福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽01行初65号
原告胡昌安，男，1963年10月26日出生，汉族，住福建省霞浦县。
委托代理人胡仕镜，男，1986年11月20日出生，汉族，住福建省霞浦县，系原告胡昌安之子。
被告霞浦县人民政府，住所地福建省霞浦县松城街道府前路1号。
法定代表人颜谋元，县长。
委托代理人邱夏晖，霞浦县人民政府县政府办工作人员。
第三人霞浦县牙城镇人民政府，住所地霞浦县牙城镇岩壁头。
法定代表人雷长兴，镇长。
行政机关出庭负责人雷雄，常务副镇长。
委托代理人郭星，福建星龙律师事务所律师。
原告胡昌安因不服被告霞浦县人民政府行政复议一案，于2016年4月11日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月15日立案后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。因霞浦县牙城镇人民政府（以下简称牙城镇人民政府）与本案具有法律上的利害关系，本院追加其作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年6月16日公开开庭审理了本案。原告胡昌安及其委托代理人胡仕镜，被告霞浦县人民政府的委托代理人邱夏晖，第三人牙城镇人民政府的出庭负责人雷雄及委托代理人郭星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告霞浦县人民政府于2016年1月28日作出霞政行复决（2016）1号《行政复议决定书》（以下简称2016-1号复议决定书）。该决定书主要内容：申请人胡昌安对被申请人霞浦县牙城镇人民政府拆除其位于牙城镇文洋村东岭头自然村建筑物的具体行政行为不服，向霞浦县人民政府申请行政复议。霞浦县人民政府经审查，认为：申请人未办理相关用地及规划许可手续的情况下，擅自建设的房屋是违法建筑，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，被申请人具有行政强制拆除的职权。但被申请人在实施强制拆除行为中未履行法定的必要程序，强制拆除行为违法；申请人建设的房屋是违法建筑，不是受法律保护的合法权益，且申请人举证证据无法证明其其他财产损失；因强制拆除行为已实施完毕，不再具有可撤销内容。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，决定如下：一、确认被申请人强制拆除申请人位于牙城镇文洋村东岭头自然村建筑物的具体行政行为违法。二、对申请人请求依法责成被申请人赔偿申请人经济损失10062元的复议请求不予支持。
原告不服2016-1号复议决定第二项，向本院提起诉讼称，1、因宁德核电高压输电线路从霞浦县牙城镇文洋村东岭头居民点6户房屋上空穿越而过，2012年牙城镇人民政府将#42-#43线档下方6户（包括原告）同列为拆除安置户，对原告仅安置27平方米。因居住条件无保障，原、被告未达成拆迁补偿安置协议。原告为存放粮食、茶叶等农副产品、农药、农具等，必须搭盖24平方米作仓储之用。2、原告临时性搭盖的用地是自留地，自留地与宅基地的所有权等同，所以在自留地上搭盖农具仓储用，不能认定为“两违”，行政强制没有依据。牙城镇人民政府称24平方米附属物严重危害宁德核电电力线安全也不是强拆的理由。如果24平方米附属间存在危害，27平方米的房屋不就更有危害。牙城镇人民政府在强拆时将原告家具、谷箪、薯丙、竹历、落地扇等任意破坏，将农产品茶叶4大袋（价值4000元）、茶芯3斤（价值1200元）全部露天淋雨损害而不予抢救，并限制原告行动，因此必须对原告的损失进行赔偿。3、霞浦县人民政府的行政复议确认牙城镇人民政府强制拆除原告涉案房屋的行为违法，是正确的；但未支持原告要求牙城镇人民政府进行赔偿的请求，是错误的。原告请求：撤销霞浦县人民政府作出的2016-1号复议决定第二项。
原告向本院提交以下证据：A1.2016-1号行政复议决定书，证明原告向被告提起行政复议，被告作出的复议决定确认强制拆除行为违法，但对原告的赔偿请求不予支持；A2.霞（牙）拆通（2015）023号《关于限期拆除违法建设的通知》，证明拆除的标的物不明确，通知无日期，时限不明确，通知程序违法；A3.霞（牙）拆通（2015）号《关于自行拆除违法建筑的催告通知》，证明催告为无效通知；A4.“6.4”拆除毁物照片；A5.损失清单，A4-A5证明原告合法财产损失情况，合计10062元；A6.证明人黄桂光出具的车运收费清单证明；A7.证明人蔡科洛出具的泥技工收费证明；A8.#42-#43线档下方另户生产性用房照片，证明与原告生产性用房同类的房屋没有被拆除；A9.霞牙政信答（2015）6号《关于胡安昌要求拆迁补偿的信访事项处理情况答复书》，证明已认定宁德核电不影响原告的生产性用房使用，又称简易搭盖危害电力设施安全，自相矛盾；A10.电力设施安全隐患整改通知书，证明要求拆除的是房屋而非单指附属建筑24平方米；A11.霞浦县人民政府《信访事项复查意见书》，证明存在“先安置后拆除问题”，但县、镇政府没有履行。
被告霞浦县人民政府辩称，答辩人作出的2016-1复议决定书程序合法。原告于2015年10月30日向答辩人申请行政复议。经审理，原告搭建的建筑物位于牙城镇文洋村村庄规划区域范围内，其搭建行为未取得用地许可和乡村规划许可，是违法建设行为。但牙城镇人民政府采取行政强制措施程序不符合法律规定，2016年1月28日答辩人作出复议决定书，确认具体行政行为违法。答辩人行政复议程序符合法律规定。2、原告的赔偿请求没有法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，原告在未办理相关用地及规划许可手续的情况下，擅自进行建设，是违法建设行为，其建设的建筑物是违法建筑，不属于法律保护的合法权益，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，对原告请求赔偿拆除建筑物的请求不予支持。原告请求赔偿行政强制行为造成的茶叶、落地扇等家具损失，其提交的证据无法证明损失事实的存在，故不予支持。被告霞浦县人民政府请求：驳回原告的诉讼请求。
被告霞浦县人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
B1.2016-1号复议决定书、B2.行政复议立案审批表（案件编号：2015-08）、B3.行政复议申请书、B7.行政复议补正通知书、B10.行政复议申请受理通知书（霞政行复受（2015）8号）、B11.提出答复通知书（霞政行复受（2015）8号）、B12.牙城镇人民政府答复书、B13.延伸审理通知书（霞政行复延（2015）1号）、B14.行政复议文书送达回证，以上证据证明被告的行政复议程序合法；
B5.原告身份证明，证明原告的身份；
B4.行政复议申请书附件、B6.原告复议申请提交材料、B8.行政复议申请补正件、B9.行政复议申请补正件附件，以上证据证明原告请求赔偿依据不足。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政强制法》。
第三人霞浦县牙城镇人民政府答辩称：1、答辩人拆除原告违法建设的建筑物符合法律规定。根据《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十八条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，答辩人经二次通知原告自动拆除违法建筑物，在原告拒不履行的情况下，才予以拆除，符合法律规定。2、原告要求赔偿没有事实和法律依据。原告的违法建筑，不仅没有申请办理乡村建设规划许可证，且占用19.7平方米基本农田，4.3平方米林地。违法建筑不受法律保护。答辩人在拆除时仅拆除建筑物正面的一堵墙，旁边墙仅拆除一半，顶盖还留有水泥瓦，不存在茶叶被雨淋及家具损毁的问题，原告陈述的财产损失不是事实。第三人请求：驳回原告的诉讼请求。
第三人霞浦县牙城镇人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：C1.两违立案审批表，证明拆除经立案程序；C2.两违项目调查摸底表，证明违建基本情况；C3.牙城镇村建所证明，证明拆除的建筑物未办理乡村规划许可证；C4.霞浦县国土资源局证明，证明拆除的建筑物未办理用地审批手续；C5.用地分类情况表，证明建筑物占地大部分属于基本农田，小部分属林地；C6.文洋村委会证明，证明该建筑物的建设时间及基本情况；C7.关于牙城镇十个村庄规划的批复；C8.文洋村村庄规划，C7、C8证明拆除的建筑物在文洋村规划范围内；C9.关于牙城镇总体规划的批复，证明文洋村在牙城镇总体规划范围内；C10.现场检查笔录，证明违章建筑的位置和面积；C11.《关于限期拆除违法建筑的通知》及送达回证，证明第三人要求原告自行拆除违法建筑；C12.《关于自行拆除违法建筑的催告通知》及送达回证，证明限期拆除经催告；C13.现场工作记录，证明拆除现场情况；C14.拆除前情况表，证明拆除前房屋状况；C15.拆后情况表，证明拆除后的状况；C16.两违项目处置情况表，证明拆除后的报备情况。
经庭审质证，原告胡安昌对被告霞浦县人民政府的证据发表如下质证意见：对B1、B12有异议，不能证明原告提出的赔偿请求没有依据，牙城镇人民政府应当对强拆行为导致原告的财产损失进行赔偿。对被告的其他证据没有异议。第三人牙城镇人民政府对被告的证据没有异议。
原告胡安昌对第三人牙城镇人民政府的证据发表如下质证意见：C1-C6系捏造事实不能采信，简易搭盖是2012年建设的，C5用地分类是小题大做，24平方米是自留地，不是基本农田、林地；C7-C9与本案无关；C10-C16，证明牙城镇人民政府告知原告要先安置后拆除，却没有履行。被告对第三人的证据没有异议。
被告霞浦县人民政府对原告胡安昌的证据发表如下质证意见：对A1、A2、A3、A9、A10、A11没有异议；对A4、A5、A6、A7、A8的真实性有异议，不能作为赔偿依据，与本案没有关联性。第三人牙城镇人民政府对原告胡安昌的证据发表如下质证意见：对A1、A2的真实性没有异议，但不能证明原告的证明目的；对A3的真实性没有异议，没有编号是第三人的疏忽，但是内容完整不影响通知的合法性；对A4的真实性有异议，照片看不清楚，是不是现场也看不出来；A5不能证明损害事实的存在；对A6、A7的真实性有异议，证据是事后出具的；A8没有体现相关内容，不能证明原告的目的。对A9-A11真实性没有异议，但不能证明原告的证明对象。
本院对上述证据认证如下：原告提交的A1、被告提交的B1为2016-1号复议决定书，该证据系本案被诉行政行为，合法性待法院审查。原告提供的A4无法体现照片上的财物系第三人强拆涉案房屋时损坏的财产，不能证明原告的举证目的；A5系原告单方制作，不作为认定本案事实的依据。A6、A7系原告提供的证人证言，因相关证人未出庭，证人身份及证言内容未经法庭审查属实，不能作为认定本案事实的根据。A8系反映他人建筑物情况的照片，与本案不具有关联性。
原告、被告、第三人提供的其他证据具备证据的形式要件，真实性、关联性可予以确认，可以作为本案认定事实的依据。
根据本案有效证据，本院确认如下法律事实：
原告胡安昌在霞浦县牙城镇文洋村东岭头29-6房屋旁占地建设23.96平方米一层建筑物，原告的建设行为未经用地审批和规划许可。第三人牙城镇人民政府于2015年5月14日对原告发出《关于限期拆除违法建设的通知》，认定原告搭建的建筑物未违法占地建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》责令原告自行拆除。期限届满原告未自行拆除。2015年5月25日，第三人对原告发出《关于自行拆除违法建筑的催告通知》，催告原告于2015年5月28日前自行拆除违法建设，并告知逾期不履行的，将依法予以强制拆除。催告期限届满，原告仍未自行拆除。2015年6月4日，牙城镇人民政府对涉案建筑物予以强制拆除。
原告胡安昌不服第三人牙城镇人民政府对其房屋实施的强制拆除行为，于2015年10月12日向被告霞浦县人民政府申请行政复议。经审查，被告于2016年1月28日作出2016-1号复议决定书，决定：“一、确认被申请人强制拆除申请人位于牙城镇文洋村东岭头自然村建筑物的具体行政行为违法。二、对申请人请求依法责成被申请人赔偿申请人经济损失10062元的复议请求不予支持。”原告不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告霞浦县人民政府具有处理当事人向其提起的行政复议申请的法定职权，原告胡安昌作为提起行政复议的申请人，对行政复议处理决定不服，有权提起行政诉讼。
原告胡安昌于2015年10月12日向被告霞浦县人民政府申请行政复议。被告于2015年10月16日发出《行政复议申请补正通知书》要求原告补正材料，原告于2015年10月30日提交补正材料。被告于2015年11月4日作出《行政复议申请受理通知书》，并于同日向第三人牙城镇人民政府发出《提出答复通知书》。经审查，被告认为案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，于2015年12月28日作出《延期审理通知书》延期至2016年1月28日，并送达原告及第三人。被告于2016年1月28日作出2016-1号复议决定书并依法送达，程序符合法律规定。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第三人牙城镇人民政府具有对本辖区内违反城乡规划的建设进行查处、拆除的法定职权。原告胡安昌在霞浦县牙城镇文洋村东岭头29-6房屋旁占地建设涉案建筑物，未经用地审批和规划许可，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条及《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定，第三人有权进行查处。根据《中华人民共和国行政强制》第三十四条、三十五条、第三十七条、三十八条及第四十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，经催告，当事人有权进行陈述和申辩；当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，具有行政强制执行权的行政机关才有权依法作出强制执行决定；对违法的建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第三人于2015年5月14日对原告作出《关于限期拆除违法建设的通知》；于2015年5月25日对原告作出《关于自行拆除违法建筑的催告通知》，于2015年6月4日即对涉案建筑物予以强制拆除。因第三人未告知当事人陈述、申辩权利；未作出《强制拆除决定书》；未经公告就实施强制拆除，违反了法定程序。被告霞浦县人民政府确认第三人强制拆除涉案建筑物的行政程序违法，具有事实和法律依据。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”依照法律规定，只有合法权益受到的损害才能得到国家赔偿。涉案建筑物未经用地审批和规划许可，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条及《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定，属于违法建设，原告诉请对涉案建筑物进行赔偿缺乏法律依据。被告决定不予支持原告的该项请求，认定事实清楚、适用法律正确。
《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”原告主张其在涉案建筑物内有谷箪、竹苪、晒茶叶大历、落地扇等被第三人损坏，茶叶、茶芯因淋雨损坏。鉴于第三人实施拆除行为过程中未对现场财物进行留存、保管、登记或以其他合法方式对现场财物进行处置，导致相关损失无法进行准确认定，第三人的违法行政行为是导致这一后果的主要原因，依法应承担相应的举证责任。根据原告陈述，其搭建违章建筑主要用于存放粮食、茶叶等农副产品、农药、农家具等，第三人提供的现场工作记录亦记载：“清查劝导组进场，负责将建筑物内的物品搬离”，可以证明涉案建筑物内存在部分财物，且第三人未提供搬离物品清单或将相关物品交付原告的证据，故原告诉请财产损失具有事实依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项之规定，因第三人强制拆除涉案建筑物的行政行为构成行政违法，对于由此造成的原告合法财产损失依法应承担赔偿责任。被告霞浦县人民政府行政复议决定第二项对原告的赔偿请求不予支持，属认定事实不清，适用法律错误，应予以撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告霞浦县人民政府霞政行复决（2016）1号行政复议决定第二项；
二、责令被告霞浦县人民政府对原告胡安昌提出的要求第三人霞浦县牙城镇人民政府行政赔偿的行政复议申请重新作出行政行为。
案件受理费50元由被告霞浦县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 曾 莹
代理审判员 蔡陈飞
代理审判员 杨 以
二〇一六年九月三十日
书 记 员 陈俊杰
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。