甘肃省兰州市西固区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）西民二初字第296号
原告（反诉被告）张建军，男，汉族，1986年1月3日出生，兰州市西固区河口镇八盘村农民，住兰州市西固区。
委托代理人刘兴怀，甘肃为公律师事务所律师。
被告（反诉原告）兰州市西固区河口镇八盘村村民委员会，住所地兰州市西固区。
法定代表人张忠兴，系该村村委会主任。
委托代理人杨晓东，张琦，甘肃豪仁律师事务所律师。
原告（反诉被告）张建军诉被告（反诉原告）兰州市西固区河口镇八盘村村民委员会（以下简称八盘村委会）承包地征收补偿费用分配纠纷一案，本院于2015年10月8日受理后，由审判员张小敏适用简易程序公开开庭进行了审理。原告（反诉被告）张建军及其委托代理人刘兴怀、被告（反诉原告）八盘村委会法定代表人张忠兴及委托代理人杨晓东、张琦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告（反诉被告）诉称，原告系被告村村民，2009年原告与被告签订了《荒山承包协议》。协议约定由原告承包被告位于109国道半坡沟荒地，承包期限为30年。在协议有效期内原告有权对该荒山流转，征用享有权益，被告不得以任何借口干涉。协议签订后，原告投入了大量人力、物力将承包的荒山平整为可耕种的土地，用于种植农作物。2013年7月国家修建兰州至永靖沿河快速通道经八盘村时，占用了原告承包平整的荒山地，经丈量面积为3.7755亩，并以旱地每亩71820元的标准补偿。原告应得271156.41万土地补偿款，但被八盘村委会扣留，无奈原告诉至法院，要求判令：1、被告返还应得征地补偿款271156.41元；2、被告支付占用补偿款利息12473.19元；3、本案诉讼费由被告承担。对于被告（反诉原告）的反诉，原告（反诉被告）辩称，被告（反诉原告）要求确认《荒地承包协议》无效无事实及法律依据。1、村委会作为村集体土地的所有者和管理者，对土地的发包方式、程序有决定权，原告（反诉被告）作为村集体经济组织的成员，无法决定荒山承包的方式。因此，未依法发包土地的不利后果应由被告（反诉原告）其自行承担；2、原告（反诉被告）取得涉案土地承包经营权后投入了大量的人力、物力将荒地平整为适合种植相关农作物的土地，且一直由原告（反诉被告）占有、使用、收益，直到土地被征收前被告（反诉原告）都未收回涉案土地。
被告（反诉原告）反诉并辩称：2009年4月1日，原、被告签订了《荒山承包协议》。根据相关法律规定该协议无效，土地补偿款应归集体经济组织所有。2014年8月7日，八盘村委会召开了村民会议，统一决定土地补偿款由村民参与分配，原告父亲也于2014年分两次领取了土地补偿款。被告（反诉原告）反诉称，2009年4月1日双方就坐落于109国道半坡荒地签订了《荒山承包协议》。但该《荒山承包协议》的签订未经村委会全体成员的同意，是村委会少数成员的行为，不能代表村委会的决议。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》及《中华人民共和国村民委员会自治法》第四十二条的规定，“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（八）以借贷、租赁或者其他方式处分的村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”《荒山承包协议》是在未召开村民或村民代表会议的情况下签订的，违反了村民民主议定的原则，也损害广大村民的集体利益。据此，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，双方签订的协议因违反法律强制性规定无效。综上，被告（反诉原告）依法提出反诉，要求：1、依法确认被告（反诉原告）与原告（反诉被告）2009年4月1日签订的《荒山承包协议》无效；2、本案诉讼费用由原告（反诉被告）承担。
原告（反诉被告）为支持其主张向法庭提交如下证据材料：
1、张建军的身份证复印件1份，证明原告具有合法的诉讼主体资格；
2、《荒山承包协议书》原件1份，证明涉案土地系原、被告双方协议后由原告依法承包，原告承包后投入了大量的人力、物力开垦的事实，原告享有承包经营权；
3、《树木清点表》复印件1份，证明原告开垦土地面积及涉案土地被乡政府、被告原村主任及村上其他成员共同确认在原告名下的事实；
4、甘征地发（2012）17号文件复印件1份，证明涉案土地征收补偿标准为开垦旱地每亩71820元；
5、（2015）西民二初字第11号及（2015）兰民一终字第622号判决书复印件各1份，证明涉案土地已经生效法律文书查明政府是按旱地进行了丈量并按旱地标准给予补偿的事实。
被告（反诉原告）对原告（反诉被告）所举证据质证后认为：证据1不应作为证据提交；对证据2真实性无异议，对证明目的有异议，《荒山承包协议》个别村委会成员同意，无法证明投入了人力、物力；对证据4无原件，对真实性有异议；对证据5的真实性无异议，对关联性有异议，张成荣与张建军无关联。
被告（反诉原告）为支持其主张向法庭提交了以下证据：
1、《征用土地方案》、《补偿分配方案》、《土地归属公告》、《联名名单》复印件各1份，以及公示照片打印件5张，证明土地征收补偿款归集体所有，由集体统一分配且被告已经做出分配方案；
2、土地补偿款分配花名册复印件2份，证明原告的父亲张惠良已经领取了涉案土地补偿款24000元。
原告（反诉被告）对被告（反诉原告）所举证据质证后认为：证据1中照片的真实性无异议，但与本案无关联性；证据2是当庭提交的，已经过了举证期限，不发表质证意见。
法庭对原告（反诉被告）提交的证据材料审查后认为，其证据具有真实性、合法性、与本案具有关联性，对其证明效力予以确认。对被告（反诉原告）提交的证据1《征用土地方案》、《补偿分配方案》、《土地归属公告》虽是复印件，但有被告在公示时的照片予以印证，《联名名单》真实、合法，与本案具有关联性，故对证据1全部予以采信。对证据2，具有真实性、合法性、与本案有关联性，故对其证明效力予以确认。
法院依职权调取如下证据材料：
1、《树木清点表》1份；
2、甘征地发（2012）17号文件复印件1份。
原告（反诉被告）对法院依职权调取的证据质证后认为：对
两份证据无异议。
被告（反诉原告）对法院依职权调取的证据质证后认为：对两份证据的真实性无异议，但《树木清点表》不能证明土地按旱地补偿就改变土地的性质。
法庭对法院依职权调取的证据审查后认为：两份证据真实、合法，与本案具有关联性，予以确认。
经审理查明：原告（反诉被告）张建军系兰州市西固区河口镇八盘村村民。2009年4月1日，原告（反诉被告）与被告（反诉原告）签订了《荒山承包协议》。双方就原告（反诉被告）承包坐落于109国道半坡的南至109国道、西至绿化工程界、北长度为250米、东至盐水沟的荒地达成如下协议：“一、承包期限为30年（2009年4月1日—2039年4月1日）；二、协议有效期内，乙方（张建军）有权对该荒山流转，征用享有权益，甲方（八盘村委会）不得以任何借口干涉；三、协议有效期内，任何一方不得以任何借口违约，否则应承担相应法律责任；四、本协议不因村委会相关人员的变更而无效；四、本协议一式二份，甲乙双方各执一份。经村委会两委班子讨论同意并签字认可。”该协议有张玉红等五位村委会“两委”班子成员的签字。2013年国家修建兰州至永靖沿河快速通道时，该路段经过西固区河口镇八盘村。原、被告双方所签《荒山承包协议》中涉及的3.7755亩土地因项目需要被征收。在签订《荒山承包协议》至征收前，涉案土地由张建军占有，被告（反诉原告）未将该土地收回。涉案土地被征收后，政府已将涉案土地补偿款按旱地每亩71820元的标准、共计271156.41元拨付给被告（反诉原告）。在2014年土地征收补偿结束后，被告（反诉原告）八盘村委会分三次召开了村民会议，通过了《关于兰永一级公路建设征用土地方案》、《八盘村兰永公路建设征用集体土地补偿款分配方案》及《关于我们八盘村对没有明确划分土地的归属公告》，明确“除责任田外，对没有明确划分的旱地、坡地及山坡的归属一律归集体所有。”“在未明确划分的相关土地种植、构建的附着物、其附着物的赔偿由投资者所得，土地仍归集体所有。”“土地补偿款项的分配，由全体村民参与分配，经村委会组织人员按户口登记后张榜公布参与分配人员名单”。之后，被告（反诉原告）对包括涉案土地在内的荒地、荒坡、旱地等其认为属于村集体所有的土地征收补偿款在全村按人头进行了分配，原告（反诉被告）的父亲张惠良先后分两次领取了全家六口人的补偿款24000元。现原告（反诉被告）认为其在签订《荒山承包协议》后，投入了大量人力、物力将承包的荒山平整为可耕种的土地，故被告（反诉原告）应将补偿款返还给自己。但被告（反诉原告）认为《荒山承包协议》无效，涉案土地属于村集体所有，原告（反诉被告）在荒地上并未投入多少劳动，土地虽按旱地补偿了，但不影响土地还是荒地的性质，补偿款应归村集体所有。双方对土地补偿款归属产生争议，原告（反诉被告）经多次索要土地补偿款无果，遂诉至本院要求判令：1、被告返还应得征地补偿款271156.41元；2、被告支付占用补偿款利息12473.19元；3、本案诉讼费由被告承担。
另查明，原兰州市西固区河口乡八盘村于2015年10月1日变更为兰州市西固区河口镇八盘村。
本院认为，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。本案中，原告（反诉被告）与被告（反诉原告）签订《荒山承包协议》时，只有张玉红等五位原八盘村委会“两委”班子成员的签字，并未经过村民会议或村民代表会议等民主议定程序讨论通过，也未经过招标、拍卖、公开协商等法定程序，违反了我国《农村土地承包法》及《村民委员会自治法》的相关规定。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定：“有下列情形之一的，合同无效：…（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”故双方签订的《荒山承包协议》当属无效，对于被告（反诉原告）要求确认《荒山承包协议》无效的反诉请求予以支持。关于原告（反诉被告）要求判令被告（反诉原告）返还应得征地补偿款271156.41元及利息12473.19元的诉请：1、双方签订的《荒山承包协议》为无效合同，本案涉及的3.7755亩土地属八盘村集体经济组织所有。根据《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十六条的规定：“土地补偿费归集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”因此土地补偿款实际上是对集体土地所有权的补偿，涉案土地被征收后，经政府拨付的土地补偿款应归八盘村集体经济组织所有。2、虽《树木清点表上》有原乡长赵兴源及原村委会主任杨德强等人的签字，但农村集体荒地的发包要经过法律法规规定的程序，并不能因为杨德强等人的签字认定双方签订的《荒山承包协议》有效，仅只证明八盘村的土地（包括涉案土地）被征用，原告（反诉被告）并未取得涉案土地承包经营权。原告（反诉被告）要求返还征地补偿款的主张无事实及法律依据。3、原告（反诉被告）称雇佣人力并使用机械对涉案土地进行了平整，但未能提交证据证明。被告（反诉原告）虽承认原告（反诉被告）在涉案土地上铺了一层土，但原告（反诉被告）认可在涉案土地上种植的附着物成活率较低，该土地被征收时并没有对地上附着物进行补偿。且被告辩称土地被征收时按旱地标准补偿，原因是村民要求涉案土地以标准较高的旱地补偿，否则不让征收，所以就按旱地进行了补偿，并不是所谓原告投入人力、物力使土地变成了旱地。因此，并不能认定涉案土地按旱地补偿是因为原告（反诉被告）投入了大量人力、物力。故对原告（反诉被告）诉称的投入人力、物力使荒地变为可耕种土地的这一主张，不予采信。4、农村集体经济组织收到土地补偿费后如何分配属于涉及村民利益的重大事项，根据我国《村民委员会组织法》及《村民委员会自治法》相关规定，应当由村民会议讨论决定。根据被告（反诉原告）提交的证据及原告（反诉被告）的陈述，八盘村集体所有土地的补偿款经召开村民会议后在全村进行了分配，原告的父亲张惠良领取了全家六口人集体所有土地的补偿款共计24000元，说明原告是知道涉案土地补偿款被分配的事实，且其也实际上收到了八盘村集体经济组织分配的征地补偿款。综上，政府拨付的271156.41元的征地补偿款应为对八盘村集体经济组织所有的土地的补偿，且村民会议已经通过分配方案，对包括涉案3.7755亩土地在内的村集体所有的土地补偿款在全村按人头进行了分配，故对于原告（反诉被告）要求判令被告（反诉原告）返还应得征地补偿款271156.41元及利息12473.19元的诉讼请求，本院不予支持。被告（反诉原告）作为村集体土地的所有者、管理者，在给原告（反诉被告）发包涉案土地时，未能依照法定程序进行发包，其应对未依法发包导致协议无效的行为承担相应的责任。如因此对原告（反诉被告）造成损失，原告（反诉被告）可另行主张。据此，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国土地管理法》第十条、第四十七条?、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十六条、《中华人民共和国村民委员会自治法》第二十四条的规定，判决如下：
驳回原告（反诉被告）张建军的诉讼请求；
二、被告（反诉原告）八盘村委会与原告（反诉被告）张建军于2009年4月1日签订的《荒山承包协议》无效。
减半收取的案件受理费2777元，由原告（反诉被告）张建军承担，反诉费100元，由被告（反诉原告）八盘村村委会承担。
如未按本判决指定的日期履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于兰州市中级人民法院。
审判员 张小敏
二〇一五年十二月十七日
书记员 徐思思
附：相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国土地管理法》
第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。
《中华人民共和国农村土地承包法》
第四十六条荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股份给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。
《中华人民共和国村民委员会自治法》
第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：
（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；
（二）本村集体经济所得收益的使用；
（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；
（四）土地承包经营方案；
（五）村集体经济项目的立项、承包方案；
（六）宅基地的使用方案；
（七）征地补偿费的使用、分配方案；
（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；
（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项；
村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。
法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。