湖北省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鄂行终699号
上诉人（原审原告）姜家顺等67户武汉市黄陂区蔡家榨镇红岗山村户主（名单附后）。
诉讼代表人姜家顺，男，1948年6月21日出生，汉族。住湖北省武汉市黄陂区蔡家榨镇兴崛大道***号。
诉讼代表人张道喜，男，1965年12月26日出生，汉族。住湖北省武汉市黄陂区。
诉讼代表人徐腊季，男，1953年12月20日出生，汉族。住湖北省武汉市黄陂区。
委托诉讼代理人叶敏，湖北九通盛律师事务所律师。
委托诉讼代理人张双，湖北九通盛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市黄陂区人民政府。住所地：湖北省武汉市黄陂区前川街黄陂大道***号。
法定代表人曾晟，区长。
委托诉讼代理人陈志勇，武汉市黄陂区林业和园林局工作人员。
委托诉讼代理人冯木，湖北天泓律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市人民政府。住所地：湖北省武汉市江岸区沿江大道***号。
法定代表人万勇，市长。
委托诉讼代理人喻曦，湖北得伟君尚律师事务所律师。
原审原告姜家春等53户武汉市黄陂区蔡家榨镇红岗山村户主（名单附后）。
原审第三人武汉优尼特茶业有限公司。住所地：湖北省武汉市黄陂区蔡家榨镇红岗山。
法定代表人张俊，经理。
姜家春等120户武汉市黄陂区蔡家榨镇红岗山村户主诉武汉市黄陂区人民政府（以下简称黄陂区政府）、武汉市人民政府（以下简称武汉市政府）颁发林权证、行政复议一案，姜家顺等67户武汉市黄陂区蔡家榨镇红岗山村户主不服湖北省武汉市中级人民法院（2016）鄂01行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
姜家春等120户武汉市黄陂区蔡家榨镇红岗山村户主诉称：一、黄陂区政府向第三人优尼特公司颁发林权证依据的事实是虚构的。1、红岗山村委会《村民集体决议》是伪造的，也不具备法律效力；2、2006年3月21日红岗山村委会与第三人签订的租赁合同，以虚构无效的村民集体决议为依据，其当然无效；3、《委托书》上的印章是蔡家榨镇政府以各种名义将村委会的公章拿走后盖上的，村民对村委会授权镇政府就集体林地使用权进行招商事宜从不知晓；4、榨镇【2006】131号《关于优尼特公司林权登记发证的报告》只是镇政府向黄陂区林业局的请示，并不能证明黄陂区政府颁发林权证的依据合法。二、黄陂区政府向第三人颁发林权证的行为不符合法律的要求，未履行实质审查、对林权登记申请进行公告的法定职责，程序违法。三、武汉市政府无视黄陂区政府违法颁发林业证的事实，作出维持黄陂区政府向第三人颁发林业证的复议决定违法。请求：一、撤销武汉市政府武政复决【2015】第229号行政复议决定书；二、撤销被告黄陂区政府向优尼特公司颁发林权证的具体行政行为；三、本案诉讼费由两被告承担。
原审法院认为,本案所涉林地、森林和或林木的所有权权利人为武汉市黄陂区蔡家榨镇红岗山村，对此虽然各方当事人均未提供相关证据，但均无异议，对此予以确认。2006年10月、11月，黄陂区政府向第三人优尼特公司颁发陂政林证字（2006）第000912号、陂政林证字（2006）第000914号《林权证》，涉及林地面积共908.3亩，确认第三人拥有涉案森林、林木、林地的使用权权利人。原告武汉市黄陂区蔡家榨镇红岗山村120户户主对此不服，在被告武汉市政府作出“维持被申请人（即黄陂区政府）向第三人发放林权证的具体行政行为”的武政复决【2015】第229号《行政复议决定书》后，提起行政诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……。”《中华人民共和国物权法》第六十条规定：对于集体所有的土地和森林、山岭等，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。土地集体所有权是指农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占用、使用、收益和处分自己所有的土地的权利。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼……。”依照上述规定，农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有，不属于农民个人或部分人所有，如农民个人认为行政行为侵犯其权益，需要对外主张权利，也应该以村委会或农村集体经济组织的名义提起诉讼，村民个人不具备向人民法院提起诉讼的主体资格。本案原告以红岗山村120户户主的名义起诉。据原告委托代理人称：农田和山地、林地均承包到户，因此以“户”的名义起诉，向法院提交大队会计的《分类账》，可证明已经分山承包到每一户。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营……发包方、承包方应该订立承包合同。”2003年3月施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条和二十三条则明确规定：发包方应当与承包方签订书面承包合同；县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。上述规定说明土地承包经营权是具有物权性的。本案原告以土地承包经营户的名义起诉，却未能提交书面承包合同和土地承包经营权证或者林权证，因此不能证明红岗山村实行“分山到户”这一法律事实；原告提交的《分类账》因不符合证据的要件而根本无法辨认，故不能达到原告“分山到户”的证明目的，同时原告没有提交其他证据佐证，亦不能证明在2006年被告黄陂区政府作出被诉行为之前，原告所在村存在“分山到户”的客观事实。综上，原告既不能证明其为土地使用权人，也不能证明是“实际使用人”，因此本案不能适用最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条和《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条的规定，原告不论是120户还是120人，均不能以个人或部分人的的名义提起行政诉讼。本案应适用最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，以村委会或集体经济组织的名义提起诉讼。原告姜家春等120户武汉市黄陂区蔡家榨镇红岗山村户主不具备本案原告的主体资格，其起诉应予驳回。被告武汉市政府的复议决定是基于被告黄陂区政府颁发林权证的行为而作出，因原告对本案最初行政行为的起诉不符合起诉条件，因此对复议决定的起诉不符合法律的规定，亦不予审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告姜家春等武汉市黄陂区蔡家榨镇红岗山村120户户主的起诉。
姜家顺等67名武汉市黄陂区蔡家榨镇红岗山村户主上诉称：1、案涉908.3亩山林地已于1984年分山到户，各农户实际享有经营使用权。2、红岗山村村委会《村民集体决议》是伪造的，村委会与第三人优尼特公司签订《租赁合同》以虚构的《村民集体决议》为依据，亦当然无效。3、红岗山村村委会出具《委托书》授权蔡家榨镇政府就集体林地使用权进行招商事宜，红岗山村民从不知晓。该《委托书》上所盖村委会公章，系镇政府将村委会的公章拿走后盖上去的。4、黄陂区政府向第三人颁发《林权证》的行为不符合法律要求，对申请材料未进行实质审查核实，存在先给第三人发证，后审查申请登记材料的情况。5、上诉人是案涉山林的实际使用人，依法可以自己的名义提起诉讼。原审法院无视“案涉林地分山到户，上诉人一直实际经营使用”的事实，否认上诉人是山林地的实际使用人是错误的。综上，请求撤销原审裁定和黄陂区政府向优尼特公司颁发林权证的行政行为，判令由被上诉人负担案件受理费。
本院认为，红岗山村120户户主在一审期间提交《分类账》，事关该120户户主是否享有案涉林地的承包经营权或林地使用权。原审法院以“原告未能提交书面承包合同和土地承包经营权证或林权证，不能证明红岗山村实行分山到户的法律事实，《分类账》不符合证据要件，不能达到证明目的”为由未予采信，不符合行政诉讼证据审核认定标准。关于红岗山村村委会作出的《村民集体决议》和村委会与第三人优尼特公司签订的《租赁合同》效力问题，涉及到红岗山村村委会将其所属的林地使用权、森林或林木的使用权租赁给优尼特公司意思表示的真实性，系黄陂区政府为优尼特公司颁发林权证的主要权利依据，原审法院未对上述证据作出全面分析判断并确定证据材料与案件事实之间的证明关系。综上，原审裁定认定红岗山村120户户主不符合起诉条件的事实不清，适用法律错误，驳回原告起诉不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
撤销湖北省武汉市中级人民法院（2016）鄂01行初47号行政裁定；
本案指令湖北省武汉市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 徐 飞
审 判 员 张辅伦
审 判 员 谢 明
二〇一七年九月二十七日
法官助理 李 伟
书 记 员 王 营
附：67名上诉人和53名原审原告名单
67名上诉人：
姜家顺姜家坤姜义生姜敏军姜敏祥姜建生
姜成贵姜成和姜成明姜家清姜成祥姜大群
姜四顺姜家和徐立功徐友胜徐东生徐金生
徐华生徐义生徐浩生徐启初徐广生徐水庭
徐立学徐良斌徐腊季徐立生徐壮志徐立秋
张燕张勋合张勋奇张道星张道喜张勋明
张泽银张啟华张泽洪张树安张树喜张树梅
杨双莲杨明信杨克定杨小和杨志华杨安喜
杨大楚杨新堤杨志刚梅丽华梅桃珍梅巧莲
梅松梅传开梅传法梅传胜梅传祥向建华
向军华向修华姚荷珍江德茂蔡大娥熊六姣
何青桃
53名原审原告：
姜家春姜成发黄素珍王汉芳姜明徐双记
徐立全徐香莲袁华兰刘美珍吴茂桐张耀芳
吴东生吴志成吴茂生吴茂春吴国桂徐中立
张树海向明久向发喜张巧云向红生向付生
向修祥向望生殷发秀徐义林徐中耐李汉香
徐方生徐华徐中焱徐中起徐中祥梅传付
梅长青梅军胡国华杨红卫杨红刚杨建义
杨克顺杨克亮杨克辉杨克成杨克清杨克元
杨安明杨平庆杨红祥杨克宽杨克兵