贵州省盘县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）黔0222刑初176号
公诉机关贵州省盘县人民检察院。
被告人孔某某，贵州省盘县人。因本案于2015年9月16日被取保候审，2016年4月8日被本院决定继续取保候审。
辩护人何德忠，贵州忠章律师事务所律师。
贵州省盘县人民检察院以盘检公诉刑诉[2016]149号起诉书指控被告人孔某某犯玩忽职守罪，于2016年4月8日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年5月24日公开开庭审理了本案。盘县人民检察院指派检察员张花出庭支持公诉，被告人孔某某及其辩护人何德忠到庭参加诉讼。现已审理终结。
贵州省盘县人民检察院指控，根据《贵州省矿产资源管理条例》、《贵州省矿产资源监督检查条例》、《贵州省矿山储量动态监督管理实施方案》的相关规定，县级国土资源局负责辖区内矿产资源勘查、开采和地质环境保护的监督管理工作、矿山储量动态监测的监督管理工作以及超层越界开采违法行为的监督检查工作。同时，矿山企业要委托具有地质勘查资质的单位定期开展矿山储量动态的测量工作，并向国土资源部门提交储量动态监测结果。
2008年，经六盘水市国土资源局同意，盘县国土资源局制定了《盘县矿产储量动态监督管理实施方案》报盘县人民政府批准后于2009年实施，方案明确规定，矿山储量动态监督管理工作的内容之一是及时发现有超层越界的违法行为，对矿山存在的违法开采行为提供处罚依据。为了进一步加强管理煤矿储量动态的监测监管工作，盘县国土资源局于2014年1月14日下发了《关于进一步加强煤矿储量动态监管有关问题的通知》，通知明确要求，为保证监测成果真实、准确，各国土资源所必须派人全程参与辖区内矿山的监测工作，并到现场监督，避免出现弄虚作假等情况的发生，同时对现场出现的其他情况及时协调解决。当日，盘县国土资源局向各矿业权人下发《关于进一步加强煤矿储量动态监管有关问题的通知》，明确了矿山企业委托中介机构的时间以及推荐的四家中介机构，监测费的收支方式、中介机构每月开展一次井下测量，一个季度报送一次监测成果及有关监测工作要求等内容。2014年3月10日，盘县松河乡松林煤矿与贵州丰顺矿产安全生产技术咨询服务有限公司（以下简称丰顺公司，系盘县国土资源局推荐的四家中介机构之一）签订《矿山储量动态监测协议书》，委托丰顺公司对松林煤矿的储量动态进行监测，但丰顺公司到松林煤矿进行储量动态监测工作时，都没有下井实际测量，提交给盘县国土资源局的监测成果图及其他监测成果资料，均由松林煤矿采取缩短井筒长度、修改巷道标高的方式，人为的把越界开采的巷道、采煤工作面等绘制在允许开采的范围内后提供给丰顺公司，丰顺公司转化为报送格式后提交给盘县国土资源局，因此，在报送的监测结果当中，没有体现松林煤矿存在越界开采的实际情况，被告人孔某某作为盘县国土资源局松河国土资源所的负责人，对工作严重不负责任，其本人未按照盘县国土资源局的规定全程参与中介公司对松林煤矿储量动态的监测，也未指派松河国土资源所其他工作人员参与丰顺公司对松林煤矿储量动态的监测工作，没有履行其应有的对松林煤矿储量动态监测的管理工作职责，未能明确丰顺公司提交的对松林煤矿储量动态监测资料的客观、真实、准确，致使松林煤矿越界违法开采行为长期存在。
2014年11月27日凌晨05时45分，松林煤矿井下1705综合工作面发生瓦斯爆炸事故，共造成11人死亡、8人受伤、直接经济损失3033.2万元。造成事故的间接原因包括松林煤矿蓄意隐瞒越界，多面非法组织生产。“11.27”事故调查报告同时认定，被告人孔某某未派人参与并监督贵州丰顺公司对松林煤矿的现场测绘工作；“六打六治”专项行动不落实，对事故发生负主要责任。
松林煤矿“11.27”事故发生后，2015年1月，受六盘水市国土资源局委托，贵州省地矿局一一三地质大队对松林煤矿井下进行勘测，勘查结论指出，松林煤矿在2014年1月至10月，12、17号煤层有违法越界开采煤炭资源的行为，采出煤炭3579吨，破坏17895吨，破坏价值为894.75万元，经贵州省国土资源厅鉴定，松林煤矿在盘县松河乡非法开采煤矿，造成矿产资源破坏量17895吨，价值人民币894.75万元。
为指控上述犯罪事实，公诉机关向法庭提交了书证、证人证言、被告人供述、鉴定意见等证据，认为被告人孔某某的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任，建议对被告人孔某某在有期徒刑三年以上五年以下量刑。
被告人孔某某对起诉书指控的犯罪事实无异议，但提出“11.27”事故的发生及矿产资源被采出和破坏并非系自己的工作直接造成，故其行为不构成玩忽职守罪的辩解意见。其辩护人提出,1、“11.27”事故与越界开采无刑法上的关联性；2、被告人孔某某没有参与或派人参与松林煤矿储量动态监测，应属于工作失误，不属于玩忽职守；3、松林煤矿“11.27”事故造成的经济损失，不属于被告人孔某某没有参与或派人参与煤矿储量动态监测所导致的经济损失；4、越界非法开采造成的资源破坏价值，不属于玩忽职守导致的经济损失范畴，且本案松林煤矿越界开采造成的经济损失没有确定，综上，公诉机关指控被告人孔某某构成玩忽职守罪的事实不清，证据不足，指控不能成立。若认定被告人孔某某的行为构成玩忽职守罪，其积极配合事故调查组的调查，且在未被司法机关讯问，未被采取强制措施时，向司法机关如实进行陈述，应认定为自首的辩护意见。同时向法庭提交六盘水国土资通【2016】65号六盘水市国土资源局关于对规范性文件清理中发现问题进行整改的通知、盘国土资通【2016】34号盘县国土资源局关于撤销“盘国土资【2014】1号”《关于进一步加强煤矿储量动态监管有关问题的通知》和“盘国土资通【2014】3号”《关于继续开展盘县矿山储量动态监测工作的通知》的通知各一份，用于证实上述两个文件因违反了《国土资源部关于全面开展矿山储量动态监督管理的通知》、《贵州省规范性文件制定程序和监督管理规定》的规定，于2016年4月20日被撤销。
经审理查明，根据《贵州省矿产资源管理条例》、《贵州省矿产资源监督检查条例》、《贵州省矿山储量动态监督管理实施方案》的相关规定，县级国土资源局负责辖区内矿产资源勘查、开采和地质环境保护的监督管理工作、矿山储量动态监测的监督管理工作以及超层越界开采违法行为的监督检查工作。同时，矿山企业要委托具有地质勘查资质的单位定期开展矿山储量动态的测量工作，并向国土资源部门提交储量动态监测结果。
2008年，经六盘水市国土资源局同意，盘县国土资源局制定了《盘县矿产储量动态监督管理实施方案》报盘县人民政府批准后于2009年实施，方案明确规定，矿山储量动态监督管理工作的内容之一是及时发现有超层越界的违法行为，对矿山存在的违法开采行为提供处罚依据。为进一步加强管理煤矿储量动态的监测监管工作，盘县国土资源局于2014年1月14日下发了《关于进一步加强煤矿储量动态监管有关问题的通知》，通知明确要求，为保证监测成果真实、准确，各国土资源所必须派人全程参与辖区内矿山的监测工作，并到现场监督，避免出现弄虚作假等情况的发生，同时对现场出现的其他情况及时协调解决。当日，盘县国土局向各矿业权人下发《关于进一步加强煤矿储量动态监管有关问题的通知》，明确了矿山企业委托中介机构的时间以及推荐的四家中介机构，监测费的收支方式、中介机构每月开展一次井下测量，一个季度报送一次监测成果及有关监测工作要求等内容。2014年3月10日，盘县松河乡松林煤矿与贵州丰顺矿产安全生产技术咨询服务有限公司（以下简称丰顺公司，系盘县国土资源局推荐的四家中介机构之一）签订《矿山储量动态监测协议书》，委托丰顺公司对松林煤矿的储量动态进行监测，但丰顺公司到松林煤矿进行储量动态监测工作时，都没有下井实际测量，提交给盘县国土资源局的监测成果图及其他监测成果资料，均由松林煤矿采取缩短井筒长度、修改巷道标高的方式，人为的把越界开采的巷道、采煤工作面等绘制在允许开采的范围内后提供给丰顺公司，丰顺公司转化为报送格式后提交给盘县国土资源局，因此，在报送的监测结果当中，没有体现松林煤矿存在越界开采的实际情况，被告人孔某某作为盘县国土资源局松河国土资源所的负责人，对工作严重不负责任，其本人未按照盘县国土资源局盘国土资通【2014】1号文件的要求全程参与中介公司对松林煤矿储量动态的监测，也未指派松河国土资源所其他工作人员参与丰顺公司对松林煤矿储量动态的监测工作，没有履行其应有的对松林煤矿储量动态监测的管理工作职责，未能确保丰顺公司提交的对松林煤矿储量动态监测资料的客观、真实、准确，致使松林煤矿越界违法开采行为长期存在。
2014年11月27日凌晨05时45分，松林煤矿井下1705综合工作面发生瓦斯爆炸事故，共造成11人死亡、8人受伤、直接经济损失3033.2万元。造成事故的间接原因包括松林煤矿蓄意隐瞒越界，多面非法组织生产。“11.27”事故调查报告同时认定，被告人孔某某未派人参与并监督贵州丰顺公司对松林煤矿的现场测绘工作；“六打六治”专项行动不落实。对事故发生负主要责任。
松林煤矿“11.27”事故发生后，2015年1月，受六盘水市国土资源局委托，贵州省地矿局一一三地质大队对松林煤矿井下进行勘测，勘查结论指出，松林煤矿在2014年1月至10月，12、17号煤层有违法越界开采煤炭资源的行为，采出煤炭3579吨，破坏17895吨，破坏价值为894.75万元，经贵州省国土资源厅鉴定，松林煤矿在盘县松河乡非法开采煤矿，造成矿产资源破坏量17895吨，价值人民币894.75万元。
上述事实，有公诉机关提交并经庭审质证、认证的下列证据证实：
（一）书证。
1、盘国土资党组【2010】5号中共盘县国土资源局党组文件，证实2010年3月31日，经盘县国土资源局党组会议研究决定，被告人孔某某主持松河国土资源所工作。
2、盘县国土资源局关于孔某某同志任职情况的说明、会议签到册、盘县个人建房用地呈报审批表、贵州省事业单位工作人员年度考核登记表、会议记录等，证实被告人孔某某2010年3月至2012年4月经盘县国土资源局党组任命为松河国土资源所负责人，2012年5月8日因松河“3.12”事故经局党组研究决定免去其负责人职务，但由其暂时主持松河国土资源所的工作，从2012年5月至2015年2月，盘县国土资源局召开的国土资源所所长会议均由孔某某参加，在此期间，松河国土资源所工作人员每年的年度考核表均由孔某某签字呈报，松河国土资源所所涉及的相关业务需负责人签字时，均由孔某某签字，2012年4月至2015年2月，盘县国土资源局联系松河国土资源所对接工作均是与孔某某联系。
3、贵州省六盘水市盘县松河乡松林煤矿“11.27”重大瓦斯爆炸事故调查报告，证实经组成专家组对松林煤矿“11.27”事故进行调查，对事故的直接原因和间接原因进行了分析，事故的直接原因为因井下监控分站电源漏电造成1705工作面区域停电，1705工作面改造巷停风、瓦斯积聚；恢复送电后，采取“一吹风”的方式将1705工作面改造巷内积聚的高浓度瓦斯压出；误启动1705改造巷开口往里4米位置闲置的风机，变形叶片运转产生摩擦火花，造成瓦斯爆炸。间接原因之一为蓄意隐瞒越界、多面非法组织生产。
4、矿山储量动态监测协议书，证实2014年3月10日，盘县松河乡松林煤矿委托贵州丰顺矿山安全生产技术咨询服务有限公司对松林煤矿动态储量进行监测。
5、盘国土资通【2014】1号盘县国土资源局文件，证实盘县国土资源局于2014年1月14日下发《关于进一步加强煤矿储量动态监管有关问题的通知》，要求为保证煤矿动态监测成果真实、准确，各国土资源所必须全程参与辖区内矿山的监测工作并到现场监督，避免出现弄虚作假等情况，同时对现场出现的其他情况及时协调解决。
6、盘府办发【2010】212号盘县人民政府办公室关于印发盘县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知，证实2010年12月9日，盘县人民政府对盘县国土资源局主要职责内设机构和人员编制进行了明确。
7、黔国土资储资【2006】12号贵州省矿山储量动态监督管理实施方案，证实贵州省矿山储量动态监督管理实施方案规定，县级国土资源管理部门负责所属地矿山储量动态监督管理工作的施行，监督矿山企业对矿产资源储量动态管理各项工作的落实情况、进展情况进行检查；负责对矿山地质测量中介机构在实施测量过程中的监督和检查；具体负责矿山企业进行“矿产资源开发利用年检”时，对矿山企业开展动态储量监测管理工作进行检查。
8、盘国土资呈【2008】63号盘县国土资源局关于《盘县矿山储量动态监督管理实施方案》的报告。证实盘县国土资源局对矿山动态测量监测的重要性，工作职责、要求等方面做出规定并将实施方案报市国土资源局审查。
9、盘县松河乡松林煤矿井下局部巷道测量技术报告书、责令停止违法行为通知书、关于盘县松林煤矿2014年一季度图纸修改的说明，证实贵州丰顺公司对松林煤矿的井下动态储量进行监测，并制作监测报告，从报告显示松林煤矿存在越界开采。2014年4月24日，盘县国土资源局下达责令停止违法行为通知书，要求松林煤矿停止越界开采行为。2014年5月8日，贵州丰顺公司出具说明，由于制图人员和审核人员的疏忽导致将松林煤矿1703、1705运输巷的高程标注错误，经公司核实，现已将真实、有效的高程标注在图上并将修改后的2014年一季度《松林煤矿井上下对照图》送盘县国土资源局。
10、黔国土资储资【2006】12号《贵州省国土资源厅关于开展矿山储量动态监督管理的通知》、六盘水纪【2013】126号《中共六盘水市纪委、六盘水市监察局关于全市煤矿安全监督部门及相关人员履行职责情况监督检查发现问题分解整改的通知》、盘府办发【2014】6号《盘县人民政府办公室关于印发分解整改落实六盘水纪【2013】126号文件精神的工作方案的通知》，证实根据《贵州省矿产资源管理条例》、《贵州省矿产资源监督检查条例》、《贵州省矿山储量冬天监督管理实施方案》的相关规定，县级国土资源局负责辖区内矿产资源勘查、开采和地质环境保护的监督管理工作、矿山储量动态监测的监督管理工作以及超层越界开采违法行为的监督检查工作，矿山企业要委托具有地质勘查资质的单位（即中介机构）定期开展矿山储量动态的测量工作，中介机构定期向国土资源部门提交储量动态监测结果。2008年，经六盘水市国土资源局同意，盘县国土资源局制定了《盘县矿山储量动态监督管理实施方案》，报盘县人民政府批准后于2009年开始施行，该方案明确，矿山储量动态监督管理工作的内容之一是：及时发现有超层越界的违法行为，对矿山存在的违法开采行为提供处罚依据。2013年12月2日至6日，六盘水市纪委监察局对全市相关部门及人员履行煤矿安全生产监督职责进行监督检查，对发现的问题进行了分解，于2013年12月31日下发了“六盘水纪【2013】126号”文件，盘县人民政府为落实文件要求，于2014年1月5日下发“盘府办发【2014】6号文件，对六盘水市纪委监察局检查发现的问题进行分解，要求有关工作部门整改落实。
11、立案呈批表、国土资源违法案件调查报告、违法案件处理决定呈批表、行政处罚决定书及告知书、责令停止违法行为通知书等，证实2010年1月3日，因松林煤矿采用井下开采方式开采矿产资源时，擅自超越批准的矿区范围越界开采，盘县国土资源局经立案查处后，对松林煤矿下达了行政处罚决定书，责令松林煤矿立即退回本矿区范围内开采，已越界开采的巷道立即进行密闭，并对越界开采的违法行为处罚款人民币2万元。
12、盘县国土资源局出具的孔某某同志现实表现材料，证实被告人孔某某平时工作表现良好，对工作积极认真负责。
13、常住人口登记表，证实被告人孔某某的基本身份情况及已达刑事责任年龄。
14、到案情况说明，证实被告人孔某某系被传唤到案。
（二）证人证言
1、证人赵某某证实，我是2011年从柏果国土资源所调到松河国土资源所工作的，2015年3月，盘县国土资源局领导到松河乡口头宣布我负责松河国土资源所的工作，在我任松河国土资源所负责人之前，松河国土资源所负责人是孔某某，国土资源所会议由负责人主持。盘国土资通【2014】1号文件国土所学习过，按照文件要求，国土资源所工作人员全程参与辖区内矿山的测量工作，并到现场监督，这项工作我没有做过，国土资源所负责人孔某某也没有安排过这项工作。
2、证人包某某证实，我是2011年调到松河国土资源所工作的，目前松河国土资源所是由赵某某负责，我2011年调到松河国土资源所时一直是孔某某负责和安排工作。2014年，孔某某没有安排我参与中介测量单位丰顺公司对煤矿的监测工作，对于盘国土资通【2014】1号文件，孔某某组织我们学习过，学习时说中介公司通知我们，我们就去。
3、证人腾某某证实，我是2013年11月通过招聘公益性岗位的形式到松河国土资源所工作的，当时的负责人是孔某某，平常的工作都是孔某某安排。2014年孔某某没有安排我参与中介机构对松林煤矿的监测工作。
4、证人殷某某证实，我是2010年11月到松河国土资源所工作的，我到国土资源所工作后，国土资源所的负责人是孔某某。
5、证人杨某证实，我2014年4月26日分管松河国土资源所工作一直到现在，松河国土资源所的负责人是孔某某，2014年春节后是赵某某，孔某某因“3.12”事故被行政撤职后明确为松河国土资源所的负责人应该是盘县国土资源局任免的。
6、证人刘某证实，我2012年12月任盘县国土资源局局长，2014年9月任盘北经济开发区国土分局局长，同时兼盘县国土资源局局长，2015年5月不再任盘县国土资源局局长。在松林煤矿“11.27”事故后，盘县国土部门的一些同志按事故批复意见要受到党政纪处分，我们盘县国土资源局经党组会研究决定，松河国土资源所负责人不再由孔某某担任，决定由赵某某担任，之后，我们到松河乡口头宣布松河国土资源所由赵某某负责，原负责人孔某某作为一般工作人员。2012年5月我主持召开盘县国土资源局工作以及担任盘县国土资源局局长期间，孔某某一直担任松河国土资源所负责人，在此期间，孔某某履行的是负责人的工作职责。2014年1月14日，盘县国土局下发盘国土资通【2014】1号文件之前，中介机构到煤矿进行监测时没有要求国土资源所工作人员参与，除了下发这份文件之外，国土资源局没有指定相应的措施、方案等以保障国土资源所参与中介机构对煤矿的监测工作，但国土资源局将中介机构和各国土资源所的电话号码相互告知了他们，参与中介机构对煤矿监测这项工作，各国土资源所应当自己主动去联系、协调，以开展这项工作。2014年“11.27”事故之前，孔某某以及松河国土资源所的其他工作人员没有向我反映、汇报过参与中介机构对煤矿的监测有什么困难以及能否操作的问题。
7、证人朱某某证实，我于2008年12月至2012年5月担任盘县国土资源局局长，2009年，盘县国土资源局任命孔某某担任松河国土资源所负责人，负责松河国土资源所的工作，至2012年5月我调离国土资源局期间一直是孔某某担任负责人，负责松河国土资源所全盘工作。
8、证人吴某证实，对盘县煤矿的矿产资源进行储量动态监测的目的是监测煤矿煤炭储量的增减、采出量、回采率，同时也是发现煤矿是否存在超层越界开采的方法、措施，这项工作是从2006年由国土资源部发文，同时贵州省国土资源厅也下文要求开展，盘县是2008年制定了实施方案，并于2009年开始施工正式实施。盘县国土资源局是由矿产资源管理股负责处理动态监测的监督管理工作，矿产资源管理股主要是审核煤矿的井上下对照图这种方式进行管理，井上下对照图由煤矿聘请的中介机构提供，盘县国土资源局推荐过几家中介机构，由煤矿自主决定聘请，并签订合同，中介机构都是由省国土资源厅进行培训，并取得测绘资质和勘查资质，并在全省公布名目。对于煤矿超层越界行为，各级国土部门没有制定专门的法规、措施进行监督管理，只是在相关法规中指出超层越界属违法行为，盘县国土资源局对煤矿超层越界没有专门的管理监督措施，但只要发现，就予以查处，盘县国土资源局发现煤矿超层越界行为的方式是由矿管股审查图纸，执法队和乡镇国土资源所日常巡查，举报，上级或其他部门移送，发现超层越界线索后，由执法大队进行调查，根据调查结果由国土资源局做出处理决定，盘县国土资源局没有要求，也没有安排各乡镇国土资源所对煤矿超层越界进行监督管理。
9、证人黄某某证实，我2002年在盘县国土资源局执法队，2005年在矿权管理股，2008年10月起任矿权管理股负责人至2015年2月，2015年2月至今在地籍股工作，系一般工作人员。盘县国土资源局下发盘国土资通【2014】1号文件，没有要求我们矿管股对各国土资源所参与中介机构对煤矿的监测工作进行协调、监督，我们矿管股没有这方面的工作职责和要求。2014年，松河国土资源所孔某某及其他工作人员没有向我反映过中介机构到松河乡的煤矿进行储量动态监测时没有通知他们参与请我们予以协调，丰顺矿山技术咨询服务公司提交的2014年第二三季度对松林煤矿的监测成果，不存在越界开采的行为，我们矿管股主要是通过审查中介监测机构对煤矿进行储量动态监测的成果（包括图纸和文字说明）这种方式去发现煤矿有无超层越界违法行为，县存在违法现象后，经请示局领导，移交给执法大队进行查处，通过审查中介机构的监测成果，对此煤矿的开采许可证规定的开采范围这种方式去发信煤矿有无超层越界开采。
10、证人王某某证实，2007年至2014年松林煤矿“11.27”事故期间，我在贵州丰顺公司从事测量、制图等工作。丰顺公司在盘县负责储量动态监测的煤矿有20多个，松林煤矿是其中之一，在盘县松河乡只有松林煤矿是丰顺公司负责监测，丰顺公司对盘县负责监测的煤矿都是由我带着两名年轻的技术员进行储量动态监测工作，在2014年对松林煤矿进行储量动态监测的工作中，丰顺公司的工作人员都没有下井进行实地测量，每个季度报给盘县国土资源局矿管股的图纸都是由松林煤矿提供电子版的图纸给我们，然后我们制作成报送的格式，制作成图纸后请丰顺公司的相关人员签好字，在报给盘县国土资源局。2014年，盘县国土资源局要求各国土资源所派人全程参与中介机构煤矿的监测工作我不知道，盘县国土资源局以及丰顺公司都没有人和我说过，监测煤矿所在地的国土资源所也没人通知或联系我，2014年对松林煤矿的储量动态监测没有人主动联系我或者丰顺公司要求参与对松林煤矿的储量动态监测工作，盘县国土资源局也没有要求过我对煤矿进行储量动态监测时通知国土资源所的工作人员，我不认识国土资源所的工作人员。2014年一季度，我按照松林煤矿总工程师邓某某提供的电子版图纸，制作出提交的图纸版本后提交给盘县国土资源局，被盘县国土资源局发现有越界现象，他们去松林煤矿调查后，松林煤矿的邓某某告诉我，让我写一份说明材料给盘县国土资源局，说明是我们丰顺公司制图失误，把标高标注错误，同时，还提供了电子版的没有越界现象的图纸给我，我制作好图纸后连同说明材料一起交给了盘县国土资源局，在“11.27”事故之前，盘县国土资源局没有向我了解过松林煤矿越界开采的情况，丰顺公司制作的松林煤矿2014年第一二三季度井上下对照图四份，其中第一季度二份、二三季度各一份共四份图纸都是松林煤矿邓某某提供电子版图纸，我制作出来后提交给盘县国土资源局，因2014年我对松林煤矿没有下井实地测量，不能保证提供给国土资源局的松林煤矿的监测成果图的真实、准确、可靠性。
11、证人浦某某证实，国土资源局执法大队查办国土资源违法案件的工作程序和规范，在2014年10月份以前，没有一个统一的标准，各国土部门也没有制定相应的规范要求，2014年10月，国土资源部发布实施《国土资源违法行为查处工作规程》才统一了查办的规范程序，因此，在2014年10月以前，我们查办国土资源违法案件就按照一般的行政违法案件，根据行政违法案件的查处规范进行，对于有证煤矿的超层越界违法行为，有线索后，我们执法大队工作人员就进行调查，一般采取到煤矿询问管理人员的方式，当确认煤矿存在超层越界违法行为时，就立案调查，把调查结果上报国土资源局局长，最终由局长决定处理，然后由执法队执行处理决定，最后结案。2014年4月，盘县松林煤矿涉嫌超层越界的违法线索，是我局矿管股审查丰顺公司提供的松林煤矿一季度实测井上下对照图时发现的，然后移交给执法大队查处，我当时就安排朱某带领他们室的工作人员去调查，邓某某否认松林煤矿超层越界并说是丰顺公司作图错误，当时朱某等人按照平常工作程序，根据丰顺公司的测量图纸，对松林煤矿下达了责令停止违法行为通知书，之后不久，丰顺公司向国土资源局提交一份说明和一张没有超层越界的图纸，丰顺公司在说明材料中指出，之前提供的反映松林煤矿有超层越界现象的图纸，是由于他们公司工作人员的失误，把巷道标高标注错误，因而出现越界现象，他们现已更正，并把更正的图纸一并提交，朱某把这些情况向我汇报后，我们采信了丰顺公司的说法，认为松林煤矿没有超层越界违法行为，因而对此线索没有进行立案调查程序。松林煤矿2010年超层越界与2014年超层越界没有关联，2010年越界的是老系统，整合后已关闭，2014年涉嫌越界的是在新系统范围内，执法大队查处煤矿超层越界违法行为，应当采取哪些措施没有明文规定，根据不同情况采取不同的方法，对于2014年松林煤矿涉嫌超层越界违法行为的查处，从现有的结果看，当时我们在督办这起案件中，过于相信丰顺公司，查处工作不是十分严谨。
12、证人朱某证实，我们查办国土案件的工作流程是通过巡查、举报、上级交办、部门移送发现国土违法线索，由审理室进行调查、核实，根据调查结果形成调查报告，提出是否立案查处的处理意见，经大队长及局领导决定后，作出是否给予立案及给予什么行政处理的决定，最后予以执行。2014年在对松林煤矿查处存在越界违法行为时，煤矿否认越界，是否应当聘请其他测量机构进行测量，没有强制性、规范性的执法要求，是否需要重新测量，要根据调查的情况报执法大队，局领导决定，当时调查松林煤矿时，邓某某否认越界，并说是中介测量机构作图有误，后中介机构丰顺公司就向我们提交了一份说明，指出是由于制图和审核人的疏忽，将图作错了，并已作了修正，修正的图纸也交给了矿管股，我们将这些情况向大队长浦世礼汇报，他认可丰顺公司的说明，也就没有要求重新测量，也没有继续调查。近几年来，我们查处煤矿涉嫌越界违法案件时，从没有对煤矿井下进行重新测量，2010年查处松林煤矿和2014年查处松林煤矿没有关联。
13、证人郑某、黄某某证实，2014年对松林煤矿涉嫌越界违法行为进行查处，松林煤矿否认越界开采，对于是否应当进行重新测量，没有强制性的规定，因松林煤矿否认，后来中介机构又出具了说明，表明他们工作失误，已作了更正，所以我们认可了测量机构的意见，没有再找其他单位进行重测，并且后来提交的图纸也没有反映松林煤矿存在越界行为。
14、证人邓某某证实，2013年度松林煤矿年度储量年报是由丰顺公司制作的，2014年4月24日，盘县国土资源局的人到松林煤矿调查超层越界开采的问题，当时我说松林煤矿没有超层越界开采，事实上是之前丰顺公司告诉我煤矿已经越界，我将情况汇报给煤矿主要领导后，煤矿当时与丰顺公司沟通后，大家统一口径，坚决说煤矿无越界行为，其实煤矿从2013年就越界了，丰顺公司2013年度的储量报告都是没有反映出来的，2014年5月8日所作出的没有越界的情况说明我本人没有见过，但井下对照图我知道是作假的，当时煤矿安排我去与丰顺公司的王某某作技术沟通，让他修改井上下对照图，将煤矿的越界开采行为隐瞒下来。丰顺公司2013年分四个季度来做储量监测，半年出井上下对照图，年度出年度报告，丰顺公司是王某某带领其他工作人员来，每次来都没有下井，只是在煤矿的办公室看资料，按原底图，在图上按进度制图。
（三）被告人孔某某供述，我于2006年调松河国土资源所任副所长，2010年任松河国土资源所负责人，2011年“3.12”事故发生后，副所长被免，但盘县国土资源局领导仍然让我主持国土资源所工作，松河国土资源所的工作由我安排，所长或负责人的工作也是我在做，《会议签到册》、《盘县个人建房用地呈报审批表》、《贵州省事业单位工作人员年度考核登记表》等文件上面“孔某某”的签名都是我以松河国土资源所负责人的身份签的。松河国土资源所的主要职责是对地质灾害进行巡查，制定应急方案，巡查、打击无证煤窑，砂石厂非法开采，对农村宅基地进行报批，其他的就是完成上级部门及乡政府安排的临时工作，作为国土资源所的负责人，我对全所工作负责。对辖区内煤矿的监管，国土资源所履行哪些监管职责，没有文件或规定要求对有证煤矿进行监督管理。盘国土资通【2014】1号《关于进一步加强煤矿储量动态监管有关问题的通知》这份文件当时是下发到松河国土资源所的，我们都看过，对此我们要执行，对于盘县国土资源局要求国土资源所必须派人全程参与中介机构对煤矿监测工作进行现场监督这项工作，应当由松河国土资源所所长或负责人来安排，文件下发时，是我负责国土资源所的工作，文件下发后，局领导没有对此文件作要求，在松林煤矿“11.27”事故之前，松河国土资源所没有派人全程参与中介机构监测煤矿的监督工作，松河国土资源所没有参与中介机构对煤矿处理动态监测工作，是因为一方面中介机构没有通知我们国土资源所，另一方面我们国土资源所没有主动采取其他方法、措施参与到这项工作中，是我的工作没有做好，没有尽到应有的职责，盘国土资通【2014】1号文件下发后，我没有向盘县国土资源局领导及相关人员汇报、反映过执行该文件有困难、有问题。如果我们松河国土资源所认真执行盘国土资通【2014】1号文件，全程参与中介机构对松林煤矿储量动态监测工作，中介机构就有可能不会弄虚作假，而真正去测量，提供真实的测量成果，进而发现并制止松林煤矿的超层越界开采违法行为。对于松林煤矿“11.27”事故及煤炭资源被破坏，无论是作为松河国土资源所的负责人还是一般工作人员，没有执行好盘国土资通【2014】1号文件的要求，我有一定的责任。
（四）贵州吉龙投资有限公司盘县松河乡煤矿违法越界开采煤炭资源价值鉴定报告、黔国土资鉴【2015】5号贵州省国土资源厅矿产资源破坏价值鉴定结论书，证实2015年1月，受六盘水市国土资源局委托，贵州省地矿局一一三地质大队对松林煤矿井下进行勘测，勘查结论指出，松林煤矿在2014年1月至10月，12、17号煤层有违法越界开采煤炭资源的行为，采出煤炭3579吨，破坏17895吨，破坏价值为894.75万元。经贵州省国土资源厅鉴定，松林煤矿在盘县松河乡非法开采煤矿，造成矿产资源破坏量17895吨，价值人民币894.75万元。
（五）盘县价格认证中心价格证明，证实盘县松河乡2014年原煤平均销售价为500元/吨。
对被告人孔某某的辩护人向法庭提交的六盘水国土资通【2016】65号六盘水市国土资源局关于对规范性文件清理中发现问题进行整改的通知、盘国土资通【2016】34号盘县国土资源局关于撤销“盘国土资【2014】1号”《关于进一步加强煤矿储量动态监管有关问题的通知》和“盘国土资通【2014】3号”《关于继续开展盘县矿山储量动态监测工作的通知》的通知各一份，予以采纳，但该二份通知仅能证实盘国土资【2014】1号、盘国土资通【2014】3号文件被撤销的事实。
本院认为，被告人孔某某在担任盘县国土资源管理局松河国土资源所负责人期间，未按照盘县国土资源管理局下发的文件要求履行职责，参与或派人全程参与丰顺公司对松林煤矿进行储量动态监测的监督管理工作，没有履行其应有的储量动态监督管理工作职责，未能确保丰顺公司提交的对松林煤矿的处理动态监测资料的客观、真实和准确，致使松林煤矿国土资源越界开采行为长期存在，从而导致松林煤矿“11.27”重大瓦斯爆炸事故发生及矿产资源被非法采出和破坏，造成重大人员伤亡和财产损失，且对事故的发生负主要责任，对工作严重不负责任，其行为已构成玩忽职守罪，公诉机关指控的事实及罪名成立。被告人孔某某虽提出其行为不构成玩忽职守犯罪的辩解意见，但其对起诉书指控的犯罪事实无异议，其辩解意见系针对行为性质所做，应认定其归案后如实供述自己的罪行，依法给予从轻处罚。对被告人孔某某提出“11.27”事故的发生及矿产资源被采出和破坏并非系自己的工作直接造成，故其行为不构成玩忽职守罪的辩解意见，经查，被告人孔某某未按照相关文件要求履行其对储量动态监测的监督管理工作职责，致使松林煤矿国土资源越界开采行为长期存在，从而导致松林煤矿“11.27”重大瓦斯爆炸事故发生及矿产资源被非法采出和破坏，其行为已构成玩忽职守罪，对该辩解意见，不予采纳。对其辩护人提出“11.27”事故与越界开采无刑法上的关联性；被告人孔某某没有参与或派人参与松林煤矿储量动态监测，应属于工作失误，不属于玩忽职守；松林煤矿“11.27”事故造成的经济损失，不属于被告人孔某某没有参与或派人参与煤矿储量动态监测所导致的经济损失；越界非法开采造成的资源破坏价值，不属于玩忽职守导致的经济损失范畴，且本案松林煤矿越界开采造成的经济损失没有确定，综上，公诉机关指控被告人孔某某构成玩忽职守罪的事实不清，证据不足，指控不能成立的辩护意见，经查，经“11.27”事故调查报告认定，造成事故的间接原因包括松林煤矿蓄意隐瞒越界，多面非法组织生产，“11.27”事故调查报告同时认定，孔某某对事故发生负主要责任；被告人孔某某未参与或派人参与并监督贵州丰顺公司对松林煤矿的现场测绘工作，属对工作严重不负责任，不履行其对松林煤矿进行储量动态监测的监督管理工作职责，系玩忽职守而非工作失误，且松林煤矿越界开采造成的经济损失已经由贵州省国土资源厅作出鉴定，故对上述辩护意见，不予采纳；提出被告人孔某某有自首情节的辩护意见，经查，被告人孔某某系被传唤到案，无投案的主动性，其行为不符合自首的法律规定，故对该辩护意见，不予采纳。因“11.27”事故的发生系多种原因所致，越界开采行为系事故发生的间接原因之一，且虽有盘县国土资源管理局下发文件要求被告人孔某某所在的国土资源所履行参与或派人全程参与丰顺公司对松林煤矿进行储量动态监测的监督管理工作职责，但未就履行职责的时间、地点、方式等予以明确，本案中，矿产资源被非法采出和破坏并非被告人孔某某个人的责任，故被告人孔某某的犯罪情节轻微，可依法对被告人孔某某免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第六十七第三款，第三十七条之规定，判决如下：
被告人孔某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向贵州省六盘水市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本一份。
审 判 长 司 春 艳
人民陪审员 敖 盛 良
人民陪审员 邓 红
二〇一六年八月二十三日
书 记 员 李玮（代）