广东省中山市第一人民法院
民 事 判 决 书
（2014）中一法三民一初字第717号
原告：中山市三乡镇雍陌村第十二股份合作经济社，住所地广东省中山市。
法定代表人：欧汉威，职务队长。
委托代理人：何涛、陈润，分别系中山市民众镇法律服务所法律工作者、广东金丰华律师事务所律师。
被告：黄建强，男，1979年9月20日出生，汉族，住广东省中山市。
被告：郑杰忠，男，1965年6月24日出生，汉族，住广东省中山市。
原告中山市三乡镇雍陌村第十二股份合作经济社（以下简称雍陌村）诉被告黄建强、郑杰忠房屋租赁合同纠纷一案，本院于2014年7月31日立案受理。审理中根据被告黄建强申请并经原告雍陌村同意，依法追加郑杰忠为共同被告。本案适用普通程序，于2014年9月29日、11月13日两次公开开庭进行了审理。原告法定代表人欧汉威及其委托代理人陈润、何涛，被告黄建强、郑杰忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告雍陌村诉称：本经济合作社原负责人冯建业与被告黄建强于2011年12月30日就租用村属破旧社址及空闲地坪事宜签订《租赁合同》，然该合同未经村民会议讨论，违反了《村民委员会组织法》等相关法律法规的规定，严重侵害了原告所属辖区村民的合法权益。为此，依照《民法通则》及《民事诉讼法》等有关法律规定起诉至法院，请求判决：1、确认原告与被告于2011年12月30日签订的《租赁合同》无效；2、被告立即向原告返还租用的破旧社址一座及空闲地坪；3、被告承担本案诉讼费。
诉讼过程中，原告因追加郑杰忠为共同被告，故变更前述诉讼请求第一项，即确认原告与被告郑杰忠（以被告黄建强名义）于2011年11月30日签订的《租赁合同》无效。
原告雍陌村提供的证据有：1.《租赁合同》两份（2004年及2011年各一份）；2.2014年4月15日雍陌村村民会议决议；3.集体土地使用权证一份。
被告黄建强、郑杰忠共同辩称：首先说明，与原告雍陌村于2011年所签订的《租赁合同》，虽以黄建强名义但实际承租人为郑杰忠。黄建强系郑杰忠的外甥，由于郑杰忠事务繁忙，故委托黄建强办理旧合同续签事宜。故原告所诉《租赁合同》存在“一地多租”与事实不符。其次，关于原告称2011年12月30日所签订的《租赁合同》未经村民会议讨论决定，有违《村民委员会组织法》等相关法律法规，与事实不符。因为雍陌村多数合作社的土地承租及签订租赁合同，都没有经过村民会议讨论，没有会议记录等证明文件，说明该村走简易程序是工作惯例、乡规民约，应具有法律效力。原告现只针对黄建强与村所签订的《租赁合同》起诉，显失公平。且该合同盖有村经济社公章，村队委可作证证实。另雍陌村村委对《村民委员会组织法》等相关法律法规缺乏宣传，两被告不清楚的情况下与前任村法人代表续签了新的《租赁合同》，即使要召开会议也应由村委会召集，被告无权力也无责任。在签订合同时村委会应审核才加盖公章，存在管理和审批上的工作过失，直接导致本人利益蒙受严重损害。因此本案的责任不在作为受害者的被告而是原告及雍陌村委会。另，新村委法人欧汉威上任后未与被告积极协商，漫天要价，企图逼承租人搬迁，而承租人郑杰忠先生已投资数十万元物业资产，不可能轻易退租。协商未果后，欧汉威组织部分村民签名以新合同没有经过村民会议讨论为由起诉，其行为损害了承租人的利益。再次，原告关于合同严重侵害了所属辖区村民利益的说法严重不实。承租期间，郑杰忠一直按时交纳租金，出资建造的生铁棚等建筑已年久失修为免误伤村民，又计划拆除重建。按照旧合同的规定，承租人在同等条件下对该地有优先续约权。考虑到2004年12月1日所签合同租期将满，为保证投资长期性和合理性，才委托本人与村协商续签事宜，并提前两年与原告续约15年。为保证辖区村民有一定的文件娱乐空间，承租人主动提出在原租赁范围内，无偿奉献近四分之一租地面积，用于建造篮球场及其他休闲健身设施。原本杂草丛生的闲置地坪，即将倒塌的破旧社址均因承租人的投资变得整洁、坚固。承租人继续租用该地，没有侵害村民利益，反改善了村貌，提升了村民收益。且新的《租赁合同》已签订两年有余，期间无人提出质疑，应认定默认了合同的合法性。因此恳请法院驳回原告的诉讼请求。
两被告就前述辩解和陈述向法庭提交以下主要证据：1.证明一份；2.委托书；3.收款收据。
经审理查明：被告郑杰忠原系原告雍陌村村民，2005年后迁出该村。2004年12月1日，原告雍陌村（甲方）与被告雍陌村顺昌家私厂、郑杰忠（乙方）签订《租用合同》。约定：乙方向甲方租用破旧社址一座及空闲地坪一部分，修建为工人宿舍，租期为10年，自2005年1月1日至2014年12月30日止。乙方每年向甲方缴交租金6000元，交款时间为每年11月30日前全部交付，逾期则按自行毁约，甲方不负责补偿修整旧社址费用。合同期满后，如继续出租，在同等价格下乙方有权继续租用，如不续租，属旧社址一切东西不能拆除，新建部分可自行拆除处理。甲方仅签“十二队冯建业”未加盖雍陌村公章，乙方中山市三乡镇顺昌民艺家私厂加盖公章及郑杰忠签名。
据查：冯建业系原告雍陌村该经济社的负责人及队长。合同签订后，被告郑杰忠对该旧社址进行改造，并在空闲地坪加建了生铁棚，主要用作其个体经营的中山市三乡镇顺昌民艺家私厂的员工宿舍和仓库。并每年依约向原告缴交当年租金6000元，后因2012年左右经营的中山市三乡镇顺昌民艺家私厂搬迁，被告郑杰忠将前述租赁地改建的宿舍和仓库转租给他人。被告郑杰忠提交的收款收据显示，被告郑杰忠（收据中有笔误，登记为“郑结忠”和“黄结忠”）于2013年1月14日缴交了2013年度租金，2014年1月17日缴交了2014年度租金。
2011年10月3日，被告郑杰忠以个人及中山市三乡镇顺昌民艺家私厂的名义向黄建强出具《委托书》，载：本人因工作繁忙现委托黄建强代理租用雍陌村十二队破旧社址一座及空闲地坪一部分事宜，其签署的所有文件，我方均予以承认。
2011年12月30日，原告雍陌村（甲方）的原队长（即负责人）冯建业与被告黄建强（乙方）签订《租赁合同》，约定：乙方向甲方租用破旧社址一座及空闲地坪，用作修建出租屋及仓库之用。租赁期限为15年，自2012年1月1日起至2027年12月30日止（按公历）。每年租金6000元，逐年交纳，时间为当年12月30日。双方还简要约定了违约责任等其他事项。时任原告雍陌村队长（及负责人）冯建业在甲方处签名并加盖了雍陌村公章，被告黄建强在乙方处签名。
2014年3月，原告所在村自治组织换届选举，新班子成员上任后在清查村组织事务时，发现案涉土地租期未满又续签了新的租赁合同，且租金约定过低没有经过村民民主议事程序，故与承租人黄建强协商调整租金和租期等问题，但一直未果。故诉至法院，提出本案诉讼请求。
被告郑杰忠当庭陈述，自租赁案涉旧址及空闲地坪以来，因搭建仓库、厂房、宿舍等共投资近20万元，但未提交相应证据。
另查：案涉旧社址及地坪位于中山市三乡镇雍陌村，于2009年4月9日取得产权证，证号为中府集用（2009）第310350号。土地使用权人为中山市三乡镇雍陌村第十二股份合作经济社，土地所有权人为中山市三乡镇雍陌村民委员会等农民集体所有，使用权类型为批准拨用宅基地，用途为住宅，使用权面积1096.1平方米。诉讼中，本院就本案所涉村集体用地的管理情况及租金水平向中山市三乡镇农业和农村工作局发函咨询。该局回复称：1、三乡镇有关村经济组织将集体闲置房屋、土地、鱼塘、林地等出租给本村或村外个人、企业的情况普遍存在。具体操作时，要求须经村民民主议事程序表决和公示，且由村经济组织负责人签名并加盖组织公章。2、案涉旧社址及地坪，对比相同或相临地段土地，租金标准约为2元／平方米每月。
鉴于本案涉集体用地租赁等历史遗留问题，受村民经济组织管理不规范及村民法律意识淡薄等局限，为妥善处理，减少双方损失。本院组织双方进行调解，但因原告称大部分村民强烈要求收回租地用作村老年娱乐活动中心，且被告不同意上调租金及变更租赁合同，从而致调解无效。
本院认为：本案虽立案由为房屋租赁合同纠纷，但实则涉宅基地出租使用纠纷。故争议焦点为，1.案涉租赁合同是否有效；2.效力确定后的责任主体。具体分析如下：
关于焦点1，案涉租赁物系村旧社址及空闲地坪，2009年取得使用权证，性质为宅基地，系村农民集体所有。故所涉为农村土地（房屋）出租合同而非承包经营合同，案涉村集体所有土地出租用于工人宿舍、出租屋及仓库等为非农业建设用途，及非使用权证批准的住宅建设用途，且该宿舍、出租屋及仓库等均未经报建及工程质量验收和消防验收合格；又未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”该条为国家对建设用地管理的强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益......（五）违反法律、行政法规的强制性规定。同时，根据广东省高级人民法院《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第12条，当事人将农村村民住宅建设用地转让、出租或以合建形式变相转让农村村民住宅建设用地而签订的合同，一般应认定无效。故，原告与郑杰忠、中山市三乡镇顺昌民艺家私厂于2004年12月1日签订的《租用合同》及原告与被告黄建强于2011年12月30日签订的《租赁合同》均违反了前述法律强制性规定，当属无效。另根据《》第，涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理....（七）宅基地使用方案。原告与被告签订的租赁合同涉及对村集体所有的宅基地的出租使用，但没有经过村集体经济组织成员大会或成员代表大会决议，属越权处分，应当认定该租赁合同无效。故关于原请求确认，2011年12月30日原告与被告黄建强签订的《租赁合同》无效，于法有据，本院予以支持。两被告所辩称的原告村经济组织内尚存在其他未经民主议事程序签订的合同，系村经济组织在管理中存在的历史遗留问题，并非村规民俗及可以违反法律法规的强制性规定，故本院不予以采信。
关于焦点2，本案所涉纠纷实含两份合同，前一份合同承租方系中山市三乡镇顺昌民艺家私厂及郑杰忠，但原告未就该合同进行起诉，且自签订新的租赁合同时，旧合同已终止。且合同履行过程中一直由郑杰忠作为承租人缴交租金，被告郑杰忠亦当庭确认其系中山市三乡镇顺昌民艺家私厂经营者；故本院不追加该合同的另一主体中山市三乡镇顺昌民艺家私厂参加诉讼，亦不对该合同的期限，租金水平及缴付情况进行审查。而2011年12月30日以被告黄建强名义与原告所签的《租赁合同》系前一份合同的承继，且实际承租主体仍为郑杰忠，故从合同的相对性及权责相统一原则，本院依法追加郑杰忠参加诉讼，并经原告选择确定其为共同被告。被告黄建强虽系郑杰忠委托处理租赁事宜的受托人，但在续签订租赁合同时仍以自己名义签署，从合同的外表特性及相对性来看，仍为合同的名义主体，故仍需与实际承租人郑杰忠一并向出租方承担合同责任。同时，根据广东省高级人民法院《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第21条，当事人非法出租农村集体土地的合同被确认无效后，承租方已实际使用集体土地的，应给予农村集体经济组织适当的补偿，补偿标准可以比照原合同或按照土地评估机构的评估结果或参照邻近土地段国有土地的标准补偿。鉴于原告作为集体经济组织在农村事务管理中存在不规范及监督漏洞，且两被告承租村集体土地已长达十年，在此期间无人提出异议及主张权益，亦应自担部分损失，故本院对该合同期限起算日期至确认无效期间的租金，仍参照合同标准予以核定补偿。即自2012年1月1日至合同确认无效至指定期限交还租赁旧社址及地坪之日，仍按年租金6000元予以补偿；逾期，至两被告实际搬迁交还租赁土地之日，则以总面积1096平方米，参照同地段土地租金标准，即每平方米每月2元补偿支付占用期间的经济损失。
综上，两被告的辩解，理据不足，本院不予采信。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条，《》第十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条、第六十四条的规定，判决如下：
确认原告中山市三乡镇雍陌村第十二股份合作经济社与被告黄建强于2011年12月30日所签订的《租赁合同》无效；
被告郑杰忠、黄建强于本判决生效之日起十天内向原告中山市三乡镇雍陌村第十二股份合作经济社返还占用的位于该村的旧社址及空闲地坪［土地使用权证为：中府集用（2009）第310350号］，并按年租金6000元标准支付指定期限交还之日止的占用补偿；若逾期，则自逾期之日起至实际交还之日止，按2元／平方米／月，以总面积1096平方米，支付占用期间的经济损失。
如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费100元，由被告黄建强、郑杰忠负担（被告于本判决生效之日起七日内向本院缴纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审判长 伍青花
审判员 吴立和
代理审理员邓文辉
二〇一五年一月十九日
书记员 王莉森