福建省泉州市鲤城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲤行初字第8号
原告福建省泉州市某公司，地址泉州市鲤城区。
法定代表人万某某，总经理。
委托代理人魏正、柯双木，福建志立律师事务所律师。
被告泉州市鲤城区工商行政管理局，地址福建省泉州市鲤城区。
法定代表人曾跃进，局长。
委托代理人庄严、杜国珍，泉州市鲤城区工商行政管理局干部。
第三人苏某某，住河北省保定市清苑县。
原告福建省泉州市某公司不服被告泉州市鲤城区工商行政管理局工商行政处罚，于2015年4月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年4月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人苏某某与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年6月17日公开开庭审理了本案。原告委托代理人柯双木、被告委托代理人庄某、杜某某、第三人苏某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告泉州市鲤城区工商行政管理局于2015年1月28日作出泉鲤工商处字（2015）9号行政处罚决定书，决定没收原告福建省泉州市某公司为无照经营活动提供经营场所的违法所得人民币115220元，并处以罚款4000元。被告经查原告于2013年12月25日起，出租址在泉州市鲤城区店面的经营场所给第三人苏某某，第三人苏某某在未依法取得工商营业执照的情况下，开业从事起重机械及配件、筛网经营活动。至2014年10月，原告共收取第三人苏某某租金140000元，扣除已缴纳税金人民币24780元，原告的违法所得为115220元。被告根据《无照经营查处取缔办法》第十五条的规定，作出上述行政处罚决定。
原告福建省泉州市某公司诉称，被告泉州市鲤城区工商行政管理局于2015年1月28日作出泉鲤工商处字（2015）9号行政处罚决定书对原告进行行政处罚，在程序上严重违法，立案上的违法，没有立案却有处罚决定。被告立案的是苏某某无照经营案，而不是对所谓的原告明知承租人未依法取得工商营业执照，擅自出租店面，为其提供经营场所的案件。未立案即对原告作出行政处罚，程序上明显错误，依法应予以撤销。原告并不存在明知承租方苏某某未依法取得工商营业执照，擅自出租址在鲤城区某店面，为其提供经营场所便利条件的事实。原告与第三人签订的房屋租赁合同是通过公开招投标进行的，第三人苏某某作为自然人与原告签订的租赁合同合法有效。合同签订后，原告就敦促第三人苏某某及时办理营业执照，并不存在为其无照经营提供经营场所的故意，被告所提供的《经营场所出租企业自查表》系被告打印好提供给原告填写的，这不能作为被告已经履行告知义务的证据，事实上被告也没有履行告知原告为无照经营者提供经营场所应承担法律责任的义务。综上，被告对原告作出的行政处罚决定在程序上严重违法，在实体上缺乏事实和法律依据，依法应予以撤销。为此，原告提起诉讼，请求判决：1、撤销泉州市鲤城区工商行政管理局泉鲤工商处字（2015）9号行政处罚决定书；2、由被告承担本案诉讼费。
原告向本院提交下列证据：
证据1、营业执照、机构代码证、法定代表人身份证明，证明原告的诉讼主体基本情况。
证据2、被告泉鲤工商处字（2015）9号行政处罚决定书、泉州市工商行政管理局泉工商复字（2015）3号行政复议决定书，证明被告对原告作出了为无照经营活动提供经营场所的违法行为进行行政处罚的决定及泉州市工商行政管理局作出维持被告行政处罚的复议决定。
证据3、被告询问通知书、行政处罚听证告知书，证明被告并未对原告所谓的存在无照经营活动提供经营场所的违法行为进行立案，在程序上是错误的。
证据4、泉政文（2010）267号泉州市人民政府关于进一步规范市直行政事业单位房产租赁行为的意见、项目公告，证明鲤城区某店面的出租是由泉州市产权交易中心组织进行的，是通过公开招投标，原告不存在擅自出租的事实。
证据5、房屋租赁合同、通知书2份，证明原告不存在故意为无照经营者提供经营场所上的便利条件的事实，被告对原告进行行政处罚是错误的。
证据6、经营场所出租企业自查表，证明被告所提供的经营场所出租企业自查表系被告打印好提供给原告填写的，自查表表格下面事先打印好“工商部门已告知本企业无照经营提供生产经营场所的法律责任。本企业承诺：履行生产经营场所出租人义务，督促承租人加强安全生产管理，不为无照经营提供生产经营场所。”此份自查表不能作为被告作出行政处罚的事实依据。
被告辩称，原告诉称被告对其所作行政处罚在程序上严重违法，与事实不符。行政违法案件是一个案由一立案，而非一个当事人一立案。被告对第三人苏某某涉嫌无照经营进行立案，在调查过程中发现了原告的关联违法行为，将原告列为同案当事人，同案调查，同案处理，并无不当。原告违法事实清楚，原告《关于请求撤销对租户未及时办理工商营业执照处罚的报告》及附件、经营场所出租企业自查表、经营场所出租企业承诺书等证据足以认定原告构成明知无照经营而为其提供经营场所的便利条件的违法行为。被告对原告作出的行政处罚具有充分法律依据，原告主观上明知第三人苏某某无照经营，客观上实施了为第三人无照经营提供经营场所的便利条件，被告依职权对原告进行行政处罚完全合法。被告对原告违法所得的认定和计算合法正确。综上，本案被告作出的泉鲤工商处字（2015）9号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，案件定性准确，适用法律、法规正确，程序合法，所作出的处罚与原告的违法情节及造成的危害后果相当，请求依法判决驳回原告诉讼请求。
被告向本院提交了下列证据、依据：
证据1、立案审批表，证明被告履行了立案程序。
证据2、行政处罚决定书（泉鲤工商处字（2015）9号），证明被告对原告及第三人同案实施了行政处罚，并依法告知了原告及第三人享有的复议、诉讼的权利。
证据3、询问通知书及送达回证（泉鲤工商临询通字（2014）1646、1648号），证明被告向原告及第三人送达了询问通知书。
证据4、行政处罚听证告知书及送达回证（泉鲤工商听告字（2014）1798、1799号），证明被告在实施行政处罚前依法告知了原告及第三人依法享有的陈述、申辩及要求举行听证的权利。
证据5、听证通知书及送达回证（泉鲤工商听通字（2014）2、3号），证明被告依法通知了原告及第三人参加听证。
证据6、行政处罚决定书送达回证，证明被告依法向原告及第三人送达了行政处罚决定书。
证据7、听证笔录，证明被告依法举行了听证。
证据8、第三人身份证复印件，证明第三人的身份情况。
证据9、原告营业执照及法定代表人身份证复印件，证明原告的地址等基本情况。
证据10、现场检查笔录及现场照片，证明第三人在原告提供的经营场所内从事无照经营及被告执法人员依法进行现场检查的情况。
证据11、第三人询问笔录，证明第三人在原告为第三人提供经营场所从事无照经营的事实。
证据12、原告委托代理人询问笔录，证明第三人无照经营及原告明知第三人无照经营而为其提供经营场所的事实及原告违法所得数额。
证据13、原告授权委托书及委托代理人身份证复印件，证明原告委托代理人身份。
证据14、合同签订通知书（编号ZL2013407），证明第三人通过泉州市产权交易中心租得原告位于鲤城区某店面。
证据15、房屋租赁合同，证明原告为第三人提供了经营场所、租赁期限及租金情况。
证据16、《经营场所出租企业承诺书》，证明被告曾告知原告为无照经营提供便利条件应承担法律责任及原告曾向被告做出不为无照经营提供经营场所等便利条件的承诺。
证据17、《经营场所出租企业自查表》，证明原告曾对所出租的经营场所进行自查，明知第三人无照经营。
证据18、原告收取租金的发票，证明原告收取第三人经营场所租金的情况。
证据19、原告缴付税费的电子缴费凭证，证明原告缴付了相关税费。
证据20、原告《关于请求撤销对租户未及时办理工商营执照处罚的报告》及附件，证明原告明知第三人无照经营的事实。
证据21、鲤城区某起重机械店营业执照复印件，证明第三人在案发后积极纠正违法行为主动办理营业执照。
证据22、原告听证要求，证明被告依法告知了原告要求举行听证的权利。
证据23、原告授权委托书及委托代理人身份复印件，证明原告委托代理人参加听证。
证据24、案件处理讨论记录，证明被告在对原告进行处罚前经过了集体讨论。
证据25、被告作出行政处罚决定的依据：
（1）《无照经营查处取缔办法》
（2）《工商行政管理机关行政处罚程序规定》
（3）《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》
（4）《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》
（5）《福建省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权适用规则》
（6）《福建省工商行政管理系统适用﹤无照经营查处取缔办法﹥行政处罚裁量基准》
（7）《国家工商行政管理局关于能否处罚公司营业执照承租人问题的答复》
第三人苏某某述称，同意原告的意见。
第三人苏某某未向本院提供证据。
原告对被告提供的证据质证如下：对证据1的真实性无异议，但合法性有异议。从立案审批表看，庄某是办案机构负责人，并由其指定赵某某、骆某某为办案人员。现场笔录的笔录头体现的检查人员是庄某和赵某某，说明了庄某也是案件调查人员之一。这违背了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十八条的规定。首先，按照一个案由立一个案来说，无照经营与为无照经营者提供营业场所，是两个不同的违法事由，应当立两个案。其次，被告根据《国家工商行政管理局关于能否处罚公司营业执照承租人问题的答复》处罚原告，但本案不是出租营业执照的行为，不能适用该答复。对证据2的真实性无异议，合法性有异议。该行政处罚决定的作出不管在程序上或者实体上都是错误的，依法应予以撤销。对证据3的真实性无异议，合法性有异议。办案机构的负责人一方面是指定了两个办案人员，另一方面自己也成为办案人员，违反了审办分开、互相制约的行政处罚办案程序原则。对证据4的真实性无异议，合法性有异议，庄某是作为行政机构的联系人体现在该告知书中，说明了庄某也是办案人员之一，违反了审办分开、互相制约的行政处罚办案程序原则。对证据5的真实性无异议，合法性有异议。与立案审批表比对可以看出，杜某某和杨某并不是指定的办案人员，其参与办案不符合程序要求。对证据6的真实性无异议，合法性有异议，庄某参与送达，违反了审办分开、互相制约的行政处罚办案程序原则。对证据7的真实性无异议，合法性有异议。从该听证笔录可以看出，听证的主持人为杜某某，记录为杨某，从证据5说明杜某某和杨某是办案人员，是未被指定而参与案件的办案人员，违背了案件调查人员不得担任听证主持人的规定。庄某既然是双重身份，是办案机构的负责人，又是办案人员之一，其作为办案人员之一，其依法应当参与听证，然而庄某并没有参与听证，明显是违背了《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》有关案件调查人员应当参加听证的规定，程序违法。对证据8的真实性无异议。对证据9的真实性无异议。对证据10的真实性和合法性均有异议。庄某是案件调查人员之一，然而，庄某本人并没有在该现场笔录中签字，而是由赵某某和骆某某进行签字，为此，庄某和骆某某是否有到现场进行调查，不得而知，无法证实。对证据11的真实性无异议。对证据12的真实性无异议，合法性有异议。被告没有对原告进行立案，却进行了调查。对证据13的真实性无异议。对证据14的真实性和合法性无异议。原告对外出租店面是泉州市产权交易中心有限公司通过网络公开竞租确定承租人的，租赁行为合法有效。对证据15的真实性和合法性无异议。原告对外出租店面是泉州市产权交易中心有限公司通过网络公开竞租确定承租人的，租赁行为合法有效，原告无权擅自解除租赁合同，否则，构成违约同时也违法。对证据16的真实性无异议，该承诺书是被告打印好后让原告盖章的。对证据17的真实性无异议，但合法性有异议。被告所提供的经营场所出租企业自查表系被告打印好提供给原告填写的，表格下面的“工商部门已告知本企业为无照经营者提供生产经营场所的法律责任。本企业承诺：履行生产经营场所出租人义务，督促承租人加强安全生产管理，不为无照经营者提供生产场所。”，无法证明被告依法履行了为无照经营者提供生产经营场所所应当承担法律责任的告知义务。这不能作为原告故意为无照经营者提供生产经营场所的事实依据。对证据18的真实性和合法性无异议，租金的获得是合法的收入，而不是为无照经营者提供生产经营场所的违法收入。对证据19的真实性和合法性无异议，租金的获得是合法的收入，而不是为无照经营者提供生产经营场所的违法收入，且依法缴纳税费。对证据20的真实性和合法性无异议。不能作为原告明知第三人无照经营而为其提供经营场所的依据。相反，原告出租经营场所给第三人是合法有效的，租赁合同及2份通知，证明原告让第三人苏某某按政府法规要求尽快办理有关证照，开展营业。对证据21的真实性和合法性均无异议。对证据22的真实性和合法性均无异议。这是证明原告方依法申请听证，而不能证明被告依法告知了原告要求举行听证的权利。对证据23的真实性和合法性均无异议。对证据24的真实性和合法性均有异议。该案件处理讨论记录证明被告在案件调查终结时，并没有依法写出调查终结报告，草拟行政处罚建议书，连同案卷交由审核机构审核，程序上是违法的。对证据25的真实性无异议，但是被告适用《自由裁量规则》、《准则》是其内部规定，不能作为处理案件的依据。本案不是出租营业执照的行为，不能适用《国家工商行政管理局关于能否处罚公司营业执照承租人问题的答复》。即使认定原告收取的租金为违法所得，也应当扣除原告经营过程中的合法支出，包括员工的工资。根据《无照经营取缔办法》第15条规定，由工商行政管理部门责令立即停止违法行为，意味着本案必须终止原告与第三人的租赁合同，从法律位阶看，这违背合同法的有关规定。
第三人苏某某对被告提供的证据质证意见与原告的意见一致。
被告对原告提供的证据质证如下：对原告提供的证据1－6的真实性和合法性不持异议，对证明被告的处罚决定在程序上是错误的及原告不存在违法行为有异议，自查表和承诺书是被告事前打印的是事实，但在自查表和承诺书上被告有写明原告为无照经营者所应当承担的法律责任，原告称是圈套，与事实不符。
第三人苏某某对原告提供的证据不持异议。
第三人苏某某在庭审中述称，其同意原告的意见。
第三人苏某某未向本院提供证据。
本院对上述证据认证如下：原告、第三人对被告提供的证据1－9、11－23、25的真实性不持异议，被告对原告提供的证据1－6的真实性均不持异议，对上述证据的真实性本院予以确认。被告提供的证据10，系被告对第三人苏某某所作的笔录，第三人苏某某不持异议，对该证据的真实性，本院予以确认。被告提供的证据24，虽原告不予认可，但原告没有提供相反证据予以反驳，故对被告提供的证据24的真实性，本院予以认定。
经审理查明，2013年12月，经泉州市产权交易中心有限公司组织并通过公开招租项目的网络报价，原告将其所有址在泉州市鲤城区店面出租给第三人苏某某，双方签订《房屋租赁合同》1份，约定：“租赁期限为5年，即2013年12月25日起至2018年12月24日止。租金为每月人民币14000元，月租金第四年起每年递增10%。租赁用途：第三人承租该房屋仅作经营之用。…租赁期间，第三人应自觉遵纪守法，做好防火安全、门前三包、综合治理等工作，执行有关规定并承担全部责任，服从原告监督检查。第三人利用该房屋进行违法活动的，原告有权解除合同。”等内容。
2014年8月14日，被告向原告发出《经营场所出租企业承诺书》、《经营场所出租企业自查表》各1份，载明：被告已告知原告为无照经营活动提供经营场所应承担的法律责任。2015年1月28日，被告作出泉鲤工商处字（2015）9号行政处罚决定书，决定没收原告为无照经营提供经营场所的违法所得人民币115220元（2014年1－10月的租金计人民币140000元，扣除已缴纳税金24780元），并处以罚款人民币4000元。原告不服该决定，向泉州市工商行政管理局申请行政复议，泉州市工商行政管理局于2015年3月21日作出泉工商复字（2015）3号行政复议决定书，决定维持被告作出的泉鲤工商处字（2015）9号行政处罚决定。原告不服被告的行政处罚决定，遂于2015年4月向本院提起诉讼。
另查，第三人苏某某于2014年11月5日办理了“鲤城区某起重机械店”营业执照，类型为个体工商户，经营者苏某某，经营范围零售起重机械设备、配件、筛网。原告分别于2014年1月15日、同年6月15日通知第三人苏某某，让第三人“按政府法规要求尽快办理有关证照，开展营业”。
本院认为，本案的争执焦点为：被告的工商行政处罚行为是否做到实体合法，符合法定程序。行政机关作出行政行为，应当做到认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，被告作出的工商行政处罚行为，程序违法。立案为行政处罚程序的启动环节，被告提供的证据显示被告未对原告进行立案即启动处罚程序，虽然被告辩称该处罚属于针对第三人苏某某无照经营行为进行处罚的关联行为，但被告对第三人的无照经营行为处罚案中的立案审批表并未指出即无照经营行为和为无照经营提供经营场所两个行为的关联性，因此被告未对原告予以立案即对原告与第三人一并进行查处，后予以行政处罚，显属程序违法。被告作出的工商行政处罚行为，实体违法。首先，根据有关法律规定，承租人必须与出租人签订租赁合同，确定经营场所，才有条件和可能取得营业执照，因此本案中，在租赁合同签订之时，承租人即第三人苏某某客观上不可能已经取得营业执照。其次，本案中，原告与第三人签订的租赁合同合法有效，自原告将店面交付第三人之日起，泉州市鲤城区某店面的占有、使用等权利已转移给承租人即本案第三人苏某某，并由承租人实际控制该店面，第三人苏某某承租店面后的后续行为，原告并未参与，第三人苏某某承租店面后没有办理营业执照的行为，与原告的合法出租行为没有必然的因果关系，对第三人苏某某的无照经营行为，原告不负有责任；根据《合同法》相关规定，原告作为出租人已履行了出租人的全部义务，第三人苏某某作为承租人没有及时办理营业执照，原告不负有监管义务。被告适用《无照经营查处取缔办法》第十五条认为原告知道或应当知道无照经营行为而为其提供生产经营场所对原告进行处罚，违背了“主客观相一致”原则。第三，在第三人租赁出租人店面的经营过程中，原告实际上也督促承租人即本案第三人办理营业执照的行为。原告提供的证据证明其于2014年1月及6月发出通知督促承租人办理营业执照。客观上，承租人办理营业执照应该具有一段合理的时间。第四，本案在审理过程中，本院积极推行行政审判“专家会审”机制，邀请专家为本案提供专家意见，专家亦认为被告对原告作出的工商行政处罚行为程序、实体均违法。综上，被告对原告作出的工商行政处罚行为实体违法，不符合法定程序，应予撤销。原告的诉讼请求，有理有据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：
撤销被告泉州市鲤城区工商行政管理局作出的泉鲤工商处字（2015）9号行政处罚决定书。
本案受理费50元，由被告泉州市鲤城区工商行政管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。
审 判 长 王江农
代理审判员 陈 曦
人民陪审员 张志强
二〇一五年七月十五日
书 记 员 朱莉兰
本判决书引用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。