河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）郑行终字第242号
上诉人（原审原告）郑州宏远路桥起重设备有限公司。住所地，新郑市。
法定代表人靳茂宏，总经理。
委托代理人王战峰，该公司工作人员。
被上诉人（原审被告）河南省质量技术监督局。住所地，郑州市金水区。
法定代表人李智民，局长。
委托代理人张新建，该局工作人员。
委托代理人王爱琳，河南金学院律师事务所律师。
上诉人郑州宏远路桥起重设备有限公司因诉河南省质量技术监督局不履行法定职责一案，不服郑州市金水区人民法院（2013）金行初字第203号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。
原判认定：原告是取得起重机械特种设备制造许可证的企业，经原告约请2013年6月9日河南省特种设备安全检测研究院工作人员到原告制造地实施起重机制造监督检验，工作人员以产品不属于许可生产范围决定拒检。2013年6月17日，该检测院就原告制造监检召开专题会议并形成会议纪要，结论仍是认为原告拟申请制造监检的起重机型号已发生改变，不在原制造许可范围内。2013年7月28日，原告向被告省质监局递交投诉件。2013年8月16日，原告向一审法院起诉。
原审另查明：河南省特种设备安全监测研究院是被告举办的事业单位法人，具有特种设备检验检测核准证。
原审又查明：本案审理过程中，被告于2013年8月30日向原告邮寄信访件反映情况的信函一份；2013年9月18日，被告又向原告邮寄信访反映情况的信函一份。
原判认为：国务院《特种设备安全监察条例》第二十一条规定，锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施的安装、改造、重大维修过程，必须经国务院特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构按照安全技术规范的要求进行监督检验；未经监督检验合格的不得出厂或者交付使用。第四十一条规定，从事本条例规定的监督检验、定期检验、型式试验以及专门为特种设备生产、使用、检验检测提供无损检测服务的特种设备检验检测机构，应当经国务院特种设备安全监督管理部门核准。第四十三条规定，特种设备的监督检验、定期检验、型式试验和无损检测应当由依照本条例经核准的特种设备检验检测机构进行。特种设备检验检测工作应当符合安全技术规范的要求。第四十九条规定，特种设备检验检测机构和检验检测人员利用检验检测工作故意刁难特种设备生产、使用单位，特种设备生产、使用单位有权向特种设备安全监督管理部门投诉，接到投诉的特种设备安全监督管理部门应当及时进行调查处理。第五十条规定，特种设备安全监督管理部门依照本条例规定，对特种设备生产、使用单位和检验检测机构实施安全监察。第九十三条规定，特种设备检验检测机构和检验检测人员，出具虚假的检验检测结果、鉴定结论或者检验检测结果、鉴定结论严重失实，造成损害的，应当承担赔偿责任。依照上述规定，特种设备的生产单位、检验检测机构均属于特种设备安全监督管理的行政相对人，本案中依法承担起重机制造监督检验职责的是原告约请的法定检验检测机构河南省特种设备安全监测研究院。原告称向被告提出申请对其起重机进行制造监督检验，没有提供提出过该申请的证据且被告并不具有此项法定检验检测的职责和资质，原告称河南省特种设备安全检测研究院是受被告委托行使法定检验的说法没有法律依据，因此原告所诉被告不履行制造监督检验、颁发检验证书的职责，其起诉被告不作为的理由不能成立，其诉讼请求不予支持。原告如认为河南省特种设备安全监测研究院作出的不予检验的结论严重失实，给其造成损害，可以另行向该检测机构主张权利；原告曾向被告提出过投诉，如原告对被告的投诉处理不服，也可另行主张权利。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回原告郑州宏远路桥起重设备有限公司的诉讼请求。
郑州宏远路桥起重设备有限公司上诉称：一审判决认为上诉人没有向被上诉人提出过申请，且被上诉人不具有法定的检验检测职责和资质，所以判决驳回上诉人的诉讼请求。上诉人认为一审认定事实不清，运用法律错误，没有正确审理上诉人的诉讼请求，导致判决结果错误。上诉人提起诉讼的依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第四款规定的行政机关拒绝履行法定职责，不颁发许可证，并且不予答复的行为。
被上诉人在一审答辩中称：“特种设备制造监督检验也非我局法定职责”，没有法律依据，是偷换概念，为其本身不作为推卸责任。a）.豫政办（2009）56号文件中规定被上诉人的主要职责：（一）负责与质量技术监督有关的技术规范工作，组织实施质量技术监督法律、法规监督检查工作，负责全省的质量技术监察行政执法工作。（七）承担综合管理特种设备安全监察、监督工作的责任。（十）对全省的质量技术监督系统机构实行垂直管理。内设机构特种设备安全监察处负责“监督检查全省特种设备的设计、制造、安装、改造、维修、使用、检验检测和进出口”。b）.特种设备行政许可实施办法（试行）。第五条：特种设备行政许可工作由国家质检总局和各级质量技术监督管理部门（以下称质检部门）按照《条例》的有关规定、分级负责管理，国家质检总局和省级质量技术监督部门根据工作情况可以将其负责的行政许可工作委托下一级部门负责进行。各级质检部门的特种设备安全监察机构（以下简称安全监察机构）负责具体实施。特种设备行政许可包括：生产许可证、检验检测、核准证、特种设备的监督与检验、检测，特种设备的设计、制造、安装、改造、维修、使用等各个环节内容。在河南省境内应由被上诉人负责“具体实施”。被上诉人应当担负起负责具体实施特种设备行政许可的法定职责，不能对某一具体工作环节采取放任不管。特别是本案中，对上诉人的投诉，置之不理，不作为，不答复，从而给上诉人的生产经营造成了很大困扰，直接导致了上诉人合同违约的严重后果。
被上诉人一审答辩称“我局是法定的特种设备安全监督管理部门，并非经国务院特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构。不具有从事制造监督检验的资格，不可能实施特种设备制造监督检验并出具监督检验证书，且特种设备制造监督检验也非我局法定职责”。被上诉人的辩称，恰恰证明了直到一审法庭上被上诉人的行政不作为。a）.被上诉人“负责全省的质量技术监察行政执法工作”，是对特种设备制造的行政许可的各个环节：生产企业许可证、检验检测机构核准证及监督检验的结论、对特种设备的设计、制造、安装、改造、维修、使用、检验检测和进出口等具有管理职责。被上诉人是特种设备行政许可的负责具体实施的行政主体。b）.被上诉人为自己“行政不作为”强词夺理，违反了特种设备行政许可实施办法（试行）“各级质检部门的特种设备安全监察机构（以下简称安全监察机构）负责具体实施”的规定。c）.被上诉人向一审法庭提供了河南省特检院的《事业单位法人证书》有效期：自2013年3月20日至2014年3月31日；组织机构代码证有效期：自2013年4月10日至2014年3月31日；河南省特检院具备的特种设备检验检测机构核准证发证日期：2011年10月10日，有效期2015年10月9日。被上诉人推脱责任说监督检验是河南省特检院的法定职责，不是被上诉人的法定职责。1.河南省特检院是被上诉人举办成立的人、财、物全管的事业单位。他们是按照被上诉人的旨意行事的。被上诉人既是“运动员”，也是“裁判员”，应当对特检院的行为负责。2.该事业单位是一个临时机构，有效期不足一年。3.“核准证”居然2011年10月发证，有效期到2015年10月9日，其合法性何在？一个不合法的临时机构如何可以实施行政许可监督检验的事项？只有被上诉人“裁判员”的角色庇护，特检院才能得以生存。所以，被上诉人所指的河南省特检院实际上是被上诉人的行为关联单位。被上诉人应当承担“关联责任”。4.被上诉人居然把自己的职责范围的事推给第三方——自己举办的机构，出了问题，投诉到门下也置之不理，这就是行政不作为，这就是玩忽职守。5.本案中，上诉人生产的同样产品一直都被监检并发证出厂，但这次省特检院拒绝给检验，产品就出不了厂，交不了货，形成了行政不许可。投诉到被上诉人，也不理睬。直至诉讼到一审法院开庭前被上诉人也没有任何答复。这是典型的行政不作为行为。法庭中被上诉人居然辩称不是其“法定职责”，实在是太荒谬了。在法庭诉讼期间，8月28日、9月18日，被上诉人两次给上诉人邮寄送达的公函（另案处理），足以证明特种设备的行政许可的实施执行是被上诉人的法定职责。
被上诉人引用了很多所谓证据证明“特种设备行政许可的某一个环节的具体工作”不是其法定职责，百般为自己行政不作为推卸责任，唯独忘记了“民生”，忘记了为社会服务的宗旨。上诉人作为生产企业，一直都在正常生产，一样被“监督检验”的同型号、同类产品多次被允许出厂，并经监督检验发证。但这次以莫须有的罪名，不给检验，不允许出厂。投诉到被上诉人，也没有任何作为，不给答复。致使上诉人的产品做好了交不了货，直到严重拖期，上诉人被合同签约方起诉违约，被索赔达500多万元。这个结果是上诉人与被上诉人多次申诉提及违约的后果，但被漠视，不理睬。本案若被上诉人以“不是我局法定职责”辩解而成功逃脱责任，公理何在？法律尊严何在？如果本案被上诉人的“法定职责”定义成立，那么我们没有任何理由要求国家政府部门承担老百姓“衣”“食”“住”“行”的职责，因为他们不具体做衣服，不具体种粮食……，这是一种非常霸道、违法的逻辑。直到现在，被上诉人也没对上诉人的困境表达过一点同情和歉意。也没有告诉上诉人生产出来的产品，现在该怎么办。被上诉人的这种行政不作为，给上诉人带来了重大的生存危机。为人民服务，为社会服务，为企业排忧解难是每个国家公务人员的起码“法定职责”。这恰恰是被上诉人违背的基本法条。
以上事实，一审法官在审理时都基本认定认定，并认定上诉人具有生产许可证，也向被上诉人进行过投诉，并对调取被上诉人提供的相关证据做了一定的工作。但不幸的是，一审法院的审判结论违背了上述事实，作出的判决结果已涉及枉法裁判。我们向郑州市中级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决，判决被上诉人行政不作为行为违法，支持上诉人的诉讼请求。
请求：1.请依法撤销金水区人民法院作出的（2013）金行初字第203号行政判决。2.请依法判决被上诉人行政不作为的行为违法。3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。
河南省质量技术监督局答辩称：一、事实上诉人在一审诉讼中，要求判决我局对其提出的两台型号为MEhy的起重机械进行制造监督检验，并颁发检验证书，并认为我局对上诉人的申请不答复违法。根据有关规定，我局没有对特种设备制造进行监督检验并颁发证书的法定职责，上诉人也从未向我局提出过监督检验的申请。
理由1.我局没有对特种设备制造进行监督检验并颁发证书的法定职责。《河南省人民政府办公厅关于印发河南省质量技术监督局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（豫政办（2009）56号）规定：省质量技术监督局主要职责是承担综合管理特种设备安全监察、监督工作的责任，监督检查高耗能特种设备节能标准的执行情况。内设机构特种设备安全监察处主要职责是：负责全省锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆等特种设备的安全监察、监督工作；监督检查全省特种设备的设计、制造、安装、改造、维修、使用、检验检测和进出口；按省政府规定权限组织调查处理特种设备事故并统计分析；监督管理全省特种设备检验检测机构和检验检测人员、作业人员的资质资格；监督检查全省高耗能特种设备节能标准的执行情况。《特种设备安全监察条例》规定，我局负责对全省特种设备生产、使用、检验检测等单位的监督管理，受理对特种设备生产、使用和检验检测违法行为的举报，并及时处理。上诉人要求我局办理监督检验证书没有法律依据，认为我局有权责令省特检院违法出具监督检验证书没有法律依据，上诉人的请求已超出我局法定职责。
2、我局没有开展特种设备制造监督检验的法定资格。《特种设备安全监察条例》第四十一条规定：“从事本条例规定的监督检验、定期检验、型式试验以及专门为特种设备生产、使用、检验检测提供无损检测服务的特种设备检验检测机构，应当经国务院特种设备安全监督管理部门核准”。我局是法定的特种设备安全监督管理部门，并非经国务院特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构，不具有从事制造监督检验的资格，从来没有受理过特种设备制造监督检验的申请，不可能实施特种设备制造监督检验并出具监督检验证书。
3、我局没有收到过宏远公司制造监督检验的申请。上诉人从取得许可以来一直向河南省特种设备安全检测研究院申请起重机械的制造监督检验，在法庭上所提供的监督检验证书都是由河南省特种设备安全检测研究出具，这些事实也证明了我局没有开展过特种设备监督检验，上诉人非常清楚应该向特种设备检验检测机构提出制造监督检验申请，不可能向我局提出申请。
4、上诉人对我局和河南省特种设备安全检测研究院的关系存在认识错误。上诉人称，河南省特种设备安全检测研究院是我局举办成立的人、财、物全管的事业单位，是一个临时机构。上诉人存在认识错误，河南省特种设备安全检测研究院事由河南省质量技术监督局直接管理的由河南省人民政府设立的全供事业单位，具有独立法人地位，不是一个临时机构。有关证据材料，郑州市金水区人民法院已向河南省特种设备安全检测研究院调取。
综上所述，我局认为，原告所述与事实不符，且特种设备制造监督检验也并非我局法定职责，原告错列被告，诉讼请求不成立。原判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规准确，判决合法有效，请求郑州市中级人民法院驳回上诉，维持原判。
本院二审经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：本案审理的焦点问题为被上诉人河南省质量技术监督局对上诉人诉请的“对两台型号为MEhy的起重机械进行制造监督检验，颁发检验证书”请求是否具有法定职责。
国务院《特种设备安全监察条例》第四条规定：“国务院特种设备安全监督管理部门负责全国特种设备的安全监察工作，县以上地方负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备实施安全监察。”第五条第一款、第二款规定“特种设备生产、使用单位应当建立健全特种设备安全、节能管理制度和岗位安全、节能责任制度。特种设备生产、使用单位的主要负责人应当对本单位特种设备的安全和节能全面负责。”第六条规定：“特种设备检验检测机构，应当依照本条例规定，进行检验检测工作，对其检验检测结果、鉴定结论承担法律责任。”第七条规定：“县级以上地方人民政府应当督促、支持特种设备安全监督管理部门依法履行安全监察职责，对特种设备安全监察中存在的重大问题及时予以协调、解决。”通过上述法规条文可见，我国特种设备安全监管实行的是区分主体、权责明确的监管体制，主要包括四个层次：一是特种设备安全监督管理部门的安全监察责任，二是特种设备生产、使用单位的安全主体责任，三是特种设备检验检测机构的检验检测责任，四是县级以上地方人民政府的督促、协调责任。
本案被上诉人河南省质量技术监督局作为我省负责特种设备安全监督管理的部门，其法定安全监察职责，依据《特种设备安全监察条例》相关规定，主要包括对特种设备生产、经营、使用活动的行政许可，对特种设备生产、经营、使用单位及检验检测机构的监督检查、对违法行为的调查处理、设备安全事故的预防和调查处理等。而本案上诉人认为被上诉人应当履行的对某特种设备进行“监督检验，颁发检验证书”实际上属于特种设备检验检测范畴，而依据《特种设备安全监察条例》的规定，这一职责属于特种设备检验检测机构。《特种设备安全监察条例》第第二十一条规定：“锅炉、压力容器、压力管道元件、起重机械、大型游乐设施的制造过程和锅炉、压力容器、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施的安装、改造、重大维修过程，必须经国务院特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构按照安全技术规范的要求进行监督检验；未经监督检验合格的不得出厂或者交付使用。”
应当说明的是，特种设备安全监督管理的部门与特种设备检验检测机构并非同一主体。《特种设备安全监察条例》第四十一条规定“从事本条例规定的监督检验、定期检验、型式试验以及专门为特种设备生产、使用、检验检测提供无损检测服务的特种设备检验检测机构，应当经国务院特种设备安全监督管理部门核准。特种设备使用单位设立的特种设备检验检测机构，经国务院特种设备安全监督管理部门核准，负责本单位核准范围内的特种设备定期检验工作。”而依据《特种设备安全监察条例》相关规定，特种设备检验检测机构是特种设备安全监督管理的部门安全监察管理的对象之一，其与特种设备安全监督管理部门的关系是：特种设备检验检测机构的成立需要经国务院特种设备安全监督管理部门核准，特种设备检验检测机构检验检测活动需要接受特种设备安全监督管理的部门的监督，部分特种设备检验检测机构为履行特种设备安全监察职能的政府部门设立（详见下文）。二者并非同一主体，分属特种设备安全监管体制中不同层级的责任体系，依据《特种设备安全监察条例》第六条的规定，特种设备检验检测结果、鉴定结论应由特种设备检验检测机构承担法律责任。
本案中，一审法院依职权调取了由国家质量监督检验检疫总局审批核准的河南省特种设备安全检测研究院《特种设备检验检测机构核准证》，可以证明河南省特种设备安全检测研究院已经国务院特种设备安全监督管理部门核准，可以在核准范围内从事特种设备安全检测活动，并依法对检验检测结果、鉴定结论等承担法律责任。上诉人认为河南省特种设备安全检测研究院是被上诉人成立的人财物全管的事业单位，是一个临时机构，因此，特检院的行为应由被上诉人承担责任。本院认为上诉人的这一观点不能成立，因为首先，国家质检总局《特种设备检验检测机构管理规定》第四条第一款规定“履行特种设备安全监察职能的政府部门设立的专门从事特种设备检验检测活动、具有事业法人地位且不以营利为目的的公益性检验检测机构，可以从事特种设备监督检验、定期检验和型式试验等工作。”即便是特种设备安全监督管理部门成立的检验检测机构依法也可以从事特种设备监督检验工作，属于特种设备检验检测机构的范畴。其次，河南省特种设备安全检测研究院已经事业单位登记管理机关核准，依法办理有事业单位法人证书及组织机构代码证书，是依法成立的事业单位法人，可以以自己的名义从事特种设备检验检测工作，并因此独立对外承担责任。河南省特种设备安全检测研究院不同于行政机关内部临时设立的，未经核准，不能以自身名义对外作出行为并独立承担责任的机构，上诉人的观点明显是对法律的误解。
职权法定，权责一致是法治政府建设的基本要求，依据《特种设备安全监察条例》等相关法律授权，本案被上诉人河南省质量技术监督局具有对特种设备生产、经营、使用及检验检测活动进行安全监察的职责，特种设备检验检测机构的检验检测活动也属于被上诉人安全监察的对象。但是这并不意味着被上诉人就可以越俎代庖，直接行使应由特种设备检验检测机构行使的特种设备安全检验检测职责。上诉人要求被上诉人履行法定职责，对原告制造的起重机械进行制造监督检验，并颁发检验证书的诉讼请求不能成立。
特别提示上诉人一点，如不服河南省特种设备安全检测研究院对上诉人产品拒检的行为，可以依照《特种设备安全监察条例》第四十九条的规定，向特种设备安全监督管理部门投诉，特种设备安全监督管理部门依法应当及时进行调查处理。如果相关拒检行为违法，并造成上诉人损失的，应当由河南省特种设备安全检测研究院承担责任。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由上诉人郑州宏远路桥起重设备有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙晓飞
审 判 员 王 冰
代理审判员 程雪迟
二〇一六年八月四日
书 记 员 陈晓莹
附：本判决适用的部分法律条文
《特种设备安全监察条例》
第四十九条特种设备检验检测机构和检验检测人员利用检验检测工作故意刁难特种设备生产、使用单位，特种设备生产、使用单位有权向特种设备安全监督管理部门投诉，接到投诉的特种设备安全监督管理部门应当及时进行调查处理。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。