广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）桂行终61号
上诉人（一审原告）龙胜各族自治县龙胜镇山东村大坳组。
诉讼代表人陈代乾，组长。
委托代理人黄嫩超，男，1950年2月15日生，汉族，住龙胜各族自治县。
委托代理人陈建明，广西桑江律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）龙胜各族自治县人民政府。
法定代表人吴永合，县长。
委托代理人韦贤惠，龙胜各族自治县人民政府法制办主任。
委托代理人龙怀凯，龙胜各族自治县林业局调处办副主任。
被上诉人（一审被告）桂林市人民政府。
法定代表人秦春成，代市长。
委托代理人潘昌裕，桂林市人民政府法制办工作人员。
委托代理人周艺黎，桂林市人民政府法制办工作人员。
一审原告龙胜各族自治县泗水乡里茶村荔枝沟组。
诉讼代表人米元强，组长。
委托代理人米华德，男，1964年9月6日生，住龙胜各族自治县。
一审第三人龙胜各族自治县龙胜镇山东村荔枝下组。
诉讼代表人杨贤锋，组长。
委托代理人李胜德，男，1951年4月11日生，汉族，住龙胜县。
上诉人龙胜各族自治县龙胜镇山东村大坳组（以下简称大坳组）因其诉龙胜各族自治县人民政府（以下简称龙胜县政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）土地行政确权以及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院(2016)桂03行初373号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2018年3月6日公开开庭审理了本案。上诉人大坳组的诉讼代表人陈代乾及其委托代理人黄嫩超、陈建明，被上诉人龙胜县政府的委托代理人韦贤惠、龙怀凯，被上诉人桂林市政府的委托代理人潘昌裕、周艺黎，一审原告龙胜各族自治县泗水乡里茶村荔枝沟组（以下简称荔枝沟组）的诉讼代表人米元强及其委托代理人米华德，一审第三人龙胜各族自治县龙胜镇山东村荔枝下组（以下简称荔枝下组）的诉讼代表人杨贤锋及其委托代理人李胜德到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
桂林市中级人民法院一审查明：争执山场位于龙胜县，大坳组称为洞坎底山场，荔枝沟组称为烂岩窝山场，荔枝下组称为水圳山场，统称为杨海文坟背一带山场，四至界限为（依山座向）：上凭杨海文坟背横路（尖峰下来的横路）；下凭荔枝小路（杨海文坟前小路）沿小路至鸡公坳大梁；左凭鸡公坳凭梁直上到横路；右凭横路沿梁下冲水口沿冲下至荔枝小路。面积约170亩。荔枝沟组主张整个争执山场的权属。大坳组主张权属的山场位于争执山场右侧靠冲水口的上边，面积约27.5亩，四至界线为：上凭放树砍柴的小茅路（荔枝沟组称为岩底横路）；下凭冲水口外横路；左凭小茅沟；右凭冲水口大梁。荔枝下组主张权属的山场位于从××背直××横路向鸡公坳方向的山场，面积42.3亩，四至界线（依山座向）：上凭横路至鸡公坳；下凭杨海文坟前小路；左凭鸡公坳大梁；右凭杨海文坟直上横路。
争执山场中杨海文坟山左后侧上方有荔枝下组村民经营的一块茶山（老茶山），面积约1亩。争执山场内为修建银河水电站，已征用6亩土地为国有土地。
争执山场在土改时属于荔枝上、下组。1964年9月2日，日新区公所为了落实里骆乡荔枝沟生产队与腊界队、李家生产队的山场界限，召集各方经协商签定了《山场界限协议书》，即“六四协议”。协议书第六条规定：荔枝沟与荔枝大队的山、田界限以56年高级社不变。但56年高级社双方的管业区域现各方没有任何证据证明。1971年荔枝沟与荔枝上队因杨海文坟背山场界限发生争执，经县有关部门调处，双方于1971年3月8日达成了协议，即“七一协议”，该协议约定：“按六四协议不变，具体界限定下来，就是以杨海文坟山背上凭尖峰，凭梁直下大坳冲水口，凭冲下归荔枝沟管业，上归荔枝队，今后按此协议管业”。1975年，荔枝下队和大坳队以其未参加“七一协议”为由，对“七一协议”所确定的山界提出异议。经有关部门组织协商，三方于当年10月20日达成协议，即“七五协议”，该协议约定：维护“七一协议”的主要内容，但对上至界限作了修改，由杨海文坟墓直上顶峰改为直上岩底横路，不以倒水为界。其他的山场界限，按“六四协议”不变。“林业三定”时期，大坳组、荔枝下组未与相邻方荔枝沟组协商踩界，大坳组将争议山场的部份土地填入本组的《山界林权证》。荔枝下组将争议山场的全部土地填入本组的《山界林权证》。上世纪七十年代，农业学大寨期间，荔枝沟组在荔枝下组的山场内烂泥田地方开田，面积8担（当地对面积的俗称），还零星在荔枝下组山场内开田，面积6.1担，当时，荔枝下组无异议。落实生产责任制时，荔枝沟组将田承包给本组村民耕种。1981年，荔枝沟组将争议山场发包给本组村民经营管理，部份村民种植了杉木，现部分成林。1987年，荔枝下组（亦称荔枝第二组）与荔枝沟组因土地(谷田)、山林再次发生争执，荔枝沟组要求按“七一协议”执行，荔枝下组要求按“七五协议”执行。纠纷发生后，龙胜县政府于1987年3月5日作出龙政发【1987】8号《关于龙胜镇山东村荔枝第二村民小组与泗水乡里茶村荔枝沟村民小组的土地、山林争执的处理决定》（以下简称【1987】8号处理决定），决定：一、维护“七五协议”的山场界限。由杨海文坟墓直上顶峰，改为直上岩底横路（即现在改为由冲水口横路直线延伸至杨海文坟墓直上的直角点，详见图所示虚点线）不以倒水为界。依座山定向，右边岩底横路往下归荔枝沟管业，左边及岩底横路往上归荔枝第二组管业；二、荔枝沟组在荔枝第二组山场内烂泥田的8担谷田，由荔枝沟组耕种到1999年，2000年交还给荔枝第二组。荔枝沟组零星开的6.1担谷田，下文之日起，由荔枝第二组耕种。该处理决定没有送达荔枝沟组，也没有告诉当事人的司法救助渠道。处理决定下发后，荔枝沟组零星开的6.1担谷田仍由该组耕种，没有执行该处理决定。1994年，大坳组认为【1987】8号处理决定损害了该组在该处山场中的利益，声称在争执山场内冲水口处约有40亩土地在土改前是大坳的祖业山，“林业三定”时，县政府已将该山场确权归其所有，进行登记造册，依法核发了《山界林权证书》给大坳组，并以此提出土地权属主张。后经县调处办调处，大坳组与荔枝下组达成了《山场界限协议书》，即“九四协议”，该协议规定：由岩底横路沿杨海文坟右边水沟直上山顶，右归大坳组，左归荔枝下组。1999年，荔枝下组依据【1987】8号处理决定的规定，要求收回烂泥田的水田，荔枝沟组以未收到该处理决定为由，不同意荔枝下组的要求。2002年9月修建银河水电站时，国家对该处山场中部分土地进行了征用，三方再次引发土地权属纠纷。2003年1月10日，荔枝上下组因修通组公路，要通过争议山场部分土地，该处土地地名荔枝上下组称古落山，荔枝沟组称烂岩窝，大坳组称洞坎底。荔枝上下组与荔枝沟组就用地问题达成协议。荔枝上下组承认公路占用的土地属荔枝沟组所有。龙胜县政府于2004年6月15日作出龙政处字【2004】第2号处理决定（以下简称【2004】2号处理决定），撤销【1987】8号处理决定，将争执山场全部确权归荔枝沟组集体所有。荔枝上组、荔枝下组和大坳组均不服，于当年7月8日向桂林市政府申请复议，桂林市政府于2004年9月22日作出市政复决字【2004】142号行政复议决定，维持龙胜县政府作出的【2004】第2号处理决定。荔枝上、下组不服，于2004年11月5日向龙胜县人民法院提起行政诉讼，龙胜县人民法院于2005年3月9日作出【2004】龙行初第4号行政判决，撤销【2004】2号处理决定，由龙胜县政府在三个月内重新作出具体行政行为。该判决发生法律效力后，荔枝沟组向桂林市人民检察院提出抗诉申请，桂林市人民检察院于2007年4月16日向桂林市中级人民法院提起抗诉。桂林市中级人民法院指令龙胜县人民法院对该案进行再审。龙胜县人民法院经过再审后，于2007年9月3日作出（2007）龙行再字第2号行政判决，维持龙胜县人民法院（2004）龙行初字第4号行政判决。荔枝沟组不服，向桂林市中级人民法院提起上诉，桂林市中级人民法院于2007年12月21日作出（2007）桂市行再终字第4号行政判决，驳回上诉，维持原判。龙胜县政府于2015年10月28日作出龙政处【2015】6号处理决定（以下简称【2015】6号处理决定），决定：一、撤销【1987】8号处理决定；二、大坳组、荔枝下组与荔枝沟组争议的杨海文坟背一带山场权属，由杨海文坟墓直上至岩底横路为界，依山座向：右边土地权属归荔枝沟组所有，左边土地权属归荔枝下组所有。大坳组、荔枝下组持有的《山界林权证》涉及本争议山场的登记内容予以撤销，以本决定为准；三、荔枝沟组于农业学大寨期间，在荔枝下组山场内开的烂泥田8担谷田和零星开的6.1担谷田归荔枝沟组所有；四、在本决定未作出之前，争议山场内已征为国有的土地，其征地补偿款由本决定确定的土地所有权人领取，土地属国有；五、在本决定未作出之前，在争议山场范围内种植的林木，归原种植者所有。因土地权属发生变更的，林木依法砍伐后，土地交给土地所有权人。根据本处理决定书制作的杨海文坟背一带山场权属界限地形图与本处理决定书具有同等的法律效力。大坳组、荔枝沟组不服，向桂林市政府申请复议，桂林市政府于2016年11月25日作出市政复决字【2016】195号行政复议决定（以下简称【2016】195号复议决定），维持龙胜县政府作出的【2015】6号处理决定。大坳组、荔枝沟组不服诉至法院，请求撤销【2015】6号处理决定及【2016】195号复议决定，认定其持有的0157号《山界林权证》合法有效，该林权证所界定的30亩山场归其经营。
桂林市中级人民法院一审认为：大坳组、荔枝沟组与荔枝下组三方在有关部门调处下，先后签订“六四协议”、“七一协议”、“七五协议”，这三份协议均是各方当事人从团结出发，在互谅互让的原则下自愿签订，是其真实意思表示，属有效协议。荔枝下组主张由杨海文坟直上横路向鸡公坳方向的山场的所有权，该山场土改时属该组村民所有，“六四协议”、“七一协议”和“七五协议”都没有涉及本处山场，因此，荔枝下组的主张证据充分。龙胜县政府作出的【1987】8号处理决定认定事实不清，证据不足，且没有送达当事人荔枝沟组，亦没有赋于当事人诉权，龙胜县政府予以撤销符合法律规定。2002年修建银河水电站时，国家对争执山场中部分土地进行了征用，被征用的土地依法属于国有。龙胜县政府根据当事人提交的“六四协议”、“七一协议”和“七五协议”等证据和调查查明的事实，依据“三个有利于”原则和法律法规作出的【2015】6号处理决定，桂林市政府作出的【2016】195号复议决定并无不当。大坳组和荔枝下组主张岩底横路是从冲水口出来的路，证据不充分，不予支持。大坳组主张在争执山场的权属，其提供的《山界林权证》依法不能作为本案确定权属的有效凭证；“九四协议”亦不能作为本案确定权属的有效协议，大坳组未能提供其他合法有效的证据证实其主张，不予支持。大坳组要求将其持有的0157号《山界林权证》所界定的30亩山场判决给大坳组经营的诉讼请求，属人民政府的行政职权范围，不是人民法院的司法职权，依法应当驳回。荔枝沟组主张整个争执山场为本组所有，其提供的“六四协议”、“七一协议”和“七五协议”只约定由杨海文坟墓直上横路向冲水口方向的土地权属，没有涉及到由杨海文坟墓直上横路向鸡公坳方向的土地权属；荔枝上、下组因修通组公路与荔枝沟组签订《协议书》，约定烂岩窝山场属荔枝沟组所有，是指烂岩窝这个地方的土地属荔枝沟组所有，而非三方所争议的整个山场属荔枝沟组所有。荔枝沟组未能提供其他合法有效的证据证明由杨海文坟直上横路向鸡公坳方向的山场是该组山场，因此，荔枝沟组主张该部分争议山场权属证据不足，不予支持。荔枝沟组要求判决争执的山场土地所有权属其所有的诉讼请求，属人民政府的行政职权范围，不是人民法院的司法职权，依法应当驳回。荔枝沟组对荔枝下组提交的1952年《土地房产所有证》的真实性有异议，但荔枝沟组未申请司法鉴定，亦未提供其他合法有效的证据佐证其主张，因此，荔枝沟组的这一诉讼理由，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回大坳组、荔枝沟组的诉讼请求。
上诉人大坳组上诉称：1、土改前大坳组的余政富家购买了洞砍底这片山场，合作化前后该片山场一直是大坳组村民经营，四固定时仍属大坳组。荔枝沟组与荔枝下组在四固定后发生争议，所以才出现“七一协议”和“七五协议”，二份协议界定的横路是冲水口平排出来的“岩底横路”，与龙胜县政府（1987）8号处理决定所标明的示意图一致。一审法院与两级政府将横路界定为“由杨海文坟墓直上岩底横路”，并将该岩底横路界定为冲水口上方的比冲水口高200米的茅路，违反“七一协议”、“七五协议”，脱离岩底横路的真实位置。2、大坳组的0157号《山界林权证》和荔枝二组所提供的《山界林权证》，经龙胜县政府工作组下队按四固定时各队的山场山界调查核实后，由政府工作人员填证，县档案馆可查到。龙胜县政府和桂林市政府、一审法院认定未与荔枝沟组协商踩界、将争议山场填入本组属单方填证没有证据。3、人民公社时期，大坳组归属于荔枝大队。大坳组与荔枝沟组原本没交界，70年代荔枝下组的杨木胜到荔枝沟落户，荔枝沟组要求荔枝队划些柴山给他们，双方才形成“七一协议”。龙胜县政府在调查中，温瑞英、李元国、黄腾证实“七五协议”中岩底横路是县政府（1987）8号处理决定确定从冲水口出来的岩底横路，充分证明荔枝沟组在冲水口没有山场，但龙胜县政府没有采纳这些证据。大坳组在1994年发现山场被政府划给荔枝下组，在县政府调处办的主持下，与荔枝下组签订了“九四协议”，龙胜县法院的判决也认定其合法有效。但龙胜县政府【2015】6号处理决定完全否定该事实，并否认县政府于1981年发给大坳组的《山界林权证》。4、桂林市政府与一审法院没有实地勘查三方争议的关键点“冲水口出来的岩底横路”。5、根据“七一协议”和“七五协议”约定，荔枝沟组只有冲水口以下的一带山场，对争议的山场连《山界林权证》都没有，龙胜县政府将大坳组的山场划给荔枝沟组没有事实和理由。综上，请求撤销一审判决及桂林市政府【2016】195号复议决定和龙胜县政府【2015】6号处理决定；确认大坳村持有的0157号《山界林权证》合法有效。
被上诉人龙胜县政府答辩称：龙胜县政府的【2015】6号处理决定和桂林市政府的【2016】195号复议决定，认定的事实清楚，证据确凿，程序合法，请求驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人桂林市政府答辩称：1、龙胜县政府作出的【2015】6号处理决定并无不当。本案争议的岩底横路应是荔枝沟组主张的杨海文坟墓上方，尖峰下方之间的横路。大坳组、荔枝下组主张从大坳冲水口出来的路是岩底横路，证据不充分。在土改时，争执山场分给荔枝上下组，合作化时期，虽各组明确了各自的耕作区，但没有证据证明。“四固定”时期没有调整，为明确争议山场权属，各方当事人先后签订了“六四协议”、“七一协议”、“七五协议”，这三份协议都是各方当事人从团结出发，互谅互让的原则下自愿签订的，是各方当事人真实意思表示，属有效协议。但三个协议只约定由杨海文坟墓直上横路向冲水口方向的土地权属，没有涉及杨海文坟墓直上横路向鸡公坳方向的土地权属。“林业三定”时，大坳组、荔枝下组未与相邻方协商采界，将争议山场填入本组《山界林权证》内，涉及争议山场的登记属单方填证，依法不能作为本案确定权属的权属凭证。（1987）8号处理决定认定事实不清，证据不足，且没有送达当事人荔枝沟组，该文没有赋予当事人诉权，龙胜县政府依法予以撤销符合法律规定。大坳组与荔枝下组签订的“九四协议”违反了“七一协议”和“七五协议”规定。根据这两份协议，由杨海文坟墓直上岩底横路向大坳冲水口方向的山场，大坳组与荔枝下组都没有权属，因此，大坳组与荔枝下组签订的“九四协议”依法不能作为本案确定权属的有效凭证。大坳组主张在争议山场内有山场权属，证据不足。荔枝沟组主张整个争议山场为本组所有，由杨海文坟直上横路向鸡公坳方向的山场没有证据证明是该组的山场，荔枝沟组主张该部分争议山场权属证据不足，只有由杨海文坟直上横路向冲水口方向的山场属该组，证据充分。荔枝上、下组因修通组路与荔枝沟组于2003年元月10日签订《协议书》，该协议约定烂岩窝（地名）山场属荔枝沟组所有，是指烂岩窝这个地方的土地属荔枝沟组所有，而非三方所争议的整个山场属荔枝沟组所有。荔枝下组主张由杨海文坟直上横路向鸡公坳方向的山场是该组的山场，该土地权属土改时，属该组村民所有，“四固定”未变动，且“六四协议”、“七一协议”和“七五协议”都没有涉及本处山场，因此，该组的主张证据确实充分。2、桂林市政府行政复议程序合法。桂林市政府收到大坳组的复议申请后，经审查符合法定受理条件后立案受理，随后向上诉人、第三人及龙胜县政府下发《案件受理通知书》。复议期间，本机关对各方当事人提交的书面材料进行了认真审核和研究，组织当事人进行现场查看，听取了各方当事人意见，并于2016年11月25日作出【2016】195号复议决定。综上，龙胜县政府的【2015】6号处理决定并无不当，桂林市政府的【2016】195号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请依法驳回上诉，维持原判。
一审原告荔枝沟组述称：一审判决和龙胜县政府的【2015】6号处理决定以及桂林市政府的【2016】195号复议决定正确，请求驳回上诉，维持判决。
一审第三人荔枝下组述称：荔枝沟组在荔枝下组山场内开的烂泥田8担谷田和零星开的6.1担谷田，荔枝下组从始至终都有异议。龙胜县政府的【2015】6号处理决定和桂林市政府的【2016】195号复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，虽然处理不太公平，但再诉讼不断，只会加深矛盾，故请依法驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：“六四协议”、“七一协议”、“七五协议”是争议各方在有关部门调处下，从团结出发自愿签订的协议，且在一、二审审理过程中，各方当事人对该三份协议亦予以认可，属有效协议，各方均应遵照执行。土改时，争执山场属于荔枝上、下组，“七一协议”约定“以杨海文坟山背上凭尖峰，凭梁直下大坳冲水口，凭冲下归荔枝沟管业，上归荔枝队”，“七五协议”约定“对上至界限作了修改，即由杨海文坟墓直上顶峰改为直上岩底横路，不以倒水为界。”荔枝下组主张的杨海文坟墓直上横路向鸡公坳方向的山场，在“六四协议”、“七一协议”、“七五协议”中均未涉及，仍属荔枝下组所有，而杨海文坟墓直上横路向冲水口方向的山场，根据“七五协议”对上至界限的修改，已调整属荔枝沟组所有。龙胜县政府【2015】6号处理决定根据“六四协议”、“七一协议”和“七五协议”等证据和调查查明的事实，确认争议的杨海文坟背一带山场权属，由杨海文坟墓直上至岩底横路为界，依山座向：右边土地权属归荔枝沟组所有，左边土地权属归荔枝下组所有，有事实和法律依据。上诉人大坳组主张“七一协议”和“七五协议”界定的横路是冲水口平排出来的“岩底横路”。经查，“岩底横路”位置应以“六四协议”、“七一协议”、“七五协议”的约定并结合争议地地形来确定，“七五协议”已明确“对上至界限作了修改”,以“杨海文坟墓直上顶峰改为直上岩底横路，不以倒水为界”，龙胜县政府【2015】6号处理决定认定岩底横路是杨海文坟墓上方，尖峰下方之间的横路符合上述协议的规定，亦与争议山场的地形地貌相吻合。大坳组主张“冲水口横路”为“岩底横路”，理由不充分，且缺乏证据证实。龙胜县政府（1987）8号处理决定将“七五协议”确定的“岩底横路”认定为“冲水口横路”，并以此横路直线延伸至杨海文坟墓直上的直角点，确认“按座山定向，右边岩底横路往下归荔枝沟管业，左边及岩底横路往上归荔枝第二村民小组管业”，缺乏相应的证据印证，改变了“七五协议”确定的四至界限，且该决定未送达有利害关系的一方当事人荔枝沟组，龙胜县政府（2015）6号处理决定撤销该处理决定并无不当。上诉人大坳组主张洞砍底山场在合作化、四固定时一直是大坳组村民经营，缺乏相应的证据证实；由于“六四协议”、“七一协议”和“七五协议”均未确定或调整争议地所有权归大坳组，大坳组所依据的0157《山界林权证》没有权属来源，且在填写该证时，没有相邻方荔枝沟组采界，龙胜县政府认为属单方填写并予以撤销并无不当。由于大坳组对争议山场无权属，即无权处分争议地，大坳组与荔枝下组签订的“九四协议”违反“七一协议”和“七五协议”，没有法律效力，龙胜县政府不认可其效力正确。综上，龙胜县政府【2015】6号处理决定有事实和法律依据，桂林市政府【2016】195号复议决定维持龙胜县政府【2015】6号处理决定并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人大坳组的上诉请求的理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人龙胜各族自治县龙胜镇山东村大坳组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗伊里
审 判 员 叶 坚
审 判 员 陈伟红
二〇一八年三月二十一日
法官助理 刘韦唯
书 记 员 孙宇欣