广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终913号
上诉人（原审原告）：怀集县怀城镇永光村第二经济合作社。
负责人：邓敬辉，社长。
委托代理�：祝建文，广东顺岗律师事务所律师。
委托代理人：罗桂晃，男，1954年6月6日出生，汉族，住广东省怀集县。
被上诉人（原审被告）：怀集县人民政府。住所地：广东省怀集县怀城镇解放中路**号。
法定代表人：申翰杰，县长。
委托代理人：黄永青，广东洊江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府。住所地：肇庆市城中路**号。
法定代表人：赖泽华，市长。
委托代理人：欧志兵，该市法制局工作人员。
委托代理人：江敏，该市法制局工作人员。
原审第三人：怀集县怀城镇永光村第五经济合作社。
负责人：李彩妹，社长。
上诉人怀集县怀城镇永光村第二经济合作社（以下简称永光二社）因与被上诉人怀集县人民政府、肇庆市人民政府�原审第三人怀集县怀城镇永光村第五经济合作社（以下简称永光五社）土地确权纠纷一案，不服肇庆市中级人民法院（2015）肇中法行初字第57号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案双方争议土地，坐落于怀集县怀城镇工业大道一巷，土名“大教场”，又名“环城北新村”、“永光五队新村”、第十三排西边地块，四至：东至梁均房屋，西至小街道，南至小巷，北至小巷，呈长方形，面积67.16平方米。包括争议土地在内的周边地块原属永光管理区（现永光村）耕地，后该土地被规划为永光村村民的宅基地。永光五社社员于1986年对包括案涉争议地块在内的第十三排土地申请办理非农用地，并由怀集县国土局于1988年1月向该社8户社员颁发《集体土地使用证》，土地权属为永光五社所有。后因怀集县城市建设需要，调整占用了部分第十三排用地，故永光五社将怀集县城西区怀城北路南北两边新规划的宅基地安排给原第十三排的8户社员，并由怀集县国土局对该8户社员换发新的土地使用证，原第十三排用地由永光五社收回。90年代初，永光五社和案外人永光一社签订《调整宅基地合约》，将第十三排中间位置的3套宅基地调整给永光一社，东西两边的宅基地仍为永光五社所有。怀集县国土局于2013年7月为永光五社位于第十三排东边土地颁发《集体土地使用证》，因西边地块不符合规划要求，不予办理用地登记。永光五社于2014年3月初在案涉争议地块建设施工过程中，永光二社部分村民提出土地权属主张并阻挠施工，形成本案的土地权属争议。该土地权属争议经怀集县人民政府调处，并于2015年3月12日作出《关于怀城镇“大教场”土地权属争议的处理决定》（怀府裁决〔2015〕2号），将案涉土地的权属确定归永光五社所有。永光二社不服该确权决定，向肇庆市人民政府提出行政复议，肇庆市人民政府经审理，作出肇府行复〔2015〕44号《行政复议决定书》，维持怀集县人民政府作出的确权决定。永光二社不服上述确权决定及《行政复议决定书》，遂向原审法院起诉，请求判决：撤销《关于怀城镇“大教场”土地权属争议的处理决定》（怀府裁决〔2015〕2号）和肇府行复〔2015〕44号《行政复议决定书》，将争议的“大教场”土地所有权确认归永光二社所有。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人�政府处理。……”的规定，怀集县人民政府受理本案土地权属争议后，经调解无果，根据争议双方提供的证据材料及调查的证据依法作出处理决定，其主体适格，程序并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。……”的规定，肇庆市人民政府作出本案复议决定的行政行为是履行法定职责，主体适格。
本案中，争议地块原属农耕地，后由永光五社社员对包括争议地块在内的第十三排土地申领了《集体土地使用证》，土地的所有权属记载为永光五社。后因城市建设规划调整，永光五社社员在十三排土地申领的《集体土地使用证》被收回，并另行安排宅基地，而该第十三排土地被永光五社收回。至发生本案争议时止，除永光五社和案外人永光一社于90年代�签订《调整宅基地合约》，将第十三排中间位置的3套宅基地调整给永光一社外，并无证据证实案涉争议地块（即第十三排土地西边）的权属发生变更。由此，可确定案涉争议地块的权属归永光五社。永光二社提交的相关证据无法证实案涉争议地块属其所有，故永光二社对案涉争议地块的权属主张的依据不充分，原审法院不予支持。综上，怀集县人民政府作出的《关于怀城镇“大教场”土地权属争议的处理决定》（怀府裁决〔2015〕2号）认定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确。同时，肇庆市人民政府于2015年5月12日收到永光二社提出的行政复议申请后，依法通知各方当事人参加复议、提交证据材料，并进行了调查取证和对各方当事人提交的证据材料进行审查，认为怀集县人民政府作出的处理决定事实清楚、证据充分、适用依据正确，于2015年7月11日作出肇府行复〔2015〕44号《行政复议决定书》，维持怀集县人民政府作出的处理决定。肇庆市人民政府的复议程序符合法律规定，处理结果正确。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回永光二社的诉讼请求。
永光二社不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理由主要有：（一）争议地位于永光大教场住宅区第十三排，并非原审认定的永光五队新村第十三排。根据1995年3月怀集县城乡建设规划局绘制的《永光大教场住宅区规划平面图》，住宅区内有永光一社、二社和五社插花地，如21区十二排既有二社村民住宅，也有五社和一社村民住宅，第20区十一排至十四排均有二社和五社住宅。（二）1989年原十三排的永光五社村民欧彐清等8户迁移到环城北安置后，原十三排的7套宅地就留待3个经济合作社作�宅地调整。1990年，永光五社和一社签订《调整宅基地合约》，就十三排的6套住宅地进行协商，确认东边3套住宅地是永光五社，中间西边3套是永光一社，靠西边大道的住宅地未列入该合约，可见十三排7套住宅地是用作3个经济合作社调整规划的土地，合约以外的住宅地就是调整归上诉人永光二社的。另外，十四排靠西边的住宅地，有部分是上诉人永光二社的村民邓坚秋户的耕地。（三）总之，大教场住宅区是3个经济合作社插花地，十三排用作3个经济合作社调整插花地是非常合理的，否则就不公平、不合理。没有列入1990年永光五社和一社的《调整宅基地合约》的土地，就留下调整归上诉人永光二社所有。原审判决认为涉案地块所有权属记载过永光五社，就永远不变更，这是先入为主判案。（四）上诉人永光二社的村民邓霍曾于2005年3月经永光村委会盖章同意，申请以涉案土地作为私人建房用地，并经怀集县城市规划设计室测量绘制了邓霍用地平面图，这可以证明1990年永光五社和一社的《调整宅基地合约》留下的涉案土地，是调整给上诉人永光二社的。至于邓霍用地平面图当时记载A-19区，据2016年6月23日怀集县城市规划设计室复函证实，属于误写，实际上是A-21区，与原审第三人永光五社2011年7月4日申请的地块是同一位置，即涉案土地。
被上诉人怀集县人民政府辩称：（一）争议地块及其相邻的大教场土地原属耕地，原来分属永光大队属下生产队集体所有，实行“家庭承包责任制”后争议地块由永光五社村民耕作，后来被列入永光村新村建设规划，经批准用作社员（村民）宅基地，包括争议地在内的第十三排共13间宅基地安排给永光五社社员欧彐青等8户建房。1988年，该8户社员就包括争议地在内的第十三排共13间宅基地向县国土资源局申领了《集体土地使用证》，土地的所有权属记载为永光五社。后因城市建设规划调整，该8户在原第十三排土地申领的《集体土地使用证》被收回，永光五社另行安排宅基地给该8户社员，该第十三排土地被永光五社收回。迄今为止，除永光五社与永光一社1990年订立《调换宅基地合约》，将第十三排中间位置的三间宅基地调整给永光一社外，包含争议地在内的第十三排其他宅基地的权属没有发生改变，该争议地仍属永光五社集体所有。（二）上诉人对争议地块主张权属没有事实依据和证据支持。上诉人所提供的邓霍“私人建房用地申请表”的申请用地位置坐落于A-19规划区，而争议地块位置坐落于A-21规划区，且该用地申请仅有本合作社及其社区居委会加具意见，未经国土、规划行政主管部门审核批准、确认。上诉人认为永光五社的8户村民已另行安排了宅基地，第十三排就收归3个经济合作社调整，是想当然，缺乏事实和法律依据。永光五社8户村民已申领《集体土地使用证》，土地所有权属记载为永光五社，因此收回的土地归永光五社集体所有，并非3个经济合作社所有。总之，被诉确权决定合法，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人肇庆市人民政府辩称：（一）肇府行复〔2015〕44号《行政复议决定书》程序合法。2015年5月12日，该府收到永光二社的复议申请，依法受理，并向怀集县人民政府发出《行政复议答复通知书》，向永光五社发出《第三人参加行政复议通知书》。在法定期限内，怀集县人民政府提交了《行政复议答复书》和相关证据材料，永光五社亦向该府提交了书面意见。2015年6月26日，该府行政复议机构工作人员到争议地现场实地了解案情，听取各方当事人的意见。2015年7月11日，该府作�肇府行复〔2015〕44号《行政复议决定书》，并通过邮寄方式在7月21日送达永光二社。（二）肇府行复〔2015〕44号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，处理适当。根据怀集县人民政府查明的事实，1985年原永光管理区将争议地安排给永光五社社员欧彐青作建房用地，1988年欧彐青领取了该争议地的《集体土地使用证》，该证土地登记表登记的土地权属为永光五社。1998年该《集体土地使用证》虽被注销，但没有确凿证据显示该地的权属发生转移。争议地位于怀集县城规划的A-21区，而邓霍申请建房的用地位于A-19区，邓霍申请建房的用地不在争议地范围，永光二社以争议地曾为其社员耕作和属于邓霍建房用地等理由主张争议地的权属，缺乏事实根据。因此，该府对永光二社提出的行政复议请求不予支持，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一�第（一）项的规定，维持怀集县人民政府2015年3月12日作出的《关于怀城镇“大教场”土地权属争议的处理决定》（怀府裁决〔2015〕2号）。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人永光五社未陈述意见。
经审查，本院确认原审判决认定的事实。
本院认为：国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；……”。怀集县人民政府根据争议地曾登记于永光五社社员欧彐青的《集体土地使用证》内，土地使用证发放登记表记载土地权属为永光五队，确认争议土地属原审第三人所有，是正确的。上诉人并未持有争议地的权属凭证，即使上诉人村民邓霍申请建房的宅基地实际不在A-19规划区而在A-21区，即本案争议地，但由于该申请未依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定经县级人民政府批准，也仅代表邓霍的主观意愿，客观上尚未取得集体土地使用权，因此上诉人提供的邓霍《私人建房用地申请表》，并非权属凭证，不能作为确权依据。
1989年原审第三人将大教场住宅区原第十三排宅基地（含争议地在内）从欧彐青等8户处收回，并未导致土地所有权的变动，第十三排宅基地仍属原审第三人所有，所以原审第三人能与案外人永光一社1990年订立《调换宅基地合约》，将第十三排中间位置的三间宅基地调整给永光一社。上诉人主张原第十三排宅基地收回之后，即当然归上诉人、原审第三人和永光一社3个经济合作社共有，其中本案争议地应归上诉人所有，只是上诉人的个人意愿，缺乏依据，本院不予支持。
综上，原审判决�确，依法应予以维持；上诉人请求改判的理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人怀集县怀城镇永光村第二经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王建平
审 判 员 林劲标
代理审判员 戴剑飞
二〇一七年五月十一日
书 记 员 唐亚文