山西省晋中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋中中法行终字第23号
上诉人（原审第三人）焦大平。
委托代理人费维云。
上诉人（原审第三人）张四银。
被上诉人（原审原告）李怀喜。
委托代理人陈明录，昔阳县法律援助中心法律工作者。
被上诉人（原审被告）昔阳县人民政府，住所地：昔阳县新建路1号。
法定代表人王根元，县长。
李怀喜诉昔阳县人民政府土地行政登记一案，原审第三人焦大平、张四银不服和顺县人民法院（2014）和行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人焦大平及委托代理人费维云，上诉人张四银，被上诉人李怀喜及委托代理人陈明录出庭到庭参加了诉讼，被上诉人昔阳县人民政府经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审查明，焦大平系非农业户口，张四银系昔阳县乐平镇穆家会村村民。李怀喜因急需用钱在昔阳县城买房，2000年8月26日，将其位于昔阳县乐平镇穆家会村的房产一处（砖混结构北房7间、西房1间、根基2间）以23500元的价格卖给焦大平，双方在村委会干部的见证下签订了房屋买卖草契，李怀喜将其名下的0029931号宅基地使用证交给焦大平。2001年焦大平向昔阳县人民政府申请办理土地使用权变更登记，昔阳县人民政府为焦大平颁发了昔集建（2001）字第240104100号集体土地建设用地使用证。2013年1月28日，焦大平与张四银签订房屋买卖协议，焦大平将其修缮的上述房产（砖混结构北房7间、西房2间、南房6间、东房3间）以150000元的价格卖于张四银，并将昔集建（2011）字第240104100号集体土地建设用地使用证交给张四银。2014后5月26日，李怀喜以上述两次房屋买卖均未向税务部门申报、交税，且焦大平系城镇居民，不属于昔阳县乐平镇穆家会村民为由向和顺县人民法院确认其与焦大平的房屋买卖无效及焦大平与张四银房屋买卖合同无效，和顺县人民法院判决驳回李怀喜的诉讼请求，李怀喜不服提起上诉。原审认为，焦大平持房屋买卖草契及李怀喜名下的宅基地使用证向昔阳县人民政府申请土地使用权变更登记，昔阳县人民政府为焦大平颁发了昔集建（2001）字第240104100号集体土地建设用地使用证，并注销了李怀喜名下的0029931号宅基地使用证，故第240104100号集体土地建设用地使用证与李怀喜有法律上的利害关系，李怀喜是本案的适格的主体。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知着诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。李怀喜于2000年将房屋卖于焦大平时将0029931号宅基地使用证交给第三人焦大平，2001年昔阳县人民政府为焦大平颁发了昔集建（2001）字第240104100号集体土地建设用地使用证，注销了李怀喜名下的0029931号宅基地使用证，本案李怀喜并没有申请变更土地登记，李怀喜不知道昔阳县人民政府作出的具体行政行为的内容，昔阳县人民政府也未告知李怀喜诉权或起诉期限。本案应根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条之规定，确定起诉期限从知道或应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过2年。2014年5月李怀喜诉焦大平、张四银房屋买卖合同纠纷一案时，李怀喜在诉讼中才知道了昔阳县人民政府为焦大平颁发了此证。故李怀喜于2014年11月6日提起行政诉讼没有超过起诉期限。根据《土地登记规则》规定，土地登记依照下列程序进行：1、土地登记申请；2、地籍调查；3、权属审核；4、注册登记；5、颁发或更换土地证书。因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的，土地使用权转让双方当事人应持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原等资料申请变更登记。国家土地管理局《关于变更土地登记的若干规定》规定，土地管理部门根据变更土地申请人提交的资料和变更地籍调查结果对申请人资格、变更内容、变更依据进行审核。经审核符合规定要求的，由审核人员在变更土地登记审批表内填写准予变更土地登记的依据、结果和审核人员姓名，并加盖审核人员印章和土地管理部门公章。报人民政府批准后进行注册登记，注销原土地证书，换发土地证书。本案中，李怀喜未申请土地变更登记，也未到登记部门共同办理土地变更登记，焦大平申请土地变更登记时虽提供了房屋买卖草契及李怀喜名下的宅基地使用证，但从李怀喜、昔阳县人民政府提供的居民宅基用地申请、调查、审批表中显示只有昔阳县乐平镇穆家会村民委员会的意见，而无土地管理部门审核人员及相关部门的审核意见、批准意见。焦大平并非昔阳县乐平镇村集体经济组织成员，按照法律规定不能取得该村宅基地土地使用权。昔阳县人民政府在办理变更登记申请过程中，只要进行简单的形式审查（如焦大平的户籍）便能发现该瑕疵，故2001年昔阳县人民政府为焦大平颁发的昔集建（2001）字第240104100号集体土地建设用地使用证行为违法，应依法予以撤销。原审判决，撤销昔阳县人民政府2001年为焦大平颁发的昔集建（2001）字第240104100号集体土地建设用地使用证。
焦大平上诉称，第一、被上诉人李怀喜不具备行政诉讼主体资格。2000年李怀喜自愿将自己名下的房屋以23500元的价格卖给上诉人，并在穆家会村干部的见证下签订了房屋买卖草契，与此同时李怀喜将自己的宅基地使用证交给上诉人焦大平日后办理宅基地过户手续。2001年昔阳县人民政府为上诉人颁发了集体建设用地使用证。李怀喜自愿处理自己的房屋在前，上诉人变更登记在后，变更登记行为没有侵犯李怀喜的合法权益。原审判决李怀喜为本案的合格原告是错误的。第二、李怀喜早就知道昔集建（2001）字第240104100号集体建设用地使用证的存在，李怀喜在2014年11月6日才提起行政诉讼，显然已经超过了起诉期限。综上，诉争的昔集建（2001）字第240104100号集体建设用地使用证事实清楚，程序合法，应予支持，被上诉人李怀喜的起诉无理，且已经超过起诉期限，应予驳回，原审判决错误，应予撤销，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。
上诉人张四银上诉称，被上诉人李怀喜于2000年8月26日自愿将自己的房产处分卖给了焦大平。而且李怀喜当即还将0029931宅基地证交于焦大平让其过户，对于李怀喜来说，此块宅基地已经被他处分掉，与他没有任何利害关系了。焦大平依据双方的买卖契约于2001年将该块宅基地变更登记在自己的名下，没有侵害李怀喜的合法权益。因此李怀喜不具有本案诉讼主体资格，原审法院不应该为其立案，更不应该审理此案，应当裁定驳回李怀喜的起诉。焦大平于2001年变更登记了该块宅基地之后，李怀喜分别于2001年、2003年、2008年三次见过该证，李怀喜对昔阳县人民政府为焦大平变更登记该块宅基地的行政行为早就知道。在2014年才提起诉讼，已经超过了起诉期限，应驳回其起诉。此外，李怀喜的诉求也不在《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的受案范围内。张四银在本案中是善意第三人，原审撤销了昔阳县人民政府为焦大平宅基地的变更登记手续，这对张四银作为善意第三人来说是一个实质上的权利侵害，请求二审撤销原判，驳回李怀喜的起诉。
被上诉人李怀喜答辩称，人民法院受理行政案件是法律赋予的职权，一审行政诉讼立案是合情合理合法的行为。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定，农村集体土地的权利人或利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。答辩人与焦大平签订的房屋买卖草契中有共同管护院墙保根及费用分担的约定，而焦大平违约，没有履行，擅自办理土地使用权过户登记手续。因此，答辩人既是权利人又是利害关系人，具有原告主体资格。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第四十二条的规定，2014年6月19日，答辩人诉焦大平、张四银农村房屋买卖合同纠纷庭审时，在法庭上，焦大平举出昔集建（2001）字第240104100号集体土地建设用地使用证，答辩人才知道该证的内容，昔阳县人民政府在给焦大平颁发此证时，并没有告知过答辩人，而和顺县人民法院（2014）和民初字第274号民事判决，建议对此证的效力应当通过行政诉讼另案处理。因此答辩人提起行政诉讼，没有超过2年的时效期限，宅基地属于不动产的范围，从给焦大平颁证后至提起行政诉讼，没有超过20年，所以，答辩人提起的行政诉讼没有超过行政诉讼的起诉期限。张四银不是本案行政纠纷的善意第三人，张四银没有取得集体土地建设用地使用证，其土地使用权没有经过法律规定授权。昔阳县人民政府在变更登记发证过程中，其程序违法、证据不确实充分、法律依据不明确。
被上诉人昔阳县人民政府在法定期间提供了以下证据：1、李怀喜与焦大平的房屋买卖草契；2、0029931号宅基地使用证；3、居民宅基用地登记申请、调查、审批表；4、昔集建（2001）字第240104100号集体建设用地使用证。
被上诉人李怀喜在一审中提供了以下证据：1、焦大平的户籍证明；2、居民宅基用地登记申请、调查、审批表；3、昔集建（2001）字第240104100号集体建设用地使用证复印件；4、昔阳县乐平镇穆家会村民委员会处理意见；5、赵国红于2013年11月14日的证明材料；6、吕秋生于2013年11月14日的证明材料；7、和顺县人民法院（2014）和民初字第274号民事判决书。李怀喜在二审中提供了赵国红于2015年2月10日出具的证明。
上诉人焦大平在二审中提交了以下证据材料：1、赵国红于2014年12月24日的证明；2、吕秋生于2014年12月24日的证明。
各方当事人二审期间的质证意见与一审相同，经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见。焦大平、李怀喜在二审中提供的证据材料，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，不属于新证据，不予认可。
根据以上证据及开庭审理查明，可以认定如下事实：
焦大平系非农业户口，张四银系昔阳县乐平镇穆家会村村民。李怀喜于2000年8月26日，将其位于昔阳县乐平镇穆家会村的房产一处（砖混结构北房7间、西房1间、根基2间）以23500元的价格卖给焦大平，双方在村委会干部的见证下签订了房屋买卖草契，李怀喜将其名下的0029931号宅基地使用证交给焦大平。2001年焦大平向昔阳县人民政府申请办理土地使用权变更登记，昔阳县人民政府为焦大平颁发了昔集建（2001）字第240104100号集体土地建设用地使用证。2013年1月28日，焦大平与张四银签订房屋买卖协议，焦大平将其修缮的上述房产（砖混结构北房7间、西房2间、南房6间）以150000元的价格卖于张四银，并将昔集建（2011）字第240104100号集体土地建设用地使用证交给张四银。2014年5月26日，李怀喜以上述两次房屋买卖均未向税务部门申报、交税，且焦大平系城镇居民，不属于昔阳县乐平镇穆家会村民为由向人民法院起诉请求确认其与焦大平的房屋买卖协议无效及焦大平与张四银房屋买协议无效，法院判决驳回李怀喜的诉讼请求，本院于2014年10月30日作出（2014）晋中中法民终字第866号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。2014年9月，李怀喜以昔阳县人民政府颁发土地证程序违法，且焦大平为城市户口不具有取得农村宅基地的资格为由，向昔阳县人民法院提起行政诉讼，经昔阳县人民法院报请，本法院指定和顺县人民法院管辖。
本院认为，（一）《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中李怀喜系涉诉土地的原使用权人，其认为焦大平违背草契约定的内容，对其房产造成了侵害，且焦大平不具有办理集体土地建设用地使证的资格为由，提起诉讼，与涉诉的土地登记行为具有法律上的利害关系，具备原告主体资格。（二）关于起诉期限。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中昔阳县人民政府认为李怀喜的起诉超过法定的起诉期限，却没有提供相应的证据。（三）关于被诉的昔集建（2001）字第240104100号集体土地建设用地使用证是否合法。《土地登记规则》第三十七条规定，因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的，土地使用权转让双方当事人应当持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记。本案中，昔阳县人民政府提供的《居民宅基用地登记申请、调查、审批表》登记由焦大平一人单独申请，申请登记的依据及理由为0029931号宅基地使用证，乡（镇）政府意见、初审意见、土地管理机关审核意见、发证机关批准意见栏均为空白。焦大平非昔阳县乐平镇穆家会村集体成员，不能通过买卖方式取得该村的宅基地使用权。昔阳县人民政府的颁证行为违反了上述规定。鉴于本涉诉土地上的房屋已经被焦大平卖于张四银，张四银属于乐平镇穆家会村村民，且焦大平与张四银之间的房屋买卖合同已经被本院（2014）晋中中法民终字第866号民事判确认合法有效。撤销本案涉诉土地登记会影响张四银的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，确认本案涉诉本案土地行政登记违法。（四）关于上诉人在上诉状中所称，李怀喜同为城市居民，能取得该宗土地宅基地使用权，而焦大平作为城市居民也应能取得该村宅基地使用权的理由，因李怀喜是基于继承取得土地使用权，符合《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第七条规定。综上，经本院审判委员会研究决定，原审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：
一、撤销和顺县人民法院（2014）和行初字第3号行政判决；
二、确认昔阳县人民政府在2001年为焦大平颁发的昔集建（2001）字第240104100号集体土地建设用地使用证违法。
上诉审案件受理费五十元，由被上诉人昔阳县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈雪平
审 判 员 张晓峰
代理审判员 赵保军
二〇一五年五月二十日
书 记 员 赵 婷