贵州省六盘水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔02行终25号
上诉人（原审原告）水城县小牛矿业有限责任公司，住所地贵州省水城县阿戛乡仲河村。
法定代表人吕非，系该公司总经理。
特别授权委托代理人于飞，系贵州听君律师事务所律师。
特别授权委托代理人谢鹏，系贵州听君律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）水城县国土资源局，住所地水城县双水大道。
法定代表人李珍辉，系该局局长。
原审第三人贵州地矿六盘水一一三地质工程勘察公司，住所地六盘水市雨田广场11楼。
法定代表人李本岚，系该公司负责人。
上诉人水城县小牛矿业有限责任公司因与被上诉人水城县国土资源局及原审第三人贵州地矿六盘水一一三地质工程勘察公司地质灾害责任行政告知一案，不服六盘水市钟山区人民法院于2015年11月29日作出的（2015）黔钟行初字第55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审认定，原告水城县小牛矿业有限责任公司由原小牛煤矿、牛场煤矿、原仲河煤矿及小窝田四家煤矿于2009年整合而成，生产规模为60万吨／年，矿区面积3.375平方公里，开采深度为1418米至950米，于2009年2月动工，2011年3月底，基础设施建成，2011年5月开采，采矿方式为炮采长壁式采煤法，矿井每天排水量为850-10500立方米不等。在煤矿开采期间，矿井周边居民的房屋出现不同程度受损，2014年，情况进一步恶化，矿区地表出现坍塌、裂缝，经村民反映，当地政府及相关职能部门介入调查，2014年11月，被告水城县国土资源局经当地村民及原告共同协商后，于同年11月14日与原告水城县小牛矿业有限责任公司及第三人一一三地质队订立了技术论证合同书，由被告委托第三人一一三地质队对水城县阿戛镇仲河村地质灾害进行分析论证，第三人接受委托后通过实地勘察，于2015年4月21日作出《贵州省水城县阿戛乡仲河村地质灾害成因分析论证报告》，被告于同年4月29日依据该论证报告对原告作出了《贵州省地质灾害责任告知书》，该告知书论证结论为：1、水城县阿戛乡仲河村崩塌BT1和BT2以及地裂缝DL1、DL2、DL3、DL4、DL5、DL6是水城县小牛煤业有限责任公司煤矿采煤活动产生的；地面塌陷TX1、TX2、TX3、TX4、TX5是水城县小牛煤业有限责任公司煤矿开采抽排地下水及三带形成疏干老窖影响造成的。2、水城县阿戛乡仲河村334户村民民房开裂是水城县小牛煤业有限责任公司煤矿地下开采导致的，具体影响因素有：采空区地表移动及山体下滑影响、抽排水影响、风井爆破振动影响，（各村民房屋受损影响因素详见表1）。3、在2014年12月5～12日调查时未达到中华人民共和国国家煤炭工业局（2000年制定的《建筑物、水体、铁路及主要井巷眉柱留设与压煤开采规程》受损等级的水城县阿戛乡仲河村55户受损民房在水城县小牛煤业有限责任公司煤矿开采空区地表移动及山体下滑影响、抽排水影响范围内。4、在2014年12月5～12日调查时和2015年3月17日～18日补充调查时无人在家的水城县阿戛乡仲河村王明海、王明志、刘明荣、王明山、王君、刘哲勇、王光品等7户房屋在水城县小牛煤业有限责任公司煤采空区地表移动及山体下滑影响、抽排水影响范围内，以及李仕文、石磻、王道才等3户房屋在水城县小牛煤业有限责任公司煤矿抽排水影响、山体下滑影响范围内，本次不作定级处理。5、在2014年12月5～12日调查时和2015年3月17日～18日补充调查时要求不看的水城县阿戛乡仲河村王明江、王明山等2户房屋在水城县小牛煤业有限责任公司煤矿抽排水影响、山体下滑影响范围内，本次不作定级处理。原告收到告知书后，认为被告水城县国土资源局未尽到对第三人资质的审查义务，认为该地质灾害属特大地质灾害，第三人属于乙级资质，无权进行分析论证，第三人所作出的《贵州省水城县阿戛乡仲河村地质灾害成因分析论证报告》无效，被告依据此报告作出的告知书错误，被告的行政行为违法，应依法予以撤销。
原审认为，地质灾害的成因分析论证是地质灾害责任认定的技术依据，被告水城县国土资源局依法与原告及第三人签订了地质灾害成因分析论证鉴定合同书后，依据第三人一一三地质队作出的地质灾害成因分析论证报告对原告水城县小牛煤业有限责任公司作出地质灾害责任告知书，该告知书未明确划分原告应予以承担何种责任，庭审中，原告并未提供相应证据证明被告据以认定责任的鉴定结论有问题，亦未在举证期限内书面申请重新鉴定并缴纳鉴定费。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，……人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决：驳回原告水城县小牛矿业有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告水城县小牛矿业有限责任公司负担。
宣判后，水城县小牛矿业有限责任公司不服提起上诉称：一审判决认定事实错误，适用法律不当。上诉人认为：一、一审法院认定“原告并未提供证据证明被告据以认定责任的鉴定结论有问题，也未在举证期间内申请重新鉴定并缴纳鉴定费，据此驳回原告诉讼请求”。系对事实认定及法律适用与理解的严重错误。二、本案鉴定单位贵州地矿六盘水113地质工程勘察公司仅具备地质灾害治理工程勘查乙级资质，而本案涉及地质灾害成因鉴定单位必须系甲级资质，而一审法院认定鉴定单位具备鉴定资质，系法律理解与事实认定的错误。三、被上诉人水城县国土资源局及一审法院对“直接经济损失”理解以及计算错误。四、一审法院对认定“原告没有提供相应的证据证明，本次地质灾害损失超过1亿元，受灾人口超过1千人，因而原告异议不成立”系法律适用错误。五、一审法院认定“上诉人与被上诉人签订的《委托鉴定合同》系双方真实意思表示，因此一审中上诉人对鉴定结论有异议仍然予以驳回。”系法律理解的错误。六、鉴定机构提交的鉴定报告以及补充说明，不科学，不严谨，甚至漏洞百出，不能作为本次地质灾害成因分析、判断的依据。因而应当撤销被上诉人以此向上诉人送达的告知书，而一审法院对此未做审查，系事实认定错误。七、一审法院认为“被上诉人在告知书中没有明确划分上诉人责任比例，因而上诉人对告知书异议不成立”系对法律理解的错误。
被上诉人水城县国土资源局及原审第三人贵州地矿六盘水一一三地质工程勘察公司二审未提出书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、按照《地质灾害防治条例》第四条之规定，地质灾害按照人员伤亡、经济损失的大小，分为特大型、大型、中型、小型四个等级，《贵州省地质灾害责任认定办法》第四条对上述规定又作出了详细的补充，明确了对不同等级的地质灾害成因分析论证由不同资质的鉴定单位承接。因此，如需对地质灾害成因进行分析论证，在委托鉴定单位前应当先行确认地质灾害等级，明确直接损失程度或者作出预估经济损失的判断。本案中，被上诉人水城县国土资源局在没有对地质灾害是否造成人员伤亡、没有对直接损失作出确认或者作出预估经济损失的前提下，尚不能确认应由何种资质单位承接地质灾害成因分析论证的情况下，就委托仅具备乙级资质的鉴定单位进行鉴定，显属程序错误。上诉人水城县小牛矿业有限责任公司虽然与被上诉人水城县国土资源局及第三人贵州地矿六盘水一一三地质工程勘察公司共同签订了《地质灾害成因分析论证鉴定合同书》，但在该合同中，上诉人水城县小牛矿业有限责任公司仅是作为出资方的身份参与，对第三人贵州地矿六盘水一一三地质工程勘察公司出具的委托书系被上诉人水城县国土资源局单独出具。即使上诉人水城县小牛矿业有限责任公司同意第三人贵州地矿六盘水一一三地质工程勘察公司作为鉴定单位，如鉴定单位的资质与《贵州省地质灾害责任认定办法》第四条规定不符，该委托仍不能认定有效。二、对地质灾害的成因分析论证所形成的《论证报告》是行政机关作出地质灾害责任认定的技术依据，并不是行政机关的行政行为，上诉人申请撤销《论证报告》的诉请，不属人民法院行政诉讼的审理范围。
综上，被上诉人水城县国土资源局对上诉人水城县小牛矿业有限责任公司作出地质灾害责任告知前，因委托鉴定单位过程中程序违法，导致《论证报告》不能直接作为地质灾害认定的依据，所作的《贵州省地质灾害责任告知书》依据不充分，应予撤销。被上诉人应当按照《贵州省地质灾害责任认定办法》第四条之规定先行确认地质灾害导致人员伤亡情况、直接经济损失或预估经济损失后，再确定鉴定单位，另行作出地质灾害责任认定告知。原审判决以上诉人未提供证据及未申请重新鉴定并缴纳鉴定费为由驳回上诉人诉请理由错误且适用法律不当，上诉人水城县小牛矿业有限责任公司上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销六盘水市钟山区人民法院（2015）黔钟行初字第55号行政判决；
二、撤销被上诉人水城县国土资源局于2015年4月29日对上诉人水城县小牛矿业有限责任公司作出的《贵州省地质灾害责任告知书》；
三、驳回上诉人水城县小牛矿业有限责任公司撤销《贵州省水城县阿戛乡仲河村地质灾害成因分析论证报告》的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人水城县国土资源局负担（上诉人水城县小牛矿业有限责任公司已预交，被上诉人水城县国土资源局予以返还）。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋景伟
代理审判员 何与芹
代理审判员 武 静
二〇一六年六月七日
书 记 员 杨清冰
附：本判决适用的相关法律依据
1、《地质灾害防治条例》
第四条地质灾害按照人员伤亡、经济损失的大小，分为四个等级：
（一）特大型：因灾死亡30人以上或者直接经济损失1000万元以上的；
（二）大型：因灾死亡10人以上30人以下或者直接经济损失500万元以上1000万元以下的；
（三）中型：因灾死亡3人以上10人以下或者直接经济损失100万元以上500万元以下的；
（四）小型：因灾死亡3人以下或者直接经济损失100万元以下的。
2、《贵州省地质灾害责任认定办法》
第四条国土资源主管部门根据申请人申请认定的内容，组织具有地质灾害治理工程勘查资质的单位（以下称鉴定单位）进行地质灾害成因分析论证后认定。鉴定单位按下列资质等级规定承接分析论证工作，并对成因分析结论负责：
（一）特大型：死亡30人以上或者直接经济损失1000万元以上；受威胁人数1000人以上或者预估经济损失1亿元以上的地质灾害，由具有甲级资质的单位承接；
（二）大、中型：死亡3人以上30人以下或者直接经济损失100万元以上1000万元以下；受威胁人数100人以上1000人以下或者预估经济损失500万元以上1亿元以下的地质灾害，由具有甲、乙级资质的单位承接；
（三）小型：死亡3人以下或者直接经济损失100万元以下；受威胁人数100人以下或者预估经济损失500万元以下的地质灾害，由具有甲、乙、丙级资质的单位承接。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；