江苏省张家港市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0582行初121号
原告金新城置业集团有限公司，住所地张家港经济开发区.
法定代表人许培新，该公司董事长。
委托代理人黄建新，国浩律师（苏州）事务所律师。
委托代理人张新华，国浩律师（苏州）事务所律师。
被告张家港市国土资源局，住所地张家港市人民中路32号
法定代表人杨惠亚，该局局长。
委托代理人章志东，江苏润众律师事务所律师。
委托代理人曹玲莉，江苏润众律师事务所实习律师。
原告金新城置业集团有限公司（以下简金新城公司）不服被告张家港市国土资源局（以下简称张家港国土局）作出的《行政征收决定书》于2017年7月25日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月28日立案后，于2017年8月1日向被告张家港国土局送达了起诉状副本及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2017年8月30日公开开庭审理了本案。原告金新城公司委托代理人黄建新、张新华，被告张家港国土局负责人孙建华、委托代理人章志东出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告张家港国土局于2017年6月12日作出《行政征收决定书》，主要内容为：你公司投资建设的“湖滨国际”项目实际容积率超过规划许可，总建筑面积增加3765.53平方米，根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）第二条第二款“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”和苏州市人民政府《关于进一步加强国有存量土地资产管理的意见》（苏府（2006）12号）中关于“超过土地出让合同约定的容积率，或者超过原出让时规划部门批准容积率的，根据评估差价补缴土地出让金”的规定，对你公司征收超容积率增加建筑的土地出让金1036.515万元。
原告金新城公司诉称，2005年和2006年，原、被告分别签订二份《国有土地使用权出让合同》，原告获得两块地块开发“湖滨国际项目，该项目合同约定容积率不大于1.6.2016年7月7日，张家港市规划局以”湖滨国际“项目未按照建设工程规划许可证规定的内容增加建设建筑面积为由对原告下达了《规划监察行政处罚决定书》（张规罚【2016】003号），原告被没收违法收入21890776.81元，并处罚款436168.87元。原告按时缴清没收的违法收入及罚款。2017年6月12日，被告再次就超过容积率对原告作出征收决定，向原告征收土地出让金1036.515万元，并要求原告缴款。原告认为，被告作出的决定无法律依据，国务院的通知和苏州市人民政府的意见不适用于处理原告湖滨国际项目超容积率的违法行为，在张家港市规划局对该违法行为作出处罚后，被告不得再次要求原告补交。请求法院判撤销该决定。
原告金新城公司提供证据：1、行政征收决定书；2、缴款通知书，证明被告以原告“湖滨国际”项目未按照建设工程规划许可证规定的内容增加建设建筑面积这同一事实，根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）以及苏州市人民政府《关于进一步加强国有存量土地资产管理的意见》（苏府【2006】12号）对原告作出《行政征收决定书》，被告征收土地出让金1036.515万元；3、国有土地使用权出让合同两份，证明原告获得两块地块并开发“湖滨国际”项目，规划容积率为不超过1.6；4、《规划监察行政处罚决定书》（张规罚【2016】003号），证明2016年7月7日，张家港市规划局以原告“湖滨国际”项目未按照建设工程规划许可证规定的内容增加建设建筑面积为由对原告下达了《规划监察行政处罚决定书》（张规罚【2016】003号），原告被没收违法收入21890776.81元并处罚款436168.87元；5、账户交易明细回单6份，证明原告按照缴清没收违法收入及罚款款项。
被告张家港国土局辩称，1、被告征收国有土地出让金是法定职责，依法缴纳或补交土地出让金是国有土地使用权受让人的义务，原告改变国有土地容积率属实，根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》第二条第二款“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”和苏州市人民政府《关于进一步加强国有存量土地资产管理的意见》（苏府（2006）12号）中关于“超过土地出让合同约定的容积率，或者超过原出让时规划部门批准容积率的，根据评估差价补缴土地出让金”的规定，应补交相应的土地价款。被告作出的征收决定程序合法。被告作出的征收决定与规划局的处罚是不同的行政行为。请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告张家港国土局提供证据：
1、张家港市人民检察院张检行建【2017】2号《检察建议书》，张家港市规划局《抄告单》，张土让合（2005）第62号、张土让合（2006）第313号《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》，证明1、本案原告以出让方式取得案涉地块的国有土地使用权。2、案涉项目核准容积率1.595，但实际容积率1.624，本案原告擅自提高容积率，增加建筑面积3765.53平方米；2、张家港市规划局张规罚【2016】003号《规划监察行政处罚决定书》及《湖滨国际违法收入计算表》；3、《行政征收告知书》及《法律文书送达回证》，《行政征收决定书》及《法律文书送达回证》，《缴款通知书》及《法律文书送达回证》，证明本案被告在作出行政征收决定的过程中，程序合法正当；4、《竣工验收备案表》、《土地估价报告书》、《土地估价报告备案表》，证明本案被告以本案原告增加建筑面积的竣工验收备案日期，委托第三方进行测算评估，并根据评估结果确定应补交的土地转让金数额；法律依据：1、《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第三条、第五条；2、《土地管理法》第五十五条、第五十六条；3、国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》第二条第二款；4、苏州市人民政府《关于进一步加强国有存量土地资产管理的意见》；5《国有土地使用权出让合同》第十八条。
经庭审质证，原告对被告证据1、2、3的真实性没有异议。对证据4中《竣工验收备案表》的真实性没有异议，对《土地估价报告书》、《土地估价报告备案表》的真实性不予认可。被告在作出案涉行政征收行为时，未告知原告《土地估价报告书》、《土地估价报告备案表》，侵害了原告对该证据发表意见提出异议的权利，且在被告行政征收决定书中也没有载明《土地估价报告书》、《土地估价报告备案表》被告向原告征收土地出让金1036.515万元没有事实依据。另外，我们对《土地估价报告书》、《土地估价报告备案表》的内容有异议，《土地估价报告书》、《土地估价报告备案表》共有4份，均记载原规划容积率不大于1.6，核准容积率为1.595，但对于核准容积率为1.595在估价报告中没有任何依据，我方认为，原告按容积率不大于1.6的规划条件支付了土地出让金，即使需要补交土地出让金也仅应当对超过1.6的部分补交土地出让金。4份《土地估价报告书》、《土地估价报告备案表》对新增加的建筑面积都不同，也没有任何依据支持。因此，该《土地估价报告书》的结果没有事实依据，不能作为案涉行政征收的依据。
对法律依据《国有土地使用权出让收支管理办法》、《土地管理法》，由于该法律依据没有在行政征收决定书中载明，不能作为案涉行政征收行为的法律依据，且《土地管理法》第55、56条中没有涉及未经批准提高土地容积率行为的处理办法，不适用于案涉违法行为的处理。
对国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》，不能作为案涉行政征收行为的法律依据，对苏州市人民政府《关于进一步加强国有存量土地资产管理的意见》不能作为案涉行政征收的法律依据，对《国有土地使用权出让合同》。
被告对原告的证据1、2的真实性没有异议。对证据3的真实性没有异议，但是第62号合同中确定的容积率是按《批准规划实施》，第313号合同约定容积率是小于等于1.6。对证据4的真实性没有异议，但对其证明目的有异议。对证据5，我们认为与本案没有关联性。
本院认为，原、被告证据真实合法有效，本院予以确认。
经审理查明，2005年8月31日和2006年9月22日，张家港国土局和金新城公司分别签订二份《国有土地使用权出让合同》，编号分别为张土让合（2005）第62号张土让合（2005）第313号。合同约定由张家港国土局出让金新城公司位于金港大道东侧的两块地块，用途为住宅，金新城公司用于开发“湖滨国际”项目。2016年7月7日，张家港规划局对金新城公司作出《规划监察行政处罚决定》，主要内容为“金新城公司开发建设的湖滨国际项目未按照建设工程规划许可证的内容进行建设，共增加面积3765.53平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定；鉴于该项目已交付使用多年，土地房产全部分割到户，不能拆除，处以没收违法收入21890776.81元（注：以销售收入计算）并处罚款436168.87元”。2017年5月9日，张家港市规划局将此情况抄告了张家港国土局。2017年5月31日，张家港市土地储备中心委托江苏苏地行土地房产评估有限公司对所涉地块进行估价。2017年5月31日，江苏苏地行土地房产评估有限公司出具估价报告。2017年6月1日，张港国土局向金新城公司作出《行政征收告知书》，主要内容为：湖滨国际项目超过规划许可面积3765.53平方米，根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）第二条第二款“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”和苏州市人民政府《关于进一步加强国有存量土地资产管理的意见》（苏府（2006）12号）中关于“超过土地出让合同约定的容积率，或者超过原出让时规划部门批准容积率的，根据评估差价补缴土地出让金”的规定，按照前述湖滨国际项目超容积率增建房屋竣工验收备案时的楼面地价测算评估，本机关拟对你单位收缴应补交的土地出让金1036.515万元。该告知书并告知了陈述、申辩和听证的权利。2017年6月12日，张家港国土局对金新城公司作出《行政征收决定书》，决定向金新城公司征收应补交的土地出让金1036.515元。金新城公司不服，提起起诉。
本院认为，本案所涉及的是金新城公司“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”的违法行为。对此违法行为的法律责任，《中华人民共和国城乡规划法》有规定，而土地管理方面的法律并无规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。张家港市规划局对此违法行为作出《规划监察行政处罚决定》，金新城公司承担了该违法行为的法律责任。
国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》是强调对国有土地资产加强管理的通知，目的是加强国有土地资产管理。其中第二条“严格实行国有土地有偿使用制度”第一款：严格执行《中华人民共和国土地管理法》《、中华人民共和国城市房地产管理法》关于划拨用地范围的规定……；第二款：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市县人民政府批准，对原划拨用地，因发生土地转让、出租或者改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式，对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价……。该通知不是对改变容积率处罚规定。结合《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请，变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门公示；建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案”这一规定，分析《关于加强国有土地资产管理的通知》“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价……”这一规定系以变更规划条件经规划部门批准后为前提的征收超容积率土地差价规定，这种征收，是基于土地出让的合同行为。如果变更容积率的行为被规划部门批准，则不存在规划部门对此处罚，而就产生了补交相应的超容积率土地差价。本案中，金新城公司超过规划许可的建筑面积未能得到规划部门的批准，其违法行为承担的是违反规划法的法律责任。
综上，张家港国土局作出的对金新城公司超过规划许可建筑面积的违法行为征收超过容积率土地差价的决定事实不清，无法律依据，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定判决如下：
撤销被告张家港国土局于2017年6月12日作出《行政征收决定书》。
案件受理费50元由被告张家港国土局负担，该费原告已预交，由被告在判决生效后十日内支付原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。苏州市中级人民法院开户银行：中国农业银行苏州苏福路支行，1×76。
审 判 长 孙国忠
代理审判员 孙 洁
人民陪审员 邵美英
二〇一七年九月十日
书 记 员 徐 丹