福建省三明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）三行终字第28号
上诉人（原审原告）李福海，男，1969年12月8日出生，汉族，农民。
被上诉人（原审被告）清流县公安局，住所地福建省清流县龙津镇碧林南路，组织机构代码00375346－2。
法定代表人邹金春，局长。
委托代理人王锋华，男，清流县公安局副局长。
委托代理人赖金盛，男，清流县公安局法制大队大队长。
上诉人李福海因被上诉人清流县公安局治安管理行政处罚一案，不服清流县人民法院（2014）清行初字第1号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年10月21日公开开庭审理了本案。上诉人李福海，被上诉人清流县公安局的委托代理人王锋华、赖金盛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：原告李福海因林权纠纷与陈某某、曾某某一起前往北京上访。2014年2月21日，原告李福海、陈某某、曾某某在中南海附近被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫。2月22日，原告李福海、陈某某、曾某某再次前往中南海上访时，再次被府右街派出所查获并训诫，后被移送清流县公安局城关派出所审查。2月24日，被告清流县公安局根据《中华人民共和国》第第一款第（二）项之规定，作出清公（城关）行罚决字（2014）00040号行政处罚决定书，决定对原告李福海处以行政拘留十日，即日交付清流县拘留所执行。原告李福海解除拘留后于3月14日向三明市公安局申请行政复议，三明市公安局于2014年4月21日作出明公复决字（2014）4号行政复议决定书，维持被告作出的清公（城关）行罚决字（2014）00040号行政处罚决定。原告不服遂向法院提起诉讼。
另查明：1、2012年8月30日，原告李福海因林权纠纷前往北京上访，同年9月1日，被告清流县公安局作出清公决字（2012）第00259号公安行政处罚决定书，对原告李福海处以警告；2、与原告李福海一起前往北京上访的陈某某、曾某某同时被被告清流县公安局处以行政拘留十日。
原审认为，一、关于训诫书能否作为行政处罚的事实依据，原告提供的“政府信息不存在告知书”能否证明本案的“训诫书”不存在的问题。《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告随身携带上访材料到中南海上访第一天被训诫后仍不改正错误，第二天继续前往中南海上访，属于非正常上访行为，违反了《信访条例》的规定，扰乱了公共场所秩序。原告庭审时提供的“政府信息不存在告知书”证据，该份证据是曾某某向北京市公安局西城分局申请政府信息公开，本案的训诫书是西城分局府右街派出所作出的，曾某某申请政府信息公开的主体错误，所以，“政府信息不存在告知书”不能否定训诫书的存在。原告在起诉书和被告制作的询问笔录中均确认了北京警方向其出具的训诫书。被告根据北京市公安局西城分局府右街派出所作出的训诫书，依照《中华人民共和国》对原告作出拘留的行政处罚，事实清楚，证据充分。二、被告对原告作出的行政处罚程序是否违法的问题。关于原告提出的被告办案程序中存在的八个问题，被告代理人按照公安机关办理行政处罚案件的程序规定都作了充分的解释说明，该解释说明证明了被告的民警办案符合行政处罚案件的办案程序。关于原告的妻子是张菊芳还是邱桂招的问题，双方都提供了户籍资料证据，证据均来源于被告的户籍资料，显然，这是被告户籍管理工作中的一个失误，但不影响证明被告的民警在办案过程中有通知原告家属的问题。通话清单证实被告的民警有通知原告的家属，照片证实被告有将行政处罚决定书送达原告。被告对原告作出的行政处罚程序合法。
综上，原审认为，公民有不同的利益诉求，利益诉求要通过正常有序的渠道，合法合理地表达，对此，有关行政机关或相关单位应切实增强依法行政意识，积极正面回应社会公众的现实关切。原告李福海的林权纠纷未得到解决的利益诉求，其有权通过合法渠道、采取合法方式向有关单位表达，必要时亦有权通过法律途径寻求解决。原告认为其利益诉求没有实现，连续两天前往北京中南海周边上访，属于非正常上访行为，违反了《信访条例》的规定，扰乱了公共场所秩序。公安机关对扰乱公共秩序等违反治安管理的行为具有法定的职权，有权给予治安管理处罚。被告清流县公安局认定原告李福海于2014年2月21日、22日到北京中南海周边非正常上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警发现，并对原告李福海予以两次书面训诫，其行为扰乱了公共场所秩序的事实有训诫书等证据证实，事实清楚，可以认定。原告提出被告对原告作出的处罚决定认定的事实错误的主张没有证据证实，不予采信。被告依据《中华人民共和国》第第一款第（二）项之规定，决定对原告处以行政拘留十日。被告作出的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告对被告所作的具体行政行为请求予以撤销的诉讼理由不能成立，不予采信。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告清流县公安局于2014年2月24日作出的清公（城关）行罚决字（2014）00040号行政处罚决定书。本案受理费50元，由原告李福海负担。
宣判后，李福海不服，向本院提起上诉称：1、被上诉人作出的行政处罚程序违法，（1）受案回执没有举报人；（2）传唤报告无办案部门负责人签字；（3）行政处罚告知笔录中“本人不要求陈述申辩”，并非上诉人陈述且未签字；（4）对上诉人拘留未及时通知家属。2、适用法律错误。上诉人到中南海上访是合理表达诉求，没有扰乱公共秩序，给予行政拘留处罚明显不当。3、依据“训诫书”处罚不合法。训诫书是对没有违法但有一定违法可能的行为采取的一种措施，是一种极度轻微警告。训诫书只能证明上诉人有上访行为，不能证明有扰乱公共秩序的行为。即使是一种处罚行为，也不应因一个行为被苛以两次处罚。4、被上诉人没有举证证明存在案件管辖权转移的相关证据，没有合法的移交手续，被上诉人的处罚行为违法。一审认定事实错误，适用法律错误，未调查核实证据，不予认定其获取的知情权信息作为证据使用。请求：1、确认被上诉人作出的清公（城关）行罚决字（2014）00040号行政处罚决定书行政行为违法；2、撤销原判并依法改判支持上诉人的诉讼请求。3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人清流县公安局答辩称：1、行政处罚决定书符合法定程序。办案民警对上诉人询问、处罚前告知和宣布处罚决定，上诉人均拒绝在相关文书上签字，办案民警根据公安机关办理行政案件程序规定予于注明，所作的行政处罚符合法定程序。对于上诉人提出的办案程序问题，（1）本案属于在工作中发现的，并无报案人，故受案回执无需报案人签字。（2）按照办案程序规定，“呈请传唤审批报告”只需派出所领导签字，城关派出所副所长聂贤瑞有此审批权；（3）民警有告知上诉人是否需要陈述和申辩，上诉人没有明确回答需要，就视同其不需要陈述和申辩。（4）因上诉人拒绝提供家属情况，被上诉人根据户籍信息查到其妻张菊芳，虽然有误，但之后办案民警又通过上诉人手机，查到其女儿电话并拨打电话通知。（5）训诫书虽未填写落款日期，但有写明事件发生的具体时间，且在训诫书的下方标有“移交联”字样，即为移交手续。2、上诉人连续二次到中南海附近上访被训诫，构成扰乱公共场所秩序，且上诉人曾于2012年也因非正常上访被警告，对上诉人违法行为认定符合事实和法律规定。对其处以行政拘留十日的事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、量罚适当。请求二审驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，国务院《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”根据有关规定，北京“中南海周边”不属于信访场所，到北京“中南海周边”进行上访活动的行为属于非正常上访行为。本案中，上诉人李福海于2014年2月21日、22日先后两次到北京中南海周边非正常上访，被北京警方两次予以书面训诫，该事实有北京市公安局西城分局府右街派出所作出的（2014）第201402210114号《训诫书》和（2014）第201402220105号《训诫书》予以佐证，且上诉人李福海还曾于2012年也因到北京非正常上访被清流县公安局予以警告处罚。因此，被上诉人根据上诉人的行为，认定其构成扰乱公共场所秩序，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第第一款第（二）项之规定，对其处以行政拘留十日，所作的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确、处罚程序合法。上诉人认为被上诉人存在办案程序违法缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
综上，被上诉人清流县公安局作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、处罚适当，原审判决维持并无不当。上诉人李福海认为被上诉人所作的具体行政行为违法，请求予以撤销的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人李福海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王建芬
审 判 员 黄吉明
代理审判员 陈新华
二〇一四年十月二十八日
书 记 员 林群英
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；