甘肃省陇南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）陇行终字第18号
上诉人（原审原告）独生成、王芝兰、李健康、刘进学等51人。
诉讼代表人王芝兰。
诉讼代表人李健康。
诉讼代表人刘进学。
被上诉人（原审被告）礼县人民政府。住所地：礼县城关镇西大街**号。
法定代表人孙根林，任县长。
委托代理人吴建忠，礼县国土资源局干部。
原审第三人礼县盐官食品厂。
法定代表人李孝义，任厂长。
原审原告独生成、王芝兰、王涛等51人因诉礼县人民政府为礼县盐官食品厂土地登记、颁证一案，不服两当县人民法院（2015）两行初字第3号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人诉讼代表人王芝兰、李健康、刘进学，被上诉人委托代理人吴建忠，原审第三人法定代表人李孝义、委托代理人李艳明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，1992年8月20日，礼县盐官食品厂与礼县盐官镇新河村第三组签订了土地有偿征用协议书，协议中明确约定通过政府合法手续，将第三组非耕地1667平米（2.5亩）征拨给盐官食品厂长期使用修建厂房，盐官食品厂一次性支付第三组土地补偿费3万元。同年9月1日，盐官食品厂按照协议向第三组组长陈腊哥支付土地补偿款3万元。1992年9月8日，礼县人民政府下发礼土建发（1992）第11号“关于盐官食品厂建厂用地的批复”的征拨土地文件，同意在第三组征用非耕地1667平米（2.5亩）作为盐官食品厂址建设用地。1996年2月12日，经盐官食品厂申请，礼县人民政府给盐官食品颁发了礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证。另查明，1992年3月15日，礼县盐官镇政府批准成立了“礼县盐官食品厂”，企业性质为集体企业，任命李孝义为厂长。1992年9月30日，礼县盐官镇政府与礼县盐官食品厂签订交纳管理费合同。1998年3月30日，礼县盐官食品厂变更登记为私营企业，厂长为李孝义。2008年1月15日，礼县盐官食品厂营业执照被礼县工商局吊销。
原审法院认为，根据1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第七条、第九条第二款、第二十五条第二款、第三十九条、1996年2月1日施行的《土地登记规则》第十九条、1988年9月20日施行的《甘肃省实施土地管理法办法》第三十条第（四）项之规定，乡（镇）村企业建设需要使用土地的，由县级人民政府批准；县级人民政府有权审批征用菜地、耕地以外其他土地十亩以下；国有土地可以依法确定给全民所有制单位、集体所有制单位、个人使用，并由县级以上人民政府造册登记，核发证书，确认使用权。被告在第三人与第三组达成土地有偿征用协议，并由第三人支付土地征用补偿款的前提下，根据双方协议书的内容，在征用土地权限范围内，征用了第三组的麦场为国有土地，划拨给当事人作为场址建设用地。此后又根据当事人申请，为第三人使用的土地颁发国有土地使用证，因此，被告为第三人颁发土地使用证的程序合法，不存在第三人骗取土地使用证情形。原告是第三组村民，属第三组集体经济组织成员。《最高人民法院关于审理农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织诉讼名义提起。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数原集体经济组织成员可以提起诉讼”。本案中，第三组村民并未转为城镇居民，因此当第三组对涉及本组集体土地的行政行为不起诉时，第三组过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案51名原告不能以个人名义起诉，也未达到以第三组名义起诉的过半数村民的人数要求。另外，征拨土地文件使原属第三组集体所有的麦场转变为国有土地后，第三组对麦场就不再享有所有权，不能以所有权人的身份对麦场主张权利，原告是第三组村民，也不能以利害关系人身份对麦场主张权利。同时，被告是依据其在先作出的征拨文件为第三人颁发国有土地使用证，当第三人认为征拨土地侵犯其合法权益时，有权提起行政诉讼予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起行政诉讼案件作出之日起超过二十年的，其他行政案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，该诉讼已超过诉讼时效期间。第三人企业性质由集体企业变更为私营企业，后又被吊销营业执照的事实，发生在被告颁发国有土地使用证之后。企业发生变化可能导致被收回土地使用证，注销土地使用证。发生在后的事实不能作为撤销已颁发国有土地使用证的理由，也不能以注销的条件主张撤销土地使用证。综上，被告在征用土地权限范围内将第三组集体土地征收为国有，划拨给第三人使用，颁发国有土地使用证，程序合法。在被告对第三人颁发土地使用证的具体行政行为中，原告既不是行政行为的相对人也不是利害关系人，不具有原告诉讼主体资格。原告要求撤销被告为第三人核发的礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证的诉讼请求无事实法律依据，不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回独生成、王芝兰等51人的起诉。
上诉人王涛等51人上诉称，上诉人诉讼行为并未超过二十年法定起诉期限，上诉人诉讼的是被上诉人1996年2月22日为原一审第三人颁发土地使用证的行政行为而非一审法院所讲征拨行为，一审法院审理征拨行为，是因为行政征拨手续是1996年被上诉人为原一审第三人颁发土地使用证必须前置的审批手续，也可以说是原一审第三人在申请被上诉人为其颁证时必须提供的证据，显然一审法院是本末倒置。上诉人诉讼的是撤销礼县国土资源管理局（1996）字第211709002号国有土地使用证，应以1996年2月22日计算，尚未超过20年的期限。上诉人在2014年5月28日前并不知道行政机关也就是礼县国土资源局1996年作出具体行政行为的内容，上诉人知道的时间应以礼县国土资源局2014年5月28日出具的《关于礼县盐官食品厂用地颁证情况的说明》日期为知道日，故上诉人2014年7月28日提起诉讼，是在诉讼时效内。上诉人是适格的诉讼主体，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”。目前，盐官镇新合村村民已转为城镇居民，依法是原集体经济组织成员有权起诉，本案独生成、王涛等51人已达到原成员的过半数，更何况我们诉讼时人数更多，在礼县人民法院立案被要求以户为单位进行诉讼，所以这51人也代表了目前新合村三组百分之九十以上的户，故诉讼主体是合法的。开庭过程中被上诉人提供了陇地扶办（1992）74号关于礼县盐官食品厂立项的批复，而该份证据是被上诉人于2015年4月29日在陇南市扶贫开发办公室所获，显然该时间是被上诉人1996年为原一审第三人颁发（1996）字第211709002号国有土地使用证的事后收集，在只有礼开办发（1992）40号关于礼县盐官食品厂立项的申请报告，而没有批复的情况，是不符合颁证程序的。依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条，在行政诉讼中，被上诉人对其作出的具体行政行为承担举证责任。被上诉人应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被上诉人不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。故应撤销该土地使用证。且涉案土地在被上诉人为原一审第三人颁发土地证时权属类证据中并没有该登记。上诉人翻阅了被上诉人及原一审第三人提供的所有证据，并未发现第三人建设项目批准文件。如果有也就是陇地扶办（1992）74号关于礼县盐官食品厂立项的批复，但该批复是1992年11月4日，在礼县人民政府征拨土地文件礼土建发（1992）第11号之后。在被上诉人颁证程序中依然未见政府批准文件，即便有《土地有偿使用协议书》记载“全部土地补偿费人民币叁万元”，但没有安置补助费，土地仍属于集体所有。通过庭审核实被上诉人提供的证据，部分是伪造的。第三人出具的被上诉人2014年调查笔录足以证明对叁万元是征地费还是出租费在1992年是不清楚的。集体企业盐官食品厂已注销，土地应当依法收回或出让。个人独资企业的盐官食品厂2008年被吊销，土地应依法收回。上诉人遂请求：1.依法撤销（2015）两行初字第3号行政裁定书；2.依法改判撤销礼县国土资源管理局（1996）字第211709002号国有土地使用证。
被上诉人礼县人民政府辩称，上诉人认为答辩人征拨（土地）行为是1996年为第三人颁发土地使用证必须前置的审批手续，本案二十年的法定起诉期限应从1996年2月22日起算。答辩人认为，这是上诉人对土地征拨行为和土地颁证行政行为的法律认识错误，混淆了土地征用和土地颁证两个不同的行政行为。故上诉人诉讼行为已超过二十年法定起诉期限。第三人经礼县盐官镇人民政府决定设立后，先经礼县人民政府扶贫开发办公室立项，后在礼县工商局办理营业执照，并向答辩人提交征拨土地申请，答辩人1992年9月8日下发了礼土建发（1992）第11号征拨土地文件，同意盐官食品厂在盐官镇新合村三组征用非耕地碾麦场土地面积为1667平方米（2.5亩）。自此该宗地已由盐官镇新合村第三组村民小组（以下简称第三村民小组）所有的集体土地性质变更为国有土地，并依法划拨给礼县盐官食品厂使用。答辩人于1996年2月12日给第三人颁发礼国用1996字第211709002号国有土地使用证的行政行为与上诉人及第三村民小组没有利害关系，答辩人将该宗地的土地使用权划拨给第三人使用，是答辩人对国有土地使用权的合法处置，一审法院认定事实清楚。前已述及，对第三村民小组及51名上诉人而言，具体行政行为及对碾麦场所有权、使用权产生影响的行政行为时间，应是答辩人作出征用碾麦场的征用土地时间1992年9月8日，而非1996年2月12日为第三人颁发礼国用1996字第211709002号国有土地使用证的时间。在此之前，在盐官镇人民政府及盐官镇新合村村委会相关人员的见证下，第三村民小组与第三人已于1992年8月20日签订了《土地有偿使用协议书》，原第三村民小组组长于1992年9月1日领取了土地补偿款30000元，并按人均80余元的标准发给了第三村民小组村民。可见，包括上诉人在内的第三村民小组村民，在1992年9月8日碾麦场被依法征用给第三人修建厂址时，均应当知道该碾麦场被征用的行政行为。从本案来看，上诉人在1992年9月8日就应当知道碾麦场被征用的行政行为，从该日起至上诉人于2015年起诉，早已超过了《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定两年的起诉期限，人民法院应驳回其起诉。更何况第三人从建厂生产经营至2015年4月上诉人起诉之时，已历时23年之久，也早已超过了《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定20年的起诉期限，而且在长达23年的时间内，没有任何一个上诉人或者第三村民小组的其他村民，对第三人所使用的国有土地使用权提出异议。故一审法院认定本案上诉人已超过法定起诉期限的事实清楚，适用法律正确。王涛等51人诉答辩人给第三人颁发国有土地使用证一案，王涛等51人不具有原告诉讼主体资格。到目前为止，并没有“盐官镇新合村村民已转为城镇居民”这一事实发生，本案在一审中，上诉人没有提交任何证据证明这一“事实”，也没有提交证据证明“王涛”等51人“已超过了原第三村民小组的半数”这一“事实”，故其主张不能成立。本案在一审中，第三人向法庭提交了礼县盐官镇新合村委会出具的证明，证实了第三村民小组共有村民102户、409人，其中18周岁以上村民共329人的事实，也证实了51名上诉人占第三村民小组18周岁以上村民的人数比例尚不足16％这一事实。答辩人并未事后收集证据，答辩人没有对土地进行集体所有权注销登记或变更登记并未不当，陇南地区扶贫开发办公室不管是在答辩人征拨土地之前或是在征拨土地之后，给礼县扶贫开发办公室下发陇地扶办（1992）74号《关于礼县盐官食品厂立项批复》，均不影响该批准文件已作出的事实，故上诉人以本案在征拨土地前未经批准的主张依然不能成立。上诉人认为，答辩人及第三人未支付安置费。答辩人认为，征收碾麦场没有支付安置费的义务，对此，1988年9月20日施行的《甘肃省实施土地管理法办法》第三十一条（四）项有明确规定。一审庭审中，答辩人及第三人提交的证据均来源合法其客观真实。上诉人提出答辩人提交的部分证据系伪造，但在其不能举证证明的情况下，其主张不能成立。相反，上诉人所举的刘富生证言，被刘富生当庭给予否认，恰恰证明了上诉人所举的部分证据系伪造的事实。答辩人提交的《土地有偿征用协议书》明确表述了第三人支付的3万元系全部土地补偿费用这一事实，再加上原三组村民小组组长陈腊哥出具的收条、原新合村委会蒲树林的书面证言及刘富生的出庭证言，综合证明了第三人支付的3万元系全部土地征用补偿费这一事实。相反，上诉人在一审中出具的陈腊哥的录音等证言，系在提问者的诱导下所作的陈述，声音含混不清，且没有表明提问者的身份及被提问者的身份，没有综合表述出“陈腊哥”认可该宗地系租用的所谓事实。上诉人以此来证明该土地系租用的事实，显然是不能成立的。第三人于1992年设立之时，系由盐官镇及礼县人民政府批准的集体企业。此后第三人一直按与盐官镇人民政府签订的《关于盐官镇食品厂交纳管理费的合同》向盐官镇人民政府交纳管理费。1999年12月30日，礼县工商行政管理局下发礼工商（1999）03号文件，将第三人变更为私营企业。后第三人一直年检至2007年。可见，上诉人在诉状中所称“礼县盐官食品厂1998年3月30日设立，该厂系李孝义个人独资企业，1999年因未年检而被吊销”的说法，不是事实。根据1997年实施的《中华人民共和国乡镇企业法》第二条的规定，不管第三人是集体企业还是作为农民个人的私营企业，均属于乡镇企业的范畴，也就属于《中华人民共和国土地管理法》第三十九条规定的征地用地主体。第三人于1999年12月30日变更为私营企业，仍是划拨土地的合法主体。第三人厂址仍在正常使用，不属于应收回土地范围。2008年1月15日，礼县盐官食品厂营业执照未年检被吊销，但该厂仍在按原土地用途进行生产，继续进行畜产品的加工销售。经征拨所使用的土地亦然在未改变用途的情况下正常使用。原礼县盐官食品厂划拨土地应否收回，不应是本案所涉及的范围。综上所述，答辩人认为，一审法院对本案的认定事实清楚，适用法律准确，上诉人的上诉主张均无事实和法律依据。请求二审人民法院维持一审行政裁定书，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人礼县盐官食品厂述称，本案已超过行政诉讼法规定的法定起诉期限，王涛等51人不具有起诉被上诉人礼县人民政府撤销土地使用证一案的诉讼主体资格，一审法院事实认定正确，被上诉人颁证程序合法，答辩人支付给第三村民小组的3万元系土地补偿等费用事实清楚，礼县盐官食品厂并未在1999年注销，1999年12月30日变更为私营企业后，但仍属乡镇企业，属于土地管理法规定的征用土地用地主体，第三人厂址仍在正常生产使用，不属于应收回土地范围。故一审法院对本案认定事实清楚，适用法律正确，处理并无不当，上诉人的所有上诉意见均无事实及法律依据。请求维持一审行政裁定，驳回上诉人上诉，维持答辩人合法权益。
原审第三人的具体答辩事实和理由与被上诉人礼县人民政府的一致。
上诉人在本案二审期间提交的视听资料，内容系上诉人派人向陈腊哥取证的情况，因陈腊哥卧病在床，光碟制作不规范，且陈腊哥证言与1992年8月20日礼县盐官镇新合村第三组、礼县盐官食品厂、礼县盐官镇人民政府签订的土地有偿使用协议及陈腊哥给李孝义出具的收款收据相矛盾，属于孤证，本院不予采信。
上诉人在二审期间提交的礼县盐官镇新合村民委员会出具的关于礼县盐官镇新合村第三组户口、人数的证明，与本案有关联，但总人口数与一审时原审第三人提交的礼县盐官镇新合村民委员会出具的证明不一致，应以一审时礼县盐官镇新合村民委员会出具的证明材料为准。
二审查明的事实与一审查明的一致，本院对一审查明的事实予以确认。
另查明：2015年9月25日，本院收到了张龙伟、魏金叶、独随意、杜建龙、郑立生、赵淑宁、蒲月香、马更、童凤玲、李玉、独霞娃、张德忠、蒲慧珍、独霞、王润姐、张涛、苏补哥、王全虎、利川花、罗月琴、张亚雄、王生余、王成花、申建平、马顺义、任林森、左小会、乔环环、陈冬香、王茂林、郑婉莹、米金霞、王桂琴、王乖乖、郑建明、赵科红、王映兰、独扁、蒲映全、刘虎林、姚玉林、刘小虎、刘吾、陈臭娃、李玉哥、文桃儿、独小慧、郑育恭、巨桂花、赵小妹、陈旺生、王成姐、石凤琴、张聚宝、蒲冬冬、王女子、刘勤学、蒲海慧、王永、刘超、申明、马三元、张雪艳、马存保、武踏处、赵随心、孙伟、郑补心、帖明记、杨喜琴、王交哥、杜巧巧、王永红、王红霞、王波、田兰英、苏友红、李波涛、郑小仙、王调儿、王月明、苏军、田小妹、魏小红、贾娜娜、康和尚、程小慧、王建琴、刘红红、王丽霞、申彦、郭百地、贾春生、郑会琴、郑会霞、陈超、李二哥、杨毛姐、辛菊红、陈腊哥、贾秀兰、郑爱姐、独建国、赵王张、李女娃、马克勤、ＸＸ、赵艳丽、帖新义、张宁、丁爱姐、景络娃、郑三兰、独建琪、李满儿、李斌、郑兰兰、魏瑞林、独菊叶、马热琴、王粉雪、独贤志、樊香草、独满良、赵惹子、刘娅娅、牟根银、王强、王宁、马银儿、王玉香、王林、左二姐、贾林儿、余惹子、陈彦林、周玉林、李三儿、赵满良、马社会、独建成、魏育、郭婷儿、魏婷婷、郑润儿、赵建雄、郑宝良、康哲雄、康巧红、贾福姐、赵桂香、杨秀艳、郑伟、杨彩军、李莹莹、贴战军、贾大平、赵招娣、田香梅、王来生、蒲哥娃、蒲爱娃、董燕燕、蒲丝娜、冯政权、冯宁、冯静、马金花、左金花、张玉叶、马兴儿、独红燕、郑亮亮、李引弟、独引娃、陈小虎、张旦娃、张金琪等178人以特快专递方式邮寄来的参加诉讼申请书及其身份证复印件。经审查，上述178并非本案当事人。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条的规定，当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉，当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。据此规定，张龙伟、魏金叶、独随意等178人因不是本案当事人，故不具有法律赋予的上诉权，其要求参加本案诉讼的申请，本院不予支持。
礼县盐官镇人民政府盐政发（1992）05号《关于批准成立“礼县盐官食品厂”的通知》及盐政发（1992）06号《关于任命“礼县盐官食品厂”法人代表的通知》、礼县盐官食品厂的立项申请、礼县盐官食品厂的用地申请、礼县盐官镇新合村第三组与盐官食品厂签订的《土地有偿征用协议书》（该协议书上有礼县盐官镇新合村民委员会、礼县盐官镇人民政府及礼县盐官食品厂加盖的公章）、陈腊哥给李孝义出具的土地费款收据、礼县扶贫开发办公室礼开办发（1992）40号《关于礼县盐官食品厂立项的申请报告》、礼县人民政府礼土建发（1992）第11号《关于盐官食品厂建厂用地的批复》、陇南地区扶贫开发办公室陇地扶办（1992）74号《关于礼县盐官食品厂立项的批复》等证据形成了完整的证据链，证明自1992年8月20日礼县盐官镇新合村第三组与盐官食品厂签订土地有偿征用协议之日起至1992年9月8日礼县人民政府作出礼土建发（1992）第11号盐官食品厂建厂用地的批复之日止，涉诉土地（原礼县盐官镇新合村第三组的非耕地场地1667平方米，折合2.5亩）已由原集体性质经政府批准征用转变为国有性质，原礼县盐官镇新合村及该村第三组不再拥有该涉诉土地的所有权和使用权。该涉诉土地由集体土地转变为国有土地后的土地使用权归属与作为农村集体成员的原告无任何关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。故原告身为礼县盐官镇新合村村民，既不是行政管理相对人，也不是涉诉土地的其他利害关系人，对该涉诉土地无权主张权利，无论涉诉土地登记在何人名下，原告均无权提起诉讼。
根据礼县盐官镇新合村民委员会证明，礼县盐官镇新合村三组村民，现有102户，409人，其中18周岁以上村民329人。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案王芝兰、李健康、刘进学等51人对礼县人民政府为礼县盐官食品厂颁发国有土地使用证的行为提起行政诉讼，起诉人数明显未达到《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定的法定人数。
司法权不能代替行政权。礼县盐官食品厂营业执照被吊销，盐官食品厂所使用的土地应否收回，属于人民政府及其职能部门的职权范畴，不属本案审查范围。
综上，被告礼县人民政府作出的被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人称被上诉人所提供的证据系伪造的，与本案事实不符，且上诉人无证据支持其主张。上诉人要求撤销被上诉人为礼县盐官食品厂颁发的国有土地使用证虽未超过法定起诉期限，但上诉人既不是被诉行政行为的相对人，也不是被诉行政行为的其他利害关系人，其无权对被上诉人的颁证行为提起诉讼。故上诉人上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁处并未不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李德林
审 判 员 张耀曦
代理审判员 李海涛
二〇一五年十二月一日
书 记 员 寇利飞