广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第809号
上诉人（原审原告）：广州市荔湾区东沙街东塱股份合作经济联合社。住所地：广州市荔湾区。
法定代表人：吴月开，理事长。
委托代理人：关志豪，广东广大律师事务所律师。
委托代理人：莫邪，广东广大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：蔡俊敏。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地：广州市。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：苏晓俊，该局工作人员。
委托代理人：王泽，广东海云天律师事务所律师。
原审第三人：广州钢铁控股有限公司。住所地：广州荔湾区。
法定代表人：张若生，董事长。
委托代理人：钱少武，北京天驰君泰（广州）律师事务所律师。
委托代理人：张钢，北京天驰君泰（广州）律师事务所律师。
上诉人广州市荔湾区东沙街东塱股份合作经济联合社（以下简称东塱联合社）因诉被上诉人广州市人民政府、广州市国土资源和规划委员会（原审期间名称为广州市国土资源和房屋管理局）、原审第三人广州钢铁控股有限公司核发穗府国用（2003）第85号《国有土地使用证》行政纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法行初字第174号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明：1989年10月30日，原广州市城市规划局作出（89）城地批字第479号《调整核实厂区用地红线的复函》给广州钢铁厂（后依次变更名称为广州钢铁有限公司、广州钢铁股份有限公司、广州钢铁控股有限公司），其内容：广州钢铁厂于57-77年先后十几次经我局批准划拨芳村鹤洞广中公路以南主厂区的用地面积为158311平方米。现据你厂申报，由于历史原因和生产发展布局的需要，对原划征土地有部分少征用，一部分土地超出红线使用，而未办妥用地手续，要求重新调整用地红线，经市用地会合穗建办纪（89）054号文精神，经多次核实，现批复如下：一、同意广钢主厂区面积按现使用围墙为界，重新划定主厂区用地红线，用地总面积为1705903平方米合2558.85亩（如红线图所示）……。广州市经济体制改革委员会作出穗改股字（1993）24号《关于同意设立广州钢铁股份有限公司的批复》，同意把广州钢铁有限公司改组为广州钢铁股份有限公司。1995年10月12日，原广州市国土局与广州钢铁股份有限公司签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：穗国地出合（1995）283号），将位于广州市原芳村区鹤洞广中公路面积1381889.1平方米土地使用权出让给广州钢铁股份有限公司，土地使用权出让年限为工业用地50年，该地块土地出让金42848927元。第三人按照上述合同约定的数额缴交土地出让金。1995年10月15日，原广州市国土局作出穗国土建用字（1995）第608号《建设用地批准书》，批准用地单位广州钢铁股份有限公司使用原芳村区鹤洞广中公路以南面积1381889平方米土地，建设项目名称：广钢厂区，用地批准文号：（89）城地批字第479号。2002年12月25日，广州钢铁股份有限公司作出钢股字（2002）13号《关于申请办理土地使用权证的请示》，认为该公司已经按照穗国地出合（1995）283号《国有土地使用权出让合同》的规定，缴交全部土地出让金，故向被告广州市国土资源和房屋管理局申请办理上述国有土地使用权出让合同项下的国有土地使用权证，并提交了（89）城地批字第479号《调整核实厂区用地红线的复函》、穗国土建用字（1995）第608号《建设用地批准书》、宗地图、穗国地出合（1995）283号《国有土地使用权出让合同》、缴款专用票据、组织机构代码证、企业法人营业执照、法定代表人身份证明书及授权委托证明书等材料。2003年5月16日，经被告广州市人民政府核准，被告广州市国土资源和房屋管理局向第三人核发了穗府国用（2003）第85号《国有土地使用证》，附记内容：地类（用途）：工矿仓储用地（22）（厂房），连同《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地出合（1995）283号）一并使用；土地出让年限自1995年10月12日起计算，已缴清地价；地块一：东至东塱村用地，南至新爵涌，西至东塱村用地，北至东塱大街。地块二：东至珠江、东塱大街，南至东塱大街、广州制漆厂、西塱村，西至广中公路，北至广中公路、鹤洞村；地块一：D0217图3幅82地号，地块二：D0216图6幅2地号；用地面积：其中地块一：12023.94平方米，地块二：1344720.80平方米。原告东塱联合社认为上述地块中有78亩土地所有权属于原告，被告核发上述国有土地使用证的具体行政行为侵害了其合法权益，故诉至法院。
另查明，1991年4月12日，原广州钢铁厂与原芳村区东塱村民委员会签订《关于处理历史用地问题协议书》，内容：广州钢铁厂（下称甲方）和东塱村委会（下称乙方）根据省府粤府办［87］82号文精神，从实际出发，本着尊重历史和有利于团结，有利于生产建设的原则，互谅互让，经过充分协商，就处理历史遗留问题，签订如下协议，共同遵守执行。一、甲方历史上已经使用的广钢围墙范围内如红线所示的厂办、二轧分厂、无缝分厂、供应处材料仓和东塱水泵房地段，因历史原因广钢和东塱村有争议的土地面积，经市规划局城市建设咨询公司证实共78市亩。二、为了解决历史遗留问题，有利于甲方的生产建设，甲方同意对该地段的历史用地给予乙方一次性补偿人民币三十万元正，不再搞农转非和招工等其他补偿。三、乙方同意协议生效后，对甲方围墙内的现用土地不再发生争议。土地使用权属甲方所用，双方在地形图所示范围盖章承认……。原广州钢铁厂出具的《具结书》，其内容：根据市规划局（89）城地批字第479号批准我厂主厂区现用范围内的土地使用面积1705903平方米，该地属于我厂历史征用范围，现仍在使用中，已与四邻鹤洞村、东塱村、西塱村、坑口村签定了界址协议……。
再查明，2003年10月23日，原广州市芳村区委区政府发出《关于明确我区经济联社经济管理职能的通知》（穗芳办（2003）63号），停止辖区东塱等17个村民委员会行政职能的运作，保留原村经济股份联合社，作为原村的集体经济实体，是原村集体生产资料的所有者和管理者。2008年9月11日，荔湾区人民政府发出《关于荔湾区农村集体经济组织名称变更的通知》（荔府（2008）20号），将“广州市荔湾区东沙街东塱股份经济联合社”变更为“广州市荔湾区东沙街东塱股份合作经济联合社”。
以上事实有穗府国用（2003）第85号《国有土地使用证》、（89）城地批字第479号《调整核实厂区用地红线的复函》、穗国土建用字（1995）第608号《建设用地批准书》、宗地图、穗国地出合（1995）283号《国有土地使用权出让合同》、缴款专用票据、组织机构代码证、企业法人营业执照、法定代表人身份证明书及授权委托证明书、申请书、《关于处理历史用地问题协议书》以及原告、被告和第三人的当庭陈述为证。
原审法院认为：关于原告主体资格问题，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，根据1991年4月12日，原广州钢铁厂与原芳村区东塱村民委员会（乙方）签订《关于处理历史用地问题协议书》内容显示，因历史原因广钢和东塱村有争议的土地面积，经市规划局城市建设咨询公司证实共78亩。根据原广州钢铁厂签署的具结书显示该争议地块在（89）城地批字第479号复函用地红线范围内，因此东塱联合社与被告核发被诉国有土地使用证具体行政行为具有法律上的利害关系，其具有本案原告诉讼主体资格。
《中华人民共和国土地管理法》（1998修订）第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》（2000年修改）第五条第一款规定：“农民集体所有的土地、单位和个人依法使用的国有土地、依法用于非农业建设的农民集体所有的土地，由土地所有者或使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由同级人民政府登记造册，该发证书，确认所有权或使用权。”根据上述规定，本案被告具有核发国有土地使用权证的职权。《土地登记规则》第十二条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1．土地登记申请书；2．土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3.土地权属来源证明；4．地上附着物权属证明。”以及粤府办（1987）82号《转发省国土厅关于处理土地纠纷问题的意见的通知》第三点：“在《农村人民公社工作条例修正草案》公布后，全民所有制单位经县以上人民政府正式批准征用并已由征地单位使用的土地，其所有权属国家，使用权归征用单位；未经县以上人民政府批准，但双方已签订和履行协议的，应以协议为依据确定土地所有权和使用权；……。原告认为广州钢铁厂在公社化年代自建厂起不断占用原告土地共78亩，现广州钢铁厂对外公布已经停产，不再在上述土地范围内生产，被告核发涉案国有土地使用权证侵占了原告集体土地的行为违法，故要求予以撤销。根据原广州市城市规划局作出（89）城地批字第479号《调整核实厂区用地红线的复函》显示，原广州钢铁厂于1957至1977年先后十几次经批准划拨使用芳村鹤洞广中公路以南主厂区的用地面积为158311平方米，现规划部门批复同意广钢主厂区面积按现使用围墙为界，重新划定主厂区用地红线，用地总面积为1705903平方米合2558.85亩。而且1991年4月12日，原广州钢铁厂与原芳村区东塱村民委员会签订了《关于处理历史用地问题协议书》，根据省府粤府办［87］82号文精神，就处理历史遗留问题达成协议。该协议明确原广州钢铁厂历史上已经使用的广钢围墙范围内如红线所示的地段，因历史原因广州钢铁厂和东塱村有争议的土地面积，经市规划局城市建设咨询公司证实共78亩，为了解决历史遗留问题，有利于广州钢铁厂的生产建设，广州钢铁厂同意对该地段的历史用地给予东塱村一次性补偿人民币30万元，不再搞农转非和招工等其他补偿，对广州钢铁厂围墙内的现用土地不再发生争议，土地使用权属广州钢铁厂所有，双方在地形图所示范围盖章承认……。上述原告与第三人争议的78亩土地，属于历史用地问题，根据双方约定土地权属已经明确不再属于原告。本案第三人向被告申请办理涉案地块国有土地使用权证登记时已经依据上述规定提交了土地登记申请书、土地权属来源证明等材料，被告经审核后向第三人核发了穗府国用（2003）第85号《国有土地使用证》并无不当。原告认为广州钢铁厂在公社化年代自建厂起不断占用原告土地共78亩，现广州钢铁厂对外公布已经停产，不再在上述土地范围内生产，被告核发涉案国有土地使用权证侵占了原告集体土地的行为违法的主张，理据不足，应不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告广州市荔湾区东沙街东塱股份合作经济联合社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告广州市荔湾区东沙街东塱股份合作经济联合社负担。
东塱联合社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认为“根据上诉人与广州钢铁厂的约定，涉案土地权属已经明确不再属于上诉人”，明显属于认定事实不清。1、事实上原广州钢铁厂与上诉人从来没有在包括《关于处理历史用地问题协议书》在内的任何文件中约定过涉案土地使用权属原广州钢铁厂或现第三人所有，充其量仅是约定涉案土地使用权属原广州钢铁厂或现第三人所用。“所用”是不能替代“所有”的。二、原东塱村委会与原广州钢铁厂于1991年4月12日签订的《关于处理历史用地问题协议书》无论从形式还是性质上都不属于征地补偿协议，更不能作为原广州钢铁厂或现第三人对涉案土地的权属来源证明。1、该协议书通篇没有任何涉及“征地”、“土地征用”或“征地补偿”的文字表述；2、该协议书首先解决了关于被广州钢铁厂长期占有使用的土地面积争议问题，即双方最终确认为78市亩，但对于该土地的权属仍然属于上诉人所有并没有异议；3、该协议书其次解决的问题是对于被广州钢铁厂长期占用的78市亩土地的历史使用费问题，双方达成一致的共识是由广州钢铁厂对东塱村委会给予一次性补偿30万元。4、该协议书最后明确双方对于此前有面积争议的78市亩土地不再发生争议，明确约定该78市亩土地的使用权属广州钢铁厂所用，但该协议书并没有约定上述土地的所有权权属人和土地性质发生变更，因此上述土地的所有权依法仍为上诉人所有。5、如果认为该协议书属于征地补偿协议性质，那么对于该78市亩土地的各类补偿（包括土地补偿、安置补助费、青苗补偿费和附着物补偿）合共才30万元，即每市亩的征地补偿款才约为人民币3846元，是不可能这么低的。三、原广州钢铁厂或现第三人在申请办理涉案地块国有土地使用权证登记时仅提交了土地登记申请书，没有按照规定提交征地批文、土地权属来源证明等材料，同时被上诉人也没有按照规定依法作出正确的行政行为。1、第三人并没有就涉案地块的征用事宜依照法定程序取得广东省人民政府的批准文件，同时对于上诉人被侵占的涉案地块究竟属于被第三人长期使用还是已经被征用并没有作出定论，更加没有涉案地块所谓的征地补偿安置方案，并且即使存在所谓的征地补偿安置方案，被告广州市人民政府也没有按照法律规定对征地补偿安置方案予以公告并组织实施。由此可见被上诉人所作出的行政行为不仅主要证据不足，而且明显违反法定程序。2、被上诉人没有根据1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第六条规定履行地籍调查工作程序。四、被上诉人的行政行为违反广东省人民政府办公厅于1987年7月29日以粤府办（1987）82号文发出的《转发省国土厅关于处理土地纠纷问题的意见的通知》的规定，其所作出的行政行为是违法的。1、上述《通知》其中第三点明确到：“在《农村人民公社工作条例修正草案》公布后，全民所有制单位经县以上人民政府正式批准征用并已由征地单位使用的土地，其所有权属国家，使用权归征用单位；未经县以上人民政府批准，但双方已签订和履行协议的，应以协议为依据确定土地所有权和使用权；……确属无偿或擅自占用，被占用单位提出权属要求的，可按当时的产量和国家规定的价格，给予年产值二至四倍的补偿，并将土地退还给被占用单位或重新补办征地手续。”2、本案中，首先原广州钢铁厂或现第三人没有提供经广东省人民政府正式批准征用涉案地块的合法文件，证明涉案地块的所有权属于国家；其次，原东塱村委会与原广州钢铁厂于1991年4月12日签订的《关于处理历史用地问题协议书》，从形式还是性质上都不属于征地补偿协议，且该协议书明确约定涉案地块的使用权属于原广州钢铁厂所用，对于涉案地块的所有权属于上诉人的事实并没有作出变更约定；最后，上诉人由始至终对于涉案地块的所有权属于上诉人所有不曾放弃，无论原广州钢铁厂或现第三人均没有对涉案地块重新补办任何征地手续。3、基于上述事实，涉案地块的所有权属于上诉人的事实是没有变更的，上诉人也从来没有同意更没有与原广州钢铁厂或现第三人就涉案地块的征地补偿问题达成过共识，因此被上诉人的行政行为是没有事实根据和法律依据的。请求：一、判决撤销广州市中级人民法院作出的（2014）穗中法行初字第174号《行政判决书》；二、改判撤销被上诉人核发的穗国用（2003）第85号《国有土地使用证》；三、判决本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人广州市国土资源和规划委员会答辩称：原审判决查明事实清楚，适用法律正确，被答辩人上诉理由没有事实和法律依据，请二审法院依法驳回其上诉请求。一、根据1991年原广州钢铁厂与原芳村区东塱村民委员会达成的协议，地块不存在权属争议，原审判决查明事实清楚。（一）协议明确约定土地使用权属原广州钢铁厂所有。1991年4月12日，原广州钢铁厂与原芳村区东塱村民委员会达成《关于处理历史用地问题协议书》，双方约定：“甲方（原广州钢铁厂）历史上已经使用的广钢围墙内与乙方（原芳村区东塱村民委员会）有争议的土地面积为78亩；。甲方同意对历史用地给予乙方一次性补偿30万元，不再搞农转非和招工等其他补偿；。乙方同意协议生效后，对甲方围墙内的现用土地不再发生争议，土地使用权属甲方所用。”由此可见，该协议签订后，案涉地块使用权属于原广州钢铁厂，原芳村区东塱村民委员会对该地块不再发生争议。现上诉人再次主张案涉地块的权属，违反前述协议，该主张没有事实依据。（二）按照当时法律，可以确定案涉地块土地权属性质为国有土地，不属于集体土地。按照1991年协议签订时生效的《中华人民共和国土地管理法》第五章第三十八条、第三十九条、第四十条的规定，只有农村村民、乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业建设才能使用集体土地。原广州钢铁厂是全民所有制企业，不属于可以使用集体土地的企业类型，因此根据1991年《关于处理历史用地问题协议书》第三条约定“土地使用权属甲方（原广州钢铁厂）所用”，显然当时甲乙双方认可了案涉地块的土地权属性质不属于集体土地。现上诉人认为原广州钢铁厂根据协议第三条的约定，只是享有地块的集体土地使用权，地块所有权仍属于原芳村区东塱村民委员会，该辩解是对协议内容的曲解。二、答辩人向广州钢铁股份有限公司核发《国有土地使用证》行为合法。2003年3月20日，广州钢铁股份有限公司提交了《房地产登记申请书》、《建设用地批准书》、《国有土地使用权出让合同》、法定代表人证明书、授权委托证明书、组织机构代码证、营业执照、《关于申请办理土地使用权证的请示》、《调整核实厂区用地红线的复函》、《关于同意设立广州钢铁股份有限公司的批复》、宗地图等资料，申请办理荔湾区鹤洞广中公路以南地块的出让国有建设用地使用权初始登记。经审核，1989年10月30日，原广州市规划局作出《调整核实厂区用地红线的复函》（89城地批字第479号），同意广钢主厂区面积按现使用围墙为界，重新划定主厂区用地红线，用地总面积为1705903平方米。1995年10月12日，原广州市国土房管局与广州钢铁股份有限公司签订《国有土地使用权出让合同》（穗国地出合（1995）283号），出让面积1381889.1平方米。1995年10月15日，原广州市国土房管局根据原广州市规划局的批准情况，向广州钢铁股份有限公司核发《建设用地批准书》（穗国土建用字（1995）608号），批准用地面积1381889平方米。2003年4月30日，原广州市国土资源和房屋管理局受市人民政府委托根据《土地登记规则》第十条规定，给广州钢铁股份有限公司核发了位于芳村区鹤洞广中公路以南地块的《国有土地使用证》（穗国用（2003）第85号），用地面积1356744.74平方米，地类（用途）为工矿仓储用地。综上所述，广州钢铁股份有限公司位于荔湾区鹤洞广中公路以南地块，权属来源合法、面积准确、界址清楚，答辩人核发《国有土地使用证》（穗国用（2003）第85号）的行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，原审判决查明事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法维持。
被上诉人广州市人民政府答辩称：一、答辩人同意颁发穗国用（2003）第85号《国有土地使用证》的具体行政行为认定事实清楚。1、1989年10月30日，市规划局《调整核实厂区用地红线的复函》（89城地批字第479号），同意广钢主厂区面积按现使用围墙为界，重新划定主厂区用地红线，用地总面积为1705903平方米。2、1991年4月12日，广州钢铁厂和东朗村委会签订《关于处理历史用地问题协议书》，双方就现状确认了边界图和补偿事宜。3、1995年10月12日，市国土局与广州钢铁股份有限公司签订《国有土地使用权出让合同》（穗国地出合（1995）283号），出让面积1381889.1平方米。4、1995年10月15日，市国土局根据市规划局的批准情况，向广州钢铁股份有限公司核发《建设用地批准书》（穗国土建用字（1995）608号），批准用地面积1381889平方米。5、2003年4月30日，市国土局受市政府委托根据《土地登记规则》第十条规定，给广州钢铁股份有限公司核发了位于芳村区鹤洞广中公路以南地块的《国有土地使用证》（穗国用（2003）第85号），用地面积1356744.74平方米，地类（用途）为工矿仓储用地。二、答辩人同意颁发穗国用（2003）第85号《国有土地使用证》的具体行政行为适用法律正确，程序合法。2003年3月20日，广州钢铁股份有限公司向市国土局申请办理涉案国有建设用地使用权初始登记，并提交了如下资料：《房地产登记申请书》；《调整核实厂区用地红线的复函》；《建设用地批准书》；《国有土地使用权出让合同》；法定代表人证明书及授权委托证明书；组织机构代码证、营业执照；《关于申请办理土地使用权证的请示》；《关于同意设立广州钢铁股份有限公司的批复》；《关于申请核发﹤建设用地规划许可证﹥的复函》；宗地图。广州市国土局立案受理，经审核，答辩人根据《土地登记规则》第十条规定，于2003年5月16日核准登记，向其核发了穗国用（2003）第85号《国有土地使用证》。2013年5月29日，因广州钢铁股份有限公司变更为广州钢铁控股有限公司，市国土局给广州钢铁控股有限公司换发《国有土地使用证》（穗府国用（2013）第06110020号），注销原《国有土地使用证》（穗国用（2003）第85号）。三、本案所涉土地权属历史问题已通过协议方式确定。广州钢铁股份有限公司的前身广州钢铁厂自1957年至1977年先后十几次经批准划拨使用土地，早期存在历史用地不清晰的情况。1989年市规划局《调整核实厂区用地红线的复函》（89城地批字第479号），同意广钢主厂区面积按现使用围墙为界，重新划定主厂区用地红线，广州钢铁厂也据此与四周相邻土地权属人分别签订了协议处理历史用地问题。1991年4月12日，广州钢铁厂与东朗村委会签订《关于处理历史用地问题协议书》明确约定，根据省府粤府办［87］82号文精神，就处理历史遗留问题达成协议，明确原广州钢铁厂历史上已经使用的广钢围墙范围内如红线所示的地段，因历史原因广州钢铁厂和东塱村有争议的土地面积为78亩，广州钢铁厂同意对该地段给予东塱村一次性补偿人民币30万元，不再搞农转非和招工等其他补偿，乙方即当时的东朗村委会同意协议生效后，对甲方围墙内的现用土地不再发生争议，土地使用权属甲方所用。根据1991年协议签订时生效的《中华人民共和国土地管理法（1998年）》第五章第三十八条、第三十九条、第四十条的规定，只有农村村民、乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业建设才能使用集体建设用地。原广州钢铁厂作为全民所有制企业，不能使用集体建设用地，只能使用国有建设用地。原广州钢铁厂只能成为国有土地的使用权人，因此在协议中约定了原广州钢铁厂的使用权人的地位。虽然上诉人在上诉状中一再强调其对涉案地块仍享有所有权，但是根据当时的法律及广州钢铁厂与东朗村委会1991年4月12日签订的《关于处理历史用地问题协议书》可知，该协议是在省府粤府办［87］82号文精神下，就处理历史遗留问题作出的，协议确定土地权属的意思表示是十分明确的，即土地权属已明确不再属于上诉人。综上所述，答辩人核发穗国用（2003）第85号《国有土地使用证》的行政行为合法有效，原审判决查明的事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回上诉，维持原判决，以维护法律的尊严。
原审第三人广州钢铁控股有限公司答辩称：一、诉讼主体不适格，诉讼时效已过，原告不享有胜诉权。1、原告不适格。原告不是本案具体行政行为的相对人，亦非利害关系人。根据国家土地管理局1989年7月15日发布的《国家土地管理局印发〈关于确定土地权属问题的若干意见〉的通知》，没有给农民发土地所有证的土地属于国家所有，原告不能证明其为案涉土地的原权属人，显然原告与答辩人的任何协议均不具有为原告确权的功能，因此原告不适格。2、已过诉讼时效。穗府国用（2003）第85号《国有土地使用权证》的核发时间是2003年5月16日，依据物权登记的公示公信原理，可以推定原告当时即能获知广州市政府核发该权属证书的信息，更何况经过公告。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条，原告已过2年的诉讼时效。二、案涉地块在1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布之前就是国有土地，本案不存在征地问题。1、案涉地块在1958年即由答辩人占有使用。2、1995年5月1日施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定，依据土地改革法及有关规定，凡当时未将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《六十条》未划入农民集体范围内的土地属国家所有。第十六条第一款规定：……1962年9月《六十条》公布前迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。第十六条第二款规定：1962年9月《六十条》公布时起，……经县级以上人民政府批准使用的；进行过一定补偿或安置劳动力的……”也属于国家所有。3、1989年7月15日发布的《国家土地管理局印发〈关于确定土地权属问题的若干意见〉的通知》明确规定：城市市区的土地和土地改革时未分配给农民、没有给农民发土地所有证的土地，包括耕地、林地、水面、荒山、荒地、滩涂等属于国家所有。第八条第一款规定：……1962年9月《六十条》公布前迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。第八条第二款规定：1962年9月《六十条》公布时起，……经县级以上人民政府批准使用的；进行过一定补偿或安置劳动力的……”也属于国家所有。综上，案涉土地自1958年起就为国有土地，不存在违法征地问题。三、土地管理法不具有溯及力。土地管理法颁布于1986年6月25日，实施时间是1987年1月1日，该法对土地权属争议并无明确规定。因此，对历史遗留的土地权属争议问题，只能适用其他法源，上述两份部委规章作为补充，解决了土地管理法的不足。因此，《土地管理法》与征地行为有关的规范不能作为解决历史遗留问题的法律依据。四、1991年协议作为民事协议属于事后补偿性质。答辩人与原告在1991年签署的《关于处理历史用地问题协议书》中关于土地权属的任何约定均为无效条款，不能作为原告享有土地权利的证据。其意义在于对解决历史遗留问题早年失地一方的经济补偿而已。基于同理，协议金额亦非原告所声称的土地使用费或租金。五、即使原告享有对案涉地块的实体权利，也已超过时效。若原告依据广东省政府粤府办（1987）82号文件的精神起诉要求收回案涉土地，亦超过该文件第十一条规定及1988年的土地管理法第十三条规定的三十天起诉期间。综上所述恳请人民法院驳回上诉人的全部诉讼请求。
经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院另查明：1991年4月12日，原广州钢铁厂与原芳村区东塱村民委员会签订的《关于处理历史用地问题协议书》所提到的广东省人民政府办公厅粤府办［87］82号文《转发省国土厅关于处理土地纠纷问题的意见的通知》第二条规定：1962年9月27日《农村人民公社工作条例修正草案》公布前，全民所有制单位已经使用（不含借用）的土地，其所有权属国家，使用权归使用土地单位；农村集体经济组织的土地所有权，按“四固定”时确定的权属不变。第三条规定：在《农村人民公社工作条例修正草案》公布后，全民所有制单位经县以上人民政府正式批准征用并已由征地单位使用的土地，其所有权属国家，使用权归征用单位；未经县以上人民政府批准，但双方已签订和履行协议的，应以协议为依据确定土地所有权和使用权；未经县以上人民政府批准，也没有书面协议，但已通过安置劳力、支援物资或以土地调换等形式作了补偿的，不再补偿，应承认现状，并按土地使用单位控制的范围确定其权属；确属无偿或擅自占用，被占用单位提出权属要求的，可按当时的产量和国家规定的价格，给予年产值二至四倍的补偿，并将土地退还给被占用单位或重新补办征地手续。
本院认为：本案为颁发国有土地使用证行政纠纷。东塱联合社主张二被上诉人未经征收程序将其集体所有的土地向原审第三人颁发被诉穗国用（2003）第85号《国有土地使用证》的行政行为违法，请求予以撤销。本案证据显示，二被上诉人颁发被诉穗国用（2003）第85号《国有土地使用证》项下东塱联合社主张为其集体所有的78亩土地，系原广州钢铁厂自1957年至1977年间使用至今，属于历史用地而非新征收使用土地。根据原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定，1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位使用的原农民集体所有的土地，迄今没有退给农民集体的，属于国家所有；《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位使用的原农民集体所有的土地，进行过一定补偿或安置劳动力的，属于国家所有。为解决历史用地遗留问题，1991年原广州钢铁厂与原芳村区东塱村民委员会签订《关于处理历史用地问题协议书》，双方约定根据省府粤府办［87］82号文精神，从实际出发，本着尊重历史和有利于团结，有利于生产建设的原则，互谅互让，经过充分协商，就处理历史遗留问题，签订该协议，共同遵守执行。在协议中，对于原广州钢铁厂历史上已经使用的该厂围墙范围内的土地，原芳村区东塱村民委员会并不主张退还或要求补办征地手续，而是承诺原广州钢铁厂对原芳村区东塱村民委员会作出一次性补偿30万元后，原芳村区东塱村民委员会对该土地不再发生争议，土地使用权属原广州钢铁厂。从协议内容看，该协议属于完善历史用地补偿手续性质，目的是彻底解决历史用地纠纷问题，根据该协议，原广州钢铁厂一次性补偿30万元后，原芳村区东塱村民委员会应不再对原广州钢铁厂围墙内土地发生争议。因此，被上诉人将上述土地登记为国家所有，由广州钢铁股份有限公司使用，符合协议双方的真实意思表示，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的规定。被诉穗国用（2003）第85号《国有土地使用证》项下涉案78亩土地权属来源清楚，上诉人主张被诉颁证行为侵害其集体土地所有权，没有事实和法律依据，本院不予采信。二被上诉人答辩称本案涉诉土地权属已经通过协议方式完善用地手续，不存在权属争议，事实和法律依据充分，本院予以采纳。
原审第三人向二被上诉人申请土地使用权登记，提交了（89）城地批字第479号《调整核实厂区用地红线的复函》、穗国土建用字（1995）第608号《建设用地批准书》、宗地图、穗国地出合（1995）283号《国有土地使用权出让合同》、缴款专用票据、组织机构代码证、企业法人营业执照、法定代表人身份证明书及授权委托证明书等材料。二被上诉人经审查认为符合当时施行的1995年《土地登记规则》第十条规定，并且原广州钢铁厂与原芳村区东塱村民委员会在签订《关于处理历史用地问题协议书》时已经在协议所附地形图上确认双方土地界址，边界亦无争议，因此，二被上诉人为原审第三人颁发被诉《国有土地使用证》，实体及程序均符合法律规定。
由于历史上原芳村区东塱村民委员会与原广州钢铁厂对涉案土地确曾有过争议，从保护诉权的角度，原审判决认定上诉人与被诉颁证行为有利害关系，具有提起行政诉讼的原告主体资格，并无不当。原审第三人主张上诉人没有原告主体资格，本院不予采纳。其主张上诉人提起行政诉讼已过起诉期限亦依据不足，本院不予支持。
综上所述，上诉人东塱联合社主张二被上诉人为原审第三人颁发被诉穗国用（2003）第85号《国有土地使用证》的行政行为违法依据不足，本院不予支持。二被上诉人答辩称被诉颁证行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依据充分，本院予以采纳。原审判决并无不当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人广州市荔湾区东沙街东塱股份合作经济联合社负担。
审 判 长 秦红梅
代理审判员 彭 静
代理审判员 董嫦青
二〇一六年三月三十日
书 记 员 朱钟涛