广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）肇中法行初字第76号
原告怀集县大岗镇石田村桂背经济合作社。
法定代表人聂兆元，该社社长。
委托代理人聂顺标，男，汉族，××年××月××日出生，住广东省怀集县。
被告肇庆市人民政府，住所地：肇庆市。
法定代表人赖泽华，该市市长。
委托代理人欧志兵。
委托代理人江敏。
原告怀集县大岗镇石田村桂背经济合作社（以下简称原告桂背社）诉被告肇庆市人民政府土地权属争议行政复议纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭于2016年4月28日公开开庭审理了本案。原告桂背社的法定代表人聂兆元、委托代理人聂顺标，被告肇庆市人民政府的委托代理人欧志兵、江敏，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告桂背社诉称，争议山场权属依法应属于我社所有，“怀府裁决”和“肇府行复”认定事实错误，导致决定错误。座落在怀集县党山（大地名）的沙帽岩、木古山、梅仔坑、粪撮琼、谷堆山、等山场，历史上各时期均为原告桂背社经营管理，解放后土改时期、政府又依法分配给原告桂背社（当时称生产队）。为了保障生产队的合法权益，有利于发展生产，怀集县人民政府分别于1963年6月21日和1982年10月5日，先后把上述山场依法给原告桂背社颁发了《山林土地所有证》和《山权林权证》，明确了该案争议的山林土地权属为原告桂背社所有，任何单位或个人均不得侵犯。1970年期间，怀集县林业局占用上述沙帽岩、木鼓浪（木古山下有水的田地）的山场，为上山下乡知识青年开办知青场，后称为国营怀集县多罗山茶场。由于知青场侵害了我社权益，双方发生了争议，于1974年10月24日，由怀集县多罗山茶场、大岗石田大队、我社（生产队）共同商议，当时我社为了响应毛主席的号召全力支持知青工作，签订了《关于征收国有地盘合同书》和《征收地盘损失农作物补助合同书》，将沙帽岩（包括木鼓浪）以及该山场内的耕地、鱼塘、厂地、蕉地等认定为国营怀集县多罗山茶场的生产用地。为补偿该山场范围内的农作物、鱼塘、蕉树、厂房等损失，怀集县多罗山茶场给予我社800市斤肥料为农作物损失、搬厂费60元人民币和作为支农的手扶拖拉机一台，之后该山场就正式交由怀集县多罗山茶场使用。直至八十年代初，由于怀集县多罗山茶场不但长期无偿使用该生产用地，而且还有欲想侵占我社其他山场的不法行为，我社遂提出要求交纳土地使用费等问题，因此双方发生争议。事至1982年春，我社干部未经社员会议就擅自与怀集县多罗山茶场进行了协商讨论，并于同年的4月20日签订了《关于国有怀集县多罗山茶场与桂背生产队双方对沙帽岩（包括木鼓浪）山场争议问题的讨论决定》，虽然该“决定”并不是那么合法，但它却明确地说明了双方于1974年10月24日签订的《关于征收国有地盘合同书》和《征收地盘损失农作物补助合同书》所指的山场只是沙帽岩（包括木鼓浪），并不包含其他山场，决定该山场如果是国家办场仍然应为国家所有，如果国家不办，应退回给我社。至80年代中期，怀集县多罗山茶场逐步更改经营项目，开始种植松、杉等树种，我社发现其有越界种植行为，遂派员前往阻止，当时怀集县多罗山茶场的黄梓生场长跟我社协商，说明是因看到我社山场的林木稀稀疏疏没有人管理，只是把部份剩余树苗补种到我社的林地空间上，以后还可以代为管理，待树木成材时，我社可以砍伐部份自用或给我社补交山根款。在那改革开放的初期，大多数社员都忙于其他经济项目，确实是无人愿意进入大山搞林业生产，社员们都认为是怀集县多罗山茶场把多余的树苗随便植入我社地界罢了，也由于体会到黄场长的善意，对于怀集县多罗山茶场的侵占行为，我社没有对多他进行特别的追究。自从那时候起，怀集县多罗山茶场开始慢慢地在与我社交界的梅仔坑、粪撮琼、谷堆山等山场的松、杉林间又种植了一些幼树苗。又至2003年初，我社发觉怀集县多罗山茶场又在本社山场范围内营造新的防火林带，当时的黄梓生场长早己离开该单位，感觉到其有霸占我社山场的企图，即又派出社员前往调查，并与之协商未果后，我社于2003年8月28日把事情告至怀集县调处山林纠纷办公室，然则引发了我社与怀集县多罗山茶场的“党山、多罗山”山林权属纠纷案。2015年6月24日，怀集县人民政府对该案草率地作出了《关于党山、怀集县多罗山茶场山林权属的处理决定》怀府裁决（2015）6号，我社对该处理决定非常不满，并于2015年9月19日依法向肇庆市人民政府申请行政复议。后在2015年12月2日，我社又收到肇庆市人民政府作出的《行政复议决定书》肇府行复（2015）59号，我社对于“怀府裁决”和“肇府行复”的处理决定极度不服，依法向人民法院提起行政诉讼。理由是“怀府裁决”和“肇府行复”的主要依据事实不清。第一，“怀府裁决”和“肇府行复”均以1974年10月24日的《关于征收国有地盘合同书》和《征收地盘损失农作物补助合同书》以及1982年4月20日的《关于国有怀集县多罗山茶场与桂背生产队双方对沙帽岩（包括木鼓浪）山场争议问题的讨论决定》三份文本作依据，把我社权属的木古山、梅仔坑、粪撮琼、谷堆山等山场，均错误地看作是己与怀集县多罗山茶场约定“现在和将来国家办场应为国家所有，如果国家不办，应退回给我社”，而两处理机关均没有仔细地看清楚《关于国有怀集县多罗山茶场与桂背生产队双方对沙帽岩（包括木鼓浪）山场争议问题的讨论决定》，该讨论决定已非常明确地指出1974年10月24日所订的两份“合同书”只限于沙帽岩（包括木鼓浪），除此之外，其他争议的山场我社并没有与任何单位或个人签订权属变更协议。第二，“怀府裁决”和“复议决定书”均以怀集县人民政府于1984年7月16日作出的《关于划定党山、多罗山国有山林权属界限和委托代管区的决定》怀府发（1984）44号，以及《关于划定党山、多罗山国有山林权属界限及其代管区承包协议书》为依据，认为是经过怀集县人民政府召集了十五个相关单位及36位代表共同签订了协议书，把争议出场错误地认为是土改时没有分配给农民的山场，先收归为国有再分配给怀集县多罗山茶场。事实上我社当年对该事件根本不知情，也没有人员前往参加该协商会议，该案卷调查笔录虽有人指证我社有代表人员参加，但据调查该当事人，他当时并非是代表我社参加该次协商活动的（详见证据“郑重声明”），更加不可能有人会同意把自己的山场平白无故地奉献出去，并任由别人分割。综上所述，争议的上述山场权属应属于我社所有，“怀府裁决”和“肇府行复”的认定是错误的，是完全缺乏事实根据和法律依据的，我社是绝对不能接受的。怀集县人民政府没有审查清楚相关文本事实，就草率地作出处理决定难免会有错误，而被告肇庆市人民政府作为复议机关亦未能审查清楚，作出错误的复议决定，现提起诉讼请求撤销肇庆市人民政府作出的《行政复议决定书》肇府行复（2015）59号，判决怀集县人民政府重新作出将争议的山场权属确归为原告所有的行政行为。
原告桂背社提交10份证据：
1、《关于党山、怀集县多罗山茶场山林权属的处理决定》。
2、《行政复议决定》。
3、1963年的《山林土地所有证》。
4、1982年的《山权林权证》。
5、《关于征收国有地盘合同书》（1974年）。
6、《征收地盘损失农作物补助合同书》（1974年）。
7、《关于国有怀集县多罗山茶场与桂背生产队双方对沙帽岩（包括木鼓浪）山场争议问题的讨论决定》（1982年）。
8、《关于划定党山、多罗山国有山林权属界限和委托代管区的决定》（1984年）。
9、《关于划定党山、多罗山国有山林权属界限及其代管区承包协议书》（1984年）。
10、声明。
被告肇庆市人民政府答辩称，一、答辩人作出肇府行复（2015）59号《行政复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。《中华人民共积甲行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”原告以怀集县人民政府作为被申请人向答辩人申请行政复议，答辩人作为怀集县人民政府的上一级地方人民政府，在收到原告的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议法的有关规定。二、肇府行复（2015）59号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）肇府行复（2015）59号《行政复议决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理适当。根据查明的事实，答辩人作出该行政复议决定的主要理由是：1.关于《关于征收国有地盘合同书》和《征收地盘损失农作物补助合同书》。1974年10月24日，原告桂背社与怀集县多罗山茶场双方签订的《关于征收国有地盘合同书》和《征收地盘损失农作物补助合同书》，虽然只是对“耕地、鱼塘、厂地、蕉地等”的征收、补偿予以确认，但从两件合同书的内容看，双方均认可怀集县多罗山茶场使用的林地属于国有，对此不表异议。同时，双方亦明确：“地界防火线，谷堆至644顶的防火线由茶场修火线。”在两件合同书签订时，原告桂背社当时虽持有1963年6月21日填发的《山林土地所有证》2件，但没有证据表明原告桂背社在签订上述合同时出示该证并主张权利。1982年4月20日，原告桂背社与怀集县多罗山茶场双方又签订《关于国有怀集县多罗山茶场与桂背生产队对沙帽岩（包括木鼓浪）山场争议问题的讨论决定》，约定：“现在和将来国家办场仍然应为国家所有，如果国家不办，应退回给大岗公社石田大队桂背生产队”。联系1974年的两件合同书，本处所指的，应是原告桂背社在怀集县多罗山茶场国有林地内的“耕地、鱼塘、厂地、蕉地等”，而不是指怀集县多罗山茶场的国有林地。该《讨论决定》的签订日期距原告桂背社填领的3件《山权林权证》只有半年时间，没有证据显示原告桂背社在填领该证前后曾出示上述3件《山权林权证》并主张权利。2.关于原告桂背社持有的两件“四固定”时期的《山林土地所有证》以及3件林业“三定”时期的《山权林权证》。怀集县政府认为，包括现存有争议山场在内的一万九千二百八十七亩党山、多罗山山场，在土改时期没有分配给农民，依照国家法律和政策规定，属于国家所有，并于1984年以《关于划定党山、多罗山国有山林权属界限和委托代管区的决定》划定了四至范围，但原告桂背社却持有填发于1963年的《山林土地所有证》。十九年后的1982年10月，原告桂背社以“四固定”时期的《山林土地所有证》为来源，填领了三件《山权林权证》。《山权林权证》中的“木古山”山场一栏，《山林土地所有证》上不见有记裁，现也没有见到显示其填证来源的证据材料。且《山权林权证》所载部分山场的地名、四至，也与《山林土地所有证》的记载不一致。前后两批证书所载的山场以及四至是否为同一山场及地点，原告桂背社及怀集县政府都没有证据予以证实。原告桂背社在填领三件《山权林权证》后，没有证据显示其曾按照当时林业“三定”要求落实生产承包责任制，社（生产队）也没有将这些山场纳入集体山场开展管理进行经营。1984年7月16日，怀集县人民政府作出《关于划定党山、多罗山国有山林权属界限和委托代管区的决定》，再次重申明确了包括现存有争议山场在内的党山、多罗山山林权属为国家所有，并依职权作出了使用权的划拨（委托代管区），此时，距原告桂背社填领三件《山权林权证》不足两年，现没有证据表明该社曾持有并出示该证表示异议、主张权利，而是放任所谓的侵权行为，默认既成事实。直到2002、2003年方才从抽屉里拿出该证来指责侵权、主张权利。3.关于《关于划定党山、多罗山国有山林权属界限和委托代管区的决定》、《关于划定党山、多罗山国有山林权属和界限及其代管区承包协议书》，以及怀集县财政局持有的1984年《山权林权证》。1984年7月16日，怀集县人民政府作出《关于划定党山、多罗山国有山林权属界限和委托代管区的决定》，重申：“凡是土改时没有分配给农民的山场面积一万九千二百八十七亩座落党山、多罗山的山场均属国有山，权属归国家所有，今后任何单位或个人不得侵占。”“同时，批准七月十六日各有关单位代表共同签定的《关于划定党山、多罗山国有山林权属和界限及调整落实委托代管区的协议书》自发文之日起生效。”原告桂背社所在的村委（大队）的代表（××）虽有参加相关的活动，但没有在相关文件上签名。但此时原告桂背社刚在不到两年前填领了3件《山权林权证》，按照填领权证的程序和工作要求，且离填证的时间较短，原告桂背社所在的村委会、镇政府理应知道，但没有证据显示曾有任何一方的代表提出异议，指出文件所确定的国有山林范围内尚有农民集体的山场存在，在县政府划拨完成各代管区行使权利后，也没有证据表明原告桂背社曾有持证提出异议并主张权利。怀集县财政局作为政府机关，申领《山权林权证》，是对政策的理解有误，其与有关方面签订的《关于党山、多罗山国有山林承包管理合同书》，可以认为是财政局代行政府的国产资产管理职权。4.怀集县人民政府在1985年发放《山权林权证》给怀集县财政局时，应该发现而没有发现与之有关联的原告桂背社所持的3件《山权林权证》并作出相应处理。怀集县人民政府认为“原告桂背社所持有的上述两时期的权属证件大部分山场已被1984年7月16日签订的《协议书》和县财政局申领的1985年证号为第18号和第21号的《山权林权证》所取代，其填领的1963年《山林土地所有证》和1982年《山权林权证》涉及与现争议山场有关的四至内容，已自然失效，应予以撤销”，理据不足。（二）答辩人作出肇府行复（2015）59号《行政复议决定书》程序合法。2015年8月21日，答辩人收到本案原告提交的行政复议申请材料，答辩人依法予以受理，并通过邮寄方式于2015年8月27日向怀集县人民政府送达《行政复议答复通知书》，委托怀集县政府向第三人怀集县多罗山茶场、怀集县财政局、怀集县梁村镇涛水村民委员会发送《第三人参加行政复议通知书》。之后，又向怀集县林业局发送《第三人参加行政复议通知书》。在法定期限内，怀集县人民政府向答辩人提交的《行政复议答复书》及相关证据材料。第三人怀集县多罗山茶场、怀集县财政局亦向答辩人提交了书面意见。因案情复杂，答辩人决定延期作出复议决定。相关延期通知书亦依法送达相关当事人。2015年10月22日，答辩人行政复议机构召开听证会听取各方当事人的意见。2015年11月18日，答辩人作出肇府行复（2015）59号《行政复议决定书》，并通过邮寄方式将行政复议决定书送达到本案当事人。答辩人上述作出行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。基于上述理由，答辩人认为怀集县政府将案涉争议山场收归国有的证据不足，理由不充分，故撤销怀府裁决（2015）6号相关的处理决定，要求怀集县政府重新就争议山场的权属作出处理。原告认为答辩人把“木古山、梅仔坑、粪撮琼、谷堆山”等山场看作是已与怀集县多罗山茶场约定“现在和将来国家办场应为国家所有，如果国家不办，应退回给我社”的山场，是原告对答辩人行政复议决定的误解。综上，答辩人作出肇府行复（2015）59号《行政复议决定书》的主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告肇庆市人民政府提交了9份证据：
1、《行政复议决定》。
2、行政复议申请人提交的申请书及相关材料。
3、收到行政复议申请材料的存根。
4、行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、委托送达书及相关送达回证等材料。
5、邮件清单、行政复议答复书及证据材料。
6、行政复议第三人在复议期间提交的答复材料。
7、延期通知书及送达回证。
8、调查签到表及调查笔录。
9、法律依据。
经过庭审质证，原告桂背社对被告肇庆市人民政府提供的证据2、3、4、7、8、9的三性没有异议；对被告肇庆市人民政府的证据1、5、6部分有异议，其中对证据1认定的权属处理有异议；对证据5的第82页没有异议；对证据五第83-86页关联性合法性有异议；对87-138页中怀集县财政局的答辩有异议；对对证据5的143-188页的真实性没有异议、对其关联性和合法性有异议；对189-190页证据的三性没有异议；对191-274页证据的真实性没有异议、对其关联性和合法性有异议；对275-318页证据的三性没有异议；对证据6的319-323页的真实性没有异议、对其关联性和合法性有异议。被告肇庆市人民政府对原告桂背社提供的证据三性无异议，但对证据5、6的证明内容有异议，实际上已征收了原告桂背社的土地。
根据庭审质证，对当事人无异议的证据，或虽提出异议，但无充分理据予以证实的证据，本院均认定为有效证据，对本案当事人提交的证据均作为本案定案依据。
经审理查明：涉案争议山场大地名称“党山、怀集县多罗山茶场”，小叫地名有“粪撮琼、沙帽岩、木古山、梅仔（坑）、谷堆山、国营茶场、东风乡、国营多罗山初图二号山”，其中，原告桂背社称“粪撮琼、沙帽岩、木古山、梅仔（坑）、谷堆山；怀集县财政局称“国营茶场、东风乡”；怀集县多罗山茶场称“国营多罗山初图二号山”；怀集县梁村镇洊水村委会称“东风乡”；座落在怀集县梁村镇行政界线内，四至（依日出为东）：东至梅仔坑至沙帽（砾）岩山脚；南至依冲坑直上半山腰；西至木古（鼓）山半山腰；北至梅仔岭依防火林带直至粪撮琼、谷堆山顶再依劣上半山腰止，面积约1031亩（包含茶场房屋地、山扩地），除了房屋、山扩外，山场均属有林地。约在2002至2003年间，因怀集县多罗山茶场修建防火林带时，原告桂背社村民认为防火林带界线已越过他们的山场界线，故前往阻止，从而引发本宗山林权属纠纷。
案涉争议山场的权证事实情况。原告桂背社持有1963年6月21日填发的《山林土地所有证》2件。持证单位：大岗公社石田大队桂背生产队，座落：党山，山场的地名和四至：①粪撮琼，四至：东至禽劳死；南至大凹；西至谷堆；北到旧火路山，面积11.5亩；②沙帽岩，四至：东至冬瓜藤；南至白石凹；西至界脚；北至木古浪，面积5亩；③梅仔坑，四至：东至堆挣；南至冬瓜藤；西至草鞋印；北至禽劳死，面积7.5亩；④谷堆山，四至：东至分撮琼；南至木古浪；西至白带山；北至竹叶浪，面积4亩。上述权证与争议山场有关联。原告桂背社持有1982年10月5日填发的，证号为怀林证字第0310，0311，0313号的《山权林权证》3件，记载有：持证单位：大岗公社石田大队桂背生产队，座落：党山，地名及四至：①梅仔，四至：东至堆挣坑；南至冬瓜藤；西至禽劳死；北至高基头，面积7.5亩；②沙帽岩大凹，四至：东至冬瓜藤坑；南至白石凹劣；西至崩塔界脚；北至木古浪，面积5亩；③木古山，四至：东至粪撮琼；南至出山蛇；西至半山中；北至谷磊山，面积5亩；④谷堆山，四至：东至粪撮琼坑；南至木古浪田；西至白带坑水分界；北至竹叶浪坑，面积4亩；⑤粪撮琼，四至：东至禽劳死劣；南至大凹坑；西至谷堆坑；北到旧火路界，面积11.5亩。该证与1963年6月21日填发的2件《山林土地所有证》存在关联，在该证记载中：地名“梅仔”与《山林土地所有证》“梅仔坑”名称有差异，四至中的西至、北至也不一样，《山林土地所有证》为“西至草鞋印；北至禽劳死”；地名“沙帽岩大凹”与《山林土地所有证》“沙帽岩”不完全一致，四至中的南至、西至在《山林土地所有证》为“南至白石凹；西至界脚”；地名“木古山”在《山林土地所有证》上不见有记裁；地名“谷堆山”的四至名称与《山林土地所有证》记载的有差异，《山林土地所有证》为“东至分撮琼；南至木古浪；西至白带山；北至竹叶浪”；地名“粪撮琼”的四至名称与《山林土地所有证》记载的有差异，《山林土地所有证》的四至为“东至禽劳死；南至大凹；西至谷堆；北到旧火路山”。上述涉案山场合计面积33亩，与《山林土地所有证》合计28亩相比，增加了5亩。
怀集县财政局持有1985年5月填发的《山权林权证》两件，证号为怀林证字第18号的记载：持证单位：县财政局，座落：多罗山，地名：国营茶场，四至：东至砂砾岩岭脊直落梅仔坑，南至摩罗界主峰高点直对砂砾岩，西至山顶，北至白带，面积1384亩；证号为怀林证字第21号的记载：持证单位：县财政局，座落：梁村区，地名：东风乡，四至：东至公路为界，南至上大横石直线横出上谭屋，西至山顶与封开为界，北至摩罗界主峰（1011.3）直对沙岩山凹为界，面积1063亩。上述两证所载山场范围涵盖现存有争议的山场四至，并比现存有争议山场面积大。
怀集县多罗山茶场持有1990年6月18合填发的《山权林权证》1件，证号为怀林证字第001号。持证单位：怀集县多罗山茶场，座落：梁村镇，地名：国营多罗山初图二号山，四至：东至砂砾岩岭脊直落梅仔坑，南至摩罗界主峰高点直对砂砾岩，西至山顶，北至白带，面积1384亩。上述山场与案涉争议山场存有关联。
案涉争议山场的历史处理情况。在上世纪七十年代，怀集县多罗山茶场与桂背生产队（社）之间曾对沙帽岩（包括木鼓浪）山场发生争议，后经两方代表讨论协商，于1974年10月24日双方签订《关于征收国有地盘合同书》和《征收地盘损失农作物补助合同书》。合同书约定：大岗公社石田大队桂背生产队在多罗山国有林地内的耕地、鱼塘、厂地、蕉地等，经县委及林业局决定，均由怀集县多罗山茶场征收为生产用地。经双方协商，为了适当支援桂背生产队农业生产及解决现有耕地的互利问题，由怀集县多罗山茶场当“支农”处理解决手扶拖拉机壹部在拾壹月底交给桂背生产队使用，大岗公社石田大队桂背生产队在怀集县多罗山茶场地界内的耕地、鱼塘、厂地的所有土地等，均交由怀集县多罗山茶场永久使用。……由茶场补肥料捌佰市斤……搬厂补助工资款陆拾元正。怀集县多罗山茶场、大岗人民公社石田生产大队和原石田大队桂背生产队队长聂兆麟分别在合同上盖章。之后，在1982年4月18日，怀集县多罗山茶场和原告桂背社代表再就上述山场权属和有关林业“三定”问题进行充分讨论协商，于同年4月20日签订了《关于国有怀集县多罗山茶场与桂背生产队对沙帽岩（包括木鼓浪）山场争议问题的讨论决定》，内容为：“现在和将来国家办场仍然应为国家所有，如果国家不办，应退回给大岗公社石田大队桂背生产队”。原国营怀集县多罗山茶场代表、石田大队、桂背生产队代表以及大岗公社管委会代表和在场工作人员分别在决定上签名盖章。1984年7月16日，怀集县人民政府作出《关于划定党山、多罗山国有山林权属界限和委托代管区的决定》［怀府发（1984）44号］，决定：“凡是土改时没有分配给农民的山场面积一万九千二百八十七亩座落党山、多罗山的山场均属国有山，权属归国家所有，今后任何单位或个人不得侵占。同时，批准七月十六日各有关单位代表共同签定的《关于划定党山、多罗山国有山林权属和界限及调整落实委托代管区的协议书》自发文之日起生效”。
经营管理事实情况。从上世纪七十年代至争议发生之前，原告桂背社未能提供证据证实其在争议山场存在经营管理的事实。怀集县多罗山茶场提供有1984年9月2日《关于党山、多罗山国有山林承包管理合同书》（怀国林合同证字第02号）及承包地形图、《造林贷款合同书》、《怀集县多罗山茶场造林、抚育历年情况表》和《林业项目借贷款、借财政局周转金情况表》、《造林、补植防火林带、抚育、火灾、病虫害、护林员验收表》、《怀集县多罗山茶场杉木砍伐销售情况表》、《生物防火林带新造林验收补助结算表》、《承包“东风茶场”林地办林业基地合同书之附件书》及附图等经营管理争议山场的证据。怀集县财政局提供有1984年9月2日《关于党山、多罗山国有山林承包管理合同书》（怀国林合同证字第02号）及承包地形图、1984年9月《关于党山、多罗山国有山林承包管理合同书》（怀国林合同证字第13号）等落实经营管理的事实证据。涛水村委会提供有1984年9月《关于党山、多罗山国有山林承包管理合同书》（怀国林合同证字第13号）、1994年12月31日《承包山场办林业生产基地合同书》及附图、2001年11月18日《承包东风茶场林地办林业基地合同书之附件书》、2009年1月8日《承包山场办林业生产基地合同书补充协议书》及附图等经营管理事实证据。
发生案涉争议后，怀集县人民政府在调解不成的情况下，于2015年6月24日作出怀府裁决（2015）6号处理决定：“一、争议山场大地名称‘党山、怀集县多罗山茶场’，小叫地名有‘粪撮琼、沙帽岩、木古山、梅仔（坑）、谷堆山、国营茶场、东风乡、国营多罗山初图二号山’，其中，桂背社称‘粪撮琼、沙帽岩、木古山、梅仔（坑）、谷堆山’；县财政局称‘国营茶场、东风乡’；多罗茶场称‘国营多罗山初图二号山’；第三人称‘东风乡’。座落在怀集县梁村镇行政界线内，四至（依日出为东）：东至梅仔坑至沙帽（砾）岩山脚；南至依冲坑直上半山腰；西至木古山半山腰；北至梅仔岭依防火林带直至粪撮琼、谷堆山顶再依劣上半山腰止，面积约1031亩（包含茶场房屋地和山塘地），林地所有权归国家所有；林木所有权和林地使用权分别归怀集县多罗山茶场和怀集县梁村镇洊水村民委员会集体所有（具体以各单位与县财政局签订代管协议和各自签订的包山场合同及附图所确定的四至范围为准，确认各自代管林地范围及林木利益关系）。上述山场四至详见1：10000地形附图。二、依法撤销桂背社持有的与现争议山场有关联的《山林土地所有证》和《山权林权证》的全部内容。即1963年6月21日领取的《山林土地所有证》两份，持证单位：大岗公社石田大队桂背生产队，地名和四至：①粪撮琼，四至：东至禽劳死；南至大凹；西至谷堆；北到旧火路山，面积11.5亩。②沙帽岩，四至：东至冬瓜藤；南至白石凹；西至界脚；北至木古浪，面积5亩。③梅仔坑，四至：东至堆挣；南至冬瓜藤；西至草鞋印；北至禽劳死，面积7.5亩。④谷堆山，四至：东至粪撮琼；南至木古浪；西至白带山；北至竹叶浪，面积4亩。1982年10月5日领取的证号为怀林证字第0310，0311，0313号《山权林权证》3份，持证单位：大岗公社石田大队桂背生产队，地名及四至：①梅仔，四至：东至堆挣坑；南至冬瓜藤；西至禽劳死；北至高基头，面积7.5亩。②沙帽岩大凹，四至：东至冬瓜藤坑；南至白石凹劣；西至崩塔界脚；北至木古浪，面积5亩。③木古山，四至：东至粪撮琼；南至出山蛇；西至半山中；北至谷磊山，面积5亩。④谷堆山，四至：东至粪撮琼坑；南至木古浪田；西至白带坑水分界；北至竹叶浪坑，面积4亩。⑤粪撮琼，四至：东至禽劳死劣；南至大凹坑；西至谷堆坑；北到旧火路界，面积11.5亩。桂背社上述所有证件中除了争议山场四至范围内的山场（以本处理决定书确定的山场界线图的界线为准）外，其余的山场应经所在地镇林业部门和县林业主管部门核实后，由桂背社向本府办理林权证机关重新申办属其所有的山林权证。三、依法撤销怀集县多罗山茶场于1990年6月18日领取的《山权林权证》（怀林证字第001号）的全部内容，即持证单位：怀集县多罗山茶场，地名：国营多罗山初图二号山，四至：东至砂砾岩岭脊直落梅仔坑；南至摩罗界主峰高点直对砂砾岩；西至山顶；北至白带，面积1384亩。在上述山场四至范围内，怀集县多罗山茶场应重新向本府办理林权证机关申办属其所有的林地使用权和林木所有权证书。”原告桂背社不服上述决定，遂向被告肇庆是人民政府申请行政复议。
被告肇庆市人民政府复议认为，关于《关于征收国有地盘合同书》和《征收地盘损失农作物补助合同书》。1974年10月24日，原告桂背社与怀集县多罗山茶场双方签订的《关于征收国有地盘合同书》和《征收地盘损失农作物补助合同书》，虽然只是对“耕地、鱼塘、厂地、蕉地等”的征收、补偿予以确认，但从两件合同书的内容看，双方均认可怀集县多罗山茶场使用的林地属于国有，对此不表异议。同时，双方亦明确：“地界防火线，谷堆至644顶的防火线由茶场修火线。”在两件合同书签订时，桂背社持有1963年6月21日填发的《山林土地所有证》2件，没有证据表明原告桂背社曾出示该证主张权利。1982年4月20日，原告桂背社与怀集县多罗山茶场双方又签订《关于国有怀集县多罗山茶场与桂背生产队对沙帽岩（包括木鼓浪）山场争议问题的讨论决定》，约定：“现在和将来国家办场仍然应为国家所有，如果国家不办，应退回给大岗公社石田大队桂背生产队”。联系1974年的两件合同书，本处所指的，应是原告桂背社在怀集县多罗山茶场国有林地内的“耕地、鱼塘、厂地、蕉地等”，而不是指怀集县多罗山茶场的国有林地。该《讨论决定》的签订日期距原告桂背社填领的3件《山权林权证》只有半年时间，没有证据显示原告桂背社在填领该证前后曾出示上述3件《山权林权证》并主张权利。
关于原告桂背社持有的两件“四固定”时期的《山林土地所有证》以及3件林业“三定”时期的《山权林权证》。怀集县人民政府认为，包括现存有争议山场在内的一万九千二百八十七亩党山、多罗山山场，在土改时期没有分配给农民，依照国家法律和政策规定，属于国家所有，并于1984年以《关于划定党山、多罗山国有山林权属界限和委托代管区的决定》划定了四至范围，但原告桂背社却持有填发于1963年的《山林土地所有证》。十九年后的1982年10月，原告桂背社以“四固定”时期的《山林土地所有证》为来源，填领了三件《山权林权证》。《山权林权证》中的“木古山”山场一栏，《山林土地所有证》上不见有记裁，现也没有见到显示其填证来源的证据材料。且《山权林权证》所载部分山场的地名、四至，也与《山林土地所有证》的记载不一致。前后两批证书所载的山场以及四至是否为同一山场及地点，申请人及被申请人都没有证据予以证实。桂背社在填领三件《山权林权证》后，没有证据显示其曾按照当时林业“三定”要求落实生产承包责任制，社（生产队）也没有将这些山场纳入集体山场开展管理进行经营。1984年7月16日，怀集县人民政府作出《关于划定党山、多罗山国有山林权属界限和委托代管区的决定》，再次重申明确了包括现存有争议山场在内的党山、多罗山山林权属为国家所有，并依职权作出了使用权的划拨（委托代管区），此时，距原告桂背社填领三件《山权林权证》不足两年，现没有证据表明该社曾持有并出示该证表示异议、主张权利，而是放任所谓的侵权行为，默认既成事实。直到2002、2003年方才从抽屉里拿出该证来指责侵权、主张权利。
关于《关于划定党山、多罗山国有山林权属界限和委托代管区的决定》、《关于划定党山、多罗山国有山林权属和界限及其代管区承包协议书》，以及县财政局持有的1984年《山权林权证》。1984年7月16日，怀集县人民政府作出《关于划定党山、多罗山国有山林权属界限和委托代管区的决定》，重申：“凡是土改时没有分配给农民的山场面积一万九千二百八十七亩座落党山、多罗山的山场均属国有山，权属归国家所有，今后任何单位或个人不得侵占。”“同时，批准七月十六日各有关单位代表共同签订的《关于划定党山、多罗山国有山林权属和界限及调整落实委托代管区的协议书》自发文之日起生效。”原告桂背社所在的村委（大队）的代表（××）虽有参加相关的活动，但没有在相关文件上签名。但此时原告桂背社刚在不到两年前填领了3件《山权林权证》，按照填领权证的程序和工作要求，且离填证的时间较短，原告桂背社所在的村委会、镇政府理应知道，但没有证据显示曾有任何一方的代表提出异议，指出文件所确定的国有山林范围内尚有农民集体的山场存在，在县政府划拨完成各代管区行使权利后，也没有证据表明原告桂背社曾有持证提出异议并主张权利。县财政局作为政府机关，申领《山权林权证》，是对政策的理解有误，其与有关方面签订的《关于党山、多罗山国有山林承包管理合同书》，可以认为是财政局代行政府的国产资产管理职权。
怀集县人民政府在1985年发放《山权林权证》给县财政局时，应该发现而没有发现与之有关联的原告桂背社所持的3件《山权林权证》并作出相应处理。怀集县人民政府认为“桂背社所持有的上述两时期的权属证件大部分山场已被1984年7月16日签订的《协议书》和县财政局申领的1985年证号为第18号和第21号的《山权林权证》所取代，其填领的1963年《山林土地所有证》和1982年《山权林权证》涉及与现争议山场有关的四至内容，已自然失效，应予以撤销”，理据不足。
综上，被告肇庆市人民政府复议认为怀集县人民政府对涉案的事实证据的调查、认定，存在着事实不清、理据不足，决定：一、撤销怀府裁决（2015）6号处理决定的第一项“林地所有权归国家所有”决定，维持怀府裁决（2015）6号处理决定的第一项“林木所有权和林地使用权分别归怀集县多罗山茶场和怀集县梁村镇洊水村民委员会集体所有（具体以各单位与县财政局签订代管协议和各自签订的承包山场合同及附图所确定的四至范围为准，确认各自代管林地范围及林木利益关系）。上述山场四至详见1：10000地形附图。”决定。二、撤销怀府裁决（2015）6号处理决定的第二项决定。三、维持怀府裁决（2015）6号处理决定的第三项决定，有关林权登记可在本案终局结论生效后办理。四、被申请人在收到本《行政复议决定书》之日起一百八十日内重新作出具体行政行为。原告桂背社不服怀集县人民政府作出的怀府裁决（2015）6号《关于“党山、怀集县多罗山茶场”山林权属的处理决定》及被告肇庆市人民政府作出的肇府行复（2015）59号《行政复议决定书》，遂向本院提起行政诉讼。经本院释明，因被告肇庆市人民政府复议改变了怀集县人民政府作出的怀府裁决（2015）6号《关于“党山、怀集县多罗山茶场”山林权属的处理决定》的处理结果，应以复议机关为被告，原告桂背社同意撤回对怀集县人民政府的起诉，本院以（2015）肇中法行初字第76-1号《行政裁定书》准许原告桂背社撤回对怀集县人民政府的起诉。
本院认为，被告肇庆市人民政府系怀集县人民政府的上级行政机关，原告桂背社不服怀集县人民政府作出的具体行政行为，有权向被告肇庆市人民政府申请行政复议，肇庆市人民政府对作出本案复议决定的行政行为是履行法定职责，主体适格。被告肇庆市人民政府经复议，改变了怀集县人民政府作出的怀府裁决（2015）6号《关于“党山、怀集县多罗山茶场”山林权属的处理决定》的处理结果，本案审查的焦点是肇府行复（2015）59号《行政复议决定书》是否合法的问题。被告肇庆市人民政府于2015年8月21日受理原告桂背社的复议申请后，期限内向复议被申请人、第三人发出参加复议通知书、举证通知书，并收集当事人提交的证据材料，因案情复杂依法办理延期并通知各方当事人，被告肇庆市人民政府组织各方当事人进行听证，经审查，于2015年11月18日作出案涉肇府行复（2015）59号《行政复议决定书》并送达给当事人，被告肇庆市人民政府的复议程序合法。
对于争议山场的林地所有权、使用权的归属问题。首先，多罗山茶场于上世纪70年代在争议山场范围内开办，怀集县人民政府及被告肇庆市人民政府在案件处理过程中，未能查证多罗山茶场开办时是否办理相关总体设计任务书、规划书、设计文本等涉及多罗山茶场与相关集体组织达成的取得林地权属的协议等可确定林地权属的资料，因此按照现有证据无法确定多罗山茶场的范围及山场权属状况。第二，因多罗山茶场与原告桂背社对相关土地存有争议，双方于1974年签订《关于征收国有地盘合同书》约定将林地内属于原告桂背社的耕地、鱼塘、厂地、蕉地等征收为生产用地永久使用，但除了上述用地的使用有约定，对于其他山场的使用并无证据显示双方或相关单位有进行约定或处理。第三，对于1982年形成的《关于国有怀集县多罗山茶场与桂背生产队对沙帽岩（包括木鼓浪）山场争议问题的讨论决定》亦未能明确争议林地的权属。另外，虽然怀集县人民政府于1984年7月16日作出《关于划定党山、多罗山国有山林权属界限和委托代管区的决定》、《关于划定党山、多罗山国有山林权属和界限及其代管区承包协议书》将案涉争议山场划归为国有山林并划给多罗山茶场代管，且怀集县财政局及多罗山茶场分别于1985年、1990年领取与争议山场相关的林权证，但怀集县人民政府当时并未对原告桂背社所持的2件1963年的《山林土地所有证》及3件1982年的《山权林权证》作出相应处理。原告桂背社持有上述1963年的《山林土地所有证》与争议山场有关联，1982年的《山权林权证》虽与1963年的《山林土地所有证》记载的地名、四至、面积有部分差异，但上述两个时期的权证存有关联，可证实原告桂背社持有的相关权证与争议山场有关。现并无充分证据证实原告桂背社持有的上述山林权证涉及争议山场范围的权属记载无效，故怀集县人民政府在作出怀府裁决（2015）6号《关于“党山、怀集县多罗山茶场”山林权属的处理决定》认为“桂背社所持有的上述两时期的权属证件大部分山场已被1984年7月16日签订的《协议书》和县财政局申领的1985年证号为第18号和第21号的《山权林权证》所取代，其填领的1963年《山林土地所有证》和1982年《山权林权证》涉及与现争议山场有关的四至内容，已自然失效，应予以撤销”的认定没有事实和法律依据，其作出撤销原告桂背社持有的相关权证的处理决定错误，被告肇庆市人民政府复议予以撤销该处理决定项正确。综上，怀集县人民政府在没有查清事实的情况下，将争议林地认定为国有林地的处理错误，被告肇庆市人民政府撤销怀集县人民政府将争议林地所有权归国家所有的处理结果正确，但理由不当，本院予以纠正。怀集县人民政府在未能厘清争议山场的所有权问题的情况下，对争议山场的使用权进行确权的处理明显存在事实不清、证据不足，处理明显不当，被告肇庆市人民政府在复议中予以维持该处理错误。对于争议山场的林木所有权问题。因原告桂背社未能提供相关的经营管理事实，而相关单位在怀集县人民政府调处中提交了对争议山场的经营管理事实的证据，故认定争议山场的林木所有权归多罗山茶场和怀集县梁村镇洊水村委会所有的处理恰当，被告肇庆市人民政府复议对此予以确认的处理正确。综上，被告肇庆市人民政府作出的肇府行复（2015）59号《行政复议决定书》存在认定事实部分不清、证据不足，作出的复议决定存在错误。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：
撤销被告肇庆市人民政府作出的肇府行复（2015）59号《行政复议决定书》并责令其在法定期限内重新作出行政行为。
本案受理费50元，由被告肇庆市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年五月十六日
书 记 员 何剑锋
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