汕头市潮南区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0514行初1号
公益诉讼人汕头市潮阳区人民检察院。
委托代理人黄楷平、张耿涛，该院检察员。
被告汕头市潮阳区环境保护局，住所地汕头市潮阳区城北一路。
法定代表人陈敏镌，该局局长。
委托代理人郑康泽，该局工作人员。
委托代理人李锦忠，广东东沙律师事务所律师。
公益诉讼人汕头市潮阳区人民检察院(下简称潮阳区检察院)诉被告汕头市潮阳区环境保护局(下简称潮阳区环保局)不履行法定职责一案，于2016年12月26日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月3日立案后，于同月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月15日公开开庭审理了本案。公益诉讼人潮阳区检察院的委托代理人黄楷平、张耿涛，被告潮阳区环保局的委托代理人郑康泽、李锦忠到庭参加诉讼。案经广东省高级人民法院批准同意延长审理期限6个月。现已审理终结。
公益诉讼人潮阳区检察院诉称，2006年11月20日，汕头市国土资源局（下称汕头市国土局）颁发采矿权人为“汕头市潮阳区谷饶镇石光村石场（下称石光村石场）”的采矿许可证，证件列440XXXXXX，开采矿种为建筑用花岗石，生产规模10万立方米/年，矿区面积0.0334平方公里，有效期三年（2006年11月至2009年11月）。2006年12月1日，石光村石场经工商核准登记成立，企业性质为个人独资企业，投资人郭某城，住所地位于潮阳区谷饶镇石光村手层弯山。石光村石场又分别于2009年、2012年、2013年、2015年向汕头市国土局办理采矿权延续申请，经同意期限延至2017年5月30日。在申办延续的手续中，石光村石场于2011年申请将矿区范围向南移动40余米，但没有提交建设项目改动的环境评价文件。期间，石光村石场向汕头市国土局缴费的情况为：2012年7月缴纳探矿采矿价款58400元。向汕头市潮阳区国土资源局缴费的情况为：2010年3月缴纳采矿权价款140800元，10月缴纳环境治理保证金30000元，2011年3月29日和5月13日分别缴纳土地复垦保证金100000元、71400元，2011年12月20日，缴纳矿产资源补偿费30000元、矿区使用费500元。2006年11月21日，石光村石场以郭某杰为申请人向潮阳区环保局提交建设项目为“汕头市潮阳区谷饶镇石光村石场”的《建设项目环境影响项目报告表》。同年12月1日，潮阳区环保局审批同意该报告表，并明确要求做好污水和固体废物处理、粉尘排放管理、“边开采边复绿”、水土保持设施建设等工作，严格执行环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，项目竣工后，按程序向该局申请项目竣工环境保护验收。但石光村石场自2006年12月开始生产以来一直未依法向潮阳区环保局申请项目竣工环境保护验收。潮阳区环保局也一直未责令该石场停止生产及对其环境违法行为作出相关处罚。2016年11月25日，汕头市人民检察院发现潮阳区环保局怠于履职情况后，向该局发出检察建议，建议该局依法责令石光村石场停止生产或者使用，直至石场建设项目环境保护设施验收合格，并依法处以罚款。2016年12月18日，潮阳区环保局答复称，该局已于2016年12月6日责令石光村石场立即停止生产，并于2016年12月15日对石光村石场处以100000元罚款。但经调查核实，石光村石场接到潮阳区环保局《责令改正违法行为决定书》后没有停止生产，而是继续违法生产。公益诉讼人认为，采石场的开采作业会对生态环境造成“破坏原有区域植被”、“绿地及生物种类数量减少”、“破坏群落关系”、“水土保持能力下降”及“景观受破坏”等负面影响。《中华人民共和国矿产资源法》第三十二条第一款规定：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防治污染环境。”《中华人民共和国环境保护法》第四十一条规定：“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置……”《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款规定：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设项目应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收……”。石光村石场在环境保护设施未通过验收的情况下擅自投入生产，后采矿地点变动也没有提交环境评价文件，违反了相关环境保护法律法规的规定，属环境违法行为。《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、第二款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。”《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“……建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”但潮阳区环保局自石光村石场开始生产至2016年11月25日汕头市人民检察院发出检察建议书期间一直没有依法责令该石场停止违法行为并给予相应的行政处罚，怠于履行监管职责，致该采石场一直持续违法作业，使生态环境和公共资源受到严重的破坏。汕头市人民检察院发出检察建议书督促履职后，潮阳区环保局虽然向石光村石场发出责令立即停止生产决定书，并对其处以罚款100000元，但石光村石场仍继续生产，潮阳区环保局后续跟进监督不到位，致国家和社会公共利益持续处于受损害状态。为维护生态环境和保护自然资源，维护国家和社会公共利益，故提起公益诉讼，请求：1．确认被告对建设项目“石光村石场”未依法履行环境监管职责属违法情形；2．判令被告依法履行监管职责，采取责令“石光村石场”停止生产等执法措施和手段，确保监管到位。案件审理期间，因被告加大后续监管力度，石光村石场已经停止生产，公益诉讼人变更诉讼请求为：确认被告对建设项目“石光村石场”未依法履行环境监管职责属违法情形。
公益诉讼人向本院提交如下证据：
第一组：广东省组织机构代码管理中心汕头分中心出具的《信息查询结果》，证明被告的诉讼主体资格。
第二组：汕头市潮阳区工商行政管理局出具的《企业机读档案登记资料》及汕头市国土资源局出具的相关档案证明材料，证明石光村石场成立于2006年12月1日，投资人郭某城，矿区面积0.034平方公里，公产规模10万立方/年，后该石场矿区范围向南移动40余米，但没有提交建设项目改动的环境评价文件。
第三组：《建设项目环境影响报告表》、《关于汕头市潮阳区谷饶镇石光村石场环境影响报告表的审批意见》，证明被告收到石光村石场的报告表后已于2006年12月1日审批同意，被告在2006年已掌握该石场开采项目。
第四组：《检察建议书》及《送达回证》，证明检察机关已依法履行诉前程序，书面建议被告依法责令石光村石场停止生产并给予行政处罚。
第五组：《关于<汕头市人民检察院检察建议书>的办理情况汇报》、《责令改正违法行为决定书》、《行政处罚听证告知书》、《送达回执》，证明被告答复称其接到检察建议书后于2016年12月6日书面责令石光村石场停止生产，并于2016年12月15日决定对该石场处以100000元罚款。
第六组：现场照片、汕头供电局出具的《潮阳谷饶镇石光村石场电量电费》、潮阳供电局谷饶供电所出具的《潮阳区谷饶镇石光村石场及电费明细》、《询问笔录》、潮阳区谷饶镇石光村委会出具的《证明》，证明石光村石场在接到潮阳区环保局责令停止生产后仍继续生产至2017年1月11日。2015年1月至2016年11月，石光村石场正常生产期间的平均月用电量86969.9kw/h，平均日用电量2899kw/h，检察机关发出检察建议一个月之后的2016年12月26日用电量为4500kw/h，同月27日用电量为2544kw/h，至2017年1月11日用电量仍高达2436kw/h，而停止生产后的日常生活用电量为每天200kw/h左右。被告作出责令停止生产决定书后没有继续有效跟进监督，怠于履职。
被告潮阳区环保局辩称，1、被告已依法履行法定职责。2016年11月25日，被告接到汕头市人民检察院的《检察建议书》后，对检察建议书提出的相关问题立即落实整改。2016年12月4日，被告责令石光村石场停止生产，同年12月6日，被告向石光村石场发出《汕头市潮阳区环境保护局责令改正违法行为决定书》，责令石光村石场在接到决定书之日起停止生产，并对该石场存在的环境违法问题立案调查。同月15日，被告向石光村石场发出《行政处罚听证告知书》。同月28日，被告依法作出《行政处罚决定书》，决定对石光村石场罚款100000元，该石场也于2017年1月5日缴纳了100000元罚款。期间，被告于2016年12月15日及同月29日多次对石光村石场进行检查，均未发现该石场有运输车辆，也未有发现工人从事生产的迹象。2、请求法院驳回公益诉讼人的起诉。公益诉讼人提起本案诉讼缺乏依据，诉讼请求依法不能成立，公益诉讼的目的是通过诉讼手段督促行政机关履行法定职责，从而使违法行为得到查处。提起行政公益诉讼的前提是行政机关拒不履行法定职责。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条：“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。”的规定，在履行公益诉讼诉前程序后，违法行政行为未得到纠正，检察机关可以提起行政公益诉讼，而诉前程序之前的行为不具有可诉性。本案中，被告在公益诉讼人发出“检察建议书”后，立即整改，依法履行了法定职责，不存在拒不履行法定职责的情形，鉴于公益诉讼人的诉讼目的已经实现，再继续诉讼，浪费司法资源，也增加诉讼成本，故请求法院裁定驳回公益诉讼人的起诉。
被告向本院提交如下证据：
证据1.《责令改正违法行为决定书》1份及送达回执，证明被告依法履行职责，责令石光村石场停止生产。
证据2.《行政处罚听证告知书》、《决定书》、送达回执，证明被告依法履行职责，对石光村石场作出行政处罚。
证据3.《非税收入罚款通知书》及广东省非税收入（电子）票据，证明石光村石场已履行被告做出的行政处罚决定。
证据4.现场检查笔录3份，证明被告于2016年12月4日发出责令停止生产后，多次巡查，未发现石光村石场继续生产情况。
证据5.现场检查笔录，证明被告在落实检察建议后进行跟踪检查监督，未发现石光村石场有生产的迹象。
证据6.现场检查照片，证明石光村石场的现场情况。
经庭审质证，被告对公益诉讼人出示的证据的质证意见：对第一组至第五组证据均没有异议；对第六组证据中的关联性有异议，认为石光村石场用电量的多少与开采石头生产是没有直接联系的，用电量的多少不能直接证明石光村石场是否有进行生产，公益诉讼人也未能提交证明石光村石场继续生产的证据。
公益诉讼人对被告出示的证据的质证意见：对证据1至6的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为上述证据仅证明被告履行了部分监管职责，不能证明被告已充分完全地履行了全部职责，根据相关法律规定，被告作为环保职责机构，可以采取检查、录音录像、查封扣押等多种手段，但被告仅采取了走马观花的检查形式，未对石光村石场的违法生产行为全面履行监管职责。
本院对双方提交的证据认定如下：
公益诉讼人及被告提交的证据真实、来源合法，与本案存在关联性，均予以采信，作为本案定案的依据。关于石光村石场何时停止生产的问题，被告认为公益诉讼人出示的第六组证据的石光村石场用电量的多少与开采石头生产没有直接联系，用电量的多少不能直接证明石光村石场是否有生产经营，但对于石光村石场自生产期间的2015年1月至2017年1月11日用电量持续稳定，而2017年1月12日后用电量大幅下降的情况不能做出合理解释，也未能提交证据予以反驳，故本院对公益诉讼人的主张予以采信，认定石光村石场持续生产至2017年1月11日。
经审理查明，2006年11月20日，汕头市国土局颁发采矿权人为石光村石场的采矿许可证，证件列440XXXXXX，开采矿种为建筑用花岗石，生产规模10万立方米/年，矿区面积0.0334平方公里，有效期三年。同年12月1日，石光村石场经工商核准登记成立，企业性质为个人独资企业，投资人郭某城，住所地位于潮阳区谷饶镇石光村手层弯山。该石场经多次办理采矿权延续申请，期限延长至2017年5月30日。在申办延续的手续中，石光村石场于2011年申请将矿区范围向南移动40余米，但没有提交建设项目改动的环境评价文件。
2006年11月21日，石光村石场向被告潮阳区环保局提交建设项目为“汕头市潮阳区谷饶镇石光村石场”的《建设项目环境影响项目报告表》。同年12月1日，被告审批同意该报告，并明确要求做好污水和固体废物处理、粉尘排放管理、“边开采边复绿”、水土保持设施建设等工作，严格执行环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，项目竣工后，按程序向该局申请项目竣工环境保护验收。但石光村石场自2006年12月开始生产以来一直未依法向被告申请项目竣工环境保护验收。被告也一直未对该石场采取任何行政行为。2016年11月25日，汕头市人民检察院发现被告怠于履行职责后，向被告发出《检察建议书》，建议被告依法责令石光村石场停止生产，并予以行政处罚。2016年12月18日，被告回复汕头市人民检察院称，其已于2016年12月6日责令石光村石场立即停止生产，并于同年12月15日拟决定对石光村石场罚款100000元。2016年12月28日，被告作出《汕头市潮阳区环境保护局行政处罚决定书》，决定对石光村石场罚款100000元，并于2017年1月3日送达石光村石场。同年1月5日，该石场缴纳了100000元罚款，但继续生产至同年1月11日。公益诉讼人认为被告怠于履行环境监管职责，为维护生态环境和保护自然资源，维护国家和社会公共利益，向本院提起公益诉讼。
本案在审理期间，因石光村石场已经停止生产，并于2017年1月5日缴纳了被告对其处罚的100000元罚款，公益诉讼人变更诉讼请求为：确认被告潮阳区环保局对建设项目“石光村石场”未依法履行环境监管职责属违法情形。
本院认为，公益诉讼人提起本案的行政诉讼符合《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的诉前程序等相关要求，是本案适格的诉讼主体。
《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、第二款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。”《建设项目环境保护管理条例》[中华人民共和国国务院令（第253号）]第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”本案中,被告潮阳区环保局对石光村石场在环境保护设施未通过验收的情况下擅自投入生产，采矿地点变动也没有提交环境评价文件的环境违法行为，依法具有责令停止生产及罚款的法定职责。汕头市人民检察院在执法检察时发现石光村石场建设项目环境保护设施未经验收，但该石场一直持续生产经营，被告怠于履行监管职责，向被告提出检察建议，被告在检察建议规定的期限内未能全面履行责令停止生产并及时给予行政处罚，致使公共利益受侵害的状态长期持续而没有得到及时纠正，属怠于履行法定职责行为。诉讼期间，因石光村石场停止生产并主动缴纳罚款100000元，公益诉讼人将原诉讼请求变更为确认被告潮阳区环保局对建设项目“石光村石场”未依法履行环境监管职责违法。公益诉讼人在庭前变更诉讼请求，实际上是撤回部分诉讼请求，其撤回的诉讼请求不损害国家利益和公共利益，本院予以准许。对于被告提出的在接到检察建议书后，其多次到石光村石场责令该石场停止生产，并于2016年12月28日作出《行政处罚决定书》，决定对石光村石场罚款100000元，该石场也于2017年1月5日缴纳了100000元罚款，不存在怠于履行法定职责的情形，请求驳回公益诉讼人的起诉的辩解。经查，被告对石光村石场自2006年12月至2016年12月的环境违法行为一直没有查处，直至接到检察建议书一个多月后才对石光村石场作出行政处罚，石光村石场也持续生产经营至2017年1月11日，被告的行为属于怠于履行环境监管职责，其辩解缺乏事实及法律依据，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，判决如下：
确认被告汕头市潮阳区环境保护局对建设项目“汕头市潮阳区谷饶镇石光村石场”怠于履行环境监管职责违法。
案件受理费50元，由被告汕头市潮阳区环境保护局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省汕头市中级人民法院。
审 判 长 郭友禄
审 判 员 彭明裕
人民陪审员 吴宏丰
二〇一七年十二月二十三日
书 记 员 谢 纯