海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）琼行终字第123号
上诉人（原审被告）：三亚市人民政府。住所地：三亚市新风路***号。
法定代表人：吴岩峻，该市代市长。
委托代理人：潘天雷，三亚市国土环境资源局公务员。
委托代理人：黄广明，三亚市人民政府法律顾问室法律顾问。
被上诉人（原审原告）：邢德銮。
委托代理人：周发武，三亚市凤凰法律事务所主任。
原审第三人：海南美丰不动产有限公司三亚分公司。住所地：三亚市河东区河西路。
法定代表人：王珂，该公司经理。
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因被上诉人邢德銮诉其及原审第三人海南美丰不动产有限公司三亚分公司（以下简称美丰公司）颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海南省三亚市中级人民法院于2014年1月20日作出的（2011）三亚行初字第35号行政判决，于同年2月10日向本院提起上诉。本院于同年6月26日受理后依法组成合议庭，并于同年9月3日上午在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人三亚市政府委托代理人潘天雷、黄广明，被上诉人邢德銮的委托代理人周发武到庭参加诉讼。原审第三人美丰公司下落不明，经本院依法公告传唤，未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
2000年6月14日，三亚市政府根据美丰公司的申请，向美丰公司进行土地房屋产权初始登记并颁发了三土房（2000）字第1059号土地房屋权证（以下简称10**号土房证）。
原审查明：1987年5月15日，邢德銮经向当时的三亚市河东区港门村社区居委会申请，取得一块集体住房用地，面积370平方米，四至为：东至容金英；西至孙惠公；南至菜地；北至河滩。原告取得该宅基地后由于经济困难，没有及时建房。1992年7月美丰公司经原三亚市国土局批复同意，从三亚市房地产开发建设总公司转让取得位于港门村地段部分土地使用权，土地面积15615平方米，其四至为：东至河堤、西至田坎圮、南至规划路、北至港门村开发区地界。并取得了原三亚市国土局颁发的（1992）地证字第85号《建设用地许可证》。2000年6月，美丰公司向三亚市土地房产管理局提出土地房屋产权初始登记申请，经过调查，三亚市政府于2000年6月14日向美丰公司颁发了1059号土房证。三亚市政府对美丰公司宗地登记进行了地籍调查，但没有依法刊登异议征询公告，界址的认定也只有一个名为林云（彬）的人到场指界及签名。邢德銮认为美丰公司取得的1059号土房证土地使用范围涵盖了其使用土地，三亚市政府给美丰公司颁证的具体行政行为没有依法进行公告和指界，程序违法，侵犯了其合法权益，遂于2011年4月18日向原审法院提起行政诉讼，请求确认三亚市政府给美丰公司颁证的具体行政行为违法。
在本案审理期间，为查明本案事实，邢德銮及原审法院同期受理的（2011）三亚行初字第34号、第36号两个案件的原审原告欧建成、容金英向原审法院提出申请，请求对其主张使用土地的位置进行测绘鉴定。原审法院委托三亚合利测绘服务有限公司对涉案的三名原审原告的用地范围进行测绘鉴定，三原审原告已经共同预交了测绘费用13000元。三亚合利测绘服务有限公司经过测绘作出测绘鉴定报告，鉴定确认邢德銮的用地土地范围全部落在美丰公司1059号土房证的用地范围内。
原审认为：本案邢德銮作为三亚市河东街道办事处港门村居民委员会本地居民，经过当时港门村居委会的批准取得建房用地，有当时的港门村居委会《拨用土地证明书》为据。对此现港门村社区居民委员会在本案审理期间也出具《证明》证实邢德銮的土地确系原港门村居委会划给。根据邢德銮持有的《拨用土地证明书》四至范围，经过测绘鉴定，证明其土地已包含在三亚市政府给美丰公司颁发的1059号土房证土地范围之内。邢德銮据此认为三亚市政府颁发1059号土房证的具体行政行为对其合法权益产生实际影响，其与该具体行政行为具有法律上的利害关系，依法提起诉讼，符合行政诉讼法的有关规定，具备本案的原告主体资格。三亚市政府关于邢德銮持有的《拨用土地证明书》不是合法的土地权属文件，不具备本案的原告诉讼主体资格的主张，没有法律依据，不予支持。
根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，三亚市政府并不能提供证据证实邢德銮在2011年5月18日提起本案诉讼的2年以前已经知道或应当知道三亚市政府给美丰公司颁发1059号土房证的具体行政行为的内容，故三亚市政府关于邢德銮提起本案诉讼超过起诉期限的主张缺乏事实根据，依法不予支持。
根据《土地登记规则》第六条的规定，土地登记依照下列程序进行：1、土地登记申请；2、地籍调查；3、权属审核；4、注册登记；5、颁发或者更换土地证书。第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。本案中，三亚市政府在给美丰公司颁发1059号土房证时，没有依法通知相邻宗地使用人参加地籍调查指界，没有在给美丰公司登记发证前依法将审核结果进行公告，显然违反了前述关于土地登记的相关规定，程序违法。
综上所述，三亚市政府给美丰公司颁发1059号土房证的具体行政行为程序违法，应予撤销。但鉴于美丰公司取得三亚市政府颁发的1059号土房证后已经进行房地产开发建设并对外销售给他人，三亚市政府所颁发的1059号土房证已不具有可撤销的内容，且邢德銮的诉讼请求也仅要求确认违法，故本案应确认三亚市政府给美丰公司颁发1059号土房证的具体行政行为违法。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：确认三亚市政府给美丰公司颁发1059号土房证的具体行政行为违法。本案受理费50元及鉴定费13000元（（2011）三亚行初字第34、35、36号三个案件的共同鉴定费用），由三亚市政府负担。
三亚市政府上诉请求：撤销（2011）三亚行初字第35号行政判决，改判维持1059号土房证。其上诉事实与理由：1、原审判决认定事实不清、证据不足。首先，邢德銮主张权利的唯一证据为三亚市河东港门村居委会出具的《拨用土地证明书》，而该证据并非具备法律效力的土地使用权属证书，不能直接作为其主张土地使用权的依据，原审判决以该证明书否定美丰公司合法取得物权效力的土房证，认定事实错误。其次，该证明书四至不清，无法确定地块的具体位置，无法证明与涉案土地有关，三亚合利测绘服务有限公司主观随意指定地块位置所做测量而形成的鉴定报告不能成为有效证据。原审判决以该测绘报告作为判决依据，明显错误。2、邢德銮的起诉已超过起诉期限。美丰公司取得涉案土地后于2004年开发建成房产对外销售，邢德銮应当知道该公司取得土地权属的事实，邢德銮于2011年5月才提起诉讼，显然已超过起诉期限。原审判决对此未作认定，是错误的。3、原审判决适用法律错误。邢德銮所提供证据无法证明与涉案土地有关；依据《国家土地管理局对浙江省土地管理局关于土地确权登记中有关问题的请示的批复》第一条规定，在初始登记时，对登记申请的审核结果未予公告，县级以上地方人民政府批准登记的，可认定其登记结果具有法律效力。因此原审判决认定三亚市政府没有通知邢德銮指界、没有公告违法是错误的。
被上诉人邢德銮辩称：1、原审判决认定事实清楚。港门村居委会颁发的土地使用证书，是进行土地权属登记的初始凭证，而且该凭证三亚市政府一直在沿用并作为审查颁发土地证的主要依据。1987年三亚市还属于县级市，港门村土地仍属于集体农村土地，原来的村委会后来才升级成为居委会。涉案土地原是港门村划给村民邢德銮作为自家种菜的自留地。2、三亚市政府没有通知邢德銮作为相邻人进行指界、未刊登异议征询公告，程序违法，原审判决适用法律正确。3、三亚市政府主张邢德銮超过起诉期限证据不足。邢德銮是发生纠纷后去国土局查档才得知颁证内容的，之后就立即起诉了，邢德銮的起诉没有超过起诉期限。
二审期间，为了进一步查明案件事实，本院于2014年9月15日依职权到三亚市国土环境资源局调取了两份档案材料。一份是证明1059号土房证被注销的《三亚市房地产权属登记信息查询结果》，该材料显示1059号土房证已被注销。一份是案外人邱奇的《拨用土地证明书》，该证明书项下土地已审核颁证，该证明书系港门村居委会于1987年8月16日出具，与邢德銮出具的《拨用土地证明书》上的公章印文内容相同，可以证实港门村居委会确曾于1987年给个人拨用土地。双方当事人对两份材料的真实性均无异议，邢德銮仅对注销证明中没有注销日期提出异议。该两份材料具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。三亚市政府于同年9月28日向本院提交《司法鉴定申请书》，申请对邢德銮提交的《拨用土地证明书》比照邱奇的《拨用土地证明书》进行真伪鉴定。本院同意三亚市政府的申请并委托海南公平司法鉴定中心进行鉴定。同年11月7日，本院收到该中心出具的琼公平鉴（2014）文检字第139号《文书司法鉴定意见书》，鉴定意见为：“3份检材（欧建成、邢德銮、容金英3人提交的《拨用土地证明书》）上的‘三亚市河东街道办事处港门村居民委员会’公章印文是同一枚公章所盖；但他们与公章印文样本（邱奇的《拨用土地证明书》）不是同一枚公章所盖。”同年11月10日，本院组织质证，邢德銮认为：首先，鉴定程序违法，鉴定申请应在一审提出；其次，80年代港门村居委会存在多枚公章，仅取邱奇的《拨用土地证明书》一个样本难以体现公平公正，港门村居委会都已经认可邢德銮证明书的真实性，不排除邱奇《拨用土地证明书》上公章的伪造嫌疑；请求法院多提取几个样本重新鉴定。三亚市政府对该鉴定意见无异议。本院认为，虽然三亚市政府的鉴定申请已经超出举证期限，但三亚市政府是基于本院二审调取的新证据与邢德銮提供的《拨用土地证明书》进行对比发现有明显区别从而提出鉴定申请的，本院准许其鉴定申请并无不当。本院认为，在鉴定前邢德銮对邱奇的《拨用土地证明书》真实性并无异议，两者公章印文内容完全相同，具有可比性。海南公平司法鉴定中心作出的鉴定意见真实、合法，具有法律效力，本院予以采信。邢德銮提出的重新鉴定申请不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十条规定的条件，本院不予准许。根据鉴定意见，邢德銮提交的《拨用土地证明书》真实性存疑，不应予以认可，本院不予采信。由于港门村居委会的证明和原审委托制作的测绘报告均为依据邢德銮的《拨用土地证明书》作出，因此本院对于港门村居委会的证明和原审委托制作的测绘报告也不予采信。
原审认定的“1987年5月15日，邢德銮经向当时的三亚市河东区港门村社区居委会申请，取得一块集体住房用地，面积370平方米，四至为：东至容金英；西至孙惠公；南至菜地；北至河滩。原告取得该宅基地后由于经济困难，没有及时建房。”没有相应证据证明，本院不予确认。原审查明的其他事实与本院查明一致，本院予以确认。
本院认为：《土地登记规则》第七条规定，初始土地登记程序为：1、申报；2、地籍调查；3、权属审核；4、注册登记；5、颁发土地证书。该规则第九条规定，初始土地登记开始，由县级人民政府发布土地登记公告。《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。本案中，三亚市政府在给美丰公司颁发1059号土房证过程中，没有依法通知相邻宗地使用人参加地籍调查指界，也没有依法将审核结果进行公告，违反了前述关于土地登记的相关规定，颁证程序确有不当。但是，因邢德銮提供的《拨用土地证明书》不被本院采信，其对于涉案土地的权属主张没有充分证据证明，三亚市政府的违法行为并未侵害邢德銮的合法权益。邢德銮的诉讼请求不能成立，应予驳回。
综上，原审判决认定事实不清，适用法律和判决结果错误。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：
一、撤销海南省三亚市中级人民法院于2014年1月20日作出的（2011）三亚行初字第35号行政判决；
二、驳回邢德銮的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费共100元由邢德銮负担。本案与（2014）琼行终字第122号案、（2014）琼行终字第124号案的一、二审鉴定费用共17700元（一审鉴定费用13000元已由邢德銮及上述122号案被上诉人欧建成和124号案被上诉人容金英共同预缴，二审鉴定费用4700元已由三亚市人民政府预缴），由邢德銮负担三分之一，即5900元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
代理审判员 麻红丽
代理审判员 赵敬义
二〇一五年一月七日
书 记 员 李励云
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥
若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。