浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙温行初字第12号
原告李方鹏。
委托代理人王杰君。
被告苍南县人民政府。
法定代表人黄荣定。
委托代理人陈锡文。
被告苍南县国土资源局。
法定代表人林杰。
委托代理人黄孟恒。
委托代理人陈立启。
被告苍南县住房和城乡规划建设局。
法定代表人虞亦杭。
委托代理人董文显。
原告李方鹏诉苍南县人民政府、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局房屋行政强制一案，于2014年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于2014年2月24日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月10日公开开庭进行了审理。原告李方鹏及其委托代理人王杰君，被告苍南县人民政府的委托代理人陈锡文，被告苍南县国土资源局的委托代理人黄孟恒、陈立启，被告苍南县住房和城乡规划建设局的委托代理人董文显到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李方鹏诉称：2013年7月10日，浙江苍南工业园区管理委员会、被告苍南县国土资源局和被告苍南县住房和城乡规划建设局联合强制拆除了原告所有的坐落于苍南县灵溪镇华山村2-56幢后的一间一层房屋。三被告在强制拆除该房屋前未作出强制拆除行政处理决定，违反法定程序，且存在超越职权的违法情形。被告苍南县国土资源局和被告苍南县住房和城乡规划建设局以及苍南县人民政府的派出机构浙江苍南工业园区管理委员会均没有行政强制执行的法定职权。浙江苍南工业园区管理委员会不能独立承担法律责任，其行为产生的法律后果应由被告苍南县人民政府承担。综上，请求确认三被告于2013年7月10日强制拆除原告房屋的行为违法。
原告李方鹏在举证期限内提供了以下证据：1.《房产登记证明书》，用以证明涉案房屋、土地于50年代经过合法登记，权属清晰；2.苍南县灵溪镇华山村民委员会出具的《证明》，用以证明原告父亲李传迪在华山村411-412号房屋后面（即原告诉称的2-56幢后、被告所称的413号后）有四间房屋，其去世后房屋归四个儿子所有；3.现场照片，用以证明被告强制拆除原告房屋的违法行为和事实；4.《关于李方回申请公开政府信息的答复》，用以证明苍南县住房和城乡规划建设局在2007年12月31日前后没有对灵溪镇华山村宅基地上的房屋发放过房屋所有权证，将原告房屋认定为违法建筑无依据；5.《苍南县政府信息公开申请表》、《政府信息不予公开决定书》，用以证明被告没有对华山村村民住宅用地进行过土地使用权属调查，认定原告建房违反土地管理法规定无依据；6.《国土资源部政府信息公开告知书》，用以证明组建于1998年的国土资源部不掌握1992年苍南县灵溪镇范围的航片，被告以1992年10月31日国土资源部的航拍片作为房屋是否合法的认定依据不当。
被告苍南县人民政府辩称：涉案房屋建于近期，没有办理用地审批和规划许可手续，违反我国土地管理法、城乡规划法等法律法规规定，属依法应予拆除的违法建筑。苍南县住房和城乡规划建设局等部门在查清事实后，已对原告作出限期拆除通知。原告逾期不拆除，相关部门依据城乡规划法及苍南县人民政府的责成决定，组织人员强制拆除了涉案房屋。该强制拆除行为依据正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告苍南县国土资源局的答辩意见与被告苍南县人民政府一致。
被告苍南县住房和城乡规划建设局辩称：被诉具体行政行为合法。涉案房屋位于灵溪镇规划区内，未办理建设工程规划许可手续，也未取得合法权属，系违法建筑。浙江苍南工业园区管理委员会、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局联合予以拆除并无不当。请求维持被诉具体行政行为。
被告苍南县人民政府、苍南县国土资源局在举证期限内提供了以下证据：1.国土资源部1992年10月31日航拍图（局部）；2.《关于苍南工业园区（山海协作区）房屋拆迁调查情况》；3.1998年航测图；4.2003年现状图；5.《温州灵江山海协作区房屋拆迁调查汇总表》；6.照片，证据1-6用以证明原告房屋建于近期，系未经合法审批擅自建设的违法建筑；7.《通知》，用以证明相关部门对原告的违法建设行为作出限期拆除通知；8.灵溪中心城区用地规划图，用以证明涉案房屋位于城市规划区内；9.《苍南县委、苍南县人民政府关于印发〈苍南县违法用地、违法建设管理责任追究暂行办法〉的通知》，用以证明苍南县人民政府已经一次性责成有关部门对相关违法建筑予以拆除。10.《中共苍南县委、苍南县人民政府关于成立浙江苍南工业园区管理委员会的通知》（苍委发（2006）77号）、《关于浙江苍南工业园区管理委员会工作职责、内设机构和人员编制规定的通知》（苍编（2007）14号），用以证明浙江苍南工业园区管理委员会是苍南县人民政府的派出机构。被告苍南县住房和城乡规划建设局在举证期限内提供的证据与上述证据1、4-8相同。
被告苍南县人民政府、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局在庭审中陈述其作出被诉行政行为的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据认证如下：原、被告对双方提供的照片的真实性均无异议，可以证明原告房屋被拆除前的现状，本院予以采信。三被告提供的证据7《通知》对涉案房屋建造时间、认定为违法建筑所适用的法律依据等内容均未明确，且根据该通知注明的内容，原告如未按通知要求自行拆除涉案建筑的，相关部门将依法予以立案，作出行政处罚并执行强制拆除，可见该通知并非强制执行依据，不能证明三被告在实施被诉强制行为前已经对原告作出行政处理决定，仅能证明三被告拆除涉案房屋前曾向原告发过该通知的事实。三被告提供的证据1-5、8所待证的事实，系对原告的房屋是否属违法建筑进行认定并依法作出作为强制行为依据的行政处理决定时应当调查确认的事实，与本案行政强制行为不具关联性，本院不予采信。三被告提供的证据9与《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定不符，不能证明苍南县人民政府已经对强制拆除原告房屋作出责成文件，本院不予采信。原告对被告提供的证据10无异议，本院予以采信。原告提供的证据1-2、4-6与本案缺乏关联性，本院不予采信。
根据以上采信的证据结合当事人的陈述，本院确认以下事实：
原告李方鹏在苍南县灵溪镇华山村413号后建有一间一层房屋。2013年6月28日，浙江苍南工业园区管理委员会、被告苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局共同署名发出通知，在灵溪镇华山村413号后原告的房屋上予以张贴。该通知内容如下：“你单位（户）未经批准，擅自在华山村413号后建一间一层砖木结构，已涉嫌违反我国土地管理及城乡规划法律法规的相关规定，依法应当退还非法占有的土地并自行拆除地上建筑物。为此，特通知你单位（户）在2013年7月1日前自行腾空并拆除建筑物。否则，相关部门将依法予以立案，作出行政处罚并执行强制拆除。特此通知！注：本通知书系行政指导性行为，若不听从，将承受行政处罚及强制拆除等后果。”原告未在上述期限内拆除。2013年7月10日，浙江苍南工业园区管理委员会、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局联合组织人员强制拆除了上述房屋。原告不服该强制拆除，向本院提起行政诉讼。
另查明，浙江苍南工业园区管理委员会是苍南县人民政府的派出机构。
本院认为：1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”可见，房屋建造时间以及是否位于城市规划区内是适用以上具体法律条文认定该房屋属于违法建筑的前提条件。本案中，浙江苍南工业园区管理委员会、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局虽向原告发出通知要求其自行拆除涉案房屋，但该通知并未对涉案房屋的建造时间以及是否属严重影响城市规划或无法采取改正措施消除影响的违法建筑作出认定，且明确注明原告如不按通知要求自行拆除房屋，相关部门将另行予以立案处罚并强制拆除，该通知并非被诉行政强制行为的执行依据。三被告在该通知之后并没有作出行政处罚决定或者限期拆除决定，在此情况下，三部门直接实施被诉强制拆除行为缺乏事实根据。
《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定：“城乡规划主管部门作出责令限期拆除、限期改正的决定后，当事人逾期不拆除或者逾期不改正的，城乡规划主管部门应当自逾期之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门采取强制拆除或者代为改正，强制拆除或者代为改正的费用由违法行为人承担。”退一步讲，即便城乡规划主管部门已对原告作出限期拆除决定，根据以上法律法规规定，也应在当事人逾期不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的情况下，由城乡规划主管部门报本市、县人民政府书面责成有关部门强制拆除。且在实施强制前，应依法履行催告等法定程序。浙江苍南工业园区管理委员会、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局本身均没有强制拆除房屋的职权，又没有报经苍南县人民政府作出强制拆除涉案房屋的书面责成文件，因此，三部门直接强制拆除该房屋，超越职权，程序违法。
综上，在未作出限期拆除决定且缺乏苍南县人民政府责成文件的情形下，浙江苍南工业园区管理委员会、苍南县国土资源局、苍南县住房和城乡规划建设局直接强制拆除涉案房屋，缺乏事实根据和职权依据，且程序违法。原告请求确认该强制拆除行为违法，理由正当，应予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告苍南县人民政府、苍南县住房和城乡规划建设局、苍南县国土资源局于2013年7月10日强制拆除原告李方鹏位于苍南县灵溪镇华山村413号后的一间一层房屋行为违法。
本案受理费50元，由被告苍南县人民政府、苍南县住房和城乡规划建设局、苍南县国土资源局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：19×××01，开户行：农行杭州市西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理。
审 判 长 许旭东
审 判 员 苏子文
人民陪审员 李超超
二〇一四年四月十七日
书 记 员 叶 恒