浙江省杭州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2010）浙杭商终字第1648号
上诉人（原审被告）：杭州××龙广告传媒有限公司。
住所地：杭州市××路××中××室。
法定代表人：傅某某。
委托代理人（特别授权代理）：郑某、郎某。
被上诉人（原审原告）：杭州××地广告有限公司。住
所地：杭州市××区绿都××广场写字楼××室。
法定代表人：金某某。
委托代理人（特别授权代理）：周某某。
上诉人杭州××龙广告传媒有限公司（以下简称东方龙
某某）为与被上诉人杭州××地广告有限公司（以下简称鑫地
公司）所有权确认纠纷一案，不服杭州市萧某区人民法院（20
10）杭萧商初字第2357号民事判决，向本院提起上诉。本院于
2010年11月29日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本
案现已审理终结。
原审法院审理查明：2005年12月20日，鑫地公司（乙方
）与杭州市萧某区公路路某管理大队（甲方）订立协议书一份
，协议书约定：乙方因开发广告需要，在甲方管辖104线1475k
＋429至1489k＋706（包甲新线0k-
1k）的公路及建筑红线控制区范围内设置非公路标牌21块【含
1478k＋200左侧（金城路口对面）的标牌】等内容。2006年2月10日，东方龙某某（乙方）与姑娘桥村经合社
（甲方）签订广告场地租用合同一份，合同约定：甲方将104
国某复线金城路东北面苗场靠东侧出租给乙方设立三面体广告
牌，租期为10年（即2006年3月15日至2016年3月14日）等内容
。
2006年6月1日，鑫地公司、东方龙某某签订《立柱广告
发布合作协议》一份，协议约定：鑫地公司受路权单位委托，
管理104国某萧甲两侧广告发布经营权，同意东方龙某某在104
国某姑娘桥村（即金城路东入口104国某1478k＋200左侧）出
资设立三面立柱广告牌一座，四年（即2006年8月1日至2010年
7月30日）内归东方龙某某发布广告，四年后发布经营权及产
权归鑫地公司甲；广告牌前期工作由东方龙某某负责，包括路
某、工商等部门的审批及水、电、场地、苗木赔偿等，鑫地公
司协助办理路权单位的审批手续；东方龙某某每年支付鑫地公
司人民币2万元；合同期满后，东方龙某某如需继续使用，在
同等条件下，鑫地公司给予优先租用；四年内的广告场地租金
由东方龙某某负责，四年后由鑫地公司负责等内容，杭州萧乙
路开发有限公司作为签证单位在协议上加盖了公章。协议订立
后，东方龙某某在104国某姑娘桥村（即金城路东入口104国某
1478k＋200左侧）出资设立了三面立柱广告牌一座，并进行了
使用，还向鑫地公司交付了人民币8万元。
原审法院审理认为：财产所有权的取得，不得违反法律
规定。公路边设立的广告牌属临时设施，无相关权某证书。鑫
地公司、东方龙某某订立的《立柱广告发布合作协议》中就广告牌的设立、使用及其所有权转移的约定内容，系双方某实意
思的表示，且未违反法律的强制性规定，应属有效。按协议约
定东方龙某某设立的广告牌，其所有权已于2010年8月1日开始
转移给鑫地公司，现鑫地公司�更后的诉讼请求，符合法律规
定，予以支持。至于该广告牌能否发布广告，不属本案审理范
围。据此，根据《中华人民共和国民法通则》第七十二条之规
定，判决：东方龙某某在104国某姑娘桥村（即金城路东入口1
04国某1478k＋200左侧）设立的三面立柱广告牌一座归鑫地公
司所有。案件受理费80元，减半收取40元，由东方龙某某负担
。
上诉人东方龙某某不服原审法院作出的上述民事判决，
向本院提起上诉称：一、立柱广告发布合作协议因存在以下两
个无效事由，应认定无效：1、立柱广告发布合作协议系鑫地
公司在自始不具备合法的广告发布经营权的情况下通过欺诈方
式骗取东方龙某某与其订立，该行为属于无权处分行为，在未
得到相关权某人�认的情况下该协议应归于无效。合作协议中
双方明确约定了订约目的和基础，即东方龙某某之所以签订该
协议，系基于104国某萧甲两侧广告发布经营权归鑫地公司管
理，否则东方龙某某根本不可能也无须与其签订前述协议。而
在一审庭审中，鑫地公司提供了大量证据以证明其拥有该广告
发布经营权，但其所举的证据恰恰反映了其不具备合法的源权
某，其所称拥有广告发布经营权属于故意欺诈。因鑫地公司所
提供的证据均是其与萧乙路路证管理大队或者萧乙路开发公司
所签的协议，而浙江省公路沿线非公路标牌管理办法第4条第2款第2项某确规定：“高速公路和连接线、国某及省道沿线非
公路标牌具体设置由市公路管理机构负责审批”，浙江省公路
路某管理条例第28条第1款第2项某某定：涉及高速公路以外的
国某、省道的许可，由设区的市公路管理机构审批”，故本案
所涉的104国某旁的广告发布设置，如确需行政部门批准，则
也只能由杭州市路某管理局审批，萧乙路路某管理大队无权对
此进行审批和证明，萧乙路路某管理大队和萧乙路开发公司签
署的文件，均不能作为鑫地公司甲经营权和产权的合法依据。
其次，公路法第34条规定：“县级以上地方人民政府应当确定
公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道、下同）外缘起不少于一
米的公路用地”，而杭州市路某管理局则电话回复：杭州市的
公路用地范围为边沟外缘起一米，建筑控制区范围则为边沟外
缘起二十米。这意味着路某单位即公路管理局享有所有者权益
的用�范围仅限于公路两侧边沟外缘起一米，而享有审批权但
不享有所有权和使用权的范围为边沟外缘起二十米，超出一米
某围的土地，其所有权和使用权均不属于路某单位享有和行使
，而归属于土地所有权人。具体到本案中，诉争广告牌位于公
路用地外侧20米以外，这已超出了公路用地和建筑控制区范围
，故该土地的所有权和用益某均应属于新塘街道姑娘桥村经济
合作社享有。因此萧乙路路某管理大队和萧乙路开发公司，对
此区域都不享有任何物权，广告发布经营权和广告牌产权，否
则就违背了“一物一权”的基本法理和法律法规的规定。综上
，鑫地公司不具备签订立柱广告发布合作协议的合法权限，依
据合同法第51条之规定，因鑫地公司自始不具备合同权限，且其事后未能取得合法权某，故立柱广告发布合作协议应归于无
效。故此东方龙某某在协议中作出的任何承诺均不应继续履行
，也不存在所谓的“四年后发布经营权归鑫地公司”的提法，
一审法院的认定显然错误。二、立柱广告发布合作协议的标的
物即本案所涉广告牌未经任何审批手续，违反了国家法律、行
政法规的强制性规定，属于违法建筑，因而该协议应属无效。
首先，本案诉争广告牌使用土地不合法。其次广告所涉广告牌
设置不合法。综上，本案诉争广告牌系违法建筑，而立柱广告
发布合作协议亦因标的物违法而归于无效。三、一审判决擅自
修改了鑫地公司的诉讼请求，改变了诉讼的性质，系程序错误
。鑫地公司无论变更前后其诉讼请求中所用的措辞均为�收回
产权”，该诉应为给付之诉，而一审判决当中所用的措辞却是
属于确权之诉。综上，请求二审法院事实后依法改判驳回鑫地
公司一审全部诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由鑫地公司某
担。
被上诉人鑫地公司答辩称：一、双方于2006年6月1日签
订的立柱广告发布合作协议系双方某实意思表示，且未违反法
律和行政法规的强制性规定，应属有效。1、鑫地公司合法享
有涉案104国老段沿线广告发布经营权。萧某市人民政府萧政
发（2000）130号批复证明当时的萧某市人民政府授权当时的
萧某市公路开发有限公司乙经营涉案104国某段两侧广告，即
萧某市公路开发有限公司合法享有涉案104国某段的广告发布
经营权。萧某市公路开发有限公司与杭某某景�告有限公司于
2001年10月25日签订的租赁合同书证明萧某市公路开发有限公司将涉案104国某段广告经营发布权依法转让给杭某某景某告
有限公司。杭州萧乙路开发有限公司、杭某某景某告有限公司
和答辩人于2004年1月8日签订了合同权某义务转让协议书，三
方一致同意将涉案104国某段广告发布经营权转让给鑫地公司
，即鑫地公司合法享有涉案104国某段沿线非公路广告发布经
营权。对上述证据，东方龙某某在一审庭审中对真实性均无异
议。鑫地公司二审中补充提供一份萧交（2001）136号萧某区
交通局、公某某、工商局三局联合发布文件，以强化证明萧某
区公路开发有限公司甲“四自”公路（包乙案104国某段）广
告发布经营权，因此，鑫地公司当然依法享有上述公路广告发
布经营权。从萧政发（2000）130号萧某市人民政府（批复）
可知，涉案104国某萧甲改建系“四自”公路，公路地方管理
部门有更大的管理权。浙江省公路“四自”工程管理暂定办法
第4条：“四自”工程某某不管采用何种筹资和建设方式，均
由县级以上人民政府的有关职能部门负责监督管理、组织和协
调。自2000年至今已有10个年头，对此杭州市公路管理部门从
未提出异议，东方龙某某也明知这一客观事实，才与鑫地公司
签订立柱广告发布合作协议。二、浙江省公路沿线非公路标牌
管理办法第4条规定得明某白某：公路沿线非公路标牌的管某
某作按“条块、结合、分级管理的原则，由各级交通主管部门
负责辖区范围内的管理职能，具体管某某作委托各级公路管理
机构负责。国某沿线非公路标牌设置规划由县公路管理机构制
定，可见，涉案非公路标牌已由上级管理机关依法委托萧乙路
管理机关负责，属法律授权。浙江省公路路某管理条例第28条内容归属于本条例第二节的公路及公路用地保护管理范围，涉
及的是不得在公路用地范围内设置非公路标牌。特别需要强调
的是：浙江省公路沿线非公路标牌管理办法是浙江省交通厅制
定和发布的属地方性规章，浙江省公路路某管理条例是浙江省
人大常委会制定和发布的，充其量是地方化法规，且均系管理
性强行化规范，而非效力性强行化规范。合同法第52条第5项
规定：违反法律、行政法规的强制性规定，合同才无效。本案
双方签订合同的内容既不违反法律和国务院行政法规相关规定
，又不违反法律和国务院行政法规的禁止性即效力性的规定，
充其量是不符合浙江省地方性规章中未经杭州市交通主管部门
审批的管理化规范，当属有效。三、浙江省公路沿线非公路标
牌管理办法第三条规定，本办法所称的公路沿线非公路标牌控
制区域为公路用地和公路两侧建筑控制区范围。公路用地是指
公路及其两侧依法征用的土地，公路两侧建筑控制区是指公路
两侧边沟以外区域，用道不少于20米。案涉广告牌正好设在公
路沿线非公路标牌控制区域临界线上，公路边缘外21米。该点
所在地当然属于新塘街道姑娘桥村所有，这才先由东方龙某某
与该村签订广告场地征用合同才有合同约定。浙江省公路沿线
非公路标牌管理办法第3条的上述规定�非公路标牌控制区域
为1＋20米＝21米，涉案广告牌正好设在非公路标牌控制区域
的临界线上，这一区域范围内可以也只能设立非公路标牌。这
是地方性规章的明文规定，无须审批，故东方龙某某适用土地
管理办法第63条等系适用法律错误，何况广告牌下不仅仍可耕
用，而且届时可以拆除，不属于什么非农某某设，同时这也是行业惯例。广告牌是特殊的标注物，其用途是用于发布广告，
不是一般意义上的用来居住、办公的非农某某设。原审程序合
法，鑫地公司起诉依据合同返回立柱广告牌产权及发布经营权
，即依法请求所有权继受取得，经法官释明后定确认之诉，并
未超出诉讼请求范围，根本没有违背不告不理原则。综上，请
求二审驳回上诉，维持原判。
二审期间，上诉人东方龙某某无证据材料提交。被上诉
人鑫地公司向本院提交一份萧某区交通局、公某某、工商局三
局联合发布的萧交（2001）136号文件（复印件），拟证明通
过该文件由萧某区地方相关机关授权萧某区公路开发有限公司
广告发布经营权。经质证，上诉人东方龙某某认为该证据无原
件，对真实性不予认可，且与本案无关。本院认为，该证据因
系复印件，不予确认。
经本院审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。
本院认为：根据案涉《立柱广告发布合作协议》及鑫地
公司之前与杭州市萧某区公路路某管理大队签订的协议书，鑫
地公司系受路权单位委托，同意东方龙某某在相关路段设置三
面立柱广告牌一座，后东方龙某某依据《立柱广告发布合作协
议》的约定，也实际取得了四年内的发布广告权，在此期间内
也从未对协议的效力提出过异议，也并未因协议效力问题使发
布广告存在障碍而无法履行。本院认为，该协议并不违反国家
强制性规定，东方龙某某认为协议无效的理由不能成立。根据
该合作协议的约定，四年后发布经营权及产权归鑫地公司甲，
原审法院判令东方龙某某在104国某姑娘桥村（即金城路东入口104国某1478k＋200左侧）设立的三面立柱广告牌一座归鑫
地公司所有并无不当。东方龙某某要求驳回鑫地公司的上诉请
求本院不予支持。综上，原审法院查明事实基本清楚，适用法
律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条
第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人杭州××龙广告传媒有
限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 蓓
审 判 员 王依群
代理审判员 夏文杰
二〇一一年二月十七日
书 记 员 骆芳华