山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）德中行终字第75号
上诉人（原审原告）：李会勤，男，1968年2月1日出生，住山东省乐陵市郑店镇。
被上诉人（原审被告）：乐陵市人民政府。
法定代表人：曲锋，市长。
委托代理人：王怡如，乐陵市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：李凯，乐陵市农村经济经营管理局工作人员。
被上诉人（原审第三人）：李会生，男，1960年5月5日出生，住山东省乐陵市郑店镇。
委托代理人：李培，山东九公律师事务所律师。
委托代理人：张娜，山东九公律师事务所实习律师。
上诉人李会勤因土地行政登记一案，不服山东省乐陵市人民法院（2014）乐行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人李会勤，被上诉人乐陵市人民政府的委托代理人王怡如、李凯，被上诉人李会生及其委托代理人李培、张娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告李会勤与第三人李会生均系乐陵市郑店镇前李村村民，因为本村的东沟崖地块（又称家东道东、四十亩）耕地7.6亩发生纠纷。1998年12月30日，第三人李会生与郑店镇前李村委会签订承包土地合同一份，合同主要内容：前李村将包括家东道东7.6亩耕地在内的8.8亩土地发包给李会生，并标注了四至，承包期限自1998年12月至2028年12月。之后，该地块由第三人李会生种植。同时，乐陵市人民政府为李会生颁发了土地承包经营权证书。2004年，该争议地块由原告李会勤种植至今。2010年5月14日，乐陵市人民政府依据鲁政办发（2006）119号《山东省人民政府办公厅关于做好农村土地承包经营权证换发补发工作的通知》及德政办发（2007）17号《德州市人民政府办公室关于做好换发补发农村土地承包经营权证工作的通知》，根据乐陵市郑店镇人民政府郑政发（2010）第29号《郑店镇关于打印圪垯、谷家、前李、小房村的土地承包经营权证书的申请》，为第三人李会生换发了证书编号为161402009931（乐陵市农地承包权（2009）第1614020701600001号）的农村土地承包经营权证。原告李会勤不服，诉至本院，要求撤销被告为第三人颁发的乐陵市农地承包权（2009）第1614020701600001《土地承包经营权证书》。
原审法院认为：乐陵市人民政府作为本市《土地承包经营权证》的发证机关，严格依照相关的法律、法规、规章及上级相应文件的规定进行换发证工作是其法定职责。本案中，第三人李会生所持有的证书编号为161402009931的农村土地承包经营权证，是乐陵市人民政府依据鲁政办发（2006）119号《山东省人民政府办公厅关于做好农村土地承包经营权证换发补发工作的通知》及德政办发（2007）17号《德州市人民政府办公室关于做好换发补发农村土地承包经营权证工作的通知》，根据乐陵市郑店镇人民政府郑政发（2010）第29号《郑店镇关于打印圪垯陈、谷家、前李、小房村的土地承包经营权证书的申请》为第三人李会生换发的，事实清楚，程序合法，适用法律、法规、文件正确，本院依法应予支持。原告诉称其已提交郑店镇经管站及前李村委会关于李会生持有的土地承包经营权证属错误上报的证明，因相关人员未出庭作证，且被告、第三人均提出异议，本院对此不予采纳。第三人李会生辩称原告李会勤无行政诉讼主体资格，因原告李会勤自2004年即开始种植该争议土地，第三人李会生亦认可，且该争议土地包括在第三人李会生所持有《土地承包经营权证》之内，该事实足以证明原告李会勤与该案有法律上的利害关系。经合议庭合议认为，原告李会勤具有本案诉讼主体资格。另，第三人李会生辩称本案已经超过诉讼时效，因第三人未提交相应证据，对此，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第一项之规定，判决维持被告乐陵市人民政府为第三人李会生颁发的证书编号为161402009931（乐陵市农地承包权（2009）第1614020701600001）的《农村土地承包经营权证》。
李会勤不服原审法院判决，向本院提起上诉。其上诉请求为：撤销乐陵市人民法院（2014）乐行初字第7号行政判决，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。理由为：一审法院认定事实错误。
乐陵市人民政府为李会生颁发证号为1614020701600001的农村土地承包经营权证违法。被上诉人乐陵市人民政府发证时没有查清事实，第三人早在2004年前已将争议土地退回乐陵市郑店镇前李村委会。2004年6月份，乐陵市郑店镇前李村委会又将该宗土地承包给李会勤，并签订了承包协议。乐陵市郑店镇前李村委会与乐陵市郑店镇经管站联合出具的证明也能证明当时没有查清争议土地的实际情况，才给李会生办理了农村土地承包经营权证书，该行为严重侵犯了上诉人的利益。从被上诉人提交的证据也可以看出被上诉人的颁证程序严重违法。按照被上诉人提交的德州市人民政府德政办发（2007）17号文的要求，农村土地换证应按照该文件的严格要求，在文件规定的调查摸底阶段：要求各级要抽调精干人员组成工作组，逐户调查摸底，核实二轮土地延包承包合同、承包地块的面积和数量、四至界线等情况，在农户确认无误后，登记造册，张榜公布，接受群众监督。群众无异议后，以村或村民小组为单位汇总造册，作为换发补发土地承包经营权证的依据。但是被上诉人乐陵市人民政府没有向法庭提交相关的测量、登记造册、公示等相关资料，既然无相关资料也就无法证实被上诉人颁证行为的程序的合法性。乐陵市郑店镇人民政府的申请文件没有相关的换证人员名单，也不能证实本证行为的合法性。因此，乐陵市人民政府的办证行为违法。请依法支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人乐陵市人民政府答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人所称与事实不符。第三人从未向任何人作出放弃承包地的意思表示，并且根据《土地承包法》第二十九条，承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。上诉人没有任何书面证据证明第三人向村委会放弃了承包地。第三人在二轮延包时，与村委会签定了承包期为1998年12月30日至2028年12月30日的土地承包合同。村委会与上诉人就属于第三人的承包地签订“承包合同”属于无权处分，是非法发包。此外，在一审中我方已就上诉人提交的所谓“郑店镇前李村委会与乐陵市郑店镇经管站联合出具”的证明及证人证言的真实性提出了异议，上诉人的证据材料完全没有任何证明力。根据鲁政办发（2006）119号、德政办发（2007）17号文，二轮承包合同是证明农户承包权属的原始凭证，凡有二轮土地承包合同的，应作为换发新证的依据。我方严格按照上级文件要求，进行补换发证。综上所述，上诉人的上述理由无一成立，请求二审法院维持原判。
被上诉人李会生答辩称：一审法院认定事实清楚，二审法院应当维持一审法院正确判决。乐陵市人民政府为答辩人颁发1614020701600001土地承包经营权证，是按山东省人民政府的要求进行的全国统一《农村土地承包经营权证》换发工作。所争议的土地只有答辩人有合法有效的承包经营权。上诉人主张答辩人在2004年已将承包土地退回根本没有事实依据，答辩人从未将承包地交回，并且《中华人民共和国农村土地承包法》第29条规定“承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方”，我国最高院还为此在《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第10条做了明确司法解释“承包方交回承包地不符合农村土地承包法第二十九条规定程序的，不得认定其为自愿交回”，因此前李村委员会在没有合法证据情况下也无权剥夺答辩人的土地承包经营权。土地承包经营权的取得是依据《农村集体土地承包合同书》和《农村土地承包经营权证》，我国《农村土地承包法》第21条也对承包合同的内容进行了详尽的规范，而上诉人所谓的“承包协议”仅是在便签上书写的，没有合同号、期限、长度、四至、违约条款、负责人签字等，不是合法有效的承包合同。答辩人提交的土地承包证书是人民政府根据鲁政法办发（2006）《山东省人民政府办公厅关于做好农村土地承包经营权证换发补发工作的通知》来进行更换的，其中一项工作原则为“坚持稳定土地承包关系不变的原则”，并且要求“二轮土地承包合同是证明农户承包权属的原始凭据，凡有二轮土地承包合同的，应作为换发新《农村土地承包经营权证》的依据”，所以人民政府的行政行为是正确的、合法的。综上所述，一审法院判决认定事实清楚，请二审人民法院依法维持，并驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明：上诉人李会勤与被上诉人李会生均系乐陵市郑店镇前李村村民，因为本村的东沟崖地块（又称家东道东、四十亩）耕地7.6亩发生纠纷。1998年12月30日，郑店镇前李村委会与李会生签订承包土地合同一份，合同约定将包括家东道东（又名四十亩）7.6亩耕地在内的8.8亩土地发包给李会生，承包期限自1998年12月至2028年12月。之后，该部分土地由李会生种植。同时，被上诉人乐陵市人民政府为李会生颁发了土地承包经营权证书。2004年，争议地块由上诉人李会勤种植至今。2006年12月31日，山东省人民政府办公厅作出鲁政办发（2006）119号《山东省人民政府办公厅关于做好农村土地承包经营权证换发补发工作的通知》，2007年6月6日，德州市人民政府办公室作出德政办发（2007）17号《德州市人民政府办公室关于做好换发补发农村土地承包经营权证工作的通知》，两个文件均要求换发补发农村土地承包经营权证并规定了相应的步骤。2010年5月14日，在未经摸底调查及张榜公示的前提下，乐陵市人民政府为李会生换发证号为161402009931（乐陵市农地承包权（2009）第1614020701600001号）的农村土地承包经营权证。
本院认为：鲁政办发（2006）119号《山东省人民政府办公厅关于做好农村土地承包经营权证换发补发工作的通知》第二部分第（三）项工作步骤第2点写明：“各级要组织专门力量，集中时间对二轮土地承包情况进行摸底和清理，摸清土地承包的底数，并将调查摸底情况进行公示……公示无异议后，以村或村民小组为单位汇总造册，建立土地承包台账，作为换发证的依据”；德政办发（2007）17号《德州市人民政府办公室关于做好换发补发农村土地承包经营权证工作的通知》第二部分第（二）项写明：“各级要抽调精干人员组成工作组，逐户调查摸底，核实二轮土地延包承包合同、承包地块的面积和数量、四至界限等情况，在农户确认无误后，登记造册，张榜公布，接收群众监督。群众无异议后，以村或村民小组为单位汇总造册，作为换发土地承包经营权证的依据”，被上诉人乐陵市人民政府2010年5月14日为被上诉人李会生换发新的土地承包经营权证是基于政策的换发行为，在上述两个政策性文件均有明确规定换发步骤的前提下，为妥善处理土地承包纠纷，依法保障当事人的合法权益，乐陵市人民政府应该按照上述文件规定的步骤进行。但乐陵市人民政府并未提供证据证明在换证之前进行了相应的摸底调查和公示，明显违反换发程序。综上所述，被上诉人乐陵市人民政府为李会生换发161402009931号（乐陵市农地承包权（2009）第1614020701600001号）农村土地承包经营权证的程序违法，依法应予撤销。原审判决结果有误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：
一、撤销乐陵市人民法院作出的（2014）乐行初字第7号行政判决；
二、撤销乐陵市人民政府为李会生换发的161402009931号（乐陵市农地承包权（2009）第1614020701600001号）农村土地承包经营权证；
二审案件受理费50元，由被上诉人乐陵市人民政府和李会生各承担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鲲
审 判 员 师延锋
代理审判员 宋冬梅
二〇一四年十一月十一日
书 记 员 袁 娜