广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）钦行终字第58号
上诉人（一审原告）浦北县张黄镇长岭村民委员会茅坡田村民小组。
诉讼代表人李崇炘，组长。
委托代理人钟德锋，浦北县大成镇法律服务所法律工作者。
委托代理人李政兴，浦北县张黄镇长岭村民委员会茅坡田村民小组村民。
上诉人（一审第三人）浦北县龙门镇日新村民委员会塘头角村民小组。
诉讼代表人王福聪，组长。
委托代理人李剑，广西越州律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）浦北县人民政府，住所地浦北县小江镇解放路201号。
法定代表人韦业葵，县长。
委托代理人阮东莲，浦北县法制办公室干部。
委托代理人吴鑫，浦北县林业局干部。
上诉人浦北县张黄镇长岭村民委员会茅坡田村民小组（以下简称茅坡田村民小组）与上诉人浦北县龙门镇日新村民委员会塘头角村民小组（以下简称塘头角村民小组）因林地行政裁决，不服浦北县人民法院（2015）浦行初字第12号行政判决，分别于2015年4月15日及4月9日，通过一审法院向本院提起上诉一案。本院于2015年6月8日立案受理后，向被上诉人浦北县人民政府（以下简称县政府）送达了上诉状，并分别向各方当事人及诉讼代理人送达了开庭传票、出庭通知书等诉讼文书，于2015年7月3日公开开庭审理了本案。上诉人茅坡田村民小组的委托代理人钟德锋、李政兴，上诉人塘头角村民小组的诉讼代表人王福聪、委托代理人李剑，被上诉人县政府的委托代理人阮东莲、吴鑫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，茅坡田村民小组与塘头角村民小组争议的瓜田麓、高架麓、七星根、北冲麓、茅麓、狗尾冲麓、李坡垌、蕉根麓、芋车田等八幅林地，座落于浦北县龙门镇与张黄镇的交界处。第1幅瓜田麓林地，面积约20亩，四至东至岭岐分水为界、南至岭脚为界、西至岭岐分水为界、北至84.9高程岭顶分水为界；第2幅和第3幅林地，茅坡田村民小组称高架麓，塘头角村民小组称第2幅为高架麓、第3幅为七星根，面积和四至分别为：第二幅面积52.5亩，四至东至本山岭岐分水直落过麓口田堘对上为界，南至本山岭脚田边接塘头角村称七星根麓尾算出第三块田下田堘向西直对上岭岗分水为界，西至岭岗分水为界，北至本山岭顶分水为界；第3幅面积约67.4亩，四至东至过麓口田堘直上岭顶岭岐分水为界，南至岭岗分水分界，西至岭岗分水为界，北至本山岭脚接塘头角村称七星根麓尾算出第三块田下田堘向西直对上岭岗分水为界；第4幅北冲麓、粪箕窝林地，面积约50亩，四至东至岭顶水流为界、南至74.3高程岭顶沿西合水至水面为界、西至本山岭岐分水为界、北至本山岭顶分水为界；第5幅茅麓、狗尾麓林地，面积约80亩．四至东至91.6高程至91.9高程岭顶水流为界、南至岭顶水流为界、西至岭岐分水直落合水线为界、北至91.6高程岭岐分水至本山岭脚为界；第6幅李坡垌林地，面积约10亩，四至东至田埂直上岭顶为界、南至岭顶为界、西至田埂直上岭顶为界、北至岭脚为界；第7幅蕉根麓林地，面积约30亩，四至东至102.4高程岭顶岭岐水流为界、南至塘头角屋地角直上岭顶为界、西至岭岐分水为界、北至102.4高程岭顶水流为界；第8幅芋车麓林地，面积约40亩，四至东至田边为界、南至田埂直对上岭顶为界、西至89高程岭顶水流为界、北至岭岐分水为界。争议的林地解放后至1958年属茅坡田村民小组的山岭，1958年冬，国家建成合浦水库后，属于库区内的山岭由当地政府管理。1962年“四固定”时，高架麓、瓜田麓、北冲麓等林地分别记载在茅坡田村民小组的《合浦县生产队土地房产所有证》上。六十年代至七十年代初，张黄公社、龙门公社分别在争议林地及周边联办三级竹场，当时由于山岭界至问题与当地生产队发生争议共四十一处。1973年，浦北法院组织争议各方进行调解，于当年12月31日双方达成了（74）浦法民字第4号《浦北县人民法院调解协议书》，对争议的林地权属作了明确认定，其中除了瓜田麓以外，其余高架麓、北冲麓、茅麓狗尾冲麓、李坡垌、蕉根麓、芋车田等六幅林地分别归张黄竹场、李屋生产队和上米田生产队所有（李屋生产队和上米田生产队即现茅坡田村民小组）。后来，由于各方在林地经营管理过程中，常因山岭“插花”现象引起界至争议。当时，为了消灭山岭“插花”现象以利于各方管理，1975年，县政府根据各方意见，又组织各方当事人调解达成了《浦北县龙门、张黄公社黄羌平山林纠纷协议书》，在尊重（74）浦法民字第4号《浦北县人民法院调解协议书》的基础上，划定了南北界线，确定了界线以南的山岭属张黄方所有，界线以北的山岭属龙门方所有。按界线确定争议的林地均座落在界线以北，属龙门方所有。各方按照协议进行管理到1986年。此后，茅坡田村民小组以原属于其所有的林地大部分都划给了龙门方，而自己得到少不公平为由提出异议。1986年3月18日，浦北县人民政府调处办公室又召集双方当事人进行调解并达成了《调解书》，对1975年的协议内容作了部分调整，将高架麓【高架麓一连七块田面对上的周围岭。北至高架麓麓口长田（即从麓尾数下连旱地一共八块田）下田堘对上两边岭直上至山岭顶为界，南、西、东皆为岭顶分水为界……】林地调整给茅坡田村民小组所有，其余林地仍不变。1994年，塘头角村民小组对高架麓调给茅坡田村民小组不服提出异议，要求县政府重新确定争议林地权属。县政府进行了调处并于1995年11月30日作出了浦政发（1995）153号《县人民政府关于对塘头角生产队与茅坡田生产队土地权属争议的处理决定》，撤销了1986年浦北县人民政府调处办公室组织调解达成的《调解书》，维持了1975年的协议。茅坡田村民小组不服向钦州市人民政府申请复议，钦州市人民政府于1996年10月16日作出钦政复决字（1996）号《钦州市人民政府行政复议决定书》，撤销了县政府作出的浦政发（1995）153号处理决定。此后，双方当事人为争议林地和林木经常发生纠纷，多次上访。2002年10月8日，茅坡田村民小组因林木争议曾向浦北法院提起民事诉讼，请求判令塘头角村民小组赔偿其经济损失。因茅坡田村民小组证据不足，浦北法院经审理后依法驳回茅坡田村民小组的诉讼请求，茅坡田村民小组不服提起上诉，钦州市中级人民法院维持了一审判决。2007年9月2日，茅坡田村民小组向县政府申请调处。县政府受理后，没有向塘头角村民小组送达茅坡田村民小组调处申请书，没有通知塘头角村民小组到现场指认界至，也没有通知塘头角村民小组参加调解会议，于2010年1月8日作出了浦政发（2010）5号文。茅坡田村民小组和塘头角村民小组均不服，同时向钦州市人民政府申请复议，钦州市人民政府受理后于2010年5月7日作出钦政复决字（2010）17号《钦州市人民政府行政复议决定书》，维持县政府作出的浦政发（2010）5号文。茅坡田村民小组不服于2010年6月1日向本院提起行政诉讼，请求撤销浦政发（2010）5号文。浦北县人民法院审理后以（2010）浦行初字第33号判决撤销了浦政发（2010）5号处理决定，并责令县政府重新作出具体行政行为。茅坡田村民小组不服提出上诉，钦州市中级人民法院以（2010）钦行终字第3号行政判决维持了一审判决。2014年3月21日，塘头角村民小组又向县政府提出确权请求书，县政府受理后，于2014年9月23日作出浦政决字（2014）15号处理决定，茅坡田村民小组和塘头角村民小组均不服，向钦州市人民政府申请复议，钦州市人民政府受理后于2014年12月23日作出钦政复决字（2014）92号《钦州市人民政府行政复议决定书》，维持县政府作出的浦政决字（2014）15号《浦北县人民政府关于张黄镇长岭村委会茅坡田村民小组与龙门镇日新村委会塘头角村民小组争议瓜田麓、高架麓等林地权属的处理决定》（以下简称《处理决定》）。茅坡田村民小组不服于2015年1月5日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销《处理决定》。
一审法院认为，本案是发生在单位之间的林地权属争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款的规定，县政府作为县级人民政府，具有作出本案被诉具体行政行为的行政主体资格和法定职权。双方争议的八幅林地，根据1973年本院主持双方调解达成（74）浦法民字第4号《浦北县人民法院调解协议书》，1975年，双方调解达成《浦北县龙门、张黄公社黄羌平山林纠纷协议书》，这两份协议书都是各方当事人在平等自愿协商一致的基础上达成的，是各方当事人真实意思的表示，两份协议书均具有法律效力。1986年，县政府调处办公室组织调解达成的《调解书》，县政府于1995年作出浦政发（1995）153号文予以撤销，但钦州市人民政府于1996年作出钦政复决字（1996）1号文又撤了浦政发（1995）153号文，可见，1986年的《调解书》仍然具有法律效力。县政府以三份协议书作为确权的重要依据，第一份协议最初对争议的八幅林地作出认定，第二份协议对第一份协议作了变更，第三份协议又对第二份协议作了部分变更，三份协议是相互联系的，不能单独取其中一份来认定本案的事实。三份协议对争议八幅林地的名称、面积、界至和权属作了明确记载，应按照协议内容确定每幅争议林地的面积、界至和权属。所以，县政府作出的《处理决定》，认定事实清楚，证据充足，程序合法，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，并经审判委员会讨论决定，判决维持了县政府于2014年9月23日作出的《处理决定》。
上诉人茅坡田村民小组诉称，争议的瓜田麓、高架麓、北冲麓、茅麓、李坡垌、焦根麓、芋车麓等林地，解放前和解放以来都有属茅坡田村民小组所有，1962年“四固定”时也是固定落实给茅坡田村民小组所有，并一直管理收益至今，塘头角村民小组从来无异议，可见茅坡田村民小组的土地来源合法，塘头角村民小组土地来源不合法。对争议的特点，没有任何土地所有证、使用证，也没有使用事实和管理事实。县政府对茅坡田村民小组提供的1962年合浦县颁发的土地使用证和法院的民事调解书不肯定，明显错误。一审法院誤解己经生效的浦北县人民法院（74）浦法民字第4号调解协议书、（2010）浦行初字第33号行政判决书和（2010）钦行终字第53号行政判决书，支持错误的。
综上所述，县政府作出的《处理决定》认定事实错误、程序违法、适用法律不当，导致《处理决定》错误，侵犯了茅坡田村民小组的合法权益。一审判决维持县政府的《处理决定》也属认定事实错误、程序违法、适用法律不当，导致判决错误。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条和《行政诉讼法》第54条规定，请求二审法院依法支持茅坡田村民小组的请求，撤销一审判决及县政府作出的《处理决定》，交责令县政府重新作出行政行为，以维护茅坡田村民小组的合法权益。
上诉人塘头角村民小组诉称，生效的行政判决书已明确确定高架麓林地不包含七星根林地。但县政府在重新作出行政行为时，仍然将七星根林地列入高架麓林地，这明显是错误的。1975年，本案林地争议双方为了消灭林地“插花”现象，达成了《浦北县龙门、张黄公社黄羌平山林纠纷协议书》，该协议书划定一条南北界线，界线以北的山林属龙门方所有，界线以南的山林属张黄方所有。1986年，双方又达成一份《调解书》，对林地迹行了小部分凋整，将南北界线北向的高架麓林地凋整给张黄方，而界线南向的大岭山林地调整给龙门方。但是，1986年的这次调整，是与1975年《协议书》消灭林地“插花”原则相违背的，导致了林地再次出现“插花”现象，也不便于双方对林地进行经营管理。因此，1986年《调解书》达成后，双方都没有执行，而是继续按1975年《协议书》对林地进行管理，到了2009年颁发林权证时，塘头角村民小组一方按1975年的协议书将高架麓、七星根林地填上了自己的林权证，从而否决了1986年的《调解书》。因此，1986年的《调解书》不应作为本案的定案根据。同时，县政府所作的（2010）5号《处理决定》被依法撒销后，其又以同样的事实和理由作出（2014）15号《处理决定》，程序明显违法。一审判决没有查明事实，错误地维持了县政府错误的《处理决定》，损害了塘头角村民小组的合法权益，请求二审法院依法纠正一审错判，撤销一审判决及县政府作出的《处理决定》，并责令县政府重新作出行政行为，以维护法律的公正。
被上诉人县政府辨称，争议的林地，解放后至1958年属茅坡田村民小组的山岭。1958年冬，国家建设合浦水库后，争议的山岭属荒山林地，由当地政府经营管理。六十年代末七十年代初，张黄公社、龙门公社分别在争议的林地及周边联办三级竹场，因地形山界不熟悉，相互插花种上竹子，三级竹场与龙门镇、张黄镇的部分生产队发生林地争议共四十一处。经浦北县人民法院组织协商，于1973年12月31日达成《浦北县人民法院调解协议书》，该协议明确现争议的林地除瓜田麓林地外，其余林地全部分别属张黄竹场、张黄镇长岭村委会李屋生产队和上米田生产队所有（本案茅坡田村民小组）。因《浦北县人民法院调解协议书》规定的内容有不善之处，为了便于管理，消灭林地“插花”的现象，1975年间，根据双方的意见，县人民政府派员召集双方进行调解，在尊重《浦北县人民法院调解协议书》的基础上，达成《浦北县龙门、张黄公社黄羌平山林纠纷协议书》，重新划定界线，明确界线以南的山岭土地为张黄方所有，界线以北的山岭为龙门方所有。直至1981年“山权”下放时，茅坡田村民小组发现原应属其生产队现争议的八幅山岭全部归塘头角村民小组所有，其集体只分得少数山岭，即对现争议的林地提出异议。直至1986年3月18日由县调处办召集张黄镇政府、原樟家乡政府、长岭村委会、日新村委会、塘头角生产队、茅坡田生产队、张黄三级林场代表到实地勘察现场后，在塘头角生产队王福聪家召开调解会，并达成《调解书》，明确在1973年、1975年所达成协议的基础上，再次明确现争议的八幅林地除高架麓（含七星根）两幅林地归茅坡田村民小组所有外，其余六幅林地归塘头角村民小组所有。直至1994年，塘头角村民小组又对调出的高架麓提出异议，要求县人民政府重新明确争议的八幅林地。因此，茅坡田村民小组与塘头角村民小组的上诉理由均不成立。（2015）浦行初字第12号行政判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请求二审法院依法维持。
二审法庭调查时，上诉人茅坡田村民小组与塘头角村民小组均没有符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的新证据向本院举证。
经二审审理，本院对一审法院采信的下列证据及规范性文件：l、请求书，2、林地争议现场勘察确认书、林地争议现场勘查确认书和争议现场地形图，3、1974年人民法院（74）浦法民字第4号《调解协议书》，4、1975年《浦北县龙门、张黄公社黄羌平山林纠纷协议书》，5、1986年《调解书》，6、黄宗政、黄禄礽人的调查笔录，7、调解会议报到名单和调解会笔录，8、浦北县林业局关于《张黄镇长岭村委会茅坡田村民小组与龙门镇日新村委会塘头角村民小组争议瓜田麓、高架麓等林地权属争议的处理意见》，9、浦调字（2014）12号、县政府十六届第51期《常务会议纪要》，10、浦政办函（2005）4号文件、（2010）浦行初字第33号行政判决书和（2010）钦行终字第53号行政判决书，11、身份证、村委证明，12、《中华人民共和国森林法》第十七条和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第（二）项、第三十四条第一款第（七）、（九）、（十）项规定等，确认其合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院根据采信的证据所查明的事实认为，茅坡田村民小组与塘头角村民小组双方争议的八幅林地，1962年“四固定”时期，虽然分别记载在茅坡田村民小组的《合浦县生产队土地房产所有证》上，但1973年一审法院主持双方调解达成的（74）浦法民字第4号《浦北县人民法院调解协议书》，1975年浦北县张黄公社与龙门公社革委会共同主持双方调解达成的《浦北县龙门、张黄公社黄羌平山林纠纷协议书》，1986年浦北县人民政府调处办公室组织调解达成的《调解书》，这三份不同时期，并且都是各方当事人在平等自愿协商一致的基础上达成的，是各方当事人真实意思表示的协议，已清楚地记载了争议林地的变更及调整的经过，即三份具有同等法律效力的协议，是对1962年“四固定”时期确权的多次变更、调整，根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条“集体的山权林权，应以一九六二年‘四固定’时确定的权属为准，凡是权属清楚的都要稳定下来。‘四固定’后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。‘四固定’时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权。”的规定，茅坡田村民小组主张应以1962年“四固定”时期的确权为依据，显然，与法规的规定相违背。
1986年的《调解书》是对1975年《浦北县龙门、张黄公社黄羌平山林纠纷协议书》的再次局部调整，是根据客观情况发生了变化，为了方便生产和管理，经重新协商后，对高架麓这部份林地再次调整给茅坡田村民小组所有，是符合各方当事人的共同意愿的。塘头角村民小组虽然于1994年对此调整又提出了异议，要求县政府重新确定高架麓林地的权属，但塘头角村民小组的异议既无事实根据，也无法律依据。尽管县政府作出过处理决定否定1986年的《调解书》的法律效力，但钦州市人民政府撤销了县政府的处理决定，肯定了1986年的《调解书》的合法性。所以，塘头角村民小组的上诉主张，也是缺乏事实根据及法律、法规依据的，本院不予支持。至于塘头角村民小组的村民王禄祥于2009年取得争议林地七星根的《林权证》的问题，因《林权证》是在双方争议期间，尚未经县政府调处并作出重新确权的情况下取得的，该《林权证》不能作为塘头角村民小组主张林地权属的证据。因此，县政府作出的浦政决字（2014）15号《处理决定》及一审判决认定事实清楚，证据充足，程序合法，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人浦北县张黄镇长岭村民委员会茅坡田村民小组与上诉人浦北县龙门镇日新村民委员会塘头角村民小组各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦乐熙
审 判 员 钟凌意
代理审判员 刘平平
二〇一五年七月三十日
书 记 员 龙杰能