北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）二中行终字第1212号
上诉人（一审原告）王桂梅，女，1940年7月15日出生。
委托代理人曹京卫，男，1970年1月23日出生。
被上诉人（一审被告）北京市西城区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市西城区官园胡同8号。
法定代表人海峰，局长。
委托代理人王剑平。
委托代理人李小磊。
王桂梅因诉北京市西城区城市管理综合行政执法监察局（以下简称西城区城管局）履行法定职责一案，不服北京市西城区人民法院（2015）西行初字第185号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王桂梅及其委托代理人曹京卫，被上诉人西城区城管局的委托代理人李小磊、王剑平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年9月1日，西城区城管局针对王桂梅的申请，对其作出《关于王桂梅提出履行法定职责申请的回复》（以下简称《回复》），主要内容为：“本行政机关执法人员接到您的实名举报后，于2013年11月15日对您所举报的位于北京市西城区×号进行了现场检查、勘验。经查，现场并未发现您所反应的擅自设置宣传灯箱行为；而擅自改变住宅外立面、在非承重外墙开门等行为不属于城管职能管辖范围；对您所反应的‘加装步行铁梯’问题，本行政机关执法人员在检查中发现，姜丽娟在北京市西城区×号南侧搭建构筑物壹处，该构筑物建筑面积6平方米，现用于铁梯，现场已拍照取证，并制作现场检查笔录，该构筑物搭建人姜丽娟与女儿罗敏参与现场检查，承认以上事实。2013年11月18日，本行政机关向北京市规划委员会提出（展-协字（2013）120039号）协查函。2013年11月19日，北京市规划委员会出具《关于建筑物规划审批情况的函》（规西执函（2013）783号），证明位于北京市西城区铁路巷4号楼1门×号南侧搭建的构筑物未依法取得建设工程规划许可证。2013年12月11日，该构筑物搭建人姜丽娟的委托代理人罗敏来到本行政机关接受调查，提供授权委托书，相关身份证明材料等，承认是姜丽娟搭建的该构筑物，但表示确有实际困难不能自行拆除。2013年12月23日，×号房屋的使用人北京我爱我家房地产经纪有限公司西直门外分公司门店经理贺强来到本行政机关接受调查，承认相关事实。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：‘未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除对规划实施影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款’和第六十八条：‘城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施’的规定，本行政机关于2013年12月12日对姜丽娟做出《北京市西城区城市管理监察大队责令限期拆除决定书》（京西城管拆字（2013）第120032号）。2014年6月24日，本行政机关执法人员对姜丽娟在北京市西城区×号南侧搭建的违法建设的拆除情况进行了复查。经查，姜丽娟已自行拆除了上述违法建设。现本案已执行完毕。”
王桂梅向一审法院诉称：北京市西城区×号房屋（以下简称×号房屋）前业主，未经规划部门批准，擅自改变住宅外立面、在非承重墙上开门；擅自搭建建筑物、构筑物。上述行为破坏了小区的封闭格局，对小区造成了安全隐患，妨碍了王桂梅及周围群众的正常生活。查处上述违法行为是西城区城管局的法定职责。针对上述违法行为，王桂梅分别于2013年8月30日和2013年9月24日两次向西城区城管局实名书面举报。2014年2月27日向西城区城管局邮寄了《行政机关履行法定职责申请书》（以下简称《申请书》），西城区城管局2014年2月28日签收。2014年5月19日王桂梅将西城区城管局诉至法院，一审法院与二审法院均认定西城区城管局行政不作为。2014年12月14日，王桂梅收到西城区城管局的《回复》。王桂梅认为，西城区城管局没有全面、完整地履行查处违法建设的法定职责，故请求：确认《回复》程序违法、撤销《回复》、判令西城区城管局30日内履行查处违法建设的法定职责并再次答复。
西城区城管局辩称：西城区城管局在查处违法建设的法定职权范围内已经履行了调查义务，针对该案的事实调查清楚、掌握证据确凿、适用法律正确，请求驳回王桂梅的诉讼请求。
2015年4月23日，一审法院作出（2015）西行初字第185号行政判决认为，参照《北京市禁止违法建设若干规定》第四条、第六条、第九条之规定，西城区城管局作为城市管理综合行政执法机关，负有查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程的法定职责。本案中，因王桂梅此前曾向西城区城管局举报×号房屋业主的违法建设行为，西城区城管局已就王桂梅举报的加装铁梯行为立案，并进行了后续查处工作，在履行了相关行政程序后作出《限期拆除决定书》；对于王桂梅反映的其他问题，西城区城管局亦作出了相应答复。针对王桂梅2014年2月27日的申请，西城区城管局到现场进行复查，制作了《现场检查笔录（复查）》，并制作了《答复》送达王桂梅。综上，一审法院认为西城区城管局在作出《答复》时具有相应法定职责，事实认定清楚准确，执法程序规范，法律适用正确，故依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回了王桂梅的诉讼请求。
王桂梅不服一审判决提出上诉，请求：撤销一审判决；确认西城区城管局对其所作《回复》违法；撤销西城区城管局对其所作《回复》；判令西城区城管局30日内履行查处违法建设法定职责并再次对其答复；判令西城区城管局承担本案诉讼费。王桂梅的上诉理由如下：本案涉及的违法建设包括在住宅室内装饰装修活动中擅自搭建建筑物、构筑物，擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗。而《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答（四）》第12条明确规定，对于未取得建设工程规划许可证，改变住宅外立面，在非承重外墙上开门、窗，根据《住宅室内装饰装修管理办法》和北京市人民政府办公厅《关于本市查处违法建设职责分工调整有关事宜的通知》的有关规定，应当由城市综合执法部门进行处理；王桂梅通过多渠道举报×号房屋擅自更改外立面和擅自搭建构筑物的两种违法行为，北京市规划委员会西城分局接到举报后，于2013年8月20日前将案件线索移交西城区城管局，王桂梅于2013年8月30日、9月24日又向西城区城管局实名举报，但西城区城管局直到2013年11月15日才立案调查，至2013年12月12日才作出《限期拆除决定书》，超时3个多月，属于严重的拖延履责，应认定违法行政；西城区城管局本应在2013年12月16日至20日，5个工作日内进行复查，但复查的实际时间为2014年6月24日，严重超过时限要求，属于拖延履行职责；西城区城管局复查时，称行政相对人已自行拆除，但现场照片证明还有违法建设存留现场，×号房屋违法建设直到今日仍然存在，一审法院对西城区城管局2015年再次立案后的相关证据及是否违法未作出认定。
西城区城管局同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，西城区城管局在答辩期内向提交了如下证据材料：1、《立案审批表》（2013年11月15日），证明西城区城管局依照法定职权进行了履职；2、现场检查笔录（2013年11月15日），证明西城区城管局履行了法定职责，进行了相应的调查取证；3、现场照片（2013年11月15日），证明西城区城管局进行了调查取证；4、《责令限期拆除决定书》（京西城管拆字（2013）第120032号），证明西城区城管局依照法定职权履行职责；5、送达回证，证明西城区城管局把相应的文书送达给了相对人，依法履责，调查取证；6、现场检查笔录（2014年6月24日），证明西城区城管局已经完成了法定职权；7、现场照片（2014年6月24日），证明根据现场检查笔录的复查，西城区城管局依法履行法定职责；8、《立案审批表》（2015年1月10日），证明在相对人重新搭建违法建设之后，西城区城管局作为新的案件重新履行职责；9、现场检查笔录（2015年1月10日）；10、现场照片（2015年1月10日）；11、《关于构筑物规划审批情况的函》（规（西）执函（2015）048号），证据材料9-11证明西城区城管局依法履行法定职责，调查取证。12、《住宅室内装饰装修管理办法》，证明西城区城管局适用的法律依据。
在一审诉讼期间，王桂梅提交了如下证据材料：1、002号居住证明（1993版），证明王桂梅是回迁居民，在这居住，与×号房屋是相邻关系，所以有诉权；2、002号居住证明（2012版），证明目的同证据材料1；3、×号住宅证明，证明这个单元的房屋用途是住宅，住宅是不能改变外立面的；4、照片一组（11张），证明×号房屋现在的情况；5、申请书2页；6、EMS邮单；7、EMS查询单，证据材料5-7证明王桂梅提交过要求西城区城管局履行职责的申请。8、（2014）西行初字第284号《行政判决书》；9、（2014）二中行终字第1130号《行政判决书》，证据材料8-9证明西城区城管局没有全面完整的履行查处违法建设的法定职责。10、EMS邮单；11、EMS查询单；12、《关于王桂梅提出履行法定职责申请的回复》，证据10-12证明二审结束后西城区城管局给王桂梅的回复，该回复不合法，回复的内容证明西城区城管局没有履职。13、《建筑工程登记表》（87建市字1635号）；14、总平面图；15、总平面局部图；16、侧立面剖面图；17、侧立面剖面局部图；18、首层标准层平面图；19、首层标准层平面局部图；20、地下室平剖面图、铁栏杆大样；21、地下室平剖面图、铁栏杆大样，证据材料13-21证明王桂梅居住的楼房都有阳台，阳台外侧没有构筑物。22、《关于对王桂梅同志来访的答复意见》（规（西）来访（2013）23号），证明王桂梅向北京市西城区规划委员会信访反映的情况，道路规划宽度是25米，北京市西城区规划委员会于2014年8月20日之前就已经转交给西城区城管局了。23、《来访事项登记单》（2013年8月30日）；24、《来访事项登记单》（2013年9月24日），证据材料23、24证明王桂梅向西城区城管局填写了登记单，王桂梅连续到西城区城管局举报，要求其履行法定职责，但是西城区城管局一直没有履行；25、《信访事项答复意见》（2014第008号），证明西城区城管局称其一直在履行职责过程中，但是实际情况并不是这样；26、《信访事项复查答复意见书》（（2014）年度京城管复查字第3号），证明王桂梅对西城区城管局不履行职责问题向有关部门进行了复查，西城区城管局没有积极的履行法定职责；27、《关于对王桂梅同志来访的答复意见》（规（西）来访（2014）10号）；28、《信访事项答复意见书》（规信复查（2014）25号），证据27-28证明王桂梅向北京市规划委员会提出过申请，改变外立面及搭建铁梯都是没有经过规划许可的，同时证明查处违法建设的法定职责应当由西城区城管局行使。29、《履行行政决定催告告知书》（京西城管催字（2013）第120032号），证明西城区城管局虽然给×号房屋业主发过催告告知书，但是就没有后文了；30、《强制执行决定书》（京西城管执字（2014）100005号）；31、《强制执行决定书》（京西城管执字（2012）030139号），证据材料30-31证明执法流程没有进行。32、《中华人民共和国城乡规划法》（主席令第七十四号）；33、《住宅室内装饰装修管理办法》（建设部令第110号）；34、《住房和城乡建设部关于废止和修改部分规章的决定》（建设部令第197号）；35、《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》（北京市人民政府令第197号）；36、《关于本市查处违法建设职责分工调整有关事宜的通知》（京政办发（2004）47号）；37、《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）；38、《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答（四）》，证据材料32-38证明搭建铁梯和改变外立面都是违法的，且该违法行为应当由西城区城管局来查处。39、《住宅建筑标准》（GB50368-2005），证明面向大于9米的街道是不能对外开门的；40、《北京市城市管理监察行政处罚程序规定》（京政法制监字（1998）32号），证明西城区城管局一直没有履行法定职责；41、《中华人民共和国行政诉讼法》，证明王桂梅有诉讼主体资格；42、判例3个，证明法院应当判决查处违法行为。
经庭审质证，一审法院对上述证据材料作如下认定：王桂梅提交的证据材料12系被诉具体行政行为载体，不作为证据使用；王桂梅和西城区城管局提交的其他证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，予以确认。
一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对王桂梅、西城区城管局一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作同样认定。
根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：王桂梅居住于北京市西城区铁路巷4号楼1门002号，2013年8月30日、2013年9月24日，其向西城区城管局实名举报×号房屋业主“未经规划许可，擅自更改外立面、拆阳台改外立面、拆阳台改门、加装铁梯、安装宣传灯箱属于违法建设”，请求西城区城管局依法查处。针对王桂梅的举报内容，西城区城管局于2013年11月15日予以立案并到现场进行调查，制作了《现场检查笔录》并向北京市规划委员会出具《北京市西城区城市管理监察大队案件协查函》（展-协字（2013）120039号）。2013年11月18日北京市规划委员会出具《关于建筑物规划审批情况的函》（规西执函（2013）183号）。2013年12月12日，西城区城管局作出《北京市西城区城市管理监察大队责令限期拆除决定书》（京西城管拆字（2013）第120032号），认定×号房屋业主在×号房屋南侧搭建铁梯1处，属违法建设，责令其24小时内予以拆除。针对王桂梅举报信中反映的其他违法建设问题，西城区城管局于2014年1月20日作出《北京市西城区城市管理综合行政执法监察局信访事项答复意见》（2014第8号），告知王桂梅：您反映的“阳台改入户门”行为，不属于城管职能管辖范围。您反映的“安装宣传灯箱”行为，执法人员在检查现场未发现上述行为。您反映的“加装步行铁梯”问题，展览路第一执法队已上报街道办事处，街道办事处已列入整治计划，下步会同工商、规划等部门在综合整治时予以解决。王桂梅认为西城区城管局未履行法定职责，于2014年2月27日向西城区城管局邮寄了《申请书》，要求西城区城管局履行拆除违法建设的法定职责。西城区城管局收到王桂梅的申请后，于2014年6月24日到现场进行了复查，认定×号房屋业主已自行拆除了违法建设，并制作了《现场检查笔录（复查）》。2014年9月1日，西城区城管局作出《回复》，并于2014年12月14日送达王桂梅。
本院认为，《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款规定，未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的城镇建设工程，由本市城市管理综合行政执法机关负责查处。本案中，王桂梅向西城区城管局举报的×号房屋业主“擅自更改外立面、拆阳台改外立面、拆阳台改门、加装铁梯、安装宣传灯箱”等行为，即为×号房屋业主未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证实施的行为，参照上述《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款的规定，应当由西城区城管局予以查处。西城区城管局接到王桂梅的上述举报后，针对其举报事项中的×号房屋业主“加装铁梯、安装宣传灯箱”的行为进行了调查处理，但对王桂梅举报的×号房屋业主“擅自更改外立面、拆阳台改外立面、拆阳台改门”的事项，未作处理，违反上述《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款的规定，显属行政不作为。一审法院认定“西城区城管局在对王桂梅作出《答复》时具有相应法定职责，事实认定清楚准确，执法程序规范，法律适用正确”，没有事实根据和法律依据，本院应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项、第七十二条的规定，判决如下：
一、撤销北京市西城区人民法院（2015）西行初字第185号行政判决书；
二、撤销北京市西城区城市管理综合行政执法监察局二○一四年九月一日作出的《关于王桂梅提出履行法定职责申请的回复》；
三、北京市西城区城市管理综合行政执法监察局在《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》规定的期限内，对王桂梅举报的北京市西城区×号房屋“擅自更改外立面、拆阳台改外立面、拆阳台改门”的情况作出处理，并将处理结果告知举报人王桂梅。
一、二审案件受理费各五十元，均由北京市西城区城市管理综合行政执法监察局负担（判决生效后七日内交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐宁
代理审判员 杨波
代理审判员 王元
二〇一五年十二月二十四日
书 记 员 石颖