湖北省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鄂行再30号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张莲桂，男，汉族，1942年9月20日出生，住湖北省武汉市洪山区，现住湖北省武汉市武昌区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：武汉市人民政府。住所地：湖北省武汉市江岸区沿江大道***号。
法定代表人：万勇，该市市长。
一审第三人：湖北省农业科学院蚕桑试验站。住所地：湖北省武汉市武昌南湖壕沟特*号。
法定代表人：邹厚昌，该站站长。
再审申请人张莲桂因诉被申请人武汉市人民政府土地行政登记行为一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2012）鄂武汉中行终字第00122号行政裁定，向最高人民法院申请再审，该院于2016年2月5作出（2015）行监字第700号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
本案原由张莲桂于2012年3月向湖北省武汉市中级人民法院提起诉讼，该院指定由湖北省武汉市洪山区人民法院管辖。在湖北省武汉市洪山区人民法院一审庭审中，张莲桂最终明确其诉讼请求为：1.请求撤销武汉市人民政府颁发的洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》；2.依法赔偿张莲桂损失860万元。
湖北省武汉市洪山区人民法院一审认定如下事实：1957年湖北省农业厅兴建蚕种繁殖场申请使用张吴村土地，经武汉市城市建设委员会批准征用土地656.978亩，上述土地范围包括张莲桂房屋在内的水田、旱地、荒地、房屋等。1983年底，张莲桂向第三人湖北省农业科学院蚕桑试验站（以下简称省农科院蚕桑站）申请在张吴村建房，改建了两层楼两室一厅房屋四套，房屋建筑面积为311.02平方米、用地面积为162.37平方米。上述房屋张莲桂于1994年12月领取了武房地籍洪房私字第03521号《武汉市国有土地使用权证》。1995年5月，武汉市人民政府向省农科院蚕桑站颁发了洪国用（95）第045号《国有土地使用证》，但该土地使用证中包括张莲桂上述房屋的用地面积。2010年10月18日，省农科院蚕桑站向武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局提交《申请换证报告》，提出土地变更登记的申请，武汉市人民政府根据武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局进行的地籍调查和权属审核结果，向更名后的省农科院蚕桑站颁发了洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》。张莲桂于2011年11月向湖北省人民政府提出复议申请，对武汉市人民政府为第三人颁发的洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》不服，请求变更洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》，确认张莲桂拥有的武房地籍洪房私字第03521号等三宗《武汉市国有土地使用权证》并赔偿损失。2011年2月20日，湖北省人民政府作出鄂政复决字（2012）8号行政复议决定书，维持武汉市人民政府颁发洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》的具体行政行为。
一审法院另查明，张莲桂曾于2007年4月27日向武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局申请对武房地籍洪房私字第03521号《武汉市国有土地使用权证》予以换证，武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局于2007年5月29日作出《关于张莲桂办证情况的通知》，对其换证申请不予支持。张莲桂不服，于2007年7月11日提起行政诉讼，其诉讼请求为：1.判令武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局撤销武汉市人民政府颁发的洪国用（95）字第045号《国有土地使用证》；2.撤销《关于张莲桂办证情况的通知》；3.将第03521号《武汉市国有土地使用权证》更换成新式土地权属证书。湖北省武汉市青山区人民法院于2007年11月12日作出（2007）青行初字第4号行政判决书，驳回张莲桂的诉讼请求。上诉后，湖北省武汉市中级人民法院作出（2008）武行终字第11号行政裁定书，发回重审。重审后张莲桂确定的诉讼请求为：撤销武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局于2007年5月29日作出的《关于张莲桂办证情况的通知》，撤销第三人省农科院桑蚕站的洪国用（95）字第045号《国有土地使用证》，将武房地籍洪房私字第03521号《武汉市国有土地使用权证》更换成国家统一监制的新式土地权属证书。2008年8月27日，湖北省武汉市青山区人民法院作出（2008）青行初字第9号判决，认为未经人民政府处理的土地使用权权属争议纠纷，不属于人民法院的行政诉讼受案范围。武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局以通知形式对张莲桂作出了暂缓办理旧证换新证的行政行为并无不当，张莲桂要求撤销该行政行为的理由不能成立，驳回张莲桂要求撤销武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局于2007年5月29日作出的《关于张莲桂办证情况的通知》的诉讼请求。张莲桂不服提出上诉，湖北省武汉市中级人民法院作出（2008）武行终字第167号行政判决书，认为张莲桂为其土地使用权权属问题与第三人协商不成的，由人民政府作出处理。未经人民政府处理的土地使用权权属争议纠纷，不属于人民法院的行政诉讼受案范围，认为张莲桂要求撤销市政府颁发的洪国用（95）字第045号《国有土地使用证》的具体行政行为、认定（94）武房地籍洪字第03521号《武汉市国有土地使用权证》的合法性及责令洪山区政务中心给狮子山街200多户私房换统一私房国有土地使用权证的上诉请求，不属于案件的审理范围，维持（2008）青行初字第9号判决。2009年，张莲桂提起行政诉讼，要求判决武汉市人民政府履行法定职责，受理张莲桂土地使用权确认申请。审理中，因武汉市城市规划国土资源管理局洪山分局在2010年4月29日作出了《土地权属争议案件受理通知书》，张莲桂于2010年5月11日申请撤诉。武汉市武昌区人民法院作出（2010）武区行初字第7号行政裁定书，准予张莲桂撤诉。
湖北省武汉市洪山区人民法院一审认为，张莲桂提起的诉讼不属于人民法院的行政诉讼受案范围。张莲桂要求武汉市人民政府赔偿损失的请求系与上述撤销之诉一并提出，因上述撤销之诉不属于受案范围，故该项赔偿请求不符合单独审理的条件。该院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，于2012年7月17日作出（2012）鄂洪山行初字第00018号行政裁定：驳回张莲桂要求撤销武汉市人民政府于2010年11月26日向第三人湖北省农业科学院蚕桑试验站颁发洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》的行政登记行为并责令武汉市人民政府赔偿张莲桂8**万元损失的起诉。
张莲桂不服一审裁定，向湖北省武汉市中级人民法院提起上诉称，征地文件不能证明土地房屋被征的客观性、合法性，张莲桂是在原宅基地上翻建新房，洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》是行政违法的证据，一审裁定认定事实错误，适用法律错误。请求：依法撤销一审裁定；依法审理武汉市人民政府一地重复颁证的合法性；依法判处侵权赔偿；依法保护张莲桂先登记的物权。
武汉市人民政府辩称，一审法院认定事实清楚，武汉市人民政府为一审第三人颁发洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》的具体行政行为符合法律规定，张莲桂不存在土地使用权被侵害的情形，其上诉请求无事实及法律依据，请求驳回上诉，维持原裁定。
省农科院蚕桑站述称，武汉市人民政府作出的颁发洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》的行政登记行为认定事实清楚，程序合法，适用法律准确。请求：驳回上诉，维持原裁定。
湖北省武汉市中级人民法院二审认定的事实与一审法院认定的事实相同。
二审法院认为，张莲桂请求撤销武汉市人民政府向省农科院蚕桑站颁发洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》的行为，实质是要求确认其位于张吴村房屋的国有土地使用权与洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》在同一地块的土地权属的问题，属于土地使用权权属纠纷。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议当事人协商不成的，由人民政府处理。张莲桂未向人民法院提交人民政府处理本案所涉土地权属纠纷的证据，其提起的诉讼不符合行政诉讼的起诉条件。张莲桂的上诉请求及理由不能成立，二审法院不予支持。一审裁定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，于2012年11月1日作出（2012）鄂武汉中行终字第00122号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。
张莲桂不服二审裁定，先后向湖北省武汉市中级人民法院和本院申请再审，均被驳回。张莲桂仍不服，向最高人民法院申请再审，该院审查后裁定指令本院再审本案。
张莲桂再审称，一、二审裁定认为本案系“土地权属争议案”，认定事实错误；一、二审法院未对武汉市人民政府颁发国有土地使用证的具体行政行为是否合法进行审理，适用法律错误。本案涉及在同一块土地上重复登记，后证与前证持证主体不一致，侵犯了张莲桂的合法权益。
本院再审认为，张莲桂起诉请求撤销武汉市人民政府颁发的洪国用（2010）第004号《国有土地使用证》并对其进行赔偿，是对武汉市人民政府颁证的行政登记行为不服提起的行政诉讼，属于人民法院行政诉讼受理案件的范围。张莲桂作为涉案行政登记行为的利害关系人，向具有管辖权的人民法院递交了载有明确被告、具体诉讼请求和事实根据的起诉状，符合行政诉讼的起诉条件。人民法院应围绕被诉行政登记行为是否违法，应否撤销，并进而是否应对张莲桂进行赔偿等问题进行审理。一、二审法院认为张莲桂的诉讼请求实质是要求确认其位于张吴村房屋的国有土地使用权，本案属于土地使用权权属纠纷，并以其未向人民法院提交人民政府处理本案所涉土地权属纠纷的证据，其提起的诉讼不符合行政诉讼的起诉条件为由，裁定驳回张莲桂的起诉，适用法律错误，处理结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销湖北省武汉市中级人民法院（2012）鄂武汉中行终字第00122号行政裁定和湖北省武汉市洪山区人民法院（2012）鄂洪山行初字第00018号行政裁定；
二、本案指令湖北省武汉市洪山区人民法院审理。
审判长 李 承
审判员 王志荣
审判员 高 倩
二〇一六年九月二十三日
书记员 张 胜