广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终1014号
上诉人(一审原告)百色市百林林场。住所地：百色市右江区站前大道**号。
法定代表人骆荣泰，场长。
委托代理人梁田，百色市。
委托代理人潘合根，广西凌盛律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)百色市右江区人民政府。住所地：百色市右江区向阳路**号。
法定代表人杨世爵，区长。
委托代理人韦方燕，百色市右江区法制办公室干部。
委托代理人梁丽娟，广西知君律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)百色市人民政府。住所地：百色市右江区向阳路**号。
法定代表人周异决，市长。
委托代理人黄浩，百色市法制办公室干部。
委托代理人农丽贤，百色市法制办公室干部。
一审第三人百色市右江区百城街道东风街企业管理站东风农场。住所地：右江区爱新街崇贤巷**号。
法定代表人何小平，场长。
上诉人百色市百林林场(（以下简称百林林场）)因诉百色市右江区人民政府(以下简称右江区政府)、百色市人民政府（以下简称百色市政府）土地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服百色市中级人民法院(2016)桂10行初193号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人百林林场的委托代理人梁田、潘合根，被上诉人右江区政府的委托代理人韦方燕、梁丽娟，被上诉人百色市政府的委托代理人黄浩、农丽贤，一审第三人百色市右江区百城街道东风街企业管理站东风农场（以下简称东风农场）的法定代表人何小平到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准延长审理期限,现已审理终结。
百色市中级人民法院经审理查明:争议地面积约530亩，位于右江区凤凰××北面××街道六田沟旧石场东北面山沟四周，以山脊为界，水流向山沟形成闭合圈范围内的山地，四至范围为：从216.0高程经北面山脊上到371.8高程后，一直沿山脊，依次经381.5、396.0、353.6高程，到356.5高程后转向西南沿山脊直下六田沟，再沿六田沟回到216.0高程止所形成的闭合圈范围。
1980年2月29日，经百色地区行政公署批准成立百色镇城郊林场。1997年11月18日，百色镇城郊林场更名为百色市植物园。2005年6月，由原右江区永乐林场、百林林场、百色市澄碧河林场及百色市植物园组建成立百色市百林林场，其性质为国营林场。
1956年农业合作化期间，百色镇东风街部分居民将在石门坎一带各自开垦经营的土地入社，其中李绍安将其林场入社，由当时的东风街委统一管理经营，取名东风农场，先后更名为百色镇东风街企业管理站东风农场、右江区百城街道东风企业管理站东风农场。“林业三定”时，百色市革命委员会分别向城郊林场颁发NO:001196号《山界林权证》和向第三人颁发NO:001208号《山界林权证》。根据1982年1月12日山界林权协议（以下简称1982年协议）的内容，上述两本山界林权证均记载：东风农场与城郊林场山界林权协议：1.从石门坎沟口的东面直上山背到211.3高程，转向北至216.0高程和343、322.5―308、282高程的岩妈坡坳口，再沿岩妈坡公路出到石门坎沟口，在此界内属东风农场山界；2.在农场场址的西面山坡上，现有60年代种植的松、杉木林约10亩，林权属东风农场，地属城郊林场，以后农场砍树后还地给城郊林场。1983年8月21日东风农场与城郊林场又达成山界协议（以下简称1983年协议）。1984年7月10日，双方就山界林权争议达成《东风街农场山界林权协议书》（以下简称1984年协议），其中涉及本案山界林权纠纷约定的有第2条：旧石场北面的山沟（李绍安林场）以四周山脊为界，水流向山沟的范围内属东风农场；第7条：东风场以前所定的山界林权协议无效，以这次协议为准。1984年协议签订后，经当时百色镇政府批准，第三人分别与其社员李彪等四户签订承包合同，将争议地内的部分土地发包。之后陆续将争议地发包给李荣忠等外来承包户经营种植芒果等经济作物。1993年11月15日，爱新街东风场、百色镇六沙园艺场、城郊林场三方作为甲方与原百色市林业局作为乙方签订《联营造林合同书》，约定甲方提供荒山1720亩。百色市林业局根据该联营合同绘制六沙园艺场马尾松工程林作业面积界线图，其中第5小班的211亩面积、第6小班第一部分的212亩面积在本案争议地范围内，第6小班的第二部分的75亩面积与争议地相邻。2006年7月3日，原告以双方山界林权界线存在重叠为由向百城街道办事处申请更正，百城街道办事处经调解无果后向林业局书面反映。2007年7月15日，原告向林业局申请对双方山界林权进行调处。2007年7月12日，林业局作出不予立案调处通知。2013年10月，因百色国际导航参新台址建设需要征用叶萍、岑万林两户在上述承包地内的部分土地，右江区国土局分别与叶萍、岑万林等签订《地上附着物补偿协议书》并已履行协议约定。2013年10月22日，原告向林业局提出确权申请，但调解未果。2015年6月29日和7月8日第三人和原告分别向林业局申请，请求作出调处决定书。被告右江区政府根据林业局的上报，于2015年9月14日作出右政处字〔2015〕第01号《权属纠纷处理决定书》（以下简称01号处理决定），将争议山界林权归第三人所有。原告不服，向被告百色市政府申请复议，百色市政府于2016年3月6日作出百政复决字〔2016〕第9号《行政复议决定书》（以下简称9号复议决定），维持01号处理决定。原告仍不服，诉至法院，请求依法撤销01号处理决定和9号复议决定，由右江区政府重新作出具体行政行为。
经现场勘查，争议双方对涉诉争议旧石场的位置无异议。旧石场往北三十米左右为216.0高程，该高程现为第三人承包户的鱼塘，216.0高程西北、东北各有一条沟，李绍安林场旧宅址位于西北小沟，东北沟为六田大沟。
百色市中级人民法院认为，本案属于单位之间发生的林地权属纠纷，右江区政府作为县级人民政府，具有作出本案权属纠纷行政处理决定的行政主体资格和法定职权。
关于01号处理决定程序是否合法的问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称调处条例）第三十一条的规定，原告于2013年10月22日向林业局申请确权，因调解无果，争议双方又分别于2015年7月8日、6月29日提出确权申请，要求被告作出处理决定。2015年9月14日，被告右江区政府作出01号处理决定，并于2015年11月6日向原告送达该处理决定，没有超过法定期限，程序合法。
关于01号处理决定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确的问题。山林权属应以解放后土改、合作化、“四固定”时确定的权属为依据。“林业三定”时根据无权属争议或经权属相邻双方或各方确认了权属范围而颁发且颁证手续完备的山界林权证书，应确认其权属归属。本案中，原告与第三人各自的山界林权证的四至范围均以相邻对方达成协议、双方签字确认的形式予以确认。根据调处条例第三十四条第（七）项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：…（七）当事人达成的协议。”的规定，原告与第三人在1982、1983、1984年先后签订三份山界林权协议，并一致认可本案山界林权划界应以1984年协议为准，因此1984年协议属于双方的真实意思表示，合法有效，应当作为划定本案山界林权的依据。而1982年协议、1983年协议理应无效，其中包括根据这两份协议内容填入各自山界林权证的记载也应属无效，不能作为双方划定山界林权的依据。双方对1984年协议第2条的山沟四周山脊，水流向山沟范围的山界林权权属归第三人的约定无异议，但对“旧石场向北通过六田沟上坡三十米左右上至216.0高程，216.0高程西北面、东北面各存在一条沟，西北面为小沟，东北面为六田大沟”中以哪条山沟的四周山脊的约定有不同意见。对此问题，经现场勘查，结合被告提交的现场勘验图、权属综合图，原告、第三人对旧石场、李绍安林场旧宅址所在位置无异议。但双方各自主张1984年协议约定是216.0高程西北沟还是东北六田沟均没有相应证据予以佐证，因此各自的主张均存在可能性；1984年协议第2条注明的李绍安林场，在没有特别明确为李绍安林场旧宅址的情况下，应当理解为李绍安林场原经营四至的全部范围。因历史久远，李绍安林场在合作化之前的经营四至范围已无从考证，各方当事人均不能提交充分证据予以佐证，因此，要正确的理解1984年协议第2条应当结合1984年协议签订后双方履行协议的情况，即现实经营状况。1984年协议达成后，第三人将现争议地分别发包给其社员，后来又逐步发包给其社员外的人承包，种植经营至今。1993年第三人就争议地与百色市林业局联营造林，城郊林场与第三人同时也与百色市林业局签订协议，城郊林场当时并未提出过异议。而对争议地的管理经营，原告未提交相关证据予以证实，其应负举证不能的不利后果。右江区政府基于第三人从1984年以来在争议地长期经营使用且目前仍是承包合同履行期间的事实，从尊重历史、考虑现实经营管理情况的角度出发，依照调处条例第四条的规定，根据“三个有利于”原则作出将争议地确权给第三人的处理决定，符合法律规定。
关于复议程序是否合法的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条的规定，百色市政府依法受理复议申请后，履行复议程序，办理了延期审批手续，在法定期限内作出相关法律文书并依法送达，复议程序合法，处理正确。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回百林林场的诉讼请求。
上诉人百林林场上诉称：1.一审判决证据采信不当。上诉人持有的NO:001196号《山界林权证》是确定城郊林场场界范围和管理国有林地的有效凭证，应依法得到保护和继续履行。一审法院认为该证未记载上诉人的山界划分与事实不符，以毗邻单位的城郊林场和东风农场代表未在证书上签字为由确认该证无效是错误的。2.一审判决未能正确、全面理解1984年协议的内容。（1）1984年协议第7条仅指东风场以前签订的山界林权协议无效，不足以完全否定NO:001196号《山界林权证》及各单位签订的山界林权协议效力；（2）一审法院未结合现场地形、地貌、附着物分析李绍安林场的位置和四至范围即草率将1984年协议第2条排除在定案依据范围外。对于现实经营状况不应结合1984年协议第2条而应当结合协议第6条的约定内容予以理解。3.一审判决认定各方没有相应证据佐证各自的主张有误。上诉人已提供NO:001196号《山界林权证》、罗某的证人证言、1984年协议描述的地形地貌物证等证据充分证明争议地归上诉人所有。4.一审判决罔顾上诉人有对争议地经营、管理的实际行为。上诉人曾于上世纪90年代初在争议地东北坡山顶一带种有外国松，林改时于2010年间请求政府部门介入更正勘界结果，2011年又因争议地内联营马尾松被风刮倒后向右江区林业局提出异议。一审判决以第三人侵权占地作为现实经营的行为来确定权属违反法律规定。5.《联营造林合同》不具有确权参考依据的效力，该合同不是出于划定山林地界的目的而订立。争议地是划给城郊林场，而不是1984年协议划分给东风农场的土地。综上，一审判决认定事实错误，导致判决结果错误，请求二审法院撤销一审判决、撤销01号处理决定和9号复议决定。
被上诉人右江区政府答辩称：1.NO:001196号《山界林权证》记载“七、东风街农场与城郊林场山界林权协议”的内容是无效的，依法不应当履行。至于其他与百林林场的山界协议是否继续履行，不是本案审理范围。右江区政府没有将东风农场的土地划拨给百林林场。由于NO:001196号《山界林权证》的山界范围是根据1982年协议而填写，而1983年协议已明确约定1982年协议无效，在调处调解时争议双方也一致认可本案山界林权划分应以1984年协议为准，因此各方持有的《山界林权证》中关于1982年、1983年协议的条款均属无效，不能继续履行，也不能作为确定林地权属的证据。2.一审判决确认1984年协议是双方的真实意思表示，应当作为划定本案山界林权的依据是正确的。百林林场对1984年协议第2条中旧石场北面山沟的范围没有相应证据予以佐证，争议地内没有百林林场种植和经营管理的林木，其与百色市林业局联营造林的75亩土地不在争议地范围内，而东风农场自1984年将争议地发包给社员和外来人员及将争议地的423亩与百色市林业局联营造林，城郊林场均未提出异议。且百林林场两次要求更正1984年协议山界线路足以证明争议地一直由东风农场使用。一审判决根据现实的管业状况，认为右江区政府作出的01号处理决定正确，符合法律规定。3.上诉人称争议地是划给城郊林场，而不是1984年协议划分给东风农场的土地属无稽之谈。综上，一审判决认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法，适用法律法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人百色市政府答辩称：1.9号复议决定认定事实清楚、证据确凿充分。本案争议双方在1982年“林业三定”时取得的《山界林权证》都存在瑕疵，且都没有涉及争议地的记载，因此不能作为确权依据。但自1956年以来，东风农场一直对争议地进行经营管理，百林林场自1980年成立至2006年提出调处申请的26年时间里均没有对争议地进行管业，也没有对东风农场的管理行为提出异议，右江区政府根据查明的事实和证据作出01号处理决定并无不当。2.9号复议决定根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定维持1号处理决定，适用依据正确。3.复议机关依法受理、依职权审查、依法送达，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人东风农场述称：1.城郊林场使用的土地,是通过与永乐林场、六沙、胜利街一队签订的三份协议划拨所得，争议地不在这三份协议划拨的范围内,东风农场没有与百林林场签订协议划拨土地给百林林场。2.NO:001196号《山界林权证》中关于东风街农场与城郊林场山界林权协议，是无效的协议，不能作为确定争议地权属的依据。3.争议双方均认可1984年协议作出确定双方山界林权的依据，而该协议第2条已明确旧石场北面的山沟以四周山脊为界，水流向山沟的范围内属东风农场。因此01号处理决定将争议地确权给东风农场是正确的。综上所述，一审判决认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律法规正确，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审诉讼中，百林林场申请证人罗某、李某出庭作证，分别证明1984年协议划分山界的情况、李绍安林场的范围和界限。一审判决未阐述两位证人证言的证明内容，也未对两位证人证言的证明效力作出评判，本院经审查认为，两位证人的证言缺乏相关证据佐证，均未能证实其证明内容，故不作为定案依据。
二审庭审中，上诉人百林林场向本院提交了6份证据：1、百色镇“林业三定”时的清绘图（盖有公章），证明“林业三定”时百色镇林地划分情况；2、百色镇“林业三定”时的清绘图（未盖有公章），证明“林业三定”时百色镇划给城郊林场的范围；3、百林与东风农场证据质证会总结，证明证据1是存在的；4、东风农场承包户情况表，证明承包户情况；5、百色市土地权属界线核定书（六沙园艺场与爱新街农场），证明东风农场没有土地在争议地内；6、对李杏仙的调查笔录，证明李绍安林场的范围。
被上诉人右江区政府质证认为上诉人百林林场提供的上述证据已经在调处阶段和复议阶段提交，证据1、2、4、5不能证明争议地已经划分给城郊林场，不能作为确定山林权属的依据；证据3、6在一审中右江区政府已作为证据提交，不属于新证据。
被上诉人百色市政府及一审第三人东风农场的质证意见与被上诉人右江区政府的质证意见相同。
本院对上诉人百林林场提交的证据认证如下：百林林场提交的证据1、2、5虽具有真实性、合法性，但不能证实百林林场的证明内容,本院不予认定；证据3、6，右江区政府已在一审时作为证据提交且已经一审法院认证，不属于新证据；证据4虽具有真实性、合法性，但与本案的土地确权纠纷无直接关联性，不作为定案依据。
二审庭审中，百林林场向本院申请对爱新街园艺场与梁水磊等人的承包合同形成时间进行鉴定。本院认为，百林林场提出鉴定的内容对本案的处理结果不能产生决定性的作用，该承包合同属于辅助印证的证据而不是单独定案的证据，因此没有进行司法鉴定的必要。
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。
本院查明：2007年7月5日，百林林场向右江区林业局申请对双方山界林权进行调处。故除与一审查明的“2007年7月15日，原告向林业局申请对双方山界林权进行调处”不一致外，其它事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为：本案争议地在土改、合作化、“四固定”时期没有权属凭证，各方当事人对“林业三定”时期颁发的《山界林权证》效力、1984年协议以及经营管理的事实能否作为确权依据存在争议，应作为本案争议焦点进行综合判断。双方持有的《山界林权证》由原百色县人民政府颁发，本应确认其内容和效力。但是，由于存在1982年、1983年、1984年协议，而争议双方对1984年协议没有异议，根据调处条例第三十四条第（七）项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（七）当事人达成的协议。”的规定，1984年协议应当作为山林权属确权处理的证据。对于该协议第7条记载“东风场以前所定的山界林权协议无效，谨以这次协议为准”的内容属于合法有效的条款，则意味着1982年、1983年协议无效。据此，1982年协议和1983年协议记载入百林林场持有的NO:001196号《山界林权证》和东风农场持有的NO:001208号《山界林权证》中的内容，亦因1982年、1983年协议无效而无效。因此，上诉人提出仍然应当全部按照NO:001196号《山界林权证》的范围确定城郊林场场界范围和管理国有林地，没有事实和法律依据。关于1984年协议第2条的理解。争议双方对该条中“旧石场”的位置认定一致，但对于“李绍安林场”的位置各执一词，由于李绍安林场经营的范围现无任何资料记载，百林林场提交的证据无法证实李绍安林场的面积、四至范围和界限，右江区政府和东风农场对李绍安林场的具体位置也无法确定，因此01号处理决定和一审判决对于该条款中的“旧石场北面山沟”的地点、面积和界限未予明确并无不当。百林林场主张对争议地有经营管理的事实，但未能提供充分证据证实。而右江区政府提供的证据能够证实争议地自上世纪80年代起由东风农场陆续发包给本社社员和社外人员，且有1993年东风农场与百色市林业局联营造林以及在造林过程中城郊林场未提出异议的事实为依据，右江区政府在不能明确1984年协议第2条约定的属东风农场土地范围的情况下，结合东风农场对争议地长期经营管理的事实，从“三个有利于”原则出发，将争议地确权归东风农场所有并无不当。《联营造林合同》虽然不是出于划定山林地界的目的而订立，但在其他证据不足以确定权属的情况下，可以作为确定争议地权属的参考证据，百林林场主张《联营造林合同》不具有确权参考依据的效力，理由不成立，本院不予支持。
综上所述，右江区政府作出的01号处理决定认定事实清楚、程序合法。百色市政府作出维持的9号复议决定程序合法，处理结果正确。一审法院判决结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人百色市百林林场负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
审 判 员 王小成
代理审判员 宋丹丹
二〇一七年六月十四日
书 记 员 孙宇欣