广东省云浮市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）云中法行终字第27号
上诉人（原审原告）：郭进光，男，汉族，1965年9月9日出生，住罗定市。
被上诉人（原审被告）：云浮市国土资源和城乡规划管理局。住所地：云浮市府前路。
法定代表人：彭仲典，局长。
委托代理人：余巧怡，广东翔浩律师事务所律师。
上诉人郭进光因与被上诉人云浮市国土资源和城乡规划管理局（以下简称云浮市国土城规局）行政复议纠纷一案，不服云城区人民法院（2015）云城法行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郭进光，被上诉人云浮市国土城规局的委托代理人余巧怡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定事实：罗定市城乡建设规划局（以下简称罗定市城规局）于2012年4月5日通过各类媒体，向社会公众公开发布了《罗定市城乡建设规划局关于严肃查处居（村）民住宅超高超层违法建设的通告》称：为贯彻落实《中华人民共和国城乡规划法》，加强城乡规划管理，保障我市规划建设的顺利实施，严禁在我市城市规划范围内进行居（村）民住宅超高超层违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，现就有关事项通告如下：一、未取得城乡规划部门核发的《建设工程许可证》或者未按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设的建（构）筑物，属违法建设，一律严格依法查处。二、自本通告发布之日起，未按照《建设工程规划许可证》的规定新建的超高超层居（村）民住宅违法建设，一律不给予补办报建手续，不予规划竣工验收，并依法拆除�三、对本通告发布以前已建成的超高超层违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”处罚。四、拆除的违法建设，一律不予补偿。五、本通告自发布之日起施行。《通告》发布后，郭进光不服，向云浮市人民政府申请行政复议。2014年9月12日，云浮市人民政府作出云府行复（2014）26号《不予受理行政复议决定书》，决定对郭进光的行政复议申请不予受理。郭进光仍不服，于2014年10月8日向云浮市中级人民法院提起诉讼。云浮市中级人民法院于2014年11月6日以（2014）云中法行初字第15号行政判决书判决驳回郭进光的诉讼请求。2014年11月28日，郭进光向云浮市国土城规局提出行政复议申请，请求：1、确认被申请人罗定市城规局要求其接受行政处罚的行政行为违法；2、审查撤销《罗定市城规局关于严肃查处居（村）民住宅超高超层违法建设的通告》第三条内容。云浮市国土城规局收到郭进光的行政复议申请书后，认为郭进光提出的行政复议申请材料不全，于2014年12月4日向郭进光发出云国土规划法规（2014）175号《补正行政复议申请通知书》，郭进光在收到该《补正行政复议申请通知书》后，没有补充罗定市城规局对郭进光作出行政处罚的具体行政行为的证据，只向云浮市国土城规局提供了一份《行政复议申请补正材料情况说明》。2014年12月12日�云浮市国土城规局以云国土规划法规（2014）178号《行政复议不予受理决定书》决定不予受理。2015年1月5日，郭进光向原审法院提起诉讼，请求判决撤销云国土规划法规（2014）178号《行政复议不予受理决定书》。
原审法院认为：本案争议的焦点是云浮市国土城规局是否应当受理郭进光的行政复议申请。在本案中，应判断罗定市城规局发布的《通告》是具体行政行为还是抽象行政行为。对一个行政行为是具体行政行为还是抽象行政行为应从以下三个方面进行界定：1、看该行为所针对的对象是不是确定的。抽象行政行为和具体行政行为的区别不在于它所针对的人数的多少，而在于对象的确定与不确定。抽象的行政行为的对象是不确定的，无法统计；具体行政行为的对象是确定的，尽管有时涉及到的人很多，但人数是确定的、是可统计的。本案罗定市城规局发布�《通告》针对的对象是在罗定市规划区域范围内建设超高超层住宅的居（村）民，对象人数不确定且无法统计；2、看适用效力是“一次性消费”还是反复使用。一个具体行政行为原则上只对特定的对象有效，其效力不及于其他对象；抽象行政行为则可以反复适用。本案罗定市城规局发布的《通告》在被明令废止或被撤销之前，对其所规定事项可以反复适用；3、看能否直接进入执行过程。具体行政行为具有直接的执行力；而抽象行政行为不能作为直接的执行根据，必须有一个具体行政行为作为中介，才能进入执行过程。本案罗定市城规局发布的《通告》不是针对具体人和事所作的个别决定，必须有一个具体行政行为作为中介，才能进入执行程序。由此可见，罗定市城规局发布的《通告》具备抽象行政行为的特点，并非具体行政行为。
根据《中华人民共和国�政复议法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定，适用本法”的规定，行政复议的对象应当是具体行政行为，而非抽象行政行为。郭进光向云浮市国土城规局提出确认罗定市城乡规划局要求郭进光接受行政处罚的行政行为违法及撤销《通告》第三条内容的复议请求后，云浮市国土城规局认为郭进光的行政复议申请材料不全，已向郭进光发出《补正行政复议申请通知书》，但郭进光收到《补正行政复议申请通知书》后，仍未能补充罗定城乡建设规划局对郭进光作出行政处罚的具体行政行为的证据。因此，云浮市国土城规局对郭进光提出的行政复议申请不予受理并无不当。
综上所述，云浮市国土城规局于2014年12月12日作出的云国土规划法规（2014）178号《行政复议不予受理决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原审法院予以支持。郭进光的起诉理由不能成立，其相应的诉讼请求原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回郭进光的诉讼请求。案件受理费50元，由郭进光负担。
上诉人郭进光不服原审法院上述判决，向本院上诉称：原审判决认定事实不清，依据不足，理由如下：首先，原审法院在审理过程中回避了罗定市城规局在核发郭进光已建楼房《建设工程许可证》的过程中已告知郭进光已建楼房超高五层半，要求郭进光到罗定市城规局申请接受处罚，才会核发《建设工程许可证》的事实。在郭进光以行政不作为为由起诉罗定市城规局的案件审理过程中，罗定市城规局一直坚持并确认这个处罚决定的事实。因为该行为是口头告知的行政行为，所以郭进光无法提供直接证据给云浮市国土城规局。郭进光所能提供的唯一证据，就是罗定市城规局于2014年6月30日提交的二审答辩状，在该答辩状中罗定市城规局对该行政行为作了清楚的文字表述。郭进光在向云浮市国土城规局提交复议申请时将该答辩状作为证据一并提交给了云浮市国土城规局，且云浮市国土城规局也在本案一审过程中将该答辩状作为证据提交给了原审法院。郭进光认为，罗定市城规局口头告知要求郭进光申请接受处罚的行为是罗定市城规局对郭进光作出的行政处罚决定，该决定对郭进光的权利义务产生了极大的影响，所以罗定市城规局要求郭进光申请接受行政处罚是与郭进光有利害关系的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一项之规定，罗定市城规局口头告知要求郭进光申请接受行政处罚决定属行政复议范围。对于云浮市国土城规局要求郭进光提供证明罗定市城规局对郭进光作出行政处罚的其他证据的问题。郭进光认为无法提供也没有法律规定需要郭进光提供。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条之规定以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条之规定，提供作出行政处罚的证据属被申请人的义务。因此，云浮市国土城规局要求郭进光提供罗定市城规局对郭进光作出行政处罚的其他证据于情无理，于法无据。其次，罗定市城规局要求郭进光申请接受行政处罚决定的依据是《罗定市城乡建设规划局关于严肃查处居（村）民住宅超高超层违法建设的通告》。根据《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款第二项之规定，该通告也属行政复议审查的范围。综上，请求二审法院：1、撤销原判。2、�销云浮市国土城规局作出的云国土规划法规（2014）178号《行政复议不予受理决定书》，并判令云浮市国土城规局受理郭进光的行政复议申请。3、本案一、二审案件受理费均由云浮市国土城规局负担。
被上诉人云浮市国土城规局辩称：原审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案是行政复议纠纷。本案的二审争议焦点是云浮市国土城规局是否应当受理郭进光的行政复议申请。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”在本案中，郭进光向云浮市国土城规局提出行政复议申请，请求确认罗定市城规局要求郭进光接受行政处罚的行政行为违法，但其并未提交足以证明罗定市城规局对郭进光作出行政处罚的具体行政行为存在的证据，且郭进光在云浮市国土规划局向其发出《补正行政复议申请通知书》后，仍未能补充罗定市城规局对其作出行政处罚具体行政行为的证据，故云浮市国土城规局对郭进光的该项请求不予受理符合上述法律规定。关于郭进光认为依据《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款第（二）项的规定云浮市国土城规局应受理其要求撤销《罗定市城乡建设规划局关于严肃查处居（村）民住宅超高超层违法建设的通告》第三条内容的复议请求的问题。《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为�请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：……（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；……”在本案中，郭进光并没有对具体行政行为申请行政复议，根据上述法律规定，郭进光不得单独提出请求对《罗定市城乡建设规划局关于严肃查处居（村）民住宅超高超层违法建设的通告》第三条内容进行审查的行政复议申请。因此，原审法院认为云浮市国土城规局对郭进光的行政复议申请不予受理正确并无不当，本院予以支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人郭进光的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人郭进光负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄亦乾
审 判 员 陆汉容
代理审判员 李婉婉
二〇一五年七月二十九日
书 记 员 陈辉财