陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）陕行终字第00029号
上诉人（原审原告）杨益民，男。
委托代理人高占强，北京市永轩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市雁塔区人民政府，住所地西安市小寨东路168号
法定代表人赵小林，该区区长。
委托代理人段威，陕西雁塔律师事务所律师。
委托代理人薛珊，雁塔区政府办公室干部。
上诉人杨益民因诉雁塔区人民政府不履行法定职责一案，不服西安市中级人民法院(2014)西中行初字第00033号行政裁定,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开审理了本案，现已审理终结。
原审认为，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理”。根据上述规定，本案应当适用《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决”。《西安市城中村改造管理办法》第四十二条规定“城中村改造主体与被拆迁人达不成补偿安置协议的，由当事人申请城市房屋拆迁安置管理办公室依法对争议进行协调、裁决”。最高人民法院2005年8月11日起施行的《关于第三人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院是否受理问题的批复》明确规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决”。行政裁决是人民法院受理补偿安置纠纷案件的前置程序，因此，原告起诉要求被告雁塔区人民政府责令拆迁人与原告签订拆迁安置补偿协议，不符合行政案件起诉的法定条件，依法应予驳回。遂依照国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条、《西安市城中村改造管理办法》第四十二条、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款（一）项规定，裁定驳回原告杨益民的起诉。
上诉人杨益民上诉称，西安市中级人民法院裁定驳回上诉人的起诉，理由不能成立：1、上诉人是否提起城市房屋拆迁行政裁决申请与被上诉人的行政不作为是不同的法律关系，两者之间不能成立同等抗辩。本案的双方当事人是上诉人和被上诉人即西安市雁塔区人民政府，上诉人是否提出裁决申请的问题，与本案的被上诉人没有关系，上诉人起诉西安市雁塔区人民政府行政不作为违法，而西安市中院却非要让雁塔城改办（以下简称雁塔城改办）来顶替被告说事，不能成为同等的抗辩事由。2、本案不符合提出城市房屋拆迁行政裁决申请的前提条件，不属于国有土地上的城市房屋拆迁。《城市房屋拆迁管理条例》第二条、《城市房屋拆迁工作规程》第二条、《陕西省城市房屋拆迁补偿管理条例》第二条、《西安市城市房屋拆迁管理办法》第二条、《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》第二条等法律条款均规定，在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，才适用房屋拆迁许可证制度，而北石桥村是集体土地，不能适用房屋拆迁许可证制度。本案也就不能适用城市房屋拆迁行政裁决程序。3、雁塔城改办与上诉人均不具备提起城市房屋拆迁行政裁决申请的主体资格。本案中，雁塔城改办并未取得房屋拆迁许可证，雁塔城改办与上诉人就不是本案合法的拆迁人与被拆迁人，也就不能成为城市房屋拆迁行政裁决合法的申请人，无权提起城市房屋拆迁行政裁决申请。根据《城市房屋拆迁管理条例》第六条、《西安市城中村改造管理办法》第三十四条、《城市房屋拆迁管理条例》第四条、第十六条、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二条等规定，双方均无权提起城市房屋拆迁行政裁决申请。4、假设可以提起城市房屋拆迁行政裁决申请，本案也属于不予受理行政裁决申请的情形。建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定，“有下列情形之一的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请：（四）房屋己经灭失的”。假设一审法院驳回上诉人起诉的理由成立，那么，上诉人将没有任何救济手段。5、一审法院引用的最高人民法院的司法解释，不适用于本案作为裁决的理由。该解释说的是拆迁人与被拆迁人之间的关系，且该解释说的是提起民事诉讼该不该受理，与提起行政诉讼该不该受理无关。6、责令雁塔城改办按照批准的《西安市雁塔区北石桥村城中村改造拆迁安置实施方案》与上诉人限期签订《拆迁补偿安置协议》是被上诉人的行政职责。《西安市城中村改造管理办法》第六条第一款规定，“各区人民政府负责本辖区内城中村改造工作。”那么，雁塔城改办至今不与上诉人签订《拆迁补偿安置协议》，雁塔区人民政府作为雁塔城改办的上级领导机关，就应当依法责令雁塔城改办限期与上诉人签订《拆迁补偿安置协议》，否则，就是没有做好“各区人民政府负责本辖区内城中村改造工作”。该部分内容才是本案审查的重点。7、上诉人的诉讼请求，是依法判决被上诉人限期履行法定职责，即责令雁塔城改办按照批准的《西安市雁塔区北石桥村城中村改造拆迁安置实施方案》与上诉人限期签订《拆迁补偿安置协议》，属于行政诉讼的受案范围，一审法院应当继续审理本案。8、由于一审驳回上诉人起诉的理由确有错误，应当依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条规定，依法予以撤销。上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的四个起诉条件，应当指令西安市中级人民法院继续审理上诉人请求判决被上诉人限期履行法定职责一案。请求：1、依法撤销西安市中级人民法院（2014）西中行初字第00033号《行政裁定书》；2、指令西安市中级人民法院继续审理上诉人请求判决被上诉人限期履行法定职责一案。
被上诉人西安市雁塔区人民政府答辩称：一、责令拆迁人与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议并非区级人民政府的法定职责，故西安市雁塔区人民政府不存在拒不履行法定职责的情形。根据《城市房屋拆迁管理条例》和《西安市城中村改造管理办法》的规定，上诉人要求签订《拆迁补偿安置协议》，只能由合法的拆迁人与被拆迁人经过协商一致才能签订，而非他人能够所为，更不属政府强制干预的范畴。《西安市城中村改造管理办法》第六条的规定，是对政府在城中村改造工作中的管理权限的界定，它不等同于各区人民政府就有强制要求拆迁人与不特定的被拆迁人限期签订《拆迁补偿安置协议》的法定职责。上诉人的观点，混淆了管理权限与法定职责的界限，且无法律和法理依据作支撑。
二、本案纠纷的处理在法律上应属行政裁决前置，即拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议的，应由当事人向市城市房屋拆迁安置管理机关申请协调和裁决。因拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议引发纠纷不属于行政审判权限的范围。因此，上诉人之诉不符合行政诉讼的起诉条件。1、北石桥村城中村改造项目是市2010年城中村改造重点项目。北石桥村城中村改造项目拆迁工作在法律法规上仍应适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《西安市城市房屋拆迁管理办法》、《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》和《西安市城中村改造管理办法》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条和西安市人民政府市政发（2011)14号《西安市人民政府关于认真贯彻执行＜国有土地上房屋征收与补偿条例＞有关问题的通知》的规定，本案应适用《城市房屋拆迁管理条例》第十六条和最高人民法院（2005)9号《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》的规定。2、《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》第三十二条规定“对拆迁范围内涉及集体土地上的农民住宅房屋需要拆迁的，可比照该拆迁范围内国有土地上住宅房屋的拆迁安置规定，由拆迁人对被拆迁人予以安置、发放过渡补助费。”因此，即便北石桥村城中村改造过程中涉及集体土地上房屋拆迁问题，也可依据此项规定加以解决。3、《西安市城中村改造管理办法》第四十二条明确规定“城中村改造主体与被拆迁人达不成补偿安置协议的，由当事人申请市城市房屋拆迁安置管理办公室依法对争议进行协调、裁决。”2015年5月15日西安市人民政府作出的市政函《关于翟家堡和南沈家桥城中村改造行政裁决有关问题的批复》中再次明确了“城中村改造拆迁工作中，原市拆迁办涉及的相关职能由市征收办继续负责。”故上诉人有关“雁塔城改办与上诉人均不具备提起城市房屋拆迁行政裁决申请的主体资格”的主张不能成立。4、建设部制定的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》属于部门规章，《城市房屋拆迁管理条例》是国务院颁布的行政法规。在两者冲突时的适用效力上来说，应优先适用《城市房屋拆迁管理条例》。其次，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》制定的时间是2003年12月30日，但2005年最高人民法院（2005)9号《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》对此作出更改，明确不可作为民事案件受理，必须行政裁决，实践中对于房屋灭失的补偿安置纠纷必须要经过裁决。第三，就本案而言，上诉人在北石桥村城中村改造项目拆迁范围内拥有使用权土地及房屋，故不能简单等同房屋灭失。显然，上诉状中有关“本案属于不予受理行政裁决申请的情形”之说缺乏法理支撑。
三、北石桥村城中村改造过程中根本不存在上诉人所称伪造安置方案的情形。经核实，在北石桥村城改动迁、签订安置补偿协议阶段，被拆迁人可以根据本户意愿，选择适用市城改办批复的《西安市雁塔区北石桥村城中村改造项目拆迁安置实施方案》所确定的安置补偿办法（以下简称“市城改办法”）进行安置，也可选择适用村代表会对《西安市雁塔区北石桥村城中村改造项目拆迁安置实施方案》细化并结合村实际略作调整后确定的安置补偿办法（以下简称“村办法”）进行安置。“村办法”得到了绝大多数村民的认可和拥护，并经鱼化寨街道办事处（以下简称鱼化街办）同意后上报区城改办进行了备案。截止2014年10月，全村476户农户，已有469户签署了拆迁安置补偿协议，协议签订率达99%。上诉人一审中有关“伪造的土方案”“假方案”之说，无事实依据。
四、上诉人就要求雁塔区人民政府履行法定职责而提起行政诉讼，明显不符合行政案件受理条件。2013年11月12日上诉人给西安市雁塔区人民政府办公室递交了《责令申请人与被申请人限期签订拆迁补偿安置协议申请书》，由于上诉人的要求不属于答辩人的具体行政行为，所以答辩人将该申请按照信访件转交区信访局协调雁塔城改办、鱼化街办处理。2014年初上诉人就此向市政府提起行政复议申请也被驳回。一审法院在受理本案后，依法进行了公开审理做出裁定。上诉人对一审法院在法律程序上的指控是不能成立的。近年来鱼化街办与上诉人进行了多次沟通和协商，但由于上诉人固执己见，协商未果。鱼化街办仍未放弃与上诉人的接触、协商。请二审法院依法维持一审裁定，驳回上诉人的上诉。
本院认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》和《西安市城中村改造管理办法》的规定，拆迁补偿安置协议，是拆迁人与被拆迁人依照法律规定，就拆迁人因拆除被拆迁人的房屋，对被拆迁人予以货币补偿和安置或者产权调换补偿并对房屋使用人予以安置事项所达成的协议。其内容属于民事权利义务范畴，而非单方强制的行政行为，只能由合法的拆迁人与被拆迁人经过协商一致才能签订，不属于政府强制责令的范畴。上诉人要求雁塔区人民政府履行“责令雁塔城改办按照批准的西安市雁塔区北石桥村城中村改造拆迁安置实施方案与上诉人签订拆迁补偿安置协议”的法定职责，但责令拆迁人与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议并非区级人民政府的法定职责，故西安市雁塔区人民政府不存在拒不履行法定职责的情形。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条和西安市人民政府市政发（2011)14号《西安市人民政府关于认真贯彻执行＜国有土地上房屋征收与补偿条例＞有关问题的通知》的规定，本案北石桥村城中村改造项目拆迁工作在法律法规上仍应适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《西安市城市房屋拆迁管理办法》、《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》和《西安市城中村改造管理办法》。依照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条和2005年最高人民法院（2005)9号《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》规定，进行行政裁决是人民法院受理补偿安置纠纷案件的前置程序，因拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议引发纠纷不属于行政审判权限的范围。即拆迁人与被拆迁人达不成补偿安置协议的，应由当事人向市城市房屋拆迁安置管理机关申请协调和裁决。因此，上诉人之诉不符合行政诉讼的起诉条件。一审裁定正确，应予维持。
关于上诉人是否符合城市房屋拆迁行政裁决申请的前提条件，该向何部门申请裁决不属于本案审理范围。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李建军
代理审判员 徐 炯
代理审判员 马 萍
二〇一五年八月三日
书 记 员 高 璇