广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南市行一终字第162号
上诉人（原审原告）广西南宁市鹰瞰广告有限公司，住所地南宁市青秀区园湖南路7-1号华兴园综合楼写字楼710号房。
法定代表人胡建芳，该公司董事长。
委托代理人陈钦宁，该公司总经理。
被上诉人（原审被告）南宁市城市管理局，住所地南宁市汇春路2号。
法定代表人黄海，该局局长。
委托代理人黄德伟，北京市尚衡律师事务所广西分所律师。
委托代理人唐旭，北京市尚衡律师事务所广西分所实习律师。
上诉人广西南宁市鹰瞰广告有限公司与被上诉人南宁市行政许可争议一案，不服南宁市西乡塘区人民法院于2015年10月22日作出（2015）西行初字第73号行政判决，向本院提起上诉，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定组成合议庭于2016年3月9日就本案证据及争议事项向上诉人广西南宁市鹰瞰广告有限公司的委托代理人陈钦宁，被上诉人南宁市城市管理局副局长高源明、委托代理人黄德伟、唐旭进行了询问。本案现已审理终结。
原审判决查明，原告于2013年10月17日向被告提交《户外广告设置申请表》，申请在民族大道81号广西气象局大厦楼体外墙东、西侧设置户外广告牌。被告于2013年12月2日向原告作出《南宁市城市管理局关于对设置墙体广告牌的批复》（南城管复（2013）470号）（以下简称470号批复），该470号批复原则同意原告的上述申请，请原告派员与被告广场和广告管理科联系，补足相关材料后到南宁市政务服务中心城市管理局窗口办理相关手续；并明确该批复仅作为告知原告申请事项有关要求的答复，不等同于《南宁市户外广告设置证》的效力。2014年8月25日，原告向被告作出《气象大厦两侧户外广告牌审批报告暨办理进度回复申请函》，函请被告对上述广告位办理进度进行书面回复。2014年10月22日，原告再次向被告作出《申请函》，要求被告进一步落实户外广告设置证的办理进程。2015年1月8日，被告向原告作出南城管复（2015）16号《关于对办理民族大道81号气象大厦两侧墙体广告牌设置手续申请的复函》，明确拒绝原告在民族大道81号气象大厦两侧设置墙体广告牌的申请。2013年5月28日，被告作出并公布南城管通（2013）115号《南宁市城市管理局关于暂停审批户外商业广告的通知》，通知各广告设置人，自2013年6月1日起暂停包括楼宇墙面广告在内的户外商业广告的设置审批业务，恢复户外广告审批工作的具体时间另行通知。2014年7月，被告委托南宁市城乡规划设计研究院编制《南宁市户外广告总体规划修编》（2014-2020）。2014年12月11日，南宁市人民政府作出批复，同意被告实施《南宁市户外广告和招牌设置规划导则》（试行）。
原审判决认为，根据《南宁市户外广告设置管理条例》第四条规定，被告作为南宁市户外广告设置的主管部门，具有对原告户外广告设置申请作出行政许可的法定职权。关于被告对原告申请事项的许可行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。”本案原告于2013年10月17日向被告提交《户外广告设置申请表》，被告直至2013年12月2日才向原告作出470号批复，要求原告补足相关材料，因此应认定被告于2013年10月17日已受理原告的许可申请。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款及《南宁市户外广告设置管理条例》第十三条第一款规定，被告应自受理原告户外广告设置申请二十个工作日内向原告作出是否准予设置的书面决定，而被告直至2015年1月8日才向原告作出不同意广告设置的书面复函，已违反行政许可程序规定，应确认被告行政许可行为违法。关于原告要求被告给予行政补偿问题。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关依法给予补偿。”本案被告并未正式向原告作出行政许可决定，因此原告提出的补偿请求并不符合上述法律规定。对原告提出的补偿请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决确认被告南宁市城市管理局对原告广西南宁市鹰瞰广告有限公司户外广告设置申请的行政许可行为违法；驳回原告广西南宁市鹰瞰广告有限公司的其他诉讼请求。上诉人广西南宁市鹰瞰广告有限公司上诉称，第一，上诉人申请广告行政许可因被上诉人原因暂停。上诉人于2013年10月17日申请被上诉人设置南宁市民族大道81号气象大厦外墙两侧的户外广告，被上诉人于2013年12月2日作出470号批复同意上诉人的行政许可申请。上诉人积极准备广告牌出让金的议价谈判工作，在参与第一次议价后，被上诉人以“南博会”、“世锦赛”的筹备需要为由终止了第二次议价议程，上诉人无奈接受了被上诉人暂缓对广告牌设置行政许可的做法，期盼被上诉人此后重启议程，但上诉人却于2014年8月知悉被上诉人已受理广西派格尔传媒公司设置该广告牌的行政许可申请，上诉人遂紧急于2014年8月25日向被上诉人发出《气象大厦两侧户外广告牌审批报告暨办理进度回复申请函》要求被上诉人按470号批复的规定明确答复审批进程。被上诉人未作任何答复。上诉人遂又于2014年10月向被上诉人提出重启议程的请求，并再次向被上诉人提交申请审批材料。被上诉人于2015年1月8日向上诉人作出南城管复（2015）16号《关于对办理民族大道81号气象大厦两侧墙体广告牌设置手续申请的复函》不同意上诉人的广告行政许可申请。第二，上诉人已经按照要求提供相关申请材料。《南宁市城市管理局户外广告设置申请表》已印制了申请许可所需提交的材料清单，上诉人也已按照该要求全部提交相关材料。否则，上诉人的申请也无法通过窗口的工作人员审核，不具有进入审批流程的资格和条件。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定，行政机关应当当场或者五日内以此告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料起即为受理。被上诉人在已经受理后作出470号批复要求补充材料不合法，人为增加了行政许可的审批程序。且该470号批复并未列明所需补正的材料清单。上诉人根本无法知晓应当补充什么材料，增设这一审批环节并无法律依据，完全是为了非法收取出让金谋取部门利益而擅自增加的程序。第三，被上诉人已经实际许可了上诉人的行政许可申请。470号批复已明确收到上诉人设置墙体广告牌的申请，并原则同意上诉人在广西气象大厦楼体外墙两侧设置墙体广告牌的申请。按照行政许可法规定，不存在“原则同意”等于“不同意”，“原则同意”应是批准了上诉人的行政许可申请。且470号批复明确“请你公司在设置期间做好广告牌的日常维护工作，逐年向我局递交延期申请”，如若被上诉人未获行政许可，根本谈不上对涉案广告牌的日常维护管理工作，既然被上诉人在470号批复已要求上诉人对涉案广告牌进行日常管理，即意味着将广告牌的行政许可权授给了上诉人。被上诉人主张未对上诉人实施行政许可理据不足。至于被上诉人提出的《南宁市户外广告设置证》是获得行政许可的凭证，该观点是不成立的。《南宁市户外广告设置证》只是设置行政许可的外在表现形式，与470号批复的效力一脉相承，被上诉人通过470号批复同意了上诉人的行政许可，就是赋予了上诉人设置广告牌的准入资格。综上，470号批复无论从内容还是形式上都表明该批复是一项行政许可行为，而不是被上诉人主张的告知行为。被上诉人作出470号批复与《南宁市户外广告设置管理条例》有关设置许可的表述内容相一致，与《南宁市户外广告设置证》具有相同的法律地位。第四，被上诉人违法实施行政审批直接造成了上诉人的经济损失。因为被上诉人的原因，上诉人无证经营涉案广告牌达十三个月之久，上诉人在此期间共向场地出租人支付租赁费共计17.5万元，均是在被上诉人作出470号批复之后所支出费用，被上诉人应当依照《中华人民共和国行政许可法》第七十六条规定承担行政赔偿责任。综上，请求二审法院撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人南宁市城市管理局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。针对原审争议焦点之一“被告对原告申请设置户外广告行政许可审批过程是否合法，是否不作为”，原审法院查明的“2013年12月2日，被告向原告作出《南宁市城市管理局关于对设置墙体广告的批复》（南城管复（2013）470号），称原则同意原告的上述申请，请原告派员与被告广场和广告管理科联系，补足相关材料后到南宁市政务服务中心城市管理局窗口办理相关手续；并明确该批复仅作为告知原告申请事项有关要求的答复，不等同于《南宁市户外广告设置证》的效力”的事实，认定“在本案中，原告于2013年10月17日向被告提交《户外广告设置申请表》，被告直至2013年12月2日才向原告作出《南宁市城市管理局关于对设置墙体广告牌的批复》（南城管复（2013）470号），要求原告补足相关材料，因此应认定被告于2013年10月17日已受理原告的许可申请。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款及《南宁市户外广告设置管理条例》第十三条第一款规定，被告应自受理原告户外广告设置申请二十个工作日内向原告作出是否准予设置的书面决定，而被告直至2015年1月8日才向原告作出不同意广告设置的书面复函，已违反行政许可程序规定，因此本院确认被告行政许可行为违法”，属认定事实正确，法律依据正确。被上诉人作出的470号批复非行政许可，仅为告知上诉人补足相关材料。被上诉人在行政许可程序中确实存在瑕疵，但不存在不作为。针对争议焦点之二“原告提出的赔偿请求是否合法有依据”，因被上诉人并未正式向上诉人作出行政许可决定，上诉人提出的补偿请求无法律依据。原审判决不支持上诉人提出的补偿请求，适用法律正确。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条的规定，请求二审法院驳回上诉人上诉，维持原判。
广西南宁市鹰瞰广告有限公司提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院组织各方当事人对证据的关联性、合法性、真实性等进行了质证。本院经审查认定，原审法院对证据认证正确，本院依法予以确认。据此，本院认定的案件事实与原审法院认定事实一致。
本院认为，综合各方当事人诉辩意见，本案争议焦点应为：被上诉人是否已批准上诉人的行政许可申请，上诉人主张行政补偿有无事实和法律依据？
《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款、第二款规定：申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼权利。第三十九条规定：行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：（一）许可证、执照或者其他许可证书；（二）资格证、资质证或者其他合格证书；（三）行政机关的批准文件或者证明文件；（四）法律、法规规定的其他行政许可证件。据此可知，行政机关作出行政许可的，应通过书面的行政许可决定予以准许，如有必要的，还需颁发行政许可证件。本案中，被上诉人作出的470号批复，明确告知上诉人需前往相关部门补充材料，并告知470号批复仅作为告知上诉人申请事项有关要求的答复，不等同于《南宁市户外广告设置证》的效力，针对上诉人询问办理进度的函，被上诉人也明确告知了对其申请行政许可不予批准。从上诉人主动跟进询问办理行政许可的进度以及被上诉人答复内容都可充分知悉被上诉人没有批准上诉人的许可申请，上诉人主张被上诉人已经通过470号批复批准了上诉人的许可申请与事实不符，本院不予支持。但被上诉人超出法定审查期限内才向上诉人作出不予许可的决定不符合法律规定，依法应确认被上诉人行政程序违法，故原审判决确认被上诉人的被诉行政行为程序违法于法有据，本院予以支持。至于上诉人主张的行政补偿问题，由于本案不涉及合法行政许可被提前终止的情形，上诉人主张行政补偿不符合《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，原审判决不予支持符合法律规定。即使依照《中华人民共和国行政许可法》第七十六条“行政机关违法实施行政许可，给当事人合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿”之规定可知，只有行政机关违法实施行政许可造成申请人合法权益损害的，申请人才能主张行政赔偿。本案中，上诉人理应知悉未获许可前，不得在涉案广告牌从事广告活动。上诉人在未获行政许可情形下对涉案广告牌进行实际经营管理系上诉人的自主行为，并非由行政机关行政许可行为导致的不利后果，故该后果与被上诉人的行政行为没有法律上的因果关系，上诉人要求行政赔偿也于法无据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广西南宁市鹰瞰广告有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 傅朝霞
审 判 员 晏 琼
代理审判员 戴声长
二〇一六年七月十三日
书 记 员 谢其珈
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。