湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行终字第00017号
上诉人（原审原告）张丽，女，1963年7月3日出生，汉族，系湖北鑫森林业绿化苗木有限公司经理。
委托代理人李循（特别授权），北京盈科（武汉）律师事务所律师。
上诉人（原审被告）武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处，住所地湖北省武汉市江夏区五里界街界兴路34号。
法定代表人刘志涛，男，系该街道办事处主任。
委托代理人张建华（特别授权），男，1963年9月17日出生，汉族，系武汉市江夏区开发区法律服务所工作人员。
第三人武汉市江夏区五里界街道东湖街村村民委员会，住所地湖北省武汉市江夏区五里界街道东湖街村。
法定代表人金则普，男，系该村村委会主任。
委托代理人万兴启（特别授权），男，1972年6月14日出生，汉族，系该村村委会工作人员。
上诉人张丽，上诉人武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处因张丽诉武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处行政强制及行政赔偿一案，不服湖北省武汉市江夏区人民法院作出的（2012）鄂江夏行初字第00097号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月26日受理后，依法组成合议庭，并于2015年1月20日对本案进行了公开开庭审理。上诉人张丽及其委托代理人李循，上诉人江夏区人民政府五里界街道办事处（以下简称五里界街道办事处）的委托代理人张建华，第三人江夏区五里界街道东湖街村村民委员会（以下简称五里界街道东湖村委会）的委托代理人万兴启到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2000年12月、2002年12月，张丽先后与武汉市江夏区五里界镇东湖街村村民委员会签订了两份土地承包合同。2004年7月15日、2005年3月12日，张丽又分别与龚天华、舒爱枝签订了土地承包转让合同，并支付了转让费50万元。2005年11月9日，武汉市江夏区林业局向张丽颁发了编号为B4200023925的《林权证》，该证记载，林地所有权权利人为集体，林地使用权权利人张丽，森林或林木所有权权利人张丽，森林或林木使用权权利人张丽，座落武汉市江夏区五里界街东湖村，面积共计254.9亩。2006年4月12日，武汉市江夏区发展和改革委员会以夏发改基（2006）14号文件同意原武汉市江夏区五里界镇人民政府新建五里界镇锦绣大道，建设期限为2006年12月底。2009年7月10日，武汉市江夏区发展和改革委员会以夏发改投资（2009）38号文件又同意五里界街锦绣大道道路配套设施改造工程项目立项，并在该批复第六条列明：该项目要严格执行国家有关土地、规划、环保、消防、供电、供水等规定，办理有关手续，并按照基本建设管理程序实施。2010年11月17日，武汉市江夏区发展和改革委员会再次以夏发改投资（2010）94号文件同意五里界街锦绣大街道路工程配套设施改造项目可行性研究报告，将锦绣大道由原来的40米扩宽至60米，配套设施由原来一般道路提升为城市主干道。在此之前，2010年10月12日，武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处在未与张丽就因扩宽锦绣大道，征用其经营的位于武汉市江夏区五里界街东湖街村林场林地补偿事宜达成一致协议的情况下，强行毁掉张丽的林地实施道路扩建。次日，张丽发现后向武汉市森林公安局江夏区分局报案，该分局接警后派员到现场进行了实地调查，并制作有现场勘验笔录，初步认定毁林面积为9.4亩，毁坏树种为樟树、杜英和桂花苗木，按面积行距测算毁坏林木约为9218棵。后武汉市江夏区国土资源和规划局对毁坏林木现场进行勘测，确定毁坏面积约为9.71亩。2011年5月26日，武汉市江夏区国土资源和规划局在给予张丽信访回复中说明，武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处在实施道路扩宽建设中，没有履行相关用地审批手续。
在本案诉讼过程中，双方当事人对被毁坏林地面积分歧较大，多次协调无果。2012年8月30日，张丽申请对其被毁林地面积进行测量，双方选定了湖北省国土资源厅为第三方测量机构，在对现场测量后，因张丽未在测量图纸上签字认可，湖北省国土资源厅将该案退回。由于毁坏林地原貌已不存在，评估只能以该区域同期种植的同类林木作为参照物来进行。按照武汉市森林公安局江夏区分局现场勘验笔录确定的毁林面积和区国土局拍摄的毁林图片所测量的面积比较，两者出入不大，面积相差仅0.31亩，毁林面积确定为9.71亩，同时在公安机关的勘验笔录中确定有三个品种不同规格数量苗木有9218棵作为评估鉴定的基数。采用公安机关的勘验笔录和国土局测绘图片来进行评估鉴定，符合行政诉讼证据规则的相关规定，国家机关的公文证明力优于其他证据。这两项证据都是毁林时现场记录，虽然有瑕疵，没有当事人签字认可，但作为国家机关的公文，在双方当事人均不能提供合法有效的其他证据情形下，不能否定其证明力。2014年6月27日，依原审被告申请，经武汉光谷产权交易所摇号确定由湖北八方森林资源资产评估有限公司对上述毁林面积苗木市场价值进行了评估，该公司在现场参照同期同类林木采样分析，作出鄂八方森评咨字（2014）第022号评估报告，确定毁损9218棵林木现在市场价值为459880元。该评估报告送达后张丽对评估公司资质仍提出质疑，但不要求重新评估，原审被告方认为评估标准、林木价格偏高，对评估参照2014年7月11日同期树种规格及价格提出异议，因不符合重新评估的法定理由，原审法院已回函决定不予重新评估。庭审中，由于双方当事人对赔偿问题分歧较大，致使多次调解未能达成协议。
原审法院认为：原审被告作为基层人民政府行政机构，基于公共利益扩建道路配套设施，应依法履行审批手续，且需对征用的土地及附着物进行补偿。原审被告在建设项目既未完成审批手续，又未与原审原告达成补偿协议前，强行毁坏林地修建道路设施构成行政行为违法，由此造成原审原告的经济损失依法应予赔偿。原审法院针对双方当事人争议焦点评判如下：一、关于原审被告征用原告林地进行锦绣大道道路配套工程的行政行为是否构成违法问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”的规定，武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处在修建锦绣大道时，并未按照法律规定办理土地审批手续，且仅根据武汉市江夏区发展与改革委员会夏发改投资（2009）38号和（2010）94号文件，就对张丽位于武汉市江夏区五里界街东湖街村林场的林地进行强行毁坏的行为属超越职权。鉴于张丽的林地已被毁坏的事实，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项关于“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的”的规定，应认定原审被告对张丽林地实施强行征用的行政行为违法。二、关于委托评估中所采用的证据、评估结论和评估资质等问题。1、张丽在起诉时所提交的证据，即湖北中南资产评估有限责任公司于2010年12月28日出具的鄂中南资评字一（2010）第180号《报告书》，证明原告被毁林地面积16亩，毁林11630棵，总计直接经济损失1321719.34元（尚不包括林地使用权损失），系单方委托且不属于司法评估机构，原审被告在庭审中也不予认可。因此原审法院依法不能确认。2、由于毁林现场早已毁损，也不可能恢复原貌，诉讼中委托评估只能参照该区域内同期种植的苗木进行估价。按照武汉市森林公安局江夏分局现场勘验笔录确定的毁林面积和江夏区国土局勘测的毁林图片所测量的面积比对，两者出入相差仅0.31亩，本着就高不就低的原则，毁林面积确定为9.71亩，同时在公安机关的勘验笔录中确定有三个品种不同规格数量有9218棵苗木作为评估鉴定的基数，比照2014年7月评估时同一区域同类品种的苗木市场价值进行评估。采用公安机关的现场勘验笔录和国土局勘测图片来进行鉴定，最大限度接近毁林原貌，也是符合行政诉讼证据规则的有关规定，国家机关公文证明力应优于其他证据。这两项证据都是毁林时现场勘测记录，虽然有瑕疵，没有当事人签字认可，但作为国家机关的公文，在当事人均不能提供合法有效的其他证据能否认的情形下，不能否定其证明力。3、湖北八方森林资源评估有限公司系湖北省高级人民法院审核入册的司法评估机构，经武汉光谷产权交易所通过摇号选定的，具备司法评估资质，符合法定评估程序。评估报告送达双方后，张丽仍提出质疑但又不要求重新评估，原审被告方认为评估标准、林木价格偏高，对评估参照2014年7月11日同期树种规格及价格提出异议，因不符合重新评估的法定理由，原审法院已回函决定不予重新评估。庭审中经过质证，评估鉴定人员出庭解答了当事人的疑问，原审法院应依法确认该评估报告合法有效。三、关于毁坏林木的损失如何确定？《湖北省林业管理办法》第八条第三款规定：（三）清除苗圃上的苗木，按苗木出圃时的产值补偿。本条还规定清除的苗木应交所有者或使用者，但该林木系铲除毁坏，无实际利用价值且不可能再返还原物。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项的规定：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案在评估时参照评估时同区域同类苗木规格、价格等因素，评估被毁损林木市场价值为459880元，已酌情考虑到张丽的合法收益，符合法律规定。张丽系外来承包通过土地流转取得土地经营权的，不是当地农民，无权要求赔偿土地补偿费和劳动力安置费，其请求原审被告赔偿因林地不能恢复原状而造成林地可持续经营损失150万元没有法律依据，原审法院不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条和第三十六条第一款第（八）项、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一、二款及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：1、确认武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处强行征用张丽部分林地进行道路配套工程的行政行为违法。2、由武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处赔偿张丽的直接经济损失459880元，此款限于判决生效后十日内一次付清。3、驳回张丽的其他诉讼请求。4、本案受理费50元，评估鉴定费10000元由武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处负担。
上诉人张丽不服原审判决，向本院提起上诉称：1、一审法院审理过程严重超时，历经三年时间，没有判决被上诉人赔偿全部毁地、毁林损失。2、一审判决采信的鉴定报告鉴定程序违法，评估机构没有资质，鉴定结论严重失实。3、一审判决结果适用法律不当，应按被毁林木价值的1.7倍计算赔偿费，且上诉人应得到劳动力安置费。综上，请求撤销武汉市江夏区人民法院（2012）鄂江夏行初字第00097号行政赔偿判决书第二项；改判支持上诉人一审的全部诉讼请求；本案的诉讼费用由武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处承担。
上诉人五里界街道办事处不服原审判决，向本院提起上诉称：1、一审判决书中确认上诉人行政行为违法事实不清。2、判决上诉人赔偿被上诉人的直接经济损失459880元证据不足。请求撤销一审判决，驳回张丽的全部诉讼请求。
第三人五里界街道东湖村委会的述称意见与上诉人五里界街道办事处的上诉意见一致。
各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，庭审中，各方当事人坚持原审质辩意见。本院对证据的认证和采信理由与原审相同，本院对原审认定的事实予以认可。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条之规定，涉及乡（镇）村公共设施需要使用土地的，需办理相关审批手续，上诉人五里界街道办事处在未取得用地审批手续的情况下，强行毁损上诉人承包地上的林木的行为违法，原审判决确认该行为违法并无不当。经评估机构评估，上诉人张丽被毁林木市场价值为459880元，原审法院据此判决五里界街道办事处赔偿上诉人张丽的直接经济损失459880元并无不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项关于“对财产损失造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，上诉人张丽认为应按被毁林木价值的1.7倍来计算损失的理由不能成立，本院不予支持。此外，上诉人并非当地农民，无权请求赔偿劳动力安置费。上诉人张丽认为评估机构缺乏资质及其他上诉理由不能成立。本院不予支持。上诉人五里界街道办事处的上诉理由也不成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币100元，由上诉人武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处及张丽分别负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李莉荣
审 判 员 李 丽
代理审判员 侯士宇
二〇一五年三月十六日
书 记 员 杜春艳