广西壮族自治区百色市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂10行终75号
上诉人(原审原告）唐阳兴，男，1970年3月21日出生，汉族，住广西百色市。
委托代理人卢儒山，广西齐川律师事务所律师。
被上诉人(原审被告）百色市房产管理局，住所地百色市右江区解放街48号。
法定代表人何延权，该局局长。
委托代理人许鹏，该局工作人员。
委托代理人黄家伟，广西右江律师事务所律师。
原审第三人百色市中城丽景花园一期二期业主委员会，住所地百色市右江区江滨三路。
负责人郭日晶，该业主委员会主任。
委托代理人颜佳彧，广西中名律师事务所律师。
上诉人唐阳兴诉被上诉人百色市房产管理局、原审第三人百色市中城丽景花园一期二期业主委员会（以下简称中城丽景业主委员会）备案登记的行政行为违法一案，不服右江区人民法院（2016）桂1002行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人唐阳兴的委托代理人卢儒山、被上诉人百色市房产管理局的出庭负责人周道祥及其委托代理人许鹏、黄家伟、原审第三人百色市中城丽景花园一期二期业主委员会的委托代理人颜佳彧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，位于百色市右江区江滨三路的百色中城丽景花园小区由广西正大房地产开发有限公司分三期开发。一期二期开发总建筑面积196816平方米，规划1523住户，共16栋商品住宅楼。至2014年10月，商品房合同备案总数1460宗。2014年10月10日，以业主孙学民、郭曰晶、王埸圣等人为发起人，在中城丽景花园一期、二期小区各楼宇一层和小区物业服务中心公告栏张贴中城丽景成立业主委员会倡议书，倡议业主积极填写《筹备组成员自荐表》，告知筹备组成员组成及比例。10月20日，向被告发出参加10月22日召开的中城丽景花园一期、二期业主委员会筹备会议邀请函。10月22日至10月23日，业主委员会筹备会议召开，被告百色市房产管理局物管科负责人、百城街道办事处、正大房地产开发有限公司、东合社区代表以及小区业主代表参会。同年11月20日，中城丽景花园小区向被告百色市房产管理局递交小区业主委员会筹备申请书。根据“业主委员会选举办法”的规定，“中城丽景花园”小区各栋业主分别推选出本栋的业主代表，共推选出20名业主代表。2015年1月9日“中城丽景花园”小区召开首次业主大会，20名业主代表到会参加了业主委员会委员的抽查选举和“管理规约”、“业主大会议事规则”、“业主委员会工作舰则”等文件的表决，通过投票选举产生了5名“中城丽景花园”小区首届业主委员会委员，并通过了“管理规约”、“业主大会议事规则”、“业主委员会工作规则”的表决。2015年1月12日，中城丽景花园一期二期小区业主委员向百色市房产管理局申请备案登记。2015年1月19日，百色市房产管理局给予中城丽景花园一期二期业主委员会备案登记。原告不服向本院提起行政诉讼，请求判决撤销被告百色市房产管理局对百色市中城丽景花园一期二期业主委员会的备案。
原审法院审理认为，被告根据《物业管理条例》第五条第二款和《广西壮族自治区物业管理条例》第三条第二款的规定，对百色市中城丽景花园一期二期业主委员会作出备案，是依法履行其法定职权行为。而被告接受备案的行为，其本身不是行使行政权力的行为，对百色市中城丽景一二期业主委员会是否合法成立不产生实际影响，对原告的权利义务也不产生影响。但被告百色市房产管理局认为原审第三人百色市中城丽景一二期业主委员会符合有关法律规定而准予登记备案并颁发备案证明，实际上已对原审第三人的合法性作出了评价，并以颁发备案证明的形式对外进行确认，足以让相对人和其他利害关系人及公众相信其对业主委员会成立的合法性予以确认，将对行政相对人和其他利害关系人的权利义务产生影响。因此，被告作出的登记备案行为属于可诉的行政行为，本案属于人民法院的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人、或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，原告提交的房屋产权证证明原告是百色中城丽景花园小区的业主，就奉案有权提起诉讼，是适格的原告主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。被告以原告起诉状所述2015年1月予以“百色中城丽景花园一期二期业主委员会”备案，且“以备案通知的形式对外进行了确认……”和根据原告提交的证据《关于中城丽景小区一、二期业主委员会非法选聘物业公司的通告》认定原告起诉超过起诉期限，只是主观上的判断，并无确凿充分证据证明原告已看到或者收到备案材料或通告。从常理也无法判断原告“知道或者应当知道”被告作出了备案的行政行为。综上所述，被告提出原告起诉超过起诉期限，原审第三人提出原告主体不适格，本案不属于行政诉讼受案范围及原告的诉讼请求不具有可诉性的辩解理由不成立，本院不予采纳。
业主委员会是小区业主自我管理的自治组织，行政备案主管部门对备案的申请仅负责依照物业管理法律法规规定的要件进行形式审查。原审第三人依据《广西壮族自治区物业管理条例》第十七条的规定，向被告提交《业主大会议事规则》、《管理规约》、《业主委员会选举办法》、《业主大会议事规则》、筹备组成员名单、业主代表选票、主业授权委托书、业主委员会选票、业主大会成立和业主委员会选举情况、业主委员会组成人员名单及其基本情况、业主大会会议记录和会议表决统计结果、业主委员会成员名单和会议决定等相关文件申请备案登记，材料齐全。从申请备案的材料中，反映由小区通过向业主书面征求意见的形式召歼了业主大会，并选举产生了业主委员会，授权通过了“管理规约”、“业主大会议事规则”，该小区业主大会的参与人数、业委会委员的当选，“管理规约”、“业主大会议事规则”的通过均符合《物业管理条例》和《广西壮族自治区物业管理条例》规定的投票比例要求。被告已尽到了备案审查的法定职责。原告认为被告应当对业主委员会筹备、选举流程等真实性进行核查，已走出了行政机关依据物业管理规定进行备案的审查范围，故原告的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告唐阳兴的诉讼请求。
上诉人唐阳兴上诉称，一、被上诉人百色市房产管理局在原审第三人中城丽景业主委员会申请备案材料不齐全的情况下，给予违法备案。被上诉人提供的证据材料中没有筹备首次业主大会会议需要的材料，根据《广西壮族自治区物业管理条例》第10条的规定，从筹备首次业主大会开始需提交和满足相关的条件。被上诉人没有审查原审第三人提交的材料，或明知这些材料不齐全，不符合法规的规定，且申请业主的比例也没有达到20%的要求，而给予原审第三人备案。本案不论是筹备首次业主大会申请的业主，还是在召开首次业主大会，在未审核业主和参会人员身份的情况下，便向这些人员发放选票。被上诉人据此作出的备案行为，证据和依据明显不足。二、被上诉人未尽到备案审查的法定职责，明知原审第三人成立违法，申请材料不真实不合法仍给予其备案。原审第三人成立时该小区业主大会的参与人数、业委会委员的当选有瑕疵，投票比例不符合《广西壮族自治区物业管理条例》规定的比例要求。被上诉人未尽到备案审查的法定职责，明知申请材料不真实不合法，仍作出备案的行为，无论是实质性审查还是形式性审查均属违法。被上诉人以备案只是形式审查为辩护理由，该理由违背了法律的规定，属推卸责任消极履行职责的不作为。对业主委员会筹备、选举流程等进行核查，属于物业管理规定的备案审查范围，一审判决认为这些超出被上诉人的备案审查范围是错误的。综上，被上诉人未尽到备案审查的法定职责，在申请备案材料不齐全，且材料不真实合法的情况下，给予原审第三人成立的备案，被上诉人的备案行为是违法的。请求二审法院撤销一审判决，确认被上诉人给予业主委员会备案的行为违法，并撤销该备案。
被上诉人百色市房产管理局辩称，一、被上诉人给予原审第三人的备案行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。根据《广西壮族自治区物业管理条例》第十七条的规定，被上诉人只需对原审第三人提交的备案材料进行形式审查。本案原审第三人在规定的时间内向被上诉人提交了备案材料，鉴于原审第三人提交的材料符合该条例第十七条规定的条件，被上诉人给予其备案并不违法。上诉人认为被上诉人备案违法，并引用《广西壮族自治区物业管理条例》第十条的规定，属适用法律错误，其主张不能在立。二、被上诉人给予原审第三人备案的行为，对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。首先，业主委员会是物业管理区域内小区业主通过召开业主大会投票选举产生的自治管理组织，从原审第三人提交的成立备案材料来看，原审第三人成立并不违法，也未侵害上诉人的合法权益。其次，根据《物业管理条例》第十条、《广西壮族自治区物业管理条例》第四条、第二十一条的规定，业主委员会是基于业主的意思自治自行设立的，是在备案前由业主选举产生，而非行政主管部门的备案而成立。行政机关对业主委员会的成立过程只是实施行政指导，根据业主委员会的申报作出的登记备案，属于存档备查，对业主委员会是否有效成立没有影响，因此被上诉人给予原审第三人备案的行为，对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（八）项的规定，应驳回上诉人的起诉。三、上诉人的起诉已超过法定的起诉期限。被上诉人于2015年1月已作出原审第三人成立的备案行为，并以通知的形式对外进行了确认。而上诉人2016年11月15日才提起行政诉讼，已超过六个月的法定起诉期限，依法应驳回上诉人的起诉。综上，被上诉人对原审第三人予以备案的行政行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，没有损害上诉人的合法权益，且上诉人的起诉超出了法定的起诉期限。请求法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人中城丽景业主委员会述称，原审第三人成立的程序符合法律规定，向被上诉人所提交的备案材料齐全、真实合法，被上诉人对原审第三人予以备案符合法律的规定。首先，原审第三人是根据《广西壮族自治区物业管理条例》第十七条的规定，向被上诉人提交备案材料。上诉人以该条例第十条的规定否定原审第三人提交的备案材料，属适用法律错误。其次，原审第三人提交的《业主申请成立业主大会委托书》记载了申请业主的信息及申请成立大会业主的人数，经统计，至2014年10月，百色市中城丽景小区商品房合同备案总数为1460宗，筹备业主委员会的总投票权数为1460票，申请成立业主大会的业主将近一千人（户），比例出了20%。此外，原审第三人在一审庭审提交的证据证明了，百色市中城丽景小区通过向业主书面征求意见的方式召开了业主大会，并选举产生了业主委员会，投票通过了《业主大会议事规则》、《管理规约》、《业主委员会委员工作规则》。百色市中城丽景小区业主大会的参与人数、业主委员会的当选、相关规约、规则均符合《广西壮族自治区物业管理条例》规定的投票比例。原审第三人的成立过程是经被上诉人的指导依法进行，百城街道办事处和开发商等相关单位也派代表参与。因此，原审第三人的成立是符合法律程序，不存在违法行为。最后，原审第三人成立后，根据《广西壮族自治区物业管理条例》第十七条的规定，向被上诉人提交完整齐全的、真实的备案材料。被上诉人经审查材料，给予原审第三人成立备案，符合法律法规的规定。上诉人认为被上诉人给予原审第三人成立备案行为违法，没有事实和法律依据。综上，被上诉人对原审第三人予以备案的行政行为，符合法律法规的规定，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
二审审理期间，各方当事人都没有向法庭提交新证据。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，根据本案各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、被上诉人的备案行为是否为可诉的行政行为；二、上诉人的起诉是否超过法定的起诉期限；三、被上诉人作出的备案行为是否合法。
关于焦点一，根据《物业管理条例》的规定，行政机关对业主委员会的备案行为，实际是对业主委员会依法成立的确认，业主委员会备案后，其对小区业主的相关物业活动产生实际影响。上诉人唐阳兴系本案中城丽景小区的业主，该小区业主委员会的成立与上诉人具有法律上的利害关系，故上诉人对被上诉人给予该小区业主委员会成立备案行为不服，依法可以提起行政诉讼，即被上诉人给予第三人成立作出的备案行为，是可诉的行政行为。关于焦点二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”被上诉人称上诉人的起诉已超过法定的起诉期限，对此依法应由被上诉人承担举证责任。被上诉人称2015年1月被上诉人给以第三人备案后，以通知的形式对外进行确认。从被上诉人提供的证据来看，被上诉人没有充分的证据证明该通知的内容已为上诉人知晓，也没证据证明上诉人自知道备案之日起到起诉时已超过六个月，故被上诉人关于上诉人的起诉超过法定起诉期限的证据不足，本院不予以采纳。关于焦点三，根据《物业管理条例》第十六条第一款的规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《广西壮族自治区物业管理条例》第十七条的规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列材料向物业所在地的县级人民政府房产行政主管部门和乡镇人民政府或者街道办事处备案，并书面告知相关居民委员会、村民委员会：（一）业主大会成立和业主委员会选举情况；（二）业主委员会组成人员名单及其基本情况；（三）管理规约、业主大会议事规则；（四）业主大会会议记录和会议决定。”原审第三人中城丽景业主委员会成立后，应向物业所在地县级人民政府房地产行政主管部门备案，并提交该条例第十七条所规定的材料。本案中，原审第三人中城丽景业主委员会成立后向被上诉人百色市房产管理局备案，被上诉人经过审查原审第三人提交的材料，于2015年1月13日作出备案。为了证明被上诉人备案行为合法，被上诉人向一审法院提交了以下材料：1、组织机构代码证和法定代表人身份证明；2、业主委员备案表、业主委员会备案证明；3、中城丽景花园一二期小区第一届业委会候选人投票结果汇总表、成立首次业主大会筹备组申请书、业主大会成立和业主委员会选举的情况、管理规约、业主大会议事规则、业主委员会工作规则、表决票、业主委员会选举办法、选举业主委员会委员选票、业主申请成立业主大会委托书、首次业主大会筹备组成员名单等证据。从本案上述查明的事实来看，原审第三人是向市级人民政府房地产行政主管部门申请备案，百色市房产管理局给予其备案，违反《物业管理条例》关于应向物业所在地县级人民政府房地产行政主管部门备案的规定。此外，从被上诉人百色市房产管理局提交的审查原审第三人的备案材料来看，没有《广西壮族自治区物业管理条例》第十七条所规定的业主大会会议记录和会议决定材料，该材料为的备案所需提交的材料。据此，被上诉人百色市房产管理局给予第三人中城丽景业主委员会成立备案违反了《物业管理条例》和《广西壮族自治区物业管理条例》的规定，该备案行为违法，应予以撤销。
综上所述，由于被上诉人给予第三人成立的备案行为违法，上诉人请求撤销被上诉人作出的备案行为，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律法规错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销百色市右江区人民法院（2016）桂1002行初51号行政判决书；
二、撤销百色市房产管理局给予百色市中城丽景花园一期二期业主委员会的备案。
二审案件受理费50元，由被上诉人百色市房产管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 罗 敏
审判员 盘宏权
审判员 许彩乐
二〇一七年八月二十三日
书记员 劳伟平