山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）德中行终字第65号
上诉人（原审原告）李曦。
委托代理人田洪建，山东阳光桥律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）德州市规划局，住所地德州市长河大道187号。
法定代表人杨毅，该局局长。
委托代理人张新鹏。
被上诉人（原审第三人）德州锦绣苑房地产开发有限公司，住所地德州市德城区太平街15号。
法定代表人潘炳雷，该公司总经理。
委托代理人张远图。
上诉人李曦因被上诉人德州市规划局建设工程规划许可一案，不服德城区人民法院（2014）德城行初字第33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人李曦及其委托代理人田洪建，被上诉人德州市规划局委托代理人张新鹏，被上诉人德州锦绣苑房地产开发有限公司法定代表人潘炳雷、委托代理人张远图到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2013年12月12日第三人德州锦绣苑房地产开发有限公司作为申请单位向被告德州市规划局申请核发建设工程规划许可证，申请表上有申请单位、设计单位、项目名称、申报内容、申报建筑物基本情况，并有申请单位和设计单位的承诺。另外，申请单位还向被告提交了其为土地使用权人的德国用（2013）第162号国有土地使用权证、德国用（2013）163号国有土地使用权证，还提交了凤凰国际建设工程规划许可总平面图、建设用地规划许可证等材料。2013年12月25日被告德州市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，向第三人德州锦绣苑房地产开发公司核发了建字第371400201300116号建设工程规划许可证，许可德州锦绣苑房地产开发有限公司在德城区三八路以北建设107911.59平方米的凤凰国际小区，并对建设项目规划做了批前公示。
原告李曦以所居住的房屋与被告核发的建设工程规划许可所涉及的建筑相邻，德州市规划局公布的《凤凰国际建设工程规划许可批前公示》中公示的规划严重违背了德州市人民政府德政字（2012）79号文件精神和德州市人大常委会的有关决议，提起行政诉讼，要求撤销被告作出的上述许可。
原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。据此，德州市规划局具有颁发建设工程规划许可证的法定职权。关于原告提出的被告作出的建设工程规划许可，违反“五规划一计划”的问题，以及被告应该在对原卫校1、2、3、4号教职工宿舍楼实施征收完毕后，依法审批第三人的建设规划以及被告作出建设规划依据的规划条件存在重大失误问题。本院认为，被告审查第三人提交的申请建设工程规划相关材料，在不违背德州市德城区控制性详细规划和规划条件的情况下，就应该向第三人履行核发建设工程规划许可的责任，至于被诉行政许可是否违反其他的规划和计划，不属本案审查范围。另外，规划条件是国有土地使用权出让合同的组成部分，该规划条件不能擅自变更，第三人已经取得国有土地使用权，被告依据该规划条件审核第三人建筑工程规划许可，并无不当。本院对原告的上述观点不予采纳。
关于原告提出的被告为第三人颁发的建设工程规划许可证所依据的建设用地许可证是违法的问题。本院认为，建设用地许可是行政规划部门依法作出的具体行政行为，该行为一经作出即具有相应的确定力，在没有法律规定的机关对其确认违法和撤销之前，该证据的效力应予确认。因此，原告认为相关建设用地许可是违法的观点，本院亦不能采纳。
关于原告根据《中华人民共和国国家标准城市居住区设计规范》、《住宅建筑规范》和《住宅设计规范》，原告居住的3号楼储藏室以北39.2米之内不应设计规划有建筑物的问题。本院认为，人民法院对具体行政行为是否合法进行审查的依据是法律和行政法规、地方性法规；人民法院对被告提供的设计部门提供的设计资料，只能形式审查而难以实质审查。原告所述没有充分的证据支持，对其观点，本院不予采纳。
关于原告认为被告明知第三人的建设工程规划与原告及卫校其他居民有重大利害关系，却故意对原告及卫校居民不予理睬，应该举行听证拒不举行，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定的问题。本院认为，被告在作出所诉建设工程规划许可以前，已经对相关内容予以公示，原、被告均没有向法庭提供相关利害关系人要求听证以及提出相关建议的证据材料，被告作出的建设工程规划许可不违背行政许可法的上述规定。
关于原告提出的被告作出的建筑工程规划许可证，违反德州市人民政府专题会议纪要、德州市人民政府德政字（2012）79号文件和德州市人民代表大会常务委员会决议，要求撤销被告作出的建设工程规划许可问题。上述规定是关于国有土地上房屋征收问题，如果政府依法对原告房屋进行征收，房屋所占用的国有土地则依法被收回，收回的国有土地按照相关法律规定进行出让，取得土地使用权的建设单位或者个人依法可以申请建设工程规划许可证。被告对已取得土地使用权的第三人核发建设工程规划许可证，与原告房屋是否被征收没有直接的利害关系。至于被告是否应该根据市政府、市人大常委会的文件和决议改变德州市德城区控制性详细规划和规划条件，不在本案审查范围之内，亦不属人民法院行政诉讼审查范围之内。原告据此要求撤销被告作出的该许可行为于法无据，本院不予支持。
依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。对符合控制性详细规划和规划条件的由城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。被告德州市规划局接到第三人申请，对申请人所提供的德国用（2013）第162号国有土地使用权证、德国用（2013）163号国有土地使用权证、凤凰国际建设工程规划许可总平面图、建设用地规划许可证等材料进行审查，对符合德城区控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，是履行法定职责，并无不当。
综上，原告李曦的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，原审法院判决：驳回原告李曦的诉讼请求。
上诉人李曦不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实错误。（一）一审判决认定“被告提交的证据（7）、（9）系规划条件和德城区控制性详细规划，原告认为应依据市政府、市人大新的文件作出新的规划，合议庭认为原告的观点没有法律依据”是错误的。其错误体现在对证据（7）、（9）的采信上。被上诉人提交的证据（7）德规建条2010-025号规划条件通知书是其为第三人批准建设规划所依据的规划条件，这个规划条件是被上诉人于2010年10月做出的，当时被上诉人所依据的是德州市人民政府2009年10月27日的文件和把原卫校教学区、办公区、卫校宿舍、二轻宿舍区作为一、二、三期工程作出的规划条件。2012年8月23日德州市人民政府根据第三人的申请，已经确定拟将原卫校宿舍的二期开发合并为一期，2012年9月20日德州市人大常委会通过了相关决议批准了市政府关于提请德州市人大常务委员会作出将原卫校宿舍旧城改造补充纳入国民经济和社会发展年度计划（市政府德政字（2012）79号文件）的议案，人大常委会的相关决议要求德州市人民政府按照法定程序办理相关手续并负责监督执行。被上诉人作为规划管理部门应该依据人大的决议，首先应作出新的规划条件，住建部门征收房屋、土地，国土资源部门依法出让土地，这些工作完成后，第三人才能根据新的土地使用权证，作出建设工程规划，被上诉人依法对第三人的建设工程规划进行审查，决定是否颁发建设工程规划许可证。（二）一审判决认为“被告是否根据德州市人民政府德政专纪（2012）16号会议纪要，德州市人民政府德政字（2012）79号文件、市人大的决议改变德城区控制性详细规划和规划条件不在本案审查范围，也不在行政诉讼审查范围，所以被告依据2010年的规划条件做出的建设工程规划许可证是合法的”是完全错误的。一审法院确实无权对德州市人民政府德政专纪（2012）16号会议纪要、德州市人民政府德政字（2012）79号文件、市人大的相关决议进行审查，但是一审法院审查被上诉人所批准的第三人的建设规划是否符合前述三个文件是一审法院的基本职责，如果被上诉人批准的第三人的建设工程规划符合上述文件、决议精神，就是合法的，否则就是非法的。二、被上诉人批准的第三人的建设工程规划没有合法依据。（一）从《中华人民共和国城乡规划法》、《山东省城乡规划条例》等相关法律规定可以看出，被上诉人为第三人颁发建设工程规定许可证应遵循的基本原则是：第三人提出申请的建设工程规划应该符合“五规划一计划”，既符合德州市总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划，土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划及年度计划，近期建设规划。上诉人虽然看不出第三人的建设工程规划是否符合被上诉人提交的德州市控制性详细规划，但是，从德州市人民政府的文件、德州市人大常委会的决议我们可以看出，德州市人民政府要求第三人在这块土地上建设的是大型的城市综合体，其建设用地不仅包括了第三人现在申请的建设工程规划用地，还包括原卫校宿舍1、2、3、4号楼拆迁后的用地。如果第三人依据被上诉人现在为其颁发的建设工程规划许可证进行建设的话，就会形成在中心大片已经建成了一些建筑，仅仅四周遗留星星点点的零星土地，德州市人民政府德政字（2012）79号规定的大型城市综合体则无法形成。被上诉人为第三人颁发建设工程规划许可证所依据的条件是2010年的规划条件，存在重大失误，这也是2012年第三人的母公司申请，德州市人民政府研究同意，并提请德州市人大常务委员会作出将原卫校宿舍旧城改造补充纳入国民经济和社会发展年度计划的原因。（二）从德州市人民政府的上述文件和德州市人大常委会的决议可以得出以下结论：第一，第三人的建设规划应该包含的区域为德州卫校教学区、办公区及1、2、3、4号宿舍楼征收拆迁后的区域共计43480平方米的土地，而不仅仅是原德州卫校办公和教学区的33814平方米的土地；第二，该区域的建设项目为按照规划设计条件，建设大型商业服务型设施和大型城市综合体项目；第三，将卫校1、2、3、4号宿舍楼征收后和原来已经出让给第三人的教学、办公用地，一并规建设是第三人的母公司申请的，并经市政府同意、市人大常委会审议批准的；第四，将卫校1、2、3、4号宿舍楼征收后和原来已经出让给第三人的教学、办公用地，一并规划建设已经纳入了国民经济和社会发展年度计划
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即建设单位的建设规划应当符合的“五规划一计划”的“一计划”；第五，被告作为管理建设规划的政府职能部门自始至终参与了将卫校1、2、3、4号宿舍楼征收后和原来已经出让给第三人的教学、办公用地一并规划建设的各项工作；第六，被告作为管理建设规划的政府职能部门应该按照德州市人大常委会的决议，履行按照法定程序办理待卫校宿舍1、2、3、4号宿舍楼征收后和原来已经出让给第三人的教学、办公用地，一并规划建设的规划手续
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即做好建设规划的“五规划一计划”中的“五规划”，作为审批建设单位建设规划的依据；第七，2010年的仅仅对原卫校教学、办公区域的土地作为规划条件建设规划依据的情况已经在2012年9月20日彻底废止；第八，德州市住建局已经制定了卫校1、2、3、4号楼的征收方案，征收正在进行当中；第九，诚如被告所言，建设规划应该在征收完毕以后，被告就应当等到1、2、3、4号楼征收完毕以后，依法审批第三人的建设规划，确定是否给予许可；第十，如果被告和第三人不按照市政府德政专纪（2012）16号专题会议纪要和市政府德政字（2012）79号文件和市人大常委会的决议作出或批准建设规划，须经德州市人民政府重新研究方案并经市人大常委会作出新的决议。（三）被告为第三人颁发的“建设工程规划许可证”所依据的“建设用地许可证”是错误的。根据德州市人民政府德政专纪（2012）16号会议纪要、德州市人民政府德政字（2012）79号文件和市人大的相关决议，第三人的建设规划用地应该包含的区域为德州卫校教学楼、办公区及1、2、3、4号宿舍楼征收拆迁后的区域共计43480平方米的土地，而不仅仅是原德州卫校办公和教学区的33814平方米的土地。（四）被告的行政许可行为严重违反了其他法律规定。按照《中华人民共和国国家标准城市居住区规划设计规范》、《住宅设计规范》和《住宅建筑规范》的规定，住宅应具有与其居住人口规模相适应的公共服务设施、道路和公共绿地，与其他建筑物之间要保持规定的防火间距、日照间距及防洪、急救等其他安全间距。被告为第三人批准的建设规划紧贴着原告人的储藏室墙根，没有留出任何应该留出的空间，而为德州市人民检察院宿舍墙东边院外都留出了安全间距，对院内的领导居住的四号楼也留足了空间。卫校宿舍3号楼作为既有住宅，在不拆迁的情况下应当具备通行、安全等基本条件，并且应在规划条件、规划图等规划文件上明确标示。三、被告颁发的建字第371400201300116号建设工程规划许可证程序违法。被告认为德政专纪（2012）16号会议纪要和德州市人民政府德政字（2012）79号文件讲的是征收、拆迁问题，从征收、拆迁到规划跨越着好多程序，所以，他们批准的规划程序合法。但依据常识，建设规划应该在征收、拆迁之后，即被告为第三人批准的建设规划应该在卫校宿舍的1、2、3、4号楼征收拆迁后连同原教学、办公区一并规划建设，在卫校宿舍的1、2、3、4号楼征收、拆迁之前被告就批准了第三人的建设规划程序违法。四、被告人和国土资源管理部门有重大犯罪嫌疑，法院应该依职权将犯罪线索移交纪检监察、人民检察院等司法机关进一步调查。综上，一审法院认定的基本事实是错误的，被上诉人为德州锦绣苑房地产开发有限公司颁发的“建设工程规划许可证（建字第371400201300116）”的依据严重违法、程序违法，极大地侵害了原告及卫校其他居民的合法权益。因此，请求：一、撤销德城区人民法院（2014）德城行初字第33号行政判决；二、判令撤销“凤凰国际”项目的现有规划；三、诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人德州市规划局答辩称：一、一审法院认定事实清楚。被答辩人提及市政府和人大相关决议都是针对房屋征收问题，不涉及规划审批问题，更未涉及控制性详细规划和地块规划条件的修改问题，我局不存在违背上述文件的可能性。我局出具规划条件对原卫校地块进行统一规划，允许分两期实施。规划条件涵盖整个原卫校地块，不仅仅包括一期部分，也包括了尚未拆迁的二期部分。待二期用地熟化完成后，也将遵循原规划条件进行规划审批。规划条件已作为土地使用权出让合同的组成部分，对政府及土地受让人具有法律约束力。根据政府公信原则，不可轻易变更。二期用地范围内房屋征收拆迁与否，不影响已生效的规划条件实施和效力。行政诉讼适用法律、法规，参照规章。一审法院只对具体行政行为的合法性进行审查，不予审查上述文件于法有据。二、我局许可行为适用法律正确。经表面性审查，第三人提报材料真实、合法、齐全，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款及《山东省城乡规划条例》第五十条相关规定。上述材料均已作为证据提交一审法院。根据《行政许可法》第四十二条规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。在第三人申报材料符合相关要求情况下，我局无权不予许可。三、我局许可程序合法。2013年12月12日，第三人德州锦绣苑房地产开发有限公司申请德城区三八路以北凤凰国际项目的建设工程规划许可。我局于2013年12月16日至12月22日履行了批前公示程序后，公示期间未接到有效异议和听证申请。2013年12月25日，我局向第三人德州锦绣苑房地产开发有限公司核发了建字第371400201300116号《建设工程规划许可证》。综上所述，我局核发《建设工程规划许可证》的具体行政行为依据充分，程序合法。一审法院认定事实清楚，适用法律得当，审判程序合法，上诉人的诉请不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人德州锦绣苑房地产开发有限公司答辩称：一、德州市规划局依法向第三人核发的建字第371400201300116号《建设工程规划许可证》，是该局依据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，履行法定职权的合法行为。二、根据《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。本案上诉人提供的德州市政府文件和市人大决议不是人民法院审查德州市规划局向第三人核发《建设工程规划许可证》这一具体行政行为是否合法的依据。三、德州市人民政府文件和人大决议内容是关于国有土地上房屋征收问题，如果政府依法对上诉人房屋进行征收，房屋所占用的国有土地则依法被收回，收回的土地再按照法定程序进行出让，对于依法取得土地使用权的建设单位或个人依法可以申请建设工程规划许可证。作为第三人，也不必然会取得上诉人房屋所占用的土地使用权，所以德州市规划局依法对已取得土地使用权的第三人核发《建设工程规划许可证》，与上诉人房屋是否被征收没有直接的利害关系。综上，上诉人以德州市规划局向第三人核发《建设工程规划许可证》的具体行政行为违反了德州市人民政府会议纪要、文件以及市人大常委会决议为由，要求撤销“凤凰国际”项目现有规划，没有依据。一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院审理查明的事实与原审法院认定事实一致。
本院认为：
关于一审法院认定事实问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款的规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。上诉人李曦认为原审法院采信了证据（7）规划条件通知书和证据（9）2010年11月山东省德州市德城区控制性详细规划，从而导致认定事实错误。本院认为，虽然上诉人主张德州市人大常委会作出了相关决议、德州市人民政府作出了德政专纪（2012）16号会议纪要和德政字（2012）79号《德州市人民政府关于提请将原卫校宿舍旧城改造项目补充纳入国民经济和社会发展年度计划的议案》，但作为被上诉人作出被诉《建设工程规划许可证》依据的山东省德州市德城区控制性详细规划和规划条件并未经有权机关依照《中华人民共和国城乡规划法》和《山东省城乡规划条例》规定的法定权限和程序进行修改，其既定效力应予尊重，原审法院对于该两项证据的采信并无不当，原审判决认定事实正确。对上诉人李曦的该项上诉请求，本院不予支持。
关于被诉行政许可行为合法依据问题。依据中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款和《山东省城乡规划条例》第五十条的规定，被上诉人德州市规划局在接到德州锦绣苑房地产开发有限公司申请后，依据德州市德城区控制性详细规划和国有土地使用权出让合同所附的建设用地规划条件，对申请人所提供的国有土地使用权证、建设用地规划许可证、凤凰国际建设工程规划许可总平面图、项目现状地形图等材料进行审核，认为符合规划设计要求，并经公示后核发了建设工程规划许可证。因此，该行政许可行为符合法定程序，具有法律依据；同时，上诉人李曦主张第三人提出申请的建设工程规划应该符合“五规划一计划”的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《山东省城乡规划条例》的相关规定，上诉人主张的“五规划一计划”，各职能部门在编制过程中均依法经过了人大审议或者政府审批，彼此之间互为依据、相互衔接，其具体要求能够体现在控制性详细规划和规划条件中，被上诉人据此作出的行政许可并无不当。据此，对上诉人的该项上诉主张，本院不予支持。
关于上诉人庭审中认为被诉行政许可行为违反相关设计规范，侵犯了其空间使用权的问题。本院认为，被上诉人德州市规划局许可德州市锦绣苑房地产开发有限公司在该公司已取得使用权的国有土地范围内进行规划建设，既无证据证明影响其相邻权，也无证据证明影响到上诉人李曦的空间使用权。据此，对上诉人李曦的该项上诉理由，本院不予采纳。
关于上诉人主张被上诉人和国土资源部门有重大犯罪嫌疑，法院应依职权将犯罪线索移交纪检监察、检察院等机关调查的问题。上诉人并未提交任何有效证据支持其主张，因此，本院对上诉人的该项上诉请求亦不予支持。
综上，上诉人李曦的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李曦承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鲲
审 判 员 师延锋
代理审判员 宋冬梅
二〇一四年十月十六日
书 记 员 袁 娜