河南省郑州市中原区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）豫0102行初44号
原告李风红，女，1978年8月17日出生，汉族，住郑州市经济技术开发区，农民。
委托代理人王高翔，河南昌浩律师事务所律师。
委托代理人李子钦，河南昌浩律师事务所律师。
被告郑州市二七区工业和信息化委员会，住所地郑州市二七区。
负责人陈庆，职务主任。
委托代理人张慕华，郑州市信息化委员会工作人员。
委托代理人刘予升，郑州市信息化委员会法律顾问。
第三人郑州市塑料三厂，住所地王胡寨村西。
法定代表人赵郑州，职务厂长。
委托代理人祝世杰，河南金色阳光律师事务所律师。
委托代理人王桂冰，河南金色阳光律师事务所实习律师。
第三人郑州铁路专用器材有限公司，住所地郑州市二七区。
法定代表人胡保林，职务总经理。
委托代理人王洪杰，河南金色阳光律师事务所律师。
原告李风红诉被告郑州市二七区工业和信息化委员会行政备案一案，于2017年2月22日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2017年2月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因郑州市塑料三厂（以下简称塑料三厂）、郑州铁路专用器材有限公司（以下简称铁路器材公司）与被诉讼行政行为有利害关系，本院依法追加塑料三厂、铁路器材公司作为本案的第三人到庭参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年4月13日公开开庭审理了本案，原告委托代理人王高翔、李子钦，被告委托代理人张慕华、刘予升第三人塑料三厂委托代理人祝世杰、王桂冰，第三人铁路器材公司委托代理人王洪杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2006年塑料三厂与铁路器材总厂签署兼并协议，由郑州市黄河公证处对兼并协议进行公证，经郑州市二七区经济委员会审核，报经郑州市二七区经济体制改革委员会审批后，并已实际履行。2007年5月15日，郑州市工商行政管理局二七分局做出郑工商二七处字[2007]02-0008号行政处罚决定书，决定吊销塑料三厂的营业执照，并要求塑料三厂将营业执照正、副本及公章上缴至工商局，办理注销登记。另查实，铁路器材总厂经郑州市工商行政管理局铁路分局依法核准变更为铁路器材公司。2015年12月份，原告起诉铁路器材公司，要求其偿还借款本金3382500元及相应利息，并以铁路器材公司兼并塑料三厂为由，依法查封了塑料三厂的土地。2016年5月12日，郑州高新技术产业开发区人民法院（以下简称高新区法院）做出（2016）豫0191民初1788号民事判决书，判决铁路器材公司偿还原告借款本金3382500元，借款期内利息168740元及逾期利息。后因铁路器材公司拒不执行生效判决，原告向高新区法院申请执行。2016年4月27日，在塑料三厂未经合法表决程序的情况下，塑料三厂与铁路器材公司签订了解除兼并协议书，并于2016年5月12日向被告进行请示，被告在没有批准权限的情况下，超越职权于2016年11月9日作出二七工信文[2016]24号批复，同意塑料三厂与铁路器材公司签订的解除兼并协议。依据郑州市人民政府郑州政务服务网显示，被告的职能介绍中并没有批准解除企业兼并协议的职责。故原告认为原告超越职权做出二七工信文[2016]24号批复，无法律依据，严重侵害原告合法权益。原告请求：1、撤销被告2016年11月9日作出的二七工信文[2016]24号文；2、诉讼费由被告承担。
原告李风红向本院提供了以下证据：
1、（2016）豫0191民初1788号民事判决书；
2、郑州市塑料三厂向高新区法院提交的案外人执行异议申请书及证据目录；
证据1-2证明2016年5月12日高新区法院作出判决，铁路器材公司偿还原告借款本金及利息。原告已经向高新区法院申请强制执行。执行过程中，塑料三厂提出案外人异议，以塑料三厂已经解除与铁路器材厂的兼并协议并已被告同意为由，要求中止对郑国用（2016）第1036号土地的执行。原告对铁路器材厂具有合法的债权，因被告的行为导致原告无法实现债权，根据行政诉讼法第二条、第二十五条之规定，原告作为利害关系人主体适格。
3、2006年铁路器材公司与塑料三厂兼并协议一份；
4、2006年12月1日，河南省黄河公证处出具的关于铁路器材公司兼并塑料三厂的公证书一份；
5、2006年5月12日，郑州市二七区经济委员会关于塑料三厂实施企业兼并申请报告的批复一份；
6、2006年5月17日，郑州市二七区经济委员会关于塑料三厂实施企业兼并报告的批复一份；
7、2007年1月20日，郑州市人民政府文件一份；
8、2015年12月31日，郑州市安全生产监督管理局发布的《塑料三厂职工集资住宅项目“1.5”坍塌事故调查报告》一份；
证据3-8证明铁路器材公司和塑料三厂之间兼并协议已经生效并实际履行，且郑州市政府下文各部门协助履行，铁路器材公司才是涉案土地的真实权利人，为保护原告善意相对人利益，该兼并是不可解除的。
9、关于铁路器材公司与塑料三厂解除兼并关系的请示；
10、塑料三厂营业执照、组织机构代码证复印件；
11、郑州市工商行政管理局二七分局作出的郑工商二七处字[2007]02-0008号行政处罚决定书；
12、被告作出的二七工信文[2016]24号批复；
13、郑州市政务服务网显示的被告职能介绍；
证据9-13证明被告没有行政批复权利的情况下，违法批复了塑料三厂的解除请示，应确认违法依法予以撤销。
被告辩称，一、原告不具备诉讼主体资格。根据行政诉讼法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第八项之规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，应当驳回起诉。原告不是被告作出行政行为的相对人，且原告与行政行为没有任何利害关系。改制企业对企业性质的改变、资产权属的改变、企业职工劳务关系的改变等事项，均属于改制企业的自主行为，而且受到其他政府部门分别依据其他法律或行政法规对改制中的具体问题进行管辖和规范。被告作出的行政行为属于政策指导性性质的，不具有法律强制性质。被告作出关于同意涉及企业改制内容的行政批复（包括各种改制形式以及改制不成功而终止等凡是涉及企业改制的内容），本身不具有改变企业性质、资产权属性质的强制效力。原告依据法院关于借款纠纷的生效判决书需要执行什么资产、是否执行是由具有管辖权的法院依法决定的，被告作出的同意涉及企业改制的行政批复不会且不可能影响该法院依法履行其职权。即该行政行为对其合法权益明显不产生实际影响。二、被告依照政策及职能做出的行政行为，不违反任何法律法规，不侵害任何人的合法权益。作为企业改制形式之一的企业兼并，首先要求当事人自主自愿，主管单位只对改制请求做形式审查，改制企业的改制请求只要符合形式所需的基本要求，主管单位就可以进行批复。就本案而言，兼并当事人双方就解除兼并事宜达成的协议仍属于企业改制的范畴，兼并协议解除后可能发生的后续事宜如工商登记、职工安置等问题，需要改制企业自行解决或进一步完善，主管单位对企业改制需求的前置性批复，仅具有政策指导性而不具有法律意义的强制性，其中如兼并协议的合法性等问题需要其他规范性法律的约束。综上所述，被告作出的行政行为对涉及的改制企业不属于强制性措施和规范，不违反任何法律法规，不侵害任何人的合法权益，更不对本案原告产生法律意义的利害关系。原告如对改制企业解除兼并的协议的法律效力产生质疑，按照最高人民法院关于涉及企业改制的平等主体之间的纠纷可进行民事诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，故请求法院依法裁定驳回原告的诉讼。
被告向本院提供了以下证据及依据：
1、二七政办[2002]14号郑州市二七区人民政府办公室文件；
2、二七政办[2015]25号郑州市二七区人民政府办公室文件；
证据1-2证明被告二七区本辖区内关于负责企业改制的职能。
3、关于郑州铁路专用器材有限公司与郑州市塑料三厂解除兼并关系的请示；
4、2016年11月3日职工代表大会对器材公司兼并解除决议；
证据3、4证明被告批复涉及改制依据。
5、关于铁路器材公司与塑料三厂解除兼并协议书；
6、2016年11月3日塑料三厂职工大会签到表1份；
7、2016年11月3日塑料三厂职工代表大会会议记录；
8、二七工信文[2016]24号关于塑料三厂解除兼并协议请示的批复；
证据3-8证明被告作出对塑料三厂与铁路器材公司解除兼并协议所作出批复所依据的文件和材料。
依据：1、《城镇集体所有制企业条例》第九条、第五十五条，证明集体企业最高决策机构是职工代表大会；2、《关于全名所以制工业企业实行产业结构和组织结构调整的规定》第十一条第二款，证明企业兼并行为是企业自主行为，主管单位是改制结果的一个备案；3、《关于加快国有小企业改革的若干意见》第二十二条，证明改制行为是允许成功也允许失败，就本案而言兼并和解除兼并都是企业自主行为，政府不具有强制效力；4、《关于深化国有企业产权制度改革的意见》（试行）豫经贸企改[2003]372号第四十条，证明没有对集体企业改制没有具体的法规和政策，参照国有企业改制；5、《关于企业兼并的暂行办法》第三条，证明本案所涉及的批复是企业自主行为，通过了职工代表大会的讨论，被告批复属于备案。
第三人塑料三厂述称，第一、李风红作为行政诉讼的原告主体不适格，依法应当驳回起诉。二七工信文[2016]24号文与李风红均没有任何利害关系，不影响李风红的任何权利，李风红无权请求撤销该文件。第二、二七工信文[2016]4号文不属于行政处罚、行政备案、行政强制措施等任何一种具体行政行为，不属于法院受理行政案件的受案范围，依法应当驳回起诉。第三、涉案土地始终在第三人塑料三厂名下。在2006年兼并协议签订后，铁路器材公司并没有履行兼并协议的任何义务，故第三人塑料三厂与铁路器材公司解除了兼并协议，被告对双方的解除兼并协议出具文件是在事实的基础上作出的，内容本身均有事实依据，未侵害任何人的合法权益，合法有效。第四、二七工信文[2016]24号文是对同为第三人的铁路器材公司和第三人塑料三厂之间签订的解除兼并协议的一种备案行为，从实体上来说有无该文件，均不影响双方解除兼并协议的效力。第三人塑料三厂作为集体企业，虽然被吊销了营业执照，但并未注销登记，依法仍然具有民事主体资格，且与铁路器材公司解除兼并协议经过了职工代表大会表决，合法有效。报请上级主管部门只是为了备案。综上，李风红作为本案原告不适格，李风红起诉要求撤销二七工信文【2016】24号文没有事实和法律依据，依法应当驳回起诉。
第三人塑料三厂向本院提供了以下证据：（2017）豫0101执异13号执行裁定书，证明高新区法院中止对塑料三厂土地的执行与被告的行为没有关系。因该土地一直在塑料三厂的名下，塑料三厂为涉案土地的合法权利人。
第三人铁路器材公司述称，一、原告与被告作出的二七工信文[2016]24号文件无法律关联，二七工信文[2016]24号文件不涉及、不影响原告的合法权益，原告无权针对二七工信文[2016]24号提出行政诉讼，原告不具有原告主体资格，法院应该驳回原告的起诉。二、被告的二七工信文[2016]24号不是具体的行政行为，不具有可诉性；原告针对二七工信文[2016]24号的意见和异议，不属于法院受理行政案件的受案范围。法院应该驳回原告的起诉。三、原告与第三人铁路器材公司的民事债权关系，与第三人塑料三厂、被告、塑料三厂的土地、二七工信文[2016]24号文件无关。四、第三人铁路器材公司和第三人塑料三厂之间的《企业兼并协议书》、《解除兼并协议书》是双方真实意思表示、内容不违反法律法规强制规定，自双方签字盖章后生效。第三人铁路器材和第三人塑料三厂之间的协议是否履行、如何履行，与原告没有法律关联。综上所述，原告不是适格原告，涉案行为不是具体行政行为，法院应该驳回原告的起诉。
第三人铁路器材公司未向本院提供证据。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起诉讼应当符合下列条件：原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原告起诉要求撤销被告2016年11月9日作出的二七工信文[2016]24号文，原告李风红不是该行政行为的相对人，亦不能证明其与被诉行政行为有利害关系，故李风红不是本案适格的原告。故原告的起诉本院虽已受理，但依法应当予以驳回。根据《中华《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回原告李风红的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 刘黎青
人民陪审员 马志帅
人民陪审员 赵慧英
二〇一七年四月十四日
书 记 员 李晓晗
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>
若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。