广西壮族自治区钦州市钦南区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）钦南行初字第11号
原告钦南区尖山镇谷仓村委会第五村民小组，地址：尖山镇谷仓村委会。
诉讼代表人韩志钦，男。
委托代理人冯永富，广西海岸律师事务所律师。
被告钦州市钦南区人民政府，地址：钦州市金海湾东大街。
法定代表人黄光发，男，区长。
委托代理人李芸艳，男。
委托代理人容兴雯，男。
第三人钦南区尖山镇谷仓村委会第二村民小组，地址：尖山镇谷仓村委会。
诉讼代表人骆启瑞，男。
委托代理人陆党，广西桂信律师事务所律师。
原告钦南区尖山镇谷仓村委会第五村民小组（以下简称原告）不服被告钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）于2012年2月29日作出的钦南政处字（2012）12号《钦州市钦南区人民政府土地权属纠纷处理决定》（以下简称12号处理决定）土地行政确权一案，于2014年2月25日向本院提起行政诉讼。本院于次日受理后，于2014年3月3日向钦南区政府送达起诉状副本、应诉通知书等法律文书，本院依法组成合议庭，于2014年4月10日公开开庭审理了本案。经本院合法传唤，原告的诉讼代表人韩志钦和委托代理人冯永富，钦南区政府的委托代理人李芸艳、容兴雯，第三人钦南区尖山镇谷仓村委会第二村民小组（以下简称第三人）的诉讼代表人骆启瑞和委托代理人陆党到庭参加诉讼。本案现己审理终结。
钦南区政府于2012年2月29日作出的12号处理决定，认定原告与第三人争议的土地在上世纪“四清”运动期间已由谷仓大队分配给第三人，第三人从此取得争议土地的所有权，且直接管理使用至1978年。1978年后，原告通过向第三人租用而取得争议土地的使用权，但并不能因此而改变争议土地属第三人所有的性质。钦南区政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条的规定，作出12号处理决定：1、争议的两幅土地所有权归第三人集体所有；2、原告在接到处理决定书之日起三十日内把争议土地交还给第三人。
钦南区政府于2014年3月11日向本院提供了作出具体行政行为的证据：1、处理决定书、调处申请书，证实被告是依据第三人的申请进行调处的，程序合法。2、现场勘界笔录及勘界图、现场勘界相片，证实争议的土地具体四至及面积，申请人在场参加现场勘界的情况。3、王廷茂（3份）、洪家明（3份）、洪振伟、王中成、赵善江的调查笔录，证实争议土地是在“四清”运动后分配给第三人所有的，1981年，第三人将争议土地租给原告使用，原告将稻谷作为租金交给第三人。4、王中齐、彭福林、罗烈勇的调查笔录，证实榕树沟的土地是在“四清”运动后，谷仓大队按各生产队的人口、劳力例分配给各生产队。5、韩志洲、罗烈欢、赵汝胜的调查笔录，证实谷仓大队的各生产队在榕树沟都分配到土地。6、韩杰的调查笔录，证实争议的榕树沟隔心路上下两边的土地，解放初期是原告开垦的，1976年，知青下乡开始谷仓一、二队在争议地耕作过两年。1981年分田到户时，五队争议地分给各农户耕作，1983年和1984年由各耕种的农户按耕种比例将稻谷交给谷仓一、二队。7、韩志钦、韩志超的调查笔录，证实争议的土地一直来都是原告耕作，没有划分给过任何生产队。8、原告交租金的名单，证实原告向第三人交租金的事实。9、送达回证，证实办案程序合法。
原告诉称，由于钦南区政府在12号处理决定中认定原告与第三人有租赁关系，那么原告与第三人之间属于租赁合同纠纷，第三人也是以租赁合同纠纷要求原告返还争议土地，应属于合同法调整范畴，而不属于政府调处范畴，故钦南区政府作出12号处理决定超越职权，且调处超过2年时间，属程序违法。此外，12号处理决定认定事实错误。原告从来没有向第三人租赁过本案诉争土地，诉争土地在原告的耕作区范围内，自土改、“四清”后一直到现在都是由原告管理使用，分田到户时原告也将这些土地分到本小组的村民使用，面积登记在承包责任田里面，从2006年起，原告将争议土地出租给浙江的谢智亮做虾塘，后谢智亮转给黄勇辉，第三人从未提出异议。并且，原告从1952年使用诉争土地至今已经连续62年，按照相关规定，争议土地也应当确认属原告所有。综上所述，钦南区政府作出的12号处理决定认定事实错误，程序违法，请求人民法院撤销该处理决定。
原告向法庭出示了如下的证据：1、证明、12号处理决定、《复议决定书》、邮政快件、《民事起诉书》及《应诉通知书》，证实第三人将讼争土地以土地租赁合同纠纷起诉，双方纠纷属民事范畴而不是行政范畴。2、《土地承包合同》，证实争议的榕树沟土地由原告租赁给浙江的谢智亮做虾塘，租金由原告收租金。3、《记录本》，证实争议的榕树沟土地在1984年调整农户承包责任田时，原告将争议榕树沟的土地分配给原告的村民李世兴等人管理、使用、收益。4、对李世兴、黄秀芬、余结明、韩福春等人的调查笔录，证实争议的榕树沟土地属于原告集体所有和使用等情况。5、《税费手册》、《户口本》，证实争议的榕树沟土地一直以来由原告的村民李世兴等人交税，所争议的榕树沟土地属于原告集体所有和使用等情况。
钦南区政府辩称，原告与第三人争议的榕树沟一带土地包括未争议地在内共65亩荒地，在土改、合作化和1962年“四固定”时期，并没有分配固定给任何个人和生产队，因没有水源灌溉、长期丢荒。上世纪“四清”运动期间，钦江引水灌溉到榕树沟一带土地时，当时的谷仓大队按照各生产队人口把榕树沟一带65亩荒地分给各生产队开垦使用，第三人分得争议地，面积约12亩，此后，第三人耕种管理争议地至1978年。1978年后，第三人将争议地租给原告耕种，并收取租金（以稻谷作为租金的形式支付）。1985年后，原告仍继续耕种该争议地，但以争议地的地质反酸没有收成为由，不交租金。原告与第三人对榕树沟的土地争议是土地所有权的争议，不是租赁合同的纠纷。原告与第三人的土地争议由钦南区政府调处符合法律规定，程序合法。综上，钦南区政府作出的12号处理决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求人民法院予以维持。
第三人没有提交书面的答辩意见，在庭上述称，原告与第三人存在土地权属争议，不属于民事范畴，被告根据第三人的申请，对其进行立案调查处理，程序合法。争议土地属第三人所有，在“四清”运动时，谷仓大队将争议土地划分给第三人，后第三人又将土地出租给原告使用，原告使用第三人的土地是在租赁的基础上使用的，不管原告使用时间长短，均不可能成为其所有的土地。被告作出的12号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
原告对钦南区政府提供的证据质证认为：对钦南区政府出示的1号证据中的调处申请书没有异议，而对处理决定书的真实性没有异议，但调处时间超过2年，程序违法。对钦南区政府出示的2号证据，认为不能确定现场勘界笔录中的工作人员是否是办案单位确定的办案人员，勘界没有科学的仪器进行测量，原告没有派员到场进行现场勘界。对钦南区政府出示的3、4、5号证据认为，调查笔录中的调查人员梁绍文等部分办案人员不是指定办案单位的工作人员，调查主体不合法；洪家明、彭福林等人的调查笔录中没有表明“以上笔录属实，与本人说的一致”情况，不能证实该笔录的真实性；钦南区国土资源局邀请其他单位及个人办案实属程序违法。对钦南区政府出示的6、7号证据没有异议。对钦南区政府出示的8号证据，认为没有按照行诉法的相关规定进行举证，该证据没有在证据目录中出示。原告方也没有提供过这样的证明，该证据也没有相应标题，不能证实是什么内容。对钦南区政府出示的9号证据，认为不符合送达的相关法律规定，应该送达到其住所地，而村委会不能成为原告住所地。另外，原告方当时没有在村委会，从来没有见过这份材料。
第三人对钦南区政府提供的证据质证认为：对钦南区政府出示的1、2、3、4、5、8、9号证据证实的内容均没有异议。而对钦南区政府出示的6、7号证据认为，被调查人证实争议土地属原告所有的内容不符合事实；而被调查人韩杰证实第三人使用过争议土地，原告也曾向第三人交租地的稻谷的内容是客观真实的。
钦南区政府对原告提供的证据质证认为：对原告出示的1、2号证据的真实性没有异议，但不能证实争议土地属原告所有，不能证实双方的纠纷是属民事纠纷。对原告出示的3号证据，认为记录本中的笔迹是一个人签字的。对原告出示的4号证据，认为被调查人员是原告的村民，有利害关系，证明力低。对原告出示的5号证据，认为税费手册、户口本与本案讼争土地没有关联性。
第三人对原告出示的证据的质证意见与钦南区政府的质证意见一致。
第三人尖山镇谷仓村委第二村民小组对原告出示的证据的质证意见与被告钦南区政府的质证意见一致。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：钦南区政府在法庭上出示的1号证据，原告质证时虽提出异议，但该证据来源合法、真实，并与本案有关连，为此，本院予以确认。钦南区政府在法庭上出示的2号证据，现场勘界笔录及勘界图、现场勘界照片，能够客观真实反映本案争议土地具体四至及面积，第三人派员参加现场勘界，本院认为，上述证据来源合法、真实，并与案件有关联，也可作为本案的依据。钦南区政府在法庭上出示的3、4号证据，原告质证认为被告钦南区政府在对本案进行调处过程中的部分工作人员不是本案确定的办案单位工作人员，调查主体不合法，并且在对部分被调查人的调查笔录中没有注明“以上笔录属实，与本人所说的一致。”的情况，不能证实调查笔录的真实性。本院认为，本案受案单位为钦南区人民政府，办案单位为钦南区国土资源局，办案单位在调处案件过程中，根据工作需要，邀请了相关司法行政部门工作人员参与、配合，做好相关调解工作以使本案能够调解结案，促进社会矛盾及时解决，维护社会稳定与和谐，是司法行政机关行使职权、确保工作顺利有效开展的工作方式。部分被调查人在调查笔录上没有明确注明“以上笔录属实，与本人所说的一致。”的情况，属于行政机关在对本案进行调处过程中存在的瑕疵，但由于对被调查人进行调查、记录时均有相关司法行政人员在场予以证明并且被调查人员已经签字，本院认为，对调查笔录中虽没有明确注明“以上笔录属实，与本人所说的一致。”的情况，但认为予以确认，可以作为本案定案依据。钦南区政府在法庭上出示的5号证据，送达回证证实被告办案程序合法，原告质证认为被告送达相关文书不符合法律规定的送达方式，应该送达到其住所地，而不是村委会。本院认为，被告对原告送达相关文书时，原告在村委办公室拒绝签收，但有时任村支书、治保主任在场作证，并且原告对本案的调处过程也明确知了，因此，该文书的送达并不影响本案的整个处理过程的进展，应该予以采信，可以作为本案定案依据。钦南区政府出示的6号证据，原告谷仓村委第五村民小组向第三人谷仓村委第二村民小组交租金的名单，证实原告向第三人交租金的事实。原告质证认为该证据没有在证据目录中出示，不按法律规定举证，并且该名单并没有相关标题，不能证实交租的事实。本院认为，被告已经在提交的证据材料中出示该交租名单，由于工作的疏漏而没有列到举证目录中是可以确认的，加上有原告方曾任生产队会计的调查笔录予以佐证，因此该交租名单可以作为本案定案依据。
原告出示的1号证据，证实原告与第三人权属纠纷属民事范畴而不是行政范畴，本院认为，对于土地确权纠纷中，一方当事人向政府部门申请确权调处并经受理、调处、作出裁决，可以明确其属于行政机关的具体行政行为，属行政案件范畴。原告出示的2号证据，《土地承包合同》证实争议的榕树沟土地由原告出租并收取租金，本院认为，土地的所有权和使用权是可以分开的，《土地承包合同》是原告对该争议地使用权的行使；对李世兴等人的调查笔录，由于被调查人员是原告村民，与本案有利害关系，证人也没有到庭作证，不能作为本案定案依据；记录本中的签字确认的笔迹基本是同一人笔迹，本院不予采信；税费手册、户口簿因与本案讼争土地没有关联性，因此本院对该组证据证实内容不予采信，不能作为本案定案依据。
经审理查明，原告谷仓村委第五村民小组与第三人谷仓村委第二村民小组争议的两幅土地位于尖山镇谷仓村委第五村民小组村庄往东100米处，地名为榕树沟，具体位置为：东至虾塘基城中心线，南至虾塘基城的变压器往南约48米处为界，西至东边虾塘基城中心线往西约83米外为界，北至往甘屋小路边的虾塘基城往南约48米处（即变压器处）为界，面积约6亩。
榕树沟一带土地包括本案讼争土地在内共65亩，在土改、合作化、“四固定”时期，属于咸酸地长期丢荒，并未有固定分配给任何个人和生产队。上世纪“四清”运动期间，谷仓大队共有八个生产队，当钦江引水能灌溉到榕树沟一带土地时，当时的谷仓大队按照各生产队人口的比例把榕树沟一带65亩荒地分给各生产队开垦使用，第三人分得争议地，面积约6亩，此后，第三人耕种管理争议土地至1978年。1978年后，第三人把争议土地租给原告耕种，并收取租金（以稻谷作为租金的形式支付）。1985年后，原告以争议土地的地质反酸没有收成为由，拒交稻谷。2006年3月，原告把争议土地发包给他人挖作虾塘之用时，而发生纠纷。2008年3月，钦南区政府受理第三人的土地纠纷申请后，于2012年2月29日作出12号处理决定，将争议的土地确认归第三人所有；并责令原告在接到处理决定书之日起三十日内把争议地交还给第三人。原告不服，遂向钦州市人民政府申请行政复议，钦州市人民政府于2014月1月20日作出钦政复决字（2014）8号行政复议决定，维持钦南区政府作出的12处理决定，原告不服，于是向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，钦南区政府是县级人民政府，有权对单位之间的土地权属争议进行调处。本案中，第三人与原告对争议土地的纠纷是属土地所有权的纠纷，并不是租赁合同的纠纷。钦南区政府依第三人的申请，对双方发生的土地纠纷进行调处，是法律斌予钦南区政府的职权。争议土地虽在1962年“四固定”时期未分配固定给任何生产队，但在上世纪“四清”运动期间已由谷仓大队分配给第三人，第三人从此取得了争议土地的所有权，且一直管理使用至1978年。对于该事实，有钦南区政府提供的相关证据材料予以证明。对于在特定的历史条件下，谷仓大队将“四固定”时期没有分配固定给任何生产队的土地进行调整分配的决议，理应予以维护。1978年后，原告虽然通过向第三人租用而取得争议土地的使用权，但是，争议土地的所有权并没有发生过转移，仍属第三人所有。钦南区政府根据查明的事实，作出的12号处理决定事实清楚，证据充分。故原告主张争议土地权属其集体所有无事实和法律依据，本院依法不予支持。第三人主张争议地权属，事实清楚，证据充分，应予支持。原告认为，钦南区政府在调处纠纷中，调处超过2年时间，没有按照相关法律、规定的程序执行，属程序违法，应予撤销。本院认为，人民政府在调处权属案件纠纷中，应严格按照法律、法规的程序办理案件。本案中，虽然钦南区政府从立案到结案，远远超过调处案件时间，但该程序上存在的瑕疵并不足以作为原告请求撤销的理由。综上所述，原告的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行<；；中华人民共和国行政诉讼法>；；若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告钦南区尖山镇谷仓村委会第五村民小组要求撤销被告钦州市钦南区人民政府作出的钦南政处字（2012）12号《钦州市钦南区人民政府土地权属纠纷处理决定》的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告钦南区尖山镇谷仓村委会第五村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元（款汇钦州市中级人民法院诉讼费汇缴专户，帐号73×××20）。开户行：农行钦州分行榕树分理处。逾期不交，又不提出缓、减、免交申请的，则按自动撤回上诉处理。
审 判 长 裴雄南
审 判 员 周民宽
人民陪审员 罗 能
二〇一四年五月二十二日
书 记 员 刘永立