浙江省临海市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）台临行初字第44号
原告林后聪。
委托代理人张国刘。
委托代理人吴卫星。
被告三门县人民政府海润街道办事处，住所地三门县滨海新城。
法定代表人舒军。
委托代理人任益民。
原告林后聪诉被告三门县人民政府海润街道办事处其他行政行为一案，向台州市中级人民法院提起行政诉讼。2015年6月30日，台州市中级人民法院作出（2015）浙台行辖字第107号行政裁定书，裁定由临海市人民法院管辖。本院于2015年7月2日受理后，依法组成合议庭，于2015年9月15日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人张国刘、吴卫星，被告法定代表人舒军、委托代理人任益民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2014年3月21日，三门县人民政府海润街道办事处、三门县经济开发区管理委员会通知原告等促淤范围内的各养殖户不得再放养，等待处理，所有养殖物和构筑物必须在2014年8月30日前清理完毕。原告等29户养殖户向政府有关部门反映，被告知原告等29户非法养殖。2014年5月4日，三门县人民政府海润街道办事处再发第二次通知，对全体养殖户作出一次性青苗补偿每亩400元，共补助三年，每亩1200元，在2014年5月20日前签订协议的，再奖励每亩400元的强制性处理决定。原告等人不服，向省、市纪委反映，省、市纪委批复三门县纪委按规定处理，原告等全体养殖户认为，政府项目建设涉及三门县人民利益，理应支持，但是养殖户的切身利益问题，也应与养殖户通过协商沟通，达成共识后方可施行。政府部门不但不与养殖户协商沟通，中国海监三门县大队还于2014年6月14日作出责令停止违法行为通知书，认为养殖户违反了《中华人民共和国海域使用管理法》有关规定，占用湖馋涂海域养殖，要求于2014年6月17日前，立即恢复海域原状。如逾期将强制执行，所产生的一切法律后果由养殖户负责。被告不但不答复，还出动公安干警、边防官兵各部门执法10多次，造成公权力滥用和浪费，这都是被告的不作为和乱作为造成的。三门县六敖镇涛头村，地处海岛，历史以来全体村民在海涂或海洋养殖捕捞。1984年三门县人民政府号召，发展养殖业，确定浅海滩涂使用范围，特颁发涛头村浅海、滩涂使用权证。1994年，涛头村鼓励全村村民在湖馋涂围网养殖。原告29.23亩塘计投入50多万元，原告养殖塘贷款达35万元，2007年，台风造成养殖户养殖塘被冲毁，省农办浅海滩涂养殖调查表为据政府部门补助救灾款1.5万元，原告围塘养殖，是完全合法的。根据三政办发（2013）44号文件规定，对强塘的政策处理，养殖户要求政府按相邻同类有关部门征用处理类比。三门县人民政府对养殖户不作任何解释，故在反映无果的情况下诉至法院，请求人民法院裁定被告按三政办发（2013）44号文件规定对原告进行补偿。
原告在法定期限内向本院提供下列证据：1、2014年3月21日的通知、2014年5月4日的通知各1份，拟证明上述通知是针对原告等养殖户发出的，在通知发出时原告还有养殖及投入的问题，被告出具的通知没有执行力，围塘养殖青苗补偿的标准，也证明被告主体适格；2、责令停止违法行为通知书，拟证明被告要求原告退还海域和恢复海域原状；3、三门县海洋与渔业局检查通知书1份，拟证明原告被通知接受调查；4、杨莉的三门县公安局边防大队传唤证1份，拟证明原告的邻居被传唤去调查；5、浅海滩涂使用证、浅海滩涂养殖用海调查表各1份，拟证明该浅海滩涂使用权系涛头村所有，原告在此养殖的行为也是合法行为，当地政府鼓励当地人民养殖，原告的养殖是合法的；6、三门县人民政府办公室三政办发（2013）44号文件及附件1组，拟证明“强塘”工程是指三门县全县范围及各项目的补偿标准；7、证明5份，拟证明其中三份个人证明证实政府征用三门县其他养殖户的政府补偿金额，另两份证明证实原告属于涛头村，从1994年同其他人一起围网养殖及投资、损失的情况。8、1985年政府工作报告的决议（草案）1份，拟证明当时政策、政府鼓励原告等人发展养殖。原告在1994年围网养殖。
被告辩称，一、原告的起诉不符合《行政诉讼法》第52条第3项规定的“有具体的诉讼请求和事实根据”的条件，其起诉依法应当驳回。1、原告诉称的事实根据涉及多个行政行为。根据起诉状的事实与理由部分，原告起诉所依据的事实涉及多个行政行为，对多个行政行为均不服，在同一起诉状中一并作为事实根据，造成具体哪一个行政行为是被诉行政行为无法准确判断，原告起诉属事实根据不具体。2、原告诉称的事实根据与其诉讼请求不相适应。原告认为被告2014年5月4日的通知为强制性处理决定并对此不服。被告认为原告若因不服该行政行为提起行政诉讼的，其诉讼请求应当是确认该行政行为违法，或者撤销、变更该行政行为。但原告的诉请是请求法院裁定按照三政办（2013）44号文件进行补偿60万余元，这显然又是针对不履行行政职责的行政不作为而提起诉讼。二、原告若因不服被告2014年5月4日的通知这一行政行为而提起行政诉讼，其起诉则不属人民法院行政诉讼受案范围，同样应当裁定予以驳回。1、被告在2014年5月4日的通知属行政指导行为，不具有强制力，且该通知不是针对原告的申请报告所作出的处理决定，对原告权利义务不产生实际影响。2、即便再退一步，假定被告2014年5月4日的通知具有适用范围内的普遍约束力，该通知则属抽象行政行为，依法不具有行政可诉性。三、原告的请求事项不属于行政审判权限范围，而且原告错列被告，其起诉也应当裁定驳回。1、原告的诉请事项不属于行政审判权限范围。假定本案所涉的建设工程项目使用海域，确需要对原告进行补偿的话，那么，本案行政审判权限的审查范围是行政机关有无进行补偿的法定行政职责或者处理该补偿争议的法定行政职权。至于按照什么标准补偿、补偿金额则属行政机关的行政职权范围，不属于行政审判权限范围，行政审判权不能代替行政管理权。而原告的诉讼请求恰恰相反，请求法院裁定按照三政办（2015）44号文件进行补偿60万余元，仅仅对按照什么标准以及补偿金额提出请求，既未明确进行补偿的责任主体，也未明确请求被告履行相应的法定行政职责。因此，原告的请求事项显然超出了行政审判权限范围。2、原告将被告作为行政诉讼被告主体系错列被告。被告既不是本案所涉的使用原告养殖塘海域的促淤建设工程项目的批准机关，也不是该建设工程项目的建设和实施主体，更不是有权处理建设工程项目使（占）用养殖塘海域而引起的补偿争议的法定机关。四、原告的诉讼请求缺乏事实和法律根据，依法应当判决驳回。1、原告围海养殖行为属非法占用海域行为，其非法权益不应受法律保护。原告围海养殖所属的滩涂海域属国家所有，1984年定权发证期间，三门县人民政府将该滩涂划归原浦西乡涛头村长期使用，并向其颁发了浅海滩涂使用证。2007年间，三门县人民政府根据六敖镇涛头村村民委员会的申请向该村颁发了国海证07330333号海域使用权证书，批准渔业用海期间为2007年12月20日至2012年12月20日。2011年5月17日，该村与三门县滩涂围垦指挥部签订协议，同意工程项目建设使用该海域并终止养殖用海。同年11月，三门县人民政府经该村等用海人同意，通告注销了包括该村在内的相关滩涂海域使用权证书，由国家收回相关海域的使用权。之后根据三门县三门湾滩涂围垦开发有限公司的申请向其颁发了海域使用权证书，将促淤工程所需使用的海域使用权依法授予该公司。原告养殖塘所属的部分海域的使用权由该公司合法取得。而原告围海养殖从未取得过海域使用权，也未曾与其所在的涛头村订立过任何承包经营关系，其行为已违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条之规定，属非法占用海域的违法行为，依法不仅不能进行补偿，而且还应当受到相应行政处罚。原告基于其不法的围海养殖行为提出补偿诉请，完全缺乏事实与法律依据。2、原告诉请依据的三政办发（2013）44号文件完全不能适用于本案所涉的原告围海养殖的政策处理。一是该文件第一条明确规定了适用范围，原告养殖塘的政策处理不属该文件适用范围。二是原告的围海养殖行为属非法占用海域行为，依照法律及该文件规定均不能获得补偿。三是原告围海养殖的海域使用权属国家所有，不能进行征地补偿。因此原告诉请的该事实依据不能成立。综上，原告的起诉不符合行政诉讼的相关法定条件，且其诉讼请求缺乏事实和法律依据，因此，在程序上，原告的起诉依法应当裁定驳回。在实体上，其诉讼请求依法应当判决驳回。
被告在法定期限内向本院提供下列证据：1、通知2份，拟证明被告为履行社会事务管理职能而发布通告、告知的事实；2、三政发（2012）42号、三政办（2013）83号文件各1份，拟证明三门县人民政府就涉促淤工程项目的建设管理及政策处理作出过相应的行政指导性质规定；3、海域养殖面积测量平面图2份（第一张图纸面积是正确的，第二张图纸面积是错误的，面积是22.34亩），拟证明原告等人围海养殖滩涂所在海域；4、国海证113300314海域使用权证书1份，拟证明原告养殖塘部分滩涂的海域使用权由三门县三门湾滩涂围垦开发有限公司于2011年11月30日依法取得；5、三政海审（2011）10号通告、六敖镇涛头村协议书各1份，拟证明六敖镇涛头村等原海域使用权人同意终止包含原告养殖塘在内的海域养殖用海，由政府部门收回海域使用权的事实。6、浙三2007010海域使用权登记表、海域使用权批准通知书、宗海图各一份，拟证明原告养殖塘所在滩涂的原海域使用权人为六敖镇涛头村村民委员会，渔业用海期间为2007年12月20日至2012年12月20日；7、三发改审（2012）26号关于三门县晏站涂促淤工程初步设计的批复、三政海审（2011）11号关于三门县晏站涂促淤工程项目海域使用的批复各1份，拟证明促淤工程项目的建设主体为三门县三门湾滩涂围垦开发有限公司；8、三门县晏站涂促淤工程施工招标文件签发单、合同协议书各1份，拟证明促淤工程项目的施工实施主体为三门县晏站涂建设有限公司；9、三门县海洋与渔业局责令停止违法行为通知书1份、调查笔录2份，拟证明原告围海养殖行为系非法占用海域行为的事实。法律适用：10、《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》各1份。
经庭审质证，原告对被告提供证据1的真实性无异议，但认为证据1能够确定本案的主体是被告。对证据2无异议。对证据3有异议，认为同原告测量的面积不一样，也能证实原告方在指定的滩涂中养殖的东西还存在。对证据4的真实性无异议，关联性有异议，认为同本案无关联。对证据5有异议。对证据6无异议。对证据7-8有异议，认为原告并不知情。对证据9的真实性无异议，但认为调查笔录的内容反而能证实原告养殖的时间及目前有关情况。对证据10法律适用无异议。被告对原告提供证据1的真实性无异议。对证据2的真实性无异议，关联性有异议，认为王端献的违法行为通知书同本案无关联，原告责令通知书能证明原告养殖是违法的。对证据3-4的关联性有异议，认为传唤书同本案无关联。对证据5的浅海滩涂使用证的真实性无异议，对调查表有异议。对证据6的真实性无异议，关联性有异议，认为“强塘”是浙江省新创的一个名词，里面所讲是征用的问题，本案的滩涂、养殖塘不存在征用。对证据7的关联性有异议，认为其中三份同本案无关联，另两份证明是申请，不能证明本案的相关的事实。对证据8的真实性有异议，关联性有异议，认为同本案没有任何关联。本院认为，原告提供的证据2系中国海监三门县大队对王端献作出的责令停止违法行为通知书与本案无关，本院不予认定。证据4三门县公安局边防大队对杨莉作出的传唤证与本案无关，本院不予认定。证据7的陈小泽、林咸亮、林日省、大潺塘各养殖户的证明与本案待证事实无关，本院不予认定。原、被告提供的其他证据真实且与本案有关联，本院予以确认。
经审理查明，原告林后聪系原三门县六敖镇涛头村村民，在三门县胡馋涂进行围海养殖。1984年，三门县人民政府发放三政渔权证字第56号浙江省三门县浅海滩涂使用权证，将胡馋涂划归原蒲西乡涛头村使用。2007年12月7日，三门县海洋与渔业局作出海域使用权批准通知书，批准三门县六敖镇涛头村村民委员会取得涛头馋使用权，用海期限自2007年12月20日至2012年12月20日止。2011年5月17日，三门县滩涂围垦指挥部（甲方）与原六敖镇涛头村（乙方）达成协议：乙方同意工程项目的实施，并终止养殖用海。2011年11月10日，三门县人民政府作出三证海审（2011）10号《注销海域使用权的通告》，决定原三门县六敖镇涛头村村民委员会取得的涛头馋海域使用权予以注销。2011年11月30日，三门县人民政府作出国海证113300314号海域使用权书，将该海域的使用权许可给三门湾滩涂围垦开发有限公司。2012年9月17日，三门县人民政府发放三政发（2012）42号《三门县人民政府关于加强晏站涂促淤工程建设管理的通告》，限养殖户必须在2012年10月30日清理完毕，一切损失自负。2013年7月18日，三门县人民政府办公室发放三政办发（2013）83号《关于印发三门县晏站涂促淤工程政策处理若干规定的通知》。2014年3月21日，被告三门县人民政府海润街道办事处作出通知，要求晏站涂促淤工程范围内的滩涂围塘养殖户自接通知之日起不得再放养，所有养殖物和构筑物须在2014年8月30日前清理完毕。2014年5月4日，被告三门县人民政府海润街道办事处作出通知，根据三门县晏站涂促淤工程政策处理规定，对围塘养殖的对象户作一次性青苗补偿，标准为400元每亩，共补助三年，在5月20日前签订协议的，再奖励每亩400元。2014年6月14日，中国海监三门县大队对原告林后聪作出责令停止违法行为通知书，认为原告林后聪非法占用海域，责令其三日内立即恢复海域现状。2015年5月21日，三门县海洋与渔业局又对原告林后聪涉及晏站乌潺涂养殖用海情况作出三海检（2015）001号检查通知书，限原告林后聪在接到通知书3日内接受调查。后原告向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第四十八条规定，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条规定，海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。第六条规定，国家建立海域使用权登记制度，依法登记的海域使用权受法律保护。本案中，原三门县六敖镇涛头村村民委员会取得的涛头馋使用权已在2011年11月10日被三门县人民政府作出的三证海审（2011）10号予以注销。2011年11月30日，三门县人民政府作出国海证113300314号海域使用权证书，批准三门县三门湾滩涂围垦开发有限公司使用上述滩涂。原告也未提供相关证据予以证明其依法享有该海域使用权，因此原告不享有海域使用权。况且中国海监三门县大队已对原告使用滩涂行为作出了责令停止违法行为通知书，认为原告属非法占用海域。故原告的诉讼请求理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告林后聪的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省台州市中级人民法院（开户行：中国农业银行台州分行营业部；户名：台州市财政局；帐号：19900001040000225089001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王剑微
审 判 员 侯玲萍
人民陪审员 赵富菊
二〇一五年九月二十五日
代书 记员 金 清
附：本判决依据的相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。