重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝0243行初107号
原告：彭应碧，女，1972年8月20日出生，住湖北省利川市。
委托诉讼代理人：陈高耀，恩施州广源法律服务所法律工作者。
被告：彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局。住所地：该县汉葭街道文庙社区2号；组织机构代码：69926848-0。
法定代表人：张国甫，该局局长。
委托诉讼代理人：葛明伦，该局政策法规科工作人员。
第三人：重庆市三义煤业有限公司。住所地：重庆市彭水县三义乡弘昇村一组；统一社会信用代码：915002436814850303。
法定代表人：崔兴安，该公司经理。
委托代理人：邓显兵，重庆渝东律师事务所律师。
原告彭应碧不服被告彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局作出的彭水人社伤险不认字〔2017〕7号《不予认定工伤决定书》，依法向本院提起诉讼。本院2017年6月1日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、权利义务须知等诉讼法律文书。因重庆市三义煤业有限公司与本案被诉行政行为有关，本院依法通知其为第三人参加诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十二条第二款的规定，本院分别征求了诉讼各方意见，均同意本案适用简易程序审理，并于2017年7月3日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人陈高耀，被告的分管副局长王天云及委托诉讼代理人葛明伦到庭参加诉讼。第三人重庆市三义煤业有限公司未到庭参加诉讼，亦未提交证据，但不影响本案的审理。本案现已审理终结。
被告2017年5月15日作出的彭水人社伤险不认字〔2017〕7号《不予认定工伤决定书》认定，范业双生前系重庆市三义煤业有限公司掘进工，2013年8月4日20时从单位骑摩托车下班回家途中，在小地名“猪皮胎”的地方翻车至公路坎下受伤后医治无效死亡，其受到的伤害不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的情形，决定不予认定为工伤。
原告彭应碧诉称，原告与范业双（已死亡）生前系夫妻关系，范业双原在重庆市三义煤业有限公司杉木沟煤矿做矿工，2013年8月4日晚8时工作结束后骑摩托车下班回家，约在当晚9时许行至小地名“猪皮胎”的地方时发生交通事故翻车至公路坎下，于次日早上被人发现送利川市民族中医院、恩施州中心医院抢救治疗无效后死亡。事后，利川市公安局文斗派出所出警调查了事故发生经过并拍摄了交通事故现场照片，利川市公安局交通警察大队对该交通事故调查后也出具了情况说明。范业双死亡后，原告从2014年6月24日开始向被告提出工伤认定申请，但被告故意搪塞、拖累原告方维权，时间长达四年之久至今仍然无果。原告认为，根据《工伤保险条例》及部门法规的规定，范业双的死亡符合认定工伤的条件，应当认定为工伤。被告不依法履行法定职责，是行政不作为、乱作为，违背了《工伤保险条例》保护劳动者权益的立法基本原则和公平正义。故，请求依法撤销被告作出的彭水人社伤险不认字〔2017〕7号《不予认定工伤决定书》，并责令被告依法重新作出工伤认定决定，认定范业双因交通事故死亡的事故伤害为工伤，并由被告承担本案诉讼费用。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据：（1）彭水人社伤险不认字〔2017〕7号《不予认定工伤决定书》，以证明被告的被诉行政行为没有事实根据和法律依据；（2）利川市公安局文斗派出所出具的《证明》和利川市公安局交通警察大队出具的《情况说明》，旨在证明有权机关因客观原因无法对范业双死亡的交通事故作出责任划分认定；（3）工伤认定申请材料一组（包括工伤认定申请表、重庆市三义煤业有限公司分公司基本情况、常住人口登记卡、彭应碧身份证复印件、渝彭劳人仲案字（2013）第149号仲裁裁决书、范业双的户口注销证明、诊断证明单、出院记录、范业双的驾驶证复印件、摩托车行驶证及强制保险标志等11份材料），拟证明原告向被告提交的申请材料完整齐备、证据充分；（4）相关法律文书一组（包括：彭水人社伤险认不受字〔2014〕3号《工伤认定申请不予受理决定书》、彭水人社伤险撤决字〔2014〕3号《撤销〈工伤认定申请不予受理决定书〉的决定》、（2014）彭法行初字第00068号行政裁定书、彭水人社伤险不认决字〔2015〕10号《不予认定工伤决定书》、彭水人社伤险撤决字〔2015〕2号《关于撤销〈不予认定工伤决定书〉的决定》、（2015）彭法行初字第00087号行政裁定书、（2015）彭法行初字第00058号行政裁定书、彭水人社伤险认补字〔2016〕1号《工伤认定补正材料通知书》、彭水人社伤险认中字〔2016〕1号《工伤认定中止通知书》、（2017）渝0243行初3号行政判决书等10份材料），拟证明被告藐视行政行为的严谨性和严肃性，反复乱作为；（5）重庆市第四中级人民法院（2016）渝04行终127号行政判决书1份，拟证明被告长期不履行法定职责，原告被迫提起行政诉讼。
被告辩称，其于2017年5月15日作出的彭水人社伤险不认字〔2017〕7号《不予认定工伤决定书》程序合法，事实清楚，证据充分，所作决定正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。（1）被告作出的彭水人社伤险不认字〔2017〕7号《不予认定工伤决定书》事实清楚、证据充分。原告2014年6月23向被告申请其丈夫范业双工伤认定时，提交了工伤认定申请表、从业单位基本情况、劳动仲裁裁决书、证明、情况说明、户口注销证明、范业双驾驶证和行驶证复印件等一些申请资料，后又陆续补正提交了利川市公安局文斗派出所《证明》原件、湖北省利川市公安局交通警察大队事故处理中队《情况说明》原件、利川市民族中医院《出院记录》原件、恩施州中心医院《诊断证明单》及《出院记录》原件。被告受理原告提出的工伤认定申请后，于2015年1月6日在湖北省利川市公安局交通警察大队事故处理中队调取复印了《询问笔录》3份，又于2015年1月23日向原告彭应碧进行调查询问形成了《工伤认定调查笔录》1份，以及原告彭应碧两次签名捺印确认的《范业双工伤死亡的详细经过》1份。上述材料能充分证明原告丈夫范业双2013年8月4日晚下班后，在骑摩托车回家的途中发生交通事故，后经抢救无效死亡的事实。因原告一直未提交有权机关出具的《道路交通事故认定书》，导致范业双在事故中的责任不明确，被告遂作出《工伤认定中止通知书》，中止了工伤认定程序。原告起诉后，彭水县人民法院（2017）渝0243行初3号《行政判决书》撤销了被告作出的《工伤认定中止通知书》。由此，被告对本案重新进行调查核实，并向第三人重庆市三义煤业有限公司送达了《工伤认定限期举证通知书》，第三人收到举证通知书后提交了证人证言2份。被告还在彭水县人民法院复印了《行政审判笔录》2份。同时，湖北省利川市公安局交通警察大队事故处理中队的《情况说明》中载明“确认出事路段当时正处于修整状态，车辆无法通行。”原告所作的《范业双工伤死亡的详细经过》中陈述“范业双还有呼吸，能简单说话，问他是怎么下坎的，他说骑车行驶时没注意就翻下来了。”《工伤认定调查笔录》中原告彭应碧承认范业双出事的公路正在整修，范业双给原告说是自己骑摩托车遭摔到坎下的。彭水县人民法院《行政审判笔录》中原告承认“范业双发生的事故是单方事故，是意外，而并非是受到交通事故致使身体受到伤害，没有相对一方的存在……。”虽然事故现场被破坏，公安机关无法出具《道路交通事故认定书》划分原告丈夫范业双在事故中的责任，但根据上述证据来判断，范业双在车辆无法通行的道路上驾驶摩托车发生单方事故，应当承担事故全部责任。（2）被告作出彭水人社伤险不认字〔2017〕7号《不予认定工伤决定书》适用法律法规正确。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”应当认定为工伤。本案中，原告、被告、第三人对原告丈夫范业双属于下班途中骑摩托车发生交通事故导致死亡的事实均无异议，只是对范业双在事故中应承担的责任持不同意见。原告申请工伤认定后，只向被告提交了利川市公安局文斗派出所《证明》和湖北省利川市公安局交通警察大队事故处理中队《情况说明》，《情况说明》载明“现场已于2013年8月6日6时群众在对范业双施救时遭到破坏，无法查明范业双及摩托车翻到路坎下的原因。故未出具道路交通事故认定书。”根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定，在原告无法提交有权机构出具的事故责任认定书的情况下，被告经调查核实，结合相关事实证据对范业双在此次事故中承担的责任程度进行衡量判断，并据此作出了不予认定工伤的决定。综上，被告认为，其作出的彭水人社伤险不认字〔2017〕7号《不予认定工伤决定书》程序合法，事实清楚，证据充分，结果正确，请求驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内提交了下列事实证据和法律依据：
第一组证据：工伤认定申请表、分公司基本情况、材料清单、彭应碧身份证复印件、结婚证、工伤认定授权委托书、常住人口登记卡、仲裁裁决书、利川市公安局文斗派出所《证明》、利川市公安局交通警察大队《情况说明》、户口注销证明、范业双机动车驾驶证和行驶证复印件、强制保险标志、利川市民族中医院《出院记录》、恩施州中心医院《诊断证明单》及出院记录、彭应碧陈述的《范业双工伤死亡的详细经过》、廖家祥证言等。被告举示上述证据，拟证明以下主张：范业双于2014年8月4日晚从工作单位下班后骑摩托车回家途中发生交通事故经抢救无效死亡；范业双骑行摩托车出事的路段正在整修，车辆无法通行；出事现场已被破坏，无法查明范业双及摩托车翻至路坎下的原因；范业双自认是骑车行驶时没注意而遭翻车被摔下路坎的。
第二组证据：公安机关对秦中珍、杨菊香、彭应碧三人的《询问笔录》各1份和被告对彭应碧的《工伤认定调查笔录》1份：拟证明被告在受理原告工伤认定申请后进行了调查核实，原告承认范业双交通事故出事路段正在整修，范业双是自己骑摩托车遭摔的。
第三组证据：《工伤认定中止通知书》（彭水人社伤险认中字〔2016〕1号）、彭水法院（2017）渝0243行初3号行政判决书：拟证明被告作出的《工伤认定中止通知书》被人民法院撤销。
第四组证据：《工伤认定限期举证通知书》及送达回执、第三人提交的证人证言2份：拟证明被告重新启动工伤认定程序后，按要求通知了第三人举证，但对其提交的2份证言未予采信。
第五组证据：《行政审判笔录》2份：拟证明原告承认范业双发生的交通事故是单方责任事故，且出事的公路正在整修中。
第六组证据：《不予认定工伤决定书》及送达回执：拟证明被告依法作出工伤认定决定后及时送达了原告和第三人。
被告提交的法律法规等规范性文件是：（1）《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条，拟支撑其在无有权机关作出交通事故责任认定的情况下，被告作出不予认定工伤决定合法的主张；（2）《工伤保险条例》第十四条，拟证明范业双的死亡依法不应认定为工伤。
经庭审质证，被告对原告提交的证据的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关，同时认为原告诉称被告不作为的主张不能成立，原告举示的证据也不能证明范业双的死亡应认定为工伤。原告对被告举示的证据的真实性无异议，但认为不能达到被告想要达到的证明目的。同时，对第三人在本案工伤认定程序举证期限内提交的2份证人证言，被告认为与本案其他证据矛盾而未采信，原告也认为该2份证人证言与事实不符、不应采信。
本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的证据能够佐证本案基本事实，对与本案查明事实相符的证据予以采信。
经审理查明，范业双生前与原告彭应碧系夫妻关系，范业双原在重庆市三义煤业有限公司杉木沟煤矿做工，双方存在劳动关系。2013年8月4日，范业双下班后骑乘自己的鄂QXXX**两轮摩托车返回坐落于湖北省利川市家的途中，约当晚9时许途经小地名“猪皮胎”的地方时发生道路交通事故致其连人带车翻至公路坎下，于次日早上被人发现送医院抢救无效后死亡。事故发生后，利川市公安局文斗派出所出警调查了事故发生的事实，并于2013年8月28日出具了交通事故现场已被破坏的《说明》。同时，利川市公安局交通警察大队亦对该交通事故成因进行了调查，并于2014年6月16日对该起交通事故出具了事故现场在群众对范业双的施救过程中遭到破坏，无法查明范业双及摩托车翻至公路坎下的原因，无法作出道路交通事故认定书等内容的《情况说明》。
另查明，原告和被告对范业双是在下班回家途中骑行摩托车发生道路交通事故后死亡的事实没有异议。本案无证据证明范业双的死亡系他杀、自杀、自残而死亡或饮酒醉酒吸毒后驾车死亡。公安机关未对范业双的死亡事件作为刑事案件立案处理，而是以出具《说明》和《情况说明》的形式将其死亡事件作为道路交通事故案件予以对待。同时还查明，范业双发生道路交通事故死亡的路段正在整修，但没有设置禁行标志，也未采取禁行措施。范业双具有骑行两轮摩托车的合法驾驶资格，当日所骑乘的摩托车也属于合法行驶期间。
本院认为，本案争议的焦点是：范业双在下班驾车途经正在整修的公路上发生道路交通事故后死亡，在无有权机关对其在事故中有无责任或责任大小进行认定的情况下，应否认定为工伤。
本院认为，根据《工伤保险条例》第十四条的规定，“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的。”本案中对于范业双系下班途中因骑行摩托车发生道路交通事故死亡一事各方均予认可，在无证据证明范业双应对该交通事故承担主要责任或全部责任的情况下，被告对其死亡作出不予认定为工伤的行为属于主要证据不足。
（一）认定范业双自己骑车摔下公路致死应承担事故的主要责任没有确凿证据。本案被告认定范业双自己骑车摔下公路致死的根据，主要是基于原告彭应碧的陈述。但是，原告彭应碧的这一陈述是否属实应为高度存疑，因为范业双出事后是否说过话、彭应碧是否听到范业双说过话没有其他证据佐证。（1）2013年10月30日，利川市公安局文斗派出所在同日的几乎同一时间，分别对秦中珍、杨菊香和彭应碧进行了调查。秦中珍证实，在人们对范业双施救时，范业双不能说话；杨菊香证实，范业双当时想说话，但未能证实是否说了话；彭应碧则陈述，范业双一直没有说过话。时隔一年多后，彭应碧的陈述发生了变化：一是彭应碧在2015年1月8日和2015年8月3日陈述的“范业双工伤死亡的详细经过”中说，“……范业双还有呼吸，能简单说话，问他是怎么下坎的，他说骑车行驶时没注意就翻下来了”；二是被告2015年1月23日在对彭应碧调查时，彭应碧又说，范业双“可以说点简单的话。……说自己骑摩托车遭摔到坎下的。”但本案现有证据证明，范业双出事后自认系自己骑车发生事故只有彭应碧一个人的陈述，没有其他证据佐证，彭应碧前后不一的陈述不应采信。同时，利川市公安局文斗派出所对秦中珍、杨菊香和彭应碧进行的调查取证，是距事发时间最近的一次调查，且是由专门机关做的询问调查，能够相互印证，可信度更高。
（二）人社部发〔2013〕34号《人力资源社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第二条规定，《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的“非本人主要责任”的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁判为依据。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款的规定，“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项‘本人主要责任’……等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。”公安部《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定，道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。根据上述规定，在一般的交通事故中，认定“本人是否承担主要责任”需以有权机关出具的结论意见为据；但在特殊情况下，没有有权机构作出结论性意见的，社会保险行政部门也应进行工伤认定。此时，是否认定受害职工为工伤，就有赖于其他证据的佐证；没有其他证据证明受害职工不属工伤的，应当认定为工伤。这既符合《工伤保险条例》保障职工合法权益的立法本意，也符合行政诉讼法规定的由行政机关对其行政行为承担举证责任的法律原则。
（三）《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第二款规定，有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等“前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事宜作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”即，被告虽然可以在上述法律文书或结论性意见不存在的情况下作出工伤认定，但人民法院应当结合其他相关证据对其作出的工伤认定依法进行审查。综观本案，有权机关既没有出具范业双不负责任和负次要责任的意见，也没有出具应负责任和负主要责任的意见，而且本案中也没有范业双应承担此次交通事故主要责任的其他证据，故被告对范业双死亡不予认定为工伤缺乏证据支撑。
（四）《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第四条规定，“社会保险行政部门认定下列情形为工伤的，人民法院应予支持：（一）职工在工作时间和工作场所内受到伤害，用人单位或者社会保险行政部门没有证据证明是非工作原因导致的；……”上述意见虽然针对的是“职工在工作时间和工作场所内受到伤害”的原因不明的情况下由谁承担举证不能后果所作的规定，但该立法的目的则是非常明显的，即法律法规充分保障职工的合法权益。法律的原则具有普遍性、指导性。因此，被告认定范业双应当承担交通事故的主要责任，必须要由自己提供足够证据予以支持。被告不能以原告没有提供有权机关出具的“非本人主要责任”的法律文书为由，将证明范业双死亡应认定为工伤的责任转移给原告。
（五）劳社部函〔2004〕256号《劳动和社会保障部关于实施<工伤保险条例>若干问题的意见》第二条规定，“《条例》第十四条规定‘上下班途中，受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤。’这里的……‘受到机动车事故伤害的’既可以是职工驾驶或乘座的机动车发生事故造成的，也可以是职工因其他机动车事故造成的。”根据这一规定，范业双自己驾车上班下班既不违反相关规定，发生交通事故受到伤害后也应当认定为工伤。
（六）《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第（五）项规定：“交通事故是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。”也就是说，发生道路交通事故，既可以是因过错（包括自己的过错和他人的过错）而引发，也可能是因意外而产生。本案中，被告没有证据排除范业双的死亡不是因意外而造成的人身伤亡。根据《工伤保险条例》第一条规定的“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿……”的立法目的，对因没有主观故意或重大过失的职工，在上下班途中遭受交通事故伤害的，对其在事故中是否由本人承担“主要责任”的判定应持谨慎态度。
本院认为，在行政诉讼中，被告对自己的行为合法负有举证责任，这是一条基本的法律原则。被告不能将范业双死亡后应否认定为工伤的举证责任倒置推卸给原告。本案中，没有证据证明范业双系他杀、自杀、自残而死亡或因饮酒醉酒吸毒后驾车死亡等本人故意或外力因素所致的证据，且在原告彭应碧的“范业双承认是自己驾车摔下公路坎下”的陈述被依法不予采信后，尚无证明范业双在该次交通事故中应当承担主要责任的其他证据。本案被告认定范业双应当承担道路交通事故的主要责任，实际上是一种没有根据的推定。
综上，被告认定范业双应负交通事故主要责任的证据不足，其作出的彭水人社伤险不认字〔2017〕7号《不予认定工伤决定书》认定事实不清，证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，判决如下：
一、撤销被告彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局2017年5月15日作出的彭水人社伤险不认字〔2017〕7号《不予认定工伤决定书》的行政行为；
二、责令被告彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局在本判决生效后六十日内对原告彭应碧提出的范业双死亡是否属于工伤重新作出认定。
案件受理费50元，由被告彭水苗族土家族自治县人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。
审判员 冉启驰
二〇一七年七月十二日
书记员 冉芙蓉