河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫行终2280号
上诉人（一审原告）高春霞，女，汉族，1970年5月12日出生，住信阳市浉河区。
委托代理人邢敬华，河南贵简律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）信阳市人民政府。住所地信阳市羊山新区新五路。
法定代表人尚朝阳，市长。
被上诉人（一审被告）信阳市国土资源局。住所地信阳市浉河区中山路***号。
法定代表人黄体荣，局长。
被上诉人共同委托代理人李峰远，信阳市国土资源局工作人员。
委托代理人文厚成，河南冠南律师事务所律师。
上诉人高春霞因诉信阳市人民政府（以下简称信阳市政府）、信阳市国土资源局（以下简称信阳市国土局）土地行政批复纠纷一案，不服南阳市中级人民法院（2016）豫13行初72号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高春霞及其委托代理人邢敬华，被上诉人信阳市政府和信阳市国土局的共同委托代理人李峰远、文厚成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
信阳市国土局2006年7月12日作出信国土资审（2006）78号《关于收回信阳市水利工程局飨堂村国有土地使用权并公开挂牌出让的请示》，信阳市政府2006年7月19日作出信政土（2006）73号《关于收回信阳市水利工程局飨堂村国有土地使用权并公开挂牌出让的批复》。上诉人高春霞认为二被上诉人的上述行为侵犯其合法权益，遂提起本案行政诉讼，请求法院撤销信政土（2006）73号《关于收回信阳市水利工程局飨堂村国有土地使用权并公开挂牌出让的批复》，并赔偿损失80万元。
南阳市中级人民法院一审查明：2005年6月21日，信阳市水利局制作信水（2005）30号《关于市水利工程局实行产权制度改革的请示》，同时拟定《信阳市水利工程局产权制度改革实施方案》作为附件报送信阳市人民政府审批。2005年12月13日，信阳市政府作出信政文（2005）252号《关于同意市水利工程局实行产权制度改革的批复》，同意信阳市水利工程局产权制度改革，要求按《信阳市水利工程局产权制度改革实施方案》执行。而《信阳市水利工程局产权制度改革实施方案》中第四部分（关于土地、资产的处置及缺口资金的解决途径）显示“水利工程局有划拨土地两宗共95亩，其中：城市规划区以内的谭山包宗地一宗81亩，南湾林场内的一宗14亩。按照上级有关改制政策精神，改制时申请土地部门对划拨土地中的职工住宅和生产办公用地进行分割；分割后的职工住宅用地（约60亩）不纳入改制资产清算，其生产办公用地由新企业申请以出让方式重新取得土地使用权”。2006年2月22日，原信阳市水利工程局作出信水工字（2006）6号《关于实施改制对单位使用土地进行分割、评估及完善相关手续的申请》，向信阳市国土局提出“安排辖区土地部门对谭山包一宗土地进行分割、评估”。2006年3月9日，信阳市土地规划勘测队出具《土地勘测界定技术报告书》（编号2006-024），其中权属调查情况一项明确说明“在信阳市国土资源局浉河二分局的配合下，组织原权属单位有关人员按《土地利用现状调查技术规程》和《城镇地籍调查规程》要求现场指界，并将用地范围内的权属界线测绘到工作底图上”，最后测算出建设用地3.2140公顷（约48.3亩）。2006年3月9日，信阳市金土地评估咨询有限公司对本案涉及的土地出具《土地估价报告》。信阳市国土局与原信阳市水利工程局签订《收回土地协议》，收回本案涉及的位于信阳市金牛山飨堂村的32140.5平方米国有土地。2006年7月12日，信阳市国土局作出信国土资审（2006）78号《关于收回信阳市水利工程局飨堂村国有土地使用权并公开挂牌出让的请示》。2006年7月19日，信阳市政府作出信政土（2006）73号《关于收回信阳市水利工程局飨堂村国有土地使用权并公开挂牌出让的批复》，收回并出让原信阳市水利工程局使用的位于金牛山管理区飨堂村32140.5平方米（约48.3亩）国有土地使用权。2006年9月20日，信阳市国土资源局与河南天禹水利建设有限责任公司签订《国有土地使用权挂牌交易成交确认书》和《国有土地使用权出让合同》，将本案涉及的32140.5平方米国有土地使用权出让给河南天禹水利建设有限责任公司。2014年7月11日，信阳市水利局制作信水（2014）36号《关于原市水利工程局改制遗留问题将引发重大信访隐患的紧急报告》，在其第一部分（关于核实职工住宅土地面积的问题）指出“群众反映：根据《信阳市水利工程局实行产权制度改革实施方案》的部署，原水利工程局土地分割后的职工住宅用地（约60亩）不纳入改制资产核算，但现在职工住宅用地实际为32.2亩，少了27.8亩。针对该问题，我局已于今年3月份向市政府报送了《关于尽快解决因原水利工程局改制产生的土地分割问题的请示》（信水（2014）13号），得到了乔新江市长和张富治副市长的高度重视，并分别作出了重要批示，要求规划、土地等部门尽快予以核实并答复。后经规划、土地等部门核实反馈，原市水利工程局于2006年6月向规划、土地部门申报出让的约48亩国有划拨土地，符合城市总体规划的用地性质和国有建设用地使用权挂牌出让程序。我局根据反馈的情况，及时向群众进行了说明，但没有得到认可。群众坚持市政府信政文（2005）252号文件‘职工生活用地约60亩’的说法，对国土局、规划局的土地分割不予认定”。
一审法院另查明：高春霞认为，原信阳市水利工程局有谭山包国有划拨土地一宗81亩，信阳市政府信政土（2006）73号《关于收回信阳市水利工程局飨堂村国有土地使用权并公开挂牌出让的批复》将其中约48.3亩土地收回并出让，剩余职工住宅用地仅为32亩多，这与《信阳市水利工程局产权制度改革实施方案》表述的“职工住宅用地（约60亩）”不一致，少了将近28亩。高春霞认为其合法权益受到侵害，经信访等渠道反映后，仍然不服，其诉讼请求如前文所述。
南阳市中级人民法院一审认为：结合双方的诉辩意见，本案的核心争议应确定为“信阳市国土资源局信国土资审（2006）78号《关于收回信阳市水利工程局飨堂村国有土地使用权并公开挂牌出让的请示》，信阳市政府信政土（2006）73号《关于收回信阳市水利工程局飨堂村国有土地使用权并公开挂牌出让的批复》，收回并出让原信阳市水利工程局使用的位于金牛山管理区飨堂村32140.5平方米（约48.3亩）国有土地使用权的行为，是否违反了《信阳市水利工程局产权制度改革实施方案》”，这一问题涉及到被诉行政行为的合法性以及高春霞在本案中合法权益的具体界定判断。
（一）关于信阳市政府及信阳市国土局作出本案被诉行政行为的职权问题。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有”，《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第四条规定“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市（地）、县（市、区）人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作”，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”，第九条规定“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行”。对辖区内国有土地的管理和监督属于市、县人民政府及其土地行政部门的法定职权，信阳市人民政府有权收回辖区内国有土地的使用权并依法进行出让。
（二）关于对《信阳市水利工程局产权制度改革实施方案》部分内容的理解和落实问题。1、信阳市政府信政文（2005）252号《关于同意市水利工程局实行产权制度改革的批复》同意信阳市水利工程局产权制度改革，要求按《信阳市水利工程局产权制度改革实施方案》执行。而《信阳市水利工程局产权制度改革实施方案》中第四部分（关于土地、资产的处置及缺口资金的解决途径）指出“水利工程局有划拨土地两宗共95亩，其中：城市规划区以内的谭山包宗地一宗81亩，南湾林场内的一宗14亩。按照上级有关改制政策精神，改制时申请土地部门对划拨土地中的职工住宅和生产办公用地进行分割；分割后的职工住宅用地（约60亩）不纳入改制资产清算，其生产办公用地由新企业申请以出让方式重新取得土地使用权”。该方案指出“改制时申请土地部门对划拨土地中的职工住宅和生产办公用地进行分割”，随后信阳市土地规划勘测队出具的《土地勘测界定技术报告书》（编号2006-024）中权属调查情况一项明确说明“在信阳市国土局浉河二分局的配合下，组织原权属单位有关人员按《土地利用现状调查技术规程》和《城镇地籍调查规程》要求现场指界，并将用地范围内的权属界线测绘到工作底图上”，最后测算出建设用地3.2140公顷（约48.3亩）。上述行为并未违反《信阳市水利工程局产权制度改革实施方案》第四部分的具体要求。2、《信阳市水利工程局产权制度改革实施方案》系由信阳市水利局制作，后经信阳市政府信政文（2005）252号《关于同意市水利工程局实行产权制度改革的批复》同意执行。就其内容的理解方面，制定机关及其上级行政机关有权并且应当作出解释。信阳市水利局在2014年7月11日信水（2014）36号《关于原市水利工程局改制遗留问题将引发重大信访隐患的紧急报告》中已就“核实职工住宅土地面积的问题”作出过相应说明。
（三）高春霞起诉理由并不充分，其本案诉争的权益不能在《信阳市水利工程局产权制度改革实施方案》得到确定。高春霞认为其在本案中的权益立基于《信阳市水利工程局产权制度改革实施方案》第四部分中“约60亩”的内容，但此处职工住宅用地约60亩的表述并非确定数字，且该方案明确指出需以土地部门勘测界定分割为前提。在生产办公用地和职工住宅用地并未勘界分割之前，其预估的亩数存在增多或者变少的可能，不具有现实确定性，不能产生信赖保护效力，不能成为高春霞以此作为“约60亩”职工住宅用地合法权益确定存在的基础，其认为信阳市政府信政土（2006）73号《关于收回信阳市水利工程局飨堂村国有土地使用权并公开挂牌出让的批复》违反《信阳市水利工程局产权制度改革实施方案》，理由并不具体充分。
综上，高春霞在本案中诉争的“约60亩”权益不能在《信阳市水利工程局产权制度改革实施方案》中得到确定，其诉称被诉行政行为侵犯其合法权益的理由依法不能成立。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回高春霞的起诉。
上诉人高春霞不服一审裁定，向本院上诉称：（一）本案所涉土地中有27.8亩土地是上诉人实际住宅用地，有合法的房产证。信阳市政府收回该土地必须依法收回并且对土地使用权人进行依法补偿，一审法院认为信阳市政府有权收回辖区内国有土地并依法出让适用法律错误；（二）本案所涉土地上并非全部是办公用地，测量时存在上诉人的住宅，被上诉人出具测量报告属于非法侵占公民的合法土地及住宅；（三）上诉人拥有的土地使用权的具体面积应当由被上诉人举证，被上诉人不能举证应当承担对其不利的法律后果；（四）上诉人的27.8亩土地上的房屋属于公民私宅，被上诉人对上诉人房屋进行暴力强拆属于行政行为违法，应当赔偿上诉人的损失。
被上诉人信阳市政府答辩称：（一）上诉人并未提供有效证据，证明约48.3亩的生产办公用地上存在27.8亩住宅用地，其27.8亩的数据是根据改制实施方案中提及的约60亩住宅用地减去目前实际住宅用地面积32.2亩得出的，此结论明显错误；（二）信阳市国土局根据原信阳市水利工程局现场指界，测绘的生产办公用地为48.3亩是合法的，实际的职工住宅用地面积，也应以现场测量面积为准；（三）改革实施方案的制定机关信阳市水利工程局已经就该方案作出过解释，可以证明职工住宅面积并非60亩；（四）信阳市国土局收回并挂牌出让本案争议土地得到了信阳市政府的批复同意，挂牌出让前进行了公示，上诉人在公示期内没有提出异议，土地出让行为程序合法；（五）上诉人没有证据证明其实际产生了80万元的损失，该赔偿没有事实根据和法律依据。
被上诉人信阳市国土局的答辩意见同信阳市政府答辩意见一致。
本院二审查明的事实与一审法院查明事实一致。
本院认为，本案被诉的信阳市政府作出的收回涉案土地使用权的批复行为，不能产生影响上诉人权利义务的法律效力。被诉批复行为是行政机关上下级之间的内部行政管理行为，不能产生直接处置相关权利人合法权益的法律效果，不具有可诉性，对上诉人的起诉依法应予驳回。关于上诉人主张的因土地被收回而导致房屋被拆除的问题，该拆除房屋的行为是对上诉人的权益造成实际影响的行为，可以依法通过其他途径另行主张权利。综上，上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持，一审裁定理由不当，本院予以纠正，但裁判结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 宋炉安
审 判 员 李继红
代理审判员 段励刚
二〇一六年十一月十日
书 记 员 白金峰