滑县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）滑行初字第2号
原告濮阳市农工商总公司。
法定代表人王涛，职务总经理。
委托代理人丁同标，濮阳市农工商总公司工作人员。
委托代理人韩瑞光，濮阳市农工商总公司工作人员。
被告内黄县国土资源局。
法定代表人何建红，职务局长。
委托代理人董铁亮，内黄县国土资源局工作人员。
委托代理人刘保堂，河南秉正律师事务所律师。
原告濮阳市农工商总公司不服被告内黄县国土资源局于2013年9月27日对其作出的内国土资（征）字（2013）第066号国有土地租金征收决定，于2014年12月24日向本院提起行政诉讼，本院于2014年12月24日受理后，于2014年12月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月20日公开开庭审理了本案。原告濮阳市农工商总公司的委托代理人丁同标、韩瑞光、被告内黄县国土资源局的委托代理人董铁亮、刘保堂到庭参加诉讼，原告濮阳市农工商总公司的法定代表人王涛、被告内黄县国土资源局的法定代表人何建红未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告内黄县国土资源局于2013年9月27日对原告濮阳市农工商总公司作出内国土资（征）字（2013）第066号国有土地租金征收决定，认定原告在内黄县白条河使用的国有划拨土地502744.5平方米应依法实行国有土地租赁。并作出了征收原告使用的国有划拨土地年租金，追缴2011年度欠缴土地年租金414274.81元，2012年度欠缴土地租金411274.81元，2013年度应缴国有土地租金419274.81元，共计1244824.43元的决定。被告于2015年1月7日向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：1.内国土资（征）字（2013）第066号国有土地租金征收决定书及送达回证；2.内国土资（征）字（2013）第066号关于国有土地租赁租金征收的通知及送达回证；3.内国土资（征）字（2013）第066号国有土地租金征收听证告知书及送达回证；4.《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款、第五十四条；5.《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条；6.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条；7.豫财综（2003）17号《关于规范原划拨土地使用权出租征收土地收益租金的通知》；8.安财综（2003）3号《安阳市财政局关于转发河南省财政厅‹关于规范原划拨土地使用权出租征收土地收益租金的通知›的通知》；9.内土（1998）15号《关于公布各乡（镇）土地基准地价的通知》；10.《划拨土地目录》；11.《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（1997年5月18日）；12.《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》；13.国发（2001）15号《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》；14.内政文（2001）57号《关于印发内黄县国有土地租赁管理实施办法的通知》；15.内政复受（2013）6号行政复议案件受理通知书（二）；16.内政复中（2013）6号决定中止通知书；17.内政复延（2013）6号行政复议延期审理通知书；18.内政复决（2013）6号行政复议决定书；19.濮阳市农工商总公司登记信息查询单；20.濮阳市农工商总公司用地情况表；21.濮阳市白条河农场小城镇现状图资料汇辑。
原告濮阳市农工商总公司诉称，原告又名濮阳市白条河国营农场，是国有农垦企业。被告不应对我场征收土地租金。理由如下：一、原告是国有农场，不属于土地年租金的征收对象。原告是1952年建成的劳改农场，至今未进行改制，土地全是划拨用地并且至今未变。依据国家法律和有关文件精神，农场属于“三农”范畴，依法享有国家支农惠农政策及各种补贴，免征各种涉农税费。二、原告用地不属于土地租金征收范围。1、《土地法》第二条：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”原告土地是几十年前的划拨土地，依法不在征收范围内。2、《规范国有土地租赁若干意见》规定：“对原有的建设用地，法律规定可以划拨使用的仍维持划拨，不实行有偿使用，也不实行租赁；对因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的，可以实行租赁。”原告不存在以上情况，因此不应实行有偿使用。3、被告依据内政文（2001）57号《内黄县国有土地租赁管理实施办法》给原告下达土地年租金交纳决定书是错误的。该办法第一条规定：该办法只适用于辖区内的国有土地租赁。第二条规定：国有土地租赁指的是国家将土地使用权出租给使用者，由使用者与县政府土地行政主管部门签订一定年限的土地租赁合同，并支付租金的行为。很显然原告土地是划拨土地不适合国有土地租赁，不适用该办法。4、《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（1999年11月25日发布）第四条1中：“为减轻企业负担，国有企业在改革前可继续以划拨方式使用原土地；改革后的企业符合《划拨供地项目目录》的可仍以划拨方式使用”，原告仍是国有农场至今并未改制，土地部门也认可我场叫公司只是改了名字。因此，原告改制前是不用承担土地租金的。5、《划拨用地目录》第四条：“以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用。”原告未进行企业改制，亦不存在土地转让和改变土地用途的情况，因此不应承担土地年租金。6、被告对原告征收土地租金数额的计算依据，是20多年前的土地使用状况，很多单位现在已不存在，比如奶牛场、养鸡场、糖厂、纸箱厂等都早已不存在了。还有两个啤酒厂、两个白酒厂、兽药厂等七、八年前就已经全部停产、倒闭了；商业公司、果品公司、物资公司等也没有正常经营。有的厂子的土地已从原告土地证上划走。现在，那些倒闭、停产的单位职工下岗，没有收入，养老保险都是个人缴纳，过年都是靠救济，情绪很不稳定。而土地部门仍将此作为土地租金征收依据，让原告承担土地租金，明显错误。请求法院依法撤销内国土资（征）字（2013）第066号《国有土地租金征收决定书》。原告濮阳市农工商总公司向本院提交的证据材料有：1.国有土地租赁租金征收通知书复印件（对白条河电业公司）；2.内城国用（2005）字第8012号国有土地使用证。
被告内黄县国土资源局辩称：一、根据土地法第二条第五款，国家依法实行国有土地有偿使用制度。河南省财政厅豫财综（2003）17号文件、安阳市财政局安财综（2003）3号文件，我单位具有征收土地租金的职权。二、根据中发（1997）11号文件，国家对原以划拨方式取得国有土地使用权。《划拨用地目录》、《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（1998年国家土地管理局第8号令）第二、第三条规定，被征收单位属国有企业公司制改造、且已改变了土地的农业用途，只要符合其中的一个条件，就应对被征收单位征收租金。根据已调查落实的被征收单位应征土地面积和内黄县国土局（1998）15号《关于公布各乡镇土地基准地价的通知》确定的标准，被告对原告作出的的征收决定事实依据清楚、充分。三、征收决定作出前，被告经过了调查，调取了相关的证据材料；并对原告进行了告知（征收和听证）。综上所述，被告作出的征收决定程序合法，事实清楚，依据充分。请求法院依法维持内国土资（征）字（2013）第066号《国有土地租金征收决定书》。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的证据，系被告作出被诉具体行政行为依据的证据和法律依据，对其证明被告作出被诉具体行政行为程序和依据的效力本院依法予以确认。原告提交的第1份证据，因未能提交证据原件相印证，对该证据在本案中的效力本院依法不予确认。原告提交的第2份证据，证据来源和取得方式合法，可以证明案件事实，对其效力本院依法予以确认。
经审理查明，原告濮阳市农工商总公司前身为濮阳市白条河国营农场，该公司成立于1994年6月28日，企业类型为全民所有制，经营范围为粮食、蔬菜、瓜果、林木的种植与销售，股东为濮阳市农业委员会。濮阳市白条河国营农场原占地共约2万亩，根据濮阳市白条河农场小城镇现状图资料汇辑显示，濮阳市白条河农场小城镇总占地面积1363亩，包括道路151亩。建筑面积116.25亩。其中工业各单位占地面积516.7亩，建筑面积74.36亩；商业单位占地面积214.87亩，建筑面积6.80亩。2005年元月，内黄县人民政府为濮阳市白条河国营农场二分场颁发内城国用（2005）字第8012号国有土地使用证，填证机关为内黄县国土资源局，证载面积5617.4亩（其中争议面积为1308.57亩）。用途为国营农场。使用权类型为划拨。2008年4月15日又在该证注明：（1）二分场与马集争议面积为257.67亩；（2）二分场与千口土地争议面积为818.5亩；（3）二分场与店当争议面积为100.3亩；（4）二分场与河道土地争议面积为48.5亩；（5）二分场与西路州土地争议面积为83.6亩；（6）濮阳市学生劳动实践教育基地土地面积为88.5384亩，从二分场土地证内划出。2013年9月27日，被告对原告作出内国土资（征）字（2013）第066号国有土地租金征收决定，原告不服，向内黄县人民政府申请行政复议，内黄县人民政府于2014年12月2日作出内政复决（2013）6号行政复议决定，维持内国土资（征）字（2013）第066号国有土地租金征收决定，原告不服，提起本案行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《河南省实施‹土地管理法›办法》第四条的规定，被告内黄县国土资源局依法具有统一管理和监督本行政区域内土地的行政职权。《划拨用地目录》第四项规定：“以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用”。《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》第五部分第四段规定：“国家对原以划拨方式取得国有土地使用权用于非农业经营的，除法律规定可以继续实行划拨外，逐步实行有偿有限期使用办法。国有企业改制为有限责任公司或股份有限公司涉及的原划拨土地使用权，必须经过地价评估，依法实行有偿使用。国有企业改组涉及的原划拨土地使用权，按国家有关规定办理。旧城区改造涉及的原划拨土地使用权，可由政府依法收回，除按法律规定的范围实行划拨外，其余一律依法实行有偿有限期使用。”《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第三条规定：“国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。本规定所称国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法押抵，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。”国发（2001）15号《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二部分第二段规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等、必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”内黄县人民政府内政文（2001）57号《关于印发内黄县国有土地租赁管理实施办法的通知》第二条规定：“本办法所称国有土地及其他土地租赁是指国家将土地使用权出租给使用者，由使用者与县政府土地行政主管部门签订一定年限的土地租赁合同，并支付租金的行为”。第三条规定：“内黄县辖区内，除《中华人民共和国土地管理法》第54条规定的可以以划拨方式无偿使用外，取消其他土地使用者原以划拨方式取得的无偿用地方式，全面实行国有土地使用权出让、租赁、作价出资或入股、授权经营等有偿用地方式。前款规定实行有偿使用的国有土地使用权，未采取国有土地使用权出让、作价出资或入股、授权经营等有偿使用方式的，应转为国有土地租赁方式使用。”根据上述规定，国有土地租赁是国有土地有偿使用的方式之一，对于原以划拨方式取得土地使用权的国有企业，其适用前提是原划拨用地因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围。国有土地租赁的方式是土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年限的土地租赁合同，并支付租金。在此情形下，划拨土地使用者是承租方，只有土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订土地租赁合同后，土地使用者拒不支付租金时，土地管理部门方可主张土地使用者支付土地租金，而不是由土地管理部门采取直接向土地使用者作出征收决定的方式征收租金。河南省财政厅豫财综（2003）17号《关于规范原划拨土地使用权出租征收土地收益租金的通知》第1条规定：“规范划拨土地使用权出租行为。原划拨土地使用权改变土地用途和使用性质，进行房地产开发、商业、旅游、金融、娱乐等经营用途，而土地使用权未变更的，视同划拨土地使用权出租，原划拨土地使用权连同地上建筑物一起对外出租，必须报县以上人民政府审批，对未经批准擅自改变土地用途和使用性质的用地单位，严格依法予以处罚。”第2条规定：“规范土地收益征收管理。为防止重复征收，对划拨土地使用权出租取得的收入。统一征收'土地收益租金'。征收土地收益租金后，各部门不得再征收'土地年租金'、'土地收益金'，或以其他名义收取土地收益。土地收益租金'统一使用省财政厅统一印制的《河南省土地收入专用票据》。”安阳市财政局安财综（2003）3号《安阳市财政局关于转发河南省财政厅‹关于规范原划拨土地使用权出租征收土地收益租金的通知›的通知》规定：“并依据安阳市人民政府安政办（2002）163号《安阳市人民政府关于我市国有土地及房屋租赁市场管理有关问题的通知》的文件精神，确定国土资源管理部门为我市的土地收益租金征收主体。”这两个文件针对的是原划拨土地使用权改变土地用途和使用性质，进行房地产开发、商业、旅游、金融、娱乐等经营用途，而土地使用权未变更的行为，即针对的是原划拨土地使用权人对划拨土地使用权出租的行为，统一征收的是“土地收益租金”。在这里，划拨土地使用者是出租方。也就是说，从法律上说，国有土地租赁租金与土地收益租金是性质不同的两个概念，有权机关对两种租金的征收前提、征收方式和征收程序是不同的。本案中，被告将上述法律及文件规定均作为作出被诉具体行政行为的法律依据向本院提交，实际上是没有明确认定和正确区分该两种租金的的性质。被告在征收决定书主文的表述中，分别使用了“国有划拨土地年租金”“土地年租金”、“土地租金”、“国有土地租金”等四个名称。根据被告的答辩意见和征收决定书的表述，被告是认为原告单位使用的国有划拨土地经过改制或改变用途应依法实行国有土地租赁，因而向原告征收国有划拨土地年租金。但是，被告因此作出的本案被诉具体行政行为，存在以下违法之处：第一、主要证据不足。一是认定原告单位经过国有企业公司制改造证据不足，被告虽提交了濮阳市农工商总公司登记信息查询单，但未提交企业改制的其他相关材料。二是认定原告改变了土地的农业用途证据不足，被告虽提交了一份濮阳市农工商总公司用地情况表，但既不能说明该证据的具体来源，也未能提交该表上所列数据的计算依据，更未能说明原告相关土地用途的具体变化情况。三是认定原告使用的土地不属于划拨用地证据不足。内黄县人民政府2005年元月为濮阳市白条河国营农场二分场颁发的内城国用（2005）字第8012号国有土地使用证上明确注明用途为国营农场，使用权类型为划拨。这与被告所称的原告用地不属于划拨用地范围自相矛盾。四是追缴2011年度欠缴土地年租金41424.81元证据不足。五是追缴2012年度欠缴土地租金411274.81元证据不足。第二，违反法定程序。如前所述，在此情形下，只有土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订土地租赁合同后，土地使用者拒不支付租金时，土地管理部门方可主张土地使用者支付土地租金，而不是由土地管理部门采取直接向土地使用者作出征收决定的方式征收租金。而且，前述有关法律和文件对于土地使用者不按租赁合同支付租金的处理机关和处理程序也未作出专门规定。另外，即使被告作出本案被诉行政行为的本意是按照河南省财政厅豫财综（2003）17号《关于规范原划拨土地使用权出租征收土地收益租金的通知》向原告征收土地收益租金，由于被告并未提交证明原告将原划拨土地使用权予以出租及出租的对象和面积等内容的任何证据，被告因此作出被诉具体行政行为亦存在主要证据不足、违反法定程序等违法之处。综上所述，被告作出本案被诉行政行为主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销，对于原告的诉讼请求，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目的规定，判决如下：
撤销被告内黄县国土资源局于2013年9月27日对原告濮阳市农工商总公司作出的内国土资（征）字（2013）第066号国有土地租金征收决定。
本案案件受理费50元，由被告内黄县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。
审 判 长 吕万众
审 判 员 朱志伟
人民陪审员 刘金岭
二〇一五年三月五日
书 记 员 李茜芮