湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂恩施中行再终字第00005号
上诉人（一审原告）：冯翠芝，农民。
委托代理人：覃正电，恩施市新塘乡卫生院职工。
委托代理人：覃道修，湖北民族学院职工。
被上诉人（一审被告）：湖北省恩施市龙凤镇人民政府。住所地：湖北省恩施市龙凤镇建设大道***号。
法定代表人：赵书拉，该镇镇长。
委托代理人：左红银，湖北夷水律师事务所律师。
委托代理人：徐一菲，湖北夷水律师事务所律师。
冯翠芝与恩施市龙凤镇人民政府（以下简称龙凤镇政府）因确认行政许可违法一案，恩施市人民法院于2011年9月13日作出（2011）恩行初字第20号行政判决，冯翠芝不服，向本院提出上诉。本院于2012年1月6日作出（2011）恩中行终字第00093号行政判决。该判决发生法律效力后，冯翠芝不服，向湖北省高级人民法院提出再审申请。2012年11月22日湖北省高级人民法院作出（2012）鄂行申字第00095号行政裁定，指令本院对本案进行再审。2013年5月15日本院再审后作出（2013）鄂恩施中行再终字第00005号行政裁定，将案件发回恩施市人民法院重审。2014年12月9日恩施市人民法院作出（2013）鄂恩施行再初字第00020号行政判决，冯翠芝不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案件进行了公开开庭审理，冯翠芝的委托代理人覃正电、覃道修，龙凤镇政府的委托代理人左红银、徐一菲到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
冯翠芝一审起诉请求：1、请求确认龙凤镇政府内设机构龙凤镇城建办公室对其持有的《恩施市乡（镇）个人建设许可证》延期一年的行政许可行为违法；2、判令龙凤镇政府赔偿冯翠芝房屋损失248150元，上述损失由恩施唯实造价咨询公司按设计图纸计算；3、赔偿冯翠芝交通费、误工费、基础设施配套费及耕地占用费等损失5000元。本案一审重审期间，冯翠芝除坚持原诉讼请求外，另称借高利贷30万元用于建房，要求龙凤镇政府赔偿贷款利息损失。本案上诉期间，冯翠芝进一步明确房屋损失合计254850元，利息损失152910元，五年期间因为诉讼支付车费、生活费、住宿费及误工损失合计35400元，全家精神损失费100000元，上述损失合计578560元。
龙凤镇政府一审书面答辩，1、冯翠芝持过期的《个人建设用地许可证》和《恩施市乡（镇）个人建设许可证》建房，其行为属违法建设行为，所造成的损失应自行承担；2、冯翠芝起诉超过诉讼时效期限。冯翠芝2010年10月8日向答辩人提出要求赔偿房屋损失，答辩人于2010年11月23日作出不予赔偿的信访答复。根据《国家赔偿法》第十三条、第十四条和第三十九条的规定，冯翠芝必须在行政机关作出不予赔偿决定之日起三个月内提起行政诉讼，冯翠芝于2011年6月8日向一审法院起诉，超过了诉讼时效期限，请求驳回起诉。
恩施市人民法院一审判决认定，2007年11月8日，恩施市国土资源局给冯翠芝核发了《个人建设用地许可证》，2007年12月18日，恩施市龙凤镇政府城建办公室（以下简称龙凤镇城建办）为冯翠芝颁发了《恩施市乡（镇）个人建设许可证》，有效期为一年。建房许可期内，冯翠芝未建房。2008年12月18日，冯翠芝向龙凤镇城建办递交建房延期申请，同年12月20日，冯翠芝前夫覃正宇（龙凤镇政府正科级干部）请龙凤镇城建办工作人员在冯翠芝持有的《恩施市乡（镇）个人建设许可证》上签署意见，龙凤镇城建办副主任曹纯华在冯翠芝所持的《恩施市乡（镇）个人建设许可证》上签注“延期一年，2008.12.20”字样，没有加盖公章。2009年10月，冯翠芝开挖房屋地基。因冯翠芝建房位置特殊，龙凤镇城建办将冯翠芝延期建房申请上报恩施市规划局审查。同年12月24日，恩施市规划局召开专题办公会认为：冯翠芝建房位置在龙凤新区规划道路红线控制范围内，会议决定，不予办理冯翠芝规划延期建房手续（即《恩施市规划局恩市规字（2009）122号文件》）。2010年2月10日，龙凤镇政府“两违”办公室（以下简称龙凤镇“两违”办）在巡查中发现冯翠芝持过期证件建房，此时冯翠芝已完成房屋基础施工，一层立柱已完工，遂要求其停工，并要求冯翠芝办理建房延期或重新踏勘补证手续。同年3月12日，龙凤镇“两违”办再次发现冯翠芝继续施工，其房屋二层框架结构已完工，遂告知其不得建设，并于当日对其采取停电措施。次日，龙凤镇“两违”办发现冯翠芝建房工地仍有人施工，现场再次告知其停工，并再次采取停电措施。2010年4月6日，恩施市规划局作出恩市城规字（2010）037号文件，函告龙凤镇政府：你单位内设城建办公室于2008年12月20日为李凤萍、冯翠芝所持2007年12月18日颁发的恩龙乡（镇）建字第2007年号《恩施市乡（镇）个人建设许可证》申请延期一年的审批，违反了恩施市人民政府“关于龙凤镇的建设与管理按城区街道办事处的管理模式执行，其审批权限上收，集镇建设纳入城市总体规划统筹安排”（市政府常务会议纪要（2008）3号）文件的规定，属越权审批，依据《城乡规划法》第十一条和《行政许可法》第六十九条第一款的规定，对你单位内设城建办为李凤萍、冯翠芝所延期的恩龙乡（镇）建字第2007年号《恩施市乡（镇）个人建设许可证》予以撤销。2010年4月8日，恩施市规划局对冯翠芝下达了《恩施市城乡规划违法案件行政处罚决定书》，要求冯翠芝自收到该处罚决定书后七日内自行拆除违法建筑，该处罚决定书覃正宇于2010年4月8日签收。冯翠芝在法定期限内未向恩施市人民政府申请行政复议，也未向恩施市人民法院提起诉讼。2010年4月14日，冯翠芝自行拆除修建的房屋。
恩施市人民法院一审判决认为，冯翠芝取得《个人建设用地许可证》和《恩施市乡（镇）个人建设许可证》后，未在规定的期限内动工建房，根据《湖北省实施（城市规划法）办法》第三十三条的规定，冯翠芝应办理建房延期或重新办理建房规划审批手续。龙凤镇城建办工作人员在其规划许可证上签注“延期一年。2008.12.20”字样。从形式要件上看，该许可行为既无经办人签名，也未加盖公章，事后，龙凤镇政府对该行为未追认，属尚未完成审批程序；从实质要件上看，冯翠芝委托覃正宇办理延期建房手续，覃正宇作为龙凤镇政府干部，明知龙凤镇政府已无审批权限，仍利用上下级关系，要求其下属在冯翠芝《恩施市乡（镇）个人建设许可证》上签字延期，期间，龙凤镇政府将冯翠芝延期申请转呈恩施市规划局会审，2009年12月，恩施市规划局办公会议决定，不予办理冯翠芝规划延期。故签注建房延期行为未发生法律效力。事后，恩施市规划局撤销签注建房延期行为并不意味该延期行为转化为职务行为。因此，龙凤镇政府所属工作人员为冯翠芝签注“延期一年”的行为，不符合职务行为的特征，系个人行为。冯翠芝在《个人建设用地许可证》过期，《恩施市乡（镇）个人建设许可证》延期未获得批准的情况下建房，属擅自建房行为。冯翠芝收到恩施市规划局限期拆除违法建筑行政处罚后，既未申请行政复议也未提起行政诉讼，并自行拆除违法建筑物，其行为所导致的法律后果和经济损失由其自理。冯翠芝请求确认龙凤镇政府签注建房延期一年的行政许可行为违法，并赔偿损失的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。判决：驳回冯翠芝的诉讼请求。
冯翠芝不服原判，向本院提出上诉称，1、原判认定龙凤镇城建办工作人员在上诉人《恩施市乡（镇）个人建设许可证》上签注延期一年的行为系个人行为与事实不符。龙凤镇城建办系龙凤镇政府内设机构，办理建房延期手续是其履行职务的行为，至于办理建房延期手续是否需要加盖公章和签名，上诉人不能干预；而且2010年4月6日，恩施市规划局作出恩市城规字（2010）037号文件，撤销龙凤镇政府为上诉人办理的建房延期手续，再次证明建房延期手续是龙凤镇政府的职务行为；2、原判认定上诉人向恩施市规划局申请建房延期与事实不符。该证据原审未进行质证；3、原判认定上诉人自行拆除房屋与事实不符。2010年3月25日龙凤镇政府副镇长刘自兵带领龙凤镇派出所、城建办、社会闲杂人员等70余人到上诉人建房现场，非法控制上诉人后强行停电，并勒令工人停工；随后，龙凤镇政府出资1.5万元聘请龙凤镇刘云清用三天时间将上诉人房屋拆除。4、原判认定覃正宇为上诉人办理建房延期手续时，明知龙凤镇城建办已无审批权，仍利用上下级关系要求下属为其办理建房延期手续与事实不符。覃正宇仅为龙凤镇政府正科级干部，本身就是非领导，其无权指挥龙凤镇城建办。此外，原判采用恩施市纪委对覃正宇的调查笔录作为定案依据，于法无据；
综上所述，原判认定事实不清，采信证据不当，判决错误，请求撤销原判，依法予以改判。
龙凤镇政府书面答辩：龙凤镇城建办工作人员在规划许可审批权上收后，为冯翠芝建房签注延期的行为系个人行为，由此所造成的损失，应由冯翠芝自行承担。原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院审理查明：1、2010年3月25日，覃正电在恩施市规划局调查笔录中称，不清楚龙凤镇纳入规划区后，凡持“老证”建房者必须重新踏勘现场，只知道覃正宇叫我把相关建房材料交给他，去龙凤镇规划办盖个章；大概是2009年12月给覃正宇递交的相关资料。恩施市规划局询问覃正电：我们规划办的工作人员于2009年11月去你们建房位置重新踏勘时，并未发现你们已下基础，请问你们是何时开始下基脚的？覃正电答：我们是2008年8月1日由城建工作人员选址，并且要求我们把房子往里修一点，因为前面有一条道路，我和家人于2008年8月2日便开始铲地里的泥巴，挖了四、五天便停工了，2009年元月又开始挖基础，搞了一个星期左右又停工了，到2009年8月份又请人接着下基础，于2009年11月20日左右完成基础工程。龙凤镇“两违”办第一次停电是3月16日。该调查笔录一审进行了质证，但一审在判决中采信该笔录时不完整；本院审理时再审对该笔录进行了质证。该笔录应作为恩施市规划局对冯翠芝施工现场重新踏勘及重新审查冯翠芝延期建房手续的证据，予以采信；2、原判认定覃正宇利用上下级关系为冯翠芝办理建房延期手续的事实。本院经审查，原判认定无证据。3、李凤萍与冯翠芝原系妯娌关系，2009年11月，李凤萍、冯翠芝同时在小龙潭村小龙潭组相邻居住处修建房屋；2009年12月29日，冯翠芝与覃正宇离婚，离婚后俩人仍在一起同居生活。2010年4月，恩施市规划局对冯翠芝违法建筑处罚前举行听证时，覃正电作为冯翠芝的委托人出席了听证会。3、2010年10月8日，冯翠芝向恩施市人民政府提出赔偿房屋的请求。同年10月14日，恩施市人民政府将申请转交龙凤镇政府作信访案件处理。一审起诉前，冯翠芝未向龙凤镇政府提出行政赔偿。
本院查明的其他事实与原判相同。
本院认为，2008年12月，冯翠芝申请建房延期时，龙凤镇城建办已不具备规划审批权限，龙凤镇城建办工作人员在冯翠芝《恩施市乡（镇）个人建设许可证》上签注“延期一年”意见后既未签名也未加盖单位印章；该签注延期建房手续是否有效？需经过有审批权限的机关进行最终的确认；所以原判认定龙凤镇城建办为冯翠芝签注建房延期手续属尚未完成审批程序正确；因申请建房延期时，冯翠芝不知道龙凤镇城建办已无规划延期审批权限，冯翠芝主观上无过错；但是冯翠芝自2009年12月24日，恩施市规划局经审查冯翠芝延期建房申请后决定，不予办理其延期手续，特别是恩施市规划局对其施工现场重新踏勘和覃正电向覃正宇递交相关资料委托其办理建房延期审查盖章时起，冯翠芝即清楚凡持“老证”建房者必须重新盖章。冯翠芝在《个人建设用地许可证》过期，所持《恩施市乡（镇）个人建设许可证》“老证”未经重新审查确认盖章的情况下修建房屋，属擅自建房行为，且施工中，龙凤镇政府多次口头或采取停电方式予以阻止，冯翠芝仍强行施工，由此所造成的一切损失应由冯翠芝自行承担；同时2010年4月8日，恩施市规划局作出恩市规决字第（2010）第067号行政处罚决定书认定，冯翠芝修建房屋的行为属违法建设行为，冯翠芝对该行政处罚决定既未申请行政复议又未提起行政诉讼，其在行政处罚决定书发生法律效力后，再行提起行政诉讼要求确认行政许可行为违法，未提出充分的证据予以证明，故其要求确认行政许可违法的请求，本院不予支持。原判根据恩施市纪委调查覃正宇笔录认定，规划部门作出行政处罚决定后冯翠芝自行拆除了房屋，原判采信上述证据于法有据。但是，原判认定覃正宇利用上下级关系为冯翠芝办理建房延期手续无证据，属认定事实错误，本院予以纠正。
综上所述，原判认定的主要事实清楚，适用法律正确，处理结果是正确的，本院应予维持。冯翠芝的主要上诉理由不能成立。本案经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回冯翠芝的上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 谭 云
审判员 高小川
审判员 魏 君
二〇一五年六月二十九日
书记员 白源源