鄂尔多斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂行初字第4号
原告达拉特旗白泥井镇召沟村召沟社。
负责人马挨虎，社长。
委托代理人杨海清，男，1950年12月9日出生，汉族，现住内蒙古鄂尔多斯市。
委托代理人杨占元，男，1930年11月3日出生，汉族，现住内蒙古鄂尔多斯市。
被告鄂尔多斯市人民政府。住所地：鄂尔多斯市。
法定代表人廉素，市长。
委托代理人李彩凤，鄂尔多斯市政府法制办工作人员。
委托代理人特日格乐，鄂尔多斯市政府法制办工作人员。
第三人达拉特旗白泥井镇召沟村北堰合作社。
负责人王二厚，社长。
委托代理人武保山，男，1958年7月16日出生，汉族，现住内蒙古鄂尔多斯市。
委托代理人王明，男，1959年9月20日出生，汉族，现住内蒙古鄂尔多斯市。
达拉特旗人民政府于2012年8月13日作出的达政行裁字（2012）174号关于白泥井镇召沟村召沟合作社与北堰合作社土地纠纷处理决定，该处理决定作出后作出后达拉特旗白泥井镇召沟村北堰合作社不服向鄂尔多斯市人民政府提起行政复议，鄂尔多斯市人民政府于2013年8月28作出鄂府复决字（2013）28号行政复议决定书，达拉特旗白泥井镇召沟村召沟社不服，向本院提起行政诉讼。本院于2015年2月4日受理本案后，依法组成合议庭，于2015年4月2日公开开庭进行了审理。原告达拉特旗白泥井镇召沟村召沟社负责人马挨虎及委托代理人杨海清、杨占元，被告鄂尔多斯市人民政府委托代理人李彩凤、特日格乐、第三人达拉特旗白泥井镇召沟村北堰合作社委托代理人王明、武保山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
鄂府复决字（2013）28号行政复议决定认定的事实：争议地面积454.1825亩，现状为柠条地及部分耕地。2011年3月，因天然气管道途经现争议地，双方引发纠纷。经查明，影响界限划分的历史情况主要有两份协议：一是1994年8月的《关于北堰社与召沟社在召沙梁的地界划分决定》（下称1994年《决定》），内容为：村委由支部书记刘四树带领北也社长白二占、召沟社长杨宝清三人到台沙梁实地观察定为：北起大沙渠西畔柠条沙圪旦向南一直到桃树渠再通到王各包水渠为交界，渠南是北堰的，渠北是召沟的。上有盐店乡召沟村民委员会的公章，但无双方负责人的签字。二是2006年8月29日，为实施退牧还草项目，双方再次签订《协议书》（下称2006年《协议》），重新约定了界限，并约定退牧还草项目两社共有5200亩，通过协商北堰社1500亩，召沟社3700亩，5年不变。被申请人认为，双方签订2006年《协议》的目的是为了保住退牧还草项目，不应作为确权依据。1994年《决定》虽无双方社长签字，但该有盐店乡召沟村民委员会的公章。且有召沟社时任社长杨宝清及书写人马玉林的证言予以佐证。因此，将该次划界作为确定争议地权属的依据。
经审查，被申请人将1994年《决定》作为确权依据存在以下问题：一是被申请人提供的听证会笔录及调查笔录显示：时任村长白庆云正式当年公章由其报关，从未在协议上盖章。时任北堰社社长白二占正式任职期间从未划过界限；时任召沟社社长杨宝清和书写人马玉林正式1994年划界的事实存在及1994年《决定》的真实性。但因杨宝清及马玉林皆为第三人召沟社社员，与案件审理结果有直接利害关系，且其言词与无利害关系人白庆云言词矛盾，对其陈述的事实不予认可。因此，被申请人认定1994年划界的事实存在并将1994年《决定》作为确权依据属事实不清、证据不足。二是如果1994年《决定》真实存在，那么2006年退牧还草发生纠纷时就应执行1994年《决定》，无需重新签订2006年《协议》，既然双方再次签订了2006年《协议》就说明被申请人认定1994年《决定》真实存在与事实矛盾，也属认定事实不清。三是即便1994年《决定》真实存在，其实质上也是申请人与第三人针对双方界线达成的民事协议，须有双方负责人的签字认可才能成立并生效。既然当时双方负责人都未签字，表明该协议并未成立也未生效，不能作为确定争议地权属的依据。四是被申请人对召沟社社长马挨虎作的调查笔录中，马挨虎认可争议地中有20
--30亩地属北堰社，被申请人无视该事实，将争议地所有权全部确认归第三人所有，明显不当。
另外，被申请人对争议地历史以来的实际更重使用情况未进行调查核实，也属主要事实不清、证据不足。
鄂府复决字（2013）28号行政复议决定处理结果：确定集体土地所有权应综合考虑土�实际使用情况和历史界线。被申请人对争议地历史以来的实际使用情况未进行调查核实就确认争议地权属，其作出的确权决定事实不清，证据不足；1994年的划界协议无双方负责人签字，也无利害关系人对其真实性予以证实，被申请人以此为据确定争议地权属也属认定事实不清、证据不足，其作出的确权决定应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定：一、撤销被申请人达拉特旗人民政府2012年8月13日作出的达政行裁字（2012）174号《达拉特旗人民政府关于白泥井镇召沟村召沟合作社与北堰合作社土地纠纷的处理决定。二、责令被申请人在60日内重新作出具体行政行为。该行政复议决定作出后，达拉特旗白泥井镇召沟村召沟社不服，向本院提起行政诉讼。
达拉特旗白泥井镇召沟村召沟社的诉讼请求及理由：请求�法撤销被告于2013年8月28日作出的鄂府复决字（2013）28号行政复议决定书；依法维持达拉特旗人民政府达政行裁字（2012）174号《关于白泥井镇召沟村召沟合作社与北堰合作社土地纠纷的处理决定》；本案诉讼费由被告承担。
事实与理由：原告与第三人是相邻的两个社集体，1994年夏季，两社因地界纠纷发生争议，后经时任召沟村党支部书记刘四海，组织第三人社集体时任负责人白二占、原告时任社集体负责人杨宝清，共同到争议地现场，协商确定了界限，并形成了原始文字记载，加盖了村委会的印章。根据原始记录确定的原告与第三人的社集体界限为：北起大沙渠西畔柠条沙圪旦向南一直到桃树渠，再通到王个包渠水为界，渠南也是北也的，渠北是召沟的。
之后，双方一直以此为界，共同遵守，多年来无争议。直到2006年8月份，双方因退牧还草项目再次发生争议，当时为了保住该项目，在时任村支部书记张宝仓的主持下，双方签订了《协议书》并明确5年不变。
2011年3月，因天然气管道占用我社集体土地，第三人受利益驱使，抛开1994年划界协议于不顾，以双方2006年签订的《协议书》为由，主张本属于我社土地归其所有，为此原告向达拉特旗人民政府提出确权申请。达拉特旗人民政府在查明案件事实情况后，依法作出了达政行裁字（2012）174号《关于白泥井镇召沟村召沟合作社与北堰合作社土地纠纷的处理决定》，确定争议的454.1825亩土地所有权归原告召沟合作社所有。
第三人对此不服，向鄂尔多斯市人民政府提出复议申请，在没有经过实地调查的情况下，作出鄂府复决字（2013）28号行政复议决定书，撤销了达拉特旗人民政府作出的达政行裁字（2012）174号《关于白泥井镇召沟村召沟合作社与北堰合作社土地纠纷的处理决定》，原告认为，被告作出的复议决定，主要证据不足，且审理程序违法，应依法撤销。理由有：1，1994年协议真实有效，应当作为认定案件事实的依据。该协议是原始记载，具有客观真实性。1994年双方对争议地的处理意见，是经过时任召沟村党支部书记刘四树的组织，双方社集体负责人均在场的情况下达成的，有相关人员在场作证，并加盖了村委会公章，具有法律效力。且该协议完全符合双方实际经营现状，多年来一直按照此协议履行，未发生过争议。而2006年协议只是对退牧还草的约定，并且明确规定期限是五年。2006年原告与第三人双方发生争议是由退牧还草引起的，当时村委会为了争取到该项目，特意在协议中明确约定了履行期限，就是为了防止第三人利用该协议的内容推翻1994年划界内容。被告鄂尔多斯市人民政府主观臆断，�定了双方1994年的有效的划界约定，将2006年协议作为认定事实依据是完全错误的，应当依法撤销。2，被告作出的鄂府复决字（2013）28号行政复议决定书审理程序违法。根据法律规定，行政机关作出具体行政行为时，应当充分听取双方的意见，但被告在受理该复议案件后，没有通知原告答辩，剥夺了原告的法定权利。在复议决定中，被告称“本案经听证审理……”，事实上，本案在复议阶段，根本没有通知原告参加任何听证程序，被告剥夺了原告举证和申辩权。被告在作出行政复议决定书后，为了掩盖其违法行为，没有按照规定在法定期限内向原告送达复议决定书，经过近两年的时间，原告主动到被告处才知道被告早已作出了行政复议决定，被告送达程序严重违法，应予撤销。
综上，被告作出的鄂府复�字（2013）28号行政复议决定书，认定事实错误，主要证据不足，且程序严重违法，剥夺了原告的答辩权、举证权、抗辩权，应当予以撤销。请求依法撤销被告鄂尔多斯市人民政府作出的行政复议决定书，维持达拉特旗人民政府作出的达政行裁字（2012）174号《关于白泥井镇召沟村召沟合作社与北堰合作社土地纠纷的处理决定》，依法维护原告的合法权益。
被告鄂尔多斯市人民政府答辩称：一、关于1994年协议。原告称“1994年夏季，两社因地界纠纷发生争议，后经时任召沟村党支部书记刘四海，组织第三人社集体时任负责人白二占、原告时任社集体负责人杨宝清，共同到争议地现场，协商确定了界限，并形成了原始文字记载，加盖了村委会的印章”。但该份协议上无双方时任社长白二占及杨宝清的签字，也无刘四树的签字，只有村委会的公章，不能视为两社有效的民事协议。且召沟社时任村长白庆云正式1994年公章一直由其报关，未在1994年协议上盖过公章；白二占证明在其任职期间没有划过界限；只有杨宝清认可1994年协议的真实合法性，但因召沟社与该协议有直接利害关系，对其证言不予采信。马玉林称其书写了1994年协议，但原告在提起土地确权时及提起行政诉讼时，都未提到马玉林书写协议的事实，且经过对比，马玉林笔迹与原告提供的1994年协议上的笔迹明显不同，也无其他证人及证据显示马玉林参与或书写1994年协议的事实，对马玉林书写1994年协议的事实不予认可。另外，如果1994年协议真实存在，2006年发生纠纷的时候，原告就应主张依照1994年协议内容划分土地，无需重新协议。原告在2006年不提1994年协议的内容，而是在2006年协议上签字表示认可，证明双方之前不存在有效协议。综上，对1994年协议的真实有效性不予认可，其不能作为确定土地所有权纠纷的依据。
二、关于2006年协议。2006年，召沟社和北堰社再次发生地界纠纷，在时任村党支部书记张文清和村长鄂成小的主持下，双方再次签订了《协议书》，该《协议书》写明是两社地界明确及退牧还草项目协议，其中第一条明确了双方地界；第二条明确了退牧还草亩数，且五年不变；双方社长分别签字捺印。在对鄂成小和张文清调查笔录中，二人都认可5年不变指的是退牧还草5年不变，不是双方地界5年不变。显然，该份协议是双方关于两社土地界限的真实意思表示，其真实有效性应予认可。原告称5年不变“只是对退牧还草的约定”，明显是对该协议的误解。
三、关于争议地实际经营使用情况。在对召沟社社员杨占元和马挨虎的调查中，二人都认可争�地中有20-30亩的土地一直由北堰社社员经营使用，达拉特旗人民政府对争议地历史以来的实际耕种和使用情况未进行调查核实，无视北堰社经营使用部分土地的事实，将争议地全部确认归召沟社所有，明显事实不清。
四、关于程序问题。复议机关在本案审查立案之后，即组织包括原告在内的三方当事人召开了听证会，充分听取了各方的陈述和申辩，有听证会笔录为证。原告诉称答辩人“未通知其参加听证会，在复议决定中捏造事实，剥夺其陈述申辩权”与事实严重不符。
综上，达拉特旗人民政府在作出本案的土地权属处理决定时，无视2006年协议及北堰社使用部分争议地的事实，仅依照无法认定真实合法性的1994年协议将争议地全部确认归原告召沟社所有，明显事实不清，证据不足，应予撤销。答辩人作出的复议决定认�事实清楚，程序合法，证据确凿，请求驳回原告诉讼请求，依法维持复议决定。
第三人达拉特旗白泥井镇召沟村北堰合作社答辩同意鄂尔多斯市人民政府意见。
被告鄂尔多斯市人民政府向本院提交了以下证据：证据一：1，1994年协议，证明1994年协议无双方社员签字捺印，不满足民事协议的有效成立要件；2，马玉林2012年4月6日书写的1994年协议，证明马玉林本人书写的笔迹与1994年原协议明显不同；3，达拉特旗人民政府法制办的《听证会笔录》，证明白二占否认1994年划界；4，召沟社社员杨占元的调查笔录，证明1994年划界参加人有刘四树、白二占、杨宝清，未提到马玉林；5，召沟社社员马挨虎的调查笔录，证明1994年划界参加人有刘四树、白二占、杨宝清，未提到马玉林；6，时任召沟村村长的调查笔录及白庆云本人出具的两份证明，证明1994年村委会公章由其报关，从未在任何协议上盖过公章，1994年协议不能作为确定争议地权属的依据，且争议地中有20-30亩土地一直由北堰社社员经营使用，达拉特旗人民政府将争议地全部确认归原告召沟社明显不当。
证据二：1，2006年协议、盐店村党支部书记张文清调查笔录、盐店村村长鄂成小调查笔录，证明协议内容及张文清和鄂成小都证实，5年不变是指退牧还草期限，不是指双方地界5年不变。2006年协议有双方社长的签字捺印，是双方真实意思表示，应当作为确定争议地权属的依据。
证据三：复议机关的《行政复议听证笔录》，证明复议机关曾组织包括原告在内的三方当事人召开了听证会，充分听取了各方陈述和申辩，原告诉称复议机关未通知其参加听证会，剥夺其陈述申辩权与事实严重不符。
证据四：1，北堰社的行政复议申请书；2，北堰社全体村民委托代理书。证明社员签字捺印同意委托武保山作为代理人，武保山又在申请书上签字，因此，本案符合《行政复议法实施条例》关于受理条件的规定。
原告的质证意见：对第一组证据不认可，公章是真实有效的。对杨占元和马挨虎的调查笔录中所提到的亩数不认可。北堰社社员只在争议地种过二三亩退耕地；对第二组证据不认可；对第三组证据不认可，虽然参加过听证会，但对内容不清楚；对第四组证据不认可，代理人必须由村组织出具委托书。
第三人的质证意见：全部认可。
原告达拉特旗白泥井镇召沟村召沟合作社向本院提交了以下证据：证据一，蔺占清、郝挨换、王新明、郝杨换的证明，证明历史上争议地就是原告社的。
证据二：1994年8月召沟村村委会的证明，2011年8月30日马玉林的证明，证明1994年协议�真实性。
证据三：2006年协议书、张文清的调查笔录、王苍的证明，证明2006年协议只涉及退耕还林，不涉及地界问题。
被告质证意见：对第一组证据不认可，书写证明上没有证人基某某，对蔺占清证明的真实性合法性都不认可。郝杨换、王新明证明内容与本案没有关联性，王新明证明中也没有基某某，对真实性合法性都不认可。郝挨换的证明与本案没有关联性。对第二组证据不认可，村委会证明不能作为确权依据，马玉林的证人证言不认可，经过笔迹对比，马玉林现在所写的字体与原来的不一样。对第三组证据，＋2006年协议的真实性合法性认可，对证明的问题不认可。张文清的调查笔录真实性认可，合法性不认可。复议机关也有张文清的调查笔录，与原告提供的调查笔录内容相互矛盾。王苍的证明与实际不符，没有基某某，对合法性不认可。
第三人质证意见：全部不认可，且证人都某某，根本不了解情况。
第三人达拉特旗白泥井镇召沟村北堰合作社向本院提交了以下证据：证据一：白二占证明、白庆云20**年与2012年两份证明，证明马玉林1995年才当上计生村长，并没有处理过召沟社与相邻五个社的交界，也没有在1994年协议上盖过章。
证据二：参与听证村民的书面证明，证明市政府召开过听证会。
证据三：2006年协议书，证明协议书上对地界作出了处理。
被告质证意见：全部认可。
原告质证意见：全部不认可。
经庭审质证，对以下证据作如下确认对被告提供的第二、三、四组证据予以采纳，对第三人提供的证据二、三予以采纳。其他证据或与本案无关或向不同当事人所做证言相互矛盾或不具有真实性合法性，依法不予认可。
经审理查明：本案中影响界限划分的历史情况主要有两份协议：一是1994年8月的《关于北堰社与召沟社在召沙梁的地界划分决定》（下称1994年《决定》），内容为：村委由支部书记刘四树带领北也社长白二占、召沟社长杨宝清三人到台沙梁实地观察定为：北起大沙渠西畔柠条沙圪旦向南一直到桃树渠再通到王各包水渠为交界，渠南是北堰的，渠北是召沟的。上有盐店乡召沟村民委员会的公章，但无双方负责人的签字。二是2006年8月29日，为实施退牧还草项目，双方再次签订《协议书》（下称2006年《协议》），重新约定了界限，并约定退牧还草项目两社共有5200亩，通过协商北堰社1500亩，召沟社3700亩，5年不变。该协议由参加人召沟社社长马挨虎、北也社社长王二厚签名捺印。
另查明，争议地面积454.1825亩，现状为柠条地及部分耕地。2011年3月，因天然气管道途径现争议地，双方引发纠纷。
本院认为，本案中影响界限划分的主要有两份协议，1994年《决定》和2006年《协议》，1994年《决定》虽约定了北堰合作社与召沟合作社的地界划分，但并无双方社集体代表签字捺印，只有当时召沟村民委员会盖章。2006年《协议》中约定了土地界限及退牧还草项目等问题，从协议文字表述中可以明确表明“5年不变”是针对退牧还草项目的约定，且该协议有双方参加协议的社长签字捺印，二者相比，2006年《协议》要件较为完备，结合张文清、鄂成小调查笔录等间接证据，可以认定该协议应当为确定争议地权属的依据。达拉特旗人民政府2012年8月13日作出的达政行裁字（2012）174号《达拉特旗人民政府关于白泥井镇召沟村召沟合作社与北堰合作社土地纠纷的处理决定中，将2006年《协议》推断为“为保住退牧还草项目”而签订，只认可退牧还草的内容，不认可划界内容没有事实依据，应予撤销。综上，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）之规定，判决如下：
驳回原告达拉特旗白泥井镇召沟村召沟合作社的诉讼请求。
案件受理费50元由原告达拉特旗白泥井镇召沟村召沟合作社负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 邬林毅
审 判 员 李 艳
代理审判员 张晓慧
二〇一五年五月四日
书 记 员 高 丽
附：《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥�干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
起诉被告不作为理由不能成立；
被诉具体行政行为合法但存在合理性问题；
被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
其他应当判决驳回诉讼请求的情形。