江苏省靖江市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泰靖行初字第44号
原告福建省万鑫肉业发展有限公司。
法定代表人陈秀芳。
委托代理人徐冬。
被告靖江市市场监督管理局。
法定代表人顾灿红。
委托代理人王金宝，江苏建康律师事务所律师。
委托代理人王文强，江苏建康律师事务所实习律师。
被告靖江市人民政府。
法定代表人赵叶。
委托代理人姜鸿。
委托代理人赵思海。
原告福建省万鑫肉业发展有限公司不服被告靖江市市场监督管理局作出的行政处罚决定书、被告靖江市人民政府作出的行政复议决定书，于2015年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年10月8日、10月10日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月24日公开开庭审理了本案。原告委托代理人徐冬，被告靖江市市场监督管理局副局长范崇义、委托代理人王金宝、王文强，被告靖江市人民政府委托代理人姜鸿、赵思海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告靖江市市场监督管理局于2015年6月3日作出（靖江）市监罚字（2015）8-021号行政处罚决定书，认定原告销售给靖江市三圣食品厂（另案处理）的“两扒肉”25000千克，包装袋内未附产品标签和合格证，未标注生产日期、保质期、贮存条件，违反了《中华人民共和国食品安全法》第四十二条的规定，决定依据《中华人民共和国食品安全法》第八十六条第（二）项规定，给予原告罚款850000元的行政处罚。被告靖江市人民政府于2015年9月10日作出（2015）靖行复第26号行政复议决定书，决定维持（靖江）市监罚字（2015）8-021号行政处罚决定书。
原告福建省万鑫肉业发展有限公司诉称，（1）原告系畜禽屠宰企业，依据国务院办公厅《关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，畜禽屠宰环节的监管由农业部门负责，原告销售的猪肉产品标签标识存在瑕疵应由福建当地的农业部门按照《农产品质量安全法》的规定处罚，被告靖江市市场监督管理局无检查权、无处罚权。（2）本案所涉冷冻猪后腿肉属于食用农产品，不属于食品。根据农产品的概念，仅指来源于农业的初级产品，包括在农业活动中直接获取的未经加工的以及经过分拣、清洗、切割、冷冻、包装等简单处理的植物、动物、微生物及其产品。国家食品药品监督管理总局亦明确冷冻速冻畜禽肉经过分割、冷冻速冻、包装等简单加工的，仍为农产品，不属于食品范围，不实施食品生产许可管理。对该批猪肉的质量安全管理应适用《农产品质量安全法》，不适用《食品安全法》。（3）本案所涉猪肉不属于预包装食品。《预包装食品标签通则》对预包装食品的定义为：预先定量包装或制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。通则不适用于为预包装食品在储藏运输过程中提供保护的食品储运包装标签。而本案猪肉的外包装无任何标识作用，纯属便于运输和称重计量，将来在食品厂生产前均要去除包装。（4）被告作出的行政处罚违反了比例原则，没有选择对原告权利侵害最小的方式，同时也违反了《行政处罚法》的立法目的。本案所涉猪肉质量经检验完全合格，对社会无任何危害性，被告处以巨额罚款违反了上述比例原则和立法目的。（5）新《食品安全法》规定：生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，拒不改正的，处2000元以下罚款。该规定体现了过罚相当原则，表明了对轻微违法行为给予一定程度的容忍。本案所涉猪肉合格且不存在安全问题，仅仅在标签方面存在瑕疵，应给予原告改正的机会，不是给予很重的处罚。故请求法院撤销被告靖江市人民政府作出的（2015）靖行复第26号行政复议决定书；撤销被告靖江市市场监督管理局作出的（靖江）市监罚字（2015）8-021号行政处罚决定书。
被告靖江市市场监督管理局辩称，（1）本案所涉“两扒肉”（即猪后腿肉）属于食品。首先从食品定义的角度，该“两扒肉”属于用于制作食品成品的动物性食品原料，按照食品的定义，食品原料也属于食品，而靖江市三圣食品厂向原告采购“两扒肉”系作食品原料，用于制作直接供人食用的肉脯。其次从原告进行产品质量管理的角度，该“两扒肉”完全按照食品标准进行质量控制，属于初级食品，福州市产品质量检验所对猪腿肉样品的检验报告，是将其作为食品进行检验，原告企业通过的是食品安全管理体系、质量管理体系的双认证，而国家强制性食品卫生标准《GB2707-2005鲜（冻）畜肉卫生标准》明确规定：适用于牲畜屠宰加工后，经兽医卫生检验合格的生鲜或冷冻畜肉，因此原告作为初级食品生产者，按照食品质量卫生标准生产的“两扒肉”，完全属食品范畴。最后从国家食品安全监督管理的角度，该“两扒肉”依法应按照食品进行监管，国办发（2013）24号《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定：农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理。原告生产的“两扒肉”已经作为食品原料销售给三圣食品厂，已经通过流通环节进入食品生产加工企业，应由食品药品监督管理部门监督管理。（2）本案所涉“两扒肉”属于非直接提供给消费者的预包装食品。该产品执行的是GB/T9959.2-2008《分割鲜、冻猪瘦肉》国家标准，该标准明确规定适用于以鲜、冻片猪肉按部位分割后，加工成的冷却或冷冻的猪瘦肉，其产品标签应符合GB7718，而GB7718标准就是《预包装食品标签通则》；另外GB2707-2005《鲜（冻）畜肉卫生标准》亦明确规定：定型包装的标识要求按GB7718规定执行；而根据GB7718《预包装食品标签通则》中对预包装食品的定义，原告生产的“两扒肉”属于预包装食品，属于非直接提供给消费者的预包装食品。（3）本案所涉“两扒肉”标签未标注生产日期、保质期、贮存条件，显然会影响食品安全，会给消费者造成误导，是一种较为严重的违法行为，应依法处罚，绝不属于食品标签标识的瑕疵。（4）被告作出的行政处罚证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，且对原告实施的处罚适当。本案所涉“两扒肉”已经通过流通环节进入了食品加工企业，作为制作肉制品的食品原料，被告依据国务院的通知规定，有权按照《食品安全法》的规定对其监督管理，不是依照《农产品质量安全法》进行监管。《食品安全法》和《预包装食品标签通则》对食品标签应当标明的事项进行了规定，原告生产的“两扒肉”未标准生产日期、保质期等，违反了该规定，被告依照《食品安全法》对其按照货值金额二倍（最低限）予以处罚，体现了过罚相当原则。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告靖江市市场监督管理局向本院提交了以下证据、依据：（1）2015年4月15日立案审批表；（2）2015年4月13日被告制作的现场检查笔录、对龚胜的调查笔录、取证单4份、鲜冻产品调拨单、牲畜产品检验合格证、动物检疫合格证明、福州市产品质量检验所检验报告，用以证明被告对靖江市三圣食品厂检查发现，原告生产的冻猪肉1000袋，每袋25千克，未标注生产日期、保质期、贮存条件；（3）原告营业执照（副本）、组织机构代码证、税务登记证（副本）、动物防疫条件合格证（副本）、生猪定点屠宰证；（4）2015年4月14日、4月17日被告制作的李建新、庄晓松调查笔录2份，原告授权委托书及李建新、庄晓松的身份证复印件；（5）原告于2015年5月4日出具的证明，内容为因管理不到位，新工人没有在发往靖江市的猪肉贴生产日期标签，该产品于2015年3月30日前生产，并附上产品卫生质量检验合格证的式样1份；（6）2015年5月12日被告作出的行政处罚告知书及送达回证；（7）原告申辩书；（8）行政处罚决定书送达回证；（9）更正函、特快专递邮寄单及查询情况，内容为被告对行政处罚决定书中起诉期限更正为六个月；（10）国办发（2013）24号《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、GB2707-2005《鲜（冻）畜肉卫生标准》、GB/T9959.2-2008《分割鲜、冻猪瘦肉》、GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》、《食品安全法》（2009）。
被告靖江市人民政府辩称，原告于2015年6月23日向被告申请行政复议，要求撤销靖江市市场监督管理局作出的行政处罚决定书，被告经审查当日予以立案受理，并向靖江市市场监督管理局发出行政复议答复通知书。复议过程中，因案情复杂，被告依据行政复议法的规定，决定延长复议期限30日，并依法告知了当事人。9月10日，被告经过全面审查，作出了（2015）靖行复第26号行政复议决定书。该复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告靖江市人民政府向本院提交了以下证据：（1）行政复议申请书；（2）受理审查审批表；（3）行政复议答复通知书及送达回证；（4）行政复议答复书；（5）行政复议延期审理通知书、送达回证；（6）行政复议决定书送达回证；（7）国家食品药品监督管理局政府信息公开申请表、告知书、食品药品监管总局办公厅关于冷冻速冻畜禽肉生产许可证问题的复函。
经庭审质证，原告对两被告所举证据的真实性不持异议，本院予以确认。
经审理查明，原告福建省万鑫肉业发展有限公司是一家屠宰企业，主要从事生猪屠宰、冷藏、加工和销售。靖江市三圣食品厂是一家肉制品制造、销售企业，主要从事猪肉脯生产和销售。2015年4月，靖江市三圣食品厂考虑到猪肉涨价因素决定采购生产原料猪肉库存，其通过李建新向原告购进冻猪肉25吨，双方未订立书面合同，采购均通过电话联系完成，原告将冻猪肉送至靖江市三圣食品厂指定的冷库，并提交了鲜冻产品调拨单、动物检疫合格证明（2015年4月1日签发）、检验报告（报告日期为2015年2月12日）。2015年4月13日，被告靖江市市场监督管理局对靖江市天福食品冷冻厂进行执法检查，发现该厂冷库内有靖江市三圣食品厂（被告靖江市市场监督管理局已对其另案处理）向原告采购的上述“两扒肉”，采用塑料编织袋包装，包装袋印有产品名称、净含量（25千克）、厂名厂址、电话号码等内容，包装袋贴有“动物产品检疫合格”标志，但包装袋内未附产品标签和合格证，未标注产品生产日期、保质期、贮存条件，产品共1000袋，每袋25千克，共计25000千克，货值金额425000元。被告靖江市市场监督管理局认为原告销售的“两扒肉”是由成猪经过屠宰、分割、检验检疫、定量包装、冷冻而成的工业产品，作为食品生产原料销售给食品生产企业，属于预包装食品，原告未标注生产日期、保质期、贮存条件，违反了食品安全法关于预包装食品的标签规定，遂予以立案查处，经过行政处罚告知程序，被告对原告作出罚款850000元的处罚。原告不服向被告靖江市人民政府申请行政复议，要求撤销该处罚决定。被告靖江市人民政府于2015年6月23日受理了原告的申请，9月10日作出维持该行政处罚的行政复议决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本案的争议焦点为：（1）原告生产销售的“两扒肉”是否属于预包装食品？（2）对原告销售的“两扒肉”未标注产品生产日期、保质期、贮存条件的行为，被告靖江市市场监督管理局有无查处职权？
本院认为，关于本案所涉“两扒肉”即猪腿肉是否属于预包装食品的问题。原告认为其生产销售的“两扒肉”系食用农产品，不属于食品，亦不属于预包装食品，应适用《农产品质量安全法》进行监管。原告作为生猪定点屠宰企业，将生猪屠宰加工制作成的“两扒肉”，在其生产加工领域，即在将其销售进入流通领域前确属食用农产品，对其应依照《农产品质量安全法》的规定进行监督管理。但原告将其作为食品原料销售给食品加工企业靖江市三圣食品厂，进入流通领域后，该“两扒肉”作为食品原料，已符合食品的特征，对其应适用《食品安全法》及相关配套的规定进行监管。同时原告销售的1000袋“两扒肉”（每袋均为25千克）共计25000千克，依据GB7718-2011《预包装食品标签通则》中对预包装食品的定义：预先定量包装或制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。该“两扒肉”符合预先定量包装或制作的特点，属于预包装食品。且根据原告在行政程序中提交的福州市产品质量检验所出具的检验报告，该报告注明的检验依据为：食药监办食函（2010）139号-3《关于转发全国食品安全整顿办公室食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂名单（第四批）通知》，说明该“两扒肉”是按照食品安全标准进行检验的，原告关于该“两扒肉”系农产品，不属于预包装食品的理由不能成立。
关于原告销售未标注产品生产日期、保质期、贮存条件的“两扒肉”的行为，被告靖江市市场监督管理局有无查处职权的问题。2009年实施的《食品安全法》规定：预包装食品的包装上应当有标签，应标明生产日期、保质期、贮存条件，违反上述标签规定的，主管部门按照各自职责分工进行处罚；国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理；县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。对此国务院办公厅以国办发（2013）24号文规定：农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理，农业部门负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理。而我市质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理进行了职能整合，组建了市市场监督管理局，根据上述规定，被告靖江市市场监督管理局具有查处本案所涉“两扒肉”违反预包装食品标签规定的法定职责。原告认为其不具有处罚权的理由不能成立。原告认为本案所涉“两扒肉”未标注生产日期等，系自身疏于管理、员工业务陌生造成，显然难以令人信服。因为食品标签中的生产日期、保质期、贮存条件等信息，涉及到消费者的知情权和选择权，影响到食品原料的质量安全，是食品生产经营者必须强制执行的食品安全标准，原告在销售该“两扒肉”时，虽然向靖江市三圣食品厂提供了检验检疫证明，但2015年4月1日签发的动物检疫合格证明、报告日期为2015年2月12日的检验报告，以及原告出具的产品为2015年3月30日前生产的证明，均不能说明该“两扒肉”的准确生产日期。且根据靖江市三圣食品厂陈述，其购进涉案“两扒肉”的主要原因是考虑猪肉价格上涨因素，用于库存，根据被告靖江市市场监督管理局现场执法情况来看，该批猪肉处于在冷库保存状态，且未标注生产日期、保质期及贮存条件，经长期保存后，一旦流入生产、销售领域，会给消费者带来极大的质量安全隐患。现原告以其管理上疏忽造成标签瑕疵，系轻微违法行为，不应对其过重处罚的理由显然不能成立。
综上，被告靖江市市场监督管理局作出的行政处罚决定事实清楚，适用法律、法规等正确，程序合法。被告靖江市人民政府作出的行政复议决定程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
一、驳回原告福建省万鑫肉业发展有限公司要求撤销被告靖江市市场监督管理局于2015年6月3日作出的（靖江）市监罚字（2015）8-021号行政处罚决定书的诉讼请求。
二、驳回原告福建省万鑫肉业发展有限公司要求撤销被告靖江市人民政府于2015年9月10日作出的（2015）靖行复第26号行政复议决定书的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院。
审 判 长 卢旭东
审 判 员 曹 慧
人民陪审员 董安云
二〇一六年三月十七日
书 记 员 顾 敏
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国食品安全法》（2009实施）
第四十二条预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：
名称、规格、净含量、生产日期；
（二）成分或者配料表；
（三）生产者的名称、地址、联系方式；
（四）保质期；
（五）产品标准代号；
（六）贮存条件；
（七）所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称；
（八）生产许可证编号；
（九）法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项。
专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，其标签还应当标明主要营养成分及其含量。
第八十六条违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：
（一）经营被包装材料、容器、运输工具等污染的食品；
（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；
（三）食品生产者采购、使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品；
（四）食品生产经营者在食品中添加药品。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。