陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终447号
上诉人（原审原告）：定边县杨井镇山根底村后涧村民小组。住所地：陕西省定边县杨井镇山根底村。
负责人：刘玉堂，组长。
委托代理人：薛茂瑞，陕西文星律师事务所律师。
委托代理人：白小强，陕西文星律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：定边县人民政府。住所地：陕西省定边县东正街。
法定代表人：焦利民，代县长。
委托代理人：刘洪武，定边县国土资源局工作人员。
委托代理人：ＸＸ，定边县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：榆林市人民政府。住所地：陕西省榆林市榆阳区青山中路。
法定代表人：尉俊东，市长。
委托代理人：赵媛媛，榆林市人民政府法制办公室复议科工作人员。
委托代理人：高云，陕西纳智律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：定边县杨井镇山根底村张庄村民小组。住所地：陕西省定边县杨井镇山根底村。
负责人：王瑞俭，组长。
委托代理人：王淑平，男，汉族。
原审第三人：定边县大河畔林场。住所地：陕西省定边县杨井镇孙克崾先村。
法定代表人：王彦顶，场长。
委托代理人：高岳山，该场副场长。
上诉人定边县杨井镇山根底村后涧村民小组（以下简称后涧村民小组）因诉定边县人民政府(以下简称县政府)土地权属处理决定及榆林市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，不服榆林市中级人民法院（2015）榆中行初字第00080号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年11月16日公开开庭审理了本案。上诉人后涧村民小组的负责人刘玉堂及其委托代理人白小强，被上诉人县政府的委托代理人刘洪武、ＸＸ，被上诉人市政府的委托代理人赵媛媛、高云，被上诉人定边县杨井镇山根底村张庄村民小组（以下简称张庄村民小组）的负责人王瑞俭及其委托代理人王淑平，原审第三人定边县大河畔林场（以下简称大河畔林场）的委托代理人高岳山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明：1992年，第三人张庄村民小组与原告后涧村民小组、大河畔林场因土地权属争议向被告县政府申请确权，县政府曾先后数次作出处理决定，均被人民法院生效的法律文书予以撤销。定边县国土资源执法监察大队受理当事人的土地确权申请后，进行了调查取证和调解，调解未果。2015年3月31日，县政府作出定政发[2015]14号《定边县人民政府关于杨井镇山根底村张庄村民小组与后涧村民小组、大河畔林场土地权属争议的处理决定》，并送达当事人，在处理决定书中告知当事人相应的权利救济事项和期限。该处理决定以争议地前梁两沟嘴中间沟为界，从沟脑去点N（0489848、4124502）向东到点A（0489888、4124505），经点B（0489893、4124568）到点C（0489848、4124714）后，顺风水向东到沟底，沿沟向北到大树嘴与杏树嘴中间沟到沟脑，沿着点D（0490078、4125366）经点E（0490067、4125405）到点F（0490136、4125617）将争议地东西划开，东边的争议地约为170亩所有权确定给后涧村民小组集体所有，西边的争议地约为530亩所有权确定给张庄村民小组民小组集体所有（以上坐标均为北京54坐标）。原告后涧村民小组不服该处理决定，向被告市政府申请行政复议，市政府于2015年9月8日作出榆政复字[2015]32号行政复议决定，维持了县政府作出的定政发[2015]14号处理决定。后涧村民小组不服上述处理决定及复议决定，向法院提起行政诉讼，请求撤销定政发[2015]14号处理决定及榆政复字[2015]32号复议决定，作出正确裁决。
一审另查明，陕西省榆林地区中级人民法院于1995年6月19日作出的（1995）榆行终字第25号行政判决书、于1998年8月9日作出的（1998）榆行初字第1号行政判决书、于1999年12月21日作出的（1999）榆行终字第72号行政判决书已认定诉争土地解放前属王姓（王振邦）土地，土地改革时，政府将其中170亩土地分给后涧村民张礼，合作化时，王姓入张庄，张姓入后涧村，多年来张庄、后涧两村均在该地耕种过，并无纷争，1992年以来，双方为耕种及土地权属发生争议。且该诉争土地不在县政府于1990年6月29日向大河畔林场颁发的36号国有林权证登记范围内。
一审认为：原告后涧村民小组、第三人张庄村民小组、大河畔林场因土地所有权发生争议，张庄村民小组向被告县政府申请土地确权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”，县政府具有解决涉案土地所有权纠纷的法定职责。定边县国土资源执法监察大队受理当事人的土地确权申请后，进行了调查取证和调解，调解未果后，由县政府作出处理决定并送达当事人，在处理决定书中告知当事人相应的权利救济事项和期限。上述程序符合《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。本案争议的焦点是：一、被诉行政裁决与被诉行政复议程序是否合法。关于该争议焦点的争点有四个方面，其一，市政府在复议过程中未组织听证是否违法；其二，县政府在行政确认的过程中是否应当依申请而未依申请作出行政处理决定、应当先行调解而未先行调解作出行政处理决定；其三，县政府在作出行政处理的过程中是否剥夺了原告申请回避的权利；其四，县政府现场勘测程序是否合法。二、被诉行政处理决定与被诉行政复议决定据以认定事实的证据是否充足。关于该争议焦点的争点有四个方面，其一，县政府认定诉争土地解放前、土改时、合作化时三个历史时期的所有权演变事实的证据是否充足；其二，县政府认定诉争土地上世纪三、四十年代、解放初期、从六十年代到八十年代三个历史时期管理情况的证据是否充足；其三，县政府认定诉争土地不包括在大河畔林场持有的林权证字第36号国有林权证中证据是否充足；其四，县政府通过七个坐标点的连线将争议地东西划开，并将东边的争议地划归后涧村民小组，西边的争议地划归张庄村民小组是否符合法律规定。
关于第一个争议焦点中争点一市政府在复议过程中未组织听证是否违法的问题，后涧村民小组主张市政府对其要求听证的申请不予采纳与市政府认为案情复杂，作出延期审理的决定相矛盾，属程序违法。市政府主张听证不是法定的必须程序，其复议程序合法。经审查，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。故听证并非法定的必经程序，市政府在复议过程中未组织听证未违反法律的规定。
关于第一个争议焦点中争点二县政府在行政确认的过程中是否应当依申请而未依申请作出行政确认决定、应当先行调解而未先行调解作出行政确认决定的问题，县政府未提供证据证明其曾向被申请人、第三人依法送达了确权申请书副本，确权程序存在瑕疵，但其提供的证据能够证明张庄村民小组于1993年因土地权属争议向县政府提出了确权申请，且原告后涧村民小组也参与了1993年的现场勘测、2010年的调解座谈会等行政确权程序的事实，故上述程序瑕疵并未对原告的权利、义务造成实质影响，不足以认定被诉行政确权行为程序违法。被告县政府提交的调解座谈会笔录虽系2010年制作，但因陕西省靖边县人民法院（2014）靖行初字第00007号行政判决撤销定政发[2013]51号《定边县人民政府关于杨井镇山根底村张庄村民小组、后涧村民小组及大河畔林场土地权属争议的处理决定》的原因是处理决定中的C点不在争议地范围内，故县政府在作出定政发[2013]51号处理决定过程中所作出的其他程序性行为仍然具有相应的法律效力，且该调解座谈会笔录符合证据的形式要件，可以证明县政府在作出被诉处理决定前进行过调解，符合土地权属争议处理的法定程序。
关于第一个争议焦点中争点三县政府在行政确权的过程中是否剥夺了原告申请回避权利的问题，原告主张被诉行政确权行为的承办人员和张庄村民小组负责人有亲戚关系，但未提供证据予以证明，故原告认为被告县政府未告知其具体的案件承办人，导致其申请回避的权利被剥夺的观点不能成立。
关于第一个争议焦点中争点四县政府现场勘测程序是否合法的问题，原告主张县政府在2013年现场勘测前未通知第三人大河畔林场参加，程序违法，且现场勘测笔录和勘测图上无原告和第三人大河畔林场的签字，对由此产生的现场勘测笔录不予认可。经审查，2013年制作勘测笔录及现场勘测图未注明记录人和制作人，且无原告和第三人大河畔林场的签字确认，存在瑕疵，但大河畔林场对该组证据无异议，原告虽对该组证据不予认可，但其在书面起诉状第3页中称：“被告定边县人民政府在第三人张庄的带领下，通知原告到场，而不通知另一第三人大河畔林场到现场，在原告提出让第三人大河畔林场到场时，被告定边县人民政府拒不采纳”，据此，可以认定被告县政府在现场勘测前已经通知了原告参加现场勘测。故原告认为被告县政府现场勘测程序违法的理由不能成立。
关于第二个争议焦点中争点一、二、三，县政府认定争议地解放前属寨子湾地主王文考的私有土地，土改时将王姓地主的土地划给无地贫农张占录约170余亩，合作化时张姓入到了后涧生产队，王姓入到了张庄生产队；上世纪三、四十年代争议地由王姓耕种，解放初期张庄、后涧村民小组都曾在该争议地进行过耕种，从六十年代至八十年代以来，张庄与后涧村民小组均在该争议地内不同区域插花倒茬耕种，但未发生争议。1992年以来双方因耕种发生争议；争议地不在县政府于1990年6月29日向大河畔林场颁发的36号国有林权证登记范围内。因上述认定的事实已经生效判决书予以确认，故县政府据以认定诉争土地解放前、土改时、合作化时三个历史时期的所有权演变事实、上世纪三、四十年代、解放初期、从六十年代到八十年代三个历史时期管理情况、与大河畔林场持有的林权证字第36号国有林权证关系的证据充足。
关于第二个争议焦点中争点四县政府通过七个坐标点的连线将争议地东西划开，并将东边的争议地划归原告后涧村民小组，西边的争议地划归第三人张庄村民小组是否符合法律规定的问题，县政府按目前原告、第三人集体实际使用诉争土地所有权界线确定所有权，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条之规定，将土地东西划分为170亩、530亩，其中东边的170亩归后涧村民小组，西边的530归张庄村民小组符合法律的规定。
综上，被告县政府作出的处理决定程序虽存在瑕疵，但主要证据确凿，适用法律正确，被告市政府维持该处理决定正确。对原告关于撤销县政府作出的处理决定和市政府作出的复议决定的诉讼请求应予驳回，对其请求作出正确裁决的诉讼请求，因不在法院职权范围之内，故不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告后涧村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告后涧村民小组负担。
上诉人后涧村民小组上诉称：被上诉人县政府所作被诉处理决定程序违法，并非一审判决认定的程序存在瑕疵。县政府在没有争议双方任何一方的申请下，作出被诉处理决定，程序违法；现场勘测未通知第三人大河畔林场到现场，违反法定程序；在本次处理时未组织调解，违反法律规定。靖边县人民法院(2014)靖行初字第00007号行政判决书认定：“被告定边县政府在作出该具体行政行为时认定主要事实的证据不足，实体处理出现明显错误，依法应予撤销”，但县政府在没有新的证据，仅更改了一个坐标数字的情况下即作出被诉处理决定错误，亦违反法律规定。另外，县政府所作被诉处理决定认定争议地为八块不规则的现耕地，并绘有每块的位置和面积，但在处理时却以前梁两沟嘴为界将争议地划成不等的两块，缺乏证据。县政府在一审开庭时提供新证据，违反行政诉讼法的规定。市政府认为其提交复议申请的案情重大、复杂，作出了延期审理的决定，但未组织听证，与法相悖。一审判决驳回其诉讼请求错误。请求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人县政府答辩称：张庄村民小组与后涧村民小组、大河畔林场土地权属争议历经多年，其先后多次对该争议作出过处理决定，但均没得到解决。依据靖边县人民法院靖行初字（2014）第00007号行政判决，其对争议地内坐标重新进行核实，同时通知相关当事人到现场予以确认。另外，在作出被诉处理决定前，其多次组织各方当事人调解，均未果。其在经过调查取证，所作的被诉处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。请求驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人市政府答辩称：本案被诉处理决定程序虽有瑕疵，但并未对上诉人的实体权利义务造成实质影响，不足以认定被诉处理决定和行政复议程序违法。大河畔林场虽未参加2013年的现场勘测，但对现场勘测笔录及勘测图均无异议，不存在现场勘测的程序违法。县政府提交的2010年调解座谈笔录，可以证明在作出被诉处理决定前进行过调解，符合法定程序。县政府在一审开庭时提交的证据，形成于被诉处理决定作出之前且作为该行政行为的依据，并未违反行政诉讼法的规定。听证程序亦非法定的必经程序，其在复议过程中未组织听证，不违反法律规定。另外，县政府所作定政发[2013]51号处理决定被靖边县人民法院（2014）靖行初字第00007号行政判决撤销后，即组织工作人员徒步测量，并对坐标点进行实地核实、核对，重新确定争议地的C点，作出被诉处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。其所作被诉复议决定程序合法，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人张庄村民小组答辩称：县政府在一审开庭时提交的两份证据是：2008年刘海锐（一审中原告的委托代理人）参与调解的事实；2013年其提出土地确权的申请书。这两份证据在县政府作出被诉处理决定前已经收集的，因未在举证期限内提交，导致一审法院未予采信。其余答辩意见与县政府、市政府一致。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人大河畔林场未提交书面答辩意见，在庭审中述称：对一审判决查明的事实无异议，请求维持一审判决。
经审理，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被上诉人县政府具有对涉案土地所有权纠纷作出处理决定的法定职责。县政府根据生效的裁判文书认定诉争土地面积约700亩，解放前属寨子湾王姓（王振邦）土地，土地改革时，政府将其中170亩土地划分给后涧村民张礼，合作化时张姓入到了后涧生产队，王姓入到了张庄生产队，且该争议地不在县政府给大河畔林场颁发的36号国有林权证登记范围内的事实，作出被诉的处理决定，将170亩争议地所有权确定给后涧村民小组集体所有，530亩争议地所有权确定给张庄村民小组集体所有并无不当。另，上诉人后涧村民小组在1998年8月9日原陕西省榆林地区中级人民法院作出的（1998）榆行初字第1号行政判决中，明确表示同意县政府作出的定政发（1997）62号处理决定，该处理决定认定争议地属国家所有，由大河畔林场管理使用。故上诉人又主张争议地全部归其所有，缺乏事实依据。关于上诉人称县政府在无当事人申请的情况下，作出被诉处理决定，程序违法的问题。经查，靖边县人民法院作出的（2014）靖行初字第00007号行政判决查明“2013年，第三人张庄村民小组再次向被告提出确权申请，请求县政府作出确权处理。”该判决撤销了县政府作出的定政发[2013]51号处理决定。县政府在该判决生效后，对当事人的土地权属争议继续进行处理，作出被诉处理决定，并不违反法律规定。关于上诉人称被上诉人市政府在复议过程中未组织听证违法一节，因听证并非复议的法定必经程序，故市政府在复议过程中未组织听证亦不违反法律规定。
综上，一审判决驳回上诉人后涧村民小组的诉讼请求正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人定边县杨井镇山根底村后涧村民小组承担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 马小莉
二〇一六年十二月二十六日
书记员 刘 媛