湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）湘行终940号上诉人（原审原告）史振东，男，汉族，住湖南省长沙市望城区。委托代理人杨佳，湖南联合创业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市望城区人民政府，住所地长沙市望城区雷锋北大道1688号。法定代表人范焱斌，区长。委托代理人尹伟博，该区政府工作人员。委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市人民政�，住所地长沙市岳麓大道***号。法定代表人胡衡华，市长。上诉人史振东因与被上诉人长沙市望城区人民政府土地行政管理及被上诉人长沙市人民政府行政复议决定一案,不服长沙市中级人民法院于2016年6月21日作出（2015）长中行初字第00172号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。长沙市中级人民法院经审理查明：1993年11月22日，原告史振东之子史治国向原望城县国土资源局提交了《望城县个人建房用地呈报表》。1993年11月29日，史治国户取得了望国土字第022727号《个人建房用地许可证》，被准许在城关镇××路城××广场西南角山地建房。1994年7月6日，史治国向原望城县国土资源局提交了《土地登记申请书审批表》，表中记载：法人代表姓名史振冬，土地坐落望城县城关镇郭亮南路，权属性质为国用，申请登记的依据为建房证望国土字第022727号。原望城县国土资源局对申请人的用地申请进行了地籍调查，地籍调查表记载土地使用者名称为史振东，土地坐落郭亮南路，地籍号1017003，地籍调查结果审核意见为“权属合法、界址清楚”。1994年9月24日，原望城县人民政府向(史振冬)史治国核发了望国用(94个)字第1210号《国有土地使用证)，将望城县城关镇郭亮南路66.4平方米的土地登记在(史振冬)史治国名下，涉案土地地号为1017003。2014年3月26日，湖南省人民政府作出(2014)政国土字第521号《农用地转用、土地征收审批单》，主要内容为：申请用地单位为望城县国土资源局，被用地单位为长沙市望城区高塘岭街道裕农村、喻家坡街道原佳村、喻家坡社区，建设项目名称为旺旺路城市综合体项目扩征用地，申请用地总面积为0.7742公顷。史振东所持望国用(94个)字第1210号《国有土地使用证》所载地块位于该审批单所附红线图范围内。望城区政府经查实，望国用(94个)字第1210号《国有土地使用证》将集体土地错误登记为国有土地，于2014年4月28日向史振东作出了《撤销史振东所持有的地籍调查表编号为1017003的告知书》，将拟作出的行政处理决定的事实、理由及享有的陈述、申辩和听证的权利告知史振东。2014年5月23日，望城区政府向史振东送达了《听证通知书》。2014年6月5日，望城区政府召开听证会，听取了史振东的陈述和申辩意见。2015年4月1日，望城区政府以史振东取得的望国用(94个)字第1210号《国有土地使用证》国有土地权属认定错误、审批程序和手续不合法，导致所载地块集体土地被错误登记为国有为由，作出望府案土字[2015119号《行政处理决定书》，撤销史振东所持国土证。史振东不服，向长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）申请行政复议，长沙市政府于2015年7月15日作出长政复决字[2015]第337号《行政复议决定书》，维持了望城区政府望府案土字[2015)19号《行政处理决定书》。史振东不服，向本院提起行政诉讼。另查明，至2014年，史振东房屋所在的望城县城关镇郭亮南路涉案地块仍系农民集体所有的土地。又查明，望城县于2011年6月撤县设区，望城县人民政府名称变更为长沙市望城区人民政府。长沙市中级人民法院审理认为，被告望城区政府依法具有确认本辖区内农民集体土地所有权和国有土地使用权并核发证书的法定职权。望城区政府为原告史振东核发国有土地使用证时，史振东房屋所在地属于望城区政�管辖范围，望城区政府自行纠错撤销该国有土地使用证，作出该处理决定主体合法。土地征收应由法定机关依法定事由通过法定程序进行，史振东房屋所在地的土地性质至2014年湖南省人民政府作出审批单时仍是农民集体所有，但望城区政府于1994年在该集体土地上办理了望国用(94个)字第1210号《国有土地使用证》，明显违法。望城区政府在为史振东办理涉案土地使用权登记时，负有审查不严的责任，其基于对颁发的《国有土地使用证》土地性质认定错误、登记错误而作出了望府案土字[2015]19号《行政处理决定书》，符合法律规定。同时，望城区政府作出行政处理决定之前，通知史振东拟作出处理决定的事实、理由和依据，并告知其享有听证的权利；在史振东申请听证后，依法组织了听证，听取了史振东的陈述和申辩并作了笔录，程序合法。关于行政相对人的问题，经查，地籍调查表中的地籍号为1017003，地籍调查表中的土地使用者记载为史振东，该地籍号与涉案《国有土地使用证》中的地号相对应，且《国有土地使用证》中也记载了史振东为土地使用者。另外，在听证程序及行政复议过程中，史振东均未就行政相对人问题提出异议，故望城区政府将涉案土地使用者确定为史振东已尽到了必要审查义务，并无不妥。关于法律适用的问题，按照行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定这一基本原则，望城区政府以史振东国有土地使用证所载地块权属来源认定错误，审批程序和审批手续不合法为由，根据《中华人民共和国土地管理法》(1988年修订)第六条、第十条，《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款的规定，撤销史振东取得的望国用(94个)字第1210号《国有土地使用证》是正确妥当的。但是，史振东在当时特定的法制环境和特定历史背景下取得国有土地使用证，其信赖利益应予保护，但此系另一法律关系，可以通过其他合法途径予以解决。被告长沙市政府复议程序合法，复议决定认定事实清楚，适用法律正确。长沙市政府收到原告史振东的复议申请后，依法向史振东送达相关副本材料，并听取了史振东的复议意见，其在查清案件事实的基础上作出的复议决定符合法律规定。综上，被告望城区政府作出望府案土字[2015)19号《行政处理决定书》主体职权有据，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告长沙市政府复议程序合法，作出的复议决定符合相关�律规定。原告史振东的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告史振东的诉讼请求。本案受理费50元，由原告史振东负担。上诉人史振东不服原审判决，提起上诉称：一、原审判决认定涉案土地属于集体土地，被上诉人望城区政府自行纠错撤销涉案土地的国有土地使用证的行为合法，没有事实和法律依据。理由：1、上诉人已提交充分证据证明涉案土地系国有土地，上诉人取得的《国有土地使用证》合法有效。上诉人提交的土地登记相关资料均记载涉案土地为国有土地，尤其是其中的《望城县人民政府建制镇集城镇国有土地使用权初始登记划拨决定书》记载：该宗土地位于望城县，1984年经批准设立行政建制的高塘岭建制镇集城区范围，根据《中华人民共和国城市规划法》第三条、《中华人民共和国土地管理法》第六条、《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、第三条、第十四条等规定，该宗土地属国有建制镇集城镇国有建设用地。2、被上诉人望城区政府未提交证据证明涉案土地属于集体土地。望城区政府撤销上诉人《国有土地使用证》的依据为(2014)政国土字第521号《农用地转用、土地征收审批单》及所附的红线图，而该审批单及红线图并非确定物权归属的法定依据，且红线图是望城区政府为了达到少支付房屋征收补偿费故意误导省政府而向省政府自行申报的，并非省政府对此进行的确权。二、原审判决认定被上诉人望城区政府作出行政处理决定的程序合法，没有事实和法律依据。理由：1、上诉人在取得《国有土地使用证》之前，望城区政府已经按照《土地登记办法》第二十六条：“依法以划拨方式取得�有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记”的规定对涉案土地进行了所有权确权，即依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条：“国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有，继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权”的规定，将涉案土地确定为国有土地，然后对涉案土地实施了土地划拨的行政行为，确定上诉人的国有土地使用权，最后才有本案诉讼的土地登记行政行为。2、望城区政府上述行为实为三个具体行政行为，即对涉案土地确权行政行为；对涉案土地土地划拨行政行为；对涉案土地登记的行政行为。而望城区政府撤销的仅仅是第三个行政行为登记行为，�果望城区政府要进行纠错程序，也应先行撤销前两个行政行为。因此，望城区政府仅撤销第三个行政行为程序违法。三、原审判决认定史振东为行政相对人的事实认定错误，没有事实和法律依据。理由：望国用(94个)字第1210号《国有土地使用证》所登记的土地使用权人为“史治国（史振冬）”，物权应当以登记为准，因此望城区政府行政的对象应为史治国。原审判决无视物权法的规定，认为地籍调查表记载的使用者为史振东，属于事实认定错误。四、原审判决认定被上诉人望城区政府适用法律正确系事实认定错误，没有事实和法律依据。理由：1、根据《中华人民共和国土地管理法》第八条：“城市市区的土地属于国家所有……”之规定，上诉人所在的高塘岭镇为建制镇，属于法律规定的城市范畴，涉案土地依法属于国家所有。2、根据《中华人民共和国土地管理法�施条例》第二条：“下列土地属于全民所有即国家所有：……(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”之规定，高塘岭镇的居民全部转为了城镇居民，涉案土地也应属于国家所有。望城区政府未提交证据证明高塘岭镇居民未全部转为城镇居民。五、原审法院认为长沙市政府复议决定事实认定清楚系事实认定错误。理由同上。综上，一审判决认定事实错误，请求二审法院依法查明事实，为上诉人主持公道，依法纠正一审错误且极不公正的判决，以维护法律的尊严，维护上诉人的合法权益。被上诉人望城区政府答辩称：一、原审判决认定涉案土地属集体土地事实清楚，证据确凿。理由：1、上诉人史振东1993年取得的望国土字第022727号《个人建房用地许可证》，是经过村集体经济组织呈报后审批的建房许可�，可以证明系集体所有的土地。2、湖南省人民政府于2014年3月26日作出（2014）政国土字第521号《农用地转用、土地征收审批单》前，对涉案土地性质调查核实，史振东住所处属集体土地。原望城县政府1994年向史振东核发望国用（94个）字第1210号《国有土地使用证》将集体土地错误登记为国有土地。二、望城区政府作出的望府案土字[2015]19《行政处理决定书》程序合法、主体适当。理由：1、因土地权属性质登记错误，望城区政府于2014年以来，先后向史振东等人作出了《撤销史振东所持有的地籍调查表编号为1017003的告知书》、《听证通知书》，将拟作出的行政处理决定事实、理由、享有的陈述、申辩和听证的权利告知了史振东。2、望城区政府于2015年4月1日作出望府案土字【2015】19号《行政处理决定书》，认定史振东取得的望国用（94个）字第1210号《国有土地使用证》土地权属认定错误、审批程序和手续不合法，决定撤销史振东所持国土证，并下达行政处理决定书。望城区政府作出该决定，是依据法律的授权对本辖区内农民集体土地所有权和国有土地使用权作出的处理，且程序合法。史振东认为望城区政府上述行政行为涉及对土地进行确权、划拨和登记，应当一并撤销，单独撤销登记行为程序违法。答辩人认为前两个行为是登记行为的过程性、阶段性行为，在作出撤销原错误颁发的《国有土地使用证》决定书时已一并处理，史振东该理由不能成立。三、史振东住所地是否属于建制镇范围的问题。经核实，史振东住所原系农村集体经济组织，在原同一时段内，还颁发了大量的集体土地使用权证。故上诉人史振东认为属于建制镇，其土地属于国有的上诉理由不能成立。该宗土地的地籍调查表上登记名为史振东，国有土地使用权证上已记载了土地使用者为史振东，在听证过程中，史振东也未提出行政相对人主体问题，故望城区政府在查实事实的基础上以史振东作为行政相对人处理适当。综上，原审法院认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法，请求依法驳回上诉，维持原判。被上诉人长沙市人民政府未提交书面答辩。双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院根据一审确认的证据，另查明以下事实：望城区政府作出撤销史振东所持国土证使用证的《行政处理决定书》中，对史振东所持国土使用权证的信赖利益保护问题表述称“如对行政相对人合法权益造成损失的，按照望城区政府区长办公会议纪要[2014]49号�定的标准进行补偿”。此后，望城区政府就史振东的信赖利益保护和腾地拆迁等问题与其进行过协商，并将应当补偿史振东的标准及金额予以了公示，因史振东对土地性质及补偿标准提出异议，协商未果。上诉人史振东因不服望城区政府对其作出望府案土字[2015)19号《行政处理决定书》和长沙市政府长政复决字[2015]第337号《行政复议决定书》，向长沙市中级人民法院提起行政诉讼，具体请求为：1、撤销被告望城区望府案土字[2015)19号《行政处理决定书》；2、由两被告承担本案的诉讼费用。二审查明的其他事实与一审认定的案件事实无异。本院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第六条、第十条之规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农�集体所有。未经法定的农用土地转用、土地征收程序，土地权属和用途不得随意变更。本案中，史振东原望城县城关镇郭亮路农民集体所有的土地上建房屋，在未办理土地使用权属变更登记的情况下，取得的望国用(94个)字第1210号《国有土地使用证》权属来源不合法。望城区政府基于其在本辖内确认农民集体土地所有权和国有土地使用权并颁发证书的法定职权，依据《湖南省行政程序规定》第一百五十八第一款、第一百六十二条第一款之规定，对其错误登记行为予以自行纠正，作出的望府案土字[2015]19号《行政处理决定书》并无不当。在作出该行政处理撤销决定之前，望城区政府通知了史振东拟作出处理决定的事实、理由和依据，并告知了其享有听证的权利；在史振东申请听证后，依法组织了听证，听取了其陈述和申辩，程序合法。望城区政府基于原望城县国土部�地籍调查和县政府发证情况，确定史振东为行政相对人并无不当。长沙市政府基于上述事实并依照复议程序对史振东作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。虽然，导致史振东取得上述国有土地使用权证不合法的原因是望城区政府不依法行政所造成。但是，望城区政府在作出撤销史振东所持国有土地使用证的行政处理决定时，考虑到可能会对其合法权益造成损害，在行政处理决定中告知若对行政相对人合法权益造成损害的，按照望城区政府区长办公会议纪要[2014]49号确定的标准进行补偿。鉴于史振东在一审诉讼提出的请求事项中未涉及信赖利益受到损害的补偿或赔偿问题，因此史振东可以通过其他合法途径寻求救济。综上，上诉人史振东的上诉理由不能成立，不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，依法应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，决定如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人史振东负担。本判决为终审判决。审判长  周志刚审判员  李隽明审判员  彭斌韬二〇一七年九月十一日书记员  龙邦宁