青海省海东市平安区人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）平刑初字第40号
公诉机关青海省海东市平安区人民检察院。
被告人李某某，男，土族，1975年1月8日出生，大专文化，系互助土族自治县住房和城乡建设局建工办主任。2015年1月27日因涉嫌玩忽职守罪被海东市平安区人民检察院取保候审。
辩护人王强，青海青东律师事务所律师。
青海省海东市平安区人民检察院以平检公诉刑诉（2015）33号起诉书指控被告人李某某犯玩忽职守罪，于2015年9月7日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，海东市平安区人民检察院指派检察员王晓萍出庭支持公诉，被告人李某某及其辩护人到庭参加诉讼。现已审理终结。
青海省海东市平安区人民检察院指控：2011年12月起，被告人李某某担任互助土族自治县住房和城乡建设局建工办主任。2014年8月1日，青海互助恒信中央广场二期工程承建单位湖南凯乐建设工程有限公司青海分公司在未办理施工许可证的情况下擅自开工，被告人李某某未及时督促建设单位青海蜀信房地产开发有限公司办理《规划许可证》和《施工许可证》，对该工程违法开工没有进行检查和及时下发停工通知书，8月29日，恒信中央广场二期工程一号楼塔吊安装过程中因违规操作，致使塔吊臂侧翻，造成三人死亡的重大安全责任事故。
针对上述事实公诉机关向法庭出示、宣读了书证、证人证言、现场勘验检查笔录、刑事照片及被告人供述和辩解等证据。公诉机关认为，被告人李某某作为国家机关工作人员，应履行而不履行其法定职责，致使发生重大安全责任事故，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人李某某对公诉机关指控的犯罪事实、罪名及向法庭提交的证据不持异议，当庭表示自愿认罪。
辩护人提出：1、被告人具有自首情节，且当庭自愿认罪，应从轻或者减轻处罚；2、互助土族自治县人民政府与建设单位签订协议，政府默许建设单位对工程项目先建后批，对被告人履行职责具有一定的抑制作用；建设单位、施工单位违法开工是造成事故发生的直接原因，故被告人犯罪情节显著轻微，社会危害程度不大，不履行职责对事故的发生所起作用较小，建议对被告人免于刑事处罚。
经审理查明，2011年12月起，被告人李某某担任互助土族自治县住房和城乡建设局建工办主任。2014年8月1日，青海省互助土族自治县恒信中央广场二期工程建设单位青海蜀信房地产开发有限公司、施工单位湖南凯乐建设工程有限公司青海分公司在未办理施工许可证的情况下擅自开工，监管单位互助土族自治县住房和城乡建设局建工办未严格履行职责，被告人李某某未及时督促建设单位办理《规划许可证》、《施工许可证》，对该工程违法开工没有进行检查和及时下发停工通知书。8月29日，恒信中央广场二期工程一号楼塔吊安装过程中因违规操作，致使塔吊臂侧翻，造成三人死亡的重大安全责任事故。
上述事实有公诉机关列举的经庭审举证、质证，本院予以确认的下列证据证实：
1、指定管辖决定书、立案决定书证实：2014年8月29日，青海省海东市互助土族自治县恒信中央广场二期工程发生重大安全责任事故。2014年9月16日，青海省海东市人民检察院指定本案由海东市平安区人民检察院管辖。2015年1月27日，海东市平安区人民检察院立案侦查。
2、到案经过证实：2015年1月27日，被告人李某某经传唤到案，如实供述了其未履行法定职责及恒信中央广场二期工程发生重大安全责任事故的事实。
3、建筑工程市场管理办公室岗位职责书证实：互助土族自治县住房和城乡建设局建筑工程市场管理办公室岗位职责为贯彻落实相关法律法规、加强对全县建筑市场的管理、严格按照基建程序办理有关手续、查处扰乱建筑市场秩序的各种行为等职责。
4、互助土族自治县住房和城乡建设局总支委员会互城总支（2011）23号文件证实：2011年12月12日李某某被任命为互助土族自治县住房和城乡建设局建筑工程市场管理办公室主任。
5、互助土族自治县住房和城乡建设局（2014）32号、34号、47号停工通知书证实：2014年8月29日事故发生后，互助土族自治县住房和城乡建设局补发了落款日期为2014年8月19日的（2014）32号停工通知书；8月29日、9月5日先后下发（2014）34号、47号停工通知书的事实。
6、青海互助恒信中央广场二期工程一号楼“8.29”较大生产安全事故调查报告证实：2014年8月29日8点30分，青海互助恒信中央广场二期工程一号楼塔吊安装过程中，因施工方违反施工规定，操作不当导致塔吊坍塌，三名施工人员死亡的重大安全事故。施工方湖南凯乐建设工程有限公司青海分公司忽视安全生产，未能切实履行企业安全管理主体责任，对施工现场监管不到位。建设单位青海蜀信房地产开发有限公司对施工单位管理不严，忽视安全生产，对安全生产工作监督不到位。青海涌源监理公司对该项目现场管理过程中及时发现了安全隐患，对施工单位安全生产违规行为进行了制止，并下发《工程暂停令》，但对施工单位拒不停工的行为未向相关部门报告，负有一定的监理责任。互助土族自治县住房和城乡建设局建筑工程市场管理办公室主任李某某未及时督促建设单位办理《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》，由互助土族自治县监察部门对李某某给予行政警告处分的事实。
7、互助恒信中央广场二期建设工程规划许可证、建设工程施工许可证证实：2014年10月22日，蜀信房地产开发有限公司取得恒信中央广场二期工程规划许可证；2014年9月30日取得恒信中央广场二期工程施工许可证。
8、互助恒信中央广场B地块项目工程（第一标段）中标通知书证实：湖南凯乐建设工程有限公司于2014年9月15日取得对互助恒信中央广场B地块项目工程（第一标段）的中标通知书，即在2014年8月29日事故发生时，湖南凯乐建设工程有限公司并未中标的事实。
9、互助土族自治县发展和改革局批复证实：恒信中央广场建设期限为2013年3月至2016年3月。
10、合同报审表、建设工程施工合同证实：2014年8月10日，青海蜀信房地产开发有限公司与湖南凯乐建设工程有限公司签订合同，青海互助恒信中央广场二期商住楼工程由湖南凯乐建设工程有限公司建设施工。
11、证人熊某某的证言证实：2014年8月29日上午11时许，恒信中央广场二期工程1号楼与2号楼之间正在安装的塔吊后臂从塔吊标准节上翻落下来，在塔吊后臂上施工的两名工人被甩出去掉落在离塔吊基座约4、5米的地方，第三名工人趴在离塔吊后臂约20公分左右的地上的事实。
12、证人谢某的证言证实：2014年8月29日，互助县恒信中央广场二期工程在安装塔吊过程中塔吊坠落，摔死了三个人；2014年9月5日收到互助土族自治县住房和城乡建设局47号停工通知书，谢某在停工通知书上签字的事实。
13、证人陈某某的证言证实：2014年8月29日15时许，李某某向陈某某打电话让其将停工通知书拿到施工现场，后陈某某将一叠盖了章的空白停工通知书交给李某某，8月29日事故发生之前，陈某某没有向恒信中央广场施工方送达过停工通知书的事实。
14、证人吴某某的证言证实：质监站的监管程序是首先由建设单位、施工单位提供相关资料办理质量监督书，然后质监站实地检查，根据检查出具监督书，建设单位和施工单位根据监督书去建工办办理施工许可证，办理完施工许可证后，施工单位向工地的监理部门申请开工令后开工。2014年8月29日事故发生时恒信中央广场二期工程没有办理监督书的事实。
15、证人刘某甲的证言证实：2014年8月1日恒信中央广场二期工程举行了开工典礼，前期甲方已经进行了地基工程，因不符合设计要求，施工方又进行了清槽，清槽后施工方请了地探、设计院、建设方、承建方、互助县质监站验槽，因前期手续不齐全，故互助县质监站吴站长和何工不签字。验槽后承建方开始做前期准备工作，开始安装塔吊和搭建工人宿舍等零时公共设施，在安装塔吊过程中，由于安装工人未按规范安装，操作失误，造成三人死亡的重大安全事故。二期工程开工时承建方无开工许可证和中标通知书，因互助县对这个项目很重视，一般只要不出现安全事故，工程建设都是边建边补办手续的事实。
16、证人董某某的证言证实：恒信中央广场二期工程开工前未办理施工许可证、规划许可证，系未批先建，在事故发生前董某某未见到互助土族自治县住房和城乡建设局的工作人员对恒信中央广场二期工程进行检查的事实。
17、证人胡某某的证言证实：落款日期为2014年8月19日的停工通知书系2014年8月29日事故发生时补发的。
18、证人刘某乙的证言证实：2014年8月29日，互助县恒信中央广场二期工程因为劳务班组安装塔吊未按操作规程操作，发生三人死亡的重大安全事故，事故发生时尚未办理规划许可证和施工许可证的事实。
19、证人田某甲的证言证实：2014年8月29日事故发生前施工方未向监理单位上报安装塔吊的相关资料，监理单位未阻止安装塔吊，未向建设行政主管部门上报该情况，自监理单位进驻工地到事故发生的时间段内，互助县建设主管部门工作人员未对工地进行过检查的事实。
20、证人田某乙的证言证实：互助恒信中央广场二期工程开工不具备开工条件，甲方负责人刘某乙、何某乙口头通知承建方总经理刘某甲开工。事故发生时，负责安装塔吊工程的熊某某找的安装工人没有安装塔吊资质，安装塔吊时也没有向互助县住建局和驻地监理单位汇报的事实。
21、证人赵某某的证言证实：2014年8月29日事故发生时熊某某及其施工队无安装塔吊的资质，施工方未将此事向互助县住建局汇报过。互助县住建局质监站吴站长、何某甲、王某某检查一期工程时，督促二期工程的施工许可证、质量监督书要尽快办理，同时也检查质量安全问题，质量监督站对发现的二期工程的安全质量问题口头提出过整改意见。事故发生后李某某下达了书面的停工通知书，但停工通知书上的时间是2014年8月19日，并且让赵某某在施工单位负责人这一栏签了字，告诉赵某某对别人就说是在2014年8月19日下达的事实。
22、现场勘验检查笔录、现场照片证实：恒信中央广场二期工程发生塔吊坍塌事故的事实。
23、被告人李某某供述，2014年7月，海东市住建局质监站唐站长对恒信中央广场一期工程进行了执法检查，随后下发了执法建议书，根据执法建议书中提出的问题，建议建设单位整改。对存在的安全隐患，督促施工单位整改，对存在未批先建的项目进行说明，建设单位代表告诉我该项目是招商引资项目，按照招商引资合同协议，他们可以一边施工一边办手续，但没有提供合作协议。8月份，建设单位在我局招标公司办理招投标手续，我以为通过执法检查和正在办理招投标手续来看，二期工程应该没有开工建设。2014年8月29日中午，胡某某局长给我打电话说在恒信中央广场二期工程工地发生了一起安全事故，随后我、胡某某、吴某某三人立即赶到事发现场查看，初步确认事故是由安装塔吊操作不当引起的，确认三人死亡，无伤者，我们责令施工单位封锁现场，并及时电话通知海东市住建局建工科张某某科长。后互助县主管副县长牛某某、安监局、公安局、人社局相关单位到达现场。根据胡某某局长的指示，对该项目当天下发了停工通知书，对建设单位下发了行政处罚告知书，另外胡某某局长、质监站吴某某和我共同商量，补发了一份2014年8月19号的停工通知书。下午4点左右，根据现场核实情况，以电子版的形式将该起事故简要经过及原因上报海东市住建局，后海东市住建局成立事故调查小组对事故进行调查。
24、被告人李某某的调查笔录证实：被告人李某某在侦查机关如实供述了恒信中央广场二期工程工地发生安全事故、在事故发生以前未到工地进行督促检查及事故发生后补签停工通知书的事实。
25、青海省海东市互助土族自治县公安局出具的户籍证明证实：被告人李某某的身份情况。
26、青海省海东市互助土族自治县公安局出具的前科证明证实：被告人李某某无违法犯罪记录。
被告人李某某及其辩护人向法庭提交的下列证据：
1、互助建设信息第九期、第十七期、第二十二期；互助土族自治县住房和城乡建设局（2014）115号关于开展“安全生产月”的通知证实：2014年互助土族自治县住房和城乡建设局对全县建筑行业管理人员进行业务培训、召开建设工程领域安全生产专题会议等，积极履行监督检查职责，做好建筑施工安全生产工作的事实。
2、事故简要信息报送表证实：互助土族自治县住房和城乡建设局向海东市住房和城乡建设局上报互助恒信中央广场二期工程工地发生安全事故的事实。
3、互助土族自治县住房和城乡建设局证明二份、互助土族自治县住房和城乡建设局局长代某某的情况说明一份证实：被告人李某某在工作中表现良好，多次受到单位表彰。2014年8月29日恒信中央广场二期工程工地发生安全事故后，被告人李某某及时向单位汇报了事故发生的原因，并向单位及单位领导坦白了自己未严格履行职责，未及时下发停工通知的事实。
4、青海蜀信房地产开发有限公司等十四家企业出具的证明、荣誉证书证实：被告人李某某工作认真负责，廉洁自律，多次受到单位表彰的事实。
上列证据具有客观性、合法性、关联性，应作为本案定案的依据。
公诉机关列举的证据：1、互助土族自治县住房和城乡建设局（2014）287号文件证明：截止2014年12月11日，互助土族自治县有23项建设工程未批先建，住房和城乡建设局向县人民政府提出采取处罚措施的事实。该证据与本案无关联，不作为证据使用。2、证人胡某某的证言证实：截止2014年12月互助土族自治县建设工程领域的多个未批先建的工程都是招商引资项目，有些是互助土族自治县的重点项目，主要是土地环保的批复没下来，县上在开会时强调为了保证这些工程及时建设，手续可以边开工边办理，局领导将县上的会议精神传达给了职工的事实。因无其他证据相互印证，故不予认定。
辩护人提交的证据：互助土族自治县政府与青海蜀信房地产开发有限公司签订的协议，因未加盖公章，不具有合法性，不予认定。
本院认为，互助土族自治县恒信中央广场二期工程在建设过程中，建设单位、施工单位未办理建筑工程审批手续而擅自违章开工，且在安装塔吊时未严格遵守安全生产规范要求，指派不具备安装塔吊资质的人员进行安装操作，严重违反操作规程，导致发生死亡三人的重大安全责任事故。被告人李某某作为国家工作人员，不履行职责，对没有办理施工许可证而违章施工的单位未及时下发停工通知书责令停工，其行为已构成玩忽职守罪，应负刑事责任。公诉机关指控的犯罪事实清楚，证据确实、充分，指控罪名成立，本院予以支持。被告人李某某未严格履行职责，但对本案事故的发生所起作用较小，其犯罪情节较轻，公诉机关认定情节特别严重不当。案发后被告人主动向所在单位坦白了其未履行法定职责的事实，向侦查机关如实供述了自己的罪行，属自首，依法应减轻处罚。辩护人提出被告人具有自首情节，当庭自愿认罪，应从轻或者减轻处罚的意见，本院予以采纳。根据被告人的犯罪情节、认罪态度、社会危害程度及社区矫正部门可以适用非监禁刑的意见，可对其免于刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人李某某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书后第二日起十日内，通过本院或直接向青海省海东市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 张 松 花
审 判 员 胡 亚 宏
代理审判员 尼玛扎西
二〇一六年二月五日
书 记 员 马 春 英
本案判决所依据的法律规定
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免于刑事处罚，但是可以根据案件的不太情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。