南京铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）苏8602行初1289号
原告南京富佳饲料实业有限责任公司，住所地在江苏省南京市溧水区经济技术开发区。
法定代表人陈长松，南京富佳饲料实业有限责任公司董事长。
委托代理人潘金忠，北京市盛廷律师事务所律师。
被告南京市溧水区房屋征收管理办公室，住所地在江苏省南京市溧水区永阳街道秦淮大道***号。
法定代表人曹春水，南京市溧水区房屋征收管理办公室主任。
委托代理人严维荣，南京市溧水区房屋征收管理办公室工作人员。
委托代理人王玉新，江苏宗域律师事务所律师。
第三人南京溧水商贸旅游集团有限公司，住所地在江苏省南京市溧水区永阳镇珍珠南路2号。
法定代表人郭斌，南京溧水商贸旅游集团有限公司董事长。
委托代理人孙明熙，南京溧水商贸旅游集团有限公司工作人员。
委托代理人王玉新（即被告委托代理人王玉新）。
原告南京富佳饲料实业有限责任公司（以下简称富佳公司）诉被告南京市溧水区房屋征收管理办公室（以下简称溧水区征收办）、第三人南京溧水商贸旅游集团有限公司（以下简称溧水商贸集团）城建行政协议一案，于2016年10月28日向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月31日立案后，于2016年11月7日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人溧水商贸集团与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本次诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年3月1日公开开庭审理了本案。原告富佳公司法定代表人陈长松、委托代理人潘金忠，被告溧水区征收办委托代理人严维荣、王玉新及第三人溧水商贸集团委托代理人孙明熙、王玉新到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论，本案现已审理终结。
2016年8月7日，被告委托的拆迁具体实施单位南京润科房屋拆迁有限公司（以下简称润科拆迁公司）与原南京市溧水区昱达商贸集团有限公司（以下简称昱达公司，现已更名为第三人溧水商贸集团）就坐落于溧水××宝塔北路建筑面积11304.94平方米的非住宅房屋及15929.6平方米工业用地签订《南京市溧水区国有土地上房屋征收与补偿协议（货币补偿）》（以下简称《征收补偿协议》），第三人溧水商贸集团获得26563702元补偿款。
原告富佳公司诉称：2016年6月17日，南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）作出房屋征收决定，房屋征收部门为溧水区征收办，由润科拆迁公司具体实施。原告的公司所在地在此次的征收范围内。2016年8月7日，被告在明知原告是被征收人且未授权给第三人的情况下，与第三人签订了《征收补偿协议》，将本属于原告的财产进行行政征收。原告认为，涉案房屋《征收补偿协议》虽由被告委托给润科拆迁公司与第三人签订的，但是，基于该协议处理的是房屋行政征收补偿事宜，故其本质为行政合同性质，委托方是行政诉讼适格被告。该协议未经原告同意或者授权，直接由第三人签订《征收补偿协议》，被征收人主体错误，损害了原告的利益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）等法律规定，该协议应属无效。原告诉至法院，请求：1、确认被告委托润科拆迁公司与第三人于2016年8月7日签订的《征收补偿协议》无效；2、诉讼费由被告承担。
原告向本院提供了以下证据：
证据1、宁溧府征字〔2016〕18号《南京市溧水区人民政府关于溧水经济开发区宝塔路西侧地块旧城区改造项目国有土地上房屋征收决定》，证明本次征收将原告富佳公司房屋及土地使用权纳入征收范围，征收部门应当与原告富佳公司就征收补偿事宜协商并签署补偿协议。
证据2、《征收补偿协议》，证明第三人无权签订该协议，该协议无效。
证据3、溧改指办[1998]34号关于溧水县饲料厂改制方案的批复及改制材料，证明原告富佳公司的前身是溧水县饲料厂，于1998年经县改制指挥办公室批复同意改为富佳公司，富佳公司已经脱离了政府的主管部门，有独立的民事主体资格。
证据4、富佳公司工商登记材料，证明1998年溧水县饲料厂进行了改制，新成立的富佳公司为独立的企业法人，其他个人或者单位无权处置富佳公司的资产。
证据5、富佳公司的地籍资料和房屋所有权证，证明原告是被征收房屋的所有权人。
被告溧水区征收办辩称：1、本次诉讼不是富佳公司的真实意思表示。根据原告提供的诉讼材料，原告富佳公司并未签章起诉，原告处的署名是陈长松个人，而陈长松个人是无权代表富佳公司的。陈长松个人也不是国务院《征补条例》第二条及第十四条规定的被征收人，其仅仅为承租人，不具备本案行政诉讼原告的主体资格。2、房屋征收是政府行为，负责本次房屋征收与补偿工作的是溧水区政府，被告仅是组织实施本次工作，最终对被征收人进行补偿的主体是溧水区政府，溧水区征收办作为本案的被告不适格，原告的诉讼对象错误。3、本案不属于行政案件审理范围。本案中，双方达成协议后，润科拆迁公司已按约履行义务，协议双方已无任何争议。有争议的是陈长松与第三人之间关于产权问题的争议，该争议应属于民事案件的受案范围，属于民事争议，与本案无关。4、陈长松属于富佳公司资产的承租人，已经得到了征收补偿，不应在本案中主张权利。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据：
证据1、宁溧府征字〔2016〕18号《南京市溧水区人民政府关于溧水经济开发区宝塔路西侧地块旧城区改造项目国有土地上房屋征收决定》，证明征收项目合法。
证据2、润科拆迁公司与第三人及南京松缘滚针轴承有限公司（以下简称松缘公司）签订的《征收补偿协议》各一份，证明在征收过程中第三人、陈长松分别与润科拆迁公司签订补偿协议且均已履行完毕，无任何争议。
证据3、资产租赁协议，证明陈长松为富佳公司资产的承租人。
证据4、会议纪要及第三人关于资产情况的说明，证明富佳公司资产性质已经过相关部门多次认定为国有。
被告向本院提供了以下法律依据：《征补条例》、《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》。
第三人溧水商贸集团在庭审中述称：原告的诉讼请求不能成立。本案不属于行政案件受案范围，双方诉争的协议，原告不是合同的相对方。富佳公司的产权是由多方作出的认定，第三人没有过错，不存在自行认定的问题，对其性质应当是国有的，也进行了确认。第三人同意被告的意见。
第三人向本院提供了以下证据：
证据1、溧改组办（2000）第40号《关于同意南京富佳饲料实业有限责任公司深化改革方案的批复》，证明企业进行了进一步深化改革，该方案已经履行并实施。
证据2、股东名录，证明1998年第一次改制股权的状况，陈长松仅仅占了18.79%。
经庭审质证：原告对被告提交的证据1真实性、合法性、关联性均没有异议；对证据2中《征收补偿协议》合法性有异议，对证据2中润科拆迁公司与第三人和松缘公司签订的协议真实性、合法性没有异议，关联性、证明目的有异议；对证据3真实性、合法性没有异议，关联性有异议；对证据4真实性、合法性、关联性、证明目的均有异议。第三人对被告提交的证据真实性、合法性、关联性均无异议。
被告及第三人对原告提供的证据1、2真实性、合法性、关联性没有异议；对证据3、4、5真实性没有异议，证明目的不认可。
原告对第三人提交的证据1真实性没有异议，不认可其证明目的；对证据2真实性、合法性、关联性没有异议，不认可证明目的。被告对第三人提交的证据真实性、合法性、关联性均没有异议。
本院对上述证据认证如下：
被告提交的证据2中丙方为松缘公司的协议与本案不具有关联性，本院不予确认。被告提供的其他证据、原告提交的证据及第三人提交的证据均来源合法、形式真实、与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明：2016年6月17日，溧水区政府作出征收决定，对批准范围内国有土地上房屋进行征收，被告溧水区征收办委托润科拆迁公司具体实施征收补偿工作。使用权登记在原告富佳公司名下的15929.6平方米国有工业用地在征收红线范围内，该土地上的房屋被列入本次征收范围。2016年4月13日，溧水开发区会同区国资办、发改、国土、房管、市场监督管理局、昱达公司等召开富佳公司性质认定专题会，并于2016年4月21日形成《会议纪要》，纪要如下：一、根据目前现有的原溧水县饲料厂改制材料显示原溧水县饲料厂经过两次改制（1998年4月改制为南京富佳饲料有限公司、2000年11月进行深化改革），深化改革时个人缴纳股金已全部退回，职工解除劳动关系工龄补偿金由粮食局拨款支付，说明该企业仍为全民所有。二、通过对南京富佳饲料实业有限责任公司土地使用权和房产所有权调查，均显示为全民所有。三、鉴于该企业由开发区负责征收，产权人则为南京市溧水区昱达商贸集团有限公司的实际情况，由开发区与昱达公司最终签订征收协议（评估报告中将有证资产和无证资产标明并分开统计），开发区负责召集相关单位及个人进行征收商谈，昱达公司全程配合。2016年8月7日，润科拆迁公司受被告委托，与原昱达公司就坐落于溧水××宝塔北路建筑面积11304.94平方米的非住宅房屋及15929.6平方米工业用地达成《征收补偿协议》，第三人溧水商贸集团获得26563702元补偿款。《征收补偿协议》第3页乙方为“南京市溧水区昱达集团有限公司（南京富佳饲料实业有限公司）（被征收人）”，第5页落款处乙方盖有“南京市溧水区昱达公司有限公司”印章并有该公司负责人郭斌、邰力签名；《征收补偿协议》的附件4、5“被征收人”处均为“邰力”签名。
另查明：原告富佳公司系1998年6月16日设立登记，由原溧水县饲料厂改制而来，从全民所有制企业改制成为有限责任公司，法定代表人陈长松。根据原溧水县企业改制领导小组办公室文件，富佳公司在2000年进行了深化改革，对公司资产对外租赁，由企业回购职工个人股权。根据土地、房产登记资料显示，地籍号24-100-034-016的15929.6平方米工业用地使用者为原告富佳公司，单位性质为全民；6364.49平方米房屋所有权人为原告富佳公司，单位性质为全民。2000年以后，由原溧水县粮食局委托原溧水县金谷经济发展有限公司对外租赁富佳公司资产。2006年，富佳公司因逾期未年检被工商部门吊销营业执照。
再查明：2013年，原溧水县委、县政府调整重组昱达公司，系溧水区直属国有企业，具有管理商贸、粮食、供销等系统的国有资产，实现国有资产保值增值等职责。2016年9月13日，昱达公司更名为溧水商贸集团。
审理中，第三人陈述，其所获征收补偿款项大部分已用于富佳公司地块上其他承租厂房和土地的人所自建房屋的拆迁补偿。原告法定代表人陈述，富佳公司公章在2004年被原溧水县粮食局收走；被告陈述，公章在第三人接管企业后就没有看到。
本案经本院审判委员会讨论认为：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。
一、溧水区征收办是本案的适格被告
《征补条例》对行政管辖、房屋征收实施单位进行了规定。《征补条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。被告溧水区征收办作为溧水区行政区域的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，委托润科拆迁公司承担房屋征收与补偿的具体工作，对于润科拆迁公司与第三人签订《征收补偿协议》的行政行为承担法律责任。被告主张对被征收人进行补偿的主体是溧水区政府，溧水区征收办作为本案的被告不适格。本院认为，溧水区政府虽负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，但溧水区征收办系溧水区政府确定的房屋征收部门，组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，具有独立的机关法人主体资格，有相应的行政职权并能承担相应的法律责任。故对于被告的主张，本院不予采纳。
二、本案属于行政诉讼受案范围
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第十一条第二款第二项的规定，公民、法人或者其他组织就房屋征收补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。《适用解释》十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”根据以上规定，原告主张房屋征收补偿协议无效的，属于行政诉讼的受案范围，故对于被告及第三人关于本案不属于行政诉讼受案范围的主张，本院不予采纳。被告还主张，陈长松与昱达公司之间关于产权问题的矛盾属于民事争议，本院认为，本案系城建行政协议案件，本案审查的是被告与第三人之间订立的《征收补偿协议》的合法性，其他法律关系不在本案的审查范围内。
三、本案起诉可以视为原告的真实意思表示
原溧水县饲料厂改制后，原告富佳公司于1998年6月16日设立登记，工商登记法定代表人为陈长松。富佳公司于2006年被吊销营业执照，目前未清算，亦未注销工商登记。原告法定代表人陈述，富佳公司公章在2004年被原溧水县粮食局收走；被告陈述，公章在第三人接管企业后就没有看到。在公章未找到的情况下，原告法定代表人以原告富佳公司名义提起本案诉讼，并无不当。被告亦未提供证据证明陈长松以原告富佳公司名义提起本案诉讼违背了富佳公司的意思表示。故对于被告关于本案并非原告真实意思表示的主张，本院不予采纳。
四、被诉《征收补偿协议》属无效协议
被告依据溧水开发区会同有关部门形成的《会议纪要》认定第三人溧水商贸集团为被征收人违法。首先，《中华人民共和国物权法》第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。”第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”根据《征补条例》第二条的规定，在征收中，获得补偿的应当是被征收房屋的所有权人。不动产物权的设立、变更、转让和消灭未经登记，不发生效力，征收活动中的被征收人应是被征收房屋的所有权人。被征收房屋登记在富佳公司名下，而被告与第三人订立协议并将补偿款支付给第三人，违反了《征补条例》的规定。《会议纪要》认定原昱达公司为被征收房屋所有权人无事实和法律依据。其次，被告认为第三人系原告的主管单位，在原告公章找不到的情况下有权代原告签订协议的观点没有法律依据。《中华人民共和国民法总则》第五十九条规定：“法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。”原告富佳公司系依法设立登记的公司法人，虽被吊销营业执照，但至今未清算亦未注销工商登记，具备独立的法人主体资格，其法人身份并未终止，具备订立征收补偿协议的权利能力。第三，富佳公司的企业性质并不改变被征收房屋的所有权归属。不动产的所有权以登记为原则，虽然原告富佳公司于2000年再次进行改制，但《征收补偿协议》中涉及的红线范围内国有土地使用权及产权房屋登记所有权登记并未发生变更。原被告对于2000年富佳公司深化改革有无进行完毕以及富佳公司现在的性质问题存在争议，原告认为2000年深化改革没有进行完毕，富佳公司仍然是有限责任公司，被告认为，2000年深化改革时职工股份已回购，富佳公司现在是全民所有制企业。对此问题，本院认为，无论富佳公司的性质如何，均不改变已登记的国有土地使用权和房屋产权归属于富佳公司的事实，公司的性质影响的是房屋征收补偿发生后，补偿款的使用及分配问题，争议各方可以通过组织清算、民事诉讼等途径解决。因此，被告认为原告富佳公司系全民所有制企业，第三人系原告的上级主管单位，故应当由第三人来签订协议的主张，无相关法律依据，本院不予采纳。
《征收补偿协议》中记载的国有土地使用权面积15929.6平方米，与土地证登记一致；《征收补偿协议》中记载的房屋建筑面积11304.94平方米，大于所有权证记载的6364.49平方米。结合《会议纪要》中“评估报告中将有证资产和无证资产标明并分开统计”的描述及庭审中被告、第三人关于房屋所有权人系原告的陈述，可以认定原告富佳公司所有的6364.49平方米非住宅房屋及享有使用权的15929.6平方米国有土地被包含在《征收补偿协议》的补偿范围内。
《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”。无权处分合同在合同法上被视为效力待定合同。本案中，昱达公司与受被告溧水区征收办所委托的润科拆迁公司签订协议的行为属于无权处分，且没有得到原告的追认，被诉行政协议应属无效。被告溧水区征收办在征收补偿工作中，认定原昱达公司为被征收人认定事实错误，被告与原昱达公司签订协议的行政行为违法，被告所委托的润科拆迁公司与原昱达公司签订的《征收补偿协议》侵犯了原告的合法权益，亦应确认无效。对于原告关于确认《征收补偿协议》无效的诉讼请求，本院予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十一条之规定，判决如下：
确认被告南京市溧水区房屋征收管理办公室所委托的南京润科房屋拆迁有限公司与原南京市溧水区昱达商贸集团有限公司（即现第三人南京溧水商贸旅游集团有限公司）于2016年8月7日签订的《南京市溧水区国有土地上房屋征收与补偿协议（货币补偿）》无效。
案件受理费50元，由被告南京市溧水区房屋征收管理办公室负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 王 丽
审 判 员 吴 霞
审 判 员 骆菊杰
二〇一七年八月二十九日
见习书记员 曹凯莉
见习书记员 陈 强