浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙杭行终字第536号
上诉人（原审原告）华云丰。
上诉人（原审原告）华子能。
上诉人（原审原告）沈泉荣。
上诉人（原审原告）陆关林。
被上诉人（原审被告）杭州市规划局。
法定代表人张勤。
委托代理人李巧宏。
委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。
上诉人华云丰、华子能、沈泉荣、陆关林因诉杭州市规划局规划其他行政争议一案，不服杭州市江干区人民法院（2015）杭江行初字第115号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
杭州市规划局于2015年5月29日向华云丰、华子能、沈泉荣、陆关林等听证申请人代表作出规划听字（2015）第05号告知书，告知：你们要求对杭州市牛田单元（XS07）C2-07地块项目进行听证的申请，本机关于2015年5月12日收悉。鉴于公告的牛田单元（XS07）C2-07地块目前处于出让前规划条件的论证阶段，且该地块未涉及控规调整，尚未进入正式行政许可程序，根据《中华人民共和国行政许可法》、《杭州市规划局许可听证规则》的相关规定，你们的申请不符合规划许可听证条件。你们对公告的地块规划指标的意见可通过信访形式向我局反映，我局将依法处理。
华云丰、华子能、沈泉荣、陆关林于2015年8月3日诉至原审法院，请求：一、撤销杭州市规划局作出的规划听字（2015）第05号规划听证告知书的行政行为；二、判令杭州市规划局依法受理听证申请。
原审法院认为，本案争议的问题是被诉的规划听字（2015）第05号告知书是否对华云丰、华子能、沈泉荣、陆关林的权利义务产生实际影响。《杭州市城乡规划条例》第二十四条规定，按照规定需要进行选址论证的建设项目，建设单位应当根据市、县（市）人民政府城乡规划主管部门提供的选址条件，委托具有相应资质的单位进行选址论证，编制选址论证报告。建设项目选址论证管理规定，由市人民政府另行制定。《杭州市建设用地选址论证管理办法》第十一条规定，选址论证按以下程序进行：（一）获取选址条件：划拨用地的建设单位可向市城乡规划主管部门获取拟选址论证地块的规划资料、相关信息等选址条件（有保密规定的信息除外）；出让用地的土地收储（出让）部门应向市城乡规划主管部门获取用地规划意见，作为出让用地的选址条件。（二）委托编制：划拨用地在申请核发选址意见书前、出让用地在市城乡规划主管部门提出规划条件前，由建设单位或土地收储（出让）部门委托有相应资质的规划设计机构，根据选址条件编制选址论证报告。（三）公示：选址论证报告（含局部控规调整）公示（公告）10天，通过市规划局网站公示、现场公示及登报公告三种方式同时开展。（四）审查：选址论证报告编制完成后，建设单位、土地收储（出让）部门应提交市城乡规划主管部门审查。市城乡规划主管部门负责对选址论证报告进行审查，一般应组织相关职能部门和机构参加审查，对控制性详细规划有局部调整的，市城乡规划主管部门还应当组织专家论证，建设项目意义重大、公众关注度较高的，可邀请公众参与。（五）确认：规划设计机构依据审查、公示情况，完成对选址论证报告的修改后，由建设单位、土地收储（出让）部门报市城乡规划主管部门审核确认。无需调整控制性详细规划的，划拨用地的由建设单位提供选址论证结论向市城乡规划主管部门申请核发选址意见书，出让用地的由土地收储（出让）部门提供选址论证结论向市城乡规划主管部门申请核发建设用地规划条件；需要局部调整控制性详细规划的，由市城乡规划主管部门会同建设单位、土地收储（出让）部门汇总论证与公示等材料，报市人民政府批准。本案中，杭州市规划局在《杭州日报》上将牛田单元（XS07）C02-07地块相关指标予以公告，即实施上述选址论证程序中的公示程序。在该程序中，相关公众可针对该地块指标提出意见和建议，但其尚未进入正式行政许可程序，亦不符合规划许可听证条件。相关法律法规亦未针对该公示程序设定听证要求，故杭州市规划局作出规划听字（2015）第05号告知书，告知华云丰、华子能、沈泉荣、陆关林其申请不符合规划许可听证条件，并不对其权利义务产生实际影响。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，其不属于人民法院行政诉讼的受案范围。杭州市规划局提出的驳回华云丰、华子能、沈泉荣、陆关林起诉的意见成立，予以支持。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款的规定，裁定驳回华云丰、华子能、沈泉荣、陆关林的起诉。
华云丰、华子能、沈泉荣、陆关林上诉称，因上诉人的房屋和土地在被上诉人于《杭州日报》上刊登的牛田单元（XS07）C2-07地块规划指标调整公告内，故上诉人向被上诉人申请听证。被上诉人作出规划听字（2015）第05号告知书，拒绝受理上诉人的听证申请，上诉人遂起诉至杭州市江干区人民法院。2015年10月13日，杭州市江干区人民法院作出（2015）杭江行初字第115号行政裁定书，驳回了上诉人的起诉。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十八条的规定，乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿。第四十六条规定，省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。上诉人的房屋土地在牛田单元（XS07）C2-07地块内，所以上诉人依法向被上诉人申请听证符合法律规定，在被上诉人拒绝上诉人的听证申请后，上诉人依法向原审法院提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。原审法院以被诉行政行为不对上诉人的权利义务产生实际影响为由驳回上诉人的起诉不能成立，被上诉人作出的案涉告知书，直接剥夺了上诉人申请听证的权利，这明显与上诉人具有利害关系，对上诉人的权利义务产生了实际的影响。原审法院不从案件事实入手进行调查核实，而是径直采纳被上诉人的全部意见观点，剥夺上诉人的诉权，侵害了上诉人的合法权益。请求：一、撤销杭州市江干区人民法院作出的（2015）杭江行初字第115号行政裁定书；二、判令原审法院依法受理并在实体上审理本案。
杭州市规划局答辩称，一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，所作裁定合法适当。上诉人的上诉事由不能成立。根据法律规定，被诉行政行为应当对原告的权利义务产生实际影响，否则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被上诉人在报纸上公告行为系选址论证程序中的公示程序。在该程序中，相关公众可针对该地块指标提出意见和建议，但其尚未进入正式行政许可程序，亦不符合规划许可听证条件。相关法律法规亦未针对该公示程序设定听证要求，因此，被上诉人做出案涉告知书，告知上诉人其申请不符合规划许可听证条件，并不对上诉人的权利义务产生影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当驳回其起诉。因此，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定合法适当，被上诉人的上诉事由不能成立。二、被上诉人的处理在程序和实体上均合法适当。被上诉人作出案涉告知书，并未违反相关法律法规的规定。并且，由于公示的内容未涉及控规调整，其在实体上不会影响公众或利害关系人的权利，不具有听证的必要性。因此，被上诉人的处理在程序和实体上均是合法适当的，上诉人的诉请无据。综上，请求二审法院驳回上诉。
本院认为，《杭州市城乡规划条例》第二十四条、《杭州市建设用地选址论证管理办法》第十一条对建设项目选址论证的程序进行了规定。杭州市规划局在《杭州日报》将牛田单元（XS07）C2-07地块相关指标予以公告，即实施上述选址论证程序中的公示程序，相关公众可针对该地块指标提出意见和建议，但该公示程序尚未进入正式行政许可程序，亦不符合规划许可听证的条件，相关法律法规亦未针对该公示程序设定听证要求，故杭州市规划局收到华云丰、华子能、沈泉荣、陆关林的听证申请后，作出的被诉告知书仅是一个程序上的告知行为，并没有设定特定的权利义务，不构成行政法上的行政行为。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”据此，原审裁定认定上诉人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，驳回上诉人的起诉，符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 何钦波
二〇一五年十二月十一日
书 记 员 汪金枝