浙江省瑞安市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0381行初105号
原告陈哲，男，1966年7月4日出生汉族，住浙江省瑞安市。
委托代理人潘小飞，浙江君安世纪律师事务所律师。
被告瑞安市人力资源和社会保障局，住所地瑞安市商城大厦四楼。
法定代表人林邦虎，局长。
委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。
委托代理人陈显东,系被告工作人员。
被告瑞安市人民政府，住所地瑞安市万松东路市政大院。
法定代表人麻胜聪，市长。
委托代理人徐本仲，系被告工作人员。
原告陈哲与被告瑞安市人力资源和社会保障局（以下简称瑞安市人社局）、瑞安市人民政府不履行法定职责一案，本院于2017年6月8日立案后，依法组成合议庭，于2017年10月10日公开开庭进行了审理。因本案案情复杂，经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限六个月。原告陈哲，被告瑞安市人社局的负责人狄大夫及委托代理人余心海，被告瑞安市人民政府的委托代理人徐本仲均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告瑞安人社局于2017年2月10日作出瑞人社决（2017）001号《不予办理提前退休手续决定书》，内容如下：陈哲于2016年6月份向我局提出提前退休申请，并于2016年8月24日提交《瑞安事业单位工作人员到人力资源服务机构工作审批表》。经审查，陈哲于1966年7月出生，男，1983年6月招录到原××市越剧团工作，属事业单位工作人员，现年龄未到60周岁法定退休年龄，且不符合提前退休法定条件。据此，陈哲的提前退休申请不符合国发〔1978〕104号《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条、《中华人民共和国社会保险法》第十六条规定。根据瑞政办〔2016〕185号规定，瑞政办〔2016〕62号第四条第（一）项关于“距法定退休年龄不足5年（含）且工作年限满20年，或工作年限满30年的人员，自愿到人力资源服务机构工作的，经本人申请，单位同意，主管部门审核后，可报人力社保部门提前办理退休手续”的内容未实施。据此，我局决定对陈哲申请的提前退休手续不予办理。
被告瑞安市人民政府于2017年5月19日作出瑞政复决字〔2017〕59号《行政复议决定书》，内容如下：被申请人作为我市人力资源和社会保障工作主管部门，在办理退休手续时应当认真执行国家有关干部职工退休年龄、条件的相关政策规定。瑞政办〔2016〕62号文件第四条第（一）项关于提前退休的条款，未综合衡量本地区各行业特殊人才实际情况，且未制定具体实施细则，尚不具备实施条件。瑞政办〔2016〕185号文件决定对上述条款予以暂缓执行，待人力社保部门出台具体实施细则后再予实施执行。瑞政办〔2016〕185号文件相关规定，不存在与国家政策规定、上级文件相抵触的情形。本案中，针对申请人提交的提前退休申请及相关材料，被申请人认为申请人不符合提前退休法定条件，且瑞政办〔2016〕62号文件关于提前退休相关条款已暂缓执行，决定不予办理提前退休手续，并无不当。申请人的复议请求，本机关不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：维持被申请人瑞安人社局作出的瑞人社决（2017）001号不予办理提前退休手续决定行为。
原告陈哲诉称：原告于1983年6月入职瑞安越剧团，属于差额事业单位职工，为拥有副高职称的高层次、专业团体人员。2012年8月29日，第二被告瑞安市人民政府对文化系统包括瑞安人民剧院、瑞安电影发行放映公司、瑞安越剧团等三家事业单位进行改制，撤销瑞安人民剧院和瑞安电影发行放映公司，组建瑞安文化发展有限公司。同时组建瑞安越剧团有限公司，作为瑞安文发公司所属二级公司，撤销原××市越剧团。原越剧团于2013年7月9日完成国有企业性质改制，至今，原告的人事关系和事业编制身份一直保留在瑞安文发公司（文化人才服务中心）。2016年7月1日，瑞安市人民政府瑞政办〔2016〕62号文件《瑞安市人民政府办公室关于加快发展人力资源服务业等实施意见》开始实施，按该意见第四条第（一）款突破人事关系限制的规定，其中距法定退休年龄不足5年（含5年）且工作年限满20年，或工作年限满30年的人员，自愿到人力资源服务机构工作的，经本人申请，单位同意，主管部门审核后，可报人力社保部门提前办理退休手续。为此，原告依照第一被告工作人员的具体要求，于7月1日前将《瑞安事业单位工作人员退休（退职）呈批表》、《关于要求办理提前退休报告》、《聘用意向书》等办理提前退休所需材料送至第一被告受理。经过多次沟通，第一被告首次于8月11日以暂缓为由告知原告暂缓办理，8月24日又要求原告补充一份《瑞安事业单位工作人员到人力资源服务机构工作审批表》，但又再次暂缓。2016年11月8日，原告因此向第二被告瑞安市人民政府提起行政复议，市人民政府于2016年12月19日作出瑞政复决字〔2016〕84号《行政复议决定书》，责令第一被告限期内针对原告提出的提前退休申请作出行政处理。尔后，第一被告于2017年2月10日作出瑞人社决字（2017）009号《不予办理提前退休手续决定书》，决定对原告申请提前退休的手续不予办理。该决定的依据理由为第二被告出台的瑞政办〔2016〕185号文件，该文件规定：瑞政办〔2016〕62号第四条第一款的规定未实施。然该185号文件系经市府第61次常务会议研究决定由市府办于2016年12月26日形成，主要内容为瑞政办〔2016〕62号第四条第一款自2016年7月1日暂缓执行。可见，瑞政办〔2016〕185号规定是将其溯及力提前至〔2016〕62号文件开始实施之日。2017年2月24日，原告再次向第二被告申请行政复议，第二被告维持第一被告作出的瑞人社决字（2017）009号不予办理提前退休手续的决定行为。综上，瑞政办〔2016〕62号文件根据上级部门规章、地方性规章等而制定实施，应当具有行政法上的效力。第一被告在能办理应办理的情形下，而未办理提前退休手续，其行为侵害了原告的合法权益。而第一被告所依据的瑞政办〔2016〕185号文件先撇开其内容的合法性不论，依法不具有溯及力，不应当予以适用。故请求：一、依法确认第一被告不履行法定职责违法，责令第一被告限期内为原告办理提前退休手续；二、附带审查第二被告实施的瑞政办〔2016〕185号文件的合法性，确认其违法，并撤销瑞政复决字〔2017〕59号行政复议决定。
被告瑞安人社局辩称：一、原告不符提前退休法定条件。原告于1966年7月出生，1983年6月被招录到原××市越剧团工作，属事业单位工作人员，申请退休时年龄未满六十周岁，也不具备法定可以提前退休的情形。瑞政办〔2016〕62号文件第四条第（一）项关于“距法定退休年龄不足5年（含）且工作年限满20年，或工作年限满30年的人员，自愿到人力资源服务机构工作的，经本人申请，单位同意，主管部门审核后，可报人力社保部门提前办理退休手续”的意见，在发文后已由市政府明确规定暂缓执行，依法不能作为原告提前退休的法定依据。二、瑞政办〔2016〕185号《瑞安市人民政府办公室关于暂缓执行瑞政办〔2016〕62号文件部分条款内容的通知》，是经市政府常务会议通过的就原意见的执行事项所作的规定，该《通知》的制定程序正当，内容未违反法律、法规或规章的规定，依法具备规范性文件的效力。因人力资源服务业特殊人才政策需突破先行人事关系制度限制，各地在实施时需要根据本地实际情况兼顾考虑各个行业的平衡，由于我市相关各行业特殊人才的结构、现状等基本情况尚不确定，目前尚不具备实施该特殊政策的条件。据此，瑞政办〔2016〕185号文件决定暂缓瑞政办〔2016〕62号文件第四条第（一）项条款的执行，属县级人民政府行使的法定职权范围之内，未违反法律、法规和规章的规定，也没有违反上级规范性文件的强制性要求。综上所述，原告的诉讼请求不符法律规定，望人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告瑞安市人民政府辩称：一、行政复议决定查明事实清楚、适用法律正确。原告陈哲向瑞安人社局提出提前退休申请，因所依据的瑞政办〔2016〕62号文件关于事业单位人员提前退休条款已被瑞政办〔2016〕185号文件暂缓执行，瑞安人社局决定不予办理提前退休手续。原告不服向答辩人申请行政复议，要求责令瑞安人社局为其办理提前退休手续，并确认瑞政办〔2016〕185号文件不具有法律效力。经审查，瑞政办〔2016〕62号文件第四条第（一）项关于提前退休的条款，实施条件尚不成熟，经瑞安市政府常务会议研究，对上述条款予以暂缓执行，待人力社保部门出台具体实施细则后再予实施执行。瑞政办〔2016〕185号文件对原提前退休政策的暂缓执行的规定，属政府行使的法定职权范围之内，不存在与国家政策规定、上级文件相抵触的情形，并无违法。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，答辩人维持瑞安人社局不予办理提前退休决定，符合法律规定。二、行政复议程序合法。2017年2月24日，答辩人收到原告提交的行政复议申请书，受理后通知瑞安人社局答复。瑞安人社局提交复议答辩材料后，因案情复杂，依法延长审理期限30日。答辩人于2017年5月19日作出行政复议决定，并依法送达给原告和瑞安人社局。故本案行政复议程序符合法律规定。综上所述，答辩人作出的行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，望人民法院依法驳回诉讼请求。
原告陈哲向本院提供如下证据：证据1、原告身份证，证明原告身份情况；证据2、瑞政办〔2016〕62号文件、瑞政发〔2012〕144号文件，证明办理提前退休的法律依据；证据3、《瑞安事业单位工作人员退休（退职）呈批表》、《关于要求办理提前退休报告》、《聘用意向书》、《瑞安事业单位工作人员到人力资源服务机构工作审批表》、《副高职称证明》，证明原告已向第一被告提出办理提前退休手续，但第一被告至今未办理的事实；证据4、关于陈哲同志申请办理提前退休有关事宜的说明，证明第一被告受理提前办理退休材料的时间及事实；证据5、瑞政复决字〔2016〕84号《复议决定书》，证明原告曾申请复议并由第二被告作出复议决定的事实；证据6、《告知书》、《不予办理提前退休手续决定书》、瑞政办〔2016〕185号，证明第一被告已作出行政处理的事实及依据；证据7、瑞政复决字〔2017〕59号行政复议决定书，证明第二被告复议维持的事实。
被告瑞安人社局在本院指定的举证期限内提供如下证据：证据1、关于要求办理提前退休报告及身份证复印件；证据2、专业资格证书；证据3、聘用意向书；证据4、瑞安事业单位工作人员到人力资源服务机构工作审批表及送达回证；证据1-4证明原告向被告瑞安人社局提出提前退休申请。证据5、告知书及送达回证，证明被告作出决定之前已告知原告；证据6、不予办理提前退休手续决定书及送达回证，证明被诉行政行为内容；证据7、瑞政办〔2016〕62号《瑞安市人民政府办公室关于加快发展人力资源服务业等实施意见》；证据8、瑞政办〔2016〕185号文件；证据7-8证明瑞安市人民政府就事业单位工作人员到人力资源服务机构工作涉及政策内容。证据9、国发（1987）104号文件，证明法定提前退休条件。
被告瑞安市人民政府在本院指定的举证期限内提供如下证据：证据1、行政复议申请书；证据2、不予办理提前退休手续决定书；证据3、身份证；证据4、关于要求办理提前退休报告；证据5、《瑞安事业单位工作人员退休（退职）呈批表》、证据6、《聘用意向书》；证据7、《瑞安事业单位工作人员到人力资源服务机构工作审批表》；证据8、副高职称证明；证据9、瑞政办〔2016〕62号文件；证据10、瑞政办〔2016〕185号文件；证据11、收件证明；证据1-11证明原告向答辩人申请行政复议，并提供相关证据材料。证据12、行政复议申请立案审批表；证据13、行政复议答复通知书；证据14、行政复议答复书；证据15、延期审理通知书；证据16、行政复议决定书；证据17、送达回证（市人社局）；证据18、送达回证（陈哲）；证据12-18证明行政复议程序合法。证据19、市人社局提供的证据清单及证据材料（证据材料由市人社局提供），证明瑞安人社局不予办理提前退休决定合法；证据20、市政府第61次常务会议通知；证据21、关于事业单位工作人员提前退休到人力资源服务机构工作有关问题的报告；证据20-21证明瑞政办〔2016〕185号文件制定程序正当，内容合法。
原告陈哲对被告瑞安人社局提供的证据的质证意见如下：对证据1-7的证据三性无异议。对证据8，该文件最后提到至2016年7月1日起暂缓执行，待人力社保部门出台实施细则后再实行，该规定不具有合法性。针对证据9，该文件第一、二条提到符合下列条件的可以退休，本案涉及是否符合提前退休的条件，该文件跟本案不具有关联性。
被告瑞安市人民政府对被告瑞安人社局提供的证据无异议。
原告陈哲对被告瑞安市人民政府提供的证据的质证意见如下：对证据1-18、22的证据三性无异议。证据19不能证明被告的待证事实，因为瑞安人社局提供的证据不能证明其行政行为的合法性。对证据20-21，第185号文件与原告提供的该组证据内容相差较大，该组证据允许原告办理退休，但是第185号文件是完全背离该组证据的原则，第185号文件能否具有溯及力，暂缓执行瑞政办〔2016〕62号文件。
被告瑞安市人社局对被告瑞安市人民政府提供的证据无异议。
被告瑞安市人社局、瑞安市人民政府对原告提供的证据的质证意见如下：对原告提供的证据的客观性、真实性无异议，但是关联性有异议，不能证明被告瑞安人社局作出的决定和第二被告的复议决定违法。
上述证据经庭审出示，质证，本院认证如下：被告瑞安人社局提供的证据能证明被告瑞安人社局受理、办理等过程，其中185号文件与相关规章相抵触，不予采信。被告瑞安市政府提供的除185号文件以外的证据均予以采信。原告提供的证据2中的瑞政发[2012]144号文件与本案缺乏关联性，与证据6中的185号文件均不予采信，其余证据均予以采信。
综合当事人陈述以及采信的证据，本院认定事实如下：原告陈哲于1966年7月出生，于1983年6月被招录到原××市越剧团工作，属事业单位工作人员。2016年5月27日，瑞安市人民政府办公室印发瑞政办〔2016〕62号文件《瑞安市人民政府办公室关于加快发展人力资源服务业等实施意见》（以下简称62号文件），其中第四条第（一）项规定：“……距法定退休年龄不足5年（含）且工作年限满20年，或工作年限满30年的人员，自愿到人力资源服务机构工作的，经本人申请，单位同意，主管部门审核后，可报人力社保部门提前办理退休手续。”该文件于2016年7月1日起施行。原告于2016年6月13日向被告瑞安人社局申请办理提前退休，并提交身份证、资格证书、聘用意向书等材料。同年8月24日，原告向被告瑞安人社局提交了《瑞安事业单位工作人员到人力资源服务机构工作审批表》，并由其原单位和主管部门出具意见。2016年11月7日，被告瑞安市人社局在审批表人力社保部门经办科室意见一栏写明：根据瑞安市人民政府常务会议（会议纪要[2016]11号）精神，瑞政办[2016]62号文件中提前退休条款暂缓执行，并于当日向原告送达该审批表。原告于2016年11月8日就被告瑞安市人社局拒绝办理退休手续向被告瑞安市人民政府申请复议。2016年12月19日，被告瑞安市人民政府作出责令被告瑞安人社局作出行政处理的复议决定。2016年12月26日，瑞安市人民政府办公室发布瑞政办[2016]185号文件（以下简称185号文件），认为62号文件中第四条第（一）项条款实施条件不成熟，决定对该条款内容自2016年7月1日起暂缓执行，待人力社保部门出台具体实施细则后再予实施执行。2017年2月9日，被告瑞安人社局向原告送达告知书。2017年2月10日，被告瑞安人社局作出涉诉决定书，并于同年2月13日向原告送达。原告于2017年2月24日向被告瑞安市人民政府申请复议，被告瑞安市人民政府于当日受理。因案情复杂，被告瑞安市人民政府于2017年4月24日作出延期决定，并向原告和被告瑞安人社局送达延期审理通知书。2017年5月19日，被告瑞安市人民政府作出复议决定，决定维持被告瑞安人社局的涉诉决定。并于同年5月25日向原告送达该复议决定书。原告不服该复议决定，于2017年6月8日向本院起诉。
本院认为，被告瑞安人社局负有依法依规办理退休手续的职责。原告向被告瑞安人社局申请退休，被告瑞安人社局依照185号文件的规定作出不予办理退休的决定书，故原告现申请一并对该185号文件的合法性进行审查。185号文件于2016年12月26日公布，但实施日期提前为2016年7月1日，明显不符合《浙江省行政规范性文件管理办法》第十六条第二款之规定，即行政规范性文件应当自公布之日起30日后施行，但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者发布后不立即实施将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的除外。行政规范性文件的实施日期在极特殊情况下也仅仅为公布之日起施行，而一般情况应当自公布之日起30日后实行，该185号文件与《浙江省行政规范性文件管理办法》的规定相抵触，故不应适用。被告瑞安人社局据此作出的涉诉决定缺乏法律依据，应予撤销。被告瑞安市人民政府作出的维持决定也应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十一条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条之规定：
一、撤销被告瑞安人力资源和社会保障局于2017年2月10日作出的《不予办理提前退休手续决定书》，被告瑞安人力资源和社会保障局应于本判决生效之日起60日内对原告的退休申请重新作出处理；
二、撤销被告瑞安市人民政府于2017年5月19日作出的《行政复议决定书》；
三、驳回原告陈哲的其他诉讼请求。
本案诉讼费50元，由被告瑞安市人力资源和社会保障局、瑞安市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本上诉于浙江省温州市中级人民法院。
审 判 长 何小云
人民陪审员 曹高锋
人民陪审员 方玲飞
二〇一七年十二月二十六日
书 记 员 高 艳