浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第101号
上诉人（原审原告）黄根培。
上诉人（原审原告）杨雪妹。
上诉人（原审原告）季卫芬。
三上诉人共同委托代理人周涛。
上诉人（原审原告）许基达。
被上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地金华市婺城区宾虹西路2666号。
法定代表人申屠福华。
委托代理�卢颐丰、周力。
黄根培、杨雪妹、季卫芬、许基达诉金华市婺城区人民政府（以下简称“婺城区政府”）房屋行政征收一案，金华市中级人民法院于2015年2月15日作出（2015）浙金行初字第10号行政判决，黄根培、杨雪妹、季卫芬、许基达均不服，向本院提出上诉。本院于2015年4月8日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年5月12日公开开庭审理了本案。上诉人黄根培、杨雪妹、季卫芬及其委托代理人周涛，被上诉人婺城区政府的行政负责人副区长朱立工及其委托代理人卢颐丰、周力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2014年8月31日，被告金华市婺城区人民政府在金华日报上发布《婺城区人民政府关于二七区块旧城改造房屋征收范围的公告》，并公布了房屋征收范围图，明确对二七区块范围实施改造。四原告所有的涉案房屋位于花枝巷区块，该区块也被列入二七区块征收范围之内。被告在确定了房屋征收范围后，向二七区块内的相关被征收人征求了意见，其中超过90%的被征收人同意进行改建。二七区块改造项目经金华市发展和改革委员会确认符合金华市国民经济和社会发展规划，并被列入金华市重大建设项目“十二五”规划及金华市2014年重点建设项目计划，同时也被纳入金华市婺城区2014年国民经济和社会发展计划内。金华市国土资源局确认二七区块改造项目符合土地利用总体规划。金华市规划局确认二七区块改造项目符合金华市城市总体规划以及有关专项规划。2014年9月16日，被告在金华日报上公布了《二七区块旧城改造房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，向社会公开征求意见，期间收到各种意见和建议共计813人次。被告对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织了调查登记，2014年10月15日，调查结果在房屋征收范围内向被征收人作了公布。2014年10月25日，被告针对补偿方案公开征求意见后收集到的意见和建议作出了答复并予以公布。2014年9月25日，婺城区财政局出具证明确认花枝巷旧城改造房屋征收补偿资金专款4.64亿元已足额存入专户。2014年10月22日，被告组织相关部门对涉案征收项目作了社会稳定风险评估。2014年10月25日，被告召开第32次常务会议，研究并通过了《征收决定》。同日，被告作出了《征收决定》，载明：因旧城区改建的需要，决定对花枝巷区块范围内房屋实行征收。征收范围为东至五一路；南至工人路；西至铁路货场用地；北至弓曲巷和花明巷等界限的国有土地上房屋。征收私房户数402户，单位11家，涉及被征收房屋建筑面积约40574平方米。房屋征收部门为金华市婺城区住房和城乡建设局。房屋征收实施单位为金华市婺城区二七新�区块改造工程建设指挥部。签约期限为45天，搬迁期限为30日，具体起止日期在房屋征收评估机构选定后，由房屋征收部门另行公告。《征收决定》附件为《二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》，载明了房屋征收范围和基本情况、补偿方式、补偿标准、奖励标准、房屋评估机构的选定等相关内容。2014年10月26日，《征收决定》及《二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》在金华日报上公布。原告不服，向金华市人民政府申请行政复议，请求撤销《征收决定》。2014年12月24日，金华市人民政府作出（2014）金政复字第81号《行政复议决定书》，维持了被告作出的《征收决定》。
原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，被告金华市婺城区人民政府作为县级人民政府，具体负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。包括花枝巷区块在内的婺城�二七区块旧城改造建设项目属于旧城区改建，符合公共利益的需要，被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，有权对花枝巷旧城改造建设项目范围内的国有土地上的房屋作出征收决定。花枝巷区块旧城改造建设项目用地属城市建设用地，符合婺城区土地利用总体规划。二七区块改造作为重点建设项目被列入金华市重大建设项目“十二五”规划中，并被纳入金华市婺城区2014年国民经济和社会发展计划内。《征收决定》涉及的建设活动符合当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划和专项规划，并已被纳入国民经济和社会发展年度计划。被告在确定了房屋征收范围后，向二七区块内的被征收人征求了意见，其中同意改建的被征收人数比例符合有关规定。被告在拟定二七区块旧城改造房屋征收补偿方案后予以公布，征求�公众意见，多数被征收人认为征收补偿方案符合规定。被告对被征收人提出的意见作了回复并予以公布。被告对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织了调查登记，调查结果在房屋征收范围内向被征收人作了公布。《征收决定》作出前，被告已进行了社会稳定风险评估，并已经区政府常务会议研究通过，征收补偿费用已进专户存储。《征收决定》在作出后进行了公告，公告载明了征收范围、征收补偿方案、救济途径等内容。综上所述，被告作出的《征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律法规的规定，原告提出被告作出的《征收决定》违法并要求撤销的主张不能成立，本院不予支持。鉴此，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告黄�培、许基达、杨雪妹、季卫芬的诉讼请求。
黄根培等人上诉称：1、一审法院未依法通知其他利害关系人作为第三人参加诉讼，严重违反法律规定。涉案的《征收决定》是针对花枝巷区块的房屋所有权人作出的，涉及该片区400余户居民的利益。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条规定：行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。本案中只有四个上诉人提起行政诉讼，一审法院应当通知其余400余户居民作为第三人参加诉讼。但一审法院不但没有依职权主动通知其他利害关系人参加诉讼，代理人当庭提出通知第三人参加诉讼的申请时，一审法院仍然拒绝通知其他利害关系人，严重违反法律规定。2、被上诉人在一审中无正当理由在法定举证期限内提交的相关证据材料不能作为本案审理的依据，一审法院对其采纳，违反法律规定。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条、第二条之规定，被上诉人对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被上诉人不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。只有在上诉人或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被上诉人才可以在第一审程序中补充相应的证据。本案一审中，被上诉人所谓补充的证据实际上是被上诉人依法负有的举证义务中必须举证的证据材料，而不属于可以补充的证据。一审法院采纳了被上诉人逾期提交的上述证据，违反法律规定。3、涉案房屋征收行为以公共利益需要为名，实则进行纯粹房地产商业开发，征收目的违法。一审法院在缺乏证据的情况下认可了其以满足公共利益为目的的说法。根据庭审调查的证据显示，涉案房屋征收并不是基于公共利益的需要，只是假借旧城改造的名义，实则为了进行商业房地产开发建设。整个二七新村区块征收范围内的土地总面积为1693.5亩，其中用于商业开发出让用地802亩，其余土地则是为了商业开发建设必备设施用地。被上诉人没有证据证明是何种公共利益的需要。一审法院也在被上诉人未提供任何证据和说明的情况下，认定该征收行为属于旧城改造建设项目，即符合公共利益的需要，显然缺乏证据和事实依据。4、涉案房屋征收行�违反法律的实体性和程序性规定。一审法院未对其进行严格审查，以致错误地承认房屋征收行为的合法性。被上诉人没有有效证据证明涉案征收行为符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、国民经济和社会发展年度计划。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条第二款规定：发展和改革、国土资源、城乡规划主管部门应当向房屋征收部门提供建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。因保障性安居工程建设、旧城区改建需要征收房屋的，发展和改革主管部门还应当提供建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件。由此可见保障性安居工程建设和旧城区改建活动应当经县级人民代表大会审议通过后，政府方可组织实施房屋征收活动。本案中，被上诉人没有提供有效证据证明征收行为符合上述各项规划和计划，严重违反法律规定。没有证据证明涉案房屋征收已经取得了法定的90%以上被征收人的同意。二七新村区块改造工程指挥部自行制作的征求意愿进度情况表中，没有关于上诉人所在花枝巷区块的任何调查统计数据，根本就没有征求过包括上诉人在内的被征收人的改建意愿。被上诉人没有提供任何证据证明对征收范围内的房屋进行了调查登记和确认并公布。征收补偿方案确定的安置方案不合理，更不合法。根据《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发[2014]36号）第二条规定：完善安置住房选点布局。棚户区改造安置住房施行原地和异地建设相结合，以原地安置为主。而本案中，被上诉人作出的补偿方案却没有对上诉人进行原地回迁安置，而是全部异地安置。异地安置的区位不合理，严重影响了上诉�的生产和生活。没有组织有关部门对征收补偿方案进行论证，更没有组织听证。本案中，至今也没有明确涉案地块是用于何种建设活动，当然就不能明确是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。被上诉人提交的资金证明不具有证明力，不能证明补偿安置资金已经足额到位。被上诉人提供的证据中没有办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明，婺城区财政局自行出具的资金到位证明不具有证明效力。被上诉人向法庭提交的关于公告张贴照片的证据，未能向法庭提供原始载体，不能核实证据的真实性，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条的规定，且被上诉人提供原始载体不存在困难。同时根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条的规定，被上诉人向人民法院提供的现场笔录，必须由执法工作人员和当事人的签名确认。但是本案中，被上诉人提供的征询意见会议记录，均没有当事人、主持人及其他参与人的签字确认，违反了法律对证据形式的基本规定。被上诉人为了实施本案的房屋征收专门设立金华市婺城区二七新区块改造工程指挥部违反相关规定。《浙江省人民政府关于贯彻实施国有土地上房屋征收与补偿条例的若干意见》（浙政发[2011]57号）第二条第（二）项明确规定：“今后，各地不得再按建设项目设立新的征收实施单位。对现有按建设项目设立的实施单位，要根据其承担项目进展情况，有计划地予以撤销、合并或者重组。”本案中，被上诉人为了实施涉案房屋征收项目，专门按照建设项目设立了金华市婺城区二七新村区块改造工程指挥部，违反了浙江省人民政府的明文规定。5、被上诉人在一审中没有依法提供作出�案具体行政行为的法律依据。被上诉人对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被上诉人不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案中，被上诉人没有向法庭提供作出具体行为的法律依据，应视为没有相应的证据。被上诉人代理人当庭陈述的法律依据，被上诉人却没有严格按照法律规定作出征收决定，而是错误地适用法律，作出的征收决定违法。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的婺区政征（2014）13号《金华市婺城区人民政府关于花枝巷区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》。
婺城区政府在法定期限内未提交书面答辩意见，其在庭审中答辩称：1、答辩人于2014年10月25日作出《关于花枝巷区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》。该房屋征收行为系为了公共利益的需要而实施的征收行为，符合法律规定。二七区块位于金华江北老城区，区块内危旧房集中、基础设施落后，市政基础设施、公共服务设施不配套，工业、仓储、居住功能相互混扰，金华铁路货场深入城市中心区域，严重制约了金华城市的发展。为此，金华市婺城区发展和改革局郑松有局长受金华市婺城区政府委托，向金华婺城区第八届人民代表大会第三次会议提请审议的《关于婺城区2013年国民经济和社会发展计划执行情况及2014年国民经济和社会发展计划草案的报告》中提出：“全面推进江北老城区改造，有序推进二七新村改造工程。……2014年旧住宅区改造将以二七新村区块为主战场。”该报告已经金华市婺城区第八届人民代表大会第三次会议审查通过。二七区块旧城改造项目同时符合金华市2014年国民经济和社会发展年度计划。因此，二七区块旧城区改造是为了公共利益需要，改善居民居住条件和生活环境，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条、第九条等规定。2、答辩人作出的《关于花枝巷区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》，程序合法、内容适当。二七区块旧城改造项目符合金华市和婺城区国民经济和社会发展规划，并已经人大审查通过。项目已列入《金华市重大建设项目“十二五”规划》（金政办[2011]121号）和《金华市2014年重点建设项目计划》（金委办[2014]13号）。经审核，二七新村改造项目符合土地利用总体规划和有关专项规划。答辩人于2014年8月31日作出《关于二七区块旧城改造房屋征收范围的公告》，公布了征收范围：东至回溪街、南至婺江、西至规划婺州北街、北至规划解放西路，共分17个区块。上诉人所在的花枝巷区块为其中第十二区块。征收范围公布后，经征询征收范围内被征收人的改建意愿，同意改建比例已达到90%以上。答辩人在组织有关部门对《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行论证后，于2014年9月15日公开发布征求意见，征求意见期限为2014年9月16日至10月15日。2014年9月25日，征收补偿资金专款已经足额到位。在完成《社会稳定风险评估报告》后，由于征求意见期间，对方案提出意见的被征收人数未达半数以上，答辩人于2014年10月25日公布了《征求意见及修改意见情况的通告》。同日，经区政府常务会议讨论通过后，答辩人作出《关于花枝巷区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》，并附《征收补偿方案》。2014年10月26日公开发布征收决定公告，载明了房屋征收范围，征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。上述程序符合《国有土地上房�征收与补偿条例》、《浙江省国有土地上房屋征收和补偿条例》等法律法规的规定。3、上诉人认为法院未依法通知其他利害关系人参加诉讼，严重违法，这是上诉人对法律的曲解，法院追加当事人也是受到法律限制的，一审法院的做法符合法律规定。4、对于上诉人认为答辩人在一审中存在延期举证的问题。由于婺城区没有关于制定相关规划文件的职权，涉及的这些证据材料均需向金华市调取。《行政诉讼法》第三十六条规定，如果有合理理由不能提供的，行政机关可以延期提供证据。5、关于组织听证的问题。因为拆迁得到了90%以上拆迁户的支持，所以听证会就不需要召开。按照《国有土上房屋征收与补偿条例》的规定，答辩人准备了4.6亿资金已经专户存储、足额到位。因为二七新村改造涉及到方方面面，没有一个综合指挥部，很难协调各个部门，所以该指挥部的成立完全合法。综上，答辩人所作的《关于花枝巷区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》具体行政行为，主体适格，程序合法，适用法律正确，内容适当。综上，一审法院据此作出的（2015）浙金行初字第10号《行政判决书》认定事实清楚，证据确凿充分，程序正当，适用法律正确，请求依法驳回上诉人上诉，维持原判。
庭审中双方当事人围绕着婺城区政府2014年10月25日作出的婺区政征[2014]13号《金华市婺城区人民政府关于花枝巷区块旧城改造建设项目房屋征收的决定》是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
为了核实金华市发展和改革局、金华市国土资源局出具涉案建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划的证明文件，应本院的要求，婺城区政府向本院提交了《金华市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《金华市婺�区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《金华土地利用总体规划》。经质证，三上诉人对上述证据的真实性无异议，但认为上述证据属被上诉人无正当理由逾期提交的证据,不能作为本案审理的依据,也无法证明涉案的征收项目被列入婺城区十二五规划，且土地利用总体规划与本案不具有关联性，不能作为本案的审理依据。本院认为，上述证据均系经过当地人民代表大会审议通过及上级人民政府批准的有关金华市、婺城区十二五期间国民经济和社会发展规划和土地利用的总体规划，且是用以核实金华市发展和改革局、金华市国土资源局出具的有关证明文件，故上述证据具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
经审查,对原审判决认定的事实本院予以确认。
另查明,上诉人许基达于2015年3月27日因病死亡，4月2日该户与金华市婺城区二七新区块改造工程�挥部就涉案被征收房屋签订了货币补偿协议。许基达亲属表示放弃参加本案二审程序。
本院认为，2014年8月31日,婺城区政府在《金华日报》上发布《婺城区人民政府关于二七区块旧城改造房屋征收范围的公告》,并公布了房屋征收范围，二七区块旧城改造共包括17个区块，黄根培、杨雪妹、季卫芬、许基达涉案房屋所在的花枝巷区块属第十二区块，也被列入二七区块旧城改造征收范围之内。涉案区块虽涉及400余户被征收人，但并非法律规定的必须追加的第三人，故上诉人认为“一审法院没有依职权主动通知其他利害关系人参加诉讼属严重违法”的理由不能成立。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征补条例》”）第八条第（五）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对�房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据《金华市重大建设项目“十二五”规划项目表（实施类）》以及婺城区第八届人民代表大会第三次会议审议通过的《关于金华市婺城区2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划的决议》载明，均已将二七新村列入改造范围，故婺城区政府对上诉人房屋征收符合《征补条例》第八条第（五）项规定的“由政府组织实施旧城区改建的需要”情形。上诉人认为“涉案征收不符合公共利益需要”的理由，本院不予采信。
《征补条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动必须符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求。金华市发展和改革局出具的《关于婺城区二七新村改造项目有关情况的证明》、金华市�土资源局出具的《关于二七区块符合土地利用总体规划的复函》、金华市规划局出具的《关于二七区块旧城改造房屋征收涉及规划情况的复函》，结合被上诉人在一审庭审中提交的《金华市重大建设项目十二五规划》、金华市六届人大五次会议《关于政府工作报告的决议》、金华市六届人大五次会议《关于2013年全市国民经济和社会发展计划执行情况及2014年国民经济和社会发展计划的决议》、金华市婺城区第八届人大三次会议《关于婺城区2013年国民经济和社会发展计划执行情况及2014年国民经济和社会发展计划的决议》，以及二审期间应本院要求提交的《金华市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《金华市婺城区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《金华土地利用总体规划》，上述证据表明，涉案的征收项目已符合《征补条例》第九条规定的“四规划”的要求，并已纳入市、县国民经济和社会发展年度计划。鉴于被上诉人一审庭审中和二审期间提交的证据仅作为金华市发展和改革局、国土资源局、规划局等部门出具的涉案征收符合规划证明的补强证据，故上诉人提出“被上诉人属无正当理由逾期提供，不应采纳”等理由，缺乏相应的法律依据。
婺城区政府将征收补偿方案予以公布并征求公众意见后，及时公布征求意见情况和修改情况，进行了社会稳定风险评估，对征收范围内房屋权属、建筑面积等情况进行调查登记并公布结果，同时婺城区财政局出具证明，花枝巷区块旧城改造房屋征收补偿资金专款4.6亿元已足额存入专户；婺城区政府经区常务会议讨论通过后作出被诉的征收决定并依法予以公告，符合《征补条例》规定的房屋征收的条件和程序要求。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。上诉人许基达在本案诉讼过程中死亡，其亲属表示放弃参加诉讼，依法应当终结诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十二条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、驳回黄根培、杨雪妹、季卫芬的上诉，维持原判；
二、终结上诉人许基达对本案的诉讼。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄根培、杨雪妹、季卫芬共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一五年六月一日
书 记 员 韦若莎