浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙行终478号
上诉人（原审原告）裘香芹，女，1943年8月9日出生，汉族，住天台县。
委托代理人裘先睿(裘香芹之子)，1972年2月1日出生，汉族，地址同上。
委托代理人顾冬庆,北京京平律师事务所律师。
上诉人（原审被告）天台县人民政府始丰街道办事处，住所地天台县天台山西路。
法定代表人潘行其，主任。
委托代理人夏宏亮，该办事处副主任。
委托代理人戴敏华，浙江天台山律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）天台县人民政府，住所地天台县始丰街道玉龙路1号。
法定代表人潘军明，县长。
委托代理人陈辉，该政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）天台县城市管理行政执法局，住所地天台县工人东路151号。
法定代表人张百罗，局长。
应诉负责人余浩波，该局副局长。
委托代理人徐鋐侃，该局法制科科长。
裘香芹诉天台县人民政府、天台县城市管理行政执法局、天台县人民政府始丰街道办事处城建行政强制一案，台州市中级人民法院于2018年1月24日作出（2017）浙10行初160号行政判决。裘香芹不服，向本院提出上诉。本院于2018年3月21日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。案经阅卷、调查，本案现已审理终结。
原审经审理查明，原告裘香芹有许金杰、裘先睿两个儿子，因原告在天台县始丰街道玉湖村有房屋在玉湖区块拆迁改造范围内。2017年6月10日，天台县人民政府始丰街道办事处分别与裘先睿、许金杰妻子余瑞珠签订了两份房屋拆除协议，涉及五间房屋。2017年7月10日，被告强制拆除了涉案五间房屋。原告不服，提起本案诉讼。以上事实，有当事人提交的原告身份证复印件、城乡个人建设用地申请审批表、天台县人民政府关于始丰街道唐兴大道玉湖区块改造项目征收集体土地上房屋的公告、照片、常驻人口登记表、协议书、天台县始丰街道唐兴大道玉湖区块改造项目征收集体土地上房屋拆除协议书等证据以及各方当事人陈述证实。原告提供的录音不能证明天台县人民政府参与强制拆除的事实，不予确认。
原审法院认为：一、关于天台县人民政府、天台县城市管理行政执法局的被告主体是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告天台县人民政府始丰街道办事处承认其强制拆除了涉案房屋；被告天台县人民政府、天台县城市管理行政执法局否认其有拆除行为。原告未提供天台县城市管理行政执法局拆除其房屋的任何证据，故可以认定被告天台县城市管理行政执法局主体不适格。原告提供的录音未经对方同意，且录音内容也未明确哪些人员到场，该证据不足以认定天台县人民政府参与强制拆除的事实，因此，被告天台县人民政府主体亦不适格。二、关于被诉强制拆除行为是否合法问题。原告裘香芹对其丈夫建造的房屋有共同共有的权利。虽然本案已签订房屋拆除协议书，但天台县人民政府始丰街道办事处为了实施拆迁这一行政管理目的而实施的强制拆除房屋行为应属于行政行为。被上诉人天台县人民政府始丰街道办事处未提供其具有强制拆除涉案房屋的职权依据，同时按照已签订的房屋拆除协议书第八条约定，双方因履行合同产生争议的，应通过诉讼方式解决。因此，被上诉人天台县人民政府始丰街道办事处强制拆除涉案5间房屋的行为没有法律依据，其行为违法。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：驳回原告裘香芹对被告天台县人民政府、天台县城市管理行政执法局的起诉；确认被告天台县人民政府始丰街道办事处2017年7月10日实施强制拆除原告裘香芹房屋的行政行为违法。
裘香芹上诉称：1.上诉人以被上诉人为被告提起诉讼符合法律规定，本案属于共同被告的情形，一审法院基本事实未审查清楚。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是其同被告。涉案强制拆除行为是由三被上诉人共同实施，强拆产生的根本原因是因为被上诉人天台县人民政府实施的征收。2.一审法院只认定被上诉人天台县始丰街道办事处强拆违法，属于证据不足。上诉人所在村组面临征地拆迁，涉案强拆是由政府征收而引起，被上诉人天台县人民政府为达征收目的，由县政府领导俞德超带队组织违法强拆队伍，联合始丰街道办事处、天台县城市管理行政执法局采取非法强拆。（1）一审法院认定被上诉人天台县始丰街道办事处是强拆的适格被告是因为其提交的房屋拆除协议书，该协议书恰能证明本案强拆是因为政府征收产生。且强拆违法行为不仅包括直接实施，还包括组织和领导，被上诉人天台县人民政府、天台县城市管理行政执法局正是此次强拆的牵头组织领导者和实施者，应对违法行为承担责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条:被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。一审中上诉人提供的录音虽然未经对方同意，但并未侵犯任何人的合法权益，取得方法也未违反法律禁止性规定，当然可以作为认定案件事实的根据。且二被上诉人在庭审中均未提供任何证据证明其未参与强拆，故理应承担举证不能的后果。（2）上诉人在一审立案起诉时，提交有被上诉人天台县人民政府发布的《天台县人民政府关于始丰街道唐兴大道玉湖区块改造项目征收集体土地上房屋的公告》，该公告告知上诉人的涉案房屋处于此次土地征收范围内。被上诉天台县人民政府作为本次土地征收及房屋拆迁的实施主体，涉案房屋被违法强拆发生在被上诉人天台县人民政府实施的征地拆迁活动中，其应对违法强拆的法律后果承担责任。另外，该征收公告已被浙江省台州市中级人民法院(2017)浙10行初111号行政判决撤销，由此可知被上诉人天台县人民政府实施拆迁的违法性，其在没有征收的情况下就直接作出该公告强行征收，进而在被征收人即本案上诉人不予配合的情况下直接进行违法强制拆除。此外，上诉人所在村组的征收拆迁工作全部由被上诉人天台县人民政府和天台县始丰街道办事处负责，凡是不同意其征收拆迁的，均由其联合被上诉人天台县城市管理行政执法局以拆违名义进行强制拆除。与上诉人同村组的许文敏房屋被强拆起诉后，一审法院判决确认天台县城市管理行政执法局强拆违法，该判决也能够证明天台县政府和天台县城市管理行政执法局参与强拆。综上，本案是由三被上诉人联合组织的违法强拆活动，因被上诉人天台县人民政府实施行政征收产生，其应为征收活动中的违法强拆行为承担责任。请求二审依法撤销一审判决，查清事实后发回重审或依法改判。
始丰街道办事处上诉称：1.原审法院判决认定事实错误。一审法院凭着上诉人裘香芹方提供的1988年审批宅基地以及1992年向村委会购宅基地的证据，就认定被上诉人对其丈夫建造的房屋有共同共有的权利，这是认定事实错误。1988年12月18日，被上诉人丈夫裘守六为户主申请宅基地66.3平方米坐落在玉湖村××头路地方，建成坐北朝南楼房两间。家庭组成人员为:妻裘香芹，儿子裘先才(睿)，女儿裘永(勇勇)。裘守六亡故之后，2005年8月13日，被上诉人裘香芹将属于自己所有及丈夫遗产份额部分邀请亲友见证，将这两间楼房中北首的一间分给与前夫所生儿子许金杰，西首一间分给与裘守六所生儿子裘先睿。该“审批表”批准二间宅基及房屋，被上诉人作了处分，分家析产后，许金杰、裘先睿直管理使用至2017年拆迁。2017年上半年，上诉人要对该房屋进行拆迁，为进一步明确，1988年裘守六依据的个人建房用地申请审批表中建成五间房屋所有权。被上诉人裘香芹又重新立了分家契约。“契约”第二条载明“裘守六留下的个人建房用地申请审批表1988年度一处房屋裘先睿(靠西)和许金杰(靠东)各一间”，从上述两份分书内容，被上诉人裘香芹已依法处分了自己及其丈夫建筑的房屋共同共有的权利。且许金杰、裘先睿自2005年8月13日分家析产后，各自对自己分得房屋管业至拆迁。一审认定被上诉人裘香芹在十二年前已处分了自己财产权利予以确认其还享有共同共有的权利，是认定事实错误。被上诉人裘香芹作为一审原告资格都不适格。上诉人拆除上述房屋签订“房屋拆除协议”主体分别是被上诉人的二个儿子许金杰、裘先睿。2017年6月9日，上诉人与许金杰妻签订了“房屋拆除协议”并履行了“房屋拆除协议”支付补偿款义务。2017年6月10日，被上诉人与裘先睿签订“房屋拆除协议”。由于裘先睿户账户被冻结，在裘先睿要求下，裘先睿将房屋交付给上诉人拆除，补偿款待定。上诉人拆除涉案5间房屋是依据二份房屋拆迁协议并非强拆。一审法院在认定事实错误的基础上，认定上诉人拆除涉案5间房屋的行为没有法律依据，判决上诉人强制拆除原告裘香芹房屋的行政行为违法是判决错误。综上，一审判决认定事实误，判决错误，请求依法改判。
天台县人民政府答辩称：1.被告主体是否适格的举证责任在于原告而不在于被告。上诉人所作“被上诉人在庭审中未提供任何证据证明其未参与强拆，故理应承担举证不能的后果”的推论违背法律常识。本案庭审中上诉人提供的证据不能证明答辩人参与实施强拆的事实，答辩人也从未组织或参与强拆。2.上诉人在上诉状中提到的“公告”被撤销，推论出实施征迁的违法性同样违背法律常识。该“公告”是在省政府批准征地前作出，属于答辩人多走了一道程序，而在省政府批准征地后，答辩人按照法定程序履行了“两公告”职责，整个征迁行为仍然合法有效。上诉人始丰街道办事处对上诉人裘香芹房屋的拆除是基于双方达成协议而实施的拆除行为并非行政强拆，上诉人裘香芹在拆除当时并未提出任何异议或阻止。事后，由于对补偿金额有异议而提起诉讼，属于明显的悔约行为，此争议应通过行政合同纠纷途径解决，而不能因为事后不合意就起诉认为实施了行政强拆。故答辩人认同上诉人始丰街道办事处的上诉理由，对一审判决之第二项判决内容要求予以撤销。
被上诉人天台县城市管理行政执法局未提交书面答辩意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院经审理认为，1.关于裘香芹是否具有提起本案诉讼原告资格问题。上诉人始丰街道办事处上诉称，1988年12月18日，上诉人裘香芹丈夫裘守六为户主申请宅基地66.3平方米坐落在玉湖村××头路地方，建成坐北朝南楼房两间。家庭组成人员为:妻裘香芹，儿子裘先才(睿)，女儿裘永(勇勇)。裘守六亡故之后，2005年8月13日，裘香芹将属于自己所有及丈夫遗产份额部分邀请亲友见证，将这两间楼房中北首的一间分给与前夫所生儿子许金杰，西首一间分给与裘守六所生儿子裘先睿。该“审批表”批准二间宅基及房屋，裘香芹已作了处分。分家析产后，许金杰、裘先睿一直管理使用至2017年拆迁。2017年上半年，该房屋要进行拆迁，为进一步明确1988年裘守六依据的个人建房用地申请审批表中建成五间房屋所有权。裘香芹又重新立了分家契约。“契约”第二条载明“裘守六留下的个人建房用地申请审批表1988年度一处房屋裘先睿(靠西)和许金杰(靠东)各一间”，从上述两份分书内容，裘香芹已依法处分了自己及其丈夫建筑的房屋共同共有的权利。一审认定裘香芹还享有共同共有的权利，是认定事实错误。裘香芹不具有提起本案诉讼的原告资格。上诉人裘香芹方则称，涉案房屋是裘香芹作为家庭成员于1988年审批建造，分家书不是裘香芹本人真实意思表示，也没有经过所有家庭成员签字确认，始丰街道办事处的理由不能成立。本院认为，裘香芹作为家庭成员于1988年审批建造了涉案房屋，目前其拆迁安置也是与子女在一起，其与涉案拆除行为违法有利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。2.关于拆除涉案房屋的适格主体问题。上诉人裘香芹称，涉案强拆行为是天台县人民政府、天台县城市管理行政执法局、天台县人民政府始丰街道办事处共同实施的，应当共同承担法律责任，是共同被告。其提供的证据是现场录音、现场照片，现场录音表明天台县政府参与了涉案强拆行为；现场照片，则能证明当时有天台县城市管理行政执法局的工作人员在场。天台县人民政府、天台县城市管理行政执法局在本院调查时否认实施了涉案拆除行为。本院认为，涉案房屋拆除协议书第二条明确：乙方（裘先睿）应在2017年6月20日前将房屋腾空完毕并移交给甲方（始丰街道办事处），由甲方组织拆除，乙方不得擅自拆除。上诉人裘香芹提供的录音未经对方同意，且录音内容也未明确哪些人员到场，该证据不足以认定天台县人民政府、始丰街道办事处参与强制拆除的事实。假设上诉人裘香芹方提供的证据成立，也只能证明天台县人民政府、天台县城市管理行政执法局有工作人员在场，并不能证明其共同实施了强制拆除行为。在涉案协议明确始丰街道办事处是拆除主体，其亦承认拆除了涉案房屋，且被上诉人天台县人民政府、天台县城市管理行政执法局否认其有拆除行为的情况下，不宜认定天台县人民政府、天台县城市管理行政执法局为本案的适格主体。3.关于该拆除行为的合法性问题。上诉人始丰街道办事处上诉称,其拆除涉案5间房屋是依据二份房屋拆迁协议并非强制拆除。一审法院在错误认定事实的基础上，认定其拆除涉案5间房屋的行为没有法律依据，进而判决其强制拆除涉案房屋的行为违法亦属错误。本院认为,涉案房屋拆除协议书第八条明确：本协议在履行过程中发生争议，由当事人协商解决，也可依法向天台县人民法院提起诉讼。被征收人逾期不腾空的，甲方可依法向天台县人民法院申请强制执行。本案中，上诉人始丰街道办事处既没有作出相应的拆除决定，也没有申请人民法院强制执行，其自行实施拆除行为没有法律依据，应当确认其行为违法。原审法院据此判决驳回裘香芹对天台县人民政府、天台县城市管理行政执法局的起诉，确认始丰街道办事处涉案强拆行为违法，并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；上诉人裘香芹、始丰街道办事处提出的上诉请求和理由均缺乏相应的事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人裘香芹、始丰街道办事处各负担25元。
本判决为终审判决。
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审判长 马国贤
审判员 管 征
审判员 刘家库
二〇一八年四月十六日
书记员 张 维