江苏省宿迁市宿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宿城行初字第0067号
原告泗阳县意境网络会所，组织机构代码证32358532-2，住所地泗阳县众兴镇阳光名邸39幢合135361号。
负责人孙霞，该会所投资人。
委托代理人李远。
被告泗阳县文化广电新闻出版局，住所地泗阳县众兴镇北京路96号。
法定代表人王东成，该局局长。
委托代理人张前永。
委托代理人陈亚，江苏致强律师事务所律师。
原告泗阳县意境网络会所（以下简称意境网络会所）不服被告泗阳县文化广电新闻出版局（以下称泗阳文广新局）行政强制一案，经江苏省宿迁市中级人民法院指定集中管辖，本院于2014年12月9日立案受理，同年12月12日向被告泗阳文广新局送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2015年1月13日公开开庭审理了本案。原告意境网络会所负责人孙霞、委托代理人李远与被告泗阳文广新局的委托代理人张前永、陈亚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2014年12月3日，被告下属文化行政综合执法大队对原告进行检查，以原告涉嫌未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件和接纳未成年人进入互联网上网服务营业场所为由，对原告147台电脑主机采取证据先行登记保存措施，并异地扣押。原告认为被告的行为是责令原告停产停业的行政处罚行为，不是证据先行登记保存。被告的行为实际上造成了原告停产停业的法律后果，且没有制作行政处罚决定书。请求法院确认被告扣押原告147台电脑的具体行政行为违法。
原告为证明其观点向本院提交以下证据：1、个人独资企业营业执照；2、付从波、孙霞身份证复印件；3、证据先行登记保存通知书。
证据1、2，证明原告的诉讼主体资格。证据3，证明被告的具体行政行为导致原告停业的事实存在。
被告辩称，一、原告提供的证据材料不是其法定代表人的真实意思表示，法定代表人没有提起诉讼，应驳回其起诉。二、根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条的规定，被告有权对原告进行执法检查，检查过程中被告工作人员按照《文化市场综合行政执法管理办法》规定进行，没有违法行为。三、原告长期存在接纳未成年人上网的违法事实，原告曾因接纳未成年人上网的违法行为被市文广新局处罚过。四、被告对原告涉案电脑主机进行证据登记保存的行为合法。依据《行政处罚法》、《文化市场综合行政执法管理办法》规定，被告可以对原告的电脑主机采取先行证据登记保存措施。五、被告在法定时间内解除证据先行登记保存措施，并通知原告领取电脑，原告拒领，损失应由原告自己承担。六、被告的行为是证据先行登记保存措施，不是停产停业行政处罚，原告认识错误。综上，请依法驳回原告诉求。
被告为证明其观点向本院提交以下证据：
第一组证据：1、2014年5月7日现场检查笔录；2、2014年5月7日涉嫌接纳未成年人登记表；3、“网络问政”交办单；4、2014年8月28日现场检查笔录；5、2014年8月28日涉嫌接纳未成年人登记表；6、工作交办通知单（泗创文办交字（2014）239号）；7、2014年11月25日现场检查笔录；8-10、2014年11月25日涉嫌接纳未成年人登记表；11、关于对部分网吧暂时停止互联网接入的请示；12、2014年12月3日现场检查笔录；13、2014年12月3日涉嫌接纳未成年人登记表5张；14、2014年12月3日证据收集粘贴单三张；15、对庄霁、王鹏程、刘长安、陈智宇、郑梓虞、施翔的调查笔录；16、视频资料；17、证据先行登记保存审批表；18、证据先行登记保存通知书；19、2014年12月3日告知书；20、调查询问通知书；21、证据登记保存解除通知书；22、送达回证；23、2014年12月17日通知书和邮寄回执；24、（宿）文罚决字（2014）第49号行政处罚决定书及送达回执。
该组证据1-15，证明原告在2014年5月7日、8月28日、11月25日、12月3日均存在接纳未成年人上网的违法事实。证据16，证明原告暴力阻碍工作人员执法以及接纳未成年人上网。证据17-19，证明2014年12月3日被告对原告进行执法检查时发现原告存在接纳未成年人上网的违法事实，需要对证据进行登记保存，被告实施了证据登记保存，程序合法。证据20-23，证明被告通知原告接受调查，解除涉案保存的电脑后告知原告领取，因原告拒绝领取，被告又邮寄送达通知书，要求其领取。证据24，证明原告曾经因接纳未成年人上网被宿迁市文广新局处罚。
第二组证据：1、《中华人民共和国行政处罚法》；2、《互联网上网服务营业场所管理规定》；3、《文化市场综合行政执法管理办法》。该组证据证明行政机关在行政检查过程中，可以根据情况对证据进行登记保存。
原告针对被告举证证据发表以下意见：第一组证据，证据1-13与本案没有关联性，不能证明被告行为合法。证据14客观性、合法性、关联性不予认可，被告没有提供原始载体，没有当事人签字认可，不能证明被告行为合法。证据15客观性、合法性、关联性不予认可，笔录不是在现场制作，没有照片证明。证据16真实性无异议，但与本案无关联性。证据17客观性、合法性、关联性不予认可，此证据是事后形成。证据18真实性无异议，合法性有异议，被告引用的法律不能证明被告具体行政行为合法。证据19客观性、合法性、关联性均不予认可，原告没有看到该告知书，上面签字人吴开安当天并没有在场，被告将告知、登记保存同时进行，行为违法。证据20无异议，但不能证明被告行为合法。证据21、23真实性、关联性无异议，合法性有异议，被告扣押的时候没有加封条，原告不具备领取条件。证据22无异议。证据24与本案无关联性，不能证明被告行为合法。第二组证据，证据1被告不是证据登记保存，是责令停产停业，并且客观上造成了原告停业。证据2、3没有规定要扣押原告全部电脑。
被告针对原告举证证据发表以下意见：对证据1真实性、合法性无异议，根据法律规定，原告从事互联网相关项目还应有相关部门审批。证据2诉讼不是付从波本人的意思表示。证据3真实性、合法性没有异议，被告因为调查取证的需要做出的行为，不是扣押，与原告停业没有关系。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
一、原告所举证据：证据1、2中，个人独资企业营业执照、孙霞身份证复印件能够证明原告的诉讼资格，对其证据效力予以确认，付从波身份证复印件与本案无关联，对该证据不予采信；证据3，能证明被告对原告147台电脑采取证据先行保全的事实，对该证据效力予以采信。
二、被告所举证据：
证据1-5、7-11，原告提出异议，且被告没有其他证据相佐证，不能证明原告存在接纳未成年人进入营业场所的违法事实，对该证据不予采信；证据6与本案争议事实不具有关联性，对该证据不予采信；证据12-14各证据之间相互印证，能够证明2014年12月3日，原告有接纳未成年人进入服务营业场所的事实，原告虽有异议，但未能提供证据证明其观点，对该证据效力予以确认；证据15，系被告采取证据先行登记保存之后调取的证据，与被诉具体行政行为无关联性，本院不予采信；证据16能够证明原告存在接纳未成年人进入互联网上网服务营业场所的事实，原告对该证据真实性无异议，对该证据效力予以确认；证据17-19能够证明因原告存在违法行为，被告对其电脑主机采取证据登记保全措施的事实，对该证据所能证明部分事实的效力予以确认；证据20能证明被告履行询问调查程序，本院予以采信；证据21-23能够证明被告将登记保存电脑主机解除并通知原告，对该证据予以采信；证据24与本案争议事实不具有关联性，对该证据不予采信。
根据以上证据分析认定，对本案的事实认定如下：
2014年12月3日，被告对原告进行检查，发现存在有接纳未成年人进入互联网上网服务营业场所的违法行为。后被告向原告出具了（泗文广新）保字（2014）第038号《证据先行登记保存通知书》，认定原告存在未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件和接纳未成年人进入互联网上网服务营业场所的违法行为，对原告147台电脑主机异地保存，导致原告无法正常经营。2014年12月9日，被告向原告下发《证据登记保存解除通知书》，解除对原告147台电脑主机证据先行登记保存措施，原告拒绝领取。原告向本院提起诉讼，要求确认被告扣押原告147台电脑主机的具体行政行为违法。
另查明，本案原告泗阳意境网络会所的企业性质为个人独资企业。
本案争议焦点为：泗阳县文广新局采取的证据先行登记保存措施是否有事实和法律依据？程序是否合法？
原告认为，被告的行为是责令原告停产停业的行政处罚行为，不是证据先行登记保存，也没有制作行政处罚决定书。原告共有150台电脑，被告扣押原告的147台电脑主机，客观上已经造成了原告停产停业的法律后果。
被告认为，被告的行为是证据先行登记保存措施，不是停产停业行政处罚，原告认识错误。原告长期存在接纳未成年人上网的违法事实，被告对原告涉案电脑主机进行证据登记保存的行为合法，被告在法定时间内解除证据先行登记保存措施，并通知原告领取电脑，原告拒领，损失应由原告自己承担。
本院认为，《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府文化行政部门负责互联网上网服务营业场所经营单位的设立审批，并负责对依法设立的互联网上网服务营业场所经营单位经营活动的监督管理……”。据此规定，泗阳文广新局具有对互联网上网服务营业场所经营单位的经营活动进行监督管理的法定职责，主体资格合法。
本案中，被告向原告出具的《证据先行登记保存通知书》上认定原告涉嫌有未核对、登记上网消费者有效证件的违法行为，但诉讼中，被告未向本院提交相关证据予以证明，故被告认定原告存在未核对、登记上网消费者有效证件的违法行为事实不清。
《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十一条第一款规定：“互联网上网服务营业场所经营单位不得接纳未成年人进入营业场所”。本案中，相关证据能够证明原告接纳未成年人进入互联网上网服务营业场所的事实。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款、《文化市场综合行政执法管理办法》第二十四条第一款规定，执法人员在收集证据时，可以采取抽样取证的方法，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经依法批准后，可以采取先行登记保存等措施。从上述规定可以看出，实施证据先行登记保存是行政机关在调查过程中遇到特殊、紧急情况时所采取的一项保全措施，行政机关在实施过程中，要兼顾对相对人权益的保护，不能扩大证据登记保存的范围。本案中，被告以原告接纳过未成年人进入互联网上网服务营业场所为由，对原告的147台电脑主机采取证据先行登记保存措施，扩大了证据登记保存的范围，明显超过了合理限度，形式为证据先行登记保存，实为扣押行为，故被告对原告147台电脑主机采取的证据先行登记保存措施属滥用职权。鉴于被告已主动解除证据先行登记保存措施，将电脑主机退还原告，应确认被告行为违法。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第二项之规定，判决如下：
确认被告泗阳文广新局对原告意境网络会所147台电脑主机采取证据先行登记保存的行为违法。
案件受理费50元由被告泗阳文广新局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。
审 判 长 宁辉远
代理审判员 柏小凤
人民陪审员 王新权
二〇一五年二月四日
书 记 员 张晓秋