江苏省淮安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）淮中行初字第00172号
原告吴学文等34人（名单附后）。
诉讼代表人陶序坤，农民。
诉讼代表人杨云贵，农民。
诉讼代表人张能贵，农民。
委托代理人张德富、李德成，江苏律轩律师事务所律师。
被告金湖县人民政府，住所地金湖县黎城镇建设路109号。
法定代表人张志勇，该县县长。
委托代理人姚月军，该县委农工部副部长。
委托代理人黄德昌，江苏法嘉德律师事务所律师。
被告金湖县戴楼镇人民政府，住所地金湖县戴楼镇街道。
法定代表人沈明忠，该镇镇长。
委托代理人刘思、毛适之，江苏引航律师事务所律师。
原告吴学文等34人因诉被告金湖县人民政府（以下简称县政府）、被告金湖县戴楼镇人民政府（以下简称戴楼镇政府）土地登记一案，2015年12月28日向本院提起诉讼，本院依法向被告县政府、戴楼镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书等，并组成合议庭于2016年4月27日公开开庭审理了本案。原告吴学文等34人的诉讼代表人陶序坤、杨云贵及其委托代理人张德富、李德成，被告县政府的副县长黄永清及其委托代理人姚月军、黄德昌，被告戴楼镇政府的法定代表人沈明忠及其委托代理人刘思、毛适之到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年11月9日，县政府就吴学文等34人要求颁发农村土地承包经营权证分别进行了答复，认为其没有与土地所有人签订合法有效的农村家庭承包合同，不符合法律规定的颁证条件。
2015年11月3日，戴楼镇政府就吴学文（除张能贵、杨云贵、陶序坤外）等31人要求颁发农村土地承包经营权证分别进行了答复，发该证的权力机关为县级人民政府，镇政府无此职权。
原告吴学文等34人诉称，1989年原告等34人到戴楼镇安家落户自己开荒归田，戴楼镇政府以金西农场的名义将800亩土地承包给开垦的原告耕种，但是被告一直没有向原告颁发土地承包经营权证。原告多次要求政府登记发证未果，2015年3月，原告再次书面申请，但是被告以种种理由拒绝。2015年10月14日，淮安市中级人民法院判决后，两被告分别于2015年11月9日、3日作出不予发证的答复。原告认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第五条、第九条、第二十一条、第二十六条、第三十五条、第四十八条、第五十四条、第六十二条，农业部关于《农村土地承包经营权证管理体制办法》第四条，《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第三条、第九条、第十条、第十一条、第十四条、第三十九条的规定，被告以经济田的形式发包给34人种植的800亩土地，以此为借口不予颁发土地承包经营权证行为是违法的，因此被告的答复是违反法律、法规强制性规定的，依法应当予以撤销。戴楼镇作为一级政府，其有义务亦有责任，积极协助原告办理土地承包经营权证的初审手续。请求确认：1、2015年11月9日被告县政府作出的答复行为违法；2、2015年11月3日被告戴楼镇政府作出的答复行为违法；3、判令两被告限期向原告颁发土地经营权证。
被告县政府答辩称：1、吴学文等34人与戴楼镇政府之间不存在农村集体经济组织内部的土地家庭承包关系。戴楼镇金西农场稻麦良种场原是一片荒滩，1989年由原戴楼乡人民政府组织全乡劳力围堤造田后，成立了金西稻麦良种场（金西农场）。1991年原戴楼乡人民政府发文，将该乡属集体土地交给农业技术推广站管理。农场成立初期，为调动农户的生产积极性，乡政府将全部近800亩土地承包给该农户等承包户种植，种子、农药、化肥等生产资料都有由金西稻麦良种场提供，收获后每亩上交一定数量的粮食给金西稻麦良种场，后期改为每亩上交50-80元，直至现在。农场成立后，陆续迁进来的34户种植户从未承担过农业税及镇级以上公差勤务。金西稻麦良种场的全部800亩土地一直是以经济田的形式发包给农户种植，不是以“人人有份，每份均等”的家庭承包责任田的形式分配的。所以未颁发二轮土地承包经营证书。当时土地发包给各农户种植，其收益仍归乡集体所有，由乡财政管理和支配。1998年，戴楼镇政府为归还“黄淮海”开发货款，将农场的300亩土地对外发包，是属于该镇政府依据土地管理法第十条规定，行使镇集体经济组织经营管理的范畴。2014年戴楼镇政府将发包到期的土地再次对外发包，没有违背法律规定。戴楼镇政府有权对自己拥有的金西稻麦良种场土地对外公开招标，根据上述事实，吴学文等34人与戴楼镇政府之间只存在土地经济承包关系，双方应通过合同法进行调整，不能依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条申请发证。2、原告并非镇村组集体经济组织成员，无权通过家庭承包方式取得承包经营权。3、原告要求被告颁发农村土地承包经营权证职责理由不能成立。依据《中华人民共和国农村土地承包法》等法律规定，县政府作为颁证主管机关，审查发证首先要审查确认涉案土地农村承包权利申请人，是否持有与土地所有人签订了合法有效的农村家庭承包合同等资料，否则，就不具备发证条件。然而，原告至今未提交涉案宗地农村家庭承包合同，故不能签发农村土地经营权证书，否则就是违法作为。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第五条、第九条、第二十一条、第二十六条、第三十五条、第四十八条、第六十二条均是关于家庭承包的相关法律，不能成为原告要求颁发农村土地承包经营权证的法律依据，原告要求县政府颁发土地经营权证没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告戴楼镇政府答辩称：1、原告的起诉属重复起诉。淮安市中级人民法院作出判决仅确认戴楼镇政府行为违法，但并未要求重新作出行政行为，原告再次诉讼，违反一事不再理的原则，应裁定驳回起诉。2、原告诉讼请求理由不能成立。作为乡镇一级人民政府，戴楼镇政府不是发放农村土地经营权证书的主体，并无颁发农村土地承包经营权证的法定职责，原告要求戴楼镇政府履行法定职责理由不能成立，请求依法驳回原告的起诉。
经审理查明：原告系金湖县戴楼镇金西农场农民，1989年到戴楼乡（现为戴楼镇）开荒。1991年6月4日，金湖县戴楼乡人民政府作出戴政发（1991）36号《关于“金西稻麦良种场”隶属关系的决定》，规定“金西稻麦良种场”隶属于乡农业技术推广站。1997年5月2日，原告分别与金湖县戴楼金西稻麦良种场签订《戴楼乡金西农场一九九七年各户承包上交合同书》，并经金湖县公证处进行了公证。因被告戴楼镇政府将原告耕种的800亩土地中的300亩土地委托金西农场对外招标，为此，原告多次向县、镇两级政府信访。2015年3月2日，原告中的张能贵、陶序坤、杨云贵三人通过邮寄方式分别向被告县政府及戴楼镇政府申请要求颁发土地经营权证，当月3日两被告收到三人申请后未予以答复。同年7月1日原告吴学文等34人分别向本院提起诉讼，请求：1、判决确认被告针对原告耕种的土地，不予颁发土地经营权证的行为违法；2、判决被告限期向原告颁发土地经营权证。同年10月14日，本院对吴学文等31人分别作出裁定，以其不具备原告诉讼主体资格为由驳回起诉；对张能贵、陶序坤、杨云贵三案分别作出判决，以两被告收到三人申请后，未转交、不予答复行为构成不履行法定职责为由，判决：一、金湖县人民政府在判决生效后60日内对申请作出答复；二、确认金湖县戴楼镇人民政府不履行法定职责的行为违法。本院判决、裁定后，双方都未提起上诉。2015年10月19日，吴学文（除张能贵、陶序坤、杨云贵三人外）等31人共同向县政府和戴楼镇政府分别提出申请，要求颁发土地经营权证，11月9日，县政府对吴学文等34人作出不予发证的答复；11月3日，戴楼镇政府对吴学文（除张能贵、陶序坤、杨云贵三人外）等31人也作出不予发证的答复，原告不服提起诉讼。
本院认为，2015年10月19日，吴学文（除张能贵、陶序坤、杨云贵三人外）等31人共同向县政府和戴楼镇政府分别提出申请，要求颁发土地经营权证，11月9日，县政府对吴学文等34人作出不予发证的答复，11月3日，戴楼镇政府对吴学文（除张能贵、陶序坤、杨云贵三人外）等31人也作出不予发证的答复，原告不服提起诉讼。由于本案中原告的诉讼请求同时涉及两个不同被告主体作出的不同行为，为此，本院依法向原告进行了释明，但原告仍坚持在一个诉讼中对两个被告作出的不同行政行为同时审查，拒绝对其诉讼请求作出进一步具体明确，原告的起诉不符合起诉条件。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告吴学文等34人的起诉。
案件受理费50元，退还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 孙聂娟
审 判 员 张清仕
人民陪审员 刘 进
二〇一六年六月二十三日
书 记 员 陈青青
附1：原告名单
1、原告吉文祥，农民。
2、原告茆祥元，农民。
3、原告冀德友，农民。
4、原告赵鸿义，农民。
5、原告陶序坤，农民。
6、原告赵鸿俊，农民。
7、原告封必松，农民。
8、原告顾吉凡，农民。
9、原告汤国强，农民。
10、原告田兆喜，农民。
11、原告刘士友，农民。
12、原告赵鸿桃，农民。
13、原告赵洪彬，农民。
14、原告陈均，农民。
15、原告张学余，农民。
16、原告郑国新，农民。
17、原告柏基荣，农民。
18、原告吴学文，农民。
19、原告张能贵，农民。
20、原告刘从珍，农民。
21、原告赵建荣，农民。
22、原告王永林，农民。
23、原告杨云贵，农民。
24、原告王其元，农民。
25、原告赵长伦，农民。
26、原告高士兵，农民。
27、原告汤国华，农民。
28、原告顾吉和，农民。
29、原告冀德明，农民。
30、原告李金海，农民。
31、原告孟明军，农民。
32、原告田兆东，农民。
33、原告徐加贵，农民。
34、原告樊巨桃，农民。
附2：相关法律条文
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）不符合其他法定起诉条件的。