广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤02行终145号
上诉人（原审被告）：韶关市工商行政管理局。地址：广东省韶关市武江区惠民南路**号。
法定代表人：欧新全，局长。
出庭负责人：黄少洲，副局长。
委托代理人：陈小雄，广东众同信律师事务所律师。
委托代理人：陈晓琴，广东众同信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：梁淑勤，女，XXXX年X月X1963年3月31日出生，汉族，广东省乳源瑶族自治县人，居民，住广东省乳源瑶族自治县。
委托代理人：熊韦华，广东宜方律师事务所律师。
委托代理人：熊斌赣，韶关和平法律服务所法律工作者。
上诉人韶关市工商行政管理局（下称“韶关工商局”）因与被上诉人梁淑勤人事行政批准一案，不服韶关市武江区人民法院作出的（2016）粤0203行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月19日受理后，依法组成合议庭，于2016年11月17日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院查明：梁淑勤丈夫黄炳坤为乳源瑶族自治县工商行政管理局（以下简称“乳源县工商局”）科员，被单位安排在桂头镇工商所工作，通常情况下工作日均居住在单位宿舍，周末才返回县城家中。2011年9月26日下午，黄炳坤开始感觉身体不适，但仍坚持上班。9月27日上午9时左右，黄炳坤在岗位上仍然感觉身体不适，遂请假返回县城，××发。上午11时26分，乳源县人民医院急诊接出诊电话，派出医务人员到黄炳坤家中对其进行急救，黄炳坤经抢救无效死亡。
2011年10月12日，“乳源县工商局”作出乳工商（2011）51号《关于对黄炳坤同志病故是否按因公死亡规定处理的请示》，内容为：“韶关市工商行政管理局：我局桂头工商所黄炳坤同志于2011年9月26日（星期一），在桂头工商所上班时就感到身体不适，并且咳嗽得很厉害，××，但其仍然留在所里坚持工作，9月27日上午赶往县城看病，由于病情突然加重，经医生抢救无效猝死。其家属认为：黄炳坤同志的病故是在上班时间发生的，强烈要求按因公死亡处理。事情发生以后，我局党组高度重视，安排分管人事的副局长、人监股负责人、桂头所所长等人，协助其家属认真做好了善后处理工作，期间分管副局长向市局人教科电话报告了此事，并请示如何处理等相关事宜。鉴于黄炳坤同志病故的情况，县局班子专门召开了党组会议研究讨论，班子成员一致认为：黄炳坤同志的病故，符合因公死亡相关规定，一致同意按因公死亡处理。以上请示妥否，请批示。”“韶关工商局”收到乳工商（2011）51号《关于对黄炳坤同志病故是否按因公死亡规定处理的请示》后，于2011年10月24日作出韶工商人字（2011）62号《关于对黄炳坤同志病故是否按因公死亡处理的答复》，内容为：“乳源瑶族自治县工商行政管理局：你局《关于对黄炳坤同志病故是否按因公死亡规定处理的请求》（乳工商（2011）51号）收悉。根据国家有关规定，黄炳坤符合因公认定的条件，同意你局处理意见。此复。”2015年7月21日，“乳源县工商局”作出乳工商（2015）18号《关于重新明确对黄炳坤同志死亡处理意见的请示》，内容为：“韶关市工商行政管理局：2015年7月7日下午，韶关市信访局副局长邬贤有在乳源县委会议室主持召开了梁红坚要求按照因公牺牲对其姐夫黄炳坤死亡作出抚恤的信访事项专题协调会，韶关市和乳源县两级信访局、民政局、人社局、工商局等有关单位负责同志参加了会议。根据韶关市信访和维稳工作领导小组领导办公室《梁红坚信访事项协调会议纪要》（韶信稳办（2015）3号）提出的工作意见和要求，我局再次整理黄炳坤同志死亡及后续调处情况材料，重新报送市工商局，请市工商局给予明确的处理和指导意见。黄炳坤同志，男，1958XXXX年XX10月出生，原为我局桂头工商所干部，于2011年9月27日上午身体不适，请假回家休息，不幸猝死家中，享年53岁。事发经过：2011年9月26日下午，衷某某（原桂头所干部）发现黄炳坤同志脸色不好，劝其去看医生，黄炳坤同志便回宿舍休息。当天晚上10点多，李某某（原桂头所所长）听其咳了好几声，便问其是否要吃点药，黄炳坤同志回答说吃了。9月27日上午8点20分，黄炳坤同志向李某某请假休息，9点左右，自己开车（私家车）回到乳源家中后，拨打了120急救电话和妻子的电话。中午12点30分左右，原桂头工商所干部黄某接到黄炳坤同志妻子电话，××倒，医生正在家中抢救。李某某立即向侯某某（原县局副局长）报告了此事，侯某某指示李某某尽快到黄炳坤同志家中了解情况。中午2点前，李某某和黄某来到黄炳坤同志家中，据黄炳坤同志妻子介绍，医生已经离开，黄炳坤同志未抢救过来。事后，黄炳坤同志家属于2013年5月23日和6月9日，向我局提供了乳源县人民医院出具的急诊出诊登记表、病历、居民死亡医学证明书，上述材料显示黄炳坤同志约11点30分死亡。黄炳坤同志死亡后，其家属梁淑勤等人提出了按因公死亡处理的要求。2011年10月8日，我局《关于对黄炳坤同志病故是否按因公死亡规定处理的请示》（乳工商（2011）51号）向市局请示。2011年10月24日，市局《关于对黄炳坤同志病故是否按因公死亡处理的答复》（韶工商人字（2011）62号）批复我局，我局根据批复和《关于转发国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤发放办法的通知》（韶工商（2008）23号）文件精神，按因公死亡补偿其家属一次性抚恤金51640元，丧葬费6620元，合计58260元。2013年春节后，梁淑勤等人多次以电话、网络、上门信访等方式要求补发因公死亡证书。本着对黄炳坤家属负责和实事求是的原则，2013年3月18日我局成立黄炳坤同志死亡情况调查组，调查组对黄炳坤同志死亡经过进行了详细调查。2013年4月12日，我局以《关于要求解决黄炳坤同志家属要求补发因公死亡证书的请示》及时将此事向市工商局报送了书面请示。2013年5月7日，市局《关于解决黄炳坤同志遗属要求补发因公死亡证书的答复》（韶工商人字（2013）25号）批复我局，是否因公死亡应报当地的人社部门或民政部门认定。2013年5月15日，我局曾以《关于要求对黄炳坤同志死亡确认为因公的函》，要求县民政局按相关的政策规定确认黄炳坤同志因公死亡。2013年6月8日，县民政局作出《关于对黄炳坤同志死亡确认答复的函》（乳民函（2013）19号）答复我局，黄炳坤同志不能确认为因公牺牲，确认为病故。2013年7月17日，我局《关于要求增补黄炳坤同志抚恤金经费的请求》（乳工商（2013）10号），要求市工商局增补黄炳坤同志抚恤金经费38218元。2013年8月20日，市工商局《关于增补黄炳坤同志抚恤金经费的批复》（韶工商人字（2013）34号）批复我局，根据县民政局《关于对黄炳坤同志死亡确认答复的函》（乳民函（2013）19号）黄炳坤同志不能确认为因公牺牲的认定结论，同意我局按民政部《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》（民发（2011）192号）病故人员标准，增补抚恤金38218元，并已执行完毕。之后，黄炳坤同志家属对县民政局病故认定结论不服，多次到县信访局上访，多次向国家信访局、省信访局网站信访。2013年9月25日，县信访局召集县教育局、县机关幼儿园、县民政局、县工商局等部门和黄炳坤同志家属召开信访联席会议，我局按照联席会议精神及县民政局《关于对黄炳坤同志死亡答复的函》（乳民函（2013）19号）的认定结论，按照民政部《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》（民发（2011）192号）文件，补发黄炳坤同志家属2010年全国城镇居民人均可支配收入的2倍即38218元，梁淑勤于2013年12月3日到我局办理了相关领取手续。2014年1月13日，县信访局转来黄炳坤同志女儿黄洁敏网上信访反映要求为其父亲办理因公死亡问题，我局答复其按民政部门的意见执行。2014年3月3日下午，县信访局召集工商、人社、民政召开了黄炳坤同志信访案件协调会。按照协调会精神，我局《关于要求对黄炳坤同志因公牺牲（工伤）认定的请示》（乳工商（2014）6号）向市工商局请示，请求市工商局协调相关部门，按照相关政策规定予以认定。2014年5月6日，市工商局《关于黄炳坤同志因公牺牲认定的答复》（韶工商人字（2014）69号）答复我局，对黄炳坤同志因公牺牲的认定，根据现行有关政策规定，按当地民政认定结论执行。2014年6月16日、7月15日、9月15日、9月23日是县领导接访日，黄炳坤家属均上访并反映了要求给黄炳坤同志认定为因公牺牲的诉求。2014年9月23日，县信访局召集工商、民政、人社、人民医院等部门召开协调会。协调会认为，黄炳坤同志的干部管理权限在市工商局，其是否因公牺牲的认定应当由县工商局报市工商局，由市工商局报市民政局审核。2014年10月28日，县信访局再次召集工商、民政、人社等部门召开了关于县工商局干部黄炳坤同志因公牺牲（工伤）认定有关程序协调会（市工商局相关领导及部门参加了会议）。根据会议纪要，‘会议最终明确：由县工商局再次向市工商局报送书面请示及相关材料，待市工商局批复后，再向县民政局提出申请，由县民政局受理及协调处理’的要求。2014年11月21日，市工商局根据我局《关于要求对黄炳坤同志因公牺牲认定的请示》（乳工商（2014）19号），作出了《关于黄炳坤是否属于因公牺牲问题的答复》（韶工商人字（2014）91号）。2014年12月3日，我局按照2014年10月28日协调会精神和要求，将黄炳坤同志相关材料一并以《关于要求对黄炳坤同志因公牺牲认定的函》的形式报送至县民政局，县民政局于2015年1月7日给我局《关于黄炳坤同志猝然死亡认定有关问题的复函》（乳民函（2015）2号，复函中明确：‘对黄炳坤同志的死亡性质认定应有贵局上级主管部门进行认定。’据此，我局于2015年1月9日，以《关于要求对黄炳坤同志死亡性质予以认定的请示》，并附上县民政局的复函，再次上报市工商局，市工商局未对此请示作回复（上述‘韶工商人字（2014）91号’文件明确答复：‘我局认为黄炳坤同志的死亡不属于因公牺牲的情形。’）2015年6月1日，我局根据县纪委有关要求，以《关于黄炳坤同志死亡后续工作的综合报告》（含《黄炳坤同志死亡后续处理综合材料》、《黄炳坤同志亲属信访及处理综合材料》2份材料）一并报送给了县纪委信访室。县纪委领导和相关部门在审查完材料后，对我局的工作给予了肯定。2015年6月2日，我局又以《关于黄炳坤同志死亡后续工作的综合报告》（含《黄炳坤同志死亡后续处理综合材料》、《黄炳坤同志亲属信访及处理综合材料》2份材料）的形式工，向县人民政府作了书面详细汇报，希望得到县政府及相关领导的重视与支持。2015年6月16日，县委党委、副县长刘永生亲自牵头，召集县民政局和县工商局有关领导紧急召开了黄炳坤同志死亡后续工作协调会（民政局副局长李洪发、工商局局长陈日富、副局长谭志林、人事监察股股长郑献忠等同志参加会议）。根据协议会和县委党委、副县长刘永生的指示精神和要求，我局于2015年6月16日，再次给县民政局发函，要求该局对黄炳坤同志的死亡性质予以认定。县民政局2015年6月18日（乳民函（2015）15号）作出了：‘鉴于你局《关于再次要求对黄炳坤同志死亡性质认定的函》所提供的死亡情况材料，参照《军人抚恤优待条例》相关规定的条款，黄炳坤同志死亡性质应确认为病故’的回复。2015年7月1日，由县信访局吴细定副局长牵头，组织县民政局、工商局、人社局等单位领导及相关负责人在信访局会议室召开协调会，会议就围绕黄炳坤同志死亡性质认定由哪个部门受理问题进行讨论（县民政局副局长李洪发、县工商局谭志林副局长、主任科员肖业洪、副主任科员陈敏华、人事监察股长郑献忠、人社局工资股长邓建武等人员参加了协调会）。根据协调会最终意见：一是就关于公务员死亡性质的认定，由县民政局和人社局各自与上级主管部门沟通，确认是否属于本单位职能范围；二是工商局自查是否给所属公务员购买了工伤保险，并协助职能部门做好黄炳坤同志死亡性质认定相关材料的准备工作。2015年7月3日，我局函复县信访局：‘根据自查情况，我局为在职在编公务员购买了大额医疗保险、补充医疗保险、公务员医疗保险和公务员工伤保险等四种保险。并积极配合相关职能单位做好黄炳坤死亡性质认定相关材料准备工作。’自2013年春节后至今，黄炳坤同志妻子梁淑勤、女儿黄洁敏，以及黄海雁、梁克奋、梁红韬、梁红坚、梁红生、满志燊等亲属多次以电话、上网和上门信访等形式，在县领导信访日现场、县信访局、市工商局、国家信访总局网站等进行上访，我局均以书面复函、网上答复等形式进行了10余次的回复。根据韶关市信访局2015年7月16日《梁红坚信访事项协调会议纪要》（韶信稳办（2015）3号）的精神和要求，为安抚家属，维护社会和谐稳定，根据民政部2004年12月24日发布的《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》（民函（2004）334号）第三条，以及《军人抚恤优待条例》第九条第四款规定，恳请市工商局按照相关政策规定对黄炳坤同志死亡作出明确的处理和指导意见。妥否，请批示。”2015年8月6日，“韶关工商局”作出《关于重新认定黄炳坤同志死亡性质的批复》（韶工商（2015）48号），内容为：“乳源瑶族自治县工商行政管理局：你局报来《关于重新明确对黄炳坤同志死亡处理意见的请示》收悉。根据现行国家机关工作人员死亡认定的有关规定和2015年7月7日市信访协调会议精神，经复核研究，现批复如下：一、撤销《关于黄炳坤同志病故是否按因公死亡处理的答复》（韶工商人字（2011）62号）。黄炳坤同志死亡性质按病故认定。二、由你局按规定报民政部门审核。三、由你局会同县相关部门将审核认定情况送达信访人，共同做好息访工作。”梁淑勤不服该批复，提起行政诉讼。
原审法院认为：“韶关工商局”于2015年8月6日作出的韶工商（2015）48号《关于重新认定黄炳坤同志死亡性质的批复》虽为内部文件，但对梁淑勤的权利义务产生了实际影响，梁淑勤不服该批复提起行政诉讼，符合法定起诉条件。“韶关工商局”关于该批复不属于行政诉讼案件受案范围的答辩理由，不能成立。“韶关工商局”提交的挂号信寄送凭证不足以证明已将韶工商（2015）48号《关于重新认定黄炳坤同志死亡性质的批复》送达给梁淑勤。况且，韶工商（2015）48号《关于重新认定黄炳坤同志死亡性质的批复》中并未告知梁淑勤诉权及起诉期限，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，梁淑勤的起诉并未超过法定的起诉期限。梁淑勤丈夫黄炳坤为乳源瑶族自治县工商行政管理局的科员，属国家机关工作人员。根据《民政部关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》（2004年12月24日发布）关于“国家机关工作人员因公牺牲和病故的确认，参照《军人抚恤优待条例》的有关规定办理”及《军人抚恤优待条例》第九条第一款：“现役军人死亡，符合下列情形之一的，确认为因公牺牲：（一）在执行任务中或者在上下班途中，由于意外事件死亡的；（二）被认定为因战、因公致残后因旧伤复发死亡的；（三）因患××死亡的；（四）在执行任务中或者在工作岗位上因病猝然死亡，或者因医疗事故死亡的；（五）其他因公死亡的。”的规定，国家机关工作人员仅有上述情况才能认定为因公牺牲。因此，本案争议的焦点是《军人抚恤优待条例》第九条第一款第（四）项关于“在工作岗位上因病猝然死亡”如何理解的问题，也即何为“猝死”的问题。世界卫生组织认为，猝死指平素身体健康或者貌似健康的患者，在出乎意料的短时间内，因自然疾病而突然死亡。但从发病到死亡多长时间才能认定为猝死，具体的量化时间目前尚无公认的统一标准。依照《工伤保险条例》中关于“职工在工作时间和工作岗位，××死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的视同工伤”的规定，法律意义上，普通劳动者猝然死亡的具体量化时间为48小时内。国家机关工作人员，从国家体制来讲属人民公仆，是为公众服务，为公共事业服务的，属特殊的劳动者。因此，比照《工伤保险条例》中确立的普通劳动者猝然死亡时间标准，国家机关工作人员的猝然死亡，从发病到死亡时间在48小时内的，也均应确认为猝然死亡。具体到本案，黄炳坤于2011年9月27日上午上班后因身体不适向单位请假，驾车回家后病情恶化，经医生上门抢救无效后宣告死亡。黄炳坤在工作岗位上发病，虽然在家中死亡，但其从发病到死亡的时间在48小时内，属于猝然死亡，符合的《军人抚恤优待条例》第九条第一款第（四）项：“现役军人死亡，符合下列情形之一的，确认为因公牺牲：（四）在执行任务中或者在工作岗位上因病猝然死亡，或者因医疗事故死亡的；”规定的情形，应予认定为因公牺牲。“韶关工商局”于2015年8月6日作出韶工商（2015）48号《关于重新认定黄炳坤同志死亡性质的批复》，认定黄炳坤的死亡性质为病故，认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。梁淑勤请求撤销“韶关工商局”于2015年8月6日作出的韶工商（2015）48号《关于重新认定黄炳坤同志死亡性质的批复》的理由充分，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项的规定，判决：一、撤销“韶关工商局”于2015年8月6日作出的韶工商（2015）48号《关于重新认定黄炳坤同志死亡性质的批复》。二、限“韶关工商局”在本判决生效之日起60日内重新对黄炳坤的死亡性质作出认定。
上诉人“韶关工商局”不服原审判决向本院上诉称：一、“韶关工商局”作出的《关于重新认定黄炳坤同志死亡性质的批复（韶工商（2015）48号）》（以下简称《批复》）是对“乳源县工商局”请示批复，不属于行政诉讼的受案范围。二、《军人抚恤优待条例》第九条第一款第（四）项规定“在执行任务中或者在工作岗位上因病猝然死亡，或者因医疗事故死亡的”属因公死亡。××发”，显然不符合“在工作岗位上因病猝然死亡”的情形。综上所述，“韶关工商局”认为原审认定事实错误，适用法律、法规错误。上诉请求：一、撤销原判，依法改判；二、由梁淑勤承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人梁淑勤无书面答辩口头辩称：原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另补充：在二审期间，“韶关工商局”提供了两份证据：一、2015年2月12日的广东省工商行政管理局、韶关市人民政府工商行政管理体制调整交接协议书。二、2015年3月20日的韶关市工商行政管理局、乳源瑶族自治县人民政府工商行政管理体制调整交接协议书第一条：“一、关于机构、编制的交接。乳源瑶族自治县工商局及其派出机构交由乳源瑶族自治县人民政府管理。县（区、市）工商局编制划转情况见粤机编发（2014）8号文。”第二条：“二、关于人员交接。乳源瑶族自治县工商局及其派出机构在编在岗工作人员……交由乳源瑶族自治县人民政府管理，移交人员名单见《体制调整人员、档案移交名册》。”第四条：“关于经费的交接。乳源瑶族自治县工商局及其派出机构的划转经费（含在职人员和离退休人员经费）由韶关市财政局和韶关市工商局核定，并报韶关市人民政府同意后另行发文。”第五条：“五、关于资产的交接。乳源瑶族自治县工商局及其派出机构所有国有资产，按规定移交乳源瑶族自治县人民政府统一管理……”第六条：“本协议经双方代表签字并盖章后生效，未尽事宜，双方协商解决。”
本院认为：《民政部关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》（2004年12月24日发布）要求：“国家机关工作人员因公牺牲和病故的确认，参照《军人抚恤优待条例》有关规定办理。”明确了国家机关工作人员因公牺牲和病故的确认，参照《军人抚恤优待条例》的规定办理。《军人抚恤优待条例》第九条第（四）项规定：“现役军人死亡，符合下列情形之一的，确认为因公牺牲……（四）在执法任务中或者在工作岗位上因病猝然死亡，或者因医疗事故死亡的；”第十条第一款、第二款规定：“现役军人除第九条第一款第三项、第四项规定情形以外，因其他疾病死亡的，确认为病故。现役军人非执行任务死亡或者失踪，经法定程序宣告死亡的，按照病故对待。”明确了因公牺牲与病故的区别。《军人抚恤优待条例》第九条第三款规定：“现役军人因公牺牲，由军队团级以上单位政治机关确认……”第十条第三款规定：“现役军人病故，由军队团级以上单位政治机关确认。”明确了无论是因公牺牲，还是病故的，均由军队团级以上单位政治机关确认。如果有关民政部认为需要“参照”《军人抚恤优待条例》规定，经过前置程序由“上级单位确认”先行处理，且进行逐级审批的，则应当由梁淑勤丈夫原来所在单位对应的上级行政机关先行确认或审批。如本院另补充一节所述，“韶关工商局”在2015年间机构管理模式以及内部管理职权发生变化，而对于本案所涉及到国家机关工作人员的人身、财产关系问题的确认或者审批，相关法律、法规并未明确是由当事人所在机关的原上级机关处理，还是由职权变更后的上级机关处理，参照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款有关：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，应由继续行使其“内管”职能的新的上级行政机关行使确认或审批的职责为宜。而且，让已经无权处分权的原上级机关处分下级机关的人、财、物，不仅实务中难以操作，主体上亦不能对应，故原判第二项由“韶关工商局”重新作出行政行为不当，应予撤销。
综上所述，原判适用法律、法规部分正确，正确部分予以维持；原判适用法律、法规部分错误，错误部分予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持韶关市武江区人民法院于2016年8月8日作出的（2016）粤0203行初41号行政判决第一项判决；
二、撤销韶关市武江区人民法院于2016年8月8日作出的（2016）粤0203行初41号行政判决第二项判决。
一、二审案件受理费各50元由韶关市工商行政管理局、梁淑勤各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一六年十一月二十九日
书记员 郑翠莹