广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行初字第228号
原告：中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社，住所地中山市西区。
负责人：梁润玲，该合作社社长。
委托代理人：高庆萍，河北高俊霞律师事务所律师。
被告：广东省人民政府，住所地广东省广州市越秀区。
法定代表人：朱小丹，该府省长。
委托代理人：梁成军、邓凯，均系该府工作人员。
原告中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社因诉被告广东省人民政府行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社负责人梁润玲及其委托代理人高庆萍、被告广东省人民政府的委托代理人梁成军等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社向本院起诉称：原告对中国土征复（1998）14108号批复（以下简称涉案批复）不服，向被告申请行政复议，被告对原告关于撤销涉案批复的复议请求不予支持，作出确认中国土征复（1998）14108号批复违法的粤府行复（2015）36号行政复议决定。原告认为，被告既然对涉案批复的合法性不予认可，就应当撤销涉案批复。1.行政行为不具有可撤销内容时，才能作出确认具体行政行为违法的复议决定，本案中，涉案批复系同意将原告农民集体所有土地征收为国有的行政行为，该行为对原告财产权益影响重大，且具有可撤销内容；2.涉案土地已经办理国有土地使用权登记，不能作为涉案批复不可撤销的理由。涉案批复的受让人在涉案批复审批过程中，提交虚假材料，存在恶意串通损害原告财产权益的行为，不应当保护恶意第三人的权益，既然涉案批复不合法，就应当撤销，保护原告财产权益；3.涉案土地无地上附着物，从1998年批复作出至今仍撂荒，涉案批复的受让人显然存在炒卖地皮行为，炒卖地皮系国家严厉打击的行为，该行为与原告的土地权益相比，显然应当保护原告的合法权益，且从现实情况看，将涉案土地返还给原告农民耕种，更有利于社会秩序的稳定和健康发展。综上所述，请求法院判令被告重新作出行政复议决定。
被告广东省人民政府答辩称：（一）涉案复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。2015年1月19日，原告向被告提出行政复议申请，称《关于西区农村信用合作社申请受让商业住宅用地的批复》（中国土征复（1998）14108号）将其集体所有的土地转为国有，侵害其合法权益，请求撤销该批复。被告于1月21日依法立案受理。经审查，被申请人中山市人民政府称涉案土地“经村集体同意征用并已足额支付征地补偿费用”，并提交了村民会议表决结果、征用土地明细表作为佐证；同时，为了证明被征地单位已同意征地，并履行了审批程序，被申请人还提供了《建设用地申请书、征地协议书》，“中山市西区沙朗村民委员会”在被征地单位意见一栏签署“同意申报”并加盖印章，“中山市人民政府西区办事处”在“镇政府（区办事处）审查意见”一栏签署“同意申办国土证”并加盖印章。上述证据制作完成的时间均为1998年7月，而此时涉案地块仍属于沙朗镇政府行政区划范围内，直至1999年7月14日，省民政厅作出《关于同意中山市撤销沙朗坦背两镇分别并入西区街道办事处和东升镇的批复》（粤民基（1999）46号），撤销“沙朗镇政府”行政建制，将其行政区域并入“西区办事处”。因此，“中山市西区沙朗村民委员会”、“中山市人民政府西区办事处”等名称及公章不应出现在1998年7月的证据材料中，证据真实性存疑。由于核对证据材料的需要，原复议案件于3月17日办理了延期手续。2015年4月18日，被告认定涉案批复认定事实不清，证据不足，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的相关规定依法作出复议决定，并送达当事人。（二）涉案复议决定内容合法适当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法：1．主要事实不清，证据不足的；……”涉案复议决定确认批复违法主要考虑以下两点因素：第一，原告作为集体土地所有者，在涉案土地被他人占用后，未及时主张权利维护利益，对集体土地被占用转而办理国有土地登记的结果，需承担一定的责任。第二，涉案土地于2002年已办理国有土地使用权登记［国（2002）204225号］。作为土地权属登记来源之一的批复如被撤销，可能对既有的、稳定的社会关系造成影响，不利于维护正常的交易习惯及秩序。复议决定确认批复违法，原告可依据复议决定要求中山市政府承担相应的赔偿责任。综上，涉案复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序，处理适当，请求法院依法予以维持。
经审理查明：2015年1月19日，原告向被告提出行政复议申请，认为《关于西区农村信用合作社申请受让商业住宅用地的批复》（中国土征复（1998）14108号）侵害其合法权益，请求予以撤销。被告于同年1月21日立案受理，并于同年3月17日决定延长审查期限30日。2015年4月18日，被告作出粤府行复（2015）36号《行政复议决定书》，认为：《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二十五条第二款规定：“征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。”《广东省土地管理实施办法》（1997年10月16日修正）第十三条第三款规定：“省辖市人民政府批准耕地五十亩以下，其他土地一百亩以下。”1999年1年1日新土地管理法实施后，征地审批权收归国务院及省、自治区、直辖市人民政府。就本案而言，被申请人中山市人民政府作为省辖市人民政府，可在实施前，就涉案18003.3平方米土地的违法用地行为按照有关规定予以完善手续。本案中，被申请人称被征地集体组织已表决同意征用涉案土地，并已领取征地补偿款，证据材料的形成时间是1998年7月份，但材料中所谓的被征地村集体“中山市西区沙朗村民委员会”此时仍属于沙朗镇建制，名称为沙朗镇沙朗村民委员会，直到1999年7月14日，沙朗镇才撤销行政建制并入西区街道办事处，该村集体才更名为中山市西区沙朗村民委员会。由此推定，被申请人提供的上述材料的证明内容与客观情况不符；同理，涉案的《建设项目用地预审申请表》、《建设用地申请书》（落款时间均为1998年7月份）也不应由中山市人民政府西区办事处签署审核意见。综上所述，涉案批复关于涉案地块经被征地集体组织表决，已完善征地补偿手续的事实认定缺乏有效证据，本府对涉案批复的合法性不予认可。但由于涉案批复距今时间较长，且涉案地块已办理国有土地使用权登记（已另案处理），如撤销涉案批复将会破坏基于涉案批复所衍生的社会交易秩序。基于此种考虑，本府对申请人关于撤销涉案批复的复议请求不予支持。遂决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，确认被申请人中山市人民政府批准作出的中国土征复（1998）14108号《关于西区农村信用合作社申请受让商业住宅用地的批复》违法。该复议决定于2015年4月22日送达原告。原告不服，遂向本院提起诉讼。
另查明，1999年7月14日，广东省民政厅报被告批准，作出粤民基（1999）46号《关于同意中山市撤销沙朗坦背两镇分别并入西区街道办事处和东升镇的批复》，同意撤销沙朗、坦背两镇行政建制，分别将其行政区划并入西区街道办事处和东升镇。原告所在的原沙朗镇沙朗村民委员会自此一并划归西区街道办事处，并更名为中山市西区沙朗村民委员会。
庭审中，原告向法庭提出对涉案土地地上附着物情况进行现场勘验或者委托专业机构依据涉案土地用地图对土地现状出具测绘报告的申请。
以上事实有行政复议申请书、《行政复议受理通知》、《延长行政复议审查期限通知书》、《行政复议决定书》、邮寄凭证、申请书等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”本案中，被告认为行政复议被申请人中山市人民政府在涉案批复中关于“涉案地块经被征地集体组织表决、已完善征地补偿手续的事实认定”缺乏有效证据，有粤民基（1999）46号《关于同意中山市撤销沙朗坦背两镇分别并入西区街道办事处和东升镇的批复》等证据证实，原告对此亦予认可，本院予以确认。被告据此对涉案批复的合法性不予认可，依法有据。但被告考虑到涉案批复距今时间较长，且涉案地块已办理国有土地使用权登记，如撤销涉案批复将会破坏基于涉案批复所衍生的社会交易秩序，遂决定对原告关于撤销涉案批复的复议请求不予支持，并确认涉案批复违法，亦不违背上述规定的内容。原告要求撤销被告作出的涉案行政复议决定，理据不足，本院不予支持。原告关于对涉案土地地上附着物情况进行现场勘验或者委托专业机构依据涉案土地用地图对土地现状出具测绘报告的申请，不影响法院对涉案复议决定合法性的审查，本院不予采纳。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社的诉讼请求。
一审案件受理费50元由原告中山市西区沙朗社区安合股份合作经济社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 邓 军
代理审判员 钟 涛
人民陪审员 王香梅
二〇一五年十一月三十日
书 记 员 何红丽