云南省丘北县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）丘刑初字第153号
公诉机关丘北县人民检察院。
被告人杨某良，1978年2月22日出生，丘北县道路运输管理局副局长。因涉嫌滥用职权罪，经丘北县人民检察院决定于2015年1月23日由丘北县公安局取保候审。
辩护人王艳华，云南晨羿律师事务所律师。
被告人赵某吉，1960年8月27日出生，丘北县道路运输管理局职工，曾任道路运输管理股股长。因涉嫌玩忽职守罪，经丘北县人民检察院决定于2015年1月9日由丘北县公安局取保候审。
被告人杨某林，1982年9月17日出生，丘北县道路运输管理局合同聘任制工人，2013年12月-2014年7月任道路运输股股长。因涉嫌玩忽职守罪，经丘北县人民检察院决定于2014年12月15日由丘北县公安局取保候审。
丘北县人民检察院以丘检公诉刑诉（2015）123号起诉书指控被告人杨某良犯滥用职权罪、被告人赵某吉、杨某林犯玩忽职守罪，于2015年8月12日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2015年9月1日公开开庭审理了本案。丘北县人民检察院指派代理检察员王长、施绍福出庭支持公诉，被告人杨某良及辩护人王艳华、被告人赵某吉、杨某林均到庭参加诉讼。现已审理终结。
丘北县人民检察院指控，被告人杨某良身为丘北县道路运输管理局副局长，在分管全县公交燃油补贴审核、申报期间，明知文山州交通运输集团丘北分公司申报2011年至2013年度公交燃油补贴的基础数字不实，而予以审核，进行申报，导致文山交通运输集团丘北分公司虚报国家燃油补助资金1，653，411.95元，给国家利益造成重大损失；被告人赵某吉时任丘北县道路运输管理局道路运输管理股股长时、被告人杨某林在道路运输管理股工作时，在负责2010年至2013年度全县公交燃油补贴审核、申报期间，没有认真履行职责，导致文山交通运输集团丘北分公司虚报国家燃油补助资金1，966，755.94元，给国家利益造成重大损失。
公诉机关当庭列举了书证、物证，证人证言，被告人的供述及辩解，现场勘查笔录及照片，鉴定意见等证据。
公诉机关认为，被告人杨某良滥用职权、被告人赵某吉、杨某林玩忽职守，给国家利益造成重大损失。其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚、证据确实充分，应以滥用职权罪追究杨某良的刑事责任、应以玩忽职守罪追究赵某吉、杨某林刑事责任。提请本院对被告人杨某良、赵某吉、杨某林定罪处罚。
被告人杨某良对公诉机关指控的犯罪事实及列举的证据无异议，但其称其行为属于玩忽职守，不构成滥用职权罪。
辩护人的辩护意见是，被告人杨某良的行为不符合滥用职权罪的主客观要件，不能以滥用职权罪追究其刑事责任，而应以玩忽职守罪定罪，被告人杨某良在侦查机关立案前如实交代其犯罪事实，属于自首；燃油补贴的申报县级道路运输管理局仅是一个环节，虚报补贴属于整个系统的共同责任；被告人是初犯、偶犯，认罪、悔罪态度较好，希望法庭对被告人杨某良免予刑事处罚。
被告人赵某吉、杨某林对公诉机关指控的犯罪事实及证据均无异议，希望法庭免予刑事处罚。
经审理查明，2011年-2014年，时任丘北县道路运输管理局道路运输管理股股长的被告人赵某吉、被告人杨某林，在负责2010年至2013年度全县公交燃油补贴审核、申报期间，明知文山交通运输集团丘北分公司没有按照实际燃油数据申报，却不予以纠正或要求更正而予以审核、申报，没有认真履行职责，导致文山交通运输集团丘北分公司虚报国家燃油补助资金1，966，755.94元。被告人杨某良在2011年至2013年度公交燃油补贴申报工作中，身为分管该项工作的副局长，明知文山州交通运输集团丘北分公司申报的基础数字不实，而没有要求工作人员予以纠正，导致文山交通运输集团丘北分公司虚报国家燃油补助资金1，653，411.95元。案发后文山交通运输集团丘北分公司虚报国家燃油补助资金1，966，755.94元已经上缴。
上述事实，有当庭质证并确认的以下证据予以证实：
1.线索登记表、初查报告、立案报告、立案决定书，记录案件来源于检察院工作审查发现。
2.户口证明、前科查询证明，证实三被告人基本情况，三人均无前科，不是网上在逃人员。
3.任职文件、年度考核登记表、工作职责规定，证实杨某良2011年任副局长，至2013年均分管道路运输管理股工作；赵某吉20**年-2013年为道路运输管理股股长；杨某林2013年为道路运输管理股股长；三被告人具有贯彻执行道路运输管理方针政策、法律法规、标准、服务规范，并组织实施。受委托，依法履行本行政区域内市公共交通和出租汽车管理职责。
4.单位法人证书，证实丘北县道路运输管理局为参公管理事业单位。
5.到案经过，2014年12月4日，丘北县人民检察院通知杨某林到办案区接受调查；2015年1月9日，丘北县人民检察院通知赵某吉到办案区接受调查；2015年1月23日，丘北县人民检察院通知杨某良到办案区接受调查。
6.侦查终结报告、起诉意见书，记录案件侦破经过及处理意见。
7.委托鉴定书、鉴定意见、鉴定资质证书、鉴定意见告知书，丘北县人民检察院于2014年12月22日委托文山州人民检察院司法鉴定中心对丘北县交通运输公司套取国家燃油补贴进行鉴定，经鉴定，丘北县道路运输管理局罗某勇、杨某良、赵某吉、杨某林在审核丘北分公司申报的城市公交车燃油补贴过程中，不严格按照相关文件规定审核，致使丘北分公司多报补贴资金1，966，775.94元。其中2010年罗某勇、赵某吉、杨某林在负责燃油审核上报工作期间，多上报燃油补贴金额为313，343.99元；2011年至2013年杨某良、赵某吉、杨某林在负责燃油审核上报工作期间，多上报燃油补贴资金1，653，411.95元。
云南文山交通运输集团丘北分公司2010年度申报燃油消耗量258，287升，公司收到财政拨入燃油补贴款596，000元；2011年度申报燃油消耗量269，883升；公司收到财政拨入燃油补贴款521，200元；2012年度申报燃油消耗量480，744升；公司收到财政拨入燃油补贴款1，448，250.4元；2013年度申报燃油消耗量610，108.8升；公司收到财政拨入燃油补贴款789，260元；四年共申报燃油消耗量1，619，022.8升，共收到财政拨入燃油补贴3，354，710.40元。
2010年1-12月丘北分公司城市公交车实际燃油消耗量122484.63升，实际支付金额785100.09元。2011年1-12月丘北分公司城市公交车实际燃油消耗量153，586.42升，实际支付金额1，081，853.40元；2012年1-12月丘北分公司城市公交车实际燃油消耗量160，926.81升，实际支付金额1，213，844.72元；2013年1-12月丘北分公司城市公交车实际燃油消耗量250，360.26升，实际支付金额1，868，715.35元；四年实际燃油消耗量共计687，358.12升，实际支出金额共计4，949，513.56元。
2010年1-12月丘北分公司城市公交车核准燃油消耗量大于实际燃油消耗量135，802.38升，多报金额313，363.99元；2011年1-12月丘北分公司城市公交车核准燃油消耗量大于实际燃油消耗量116，296.58升，多报金额224，591.96元；2012年1-12月丘北分公司城市公交车核准燃油消耗量大于实际燃油消耗量319，817.19升，多报金额963，449.28元；2013年1-12月丘北分公司城市公交车核准燃油消耗量大于实际燃油消耗量359，748.54升，多报金额465，370.71元；四年合计核准燃油消耗量大于实际燃油消耗量931，664.69升，多报燃油补贴金额1，966，775.94元。
鉴定意见已告知三被告人。
燃油补贴2010-2013年度的相关书证，证实丘北公司公交车2010年至2013年实际燃油消耗凭证、申报燃油补贴表、审核表、财政拨付燃油补贴资金凭证，与鉴定意见书上所列举的“报销燃油补贴情况”、“实际支付燃油情况”是相吻合的。
9.行政事业单位资金往来结算票据、进账单，丘北县运输公司套取的国家燃油补助款1，965，973.40元于2014年12月19日退缴至丘北县人民检察院。
10.国家燃油专项补贴资金相关的政策、法规及文件，证实油价中汽油高于4400元／吨、柴油高于3870元／吨时，可对城市公交企业、农村客运和出租汽车经营者进行燃油补贴。要求相关机关完整、准确地记录所属车辆、行驶里程、用油量等基础信息，并按照燃油种类对每辆车燃料消耗量进行统计、汇总、核实，分别填写城市公交企业、农村客运和出租汽车燃料消耗量明细表，及时按程序上报。燃料消耗量的统计及申报由县级交通运输主管统一组织。客运燃料消耗量数据的统计及申报原则，应遵循实事求是、据实统计、严格核查、规范申报的原则，做好车辆行驶里程、燃料消耗量的明细记录，综合分析平均燃料单耗、实际运营天数等因素，核对各项原始统计数据。
《云南省2009年度城乡道路客运燃料消耗基本数据统计方案》要求“全年行驶里程“按每台车全年的实际运营里程（公里）和进行统计据实填报。（各县运政所可根据“昆明市区日运营里程不超过250公里，州不超过240公里，县不超过230公里”的标准对经营业户填报数据进行审核。）
“平均燃料单耗”根据实际消耗量据实填报。各县运政所可根据“县百公里燃料单耗／台不超过24升”的标准对经营业户填报的数据进行审核。
丘北县所有公交车都在该公司指定的加油站加油，每辆的用油情况都是单独登记。
被告人的供述
（1）杨某良供述，证实2011年11月份其分管道路运输管理股，负责公交车燃油补贴审核工作，杨某林负责燃油补贴初审、申报工作，在他们把基础数据搜集初审后其负责把关。2011年至2013年以来，对全县公交车燃油补贴申报、审核具体工作的真实性没有提出过意见。其知道丘北公交公司申报燃油补贴存在不真实的情况，当时考虑到公交运营一直亏损，只要不超过规定的上限，燃油申报系统能通过就行，申报一点国家专项补贴，弥补、维持公交车正常营运，只要这些专项资金不要装入个人腰包就行。2011年至2013年度实际获取公交燃油专项补贴3，354，710.40元，套取国家燃油专项补贴1，653，411.95元。
由于对燃油补贴文件政策理解偏差，把关不严，导致工作失误，造成国家燃油补贴专项资金损失，其负有领导责任。
（2）赵某吉供述，证实全县公交车燃油补贴申报审核工作由道路运输管理股负责，具体由赵某吉、杨某林及分管领导杨某良参与，杨某林负责具体业务，杨某良在初审后负责审核把关，赵某吉负责提供车辆数、班次、行驶里程等一些基础数据。不需要签字审批，杨某林初审后，由杨某良在电脑旁审核把关同意后，不经过其他领导就上报了。由于在工作中对文件、政策理解不透，执行文件时有偏差、有出入，对“据实申报”没有很好贯彻落实，在申报公交车燃油补贴时，营运的公交车车辆数是客观真实的，但实际行驶量程及实际燃油消耗不客观真实，只要不超过规定的上限，审核后就申报了。赵某吉还供述其认为公交车是有利于老百姓的事，但一直亏本营运，国家有补贴了，只要不超过上限规定，不把补贴落入个人腰包，在审核上也就通过了。
（3）杨某林供述，证实丘北县道路运输管理局道路运输管理股负责全县公交车燃油补贴审核、申报工作，主要是负责全县辖区内道路货物运输及旅客运输行业监督管理。国家有营运车辆燃油补贴后，燃油补贴申报审核及监督管理也是由道路运输管理股负责。从2011年杨某林到道路运输管理股后，根据原局长杨某俊安排，参与协助股长赵某吉审核公交企业申报的燃油补贴申报数据，具体就是在燃油补贴申报系统中对公交企业申报的车辆、燃油消耗等基础数据审核及监督管理。申报的基本原则就是根据车辆实际的行驶里程、实际的燃油消耗据实申报、按时申报、审核。实际工作一般就是审核一下公交企业申报的车辆是否属于申报范围、审核一下车辆数，审核一下车辆行驶里程是否超过文件规定的最高上限行驶里程，每天不超过230公里；审核一下申报的燃油消耗是否超过文件规定的最高上限：燃油单耗一百公里不超过24升，然后按车辆座位数把财政拨付的公交车燃油补贴金额分配完。申报公交车燃油补贴时公司报来审核的材料中，营运车辆数是核对的，但对上报燃油补贴的真实性没有细致的做过调查，因为公司一直是亏本营运，只要不超过国家规定申报的上线，又能通过“燃油申报系统”审核就行，就没有严格按照实际营运里程、实际耗油审核申报。2010年至2013年度共虚报套取燃油补贴1965973.40元。
12.证人证言
（1）杨某俊（原丘北县道路运输管理局局长）、雷波（道路交通运输管理局局长）证言，证实燃油补贴审核申报工作一直由副局长杨某良分管。在杨某良之前副所长罗某勇分管过两年，但是罗某勇分管的那两年燃油专项补贴比较少，并且2009年第一次实施燃油补贴时没有申报，直接由上级划拨了公交燃油补贴资金。丘北县道路运输管理局开展全县公交车燃油补贴审核、申报工作时，没有经过局领导班子会议讨论，重大事项局领导班子才讨论，公交车燃油补贴属于局里一项业务工作，只是业务股室及其工作人员审核后跟分管领导汇报一下就上报了。
（2）陈某俊（分公司经理）证言，证实云南文山交通运输集团公司丘北分公司是2001年组建的，丘北县城的城市公交车属于丘北通达农村运输有限责任公司，两个公司性质一样，实际上是两块牌子一套人员，陈某俊是公司的负责人。主要是负责农村客运和城市公交这两块业务，丘北辖区的农村客运和城市公交都在丘北通达公司管理，现在有28辆（报废1辆），2010年是16辆，2011年有17辆（报废3辆，增加4辆），2013年有29辆。燃油补贴是由申报员和核算员负责，冯某光负责2010年至2011年的申报工作，张某云负责2012年以后的申报工作；闻某祥负责2010年至2011的核算工作，袁某莉负责2012年以后的核算工作。每年的燃油补贴申报工作开始后，申报员就按燃油补贴申报程序通过电脑燃油申报系统填报燃油消耗量明细表，报丘北县道路运输管理局审核，经逐级审核通过后，财政部门通知丘北县道路运输管理局燃油补贴金额，丘北县道路运输管理局再通知公司，核算员根据燃油补贴金额制作成品燃油价格财政补贴资金申报表作为发放兑现依据，报丘北县交通局、丘北县道路运输管理局备案，同时上报财政部门作为支付凭证。
在公交车燃油补贴申报工作中，公司没有严格按国家有关燃油补贴政策进行申报，是按规定的申报上限进行顶格申报，也就是公交车百公里耗油不超过24升，日营运里程不超过230公里，没有严格按燃油消耗数据“实事求是，据实统计，严格核查，规范申报、据实申报”的要求进行申报，经核实，公司公交车燃油补贴自2010年开始到2013年止，通过加大燃油消耗量，从中套取国家燃油补贴资金共计1，966，775.94元，
（3）冯某光证言，证实其填报过2010年和2011年的公交车燃油补贴，以每辆公交车每天的营运里程不超过230公里，百公里耗油不超过24升的依据进行测算申报到丘北县道路运输管理局进行审核，审核通过后，公司财务以此为依据填报成品油价格改革财政补贴资金申报表作为发放依据。经核对填报的表册后，2011年填报2010年燃油补助时，营运公交车辆16辆，填报的消耗燃油258287.00升；2012年填报2011年燃油补助时，填报营运公交车辆20辆，但2011年8月报废3辆，同月新增了4辆，填报的消耗燃油269675.00升。填报的燃油补贴不知道是否客观真实，申报都是按实有车辆数申报，实际的行驶里程和耗油量难以统计，当时也没有强调，都是按照比最高上限低一点填报的。
（4）张某云证言，证实其2011年开始参与燃油补贴申报工作，2012年以后由其负责公交车燃油补贴申报工作。填报燃油补助申报基础数据没有见到过什么依据和标准，主要是在前一年的基础上填报。2012年3月10日申报的公交车燃油单耗为22.8升／百公里、该年申报的油耗为269883升，2013年3月26日申报的公交车燃油单耗为23.13升／百公里、该年油耗为480744升，2014年4月25日申报的公交车燃油单耗为23.13升／百公里、申报的油耗为610108.8升，但实际油耗是多少升不知道，是问公司财会人员后统计填报的，每年申报时只是在往年的基础上对比调整一下，有人交代要用统计的实际数据来做，当时也没有强调，只是要求按照往年基础填报，不要超过最高上限就行了。
（5）袁某莉证言，证实2012年开始至今填报燃油补助申报的依据和标准是根据省上城乡道路客运燃料消耗基本数据统计方案规定的“每辆公交车每天的营运里程不超过230公里，每百公里耗油不超过24升的标准”进行申报。2011年燃油补金额为521200.00元；2012年燃油补助时，填报营运公交车辆17辆，两次共申报公交车燃油金额为1448250.40元。其核算申报公交补贴时主要是根据财政预拨付补贴金额，按照车辆数、座位数核算分配，没有按照实际行车里程、实际燃油消耗来核算申报分配。
（6）闻某祥证言，证实其参与2011年至2012年公司公交车燃油补贴核算申报工作，冯某光等其他同事在公交车燃油申报系统中填报的行车里程、燃油消耗等基础数据（燃油消耗明细表）报丘北县道路运输管理局审核，逐级上报通过后，财政部门将燃油补贴拨到公司账户，其作为核算员，根据申报的这些基础数据和财政拨款数额，按照座位数核算燃油补贴，制作《成品燃油价格改革财政补贴资金申报表》报丘北县交通局、丘北县道路运输管理局、分公司备案存档，同时报丘北县财政局作拨款支付凭据。2011年核算申报2010年的公交车燃油消耗为258287升，补贴金额为596024.00元；2012年核算申报2011年的公交车燃油消耗为269775升，补贴金额为521200.00元。
核算填报和分配燃油补助的依据和标准按国家燃油补贴的政策要求应该根据每辆车每年的实际行驶里程、实际燃油消耗核算、填报和分配的，但具体核算、分配时公司主要是按照车辆座位数核算、填报分配每年的燃油补助。
乐某瑞证言，丘北交通运输公司属于文山交通运输集团公司的分公司，属于二级单位；丘北通达农村运输有限责任公司属于具有独立核算资质，属于文山交通运输集团公司的子公司；丘北通达农村运输有限责任公司和文山交通运输集团公司丘北分公司实际是一套领导班子两块牌子，都属于国有公司。乐某瑞是丘北通达农村运输有限责任公司的会计，主要负责公司账务核算和处理，公交车燃油补贴资金收支由其记账处理。2010年公司公交车实际油耗共计122848.7升；2011年实际耗油为153586.42升；2012年实际耗油为160926.81升；2013年实际耗油为250360.26升，四年共计687722.19升。
（8）洪某萍证言，证实2010年洪某萍接手出纳工作，根据领导安排每年都用帐外资金给丘北运输管理局工作经费。公司给丘北运输管理局的帐外资金主要是历年春节长途包车、加班客车的收入以及其他一些收入。
13.资金凭证，证实2009年至2013年，丘北分公司共赞助丘北县道路运输管理局资金共计97.5万元。
以上证据来源合法，具有客观性和关联性，本院予以确认。
本院认为，滥用职权罪是指国家机关工作人员故意逾越职权或者不履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，主观方面表现为故意，超越职权、玩弄职权或者故意不履行职责等，罪名成立的前提是行为人必须有滥用职权的行为。玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不正确履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。具体表现为不正确履行职责义务，工作马马虎虎，草率从事，敷衍塞责，违令抗命，极不负责任。阳奉阴违，弄虚作假，欺上瞒下，胡作非为等。或不尽职责义务，对于自己应当履行的，而且有条件履行的职责，不尽自己应尽的职责义务，该管不管，该作不作，听之任之。被告人杨某良、赵某吉、杨某林在申报国家燃油补贴过程中，明知文山交通运输集团公司丘北分公司申报材料不实，三被告人怠于履行自己的职责义务，未要求该公司予以改正，而是听之任之，认为只要不为自己谋私利即可，未履行据实申报的工作职责，三被告人的行为符合玩忽职守的主客观要件，构成玩忽职守罪，应依法予以惩处，公诉机关指控的犯罪事实清楚，证据确实充分，对被告人赵某吉、杨某林的定性准确，本院予以确认。被告人杨某良既没有滥用职权的行为，主观上也没有不履行职责的故意，而是对工作马马虎虎，草率行事，对于自己应当履行并有条件履行的职责，不尽履行的义务，其行为应认定为玩忽职守罪。被告人杨某良及辩护人关于其行为应当以玩忽职守罪定性的意见成立，本院予以采纳。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》中“没有自动投案，在办案机关调查谈话、讯问、采取调查措施或者强制措施期间，犯罪分子如实交代办案机关掌握的线索所针对的事实的，不能认定为自首”的规定，被告人杨某良在接受调查时，侦查机关已掌握相关线索，故其行为不能认定为自首，辩护人关于被告人杨某良具有自首情节的辩护意见本院不予采纳。根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条二款第（二）项规定，三被告人玩忽职守的行为造成的经济损失超过150万元，属于情节恶劣，应在有期徒刑三年以上七年以下量刑。三被告人归案后积极配合工作，认罪态度较好，虚报的燃油补贴款已全额上缴，未造成实际的经济损失，社会危害性不大，且整个燃油补贴审核系统均存在缺乏制度监管的客观因素，综上，三被告人犯罪情节轻微，本院决定对三被告人免予刑事处罚。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十四条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、被告人杨某良犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
二、被告人赵某吉犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
三、被告人杨某林犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
四、涉案款1，966，755.94元，由丘北县人民检察院在判决生效后三日内上缴国库。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向文山壮族苗族自治州中级人民法院提出上诉。书面上诉的，递交上诉状正本一份，副本六份。
审判长 黄会银
审判员 李宾果
审判员 伍新声
二〇一五年十月二十八日
书记员 黄志凤