青海省格尔木市人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2017）青2801行初4号
原告：李怀寿，男，1960年3月2日生，汉族。
委托诉讼代理人：王平，青海凡圣律师事务所律师。
被告：海西蒙古族藏族自治州人力资源和社会保障局。
法定代表人：何文邦，局长。
行政机关出庭应诉负责人：杨永成，男，1972年8月13日生，汉族，海西蒙古族藏族自治州人力资源和社会保障局社会保险服务局副局长。
委托诉讼代理人：程永凯，青海大孚律师事务所律师。
原告李怀寿因要求确认被告海西蒙古族藏族自治州人力资源和社会保障局不予为原告办理档案年龄变更的具体行政行为违法一案，于2016年4月22日向本院提起行政诉讼，本院于2016年7月7日作出（2016）青2801行初2号行政裁定书后，原告李怀寿上诉至青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院，2017年4月5日青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院作出（2017）青28行终5号行政裁定书，将该案发回本院继续审理。本院于2017年4月12日立案后，于2017年4月19日向被告海西蒙古族藏族自治州人力资源和社会保障局邮寄送达行政诉讼状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年9月4日继续公开开庭审理。原告李怀寿及委托代理人王平，被告海西蒙古族藏族自治州人力资源和社会保障局行政机关负责人杨永成出庭应诉，委托诉讼代理人程永凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月8日，原告向海西蒙古族藏族自治州信访局提出信访，称其于1999年经人介绍将户口以2000元买入德令哈市城镇户口时将年龄小报了10岁，致使其实际出生日期与档案年龄不符，在申请办理退休手续时被告知必须按照初次登记档案为准，故请求政府部门予以协调解决。海西蒙古族藏族自治州信访局将原告的信访问题转办给被告，并于同日向原告出具《信访事项程序性受理告知书》，告知原告反映的问题将转送被告处理。2015年7月30日，被告依据海西蒙古族藏族自治州信访局的信访转办要求，作出《关于李怀寿退休事宜信访件的办理结果》的第二十八期督查专报，并将该督查专报抄送州信访局及原告。原告认为该督查专报违法，于2016年4月22日向本院提起行政诉讼。
原告李怀寿诉称，原告的实际出生日期为1960年3月2日，1999年原告托他人花2000元将其户籍从四川迁入青海省德令哈市，当德令哈市公安机关向其签发准迁证后，才发现自己的出生日期被错误登记为1970年3月2日。由于当时原告尚在广州打工，准迁证的有效期只有40天，原告无法及时从外地赶回德令哈市更换准迁证，导致原告在公安机关登记的出生日期与实际出生日期相差10年。此时，原告委托的朋友已将自己的信息在德令哈就业局的青年实业开发有限公司注册了就业信息。2008年8月6日，原告向德令哈市公安局提出变更出生日期的申请，经过公安机关核实确定原告的出生日期为1960年3月2日，德令哈市公安局遂按照规定为原告办理了出生日期变更手续。原告于2014年9月1日向被告原局长王昌国提出请求变更档案年龄的申请，同日转社保科核实，当时被告口头答复原告不允许更正档案信息，也不允许办理退休手续。2015年7月8日，原告以被告拒绝为其办理档案年龄变更为由向海西州信访局提出信访，后海西州信访局将原告的信访事项转送到被告单位，被告向海西蒙古族藏族自治州人民政府办公室作出《关于李怀寿退休事宜信访件的办理结果》的督查专报，并于2015年7月30日抄送原告，拒绝为原告办理档案年龄变更事宜。根据行政诉讼法第25条的规定，该答复是本次事件的直接行政行为。该督办情况是针对原告作出的，对原告权利义务产生了实际的影响，原告作为有利害关系的行政相对人起诉被告，是具有可诉性的。该文书未履行告知原告享有行政复议、行政诉讼的权利和期限，同时被告也未以其他方式履行告知义务。被告依据劳社部发[1999]8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》作出《关于李怀寿退休事宜信访件的办理结果》，明显违反了《中华人民共和国居民身份证法》、《中华人民共和国社会保险法》，不应当作为本案行政行为作出的法律依据。基于以上事实，原告认为被告的具体行政行为已侵犯了原告的合法权益，故依法向人民法院起诉，请求依法判令：1、确认被告不予为原告办理档案年龄变更的具体行政行为违法；2、被告重新作出为原告办理档案年龄变更的具体行政行为；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告为证明其主张，向本院提交了以下证据：
1、原告身份证复印件，欲证实原告实际出生日期为1960年3月2日；
2、2014年9月1日，原告向被告单位领导递交《实际年龄与档案年龄相差较大请局领导帮助斡旋更正的申请》一份，欲证明被告局领导对该份申请签字批示后转到被告社保科办理，被告社保科工作人员口头答复原告申请的事项不予办理；
3、2015年7月8日，海西蒙古族藏族自治州信访局出具《信访事项程序性受理告知书》一份，欲证明原告向海西蒙古族藏族自治州信访局信访，信访事项是原告已达到退休年龄，要求更改档案年龄。
4、2015年7月30日，被告作出《关于李怀寿退休事宜信访件的办理结果》的第二十八期督查专报，欲证明被告不予为原告办理档案年龄变更的具体行政行为。
5、原告第一代身份证和2008年7月8日原告在德令哈的户口登记卡复印件，欲证明原告1991年登记的第一代身份证的年龄就是1960年3月2日，不存在有意将年龄改小进行招工的事实。
6、原告社会保障卡复印件一份，该卡的号码是原告个人身份证号码，欲证明社保部门认可原告身份证的出生日期为1960年3月2日，原告已经超过了青海省规定的退休年龄。
7、2016年8月2日，被告对原告申请退休作出的书面答复，欲证明原告已经在2016年8月2日前向被告书面提交退休申请，被告做出行政行为，认为原告未达到青海省规定的退休年龄，不予退休。
被告海西蒙古族藏族自治州人力资源和社会保障局辩称，原告向被告申请更改档案年龄后，被告向原告进行了口头回复，在收到海西州信访局转办的信访事项后，也按照海西州信访局的要求对原告的信访事宜进行了答复并将督查专报抄报给了原告。首先，被告所作的无权更改档案年龄的信访回复是对原告信访事项的解释和说明，属于单纯的回复行为，并未对原告的权利造成实质性的影响，并不具有可诉性，不是行政诉讼的受案范围。其次，被告不是职工档案的管理机关，也不是当初记载原告档案年龄的登记机关，档案记载如果确实有错误，应当由最初的登记机关进行更正，要求被告更改档案年龄是缺乏法律依据的。而且被告没有更改职工档案年龄的法定职权义务，只是基于法律的规定对职工是否符合退休条件开展工作，而且现行法律法规也未规定被告有更改档案年龄的权利义务，既然没有义务，被告就不存在行政不作为的情形。第三，劳动和社会保障部发1999-8号《关于制止和纠正违反国家规定的办理企业职工提前退休问题的通知》系部门规章，也是法院审理行政案件的法律依据。其第二条第二款明确规定，职工档案年龄与身份证记载年龄不一致时应当以档案年龄为准，因此被告所作的信访回复也有相应的法律依据。最后，被告所作的信访回复的行为与后期所作的不准予退休答复的行为属于性质不同的两种行为，而本案审理的是信访回复是否属于行政行为以及该行为是否合法的问题，如果原告对不准予退休答复的行为有异议，应当另行提起诉讼。综上，原告起诉被告行政不作为，没有事实和法律依据，请求依法驳回原告起诉。
被告海西蒙古族藏族自治州人力资源和社会保障局向本院提交了以下证据：
劳社部发[1999]8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》、青劳人险字[1999]210号《关于转发劳动和社会保障部<关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知>的通知》、西政劳人字（1999）073号《关于转发青劳人险字（1999）210号文件的通知》、西政劳人字（2001）029号《关于转发<关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工退休的紧急通知>的通知》及青劳社厅发[2001]8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工退休的紧急通知》，欲证明原告参加工作时职工档案记载了出生时间，就是档案年龄，现在公安上记载的身份证年龄和档案年龄不一致，根据上述规定，应当以档案年龄最先记载的年龄为准，被告作出的督查专报是合法有据的。
经庭审质证，被告对原告提交的证据提出以下意见：对证据1原告身份证无异议，但身份证记载的年龄的真实性无法确认；对证据2认可，被告口头答复退休年龄以档案年龄为准，被告无权变更。对证据3认可；对证据4本身无异议，该督查专报只是回复行为，不是具体行政行为，没有对原告的实际权利义务造成影响。对证据5本身真实性无异议，对证明方向有异议，原告迁入德令哈的时间是2008年7月8日，但是档案年龄的登记时间是1999年，也就是档案年龄登记在前，户籍年龄登记在后，对户籍年龄登记的真实性无从认定。对证据6的真实性无异议，该社保卡记载的年龄是以公安机关的居民身份证年龄为准，并不妨碍身份证年龄与档案年龄出现不一致的情形；本案解决的是身份证年龄与档案年龄不一致时如何处理的问题，而非处理身份证年龄与档案年龄真假的问题。对证据7的真实性无异议，与本案无关。
原告对被告提交的证据本身无异议，但认为该通知只是规定退休时按照档案年龄为准，未规定职工出生年月出现错误时不允许更正，且该证据只能证明被告作出回复依据的规范性文件，不能证明是其作出具体行政行为的规范性文件，因此被告作出具体行政行为是没有规范性文件支持的。
本院对上述证据认证如下：被告提交的法律依据系现行有效的法律规范，适用的具体条文均与被诉行政行为职权、执法程序及处理结果相关；本院予以确认。原告提交的真实性无异议，本院予以确认。
经审理查明，1999年，原告将其户籍从四川省迁至德令哈市公安局，当时登记的户口年龄为1970年3月2日，原告的档案中记载的最初档案年龄也为1970年3月2日，2008年7月8日，德令哈市公安局给原告颁发的身份证中，原告年龄更改为1960年3月2日。
2014年9月1日，原告向被告单位局领导提交《实际年龄与档案相差较大请局领导帮忙斡旋更正的申请》一份，要求局领导帮忙斡旋对其档案年龄进行更改，后被告对其口头答复不予更改。
2015年7月8日，原告向海西蒙古族藏族自治州信访局提出信访事项要求，同日海西蒙古族藏族自治州信访局向原告出具《信访事项程序性受理告知书》载明：”反映称：其于1999年经人介绍将户口以2000元买入德令哈市城镇户口，但申报时将年龄小报了10岁，并在德令哈市就业局虚设的”青年实业开发公司”登记了就业档案。后经多次上访，2008年6月德令哈市公安局经核实更改了其实际出生日期为1960年3月2日。现其认为已达到退休年龄，在申请办理退休手续时被告知必须按照初次登记档案为准，现请求政府部门予以协调解决”；该受理告知书中的信访事项程序性受理告知栏载明：”你（们）反映的问题我们将转送海西州人力资源和社会保障局处理。按照《信访条例》规定，该机关将于2015年7月23日前决定是否受理，并书面告知你（们）。在此期间，不应重复来访或越级上访。特此告知”。之后，海西蒙古族藏族自治州信访局将原告的信访事项交由被告转办。2015年7月30日，被告作出《关于李怀寿退休事宜信访件的办理结果》的第二十八期督查专报，其内容为：州政府办公室：7月8日，群众李怀寿来信反映”实际年龄与档案相差较大请局领导帮忙斡旋更正的申请”，因其办理户籍迁转手续时更改过户籍年龄，造成实际年龄与档案年龄不符现象，已影响正常退休。根据信访事项转送单（西信[2015]第22号）要求，我局立即对其反映情况进行核实督办，现将相关情况报告如下：根据青劳人险字[1999]210号文件第二条第二款：”对职工出生日期的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法，当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。要加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案。”按照政策规定，我局无权限修改档案年龄，更不能违反政策规定为其办理档案年龄变更等相关事宜，目前无法满足李怀寿提出的诉求。后被告将该督查专报抄报给原告.
本院认为，行政主体作出行政行为必须有法律根据，没有法律的明确规定和授权，行政主体不得作出任何行政行为。因此确认行政行为合法与否，首先应确定行政机关是否具备法定的职权范围。本案中，原告档案信息的最初登记部门以及管理部门均不是本案被告，被告作为劳动和社会保障部门，具有依法行使对本行政区域内退休手续办理的行政职权，但不具有更改职工档案年龄的行政职权。原告自述在德令哈就业局青年实业开发有限公司注册就业信息时将其年龄登记为1970年3月2日，且其档案由德令哈市档案管理局进行保管。现原告以其档案最先记载年龄和身份证年龄不相符，致使无法办理退休问题为由，要求被告对其档案记载出生日期进行更改并没有事实依据和法律依据。故被告作出《关于李怀寿退休事宜信访件的办理结果》的督办专报，以其无权修改原告档案年龄为由，对原告信访事项进行的答复并无不当，原告主张确认被告不予为原告办理档案年龄变更的具体行政行为违法，并要求被告重新作出为原告办理档案年龄变更的具体行政行为的理由不能成立，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李怀寿的诉讼请求。
案件受理费50元（已交纳），由原告李怀寿承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院。
审判长季海青
审判员贺敏红
人民陪审员马芳
二〇一七年九月二十八日
书记员申旭