浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙01行终24号
上诉人（原审原告）徐路良。
委托代理人徐某丙。
委托代理人崔凤荣，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淳安县国土资源局。
法定代表人徐宗强。
委托代理人徐胜武，浙江千岛湖律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）淳安县千岛湖镇人民政府。
法定代表人王红娟。
委托代理人余炳成、章献彪，浙江泽道律师事务所律师。
徐路良因与淳安县国土资源局拆迁行政裁决一案，不服浙江省淳安县人民法院（2015）杭淳行初字第69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案经合议庭评议，审判委员会进行了讨论并作出决定，现已审理终结。
2015年4月29日，淳安县国土资源局（简称淳安国土局）根据淳安县千岛湖镇人民政府（简称千岛湖镇政府）的申请，作出淳土资裁字（2015）012号《房屋拆迁争议裁决书》，依照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》（县委办（2013）50号文件）的规定，对徐路良（户）位于千岛湖镇排岭村里联××号房屋的安置补偿作出如下裁决：一、被申请人安置人口为4＋1＋1人（其中1人独生子女增加人口，另1人为非农特殊人口类型）。安置面积：全部选择高层安置房的，安置面积为640平方米；选择1套90平方米多层安置房，其余为高层安置房的，安置面积为620平方米；选择货币安置方式时，安置面积为640平方米。二、被申请人位于千岛湖镇排岭村里联××号的房屋合法部分应予以补偿，补偿价格以原选定的评估机构评估为准。根据淳安永盛房地产土地评估有限公司出具的千岛湖镇排岭村里联××号徐路良户房地产评估结果汇总表，由原有房屋合法面积房屋评估补偿金额、构筑物及其它附属设施补偿金额、装饰装修补偿金额组成，总计人民币1330485元。三、被申请人安置面积超过原住宅合法建筑面积228平方米的为未建面积，未建面积部分按比准价4200元／平方米计算补偿额。被申请人如选择调产安置高层安置房或货币安置的，未建面积为412平方米，补偿金额1730400元；如选择调产安置1套90平方米多层安置房，其余为高层安置房时，未建面积为392平方米，补偿金额1646400元。四、被申请人安置方式可由被申请人选择下列其中一种：1、如选择调产安置，安置地点为千岛湖镇里杉柏安置地块，安置面积：全部选择高层安置房的，安置面积为640平方米；选择1套90平方米多层安置房，其余为高层安置房的，安置面积为620平方米。安置房性质为商品住房，安置房价格按照《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》（安置房样本价6000元／平方米），被申请人安置房价款与房屋补偿款进行差价结算。2、如选择货币安置，被申请人自行解决住房的，补偿款由房屋评估补偿金额、构筑物及其它附属设施补偿金额、装饰装修补偿金额、未建面积补偿组成，同时再增加228平方米合法建筑补偿金额30%的货币安置奖励，增加货币安置奖励额为346117元。申请人应向被申请人支付金额总计人民币3407002元。3、如选择货币安置与调产安置相结合的混合方式进行安置，补偿款由房屋评估补偿金额、构筑物及其它附属设施补偿金额、装饰装修补偿金额、未建面积补偿组成，不享受单独货币安置增加30%的货币安置奖励，安置房为千岛湖镇里杉柏安置地块商品住房。五、被申请人应在收到本裁决书之日起15日内完成搬迁腾空。被申请人选择调产安置方式的，从被申请人搬迁之日到被安置后的四个月内支付其房租补贴和临时过渡费；被申请人选择货币安置的，从其搬迁之日，支付其12个月的房租补贴和临时过渡费。房租补贴标准为每月1500元，临时过渡费标准，按被申请人实际安置人数5人，过渡期间每人每月补贴200元。支付被申请人搬家补贴费1200元，实行调产安置的支付2次搬家补贴费。
原审法院经审理查明：徐路良系淳安县千岛湖镇排岭村里联自然村村民。徐路良户的房屋位于千岛湖镇排岭村里联××号（1990年集体土地使用权登记人为徐某甲）。根据6702028号土地登记资料，其住房占地面积为119.72平方米、附房1占地面积为22.92平方米、附房2占地面积为25.83平方米。原告户的在册人口有5人，安置人口为4﹢1﹢1人，分别为户主徐路良、妻子程某、儿媳张某、孙女徐某乙（独生子女），儿子徐某丙属户口在本村的非农户口，可1人享受90平方米高层安置房。2013年4月25日，中共淳安县委、淳安县人民政府决定对千岛湖镇东庄行政村、排岭行政村实施撤村建居工作，并发布《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》（县委办（2013）50号），对房屋征收、补偿安置等政策进行了规范。2013年11月27日，浙江省人民政府审批同意淳安县2013年度计划第十批次建设用地4.0779公顷（征收集体土地4.0779公顷）。淳安县千岛湖镇人民政府是征收集体土地房屋的实施主体。同年12月25日，被告向千岛湖镇人民政府核发了淳土资拆许字（2013）第2号《房屋拆迁许可证》，许可事项如下：因千岛湖镇城中村排岭区块改造工程项目建设征用集体土地，需拆迁下列范围内的房屋及其附属物，特发此证；拆迁范围，千岛湖镇排岭行政村龙门坑、里联自然村，东、南、西、北均至排岭村土地，征用面积40779平方米；拆迁期限2013年12月25日至2015年12月24日；搬迁期限2013年12月25日至2014年2月28日。同月26日，被告在杭州日报等处对该房屋拆迁许可的内容作了公告。徐路良位于千岛湖镇排岭村里联××号房屋属于许可的拆迁范围。
千岛湖镇政府领取《房屋拆迁许可证》后，分别与杭州市房地产测绘公司、淳安永盛房地产土地评估有限公司签订了《房屋建筑面积测绘合同》和《房地产估价委托合同》，委托其对征收范围内的房屋进行丈量和评估。徐路良户已完成了丈量和评估，其合法建筑面积为315.20平方米、违法已处理面积2.4平方米，评估总金额为1330485元。千岛湖镇人民政府于2015年3月27日将二份告示送达徐路良，并进行了张贴，一是徐路良户的被征收住房合法建筑面积、安置人口和安置面积告示，二是徐路良户的房屋征迁价格评估结果告示。但双方未能签订补偿安置协议。
2015年3月28日，千岛湖镇政府向淳安国土局提出房屋拆迁裁决申请，淳安国土局于4月1日审核受理后，先后通知徐路良户参与答辩和调解。同年4月17日下午，淳安国土局主持调解会，因徐路良户未参与调解会而终止。同年4月29日，淳安国土局作出淳土资裁字（2015）011号房屋拆迁争议裁决书，认定事实如下：一、申请人具有拆迁主体资格，其拆迁行为合法，补偿安置标准符合法律政策规定。二、《千岛湖镇城中村排岭区块改造工程房屋拆迁方案》和淳土资拆许字（2013）第2号《房屋拆迁许可证》中明确的补偿形式、安置方式、过渡方式、过渡期限、搬迁期限等内容符合法律和政策规定。三、淳安永盛房地产土地评估有限公司出具的千岛湖镇排岭村里联××号徐路良户房地产评估结果，符合评估工作程序和形式要求，评估机构对评定的补偿价格真实性承担法律责任。四、被申请人位于千岛湖镇排岭村里联××号房屋，根据6702028号土地登记资料，其住房占地面积为119.72平方米、附房1占地面积为22.92平方米、附房2占地面积为25.83平方米、厕所占地面积为6.3平方米。住房合法建筑面积288平方米。洗澡间为未批先建。五、被申请人位于千岛湖镇排岭村里联××号房屋，现在册人口为5人，安置人口为4﹢1﹢1人，分别为户主徐路良、妻子程某、儿媳张某、孙女徐某乙（独生子女），儿子徐某丙属户口在本村的非农户口，可1人享受90平方米高层安置房。六、申请人已落实补偿资金并准备了位于千岛湖镇里杉柏区块的调产安置房和城区过渡房。被告根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款、第三十六条、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第十六条第二款和《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》（县委办（2013）50号）的规定，对涉案房屋作出了原则性的安置补偿裁决。次日，淳安国土局向当事人双方送达了行政裁决书。徐路良对该裁决不服而于2015年7月28日向原审法院递交了行政起诉状。
原审法院认为：根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款、第三十六条和《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第二十二条的规定，淳安国土局是集体土地房屋征收争议的裁决机关。根据浙江省人民政府《浙江省建设用地审批意见书》［批准文号：浙土字A（2013）-0404）、淳安国土局《房屋拆迁许可证》［淳土资拆许字（2013）第2号］等批准、许可内容和中共淳安县委、淳安县人民政府《关于开展千岛湖镇撤村建居工作的实施意见》（县委（2013））21号）等文件精神，千岛镇政府是适格的集体所有土地房屋征收的实施主体，且具有拆迁主体资格。徐路良户所有的房屋座落在千岛湖镇排岭村里联××号，是本次征收的拆迁范围。千岛湖镇政府根据《房屋拆迁公告》的要求，查明徐路良户的人口数为5人，4幢房屋实际建筑面积338.45平方米，审批面积315.20平方米（其中住房228平方米，附房87.20平方米），房屋作价补偿建筑面积338.45平方米。因双方不能签订补偿安置协议而由千岛湖镇政府申请淳安国土局对房屋拆迁争议进行裁决，其申请符合法定条件。淳安国土局受理申请后，先后履行了受理、通知答辩、先行调解、催促签约和裁决，符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》规定的程序，程序合法。淳安国土局在行政裁决程序中根据千岛湖镇政府提供的材料，审查认定徐路良户的安置人口数、被征收房屋的审批情况和未建造面积的事实清楚，主要证据充分。《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》是适用于淳安县千岛湖镇撤村建居项目征收集体土地房屋补偿和安置的政策依据，淳安国土局根据该实施办法规定的安置条件、安置标准和奖励政策，对争议事项作出的可供选择的原则性裁决，并无不妥。淳安国土局作出的淳土资拆许字（2013）第2号《房屋拆迁许可证》虽与本案《房屋拆迁争议裁决书》有关联，但分属两个独立的行政行为，《房屋拆迁许可证》在不被判决撤销或确认无效的情形下，并不影响房屋拆迁争议裁决的效力。因此，徐路良以此而提出的裁决违法的理由，不予采纳。综上，淳安国土局作出的淳土资裁字（2015）012号《房屋拆迁争议裁决书》，其认定的事实清楚、适用的法律和政策准确、裁决程序合法。徐路良要求撤销该裁决并提出按国有土地房屋的征收标准进行补偿的主张，因缺乏事实和法律依据而不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐路良要求撤销淳安国土局作出的淳土资裁字（2015）012号房屋拆迁争议裁决书的诉讼请求。案件受理费50元，由徐路良负担。
上诉人徐路良不服原审判决提起上诉称：一、被诉淳土资裁字（2015）012号《房屋拆迁争议裁决书》的制作前提违法。作为被诉裁决必备前置文件的淳土资拆许字（2013）第2号《房屋拆迁许可证》已被依法确认违法。二、淳安国土局不具有行政裁决的职权。淳安国土局未提交证据证明其具有行政裁决的职权。《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……”行政法规已明确了征收实施主体，对案涉集体土地上的附着物的补偿也应据此确定主体。三、淳安国土局作出的被诉裁决实体与程序严重违法。首先，千岛湖镇人民政府作为行政机关直接介入拆迁违法，严重侵害了被拆迁人的合法权利。其次，拆迁人申请裁决未依法提供裁决所需材料，淳安国土局不应接受裁决申请。再次，淳安国土局作出被诉裁决的主要依据“评估结果汇总表”违法。《评估结果汇总表》未送达上诉人，评估缺失《房地产估价规范》要求的重要组成部分。评估机构选定无证据证明征求了被拆迁人的意见，其选定违法。评估未履行实地查勘程序，缺少评估对象的内外部照片，装潢、附属物项目、数量与实际情况严重不符。评估未采用市场比较法，其评估方法的选用不合法。四、被诉行政裁决行为适用法律错误。本案应当参照《城市房屋拆迁管理条例》，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，而非《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》或《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》。为此，请求：1、撤销杭州市淳安县人民法院作出的（2015）杭淳行初字第69号行政判决；2、撤销淳土资裁字（2015）012号拆迁裁决；3、诉讼费全部由被上诉人承担。
被上诉人淳安国土局答辩称：一、淳土资拆许字（2013）第2号《房屋拆迁许可证》虽被确认违法但未被撤销，故仍具有法律效力。二、根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置方式、安置地点、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项有争议，经协商达不成协议时，由市土地管理部门裁决。”第三十六条规定：“杭州市所辖各县（市）征地拆迁，可参照本条例执行。”另外，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第二十二条规定：“萧山区、余杭区和市辖各县（市）辖区范围内征用集体所有土地房屋拆迁争议的裁决，可参照本办法执行。”因此，针对淳安县范围内集体所有土地房屋的拆迁争议，被上诉人具有作出行政裁决的职权依据。三、千岛湖镇政府是案涉城中村改造征收的集体土地房屋征收工作的实施主体，其可以成为拆迁人。该拆迁人申请案涉裁决时，已按照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第六条第一款的规定，提交了应当提交的资料。四、原审判决适用法律正确。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》和《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》是规范杭州市及所辖各县（市）征收集体所有土地房屋拆迁行为的地方性法规，并不违反上位法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求维持原审判决。
被上诉人千岛湖镇政府答辩称：淳安国土局根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》具有作出案涉裁决的职权。案涉拆迁许可行为虽被确认违法，但因公共利益未被撤销，司法机关仍确认其法律效力，因此被诉裁决的作出未丧失基础。上诉人引用的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等与本案集体土地上房屋没有关联。案涉评估单位为有资质的机构，评估完成后也将结果送达给了上诉人，上诉人收到后未提出实质异议，甚至在一审中也未提出实质性异议。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》系有效的地方性法规，本案中应予适用。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持。
综合各方当事人质证、辩论的情况，本院确认原审认定的基本案件事实。二审另查明，案涉淳土资拆许字（2013）第2号拆迁行政许可行为由淳安县人民法院于2015年9月16日作出（2015）杭淳行重字第2号行政判决，以该拆迁行政许可行为程序违法，但涉及公共利益为由，判决确认淳安国土局于2013年12月25日作出淳土资拆许字（2013）第2号房屋拆迁许可证的行政行为违法。该案经上诉，本院于2015年12月8日作出浙杭行终字第502号终审判决，驳回上诉，维持原判。
本院认为，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款、第三十六条以及《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第二十二条的规定，淳安国土局可以成为淳安县行政区划范围内征收集体所有土地房屋拆迁争议的裁决机关。
本案系征用集体所有土地引起的房屋拆迁，故上诉人以《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》、《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定质疑案涉集体土地房屋拆迁的意见不能成立。
针对上诉人案涉评估结果缺失《房地产估价规范》要求的重要组成部分的意见，本院认为，鉴于《房地产估价规范》系推荐性标准，在上诉人经要求不能明确案涉评估结果对其实际权益产生何种影响的情况下，案涉评估结果作为被诉拆迁裁决的证据应予认可。同时，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第十四条第二款规定：“当事人对评估金额有异议，应当先由原评估机构进行复核，对复核结果仍有异议的，由裁决机关委托征用集体所有土地房屋拆迁价格评估技术委员会进行鉴定或者重新评估。”本案中，对上诉人千岛湖镇排岭村里联××号房屋的征迁价格评估结果告示于2015年3月27日送达徐路良，告示载明“被拆迁人对补偿金额等内容有异议的，可在5日内以书面形式……提出异议”。但徐路良户一直未就评估结果提出异议，故案涉评估结果在被诉裁决行为中具备合法存在的基础。
关于上诉人提出的对评估机构选定的质疑，因该内容属于拆迁行政许可中应当审查的内容，故本案中不予审查，且根据二审补充查明的事实，案涉淳土资拆许字（2013）第2号拆迁行政许可行为被生效判决确认违法，并保留效力。故不存在被诉拆迁行政裁决丧失拆迁许可的基础的问题。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐路良负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 洵
代理审判员 唐莹祺
代理审判员 李希芝
二〇一六年五月十一日
书 记 员 金 玲
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。
……