湖北省黄石市铁山区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0205行初1号
公益诉讼人黄石市铁山区人民检察院
法定代表人徐定伟，该院检察长。
委托代理人冯宇芳、董培，该院检察员。
被告鄂州市国土资源局华容分局
法定代表人刘合堂，该局局长。
委托代理人王三春，该局执法监察大队大队长（代理权限：一般代理）。
委托代理人胡俊，湖北祥德律师事务所律师（代理权限：一般代理）。
公益诉讼人黄石市铁山区人民检察院（以下简称“铁山区检察院”）诉被告鄂州市国土资源局华容分局（以下简称“华容分局”）不履行法定职责一案，于2017年6月16日向本院提起行政公益诉讼。本院受理后依法由本院院长刘须兴担任审判长、与审判员李瑾璆、人民陪审员胡晚生组成合议庭公开开庭审理了本案。公益诉讼人铁山区检察院检察长徐定伟及该院指派的检察员冯宇芳、董培，被告华容分局法定代表人刘合堂及其委托代理人王三春、胡俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人铁山区检察院诉称：2013年4月，华容分局在土地巡查中发现，鄂州东方水泥有限公司（以下简称“东方水泥公司”）未经土地管理部门审批，擅自在庙岭镇违法占用集体土地建工业厂房，占地面积4.5亩（约3000平方米），东方水泥公司承认该宗地不符合土地利用总体规划和土地农用地的土地用途。2013年7月4日，华容分局对东方水泥公司作出华容国土资执罚[2013]第7号《行政处罚决定书》，认定东方水泥公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于非法占用土地的行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对东方水泥公司作出行政处罚：一、责令退还非法占用的土地；二、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；三、对其非法占地行为处以每平方米20元的罚款，共计人民币陆万元整。华容分局于当日将《行政处罚决定书》送达给当事人。2013年7月21日，东方水泥公司缴纳了罚款，但其非法占用的土地上建筑物仍未拆除，土地亦未恢复原状。2017年3月2日，为保护国家和社会公共利益，鄂州市华容区人民检察院（以下简称“华容区检察院”）向华容分局发出华检公益行建[2017]01号检察建议书，指出“东方水泥公司在未经国土资源管理部门批准，擅自非法占用耕地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定。华容分局作为国土资源管理主管部门，负有法定的国土资源监督管理职责，作出行政处罚决定后，怠于履行职责，行政处罚决定的内容至今未执行到位，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。建议华容分局严格依照法律规定的程序履行监督管理职责，依法采取有效措施使行政处罚决定书确定的内容得到落实”，并于次日送达华容分局。2017年3月30日，华容分局向华容区检察院作出回复，华容分局在收到检察建议书后于2017年3月10日向东方水泥公司下达华土资字[2017]13号《责令改正违法行为通知书》，责令“东方水泥公司7日内自行拆除，逾期不自行拆除的,区政府将组织相关部门进行强拆，要求违法用地单位依法办理合法用地手续”。截至目前，东方水泥公司违建厂房仍未拆除，非法占用的土地未恢复原状。公益诉讼人铁山区检察院认为，东方水泥公司未经主管部门批准非法占用土地，擅自将农用地变为建设用地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十四条第一款的规定。根据《湖北省土地管理实施办法》第四条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，华容分局发现东方水泥公司的违法行为后，虽然作出了行政处罚，但处罚的内容存在错误，且在处罚决定作出后四年内仅收缴了罚款，违法占地的事实并未得到纠正。在收到检察建议书之后，华容分局虽然以《责令改正违法行为通知书》的形式对前述行政处罚的内容进行了纠正，但欠缺相关法定程序，侵害了当事人程序权利，当属违法，且违法占地的事实一直存在，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。为督促华容分局依法履职，促进行政机关依法行政，保护土地资源，维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，特提起行政公益诉讼，请求：1.确认华容分局处理东方水泥公司的违法行为未依法履职违法；2.判令华容分局对东方水泥公司的违法行为依法继续履行职责。
公益诉讼人铁山区检察院为证明其诉讼请求，向本院提交了以下证据材料：
第一组证据材料：证据1.统一社会信用代码证书一份。证据2.[2008]13号专题会议纪要一份。证据3.企业基本信息表一份。上述证据拟证明华容分局、东方水泥公司的基本情况。
第二组证据材料：证据4.2013年6月20日，华容分局对东方水泥公司下达《责令停止国土资源违法行为通知书》及送达回证。证据5.2013年6月28日，华容分局对东方水泥公司下达的华土资执听告[2013]第7号《国土资源行政处罚听证告知书》及送达回证。证据6.2013年7月4日，华容分局对东方水泥公司作出华容国土资执罚[2013]第7号《国土资源行政处罚决定书》及送达回证。证据7.2013年7月21日，湖北省非税收入通用票据，东方水泥公司（何细根）向华容分局缴纳6万元罚款票据。证据8.华容分局庙岭镇国土所出具的说明一份。证据9.庙岭镇土地利用总体规划（2010-2020）--庙岭镇土地利用总体规划图、庙岭镇土地利用分布图、土地利用分布图
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尹家大屋（H50G038011）。证据10.2017年3月10日，华容区人民法院出具的证明一份。上述证据拟证明华容分局对东方水泥公司非法占用集体农用地的违法行为作出过行政处罚决定，但其所占用的农用地不符合土地利用总体规划，行政处罚决定没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的处罚决定违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。
第三组证据材料：证据11.华容区检察院华检公益行建[2017]01号检察建议书。证据12.2017年3月3日，华容区检察院向华容分局送达华检公益行建[2017]01号检察建议书的送达回证。上述证据拟证明，针对东方水泥公司未履行拆除违法建筑物、未恢复农用地原状的违法行为，2017年3月2日，华容区检察院向华容分局发出检察建议书，并于次日送达。
第四组证据材料：证据13.调查笔录。华容区检察院2017年3月30日对华容分局庙岭国土所所长朱永光的调查笔录，主要内容：华容分局收到检察建议书后向东方水泥公司下达了《责令改正违法行为通知书》，找到东方水泥公司谈过，但都没有效果。东方水泥公司非法占用的土地上新建的建筑物及附属设施至今没有拆除，未恢复土地原状。下一步要看我们区分局是怎样安排的，目前不明朗。证据14.2017年4月3日华容区检察院办案人员拍摄的非法占用农用地的现场照片6张。证明违法建筑物和其他设施仍然存在。证据15.2017年3月10日，华土资字[2017]13号《责令改正违法通知书》。证据16.华容区人民法院出具的证明。上述证据拟证明2013年至今，华容分局对东方水泥公司不履行行政处罚决定未向人民法院申请强制执行，东方水泥公司也未对华容分局行政处罚案件提起行政诉讼。华容分局经督促后于2017年3月10日下达过限期拆除通知书，但仍未积极履行职责，并没有对东方水泥公司未履行行政处罚行为依法采取积极有效的措施。
第五组证据材料：证据17.庙岭镇土地利用总体规划（2010-2020）--庙岭镇土地利用总体规划图、庙岭镇土地利用分布图、土地利用分布图--
尹家大屋（H50G038011）。证据18.2013年6月20日，华容分局执法人员对东方水泥公司负责人何细根的询问笔录，主要内容：2013年4月8日动工，占用庙岭安城村土地，性质为农用地，是从农户手中租用过来的，与村有协议。证据19.华容分局对东方水泥公司非法占地现场勘测图，勘测人朱永光、记录人赵爱丽、当事人朱飞（代签）以及拍摄的现场实地相片。证据20.检察机关现场勘验资料。2017年2月27日，华容区检察院办案人员拍摄的非法占用集体土地的现场照片7张。证据21.2017年2月27日，华容区检察院办案人员对东方水泥公司总经理何细根的调查笔录，主要内容：该公司占地4.5亩土地是农用地，未经土地部门批准，国土部门送达过行政处罚告知书和行政处罚决定书，罚款6万元也出具了收据；交罚款6万元后国土部门没有找过我们，至今未拆除非法占用违反土地利用总体规划的4.5亩土地上新建建筑物，未恢复土地原状。证据22.2017年2月28日，华容区检察院办案人员对庙岭镇党支部书记尹伙传的调查笔录，主要内容：东方水泥公司非法占地4.5亩是农用耕地、水塘，过去农户一直在上面种植小麦等农用物，2013年以来未与村办理任何手续，建厂房至今仍在使用，没有归还给村集体，未拆除非法占用违反土地利用总体规划的4.5亩土地上新建建筑物，未恢复土地原状。证据23.2017年3月1日，华容区检察院办案人员对华容区庙岭镇国土所所长朱永光的调查笔录，主要内容：东方水泥公司2013年占地4.5亩是耕地，属非法占地，华容分局对非法建筑物及设施进行了现场勘测和拍照，下达了《行政处罚决定书》，罚款6万元，通过现场看到了实际情况，未拆除非法占用违反土地利用总体规划的4.5亩土地上新建建筑物，未恢复土地原状。证据24.2017年3月2日，华容区检察院办案人员对华容土地执法大队大队长王三春的调查笔录，主要内容：按照土地法不违法的土地才是没收，也就是说符合土地利用总体规划的，才是没收；不符合土地利用总体规划的是拆除。东方水泥公司未经批准，非法占用的是农用地，是耕地，完全不符合土地利用总体规划，应该是“拆除”，是办公室工作人员打印行政处罚决定书时打错了。东方水泥公司2013年占地4.5亩是耕地，属非法占地，华容分局进行了调查、勘测、拍照并立案后作出了行政处罚决定。目前处罚决定内容中只罚款6万元执行到位，非法占用的土地未归还，未拆除非法占用违反土地利用总体规划的4.5亩土地上新建的建筑物，未恢复土地原状。上述证据拟证明东方水泥公司占用并建设厂房的4.5亩土地是耕地，不符合土地利用总体规划。且东方水泥公司缴纳罚款后，华容分局未继续履行监管职责，违法占用土地上的建筑未拆除，土地仍未恢复原状。
被告华容分局辩称：1.华容分局对铁山区检察院在行政公益诉讼起诉书中主张的事实没有异议。为此，华容分局支持铁山区人民检察院提起的行政公益诉讼，接受人民法院依法作出的公正裁判，并且将严格认真遵照履行。2.华容分局在查明东方水泥公司违法占用土地后，虽然依法对其作出了行政处罚决定，但由于诸多因素并没有将全部处罚决定执行完毕。2013年7月4日，华容分局对东方水泥公司作出华容国土资执罚[2013]第7号《行政处罚决定书》。华容分局虽多次向东方水泥公司下达《责令改正违法行为通知书》，要求其履行《行政处罚决定书》，但行政相对人仅仅缴纳了罚款，因华容分局无强制执行权，其他处罚内容的确并未执行。3.华容分局收到行政公益诉讼起诉书后，依法纠正了上述错误处罚决定。2017年6月27日，根据铁山区检察院在行政公益诉讼起诉书中所指出的行政处罚决定内容存在错误问题，华容分局依据《行政处罚法》第五十四条的规定依法予以纠正，作出华土函字（2017）39号《关于撤销我分局对鄂州市东方水泥有限公司作出的行政处罚决定书中的处罚决定》，依法重新下达了《行政处罚告知书》，告知了行政相对方的诉讼权利，并且重新下达了《行政处罚决定书》。4.虽然前述行政处罚尚在诉讼期内，但是华容分局已经积极准备依法切实履行其行政职责。2017年3月10日，华容分局收到检察机关的检察建议书后，再次依法定程序向东方水泥公司下达了《责令改正违法行为通知书》，重申[2013]第7号《行政处罚决定书》的内容，并责令东方水泥公司自收到本通知之日起七日内自行拆除。同时，华容分局第一时间向华容区人民政府作了专题汇报。
被告华容分局为证明其辩解事实，向本院提交以下证据材料：
第一组证据材料：证据1.华容分局《关于撤销我分局对鄂州市东方水泥有限公司作出的行政处罚决定书中的处罚决定》及《送达回证》各一份。证据2.华容分局《国土资源行政处罚听证告知书》及《送达回证》各一份。证据3.华容分局《国土资源行政处罚决定书》一份及现场送达图片两份。上述证据拟证明华容分局在接到铁山区检察院的起诉书后，撤销了原错误处罚决定并对土地违法当事人东方水泥公司重新作出了行政处罚行政行为的事实。
第二组证据材料：证据4.华容区分局华土资文[2017]38号《关于鄂州市东方水泥有限公司违法扩建存放原材料仓库的情况报告》一份。证据5.华容区人民政府领导批示意见一份。上述证据拟证明华容分局在收到华容区检察院检察建议书后，依据《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，再次向华容区政府请求协调具有强制拆除违法建筑权利的行政单位行驶强制执法权利，以利于华容分局及时有效履职到位的事实。
第三组证据材料：证据6.华土资字[2017]40号《鄂州市国土资源局华容区分局关于印发国土资源执法监察动态巡查责任制度的通知》一份。拟证明华容分局在收到华容区检察院检察建议书后，为了在以后的行政执法过程中能正确执法和履职到位，防止国家和公共利益免遭侵害，在认真总结了此前的工作经验和教训的情况下，立即制定《国土资源执法监察动态巡查责任制度》，迅速响应检察建议书要求，为依法及时有效履行职责作出规范化制度和责任追究长效机制。
第四组证据材料：证据7.鄂华土资字[2017]19号《关于鄂州市东方水泥有限公司违法占地案检察建议书整改落实情况的回复》一份。证据8.鄂华土资字[2017]13号《责令改正违法行为通知书》及《送达回证》各一份。上述证据拟证明华容分局在收到华容区检察院检察建议书后认真学习，并立即成立整改转班，重新下达了《责令改正违法行为通知书》，责令其七日内自行拆除，并且将相关情况复函告知了该院。
第五组证据材料：证据9.《强制执行申请书》一份。证据10.《法律文书送达回证》一份。证据11.照片一份。上述证据拟证明华容分局于2017年8月17日向华容区人民法院申请强制执行，而该院未予签收受理的事实。
经过庭审质证，华容分局对铁山区检察院提交的证据材料均无异议。铁山区检察院对华容分局提交的证据材料均无异议。本院认为，铁山区检察院、华容分局提交的证据真实、来源合法，能够证明案件事实，本院予以认可。
经审理查明，2013年4月，华容分局在土地巡查中发现，东方水泥公司未经土地管理部门审批，违反土地利用总体规划，改变农用地土地用途，擅自在庙岭镇违法占用集体土地建工业厂房，占地面积4.5亩。2013年7月4日，华容分局对东方水泥公司作出华容国土资执罚[2013]第7号《行政处罚决定书》，认定东方水泥公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于非法占用土地的行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对东方水泥公司作出行政处罚：一、责令退还非法占用的土地；二、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；三、对其非法占地行为处以每平方米20元的罚款，共计人民币陆万元整（60000元）。华容分局于当日将《行政处罚决定书》送达给当事人。2013年7月21日，东方水泥公司虽缴纳了罚款，但未拆除非法占用的土地上建筑物，亦未将土地恢复原状。2017年3月2日，华容区检察院向华容分局发出华检公益行建[2017]01号检察建议书，指出“东方水泥公司在未经国土资源管理部门批准，擅自非法占用耕地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，华容分局作为国土资源管理主管部门，负有法定的国土资源监督管理职责，作出行政处罚决定后，怠于履行职责，行政处罚决定的内容至今未执行到位，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。建议华容分局严格依照法律规定的程序履行监督管理职责，依法采取有效措施使行政处罚决定书确定的内容得到落实”。2017年3月30日，华容分局向华容区检察院作出回复称，华容分局在收到检察机关检察建议书后于2017年3月10日向东方水泥公司下达华土资字[2017]13号《责令改正违法行为通知书》，责令“东方水泥公司7日内自行拆除，逾期不自行拆除的区政府将组织相关部门进行强拆，要求违法用地单位依法办理合法用地手续”。截至目前，东方水泥公司违建厂房仍未拆除，非法占用的土地未恢复原状。2017年6月27日，华容分局作出《关于撤销我分局对鄂州市东方水泥有限公司作出的行政处罚决定书中的处罚决定》，决定撤销对华容分局下达的华容国土资执罚[2013]第7号处罚决定，并重新依法作出处理决定。2017年7月7日，华容分局对东方水泥公司重新作出华容国土资执罚（2013）7号《国土资源行政处罚决定书》：一、责令退还非法占用的土地；二、拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状；三、对其非法占地行为处以每平方米20元的罚款，共计人民币陆万元整（60000元）。并于2017年8月17日向华容区人民法院申请强制执行。
针对本案的争议焦点，本院综合评判如下：
一、关于华容分局对东方水泥公司非法占用土地的行为是否存在怠于履行法定职责的情形。
经审查，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，华容分局具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督、检查的职责。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条、《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三条、第五十四条“当事人在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关应采取催告、加处罚款等方式督促其履行。经催告无效后，行政机关可以代履行，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行”的规定，华容分局在土地巡查中发现东方水泥有限公司未经土地管理部门审批，擅自违法占用集体土地建工业厂房，并作出了华容国土资执罚[2013]第7号《行政处罚决定书》，东方水泥公司未申请行政复议，也未提起行政诉讼，仅缴纳全部罚款。在此情形下，华容分局未采取代履行措施或在法定期限内申请人民法院强制执行，已构成怠于履行法定职责的不作为行为。故铁山区检察院提出的该项诉讼请求成立，本院予以支持。
二、关于华容分局在收到华容区检察院发出的检察建议书后，是否充分正确履行法定职责。
经审查，华容分局在收到华容区检察院检察建议书后，于2017年3月10日向东方水泥公司下达华土资字[2017]13号《责令改正违法行为通知书》。2017年7月7日，华容分局撤销原华容国土资执罚[2013]第7号《行政处罚决定书》，重新作出行政处罚决定，并于2017年8月17日向华容区人民法院申请强制执行。截至目前，尽管华容分局采取了上述措施，但东方水泥公司违建厂房仍未拆除，非法占用的土地未恢复原状，违法事实仍然存在。华容分局作为土地行政主管部门，具有对土地资源的保护和土地用途管理的职责，应当采取有效措施对违法行为人非法占用土地行为依法作出处理，并督促整改到位。故铁山区检察院提出的该项诉讼请求成立，本院予以支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（三）项、第七十六条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决如下：
一、确认被告鄂州市国土资源局华容分局对鄂州东方水泥有限公司在作出华容国土资执罚[2013]第7号《行政处罚决定书》后，未依法履行监督、管理职责的行为违法；
二、责令被告鄂州市国土资源局华容分局在本判决生效之日起九十日内采取补救措施，继续履行督促违法行为人鄂州东方水泥有限公司拆除非法占用土地上新建的建筑物和其它设施、恢复土地原状等工作的监督、管理法定职责。
案件受理费人民币五十元由被告鄂州市国土资源局华容分局负担。
如不服本判决，在判决书送达之日起十五日内，当事人可依法提起上诉、人民检察院可依法提起抗诉，并按对方当事人的人数提出副本，上诉、抗诉于湖北省黄石市中级人民法院。
审 判 长 刘 须 兴
审 判 员 李 瑾 璆
人民陪审员 胡 晚 生
二〇一七年九月二十七日
书 记 员 石芳小群