河北省东光县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）东刑初字第00144号
公诉机关东光县人民检察院。
被告人孙某，中共党员，原任东光县国土资源局执法监察大队副队长。因涉嫌滥用职权罪，于2015年6月4日被东光县人民检察院取保候审。
辩护人杨登明，河北理蕴律师事务所律师。
被告人黄某，群众，东光县国土资源局土地监察大队职工。因涉嫌滥用职权罪，于2015年6月4日被东光县人民检察院取保候审。
辩护人苏宝杰，河北福鑫律师事务所律师。
东光县人民检察院以东光县院公诉刑诉（2015）124号起诉书指控被告人孙�、黄某犯玩忽职守罪，于2015年11月23日向本院提起公诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。东光县人民检察院指派检察员王丙成、代理检察员宋海博出庭支持公诉，被告人孙某及其辩护人杨登明、被告人黄某及其辩护人苏宝杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
东光县人民检察院指控，2010年7月份，被告人孙某、黄某在查处常某、张大芹、王某甲、邹某四人非法占地案件过程中，玩忽职守，对这四起案件涉及的北霞口村村委会擅自转让土地使用权的违法行为，没有依照《中华人民共和国土地管理法》第81条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第39条之规定，对该村委会作出责令限期改正，没收违法所得，并处百分之五以上百分之二十以下的罚款的处罚决定，给国家造成经济损失760410元。
东光县人民检察院认为，被告人孙某、黄某的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。并针对指控向法庭提交了被告人供述与辩解、证人证言、其他书证等证据。
被告人孙某对指控的犯罪事实没有异议，但认为其只是工作上存在失误，当时已经和领导进行了汇报，办案有程序规定，领导不立案，其没有权力查处北霞口村村委会，认为其不应该构成犯罪。
辩护人对公诉机关指控孙某构成玩忽职守罪持有异议，认为孙某工作中存在失误之处，但不构成犯罪。1、玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不正确履行自己的工作职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。该罪的前提是国家机关工作人员“严重不负责任”，本案中孙某不存在“严重不负责任”的情况。本案涉及的处罚程序、处罚金额、处罚对象和适用法律都是经过东光县国土局局领导办公会议集体讨论、研究，按法定程序审查和审批，不是由孙某自己做出，其主观上不存在“严重不负责任”。2、玩忽职守必须致使公共财产、国家和人民利益追受重大损失。所谓重大损失是指给国家和人民造成的重大物质性损失和非物质性损失。物质性损失一般是指人身伤亡和公私财物的重大损失，是确认玩忽职守犯罪行为的重要依据；非物质性损失是指严重损害国家机关的正常活动和声誉等。根据最高人民检察院的规定，是指“造成直接经济损失30万元以上的”，本案中，根据检察机关指控，孙某给国家造成了760410元的经济损失，该损失并不是必然损失，根据案件的具体情况，不是应当进行的罚款和必然取得的罚款，该损失的性质不应当属于直接损失，不符合立案的条件。3、玩忽职守行为与造成的重大损失结果之间必须具有刑法上的因果关系。否则应属于一般工作上的错误，应由行政主管部门处理。本案中，孙某的行为是代表东光县国土资源局履行职务的行为，不是个人行为，并且仅是对违法占地案件进行调查，具体行政处罚和适用的相关法律法规均经东光县国土局局领导办公会议集体讨论、研究，依法审批和审查，本着行政处罚的合法性、合理性原则，结合案件的具体情况实施具体行政行为。孙某本人无权作出处罚，即使存在法律适用、处罚对象等不全面的情况，也只能属于东光县国土资源局的工作不周，不应属于孙某个人的责任。孙某行为与公诉机关所指控的重大损失之间，不具有刑法上的因果关系，不应认定有罪。综上，辩护人认为孙某的行为不符合玩忽职守罪的构成要件，请人民法院依法宣告孙某无罪。
被告人黄某对指�的犯罪事实没有异议，认为其只是工作上存在失误，不认为其构成犯罪。
被告人黄某辩护人对公诉机关指控被告人黄某构成玩忽职守罪持有异议。发表如下辩护意见：一、被告人黄某不属于玩忽职守罪的犯罪主体。玩忽职守罪的主体是国家机关工作人员，即国家权力机关、行政机关、司法机关、军队、政党中从事公务的人员。从事公务指代表国家机关履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务及监督、管理国有财产的职务活动。对于不具备职权内容的劳务活动、服务工作不应认为是公务。从被告人的工作雇佣性质和工作内容来看，属于在国土资源局帮助国家机关工作人员书写材料、报送材料，是单纯的提供劳务和服务工作，不属于国家机关工作人员，也不应视为国家机关工作人员。二、被告人黄某属于国土局自收自支�佣人员，没有执法证，没有执法权利，更谈不上处罚职责。1、玩忽职守罪客观方面表现为玩忽职守，即放弃职守，不履行自己应当履行的职责或是在履行职责过程中，马虎草率，严重不负责任。本案当中，首先我们要明确的是被告人黄某的职权范围、职责，这些应该有相应的国土局领导证言以及职业规范、工作制度等书证来证实，否则无法认定被告人具有执法职责。2、在执法法律依据上来看被告人黄某也没有执法职责。2014年7月1日之前，土地主管部门对土地违法案件的查处，唯一依据的规定是国家土地管理局1996年3月实施的《土地违法案件查处办法》，该《办法》第四章（第21、22、23、26）规定了土地管理部门的承办人员在调查和处理违法案件中的职责是：调查收集证据、制作询问笔录、制作勘验笔录、调查结束后制作《土地违法案件调查报告》。除此之外，没�规定承办人还应有其它的职责。在该《办法》第27、28条对于土地违法案件的处理也做了明确的职责规定：土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，经审议的土地违法案件才能进行处理。也就是说，对于土地违法案件的处理决定职责是国土局的集体审议会议，处理的结果是“集体研究”的结果，承办人员是没有审议和决定权利的。所以，被告人没有依照《中华人民共和国土地管理法》第81条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第39条之规定，对北霞口村村委会做出责令限期、没收违法所得并处罚款的处罚决定看似不对，但完全是依照法律法规进行工作，是完全正确的。三、被告人黄某不具备主观过失。被告人黄某2010年2月到东光国土局土地监察大队工作，2010年7月办理本案涉及的土地违法查处案件，到这个部门不到5个月。上学专业与本职工作专业不对�，且只有大专文化水平，从事工作的时间很短，也没有接受过任何法律或土地监察方面的专业培训，没有执法权限，对于在国土局土地违法案件方面的工作熟悉程度显然是很低的，在工作中虽然资历很浅、不熟悉工作流程，但一惯表现还是很好的，任劳任怨。玩忽职守罪的主观方面是过失，即行为人对其不履行或不正确履行职责的行为性质是玩忽职守是明知，对玩忽职守行为可能造成的后果是过失。而判断行为人对其不履行或不正确履行职责的行为性质是玩忽职守是否明知的证据，要看其知识层次、从事公务活动时间、有无管理权限、是否接受过培训、日常工作表现等等情况，通过刚才查看被告人的履历可以得出一个结论：被告人的知识层次不高、从事工作时间很短、没有管理权限、没有接受过培训、日常表现也不错，他对其不履行或不正确履行职责的行为性质是玩忽职守并不明知，也不会存在应当预见不履行或不正确履行职责的行为，可能会造成公共财产、国家或人民利益遭受重大损失的后果，更不会因为疏忽大意没有预见以致发生危害后果。
综上，被告人黄某不属于玩忽职守罪的犯罪主体，在主观上没有过失，在客观上没有相应职责，因此，辩护人认为，起诉书指控被告人黄某构成玩忽职守罪不能成立，建议合议庭依法判决被告人无罪。
经审理查明，被告人孙某于2008年3月6日被任命为东光县国土资源局执法监察股（执法监察大队）副队长，被告人黄某于2009年11月30日被东光县国土资源局聘用为自收自支人员。被告人孙某、黄某在东光县国土资源局土地监察股工作期间，负责南霞口镇、于桥乡土地违法案件的查处。2010年7月份，被告人孙某、黄某接土地所上报，对常某、张大芹、王某甲、邹某四人非�占地的行为进行了立案建议，填写了立案呈批表，经逐级审批立案后，孙某、黄某对常某等人送达了责令停止违法行为通知书，制作了询问笔录，调查了相关证据，制作了国土资源违法案件调查报告，最终经东光县国土资源局组织违法案件会审形成处理意见，对以上四人作出行政处罚决定书。对这四起案件涉及的北霞口村村委会擅自转让土地使用权的违法行为没有及时依法查处，最终造成未能对北霞口村村委会违法行为依照《中华人民共和国土地管理法》第81条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第39条之规定，对该村委会做出责令限期改正、没收违法所得，并处百分之五以上百分之二十以下罚款的处罚决定的后果，给国家造成经济损失760410元。
上述事实，有下列证据予以证实：1、被告人孙某供述，其1991年参加工作，2006年到东光县国土资源局工作，2009年到2011年3月在国土资源局执法监察大队任副队长，2014年3月至今在东光县国土资源局找王土地所任所长。执法监察大队工作职责是对违法占地行为进行查处，接待上访，打击和处理破坏土地行为等。其在监察大队负责股长交办的查处违法占地、接待群众来访等工作。执法监察大队处理违法占地的流程为，接到报案后，执法监察大队先立案，然后对违法占地行为进行现场勘测并下达停止违法行为通知书，对当事人进行询问，对调查结果形成调查报告，之后由局里组织违法案件会审形成处理意见，会审完后对违法人下达行政处罚听证告知书，被处罚人无异议后对其送达行政处罚决定书并要求违法行为人限期接受处罚。如果不接受处罚，就移送法院申请强制执行。
东国土监（2010）C-019号常某行政处罚案件卷宗、东国土监（2010）C-020号张大芹行政处罚案件卷宗、东国土监（2010）C-021号王某甲行政处罚案件卷宗、东国土监（2010）C-022号邹某行政处罚案件卷宗涉及的常某、张大芹、邹某、王某甲四人的违法占地案件是其和黄某办理的。以上四人非法占地案件中，北霞口村委会将土地租赁给四人建设厂房没有经过批准，是不合法的，依照《中国人民共和国土地管理法》规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得，并处罚款。按照法律规定，非法转让一般农田土地使用权10亩以上的行为，应移交公安机关追究刑事责任。其没有在调查报告中提出处理意见，但口头跟陈某股长汇报了，他是否安排别人办这个事就不知道了。其到执法监察大队工作时间短，有很多不熟悉的地方，在执法过程中应该按照法律规定对北霞口村村委会进行处理，�有认真履行职务，认识到自己的错误了。
2、被告人黄某供述，其2009年11月份在东光县国土资源局土地派出所工作，2010年2月份调入东光县国土资源局土地监察大队工作至今，土地监察大队的职责主要是查处各乡镇违法占地案件，其和孙某负责东光县南霞口镇和于桥乡土地所上报的土地违法占地案件的查处。监察大队的工作流程是，违法占用土地在2亩以上的归监察大队查处，接到举报或者自行巡查发现后，先进行受理，再进行相关初步调查，符合违法占地条件后，决定是否立案。立案后约谈当事人，对违法占地进行现场勘测，并制作调查报告，然后召开案件会审，下达行政处罚听证告知书、处罚决定书、六个月内未全部履行处罚决定书内容，移送法院强制执行，就可以结案了。常某、张大芹、王某甲、邹某四人非法占地案件是其和孙某共同办理的。四人租赁的是东光县南霞口镇北霞口村土地，属于一般农田，四人租赁土地用于建厂经营。北霞口村将本村集体土地租给以上四人不合法。针对北霞口村村委会的出租土地行为，依照中华人民共和国土地管理法的规定处罚，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得，并处罚款。按照法律规定，非法转让一般农田土地使用权10亩以上的行为，应移交公安机关追究刑事责任。其和孙某没有针对此情况进行任何处理，常某、张大芹、王某甲、邹某四人的卷宗是其和孙某办理的。其认为没有正确履行自己职责，失职了。其参加工作不足四个月，对监察业务知识正在学习中，比较生疏，也没有参加监察工作的培训，虽然领导要求其和孙某查处这几起案件，由于其对业务生疏，其只是负责一些案件�记录，同时在领导的指导下完成了这四起案件的查处。
3、证人常某证言，2009年时其在北霞口租了20.9亩的地，与北霞口村村委会签订了土地租赁协议，向北霞口村村委会交了418000元的租地款，一次性交齐的。租赁土地建厂没有合法土地使用手续，没有经过有关部门批准。
4、证人王某甲证言，其是东光县伟杰机械厂法人，厂子占用的是北霞口村的地，有其儿子王某乙与村委会签订的6.31亩土地租赁协议，租赁土地建厂没有合法土地使用手续，东光县国土局执法部门因为占地建厂找过其。给其写的谈话笔录让其签的字。
5、证人王某乙证言，东光县伟杰机械厂占用的是东光县南霞口镇北霞口村的地，与村委会签订了6.31亩的租赁协议，共向北霞口村委会支付土地租金126200元。租赁土地建厂没有经过有关部门批准。2010年东光县国土资源局对其�行过处罚，其给国土资源局提供的土地租赁协议是4.95亩，是其为了少交点罚款，找北霞口领导重新写了一份4.95亩的租赁协议，这大概是其厂子实际占地面积。
6、证人邹某证言，2009年其在南霞口镇北霞口村委会租赁了9亩农田用于建厂，和北霞口村委会签订了土地租赁协议，租赁土地建厂没有合法土地使用手续，没有依法向有关部门申请批准。租地后没多久，刚开始动工建厂，东光县国土局的孙某等人就来到现场，当时还有国土局的别人，其叫不上名字。土地局的工作人员让其提供占地的土地租赁协议、土地租款收据、营业执照、身份证等资料，给其做了笔录，最后让其交了罚款。其给国土局提供5.18亩的租赁协议是为了少交点罚款，其找北霞口村领导说明想法，要求村委会重新写的5.18亩的租赁协议。当时找谁办的记不清了。9亩地是其厂子的实际占地面�。
7、证人刘某证言，2009年5月至今任北霞口村党支部书记，2009年常某在北霞口村合租了20.9亩土地，邹某租了9亩土地，王某甲租了6.31亩土地。都签订了土地租赁协议，土地租赁款也交齐了。三张收据分别是向常某开具的收据418000元、向王某乙开具的收据126200元、向邹某开具的收据180000元，上面都有其签字。村委会将村集体土地出租给常某、邹某、王某甲等人建厂，没有经过国土资源等有关部门批准。常某跟村里签订完20.9亩土地租赁协议后，找其说土地部门找他了，常某要求村委会给他和张大芹出具他二人各租赁土地8.81亩的土地租赁协议，及两个17.2万元的租地款收据，说这样土地部门就能从轻处理，其想反正地租给他了，租地款也交齐了，就给他办了。这两份协议是其制作的，任某的签字是其签的，北霞口村委会的章也是其盖的。邹某也找其说因土地�门找他，要其重新写一份5.18亩的土地租赁协议，其没多想就写了。王某甲也找其说因土地部门找他，要其重新写一份4.95亩的土地租赁协议，其也按王某甲说的写了。
8、证人任某证言，其2009年7月任至今北霞口村委会主任，2009年常某在北霞口村租赁了20.9亩土地建厂、邹某租赁了9亩土地建厂、王某甲租赁了6.31亩建厂，都签订了租赁协议并交齐租地款。租赁款以村财务记录为准。在国土资源局调取的常某非法占地行政处罚案卷中土地租赁协议与北霞口村委会调取的常某、王某甲、邹某土地租赁协议不一致，其不知道怎么回事，国土局的租赁协议上的字不是其签的。
9、证人李某证言，其于2002年5月份至今任北霞口村委会会计，其不认识张大芹，张大芹也没有租过北霞口村的土地。常某、邹某、王某乙租赁村里的土地用于建厂。2009年，常某在北霞口村租赁了20.9亩的土地，交了418000元租赁款。邹某租赁了9亩土地，交了180000元租赁款。王某甲租赁了6.31亩土地，交了126200元租赁款。
10、证人陈某证言，2010年2月其任东光县国土资源局土地监察股股长，其负责土地监察股的人员管理，孙某、黄某等人负责土地违法案件的查处工作。按照股里的分工，孙某、黄某负责南霞口镇、于桥乡土地违法案件的查处，郭冬冬、苏桂清负责龙王李乡土地违法案件的查处，其他人负责另几个乡镇的违法占地案件查处。常某、张大芹、王某甲、邹某四人违法占地案件由孙某、黄某办理，对北霞口村委会将集体土地租赁给常某等四人用于非农业建设，承办人孙某、黄某没有向其汇报这个情况，也没有向其提出处理意见。北霞口村委会的行为不合法，依照规定应该对其没收违法所得，并处罚款。
11、常某、张大芹、王某甲、邹某非法占地行政处罚案件卷宗。
12、被告人孙某、黄某身份证明资料。
13、被告人孙某、黄某户籍证明。
上述证据经当庭举证、质证，本院依法予以确认。
被告人孙某对证人陈某证言有异议，称常某等人的案子是陈某跟着去的，陈某知道北霞口村委会非法出租土地的事。被告人黄某对证人陈某证言有异议，称其负责协助执法人员完成资料的组织和打字，不负责土地违法案件的查处工作，只是协助。但二被告人未能提供证据证实自己的主张，对二人的质证意见本院不予认可。
本院认为，被告人孙某、黄某身为东光县国土资源局土地监察大队工作人员，负责东光县南霞口镇土地所上报的土地违法占地案件查处，在二被告人依法查处常某、张大芹、王某甲、邹某四人非法占地案件过程中，不能正确履行自己的工作�责，对这四起案件涉及的北霞口村村委会擅自转让土地使用权的违法行为，没有依法查处，最终造成未能对北霞口村村委会的违法行为依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地违法案件查处办法》的相关规定，作出相应行政处罚决定的后果，因此给国家造成经济损失760410元。其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，构成玩忽职守罪，公诉机关指控二被告人玩忽职守罪罪名成立。根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第七十二条第一款、第七十三条第二款、第三款、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释》（一）第一条第一款第（二）项之规定，经审委会讨论决定，判决如下：
一、被告人孙某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑�个月，缓刑一年。
（缓刑考验期自判决确定之日起计算。）
二、被告人黄某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑六个月，缓刑一年。
（缓刑考验期自判决确定之日起计算。）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内通过本院或直接向河北省沧州市中级人民法院提出上诉，书面上诉的应提交上诉状正本一份，副本三份。
审 判 长 任 峰
代理审判员 闫 一
代理审判员 吴双妹
二〇一六年九月二十九日
书 记 员 周 雨