江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终227号
上诉人（原审原告）王桂荣，女，1957年6月5日生，汉族。
委托代理人李乃锦。
委托代理人吴菊芳。
被上诉人（原审被告）南京市公安局秦淮分局，住所地在南京市秦淮区太平巷18号。
法定代表人嵇艳霞，南京市公安局秦淮分局局长。
委托代理人黄勇进，南京市公安局秦淮分局干部。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地在南京市北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。
委托代理人吴洋，南京市人民政府法制办工作人员。
委托代理人朱正，南京市人民政府法制办工作人员。
上诉人王桂荣因诉被上诉人南京市公安局秦淮分局（以下简称秦淮公安分局）、南京市人民政府（以下简称市政府）公安行政处罚及行政复议一案，不服南京市秦淮区人民法院（2015）秦行初字第232号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王桂荣的委托代理人李乃锦、吴菊芳，被上诉人秦淮公安分局的委托代理人黄勇进，被上诉人市政府的委托代理人朱正、吴洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，王桂荣户籍地为南京市秦淮区大阳沟14号108室，王桂荣自述该房屋于2015年4月17日被强制拆除。2015年7月20日，王桂荣曾因对房屋被强制拆除一事不满，到北京中南海周边地区非信访接待场所上访，被秦淮公安分局大光路派出所以扰乱公共场所秩序给予治安警告的处罚。2015年8月5日，王桂荣又因同一事由到北京中南海地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后送至马家楼接济中心，后被地方政府接回户籍所在地。2015年8月6日，秦淮公安分局下属大光路派出所依法对王桂荣进行了传唤和询问，并调取了北京市公安局西城分局训诫书、南京市驻京信访工作小组出具的情况说明、南京市公安局驻京工作组民警出具的情况说明等证据材料。在履行了告知陈述、申辩权等程序后，秦淮公安分局于2015年8月6日作出秦公（大）行罚决字〔2015〕1948号行政处罚决定书（以下简称1948号《行政处罚决定书》），决定给予王桂荣行政拘留十日的处罚，并向王桂荣进行了送达。当日，王桂荣被送至南京市拘留所执行拘留，执行期限十日（2015年8月6日至2015年8月16日）。
王桂荣不服1948号《行政处罚决定书》，于2015年8月25日向市政府申请复议。市政府当日立案受理，于10月12日作出〔2015〕宁行复第130号行政复议决定书（以下简称130号《复议决定书》）并邮寄送达给王桂荣。王桂荣不服，在法定期限内诉至原审法院。
另查明，王桂荣于2015年10月8日向北京市公安局西城分局申请信息公开，要求获取该局制作的王桂荣2015年8月5日在北京中南海地区非正常上访，扰乱公共秩序，违法犯罪事实证据材料移交给秦淮公安分局的法律手续的信息。北京市公安局西城分局政府信息公开接待室于2015年10月22日对王桂荣作出政府信息不存在告知书，答复王桂荣其申请获取的政府信息，该机关未制作，该政府信息不存在。
原审法院认为，维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，是公安机关的法定职责。各级公安机关应当按照法律法规的授权，在其权限范围内依法履行治安管理职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。因王桂荣户籍地为南京市秦淮区，且王桂荣在秦淮公安分局下属的大光路派出所对其进行传唤询问时未提出自己经常居住地不在秦淮区，故秦淮公安分局对王桂荣行使管辖权并无不当。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安局机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。据此，秦淮公安分局属于县级以上公安机关，具有作出被诉行政处罚决定书的法定职权。《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。根据以上规定，公民、法人或者其他组织进行信访、上访，应当依法进行，不得有扰乱公共场所秩序的行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。本案中，秦淮公安分局在对王桂荣涉嫌扰乱公共场所秩序一案受理立案后，经对王桂荣进行调查询问，结合北京市公安局西城分局训诫书、南京市驻京信访工作小组出具的情况说明、南京市公安局驻京工作组民警出具的情况说明等证据材料，认定王桂荣于2015年8月5日到北京中南海地区非法上访，扰乱了该地区的公共秩序，合法有据，王桂荣提供的北京市公安机关出具的政府信息不存在告知书和登记回执并不足以否定上述事实的存在。
秦淮公安分局根据以上事实、依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第四项的规定，在履行了受理、传唤、调查取证、告知陈述申辩权、送达等法定程序后，结合王桂荣六个月内即2015年7月20日曾受过治安管理处罚的事实，决定对王桂荣从重处罚，给予行政拘留十日，符合法律规定，程序亦无不当。故王桂荣要求撤销秦淮公安分局对王桂荣作出的1948号《行政处罚决定书》的主张，没有事实根据与法律依据，原审法院不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”据此，市政府具有受理复议申请及作出复议决定的权限。市政府收到王桂荣提出的行政复议申请后于当日立案受理，经审查认为秦淮公安分局作出的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，于2015年10月12日作出130号《复议决定书》并邮寄送达给王桂荣，该复议决定认定事实基本清楚，适用法律准确，程序合法。王桂荣请求撤销复议决定的主张，没有事实根据与法律依据，原审法院亦不予支持。此外王桂荣请求依法追究该机构主要负责人和其他直接责任人渎职侵权法律责任并予以赔偿的诉讼请求，因与法无据，原审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决：驳回王桂荣的全部诉讼请求。案件受理费50元，由王桂荣负担。
上诉人王桂荣不服原审法院判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清。秦淮公安分局在一审中没有提供事发地北京公安机关认定王桂荣扰乱社会秩序、影响公共安全的相关客观事实证据。王桂荣没有携带上访材料到中南海地区，更没有实施违反治安管理的行为；二、秦淮公安分局对本案无管辖权。王桂荣向北京公安局西城分局提出政府信息公开申请，要求获取该局制作的王桂荣2015年8月5日在北京中南海地区非正常上访，扰乱公共秩序，违法犯罪事实证据材料移交给秦淮公安分局的法律手续的信息，王桂荣被书面告知该信息不存在，由此可以印证北京公安机关没有将管辖权移交给秦淮公安分局。因本案发生在北京，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，秦淮公安分局对本案行使管辖权，应由北京公安机关将本案的受理、立案以及相关证据和材料移送后才能行使。在没有北京公安机关案件受理、立案移送手续的前提下，秦淮公安分局直接行使管辖权，违反法定程序，属于滥用职权；三、虽然王桂荣的户籍地在南京市秦淮区，但因其户籍所在地的房屋被非法拆除，王桂荣不可能还居住在秦淮区，秦淮公安分局对本案无管辖权；四、秦淮公安分局在一审中提交的证据均是格式化空文，且多处空项，没有行政机关公章、当事人和见证人签名，且未按法律规定的程序和方式收集，证据来源及形式均不合法。原审法院采信上述证据材料，属于枉法采信。综上，请求二审法院撤销原判，并依法改判撤销1948号《行政处罚决定书》或发回重审，诉讼费用由秦淮公安分局承担。
被上诉人秦淮公安分局辩称，秦淮公安分局对本案具有管辖权。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。
被上诉人市政府辩称，秦淮公安分局所作1948号《行政处罚决定书》定性准确、证据充分、适用法律正确、程序合法。市政府在此基础上作出的130号《复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。请求二审法院维持原判。
二审中，王桂荣提交了北京市民政信息网上查询的关于马家楼救济服务中心的相关信息，证明北京公安机关把王桂荣送到北京市民政局下属的马家楼救济中心进行救济和帮助。被上诉人秦淮公安分局和市政府认为该证据不符合证据的形式要求，不属于新证据。且从该信息内容来看，马家楼救济中心的主要职责是承担外地来京非正常上访人员的救济，该证据反而印证了王桂荣在北京进行了非正常上访活动。
本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定，“本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”王桂荣二审中提交的该份证据不符合上述规定，不属于新证据，本院对此不予采信。
王桂荣在二审审理过程中，向本院提交申请证人出庭申请书及调取证据申请书，申请南京市驻京工作小组杨文博、周湘宁，秦淮公安分局工作人员周小保，南京风光建设拆迁有限公司工作人员周国富出庭作证，并申请调取秦淮公安分局讯问王桂荣的全程录音录像。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院依法予以确认。
本院另查明，关于王桂荣经常居住地的问题，王桂荣在一审中陈述其有两套房子，两边居住。二审中则陈述因原来的房屋被强拆，没地方住，现在居无定所。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第七条规定，“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”第九十一条规定，“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”依据上述规定，秦淮公安分局作为县级以上公安机关，具有治安管理并进行治安处罚的法定职权。
《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，王桂荣居住地位于南京市，且本案并不涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品等事项，故根据上述规定，南京市公安机关对本案具有管辖权。王桂荣户籍地为南京市秦淮区，其在庭审中又明确现无经常居住地，且上述条款并未规定违法行为人居住地公安机关管辖，必须以违法行为地公安机关先行处理为前提条件，故秦淮公安分局对本案行使管辖权并无不当，王桂荣关于秦淮公安分局对本案无管辖权的上诉理由，本院不予采纳。
《信访条例》第十八条第一款、第二十条第（六）项规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，在卷的北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、南京市驻京信访工作小组出具的情况说明、南京市公安局驻京工作组出具的情况说明、秦淮公安分局大光路派出所出具的查获经过等证据材料相互印证，可以认定王桂荣于2015年8月5日到北京中南海地区非法上访，扰乱了该地区的公共秩序，秦淮公安分局依据《信访条例》的相关规定以及已经查明的事实认定王桂荣在中南海地区上访属于扰乱公共场所秩序的行为，认定事实清楚。王桂荣关于秦淮公安分局没有举证证明王桂荣实施了扰乱社会秩序、影响公共安全的行为的上诉理由不能成立，本院不予支持。因秦淮公安分局提供的证据能够证明其对王桂荣进行行政处罚具有相应的事实依据，故对王桂荣二审中提出的证人出庭及调取证据的申请，本院不予准许。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第四项的规定，六个月内曾受过治安管理处罚的，从重处罚。本案中，王桂荣在涉案违法事实发生前六个月内曾受过治安管理处罚，故秦淮公安分局根据王桂荣的违法事实，并依据上述规定，在履行了受理、传唤、调查取证、告知陈述申辩权、送达等法定程序后，给予王桂荣行政拘留十日，符合法律规定，程序亦无不当。
王桂荣不服秦淮公安分局作出的1948号《行政处罚决定书》，根据该行政处罚决定书中交待的权利救济方式，于2015年8月25日向市政府申请行政复议。市政府于2015年8月25日受理后，经向秦淮公安分局调查核实，在查明事实的基础上，于2015年10月12日作出130号《复议决定书》，决定维持秦淮公安分局作出的行政处罚决定，程序合法。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由王桂荣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郝莉坤
代理审判员 周 磊
代理审判员 杨 欣
二〇一六年五月二十四日
书 记 员 孙 皓