北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京03行终693号
上诉人（一审原告）徐某某，女，1936年7月1日出生，住北京市朝阳区。
委托代理人田钢，男，1958年10月13日出生，住北京市朝阳区。
委托代理人苗玉亮，北京融显律师事务所律师。
一审被告北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。
法定代表人魏成林，主任。
委托代理人张莹，女，北京市规划和国土资源管理委员会干部。
委托代理人郭杨，北京市康达律师事务所律师。
一审第三人罗某，女，1970年2月10日出生，住北京市海淀区。
委托代理人李春杰，北京华沛德权律师事务所律师。
上诉人徐某某因房屋抵押登记一案，不服北京市朝阳区人民法院(2016)京0105行初547号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年12月12日公开开庭审理了本案。上诉人徐某某的委托代理人田钢、苗玉亮，一审被告北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规划国土委）的委托代理人张莹、郭杨，一审第三人罗某的委托代理人李春杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
坐落于北京市朝阳区慈云寺×号楼×门×号房屋（以下简称涉案房屋）的所有权人登记为徐某某，房屋所有权证号为京房权证朝私字第××0号（成本价出售住房），登记时间为2000年12月5日，发证机关为原北京市国土资源和房屋管理局；涉案房屋的抵押权人登记为罗某，房屋他项权证号为X京房他证朝字第××5号，登记时间为2014年9月30日，发证机关为北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）。
徐某某向一审法院提起诉讼，请求撤销X京房他证朝字第××5号《房屋他项权证》。
一审法院经审理查明，2014年9月30日，田某作为徐某某的代理人与罗某共同申请涉案房屋抵押权设立登记，并提交了《北京市国有土地房屋一般抵押权设立登记申请书》、徐某某的《房屋所有权证》、田某代徐某某与罗某签订的《借款抵押合同》、《房屋买卖契约》、（2014）京方圆内民证字第012986号《公证书》、身份证等材料。房屋登记机关的工作人员就涉案房屋的相关情况进行询问并在《北京市国有土地房屋一般抵押权设立登记申请书》载明询问情况，对到场办理抵押登记的田某及罗某拍摄了现场照片。同日，房屋登记机关决定对上述申请予以受理，并经审查认为符合登记条例，同意记载于登记簿。因徐某某提出异议，房屋登记机关尚未向罗某实际核发涉案房屋的《房屋他项权证》。
一审法院另查明，北京市方圆公证处于2014年11月14日出具《关于（2014）京方圆内民证字第012986号公证书的核查回复》（以下简称《核查回复》），主要内容为该处未出具过（2014）京方圆内民证字第012986号《公证书》，该《公证书》系伪造。
一审法院再查明，徐某某与田某、罗某因抵押合同纠纷诉至一审法院，请求判令田某代徐某某与罗某于2014年9月30日签订的《借款抵押合同》对徐某某不具有法律效力，一审法院于2016年6月17日作出（2014）朝民（商）初字第46657号民事判决，判决驳回徐某某的诉讼请求。徐某某不服提出上诉，我院作出（2017）京03民终782号民事判决，判决驳回上诉，维持原判，其中本院认为部分指出“罗某有理由相信田某具有代理权，且罗某为此支付了出借款项，田某代理徐某某签订《借款及担保合同》的行为应属有效”。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）并参照《房屋登记办法》的规定，房屋登记由房屋所在地的房屋登记机构办理。直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构是房屋的登记机构。本案中，市住建委作为当时涉案房屋所在地的房产行政主管部门对其辖区内房屋行政登记申请依法具有受理、审查并作出登记等行政职权。根据相关文件和部门职责分工调整，市规划国土委在本案中具有相应的应诉职责。
本案被诉的行政行为是房屋抵押权设立登记。根据《物权法》第十一条规定，当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。参照《房屋登记办法》第四十三条规定，申请抵押权登记，应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料。本案中，当事人在申请对涉案房屋进行抵押权设立登记时，提交了上述法律、规章确定应当提交的材料，因此在审查申请材料的完备性方面，房屋登记机关作出的行政登记并无不当。
关于登记机构在行政登记中的职责，《物权法》第十二条中规定了登记机构应当查验申请人提供的权属证明和其他必要材料并就有关登记事项询问申请人等内容。《房屋登记办法》第十八条和第二十条对房屋登记机构的审查内容和登记申请应符合的条件进行规定。本案中，房屋登记机关在收到完备的申请材料的基础上，对相关材料进行查验后予以受理，经审核认为申请符合登记条件并记载于登记簿，上述履行行政登记职责的情况符合相关法律、规章的规定，一审法院不持异议。
《房屋登记办法》第十一条第三款规定，申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。参照上述规定，“徐某某代理人”田某与罗某应对提交的包括涉案委托书的《公证书》、《借款抵押合同》在内的相关申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责。本案中，虽然市住建委尽到了抵押登记中合理审慎的审查职责，但根据公证处出具的证明，抵押登记中当事人提交的委托书《公证书》系伪造，故抵押登记行为合法性存在缺失之处。但根据已发生法律效力的民事裁判文书所认定事实及裁判结果，本次房屋抵押权设立登记行为的基础民事法律关系属有效，故本案被诉房屋抵押登记行为虽违法但不撤销抵押登记行为，一审法院依法确认被诉房屋抵押登记行为违法。综上，依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款之规定，判决确认市住建委于2014年9月30日就涉案房屋为罗某办理的抵押权设立登记行为违法。
徐某某不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，支持上诉人一审全部诉讼请求。其主要理由为：一、抵押登记的事实基础不存在，依法应当撤销被上诉人的抵押登记行为。市规划国土委进行房屋抵押登记的重要事实依据《委托书》、《委托书公证书》均为伪造的虚假材料，上诉人对抵押登记行为从不知情，案外人田某非法代理上诉人进行抵押登记的行为不是上诉人的真实意思表示，因此，抵押登记的事实基础不存在，该行为应被撤销。二、本案不应以民事判决为基础，应当先行政后民事。本案中，抵押合同的成立是基于抵押权的登记，抵押登记行为是抵押合同最终成立的依据和基础。在抵押权登记是否合法正在进行行政诉讼过程中时，民事案件应当裁定中止，等待行政判决确认。通过民事诉讼解决当事人之间的原因行为并不涉及对登记行为合法性的审查，因此，本案不应考虑民事判决的结果。三、本案不应仅仅确认抵押登记行为违法，而应当撤销抵押登记行为。行政机关或者当事人存在程序上或事实上的瑕疵，但不影响基本事实和当事各方的真实意思表示的情况下，可以确认相关行为违法，无需撤销登记。而在抵押登记的基本事实不存在，其抵押登记主要依据的材料均是违法伪造的情况下，应当直接判令撤销抵押登记，而不是仅仅确认抵押登记行为违法。四、以前基本事实相同的案例均判决撤销抵押登记，在基本事实一致的情况下，应当保持判决的一致性。
市规划国土委及罗某均同意一审判决，请求法院予以维持。
徐某某在指定期限内向一审法院提交以下证据：1.《北京市国有土地房屋登记受理通知书》、房屋登记簿，证明被诉抵押登记；2.《公证书》、《委托书》、《借款抵押合同》，证明抵押登记依据的申请材料虚假；3.《核查回复》，证明《公证书》系伪造，抵押登记依据虚假，抵押登记行为没有合法依据；4.《房屋所有权证》，证明徐某某为涉案房屋的所有权人；5.《认错书》，证明田某在徐某某不知情的情况下偷走相关证件办理抵押；6.《北京市公安局接受案件回执单》，证明徐某某得知田某的行为后当即进行了报案处理，对田某办理抵押不知情；7.《受案回执》，证明公安机关已对田某伪造、变造公文证件一案进行了受理。
市规划国土委在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1.《北京市国有土地房屋一般抵押权设立登记申请书》，证明徐某某的代理人与罗某共同申请涉案房屋抵押权设立登记；2.《房屋所有权证》，证明涉案房屋所有权人为徐某某；3.《借款抵押合同》，证明徐某某和罗某签订了借款抵押合同；4.《房屋买卖契约》，证明徐某某于2000年9月8日取得涉案房屋所有权；5-6.徐某某、罗某的身份证，证明申请人的身份情况；7.《公证书》、田某的身份证，证明经公证的委托，徐某某委托田某代为办理涉案房屋抵押权设立登记；8.现场照片，证明罗某和田某现场办理抵押权设立登记的情况；9.《北京市国有土地房屋登记审核表》，证明市住建委于2014年9月30日同意记载于登记簿；10.《房屋权属证书（证明）领证凭证》，证明罗某因徐某某提出异议而未能实际领取房屋他项权证书，但抵押登记已经完成。
市规划国土委以《房屋登记办法》作为房屋抵押登记的规范性文件依据，用以说明市住建委具有对涉案房屋进行抵押登记的行政职权，进行涉案房屋的涉诉抵押登记符合上述规范性文件的规定。
罗某在指定期限内向一审法院提交了（2014）朝民（商）初字第46657号《民事判决书》，证明罗某与徐某某的抵押合同效力已由一审法院判决确认。
经庭审质证，一审法院对上述证据作出如下认证：1.徐某某提交的证据1-4具备真实性，法院对此予以采纳；徐某某提交的证据5-7与被诉抵押登记行为不具有直接关联性，法院对此不予采纳。2.市规划国土委提交的证据与案件事实具有关联性，取得方式和程序合法，符合法定形式要求，能够证明涉案房屋抵押登记申请和审查的相关情况，法院对此予以采纳，但不具有证明被诉抵押登记行为合法性的证明力，法院对此不予采信。3.罗某提交的证据能够证明相应民事诉讼的情况，法院对此予以采纳。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，市住建委作为当时涉案房屋行政登记时的房产行政主管部门，具有对本市辖区内房屋进行权属登记的法定职责。根据相关文件和部门职责分工调整，市规划国土委在本案中具有相应的应诉职责。
《房屋登记办法》第十一条第三款规定，申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。本案中，现有证据可以证明抵押登记中当事人提交的委托书《公证书》系伪造，虽然上述申请抵押登记的材料为虚假材料，但根据已生效的民事裁判文书，涉案房屋抵押权设立登记行为的基础民事法律关系属有效，故一审法院判决确认涉案房屋抵押登记行为违法并无不当。徐某某认为被诉抵押登记行为不应确认违法，而应被撤销的诉讼主张，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，徐某某的上诉主张不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人徐某某负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾志刚
审 判 员 董 巍
代理审判员 冯秋丽
二〇一七年十二月十八日
书 记 员 张 怡
书 记 员 孙畅阳