安徽省六安市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）六民一初字第00071号
原告：六安永定房地产开发有限公司，住所地安徽省六安市，组织机构代码69414586-0。
法定代表人：许明堂，该公司总经理。
委托代理人：殷杰，安徽知勤律师事务所律师。
委托代理人：许正龙，安徽知勤律师事务所律师
被告：六安市金安区淠东乡人民政府，住所地安徽省六安市，组织机构代码00322919-3。
法定代表人：方道全，该镇镇长。
委托代理人：高洁，安徽皋兴律师事务所律师。
原告六安永定房地产开发有限公司（以下简称永定公司）诉被告六安市金安区淠东乡人民政府（以下简称淠东乡政府）建设工程施工合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2013年10月10日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人许名堂及委托代理人殷杰、许正龙，被告的委托代理人高洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告永定公司诉称：2010年6月，永定公司与被告淠东乡政府负责人就“富东民安和谐园”项目意向开发进行了洽谈（项目地块含淠东乡政府原办公楼、政府家属区、老电院和部分集体土地）。2011年4月，时任淠东乡政府党委书记风维生、乡长陈宜安向原告承诺毛地每亩10万元加地面附属物拆迁共35万元。2011年10月8日，原、被告签订一份《富东民安和谐园项目意向开发协议书》，约定土地挂牌出让，授权乙方前期开发，开发费用由乙方代为支付。如乙方未能得牌，乙方的前期开发费用经双方共同认定后由甲方支付。2012年4月，该地块挂牌出让，因挂价太高流拍。原告在前期开发中投入了大量的人力、物力，花费达180万元，经多次与被告协商未果，现诉请判令：1、被告支付原告前期开发费用180万元；2、本案诉讼费用由被告负担。
被告淠东乡政府答辩称：1、原、被告发生争议的协议书是一份意向开发协议书，协议书中涉及的地块项目开发能不能最终确定，在协议履行过程中会产生变数，双方应进行调整；2、该意向协议书约定原告有权利竞拍协议书中涉及的土地，且原告也应当直接参与竞拍，但挂牌出让时原告没有举牌，导致流拍。被告是在涉案地块挂牌出让后，有条件承担前期费用；3、原告的前期开发费用没有经过双方共同认定，被告承担前期费用条件不能成立。综上，请求依法驳回原告的诉请。
原告为支持其诉称，向本院提交如下证据：
第一组证据，原告营业执照、组织机构代码。证明原告法人情况及其主体合格。
第二组证据，意向开发书。该协议第二条第二款约定“前期开发费用由乙方（原告）代为支付，列入土地出让成本，待土地出让后从土地出让金中支出。”该协议第五条第二款约定“如乙方（原告）未能得牌，乙方的前期开发费用，经甲乙双方共同认定后，由甲方（被告）从土地出让金中支付给乙方（原告）”。证明被告违约。
第三组证据，前期开发费用票据：1、土地红线勘测发票，数额4200元。2、控规详规发票，数额28000元。3、地址勘探发票，数额26000元。4、建设工程设计合同及发票、收据、数额182000元。5、电力扩容发票，数额9020元。6、代理服务费发票，数额2500元。7、汽车租赁合同及收据，数额61200元。8、淠东乡政府新办公楼投标费收据，数额10000元。9、员工工资发放表，数额889000元。10、欠员工工资欠条，数额312000元。11、借款利息收条，还利息数额计77400元。12、办公费、招待费发票等，数额198163.08元。13、售楼部装修费等收条，数额3356.5元。14、伙食费收条，数额15662元。共计1818501.58元。
被告对原告所举证据，质证如下：
对第一组证据无异议。
对第二组证据的真实性、合法性无异议，对与本案的关联性和原告的证明目的有异议。对于规划设计，应当经批准，没有批准，不能承担该费用。原告方提供的票据，没有经过双方共同认定，即使认定，也涉及到支付时间问题。
对第三组证据，第1项，该组发票开具时间在双方签订协议时间之前，与本案无关联性。第2项，标的28000元，因没有附相关合同，不能判断该发票是为本案诉争地块的前期开发所支付，在没有拍得土地的情况下，作控规详规不符合开发程序。第3项没有附相关合同，不能判断该发票是为本案诉争地块的前期开发所支付。第4项合同及发票，该合同没有加盖安徽省电子工业设计院公章，对未加印章部分，是原告方单方行为。应当提交相关图纸，且要报经金安区人民政府批准，未经批准，原告不认可。第5、6项，与本案没有关联性。第7项，从时间看，在双方签订合同时间前，不能作为本案涉案开发费用。第8项，该证据应当是发票，不应当是收据，不符合规范，所涉金额与本案无关联性。第9项，该工资表从2011年元月开始支付的，在意向协议书签订时间之前，从2011年8月份开始，原告支付的数额和人员没有变化，原告是正常支付工资给其员工，不是涉案前期工程的工人工资。第10项，与本案没有关联性。第11项，原告经营过程中发生借款，与被告无关。第12项，招待用品均是高档烟酒，系不合理支出，有些票据系许明堂个人支出，有些票据没有开户单位，非正规票据，被告不能承担。第13项，不是正规发票，土地尚没有竞得，设售楼部不符合实际，更不能进行装修。第14项，与本案无关联性。
被告为支持其辩称，向本院提交如下证据：
证据一、见证书，内容：意向开发协议。
证据二，见证书（复印件），内容：委托建设意向协议。
证据三、见证书（复印件），内容：拆迁补偿协议。
以上证据证明：双方发生合同关系时间是2011年10月8日，在此之前发生的事情，与本案无关。三份见证书可以证实，原告为被告拆一块，建一块，均是意向协议。原告没有在挂牌出让土地时举牌，其前期开发行为不符合协议书中的约定条件。
原告对被告所举证据，质证如下：
对证据一无异议。
对证据二、三的真实性无异议，认为与本案无关联性。
庭后，原告向本院补充提供如下证据：
证据一，六安市富东民安和谐园用地现状图，证据来源：六安市金安区土地勘测服务站，证明原告按照协议约定完成了土地红线勘测工作。
证据二，富东民安和谐园项目修建性详细规划总平面图（控规详规），证明原告按照协议约定完成了规划设计工作。
证据三，富东民安和谐园岩土工程详勘报告，证据来源于合肥建材地质工程勘测院，证明原告按照协议约定完成了地质勘探工作。
证据四，六安市富东民安和谐园3#、6#、8#建筑工程施工图，证据来源：安徽省电子工业设计院有限公司，证明原告按照协议约定完成了该工程的施工设计工作。
被告对原告所举上述证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。原告为了开发所作规划花去的费用，如调解我方认可；为具体施工，原告对每栋楼所做规划，我方将来没有利用价值，不予认可。
根据原、被告举证、质证，本院认证如下：
对原告所举第一、二组证据及庭后提供的证据一至四，被告对真实性、合法性无异议，予以认定。对原告所举第三组证据中的1至4，被告对其真实性无异议，且原告庭后提供的证据印证了原告为前期开发，实际支付了一定的费用，予以认定；对证据5、6，被告未否定原告实际支付该笔款项，予以认定；对证据7至14，证据形式不合法，与本案缺乏关联性，且部分花费不合理，不予认定。
综合原、被告举证、质证和本院认证，查明本案的事实如下：原告永定公司成立于2009年9月24日，经营范围为房地产开发、经营。原、被告就六安市金安区淠东乡人民政府老办公区及其周边地块开发事项，经多次磋商，于2011年10月8日达成关于“富东民安和谐园”项目意向开发协议书。约定：一、开发范围：1、原淠东乡政府所属国有土地7.9374亩，含政府办公楼地块、政府家属区地块和老电影院地块。2、淠东乡政府东侧属淠东村集体土地11.004亩。以上共计开发的土地面积为18.9414亩。二、开发授权：1、甲方（被告）报经金安区政府同意，授权乙方对整个项目进行土地勘测和规划设计，规划设计必须符合淠东乡总体规划要求，并报金安区政府批准。2、前期开发费用由乙方代为支付，列入土地出让成本，待土地出让后从土地出让金中支出。三、开发条件：1、土地经挂牌方式出让，在同等条件下，乙方享有优先权。2、乙方要按照规划要求进行开发建设，项目主体工程完工交付使用前，必须完成小区内道路、通信、给排水、绿化等综合配套工程。四、拆迁补偿：集体土地上的群众房屋以及地上附着物，由乙方按照市政府房屋拆迁有关规定实行回迁安置，甲方给予全力配合。五、政策优惠：1、本项目土地经挂牌出让，如由乙方得牌，甲方将实际获得的区返还的出让金，扣除土地款（2.4万元／亩）等前期费用后，比照淠东老商贸街开发的政策，返还给乙方用作项目综合配套工程建设。2、如乙方未能得牌，乙方的前期开发费用，经甲、乙双方共同认定后，由甲方从土地出让金中支付给乙方。协议签订前后，原告因前期开发支出的费用为：1、2010年9月，六安市金安区土地勘测服务站出具六安市富东民安和谐园用地现状图一份，支出费用4020元；2、福建省闽武建筑设计院有限公司出具富东民安和谐园修建性详细规划总平面图、竖向规划图、坐标定位图三份，支出费用28000元；3、2011年8月4日，合肥建材地质工程勘测院出具一份富东民安和谐园岩土工程详勘报告，支出费用26000元；4、2011年10月，安徽省电子工业设计院有限公司出具六安市永定房地产开发有限公司六安市富东民安和谐园3#、6#、8#建筑工程施工图3，支出设计费136000元；5、电力扩容费用9020元；6、代理服务费2500元，以上各项费用合计205540元。
另查明：2012年4月，涉案宗地挂牌出让，后流拍。原告未参与本次竞拍。
本院认为，本案的争议焦点是：原告永定公司前期开发投入的数额，被告淠东乡政府是否应予支付。
当事人应当按照合同约定全面履行自己的义务。原、被告就“富东民安和谐园”项目达成意向开发协议，该协议不违反法律、行政法规，合法有效。该协议明确约定了原告的前期开发费用由被告支付，故被告应承担的费用必须是为了该项目前期开发实际支出的费用。经核查，原告因前期开发，共向有关单位支付相应的勘查、设计等费用205540元，被告应依约予以支付。原告主张其支出车费、伙食费及招待费，没有提供其它有力证据佐证用于前期开发，故不予支持。关于原告另主张其向他人借款、支付员工工资及拖欠员工工资等，被告应予承担的问题。原告所借款项是否用于前期开发无证据证明。原告系房地产开发企业，依法向员工支付工资系其应尽的义务，原告要求该费用由被告承担，理由不足，不予支持。但考虑到原告为项目的前期开发，实际花费一定的费用，如被告不予补偿，明显对原告不公，故酌情确定被告补偿原告实际支出费用100000元。据此，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第六十条、第一百零七条之规定，判决如下：
被告六安市金安区淠东乡人民政府于本判决生效之日起十日内一次性向原告六安永定房地产开发有限公司支付前期开发及其他费用305540元。
如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费21000元，原告六安永定房地产开发有限公司负担15000元，被告六安市金安区淠东乡人民政府负担6000元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长 王 军
审判员 洪 明
审判员 张海龙
二〇一三年十一月二十二日
书记员 季 敏
附：相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。
法律、法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失。