广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）穗中法行终字第1526号上诉人（原审原告）：樵彬，住广东省深圳市南山区。被上诉人：广州开发区市场监督管理局，住所地广东省广州市黄埔区。法定代表人：钱澄青，局长。委托代理人：王历胜，该局工作人员。委托代理人：宋立，广东经纶律师事务所律师。上诉人樵彬因与被上诉人广州开发区市场监督管理局投诉举报答复纠纷一案，不服原广州市萝岗区人民法院（2015）穗萝法行初字第55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年7月28日，樵彬向广州市食品药品监督管理局投诉举报称，其在吉之岛广州农林下路37号广百百货负一层的分店购买了广州福喜食品有限公司生产的“香甜沙拉”“焙煎沙拉”“金枪鱼沙拉”，发现上述食品存在以下问题：一、三种食品标签标注的产品标准号为NY/T1987，NY/T1987标准“7标签”规定：产品的标签应符合GB7718的规定，而以上三种食品名称并不符合GB7718的要求；二、三种食品的配料均标注“内附赠品酱包”，但并未按照法律、法规和标注的要求标注“酱包”的相关信息；三、三种食品的标签均未标注任何食品生产经营许某的信息。樵彬投诉请求：1.查处被投诉人的违法行为，并对其奖励；2.被投诉人退还其购物款，并赔偿损失；3.书面回复办理结果。樵彬投诉时附有若干照片和发票等予以证明。2014年8月7日，原广州市萝岗区食品药品监督管理局收到广州市食品药品监督管理局转办的樵彬投诉举报件，并于2014年8月11日作出并邮寄《信访、投诉事项受理告知单》，告知樵彬对其投诉事项予以受理。2014年8月29日，原广州市萝岗区食品药品监督管理局执法人员到被投诉举报人处进行现场检查，确认樵彬投诉的三种食品为广州福喜食品有限公司生产，但在该公司未发现有投诉的产品；根据该公司提供的与所投诉产品相同的产品包装样板确认，被投诉产品均未标注食品生产许某信息，内附赠品酱包均有标注相关产品信息，且在产品包装底部也标有内附赠品酱包的相关产品信息；该公司提供了由SGS出具的关于投诉产品的第三方检验报告以及广州市质量监督管理局出具的《关于鲜切果蔬产品监管有关问题复函》《关于进一步明确我省食品安全监管职责分工有关问题的通知》等材料。当日，原广州市萝岗区食品药品监督管理局作出《责令改正通知书》，认定广州福喜食品有限公司生产的“香甜沙拉”“焙煎沙拉”“金枪鱼沙拉”等产品名称与执行标准规定不一致，违反了《食品标识管理规定》第六条的规定，根据《食品标识管理规定》第二十七条的规定，责令其根据产品执行标准相关要求修改以上产品名称，并在30个工作日内完成整改，提交书面整改报告。2014年9月12日，广州福喜食品有限公司向原广州市萝岗区食品药品监督管理局提交了整改报告。2014年9月16日，原广州市萝岗区食品药品监督管理局作出穗萝食药监函[2014]142号《关于樵彬投诉举报相关问题的答复函》，将执法人员现场检查核实及责令广州福喜食品有限公司限期改正的情况告知樵彬，该答复函中无奖励信息等其他内容。樵彬收到上述答复函后，向广州市食品药品监督管理局申请行政复议。广州市食品药品监督管理局于2015年1月9日作出穗食药监行复[2014]53号《行政复议决定书》，维持原广州市萝岗区食品药品监督管理局作出的上述答复函。樵彬于2015年1月10日收到上述《行政复议决定书》，仍不服，于2015年1月19日通过邮寄方式诉至原审法院。原审另查明，鲜切果蔬食品不在食品生产许某证管理目录范围之内。以上事实，有投诉书及其附件，群众投诉举报转办函，信访、投诉事项受理告知单，现场检查笔录，《责令改正通知书》，广州福喜食品有限公司沙拉产品名称整改报告，《关于鲜切果蔬产品监管有关问题的复函》，《关于进一步明确我省食品安全监管职责分工有关问题的通知》，穗萝食药监函[2014]142号《关于樵彬投诉举报相关问题的答复函》，穗食药监行复[2014]53号《行政复议决定书》，特快专递投递单，以及当事人的陈述等证据予以证实，以上证据经过庭审质证，原审法院予以采信。原审法院认为：《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责”。《广州市萝岗区卫生局（挂区食品药品监督管理局牌子）主要职责、内设机构和人员编制规定》规定原广州市萝岗区食品药品监督管理局“负责制定区食品、药品、医疗器械、化妆品监督管理的稽查制度并组织实施，建立和落实食品药品安全咨询、投诉、举报制度并组织实施”。根据上述规定，原广州市萝岗区食品药品监督管理局具有处理食品安全投诉举报违法行为的法定职权。关于樵彬是否在起诉期限内提起诉讼的问题。樵彬于2015年1月10日收到广州市食品药品监督管理局作出的《行政复议决定书》，并于2015年1月19日向原审法院邮寄起诉状。参照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条第四款“期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，不算过期”的规定，樵彬起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”的规定。关于涉案食品名称不符合《食品标识管理规定》第六条的规定，原广州市萝岗区食品药品监督管理局适用该规定第二十七条的规定责令限期改正是否正确的问题。《食品标识管理规定》第二十七条规定：“违反本规定第六条至第八条、第十一条至第十三条，未按规定标注应当标注内容的，责令限期改正；逾期不改的，处以500元以上1万元以下罚款”。涉案产品名称“沙拉”不能反映产品真实属性，违反了《食品标识管理规定》第六条的规定，原广州市萝岗区食品药品监督管理局适用该规定第二十七条的规定责令限期改正，并无不妥。对于樵彬认为涉案食品不符合《GB7718食品安全国家标准预包装食品标签通则》的规定，属于标签不符合《中华人民共和国食品安全法》第二十八条第（十一）项规定的食品，应当适用该法第八十六条的规定对被投诉举报人进行处罚的意见，《中华人民共和国食品安全法》关于食品标签的规定分别是第四十二条、第四十八条、第四十九条、第五十一条及第六十六条，涉案食品标签未违反上述规定，涉案食品标签所标注的食品名称虽不符合《GB7718食品安全国家标准预包装食品标签通则》的相关规定，但该瑕疵不影响食品安全且不会对消费者造成误导，属于轻微违法行为。原广州市萝岗区食品药品监督管理局未依据《中华人民共和国食品安全法》第八十六条的规定对被投诉举报人的轻微违法行为进行处罚，而是依据《食品标识管理规定》第二十七条的规定责令限期改正符合行政比例原则，既实现了行政管理目标，也保护了相对人的权益。因此，对于樵彬的上述意见，原审法院不予支持。关于涉案食品未标注食品生产经营许某信息是否符合法定要求的问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第二十九条：“国家对食品生产经营实行许某制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许某、食品流通许某、餐饮服务许某”的规定，从事食品生产的应当依法取得食品生产许某，但“沙拉”不在食品生产许某证管理目录范围之内，被投诉举报人生产的“沙拉”无法取得食品生产许某，故涉案食品未标注食品生产许某信息，不违反《食品标识管理规定》第十四条：“实施生产许某证管理的食品，食品标识应当标注食品生产许某证编号及QS标志”的规定。被投诉举报人在无相应食品生产许某的情况下生产“沙拉”并无主观过错，被投诉举报人不应因非其主观原因导致的违法行为承担过错责任，原广州市萝岗区食品药品监督管理局不认定被投诉举报人生产“沙拉”违法并不予以行政处罚正确，对于樵彬认为涉案食品应当取得食品生产经营许某后方能生产，原广州市萝岗区食品药品监督管理局未依法作出处理违反法律规定的意见，原审法院不予支持。关于原广州市萝岗区食品药品监督管理局未对樵彬的投诉举报进行奖励是否符合法律规定的问题。《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十九条规定：“任何组织或者个人对违反本规定的行为有权举报。接到举报的部门应当为举报人保密。举报经调查属实的，受理举报的部门应当给予举报人奖励”。《关于印发广州市萝岗区食品安全举报奖励实施办法的通知》第十三条规定：“对食品标签、外包装不规范以及对食品餐饮行业（企业）服务质量等问题的举报和投诉，不属于本办法举报奖励的范围”。樵彬投诉举报经调查属实的是食品标签不规范，但在《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》中并无关于食品标签规范方面的规定，故樵彬投诉举报属实的事项并不属于违反《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》的行为，该规定第十九条不适用于樵彬的投诉举报。原广州市萝岗区食品药品监督管理局适用《关于印发广州市萝岗区食品安全举报奖励实施办法的通知》第十三条的规定未给予樵彬奖励，并无不妥。然而，原广州市萝岗区食品药品监督管理局在答复函中未明确告知樵彬是否给予奖励，也未具体说明不给予奖励的理由，未对投诉举报人的合理期望给予回应，存在瑕疵，原审法院予以指出。关于原广州市萝岗区食品药品监督管理局处理樵彬投诉举报的程序是否合法的问题。原广州市萝岗区食品药品监督管理局收到樵彬的投诉举报，告知樵彬已受理，针对樵彬的举报进行现场检查等调查取证程序后，结合现场检查情况和被投诉举报人提交的材料，作出答复并送达樵彬，执法程序并无违反法律规定。关于樵彬认为原广州市萝岗区食品药品监督管理局的处理程序不符合《食品药品行政处罚程序规定》的相关规定，属于程序违法的意见，原广州市萝岗区食品药品监督管理局收到樵彬的投诉举报后进行了调查处理，但认为不符合《食品药品行政处罚程序规定》第十八条规定的立案条件，未依据《食品药品行政处罚程序规定》进行处理，并无不妥，对樵彬的上述意见，原审法院不予采纳。关于原广州市萝岗区食品药品监督管理局未对樵彬投诉书中第二项请求进行处理是否合法的问题。樵彬投诉书中第二项请求是要求被投诉人退还购物款及赔偿损失，该事项属于樵彬与被投诉人之间的民事纠纷，不属于食品药品行政管理部门处理公民投诉举报事项的范畴，原广州市萝岗区食品药品监督管理局未在答复函中对樵彬的第二项请求进行处理并不违法。综上所述，原广州市萝岗区食品药品监督管理局作出穗萝食药监函[2014]142号《关于樵彬投诉举报相关问题的答复函》的行政行为并无不当，樵彬主张撤销上述答复并重作的请求于某无据，原审法院不予支持，依法予以驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回樵彬的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由樵彬负担。上诉人樵彬不服原审法院上述判决，向本院提起上诉称：1.原审法院认为“《食品安全法》关于食品标签的规定分别是第42条、第48条、第49条、第51条及第66条，涉案食品标签未违反上述规定”是错误的。原广州市萝岗区食品药品监督管理局认定涉案食品标注食品名称“沙拉”不能反映该食品真实属性，即不符合GB7718—2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》关于“食品名称”的要求，而GB7718—2011属于《食品安全法》规定的“食品安全国家标准”。依据《食品安全法》第28条、第42条及第66条规定，预包装食品标签应符合“食品安全国家标准”要求，所以，涉案食品标签不符合GB7718—201l要求，属于违反《食品安全法》第28条、第42条规定，应以该法第86条予以处罚。2.原审法院认为“被告未依据《食品安全法》第86条的规定对被投诉举报人的轻微违法行为进行处罚，而是依据《食品标识管理规定》第27条的规定责令限期改正符合行政比例原则”是错误的。《食品标识管理规定》第26条规定：违反本规定构成《食品安全法》及其中实施条例等法律法规规定的违法行为的，依照有关法律法规的规定予以处罚。涉案食品标签不符合GB7718-201l要求属于违反《食品安全法》第28条、第42条，《食品安全法》第86条规定了相应的罚则，即应依据该法条予以处罚。3.原审法院认为“被投诉举报人在无相应食品生产许某的情况下生产沙拉并无主观过错，被投诉举报人不应因非其主观原因导致的违法行为承担过错责任，被告不认定被投诉举报人生产沙拉违法并不予行政处罚正确”是错误的。《食品安全法》第29条规定“国家对食品生产经营实行许某制度”，而且，广东省食品药品监督管理局于2013年12月26日就已明确对此类企业参照中央厨房许某审查规范要求审核发放《餐饮服务许某证》。与被投诉举报人相同类型的企业早已取得《餐饮服务许某证》，依法依规生产经营与涉案食品相同类型的食品。所以，被投诉举报人在未取得任何食品生产经营许某的情况下，即生产经营沙拉明显属于具有主观故意的违法行为。4.原审法院认为“原广州市萝岗区食品药品监督管理局适用《关于印发广州市萝岗区食品安全举报奖励实施办法的通知》第13条的规定未给予樵彬奖励，并无不妥”是错误。《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第19条明确规定：举报经调查属实的，受理举报的部门应当给予举报人奖励。国务院法制办公室《关于适用问题的复函》(国法秘教函[2011]39号)“在《食品安全法》公布施行后，《特别规定》仍为现行有效的行政法规。《特别规定》与《食品安全法》对同一事项规定不一致的，适用《食品安全法》的规定；《食品安全法》没有规定或者规定不明确而《特别规定》有明确规定的，执行《特别规定》的规定”。故原广州市萝岗区食品药品监督管理局应当依据该《特別规定》第19条对樵彬奖励。5.原审法院认为“原广州市萝岗区食品药品监督管理局收到樵彬的投诉举报后进行了调查处理，但认为不符合《食品药品行政处罚程序规定》第18条规定的立案条件，未依据《食品药品行政处罚程序规定》进行处理，并无不妥”是错误的。樵彬投诉举报事项有明确的违法嫌疑人、有违法事实、属于食品药品监督管理行政处罚的范围、属于原广州市萝岗区食品药品监督管理局管辖、完全符合《食品药品行政处罚程序规定》第18条规定的立案条件，原广州市萝岗区食品药品监督管理局未依法立案，明显属于程序违法。6.原审法院认为“原告投诉书中第二项请求是要求被投诉人退换购物款及赔偿损失，该事项属于原告与被投诉人之间的民事纠纷，不属于食品药品行政管理部门处理公民投诉举报事项的范畴，原广州市萝岗区食品药品监督管理局未在答复函中对樵彬的第二项请求进行处理并不违法”是错误的。广东省食品药品监督管理局答复樵彬：依据《消费者权益保护法》第39条、第46条的规定，食品消费者和经营者因食品安全问题产生争议的，可以向食品药品监管部门投诉；收到投诉的食品药品监管部门应当依法及时做出处理。故原广州市萝岗区食品药品监督管理局应当对樵彬的第二项请求进行处理。综上，请求二审法院判决：撤销(2015)穗萝法行初字第55号行政判决，将该案发回重审。被上诉人广州开发区市场监督管理局二审辩称：1.涉案食品不能反映该食品的真实属性，并不意味着就一定要按照《食品安全法》第86条规定进行处罚，因为该条第二款规定的是生产经营无标签的预包装食品予以处罚，本案中是有食品沙拉这个标签的，不属于无标签的情形，只不过该标签不能反映该食品的属性，不适用该法的适用情形。针对沙拉不能够完全表明商品的属性，原广州市萝岗区食品药品监督管理局也责令被投诉人予以整改，被投诉人也进行了整改。2.被投诉人所生产是的食品仅仅存在标注瑕疵，并没有造成社会危害后果，也没有造成人体的损害，根据《行政处罚法》相关规定，被投诉人被责令改正后能够及时改正且情节轻微，原广州市萝岗区食品药品监督管理局依据自由裁量权可以不予处罚，在合理的执法范围内。3.根据广州市的奖励规定，对于标示的投诉不属于奖励的范畴，原广州市萝岗区食品药品监督管理局对樵彬不予奖励并不违法。4.由于涉案的被投诉人未达到处罚的条件，也不符合《食品药品行政处罚程序规定》第18条的条件，本案未予立案符合程序。5.关于赔偿损失的问题，属于民事赔偿的范畴，不属于行政机关责令赔偿的范围，原广州市萝岗区食品药品监督管理局责令改正已经做出了处理，符合相关规定，并非没有处理。综上所述，请求法院驳回其诉讼请求。经本院查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审期间，樵彬向本院提交了广东省食品药品监督管理局办公室2013年12月26日的会议纪要、广州创造食品有限公司《餐饮服务许某证》及广东省食品药品监督管理局于2014年11月21日向某彬作出的《复函》。二审另查明，2015年9月14日，广州经济技术开发区、广州高新技术产业开发区、广州出口加工区、广州保税区机构编制委员会作出穗开编[2015]42号《关于成立广州开发区市场监督管理局的通知》，规定新设立的广州开发区市场监督管理局的主要职责包括：贯彻执行国家、省、市有关食品、药品、医疗器械、化妆品监督管理和工商行政管理、质量技术监督、技术管理、商务执法、卫生监督的方针政策和法律法规，开展相关行政审批和执法工作等。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”广州开发区市场监督管理局作为继续行使原广州市萝岗区食品药品监督管理局职权的行政机关，应作为本案二审的被上诉人参加诉讼。根据《食品药品投诉举报管理办法(试行)》第十二条规定：“投诉举报机构收到投诉举报后应予统一编码管理，专人负责，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定。经审查符合受理条件的，应当自受理之日起15日内，以书面形式或其他适当方式告知投诉举报人；不符合受理条件的，应当自作出不予受理决定之日起15日内，以书面形式或其他适当方式告知投诉举报人，并说明理由；联系方式不详的除外。”第二十一条规定：“投诉举报承办单位应当以适当方式将办理结果及时反馈投诉举报人，也可以由投诉举报机构反馈投诉举报人。”第二十二条规定：“投诉举报的受理、办理、协调、审查、反馈等环节，一般应当自受理之日起60日内全部办结；情况复杂的，经投诉举报承办单位负责人批准，可适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知投诉举报人和有关投诉举报机构延期理由。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。”原广州市萝岗区食品药品监督管理局于2014年8月7日收到广州市食品药品监督管理局转办的樵彬投诉举报件，并于2014年8月11日告知樵彬予以受理。原广州市萝岗区食品药品监督管理局受理后，到被投诉举报人处进行了现场检查，被投诉举报人现场也向原广州市萝岗区食品药品监督管理局提供了检验报告等材料，原广州市萝岗区食品药品监督管理局于当日作出《责令改正通知书》，被举报人在指定时间内提交了整改报告。原广州市萝岗区食品药品监督管理局根据调查的情况于2014年9月16日作出穗萝食药监函[2014]142号《关于樵彬投诉举报相关问题的答复函》，并向某彬邮寄送达了该函。由此可见，针对樵彬的投诉举报，原广州市萝岗区食品药品监督管理局均能在规定时间内予以受理、办理和反馈，其行政行为符合《食品药品投诉举报管理办法(试行)》的规定，具备合法性。樵彬认为应对被举报人进行行政处罚的意见，对此本院认为，《食品药品行政处罚程序规定》是为了规范食品药品监督管理部门行使行政处罚权，而并不是为了规范食品药品监督管理部门处理投诉举报的行为，本案审查的是原广州市萝岗区食品药品监督管理局作出穗萝食药监函[2014]142号《关于樵彬投诉举报相关问题的答复函》是否合法，而被举报人应否受到行政处罚，不是本案审查的范围，故本院对樵彬的该意见不予采纳。樵彬二审提交的广东省食品药品监督管理局办公室2013年12月26日的会议纪要、广州创造食品有限公司《餐饮服务许可证》及广东省食品药品监督管理局于2014年11月21日向樵彬作出的《复函》与本案处理没有关联性，本院不予采信。樵彬认为应当对其要求退还购物款、赔偿损失的请求进行处理，对此本院认为，樵彬该请求属于平等主体之间的民事纠纷，原广州市萝岗区食品药品监督管理局无权直接在行政执法过程中作出要求被举报人退款及赔偿损失的决定，樵彬如认为自己的民事权益受到侵害，可另寻法律途径解决。樵彬认为应当对其进行奖励，对此原审法院已经论述，且理由充分合理，本院不再赘述。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。樵彬的上诉请求依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人樵彬负担。本判决为终审判决。审 判 长  李琦代理审判员  刘欢代理审判员  石佳二〇一六年八月十六日书 记 员  沈颋