四川省乐山市中级人民法�
行 政 判 决 书
（2015）乐行终字第46号
上诉人（原审原告）：童永祥，男，1956年2月28日出生，汉族，农民。
被上诉人（原审被告）：峨眉山市公安局，所在地四川省峨眉山市绥山镇万年东路235号，组织机构代码00861825-1。
法定代表人：ＸＸ，男，局长。
委托代理人：饶艳梅，女，该局民警。
委托代理人：代兵，男，该局民警。
上诉人童永祥因诉被上诉人峨眉山市公安局治安行政处罚一案，不服乐山市市中区人民法院（2014）乐中行初字第139号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年5月7日公开开庭审理了本案。上诉人童永祥，被上诉人峨眉山市公安局的委托代理人饶艳梅、代兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2014年10月16日，北京市公安局西城分局府右街派出所作出的《训诫书》载明，当日17：49童永祥在中南海周边信�被训诫。10月17日由有关部门人员将童永祥遣返回峨眉山市。10月17日，被告就此予以立案调查。10月18日，被告对原告作出《行政处罚告知笔录》，告知其涉嫌违法的事实、拟作出处罚的依据和享有陈述和申辩的权利。原告拒绝在告知笔录上签字。2014年10月18日，被告作出峨眉公（符）行罚决字（2014）26号行政处罚决定。该决定查明，2014年10月16日17时49分，童永祥在北京中南海周边上访被工作人员发现后，将其带离中南海地区，并被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。行政处罚决定认为，童永祥的行为已经构成扰乱公共场所秩序。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二十条第四项的规定，决定对童永祥行政拘留15日。并于同日至11月2日对该行政处罚决定予以执行。童永祥不服，起诉到法院，请求判决：一、确认被告作出的�眉公（符）行罚决字（2014）26号行政处罚决定违法；二、被告赔偿原告损失6万元。
原审法院另查明，2014年9月24日，峨眉山市公安局符溪派出所作出的峨眉公（符）行罚决字（2014）25号行政处罚决定。该决定认定，童永祥于2014年9月23日进京非法上访，被北京市天安门地区分局治安大队予以训诫，其行为已经构成扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，决定对童永祥予以警告。
原审法院认为，本案争议的焦点有被告是否享有管辖权、峨眉公（符）行罚决字（2014）26号行政处罚决定是否合法以及是否应当予以行政赔偿问题。
（一）关于被告是否享有管辖权问题
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条关于“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”和第九十一条关于“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”的规定，参照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款关于“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，被告对于原告涉嫌在北京的违法行为享有依法管辖的职权。原告诉称被告对此没有管辖权的意见不符合法律、行政规章的规定，不予采纳。
（二）关于被告作出的峨眉公（符）行罚决字（2014）26号行政处罚决定是否合法问题。
1.被告作出的峨眉公（符）行罚决字（2014）26号行政处罚决定认定原告违法事实的证据确凿。原告于2014年10月16日在北京中南海周边信访的事实有《�诫书》、余开成、赵隆、谢旭易、陈林等接访人员的证言予以证实。根据《信访条例》第十八条第一款关于“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”和第二十条第六项关于“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”的规定，原告到非经有关机关设立或者指定接待场所的中南海周边信访属于违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项关于“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”的规定，扰乱中南海周边公共场所秩序的违法行为，依法应当予以处罚。
2.被告对原告作出拘留15天的行政处罚决定没有法律依据。根据原告2014年10月16日在北京中南海周边违法信访的事实和峨眉公（符）行罚决字（2014）25号行政处罚决定，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第四项关于“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：……（四）六个月内曾受过治安管理处罚的”规定，应当依法对原告的违法行为予以从重处罚。但从重处罚应当在《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的法定处罚幅度内，依据该法第五条关于“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当”的规定予以处罚。被告对原告作出拘留15日的行政处罚超出了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定的处罚幅度，对原告予以拘留15日的行政处罚没有法律依据，依法应当予以撤销。
对于原告提出没有在北京实施聚众扰乱公共秩序的行为问题，原审法院认为，峨眉公（符）行罚决字（2014）26号行政处罚决定仅认定原告具有扰乱公共场所秩序的违法行为，并未认定原告具有聚众扰乱公共场所的违法行为，因此原告该诉称的该事实和理由与被告认定事实不相符。
（三）关于被告是否应当行政赔偿问题
虽然被告作出拘留15天的峨眉公（符）行罚决字（2014）26号行政处罚决定没有法律依据，应当依法予以撤销，但鉴于原告违反治安管理行为的证据确凿，在判决撤销峨眉公（符）行罚决字（2014）26号行政处罚决定的同时，应当依法判决责令被告对原告的违法行为重新作出具体行政行为，因此对于原告提出的行政赔偿诉讼请求需要待对其违法行为予以处罚后才能确定是否应当予以赔偿，故对其行政赔偿诉讼请求不予支持。
综上事实和理由，原审法院依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第2目关于“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：……。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……；2.适用法律、法规错误的；”规定，判决：一、撤销被告峨眉山市公安局于2014年10月18日对原告童永祥作出的峨眉公（符）行罚决字（2014）26号行政处罚决定；二、责令被告峨眉山市公安局重新作出具体行政行为；三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告峨眉山市公安局负担。
上诉人童永祥上诉称：一、本人没有违法行为，一审法院认定本人有违法行为，但无相应证据，仅凭北京府右街派出所的训诫书，更不应当要求峨�山市公安局重新作出具体行政行为。二、根据中央政法委关于处理上访人员的要求规定，各地方没有北京市案发地派出所移交地方处罚的移交手续，各地方就无权进行处罚处理；训诫书本身就属于警告类轻微处罚，《中华人民共和国行政处罚法》中明确规定，不管进行什么样处罚之前都必须要有询问笔录，而且只有案发地当场执法警察有权对当事人进行训诫，别人无权进行执法训诫；当事人因某一行为在一天内受到训诫后，当场被执行拘留，属于一次双罚，同一事件不能同时进行一次双罚，属于量罚过重，违反执法程序。三、请求对当事人、相关责任人按照中央政法委关于处理上访人员的要求规定进行处理。四、处理结果，要求在网络、电视台、报纸上公开赔礼道歉。请求维持原审判决的第一项，撤销原审判决的第二项和第三项。
被上诉人峨眉山市公安局答辩称�一、根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，峨眉山市公安局具有对童永祥居涉嫌在北京的违法行为行使管辖权。该治安案件是根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条进行的受案登记。二、根据童永祥被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫的《训诫书》，余开成、赵隆、谢旭易、陈林等接访人员的证人证言，对童永祥的询问笔录，证明童永祥于2014年10月10日出发，到北京相关部门走访，2014年10月16日在北京中南海周边上访的事实存在。三、根据《信访条例》第十六条的规定，信访人不得越级走访，根据《信访条例》第十八条第一款的规定，信访人采用走访形式，应当到有关机关设立或者指定的接待场所；根据《信访条例》第二十条的规定，童永祥的信访扰乱了公共场所秩�，其违法行为根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，扰乱公共场所秩序的，应依法对其予以处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第四项规定，六个月内曾受过治安管理处罚的，应从重处罚。故被上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。上诉人认为同一事件不能同时进行一次双罚，被上诉人对这次上诉人的进京非法上访，只作出了一次峨眉公（符）行罚决字（2014）26号行政处罚决定，北京市公安局西城分局府右街派出所对上诉人的训诫，不属于行政处罚的种类，故不存在一事二罚的问题，请求二审法院依法予以维持。
二审经审理另查明，被上诉人提供的北京市公安局西城分局府右街派出所作出的《训诫书》，上诉人在一审中认可收到过《训诫书》，即对该份证据的真实性无异议，本院予以采信。该《训诫书》中载明，发生时间：2014年10月16日17：49。被训诫人：童永祥。训诫内容：中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。在《训诫书》下端载明“移交联”字样。
被上诉人提供的峨眉山市公安局符溪派出所的《受案登记表》，上诉人在一审中对该份证据无异议，本院予以采信。该《受案登记表》上载明，接报时间：10月17日22时。报案记录：2014年10月16日17时49分，童永祥在北京中南海周边上访，系非正常访被工作人员发现后将其带离中南海地区，并被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。2014年10月17日由乐山驻京办事处工作人员将童永祥遣返回峨眉山市，交由峨眉山市公安局进行调查处理。
本案经审理二审查明的其他事实及认定的证据与一审一�。
本院认为，本案争议的焦点为：一、被上诉人峨眉山市公安局是否具有对上诉人童永祥进行治安行政处罚的管辖权；二、被上诉人峨眉山市公安局对上诉人童永祥进行行政处罚的违法事实是否存在；三、被上诉人峨眉山市公安局作出的峨眉公（符）行罚决字（2014）26号行政处罚决定法律适用是否正确；四、上诉人童永祥的行政赔偿之诉是否应在本案中予以裁判确定。
一、关于被上诉人峨眉山市公安局是否具有对上诉人童永祥进行治安行政处罚的管辖权问题。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”参照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”被上诉人峨眉山市公安局具有对本行政区域内治安工作进行管理并依法作出治安管理行政处罚的职权。本案上诉人童永祥居住地位于峨眉山市，峨眉山市公安局可以对童永祥涉嫌在北京的违法行为依法行使管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定：“公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。”本案峨眉山市公安局符溪派出所的《受案登记表》上载明，2014年10月16日17时49分，童永祥在北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。2014年10月17日由乐山驻京办事处�作人员将童永祥遣返回峨眉山市，交由峨眉山市公安局进行调查处理。表明峨眉山市公安局的受案登记是基于其他行政主管部门的移送而进行的受案登记，并非北京市公安局西城分局府右街派出所移送的治安管理案件而进行的受案登记。虽然在《训诫书》下端载明有“移交联”字样，但这是对《训诫书》作为证据的移交，并非治安管理案件的移交。故童永祥认为峨眉山市公安局没有北京市案发地派出所移交地方处罚的移交手续，便没有管辖权，其主张与事实不符，对其主张本院不予支持。
二、关于被上诉人峨眉山市公安局对上诉人童永祥进行行政处罚的违法事实是否存在问题。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条规定，一方当事人提供的证据，对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证�的证明效力。本案中，被上诉人峨眉山市公安局提供了上诉人童永祥被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫的《训诫书》，余开成、赵隆、谢旭易、陈林等接访人员的证人证言，对童永祥的询问笔录，受案登记表，行政处罚告知笔录等证据，拟证明童永祥于2014年10月16日在北京中南海周边信访，扰乱公共场所秩序的事实。童永祥自认2014年10月10日从峨眉山市出发，到北京相关部门反映问题，在中南海周边是去乘车回马家楼收留所，童永祥认为其没有违法行为，提出了反驳意见，但未提供相应的反驳证据。本院认为，峨眉山市公安局所提供的证据，结合童永祥的陈述，已形成证据锁链，能够证明童永祥在2014年10月10日至16日期间进京上访，2014年10月16日在北京中南海周边上访的事实。
三、被上诉人峨眉山市公安局作出的峨眉公（符）行罚决字（2014）26号行政处罚决定法律适用是否正确问题。
《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织（信访人）可以采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式进行信访。《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”表明信访人采用走访形式，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，不得越级走访。本案上诉人童永祥居住地位于峨眉山市，如采用走访形式，应向峨眉山市或者乐山市相关信访部门提出。童永祥于2014年9月23日因进京上访，被峨眉山市公安局符溪派出所予以警告行政处罚后，又在2014年10月10日至16日期间第二次进京上访，上述两次上访均属于越级走访。
《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”《信访条例》第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。本案上诉人童永祥在中南海周边上访被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，被告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。故童永祥在北京中南海周边上访，属非正常访的违法上访行为，扰乱了信访秩序和公共场所秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日�下拘留，可以并处五百元以下罚款。根据该条第一款第二项规定，童永祥应受到相应的治安管理行政处罚。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第四项规定，六个月内曾受过治安管理处罚的，应从重处罚。本案上诉人童永祥于2014年9月24日被峨眉山市公安局符溪派出所作出了峨眉公（符）行罚决字（2014）25号警告的行政处罚决定。峨眉山市公安局在查明事实的基础上，依法履行询问、告知等相关程序，对童永祥本次非正常访的违法上访行为从重处罚符合法律规定。但从重处罚应当在法定处罚幅度内，即处五日以上十日以下的拘留。峨眉山市公安局对童永祥作出拘留15日的行政处罚超出了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定的处罚幅度，属适用法律错误，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第2目的规定，峨眉山市公安局作出的峨眉公（符）行罚决字（2014）26号行政处罚决定应予以撤销。
上诉人童永祥认为北京市公安局西城分局府右街派出所已对其予以了训诫，被上诉人峨眉山市公安局就不能再对其予以行政拘留处罚。就同一事件不能同时进行一次双罚，属量罚过重。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定，治安管理处罚的种类分为：警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证。表明处罚的种类不包括训诫。童永祥的本次违法上访行为只受到了一次治安行政拘留处罚，即峨眉山市公安局作出的峨眉公（符）行罚决字（2014）26号行政处罚决定。故童永祥主张一事二罚的理由不能成立，对其主张本院不予支持。
四、关于上诉人童永祥的行政赔偿之诉是否应在本案中予以裁判确定问题。
虽然被上诉人峨眉山市公安局对上诉人童永祥作出拘留15天的峨眉公�符）行罚决字（2014）26号行政处罚决定被依法撤销，但由于童永祥非正常访的违法上访行为存在，在判决撤销峨眉公（符）行罚决字（2014）26号行政处罚决定的同时，应依法判令峨眉山市公安局对童永祥重新作出相应的具体行政行为。因此，童永祥的行政赔偿之诉应待峨眉山市公安局重新对童永祥作出相应的具体行政行为后，方能确定对童永祥错误拘留的日期。故童永祥的行政赔偿诉讼请求因缺乏认定的事实依据，原审法院判决驳回其诉讼请求正确。童永祥在一审中只要求峨眉山市公安局赔偿其损失6万元。在二审的上诉状中，童永祥又请求对当事人、相关责任人按照中央政法委关于处理上访人员的要求规定进行处理，处理结果，要求在网络、电视台、报纸上公开赔礼道歉。童永祥在二审中提出的上述请求属于新增加的诉讼请求，依法不予准许，不属本案审理的范围。
综上所述，上诉人童永祥的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人童永祥负担。
本判决为终审判决。
审判长 李亚莉
审判员 刘帮强
审判员 钟小红
二〇一五年五月十四日
书记员 范鹏程
附：本案相关法律、法规条文
修正前《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、�用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上�的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第六十七条在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力；对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
治安案件的管辖由国务院公安部门规定。
第十条治安管理处罚的种类分为：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）行政拘留；
（四）吊销公安机关发放的许可证。
对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。
第二十条违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：
（一）有较严重后果的；
（二）教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的；
（三）对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的；
（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具�影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
第七十七条公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。
《信访条例》
第二条本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。
第十六条信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；�访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自�的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。