广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终833号
上诉人（一审原告）田东县祥周镇仑圩村第14村民小组�
诉讼代表人梁汉武，该小组组长。
委托代理人零桂基，广西东晖律师事务所律师。
委托代理人韦寿辉，男，田东县村民。
被上诉人（一审被告）田东县人民政府，住所地：田东县平马镇人民路66号。
法定代表人黄文明，该县县长。
委托代理人韦荣，该县法制办公室干部。
委托代理人赵骏伟，该县林业局副局长。
被上诉人（一审被告）百色市人民政府，住所地：百色市右江区向阳路13号。
法定代表人周异决，该市市长。
委托代理人黄晓兰，该市法制办公室工作人员。
委托代理人农丽贤，该市法制办公室工作人员。
一审第三人田东县国有祥周林场，住所地：田东县祥周镇新州村。
法定代表人马红星，该场场长。
上诉人田东县祥周镇仑圩村第14村民小组（下称第14村民小组）因不服被上诉人田东县人民政府、百色市人民政府土地行政裁决及行政复议纠纷一案，对百色市中级人民法院2016年11月15日作出的（2016）桂10行初239号行政判决不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组织合议庭，于2018年4月26日公开开庭审理了本案，上诉人第14村民小组的诉讼代表人梁汉武及委托代理人零桂基、韦寿辉，被上诉人田东县人民政府的委托代理人韦荣�赵骏伟，被上诉人百色市人民政府的委托代理人黄晓兰、农丽贤，一审第三人田东县国有祥周林场（下称祥周林场）的法定代表人马红星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
百色市中级人民法院一审查明：第14村民小组与祥周林场纠纷地位于国营祥周林场仑圩林站的设计规划版图内，地名称“六务山”等。经县政府工作组组织双方当事人到现场指认纠纷地范围，林业技术员根据双方代表指认情况进行勾图，测算出纠纷面积为2328亩。在纠纷地上第14村民小组耕作现状地类为五块共95.1亩，种植经营有板栗、芒果、杉木，其余为祥周林场种植松木、桉树以及天然杂木林。仑圩大队共有16个生产队，开展联产承包责任后16个生产队划分重组，原仑圩大队第10生产队分为仑圩村第13、14村民小组。林业三定时期，政府�业工作组仍按原来的16个生产队的集体林场进行核定颁发山界林权证书，县政府颁发给第10生产队第0000454号《山界林权证书》（下称第10生产队《山界林权证书》），该证书记载的面积为1680亩。祥周林场成立于1958年，其前身为“田东县百敏林校”。1963年12月《广西壮族自治区百色专区田东县国营新州林场设计任务书》（下称1963年《林场设计任务书》）经田东县人民委员会和百色专署计划委员会批准，对祥周林场的经营面积进行了规划。1990年3月2日田东县政府向祥周林场颁发了第000005号《山界林权证书》（下称5号《山界林权证书》），面积共16122亩，该证书的北部1680亩与第10生产队《山界林权证书》产生重叠。2011年原属第10生产队的第13、14村民小组与祥周林场发生山林权属纠纷，向田东县政府申请调处。2014年田东县政府作出东政处（2014）5号《关于祥周镇仑圩村第13、14村民小组与国营祥周林场山林权属纠纷的处理决定》。第13村民小组不服向百色市政府申请行政复议，百色市政府作出（2014）第65号行政复议决定，维持田东县政府的处理决定。第13村民小组遂向田东县法院提起诉讼。田东县法院于2014年12月2日作出（2014）东行初字第61号行政判决，撤销田东县政府的东政处（2014）5号处理决定，由田东县政府重新作出具体行政行为。2015年11月17日，田东县政府就第14村民小组与祥周林场争议的2328亩山林权属作出东政处（2015）5号《关于祥周镇仑圩村第14村民小组与国营祥周林场山林权属纠纷的处理决定》（下称5号处理决定）。田东县政府认为，祥周林场的5号《山界林权证书》将原仑圩大队第10生产队《山界林权证书》范围内的1680亩林地划入其中，造成两证重叠面积1680亩，但这1680亩林地没有在本案双方争议林地范围内。1963年12月百色地区专署规划设计创办的祥周林场，历经各级政府、部门和组织对林场用地的进一步规范明确，1990年县政府给祥周林场颁发了5号《山界林权证书》。该证是县政府依据上级要求统一对国营林场开展稳权发证，不是重新确认所有权，颁证行为符合当时《广西壮族自治区国家建设征用土地试行办法》（桂政发（1982）91号文件）有关“一九六六年以前划定的国家建设用地，一般不再补办征地手续，承认用地单位对土地的使用权，在土地划界、发证时一并处理”规定的要求，其山林的使用权应归祥周林场。第14村民小组提交的证据材料不能证实争议的2328亩山林全部归其所有，对其提出争议林地归其所有的主张不予支持，第14村民小组的村民在该争议地内经营的95.1亩林地必须在决定生效之日起一年内退还给祥周林场使用�第14村民小组不服5号处理决定，向百色市政府申请行政复议。百色市政府于2016年4月20日作出百政复决字（2016）第23号《行政复议决定书》（下称23号行政复议决定），认为田东县政府根据查明的事实和证据，依据法律赋予的行政职权作出的处理决定，并无不当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持田东县政府作出的5号处理决定。第14村民小组仍不服，提起本案诉讼，请求法院撤销田东县政府5号《处理决定》，并令其重新作出处理决定。
另查明，2011年5月30日，第14村民小组与第13村民小组向田东县政府递交同一份申请书，就与祥周林场山林权属纠纷申请调处。2013年5月8日各方当事人现场指认纠纷地范围，勾图后计算出的争议面积为4735亩，其中第14村民小组主张2328亩，第13村民小组主�2407亩。第14村民小组与第13村民小组主张权属的山林面积并不属于同一块，也没有重合。县工作组在调解过程中，第13村民小组要求分开单独申请权属主张，不与第14村民小组一个主体申请。由于第14村民小组与第13村民小组主张山林权属的面积并不相同，田东县政府根据第13村民小组单独提交的《土地权属纠纷调处申诉书》，就双方的申请分别作出处理决定。
百色市中级人民法院认为：根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（下称《调解处理条例》）第三十四条的规定，县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。祥周林场持有5号《山界林权证书》，该证书记载东、西、南、北四至方位清楚，本案争议的2328亩山林在该证书四至范围内。第14村民小组�提供的韦寿辉等证人证言、村委证明、自留山证及其发放登记表等证据材料，均不属于《调解处理条例》第三十五条规定的书证，不能作为证明争议地归第14村民小组所有的证据。1963年《林场设计任务书》经田东县人民委员会和百色专员公署计划委员会批准，对林场的经营范围进行了规划，田东县政府基于此向祥周林场核发5号《山界林权证书》，该证书的四至范围清楚，在没有被有关机关认定无效和撤销之前，是证明山林权属的法律凭证。田东县政府提供的证据《关于祥周镇仑圩村第13、14村民小组与国营祥周林场山林权属纠纷范围面积计算说明》，证明第10生产队《山界林权证书》的四至范围，经过田东县林业局对已勾绘的范围进行测算，计算出面积为1680亩。由于第10生产队《山界林权证书》的四至范围不在本案争议地范围，故该证书不能作为本案定案的依据。第14村民小组与第13村民小组主张权属的山林面积分属不同的两块地，鉴于第13村民小组要求分开单独申请权属主张，田东县政府就两块不同的争议地分别作出处理决定，并无不当。综上所述，田东县政府依据法律赋予的行政职权，对争议地进行了走访调查、现场勘验、核实证据以及组织调解，其所作出的处理决定认定事实清楚、适用法律准确、行政程序合法。百色市人民政府依法作出维持田东县政府处理决定的行政复议，程序合法，处理正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回田东县祥周镇仑圩村第14村民小组的诉讼请求。
上诉人第14村民小组上诉称：（一）争议地六务山的山林权属归老10队依法所有，从土改时期至四固定时期均没有任何变化。（二）1983年老10队分为13组和14组，当时两组在村干的主持下，在六务山现场划分山界，决定以六务山山顶的分水岭为界，左边为13组，右边为14组。两个小组于1984年均得到田东县政府颁发的《社员自留山使用证书》（下称1984年《自留山证》）。（三）祥周林场提交的5号《山界林权证书》、1963年《林场设计任务书》、1982年《协议书》不能作为争议地归其所有的定案依据。1、5号《山界林权证书》颁发于上诉人的1984年《自留山证》之后，效力上比后者低，且5号《山界林权证书》存在重叠发证的严重错误，将13组的1680亩重叠登记，也将14组的2328亩重叠登记；2、1963年《林场设计任务书》仅是对林场建设投资规模的技术任务设计，不能作为认定其对争议地的占有凭证；3、1982年《协议书》中仑圩大队一栏签名是大队干部，不是老10队的组长或代表，不能作为定案证据。（四）上诉人已经长期实际经营六务山。在争议地范围内，目前上诉人有5块共95.1亩耕地正在耕种，另外2007年13组将包含有六务山1680亩在内的林地发包。请求二审法院判决撤销一审判决及政府处理决定和复议决定。
被上诉人田东县政府答辩称：1、被上诉人根据国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》规定，为了维护第10生产队山林权属，颁发给第10生产队《山界林权证书》是正确的。2、2013年5月8日县工作组组织当事人到现场指认纠纷范围及耕作现状后，制图地块数及面积，证明上诉人在纠纷范围内的耕作区为五块，共95.1亩。3、根据《调解处理条例》第三十六条第（六）项之规定：“书证材料记载东西南北四至方位范围清楚的，以四至范围为准，四至记载不清楚，而该证书材料记载面积清楚的，以面积为准；书证材料面积记载、四至方位不清又无附图的，根据权属参考凭证也不能确定具体位置的，由人民政府按照本条例第四条的原则确定权属。”第10生产队《山界林权证书》记载面积为1680亩，根据该条例的规定应以记载的面积为准。本案收集到的相关确权书证有1963年《林场设计任务书》（包含田东县人民委员会对新州林场设计任务的意见、各级审查意见、设计内容和附图）、1982年祥周林场与群众签订的《协议书》（下称1982年《协议书》）。1963年《林场设计任务书》经审批后，本案宗地的所有权和使用权已转为国有。基于以上的书证，县工作组于1990年3月颁发第5号《山界林权证书》给祥周林场，该证书附图记载了四至范围，面积16122亩，是合法有效的林权证书。上诉人持有的1984年《自留山证》未能提交本村民小组集体的山界林权证相佐证，其在争议地的经营种植没有证据支持，属非法行为。4、田东县政府于1983年颁发给第10生产队的《山界林权证书》是基于1972年仑圩大队把大队所属山林分给第10生产队作集体林场经营，也是落实有关国务院稳定山权林权，落实林业生产制的决定。上诉人所主张山林权属的四至范围和面积均不在第10生产队《山界林权证书》的四至范围内，第13村民小组主张的权属范围在证书的四至范围之内。为此田东县政府制作了确权告知书和调查笔录，告知上诉人有关情况。但上诉人以因人口和经营不和第13村民小组一起，无权与第13村民小组主张权属，放弃了主张权利。因此，县政府作出处理决定将第10生产队《山界林权证书》的1680亩全部确权给第13村民小组没有剥夺上诉人的权益。5、1963年《林场设计任务书》中“面积尚未划清，仅供参考”的内容是当时田东县人民委员会的初步意见，百色专署的“在总体规划中�将社队用地划出去”才是最后审核意见，设计任务书的附图在本案已标注场界。综上，被上诉人田东县政府作出的处理决定事实清楚，证据确实充分，程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人百色市政府答辩称：第10生产队《山界林权证书》与祥周林场5号《山界林权证书》重叠部分1680亩的争议系第13村民小组与祥周林场的争议，与本案没有关联，上诉人第14村民小组不应以此得出本案争议地权属归其所有。根据《调解处理条例》第三十四条的规定，上诉人证明其权属的证据1984年《自留山证》、发放的登记表、证人证言和村委证明等，不属于可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。1984年《自留山证》也没有其他的林权证相佐证。第三人祥周林场持有的5号《山界林权证书》的四至包含了�案2328亩争议地，1963年《林场设计任务书》和林场设计图已经经过批准，证明林场的经营范围在当时已经进行了规划的事实，故5号《山界林权证书》属于合法有效的权属凭证。上诉人虽然对争议地中的部分地块有经营管理事实，但提供的证据材料证明归其所有，县政府的5号处理决定并无不当。百色市政府作出的23号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，作出程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
一审第三人祥周林场陈述称：（一）祥周林场依法成立创建于1958年8月，2017年10月26日，国营祥周林场更名为田东县国有祥周林场。（二）国有林地来源合法。1963年《林场设计任务书》，经百色公署计划委员会、田东县人民委员会批准，确定国有林地范围。1982年3月25日在田东县工作组的组织下，双方当事人依�签订山界协议书，落实国营林场山界。1990年3月2日田东县政府依法稳权核发5号《山界林权证书》。（三）祥周林场从依法成立到依法取得国有林地，跨越三十多年历史，从规划设计到双方依法签订山界协议书，再到县政府依法确权发放《山界林权证书》等一系列过程，都是按照各段时期的政策、法律开展工作，程序合法。在调处过程中，第三人祥周林场配合调处工作，将林业“三定”时期县政府重叠确权的1680亩林地全部让于第13、14村民小组。根据田东县档案馆提供的1982-1983年《仑圩大队山界林权证书发放登记明细表》，上诉人和第13村民小组同属当时仑圩大队第10生产队。第10生产队的《山界林权证书》为第0000454号，面积1680亩。该林权证书的四至范围对照地形图勾图，与林业“三定”发放的山界林权证书登记表的面积和四至范围基本相符。上诉人没有积极配合调处，放弃林业“三定”时期由田东县政府确权给第10生产队的林地，将面积1680亩林地全部让于第13村民小组，自己却无理由无依据扩大纠纷四至范围和面积，侵占国有林地，违反调处原则。生产大队是上世纪五十年代到八十年代农村基层行政管理和集体经济组织，当时的仑圩大队在当时的历史时期，在田东县落实国营林场山界林权工作组的组织下，开展国营林场与仑圩大队山界林权划定工作，是合法的。请求二审法院判决驳回上诉人的诉讼请求。
经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。
另查明：1963年《林场设计任务书》及其附件中，原田东县人民委员会出具的意见中有“对该林场初步设计的面积、区与区、社与区、队与队及群众还有插花山地未划清，场的面积目前未能落实，所以目前的设计面积只能作参考。”的内容；原百色专员公署计划委员会出具的意见中有“场界问题，因林场搞总体规划设计的同时，正是农村中心工作繁忙，因此，未能划（？）场界，在总体规划中，已将社队用地、国营企业事业单位用地划出去”的内容。
1982年3月25日，在田东县林业局等有关部门组织下，祥周林场与仑圩大队签订了一份协议书（即1982年《协议书》），其第6点有“六务冲地，原仑圩大队生产队入进去开荒的地，仍给生产队经营，但不能再扩大，其余所有的山坡地归国营祥周林场所有”的内容。
1984年6月，上诉人第14村民小组共29户村民领取了田东县政府颁发的《社员自留山使用证书》（即1984年《自留山证》），二审庭审中各方当事人认可第14村民小组的1984年《自留山证》登记有本案争议地内的部分林地。
还查明：二审庭审中，祥周林场自认在上世纪90年代前，该场没有对争议地进行实际管理，其从90年代中后期开始在争议地内人工种植马尾松。
本院认为：本案争议的焦点是1963年《林场设计任务书》、1982年《协议书》、5号《山界林权证书》、1984年《自留山证》能否作为确定争议地权属的证据。
1、关于1963年《林场设计任务书》能否作为林场场界范围依据问题。1963年《林场设计任务书》作为经过当时行政主管部门批准�施的文件，根据《调解处理条例》第三十四条第（一）项的规定，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。但是，从当时的田东县人民委员会和百色专员公署计划委员会出具的意见看，1963年《林场设计任务书》得到批准时，确实没有与周边集体划定过场界。同时，仑圩大队有关生产队集体在该《林场设计任务书》设计为林场范围的林地上仍有耕作行为，且在林业三定时期，田东县政府组织工作组进行确权发证时，仍然将上述范围内的部分林地登记为第10生产队集体所有。以上事实足以说明祥周林场没有按照该《林场设计任务书》进行经营管理，因此，不宜单独以该《林场设计任务书》认定林场场界范围。
2、关于1982年《协议书》是否具有约束上诉人第14村民小组一方的效力问题。1982年时，农村集体经济组织是公社、�队、生产队三级组织，土地等生产资料实行三级所有、队为基础，以生产队为基本单位，大队并不能代表生产队处分其权利。该《协议书》没有第13、14村民小组（生产队）的代表签名同意，且在1983年仑圩大队进行林业三定发证时仍然将争议地六务山的山林确定为第10生产队集体所有，1984年组织发放自留山证时，也将六务山确定为农民的自留山，从协议签订的程序和内容看，均不能证明当时生产队已经同意该协议，故其效力不能约束上诉人一方。
3、关于一审第三人祥周林场的5号《山界林权证书》能否作为争议地的权属证明问题。从二审庭审核实的情况看，田东县政府颁发该证时，没有组织任何农村集体经济组织作为相邻权利人进行走山定界，也没有相邻权利人在有关报批材料上签名、盖章，属发证程序未按规定进行；另外，该�登记内容与仑圩大队第10生产队《山界林权证书》内容明显重叠。结合二审庭审中祥周林场认可其上世纪90年代以前并没有实际管理到争议地范围的事实，5号《山界林权证书》虽然属法律规定的权属凭证，但由于与其他权属凭证内容存在重叠，发证程序未按规定进行，且与现实管业不符，故不能作为确定争议地权属的唯一证据。
4、关于上诉人第14村民小组1984年《自留山证》能否作为争议地的权属证明问题。本案中，上诉人1984年《自留山证》由县政府颁发，其登记表存档于县档案馆，真实性各方没有异议，分歧是该证对权属证明效力的判断。首先，发证程序方面，由于祥周林场有1963年《林场设计任务书》及其于1982年与仑圩大队签订协议书将争议地划入林场林地范围，在县政府颁发该《自留山证》时，没有祥周林场方人员参与确�，属利害关系人没有参与，故1984年《自留山证》的发证程序属未按规定进行。其次，内容方面，1984年《自留山证》文字记载的内容明确自留山属农户所在集体所有，自留山使用权属农户，故1984年《自留山证》是上诉人集体享有土地所有权的权属凭证。再次，从政府制作的现场勘验记录看，上诉人一方对争议地中的部分地块有经营管理事实。综上，1984年《自留山证》有证明集体土地所有权的权属凭证性质，也属《调解处理条例》第三十四条第（六）项规定的“县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书”，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。当然，1984年《自留山证》同样存在与其他权属凭证内容存在重叠，发证程序未按规定进行，故其也不能作为确定争议地权属的唯一证据。
综上所述，本案中1963年《林场设计任务书》、5号《山界林权证书》、1984年《自留山证》均可以作为确定争议地权属的证据。被上诉人田东县政府和百色市政府作出5号处理决定和23号行政复议决定时，没有考虑上诉人第14村民小组持有1984年《自留山证》及对部分争议地有经营管理的事实，对证据的采信不当，导致认定事实不清，适用法律法规错误；且作出的处理结果导致上诉人作为农村集体组织没有任何山场，不利于农村社会稳定与发展，属明显不当。一审判决认为上述处理决定和复议决定认定事实清楚、适用法律法规正确是错误的，本院予以纠正。上诉人第14村民小组的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和第三款、第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、撤销百色市中级人民法院作出的（2016）桂10行初239号行政判决；
二、撤销田东县人民政府作出的东政处（2015）5号《关于祥周镇仑圩村第14村民小组与国营田东县祥周林场山林权属纠纷的处理决定》；
三、撤销百色市人民政府作出的百政复决字（2016）第23号《行政复议决定书》；
四、由田东县人民政府重新作出处理决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人田东县人民政府和百色市人民政府共同承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦威助
审 判 员 宋玉杰
审 判 员 黄碧辉
二〇一八年五月三日
法官助理 宋丹丹
书 记 员 饶 栖