广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终505号
上诉人（一审原告）朱贤德，男，1969年2月1日出生，汉族，住防城港市防城区防城镇冲伦村协境*组**号。
委托代理人李绍卫，广西桂信律师事务所律师。
上诉人（一审被告）防城港市防城区人民政府。住所地：防城港市防城区防北路***号。
法定代表人王德林，区长。
委托代理人陈汉云，广西幸程律师事务所律师。
上诉人朱贤德、防城港市防城区人民政府（以下简称防城区政府）因集体土地征收补偿安置协议纠纷一案，不服防城港市中级人民法院（2016）桂06行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人朱贤德及其委托代理人李绍卫、上诉人防城区政府的委托代理人陈汉云到庭参加诉讼。本案因当事人双方协调和解延长了审理期限，延长的期间不计入审理期限。本案现已审理终结。
防城港市中级人民法院一审查明：朱贤德（协议乙方）与防城港市防城区征地拆迁办公室（以下简称防城区征拆办，协议甲方）及广西沿海铁路扩能改造工程钦防段项目防城段建设工程征地拆迁工作协调领导小组办公室（以下简称防城区高铁办，协议中落款为“拆迁经办单位”）于2011年5月16日签订《房屋及其他附着物拆迁补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》）。该协议关于宅基地安置的约定为：“根据有关规定，乙方需安置人口4人，安排宅基地面积100㎡，自愿购买宅基地面积50㎡。购买宅基地的面积乙方需按1000元/平方米标准交纳土地开发成本。安置条件以'三通一平'交付宅基地给乙方。地理位置：协境一组路口。协境一组高铁安置规划图：详见坐标图，如基础超深1.2米以下的部分由甲方出资建设。”该协议关于临时过渡补助的约定为：“甲方此次拆迁乙方朱贤德住宅，乙方不需要区政府安排临时过渡用房，一次性发放每人4000元临时过渡补助费，时间为一年；若超过一年时间还没有安排宅基地的，则再安排每人一次性临时过渡补助费。乙方需安置人口4人，合计临时过渡安置补助16000元，其居住场所由乙方自行解决。”同日，防城区高铁办向包括朱贤德在内的7户拆迁户作出《承诺书》，载明：“由于现阶段安置地施工进行中，你们拆迁房屋合同已经签订，房屋即将拆除，为了打消你们的顾虑，现承诺如下：1.在四个月平整交付宅基地给你们使用，如果未能交付宅基地，将按200元/人/月支付给你们。2.如果协境一组拆迁户中发现有1.2米以上安排宅基地基础的，你们享有同等条件的权利。3.如果宅基地地理位置变动，你们享有优先选择的权利。”
防城区征拆办于2015年5月11日作出《冲仑村协境一组拆迁安置人口公示（第1次）》、于同年6月5日作出《冲仑村协境一组拆迁安置人口公示（第二次）》，确定对朱贤德户的安置地点为防城区珠河街道办冲仑村协境一组安置点，安置宅基地面积为100㎡。2015年6月2日，防城区高铁办向朱贤德户发出《领取宅基地退款告知书》，载明：“为加快推进高铁协境一组征地拆迁安置工作，对你不符合防政办〔2009〕98号文件规定购买宅基地款项进行退款处理。你于2011年12月29日在我办交款购买宅基地50平方米，共50000元，对你多交款项按银行同期存款利息计算退还共5620.9元，合计退还金额55620.9元，请你收到告知书后（7天内），于2015年6月9日到防城区高铁办领取宅基地退款。逾期不领取，我办将上述款项转入防城区珠河街道办司法所，请按有关程序到司法所办理手续领取退款。”防城区征拆办又于2015年6月30日作出《冲仑村协境一组拆迁安置人口确定公示》，最终确定朱贤德户安置宅基地面积为100㎡。朱贤德不服，诉至法院，请求判令防城区政府、防城区征拆办：1.按照《补偿安置协议》的约定为其安置宅基地；2.按照《承诺书》的承诺向其支付未按时交付宅基地的费用40800元（暂计算到2015年12月16日）；3.按照《补偿安置协议》的约定向其支付临时过渡补助32000元。
一审法院另查明：防城港市人民政府办公室于2009年6月24日印发的防政办发〔2009〕98号《防城港市人民政府办公室关于印发防城港市四沿线四片区建设征地拆迁补偿及安置办法的通知》（以下简称98号文）是该市征地拆迁补偿安置的具体办法和标准。该办法第十九条第一款、第二款规定：“因特殊原因，少数被拆迁农户确需安排回建宅基地的，由港口、防城区人民政府按以下标准提出方案，按有关规定上报审批。宅基地小区由市城乡建设规划主管部门安排在城市规划区的城乡结合部。搬迁户住宅用地的使用标准，在本村、组的常住人口每人可安排住宅用地25平方米（含附属用房、下同）；人数较少的户（3人以下，含3人），住宅用地经申请批准可安排到80平方米，但超出每人25平方米面积的部分要按1500元/平方米标准交纳土地开发成本。申请宅基地未达到每人25平方米面积的，少要部分可按1500元/平方米标准给予补助。”该办法第二十七条规定：“安置公寓房和自建住房建成投入使用之前，被拆迁户其住房因项目建设需要拆除的，由港口、防城区人民政府安排临时过渡用房，保障被拆迁户的基本居住条件。不需要临时安置的被拆迁户，一次性发放每人4000元临时过渡补助费。港口、防城区人民政府负责安置小区建设期间临时安置点的建设。”2009年11月19日，中共防城港市防城区委员会办公室和防城港市防城区人民政府办公室联名下发《区委办公室、区人民政府办公室关于成立钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作领导小组的通知》（防区办〔2009〕99号），载明：“为加强钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作的领导，区委、区人民政府决定成立钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作领导小组。领导小组下设办公室。”
一审法院认为：1.关于《补偿安置协议》是否合法有效，如果合法有效，是否应当继续履行的问题。该协议中关于安置补偿、产权置换的部分内容确与98号文的规定相抵触，防城区政府、防城区征拆办明知该协议的部分内容与98号文的规定相抵触，仍然与朱贤德签订该协议，造成协议部分内容事后被变更,侵害了朱贤德的信赖保护利益。但是，各地市的征地拆迁办法系各地长久以来征地拆迁补偿及安置的重要参考标准和指向，涉及到当地对征地拆迁补偿安置统一、公平的执法尺度问题，当该协议部分内容与98号文的规定不一致时，防城区政府、防城区征拆办本着公平原则和效率原则予以纠正，且防城区政府、防城区征拆办已经按照相关标准保证朱贤德获得基本的补偿安置，基于公共利益的需要变更协议内容，并无不当。朱贤德要求防城区政府、防城区征拆办继续履行协议所有安置内容的理由不充分，应不予支持，但其可以通过行政协调或者另行诉请适当补偿。
2.关于《承诺书》是否合法有效的问题。首先，防城区高铁办系防城区委、区政府为钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作成立的领导小组下设的办公室，故其就案涉拆迁工作向朱贤德作出的承诺行为，应当视为该领导小组所为。由于该领导小组本身是专项工作的临时性领导、协调机构，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称行政诉讼法执行解释）第二十条的规定，其作出的承诺应由其组建机关即防城区政府承担法律责任。其次，《承诺书》承诺给付金钱义务的条件是“在四个月平整交付宅基地给你们使用”，“平整交付宅基地”是合法、合理的拆迁安置行为，现防城区政府、防城区征拆办未完成该行为，朱贤德要求其按照《承诺书》支付40800元的理由成立，符合信赖保护的原则，应予以支持。此外，防城区征拆办也是防城区政府为了城市征地拆迁而成立的临时机构，其虽然可以作为本案纠纷的诉讼当事人参与诉讼，但并不能作为本案实体行政义务的承担主体，相应义务应由其设立机关即防城区政府承担。
3.关于朱贤德要求防城区政府、防城区征拆办按照《补偿安置协议》约定支付临时过渡补助32000元是否有事实和法律依据的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十七条第四款、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十五条第（三）项的规定，房屋及其他建筑物、构筑物，按重置价格并结合成新确定补偿费，具体标准由设区的市、县（市）人民政府规定。临时过渡补助费属于房屋及其他建筑物、构筑物拆迁补偿费之一，系一次性补助，补偿安置协议中的相关条款应属无效条款。又根据98号文第二十七条的规定，对朱贤德户的临时过渡补助为一次性发放每人4000元，防城区政府、防城区征拆办已经完成了该项支付义务，故对朱贤德要求防城区政府、防城区征拆办继续支付临时过渡补助32000元的诉讼请求，不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条、第七十三条之规定，判决：1.防城区政府向朱贤德支付40800元；2.驳回朱贤德的其他诉讼请求。
上诉人朱贤德上诉称：1.根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二点“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼，人民法院应当作为民事案件受理”的规定，本案应作为民事案件受理。《补偿安置协议》是在双方主体平等基础上，基于双方的真实意思表示签订的具有法律约束力的民事合同，应受民法通则和合同法的调整。2.98号文并没有规定被拆迁人不能交纳土地开发成本后自愿购买宅基地，《补偿安置协议》中关于“自愿购买宅基地面积50平方米……乙方需按1000元/平方米标准交纳土地开发成本”的约定与98号文不相抵触，也没有违反法律法规的强制性规定，属于有效条款。3.《补偿安置协议》关于临时过渡补助的约定，是协议双方的真实意思表示，当事人应依约履行约定的义务。一审判决认为该条款无效，是错误的。综上，朱贤德自愿签订《补偿安置协议》是基于对政府和当时法律法规的信赖，现让其承担对已不利的法律后果，显然不公，上诉请求：1.撤销一审判决第二项；2.改判防城区政府、防城区征拆办按照《补偿安置协议》的约定为其安置宅基地；3.改判防城区政府、防城区征拆办向其支付临时过渡补助32000元。
上诉人防城区政府上诉称：1.防城区高铁办受钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作领导小组和广西沿海铁路扩能改造工程钦防段项目防城港段建设工程征地拆迁工作协调领导小组办公室（以下简称防城港市高铁办）的双重领导，向上述两个机构报告工作，其行为的法律后果应由该两个机构共同承担，而不应由防城区政府单独承担。2.防城区高铁办的职责是为推进沿海铁路扩能改造工程防城段征地拆迁工作做好协调工作，其并没有独立对外作出具体行政行为的职权，所作承诺超出其职权范围，并且防城区高铁办承诺按200元/人/月向拆迁户支付费用没有政策和法律依据，必然导致国家和社会公共利益受损，故防城区高铁办作出的该项承诺应属无效。3.防城区高铁办以自己的名义单独向拆迁户作出承诺，应当为本案被告，根据行政诉讼法执行解释第二十三条第二款的规定，在朱贤德不同意追加的情况下，一审法院应当通知防城区高铁办以第三人的身份参加诉讼。现一审法院未通知防城区高铁办以第三人的身份参加诉讼，程序违法。综上，一审判决认定事实不清，程序违法，上诉请求：撤销一审判决第一项，改判驳回朱贤德在一审中提出的全部诉讼请求，或者将本案发回重审。
本案二审期间，防城区政府向本院提供《防城区机构编制委员会关于设立防城港市防城区征地拆迁办公室的通知》（防区编发〔2008〕6号）、《防城区机构编制委员会关于调整防城区征地拆迁办公室机构编制的通知》（防区编发〔2009〕30号），证明防城区征拆办是防城区政府直属事业单位，并非临时机构。朱贤德对上述证据没有异议。本院经审查认为，防城区政府提交的上述证据客观真实、来源合法、与本案待证事实有关联，且双方当事人均无异议，本院予以采信。
除上述有关防城区征拆办单位性质的证据及其所证明的事实外，本院对一审法院采信的其他证据及据其所查明的事实予以确认。
本院另查明：2008年7月14日，防城港市防城区机构编制委员会作出防区编发〔2008〕6号《防城区机构编制委员会关于设立防城港市防城区征地拆迁办公室的通知》，其中记载：防城区征迁办为防城区国土资源分局管理的事业单位，主要职责有：配合和承担全区范围内国家和自治区、市、区重点建设项目征地拆迁工作；负责协调处理征地拆迁工作中出现的用地单位与被征地村组、经济组织及农民之间的各种矛盾和纠纷，依法维护用地单位和被征地单位的合法权益，做好国家建设用地环境保障工作，促进项目建设顺利进行等。并按国务院令第411号规定进行事业单位法人登记。2009年11月16日，防城港市防城区机构编制委员会作出防区编发〔2009〕30号《防城区机构编制委员会关于调整防城区征地拆迁办公室机构编制的通知》，将防城区征拆办改为防城区政府直属的事业单位，业务上受防城港市国土资源局防城分局指导，并办理事业单位法人变更登记。
再查明：2009年12月18日，广西防城港市交通局向港口区交通局、防城区交通局、局属各单位作出《关于成立广西沿海铁路扩能改造工程钦防段项目防城港段建设工程征地拆迁工作协调领导小组办公室的通知》（防交发〔2009〕116号），其中记载：“为做好协调工作，加快推进沿海铁路扩能改造工程钦防段项目防城港段征地拆迁工作，市人民政府决定将广西沿海铁路扩能改造工程钦防项目防城港段建设工程征地拆迁工作领导小组办公室设在我局。”
还查明：防城区高铁办于2015年11月10日公布《防城区珠河街道办冲仑村协境一组高铁安置宅基地人口、面积确认表》，朱贤德的安置宅基地面积为100平方米。
本院认为：根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.本案纠纷是否属于行政诉讼的受案范围；2.防城区高铁办是否具有本案第三人资格；3.《补偿安置协议》的效力及违约责任；4.防城区高铁办在《承诺书》中承诺的费用是否应当支付。
一、关于本案纠纷是否属于行政诉讼受案范围的问题
本案被诉行政行为是征收集体土地的补偿安置行为，《补偿安置协议》《承诺书》是防城区政府为了实现补偿安置行为，在法定职责范围内与朱贤德协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的“土地房屋征收补偿协议”的范畴，性质上属于行政协议。朱贤德针对该行政协议提起的诉讼，人民法院按行政案件处理，有事实根据和法律依据。朱贤德主张本案应按民事案件处理的意见，不符合法律规定，本院不予采纳。
二、关于防城区高铁办是否应追加为本案第三人的问题
钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作领导小组是防城区委、防城区政府为了开展专项工作而决定成立的临时性领导、协调机构，不具有独立承担法律责任的能力。而防城港市高铁办是为加快推进沿海铁路扩能改造工程钦防段项目防城港段征地拆迁工作而设立，目的在于协调防城港段的征地拆迁工作，性质上也属于临时性协调机构，防城区政府没有证据证明防城港市高铁办与防城区高铁办之间存在从属领导关系，因此其提出防城区高铁办受钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作领导小组和防城港市高铁办双重领导，并由两机构共同承担法律后果的主张，没有事实依据，本院不予支持。防城区高铁办作为钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作领导小组下设的办公室，实际上是由防城区政府组建并赋予其行使一定行政管理职能的临时机构，其本身并不具有独立承担法律责任的能力。根据行政诉讼法执行解释第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，防城区高铁办向朱贤德作出承诺的行为，其法律后果应当由组建该机构的防城区政府承担。防城区高铁办无独立诉讼主体资格，依法不属于本案诉讼的第三人。
三、关于《补偿安置协议》效力及违约责任的问题
《补偿安置协议》属于行政协议，协议甲方防城区征拆办是防城区政府直属的事业单位，其职权来源于防城区政府的授权而非法律、法规或者规章的授权。根据行政诉讼法执行解释第二十一条的规定,行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。防城区征拆办与朱贤德户签订《补偿安置协议》的行为，应当视为防城区政府委托其行使行政职权的行为，协议主体应当是行政机关防城区政府与行政相对人，同时该协议的订立目的是为实现行政管理，体现其行政性质；订立方式是当事人协商，内容是当事人的合意，体现其民事性质。因此，对协议效力的审查，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，即《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。该条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中并无证据证明《补偿安置协议》存在上述规定（一）至（四）项的情形，且双方当事人对此也无异议。存在争议的是第（五）项，即：是否违反法律、行政法规的强制性规定。防城区政府主张《补偿安置协议》中关于自购宅基地及临时过渡补助的条款违反98号文的规定。对此，本院认为，98号文系防城港市在其辖区范围内实施征地拆迁补偿安置工作的规范性文件，并非国家法律或者行政法规，《补偿安置协议》有关宅基地安置和临时过渡补助条款的主要内容均源于98号文的规定，虽然其中“自愿购买宅基地50㎡，按1000元/平方米标准交纳土地开发成本”和“不需要安排临时过渡用房，一次性发放每人4000元临时过渡补助，超过一年时间还没有安排宅基地的，则再安排一次性临时补助”的内容超出了该文规定的标准，但并不违背该文确立的公平补偿原则，不属于违反法律、行政法规强制性规定的情形。况且朱贤德基于对防城区政府的信赖，积极配合征地拆迁工作，按照该协议获得超出98号文规定的标准的利益，不仅属于信赖保护利益的范畴，而且该获利并未达到严重损害社会公共利益的程度，依法应当予以保护。因此，该协议系双方当事人的真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。
对于合法有效的《补偿安置协议》，双方都应依约履行。朱贤德将约定的房屋交给防城区政府拆除，并交付土地给防城区政府使用，全面履行了协议。防城区政府也应全面履行协议，按协议约定的时间、地点、面积向朱贤德交付宅基地。防城区高铁办于2015年11月10日公布《防城区珠河街道办冲仑村协境一组高铁安置宅基地人口、面积确认表》，确定对朱贤德户的安置地点为防城区珠河街道办冲仑村协境一组安置点，安置宅基地面积为100㎡，应视为防城区政府于2015年11月10日交付宅基地的行为。但防城区政府交付宅基地面积仅为100㎡，并非协议约定的150㎡，少交付了50㎡，且超出了约定的交付期限。据此，本院认定防城区政府交付宅基地面积不足及逾期交付的行为构成违约。
防城区政府对于少交付的50㎡宅基地，本应继续履行予以补足，但应以具备补足的条件为前提，即继续履行应以能够履行为前提。经本院现场勘查，协议约定用以安置朱贤德户的宅基地，部分已经被防城区政府用作安置他人，防城区政府事实上已经不能履行向朱贤德户交付自购50㎡宅基地的约定义务。根据行政诉讼法第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿”的规定，本院确认防城区政府不履行向朱贤德户交付自购50㎡宅基地义务的行为违法，防城区政府应当根据诚实信用原则，及时采取相应的补救措施。
征地拆迁过程中发生的临时过渡安置，是关系到被拆迁人基本居住利益的保障措施。协议关于朱贤德户“不需要安排临时过渡用房，一次性发放每人4000元临时过渡补助费，超过一年时间还没有安排宅基地的，则再安排一次性临时过渡补助费”的约定，应理解为适用于防城区政府按时交付宅基地的情形。本案中，防城区政府未按时交付宅基地，事实上已经对朱贤德户的居住利益造成不利影响，故对朱贤德依照协议约定诉请临时过渡补助32000元，本院予以支持。
四、关于防城区高铁办在《承诺书》中承诺的费用是否应当支付的问题
如前所述，防城区高铁办向朱贤德作出承诺的行为，其法律后果应当由组建该机构的防城区政府承担。《承诺书》关于“在四个月平整交付宅基地给你们使用，如果未能交付宅基地，将按200元/人/月支付给你们”的内容，实际上是有关防城区政府迟延交付宅基地的违约责任条款，其内容是双方当事人的真实意思表示，并未违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。防城区政府迟延履行向朱贤德交付宅基地的义务，应当依约承担支付相应费用的违约责任，该费用的支付应以防城区政府交付宅基地之日为限，自2011年9月16日起至2015年11月10日止，共计49.87月，按每人每月200元计算，防城区政府需向朱贤德户支付39896元。
综上所述，《补偿安置协议》属于合法有效的行政协议，防城区政府虽已部分履行为朱贤德户安置宅基地的义务，但其迟延履行交付安置地、不交付朱贤德户自购宅基地及不继续支付临时过渡补助的行为已经构成违约，依法应当承担相应的违约责任。因防城区征拆办不具有本案被告主体资格，本院另行裁定驳回朱贤德对防城区征拆办的起诉。一审判决理由部分错误，导致处理结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决如下：
一、变更防城港市中级人民法院（2016）桂06行初1号行政判决第一项为：防城港市防城区人民政府向朱贤德户支付迟延交付宅基地的费用39896元；
二、撤销防城港市中级人民法院（2016）桂06行初1号行政判决第二项；
三、防城港市防城区人民政府向朱贤德户支付临时过渡补助32000元；
四、确认防城港市防城区人民政府不履行《房屋及其他附着物拆迁补偿安置协议》中向朱贤德户交付自购50㎡宅基地义务的行为违法，责令防城港市防城区人民政府于本判决生效之日起六个月内采取相应的补救措施。
一、二审案件受理费共100元，由上诉人防城港市防城区人民政府和朱贤德各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
代理审判员 刘建军
代理审判员 宋丹丹
二〇一七年七月十一日
书 记 员 许 青