固始县人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）固刑初字第432号
公诉机关河南省固始县人民检察院。
被告人常某某，男，1962年11月19日出生于河南省固始县，汉族，大专文化，住固始县。因涉嫌犯玩忽职守罪，2014年6月17日经固始县人民检察院决定取保候审。同年9月28日经本院决定取保候审。
辩护人吴志刚，河南振蓼律师事务所律师。
被告人闫某某，男，1980年5月5日出生于河南省固始县，汉族，大学文化，住固始县。因涉嫌犯玩忽职守罪，2014年6月17日被固始县公安局刑事拘留，同年7月4日经固始县人民检察院决定取保候审。同年9月28日经本院决定取保候审。
辩护人马洪海，河南振蓼律师事务所律师。
固始县人民检察院以固检刑诉（2014）266号起诉书指控被告人常某某、闫某某犯玩忽职守罪，于2014年9月16日向本院提起公诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。固始县人民检察院指派检察员宋喜东出庭支持公诉，被告人常某某及其辩护人吴志刚、被告人闫某某及其辩护人马洪海到庭参加了诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控，2006年12月30日，固始县城郊乡人民政府与朱某某等七人签订《黄鹤楼出让协议书》，以510万元的价格将城郊乡原农机厂境内的黄鹤楼及其沿边厂地整体出让给朱某某等七人（按土地法，属于非法转让）。朱某某等人实际支付557.57834万元（其中2007年交城郊乡政府300万元，付城郊农机厂老职工30万元，2013年3月替城郊乡政府交契税27.57834万元，2013年12月在县纪委追查下交200万元）。2012年4月，朱某某等人申请为上述土地办理《国有土地使用证》。时任固始县国土资源局地产交易中心主任的被告人常某某违反规定，在原土地使用权人未提出申请的情况下，受理了朱某某等人的申请材料，并在初审后移交评估部门评估。经评估，该宗地拟出让时新土地使用条件下出让土地使用权市场价格994.21万元，拟出让时原土地使用条件下划拨土地使用权权益价689.4585万元，受让人应缴纳土地出让金304.7515万元。2012年7月26日，固始县国土资源局向县政府请示对城郊乡原农机厂黄鹤楼地块原划拨土地使用权转让中协议出让，提出的方案是：缴纳出让金305万元，经政府批准后，将按照协议出让方案，向申请人发出《划拨土地使用权准予转让通知书》，转让人与受让人应在达成交易后10日内，受让人持转让合同、原《国有土地使用证》、《划拨土地使用权准予转让通知书》、转让人与受让人的身份证明材料等，申请办理土地出让手续。2012年8月8日，固始县人民政府批准该地块按照原划拨土地使用权转让中进行协议转让，要求严格按照方案组织实施。在县政府批复后，固始县国土资源局未向原土地使用权人发《划拨土地使用权准予转让通知书》，原土地使用权人与受让人也未依法进行交易。2012年10月27日，固始县国土资源局进行机构改革，设立了国土储备交易中心和利用股，被告人常某某任国土储备交易中心主任，被告人闫某某任利用股股长。国土储备交易中心的职能有建设交易平台，规范土地市场行为；利用股的职能有负责土地市场的日常监管，受理划拨土地使用权申请有偿使用和国有土地使用权申请改变用途，对依法处理到位的违法用地和按规范程序交易到位的国有土地完善供地手续。2012年12月5日，利用股在相关资料不符合规定的情况下，拟制了《国有土地使用权出让合同》，报局长与朱某某等人签订。国土储备交易中心在相关手续违反规定的情况下通知朱某某等人缴纳土地出让金。2013年3月，朱某某等人缴纳了土地出让金。2013年5月，朱某某等人取得了《国有土地使用证》。被告人常某某、闫某某未严格依照规定对相关资料审查、把关，致使该地块在原土地使用权人未提出申请，县政府批准后也未依法进行转让的情况下，土地使用权被确定给了个人，造成城郊乡政府（现秀水街道办事处）本应取得的权益价689.4585万元，实际才取得557.57834万元，损失131.88016万元。
针对指控，公诉机关提供了书证、证人证言、被告人供述和辩解等证据。认为被告人的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第二百九十七第一款条的规定，应以玩忽职守罪追究其刑事责任，请依法判处。
被告人常某某对起诉书指控的事实没有异议，辩解称其不构成玩忽职守罪。其辩护人认为，公诉机关指控被告人犯玩忽职守罪，事实不清，证据不足，依据的法律不充分，被告人常某某无罪。
被告人闫某某对起诉书指控的事实及罪名均有异议，辩解称其没有参与土地出让合同的审查，其不构成玩忽职守罪。其辩护人认为，公诉机关指控被告人犯玩忽职守罪，事实不清，证据不足，被告人闫某某无罪。
经审理查明，2006年12月30日，固始县原城郊乡人民政府（下称城郊乡政府）与朱某某等七人签订《黄鹤楼出让协议书》，城郊乡政府将其所属的农机厂境内的黄鹤楼及其厂地（土地使用权为国有划拨），未经批准，以510万元的价格整体转让给朱某某等七人。朱某某等人实际支付357.57834万元（其中2007年交给城郊乡政府300万元，付该乡农机厂老职工30万元，2013年3月替城郊乡政府交契税27.57834万元），2013年12月在固始县纪律检查委员会追查下交200万元，共计支付557.57834万元。
2011年6月10日，城郊乡政府以郊政文（2011）35号文件请示固始县人民政府（下称县政府），对该乡原农机厂黄鹤楼用地进行确权。同年7月11日，固始县国土资源局（下称国土局）以固国土资字（2011）153号文件请示县政府，确认原城郊乡农机厂使用的土地，用途为综合用地，使用权类型为划拨用地。同年8月4日，县政府以固政文（2011）211号文件批复，将城郊乡原农机厂黄鹤楼国有建设用地以划拨方式确定为综合用地。
2011年10月16日，城郊乡政府以郊政（2011）19号文件，决定将县政府以划拨方式确定为综合用地的原农机厂黄鹤楼国有建设用地及所属房产全部权属归朱某某等七人所有。
2012年4月，朱某某等人申请为原城郊乡农机厂黄鹤楼土地办理国有土地使用证。时任国土局地产交易中心主任的被告人常某某，在原土地使用权人（城郊乡政府，下同）未提出申请的情况下，受理了朱某某等人的申请材料，并在初审后移交评估部门评估。经评估，该宗地拟出让时新土地使用条件下出让土地使用权市场价格994.21万元，拟出让时原土地使用条件下划拨土地使用权权益价689.4585万元，受让人应缴纳土地出让金304.7515万元。
2012年7月26日，国土局以固国土资（2012）205号文件请示县政府，对城郊乡原农机厂黄鹤楼地块原划拨的土地使用权转让，以协议出让方式进行办理。提出的方案是：缴纳出让金305万元，经政府批准后，将按照协议出让方案，向申请人发出《划拨土地使用权准予转让通知书》，转让人与受让人应在达成交易后10日内，受让人持转让合同、《原国有土地使用证》、《划拨土地使用权准予转让通知书》、转让人与受让人的身份证明材料等，申请办理土地出让手续。
2012年8月8日，县政府以固政文（2012）214号文件批复，批准城郊乡原农机厂黄鹤楼地块按照原划拨土地使用权进行协议转让，同时要求严格按照方案组织实施。在县政府批复后，国土局未向原土地使用权人发《划拨土地使用权准予转让通知书》，原土地使用权人与受让人也未进行再交易。
2012年10月27日，国土局进行机构改革，设立了国土储备交易中心和利用股，常某某任国土储备交易中心主任，被告人闫某某任利用股股长。同年12月18日，国土储备交易中心和利用股的人员调整到位。国土储备交易中心的职能有建设交易平台，规范土地市场行为；利用股的职能有负责土地市场的日常监管，受理划拨土地使用权申请有偿使用和国有土地使用权申请改变用途，对依法处理到位的违法用地和按规范程序交易到位的国有土地完善供地手续。
2012年12月5日，国土局利用股在相关资料不符合规定的情况下，拟制了国有土地使用权出让合同，报局长与朱某某等人签订。国土局国土储备交易中心在相关手续违反规定的情况下通知朱某某等人缴纳土地出让金。2013年3月，朱某某等人缴纳了土地出让金。同年5月，朱某某等人取得了该宗国有土地使用权，并领取了土地使用权证书。
被告人常某某、闫某某未严格按照规定对相关资料审查、把关，致使该地块在原土地使用权人未提出申请，县政府批准后也未依法进行转让的情况下，土地使用权被确定给了个人，造成城郊乡政府本应取得划拨国有土地的权益价689余万元，实际才取得557余万元。2007年4月朱某某等人支付城郊乡合同价款300万元，至2012年8月8日同期银行存款利息为70余万元。实际损失61余万元。
案发后，被告人常某某主动投案。
上述事实，有经庭审举证、质证的，本院予以确认的下列证据证实：
一、书证：1、《黄鹤楼出让协议书》、城郊乡政府文件及城郊乡党政联席会议记录、本院调解书、证明等证实，城郊乡政府将其所属的农机厂境内的黄鹤楼及其厂地整体转让给朱某某等七人的时间、过程、价格等。
2、记账凭证、收款收据、电汇凭证、协议书证实，朱某某等七人支付黄鹤楼及地块的价款情况。
3、县政府文件、国土局文件、城郊乡政府文件证实，黄鹤楼地块的性质、确权及准许转让的情况。
4、土地估价报告、县政府文件、国土局文件证实，黄鹤楼地块的价值及土地出让金的数额。
5、《协议出让国有土地使用权规范》证实，国有划拨土地使用权申请转让的程序。
6、国有土地使用权出让合同及相关材料、土地出让金收入票据证实，黄鹤楼地块的国有土地使用权出让给朱某某等人，朱某某等人缴纳了转让费用和土地出让金等。
7、土地登记申请书、审批表、地籍调查表、登记发证审批表及相关材料证实，朱某某等人取得了鹤楼地块的国有土地使用证。
8、利率表证实，2007年4月朱某某等人支付城郊乡合同价款300万元时至2012年8月，五年定期存款年利率为4.41%。
9、户籍证明证实，被告人常某某、闫某某具有刑事责任能力。
10、干部调动介绍信、入编信息表证实，被告人常某某、闫某某身份情况。
11、国土局文件证实，被告人常某某、闫某某任职时间及调整到国土储备交易中心和利用股的时间。
12、2012年10月19日，国土局党委会议纪录证实，对新调整的人员要求：尽快到岗到位，第二天视为到岗，工作交接立即进行…。
13、国土局收文处理签、闫某某的会议记录本证实，自2012年10月30日起，闫某某开始履行利用股股长的职责。
14、国土局文件证实，原地产交易中心、国土储备交易中心和利用股的职能。
15、拘留证、取保候审决定书证实，被告人常某某、闫某某被采取强制措施的种类和时间。
二、证人证言：1、兰某证明，利用股的业务工作是，资料先交给股长闫某某，闫某某将业务分给股室的其他人员具体经办，工作人员办理后，再交闫某某审核、处理。2012年他办理黄鹤楼地块的相关手续，是戴某某安排他拟的稿，上报县政府审批。黄鹤楼地块出让合同是戴某某安排他填写的，他报给闫某某审查的，闫某某拿给局长审批的。2012年10月至12月，因局里机构改革，这段时间他在利用股工作，12月份他调到了储备交易中心工作，他走时向闫某某汇报了，并根据闫某某的安排，将有关资料移交给胡某某。
2、胡某某证明，利用股办理业务工作是股长负责制，股室工作人员办任何业务都需要报股长审查批准，再由股长将审查情况及材料上报给局领导。
3、游某证明，利用股是股长负责制，任何一项业务都需要报股长批准。办理业务时，需要对相关资料进行审核。
4、刘某某证明，他于2001年5月到固始县国土资源局交易中心工作。2012年10月份，他留在土地储备交易中心工作。交易中心的职责是，当事人提出申请转让后，审核申请人提供的材料，如果材料齐全，就予以受理。受理后将资料送到测绘部门测绘，然后再送到评估所进行评估，评估结果出来后，将所有的材料都交到监察股审查，监察审查以后，再将材料送到储备中心办理相关手续，储备中心向县政府行文报批，县政府批准以后，储备中心将县政府的批复交给交易中心，交易中心通知申请人办理交易手续，给申请人开具缴纳土地出让金通知单，申请人交过税费后，将相关票据交到交易中心，他们再将这些票据和所有相关材料交给局地籍股，由地籍股办理土地使用证。2012年常某某主任安排，将黄鹤楼地块的材料送给局监察股和局储备中心。2012年10月份以后，储备中心给申请人开具了缴纳土地出让金通知单，申请人缴费后储备交易中心将所有资料送给地籍股。
5、毛某某证明，2012年10月至12月份，是闫某某在负责利用股工作，由于人员没有全部调整到位，虽明确闫某某是股长，但原储备中心的副职和工作人员未明确谁去谁留，基本是谁以前干什么还接着干什么工作。这段时间国有划拨土地转让中申请协议出让是由利用股对此工作进行监管，资料也是由利用股进行审查。同年12月利用股正式成立。
6、潘某某证明，2012年朱某某找他办理黄鹤楼地块的土地使用证，他安排局里相关部门按程序办理，后来他代表局里和朱某某等人签订了土地出让合同，局里给朱某某等人办理了土地使用证。根据合同的日期和局机构改革的日期来看应该是利用股审查手续，但他不知道利用股当时是否开始工作并履行职责了。局报给签字的文件或者合同，部门要先进行审查。
7、朱某某证明，2012年时，他找到国土局局长潘某某要求办证，潘某某说按程序办理，让他去找常某某。他找到常某某后，常某某让他准备资料，他就将原城郊乡政府和他们几人签订的转让合同、城郊乡政府给他们几个人下的确权文件等材料交给常某某，常某某告知他地块要进行评估。评估结果出来后，国土局请示县政府，县政府批复后，国土局叫他去签订《国有土地使用权出让合同》，合同签订后，常某某通知他去交土地出让金，他把土地出让金和相关的税费交过以后，拿着这些手续和票据，国土局给他办理了《国有土地使用证》。黄鹤楼这块土地和房产是他和徐某某、蔡某某、王某某、祝某某、汪某某、毛某某，在2006年的时候一起出资购买的，当时签合同价格是510万元。他们2007年交给城郊乡政府300万，2013年12月底，县纪委为这块资产收了他们200万，2013年交给县财政土地出让金305万，缴纳契税125660元，另外他们替城郊乡政府缴纳契税275783.4元，还有他们付给城郊乡农机厂老职工60万元，总共花了9051443.4元。付给城郊农机厂职工的60万元，第一次付30万元，签的有协议，第二次付30万元是毛凤鸣付给李满文的。
8、董某某证明证明，2012年至2013年秀水街道办事处没有集体研究过中山大街黄鹤楼资产重新处置的相关事情。
9、梁某某证明，2012年秀水街道办事处没有集体研究过中山大街黄鹤楼资产处置的事情。他不知道2012年县国土局给中山大街黄鹤楼地块办理国有土地使用证的事。
10、马某某证明，2006年黄鹤楼资产处置的情况没有人跟他汇报过。
三、被告人供述及辩解
1、常某某供述，他是国土局原交易中心主任，该中心的工作职责主要是负责土地二级市场的交易，协助办理国有划拨土地使用权转让及改变用途，并负责土地出让金的征收。对申请人提出的申请资料进行初审，并收取土地出让金。2012年10月份以前协助局储备中心办理手续，10月份以后协助利用股办理手续。2012年10月份以后，局交易中心和储备中心合并，成立储备交易中心，其职责是负责土地储备，土地一级市场的出让，土地二级市场的交易管理等。他负责储备交易中心的全面工作。2012年朱某某拿着相关材料，要求办理黄鹤楼地块的土地使用证，他接到相关材料以后，将材料交给该中心的工作人员刘某某，让他将材料送给评估所评估，评估后，他在一张呈报表上签字，并将所有材料报到了局监察股和储备中心审核，审核通过后，局储备中心以局里名义行文报政府请示，政府同意后，利用股最后又将出让合同和政府批文交给他们中心，他们让受让人缴纳土地出让金，后地籍股给朱某某等人办理了土地使用证。从出让合同时间来看，出让合同是利用股起草并填好的，最后签字是局长潘某某签的字。按规定，在这份合同出台前，利用股要对前期土地办理的所有手续进行审核，只有在审查合格后，才能填写合同，报局长签字。
2、2014年6月3日闫某某供述，利用股的工作职责主要是负责土地市场的监管、受理划拨土地使用权申请有偿使用和国有土地使用权申请改变用途、对依法处理到位的违法用地和按规范程序交易到位的国有土地，完善供地手续等。利用股股长的工作职责就是负责股室的全面工作。他是2012年10月任利用股股长的，利用股也就是2012年10月份成立的。他任利用股股长后，利用股办理过中山大街黄鹤楼地块的土地手续，是储备中心的兰某具体办理并填写出让合同，兰某将合同和相关手续送给他审查后，报局长审批并签字。在签订这份合同前，利用股要审核前期办理土地手续的全部卷宗材料，只有在材料全部合格、程序全部走完后，才能出台这份合同。
2014年6月17日闫某某供述，2012年10月他任利用股股长以后，利用股没有办理过黄鹤楼地块的土地手续，他没有审查过黄鹤楼地块的土地手续及出让合同。办理国有土地使用证过程，他不了解。
四、到案经过证实，被告人常某某、闫某某到案情况。
本院认为，被告人常某某、闫某某身为国家机关工作人员，在履行职务过程中，未严格按照规定审查相关资料，致公共财产遭受重大损失，情节严重。被告人常某某主动投案，如实供述犯罪事实，系自首，可以从轻或减轻处罚。被告人闫某某的辩解及其辩护人的意见和被告人常某某的辩护人意见，与查明的事实不符，不予采信。根据被告人常某某、闫某某的犯罪事实、情节、性质以及对社会的危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第一款的规定，判决如下：
被告人常某某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
被告人闫某某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到本判决的第二日起十日内通过本院或者直接向河南省信阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本三份。
审判长 刘康学
审判员 熊志强
审判员 冯 刚
二〇一四年十一月二十六日
书记员 钟长青