江西省余干县人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）赣1127行初19号
原告余干县三塘乡蔡垅村杨家咀村民小组，住所地江西省余干县三塘乡蔡垅村委会杨家村。
负责人杨传成，村小组组长。
委托诉讼代理人杨传保，男，1949年2月13日生，汉族，江西余干人，住江西省余干县，特别授权（代为委托诉讼代理人、起诉、应诉、参与调解、签收法律文书、承认、放弃和变更诉请等）。
委托诉讼代理人谌建平，江西民信律师事务所律师，特别授权（代为起诉、提交证据、开庭辩论、签收法律文书、参与调解、和解、承认、放弃、变更诉请、提起反诉等）。
被告余干县不动产登记局，住所地江西省余干县玉亭。
法定代表人李华，该局局长。
委托诉讼代理人张武童，余干县国土资源局干部，一般代理。
委托诉讼代理人李晓兰，江西方盈律师事务所律师。特别授权（承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解、请求和接受调解、提起反诉或者上诉）。
第三人余干县粮油购销总公司，统一社会信用代码91361127705751285P，住所地余干县玉亭镇永叔路。
法定代表人徐印明，该公司经理。
委托诉讼代理人王军洁，江西方盈律师事务所律师，一般代理。
第三人余干县粮油购销总公司三塘粮管所，统一社会信用代码361127010001198，住所地余干县三塘乡三塘街。
法定代表人周济民，该所所长。
原告余干县三塘乡蔡垅村杨家咀村民小组诉被告余干县不动产登记局、第三人余干县粮油购销总公司三塘粮管所确认行政登记行为违法及撤销行政登记行为纠纷一案，本院受理后，余干县粮油购销总公司申请作为本案第三人。本院依法组成合议庭，于2017年7月13日公开开庭进行了审理，原告的委托诉讼代理人杨传保、谌建平和被告的委托诉讼代理人张武童、李晓兰及第三人的委托诉讼代理人王军洁、第三人的法定代表人周济民均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，杨家咀背后山系原告余干县三塘乡蔡垅村杨家咀村民小组（以下简称“杨家咀村民小组”）集体所有。1982年5月10日林权“三定”时，由余干县人民政府向余干县三塘乡蔡垅村第十一、十二生产队颁发江西省余干县林权证（林证字第0004388号、林证字第0004389号、林证字第0004390号），将蔡垅村杨家咀林地承包给蔡垅村第十一、十二生产队经营管理。之后，蔡垅村第十一、十二生产队整合并改名为“蔡垅村杨家咀村民小组”，即本案原告杨家咀村民小组。
1998年12月，第三人余干县粮油购销总公司三塘粮管所（以下简称“三塘粮管所”）拟在原告林地内建临时粮仓收购点，便于在腾溪、蔡垅一带收粮中转。余干县三塘乡人民政府便将原已承包给原告经营的杨家咀15亩林地，在未经原告同意的情况下让与给三塘粮管所建造临时粮仓。原告杨家咀村民小组村民多次向三塘乡人民政府反映林地被侵占的情况，但均未能得到妥善解决。2007年，随着国家粮食政策变化，第三人三塘粮管所不再在腾溪、蔡垅一带设置粮仓收粮，故原先已经建立的粮仓被闲置废弃，后因年久失修且无人问津，仓库早已倒塌成废墟。
2017年初，第三人三塘粮管所又擅自将原已废弃的粮仓用地出租给他人建设粮食烘干加工厂，并已开始实际施工建设。因粮食烘干加工厂位置毗邻原告杨家咀村民小组，对环境污染巨大，遭到原告村民的强烈反对。原告就此事多次找到第三人三塘粮管所及其主管单位余干县粮油购销总公司，却被告知：现烘干加工厂所在的杨家咀15亩林地早在2000年就由余干县人民政府审批，划拨给三塘粮管所建设仓库永久使用。原告感到愕然，遂于2017年4月20日委托律师前往余干县国土资源局查阅档案后才发现：涉案土地在建设临时粮仓两年后的2000年9月6日由第三人三塘乡粮管所申请，余干县人民政府书面审批同意后，确已将该块林地以国有土地性质转让给第三人使用。
原告认为，余干县人民政府早在1982年5月10日就将杨家咀15亩林地确权给自己，并颁发了林权证书。然而在2000年9月6日又审批同意将该本属原告经营的集体土地违法变更为国有土地并以转让的形式划给第三人三塘乡粮管所，系审批程序违法，严重侵害了原告对该林地的承包经营权益。另，依据《土地管理法》第六十五条规定：因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，农村集体经济组织报经批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。为此，原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十八条之规定，特向贵院提起诉讼，1、依法确认被告审批通过第三人提交的编号为07108824号土地登记申请的行为违法；2、撤销被告颁发的编号为07108824号土地登记申请书审批表；3、本案诉讼费用由被告承担。
被告辩称，一、原告主体不适格：1、原告提供的林权证登记是由蔡垅第十二生产队、第十一生产队经营管理，山林归集体所有。而原告系蔡垅村杨家咀村民小组，是否由这两个生产队合并组成，应当提供证据予以证明。2、经营管理权只是一种使用权，并不是所有权。山林归上述两个生产队经营管理，长期不变，说明经营管理是有期限的，与所有权有本质的区别，因此诉争林地不归这两个生产队所有。3、林权证登记的面积及四至与诉争的土地不一致。4、诉争土地原为荒地，并不是林地，与林权证登记的土地性质不一致。二、诉状土地系1997年为方便三塘乡农民交纳公粮及卖粮要求，在村民的要求下，由三塘乡政府牵头，选址建设粮库。该土地一直由第三人粮管所使用。三塘乡政府在审批登记表上也予以确认，答辩人审批颁证行为合法。综上，原告诉请没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉请。
第三人余干县粮油购销总公司辩称，一、原告不是本案适格主体，从林权证登记内容来说，林地归集体所有，这里的集体是村小组、村委会还是三塘乡集体所有？权属不明确。1982年县政府颁发给原告的承包经营管理权，长期不变，这个内容与新《农村土地承包法》承包经营期限是相矛盾的，旧法与新法不一致的，以新法为准，1982年颁发的证失效，原告应提供新的林权证权属证明。二、1997年为方便三塘乡农民缴纳公粮及卖粮需求，在三塘乡建造一个粮食收储粮站，当时第三人下属单位三塘乡粮管所与三塘乡人民政府牵头，在三塘乡选址，就选在现在座落的位置，这块土地是三塘乡政府集体所有，当时是荒山、荒地，三塘粮管所向余干县国土局提出申请，国土局依职权审批，这不违法，由于该块土地是三塘乡集体所有，这也是历史遗留的问题，国土局当时审批并不违法。总上所述，原告不是本案适格的主体，第三人通过合法的程序向土管部门申请，土管部门依职权审批，不存在违法之处。恳请法院驳回原告诉求。
第三人余干县粮油购销总公司三塘粮管所同意余干县粮油购销总公司的答辩意见。
经审理查明，本涉案土地曾用于三塘蔡垅建粮站，位置紧临杨家咀村民小组。据原告陈述此土地属村集体的林地，1998年三塘乡人民政府在未经原告的同意让给三塘粮管所建造临时粮仓，至2007年三塘粮管所不再在蔡垅设置粮仓并一直闲置。在2017年年初本案第三人三塘粮管所将粮仓用地出租给他人建粮食烘干加工厂，租期为10年，并已进行了实际施工建设。原告为此主张土地权属，起诉至法院，并向法院提供1982年5月10日纸质手写的江西省余干县林权证（林证字第NO0004388、NO0004389、NO0004390）记载杨家咀背后山8亩、原杨家咀背后山8亩、原杨家咀山8亩、杨家咀背后8亩、杨家咀基山8亩、原杨家咀背后山8亩、原杨家咀面前山5亩,上述7块登记的林地共计53亩。原告以此证明是涉案土地的使用权人，涉案土地是7块林地的一部分。
另查明，涉案土地在2000年8月已由第三人余干粮油购销总公司三塘粮管所向政府提出土地登记申请，并已获得批准，其记载的内容：地址余干县三塘乡杨家咀村，土地所有权性质为国有，土地权属来源为转让。但土地转为国有和由谁转让而来？被告和第三人未提供相关证据材料。
再查明原告提供的林权证记载的蔡垅第十一、十二生产队现属杨家咀村小组第七组。原告与第三人对涉案土地的权属主体、来源、四至等内容存在较大的争议,原告提供的1982年林权证记载的土地四至、面积等与涉案土地的四至现状等在客观上也存在较大的差异。
本院认为，本案争议的焦点是：1、余干县三塘乡蔡垅村杨家咀村民小组是否是本案适格的原告？2、涉案土地在2000年8月19日登记审批之前权属来源和主体是否明确？
3、涉案土地与原告所依据1982年5月10日林权证记载的7块土地有何关联？如果难以明确并存在权属争议，是否是法院受案范围？
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”、《不动产登记暂行条例》第六条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”、余干县机构编制委员会文件[干编发（2016）8号]关于同意组建余干县不动产登记机构的批复。余干县不动产登记局具有不动产登记审批的行政职责。
余干县三塘乡蔡垅村杨家咀村民小组是否是本案适格的原告？结合本案查明的事实表明，涉案土地的位置紧临蔡垅村杨家咀村民小组，该土地四至中有三面与村民房屋相邻。原告以1982年5月10日林权证记载的7块土地为依据，以土地使用权人的身份起诉。但因林权证记载的土地四至、面积、用途和性质等相关事项因30多年的变化、历史遗留问题及各方当事人对此存在较大的分歧，同时当事人各方又无明确、具体和有效的证据证明涉案土地与原告依据的1982年5月10日林权证所记载的7块土地存在何种关联或不存在何种关联？本院不能排除原告与涉案土地不存在利害关系，同时从客观上来说涉案土地位于原告村里，原告依据1982年的林权证基于自身利益出发起诉并无不当，这是公民、法人或其他组织应有的诉权。
至于被告及第三人均对原告委托诉讼代理人以杨家咀村民小组名义起诉是否是杨家咀村民大多数人的意思表示提出质疑。结合原告方提供的证据材料，确实存在一定的瑕疵，但被告与第三人也未提供相反的证据证明原告的起诉不是代表大多数村民的意思表示，本院对被告及第三人该项辩论意见不予采信。
第二，涉案土地在2000年8月19日登记审批之前权属来源和主体是否明确？虽然涉案土地在2000年8月19日经登记审批，并于2002年10月17日颁发土地使用权证。但第三人向被告申请登记审批涉案土地之前的土地权属来源不明确。1996年12月10日余干县人民政府办公室干府办抄字（96）第107号抄告单，是同意第三人建粮食仓库，并免交土地出让金和管理费。对涉案土地的权属来源、最初权属主体、性质及转让程序等事项被告并未提供合法、有效的证据证明。
第三，涉案土地与原告所依据的1982年5月10日林权证记载的7块土地有何关联？如果难以明确并存在权属争议，是否是法院受案范围？根据各方举证情况和质证意见，本院无法认定涉案土地是否是原告提供1982年5月10日林权证记载的7块土地的一部分，同时被告和第三人对涉案土地在2000年8月19日登记审批办证之前的权属来源等事项也未提供合法有效证据证明。因此涉案土地在2000年8月19日登记办证之前的权属情况，客观上存在权属争议或不明确，是否是原告所依据的1982年5月10日林权证记载的7块土地的一部分？难以确定是否有关联或没有关联。
根据《中华人民共和国物权法》第三十三条规定：“因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利”，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”。综上所述，本院认为，原告以土地使用权人的身份起诉被告审批的涉案土地存在违法并要求撤销，但因原告所依据1982年5月10日林权证记载的7块土地是否包括涉案土地在内难以查清，涉案土地在2000年8月19日登记办证之前权属来源也不明确，各方当事人对涉案土地权属情况存在较大的争议。因此本案的根本问题是不动产物权的归属、内容等存在争议，依法应先向人民政府申请调处，土地权属争议的处理不属于人民法院受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告余干县三塘乡蔡垅村杨家咀村民小组的起诉。
案件受理费50元，由原告余干县三塘乡蔡垅村杨家咀村民小组负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。
审 判 长 吴茂长
审 判 员 范益盛
人民陪审员 李 燕
二〇一七年八月二十日
书 记 员 朱 燕