中华人民共和国
福建省泉州市鲤城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽0502行初19号
原告张培珍，女，住中国香港。
委托代理人陈国平、杜小龙，福建泉明律师事务所律师。
被告惠安县洛阳镇人民政府，住所地福建省惠安县。
法定代表人林俊民，镇长。
委托代理人陈适平，福建泉顺律师事务所律师。
被告泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局，住所地福建省泉州市惠安县。
法定代表人吕培育，局长。
委托代理人陈榕、陈宝芬，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。
原告张培珍因要求确认被告惠安县洛阳镇人民政府、泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局强制拆除原告所有的建筑物违法，于2016年1月14日向本院提起行政诉讼，本院于2016年1月14日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年3月9日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈国平、被告惠安县洛阳镇人民政府委托代理人陈适平、被告泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局委托代理人陈宝芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告在福建省惠安县基建一层砌砖，于2015年12月2日、12月3日被强制拆除。原告主张被告惠安县洛阳镇人民政府、泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局强制拆除原告基建的一层砌砖违法，向本院提起行政诉讼。
原告张培珍诉称，址在福建省惠安县旧厝系原告张培珍祖父张某某建置。原告于1964年结婚，原告祖父将该旧厝给予原告作为嫁妆。原告结婚后，与丈夫和子女一直居住生活在该旧厝，由于旧厝年代已久，建筑物出现裂痕、倾倒、滑落，已属危房，且无法居住。旧厝旁边是通行道路，考虑到通行安全，原告自行对旧厝拆除并在原址砌一围墙。二被告在没有任何法律依据的情况下，于2015年12月2日、12月3日组织人员对原告所有的上述建筑物实施强制拆除。原告认为，行政机关在作出对行政相对人权益产生影响的行政决定时，应履行正当法律程序，依法向行政相对人送达相关行政决定书，告知行政相对人相关决定的内容及权利救济的途径。二被告在没有履行法定程序的情况下，违法实施强制拆除的具体行政行为。二被告实施的违法行为侵犯了原告的合法权益，给原告造成经济损失。故原告提起诉讼，请求法院判决：确认二被告于2015年12月2日、2015年12月3日强制拆除原告所有的址在福建省惠安县（基建一层砌砖）建筑物的行政行为违法。
原告向本院提交下列证据：
1、原告香港居民身份证复印件，证明原告主体资格。2、组织机构代码证，证明被告主体资格。3、洛阳镇政府责令停止违法行为通知书、相片，证明被告在没有履行法定程序的情况下，于2015年12月2日、2015年12月3日组织实施强制拆除的具体行政行为违法。4、证明，证明诉争宅基地是其祖父作为原告的嫁妆赠予原告的。
被告惠安县洛阳镇人民政府（下简称被告一）辩称，一、原告没有证据证明其系福建省惠安县张某某祖遗旧厝的合法权属人，也不能证明其对被制止并拆除的构筑物存在合法权益，且本案中被制止并拆除的是正在新建的违建构筑物，而非原告诉称的上述张某某祖遗旧厝。因此，原告的主体不适格。二、涉讼构筑物是违法抢建的构筑物，原告违法抢建的行为依法应当予以制止，且违法构筑物本属非法，不存在合法权益，不属于行政诉讼法保护的合法标的。即使如原告所称确属危房翻建，但原告未能提供土地手续或者析产继承证明等证实其系该房产的合法所有人，且其翻建未经核实乡村规划并取得乡村规划许可手续。原告明知不具备翻建房屋条件却不顾身在海内外其兄弟姐妹等权利人的强烈反对，仍然心存侥幸进行强行翻建，违反《城乡规划法》第四十一条第二款、《福建省实施〈城乡规划法〉办法》第三十八条第二项、《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第十二条第一款，应当坚决予以及时制止。三、被告一系依法履行职责，组织实施的制止行为适当、合法。《城乡规划法》第六十五条明确规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”由此可见被告一对原告违法行为有权责令停止和拆除，被告一的行为法律依据充分。各级党委政府十分重视“两违”综合治理工作，省、市、区规范性文件，尤其突出强调制止“两违”行为的方式即“露头即打，出土就拆”和被告一担负处置本辖区内“两违”综合治理工作职责，因此被告一制止处置方式符合规范性文件。根据利害关系人的举报和洛阳执法中队巡查反馈情况，洛阳执法中队多次责令原告停止建设且被告一也于2015年10月27日发出通知书。可原告无视被告一通知，采用时停时建的抢建方式，企图以建成事实来抵制行政执法。2015年12月2日、2015年12月3日被告一先后当场实施必要、有效的制止行为，违建状况处于一层砌砖阶段，为防止不必要损失，被告一制止原告违法建设的行为符合及时、适当、合法原则。综上，原告在没有合法权属及合法手续的情况下进行的违建行为不仅侵害他人的合法权利，同时破坏农村土地和规划建设管理秩序，不及时有效制止势必加剧矛盾冲突和负面社会影响，况且被拆除的是违法建筑，被告一的制止行为并未造成合法权益的损害。因此，被告一采取制止行为是适时处理正在违建的合法行政行为，根据有关法律法规的规定和省、市、台商区有关文件要求，是合法有效的，原告的起诉缺乏事实与法律依据，不能成立，应予驳回。
被告一向本院提交了下列证据、依据：
证据1、后埔村委会情况说明，证明被制止并拆除的违建构筑物所在的宅基地权属不清，原告对该宅基地不具有合法权益。证据2、泉州台商投资区“两违”项目调查摸底表、福建省“两违”项目处置情况表、台商投资区执法分局“两违”巡查登记表、洛阳镇人民政府责令停止违法行为通知书，证明原告违建事实，以及被告一和洛阳中队制止处理意见。
法律依据：《中共福建省委办公厅省人民政府办公厅关于开展“两违”综合治理专项行动的意见》（闽委办发（2014）7号）、《中共泉州市委办公室泉州市人民政府办公室关于开展“两违”综合治理专项行动的意见》（泉委办发（2014）2号）、《泉州市人民政府关于禁止违法占地、违法建设的实施意见》（泉政（2015）5号）、《中共泉州市委办公室关于印发＜泉州市违法占地、违法建设认定及分类处置的指导意见＞等文件的通知》（泉委办发（2014）16号）、《中共泉州市委台商投资区工作委员会办公室泉州台商投资区管理委员会办公室关于印发泉州台商投资区开展“两违”综合治理专项行动实施方案的通知》（泉台委办（2014）23号），证明被告履行职责所依据的规范性文件，被告制止行为具有合法、适当性。2、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，证明被告一的职权来源。
被告泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局（下简称被告二）辩称，一、被告二并未组织拆除诉争构筑物，不是本案适格被告，原告起诉要求确认被告二“强制拆除其建筑物的行政行为违法”无事实和法律依据。根据《城乡规划法》第六十五条规定，乡、镇人民政府为乡、村庄规划区内违法建设的执法主体。本案福建省惠安县基建一层砌砖违法建设由被告洛阳镇人民政府依法责令停止建设、限期改正并组织实施拆除，被告二仅仅为配合部门。根据《行政诉讼法》第二十六条规定，作出行政行为的行政机关是被告。被告二并非适格被告，原告将被告二列为共同被告并无事实和法律依据。二、原告没有证据证明其系址在福建省惠安县旧厝的合法权利人，对诉争违法构筑物并无合法权益，依法应驳回其起诉。本案原告诉称址在福建省惠安县旧厝系其祖父作为嫁妆赠予给原告的，故其为违法建设占地的合法权利人。但从原告提交的证据来看，并不能证明其为洛阳镇后埔村七组旧厝的合法权利人，有权处分该旧厝。而原告却擅自拆除福建省惠安县旧厝并在没有任何审批手续的情况下违法基建一层砌砖建设，被告一接到群众的举报后依法对现行的违法建设组织实施拆除是合法履行其职责，并未侵犯原告的合法权益，依法应驳回原告的起诉。综上，被告二并非本案的适格被告，被告一的行政行为亦不侵犯原告的合法权益，请求依法驳回原告的起诉。
被告二向本院提交了下列证据、依据：《中华人民共和国城乡规划法》，证明被告二并非本案适格被告。
经庭审质证，原告对被告一提供的证据质证如下：对证据1后埔村委会情况说明的形式真实性无异议，但对内容和合法性有异议，无法证明原告有没有权属，至少包括原告张培珍在内都是法定继承人之一。对证据2中的泉州台商投资区“两违”项目调查摸底表、福建省“两违”项目处置情况表、台商投资区执法分局“两违”巡查登记表的形式真实性无异议，但对内容合法性有异议，均是被告单方制作的表格，也是针对原告，但没有原告的签名确认，且有对原告实施违法拆除的行为。对证据2中的洛阳镇人民政府责令停止违法行为通知书的真实性无异议，但被告没有依法送达给原告。对法律依据，这是被告行政行为的规范性文件，对真实性无异议。被告作出行政行为的依据应当是行政法律法规，而不是规范性文件。被告一需要提供洛阳镇是在乡村规划的范围内，台商投资区是作为城市发展规划，而不是乡村规划，被告一提供的证据不充分，不能证明其拥有依照乡村规划实施的职权。
被告二对被告一提供的证据质证认为：对被告一提供的证据的真实性、合法性和关联性均无异议。
原告对被告二提供的证据质证如下：对《中华人民共和国城乡规划法》的真实性无异议，但无法证明原告的诉争房屋所在是城乡规划法的规范范围内，不能证明被告二的证明主张。
被告一对被告二的证据质证认为：对被告二提供的证据真实性、合法性和关联性无异议。
被告一对原告的证据质证如下：对原告证据1的真实性无异议，但不能证明原告具有原告的资格。对证据2的真实性无异议。对证据3的真实性无异议，证明了被告一送达了通知书。第一组相片无法确认房屋的真实性，因被告到现场时无该房。第二组相片请法庭注意只有一米左右的高度墙，不是房屋，是违建。第三组相片证明了被告一制止违法违建行为。对证据4真实性无法确认，这是证人证言，举证形式不符合法律规定，不具有合法性。
被告二对原告的证据质证如下：证据1的真实性由法庭确认。且原告无法确认其是诉争房屋的所有人，住址也不在诉争房屋所在地。对证据2真实性无异议，但被告二不是本案的被告。对证据3，这是被告一的具体行政行为，同时证明了被告一是实施拆除违建的实施方，被告二不是共同行政行为人。对证据4的质证意见同被告一。
本院对上述证据认证如下：原告和被告二对被告一提供的证据1、2的真实性无异议，本院对被告一提供的证据1、2的真实性予以认定。对原告提供的证据1、2、3的真实性本院予以认定。原告提供的证据4的证明人未到庭作证，本院对该证明不予采信。对被告一提供的证据2中的洛阳镇人民政府责令停止违法行为通知书，原告质证认为这两份通知书未送达给张培珍，不是其本人签字。被告一主张编号为2015110002的通知书上的联系人“张培珍”是张培珍的丈夫代其书写，编号为2015110003号通知书上的联系人“张”是张培珍的女儿代其书写。本院分析认证认为，被告一提供的责令停止违法行为通知书不足以证明其将这两份通知书送达给张培珍。从被告一提供的证据2《福建省“两违”项目处置情况表》、《台商投资区执法分局“两违”巡查登记表》、责令停止违法行为通知书的内容来看，均可以证明被告二所属的洛阳行政执法中队和被告一共同拆除了原告所建的位于洛阳镇后埔村七组的一层砌砖。
经审理查明，被告惠安县洛阳镇人民政府在本案中提供的《福建省“两违”项目处置情况表》中载明：违建当事人张培珍；违建地址福建省惠安县；违法占地面积60平方米；填报单位洛阳中队。被告惠安县洛阳镇人民政府在本案中提供的《台商投资区执法分局“两违”巡查登记表》中载明：业主张培珍；违建地址福建省惠安县；审批情况（或土地来源）无；巡查制止情况：2015年10月26日一层砌砖现场制止发停建；2015年12月2日一层砌砖现场制止；2015年12月3日一层砌砖现场制止。编号为2015110002的洛阳镇人民政府责令停止违法行为通知书载明：张培珍：经查实，你在福建省惠安县进行基建（现状一层砌砖）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定。根据该法第六十五条的规定，现责令你停止一切施工行为，于2015年10月27日上午9时前，携带相关土地手续及身份证等资料，到洛阳行政执法中队接受进一步调查。如继续从事违法行为的，将按有关规定处理。编号为2015110003的洛阳镇人民政府责令停止违法行为通知书的内容是责令张培珍停止一切施工行为，于2015年10月27日下午15时前，携带相关土地手续及身份证等资料，到洛阳行政执法中队接受进一步调查。2015年12月2日、12月3日，被告惠安县洛阳镇人民政府和被告泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局所属的洛阳行政执法中队共同拆除原告所建的位于福建省惠安县的一层砌砖，原告不服向本院提起行政诉讼。
本案经本院审判委员会讨论认为，一、原告主张两被告共同拆除了原告的一层砌砖，被告二认为其只是配合被告一，并没有实施拆除行为。本院分析认为，从被告一提供的证据2《福建省“两违”项目处置情况表》、《台商投资区执法分局“两违”巡查登记表》、责令停止违法行为通知书的内容来看，均可以证明被告二所属的派驻在被告一的洛阳行政执法中队和被告一共同拆除了原告所建的位于福建省惠安县的一层砌砖。洛阳行政执法中队不具有独立的法律主体资格，其行为的法律后果由被告泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局承担。二、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”原告在福建省惠安县旧厝上基建一层砌砖未经审批，依法可以拆除。两被告作为行政机关，代表国家公权力，在行政执法过程中应严格遵守法律规定，树立守法的榜样。行政机关作出行政行为应该事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定了责令停止建设和限期改正的法定程序。在本案中，原告主张洛阳镇人民政府两份责令停止违法行为通知书未送达给张培珍，不是其本人签字。被告一辩称编号为2015110002的通知书上的联系人“张培珍”是张培珍的丈夫代其书写，编号为2015110003号通知书上的联系人“张”是张培珍的女儿代其书写。本院分析认为，被告一提供的责令停止违法行为通知书不足以证明其将这两份通知书送达给张培珍，又没有提供其他证据予以佐证，因此被告一主张其依法送达责令停止违法行为通知书证据不足。在本案中，被告一主张有张贴限期整改的公告但没有提供证据证明，原告予以否认。因此，本院认定被告一和被告二共同拆除原告所建的位于福建省惠安县的一层砌砖已履行责令停止建设和限期改正的法定程序证据不足，属程序违法。鉴于两被告共同拆除原告所建的位于福建省惠安县的一层砌砖程序违法，本院判决确认两被告强制拆除原告所建的址于福建省惠安县的一层砌砖程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告惠安县洛阳镇人民政府、泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局强制拆除原告所建的址于福建省惠安县的一层砌砖程序违法。
案件受理费50元，由被告惠安县洛阳镇人民政府、泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局共同负担。
如不服本判决，原告张培珍可在判决书送达之日起三十日内向本院递交上诉状，被告惠安县洛阳镇人民政府、泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状。并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。
审 判 长 吴 晶
审 判 员 杨 芳
人民陪审员 黄莉莉
二〇一六年六月十七日
书 记 员 陈 曦
附注：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。