浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第272号
上诉人（原审原告）安吉县递铺镇余墩社区下余墩组，住所地安吉县递铺镇余墩社区下余墩组。
负责人周锡明，组长。
上诉人（原审原告）安吉县递铺镇余墩社区杨公庙组，住所地安吉县递铺镇余墩社区杨公庙组。
负责人周青，组长。
共同委托代理人袁裕来、杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）安吉县人民政府。住所地：安吉县递铺镇灵芝西路*号。
法定代表人沈铭权，县长。
委托代理人程卫军，安吉县国土资源局副局长。
委托代理人邹建宏，浙江新台州（杭州）律师事务所律师。
安吉县递铺镇余墩社区下余墩组（下称下余墩组）、安吉县递铺镇余墩社区杨公庙组（下称杨公庙组）诉安吉县人民政府土地行政批准一案，湖州市中级人民法院于2015年6月12日作出（2015）浙湖行初字第26号行政判决。下余墩组和杨公庙组不服，向本院提出上诉。本院于2015年7月30日立案受理后依法组成合议庭，并于同年9月15日公开开庭审理了本案。上诉人下余墩组的负责人周锡明、上诉人杨公庙组的负责人周青及其共同委托代理人袁裕来，被上诉人安吉县人民政府副县长张小莹及委托代理人程卫军、邹建宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2010年12月29日，《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（浙土整立字（2010）130号）批准征收安吉县开发区（递铺镇）2010-107地块土地2.5558公顷，《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（浙土整立字（2010）144号）批准征收安吉县开发区（递铺镇）2010-237地块土地0.2894公顷。其中涉及安吉县递铺镇余墩社区下余墩组约8000平方米，杨公庙组约8949平方米。2011年10月11日，安吉县规划局出具《安吉县开发区（递铺镇）2010-107、237地块规划设计条件》（安规条字（2011）11011号）确定规划设计条件。同日，安吉县规划局确定该地块用地范围。2011年11月2日，安吉县国土资源局就安吉县开发区（递铺镇）2010-107、237地块汇总相关部门意见。同日，安吉县国土资源局填报该地块《建设用地项目呈报材料》。2011年11月3日，安吉县国土资源局拟定安吉县开发区（递铺镇）2010-107、237地块出让方案报安吉县人民政府审批。2011年11月4日，安吉县人民政府批准《具体建设用地审查意见表》（安土字（2011）277号），同意具体出让方案。2011年11月8日，安吉县国土资源局在《浙江日报》发布《浙江省安吉县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》，其中包括安吉县开发区（递铺镇）2010-107、237地块。另查明，安吉县递铺镇余墩社区下余墩组和安吉县递铺镇余墩社区杨公庙组不服安吉县人民政府批准《国有土地建设用地使用权出让合同》（编号：3305232011A21277）项下出让方案的具体行政行为，于2015年1月27日向湖州市人民政府申请行政复议。2015年3月30日，湖州市人民政府作出湖政复决字（2015）5号行政复议决定书，决定维持安吉县人民政府批准《国有土地建设用地使用权出让合同》（编号：3305232011A21277）项下出让方案的具体行政行为。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款之规定，征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。本案中涉案土地已经由《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（浙土整立字（2010）130号、浙土整立字（2010）144号）分别批准同意农用地转用。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（三）项之规定，国家依法征收的土地，属于全民所有即国家所有。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条之规定，土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。该暂行条例第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。本案中安吉县国土资源局作为土地管理部门，对拟出让的国有土地2.8452公顷汇总相关部门意见，拟定土地出让方案，2011年11月3日，安吉县国土资源局就安吉县开发区（递铺镇）2010-107、237地块出让方案报安吉县人民政府审批。2011年11月4日，安吉县人民政府批准《具体建设用地审查意见表》（安土字（2011）277号），同意具体出让方案。综上，被告作出的土地管理行政批准行为，事实认定清楚，程序合法，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告请求撤销被告安吉县人民政府批准国有建设用地使用权出让合同（编号：3305232011A21277）项下出让方案行政行为的诉讼请求。
下余墩组和杨公庙组上诉称：涉案土地属于上诉人的留用地，土地使用权的处分权属于上诉人。本案的焦点是：一、在浙江省人民政府批准征收之前，政府收购涉案集体土地，是否合法？上诉人认为，毫无疑问是违法的。而且，是哪级政府收购了土地也没有明确。二、批准征收为国有之后，涉案土地仍然属于上诉人的留用地，被上诉人批准拍卖是否合法？被上诉人没有提供任何证据，涉案土地被批准征收为国有之后，批准出让之前，跟上诉人办理过任何手续。三、政府低价收购高价出售，更没有法律依据。上述焦点，原判根本没有涉及，也即原判没有考虑到涉案土地属于上诉人的留用地，土地使用权的处分权属于上诉人这一事实。请求撤销原审判决和被上诉人批准国有建设用地使用权出让合同（合同编号：3305232011A21277号）项下宗地出让方案的行政行为。
安吉县人民政府答辩称：一、原审判决并无不当。（1）原集体性质6%留用地因被答辩人及所在余墩社区居民代表大会通过决议要求出让，农转征收为国有建设用地的手续齐全，程序合法。安吉县昌硕街道余墩社区居民委会所属下余墩、杨公庙、土地庙、凉亭边等六个小组在位于安吉县递铺镇灵芝东路北侧约30余亩6%留用地（集体土地性质），其中：杨公庙组6%留用地面积约为8949平方米，折合13.417亩；下余墩组6%留用地的面积约为8000平方米（其中含芜园东路南侧留用地2000平方米），折合11.994亩。2010年4月，余墩社区居委会和所属的本案被答辩人下余墩组经过村民代表会表决通过后共同向安吉县土地储备中心提交《申请》，一致同意委托县土地储备中心公开出让该组上述8000平方米的6%留用地。随后，该余墩社区下的其他组纷纷提出相同请求。为此，余墩社区将上述情况汇报安吉县昌硕街道办事处。经研究，该办事处于2010年10月15日向安吉县国土资源局呈送《关于余墩6%留用地处置的函》。该函将余墩社区各相关组居民群众强烈要求政府征收6%留用地的情况作了反映，并要求县国土资源局对于6%留用地的处理前期政策作出处理安排。同年10月15日，安吉县国土资源局复函答复同意在余墩社区居民代表大会通过情况下，安排操作具体工作。随后，余墩社区召开居民代表大会决议通过后，包括两被答辩人在内的各相关组分别与社区居委会共同署名向昌硕街道办事处提交《关于6%留用地的处置决议》，同意办理征收出让等一切手续。同时，余墩社区分别与相关各组一起向安吉县国土资源局提交申请书，要求征收并予出让。为此，安吉县国土资源局在履行了听证告知程序后，分别于2010年11月28日和12月4日同余墩社区签订征收土地补偿协议，合计征收余墩社区31.487亩（留用地）土地。2010年12月安吉县人民政府将上述拟征收土地及其他项目用地一并上报浙江省人民政府审批。2010年12月29日，浙江省人民政府作出《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》（浙土整立字（2010）第130号）和（浙土整立字（2010）第144号）两批文，批准上述余墩社区3l.487亩农地征收为国有建设用地。因此，本案被答辩人两组涉案6%留用地农转征收的手续齐全、程序合法。（2）涉案6%集体留用地因被答辩人及所在社区要求出让，农转征收为国有建设用地后依法按招投标程序出让土地，手续齐全，程序合法。本案出让合同土地面积为42.678亩，除农转征收余墩社区31余亩土地为国有建设用地外，尚有其他农转征收为国有建设用地的土地。因被答辩人及所在社区等决议要求出让土地，2011年11月3日，安吉县国土资源局将出让上述国有建设用地供地出让方案呈报答辩人审批。同年11月4日，答辩人作出《具体建设用地审查意见表》（安土字（2011）277号），批准具体供地出让方案。尔后，安吉县国土资源局依法进入招投标公开出让上述土地的程序。通过竞标，浙江安吉天泉置业有限公司以7760万元中标。2012年1月5日，安吉县国土资源局同该公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。随后，该公司依法取得立项和建设规划许可文件后投入资金开发建设。另，关于土地出让金返还事宜由安吉县财政局按规定同昌硕街道作出结算支付。综上所述，本案土地出让合同的出让用地依法农转征收经浙江省人民政府批准前提合法；土地公开出让方案内容合法，答辩人审核批准并无不当。同时出让国有土地手续齐全、程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国物权法》等相关法律法规和规章的规定，涉案建设用地出让合同合法有效，合同项下土地出让方案内容合法正确。二、被答辩人上诉中所主张的观点或不正确，或与本案不具有关联性。被答辩人主张6%留用地处分权仍为其所有，从而认为本案农转征收批准为国有土地的土地仍为其所有，及公开出让土地不合法等观点错误。农村集体经济组织对于6%留用地具有合法处分权，依照扶持政策规定，农村集体组织可以以集体建设用地性质进行开发使用，也可以要求转为国有建设用地开发使用，也可以在不具有开发能力的情况下，要求出让土地由国家返还土地出让金用于养老保险，集体福利和收益性投资等。根据本案事实，被答辩人及所在余墩社区是通过社区居民代表大会决议，要求政府部门对于原6%留用地予以征收出让。被答辩人及所在社区并未要求对于6%留用地农转征收后的国有建设用地使用权提出保留所有，其意思明确表示选择出让土地返还出让金的政策。因此，本案6%留用地合法农转征收审批后未出让前国有建设用地权属归国家所有。同时为实现被答辩人的出让目的，依法公开拍卖出让土地，将土地出让金结算返还所在乡镇（街道）同所在村（社区）结算，符合法律政策规定。但若返还出让金存在问题或争议，与本案出让合同项下答辩人批准的出让方案行政行为之间无关联性，应属于另外法律关系处理范畴。综上所述，本案答辩人批准的国有建设用地使用权出让合同项下的出让方案，因农转征收审批的前提手续齐全、程序合法，土地出让招投标手续齐全、程序合法，被答辩人要求撤销答辩人批准土地出让方案的行政行为没有事实与法律依据。原审判决驳回被答辩人的诉讼请求正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人安吉县人民政府所作安土字（2011）277号《具体建设用地审查意见》是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人下余墩组和杨公庙组针对被上诉人安吉县人民政府安土字（2011）277号《具体建设用地审查意见》提起的诉讼。被上诉人的审批意见系批准同意安吉县国土资源局拟定的安吉县开发区（递铺镇）2010—107.237地块的具体出让方案。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款规定，征收农用地的，应当依照该法第四十四条规定先行办理农用地转用审批。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定，土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。本案中，浙江省人民政府已经于2010年12月29日分别作出浙土整立字（2010）130号、144号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，批准征收安吉县开发区（递铺镇）2010-107、237号两地块土地2.8452（2.5558＋0.2894）公顷。该征收土地中包含了下余墩组约8000平方米、杨公庙组约8949平方米的原所有土地。因此，两上诉人的该涉案土地已经农转用后被批准征收为国有。被上诉人根据安吉县国土资源局的呈报申请、安吉县规划局出具的安规条字（2011）11011号《规划设计条件》，以及安吉县国土资源局填报的《建设用地项目呈报材料》等，作出被诉行政行为，具备事实和法律依据。原审判决据此驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人安吉县递铺镇余墩社区下余墩组和杨公庙组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一五年十月九日
书 记 员 徐一菁