广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第1025号
上诉人（原审原告）：广东省中山市坦洲镇永一村合兴村民小组。住所地：广东省中山市坦洲镇永一村合兴村。
负责人：刘华社，组长。
委托代理人：陈金德，男，住广东省中山市。系该村民小组村民。
委托代理人：王令，北京市才良律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：中山市大俊企业有限公司。住所地：广东省中山市东凤镇伯公村广珠道边。
法定代表人：刘锐谦，总经理。
委托代理人：杜婷婷，广东邦仁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府。住所地：广东省中山市松苑路*号。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：张嘉敏，中山市国土资源局干部。
委托代理人：袁少毅，中山市国土资源局干部。
广东省中山市坦洲镇永一村合兴村民小组（下称合兴村民小组）与中山市人民政府、中山市大俊企业有限公司（下称大俊公司）国有土地使用权发证行政纠纷一案，合兴村民小组、大俊公司不服广东省中山市中级人民法院作出的（2012）中中法行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2006年5月，大俊公司向中山市国土资源局提交了中山市房地产权登记申请表，申请受让位于中山市坦洲镇永一村合兴队的土地12100.65平方米。2006年5月22日，原中山市国土房管局与大俊公司签订国有土地使用权出让合同，约定将上述地块的土地使用权出让给大俊公司作工业用途，出让年限为五十年，从2006年5月22日起至2056年5月21日止，土地出让金为每平方米193.5元。2006年5月23日，中山市国土资源局作出中国土征复（2006）18号《关于中山市大俊企业有限公司申请受让土地作工业用地的批复》（下称18号用地批复），同意大俊公司以协议方式受让位于中山市坦洲镇永一村合兴队的土地12100.65平方米作制衣生产项目用地，土地使用期为50年，从2006年5月22日起至2056年5月21日止。大俊公司在缴纳了相关费用后，中山市人民政府于2006年5月24日作出了涉案土地登记，并向大俊公司颁发中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》。合兴村民小组不服该登记行为，向广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府作出粤府行复（2012）307号《行政复议决定书》，维持中山市人民政府向大俊公司颁发的中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》。合兴村民小组不服，向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1、撤销中山市人民政府向大俊公司颁发的中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》；2、本案案件受理费由中山市人民政府负担。
原审另查明：合兴村民小组曾就18号用地批复向广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府作出粤府行复（2012）396号《行政复议决定书》，认为由于中山市人民政府提交的证据不能证实相关征地补偿款已足额支付，导致中山市人民政府批准作出上述用地批复事实不清，证据不足，但由于大俊公司是通过法定程序依申请取得涉案土地的使用权，且并无证据证实大俊公司存在恶意或者其他违反法律规定的情形，对于大俊公司基于对行政机关出让国有土地使用权行为合法性的信赖而产生的利益应予以保护，故决定确认18号用地批复违法。合兴村民小组不服上述行政复议决定，向广东省广州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述行政复议决定，并撤销18号用地批复。广东省广州市中级人民法院于2013年12月3日作出（2013）穗中法行初字第191号行政判决，确认18号用地批复违法，但不予撤销，故判决驳回合兴村民小组的诉讼请求。合兴村民小组不服提起上诉后，广东省高级人民法院于2014年6月20日作出（2014）粤高法行终字第661号行政判决，维持一审判决。
原审再查明：中山市人民政府向大俊公司颁发中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》后，该土地的用地性质从工业用途转为商业用途，故上述国有土地使用证已被注销由新证取代。合兴村民小组在一审庭审时明确被诉的国有土地使用证的颁证日期为2006年5月24日。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款关于“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条关于“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。”之规定，中山市人民政府作为中山市行政区域内的县级以上人民政府，具有负责对本行政区域内的由单位或个人依法使用的国有土地进行确认的主体资格，对该土地进行登记造册核发证书属其法定职责。根据1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第十条关于“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”的规定，大俊公司在申请土地使用权时提交的作为土地权属来源证明的18号用地批复由中山市人民政府作出，该用地批复已被广东省人民政府复议并经广东省高级人民法院终审判决确认违法，中山市人民政府向大俊公司颁发中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》是以违法作出的18号用地批复为基础的，故本案发证行为亦应确认违法。鉴于中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》已被注销，已不具备因行为违法而应撤销的内容，故依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，对合兴村民小组起诉要求撤销该国有土地使用证的诉讼请求不予支持。
综上所述，合兴村民小组要求撤销中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》的理据不充分，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款之规定，判决：一、确认中山市人民政府向大俊公司颁发的中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》违法；二、驳回合兴村民小组的其他诉讼请求。
合兴村民小组不服一审判决提起上诉称：1、涉案土地一直是我村民小组名下的耕地，从未有任何土地管理机关公示该土地已被征收，且已由农用地转为商业用地予以出让。我村民小组从未领取过任何征地补偿款。2、涉案土地是我村民小组的最后安置地，现今该地并未实际使用，撤销涉案土地登记行为并不会导致公共利益受到巨大损害，且有利于保护我村民小组基于土地的合法权益和解决各方矛盾。3、中山市人民政府为大俊公司换发了新的国有土地使用证，但相应的土地登记行为错误未被纠正，对我村民小组权益的侵害也未被认定，我村民小组的损失未得到补偿。综上，请求二审法院撤销原判，撤销被诉土地登记行为。
大俊公司不服一审判决提起上诉称：1、一审庭审过程违反法定程序。一审判决采信的关键证据粤府行复（2012）396号《行政复议决定书》、（2013）穗中法行初字第191号行政判决、（2014）粤高法行终字第661号行政判决以及中广测（2013）文鉴字第0036号司法鉴定意见书等四份证据，只有（2014）粤高法行终字第661号行政判决由合兴村民小组在庭审时临时出示复印件，其余证据未经庭审质证，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条和第三十五条的规定。2、一审判决确认被诉发证行为违法适用的法律依据是1996年2月1日施行的《土地登记规则》第十条，该规则没有上升到法律层面，不能作为法院审理本案的依据。3、粤府行复（2012）396号《行政复议决定书》、（2013）穗中法行初字第191号行政判决、（2014）粤高法行终字第661号行政判决均没有支持合兴村民小组撤销18号用地批复的诉求，据此，即使18号用地批复被确认违法，被诉发证行为也是合法的。一审判决与生效行政复议决定和行政判决相抵触。综上，请求二审法院撤销原判，依法判决中山市人民政府向我方颁发中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》的行为合法。
被上诉人中山市人民政府二审辩称：1、合兴村民小组的诉讼代表人并非该村负责人，无资料显示其受合兴村民小组委托提起诉讼，亦无提供证据证明过半数村民表决同意上诉，因此合兴村民小组的起诉不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。2、大俊公司依法定程序向我府申请办理涉案土地登记，并与中山市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，足额缴纳了土地出让金，是合法土地使用权人。3、粤府行复（2012）396号《行政复议决定书》并未否定18号用地批复的法律效力，且大俊公司取得涉案土地权属不存在恶意或其他违反法律规定的情况，其合法的信赖产生的利益应予保护。综上，请求二审法院驳回合兴村民小组的上诉，维持我府向大俊公司颁发的中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》。
本院二审经审理，补充查明以下事实：1、2006年4月25日，广东省国土资源厅经广东省人民政府同意，作出粤国土资（建）字（2006）65号《关于中山市2005年度第四十三批次城镇建设用地的批复》，同意涉案土地由集体农用地转为建设用地。2、本院作出的（2014）粤高法行终字第661号行政判决认定：广东省人民政府在受理合兴村民小组的行政复议申请后，经复议认为被申请人中山市人民政府提交的证据不能证实相关征地补偿款已足额支付给被征地单位，其批准作出的涉案用地批复事实不清、证据不足，据此确认中山市人民政府批准作出的18号用地批复违法，该认定正确。3、二审庭审过程中，大俊公司述称，中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》已被注销，新证证号为中府国用（2006）第330682号，发证时间也是2006年，土地的用地性质从工业用途转为商业用途。合兴村民小组明确表示知道存在新证。4、目前，大俊公司在涉案土地上没有任何建设，涉案土地仍然由合兴村民小组耕种。
本院查明的其他事实与原审相同，对原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为国有土地使用权发证行政纠纷。二审争议焦点是：中山市人民政府向大俊公司颁发中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》的行为是否合法。
《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第四十七条第一款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”根据上述规定，征地程序包括批准程序和公告、实施程序。本案中，虽然涉案土地已由广东省国土资源厅经广东省人民政府同意作出粤国土资（建）字（2006）65号《关于中山市2005年度第四十三批次城镇建设用地的批复》，可以由集体农用地转为建设用地，但是，中山市人民政府没有提供证据证明其向合兴村民小组支付了征地补偿款，且现涉案土地仍然由合兴村民小组进行耕种，故应认定征地程序尚未完成。在此情形下，原中山市国土房管局即与大俊公司签订国有土地使用权出让合同，构成违法，其据此作出的18号用地批复也已经被广东省人民政府在行政复议程序中确认违法。大俊公司持违法的18号用地批复申请登记发证，中山市人民政府为其颁发中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》缺少合法的权属来源证明，同样构成违法，本应予以撤销。但是，由于中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》已经被注销并由新证取代，实际已经没有可以撤销的内容，合兴村民小组在一审程序中也没有一并请求对再次变更登记的中府国用（2006）第330682号《国有土地使用证》进行审查，故一审判决仅确认中府国用（2006）第330518号《国有土地使用证》违法是正确的，本院予以维持。对中山市人民政府颁发中府国用（2006）第330682号《国有土地使用证》的行为，合兴村民小组可以另循法律途径解决。
综上，合兴村民小组和大俊公司的上诉理由均不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人合兴村民小组和大俊公司共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐春建
审 判 员 付洪林
代理审判员 刘德敏
二〇一五年九月六日
书 记 员 李 捷