济南市天桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2012）天行初字第32号
原告张贵远，女，1951年3月14日出生，汉族，农民，住济南市
委托代人武有成，济南市中正荣凯法律服务所法律工作者。
委托代理人崔巍，男，1991年10月28日出生，汉族，原籍山西省，济南市
被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市
法定代表人国承彦，区长。
委托代理人于双，济南市国土资源局槐荫分局副局长。
委托代理人崔晓花，山东国谊律师事务所律师。
第三人宋奎忠，男，1973年4月10日出生，汉族，农民，住济南市
原告张贵远不服被告济南市槐荫区人民政府于2012年8月20日作出的济槐国土权争字（2012）1号《土地权属争议处理决定书》，向山东省济南市中级人民法院提起行政诉讼。山东省济南市中级人民法院作出（2012）济行辖字第49号《行政裁定书》，裁定本案移交济南市天桥区人民法院审理。本院于2012年10月10日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭。因宋奎忠与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，经原告张贵远申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。于2012年10月30日、11月5日、11月12日、11月23日和2013年3月18日公开开庭审理了本案。因本案涉及的诉讼程序问题，本院于2012年11月23日、2013年4月15日裁定本案中止诉讼，并在中止事项完结后于2013年3月18日、2014年3月7日恢复本案诉讼。原告张贵远及其委托代理人武有成、崔巍，被告济南市槐荫区人民政府的委托代理人于双、崔晓花以及第三人宋奎忠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2012年8月20日，济南市槐荫区人民政府作出济槐国土权争字（2012）1号《土地权属争议处理决定书》。主要内容是：2011年1月27日，村民张贵远的配偶艾铭书自称自家部分宅基地与被申请人宋奎忠宅基地存有纠纷，向济南市国土资源局槐荫分局递交了《宅基地使用权争议处理申请书》，2012年5月11日，艾铭书不幸亡故。2012年6月4日，张贵远针对同一宗争议土地以同样的事实与理由向济南市国土资源局槐荫分局递交了《宅基地使用权争议处理申请书》，提出：1、请求查处申请人与被申请人因宅基地使用权产生的纠纷。2、请求责令被申请人归还申请人43平方米的宅基地。3、请求责令被申请人自行拆除建在原告宅基地上的长16.8米，高2米的院墙；自行砍伐栽种在原告宅基地上的树木；自行封堵在后墙上开启的窗户、后门。济南市国土资源局槐荫分局经调查查明：张贵远拥有的段店镇的地块一使用权为继承其公爹艾传广取得。宋奎忠现居住的300号院落使用权为继承其父宋守存取得，并持有济南市槐荫区人民政府颁发给其父宋守存的《济南市槐荫区宅基地使用证》（临时），该证记载四至范围，与现300号院落四至范围以及现场测量的界址点范围一致，实测土地面积383平方米，该面积包含争议地块43平方米。济南市国土资源局槐荫分局委托济南市勘察测绘研究院专业人员在段店镇现场进行勘测定界测量，张贵远与宋奎忠均在现场参与指界。双方在2012年5月3日对勘测定界草图进行了核对并签字认可。根据《城镇变更地籍调查实施细则》第6.5、第9规定，济南市勘察测绘研究院出具《争议地块勘测定界图》，实地测量结果表明，张贵远298号院落占地面积521平方米，由地块一274平方米和地块二247平方米两部分组成，其中地块一274平方米为批准拨用（1984年简易测量为296平方米）；宋奎忠300号院落土地面积383平方米（1991年简易测量为377.9平方米），包含本次争议地块43平方米。张贵远申请的争议地块坐落于298号院落地块二的南侧，该争议地块东至现宋奎忠北屋后东围墙、南至现宋奎忠北屋、西至现宋奎忠北屋西围墙、北至现宋奎忠北围墙，土地面积为43平方米。1984年济南市郊区人民政府颁发给艾传广的第XXXXX号《农村宅基地使用权证》、1991年6月22日济南市槐荫区人民法院作出（1991）济槐法行字第1号行政判决书、1991年9月3日济南市中级人民法院上诉审（91）济法行上字第11号行政判决书终审判决表明，1991年9月前，原298号宅基地使用人艾传广具有合法使用权宅基地面积为296平方米，是艾传广经政府批准的唯一合法有效的宅基地。张贵远一直未能提供合法有效材料，证明其现使用的298号院落地块二247平方米宅基地使用权为合法取得，也未对本案所申请的43平方米的地块归属自己使用，提供有效的证明材料。济南市国土资源局槐荫分局综合以上事实，根据《土地权属争议调查处理办法》第四条、第二十八条之规定，于2012年7月28日作出济槐国土资发（2012）15号《关于段店镇张贵远与宋奎忠土地权属争议调查处理意见》，并上报同级人民政府作出处理决定。济南市槐荫区人民政府据此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条、第十八条、第二十八条、第三十一条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十八条之规定，作出处理决定：申请人张贵远申请的位于槐荫区段店镇的争议土地43平方米确认被申请人宋奎忠有合法的宅基地使用权，申请人张贵远请求的理由不能成立，不予支持。
被告于2012年10月17日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、收到条；2、《土地权属争议案件文书送达回证》；3、济槐国土权争字（2012）1号《土地权属争议处理决定书》；4、济槐国土资发（2012）15号《关于段店镇张贵远与宋奎忠土地权属争议调查处理意见》；5、2012年6月27日询问笔录；6、2012年6月11日询问笔录；7、《宅基地使用权争议处理申请书》；8、《变更申请人申请书》、《丧葬证存根》；9、《宅基地使用权争议处理申请书》；10、2012年5月30日询问笔录；11、宗地图；12、争议地块勘测定界图；13、2012年5月3日询问笔录；14、2012年4月16日询问笔录；15、艾传广《农村宅基地使用权证》；16、宋守存《济南市槐荫区宅基地使用证（临时）》；17、（91）济法行上字第11号《上诉审行政判决书》；18、（1991）济槐法行字第1号《行政判决书》；19、《关于村民艾传广非法扩占宅基地的处罚决定》；20、《责令停止土地违法行为通知书》；21、《土地调查情况说明》；22、张贵远信访事项座谈会会议记录。同时，被告向本院提供了作出被诉具体行政行为适用的依据：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、国土［籍］字（1995）第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》；3、国土资源部第17号《土地权属争议调查处理办法》；4、（1998）国土［籍］字第36号《城镇变更地籍调查实施细则》。
原告张贵远诉称，被告作出的济槐国土权争字（2012）1号决定书所依据的宋守存名下的宅基地使用证（临时）为无效的证件，其理由是：（1）其所出示的宅基地证系临时的证件并且证件上无编号也未填写具体发证时间；（2）宅基地证上未标明四至，与常理不符；（3）有权发放宅基地证的机构是国土部门，宅基地证上应加盖的是国土资源管理部门的土地登记专用章。而在宋守存宅基地附图这页盖的公章却是村委会的章；（4）宋家现实际占地面积与临时证上的占地面积不相符合；（5）宋守存的临时宅基地证已过有效期。1989年9月艾传广与宋守存因宅基地发生纠纷，后双方经过办事处、村委会多次调解达成协议：“宋守存在建房中注意搞好邻居关系。在新建的房屋后墙不留窗口并适当控制高度。”若争议土地使用权属于宋守存，宋守存又为何承诺不在后墙留窗口并适当控制后墙高度，这与常理不符。槐荫区法院于1991年9月曾对艾传广所占有的宅基地面积进行勘测，测量的实际面积为554.8平方米，同时亦对宋守存宅基地南北长度进行测量。现今艾家宅基地面积远远小于554.8平方米，而缺少的面积正是被宋家侵占的土地面积。槐荫区人民政府作出的行政行为违反行政诉讼法第五十五条之规定“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”本案争议的土地原被告分别于2011年与2012年进行过一、二审行政诉讼。经济南市长清区人民法院（2011）长行初字第59号行政判决书和济南市中级人民法院（2012）济行终字第10号行政判决书均判决被告败诉，撤销被告于2011年7月26日作出的济槐国土权争字（2011）1号《济南市槐荫区土地权属争议处理决定书》。但被告置国家法律于不顾，作出违法违规的决定。综上所述，济南市槐荫区人民政府在作出济槐国土权争字（2012）1号处理决定时，其主要的证据无效而不符合法律规定，请求法院：1、依法撤销被告作出的济槐国土权争字（2012）1号《土地权属争议处理决定书》；2、依法判决位于济南市槐荫区段店镇周王庄的争议土地43平方米宅基地使用权由原告享有。
原告向本院提交以下证据、依据：1、济槐国土权争字（2012）1号《土地权属争议处理决定书》；2、济槐国土权争字（2011）1号《土地权属争议处理决定书》；3、宋守存济南市槐荫区宅基地使用证（临时）；4、（2011）长行初字第59号《行政判决书》；5、（2012）济行终字第10号《行政判决书》；6、《调解协议书》；7、1991年5月12日济南市槐荫区人民法院勘测笔录（图）；8、1991年5月12日济南市槐荫区人民法院勘测笔录；9、《山东省土地登记条例》。
被告济南市槐荫区人民政府辩称：1、答辩人作出的上述处理决定事实清楚，证据充分，程序合法。2、答辩人作出上述处理决定适用法律正确。3、张贵远诉讼的事实与理由缺乏合法依据。宋奎忠持有的宅基地使用证是济南市槐荫区人民政府颁发的临时证件，是合法有效的证书。村委会作为基层单位加盖的公章只是对宅基地四至测量结果的确认，村委会不是该土地证的颁布和确认的机关，村委会的印章并不影响该宅基地使用证的效力。且该土地证件已经依法确认为有效证件。根据1991年两份判决书认定，张贵远拥有合法使用权的宅基地为地块一的296平方米，现经委托济南市勘察测绘研究院测量为274平方米。之所以出现误差，主要原因是根据《城镇变更地籍调查实施细则》相关规定，因测量方法的不同，导致济南市勘察测绘研究院出具的测量结果与张贵远持有的土地证载面积不同，但该土地证面积的四至界点均未发生变化。张贵远以现在测量缺少面积为理由，推断出本案所争议的43平方米正是被宋家侵占的土地面积，其推理不能成立。答辩人认为测量存在面积减少的情况与宋奎忠侵占其争议土地之间不存在因果关系。答辩人作出上述处理决定的具体行政行为，并不属于《行政诉讼法》第五十五条：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”的情形，张贵远以此请求撤销答辩人作出的具体行政行为，于法无据。因此恳请法院依法审理，驳回被答辩人的诉讼请求。
第三人宋奎忠述称：43平方米我父亲活着时我爷爷时就使用该土地，原告在我墙后面第二块没有发手续盖上房屋了，属于侵占土地。同意被告的答辩意见。
第三人向本院提交以下证据：1、宋守存济南市槐荫区宅基地使用证（临时）；2、1997年8月1日分家证书；3、宋奎忠户籍登记卡。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原、被告及第三人提供的证据均与本案具有关联性，且符合证据认证规则，本院予以确认。
经审理查明：原告张贵远与第三人宋奎忠均居住于济南市槐荫区段店镇后周王庄村。从居住现状反映，原告及第三人两个家庭为同村前后邻居。
1984年12月济南市郊区人民政府作出并向原告张贵远艾传广颁发第XXXXX号《宅基地使用权证》，证载内容：户主姓名艾传广；宅基位置后周庄西路北；批准机关老宅基；建房情况1949年10月建成房屋7间84平方米；四至东至街道、西至艾兆椿、南至姜更元、北至艾兆椿。东西长12.5米、南北长23.65米；宅基面积296平方米。目前该宗地在济南市槐荫区段店镇后周王庄村298号内，由原告张贵远使用。
第三人宋奎忠现居住的济南市槐荫区段店镇后周王庄村300号宅基地，在90年代济南市槐荫区人民政府向第三人宋奎忠之父宋守存颁发《济南市槐荫区宅基地使用证（临时）》，证载户主宋守存；家庭人口5口；现住址槐荫区段店镇348号；面积377.9平方米；用途居住；院落编号04250386；四至记载空白；附图盖章单位济南市槐荫区段店镇后周王村村民委员会；济南市槐荫区人民政府填发时间记载空白。
两家自父辈始就因宅基使用发生争议，村委会及办事处多次调解。1989年9月15日，艾传广与宋守存在济南市槐荫区段店镇人民政府法律服务所主持调解下达成协议。协议内容为：1、宋守存自达成协议之日起继续施工。2、宋守存在建房中注意搞好邻居关系。在新建房后墙不留窗口并适当控制高度。3、今后双方应搞好团结双方皆互提方便。4、立字为证永不反悔。
2011年1月27日原告张贵远之夫艾铭书向被告递交《宅基地使用权争议处理申请书》，认为第三人宋奎忠之父宋守存（此时已故）侵占其父艾传广（此时已故）家部分宅基地，土地约43平方米，要求被告明确该争议宗地权属。
2011年7月26日被告作出济槐国土权争字（2011）1号《济南市槐荫区土地权属争议处理决定书》，确定争议宗地归第三人宋奎忠使用。艾铭书不服并提起行政诉讼。2011年12月13日济南市长清区人民法院作出（2011）长行初字第59号《行政判决书》，以被告认定争议宗地在第三人宋奎忠持有的《济南市槐荫区宅基地使用证》（临时）范围内证据不足；被告所作具体行政行为未标明适用法律文件具体的条、款、项、目，属适用法律、法规错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目规定，判决撤销济槐国土权争字（2011）1号《济南市槐荫区土地权属争议处理决定书》。被告济南市槐荫区人民政府不服并提起上诉。山东省济南市中级人民法院作出（2012）济行终字第10号《行政判决书》，认定原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回上诉，维持原判。
济南市国土资源局槐荫分局委托济南市勘察测绘研究院专业人员对现场进行勘测定界测量，结果为：原告张贵远目前使用的后周王庄298号院落占地面积521平方米，由地块一274平方米和地块二247平方米两部分组成，其中地块一274平方米为批准拨用（第XXXXX号《宅基地使用权证》），争议地块座落于298号院落地块二的南侧，其四至东至现第三人宋奎忠居住使用的北屋后东围墙、西至该北屋后西围墙、南至该北屋北墙、北至该北屋后北围墙，土地面积为43平方米。第三人宋奎忠使用院落土地面积383平方米，包含本次争议地块43平方米。原告张贵远认为“定界”结果应当认定争议土地43平方米在济南市槐荫区段店镇后周王庄村298号院落范围内。
2012年5月11日艾铭书亡故，原告张贵远向济南市国土资源局槐荫分局提出《变更申请人申请书》，要求变更其为申请人，后获得济南市国土资源局槐荫分局批准。2012年6月4日，原告张贵远针对同一宗争议土地以同样的事实与理由向济南市国土资源局槐荫分局递交了《宅基地使用权争议处理申请书》，提出如下土地权属争议申请：1、请求查处申请人与被申请人因宅基地使用权产生的纠纷。2、请求责令被申请人归还申请人43平方米的宅基地。3、请求责令被申请人自行拆除建在原告宅基地上的长16.8米，高2米的院墙；自行砍伐栽种在原告宅基地上的树木；自行封堵在后墙上开启的窗户、后门。
根据《土地权属争议调查处理办法》第四条、第二十八条之规定，济南市国土资源局槐荫分局于2012年7月28日作出济槐国土资发（2012）15号《关于段店镇张贵远与宋奎忠土地权属争议调查处理意见》，并报请被告作出处理决定。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条、第十八条、第二十八条、第三十一条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十八条之规定，济南市槐荫区人民政府于2012年8月20日作出济槐国土权争字（2012）1号《土地权属争议处理决定书》。决定原告张贵远申请的位于槐荫区段店镇的争议土地43平方米确认第三人宋奎忠有合法的宅基地使用权。原告张贵远以被告作出的《济槐国土权争字（2012）1号》“处理决定书”主要的证据无效且不符合法律规定为由引发本诉。原告于2012年10月30日向本院提出撤回“依法判决位于济南市槐荫区段店镇周王庄的争议土地43平方米宅基地使用权由原告享有”诉讼请求的申请。
本院认为，土地使用权是土地使用者使用土地的法律保障。土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。集体土地建设用地使用权的取得，不但需要土地所有者的同意，还必须依法经过国家审核、批准；使用权发生争议，协商不成的，必须由政府先行处理。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。人民政府依法处理的土地权属争议，按处理决定确定土地所有权或使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，被告济南市槐荫区人民政府具有处理本案土地使用权争议并作出被诉土地争议处理决定的法定职责。被告济南市槐荫区人民政府应当依据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》规定的程序履行土地权属争议裁处职责。
农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。根据《山东省实施办法》的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地；农村村民建住宅，必须符合乡（镇）土地利用总体规划，结合旧村改造，充分利用原有的宅基地、村内空闲地和山坡荒地，严格控制占用农用地。国土资发（2008）146号《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》中规定，1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行登记。1991年5月12日济南市槐荫区人民法院勘验结果以及宋守存《济南市槐荫区宅基地使用证（临时）》均不能成为原告或第三人合法使用43平方米争议土地的合法凭证。上述当事人使用其长辈拥有使用权的宅基地必须通过法定程序获得批准。
被告没有依法对《济南市槐荫区宅基地使用证（临时）》法律效力进行评价和示明。被告提供的证据不能证明第三人系《济南市槐荫区宅基地使用证（临时）》土地合法使用权人，并依法进行了继承确认和依法登记。在此情况下，被告未征得集体土地所有权人和《济南市槐荫区宅基地使用证（临时）》其他使用权人意见，仅以43平方米争议土地在《济南市槐荫区宅基地使用证（临时）》证载土地范围内，作出“位于槐荫区段店镇的争议土地43平方米确认被申请人宋奎忠有合法的宅基地使用权”认定，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。诉讼过程中，原告提出申请要求撤回“依法判决位于济南市槐荫区段店镇周王庄的争议土地43平方米宅基地使用权由原告享有”的诉讼请求，是原告依法对其诉权的处分，其行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，本院亦予以准许。被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实和理由有改变，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定的情形。
综上，被告济南市槐荫区人民政府于2012年8月20日作出的济槐国土权争字（2012）1号《土地权属争议处理决定书》违背了上述法律法规规定，认定事实不清，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定，判决如下：
撤销济南市槐荫区人民政府于2012年8月20日作出的济槐国土权争字（2012）1号《土地权属争议处理决定书》。
案件受理费50元，由被告济南市槐荫区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 孟江红
人民陪审员 鲁艳华
人民陪审员 刘玉环
二〇一四年三月十日
书 记 员 许 娜