浙江省温州市洞头区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0305行初30号
原告杨步光，男，1974年10月23日出生，汉族，住温州市洞头区。
原告杨秀锋，男，1968年2月28日出生，汉族，住温州市洞头区。
上述二原告共同委托代理人朱利明、姜姗（均为特别授权代理），北京德恒（温州）律师事务所律师。
被告温州市洞头区国土资源局，住所地温州市洞头区北岙街道新城行政服务中心三楼。
法定代表人林观海，局长。
委托代理人李文锦，浙江联英律师事务所律师。
被告温州市洞头区大门镇人民政府，住所地温州市洞头区大门镇镇中路4号。
法定代表人叶先锋，镇长。
委托代理人徐宝瑚（特别授权代理），浙江新港律师事务所律师。
原告杨步光、杨秀锋诉被告温州市洞头区国土资源局（以下简称国土资源局）、温州市洞头区大门镇人民政府（以下简称大门镇政府）土地行政强制及行政赔偿一案，于2017年11月3日向本院提起诉讼。本院于同月9日立案后，于次日向被告国土资源局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。诉讼中，原告追加大门镇政府为共同被告，本院于2017年11月30日向被告大门镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月22日、2018年1月30日两次公开开庭审理了本案，原告杨步光及其与杨秀锋的委托代理人朱利明、姜姗到庭参加诉讼，被告国土资源局副职负责人刘君及委托代理人李文锦到庭参加诉讼，被告大门镇政府副职负责人陈春飞及委托代理人徐宝瑚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杨步光、杨秀锋诉称，其二人系洞头区大门镇石浦村村民，因该村兰田巷至莲花岩的机耕路为土路，年久失修，影响了村民通行，二人出于公益目的，拟在该路段原路基上投资，将该段道路进行改建（水泥硬化）。经多次沟通，2016年底，二原告与石浦村村委、村民杨昌才等三人签订协议，对道路沿线的杨昌才等三人进行了补偿。而后，石浦村村委出具证明，书面同意二原告对该路段进行改建，该证明同时有沿路的20名村民签字同意。2017年4月28日，改建工程开工。在开工前，被告两名工作人员来到现场，明确在道路宽度不超过6米的情况下允许修建。在改建工程进行过程中，被告国土资源局大门所所长林海胜于2017年5月8日带领工作人员来到现场，称二原告的改建行为违法，在仅向原告杨步光出具一份《责令停止国土资源违法行为通知书》后，当日即对已修建的路面进行了强制拆除。二原告认为，其对机耕路的改建行为经过集体土地发包方石浦村村民委员会的同意，改建行为仅在原路基上实施，且道路宽度符合国家对农村道路（机耕路）不超过6米的规定，另被告工作人员曾至现场明确可以修建，故原告所进行的改建行为并未违法。被告在实施行政行为时未对改建行为的事实进行调查，即实施拆除行为，未保障行政相对人的合法权利，其行为严重违法，侵害了石浦村村民的集体利益。故提起诉讼，请求：一、确认被告将二原告投资在大门镇石浦村兰田巷至莲花岩道路改建工程进行强制拆除的行为违法；二、判令被告对违法拆除的水泥路面恢复原状。
为证明主张的事实，原告向本院提交了如下证据：
一、杨步光、杨秀锋身份证，用以证明原告诉讼主体资格。
二、《证明（申请）》；
三、《调解协议书》；
四、《证明（借用土地申请函）》；
五、《协议书》；
证据二----五，用以证明发包人（村委会）、村民同意原告对机耕路进行改建的事实及原告对机耕路改建涉及的沿线土地有权进行施工修建的事实。
六、《收款收据（证明）》，用以证明原告对涉案道路改建进行了投资，也证明修路主体是原告，本案原告主体适格。
七、《责令停止国土资源违法行为通知书》；
八、照片（拆除现场）；
九、拆除视频光盘；
证据七----九，用以证明被告对涉案道路进行拆除的行为严重违法。
十、《证明》（石浦村村民委员会），用以证明石浦村村民委员会认可本村道路按照统一（水泥硬化）标准修建的事实。
十一、照片（道路现状）3张，用以证明涉案道路现状。
十二、照片（水泥块堆放情况）2张，用以证明执法机关将被拆水泥路基堆放在路旁。
十三、视频截图（大门镇副镇长王政），用以证明涉案道路系历史遗留道路。
十四、视频截图（国土资源局大门管理所所长林海胜），用以证明被告国土资源局拆除涉案道路的事实。
十五、视频截图（杨步枣电话录音），用以证明违法举报信的动机存在疑点而被告却没有进行任何调查。
十六、《人民问政》视频光盘，证明目的与证据十三----十五一致。
被告国土资源局辩称，一、原告不具有行政诉讼原告主体资格。根据《农村公路建设管理办法》第四条的规定，农村道路建设主体不能为个人，原告以个人身份起诉没有法律依据，且原告未提供证明其享有所谓“道路”合法权属的证据，其起诉也已经超过起诉期限。二、答辩期内，国土资源局认为自己未组织实施被诉强拆行为，不是本案适格被告，庭审中，国土资源局认为被诉强拆行为系自己组织实施，非由大门镇政府组织实施，大门镇政府作为本案被告主体不适格。三、原告的“道路建设”行为明显违反法律法规的相关规定，不应受法律保护。原告未经规划、土地、道路等相关主管部门审批，未经“建设”范围内其他权利人的同意，亦未取得村民委员会决议及当地政府批准，擅自开工“建设”，其行为及程序等均违法。国土资源局曾于2017年5月8日正式告知原告停止违法占用土地行为，并曾多次口头告知其停止施工，该局将根据其违法行为依法予以处置。综上，请求驳回原告的起诉。
举证期限内被告国土资源局向本院提交及本院责令其提交的证据如下：
一、《违法用地举报信》，用以证明原告的违法行为导致当地众多村民有意见并依法向大门镇政府联名举报。
二、《责令停止国土资源违法行为通知书》，用以证明因群众举报，被告发现了原告的违法行为，并当场告知停止违法行为，听候处理。
三、航拍图、道路开挖示意图、测绘图，用以证明原告违法行为位置等客观情况及涉案土地系农用地，原告修建道路占用农用地。
四、土地利用现状局部图（2011），用以查明涉案道路的土地性质。
被告国土资源局向本院提交了如下规范性文件依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条、第七十六条、第八十三条；《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》第十七条；《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》；《浙江省交通运输厅浙江省国土资源厅关于规范农村道路改造提升用地管理的通知》。
被告大门镇政府辩称，一、原告未经批准擅自在大门镇石浦村村民承包地上建造一条通往自家门口的涉案道路，进行了开挖、水泥硬化等行为，改变被占用土地（农耕地）的用途，毁坏了被占用土地（农耕地）的种植条件，属于违法占用土地的行为。二、原告未经批准非法占用耕地改作他用，根据《土地管理法》，国土资源局有权进行查处。三、其没有组织实施被诉强制拆除行为，不是本案适格被告。四、原告违法占用耕地硬化的地面，依法不受法律保护。将原告硬化的地面恢复为耕地，没有侵犯原告合法权益，相反避免了原告因急需施工达到数量较大而走上非法占用农用地的犯罪道路。五、原告起诉超出法定起诉期限。综上，请求驳回原告的起诉。
举证期限内被告大门镇政府未向本院提交证据。
被告大门镇政府在被告国土资源局提交的规范性文件依据的基础上补充提交了如下依据：《中华人民共和国土地管理法》第七十四条。
本院依职权调取了如下证据：
《谈话笔录》（石浦村村民委员会主任张胜存），用以查明大门镇石浦村村民委员会是否参与涉案道路的建设。
经庭审质证，被告国土资源局对二原告提供的证据一的真实性没有异议；认为证据二不能证明待证事实，根据该证据，道路建设主体本应是石浦村村委会；认为证据三只有几个村民签字，不能证明所有村民及石浦村村民委员会同意二原告修建涉案道路；认为证据四没有根据约定由村委会盖章，属无效，且该证据明确由村委会牵头修路，原告的做法不符合约定；认为证据五涉及宅基地买卖，未经村委会、村民代表大会通过不合法；认为证据六需与原件核对；认为证据七可以证明二原告未经批准违法修建道路的事实；认为证据八、九、十均不能证明待证事实；对证据十一、十二的真实性无异议；对证据十三、十四的待证事实无异议，认可是国土资源局实施了拆除行为；对证据十五不予认可；对证据十六的真实性无异议。被告大门镇政府同意被告国土资源局的质证意见，并认为二原告提供的证据一只能证明其身份信息，不能证明具有本案原告主体资格；认为证据二看不出申请人系二原告，且申请事项和道路的长度与涉案道路不同；认为证据三并未提及对机耕路进行水泥硬化；认为证据四两份《证明（借用土地申请函）》的形成时间顺序与骑缝章加盖情况存在矛盾，不能证明在道路建设前石浦村村民委员会已同意；认为证据五与本案无关；认为证据六《收款收据》系原告单方陈述，且与证据二存在矛盾；对证据七无异议；认为证据八、九不能证明大门镇政府系本案适格被告；认为证据十中提及的土地确权标准不是原告所说的土地硬化标准；对证据十一
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十四均无异议；认为证据十五与本案没有关联。对被告国土资源局提供的证据，原告认为证据一《违法用地举报信》是向被告大门镇政府举报，故大门镇政府系本案适格被告，且该证据上的签字可能存在代签，也不能凭此认为原告修建道路的行为违法；认为证据二《责令停止国土资源违法行为通知书》可以证明原告主体适格；对证据三予以认可，同时认为证据三可以证明涉案地块原来就有道路；认为证据四《土地利用现状局部图》系诉讼中制作的。大门镇政府认为国土资源局的证据一的主送机关与强拆机关不具有直接关联性，对其他证据无异议。对本院依职权调取的证据，原告认为该《谈话笔录》内容不真实，涉案道路系石浦村村民委员会牵头修建；二被告对该证据无异议。
本院对证据认证如下：原告的证据一----
六相结合，可以证明二原告投资建设涉案道路并进行前期准备，但尚不能证明二原告有权对涉案道路进行建设。原告的证据七与被告的证据二内容一致，客观真实，与本案具有关联性，本院均予以采信。原告的证据十三系证据十六的视频截图，该二证据结合庭审情况可以证明涉案路段范围内原有土路；证据十四亦系证据十六的截图，该证据结合证据八、九及庭审情况，可以证明被告国土资源局拆除涉案道路；证据十一、十二客观真实；对原告的证据八、九、十一、十二、十三、十四、十六，本院予以采信。原告证据十的待证事实与本案没有关联性，证据十五的待证事实不属本案审查范围，对该二证据本院不予采信。被告国土资源局的其余证据中，证据一未提供原件核对，本院不予采信。证据三之间能相互印证，原告无异议且均与本案具有关联性，本院予以采信。证据四虽系诉讼中本院责令被告国土资源局提供，相关数据采集于2011年，但被告提供时将涉案道路位置添附于该图上，容易使人对相关数据的真实性产生怀疑，故对该证据本院不予采信，但双方当事人对涉案道路用地系农用地均无异议，对该事实本院予以采纳。本院依职权调取的《谈话笔录》客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，原告杨步光、杨秀锋原系洞头区大门镇石浦村村民。2017年4月底，二原告对大门镇石浦村兰田巷至莲花岩路段的土路进行水泥硬化，修建水泥道路。同年5月8日，被告国土资源局向原告杨步光送达《责令停止国土资源违法行为通知书》，并于当日对该路段水泥路面进行了拆除。原告杨步光、杨秀锋不服，故提起诉讼。
本院认为，一、杨步光、杨秀锋共同投资建设涉案道路，且杨步光亦是被告国土资源局作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》的相对人，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，二人均与被诉行政行为具有利害关系，是本案适格原告。二被告主张杨步光、杨秀锋不是本案适格原告，本院不予支持。庭审中，二原告主张涉案道路系其与大门镇石浦村村民委员会共同建设，但就本案现有证据来看，不能证明大门镇石浦村村民委员会是涉案道路的建设者，且石浦村村委会亦予以否认，故对二原告的上述主张不予采纳。二、根据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”涉案道路于2017年5月8日被拆除，二原告于同年11月3日向本院提起诉讼，其起诉符合上述规定。二被告主张原告杨步光、杨秀锋起诉超过法定起诉期限，本院不予支持。三、二原告诉至法院请求确认二被告强制拆除涉案道路的行为违法，应提供证据证明系二被告共同实施了上述强制拆除行为，但就本案现有证据来看，仅能证明系被告国土资源局实施了该强制拆除行为，不能证明被告大门镇政府参与实施该强制拆除行为，故大门镇政府不是本案适格被告，二原告对大门镇政府的起诉应予驳回。四、根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，行政机关在依法对建筑物、构筑物、设施等作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关应当催告当事人履行义务；经催告后，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定并公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告国土资源局在未作出行政决定、强制执行决定，亦未履行催告、公告等程序的情况下，强制拆除涉案道路，违反了上述法律规定，程序违法。且被告国土资源局也不具有对违法建筑物、构筑物、设施等进行拆除的行政强制执行权，其实施被诉行为属超越职权。鉴于该强制拆除行为已实施完毕，不再具有可撤销内容，原告请求确认该行为违法，本院予以支持。五、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第十五条第一款规定，“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”根据上述规定，二原告应当举证证明被告国土资源局实施的被诉行政行为对其合法权益造成损害。首先，二原告应当证明其建设涉案道路已经过土地所有权人和相关使用权人的同意，但二原告提供的证据不能证明石浦村村委会及涉案道路沿线土地使用权人同意由其建造涉案道路。其次，根据《国土资源部办公厅关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》的规定，结合涉案道路的用途，该道路属农村道路。而依照《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》的规定，农村道路可作为设施农用地办理用地手续，不纳入农用地转用范围的，但由市、县政府审批，报省级国土资源部门备案。且依照《浙江省交通运输厅浙江省国土资源厅关于规范农村道路改造提升用地管理的通知》规定，农村道路改造提升建设项目要严格按照建设项目的审批程序由县级及以上有关部门审批，未经审批或者超出农村道路认定标准和范围的公路改造提升建设项目，一律不得开工建设。但，二原告也并未证明该道路用地及建设经过审批。故，两原告的建设行为本身不具有合法性。被告国土资源局强制拆除涉案道路虽然违法，但不损害二原告的合法权益。二原告要求对违法拆除的水泥路面恢复原状的请求，本院不予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告温州市洞头区国土资源局于2017年5月8日强制拆除原告杨步光、杨秀锋建设的大门镇石浦村兰田巷至莲花岩路段水泥道路的行为违法；
二、驳回原告杨步光、杨秀锋的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告温州市洞头区国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于温州市中级人民法院。
审 判 长 吕虹虹
人民陪审员 南宝池
人民陪审员 蔡后玉
二〇一八年四月十六日
代书 记员 陈思美
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。