江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第49号
上诉人（原审原告）冷静霞，女，1950年12月30日出生，汉族。
委托代理人张太勇，江苏金大律师事务所律师。
委托代理人李霞年，男，1953年9月12日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）南京市六合区城市管理行政执法局。
法定代表人王军，南京市六合区城市管理行政执法局局长。
委托代理人戴水娥，南京市六合区城市管理行政执法局科长。
委托代理人骆茂荣，江苏金协和律师事务所律师。
上诉人冷静霞因诉被上诉人南京市六合区城市管理行政执法局（以下简称六合区城管局）城市管理强制拆除决定一案，不服南京市六合区人民法院（2013）六行初字第58号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年2月10日受理后依法组成合议庭，于2014年4月25日公开开庭审理了本案。上诉人冷静霞的委托代理人张太勇、李霞年，被上诉人六合区城管局的委托代理人戴水娥、骆茂荣到庭参加诉讼。本案曾因双方当事人申请案外协调，扣除审限60日，后协调未果。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1998年6月，原告冷静霞在南京市原大厂房产经营公司有证房屋（80.2平方米）周边搭建及加层扩建部分房屋，面积达218.775平方米。2013年5月7日，被告六合区城管局执法人员在对原告位于北厂门57号、59号的房屋是否具有建设工程规划手续进行核查时，原告未能提供合法有效的建设规划手续。2013年5月15日，被告向原告签发了宁城法六停字（2013）第105954号《核查通知书》，要求其于当日上午向被告提供建房相关审批手续，原告冷静霞逾期未能提供。2013年5月17日，被告就涉案房屋是否具有建设工程规划手续向南京化学工业园区规划土地开发局进行征询，也未查到该房屋建设工程规划手续的档案。2013年5月31日，被告对原告作出宁城法六限拆字（2013）第105954号《限期拆除告知书》，责令原告在二日内自行拆除，原告冷静霞在规定时间内未能自行拆除上述建筑。后被告报经南京市六合区人民政府批准，于2013年6月19日向原告作出宁城法六限拆决字（2013）第105954号《限期拆除决定书》，责令其在二日内自行拆除上述违法建筑，但原告未在规定时间内自行拆除上述建筑。2013年6月28日，被告向原告作出宁城法六催字（2013）第105954号《履行行政决定催告书》，催告原告在二日内自觉履行宁城法六拆决字（2013）第105954号《限期拆除决定书》。后原告向被告进行了陈述和申辩，经被告调查核实后认定理由不成立，且原告在规定时间内未如期履行限期拆除决定，被告六合区城管局遂于2013年8月7日向原告作出了宁城法六强执字（2013）第105954号《强制执行决定书》。2013年11月12日，原告冷静霞向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条规定，“市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权”。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定，“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”。被告作为本辖区城市管理行政机关，依法具有作出涉案强制执行决定的行政职权。本案中，位于南京沿江工业开发区北厂门57号、59号房屋系原告冷静霞所建造，面积为218.775平方米，原告一直未能提供建造涉案房屋的建设工程规划手续，故被告认定涉案建筑为违法建筑，事实清楚。被告作出《强制执行决定书》时，履行了调查、勘察、核查、告知、决定、催告等行为，程序合法。由于原告冷静霞在法定期限内未能自行拆除涉案的违法建筑，被告依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款之规定作出《强制执行决定书》，适用法律正确。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告冷静霞的诉讼请求，案件受理费50元由原告冷静霞负担。
上诉人冷静霞上诉称，1、宁城法六强制字（2013）第105954号《强制执行决定书》对本案所涉房屋的部分事实认定错误。被上诉人认定的218.775平方米与实际不符，且其中部分房屋并非系上诉人所属或建设。中北厂门57、59号房屋实际为336.20平方米，含上诉人冷静霞136平方米（自建，有土地费缴纳收据为证）、冯睿超89.9平方米（40平方米自建，有土地费缴纳收据为证），49.9平方米承租南京市原大厂房产经营公司房产；季梅40平方米（自建有土地费缴纳收据为证）、季萍40平方米（自建，有土地费缴纳收据为证），季梅、季萍共同承租南京市原大厂房产经营公司30.3平方米），扣除南京市原大厂房产经营公司的房屋面积80.2平方米（49.9平方米＋30.3平方米），其余面积为256平方米，而被上诉人仅认定为218.775平方米，上述面积可现场丈量。上述房产中上诉人的136平方米，上诉人缴纳了土地费并办理了相关建设许可证，原办证人员的证明足以证实，其余房产与上诉人无关；被上诉人认为本案所涉房屋建设于2005年且陈述相关职能部门调整及档案移交，未能提供证据证明，其对该房屋的相关认定明显无事实依据。2、被上诉人不具有作出被诉《强制执行决定书》的行政主体资格。“限期拆除”不属于行政处罚，被上诉人对此亦明确认可，其是应由对口部门作出的行政强制措施，且为与行政处罚权无关的行政强制措施。本案所涉“限期拆除”行政强制措施应由城乡规划主管部门作出，其他部门无权作出。根据《中华人民共和国城乡规划法》第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”由此可以看出，有权作出限期拆除行政强制措施的行政主体应当是城乡规划主管部门，而不是被上诉人；被上诉人无权作出“限期拆除”行政强制措施，本案中其作出该行为，其错误适用法律。本案所涉具体行政行为即作出“限期拆除行政决定”的行政行为是行政强制措施，并非行政处罚。既然限期拆除不是行政处罚，也就不存在相对集中行使的问题，也就不存在由被上诉人集中行使的问题。据此，被上诉人依据《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》作出《限期拆除决定书》进而作出《强制执行决定书》的行为，明显违法。综上，请求二审法院撤销原审判决及被诉《强制执行决定书》。
被上诉人六合区城管局未向本院提交答辩状。在庭审中辩称，经被上诉人调查，涉案违法建设的房屋均为上诉人冷静霞所有，不存在其他的产权人或者权利人，故被诉《强制执行决定书》确认其为行政相对人正确；涉案房屋均未取得合法的建设许可，被认定是违法建筑正确；被上诉人依据《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的规定有权作出相关具体行政行为；作出的具体行政行为程序合法。综上，请求驳回上诉、维持原审判决。
原审被告六合区城管局向原审法院提交了证据、依据。
证据有：
1、《关于查询冷静霞或南京金金霞实业有限公司位于大厂街道北厂门289号等3处房屋建设规划手续的函》1份；
2、《〈关于查询冷静霞或南京金金霞实业有限公司位于大厂街道北厂门289号等3处房屋建设规划手续的函〉的复函》1份；
3、《案件调查及现场勘察记录》1份；
4、调查询问笔录1份；
5、核查通知书（存根）1份；
6、城管行政执法案卷照片证据附贴页7份；
7、宁城法六限拆字（2013）第105954号《限期拆除告知书》及送达回证各1份；
8、宁城法六限拆决字（2013）第105954号《限期拆除决定书》及送达回证各1份；
9、宁城法六催字（2013）第105954号《履行行政决定催告书》及送达回证各1份；
10、宁城法六强执字（2013）第105954号《强制执行决定书》及送达回证各1份。
依据有：
1、《中华人民共和国行政强制法》；
2、《中华人民共和国城乡规划法》；
3、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》。
原审原告冷静霞向原审法院提交的证据有：
1、宁城法六强执字（2013）第105954号《强制执行决定书》1份；
2、南京市直管非住宅公房租赁合同1份；
3、房屋租赁合同1份；
4、江苏省土地规费专用收据复印件1份；
5、江苏省非税收入一般缴款书（南京市）（收据）2份；
6、冷静霞向南京市原大厂区城建局的《申请》1份。
上述证据、依据均已随案移送本院。
在原审庭审质证中，原告对被告证据的质证意见是：1、证据1、2不具有合法性，因为作出建筑许可的应该是建设部门，而证据1、2表明被告向规划部门征询，征询对象错误，且化工园区规划土地开发局刚成立一年左右的时间，当然没有涉案房屋的相关建设规划手续的档案，故不能认定房屋是非法建筑；2、证据3、4与事实不符，被告将原告合法拥有的房屋（120平方米），以及原告子女季梅、季萍、冯睿超合法拥有的房屋（各40平方米）和冯睿超承租的房屋（49.9平方米）均定性为原告所有的违法建筑，认定事实不清；3、被告作出《核查通知书》（证据5）时声明其是为了配合拆迁而进行，对原告有误导；4、对证据6—10的真实性无异议，但证据6—10应由建设规划部门作出，且在送达时原告冷静霞拒签，所以不具有合法性。
被告对原告证据的质证意见是：1、园区调整后，办理规划许可的职能被调整到化工园区规划土地开发局，以前规划建设的相关档案也由建设局移交到规划局，故征询对象无误；2、原告在证据4中明确表示涉案房屋为原告所建，且季梅、季萍、冯睿超均系原告的子女，原告将房屋分配给他们使用系家庭内部事务，因未取得建设工程规划手续，被告将涉案房屋定性为违法建筑并无错误。另被告在证据3中认定的违法建筑面积（218.775平方米）已将南京市原大厂房产经营公司的房屋面积（80.2平方米）扣除，且冯睿超租用的49.9平方米的房屋面积包含在80.2平方米中，所以被告认定违法事实清楚；3、被告向原告送达相关文书时原告均拒签，故采用留置送达方式。被告对原告提供的证据1不持异议，对证据2认为涉案房屋建筑面积已将冯睿超承租南京市原大厂房产经营公司的面积扣除；被告还认为证据3—6不能证明涉案建筑的合法性。
原审法院经审查认为，原审被告提供的所有证据系经合法程序取得，证据形式符合相关法律规定，故对被告提供的证据的关联性、真实性和合法性予以确认；原审原告提供的证据1对本案具有证明力。其提供的证据2—6不能证明涉案建筑认定事实错误。
本院经审查认为，原审法院从证据的关联性、真实性、合法性三个方面对双方当事人的证据进行了审查核实，原审法院认证正确，本院予以确认。
本院对原审法院认定的案件事实，予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定，“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”
南京市人民政府经江苏省人民政府同意作出的宁政办发（2005）96号《关于在江宁、六合、浦口三个区开展相对集中行政处罚权工作的通知》，其依据的是国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》。该通知决定，在江宁、六合、浦口三个区开展城市管理相对集中行政处罚权工作，并在三个区成立城市管理行政执法局实施城市管理相对集中行政处罚权工作，实行城市管理相对集中行政处罚权的执法权限包括“城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。2002年9月15日南京市人民政府颁布实施的《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》于2010年12月1日进行相应修订（以下简称2010年《南京市试行办法》），2010年《南京市试行办法》第二条规定，“该办法适用于本市施行相对集中行政处罚权工作的区域。”第五条规定，“市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。”第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费由违法行为人承担。”根据前述规定，被上诉人六合区城管局具有对辖区内未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为采取查封施工现场、强制拆除的行政职权。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”
本案在案证据证实，上诉人冷静霞位于南京沿江工业开发区北厂门57号、59号房屋，系违法建设的面积为218.775平方米房屋，其未能提供建造涉案房屋的建设工程规划合法手续，已经南京化工园区规划土地开发局作出违法建设的有权认定。被上诉人在履行了立案、调查、现场勘查、询问、限期拆除告知书及告知相对人陈述、申辩权等行政程序后，作出被诉《强制执行决定书》并依法送达，符合正当程序要求。由于上诉人冷静霞在法定期限内未能自行拆除涉案违法建筑，被上诉人作出的宁城法六强执字（2013）第105954号《强制执行决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人认为被上诉人越权作出被诉强制执行决定行为的上诉主张，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人冷静霞负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘苏文
审判员 陶伟东
审判员 洪 彦
二〇一四年五月七日
书记员 佘 莉