福建省罗源县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）闽0123刑初154号
公诉机关福建省罗源县人民检察院。
被告人林某甲，男，1962年12月11日出生于福建省罗源县，汉族，中共党员，高中文化，罗源县安监局安全生产监督管理科科长，住福建省罗源县。因涉嫌玩忽职守罪于2015年9月24日被取保候审。
罗源县人民检察院以罗检公诉刑诉（2016）149号起诉书指控被告人林某甲犯玩忽职守罪，于2016年5月26日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。罗源县人民检察院指派检察员林宝忠、代理检察员林冰慧出庭支持公诉，被告人林某甲到庭参加诉讼。现已审理终结。
罗源县人民检察院指控，罗源县安全生产监督管理局（以下简称县安监局）对全县安全生产工作负综合监督管理职责。被告人林某甲于2005年6月调入县安监局从事安全生产日常监督管理工作，2012年12月，县安监局成立安全生产监督管理科，林某甲于2013年4月起任该科科长。
福建省政府、福州市政府于2009年开始加强重点水流域水环境及建筑饰面石材行业综合整治工作，罗源县堆渣场被列为省级流域整治项目。罗源县政府根据上级要求组织开展堆渣场整治工作，县安监局作为监管单位之一。2013年6月，罗源县政府根据上级要求开展“安全生产重点整治百日行动”，县安监局牵头负责包括堆渣场在内的三个专项整治工作，时任县安监局局长陈某某（另案处理）将该项工作交由被告人林某甲具体落实。
从2009年我县开展各项堆渣场整治工作后，暴露出县内堆渣场安全隐患问题突出：2011年，三宝渣场、夕里渣场先后发生安全事故，共造成2人死亡。县安监局经县政府授权成立调查组进行调查，并在调查后发文要求各乡镇加强堆渣场安全管理。2013年6、7月份，县安监局组织对县内在用堆渣场进行安全评价，专家意见明确指出三宝、坑里堆渣场均存在安全隐患，需进行系列整改。县安监局发文要求各乡镇督促相关渣场做好隐患整改工作，并对未采取有效措施整改的四家渣场及有关乡镇未及时反馈渣场整治情况等事项进行通报。县安监局在明知县内堆渣场存在安全隐患的情况下，却没有严格依法开展隐患排查治理工作，致使堆渣场的安全监管及专项整治行动流于形式，存在安全隐患的堆渣场超负荷非法经营长达4、5年之久。2013年3月、5月及2014年4月1日，洪洋乡坑里渣场及白塔乡三宝渣场分别发生溃坝事故，造成直接经济损失2828312元，淹毁土地总面积137.62亩（其中基本农田84.2亩），事故应急抢险项目费用941800元。
公诉机关认为，被告人林某甲在任县安监局安监科科长期间未完全履行好安全生产监督管理职责，间接导致坑里、三宝两堆渣场溃坝事故的发生，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人林某甲辩称，1、县安监局监管科就其一个人，只能做到上传下达，局长交代的事情都已履职到位。2、三宝渣场与坑里渣场2人死亡事件发生在2011年，与溃坝事件无关。3、上级主管部门口头回复，堆渣场不是安监局主管。4、其行为没有违反法律法规，不构成玩忽职守罪。
经审理查明，被告人林某甲于2005年6月调入县安监局从事安全生产日常监督管理工作。2012年12月，县安监局成立安全生产监督管理科，林某甲于2013年4月起任该科科长。
县安监局对全县安全生产工作负综合监督管理职责。福建省政府、福州市政府于2009年开始加强重点水流域水环境及建筑饰面石材行业综合整治工作，罗源县堆渣场被列为省级流域整治项目。罗源县政府根据上级要求组织开展堆渣场整治工作，县安监局系监管单位之一。2013年6月份，罗源县政府根据上级要求开展“安全生产重点整治百日行动”，县安监局牵头负责包括堆渣场在内的三个专项整治工作。时任县安监局局长陈某某（另案处理）将该项工作交由被告人林某甲具体落实。
2011年7月15日至27日，白塔乡三宝堆渣场、西兰乡夕里堆渣场接连发生2起死亡事故。县安监局经县政府授权成立调查组进行调查，结论为白塔乡三宝堆渣场事故是一起属于非生产安全事故；西兰乡夕里堆渣场事故不是发生在经过登记注册的生产经营单位，不应列入生产经营活动的安全生产事故。县安监局在调查后发文要求各乡镇加强堆渣场安全管理。2013年6、7月份，县安监局组织对县内在用堆渣场进行安全评价，专家意见指出白塔乡三宝堆渣场、洪洋乡坑里堆渣场均存在安全隐患，需进行系列整改。县安监局发文要求各乡镇督促相关渣场做好隐患整改工作，并对未采取有效措施整改的四家渣场及有关乡镇未及时反馈渣场整治情况等事项进行通报，但没有严格依法开展隐患排查治理工作。
2013年3月26日，洪洋乡坑里堆渣场发生溃坝，县环保局对其处以罚款，并责令停产整改，但该渣场并未整改到位，同年5月13日再次发生溃坝，造成直接经济损失人民币543019元。
2013年至2014年间，县环保局针对白塔乡三宝堆渣场的坝体存在塌方环境安全隐患及水体污染等问题，先后四次发出限期整改通知书要求堆渣场整改，但该堆渣场均未在规定期限内对存在的安全隐患进行全面整改。2014年3月14日，县环保局责令白塔乡三宝堆渣场停产整改，该堆渣场亦未执行。同年4月1日，该渣场发生一级坝体滑塌事故，造成直接经济损失人民币2285293元，淹毁土地总面积137.62亩（其中基本农田84.2亩），事故应急抢险项目费用941800元
上述事实，有公诉机关提交的下列证据予以证明：
1、证人叶某（原白塔乡武装部长）的证言，证实2011年渣场安全生产事故情况、三宝渣场长期存在安全隐患但未整改到位的情况以及县安监局未对三宝渣场开展执法检查。
2、证人林某乙（白塔乡安办负责人）的证言，证实三宝渣场在存在安全隐患的情况下长期生产经营。
3、证人李某（白塔乡环保办主任）、潘某（白塔乡人大主席）的证言，证实渣场专项整治仅完成稳定性评估工作、三宝渣场存在安全隐患直到溃坝事故前都未整改到位。
4、证人谢某（县安监局执法大队队长）的证言，证实县安监局有对渣场进行安全监管的职责，陈某某、林某甲分别作为渣场专项整治工作领导小组组长及具体负责执行人，明知渣场有安全隐患，却未按规定履行职责。
5、证人张某（县安监局办公室副主任）的证言，证实县安监局文件签发、传阅、上传下达等基本程序，陈某某作为领导小组成员、林某甲作为整治工作具体负责人，均知晓有关渣场整治相关文件的工作要求。
6、同案人员陈某某的供述，证实其在任县安监局局长期间负责安监局全面工作，渣场属于其职责范围，但其未按相关政府文件要求履行职责，疏于管控，导致溃坝等后果的发生。
7、《政府及有关部门安全生产监督管理职责暂行规定》（罗政综（2009）112号）《罗源县安全生产监督管理局主要职责、内设机构和人员编制规定》（罗委办（2012）178号）、2011年-2014年罗源县安监局安全生产工作目标管理责任书，证实县安监局部门职责包括全县的安全生产综合监督管理工作及事故安全隐患排查治理工作。
8、《关于加强重点水流域水环境综合整治的意见》（闽政（2009）16号）《关于加强建筑饰面石材行业综合整治工作的意见》（闽政文（2009）160号）《福州市人民政府办公厅关于印发敖江水流域水环境综合整治工作实施方案的通知》（榕政办（2013）149号），2011年-2014年福州市年度重点流域水环境综合整治工作计划（榕政办（2011）158号、榕流域办（2013）10号、榕流域办（2014）17号），证实省、市相关文件将罗源县渣场整治列为省级流域整治项目。
9、《关于加强建筑饰面石材行业综合整治工作的意见》（罗政综（2009）120号）《罗源县人民政府关于下达重点流域水环境及建筑饰面石材行业综合整治工作任务分解表》（罗政综（2009）132号）《第十五届县政府第43次常务会议》（常务会议纪要2010-2）《罗源县人民政府关于建立石材加工企业清渣市场化运作机制工作方案》（罗政综（2010）29号）《罗源县人民政府办公室关于印发罗源县2010年度重点流域水环境综合整治工作计划》（罗政办（2010）72号）《罗源县人民政府关于2012年建筑饰面石材行业综合整治的工作意见》（罗政（2012）3号）《罗源县人民政府关于进一步加强建筑饰面石材行业石渣堆放场整治的实施意见》（罗政综（2012）308号）、2012年12月10日县委《关于石材业、矿山综合整治工作推进会》（会议纪要2012-16）《罗源县人民政府办公室关于印发罗源县石渣堆放场整治验收工作实施方案的通知》（罗政办（2013）138号）《罗源县人民政府关于2013年重点流域水环境综合整治的意见》（罗政（2013）5号）、《关于在用渣场综合整治工作的通知》（罗安办（2013）32号），证实县安监局按要求参与堆渣场综合整治工作，主要负责安全生产监管和安全事故隐患排查治理部分。
10、《关于开展“安全生产重点整治百日行动”的通知》（罗安委（2013）8号），证实根据县政府部署，县安监局负责堆渣场整治工作。
11、《罗源县人民政府安全生产委员会办公室关于开展乡镇渣场安全隐患治理的通知》（罗安办（2010）37号）《罗源县人民政府安全生产委员会办公室关于加强我县乡镇渣场安全管理工作的通知》（罗安办（2011）32号）、2011年7月15日三宝渣场生产安全事故材料、同年7月27日西兰乡夕里渣场生产安全事故材料，福建省地矿建设集团公司出具的《三宝渣场、坑里渣场稳定性评估报告》，证实2010年起，县安监局就已知晓县内堆渣场存在安全隐患突出的问题，也知道应当做好隐患排查治理工作，及时消除隐患。
12、《罗源县在用渣场安全生产重点整治百日行动方案》（罗安监（2013）22号），证实县安监局根据县政府要求，出台行动方案，对渣场整治工作进行部署，牵头对四个在用渣场进行安全评价、隐患排查并形成台账上报、根据专家意见向企业下达限期整改通知书等。
13、《关于开展安全生产大检查及“百日行动”落实情况专项督查的通知》（罗安办（2013）51号）《关于在用渣场整治工作的通报》，证实县安办通报了四家渣场（飞竹新龙山渣场、西兰夕里渣场、白塔三宝渣场、洪洋坑里渣场）均未采取有效措施进行整改，有关乡镇也未及时反馈渣场整治情况。
14、2013年、2014年县安监局安全生产执法日常执法检查记录，证实县安监局在三宝渣场溃坝事故发生前对渣场未进行经常性检查。
15、白塔、洪洋等乡镇落实渣场整治情况的材料，证实白塔乡、洪洋乡按照上级要求成立领导小组进行渣场整治，主要根据环保局对涉及环保方面的要求进行整治，坝体安全问题有所提及，但未落实，没有整改反馈情况。县安监局在渣场整治百日行动中下发行动方案后，乡镇没有向安监局反馈堆渣场整治情况。
16、《关于印发白塔乡环境整治任务分解表的决定》（罗白委（2011）49号）《关于印发2012年白塔乡环境整治工作方案的决定》（罗白委（2012）8号）《整改通知》（罗白政（2012）90号）《关于下发白塔乡三宝渣场整改方案的通知》（罗白政（2013）76号）《关于要求加快三宝渣场整改进度的通知》《关于要求三宝渣场按照县环保局要求认真按时完成整改工作的函》《转发罗源县环境保护局关于要求督促白塔三宝渣场加强整改的函》（罗白政（2013）151号）《关于转发罗源县环境保护局限期整改通知书的通知》（罗白政（2014）30号）《洪洋乡建筑饰面石材行业综合整治工作方案》（洪政（2010）22号）《转发关于加强我县乡镇对渣场安全管理工作的通知的通知》（罗洪政（2011）36号）《洪洋乡建筑饰面石材加工企业污染治理工作方案》（洪委（2011）73号）《洪洋乡重点流域水环境综合整治工作方案》（洪委（2011）104号）《中共洪洋乡委员会会议纪要》（2012.2.17、2012.12.3、2013.2.5）《转发罗源县人民政府安全生产委员会办公室关于在用渣场综合整治工作的通知的通知》（罗洪政（2013）95号）《转发罗源县人民政府安全生产委员会办公室关于在用渣场综合整治工作的通报的通知》（罗洪政（2013）117号）《关于成立洪洋乡安全生产大检查及重点整治百日行动领导小组的通知》（罗洪政（2013）98号）、《洪洋乡人民政府关于开展“安全生产重点整治百日行动”的通知》（罗洪政（2013）88号）、渣场巡查记录，证实县安监局早已明知县内堆渣场存在安全隐患，多年来在堆渣场整治工作中，仅是下发文件要求各乡镇开展整治工作，没有对渣场安全生产进行检查，对乡镇、堆渣场安全生产情况及安全隐患排查及治理情况进行也未了解，没有采取有效措施开展整治工作。
17、罗源县人民法院（2014）罗刑初字第216号刑事判决书，证实2013年3月26日，洪洋乡坑里渣场发生溃坝，县环保局对其处以罚款，并责令停产整改，但该渣场并未整改到位。同年5月13日再次发生溃坝，系违反安全管理规定的重大生产事故；罗源县价格认证中心《关于罗源县洪洋至起步溪流河道清淤及其他费用价格鉴定结论书》（罗价认字（2013）063号），证实投放净水剂价值人民币39600元，洪洋至起步溪流河道清淤价值人民币503419元，共计人民币543019元。
18、罗源县人民法院（2015）罗刑初字第51刑事判决书，证实2013年至2014年间，县环保局针对三宝渣场的坝体存在塌方环境安全隐患及水体污染等问题，先后四次发出限期整改通知书要求渣场整改，但渣场均未在规定期限内对存在的安全隐患进行全面整改。2014年3月14日，县环保局责令停产整改。同年4月1日，三宝渣场发生一级坝体滑塌事故，系违反安全管理规定的重大生产事故；罗源县价格认证中心《关于罗源县白塔乡三宝渣场溃坝事故被损农田河道清渣价格认证意见书》（罗价认字（2014）05号），证实白塔乡三宝渣场溃坝事故被损农田、河道清渣工程单价及总造价共计人民币2285293元。
19、《罗源县人民政府关于市十四届政府2015年第5次常务会议议定事项办理落实情况的报告》（罗政综（2015）75号），证实三宝渣场溃坝事故损失及后续处置情况；白塔乡人民政府提供的白塔乡三宝渣场溃坝事故处理项目相关费用支付情况说明，证实三宝渣场溃坝事故应急抢险项目费用支出为941800元（含工程已实施的平整覆土绿化工程未付款项450000元）；罗源县国土资源局提供的《关于罗源县白塔乡赤岭村三宝石渣场淹毁耕地地类说明》，证明三宝渣场溃坝事故淹毁土地总面积137.62亩（其中基本农田84.2亩）。
20、被告人林某甲供述，证实县堆渣场由各乡镇政府主管，县安监局行使综合监管职权，指导协调、监督检查安全生产工作。县安监局仅在2013年根据县政府下发的文件要求牵头组织渣场的安全评估工作。在三宝渣场溃坝事故发生前，县安监局没有对渣场进行日常巡查监管，也没有对渣场进行任何的行政执法。
21、到案经过说明，证实被告人林某甲在罗源县检察院初查期间，接受询问过程交代了犯罪事实。
22、户籍证明，证实被告人林某甲的基本身份信息
23、任职证明，证实被告人林某甲于2005年6月调入县安监局从事安全生产日常监督管理工作。2012年12月，县安监局成立安全生产监督管理科，林某甲于2013年4月起任该科科长。
24、违法犯罪经历查询记录，证实被告人林某甲无前科。
以上证据来源合法，各证据间能够相互印证，并经庭审举证、质证，可以作为本案的定案依据。
针对被告人林某甲提出的相关辩护意见，结合本案的事实与证据，综合评判如下：
（一）关于县安监局对县内堆渣场是否负有安全监管职责问题。本院认为，首先，法律法规相关规定及县安监局的职能设置，确认了县安监局对辖区内包括堆渣场在内的所有生产经营单位的安全生产工作有综合监管职责，对下级政府安全生产工作有监督检查职责。其次，2009年以来，省市县三级政府的整治工作文件在堆渣场综合整治方面，县安监局均作为监督部门之一，与环保、国土等部门共同参与堆渣场综合整治，工作范围包括安全、环境污染、地质灾害等多方面的隐患排查和治理。各部门职能不同，在各自的职能范围内履职，县安监局负责安全部分。第三，在2013年开展的“安全生产百日行动”是已明确，县安监局负责堆渣场、非煤矿山及危险化学品三个专项整治工作。综上，县安监局对县内堆渣场负有安全监管及安全隐患排查治理职责。
（二）关于被告人是否存在不正确履行职责的玩忽职守行为问题。本院认为，从查明事实可知，县安监局于2010年起就已知晓县内堆渣场存在安全隐患突出的问题，应当做好隐患排查治理工作，及时消除隐患。被告人林某甲在具体落实专项整治工作，仅起草下发文件要求各乡镇开展整治工作，其没有提出组织对各乡镇的渣场整治工作进行监督检查，也没有提出对渣场的整治情况进行跟踪，更没有提出采取任何有效的措施及时开展隐患治理工作，防止堆渣场安全事故的发生。由此可见，被告人在对生产经营单位开展安全事故隐患排查治理工作、对安全生产专项整治工作及具体承办工作等方面没有认真、完全履行其应当履行的职责，对洪洋乡坑里渣场、白塔乡三宝渣场溃坝事故的发生负有监管过失责任，其行为符合玩忽职守罪的客观构成要件。
（三）本案因果关系的认定。渎职行为与损害后果之间并非一定是直接、必然的因果关系，但玩忽职守的行为是发生损害后果的必要条件。本案中，在被告人林某甲的监督过失情形下，其行为和危害结果之间虽介入了堆渣场经营者、乡镇政府行为以及天气原因等因素，在多因一果的情况下，危害结果的直接原因是堆渣场经营者的违规生产，虽然不是县安监局疏于监管的行为直接造成的，但县安监局对渣场经营者的违规生产行为以及乡镇政府安全管理工作没有严格履行好相应的监督职责，对事故的发生负有不可推卸的过失责任。因此，县安监局的行为与其他行为同为导致危害结果发生的原因，对结果的发生具有原因力，应认定这种行为与结果之间具有刑法意义上的因果关系。
综上所述，本院认为，被告人林某甲在担任县安监局安全生产监督管理科科长期间，在岗位职责明确的情况下，履职行为不到位，明知县内堆渣场存在安全隐患，没有严格依法开展隐患排查治理工作，对堆渣场的安全监管及专项整治行动流于形式，对渣场存在的安全隐患没有及时督促整改到位，未完全履行好安全生产监督管理职责，是导致发生本案安全责任事故的间接原因之一，其行为已构成玩忽职守罪。被告人林某甲提出其已尽到相应的职责，不构成犯罪的辩护意见，与审理查明的事实和法律不符，不予采纳。本案洪洋乡坑里渣场、白塔乡三宝渣场溃坝事故的发生是由于堆渣场经营者、乡镇政府行为以及天气等数个因素综合作用造成的，其中最直接原因是堆渣场经营者的违规生产，在县环保局对其责令停产整改期间仍违规生产。被告人林某甲作为县安监局安全生产监督管理科科长，履行了起草发文到乡镇要求整改，组织安全评估，对存在问题渣场予以通报等职责，但其履职不到位，没有跟踪督促检查整改，对事故的发生负有间接责任。综合考虑被告人林某甲在本案事故中所起作用情节相对较轻，对其免予刑事处罚。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人林某甲犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向福州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 郑惠婷
人民陪审员 谢文南
人民陪审员 薛 丽
二〇一六年八月一日
书 记 员 赖燕雯
附相关法律条文：
《中华人民共和国刑法》
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。