安徽省阜阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
阜行终字第00126号
上诉人（原审原告）：界首市光武镇段庄村于古堆自然村第二、三、四村民小组。
诉讼代表人：米加杰。
委托代理人：马超，安徽文瑞律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：界首市光武镇段庄村于古堆自然村第一村民小组。
诉讼代表人：米振东。
委托代理人：曹明，安徽法卫律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：界首市人民政府，住所地安徽省界首市人民东路1号，组织机构代码713973654。
法定代表人：何逢阳，该市市长。
委托代理人：陈光，界首市国土资源局工作人员。
上诉人界首市光武镇段庄村于古堆自然村第二、三、四村民小组（以下简称于古堆村第二、三、四村民小组）、于古堆自然村第一村民小组（以下简称于古堆村第一村民小组）因土地行政确权不予受理一案，不服临泉县人民法院（2015）临行初字第00004号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人于古堆村第二、三、四村民小组的诉讼代表人米加杰及委托代理人马超，上诉人于古堆村第一村民小组的诉讼代表人米振东及委托代理人曹明，被上诉人界首市人民政府的委托代理人陈光均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
于古堆村第二、三、四村民小组向一审法院诉称：其和于古堆村第一村民小组因土地权属发生争议后，于2014年6月15日向界首市人民政府申请确权。2014年7月29日，界首市人民政府作出界行决字（2014）1号决定，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项之规定，不予受理其提出的土地确权申请。界首市人民政府作出的该决定，认定事实不清，适用法律错误，请求法院依法予以撤销。
一审法院认定：该争议的土地位于界首市光武镇段庄行政村路北，界临郸公路西约100处，东临米加强的承包地，西邻米加林的承包地，北邻米文军的承包地，南邻光武至洪山公路，面积为1.2亩。该争议地在我国实行农村土地承包制之前，属于段庄行政村于古堆村原第三生产队村民所有。1980年实行土地承包制时，于古堆村原第三生产队分为四个村民小组。第一村民小组人口为32人，第二、三、四村民小组人口均为33人，五保户马德福（马老婆）分得1.2亩土地，不在四个村民小组之内，该土地由其侄子马治淮代为耕种，马德福的生活和农业税由四个村民小组共同缴纳及供养。马德福去世后，其侄子耕种两年后交给三队集体所有。米文书原为河南省沈丘县洪山乡人，后户口迁至于古堆村，向生产队申请耕种马德福的承包地。经调解，于古堆村四个村民小组代表与米文书达成协议。约定马德福的1.2亩可耕地由米文书耕种，承包费每年100元，到2012年5月30日到期。该协议届满后，米文书不仅未支付承包费，而且拒不归还承包地。于古堆村四村民小组以第三生产队名义向仲裁委申请仲裁时发现，米文书与段庄村村民委员会签订了该地块的耕地承包合同书。于古堆村第二、三、四村民小组于2014年6月15日申请界首市人民政府对争议的土地作出确权决定。2014年7月29日，界首市人民政府作出界行决字（2014）1号土地行政确权争议案件不予受理决定，不予受理其提出的土地确权申请。于古堆村第二、三、四村民小组不服，于2014年8月14日向阜阳市人民政府申请行政复议。2014年10月17日阜阳市人民政府作出阜复字（2014）59号行政复议决定书，维持了该决定。于古堆村第二、三、四村民小组不服提起行政诉讼，请求依法撤销界行决字（2014）1号处理决定。
一审法院认为：界首市人民政府通过调查，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项之规定作出界行决字（2014）1号土地行政确权争议案件不予受理决定书事实清楚。于古堆村第二、三、四村民小组诉称该1.2亩土地存在权属争议，并应作出确权决定。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。据此规定，只有当事人之间存在土地权属争议，且协商不成时，才由人民政府作为权属争议案件进行受理并作出处理决定。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”。本案争议的1.2亩土地，权属明确，不存在争议。于古堆村第二、三、四村民小组诉称理由不能成立，不予支持。综上，界首市人民政府作出的界行决字（2014）1号不予受理决定书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回于古堆村第二、三、四村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由于古堆村第二、三、四村民小组负担。
于古堆村第二、三、四村民小组上诉称：1、一审中，界首市人民政府的委托代理人只能是政府的工作人员，不能是其他单位工作人员，陈光作为界首市国土资源局工作人员代表该市政府出庭应诉程序违法；2、一审判决对诉争土地所有权归属认定不明，把土地承包经营合同作为物权凭证认定事实错误；3、一审判决未作任何说理和评论即采信被上诉人的证据违背证据裁判规则。请求二审法院撤销原判，予以改判或发回重审。
于古堆村第一村民小组上诉称：一审判决结果正确，但部分事实认定错误。请求二审法院撤销原判，纠正错误事实，驳回于古堆村第二、三、四村民小组的上诉。
界首市人民政府辩称：其作出的界行决字（2014）1号处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
界首市人民政府向一审法院提供的证据、依据有：
（一）、事实证据：1、米文书的耕地承包合同书；2、界首市农村土地承包仲裁委员会作出的界农仲案（2012）第004号裁决书。该组证据证明界首市人民政府认定事实清楚，证据确实充分。（二）、处理程序证据：1、2014年6月15日土地确权申请书；2、界首市人民政府作出的界行决字（2014）1号土地行政确权争议案件不予受理决定书；3、送达回证；4、阜阳市人民政府阜复字（2014）59号行政复议答复通知书、行政复议答复书及阜复字（2014）59号复议决定书。该组证据证明界首市人民政府作出的不予受理决定程序合法，适用法律正确。
于古堆村第二、三、四村民小组一审法院提供的证据、依据有：
第一组：《中华人民共和国土地管理法》第十六条。证明主体资格。第二组：1、1994年土地分地方案账单一份；2、2000年度农业税征收清册一份；3、2004年5月13日关于老三队五保户马德福土地适用情况问题的协议书；4、2013年5月18日于建国的证明；5、米加强、于淼二人的证明；6、要求收回五保户马德福土地的村民签名。该组证据证明于古堆村第三生产队分立为四个村民小组的事实，五保户马德福的土地归四个村民小组共有。第三组：1、《中华人民共和国物权法》第五条；2、国土资源部2001年11月9日国土资发（2001）359号关于依法加快集体登记发证工作的通知；3、《土地权属争议调查处理办法》第三十一条；4、《土地登记办法》第二条。该组证据证明土地所有权和土地承包经营权是不同的物权，土地应确认给村民小组集体所有。第四组：1、界首市光武镇人民政府《关于米加杰等人信访事项的答复》；2、界首市农村土地承包仲裁委员会《关于光武镇段庄村于古堆三队村民组村民米加杰、米文亮、米加强、于邦明要求撤销仲裁申请的回复》；3、2013年4月8日米振东等土地确权申请书；4、界首市人民政府界行决字（2013）14号土地确权决定书；5、2014年1月2日行政复议答复书；6、界首市人民政府界行决字（2013）14号通知；7、阜阳市人民政府阜复字（2013）64号行政复议终止决定书；8、米加杰代表的于古堆村第二、三、四村民小组土地确权申请书；9、界首市人民政府界行决字（2014）1号土地行政确权争议案件不予受理决定书；10、《中华人民共和国土地管理法》第十条；11、2001年11月9日国土资发（2001）359号《国土资源部关于依法加快集体登记发证工作的通知》。该组证据证明界首市人民政府作出的界行决字（2014）1号不予受理决定书程序违法。
于古堆村第一村民小组向一审法院提交的证据有：第一组：1、米文书身份证及户口本复印件；2、沈丘县洪山乡辛老庄行政村村民委员会出具的证明。该组证据证明米文书1957年3月10日出生段庄大队于古堆第三生产队，1958年被收养，1999年迁回段庄行政村于古堆老三队，迁回时原所在村已将其承包的责任田收回。第二组：1、1990年段庄行政村午季农业税征收清册；2、1980年一轮土地承包时于古堆原第三生产队划分四个村民小组到户名单；3、米玉礼的证明；4、米文义的证明；5、1986年10月20日第一村民小组收回马德福1.2亩土地，又重新分到户的底册；6、2012年7月10日第一村民小组原8户村民代表联合出具的证明一份。该组证据证明于古堆村在1984年第一轮土地承包前共有四个生产队，争议土地在第三生产队，1980年第一轮土地承包时，于古堆四个生产队又划分八个村民组，原第三生产队分为第五、第六村民组，争议之地属于第五村民组，第五村民组又分成第一村民小组和第二村民小组；第六村民小组又分为第三村民小组和第四村民小组，马德福分在第一村民小组。同时证明米文书之父米玉生系第一村民小组村民，争议土地分在第一村民小组。第三组：1、安徽省农业税纳税通知单；2、2004年5月13日关于老三队五保户马德福土地使用情况问题的协议书；3、米振东、王付东出具的证明；4、米文福开户的农行农补存折。该组证据证明第一村民小组将1.2亩土地交米文福耕种，并交纳农业税和村提留以及享受耕地的农补。第四组：1、2009年争议耕地发包给米文书耕种的协议；2、2009年1月5日段庄村委会出具的证明一份；3、耕地承包合同书；4、界首市光武镇农村合作经济管理站与村委会联合出具的证明。该组证据证明征得于古堆第三生产队四个村民小组户主三份之二以上同意，将第一村民小组收回的马德福承包的1.2亩耕地，重新签订承包合同书发包给米文书。第五组：2012年10月30日界农仲案（2012）第004号仲裁书。
上述证据均已随案移送本院。案经庭审质证，当事人质辩理由与一审无异。
二审经审理查明，于古堆村在1980年第一轮土地承包之前共有四个生产队，位于该村东地的涉案的1.2亩耕地属于原第三生产队使用。1980年实行土地承包制时，于古堆村原第三生产队又分为四个村民小组。2009年2月9日，段庄行政村村民委员会与米文书签订耕地承包合同书，将涉案的1.2亩耕地发包给米文书耕种。2012年10月30日，界首市农村土地承包仲裁委员会作出界农仲案（2012）第004号仲裁裁决，驳回于古堆村原第三生产队请求裁决段庄行政村村民委员会与米文书签订耕地承包合同书无效的仲裁请求。2013年12月4日，界首市人民政府作出界行决字（2013）14号土地确权决定书，将本案争议土地确权给于古堆村第一村民小组所有。2014年2月5日，界首市人民政府又作出界行决字（2013）14号通知，决定收回界行决字（2013）14号土地确权决定书。于古堆村第二、三、四村民小组于2014年6月15日申请界首市人民政府对该1.2亩耕地作出确权决定。同年7月29日，界首市人民政府作出界行决字（2014）1号土地行政确权争议案件不予受理决定书，认定于古堆村第二、三、四村民小组申请确权的土地已由土地经营管理部门发包给米文书，依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项之规定，决定不予受理于古堆村第二、三、四村民小组的土地确权申请。于古堆村第二、三、四村民小组不服，于2014年8月14日向阜阳市人民政府申请行政复议。2014年10月17日，阜阳市人民政府作出阜复字（2014）59号行政复议决定，维持界行决字（2014）1号土地行政确权争议案件不予受理决定。于古堆村第二、三、四村民小组遂提起行政诉讼，请求依法撤销界行决字（2014）1号处理决定。
上述事实，有耕地承包合同书、土地行政确权争议案件不予受理决定书、土地确权申请书、行政复议决定书及仲裁裁决书等证据予以证实。
本院认为：本案的争议焦点是界首市人民政府作出的界行决字（2014）1号土地行政确权争议案件不予受理决定事实是否清楚，适用法律是否正确。关于本案争议的1.2亩耕地所有权的归属，经查，界首市人民政府在一审答辩时虽称该1.2亩耕地的所有权人为段庄行政村，但并未举证予以证实，亦无其他证据予以印证，故该1.2亩耕地的所有权权属不清。一审判决认为该1.2亩耕地权属明确，显属不当。国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发（2011）178号）第四条规定，确定农村集体土地所有权主体遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组（原生产队）土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。根据上述规定，于古堆村第二、三、四村民小组就本案争议的1.2亩耕地的所有权向界首市人民政府申请确权并无不当，故界首市人民政府认为该三个村民小组申请确权的土地属于农村土地承包经营权争议案件不予受理系适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销临泉县人民法院（2015）阜行终字第00004号行政判决；
二、撤销界首市人民政府作出的界行决字（2014）1号土地行政确权争议案件不予受理决定。
一、二审案件诉讼费共计100元，由被上诉人界首市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 辉
代理审判员 周国清
代理审判员 周海龙
二〇一五年十一月二十日
书 记 员 张琳琳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（二）适用法律、法规错误的；