贵州省龙里县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）龙行初字第27号
原告贵定县昌明镇九百户村四百户村民组，住所地：贵定县昌明镇**户村**户组。
代表人周忠恒，男，1964年6月27日生，汉族，小学文化，贵州省贵定县人，务农，九百户村四百户村民组组长。
委托代理人陈朝柱，贵州行者律师事务所律师。特别授权。
被告贵定县人民政府，住所地：贵定县城关镇迎宾路。
法定代表人张丽芳，贵定县人民政府县长。
委托代理人尤永健，贵州正苍律师事务所律师。一般授权。
被告贵定县国土资源局，住所地：贵定县城关镇红旗路。
法定代表人刘振明，贵定县国土资源局局长。
委托代理人谢德新，男，贵定县国土资源局干部。一般授权。
第三人贵定县电影发行放映公司，住所地：贵定县城关镇宝山街道。
法定代表人陈永斌，贵定县电影发行放映公司经理。
委托代理人陈国良，贵州驰援律师事务所律师。特别授权。
原告贵定县昌明镇九百户村四百户村民组不服贵定县人民政府、贵定县国土资源局于2002年8月23日向第三人贵定县电影发行放映公司颁发的贵土国用（2002）字第025X号国有土地使用证，以贵定县国土资源局为被告向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月2日受理后，依法追加贵定县人民政府为被告参加诉讼，并于2015年7月14日向二被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月4日公开开庭审理了本案。原告代表人周忠恒及其委托代理人陈朝柱、被告贵定县人民政府委托代理人尤永健、被告贵定县国土资源局委托代理人谢德新、第三人贵定县电影发行放映公司法定代表人陈永斌及其委托代理人陈国良到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2002年8月23日，被告贵定县国土局依据第三人于1995年12月20日提交的土地权属来源证明、土地登记申请书、审批表，对第三人使用的争议地作土地使用登记，被告贵定县人民政府就争议地于2002年8月23日向第三人颁发土地使用权证。原告对该行政行为不服，向本院提起行政诉讼。
原告贵定县昌明镇九百户村四百户村民组诉称，2014年12月底，被告所属部门昌明镇土管所告知原告，被告已给第三人颁发土地使用证，原告认为被告给第三人进行土地使用权登记，其行为侵犯了原告的合法财产权利。一、原告与昌明区公所签订土地调换合同，区公所一直未履行合同。二、原告与昌明区公所、第三人一直存在土地使用权纠纷。三、昌明电影院土地使用面积为651平方米，而被告登记的面积为1010平方米，相差300多平方米，说明被告在登记前未对土地使用面积进行丈量和核实就草率进行登记，是错误的。故诉至法院，请求判决撤销被告对第三人昌明电影院土地使用权登记，本案诉讼费由被告承担。
原告提交以下证据：
1、周忠恒身份证复印件、九百户村委会证明、委托书，证明原告代表人的组长身份合法，四百户组村民集体委托组长周忠恒出庭参加诉讼。
二被告及第三人质证无异议。
2、证明、昌明镇电影院地基合同书、照片，证明四百户生产队（现四百户村民组）与昌明区公所签订合同，区公所一直未履行。
经质证，二被告对证明的真实性未作确认，认为区公所是否履行合同被告不清楚，村民小组不具备法人资格，村民委员会出证明来证明村民小组的事情，可信度很低。对照片的真实性无异议，但认为不能证实原告主张的1980年签订地基合同书之后区公所未履行交换地基的义务。第三人质证认为，九百户村是当年的四百户组和五百户组合并的，原告自己出证明来证明自己的行为，是说不通的。对地基合同和照片的真实性无异议。原告认为区公所没有履行合同，不符合客观事实，交换后土地是杨启秀家在耕种，原告提供的证据不足以证明其主张。政府大楼的照片与本案无关。
3、土地使用证，证明第三人在贵定县国土局获得昌明电影院土地使用权证。
二被告与第三人质证无异议。
4、照片四张，证明争议土地的四至范围和相邻关系，电影院的围墙和周流刚家的房屋紧密相连，昌明电影院的房屋和供销社的紧密相连。
二被告质证认为，被告的登记行为是第三人申请的时候登记的，相距现在十几年，不能用现在的四至去描述以前的四至。第三人质证认为，照片中的房屋已经不是供销社的房屋，是经过私人翻修的，不能以现在的照片来证明十几年前的事情，照片中水沟也是新修的。
5、调查笔录及身份证复印件，证明原告代理人对证人杨侦荣、周流刚进行调查，四百户组与昌明区公所、第三人一直存在土地使用权争议，第三人下属的昌明电影院西面与供销社紧密相连，北面与周流刚的房屋紧密相连。
二被告质证认为，该证据不能作为本案定案依据，调查对象都是原告四百户组的村民，在委托周忠恒出庭的委托书中也有该两人的签字和捺印，该两人不能作为证人，只能是当事人的陈述，即便是证人，也是与原告有利害关系的证人，在场人也是原告四百户组的村民。第三人质证认为，该证据的来源不合法，证人的证实不足以证明权属一直有争议，不能作为证据使用。
6、九百户村证明，证明杨侦荣曾担任四百户组组长。
二被告质证认为，证明内容真实，但未在举证期限内提交。
第三人质证认为，杨侦荣是不是组长与本案无关。
7、证人杨侦荣出庭作证，证明在杨侦荣任组长期间曾多次代表村民要求区公所履行义务，把黄家大田归还给四百户组使用，之后多次向政府反映，但是没有得到重视。
证人杨侦荣陈述，1978年到2003年证人是四百户组的组长，对于电影公司和四百户组的纠纷，电影公司拆房子时原告向政府反映过，房子可以拆，但是土地是原告的，但是政府没有管，后来昌明区公所在调换的土地上修建了政府楼，争议土地原来是杨启秀家的承包地，杨启秀是原告村民组村民，昌明区公所拿黄家大田和原告调换，但是最后原告并没有得到调换的土地，昌明区也没有把调出去的土归还原告，政府就把房子修了。争议地面积大概是8、9分，与区公所签合同的时候证人是四百户生产队的队长，但是证人并不知道这事情，证人也没有看过地基合同书，地基合同书上面刘俊宗是大队长，原来也任过小队长。大概在1999年电影院拆的时候证人去找过昌明镇政府，是刘先林接待证人，刘先林当时是镇里面的领导，不知道是什么职务。2014年12月底证人又找过镇政府，现在的年轻人不管以前的事，后来原告又找土管所，土管所就和证人协商，让电影公司给原告两三万补偿，但是原告方群众不同意。
原告质证认为，证人的陈述证明了四百户生产队与昌明区公所签订合同后，区公所没有履行合同，没有把黄家大田交给四百户用，后来政府又在黄家大田上修建房子。二被告质证认为，证人在发言过程中一直是以自己原告的立场来陈述，并且证人也是原告委托起诉人之一，证人的发言属于当事人的陈述。证人证实了本案诉争的土地是1980年换的，全部是杨启秀家的承包地，换的土地是否得到，应该由杨启秀家表态，不应是原告来表态，即便区公所没有履行合同，损害的也是杨启秀家的利益，不能作为原告的理由。证人的陈述主要证实生产队与区公所签订的地基合同书没有履行的问题，本案审理的是土地登记具体行政行为，地基合同与区公所是否履行合同，在区公所没有参与的情况下讨论是没有意义的。综上，证人证言对原告有利的部分不能作为本案定案依据。第三人质证认为，证人的陈述与第三人申请登记办证无关，不能作为证据使用，实际上杨启秀的女婿一直在耕种土地，而且区公所是与杨启秀换土地，现在诉讼主体变成了四百户村民组，主体不适格。
8、证人周流刚出庭作证，证明周流刚现在新修的房屋和电影院紧邻，他以前的老房子也和电影院紧邻。
证人周流刚陈述，证人是四百户村民组的，证人的房子与第三人电影院紧邻，距离大概8米，房子是2003年修建的，电影院在证人房子的南面，以前的老房子就在这个地方，证人家老房子已修建了几百年，老房子的南边有水沟，水沟在修公路的时候就没有了，那时候证人大概十多岁。
原告质证认为，证人证言证实了他现在的房屋、以前的老房子、地坝都是与第三人电影院是紧密靠在一起的。二被告质证，对证人陈述有水沟的事实无异议，但对证人资格有异议，认为证人就是本案委托起诉人之一，故证人证言对原告有利部分不能作为定案依据，证人陈述不能叫证言，只能叫当事人陈述，证人发表的老房屋已有几百年的推测性的言论不能作为定案依据。第三人质证认为，证人生于1972年，其陈述与其年龄不符，且证人是原告四百户村民组的村民，其证实不合情理，不能作为证据所用。
被告贵定县人民政府辩称，被告的登记行为事实清楚，程序合法，依法应予以维持。本案所涉贵土国用（2002）字第025X号国有土地使用证，系第三人贵定县电影发行放映公司申请登记颁发。第三人依据土地登记规则规定提交了土地登记申请书、法定代表人身份证明、土地权属来源证明（昌明电影院地基合同书）等相关资料及依据，县国土部门在登记过程中进行了审核，该证的发放所依据的事实清楚，证据充分，被告登记发证的程序符合土地登记规则的规定，程序合法，依法应予以维持。
被告贵定县国土资源局辩称，被告的登记行为事实清楚，程序合法，依法应予以维持。本案所涉贵土国用（2002）字第025X号国有土地使用证，系第三人贵定县电影发行放映公司申请登记颁发。第三人依据土地登记规则规定提交了土地登记申请书、法定代表人身份证明、土地权属来源证明（昌明电影院地基合同书）等相关资料及依据，县国土部门在登记过程中进行了审核，该证的发放所依据的事实清楚，证据充分，符合土地登记规则的规定，程序合法，依法应予以维持。
被告贵定县人民政府在举证期限提交以下证据：
1、土地登记申请书、审批表，证明被告对第三人的登记行为有申请人的申请，本案的登记行为履行了审批程序。
经质证，原告对申请书真实性无异议，对登记内容的真实性提出异议，认为登记的四至西至水沟、北至水沟不符合事实；同时认为，第三人的申请理由不符合事实，其隐瞒了土地权属存在纠纷。审批表所登记的内容不真实，登记面积是1000多平方米，实际上只有650多平方米，其第二项载明的土地权属清楚无纠纷不真实，该土地一直存在权属纠纷。被告贵定县国土资源局质证无异议。第三人质证认为，申请书的文本完全正确，对审批表无异议，原告称权属存在纠纷的主张不符合事实，如果存在纠纷，则第三人根本不可能在争议地上修建电影院。
2、地籍调查表、宗地草图、界址标示，证明被告贵定县国土资源局对争议地经审核后进行了登记，并制作了相关的资料。
原告质证认为，地籍调查表宗地西至和北至不真实，实际上西至昌明供销社房屋，北至村民周流刚的房屋。草图画的电影院面积是正确的，但是活动地坝仅仅只有100平方米左右，草图位置不真实。界址标示上面指界人姓名一栏写的是水沟，回避了该宗地的真实情况。被告贵定县国土资源局质证认为，界址标示上面四至和图纸上面四至一致。第三人质证认为，该证据真实，指界人的姓名和水沟都是真实存在的，以水沟为界是事实。
3、昌明镇电影院地基合同书，证明本案登记的土地是通过昌明区公所与原告签订合同取得，本案的登记行为合法。
经质证，原告对证据的真实性无异议，但提出，合同签订之后原告履行了合同，而昌明区公所并未履行合同，该合同依法应解除。被告贵定县国土资源局质证无异议。第三人质证无异议。
4、关于昌明电影院土地问题证明材料，证明申请人在申请登记时提交的材料。
原告质证提出，该证据是证人证言，未附有证人的身份信息，不符合证人证言的法定形式要件，证人所作出的证言与原告和第三人争议的土地权属无关联性，故不能作为证据使用。
被告贵定县国土资源局质证无异议。第三人质证无异议。
5、昌明电影院修建土地情况。证明申请人在申请登记时提交的材料。
原告质证提出，一方面，该证据无证人身份信息；另一方面，根据法律规定，证人作证应该单独进行，该证据属两位证人同时作证，不符合法律规定的形式要件。故该证据不能作为证据使用。被告贵定县国土资源局质证无异议。第三人质证无异议。
6、昌明电影院修建经费追补报告、昌明电影院修建经费追补报告预算表（表一、表二），证明1981年时昌明电影院就已经修建，本案争议土地在1981年就已经交付第三人使用。
原告质证认为，该证据所证明的内容与本案审理的土地登记无关联性。被告贵定县国土资源局质证无异议。第三人质证认为，争议土地实际上早就交付使用，没有纠纷，建房所用土地的根据是合同书，土地和土地上面所修建的房屋归电影公司所有。
7、土地登记法人代表身份证明书，证明第三人申请登记时提交了法人的身份资料。
原告质证无异议。被告贵定县国土资源局质证无异议。第三人质证无异议。
8、贵定县公安局1995年停产停业整改通知书，证明1995年1月9日县公安局检查前昌明电影院的房屋已经毁坏，地基合同书早已履行，土地早已经交付电影院使用。
经质证，原告对证据的真实性无异议，但认为该证据所证明的内容与被告贵定县国土资源局认定第三人的土地登记是否合法有效无关联性。被告贵定县国土资源局质证无异议。第三人质证认为，该证据不仅证明了土地来源正确，而且证明了土地调换合同已经履行完毕，电影院修建已经有15年。
被告贵定县国土资源局提交的证据与被告贵定县人民政府提交的证据一致。
第三人贵定县电影发行放映公司述称，原告的诉请不符合法律规定，其请求损害了第三人的合法权益，请求驳回原告的请求。第三人的国有土地使用证是12年前就颁发的，1982年第三人就在该土地上修建昌明电影院。1980年12月1日，政府为解决昌明地区的文化生活，由区公所用土地调换修建地基，该地基所有权归电影院。2005年第三人获得贵州发展和改革局的批复，此后由县各相关部门划拨用地变更为商业用地，本案是国家用调换的方式划拨得到的土地使用权，本案争议的是登记行为，原告如果对登记行为有异议，诉讼时效也是5年，现在已经超过诉讼时效，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人提交贵定县发展和改革局贵发改复（2005）12X号文件、贵定县人民政府贵府函（2011）19X号文件、贵定县文体广播电视局贵文体广电字（2009）7X号文件、贵定县住房和城乡建设局贵定住建规（2012）1X号文件，拟证明电影院取得土地使用证之后，使用多年年久失修，向相关部门上报，获得批准。
原告质证认为，被告对争议地作出行政行为时间是2002年，该组证据是被告贵定县人民政府自己形成的文件，是被告作出行政行为之后收集的证据，根据法律规定，不具有合法性，应该予以排除。二被告质证无异议。
本院对上述证据作如下认定：原告提交的证据1，二被告及第三人质证无异议，可以证明原告身份情况，本院予以采信。原告提交的证据2中的昌明镇电影院地基合同书与被告提交的证据3内容一致，各方对真实性均无异议，可以作为本案定案依据。原告提交的证据2只能证明四百户生产队与昌明区公所签订合同，不能证明昌明区公所是否履约。原告提交的证据3，二被告及第三人质证无异议，可以作为本案定案依据。原告提交的证据4，与本院现场勘察的情况一致，本院予以确认。原告提交的证据5、6、7、8属证人证言，因证人系原告村民，无其他证据佐证，本院不予以采信。二被告提交的证据1、2、3、7，系被告土地登记及颁发土地使用权证的卷宗材料，原告对证据本身的真实性无异议，但对其中内容提出异议，本院予以确认。二被告提交的证据4、5系第三人申请土地登记提交的书面证言，无其他证据佐证，本院不予采信。二被告提交的证据6、8，结合其他证据可以证实第三人实际使用争议土地的事实。第三人提交的证据可以证明第三人实际使用争议土地的事实，本院予以确认。
经审理查明，1980年12月1日，原告与被告贵定县人民政府下属机关昌明区公所签订昌明电影院地基合同书。合同约定，昌明区公所以黄家门口大田一块与原告调换位于刘俊忠家门口由原告村民杨启秀耕种的小田两块，用于修建昌明电影院；调换后黄家门口大田由杨启秀暂时耕种农作物，不得改作他用，土地权属归集体。合同签订次年，第三人在通过昌明区公所调换取得的争议地上修建电影院。1983年，昌明区公所在调换给原告的黄家门口大田上修建区公所大楼，未对原告作出补偿，原告多次向昌明区公所要求处理未果。1991年乡镇政府建并拆，在黄家门口大田上修建的区公所大楼归昌明镇政府所有。2002年8月23日，被告贵定县国土局依据第三人于1995年12月20日提交的土地权属来源证明、土地登记申请书、审批表，对第三人使用的争议地作土地使用登记，并交被告贵定县人民政府审核，被告贵定县人民政府经审核，向第三人颁发土地使用权证。2014年，昌明电影院拆除重建，原告对第三人的重建施工进行阻挠。2014年12月底，原告从昌明镇土管所得知被告的颁证行为，并于2015年6月对被告贵定县人民政府就争议地向第三人颁发土地使用权证的行为向本院提起行政诉讼。
本院认为：第三人使用的争议地来源于昌明区公所与原告调换土地后划拨，该地在办理土地使用权证前，土地使用权不能确定为第三人享有。昌明区公所与原告调换土地后，又在调给原告的土地上修建区公所大楼，且未对原告作出补偿。昌明区公所该行为，应视为其对土地调换合同的否定，昌明区公所对土地调换合同作出否定后，其通过调换划拨给第三人用于修建昌明电影院的涉诉地块，已丧失来源的合法性而成为争议地。依照被告作出行政行为时施行的国土资源部1995年12月28日颁布的《土地登记规则》第十四条之规定，土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表；1995年12月28日颁布的《土地登记规则》第十七条规定，土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后，再行登记。被告在收到第三人的土地登记申请后，对土地权属的来源《昌明区电影院地基合同书》审查不严，没有就该合同是否实际履行向合同双方当事人进行核实。同时，第三人申请土地登记为初始土地登记，依照1995年12月28日颁布的《土地登记规则》第十五条、《贵州省土地登记条例》第十二条之规定，土地管理部门审核后认为符合登记要求的，应予以公告。被告在本案中未提供证据证明其已履行对争议地登记进行公告的行政程序。未经公告程序，可能导致潜在的其他权利人不知晓该事项而无从提出权属异议，对土地登记的合法性基础产生根本影响。另外，依照1995年12月28日颁布的《土地登记规则》及《贵州省土地登记条例》的相关规定，被告应在规定的期限内完成对土地登记申请的审核，并作出相应处理，而本案被告于1995年12月收到申请，至2002年8月23日才向第三人颁发土地使用权证。综上，被告向第三人颁发贵土国用（2002）字第025X号国有土地使用权证的行政行为违法。被告的行政行为虽然违法，但贵土国用（2002）字第025X号国有土地使用权证明确争议土地的用途为文化娱乐性用地，第三人修建的电影院是用于当地居民文化娱乐，与土地使用权证载明的用途一致，具有公益性质，且使用时间较长，其对土地的使用，不宜随意变更，故对本案中被告颁发的土地使用权证不宜撤销，应由被告就自己行政行为的违法性积极采取补救措施，其行政行为侵犯其他权利人合法权益的，应依法作出相应赔偿或补偿，原告也可就此向相应单位提出补偿或赔偿请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款之规定，判决如下：
确认被告贵定县国土资源局填发、被告贵定县人民政府颁发贵土国用（2002）字第025X号国有土地使用权证的行政行为违法。
本案受理费50元，由被告贵定县人民政府、贵定县国土资源局负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院或上诉法院递交上诉状，并按对方当事人数提交副本，通过本院或直接上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。逾期不上诉，本判决则发生法律效力。
审判长 刘显红
审判员 朱二胜
审判员 岑德国
二〇一五年十二月三日
书记员 陈 萍