河南省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）豫法民一终字第385号
上诉人（原审原告）：河南建宫房地产开发有限公司。住所地：郑州市金水区北环路**号*座*层***号。
法定代表人：王建军，该公司董事长。
委托代理人：陈晓明，河南立品律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：夏邑县曹集乡人民政府。地址：夏邑县雪枫路***号。
法定代表人：董天成，该乡乡长。
委托代理人：刘志伟，河南言华律师事务所律师。
上诉人河南建宫房地产开发有限公司（以下简称建宫房地产公司）与上诉人夏邑县曹集乡人民政府（以下简称夏邑曹集乡政府）合作开发房地产纠纷一案，建宫房地产公司于2015年3月9日向河南省商丘市中级人民法院（以下简称原审法院）提出诉讼，请求判令：一、夏邑曹集乡政府赔偿建宫房地产公司各项损失340万元；二、夏邑曹集乡政府承担本案诉讼费用。原审法院于2015年9月30日作出（2015）商民一初字第122号民事判决。建宫房地产公司与夏邑曹集乡政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年5月17日公开开庭审理了本案。建宫房地产公司的委托代理人陈晓明、夏邑曹集乡政府的委托代理人刘志伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明：2012年8月26日，建宫房地产公司（乙方）与夏邑曹集乡政府（甲方）签订《土地合作开发协议》，主要约定：夏邑曹集乡政府在夏邑县××××环路北段70.42亩土地使用权用于农茂市场商住城开发，夏邑曹集乡政府和建宫房地产公司合作开发；夏邑曹集乡政府负责协调与夏邑县政府有关部门的关系，就合作地块的土地使用权办妥后，协助建宫房地产公司按评估的土地价格向有关银行申请抵押贷款，根据建宫房地产公司的要求协助办理其他事项；在协议规定建宫房地产公司承担的建筑费用范围内，建宫房地产公司负责办理与该建筑费用范围相应的合作地块前期工作，负责合作项目的详细规划设计、设计图纸和施工图纸的报批，负责项目的建设及商品房的销售，协议夏邑曹集乡政府办理与合作地块相关的各项事宜；为了便于合作地块的开发实施，夏邑曹集乡政府同意帮助建宫房地产公司在夏邑县成立一家项目公司单独开发管理该地块；本项目作为招商引资项目，享受夏邑县招商引资项目各种优惠政策，如夏邑曹集乡政府不能履行，愿意承担建宫房地产公司所交诚信金的双倍进行包赔建宫房地产公司损失；夏邑曹集乡政府办理土地用途为商住用地，并承担该宗土地的一切费用，负责在2013年6月底前办理本协议的国有土地使用证为商住。合同签订后，建宫房地产公司于2013年9月16日向夏邑曹集乡政府汇款200万元，作为合同履行的诚信金，但由于夏邑曹集乡政府一直不能办理涉案合同的土地商住用途，后于2014年5月份，夏邑曹集乡政府将200万元诚信金退还给建宫房地产公司，双方关于违约赔偿发生纠纷，诉至法院。
原审法院认为，双方签订的《土地合作开发协议》是双方的真实意思表示，夏邑曹集乡政府的相关负责人在协议书上签字，并加盖公章，夏邑曹集乡政府对公章提出异议，但在法院限定的期限内未申请对公章真实性进行鉴定，对该协议的效力予以确认。按照协议约定，夏邑曹集乡政府应当办理土地使用证的用途为商住，其一直未予办理，致使双方商定的合作开发目的不能实现，夏邑曹集乡政府应当承担违约责任。双方在合同中约定如建宫房地产公司不能享受招商引资各种优惠政策，夏邑曹集乡政府按照所交诚信金的双倍包赔建宫房地产公司损失，享受优惠政策的前提是双方的合作项目能够顺利进行，双方均按照合同约定履行各自的义务，而本案夏邑曹集乡政府未能履行办理土地使用权证为商住的义务，更谈不上享受优惠政策，因此，夏邑曹集乡政府不能让建宫房地产公司享受优惠政策的结果行为，要承担双倍返还诚信金的违约责任，而享受优惠政策的前提是办理土地使用权证为商住，因此，不能办理土地使用权证为商住用途的前提行为同样应承担双倍返还诚信金的违约责任。结合证据的分析认定，建宫房地产公司的主要损失为：设计费用的损失共计673164元，因双方在合同中约定原告负责办理与该建筑费用范围相应的合作地块前期工作，负责合作项目的详细规划设计、设计图纸和施工图纸的报批，因此，建宫房地产公司支付设计费用有合同依据，夏邑曹集乡政府辩称土地使用权证没有办理，因土地使用权证的办理属于夏邑曹集乡政府应当履行的合同义务，不能因违约方没有履行合同义务为理由否定守约方积极履行合同义务的成果，夏邑曹集乡政府认为建宫房地产公司不可能发生设计费用的观点依据不够充分；200万元资金的损失自支付200万元至该资金被退回共计8个月的时间，按照月息2分计算，该部分损失为32万元，两项共计993164万元，考虑到除设计费用及资金损失外，建宫房地产公司可能确有一定的工资支出以及一定房租费用发生，以及违约金的主要作用为补偿性兼顾惩罚性，双方约定的200万元违约责任过分高于造成的损失，应予以调整至实际损失的30%等因素，夏邑曹集乡政府应当承担的违约金为993164万元×130%=1291113.2元。综上，原审依照《中华人民共和国合同法》第六十条，第一百零七条，第一百一十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：一、夏邑曹集乡政府于判决生效后十日内赔偿建宫房地产公司损失1291113.2元；二、驳回建宫房地产公司的其他诉讼请求。一审案件受理费34000元，由建宫房地产公司负担21089元，由夏邑曹集乡政府负担12911元。
建宫房地产公司上诉称：原审认定事实错误，判决不当。1、原审认可双方签订合同后建宫房地产公司进行了组织工程设计等前期工作，可能发生工作人员费用，对建宫房地产公司提交的工资表不予采信错误，应按工资表判决夏邑曹集乡政府赔偿建宫房地产公司工资损失；租用宾馆作办公室是建宫房地产公司签订合同后的履约工作之一，建宫房地产公司一次性交付了租金262800元，租金损失应由曹集乡政府承担。2、《合同法》第一百一十四条第二款规定：“约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。”原审在夏邑曹集乡政府未请求对违约金进行调整的情况下，径行调整错误。综上，请求二审：撤销原审判决，改判支持建宫房地产公司原审的诉讼请求。
夏邑曹集乡政府答辩称：建宫房地产公司主张的工资与租房费用原审已进行评述并作出判决，两个费用请求过高不应支持。《土地合作开发协议》不成立，即便成立也是无效协议，所以不存在违约金的问题。建宫房地产公司的上诉理由不能成立，应予驳回。
夏邑曹集乡政府上诉称：一、原审认定《土地合作开发协议》成立且有效错误。《土地合作开发协议》上无法定代表人签字或盖章，郑晓轩没有得到授权而签字，行为无效，故该协议未成立；乡级政府无权办理70.42亩商住用地使用权证，协议约定由夏邑曹集乡政府办理商住用地使用权证违反了土地法的相关规定，故即便协议成立也为无效协议。二、按协议约定夏邑曹集乡政府帮助建宫房地产公司在夏邑成立一家项目公司开发管理开发地块，建宫房地产公司未成立项目公司致夏邑曹集乡政府无法办理土地征用的前期工作，故即便协议有效，也是建宫房地产公司先期违约。三、《土地合作开发协议》未约定诚信金数额，原审将建宫房地产公司汇入郑晓轩帐户的200万元认定为诚信金证据不足。四、建宫房地产公司在未取得开发土地使用权的情况下，先行委托设计并支付费用，其设计费损失应自负。综上，请求二审：撤销原判，改判驳回建宫房地产公司的诉讼请求。
建宫房地产公司答辩称：《土地合作开发协议》是有效协议且建宫房地产公司已经履行，夏邑曹集乡政府对其违约给建宫房地产公司造成的损失应予赔偿。夏邑曹集乡政府的上诉理由不能成立，应予驳回。
根据双方当事人的上诉、答辩情况，并征询双方当事人意见，本院归纳本案二审争议焦点：一、《土地合作开发协议》是否成立，效力如何。二、原审判决夏邑曹集乡政府赔偿建宫房地产公司损失1291113.2元是否适当。
本院二审除对原审查明的事实予以确认外。另查明：
1、在2012年8月26日夏邑曹集乡政府作为甲方、建宫房地产公司作为乙方签订的《土地合作开发协议》中，郑晓轩在甲方代表处签名，一审中夏邑曹集乡政府称郑晓轩系乡党组副书记，二审中称郑晓轩系乡人大主任。该协议第二条关于夏邑曹集乡政府责任约定：“就合作负责协调与夏邑县政府有关部门的关系；……”。第六条约定：“如夏邑曹集乡政府不能履行，愿承担建宫房地产公司所交的诚信金的双倍进行包赔建宫房地产公司的损失。”
2、2012年8月26日建宫房地产公司与夏邑县夏邑宾馆签订《租赁合同》，约定租期三年，建宫房地产公司分两次交纳了两年租金262800元。
3、2012年9月6日，建宫房地产公司与河南省城乡建筑设计院有限公司签订《建设工程设计合同（一）》，合同载明：估算设计费747960元，第一次付费50%，即373980元，付费时间：签订合同三日内（含方案费），第二次付费40%，即299184元，付费时间：交付施工图时。二审中建宫房地产公司提交了河南省城乡建筑设计院有限公司设计的名称为“夏邑茂源农副产品物流中心”设计方案一套及施工图纸一套，夏邑曹集乡政府质证意见认为与涉案项目无关，建宫房地产公司称方案与图纸所示位置与协议所指项目位置一致，只是名称细化以区别于其他农贸市场。
4、河南省城乡建筑设计院有限公司2012年9月8日、2012年11月3日分别向建宫房地产公司出具了373980元、299184元的方案设计费收据，建宫房地产公司称设计费是以现金的形式交纳的。
5、2013年4月22日商丘建工置业有限公司（以下简称商丘建工公司）成立，2013年9月16日商丘建工公司向郑晓轩帐户转款200万元，后来该款已全额退还。商丘建工公司2015年2月3日出具证明：该公司系建宫房地产公司相关人员为履行《土地合作开发协议》而出资组建，200万元系建宫房地产公司依协议向夏邑曹集乡政府支付的诚信金。
6、建宫房地产公司称其原审中起诉请求曹集乡政府赔偿各项损失340万元的组成：设计费673164元、人员工资2371675.5元、房屋租赁费262800元，其余损失是在此三项费用基础上结合诚信金应双倍包赔的约定综合考虑诉讼成本而确定请求诉讼的金额为340万元。
7、二审中夏邑曹集乡政府称其不存在违约，若存在违约，双方约定违约金过高，请求法院予以调整。
本院认为：一、关于《土地合作开发协议》是否成立及该协议的效力问题。《中华人民共和国合同法》第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”。本案中，夏邑曹集乡政府在与建宫房地产公司订立的《土地合作开发协议》上加盖公章，并由经办人员郑晓轩签字，该协议即成立，夏邑曹集乡政府主张协议未成立的上诉理由不能成立。双方在协议中仅约定由夏邑曹集乡政府就合作负责协调与夏邑县政府有关部门的关系，并未约定由其办理70.42亩商住用地使用权证，该约定内容并不违反法律的效力性强制性规定，故夏邑曹集乡政府以协议约定由其办理商住用地使用权证违反了土地法的相关规定为由主张协议无效的上诉理由亦不能成立。
二、关于原审判决夏邑曹集乡政府赔偿建宫房地产公司损失1291113.2元是否适当的问题。建宫房地产公司按协议约定的“负责合作项目的详细规划设计、设计图纸和施工图纸的报批……”义务，与河南省城乡建筑设计院有限公司签订了《建设工程设计合同（一）》，并依约成立了商丘建工公司。夏邑曹集乡政府未按协议约定就合作协调与夏邑县政府有关部门的关系，且在建宫房地产公司为履行协议成立商丘建工公司后，仍未协调政府有关部门办理涉案土地开发的手续，致双方合作开发的目的不能实现，夏邑曹集乡政府应承担违约责任，其称建宫房地产公司未成立项目公司致夏邑曹集乡政府无法办理土地征用的前期工作，建宫房地产公司先期违约的上诉理由不能成立，夏邑曹集乡政府应赔偿因其违约给建宫房地产公司造成的损失。
建宫房地产公司诉请损失由设计费、人员工资、房屋租赁费，并考虑诚信金双倍包赔而确定。关于设计费673164元及200万元资金被占用期间的损失，设计费系建宫房地产公司履行合同而产生的费用，建宫房地产公司提供了设计费实际发生的证据，设计费与资金占用的损失均为建宫房地产公司的实际损失，原审判决夏邑曹集乡政府予以赔偿并无不当。关于人员工资，建宫房地产公司提供的人员工资表是其单方制作，且夏邑曹集乡政府不予认可。关于房屋租赁费，建宫房地产公司在涉案土地使用权证未办理的情况下，即签订租期三年的房屋租赁合同并交纳二年的租赁费，有不合理之处，故原审对建宫房地产公司主张的人员工资及房屋租赁费用未予全部支持，但在违约金调整中予以考虑并无不当。关于违约金的计算问题，协议虽未约定诚信金的数额，但有关于诚信金条款的约定，因此建宫房地产公司交纳的200万元应认定为诚信金，诚信金双倍包赔实质上是对违约责任的约定，因该约定过分高于实际损失，原审考虑到建宫房地产公司确有一定的工资支出及房租费用发生，并考虑到违约金的功能系以补偿性为主兼顾惩罚性，在双方约定的200万元违约责任过分高于造成的损失的情况下，将违约金调整为实际损失的30%，该处理并无不当。因为夏邑曹集乡政府一审抗辩主张不存在违约行为不应承担任何违约责任，二审中夏邑曹集乡政府亦表示双方约定违约金过高，请求法院予以调整，因此本院对原审关于违约金的调整及认定夏邑曹集乡政府赔偿建宫房地产公司损失1291113.2元予以维持。
综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。建宫房地产公司与夏邑曹集乡政府的上诉请求均不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费34000元，由河南建宫房地产开发有限公司负担21089元，由夏邑县曹集乡人民政府负担12911元。
本判决为终审判决。
审 判 长 高海娟
审 判 员 林春霞
代理审判员 朱正宏
二〇一六年六月十三日
书 记 员 刘 芳