广东省深圳市福田区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）深福法行初字第1735-1796号
（1735-1737号案）原告深圳市慧康医疗器械有限公司，住所深圳市福田区八卦三路深药大厦317室。
法定代表人陈明，系该公司董事长。
（1738-1741号案）原告舒健，身份住址广东省深圳市罗湖区。
（1738-1741号案）原告舒小润，身份住址广东省深圳市罗湖区。
（1742号案）原告张天海，身份住址广东省深圳市龙岗区。
（1743、1744号案）原告陈丽燕，身份住址广东省深圳市福田区。
（1745号案）原告王菲娜，身份住址广东省深圳市福田区。
（1746号案）原告陈峻峰，身份住址广东省深圳市罗湖区。
（1747、1748号案）原告韩文君，身份住址广东省深圳市罗湖区。
（1749号案）原告麦冬云，身份住址广东省深圳市福田区。
（1749号案）原告麦东宁，身份住址广东省深圳市福田区。
（1750、1751号案）原告陈文娜，身份住址广东省深圳市罗湖区。
（1752号案）原告张璇，身份住址广东省深圳市福田区。
（1753、1754号案）原告林超俊，身份住址广东省深圳市福田区。
（1755号案）原告黄秀荣，身份住址广东省惠州市惠阳区。
（1756号案）原告曾美连，身份住址广东省深圳市福田区。
（1757、1758号案）原告叶红，身份住址杭州市上城区。
（1759号案）原告曾春梅，身份住址广东省深圳市南山区。
（1760、1761号案）原告陈寿山，身份住址广州市东山区。
（1762、1763、1774-1777号案）原告林健明，身份住址广东省深圳市罗湖区。
（1764、1765号案）原告李杭铭，身份住址广东省深圳市罗湖区。
（1766号案）原告詹五枝，身份住址广东省饶平县。
（1767号案）原告深圳市中西药业有限公司，住所地深圳市福田区。
法定代表人任茂德，总经理。
（1768号案）原告任茂德，身份住址广东省深圳市罗湖区。
（1769、1771号案）原告陈军，身份住址广东省深圳市罗湖区。
（1770号案）原告深圳全德翰实业有限公司，住所地深圳市福田区。
法定代表人赖伟强，董事长。
（1772、1773、1791-1995号案）原告郑光雄，身份住址广东省深圳市福田区。
（1778号案）原告江贵民，身份住址广东省深圳市罗湖区。
（1779号案）原告林松雄，身份住址广东省汕头市东方。
（1780、1781号案）原告黄松益，身份住址广东省深圳市福田区。
（1782、1790号案）原告林汉雄，身份住址广州市越秀区。
（1783-1785号案）原告黄凡，身份住址广东省深圳市福田区。
（1786号案）原告深圳市天泽科技实业有限公司，住所地深圳市福田区八卦三路东段医药大厦501室。
法定代表人王海粟，董事长。
（1787、1796号案）原告聂仲麟，身份住址广东省深圳市罗湖区。
（1788号案）原告谢正，身份住址广东省深圳市南山区。
（1789号案）原告许明伟，身份住址广东省深圳市福田。
上列原告共同委托代理人谢崇慧，广东启仁律师事务所律师。
上列原告共同委托代理人金承刚，广东启仁律师事务所律师。
被告深圳市人民政府国有资产监督管理委员会，住所广东省深圳市福田区深南大道4009号投资大厦9楼。
法定代表人张晓莉，系该会主任。
委托代理人安大为，广东星辰律师事务所律师。
委托代理人成媛，广东星辰律师事务所律师。
第三人深圳市投资控股有限公司，住所深圳市福田区深南路投资大厦18楼。
法定代表人范鸣春，系该公司董事长。
委托代理人周日晖，住址广东省深圳市罗湖区，公司员工。
委托代理人黄斌，住址广东省深圳市福田区，公司员工。
第三人深圳市规划和国土资源委员会，住所深圳市红荔西路8009规划大厦。
法定代表人王幼鹏，该会主任。
委托代理向勇，广东联建律师事务所律师。
第三人深圳市医药生产供应总公司，住所深圳市罗湖区人民南路国际贸易中心大厦A区四层02。
法定代表人钟晓伟。
委托代理人ＸＸ，北京市信利（深圳）律师事务所律师。
委托代理人孔诗琴，住址广东省深圳市南山区，系公司员工。
深圳市慧康医疗器械有限公司等62案原告诉深圳市人民政府国有资产监督管理委员会行政不作为、第三人深圳市投资控股有限公司（以下简称投控公司）、深圳市规划和国土资源委员会（以下简称规土委）、深圳市医药生产供应总公司（以下简称医药总公司）一案，于2014年7月22日向本院提起行政诉讼。本院于2014年8月12日受理后，于2014年10月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月26日公开开庭审理了本案。原告赖伟强及各原告共同委托代理人谢崇慧、金承刚，被告委托代理人安大为、成媛，第三人控股公司委托代理人周日晖，第三人规土委委托代理人向勇，第三人医药总公司委托代理人ＸＸ、孔诗琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
各原告诉称，医药总公司原是国有企业，改制前由第三人投控公司持有100%的股权，并由被告主管。2001年，医药总公司与各集资人签订《集资建自用厂房协议书》，约定由集资人向深圳市医药生产供应总公司支付集资款，深圳市医药生产供应总公司组织修建位于福田区八卦三路深药大厦，集资人取得集资房屋的所有权，并约定集资人可以要求单独办理房地产证。协议签订后集资人依约支付了集资款及房屋的土地使用费、卫生绿化费等，并占有使用涉案的房产，但由于当时集资房尚未符合办理房产证条件，因此上述房产交付集资人使用时没有办理产权登记手续。本62案原告部分系直接签订《集资建自用厂房协议书》的集资人，部分系与集资人签订转让协议，继受了集资人的权利义务。2000年7月医药总公司以其公司名义申请办理了本属于原告集资房的房产证，后于2003年办理了分层登记，按照楼层取得了每一层的房产证。2004年，医药总公司进行国有企业改制，成为了现存的第三人医药总公司，但涉案的集资房屋在企业改制前就已经转让给原告，涉案的房屋并不属于第三人医药总公司所有。当年医药总公司资产评估报告，确认医药总公司的资产并不包括登记在医药总公司名下属于原告所有的集资房屋，医药总公司仅仅拥有深药大厦一楼一致药业门店、一楼东餐厅、三楼320、四楼东半层、五楼东半层部分、六楼601、602房的产权（共2783.73平方米），对此事实原医药总公司的主管单位被告及投资单位第三人投控公司也已经复函确认。根据《深圳市属国有企业调整改组过程中有关房地产问题的处理办法》第五条规定非市场商品房按下列方式处置：（一）国有企业行政划拨用地上形成的自用房、自建房、集资统建房（安居房除外）等非市场商品房，自本办法实施之日起一年内一次性补足地价的20%，可以进入市场按商品房出售。涉案房产由原告出资与医药总公司合建，按照双方签订的《集资建自用厂房协议书》约定，涉案房产属于原告所有，被告作为医药总公司当时的主管部门，在2004年将医药总公司改制转让股权时，本应通知原告补缴土地出让金，将属于原告的集资房产变更产权登记，但被告没有通知原告补缴土地出让金，没有妥善处置涉案房产的产权登记，涉案集资房产现仍登记在医药总公司名下是由被告的不作为造成。而且，根据原告与医药总公司所签订《集资建自用厂房协议书》约定，第三人医药总公司也有义务配合原告办理涉案房产的补缴土地出让金及房产证过户手续，第三人投控公司作为当时医药总公司的股东同样也负有这些义务，但所有的被告及第三人都没有配合原告办理。另外，第三人医药总公司因与其他案外人有经济纠纷，导致涉案的房产无数次被法院查封，原告无奈之下只好向法院提出查封异议，虽然最后异议成立涉案房产解封，确认涉案房产属于原告所有，但这大大的增加了原告的经济负担，也白白的浪费了司法资源。为了维护自身的权益，原告向规土委信访要求办理变更房屋产权登记，并申请补缴土地出让金，但规土委明确答复需要投控公司与医药总公司同时申请才能办理补缴土地出让金手续。2009年深圳市医药生产供应总公司在利益驱使下，起诉集资建房人要求法院确认《集资建自用厂房协议书》无效，后经深圳市中级法院2012年12月17日作出终审判决驳回起诉，确认《集资建自用厂房协议书》合法有效。至此原告才获知涉案房产在医药总公司改制时，被告就应该通知原告补缴土地出让金，直接把涉案房产产权登记变更到原告名下，现涉案房屋产权登记在医药总公司名下是因被告的极度不作为所造成。原告随后向被告提出交涉，要求协助申请补缴涉案房屋土地使用权出让金及变更房屋产权登记，但被告一直没有协助办理。综上所述，被告未依法通知原告补缴土地出让金的行为，属于行政不作为，涉案房屋产权未变更登记严重损害了原告作为房产所有人的合法权益，为维护自身合法权益，原告特向法院提起诉讼。据此，原告请求判令：1、确认被告不通知原告补缴土地出让金并协助原告办理集资房屋房地产权证书的行为属于行政不作为、属于违法行为；2、被告立即协助原告补缴土地出让金并协助原告办理集资房屋房地产权证书；3、本62案的诉讼费用全部由被告承担。
原告向本院提交如下证据（均为复印件）：
1、集资建自用厂房协议书；2、收款收据；3、裁定书或判决书；4、深国资委（2004）223号文，关于成立深圳市投资控股有限公司的决定；5、深国资委（2005）76号文，关于转让深圳市医药生产供应总公司股权问题的批复；6、关于医药总公司股权转让项目资产评估报告书（深民资评报（2005）报字第013号）；7、房产查询单；8、深圳市属国有企业调整改组过程中有关房地产问题的处理办法；9、深圳市房地产续期的若干规定；10、（2012）深中法房终字第1477号民事判决书；11、深圳市投资控股有限公司关于深药大厦业主信访问题的答复；12、深圳市国资委关于深药大厦业主信访问题的答复意见；13、深圳市投资控股有限公司关于医药总公司抵债事宜的征询函及医药集团一致药业的关于深圳市医药生产供应总公司抵债事宜征询函的复函；14、房产登记中心深房登函（2012）576号文，关于深药大厦部分房产办理转移登记相关问题的复函；15、规划国土委深规土一局函（2013）1206号文，市规划国土委第一直属管理局关于深药大厦第五层房产办证有关事宜的复函；16、《企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》节选；17、最高人民法院行政审判庭关于地方国有资产监督管理委员会是否可以作为行政诉讼被告问题的答复；18、最高人民法院关于国有资产产权管理行政案件的管辖问题的解释；19、（2005）佛中法执二字第30号案行政裁定书；20、关于山东省高级人民法院（2010）鲁行终字第21号行政案件的审判综述；22、深圳市国资委关于2013年度依法行政工作情况的报告；23、集资建自用厂房协议书；24、收款收据；25、裁定书或判决书。
被告辩称，1、被告依法不具有社会公共管理职能，不属于具有国家行政职权的机关或组织。根据《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条第一款规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”。《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条第二款进一步明确规定：“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府的其他机构、部门不能履行企业国有资产出资人职责”。据此，被告作为深圳市人民政府国有资产监督管理机构，依法不具有社会公共管理职能。2、原告诉请事项依法不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中，被告系深圳市人民政府国有资产监督管理机构，依法不具有社会公共管理职能，不属于具有国家行政职权的机关或组织，原告要求确认被告存在行政不作为并要求被告协助原告补缴土地出让金、办理集资房屋房地产权证书的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予以驳回。综上，原告的诉请事项没有任何法律依据，应予驳回。
被告向本院提交如下证据（均为复印件）：
1、法条；2、（2014）深中法行终字第409号行政裁定书；3、（2011）深福法行初字第638号行政裁定书。
第三人投控公司陈述称，1、原告诉称的“通知原告补缴土地出让金并协助原告办理集资房屋房地产权证书”非被告法定职责。《企业国有资产法》第十一条和《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条规定，地方人民政府设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责；国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能。据此，被告作为国有资产监督管理机构，仅代表深圳市人民政府对国家出资企业履行出资人职责，不行使规划、国土等社会公共管理职能，在原告办理集资房屋房地产权证书过程中，被告不存在“通知”和“协助”等法定职能。2001年，为贯彻落实党的十五大和四中、五中全会及深圳市第三次党代会精神，加快体制创新，率先建立比较完善的社会主义市场经济体制，开创我市国有企业改革和发展的新局面，深圳市人民政府颁布《关于进一步加快我市国有企业改革和发展的实施意见》及11个配套附属文件，《深圳市属国有企业调整改组过程中有关房地产问题的处理办法》属该配套文件之一。该办法适用范围为市属国有全资和国有控股企业在调整改组过程中有关房地产问题的处置，负责处置的行政机关为规划国土部门，而非被告。该办法第五条也只规定了市属国有全资和国有控股企业持有的“非市场商品房”在调整改制中的处置方式，并未规定被告的职能。本案中原告集资房屋虽登记在第三人医药总公司名下，但按集资建房协议约定权属归原告，不属于医药总公司所持有的“非市场商品房”，医药总公司在调整改组中，不能把属于他人的集资房屋列入改制资产去申报处置，否则就是损害他人合法权益。因此，原告以该办法提起诉讼属于适用法律错误。根据《深圳经济特区房地产转让条例》及市政府颁布的一系列针对房地产历史遗留问题处理的规章，原告作为集资房屋的权利人，应自行向规划国土部门申请确权及办理相应权属证书，补缴地价及办理相应权属证书，补缴地价及办理房地产证均与被告无关。2、原告集资房屋至今不能办理房地产权证书的原因不在被告、第三人深圳市规划和国土资源委员会及投控公司。第三人医药总公司原为深圳市投资管理公司（2004年9月与深圳市建设投资控股公司、深圳市商贸投资控股公司合并成立投控公司后，由投控公司承接全部债权债务）所属全民所有制企业，2004年2月其全部股权转让给国药集团医药控股有限公司。深药大厦所在地块为工业用地，宗地号B311-0018，大厦建成后，由医药总公司以“自建房”名义办理初始登记，并由医药总公司取得分层的“非市场商品房”房地产证。2012年8月，市规土部门明确深药大厦部分房产“办理补缴地价转商品房及产权过户相关手续的申报主体”为第三人投控公司，为此，第三人投控公司与原告等人委托的代表多次协商沟通，研究集资房屋办理分户登记并过户到集资人名下的各种可行途径。在研究过程中，第三人投控公司多次明确同意配合原告等人处理该历史遗留问题，但补交地价及过户产生的税费应由原告等人自行承担。2012年9月，市房地产权登记中心函复原告等人，深药大厦涉案房产存在查封及轮候查封记录。在前期沟通协商过程中，第三人投控公司一直以积极的态度配合原告等人处理有关遗留问题，集资房产后续无法办理过户等手续的根本原因在于房产被查封和轮候查封，而查封和轮候查封的原因均与被告、第三人投控公司及第三人规土委无关。若原告想真正解决问题，应找准问题的关键所在，尽力消除集资房产上存在的查封和轮候查封，只有在查封及轮候查封因素消除后，补交地价、分户登记及过户才能继续进行，当然，在有关因素消除后，第三人投控公司也愿意按照原有意见继续配合办理相关手续。综上所述，通知补缴地价及协商办理房地产证非被告法定职能，集资房不能过户登记到原告名下也非被告、第三人投控公司及市规土部门造成，原告诉求无任何事实基础和法律依据，应予驳回。
第三人投控公司没有向本院提交证据材料。
第三人规土委陈述称，1、本案不属于行政诉讼案件。从原告提出的起诉材料看，原告与本案第三人医药总公司之间存在《集资建设自用厂房协议书》，原告的起诉因此而起。但原告与第三人之间的《集资建自用厂房协议书》属于民事合同，原告要求协助补交这些集资自建厂房的地价并办理房地产证，仍属于《集资建自用厂房协议书》确定的民事权利义务范围，所以原告提出的争议属于民事争议，不属于行政诉讼的受案范围。在《集资建自用厂房协议书》的当事人仍然具有完整的民事权利能力的情况下，直接起诉其上级行政主管单位，于法无据。2、原告将规土委列为本案第三人，于法无据。本案不属于行政诉讼争议，实质是民事协议的一方当事人要求另一方履行合同约定的办证义务，仍然属于民事争议。规土委与双方当事人的民事争议无任何法律上的利害关系。原告将规土委列为第三人要求参加诉讼无事实及法律依据。3、关于涉案房产补交地价及办证的问题。规土委相关部门已经多次作出复函，应以已经作出的复函为准。
第三人规土委没有向本院提交证据材料。
第三人医药总公司陈述称，1、原告与第三人医药总公司签订的房产协议书有相应的生效判决确认效力，并经多份判决认定业主与第三人医药总公司之间的民事纠纷并不涉及国资委的行政不作为行政诉讼。2、原告并非涉案房屋的权利所有人，其对被告提出的行政诉讼属于主体不适格；涉案房产的房地产权表明权利所有人是第三人医药总公司，而非原告，原告与第三人医药总公司签订的协议书名为集资建房，实为转让；依据1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条第一款的规定，以划拨方式取得土地所有权的转让房地产时应当按照国务院规定报有批准权的人民政府审批，有批准权的人民政府准予转让的应当办理出让权手续，并依照国家有关规定交纳土地使用权出让金，而涉案原告与第三人医药总公司之间签订的协议书未获得相关人民政府批准，亦未补交地价款，故原告与第三人医药总公司的房地产转让行为无效；福田区人民法院（2009）深福法民三初字第3077号、（2009）深福法民三初字第3078号民事判决书均有相关判决；另外，对于原告林健明等多人是经过再次转让而获得房屋的使用权，该原先签订集资建自用厂房的签署人尚未取得涉案房产的所有权证书，其再次转让的行为是无效的，福田区人民法院（2004）深福法民三再字第1号、（2004）深中法民五终字第2008号判决书对该类转让行为判决书有相应的无效判决，因此原告并非涉案房产的权利所有人，不构成深圳市国资委行政行为的相对方，故原告不是行政诉讼的主体。3、涉案房产所有权至今未转移，长期以来涉案房屋均作为第三人医药总公司的房产被多位债权人查封，这是原告与第三人医药总公司的民事财产权益纠纷，原告提起的行政诉讼主体不适格，请求法院依法驳回原告的起诉。
第三人医药总公司向本院提交如下证据（均为复印件）：
1、产权资料电脑查询结果表；2、房地产查封备案表；3、（2009）深福法民三初字第3077号民事判决书；4、（2009）深福法民三初字第3078号民事判决书。
本院于2014年11月25日组织各方当事人进行证据交换。庭审时各方当事人对上述证据进行了质证。经庭审质证，本院确认，原告、被告和第三人医药总公司向本院提交的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。
本院根据以上有效证据及庭审笔录，可以确认以下事实：
1994年至2003年期间，集资建房人（合同乙方）分别与发起建房人医药总公司（合同甲方）签订《集资建自用厂房协议书》，约定由乙方集资认购位于深圳市八卦岭工业区八卦三路东段医药展销大厦地盘上的房产，协议生效后相应房产归乙方所有，如需单独办理房地产证，所需费用和税费由乙方负责。此后，在上述地点修建了深药大厦，该地块性质为工业用地，所属宗地号为B311-0018。2003年3月18日，深药大厦第一层、第三层至第八层办理了分户产权登记并取得相应房地产证，房产性质均为单位自建房、非市场商品房，房产权利人为医药总公司。本62案原告部分系直接签订《集资建自用厂房协议书》的集资建房人，另外部分原告系与集资建房人签订转让协议并继受了相应的权利义务。
另查，医药总公司原为深圳市投资管理公司的全民所有制企业。2004年9月，投控公司成立并承接深圳市投资管理公司的全部债权债务。2005年2月16日，被告作出深国资委（2005）76号《关于转让医药总公司股权问题的批复》，同意投控公司将其持有的医药总公司100%股权转让给国药集团医药控股有限公司。
本院认为，本案的争议焦点是被告是否存在行政不作为，被告是否有协助原告补缴土地出让金并办理房地产权证书的职责。
《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条第一款规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”。《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条第二款规定：“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府的其他机构、部门不能履行企业国有资产出资人职责”。本案被告作为深圳市人民政府国有资产监督管理机构，依法不具有国土管理、办理房产登记、收取土地出让金等社会公共管理职能。
原告主张依据《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十条：“国有资产监督管理机构依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作”的规定，被告具有对国有资产进行产权界定的职能。但依据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第二条第三款的规定，“产权界定。系指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为”。原告诉称的“通知原告补缴土地出让金并协助原告办理集资房屋房地产权证书”并非产权界定行为，被告亦无“通知原告补缴土地出让金并协助原告办理集资房屋房地产权证书”的社会公共管理职能，因此，原告主张被告行政不作为并请求责令被告协助补缴土地出让金和办理房权证书，均没有法律依据，本院依法判决驳回其全部诉讼请求。
综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告深圳市慧康医疗器械有限公司、舒健、舒小润、张天海、陈丽燕、王菲娜、陈峻峰、韩文君、麦冬云、麦东宁、陈文娜、张璇、林超俊、黄秀荣、曾美连、叶红、曾春梅、陈寿山、林健明、李杭铭、詹五枝、深圳市中西药业有限公司、任茂德、陈军、深圳全德翰实业有限公司、郑光雄、江贵民、林松雄、黄松益、林汉雄、黄凡、深圳市天泽科技实业有限公司、聂仲麟、谢正、许明伟的全部诉讼请求。
本62案各案案件受理费50元，由各原告负担（各原告已预交）。
各方当事人如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院，并应在收到预交上诉费通知次日起7日内向该法院预交上诉案件受理费（金额与本判决确定的一审案件受理费金额相同）。逾期不预交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 黄 红 华
人民陪审员 陈 绍 粦
人民陪审员 吕 珍 兰
二〇一四年十二月一日
书 记 员 周煜坚（代）
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