陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕01行终9号
上诉人（原审原告）刘锦媛。
委托代理人刘建军。
被上诉人（原审被告）西安市规划局，住所地西安市劳动南路178号。
法定代表人惠西鲁，该局局长。
委托代理人段威，陕西雁塔律师事务所律师。
委托代理人董卫斌，该局干部。
被上诉人（原审第三人）西安大唐西市置业有限公司，住所地西安市莲湖区高新二路4号美欧大厦602室。
法定代表人吕建中，该公司董事长。
委托代理人韩朝锋，该公司员工。
上诉人刘锦媛因与被上诉人西安市规划局（以下简称市规划局）、西安大唐西市置业有限公司（以下简称大唐公司）行政规划许可一案，不服西安市莲湖区人民法院作出的（2015）莲行初字第00094号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，西安大唐西市项目是陕西省重点文化产业项目，西安大唐西市丝绸之路风情街是西安市丝绸之路经济带重点项目。2008年3月25日，市规划局向大唐公司颁发了编号（2007）193号《建设用地规划许可证》，证载：用地项目名称：恢复大唐西市建设（商业、文化用地），用地位置：劳动南路以西、西市北路以南。同年6月19日西安市人民政府向大唐公司核发了西莲国用（2008出）第270号《国有土地使用证》。大唐公司取得了西安市莲湖区劳动南路西侧20593.2m2的土地使用权。2009年12月31日，陕西省发展和改革委员会作出陕发改社会（2009）2026号《关于大唐西市遗址恢复改造项目核准的批复》，同意建设大唐西市遗址恢复改造项目，项目单位为大唐公司，并要求大唐公司根据本核准文件，办理相关城乡规划、土地使用、资源利用等相关手续。2012年8月31日，陕西省发展和改革委员会再次作出陕发改社会函（2012）892号《关于西安大唐西市遗址恢复改造项目核准有关问题的复函》，复函内容确认了（2009）2026号《关于大唐西市遗址恢复改造项目核准的批复》文件继续有效。2011年2月28日，陕西省发展和改革委员会、西安市重点建设项目领导小组向大唐公司颁发了西安大唐西市遗址恢复改造项目的《西安市重点建设项目绿卡》，大唐公司持“绿卡”享受相关优惠政策。2012年7月16日，大唐公司向市规划局呈交了西市置字（2012）第16号关于申请办理大唐西市项目丝路风情街《建设工程规划许可证》的申请，中国建筑西北设计研究院有限公司受大唐公司委托，对丝路风情街项目日照情况进行分析，此分析包括刘锦媛居住的西安市莲湖区西市北路西市佳园12号楼以及13号楼、14号楼。同年5月31日，中国建筑西北设计研究院有限公司出具了丝路风情街项目《日照分析图》，日照分析结果为：“满足规定小时数。”同年7月24日，西安市勘察测绘院为大唐公司出具了项目名称为丝路风情街的定线报告单，中国建筑西北设计研究院有限公司出具编号西曲规建（2012）044号丝路风情街项目工程总平面图，该总平面图加盖了市规划局建设工程审核章。2012年8月2日，市规划局根据上述资料向大唐公司颁发了西规建字第（2012）056号《建设工程规划许可证》，证载内容：建设单位：大唐公司；建设项目名称：丝路风情街（十格）项目；建设位置：莲湖区劳动南路118号；建设规模：框架结构地下二层，地上一层至五层商业楼一幢（1#）；框架结构地下二层，地上一至三层商业楼一幢（2#）；框架结构地上一至三层商业楼一幢（3#）；以上合计总建筑面积29672.71平方米。另查，2009年12月19日，刘锦媛与大唐公司签订了《商品房买卖合同》，购买了位于西安市莲湖区西市北路西市佳园第13号楼1单元3层10303房屋一套。大唐公司“丝路风情街”项目建筑平面布局为东西向斜向布置，与刘锦媛住宅建筑（北侧）非南北向平行布置。
上述事实，有编号（2007）193号《建设用地规划许可证》、西莲国用（2008出）第270号《国有土地使用证》、陕发改社会（2009）2026号《关于大唐西市遗址恢复改造项目核准的批复》、陕发改社会函（2012）892号《关于西安大唐西市遗址恢复改造项目核准有关问题的复函》、《西安市重点建设项目绿卡》、西市置字（2012）第16号关于申请办理大唐西市项目丝路风情街《建设工程规划许可证》的申请、丝路风情街项目《日照分析图》、编号西曲规建（2012）044号丝路风情街项目工程总平面图、西规建字第（2012）056号《建设工程规划许可证》、《商品房买卖合同》、庭审笔录等在卷佐证。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，市规划局具有颁发《建设工程规划许可证》的法定职责。本案行政争议系大唐公司“丝路风情街”建设项目与刘锦媛住宅楼间距规划行为引起。根据《城市居住区规划设计规范》5.0.2条：“住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防震、管线埋设、视觉卫生等要求确定”以及《陕西省城市规划管理技术规定》3.11条“有争议的不易确定的建筑间距以综合日照分析结果为准”之规定，日照时间的设计是确认住宅楼间距的基础因素。刘锦媛居住房屋经日照分析结果为“满足规定小时数”，即日照要求满足大寒日不低于2小时的国家标准，日照时间符合《城市居住区规划设计规范》的标准，且大唐公司“丝路风情街”项目建筑与刘锦媛住宅建筑（北侧）非南北向平行布置。市规划局根据大唐公司递交的西市置字（2012）第16号关于申请办理大唐西市项目丝路风情街《建设工程规划许可证》的申请、（2007）193号《建设用地规划许可证》、西莲国用（2008出）第270号《国有土地使用证》、丝路风情街项目《日照分析图》、编号西曲规建（2012）044号丝路风情街项目工程总平面图等材料，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，向大唐公司颁发了西规建字第（2012）056号《建设工程规划许可证》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。刘锦媛要求依法撤销市规划局作出的西规建字第（2012）056号《建设工程规划许可证》理由不成立，依法不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘锦媛的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
宣判后，上诉人刘锦媛不服，向本院提起上诉称，一、原审认定事实错误。从实体上看，市规划局至少存在三方面违法行为。1、《陕西省城市规划管理技术规定》规定的最小间距为18米，而市规划局批准在7.21-9米的距离内插建，适用法律错误。从市规划局向法庭提交的西规建（2012）044号丝路风情街项目工程总平面图（以下简称报建图）可以看出，其批准的建筑从东北向西南与14号楼的相互夹角小于45度，其最窄处建筑间距应按平行布置的建筑间距控制，即最小间距应按18米控制。市规划局批准插建的丝路风情街是非住宅且位于住宅建筑南侧，依照《陕西省城市规划管理技术规定》第3.10条规定，最小间距仍应是18米。实际上，从图纸和现场都可以看出，大唐公司插建的丝路风情街与12号和14号楼部分平行布置，与13号楼全部平行布置。原审判决既有认定事实错误，也有片面性、选择性适用法律的错误。2、市规划局批准大唐公司在距高层建筑7.21米的距离内插建其它建筑，既违反《高层民用建筑设计防火规范》关于防火间距的规定，也违反消防法的规定，明显不当。3、市规划局的行为违反《中华人民共和国城市规划法》、《城市居住区域规划设计规范》和《西安市城乡规划条例》，在不符合规划要求和规划条件的情况下，违反国家的强制性规定，核准大唐公司报建，是滥用职权。市规划局提交的大唐公司申请许可的报建图，明显违反西安市城乡规划和该区域的前期规划图。第一，规划图中没有丝路风情街，而报建图中丝路风情街的相关建筑内容，在规划图上是分散在商业剧场西侧的：第二，规划图标明西市佳园南侧是30-50米的中心绿地，报建图却将中心绿地全部取消，用丝路风情街取代。新插建的丝路风情街，明显侵占了规划图中的中心绿地，违反国家的强制性规定，不符合规划要求和条件，在明知大唐公司的建设项目不符合规划条件，不符合法律规定的情况下，市规划局仍向大唐公司核发西规建字第（2012）056号《建设工程规划许可证》，不仅滥用职权，而且是典型的执法犯法。二、原审认定市规划局程序合法是错误的。1、市规划局在大唐公司申请提交的文件不符合要求的情况下，核准并向大唐公司发放《建设工程规划许可证》，违反法律的程序性规定。工程设计方案只有一张违反规划的报建图，使用土地的有关证明文件只有一张与该项目不符的许可证，交通影响评价、环境影响评价等文件—件也没有。市规划局提交的《西安市重点建设项目绿卡》不能成为其违法违规的理由，且与本案无关。市规划局核准大唐公司行政许可所依据的《建设用地规划许可证》是与该项目无关的文件，不能成为核准大唐公司行政许可的依据。且该许可证与《国有土地使用证》是相互矛盾的。西安市勘察测绘院是市规划局的下属单位，用自己下属单位的报告单证明自己的行为合法，不符合证据规则。市规划局明知大唐公司提交的文件材料不符合程序要求，不要求补正，直接核准发放许可证的行政行为是违法违规、滥用职权的行为。2、市规划局在审查大唐公司的申请时，明知其报建图不符合规划条件和要求，一旦实施将损害其他人的重大利益，却不按法律法规要求告知利害关系人，也不按规定公示。市规划局提交的公示照片，无法看出公示时间及地点，拍摄时故意用报纸遮挡画面，掩盖公示时间和23.9米的建筑高度，不能证明市规划局尽到了告知义务。大唐公司于2012年7月16日向市规划局提出办理《建设工程规划许可证》的申请，但在2012年7月12日大唐公司提出申请的4天前，市规划局已经在报建图上加盖了建设工程审核章，而联动式并联审批资料章更是在2012年6月15日。市规划局的行为违反了法律法规的程序规定，应认定不合法。综上，请求撤销原判，依法改判并撤销市规划局2012年8月2日作出的西规建字第（2012）056号《建设工程规划许可证》，诉讼费由市规划局承担。
被上诉人市规划局辩称，一、被诉行政行为合法。其作出西规建字第（2012）056号《建设工程规划许可证》的主要法律法规的依据是《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条，《陕西省城乡规划条例》第五条、第三十八条；事实依据是大唐公司申请《建设工程规划许可证》申请报告、陕发改社会（2009）2026号《关于大唐西市遗址恢复改造项目核准的批复》、陕发改社会函（2012）892《关于西安大唐西市遗址恢复改造项目核准有关问题的复函》、《西安市重点建设项目绿卡》、西莲国用（2008出）第270号《中华人民共和国国有土地使用证》、《西安市勘察测绘院定线报告单》、《日照分析图》、西曲规建（2012）044号的西安大唐西市置业有限公司丝路风情街项目工程总平面图。二、其具备在本市行政辖区实施城市规划管理的主体资格和法定职权。其颁发本案被诉许可证的行为符合《陕西省城乡规划条例》第三十八条有关申请办理《建设工程规划许可证》的程序性规定。被诉《建设工程规划许可证》的内容符合《建设工程规划许可证》发放的规范性文字要求。在核发过程中，其将该项目许可及建设工程设计方案的主要内容以建设工程规划公示牌的形式予以了公布。三、其履行建设工程规划及颁证法定职责，并未侵犯上诉人合法权益。其对丝路风情街项目工程规划审批是采用日照分析方法，其主要技术依据是《中华人民共和国国家标准城市居住区规划设计规范》，确保了相邻建筑物住户的通风、采光。四、原审驳回上诉人的诉请事实依据充分、适用法律正确。上诉人有关对原审程序的指控缺乏事实依据。关于上诉人对消防提出的问题，消防是一个独立的行政审批，消防部门已就该项目出具了消防意见。关于环境影响评价、交通影响评价都是独立的行政审批，不是其作出行政规划的前置条件。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人大唐公司表示同意市规划局的意见。请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明，原审判决查明事实属实，本院予以确认。
本院认为，市规划局作为本市城市规划行政主管部门，负有本市行政区域内《建设用地规划许可证》的核发等管理职责。大唐公司在向市规划局申请办理丝路风情街（十格）项目《建设用地规划许可证》时提交了申办申请、陕发改社会（2009）2026号《关于大唐西市遗址恢复改造项目核准的批复》、陕发改社会函（2012）892号《关于西安大唐西市遗址恢复改造项目核准有关问题的复函》、《西安市重点建设项目绿卡》、编号（2007）193号《建设用地规划许可证》、西莲国用（2008出）第270号《中华人民共和国国有土地使用证》、《西安市勘察测绘院定线报告单》、《日照分析图》、西曲规建（2012）044号的西安大唐西市置业有限公司丝路风情街项目工程总平面图等资料。市规划局受理后，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定向大唐公司颁发了西规建字第（2012）056号《建设工程规划许可证》，并无不当。上诉人主张依照《西安市城乡规划条例》第四条的规定，上述报送材料中没有交通影响评价及环境影响评价文件，但在市规划局提供的丝路风情总平面图上盖有西安市环境保护局行政审批专用章，在二审审理期间，大唐公司向本院提交了《交通影响评价报告》，说明涉案项目并不缺乏交通影响评价及环境影响评价的环节。上诉人亦认为上述《交通影响评价报告》为逾期提交，不予认可，但依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，因规划许可行政行为涉及第三人利益，大唐公司有权提交该证据，故上诉人的该项观点不能成立。《城市居住区规划设计规范》5.0.2条：“住宅间距，应以满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防震、管线埋设、视觉卫生等要求确定”以及《陕西省城市规划管理技术规定》3.11条有争议的不易确定的建筑间距以综合日照分析结果为准之规定，日照时间的设计是确认住宅楼间距的基础因素。本案中“丝路风情街”项目建筑是呈不规则的形状为东西斜向布置，不易确定建筑间距，故以日照分析结果为准，日照时间的设计是确认住宅楼间距的基础因素，上诉人居住房屋经日照分析结果为“满足规定小时数”，即日照要求满足大寒日不低于2小时的国家标准，日照时间符合《城市居住区规划设计规范》的标准。综上，市规划局颁发西规建字第（2012）056号《建设工程规划许可证》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘锦媛承担。
本判决为终审判决。
审判长 王峰
审判员 张静
审判员 赵兆
二〇一六年三月十五日
书记员 罗康