江苏省常州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）常行终字第119号
上诉人（原审原告）岑伟。
委托代理人张敏，上海博和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）溧阳市民防局，住所地溧阳市溧城镇燕山公园内。
法定代表人董卫国，该局局长。
委托代理人许兴健，该局副局长。
委托代理人蒋沂均，江苏翁昊俊律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）溧阳市诚信物业管理有限公司，住所地溧阳市天目湖工业园美景天城A7幢4-7号。
法定代表人刘小花。
上诉人岑伟因人防工程平时使用许可一案，不服溧阳市人民法院（2015）溧行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月26日受理后，依法组成合议庭于2015年6月19日公开开庭审理了本案。上诉人岑伟的委托代理人张敏、被上诉人溧阳市民防局的委托代理人许兴健和蒋沂均到庭参加了诉讼；被上诉人溧阳市诚信物业管理有限公司（以下简称物业公司）经本院合法传唤，无正当理由不到庭参加庭审，不影响本案审理。本案现已审理终结。
原审法院经庭审举证质证认定，溧阳市天目星城人防工程坐落于溧阳市天目湖镇天目星城小区，建筑面积为5621平米，其中：依法结建面积为4230平米，自建面积为1391平米。依法结建面积属于国有产权，自建面积产权属开发商。该人防工程自2008年建成竣工以来一直空关封存未利用。2014年1月7日，物业公司向溧阳市民防局提交书面申请，申请在天目星城人防工程建设大润发连锁超市以便利百姓、繁荣发展等，同时承诺不破坏人防主体结构和防护功能，今后如发生战争，一切服从上级安排。物业公司还提交了美景天城社区居委会于2014年1月出具的《天目星城人防工程空置情况的证明材料》。2014年1月10日，溧阳市民防局作出《行政许可申请材料补正告知书》，告知物业公司鉴于该项目实际情况，要求申请人物业公司征得小区业主委员会、社区委员会、镇规划建设、镇政府的意见。物业公司在分别征得天目镇美景天城社区居民委员会、天目湖镇建设和环境保护局、天目湖镇人民政府同意之后，溧阳市民防局于2014年5月16日受理了物业公司提出的人防工程平时使用审批行政许可申请。2014年6月2日，溧阳民防局作出《延长行政许可审批期限通知书》，告知物业公司因该项目存在特殊性，需延期10日作出决定。2014年6月10日，溧阳市人防工程管理处与物业公司签订了《人民防空工程维护管理协议》，协议规定物业公司在自建工程范围内预留一定停车位。2014年6月，溧阳市人防工程管理处与物业公司签订了《消防安全责任书》。2014年6月10日，溧阳市民防局依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第一款的规定，作出（溧阳）（民防局）准字（2014）第267933号准予行政许可决定书，准予物业公司申请的人防工程平时使用审批行政许可。2014年6月25日，溧阳市民防局向物业公司颁发了2014字第16号《人防工程平时使用许可证》，其中使用项目为超市、停车，使用期限自2014年6月10日至2017年6月9日。岑伟于2014年12月1日取得了溧阳字第15××48号房屋产权证，其房屋坐落于天目星城二区12幢3-406。岑伟认为溧阳市民防局颁发的前述许可违反相关法律规定，向溧阳市人民法院提起行政诉讼，要求撤销溧阳市民防局作出的（溧阳）（民防局）准字（2014）第267933号准予行政许可决定书及颁发的2014字第16号人防工程平时使用许可证。
原审法院认为，1、溧阳市民防局作为县级人民政府人民防空主管部门，依法具有作出人防工程平时使用行政许可的职权。2、物业公司向溧阳市民防局提交的书面申请报告、申请项目空置证明、人民防空工程维护管理协议、消防安全责任书等材料，符合《人民防空工程平时开发利用管理办法》第八条规定的应当提交的申请资料。3、物业公司申请平时使用用途为超市，在协议中承诺保留一定停车位，并且是以不改变人防工程战时防空效能为前提的，符合国家鼓励平时利用人防工程为经济建设和人民生活服务的要求。4、溧阳市民防局根据物业公司的申请及今后群众实际使用中的需要，将使用项目定为超市和停车是对许可使用项目的限制，不构成超越申请范围作出许可。5、溧阳市民防局作出的行政许可仅代表物业公司依法取得了涉案人防工程进行平时使用的权利，对于物业公司在使用过程中是否依照法律规定和合同约定履行了相关义务，属于溧阳市民防局和其他相关监管部门的职责范围，并非是行政许可的前置条件。6、人防工程作为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护而建筑的地下防护建筑，任何形式的平时使用都应当经过人防主管部门批准。涉案人防工程在溧阳市民防局作出行政许可前，未有其他单位或个人取得其平时使用的权利，故岑伟主张其平时用途已规划为小区配套车库，与事实不符。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回岑伟要求撤销溧阳市民防局作出的（溧阳）（民防局）准字（2014）第267933号准予行政许可决定书及颁发的2014字第16号人防工程平时使用许可证的诉讼请求。案件受理费50元，由岑伟负担。
上诉人岑伟上诉称，1、溧阳市人防局许可物业公司平时使用涉案人防工程，授权许可内容为停车和超市，超越物业公司申请超市的范围，溧阳市人防局作出的行政许可超越申请范围。2、溧阳市人防局具有许可物业公司平时利用人防工程的权力，但应当在平时使用用途范围之内进行许可，与平时用途相适应，溧阳市人防局许可物业公司在平时用途以外进行使用，且未能提供证据证明其许可用途与平时用途相适应。3、涉案人防工程系天目星城小区配套停车库，溧阳市人防局许可物业公司将小区配套停车库变更为超市，未取得大部分业主的同意。4、《江苏省实施﹤中华人民共和国人民防空法﹥办法》第十五条第五款规定，“开发利用人民防空工程和设施，应当与其设计用途相适应，符合环境保护、消防安全等有关要求，并按照国家有关规定办理相关手续。”该款是对平时利用许可的前置性和细化规定，溧阳市人防局在做出行政许可前必须依据前述法律规定，征得消防、环保、规划等部门的同意，而涉案人防工程未取得消防、规划等部门的审批同意。故请求法院撤销原审判决和被上诉人作出的（溧阳）（民防局）准字（2014）第267933号准予行政许可决定及颁发的2014字第16号人防工程平时使用许可证。
被上诉人溧阳市民防局未向本院提交书面答辩意见，其当庭答辩称：1、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。物业公司向我局提交的申请材料符合《人民防空工程平时开发利用管理办法》第八条规定的应当提交的材料，且该申请是以不改变人防工程战时防空效能为前提的，符合国家鼓励平时利用人防工程为经济建设和人民生活服务的要求。2、我局与物业公司签署的《人民防空工程维护管理协议》中明确规定物业公司必须预留一定的停车位，这是我局根据该许可项目实际使用过程中群众的需要，在与物业公司协商同意的情况下作出的，是对许可使用项目的限制。3、现行法律、法规没有规定人防工程平时使用许可之前要经环保、消防等部门的审批同意。适用《江苏省实施﹤中华人民共和国人民防空法﹥办法》第十五条第五款的前提是开发、利用人防工程和设施的行为，而不是许可审批行为。故请求法院驳回上诉、维持原判。
被上诉人物业公司未向本院提交书面答辩意见。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：物业公司的营业执照、组织机构代码证和法定代表人身份证复印件、申请报告、空置证明、溧阳市民防局制作的申请表、材料的真实性承诺书、人防工程维护管理协议、消防安全责任书、许可决定书、许可证存根、补正材料通知、受理通知书、延期通知书、送达回证。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：房产证复印件、常州市政府信息申请告知书、溧阳市人民政府网站查询网页打印件、国有土地出让合同、被告关于天目星城人防工程使用情况的答复、溧阳市规划局关于天目星城业主信访事项的答复意见、原告调取的设计单位关于天目星城人防工程的建筑设计说明、全国企业信息查询系统的查询网页打印件。
原审第三人未向原审法院提交证据材料。
本院经审查认定，原审法院认证基本正确。
本院经审理认定的案件事实与原审判决书所认定的事实一致。
本院认为，1、《中华人民共和国人民防空法》第二十六条规定，“国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务。平时利用人民防空工程，不得影响其防空效能。”《江苏省实施﹤中华人民共和国人民防空法﹥办法》第十五条第一款亦规定，“国家鼓励平时利用人民防空工程和设施为经济建设和人民生活服务。人民防空工程除重要的指挥、通信等工程外，在不影响防空效能的条件下，经人防主管部门同意，均可以开发利用。”溧阳市人防局审批许可物业公司利用闲置的天目星城人防工程进行平时使用，符合前述法律规定。2、根据美景天城社区居委会于2014年1月出具的《天目星城人防工程空置情况的证明材料》，该人防工程自竣工以来一直闲置。岑伟认为该人防工程系天目星城小区配套停车库，缺乏事实依据。同时，溧阳市民防局在与物业公司所签署的《人民防空工程维护管理协议》中明确物业公司必须预留一定的停车位，溧阳市民防局在作出行政许可时亦考虑了群众今后停车的需要。3、在溧阳市民防局2014年1月10日书面告知物业公司需要补充提供相关材料，物业公司征得天目镇美景天城社区居民委员会、天目湖镇建设和环境保护局、天目湖镇人民政府以及业主代表同意之后，溧阳市民防局才于2014年5月16日受理了物业公司提出的人防工程平时使用审批行政许可申请。故上诉人认为溧阳市民政局作出许可未取得小区大部分业主同意的上诉理由，缺乏事实依据。4、虽然物业公司申请的用途为超市，溧阳市人防局准予行政许可的用途为停车和超市，但具体用途的调整是在溧阳市人防局与物业公司协商一致并签订《人民防空工程维护管理协议》的基础上作出的，申请人物业公司对此尚无异议，故溧阳市民防局并非是超越申请范围作出的行政许可。5、《江苏省实施﹤中华人民共和国人民防空法﹥办法》第十五条第五款规定，“开发利用人民防空工程和设施，应当与其设计用途相适应，符合环境保护、消防安全等有关要求，并按照国家有关规定办理相关手续。”该条规定是对开发利用人的要求，而非是对溧阳市民防局作出人防工程平时使用许可的前置要求。综上，上诉人的上诉理由，本院不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人岑伟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 剑
审 判 员 孙海萍
代理审判员 章福泉
二〇一五年七月二日
书 记 员 金 蕾