政行为另行提起行政诉讼。二、被告作出的行政复议决定衢柯复决字[2016]4号认定事实清楚，程序合法。（一）关于事实认定。2016年4月6日，原告通过邮寄的方式向万田乡政府实名举报姜云良所经营的兴旺达农牧开发场存在违章建筑及不符合生猪禁养规定的情况并要求万田乡政府拆除兴旺达农牧开发场的违章建筑。万田乡政府于次日收到该举报信，对姜云良所经营的兴旺达农场开展了核查工作，姜云良于2016年4月25日写下承诺书，愿意退养生猪。2016年5月12日万田乡政府对兴旺达农牧开发场的2600余平方米的建筑予以拆除。后原告提起行政复议，认为万田乡政府未对其于2016年4月7日提交的关于姜云良兴旺达农场建筑及生猪养殖的实名举报作出查处及答复，请求确认万田乡政府行为违法，并责令其予以查处并答复。被告认为，原告的行政复议请求中要求万田乡政府根据其实名举报作出查处的权力，系来源于《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款之规定“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”根据上述条款，万田乡政府在收到举报后应当及时受理并组织核查、处理。万田乡政府在收到原告的举报后，积极予以核查，要求姜云良签订限期退养承诺书，并于2016年5月12日拆除其违章建筑2600平方米。行政执法有一定的自由裁量权，且受限于行政执法人员、力量，不可能针对所有的违章行为展开同一时间的执法行为，总有先后之分。被告根据万田乡政府作出的核查、处理行为，认为其已经履行了法定职责，并不存在原告复议申请中未履行法定职责的情形。(二)关于程序。原告于2016年6月15日通过邮寄的方式向被告申请行政复议，被告与2016年6月16日收到该行政复议申请，因申请材料中缺少营业执照、法定代表人身份证复印件、授权委托书、实名举报信及提出该举报的相关证据等，故于2016年6月20日通过邮寄的方式向原告送达补正通知书，原告于2016年6月21日通过邮寄的方式向被告补充行政复议材料，被告于2016年6月22日收到补充材料，为明确原告的复议请求，被告于2016年6月24日在柯城区政府法制办公室与原告的法定代表人郑洪生予以明确行政复议请求。后被告依法受理原告的行政复议申请，并依法送达相关法律文书。2016年8月9日，被告经审理作出了衢柯复决字[2016]4号行政复议决定，并于2016年8月10日将行政复议决定书送达给原告及万田乡政府。因此，被告作出衢柯复决字[2016]4号行政复议决定程序合法。综上，请求依法裁定驳回原告的起诉。被告(复议机关)柯城区政府在举证期限内提交如下证据、依据：第一组：1.2016年4月25日姜云良的承诺书，证明收到原告的实名举报后，被告万田乡政府在原来的基础上继续做姜云良工作，于2016年4月25日达成退养的一致意见。2.被告万田乡政府拆除违法建筑及拆除后处理对比情况表两张，证明2016年5月12日被告万田乡政府对万田乡的姜伙娜、姜云良两户违法建筑进行拆除的情况，共计面积2600多平方米。3.照片10张，证明2016年5月12日对姜云良户违章建筑进行拆除的情况。第二组：1.行政复议申请书、快递单各一份，证明2016年6月15日原告向被告柯城区政府提出了行政复议的申请。2.衢柯法复补字[2016]1号行政复议申请材料补正通知书、快递单各一份，证明被告柯城区政府书面告知原告申请复议缺少材料，并要求补充材料的事实。3.申请行政复议笔录一份，证明被告柯城区政府2016年6月24日对原告的负责人制作了笔录，明确了原告的复议请求。4.由原告补充证据材料一组，证明原告通过邮寄的方式向被告柯城区政府（工作人员）提交补充材料的。5.衢柯复受字[2016]3号行政复议受理通知书及送达回证各一份，证明被告柯城区政府于2016年6月24日受理了原告的复议申请，并向原告送达了受理通知书。6.行政复议授权委托书、受托人身份证复印件、快递单各一份，证明被告柯城区政府收到了原告邮寄的委托代理人的手续。7.衢柯复答复字[2016]3号行政复议答复通知书、送达回证各一份，证明被告柯城区政府2016年6月27日向被告万田乡政府送达复议答复的通知书。8.行政复议答复书，证明被告万田乡政府于2016年6月26日向被告柯城区政府提交答复书，对原告的实名举报的事实予以确认，并在收到举报信后立即采取行动，成立工作小组做姜云良的工作，要求其退养生猪。姜云良做出承诺，限期退养，2016年5月12日拆除相关违法建筑，2016年5月18日姜云良的全部生猪退养结束。10.衢柯复决字[2016]4号行政复议决定书一份、送达回证两份，证明被告柯城区政府2016年8月9日作出复议决定书，并于2016年8月10日送达原告和被告万田乡政府的事实。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款。经庭审质证，对被告柯城区政府提交的实体及程序的证据，原告对证据的真实性没有异议。对被告万田乡政府提交的证据，除证据4（郑洪生关停退养承诺书），原告质证称其并未签署过，对证据的真实性有异议，其他证据没有异议。本院经审查认为，证据4（郑洪生关停退养承诺书），未在法定举证期间提交，且未提供原件核对，原告也未予认可，依法不予认定，两被告提交的其他证据，经审查符合证据要求，原告亦无异议，依法予以认定。经审理查明，自2013年上半年始，被告柯城区政府根据上级的要求，相继实施针对信安湖流域环境及汇入信安湖河流禁养区内畜禽养殖污染综合与专项整治工作。处于整治范围内的原告衢州市柯城区鸿运畜禽专业合作社属禁养范围，被告万田乡政府分别于2014年、2015拆除违章建筑行动中拆除了原告所建的养殖用房。原告于2015年10月、12月分别对被告万田乡政府的两次拆除行为提起行政诉讼。原告见与之相邻同属整治范围的姜云良所经营的兴旺达农牧开发场的养殖用房未被同时拆除。于2016年4月6日，通过邮寄方式向被告万田乡政府递交《关于要求查处姜云良兴旺达农场建筑及生猪养殖的实名举报》。认为被告对同一园区内的养殖户不同等对待，只拆除了原告及另一经营户姜伙娜的生产用房，对姜云良户进行特殊保护，使其获得巨额利润。要求被告查明姜云良所经营的兴旺达农牧开发场的建筑是否属于违章建筑，其可继续养殖的原因，其建筑不拆除的原因，并要求给予书面答复。被告万田乡政府收到该举报信后，加紧了对姜云良所经营的兴旺达农牧开发场禁养与拆违工作。2016年4月25日，姜云良签订承诺书表示愿意退养生猪。5月12日，被告万田乡政府对兴旺达农牧开发场的2600余平方米的建筑予以拆除。兴旺达农牧开发场对该拆除行为向柯城区政府提起行政复议，且不服复议结果而向衢州市中级人民法院提起行政诉讼。2016年6月15日，原告认为被告万田乡政府对其实名举报事项拒不查处，向被告柯城区政府申请行政复议，要求：1.确认被告万田乡政府对申请人举报未予查处的行为违法；2.责令万田乡政府对申请人的实名举报进行查处并答复；3.确认万田乡政府强行拆除申请人养殖生产经营用房并独家保护姜云良兴旺达农场继续生猪养殖的执法行为属于滥用行政权力，侵害了申请人的公平竞争权利。被告柯城区政府经复议后认为：根据被告万田乡政府所答复的材料、证据，其对原告所举报的姜云良兴旺达农牧开发场已经采取了核查、处理，已履行了《中华人民共和国城乡规划法》第九条所规定的法定职责。2016年8月9日，被告柯城区政府作出衢柯复决[2016]4号行政复议决定书根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，驳回原告的行政复议申请。本院认为，有权提起行政诉讼的应当是行政相对人或与行政行为存在利害关系的行政相关人。本案中，原告要求被告履行的行政行为是被告万田乡政府对位于汇入信安湖河流禁养区内的兴旺达农牧开发场实施禁养畜禽和违章养殖用房拆除整治行为。原告的养殖用房已被先期拆除，原告作为行政相对人对被告万田乡政府拆除其养殖用房的行政行为已提起行政诉讼。现原告提起本案诉讼所针对的是其举报要求被告对被举报人的养殖用房进行拆除、实施禁养并予以答复的行为，应当符合与其要求被告实施的行政行为存在利害关系为前提。本院认为，兴旺达农牧开发场与原告虽地处同一园区，但两者相互独立，兴旺达农牧开发场的养殖用房等建筑物的存在与拆除，对原告的生产经营均无影响。即被告万田乡政府针对兴旺达农牧开发场实际情况，依据相关法律规定和政府依法作出的有关决定采取与实施相应措施的行政行为，并不减损原告的合法利益，也不增加原告的法律义务，与原告不存在利害关系。原告主张，被告万田乡政府在原告衢州市柯城区鸿运畜禽专业合作社、姜云良所经营的兴旺达农牧开发场及姜伙娜三家同一园区内的经营户，不同等对待，只拆除了原告及另一经营户姜伙娜的生产用房，是对兴旺达农牧开发场的独家保护，致使其获得巨额利润，该行为侵害了原告的公平竞争权。因公平竞争权是指经营者在参与市场竞争过程中，依据竞争法所享有的与其他经营者所享有的市场准入、质量标准等相同的市场环境的权利。而被告万田乡政府整治流域环境所进行的禁止生猪养殖的行为，所针对的是环境污染，非对生猪经营行为与市场的干预，与生猪市场的竞争环境无关。被告万田乡政府禁养生猪的行政行为对原告主张的公平竞争权不构成侵犯。原告亦不符合因行政行为侵犯公平权的利害关系人资格。综上，本院认为，原告以举报方式要求被告万田乡政府实施法定的管理权处置违法行为，行使的是公民民主监督权，依法应受肯定。但被告万田乡政府是否按举报要求实施相应的作为或不作为的行政行为，及是否对原告进行答复，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。被告柯城区政府的复议决定所针对的仍是原告的举报事项，且无减损原告的权利与利益或增加原告的负担，故原告的起诉依法应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告衢州市柯城区鸿运畜禽专业合作社的起诉。如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。审 判 长  胡笑跃代理审判员  杨 洁人民陪审员  胡志远二〇一七年一月十一日书 记 员  卢琴香