广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初644号原告：胡国锋，男，汉族，1976年9月13日出生，身份证住址广东省增城市。委托代理人：陈俊平，男，汉族，1979年2月14日出生，身份证住址广东省增城市。被告：广东省国土资源厅，住所地广州市天河区体育东路160号，统一社会信用代码114400000069399328。法定代表人：涂高坤，厅长。委托代理人：何隐亭，该厅工作人员。委托代理人：陈琪璋，广东恒生律师事务所律师。原告胡国锋诉被告广东省国土资源厅（以下简称省国土资源厅）行政复议纠纷一案，本院于2017年2月3日立案受理后，于2017年3月16日公开开庭审理了本案。原告胡国锋及其委托代理人陈俊平，被告省国土资源厅的委托代理人何隐亭、陈琪璋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告胡国锋诉称，省国土资源厅作出的粤国土行复【2016】170号《广东省国土资源厅驳回复议申请决定书》所认定的事实、适用的法律错误，程序违法。案涉的被申请人广州市国土资源和规划委员会未履行法定职责的事实清楚、证据确凿。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、六十七条、七十七条及《广东省实施办法》第五十一条、第五十二条的规定，被申请人广州市增城区国土资源和规划局是依法履行土地管理监督职责的职能机关，其具有对涉案辖区范围内的违法建设进行查处的职权，我发现本地区存在非法占用土地的情形去信向被申请人广州市国土资源和规划委员会进行举报，其应依法及时予以调查处理，但其未对违法行为人的违法占用土地行为作出处理决定，是未履行其职责。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，被申请人广州市国土资源和规划委员会对违法行为人胡财忠等上述非法占用中××镇××山口二经济合作的耕地(中新镇团结村山口社二社当头岭和遮浪牌)违法修建4栋框架楼房的违法行为作出限期拆除的处罚决定后，如违法行为人胡财忠等对处罚决定逾期不起诉，又不履行该处罚决定的，被申请人广州市国土资源和规划委员会没有能力执行，应该要求政法委协调，联合公安、城管相关部门落实处罚决定，亦可向人民法院申请强制执行，这是被申请人依法应履行的职责。被申请人辩称，依据增府办（2012）38号文件规定，我投诉的内容应由增城区城管部门处理，且增城市城乡规划局已将本案涉及建设行为定性为违法建设并移送增城区城管进行处理，与上述法律法规不相符。广州市国土资源和规划委员会工作人员韩丽红、陈共存于2016年8月15日对违法行为人胡财忠进行询问，该《询问笔录》已载明涉及本案的违法建房未办理用地审批手续，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，已构成了非法占用土地行为。制止非法占用土地行为、保护本案涉及的土地合法权利是被申请人的法定职责。目前，上述的土地违法行为仍未制止，违法行为人胡忠财等人违法行为对团结村山口二经济合作的侵害仍然持续，广州市国土资源和规划委员会未依法履行职责，保护该社土地合法权利。二、我提起的行政复议申请属于行政复议的范围。违法行为人胡忠财等占用增城区中××镇××山口二经济合作社(中新镇团结村山口社二社当头岭和遮浪牌)耕地进行修建4栋农村住宅框架楼房的行为，侵犯了增城区中××镇××山口二经济合作社的合法权益，我是该社村民，具有该社的管理权、监督权，享有该社的分红分配福利。我有权利和义务维护中××镇××山口二经济合作社的合法权益。我发现本社地区存在非法占用土地的情形去信向被申请人进行举报，要求被申请人制止土地违法行为，保护该社土地合法权利是履行我村民的权利和义务。广州市国土资源和规划委员会收到我投递举报后仍未履行其法定职责的行为影响了我的管理权和监督权，其未履行其上述法定职责行为与我的权利和义务有法律上因果关系。我提起的行政复议申请符合行政复议法第六条第十一项、行政复议法实施条例第二十八条的规定，属于行政复议受理的范畴。三、省国土资源厅驳回我的行政复议申请的程序违法。违法行为人胡忠财等人占用增城区中××镇××山口二经济合作社(中新镇团结村山口社二社当头岭和遮浪牌)耕地进行修建4栋农村住宅框架楼房的行为，侵犯了增城区中××镇××山口二经济合作社的合法权益。我发现违法行为人胡忠财等人存在非法占用土地的情形去信向被申请人进行举报，要求被申请人履行制止土地违法行为对中××镇××山口二经济合作社的合法权益的侵害、保护该社土地合法权利，被申请人广州市国土资源和规划委员会于2016年9月29日作出增国土规划函（2016）2023号《增城区国土规划局关于胡国锋来信事项的复函》称其已将上述非法占用合作社的耕地(中新镇团结村山口社二社当头岭和遮浪牌)违法修建4栋框架楼房的线索移交增城区城市管理局和中新镇人民政府处理。该复函证明广州市国土资源和规划委员会拒绝履行我要求其履行的制止土地违法行的职责。省国土资源厅未就我提起的行政复议申请所请求的被申请人广州市国土资源和规划委员会不履行法定职责的行政行为进行审查，未依法确认被申请人广州市国土资源和规划委员会不履行法定职责的行政行为违法，未责成其在法定期限内履行职责。省国土资源厅驳回我的行政复议申请显然程序不当。我请求确认省国土资源厅作出的粤国土行复【2016】170号《广东省国土资源厅驳回复议申请决定书》违法。被告省国土资源厅辩称，一、我厅作出粤国土行复【2016】170号《广东省国土资源厅驳回复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿。(一)“涉案复函”为广州市国土资源和规划委员会向胡国锋作出的“信访答复”。2016年7月20日，胡国锋向广州市政府和广州市国土资源和规划委员会去信举报增城区中新镇团结村山口社二社社长占用农田违法建设的问题等事项。2016年8月3日由广州市信访局将信访材料以穗来信【2016】2189号《信访事项转送函》转送至增城区政府，再由增城区信访局以增来信【2016】156号《信访事项转送函》转送至增城区规划局，广州市国土资源和规划委员会于2016年9月29日作出增国土规划函【2016】2023号《增城区国土规划局关于胡国锋来信事项的复函》回复胡国锋，说明对信访事项的调查情况和下一步的工作措施。广州市国土资源和规划委员会作出的该涉案2023号复函为针对胡国锋信访投诉事项作出的答复，属于信访答复。(二)“涉案复函”并未对胡国锋的权和义务造成实质影响。经查明，涉案复函属于信访答复，为广州市国土资源和规划委员会根据有关法律、法规以及《信访条例》的规定，对胡国锋提出的信访事项作出的解释、答复，并未对胡国锋的权利义务造成实质影响，不符合具体行政行为的特征。（三）对涉案复函不服不属于申请行政复议范围，不符合行政复议规定法定受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”胡国锋对涉案信访复函不服提出的行政复议申请，不属于行政复议法规定的可以申请行政复议范围；同时也不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理:……；(五)属于行政复议法规定的行政复议范围……”规定的受理条件。二、我厅作出粤国土行复【2016】170号《广东省国土资源厅驳回复议申请决定书》适用法律正确。根据上述查明事实，我厅认为胡国锋提出涉案行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围，不符合法定行政复议受理条件，特依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的……”的规定，依法作出驳回胡国锋的行政复议申请的决定，我厅作出的决定适用法律正确。三、我厅作出的粤国土行复【2016】170号《广东省国土资源厅驳回复议申请决定书》适用程序合法。2016年11月22日，我厅收到胡国锋的行政复议申请材料，经审查后于2016年11月28日决定予以受理，并依法向胡国锋送达《行政复议受理通知书》，并告知广州市国土资源和规划委员会于2016年12月8日向胡国锋提交《行政复议答复书》及相关证件材料和法律依据。我厅依法审查胡国锋、广州市国土资源和规划委员会提交的证据材料，在查明涉案复函属于信访答复后，于2017年1月9日作出粤国土行复【2016】170号《广东省国土资源厅驳回行政复议申请决定书》，并于2017年1月18日分别送达胡国锋、广州市国土资源和规划委员会。我厅作出该行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、二十三、三十一条的规定，程序合法。四、本案不属于行政诉讼受理范围，应依法驳回胡国锋的起诉。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》规定：“二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，涉案复函属于信访答复，未对胡国锋权利义务造成实质影响；本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，我厅依法作出的粤国土行复【2016】170号《广东省国土资源厅驳回复议申请决定书》依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案不属于行政诉讼受理范围，请求法院依法驳回起诉。经审理查明，2016年7月25日，胡国锋分别向广州市人民政府、原广州市国土资源和房屋管理局邮寄《投诉书》，该《投诉书》反映增城区中××镇××山口二社“当头岭”和“遮浪牌”处存在违法建房的问题，要求有关政府部门查处所谓违法建设行为及增城区管理局所谓渎职行为，并要求追究所谓责任人的法律责任。该材料被转到广州市增城区国土资源和规划局处理。广州市增城区国土资源和规划局于2016年9月29日作出增国土规划函【2016】2023号《增城区国土规划局关于胡国锋来信事项的复函》回复胡国锋，回复的主要内容为：一、基本情况，经查，反映建房的情况属实。建房者为胡忠财、胡建平、胡春雄、胡业广，建房的地块位于中××镇××山口二社当头岭和遮浪牌（土名），每户房屋占地约120平方米，2015年土地利用现状为村庄。目前，胡忠财和胡业广的房屋已建成三层并已入住，胡春雄和胡业广的房屋已建一层。二、工作措施。鉴于胡忠财、胡建平、胡春雄、胡业广建房的地块均为建设用地，根据《印发增城市贯彻落实土地执法共同责任制实施方案的通知》（增府办【2012】38号），下一步，我局将上述4人的违法建设线索移交增城区城市管理局和中新镇人民政府处理。胡国锋对此不服，于2016年11月21日以广州市国土资源和规划委员会为被申请人向省国土资源厅以邮寄方式提出行政复议申请，请求确认广州市国土资源和规划委员会不履行法定职责，并请求省国土资源厅指令广州市国土资源和规划委员会依法履行其法定职责。省国土资源厅于2016年11月24日作出粤国土行复【2016】170号《行政复议受理通知书》受理胡国锋的行政复议申请，并于同日向广州市国土资源和规划委员会作出《提出答复通知书》，称胡国锋不服增国土规划函【2016】2023号《增城区国土规划局关于胡国锋来信事项的复函》，要求广州市国土资源和规划委员会答复。广州市国土资源和规划委员会于2016年12月7日作出穗增国土规划增法字（2016）11-12《行政复议答复书》，认为其作出的增国土规划函【2016】2023号《增城区国土规划局关于胡国锋来信事项的复函》属于信访复函，不属于行政复议的范围，并且认为胡国锋的投诉内容应由增城区城管部门处理。省国土资源厅于2017年1月9日作出粤国土行复【2016】170号《广东省国土资源厅驳回复议申请决定书》，以增国土规划函【2016】2023号《增城区国土规划局关于胡国锋来信事项的复函》属于信访答复，胡国锋的行政复议申请不符合行政复议的受理条件为由，驳回胡国锋的复议申请。胡国锋于2017年1月18日收到粤国土行复【2016】170号《广东省国土资源厅驳回复议申请决定书》。胡国锋对该决定不服，向本院提起行政诉讼。另查明，广州市增城区国土资源和规划局为广州市国土资源和规划委员会的派出机构。以上事实，有粤国土行复【2016】170号《广东省国土资源厅驳回复议申请决定书》、增国土规划函【2016】2023号《增城区国土规划局关于胡国锋来信事项的复函》、快递单据及当事人陈述等证据予以证实。本院认为，省国土资源厅具有受理不服广州市国土资源和规划委员会不履行法定职责的行政复议申请的职权。本案中，胡国锋以广州市国土资源和规划委员会为被申请人向省国土资源厅提出的行政复议申请请求为：确认广州市国土资源和规划委员会不履行法定职责，请求省国土资源厅指令广州市国土资源和规划委员会依法履行其法定职责。该行政复议申请实质是针对广州市国土资源和规划委员会对其投诉举报不作为的行政复议申请，不是对广州市国土资源和规划委员会作出的增国土规划函【2016】2023号《增城区国土规划局关于胡国锋来信事项的复函》的行政复议申请。省国土资源厅将胡国锋的行政复议申请当作对增国土规划函【2016】2023号《增城区国土规划局关于胡国锋来信事项的复函》不服的行政复议申请进行处理，以该复函实质是对胡国锋信访事项的答复，没有对胡国锋的权利义务造成实质影响，从而以其复议申请不符合行政复议案件受理条件为由作出粤国土行复【2016】170号《广东省国土资源厅驳回复议申请决定书》，驳回胡国锋的行政复议申请，属于认定事实不清，适用法律错误，该复议决定依法应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”省国土资源厅应限期对胡国锋的案涉行政复议申请作出处理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：撤销被告广东省国土资源厅作出的粤国土行复【2016】170号驳回复议申请决定。被告广东省国土资源厅于本判决发生法律效力之日起六十日内对胡国锋的案涉行政复议申请重新作出处理。本案件受理费50元，由被告广东省国土资源厅负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。（此页无正文）审 判 长  黎锦明人民陪审员  刘立平人民陪审员  伍碧霞二〇一七年五月十七日书 记 员  李燕辉