山东省定陶县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）定行重字第1号
原告李中堂。
委托代理人彭瑾，北京市盛廷律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被告菏泽市人民政府。住所地：菏泽市中华路****号。
法定代表人解维俊，市长。
委托代理人高翔，菏泽市住房保障和城乡建设局征收科科长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人李垂景，山东诚维律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
原告李中堂诉被告菏泽市人民政府房屋征收补偿决定一案，菏泽市中级人民法院于2014年6月18日指定我院审理。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，于2015年1月22日作出（2014）定行初字第10号行政判决书，原告李中堂不服，向菏泽市中级人民法院提起上诉。菏泽市中级人民法院于2015年5月14日作出（2015）菏行终字第37号行政裁定书：一、撤销定陶县人民法院（2014）定行初字第10号行政判决书；二、发回定陶县人民法院重新审理。本院另行组成合议庭，于2015年8月14日组织原、被告进行了庭前证据交换，同日，公开开庭审理了本案。原告李中堂、委托代理人彭瑾，被告委托代理人李垂景、高翔到庭参加了诉讼。本案现已审理完毕。
2013年11月11日，菏泽市人民政府依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的规定，对李中堂作出了菏泽市人民政府房屋征收补偿决定书（以下简称“征收补偿决定”）。主要内容：1、对被征收人李中堂2012-2旧城区改建房屋征收范围内的房屋按照《菏泽市2012-2旧城区改建项目房屋征收补偿方案》的规定给予货币补偿或实行房屋产权调换；2、被征收人如选择货币补偿，补偿总额为人民币692131元。
原告诉称，原告对菏泽市丹阳办事处姬庄社区党庄村的自有房屋拥有合法产权，2013年11月11日，被告就涉案房屋对原告作出了被诉“征收补偿决定”。原告不服，于2014年1月6日向山东省人民政府申请行政复议，复议机关于2014年5月6日作出鲁政复决字（2014）3号行政复议决定书，维持了被告作出的被诉“征收补偿决定”。原告认为：一、“征收决定”是作出“征收补偿决定”的必要前提条件，但被告作出的涉案《菏泽市人民政府关于菏泽市2012-2旧城区改建项目房屋征收的决定》违反法定程序。原告从未见过该“征收决定”及征收决定公告，剥夺了原告的知情权、参与权、救济权。二、房屋征收部门单方委托评估机构进行评估，剥夺了原告的法定选择权。三、房屋评估价格远低于被征收房屋周边市场价格，征收补偿安置违法，侵害了原告的安置补偿权。总之，被告作出的被诉“征收补偿决定”，侵害了原告的合法权益，请求人民法院依法予以撤销。
被告辩称，一、答辩人作出的被诉“征收补偿决定”认定事实清楚，符合法定程序，适用法律正确。2013年6月5日，答辩人菏泽市人民政府依法作出了《菏泽市人民政府关于菏泽市2012-2旧城区改建项目房屋征收的决定》，决定对长沙路以东，将领帅府以西，巢湖路以南，长江路以北，菏泽市2012-2旧城区改建项目范围内的房屋及其附属物予以征收。该项目地约5万平方米，需征收菏泽市丹阳办事处姬庄社区党庄村143户居民房屋建筑面积约4万平方米。征收公告明确了本次房屋征收部门为菏泽市住房保障和房产管理局，签订征收补偿协议期限是2013年6月6日至2013年6月12日。截至目前，房屋征收部门已与135户居民签订了房屋征收补偿协议，尚有马东鲁、党秀稳、党建立、黄敏惠、李中堂、李光现、李建中、马建峰等被征收人，未在规定的签订征收补偿协议期限内与房屋征收部门签订补偿协议。在实施征收期间，经房屋征收部门与被征收人李中堂多次协商，仍未能签订房屋征收补偿协议。根据房屋征收有关规定，经房屋征收部门依法申请，答辩人于2013年11月11日，对李中堂作出了“征收补偿决定”，并在征收范围内予以公告，同时向被征收人进行了送达。经被征收人提起行政复议，山东省人民政府维持了该“征收补偿决定”。二、原告诉称与客观事实不符。1、答辩人作出的关于《菏泽市人民政府关于菏泽市2012-2旧城区改建项目房屋征收的决定》及征收公告在拆迁范围内已公开张贴，有张贴的相片、光盘及菏泽市丹阳办事处姬庄社区、菏泽市丹阳办事处出具的证明可证实。2、房屋征收部门根据国务院《国有土地上房屋征收与补充条例》第二十条和《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十六条关于“房地产价格评估机构由被征收人协商选定”的规定，由丹阳办事处姬庄社区居民委员会，组织被征收人代表协商选定菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司作为菏泽市2012-2改建项目的评估机构，房屋征收评估机构选定程序合法。3、评估确定补偿价值。评估机构根据《菏泽市国有土地上房屋征收评估试行办法》第十五条规定：“被征收房屋价值的补偿应当以合法建筑面积为依据，按照被征收房屋所在区位的新建普通商品房市场价格，结合被征收房屋的建筑结构、用途、使用年限、新旧程度、容积率、配套设施、土地等因素评估”，对被征收房屋做出的评估合法有效。综上所述，答辩人作出的被诉“征收补偿决定”认定事实清楚，符合法定程序，适用法律正确，请求人民法院依法予以维持。
自起诉状副本送达之日起十日内，被告向我院提交了下列事实证据：1、《菏泽市人民政府关于菏泽市2012-2旧城区改建项目房屋征收的决定》；2、菏泽市人民政府关于2012-2旧城区改建项目房屋征收情况的说明；3、菏泽市丹阳办事处关于菏泽市2012-2旧城区改建项目房屋征收情况的说明；4、菏泽市丹阳办事处姬庄社区关于菏泽市2012-2旧城区改建项目房屋征收有关文件送达情况的说明；5、房屋征收决定、补充安置方案、房屋评估结果等公示情况影像资料；6、菏泽市住房保障和房产管理局关于作出菏泽市2012-2旧城区改建房屋征收范围内黄敏惠等8户补充决定的请示；7、被征收人房屋评估报告书及鉴定意见书；8、协商选定评估机构确认书；9、与被征收人的协商记录；10、被征收人的产权证明；11、《菏泽市人民政府房屋征收补偿决定书》的送达回证；12、山东省人民政府2014年5月6日作出的《行政复议决定书》。上述证据被告拟证明菏泽市人民政府对原告作出的被诉“征收补偿决定”认定事实清楚，程序合法。
庭审中，原告对被告提交的证据总的质证意见为：对第1组证据的合法性不予认可。被告是打着旧城改造的名义搞房地产开发，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）第二条和第八条的规定；2、对第2组证据的真实性、合法性不予认可。被告没有提供证据证明该份公告张贴的地点，公告的范围、时间、对象，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款的规定；3、对第3组、4组证据是被告作出行政行为之后作出的证据，根据最高人民法院司法解释，第3组、4组证据不应成为本案的定案依据。4、对第5组证据的真实性不予认可。原告从没见过“征收补偿决定”及征收决定公告，剥夺了原告的知情权、参与权、救济权。关于补偿安置方案，对房屋征收的目的不予认可，涉案项目不是旧城区改造而是商业开发。该方案确定征收部门为菏泽市住房保障和房地产管理局没有法律依据，被征收房屋价值的确定办法中没有明确的市场价格。对方案中规定的被征收房屋的容积率低于基准容积率的，扣除不足部分的建安造价等相关费用（500元／平方米）后，按基准容积率的相应建筑面积给予补偿，对被征收房屋室内外装修装饰按统一标准包干补偿不予认可。对方案中规定搬迁费按10元／平方米的标准一次性补偿，被征收人选择货币补偿的，按每月8元／平方米一次性支付给被征收人3个月的临时安置费不予认可。方案中确定的产权调换地点鹏远舜城住宅小区不存在，名称已变更，对方案中规定综合得分排名靠前的可任意选择户型，配套设施中对有关储藏室、车库的购置条件、数量，营业用房不提供储藏室、车库和停车位及对储藏室、车库、地下停车位的价格，不予认可。对方案中规定的过渡期为24个月，以及补助和奖励办法、产权调换房屋超面积部分的价格优惠办法、住宅房屋调换商业用房的办法，均不认可。以上所有的这些补偿安置方案均没有明确的法律依据；5、对第6组证据的真实性、合法性不予认可。单凭该请示，在没有其他证据的情况下，被告无法证明房屋征收部门曾向菏泽市人民政府作出请示，且房屋征收部门作出该请示没有法律依据，部分内容与第3组、第4组证据的内容相矛盾。6、对第7组证据的合法性不予认可。房屋征收估计报告书不是由被征收人协商选定的评估机构作出的，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款的规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”被告提交的《菏泽市房地产价格评估专家委员会房地产估价报告鉴定书》菏房估鉴字（2013）18号，是通过委托的方式进行评估鉴定的，且被告没有提交先行向价格评估机构申请复核的证据，违反了上述法律规定；且房屋评估报告书未进行评估结果公示，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条的规定。7、对第8组证据的真实性、合法性不予认可。被告没有提供证据证明七位代表产生的过程及推选评估机构的过程。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款的规定，房地产评估机构只能由被征收人协商选定，不存在由被征收人推选问题；8、对第9组证据的真实性不予认可。该协商记录没有原告本人签字，也没有商谈人及见证人的签字；9、关于10组证据，对被告认定的李中堂实际使用土地面积有异议，同时李中堂被征收的房屋是商业性用房，应按商业性用房的补偿标准进行补偿。10、对第11组证据的真实性、合法性不予认可。该送达回证上没有原告的签字，同时被告采取留置送达的方式，违反了《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条等相关法律规定；11、对第12组证据的真实性没有异议，但该证据只能证明原告曾提出过行政复议。
庭审中，原告向本院提交了下列证据：1、原告身份证、房屋权属证明复印件各一份；2、《房屋征收补偿决定书》；3、鲁政复决字（2014）3号行政复议决定书；以上证据证明的主要目的：原告主体适格以及被诉具体行政行为的存在。4、录音光盘。证明目的：原告被征收房屋周边房屋市场价为3800-4500元／每平方米。5、重审中提供补充证据一组：烟草专卖零售许可证复印件一份、营业执照复印件二份，税务登记证复印件一份。以此证明原告李中堂的房屋应为商业性用房。
庭审中，被告对原告所提供的1-3组证据的真实性没有异议，对第4组证据的真实性及证明目的提出异议，认为，1、录音的时间，地点，人物等内容没有显示；2、原告所述房屋的价格在3800-4500元／平方米之间，但该价格是否是原告被征收房屋所在区域的房屋价格，无法证实。同时高层房屋的造价远远高于一层平房的造价，原告所举证据不是类似房屋的价格，被告提交的《房屋评估报告》是有资质的评估机构作出的，是客观的、较科学准确的。3、对补充组证据的证明目的和合法性提出异议；首先该组补充证据在被告作出征收补偿前以及原审庭审、二审庭审原告均没有提供。其次，根据《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第三十一条的规定，只有符合本办法第二十六、第二十七条的规定，因征收房屋造成停产停业的，由征收部门支付停产停业费用，原告的情形不符合第二十六、二十七条的规定。
根据双方当事人在庭审中的质辩意见，本院认为，对原告提交的1-3组，被告提交的1-12组证据的真实性予以确认。对原告提交的第4组证据的真实性、证明目的不予认可。对重审中原告提交的补充组证据，因其只能向法庭提交营业执照、烟草专卖零售许可证、税务登记证等形式证据，而没有提交合法有效的连续纳税记录等实质证据，故其证明目的不予认可。
自起诉状副本送达之日起十日内，被告还向我院提交了以下法律依据：
1、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》；2住建部《国有土地上房屋征收与补偿评估办法》；3、《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》4、《菏泽市国有土地上房屋征收评估暂行办法》。
庭审中，原告对被告提交的法律依据及法律适用提出异议，认为被告的征收行为违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，《菏泽市国有土地上房屋征收评估暂行办法》与上位法相违背，不具有法律效力。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条之规定，房地产评估机构的选定应由被征收人协商决定，协商不成的通过多数决定或随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市决定，菏泽市并非省、自治区、直辖市，其无权对房地产评估机构的选举产生进行规定，《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第四条、第十六条、第十七条违反上位法的规定，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定，涉及到停产、停业损失补偿的，具体办法由省、自治区、直辖市制定，《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十六、二十七、二十八条违反上位法的规定。菏泽市人民政府不具有作出国有土地上房屋征收与补偿以及相关法律、法规权限，被告提交的第三、第四组法律依据依法无效。
本院认为：首先，菏泽市人民政府是有权制定规范性法律文件的国家机关，其制定的《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》，在其上位法《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》还没制定、实施时，不存在违反上位法的问题。也不存在违反上位法国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的问题。其次，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：房地产评估机构的选定应由被征收人协商决定，协商不成的通过多数决定或随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。这条规定中没有限制、禁止性规定，并不排斥列举之外的其他选定方式。又因《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》的滞后，（制定时间是2014年11月27日，实施时间是2015年3月1日）征收机关依据菏泽市人民政府制定的《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》依法对原告的房屋进行征收，并无不当。
庭审中，原告对被告出具的《菏泽市人民政府关于2012-2旧城区改建项目征收的决定》时间及被征收房屋初评估价时间都是2013年6月5日，提出异议，认为房屋征收估价报告在程序上存在违法，违反了《国务院国有土地上房屋征收与补偿条例》、《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的规定。本院认为：《国务院国有土地上房屋征收与补偿办法》第十条规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并进行公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”；《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十条规定：“征收部门应当将初评结果向被征收人公示，公示期不得少于7日，公示期满后，征收部门应当向被征收人提供分户评估报告。分户评估报告应当在公示期满后10日内送达被征收人”。从被告提供的1-12组证据中可以得知，《协商选定评估机构确认书》时间为2013年1月18日，《菏泽市人民政府关于菏泽市2012-2旧城区改建项目房屋征收的决定》时间为2013年6月5日，同日，进行了公告。所征收房屋初评结果的《房屋征收估价报告书》时间是2013年6月5日，复评结果的《房地产估价报告鉴定书》时间是2013年8月2日，针对原告等8户的《菏泽市人民政府房屋征收补偿决定书》时间为2013年11月11日，并于同日进行了公告。故被告的征收程序并不违反《国务院国有土地上房屋征收与补偿条例》、《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的相关规定。原告的异议不能成立。
我院依职权调取了下列证据：1、（2014）定行初字第4号行政裁定书；2、（2014）菏行终字第104号行政裁定书。
经审理查明：2013年6月5日，被告菏泽市人民政府做出了《菏泽市人民政府关于对2012-2旧城区改建项目房屋征收的决定》及《菏泽市人民政府关于对2012-2旧城区改建项目房屋征收的公告》，决定对长沙路以东，将领帅府以西，巢湖路以南，长江路以北，菏泽市2012-2旧城区改建项目范围内的房屋及其附属物予以征收，原告的涉案房屋处于该征收范围内。同日，菏泽市信诺房地产评估事务所有限公司对原告的被征收房屋作出了（菏信诺评菏泽市2012-2旧城区改建项目第1-32号）《房屋征收估价报告书》，同年8月2日，菏泽市房地产价格评估专家委员会作出菏房估鉴字（2013）18号《菏泽市房地产价格评估专家委员会房地产估价报告鉴定书》，维持了该估价报告书。由于房屋征收部门与原告在征收补偿方案确定的签约期限内未能达成补偿协议，2013年11月11日，菏泽市人民政府对李中堂作出了菏泽市人民政府房屋征收补偿决定书，并在房屋征收范围内予以了公告。原告不服，于2014年1月6日向山东省人民政府申请行政复议，复议机关于2014年5月6日作出鲁政复决字（2014）3号行政复议决定书，维持了该“征收补偿决定”。
同时查明：2014年7月7日，我院就原告李中堂等8人不服被告菏泽市人民政府作出的《菏泽市人民政府关于菏泽市2012-2旧城区改建项目房屋征收的决定》作出一审裁定，以原告已超过法定的起诉期限为由，裁定驳回了原告的起诉。目前，（2014）定行初字第4号行政裁定书已发生法律效力。
综上，本院认为：1、依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的四条的规定，被告作出被诉房屋征收补偿决定的主体资格适格。李中堂等8人因不服被告作出的“征收决定”曾提起行政诉讼，我院已作出（2014）定行初字第4号行政裁定，以原告超过法定的起诉期限为由，裁定驳回了原告的起诉。本案中，本院对该“征收决定”的合法性不再审查，在该“征收决定”被确认违法或者被撤销前，应认定其具有法律效力，原告认为该“征收决定”违反有关法律规定的观点，本院不予采纳。原告虽然对涉案征收补偿方案的部分内容不予认可，但没有证据证明该征收补偿方案违反有关法律、法规禁止性规定，同时，该征收补偿方案是否违法，影响的是“征收决定”的合法性。故原告诉称“征收决定”是作出“征收补偿决定的必要前提条件，被告作出的涉案《菏泽市人民政府关于菏泽市2012-2旧城区改建项目房屋征收的决定》违反法定程序，原告从未见过该“征收决定”及征收决定公告，剥夺了原告的知情权、参与权、救济权的诉求，本院不予支持。2、房屋征收部门组织菏泽市丹阳办事处姬庄社区居民委员会及被征收人代表协商选定房屋评估机构的做法，并未违反国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条和《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十六条的规定。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十六条选定房地产评估机构的规定、方式是选择性的，不是限制、禁止性的，并不排斥列举之外的其他选定方式。被告的征收行为与征收程序符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十六条等有关规定。原告所称房屋征收部门单方委托评估机构进行评估，剥夺了原告的法定选择权的诉请，依法不予支持。3、房屋评估价格依法应由有专业资质的房地产评估机构作出。原告提供的房屋价格既不是有资质的机构、人员作出，也不能证明是被征收地段的房产价格；被告提供的《房屋评估报告》是有专业资质的房地产评估机构作出的，是客观的、较科学准确的。原告提供的证据效力远逊于被告提供的证据效力。原告所诉的房屋评估价格远低于被征收房屋周边市场价格，征收补偿安置违法，侵害了原告的安置补偿权的诉请，依法不予支持。
综上所述，被告作出的被诉“征收补偿决定”认定事实清楚，证据确实充分，符合法定程序，适用法律、法规正确，依法应予维持，原告请求撤销该征收补偿决定，证据不足，理由欠当，本院不予支持；被告请求维持该征收补偿决定，理由充分，于法有据，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会集体讨论决定，判决如下：
驳回原告李中堂的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。
审 判 长 苏 明
审 判 员 赵玉柱
人民陪审员 刘长茂
二〇一五年十月十九日
书 记 员 郭 林