吉林省红石林区基层法院
行 政 判 决 书
（2015）红行初字第1号
原告王凤艳，女，1976年11月1日生，汉族，桦甸市宏成木业有限责任公司工人，住吉林省桦甸市。
委托代理人郭凤艳，桦甸市司法局经济技术开发区法律服务所法律工作者。
被告吉林省森林公安局红石森林公安分局。住所地：吉林省桦甸市。
法定代表人华振峰，职务：局长。
委托代理人曹全喜，吉林省森林公安局红石森林公安分局法制室副主任。
委托代理人褚善华，吉林省森林公安局红石森林公安分局第一派出所副所长。
原告王凤艳不服被告吉林省森林公安局红石森林公安分局治安行政处罚，于2015年8月24日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月24日立案后，于2015年8月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月2日公开开庭审理了本案。原告王凤艳、委托代理人郭凤艳、被告吉林省森林公安局红石森林公安分局委托代理人曹全喜、褚善华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告吉林省森林公安局红石森林公安分局于2015年5月25日作出红森公（一）行罚决字（2015）124号行政处罚决定书，查明2015年5月22日8时19分许，王凤艳等共七人在北京中南海周边进行非正常信访活动，严重扰乱公共场所秩序。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定给予王凤艳行政拘留十日的行政处罚。
原告王凤艳诉称，2015年5月22日前，因企业改制问题多次找有关部门解决。2015年5月25日，原告王凤艳等七人去北京上访，被告限制原告王凤艳等七人上访，认定原告王凤艳等七人非正常上访活动严重扰乱公共场所秩序。根据《信访条例》的规定，原告王凤艳等七人并非越级上访，而且又不是无理取闹，被告违法处罚，拘留原告王凤艳十天，处罚不当，适用法律错误，侵害了原告王凤艳上访的权利。请求依法撤销红森公（一）行罚决字（2015）124号行政处罚决定。
原告王凤艳向本院提交了以下证据、依据：1、被告对原告作出的行政处罚决定书。证明被告对原告的处罚超越职权，适用法律错误，认定事实不清，不应当对原告行政拘留十天；2、2015年10月24日常某某的证明。证明2015年5月17日，原告等七人一同进京上访，并非无正当理由，是因企业改制不合理，而去上访，不是原告主动为其他几人购买的火车票；3、证人齐某甲、齐某乙出庭作证。证明原告不是主动给她们两人买的车票，没有违法，不是故意去中南海上访，而是不知道那个地方是中南海。
被告吉林省森林公安局红石森林公安分局辩称，2015年5月17日，原告王凤艳等共七人自红石林业局雇用小客车到达桦甸市、乘坐大客车到达长春市、乘坐G22号动车到达北京市。2015年5月18日到北京市信访局进行信访登记，后原告王凤艳等共七人在北京市购物、游玩至2015年5月22日。2015年5月22日下午，原告王凤艳等共七人进入到北京市中南海周边进行非正常信访过程中，被府右街派出所民警带至久敬庄接济服务中心，在久敬庄接济服务中心登记后离开。原告王凤艳等共七人乘坐的G22号动车票系原告王凤艳订购的，原告王凤艳等共七人到北京市中南海周边非正常信访是要给企业施加压力以便达到其诉求。吉林省森林公安局红石森林公安分局第一派出所曾多次给原告王凤艳下发过非正常信访告知书、告诫书，明确阐明天安门广场、中南海周边属于非信访接待场所，不接待信访人员，不允许信访人员滞留和聚集，到上述场所上访均系违法行为。上述事实有原告王凤艳等同案共七人的陈述和辩解、证人证言、非正常信访告知书、告诫书、吉林省驻京信访工作联络办公室出具的重点地区上访人员报告单等证据证实。原告王凤艳的行为违反了《信访条例》第十八条、第二十条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定。对原告王凤艳的违法行为认定为扰乱单位秩序，并非扰乱公共场所秩序。对原告王凤艳的处罚决定事实清楚，证据确凿、充分，程序合法，适用法律准确，裁量适当。请求维持吉林省森林公安局红石森林公安分局红森公（一）行罚决字（2015）124号行政处罚决定。
被告吉林省森林公安局红石森林公安分局向本院提交了以下证据、依据：1.受案登记表。证明依法受案；2.行政案件权利义务告知书。证明合法告知；3.行政处罚告知笔录。证明处罚前对原告告知；4.传唤证。证明在对王凤艳处罚前依法传唤；5.行政处罚决定书。证明依法交代了救济途径和诉讼权利、复议权利；6.被拘留人家属通知书。证明依法通知被拘留人家属；7.陈某某的询问笔录。证明七人去中南海就是想上访；8.常某某的询问笔录。证明原告等七人为给企业施加压力解决诉求去北京上访，原告王凤艳在上访七人中处于主要地位或核心地位，火车票是原告王凤艳找人在网上买的，上访材料都在王凤艳手里，去信访局是王凤艳递交的材料，中纪委是王凤艳把材料给齐某甲递交的；9.齐某甲的询问笔录。证明七名行为人，为给企业施加压力，到中南海非法上访，谎称旅游的，在身份证报警身份被识别后，只好实话实说，才说到中南海就是上访的；10.王凤艳的询问笔录及五份告诫书。证明王凤艳本人知道中南海及其周边是非信访地，知道到中南海及其周边上访是违法的，公安机关对其告知过；11.吉林市驻京信访工作联络处谢某某询问笔录及谢某某的情况说明。证明七人去的中南海周边地段属于非正常上访地区，且谢某某得知七人去中南海非法上访后，赶到接济服务中心，对七人进行政策法规教育，七人不听并离开；12.不同时间和地点五份非正常访告诫书。证明原告王凤艳知道去北京中南海周边上访为非正常上访的违法行为；13.函字（2015）34号、函字（2015）35号吉林市驻京信访工作联络处出具的处理建议。证明2015年5月22日，原告王凤艳等七人到中南海非法上访，被北京市警方控制，送久敬庄接济服务中心，属于恶意上访行为，性质恶劣，影响极坏，并建议进行依法处理。适用法律依据，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条、第二十三条第一款第一项。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1有异议，行政处罚决定书是依法作出的；被告对原告提供的证据2有异议，证人常某某所出具的证明与其在公安机关的询问笔录不一致，公安机关询问笔录在先，应以公安机关询问笔录为准，在询问笔录中常某某说火车票是王凤艳找人在网上买的，在长春取的火车票；被告对原告提供的证据3有异议，在公安机关调查期间证人齐某甲称不知道是谁买的票，证人齐某乙的证言与常某某的证言相矛盾，均不应采信。原告对被告提供的证据1、2、3、4、5、6均有异议，被告没有管辖权，没有处罚权，程序上违法；原告对被告提供的证据7、8、9、10有异议，这组询问笔录不能证明原告明知中南海不是上访地区，还要去中南海上访，这组证据都能说明原告去北京上访是先到国家信访局登记，而没有先到中南海，不能证明原告主观上故意到中南海去上访，而且也没有足够证据证明原告去中南海上访登记，不能证明一同上访的七人的火车票是原告主动购买，其中丁某某、杜某某二人是自己购买的火车票；原告对被告提供的证据11真实性有异议，证明的问题不够真实客观，只能证明七人一同进京上访，不能证明七人主观上故意到中南海上访；原告对被告提供的证据12真实性没有异议，2013、2014年两份告诫书原告签字了，2015年的三份告诫书原告没有收到，也没有在指定地点向原告宣读，这是被告单方的行为，对原告方不产生法律效力；原告对被告提供的证据13真实性没有异议，但是对证明的问题有异议，不能证明原告等七人进京恶意上访，不能证明影响极坏，该份处理建议没有载明让被告对原告进行处罚。原告对被告适用法律规范有异议，原告认为被告对原告的处罚从程序上违法，被告适用的规范文件《公安机关办理行政案件程序规定》第十条、第六十三条，这是被告单位内部规定，不能和《中华人民共和国行政处罚法》第二十条对抗，因为行政处罚法是上位法，应参照上位法。被告适用的《治安管理处罚法》第八十二条，以及第二十三条第一款，我们认为法律适用不正确，应先对行为人进行调查，确认违法事实存在才能适用第八十二条、第二十三条第一款。违法行为人有违法的事实扰乱社会治安，对国家和人民财产利益造成损害的、对社会影响较大的方可适用处罚法第二十三条第一款，原告不具有违法事实。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，能够证明被告对原告作出了行政处罚决定，原告认为被告作出的行政处罚决定超越职权、适用法律错误、事实不清，应当提供相应证据、依据证明其主张；原告提交的证据2，证人常某某的证明与其在公安机关的询问笔录不一致，不予采信；原告提交的证据3，证人齐某甲证言与其在公安机关的询问笔录不一致，证人齐某乙的证言与常某某在公安机关的询问笔录相矛盾，不予采信；被告提交的证据1、2、3、4、5、6，原告虽有异议，但没有提供本院采信的证据、依据证明，应认定公安机关办案程序合法；被告提交的证据7、8、9、10，原告虽有异议，但可以证明原告王凤艳等七人去北京上访，并于2015年5月22日下午14时在北京市中南海周边聚集，被府右街派出所民警带至久敬庄接济服务中心；被告提交的证据11，原告虽有异议，但可以证明王凤艳等七人一同去北京上访；被告提交的证据12，原告虽有异议，但可以证明被告曾多次告诫原告王凤艳告诫书的内容；被告提交的证据13，原告虽有异议，但可以证明吉林市驻京信访工作联络处建议按照公安部（2013）25号文件规定对王凤艳等七人进行依法处理。原告对被告适用法律规范虽有异议，但被告提交、适用的法律、法规依据，全部为现行法律、法规、行政规章和规范性文件，对其真实性、合法性予以确认。
经审理查明，原告王凤艳因其原所在企业改制问题多次找有关部门解决，被告吉林省森林公安局红石森林公安分局曾多次向原告王凤艳下发告诫书。2015年5月17日，原告王凤艳等共七人因其原所在企业改制问题去北京上访，2015年5月18日在北京进行信访登记，2015年5月22日下午，原告王凤艳等共七人（均系此次共同上访人员），在北京市中南海周边聚集，被府右街派出所民警带至久敬庄接济服务中心，在久敬庄接济服务中心登记后离开。2015年5月25日，吉林省森林公安局红石森林公安分局作出红森公（一）行罚决字（2015）124号行政处罚决定书，认定2015年5月22日8时19分许，王凤艳等共七人在北京中南海周边进行非正常信访活动，严重扰乱公共场所秩序。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定给予王凤艳行政拘留十日的行政处罚。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部发布并施行的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。王凤艳的居住地在吉林省森林公安局红石森林公安分局辖区，吉林省森林公安局红石森林公安分局有管辖权。国务院发布并施行的《信访条例》规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过五人。不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集。原告王凤艳等共七人去北京上访，并在中南海周边聚集，被府右街派出所民警带至久敬庄接济服务中心，可以认定为多人在中南海周边非法聚集，其行为违反了《信访条例》对人数及场所的相关规定。被告吉林省森林公安局红石森林公安分局对原告王凤艳的违法行为立案调查、处理，符合法定程序，证据确凿，处罚依据充分，适用法律、法规正确。被告吉林省森林公安局红石森林公安分局作出的红森公（一）行罚决字（2015）124号行政处罚决定书，查明事件发生的时间及对事实的定性虽有瑕疵，但不影响对原告王凤艳的处罚结果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告王凤艳的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王凤艳负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春林区中级法院。
审判长 李 根
审判员 张丽杰
审判员 刘家利
二〇一五年十二月三十日
书记员 于汉博