海南省东方市人民法院
行 政 判 决 书
东行初字第22号
原告吴新波，男。
委托代理人文友亮，东方市148法律事务所法律工作者。
被告东方市水务局，住所地：海南省东方市八所镇东海路。
法定代表人罗诗明，该局局长。
原告吴新波因对要求确认被告东方市水务局于2015年3月17日作出的扣押原告车辆的行政行为违法，于2015年7月21日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月22日受理后，依法组成合议庭，于2015年9月1日公开开庭进行了审理。原告吴新波及其委托代理人文友亮到庭参加诉讼，被告东方市水务局经传票传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东方市水务局于2015年3月17日以原告吴新波的车在东方市感城镇公爱农场三队附近河道偷运河砂为由，当场扣押原告吴新波车牌号为琼D665**的轻型自卸货车一辆。
原告吴新波诉称，2015年3月17日，原告从八所港码头运输肥料至公爱农场四队的玉米承包地，将肥料卸下后等待雇主结算运费时，被东方市水务局的执法人员以原告的车是拉砂车为由强行扣押。东方市水务局的执法人员将原告的车开到八所双吉水泥厂后面的停车场后，不准原告开走。原告多次到被告处就扣车一事反映情况，被告没有给原告任何申辩的权利，也没有向原告出具任何书面的扣押手续和清单。被告扣押原告的车辆至今已六个月左右，未作出调查处理结论，但要求原告缴纳15000元罚款才能拿回车的行为，损害了原告的合法权益。故请求：1、确认被告扣押原告车牌号为琼D665**的轻型自卸货车的行为违法；2、要求被告解除对原告车牌号琼D665**的车辆的行政强制措施，归还车辆给原告使用。
原告提交的证据有：1、机动车行驶证，2、道路运输经营许可证，3、从业资格证，以上3份证据证明涉案车辆的所有权人是原告，并取得合法的运输资格。
被告东方市水务局辩称：2015年3月17日上午，感城镇政府行政执法联防队员在河道非法采砂现场查扣了3部拉砂的车辆。东方市水务局水政监察大队接到通知后赶往现场并获悉，其中一辆（车牌号琼D640**）的车主文杰已经满载河砂从河道唯一的出口处驶出了河道的单行小道，中途被感城镇政府行政执法联防队员拦下查扣。同时，河道里面的2部正在非法采砂现场进行河砂装卸作业，已经装卸半车河砂的车主吴学山和车主吴新波看见前面的一部拉砂车被扣下时，将装卸好的半车河砂当场倒弃在非法采砂现场，并将车开往河道的树林里逃窜，执法队员赶到时，吴学山和吴新波已经空车逃窜到河道的树林里熄火锁死车门藏起来。水政监察大队联系了新鑫东方汽车修理厂的邓承熙经理派来施救技师强制开锁连接点火启动车辆，由于受到原告的阻挠，现场督办的原东方市政府督查室副主任林冰报警，感城边防派出所民警赶到现场制止原告后，才将涉事车辆扣押到八所新鑫东方停车场。被告在执法过程中，审核了原告的车辆权属权限，核准了违法车辆第一现场的违法事实及性质后，下达了《查封（扣押）通知书》给原告，但原告拒绝签收。被告认定原告在感恩河公爱农场三队附近河道进行非法拉砂的事实清楚，证据确凿，行政处罚15000元的裁量符合《海南经济特区水条例》第二十一条第（二）款的规定，请求驳回原告的诉讼请求。
被告东方市水务局向本院提交了以下证据：1、《查封（扣押）通知书》，2、违法车辆现场图片。
经庭审质证，原告对被告提交的两份证据的真实性没有异议，对其合法性和证明内容有异议。理由是：被告提交的《查封（扣押）通知书》不是当场作出的，留置送达的见证人是被告的工作人员，不是第三方，程序不合法；现场照片不能证明原告的车是拉砂的车辆。
本院对上述证据认证如下：对被告提交的两份证据，因被告未到庭参加诉讼，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十六条规定，其提供的证据不能作为定案的依据。对原告提交的三份证据的真实性合法性，本院予以确认；原告提交的三份证据证明被告所扣押的车牌号为琼D665**的轻型自卸货车为原告吴新波所有，本院对原告提交的三份证据的证明内容予以确认。
经审理查明，2015年3月17日，被告东方市水务局水政监察大队接到感城镇政府行政执法联防队员通知后，赶往感城镇公爱农场三队附近河道非法采砂现场，查扣了包括原告吴新波所有的车在内的三辆车。东方市水务局向吴新波出具了《查封（扣押）通知书》后，将吴新波的车牌号为琼D665**轻型自卸货车扣押到东方八所新鑫东方停车场。东方市水务局向吴新波提出需缴纳15000元罚款才能将车开回去。截止到原告起诉之日，东方市水务局未解除扣押吴新波的车牌号为琼D665**轻型自卸货车强制措施。
本院认为，本案的争议焦点是：被告东方市水务局作出扣押原告吴新波车牌号为琼D665**轻型自卸货车的行政行为是否认定事实清楚，证据充分，程序合法。首先，东方市水务局认定2015年3月17日吴新波的车牌号琼D665**轻型自卸货车在东方市感城镇公爱农场三队附近河道偷运河砂的事实，原告予以否认，东方市水务局也未提供证据证明上述事实，故被告东方市水务局作出行政强制行为认定的事实不清，证据不足。其次，东方市水务局在现场执法中扣押吴新波车辆至今已超过六个月，违反了《海南省经济特区水条例》第三十七条第一款“县级以上人民政府水政主管部门及其水政监察人员在监督检查中，对拒不停止违法行为的，可以封存其从事违法行为的工具和物品，封存的期限最长不超过七日”的规定；且东方市水务局扣押吴新波的车辆后，至今未作出相关的行政处罚行为，仅口头通知原告需缴纳15000元罚款才能解除扣押措施，属于程序违法。综上，被告东方市水务局作出扣押原告吴新波车牌号为琼D665**轻型自卸货车的行政行为认定事实不清，主要证据不足，程序违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告东方市水务局于2015年3月17日作出的扣押原告吴新波车牌号琼D665**轻型自卸货车的行政行为违法；
二、自本判决生效之日起十日内，被告东方市水务局返还原告吴新波被扣押的车牌号为琼D665**轻型自卸货车。
案件受理费50元（原告已预交），由被告东方市水务局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审 判 长 王小娟
审 判 员 赵冬生
人民陪审员 卢运标
二〇一五年九月七日
书 记 员 杨雨桑
附：本案所适用的法律条文内容
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《海南省经济特区水条例》
第三十七条县级以上人民政府水行政主管部门应当建立执法巡查制度和举报制度。水行政主管部门及其水政监察人员在监督检查中，发现违法行为的，应当责令其停止违法行为；对拒不停止违法行为的，可以封存其从事违法行为的工具和物品，封存的期限最长不得超过七日。
采取封存措施必须经县级以上人民政府水行政主管部门行政首长批准，制作封存决定书，并将封存决定书送达当事人，开具封存清单，经当事人核对后签名；当事人不在场或者拒绝签名的，应当有两个以上见证人签名。
对封存的物品应当妥善保管，及时报告主要负责人并依法作出处理；因封存行为违法而损害当事人权益的，依法予以赔偿。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第三十六条经合法传唤，被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的依据，但当事人在庭前交换证据中没有争议的证据除外。