湖北省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鄂行终436号
上诉人（原审原告）王丽芳，女，1991年9月19日出生，汉族，住湖北省荆州市沙市区。
上诉人（原审原告）毛阿龙，男，1987年2月3日出生，汉族，住湖北省荆州市荆州区。
上诉人（原审原告）王青春，女，1982年11月16日出生，汉族，住湖北省荆州市荆州区。
上诉人（原审原告）阮园园，男，1983年9月12日出生，汉族，住湖北省枝江市。
上诉人（原审原告）李幸发，男，1988年11月20日出生，汉族，住湖北省监利县。
上诉人（原审原告）张治虎，男，1982年3月16日出生，汉族，住湖北省江陵县。
上诉人（原审原告）邓敏，女，1982年11月16日出生，汉族，住湖北省江陵县。
上诉人（原审原告）张鹏，男，1990年1月26日出生，汉族，住湖北省荆州市荆州区。
上诉人（原审原告）吴剑青，女，1975年6月27日出生，汉族，住湖北省荆州市沙市区。
上诉人（原审原告）李芹，女，1990年8月19日出生，汉族，住湖北省秭归县。
上诉人（原审原告）ＸＸ，男，1987年4月23日出生，汉族，住湖北省江陵县。
诉讼代表人王青春，女，1982年11月16日出生，汉族，住湖北省荆州市荆州区。
诉讼代表人王丽芳，女，1991年9月19日出生，汉族，住湖北省荆州市沙市区。
委托诉讼代理人李小慧，北京市盈科律师事务所律师。
委托诉讼代理人闫拥军，北京市盈科律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）荆州市人民政府，住所地：湖北省荆州市江津西路262号。
法定代表人杨智，市长。
委托诉讼代理人王晓军，荆州市国土资源局工作人员。
委托诉讼代理人吴海，荆州市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）湖北省人民政府，住所地：湖北省武汉市武昌区洪山路7号。
法定代表人王晓东，代省长。
委托诉讼代理人朱红星，湖北省人民政府法制办公室工作人员。
委托诉讼代理人张艳斐，湖北省人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人荆州市长久房地产开发有限公司，住所地：湖北省荆州市荆州城南开发区学堂洲御河路东。
法定代表人王丰森，董事长。
上诉人王丽芳、毛阿龙、王青春、阮园园、李幸发、张治虎、邓敏、张鹏、吴剑青、李芹、ＸＸ（以下简称王丽芳等11人）因诉被上诉人荆州市人民政府、湖北省人民政府土地行政登记及行政赔偿一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2015）鄂荆州中行初字第00044号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
王丽芳等11人诉称，荆州市人民政府于2013年3月7日向第三人荆州市长久房地产开发有限公司（以下简称长久公司）颁发荆州国用（2013）第1040100008号《国有土地使用权证》违反《中华人民共和国河道管理条例》第十六条的规定，导致长久公司在涉案土地上建设商品房违反《中华人民共和国防洪法》的规定而被责令停工。王丽芳等11人所购上述商品房无法建设完成，荆州市人民政府向长久公司颁发国有土地使用权证的行为与王丽芳等11人的合法权益受到损害之间存在因果关系。王丽芳等11人向湖北省人民政府申请行政复议，请求撤销荆州市人民政府荆州国用（2013）第1040100008号《国有土地使用权证》，并赔偿全部经济损失。湖北省人民政府以王丽芳等11人与荆州市人民政府向长久公司颁发国有土地使用权证的行为无法律上的利害关系，且申请行政复议超过法定期限为由，驳回复议申请。王丽芳等11人提起行政诉讼没有超过法定期限，荆州市人民政府和湖北省人民政府应列为共同被告，请求撤销荆州国用（2013）第1040100008号《国有土地使用权证》，判令荆州市人民政府赔偿经济损失3745247.66元，诉讼费用由荆州市人民政府和湖北省人民政府负担。
荆州市人民政府辩称，荆州市人民政府于2013年3月7日向长久公司颁发国有土地使用权证，此时王丽芳等11人尚未购买长久公司开发的预售房，颁发国有土地使用权证的行为不可能侵害购房人的合法权益。根据合同的相对性原则，债权人王丽芳等11人应向债务人长久公司主张权利，其在本案中提起行政诉讼，主体不适格且超过法定起诉期限。荆州市人民政府向长久公司颁发国有土地使用权证符合法定程序和荆州市城市规划，不违反防洪法的相关规定。请求驳回王丽芳等11人的诉讼请求。
湖北省人民政府辩称，荆州市人民政府向长久公司颁发荆州国用（2013）第1040100008号《国有土地使用权证》，系在王丽芳等11人与长久公司签订商品房买卖合同之前，王丽芳等11人购房与荆州市人民政府颁证行为之间没有法律上的利害关系。王丽芳等11人在2013年至2014年期间与长久公司签订商品房买卖合同时，即已知道荆州市人民政府颁发荆州国用（2013）第1040100008号《国有土地使用权证》的具体行政行为，但直至2015年7月30日提出行政复议申请，超过了法律规定的申请期限。请求驳回王丽芳等11人的诉讼请求。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，王丽芳等11人首先并非被诉国有土地使用权证中所登记的使用权人，即被诉行政行为的相对人；其次，王丽芳等11人在与长久公司签订商品房买卖合同时，荆州市人民政府已经向长久公司颁发了国有土地使用权证。王丽芳等11人因长久公司违约所造成的财产损失与荆州市人民政府批准颁证行为之间不存在法律意义上的因果关系。荆州市人民政府之前的颁证行为未对王丽芳等11人的合法权益产生实质影响。故王丽芳等11人与被诉行政行为之间不具有法律上的利害关系，不应为本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。”王丽芳等11人与长久公司签订的商品房买卖合同经双方盖章、签字确认并进行了备案，合同中载明了所售商品房的销售依据和项目建设依据。其中在项目建设依据中明确涉案宗地取得的土地使用权出让合同号为荆州国用（2013）第104010008号。王丽芳等11人在签订合同时已经知悉长久公司的售房资质齐备，为涉案宗地的土地使用权人，其诉称在提起行政复议前经多方查证才获知荆州市人民政府批准颁证行为的理由，缺乏事实根据，应不予采信。王丽芳等11人的起诉超过了法律规定的期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼>若干问题的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，湖北省人民政府对王丽芳等11人的复议申请依法予以驳回的理由，系其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项、第四项规定的受理条件，湖北省人民政府不应成为本案适格的共同被告。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二项之规定，裁定驳回王丽芳等11人的起诉。
王丽芳等11人上诉称，王丽芳等11人基于对荆州市人民政府的信赖，与原审第三人长久公司签订商品房买卖合同，荆州市人民政府向长久公司颁发国有土地使用权证的行为对王丽芳等11人的合法权益产生实质影响，二者有法律上的利害关系，王丽芳等11人有权提起行政诉讼，系本案适格原告。王丽芳等11人与长久公司签订的购房合同仅载明所涉国有土地使用权证号，购房人无法知晓该国有土地使用权证内容，更无法知晓荆州市人民政府向长久公司违法颁发。王丽芳等11人直至提起行政复议前才知悉该证书的具体内容，提起行政诉讼没有超过法定起诉期限。请求撤销原审裁定，确认荆州市人民政府向长久公司颁发国有土地使用权证的行为违法并予以撤销，判令荆州市人民政府赔偿王丽芳等11人的全部经济损失，诉讼费由荆州市人民政府负担。
荆州市人民政府、湖北省人民政府辩称，王丽芳等11人不是涉案土地使用权人，荆州市人民政府向长久公司颁发国有土地使用权证，与王丽芳等11人没有利害关系，王丽芳等11人不是本案适格原告。王丽芳等11人购房行为发生在荆州市人民政府向长久公司颁发国有土地使用权证之后，颁证行为没有侵害购房人的合法权益，其应向长久公司主张权利，且王丽芳等11人提起行政诉讼超过法定起诉期限。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第二项规定：“起诉人无原告诉讼主体资格的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。”本案中，荆州市人民政府向长久公司颁发国有土地使用权证，王丽芳等11人并非该行政行为的相对人，其与长久公司签订商品房买卖合同发生在荆州市人民政府向长久公司颁发国有土地使用权证之后，故王丽芳等11人因长久公司违约所造成的财产损失，与荆州市人民政府向长久公司颁发国有土地使用权证行为之间，不存在法律上的利害关系，王丽芳等11人不具有原告诉讼主体资格。王丽芳等11人的权利救济途径应是与长久公司协商或者提起民事诉讼。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。王丽芳等11人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐 飞
审判员 张辅伦
审判员 谢 明
二〇一六年九月十五日
书记员 付 薇