河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀09行终123号
上诉人(原审原告)牟爱瑛，女，1979年1月13日出生，汉族，住所地吴桥县。
被上诉人(原审被告)吴桥县公安局，住所地吴桥县嘉陵江路。
法定代表人周金忠，局长。
委托代理人马晓倩，法制大队干警。
委托代理人崔伟华，桑园派出所教导员。
被上诉人(原审被告)沧州市公安局，住所地运河区御河西路。
法定代表人李克良，局长。
委托代理人李泽春、赵颖，均系法制支队科员。
上诉人牟爱瑛因治安行政处罚及行政复议一案，不服沧州市运河区人民法院（2016）冀0903行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2016年5月16日牟爱瑛到北京公安部、纪委等部门反映其身份证被扣留问题，2016年5月21日在中南海周边被北京警方发现并送至马家楼。2016年5月21日，北京市公安局西城分局府右街派出所因牟爱瑛在中南海周边上访对其作出训诫书。被告吴桥县公安局经调查、取证，认定牟爱瑛到中南海周边反映纠纷问题违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，于2016年5月22日对原告作出吴公（桑）行罚决字[2016]0086号行政处罚决定，决定对牟爱瑛行政拘留十日，由吴桥县拘留所执行。原告不服，向被告沧州市公安局申请行政复议，被告沧州市公安局于2016年9月5日作出沧公复决字[2016]61号行政复议决定书，决定维持上述行政处罚决定。
原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中原告主张被告吴桥县公安局不具有管辖权，但原告的居住地在吴桥县××镇，属于被告吴桥县公安局的管辖范围，被告对本案实施管辖具有法律依据，对原告的主张本院不予支持。原告还主张其到北京反映问题，在北京期间没有任何扰乱公共场所秩序的行为，《中华人民共和国信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条第（一）项规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；……”本案中原告牟爱瑛在北京天安门地区进行非正常上访，违反了上述法律法规的规定，属于扰乱公共场所秩序的违法行为，故对原告的上述主张本院亦不予支持。原告认为被告未对其“履行告知义务，未出示证件，治安拘留在先，处罚程序在后”，但根据被告提供的证据材料显示被告对原告履行了相关告知义务，原告拒绝签字。《公安机关办理行政案件程序规定》第四十二条规定，公安机关办理行政案件可以对违法嫌疑人采取限制活动范围等行政强制措施。第五十三条规定，对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤。原告所主张的“拘留在先处罚在后”实为公安机关办案人员在行政处罚前对原告采取的行政强制措施，并未违反上述法律关于办案程序的规定，故对原告上述主张本院不予认可。被告吴桥县公安局对原告牟爱瑛所作行政处罚决定以及被告沧州市公安局所作行政复议决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、符合法定程序。
原审法院遂判决，驳回原告牟爱瑛的诉讼请求。
上诉人牟爱瑛的上诉请求，撤销一审判决，还一个公正。主要理由，1、吴桥县公安局作出处罚决定属于滥用职权，其对我无权管辖，本案最初受理的是北京市公安局西城分局府右街派出所，而不是吴桥县××镇派出所，同时主要违法行为地也不在吴桥，更何况我没有违法行为。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定，被告更无管辖权。而被告却强行管辖，属于滥用职权。假设我有违法行为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十一条的规定，吴桥县公安局和北京警方的共同上级机关是公安部，吴桥县公安局未经公安部指定，更没有履行指定程序，吴桥县公安局属管辖错误。2、吴桥县公安局的处罚决定认定事实错误，被告对我实施治安处罚所依赖的证据主要是何庄乡政府工作人员的证词及训诫书，何庄乡政府工作人员与我之间存在着一定的利害关系，其证言并不可信。3、吴桥县公安局的处罚决定依法不能成立。我没有上访行为，吴桥县公安局对我处罚没有事实和法律依据。4、处罚决定违反法定程序，对我是拘留在先，处罚程序在后。5、处罚决定适用法律错误，中南海地区是国家领导机关所在地，不是公共场所，不存在扰乱秩序问题，我路过中南海周边不应受到治安处罚。
被上诉人吴桥县公安局辩称，我局的处罚决定所依据的法律准确、程序合法、证据确实充分。1、我局对牟爱瑛案管辖主体合法有效。2、处罚决定认定事实清楚，证据充分。3、处罚决定适用法律准确。4、处罚决定程序合法，我局对牟爱瑛作出处罚前履行了告知程序，在作出行政处罚决定后履行了宣布及送达程序。牟爱瑛的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。
被上诉人沧州市公安局辩称，牟爱瑛的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。
本院二审查明事实与一审查明的事实一致。
本院认为，北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书已经注明是移交联，是向上诉人住所地有关部门移交的一联，该训诫书能够证明牟爱瑛到中南海周边地区上访的事实。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。第十条规定：几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。第十一条规定：对管辖权发生争议的，报请共同的上级公安机关指定管辖。对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。上级公安机关直接办理或者指定管辖的，应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。原受理案件的公安机关自收到上级公安机关书面通知之日起不再行使管辖权，并立即将案卷材料移送被指定管辖的公安机关或者办理的上级公安机关，及时书面通知当事人。本案不存在管辖权争议，且北京市的公安机关也未受理本案，牟爱瑛居住在吴桥县，根据以上三条规定，吴桥县公安局对该案有管辖权，牟爱瑛的吴桥县公安局对本案无管辖权的上诉理由不能成立。公共场所是指具有公共性的特点，对公众开放，供不特定的多数人出入、停留、使用的场所，中南海周边地区符合该特征，因此为公共场所，上诉人混淆了中南海与中南海周边地区的概念，其相应的上诉理由不能成立。《信访条例》第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条规定，非经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威；(一)全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；中南海周边地区不是信访接待场所，因此牟爱瑛不能到此处上访，其到此处上访，即为到非法定接待上访的场所上访，此前其曾因相同的情况，被吴桥县公安局予以治安处罚，因此对于不能到中南海周边及天安门地区上访，牟爱瑛明知，在明知不能到中南海周边上访的情况下，其仍到此处上访，扰乱了中南海周边地区的公共场所秩序。牟爱瑛的其没有扰乱公共场所秩序的上诉理由不能成立。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。因牟爱瑛有违反治安管理的行为，根据上条规定，吴桥县公安局对其进行处罚的行为属履行法定职责的行为，不属于滥用职权的行为。吴桥县公安局提供的证据中，除牟爱瑛个人陈述，还有北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书、证人刘某、崔某的证言，牟爱瑛的吴桥县公安局的处罚决定认定事实错误，证据不充分的上诉理由亦不能成立。吴桥县公安局对牟爱瑛处罚决定履行了《公安机关办理行政案件程序规定》中规定的程序，牟爱瑛的吴桥县公安局违反法定程序的上诉理由亦不能成立。被上诉人沧州市公安局作出复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》规定的程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人牟爱瑛负担。
本判决为终审判决。
审判员 孙树国
审判员 李艳华
审判员 苗萍萍
二〇一七年五月十八日
书记员 陈亚会