湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）岳中行初字第9号
原告孙荣庆，男，1943年11月28日出生，汉族，农民。
被告临湘市人民政府。
法定代表人龚卫国，市长。
委托代理人周学军，临湘市人民政府干部。
委托代理人李朝辉，湖南雄剑律师事务所律师。
被告临湘市公安局。
法定代表人曹青松，局长。
委托代理人汤德良，男，1962年2月20日出生，汉族，系临湘市公安局法律顾问。
被告临湘市国土资源局。
法定代表人葛建，局长。
委托代理人孙岳兰，湖南雄剑律师事务所律师。
委托代理人张立安，该局干部。
被告临湘市长安街道办事处。
法定代表人赵辉雄，该办事处主任。
委托代理人余以刚，该办事处工作人员。
原告孙荣庆不服被告临湘市人民政府、临湘市公安局、临湘市国土局、临湘市长安街道办事处作出的第60次临湘市人民政府市长办公会议纪要及根据该纪要实施的侵占土地行为，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告孙荣庆，被告临湘市人民政府的委托代理人周学军、李朝辉，被告临湘市公安局的委托代理人汤德良，被告临湘市国土局的委托代理人张立安、孙岳兰，被告临湘市长安街道办事处的委托代理人余以刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年10月10日，临湘市人民政府召开有临湘市公安局、临湘市国土资源局等多家单位参加的市长办公会议，专题研究临湘市公安局的业务用房建设用地问题。会议形成（2013）第60次临湘市人民政府市长办公会议纪要，该会议纪要明确，同意在临湘市云湖大道旁选定28亩土地作为临湘市公安局业务用地。2013年12月，临湘市人民政府下属岳阳惠临投资发展有限公司依据上述会议纪要，在临湘市云湖大道旁选定并平整土地33.66亩，土地类型为水田、旱地。2014年1月23日，临湘市国土资源局对岳阳惠临投资发展有限公司作出国土资源违法案件行政处罚决定，认定该公司未办理合法用地审批手段平整了红线之外的土地7.62亩，责令退还非法占用土地，并恢复土地原状。岳阳惠临投资发展有限公司随后停止了占地行为，并基本恢复了所平整土地的原状。
原告孙荣庆起诉提出，其有约2亩田地在岳阳惠临投资发展有限公司平整的33.66亩土地之内，请求确认被告临湘市人民政府、临湘市公安局、临湘市国土资源局、临湘市长安街道办事处作出的（2013）第60次临湘市人民政府市长办公会议纪要及根据该纪要实施的侵占其约2亩田地的行为违法，并要求上述四被告赔偿其经济损失70400元，恢复耕地原状。其中差旅等费用15300元，被毁青苗、树木损失32000元，田地复原费用3100元，罚款20000元。原告孙荣庆提供了下列证据：1、（2013）第60次临湘市人民政府市长办公会议纪要；2、土地平整后的照片；3、证人王某、周某等的证言，以证明岳阳惠临投资发展有限公司平整的土地中有原告孙荣庆的二块土地；4、1256元车票及住宿收费收据，以证明原告孙荣庆为制止被告的违法行为维护其合法权益的支出。
被告临湘市人民政府答辩提出，1、（2013）第60次临湘市人民政府市长办公会议纪要不是可诉的具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围；2、临湘市人民政府征地的具体行政行为已经终止并自动撤销，平整的土地已经全部复耕。被告临湘市人民政府提供了下列证据：1、临政函（2003）22号临湘市人民政府关于同意成立临湘市城市建设投资开发有限责任公司的批复，以证明临湘市城市建设投资开发有限责任公司系临湘市人民政府下属全资子公司，后该公司更名为岳阳惠临投资发展有限公司。
被告临湘市公安局、被告临湘市国土资源局、被告临湘市长安街道办事处答辩均提出，自己没有参与临湘市人民政府平整临湘市云湖大道旁33.66亩土地的行为，不是本案的适格被告，不承担任何责任。
对于原告孙荣庆提供的证据1和2，被告临湘市人民政府表示无异议。对于原告孙荣庆提供的证据3，被告临湘市人民政府不予认可，认为其平整的33.6亩土地中没有原告孙荣庆承包的土地，只是其平整土地时，机械从原告承包的土地经过，碾压了原告约8平方米的土地。对于原告孙荣庆提供的证据4，被告临湘市人民政府不予认可，认为其平整33.6亩土地没有给原告造成损失。被告临湘市公安局、临湘市国土资源局、临湘市长安街道办事处均未对原告孙荣庆提供的证据表示意见。对于被告临湘市人民政府提供的证据1，原告孙荣庆表示无异议。
经过庭审举证质证，法庭认为原告孙荣庆提供的证据1和2及被告临湘市人民政府提供的证据1均属实，予以采纳。对于原告孙荣庆提供的证据3，法庭经过现场勘查认为属实，予以采纳。对于原告孙荣庆提供的证据4，法庭认为部分属实，经审核后部分予以采纳。
依据所采信的证据，本院确认以下事实：被告临湘市公安局曾计划在临湘市长安镇临湘大道附近征地进行业务用房建设。2013年10月10日，被告临湘市人民政府召开有被告临湘市公安局、临湘市国土资源局等多家单位参加的市长办公会议，专题研究临湘市公安局的业务用房建设用地问题。会议形成（2013）第60次临湘市人民政府市长办公会议纪要，明确同意临湘市公安局业务用房建设用地从临湘市长安镇临湘大道置换到临湘市长安镇云湖大道，用地面积为28亩，具体选址由临湘市公安局、临湘市规划局、临湘市城建投公司现场确定。2013年12月20日，在未办理好相关征地手续的情况下，被告临湘市人民政府下属的岳阳惠临投资发展有限公司组织人员和工程机械，不顾原告孙荣庆的反对，在临湘市长安镇云湖大道旁平整了33.6亩土地，土地类型为水田和旱地，属于临湘市长安镇飞跃村肖畈组等村民的承包土地。原告孙荣庆有2块地在上述平整的土地内，其中一块地约0.25亩，平整前栽种有豌豆苗，另一块地约0.7亩，平整前栽种有约8棵桔树，8棵桂花树，16棵桃树。2013年12月26日，临湘市国土资源局分别向岳阳惠临投资发展有限公司、临湘市公安局、临湘市长安街道办事处飞跃村下达责令停止违法行为通知书，责令停止违法平整土地的行为。2013年1月23日，临湘市国土资源局向岳阳惠临投资发展有限公司下达临国土资法监字（2014）第1号国土资源违法案件行政处罚决定书，认定该公司平整的土地有7.62亩在征收红线之外，未办理合法用地审批手续，责令退还非法占用土地，并恢复土地原状。被告岳阳惠临投资发展有限公司随后将平整的33.66亩土地基本全部复耕。
原告孙荣庆因被告临湘市人民政府未办理征地手续而平整土地遭到的损失为：豌豆苗损失1000元，桔树、桃树、桂花树损失6400元，灌溉水系修复费用等3100元，差旅等费用1256元，共计11756元。
本院认为，被告临湘市人民政府在未办理土地征用手续的情况下征用平整原告孙荣庆承包的集体土地的行为违反法律规定。虽然被告临湘市人民政府已停止了此违法行为，但因此违法行为给原告孙荣庆造成的经济损失，被告临湘市人民政府应予以赔偿。（2013）第60次临湘市人民政府市长办公会议纪要虽已外化，但该纪要的内容主要是研究土地置换问题。既未作出违法征地的决定，又没有明确置换的土地四界，纪要对原告孙荣庆的权利义务不直接产生影响。原告孙荣庆提出确认该会议纪要违法无法律依据。被告临湘市公安局、被告临湘市国土资源局虽然参与了第60次临湘市人民政府市长办公会议，但此次会议所形成的纪要不是此二被告作出的，且此二被告未参与平整土地的行为，故此二被告不是本案适格被告，对此次违法行为不承担责任。被告临湘市长安街道办事处既未参与形成纪要，也未参与平整土地，不是本案适格被告，对此次违法行为不承担责任。被告临湘市公安局、临湘市国土资源局、临湘市长安街道办事处均辩称不是本案适格被告，不承担责任的意见成立，予以采纳。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项、第五十七条第二款（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（三）项之规定，判决如下：
被告临湘市人民政府征用平整原告孙荣庆承包土地的行为违法。
被告临湘市人民政府赔偿因违法征用平整原告孙荣庆承包土地而给孙荣庆造成的经济损失人民币11756元。
驳回原告孙荣庆对被告临湘市公安局、临湘市国土资源局、临湘市长安街道办事处的诉讼请求及其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告临湘市人民政府负担。
如不服本案判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长 吴建新
审判员 陈 子
审判员 李明霞
二〇一四年七月二十一日
书记员 江 婷
附法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。