福建省南平市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）南行终字第54号
上诉人（原审被告）政和县人民政府。
法定代表人黄爱华，县长。
委托代理人李荣财，男，政和县熊山中心法律服务所法律工作者。
上诉人（原审第三人）邢桂花，女，1951年9月29日出生，汉族，退休干部。
委托代理人杨辉（系邢桂花丈夫），1949年10月6日出生，汉族，退休干部。
被上诉人（原审原告）邢津邦，男，1939年8月26日出生，汉族，退休职工。
被上诉人（原审原告）刘丽娟，女，1953年8月6日出生，汉族，退休职工。
被上诉人（原审原告）邢菲，女，1978年8月8日出生，汉族，医生。
被上诉人（原审原告）邢联帮，男，1954年5月17日出生，汉族，下岗职工。
被上诉人（原审原告）邢爱华，女，1956年8月17日出生，汉族，退休职工。
以上五位被上诉人的共同委托代理人伍美珍，福建创伟律师事务所律师。
被上诉人邢津邦、刘丽娟、邢菲还委托邢联帮作为诉讼代理人。
原审第三人邢银邦，男，1945年11月19日出生，汉族，退休职工。
上诉人政和县人民政府、上诉人邢桂花因土地行政登记一案，不服政和县人民法院（2013）政行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月19日公开开庭审理了本案。上诉人政和县人民政府的委托代理人李荣财，上诉人邢桂花及其委托代理人杨辉，被上诉人邢联帮、邢爱华及被上诉人邢津邦、刘丽娟、邢菲、邢联帮、邢爱华的共同委托代理人伍美珍，原审第三人邢银邦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，邢玉帮（已死亡）、原告邢津邦、邢联帮、邢爱华和第三人邢桂花、邢银邦系邢宝山和源淑德的子女。邢桂花与杨辉是夫妻关系。2001年3月邢宝山死亡。2010年2月源淑德死亡。讼争政国用（2001）字第01158号《国有土地使用证》项下的土地座落在政和县熊山街道青龙庄二弄5号（原青龙庄22号）。1990年12月10日政和县人民政府为该地块颁发土地使用者为邢宝山的政国用（1990）字第00595号《国有土地使用证》，2001年8月28日第三人邢桂花以父亲邢宝山去世，原国有土地使用证丢失为由申请土地变更登记，2001年9月21日被告为第三人邢桂花颁发了政国用（2001）字第01158号《国有土地使用证》。2012年原告得知被告将讼争土地的使用证颁发给第三人邢桂花不服，于2013年5月6日向法院提起行政诉讼。
原判认为，本案争议的焦点问题是被告为第三人邢桂花颁发的政国用（2001）字第01158号《国有土地使用证》的变更登记行为是否合法。1996年6月3日公布施行的《福建省土地登记条例》第二十八条规定，申请土地权属变更登记应当提交下列证件和材料：变更登记申请书、原土地权利证书，变更后的房屋所有权证书，身份证件。第三十五条规定，变更登记申请以及变更地籍调查结果经审核、批准后，由登记部门注册登记，注销、换发或者更改土地证书。1993年2月23日颁布的《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》第一条“初始土地登记后，土地所有权、使用权及他项权利发生转移、分割、合并、终止，登记的土地用途发生变更，土地所有者、使用者、他项权利者更改名称或通讯地址的，除按规定办理有关手续外，应及时办理变更土地登记”。第二条“变更土地登记的程序分为：1、变更土地登记申请；2、变更地籍调查；3、审核；4、注册登记；5、换发或者更改土地证书，核发他项权利证明书”。第三条“变更土地登记申请人在办理变更土地登记申请时，除以上规定提交的资料外，还须提交下列资料：1、变更土地登记申请书；2、变更土地登记申请人的法人和法人代表证明、个人身份证明或者户籍证明；3、土地证书或者他项权利证明书；4、地上建筑物、附着物权属证明；5、土地管理部门要求提交的其他资料”。第四条“各类变更土地登记均须进行权属调查”。第五条“土地管理部门根据变更土地登记申请人提交的资料和变更地籍调查结果对申请人资格、变更内容、变更依据进行审核。经审核符合规定要求的，由审核人员在变更土地登记审批表内填写准予变更土地登记的依据、结果和审核人员姓名，并加盖审核人员印章和土地管理部门公章。土地权属变更登记申请经土地管理部门审核，符合规定要求的，报人民政府批准后进行注册登记”。根据上述规定，土地使用权发生转移时，土地权利人应当提交合法有效的证明材料及时办理土地变更登记，结合本案中被告提供的证据原件和庭审调查可以证实，第三人邢桂花在办理讼争土地变更登记过程中，只提交了变更登记的申请报告与遗失声明，且遗失声明也没有其他证据印证刊登该遗失声明的主体与程序合法。因此，第三人邢桂花未依照上述规定向被告的登记部门提交相应的土地变更登记材料，土地登记卡没有经办人与审核人的签名，被告的登记部门也没有依照上述规定的程序进行审核，被告亦未能形成有效的土地变更登记档案材料。因此，被告对讼争土地作出的使用权变更登记行为的主要证据不足，程序违法。综上，原告以被告程序违法为由要求撤销被告颁发给第三人邢桂花的政国用（2001）字第01158号《国有土地使用证》的诉讼请求，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决如下：撤销被告政和县人民政府于2001年9月21日颁发给第三人邢桂花的政国用（2001）字第01158号《国有土地使用证》。
上诉人政和县人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称，1、一审判决认定上诉人对讼争土地使用权作出的变更登记行为主要证据不足，程序违法，是不客观公正的，没有事实和法律依据。2、一审判决以程序违法为由撤销被诉具体行政行为，却没有判决被告重新作出具体行政行为，导致被告失去重新审查的法律救济，于法于理都不妥。综上，请求二审法院依法驳回一审判决或直接改判。
上诉人邢桂花不服原审判决，向本院提起上诉称，上诉人因国家政策原因，在1986年以父亲邢宝山名义批建了现青龙庄二弄五号房屋一座，在父亲生前已完成并办理了房产过户手续，但未办理土地过户手续。在邢宝山去世后，于2001年9月依法办理了土地使用权变更登记。至于在行政登记程序上产生的某些瑕疵，在当时是在所难免的，一审判决认为该行政登记行为主要证据不足，程序违法，是错误的。一审判决在撤销被诉具体行政行为后，未作出判决被告重新作出具体行政行为，致使被告不能重新客观公正地行使职权。综上，请求二审法院依法驳回一审判决或直接改判。
被上诉人邢联帮、邢爱华、邢津邦、刘丽娟、邢菲答辩称，1、上诉人的上诉理由不能成立，上诉人政和县人民政府违法变更土地使用权证的事实清楚。2、本案诉争的房产属于答辩人父母共同共有，不属于邢桂花夫妻。综上，请求二审法院维持一审判决。
上诉人政和县人民政府在法定期限内向原审法院提交了以下证据：1、2001年8月28日邢桂花申请变更的《申请报告》和1995年12月18日邢宝山的承让书复印件，证明第三人邢桂花申请变更土地登记时已依程序递交了土地登记申请。2、①邢宝山土地登记申请表；②邢宝山土地登记审批表；③关于邢宝山同志建私房的处理意见；④土地登记卡；⑤房屋建筑许可证和00595号邢宝山土地使用权证遗失声明，证明第三人邢桂花申请变更登记的地块权属来源合法。3、城房（青龙庄）字第055号《房屋所有权证》复印件，证明第三人邢桂花在申请办理土地使用权证变更登记之前，1996年2月7日已办理了该地块房屋所有权证变更登记手续。4、土地登记申请人邢桂花个人身份证明（被告提供给法院的证据目录列的证据，实际上被告并未向法院提供此证据），拟证明第三人邢桂花具有变更申请登记00595号土地使用证确定地块的主体资格。
上诉人政和县人民政府向法庭提供的法律依据有：《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款、第十二条；《土地登记规则》第二条第一、三款，第三条、第十条、第三十二条；《福建省土地登记条例》第二条、第二十六条、第二十八条。
上诉人邢桂花向原审法院提交了以下证据：1、政人字（1985综）114号文件。2、政和县熊山街道胜利村村民委员会的证明。3、政和县革命委员会基本建设局的收款收据。证据1-3证明离休干部邢宝山符合建房资格；邢宝山将已批取的地基退还给胜利村并退取相关款项。4、关于杨辉向政和县良种场批地建房的情况说明。5、政和县良种场收入凭证、福建省罚没款收据。6、福建省政和县第二轻工业局合同书。7、领（借）款凭证。8、收款收据。9、土地使用权申报登记收件收据、建房购物及支付费用等各类收据、收条、发票。10、关于邢宝山同志建房情况调查报告。11、南平地区在职干部个人建私房登记表。12、政和县清理在职干部建私办公室关于邢宝山建私房的处理意见。证据4-12证明，现争议的地块系杨辉以邢宝山名义申请取得，建造房屋所需费用均由第三人邢桂花丈夫杨辉支付，清房时以邢宝山的名义接受处理的事实。13、邢联帮的承诺书。14、邢银邦的证明。证据13、14证明，原告邢联帮及第三人邢银邦均证实本案争议的地块及其之上的房产的实际所有权人系第三人邢桂花，邢桂花为邢联帮出资买了一套房屋，邢联帮承诺会搬出讼争房屋的事实。15、承让书，证明邢宝山自愿将双方争议的地块及其之上的房产所有权人变更为第三人邢桂花的事实。16、遗失声明，证明2001年9月7日《政和报》刊登00595号土地使用证遗失的声明。
被上诉人邢津邦、刘丽娟、邢菲、邢联帮、邢爱华向原审法院提交了以下证据：1、福建省闽北地质大队五分队的证明二份，证明原告、第三人的主体资格和邢宝山、源淑德均已去世的事实。2、政国用（1990）字第00595号《国有土地使用证》、南平地区在职干部个人建私房登记表、关于邢宝山同志建房情况调查报告和政和县城乡建设环境保护局通知，证明座落于政和县城关青龙庄二弄5号的房产是邢宝山、源淑德遗留的遗产，土地使用证登记的是邢宝山名字的事实。3、政国用（2001）字第01158号《国有土地使用证》复印件，证明被告违反法定程序颁证给第三人邢桂花的事实。4、福建省闽北地质大队（85）闽北地政字第174号文、福建省地质矿产局便函，证明邢宝山请求离休后自建新房，离休后补助标准为4000元的事实。5、1999年12月29日邢宝山关于青龙庄22号建房情况的材料和统一领款收据，证明讼争土地上的房屋是邢宝山和源淑德建造，杨辉领取建房补助款4000元的事实。
原审第三人邢银邦未提交证据。
以上证据材料均已随卷移送本院，并经庭审调查质证。当事人的质证意见与原审基本相同。本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，根据《福建省土地登记条例》（1996年6月3日公布施行）第二十八条规定，申请土地权属变更登记应当提交下列证件和材料：变更登记申请书，原土地权利证书，变更后的房屋所有权证书，身份证件。本案上诉人政和县人民政府向原审法院提交的证据中没有身份证件。根据《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》（（1993）国土（籍）字第33号）第二条“变更土地登记的程序分为：1、变更土地登记申请；2、变更地籍调查；3、审核；4、注册登记；5、换发或者更改土地证书，核发他项权利证明书”，第五条第一款“土地管理部门根据变更土地登记申请人提交的资料和变更地籍调查结果对申请人资格、变更内容、变更依据进行审核。经审核符合规定要求的，由审核人员在变更土地登记审批表内填写准予变更土地登记的依据、结果和审核人员姓名，并加盖审核人员印章和土地管理部门公章”，第二款“土地权属变更登记申请经土地管理部门审核，符合规定要求的，报人民政府批准后进行注册登记”的规定，政和县人民政府作出“注册登记”、“换发或者更改土地证书”前土地行政管理部门必须对申请人资格、变更内容、变更依据等进行调查、审核，但本案上诉人政和县人民政府并未向法院提交调查、审核的相关证据，所提交的“土地登记卡”上，“调查表号”、“审批表号”等重要栏目的内容均空缺。综上，上诉人政和县人民政府颁发被诉政国用（2001）字第01158号《国有土地使用证》过程中，在申请人邢桂花提交材料不全，土地管理部门也未依法调查审核的情况下，就办理了被诉土地使用权证，严重违反法律规定的办证程序。上诉人认为，原审判决撤销被诉具体行政行为，却没有判决政和县人民政府重新作出具体行政行为不当。本院认为，本案颁证属于依申请的行政行为，按照法律规定必须由申请人提出申请，且提供的申请材料齐全，行政机关才能颁发证书。本案申请人提供的材料不全，故不能判令政和县人民政府重新颁证。上诉人提出的其他上诉理由缺乏事实与法律依据，不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人政和县人民政府、上诉人邢桂花各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 许秀平
审判员 张文硕
审判员 吴良福
二〇一四年十二月十日
书记员 黄 飙
本案适用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。