绍兴市柯桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）绍柯行初字第132号
原告浙江风扬广告有限公司，住所地缙云县五云街道黄龙路108号。
法定代表人吕益东，总经理。
委托代理人常传领，浙江浙杭律师事务所律师。
委托代理人俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
被告诸暨市牌头镇人民政府，住所地诸暨市站前路197号。
法定代表人钟炜颖，镇长。
委托代理人张根生，浙江信顺律师事务所律师。
委托代理人杨汤英，浙江信顺律师事务所实习律师
原告浙江风扬广告有限公司（以下简称“风扬公司”）诉被告诸暨市牌头镇人民政府（以下简称“牌头镇政府”）镇政府行政强制及行政赔偿一案，原告于2015年1月23日向诸暨市人民法院提起行政诉讼。因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院裁定案件由本院管辖。本院于2015年7月30日立案受理，并于同年8月3日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2015年10月22日公开开庭审理了本案。原告风扬公司的委托代理人常传领、俞静尧，被告牌头镇政府负责人马沙及其委托代理人张根生、杨汤英均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告风扬公司诉称：原告是依法成立的具有广告经营资格的广告公司。原告与诸暨市牌头镇中华村民委员会、大庄村村民郭新云签订广告位租赁协议，租赁该村土地设置户外广告牌经营广告业务。经诸暨市牌头镇中华村民委员会、大庄村村民郭新云证实，原告设置的广告牌被被告拆除。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第三十一条、第三十二条、第三十九条、第四十一条和第五十九条等规定，被告不具有拆除职权，拆除行为没有事实和法律依据也没有遵循法定程序，拆除行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和第三十六条的规定，被告应对拆除行为造成原告的全部经济损失进行赔偿。故诉请判令确认被告拆除原告设置在诸暨市牌头镇中华村、大庄村土地上（杭金衢高速公路74、69公里处）的户外广告设施（即野峰橄榄油、忠恒防火门广告牌）的行政行为违法以及赔偿经济损失467260元。
原告风扬公司向本院提供并在法庭上出示证据：
1、诸暨市牌头镇中华村民委员会出具的证明一份、郭新云出具的证明一份，证明被告拆除广告牌的事实；
2、户外广告登记证一份，证明原告设置广告牌行为合法；
3、广告位租赁协议二份，证明原告设置广告牌用地合法；
4、广告业务合同书二份，证明原告经营广告业务的事实；
5、广告工程预算表二份，证明原告设置广告牌的造价；
6、照片打印件二份，证明原告广告牌被拆除前的情况；
被告牌头镇政府辩称：一、原告未经有关机关批准设置涉案广告牌并发布广告，违法行为事实清楚。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，涉案广告牌占用的是村集体土地，未经土地主管部门批准，系违法占地。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》和《浙江省广告管理条例》等规定，涉案广告牌未取得相应工程规划许可证，系违法构筑物；原告未按照规定逐一向广告监督管理机关申请户外广告登记证，其中一块广告牌虽有户外广告登记证，但已过有效期限。二、涉案广告牌位于被告辖区，根据《诸暨市违法建筑处置实施办法》规定，被告对涉案广告牌有权拆除。且根据诸暨市控违拆违专项整治工作领导小组办公室《关于明确高速公路沿线广告设施整治要求的通知》要求，被告对涉案广告牌拆除符合浙江省“四边三化”行动的整体要求。三、原告提出的行政赔偿请求缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，涉案广告牌系未经法定许可设置不具有合法性，原告赔偿诉请无事实和法律依据。故请驳回原告诉请。
被告牌头镇政府未在举证期限内向本院提供证据，提供的法律依据有：《中华人民共和国土地管理法》第五十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《浙江省城乡规划条例》第三十六条、《广告管理条例》第十三条、《浙江省广告管理条例》第二十七条、《诸暨市违法建筑处置实施办法》和诸暨市控违拆违专项整治工作领导小组办公室《关于明确高速公路沿线广告设施整治要求的通知》。
经庭审质证，被告质证如下：证据1，真实性无异议；证据2，真实性无异议，但不能证明原告设置广告牌合法，且户外广告登记证载明发布期限为2012年5月17日至2013年5月16日，拆除行为在2014年9月以后，户外广告登记证已过期；证据3，真实性无异议，村委将集体土地出租给原告用于设置广告牌行为违法，达不到原告证明目的；证据4，系原告与案外人签订，真实性和关联性有异议；证据5，真实性有异议，即使有造价成本，也应当有折旧；证据6，真实性和关联性有异议，达不到原告证明目的。
本院认证如下：证据1，被告无异议，对其证明力本院予以确认。证据2，可以确认诸暨市工商行政管理局于2012年5月17日就原告发布忠恒防火门户外广告向原告颁发户外广告登记证的事实，但不能证明原告设置广告牌合法；双方当事人对该广告牌拆除时间陈述不一致，而被告又未能举证证明，故被告关于登记证过期的质证意见本院不予采纳。证据3和4，系原告与案外人签订，真实性无法确认，对其证明力本院不予确认。证据5，系原告单方制作，达不到原告证明目的，对其证明力本院不予确认；证据6，因被告持有异议，对其证明力本院不予确认。
经审理查明，原告风扬公司曾在杭金衢高速公路位于诸暨市牌头镇中华村、大庄村集体土地上设置户外广告牌二块。2012年5月17日，诸暨市工商行政管理局就其中一块忠恒防火门广告向原告颁发户外广告登记证。广告发布期限：自2012年5月17日-2013年5月16日。后被告牌头镇政府将上述广告牌拆除。
本院认为，本案的争议焦点主要有二个，一是被告拆除涉案广告牌行为是否合法；二是被告是否应当赔偿原告损失。
关于第一个争议焦点。本案被告陈述根据《诸暨市违法建筑处置实施办法》的规定有权对涉案广告牌进行拆除，但拆除系行政强制行为，该办法不能作为其实施拆除行为的职权依据，故应当视为被告作出强制拆除行为缺乏职权依据。同时根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，……。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。故具有强制执行权的行政机关拆除违法建筑物，应当先行作出行政决定，当事人在法定期限内不履行义务的，须经催告等前置程序后作出强制执行决定，并公告等，方能依法强制拆除。故即使被告具有对涉案广告牌强制拆除的职权，也因未遵循行政强制程序而违法。
关于第二个争议焦点。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。故合法权益因国家机关职权行为受到侵犯并造成损害是受害人取得国家赔偿的前提条件。本案原告未能充分提供涉案广告牌系合法设置的证据，故其要求赔偿广告牌工程造价及经营损失合计467260元缺乏事实和法律依据，本院不予支持。但原告对拆除后的广告牌残余部分具有所有权，被告拆除后应予返还。其虽庭审陈述口头通知过原告，但原告持有异议，对该陈述本院不予采信。因此，可以认定被告强制拆除后未将涉案广告牌残余部分返还原告，侵害了原告对该广告牌残余部分的所有权。鉴于被告未返还涉案二块广告牌残余部分，导致原告无法对广告牌残值进行相应举证，综合原告曾取得户外广告登记证及实际使用多年等因素，本院酌情确定该二块户外广告牌残余部分价值为50000元。
综上，被告作出的涉案拆除行为违法应予撤销，但因不具有可撤销内容，应依法确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第三十六条第（四）项、第（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告诸暨市牌头镇人民政府拆除原告浙江风扬广告有限公司设置于杭金衢高速公路位于诸暨市牌头镇中华村、大庄村集体土地上的二块广告牌的行政行为违法；
二、被告诸暨市牌头镇人民政府应于判决生效之日起十五日内赔偿原告浙江风扬广告有限公司经济损失50000元；
三、驳回原告浙江风扬广告有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告诸暨市牌头镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院［在递交上诉状之日起七日内先预缴上诉案件受理费50元，款汇至绍兴市非税收入结算分户，账号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。逾期按自动撤回上诉处理］。
审 判 长 雷红莉
审 判 员 桑伟强
人民陪审员 周宗芳
二〇一五年十一月二十三日
书 记 员 寿 梦