山西省晋中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）晋07行终74号
上诉人（原审原告)张保贵。
委托代理人蔡晓仪，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告)左权县住房保障和城乡建设管理局，住所地左权县滨河路便民服务中心519号。
法定代表人焦耀英，职务局长。
委托代理人石烽。
委托代理人王建兵，男，山西锐剑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）左权县国土资源局，住所地左权县滨河路便民中心三层。
法定代表人郝建忠，职务局长。
委托代理人李杰。
委托代理人刘建利，男，山西锐剑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）左权县人民政府，住所地左权县县城北大街23号。
法定代表人赵宏钟，职务县长。
委托代理人杨波。
委托代理人王丽娟，女，山西天阶律师事务所律师。
上诉人张保贵因不服左权县住房保障和城乡建设管理局、左权县国土资源局责令限期拆除决定及左权县人民政府行政复议一案，不服介休市人民法院（2017）晋0781行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张保贵及委托代理人蔡晓仪,被上诉人左权县住房保障和城乡建设管理局的委托代理人石烽、王建兵，左权县国土资源局的委托代理人李杰、刘建利，左权县人民政府的委托代理人杨波、王丽娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，张保贵于2006年至2008年期间未办理用地和建筑的合法审批手续，在位于左权县××路南侧小树林地段建设房屋，后也未取得土地证和房产证。左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局根据晋中市“拆违治乱提质”文件精神和左权县委“拆违治乱”工作领导组统一安排，通过现场勘查、拍照、调查询问，认定张保贵在左权县××路南侧小树林地段的行为违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定，属于违法建筑，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，于2017年5月19日给张保贵送达了责令限期拆除违法建筑事先告知书，2017年5月23日左权县国土资源局和左权县住房保障和城乡建设管理局根据《中华人民共和国行政处罚法》，作出了《责令限期拆除违法建筑决定书》（左限拆[2017]0692号），责令张保贵于2017年5月24日之前予以拆除，逾期未拆除，将依法强制拆除。张保贵的建筑已于2017年6月9日强制拆除。张保贵不服《责令限期拆除违法建筑决定书》向左权县人民政府提出复议申请，左权县人民政府于2017年5月31日受理后，经审查左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局的证据材料，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2017年6月8日作出左复决字[2017]3号左权县人民政府行政复议决定书，维持被申请人作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》行政处罚决定的具体行政行为。张保贵不服，于2017年6月15日向本院提起行政诉讼，以左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》程序和实体均违法，左权县人民政府未能查清事实，予以纠正，其作出维持的复议决定同样违法为由，要求撤销《责令限期拆除违法建筑决定书》（左限拆[2017]0692号）和左复决字[2017]3号左权县人民政府行政复议决定书。以上为本案事实。
原审认为，张保贵在左权县××路南侧小树林地段建设的房屋，没有办理相关的合法手续，没有领取土地使用证、房产证等合法证件，张保贵对此事实也予以认可。为此，左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局确认其建筑的上述房屋属于违法建筑，事实清楚，有勘验笔录，调查询问笔录等证据在案佐证，应予认定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条、《中华人民共和国土地管理法》第59条、第76条之规定，左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局，针对张保贵的违法建筑，经调查取证、事先告知等程序作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》（左限拆[2017]0692号）事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，应予以认定。左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局在该决定书中没有全面载明适用法律的具体条款，应当视为其形式上有瑕疵，鉴于左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局是依据晋中市“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动统一部署进行的行政行为，且张保贵的建筑确系违法建筑，为此，该《责令限期拆除违法建筑决定书》形式上的瑕疵，不足以导致撤销该决定书。左权县人民政府作出的左复决字[2017]3号行政复议决定书，是经过受理张保贵的申请，审查左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局的证据，依法作出的。原审判决驳回张保贵的诉讼请求。
上诉人张保贵上诉称：一、左权县住房保障和城乡建设管理局、左权县国土资源局不具有作出本案《责令限期拆除违法建筑决定书》的职权，且联合执法缺乏依据。本案《责令限期拆除违法建筑决定书》系依据《中华人民共和国城乡规划法》作出，而上诉人的房屋属于农村集体土地上的房屋，依据该法第六十五条的规定，对上诉人房屋的处理权限在于乡、镇人民政府，左权县住房保障和城乡建设管理局没有处理职权。左权县住房保障和城乡建设管理局、左权县国土资源局未提出其联合作出本案决定书的法律依据，应当视为其联合执法缺乏依据。二、本案《责令限期拆除违法建筑决定书》认定事实不清、证据不足，原审判决将无证建筑等同于违法建筑，确有错误。《责令限期拆除违法建筑决定书》中没有写明上诉人房屋的具体面积、建设时间、建筑结构，也没有指出该房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》哪一条的规定，认定事实不清。上诉人的房屋实际上符合土地规划和城乡规划，因此国土部门在2014年也仅作罚款处理。被上诉人没有证据证明上诉人的房屋严重后果违反规划的强制性规定、不能补办手续、属于必须拆除的情形。原审判决未查明本案建设行为的前因后果、案涉地块的地类和规划用途及批复情况，直接将无证建筑等同于违法建筑，未尽到全面审查的义务。三、本案《责令限期拆除违法建筑决定书》的作出程序违法。1.未保障上诉人陈述申辩、申请听证的权利；2.对上诉人在《询问调查笔录》中提出的事实和理由未予复核。3.送达程序不符合法律规定。四、本案《责令限期拆除违法建筑决定书》适用法律错误。本案《责令限期拆除违法建筑决定书》适用的《中华人民共和国城乡规划法》自2008年起施行，对此前的建设行为不具有溯及力。五、上诉人在举证期限内提交调取证据申请书，符合法律规定，原审法院未予调取、未作书面通知，违反法律规定。上诉人在开庭审理前提交调取证据申请书，未超过举证期限，原审法院也可以在庭后调取，法律并未规定法院调取证据只能在开庭前进行。上诉请求：撤销山西省介休市人民法院(2017)晋0781行初41号行政判决；撤销左权县住房保障和城乡建设管理局、左权县国土资源局作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》（左限拆决[2017]0687号）；撤销《左权县人民政府行政复议决定书》（左复决字[2017]3号）。
左权县住房保障和城乡建设管理局答辩称，一审认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，应予维持。一、关于执法权。1.集体土地与乡村规划区不能画等号，但本案涉及土地属于城区规划范围内，被答辩人适用《城乡规划法》65条款错误。2.答辩人依据《行政强制法》第17条以及《晋中市“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动实施方案》(市厅发[2017]12号)和《晋中市住建系统“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动工作方案》（市建办发[2017]38号）进行联合执法有据。3.关于晋中市委“拆违治乱提质”的统一部署，这是众所周知的事实，答辩人无需举证。二、一审认定被答辩人建筑违法的事实清楚。1.被答辩人的建筑属于未经审批私自建设的建筑，其违法性显而易见，且这种状态呈持续性。2.《限期拆除决定》并不违反一事不再罚原则，其本质上是一种纠正违法行为的行政强制性决定、命令，不是行政处罚。3.在被答辩人建筑并不属于可以先建后补审批的情况下，该建筑就是典型的违法建筑，一审法院定性准确。三、答辩人作出《责令限期拆除决定书》程序合法。上诉人提出关于听证和应当复核在责令限期拆除决定中并不适用。四、关于适用法律。尽管《城乡规划法》在2008年才施行，但是由于被答辩人的建筑持续性处于违法状态，依据现行的《城乡规划法》作出的《责令限期拆除决定》适用法律是正确的。五、一审未调取证据问题，是否调取的决定权在人民法院，故一审未调取该证据有理有据。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
左权县国土资源局庭审时答辩称，一、一审法院认定上诉人的建筑违法的事实清楚、证据充分，应予维持。1.上诉人未领取房产证、土地使用证等合法证件，其房屋属于违法建筑。2.《责令限期拆除决定书》并未对上诉人设定新的处罚，是行政强制性决定，不违反一事不再罚原则。3.行政机关作出行政行为更具晋中市政府“拆违治乱提质”文件精神和县委“拆违治乱提质”工作领导组统一安排，联合下达《责令限期拆除违法建筑决定书》，上诉人在规定期限未拆除；左权县国土资源局和左权县住房保障和城乡建设管理局作出了《强制拆除违法建筑决定书》，《土地管理法》76条规定没收并处罚款属于行政机关合理性并列适用的法律适用，不存在重复处理的行政行为，人民法院对行政机关的行政行为合法性进行审理，行政行为的合理性不属于人民法院受案范围。二、答辩人有执法权。1.集体土地并不一定属于乡村规划区，上诉人的建筑所非法占用的土地性质属于集体土地，但该地属于左权县城区规划范围内。2.左权县住房保障和城乡建设管理局对上诉人位于城区范围内的违法建筑具有执法权于法有据，依据《晋中市“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动实施方案》(市厅发[2017]12号)和《晋中市住建系统“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动工作方案》（市建办发[2017]38号），左权县政府责成答辩人与左权县住房保障和城乡建设管理局联合执法。三、答辩人作出《责令限期拆除违法建筑决定书》程序合法。该决定书性质并不属于行政处罚的性质，无需依据行政处罚法进行听证，况且答辩人事先已对上诉人进行告知，给予其陈述和申辩的权利，程序合法。四、《责令限期拆除违法建筑决定书》适用法律正确。上诉人的房屋属于违法建筑，且其违法状态自2006年至2017年被拆除前一直存在并未消灭，不存在法的溯及力的问题。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
左权县人民政府庭审时答辩称，答辩人根据《行政复议法》第22条对《责令限期拆除违法建筑决定书》进行书面审查，经过审查，答辩人认为事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，依法予以维持。《城乡规划法》第68条，城乡规划部门作出限期拆除决定后，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地的县级以上人民政府可以责令有关部门采取强制拆除等措施。关于一审法院认定上诉人房屋属于违法建筑事实清楚，被上诉人左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局有权联合执法且执法有法律依据，以及其作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》程序合法的答辩意见同被上诉人左权县住房保障和城乡建设管理局的答辩意见。故请求二审法院驳回上诉，依法维持原判。
被上诉人左权县住房保障和城乡建设管理局提供的证据为：1.现场检查（勘查）笔录（附现场图片）。证明上诉人建筑的地理位置、建筑结构以及占地面积、建设时间，上诉人建筑没有合法的审批手续。2.调查询问笔录（2017年5月17日），证明上诉人对涉案房屋信息的相关陈述。3.责令限期拆除违法建筑事先告知书及送达回证，证明住建局和国土局明确告知上诉人建筑的性质属于违法建筑及拆除时间。4.责令限期拆除违法建筑决定书及送达回证，证明告知上诉人在5月22日前拆除，否则强制拆除，同时告知了其权利。5.拆除违法建筑催告书两份及送达回证。6.违法建筑拆除公告以及送达回证，证明我单位按法律规定进行了公告。7.强制拆除违法建筑决定书及送达回证，证明已经按法定程序下发的决定书。8.行政复议决定书，证明左权县人民政府确认左权县住房保障和城乡建设管理局及国土资源局对上诉人所作出的责令拆除决定书是合法的。9.左权县城总体规划用地规划图。法律依据方面的证据有：1.中华人民共和国城乡规划法64条及68条。2.中华人民共和国土地管理法59条、76条、83条规定。
被上诉人左权县国土资源局提供证据为：除被上诉人左权县住房保障和城乡建设管理局提供的证据外，其增加了2014年的会议纪要；询问笔录三份；上诉人建筑现状图一份；国土资源行政处罚决定；山西省代收房屋款收据；证明上诉人建筑的违法性和建设时间并且可以证明在2014年左权县国土局对上诉人违法用地处罚后上诉人没有向左权县国土局申请过审批手续。
被上诉人左权县人民政府提供证据：1.左权县纪检委的信息件。2.2014年1月14日的国土局会议纪要一份。3.2017年1月17日国土局行政处罚决定书和2014年1月31日的罚款收据一份。4.询问笔录一份。5.照片一份。6.2017年5月17日现场检查勘查笔录一份。7.2017年5月17日调查询问笔录一份，包括现场照片，图片影像资料一张。在七组证据里面针对第3组证据进行说明，曾对上诉人依据土地管理法76条规定进行处罚，违法建筑时间不论是2006年还是2008年并不影响其违法行为。关键是没有到国土局办理相关的土地使用证，是依据土地管理法第59条及76条法律规定。询问笔录中有记载，承认其是违法占地，但行政机关让上诉人办理手续，但上诉人没有去办理。8.2017年5月19日向上诉人张保贵下发的事先告知书一份，附送达回证。9.2017年5月21日向上诉人本人送达限期拆除违法建筑决定书，附有送达回证。10.行政复议案件受理通知书三份。11.左权县国土资源局和左权县住房保障和城乡建设管理局答复书两份。12.左权县政府复议决定书及送达回证。
上诉人张保贵提供的证据为：1.限期拆除决定，证明被诉原行为的内容。2.复议决定：证明被诉复议行为的内容。3.2007年7月29日左权县国土资源局，左权县城乡建设局下发的通知。4.南街经济联合社与上诉人签订的协议。5.上诉人2008年支付罚款的收据。6.关于赵存义等8户村民建房协议说明，由南街经济联合社前书记出具的，包括前书记身份证复印件。7.南街经济联合社前主任出具的证明，以及其身份证复印件。证明南街经济联合社根据包括左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局在内的政府部门的处理意见是与上诉人签订协议进行罚款，并帮助上诉人办理手续，上诉人的建设行为不违反土地规划、城乡规划。8.2014年上诉人缴纳罚款的收据，证明上诉人建房也已经过国土部门处罚。9.调取证据申请书。
经庭审质证，上诉人张保贵对被上诉人左权县住房保障和城乡建设管理局、被上诉人左权县国土资源局和被上诉人左权县人民政府提供的证据坚持一审的质证意见。同时强调左权县国土资源局在举证期限内没有提交证据，在行政复议期间也没有提交，其举证严重超过举证期限。关于行政处罚的事实是真实的，证明了左权县国土资源局在已经作出行政决定没有撤销的情况下进行了重复处理。同时涉诉行政决定并未送达其本人。另外，上诉人是依法申请复议申请后，被上诉人左权县人民政府用了不到一周时间就决定维持，同时开始强拆，非常仓促。被上诉人在提供的左权县国土资源局会议纪要中显示上诉人建筑符合土地利用总体规划，但其仍然做出维持的决定，其没有尽到审查任务。被上诉人左权县住房保障和城乡建设管理局、被上诉人左权县国土资源局和被上诉人左权县人民政府对上诉人张保贵提供的证据坚持一审质证意见。被上诉人左权县住房保障和城乡建设管理局、被上诉人左权县国土资源局和被上诉人左权县人民政府对其各自提供的证据相互无异议。
本院对上述证据认证如下，上诉人张保贵在二审庭审中提及被上诉人左权县国土资源局未在法定期限内提供相应证据，但根据一审庭审笔录及卷宗登记，并未提及被上诉人左权县国土资源局的证据为超过举证期限提供，故对上诉人张保贵的主张，本院不予采纳。上诉人张保贵、被上诉人左权县住房保障和城乡建设管理局、被上诉人左权县国土资源局和被上诉人左权县人民政府提供的证据均与本案有关联，其真实性、来源及程序合法可以作为定案的证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院补充认定的事实为，被上诉人左权县国土资源局于2014年1月17日作出左国土资罚字[2014]9号行政处罚决定书，对上诉人张保贵未经有批准权限的人民政府批准，擅自占用左权县辽阳镇南街村滨河××路南树林379.50平方米建楼房的行为，处以没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施和罚款7590元。上诉人张保贵已缴纳相应罚款。
本院认为，根据1990年生效实施的《中华人民共和国城市规划法》第9条和2008年生效实施的《中华人民共和国城乡规划法》第11条、第64条的规定，左权县住房保障和城乡建设管理局主管该行政区域内的城市和城乡规划管理工作的职权，其有权对违反城乡规划的建设行为进行认定和进行相应的处罚。根据《中华人民共和国土地管理法》第5条、76条的规定，左权县国土资源局具有主管该行政区域内土地管理的职权和对非法占用土地的行为进行相应处罚的权利。本案中被上诉人提供的左权县县城总体规划（2003-2020），可以确认上诉人在滨河××路南树林的建设房屋涉及的土地属于城市规划区范围内，且其占地建房行为至今未取得规划许可，也未取得涉诉房地的有效的使用权利证书。左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局在各自职权范围内依法履行相应职责对上诉人的建设行为作出违法的认定并采取联合执法的行为不违反法律规定。关于上诉人认为本案涉诉决定书中虽载明了具体适用的相关法律，但未写明具体条文，属于认定事实不清的上诉理由。本院认为涉诉决定在适用法律时确实存在瑕疵，但鉴于行政机关在法庭审理时对涉及的法律条文均进行了明确说明，且该条文能够证明涉诉的决定适用法律法规正确，故本院对上诉人的该项上诉理由不予采信。关于上诉人诉称的被上诉人左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局在2017年5月17日作出并向其送达违法建筑拆除告知书，告知其陈述申辩权后，未考虑中间有两天为休息日，未保障其行使陈述申辩权，也没有告知其听证权，便于2017年5月21日作出涉诉拆除决定书的理由，本院认为，陈述申辩权和听证权在于保障当事人能充分阐述自己的观点，保障其合法权益，行政机关的告知书将节假日计算在期间内，但行政机关对此作了合理解释即当时节假日工作人员均加班值守，上诉人不能提供其在该告知期间去而没有人接待的证据，故其该项上诉理由不予采信。关于上诉人诉称的被上诉人左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局未告知其听证权的上诉理由，本院认为，相关行政法规对拆除行为是否属于听证范围未作明确规定，故行政机关基于其行政判断，就涉诉拆除行为不进行听证程序，并不违法。上诉人诉称的2008年前后南街经济联合社曾收取其相应违建罚款，但没有相应证据证明该笔款项为行政机关作出的行政处罚所收取。关于上诉人认为2014年左权县国土资源局曾对上诉人的建房占地行为对其作出处罚，现又重复处罚，没有事实依据一节。本院认为，被上诉人左权县国土资源局本次联合左权县住房保障和城乡建设管理局又针对上诉人的建房行为作出《责令限期拆除违法建筑决定书》确实欠妥，但考虑到上诉人占地建房行为至今未取得规划许可，也未取得涉诉房地的有效的使用权利证书的违法事实持续存在，而左权县住房保障和城乡建设管理局有权对违反城乡规划的建设行为进行认定和进行相应的处罚，且上述联合发文行为本身并不会对上诉人的权利产生实际影响，故对上诉人的该项上诉请求，本院亦不予采信。综上，拆违治乱是党和国家所确立的基本政策，也事关国家利益和社会公共利益，《晋中市“拆违治乱提质”城乡环境大整治攻坚行动实施方案》也是基于社会公共利益的客观需要而实施。被上诉人左权县住房保障和城乡建设管理局和左权县国土资源局所依法作的本案涉诉决定书虽存在不足，但尚不构成违法，不足以被撤销。被上诉人左权县政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定和程序进行复议，作出的行政复议决定书，符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。故依据依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费一百元，由上诉人张保贵负担。
本判决为终审判决。
审判长 张晓峰
审判员 陈雪平
审判员 赵保军
二〇一八年四月二十八日
书记员 郑 昕