贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）黔东行终字第104号
上诉人（原审原告）：季爱民，男，1963年9月12日出生，汉族，贵州省贵阳市人，住贵阳市云岩区城基巷**号*单元附*号。
委托代理人（特别授权）：伍佰林，贵州权衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：凯里市人民政府，所在地凯里市行政中心C座。
法定代表人：罗杰，市长。
被上诉人（原审第三人）：凯里利金山房地产开发有限责任公司，住所地凯里市市府东路博南新区1栋1层。
法定代表人：付长生，总经理。
委托代理人（特别授权）：王学坤，贵州兄弟律师事务所律师。
委托代理人：王陆飞，贵州兄弟律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：凯里市银时房地产开发有限责任公司，住所地凯里市韶山南路17号。
法定代表人：唐中全，总经理。
上诉人季爱民因不服被上诉人凯里市人民政府土地行政登记纠纷一案，不服凯里市人民法院（2015）凯行初字第26号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审裁定认定：2011年3月11日，第三人利金山公司经被告凯里市人民政府批准，以出让的方式取得了本案宗地的国有土地使用权，并于同月14日办理凯里市国用（2011）第08090号《国有土地使用证》，该证载明用途为商住用地，使用权面积为102260.51㎡。同期利金山公司以该宗地的土地使用权作价出资与时代公司以货币出资的方式，共同登记设立银时公司，由银时公司对本案的宗地进行房地产开发。同时，利金山公司与银时公司就本案宗地的土地使用权向被告申请土地变更登记，将该宗地的土地使用权人由利金山公司变更为银时公司，被告经审查后，于2011年3月23日向第三人银时公司颁发了凯里市国用（2011）第08117号《国有土地使用证》，并将向利金山公司颁发的土地证予以收回。
2012年5月15日，利金山公司就刘益华所欠本案原告季爱民的债务向原告出具连带责任保证书，载明“现我公司应刘益华的要求自愿对刘益华欠你的该3762.5万元及利息提供连带保证责任担保，保证期为出具本保函之日起三年。”2013年9月6日，原告季爱民与刘益华签订《债务确定书》，双方确认截止该日，刘益华欠原告借款本息为人民币4750万元。后因刘益华未偿还借款，原告季爱民向贵阳市云岩区人民法院提起民事诉讼，请求判决刘益华归还借款4750万元及利息，并同时请求判决利金山公司承担连带还款责任，案经一、二审判决利金山公司对刘益华所欠季爱民的债务承担连带保证责任。现原告以被告违法向第三人银时公司颁发土地证，形式上造成了第三人利金山财产的减损，生效的民事判决无法执行为由，向本院提起行政诉讼，要求确认被告向第三人银时公司颁发的凯里市国用（2011）第08117号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。
原审法院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案的原告季爱民作为债权人，第三人利金山公司作为债务担保人，对于与被告凯里市人民政府的土地变更登记行为的相对人利金山公司具有债务担保关系的原告是否有权提起本案诉讼，取决于原告与被告的土地变更登记的具体行政行为是否具有法律上的利害关系。《中华人民共和国合同法》第七十四条第一款规定“因债务人放弃其到期债权或者无偿转让财产，对债权人造成损害的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。债务人以明显不合理的低价转让财产，对债权人造成损害，并且受让人知道该情形的，债权人也可以请求人民法院撤销债务人的行为。”根据该条的规定，当债务人转让财产行为侵害债权人的债权时，债权人可以行使撤销权。债权人具有撤销权与不动产权属变更登记行为存在法律上的利害关系，此时，债权人具有原告主体资格，可以说具有撤销权的债权人与行政诉讼原告的资格是一致的。但是撤销权的行使只能针对债权形成之后的行为，对于债权形成之前的行为，债权人无权行使撤销权。同样，债权担保亦如此，对于担保形成之前的担保人的行为，债权人亦无权行使撤销权，亦即没有原告的资格。本案中，利金山公司在对原告的债权提供担保之前，以其取得的本案宗地的土地使用权作价出资入股到设立的银时公司，原告季爱民作为债权人对于担保人利金山公司在担保形成之前的土地转移行为，不享有撤销权，故应认定原告与被告向第三人银时公司颁发土地证的具体行政行为不具有法律上的利害关系，原告没有起诉权。对于原告的起诉，依法应当予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、第六十三条第（二）项之规定，裁定驳回原告季爱民的起诉，原告已交纳案件受理费50元，予以退还。
上诉人季爱民上诉称：一、一审在作出裁定时，对相关法条的理解有误。首先，一审法院认为上诉人不具本案提起行政诉讼的主体资格的根本依据为《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，该法条并未对“法律上的利害关系”的范围作出相应的解释，一审法院对此作出限缩解释，属于有意排除上诉人的诉权。本案中，诉争行政行为属违法作出，且导致了本案第三人的财产减损，直接让上诉人的债权无法实现，上诉人认为该行政行为侵害了自己的合法权益，依法具有原告的主体资格；其次，就算一审法院对《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条中规定的“利害关系”作出缩限解释，那条文后半段的表述“可以提起诉讼”，故本条解释并非授权性的表述，而是一个指引性的表述，并未用“除外”“无权”等表述限制不被认定为法律上利害关系的人，也未用“有权”等授权性的表述对被认为是有法律上利害关系的人给予提起诉讼的授权；再次，一审法院引用《中华人民共和国合同法》的相关规定来说明上诉人与本案诉争行政行为无利害关系的理解有误，上诉人可以通过民事诉讼行使撤销权，但认为行政行为侵害了自己的合法权益，同样有权根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定提起行政诉讼，民事诉讼调节的是民事关系，而行政诉讼主要审查的是行政行为的合法性，不能因为民事诉讼可以主张权利就可以置违法作出的行政行为于不顾，属于对法律条文的歪曲理解，故该主张不能成立。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。而一审法院未对本案诉争具体行政行为的合法性进行审查和评价，有违法律规定，请二审法院对该具体行政行为合法性进行依法审查并依法判决确认凯里市国用（2011）第08117号《国有土地使用证》的颁证行为违法。1、利金山公司将3－27－135号地块的土地使用权转让给银时公司时，该土地使用权尚不符合法定转让条件，依法不得转让，故被上诉人向银时公司颁发凯里市国用（2011）第08117号《国有土地使用证》的具体行政行为违反法律强制性规定。2、被上诉人的颁证行为违反法定程序且缺少事实依据。3、被上诉人颁证行为适用法律错误，且确权结果信息与事实不符。4、被上诉人作出颁证行为的根本依据为凯里市人民政府（2011）70号《专题会议纪要》，该会议纪要系被上诉人滥用职权作出的决议，故颁证行为的根本依据违法。5、被上诉人违法颁证行为侵害了公共利益。综上所述，原审法院应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定认定上诉人具有原告主体资格，并对本案具体行政行为作出合法性审查后依法判决确认被告违法。
本院经审理认定的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，行政诉讼的原告应当是与被诉行政行为具有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织，但双方之间产生的利害关系应当是在行政行为作出时就应当存在的关系，而不是行政行为完成之后未来预见可能产生的关系。被上诉人凯里利金山房地产开发有限责任公司将取得凯里涤沦厂的土地使用权转让给被上诉人凯里市银时房地产开发有限责任公司，2011年3月23日，被上诉人凯里市人民政府向被上诉人凯里市银时房地产开发有限责任公司颁发了凯里市国用（2011）第08117号《国有土地使用证》，并将向利金山公司颁发的土地证予以收回。上诉人季爱民因与刘益华之间的债权债务关系，2012年5月15日被上诉人凯里利金山房地产开发有限责任公司对刘益华向上诉人季爱民提供债务担保。被上诉人凯里利金山房地产开发有限责任公司提供担保时，被诉行政行为已经完成一年有余。而被上诉人凯里市人民政府所作的被诉行政行为并不是为规避上诉人季爱民与刘益华的债权而产生，也不是债务人刘益华或担保人凯里利金山房地产开发有限责任公司放弃其到期债权或者无偿转让财产，对债权人造成损害的行为。因此，上诉人季爱民与本案被诉行政行为没有法律上的利害关系，不具有行使撤销被诉行政行为的权利，即不具有本案行政诉讼的原告主体资格。原审裁定认定上诉人季爱民与被上诉人凯里市人民政府向被上诉人凯里市银时房地产开发有限责任公司颁发土地证的具体行政行为不具有法律上的利害关系的理由充分，且适用法律正确，应依法予维持。上诉人季爱民的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 潘 斌
审判员 张秋菊
审判员 余志宏
二〇一五年七月二十八日
书记员 马立文