湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鄂05行终191号上诉人（原审原告）胡达满，男，1966年2月26日出生，汉族，住宜昌市点军区。委托代理人孙林，湖北西陵律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）宜昌市卫生和计划生育委员会。住所地：宜昌市一马路**号。组织机构代码09202557-0。法定代表人孔福生，该委主任。委托代理人陈天明，该委计划生育指导科科长。特别授权代理。委托代理人孙娟，湖北普济律师事务所律师。特别授权代理。原审第三人中国农业银行股份有限公司三峡分行。住所地：宜昌市云集路**号。组织机构代码06612000-5。代表人刘明尧，该行行长。委托代理人罗贤德，该行农村产业金融部副总经理。一般授权代理。委托代理人董薇，该行工作人员。一般授权代理。上诉人胡达满因诉被上诉人宜昌市卫生和计划生育委员会、原审第三人中国农业银行股份有限公司三峡分行计划生育行政监督一案，不服宜昌市伍家岗区人民法院（2016）鄂0503行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月29日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原判认定，原告胡达满原系第三人中国农业银行股份有限公司三峡分行员工，在该行西陵支行从事客户经理工作。原告与其妻子于2012年12月13日计划外生育一子。因原告违反国家计划生育政策，被告以宜昌市人口计生工作领导小组办公室的名义，于2014年6月6日向第三人下达了《关于督促落实对违法生育人员胡达满的纪律处理措施的函》，当日，第三人作出《关于胡达满计划外生育的处罚决定》，给予原告记大过纪律处分。被告接到上述《处罚决定》后，于2014年9月1日再次以宜昌市人口计生工作领导小组办公室的名义向第三人下达《关于督促落实对违法生育人员胡达满纪律处分的函》。2015年2月25日，湖北省卫生和计划生育委员会向被告下发《省卫生计生委对宜昌市卫生计生委关于中国农业银行股份有限公司三峡分行西陵支行工作人员胡达满违法生育第二个子女有关处理意见的批复》（鄂卫生计生函[2015]93号），载明：“经查明，中国农业银行股份有限公司三峡分行西陵支行工作人员胡达满的身份属于《湖北省人口与计划生育条例》和省人口计生委《关于应用中有关问题的解释》中规定的国家工作人员，其违法生育行为的查处适用于《条例》及《解释》等相关法律法规。”2015年3月11日，被告再次向第三人下发《关于对胡达满违法生育处理问题的督办函》，载明：“为慎重处理你行西陵支行胡达满违法生育问题，市卫生计生委已先后两次发函与你们协商，并专题请示省卫生计生委。近日，省卫生计生委正式下达《批复》（鄂卫生计生函[2015]93号）指出，胡达满的身份属于《湖北省人口与计划生育条例》及其《解释》中规定的‘国家工作人员’，其违法生育行为的查处适用于省《条例》及其《解释》等相关法律法规。……为此，现督促你行：尽快依照省《条例》及其《解释》等相关法律法规规定，对胡达满给予开除公职处分。······”2015年8月11日，中国农业银行股份有限公司三峡分行西陵支行作出《关于给予胡达满开除处分的决定》（农银西陵发[2015]94号），决定给予胡达满开除处分。同时查明，2015年8月5日，原告曾以宜昌市人口和计划生育工作领导小组办公室为被告向原审法院提起行政诉讼，要求确认2014年9月1日所作的《关于督促落实对违法生育人员胡达满的纪律处理措施的函》和2015年3月11日所作的《关于对胡达满违法生育处理问题的督办函》违法，并予以撤销。原审法院裁定驳回起诉。原告不服，提出上诉。宜昌市中级人民法院审理认为该案应以宜昌市卫生和计划生育委员会为被告向人民法院提起诉讼，遂驳回原告上诉，维持原裁定。2016年3月30日，原告胡达满以宜昌市卫生和计划生育委员会为被告，再次提起本案行政诉讼。请求法院判决：1、撤销被告于2014年9月1日作出的《关于督促落实对违法生育人员胡达满的纪律处理措施的函》和2015年3月11日作出的《关于对胡达满违法生育处理问题的督办函》；2、本案诉讼费由被告承担。另查明，中国农业银行股份有限公司于2011年1月进行了股份制改革，现为国有控股公司。原判认为，1、县级以上人民政府人口和计划生育行政部门负责本行政区域内的计划生育工作和与计划生育有关的人口工作。被告宜昌市卫生和计划生育委员会作为本行政区域内主管人口和计划生育的行政部门，其主要职责包括了“负责群众来信来访、媒体反映的人口和计划生育有关问题的处置和重大计划生育案件的查处工作”。本案所涉的两份函虽然加盖的是宜昌市人口和计划生育工作领导小组办公室公章，但该领导小组办公室设在被告宜昌市卫生和计划生育委员会，被告单位主任亦兼任该领导小组办公室主任，故本案被诉行政行为应视为是被告作出。且上述事实，亦经宜昌市中级人民法院作出的生效行政裁定书予以确认，故被告在本案中主体资格适格。2、公民认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》提起诉讼。本案中，被告分别于2014年9月1日和2015年3月11日作出的两个函件，其针对的是原告胡达满的违法生育行为，从内容上看，被告行使的是计划生育工作的监督、检查、督办、查处等职权，其针对的主体和事项都是特定的。且上述函件均明确要求第三人给予原告胡达满开除公职处分，该发函行为对原告的权利义务产生了实际影响。原审法院认为被告在行使计划生育管理职权中，针对特定事项、特定的公民、法人或组织，作出的对相对人权利义务产生实际影响的行政行为，是可诉的行政行为。原告提起的诉讼符合法律规定。3、《湖北省人口与计划生育条例》第四十五条规定：“国家工作人员违反本条例规定多生育子女或者重婚生育、有配偶与他人生育的，给予开除的行政处分；其他人员由其所在单位或者组织给予纪律处分”。湖北省人口和计划生育委员会《关于应用中有关问题的解释》第九条规定，“《条例》第十七条和第四十五条中所称的国家工作人员是指国家机关中从事公务的人员，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员以及其他依照法律从事公务的人员”。本案中，原告原系第三人所属西陵支行客户经理，其原所在企业系国有控股公司，故原告身份属于上述《条例》及《解释》中规定的国家工作人员。原告违法生育，被告依据上述《条例》及《解释》对其进行查处，符合相关的法律规定。综上，因被告不存在违法行为，原告的诉讼请求应予以驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决：驳回原告胡达满的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告胡达满负担。上诉人胡达满上诉称：1、原审法院认定上诉人为国家工作人员无事实和法律依据，属认定事实错误。⑴、行政、民事、刑事法律规范中仅有刑事领域对于股份制银行一般工作人员为非国家工作人员有准确定论。根据《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会议纪要》相关内容，上诉人作为非代表国有投资主体行使监督、管理职权的人员，属于一般工作人员，应为非国家工作人员。⑵、从民法通则、宪法、国务院相关部委及其规范性文件对国有企业的界定来看，国有企业仅指企业全部资产归国家所有的企业，不包括国有绝对控股企业和国有相对控股企业。本案原审第三人从国有独资公司改制为股份制公司，不宜继续认定为国有公司，上诉人也不应认定为国家工作人员。2、原审法院适用法律错误。湖北省卫生和计划生育委员会关于胡达满身份问题的批复是上下级行政机关内部的行为，不产生立法解释或司法解释的效力，不应作为认定胡达满国家工作人员的证据，适用《湖北省人口与计划生育条例》和《关于应用中有关问题的解释》没有法律依据。3、被上诉人要求原审第三人给予上诉人开除处分，却未对原审第三人实行“一票否决”，有违行政行为的正当性原则。4、被上诉人针对同一特定主体、同一违法事项分别作出三次行政行为，违反“一事不再罚”原则。5、被上诉人于2014年9月1日、2015年3月11日作出的行政行为超过了法律规定的时效。6、被上诉人行政行为与现行计划生育政策相违背，二审法院应当充分考虑现行政策变化，作出裁判。请求二审法院撤销原审判决，依法改判。被上诉人宜昌市卫生和计划生育委员会答辩称：1、上诉人违法生育事实清楚，有证据证明且上诉人认可。2、原审判决适用法律正确。《湖北省人口与计划生育条例》和《关于应用中有关问题的解释》是结合本省实际依法制定的法律依据，根据相关规定，上诉人被认定为国家工作人员身份并无不妥。3、被上诉人对原审第三人的发函行为只是督促其对违法生育人员依法处理，在原审第三人未及时处理时才多次发函，并非多次行政处罚行为。4、对上诉人的处分由原审第三人作出，被上诉人对原审第三人的行政管理与处分行为无关联性。上诉人称被上诉人在监督违法生育时，实行双重标准无依据。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人中国农业银行股份有限公司三峡分行述称：处分上诉人是根据《中国农业银行员工违反规章制度处理办法》和《湖北省人口与计划生育条例》的规定执行，处分决定并无不妥。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查除一审认定“原告与其妻子于2012年12月13日计划外生育一子”时间错误，应为“原告与其妻子于2011年12月13日计划外生育一子”外，其他事实的认定与原审相同。本院认为，本案的被诉行政行为是被上诉人宜昌市卫生和计划生育委员会以宜昌市人口计生工作领导小组办公室的名义，于2014年9月1日向原审第三人中国农业银行股份有限公司三峡分行下达的《关于督促落实对违法生育人员胡达满纪律处分的函》，和于2015年3月11日再次向原审第三人下达的《关于对胡达满违法生育处理问题的督办函》。本案各方当事人的争议焦点是：1、胡达满与宜昌市人口计生工作领导小组办公室发出的《关于督促落实对违法生育人员胡达满纪律处分的函》以及《关于对胡达满违法生育的督办函》是否有利害关系。2、宜昌市人口计生工作领导小组办公室作出的《关于督促落实对违法生育人员胡达满纪律处分的函》以及《关于对胡达满违法生育处理问题的督办函》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。3、胡达满是否属于国家工作人员。4、宜昌市卫生和计划生育委员会是否是本案适格的被告。一、关于胡达满与宜昌市人口计生工作领导小组办公室发出的《关于督促落实对违法生育人员胡达满纪律处分的函》以及《关于对胡达满违法生育的督办函》是否有利害关系的问题。宜昌市人口计生工作领导小组办公室作出的上述两份工作函在具体内容上直接指明胡达满违法生育二胎的事实，并要求胡达满所属工作单位即原审第三人中国农业银行股份有限公司三峡分行对其进行处分且明确具体，该函件的内容对上诉人产生实际影响，与上诉人有利害关系。二、宜昌市人口计生工作领导小组办公室作出的《关于督促落实对违法生育人员胡达满纪律处分的函》以及《关于对胡达满违法生育处理问题的督办函》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。虽然宜昌市人口计生工作领导小组办公室作出的《关于督促落实对违法生育人员胡达满纪律处分的函》以及《关于对胡达满违法生育的督办函》，发函的对象是中国农业银行股份有限公司三峡分行，被上诉人行使的是计划生育工作的一般监督、检查、督办、查处等职权，但函件的内容具体、特定，与上诉人胡达满有利害关系，对其产生实际影响，胡达满作为行政行为的利害关系人可以提起诉讼。故上述两份函件是本案的被诉行政行为，由该行政行为引起的行政诉讼属于人民法院的受案范围。三、关于胡达满是否属于国家工作人员的问题。《应用中有关问题的解释》第九条规定：《条例》第十七条和第四十五条中所称的“国家工作人员”是指国家机关中从事公务的人员，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员以及其他依照法律从事公务的人员”。本案中，中国农业银行股份有限公司于2011年1月进行了股份制改革，现为国有控股公司。国家统计局《关于对国有公司企业认定意见的函》（国统函[2003]44号）认定，广义的国有企业包含纯国有企业、国有控股企业、国有参股企业。2015年2月25日，湖北省卫生和计划生育委员会作出的批复，也认可上诉人属于《湖北省人口与计划生育条例》中规定的国家工作人员，因此，原审法院认定上诉人属于国家工作人员并无不妥。另外，上诉人认为湖北省卫生和计划生育委员会关于胡达满身份问题的批复是上下级行政机关内部的行为，不产生立法解释或司法解释的效力，不应作为认定胡达满国家工作人员的证据以及适用《湖北省人口与计划生育条例》和《关于应用中有关问题的解释》没有法律依据的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。《湖北省人口与计划生育条例》是根据《中华人民共和国人口与计划生育法》，结合本省实际，经湖北省人民代表大会常务委员会通过的地方性法规。《应用中有关问题的解释》、湖北省卫生和计划生育委员会的批复是对《湖北省人口与计划生育条例》应用中的有关问题作出的解释，对户籍在本省和户籍不在本省而在本省居住的公民，以及本省行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织均具有约束力。故原审法院适用《湖北省人口与计划生育条例》和《关于应用中有关问题的解释》认定胡达满为国家工作人员，适用法律法规正确。上诉人称原审法院认定胡达满为国家工作人员错误以及适用法律法规错误的上诉理由不能成立。四、关于宜昌市卫生和计划生育委员会是否是本案适格被告的问题。上诉人胡达满曾以宜昌市人口计生工作领导小组办公室为被告提起行政诉讼，该案经宜昌市伍家岗区人民法院作出(2015)鄂伍家岗行初字第00011号行政裁定：驳回起诉，宜昌市中级人民法院作出（2015）鄂宜昌中行终字第00154号行政裁定维持后，已经生效，且宜昌市卫生和计划生育委员会未提出异议。宜昌市卫生和计划生育委员会是本案适格的被告，本院不再赘述。关于上诉人称被上诉人分别于2014年6月6日、2014年9月1日、2015年3月11日作出的发函行为违反“一事不再罚”原则，以及后两次发函行为超出法律规定的时效问题，均为《中华人民共和国行政处罚法》相关规定的内容。如前所述，被上诉人的发函行为因为事关胡达满的切身利益，胡达满可以作为利害关系人提起行政诉讼，但函件并非向胡达满本人发出，发函的相对人为原审第三人，被上诉人是基于其行政管理职责作出的监督行为，并非行政处罚行为。因此，不存在有重复处罚之说，也不适用2年期限的规定。关于上诉人称被上诉人要求原审第三人对上诉人进行处分，却未对原审第三人实行“一票否决”，有违行政行为正当性原则的问题，不属于本案的审理范围，本院不予评述。综上，尽管我国现在已放宽计划生育的政策，但上诉人的违法生育行为发生在2011年，处分行为也发生在计划生育政策放宽之前，上诉人违背计划生育国策，违反法律法规的行为应接受处分，被上诉人的行政监督行为合法。上诉人要求二审法院撤销原审判决的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审法院认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法，其判决应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由上诉人胡达满负担。本判决为终审判决。审 判 长  钟 波审 判 员  胡振元代理审判员  周铁金二〇一七年一月十六日书 记 员  陈 悦