河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）周行终字第26号
上诉人（一审原告）赵松峰，男，1945年6月18日生，汉族，住鹿邑县。
委托代理人赵国伟，男，汉族，1972年10月8日生，住址同上，系赵松峰之子。
委托代理人白杰，男，河南博辩律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）鹿邑县人民政府。
法定代表人朱良才，男，职务县长。
委托代理人田以功，男，鹿邑县人民政府法制办主任。
委托代理人荣飞，男，鹿邑县国土资源局工作人员。
一审第三人赵海彬，男，1947年11月29日生，汉族，住鹿邑县.
委托代理人马进军，男，河南真源律师事务所律师。
上诉人赵松峰因土地行政裁决一案，不服郸城县人民法院（2014）郸行初字第67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人赵松峰的委托代理人赵国伟、白杰，被上诉人鹿邑县人民政府的委托代理人荣飞，一审第三人赵海彬及其委托代理人马进军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，本案争议土地位于鹿邑县真源办事处（原城关镇）红星街，东西长20米，南北宽5米，东邻赵松峰之子赵国旗的房子东侧外墙，西起赵海彬的房子东山外墙，南至赵海彬，北至赵松峰（与赵海彬后墙一致），属国有建设用地。在鹿邑县人民政府行政处理程序中，赵海彬和赵松峰均主张争执土地是自己继承祖业垫坑平整后而取得的国有土地使用权，鹿邑县人民政府根据赵海彬提供的土地管业执照（民国二十六年十二月）、土坑买卖契约（民国二十五年元月）、草契（1953年8月8日）等证据，认定该宗土地系双方当事人祖上共同管理使用。1988年3月18日，鹿邑县城关镇人民政府南城区办事处为赵海彬填发《个人建房用地清查登记表》一份，主要内容是：户主姓名：赵海斌职业：职工全家人口：六土地权属：国家户主所在单位：蔬菜公司宅基地详细地址：南关红星街122号宅基地总面积：254.52平方米折市亩：0.38亩批准机关：解放前批准日期：解放前宅基地平面图及四至距离：东西长20.2米南北长14.6米（其中包含2米路）北邻：赵小亭南邻：路西邻：坑东邻：路占地性质及处理意见：超标占地已做处理，同意发证使用。1988年3月15日，鹿邑县城关镇人民政府南城区办事处为赵小亭填发《个人建房用地清查登记表》一份，主要内容是：户主姓名：赵小亭职业：无全家人口：六土地权属：国家户主所在单位：南办红街宅基地详细地址：南关红星街121号宅基地总面积：195.6平方米折市亩：0.29亩批准机关：解放前批准日期：解放前宅基地平面图及四至距离：北邻：王艳南邻：路西邻：赵海山东邻：赵松峰占地性质及处理意见：超标占地已做处理，同意发证使用。鹿邑县城关镇人民政府南城区办事处为赵松峰填发的《个人建房用地清查登记表》的主要内容是：户主姓名：赵松峰职业：职工全家人口：六户主所在单位：鹿邑县草制品厂宅基地详细地址：南关红星街121号宅基地总面积：172.8平方米折市亩：0.26亩批准机关：解放前宅基地平面图及四至距离：东西长18米南北长9.6米北邻：路南邻：路西邻：赵小亭东邻：坑占地性质及处理意见：超标占地已做处理，同意发证使用。经赵松峰申请，鹿邑县人民政府2003年8月1日为赵松峰颁发了鹿国用（2003）字第227号国有土地使用证。赵海彬不服，于2009年3月30日向鹿邑县人民法院提起行政诉讼，鹿邑县人民法院2009年6月28日作出（2009）鹿行初字第11号行政判决，撤销了赵松峰的鹿国用（2003）字第227号国有土地使用证，当事人没有提起上诉，该判决已经发生法律效力。之后，赵海彬、赵松峰因争议土地发生使用权纠纷。2007年10月19日，赵海彬向鹿邑县人民政府书面申请确定宅基地使用权。2012年7月7日，鹿邑县人民政府对此案举行听证会，赵海彬、赵松峰二人均参加了听证。2013年11月13日鹿邑县人民政府作出被诉的《土地处理决定》。赵松峰不服，向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府于2014年3月28日作出豫政复决（2014）1018号行政复议决定书，决定维持鹿邑县人民政府《土地处理决定》。赵松峰不服，向人民法院提起行政诉讼。2014年6月10日，鹿邑县公安局城关派出所出具证明一份，内容是：兹证明我所管辖区居民赵海彬与赵松峰宅基地纠纷一事，于2007年由南关办事处、城关镇土管所、南关派出所三家联合调解，曾多次调解无效。特此证明。赵海彬与赵松峰系五代以内旁系血亲叔侄关系。本案争议土地现由赵松峰家出行使用，赵海彬没有实际建房使用。
原判认为，赵松峰作为鹿邑县人民政府《土地处理决定》的当事人，对鹿邑县人民政府《土处理决定》不服，在法定起诉期限内可以自己的名义直接向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”据此，鹿邑县人民政府作出被诉的《土地处理决定》，依法享有职权。鹿邑县人民政府通过举行听证会，在确认赵松峰的国有土地使用证被人民法院判决撤销、赵海彬拥有1988年3月18日鹿邑县城关镇人民政府南城区办事处为其填发的《个人建房用地清查登记表》等证据的情况下，将本案争议土地的使用权确定给赵海彬，认定事实清楚，证据确实充分。鹿邑县人民政府受理赵海彬的宅基地确权申请后，收取了当事人提交的证据，举行了听证会，听取了当事人的陈述意见，对当事人双方进行了调解，之后作出被诉的《土地处理决定》，并向当事人进行了送达，办案程序符合国土资源部发布的《土地权属争议调查处理办法》的规定。鹿邑县人民政府在调解没能达成一致意见的情况下，根据原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条的规定，将本案争议土地的使用权确定给赵海彬，适用法律正确。因此，鹿邑县人民政府作出的被诉《土地处理决定》，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，应判决维持。赵松峰起诉要求撤销的诉讼请求，本院不予支持；赵松峰要求责令鹿邑县人民政府重新做出具体行政行为，将争议土地确权给赵松峰使用的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决一、维持鹿邑县人民政府2013年11月13日作出的鹿政土（2013）41号《关于鹿邑县真源办事处居民赵海彬与赵松峰土地权属争议的处理决定》；二、驳回赵松峰的其他诉讼请求。
上诉人赵松峰不服一审判决上诉称，一、被诉行政行为认定实体错误。被上诉人以1988年个人建房用地清查登记表将该争议土地的使用权确定给赵海彬是错误的，该表明确显示赵海彬北邻是赵小亭，而不是赵松峰，据此从该表可以看出所登记土地范围在上诉人的宅基西面，赵小亭南面的老宅基，而不是争议地。我方个人建房用地清查登记表所显示的南边事路，不是赵海彬的宅基地。所以赵海彬的建房用地清查表并不包括争议的土地。争议地原来都是坑，是上诉人慢慢所垫。上诉人的宅基证被撤销与争议的土地没有关系。二、被诉行政行为程序违法。赵海彬的土地确权申请书是2007年10月19日向被上诉人提出，没有向赵松峰送达。2012年7月7日在鹿邑县国土资源局进行听证，鹿邑县人民政府2013年才作出处理决定，违反法律及规章规定的应当在受理之日起6个月内提出调查调查处理终结，其提供的证据中也没有批准延长调查处理时间的法律文书及告知延长处理期限的告知书。所以不能仅凭被上诉人举行听证会或进行了调解就认定其程序合法。三、被诉行政行为适用法律错误。被诉行政行为仅适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条，该条规定，土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。而争执的土地实际上是赵松峰使用，赵海彬并没有使用。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉行政行为，责令被上诉人重新作出行政行为。
被上诉人鹿邑县人民政府辩称，一、被诉行政行为认定事实清楚，证据充分。赵海彬1988年3月18日的个人建房用地清查登包含争议地一部分，该表北邻实际上不仅仅是赵小亭，还有一部分的北邻是赵松峰。对于该表没有涉及的部分，赵海彬提供了土坑买卖契草，证明了土坑是赵海彬父亲从别人手里通过买卖合同获得，并提供由1995年12月14日与徐军所签的协议书及填坑买土的收条等证据来证明赵海彬买土填坑，并一直由赵海彬管理使用。上诉人一直没有提供其依法取得使用权的依据。在2003年赵松峰改建房屋以前，大门是门朝东的，其土地及房屋的使用并不涉及争执地，改建后才将大门朝南，把争议地作为出路，因此才引发纠纷。二、被诉行政行为程序合法。鹿邑县人民政府是按照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》规定的程序作出的。完全履行了土地确权的所有相关程序。因为该案案情复杂、历史跨度久远、调查及核实证据困难，双方当事人都不十分配合，并且在2009年赵海彬提起了行政诉讼，该行政诉讼的审判结果将直接影响到本案争议的有关事实的认定，因此无法在六个月内调查终结，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定，经国土资源行政主管部门批准，予以适当延长调查处理时间，符合相关法律规定。在行政处理程序中，不但给赵松峰送达了赵海彬的土地确权申请书，而且公开举行了听证会，在听证会上，宣读了赵海彬的申请书，也让赵松峰对赵海彬的申请书内容进行了答辩。三、被诉行政行为适用法律正确。上诉人认为是其一直管理使用争议土地没有事实依据。赵海彬提供的一系列证据充分说明了争议地一直由赵海彬管理使用。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人赵海彬述称，一、一审判决认定事实清楚，证据确凿。我方与上诉人争议地东西20米，南北5米，既有我方的老宅基，又有我方后来填坑的宅基地。西部东西10米，南北15.63米属于我方老宅，提供的有民国二十六年十二月土地执照与土坑买卖契约及1953年8月契草，足以证明上述事实。东部东西10米，南北15.63米，系我方买土填坑而得。这有与南邻徐军诉签协议书为凭，还有我方及上诉人、上诉人之弟赵小亭三家的1988年3月18日土地清查表相互印证。从现实使用土地看，上诉人建房用地南北就有12.5米，超过了上诉人应得的9.6米，加上官出路1.3米，共计10.9米。但2003年颁证时，又往南多办了3.7米，此证已经被撤销。2014年河南省人民政府经现场勘查后，决定维持被处理决定。从1990年9月20日我与哥哥赵海燕分家协议上看，赵松峰作为北邻予以按指印，更说明了上诉人是我方的北邻。二、被诉行政行为程序合法。2007年10月19日我提出确权申请鹿邑县国土资源局受理后，职能部门依法给上诉人送达了申请书，后因行政诉讼才导致调查中止，鹿邑县人民法院于2009年6月28日撤销了赵松峰的国有土地使用证。赵松峰没有上诉。我方多次向领导反映才于2012年恢复了调查程序。2012年7月鹿邑国土局组织了听证，听证后鹿邑县国土局、城关镇土管所，南城区居委会、南关派出所等机关多次调解后才下发确权决定。三、被诉行政行为适用法律正确。处理决定既使用了土管法第16条又适用了《确定土地所有权和使用权的若干规定》第26条的规定，属于适用法律正确。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审除与一审查明事实相同之外，另查明，在争议地北侧，赵松峰2003年建起两层楼房，分立东西两院，大门朝南，紧邻争议地，分别由其两个儿子居住，争议地是目前这两处住房的唯一出路。
本院认为，被诉处理决定认为部分可以看出，由于赵海彬和赵松峰双方均没有提供继承所取得争执地使用权的证据，同时也没有提供其他方式取得争执地使用权的证据和依据，鹿邑县人民政府确权的主要依据就是1988年个人建房用地清查登记表。但赵海彬1988年3月清查登记表载明的赵海彬的北邻是赵小亭，不是赵松峰；赵松峰1988年个人建房用地清查登记表显示赵松峰南邻是路，西邻是赵小亭。上述清查登记表均不能说明本案讼争土地在赵海彬清查登记表范围之内，所以被诉行政行为主要证据不足。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条规定“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外。”被诉处理决定是依据该条把争议土地使用权确定给了赵海彬，而事实上，直接使用该地作为出路的是赵松峰的两个儿子，并不是赵海彬。被上诉人依据该条作出处理决定，明显属于适用法律错误。从本案具体情况来看，争议地是目前赵松峰两个儿子家唯一出路，即使赵松峰对争议地不具有建设用地使用权，但从相邻权（通行权）的角度出发，把争议地全部确定给赵海彬，必然会对赵松锋家人通行权利造成直接影响。被上诉人在重新作出处理决定时，应本着尊重历史，面对现实的原则，找到一个切实可行的途径，妥善化解两家矛盾。综上，被诉处理决定主要证据不足，适用法律错误，依法应予以撤销；一审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，依法应予以改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、第（二）项，第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
撤销郸城县人民法院（2014）郸行初字第67号行政判决；
撤销鹿邑县人民政府2013年11月13日作出的鹿政土（2013）41号《关于鹿邑县真源办事处居民赵海彬与赵松峰土地权属争议的处理决定》；
责令鹿邑县人民政府在收到本判决之日起60日内重新作出行政行为。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人鹿邑县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 郭金华
二〇一五年六月四日
书记员 王 琳