湖北省襄阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂06行终1号
上诉人（原审原告）湖北隆德利房地产有限公司（以下简称隆德利公司），住所地：湖北省襄阳市高新区七里河路。
法定代表人刘国强，隆德利公司总经理
委托代理人李顺民、李燕南，湖北真武律师事务所律师，代理权限，一般代理。
被上诉人（原审被告）谷城县国土资源局（以下简称谷城国土局），住所地：谷城县伯谷街1号。
法定代表人辛仁堂，谷城国土局局长。
行政机关出庭负责人田永柱，谷城国土局副局长，代理权限：特别授权。
委托代理人：程东海，湖北谷伯律师事务所律师，代理权限：一般代理。
上诉人湖北隆德利房地产有限公司因确认行政合同违法并予以撤销返还出让金一案，不服湖北省谷城县人民法院（2016）鄂0625行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成了合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人隆德利公司的委托人李顺民、李燕南，被上诉人行政机关负责人田永柱、委托代理人程东海到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审判决认定，2008年6月18日，湖北省国土资源厅鄂土资函（2008）378号《湖北省国土资源厅关于批准谷城县2007年度第1批次建设用的函》。……二、同意襄阳市谷城县石花镇石溪街社区居委会、城关镇皮家洼街社区居委会、泰山庙街社区居委会、肖家营村、胡家井村、邱家楼村农村集体用地7.7584公顷转为建设用地并办理征地手续；另征收集体建设用10.8414公顷。2013年3月27日，谷城县城市规划管理局谷规函（2013）001号《关于谷城县（2013001号）建设用地规划条件的函》，对谷城县城关镇皮家洼街社区，东为经三十五路，南为王府大酒店住宅楼，西为振华路，北为三中道子地块，出具了（2013001号）建设用地规划条件及出让地块图。2013年6月18日，谷城国土资源局在中国土地市场网发布谷土资告（2013）27号《谷城县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》；一、挂牌出让土地的基本情况和规划指标要求，宗地坐落：城关镇皮家洼街社区襄阳汇东科技有限公司以北；宗地面积：5108.2平方米；出让年限：70年；保证金：450万元；挂牌开始时间：2013年7月8日8时30分。......七、3、本次挂牌价不包括耕地占用税、契税、公证费、规划费和办证费等。由此产生税费由竞得人承担，该地块原地上地下水井及全套供水系统按评审值120万元由受让人成交后15日内另行支付。同月15日，隆德利公司向谷城国土局交纳保证金450万元。同月22日，谷城国土局在中国土地市场网发布《谷城县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》，受让单位：隆德利公司；成交价：1305万元，谷城国土资源局与隆德利公司签订了《成交确认书》。同年8月1日，谷城国土局与隆德利公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同签订不久后，隆德利公司为谷城县银纺公司自备水源120万元补偿、腾地等问题多次找到谷城国土局及谷城县政府要求解决未果。为此，隆德利公司以谷城国土局出让国有土地的行为违范相关法律规定为由，要求确认2013年8月1日，隆德利公司、谷城国土局双方所签订的《国有建设用地使用权出让合同》违法，并依法予以撤销，返还原告已支付的土地出让金450万元及占用资金期间的利息。
原审法院认为，谷城国土局是法律、法规授权的以国有土地所有者的身份，将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由其与土地使用者签订国有土地使用权出让合同的法定机关。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条列》第十五条规定：“出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权，未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。”《中华人民共和国合同法》第五十五条规定：“有下列情形之一的，撤销权消灭，（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权。”本案中，隆德利公司与谷城国土局于2013年8月1日签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同签订后，因有关事宜，隆德利公司于2013年12月30日向谷城县人民政府递交了《关于王府大酒店二期配套项目建设有关问题的请示》，并多次找被告要求解决有关问题及交付土地使用权迅速进场施工。对上述谷城国土局已知晓自己的权利受到损害，隆德利公司应当按照《合同法》规定，行使撤销权；现隆德利要求撤销与谷城国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，已超过了法律规定的行使撤销权期间。此时，撤销权已经消灭。隆德利公司诉请行使撤销权与法不符。故对隆德利公司的诉讼请求，不予支持，依法应予驳回，依照《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回湖北隆德利有限公司的诉讼请求；案件受理费50元，由湖北隆德利有限公司负担。
宣判后，湖北隆德利房地产有限公司不服上述判决向本院提起上诉称：一、被上诉人在土地出让的过程中，程序是否合法，是本案提起诉讼请求解决并确认行政行为违法的争议焦点问题，原判避而不谈，而是适用民事法律关系中的平等主体之间的合同纠纷作为行政案件的判决依据，其所作判决必然错误。表现在1.上诉人认为被上诉人在出让土地的过程中行为违法有理有据，依法应予确认。被上诉人超越法定职权，利用公权力在谷土资告（2013）27号土地使用权挂牌出让公告中，将他人财产（原县银纺公司自备水源和地上地下全套供水系统）以120万元捆绑出让，此举侵犯了银纺公司的财产权，超越其法定职责，也损害了上诉人的合法权益，更违反了应当“净地”出让的国家规定。2.被上诉人在土地出让过程中，隐瞒该宗土地上尚有两户村民因房屋价格补偿过低而拒绝拆迁搬迁腾地的事实，被上诉人的不作为导致上诉人无法使用该土地。此外，该宗土地上还存在青苗补偿未补偿到位以及拖欠皮家洼社区征地补偿款30万元的问题，被上诉人又违反了净地出让的国家规定，损害了上诉人合法权益。3.被上诉人在土地出让合同中将国家明令要求的“净地”出让改动为现状出让，那么拥有地上建筑物和附着物的财产所有人的利益如何保护，拍卖的基准地价如何确定，两个权利人的冲突如何避免？之前拆迁暴力冲突就是这样产生的，上列事实上诉人在原审庭审过程中当庭举证证明（原判将上诉人所举证据漏列），有被上诉人在行政过程中不作为和乱作为的事实，也有侵犯权利人合法财产所有权和直接违反国家法律规定的事实，原判均未进行评判，依法确认被上诉人的上列行为违法。二、原审判决混淆了民事、行政法律关系，用民事法律关系中的合同法来评判行政纠纷案件，必错无疑，依法应撤销原判。原审法院在本院认为中已明确了被上诉人是法律、法规授权出让土地的法定机关，是对国家和社会利益的维护者，也是对社会不特定人群在土地方面的行政管理机关，其必须在法定范围内行使权力，其超越法定职权乱作为或者法定职权内不作为以及履行过程中的侵权行为均属违法，其出让合同自始不发生法律效力，应属无效。而合同法解决的是平等主体之间的权利义务关系，二者之间调整范围、对象、适用法律千差万别，绝对不能混同。本案中，原审法院把一个行政纠纷案件套用合同法中撤销权时效逾期作为定案依据，必然导致枉法裁判。《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第42条明确规定，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。三、原审忽略了本案中涉及的物权法定原则和净地出让规定出台的内涵，以及违法法律禁止性规定和社会公共利益不能及时纠正将会带来的利益冲突甚至恶性案件的发生。本次出让合同从招标开始就一直就违反法律的禁止性规定和社会公共利益，具有明显的违法性。对无效合同的确认，不能单由当事人选择，即使当事人不主张，司法机关也应主动干预，宣告其无效。违法合同当然无效，自始无效，也不存在撤销和期限的问题。综上所述，一审判决对被上诉人不正确履行法定职责，违反招标之前完成土地权属清理、拆迁补偿工作，不得“毛地”出让的禁止性规定不加评判和确认，并且混淆法律关系，错误适用法律，依法应予撤销，并对被上诉人不作为、乱作为导致的该宗地和地上建筑物权不清，安置补偿不到位，危害国家和社会公共利益的行为依法确认其违法，对因行政行为违法而导致目的无法实现的《土地出让合同》依法予以解除，由被上诉人向上诉人返还土地出让保证金及赔偿占用资金期间的经济损失。上请求：1.请求人民法院依法撤销（2016）鄂0625行初7号行政判决书，改判为支持上诉人的诉讼请求，或将本案发回重审。2.本案一、二审费用由被上诉人承担。
被上诉人答辩称，一审判决认定事实合理，请求二审法院维持原审判决。
二审经庭审，除一审判决认定的事实外，另查明，2013年12月30日隆德利公司向谷城县政府“关于王府大酒店二期配套项目建设有关问题的请示”以及2014年1月26日谷城县国土局向谷城县政府“关于王府大酒店二期配套项目有关建设问题处理的建议，”均明确：1.皮家洼社区称县政府、银纺公司曾征用该村土地，欠款三十万元，建议县政府按审计结论，由县财政予以解决；2.银纺公司自备水源120万元的补偿问题，按照净地出让的有关要求，建议将该补偿纳入征地成本等。另本院现场勘查，诉争地块上仍有人耕种蔬菜，在该地块一米外规划道路内仍有两户房屋未拆迁。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，谷城县国土局是法律法规授权代表谷城县人民政府负责管理和监督本辖区土地的单位，其有权代表土地所有者将土地使用权按照平等、自愿、公平的原则与土地使用者签订土地使用出让合同；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按照合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。本案中，谷城县国土局报经规划部门许可并经谷城县人民政府批准，挂牌出让了上述争议土地，隆德利公司经举牌交纳保证金竞得该地块的土地使用权，并于2013年8月1日签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同约定出让人谷城县国土局于2013年11月1日前交付出让土地。但在实际履行合同过程中，因欠皮家洼社区征地款、银纺公司自备水源120万元应否纳入征地成本以及规划道路上两户未拆民房问题等导致交付土地的合同目的不能实现，双方发生纠纷后，隆德利公司、谷城县国土局均请求谷城县人民政府予以解决处理，隆德利公司已经按照《中华人民共和国合同法》第五十五条的规定在一年内行使了相应合同请求撤销权，应受法律保护。土地使用权出让合同被撤销后，谷城县国土局因该合同取得的土地出让金450万元应当予以返还，隆德利公司不再享有该出让土地的使用权；公司撤销后，对占用利息损失问题因在该挂牌土地使用权出让、履行过程中，双方均有一定过错，应当各自承担相应的责任。故隆德利公司主张450万元出让金占用期间利息的请求，本院不予支持。原审判决认定隆德利公司已灭失撤销权有不当之处，应予更正。依照《中华人民共和国土地管理法》第五条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条、《中华人民共和国合同法》第五十五条第一款第一项，第五十六条、第五十八条，及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项，第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销谷城县人民法院（2016）鄂0625行初7号行政判决；
二、撤销谷城县国土资源局与湖北隆德利房地产有限公司于2013年8月1日签订的《国有建设用地使用权出让合同》；
三、谷城县国土资源局于本判决生效后十日内返还隆德利公司已交纳的土地出让金450万元；
四、驳回隆德利公司的其他诉讼请求
一、二审案件受理费100元，由隆德利公司、谷城县国土资源局各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王杰锋
审 判 员 曾建彬
代理审判员 龚开宇
二〇一七年三月三十一日
书 记 员 姜竞帆