广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛中法行终字第280号
上诉人（原审原告）佛山市百姓卫士医药有限公司，住所地广东省佛山市禅城区。
法定代表人林汉章，执行董事。
被上诉人（原审被告）佛山市禅城区城市综合管理局，住所地广东省佛山市禅城区。
法定代表人吴志伟，局长。
委托代理人朱云清、陈成刚，均系该局工作人员。
上诉人佛山市百姓卫士医药有限公司因与城市综合管理行政处罚纠纷一案，不服佛山市禅城区人民法院（2015）佛城法行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人佛山市百姓卫士医药有限公司的法定代表人林汉章，被上诉人佛山市禅城区城市综合管理局的委托代理人朱云清、陈成刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定：2014年6月24日，被告佛山市禅城区城市综合管理局执法人员对原告佛山市百姓卫士医药有限公司进行检查。被告认为原告未经主管部门批准，擅自在佛山市禅城区普君西路28号首层1号前公共场地摆放玩具车等物品，占地面积1.5平方米。2014年9月11日，被告向原告留置送达《行政处罚预先告知书》。原告于2014年9月12日向被告提出陈述申辩意见，认为佛山市禅城区普君西路28号首层1号前的“公共场地”应为业主共有，故被告的行政处罚不成立。被告认为原告的申辩理由不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条所规定的可予免于处罚的情形，故对原告提出的陈述申辩理由不予采纳，并于2014年10月22日作出粤佛禅管城祖决（2014）9号《行政处罚决定书》，决定对原告处以罚款800元。被告于2014年10月23日向被告留置送达《行政处罚决定书》。被告于2014年12月16日向原告留置送达了《履行行政决定催告书》。原告对行政处罚决定不服，于2014年12月15日向佛山市禅城区人民政府提起复议，佛山市禅城区人民政府于2015年2月9日作出禅城府行复（2015）3号《行政复议决定书》，维持了被告作出的行政处理决定。原告仍不服，向本院起诉，形成本案的行政诉讼。
一审判决认定上述事实依据的证据有：1．立案审批表；2．案件调查终结报告；3．案件处理审批表；4．处罚决定书发文审批表；5．催告审批表；6．送达回证。7．行政处罚预先告知书；8．行政处罚决定书；9．履行行政决定催告书；10．检查笔录；11.陈述申辩意见书；12.现场照片；13.送达法律文书照片；14.责令停止违法行为通知书；15.询问调查通知书；16.企业机读档案登记资料；17.董事、监事、经理信息；18.行政复议决定书。19.被上诉人的组织机构代码证；20.《国务院法制办公室关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》；21。《广东省人民政府关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》；22.《禅城区党政机构调整方案》；23.《佛山市禅城区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；24.上诉人的组织机构代码证、企业法人营业执照。
原审判决认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条以及《国务院法制办公室关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）200号）第二条的规定，被告作为经批准确定的集中行使市容环境卫生管理方面行政处罚权的行政机关，有权对本案违反市容环境卫生管理的行为作出行政处罚，故被告的行政执法主体资格适格。根据《中华人民共和国国家标准建设工程建筑面积计算规范》（gb／t50353-2013）第2.0.25条“骑楼建筑底层沿街面后退且留出公共人行空间的建筑物。”以及《佛山市城市规划管理技术规定》附录三第9条第（2）项“......b骑楼底层廊道应作为城市公共开放空间，并承诺无条件地、永久提供作公众交通、休息、活动之用......”的规定，本案中，原告位于佛山市禅城区普君西路28号首层1号，处于建筑物的底层沿街面后退且留出公共人行空间，属于上述国家标准规定的骑楼范畴，故骑楼底层，原告门前属于城市公共开放空间，供公众通行的地方，属于公共场地的范畴。原审原告主张佛山市禅城区普君西路28号首层1号前的场地权属应为业主所有，未能举证证明，不予采纳。
根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条“任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施。因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建设物、构筑物或者其他设施。因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的，必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续”的规定，立法本意是为了加强城市市容、环境卫生和安全管理，创造良好的城市环境，法律法规对“堆放”和“物料”的范围并未进行明确规定，而原告在公共场地摆放玩具车的行为，明显占用了骑楼底层的公共通道，影响公众通行，且对城市市容造成影响，其摆放玩具车的行为属于上述条例禁止的“堆放物料”行为的其中一种表现形式，原审被告认定原审原告存在擅自在公共场所堆放物料违法行为事实清楚。
原审被告认定原审原告未经主管部门批准，擅自在佛山市禅城区普君西路28号首层1号门前公共场地摆放玩具车的行为认定事实清楚，证据充分，原审被告作出行政处罚前履行了预先告知程序，听取了原告的陈述申辩意见，送达程序亦符合法律规定，程序合法。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”《广东省城市市容和环境卫生管理规定》是由广东省人民政府颁布实施，属于地方政府规章，具有设定一定数额罚款的权限。故被告有权依据《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第四十一条“有下列行为之一者，由主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取补救措施，并可处以500元以上5000元以下罚款......（五）未经主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的......”的规定，对原告在佛山市禅城区普君西路28号首层1号门前摆放玩具车的行为作出罚款800元的行政处罚决定。
综上，被告作出的粤佛禅管城祖决（2014）9号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告佛山市百姓卫士医药有限公司的诉讼请求。
上诉人佛山市百姓卫士医药有限公司上诉称：
1.被上诉人认定上诉人“擅自在公共场所堆放物料”与事实不符。《广东省城市市容和环境卫生管理规定》规定：需在城市街道两侧或者公共场所临时堆放物料、搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的，应当先经主管部门同意后，再按照规定报有关部门审批（第二十条）。未经允许擅自为之，且影响市容的可并处罚款（第四十一条）。堆放物料和搭建存在逻辑关系，堆放是为了搭建。上诉人“摆放玩具车”，没有搭建非永久性建筑物、构筑物的意向，不能成为搭建建筑物、构筑物的主体。对上诉人摆放玩具车的地点是否属“公共场所”，被上诉人负有举证责任，但一审判决书显示原审被告23份证据无一用于证明“公共场地”。
2.原判依据的主要证据不足。一审根据《中华人民共和国国家标准建设工程建筑面积计算规范》以及《佛山市城市规划管理技术规定》认定“原告所在的佛山市禅城区普君西路28号首层1号属于骑楼，故骑楼底层，原告门前空间属于公共场地。”
我国物权法第五条规定：物权的种类和内容，由法律规定。《中华人民共和国国家标准建设工程建筑面积计算规范》以及《佛山市城市规划管理技术规定》都不是我国的法律，都不足以确定摆放玩具车场地的物权属性。
《佛山市城市规划管理技术规定》发布者，以少算建筑密度作为回报，鼓励开发商在其他指标满足要求前提下，开放骑楼底层廊道作为城市公共开放空间，并承诺无条件地、永久提供作公众交通、休息、活动之用。并非骑楼就属于城市公共开放空间，属于城市公共开放空间的骑楼并非就改变了其场地的物权属性，改变了其物权属性、属于城市公共开放空间的骑楼并非就不能摆放玩具车，摆放了玩具车、改变了其物权属性、属于城市公共开放空间的骑楼不见得就影响市容，影响市容的不见得就影响了公众通行，影响了公众通行的不见得就必须受罚。
据《佛山市城市规划管理技术规定》，要作为城市公共开放空间的骑楼，骑楼地面与人行道高差宜控制在10厘米以内，无人行道时应高出道路边界处10～20厘米，并应有防撞和安全措施。原告摆放玩具车的骑楼不符合上述规定。且骑楼与街道之间隔着5米宽的空地，那块空地不是街道，也不符合《中华人民共和国国家标准建设工程建筑面积计算规范》（gb／t50353-2013）第2.0.25条“骑楼建筑底层沿街面后退且留出公共人行空间的建筑物”的定义。
3.一审适用法律法规错误。
（1）一审根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定和《国务院法制办公室关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》认定被上诉人为经批准确定的集中行使市容环境卫生管理方面行使行政处罚权的行政机关，其行政执法主体资格适格，但是，国务院法制办公室不是国务院，国法函不能等同于国务院的决定，一审判决书中也没有给出国务院曾经给广东省人民政府授权的证据，也没有给出广东省人民政府决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权的证据。
（2）《广东省城市市容和环境卫生管理规定》的制定主体和下发执行机关都是广东省建设厅，不是广东省人民政府，未经广东省政府常务会议或者全体会议决定，未经广东省省长签署命令予以公布，未在广东省人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登，不符合《中华人民共和国立法法》的相关规定，因此，《广东省城市市容和环境卫生管理规定》不是地方政府规章，越权设定行政处罚无效。
据此，上诉人要求：1.撤销原审判决；2.撤销粤佛禅管城祖决（2014）9号《行政处罚决定书》；3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人佛山市禅城区城市综合管理局答辩称：我方调查事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持原判。
二审审理过程中，上诉人向本院提交了如下证据：
1.广东省人民政府办公厅粤府办公开（2015）20号《关于政府信息公开申请的答复》；
2.省政府关于信息公开申请答复的邮政快递回执；
3.广东省人民政府粤府函（2000）215号《关于﹤广东省城市市容和环境卫生管理规定﹥的批复》；
证据1-3拟证明《广东省城市市容和环境卫生管理规定》的制定主体和下发执行机关都是广东省建设厅。
4.普君西路28号工程图复印件；
5.普君西路28号工程图局部彩色复印件；
6.普君西路南规划设计要点
7.关于普君西路南侧“侨福苑”工程调整建筑设计要点及控制线申请的批复意见。
证据4-7拟证明涉案地点所处范围属于所在小区业主共有。
经庭审质证，上述证据中证据1-3系通过政府公开渠道获取，证据4-7从佛山市城市规划城建档案馆复制获取，其来源正当，收集程序合法，真实性可信，与本案事实有关联，且被上诉人无异议，故对上述证据予以采信。证据1-7所证明的内容，在下文中论述。
经审理查明，一审判决认定的事实清楚，证据确实充分，本院经审查，予以确认。
本院认为：关于认定上诉人“擅自在公共场地堆放物料”的事实和证据问题。上诉人于2014年6月24日在佛山市禅城区普君西路28号首层1号门前摆放玩具车三台，占地1.5㎡。该事实，经被上诉人的行政执法人员现场检查发现，行政执法人员制作了现场检查笔录，并现场拍照取证。该取证过程由被上诉人的两名行政执法人员进行，并有两名在场人见证，取证行为合法；所取证据真实、合法、有效；所证明的事实清楚，证据充分，足以认定。现场照片显示：三台玩具车摆放于“百姓卫士大药房”门外靠近玻璃橱窗处，位于骑楼底层。骑楼是“建筑底层沿街面后退且留出公共人行空间的建筑物”。骑楼底层供公众通行，属于公共场地。“公共场地”的认定主要依据场地的用途来判断，而不是依据场地的权属。公园、车站、码头、商场、电影院、网吧等都属于公共场地（所），但，这些场所的土地使用权并不一定都是国有或者集体所有，也有属于个人、法人或者其他组织所拥有。因此，上诉人关于“并非骑楼就属于城市公共开放空间”的意见，不能成立。《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第二十条规定的“临时堆放物料”和“搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施”之间是并列关系，而非上诉人理解的：堆放以搭建为目的。上诉人关于其不构成“临时堆放物料”的主体的意见，系错误判读法条得出的结论，不予支持。上诉人称“案涉骑楼与街道之间隔的5米宽空地不是街道”，与实际情况不符，不予支持。
关于被上诉人的行政执法主体资格问题。1.根据《佛山市禅城区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，被上诉人负责市容环境卫生等城市管理工作，是佛山市禅城区人民政府市容环境卫生行政主管部门，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十四条的规定，有对市容环境卫生管理方面的违法行为进行处罚的职权。2.根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）（该决定由国务院于2002年8月22日发布，同日实施。）“国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。”广东省人民政府于2004年2月26日发布《广东省人民政府关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》（粤府（2004）17号），同日实施。该公告明确佛山市各区城市管理行政执法局分别为各区人民政府负责集中行使行政处罚权的行政机关。《佛山市禅城区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定》进一步明确被上诉人为佛山市禅城区集中行使行政处罚权的行政机关。被上诉人获取集中行使行政处罚权行政机关资格，符合《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定。综上，被上诉人作出本案行政处罚的行政执法主体资格适格。上诉人对被上诉人行政执法主体资格的质疑，没有事实根据，不予支持。
关于《广东省城市市容和环境卫生管理规定》的适用问题。《广东省城市市容和环境卫生管理规定》由广东省人民政府以粤府函（2000）215号于2000年4月21日发布；广东省人民政府法制办公室经省人民政府同意，于2011年2月17日发布《广东省人民政府法制办公室关于广东省人民政府现行有效规章目录的公告》（粤府法（2011）14号），确认《广东省城市市容和环境卫生管理规定》为省政府现行有效的规章。《中华人民共和国立法法》自2000年7月1日起施行，《广东省城市市容和环境卫生管理规定》颁布时间在此之前。上诉人以《广东省城市市容和环境卫生管理规定》的制定、颁布等过程不符合《中华人民共和国立法法》的相关规定为由，认为《广东省城市市容和环境卫生管理规定》不是地方政府规章，越权设定行政处罚无效的意见，不能成立。
综上所述，被上诉人作为佛山市禅城区人民政府的市容环境卫生行政主管部门，也是经依法批准确定的集中行使市容环境卫生管理等方面行政处罚权的行政机关，有权对辖区内违反市容环境卫生管理的行为作出行政处罚，其行政执法主体资格适格。被上诉人认定上诉人“擅自在公共场地堆放物料，影响市容市貌”的事实清楚，证据确实、充分；对上诉人作出粤佛禅管城祖决（2014）9号行政处罚决定的程序合法，适用法律法规正确；本案所诉行政行为合法。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处理正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由上诉人佛山市百姓卫士医药有限公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王咏章
审 判 员 陈智扬
代理审判员 王 慧
二〇一五年八月六日
书 记 员 陈惠玲