青岛市市南区人民法院行 政 判 决 书（2015）南行初字第66号原告陶淑华。委托代理人郭崇福。被告青岛市社会保险事业局。法定代表人耿成亮，局长。委托代理人魏瑞遵，青岛市社会保险事业局工作人员。原告陶淑华不服被告青岛市社会保险事业局退休待遇审核一案，于2015年4月13日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月12日召开预备庭，于2015年5月20日公开开庭审理了本案。原告陶淑华委托代理人郭崇福，被告委托代理人魏瑞遵到庭参加诉讼。本案于2015年7月6日中止审理。本案现已审理终结。2015年3月25日，被告作出《退休时间确认函》：陶淑华，女，身份证号码，其档案最先记载的出生时间为1965年10月。根据劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号）第二条第（二）项和山东省人民政府办公厅《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（鲁政办发【1999】32号）第六条第（二）项之规定，确定其退休时间应为2015年10月。原告诉称，原告1965年3月25日出生，1982年12月参加工作，2012年6月与原单位解除劳动合同，办理了失业登记。2015年3月，原告年满50周岁，达到《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第（一）项应该退休之规定。原告按照程序到青岛市市北区登州路街道办社保中心，填写了《青岛市从业人员退休申请表》，并递交了办理退休所需的其他材料。3月17日，登州路街道办社保中心回复：原告的退休申请已被青岛市就业服务中心退档。3月17日，青岛市就业服务中心答复：退档主要原因是按照青劳社【1999】50号文的规定，认定原告出生时间为1965年10月，不具备法定年龄退休条件，不能办理退休。3月23日，青岛市就业服务中心出示了原告原始档案中的部分材料，仍然认定原告的出生时间为1965年10月，不能给予办理退休，并告知原告有异议可以到被告处询问。3月23日、25日，原告两次去被告处要求给予办理退休，但得到的答复是：根据劳社部发【1999】8号第二条第（二）项和鲁政办发【1999】32号第六条第（二）项之规定认定原告的出生时间为1965年10月，现不够法定退休年龄，所以不能办理退休。并给原告出具了《退休时间确认函》，“确认原告的出生时间为1965年10月，办理退休时间为2015年10月。”根据《中华人民共和国身份证法》第一条、第三条、第十三条第（一）项，《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第一条第（一）项，《中华人民共和国社会保险法》第十六条第（一）项、第五十八条第三款，原告持有居民身份证和户口本及相关材料到被告处办理法定退休属于从事有关活动。使用身份证证明身份是《中华人民共和国身份证法》规定的一项公民权利，居民身份证对于其登记项目内的有关公民身份信息，具有法定的证明效力，有关单位及其工作人员不得拒绝承认其法定的证明效力。被告依据劳社部发【1999】8号第二条第（二）项和鲁政办发【1999】32号第六条第（二）项之规定，认定原告的出生时间为1965年10月，不按原告真实的法定年龄办理退休的行政行为，否定了原告居民身份证的合法性、唯一性，直接凌驾于法律之上。根据《中华人民共和国立法法》第八十条第（二）项、第八十八条第（一）项规定，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范性问题的座谈会记录》（法【2004】96号）第二条第（一）项规定，被告对原告出生时间的确认于法无据，实际就是规定“本人档案最先记载”的法律效力高于《中华人民共和国身份证法》等相关法律法规，被告这一行为造成原告一个人两个出生时间，破坏了国家对户口登记、户籍管理统一的法律适用标准，属于超越权限，确认程序不当，与上位法相抵触，侵犯了原告的合法权益。根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三条第(一)项、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》第二条第（十）项、《山东省人民政府关于在全省推行行政权力清单制度的通知》、《关于公布青岛市市级行政权力清单的通知》第二条，各行政部门要严格按照权力清单行使权力。青岛市市级行政权力清单中，青岛市人力资源和社会保障局关于“企业职工退休核准”行政权力基本信息表中实施依据并没有劳社部发【1999】8号第二条第(二)项和鲁政办发【1999】32号第六条第（二）项。所以上述两份文件不属于“企业职工退休核准”的合法依据，与退休审核无关。被告没有严格按照权力清单批准原告的退休申请，是法外设定权力。因此被告依据劳社部发【1999】8号第二条第(二)项和鲁政办发【1999】32号第六条第（二）项规定来确定原告的出生时间和退休时间，无法律依据，其作出的《退休时间确认函》必须依法撤销。请求1、撤销被告出具的《退休时间确认函》；2、依法对被告确认原告退休时间所依据的劳社部发【1999】8号文第二条第(二)项和鲁政办发【1999】32号文第六条第(二)项之规定进行合法性审查；3、判令被告确认原告的退休时间为2015年3月，并为原告办理退休手续；4、判令被告对因其行政行为导致原告延迟退休造成的损失进行赔偿；5、本案诉讼费用由被告承担。原告提交以下证据进行质证。1、《青岛市从业人员退休申请表》及原告申请退休所递交的全部证明材料，证明原告根据被告的要求填写了从业人员退休申请表和退休所需的全部证明材料证明原告已经履行了退休申请的全部义务；2、退休时间确认函，证明该决定的政策依据违法、无效和侵犯原告法定年龄退休合法权益的事实；3、身份证，证明原告的出生时间为1965年3月25日；4、户口簿，证明原告的出生时间为1965年3月25日；5、吉林省职工劳动手册，证明吉林省永吉县社保部门发证证明原告的出生时间为1965年3月25日；6、终止、解除劳动合同证明书，证明经永吉县社保部门鉴证，原告出生时间为1965年3月25日；7、职工养老保险手册，证明被告给原告发放的手册上原告的出生时间为1965年3月25日；8、青岛市劳动和社会保障卡青岛市城镇职工医疗证；9、就业失业登记证；10、2004至2008年度青岛市从业人员养老保险个人对账单；11、1995年至2004年基本养老关系接续单；证据7-10证明被告发给原告的证明和材料均显示原告的出生时间为1965年3月25日；12、中华人民共和国居民身份证法第一条、第三条和第十三条，表明公民有权依法行使居民身份证证明身份，办理退休，有关单位不得拒绝，被告出具的《退休时间确认函》与本法相抵触；13、《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第一条第（一）项，该法律明确规定公民的出生时间以户籍为准，被告出具的《退休时间确认函》所谓以档案最先记载年龄为准与本法律相抵触，主体超越权限，确认程序不当；14、《中华人民共和国社会保险法》第十六条第（一）项、第五十八条第三款规定，该规定表明原告符合法律规定的退休条件，被告出具的《退休时间确认函》与本法律相抵触；15、《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，该规定表明原告符合法律规定的退休条件，被告出具的《退休时间确认函》与本法律相抵触；16、《公安部等14部委关于进一步加强居民身份证使用核查工作的通知》（公发【1992】21号）第一条、第二条、第三条第（六）项，本规章的法律效力优于劳社部发【1999】8号和鲁政办发【1999】32号的相关内容，原告凭身份证办理退休，证明自己的身份和年龄是受法律保护的；17、《劳动和社会保障部办公厅关于企业职工“法定退休年龄”涵义的复函》（劳社厅函【2001】125号），证明该规章法律效力优于劳社部发【1999】8号相关内容，证明原告按照国家法律规定的正常法定年龄办理退休，被告出具的《退休时间确认函》不符合该规定；18、《中华人民共和国立法法》第七十三条第（二）项、第八十条第二款、第八十二条第（二）项、第八十八条，证明被告的两份法律依据与原告提供的法律法规相抵触；19、《关于公布青岛市市级行政权力清单的通知》青岛市人力资源和社会保障局权利清单行政确认，“企业职工退休核准”行政权力信息表实施依据详细，证明被告没按权利清单实施依据核准原告的退休申请，被告是法外设定权力做出的行政行为。被告辩称，关于企业职工退休时间的确认问题，国家、省均有明确规定。原劳动保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）第二条第（二）项：“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。”山东省人民政府办公厅《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（鲁政办发[1999]32号）第六条第（二）项：“……对职工出生时间的认定，当职工身份证和档案不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。”原告的最早档案是1982年12月的《农、林、渔、参、茧场招收固定工审批表》，记载原告的出生日期是1965年10月25日。紧随其后的档案是《熟练期（学徒工）转正定级审批表》，其中记载原告的出生日期也是1965年10月。原告现在的二代身份证记载的出生时间是1965年3月25日。被告应按照国家、省的相关规定，严格执行职工从业人员退休时间的确认，在对原告退休时间进行确认时，应同时查验其身份证和档案，因其身份证与档案记载的出生日期不一致，应按其档案最先记载的出生日期为准，即被答辩人退休时间应为2015年10月。被告于法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、1982年12月的《农、林、渔、参、茧场招收固定工审批表》；2、《熟练期（学徒工）转正定级审批表》，证据1-2共同证明原告原始档案记载情况；3、原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号）；4、山东省人民政府办公厅《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（鲁政办发【1999】32号）；5、青岛市原劳动和社会保障局《关于严格执行国家有关企业职工退休政策的通知》（青劳社【1999】50号）；依据3-5是被告具体行政行为的政策依据。经庭审质证，被告对原告证据1-11质证如下：证据1真实性无异议；证据2是由被告作出；证据3-4是原告的户籍证明，证据5-11均是关于身份证明情况，是根据身份证或者户籍证明制作，与本案无关。原告对被告证据1-2质证如下：证据1-2真实性无异议，该两份证据确实是原告档案内的材料，证据1也是原告档案中最早记录出生日期的材料，但对证明事项有异议，这两份证据不是原告自己填写，上面的签名和手印也不是原告本人所为，且证据2中原告名字书写有误，显示原告年龄为18周岁，与上面记载的出生日期不符，表明表格填写具有随意性。本院对上述证据认定如下：原告证据1-4真实性被告无异议，且与本案相关联，本院予以确认；原告证据5-11与本案争议的出生时间认定无关，本院不予认定；被告证据1-2真实性原告无异议，本院予以确认，能够证明原告档案中最早关于出生日期记载材料为被告证据1。庭审中，原被告就劳社部发【1999】8号第二条第(二)项和鲁政办发【1999】32号第六条第（二）项规定的合法性发表如下意见：原告认为，上述两个规范性文件关于出生时间的规定与国家的法律法规相抵触，与原告提供的法律法规不符，并且也不在青岛市市级行政权力清单中，具体意见见原告提供的依据12-19。对此，被告辩称，原告依据12，被告的依据与身份证法不抵触，身份证法规定的身份证是身份的证明，被告一直予以认可；依据13，被告是社保经办机构应按国家和省的统一规范执行；依据14-15，与本案争议焦点无关；依据16涉及的劳动部文件是1992年的，1999年劳动和社会保障部发布了劳社部发【1999】8号文，应该以新的文件为准；依据17，与本案争议焦点无关；依据18，被告是严格按照国家规定执行的，没有与法律法规相抵触；依据19，被告一直是按照自己公布的权力清单做的。只有国家的法律法规和国务院的文件才可以列入权力清单，其他部门的规范性文件不可以列入权力清单。对此原告称，1992年的文件并未作废，根据《最高院关于审理行政案件适用法律规范问题座谈会纪要的通知》第二条第四项，应优先适用1992年的文件。在权力清单当中存在很多规范性文件。经审理查明，原告陶淑华身份证和户籍登记的出生日期为1965年3月25日。2012年6月11日，青岛市市北区登州路街道劳动保障服务中心为其颁发《就业失业登记证》。2015年3月11日，原告向被告提出退休申请。2015年3月25日，被告作出涉案《退休时间确认函》，确定原告退休时间应为2015年10月。原告不服，遂提起本案行政诉讼。原告档案中最先记载出生时间的材料为1982年12月17日的《农、林、渔、参、茧场招收固定工审批表》，该表记载的原告出生日期为1965年10月25日。本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”被告作为本辖区的社保经办机构，负责社会保险待遇支付等相关工作，有权对原告的退休待遇进行审核，在退休待遇审核中涉及对退休时间的确认，所以本案被告主体适格。本案争议的焦点为被告作出退休时间确认所依据的规范性文件的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”根据上述规定，本院对被告依据涉案规范性文件审查如下：一、涉案规范性文件的制定权限。涉案规范性文件均是为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（国办发【1999】32号）而制定的，国办发【1999】32号文第四条第（二）项规定，加强企业职工退休审批工作的管理，坚决制止和纠正违反国家规定提前退休的行为。原劳动和社会保障部作为我国的劳动保障部门，是退休审批管理部门，有权对执行退休审批中的问题作出具体规定。山东省人民政府办公厅为贯彻落实国办发【1999】32号文有权制定在其辖区内实施的规范性文件。二、争议规范性文件内容的合法性。1、涉案规范性文件没有对法律保留事项进行规定。涉案规范性文件没有违反《中华人民共和国立法法》第九条规定的只能由法律制定的“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”,也不在《中华人民共和国立法法》第八条和第九条共同规定的应由法律或行政法规规定的事项范围内。2、涉案规范性文件与上位法并不相抵触。一方面，在企业职工退休待遇审核领域，我国现行法律、行政法规有《中华人民共和国社会保险法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》。上述法律、行政法规仅规定了法定退休年龄和工作年限、缴费年限，并未涉及出生时间，但实际进行退休审批确定退休年龄就必须确认出生时间，涉案规范性文件是职能部门为指导上述法律、行政法规的执行而作出的具体应用解释，该解释并不违反《中华人民共和国社会保险法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的立法目的和法律原则，且具有实践操作的必要性。所以原告关于涉案规范性文件不在《青岛市市级行政权力清单》职工退休核准依据中，不能作为退休审核依据的主张，本院不予支持。另一方面，关于原告主张涉案规范性文件与上位法《身份证法》和《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第一条相抵触，本院认为《身份证法》强调是身份证的身份证明效力，而涉案规范性文件并未否认身份证的身份证明效力，而是要求审核身份证，只是对办理退休过程中身份证与档案记载的出生时间不一致这一特殊情况进行了规定。《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第一条是关于民事权利能力的起始时间，是属于民法领域中对民事主体资格的一般性规定，与退休待遇审核属不同范畴，故不存在相抵触问题。关于原告主张《公安部等14部委关于进一步加强居民身份证使用核查工作的通知》（公发【1992】21号）第一条、第二条、第三条第（六）项优于涉案规范性文件，本院认为公发【1992】21号文也属于规范性文件，规定的是身份证在一般情况下具有身份证明效力，在办理退休过程中也需要核查身份证，但是涉案规范性文件的是专门针对办理退休过程中身份证与档案记载的出生时间不同的情况，所以公发【1992】21号文虽是多部门联合制定，但涉案规范性文件属于特殊规定，应优先适用。3、是否减损退休职工的权利或设置义务。《中华人民共和国立法法》第八十二条第六款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”根据上述规定，没有法律、法规作为依据，规范性文件更不得设定减损退休职工的权利或为退休职工增设义务。涉案规范性文件仅是对办理退休过程中身份证与档案记载的出生时间不一致这一情况规定了一个判断标准，所以对退休职工而言，不存在增设义务或者减损权利，因为出生时间是一个客观事实，只能通过证据来证明，档案中记载材料和身份户籍材料均是证明材料，当两者不一致时，就需要一个判断标准。三是涉案规范性文件的制定程序。涉案两份规范性文件均是为贯彻执行国办发【1999】32号文而制定于1999年，早于2000年通过的《中华人民共和国立法法》和2002年1月1日起施行的《规章制定程序条例》，当时我国并未有统一的制定法律、法规的程序规定，目前关于规范性文件的制定程序也未有法律规定，所以涉案规范性文件制定程序并未违反法律规定，亦无明显不当。四是涉案规范性文件具有合理性。一方面，退休审核涉及的工作经历、视同缴费年限（连续工龄认定）等依据的是档案资料。人事档案是中国人事管理制度的一项重要特色，它是个人身份、学历、资历等方面的证据，与个人工资待遇、社会劳动保障、组织关系紧密挂钩，是记载人生轨迹的重要依据，档案记载具有全面性、真实性、机密性等特点，依据《中华人民共和国档案法》、《干部档案工作条例》、《流动人员档案管理暂行规定》等进行管理，据此认定退休时间具有连续性和一贯性。另一方面，我国早期户籍登记制度不完善，居民身份证制度是上世纪八十年代才开始实施，部分早期的户籍登记和身份证记载存在与事实不符的情况。随着户籍管理制度的完善，户籍记载错误和登记不一致的情况越来越少，所以涉案规范性文件也是对特定历史时期的特殊情况进行的特殊规定，具有合理性。综上，涉案规范性文件合法合理，且目前有效，可以作为被告作出涉案具体行政行为的法律依据。根据涉案规范性文件关于退休中出生时间的认定，本案原告档案中最先记载的原告出生日期为1965年10月25日，根据女工人满五十周岁退休的规定，原告退休时间应为2015年10月，所以被告作出的《退休时间确认函》符合法律规定，原告的诉讼没有事实和法律依据，依法应予驳回。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发【1999】8号）第二条第(二)项规定和山东省人民政府办公厅《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（鲁政办发【1999】32号）第六条第（二）项规定合法；驳回原告陶淑华的其他诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  曲亚男人民陪审员  卓晓明人民陪审员  李秀荣二〇一五年十月二十四日书 记 员  毛佩瑜