山东省曲阜市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）曲行初字第65号
原告房某甲，女，汉族，住山东省汶上县圣泽大街。
委托代理人张某甲，山东治横律师事务所律师，代理权限：一般代理。
委托代理人黄某，山东治横律师事务所律师，代理权限：一般代理。
被告汶上县人民政府。
法定代表人王某甲，县长。
委托代理人孔某某，山东恒正律师事务所律师，代理权限：特别授权。
委托代理人戴某，汶上县国土资源局工作人员，代理权限：一般代理。
第三人房某乙，男，汉族，住汶上县花园村路。
委托代理人徐某某，男，汉族，住汶上县义桥西村。
原告房某甲诉被告汶上县人民政府及第三人房某乙行政处理决定一案，于2014年2月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。2014年3月21日，本案裁定中止审理。本院依法组成合议庭，于2014年6月10日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张某甲、黄某，被告委托代理人孔某某、戴某，第三人房某乙、委托代理人徐某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年10月24日，汶上县人民政府作出了汶政处字（2011）2号《关于恢复任某某土地使用权的处理决定》，内容为：“恢复1992年为第三人任某某颂发的汶集建（1992）字第083008200331号《集体土地建设用地使用证》目前占用面积的土地使用权”。
被告提交的证据有：1、2011年9月6日任某某提交的《申请书》；2、（1994）汶城民初字第2号《民事判决书》；3、（2011）汶行初字第3号《行政判决书》；4、汶上县城乡建设用地注册登记薄；5、《土地权属争议调查处理办法》及《山东省土地登记条例》法律法规。以上证据均为复印件。
原告诉称，2011年10月24日，被告汶上县政府作出《关于恢复任某某土地使用权的处理决定》，原告不服，向济宁市政府申请复议，市政府作出复议决定，维持了该决定。原告认为，该决定应当撤销：一、原告于1979年向汶上县南门居委三队房某丙队长申请涉案土地的使用杈，并在同年经南门大队批准建房13间。1987年汶上县政府向我颁发《山东省城镇私房所有权证》。1992年，汶上县国土局对建设用地使用权统一登记，将原告所享有使用权的土地登记到原告母亲任某某名下。该登记是错误的，理由如下：1、该宗土地使用权是经南门三队队长房某丙和南门村委同意批准给原告使用的，原告是该宗土地使用权的合法享有人。原告在该宗土地上建房13间居住务14年（1979年至1992年）之久，被告向原告颁发了《山东省城镇私房所有权证》。1998年南门村委出具的《证明》足以证明以上事实。2、依据1989年《土地登记规则》第12条的规定，申请办理土地证须是地上附着物的所有权人。原告作为仅有的地上附着物所有权人是唯一有权申请土地使用权的权利人，基于此可知任某某不可能作为土地使用权的享有人。3、1992年汶上国土局在没有严格审查相关事实且违背法律、法规规定的程序下阴差阳错的将该宗土地使用权登记在了任某某名下，该土地证的办理没有符合1989年《土地登记规则》的要求，没有任某某的任何申请资料和审核资料。1998年，原告得知该错误登记后，及时向汶上国土局提出更正申请，且南门居委亦出具了《证明》，证实该土地确实存在登记错误，实际土地使用权人应为原告房某甲。同年汶上国土局受理了原告的更正申请，并予以变更。不料，时隔13年后，至2011年年初，任某某向汶上法院起诉，要求撒销1998年的汶上国土局更正行为。经汶上法院审理，最终以汶上国土局更正程序存在瑕疵为由撤销了1998年的更正行为。二、被告做出的2号决定无事实及法律依据，应予撒销。1、原告已经说明了该宗土地1992年系错误登记行为，汶上国土局在向汶上法院提交的《证据目录》、《行政答辩状》中已依据原告提交的材料对错误登记的事实予以认可。即汶上国土局在已经承认土地使用权属于原告的情况下又恢复了任某某对该宗土地使用权。此行为不仅前后矛盾而且违背客观事实。2、虽然2011年5月份汶上法院撤销了1998年汶上国土局的更正行为，但是该判决书没有认定该土地使用权系任某某所有，只是以更正程序存在瑕疵为由予以撤销。换言之，汶上国土局98年的更正行为在被法院确认程序违法后应当按合法的程序重新为原告更正土地使用权的权属人，而不是将错就错去恢复92年的错误登记行为。3、依据1995年《土地登记规则》第七十一条“土地登记后，发现错误或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记；利害关系人也可以申请更正登记。”的规定，1998年，当汶上国土局发现1992年颁发给任某某的土地使用权证系错误登记行为后，即使原告不申请更正，国土局亦应依职权去自纠错误的行为。4、被告做出该决定的依据主要是（2011）汶行初字第3号行政判决书和（1994）汶城民初第2号民事判决书中。该依据的适用牵强附会，断章取义。94年判决书系邻里间宅基纠纷，并未涉及该宗土地使用权的权属问题。因为当时只有原告的母亲任某某及其次女在原告所建的房屋内居住，所以原告邻居误将任某某列为被告。而原告作为任某某的大女儿以代理人的身份参加该诉讼，诉讼中无论是原告诉称或是被告辩称，都没有涉及本案地块的使用权人的实际登记人（法院或当事人也都没有拿出土地使用权证来核实查证实际登记人），原告为了顺利诉讼而没有对诉讼中“述说的”该宗土地的“使用权人”进行争辩实属常理，岂能作为认定土地使用权登记权属人的依据。即04年判决书不是认定该宗土地使用权实际享有人的依据。至于2011年的判决书中所谓的认定事实不清，只能说是依据指纹鉴定结论说明该指纹不具备鉴定条件，不能确定手印系任某某所按，也不能确定该手印不是任某某所桉，但该手印是否为任某某所按，对该宗土地使用权的实际归属不产生任何影响。筒言之，2011年判决书只是在程序合法性上对1998年汶上国土局的更正行为进行了否定，没有审定该宗土地使用权的实际享有人，更没有认定该宗土地使用权的实际享有人为任某某。三、被告作出2号处理决定不适用《土地权属争议调查处理办法》，属于适用法律错误。首先，本案系土地使用权初始登记错误纠纷，非土地权属争议，被告汶上政府“处理决定”引用该办法于法无据。其次，即使本案适用该办法，被告汶上县政府在作出“处理决定”时既没有通知利害关系人即原告房某甲参与该纠纷的处理，也没有对争议土地进行相关的调查，违背了该办法的以及土地登记规则的相关规定。1987年原告便取得了争议土地上的“房屋所有权证”，而房产作为地上附作物时颁发土地使用权的前提条件。被告无视该事实，断章取义。依据汶上法院（1994）汶城民初字第2号判决书中的非判决内容作出“处理决定”显属不当。原告认为：该判决书并非审理争议土地的实际权属，依据《最高人民法院关于审理农村集体土地行政案件若干问题的规定》第8条，1992年错误颁发的任某某的土地使用权证不属于《行政诉讼法解释》第44条第10项规定的“为生效判决的效力所羁束”的内容。最后，被告处理问题前后矛盾，曲解法律。被告适用土地权属争议调查处理办法第20条应当审查相关的权属凭证、相关文件以及其他材料等，而被告对原告的房产证置若罔闻。1998年被告为原告办理了更正登记，2011年在诉讼中答辩明确认可了1992年的错误登记行为，现今又把争议土地的一部分认定在任某某名下，如此前后矛盾的行为显然应当撤销。综上，被告作出的2号决定无视原告享有的合法的土地使用权，错误的去恢复任某某对该宗土地的使用权系事实不清，证据不足，于法无据的，应予撒销。
原告提供的证据有：1、汶政处字（2011）2号《汶上县人民政府关于恢复任某某土地使用权的理决定》；2、济政复决字（2013）387号《行政复议决定书》；3、1984年土地承包使用证；4、1987年原告房某甲的房产证；5、1998年汶上村委出具的证明；6、地基调查表；7、2011年7月12日汶上土管局向原告出具的告知函；8、1998年10月25日，王某乙与张某乙（系原告丈夫）的证件；9、王某丙与张某乙签订的合同一份；10、李某某与张某乙签订的协议一份；11、房产证一份；12、2012年9月13日，被告为原告颁发的土地使用证。以上证据均为复印件。
被告辩称，2011年1月11日，任某某（系第三人房某乙之妻，于2012年8月25日去世）向汶上县人民法院提起行政诉讼，要求撤销汶上县人民政府颁发给房某甲的汶国用（1992）字第08008200331号《国有土地使用证》。汶上县人民法院作出（2011）汶行初字第3号《行政判决书》，判决撤销了颁发给房某甲的汶国用（1992）字第08008200331号《国有土地使用证》。案件判决后，任某某于2011年9月6日向答辩人提出正式书面《申请》，并附具：汶上县人民法院（1994）汶城民初字第2号判决书复印件、汶上县人民法院（2011）汶行初字第3号行政判决书证据材料，申请恢复1992年颁发给任某某的汶集建（1992）字第083008200331号土地使用证。答辩人受理申请后，依据申请人证据材料，按照《土地权属争议调查处理办法》和《山东省土地登记条例》的规定，于2011年10月24日作出了汶政处字（2011）2号《关于恢复任某某土地使用权的处理决定》，决定恢复1992年为任某某颁发的汶集建（1992）字第083008200331号集体土地建设用地使用证目前占用面积的土地使用权。综合以上，答辩人所作决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。
第三人辩称，汶上县人民政府作出的汶政处字（2011）2号《关于恢复任某某土地使用权的处理决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。1、涉案宅基地是由汶上县汶上镇南门居委划给任某某的。第三人房某乙和原告房某甲系父女关系。涉案宗地位于汶上县汉上镇南门社区三组。汶上县人民法院（1994）汶法城民初字第2号民事判决书和济宁市中级人民法院（1994）济中法民终字第115民事判决书均认定：一九七九年春天汶上县汶上镇南门居委会划给任某某宅基地一处，位置在汶上县中都市场南汶上县粮食局西。1990年11月，汶上县汶上镇南门三组组长郝某某收到任某某申报费29元、宅基费58元、宅基证15元。1992年10月汶上县人民政府向任某某颁发集体土地建设用地使用证（汶集建（1992）字第083008200331号）（该证注明土地地址是汶上县汶上镇南门三组，用途为住宅，用地面积440平方米。四至为：东至坑、南至房瑞凤、西是路、北是路）。山东省高级人民法院（2013）鲁行再终字第4号裁定书对以上事实加以确认，任何单位和个人都必须服从法院生效的判决。2、申请人的土地变更登记，已被汶上县人民法院撤销。1998年10月28日，原告房某甲以土地登记错误为由，持虚假材料向原汶上县土地矿产管理局申请将涉案土地使用权变更登记在自己名下。同日，汶上县人民政府向原告房某甲颁发《集体土地建设用地使用证》（汶集建（1992）字第083008200331号）。后因上述宗地被征归国有，被告汶上县人民政府于2004年7月12日为原告房某甲换发了《国有土地使用证》（汶国用（1992）字第083008200331号）。2011年1月11日，原第三人任某某向汶上县人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告汶上县人民政府颁发给原告房某甲的《国有土地使用证》（汶国用（1992）字第083008200331号）。汶上县人民法院于2011年5月11日作出《行政判决书》（（2011）汶行初字第3号），认定汶上县人民政府为房某甲变更换发的汶集建（1992）字第0830Q8200331号、汶国用（1992）字第083008200331号属认定事实不清，主要证据不足，判令撤销了该《国有土地使用证》。3、汶政处字（2011）2号决定，适用法律正确。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条的规定，本案中，汶上县人民政府审查处理的主要依据是：汶上县人民法院（2011）汶行初字第3号行政判决书；汶上县人民法院（1994）汶法城民初字第2号民事判决书和济宁市中级人民法院（1994）济中法民终字第115民事判决书；土地登记簿载明1992年汶上县国土局颁发的该宗地的土地使用者是任某某。《山东省土地登记条例》第三十四条规定土地登记机关应当设置土地登记簿，对土地登记事项全面、真实、准确记载，并永久保存。土地证书的记载与土地登记簿的记载不一致的，以土地登记簿的记载为准。涉案土地在汶上县国土资源局土地登记簿原始登记人是任某某，汶上县人民政府作出了恢复任某某的土地使用权的决定合理合法。4、汶政处字（2011）2号决定中，涉案土地原始登记已经司法审查。2011年10月24日，汶上县人民政府作出《关于恢复任某某土地使用权的处理决定》（汶政处字（2011）2号），原告房某甲不服该处理决定，提起复议申请。2011年11月16曰，原告房某甲将被告汶上县人民政府、原第三人任某某诉至济宁市中区人民法院，要求撤销1992年颁发给原第三人任某某的《集体土地建设用地使用证》（汶集建（1992）字第083008200331号）。济宁市市中区人民法院于2012年4月2日作出《行政判决书》（（2012）济中区行初字第1号），判令撤销汶上县人民政府于1992年10月向原第三人任某某颁发的《集体土地建设用地使用证》（汶集建（1992）字第083008200331号）。原第三人任某某不服，提起上诉。济宁中级人民法院于2012年6月10日作出《行政判决》（2012）济宁终字第48号，驳回上诉，维持原判。第三人房某乙不服，向山东省高级人民法院申请再审。2013年6月24日，山东省高级人民法院作出《行政裁定书》（（2013）鲁行再终字第4号），裁定：“撤销济宁市中级人民法院作出的（2012）济行终字第48号行政判决和济宁市市中区人民法院作出的（2012）济中区行初字第1号行政判决，驳回房某甲的起诉”。另，房某甲不服汶上县人民政府作出的《汶上县人民政府关于恢复任某某土地使用权的处理决定》（汶政处字（2011）2号）的具体行政行为，向济宁市人民政府提出行政复议，济宁市人民政府于2013年11月26日作出济政复决字（2013）387号决定书，认为汶政处字（2011）2号的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，决定维持具体行政行为。本案中，答辩人依据人民法院判决书、土地登记簿和《山东省土地登记条例》有关规定申请恢复土地使用权，符合法律规定。综上所述，汶上县人民政府作出的汶政处字（2011）2号《关于恢复任某某土地使用权的处理决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求予以维持。
第三人提供的证据有：1、（1994）汶法民初字第2号判决书、（1994）济中法民终字第115号判决书；2、汶上县公安局第45号户口本；3、1990年宅基费收费收据；4、汶集建（1992）字第083008200331土地证；5、（2011）汶行初字第3号行政判决书；6、汶政处字（2011）2号决定书；7、（2013）鲁行再终字第4号裁定书；8、（2013）济宁市政府387号决定书。以上证据均为复印件。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告、被告及第三人提交证据均符合证据的法定要求，本院予以确认，但其中涉及的宅基土地权属等问题属于民事范畴，本院不予审查。
经审理查明：原告房某甲与第三人房某乙系父女关系。1992年10月16日，被告汶上县人民政府为任某某（第三人房某乙之妻，其于2012年8月25日去世）颁发了汶集建（1992）字第083008200331号《集体土地建设用地使用证》，将位于汶上县汶上镇南门三组的土地一宗确权登记在任某某名下。1998年10月28日，原告房某甲以土地登记错误为由，申请土地变更登记。随后，被告汶上县人民政府向原告房某甲颁发了汶集建（1992）字第083008200331号《集体土地建设用地使用证》，将原登记在任某某名下的土地使用权变更登记在房某甲名下。后因上述宗地被征归国有，被告汶上县人民政府于2004年7月12日为房某甲换发了汶国用（1992）字第083008200331号《国有土地使用证》。2011年1月11日，任某某向汶上县人民法院提起行政诉讼，请求撤销房某甲的汶国用（1992）字第083008200331号《国有土地使用证》。汶上县人民法院于2011年5月11日作出了（2011）汶行初字第3号《行政判决书》，判决：撤销汶上县人民政府2004年7月12日向房某甲颁发的汶国用（1992）字第083008200331号《国有土地使用证》。2011年9月6日，任某某向汶上县国土资源局提交恢复土地使用证的书面申请，并提交了（1994）汶城民初字第2号《民事判决书》复印件及（2011）汶行初字第3号《行政判决书》等材料。2011年10月24日，汶上县人民政府作出了汶政处字（2011）2号《关于恢复任某某土地使用权的处理决定》，内容为：“恢复1992年为第三人任某某颂发的汶集建（1992）字第083008200331号《集体土地建设用地使用证》目前占用面积的土地使用权”。原告房某甲不服该处理决定，向济宁市人民政府提起行政复议。2011年11月16日，原告房某甲向济宁市市中区人民法院提起行政诉讼，要求撤销1992年颁发给任某某的汶集建（1992）字第083008200331号《集体土地建设用地使用证》。济宁市市中区人民法院于2012年4月2日作出（2012）济中区行初字第1号《行政判决书》），判令撤销汶上县人民政府于1992年10月向任某某颁发的汶集建（1992）字第083008200331号《集体土地建设用地使用证》。任某某不服，提起上诉。济宁市中级人民法院于2012年6月10日作出（2012）济行终字第48号《行政判决书》，驳回上诉，维持原判。2012年7月31日，济宁市人民政府作出济政复决字（2011）215号《行政复议决定书》，撤错汶上县人民政府作出的汶政处字（2011）2号《汶上县人民政府关于恢复任某某土地使用权的处理决定》。2012年8月6日，任某某不服该复议决定提起行政诉讼。2012年8月25日，任某某去世，其丈夫房某乙作为继承人继续参加诉讼。2013年3月20日，济宁市市中区人民法院作出（2013）济中区行初字第16号《行政判决书》，判决驳回原告的诉讼请求，房某乙不服该判决，向济宁市中级人民法院提起上诉。另，房某乙不服济宁市中级人民法院作出的（2012）济行终字第48号《行政判决书》，向济宁市中级人民法院提起再审申请。济宁市中级人民法院作出（2012）济立行监字第7号《驳回申请再审通知书》，驳回其再审请求。第三人房某乙不服，向山东省高级人民法院申请再审。2013年6月24日，山东省高级人民法院作出（2013）鲁行再终字第4号《行政裁定书》，裁定：“撤销济宁市中级人民法院作出的（2012）济行终字第48号行政判决和济宁市市中区人民法院作出的（2012）济中区行初字第1号行政判决，驳回房某甲的起诉”。2013年9月22日，济宁市中级人民法院作出（2013）济行终字第86号《行政判决书》，判决撤销济政复决字（2011）215号《行政复议决定书》。济宁市人民政府于2013年11月26日作出了济政复决字（2013）387号《行政复议决定书》，决定维持汶政处字（2011）2号《汶上县人民政府关于恢复任某某土地使用权的处理决定》。2014年2月26日，原告向本院起诉，请求撤销汶政处字（2011）2号《汶上县人民政府关于恢复任某某土地使用权的处理决定》。
本院认为，汶上县人民法院于2011年5月11日作出了（2011）汶行初字第3号《行政判决书》，判决书的原告、被告及第三人在法定期限内均未上诉，被告2011年10月24日作出被诉具体行政行为时，该判决书已经发生法律效力。该判决书以汶上县人民政府为房某甲颁发的汶集建（1992）字第083008200331号《集体土地建设用地使用证》属认定事实不清、主要证据不足，从而导致2004年7月12日依据该《集体土地建设用地使用证》为房某甲换发的汶国用（1992）字第083008200331号《国有土地使用证》认定事实不清、主要证据不足为由，撤销了汶国用（1992）字第083008200331号《国有土地使用证》。该判决书生效后，汶上县人民政府于1992年10月16日为任某某颁发的汶集建（1992）字第083008200331号《集体土地建设用地使用证》随即恢复法律效力。被告作出决定以该行政判决为依据，合法合理。（1994）汶城民初字第2号《民事判决书》中，“经审理查明”表明，汶上镇南门居委于1979年春天划给任某某本案涉案宅基地，1992年取得了集体土地建设用地使用证。该民事判决书于1994年4月经二审维持原判后生效。被告作出决定以该民事判决审理查明的事项为依据，并无不当。在法律适用方面，国土资源部颁布实施的《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”本案中，原告房某甲的《国有土地使用证》被撤销后，任某某的《集体土地建设用地使用证》随即恢复效力，双方系对土地登记存在争议，而非土地权属争议，被告作出处理决定适用该《办法》，属法律适用不当。被告是依据生效的法律文书作出处理决定，虽然法律适用存有瑕疵，但不足以导致整个行政行为被撤销。行政程序方面，汶行初字第3号《行政判决书》生效后，房某甲和任某某均向汶上县国土资源局申请办理土地使用权登记，被告审核后作出处理决定，符合法定程序。故被诉具体行政行为，事实清楚，程序合法，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告汶上县人民政府作出的汶政处字（2011）2号《汶上县人民政府关于恢复任某某土地使用权的理决定》的具体行政行为。
案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 徐洪标
审 判 员 于 冰
人民陪审员 张广元
二〇一四年八月七日
书 记 员 孔一诺