河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00247号
上诉人（一审原告）社旗县下洼镇井楼村卧龙岗六组。
负责人李学林，该组组长。
上诉人（一审原告）社旗县下洼镇井楼村冯庄七组。
负责人李玉合，该组组长。
上诉人（一审原告）社旗县下洼镇井楼村冯庄八组。
负责人冯书祥，该组组长。
上诉人（一审原告）社旗县下洼镇井楼村杨岗九组。
负责人杨金良，该组组长。
四上诉人共同委托代理人周文峰，河南汉冶律师事务所律师。
四上诉人共同委托代理人翟中，河南汉冶律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）社旗县人民政府，住所地：社旗县西山货街一号。
法定代表人张荣印，该县县长。
委托代理人张金祥，社旗县国土资源局工作人员。
委托代理人党晓勇，河南隆翔律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）社旗县下洼镇井楼村程庄五组。
负责人程保发，该组组长。
委托代理人刘禹，河南定信律师事务所律师。
社旗县下洼镇井楼村卧龙岗六组（以下简称“卧龙岗六组”）、社旗县下洼镇井楼村冯庄七组（以下简称“冯庄七组”）、社旗县下洼镇井楼村冯庄八组（以下简称“冯庄八组”）、社旗县下洼镇井楼村杨岗九组（以下简称“杨岗九组”）因诉社旗县人民政府土地行政处理决定一案，不服南阳市中级人民法院（2015）南行初字第00007号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。冯庄七组的负责人李玉合、冯庄八组的负责人冯书祥及四上诉人的共同委托代理人周文峰、翟中，被上诉人社旗县人民政府委托代理人张金祥、党晓勇，被上诉人社旗县下洼镇井楼村程庄五组（以下简称“程庄五组”）负责人程保发及其委托代理人刘禹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
社旗县人民政府于2014年9月18日作出社政土决（2014）1号《关于社旗县下洼镇井楼村程庄五组与井楼村卧龙岗六组、冯庄七组、冯庄八组、杨岗九组集体土地所有权的处理决定》，结论为：本案争议土地673.76亩归下洼镇井楼村程庄五组所有使用。四至为：东至霸王山顶，西至塔坝，南至流石盘沟，北至霸王山分水岭山口村界。”卧龙岗六组、冯庄七组、冯庄八组、杨岗九组（以下简称四上诉人）不服社旗县人民政府上述处理决定向南阳市人民政府申请行政复议，南阳市人民政府经复议维持了该处理决定。四上诉人不服，提起本案诉讼。
一审经审理查明，本案争议土地位于社旗县下洼镇井楼村北，实际争议面积为673.76亩。集体化后，争议之地被原井楼大队划定荒山区域为大队的公共放牛场。上世纪六十年代，因筹建林场，经上级决定，将程庄五组拆散，村民被分到本村各组。1976年井楼村委筹建药材厂，在争议区域种有部分药材树。直到1982年，药材厂经营不善，林场逐步解散。在此期间，被拆散的程庄五组村民陆续搬回原住地，大队默认并恢复了原程庄的耕地，按照土改时的基础划分，霸王山、玉石山上种植的树木及山地全归还程庄五组所有，并管理使用至今。
1986年，井楼村委与程庄、李保群、冯全生签订《承包荒山合同书》，承包霸王山、玉石山部分山地，包期五十年，用于植树。2007年12月1日，井楼村程庄五组作为发包人甲方，与乙方城关镇承包人朱荣瑞，签订《玉石山下边土地承包合同》，合同期二十年。2012年，国家准备在霸王山、玉石山筹建风力发电的相关设施并进行了实地勘测，对占用的山地将给予一定的补偿。井楼村卧龙岗六组、冯庄七组、冯庄八组、杨岗九组称霸王山、玉石山区域原是公共放牧区，属他们所有。2013年3月27日，社旗县广播电视局作为乙方与下洼镇井楼村程庄组签订《占地协议》，在程庄组霸王山前建电视插转台，租赁期限为20年，补偿款发放给程庄五组一部分后因权属争议，停止发放。社旗县人民政府2013年12月11日收到下洼镇井楼村程庄五组土地确权申请后，经审查于2013年12月23日立案调查，向本案四上诉人及程庄五组送达了立案受理通知书、申请人确权申请书副本。后经过实地调查取证、现场勘验、询问当事人及知情人后，作出本案被诉的行政处理决定。
一审法院认为，第一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，本案四上诉人与程庄五组因土地权属争议经行政确权程序，进而提起行政诉讼，与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，具有诉讼主体资格。第二、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，社旗县人民政府具有处理本案土地权属争议的法定职权。第三、在处理本案土地权属争议过程中，社旗县人民政府依法向四上诉人的代表送达了案件受理通知书、答辩通知书、确权申请书副本等文件，并且四上诉人据此在法定期限内向社旗县人民政府提交了答辩状，派代表参加了社旗县人民政府组织的调解会，故四上诉人称没有收到程庄五组提交的申请书副本与事实不符。根据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，听证不是土地权属争议处理过程中的必经程序，四上诉人提交答辩状已经充分行使了其陈述、申辩权。社旗县人民政府依据《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定进行立案、调查、取证、调解、作出决定，程序合法。与四上诉人及程庄五组均无利害关系的相关证人证言都证实了上个世纪六十年代，为了筹建村办林场，经上级决定，将程庄拆散，村民被分到本村各组，后林场解散，程庄村民返回到程庄组各自种各自地的事实。本案争议土地在四固定时期固定给四上诉人或是程庄五组，双方都无书面证据，四上诉人所提交的五份证言及申请出庭作证的证人因其系四上诉人村组村民，与其有一定的利害关系，其证言证明力较低，且无其他证据予以佐证，不能证明本案争议土地归其所有。程保发、程学伍、程保勤系程庄五组村民，其证言证明力也相对较低，但其证言与不属四上诉人及程庄五组成员的李德成、李德丙、王桂生、张青甫、冯学林的证言以及村委会出具的证明、社旗县人民政府所举证的三份合同相互佐证，可以证明本案争议土地土改后划归程庄五组所有，集体化的时候是大队的公共放牛场，在程庄五组村民陆续回归后，本案争议土地全部归还给程庄五组管理使用至今的事实。社旗县人民政府在调查、勘验、尊重历史的基础上作出的处理决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，单位与单位之间的土地争议，由县级以上人民政府处理，故四上诉人请求法院确定本案争议土地归其所有的请求于法无据。综上，四上诉人的诉讼请求没有事实与法律依据，不予支持。据此，一审判决：驳回四原告要求撤销社旗县人民政府社政土决（2014）1号处理决定及确认争议土地归其所有的诉讼请求。一审案件受理费50元，由四上诉人承担。
卧龙岗六组、冯庄七组等四上诉人不服一审判决，上诉称：一、认定争议土地在土改后划归程庄五组的证据不足。村委会的现职人员都很年轻，对土改情况不了解，在没有其他证据相佐证的情况下，其所出具的证明不能作为定案依据；三份承包合同中的前两份合同不在本案争议范围内，与本案争议没有关联，后一份合同签发后即引发本案纠纷，也不能作为定案依据。二、上诉人在一审中的举证应予认定。冯玉亭、张桂芝等人虽是上诉人辖区居民，但属于当年四固定时期的知情人，应作为定案依据；一审法院对上诉人提供冯玉合等十份证言未核实即予否定，明显不当。事实上，争议土地在解放前就是无主荒山，一直归上诉人的村民拾材、放牧使用，特别是“四固定”归上诉人所有之后，更由上诉人管理使用。三、社旗县人民政府在作出处理决定前，没有举行听证，也没有出示程庄五组所提供证据及社旗县人民政府主动调取的证据，严重影响了上诉人质证权和答辩权的行使，属程序违法。请求撤销一审判决，撤销被诉的处理决定。
社旗县人民政府答辩称：一、被诉处理决定依据当时知情人、经手人及村委会的证言、证明所认定的事实清楚，证据充分。二、被诉处理决定依据相关法律，按变更后的现状和使用状况确定集体土地所有权，适用法律正确。三、作出处理决定前经历了现场勘验、调查取证、询问当事人、组织调解等程序，在处理程序上不违反法律规定。请求维持一审判决。
程庄五组未提交书面答辩意见，其在庭审中的陈述意见与社旗县人民政府一致。
本院二审除确认一审法院查明事实外，另查明：一、除卧龙岗六组以外，冯庄七组、冯庄八组、杨岗九组土地与争议土地不邻接。二、现争议土地一部分未实际管理使用，一部分由程庄五组直接或承包给他人作耕地或经济林使用，一部分是林场遗留下来的树木，争议土地边沿少部分土地由四上诉人村民种植杨树。对种植杨树部分，四上诉人认为可以作为其实际管理的证据，而程庄五组认为是其同意四上诉人村民种植的，不能作为认定其实际参与管理的证据。
本院认为，社旗县人民政府所提供作为认定事实依据的证人证言，系当时的经手人或知情人出具，且无利害关系，此与四上诉人所提供其辖区村民的证人证言相比，具有相对的证据优势。从实际使用情况看，现争议土地中具有农业使用价值的大部分土地由程庄五组使用或由其承包给他人使用，这足以说明大部分争议土地由程庄五组管理使用的事实，至于小部分土地由四上诉人的村民种植杨树，存在其直接管理或经程庄五组同意管理两种可能性，此事实不能成为认定其拥有争议土地所有权的有利因素。四上诉人所称社旗县人民政府未举行听证及未提前出示证据的问题，法律未有明确规定，权衡政府进行土地确权的法律和现实状况，在社旗县人民政府已经履行听取意见程序的情况下，目前将举行听证和提前出示证据作为作出处理决定前正当程序的依据尚不充分，社旗县人民政府不存在程序违法或明显不当的情形。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由四上诉人卧龙岗六组、冯庄七组、冯庄八组、杨岗九组均担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 荆向丽
代理审判员 王盛楠
二〇一五年七月十三日
书 记 员 赵朝金