山东省日照市东港区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第32号
原告肖光玉，居民。
委托代理人刘善红，居民。
被告五莲县人民政府，住所地日照市五莲县。
法定代表人马维强，县长。
委托代理人王东华，该单位工作人员。
委托代理人刘平刚，山东阳尔律师事务所律师。
原告肖光玉不服被告五莲县人民政府（以下简称“五莲县政府”至判决主文）作出的《五莲县人民政府关于征收洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设涉及房屋的决定》（莲政发【2013】42号），于2015年2月3日向日照市中级人民法院提起行政诉讼。日照市中级人民法院立案后，将该案移交本院审理。本院立案后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告肖光玉委托代理人刘善红，被告五莲县政府委托代理人王东华、刘平刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告五莲县政府于2013年8月30日作出《五莲县人民政府关于征收洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设涉及房屋的决定》（以下简称“征收决定”至判决主文），对五莲县幸福路以东、富强路以西、育才路以北、成都路以南、育才路东延规划区域内的合法房屋及地上附着物予以征收。五莲县住房和城乡规划建设局（以下简称“五莲住建局”至判决主文）为房屋征收部门，五莲县洪凝街道办事处（以下简称“洪凝街道办”至判决主文）为房屋征收实施单位。
原告肖光玉诉称，2013年9月5日被告发布房屋征收公告，包括征收决定及附件房屋征收补偿方案（以下简称“征收补偿方案”至判决主文），原告居住房屋被列入本次征收范围内。原告不服，于2013年10月11日申请行政复议，2015年1月23日日照市人民政府作出行政复议决定，维持了被告涉案征收决定,原告现提起诉讼，具体理由如下：第一，被告作出该征收决定主要证据明显不足。1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“条例”）第三十五条规定，原告房屋于2010年3月18日已经列入拆迁计划，应继续沿用原规定办理。2、根据条例第二十四条规定，被告作出房屋征收决定前未组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，属事实不清。3、被告未按条例第十五条规定，对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。4、被告未出具“建设用地规划许可证”来确定本次房屋征收范围，违反条例第十六条规定。5、根据条例第十二条规定，专款专用足额征收补偿费应当不低于1.6亿元，而本次补偿费银行只有存入4千万元证明。6、征收依据明显不充分，不符合公共利益的需要及确需征收房屋的情形，更不符合危房集中、基础设施落后需进行旧城改造的需要，本次征收属于典型商业开发项目。第二，被告作出该征收决定违反法定程序。被告违反条例相关规定，未组织有关部门对征收补偿方案进行科学论证；征求意见和修改的情况公布程序不合法，且未组织听证会；未进行有效的社会稳定风险评估，未经政府常委会讨论决定；未书面通知有关部门暂停办理相关手续；房屋评估程序违法等。第三，被告作出该征收决定适用法律、法规错误。被告违反条例第十七条、第十九条、第二十一条、第二十七条规定，违反条例关于先补偿后搬迁的规定及搬迁补偿、临时安置补偿不合理，违反条例第二十七条规定，及《中纪委办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第四条规定，采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁的行为。第四，被告作出该征收决定超越职权并滥用职权。1、本应由被告在财政单独列支的每户1万元奖励金，却从房屋补偿费中违法提取；2、房屋征收实施单位主体不合法。根据山东省人民政府办公厅鲁政办发[2011]25号关于贯彻实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关问题的通知第二条规定，乡镇（街道办事处）已经排除在房屋征收实施单位之外。3、该城中村改造采用“村企合作”，拆迁人自行负责实施宣传拆迁补偿等，房地产公司出资开发，洪凝街道办负责监督，违背《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》的总体要求和基本原则。第五，被告没有依据莲政发[2012]45号文件即《五莲县人民政府关于加快旧城区改造工作的意见》，对国有土地上的房屋征收产权调换的建筑没有按照实际建筑面积1：1的比例进行置换。原告房屋实际建筑面积超过195平方米，应置换高层250平方米以上；储藏室、停车位和车库由被征收人自行购买，且每套限购其中一处，属于霸王条款；储藏室、停车位、车库价格显失公平。综上，被告作出的征收决定事实认定不清，主要证据不足，违反法定程序，且多处存在适用法律、法规错误的情形，补偿安置方案既不合理也不合法，显失公平，违反行政目的实施城中村改造掩盖商业开发，严重侵害公共利益，滥用职权并超越职权作出征收决定。因此，请求法院依法撤销被告作出的莲政发【2013】42号征收决定。
以上主张，原告提供了如下证据：1、居民身份证、土地使用证、房屋所有权证，证明原告主体适格。2、莲政发【2013】42号征收决定，日照市人民政府行政复议决定书，证明被告主体适格，被诉行政行为经复议机关维持后被依法起诉。3、五莲县发展改革局信息公开回复，证明洪凝居城中村改造建设项目“七福莲城”未经发改部门立项备案审批。4、《五莲县洪凝居城中村改造合作意向书》、《房屋拆除委托合同》、《洪凝街道办事处关于洪凝居片区改造的申请》，证明洪凝居城中村改造计划由洪凝街道办、洪凝居组织实施的村企合作模式、市场化运作的项目。5、五莲县人民政府办公室莲政办发（2010）12号《杜江涛同志在全县城镇化暨城乡建设工作会议上的讲话》的通知，证明洪凝居城中村拆迁由五莲县政府于2010年3月18日组织实施。6、莲政办字（2014）26号《五莲县人民政府办公室关于下达2014年度棚户区改造工作计划的通知》，证明洪凝居城中村未列入2013年度改造计划。7、五莲县政府行政答辩状一份，证明本次征收不适用莲政发（2012）45号《关于加快旧城区改造工作的意见》，证明洪凝居城中村改造不属于旧城区改造。8、《关于五莲县洪凝街道洪凝居的规划证明》，证明洪凝居城中村改造建设项目没有取得建设用地规划许可证。9、《关于公布洪凝居被征收房屋调查结果的公告》、《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见的公告》、《房屋征收委托合同》，证明房屋调查结果公告不合法，补偿方案征求意见公告不合法，房屋征收委托合同不合法。10、洪凝居、合子沟居、却坡居社会稳定风险评估的报告，证明三份评估报告雷同，不具合法性。11、洪凝居委会300多名不同意拆迁方案联合签名名单12张，县政府没有依法组织听证会的证明，证明被告作出征收决定前没有组织听证会。12、项目工程概况牌（预算报价3亿元）图片，资金证明，证明安置补偿资金没有足额存入，4000万元属于杯水车薪，安置补偿款没有专户专存。13、五莲县城中村改造工作领导小组文件，莲城改发（2013）2号《关于洪凝居片区改造的审查意见》，证明补偿安置方式实行“回迁安置”。14、征收决定、征收决定公告、征求意见及修改情况的公示，证明征收决定公告程序不合法，征求意见及修改情况的公示不合法。15、洪凝居被征收房屋调查情况公示表，证明被告作出房屋征收决定前没有组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。16、征收补偿方案、《洪凝居委会城南片区拆迁房屋置换证明》、《山东玫瑰园不动产信息》、《五莲县城市房屋拆迁补偿安置办法》、《洪凝居委会关于城南片区改造洪凝片区拆迁补偿安置方案》，证明补偿方案显失公平，补偿价值低于市场价格，房屋补偿一刀切，房屋价值没有评估认定。17、《洪凝街道办事处关于刘加荣等人信访事项的答复意见》，魏金润遭绑架照片，房屋强拆照片，汤兆明房屋遭破坏照片，证明征收实施单位采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。18、山东省人民政府建设用地批件，鲁政土字（2014）605号《关于五莲县2014年第2批次建设用地的批复》、鲁政土字（2014）647号《关于五莲县2014年第3批次建设用地的批复》，证明被告超越职权、滥用职权。
被告五莲县政府辩称，第一，本次征收的目的是为了提升城市形象，改善村居居住环境和生活条件，而对洪凝街道洪凝居的城中村进行改造，完全符合条例规定的公共利益需要。洪凝居城中村改造是由政府主导，采取村企合作的方式进行的，由山东鹏吉房地产有限公司合作建设五莲鹏吉时代广场，从而达到改善洪凝居居民居住环境和生活条件的目的，而并非商业开发项目。第二，涉案征收决定适用法律正确，程序合法。洪凝居房屋征收工作启动后，被告确定五莲县住建局为房屋征收部门，洪凝街道办为房屋征收实施单位，承担房屋征收的具体工作，征收部门与实施单位签订了委托合同。征收部门与实施单位依据条例第十五条、第二十四条的规定，进行了详细的调查摸底，对征收范围内房屋情况进行调查登记并将房屋调查结果予以公示；同时，征收部门依据条例第十六条第二款的规定，书面通知有关部门暂停办理被征收房屋的相关手续。征收部门又拟定了征收补偿方案，该方案经县政府组织相关部门充分论证后，于2013年4月12日予以公布，征求公众意见,征求意见期限为2013年4月12日至5月13日，符合条例第十条关于征求意见期限不得少于30日的规定。条例第十一条第二款规定：“多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会”，在本次征收中，大多数被征收人对补偿方案是认可的，因此，被告无需组织听证会。在此期间，房屋征收部门和实施单位成立了评估工作小组，抽调专人入户调查研究，了解社情民意，广泛听取意见和建议，对洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿项目进行了全面、认真的社会稳定风险评估。征求意见期满后，征收实施单位将意见建议进行了汇总并提出了答复意见，被告于2013年9月5日将征求意见情况及答复意见进行了公示；在审查该征收项目符合条例相关规定后，被告于同日作出了征收决定并进行了公告。决定作出后即由征收实施单位逐户送达了被征收人，在签约期限内共有393户被征收人与征收部门签订了补偿协议，签约比例达到82.5%。截止目前，475户被征收人中共有432户与征收部门签订了补偿安置协议，签约率达到90.9%。第三，征收补偿方案内容合法，未侵害被征收人的合法权益。征收补偿方案确定货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式由被征收人自愿选择，给予被征收人充分自愿选择补偿方式的机会和权利。选择房屋产权调换的，对房屋及附属物不再进行评估，根据城市规划建设高层住宅楼予以安置，按照村庄规划平房正房间数和规划小康楼正房间数进行补偿。如果被征收人选择货币补偿，按照《国有土地上房屋征收评估办法》规定进行评估，并按照评估确定的价值补偿给被征收人。征收补偿方案确定的产权调换补偿标准符合相关规定。征收补偿方案中规定的规划平房正房4间置换安置房面积160平方米，是被告借鉴周边区县的做法，参照近期五莲平房院落交易价确定的置换标准。五莲县目前4间平房交易价格约在20余万元，而安置楼房160平方米的成本价达到了35.2万元。条例第二十一条规定“被征收人选择房屋产权调换的，市、县级政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋与用于产权调换房屋价值的差价”，征收补偿方案规定规划平房正房4间的直接调换安置房160平方米，不再找差价，且可以按2200元/㎡的价格最多可再购买20平方米的安置房，基本上达到了拆一处房屋还建二套安置房。并且房屋产权调换是根据城市规划建设高层住宅楼予以安置，储藏间、停车位和车库不包括在安置房范围内，由被征收人自行购买，价格参照近期五莲县市场交易价确定。征收补偿方案确定的搬迁补偿、临时安置补偿标准符合相关规定。《关于日照市国有土地上房屋征收、补助费及相关费用标准的通知》（日价费发[2012]42号）规定了搬家补助费、临时安置补助费、搬迁费、临时安置补偿标准。征收补偿方案确定的搬迁补偿、临时安置补偿标准已超过上述文件规定的标准。第四，被告不存在超越职权、滥用职权的问题。搬迁奖励并非从被征收人的房屋补偿款中提取。洪凝居城中村改造项目房屋征收所需补偿资金已于2013年8月30日存入中国邮政储蓄银行五莲县支行专门帐户，房屋征收补偿资金包括对征收范围内房屋及其附属物给予补偿、安置所需的费用和房屋征收的相关经费，搬迁奖励即从房屋征收的相关经费中列支，而并非从被征收人的房屋补偿款中提取，因此，搬迁奖励的发放并不会减少被征收人房屋补偿款的数额。洪凝街道办作为房屋征收实施单位主体合法。条例并没有规定将地方政府排除在可以委托的房屋征收实施单位之外。委托洪凝街道办作为征收实施单位能够更好地开展征收工作，并不违反《山东省人民政府办公厅关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉有关问题的通知》的规定。第五，原告关于本次征收补偿继续按2010年3月18日的拆迁补偿安置方案进行的要求不符合法律规定。2010年3月18日洪凝居委会公布的《关于城南片区改造洪凝居片区拆迁补偿安置方案》，该方案确定一期工程拆迁668户，二期工程拆迁365户（包括原告在内）。一期工程到2011年12月25日才完成拆迁。由于一期工程进展不顺利导致工程延期，二期工程未继续进行，没有取得房屋拆迁许可证。根据条例第三十五条规定：“2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。”因此，不能沿用原有规定办理。2011年1月21日《条例》颁布实施后，被告严格按照条例规定的程序，依法对改造范围内的房屋实施征收。第六，本次征收不适用《关于加快旧城区改造工作的意见》（莲政发（2012）45号）的规定。2012年，针对基础设施落后的旧城区地段，被告出台了《关于加快旧城区改造工作的意见》（莲政发（2012）45号）和《关于进一步加快城中村改造工作的意见》（莲发（2012）18号），两项文件的针对对象并不一致。前者旧城区改造范围为“县城建成区内国有土地上建设年代久远、结构陈旧、存在安全隐患、基础设施不完善的老旧住宅小区和城区老企业及破产企业的原区域”，后者是对“县城建成区范围内的村（居）实施拆迁改造”，洪凝居改造属于县城建成区范围内的村居，因此，不适用莲政发（2012）45号文件的规定。第七，原告诉称被告采取暴力、威胁或违反规定中断供水、供电和道路通行等非法方式迫使其搬迁与事实不符，在实施房屋征收过程中，房屋征收部门与征收实施单位从未实施上述行为。综上，被告作出的征收决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告五莲县政府于法定期限内向本院提交了证明征收行为合法性的以下证据、依据：1、《五莲县人民政府关于印发的通知》，证明洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收符合国民经济和社会发展规划。2、《山东省人民政府关于五莲县土地利用总体规划（2006-2020）的批复》和五莲县国土资源局证明，证明洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收符合土地利用规划。3、《日照市人民政府关于五莲县城市总体规划（2011-2030）的批复》、五莲县规划处证明、洪凝居安置规划图、公示情况、《规划建设专题会议纪要（第12次）》及《罗山路以南片区控制性详规》，证明洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收符合城乡规划。4、《五莲县人民政府办公室关于公布五莲县十二个五年发展规划等26项专项规划的通知》，证明洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收符合专项规划。5、《政府工作报告》、《五莲县第十七届人民代表大会第二次会议关于〈政府工作报告〉的决议》、《关于五莲县2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年计划草案的报告》、《五莲县第十七届人民代表大会第二次会议关于五莲县2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划的决议》和《关于洪凝居片区改造的审查意见》，证明洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收已纳入县级国民经济和社会发展年度计划。6、《关于暂停办理土地登记手续的通知》（8件），证明依法书面通知有关部门暂停办理有关手续。7、《房屋征收委托合同》，证明房屋征收部门依法委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿具体工作。8、《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见的公告》及照片，证明对洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收方案组织有关部门论证后依法进行了公告，公开征求公众意见。9、《关于公布洪凝街道洪凝居城中村改造房屋征收调查结果的公告》及照片，证明对被征收房屋情况依法组织调查登记并予以公布。10、《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见及答复情况公示》及照片，证明将征求意见情况和根据公众意见修改情况依法予以公示。11、《五莲县住房和城乡规划建设局关于洪凝居城中村改造工程建设房屋征收社会稳定风险评估报告》，证明依法进行了社会稳定风险评估。12、中国邮政银行五莲支行证明和《五莲县房屋征收补偿资金使用监管协议》，证明征收补偿费用足额到位，专户存储，专款专用。13、《关于征收洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设涉及房屋的决定》、公告及照片，证明：县政府依法作出征收决定并予以公告。14、五莲县人民政府《关于加快旧城区改造工作的意见》（莲政发（2012）45号），证明本次征收不适用该意见。15、行政复议决定书，证明被告作出的征收决定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确，日照市人民政府依法予以维持。16、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《关于日照市国有土地上房屋征收补偿补助费及相关费用标准的通知》、市政府《关于城中村改造的意见（试行）》、《中共五莲县委、五莲县人民政府关于进一步加快城中村改造工作的意见》等依据的法律法规。17、五莲县城市规划区范围定界图，证明五莲城市规划区范围包括洪凝街道洪凝居。18、山东省人民政府（86）鲁政函9号《关于同意益都、诸城、五莲县共五个村居民的农业户口转为非农业户口的批复》、五莲县人民政府莲政发（1986）第65号《关于洪凝、集后村村民集体农转非的有关规定》，证明涉案土地已于1986年经由山东省人民政府批准有偿收归国有。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1、2无异议。对证据3关联性有异议，认为其对原告的房屋进行征收是根据条例的规定进行的，符合国民经济和社会发展规划、土地利用规划，符合专项规划，完全按照条例规定的进行，“七福莲城”建设项目未立项备案这与房屋征收决定没有任何关联性。对证据4无异议，该处房屋征收采取的是村企合作的模式，采取这种模式并不影响其为公共利益而进行征收的目的。对证据5关联性有异议，认为这是对洪凝居第一期拆迁所做的通知，本案并不适用。对证据6关联性有异议，该证据是2014年作出的。对证据7无异议，因为原告在诉状中提到被告的征收行为违反了莲政发（2012）45号文，为了证明本次征收不适用该文件，所以被告在提供证据时补交该文件。对证据8真实性无异议，但是对原告所要证明的问题有异议，该证据能够证明房屋征收符合五莲县城市总体规划，但是建设用地规划许可证是由建设单位具体办理，用该证据来证明涉案征收不符合城市建设总体规划是不能成立的，两者之间不存在关联性。对证据9本身无异议，但是对原告要证明的问题有异议，该证据足以证明被告按照条例的规定实施征收行为，符合条例规定，不存在适用法律错误、程序违法的问题。对证据10中洪凝居风险评估报告无异议，对其他两份是复印件，并且与本案没有关联性。对证据11，在征收决定公告之后签约期限内共有392户被征收人与征收部门签订了补偿协议，本次征收的被征收人是475户，签约总数达到了82.5%，多数的被征收人对补偿方案、征收决定没有异议，在这种情形下不需要进行听证，因此不组织听证是符合法律规定的，且原告提交的该证据是2014年5月18日取得的，并不能反映被征收人当时的真实意愿。对证据12中“项目工程概况牌”照片关联性有异议，对于两份证明无异议，补偿包括着实物补偿和货币补偿，货币补偿是存入账户4千万元，其余是实物补偿，两者相加高于应当给被征收人的补偿数额。对证据13无异议，本次征收是按照就近安置的方式来进行安置。对证据14本身无异议，但对原告的主张有异议，该证据足以证明被告征收程序合法、适用法律正确。对证据15本身无异议，但对原告主张证明的问题有异议，被告对房屋进行详细了解调查后，对调查情况进行公示，违章建筑因为不在征收补偿范围之内，所以违章建筑不需要进行公示，公示的是在征收补偿范围之内的合法房屋。对证据16，征收补偿方案本身无异议，原告提供的玫瑰园不动产信息没有法律效力，并且与本案无关联性，不能作为证据使用。对于其他的证明、安置办法以及安置方案与本案无关，从征收补偿方案来看，补偿方案内容公平合理，并且不违反条例以及日照市政府的相关规定。对证据17真实性无异议，但对原告要证明的问题有异议，答复意见是针对的上访人所反映的问题来进行的答复，里面并没有涉及征收实施单位采取暴力拆迁的内容，通过该答复意见能够看出魏金润的房屋是施工方在施工中不慎损坏的，而并非房屋实施单位的破坏，对于照片更反映不出实施单位暴力拆迁的行为，因此原告提供的证据17并不足以证明其主张，并且征收实施单位在该过程中也没有采取原告所说的任何的违法行为。对证据18、19无异议。原告对被告提交的对证据1真实性没有异议，但认为该证据不足以证明洪凝居城中村改造工程符合国民经济和社会发展规划，对于是否符合国民经济和社会发展规划，要依据发展改革部门出具的关于该项目立项批准或是否备案等文件。本案投资几个亿的建设项目“鹏吉时代广场”一年后改为“七福莲城”，经原告申请政府信息公开，2014年5月9日五莲县发展改革局出具的答复“截至目前我局未收到该项目立项事项的申请”，因此被告印发的该通知，不能替代发展改革局出具的该项目符合国民经济和社会发展规划的审批及证明材料，因此该证据不具有关联性。对证据2中的国土资源局证明有异议，该证据盖章的时间是2013年8月20日，这个时间段被告还没有做出房屋征收决定。对证据3除五莲县规划处证明外其余真实性、合法性没有异议，五莲县规划处证明，没有详细说明符合城乡规划的理由。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，建设用地规划许可证的证明力可以说明其具有符合城乡规划的情形。对证据4无异议。对证据5真实性无异议，但是被告应当提交发展改革部门出具的建设项目纳入国民经济和社会发展年度计划的证明文件，其中《关于五莲县2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年计划草案的报告》以及2013年度计划没有对洪凝街道洪凝居城中村改造工程的论述，相反，洪凝街道洪凝居2300户房屋改造已被被告莲政办字（2014）26号文件纳入2014年棚户区改造计划。因此该证据没有关联性。对证据6，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条规定，该证据复议程序中没有提交给复议机关，因此应该认定无效。对证据7的合法性有异议，其委托内容有不合法之处，征收实施单位为洪凝街道办，根据《行政许可法》和《行政处罚法》委托行政执法的规定，行政许可委托的必须是行政机关，行政处罚委托的是符合条件的组织，条例要求委托的是不得以营利为目的的事业单位，而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定街道办事处作为政府的派出机关，并非事业单位、基层人民政府，因此洪凝街道办作为房屋征收实施单位不合法。其次，合同中规定的“编制社会稳定风险评估报告”、“负责对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况的调查、登记”、“组织选择评估机构、开展房地产价格评估工作”、“签订征收补偿协议”，这些工作依据条例第十二条、第十五条、第二十条、第二十五条规定，必须由房屋征收部门履行职责，而被告委托给了不专业的实施单位，不合法。另外，被告莲发（2012)18号《关于进一步加快城中村改造工作的意见》第7页最后一行，完成县政府确定的年度改造计划，每拆迁一平方米（实际拆除的有证面积）奖励20元，可以确定以营利为目的。对证据8合法性、真实性、关联性都有异议。该证据公告之前有两个前置程序，第一个是方案形成后要根据条例第十条“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府”的规定，本案被告没有提供报批手续，属于程序违法。方案拟定报批后，经过一段论证时间和论证单位的大多数意见统一后，根据条例第十条第二款市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。本案是否经过了论证、论证意见是否统一，该证据都没有体现出来，只能说明方案没有报批和组织论证就公告征求意见。根据本案被告提供的证据7，2013年4月10日五莲住建局跟洪凝街道办签订的《房屋征收委托合同》，委托洪凝街道办事处协助编制、拟定征收补偿方案，12日征收补偿方案就公告了，太不现实。对证据9合法性、关联性都有异议，该调查结果只包含房主姓名、房屋结构、房屋间数三项内容，缺少条例规定的房屋权属、区位、用途、建筑面积等重要信息，不具合法性。且调查结果公告、跟补偿方案征求意见公告同日作出，属于程序违法。对证据10有异议，该证据的公布日期跟征收决定公告是同一天，没有做到及时公布，属于程序不合法。其次，根据《山东省人民政府办公厅关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉有关问题的通知》（鲁政办发〔2011〕25号）第二条第二款的规定召开听证会，因此不具合法性。再次，被告征求意见后仅对征收补偿方案的个别条款进行补充完善，将原方案中“六、安置补偿（四）搬迁补偿、临时安置补偿和奖励”修改，违反了条例第三条“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则”。对证据11合法性、关联性都有异议，社会稳定风险评估报告作出的主体应为“市、县人民政府”，而本案的报告是由五莲住建局作出的，应确认违法。且莲住建便发（2013）399号风险评估报告第一页最后一行的“被征收居民496户”与被告提供的行政答辩状中的“475户被征收人”相差21户。对证据12真实性、合法性、关联性都有异议，洪凝街道财经中心2013年8月30日出具的账号93×××03存款余额4千万元是不真实的。根据中国邮政储蓄银行客户回单，2013年8月30日的的银行金额为2千万元。该行客户账号交易页面显示，该账号的最后交易日期2013年9月3日，账户余额为4千万元。4千万元对于本次征收不能全部满足房屋补偿和安置所需经费和房屋征收有关经费。本案的房屋征收决定是2013年8月30日由被告作出，而4千万元专项资金是2013年9月3日存入账户，属于程序违法。根据中国邮政银行五莲县支行和洪凝街道财经中心2013年8月30日出具的《证明》，本次征收银行账号有两个，100858557700010001、93×××03，一个是洪凝居委会、一个是鹏吉公司，因此不属专户专存、专款专用，程序违法。根据条例第四条规定，被告五莲县政府应当是本次房屋征收的主体，那么补偿所需资金就要打入县政府或工作部门的支配资金账户范围，或者县财政下设专款专用资金账户。本次专款专用两个账户一个名称是居委会一个是企业都不具有合法性。对证据13，征收决定是本案的被诉行政行为本身，不予认定。对证据14，该证据复议程序中没有提交给复议机关，因此应该认定无效。对证据15合法性、真实性没有异议，对关联性有异议。该证据不仅是被诉行政行为作出后取得的，又是复议机关收集和补充的，因此不能作为人民法院认定原行政行为合法的依据。对证据16无异议。对证据17、证据18真实性无异议，但对证明目的有异议。2004年10月国务院明确规定禁止擅自通过村改居等方式将农民集体土地转为国家所有。
本院对上述证据认证如下：被告对原告提供的证据1、证据2、证据4、证据7、证据8、证据9、证据10、证据13、证据14、证据15、证据18无异议，本院予以采信。对原告提供的证据3、证据5、证据6，与本案没有关联性，本院不予采信。对证据11，该证明落款时间为2014年5月18日，系征收决定作出之后，其后附带的300余人签字真实性与关联性无法确认，本院不予采信。对证据12，征收补偿费用“足额到位”是指用于征收补偿的货币、实物的数量应当符合征收补偿方案的要求，能够保证全部被征收人得到依法补偿和妥善安置，是实物和货币两者之和。本案中，除了4千万元安置补偿款以及1400万元搬迁临时安置补偿费外，另有建设的安置楼，应当认定补偿费用已经足额到位，本院对该证据予以采信。对证据16中的征收补偿方案，系本案争议标的附件，不宜作为证据认定；证据16中的其他证据，虽然原告所在片区已经于2010年纳入改造计划中，但未按照当时方案实施拆迁安置，且未取得拆迁许可证。2011年1月21日，条例开始实施，对于上述情况，条例第三十五条明确规定：“本条例自公布之日起施行。……本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。”因此，被告根据条例的规定对原告所在片区重新启动征收程序并无不妥，本院对该组证据不予采信。对证据17，该证据与本案争议的征收决定无关联性，本院不予采信。对被告提供的证据1，该证据中提到的“到十二五末，基本完成城区重要地段城中村改造任务”与证据3《日照市人民政府关于五莲县城市总体规划（2011-2030）的批复》中“城市规划区：包括洪凝街道办事处、高泽镇及潮河镇的行政辖区”以及证据4村镇建设项下“三个中心镇”的内容相互印证，证明涉案洪凝街道洪凝居系城区重要地段的城中村，涉案房屋的改造已经纳入了五莲县国民经济第十二个五年规划纲要，本院对该证据予以采信。对证据2中的《山东省人民政府关于五莲县土地利用总体规划（2006-2020）的批复》，该批复系根据《五莲县土地利用总体规划（2006-2020年）及所辖洪凝镇土地利用总体规划》作出，且与五莲国土局证明内容相印证，本院予以采信。对证据3，五莲县规划管理处出具的证明内容与《日照市人民政府关于五莲县城市总体规划（2011-2030）的批复》内容相互印证，本院对上述两份证据予以采信。对证据3中的洪凝居安置规划图、公示情况、《规划建设专题会议纪要》以及《罗山路以南片区控制性详规》，上述证据能够相互印证，证明鹏吉时代广场一期洪府佳园等系洪凝居安置项目，本院予以采信。对证据4，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条规定，县一级的专项规划由本级人民政府批准，且《城镇体系建设“十二五”发展规划》中乡镇建设项下提及了“三个中心镇”以及“五年内基本完成城区重要地段城中村改造任务”，与证据1相互印证，本院予以采信。对证据5，认证意见同证据1，本院对该组证据予以采信。对证据6，因被告在复议过程中未提交该证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条之规定，本院不予采信。对证据7，条例第五条并未限制房屋征收实施单位的性质，且“不得以营利为目的”并不意味着房屋征收实施单位不能收取任何费用。房屋征收部门在合理的范围内，依据相关标准向房屋征收实施单位支付必要的费用，以补偿其在征收补偿工作中付出的人力物力等成本支出并无不当。进行社会稳定风险评估原则上应由五莲县政府以及房屋征收部门集体研究审定，但本案中房屋征收实施单位的职责仅仅是依据评估过程及结果编制报告，并无不当。本院对该证据予以采信。对证据8，该证据符合条例第十条的规定，本院予以采信。对证据9，原告对该登记表已认定的内容无异议，但认为被告未按照条例规定予以调查登记。本院认为，被告对被征收房屋基本情况调查登记过于简单，属程序瑕疵，本院予以采信。对证据10，被告对征收补偿方案征求意见并将意见修改情况进行公示，符合条例第十条、第十一条的规定，且原告未提供证据证明在征求意见阶段过半数被征收人对征收补偿方案提出异议，因此原告提出未召开听证会的异议不能成立，本院对该证据予以采信。对证据11，五莲住建局作为五莲县政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，有权按照规定进行社会稳定风险评估，洪凝街道办作为房屋征收实施单位，按照《房屋征收委托合同》的约定，编制社会稳定风险评估报告，符合相关程序，本院予以采信。对证据12，根据条例第十二条第二款规定，“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”，“足额到位”是指用于征收补偿的货币、实物的数量应当符合征收补偿方案的要求，能够保证全部被征收人得到依法补偿和妥善安置，是实物和货币两者之和。本案中，除了4千万元安置补偿款以及1400万元搬迁临时安置补偿费以外，另有安置楼，虽然银行客户回单显示，4千万元安置补偿款最终于2014年9月3日全部到位，洪凝街道财经中心出具的证明与事实不完全相符，但应当认定补偿费用在征收决定公告前已经足额到位；“专户存储”是指补偿款应当存入专门用于征收补偿费用的存储账户，不得存入人民政府的基本账户或者其他账户，本案中，承揽了相应建设工作的山东鹏吉房地产开发有限公司设立专门账户，并受到作为房屋征收实施单位的洪凝街道办的监管，符合相关规定，本院予以采信。对证据13及证据15，系本案争议标的及复议决定，不宜作为证据进行认定。对证据14，该证据与本案无关联性，本院不予采信。对证据16，系本案征收决定作出的法律依据，除其中的《日照市人民政府关于城中村改造的意见（试行）》与本案无关联性，本院不予采信外，对其余法律依据本院予以采信。对证据17，原告无异议，本院予以采信。对证据18，原告对其真实性无异议，本院予以采信。
经审理查明，洪凝街道洪凝居位于五莲县城市规划区内。原告肖光玉系洪凝街道洪凝居居民，在被告五莲县政府作出的涉案征收决定所确定的征收范围内即五莲县幸福路以东、富强路以西、育才路以北、成都路以南、育才路东延规划区域内拥有合法房屋。五莲住建局为本次征收的房屋征收部门，洪凝街道办为房屋征收实施单位。2013年4月12日，被告发布《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见的公告》，征求意见期限自2013年4月12日起至2013年5月13日止。其中补偿方案规定了征收时间、签约期限、补偿方式、搬迁补偿、临时安置补偿和奖励等内容。同日，五莲住建局发布《关于公布洪凝居被征收房屋调查结果的公告》，公示表中载明房主姓名、房屋结构、房屋间数等信息，并告知被征收人如有异议，于2013年5月1日前到洪凝居委会三楼会议室反映。2013年8月28日，五莲县住建局形成社会稳定风险评估报告。2013年9月5日，被告发布《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见及答复情况公示》，根据对征收补偿方案征求意见的情况，对补偿方案中第六部分“安置补偿”第（四）项“搬迁补偿、临时安置补偿和奖励”进行了修改。2013年9月3日，洪凝街道办与山东鹏吉房地产开发有限公司、中国邮政储蓄银行股份有限公司五莲县支行签订房屋征收补偿资金使用监管协议，确定项目出资人山东鹏吉房地产开发有限公司已将洪凝居城中村改造项目所需补偿资金4千万元存入中国邮政储蓄银行股份有限公司五莲县支行，中国邮政储蓄银行股份有限公司五莲县支行按照协议约定保证房屋征收补偿资金专户存储、专款专用。2013年8月30日，五莲县政府作出涉案莲政发【2013】42号房屋征收决定，并于2013年9月5日公告。原告对该征收决定不服，向日照市人民政府提起行政复议，日照市人民政府于2015年1月23日作出复议决定，以涉案征收决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确为由，维持了五莲县政府作出的莲政发【2013】42号房屋征收决定。原告不服，于2015年2月3日向日照市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销涉案征收决定。日照市中级人民法院立案后，将案件移交本院审理。
另查明，在征收补偿方案规定的签约期限内，475户被征收人中共有393户被征收人与房屋征收部门签订了安置补偿协议。截止目前，共有432户与征收部门签订了安置补偿协议，签约率达90.9%。
还查明，1986年3月31日，经由山东省人民政府（86）鲁政函9号《关于同意益都、诸城、五莲县共五个村居民的农业户口转为非农业户口的批复》批准，“五莲县洪凝、集后两个村……的农业户口转为非农业户口。……对现有土地有偿收归国有。”
本院认为，本案有如下争议焦点。
第一，五莲县政府作出涉案房屋征收决定是否符合公共利益的需要。本案中，涉案地段位于五莲县城市规划区内，但基础设施落后，被征收房屋多为平房。为完善城市功能，改善居民居住环境和生活条件，2013年，五莲县政府将洪凝街道洪凝居城中村改造列入国民经济和社会发展年度计划，并作为重点项目实施，符合条例第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”规定的公共利益的需要。涉案安置项目采用政府主导、市场运作、村企合作的方式进行，不能成为否认该项目公共利益性质的理由。
第二，涉案征收决定作出时的土地性质问题。1986年3月31日，经由山东省人民政府（86）鲁政函9号文批准，时为洪凝村村民的农业户口转为非农业户口，同时土地有偿收归国有。但因当时土地管理法并未实施，因此未办理相应手续。2014年，五莲县国土局经由日照市国土局向山东省政府提交五莲县2014年第2、第3、第4、第6批次建设用地呈报申请书。2014年9月23日、2014年10月22日、2014年12月31日，山东省人民政府分别作出批复，同意将五莲县洪凝居委会农用地转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地。据此，可以认定涉案土地已于1986年收归国有，并于2014年补办了相应的用地手续。五莲县政府作出涉案征收决定时，土地性质为国有土地。
第三，作为涉案征收决定附件的征收补偿方案规定是否合理。征收补偿方案中规定，“选择产权调换的，对被征收房屋及其附属设施不再进行评估，规划正房4间的置换160平方米；规划正房3间的置换120平方米；规划正房2间的置换80平方米；”原告认为此种规定意味着不管房子新旧、装修好坏得到的补偿都一样，不具有合理性，因此提出异议。但选择产权调换时房屋价值评估的目的是“为房屋征收部门与被征收人计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价提供依据，评估用于产权调换房屋的价值”。（《国有土地上房屋征收评估办法》第八条第二项），本方案中规定的直接置换的方式，不再计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，并未损害被征收人的利益。而只有被征收人选择货币补偿方式时才能体现出被征收房屋新旧以及装修程度所造成的差别，对此，征收补偿方案中规定，“选择货币补偿的，被征收房屋的价值按《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，由选定的房地产价格评估机构按照市场价格进行评估确定，由征收实施单位按照评估确定的价值补偿给被征收人”。因此，本院对征收补偿方案的合理性予以认可。
第四，涉案征收决定作出程序是否合法。洪凝居城中村改造工程启动后，五莲县政府确定了五莲住建局为房屋征收部门，洪凝街道办为房屋征收实施单位。2013年4月12日，被告发布《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见的公告》，征收意见期限为一个月。同日，五莲住建局发布《关于公布洪凝居被征收房屋调查结果的公告》，并告知被征收人如有异议，于2013年5月1日前到洪凝居委会三楼会议室反映。2013年8月28日，五莲县住建局形成社会稳定风险评估报告。2013年9月5日，被告发布《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见及答复情况公示》，根据对征收补偿方案征求意见的情况，对补偿方案进行了修改。2013年9月3日，洪凝街道办与山东鹏吉房地产开发有限公司、中国邮政储蓄银行股份有限公司五莲县支行签订房屋征收补偿资金使用监管协议，确定项目出资人山东鹏吉房地产开发有限公司已将洪凝居城中村改造项目所需4千万元补偿资金存入中国邮政储蓄银行股份有限公司五莲县支行，该行按照协议约定保证房屋征收补偿资金专户存储、专款专用。2013年8月30日，五莲县政府作出涉案莲政发【2013】42号房屋征收决定，并于2013年9月5日公告。虽然在整个征收过程中被告出现了如下问题：被告对被征收房屋进行调查登记时过于简单，只统计了房主姓名、房屋结构（平房或二层小康楼）以及房屋间数；签约期限距离征收决定公告之日时间过短（9月5日公告，签约期限为9月8日-9月10日），但可以认定为程序瑕疵。被告作出涉案征收决定基本符合条例规定，程序合法。
综上，五莲县政府作出涉案征收决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告肖光玉的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。
审 判 长 赵家娜
审 判 员 鹿梦吟
人民陪审员 孟祥芳
二〇一五年十二月二十五日
书 记 员 潘光妮