山东省东营市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行终字第28号
上诉人（一审原告）：马素荣，女。
委托代理人：王玉涛，北京在明律师事务所律师。
委托代理人：刘其方，男。系马素荣的丈夫。
被上诉人（一审被告）：利津县公安局。住所：利津县利一路***号。
法定代表人：王炳芳，局长。
委托代理人：陈琳，山东津城律师事务所律师。
马素荣诉利津县公安局治安行政处罚及行政赔偿案，利津县人民法院于2014年7月15日作出（2014）利行初字第10号行政判决。一审原告马素荣不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年9月5日公开开庭审理了本案。上诉人马素荣及其委托代理人王玉涛、刘其方，被上诉人利津县公安局的委托代理人陈琳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：利津县公安局于2014年4月3日对马素荣作出利公（津）行罚决字（2014）00007号行政处罚决定，认定：马素荣自2013年12月份以来，以利津县利津街道菜园村（以下简称“菜园村”）安置房二期工地征地手续不全为由，多次阻拦施工车辆进入工地，致使施工无法正常进行。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对马素荣作出拘留十日的行政处罚。2014年4月3日至4月13日，马素荣在利津县拘留所执行了该行政处罚决定。马素荣不服，向一审法院提起行政诉讼，请求确认该行政处罚决定违法，判令利津县公安局赔偿其损失3000元并承担全部诉讼费用。
一审法院经审理确认以下事实：利津凤凰房地产开发有限公司（以下简称“凤凰公司”）以出让方式取得坐落于利津县城利一路2号面积为42492.92㎡国有土地使用权，地类用途为住宅建设。利津县人民政府于2013年4月25日向凤凰公司颁发了利国用（2013）第192号《国有土地使用证》。马素荣家庭承包耕种的土地在该宗土地范围内。马素荣认为该宗土地征地手续不合法，建设方在未依法取得土地使用权的情况下进行房地产开发建设，侵害了其土地承包经营权，多次到工地阻拦施工。利津县公安局以马素荣自2013年12月份以来多次阻拦施工车辆进入工地，致使施工无法正常进行为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，于2014年4月3日对马素荣作出拘留十日的行政处罚，并于当日送利津县拘留所执行，已执行完毕。
一审法院认为：根据《》第第一款和第规定，利津县公安局具有对其辖区内违反治安管理行为人进行治安行政处罚的行政职权。利津县公安局作出被诉行政处罚决定所依据的证据能够证实马素荣与菜园村部分村民多次到工地现场阻拦工程作业扰乱施工秩序，致使工作不能正常进行的事实。利津县公安局依据《》第二十三条第一款第（一）项对马素荣作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。利津县公安局受案后，履行了立案、调查、传唤、审批、行政处罚告知、作出处罚决定及送达等程序。凤凰公司对其开发的土地依法取得国有土地使用权以及用地规划许可后，即享有依照地类用途进行住宅建设的权利。马素荣认为土地征收手续不合法，涉案施工项目非法侵占集体土地，侵害其土地承包经营权，应当通过合法途径、采取正确方式解决，马素荣提出到工地现场阻拦工程施工属私力救济的理由不能成立，不予支持。利津县公安局在作出行政处罚前，告知马素荣享有陈述和申辩的权利，但马素荣没有提出陈述和申辩，应视为其对陈述申辩权的放弃。在此情况下，利津县公安局未经复核作出行政处罚决定，程序并无不当。一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回马素荣的诉讼请求。案件受理费50元，由马素荣负担。
上诉人马素荣不服一审法院判决，上诉称：1、上诉人不存在被诉行政处罚决定认定的违法事实。上诉人是菜园村村民，在涉案集体土地上拥有合法的土地使用权。涉案土地没有依法进行征地补偿，上诉人也一直在使用该土地。在此情况下，其他单位无权使用涉案土地。被上诉人在一审庭审中，出示了凤凰公司就涉案土地上的使用权证，对此，上诉人之前并不知情。因此，上诉人是在维护自己的合法权益，不存在非法阻拦他人施工的行为。2、一审判决认定事实不清，证据不足。（1）被上诉人认定上诉人存在涉案违法事实的证据不足。被上诉人提交的《受案登记表》和2014年2月27日的《传唤审批表》中，记录的涉案事实是2014年2月26日的事实；4月2日的《传唤审批表》中记录的时间是“2014年以来”，4月3日《延长询问时限审批表》中的时间是“2014年2月26日”。然而，在被上诉人的行政处罚决定书中，记载的时间却是“2013年12月以来”。综合被上诉人的案卷证据，被上诉人没有任何证据证明上诉人违反治安管理的行为始自2013年12月。（2）被上诉人没有充分的证据证明涉案行为发生的具体地点。根据凤凰公司2014年4月3日出具的“证明”，上诉人违法行为的涉案地点是菜园村安置房二期工程。然而，被上诉人作出的行政处罚中，并没有查明到底是在一期工程还是二期工程的工地。（3）被上诉人没有充分的证据证明上诉人实施了行政处罚决定中认定的违法事实。被上诉人的行政处罚决定中认定的涉及上诉人的违法事实是“多次阻拦施工车辆进入工地”。庭审中，被上诉人也没有提供存在“多次”、“阻拦施工车辆进入工地”的事实证据。（4）被上诉人没有任何从重处罚的事实依据。涉案行政处罚决定中，被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对上诉人处以十日行政拘留，属于“从重处罚”，本案中被上诉人没有提供上诉人符合从重处罚的事实证据。3、一审法院判决没有依法查明被上诉人程序的违法性。（1）行政处罚决定中没有“立案”程序。（2）被上诉人传唤程序违法。2014年2月27日的传唤，传唤时间超过8小时。没有在询问笔录中注明传唤通知家属的情况，违反《公安机关办理行政案件程序规定》的规定。（3）被上诉人调查程序违法。延长办案期限的审批，是由被上诉人自己审批通过，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》规定的延长办案期限需要经“上一级公安机关批准”的规定。上诉人对被上诉人的行政处罚决定依法提出了陈述、申辩，被上诉人没有依法进行复核。（4）被上诉人审批程序违法。依据行政处罚法的规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。本案中，对上诉人的行政处罚属于较重处罚，而且被上诉人自称本案重大复杂，然而，被上诉人却没有履行“集体讨论决定”程序。4、一审法院适用法律错误。综上，请求二审法院依法撤销一审法院判决，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人利津县公安局庭审中答辩称：一、被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，证据确实充分。2013年12月份以来，上诉人以菜园村安置房工地征地手续不全为由，多次阻拦施工车辆进入工地，致使施工无法正常进行。被上诉人于2014年4月3日对上诉人作出了利公（津）行罚决字（2014）00007号行政处罚决定。被上诉人在一审程序中已提交了完整的证据予以证明，其中包括凤凰公司出具的证明一份，一审法院依法调取的利国用（2013）第192号《国有土地使用证》一份，建设用地规划许可证一份，利津派出所接警单、利津派出所受案登记表、利津派出所案情说明、马素荣陈述等。二、被上诉人对上诉人做出的行政处罚决定适用法律正确、程序合法。对于上诉人的违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》，利津县公安局依照法定程序进行了受案登记、受案回执、传唤、延长办案期限审批、延长询问时限审批、行政处罚告知（同步录音录像）、公安行政处罚审批，最终作出了行政处罚决定并将行政拘留决定以行政拘留家属通知书的形式通知了其家属。综上，请求二审法院维持一审判决。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：被上诉人利津县公安局作出的利公（津）行罚决字（2014）00007号行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。
双方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一、二审庭审中均进行质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，关于被上诉人作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确问题。经审查，根据被上诉人提供的凤凰公司出具的证明、对上诉人马素荣的两次询问笔录及视频录像，能够认定自2013年12月份凤凰公司开始开发菜园村安置房二期工程以来，上诉人马素荣与菜园村部分村民存在多次到施工现场，阻拦进出工地的车辆，致使施工无法正常进行的事实。被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项对上诉人作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人称，涉案土地未进行征收补偿，凤凰公司开发使用上诉人村的土地没有合法用地手续，故上诉人的行为是为了维护自身的合法权益。经审查，凤凰公司以出让方式取得涉案土地，利津县人民政府并于2013年4月25日向其颁发了国有土地使用权证，凤凰公司对涉案土地拥有合法使用权。故对上诉人的主张，本院不予支持。上诉人称，被上诉人对上诉人作出的行政处罚，未查明违法行为发生的时间、地点、具体违法次数。经审查，被上诉人对上诉人马素荣进行询问过程中，就违法行为发生的时间、地点均进行了调查，上诉人自认曾六次参与阻拦施工，并对六次阻拦施工的时间、地点、过程进行了叙述。以此能够认定，上诉人自2013年12月份以来，多次在利津县城利一路2号，菜园村二期工程施工地点实施阻拦施工的行为。故对上诉人的主张，本院不予支持。上诉人称，被上诉人对其适用从重处罚无相关事实依据。经审查，上诉人自认曾六次参与阻拦施工，被上诉人亦二次出警进行制止。被上诉人以此认定上诉人的行为属情节较重情形并无不当。对上诉人的该主张，本院亦不予支持。
关于被上诉人作出的处罚决定程序是否合法问题。经审查被上诉人提供的卷宗及录像材料，2014年2月26日，利津县公安局利津派出所根据报案受理本案。受案后，履行了传唤审批手续，并于2月27日，对上诉人进行传唤并询问。上诉人到达利津县公安局利津派出所的时间是2月27日15时，离开时间是2月28日0时13分。3月25日，利津县公安局利津派出所报利津县公安局审批，办案期限延长一个月。4月3日，经过传唤审批后，利津县公安局利津派出所对上诉人进行了第二次传唤及询问，并于同日经审批延长了询问时限。4月3日17时，被上诉人两办案民警就拟作出的行政处罚决定的事实、理由、依据向上诉人进行告知，并对上诉人享有的陈述、申辩权进行了释明。上诉人表示对被上诉人作出的处罚不服，并主张开发商没有手续使用其村里的土地，自己实施的是保护村土地的行为，不能认定是“扰乱”。被上诉人办案民警在了解到上诉人不能自行进行书写的情况后，告知上诉人，可代其将其意见书写在告知笔录上，上诉人须按手印予以确认，上诉人明确表示其拒绝按手印。办案人员遂将该情况记于告知笔录。同日，被上诉人办案民警报被上诉人审核部门及领导审批后，作出利公（津）行罚决字（2014）00007号行政处罚决定，并向上诉人送达。应认定被上诉人作出行政处罚决定程序合法。对上诉人的被上诉人没有“立案”程序、传唤及调查程序违法的主张，本院不予支持。
在被诉具体行政行为没有被确认违法的情况下，上诉人马素荣的行政赔偿请求于法无据。对其该项诉求，本院亦不予支持。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人马素荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋建功
审判员 张晓丽
审判员 邵金芳
二〇一四年十月十五日
书记员 赵 岩