山东省聊城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁15行初17号
原告：陈德亭，男，1972年6月18日出生，汉族，住聊城经济技术开发区。
原告：孙保岭，男，1962年2月12日出生，汉族，住聊城经济技术开发区。
原告：孔德俊，男，1951年5月10日出生，汉族，住聊城经济技术开发区。
原告：隋振平，男，1956年1月16日出生，汉族，住聊城经济技术开发区。
原告：纪长友，男，1957年4月12日出生，汉族，住聊城市东昌府区。
共同委托代理人：李文谦，北京来硕律师事务所律师。
被告：聊城市人民政府。住所地：聊城市东昌西路**号。
法定代表人：宋军继，市长。
委托代理人：马远杰，聊城市人民政府法制办公室科长。
委托代理人：杜凤敏，聊城市人民政府法制办公室工作人员。
原告陈德亭、孙保岭、孔德俊、隋振平、纪长友不服被告聊城市人民政府作出的聊政复决字（2016）第5号《行政复议决定书》，于2017年2月21日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月22日受理后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月26日公开开庭进行了审理。原告陈德亭、孙保岭、孔德俊、隋振平、纪长友及其委托代理人李文谦，被告聊城市人民政府委托代理人马远杰、杜凤敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年1月25日被告聊城市人民政府根据孙保林、陈德亭、孙保岭、孔德俊、隋振平、纪长友的申请作出聊政复决字（2016）第5号《行政复议决定书》。聊城市人民政府认定：2011年11月29日，聊城市人民政府报请山东省人民政府《聊城经济开发区2012年第二批次城市建设用地呈报申请书》，申请征收申请人所在村部分土地用于城市建设，并附拟征收补偿安置方案。山东省人民政府于2012年3月9日作出《关于聊城经济开发区2011年第二批次城市建设用地的批复》（鲁政土字[2012]347号），批准聊城市人民政府上报的经济开发区2011年第二批城市建设用地申请及拟补偿安置方案。聊城市人民政府于2012年3月28日作出了《聊城市人民政府关于征收土地的通告》（聊政通字[2012]5号），对鲁政土字（2012）347号批复进行了公告。征地补偿安置方案由聊城市国土资源局委托聊城市国土资源局经济开发分局具体组织实施。经济开发分局于2012年3月30日作出《征地补偿安置方案》，2015年10月申请人孙保林、陈德亭、孙保岭、孔德俊、隋振平、纪长友通过申请政府信息公开获取了被申请人聊城市国土资源局于2012年3月30日作出的《征收土地补偿安置方案》,提出行政复议申请。
同时查明：根据鲁政复驳字[2015]620-1号、2号决定书认定，申请人孙保林的宅基地和承包地均不在鲁政土字（2012）347号批复征收的集体土地范围内。申请人陈德亭、孙保岭、孔德俊、隋振平、纪长友在该批复涉及土地上有宅基地，申请人孙保岭、孔德俊有农用地。
聊城市人民政府认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《山东省土地征收管理办法》第十三条规定，对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议的，由市、县人民政府进行协调；协调不成的，报省人民政府裁决。因此，本案申请人陈德亭、孙保岭、孔德俊、隋振平、纪长友对被申请人于2012年3月30日作出《征地补偿安置方案》不服，应依据上述规定维护自已的合法权益，故申请人陈德亭、孙保岭、孔德俊、隋振平、纪长友的行政复议申请不属行政复议范围，即申请人陈德亭、孙保林、孙保岭、孔德俊、隋振平、纪长友提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项所规定的受理条件。申请人孙保林的宅基地和承包地均不在鲁政土字[2012]347号批复征收的集体土地范围内，即申请人孙保林与被申请人于2012年3月30日作出的《征地补偿安置方案》没有法律上的利害关系。因此，申请人孙保林提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项所规定的受理条件。聊城市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回孙保林等6人的行政复议申请。
被告聊城市人民政府在法定举证期限内提交了以下证据：1、聊城经济开发区2011年第二批次城市建设用地呈报申请书；2、山东省人民政府关于聊城经济开发区2011年第二批次城市建设用地的批复；3、聊城市人民政府关于征收土地的通告；4、征地补偿安置方案一份。证明征地补偿安置方案是因为经山东省人民政府批准进行集体土地征收而作出的。对土地补偿安置方案不服，应该依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，申请协调或者裁决，而不应该提起行政复议。5、行政复议立案审批表；6、行政复议申请受理通知书；7、行政复议中止审查审批表；8、行政复议恢复审查审批表；9、行政复议决定书审签表等程序证据。
原告陈德亭、孙保岭、孔德俊、隋振平、纪长友诉称：五原告对聊城市国土资源局于2012年3月30日作出《征收土地补偿安置方案》不服，向被告聊城市人民政府申请行政复议。但被告于2017年1月25日作出聊政复决字（2016）第5号《行政复议决定书》，驳回了原告的行政复议申请，原告认为被告作出的复议决定错误。原告对涉案《征收土地补偿安置方案》不服提起行政复议属于行政复议受理范围，被告对“裁决”的含义理解错误。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）明确规定：“被征地集体经济组织和农民对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”；“有关地方人民政府应当采取有效措施，积极受理、依法审理、公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》是国务院制定的，但并没有具体规定裁决方式，而“国法[2011]35号”文件却明确规定不服征地补偿、安置方案申请裁决的，应当申请行政复议，因此，被告所理解的征地补偿、安置方案“裁决”实际上是指行政复议决定。同时，国务院法制办公室作出的“国法复函[2011]358号”文件规定，对征地补偿、安置方案不服，应当按照《中华人民共和国行政复议法》的规定向上一级地方人民政府申请行政复议，而不是按照被告所称进行所谓的“裁决”。综上，原告对关系到其切身利益的行政行为提起复议，属于行政复议受理范围。请求撤销被诉行政复议决定，责令被告受理行政复议申请，并作出行政复议决定。
被告聊城市人民政府辩称：一、被诉行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。2011年11月29日，聊城市人民政府报请山东省人民政府《聊城经济开发区2012年第二批城市建设用地呈报申请书》，申请征收申请人所在村部分土地用于城市建设，并附拟征收补偿安置方案。山东省人民政府于2012年3月9日作出《关于聊城经济开发区2011年第二批次城市建设用地的批复》（鲁政土字[2012]347号），批准聊城市人民政府上报的经济开发区2011年第二批建设用地申请及拟征收补偿安置方案。聊城市人民政府于2012年3月28日作出了《聊城市人民政府关于征收土地的通告》（聊政通字[2012]5号），对鲁政土字（2012）347号批复进行了公告。征收补偿安置方案由聊城市国土资源局委托聊城市国土资源局经济开发分局具体组织实施。经济开发分局于2012年3月30日作出《征地补偿安置方案》，2015年10月申请人通过申请政府信息公开获取了聊城市国土资源局于2012年3月30日作出的《征收土地补偿安置方案》,提出行政复议申请。另根据鲁政复驳字[2015]620-1号、2号决定书认定，陈德亭、孙保岭、孔德俊、隋振平、纪长友在该批复涉及土地上均有宅基地，其中孙保岭、孔德俊在涉案土地上有农用地。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《山东省土地征收管理办法》第十三条规定，对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议的，由市、县人民政府进行协调；协调不成的，报省人民政府裁决。因此，本案申请人陈德亭、孙保岭、孔德俊、隋振平、纪长友对被申请人于2012年3月30日作出《征地补偿安置方案》不服，应依据上述规定维护自已的合法权益，故申请人陈德亭、孙保岭、孔德俊、隋振平、纪长友的行政复议申请不属行政复议范围，即申请人陈德亭、孙保岭、孔德俊、隋振平、纪长友提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项所规定的受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回陈德亭等5人的行政复议申请。二、被告作出的被诉行政复议决定程序合法。被告于2016年1月5日受理原告的行政复议申请后，依法向原告邮寄送达了受理通知书。于2016年2月15日依法中止对该案的审查。2017年1月16日恢复审查，并在2017年1月25日作出、送达被诉行政复议决定书。程序合法。三、原告的诉讼理由不成立。原告主张的《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）是国务院法制办公室对各地人民政府法制办公室的内部文件，并非正式公布、具有法律效力的行政法规或规章。该文件中关于被征地集体组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请，亦未明确指出是申请裁决或是提出复议申请。综上，请求驳回五原告的起诉。
本案经庭审质证，本院对被诉行政复议决定认定的事实依法予以确认。
本案经合议庭评议，本院认为：
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《山东省土地征收管理办法》第十三条规定，对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议的，由市、县人民政府进行协调；协调不成的，报省人民政府裁决。因此，对征收补偿标准有争议的，先经协调再裁决解决，是目前法律法规规定的直接救济途径。征收补偿标准是补偿安置方案的基本内容，也是确定补偿安置方案是否合法的主要依据。原告对征收补偿安置方案不服，应当首先依据法律法规明确规定的协调及裁决方式寻求救济。因此，被告以原告对聊城市国土资源局作出的《征地补偿安置方案》不服直接申请行政复议，不符合复议受理条件为由驳回复议申请，并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈德亭、孙保岭、孔德俊、隋振平、纪长友的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈德亭、孙保岭、孔德俊、隋振平、纪长友负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 李 扬
审 判 员 关 淼
人民陪审员 潘丽娟
二〇一七年八月十七日
书 记 员 路普光