辽宁省丹东市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽06行终20号
上诉人（原审原告）：魏俊华，女，1978年12月11日出生，汉族，无职业，住宽甸满族自治县。
委托代理人：伊雪梅，系辽宁万鹏律师事务所律师。
委托代理人：陈吉祥（系上诉人丈夫），男，1954年2月8日出生，汉族，无职业，住宽甸满族自治县。
被上诉人（原审被告）：宽甸满族自治县卫生和计划生育局，住所地宽甸满族自治县。
法定代表人：沈福军，系该局局长。
委托代理人：孙洪学，男，1967年8月20日出生，满族，系宽甸满族自治县卫生监督所副所长，住宽甸满族自治县。
上诉人魏俊华诉被上诉人宽甸满族自治县卫生和计划生育局行政答复及行政赔偿一案，不服宽甸满族自治县人民法院（2016）辽0603行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人魏俊华的委托代理人伊雪梅、陈吉祥，被上诉人宽甸满族自治县卫生和计划生育局（以下简称“宽甸县卫生和计划生育局”）的委托代理人孙洪学到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明:2008年6月12日，原告魏俊华取得取水（辽丹宽）第40074号《取水许可证》并为中祥小区提供生活用水，供水方式为集中式供水。2009年7月，中祥小区部分业主到宽甸满族自治县人民政府上访，反映该小区饮用水不符合国家标准，要求解决小区供水问题。2009年7月29日，宽甸满族自治县疾病预防控制中心作出宽疾控WS（2009）第04-044号《检测报告》，结论为“中祥小区自备井（自来水）末梢水2009年7月20日抽检的生活饮用水，所检验的项目中细菌总数、总大肠菌群、耐热大肠菌群超出限值。”上述检测报告未送达给原告。2009年8月11日，被告未通知原告，而在仅有中祥小区业主委员会三位委员陪同的情况下对中祥小区自建式集中供水水源进行现场检查制作检查笔录，笔录中“被检查人签字”处由业主委员会委员签字。同日，被告下达《卫生监督意见书》，并由业主委员会委员签收。上述意见书确认中祥小区供应的饮用水不符合国家卫生标准和卫生规范，责令中祥小区立即停止向居民供应不符合卫生标准的饮用水。2009年8月14日，被告与县城建部门共同向宽甸满族自治县人民政府提交宽卫防字[2009]36号《关于责令宽甸中祥小区停止自建集中式供水水源的请示》。次日，得到宽甸满族自治县人民政府同意宽甸镇中祥小区立即停止使用该小区自建集中式供水水源的批复。2009年8月19日，被告再次作出《卫生监督意见书》，仍由业主委员会委员签收。2009年8月19日，被告作出被诉《公告》，内容为：根据现场检查和宽甸满族自治县疾病预防控制中心的检验，确定宽甸镇中祥小区向居民提供的饮用水不符合国家卫生标准和卫生规范。根据相关法律规定，被告决定责令宽甸镇中祥小区立即停止使用自建集中式供应的饮用水源，中祥小区居民立即停止饮用该小区供应的饮用水。原告认为其自2008年取得取水许可证向中祥小区供水符合法律规定，被诉《公告》认定事实错误，被告于2009年7月20日强行断开原告的供水系统给其造成巨大经济损失，遂诉至法院，请求法院依法判令确认被诉《公告》违法并赔偿其经济损失共计60.86万元。
原审法院认为，因被诉《公告》于2009年作出，故本案应适用1997年1月1日起施行的《生活饮用水卫生监督管理办法》。根据《生活饮用水卫生监督管理办法》第三条第一款之规定，被告具有作出被诉行政行为的法定职权。关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年10月1日施行）第三十九条之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款之规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案中，被告认为原告起诉超过法定期限，但被告未能提供充分证据证明其已将被诉《公告》送达给原告或已将《公告》内容告知原告，也未能提供充分证据证明原告知道或应当知道被诉《公告》的时间，故对被告认为原告的起诉超过法定起诉期限的主张本院不予支持。关于被诉《公告》合法性问题，本案中，被诉《公告》的依据为被告对中祥小区供水单位现场检查结果及宽甸满族自治县疾病预防控制中心的检测报告，而上述依据均存在不符合法定程序的问题。其中，被告对中祥小区进行现场检查时未通知原告，也未将检查后的监督意见告知原告，致使原告失去了陈述、申辩的权利；宽甸满族自治县疾病预防控制中心出具的检测报告，该报告未依法送达给原告，致使原告失去了对检测报告提出复核的权利。关于被告主张供水系统系中祥小区全体业主共有，相关执法文书送达给业主委员会委员符合法律规定一节。被告作为国家行政机关，在行政执法过程中应遵循行政法公平、公正和程序正当原则，应平等对待行政管理人，不能遗漏相关利害关系人。原告作为中祥小区的饮用水供水者，被告的行政执法程序及被诉《公告》均对原告产生了实际影响，原告系与被诉行政行为具有法律上利害关系的人。被告在现场检查、调查取证、作出监督意见及作出被诉《公告》的过程中均未通知原告参与行政程序也未将执法结果告知原告，导致原告失去了相应的救济权利，系程序违法。关于原告请求被告赔偿其经济损失的问题，根据《生活饮用水卫生监督管理办法》第三条第一款、第十六条第一款之规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门主管本行政区域内饮用水卫生监督和卫生监督监测工作。本案中，被告作为我县卫生行政主管部门，其对生活饮用水监督管理的职权范围为卫生监督和卫生监督监测，无自来水管网改造的职权。原告称被告断网并线给其造成损失，但原告未提供证据证明断网并线的行为系被告所为。另外，原告称其供水系统于2009年7月20日被断网并线，对原告陈述的断网并线时间被告在庭审中亦无异议。而被诉《公告》于2009年8月19日作出，晚于断网并线的时间，故原告主张断网并线给其造成的损失与被诉行政行为之间无因果关系。综上，被诉《公告》程序违法，对原告请求确认被诉行政行为违法的主张，本院予以支持。原告的赔偿请求因无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第二款（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决一、确认被告宽甸满族自治县卫生和计划生育局（原宽甸满族自治县卫生局）于2009年8月19日作出的《公告》违法；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告宽甸满族自治县卫生和计划生育局负担。
上诉人魏俊华上诉称，被上诉人虽没有直接切断上诉人经营的自来水供水管网，但宽甸满族自治县自来水公司是依据被上诉人的行政行为进行断网并线，因此，上诉人的经济损失是被上诉人行政行为导致的，被上诉人应赔偿上诉人的经济损失，原审法院应当追加宽甸满族自治县自来水公司（以下简称“自来水公司”）为本案第三人。故请求：1、撤销原审判决；2、改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人宽甸县卫生和计划生育局答辩称：一审法院判决驳回上诉人赔偿诉求是合法有效的，上诉人请求赔偿理由不成立。
上诉人魏俊华向原审法院提交的证据是：1、（2015）丹行初字第00014号、（2016）辽终156号《行政裁定书》,用以证明上诉人的起诉符合法律规定。2、宽政〔2009〕67号《关于宽甸镇中祥小区停止自建集中式供水水源的批复》、宽卫防字[2009]36号《关于责令宽甸镇中祥小区停止自建集中式供水水源的请示》，用以证明被诉行政行为认定事实、适用法律错误。3、《群众来信办理单》、《关于魏俊华信访事项的调查报告》，证明上诉人的起诉符合法定期限，同时证明宽甸满族自治县人民政府认为应当给予上诉人赔偿。4、取水（辽丹宽）字[2008]第40074号《取水许可证》，证明上诉人采用自建集中式供水向中祥小区提供饮用水合法。5、宽甸满族自治县卫生监督所证明，用以证明2001年至2008年，上诉人提供给中祥小区的饮用水质量合格。6、《转让协议书》、收据（4枚）、照片（5张），证明用以于2008年5月1日受让供水系统，开始向中祥小区提供饮用水，因被诉行政行为致使上诉人损失597000.00元。7、2008年5月1日《收据》，用以证明上诉人受让的供水设施价值597000.00元。8、照片（4张），证明被上诉人强行断开上诉人的供水系统，并入自来水公司管网。9、2009年7月22日《收据》，用以证明自来水公司收取了中祥小区水费，造成上诉人损失两个月水费11600.00元。
被上诉人宽甸县卫生和计划生育局向原审法院提交的证据是：1、宽疾控WS（2009）第04-044号《检测报告》，用以证明中祥小区自建设施供水不符合生活饮用水卫生标准。2、《现场检查笔录》，证明被上诉人依法进行现场检查，程序合法。3、2009年8月11日《卫生监督意见书》，用以证明被上诉人下达的监督意见书内容为要求整改落实检查中发现的问题。4、宽卫防字[2009]36号《关于责令宽甸镇中祥小区停止自建集中式供水水源的请示》，用以证明被上诉人依法会同县城建部门对责令停止供水的决定报县政府批准。5、宽政〔2009〕67号《关于宽甸镇中祥小区停止自建集中式供水水源的批复》，用以证明县政府对被上诉人及县城建局的请示作出批复。6、2009年8月19日《卫生监督意见书》，用以证明被诉行政行为程序合法。7、2015年6月12日《证明》，用以证明被上诉人依法进行了公告。
上诉人与被上诉人在原审提交的证据，已经庭审质证。原审法院认证正确。本院根据本案的有效证据认定的事实与原审一致。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即：1、被上诉人作出的该《公告》是否合法；2、被上诉人是否应当赔偿上诉人的损失；3、原审法院是否应当追加宽甸满族自治县自来水公司为本案的第三人；对原审判决及该《公告》的合法性进行了辩论。各方当事人的辩论观点与其上诉和答辩观点一致。
本院认为，被上诉人对上诉人进行监督管理时应依法进行，作出行政行为时应当事实清楚，程序合法。本案中，被上诉人在进行现场检查，调查取证、作出监督意见、《公告》过程中均未通知上诉人参与，也未将执法结果告知上诉人，属于程序违法，原审判决确认被上诉人作出的该《公告》违法并无不当。庭审中各方当事人均认可供水系统是于2009年7月20日被断网并线，本案被诉《公告》是2009年8月19日作出被诉《公告》，由此可见上诉人供水系统被断网并线不是基于该《公告》产生的法律效果。此外，上诉人也未能提供证据证明被上诉人实施了对上诉人供水系统断网并线的行为，故被诉行政行为与因断网并线造成的经济损失无直接因果关系，上诉人主张由被上诉人赔偿其经济损失理由不成立。由于本案被诉的《公告》内容为责令宽甸镇中祥小区立即停止使用自建集中式供应的饮用水源，中祥小区居民立即停止饮用该小区供应的饮用水，与自来水公司不具有行政法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》中关于对第三人的规定，且自来水公司并不隶属于被上诉人，上诉人要求原审法院追加自来水公司为本案第三人无法律依据。综上，上诉人的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人魏俊华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 莉
代理审判员 孙 军
代理审判员 张泓泉
二〇一七年八月二十九日
书 记 员 姜瑶裕