山东省鄄城县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁1726行初51号
公益诉讼起诉人鄄城县人民检察院，住所地鄄城县人民路**号。
法定代表人张勤，检察长。
委托代理人张立珍，鄄城县人民检察院检察员。
委托代理人王云鹤，鄄城县人民检察院检察员。
被告鄄城县住房和城乡建设局，住所地鄄城县古泉南路136号。
法定代表人王永安，局长。
委托代理人刘兴玉，男，1965年7月25日出生，汉族，鄄城县政府法制办工作人员，大学文化，住鄄城县。
委托代理人孙良建，男，1975年2月18日出生，汉族，鄄城县住房和城乡建设局工作人员，大学文化，住鄄城县。
公益诉讼起诉人鄄城县人民检察院诉被告鄄城县住房和城乡建设局对鄄城县引黄入城渠和护城河污水怠于履行监管治理的法定职责行为违法，于2017年12月22日向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月22日立案后，于2017年12月27日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月27日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人鄄城县人民检察院委托代理人张立珍、王云鹤，被告鄄城县住房和城乡建设局副局长苗庆军及其委托代理人刘兴玉、孙良建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人诉称，2015年8月，鄄城县润通国际花园小区居民向鄄城县人民检察院反映，鄄城县润通国际花园居民小区西侧引黄入城渠内的水自南向北流向鄄城县护城河，与护城河内的水一并流向污水管网。由于引黄入城渠及护城河附近部分居民将垃圾倾倒在引黄入城渠、护城河边沿及河沟内，部分垃圾在水面漂浮，导致护城河与污水管网连接处垃圾堆积过多，向管网排水严重受阻。此外，引黄入城渠及护城河附近部分居民随意向引黄入城渠、护城河内排放污水，另有护城河附近部分鸡鸭屠宰户将生产加工过程中产生的污染物倾倒护城河内，使河水受到污染并散发臭味，影响附近居民生产生活，侵害了社会公共利益。
2015年9月2日，鄄城县人民检察院以鄄检民（行）行政违监【2015】37172600011号检察建议书向鄄城县住建局提出检察建议,督促其依法履行职责。2015年9月25日,鄄城县住建局作出回复,提出鄄城县护城河及引黄入城渠截污方案。
2017年8月8日,鄄城县人民检察院在案件回访中发现,引黄入城渠和护城河受污情况仍未得到有效治理。2017年8月25日,鄄城县人民检察院委托鄄城县环境保护局对引黄入城渠内的水进行抽样检测,结果显示氨氮和化学需氧量均严重超出正常范围。
2017年8月30日,鄄城县人民检察院依法再次向鄄城县住建局发出鄄检民(行)行政违监【2017】37172600010号检察建议,督促其依法履行职责。2017年9月8日,鄄城县住建局又作出回复,计划使引黄入城渠和护城河附近居民将生活污水排入下水道,并对引黄入城渠和护城河进行清理疏通。但后来经调查核实,鄄城住建局未采取有效措施对引黄入城渠和护城河进行监督治理,社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，向鄄城县人民法院提起公益诉讼，请求：1、依法确认鄄城县住房和城乡建设局怠于履职行为违法；2、鄄城县住房和城乡建设局履行监管职责、组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网，并加强对城镇污水集中处理设施运营的监督管理。
公益诉讼起诉人提供以下证据：
第一组证据证实案件线索来源以及公共利益受侵害的基本情况。1.鄄城县人民检察院于2015年5月29日的接谈笔录。证明：润通国际花园小区居民到鄄城县人民检察院反映，该小区西侧的引黄入城渠水质存在严重污染情况。2、鄄城县人民检察院于2015年8月26日到现场进行查看，拍摄的照片5张。证明：引黄入城渠内的河水受到污染的客观事实。3、证明材料及梁卫华等7人的询问笔录。证明引黄入城渠及护城河内的水质污染长期存在。
上述证据证明：起诉书所指出的引黄入城渠及护城河内的水质污染客观存在，印证被告鄄城县住建局在鄄城县人民检察院检察建议发出之前，针对上述城市排水区域，未依法全部建设城市污水处理设施、管网配套和监督履行法定管理职责的事实。
第二组证据证实被告鄄城县住建局系依法设立的政府机构，对本行政区域内的污水处理、城区河道管理具有监督管理职责。
1、《中华人民共和国水污染防治法》第三节城镇水污染防治第四十九条，2、《城镇排水与污水处理条例》第五条，3、《城镇污水排入排水管网许可管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第21号）第三条，4、《鄄城县住房和城乡建设局职能配置内设机构和人员编制规定》（鄄城县人民政府办公室文件，鄄政办发〔2015〕10号）。这一组证据证实被告鄄城县住建局系依法设立的政府机构，对本行政区域内的城市污水处理设施、管网配套负有建设和监督运行的法定职责。
第三组证据证实公益诉讼起诉人已依法履行了诉前程序，并在发出检察建议后，仍以不同形式跟踪监督被告鄄城县住建局依法履行职责。1、鄄城县人民检察院向鄄城县住建局发出的第一次检察建议书及送达回证。证明：鄄城县人民检察院于2015年9月2日针对鄄城县住建局未依法履行职责，造成护城河环境污染的违法行为，向其发出检察建议，并依法送达。2、被告鄄城县住建局对检察建议书的回复函及情况说明。证明：被告鄄城县住建局于2015年9月25日作出书面回复，提出鄄城县护城河及引黄入城渠截污方案。3、2017年8月8日回访履行职责情况的现场照片。证明：引黄入城渠及护城河内的水质污染依然存在，鄄城县住建局未对上述区域内的污水进行有效治理。4、鄄城县环境监测站出具的鄄环监字[2017]第082601号检测报告及鉴定人的询问笔录1份。证明：2017年8月25日，鄄城县人民检察院委托鄄城县环境监测站对温泉小区西侧水沟内的水质抽检，其出具水样鉴定结果显示，属于劣V（劣五）类水质，该污水不能用于灌溉农田，已经失去了地表水水体的基本功能。5、2017年8月30日，鄄城县人民检察院再次向鄄城县住建局发出检察建议，要求其在污染区域内建设排污管网，鄄城县住建局副局长苏本广同日签收的送达回证。证明：本院已依法履行诉前程序。6、2017年8月30日鄄城县住建局出具情况说明和限期改正通知书两份。证明：鄄城县住建局确实做了一些工作，制定了一系列整改措施。7、2017年9月5日、9月8日、11月9日，鄄城县住建局三次作出落实情况的说明。证明：鄄城县住建局收到第二次检察建议后确实做了一些整改工作。8、视频光盘两张。证明：2017年9月7日、11月8日，鄄城县检察院工作人员与鄄城县住建局工作人员先后两次共同查看排污口和污水流向，如实记录了生活污水流经区域及向污水处理厂管口的排污情况，证实公共利益受侵害状态依然存在。
被告鄄城县住房和城乡建设局辩称，一、我们对公益诉讼起诉人的检察建议积极回应，并采取了相应的治理和管理措施，对改善护城河污染采取了制定治理方案、封堵排污口、局部清理等治理管理措施。二、根据城市总体规划和专项规划，按照城市开发建设进度，进行综合治理。1、2015年建设了经济开发区污水处理厂，现在升级改造工程正在进行中，收集生产生活产生的污水并加以处理。2、2013年至2015年，分五个标段对护城河进行整条河道清淤，改善水体质量。3、对人民街西段、顺河街、西大街、温泉路、环城西路建设了排水管网，消减了向护城河直排污水的排量。4、按照城市规划启动历山公园二期工程建设，规划设计引黄入城渠改造，采取石砌包岸，改善河道，并建设两道橡皮坝，调节水流。5、铺设中水管道，目前中水已经引至历山公园水系上游闸门，一旦护城河具备全程通水条件，可立即放水疏浚，并保持长清机制。6、按照城市开发建设进度，东西南北护城河改造已列入我县古城建设改造计划，护城河内附属物已基本拆除，护城河改造已按计划实施。7、对沿河污水非法直排口进行封堵截污，对局部污染严重的河段进行清理。尽管我们一直努力治理和管理，但由于2016年以来老城区陆续进行拆迁改造，整条河不具备全程通水条件，中段出现梗阻，老城区污水管网升级改造不具有可行性，沿河附近居民不按规定将污水直接偷排偷放进护城河，造成治理管理效果不明显，环境质量时好时差，对此我们深表歉意。
被告提供以下证据：
第一组证据：1、鄄城县人民政府办公室关于印发鄄城县住房和城乡建设局职能配置内设机构和人员编制规定的通知。证明：鄄城县住房和城乡建设局职能配置情况及职责。2、护城河截污方案。证明：2017年8月28日，鄄城县住建局就规划治理护城河制定了方案。3、关于鄄民检（行）行政违监【2017】37172600010号建议书回复、说明、及封堵排污口（责令限期整改通知书）。证明：鄄城县住建局就鄄城县人民检察院的监督建议积极回应，并采取了封堵措施。4、曹国庆证言。证明：鄄城县住建局就护城河实施了清淤治理。
第二组证据：历山公园二期建设资料。1、效果图。2、立项批复。3、节能备案批复。4、选址意见书。5、招标代理合同。6、建设准备现场图片。证明：历山公园二期建设已经启动，引黄入城渠是建设项目的一部分。引黄入城渠的根本治理工程已经启动，工程竣工后，该段的治污将彻底改善。
第三组证据：鄄城县污水处理厂资料。1、可行性研究报告批复。2、设计批复。3、建设施工合同。4、工程委托监理合同。5、竣工环境保护验收意见。6、竣工验收备案证书。7、入河排污口允许使用通知。8、运行和升级改造图片。证明护城河周边污水管网汇集的污水处理设备设施已经建成运行。
第四组证据：2017年中水管网工程施工设计图及验收资料。证明：中水处理厂至黄河大街环城西路交叉口的中水管道已经完成建设。
第五组证据：鄄城县西大街、顺河街、人民街西段、温泉路排水工程施工合同六份及验收资料。证明：鄄城县西大街、顺河街、人民街西段、温泉路排水管网已经建成。
第六组证据：护城河清淤施工合同5份及验收资料5份。证明：2013年至2014年间，组织实施了一次大规模清淤工程。
第七组证据：鄄城县雨水、污水管网总平面图。证明：对包括本案所涉区域的城市雨水、污水管网规划设计情况，同时证明已经根据城市建设逐步实施建设，并在建成区完成管网建设。
第八组证据：护城河下游出城口段改造治理现场图。证明：护城河出城出水口段正在进行治理改造。
经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人证据的质证意见是：对三组证据的真实性、合法性、关联性没有异议。对第一组证据所记载的内容部分有异议。1、温泉路、西大街、顺河街道、人民路（西段）均建设有污水排水管网，沿管网单位个人均应向管网内排放所产生的污水并依法缴纳污水处理费。2、不允许向护城河、引黄入城渠内排放污水，但沿河一些单位和个人为了贪图便利，仍利用历史上存在的直排口，向护城河内偷排偷放污水；一完小、一中向护城河直排污水没有封堵是因为老城区建设污水管网不完善，现在该区域已经纳入棚改计划，暂时不宜进行排水管网升级改造。3、由于环老城墙内区域已经于2016年陆续进行棚户区改造，为了避免重复投资，造成国家资源浪费，现阶段不可能在该区域进行大规模污水管网升级改造，只能采取对沿河排污口封堵截污，局部治理，但是由于水体不流通，加上个别居民仍然偷排偷放，水污染难以根治。
公益诉讼起诉人对被告证据的合法性、真实性、关联性均无异议。
本院对上述证据认证如下：对公益诉讼起诉人的三组证据，尽管被告对第一组证据中部分证据所记载的内容有异议，但对其所证明的引黄入城渠和护城河存有水污染事实没有异议，且与本案事实之间有证明关系，能够证明公益诉讼起诉人的证明目的。因此，公益诉讼起诉人的三组证据，具有客观真实性，来源合法，且与本案有关联，本院予以确认。对被告八组证据，公益诉讼起诉人对其合法性、真实性、关联性均无异议，本院予以确认。
经审理查明，2015年8月，公益诉讼起诉人鄄城县人民检察院接到群众反映，鄄城引黄入渠水质污染严重，申请依法监督。鄄城县人民检察院查明，鄄城县润通国际花园居民小区西侧引黄入城渠内的水自南向北流向鄄城县护城河，与护城河内的水一并流向污水管网。由于引黄入城渠及护城河附近部分居民将垃圾倾倒在引黄入城渠、护城河边沿及河沟内，部分垃圾在水面漂浮，导致护城河与污水管网连接处垃圾堆积过多，向管网排水严重受阻。此外，引黄入城渠及护城河附近部分居民随意向引黄入城渠、护城河内排放污水，另有护城河附近部分鸡鸭屠宰户将生产加工过程中产生的污染物倾倒护城河内，使河水受到污染并散发臭味，影响附近居民生产生活，侵害了社会公共利益。2015年9月2日，鄄城县人民检察院作出鄄检民(行)行政违监【2015】37172600011号《鄄城县人民检察院检察建议书》，内容为：1、规划建设该河流域污水管网。2、加大摸底排查力度，对全县范围内城市管网建设进行一次全方位的摸底排查，对于城市建设管网建设薄弱地区加大规划力度，尽快完善相应设施建设。3、完善信息公开。2015年9月25日，鄄城县住建局作出回复，并采取了一些措施。2015年建设了鄄城县经济开发区污水处理厂，分五个标段对护城河道清淤，环城西路建设排水管网等。2017年8月30日，鄄城县人民检察院作出鄄检民（行）行政违监【2017】37172600010号《山东省鄄城县人民检察院检察建议书》，内容为：建议被告规划建设该河流区域内污水管网。2017年9月8日，鄄城县住建局作出回复，并采取了一些措施。一是对附近居住小区物业办下达限期整改通知书；二是对引黄入渠污水直排口进行封堵；三是铺设中水管道，埋设砼管分流，石砌包岸，对小区下水道进行改造；四是把引黄入渠及护城河截污工程列入“十三五”建设规划等。
另查明，鄄城老城区内没有污水管网，四周护城河已列入我县古城建设改造计划，老城区内附属物已基本拆除，老城区建设正按计划进行，污水管网升级改造不具有可行性。
还查明，引黄入城渠两侧埋有污水管网，造成引黄入城渠污染的主要原因是河渠附近单位及居民小区不按要求排入污水管网，而是将污水直排进入引黄入城渠。另外，沿渠两侧屠宰商户将生产加工过程中产生的污染物倾倒河内，是造成水污染的另一原因。目前引黄入城渠及护城河水仍达不到要求标准。
本院认为，本案争议焦点是：1、被告鄄城县住房和城乡建设局对鄄城县引黄入城渠和护城河污水是否怠于履行监管治理职责；2、被告鄄城县住房和城乡建设局对鄄城县引黄入城渠和护城河污水是否继续履行监管治理职责。
关于被告是否怠于履行监管治理职责的问题。所谓“怠于履职”，就是在职责范围内不能尽职尽责，履职存有瑕疵，行政机关怠于履职的特征主要表现为履职的不合法性或不适当性。如何认定被告是否怠于履职，首先，要明确被告在城镇污水监管治理方面的法定职责。根据《中华人民共和国水污染防治法》第四十九条规定：“城镇污水应当集中处理。……县级以上地方人民政府建设主管部门应当按照城镇污水处理设施建设规划，组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网，并加强对城镇污水集中处理设施运营的监督管理。”《城镇排水与污水处理条例》第五条规定：“国务院住房城乡建设主管部门指导监督全国城镇排水与污水处理工作。县级以上地方人民政府城镇排水与污水处理主管部门（以下简称城镇排水主管部门）负责本行政区域内排水与污水处理的监督管理工作。”《城镇污水排入排水管网许可管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第21号）第三条规定：“国务院住房城乡建设主管部门负责全国排水许可工作的指导监督……直辖市、市、县人民政府城镇排水与污水处理主管部门（以下简称城镇排水主管部门）负责本行政区域内排水许可证书的颁发和监督管理。”《鄄城县住房和城乡建设局职能配置内设机构和人员编制规定》（鄄城县人民政府办公室文件，鄄政办发〔2015〕10号）“一、职责调整（四）城市供水、节水、排水、污水处理机排放入网、城市防汛、城区河道管理、小型防汛设施管理职能暂由县住房和城乡建设局负责，由县住房和城乡建设局统筹管理城市防汛、供水、排水、污水处理和节约用水工作。”“二、主要职责（九）负责城市河道管理工作；负责城市排水管理工作；负责城市污水处理设施、管网配套建设和监督运行；负责推进城镇污水处理、城镇节水等城镇减排工作；负责组织城区内污水处理费的征收工作。”从上述法律、法规、规范性文件的规定中可以看出，被告对本行政区域城镇污水有监督管理治理的法定职责。其次，被告履职是否尽职尽责，履职是否有瑕疵。本案中，被告对不按规定排污的单位和小区多次下达限期改正通知书，封堵排污口，对河道进行清淤，进行排水管网建设，这一点值得肯定。尽管水质有所好转，但效果并不显著，个别单位和小区仍存在不按规定排放污水，沿河两岸屠宰商户乱投乱倒加工废品垃圾，水质时好时坏，被告在答辩中也认可。因此本案被告存在履职瑕疵。综上，被告作为城镇污水监督管理治理部门，在对本辖区城镇污水监督管理治理范围内的管理治理中存在怠于履职行为。公益诉讼起诉人作为法律监督机关，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》相关规定，请求确认被告鄄城县住房和城乡建设局对鄄城县引黄入城渠和护城河水污染未履行监管治理职责的行为违法的理由成立，本院予以支持。
被告鄄城县住房和城乡建设局对鄄城县引黄入城渠和护城河污水是否继续履行监管治理职责的问题。本案被告虽然多次向不按规定排放污水的单位下达限期改正通知书，封堵排污口，对河道进行清淤，2015年建设了鄄城县经济开发区污水处理厂，按照城市建设规划设计引黄入城渠改造，铺设中水管道，按照城市建设的进度，护城河改造已列入我县古城建设改造计划。在鄄城县人民检察院发出检察建议后，被告高度重视，因老城区正处于拆迁建设改造期间，护城河两侧部分单位及住户不按规定排放污水，乱投乱倒垃圾等客观原因，虽然被告积极采取相对措施，但效果不佳，引黄入城渠和护城河水的污染依然存在，社会公共利益仍然处于受侵害的状态。因此，被告应继续履职。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、依法确认被告鄄城县住房和城乡建设局对鄄城县引黄入城渠和护城河水污染未履行监管治理职责的行为违法。
二、责令被告鄄城县住房和城乡建设局依法继续履行监管职责，组织建设城区污水集中处理设施及配套管网，并加强对城镇污水集中处理设施运营的监督管理。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于菏泽市中级人民法院。
审 判 长 陈 金
审 判 员 张玉燕
人民陪审员 王庆锋
二〇一八年六月六日
书 记 员 陈 震