西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）陕71行初270号
原告熊寿海，男，汉族。
委托代理人熊伟，陕西唐都律师事务所律师。
被告岚皋县人民政府，住所地安康市岚皋县城关镇老东街1号。
法定代表人杨义龙，该县县长。
委托代理人李万寿，男，系县政府工作人员。
委托代理人吴新成，陕西岚水律师事务所律师。
原告熊寿海因对被告岚皋县人民政府（以下简称岚皋县政府）2016年3月21日做出的岚政发〔2016〕9号《关于征收县政府办旧家属楼的决定》（以下简称《征收决定》）不服，于2016年9月6日向本院提起诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月20日公开开庭审理了本案。原告委托代理人熊伟、被告岚皋县政府委托代理人李万寿、吴新成到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
岚皋县政府于2016年3月21日作出的《征收决定》（岚政发〔2016〕9号）。决定内容如下：为完善县城功能，改善人居环境，提高县城品味，经县政府研究，决定启动实施县政府旧家属楼片区棚户区改造工程。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）等法律法规及中省市棚户区改造相关政策规定，县政府决定对县政府办旧家属楼予以征收。1、征收范围：县政府办旧家属楼1号2号砖混4层旧家属楼及发改局一楼3户房改房。现有住户32户。上述房屋被依法征收后，国有土地使用权同时收回。2、房屋征收部门：岚皋县公共资产管理局。3、房屋征收实施单位：岚皋县城镇建设投资开发有限责任公司。4、征收时间：2016年3月21日-2016年12月31日。5、补偿安置方式和标准按《岚皋县城区房屋征收补偿安置方案》执行（详见附件）。6、被征收人应当积极配合房屋征收工作，自本决定发布之日起，不得对被征收房屋进行装修、出租或转让，应在规定的搬迁期限内，与征收实施单位签订征收补偿安置协议。被征收人在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，县政府将依法申请人民法院强制执行。7、被征收人对此征收决定不服的，可在本决定公布之日起60日内依法申请行政复议或在3个月内提起行政诉讼。8、在改造、征收过程中，对无理取闹，阻挠、干扰征收人员正常工作的，将移交有关部门依据相关法律规定追究责任。
原告熊寿海诉称，2016年3月4日，岚皋县城镇建设投资开发有限责任公司以县政府名义，给岚后街政府家属院包括原告在内的全体住户发放了岚城投资（2016）1号《关于印发岚皋县城区房屋征收补偿安置办法》的通知。4月23日，在原告所居住的家属楼下张贴了岚皋县人民政府作出的岚政发（2016）9号“关于征收县政府办旧家属楼的决定”。被告作出的《征收决定》和《安置办法》违反了相关法律规定，具体违法事实如下：一、被告作出的征收决定载明“房屋征收实施单位：岚皋县城镇建设投资开发有限公司”是违法的。该公司的组织形式是“有限责任公司”，属于以营利为目的的企业，经营范围是“城镇建设项目投资，市政工程建设项目施工、房地产开发、建筑安装，城乡规划建设项目施工”。该公司是法律禁止参与搬迁工作的建设单位，既不具有拆迁人的主体资格，也不具有房屋征收实施单位的主体资格。二、被告公布《征收决定》前，没有对相关规划征求社会公众意见，也没有对《征收补偿方案》进行论证征求公众意见和召开听证会。违法剥夺了被拆迁人的知情权和相关救济权利。三、被告作出的《征收决定》第七条载明“被征收人对此决定不服的，可在本决定公布之日起60日内依法行政复议或在3个月内提起行政诉讼”。被告擅自将诉讼时效从6个月效缩短为3个月，违反了法律规定，也变相剥夺了对法律不熟悉的被拆迁人的救济权利。四、被告作出的征收方案中，被征收房屋的价值是被告自行单方确定的，没有与被征收人协商和进行评估，也没有告知被征收人选定相关评估机构进行评估。其作出的价格标准既不合法，也不合理。综上所述，被告作出的《征收决定》和《补偿方案》不但是程序违法，而且侵害了包括原告在内的广大被拆迁人的合法权益。请求依法撤销岚皋县政府作出的《征收决定》并承担本案的诉讼费用。原告熊寿海当庭提交了如下证据：第一组证据：1、征收决定、2、原告的房产证。证明征收决定和原告之间有利害关系。第二组证据：城投公司企业的基本信息。证明岚皋县城镇建设投资开发有限责任公司,属于以营利为目的的企业，不能作为征收实施单位。
被告辨称，1、原告诉称中对房屋征收实施单位的意见不符合事实。答辩人决定启动实施县政府办旧家属楼住户棚户区改造工程，答辩人计划从2015年到2017年用三年时间完成县城老城区的棚户区改造工程，降低建筑密度、改变城市形象，是依据2015年12月15日岚皋县政府第20次专项问题会议纪要精神，明确实施房屋征收的部门为县公共资产管理局，房屋征收实施单位为岚皋县城镇建设投资开发有限责任公司。岚皋县城镇建设投资开发有限责任公司作为县人民政府确定县公产局委托的房屋征收实施单位，在县政府办旧家属楼棚户区改造工程拆迁工作中，征收补偿资金属于上级拨付的棚户区改造专项资金，对使用情况将及时进行专项审计确保征收补偿款转用，岚皋县城镇建设投资开发有限公司只是过路账户不可能从中盈利。工作人员属于县政府抽调的县级机关退居二线的老干部，征收补偿与城镇建设投资开发有限公司的营利项目完全不同，不是公司的经营项目，不存在公司从中营利的条件，更没有公司从中营利的事实发生。答辩人认为本机关上述行政行为符合《征收补偿条例》第四条、第五条的规定，同时也没有违背《征收补偿条例》第二十七条的禁止性规定。2、原告诉称“被告公布《征收决定》前，没有对相关规划征求社会公众意见，也没有对《征收补偿方案》进行论证征求公众意见和召开听证会”，违法剥夺了被拆迁人的知情权和相关救济权利问题，只是原告认识不同，并非答辩人没有进行相关工作。2015年12月15日县政府第20次专项问题会议纪要内容中，首先阐明听取了县住建局等部门的情况汇报，其中还包括财政、国土、发改部门，从县级层面广泛征求社会公众意见。2015年12月底答辩人就向社会公布《岚皋县城区房屋征收补偿安置办法》，经过科学论证，是客观进行了此项工作环节的。由于县政府办旧家属楼征收拆迁户的旧房拆迁，仅是拆，安置房屋属于线上完工完全具有入住条件的房源，尚未决定在拆迁位置建设新的项目，还不涉及土地利用及城乡规划等方面的论证结果。县城镇建设投资开发有限公司在接受政府确定和县公产局委托后，基于走访后绝大多数被拆迁人同意支持拆迁情况下，采取灵活方法召集相关会议及所有被拆迁户，于2016年3月4日通过会议动员听取公众意见，除张贴外还给每一拆迁户一份《征收补偿安置方案》文稿，广泛征求意见。此后陆续有被拆迁户资源表示同意签订协议，没有接到修改《征收补偿安置方案》的材料和要求听证申请后，于2016年3月21日作出《征收决定》，并正式下发《岚皋县城区房屋征收补偿安置方案》于3月23日正式开始于被拆迁户签订协议工作，截止2016年5月底，县政府办旧家属楼中的30户中，已有26户签订了安置协议。答辩人的行为没有违反《征收补偿条例》第九条、第十条、第十一条的规定，原告指责是无理的。3、原告诉称的“被告擅自将诉讼时效从6个月缩短为3个月，违反了法律规定，也变相剥夺了对法律不熟悉的被拆迁人的救济权利”问题，仅只是校对工作失误，不存在欺骗或者剥夺被拆迁人的救济权利，而且，在客观上也没有给包括原告在内的被拆迁人行使诉讼权利造成不利后果，原告提起本案诉讼是在2016年9月6日，足以印证上述观点。4、在《征收决定》的附件《岚皋县城区房屋征收补偿安置方案》的第七条第（八）项规定“如征收方与被征收方对本方案确定的补偿价格有异议，确定由陕西金城房地产评估咨询有限公司按市场价格进行评估，双方按经审查确定的评估价格签订征收补偿协议。如被征收人对上述安排有异议，也可选择在接到征收方评估通知15日内，另行选择评估机构对其房屋进行评估，双方可以按照该评估机构的经审查确定的评估价格签订征收补偿协议”该内容完全可以证明，原告有关没有告知被征收人选定相关评估机构进行评估等理由不成立。综上，原告诉称的基本事实理由不成立，其诉讼请求应当裁判驳回。
被告岚皋县政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1、岚皋县人民政府专题问题会议纪要（被告证据名称目录中的1）；2、岚皋县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要及决议；3、关于岚皋县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的报告及决议；4、岚皋县老城区控制性规划；5、岚皋县城关镇土地利用总体规划。证明目的是用以证明1、棚户区改造工程属于岚皋县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要要求；2、此项是为公共利益开展的改造工程。第二组证据（被告证据名称目录中的2至10）：2、岚皋县城镇建设投资开发有限责任公司关于报送《岚皋县城区房屋征收补偿安置办法（草案）》的报告。用以证明县政府安排城镇建设投资开发有限责任公司做报告，在向政府报送之后，征求群众意见。证明作出房屋征收决定程序合法的证据；3、岚皋县公共资产管理局委托书。证明房屋征收决定符合《征收补偿条例》第五条规定；4、岚皋县住建局公开栏公示《办法》照片，证明我们在住建局的公示栏公示一个月；5、岚皋县城镇建设投资开发有限责任公司关于印发《岚皋县城区房屋征收补偿安置办法》的通知。用以证明我们在政府批准之后，我们进一步征求群众意见；6、岚皋县住建局关于确定岚皋县县城老城区棚户区改造项目建设单位的请示。用以证明600万的棚户区改造基金方在城投公司；7、岚皋县人民政府关于征收县政府办旧家属楼的决定。用以证明做了前期工作，才有了这个决定；8、岚皋县城镇建设投资开发有限责任公司关于县政府办旧家属楼征收有关事项的公告。用以证明公告时间、方法等小事项；9、岚皋县人民政府法制办公室关于举报人反映岚皋县城镇建设投资开发有限责任公司以县政府名义印发文件进行房屋拆迁安置问题办理情况的答复。用以证明中途称城投公司有问题，后期政府进行调查，答复证明合法；10、城市规划编制合同。
经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据的证据1真实性、关联性、合法性没有异议，对证明目的有异议。会议纪要只是政府工作流程，不是法律法规，建设单位不得作为征收实施单位。证明征收决定违法。对证据2、3真实性、合法性没有异议，证明目的有异议。不能证明涉案的项目是危房集中，基础设施落后，需要进行旧城区改建的房屋。对于证据的4、5的真实性不发表意见由法院依职权确认，对证明目的不认可，不能证明征收范围属于规划之内。原告对被告提交的第二组证据2-10的真实性认可，证明目的均不予认可，不能证明程序合法。具体分条予以说明。对于证据2、安置办法（草案）报告：（1）、报告的时间是2015年12月23日，《会议纪要》的时间是2015年12月15日，那么可以证明《补偿安置办法》没有依法进行论证和公布征求公众意见30日以上。（2）、《补偿安置办法》没有依法向市级和县级人民政府报备。（3）、《补偿安置办法》的征收范围没有明确到本案涉及的征收项目，是一份县城区通用的方案，没有区分各个项目的地段等情况，显然是不公平的，因此不能直接适用到本项目；对于证据3、城投公司的委托书：城投公司既是以营利为目的的有限公司，也是项目的建设单位，因此没有成为征收实施单位的主体资格；对于证据4、公示照片：（1）、不能证明公示的具体内容。（2）、不能证明公示的时间和期限。（3）、照片显示的公示地点是住建局公开栏，而法律规定应当在征收项目范围内进行公示，否则被征收人是不可能见到的，照片恰恰证明公示程序违法；对于证据5、城建公司印发的《补偿安置办法》通知：（1）、城投公司既是以营利为目的的有限公司，也是项目的建设单位，因此没有成为征收实施单位的主体资格。其以政府名义印发的文件无效。（2）、《通知》印发时间是2016年1月6日，《会议纪要》的时间是2015年12月15日，那么可以证明《补偿安置办法》没有依法进行论证和公布征求公众意见30日以上。（3）、《通知》和《补偿安置办法》针对的对象也没有明确到《征收决定》所明确的被征收范围“县政府家属楼”。（4）、《征收决定》落款时间是3月21日，公布时间是4月23日，城投公司的《通知》发布时间是1月6日，城投公司在《征收决定》没有做出来的情况下，就以政府名义发《通知》，显然是违法的；对于证据6、住建局的请示：（1）、恰好证明“岚皋县城投公司”是拆迁安置项目的“建设单位”，那么法律明确规定禁止建设单位参与征收活动，因此，《征收决定》上载明城投公司是征收实施单位的内容是公然违法。（2）、关于城投公司账户的600万补偿款的问题，票据不能证明这600万的适用范围，如果是用于全县所有征收安置项目，那么就违反了“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”的法律规定。如果600万是用于涉案征收项目的32户被征收人，那么，按照被告出示的《补偿安置办法》的标准计算，平均每户最多获得补偿款不到15万，32户才400万左右，那么这600万补偿款就没有全部用到补偿安置中，恰恰证明《征收决定》的附件《补偿安置方案》是不公平不公正的；对于证据7、《征收决定》：（1）、《征收决定》落款时间是3月21日，但是张贴公布时间是4月23日，被告没有证据证明《征收决定》的公布时间，导致利害关系人无法明确计算诉讼时效，变相剥夺利害关系人的诉权。(2)、《征收决定》载明的房屋征收实施单位主体不适格，载明的诉讼时效违法，剥夺了利害关系人的诉权。(3)、《征收决定》和附件《补偿安置方案》的适用范围不一致，恰恰证明《补偿安置方案》不公平不公正；对于证据8、城投公司的征收公告：《征收决定》落款时间是3月21日，公布时间是4月23日，城投公司的《公告时间》是3月16日，城投公司本来作为征收实施单位就是主体不适格的，还在《征收决定》都没有做出来的情况下，就以政府名义发通知要求各被征收人签署《安置协议》，显然是违法的；对于证据9、举报答复：城投公司在《征收决定》做出之前，就以政府名义印发各种征收文件和通知显然违法，这个针对举报材料的《答复》没有实事求是的调查处理，本人作为利害关系人，仍然保留向各级纪检监察机关投诉的权利；对于证据10、规划合同：《规划合同》是2016年6月29日签订的，内容是委托设计单位设计建设规划。国务院《征收条例》“第九条规定：依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”。那么，相关规划依法应当是房屋征收决定的依据之一，征收决定作出前就应当先做出各种规划，《规划合同》是在征收决定之后才签署的，显然是程序违法，进一步证明《征收决定》是在不符合上述规划的情况下违法作出的。
被告对原告提交的两组证据的真实性没有异议。但认为证据不能证明原告的证明目的。
本院对上述证据认证如下：对原、被告提交的证据的真实性予以确认。对于原告提交的第二组证据，只能证明岚皋县城镇建设投资开发有限责任公司,属于以营利为目的的企业，但不能证明其在作为征收实施单位是以营利为目的，故对原告的证明目的不予采信；对于被告提交的第一组证据的4、5及第二组的证据10，因其是在《征收决定》公布后形成的，与本案无关联性，本院不予采信；对于被告为证明其行政行为程序合法的其余证据的证明目的，本院不予确认。
经审理查明，本案《征收决定》的征收范围于2016年2月27日经岚皋县第十七届人民代表大会第六次会议审议批准，纳入2016年国民经济和社会发展计划。岚皋县政府2015年12月15日经《关于2016年度棚户区改造项目有关问题的会议纪要》决定启动实施县政府旧家属楼片区棚户区改造工程。2016年3月21日被告作出涉案《征收决定》，决定内容如下：为完善县城功能，改善人居环境，提高县城品味，经县政府研究，决定启动实施县政府旧家属楼片区棚户区改造工程。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）等法律法规及中省市棚户区改造相关政策规定，县政府决定对县政府办旧家属楼予以征收。1、征收范围：县政府办旧家属楼1号2号砖混4层旧家属楼及发改局一楼3户房改房。现有住户32户。上述房屋被依法征收后，国有土地使用权同时收回。2、房屋征收部门：岚皋县公共资产管理局。3、房屋征收实施单位：岚皋县城镇建设投资开发有限责任公司。4、征收时间：2016年3月21日-2016年12月31日。5、补偿安置方式和标准按《岚皋县城区房屋征收补偿安置方案》执行（详见附件）。6、被征收人应当积极配合房屋征收工作，自本决定发布之日起，不得对被征收房屋进行装修、出租或转让，应在规定的搬迁期限内，与征收实施单位签订征收补偿安置协议。被征收人在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，县政府将依法申请人民法院强制执行。7、被征收人对此征收决定不服的，可在本决定公布之日起60日内依法申请行政复议或在3个月内提起行政诉讼。8、在改造、征收过程中，对无理取闹，阻挠、干扰征收人员正常工作的，将移交有关部门依据相关法律规定追究责任。《征收决定》所附的《岚皋县城区房屋征收补偿安置方案》为岚皋县城镇建设投资开发有限责任公司于2016年1月6日制定印发的。2016年3月16日岚皋县城镇建设投资开发有限责任公司向涉案征收范围的住户公布了《关于县政府办公室家属楼征收有关事项的公告》，该《公告》称“各住户：县政府办公室家属楼征收工程现已进入补偿协议签订阶段，定于3月23日早8:30在岚皋大酒店六楼会议室举行协议签订及房号抽签仪式，现将有关事项公告如下……”。原告认为被告作出的《征收决定》违反了相关法律规定，于2016年9月6日诉诸本院，请求依法撤销被告作出的《征收决定》并承担本案诉讼费用。
另查，本案《征收决定》涉及32户，已签订协议的有25户，有2户已交钥匙，尚未进行拆迁。
本院认为，本案主要争议焦点被告岚皋县政府作出的《征收决定》是否符合《征收补偿条例》的规定。
根据《征收补偿条例》第四条的规定，被告岚皋县人民政府具有管理本行政区域的房屋征收与补偿工作的行政职权。本案涉案房屋作为“老城区棚户区改造及配套基础设施改造工程”的一部分被纳入2016年国民经济和社会发展计划中，根据《征收补偿条例》第十条第一款“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府”的规定，应由房屋征收部门负责拟定征收补偿方案，本案中《征收决定》确定的房屋征收部门为岚皋县公共资产管理局，而拟定征收补偿方案的是房屋征收实施单位岚皋县城镇建设投资开发有限责任公司，故拟定征收补偿方案的主体与法相悖。《征收补偿条例》第十条第二款规定“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日”、第十一条第一款规定“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”，本案中，根据庭审调查的情况，被告没有通过任何方式听取被征收人的意见，更谈不上公布修改情况，属于严重违反法定程序。《征收补偿条例》第十二条第一款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”，本案中，被告以被征收住户少为由，没有进行社会风险评估，没有法律依据，本院不予支持。综上所述，被告作出的《征收决定》违反了《征收补偿条例》的规定，严重违反法定程序。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告岚皋县人民政府2016年3月21日作出的岚政发〔2016〕9号《关于征收县政府办旧家属楼的决定》。
案件受理费50元，由被告岚皋县政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 张 君
审 判 员 刘 爽
代理审判员 王一婷
二〇一六年十一月十日
书 记 员 赵 卫