安徽省阜阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖12行终204号
上诉人（原审原告）阜阳市颍泉区城市建设投资有限公司。
法定代表人周伟兴。
委托代理人刘润华。
被上诉人（原审被告）阜阳市住房和城乡建设委员会。
法定代表人赵丹。
委托代理人钮扣。
委托代理人韦东。
被上诉人（原审被告）阜阳市人民政府。
法定代表人孙正东。
委托代理人张鹏飞。
委托代理人陈坤。
上诉人阜阳市颍泉区城市建设投资有限公司（以下简称“颍泉区城投公司”）因建设行政处罚一案，不服阜阳市颍州区人民法院于2016年9月28日作出的（2016）皖1202行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年1月24日公开开庭审理了本案。上诉人颍泉区城投公司的委托代理人刘润华，被上诉人阜阳市住房和城乡建设委员会（以下简称“阜阳市住建委”）的委托代理人钮扣、韦东，被上诉人阜阳市人民政府的委托代理人张鹏飞、陈坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
颍泉区城投公司向一审法院起诉称：阜涡路集中安置区工程、北三环暨临沂商城安置区二期工程（以下简称“阜涡路及临沂商城安置区二期工程”）的立项、土地及规划手续等均是阜阳市城市建设投资有限公司（以下简称“阜阳市城投公司”）办理，工程建设所有费用也是该公司出资，该公司是本项目的建设单位；根据《建设工程施工许可管理办法》规定,办理施工许可证的单位是建设单位。2012年12月，阜阳市城投公司为尽快安置颍河综合治理项目被搬迁居民，维护社会稳定，把阜涡路安置区项目工程委托给阜阳市颍泉区人民政府代为实施，该政府又指派颍泉区城投公司实施，颍泉区城投公司只是代理单位，并非建设单位；因此，阜阳市住建委对颍泉区城投公司作出行政处罚不当。阜阳市人民政府作出的行政复议决定不当。阜阳市发展和改革委员会（以下简称“阜阳市发改委”）2014年向阜阳市城投公司下达的《关于阜涡路集中安置区项目立项的批复》，是该项目的立项批文。复议机关认定2011年1月10日阜阳市颍泉区发展和改革委员会（以下简称“颍泉区发改委”）《关于新建阜涡路集中安置区项目的立项批复》是该项目的立项批文错误。阜阳市人民政府对颍泉区城投公司提出的阜阳市城投公司委托颍泉区城投公司建设该项目工程置之不理，导致认定建设单位错误。因此，请求依法撤销阜阳市住建委作出的阜建罚字(2015)第59号建设行政处罚决定及阜阳市人民政府作出的阜复字﹝2016﹞26号行政复议决定。
原审法院经审理查明，2012年9月7日，阜涡路及临沂商城安置区二期工程施工进行公开招标，招标人为颍泉区城投公司。2012年10月17日该项目开标，第一中标候选人为中国建筑第五工程局有限公司。此后，颍泉区城投公司作为发包人与承包人中国建筑第五工程局有限公司签订了《建设工程施工合同》，约定开工日期2012年12月15日,合同价款361502413元，发包方业主代表王海。职权包括：工程变更、签证的确认权，发布开工令、停工令、复工令权，工程款的审核权，材料价格的确认权及项目管理的其他职权，协调工程事务。2014年4月7日，阜阳市建筑业监督管理局执法人员在巡查中发现，由颍泉区城投公司开发建设的阜涡路及临沂商城安置区二期工程存在未取得施工许可证擅自施工的行为。并向颍泉区城投公司发出责令改正通知书，要求于2014年4月31日前改正。2015年11月26日，阜阳市建筑业监督管理局向颍泉区城投公司发出督办通知书，再次责令颍泉区城投公司停止违法建设行为，并要求于2015年12月20日前整改完毕。后因颍泉区城投公司未按通知要求停止施工，改正违法行为，2015年12月22日，阜阳市住建委立案后，经过调查，事先告知，于2016年2月6日作出阜建罚字（2015）第59号建设行政处罚决定，给予颍泉区城投公司罚款361.502413万元。颍泉区城投公司不服，申请复议，2016年5月30日，阜阳市人民政府作出阜复字﹝2016﹞26号行政复议决定，维持阜阳市住建委作出的阜建罚字（2015）第59号建设行政处罚决定。
原审法院认为，《中华人民共和国建筑法》第二十一条规定，建筑工程招标的开标、评标、定标由建设单位依法组织实施，并接受有关行政主管部门的监督。第二十二条规定，建筑工程实行招标发包的，发包单位应当将建筑工程发包给依法中标的承包单位。本案中，阜涡路及临沂商城安置区二期工程施工项目招标人及工程发包人为颍泉区城投公司。阜阳市住建委认定颍泉区城投公司为阜涡路及临沂商城安置区二期工程的建设单位，符合上述法律规定。颍泉区城投公司未取得施工许可证擅自施工的行为，违反了《中华人民共和国建筑法》第七条第一款的规定，因此，阜阳市住建委作出的行政处罚决定事实清楚、程序合法，适用法律正确；阜阳市人民政府作出的行政复议决定符合法定程序，适用法律正确。故，颍泉区城投公司诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告阜阳市颍泉区城市建设投资有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告阜阳市颍泉区城市建设投资有限公司负担。
颍泉区城投公司上诉称：原审法院认为上诉人为建设单位属于认定事实错误。阜涡路安置区项目工程的建设单位为阜阳市城投公司，颍泉区城投公司只是该安置工程建设的代理单位。根据《建筑工程施工许可管理办法》规定办理施工许可证的单位是建设单位。建设单位是指建筑工程的投资方，对该工程拥有产权。阜涡路安置区项目的工程立项、可行性研究、环境评估及土地、规划手续等均是阜阳市城投公司办理，工程建设所有费用均是阜阳市城投公司出资，建成后也归其所有。颍泉区城投公司是代理单位。2012年12月，阜阳市城投公司为尽快安置颍河综合治理项目被搬迁居民，维护社会稳定，把安置区项目工程委托给阜阳市颍泉区人民政府代为实施，阜阳市颍泉区人民政府又指派颍泉区城投公司实施，因代理项目建设产生的责任，应由委托单位承担。原审判决中引用《中华人民共和国建筑法》第二十一条规定，对委托代理关系只字不提，属断章取义。根据该规定，建设工程的开标、评标、定标由建设单位组织实施，这是建设单位的义务与职责，不能反推认为建设工程的招标人就是建设单位。因此，原审法院认定事实错误，判决不当。请求撤销阜阳市颍州区人民法院作出的（2016）皖1202行初90行政判决，改判判决撤销阜建罚字（2015）第59号行政处罚决及阜复字（2016）26号行政复议决定；本案的一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
阜阳市住建委辩称：一审法院认定事实清楚、证据充分、程序合法，请求维持一审判决。颍泉区城投公司是涉案项目建设单位的事实清楚,违反建设工程规定的事实清楚、证据确实充分。阜阳市住建委适用法律正确、处罚得当。
阜阳市人民政府辩称：阜阳市人民政府作出的阜复字（2016）26号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。原审法院驳回诉讼请求正确，请求驳回上诉，维持原判。
阜阳市住建委向一审法院提供的证据有：1.责令改正通知书；2.督办通知书及督办会签到簿。证明对颍泉区城投公司未办理施工许可证开工建设的行为责令限期改正。3.颍泉区城投公司出具的“相关项目办证问题的情况说明”。证明颍泉区城投公司对其为建设单位是认同的，并作出承诺。4.施工资格预审公告、施工项目答疑、施工中标公示、关于对阜阳市阜涡路集中安置区的公示、关于建设“北三环暨临沂商城安置区”二期的公示；5.颍泉区城投公司的营业执照、组织机构代码证及法定代表人身份证明文件；6.建设工程施工合同。证明对颍泉区城投公司处罚对象是正确的。7.现场照片。证明安置区工程正在建设的情况。8.对建设单位项目负责人王海、施工单位项目执行经理李孝波、监理单位总监张东林的询问笔录及身份证。证明阜涡路及临沂商城安置区二期工程未办理施工许可证施工。9.案件受理登记表、立案审批表、关于同意延长行政处罚办案期限的答复、案件调查终结报告、建设行政处罚案件审批表、建设行政处罚事先告知书及送达回证、市住建委主任办公会议纪要、建设行政处罚决定书及送达回证、罚款缴纳程序说明。证明程序合法。10.《中华人民共和国建筑法》第七条第一款、第六十四条，《建设工程质量管理条例》第五十七条，《建筑工程施工许可管理办法》第十二条。行政处罚决定适用法律、法规正确。
阜阳市人民政府向一审法院提供的证据有：1、颍泉区城投公司的营业执照、阜建罚字（2015）第59号建设行政处罚决定书、行政复议案件受理审批表、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复书、行政复议决定书及送达回证。证明复议程序合法。2、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定。证明适用法律正确。
颍泉区城投公司向一审法院提供的证据有：1.阜涡路安置区项目建设管理委托书；2.阜阳市发改委发改投资（2011）74号、（2014）19号文件；3.阜国土建字(2014)12号建设用地批准书；4.地字第341200201400018号建设用地规划许可证；5.建设工程施工合同。证据1-5用以证明颍泉区城投公司是该项目的代建单位。6.阜涡路安置区项目拨款单。证明该项目的拨款方是阜阳市城投公司,该公司为建设单位。
上述证据均已随案移送本院。
依据采信的证据，二审认定的事实与一审判决认定的事实无异。
本院认为：本案中，阜涡路及临沂商城安置区二期工程施工项目招标人及工程发包人为颍泉区城投公司。《中华人民共和国建筑法》第二十一条规定，建筑工程招标的开标、评标、定标由建设单位依法组织实施，并接受有关行政主管部门的监督。阜阳市住建委认定颍泉区城投公司为阜涡路及临沂商城安置区二期工程的建设单位，符合上述法律规定。阜阳市住建委查明颍泉区城投公司未取得施工许可证擅自施工，决定对其作出的行政处罚事实清楚、程序合法，适用法律正确；阜阳市人民政府作出的行政复议决定符合法定程序，适用法律正确。原审判决驳回颍泉区城投公司的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人阜阳市颍泉区城市建设投资有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周海龙
审 判 员 陶善义
代理审判员 耿牛牛
二〇一七年二月二十二日
书 记 员 张琳琳
附适用法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；