江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终242号
上诉人（原审原告）汤树秀，女，汉族，1961年4月12日出生。
被上诉人（原审被告）南京市公安局鼓楼分局，住所地在南京市鼓楼区定淮门大街1号。
法定代表人车正道，南京市公安局鼓楼分局局长。
委托代理人陈晓平，南京市公安局鼓楼分局湖南路派出所教导员。
委托代理人魏东冠，南京市公安局鼓楼分局法制大队民警。
上诉人汤树秀因诉被上诉人南京市公安局鼓楼分局（以下简称鼓楼公安分局）治安行政处罚一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第137号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月8日受理后，依法组成合议庭，于2016年4月28日公开开庭审理了本案。上诉人汤树秀，被上诉人鼓楼公安分局的出庭负责人谢凯、委托代理人陈晓平、魏东冠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年2月4日，鼓楼公安分局受理汤树秀涉嫌扰乱公共场所秩序一案，并传唤汤树秀至湖南路派出所。汤树秀在接受询问时陈述：2011年2月2日晚上23点，其一人在ＸＸＸ家门口，准备给总理拜年；后被警察带至北京久敬庄分流中心，2月3日晚7点，其被劝返南京；其是带着上访材料去的北京，目的是为了反映南京市信访局霸占其房屋。汤树秀在北京期间，北京市公安局东城分局出具训诫书一份，明确告知汤树秀，总理住地不是信访接待场所，不接待信访人员，也不允许信访人员滞留或聚集，汤树秀应当到相关的信访接待部门去反映自己的问题。南京市驻京信访工作小组出具的情况说明中明确，汤树秀、居小玲等8名上访人员于2月2日到东交民巷非正常上访，后被送往久敬庄分流中心。2011年3月6日，鼓楼公安分局告知汤树秀，其行为已构成扰乱公共场所秩序，公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）的相关规定进行处罚，并告知陈述和申辩的权利，汤树秀当场没有陈述申辩。同日，鼓楼公安分局作出鼓公（湖）行决字[2011]第135号行政处罚决定（以下简称135号行政处罚决定），认定汤树秀于2011年2月2日23时许，携带信访材料到北京东交民巷ＸＸＸ总理家门口，自称给总理拜年，进行非正常上访，依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对汤树秀处以行政拘留十五日的处罚。该行政处罚于2011年3月6日至3月21日执行。2011年3月25日，南京市劳动教养管理委员会决定对汤树秀劳动教养一年，本次行政拘留期限折抵劳动教养期限，行政拘留一日折抵劳动教养一日，劳动教养期限自2011年4月6日至2012年3月21日。原审法院另查明，2010年12月，汤树秀因携带上访材料至北京天安门广场毛主席纪念堂上访等行为，被行政拘留十日。
原审法院认为，《治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域的治安管理工作。”因此，鼓楼公安分局作为南京市鼓楼区公安机关，依法具有对违法行为予以治安管理处罚的法定职责。2010年修订的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。”本案中，虽然汤树秀的违法行为发生于北京，但其居住地位于南京市鼓楼区，鼓楼公安分局对本起案件享有管辖权。
《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”根据上述规定，信访人员应当前往信访机关设立或指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得有扰乱公共秩序的行为。本案中，汤树秀前往北京信访，其应当前往专门的信访接待场所提出信访事项。汤树秀在接受询问时自认其携带信访材料前往北京东交民巷ＸＸＸ总理住地。虽然汤树秀认为其是为给总理拜年，但其携带信访材料的事实表明汤树秀的上述行为实质系上访行为。北京市公安机关出具的训诫书、南京市驻京信访工作小组出具的情况说明等材料进一步确认汤树秀前往北京东交民巷非法上访的事实。
《治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。”该条第二款规定：“聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”第二十条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：（一）有较严重后果的；（二）教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的；（三）对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的；（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。”汤树秀的非正常信访行为扰乱了北京东交民巷地区的公共场所秩序，且汤树秀在六个月内受到过治安管理处罚，鼓楼公安分局可依据上述规定对汤树秀从重处罚，但从重处罚不应超过法律规定的处罚幅度。本案中，鼓楼公安分局适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）规定对汤树秀作出行政拘留15日的处罚，超过了最高拘留10日的处罚幅度。鼓楼公安分局的处罚行为超越了职权，因该处罚于2011年实际执行，已不具有可撤销的内容，因此，原审法院确认案涉的处罚行为违法。关于汤树秀的其它诉讼请求，汤树秀第一项诉讼请求不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对具体诉讼请求的要求，原审法院不予理涉。鼓楼公安分局作出处罚决定后，行政拘留的期限已经折抵了其后的劳动教养期限，汤树秀要求确认鼓楼公安分局非法拘禁的诉请，不予支持。本案并无证据证明鼓楼公安分局的相关工作人员涉嫌犯罪，故汤树秀要求将相关犯罪材料移送检察机关处理的诉请，亦不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条、第七十条第（四）项、第七十四第二款第（一）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，原审法院判决：一、确认鼓楼公安分局于2011年3月6日作出的135号行政处罚决定违法。二、驳回汤树秀其他诉讼请求。案件受理费50元，由鼓楼公安分局负担。
上诉人汤树秀上诉称，鼓楼公安分局作出的135号行政处罚决定没有事实依据，其提供的材料均系伪造，且不能提供北京警方的案件移交手续，行政处罚程序亦严重违法。一审法院未对鼓楼公安分局的违法事项进行处理。请求二审法院将鼓楼公安分局相关办案民警的违法材料移送有关部门查处追责；确认鼓楼公安分局行政处罚程序违法；确认鼓楼公安分局不能举证和作伪证的行为违法；确认鼓楼公安分局滥用职权非法拘禁上诉人。
被上诉人鼓楼公安分局辩称，其认可一审判决结果，2011年3月6日鼓楼公安分局因上诉人扰乱公共场所秩序而作出的行政处罚决定具有相应依据，2011年3月25日，上诉人的同一违法行为被南京市劳动教养委员会决定劳动教养1年，在劳动教养决定书中明确了“汤树秀因同一行为于2011年3月6日被行政拘留15日，行政拘留一日折抵劳动教养一日。”在执行劳动教养时，行政拘留的时间已经折抵了劳动教养的时间，上诉人实际被限制人身自由的时间没有超过法律规定的期限。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
在二审庭审中，上诉人提交了以下材料作为新证据：
1、案件卷宗材料，其中包括鼓楼公安分局湖南路派出所作出的鼓公（湖）行传字[2015]1号传唤证，呈请传唤报告书、呈请行政处罚报告书、两份法院判决书，证明本案行政处罚缺少相应的行政程序；
2、渭南市公安局行政复议决定书，证明与本案类似的案件，渭南市公安局行政复议决定撤销了行政处罚决定；
3、网络新闻报道，证明被上诉人没有事实根据进行行政处罚，应当承担法律责任；
4、南京市人民政府[2015]宁行复字第101号行政复议决定书，证明与本案类似的情形，南京市人民政府行政复议决定撤销了南京市公安局江宁分局的处罚决定。
被上诉人对上诉人提交的证据1、4的关联性不予认可；对证据2、3的真实性、合法性、关联性均不予认可。被上诉人认为呈请行政处罚报告书和呈请传唤报告书属于内部材料，被上诉人作出的本案行政处罚决定已经具备了法律规定的要件，是合法有效的。本案是口头传唤，根据当时施行的规定，可以进行口头传唤，办案民警已经在询问笔录中注明了上诉人的情况属于口头传唤。
本院经审查认为，上诉人提交的4项证据均系其他案件的相关法律文书和新闻报道，与本案缺乏关联性，无法据此证明本案被诉行政行为的合法性，本院对该4项证据均不予采信。
本院认为，《治安管理处罚法》第七条规定，“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”第九十一条规定，“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”鼓楼公安分局作为县级以上地方人民政府的公安机关，负责本辖区内的治安管理工作，具有对违法行为进行治安管理处罚的法定职权。
《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，汤树秀户籍所在地为南京市鼓楼区虹桥11号1幢106室，位于鼓楼公安分局辖区内，且本案并未涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品事项，故鼓楼公安分局对本案具有管辖权。
《信访条例》第十八条第一款、第二十条第（六）项规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。本案中，根据在卷的询问笔录、北京市公安局东城分局的训诫书、南京市驻京信访工作小组的情况说明及查获经过等证据，足以认定汤树秀前往总理住地进行非正常上访的事实。
《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。该条第二款规定，聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。根据上述规定，在无证据证实汤树秀系聚众实施扰乱公共场所秩序的首要分子的情形下，鼓楼公安分局对汤树秀处以的行政处罚应当按照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，在法定处罚幅度内作出，而鼓楼公安分局作出的135号行政处罚决定对上诉人行政拘留15日，属于适用法律错误。鉴于135号行政处罚决定已经执行完毕，且行政拘留的期限已经折抵了其后的劳动教养期限，故在135号行政处罚决定具有相应事实基础的前提下，撤销135号行政处罚决定已经无实际意义。一审法院判决确认135号行政处罚决定违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定。
对于汤树秀提出的要求本院将鼓楼公安分局相关办案民警的违法犯罪材料移送有关部门处理的上诉主张，本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款规定，“人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。”因本案在卷证据不足以证明鼓楼公安分局的相关民警存在违法违纪行为和犯罪行为，上诉人的该主张本院不予支持。
综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人汤树秀负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郝莉坤
代理审判员 周 磊
代理审判员 杨 欣
二〇一六年六月六日
书 记 员 曹 洁