广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终846号
上诉人（原审原告）：何伟生，男，1977年3月4日出生，汉族，住龙川县。
被上诉人（原审被告）：水利部珠江水利委员会。住所地：广东省广州市天河区天寿路**号。
法定代表人：束庆鹏，主任。
委托代理人：陈军、梁国健，该委工作人员。
上诉人何伟生因诉被上诉人水利部珠江水利委员会批准水工程建设规划一案，不服广州市中级人民法院(2014)穗中法行初字第138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院审理查明：被告于2013年1月28日向广东省龙川县育茗实业发展有限公司（下称育茗公司）作出珠水规计函（2013）50号《关于发送广东省龙川县稔坑水电站工程建设规划同意书的函》，该函主要内容为：“广东省龙川县育茗实业发展有限公司：你公司《关于办理东江稔坑水电站工程项目水规划许可证的请示》收悉。经研究，函复如下：一、根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》的规定，在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，应经有关流域管理机构对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。稔坑水电站位于东江干流枫树坝至龙川河段，未经我委签署规划意见，主体工程已于2007年开工建设，属未批先建项目违反了国家相关法律、法规的规定。二、根据《水工程建设规划同意书制度管理办法(试行)》(水利部第31号令)及《水利部珠江水利委员会水工程建设规划同意书制度管理办法实施细则》的有关规定，你公司现向我委申请补办稔坑水电站工程建设规划同意书。经对申报材料进行审核，稔坑水电站工程主要任务是以发电、反调节为主，兼顾航运等功能，正常蓄水位为84.5米，水库总库容为2397万立方米，装机容量为25兆瓦。工程任务及建设规模基本符合《珠江流域综合规划》的要求，同意你公司补办该工程建设规划同意书手续，并出具《广东省龙川县稔坑水电站工程建设规划同意书》(见附件)。三、你公司在工程日常运行管理过程中，应依法接受水行政主管部门的监督检查。工程运行方式应服从流域防汛调度和水资源统一调度的要求，确保流域防洪安全，并保证下游河道生态基本流量的需求。四、工程运行过程中对第三者合法权益有影响的，由你公司负责协调并承担相应责任。”原告不服该函，遂提起本案诉讼，请求撤销被告水利部珠江水利委员会于2013年1月28日作出的《关于发送广东省龙川县稔坑水电站工程建设规划同意书的函》（珠水规计函[2013]50号）。
原审法院认为：《中华人民共和国水�(2002修订)》第十二条第三款规定：“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”第十九条规定：“建设水工程，必须符合流域综合规划。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见；在其他江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照管理权限对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。水工程建设涉及防洪的，依照防洪法的有关规定执行；涉及其他地区和行业的，建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。”《水工程建设规划同意书制度管理办法(试行)》第三条规定：“水利部负责水工程建设规划同意书制度实施的监督管理。水利部所属流域管理机构（以下简称流域管理机构）和县级以上地方人民政府水行政主管部门按照分级管理权限，具体负责水工程建设规划同意书制度的实施和监督管理。”根据上述法律和部门规章的规定，被告水利部珠江水利委员会作为水利部派出的流域管理机构，在珠江流域内依法行使水行政管理职责，具有对涉案稔坑水电站的水工程建设规划同意书予以审查并签署的行政职权。《中华人民共和国水法(2002修订)》第六十五条第二款规定：“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法�作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；……”《中华人民共和国防洪法》第五十四条规定：“违反本法第十七条规定，未经水行政主管部门签署规划同意书，擅自在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站的，责令停止违法行为，补办规划同意书手续；违反规划同意书的要求，严重影响防洪的，责令限期拆除；违反规划同意书的要求，影响防洪但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款。”《水工程建设规划同意书制度管理办法(试行)》第八条规定：“审查签署机关对受理的水工程建设规划同意书申请，应当依据有关法律、法规以及流域综合规划和防洪规划进行审查；对符合下列条件的，作出批准的决定，并签署水工程建设规划同意书�（一）水工程建设规模、任务符合流域综合规划和防洪规划的总体要求；（二）建设规模等级（别）和标准符合《防洪标准》及其他有关技术和管理规定的要求；（三）不影响其他水工程，或者有消除影响的补救措施。水工程建设不符合前款规定条件之一的，审查签署机关应当作出不予批准的决定，并下达水工程建设规划同意书不予签署通知书。水工程建设规划同意书可以对水工程的设计方案和管理措施提出有关要求。……”本案中，建设单位广东省龙川县育茗实业发展有限公司向被告申请补办稔坑水电站水工程建设规划同意书，并提交相关材料。被告认为其符合受理条件受理了其申请，经审查,稔坑水电站工程建设规模、任务符合流域综合规划的总体要求，建设规模等级和标准符合《防洪标准》及其他有关技术和管理规定的要求，且与其他水工程协调一致，符合�述部门规章规定的要求。同时，稔坑水电站工程补办建设规划同意书手续时已建成，并已进入了正常的生产运行阶段，其建设规模、任务等符合流域规划要求。被告遂根据上述法律的规定，从完善基本建设程序的角度，作出被诉的函对稔坑水电站工程补办了规划同意手续并无不当，原审法院予以支持。原告要求撤销涉案关于发送广东省龙川县稔坑水电站工程建设规划同意书的函之诉请理据不足，原审法院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告何伟生的诉讼请求，一审案件受理费50元由原告何伟生负担。
上诉人何伟生上诉称：一审法院对本案事实的认定不全面，适用法律错误。上诉人一方面坚持一审期间所持意见，另一方面，上诉人认为涉案行为不符合《水工程建设规划同意书制度管理办法（试行）》�规定，特别是不符合规定第一项关于“水工程建设规模、任务符合流域综合规划和防治规划的总体要求”。本案国务院批复《珠江流域综合规划》的时间是2013年3月2日，是在被上诉人作出被诉行为之后，这意味着被上诉人不可能依据《珠江流域综合规划》来作出被诉行为。此外，被上诉人没有举证珠江流域防洪规划内容，也没有材料论证涉案水电站的建设与防洪规划的关系。还有，一审判决认定被上诉人对育茗公司的申请进行审查的结果，也与法律和事实不吻合，涉案水电站到目前为止都没有通过竣工验收，不可能进入正常生产阶段。上诉人要求撤销涉案行为的依据是充足的，请求二审法院支持。
被上诉人水利部珠江水利委员会口头辩称：一是被上诉人认为稔坑水电站淹没房屋的事实是育茗公司对上诉人合法权益的影响，其祖屋倒塌与本案审批行为没有因果关系，水电站淹没房屋的补偿有国务院相关规定，不是本案许可行为考虑的问题。二是上诉人没有证据证明省水利厅作出了其陈述的行政许可。三是行政许可法规定，只有直接利害关系人才通知，上诉人的陈述与事实不符。四是珠江流域综合规划的批复时间确实在规划之前，但建设规模和地点是有明确依据的，且规划也明确了该项工程，与被上诉人出具许可的内容一致，具有连续性。水利部在2014年1月14日上报国务院之前，《综合规划》已征求过国家有关部委和地方人民政府的意见，通过了专家审查，内容具有科学性，符合流域实际，能作为出具水行政许可的依据。被上诉人未要求工程业主提交规划专题论证报告，主要考虑一方面是《综合规划》已在2013年12月定稿，稔坑水电站也符合该规划要求，可节约业主时间；另一方面可大幅节省业主资金，符合《行政许可法》第六条关于便民原则的规定。请求驳回上诉请求。
对于原审法院审理查明的事实，本院予以确认。
本院另查明：稔坑水电站是广东省发展改革委员会在2005年1月19日以粤发农函（2005）80号文件核准立项的水利工程，省水利厅在2008年批准开工建设，至2011年底完工并投入商业运行。工程规划设计正常蓄水位为84.5米，装机容量2.5万千瓦。工程设计单位是广东省水利电力勘测设计研究院。2012年12月20日，育茗公司向被上诉人提出《关于办理东江稔坑水电站工程项目水规划许可证的请示》，申请办理该电站建设项目水规划许可证。2013年1月7日，被上诉人受理该申请并作出了附同意书的珠水规计函（2013）50号《关于发送广东省龙川县稔坑水电站工程建设规划同意书的函》（下称50号函）。2014年5月6日，上诉人向一审法院诉请撤销该函。
本院认�：本案系不服批准水工程建设规划纠纷。被上诉人水利部珠江水利委员会在受理案外人育茗公司提出的申请后，经审查认定稔坑水电站“工程任务及建设规模基本符合《珠江流域综合规划》的要求”，遂同意育茗公司补办工程建设规划同意书手续，并出具了《广东省龙川县稔坑水电站工程建设规划同意书》。该行为符合稔坑水电站设计、立项和审批实际，未违反《中华人民共和国水法》第十九条、水利部《水工程建设规划同意书制度管理办法（试行）》第八条第一款关于被上诉人权限和审查、批准并签署水工程建设规划同意书的条件的规定。据此，一审法院认定上诉人主张撤销涉案50号函（及其附件水工程建设规划同意书）的理据不足并判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。
应当指出，作为涉案水工程建设立项、审批的重要环节，被上诉人审查、批准并签署水工程建设规划同意书是稔坑水电站项目可行性研究报告获得省发改委审批通过的前提条件之一，其主要目的在于保障该项工程建设符合流域综合规划要求，并排除对其他水工程的影响。该项职权与水行政主管部门依据《中华人民共和国防洪法》第十七条第二款、第五十三条享有的职权并行不悖。对此，被上诉人提出的答辩意见成立。被上诉人一审已提交《珠江流域综合规划（20122030年）》及《珠江流域综合规划专家审查意见》和《国务院关于珠江流域综合规划（20122030年）的批复》，证实该《珠江流域综合规划》2010年已报水利部，并由水利部召开专家审查会议，审查通过。被上诉人经审查认为稔坑水电站符合该综合规划的要求而同意补办建设规划手续，并无不当。上诉人以被上诉人没有举证《珠江流域综合规划》内容、没有论证涉案水电站建设与防洪规划�关系为由，主张一审判决认定事实不全面，缺乏事实根据和法律依据。
此外，按照《中华人民共和国水法》第十九条、第六十五条第二款规定，水电站建设“可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门签署的符合防洪规划要求的规划同意书”。未经水行政主管部门或者流域管理机构同意擅自修建水工程，且防洪法未作规定的，县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构有权责令行为人补办有关手续。可见，法律并不禁止投资人为完善基本建设报批程序而补办水工程建设规划同意书。故上诉人提出被上诉人在国务院批准《珠江流域综合规划》之前就批准稔坑水电站工程规划的行为违法的主张，亦不能成立。
至于稔坑水电站是否竣工问题，不影响被上诉人审批工程规划的合法性，也不属本案审�范围，上诉人可另觅途径解决。
综上，上诉人主张撤销一审判决的理由不能成立，本院不予支持。原判决认定事实基本清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人何伟生负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦红梅
代理审判员 董嫦青
代理审判员 苗 欣
二〇一六年十二月九日
书 记 员 朱钟涛
附：本判决适用的相关法律法规依据
《中华人民共和国水法》
第十九条建设水工程，必须符合流域综合规划。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程，其工程可�性研究报告报请批准前，有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见；在其他江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照管理权限对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。水工程建设涉及防洪的，依照防洪法的有关规定执行；涉及其他地区和行业的，建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。
第六十五条在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。
未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。
虽经水行政主管部门或者流域管理机构同意，但未按照要求修建前款所列工程设施的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期改正，按照情节轻重，处一万元以上十万元以下的罚款。
《中华人民共和国防洪法》
第十七条在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站等，应当符合防洪规划的要求；水库应当按照防洪规划的要求留足防洪库容。
前款规定的防洪工程和其他水工程、水电站的可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门签署的符合防洪规划要求的规划同意书。
第五十三条违反本法第十七条规定，未经水行政主管部门签署规划同意书，擅自在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站的，责令停止违法行为，补办规划同意书手续；违反规划同意书的要求，严重影响防洪的，责令限期拆除；违反规划同意书的要求，影响防洪但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款。
《水工程建设规划同意书制度管理办法（试行）》
第�条审查签署机关对受理的水工程建设规划同意书申请，应当依据有关法律、法规以及流域综合规划和防洪规划进行审查；对符合下列条件的，作出批准的决定，并签署水工程建设规划同意书：
（一）水工程建设规模、任务符合流域综合规划和防洪规划的总体要求；
（二）建设规模等级（别）和标准符合《防洪标准》及其他有关技术和管理规定的要求；
（三）不影响其他水工程，或者有消除影响的补救措施。
水工程建设不符合前款规定条件之一的，审查签署机关应当作出不予批准的决定，并下达水工程建设规划同意书不予签署通知书。
水工程建设规划同意书可以对水工程的设计方案和管理措施提出有关要求。
审查签署机关签署的水工程建设规划同意书，应当抄送与水工程有关的下一级水行政主管部门。�域管理机构签署的水工程建设规划同意书，应当抄送与水工程有关的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。