广东省梅州市中级人民法院
行政裁定书
（2018）粤14行终1号
上诉人(原审原告)卢仕檀，男，汉族，1949年8月16日出生，住址：广东省兴宁市。
上诉人(原审原告)李桂香，女，汉族，1955年10月12日出生，住址：广东省兴宁市。
被上诉人（原审被告）兴宁市国土资源局，住所地：广东省兴宁市205国道秀塘围国土资源大厦。
法定代表人刘铭中，局长。
委托代理人曾荣松，广东广兴律师事务所律师。
委托代理人黄文青，兴宁市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）梅州市国土资源局，住所地：广东省梅州市梅江区江南华南大道。
法定代表人梁维，局长。
委托代理人邓文生，梅州市国土资源局工作人员。
委托代理人沈志奎，梅州市法制局工作人员。
上诉人卢仕檀、李桂香因与被上诉人兴宁市国土资源局（以下简称兴宁国土局）、梅州市国土资源局（以下简称梅州国土局）行政撤销纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2017）粤1481行初130号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，“毅德商贸物流城项目”建设用地已经陆续于2014年8月16日至2015年9月25日，通过兴宁市人民政府出让国有建设用地方式，由兴宁毅德商贸物流城有限公司取得。原告李桂香与其他两人于2016年6月10日向被告兴宁国土局申请公开其房屋所在区域的国有土地使用权招拍挂出让批复文件、公告、出让土地附图、出让成交确认书、国有土地使用权批准文件。兴宁国土局经2016年7月14日上午现场核实申请人指认的土地范围在其现存房屋占地，遂答复其确认指界的范围没有土地招拍出让土地相关文件。后被告兴宁国土局于2017年9月26日收到原告李桂香与其丈夫卢仕檀提交的《查处违法用地申请书》，两原告投诉“毅德商贸物流城项目”在兴宁市福兴街道办事处墨池村强行填平占用原告的田地施工建设，以该物流城没有取得用地批准文件为理由，要求对“毅德商贸物流城项目”违法占地的行为进行查处。兴宁国土局未作出书面回复，经行政复议后，梅州国土局确认兴宁国土局未依法履行法定职责，并责令其依法处理。兴宁国土局遂对投诉事项进行调查核实，该物流城已经实施建设的用地位于兴宁市福兴街道和刁坊镇辖区，该地为国有土地，权利人兴宁毅德商贸物流城有限公司于2013年4月至2016年3月期间通过出让所得，已经取得合法用地手续。遂于2017年4月24日向两原告作出《关于查处违法用地申请的回复》，认定该物流城项目现已实施建设用地属于兴宁市出让给毅德商贸物流城项目的合法用地，未发现该项目在建设过程中存在土地违法占地的行为。两原告不服，于2017年6月5日向被告梅州国土局申请行政复议，要求撤销该回复并责令兴宁国土局依法查处该项目的违法占地行为。梅州国土局于同月7日受理后，履行了通知被申请人行政复议答复和提交证据材料并送达申请人、案件调查会程序。兴宁国土局提交了《违法线索核查登记表》、《国有建设用地使用权出让合同》、《毅德商贸物流城项目用地情况示意图》、《毅德商贸物流城项目用地情况核查图》等证据。经延长行政复议审查期限30天后，梅州国土局认为兴宁国土局作出的《关于查处违法用地申请的回复》认定事实清楚，内容适当，予以维持，两原告的复议请求缺乏事实与理由，并于2017年8月28日作出梅府行复国土〔2017〕4号《行政复议决定书》。两原告不服，向本院提起行政诉讼。
庭审中，两原告坚持认为，其土地被占用是事实存在，所以违法行为与其有利害关系，法庭审理原告是否是利害关系没有法律依据。兴宁国土局的信息公开答复与查处回复在土地出让情况中相矛盾，两被告提交的证据不能证明毅德城建设的合法手续，并没有提供现场实施调查的相关证据，也没有制作合法的调查报告进行合法讨论，做出涉案答复在实体上、程序上存在重大违法；两被告则认为，原告与查处行为没有利害关系，原告是信访者，兴宁国土局是信访回复，原告的土地与2016年7月15日《关于政府信息公开申请的答复》指认土地一致，原告的证据显示土地是农用地，四至和面积不清楚，其要求查处的土地都属于国有性质的土地，所以，原告与所举报的要求查处的事项没有利害关系。
原审法院认为，行政行为所直接指向的公民、法人或者其他组织，即行政相对人，也包括其合法权益实际受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，即利害关系人。“毅德商贸物流城项目”建设用地由兴宁毅德商贸物流城有限公司通过出让方式取得，则该土地权利人是兴宁毅德商贸物流城有限公司，而不是两原告,该用地行为与两原告没有利害关系，被告兴宁国土局作出的《关于查处违法用地申请的回复》和被告梅州国土局作出行政复议决定亦对两原告的合法权益明显不产生实际影响。因此，两原告提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”和第四十九条关于“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”的规定。两原告在庭审中认为信息公开答复中确认指界的土地在“毅德商贸物流城项目”建设用地范围内，而两被告认为该确认指界的土地是两原告房屋所占土地且该房屋尚存在。本院综合该确认指界的土地照片和2016年6月10日信息公开申请表中所述信息内容为申请人房屋所在区域及信息答复中没有招拍出让土地相关文件等因素，认为，在信息公开答复中确认指界的土地是两原告房屋所占土地，而该房屋尚存在，故不存在被物流城占用的情形，两原告在该房屋的土地权利未受到建设用地行为和查处行为的实际影响。两原告据以证明水田受到侵占的证据即基本农田照片、《关于延长责任田承包期的通知》、1999年粮食征购任务入库通知书、2003年农业税完税证，均证明两原告拥有水田的事实，而水田是集体土地，物流城项目使用土地是经出让取得的国有土地，故尚不能证明物流城建设违法占用两原告的该水田。因此，两原告的起诉缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于“提起诉讼应当符合下列条件：……(三)有具体的诉讼请求和事实根据……”的规定。综上所述，两原告提出的诉请和理由，原审法院不予支持和采纳。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）、（八）项之规定，裁定驳回原告卢仕檀和李桂香的起诉。案件受理费50元由两原告预交，原审法院予以退还。
上诉人卢仕檀、李桂香不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、涉案土地为上诉人房屋后面的水田，为上诉人依法承包的集体农用地，未经依法集体土地征收补偿以及出让等程序，任何单位和个人不得侵占。目前，涉案土地以“毅德商贸物流城项目”被强行填土。上诉人通过信息公开申请得知，上诉人依法承包的涉案水田未经集体土地征收和补偿，未依法对外出让使用权，故上诉人依法享有该水田的农用地使用权，上诉人与本案所涉土地侵占行为存在事实和法律上的利害关系；二、一审法院作出的行政裁决未能查明案件事实，法律逻辑关系错误，应予撤销。1.一审法院关于上诉人是否具备利害关系的认定错误。本案中，就上诉人是否具备利害关系应当从上诉人是否依法享有土地使用权以及涉案水田是否被侵占两方面予以认定，一审法院应当对上诉人是否依法享有土地使用权、上诉人的土地是否被依法征收补偿和出让、涉案水田现状进行调查和确认。2.一审法院仅查明毅德商贸城通过出让方式取得土地使用权，但未对其是否超出批准用地范围，是否存在非法占用上诉人水田、土地的行为和事实进行调查，显然存在基本的逻辑关系错误。两被上诉人在一审中都未提交证明上诉人没有利害关系的相应证据，甚至毅德商贸城项目合法取得国有土地使用权的出让合同、批复范围等证据都未出示，无法证明该项目合理用地范围以及是否存在超范围、非法占地等情况；三、上诉人所承包的耕地，是上诉人所在的树德堂生产小组全体村民集体所有的土地。根据法律规定，上诉人也只有使用权，而没有处置权。改变土地所有权及改变耕地用途性质均应取得有管辖级别的人民政府、国务院依法批准授权，再经村民组织成员商榷后才能决定处置。上诉人承包的土地从来未与兴宁市国土局、福兴街道办事处及其他任何单位和个人签订过出让土地的任何协议。而上诉人所承包的耕地连同墨池村所属集体土地已被毅德商贸物流城公司开发为商铺，兴宁市人民政府征收土地未取得国务院批文，征收程序不合法。综上，上诉人认为一审裁定未查明基本事实情况，以毅德商贸城项目存在建设用地使用权为理由掩盖其超范围非法占地的事实，不符合《行政诉讼法》关于利害关系审查的基本原则和内容。上诉人恳请贵院依法审查，撤销一审裁决，支持上诉人的诉请：1.撤销兴宁市人民法院作出的（2017）粤1481行初130行政裁定书；2.撤销兴宁国土局作出的《关于查处违法用地申请的回复》；3.撤销梅州国土局作出的梅府行复国土〔2017〕4号《行政复议决定书》；4.责令被上诉人兴宁国土局依法查处“毅德商贸物流城项目”在兴宁市福兴街道办事处墨池村实施的违法占地行为并在法定期限内将查处结果书面告知上诉人。
被上诉人兴宁国土局答辩称：一、我局作出的《关于查处违法用地申请的回复》认定事实清楚，证据确凿。我局接报后，依法依规履行了职责。经我局查明：1.“毅德商贸物流城项目”用地属于国有土地；2.兴宁毅德商贸物流城有限公司已依法取得涉案建设项目用地合法手续；3.“毅德商贸物流城项目”已实施的建设用地均位于其合法用地范围内，不存在违法用地的情形。因此，我局作出的《关于查处违法用地申请的回复》认定事实清楚，证据确凿。二、上诉人不具有本案一审原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。由此可见，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件，不符合法定起诉条件已经受理的，应当裁定驳回起诉。本案中，涉案土地已通过合法手续转为国有土地，而上诉人主张的土地权属为集体土地，且与其没有关联，因此，上诉人与涉案土地不存在法律上的利害关系。同理，上诉人与涉案举报要求查处的事项没有利害关系，其基于举报要求查处的事项而提起本案要求履行法定职责之诉缺乏请求权基础，故其不具有本案一审原告主体资格，一审法院依法驳回上诉人的一审起诉符合法律规定。三、上诉人一审提交的兴府办公开答复〔2016〕8号《关于政府信息公开申请的答复》、2016年7月4日兴宁国土局《关于政府信息公开申请的答复》等材料与本案没有关联性。而答辩人提交的证据材料完全符合证据的真实性、合法性和关联性，为合法有效的证据。综上所述，不仅上诉人的一审诉讼请求与事实理由不成立，而且其不具有本案一审原告主体资格。因此，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确；上诉人的上诉请求与理由不成立。答辩人提请二审法院在查清事实的基础上依法驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人梅州国土局答辩称：一审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，请求二审法院予以维持。（一）答辩人作出的梅府行复国土〔2017〕4号《行政复议决定书》程序合法。2017年6月5日，上诉人不服兴宁国土资源局于2017年4月24日作出的《关于查处违法用地申请的回复》，向答辩人申请行政复议。答辩人依法予以受理后，在法定期限内要求被申请人兴宁国土资源局提交行政复议答复书和作出该具体行政行为的证据、依据，经过审理依法于2017年8月28日作出梅府行复国土〔2017〕4号《行政复议决定书》并送达上诉人和告知上诉人救济途径。整个案件的处理过程，答辩人均严格按照《行政复议法》及其实施条例的法定程序进行，程序合法。（二）答辩人作出的梅府行复国土〔2017〕4号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。答辩人受理上诉人的复议申请后查明：1.兴宁国土局作为县级人民政府土地行政主管部门，对上诉人的查处违法占地行为的申请，具有依法予以处理并作出答复的法定职责。2.兴宁国土局作出的《关于查处违法用地申请的回复》认定事实清楚，内容适当：（1）“毅德商贸物流城项目”用地属于国有土地；（2）兴宁毅德商贸物流城有限公司通过与兴宁国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，已依法取得涉案建设项目用地的合法手续；（3）“毅德商贸物流城项目”已实施的建设用地均位于其合法用地范围内，不存在违法用地的情形。答辩人在查明以上事实的基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，作出梅府行复国土〔2017〕4号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。（三）上诉人的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，请求法院予以驳回。上诉人诉称，“毅德商贸物流城项目”在没有取得合法用地手续的情况下，强行施工，破坏土地，属于重大土地违法行为。兴宁国土局作出的《关于查处违法用地申请的回复》和答辩人作出的梅府行复国土〔2017〕4号《行政复议决定书》认定“毅德商贸物流城项目”取得合法土地出让手续与事实不符，违反了《国土资源行政处罚办法》和《行政复议法》的规定。答辩人认为，上诉人的诉讼请求是缺乏事实根据和法律依据的。如上所诉，兴宁国土局提交的证据材料可以证实，兴宁国土局对上诉人要求查处“毅德商贸物流城项目”违法用地行为进行了调查核实，并将“毅德商贸物流城项目”已经取得合法用地手续、不存在违法占地的情况书面回复了上诉人。因此，答辩人依法作出维持该答复的行政复议决定正确。综上所述，答辩人作出的梅府行复国土〔2017〕4号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法；上诉人的诉讼请求缺乏事实与依据，请求二审法院依法驳回。上述答辩意见，请二审法院予以采纳。
上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院另查明，2014年3月10日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2014〕242号《广东省国土资源厅关于兴宁市2013年度第九批次城镇建设用地的批复》，同意梅州市人民政府上报的《关于兴宁市2013年度第九批次城镇建设用地的请示》。2014年6月6日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2014〕527号《广东省国土资源厅关于兴宁市2013年度第十一批次城镇建设用地的批复》，同意梅州市人民政府上报的《关于兴宁市2013年度第十一批次城镇建设用地的请示》。卢仕檀、李桂香在毅德商贸物流城项目用地情况核查图上指认的其被占用的四处耕地中，有三处位于兴宁市2013年第九批次城镇建设用地勘测定界图范围内，有一处位于兴宁市2013年第十一批次城镇建设用地勘测定界图范围内。根据兴宁市福兴街道办事处墨池村民委员会出具的《关于李桂香、卢仕檀征地情况的说明》，毅德商贸物流城项目用地涉及李桂香、卢仕檀夫妇承包的土地已经实施征收，相关征地补偿款已由福兴街道办事处全额打入墨池村民委员会账户并已通知李桂香、卢仕檀夫妇领取。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六条关于“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”的规定，上诉人具有对违法用地行为的投诉举报权。但是，投诉举报人对于经投诉举报后行政机关所做的调查结果是否可以提起行政诉讼，仍然取决于投诉举报人之于行政机关所做的调查结果，是否为《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款所规定的“利害关系人”。本案中，上诉人所述的被毅德商贸物流城项目占用的土地已经经广东省人民政府同意转为城镇建设用地。根据上诉人所在的兴宁市福兴街道办事处墨池村民委员会出具的《关于李桂香、卢仕檀征地情况的说明》，毅德商贸物流城项目用地涉及李桂香、卢仕檀夫妇承包的土地已经实施征收，相关征地补偿款已由福兴街道办事处全额打入墨池村民委员会账户并已通知李桂香、卢仕檀夫妇领取。因此，在上诉人所述的被毅德商贸物流城项目占用的土地已经被政府征收为国有土地的情况下，上诉人与被上诉人兴宁国土局作出的《关于查处违法用地申请的回复》没有法律上的利害关系，上诉人不具备提起本案诉讼的原告资格。上诉人主张兴宁市人民政府征收土地不合法不属于本案审查范围，上诉人可另循法律途径解决。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。原审裁定正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 伍利玲
审 判 员 吴梢欢
代理审判员 邹俊锋
二〇一八年三月二十六日
本件与原本核对无异
书 记 员 张佳芳