甘肃省玉门市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）玉行初字第6号
原告酒泉腾达牧业有限责任公司。
法定代表人张保中，男，汉族，生于1970年12月4日，河南省信阳市人，系该公司董事长。
委托代理人李斌，系甘肃竭诚律师事务所律师。
被告肃州区水务局。
法定代表人徐信，系该局局长。
委托代理人梁建忠，系酒泉阳关律师事务所律师。
委托代理人于林哉，男，汉族，生于1975年4月10日，甘肃省酒泉市人，系该局水政水资源办公室主任。
原告酒泉腾达牧业有限责任公司不服被告肃州区水务局于2015年4月20日作出的《责令停止违法行为通知书》，于2015年6月3日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年6月8日向被告肃州区水务局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证责任通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2015年10月23日公开开庭审理了本案。原告酒泉腾达牧业有限责任公司的法定代表人张保中及委托代理人李斌，被告肃州区水务局的委托代理人梁建忠、于林哉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告肃州区水务局于2015年4月20日作出肃水停（2015）7号《责令停止违法行为通知书》，该通知书认定：原告酒泉腾达牧业有限责任公司未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程并取水，且经反复劝阻而不听，违反了《取水许可和水资源费征收管理条例》第49条的规定，现责令立即停止违法行为，并于2015年4月24日前关闭，逾期不封闭机井，将强行封闭，所需费用由该公司承担。
原告酒泉腾达牧业有限责任公司诉称，2013年10月18日，我公司法定代表人张保中与酒泉市肃州区黄泥堡裕固族乡沙枣园子村一组全体村民签订一份为期30年的《沙枣园子土地承包合同》，承包了黄泥堡裕固族乡政府新建的“集中养殖小区”。
该项目得到当地乡政府和乡集体经济组织的大力支持和肯定，我公司也为此积极落实养殖规划。为完善养殖场配套设施，我公司需建设必要的取水设施。在确认年取水量不超过2000立方米，不妨碍相邻取水并征得全体村民书面同意后，我公司在签订《承包合同》后，打一眼机井。但被告在没有履行任何告知义务的情况下，于2015年4月20日作出肃水停（2015）7号《责令停止违法行为通知书》。通知书认定我公司违反《取水许可和水资源费征收管理条例》第49条的规定擅自建设取水工程，责令我公司“立即停止违法行为，并于2015年4月24日前封闭机井；逾期不封闭机井，我局将强行封闭，所需费用由你公司承担”。根据《中华人民共和国水法》第二十五条第二款、《甘肃省取水许可和水资源征收管理办法》第四条的规定，我公司的取水行为符合家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等年取水量少于2000立方米不需申请领取取水许可证的法律规定，我公司无须申请取水许可。即使我公司打井是违法的，按照《中华人民共和国水法》第六十九条、《取水许可和水资源费征收管理条例》第49条的规定，也只是先限期“采取补救措施”或者“限期补办有关手续”，怎么可以避过法律法规规定的前置处理程序而直接采取“强行封闭”的强制措施？另外，被告在作出“强行封闭”的处罚时，未履行《行政处罚法》第三十一条、第四十二条的告知义务，依照《行政处罚法》第三条的规定，“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。综上所述，我公司认为被告作出的“责令停止违法行为通知书”程序违法、内容违法，应当予以撤销。
原告酒泉腾达牧业有限责任公司在起诉及庭审时向本院提交并经庭审质证的证据有：1、2015年4月20日，被告肃州区水务局作出的肃水停（2015）7号《责令停止违法行为通知书》一份；2、2013年10月18日，钟生财与张保中签订的沙枣园子土地承包合同一份；3、2015年5月21日，甘肃省酒泉市阳光公证处出具的保全枸杞种植地现状的公证书一份；原告据以上证据主张其打井取水并未违法，以及证明被告封闭其机井的事实。
被告肃州区水务局未提供书面答辩。庭审中，被告辩称：“原告自2013年11月19日开始，在未取得取水申请批准文件的情况下，在其养殖场南500米的荒滩上私自打井、开荒，经我单位执法人员反复劝阻而不听。原告的行为属明显违法的行为。因原告既不属于农村集体经济组织或成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水利工程设施，也不属于家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等年取水量少于2000立方米的情形；我单位发现原告的违法行为后，在对原告劝说无效的情况下，于2013年11月20日立案；2013年11月21日对原告进行了询问并作了询问笔录，于2013年11月28日作出肃水停（2013）14号《责令停止违法行为通知书》并送达，于2013年12月5日作出肃水罚告（2013）7号《行政处罚告知书》并送达，于2013年12月6日作出肃水听告（2013）2号《听证告知书》并送达，于2014年1月20日作出肃水罚（2014）1号《行政处罚决定书》并送达。2015年4月8日，肃州区黄泥堡裕固族乡人民政府向我局提交了《关于申请对酒泉腾达牧业养殖用井进行封闭的报告》。2015年4月15日，肃州区国土局向我单位提交《关于对酒泉腾达牧业私自打井违法行为查处函》。2015年4月20日，我局作出肃水停（2015）7号《责令停止违法行为通知书》并送达。该责令停止违法行为通知书属于行政执法过程中的中间行为，并不是行政处罚，只是要求被告停止其违法行为然后再做下一步的处理。2014年5月，在原告逾期履行义务的情况下，我单位组织人员对原告的非法机井进行封闭，但不久原告又非法擅自将机井开封。综上所述，我单位作出的肃水停（2015）7号《责令停止违法行为通知书》认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求”。
被告肃州区水务局在法定举证期限内，未提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告对原告提供的证据中除对《责令停止违法行为通知书》的真实性无异议外，对其他证据的真实性均提出异议。
经庭审质证，本院对原告提供的上述证据作如下认定：
原告提供的证据肃水停（2015）7号《责令停止违法行为通知书》、甘肃省酒泉市阳光公证处出具的保全枸杞种植地现状的公证书所证明的内容与本案具有关联性，且来源合法，内容真实，属有效证据，本院予以确认。对2013年10月18日钟生财与张保中签订的沙枣园子土地承包合同，因系与第三人因承包关系产生的民事法律行为，与本案不具有关联性，本院不予确认。
经审理查明：2013年，原告在未取得取水申请批准文件的情况下打机井一眼。2015年4月20日，被告肃州区水务局作出肃水停（2015）7号《责令停止违法行为通知书》。该通知书认定：原告酒泉腾达牧业有限责任公司未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程并取水，且经反复劝阻而不听，违反了《取水许可和水资源费征收管理条例》第49条的规定，责令立即停止违法行为，并于2015年4月24日前关闭，逾期不封闭机井，将强行封闭，所需费用由该公司承担。2015年6月3日，原告以被告作出的肃水停（2015）7号《责令停止违法行为通知书》程序违法、内容违法，起诉请求撤销。2015年6月19日，原告以被告作出的《责令停止违法行为通知书》的执行，正在造成原告种植的黑枸杞无水灌溉，圈养的牲畜无法正常饮水，其经济损失正在逐步扩大，向本院申请停止被告作出的肃水停（2015）7号《责令停止违法行为通知书》的执行。经审查，原告的机井是其种植的黑枸杞仅有的灌溉水源；如将该机井封闭，将造成难以弥补的损失。2015年6月25日，本院裁定在诉讼期间停止执行被告在2015年4月20日作出的肃水停（2015）7号《责令停止违法行为通知书》。庭审中，原告主张：2015年4月20日，被告作出肃水停（2015）7号责令停止违法行为通知书包括了行政处罚和责令停止行为，该行政行为应适用《行政处罚法》的相关规定；该行政行为包括责令停止违法行为、要求原告自行拆除或封闭设施、逾期不履行由行政主管机关采取相关措施三个阶段的程序；被告未实施前面的程序，直接进入第三阶段的程序进行处罚；被告未按照水法规定的程序进行处罚，故请求予以撤销。被告则主张：肃水停（2015）7号《责令停止违法行为通知书》是一种先行告知行为，责令停止违法行为是一系列行政行为的第一个环节，并未带有任何处罚性质；原告开荒未办理批准手续，取水也未办理批准手续；原告违法事实清楚，我单位作出的《责令停止违法行为通知书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正当，应依法驳回原告的诉讼请求。
本院认为，被告肃州区水务局于2015年4月20日作出肃水停（2015）7号《责令停止违法行为通知书》，认定原告酒泉腾达牧业有限责任公司未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程并取水，且经反复劝阻而不听，违反了《取水许可和水资源费征收管理条例》第49条的规定，责令立即停止违法行为，并于2015年4月24日前关闭，逾期不封闭机井，将强行封闭，所需费用由该公司承担。但在诉讼过程中，被告在法定举证期限内未提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告作出的责令停止违法行为通知书没有相应证据证实该行政行为的合法性。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七条、第七十条第一项、第三项之规定，判决如下：
一、撤销被告肃州区水务局作出的肃水停（2015）7号《责令停止违法行为通知书》；
二、责令被告肃州区水务局重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告肃州区水务局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省酒泉市中级人民法院。
审判长 程志荣
审判员 赵 玺
审判员 晋 军
二〇一五年十一月五日
书记员 赵多芳
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第六十七条人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。
被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。