重庆市第五中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝05行终563号
上诉人（一审原告）罗玉英，女，汉族，1934年5月15日出生。住址：重庆市綦江区。
委托代理人陶发秀，女，汉族，1966年9月6日出生。住址：重庆市綦江区。与上诉人系母女关系。
被上诉人（一审被告）重庆市綦江区篆塘镇人民政府。住所地：重庆市綦江区篆塘镇篆南街。
法定代表人朱鸿，镇长。
出庭负责人袁其春，副镇长。
委托代理人廖中平，重庆市綦江区东溪法律服务所法律工作者。
上诉人罗玉英因诉重庆市綦江区篆塘镇人民政府（以下简称篆塘镇政府）扣除复垦面积违法一案，不服重庆市南岸区人民法院作出的(2016)渝0108行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年12月6日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院查明，罗玉英系重庆市綦江区篆塘镇珠滩村1组农户，与丈夫陶友云（已逝）原于篆塘镇街村二组有土瓦结构房屋一处，集体建设用地批准为68平方米，房屋建筑面积为33.44平方米，持有乡村房屋产权证书。2011年，罗玉英申请该房宅基地加入土地复垦项目，篆塘镇政府准许后收取了该乡村房屋以及房屋产权证书。2012年3月，篆塘镇珠滩村等（2）个农村建设用地复垦项目竣工，篆塘镇政府将《建设用地复垦项目权利人补偿款汇总表》张贴公示，该表标明罗玉英的复垦土地面积为275平方米，补偿金额为49500元，已付9853元，剩余39647元。双方一直未签订土地复垦协议。2013年5月，在珠滩村村民委员会的组织协调下，陶发秀代表罗玉英一户，与被复垦房屋周边的村民陶发成、陶发和、谢秀先进行了协商，四人共同签订《2012年珠滩村等2个村复垦项目2号片块面积分户表》，将罗玉英名下的复垦土地275平方米作出了重新分配，确认了罗玉英的复垦面积为101平方米、谢秀先的复垦面积为18平方米、陶发和的复垦面积为35平方米、陶发成的复垦面积为121平方米。之后，篆塘镇政府依据该分户表确定的数据登记上报各户的复垦土地面积，《重庆市綦江区篆塘镇申请地票交易的农村建设用地复垦项目情况登记表》中亦确认罗玉英复垦土地用于地票面积是101平方米。复垦土地补偿费是按照复垦土地101平方米计算，共计为21785.7元，罗玉英已预支9853元，剩余11932.7元尚未领取。2015年4月起，罗玉英户就土地复垦事宜向篆塘镇政府多次信访，要求其按照复垦土地275平方米支付补偿费未果，遂起诉来院。另，罗玉英户的林权地未纳入复垦范围，其林权地与复垦房屋宅基地并不相邻。
一审法院认为，罗玉英是与复垦土地行政行为有利害关系的公民，即便无诉讼行为能力，仍具有诉权，有权提起行政诉讼，是适格的法律主体。罗玉英、篆塘镇政府虽未签订复垦协议，但罗玉英拥有原乡村房屋宅基地的合法使用权，其将该宅基地交给篆塘镇政府进行土地复垦，双方已形成集体土地行政复垦关系，只是未能确认复垦土地的具体面积。陶发秀代表罗玉英一户，与相邻三户村民共同协商后签订了《2012年珠滩村等2个村复垦项目2号片块面积分户表》，自主行使处分权，分配确认了各自的复垦土地面积，系各农户的真实意思表示，篆塘镇政府未组织、未参与该分户表的签订，并非其作出的行政行为，也并非其行政行为所导致。罗玉英称签订分户表时被其他农户所胁迫、恐吓，但无据证实，且与篆塘镇政府无关。分户后，罗玉英名下的101平方米复垦土地仍超出其复垦房屋建设用地使用面积。因此，篆塘镇政府依据该分户表确定的复垦土地面积，向罗玉英计付复垦土地补偿费的行政行为并不违法。罗玉英称篆塘镇政府无故扣减复垦土地面积174平方米的诉讼请求没有事实、法律依据支撑而不能成立。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回罗玉英的诉讼请求。
上诉人罗玉英不服一审判决，请求撤销被上诉人篆塘镇政府扣减其复垦土地面积174平方米的行政行为。主要理由如下：1、上诉人罗玉英的女儿陶发秀在《2012年珠滩村等2个村复垦项目2号片块面积分户表》上的签字捺印不是上诉人的真实意思表示。2、被上诉人篆塘镇政府未经核实，直接将《2012年珠滩村等2个村复垦项目2号片块面积分户表》确定的数据登记上报各户的复垦面积违法。3、被上诉人在分别于2015年4月17日和2015年6月25日作出綦篆信访初字﹝2015﹞003号和綦篆信访初字﹝2015﹞006号处理意见书和一审庭审中关于附属设施用地174平方米处理前后矛盾。
被上诉人篆塘镇政府辩称，1、分割复垦土地面积不是被上诉人的具体行政行为。罗玉英是老年痴呆，在民事关系行为中无法表示其真实意思表示，其所产生的民事行为都是以其女陶发秀的代表行为而产生。陶发秀在《2012年珠滩村等2个村复垦项目2号片块面积分户表》上签字捺印，是其真实意思表示，与被上诉人的具体行政行为无关。上诉人认为其项目只有上诉人一个名称而与其他人无关与客观事实不符，在农村土地复垦过程中，以几个人的土地共保一个项目上进行复垦是客观存在的。上诉人认为其未授权陶发秀进行分割，只能提起民事诉讼确认分割协议无效。2、本案争议的面积分割协议是上诉人的民事行为所导致，而针对市国土局的会议纪要是应对上诉人就其提出的复垦地块是其自留柴山组成的法律关系，按照该会议纪要，是林地与耕地被划入复垦红线范围内的，应当将林地和耕地扣除出来作为本组集体经济组织所有，被上诉人只是告知上诉人其如是林地，按照会议纪要精神，上诉人同样不能享有。本案中，被上诉人还未对涉案资金进行实际分割处理，未对涉及上诉人权利的金额作出相应的行政行为。因此，请求驳回上诉，维持原判。
上诉人罗玉英在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、张贴在篆塘镇派出所门前的复垦面积公示表；2、复垦补偿费发放表；3、信访回复；4、林权证；5、户口及死亡证明。
被上诉人篆塘镇政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、罗玉英无行为能力证明；2、罗玉英乡村房屋所有权证、集体土地建设用地使用证；3、规划现状图；4、复垦前土地现场照片；5、竣工图；6、复垦后竣工照片；7、复垦土地面积分户表；8、地票交易复垦项目情况登记表；9、信访处理意见书、会议纪要。
经审查，以上证据已经一审法院庭审质证并随案移送本院。一审法院对证据的分析认证正确，本院予以确认。据此，本院所认定的事实与一审法院认定事实无异。
本院认为，尽管上诉人罗玉英与被上诉人篆塘镇政府未签订书面复垦协议，但上诉人已将其具有合法使用权的乡村房屋宅基地交由篆塘镇政府进行复垦，故双方已形成事实上的土地复垦协议关系。
在双方履行该复垦协议过程中，罗玉英通过市级验收的复垦面积为275平方米，但经过公示，该社村民陶发成、陶发和、谢秀先提出异议，认为罗玉英复垦的红线范围内有部分复垦面积属于该3人。因此，在珠滩村村委会的组织协调下，陶发秀代表罗玉英一户，与陶发成、陶发和、谢秀先进行了协商，四人共同签订了《2012年珠滩村等2个村复垦项目2号片块面积分户表》，对罗玉英名下的复垦土地275平方米作出了重新分配，确认了罗玉英的复垦面积为101平方米、谢秀先的复垦面积为18平方米、陶发和的复垦面积为35平方米、陶发成的复垦面积为121平方米。之后，被上诉人篆塘镇政府依据该分户表确定的数据登记上报了各户复垦土地面积。由此，上诉人罗玉英的复垦面积从275平方米变更为101平方米，属于双方对复垦协议内容的变更。上诉人提出，《2012年珠滩村等2个村复垦项目2号片块面积分户表》并非其真实意思表示，陶发成、陶发和、谢秀先在其复垦面积上并无宅基地或土地。但是，上诉人在本案中未提供任何证据证明陶发秀在分户表上的签字捺印系受强迫所致。而对《2012年珠滩村等2个村复垦项目2号片块面积分户表》中涉及的被复垦土地的使用权归属争议，上诉人可以通过其他途径予以解决。
综上，上诉人罗玉英认为被上诉人篆塘镇政府违法扣除其复垦面积，其理由并不成立。一审法院判决驳回上诉人罗玉英的诉讼请求并无不当，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案诉讼受理费50元，由上诉人罗玉英负担。
本判决为终审判决。
审判长 应 禧
审判员 周 琦
审判员 乐 巍
二〇一七年二月二十八日
书记员 徐丹丹