浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第446号
上诉人（原审原告）方小英。
上诉人（原审原告）胡素琴。
上诉人（原审原告）汪某。
法定代理人胡素琴，上诉人汪某母亲。
三上诉人的共同委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淳安县人民政府，住所地浙江省淳安县千岛湖镇新安北路18号。
法定代表人柴世民，县长。
委托代理人ＸＸ军，淳安县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人胡爱平，浙江千岛湖律师事务所律师。
原审原告胡林林。
胡林林、方小英、胡素琴、汪某诉淳安县人民政府其他行政复议一案，杭州市中级人民法院于2015年5月29日作出（2015）浙杭行初字第52号行政判决。方小英、胡素琴、汪某不服，向本院提出上诉。本院于2015年9月24日受理后依法组成合议庭，于同年11月17日进行了公开开庭审理。上诉人方小英及三上诉人的共同委托代理人崔克海，被上诉人淳安县人民政府的委托代理人ＸＸ军、胡爱平到庭参加诉讼。原审原告胡林林经本院合法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年11月5日，原告方小英、胡素琴、汪某以邮寄方式向被告淳安县人民政府提出行政复议申请，请求确认被申请人淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县建设局、淳安县人力资源和社会保障局与第三人淳安县千岛湖镇排岭村村民委员会、淳安县国有资产管理委员会联合作出的《排岭村里联自然村特殊人口安置审批表》违法并予以撤销。被告收到申请后，于2014年11月11日向申请人发送《行政复议申请材料补正通知书》，告知被申请人淳安县建设局已更名为淳安县城乡建设和城市管理局，要求申请人予以补正等。2014年11月15日，原告胡林林、方小英、胡素琴、汪某按照被告的要求补正了复议被申请人，重新邮寄了行政复议申请书。淳安县人力资源和社会保障局等部门收到淳安县人民政府的行政复议答复通知及行政复议申请书副本后，提交了书面答复意见。2015年1月5日，原告经查阅被申请人提交的行政复议答复意见，向淳安县人民政府提出申请，请求在行政复议中对被申请人在答复中提及的中共淳安县委办公室、淳安县人民政府办公室《关于印发〈淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法〉的通知》{县委办（2013）50号}进行审查。2015年2月10日，淳安县人民政府作出淳政复（2014）26号行政复议决定，以淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局无对拆迁安置特殊人口的审批职能，其在《排岭村里联自然村特殊人口安置审批表》上盖章的行为，系无职权依据的违法行为；淳安县千岛湖镇东庄村村民委员会和淳安县国有资产管理委员会办公室均非行政机关，其行为不属于行政复议法调整的范围，不在该复议案件审理范围内。申请人提出审查县委办（2013）50号文件，不属于《行政复议法》第七条第一款规定的范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，决定撤销淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局在《排岭村里联自然村特殊人口安置审批表》（方小英）中的盖章审批行为。该决定书于2015年2月13日向原告邮寄送达。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……4.超越或者滥用职权的；……”据此，具体行政行为应当具有职权依据。在案涉行政复议的答复程序中，作为行政复议被申请人的淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局，未表明其作出原具体行政行为的职权依据，被告淳安县人民政府经审核，发现亦无相关法律赋予上述行政机关相关的行政职权，故被告根据上述《行政复议法》的相关规定，决定撤销淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局在《排岭村里联自然村特殊人口安置审批表》（方小英）中的盖章审批行为，其适用法律正确。关于被诉行政复议决定中认定的“千岛湖镇排岭村里联正在实施撤村建居工作，含对集体土地上房屋的征收”的事实，被告未提交证据证明，鉴于被告作出撤销原具体行政行为的理由是复议被申请人无职权依据，故上述事实成立与否与被诉行政复议行为的结论无实质的关联，因此，该不当尚不足以导致被诉行政复议行为被撤销，但需引起被告的充分重视。关于被告在案涉行政复议过程中未对县委办（2013）50号文件进行审查是否适当，本院认为，由于职权依据系行政行为成立之根本，在缺乏职权依据的情况下，其他诸如事实认定、法律依据等已无论证其成立与否的必要，故被告在案涉行政复议过程中未对县委办（2013）50号文件进行审查，其结果并无不当。关于被诉行政复议行为的程序，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，原告于2014年11月15日补正案涉行政复议申请，被告于2015年2月10日作出案涉行政复议决定，已超过法律规定的行政复议案件的办理期限，且未提交依法办理延长的证据。此外，被告也未提供证据证明其依照《行政复议法》第二十三条的规定履行了送达行政复议申请书副本及要求被申请人限期答复等程序。综合上述意见，被诉行政复议行为存在程序违法等不当，但对原告的权利未产生实际影响，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）项之规定，判决确认淳安县人民政府未在法定期限内作出淳政复（2014）26号行政复议决定违法。
方小英、胡素琴、汪某上诉称：上诉人对千岛湖镇人民政府等机关及案外人针对上诉人联合作出的《东庄村浪达岭自然村特殊人口安置审批表》审批行为申请行政复议。被上诉人对此作出的《行政复议决定书》违法，一审法院只确认其程序违法，未依法对上诉人的诉求进行查证，侵害上诉人合法权益。《中华人民共和国行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定”。上诉人申请对县委办（2013）50号文件进行审查，符合法律规定。被上诉人以不属于法律规定的审查范围为由，对上诉人的申请事项不予理会，是错误的也是违法的。一审法院在审理本案时，仅确认了被上诉人作出案涉《行政复议决定书》的程序违法之处，但对于上诉人申请对县委办（2013）50号文件进行审查而被上诉人拒绝审查的行为却没有给予认定。被上诉人以不属于法律规定的审查范围为由拒绝审查的行为明显违反了行政复议法的规定，一审法院对此事实不予认定，反而为被上诉人的违法行为找合法借口，明显是对被上诉人的偏袒，背离了司法公正和审判中立性原则。请求撤销原审判决，撤销被诉的行政复议决定，责令被上诉人依法重新作出复议决定。
淳安县人民政府答辩称：1、从复议申请的受理、审理到决定的作出及送达，整个复议过程认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2、原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。原审法院关于答辩人未对县委办（2013）50号文件进行审查并无不当之认定，完全正确。从《行政复议法》第七条的内容来看，行政机关审查范围仅限于国务院部门，省、市、县人民政府及工作部门以及乡、镇人民政府的规定，即政府序列的规定。《行政复议法》第二十六条与第七条是相互对应和衔接的，只有在第七条规定的范围内，被上诉人才有权处理，无权处理的按照法定程序转送有权处理行政机关依法处理。本案县委办（2013）50号文件则属于县级党委序列的规范性文件，而不属于《行政复议法》第七条第一款规定的范围，被上诉人无权处理，也无权移送有关行政机关处理。
二审庭审中，本院围绕被上诉人淳安县人民政府的被诉行政复议决定认定事实及适用法律是否正确的审理重点进行审查。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人方小英、胡素琴、汪某及原审原告胡林林因对涉案《东庄村浪达岭自然村特殊人口安置审批表》中将其作为特殊人口不服，于2014年11月15日向被上诉人淳安县人民政府提出行政复议申请，请求确认淳安县千岛湖镇人民政府、淳安县国土资源局、淳安县城乡建设和城市管理局、淳安县人力资源和社会保障局等被申请人该审批行为违法并予以撤销。淳安县人民政府于2015年2月10日作出被诉行政复议决定，已超过行政复议的法定期限，且在法定举证期限内未提交延长期限等材料，对此原审已判决确认该行政复议程序违法。二审期间，被上诉人提交《行政复议决定延期通知书》及相关送达回证等材料，也明显超过法定举证期限，且不能说明正当理由。因上述各被申请人并不具有对拆迁安置特殊人口审批职权，被上诉人据此撤销被申请人的上述审批行为并无不当。本案中，上诉人认为各被申请人的特殊人口审批行为所依据的中共淳安县委办公室、淳安县人民政府办公室县委办（2013）50号文件规定不合法，在对审批行为申请行政复议过程中一并向被上诉人提出了对该文件规定的审查申请。但经审查，上述审批行为因超越职权依法应予撤销，故被上诉人在行政复议时不再对该文件进行审查亦无不当。上诉人诉称“被上诉人不对该文件进行审查违法”等理由缺乏相应的法律依据，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人方小英、胡素琴、汪某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董跃进
审 判 员 马惟菁
代理审判员 万成兆
二〇一五年十一月二十六日
书 记 员 韦若莎