浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行终字第215号
上诉人（原审原告）符菊琴。
委托代理人符林法。
被上诉人（原审被告）台州市公安局椒江分局，住所地台州市椒江区青年路232号。
法定代表人朱怀宏，局长。
委托代理人张竞伟。
被上诉人（原审被告）台州市公安局，住所地台州市经济开发区康平路2号。
法定代表人蒋珍明，局长。
委托代理人王金鹏。
上诉人符菊琴因诉被上诉人台州市公安局椒江分局、台州市公安局治安行政处罚一案，不服台州市路桥区人民法院于2015年10月28日作出的（2015）台路行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月23日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年4月5日9时许，原告符菊琴携带226页的信访材料在北京中南海附近进行上访，被北京市公安局西城分局查获。2015年4月7日，被告台州市公安局椒江分局作出椒公行罚决字（2015）第807号行政处罚决定书，决定给予原告符菊琴行政拘留七日，并收缴信访材料226页的行政处罚。原告不服，于2015年4月20日向被告台州市公安局申请行政复议，被告台州市公安局于2015年7月22日作出公复决字（2015）第22号行政复议决定书，维持了台州市公安局椒江分局的行政处罚决定。
原审法院认为，根据《中华人民共和国信访条例》的相关规定，信访人采用走访的形式提出信访要求的，应该到有关机关设立或指定的接待场所提出。本案原告符菊琴到非信访接待场所的中南海周边进行上访，其行为已构成非正常上访，妨害社会管理秩序，被告台州市公安局椒江分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十一条第一款之规定，对原告符菊琴作出行政拘留七日并收缴信访材料226页的椒公行罚决字（2015）第807号行政处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。被告台州市公安局作出的维持原处罚决定的台公复决字（2015）第22号行政复议决定并无不当。原告要求撤销椒公罚决字（2015）第807号行政处罚决定和台公复决字（2015）第22号行政复议决定，缺乏事实和法律依据，该院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告符菊琴的诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告符菊琴负担。
上诉人符菊琴上诉称：一、椒江区公安局对当事人进行拘留7天适用法律错误，证据不足。因原告到北京找领导讨回公道，又没做什么违法的事，不应按处罚法第23条第一款规定将当事人拘留7天。关于本案违法的构成，何谓“扰乱”？扰而乱之方谓扰乱，既要有“扰”的行为，也要有“乱”的后果，才能谓之扰乱。参照《信访条例》第二十条的规定，信访人不得有下列行为：在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的。即该违法的构成，还需要围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的才能确实构成。在行政处罚法释义中23条中也明确说明，当事人确实达不到违法行为，更不用说达到被拘留的程度，故适用法律错误。二、椒江区公安分局程序违法：1、在没有局领导的审批下，就将当事人拘留，第一次开庭时案卷中也没有局长的审批、签名。案卷中也没有立案时间、单位立卷人、检查人的签名、页数，存在暗箱操作，违法违纪行为。2、在2015年4月6日被关押在椒江公安分局里，询问时不将当事人对他们不利的诉说内容记录笔录，还不供饭吃，也不用电话及时通知家属，已违反人民警察法、公安机关办理行政案件程序规定中第57条的规定。3、椒江区公安局移交手续中没有说明当事人在北京违法的经过、性质大小的证据，也没有违法的物证。4、伪造训诫书，训诫书中既没有训诫人也没有被训诫人，如何被训诫过，有伪造行为。5、在询问笔录中，办案人员还伪造笔录，将当事人不认可的内容添加进去，还伪造签名、按印，要求申请笔迹和手印鉴定。三、台州市公安局的行政复议程序违法：1、在行政复议中当事人明确要求调出2015年4月6日17时至2015年4月7日17时被关押在椒江区公安局时的录音录像，但不调取，已违反行政复议法规定。这是他们的职责所在，为何不调查不提供不说明。2、在回复中写的内容不是上诉人反映的内容，存在歪曲事实。如上诉人上访材料中所述的是待遇问题，而不是户口迁回问题；上诉人反映的是法院对不符合当事人拘留15天的处罚进行了拘留，不写清符合哪条哪项规定，但只写了对法院的15天司法拘留；上诉人反映的是为何委托兄弟上访，却遭到毒打、恐吓，打110不出警，到椒江区公安分局报案不受理、不立案，但只写了委托兄弟上访；上诉人反映的是法院的判决明显存在不公行为，给当事人造成了人力、财力和精神上的伤害，却得不到赔偿，但只写了法院判决不公等等。四、路桥区人民法院的程序违法。在庭审时，上诉人提出有异议的地方，但一审法院不审查被上诉人提供的证据和材料的合法性。综上所述，椒江区公安分局在事实不清、证据不足、程序违法适用法律错误的情况下，将当事人拘留7天，而台州市公安局和路桥区人民法院却不纠正他们的错误决定，现依据行政诉讼法第71条规定，要求撤销一审判决，撤销椒公行罚决字（2015）第807号处罚、台公复决字（2015）第22号决定书。
被上诉人台州市公安局椒江分局辩称：一、本案事实清楚、证据确凿、适用法律正确。2015年4月5日9时许，上诉人符菊琴在其信访事项被依法答复后又携带信访材料（共226页）到北京中南海附近违法上访，后被北京市公安局西城分局民警查获并移交至我局。认定上述事实的证据有：符菊琴的陈述和申辩、证据保全决定书和证据保全清单、受案登记表、椒江区人民政府《关于符菊琴信访事项不予复查意见书》、椒江区洪家街道办事处《关于符林法信访事件的答复意见书》、台州市人民政府《台州市人民政府信访事项复核不予受理决定书》、台州市公安局椒江分局《信访事项处理意见书》、椒江区信访局《关于符菊琴非正常上访的情况说明》、北京市公安局西城分局《训诫书》和工作说明、浙江省信访联席会议北京工作组《非正常上访行为处置建议书》、情况说明和到案经过、户籍信息等。中南海是北京重点地区和敏感部位，上诉人到中南海上访的行为构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十一条第一款的规定，对上诉人符菊琴作出行政拘留七日的处罚，并收缴信访材料，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。二、本案行政处罚的程序合法，量罚适当。我局洪家派出所于2015年4月6日受理此案并展开调查。在查清案件事实后，对上诉人符菊琴作出行政处罚决定前以告知笔录的形式将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据、幅度以及依法享有陈述权和申辩权进行告知并听取了上诉人的陈述和申辩。在履行有关程序后，我局对上诉人做出行政处罚决定并将处罚决定书向上诉人宣告并送达。办案程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关规定。综上，我局对上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，量罚适当，程序合法。请求人民法院驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人台州市公安局辩称：一、我局作出维持椒江区公安分局椒公行罚决字（2015）第807号行政处罚决定的复议决定事实清楚，依据充分。2015年4月5日9时许，符菊琴携带信访材料在北京中南海附近进行非正常上访，被北京市公安局西城分局查获，后于4月6日移交椒江公安分局。椒江区洪家街道办事处已对符菊琴信访事项于2013年4月17日作出书面答复。椒江区人民政府于2013年4月23日作出关于符菊琴信访事项不予复查意见书。台州市人民政府于2013年8月19日作出对符菊琴信访事项复核申请不予受理决定书。二、我局作出复议决定程序合法。我局收到申请人符菊琴行政复议申请，及时进行了审查，于2015年4月20日依法受理了此案，向符菊琴和椒江公安分局分别送达了行政复议受理通知书和行政复议提交答复通知书，向符菊琴告知了其行政复议期间享有的权利。在行政复议审查期间，我局依法律规定，让符菊琴查阅了被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，6月18日，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，我局决定延长行政复议期限30日。我局于2015年7月9日依法作出行政复议决定，并向符菊琴和椒江公安分局进行了送达。综上所述，椒江区公安分局作出的具体行政行为和我局行政复议决定证据确凿，适用法律、法规准确，符合法定程序。请求人民法院依法驳回上诉人的上诉。
经审理，原审法院查明的事实本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。被上诉人台州市公安局椒江分局提供的训诫书、非正常上访行为处置建议书、符菊琴的陈述和申辩等证据，能够证明上诉人符菊琴于2015年4月5日在北京中南海附近上访的事实。中南海周边不是上访场所，上诉人的行为属于扰乱公共场所秩序行为。被上诉人台州市公安局椒江分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项以及第十一条第一款的规定，对上诉人作出行政拘留七日并收缴信访材料的处罚事实清楚、适用法律正确、量罚得当。被上诉人台州市公安局椒江分局作出处罚决定前，已履行了告知程序；在作出处罚决定后，向上诉人邮寄送达了处罚决定书，被上诉人台州市公安局椒江分局作出处罚的程序并不违法。对上诉人违反治安管理违法行为，被上诉人台州市公安局椒江分局作出行政处罚决定符合法律规定。从在案证据看，上诉人诉称台州市公安局椒江分局存在程序违法的理由不成立，本院不予支持。被上诉人台州市公安局于2015年4月20日受理上诉人的行政复议申请，因案件情况复杂于同年6月18日申请延长行政复议期限30日，后于同年7月9日作出行政复议决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条等的规定，程序合法。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人符菊琴负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐后利
审 判 员 谢继红
代理审判员 庞丹霞
二〇一五年十二月十八日
书 记 员 王丽萍