浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙金行初字第75号
原告方正。
委托代理人倪惠娟。
委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
被告金华市婺城区人民政府，住所地金华市宾虹西路2666号。
法定代表人王健，区长。
委托代理人曹红光，浙江金元律师事务所律师。
委托代理人董勇生，金华市婺城区人民政府法制办工作人员。
原告方正与被告金华市婺城区人民政府（以下简称婺城区政府）房屋拆迁行政复议一案，本院于2014年12月9日受理，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月8日公开开庭审理本案。原告方正及其委托代理人倪惠娟、周涛，被告婺城区政府的委托代理人曹红光、董勇生到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准延长审理期限三个月，现已审理终结。
被告婺城区政府于2014年10月10日向原告作出《告知书》，认为原告未能按照《补正通知》的要求提交房屋已依法办理相关审批手续等合法性证明材料，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定，无正当理由逾期不补正的，视为原告已放弃行政复议申请。
被告婺城区政府向本院提供了作出具体行政行为的证据：
第一组证据：证据1.1、原告递交的虹路村村委会《产权证明》。
证据1.2、金华市婺城区白龙桥镇人民政府出具的证明。
证据1.3、虹路村村委会出具的关于为方正开具产权证明的证明。
证据1.4、330国道拓宽改道工程规划红线图，虹路村段截取。
第一组证据共同证明：1、虹路村村委会为原告开具的《产权证明》是为原告申请从事经营活动办理营业执照等经营许可而开具，并非为本次责令拆迁而出具。2、该《产权证明》的标的物范围并不包括本案被拆除的临时构筑物。3、该《产权证明》不能证明被拆除临时构筑物为合法房产或履行过建房审批手续。4、原告户违章搭建违反乡村规划和道路建设规划。
第二组证据：证据2.1、金华市婺城区白龙桥镇政府发出的《限期整改通知书》及其送达凭据。
证据2.2、原告出具的愿意自行拆除的承诺书。
证据2.3、金华市婺城区白龙桥镇政府发出的《限期拆除通知书》及其送达凭据。
证据2.4、金华市婺城区白龙桥镇政府作出的《限期拆除决定书》及其送达凭据。
证据2.5、原告出具的同意自行拆除《保证书》。
证据2.6、金华市婺城区白龙桥镇政府提交的信访《回访单》及其直接送达照片。
证据2.7、金华市婺城区白龙桥镇政府提交拆前、拆中、拆后现场拍摄照片五张。
证据2.8、暴力抗法涉嫌妨害公务公安机关刑事证据及相关材料。
第二组证据共同证明：1、金华市婺城区白龙桥镇政府完全按照法定的步骤和程序实施违章建筑管理工作并及时向原告送达相关书面通知书。2、原告多次向金华市婺城区白龙桥镇政府作出愿意自行拆除的承诺或保证。3、在实施强制拆除过程中遭遇原告妻子暴力抗法而撤离。4、原告违章建筑最终系自行拆除。
第三组证据：证据3.1、被告先后三次收到原告的《行政复议申请书》及其附件。
证据3.2、被告先后三次发出《补正通知》及其送达凭证。
证据3.3、原告三次给予的《行政复议申请补正答复》。
证据3.4、被告三次发出的《告知书》及其送达凭证。
第三组证据共同证明：1、被告虽三次收到原告的《行政复议申请书》，但均因原告未提交足以证明自身合法财产受到侵害的关键证据而向原告发出《补正通知》并予以送达。2、原告虽三次均向被告提交《补正答复》，但均未在规定的期限内对被告所要求的证据材料予以补正。3、被告因原告三次均未在规定期限内补正相关材料，故依法均按原告放弃行政复议申请处理，并向原告送达相应的告知书，程序公正合法。
被告还提供了以下法律法规和规范性文件：《中华人民共和国行政复议法》第二条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第二十九条；《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条；《浙江省违法建筑物处置规定》第二条、第三条、第六条、第十五条、第十六条、第二十九条；浙江省人大常委会《浙江省土地管理实施办法》（1989年3月12日修订稿）第四十条。用以证明被告作出的具体行政行为适用法律法规和规范性文件正确。
原告方正诉称，原告系婺城区白龙桥镇虹路村村民，依法拥有位于本村的房屋一处。2014年9月5日，白龙桥镇人民政府工作人员带领大量人员强行进入并暴力拆除了原告的房屋，屋内部分物品无法及时挽救，给原告造成严重财产损失，侵犯了原告的合法权益，故原告根据《中华人民共和国行政复议法》第十一条的规定向被告提起行政复议，请求被告依法确认白龙桥镇人民政府强制拆除原告房屋的具体行政行为违法。2014年10月1日，原告收到被告送达的《补正通知》，要求原告提交房屋已依法办理相关审批手续等合法证明材料，针对该《补正通知》，原告依法向被告递交了《行政复议申请补正答复》，明确告知被告原告的房屋建设于1992年，根据当时有效的《浙江省土地管理实施办法》第四十三条第三款的规定，农村私人建房无需经过规划、国土等部门的审批，且行政复议案件的举证责任在于复议被申请人，白龙桥镇人民政府负有证明其行为合法性的责任。在原告作出上述《行政复议申请补正答复》后，被告仍以原告未能按照《补正通知》的要求向其提交涉案房屋已依法办理相关审批手续等合法性证明材料为由，作出了视为原告“已放弃行政复议申请”的决定，原告对此不服，认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条、第三十四条的规定，复议机关依法承担对于被复议行为的审查义务，被告将本该由复议机关承担的调查责任加诸于原告，属于明显违法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十六条的规定，应当由原承办具体行政行为有关事项的部门或者机构提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，被告却错误的将举证责任转嫁给原告。综上，被告不履行法定复议职责，侵犯原告合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，提起行政诉讼，请求依法撤销被告于2014年10月10日作出的《告知书》，责令被告依法受理原告的行政复议申请。
原告为支持其诉请，提供了以下证据：
证据1、申请人的身份证复印件。
证据2、被申请人拆除申请人房屋的现场资料一份。
证据3、原告于2014年9月19日向被告提交的行政复议申请书及附件中的申请材料，用以证明原告依照《行政复议法》的相关规定向被告提交了行政复议申请书及附件中的申请材料。
证据4、被告于2014年9月29日作出的补正通知，用以证明被告于2014年9月25日收到原告的行政复议申请，并据此向原告作出补正通知。
证据5、原告于2014年10月8日向被告递交的《行政复议申请补正答复》，用以证明原告依照法律规定向被告对其作出的补正通知进行了书面的说明和答复。
证据6、被告于2014年10月10日作出的告知书，用以证明被告在2014年10月9日收到了原告递交的《行政复议申请补正答复》，并作出告知认为视为原告放弃行政复议申请，该告知书没有事实和法律依据，系不予受理的告知书。
被告婺城区政府辩称，一、原告称被责令强制拆除的临时构筑物系其合法拥有而非违法建筑，对此，缺乏必要的产权来源或合法建造的相关证据予以证明，仅提供了一份虹路村村委会于2011年10月30日出具的《产权证明》，日期存在涂改，且经核实该证明系为获取相关营业执照需要，内容失实。被告于2014年9月25日收到原告的行政复议申请，于2014年9月29日作出《补正通知》，根据申请人所称“房屋是合法财产并非违法建筑”的主张，通知其限期提供产权来源或建造审批方面的合法证明，明确告知逾期不提交将依法视为放弃复议申请的权利。原告收到该通知后仅提交了一份书面回复，并未补充提交任何证明材料，因此被告才发出了涉案《告知书》。二、原告从未提供任何证据证明该临时构筑物系1992年搭建。原告认为白龙桥镇人民政府作出强制拆除应当按照“法不溯及既往”的原则，适用1992年之前当时有效的法律法规作为法律依据并认为按当时的规定，农村私人建房无需经过政府土地管理等相关部门行政审批，而只需要村委会审议通过即可，这种认识是对相关法律规定的曲解。根据1989年修正的《浙江省土地管理实施办法》的相关规定，当时农民建房即使村委会讨论通过，仍需报镇以上人民政府行政审批。白龙桥镇人民政府认定涉案构筑物系违法建筑，对原告责令整改、限期拆除的法律依据还有《中华人民共和国城乡规划法》第65条及《浙江省违法建筑处置暂行办法》第6条等相关规定。故白龙桥镇人民政府认定被拆除临时构筑物为违法建筑并责令拆除适用法律完全正确。三、被告作出《补正通知》，继而认定申请人未在限期内予以补正视为放弃申请复议权利，完全符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定，且程序正当合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，行政复议案件必须是“具体行政行为侵犯其合法权益”，而涉案的标的临时构筑物是否属于复议申请人合法所有成为审查判断本案是否符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议案件受理的关键。因此，被告依照《行政复议法实施条例》第二十九条的规定，书面通知原告就被拆除临时构筑物系其本人合法所有或合法建造的房产进行补正，完全符合法律规定。原告未能按照《补正通知》的要求向被告提交相关合法性证明材料，被告据此按照《行政复议法实施条例》第二十九条的规定作出视为原告放弃行政复议申请的《告知书》并无任何程序违法。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，被告作出的《告知书》实体、程序、法律适用均合法，请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，对于被告提供的证据，原告质证意见及本院认定意见如下：
第一组证据：原告对证据1.1的真实性、合法性、关联性没有异议，该《产权证明》能证明涉案房屋由原告所有，没有办理房产证，但是不属于违章建筑。对证据1.2的关联性有异议。对证据1.3的真实性予以确认，该份证据可以佐证原告手中持有的虹路村村委会于2011年10月30日作出的产权证明具有真实性和合法性。但是对于该证明的部分内容原告不予认可。1.4、对该份证据的真实性予以确认，但对关联性、合法性不予认可。经审查，本院对证据1.1、证据1.3的真实性予以确认。证据1.2、证据1.4与本案缺乏关联性，本院对该两份证据不予采纳。
第二组证据：原告对证据2.1、2.3、2.4的关联性有异议，证据2.2、2.5、2.6、2.7、2.8均没有原件，也没有加盖原件保存单位的复印印章，没有经过核对一致，对上述证据的真实性、关联性不予认可。经审查，证据2.1、2.3、2.4系本案行政复议被申请人白龙桥镇人民政府对原告作出的《限期整改通知书》、《限期拆除通知书》、《限期拆除决定书》及送达凭据，能够证明原告与被复议具体行政行为有利害关系，本院对上述证据的真实性予以确认。证据2.2、2.5、2.6、2.7、2.8与本案缺乏关联性，原告提出的异议成立，本院对该五份证据不予采纳。
第三组证据：原告认为证据3.1只有2014年9月19日原告提交的行政复议申请与本案具有关联性，前二次的行政复议申请与本案所诉争的金华市婺城区白龙桥镇的行政行为不是同一个行政行为。证据3.2与本案有关的是2014年9月29日被告作出补正通知，其他的二次补正通知与本案不具有关联性。对证据3.3三次的补正答复真实性、合法性均无异议，但其中前二份补正答复与本案不具有关联性。对证据3.4被告三次作出的告知书真实性无异议，对关联性、合法性有异议，其中只有10月10日被告作出的告知书才是本案所诉争的具体行政行为，其他二次告知与本案无关。经审查，本院对该组证据中2014年9月19日原告提交的行政复议申请、2014年9月29日被告作出的补正通知、原告于2014年10月8日向被告作出的行政复议申请补正答复、被告于2014年10月10日作出的告知书的真实性予以确认，能够证明原告向被告提出行政复议申请，被告对原告作出补正通知，原告给予被告补正答复及被告向原告作出告知书的事实经过。对该组证据中的其他两次申请及答复内容，与本案缺乏关联性，原告提出的异议成立，本院上述证据不予采纳。
对原告提供的证据，被告质证如下：
对证据1、证据4的真实性、合法性、关联性均无异议。
对证据2的真实性有异议。
对证据3的行政复议申请书无异议，但是快递单提交的是复印件，要求提交原件。
对证据5的真实性有异议，系复印件，没有提供原件进行核对。
对证据6无异议。
经审查，被告对原告提供的证据真实性均无异议。本院对原告提供证据1-6的真实性予以确认。
根据双方当事人的庭审陈述、质证、辩论意见及上述采信的证据，本院确认如下事实：
2014年9月19日，原告方正以不服金华市婺城区白龙桥镇人民政府强制拆除其房屋为由，向被告婺城区政府申请行政复议，请求确认金华市婺城区白龙桥镇人民政府的强制拆除具体行政行为违法。被告于2014年9月25日收到该行政复议申请，并于2014年9月29日作出《补正通知》并邮寄给原告，要求原告“提供该房屋已依法办理相关审批手续等合法性证明材料……无正当理由逾期不补正的，将视为你放弃行政复议申请。”原告收到该《补正通知》后，于2014年10月8日向被告递交了《行政复议申请补正答复》，认为其递交的《行政复议申请书》及相关证据符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的行政复议申请受理条件，请求被告履行行政复议法定职责。被告收到该《行政复议申请补正答复》后，于2014年10月10日作出《告知书》告知原告“根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定，无正当理由逾期不补正的，视为你已放弃行政复议申请”。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”本案中，原告方正在申请行政复议时已提供了行政复议申请、申请人的身份证明、申请人向被复议机关递交的停止执行《限期拆除通知书》的申请等材料，其中被复议机关作出的《限期拆除通知书》中载明的行政相对人就是原告，故原告已完成其与具体行政行为具有法律上利害关系的初步证明责任。原告收到被告婺城区政府责令补正通知后，已以书面形式告知被告其无需补正，并说明了理由，而被告在收到原告的说明后，作出《告知书》认为原告的行为属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定的“无正当理由逾期不补正，视为申请人放弃行政复议申请”的法定情形，该观点及理由违反了《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，实质上回避了案件受理的形式审查与受理后案件的实体审理的区别，如果被告在受理审查阶段认为原告提供的证明材料不能证明其与被复议具体行政行为有利害关系，则应当依法决定不予受理，而不能以无正当理由逾期不补正为由，简单地视为原告放弃行政复议申请。原告的起诉理由成立，其诉讼请求应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告金华市婺城区人民政府于2014年10月10日作出的《告知书》。
二、责令被告金华市婺城区人民政府在本判决生效之日起六十日内作出行政复议决定。
案件受理费人民币50元，由被告金华市婺城区人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 盛基敏
审 判 员 单晓剑
代理审判员 徐菁婧
二〇一五年五月五日
代书 记员 朱丽敏
【附注】
（2014）浙金行初字第75号行政判决书
适用法律条文具体内容
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。