浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1305号
上诉人（原审被告）嵊州市人民政府。住所地嵊州市领带园区五路*号。
法定代表人徐建役，市长。
委托代理人彭晶晶，嵊州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人周利雅，浙江世纪方正律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）丁菊华，女，1934年6月11日出生，汉族，住嵊州市。
丁菊华诉嵊州市人民政府（以下简称嵊州市政府）房屋行政征收一案，绍兴市中级人民法院于2017年9月8日作出（2016）浙06行初179号行政判决。嵊州市政府不服，向本院提出上诉。本院于2017年10月11日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院认定：1992年6月6日，原告丁菊华丈夫宓生祥(已去世)经审批获得位于嵊州市浦口××文明路西××弄独自使用面积27.7平方米、共有使用权16.5平方米的土地使用权，1992年7月15日取得嵊集建(92)字第1012号集体土地建设用地使用证(地号5-3-3-231，面积44.2平方米)。2015年3月4日，嵊州市发展和改革局作出嵊发改中投〔2015〕44号《关于嵊州市浦东大道至罗小线段公路工程项目建议书的批复》，确定据该批复抓紧编制可行性研究报告报批。2015年4月18日，嵊州市规划局作出选字第330683201500012开号建设项目选址意见书。2015年4月21日，经嵊州市沈茹新村村民代表大会讨论，同意因建快速通道需要而对该村所涉土地实施征用，并于2015年4月23日与嵊州市经济开发区(浦口街道)签订了《征地、政策处理协议书》。2015年5月7日，嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会发布嵊开浦〔2015〕62号《关于开发区(浦口街道)涉及工程建设房屋拆迁补偿安置实施办法(施行)》，明确了拆迁范围、被拆迁房屋建筑面积的合法性和房屋使用性质应进行确权认定和结果公示、拆迁安置户和安置办法的确定、安置补偿费的确定、非住宅性房屋的补偿与安置、奖励等相关规定。2015年6月19日，嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会发布嵊开浦〔2015〕108号《关于开发区(浦口街道)涉及工程建设房屋拆迁补偿安置实施办法(施行)有关解释性说明》，进一步明确了户籍在册人口、选择房票安置的被征收人、选择宅基地和老年公寓房安置的被征收人等相应规定。2015年7月1日，嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司对涉案工程所涉房屋进行拆迁。2015年7月6日，嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会对嵊州市经济开发区(浦口街道)浦东大道至罗小线连接线公路工程房屋拆迁及浦东大道至罗小线、普田大道至浙锻连接线公路工程房屋拆迁进行公示和公告，主要内容为沈茹新村(茹家村)被拆迁人口与房屋基本情况及相关房屋拆迁政策。2015年7月22日，嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会对嵊州市经济开发区(浦口街道)浦东大道至罗小线连接线公路工程沈茹新村(茹家村)区块房屋拆迁确权、安置情况进行公示。2015年8月10日，嵊州市诚中房地产估价事务所对原告丁菊华户房屋及装修、附属物进行重置价评估。2015年8月14日，原告丁菊华儿子宓东明代为其母与嵊州市房屋拆迁有限公司签订《房屋拆迁协议书》。2015年8月20日，原告丁菊华以因身体原因为由，出具委托其子宓东明全权处理房屋拆迁相关事宜之委托书。2015年8月22日，嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会对签约期及搬迁腾空期等进行公告，宓东明以涉案房屋原集体土地建设用地使用证为其父宓生祥之名为由，要求改作其母即原告名下，为此在当日的公示中调整为原告。2015年8月30日涉案房屋经腾空完毕并由宓东明签署交房。2015年8月31日，涉案房屋拆迁补偿费支付到位并由宓东明代为领取。同日，宓东明与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订补充协议，确定周转过渡费1个月之费用并领取。原告因对涉案房屋征收补偿标准不服，遂成讼。另查明，2015年9月24日和2015年12月1日，嵊州市住房和城乡建设局分别作出地字第330683201500028开号建设用地规划许可证、建字第330683201500041号建设工程规划许可证。2015年12月14日经浙江省人民政府浙土字(330683)A〔2015〕-0004批准，同意包括原告房屋所涉集体土地予以征收。2016年3月31日，嵊州市人民政府签发3306832016A10006号《国有建设用地划拨决定书》，将坐落于包括原告房屋所涉土地在内的开发区沈茹村等土地用于嵊州市浦东大道至罗小线段公路工程划拨建设。现原告房屋所涉土地已成公路。
原审法院认为，一、原告丁菊华起诉是否符合法定起诉条件。2015年3月4日，嵊州市发展和改革局作出的嵊发改中投〔2015〕44号《关于嵊州市浦东大道至罗小线段公路工程项目建议书的批复》中确定据该批复抓紧编制可行性研究报告报批后，被告嵊州市人民政府下属嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会即组织实施，并由其委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与原告丁菊华之子签订《房屋拆迁协议书》后，将涉案房屋予以征收、拆除，故原告与涉案房屋的征收行为具有法律上的利害关系。为此，原告具有提起行政诉讼的主体资格。原告提起的行政诉讼共有两项诉讼请求：1.判决确认被告作出的房屋征收涉及沈茹新村集体土地上原告房屋的具体行政行为违法；2.责令被告采取相应补救措施，参照国有土地上房屋征收补偿标准并以世居房补偿标准对原告进行安置补偿。上述第1项诉请因系原告针对被告征收其原丈夫名下的集体土地上房屋的违法行为而提起诉讼，故原告的该项诉讼请求明确；第2项诉请责令被告采取相应补救措施，参照国有土地上房屋征收补偿标准并以世居房补偿标准对原告进行安置补偿，因系第1项诉讼请求衍生而来，故被告认为原告提起的诉讼请求不明确，与事实不符，本院不予采纳。另，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，因涉案征收行为并未告知原告诉权或者起诉期限，故即便原告儿子于2015年8月14日签订涉案《房屋拆迁协议书》之日起视为原告知道涉案房屋被征收，其于2017年5月8日提起诉讼，亦未超过法定2年的起诉期限。被告诉称原告的起诉已超过六个月的起诉期限，应当裁定驳回原告起诉之主张，本院不予采信。二、被告嵊州市人民政府对涉案房屋实施征收的行为缺乏事实和法律依据。本案涉及集体土地上房屋的征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条之规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。本案中，原告房屋所涉土地于2015年12月14日才经浙江省人民政府批准征收，而被告下属机构委托的嵊州市房屋拆迁有限公司与原告儿子签订《房屋拆迁协议书》时间为2015年8月14日，显然，被告在涉案集体土地尚未经依法批准征收前，即以签订房屋拆迁协议书的形式直接征收该房屋并予拆除，违反了上述法律的法定程序规定。但因原告仅就被告征收其房屋的行为有利害关系，与征收所在村其他房屋的行为无关，故其诉请确认被告征收其房屋的行为违法，本院予以支持。三、原告诉请责令被告采取相应补救措施，参照国有土地上房屋征收补偿标准并以世居房补偿标准对原告进行安置补偿。因系为后续补偿安置过程中涉及的问题，故并非本案审查范围。综上，被告对原告集体土地上的房屋进行征收缺乏职权依据，本院对原告的部分诉讼请求予以支持。鉴于征收行为已实际实施，且涉案房屋征收系基于嵊州市浦东大道至罗小线段公路工程的公共利益需要而作出，事后涉案土地已经批准征收并以国有建设用地划拨给嵊州市交通发展有限公司使用。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告嵊州市人民政府所作征收原告丁菊华房屋的行政行为违法。
嵊州市政府上诉称：1.被上诉人的起诉超过法定期限，应当驳回其起诉。被上诉人知道其儿子于2015年8月14日签订《房屋拆迁协议书》，本案属于自愿签订协议的行为，而非单方的行政决定，故应适用六个月的起诉期限，本案被上诉人的起诉明显超过六个月，应当驳回其起诉。2.一审判决被诉征收行为违法，容易产生错误的导向。涉案土地征收经过村民代表大会讨论通过，并于2015年4月23日与嵊州市经济开发区（浦口街道）管委会签订了《征地、政策处理协议书》，就集体土地而言是经过了集体的意志同意的。同时，一审法院也已查明上诉人及其下属机关经过了一系列的前置准备工作和依法征收为国有土地的手续，可以看出对该区域的征收行为具备了充分的合理性。一审判决容易导致被征收人提起此类诉讼而不能实际解决问题，相反有可能减损被征收人的利益。3.司法判决应充分考虑社会效果。综上，请求依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的起诉。
被上诉人丁菊华在法定期限内未向本院提交书面答辩意见。
经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院针对本案审理重点，结合相关事实和法律规定作如下分析、认定：
（一）丁菊华的起诉是否符合法定起诉条件。涉案项目由上诉人嵊州市政府下属嵊州市经济开发区(浦口街道)管理委员会组织实施，并由其委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与被上诉人丁菊华之子签订《房屋拆迁协议书》后，将涉案房屋予以征收，故丁菊华与涉案房屋的征收行为具有法律上的利害关系，具有提起行政诉讼的原告主体资格。根据本案诉讼发生时的相关司法解释之规定，行政行为作出时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，上诉人作出被诉房屋征收行为时并未告知诉权或者起诉期限，故应当适用2年的起诉期限。因此，即使以2015年8月14日丁菊华儿子宓东明代为其母与嵊州市房屋拆迁有限公司签订《房屋拆迁协议书》之日起，视为丁菊华知道涉案房屋被征收，其于2017年5月8日提起本案诉讼，并未超过2年的起诉期限。上诉人认为本案属行政协议案件且当事人自愿签订，应当适用6个月的起诉期限，进而主张丁菊华提起本案诉讼超过起诉期限，缺乏事实依据与法律依据，本院不予采纳。
（二）嵊州市政府对丁菊华房屋的征收行为是否具备事实和法律依据。本案涉及集体土地上房屋的征收，根据土地管理法第四十五条至第四十七条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。本案中嵊州市政府在未经浙江省人民政府批准征收涉案集体土地之前，即以签订房屋拆迁协议的形式直接征收涉案房屋，违反上述规定。鉴于事后涉案土地已经浙江省人民政府批准征收，且房屋征收系基于嵊州市浦东大道至罗小线段公路工程的公共利益需要而作出，且事后涉案土地已经批准征收并以国有建设用地划拨给嵊州市交通发展有限公司使用，故一审法院判决确认上诉人征收被上诉人房屋的行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定。
综上，本院认为，原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人嵊州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 戴文波
审判员 刘家库
审判员 徐亮亮
二〇一八年四月十日
书记员 许亚芬
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