天津市滨海新区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）滨行初字第0122号
原告徐永庆。
原告徐永发，与原告徐永庆系兄弟。
原告任玉胜。
被告天津市滨海新区规划和国土资源管理局，住所地天津市滨海新区开发区第二大街42号。
法定代表人霍兵，局长。
委托代理人高鹤，该局干部。
委托代理人吴晓利，北京盈科（天津）律师事务所律师。
原告徐永庆、徐永发、任玉胜诉被告天津市滨海新区规划和国土资源管理局（以下简称滨海新区规国局）政府信息公开纠纷一案，于2014年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于2014年10月15日受理后，于2014年10月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2014年11月11日、2014年12月4日、2015年5月28日公开开庭审理了本案。原告徐永庆、徐永发、任玉胜，被告滨海新区规国局的委托代理人吴晓利到庭参加诉讼。被告的委托代理人刘家星参加了前两次庭审，后因刘家星工作变动，委托代理人变更为高鹤，高鹤参加了第三次庭审。本案现已审理终结。
被告于2014年6月3日作出《告知书》，内容为：“您的依申请公开政府信息申请本机关于2014年5月20日收悉，现告知如下：您申请获取的核准‘2009塘沽地证0016《建设用地规划许可证》’所需的‘1.建设用地规划许可证申报表；4.核定用地图纸质文件’的信息，我机关依法向您公开。所需的‘3.《建设项目选址意见书》及附件；6.建设项目用地预审意见’的信息不存在。所需的‘5.建设项目批准、核准或备案文件’的信息，根据《天津市政府信息公开规定》第十四条，该信息由天津市塘沽区人民政府制作，在塘沽区人民政府被撤销的情况下，您应向滨海新区人民政府信息主管部门申请。所需的‘2.标明拟建项目用地范围的现势地形图’的信息，经审查您所提申请涉及国家秘密，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第八条、《天津市政府信息公开规定》第十一条、《天津市政府信息公开规定》第二十一条第（三）项的规定，对您申请的信息不予公开。”
被告于2014年10月24日向本院提供了作出被诉行政行为的证据及依据：
一、证据：
证据一、《天津市政府信息依申请公开信息申请表》（以下简称《申请表》）及三原告的身份证复印件；
证据二-1、被告于2014年5月16日作出的《受理告知书》；
证据二-2、被告制作的《滨海新区依申请公开政府信息登记簿》；
证据一、二证明被告于2014年5月16日收到三原告提交的《申请表》。
证据三-1、天津市滨海新区土地整理储备中心于2009年7月1日制作的2009-18号《行政许可事项：﹤建设用地规划许可证﹥申报表》，证明被告作为保存机关公开该信息符合法律规定；
证据三-2、《天津市建设项目核定用地图》，证明被告作为制作机关公开该信息符合法律规定；
证据四、被告于2014年6月3日作出的《告知书》，证明被告依法进行了答复；
证据五-1、被告向三原告邮寄《告知书》的EMS邮寄单，单号为1028679894808；
证据五-2、天津市塘沽邮政速递局出具的《邮件全程跟踪查询》，单号为1028679894808，被告于2014年6月5日邮寄，次日妥投，证明被告按照法律规定将《告知书》送达三原告；
针对三原告在庭审中新提出的理由，被告补充提交了证据六和证据七：
证据六、原天津市房地产管理局于1986年4月25日分别向徐永发和徐永庆颁发的塘地字0005795号、0005796号《天津市国有土地使用证》，于1986年5月1日向任玉胜颁发的塘地字0005710号《天津市国有土地使用证》，证明三原告的住宅使用土地为国有土地；
证据七、原天津市国土资源和房屋管理局塘沽区国土资源分局于2009年7月6日制作的塘地证批准（2009）第14号《建设用地批准书》，证明驴驹河土地收购整理项目所使用的土地为国有土地。
后被告于2015年5月20日补充提交了证据八、被告从滨海新区城建档案馆调取的由原天津市塘沽区规划局于2009年7月14日编制的档号T3-2-464《塘沽区大沽街驴驹河土地收购整理项目》卷宗封皮及目录，证明卷内不存在《建设项目选址意见书》及《建设项目用地预审意见》。
二、依据：
依据一、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第三十六条；
依据二、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十二条；
依据三、《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二条、第八条、第十四条、第十七条、第二十一条第（一）、（二）、（三）项、第二十二条；
依据四、《天津市政府信息公开规定》（以下简称《天津规定》）第十一条、第十二条第二款、第十四条、第十七条第一款、第二十一条第（一）、（三）、（四）项、第二十二条第一款；
依据五、《中华人民共和国保守国家秘密法》第三条、第二十七条；
依据六、原国家测绘局《公开地图内容表示若干规定》（国测法字（2003）1号）第三条；
依据七、原国家测绘局《公开地图内容表示补充规定》（试行）（国测图字（2009）2号）第六条、第七条。
原告徐永庆、徐永发、任玉胜诉称，三原告居住在原塘沽区驴驹河村，其住房被列入津国土房拆许字（2009）第107号《房屋拆迁许可证》四至范围内。三原告通过申请政府信息公开获知该《房屋拆迁许可证》法定前置要件之一为2009塘沽地证0016号《建设用地规划许可证》。三原告向被告申请公开核准2009塘沽地证0016号《建设用地规划许可证》所需的：1.建设用地规划许可证申报表；2.标明拟建项目用地范围的现势地形图；3.《建设项目选址意见书》及附件；4.核定用地图纸质文件；5.建设项目批准、核准或备案文件；6.建设项目用地预审意见。被告于2014年6月3日作出答复，向三原告公开了建设用地规划许可证申报表和核定用地图纸质文件；称建设项目选址意见书及附件、建设项目用地预审意见不存在；其它文件未予公开。依据《天津市城市规划条例》第二十九条关于“各类开发、建设利用土地，应当首先办理选址意见书，城市规划行政主管部门必须在城市规划确定的用地范围内选址定点”的规定，申请建设用地规划许可证的，应当提交选址意见书，故该政府信息应当存在，被告答复不存在与法律规定不符。《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）第十五条规定：“未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。”因此建设项目用地预审意见不存在也是于法无据的。三原告认为，被告未依照《条例》的相关规定履行政府信息公开职责，侵害了三原告依法获得政府信息的合法权益。请求：1.判令撤销被告于2014年6月3日作出的《告知书》；2.判令被告重新作出行政行为。
三原告向本院提交了以下证据、依据：
一、证据：
证据一、原天津市塘沽区房地产管理局于2009年10月14日核发的津国土房拆许字（2009）第107号《房屋拆迁许可证》；
证据二、原天津市塘沽区规划局于2009年7月3日核发的2009塘沽地证0016号《建设项目规划许可证》；
证据三、天津市滨海新区土地整理储备中心于2009年7月1日制作的2009-18号《行政许可事项：﹤建设用地规划许可证﹥申报表》；
证据一至证据三中均载明项目名称为“塘沽区大沽街驴驹河土地整理收购项目”，用以证明该项目就是《城乡规划法》第三十六条所指的建设项目，因此应当有建设项目选址意见书及附件。
证据四、原天津市塘沽区驴驹河乡人民政府于1987年11月16日向徐永发核准的《社员房屋建筑申请表》及于1984年3月10日向徐永庆核准的《社员房屋建筑申请表》；
证据五、原天津市塘沽区测绘所于2008年9月制作的《驴驹河用地边界勘测面积说明》。
二、依据：
依据一、天津市规划局《天津市城市基础设施和土地整理储备项目选址意见书和建设用地规划许可证办理暂行办法》第四条；
依据二、《天津市土地整理储备管理办法》第十三条；
依据三、《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条；
依据四、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条。
被告滨海新区规国局辩称，被告于2014年5月16日收到三原告递交的《申请表》，于2014年6月3日向三原告作出并邮寄送达《告知书》，程序合法。被告经核查，发现三原告申请公开的六个要件中“建设用地规划许可证申报表”及“核定用地图纸质文件”属被告可以公开的范围，故依法予以公开。因驴驹河土地非以划拨方式取得土地使用权，无需按《城乡规划法》第三十六条的要求申请办理建设项目选址意见书；驴驹河土地为政府储备用地，并未进行开发建设，亦不存在建设项目，无需按《土地管理法》第五十二条的规定出具建设项目预审意见，因此，被告依法告知上述政府信息不存在。因“建设项目批准、核准或备案文件”是原天津市塘沽区人民政府制作的，不属于被告公开，故被告依法告知三原告向滨海新区人民政府信息主管部门申请公开。对于“标明拟建项目用地范围的现势地形图”，按照《公开地图内容表示若干规定》第三条及《公开地图内容表示补充规定》（试行）第六条、第七条的规定，该文件含有不宜公开的内容。因此，被告依法告知三原告该文件涉及国家秘密、公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定，对该信息不予公开。据此，被告依法进行了核查，并作出答复，事实清楚、证据确凿且适用法律法规正确，请求判决驳回三原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据作如下认定：
对于被告提交的证据，三原告对证据一至证据五、证据七、证据八的关联性、合法性及真实性均无异议，故本院对上述证据均予以认定。三原告对证据六的关联性和真实性无异议，但不认可合法性，认为在申请建房的时候，申请表上还写的是集体土地，认为把集体土地变为国有土地应该进行公告，被告没有依法依规办理。因驴驹河土地何时转为国有并非本案审理范畴，故本院对证据六的关联性及真实性予以认定。
对于三原告提交的证据，被告对证据一至证据三的关联性、合法性及真实性均无异议，但对证明目的不认可，认为证据中提到的“驴驹河土地整理收购项目”，只能证明是政府收储行为，并不能证明存在法条所指的建设项目；对证据四的关联性、合法性及真实性无异议，但不认可证明目的，理由是被告的证据六可证明三原告住宅使用的土地为国有土地；对证据五的合法性及真实性无异议，但认为该证据没有标明是集体土地还是国有土地，不能证明三原告的主张。故本院对三原告证据一至证据四的关联性、合法性及真实性予以认定，对证据五的真实性和合法性予以认定。
经审理查明，原告徐永庆、徐永发、任玉胜系原天津市塘沽区大沽街驴驹河村村民。2014年5月16日，三原告向被告提交《申请表》，申请公开“核准2009塘沽地证0016号《建设用地规划许可证》所需的：1.建设用地规划许可证申报表；2.标明拟建项目用地范围的现势地形图；3.《建设项目选址意见书》及附件；4.核定用地图纸质文件；5.建设项目批准、核准或备案文件；6.建设项目用地预审意见。”并要求提供该文件1：1比例的复制件（复印件）并逐页加盖政府信息公开专用章。被告于同日制作《受理告知书》并送达三原告。2014年6月3日，被告作出《告知书》，内容为：“您的依申请公开政府信息申请本机关于2014年5月16日收悉，现告知如下：您申请获取的核准2009塘沽地证0016号《建设用地规划许可证》所需的‘1.建设用地规划许可证申报表；4.核定用地图纸质文件’的信息，我机关依法向您公开。所需的‘3.《建设项目选址意见书》及附件；6.建设项目用地预审意见’的信息不存在。所需的‘5.建设项目批准、核准或备案文件”的信息，根据《天津规定》第十四条，该信息由天津市塘沽区人民政府制作，在塘沽区人民政府被撤销的情况下，您应向滨海新区人民政府信息主管部门申请。所需的‘2.标明拟建项目用地范围的现势地形图’的信息，经审查您所提申请涉及国家秘密，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定。依据《条例》第八条、《天津规定》第十一条、第二十一条第（三）项的规定，对您申请的信息不予公开。”被告于2014年6月5日以邮政EMS快递方式将《告知书》邮寄送达三原告。三原告不服，诉至本院。
本院认为，根据《条例》第四条第二款第（一）项的规定，被告具有对向其提出的政府信息公开申请予以答复的法定职责。被告于2014年5月16日收到三原告递交的《申请表》后，于2014年6月3日作出《告知书》，并于2014年6月5日以邮政EMS的方式向三原告邮寄该《告知书》，未超过《条例》规定的15个工作日，其行政程序合法。
三原告对被告已经公开的《行政许可事项：﹤建设用地规划许可证﹥申报表》及《天津市建设项目核定用地图》的政府信息无争议，本院不加评述。本案的争议焦点有以下三个：
一、关于《建设项目选址意见书》及附件、《建设项目用地预审意见》两项政府信息是否存在的问题。
依照《条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。申请人申请的政府信息属于本机关职责权限范围，但本机关未制作或者获取的，应当告知申请人该政府信息不存在。被告提交的（档号T3-2-464）《塘沽区大沽街驴驹河土地收购整理项目》卷宗目录，能够证明“2009塘沽地证0016号《建设用地规划许可证》”的卷宗内不存在《建设项目选址意见书》及《建设项目用地预审意见》，已尽合理检索义务，故被告告知三原告该政府信息不存在，并无不当。三原告主张被告应当依照《天津市城市规划条例》第二十九条、《天津市城市基础设施和土地整理储备项目选址意见书和建设用地规划许可证办理暂行办法》第四条以及《建设项目用地预审管理办法》第十五条的规定制作《建设项目选址意见书》及《建设项目用地预审意见》的问题，系对被告适用上述法律及规范性文件的合法性提出异议，并不属于本案政府信息公开行为合法性的审查范畴。
二、关于《标明拟建项目用地范围的现势地形图》是否含有不能公开的内容及能否做出区分处理的问题。
原国家测绘局《公开地图内容表示若干规定》第三条规定：“公开地图和地图产品上不得表示下列内容：1.国防、军事设施，及军事单位……”。原国家测绘局《公开地图内容表示补充规定》（试行）第六条规定：“公开地图不得表示下列内容的具体形状及属性（用于公共服务的设施可以标注名称），确需表示位置时其位置精确度不得高于100米：（一）大型水利设施、电力设施、通信设施、石油和燃气设施、重要战略物资储备库、气象站台、降雨雷达站和水文观测站（网）等涉及国家经济命脉，对人民生产、生活有重大影响的民用设施……”。第七条规定：“公开地图不得表示下列内容的属性：（一）重要桥梁的限高、限宽、净空、载重量和坡度属性，重要隧道的高度和宽度属性，公路的路面铺设材料属性……”。根据上述规定，公开地图及地图产品不能表示国防军事设施、通讯设施、电力设施及公路路面铺设材料属性。三原告认可国防军事设施、通讯设施、电力设施及公路路面铺设材料属性属于保密事项。本院经不公开审理查明，涉案《标明拟建项目用地范围的现势地形图》中明确表示了国防军事设施、通讯设施、电力设施及公路路面铺设材料属性，三原告对此亦无异议，认同上述内容属于不能公开的内容。故被告关于涉案《标明拟建项目用地范围的现势地形图》涉及不能公开内容的主张成立。根据（国办发（2010）5号）《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》关于政府信息适用范畴的规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。由于该图纸中标有多处“通讯”、“微波”、“水泥”等字样，分别对应通讯设施、国防军事设施及公路路面材料之属性，均系不得公开的内容，且上述内容与其他内容交织在一起，不能通过简单的技术处理进行屏蔽以达到消弭危害国家安全、公共安全的可能，只能通过重新制作的方式方可实现目的。故被告在此情况下，依据《条例》第八条、《天津规定》第十一条、第二十一条第（三）项的规定，告知申请人上述政府信息涉及国家秘密，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定，并对该项政府信息不予公开，并无不当。
三、关于涉案“建设项目批准文件”即塘沽政（2009）113号《关于收购整理驴驹河土地的批复》被告是否有义务公开的问题。
该政府信息系原天津市塘沽区人民政府制作，因原天津市塘沽区人民政府已被撤销，其职能由天津市滨海新区人民政府承接，故天津市滨海新区人民政府为制作该政府信息的行政机关；在核发涉案《建设项目规划许可证》的过程中，被告从申请人处获取了该政府信息，故被告为该政府信息的保存机关。《条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”该规定中的“法人”并未将行政机关排除在外。因此，行政机关在履行职责过程中获取的其他行政机关制作的政府信息，属于该行政机关保存的政府信息，该行政机关亦为公开主体。被告依据《条例》第二十一条第（三）项的规定，就自己有公开义务的建设项目批准文件政府信息告知三原告向天津市滨海新区人民政府信息主管部门申请公开，属适用法律法规错误。
综上，被告向三原告作出的《告知书》程序合法，《告知书》中关于涉案《建设用地规划许可证》前置要件中其他要件的告知符合法律法规规定、并无不当，关于“建设项目批准、核准或备案文件”的政府信息的答复适用法律法规错误，本院予以撤销。因为关于该政府信息能否公开，尚需被告作出裁量，故本院不宜直接判决公开。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条、第十二条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告天津市滨海新区规划和国土资源管理局于2014年6月3日作出的《告知书》中关于2009塘沽地证0016号《建设项目规划许可证》前置要件中“建设项目批准、核准或备案文件”的政府信息的答复；
二、责令被告天津市滨海新区规划和国土资源管理局于本判决生效后15个工作日内就2009塘沽地证0016号《建设项目规划许可证》前置要件中“建设项目批准、核准或备案文件”的政府信息重新作出答复；
三、驳回原告徐永庆、徐永发、任玉胜的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告天津市滨海新区规划和国土资源管理局承担（原告已预交本院，被告承担的50元自本判决生效后十日内给付三原告）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于天津市第二中级人民法院。
审 判 长 秦秀敏
人民陪审员 郭福坤
人民陪审员 张永芝
二〇一五年六月九日
书 记 员 刘清华
速 录 员 张腾腾
附：法律释明：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
2.《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
第九条被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。
3.《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；
（二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；
（三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；
（四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的；
（五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；
（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；
（七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；
（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。