江苏省建湖县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）建行初字第00016号
原告陈群，居民。
委托代理人顾大松，北京大成（南京）律师事务所律师。
被告建湖县国土资源局，住所地建湖县城冠华路888号。
法定代表人孙育军，该局局长。
委托代理人陈昌荣，该局工作人员。
委托代理人唐崇楼，该局法律顾问。
原告陈群因认为被告建湖县国土资源局不依法履行法定职责行政纠纷一案，于2015年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月27日立案后，于2015年6月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月7日公开开庭审理了本案。原告陈群及其委托代理人顾大松、被告建湖县国土资源局的委托代理人陈昌荣、唐崇楼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈群于2015年3月13日向被告建湖县国土资源局提交《关于恳请建湖县国土局依法履责退还违法收取的1450万元竞买保证金的申请书》。被告在原告起诉之前未作出处理决定。
原告陈群诉称，2011年，原告报名竞买上冈镇新客运中心南侧地块并向被告建湖县国土资源局缴纳1450万元人民币竞买保证金，并最终以10020万元人民币竞得该地块。2012年初，由于资金周转困难，原告主动要求解除合同，并将该宗地块退还国土部门。2012年5月，原、被告签订了解除合同协议书，原告放弃了1450万元保证金，但直至2015年初，原告才获悉在竞拍该宗地块之前，上冈镇村建中心（甲方）与盐城海源房产开发有限公司（乙方）就该宗地块签订协议，约定“乙方保证参与竞拍，竞拍溢价部分50%由甲方奖励给乙方，”在竞拍中，乙方与原告就该地块进行了14轮竞价，导致原告最终以10020万元人民币非正常高价中标该地块。原告认为，被告施行国有土地使用权行政合同相关行为应当严格遵循法律法规的要求，对上冈镇村建中心与盐城海源房地产开发有限公司串通投标，损害其他投标人合法权益的违法行为，应依申请撤销土地成交确认书，并及时退还原告保证金，故诉请人民法院依法判令被告履行法定职责，退还原告竞买该宗地块的保证金1450万元及同期银行利息。
原告陈群向本院提交以下证据、依据：
1、土地出让竞买报名表；
2、土地成交确认书；
3、国有建设用地使用权出让合同；
4、出让合同补充协议；
5、出让金缴纳票据；
6、关于请求退还土地的报告；
7、出让合同解除协议书；
8、还款协议书；
9、土地购买人请求政府归还出让金的报告；
10、土地二次上市成交确认书。
被告建湖县国土资源局辩称，原告陈群投标、中标及其他签约中，均是以建湖县大圣房地产开发公司名义进行的，原告作为公司的法定代表人以个人名义提起诉讼，主体资格不适格；2011年2月2日，原、被告签订了国有建设用地使用权出让合同，总价款10020万元，该宗地定金1450万元，合同明确约定，受让人不能按时支付出让价款解除合同的，无权要求返还定金。2012年1月10日，原告向被告出具报告，主动要求解除合同，2012年5月，在双方签订的解除合同协议书中，明确约定，原告同意被告扣除1450万元的定金后将余款退还，故原告诉称无事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告建湖县国土资源局向本院提交了以下证据、依据：
1、2011年2月2日，原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》，证明原告违约欠交被告出让金，定金应不予返还。
2、2012年1月10日，原告向被告提交的《报告》，证明是原告向被告提出主动要求解除土地出让合同，恳请被告收回该宗土地的。
3、2012年5月1日，原、被告签订的国有建设用地使用权出让合同解除协议书，证明原告是同意定金1450万元不予返还的。
本院根据原告的申请依法调取了以下证据：
1、2011年1月26日，被告建湖县国土资源局就上冈镇新客运中心南侧地块竞买报价记录卡。
该证据用以证明在竞价拍卖中，原告陈群与另一竞拍方盐城海源房地产开发有限公司经过14轮竞拍，最后一轮盐城海源房地产开发有限公司报价一亿元后，陈群又加价20万元，最终以10020万元拍得该地块。
2、2010年5月18日，上冈镇村建中心（甲方）与盐城海源房地产开发有限公司（乙方）签订的协议书。
该证据用以证明乙方向甲方保证参与该宗地块竞拍，甲方向乙方承诺超出地块挂牌价的竞拍溢价部分50%由甲方奖励给乙方。
经庭审质证，被告建湖县国土资源局对原告陈群提交的证据的真实性、关联性、合法性均无异议，但土地出让竞买报名表、土地成交确认书、国有建设用地使用权出让合同、出让合同补充协议等若干签约文书中，另一方均是以陈群及建湖县大圣房地产开发公司共同落款署名盖章的，这说明原告陈群以个人名义起诉不具诉讼主体资格；《国有建设用地使用权出让合同》第30条约定：受让人不能按时支付出让价款解除合同的，受让人无权要求返还定金1450万元，原告作为受让方经被告催交也未能交纳出让价款，故按合同约定无权要求返还定金；《出让合同解除协议书》第1条约定：因乙方（原告方）自身原因因申请解除出让合同，甲方（被告方）同意在扣除1450万元的定金后，退还乙方已支付出让金剩余价款3360万元（不计息），故被告并无以行政职权侵害原告合法权益行为，更无法律授权被告退还原告定金；《出让合同解除协议书》是原、被告双方于2012年5月1日签订的，至今已3年多时间，已远超行政诉讼法规定的6个月起诉期限。原告陈群对被告建湖县国土资源局提交的三份证据的真实性、关联性、合法性亦均无异议，这三份证据原告也已向法庭提交，内容相符，但对具体条文内容的理解与被告相悖，认为这些证据恰恰证明陈群个人具有原告适格诉讼主体资格，原告的起诉在法定期限内，被告应依申请依法撤销土地成交确认书及退还原告竞拍定金。
本院对上述证据认证如下：被告向本院提交的三份证据与原告向本院提交的10份证据中的三份是重复的，内容是完全一致的，原、被告只是对具体条款内容的理解有歧义，原、被告提交的证据与本案具有关联性、合法性、真实性，本院予以确认，作为定案依据。
经审理查明，2011年，原告陈群获悉上冈镇新客运中心南侧地块国有建设用地使用权将公开挂牌出让，就以个人名义填交了《国有建设用地使用权公开出让竞买报名表》，并向被告建湖县国土资源局缴纳了人民币1450万元竞买保证金。2011年1月26日，在被告组织的公开竞拍活动中，原告陈群与另一竞拍方盐城海源房地产开发有限公司经过14轮竞价，最终最后一轮在该公司报价一亿元，陈群又加价20万元后，以一亿零二十万元拍得该地块。同日，被告建湖县国土资源局作为挂牌出让人，原告陈群作为竞得人签订了成交确认书。2011年2月2日，被告建湖县国土资源局作为出让人，原告陈群作为受让人签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同第九条约定：定金1450万元抵作土地出让价款；第十条约定：2011年2月26日之前付款5010万元，2011年6月11日之前付款5010万元；第三十条约定：受让人不能按时支付出让价款解除合同的，受让人无权要求返还定金。截止2012年初，原告实际向被告交款4810万元，欠交5210万元，经被告催交也未能缴纳。2011年3月6日，被告建湖县国土资源局作为甲方，原告陈群作为乙方，建湖县大圣房地产开发有限公司作为丙方签订了《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，其主要内容为：1、乙方竞得上冈镇新客运中心南侧地块的国有建设用地使用权后，因不具备房地产开发资质，向甲方申请将该宗地的相关用地批准文件和手续及土地证书办至具备房地产开发资质的丙方名下；2、甲方同意乙方的申请，将该地块的用地批准文件和手续办至丙方名下，并由丙方履行地块的权利与义务；3、补充协议与原出让合同具有同等法律效力。在原告竞买报名表、土地成交确认书、国有建设用地使用权出让合同及补充协议上均盖有建湖县大圣房地产开发有限公司的章印。
另查明，2012年1月10日，原告陈群向被告建湖县国土资源局出具报告，主要内容是由于房地产市场疲软，该宗地块每亩地价250.5万元过高，陈群个人无力抗拒，请求将该宗地块退还给建湖县国土资源局，由贵局按照有关法律法规收回该宗土地，并给予恰当处理。2012年5月1日，被告建湖县国土资源局作为出让人（甲方），原告陈群及建湖县大圣房地产开发有限公司作为受让人（乙方）签订了《国有建设用地使用权出让合同解除协议书》，主要内容是：1、解除双方于2011年2月2日签订的《国有土地使用权出让合同》和2011年3月6日签订的补充协议；2、因乙方申请终止出让合同，甲方同意在扣除乙方1450万元的定金后，退还乙方已支付的剩余出让价款3360万元。
再查明，2010年5月18日，上冈镇村建中心作为甲方、盐城海源房地产开发有限公司作为乙方签订了协议书，其主要内容为：乙方保证参与上冈镇新客运中心南侧地块的竞拍，地块挂牌价以权威部门评估价为准，竞拍溢价部份50%由甲方奖励给乙方。2015年3月13日，原告陈群向被告建湖县国土资源局寄交了《关于恳请建湖县国土资源局依法履责退还违法收取的1450万元竞买保证金的申请书》，其主要内容为：在上冈镇新客运中心南侧地块的竞拍中，正是因为盐城海源房地产开发有限公司在报出10000万元价格后，原告陈群才以10020万元人民币超高价中标该地块，事后，原告才获悉，竞拍前，上冈镇村建中心与盐城海源房地产开发有限公司签订协议，承诺竞拍溢价部分50%由甲方奖励给海源公司，直接导致原告以超高价拍得该地块，给原告造成重大经济损失，贵局对于上冈镇村建中心与盐城海源房地产开发公司这种串通招投标的违法行为，应依法主动或依申请撤销土地成交确认书，并及时退还申请人1450万元人民币竞买保证金。建湖县国土资源局收到陈群申请书后，在2个月内未履行也未作答复，陈群遂于2015年5月27日向本院提起诉讼。
本院认为，原告陈群在被告建湖县国土资源局组织的上冈镇新客运中心南侧地块竞拍中拍得该地块，2011年2月2日，原、被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，同期，濮留堂、彭光洲与原告陈群合股成立了具有房地产开发资质的建湖县大圣房地产开发有限公司。2011年3月6日，原告作为乙方、被告作为甲方、建湖县大圣房地产开发有限公司作为丙方签订了《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，该补充协议明确将乙方拍得的该地块转移至丙方名下，办理相关手续。2012年1月10日，原告因筹措资金困难，加之房地产市场疲软，主动向被告出具报告要求解除出让合同，将该宗地块退还被告，在双方签订的该宗地块出让合同解除协议中，明确约定，原告陈群同意被告建湖县国土局扣除定金1450万元，将余款3360万元退还，这亦与双方于2011年2月2日签订的该宗地块使用权出让合同中的第30条约定的内容，即“因受让人原因解除合同的，受让人无权要求退还定金”相符，是双方当事人的真实意思表示，原告陈群基于土地使用权出让合同及其补充协议提起要求被告履行法定职责退还竞买保证金1450万元的行政诉讼不属于被告建湖县国土资源局履行的法定职责范围，被告亦无法律授权可以退还竞拍土地定金，故本院对原告要求被告履行法定职责的诉讼请求，不予支持。原告如认为被告在主持该宗地块的竞拍过程中，有串通投标、排挤其他投标人公平竞争、损害其他投标人合法权益的违法行为，可另行主张权利。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告陈群要求被告建湖县国土资源局履行法定职责的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈群负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院交纳上诉案件受理费。（上诉法院账号40×××21，收款人：盐城市财政局，开户银行：市农行中汇支行。）
审判长 许 多
审判员 花晓春
审判员 张曙光
二〇一五年十二月三日
书记员 郑佳佳