广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初186号
原告:广州市穗美怡汽车运输有限公司，住所地：广东省广州市荔湾区。
法定代表人：张某，职务总经理。
委托代理人：陈某，广东南方剑律师事务所律师。
被告：广州市交通运输管理局，住所地：广东省广州市白云区广园中路338号。
法定代表人：黄某，职务局长。
委托代理人：刘某，该局工作人员。
委托代理人：张某，广东金领律师事务所律师。
原告广州市穗美怡汽车运输有限公司不服被告广州市交通运输管理局限制办理春运牌证向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年3月8日公开开庭审理了本案。原告广州市穗美怡汽车运输有限公司委托代理人陈某以及被告广州市交通运输管理局负责人林某，委托代理人刘某、张某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广州市穗美怡汽车运输有限公司诉称：2016年春运开始前，原告依惯例向被告申请办理所属车辆的《2016年省际春运证》时，被被告告知，原告所有的粤Ａ×××××已列入《2016年春运期间限制办理春运牌证车辆清单》的范围内，不得办理《2016年省际春运证》，导致该车辆没能办理春运证，既影响了春运运力的最大挖掘和使用率，也给原告造成了经济损失。根据被告出示的文件，被告不准涉案车辆办理2016年春运牌证的依据是其自已制定的规范性文件，即穗运管（2016）8号《广州市交通运输管理局关于做好2016年广州地区道路春运加班包车管理有关工作的通知》（以下简称《通知》）的第二条，原告认为，该规定违法，不能作为被告限制原告申请行政许可的依据。具体理由如下：（一）被告《通知》在规定2016年春运牌证的许可条件时，增设了违反上位法的其他条件，违反了《中华人民共和国行政许可法》第十六条的规定。根据国务院《中华人民共和国道路运输条例》和交通部《道路旅客运输及客运站管理规定》，省际春运证是根据客运包车、加班的法律制度、参照客运班线进行管理。因此，其许可条件应宽于客运班线的许可条件，如为挖掘运力，解决春运客流高峰，曾经连续多年准予非营运车辆也取得包车的春运证。春运证作为一种许可承运人或运输企业从事某种经营、服务活动的行政行为，应适用行政许可法的规定，根据《中华人民共和国行政许可法》第十六条第四款的规定，法规、规章对行政许可条件作出具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。换言之，连法规、规章对行政许可作出具体规定时，都不能增设违反上位法的其他条件，更何况是广州市二级机构制定的规范性文件。被告《通知》第二条规定，如果车辆在近三个月内有因超速、疲劳驾驶、长期不在线、凌晨2时至5时违规运行被通报2次以上的、发生2次以上营运违章的、近1年内发生同责及以上死亡事故的，以及其他严重违规违法情况的，均不得申办该车的2016年春运牌证。被告将企业或驾驶员偶尔违反交通安全法规、道路运输法规的行为列为企业取得行政许可的阻却条件，实际上是增设了行政许可的条件，违法要求相对人履行义务，如：根据国务院《中华人民共和国道路运输条例》的规定，即使是申请班线许可，对驾驶员的要求也只有四个方面，且涉及交通安全的，只是要求三年内无重大交通安全事故，且只限于驾驶员的资格许可。该规范性文件却修改为1年内未发生同责及以上的死亡事故，提出了比申请班线许可更为严厉的要求，并延伸到运输企业所属的相关车辆。因此，被告所增设的许可条件，明显违反了《中华人民共和国道路运输条例》的规定，属行政许可法第十六条所禁止的违法增设许可条件的行为。（二）违反了行政处罚法的规定。对行政许可申请人限制其申请资格是一种行政处罚，根据行政处罚法的规定，规章只能设定警告和一定数额罚款的行政处罚，规章以下的规范性文件，一律不准设定行政处罚。被告在《通知》中，规定不得申领春运牌证的情形，实际上就是设定了新的行政处罚。根据该通知第二条的规定，实施该行政处罚的违法情形是驾驶员违反交通安全规则、道路运输法规规章的行为，这些行为的法律责任在《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路运输条例》等法律和行政法规中已有明确规定，且没有限制车主单位申领春运牌证的规定。（三）行政处罚的程序违法。被告《通知》的附件三，直接确定涉案车辆不得申领春运牌证，并列明了处罚对象和内容、证据，直接剥夺了原告为涉案车辆申领春运证的权利，已构成一项具体的行政处罚行为，除前述依据错误外，程序也严重违法。1.在作出行政处罚前，未公开处罚依据；2.如果提请审查的行政行为是被诉行政处罚行为的直接依据，则违反了处罚法定原则中的不溯及既往原则；3.被诉行政处罚行为所依据的证据是“动态监控违规”，没有任何调查核实行为，违反了先调查、后处理规则，且只说了证据的来源与形式，未叙述违法的事实，导致处罚的事实不清，证据不足；4.作出处罚前，未告知处罚的事实与依据，剥夺了原告的知情权、申辩权；5.做出处罚后，未直接将处罚决定送达给原告，并告知原告行政和司法救济途径，不但严重影响了原告的行政救济权利的及时行使，而且，还以一种向社会主动公开的方式送达行政处罚，严重影响了原告的名誉，扩大了违法行政行为的不良影响。（四）不准原告为涉案车辆办理2016年春运证的依据和程序均违法，且造成了原告的经济损失。根据前述分析，被告不准涉案车辆办理2016年春运证的规范性文件及作出的行政处罚，除依据和程序违法外，还违背了国家和省交通主管部门所确定的以专业运输企业为主体、并充分发挥春运运力的原则，造成了不良影响和原告的重大经济损失。2016年春运期间，包括涉案车辆在内，被告共限制原告55台车不得申领春运牌证。根据原告已申领到春运加班牌车辆在春运期间的营运收入测算，每台车平均可增加3至5万元的收入,55台车无春运加班证的车辆按最低收入标准每台3万元计算，其损失也达165万元。综上所述，涉案车辆已经申领了客运班线，技术和装备等级均符合申领春运牌证的条件，被告依据自已制定的规范性文件和未经查实的监控记录，直接决定涉案车辆不得办理2016年春运牌证，依据违法，程序违法。为维护法律的一体遵行和良好的客运秩序，保护客运企业的合法权益，特诉至法院请求判决：一、确认被告将原告所有的车牌号为粤Ａ×××××的车辆列为不得申领2016年春运牌证车辆的行为违法；二、依法审查被告穗运管（2016）号《通知》的合法性，认定第二条违法；三、被告承担本案诉讼费。
被告广州市交通运输管理局辩称：（一）本案原告的起诉已超过诉讼时效，依法应当驳回原告的起诉。根据我国《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(二)之规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，应当驳回原告的起诉。本案中，被告于2016年1月15日下发了穗运管（2016）号《通知》，现有证据显示，被告已于2016年1月18日将该通知送达原告，诉讼时效应从2016年1月19日开始起算，但原告是于2016年12月26日才向法院提起本案的诉讼。因此，原告提起本案行政诉讼超过了法定的6个月期限，依法应当驳回其起诉。（二）本案争议的《通知》性质为“通知”，并非行政许可或行政处罚。2016年1月15日，被告下发的《通知》是转发省交通运输厅发出的《广东省运输厅关于做好2016年道路水路春运工作的通知》(以下简称《省通知》)的“通知”行为。1.下发《通知》的行为不属于行政许可或行政处罚行为。《通知》是转发和贯彻《省通知》文件精神，其性质属“通知”。根据性质和使用范围，通知可分为规章、法规性通知；批转、转发性通知；贯彻、周知性通知。《通知》就是兼具转发性和贯彻性两种性质的通知行为。2.为了贯彻《省通知》的要求，《通知》根据《省通知》的要求，对保障“春运”的运力和安全，作了具体规定。该细化规定未超出自由裁量权合理性的范围。被告作为政府道路运输监管部门，尽职尽责按上级部门的管理要求，确保“春运”平安、有序。因此，被告严格贯彻《省通知》要求，发出《通知》，做好“春运”车辆调配的行为并无不当，请求法院依法驳回原告起诉或驳回其诉讼请求。
经审理查明：原告广州市穗美怡汽车运输有限公司成立于1995年9月11日，公司类型为有限责任公司，据广东省交通运输厅核发的《道路运输经营许可证》记载，原告经营范围为市际班车客运；省际班车客运。涉案粤Ａ×××××号牌大型卧铺客车持有广东省交通运输厅核发的《道路客运班线经营许可证明》，该车所有人与经营者均为原告，客运班线经营起点及站名为广州汽车客运站，终点及站名为田阳汽车总站。2016年1月15日，被告向花都区、番禺区、南沙区、从化区、增城区交管总站，各道路客运企业、各客运站场发布穗运管[2016]8号《通知》，内容为：“现将《广东省交通运输厅关于做好2016年道路水路春运工作的通知》（粤交运[2016]42号，见附件1）转发给你们，并结合我市2016年道路春运工作的实际情况，提出以下工作要求，请一并贯彻执行。一、春运期间，必须使用省交通运输厅统一监制的省内节假日临时牌证和省际春运加班、包车证，纸质省际临时加班牌和省际包车牌一律停止使用……（二）按照规定，省际春运加班、包车证应发放给具备省际班车客运资格且客车数符合从事一类客运班线经营条件的企业，或具备省际包车客运经营资格的包车企业。省际加班车凭‘省际春运加班证’和有效行车路单运行，省际包车凭‘省际春运包车证’和有效包车合同运行。符合条件的企业可通过广州市道路运输业务办理与信息服务平台申请办理（具体流程见附件2），经交通运输管理部门审核同意后打印发放，并在省道路运政信息系统中登记备案。二、对于存在安全隐患或者处于整改期的企业，以及有以下情形的车辆不得申办道路春运牌证（车辆清单见附件3）：（一）近3个月车辆因超速、疲劳驾驶、长期不在线、凌晨2时至5时违规运行被通报2次及以上的。（二）近3个月发生2次及以上营运违章的。（三）近1年内发生同责及以上死亡事故的。（四）其他严重违法违规情况的。上述统计时间段原则上以春运前10日为截止时间向前推算；截止时间至春运结束前发生第（三）、（四）类情形的车辆，不得申办春运牌证；处于整改期的企业，春运期间验收合格的，可申请办理春运牌证。对上述公布数据存在异议的，须于2016年1月20日前书面向市运管局（客管科）反馈……”该通知附件3“2016年春运期间限制办理春运牌证车辆清单”中，涉案粤Ａ×××××号牌车辆因动态监控违规被限制办理春运牌证。被告2015年10月至12月发布的“广州市重点营运车辆信息化动态监控情况的通报”显示涉案粤Ａ×××××号牌车辆2015年10月存在凌晨2-5时违规运营1宗，2015年11月存在凌晨2-5时违规运营1宗，2015年12月存在凌晨2-5时违规运营1宗。原告于2016年1月23日领取其他车辆春运牌证时已知涉案车辆无法办理春运牌证。原告对被告限制其涉案车辆申办春运牌证的行为不服，诉至本院。
另查明：国发[2012]30号《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》第二点第（五）项规定：“严格长途客运和旅游客运安全管理……创造条件积极推行长途客运车辆凌晨2时至5时停止运行或实行接驳运输……”国家发展和改革委员会、交通运输部、公安部、国家安全生产监督管理总局联合发布的发改运行[2015]2974号《关于认真做好2016年春运工作的通知》第二点规定：“二、从细从严，着力强化春运安全监管……（五）切实强化企业安全生产管理……道路运输企业要严格落实24小时动态监控制度，严格执行长途客车凌晨2-5时停车休息或接驳运输制度……”2016年1月12日，广东省交通运输厅发布粤交运[2016]42号《关于做好2016年道路水路春运工作的通知》，内容为：“2016年春运从1月24日开始，至3月3日结束，共40天……现将有关要求通知如下，请认真贯彻执行……二、统筹推进春运各项工作。各地各单位要按照交通运输部和省的有关要求，切实做好以下工作：……六是强化春运监管。各地要严把企业资格、车辆技术、驾驶员等安全生产关，对存在安全隐患并整改不合格的企业不得核发春运牌证……”
以上事实，有营业执照、《道路运输经营许可证》、行驶证、《道路客运班线经营许可证明》、穗运管[2016]8号《通知》、广州市重点营运车辆信息化动态监控情况的通报、粤交运[2016]42号《关于做好2016年道路水路春运工作的通知》、国发[2012]30号《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》、发改运行[2015]2974号《关于认真做好2016年春运工作的通知》等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。
本院认为：本案争议焦点为：一、本案是否已过起诉期限；二、被告限制办理春运牌证的合法性及规范性文件审查。
一、本案是否已过起诉期限。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案被告于2016年1月限制原告所属的涉案车辆办理春运牌证，但并未告知原告相应的起诉权利，亦未提供相应证据证实原告知道或者应当知道诉权或者起诉期限，故原告本次起诉未超过前述2年起诉期限，被告认为原告超过起诉期限的主张不成立。
二、被告限制办理春运牌证的合法性及规范性文件审查。1.《中华人民共和国安全生产法》第三条规定：“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。”第四条规定：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”因此，安全生产作为企业生产经营的法定基本原则，坚持安全生产经营是保障生产经营者与人民生命财产安全的应有之义。2.《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。”《道路旅客运输及客运站管理规定》（2012年）第六十四条规定：“在春运、旅游‘黄金周’或者发生突发事件等客流高峰期运力不足时，道路运输管理机构可临时调用车辆技术等级不低于三级的营运客车和社会非营运客车开行包车或者加班车。非营运客车凭县级以上道路运输管理机构开具的证明运行。”被告作为本市道路运输主管部门，有权依据相关规定对春运牌证的申办作出具体要求及处理。本案中，涉案车辆在规定的期限内涉嫌存在违规运行被通报并被限制申办春运牌证，系被告为了消除安全隐患、确保安全运营，保障经营者以及乘客生命财产安全的履责行为，符合前述规定。3.被告限制涉案车辆申办春运牌证并非行政处罚行为，原告以被告行政处罚越权与程序违法为由要求确认被告限制办理春运牌证违法缺乏事实和法律依据，本院不予支持。4.《中华人民共和国行政许可法》第十六条第四款规定：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”本案中，《通知》属于规范性文件，原告主张对《通知》进行审查。经查，本院认为，《通知》系被告为了保障2016年春节期间本市道路运输工作安全有序的进行，依据相应的法律、法规规定制定。《通知》第二条规定对于相应违法违规情形的车辆限制申办道路春运牌证，不属于增设违反上位法规定的行政许可条件的情形。因此，原告诉讼请求认为《通知》第二条与上位法相冲突的理由不成立，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告广州市穗美怡汽车运输有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元由原告广州市穗美怡汽车运输有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 何欣颖
代理审判员 徐 星
代理审判员 屈玲红
二０一七年三月三十一日
书 记 员 吴佩文