广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤13行初59号原告惠州大亚湾区澳头街新村股份合作经济社(以下称新村合作社)。负责人林开贤,社长。委托代理人曾石文、吕万伍，广东标远律师事务所律师。被告惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会（以下称大亚湾管委会）。法定代表人范志益，主任。委托代理人柯国冠，大亚湾管委会工作人员。委托代理人董华萍，广东卓凡律师事务所律师。第三人惠州大亚湾经济技术开发区澳头街道办事处（以下称澳头街道办）。法定代表人李海勇，主任。委托代理人王骞，广东卓凡律师事务所律师。委托代理人舒张，广东卓凡律师事务所实习律师。第三人谭翠玉。第三人谭玉婷。第三人谭广伦。谭翠玉、谭玉婷、谭广伦共同委托代理人曾文东，广东指针律师事务所律师。原告新村合作社不服被告大亚湾管委会于2017年7月18日作出的《行政复议决定书》（惠湾行复[2017]5号），于2017年8月1日向博罗县人民法院提起行政诉讼。博罗县人民法院经审查，认为该案涉及级别管辖，于2017年8月7日通知原告该案属于中院管辖并告知退回材料，2017年8月8日原告到博罗县人民法院领回全部材料。原告于2017年8月10日向本院提起行政诉讼，本院于2017年8月18日立案后，于2017年9月12日向被告大亚湾管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月18日公开开庭审理了本案。原告新村合作社委托代理人曾石文，被告大亚湾管委会委托代理人委托代理人柯国冠、董华萍，第三人澳头街道办副职负责人李国恒及委托代理人王骞，第三人谭翠玉、谭玉婷、谭广伦共同委托代理人曾文东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。谭翠玉、谭玉婷、谭广伦不服澳头街道办于2017年3月21日作出的《关于林月如申请行政处理决定确认其子女具有集体经济组织成员身份等问题的答复意见书》（澳办群复[2017]22号），认为澳头街道办属于行政不作为，向大亚湾管委会申请行政复议。大亚湾管委会于2017年7月18日作出的《行政复议决定书》（惠湾行复[2017]5号），认为澳头街道办没有全面履行法定职责，属于行政不作为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条的规定，责令澳头街道办自本决定作出之日起60日内针对谭翠玉、谭玉婷、谭广伦的申请事项作出处理。原告新村合作社诉称，一、被告作出的惠湾行复[2017]5号《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律不当。(一)被告受理第三人谭翠玉、谭玉婷、谭广伦的行政复议申请缺乏事实及法律依据。1.澳头街道办事处于2017年3月21日作出的澳办群复[2017]22号《关于林月如申请行政处理决定确定其子女具有集体经济组织成员身份等问题的答复意见书》是对林月如来信来访的回复，林月如对此信访回复不服只能依据《信访条例》第34条的规定，应当由林月如申请复查，并非申请行政复议。2.林月如与谭翠玉、谭玉婷、谭广伦是不同的民事主体，对于澳头街道办事处对林月如的信访回复，谭翠玉、谭玉婷、谭广伦无权以自己的名义申请复查或申请行政复议。因此，本案行政复议的申请人的主体资格不适格。3.澳头街道办事处已经履行了自己的法定职责，不属于行政不作为。根据《广东省信访条例》的第四十八条的规定，对林月如的信访回复不在《行政复议法》的调整范围内，不适用该法的规定。(二)被告作出的《行政复议决定书》认定澳头街道办事处的行为属于行政不作为，明显是认定事实不清。谭翠玉、谭玉婷、谭广伦并没有申请，不存在行政不作为的情形。二、《行政复议决定书》决定澳头街道办事处作出处理没有法律依据。1.被告根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第(三)项、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、《广东省实施办法》第四十一条、第四十五条的规定，应当由受侵害的村民即谭翠玉、谭玉婷、谭广伦提出申诉，谭翠玉、谭玉婷、谭广伦未提出申诉，镇(乡)人民政府或者县级有关主管部门是无权作出处理。因此，《行政复议决定书》决定澳头街道办事处作出处理明显适用法律错误。2.第三人澳头街道办事处是被告的派出机构，不是一级人民政府更不是一级人民代表大会，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对澳头街道办事处不适用。3.镇(乡)人民政府只有指导、支持和帮助的职责，不能作出具有强制执行力的行政处理决定，否则就违背了村民自治这一前提。4.被告认为街道办应当做出行政处理决定的唯一依据是《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见(试行)》(惠湾委发[2010]24号)第九条第三款的规定，该条款并非有效的法律或法规，按照“法无授权不可为”的原则，街道办无权据此作出上述的行政处理决定。综上，被告作出的《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律不当，法院应依法撤销。诉讼请求：1.请求人民法院依法撤销被告作出的惠湾行复[2017]5号《行政复议决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。原告新村合作社向本院提交了以下证据：证据一，原告的组织机构代码、当选证、身份证；证据二，惠湾行复[2017]5号《行政复议决定书》。以上证据均为复印件。被告大亚湾管委会辩称，一、澳头街道办对确认谭翠玉、谭玉婷、谭广伦是否具有集体经济组织成员资格负有法定职责。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第(三)项的规定，澳头街道办作为地方人民政府的派出机关，承担着维护农村集体经济组织及其成员的合法权益的职责。此外，《广东省实施办法》第四十一条、第四十五条的规定，澳头街道办有作出确认谭翠玉、谭玉婷、谭广伦是否具有集体经济组织成员资格及享有相应待遇的行政处理决定的法定职责。二、澳头街道办未全面履行其法定职责。谭翠玉、谭玉婷、谭广伦先后于2014年3月25日和2016年11月21日两次向澳头街道办递交《申请书》，提出要求澳头街道办依照相关法律法规的规定，下发行政处理决定书，确认其具有澳头街新村股份合作经济社成员身份，享有该村集体经济组织成员同等分配权利的待遇。澳头街道办受理谭翠玉、谭玉婷、谭广伦提交的行政处理决定申请书后，未依法对三人是否具有澳头街新村股份合作经济社成员身份，享有该村集体经济组织成员同等分配权利的待遇作出明确处理。澳头街道办该行为与前文提及的法律、法规的规定不符，依法应予纠正。三、谭翠玉、谭玉婷、谭广伦申请行政复议主体适格。2016年11月21日出具的《行政处理决定申请书》署名包括谭翠玉、谭玉婷、谭广伦、林月如，快递的寄件人签名为谭翠玉、谭玉婷、谭广伦。2017年3月21日，澳头街道办针对前述要求确认谭翠玉、谭玉婷、谭广伦具有澳头街新村股份合作经济社成员身份，享有该村集体经济组织成员同等分配权利的待遇的行政处理决定申请书，作出《关于林月如申请行政处理决定确认其子女具有集体经济组织成员身份等问题的答复意见书》(澳办群复[2017]22号)(以下简称《意见书》)，其结论是“正行文向区管委会请示，待区管委会批示后再行处理”。根据《意见书》，澳头街道办未全面履行其法定职责，而是搁置了谭翠玉、谭玉婷、谭广伦的请求，没有作出实质性的认定处理。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，谭翠玉、谭玉婷、谭广伦有提起行政复议的权利。综上，答辩人作出《行政复议决定书》事实依据充分，适用法律法规正确，符合法定程序,请求人民法院判决驳回被答辩人的诉讼请求。被告大亚湾管委会向本院提交了以下证据：证据一，谭翠玉、谭玉婷、谭广伦《行政复议申请书》及证据材料；证据二，澳头街道办事处《行政复议答复书》（澳办复[2017]43号）及证据材料；证据三，行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、延长行政复议审查期限通知书、行政复议决定书及其送达材料。以上证据均为复印件。第三人澳头街道办述称，答辩人对惠州大亚湾经济技术开发区管理委员会的惠湾行复[2017]5号《行政复议决定》所查明事实无异议，恳请法院依法对原告的诉讼请求及其理由作出审判，答辩人将遵照生效法律文件，依法行政。第三人澳头街道办未向本院提交证据。第三人谭翠玉、谭玉婷、谭广伦述称，一、三答辩人在申请行政复议前，已依法向澳头街道办提出行政处理申请，不存在新村合作社所称的没有递交行政处理决定申请书。2016年11月21日，三答辩人写好《行政处理决定申请书》，并于次日通过快递方式向澳头街道办递交了行政处理决定申请书及证据材料。澳头街道办也于2016年11月25日签收了该申请书。林月如作为三答辩人的母亲，代表其子女领取澳头街道办所作的回复，符合生活中日常事务民事代理行为，且三答辩人也追认了其母亲的代理行为。另外，答辩人在2012年、2014年均向澳头街道办提出过行政处理决定申请。因此，三答辩人对澳头街道办的书面处理决定不服，当然有权向大亚湾管委会提出行政复议申请。二、澳头街道办[2017]22号书面答复代表了澳头街道办的处理意见，是一种具体行政行为，依法属于行政复议范围。澳头街道办的[2017]22书面答复针对的是三答辩人的行政处理决定申请，而非林月如的信访行为，依法不适用于《信访条例》第34条，应当适用《行政复议法》第2条，新村合作社故意混淆了澳头街道办答复的前因，系错误的。三、澳头街道办有权且有义务做出行政处理决定书。综上，大亚湾管委会的行政复议决定认定事实清楚、适用法律准确，程序合法，请求法院判决驳回被答辩人澳头新村合作社的全部诉讼请求。第三人谭翠玉、谭玉婷、谭广伦向本院提交了以下证据：证据一，快递单、快递跟踪查询、行政处理决定申请书；证据二，（2016）粤13行终158号行政判决书、（2015）惠城法仲行初字第2号行政判决书。以上证据均为复印件。经庭审质证，针对被告大亚湾管委会提供的证据，原告新村合作社发表质证意见如下：证据一，真实性无异议，合法性、关联性有意见，不是具体行政行为，是对林月如的信访回复，不应由谭玉婷、谭翠玉、谭广伦提起行政复议。证据二，真实性、合法性无异议，关联性有异议，因为不是具体行政行为，所以不能提起行政复议，答复针对林月如，不应该由谭翠玉、谭玉婷、谭广伦进行复议。证据三，真实性无异议，合法性、关联性有异议，没有按照法律程序进行复议。针对被告大亚湾管委会提供的证据，第三人澳头街道办、谭翠玉、谭玉婷、谭广伦没有异议。针对原告新村合作提供的证据，被告大亚湾管委会发表质证意见如下：均无异议，因为只是证明主体资格。针对原告新村合作提供的证据，第三人澳头街道办、谭翠玉、谭玉婷、谭广伦没有异议。针对第三人谭翠玉、谭玉婷、谭广伦提供的证据，原告新村合作社发表质证意见如下：证据一，三性有异议；证据二，提供的判决书真实性无异议，合法性有异议，两个案件与本案完全不一致。针对第三人谭翠玉、谭玉婷、谭广伦提供的证据，被告大亚湾管委会、第三人澳头街道办没有异议。本院对上述证据认证如下：当事人针对其他各方提交的证据，无异议的，本院予以采纳；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，谭炳胜与林月如系夫妻，婚后生育谭翠玉、谭玉婷、谭广伦。2014年3月23日，谭翠玉、谭玉婷、谭广伦曾向澳头街道办递交《申请书》，申请确认具有新村合作社成员身份，享受新村集体经济成员同等分配权利的待遇。2016年11月22日，谭翠玉、谭玉婷、谭广伦向澳头街道办邮寄《行政处理决定申请书》，申请请求：1.请求确认三申请人具有新村合作社集体经济组织成员身份，并要求澳头街道办配发《农村股份合作经济组织股权证》；2.请求确认三申请人享受新村合作社集体经济组织成员同等待遇，并应参加新村合作社集体经济利益分配。2017年3月21日，澳头街道办作出《关于林月如申请行政处理决定确认其子女具有集体经济组织成员身份等问题的答复意见书》（澳办群复[2017]22号），答复如下“您向我办提交申请书，要求做出行政处理决定，确认你的女儿谭翠玉、谭玉婷和儿子谭广伦具有新村合作社集体经济组织成员身份及配发股权证，享有该集体经济组织成员同等待遇和经济利益分配；鉴于目前全区对出嫁女的子女权益保障工作暂未出台具体的解决方案，因此针对你的申请问题，我办正行文向区管委会请示，待区管委会批示后再行处理。”2017年4月28日，谭翠玉、谭玉婷、谭广伦向大亚湾管委会申请行政复议，复议请求：1.撤销澳头街道办澳办群复[2017]22号《关于林月如申请行政处理决定确认其子女具有集体经济组织成员身份等问题的答复意见书》决定；2.请求复议机关督促澳头街道办依法及时作出关于谭翠玉、谭玉婷、谭广伦要求具有澳头街新村股份合作经济社成员资格并享有新村合作社成员同等权利的认定，或对谭翠玉、谭玉婷、谭广伦的申请事项直接作出行政处理决定。2017年5月8日，大亚湾管委会向谭翠玉、谭玉婷、谭广伦作出《行政复议受理通知书》（惠湾行复[2017]5号），决定予以受理，并向澳头街道办送达《提出行政复议答复通知书》，向新村合作社邮寄《第三人参加行政复议通知书》。2017年6月22日，大亚湾管委会作出《延长行政复议审查期限通知书》（惠湾行复[2017]5号），决定对该案的审查期限延长30天，并向各方送达。2017年7月18日，大亚湾管委会作出《行政复议决定书》（惠湾行复[2017]5号），决定：“根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条的规定，责令澳头街道办自本决定作出之日起60日内针对谭翠玉、谭玉婷、谭广伦的申请事项作出处理。”另查明，澳头街道办于2012年6月25日作出的《行政处理决定书》，确认林月如具有新村合作社集体经济组织成员身份，自本决定作出之日起享有新村合作社集体经济组织成员同等待遇，并应参加新村合作社集体经济利益分配。谭翠玉、谭玉婷、谭广伦于2016年11月22日向澳头街道办邮寄的《行政处理决定申请书》，该《申请书》列明申请人为谭翠玉、谭玉婷、谭广伦，但申请人签名为林月如。谭翠玉、谭广伦于2017年6月30日出具《情况说明》，谭玉婷于2017年7月1日出具《情况说明》，都认可前述《行政处理决定申请书》上林月如的签名为其三人的意思表示。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第四十条规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。”《广东省实施办法》第四十五条规定“街道办事处属下的村，适用本办法；街道办事处履行本办法所规定的应当由镇（乡）人民政府履行的职责。”本案中，澳头街道办属于大亚湾管委会下辖的街道办事处，应当履行镇（乡）人民政府的职责。谭翠玉、谭玉婷、谭广伦属于澳头街道办辖区内人员，其三人向澳头街道办递交《行政处理决定申请书》，申请确认具有新村合作社集体经济组织成员身份。澳头街道办有职权对谭翠玉、谭玉婷、谭广伦的申请依法进行处理。澳头街道办未向谭翠玉、谭玉婷、谭广伦作出处理决定，而是向谭翠玉、谭玉婷、谭广伦的母亲林月如作出《关于林月如申请行政处理决定确认其子女具有集体经济组织成员身份等问题的答复意见书》，大亚湾管委会认为该《意见书》并未对谭翠玉、谭玉婷、谭广伦是否具有新村合作社集体经济组织成员资格作出实质性的认定处理，认定澳头街道办没有全面履行法定职责，属行政不作为，理由正当。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……”本案中，谭翠玉、谭玉婷、谭广伦于2017年4月28日向大亚湾管委会申请行政复议，大亚湾管委会于2017年5月8日作出《行政复议受理通知书》，决定予以受理。因情况复杂，大亚湾管委会于2017年6月22日作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定对该案的审查期限延长30天。大亚湾管委会于2017年7月18日作出《行政复议决定书》，尚在法定期限内，程序合法。关于谭翠玉、谭玉婷、谭广伦是否能针对《关于林月如申请行政处理决定确认其子女具有集体经济组织成员身份等问题的答复意见书》向大亚湾管委会提起行政复议的问题。本院认为，从《行政处理决定申请书》来看，该《申请书》的申请人签名为林月如，列明的申请人为谭翠玉、谭玉婷、谭广伦，申请的内容为确认三申请人依法具有新村合作社集体经济组织成员身份，该《申请书》经谭翠玉、谭玉婷、谭广伦的签名予以确认追认。再从《关于林月如申请行政处理决定确认其子女具有集体经济组织成员身份等问题的答复意见书》来看，答复的内容是针对谭翠玉、谭玉婷、谭广伦申请问题的回复。故谭翠玉、谭玉婷、谭广伦与澳头街道办作出的行政行为具有利害关系，有权提起行政复议。综上，大亚湾管委会作出被诉行政行为，程序合法，处理正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告惠州大亚湾区澳头街新村股份合作经济社的诉讼请求。本案受理费50元，由原告惠州大亚湾区澳头街新村股份合作经济社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 覃 毅 华审判员 黄 潮 明审判员 邱 炜 炜二〇一七年十一月二十三日书记员 戴权（兼）吴嘉佩