贵州省三穗县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗行初字第12号
原告杨昌明，男，岑巩县思阳镇新兴村万家坪村民组村民。
原告杨昌玉，男，岑巩县思阳镇新兴村万家坪村民组村民。
原告杨昌洪，男，岑巩县思阳镇新兴村万家坪村民组村民。
三原告共同委托代理人赵明科，贵州宏强律师事务所律师。特别授权。
被告岑巩县国土资源局，所在地：岑巩县思阳镇新兴经济开发区。
法定代表人杨荣坤，系该局局长。
委托代理人杨锦平，男，凯里市国土资源局法规科科长。
委托代理人侯曾育，贵州天合律师事务所律师。特别授权。
原告杨昌明、杨昌玉、杨昌洪不服被告岑巩县国土资源局土地行政管理决定一案，根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2013）黔东行辖字第1号指定管辖决定书，本院于2014年3月27日立案受理后，于同年3月31日向被告岑巩县国土资源局送达了行政起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年6月10日公开开庭审理了本案。原告杨昌明、杨昌玉及其委托代理人赵明科，被告岑巩县国土资源局的委托代理人杨锦平、候曾育，原告杨昌洪未到庭参加诉讼。
被告岑巩县国土资源局于2014年1月16日作出岑国土资征字（2014）1号《责令限期交出土地处理决定书》（下文简称“《交出土地处理决定书》”），认定经省人民政府（黔府函（1999）15号）批准，岑巩县人民政府于2006年将原告杨昌明、杨昌玉、杨昌洪现位于万福路第二农贸市场1宗面积304.1㎡土地（自留地菜园、下文简称“自留地”）依法征收为国有土地，用于新兴城市建设，并于同年10月17日按照征地安置实施方案将土地补偿、安置补助和青苗补偿款足额拨付给新兴村委会。但原告一直未领取。2012年12月13日原告与岑巩县新兴城市建设管理委员会签订征地安置协议书，落实了征地安置，并承诺若新兴城市建设需要，在新兴城市规划范围内及以外未征收的土地，自愿交出，由国家征收。但原告未在规定的时间交出已征收的304.1㎡土地。被告遂依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条和《贵州省土地管理条例》第四十二条之规定，决定如下：限你们（原告）在收到本处理决定书之日起三日内自行清除被征收土地范围内的树苗和附着物，交出土地。逾期不交出土地的，本局将依法申请人民法院强制执行。在法定期限内，被告岑巩县国土资源局向三穗县人民法院提交了下列证据：1、贵州省人民政府办公厅关于实施双百小城镇试点工程的通知；2、关于新兴集镇管理委员会征地实施新兴小城建设试点工程要求补办手续的请示；3、补征用地申请书；4、关于新兴小城镇建设试点工程补征地安置实施方案的请示；5、关于岑巩县新兴城市基础设施建设需农用地转用补充耕地征用土地的请示；6、关于新兴集镇管理委员会征地实施新兴小城建设试点工程要求补办手续的请示；7、贵州省人民政府关于岑巩县新兴集镇建设补办用地手续的批复。1-7号证据拟证明岑巩县人民政府已征用原告管理、使用的土地和征地的合法依据。8、关于征用土地年产值标准执行时间的批复。拟证明征地补偿有合法的依据；9、岑巩县征用土地补偿花名册，拟证明征收原告管理、使用的自留地面积为304.1㎡和补偿金额（按2006年补偿标准）；10、责令限期交出土地的处理决定书及送达回证，拟证明本案具体行政行为存在；11、测量图纸，拟证明原告的管理、使用自留地为304.1㎡；12、总体规划图，拟证明征地符合社会发展规划、城乡规划，原告的自留地是在规划征地范围内；13、岑巩县新兴集镇建设土地征用公告、岑巩县新兴集镇征地安置公告，拟证明岑巩县人民政府已履行了征地、安置公告，征地程序合法；14、图纸，拟证明本案责令交出土地在规划范围内及位置；15、国家建设用地征用土地协议书，拟证明岑巩县人民政府已与本案的土地所有者新兴村村委签署了征用土地协议书，征地合法；16、关于领取征地补偿安置补助和青苗补偿费的通知及送达回证，拟证明被告已告知原告领取征地补偿费的事实；17、用地通知书及送达回证，拟证明被告已履行告知、催促原告交出土地义务及责任；18、询问笔录。拟证明对原告的情况进行调查了解；19、新兴村征地安置情况，拟证明批复征用的土地已落实征地安置；20、岑巩县新兴村一九八一年承包土地户人口统计表，拟证明承包地上的人口全部安置已落实；21、岑巩县新兴村征地安置协议书、告知书、申请书委托书、承诺书宅基地分配方案、货币安置分配方案、杨昌明、杨昌碧、杨昌玉、杨昌洪身份证复印件；22、征地安置来信来访接待记录表、抽签排号、送达回执。21、22号证据拟证明岑巩县人民政府征收原告承包地和自留地后，已对原告进行了补偿、安置，并与原告达成了协议，原告自愿承诺将其余征收土地自愿交给政府使用。
原告杨昌明、杨昌玉、杨昌洪诉称：被告作出的《交出土地处理决定书》在认定事实、证据、程序方面存在如下问题：1、被告对征用土地进行丈量时，未经原告到场签字认可。被告丈量为304．1平方米，原告丈量面积为380个平方米左右。2、被告认为征用原告自留地304．1㎡，应补偿原告11768．70元的补偿费，是被告单方强买强卖的行为，不是被告与原告协商征用自留地后达成补偿协议的结果，至今双方未达成任何征地补偿协议。3、2012年12月13日，原告杨昌明（乙方）与新兴城市建设管理委员会签订《岑巩县新兴村征地安置协议书》（甲方）。该协议是原告杨昌明2012年12月才与新兴城市建设管理委员会签订的，它与被告认为2006年就征用原告的自留地无关。另外，如果新兴城市建设管理委员会要按该协议征用原告未被征用的土地，也应该按该协议约定，重新与原告谈妥土地征收补偿款，并另签协议。5、被告把原告与新兴城市建设管理委员会签订的《岑巩县新兴村征地安置协议书》，看成是原告与政府或被告签订的协议，并以此来执行，这是错误的。同时，被告将原告2012年12月签订的协议约定去处理被告2006年违规强制征原告的自留地，程序违法。为此，为维护其自身合法权益，依据《行政诉讼法》的规定，提起起诉，请依法判决撤销被告作出的具体行政行为。
原告杨昌明、杨昌玉、杨昌洪向本院提交的证据有：1、公民身份证，拟证明三位原告的身份情况和主体适格；2、《交出土地处理决定书》，拟证明被告作出的处理决定，认定事实、采用证据、程序不合法；3、领取补偿费通知，拟证明被告要求原告领取补偿费，由于双方未达成补偿协议，原告不同意领取；4、用地通知书，拟证明被告未依法征用原告的自留地，故原告不愿领取补偿款，被告就违法强制原告交出土地；5、征地安置协议书，拟证明原告于2012年12月13日才与新兴城市建设管理委员会签订“岑巩县新兴村征地安置协议书”，原告并没有违反该协议，被告以该协议来处理2006年违法征用原告的自留地不合法。
被告岑巩县国土资源局辩称：一、被告作出的具体行政行为认定事实清楚、合法。首先，原告的自留地，属于已征收土地。在征地中，已多次与原告协商土地补偿事宜，但原告拒绝领取该地补偿款，拒不交出土地。被告为公共利益需要，履行作为土地行政主管部门工作职责，依法作出交出土地行政决定。被告作出的交出土地行政决定，认定事实清楚，证据充分。其次，被告所作出的行政决定是合法的。1、省人民政府的批复已批准将岑巩县新兴村集体土地13．42公顷征为国有新兴集镇建设用地，原告的承包地和自留地属于征收范围。被告在原告拒不交出土地时，作出行政决定是合法的。2、征收补偿的标准是合法的。在征地中，岑巩县人民政府已按征收补偿方案和岑府（2006）48号文件的规定，将属于原告的征收补偿款ll768.7元拨付到原告所在新兴村村委会账户上，虽原告一直未领取该补偿款，但并不影响政府征收土地的效力，不影响自留地改变为国有土地的性质。原告诉称征收土地是“强买强卖土地行为，不是被告与原告协商征用自留地达成补偿协议的结果”，是原告对法律的曲解。国家出于公共利益需要而征收原告管理、使用的土地，符合法律规定，是国家行为，具有强制性，并不以原告同意为必要条件。第三，被告所作的具体行政行为属于一般行政处理，不是行政强制措施和行政处罚，其带有即时性，不可逆转的，不适用《行政强制法》和《行政处罚法》中有关的程序性法律规定。第四，征收土地量算面积清楚、合法。在征地实施过程中进行现场测量时，有被告多名工作人员和新兴村、组领导到场，测量器具正常，不存在原告诉称的量算面积不准确的问题，且至起诉前原告对面积均未向征收工作组提出面积异议。二、被告所作具体行政行为程序合法，适用法律正确。省人民政府批复后，县人民政府已对征收土地进行征地公告，公告已载明项目名称、土地所有权人、被征收土地位置、用途等，后又制定了征地补偿方案并进行公告。公告期满，县人民政府已组织工作人员实地丈量，登记造册，支付了原告的征地款，征收程序已实施完毕，征收程序合法。经催促后，在原告拒不交出土地后，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条和《贵州省土地管理条例》第四十二条规定，作出责令原告限期交出土地行政处理决定的。综上所述，被告所作的具体行政行为处理主体适格，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请人民法院依法驳回原告诉讼请求。
经庭审质证，本院对被告提供的以下证据作如下确认：1-3号证据、5-7号证据，与本案有关联，证明了岑巩县人民政府因实施“双百小城镇试点工程”项目而征用原告管理、使用的自留地有合法的依据和符合国民经济和社会发展规划、城乡规划，符合公共利益的需要。本院予以采信；4、8号证据证明岑巩县人民政府已落实了征地补偿方案和补偿标准的依据，证据与本案有关联，本院予以采信；9号、11号证据来源合法，证据之间能互相印证，证实本案征收的土地（自留地）为304.1㎡，补偿款11768．70元，本院予以采信；10号证据证明目的，本院予以确认；12号证据证明岑巩县人民政府实施“双百小城镇试点工程”项目符合城乡规划，符合公共利益的需要，原告的自留地在征用范围，本院予以采信。13号证据，证明了岑巩县在实施征地过程中已履行了征地、补偿公告程序，本案征地程序合法，本院予以采信。14号证据证明目的明确，本院予以采信。15号证据岑巩县人民政府已与本案的土地所有者达成征用土地协议书，本院予以采信；16号、17号证据，证明了被告已履行告知领取征地补偿费的事实和告知、催促原告交出土地义务及责任。本院予采信；18号证据证明目的明确本院予以确认；19号-22号证据，证实了岑巩县人民政府征用原告户（8人）的承包地，已按安置政策、征地补偿方案进行了安置、补偿，原告已承诺交出其他由岑巩县人民政府征收的土地（自留地），证据之间能互相印证，本院予以采信。
本院对原告提供的证据作如下确认：1、公民身份证，证明三原告的身份信息和诉讼主体，本院予以采信。2、《处理决定书》，原告的证明目的本院不予认可，可作为证明被告具体行政行为存在的证据采信；3、领取补偿费通知，证明了被告已履行告知领取自留地征地补偿费，原告未领取的事实，本院予以采信；4、用地通知书，原告的证明目的本院不予认可，该证据可作为证明被告已履行催促原告交出土地（自留地）的事实，本院予以采信；5、征地安置协议书，原告的证明目的本院不予认可，该证据可作为证明岑巩县人民政府征用原告户（8人）的承包地，已按安置政策、征地补偿方案进行了安置、补偿的事实的证据采信。
经审理查明，根据《中共贵州省委、贵州省政府关于加快小城镇建设的决定》（省发（1994）23号）和建设部建村字第168号文件、《省人民政府办公厅关于实施双百小城镇试点工程的通知》（黔府办发（1995）35号），岑巩县思阳镇新兴村被作为全省实施“双百小城镇建设试点工程”试点镇，发展、建设为新兴集镇。从1997年开始，岑巩县人民政府成立新兴集镇管理委员会同被告在原告所在新兴村分期分批组织实施征地工作。1998年6月2日新兴集镇管理委员与被征有地单位新兴村委会签订了国家建设用地征用土地协议书：征用集体土地面积13.42公顷（水田10.61公顷、旱地1.42公顷、荒地1.39公顷）；土地补偿根据《土地管理法》的规定，按征地前三年平均每亩产值976.39元的6倍补偿，安置补助费每亩产值4倍补偿。1998年10月进行了岑巩新兴城市总体规划。1999年1月28日贵州省人民政府以黔府函（1999）15号批复，同意批准将岑巩县思阳镇新兴村集体土地13.42公顷（水田10.61公顷、旱地1.42公顷、荒地1.39公顷）征为国有土地，作为岑巩新兴集镇建设用地，交由被告管理，征用的土地包括万家坪组原告户（8人）1981年承包的部分责任田、土和未登记在承包经营权证上的自留地。1999年农历10月原告杨昌明在被征用的自留地上搭建建筑物。2001年3月1日岑巩县人民政府进行了征地公告，同月在新兴村、组领导参加下，被告组织测绘工作人员对新兴村万家坪组的土地进行测量，经测量三原告被征用的自留地面积为304.1㎡。同年8月岑巩县人民政府进行了征地安置公告，两公告后，原告未向被告提出面积异议。因岑巩县人民政府财政困难，已征收的、城市建设暂未使用到的土地仍由原土地的管理、使用的村民耕种。2006年，根据1998年岑巩新兴城市总体规划，岑巩县人民政府对万福路街道和第二农贸市场地进行建设，需使用已被征用的原告304.1㎡土地（自留地），岑巩县新兴集镇管理委员会按2006年耕地（田）每亩年产值1250元的10倍的标准进行土地补偿费和安置补偿（304.1㎡拆合37.5元∕㎡），连同青苗补偿364.9元，共计人民币11768.7元拨付至新兴村委帐户，要求村委通知原告领取，原告一直未领取，亦未交出该土地。2012年岑巩县人民政府为了加快新兴集镇建设，出台了新兴村征地安置实施意见补充规定（岑府通（2012）3号），重新确定安置范围和对象，范围是1999年3月省人民政府批复的《岑巩新兴城市总体规划》内的新兴村，优惠对象是新兴村1981年第一轮土地承包耕地被征收达90%以上，未享受宅基地安置和货币安置的农户。原告户（8人）1981年承包的责任田、土符合安置范围和对象，位于万福路第二农贸市场被征收的304.1㎡土地（自留地）不符该安置范围。2012年12月13日原告杨昌明代表该户与岑巩县新兴集镇管理委员会签订了岑巩县新兴村征地安置协议，并承诺“本户在新兴城市建设规划范围内及以外未征收的土地，若新兴城市建设需要，本户自愿交出，由国家依法征收；其交出的由国家征用的土地，只享受征地补偿，不再享受其他安置”。后岑巩县人民政府按协议履行了全部义务，但原告仍未将万福路第二农贸市场的304.1㎡土地（自留地）交给岑巩县人民政府使用。2013年12月23日被告向原告送达了领取万福路第二农贸市场的304.1㎡土地（自留地）的征地补偿安置补助和青苗补偿费的通知，原告未领取。2014年1月14日被告岑巩县国土资源局根据岑巩县人民政府的工作安排和职责，向原告杨昌明、杨昌玉、杨昌洪送达了《用地通知》，原告以要求就地安置门面为由，拒不交出该土地。2014年1月16日被告作出（2014）1号《交出土地处理决定书》，原告不服遂起诉来院。
另查明，岑巩县1998年前三年耕地平均年产值为人民币976.39元，2006年平均年产值为1125元。
本院认为，国家根据国民经济和社会展规划、城乡规划确定岑巩县思阳镇新兴村为“双百小城镇建设试点工程”试点镇，建设新兴集镇，符合公共利益的需要，岑巩县人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定，经省人民政府批准后，对原告所在村的集体土地实行征收，符合法律、法规规定。原告户在征地范围内的责任田、土和本案的自留地从省人民政府批准之日起，其土地性质就已由集体土地所有变为国有土地性质。故原告诉称岑巩县人民政府征地未经原告同意、未通知本人领取补偿、安置款和2006年未与原告协商达成征用自留地补偿协议，主张该自留地未被征收，其理由不能成立，法律依据不足，本院不予采纳。本案中原告提出征用的土地面积与实际面积不符，未通知本人参加，被告作出的决定认定事实不清的主张。本院认为，岑巩县人民政府在征地测量过程中，未通知原告方到场参加，在工作上是存在一定瑕疵，但在进行征地测量过程中，组织了被告的多名专业技术人员、工作人员，通知了原告所在村、组领导参加，进行了公开的征地测量工作，符合客观公正的原则，且庭审中被告向本院出示了证明该自留地面积为304.1㎡的证据，本院予以确认。原告在本案诉讼中提出对面积异议，但庭审中也未提供证据证明自己的主张，故本院对原告该项主张不采纳。关于征地补偿安置是否合理、合法的问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“……征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费……，为该耕地被征用前三年平均产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均产值的十五倍。”岑巩县人民政府依照该规定对1999年1月就被征收的原告承包地和自留地按2006年平均年产值标准补偿，已充分考虑了被征地个人、集体的合法权益，后为了加快新兴集镇建设，在2012年岑巩县人民政府又出台优惠政策，按规定对原告符合优惠政策的被征收的承包土地进行了宅基地安置、货币补偿安置，对不符合优惠政策的自留地进行货币安置，其作出的补偿、安置行为合理、合法。同时，原告在得到承包地征地优惠政策安置后，承诺自愿交出建设规划范围内国家征收的土地，并只享受征地补偿的表示，是对其已被征收的自留地的补偿的认可，没有违反法律、法规和公平、合理的原则。现原告以自留地修有房屋，要求就地安置宅基地修建门面为由，拒不交出该土地，本院认为，原告在该自留地修建建筑物时，该自留地已被征收为国有土地，其未取得规划许可实施的建筑行为，违反了岑巩新兴城市总体规划，其行为不合法，原告据此要求就地安置，无法律、法规和政策依据，其主张理由也不充分，本院不予支持。岑巩县人民政府在征地实施过程中，已依法进行了征地公告、补偿公告，并将原告的承包土地、自留地的全部补偿、安置款及青苗补偿全部足额拨付、补偿到位，并已通知原告领取自留地补偿、安置款，在原告作出承诺又不履行交出自留地的情况下，由被告依据其法定职责发出用地通知，履行了催促程序后，于2014年1月16日作出（2014）1号《交出土地处理决定书》，程序合法。综上所述，原告提出被告未按规定征用其自留地，作出的具体行政行为认定事实不清，程序违法，请求人民法院撤销被告的（2014）1号《交出土地处理决定书》的诉讼请求，理由不充分，证据不足，无充分法律依据，本院不予支持。岑巩县人民政府的土地征收和补偿行为合法；被告作出的（2014）1号《交出土地处理决定书》的具体行政行为，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，被告请求人民法院驳回原告诉讼请求的主张，本院予以支持。据此，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告杨昌明、杨昌玉、杨昌洪的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告杨昌明、杨昌玉、杨昌洪交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 王 玉 强
审 判 员 刘 波
人民陪审员 郑 世 民
二〇一四年六月十九日
书 记 员 杨露（代）