河南省信阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）豫15民终1260号
上诉人（原审被告）郑州思齐医疗器械有限公司
住所地：郑州市金水区。
法定代表人丁九思，公司董事长。
委托代理人何溢、赵红彬，河南力天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）息县人民医院。
住所地：息县。
法定代表人贾建，医院院长。
委托代理人余长春，医院医调办主任。
委托代理人张灿华，河南息州律师事务所律师。
上诉人郑州思齐医疗器械有限公司因与被上诉人息县人民医院确认合同无效纠纷一案，不服息县人民法院（2016）豫1528民初431号民事判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑州思齐医疗器械有限公司的委托代理人何溢，被上诉人息县人民医院的委托代理人余长春、张灿华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
息县人民法院经审理查明：2012年1月12日，原告息县人民医院遵照《中华人民共和国政府采购法》相关规定，委托河南豫信招标有限公司，就所需的64排128层螺旋CT一套、磁共振成像系统一套发布购买招标公告，当年2月2日，被告郑州思齐医疗器械有限公司中标，但双方没有在法律规定时间内订立买卖合同，而是于2012年2月13日签订了一份《项目合作协议书》，该《协议书》主要内容为：①思齐公司向息县人民医院提供多排CT和磁共振成像设备各一套，价款分别为1460万元及1430万元；②合作经营期为12年，合作经营期间双方按照医院营业收入3：7比例分成，息县人民医院分得30%，思齐公司分70%；③双方不得以任何理由改变协议期限，如遇必要情况，协商不成仍按原协议执行（12年期限）；④思齐公司愿提供1000万元资金支持医院建设，期限为2年，利息按银行同期利率支付；⑤医院应按月定期向思齐公司支付合作经营所得利润；合同期内设备产权归思齐公司所有，合同到期后，设备产权才移至医院；⑥如果在合作经营期内，甲方愿意现款买断设备所有权，双方可另行协商。但是，该合作经营协议签订后，一直没有被实际履行。2012年10月31日，国家发改委、财政部、卫生部、中国银监会四部门联合下发文件［发改社会（2012）3412号］，禁止县级公立医院举借新债。2012年底，原告医院也搬迁到新址即现在的地址，两套设备也没有被交付。同时原告医院法定代表人变更，原任院长被调离。2014年9月5日，原告医院再次通过招标方式以948万元的价款从中标单位被告思齐公司购得磁共振成像系统一套，该日签订购销合同，2015年1月29日，该设备安装调试完毕，投入使用至今；2015年12月25日，原告息县人民医院就购买多排128层螺旋CT1台进行招标，2016年1月18日河南省瑞安医药有限公司以1360万元中标，该设备已被原告医院于2016年4月投入使用至今。2016年1月29日、2月2日，被告公司先后向信阳市信访局、息县人民群众来访接待中心反映原告医院不履行合同，导致其公司利益受损，要求予以处理。原告医院也于2016年2月3日起诉，以原签订的合作协议书无效为由，要求予以解除。
息县人民法院认定上述事实，有原、被告双方提供一致的项目合作协议书、购销合同、招标、中标公告等证据证明。
息县人民法院认为：原告息县人民医院与被告郑州思齐医疗器械有限公司于2012年2月13日签订的《项目合作协议书》虽然系双方的真实意思表示，但该协议书因有许多无效的条款并欠缺主要条款，而致使协议书成为法律上的无效合同，①该协议书中关于营业收入由双方按3：7分成，由医院方得30%，被告公司分得70%，明显违背了民法中公平公正原则，且损害了医院所在区域的公众利益（加大了检查收费标准，增加了病号和国家财政负担等），与原告作为公立医院本身所具有的公益性和服务职能的性质相违背，即损害了社会公众利益；②被告公司借款1000万元给医院，利息按银行同期利率支付，期限为两年，加重了医院财政支出负担，且违反了法律行政法规和司法解释关于公益性事业单位和企业之间不得非法拆借吃取利息的规定；③医院方所享受的权利仅是12年内有权使用设备，分得很少的30%的营业收入，其它均是承担义务，双方的权利义务明显失衡；④既使出现了合法合理的不能履行协议的事由也得履行12年（即“双方不得以任何理由改变期限¨¨¨原协议执行”）；⑤该协议书缺乏违约条款，而违约条款又是合同的主要条款，最能体现双方的意志和违约后的法律后果。另一方面，本案《项目合作协议书》签订后一直就没有得到履行，该协议书订立后的2012年10月31日，国家发展和改革委员会、财政部、卫生部、中国银行业监督管理委员会四家联合下发文件［发改社会（2012）3412号］严格禁止县级公立医院举借新债，该文件第三条要求：“各地发改、卫生部门要进一步健全县级公立医院建设项目和大型设备购置审批制度，严格审批程序和标准，实行新债责任追究制，坚决制止借债建设的行为”。该文件虽为部门规章，不是法律和行政法规，但该文件制定的目的是为了禁止某种民商事法律行为、否定其效力，并非仅是出于行政管理的需要，如果县级公立医院违反了该文件规定举借新债，势必损害社会公共利益和国家利益，因而，该文件是四部门为了保护公共利益和国家利益而制定，依法应视为效力性强制规定，该文件于2012年10月31日施行后，《项目合作协议书》因违反了该文件规定即法律法规性强制规定而自然失去效力。第三，就本案而言，被告郑州思齐医疗器械有限公司就原告医院所需购买的多排CT一套（中标价1460万元），在2012年2月2日中标后应携中标通知书，30日内与医院方签订购销合同，但其与医院方却一直未签订，仅是签订了《项目合作协议书》，以融资形式购买，显然违反了《中华人民共和国政府采购法》相关规定。第四，原告医院已通过政府采购从被告公司处购买了磁共振成像系统，并于2015年1月29日安装投入使用，2016年1月18日，原告医院又从河南瑞安医药公司购买了64排128层螺旋CT一套，并于2016年4月安装使用，出现了合法的、客观的不能履行项目合作协议的事由，已没履行之必要，该协议如继续履行，对于原告医院明显不公平。综上所述，原告医院代理人意见中主要部分成立，法院予以采纳，被告思齐公司代理人关于合作协议书为有效合同，应继续履行，驳回原告诉求的意见不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）、（五）项，第九十四条第（二）项之规定，判决：原告息县人民医院与被告郑州思齐医疗器械有限公司于2012年2月13日签订的《项目合作协议书》无效，依法予以解除。本案诉讼费50元，由被告公司承担。
一审宣判后，郑州思齐医疗器械有限公司不服，向本院提出上诉称：一、本案事实情况和权利义务关系复杂，争议巨大，争议标的高达数千万元，而且一审法院确认合同无效的理由之一也是损害了社会公共利益，故一审适用简易程序违法；二、一审法院认定上诉人与被上诉人签订的《项目合作协议书》无效，既没有事实依据，也没有法律依据，具体表现在：1、双方签协议书不必然导致检查收费的增加，一审认定该协议违背了公平公正原则，且损害社会公共利益，没有依据；2、即便双方协议书中关于借款的约定违反了法律及行政法规的禁止性规定，也仅仅是相应的合同条款无效，并不必然导致合同无效；3、一审法院认定原协议双方权利义务明显失衡，应该属于显失公正的合同，既然是显失公正应该属于可撤销的合同，而一审法院判决无效合同，显然是错误的；4、违约条款不是合同的必要条款，一审以合同缺乏违约条款为由判定合同无效，没有依据；5、一审援引的四部委联合发布的文件属于部门规章，不属于合同法52条规定的法律和行政法规，导致适用法律错误；6、双方之所以签订合作协议书，是由于上诉人中标后，息县人民医院没有资金支付设备款，双方遂另外协商通过项目合作的形式签订合作协议书，并非一审认定的违反了招投标法的相关规定，后在双方协商一致的基础上，更换了磁共振成像系统的型号；7、一审判决合同无效的同时，又判决解除合同，判决前后矛盾。综上，请求二审法院查明事实，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人息县人民医院答辩称：1、被上诉人是公立事业单位，其资产必须按照相关规定进行政府采购，2012年2月23日双方签订的项目协议书违反了招投标法及采购法的禁止性规定，应属无效；2、四部委为了保护公共利益和国家利益而制定规章，虽不是法律，依法应视为效力性强制性规定，双方协议违反了该规定，当属无效；3、合作协议书约定被上诉人向上诉人借款1000万元，不但增加了财政支出，也违反了法律规定；4、一审适用简易程序适当，而且上诉人在一审期间也没有提出异议。综上，请求驳回上诉，维持原判。
根据双方的诉辩意见，二审合议庭归纳本案的争议焦点是：双方于2012年2月13日签订的《项目合作协议书》是否有效。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的主要事实一致。
本院认为，对于2012年2月13日上诉人郑州思齐医疗器械有限公司与被上诉人息县人民医院签订的《项目合作协议书》的真实性双方均不持异议，对于该协议形式上的真实性，本院予以确认。虽然该协议是真实的，但是该协议约定了本应纳入财政预算的财政拨付资金采购的医疗设备，由上诉人提供，并且“按照营业收入3：7的比例分成”，违背了公立医院的办院宗旨，损害了社会公共利益，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项的规定，当属无效，故上诉人郑州思齐医疗器械有限公司上诉称双方签订协议书合法有效的上诉理由，本院不予支持。但一审法院认为协议书违反国家发改委、财政部、卫生部、中国银监会【发改社会（2012）3412号】文件的规定，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的情形，本院不予认可，原因在于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定的是“违反法律、行政法规的强制性规定”，而前述四部委文件并非法律或者行政法规。双方协议书虽然涉及金额较大，但是并未实际履行，本案也属于合同效力纠纷，一审法院认为涉及的法律关系简单，遂适用简易程序，而上诉人在一审期间对适用的简易程序也未提出异议，故上诉人关于一审适用简易程序不当的上诉理由，本院不予支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条之规定，无效合同自始无效，故一审判决主文既认定双方签订协议无效，同时判决“依法予以解除”，显然不当，依法应予纠正。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
变更息县人民法院（2016）豫1528民初431号民事判决主文为：上诉人郑州思齐医疗器械有限公司与被上诉人息县人民医院2012年2月13日签订的《项目合作协议书》无效。
一审诉讼费按照一审判决执行；二审诉讼费100元，由上诉人郑州思齐医疗器械有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐 宏
代理审判员 朱永超
代理审判员 付 巍
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 彭仲秋