河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行再28号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）夏洋，男，1985年5月24日出生，汉族，住郑州市金水区。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）夏凡，女，1989年1月1日出生，汉族，住郑州市金水区。
二再审申请人共同委托代理人杨瑞莲，女，1958年1月6月出生，汉族，住河南省永城市城关镇红旗居委会劳动街*号*号楼*单元*号，系被上诉人夏洋、夏凡之母。
二再审申请人共同委托代理人吴义伦，河南正剑律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）永城市国土资源局，住所地永城市东城区东方大道。
法定代表人蒋清伟，局长。
委托代理人郝绍光，永城市国土资源局工作人员。
委托代理人潘海清，永城市国土资源局工作人员。
夏洋、夏凡因诉永城市国土资源局土地登记申请答复一案，不服商丘市中级人民法院（2014）商行终字第95号行政判决，向本院提出申诉，本院于2015年11月3日作出（2015）豫法行申字第420号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。夏洋、夏凡的委托代理人杨瑞莲、吴义伦，永城市国土资源局的委托代理人郝绍光、潘海清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：永城市国土资源局于2014年2月24日作出《关于夏洋夏凡申请土地登记的回复》，主要内容为：夏洋、夏凡申请登记的土地与2003年12月经时任永城市副市长闫长安签字批准的总平面布置图不一致，依据总平面布置图，该地块所有国有土地全部进行了土地登记并颁发了土地证。夏洋、夏凡申请登记所提交的土地权属来源材料不明确，故对于夏洋、夏凡申请登记的土地不予以登记。夏洋、夏凡不服向永城市人民法院提起诉讼，请求撤销该回复。
永城市人民法院一审查明，2002年，夏洋、夏凡购买了位于永城市东城区欧亚路东段南侧永城市演集镇班庄村一块土地，南北长为44米、东西宽为37米，分别交纳了购地款32.5万元。2004年，夏洋、夏凡向永城市国土资源局提出土地登记申请，永城市人民政府于2006年5月分别为夏洋颁发了永国用（2004）第00196号和为夏凡颁发了永国用（2004）第00191号国有土地使用权证，夏洋的永国用（2004）第00196号国有土地使用权证北邻欧亚路，南邻南北长29.9米土地（用虚线标注），东邻道路，西邻夏凡，夏凡的永国用（2004）第00191号国有土地使用权证北邻欧亚路，南邻南北长29.9米土地（用虚线标注），东邻夏洋，西邻永城演集镇班庄村委会。后夏洋、夏凡依据购地凭证、永城市演集镇班庄村关于该块土地的分配方案和2003年平面规划图向永城市国土资源局提出变更登记申请，要求把两土地证证载南邻南北长29.9米土地（用虚线标注）中的10米登记在其名下，永城市国土资源局经研究对夏洋的永国用（2004）第00196号和夏凡的永国用（2004）第00191号土地使用权证进行分割，同时注销了夏洋的永国用（2004）第00196号和夏凡的永国用（2004）第00191号土地使用权证。永城市人民政府于2010年1月28日为夏洋颁发了永国用（2004）第00196-1号（东西宽18.5米、南北长14米）和永国用（2004）第00196-2号（东西宽18.5米、南北长10米）土地使用权证，为夏凡颁发了永国用（2004）第00191-1号（东西宽18.5米、南北长14米）和永国用（2004）第00191-2号（东西宽18.5米、南北长10米）土地使用权证。后在另案丁奎星、李为化等诉永城市人民政府土地登记的行政诉讼中，夏洋的永国用（2004）第00196-2号土地使用权证和夏凡的永国用（2004）第00191-2号土地使用权证被商丘市中级人民法院（2010）商行终字90号和（2010）商行终字91号行政判决书分别予以撤销，同时商丘市中级人民法院的行政判决书认定夏洋、夏凡可根据其应得土地使用面积向永城市人民政府申请处理、登记，责令永城市人民政府在接到夏洋、夏凡申请后60日内重新作出具体行政行为。后夏洋、夏凡依据商丘市中级人民法院生效的行政判决书向永城市国土资源局重新申请土地登记，永城市国土资源局于2014年2月24日作出了《关于夏洋夏凡申请土地登记的回复》。
永城市人民法院一审认为，土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。永城市人民政府于2006年5月30日为夏洋颁发了永国用（2004）第00196号国有土地使用权证和为夏凡颁发了永国用（2004）第00191号国有土地使用权证，后夏洋、夏凡向永城市国土资源局申请土地变更登记，永城市国土资源局对夏洋的永国用（2004）第00196号和夏凡的永国用（2004）第00191号国有土地使用权证分别进行分割，同时注销了夏洋的永国用（2004）第00196号和夏凡的永国用（2004）第00191号国有土地使用权证，为夏洋办理了永国用（2004）第00196-1号和永国用（2004）第00196-2号国有土地使用权分证，为夏凡办理了永国用（2004）第00191-1号和永国用（2004）第00191-2号国有土地使用权分证，证明永城市国土资源局认可了夏洋、夏凡对申请登记土地享有权利，认可了其土地权属来源。后在另案丁奎星、李为化等诉永城市人民政府土地登记的行政诉讼中，虽然商丘市中级人民法院（2010）商行终字90号行政判决书和（2010）商行终字91号行政判决书分别撤销了夏洋的永国用（2004）第00196-2号国有土地使用权证和夏凡的永国用（2004）第00191-2号国有土地使用权证，但商丘市中级人民法院的行政判决书撤销上述两个土地使用权证的理由是无法确定各方当事人使用土地的界点及不能认定前排与后排之间的绿化带实际面积到底多少，并没有从实体权利上否定夏洋、夏凡对购买的土地享有权利这一事实，认为夏洋、夏凡可根据其应得土地使用面积向永城市人民政府申请处理、登记，同时责令永城市人民政府在接到夏洋、夏凡申请后60日内重新作出具体行政行为。因此永城市国土资源局在回复中认为夏洋、夏凡提交申请土地登记的材料缺乏合法有效的土地权属来源证明的理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决撤销永城市国土资源局2014年2月24日作出的《关于夏洋夏凡申请土地登记的回复》；责令永城市国土资源局在接到夏洋、夏凡申请后60日内重新作出具体行政行为。
永城市国土资源局不服该判决，向商丘市中级人民法院提起上诉。
商丘市中级人民法院二审认为，商丘市中级人民（2010）商行终字第90号和第91号行政判决书认为“根据现有证据，无法确定各方当事人使用土地的界点及不能认定前排与后排之间的绿化带实际面积到底多少。······夏洋、夏凡可根据其应得土地使用面积向永城市人民政府申请处理、颁证。”所以夏洋、夏凡应当先向永城市人民政府申请处理，待争议土地的权属确定后，再申请登记颁证。根据《土地登记办法》的有关规定，不予登记的，应当适用该办法第十八条的规定，而永城市国土资源局适用的是第九条，属适用法律错误，应当撤销。一审判决结果正确，但适用法律不当，应当纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第2目之规定，判决一、撤销永城市人民法院于2014年5月16日作出的（2014）永行初字第6号行政判决；二、撤销永城市国土资源局于2014年2月24日作出的《关于夏洋夏凡申请土地登记的回复》。
夏洋、夏凡不服该判决，向本院申请再审，本院于2014年12月4日作出（2014）豫法行申字第00267号行政裁定，提审本案。
夏洋、夏凡申请再审称：1、永城市国土资源局不予登记的理由违法。涉案土地于2002年和2003年分别形成了两张规划图，但涉案土地上的18户购买土地、缴费、颁证均依据的是2002年的六排分户规划图，但在2003年时，其中一户丁奎星为达到多占土地的目的，不知道从何途径制作出一张五排的分户规划图，致使丁奎星依据五排的分户规划图，将原规划的界点移动而先行建房，侵占了夏洋、夏凡的土地边界，使夏洋、夏凡土地面积减少不能按原边界建房。永城市国土资源局以2003年经时任永城市副市长闫长安签字批准的五排分户总平面布置图为由，否定原六排的分户规划，拒绝向夏洋、夏凡进行土地登记。2、商丘市中级人民法院（2010）商行终字第90号和第91号行政判决书撤销夏洋、夏凡的土地证并没有否定其土地使用权，而是认定永城市国土资源局认定的界点不清，并认定夏洋、夏凡可依据应得的土地面积申请进行土地登记和颁证。永城市国土资源局不予登记的回复行为违法，侵害其合法权益应予撤销。原二审仅及判决撤销，但没有责令重做，致使实际问题得不到解决，其土地登记不能实现，故请求再审判决维持原审中关于撤销被诉行政行为的内容，并判令永城市国土资源局对夏洋、夏凡进行土地登记。
被申请人永城市国土资源局答辩称：1、夏洋、夏凡申请要求按六排的分户规划进行土地登记，但该六排的分户规划与2003年12月由时任永城市副市长闫长安签字批准的总平面布置图不一致，依据总平面布置图，夏洋、夏凡申请登记所提交的土地权属来源材料不明确，故无法进行登记而作出不予办理土地登记的回复。2、商丘市中级人民法院（2010）商行终字第90号和第91号行政判决书撤销夏洋、夏凡原土地证的理由，是无法确定各方当事人使用土地的界点及不能认定前排与后排之间的绿化带实际面积到底多少，夏洋、夏凡现有的土地登记资料不能确定权利范围。原审审判决认定事实错误，请求撤销原审判决，驳回夏洋、夏凡的诉讼请求。
本院查明的事实与原审一致。另查明：2002年，永城市演集镇班庄村采用集资建房的形式分配涉案地块，在分配时夏洋、夏凡为一排，南北长45米，另11户为三排，各南北长17米，另5户为一排，南北长12米，并按各户不同的面积收取集资款。2002年1月，永城市规划建筑设计所对该地块出具《总平面布置图》，将该地块规划为六排，商住楼南北宽度为10米，住宅楼南北宽度为10米，综合楼南北宽度为12米，各排中间间隔的绿化带南北宽度为7米。2003年11月，永城市规划建筑设计所对该地块出具《总平面布置图》，将该地块规划为五排，商住楼（商住楼2）南北宽度为12米，住宅楼南北宽度为10米没有变更，综合楼（商住楼1）南北宽度变更为14米，中间间隔的绿化带南北宽度变更，其中3排为12米、其中1排为11米。该《总平面布置图》上有“同意、闫长安”的签字字体。
本院认为，一、被诉行政行为证据不足。永城市国土资源局不予登记的依据是夏洋、夏凡的土地权属来源材料与2003年12月由时任永城市副市长闫长安签字批准的总平面布置图不一致，但涉案地块在2002年1月时，由永城市规划建筑设计所对该地块作出规划为六排的《总平面布置图》，夏洋、夏凡的土地使用权均依据该规划确定四至和界点，权属来源是明确的，但2003年11月就同宗地块又出现了规划为五排的《总平面布置图》，对原有已确定的楼房宽度、绿化带宽度均予以变更，并减少一排规划，致使形成纠纷。2003年11月的五排规划行为明显是对原已取得土地使用权人的权利予以缩减，且未经正当的变更程序，没有通知利害关系人，没有法定变更事由，永城市国土资源局不能依据该规划行为作出被诉答复。永城市国土资源局辩称该《总平面布置图》上有时任永城市副市长签字批准，其效力高于原规划的理由，因副市长在图纸上签字的行为，不是规划变更的法定事由和程序，对该辩称理由本院不予支持。永城市国土资源局依据该五排规划的《总平面布置图》，认定夏洋、夏凡的土地权属来源不明确而不予登记，属主要证据不足，依法应予撤销。
二、永城市国土资源局负有对夏洋、夏凡办理土地登记或重新作出行政处理的义务。永城市国土资源局负有具体办理土地登记的法定职责，因其对涉案规划的采用证据不足，致使夏洋、夏凡具有合法权属来源的土地使用权自2010年土地登记被撤销后，至今历经六年仍未能获得登记和颁证，其行政信赖应予保护，夏洋、夏凡依据商丘市中级人民法院（2010）商行终字90号和（2010）商行终字91号行政判决书申请永城市国土资源局重新进行土地登记，永城市国土资源局应依据2002年1月由永城市规划建筑设计所对该地块出具的规划为六排的《总平面布置图》，对夏洋、夏凡办理土地登记手续，并报请永城市人民政府颁证。如不能办理土地登记，应当及时报请永城市人民政府作出相应的处理决定。
综上，原审商丘市中级人民法院（2014）商行终字第95号行政判决认定事实清楚，程序合法，但裁判方式部分不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第七十六条、第七十八条之规定，判决如下：
撤销商丘市中级人民法院（2014）商行终字第95号行政判决；
维持永城市人民法院于2014年5月16日作出的（2014）永行初字第6号行政判决；
本案一、二审诉讼费共计100元，由永城市国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 段励刚
代理审判员 王盛楠
二○二○一六年十一月十二日
书 记 员 陈瑞丹