新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新行终59号
上诉人（原审被告）泽普县国土资源局。住所地：新疆维吾尔自治区喀什地区泽普县。
法定代表人左力，系该局局长。
委托代理人王先平，新疆驼铃律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）贾新荣，女，汉族，1956年11月6日出生，农民，住新疆维吾尔自治区喀什地区泽普县。
委托代理人李雪某，女，汉族，1985年3月1日出生，住北京市宣武区，系贾新荣的儿媳。
被上诉人（原审原告）简传福，男，汉族，1965年10月8日出生，个体工商户，住新疆维吾尔自治区喀什地区喀什市。
委托代理人张秋生，新疆德新律师事务所律师。
原审被告泽普县人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区喀什地区泽普县。
法定代表人艾尼瓦尔·吐尔逊，系该县县长。
上诉人泽普县国土资源局、贾新荣因与被上诉人简传福、原审被告泽普县人民政府土地行政登记一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院喀什地区中级人民法院（2016）新31行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人泽普县国土资源局的委托代理人王先平、贾新荣的委托代理人李雪某、被上诉人简传福及其委托代理人张秋生到庭参加诉讼，原审被告泽普县人民政府经传票传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，简传福与姚明甫借款纠纷一案，经泽普县人民法院调解，双方达成（2007）泽民初字第768号民事调解书，简传福支付姚明甫本金267670元、利息40140元、诉讼费4627元，以上合计312427元。因简传福未能按时履行调解书规定的给付义务，姚明甫向泽普县人民法院申请强制执行，经泽普县人民法院执行局主持，当事人达成（2009）泽执字第12号协议书。2011年5月9日，泽普县人民法院出具证明，证明该院执行局已执行简传福欠款案共计255000元，姚明甫通过变卖简传福的磨面机获得50000元，该案已执行完毕。2013年5月20日姚明甫病故，之后贾新荣向泽普县国土资源局提出申请，请求将简传福持有的泽普县国用（2003）字第号土地使用证变更至其名下。2013年8月20日，泽普县人民政府、泽普县国土局向贾新荣颁发了泽普县国用（2013）第号国有土地使用证。
后简传福不服泽普县国土局为贾新荣颁发泽国用（2013）第号国有土地使用权证的行为，向泽普县人民法院提起行政诉讼。2015年7月2日，简传福以漏列泽普县人民政府为被告，待追加后另行起诉为由申请撤诉。泽普县人民法院于2015年7月2日作出（2015）泽行初字第2号行政裁定书，准许简传福撤诉。
庭审过程中，经原审法院依法释明，简传福申请撤回第2项诉讼请求，即”依法判决被告颁发给第三人的土地使用权证回归给原告名下”。
原审法院认为，对简传福申请撤诉后能否继续起诉的问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（七）项的规定，原告撤回起诉后无正当理由再行起诉的，人民法院应当不予立案或者驳回起诉。即人民法院对原告撤诉的理由是否正当具有裁量权。简传福向泽普县人民法院申请撤诉的理由为漏列泽普县人民政府为被告，待追加后另行起诉，该理由并未违反法律规定。因此，简传福以泽普县人民政府、泽普县国土局为被告向该院提起行政诉讼符合法律规定。
对于泽普县人民政府、泽普县国土局对涉案土地使用权进行变更登记是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款、参照《新疆维吾尔自治区土地登记办法》（以下简称《新疆土地登记办法》）第三条第一款、第四条第一款的规定，县级以上人民政府、县级以上地方人民政府土地行政主管部门具有土地登记的职权，因此，泽普县人民政府、泽普县国土局主体合法。
根据《土地管理法》第十二条、参照《土地登记办法》第七条第（五）项、第九条第一款第（一）项、第十一条、第十三条、第四十五条、《新疆土地登记办法》第十六条的规定，因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的，可以单方申请土地登记。土地行政主管部门收到土地登记申请后，应当对申请人提交的文件、材料进行全面审核。本案中，泽普县国土局虽然证实其收到了贾新荣单独向其递交的土地变更登记申请，但该申请书申请登记的内容为空，申请人名称的签名与申请人签章处的签名明显不符，且泽普县国土局、贾新荣均无法对此进行解释说明。泽普县国土局证实其收到了贾新荣递交的（2007）泽民初字第768号民事调解书、（2009）泽执字第12号协议书等相关材料，但其未提供证据证明是否对贾新荣提交的材料进行全面审核，是否对上述裁判文书生效与否进行过调查核实。
参照《土地登记办法》第九条第一款第（四）项的规定，申请人申请土地登记，应当提供地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标。泽普县国土局未能提供申请人向其递交的地籍调查表及宗地界址坐标，且其提交的土地登记审批表上调查表号为空。
参照《土地登记办法》第十四条第一款第（一）项的规定，国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿。泽普县国土资源局未向该院递交涉案土地登记薄。
参照《土地登记办法》第五十条第三项、第五十六条的规定，因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的，可直接办理注销登记。土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。泽普县国土局称（2007）泽民初字第768号民事调解书、（2009）泽执字第12号协议书均已生效，但其未向该院提交注销登记简传福持有的泽普县国用（2003）字第号国有土地使用证、收回或公告作废该土地使用证的证据。
参照《新疆土地登记办法》第十六条的规定，土地行政主管部门对申请登记的土地进行地籍调查，并将审核结果予以公告，公告期限为30日。泽普县国土资源局未向该院递交对申请登记的土地进行地籍调查，并将审核结果予以公告的证据。
参照《新疆土地登记办法》第二十条的规定，土地行政主管部门对于未依法办理房产变更登记的，不予办理土地登记，并自接到申请之日起15日内书面通知申请人。根据泽普县国土局提供的涉案土地地籍管理卷宗，该局应当知道涉案土地上存在简传福所有的泽房权证奎依巴格字第XX**号房产，但其在土地登记审批表附着物情况一栏未填写，也未通知第三人。
综上，泽普县国土局在办理贾新荣土地使用权变更登记过程中未能全面审核申请人提交的材料，作出行政行为所依据的主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序，其行政行为违法。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款、参照《新疆土地登记办法》第三条第一款的规定，县级以上人民政府依照法定程序，对土地权利人的国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权以及由此所产生的土地他项权利进行审查确认、登记造册、颁发证书。泽普县人民政府未提供其在贾新荣土地使用权变更登记一案中进行审查确认、登记造册、颁发证书的证据，因此，其行政行为违法。
贾新荣虽称泽普县人民法院作出的（2007）泽民初字第768号民事调解书、（2009）泽执字第12号协议书均已生效，但未能提供证据证明加以证明，该院对其该项主张不予支持。
综上，泽普县人民政府、泽普县国土局在办理贾新荣土地使用权变更登记过程中行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定，遂判决：撤销泽普县人民政府、泽普县国土资源局向贾新荣颁发的泽国用（2013）第号国有土地使用权证。
泽普县国土资源局、贾新荣上诉称，一、被上诉人简传福提供的泽普县人民法院执行局出具的《证明》系法院内部证明材料，其性质不清，来历不明，且未向姚明甫送达,不应当作为证据直接使用。该《证明》从形式上没有单位负责人或者知情人的签名盖章；从证明内容上，该证明内容与（2007）泽民初字第768号民事调解书的内容相悖，该证明称该案已经执行完毕，但却在2013年再次执行案款7427元，前后矛盾，与事实不符；二、行政机关对于司法机关生效的法律文书可以直接采用，泽普县国土资源局依据生效的（2007）泽民初字第768号民事调解书以及（2009）泽执字第12号执行协议，变更更新面粉厂的土地使用权至姚明甫继承人名下符合法律规定；三、本案应当适用《土地登记办法》，原审法院将初始登记、变更登记和注销登记混为一谈，并适用《新疆维吾尔自治区土地登记办法》来审核被诉行政行为错误。请求：1、撤销一审判决，改判驳回被上诉人简传福的一审诉讼请求；2、一、二审诉讼费由被上诉人简传福负担。
被上诉人简传福答辩称，简传福因未能履行（2007）泽民初字第768号民事调解书，姚明甫向泽普县人民法院申请强制执行，在执行过程中，简传福分7次向姚明甫付款312427元，执行款已经全部履行完毕。之后贾新荣向泽普县国土资源局申请将涉案土地变更登记至其名下，泽普县国土资源局未能全面审核贾新荣提交的材料，对审核结果也未予公告，也没有告知简传福，严重违反了登记程序，其程序违法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回贾新荣、泽普县国土资源局的上诉，维持原判。
经审理查明，关于姚明甫诉简传福借款纠纷一案，泽普县人民法院于2007年9月4日主持双方达成（2007）泽民初字第768号民事调解书：”一、被告（简传福）欠原告（姚明甫）本金267670元、利息40140元，此款由被告在2008年5月30日前通过本院一次性向原告归还欠款185800元，如到期不能归还欠款，被告自愿用其在奎依巴格镇冬麦里村更新面粉厂的房产（包括房产证、土地使用证）及磨面房内全套归原告所有。二、剩余135000元（包括诉讼费4617元）由被告在2008年12月20日一次性付清，如不能按期付清欠款，迟延付款的利息仍按双方原约定利息10%计算（从2005年9月5日开始计算利息。）”因简传福未能履行（2007）泽民初字第768号民事调解书的还款义务，姚明甫于2008年9月12日向泽普县人民法院申请强制执行，双方经泽普县人民法院主持调解，于2008年12月26日达成（2009）泽执字第12号协议书：”一、被执行人简传福自愿用其在奎依巴格镇冬麦里村更新面粉厂及面粉厂内的所有设备以185800元折抵给姚明甫。二、更新面粉厂的产权自2008年12月26日归姚明甫所有。该面粉厂的房产手续（房产证、土地使用证）从即日起由简传福转交给姚明甫。三、更新面粉厂的过户手续及费用由姚明甫办理并承担。由被执行人简传福协助办理。”
2013年5月20日，姚明甫因病去世，其合法继承人包括配偶贾新荣以及儿子姚超。姚超于2013年8月20日出具《声明》称：”兹有奎依巴格镇塞土曼村居民姚明甫于2013年5月20日因病去世，逝后留有两套居民住宅，位于奎依巴格镇土曼村1组，姚明甫合法继承人仅有其配偶贾新荣和独子姚超，现姚超同意将姚明甫留有的两套居民住宅过户给贾新荣。”
2013年7月29日，贾新荣向泽普县国土资源局申请将泽普县国用（2003）字第号土地使用证（住宅用地120平方米）的土地权利人由简传福变更为贾新荣，并在审批过程中提交了（2007）泽民初字第768号民事调解书、（2009）泽执字第12号协议书、泽普县奎巴格镇新城社区和泽普县公安局奎巴格派出所出具的《亲属关系证明》、姚超出具的《声明》等材料。2013年8月20日，泽普县人民政府向贾新荣颁发了泽普县国用（2013）第号国有土地使用证。
简传福对上述土地变更登记行政行为不服，以泽普县国土资源局为被告诉至泽普县人民法院，后简传福以漏列被告泽普县人民政府为由申请撤诉，2015年7月2日，泽普县人民法院作出（2015）泽行初字第2号行政裁定书，准许简传福撤诉。
2016年7月，简传福向原审法院起诉，请求：1、依法判决泽普县人民政府、泽普县国土资源局将简传福土地使用权证变更到贾新荣名下的行政行为违法；2、依法判决泽普县人民政府、泽普县国土资源局颁发给贾新荣的土地使用权证回归给简传福名下；3、本案的诉讼费及其他费用由泽普县人民政府、泽普县国土资源局承担。后经原审法院释明，简传福撤回上述第2项诉讼请求。
本院认为，《土地登记办法》第七条第一款第（五）项规定：”土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；”第四十五条第一款规定：”因人民法院、仲裁机构生效的法律文书或者因继承、受遗赠取得土地使用权，当事人申请登记的，应当持生效的法律文书或者死亡证明、遗嘱等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。”据此，因人民法院生效的法律文书及继承取得土地使用权，当事人可以持生效的法律文书或者死亡证明、遗嘱等相关证明材料，单方申请土地使用权变更登记。本案中，贾新荣作为姚明甫位于奎依巴格镇土曼村1组的两套房产的合法继承人，单方申请将（2007）泽民初字第768号民事调解书及（2009）泽执字第12号协议书所涉的土地使用权变更至其名下。本案的关键在于，（2007）泽民初字第768号民事调解书及（2009）泽执字第12号协议书是否属于上述规定中的”因此取得土地权利的人民法院生效的法律文书”。
《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：”因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”第二十九条规定：”因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。”第三十一条规定：”依照本法第二十八条至第三十条规定享有不动产物权的，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力。”据此，人民法院生效的法律文书和继承本身即能产生不动产物权的设立和变更的效力，而登记的现实意义在于将来处分不动产物权的需要，故人民法院生效的法律文书引起的不动产物权变动单方即可申请。《土地登记办法》相关规定中所述的”因此取得土地权利的人民法院生效的法律文书”，是明确确定了物权设定和变更内容、能够直接产生不动产物权设立和变更效力的人民法院生效的法律文书。
（2009）泽执字第12号协议书属于执行和解协议，是当事人在人民法院执行过程中，经过自愿协商达成的不具有强制执行力的协议。该协议因不具备强制执行力，故不能据此取得相应的土地权利。（2007）泽民初字第768号民事调解书关于物权变动的约定是附有条件的，该调解书并未直接明确物权的归属，故不能直接产生不动产物权设立和变更的效力。该调解书载明，在简传福不能按期还款的情况下，更新面粉厂的土地和房屋归姚明甫所有。仅依据上述民事调解书，并不能得出是否应当将涉案土地变更至姚明甫名下的结论，必须进一步查证简传福是否按照民事调解书履行了相应的还款义务，而对于上述的”查证”，泽普县人民政府既无相应的职权，亦无相应的职责，应当由人民法院确定上述民事调解书的具体执行内容。（2009）泽执字第12号协议书、（2007）泽民初字第768号民事调解书均不属于能够据此取得土地权利的、人民法院已经发生法律效力的法律文书的范畴，故泽普县人民政府依据上述文书作出被诉土地变更登记行政行为违法，依法应予撤销。
针对泽普县国土资源局、贾新荣的其他上诉意见。行政案件系针对被诉行政行为的合法性进行审查，因姚明甫与简传福借款纠纷案件的具体执行情况以及泽普县人民法院执行局出具的《证明》是否属实与被诉行政行为的合法性无关，故不属于本案的审查范畴。人民法院审理民族自治地方的行政案件，参照该民族自治地方政府的地方政府规章。《新疆土地登记办法》自2001年1月1日期施行，系现行有效的地方政府规章，原审法院参照该办法审理本行政区域内的行政案件并无不当。
综上，本案被诉行政行为依法应予撤销，一审判决认定事实基本清楚，判决结果正确，但对于被诉行政行为违法性的表述有不当之处，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人泽普县国土资源局负担25元（已预交50元），由上诉人贾新荣负担25元（已预交50元）。
本判决为终审判决。
审判长 路 晓 剑
审判员 哈里木拉提
审判员 马 荣
二〇一七年八月二十八日
书记员 吴 丹