浙江省淳安县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭淳行初字第20号
原告杭州久大置业有限公司，住所地淳安县千岛湖镇南山大街98号。
法定代表人孙建华。
委托代理人朱建洪。
委托代理人章献彪、陈富强。
被告淳安县工商行政管理局，住所地淳安县千岛湖镇南山大街18号。
法定代表人汪爱祥。
委托代理人李许金。
委托代理人吴轶成。
委托代理人胡爱平。
原告杭州久大置业有限公司（以下简称久大置业公司）诉被告淳安县工商行政管理局（以下简称淳安工商局）工商行政许可一案，本院于2015年4月21日审查受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭后，于同年5月13日公开开庭审理了本案。原告久大置业公司的委托代理人朱建洪、章献彪，被告淳安工商局的委托代理人李许金、吴轶成、胡爱平到庭参加了诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
行政行为的内容：2014年11月20日，被告淳安工商局受理原告提交的增加注册资本的申请。被告经审查后，于2015年2月9日作出（淳工商）（2015）第00001号《不予许可通知书》，依据最高人民法院、国家工商总局的通知、答复和批复，对原告增加注册资本变更登记的申请决定不予许可，并退回申请材料。
被告为证明自己的行政行为，在法定期限内向本院提供如下证据：
第一组证据：1、行政许可受理通知书，2、关于延长行政许可受理时间的通知，3、听证权利告知书，4、董秋萍、李丽芳、章宏力等股东《请不予办理杭州久大置业有限公司股权恶意变更的函》，5、黄山西园置业有限公司《请不予办理杭州久大置业有限公司减少、变更朱建洪出资比例的函》及附件，6、黄山西园置业有限公司听证申请书，7、董秋萍、李丽芳、章宏力等股东听证申请书，8、行政许可听证通知书，9、黄山西园置业有限公司听证意见，10、董秋萍、李丽芳、章宏力等股东听证意见，11、听证笔录，12、听证报告，13、《关于杭州久大置业有限公司增资变更登记申请能否予以核准的请示》（淳市管（2015）10号），14、杭州市市场监督管理局《关于杭州久大置业有限公司增资变更登记问题的批复》（杭市管（2015）34号），15、不予行政许可通知书，16、行政审批窗口退回材料接收清单。拟证明原告久大置业公司增加注册资本变更登记行政许可申请、受理、延期、听证、请示、不予行政许可程序合法的事实，其中证据9-12还证明小股东认为公司及大股东损害小股东利益，股权回购民事诉讼与增资行政许可有直接关系，朱建洪与董秋萍等股东的股权72.5%已被相关法院冻结的事实。
第二组证据：17、久大置业公司章程（2014年1月4日），拟证明久大置业公司股东董秋萍、李丽芳、章宏力占久大置业公司22.5%股份的事实。
18、久大置业公司章程（2014年11月13日），19、2014年10月31日，久大置业公司董秋萍、李丽芳、章宏力3个股东向久大置业公司发出《关于要求久大公司停止召开股东会恶意表决增资扩股等事项，停止对抗司法行径的回函》，拟证明原告久大置业公司大股东滥用股东权利损害董秋萍、李丽芳、章宏力3个小股东的利益，在公司资产未增加的情况下，使3个股东的持股比例由22.5%降低到11.25%，所有者权益减损50%的事实。
20、2012年度杭州久大置业有限公司审计报告（淳永会审（2013）140号），拟证明原告至2012年末，可供股东分配的利润为24318244.89元的事实。
21、安徽省黄山市中级人民法院（2013）黄中法执二保字第00007号协助执行通知书、民事裁定书；22、杭州拱墅区法院（2014）杭拱商初字第3059-1号《协助执行通知书》、民事裁定书，拟证明原告久大置业公司股东朱建洪50%的股权和董秋萍、李丽芳、章宏力22.5%的股权被两法院冻结，在冻结期间限制其转让、抵押、质押并限制其变更股份比例等处置行为的事实。
23、淳安县人民法院受理案件通知书［（2014）杭淳商初字第486号］，拟证明董秋萍、李丽芳、章宏力的股权回购纠纷案件尚在淳安法院审理中，股东权益尚未明确，不宜进行股权变更登记的事实。
被告还向本院提供了《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》、淳安县人民政府办公室关于印发《淳安县市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知（淳政办发（2014）78号）、最高人民法院、国家工商行政管理局《关于加强信息合作规范执行与协助执行的通知》［法（2014）251号］，最高人民法院《关于济南讯华传媒广告有限公司与威海海澄水务有限公司股权确认纠纷一案涉及法律问题的请示答复》［（2013）执他字第12号］。
原告诉称：2014年1月4日，原告召开股东会作出决议，因经营发展需要同意增加注册资本1000万元，同年6月30日前股东通过认购程序完成增资，同年11月5日完成《公司章程》的修订。同年11月12日，原告向被告投交了变更登记的相关资料。2015年3月13日，原告收到被告作出的（淳工商）不予许可通知书（2015）第00001号《不予行政许可通知书》。该通知书认为，原告股东朱建洪50%股权于2014年1月3日被安徽省黄山市中级人民法院冻结，原告股东董秋萍、李丽芳、章宏力等3个股东要求公司回购股权的民事诉讼已由淳安县人民法院受理，且该3个股东22.5%股权于2014年12月17日被杭州市拱墅区人民法院冻结。鉴于上述事实，被告依据最高人民法院、国家工商总局《关于加强信息合作规范执行与协助执行的通知》和最高人民法院《关于济南迅华传媒广告有限公司与威海海澄水务有限公司股权确认纠纷案中涉及法律问题的请示答复》以及杭州市市场监督管理局《关于杭州久大置业有限公司增资变更登记问题的批复》规定，对原告增加注册资本变更登记的申请作出不予许可。
原告认为，被告作出的《不予行政许可通知书》程序违法，法律适用错误。被告在作出具体行政行为时，违反程序规定向上级业务部门进行请示并将上级部门的答复作为具体行政行为的依据，属程序违法。被告引用最高人民法院、国家工商总局《关于加强信息合作规范执行与协助执行的通知》、最高人民法院《关于济南迅华传媒广告有限公司与威海海澄水务有限公司股权确认纠纷案中涉及法律问题的请示答复》和杭州市市场监督管理局《关于杭州久大置业有限公司增资变更登记问题的批复》，属适用法律错误。
原告认为，被告以公司个别股东股权被冻结，而对原告的正常增资行为不予许可，不仅侵害了原告其他股东及原告的正当权益，同时也没有事实和法律上的依据。为维护原告的合法权益，特诉请判令确认原告向被告提出的增加注册资本、股东增加股本金申请变更登记行为合法有效；诉请判令撤销被告作出的（淳工商）不予许可通知书（2015）第00001号《不予行政许可通知书》；诉请判令被告作出准予许可的变更登记备案手续。
原告在起诉时向本院提供了如下证据：
第一组证据：1、召开股东会的通知，2、股东会签到单（2014.1.4），3、授权委托书（章宏力、董秋萍、李丽芳），4、公司增加注册资本和全体股东认购缴纳增资的决议，5、增资认购通知书及快递件（章宏力等三人），6、增资认购通知书、确认书，7、董事会决议，8、第二次股东认购增资确认，9、现金缴纳单，10、召开股东会的通知及快递单，11、股东会签到单（2014.11.5），12、股东增资认购、缴纳汇总表，13、公司增加注册资本和修改公司章程的决议，14、公司章程，15、公司增资过程说明，16、行政许可受理通知书。拟证明原告提交的公司增加注册资本金变更申请的材料符合《公司法》及《公司登记管理条例》的规定，材料齐全，程序合法。
第二组证据：1、延长行政许可通知，2、听证权利告知书，3、行政许可听证通知书，4、不予行政许可通知书。拟证明不予许可行政行为程序违法、法律适用错误的事实。
被告辩称：一、公司设立、变更登记是被告的法定职责。根据《公司法》第六条“设立公司，应当依法向公司登记机关申请设立登记”、第七条第三款“公司营业执照记载的事项发生变更的，公司应当依法办理变更登记，由公司登记机关换发营业执照”、第三十二条第三款“公司应当将股东的姓名或者名称向公司登记机关登记；登记事项发生变更的，应当办理变更登记。未经登记或者变更登记的，不得对抗第三人”和《公司登记管理条例》第四条第一款“工商行政管理机关是公司登记机关”、第二款“下级公司登记机关在上级公司登记机关的领导下开展公司登记工作”、第八条第一款第一项“设区的市（地区）工商行政管理局、县工商行政管理局，以及直辖市的工商行政管理分局、设区的市工商行政管理局的区分局，负责本辖区内下列公司的登记：（一）本条例第六条和第七条所列公司以外的其他公司”的规定，被告受理和审查久大置业公司申请注册资本变更登记，是被告的法定职责。
二、被告履行职责的过程符合法定程序。被告于2014年11月20日受理久大置业公司增资变更登记的申请，要求增加注册资本1000万元，新增的注册资本由朱建洪等8人按原出资比例以货币方式认缴出资。被告审查后发现申请材料存在股东会决议缺少3个股东的签字、章程格式不符合工商部门的规定要求、股东会通知单不符合要求、公司新章程不符合工商部门的要求等问题。同时还发现朱建洪50%和董秋萍、李丽芳、章宏力22.5%的股权分别被法院冻结，董秋萍等3股东的股权回购纠纷法院正在审理中，3股东和第三人黄山西园置业有限公司均向被告提出不予变更登记的申请。据此，被告于2014年11月27日向久大置业公司发出《关于延长行政许可受理时间的通知》，决定将受理期限延长至2014年12月10日。同年12月8日，被告根据《行政许可法》第47条的规定，向申请人及其11个股东和第三人黄山西园置业有限公司发出《听证权力告知书》。同年12月11日，股东董秋萍、李丽芳、章宏力和黄山西园置业有限公司提出听证申请。被告于同年12月25日，向申请人及其11个股东和第三人黄山西园置业有限公司发出《行政许可听证通知书》，告知了拟举行听证的时间和地点。2015年1月7日下午，被告举行听证会，听取了申请人、公司部分股东和利害关系人董秋萍、李丽芳、章宏力、第三人黄山西园置业有限公司的意见，并形成了听证报告。2015年1月22日，被告向杭州市市场监督管理局报送《关于杭州久大置业有限公司增资变更登记申请能否予以核准的请示》，同年1月30日，杭州市市场监督管理局作出杭市管（2015）34号答复，认为不宜直接办理久大置业公司增资变更登记。被告根据上述事实，于同年2月9日作出（淳工商）（2015）第00001号不予行政许可通知书，决定不予许可久大置业公司增加注册资本变更登记的申请，并退回了申请材料。因此，被告作出《不予行政许可通知书》的程序符合《行政许可法》第42、46、47、48、38条和《公司登记管理条例》第51、52条的规定。被告向杭州市市场监督管理局报请请示，符合《公司登记管理条例》第4条的规定。
三、被告作出的《不予行政许可通知书》，认定事实清楚。被告审查查明如下事实：（1）久大置业公司在本次申请注册资本变更前后的股本结构分别是：朱建洪等8个股东，变更前所占公司股份为77.5%，其中朱建洪所占股份为50%；董秋萍等3个股东所占股份为22.5%，申请变更后朱建洪等8个股东，所占公司股份为88.75%，其中朱建洪所占股份为57.05%；董秋萍等3个股东所占股份为11.25%，改变了各个股东在久大置业公司所占股份的比例。（2）2014年1月3日，安徽省黄山市中级人民法院（2013）黄中法民二保字第00007号民事裁定书冻结了久大置业公司股东朱建洪50%的股权，并且明确不得以任何方式减少、变更朱建洪的出资比例和股权份额，冻结期限是2014年1月3日至2016年1月2日。（3）淳安县人民法院（2014）杭淳商初字第491号受理案件通知书，于2014年4月24日受理了董秋萍、李丽芳、章宏力等3个股东与久大置业公司回购股权的民事诉讼，目前案件正在审理中。（4）杭州市拱墅区人民法院（2014）杭拱商初字第3059-1号民事裁定书，于2014年12月17日冻结了久大置业公司董秋萍、李丽芳、章宏力等3个股东22.5%的股权，限制其转让、抵押、质押并限制变更股份比例等处置行为。
四、被告作出的《不予行政许可通知书》，适用法律正确。2014年10月10日，最高人民法院、国家工商总局联合发布了《关于加强信息合作规范执行与协助执行的通知》，该通知第12条第2款规定“有限责任公司股东的股权冻结期间，工商行政管理机关不予办理该股东的变更登记、该股东向公司其他股东转让股权被冻结部分的公司章程备案，以及被冻结部分股权的出质登记”。2013年11月14日，最高人民法院执行局《关于济南迅华传媒广告有限公司与威海海澄水务有限公司股权确认纠纷一案中涉及法律问题的请示答复》中规定“在人民法院对股权予以冻结的情况下，公司登记机关不得为公司或其他股东办理增资扩股变更登记”。上述两份文件，属于最高法院和国家工商总局的规范性文件，在未被明确废止的条件下，应当具有法律效力，被告引用上述条文作出答复，并无不当。
2015年1月22日，被告以淳市管（2015）10号《关于杭州久大置业有限公司增资变更登记申请能否予以核准的请示》，向杭州市市场监督管理局报请请示。2015年1月30日，杭州市市场监督管理局作出杭市管（2015）34号文，对被告的请示作出批复，认为不宜直接办理杭州久大置业有限公司增资变更登记。被告根据该批复作出决定，并无不当。根据《公司登记管理条例》第4条第2款“下级公司登记机关在上级公司登记机关的领导下开展公司登记工作”的规定，杭州市市场监督管理局作为公司登记的领导机关，有权对被告的公司登记行为作出批复。
综上所述，被告作出不予行政许可的决定是正确的，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
审理中，原告对被告所举证据的真实性无异议，但认为，第一组证据中的13、14不能证明其请示对象是合法的；证据4和证据10中3个股东关于大股东损害其利益的自述，不能成为被告不予许可的理由，且在听证程序中，原告曾提出把未分红利润转为增资资本或对3个股东的债务提供担保的建设性方案，但被告未予同意；第二组证据中的18、19不能证明股权的变化是大股东损害小股东利益的事实；证据20、21、22与本案无关联，原告提出的增资扩股申请对这些股东不产生质押、转让等事实，证据22的冻结行为发生在2014年12月17日，是在原告申请许可之后，且该案原、被告同时向拱墅法院提出中止审理申请，是有意影响原告的增资行为；证据23与本案没有关联。
被告对原告所举证据的真实性无异议，但认为原告的申请材料存在如下瑕疵：股东会决议、新公司章程缺少3个股东签名；快递清单没有收件人签名，无法证明有无收到的事实；新公司章程的内容不符合新公司法的规定，且已将瑕疵内容口头告知了原告的经办人傅善菊。
本院审查认为，被告提供的证据20-23，分别来源于原告制作和法院的协助执行，并由被告保存，在形式上虽与本案许可事项所需的申请材料无关联，但被告根据法定条件和程序，认为需要对许可事项进行实质审查时，其保存的材料可以作为实质审查的依据。原告制作的《2012年杭州久大置业有限公司审计报告》和黄山市中级人民法院、杭州市拱墅区人民法院的民事裁定书、协助执行通知书，分别体现了股东的财产性权益和公司股东朱建洪、董秋萍、李丽芳、章宏力的股权被冻结的事实，且该冻结事实与被告对原告的申请事项进行许可审查的事实存在关联关系，因此，该部分证据与本案有关联而应予采纳。对原告代理人提出的与本案无关联的质证意见，不予采信。原、被告所举其他证据均来源于本案行政许可程序中的原告申请提交和被告审查受理、调查听证及请示批复等过程，与本案有关联，且双方当事人对对方提供的证据的真实性均无异议而应予采纳。
结合本院采信的证据和双方当事人的庭审陈述，本院认定事实如下：
2014年1月4日，久大置业公司召开股东会，形成增加注册资本1000万元、全体股东按原持股比例优先认购等决议。其中朱建洪等8个股东同意该决议，董秋萍、李丽芳、章宏力等3个股东持反对意见并放弃认购增资。同年3月10日，久大置业公司召开董事会，对董秋萍、李丽芳、章宏力放弃认购的225万元股本金，决议由朱建洪等8个股东按比例认购。至同年6月30日，朱建洪等8个股东完成了认缴义务。同年11月5日，久大置业公司召开股东会，对公司增资为2000万元、最新股本结构和修改公司章程等事项形成决议。同年11月20日，被告受理了久大置业公司增资变更登记申请，并书面通知了原告。审查中，被告发现久大置业公司有如下涉案事实：1、2014年1月3日，安徽省黄山市中级人民法院（2013）黄中法执二保字第00007号协助执行通知书等，冻结了朱建洪在久大置业公司持有的50%股权，期限至2016年1月2日，冻结期间不得以任何方式减少、变更朱建洪出资比例和股权份额；2、2014年11月2日，公司股东董秋萍等3人向被告提交书面材料，以2014年4月24日淳安县人民法院已受理了其3人要求公司回购股权的民事诉讼案件，公司增加注册资本股东会决议损害了小股东合法权益为由，要求不予办理久大置业公司增资变更登记；3、2014年11月2日，黄山西园置业有限公司向被告提交了书面申请，以黄山市中级人民法院已冻结股东朱建洪50%股权为由，要求不予办理久大置业公司增资变更登记。根据上述情况，被告于2014年11月27日，向久大置业公司发出了《关于延长行政许可受理时间的通知》，决定将受理期限延长至2014年12月10日。同年12月8日，被告向久大置业公司及其11个股东和第三人黄山西园置业有限公司发出《听证权力告知书》。同年12月11日，股东董秋萍、李丽芳、章宏力和黄山西园置业有限公司分别向被告提出听证申请，同年12月25日，被告向久大置业公司及其11个股东和第三人黄山西园置业有限公司发出《行政许可听证通知书》，告知了听证时间和地点。2015年1月7日下午，被告举行行政许可听证会，久大置业公司及其部分股东的委托代理人章献彪律师，久大置业公司股东朱建洪、洪根田和久大置业公司股东（利害关系人）董秋萍、李丽芳、章宏力的委托代理人方密律师、黄山西园置业有限公司委托代理人毛贤兵等人参加了听证会，并分别形成了听证笔录和听证报告。利害关系人董秋萍、李丽芳、章宏力和黄山西园置业有限公司明确不同意久大置业公司提出的增资变更登记申请。审查期间，被告于2014年12月17日收到杭州市拱墅区人民法院（2014）杭拱商初字第3059-1号《协助执行通知书》等，要求冻结董秋萍、李丽芳、章宏力等3人在久大置业公司22.5%的股份，限制其转让、抵押、质押并限制变更股份比例等处置行为。
2015年1月22日，被告向杭州市市场监督管理局提出《关于杭州久大置业有限公司增资变更登记申请能否予以核准的请示》，杭州市市场监督管理局于2015年1月30日作出《关于杭州久大置业有限公司增资变更登记问题的批复》，认为不宜直接办理杭州久大置业有限公司增资变更登记。同年2月9日，被告作出（淳工商）（2015）第00001号不予行政行政许可通知书，以朱建洪、董秋萍、李丽芳、章宏力的股权已被冻结、董秋萍等3人股权回购案件正在法院审理为由，并根据最高人民法院、国家工商总局《关于加强信息合作规范执行与协助执行的通知》、最高人民法院执行局《关于济南迅华传媒广告有限公司与威海海澄水务有限公司股权确认纠纷一案中涉及法律问题的请示答复》和杭州市市场监督管理局《关于杭州久大置业有限公司增资变更登记问题的批复》的规定，决定对久大置业公司申请的增加注册资本变更登记不予许可，并于同年3月13日以通知书的方式送达原告，退回了申请材料。原告对该通知不服而诉诸本院，请求确认原告申请变更登记行为合法有效、撤销被告作出的不予许可通知书、责令被告作出许可决定。
本院认为，有限责任公司的增资扩股是确定市场主体资格的事项，属于《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（五）项规定的法定许可事项。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条第一款“工商行政管理机关是公司登记机关”和第三十一条“公司增加注册资本的，应当自变更决议或者决定作出之日起30日内申请变更登记”的规定，被告淳安工商局对该事项享有法定的许可职责。被告受理原告的申请后，在审查程序中查明董秋萍等3个股东持反对意见、股东朱建洪、董秋萍、李丽芳、章宏力4个股东占公司72.5%的股权被法院冻结和增加注册资本后将改变董秋萍、李丽芳、章宏力等3个股东的股权结构等事实清楚，证据充分。本案许可事项涉及他人之间的重大利益，被告在受理后履行了延期通知、听证审查、请示批复并根据听证笔录作出决定，其办案程序符合《中华人民共和国行政许可法》第四十二条、第四十六、第四十七条、第四十八条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条、第五十一条、第五十二条、第五十三条规定的程序，程序合法。
有限责任公司股东的股权是其参与公司事务、享受财产利益的依据。原告申请的许可的事项虽将改变董秋萍、李丽芳、章宏力等3个股东的股权结构，但董秋萍3个股东的股权比例在公司申请增资扩股之前是备案公司章程确定的事实，且公司资产和可分配利润等财产利益均由经会计师事务所审计的财务会计报告可供查阅，在利润未分红、财产未分配的情形下，并不必然影响其股东的财产性利益。根据最高人民法院、国家工商总局《关于加强信息合作规范执行与协助执行的通知》第12条第2款“有限责任公司股东的股权被冻结期间，工商行政管理机关不予办理该股东的变更登记、该股东向公司其他股东转让股权被冻结部分的公司章程备案，以及被冻结部分的出质登记”的规定，被告协助法院冻结股东的股权，是司法保全措施，旨在限制公司股东任意处置股权，从而使与该股东相对的债权人的债权实现有了司法保障。董秋萍等3个股东的股权被冻结和公司增资扩股后股权结构的改变等事实，不影响股东应该享有的财产性利益，因此，该事实不应成为确定原告公司主体资格的限制条件，更不应该成为被告作出不予许可的理由。根据《中华人民共和国行政许可法》第十五条的规定，有关市场主体登记的前置性行政许可只能根据法律、行政法规实施。最高人民法院的通知、答复和杭州市市场监督管理局的批复，是对审判工作和行政许可事项等个案问题作出的指导意见，不是实施行政许可的依据，被告在不予行政许可通知书中援引通知、答复和批复内容，属适用法律错误，应依法予以撤销。被告在审查程序中，不一次性书面告知申请材料需要补正的内容、以通知书的形式作出不予行政许可决定，属行政相关行为的瑕疵，应予指正。
原告申请的许可事项虽然符合公司法和公司登记管理条例的规定，但因被告已向原告退回了所有的申请材料，因此，其诉请判令被告重作的诉讼请求不予支持。原告可根据公司法和公司登记管理条例的规定程序，重新向被告提出许可申请。
综上，被告作出的不予许可通知书，虽然认定的事实清楚、证据确凿，也符合法定程序，但其适用的法律错误而应依法予以撤销。原告久大置业公司诉请的撤销理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告淳安县工商行政管理局于2015年2月9日作出的（淳工商）（2015）第00001号不予行政许可通知书。
案件受理费50元，由被告淳安县工商行政管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，账号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王贤云
审 判 员 黄河清
人民陪审员 吴永平
二〇一五年六月十七日
代书 记员 方 丹