山西省晋城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）晋市法行终字第17号
上诉人（原审原告）毛亚苏，男，1974年1月10日生，汉族。
被上诉人（原审被告）晋城市国土资源局城区分局
法定代理人刘闯，该分局局长。
委托代理人赵波，山西亚圣律师事务所律师。
第三人郭建军，女，1950年8月3日生，汉族。
第三人毛亚云，男，1979年1月5日生，汉族。
上诉人毛亚苏因土地登记行政不作为一案不服晋城市城区人民法院（2014）城行初字第2号行政判决�向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了此案。上诉人毛亚苏，被上诉人晋城市国土资源局城区分局的委托代理人赵波，第三人郭建军、毛亚云到庭参加了诉讼。此案现已审理终结。
原审判决认定事实为：原告毛亚苏于2010年4月29日向被告晋城市国土资源局城区分局申请办理土地使用证。其向被告提供了土改时颁发的土地房产证（老土地房产证）、购房协议、村委证明、分家协议、离婚协议、土地登记申请、身份证、房屋买卖税契（晋契字第0015117号、第0015118号、第0015119号）等证明材料，上述证明用以证明下述事实：1986年原告父亲毛中元从靳X（老土地证上所载房主）之女靳XX处购得其位于XXX的北平房1间附西北小厨房一间、大门一个，南破平房三间附厕所一个，西平房三间，附粪谷坨一个。原告家于1987年、1988年左右对该房屋进行了改造修建了�间平房，于2004年前后返修改造建起了三间二层楼房。2006年原告与第三人毛亚云达成分家协议：将上述全部房产分于原告名下。2010年4月30日，被告对原告的申请予以受理后，根据原告提供的土地证、税契和原告所绘草图，与实际房屋占地及2008年的地籍调查情况进行比照，发现其房屋的位置不明确，且其部分土地上存在他人所建房屋，其实际占用的土地与其申请登记办证的土地面积不符，遂于2010年5月14日，以“本人对现状界限有异议”对原告的申请作了退件处理。2013年9月13日，原告又一次持同样的材料向被告提出土地办证申请，被告经调查，认为该土地上的房屋现状与老土地证和税契上的状况不符，遂于2013年9月23日，向原告发出《不予受理通知书》，该通知书内容为“毛亚苏：您于2013年9月13日向我局提出了土地登记申请，我局土地登记发证中心于2013年9月18日和您共同进行了现场勘察，由于您本人对土地权属界线存有争议，根据《土地登记办法》第十八条‘有土地权属争议的不予登记’的规定，决定对您提出的土地登记申请不予受理。”该通知书中的签收人一栏中载有“毛亚苏”的签字。后原告不服，于2013年12月17日向晋城市城区人民法院提起行政诉讼。原判认为，根据原告申请土地登记所提交的证据及该土地上房屋的现状，存在该土地权属界限不清的问题。国土资源部颁发的《土地登记办法》第十八条所规定，土地权属有争议的不予登记。故原告所诉被告行政不作为理由不能成立。对于要求被告行政赔偿的诉请不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项、第（四）项，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：（一）驳回原告毛亚苏要求责令被告晋城市国土资源局城区分局限期受理毛亚苏的土地登记申请的诉讼请求；（二）驳回原告毛亚苏要求判令被告晋城市国土资源局城区分局支付原告经济损失9135万元的诉讼请求。
上诉人毛亚苏上诉称，1、其父毛中元于1986年购买靳X位于XXX的房产一处，当时已完成了所有的交易且办理了契税手续，有城区政府登记（税契上有城区政府的公章）。当时上诉人家申请土地部门办理土地证时，土地部门称土地证要统一办理时才给办理。1997年全国土地确权时，上诉人多次向土地部门申请办理土地登记，并递交了购房的相关手续，但均遭拒绝。至2013年9月上诉人再次请求被上诉人进行土地登记颁证时，在地籍调查中，调查人员未出示工作证，也未进行权属争议核查的情况下，却以“有土地权属争议”为由，给上诉人出具了一份《不予受理通知�》，且未告知上诉人有复议和诉讼的权利；2、上诉人提供了房屋买卖的手续，并且所购买的房屋已由城区人民政府登记造册，确认了该房屋买卖的合法性，而被上诉人拒绝登记办证，属于行政不作为；3、即使是属于“存在土地权属争议的”情形，也应按照《中华人民共和国土地管理法》和原国家土地管理局的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，由被上诉人即土地管理部门处理，然后提出处理意见，报人民政府处理，之后再由土地管理部门即被上诉人办理土地登记及颁证，而不能简单地不予受理了事；4、由于被上诉人长期的行政不作为，使得上诉人近30年的房产权益得不到保障，其所买房屋土地无法利用，其房产处于一种不安全不稳定的状态，给其造成了直接的经济损失以及精神和身体的损害，对此被上诉人应予以赔偿。原审法院认定事实和适用法律法规均是错误的。据此请求本院1、撤销晋城市城区人民法院（2014）城行初字第2号行政判决；2、责令被上诉人限期为上诉人办理土地登记并为其颁发土地使用证，确认其土地使用权；3、判令被上诉人支付因其违法行为给上诉人造成的各项损失9135万元；4、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人答辩称，1986年11月26日，上诉人父亲毛中元购买靳XX房产北平房一间（附西北小房一个，大门一个），西平房三间（附粪谷坨一个），南破平房一间（附厕所一个）。2008年晋城市进行第二次土地调查时，对上诉人与靳XX、陈XX的房屋占地情况进行了调查，根据土地调查情况，三人为相邻关系。2010年4月30日，上诉人向被上诉人提出土地登记申请，要求按其购买房产的占地范围进行土地登记。被上诉人在作地籍调查时发现在上诉人房屋占地范围内的现状与其购买房屋时的状况不符，房屋被上诉人翻建和改建，部分土地已被他人（靳XX、陈XX）所占且建起了房屋。故2010年5月14日被上诉人以上诉人本人“对现状界限有异议，属于土地使用权争议”为由对上诉人的申请进行了退件处理。2013年9月13日上诉人再次提出土地登记申请，被上诉人于2013年9月23日以同样的理由作出《不予受理通知书》，并送达了上诉人。被上诉人不存在行政不作为，而是在上诉人所要求登记的其房屋土地范围内建有他人的房屋，存在土地权属争议的情况下，根据国务院的《土地登记办法》第十八条一款（一）项之规定，决定对该土地登记申请不予受理是有充分法律依据的，上诉人的上诉理由均不能成立。据此请求本院驳回上诉，维持原判。
第三人郭建军、毛亚云的意见与毛亚苏相同。
上诉人毛亚苏在举证期限内提供了下列证据：1、土地房产所有证（老土地证）存根；2、山西省晋城市人民政府晋契字第0015117号、0015118号、0015119号税契三张；3、晋城市城区钟家庄街道办事处下辇村居委会证明两份；4、晋城市城区钟家庄街道办事处下辇村居委会介绍信。上述证据用以证明上诉人房产及土地的权属来源及其申请土地登记情况。5、不予受理通知书（二份）；6、照片两张。用以证明上诉人申请登记情况及被上诉人行政不作为；7、光盘一个；8、施工合同书；9、上诉人在晋城市人民医院的病例、出院志、治疗检验报告等诊疗凭据。上述证据用以证明其房屋的现状及因被上诉人不作为造成的上诉人的各项损失。10、被上诉人所作《项目用地地理位置图》。
被上诉人对于上诉人提供证据的质证意见为：对1、2号证据的真实性无异议；对3、4、5号证据无异议，证据6中的房屋交易的照片与本案无关；光盘所示房屋的现状与上诉人的老土地证及税契�载不符；对8、9号证据不认可，与本案无关；10号证据不是通过正常渠道取得的，对其合法性不予认可。第三人对上诉人提供的上述证据无异议。
被上诉人在举证期限内提供了下列证据：1、土地登记工作转办卡；2、土地登记退件台账；3、上诉人提供的土地房产所有证存根；4、上诉人提供的税契三张；5、上诉人提供的原房屋示意图；6、2008年12月土地调查时对毛亚苏的地籍调查表；7、2008年12月土地调查时对靳XX的地籍调查表；8、2008年12月土地调查时对陈XX的地籍调查表；9、现场照片（五页十张）。上述证据用以证明被上诉人对上诉人申请的事项进行了必要的调查和处理，不存在行政不作为；上诉人申请登记的土地范围内的建筑物现状与上诉人所提供的原土地证和税契上所载的土地房屋状况及土地范围不相符，以证明上诉人与他人存土地权属争议。
上诉人对被上诉人提供证据的质证意见为：1、2号证据上的内容是后加上去的，当时无退件理由；对3、4号证据无异议；5号证据是在被上诉人未给其颁证的情况下作出的；6、7、8号证据是被上诉人一方调查所为，真实性无法证实，9号证据只能证明靳XX和陈XX侵权。且上述证据均不能证明其与靳XX和陈XX存在土地权属争议。第三人对被上诉人提供的上述证据的质证意见与上诉人的质证意见相同。
根据当事人及第三人的陈述，各方对于前述原判认定的事实均无异议，本院对此予以认定属实。据此本院认定事实与原判认定事实相同。
本院认为，1、本案中所称土地权属争议是指当事人对土地使用权归属的争议。上诉人毛亚苏申请登记的土地范围内的部分土地被他人建房所占用，而上诉人向被上诉人晋城市国土资源局城区分局申请土地登记时，将上述被他人建房占用的土地纳入其申请登记的范围，上述事实和行为表明其与在该土地上建房的他人存在土地权属争议。2、上诉人上诉所依据的《中华人民共和国土地管理法》第十六条二款是关于土地权属争议案件乡级政府和县级以上人民政府之间管辖划分的规定，原国家土地管理局颁发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第一条是关于人民政府和其土地管理部门之间关于确定土地所有权和使用权的具体职责分工的规定，而《中华人民共和国土地管理法》第十六条一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。”该规定表明“当事人就土地争议进行协商”是政府和土地管理部门处理土地权属争议的先行程序和前提条件。只有当该争议当事人未能协商解决，且一方或各方当事人提出申请的情况下，才能按照上述法律法规规定的程序进入政府处理程序。而本案中上诉人与他人存在土地权属争议，其又未申请解决该土地权属争议，且2010年其申请土地登记时的地上状况与购买时的地上状况发生了很大的变化，在上述情况下，被上诉人根据《土地登记办法》第十八条“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的”的规定，对该案作不予受理的处理是有充分的法律和事实依据的。据此，上诉人所诉被上诉人行政不作为的理由不能成立。3、鉴于上述理由，上诉人所提要求被上诉人赔偿其因被上诉人的不作为导致的各项损失无事实依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案受理费一、二审各50元由毛亚苏承担。
本判决为终审判决。
审判长 张 剑
审判员 徐 焰
审判员 赵仁义
二〇一四年八月二十五日
�记员李海玲