浙江省�州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）浙01行初185号
原告乐清桃花岛旅游开发有限公司，住所地浙江省乐清市虹桥镇求知路22弄7号。
法定代表人胡加强，该公司总经理。
委托代理人田军辉、仓公江，该公司员工。
被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人李力夫，浙江省人民政府工作人员。
原告乐清桃花岛旅游开发有限公司诉被告浙江省人民政府作出浙政函[2015]108号《关于同意乐清市扁鳗屿项目用岛申请的批复》一案，于2018年4月16日向本院提起行政诉讼，本院于2018年4月18日受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月22日公开开庭审理了本案，原告乐清桃花岛旅游开发有限公�的委托代理人田军辉、仓公江，被告浙江省人民政府的委托代理人李力夫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
浙江省人民政府于2015年9月11日对浙江省海洋与渔业局作出浙政函[2015]108号《关于同意乐清市扁鳗屿项目用岛申请的批复》，主要内容为：根据《中华人民共和国海岛保护法》第三十条、《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》第十四条和国家海洋局《无居民海岛使用申请审批试行办法》等规定，同意以申请审批方式将扁鳗屿无居民海岛使用权出让给国家海洋局温州海洋环境监测中心站，用于海洋环境、气象、水文等公共服务（防灾减灾）设施建设，用岛（用海）面积0.1770公顷（其中用岛0.1683公顷、用海0.0087公顷），用岛（用海）年限30年。
原告乐清桃花岛旅游开发有限公司起诉称，2010年2月8日，原告取得乐清桃花岛及扁鳗屿和海涂旅游�发、利用、收益、处分权，且一直支付租金。2018年3月底，原告得知被告浙江省人民政府于2015年9月11日作出《关于同意乐清市扁鳗屿项目用岛申请的批复》。经进一步调查，国家海洋局温州海洋环境监测中心站根据前述批复，未经原告同意，违法在扁鳗屿建造气象观测站，破坏了扁鳗屿生态环境和不可再生的生态资源，侵犯了原告的合法权益。原告享有扁鳗屿的旅游开发、利用、收益、处分权，被告擅自作出案涉批复，应予撤销，故请求判决确认浙江省人民政府作出的《关于同意乐清市扁鳗屿项目用岛申请的批复》无效，并予以撤销。
原告向本院提交了六组证据，其中包括：
1、郑应东、薛安福、许永峰与胡加强于2010年2月8日签订的《协议书》及收款收据五份，拟证明原告享有对乐清桃花岛和扁鳗屿及周边海涂的使用权的事实；
2、乐清市南岳镇杏一、杏二、杏三、杏四、沙港头、洋埠桥、上庄、杏渔、岩坑等九村村民委员会与乐清市桃花岛服务有限公司签订的《桃花岛开发景区承包合同书》、南岳镇杏一村、杏二村等十个村民委员会1992年10月12日形成的《桃花岛的所有权不受侵犯》、《承包山场转让书》、《承包山场协议书》，拟证明桃花岛归杏湾等九村所有，桃花岛使用权归杏湾老人协会所有，杏湾等九村同意由乐清市桃花岛服务有限公司承包桃花岛及扁鳗屿和海涂并进行开发，期限自1997年1月5日至2032年7月15日的事实。
被告浙江省人民政府答辩称，首先，原告诉讼主体不适格。涉案批复所涉扁鳗屿，位于温州乐清湾中部海域，属于列入《浙江省无居民海岛保护与利用规划》的无居民海岛，是不同于大乌岛的独立岛屿，属于国家所有。涉案批复用岛（用海）面积0.177公顷，岛屿面积（自然形态）0.1683公顷。土地、林业等部门从未将该岛屿向任何单位或个人颁发过土地权属及森林权属证书。《中华人民共和国海岛保护法》施行前没有任何单位或个人取得该岛屿的使用权，乐清市南岳镇杏湾老协事务管理委员会对涉案岛屿不享有所有权和使用权。郑应东、薛安福、许永峰向原告法定代表人胡加强转让其从南岳镇杏湾老协事务管理委员会取得的“桃花岛开发景区承包权”的协议书，不能证明原告对涉案岛屿依法享有使用权。原告与案涉批复没有法律上的利害关系。其次，涉案批复事实清楚、程序合法，适用法律正确。2014年11月26日，国家海洋局温州海洋环境监测中心站提出沙港头海洋自动观测站建设用岛（用海）申请。乐清市海洋与渔业局收件后，对权属进行了核查。同年12月16日，乐清市林业局就扁鳗屿林权出具核查证明。同年12月22日，乐清市海洋与渔业局正式受理国家海洋局温州海洋环境监测中心站的《无居民海岛使用申请书》及所附的《乐清市扁鳗屿开发利用具体方案》、《乐清市扁鳗屿使用项目论证报告》等相关材料。同年12月23日，乐清市海洋与渔业局在乐清日报、浙江省海洋与渔业局网站、乐清市海洋与渔业局网站、乐清市虹桥镇及其南岳社区、杏湾渔村、沙港头村等处公示用岛申请，公示期至2015年1月13日。2015年1月15日，乐清市国土资源局出具扁鳗屿土地权证登记记录信息公开决定书。同年1月28日，乐清市海洋与渔业局出具初审意见并同意上报。同年1月30日，乐清市人民政府签署同意上报意见。同年2月9日，省海洋与渔业局委托乐清市海洋与渔业局组织进行现场勘测。同年3月13日，温州市勘察测绘研究院出具扁鳗屿检验测量成果报告。同年3月30日，乐清市海洋与渔业局出具现场勘验结果的报告�同年4月2日，省海洋与渔业局组织专家对沙港头海洋自动观测站建设用岛开发利用具体方案和论证报告进行了评审。此后，国家海洋局温州海洋环境监测中心站根据专家评审意见重新修改材料并报送省海洋与渔业局。2015年1月16日，乐清市海洋与渔业局编制《无居民海岛使用权呈报表》，经乐清市人民政府同意后上报审批。经省海洋与渔业局审查，我府于同年9月11日作出浙政函[2015]108号《关于同意乐清市扁鳗屿项目用岛申请的批复》，同意以申请审批方式将扁鳗屿无居民海岛使用权出让给国家海洋局温州海洋环境监测中心站，用于海洋环境、气象、水文等公共服务（防灾减灾）设施建设，用岛（用海）面积0.177公顷（其中用岛0.1683公顷、用海0.0087公顷），用岛（用海）年限30年。该批复内容于同年9月22日在省政务服务网予以公开。涉案批复符合《中华人民共和国海岛�护法》第三十条、《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条，《中华人民共和国海域使用管理法》第十八条及《浙江省海域使用管理条例》第十四条等规定。请求依法驳回原告的起诉。
被告浙江省人民政府向本院提交了证明被诉行政行为合法的证据共30组，其中包括：
1、浙政函[2015]108号《关于同意乐清市扁鳗屿项目用岛申请的批复》及该批复在浙江政务服务网上公示的截图，拟证明被告于2015年9月11日作出案涉批复的事实；
2、浙江省海洋与渔业局浙海渔规[2015]14号《关于同意开发利用乐清市扁鳗屿无居民海岛的批复》，拟证明浙江省海洋与渔业局于2015年12月7日作出批复，批准国家海洋局温州海洋环境监测中心站使用扁鳗屿及其周边海域的事实。
经庭审质证，对被告提供的�据，原告认为，证据1，不具备合法性；证据2，不具备合法性，且不能证明被告欲证明的内容。
对原告提供的证据，被告认为，证据1、2缺乏真实性。
本院对本案证据认证如下：本案被告的证据1、2，作为证明各自待证事实的证据，具备合法性，同时具备关联性、真实性，可以证明待证事实，予以采信。
经审理查明，2015年9月11日，浙江省人民政府对浙江省海洋与渔业局作出浙政函[2015]108号《关于同意乐清市扁鳗屿项目用岛申请的批复》，主要内容为：根据《中华人民共和国海岛保护法》第三十条、《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》第十四条和国家海洋局《无居民海岛使用申请审批试行办法》等规定，同意以申请审批方式将扁鳗屿无居民海岛使用权出让给国家海洋局温州海洋环境监测中心站，用于海洋环境、气象、水文等公共服�（防灾减灾）设施建设，用岛（用海）面积0.1770公顷（其中用岛0.1683公顷、用海0.0087公顷），用岛（用海）年限30年。
2015年12月7日，浙江省海洋与渔业局对国家海洋局温州海洋环境监测中心站作出浙海渔规[2015]14号《关于同意开发利用乐清市扁鳗屿无居民海岛的批复》，主要内容为：根据浙江省人民政府《关于同意乐清市扁鳗屿项目用岛申请的批复》﹛浙政函[2015]108号﹜，同意你单位提出的扁鳗屿无居民海岛使用申请，批准用岛（用海）面积0.1770公顷（其中用岛0.1683公顷、用海0.0087公顷），用途为公共服务（防灾减灾），用岛期限自2015年9月11日起至2045年9月10日止，共30年。
本院认为，《中华人民共和国海岛保护法?》第三十条第二款规定：“开发利用前款规定的可利用无居民海岛，应当向省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门提出申请，并�交项目论证报告、开发利用具体方案等申请文件，由海洋主管部门组织有关部门和专家审查，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府审批。”国家海洋局《无居民海岛使用申请审批试行办法》规定：“无居民海岛使用申请，可以由省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门直接受理，也可以委托县级、市级海洋主管部门受理。……省级海洋主管部门受理用岛申请后，经审核按审批权限报省级人民政府批准，或经审查按审批权限报国家海洋局审核，由国家海洋局报国务院批准。……经省级人民政府批准的用岛，由省级海洋主管部门负责下发批准通知书、征收无居民海岛使用金、办理无居民海岛使用权登记和颁发无居民海岛使用权证书。……”案涉扁鳗屿的使用，即是按照上述“经上级行政机关批准，再由下级行政机关对外作出发生法律效力的文书”的程序办理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”据此，本案中浙江省人民政府对浙江省海洋与渔业局作出的浙政函[2015]108号《关于同意乐清市扁鳗屿项目用岛申请的批复》，不属于可诉的行政行为。原告的起诉不符合法定条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告乐清桃花岛旅游开发有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 李 洵
人民陪审员 朱志华
人民陪审员 李 慧
二〇一八年五月二十四日
书 记 员 徐 丹
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情�的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。