广东省韶关市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）韶中法行终字第97号
上诉人（原审原告）：官应怀，男，汉族，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
被上诉人（原审被告）：始兴县国土资源局。地址：广东省始兴县。
法定代表人：谭聪礼，局长。
委托代理人：何建雄。
委托代理人：李瑞琴。
被上诉人（原审被告）：始兴县隘子镇人民政府。地址：广东省始兴县。
法定代表人：唐代勇，镇长。
委托代理人：谢小华，广东众同信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：始兴县旅游局。地址：广东省始兴县永安。
法定代表人：刘丰文，局长。
委托代理人：卢红琼。
被上诉人（原审被告）：始兴县人民政府。地址：广东省始兴县永安。
法定代表人：李勇，副县长。
委托代理人：陈寿华。
原审第三人：始兴县隘子镇满堂村民委员会大围村民小组。
诉讼代表人：官国林，组长。
委托代理人：官迪平，男，1949年3月15日出生，汉族，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
上诉人官应怀不服韶关市武江区人民法院于2015年7月6日作出的（2015）韶武法行初字第27号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年8月10日受理后，依法组成合议庭，于2015年9月24日进行了法庭询问，审理了本案。
原审法院查明，2014年期间，官应怀以始兴县旅游局、始兴县隘子镇人民政府作为被告，向始兴县人民法院提起农村土地承包合同纠纷的民事诉讼，要求法院确认始兴县旅游局、始兴县隘子镇人民政府违法使用土地，并赔偿其经济损失。始兴县人民法院受理该案后，始兴县隘子镇人民政府在举证期间向法院提交签订于2008年10月8日的一份《征用土地协议书》，据此证明“2008年10月8日，始兴县国土资源局与隘子镇满堂村一组签订了征用土地协议书，隘子镇人民政府取得了包括官应怀0.9亩土地在内的隘子镇满堂村一组的33.75亩集体土地的使用权和所有权”。虽然，作为征地单位的始兴县国土资源局未在该协议上加盖公章，但因该份《征用土地协议书》载明：“始兴县国土资源局根据国家征用土地的有关规定，为了解决建设用地，需要征用满堂围村委会一组村民小组位于大围门口地段的土地33.75亩，每亩补偿人民币15600元，合计补偿526500元”，官应怀遂向始兴县人民法院提出撤诉申请，始兴县人民法院经审查准许。此后，官应怀另行提起本案行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，当事人认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。即提起行政诉讼的前提为存在行政行为。在官应怀以始兴县旅游局、始兴县隘子镇人民政府为被告提起的民事诉讼中，虽然始兴县隘子镇人民政府主张官应怀所诉土地已被行政征用，其已取得涉案土地的使用权和所有权，但始兴县人民政府明确表示未对涉案土地进行征用，始兴县隘子镇人民政府使用涉案土地的依据并非该土地已被征用。综上，由于本案中并不存在行政行为，官应怀提起的行政诉讼，没有事实依据。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项：“提起诉讼应当符合下列条件……（三）有具体的诉讼请求和事实依据；”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，官应怀的起诉，应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回官应怀的起诉。
官应怀不服原审法院的裁定上诉称，一、隘子镇人民政府、始兴县旅游局从2004年至2014年本案诉讼时止，已经使用了涉案基本农田，即满堂村一组大围门口段集体所有农田33.75亩。依照宪法、法律的规定，已由本经济组织的农户依法承包涉案土地，有合同书、经营权证，各农户承包面积本集体经济组织已确认有《大围到户菜地、田补偿款一式三张》为证，证明官应怀承包的土地为0.9亩。二、隘子镇人民政府在2009年后因为官应怀全家人都在外面打工，已将涉案土地平整为一块加盖黄泥植草为草地，部分硬化为路段，中间设有电线沟排水沟各一条，已改变基本农田性质，水利设施不存在不可再耕种，已实施了征地行为。三、2008年12月底，隘子镇人民政府已将《征用土地协议书》规定的款项总额拨付给了满堂村一组，收款人是当时村民小组财务，有收款凭据，已经实施了行政行为。四、始兴县人民政府行政答辩状第一页倒数第一行第二行，第二页顺第一行已确认2008年10月8日《征用土地协议书》并由有关单位按协议书支付了各项征地款已经实施了征地行为。始兴县人民政府称，尚未做出征地行政行为，至今仍然保持农用地性质，与事实不符。官应怀承包经营权是法律规定的权利，隘子镇人民政府并没有与官应怀签订使用权流转合同，官应怀通过本集体经济组织确认0.9亩土地在涉案范围，并确定具体位置。隘子镇人民政府、始兴县旅游局的建筑物、构筑物说明已经改变了农用地性质。五、本案始兴县旅游局提供的证据材料即会议纪要说明了本案违法征地的问题。（一）会议纪要证实隘子镇人民政府、始兴县国土资源局为建满堂围景区开发征地，用地责任单位为会议纪要的第二项第五行，顺第五行、第六行，即要求隘子镇人民政府做好工作。（二）会议纪要、答辩状已证明始兴县国土资源局从2004年至2008年一直参加了满堂围景区开发建设有关土地方面的工作，始兴县国土资源局却在答辩状称没有参加征地工作，且不知情。不仅如此，始兴县国土资源局还直接参加《征用土地协议书》的签订。（三）会议纪要决定隘子镇人民政府为2008年7月后满堂围景区旅游开发建设经营主体，答辩时却推脱责任。六、官应怀的农村土地承包经营权是宪法和法律规定的权益，隘子镇人民政府在没有签订使用流转合同的情况下以公权力占用承包地0.9亩，从2004年到现在想补偿就给点租金，不想补偿就不给，由于隘子镇人民政府以公权力占用0.9亩涉案土地至使官应怀的经济作物生产及其设施损失严重。刚开始官应怀不懂法，后来通过学法懂得了依法维权。2014年提起民事诉讼，开庭时发现了《征用土地协议书》，便提起行政诉讼。七、官应怀的行政起诉状，没有列始兴县人民政府为被告，官应怀也没有理由和证据将始兴县人民政府列为征地被告，后来被列为被告的原因，在于隘子镇人民政府、始兴县旅游局没有到庭；且始兴县人民政府是隘子镇人民政府、始兴县国土资源局、始兴县旅游局的上级。八、官应怀没有诉始兴县人民政府违法征地，仅起诉了直接实施征地的隘子镇人民政府、始兴县国土资源局，相关法律并没有规定，县级以上人民政府实施的行政行为就不是行政行为，就不能确定为违法行为。九、原审法院的裁定书倒数第六项倒数第二行称：要有具体的诉讼请求和事实根据。而官应怀的行政诉讼状的诉讼请求当中，已经写明了诉讼请求；事实和理由也写了长达一页纸的事实和证据，特别是隘子镇人民政府提交的《征地协议书》，这些都是证据和事实根据。十、经过二次开庭审理，原审法院也没有查清楚是谁发放征地款，该事实应当查清楚并予确认。上诉请求：一、认定原审法院的裁定不符合事实；二、认定追加被告以及答辩状、相关证据材料说明承认了行政行为；三、认定“大围村小组”在庭审中的证言有效；四、认定隘子镇人民政府、始兴县旅游局提交的《征用土地协议书》已经付款实施了行政行为。五、认定隘子镇人民政府对涉案实施了土地的使用、占有、毁地、构筑旅游设施的行为。六、认定隘子镇人民政府、始兴县国土资源局、始兴县旅游局侵犯了官应怀土地承包经营权，请求判决赔偿官应怀行政诉讼状第五至八项经济损失，停止侵权行为，恢复被毁耕地，或者签订使用权流转合同。
始兴县人民政府答辩称：一、始兴县人民政府尚未作出征地行政行为。经调查，官应怀此次提起行政诉讼所涉及到始兴县隘子镇满堂村民委员会大围村民小组的土地，至今仍然保留农用地性质，土地权属没有改变。1996年11月20日，在国务院正式批准满堂围为全国重点文物保护单位后，根据《中华人民共和国文物保护法》第十八条有关：“根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带，并予以公布。”的规定，为做好满堂客家大围的保护性开发工作，促进始兴县旅游业的发展，始兴县旅游局于2004年起牵头主持开展满堂客家大围旅游开发项目。于2008年10月8日，签订的《征用土地协议书》，属于征地工作的一个环节，目前处于预征地阶段，有关单位已按照协议约定支付了各项征地款，政府享有的是上述土地的管理权，现正在按照有关规定申报完善土地征收的相关手续。二、征地程序的有关规定。为进一步规范征地程序，全面维护被征地群众知情权和参与权合法权益，广东省和韶关市根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）和国土资源部《关于印发（关于完善征地补偿制度的指导意见）的通知》（国土资发（2004）238号）及广东省国土资源厅《关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》（粤国土资发（2005）51号）要求，对征地工作程序进行了改进，即首先必须与被征地农民充分协商同意后才能依法申报征地审批手续，也就是征地工作中通常所说的签订征地协议，预征地程序；签订征地协议后，通常在约定时间内将有关征地补偿款发放到位；然后才能按照要求组织材料依法申报农转用和和征收审批手续；经省审批下发审批文件后，县（市）人民政府及国土资源部门公告有关审批文件，并开展土地出让等工作。全省所有征地工作都严格执行征地前协商制度规定，即报批前必须先签订《征地协议》，支付征地补偿款（或预存征地补偿款）。始兴县有关部门与满堂村一组签订的《征用土地协议书》，处于预征地程序，支付的补偿款，属于预存征地补偿款。综上所述，始兴县人民政府对官应怀所诉涉及的土地征用行政行为目前为止还没有作出，该地还处于预征阶段，现正按有关规定在办理征地手续。官应怀所诉没有依据，其所诉不在《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围之内，请求法院驳回官应怀的起诉。
始兴县国土资源局没有书面答辩，其口头辩称：始兴县国土资源局没有作出行政行为，征地协议书没有始兴县国土资源局盖章及工作人员签名，官应怀的起诉属于诉讼主体不适格，应当依法驳回起诉。
始兴县旅游局没有书面答辩，其口头辩称：1996年满堂围被评定为文物保护单位，经上级批准，始兴县旅游局2014年起主持开发项目，根据开发方案，始兴县旅游局牵头并负责筹划征地拆迁资金，由隘子镇人民政府负责拆迁征地，始兴县国土资源局负责办证。始兴县人民政府在工作会议上确定隘子镇人民政府为开发建设经营主体，始兴县旅游局将全部工作事项移交给隘子镇人民政府。
隘子镇人民政府没有书面答辩，其口头辩称：一、隘子镇人民政府对涉案土地仅有的是管理权，是否由隘子镇人民政府使用，官应怀至今为止没有任何证据证实，隘子镇人民政府并非征用土地的征用人，也不是补偿款的发放人。隘子镇人民政府在本案作为被告主体不适格。二、2008年10月8日的征用土地协议书并没有始兴县人民政府认可的相关部门盖章确认，该协议没有成立生效，拟定该协议仅是征地工作的一个环节，与始兴县人民政府答辩意见一致，属于预征地阶段，涉案土地仍是农用地的性质，可以证明始兴县人民政府并没有实施征地行为，始兴县人民政府没有对该涉案土地进行征用。三、即使是2008年10月8日征用土地协议书有盖章，但是距今已七年之久，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，起诉期限已经超过。官应怀的起期限超过法定期限，其自已认为不懂法，但不是理由。隘子镇人民政府认为原审法院的裁定认定事实清楚，适用法律正确，隘子镇人民政府不是本案适格主体。官应怀认为征地行政行为没有事实依据，起诉期限超过法定期限，请求二审法院驳回官应怀的上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与一审法院裁定查明的事实一致，本院予以确认。此外，本院补充有关事实如下：2015年4月15日，官应怀向原审法院提起行政诉讼，其向法院递交的《行政诉讼状》所列诉讼请求为：“1、确认其农村土地承包真实、实具有法律效力（被告不承认）。2、确认被告出示征用土地协议书复印件，建设项目‘空白’，代表人‘空白’征地单位，始兴县国土资源局‘没有公章’，没有法定有审批权权限机关的批准文伯，没有依法办理征地方案手续，确认违法征地。3、确认被告：隘子镇政府取得包括原告0.9亩承包地在内的大围集体土地的使用权和所有权（33.75亩），没有有效权属证书，侵权行为。4、确认被告：始兴县国土资源局，隘子镇政府违反农村土地承包制度，侵犯农村土地承包合同权利人的合法权益，后果严重。5、判令被告依法补偿原告在被占0.9亩承包地专业种菜地上地下设施，围墙，水井，电表，电线，水管，抽水机等4920元，被告不承认，请查证。6、判令被告补偿原告被占0.9亩基本农田（承包地）2007—2014年8年20000元，停止侵害，恢复被毁土地或者签订流转合同。7、判令被告赔偿原告因本案发生的差旅费误工费3000元。8、本案诉讼费由被告承担，以及2014年9月26日，案号（2014）韶始民初字第502号诉讼费237元与本案同一案件，因为有新的证据，撤诉后再起诉。”2015年5月12日原审法院开庭审理时，官应怀回答法庭询问的问题如下：“审：这块地什么时候被征用？原：2004年开始使用。审：当时谁告诉你地要被征用？何时告知？原：前任村小组长。2003年底或者2004年初告诉我。审：当时你什么意见？原：没有什么意见。我没有办法。没有征求我们的意见。审：你现在为什么要起诉？原：土地是集体的，我们签了承包合同。要征用土地，要先跟我们签合同，现在没有签合同就用了我承包的土地是违法的。审：2004年已经知道土地要被征用，为什么现在起诉？原：我当时不懂，认为政府开发旅游就必须给土地，不知道可以不给……审：2004年以后你是否继续种菜？原：当时已经知道地被征用，就没有继续种菜。”2015年6月26日原审法院开庭审理时，官应怀回答法庭询问的问题如下：“审：你是否知道被告为什么使用你的土地？原：开发旅游。审：你既然2004年被被告使用你的土地，为什么现在才提起行政诉讼？原：2003年冬，我们的村民小组来告诉我们要开发旅游，要用我们的土地，我不知道要跟我们签合同才能用我们的土地，不知道可以起诉。我以为政府要土地就要给他们。”在辩论时，官应怀认为：“我现在起诉被告违法征地，因为我以前不知道是行政行为，我是2014年10月28日才知道被征收的，开始我以为是非法使用我的土地。”
经二审法院询问，有关情况如下：“审：国土局对该协议书有何看法？李瑞琴：不是我局盖章或签名的……审：镇政府对第三人说法是否有异议？谢小华：该协议是否为我们给他签的问题与我们不相关。行头是国土局的，与镇政府无关，虽然没有国土局盖章。我不清楚。审：第三人，你们是否领取补偿款？官迪平：领取了镇政府的补偿款。审：镇政府怎么解释？谢小华：该款项是我们镇政府代发的，是从镇政府账号发出的，但是其具体来源不清楚。财务难以证实。审：镇政府，你们的款项是什么时候划给第三人大围组的？谢小华：是2008-2009年期间，具体有划款凭据证明。有村民签领时间。”
本院认为，官应怀提供的《大围到户菜地田补偿款明细表》、《征用土地协议书》以及一审庭审、二审询问时双方的陈述内容表明，官应怀提起行政诉讼，提供了符合起诉条件说明其所述事实依据的证明材料。根据这些证明材料，法院应当进行审查，并最终确认官应怀的主张是否属实。因此，原审法院裁定认为官应怀起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，适用法律、法规不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销韶关市武江区人民法院（2015）韶武法行初字第40号行政裁定；
二、本案由韶关市武江区人民法院继续审理。
二审案件受理费50元依法免交。
本裁定为终审裁定。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一五年十一月五日
书记员 李羿盟
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