四川省金阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川3430行初2号
原告：吕某某，男，汉族，现年61岁，住四川省甘洛县。
委托诉讼代理人：刘光荣，四川省万鑫律师事务所律师。
被告：四川省金阳县城乡规划建设和住房保障局。
法人代表：吉牛尔合，系该局局长。
委托诉讼代理人：杨里且，系该局副局长。
委托诉讼代理人：马宝贵，四川省扶助律师事务所律师。
第三人刘某甲，女，汉族，现年51岁，住四川省金阳县天地坝。
原告吕某某诉四川省金阳县城乡规划建设和住房保障局超越职权，滥用职权作出《关于吕某某、刘某甲两户新区开发遗留问题的处理意见》违反法定程序为由，诉请撤销其作出的《处理意见》（以下简称处理意见）于二0一五年四月二十日向本院提起行政诉讼；本院于二0一五年七月十八日作出判决。原告不服判决提起上诉，四川省凉山彝族自治州中级人民法院于二0一五年七月十八日裁定撤销原判发回本院重审，我院在法定期限内向被告金阳县城乡规划建设和住房保障局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、开庭传票，依法追加本案利益相关人刘某甲作为诉讼第三人。第三人刘某甲在开庭前到法院来明确表示不参加庭放弃第三人的诉讼权利，本案依法由审判员唐寅担任审判长、与审判员高见、人民陪审员卢国梅组成合议庭，于二0一六年六月二十八日进行了公开开庭审理。原告吕某某及诉讼代理人刘光荣，被告机构负责人杨里且及诉讼代理人马宝贵均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：2014年4月11日，被告金阳县城乡规划建设和住房保障局作出的《关于吕某某、刘某甲两户新区开发遗留问题的处理意见》，其内容吕某某、刘某甲两户属2006年金阳新区开发拆迁户，按中共金阳县委、金阳县人民政府的开发政策，对二户主房屋和土地进行了全部征用，拆迁时进行了补偿；2009年进行了安置，且无异议。2013年经多方考察、斟酌，金阳县人民政府批准对该处进行改造，采取开发商进场开发的模式，9户农户与开发商达成开发协议。吕某某、刘某甲在国家征用后未使用完的剩余面积提出要求二次和开发商享用，因和开发商协商无果，多次要求规建局解决。规建局经研究，同时通知开发商进行协商。解决方案按2005年政府对新区制定的拆迁文件进行再一次补偿。经规建局技术人员再次核实计算金额如下：刘某甲乘除面积为62.05㎡，其中砖瓦为17.7㎡x420.00元/㎡=7434.00元，土木44.35㎡x360.00元/㎡=15966.00元，合计23400.00元。吕某某面积55.7㎡（公共用路面积18.6平方米）剩余面积37.1㎡，其中砖混10.12㎡x500.00元/㎡=5060.00元，砖瓦12.98㎡x420.00元/㎡=5451.60元，土木14㎡x360.00元/㎡=5040.00元，合计15551.00元。以上为规划局处理意见。该《处理意见》被告并未向原告送达。
原告吕某某诉称：被告金阳县城乡规划建设和住房保障局，在2013年5月对天地坝镇新营盘9户居民进行危房改造时，未经原告许可占用了原告的55.7㎡的土地使用权。原告无数次的口头、书面向被告及县政府要求退还原告的土地使用权，没有得到解决，强行施工。无奈原告只能向县委、县政府、州建设局、州委、州政府求助，直到2015年2月在上级领导的过问下，原告才得知被告已于2014年4月11日作出了《处理意见》。原告认为被告作出的《处理意见》属于超越职权、滥用职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于有权作出征收决定的行政机关作出征收决定后，应当及时公告征收决定补偿方案，被告从未公告该危房改造工程的征收决定和补偿方案，故《处理意见》无法律依据和事实根据。另危房改造工程属开发商的房地产开发项目，其拆迁补偿应该由开发商与原告协商。原告与开发商的补偿争议属民事争议，被告无权以行政决定的方式处理民事争议，被告属滥用行政权利。故《处理意见》依法应予以撤销。
被告金阳县城乡规划建设和住房保障局辩称：
1、重审原告认为《关于吕某某、刘某甲两户新区开发遗留问题的处理意见》是具体行政行为而不是行政调解行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》之第二条规定，规建局出台的《处理意见》实质为行政调解行为，并非具体行政行为。
2、2013年5月天地坝镇9户农户危房改造由天地坝镇9户农户写申请，并经县政府批准同意危房改造的，原告吕某某与刘某甲两户多次到规建局要求解决“9户农户危房改造占用其街道修建后剩余地基问题”，经常来影响规建局领导上班，扰乱正常办公秩序。规建局领导在万般无奈之下，派了工程技术人员和相关领导一起现场实地摸底调查，所剩余面积属9家农户和后面十多家农户的通道。规建局考虑吕某某、刘某甲具体困难情况，提出施工方按新区开发补偿标准给予吕某某、刘某甲再一次补偿，并且是在规建局办公室，吕某某、刘某甲、施工方和规建局领导当面同意解决的，同时规建局出具“处理意见”，该“处理意见”是吕某某、刘某甲、施工方和规划局共同协商决定的，并非超越职权、滥用职权。吕某某所起诉房屋地基已由政府于2006年8月26日金阳县金华新区开发时征用补偿，面积120.44㎡，房屋也作了补偿，吕某某已领取了相关费用并与规划局签订了房屋拆迁补偿书，从2006年8月26日以后该地基属于国有，不属吕某某所有，所以其“剩余部分的地盘”无任何文字依据和证明人。《处理意见》是出于吕某某、刘某甲两户的具体情况进行的由开发商对其作出的再一次补偿，无须公告，更不存在无法律依据和事实根据。
3、重审原告称“吕某某与卢作格之间的土地占用赔偿纠纷是一民事纠纷，依法只有人民法院才能以法律的方式解决民事争议，被上诉人是绝对无权以行政决定的方式解决民事争议”是错误的，该工程属农户危房改造项目，不属于房地产开发项目，施工方与原告无法协调解决达成补偿意见，在吕某某、刘某甲的强烈要求下，规建局才出面参与协调解决。因此，规建局不存在违反法定程序，更不存在“滥用职权”。
被告金阳县城乡规划建设和住房保障局在该定期限内向本院提交并在庭审中举示了以下证据和依据：
第一组证据：
1、机构代码证（代码号00909056--7）。
2、金阳县城乡规划建设和住房保障局对法人出具的证明。
3、法人代表吉牛尔合的居民身份证复印件，此组证据用以证明被告职责，在行政诉讼中是适格的诉讼主体。
第二组证据：
1、《金阳县人民政府办公室关于印发金阳县城乡规划建设和住房保障局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。此组证据用以证明被告的职权。
第三组证据：
1、《中共金阳县委、金阳县人民政府办公室关于成立金华新区开发建设指挥部的通知》。
2、《关于金阳县城区开发、房屋、构筑物等拆迁补偿方案的报告》及金阳县城新区开发、房屋、构筑物等拆迁补偿方案。
3、金光新区开发项目协议书。
此组证据用以证明金阳县新成区开发单位为金阳县人民政府，被告依职权作拆迁补偿方案报告。
第四组证据：
1、被告关于对吕某某、刘某甲拆迁安置户作出的处理意见说明。
此组证据用以证明作出对原告及第三人的《处理意见》是基于同情弱势群体。
第五组证据：
1、《关于吕某某、刘某甲两户新区开发遗留问题的处理意见》。
此组证据证明被告作出的是行政调解，而非具体行政行为，是基于原告与第三人多次要求被告解决，被告通知开发商进行协商，达成《处理意见》的调解结果，该《处理意见》实质为行政调解。
第六组证据：
1、被告单位会议记录。此组证据证明被告在原告及刘某甲和开发商卢作格纠纷中起调解作用，被告作出的《处理意见》实质为行政调解协议，原告及刘某甲土地房屋已被被征收，不再享有相关权益，被告以05年的补偿方案再次补偿实为调解结果。
第七组证据：
1、被告与原告签订的房屋拆迁补偿书（安置户）、金阳县新区建设房屋拆迁摸底调查表（原告）。
2、原告与被告的补偿协议。
此组证据证明原告土地房屋已被依法被征收，不再享有原土地权益。
第八组证据：
1、证人周某某的证言。此组证据证明被告方领导从未说被征收土地建设后剩余归原使用人所有的话，原告的主张与理无据。
对上述证据，原告及诉讼代理人发表以下质证意见，对第二组证据真实性无异议，该组证据证实了被告没有处理民事纠纷的权利，该证据是法院依职权调取的，不符合行政诉讼法诉讼规则。第三组证据不具有法律意义。第六组证据，真实性无异议，处理意见证明被告对于原告55.7㎡土地补偿，该具体行政行为违法。第八组证据，是被告虚假的证据。
原告吕某某为支持诉讼主张在开庭审理时向本院提供了如下证据并经庭审质证：
第一组证据：1、原告身份证复印件；2、《处理意见》复印件；3、图片复印件2张及请求处理报告复印件。
此组证据证明目的：原告为权益受损的行政行为相对人，是本案适格的诉讼主体。
第二组证据：1、补充协议；2、房屋拆迁补偿书（安置户）；3、并于请求处理金阳新区征地遗留问题的报告；4、卢作格、王朝富、刘银贵在2014年4月1日共同作出的仗量面积数据；5、吕某某与卢作格建房纠纷占地面积计算。
该组证据证明了吕某某原所属的土地房屋已被征用补偿，在危房改造时与开发商发生纠纷被告居中协调解决。
第三组证据：刘坤珍、李玉荣、向连全三人的证言，被告提出异议，属国家新区开发，不是个人行为，况且没有证据证实，该组证据证明目的：被征的土地、房屋、剩余的应属原所有权人所有。
经当庭质证，本院对以下证据作如下确认：被告所举第一、三、五、六、七组证据具备证据的关联性、合法性、真实性。故本院予以采信。被告所举第二组证据，具备真实性、关联性、合法性，是被告在法定举证期限内提交，本院予以采信。以上证据本院予以确认。第四组证据是被告自己作出的说明，不符合证据相关性质，本院不予采信。第八组证据，无其他证据所佐证，本院不予采信。原告所举的第一组、第二组证据具备证据关联性、合法性、真实性，本院予以采信；第三组证据无其他证据佐证，本院不予采信。被告在庭审当天要求开发商卢作格作为证人出庭作证，原告及其代理人以超出法定举证期限为由拒绝对此进行质证。本院认为被告庭审当天要求开发商卢作格作为证人出庭作证违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。
根据上述合法有效的证据及当事人的庭审陈述，本院认定以下事实：
原告吕某某及第三人刘某甲属金阳县2006年新区开发拆迁户，当年按金阳县委、县政府有关开发政策，原告及第三人二户的房屋和土地已被全部征用并且得到安置、补偿。2013年金阳县政府批准对天地坝镇新营盘村9户居民进行危房改造，9户居民与开发商卢作格达成开发协议。由于在新区开发时吕某某和刘某甲被征用的土地未全部使用。原告吕某某认为开发商在危房改造过程中将其与第三人原拆迁征用剩余部分也规划在了危房改造范围中（即认为占用了原告征用后留下的55.7㎡土地，刘某甲征用后留下的62.05㎡土地）。原告与刘某甲多次与开发商卢作格协商未果，原告及刘某甲二人向金阳县人民政府、州建设局（规建局前身）反映此事，求助解决，没有结果，后二人在2014年2月20日致函金阳县人民政府、县城建局关于请求处理金阳新区遗留问题的报告。在2014年3月4日，金阳县人民政府分管规建局副县长作出了送规建局协调处理的批文，被告2014年多次就原告及第三人刘某甲与开发商卢作格的纠纷问题召开会议商讨解决并进行相关工作。被告2014年4月11日作出《关于吕某某、刘某甲两户新区开发遗留问题的处理意见》。原告于2015年4月20日向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告及代理人提供了八组证据用以证明：原告及第三人刘某甲房屋及土地已被征收，不再享有权益，被告在原告及第三人刘某甲和开发商卢作格纠纷中起调解作用，在规建局办公室，吕某某、刘某甲、施工方和规建局领导当面同意解决的，规建局出具《处理意见》，该《处理意见》是吕某某、刘某甲、施工方和规划局共同协商决定的，作出《处理意见》是行政调解行为，非具体行政行为。原告吕某某及其代理人认为《处理意见》属具体的行政行为。故本案的中心问题是被告作出的《处理意见》是行政行为还是行政调解行为。经过原被告双方举证、质证、辩论，本院审查后认为被告提供的证据不足以证实被告在原告及刘某甲和开发商卢作格纠纷中起调解作用，被告提供的会议记录只证明了被告工作人员内部对原告及刘某甲和开发商卢作格纠纷问题商讨，而非对吕某某、刘某甲、卢作格的调解，被告的会议记录中一处记载：杨局说：“原告、刘某甲与开发商卢作格都怕反悔，要求城建局协调解决，出一个协调的东西给他们，出一个处理意见。”该内容无其他证据予以佐证。原告方否认《处理意见》是调解结果，表示《处理意见》是在其不知情情况下作出，不是其意思表示。缺乏三方调解笔录、调解协议、送达回证等证据，被告提供的证据不能证实被告作出《处理意见》是行政调解行为。《处理意见》符合具体行政行为的四个要件：1、是行政机关实施的行为；2、是行使行政权力所为的单方行为；3、是针对特定公民、法人和其他组织作出；4、是作出有关特定特定公民、法人和其他组织权利义务的行为。《处理意见》对原告、刘某甲作再一次补偿的主体不明确，并载明“以上为建设局处理意见”，且不涉及开发商卢作格。综上，本院认为《关于吕某某、刘某甲两户新区开发遗留问题的处理意见》是被告作出的具体行政行为。《处理意见》是决定对原告及刘某甲按2005年金阳县政府对新区开发制定拆迁补偿文件就被征用土地剩余面积以房屋拆迁补偿标准再一次补偿。本院认为该《处理意见》属于房屋征收、征用补偿决定。依据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条列》的规定，被告无权作出征收征用决定和征收征用补偿决定。《金阳县人民政府办公室关于印发金阳县城乡规划建设和住房保障局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》中也无该项法定职责。被告认为原告及刘某甲房屋土地已被依法征收，不再享有原土地权益，却又就原告及刘某甲被征用的土地未全部使用部分作出补偿决定，本院认为被告作出《处理意见》认定事实不清楚。被告在作出《处理意见》（征收征用补偿决定）前是否征求公众意见，听取当事人意见，《处理意见》是否送达当事人并告知相关复议、诉讼等相关权利义务，被告辨称已送达当事人，原告予以否认，原告对此表示全然不知，被告未提供证据证实其行政行为的程序合法，也未提供作出《处理意见》的法律依据，被告违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定。综上，本院认为被告金阳县城乡规划建设和住房保障局作出的《关于吕某某、刘某甲两户新区开发遗留问题的处理意见》属超越职权，事实不清，证据不足，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销金阳县城乡规划建设和住房保障局于2014年4月11日作出的《关于吕某某、刘某甲两户新区开发遗留问题的处理意见》。
本案受理费50.00元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于凉山彝族自治州中级人民法院。
审 判 长 ： 唐 寅
审 判 员 ： 高 见
人民陪审员 ：卢国梅
二〇一六年七月十五日
书 记 员 ： 卢 江
附法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。