宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）银行终字第110号
上诉人（原审被告）灵武市人民政府，住所地宁夏回族自治区灵武市。
法定代表人马自忠，男，代市长。
委托代理人马瑛，宁夏马瑛律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人高歌，宁夏马瑛律师事务所律师（特别授权）。
被上诉人（原审原告）灵武市临河镇红柳湾村村民委员会，住所地宁夏回族自治区灵武市。
负责人高国，男，主任。
委托代理人谢生虎，宁夏言成律师事务所律师（特别授权）。
委托代理人王红，宁夏言成律师事务所律师（特别授权）。
原审被告灵武市临河镇人民政府，住所地宁夏回族自治区灵武市。
法定代表人杨慧君，女，镇长。
委托代理人吴昭，灵武市临河镇司法所所长。
原审第三人灵武市临河镇下桥村村民委员会，住所地宁夏回族自治区灵武市。
负责人王琪利，男，村长。
上诉人灵武市人民政府因不服土地所有权处理决定一案，不服宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2015）兴行初字第116号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人灵武市人民政府的委托代理人马瑛、高歌，被上诉人灵武市临河镇红柳湾村村民委员会负责人高国及其委托代理人谢生虎、王红，原审被告灵武市临河镇人民政府的委托代理人吴昭，原审第三人灵武市临河镇下桥村村民委员会负责人王琪利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，1989年3月26日，原告与被告灵武市临河镇人民政府（原为临河乡人民政府）签订两份《草原承包合同》，第一份合同约定由原告承包的草原范围是“坐落在沙沟为中心，东起范家圈、西至大沟延长2公路、南起米家宝范家井梁、北至长城宽5公里的公有草原。”第二份合同约定原告承包的草原范围是“坐落在红柳湾村东起泽沟脑、西至灵临公路长10公里、南起鸽堂沟与塌鼻沟中梁、北至泽沟宽2公里的公有草原。”与本案有关的系第二份承包合同。
2008年9月，由灵武市国土资源局组织，对红柳湾村与相邻的上桥村、下桥村、北滩村、灵武农场的土地权属界线进行勘查认定，并制作了《土地权属界线协议书》。在关于红柳湾村的《土地权属界线协议书》上有该村村民委员会代表高国的签字，并加盖了红柳湾村村民委员会的印章，该《土地权属界线协议书》有附图及标有坐标的界址点成果表，附图中南边7号点系红柳湾村与下桥村的一个分界点，对应的坐标为X=4234908.680，Y=35618003.611，该点与《复查结果》快速通道西侧拐点的坐标一致。但该《土地权属界线协议书》中注明以红柳湾村一、二队居民点东侧边缘线为界、以泽沟中心线为界的权属界线为争议界。在关于下桥村的《土地权属界线协议书》上红柳湾村未签字、盖章，该《土地权属界线协议书》附图中17号点系红柳湾村与下桥村的一个分界点，对应的坐标也是X=4234908.680，Y=35618003.611。
2015年4月22日，灵武市临河镇人民政府作出临政发（2015）40号《复查结果》，该复查结果载明：“下桥村村委会、红柳湾村村委会：2002年以来，下桥村与红柳湾村就泽沟台子两村草原地界纠纷一事经过镇政府、草原站多次协调处理，没有最终达成圆满结果。2015年4月5日，两村村民在该区域就草原地界问题发生了近200人的对峙事件。为加快解决该问题，2015年4月7日，镇政府牵头，召集原临河镇退休老领导、市农牧局草原站、民政局工作人员，以及下桥村、红柳湾村村民委员会负责人，在镇政府召开协调会议，协调处理下桥村与红柳湾村就泽沟台子两村草原地界纠纷事宜。通过了解和查阅1985年草原划界、承包相关文件，以及民政部门1987年划界图件和国土局2009年与各村签订的土地权属界线协议书，会议形成统一意见，同意按照民政部门划界图件对两村泽沟台子区域草原地界进行复查。现就东任路至快速通道段两村承包的草原界限复查结果通报如下。一、红柳湾村与下桥村承包草原界线和东任路交叉处、快速通道西侧拐点坐标分别为：东任路与草原界线交叉处坐标X=4235626.287，Y=35619038.95，快速通道西侧拐点坐标为X=4234908.680，Y=35618003.611。二、由国土所牵头，用专业测绘工具，按照上述坐标，与下桥、红柳湾村委会负责人现场对两村承包草原边界进行测绘指认复查。三、对此复查结果有异议的，自现场复查结束后1个星期内向市人民政府申请复议。四、按照《草原承包合同》第四条第七款‘乙方未经县级以上人民政府批准，不得在草原上开荒种地、挖药草、开便道、打活柴、产草皮’等约定，在矛盾尚未解决、相关部门未批准的情况下，下桥村、红柳湾村均停止一切开垦行为。否则，造成的一切矛盾和事故谁的责任谁负。附：土地权属界线协议书。”
对于《复查结果》中坐标点的来源，原告称不知如何形成，只是4月24日现场指认复查时认为该坐标点有误导致其土地面积减少；被告称该坐标点系灵武市国土局根据2008年《土地权属界线协议书》并参照民政局的航拍图用专业软件提取的，《复查结果》中快速通道西侧拐点的坐标点靠南，在《土地权属界线协议书》有记载，另一坐标点靠北，是根据国土部门的相关资料结合现场地理特点利用专业软件提取的。对于《复查结果》所依据的1985年草原划界材料、承包相关文件以及民政部门1987年划界图件具体指什么，被告称1985年草原划界材料与原告提供的《关于红柳湾村与下桥村草原界线复查结果》所附材料一致，承包相关文件指的是红柳湾村1989年所签的承包合同，民政部门划界图件指当庭提供的1975年的航拍图，民政部门在1975航拍图上于1987年进行标注。
2015年5月27日，原告不服灵武市临河镇人民政府所做的《复查结果》向灵武市人民政府申请行政复议，要求撤销《复查结果》并认定临河镇泽沟台子草原（约800亩）归属于原告。灵武市人民政府经复议后于2015年5月19日作出灵政复决字（2015）02号《复议决定》，维持了灵武市临河镇人民政府的《复查结果》。2015年6月4日原告诉至法院，请求依法判令：1、确认被告灵武市临河镇人民政府所做的临政发（2015）40号《复查结果》无效；2、撤销灵武市人民政府所作的灵政复决字（2015）02号《复议决定》；3、确认灵武市临河镇泽沟台子草原（约800亩）的所有权、使用权归原告灵武市临河镇红柳湾村；4、诉讼费用由被告负担。
另查明，1985年临河镇草原划界文字记录的原告与下桥村草原划界为“由庆沟直线向东至庆沟脑，再由庆沟脑向北至泽沟脑，再由泽沟脑入泽沟，再沿泽沟向西至县城走临河乡的公路上”。
原审法院认为，临政发（2015）40号《复查结果》系被告灵武市临河镇人民政府对原告红柳湾村及第三人下桥村的草原使用权争议所做的行政裁决。该《复查结果》虽然仅确定了两个坐标点，但该坐标点的确定足以导致两村之间在草原使用权归属上的差别。根据《中华人民共和国草原管理法》的规定，单位之间的草原使用权的争议协商不成的应由县级以上人民政府处理，临河镇人民政府不具有处理单位之间草原使用权的主体资格，故其针对两个单位之间草原使用权争议所做的《复查结果》系无效行政行为。被告灵武市人民政府所做的灵政复决字（2015）02号《复议决定》程序合法，但鉴于《复查结果》系无效行政行为，故该《复议决定》的依据不足，应予撤销。原告要求确认灵武市临河镇泽沟台子草原（约800亩）的所有权、使用权归原告灵武市临河镇红柳湾村的主张不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决：一、确认被告灵武市临河镇人民政府于2015年4月22日所作临政发（2015）40号《关于泽沟台子下桥村与红柳湾村草原界线复查结果》无效；二、撤销被告灵武市人民政府于2015年5月19日所作的灵政复决字（2015）02号《行政复议决定书》；三、驳回原告灵武市临河镇红柳湾村村民委员会的其他诉讼请求。案件受理费50元，由二被告负担。
宣判后，灵武市人民政府不服，提起上诉称，一、原审判决认定“《土地权属界限协议书》中注明以红柳湾村一、二队居民点东侧边缘界线为界、以泽沟中心线为界的权属界限为争议界限”错误，本案存在地界纠纷，不存在权属纠纷。二、原审判决确认《复查结果》无效、撤销《复议决定书》没有事实、法律依据，实属错误。请求：二审法院撤销原审判决，并改判驳回被上诉人的诉讼请求；本案上诉费由被上诉人承担。
被上诉人灵武市临河镇红柳湾村村民委员会辩称，一审法院认定原审被告灵武市临河镇人民政府的《复查结果》系行政裁决，是正确的。上诉人称“涉案的草原系国有草原，不属于任何农民集体所有、使用，在国家‘封山禁牧’政策后，涉案草原早已经被禁止开发使用，不存在任何‘权属争议’的说法，与事实和法律规定不符。”上诉人称“《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《中华人民共和国草原管理法》第十一条第三款均系对农民集体所有草原权的规定，并不适用本案”，以及“《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国草原管理法》第十六条虽规定单位之间的土地（草原）所有权、使用权的争议由县级以上人民政府处理，同样不适用本案”的观点违背法律规定，其理由不能成立；一审法院认定本案事实正确，适用法律正确，判决正确。请求二审法院依法维持一审判决。
原审被告灵武市临河镇人民政府述称，同意上诉人灵武市人民政府的意见。一审判决认定原审被告灵武市临河镇人民政府作出的行政行为无效是错误的。
原审第三人灵武市临河镇下桥村村民委员会述称，同意上诉人灵武市人民政府的意见。一审判决认定原审被告灵武市临河镇人民政府作出的行政行为无效是错误的。
二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国草原管理法》的规定，单位之间的草原使用权产生争议，由当事人协商解决，协商不成的应由县级以上人民政府处理。被上诉人灵武市临河镇红柳湾村村民委员会与原审第三人灵武市临河镇下桥村村民委员会因草原地界产生纠纷。为了解决该纠纷，2015年4月22日，原审被告灵武市临河镇人民政府作出临政发（2015）40号《复查结果》。该《复查结果》虽然仅确定了两个坐标点，但该坐标点的确定足以导致两村之间在草原使用权归属上的差别。根据相关法律规定，原审被告灵武市临河镇人民政府不具有处理单位之间草原使用权的主体资格。上诉人灵武市人民政府针对该《复查结果》于2015年5月19日作出的灵政复决字（2015）02号《复议决定》，亦与相关法律规定不符。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人灵武市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 彭 云
审判员 苗自治
审判员 王 斐
二〇一五年十二月十四日
书记员 胡彬雪
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条?人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第八十九条?人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……