洮南市人民法院
民 事 判 决 书
（2016）吉0881民初1600号
原告：洮南市向阳乡新村洪玉祥等**户村民，住所地洮南市。
诉讼代表人：洪玉祥，男，1965年5月14日生，蒙古族，农民，现住同上。
诉讼代表人：丁俊，男，51岁，蒙古族，农民，现住洮南市。
诉讼代表人：李贵，男，62岁，汉族，农民，现住同上。
诉讼代表人：王广庆，男，42岁，蒙古族，农民，现住同上。
委托代理人：李晓哲，男，1977年8月25日生，律师，系吉林良佐律师事务所律师。
被告：洮南市向阳街新村村民委员会
法定代表人：王伟，男，系该村村长。
被告：洮南市向阳乡畜牧站（洮南市向阳乡畜牧兽医工作站）
法定代表人：刘士（世）龙，男，系该站站长。
委托代理人：葛凤军，男，系该站法律顾问。
第三人：刘士（世）龙，男，汉族，1971年5月16日生，洮南市人，现住洮南市。
原告洮南市向阳乡新村洪玉祥等51户村民与被告洮南市向阳街新村村民委员会、洮南市向阳乡畜牧兽医工作站确认合同效力纠纷一案，本院受理后依法适用普通程序开庭进行了审理。本案当事人原告洮南市向阳乡新村洪玉祥等51户村民的诉讼代表人及诉讼代理人、被告洮南市向阳街新村村民委员会、被告洮南市向阳乡畜牧兽医工作站及诉讼代理人、第三人刘士龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
洮南市向阳乡新村洪玉祥等51户村民向本院提出诉讼请求：1.依法确认二被告之间签订的合同为无效合同；2.判令第二被告、第三人返还草原经营权，并赔偿损失；3.第二被告及第三人承担诉讼费用。
事实和理由：1991年9月1日第一被告将林兔场22垧草原转让给第二被告，后该地由第二被告原站长之子即本案的第三人耕种使用，该合同未经村民代表大会决议通过，分割了全体村民的集体权益，而且有伪造之嫌，根据《中华人民共和国合同法》以及其他法律相关规定，应当系无效合同，故依法起诉，恳请依法判决。
洮南市向阳街新村村民委员会辩称，合同有效，原来村委会签订的，我是新上来的村长，原来的事不知道。
洮南市向阳乡畜牧兽医工作站辩称，答辩中对程序部分不答辩了，我针对答辩中实体部分进行答辩：一、原告在诉求第一项提出要求依法确认被告与向阳街新村村民委员会于1991年9月1日所签订的草原合同无效。被告认为原告这一请求没有事实根据和法律依据，是一种错误的请求。被告向阳畜牧站1991年9月1日与向阳街新村村民委员会依据中华人民共和国1985年所颁布的《草原法》和1987年2月9日吉林省第六届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《吉林省草原管理条例》的有关规定“全民所有的草原，可以固定给集体长期使用，全民所有的草原，集体所有的草原和长期固定使用的全民所有的草原，可以由集体或者个人承包从事畜牧业生产”。1991年被告承包向阳街新村的22垧草原是符合当时法律规定。被告与新村村民委员会于1991年9月1日所签订的草原承包合同是符合当时法律规定不存在违法的行为。另外，洮南市人民政府依据《草原法》第四章二款“全民所有制草原使用的草原，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”的规定，于2003年4月2日已给被告向阳畜牧兽医站核发了所承包草原的使用权证书。根据《草原法》第四条第四款规定“草原的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”被告所承包的草原，即有草原承包合同又有政府颁发的草原使用权证书，被告所承包的草原是受到法律保护。被告和新村村民委员会所签订的草原承包合同没有违反法律和行政法规强制性规定，没有损害国家利益，也没有损害集体和第三人利益，也没有损害社会公共利益。所以被告认为被告与新村村民委员会所签订的草原承包合同是合法有效的合同，原告提确认合同无效没有事实根据和法律依据。二、原告在诉状事实与理由中提出该合同未经村民代表大会决议通过，侵害了全体村民的集体权益，而且有伪造之嫌。被告认为，原告这种说法即没有法律依据也没有事实根据，是一种错误的说法。第一、原告诉说“该合同未经村民代表大会决议通过”原告这种提法没有法律依据，被告和新村村民委员会签订的合同是1991年9月1日签订的，是当时依据1985年6月18日所通过的《中华人民共和国草原法》，该法律没有规定签订草原承包合同需经村民代表大会决议通过的规定。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题解释第一条规定“合同法实施以后成立的合同发生纠纷起诉到人民法院的适用合同法的规定，合同法实施以前成立的合同发生起诉到人民法院除本解释另有规定的以外，适用当时的法律规定，当时没有法律规定的也可以适用合同法的有关规定。从这一解释可以看出被告签订的草原承包合同是在合同法实施之前签订的，《合同法》是1999年3月15日通过，被告签订的合同是1991年9月1日，当时签订合同是依据当时的《草原法》，这方面有法律应适用当时法律规定。被告和新村村民委员会签订合同，当时法律没有规定签订合同经村民代表大会决议通过。所以双方签订的合同没有违反法律规定是合法有效。第二，原告诉称侵害了全体村民的集体权益。这种说法也是犯错误的，没有事实根据，《草原法》规定草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的草原除外，洮南市共有草原232万亩，全是国有草原，所有权属于国家，村委会将草原承包给被告是符合法律规定，根本没有侵害全体村民集体权益，原告在诉状中诉讼说，没有法律依据。第三，原告在诉状诉讼说有伪造之嫌疑。原告这种说法没有事实根据，如果没有事实和根据，被告将对原告这种无根据诬告行为追究其法律责任。三、原告在诉求中提出要求法院责令第二被告、第三人返还草原经营权并赔偿损失。被告认为原告这种说法是一种无理要求。第一、被告所承包的草原是国有草原，权属属于国家而不属于原告。第二、原告只是集体经济组织成员从来没有取得该块草原经营权，现在提出返还草原经营权纯属无理要求，要求赔偿损失更是无从说起，被告是合法承包的草原应该受到法律保护。四、原告即不是该块草原的经营者也不是该块草原的所有者，其不具备本案的主体资格，另外原告所提出的请求已过诉讼时效，根据民法通则第一百三十五条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间两年。第一百三十七条又规定“诉讼时效期间从知道权利被侵害时起计算，但是从权利侵害之日超过二十年的人民法院不予保护。被告所承包的草原是1991年承包至今经营有二十五年之久，原告现今提出已超过法律规定的诉讼时效期，不应受到法律保护。五、原告的诉求及事实与理由的内容，不应得法院的支持。一九九九年六月二十八日最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定中的第二十五条明确规定，对于发包方所属的半数以上村民，已签订承包合同时违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则，或者其所签订合同的内容违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，要求确定承包合同效力提起诉讼的，该决定明确规定对以上的事实，”自承包合同签订之日起超过一年或者虽未超过一年，但承包人以实际做了大量的投入，对原告要求确认该承包合同无效，或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持，但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同有关内容进行适当调整。”根据高法这一规定，被告认为原告的诉求内容完全符合高法这一规定，不应该得到法院的支持。因为被告的所承包的草原至1991年至现今已超过一年，现已承包25年之久，这25年中被告对所承包的草原进行了大量投入，这完全符合规定的要求，原告现今提出确认该合同无效没有法律依据。
根据原告的诉称及被告、第三人的答辩，本庭归纳争议焦点：
1、争议合同是否具有法律效力；2、如果合同无效，51户村民是否为适格诉讼主体，二被告是否应当向原告返还草原及赔偿损失；3、第三人是否为适格的诉讼主体；4、本案是否已经超过了诉讼时效。
根据争议焦点，原告出示以下证据：
1、二被告签订的草原承包合同复印件（略），2、向阳街新村村民委员会证明原件一份（略），两份证据证明没有经过民主议定程序，是无效合同。
被告新村村民委员会发表质证意见，村委会与畜牧站签订的合同我不知道，村委会证明是我本人开的，但是当时是在我没有看到合同书的情况下开的证明。
被告洮南市向阳乡畜牧兽医工作站发表质证意见：1、对合同书本身没有异议，对证明事实有异议，原告说没有经过法定程序，根据法律规定合同签订的时间，法律没有规定必须经过村民大会通过合同才生效，当时村委会是根据当时法律规定签订的，合同有效；2、对村委会对本案的出示的证明有异议，该证明没有根据合同签订的时间的法律规定事实求是的开证明，并且刚才村主任也说当时开证明没有看到合同书，说当时的村主任是个人行为也没有法律依据，不予采信。
第三人刘士龙发表质证意见和畜牧站的质证意见一样。
三、草原现场照片7张（略）证明草原承包人没有合法管理草原，而是违法开荒。
被告新村村民委员会发表质证意见，草原现在确实都开荒了，照片中也是村委会承包给畜牧站的草原。
被告洮南市向阳乡畜牧兽医工作站发表质证意见,对真实性没有异议，没有明确位置；即使草原开荒了，但是与本案无任何关系。
第三人刘士龙发表质证意见和畜牧站的质证意见一样。
为证明自己的主张，被告洮南市向阳乡畜牧兽医工作站出示以下证据：
1、村委会与畜牧站签订的合同书复印件（略），证明该合同合法有效；2、草原使用证复印件（略），政府颁发，畜牧站对草原有使用权、管理权；3、洮南市畜牧业管理局出示的情况说明一份原件（略）。
原告发表质证意见，1、双方签订的合同无效，没有经过村委会或村民会议决定；2、对草原使用证的真实性没有异议，对证明问题有异议；3、畜牧局的情况说明对被告有偏袒嫌疑，不能证明合同有效。
被告新村村民委员会对证据无异议。
第三人刘士龙对证据无异议。
经审理查明，1991年9月1日被告向阳乡新村村民委员会与被告洮南市向阳乡畜牧兽医工作站（当时称向阳乡畜牧站）签订了合同书一份，被告向阳乡畜牧站为向阳乡新村村民委员会挖位于新村南面草原的草栏沟，其沟深1.5米，沟宽1.8米，总长度5000米延长至；被告向阳乡新村村民委员会将林兔场22垧草原永久性承包给向阳乡畜牧场，被告洮南市向阳乡畜牧兽医工作站的挖沟费用作为甲方承包给乙方22垧草原的承包费。被告向阳乡新村村民委员会将该22垧草原承包给被告向阳乡畜牧场后，该草原的使用权由乙方永久性承包、经营、管理、使用。二被告的法人均在合同签署了姓名并加盖了单位公章。2003年4月2日，洮南市人民政府向被告洮南市向阳乡畜牧兽医工作站发放了草原使用权证书。现原告（向阳街新村51户村民）以该合同签订违反民主议定程序为由，将二被告诉至本院，要求依法确认二被告签订合同无效，二被告及第三人返还草原经营权，并赔偿损失。被告洮南市向阳乡畜牧兽医工作站以该合同未违反法律规定，不同意原告的诉称，第三人也称经营草原的是单位行为而不是个人行为。
本院认为，被告洮南市向阳乡畜牧兽医工作站与被告向阳乡新村村民委员会签订的草原承包合同部分无效。第一，原告以二被告签订的合同违反民主议定程序，应依法确定无效，对其主张本庭不予支持。双方签订合同的日期是1991年9月1日，双方签订合同时候，当时的法律、法规没有规定违反民主议定程序签订的承包合同属于无效合同。因此在1998年6月25日《土地管理法》修订之前，订立的合同只要不违法法律法规禁止性规定的，都应当认定其有效。所以原告的主张没有法律依据。第二，二被告签订的合同含有永久性承包的字样，这样的约定违反国家法律的强制性规定。应认定“永久性”承包为部分无效。虽然按照当时的法律虽然仅规定了最低承包期而没有规定最高承包期，但依据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，草地的最长承包期为五十年，因此本院认为二被告签订承包合同的承包期应为五十年方为合法有效。即承包期为1991年9月1日至2041年8月31日。第三，被告洮南市向阳乡畜牧兽医工作站提出原告的诉讼超出诉讼时效的主张，因为原告请求确认合同无效的权利是一种形成权，而不是请求权，因此不受诉讼时效制度的规制。第四、关于第三人是否是适格的诉讼主体，因为被告洮南市向阳乡畜牧兽医工作站已出具证明，该合同书属向阳畜牧兽医站单位承包与个人不存在任何关系，因此第三人刘士龙不是适格的诉讼主体，其不承担任何责任。
综上所述，依照《中华人民共和国民法通则》第一百零六条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条的规定，判决如下：
一、依法确认被告洮南市向阳街新村村民委员会与被告洮南市向阳乡畜牧兽医工作站签订的承包合同部分无效；
二、将被告洮南市向阳街新村村民委员会与被告洮南市向阳乡畜牧兽医工作站签订的承包合同的承包期由“永久”更改为“五十年”，即承包期为1991年9月1日至2041年8月31日。
三、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费2200元由原告承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白城市中级人民法院。
审 判 长 李一夫
人民陪审员 刘立新
人民陪审员 王 爽
二〇一七年二月五日
书 记 员 张 鹏