苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0508行初33号
原告何嘉耀。
委托代理人刘晶，江苏华为律师事务所律师。
委托代理人刘璐，江苏华为律师事务所律师。
被告苏州市姑苏区城市管理行政执法局，住所地苏州市解放东路117号。
法定代表人高卫东，局长。
委托代理人胡斌，该局工作人员。
委托代理人汪彧杲，江苏简文律师事务所律师。
第三人凌春明。
第三人许萍。
委托代理人郁康（系两第三人共同委托），江苏陈全兴律师事务所律师。
委托代理人周逸宵（系两第三人共同委托），江苏陈全兴律师事务所实习律师。
原告何嘉耀诉被告苏州市姑苏区城市管理行政执法局（以下简称姑苏区城管局）不履行法定管理职责一案，本院于2016年1月6日立案受理后，于2016年1月8日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，于同年1月18日、2月16日分别通知凌春明、许萍作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭审理，于2016年2月24日公开开庭审理了本案。原告何嘉耀及其委托代理人刘晶、刘璐，被告姑苏区城管局行政负责人孙步霖、委托代理人胡斌、汪彧杲、第三人凌春明及两第三人的共同委托代理人郁康、周逸宵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告何嘉耀诉称：原告系平门上院XX号业主，2014年10月，原告发现平门上院XX号业主凌春明户的违法建设行为后，联系小区物业即江苏华润置地物业服务有限公司（以下简称华润物业），要求XX号业主立即停止违建，华润物业两次向第三人送达违规行为通知，但第三人一直未进行整改，故华润物业于2014年12月15日向被告提交了《违规行为报告单》，报告了平门上院XX号在二楼搭建阳光房、庭院门口加高门楼、院内搭建亭子等违法建设情况，并要求被告进行处理。在此之后，原告也曾多次与被告联系要求被告对第三人的违法建设行为依法处罚，并拆除违建，但至今涉案违法建筑依然存在且未作任何整改和拆除。请求人民法院判令被告对平门上院XX号的违法建设履行法定职责，对第三人的违法建设行为进行处罚，对违法建筑进行拆除。
原告向本院提供了以下证据、依据：1、商品房买卖合同，证明原告是平门上院XX号房屋权利人；2、违规（约）行为整改通知书（送达回证），证明在原告向物业公司举报第三人的违法情况后，物业公司要求第三人整改的事实；3、违规行为报告单，证明由于第三人未予整改，物业公司在2014年12月15日即向被告告知相关违法情况，请求对其进行处理；4、违法建筑的照片2张，证明第三人违法搭建的情况及原告权利受到侵害的事实。
被告姑苏区城管局辩称：2014年12月下旬原告来到被告属地中队反映涉案房屋违法建设情况，执法中队对此进行了调查，在调查中得知华润物业对平门上院XX号业主开具过整改单，但华润物业未采取进一步措施。被告没有收到过华润物业的违规行为报告单。随后，因第三人凌春明不配合，被告从华润物业处得知平门上院XX号业主将院门加高，挡住了原告眺望东南角花园绿地的视野。被告对涉案房屋现场进行勘查、制作现场笔录、拍照取证，开具了停违通知书。此后，被告通过上级城管部门向苏州市规划局申请对第三人的搭建行为进行认定，于2015年7月收到规划局的回函，被告根据规划局的认定及相关调查审批手续，向第三人开具了《行政处罚告知书》，后作出行政处罚决定，相关告知及决定均向第三人进行送达。综上，被告已经履行职责，请求法院驳回原告诉讼请求。
被告向本院提供了以下证据、依据：1、《行政处罚决定书》苏姑城法罚决字（2015）第P9018号；2、《行政处罚决定书》送达回证；3、送达《行政处罚决定书》照片，证据1-3证明被告对第三人进行了行政处罚；4、《责令停止违反城市管理行为通知书》；5、现场检查笔录；6、现场照片；7、对华润物业的调查询问笔录，证据4-7证明在作出行政处罚前进行了调查询问，调查得知的违法行为就是院门加高；8、苏州市姑苏区住建和市容市政局向苏州市城市管理行政执法局报送的《关于姑苏区平门上院XX号案件请求认定的请示》；9、苏州市规划局报送的《关于对姑苏区平门上院XX号擅自搭建建（构）筑物进行认定的函》；10、苏州市规划局向苏州市城市管理行政执法局回复《关于对姑苏区平门上院XX号擅自搭建建（构）筑物进行认定的回函》，证据8-10是对第三人院门加高的行为是否违反《中华人民共和国城乡规划法》进行的调查；11、户表；12、苏州市房屋权属登记簿，证据11-12证明被处罚人的身份情况；13、《行政处罚告知书》；14、《行政处罚告知书》送达回证；15、送达《行政处罚告知书》照片，证据13-15证明行政处罚程序合法；16、《行政违法案件立案审批表》；17、《行政违法案件处理审批表》，证据16-17证明被告履行行政处罚的内部程序，证据1-17证明被告积极妥善的履行了行政管理职责；18、被告对原告所作调查询问笔录，证明原告投诉平门上院XX号的违建行为的范围是违法加高门楼，二楼搭建阳光房、院内搭建亭子并未向被告投诉。
被告提供的法律依据为：《中华人民共和国行政处罚法》第十六条；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条；《苏州市城乡规划条例》第二十六条、第四十一条。行政处罚主体职权依据：《关于在江苏省苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）28号），《关于在苏州开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏府法字（2001）20号），《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第9条、第20条。
第三人凌春明、许萍述称：一、依据《苏州市拆除违法建筑实施办法》第3条规定第三人院门加高不是违法建筑，只是为了房屋的美观而进行的装修，因而无需取得建设工程规划许可证；二、第三人院门加高的高度在苏州市规划局的回函中并未明确，因而基于规划局的回函作出的处罚决定不合法；三、第三人院门加高并未挡住原告眺望东南角公共绿地的视野，因而不存在影响原告生活的情况；四、第三人院门加高在平门上院属普遍现象，已有三十多户，希望被告能和规划进行沟通，这种情况是否需要报规划，是否会影响古城保护；五、因原告向第三人提出意见的时候，第三人已经装修完毕，为了和谐邻里关系，第三人还是和施工方进行沟通，但施工方告知已无法按照原告的要求进行改造。
第三人向本院提供了以下证据、依据：平门上院内照片六张，证明平门上院内院门加高情况属于普遍现象，且第三人的院门加高也符合平门上院的整体风格。
经庭审质证，原告对被告提供的证据、依据发表如下意见：对证据1、8-10、16-17无异议，但认为根据行政处罚决定时间、苏州市规划局回函的时间、被告立案的时间可以看出，被告存在拖延履行的情况。对证据2-6、11-15、18无异议。对证据7真实性、合法性没有异议，只是认为记录的内容不完整，第三人还存在其他违章搭建。对于被告提供的法律依据没有异议，但认为被告应该及时履行职责，采取强制措施。根据国法函（2001）28号第2条第一款和苏府法字（2001）20号第2条第一款的规定被告具有强制拆违的职权。
原告对第三人提供的证据、依据发表如下意见：对于其真实性、合法性、关联性不予认可，照片拍摄的内容不能确认是否是平门上院，是否违法应由执法部门予以认定，其他人是否违法与本案没有关联。
被告对原告提供的证据、依据发表如下意见：对证据1无异议。认为证据2与本案无关联；对证据3真实性不予确认，被告没有平江区城管大队这样一个部门，也没有从华润物业收到过这份报告单；对证据4真实性没有异议，但是不能证明原告权利因此受到侵害。
被告认为第三人提交的证据与本案没有关联性。
第三人对原告提供的证据、依据发表如下意见：对证据1真实性没有异议，但根据证据1第26页第13条第1款第二项的描述，第三人在装修院门之前是向物业报备过的，也提供了图纸，是在物业的默认下进行装修，也不存在破坏结构层的行为；对证据2真实性没有异议，整改通知书是收到的，但认为不存在违法搭建，所以无需改造；对证据3真实性没有异议，但是不清楚有这份证据；对证据4真实性没有异议，但对关联性、合法性不能确定。
第三人对被告提供的证据、依据发表如下意见：对证据1-3、8-10、13-17真实性、关联性没有异议，但对其合法性有异议，第三人的院门加高属于装修而非违法建筑，规划局的回函中并未标明加高的高度为多少，以此认定为违法建筑的依据不充分，基于此回函所作出的行政处罚决定的合法性依据不充分；对证据4-7、11-12无异议；对证据18真实性无异议，但认为原告笔录中所述与起诉状中所述不一致。对法律依据无异议。
本院对上述证据认证如下：第三人提供的证据旨在反映小区内其他房屋存在与其类似的搭建行为，但因其他案外人房屋的搭建行为并不影响本案的评判，与本案的审查不具有关联性，故对第三人提供的证据不予采纳。原、被告提供的证据均具有真实性，来源、形式合法，且与本案有关联，本院予以确认。
经审理查明：原告系平门上院XX号业主，第三人凌春明、许萍系平门上院XX号业主。原告因认为邻居平门上院XX号存在违章搭建，向物业进行投诉，后又向辖区城管反映。被告就平门上院XX号门楼加高问题进行调查后于2014年12月29日向第三人开具《责令停止违反城市管理行为通知书》。2015年3月25日，被告向苏州市城市管理行政执法局发函请示，请上级单位向规划局发函对平门上院XX号案件进行认定，并附相关调查材料。2015年3月30日，苏州市城市管理行政执法局向苏州市规划局发送《关于对姑苏区平门上院XX号擅自搭建建（构）筑物进行认定的函》，请规划局对“平门上院XX号加高门楼，并加瓦和建造屋檐”，是否需要审批，是否属违法建设，予以明确，并注明加高的高度为多少，同时函附相关材料。2015年4月21日，苏州市规划局对此作出《关于对姑苏区平门上院XX号擅自搭建建（构）筑物进行认定的回函》，答复苏州市城市管理行政执法局，“经核查：该处建（构）筑物搭建未到我局办理审批手续，未取得建设工程规划许可证，属违法建设。”经过对平门上院XX号户籍登记及权属登记的调查，被告于2015年7月对平门上院XX号进行立案，于2015年8月11日对第三人作出苏姑城法罚告字（2015）第P9018号《行政处罚告知书》，告知第三人因平门上院XX号未取得建设工程规划许可证进行建设，拟对其作出“限期十五日内自行拆除”的行政处罚，该《行政处罚告知书》于2015年8月13日向第三人留置送达。2015年9月1日，被告作出苏姑城法罚决字（2015）第P9018号《行政处罚决定书》，认定因第三人在平门上院XX号未取得建设工程规划许可证进行建设，违反了《苏州市城乡规划条例》第二十六条第一款的规定，依据《苏州市城乡规划条例》第四十一条第一款的规定，决定对第三人作出限期十五日内自行拆除的行政处罚。该《行政处罚决定书》于2015年9月7日向第三人留置送达。
另查明，2014年12月29日，被告对华润物业进行调查，并制作调查笔录，笔录中华润物业工作人员明确“其违建就是指院门上高加出来的檐口”。2015年5月28日，被告向原告了解情况，并制作调查笔录，笔录中原告答复被告“投诉的XX号违章搭建是指他家原来院门上加高。”
庭审过程中，各方围绕本案争议的焦点即被告有无履行法定行政管理职责发表了辩论意见。
原告认为：一、原告是在起诉后才知道被告对涉案房屋的处罚情况，此前，原告多次向被告询问行政处罚的进展情况，被告均未告知原告。二、被告拖延履行法定职责、不予履行法定职责，属于行政不作为。根据《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第30条、31条，被告应当实行政务公开，主动接受监督，且应当及时查处违法行为，本案被告未对门楼加高的行为及时、快速的处罚，也未对院中亭子和阳光房进行调查。从被告2014年12月29日受理案件，至2015年9月1日出具《行政处罚决定书》，历时长达9个月。根据《江苏省行政程序规定》第63条、66条的规定，被告怠于履行法定职责的行为，属于行政不作为。根据《信访条例》第二条的规定，原告属于走访形式的信访人，对涉案房屋违建行为的投诉适用《信访条例》。被告应当在案件受理之日起60日内办结，但被告却一直无故拖延，该种怠于履行法定职责的行为导致时至今日原告的合法权益仍未得到保护。三、被告未对平门上院XX号三处违建完全履行法定职责。物业公司提交的《违规行为报告单》报告了三处违法建设的事实情况，并要求被告处理，但被告并没有依法对该三处违建进行处理。根据《中华人民共和国行政处罚法》第3条、30条，《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第25条等相关法律、法规规定，被告对己知晓的违建情况应当进行全面、完整的调查和处罚，而非仅仅依靠公民投诉或者依申请才履行相关法定职责。四、被告依法具有强制拆除违法建设的权力，应当依法履行职责。
被告认为：本案的焦点是被告是否存在未依法履行职责的行为。一、首先，被告对涉案房屋门楼加高的行为于2015年9月作出了行政处罚决定，因此被告已经依法履行了行政处罚职责。根据被告向华润物业及原告所做的调查笔录均表明在查处时原告仅确认涉案房屋只有门楼加高这一违法事实，因此原告称被告已经知晓第三人存在多个违法建设的行为，存在不完整履行行政处罚行为显然缺乏基本事实依据。其次，被告并非建设行为规划许可的主体，因此在对违法建设的查处中通常采取的是举报和向规划移送这样的方式，本案也是由规划部门认定是否构成违法建设，故原告以未向被告投诉的其他可能涉嫌违法的建设来证明被告存在未履行法定职责的行为，显然有悖法律的基本精神，依据上述两点，被告已经依法履行了行政职责。二、根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，被告不是行政强制执行的主体。如果被处罚人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，被告将申请姑苏区人民政府强制执行，故原告要求被告对违法建设拆除的诉求不能成立。三、原告在辩论中应当围绕原告起诉时提出的诉讼请求进行，但原告却提出了要求确认被告作出行政处罚时间过长，存在怠于履行行政职责的请求，显然这一请求与诉讼请求不符。此外，原告还提出了有关《信访条例》的问题，这是另一个请求，按照《信访条例》答复和违法查处，是属于不同法律范畴，原告在辩论中提出，没有法律依据，也违反诉讼法的原则。
第三人认为：本案焦点成立的前提是处罚决定合法且第三人院门加高属于违法建设行为，第三人接收房屋时庭院门楼已经存在，在其门楼上加高属于装饰装修，不属于违法建筑，因而无需向规划部门申请规划许可证，故行政处罚决定不合法。
本院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院法制办《关于在江苏省苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条的规定，城管执法部门行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。根据上述规定，被告作为本辖区内相对集中行使城市管理行政处罚权的行政机关，具有对本辖区内的违法建设行为作出行政处罚的法定职责。
关于原告提出被告应当对涉案房屋除门楼加高以外的违法行为进行处罚的主张，因本案缺乏证据证明相关主体在投诉时指认或被告在调查时已经知晓涉案房屋存在除门楼以外部位的违建情况，故被告在履行职责过程中，根据投诉对门楼部位进行调查，并依据规划部门的认定作出行政处罚，已履行了规划管理方面对违法建设的行政处罚职责，原告主张被告未完整履行行政职责的依据不足，本院不予支持。
《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，被告不是强制执行主体，且原告起诉时行政行为相对人尚未超过起诉期限，原告主张被告应当直接拆除违建，缺乏法律依据，本院不予支持。
根据原告起诉时提出的诉讼请求，本案确定的审查范围为被告是否构成行政不作为，至于被告已经作出的履行行为是否构成拖延履行及履行结果的合法性属于另一行政争议，不属于本案的审查范围。
综上，被告已对原告投诉事项作出行政处罚决定，原告主张被告不履行行政管理职责依据不足，要求被告对违法建筑进行拆除缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告何嘉耀的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告何嘉耀负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时应向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏州苏福路支行，帐号：10×××76。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。
审 判 长 赵晓华
代理审判员 姚梦悦
人民陪审员 秦 倩
二〇一六年四月二十一日
书 记 员 郑 彬