南京市江宁区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）江宁行初字第99号
原告林玉萍，女，1964年2月5日生，汉族。
原告云峰，男，1981年8月20日生，汉族。
原告宋立群，男，1960年10月26日生，汉族。
原告仇海燕，女，1975年8月23日生，汉族。
原告王沪，男，1965年9月20日生，汉族。
以上五位原告委托代理人袁巍，江苏天淦律师事务所律师。
被告南京市江宁区人民政府秣陵街道办事处（以下简称秣陵街道），住所地在南京市江宁区秣陵街道凤仪路2号。
法定代表人许世新，秣陵街道主任。
委托代理人李丽，江苏汇丰锦律师事务所律师。
委托代理人耿立青，秣陵街道干部。
第三人南京市江宁区翠屏湾花园住宅小区业主委员会（以下简称小区业委会），住所地南京市江宁区将军大道129号。
负责人朱榆平，小区业委会主任。
委托代理人刘春阳，江苏天哲律师事务所律师。
委托代理人孙贵军，小区业委会副主任。
原告林玉萍等5人诉被告秣陵街道及第三人小区业委会行政备案一案，本院于2015年9月24日立案后，于2015年9月28日向被告秣陵街道送达起诉状副本及应诉通知书。在案件审理过程中，本院追加小区业委会为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年12月15日公开开庭进行了审理。原告林玉萍及五位原告的委托代理人袁巍，被告秣陵街道的委托代理人李丽、耿立青，第三人小区业委会委托代理人刘春阳、孙贵军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告林玉萍等5人认为被告秣陵街道于2015年8月5日给第三人小区业委会备案登记违反了法律规定，于法定期限内诉至本院。
原告林玉萍等5人诉称，其系翠屏湾花园小区（以下简称小区）业主。小区从成立业主大会到小区业委会成立期间，存在没有按照法律规定成立筹备组、业委会委员没有任职资格，业主大会投票存在虚假投票及错误业主信息，投票结果没有按照法律规定公示，部分业委会委员存在欠缴物业费、搭建违法建筑等违反法律规定等行为，其向被告秣陵街道反映情况，被告秣陵街道不仅不予以答复，反而对小区业委会予以备案登记。原告认为被告秣陵街道于2015年8月5日对第三人小区业委会予以备案登记，违反了法律规定，请求法院判令撤销被告对小区业委会的备案登记。
原告林玉萍等5人向本院提交以下证据：
第一组证据，1、《签收单》复印件1份；2、《对于翠屏湾花园“业委会”筹备组违规违法行为的举报函》复印件1份；3、《对于翠屏湾花园“业委会”筹备组违规违法行为的举报函》复印件1份；4、《翠屏湾花园业委会成立协调会签到表》复印件1份。5、《情况报告》复印件1份；6、《关于再次举报翠屏湾花园“业委会”筹备组严重问题的函》复印件1份；7、《关于认定翠屏湾花园“业委会”筹备组三名成员违法违规行为事实的报告》复印件1份。
以上7份证据证明在召开小区业主大会及小区业委员选举过程中存在诸多违法违规行为，其在收集相关证据后向被告递交。在被告未对第三人作出行政备案之前，已多次就小区筹备组、业委会选举、业主大会决议等存在的违法违规问题进行了现场及书面汇报和反映。
第二组证据：
1、《翠屏湾花园城小区业主大会筹备组成员的公告》复印件1份，证明小区业主大会筹备组成员均业主，违反了《江苏省物业管理条例》第十六条，要求筹备组有小区建设方、被告、业主组成的规定。
2、《关于翠屏湾花园城部分业主搭建违章建筑的回复》及照片复印件各1份，证明小区业主大会筹备组成员及小区业委会委员候选人存在搭建违法建筑的事实。
3、《江宁区人民法院（2015）江宁民初字第3095号民事调解书》复印件1份，证明小区业主大会筹备组及小区业委会委员候选人无故欠缴物业费的事实。
4、《翠屏湾花园首届业主大会投票统计表》复印件1组，5、《部分业主关于未参与本次业主大会投票的声明》复印件1组。
第4、5份证据证明小区业主大会投票统计表存在与事实不符的虚假投票，且相关业主已作出明确说明，并没有参与本次的投票的事实。
6、翠屏湾花园首届业主大会表决结果公示材料复印件1组，证明小区业主大会投票统计时没有严格按照法律的强制性规定进行票权统计，业主大会表决结果多次统计且统计的结果不一致相互矛盾的事实。
第三组证据：
《秣陵街道业主委员会备案表》复印件1份，证明第三人所提交的备案申请与业主大会表决结果产生的业主委员会委员同样是7人，但被告作出的行政备案的小区业委会成员为5人，被告审查的备案内容与小区业主大会选举的表决结果严重不符。
被告秣陵街道辩称，1、其仅接受了第三人小区业委会报送的书面材料，未作出任何批复或许可，且对原告的权利义务不产生实际影响，原告的诉讼请求不属于行政案件受案范围。2、第三人小区业委会根据《物业管理条例》的规定提交了相关材料申请备案，其依法予以接受备案，符合法律规定。3、原告提出了业委会筹备组人员、业委会候选人资格、业委会成员资格、业委会投票等问题均系小区业主的自主管理行为，原告如果有异议可以依据《物业管理条例》的规定主张权利。
被告秣陵街道向本院提交以下证据：
第一组证据：
1、《翠屏湾花园城成立业主委员会申请书》复印件1份，2、《翠屏湾花园首届业主大会备案资料目录》复印件1份，3、《业主委员会备案工作流程图》复印件1份，该组证据证明第三人小区业委会于2014年11月申请备案，同时已经按照法律规定提交了全部的备案材料，出具了备案材料目录。
第二组证据：
1、《翠屏湾花园城小区业主大会筹备组成员的公告》复印件1份，2、《翠屏湾花园首届业主大会议程》复印件1份，3、《关于翠屏湾花园第一届业主委员会委员分工的公告》复印件1份，4、《翠屏湾花园首届业主大会表决结果公示》复印件1份，该组证据证明第三人小区业委会按照法律规定，提交了备案所需的材料，符合备案的形式要件，同时证明第三人小区业委会合法成立，符合备案的条件。
第三组证据：
1、《备案材料目录》复印件1份，2、公示照片复印件4份，该组证据证明其依照《江苏省物业管理条例》第二十二条的规定对第三人小区业委会提交的备案材料进行了形式审查，符合备案的程序规定及法律规定。
被告秣陵街道提交作出行政行为的法律依据：1、《物业管理条例》第十六条；2、《江苏省物业管理条例》第三条、第二十二条；3、国务院法制办《关于﹤物业管理条例﹥第十六条的请示》的答复；4、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项。
第三人述称，被告对其备案合理合法，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提交以下证据：
1、《业主委员会备案流程图》复印件1份，证明小区业委会选举是严格按照法律规定及在行政机关指导下进行的；
2、缴纳物业费收据复印件1份，证明小区业委会筹备小组成员没有拖欠物业管理费；
3、选举现场的照片复印件1份，4、2015年7月1日翠屏湾花园业主大会选举结果公示照片复印件1份，5、2015年7月7日秣陵街道物业管理办公室召开翠屏湾花园业主大会选举结果协调会以及7月9日翠屏湾花园业主大会选举结果明细公示照片复印件各1份，第3-5份证据证明小区选举结果没有3次公示，而是第三人根据原告对第一次选举统计结果提出异议后，在被告和有关专家参加之下，经过协调重新统计后再次公示，两次选举结果公示均是合法有效的。
6、2015年7月9日张贴公示的照片复印件1份，证明第二次公示的时间是2015年7月9日。
7、《签到表》复印件1份，证明在选举的当天确实有别有用心的人在捣乱。
8、《申明》复印件7份及选票复印件7份，证明因为小区业主几千户，负责现场接待热心业主不可能全部认识，只要拿了身份证和房产证就可领到选票，原告诉称没有参加选举的7名业主，但均有选票且大部分投了反对票。
9、《关于6.27业主大会选举现场投票情况的说明》复印件1份，证明2015年6月27日业主大会选举现场投票有人在破坏。
原告对被告秣陵街道提交的第一组证据中的第1份证据提出异议，认为缺少小区业委会委员的身份材料，不能证明被告履行了审查义务。对第2份证据提出异议，认为备案材料目录不能证明被告审查了全部备案材料。对第3份证据没有异议。原告对被告秣陵街道提交的第二组证据中的第1份证据不予认可，认为小区业主大会筹备组人员组成明显违反《江苏省物业管理条例》第十六条的规定。对第2份证据不予认可，认为该《签到表》的内容明显存在没有房号附注，部分业主签名系被仿造。对第3、4份证据的真实性不予认可，认为该证据没有签字盖章，小区业主大会系2015年7月9日召开，但在2015年6月28日即产生了小区业委会委员的分工，两份证据相互矛盾。原告对被告秣陵街道提交的第三组证据提出异议，认为被告提交第三组证据不能证明被告履行了备案审查职责。
原告对被告提交的法律依据没有异议，但认为被告提交的第4份法律依据不适用本案，被告作出的备案行为与小区所有业主均有法律上的利害关系，且在选举成立第三人小区业委会的程序上及实体上均存在违法违规的情况下，原告具有提起行政诉讼的主体资格。
第三人小区业委会对被告提交的第一组至第三组证据及法律依据没有异议，并同意提供全部的小区业委会选举的材料供法院审核。
被告对原告提交的第一组证据不予认可，认为与本案没有关联性，其根据法律规定只对第三人提交备案材料进行形式上的审查，小区业委会系业主自治组织，其无权对小区业委会成立提出意见及纠正，原告对小区业委会成立有异议也应当向小区业主大会直接提出。被告对原告提交的第二组证据提出异议，认为对该证据的真实性无法确认，合法性不予认可，小区业委会筹备组现已经解散，且原告已经提起民事诉讼，该证据与本案没有关联性。对原告提交的第三组证据没有异议，该证据可以证明在第三人提交了备案资料齐全的情况下被告给予备案的，并认为第三人小区业委会二名成员因个人原因无法履行职务，退出小区业委会并不违反法律规定。
第三人同意被告对原告提交证据的质证意见，并认为：1、原告在投票选举后一个多月内，没有提出任何异议，不同意原告等个别业主现以这些证据否定绝大多数业主的作出的选举结果。2、《江苏省物业管理条例》第十六条的规定，不是强制性条款，筹备组在秣陵街道的指导下，选举产生的筹备组当然是有效的，其多次邀请小区建设单位参加筹备组但建设单位一直没有回复，在建设单位没有参加筹备组的情况下不能否定筹备组的合法性。3、根据《江苏省物业管理条例》的规定，对筹备组成员进行了公示，在公示期间没有收到任何投诉，原告提交的证据不能证明有筹备组成员无故不缴纳物业费及在选举之前存在搭建违法建设的行为，筹备组成员资格是有效的。4、小区业委会选举结果进行了二次公示，第一次是2015年7月1日。原告向秣陵街道提出异议，再次统计后于2015年7月9日第二次进行了公示。5、2015年6月27日业主大会进行选举过程中，有小区建设单位员工及不明身份的人员自称小区业主登记选票。6、原告诉称的7名业主称没有参加选举，但确有他们的选票并且几乎都是反对票，如果筹备组存在造假行为，也不可能造反对票，该证据只能证明存在少数人故意破坏小区选举。7、根据小区业主大会制定的《翠屏湾花园业主大会议事规则》第二十三条规定，小区业委会成员在不重新选举的情况下可以从7人减为5人。
原告对第三人提交的证据均提出异议，认为第1份证据可以证明被告秣陵街道全程参与了小区业委会的选举，与被告称小区选举系业主自治的意见相互矛盾；认为第2份证据不能证明小区业委会委员朱榆平不欠物业费的事实；认为第3、4份证据可以证明第三人对选举结果进行了二次公示，且二次公示内容不一致；认为第5份证据可以证明小区业委会选举存在瑕疵；认为第6份证据与第4、5份证据印证，可以证明小区选举过程中存在瑕疵，被告收到原告等业主投诉后进行协调对选举结果重新公示的事实；认为第7份证据充分证明了第三人向被告提交的备案材料存在严重瑕疵；认为第8份证据可以证明小区业委会选举的选票存在严重瑕疵，第三人不能证明选票的真实性和合法性；认为第9份证据只能证明小区业委会选举中存在瑕疵，且第三人将存在严重瑕疵的材料作为备案登记材料提交给被告秣陵街道的事实。
被告对第三人提交的证据没有异议，并认为第1份证据足以证明小区业委会是按照法律规定的流程和程序申请备案登记的，其也是按照程序对第三人进行形式上审查的。第2份证据可以证明小区业委会筹备组成员没有拖欠物业费。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
被告秣陵街道提交的第一-
三组证据及法律依据，可以证明翠屏湾花园小区业主大会进行选举产生第三人小区业委会，第三人向被告提交备案材料，被告依法对第三人予以备案的事实，本院对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性予以认可。
原告提交的第一组证明，与被告备案行政行为没有关联性，本院对原告提交的第一组证据不予采纳。原告提交的第二组证据，可以证明翠屏湾花园小区业主大会进行选举产生第三人小区业委会期间，存在部分瑕疵的事实，本院对该证据予以采纳，对原告诉称的该证据的证明效力本院予以综合判定。原告提交的第三组证据，包括在被告提交证据中，对原告诉称的该证据的证明效力本院予以综合判定。
第三人提交的第1-9份证据，可以证明翠屏湾花园小区业主大会进行选举产生第三人小区业委会过程中，按照法律规定及在被告参与下进行选举、公示的事实，本院对第三人提交的证据予以采纳，对第三人诉称该证据的证明效力本院予以综合判定。
经审理查明，江宁区翠屏湾花园小区位于南京市江宁区将军大道129号，系南京市基础设施开发有限公司于2003年开始建设，设计三期总用户2012户，现一、二期从2006年开始已经建成并交付使用，用户数1231户。鉴于小区长期没有成立业主大会，2014年11月小区部分业主向被告提交《翠屏湾花园成立业主委员会申请书》，认为根据《南京市业主大会和业主委员会指导规则》的规定，小区符合成立业主大会并愿意作为发起人组成成立小区业主大会及选举委员会。被告秣陵街道物业管理办公室于2015年3月4日作出《关于征集翠屏湾花园业主大会筹备组成员的指导意见》，认为小区符合成立业主大会的条件，征集业主报名参加业主大会筹备工作。截止2015年3月22日，小区共有22名业主报名参加小区业主大会筹备组。2015年3月29日，报名参加筹备组的业主经过选举同意朱榆平等9名业主组成小区首届业主大会筹备组。2015年6月27日，小区召开首届业主大会，选举通过《翠屏湾花园业主管理规约》、《翠屏湾花园业主大会议事规则》、成立小区业委会及牛志伟等7人为小区业委会委员。2105年7月1日小区选举结果公示后，原告林玉萍等部分小区业主对选举结果提出异议，认为部分小区业委会成员没有交纳物业费、搭建违法建筑、小区选举中存在选票造假、业主居住面积统计错误等问题。经被告协调后，召开由原告、被告、小区业主大会筹备组成员、区住建局等部门人员参加的小区业主大会选举结果协调会，会议决定对选票重新进行了复核统计，复核后的选举统计数据与第一次选举统计结果存在一定误差，因该误差的幅度没有达到影响小区选举结果的程度，小区业主大会筹备组于2015年7月9日对选举统计结果第二次公示，原告等小区业主，对第二次选举统计结果仍然持有异议。2015年7月23日，小区业委会向被告提交《秣陵街道业主委员会备案表》，附小区业主大会备案资料申请备案，被告于2015年8月5日签署“收到备案资料”，同意小区业委会备案。原告认为小区业主大会筹备组人员均为小区业主，选举产生的小区业委会部分成员存在不缴纳物业费、搭建违法建筑的行为，小区业主大会选举7名业委会委员，但申请备案时只有5名，认为被告同意小区业委会备案不符合法律规定，提起行政诉讼，要求撤销被告对小区业委会作出的备案行为。
另查明，小区选举产生的业委会7名成员中的2名成员，自行要求辞去小区业委会委员的职务。
本院认为，1、小区业委会是小区业主通过召开业主大会投票选举产生的自治管理组织，在向物业管理行政主管部门备案之前，其已经产生，从《南京市业主大会导则》等行政规范性文件中可以看出，如果小区业委会不备案登记就无法取得印章，无法开展活动，将对小区业主的相关物业活动产生实际影响，被告秣陵街道对小区业委会的备案审查具有一定行政许可因素，另小区业委会的成立、变更需要通过备案后，方能对外实际实施民事行为，故被告对小区业委会的备案行为属于可诉行政行为，属于行政诉讼的受案范围，本案原告作为小区业主具有原告诉讼主体资格，有权提起行政诉讼。2、根据《物业管理条例》第十二条：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加，……应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”之规定，可以确定小区成立业主大会及业委会施行少数服从多数的民主原则进行决策，即超过一半以上业主的同意选举投票，成立的小区业主大会、业委会及小区管理规约就对全体业主有效，根据被告及第三人提交的证据，可以证明小区通过选举，多数业主赞成成立业主大会、业委会、业委会成员及小区规约。3、小区业主大会筹备组系小区选举的过程性临时机构，该机构的目的是为了组织小区全体业主参加小区选举，及处理选举过程中的相关事务，虽然《江苏省物业管理条例》第十六条：“首次业主大会筹备组由业主、建设单位、街道办事处（乡镇人民政府）、社区居（村）民委员会等派员组成。筹备组中的业主成员由街道办事处（乡镇人民政府）组织业主推荐产生。筹备组人数应当为五至十一人的单数，其中业主成员应当不少于筹备组人数的百分之六十。”但该规定非法律强制性规定，且被告秣陵街道始终在指导、参与、协调小区选举，建设方参加筹备组的目的是便于筹备组掌握小区基本建设情况、筹备组在筹备小区业主大会期间进行的各项工作没有违反法律规定，在没有建设方参加筹备组的情况下，不能否定业主大会筹备组的有效性。4、原告提交的证据虽然可以证明成立小区业主大会、投票选举存在一定的瑕疵，但原告提交的证据不足以证明有超过一半以上业主没有参加小区选举投票及在选票统计中超过一半以上选票无效，本院对原告诉称小区在选举中程序违法、选举结果存在重大错误的意见不予采纳。5、依照《翠屏湾花园业主大会议事规则》规定，小区业委会委员可以辞去委员职务及缺额人员不超过2人不需要进行补选的规定，在2名业委会委员辞去职务后，小区业委会报送5名业委会委员进行备案登记，符合小区自我管理规约，且不违反法律规定。6、原告提交的法院民事调解书不能证明小区业委会委员朱榆平，系无故不缴纳2013年345元物业费，对原告诉称部分小区业委会委员，不符合担任委员职务条件的意见本院不予采纳。7、根据《物业管理条例》第十六条规定小区业委会应当自选举产生之日起30日内向物业所在的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案，被告收到第三人小区业委会的备案申请后，对第三人提交的全部选举材料进行形式审查后，予以备案符合法律规定。综上，本院认为原告没有足够的证据证明小区业委会选举无效的情况下，以小区选举存在瑕疵为由申请撤销被告对小区业委会备案的行政行为，没有事实及法律依据，本院对原告的诉讼请求不予支持。据此，根据《物业管理条例》第二十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决如下：
驳回原告林玉萍等5人的诉讼请求。
本案应收案件受理费50元，由原告林玉萍等5人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。同时应向南京市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。南京市中级人民法院开户行：南京市农行鼓楼支行，帐号：10105901040001276。
审 判 长 金 峻
人民陪审员 李晓旭
人民陪审员 鲁为玉
二〇一六年三月十七日
见习书记员 冯 蓉