杭州市下城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭下行初字第2号
原告俞桂玲。
原告王新樵。
两原告共同委托代理人吕健。
被告杭州市下城区人民政府。
法定代表人吴才敏。
委托代理人汪禹光。
委托代理人邓廷元。
第三人王坚。
第三人谢涛。
第三人王某。
法定代理人谢涛。
原告俞桂玲、王新樵不服被告杭州市下城区人民政府（下称下城区政府）作出的建房用地审批行为，向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月29日受理后，于2015年1月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，通知王坚、谢涛、王某作为本案第三人参加诉讼。本案于2015年3月26日公开开庭进行了审理。原告俞桂玲、王新樵委托代理人吕健、被告下城区政府委托代理人邓廷元、汪禹光、第三人王坚、第三人暨第三人王某法定代理人谢涛到庭参加诉讼。案经合议庭评议，审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。
2001年4月20日，被告下城区政府作出下土（私）字（2001）第715号下城区村（居）民建房用地审批意见，批准王坚户建房用地，主房占地面积95㎡，建筑面积285㎡，同时认定该户在册人口为王坚、谢涛、王某、王新樵、俞桂玲。
被告下城区政府在法定举证期限内向本院提供的其作出被诉具体行政行为的证据、法律依据如下：
1、下土（私）字（2001）第715号《下城区村（居）民建房用地呈报表》，证明王坚户建房审批的基本情况；
2、杭政复决[2012]64号《行政复议决定书》，证明俞桂玲、王新樵户行政复议的处理情况；
3、被告2014年1月27日出具的回复函，证明被告作出的回复情况；
4、杭政复[2014]74号《行政复议决定书》，证明俞桂玲、王新樵户行政复议的处理情况；
5、胜利经济合作社意见及调查笔录，证明被告对当时批地建房审批情况的调查说明；
6、下土（私）字（2001）第713号《下城区村（居）民建房用地呈报表》，证明俞某户建房审批的基本情况。
7、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、杭土建[2000]140号《关于规范市区农村宅基地审批的若干意见》；
8、石桥乡社员建房申请表，证明王坚为老宅批建人之一，2001年的批地建房具有延续性，故将其作为新房批建人之一。
原告俞桂玲、王新樵诉称，1986年4月6日，经原杭州市石桥乡人民政府批准，原告俞桂玲户被批准使用草庵村三组宅基地建设楼房3间、小屋2间（以下称老宅）。1992年7月，该宗宅基地由拱墅区人民政府核发了杭拱集建字（92）第1085号《集体土地建设用地使用证》，土地使用者为原告俞桂玲，地号8-9-75。因建设杭州市东新园经济适用房项目，原告老宅被列入拆迁范围，并于2001年拆除。拆迁后，原告户迁建安置在统一建造的农居点下城区胜利苑XX号，原告二人随即入住并单独居住至今。2010年，谢涛、王某向原告及王坚提起分家析产之诉，胜利苑XX号房屋也被列为待分割的家庭财产。作为胜利苑XX号房屋行政审批和产权归属的重要法律文件，被告于2001年4月作出的《下城区村（居）民建房用地呈报表》（下称呈报表）也被提交给了法院。原告至此才发现呈报表存在如此明显的错误。呈报表将不具有安置资格的王坚、谢涛、王某三人也列入了在册人口，从而使在册人员被登记为王坚（户主）、谢涛、王某、王新樵、俞桂玲五人。最终法院依据呈报表认定胜利苑XX号房屋为在册五人的共有财产并予以了分割。原告的合法权利因为呈报表的错误登记而受到了严重损害。2011年2月，原告向杭州市政府提起行政复议，请求变更呈报表的在册人口。后因被告表示会“依据有错必纠的原则，对相关具体行政行为依法作出撤销或变更”，原告撤回了复议申请。2012年1月6日，被告以下政办发[2012]1号《关于撤销下土（私）字（2001）第715号下城区村（居）民建房用地呈报表的决定》，决定撤销呈报表。原告及第三人不服该决定，向杭州市政府申请复议。2012年5月31日，杭州市政府以杭政复决[2012]64号行政复议决定书依法“撤销被告[2012]1号《关于撤销下土（私）字（2001）第715号下城区村（居）民建房用地呈报表的决定》的具体行政行为，责令被告依法重新作出处理”。2014年1月27日，被告发函原告，表示“下土（私）字（2001）第715号下城区村（居）民建房用地呈报表继续有效，我区政府不再重新作出具体行政行为”。原告不服，于2014年2月25日再次向杭州市人民政府申请行政复议。5月22日，杭州市人民政府以杭政复[2014]74号行政复议决定书，决定维持被告作出的下土（私）字（2001）第715号建房用地呈报表。
对此，原告坚持认为：呈报表所依据的主要事实是错误的，程序上更是有严重的瑕疵，被告的该具体行政行为存在明显违法之处，理应进行纠正。首先，在事实认定上，被告认定原告户的在册人口为5人明显不符合客观真实情况。第一，拆迁时原告户的在册人口只有原告王新樵、俞桂玲两人，王坚、谢涛、王某的户籍均落户别处。故呈报表认定在册人员为5人明显与事实不符，在册人口只有原告俞桂玲、王新樵两人。第二，王坚、谢涛、王某在拆迁时已经长期居住在德胜东村，并非原告户的常住人口。1997年10月，王坚购买了德胜东村X幢X单元XXX室住房，并随即与妻子谢涛搬入新家居住。1999年，王坚与谢涛之女王某出生，一家三口始终共同居住在德胜东村，直至2004年2月。所以，王坚等三人既不是在册人口也不是常住人口。无论从哪个角度分析，王坚等三人均不可能成为安置对象。呈报表认定原告户的在册人口为5人，甚至将既非在册又非常住的王坚认定为户主，明显在核心事实的认定上存在严重错误。被告的行政行为直接导致原告财产权利受到了损害，理应予以纠正。其次，呈报表所有内容均系他人自行填写，原告及王坚、谢涛、王某五人对呈报表中的建房用地调查表（表一）和申请表（表二）的内容均不知情。调查表及申请表中，申请人一栏“王坚”的签名也不是本人亲笔书写，系他人代签。被告的行政行为在程序上也存在严重瑕疵。综上，呈报表在实体和程序上均存在明显错误，在册安置人口理应只有原告俞桂玲、王新樵两人。原告要求对呈报表进行纠正的请求完全有事实和法律依据。请求判令：1、撤销被告2014年1月27日关于“《下土（私）字（2001）第715号建房用地呈报表》继续有效”的复函；2、撤销被告《下土（私）字（2001）第715号建房用地呈报表》中“王坚、谢涛、王某为在册人员”的有关内容；3、本案全部诉讼费用由被告承担。
审理中经本院释明，被告变更诉讼请求为：1、撤销被告《下土（私）字（2001）第715号建房用地呈报表》，责令被告重新作出行政行为；2、本案全部诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交以下证据：
1、下土（私）字（2001）第715号《下城区村（居）民建房用地呈报表》，证明被告的具体行政行为；
2、杭政复决[2012]64号《行政复议决定书》，证明原告老宅拆迁安置情况，胜利苑XX号系因拆迁原告老宅而以迁建安置形式安置的房屋，呈报表实际是对迁建安置房的用地审批，并非建房用地的审批；
3、被告2014年1月27日出具的回复函，证明被告维持下土（私）字（2001）第715号《下城区村（居）民建房用地呈报表》；
4、杭政复[2014]74号《行政复议决定书》，证明杭州市人民政府维持案涉呈报表；
5、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁安置管理条例》，证明安置人口应当按照被拆迁人家庭常住户口人数确定；
6、杭拱集建（92）字第1085号《集体土地建设用地使用证》，证明原告系原石桥乡草庵村3组老宅的集体土地使用权人；
7、户籍证明，证明原告系原草庵组（村）的在册人口；
8、常住人口登记表，证明原告系原草庵组（村）的在册人口及第三人王坚已于1983年将户口迁出；
9、行政复议答复书，证明拆迁时第三人王坚、谢涛、王某均不是原告被拆迁老宅的在册常住人口；
10、商品房销售合同书，
11、房屋权属登记信息查询记录，
12、德胜东村社区证明，
证据10-12证明第三人王坚在1997年10月购入德胜东村X幢X单元XXX室房产后，便一直和谢涛、王某共同居住在德胜东村，直至2004年2月，以及拆迁时第三人王坚、谢涛、王某均没有住在老宅里。
13、杭州胜利经济合作社证明，证明胜利苑XX号在内的胜利苑农居点房屋是统一建造的拆迁安置房，该房批建面积每户均固定为285㎡，与该户在册人口的多少无关；
14、（2010）杭下民初字第1148号《民事判决书》，
15、（2011）浙杭民终字第486号《民事裁定书》，
证据14、15证明法院依据呈报表认定胜利苑XX号房屋为在册五人的共有财产并予以了分割，原告的合法权利因为呈报表的错误登记而受到了严重损害；
16、有关胜利苑XX号农居房的证明，证明老宅的在册人口为两原告和叶某。
被告下城区政府辩称，被告作出的建房用地审批认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并充分尊重用地审批当时的村规民约及农村传统习俗，系有效的行政审批行为。依照《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第36条之规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。依据《关于规范市区农村宅基地审批的若干意见》的通知（杭土建[2000]140号）第二条第4点之规定，身边有子女的老人不得单独申请批建房屋。1999年11月12日，杭州市下城区石桥镇草庵村村民王坚因申请建房提交了《杭州市农村村（居）民建房用地申请表》。2001年2月28日草庵村村委会作出了同意的意见并加盖了公章；2001年3月17日，石桥镇人民政府经审查，作出了“情况属实”的审查意见并加盖了公章；2001年4月20日，原下城区土地管理局作出了“拟同意主房占地面积95平方米，主房建筑面积285平方米”的审核意见，并报被告批准。被告依据前述相关规定，对王坚户的建房用地进行了批准。该具体行政行为认定事实清楚，适用依据正确，是合法有效的行政行为。
其次，该建房用地审批尊重了当时的村规民约，是有效的行政审批。在下政办发[2012]1号《关于撤销下土（私）字（2001）第715号下城区村（居）民建房用地呈报表的决定》被杭政复决[2012]64号行政复议决定撤销后，被告走访了胜利经合社对当时批地建房的情况进行了调查。下城区胜利苑XX号是由原石桥乡草庵村统一办理批建手续，统一建造，因拆迁老宅而以迁建安置的形式安置给俞桂玲、王新樵户的联建房。当时，为保障该村村民利益当地村集体在统一办理审批手续时，针对家庭有多个男孩的，将住在原拆迁房屋内但户口不在批建户内的男孩办理了批地建房手续，但家庭中的老人必须批建在一起，这是当时农村普遍的传统习俗和村规民约，且这种情况在草庵村占比40%以上。本案中，在原告另一儿子俞某已经审批单独分户建房且原告属于身边有子女的老人不得单独批建房屋的情况下，鉴于原告儿子王坚在批建建房时已婚并育有一女，因此在填报下土（私）字（2001）第715号《下城区村（居）民建房用地呈报表》时，将在册人员列为王坚、谢涛、王某、王新樵、俞桂玲五人。此类迁建安置的批地建房审批应尊重当时当地的村规民约和传统习俗，且杭政复决[2012]64号行政复议决定撤销《关于撤销下土（私）字（2001）第715号下城区村（居）民建房用地呈报表》后，原批地建房审批应当继续有效。杭州市人民政府于2014年5月22日作出的杭政复[2014]74号行政复议决定书已认定该建房审批有效并作出维持决定。请求驳回原告的诉讼请求。
在庭审中，被告作如下补充答辩，原告早已知道被告作出具体审批行为及审批内容，但并未在法律规定的期限内申请复议、提起行政诉讼。而复议机关受理原告逾期复议申请的行为，不能约束法院的司法审查，法院应当认定原告逾期申请复议、逾期起诉，对原告的起诉予以驳回。第一，被告作出下土（私）字（2001）第715号《下城区村（居）民建房用地呈报表》的时间是2001年4月，当时的呈报手续是先由原告户提出申请，由村委会同意，再报下城区土管部门审批，最后被告批准。而此后的10年时间里，原告户一直居住在批建的农居中，从未对被告的审批行为提出异议。因此，原告在知道被告作出的具体行政行为后，又不主张复议申请权、起诉权，目前原告的复议申请、行政诉讼已经超过期限。第二，退一万步讲，即便原告否认2001年4月就知道被告作出的审批行为，那么从本案原告提交的证据14，即（2010）杭下民初字第1148号判决书中可知，原告在2010年8月13日是明确知道被告审批通过呈报表一事的，因为该份民事判决书中呈报表是作为证据提交，原告作为诉讼当事人一方，已收取了该份证据，并进行质证。但此后3个月内原告并没有就呈报表问题提出行政诉讼，而依据行政诉讼法第三十九条规定，原告已经丧失了直接提起行政诉讼的权利。第三，2014年3月25日，原告又就被告的审批行为提出行政复议，但该申请明显超过了法律规定的复议期限。虽然，之后复议机关受理了原告逾期提出的复议申请，并作出复议决定，但复议机关并未遵循法定期限的行为不能约束法院的司法行为，法院受理原告案件的时候，应当严格按照行政复议法、行政诉讼法的规定，进行诉讼期限的审查。并且法院审查的范围不能局限于“收到复议决定书之日起15日内”的审查，而应前移到对原告申请复议期限的审查，所以，法院对于原告因逾期申请复议而产生的行政诉讼，应驳回起诉。
第三人王坚述称，对原告提出的诉讼请求、提交的证据材料充分认可，对被告的答辩意见有异议。在册人口的认定是行政审批的一部分，当时都是不具备的，请求撤销案涉审批决定。
第三人王坚未向本院提交证据。
第三人谢涛、王某述称，1、下土（私）字（2001）第715号《下城区村（居）民建房用地呈报表》是真实有效的，是第三人王坚与谢涛的婚后共同财产，是按照当地政策、村规民约建造的。2、呈报表系第三人王坚所填写，两原告和第三人王坚心疼将一部分房产判给谢涛、王某，本次诉讼是原告自编自导的闹剧，请求驳回原告诉讼请求。
第三人谢涛、王某未向本院提交证据。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下确认：
（一）原告对被告提交的证据1表面真实性、关联性无异议，对内容真实性、合法性有异议；对证据2、3无异议；对证据4合法性有异议；对证据5三性均有异议；对证据6、7关联性有异议；对证据8真实性无异议，但不能证明王坚为老宅批建人口之一。第三人王坚对被告证据的质证意见与原告相同。第三人谢涛、王某对被告提交的证据均无异议。（二）被告对原告提交的证据1-3、6-9真实性无异议；对证据4、5无异议；对证据10关联性有异议；对证据11真实性无异议，关联性有异议；对证据12形式真实性无异议，内容真实性有异议；对证据13形式真实性无异议，证明对象有异议；对证据14、15真实性无异议，证明对象有异议；对证据16真实性无异议，但被告是依据家庭人数进行批建。第三人王坚对原告提交的证据均无异议。第三人谢涛、王某对原告证据的质证意见与被告相同。（三）本院认为，被告提交的证据1-6客观真实，与案件待证事实相关，予以采信；证据7系法律依据，不作证据认定；证据8可以证明老宅的批建情况。原告提交的证据1-4与被告证据一致，已作认定；证据5系地方性法规，不作证据认定；证据6可以证明老宅的相关情况，土地使用者为原告俞桂玲；证据7、8可以证明该户家庭成员的户籍情况；证据9-15真实性予以确认；证据16可以证明老宅在册人口的情况。
经审理查明，2001年，原告户以王坚为户主申请建房用地，经村（居）委会审查、区土管局审核，被告于2001年4月20日作出本案批建房用地审批意见。2011年2月，两原告以第三人王坚、谢涛、王某不符合批建条件为由提出复议申请，请求将批建人口变更为两原告。后因被告2011年6月9日作出的下政发[2011]8号《关于杭政复受[2011]17号复议案件处理的情况报告》，两原告撤回复议申请。2012年1月6日，被告作出下政办发[2012]1号《关于撤销下土（私）字（2001）第715号下城区村（居）民建房用地呈报表的决定》，撤销案涉建房用地审批意见。当事人就此提起行政复议后，杭州市人民政府于2012年5月31日作出杭政复决[2012]64号行政复议决定，撤销了被告作出下政办发[2012]1号《关于撤销下土（私）字（2001）第715号下城区村（居）民建房用地呈报表的决定》的具体行政行为，责令被告依法重新作出处理。2014年1月27日，被告书面答复两原告下土（私）字（2001）第715号《下城区村（居）民建房用地呈报表》继续有效，被告不再重新作出具体行政行为。两原告于2014年3月25日再次申请行政复议，杭州市人民政府于2014年5月22日作出杭政复[2014]74号行政复议决定，维持了被告作出的下土（私）字（2001）第715号《下城区村（居）民建房用地呈报表》的审批意见。原告不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，1986年4月6日，杭州市石桥乡人民政府批准原告户在石桥乡草庵村三组建造农居房，申请时的家庭人数为5人，分别为俞桂玲与王新樵两夫妻、长子王坚、次子俞某、俞桂玲之母叶某，其中3人为农村户口。该宗宅基地由杭州市拱墅区人民政府于1992年7月核发了杭拱集建（92）字第1085号《集体土地建设用地使用证》，土地使用者俞桂玲，地号8-9-75，面积135.32平方米。2001年4月，俞某与其妻、子作为单独一户申请建房用地，获批准。
因就学原因，1983年王坚户籍从草庵村迁至浙江省交通学校。1997年3月27日，王坚与谢涛登记结婚，女儿王某于19XX年X月XX日出生。2006年，三人户籍迁至现代雅苑XX幢XXXX室。2010年3月23日，王坚与谢涛经本院调解离婚，王某由谢涛抚养教育。在此期间，王坚、谢涛、王某三人户籍始终未迁入草庵村。2010年7月，谢涛、王某向本院提起分家析产之诉，2010年12月13日本院作出（2010）杭下民初字第1148号民事判决，判决内容如下：一、坐落于杭州市下城区胜利苑XX号、占地面积95平方米、建筑面积285平方米的三层房屋，由谢涛、王某和被告王坚各享有52平方米的所有权份额，被告王新樵、俞桂玲各享有64.5平方米的所有权份额；二、上述第一项房屋中的第三层由谢涛、王某居住使用，第一、二层由被告王坚、王新樵、俞桂玲居住使用。
本院认为，被告下城区政府系本行政区域内农村村民建造住宅用地的审批机关，本案主体适格。关于起诉期限的问题，原告称在（2010）杭下民初字第1148号案件审理过程中得知案涉建房用地审批的内容，后于2011年2月首次提起行政复议。之后因相关行政行为及行政复议的原因，原告又两次提起行政复议，直至2014年向本院提起行政诉讼，系客观情况造成，对被告提出的原告超过起诉期限的主张，本院不予采纳。
案涉审批作出时，王坚与谢涛尚处于夫妻关系存续期间，王坚、谢涛、王某、俞桂玲、王新樵（下称王坚等五人）系一个家庭，王坚之弟则已另行单独建房。王坚因就学原因户籍已迁出，但其系草庵村的原始居民，对于此类人户分离的情况，家庭及血缘关系是考虑建房用地的重要因素，王坚等五人作为一个家庭，被告给予用地审批符合当时的村规民约和传统习俗。现原告及第三人家庭成员身份关系的变化导致各方利益发生冲突，如变更或撤销案涉用地审批，将有损于各方当事人已经取得的合理利益，有悖于公平原则。
综上，被告作出案涉用地审批的理由并无不妥，程序亦无不当，原告及第三人王坚要求撤销案涉建房用地审批的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告俞桂玲、王新樵的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告俞桂玲、王新樵负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费人民币50元至浙江省杭州市中级人民法院（开户行：工商银行湖滨支行；户名：浙江省杭州市中级人民法院；帐号：12×××68。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 周培芳
审 判 员 徐 远
人民陪审员 倪 健
二〇一五年五月二十日
书 记 员 裴蕾蕾