湖南省衡东县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）东行初字第11号
原告康明生，男，1964年11月29日生，汉族，农民。
委托代理人林彬华，湖南楚云律师事务所律师（特别授权）。
被告衡东县人民政府。
法定代表人廖义智，县长。
委托代理人向和平，湖南楚云律师事务所律师。
委托代理人文明，男，衡东县人民政府法制办副主任（特别授权）。
第三人衡东县城市建设投资开发有限公司。
法定代表人彭丽堂，该公司董事长。
委托代理人颜年平，男，1963年2月20日生，汉族。
委托代理人陈盈坤，女，1986年10月13日生，汉族。
第三人湖南恒冠房地产集团有限公司。
法定代表人曹建军，该公司董事长。
委托代理人廖玉生，男，1952年6月14日生，汉族，（特别授权）。
委托代理人李军，湖南楚云律师事务所律师。
原告康明生不服被告衡东县人民政府颁发给第三人湖南恒冠房地产集团有限公司（以下简称恒冠公司）东国用（2012）预字0038号国有土地使用权证，于2013年9月21日向本院提起行政诉讼。本院于2013年9月24日受理后，于2013年9月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2013年10月29日公开开庭审理了本案。原告康明生及其委托代理人林彬华，被告委托代理人文明、向和平，第三人衡东县城市建设投资开发有限公司（以下简称城建投资公司）委托代理人颜年平、陈盈坤，第三人恒冠公司委托代理人廖玉生、李军到庭参加诉讼。该案经湖南省高级人民法院（2013）行延字第364号文件批准延长审限二个月。本案现已审理终结。
2012年9月25日，衡东县人民政府向第三人恒冠公司颁发了东国用（2012）预字0038号国有土地使用权证。证书记载：宗地面积224平方米，东至（距西至16米）；南至（距北至14米）；西至（距洣江大道）；北至（归航路）。
原告康明生诉称，其在衡东县城关镇堰湾村6组防洪墙内侧有一处老宅，2009年被告在该村征地时，由当时负责征地的相关工作人员向原告出具了一份征地协调书，承诺一定按规范留足16米采光区给原告，若是留足16米采光区后不好再建房，此地留给原告使用。可被告又于2012年9月将该地置换给了第三人恒冠公司并颁发了东国用（2012）预字0038号国有土地使用权证，该宗地在颁证时未提交地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，发证程序严重违法。请求法庭撤销被告衡东县人民政府向第三人恒冠公司颁发的东国用（2012）预字0038号国有土地使用权证。
原告为支持其主张向法庭提交了以下证据：
证据1：行政复议决定书。拟证明本案经过了复议程序。
证据2：特快专递邮件详情单。拟证明本案立案没有超过时效。
证据3：土改证。拟证明在1953年3月老宅基地土改给了原告。
证据4：衡东县城关镇堰湾村6组户主代表出具的情况说明。拟证明该宅基地土地使用权属原告。
证据5：征地协调书。拟证明征地时三级组织承诺留足十六米采光区。
证据6：证人康某的证言。拟证明征地协调书的来由。
经庭审质证，被告衡东县人民政府对原告提供的证据1的真实性、合法性、关联性不持异议，但认为其证据达不到原告的证明目的；对证据2不持异议；认为证据3与本案没有关联性，达不到证明目的；认为证据4来源不合法，又没有其他证据佐证，不符合证据形式，达不到原告的证明目的；认为证据5达不到原告的证明目的；认为证据6证人没有出庭，不符合证据形式。第三人城建投资公司、第三人恒冠公司均同意被告的质证意见。
被告衡东县人民政府辩称，原告诉称的老宅基地因其房屋在八十年代倒塌且一直未恢复使用，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条之规定，已非其所有，且协调书上的城建投资公司、城关镇人民政府都不是法定的土地审批机关，罗申茂、谢正辉、刘安云也不是人民政府委托或授权的工作人员，所以也无权代表政府承诺。该宗地早已通过合法途径征收为国有土地，故原告康明生没有诉讼主体资格，其颁证程序合法，请求依法驳回原告的诉请。
被告为支持其主张向法庭提供了以下证据：
证据1：土地登记申请表；证据2：土地登记审批表；证据3：恒冠公司营业执照、注册资料、组织机构代码、法人代表及授权委托书。拟证明土地预告登记程序合法。
证据4：征地审批单、征地协议、红线图及付款凭证。拟证明土地来源合法，性质为国有，原告不具备诉讼主体资格。
证据5：恒冠公司置换土地登记证明；证据6：置换土地协议、规划图、土地评估及收费证明；证据7：建设工程规划审批单；证据8：建设用地规划许可证；证据9：县发改局商住楼建设备案通知。拟证明预告登记合法。
证据10：堰湾村6组留用安置地分配表及规划许可；证据11：市法制办调查笔录。拟证明原告没有诉权。
经庭审质证，原告对被告提供的证据提出了以下异议，认为证据1申请非法，根据规定申请土地登记应当由转让方和出让方共同申请；证据2不合法，出让国有土地只能办理初始登记而不是预告登记；对证据3、4、5的真实性均不持异议，但达不到被告的证明目的；对证据6的合法性、关联性及证明目的均提出异议，认为城建投资公司不是国有土地出让的主体，出让行为不合法；对证据7、8、9的真实性无异议，对其合法性、关联性及证明目的有异议；认为证据10、11达不到证明目的。第三人城建投资公司、恒冠公司对被告提供的证据不持异议。
第三人城建投资公司述称，原告提供的征地协调书是无效的。
第三人城建投资公司为支持其主张向法庭提供了以下证据：
证据1：衡东县城关镇归航路以南规划方案图。拟证明原告老宅基地已规划设计为采光区，依法不能修改。
证据2：衡东县人民政府东政通（2003）3号通知。拟证明其第三人是企业，无权承诺将原告的老宅基地使用权给原告。
经庭审质证，原告认为第三人城建投资公司提供的证据1将集体土地作为别人的采光区，保留起诉的权力。对证据2的三性不持异议，但达不到第三人的证明目的。被告及第三人恒冠公司对第三人城建投资公司提供的证据不持异议。
第三人恒冠公司述称，我们取得的土地使用权合法有效。原告没有相关证据证实拥有老宅基地的使用权，因此没有诉讼主体资格。
第三人恒冠公司为支持其主张向法庭提供了以下证据：
证据1：行政复议决定书；证据3：证明。拟证明原告没有诉权。
证据2：置换出让土地的请示；证据4：建设用地规划许可证；证据5：建设用地批准书；证据6：建筑工程施工许可证。拟证明预告登记合法。
证据7：行政复议文书送达回证。拟证明原告已收到复议决定书。
证据8：调查笔录。拟证明原告没有拥有该宗地的使用权。
经庭审质证，原告认为第三人恒冠公司提供的证据1、2
8与被告提供的证据相同，在之前已经质证，不再发表质证意见；对证据4、5、6有异议，认为不具有法律效力，证据来源不合法，保留提起行政诉讼的权力；认为证据7达不到证明目的。被告及第三人城建投资公司对第三人恒冠公司提供的证据不持异议。
经审理查明，原告康明生在衡东县城关镇堰湾村6组防洪墙内侧有一处老宅，1989年遇洪水倒塌，现留有残墙和基脚。2009年被告在该村征地时，由当时负责征地的原城建投资公司副总经理罗申茂、原衡东县城关镇政府人大主席谢正辉、原衡东县城关镇堰湾村村支部书记刘安云、副主任康某向原告口头承诺一定按规范留足16米采光区给原告。事后向原告出具了一份征地协调书。可被告又于2012年9月将该地置换给了第三人恒冠公司并颁发了东国用（2012）预字0038号国有土地使用权证，从而引起纷争。2013年8月5日，原告康明生向衡阳市人民政府申请行政复议，2013年9月10日，衡阳市人民政府驳回了原告的复议申请。2013年9月24日，原告向本院提起诉讼。
本院认为，根据《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”根据该规则，地籍调查和权属审核是必经的程序。早在2009年该宗地就已经由政府作出承诺留给了原告作为采光区，2012年被告将该宗地置换给第三人恒冠公司时没有对该宗地进行地籍调查，没有邻宗地人到场指界确认，其程序违法。另根据中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；”因为被告没有进行地籍调查，没有发现该宗地的权属与他人存在争议，其发证行为违法。被告委托代理人及第三人恒冠公司委托代理人提出，原告跟本案无任何利害关系，不是本案的诉讼主体。经查，原告在衡东县城关镇堰湾村六组拥有老宅基地一处，经该村及村民代表认可，原告对该宅基地拥有使用权，且征地协调书已经承诺争议地作为原告的采光区，故原告与本案有利害关系，是本案的诉讼主体。被告委托代理人及第三人城建投资公司委托代理人提出，征地协调书无效，罗申茂、谢正辉等人的签名是个人行为，征地协调书是补签的且原告将征地协议上的时间提前了。经查，在被告提供的证据中，2009年4月3日，衡东县建设用地事务中心与衡东县城关镇堰湾村六组签订征收土地协议书时罗申茂是以甲方代表人身份代表政府与该组村民签订的协议，上述行为使原告有足够的理由相信罗申茂、谢正辉、刘安云等人作出承诺的行为是一种政府行为，且罗申茂、谢正辉、刘安云等人作出留足十六米采光区给原告的承诺符合法律规定。虽然征地协调书是事后签订的，也是他们对承诺的一种追认。被告及第三人没有就征地协调书中落款时间提出鉴定，同时也没有提供证据证明原告提前了征地协调书中的时间。故被告委托代理人及第三人城建投资公司委托代理人提出的意见不予采纳。原告康明生要求撤销衡东县人民政府向第三人恒冠公司颁发的东国用（2012）预字0038号国有土地使用证书的理由成立，本院予以支持。依照中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第十八条第一款（一）项，《土地登记规则》第六条第一款（二）、（三）项，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十三条第一款之规定，判决如下：
撤销被告衡东县人民政府2012年9月25日作出的东国用（2012）预字0038号国有土地使用权证。
本案诉讼费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院或者直接向湖南省衡阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 谭发生
审 判 员 赵志明
人民陪审员 肖岳平
二〇一四年二月十八日
书 记 员 贺笑傲
校对责任人：赵志明打印责任人：贺笑傲
附相关法律条文：
《土地登记办法》
第十八条有下列情形之一的，不予登记：
（一）土地权属有争议的；
（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；
（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；
（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；
（五）其他依法不予登记的。
不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。
《土地登记规则》
第六条土地登记依照下列程序进行：
（一）土地登记申请；
（二）地籍调查；
（三）权属审核；
（四）注册登记；
（五）颁发或者更换土地证书。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十三条复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。
复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定。