河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行终字第428号
上诉人（原审被告）河南省交通运输厅，住所地郑州市郑东新区农业东路100号。
法定代表人张琼，厅长。
委托代理人孟巍，河南省交通运输厅工作人员。
委托代理人周明镇，河南金合力律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）泰州市瑞华物资有限公司，住所地兴化市陈堡镇东南村。
法定代表人董存书，总经理。
委托代理人刘雁，江苏恒乐律师事务所律师。
河南省交通运输厅因泰州市瑞华物资有限公司行政处理一案，不服郑州高新技术产业开发区人民法院（2014）开行初字第156号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审认定：2014年5月郑州机场至周口西华高速公路（一期）沥青采购招标，原告泰州市瑞华物资有限公司参与了投标并成为中标候选人，公示期间为2014年5月30日至2014年6月3日。被告接到举报称郑州机场至周口西华高速公路（一期）沥青采购中标公示的两家中标候选人所递交的投标文件中，提供的该品牌的沥青检测报告中的个别指标为电脑PS合成，均存在造假行为。被告经调查核实后，于2014年9月9日作出豫交文（2014）614号河南省交通运输厅关于对河南兰亭公路工程有限公司等四家从业单位进行处理的通报，认为原告参与郑州机场至周口西华高速公路（一期）沥青采购招标过程中，存在伪造沥青检验报告的行为，按照《关于印发河南省高速公路施工企业信用评价评分细则的通知》（豫交文（2014）239号）公路施工企业投标行为评分细则“以弄虚作假、行贿或其他违法形式骗取中标资格的，直接定为D级”（失信行为代码GLSG2-5）的规定，结合河南省收费还贷高速公路管理中心的处理建议，其经研究，决定将原告等四家公司的信用评价均定为D级，自文件发布之日起一年内不得参与河南省公路建设活动。原告于2014年9月12日收到河南省机西高速公路建设有限公司发出的取消原告JXLQ-2标第一中标候选人资格的通知。后原告从网上看到该通报，原告不服该通报将被告诉至本院，请求判决确认被告在豫交文（2014）614号文件中对原告作出信用评价定为D级这一处理行为违法；请求法院判决确认被告在豫交文（2014）614号文件中对原告作出自2014年9月9日起一年内不得参与河南省公路建设活动这一处理行为违法。
原审认为：被告河南省交通运输厅作为承担全省公路、水路建设市场监管责任的行政机关，具有拟定全省公路、水路工程建设和维护相关政策、制度及技术标准并监督实施的职权。原告泰州市瑞华物资有限公司在郑州机场至周口西华高速公路（一期）沥青采购招投标过程中，未提供真实的沥青检验报告，被告河南省交通运输厅依据其作出的豫交文（2014）239号《河南省交通运输厅关于印发河南省高速公路施工企业信用评价评分细则的通知》，对原告作出信用评价定为D级的行为，本身对外不产生法律效力，不属于具体行政行为。原告主张确认被告在豫交文（2014）614号文件中对原告作出信用评价定为D级这一处理行为违法，没有事实及法律依据，本院不予支持。被告在豫交文（2014）614号文件中对原告作出自2014年9月9日起一年内不得参与河南省公路建设活动这一处理行为，侵犯了原告的经营自主权，且未向本院提供这一行为的职权依据，属超越职权的违法行为。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项，判决撤销被告河南省交通运输厅2014年9月9日作出的豫交文（2014）614号文件中“泰州市瑞华物资有限公司自文件发布之日起一年内不得参与河南省公路建设活动”的内容；驳回原告泰州市瑞华物资有限公司的其他诉讼请求。
河南省交通运输厅上诉称：一、被上诉人的行政诉讼不具有可诉性。一审法院作出了对上诉人作出的豫交文（2014）614号文件不属于具体行政行为的认定，就表明本案被上诉人的行政诉讼不具可诉性。二、一审法院第一项判决无法律依据。一审判决适用行政诉讼法第54条对第一项进行判决。第54条无第二项第四目，条文内无判决内容，故一审法院第一项判决无法律依据。三、被上诉人的行政诉讼无法律依据。被上诉人的行政诉讼尽管经历了一审的审理判决，被上诉人的诉讼请求和事实理由都列不上《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的十二种被诉行为。即被上诉人的行政诉讼无法律依据。四、上诉人制定的豫交文（2014）614号文件有行为职权依据，没有超越职权。1、2009年12月8日，交通部交工路发（2009）731号文件《公路建设市场信用信息管理办法》第七条授权“省级交通运输主管部门负责本行政区域内的公路建设市场信用信息的管理工作”、第二十八条规定，“对信用等级低和不良行为较多的从业单位重点监管根据不同情节提出限制条件”。这是依据一。2、2012年4月6日，上诉人颁发了豫交文（2012）251号《关于进一步严肃查处投标资料造假转包和违法分包等行为的通知》，第一条，严肃查处投标资料造假行为第四项对弄虚作假行为处理……列入河南省建设市场从业单位“黑名单”两年内不得参与全省交通建设项目投资。这是依据二。3、上诉人制定的豫交文（2014）614号文件没有超越职权有行为职权依据，仅是向所辖单位进行通报，未对被上诉人进行行政处罚，不是具体行政行为。这是行为依据三。五、上诉人豫交文（2014）614号文件未侵犯被上诉人的经营自主权。因被上诉人信用评价是D级，上诉人仅仅要求所辖企业不与被上诉人有业务往来关系。上诉人要求所辖河南省公路建设招标项目不与上诉人来往，并不限制被上诉人在其他三十个省、直辖市的投标建设活动，也不限制被上诉人在河南省除上诉人所辖公路建设招标外的所有建设活动。故上诉人不会侵犯被上诉人的经营自主权。六、一审判决书的矛盾。1、豫交文（2014）614号的处理行为不属于具体行政行为，就不应有撤销文件内容之判决。2、一审法院认定上诉人有监管责任，上诉人就有职权作出豫交文（2014）614号文件，就不会超越职权。3、一审法院认定被上诉人有信用评价D级的行为，就应按信用D级的标准确认被上诉人的市场进入，保障信用好的企业、鼓励信用好的企业、进行市场竞争。综上，请求二审法院依法改判，撤销一审第一项判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
泰州市瑞华物资有限公司辩称：河南省交通运输厅对被上诉人信用评价定为D级，已经影响到了被上诉人的经营，同时河南省交通运输厅要求被上诉人一年内不得参与道路建设活动，这已经不是一个内部通报问题，相当于将被上诉人已经排除从事河南所有建设活动，省交通厅陈述的614号文件没有职权依据，同时其刚提交的交通部731号文件在一审时没有提交，不应当在二审作为新证据，同时该文件也不是交通厅制作614号文件的职权依据。
本院经审理查明的事实除与一审一致外，另上诉人在二审中提交中华人民共和国交通运输部《公路建设市场信用信息管理办法》（交公路发（2009）731号），河南省交通运输厅《关于进一步严肃查处投标资料造假转包和违法分包等行为的通知》（豫交文（2012）251号）作为其执法的法律依据。
本院认为，（2009）731号交通运输部《公路建设市场信用信息管理办法》第七条规定，“省级交通运输主管部门负责本行政区域内的公路建设市场信用信息的管理工作。”第二十八条规定，“各级交通运输主管部门应充分利用公路建设市场信用信息系统，建立激励机制。对信用好的从业单位在参与投标数量、资格审查、履约担保金额、质量保证金额等方面给予优惠和奖励，对信用等级低和不良行为较多的从业单位重点监管根据不同情节提出限制条件。”河南省交通运输厅《关于进一步严肃查处投标资料造假转包和违法分包等行为的通知》（豫交文（2012）251号）第一条第四项规定，加大对弄虚作假行为处理力度。按照《河南省交通建设不良行为和黑名单管理办法（试行）》等文件规定，对于投标人以他人名义投标或者以伪造工程业绩、主要资历、信誉信用等方式弄虚作假骗取中标的，招标人应取消投标人中标资格并不予退还其投标保证金，同时上报交通运输行政主管部门将其列入河南省交通建设市场从业单位“黑名单”，两年内不得参与全省交通建设项目投标。根据上述规定，上诉人对因在高速公路建设招投标中弄虚作假而被信用评定为D级的被上诉人有权提出限制条件。虽然一审中上诉人提供的豫交文（2014）239号文件中未有体现可以提出限制条件，也未提交交公路发（2009）731号文和豫交文（2012）251号文件，其消极举证致使一审法院对职权依据问题作出错误判断。但对于是否有法定职权依据问题，除当事人举证和提供其所依据的规范性文件外，人民法院也应依法查明，避免作出错误判断。二审中，上诉人提供了交通运输部《公路建设市场信用信息管理办法》（交公路发（2009）731号）、省交通运输厅《关于进一步严肃查处投标资料造假转包和违法分包等行为的通知》（豫交文（2012）251号），客观地印证其有职权依据。另高速公路建设质量涉及重大公共安全，被上诉人却在招投标中弄虚作假，上诉人依法对其信用评定为D级并提出“自文件发布之日起一年内不得参与河南省公路建设活动”的限制条件，并不存在侵犯其自主经营权问题。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销郑州高新技术产业开发区人民法院（2014）开行初字第156号行政判决；
二、驳回被上诉人泰州市瑞华物资有限公司的诉讼请求。
一二审诉讼费各50元，均由被上诉人泰州市瑞华物资有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 魏丽平
审 判 员 孙 燕
代理审判员 程雪迟
二○二○一六年十二月二十八日
书 记 员 谢苏娟
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。