河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00015号
上诉人（一审原告）南阳市宛城区溧河乡郭店村第八村民小组。
诉讼代表人李金平，组长。
委托代理人陈学广，宛城区茶庵法律服务所法律工作者。
上诉人（一审被告）南阳市宛城区人民政府。
法定代表人孙云飞，区长。
委托代理人温东旭，河南衡祥律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）南阳市宛城区鸭河口灌区管理局。
法定代表人李懿，局长。
委托代理人周荣杰，河南怡和律师事务所律师。
委托代理人付松杰，男，该局副局长。
南阳市宛城区溧河乡郭店村第八村民组（以下简称八组）诉南阳市宛城区人民政府（以下简称宛城区政府）、南阳市宛城区鸭河口灌区管理局（以下简称鸭灌局）土地行政处理一案，三方当事人均不服南阳市中级人民法院作出的（2014）南行初字第00012号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。八组的委托代理人陈学广，宛城区人民政府的委托代理人温东旭，鸭灌局的法定代表人李懿、委托代理人周荣杰、付松杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉的行政行为：2013年12月22日，宛城区政府作出宛区政土（2013）53号《关于溧河乡郭店村第八村民组与宛城区鸭河口灌区管理局土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），认定：争议土地位于郭店村街道南北两侧。其中，街道南侧土地已于2012年1月8日由南阳市人民政府依据宛政土（2012）4号文储备为项目建设用地，土地权属性质为国有。宛城区政府并于2012年10月将该街道收归国有（宛区政土（2012）30号文），该部分土地权属已归国家所有，权属性质明确，不在此次确权范围。街道北侧争议土地四至边界为东西为湖庄八组耕地，南至郭店村市场街道，北至一支渠。面积为7.24亩……1984年12月1日原南阳县人民政府颁发的《水利工程管理范围权证》，证书记载了管理项目含一分干渠一支渠的座落及管理范围。并提供了原南阳地区行政公署、南阳县人民政府、南阳专区鸭河口灌区指挥部、河南省水利厅文件以及一分干渠一支渠的设计图纸。从提供的文件资料上可以看到关于一分干渠及一支渠道的相关信息。同时在近几年，南阳理工学院、伏牛路南延、海泳制衣、华光胶片等单位在办理一分干渠一支渠征地手续时，市政府和国土部门认定这些渠道占地性质为国有土地，补偿款都先后发放给鸭灌局。故根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》第十二条的规定，经区政府研究做出如下决定：八组与鸭灌局争议一分干一支渠道土地所有权归国家所有，使用权归鸭灌局。”八组不服，提本案诉讼，请求撤销《处理决定》，确认争议土地属八组所有。
南阳市中级人民法院一审查明，本案争议土地系白桐干渠一分干渠一支渠经郭店村八组的一段渠道占地，位于郭店村市场街道中段向北。争议土地四至边界为东、西均为八组耕地，南至郭店村市场街道，北至黄楝树自然村。南北长245米，东西宽19.7米，面积为7.24亩。白桐干渠一分干渠一支渠建于上世纪50年代末至1960年。当时为解决群众土地灌溉问题，配套修建了一分干渠道，当地政府组织部分受益村包括郭店村，从一分干渠上修建一支渠，其中无偿占用了郭店村八组的部分土地，并且由村里派水管员参与管理渠道。该渠自赵营村开口至渠尾黄台岗镇，全长约13公里，争议地仅为其中一段。后来由于渠道水断流，渠道基本丧失功能，在2007年现状已经被人为推平。在争议土地范围，南端临郭店村市场街道有已经建成的居民房屋一排，北端临黄楝树自然村建成及未建成居民房屋六排（上述房屋均东西成排）。上述房屋具体房主不明、建房许可手续是否齐全不明。剩余争议土地，由当地村民种植占用。1984年12月1日，原南阳县人民政府颁发有《水利工程管理范围权证》，证书记载了鸭灌局的管理项目含一分干渠一支渠的范围。
南阳市中级人民法院认为，宛城区人民政府所作《处理决定》即被诉具体行政行为，事实不清、主要证据不足，程序违法。（一）《处理决定》确权的争议土地四至不清，位置不确定；（二）《处理决定》确权的7.24亩土地的南北两端均有民房，在房主不确定、建房许可手续是否齐全不确定的情况下，未让与确权行为及处理结果具有利害关系的房主参加行政确权程序，程序违法；（三）白桐干渠一分干渠一支渠修建时属无偿占用，未办理征地手续，而且由当地村民群众参与管理，村民集体组织安排支付报酬。争议土地如何演变为国有土地且使用权应归第三人，《处理决定》的认定事实不清、证据不足；（四）《水利工程管理范围权证》的填写不规范，且其本身只能证明该水利工程的管理单位，不能证明该水利工程所占用土地权属的归属。故判决：一、撤销被诉的《处理决定》；二、限宛城区政府于本判决生效后三个月内对本案争议土地权属归属重新作出处理。
八组上诉称：一审判决认定事实不清。八组申请确定权属的土地位于郭店村市场街道南北两侧，一审对郭店村市场街道南侧的土地未予评判；《处理决定》本应对郭店村市场街道南侧的土地进行裁决，但其冒然一纸空文（宛区政土（2012）30号）就将争议土地的一部分收归国有，由确权机构变成了强夺利益的利害关系人，已经无权对争议土地作出处理，故请维持一审判决，并加判宛城区政府将争议土地南侧部分收归国有无效。
宛城区政府上诉称：（一）宛城区政府所作《处理决定》中明确了争议土地的范围，并非土地范围不清。（二）本案争议土地系所有权层面的权属争议，在争议土地盖房的村民系非法占有土地，无须参与本案诉讼。（三）争议土地的权属应确定为国家所有。该渠道修建于1958年、1959年左右，鸭灌局提交的材料证明争议土地属国家所有，且争议渠道的上下游均已确定为国家所有，八组不享有土地的所有权。（四）政府作出处理决定并非仅仅需要三个月，本案情况特殊复杂，一审判决三个月内重新作出处理决定，没有法律依据，该要求勉为其难。请撤销一审判决，改判维持《处理决定》。
鸭灌局上诉称：争议土地的四至清楚、面积固定，不属于一审判决认定的位置不清；争议土地如何演变为国家所有的事实清楚，由鸭灌局提供的证人证言、水利志、1962年5月20日的南阳县政区图等均可认定，不属事实不清；《水利工程管理范围权证》已经将争议土地确定给鸭灌局，已不存在权属争议；争议土地的上下游土地，已经将权属确定给鸭管局，进一步证明争议土地属国家所有。请撤销一审判决，改判维持《处理决定》。
八组针对宛城区政府和鸭灌局的上诉答辩称：鸭灌局提交的材料及证据根本不能证明其对争议土地享有使用权，也不能证明南阳市政府将争议渠道的上下游作为“国有”来处理。在南阳市政府宛政纪（2005）26号会议纪要上显示：“鸭灌局作为业主，要在2005年年底前进行勘测定界，补充完善渠道规划占地手续，明确权属关系”，并没有确定权属关系。本案争议土地未办理征地手续，未进行补偿，《水利工程管理范围权证》不能证明土地的权属关系；另外，宛城区政府上次作出《处理决定》时已严重超出期限，其重新作出《处理决定》不需要更长的期限。应驳回宛城区政府和鸭灌局的上诉。
宛城区政府针对八组、鸭灌局的上诉答辩称：针对八组的上诉，根据相关法律规定，宛城区政府有职权作出本案被诉的《处理决定》；八组对本案争议土地没有所有权，争议土地归国家所有，故八组上诉理由不足，请驳回上诉，支持鸭灌局的上诉理由及上诉请求。
鸭灌局针对八组、宛城区政府的上诉答辩称：对郭店村市场街道南侧的土地，一审判决已经予以评判，该部分已经属于国家所有，不属争议范围；宛城区政府具有职权对本案争议土地进行评判，这是法律赋予的职权。八组的上诉理由不成立，应予以驳回。鸭灌局同意宛城区政府的上诉意见及上诉请求。
本院经审理查明的事实除与一审查明的事实一致外，另查明：（一）2008年11月，八组向宛城区政府申请处理权属争议时，申请确权的土地范围系白桐干渠一分干渠一支渠经郭店村八组的一段渠道占地，位于郭店村市场街道中段南北两侧。2013年12月22日，宛城区政府作出被诉的《处理决定》时，以位于郭店村市场街道中段南侧土地已于2012年10月由宛区政土（2012）30号文收归国有为由，明确认为该部分土地权属性质明确，不在此次确权范围。（二）二审庭审中，各方当事人均对争议土地的位置与范围、面积无异议。（三）关于宛区政土（2012）30号文件涉及的土地征收，因存在争议，各方均未领取到郭店村市场街道中段南侧土地的征收补偿款。
本院认为，本案争议的焦点是宛城区政府作出被诉的《处理决定》是否合法。综合各方上诉人意见，主要有以下几个问题：（一）宛城区政府具有作出被诉《处理决定》的职权。本案属单位之间的土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，宛城区政府具有对本案争议土地作出处理的职权。八组认为宛城区政府与本案具有利害关系而无权处理的上诉理由，于法无据，本院不予支持。（二）宛城区政府作出被诉的《处理决定》的事实不清。白桐干渠一分干渠一支渠所占土地原为八组土地，在修建时与白桐干渠、一分干渠给予相应补偿或调整土地不同，属无偿使用，无相应征地手续，也未调整土地，且由当地政府组织受益村包括郭店村修建并参与管理，在此种情况下，争议的北侧土地如何从集体土地转变为国有土地事实不清。鸭灌局提供的《水利工程管理范围权证》，根据原河南省南阳地区行政公署作出的宛署（1984）83号《关于水利工程管理范围的规定》规定，只能证明该水利工程的管理范围，不能证明该水利工程所占用土地的权属。至于鸭灌局提出的争议渠道上下游的土地问题，不能证明本案争议土地的权属来源。故宛城区政府据上述事实及证据认定本案争议的位于郭店村市场街道中段北侧的土地属国家所有，属证据不足，事实不清。（三）宛城区政府作出被诉的《处理决定》违反法定程序。八组申请确权时，要求处理的土地范围位于郭店村市场街道中段南北两侧。而宛城区政府在作出《处理决定》时，未对位于郭店村市场街道中段南侧土地进行处理，仅对位于郭店村市街道中段北侧的土地进行处理，这种处理属遗漏申请人的请求，严重违反法定程序。（四）对一审判决关于宛城区政府对本案争议土地权属重新作出处理的期限的处理应予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第一款之规定，人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限，故一审法院判决宛城区政府于判决生效后三个月内重新作出处理并无不当。宛城区政府认为需要更长期限的上诉理由，本院不予支持。（五）八组关于确认宛城区政府将争议土地南侧部分收归国有无效的请求不予审理。本案土地权属的认定与土地收归国有属两种不同的法律关系，对宛区政土（2012）30号文件在本案中仅作为证据来审查，八组要求加判确认宛城区政府将争议土地南侧部分收归国有无效的上诉请求，在本案中不予处理。综上所述，一审判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持南阳市中级人民法院作出的（2014）南行初字第00012号行政判决。
二审案件受理费50元，由上诉人南阳市宛城区溧河乡郭店村第八村民组、南阳市宛城区人民政府、南阳市宛城区鸭河口灌区管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 马传贤
代理审判员 荆向丽
二〇一五年二月六日
书 记 员 郭建花