贵州省玉屏侗族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）玉行初字第1、3号
原告玉屏侗族自治县平溪镇枹木垅村河边村民组（以下简称河边村民组）。
代表人吴钦有，村民组长。
委托代理人范琴英，贵州黔鹰律师事务所律师。
原告玉屏侗族自治县平溪镇枹木垅村桥边村民组（以下简称桥边村民组）。
代表人吴钦平，村民组长。
委托代理人雷达，贵州万木春律师事务所律师。
委托代理人雷国忠，贵州万木春律师事务所律师。
被告玉屏侗族自治县人民政府（以下简称县人民政府）。
地址：玉屏侗族自治县平溪镇红花路。
法定代表人杨德振，县长。
委托代理人邹红梅，鸿丰律师事务所律师。
委托代理人罗泽发，玉屏侗族自治县国土资源局工作人员。
原告河边村民组和原告桥边村民组诉被告县人民政府土地行政确认纠纷一案，原告河边村民组于2013年12月19日向本院提起行政诉讼，原告桥边村民组于2013年12月25日向本院提起行政诉讼。本院于2013年12月19日和12月25日分别受理后，于2013年12月20日和12月30日分别向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月17日公开开庭进行了合并审理，原告河边村民组的代表人吴钦有及其委托代理人范琴英，原告桥边村民组的代表人吴钦平及其委托代理人雷达、雷国忠，被告县人民政府的委托代理人邹红梅、罗泽发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为是：河边村民组与桥边村民组为平溪镇枹木垅村白岩坝店门口土地权属发生争议，县人民政府受理后，于2013年8月19日根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《确定土地所有权和使用权若干规定》第十一条和《国家土地管理局对山东省土地管理局有关黄河滩涂地权属问题的复函》（（1997）国土函字第55号）的规定，作出玉府发（2013）34号《关于平溪镇枹木垅村白岩坝店门口土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），将争议地0.5亩土地明确为桥边村民组所有，其余土地属国有。
原告河边村民组和原告桥边村民组均不服《处理决定》，向铜仁市人民政府申请行政复议，行政复议结果为维持该《处理决定》。
被告县人民政府分别于2013年12月30日和2014年1月6日提交了作出被诉具体行政行为的下列证据以及证明目的：
1.平溪镇人民政府请求报告、县人民政府处理意见各1份。拟证明案件来源情况。
2.土地权属争议纠纷申请书3份。拟证明桥边村民组向县人民政府提出解决土地争议的请求。
3.土地权属争议纠纷申请书4份。拟证明河边村民组向县人民政府提出解决土地争议的请求。
4.玉屏侗族自治县国土资源局《土地权属争议案件受理通知书》、《答辩通知书》、送达回证各2份。拟证明县人民政府依法受理两申请人提出的确权申请。
5.《土地承包登记清册》和二轮《土地承包证》等。拟证明河边村民组在行政确权程序中提交的证明其在争议地内有土地所有权的事实。
6.《荒山承包登记清册》和二轮《土地承包证》等。拟证明桥边村民组在行政确权程序中提交的证明其在争议地内有土地所有权的事实。
7.证明3份、民事案件部分庭审记录复印件1份。拟证明在行政确权程序中桥边村民组用以证明争议地历史演变的事实。
8.协议1份。拟证明在行政确权程序中河边村民组向吴钦平支付开垦费的情况。
9.对吴钦有的调查笔录4份。拟证明争议地是经洪水冲积形成滩涂地，由桥边组吴钦平等人开垦耕种的事实。
10.对吴钦平的调查笔录4份。拟证明争议地是经洪水冲积形成滩涂地的，吴钦平在此进行开挖耕管的事实。
11.对易维祥的调查笔录1份。拟证明吴钦平在争议地内有耕管土地5、6分地的事实。
12.对龙为海的调查笔录1份。拟证明争议地水打沙压和河道改道而新增土地的历史演变过程。
13、对龙必柱的调查笔录1份。
14、对易大毛的调查笔录1份。
上述13.14号证据拟证明争议地在“四固定”时期是桥边组的，面积约8亩，后被洪水淹了，“农业学大寨”时期开成农田的历史演变情况。
15.对易尚群的调查笔录1份。拟证明争议地有河道改道的事实和吴钦平耕种几分地的事实。
16.对张庆云的调查笔录1份。拟证明争议地被水淹后无人耕种的事实。
17.争议地现场示意图1份、现场照片2张。拟证明争议地的地理位置及现状。
18.调解记录2份。拟证明被告组织双方调解过。
19.县国土资源局调查报告和调查处理意见各1份。拟证明县国土资源局依程序进行处理。
20.县法制办公室审查意见。拟证明县人民政府依法对双方争议的土地进行确权的事实。
原告河边村民组诉称：首先，被告认定事实错误，被告将原告村民吴钦均在一轮承包清册中的一丘田曲解为不属争议地范围，是位于大寨田范围内，该认定纯属主观臆断，与客观事实完全不符，实际上原告提供的土地承包登记清册，除白岩坝一丘7厘外，还有白岩坝面积为1亩8分和5分的田各2丘，户主是吴钦均，当时吴钦均是生产队长就以他的名义填册，是属原告集体的田，该田被水打沙压后，集体来不及恢复，后来才逐渐恢复成土由集体统一管理，桥边组吴钦平在原告责任地开挖了一块地，是向原告讨来开挖的，后来经村委会调解由吴钦平退回，原告还支付了吴钦平1000元的开垦费。至于桥边组在二轮承包时将该地填入清册属盗填，该清册未得到任何组织的认可，是无效清册，被告以此来明确属于河边组的土地0.5亩归桥边组所有，是违背客观事实的，是侵犯原告土地所有权行为。另被告将其余部分原告的土地认定为沙滩地和新增土地，其理由是被洪水冲积逐渐形成，作为原告的土地距河道有70米远，一段年境是不会冲坏原告土地的，只是百年一遇的大洪水才会影响，即使影响也只是水打沙压，原告是完全可以恢复的。特别是原告土地上端被告没有明确为国有，下端也没有明确为国有，上下两处占地补偿费用均是集体或村民领取，为何中段属原告的土地则归国有。其次，被告机械照搬《确定土地所有权和使用权若干规定》第十一条和《国家土地管理局对山东省土地管理局有关黄河滩涂地权属问题的复函》的规定来对待小河沟边的土地，是极为不当的，被告处理该纠纷应以原告的第一轮土地承包证为准。综上，被告所作的《处理决定》，认定事实不清，适用法律不当，请求人民法院依法撤销玉府发（2013）34号《处理决定》。
原告河边村民组提交的证据和申请证人出庭作证以及证明目的：
1.证明1份。拟证明争议地河边村民组有管辖权的事实。
2.处理情况1份。拟证明争议地为河边村民组的土地。
3.证人易尚群的出庭证言。证实：白岩坝的河坝总体上是枹木垅村的，后来分到组，原则上是就近管理，吴钦平在争议地耕种过。
4.争议地面积测量1份。拟证明争议地属于河边组。
原告桥边村民组诉称：玉屏侗族自治县平溪镇枹木垅村白岩坝店门口21.615亩土地，东抵野鸡河，南抵路，西抵大寨田埂，北抵易家田，该片土地于1962年“四固定”时期已分给桥边村民组，1984年第一轮土地承包登记清册、1998年的第二轮土地承包证也均登记于桥边村民组，该片区土地虽历经几次水灾，但均未造成土地坍塌毁失，桥边村民组村民一直在管理和耕种。2011年5月修建高速铁路征用该片土地，河边组不尊重客观事实，称其对该片土地享有所有权，桥边村民组与河边组对该片土地归属问题产生争议，被告作出错误的玉府发（2013）34号《处理决定》，将双方争议前桥边组村民吴钦平一直在争议地内耕种的0.5亩土地明确为桥边村民组所有，其余争议土地属国有。桥边村民组认为，被告作出的玉府发（2013）34号《处理决定》在事实认定及法律适用方面均存在错误之处，依法应予撤销。理由为：第一，被告作出的《处理决定》在事实认定方面均存在错误。1、被告在《处理决定》中认为原告提交的二轮土地承包基本情况登记表和桥边组村民吴绪栋的二轮土地承包登记表及承包证中载明的店门口与现争议地地名及四至不相符，不予采信，这是错误的。2、被告认定店门口的土地在“四固定”时期其中大约有8亩地已经固定给塘坡小队（现在的桥边组），同时认定争议地内其余土地是原河道经洪水冲积逐渐形成的滩涂地，也是错误的。1962年“四固定”时期是估计的8亩地，但实际面积为21.615亩，另外，桥边组耕种和管理的该片土地虽经历几次水灾，但均未导致土地坍塌毁失，桥边组村民一直在管理和耕种，争议土地也从未曾形成被告所称的滩涂地。第二，被告作出的处理决定在法律适用方面存在错误。1、白岩坝店门口21.615亩争议土地所有权和使用权一直归桥边组，桥边组也一直在耕种和管理，该片土地不符合《确定土地所有权和使用权若干规定》第十一条的情形，被告适用该法律条文属于适用法律错误。2、桥边组耕种和管理的该片土地虽经历几次水灾，因桥边组村民一直在管理和耕种，故从未曾造成土地坍塌毁失，也从未曾形成被告所称的滩涂地。被告援引《国家土地管理局对山东省土地管理局有关黄河滩涂地权属问题的复函》也是适用法律错误。综上，被告作出的《处理决定》在事实认定及法律适用方面均存在错误，请求依法予以撤销。
原告桥边村民组提交的证据和申请证人出庭作证以及证明目的：
1.《荒山承包登记清册》、《承包土地明细登记表》等。拟证明桥边村民组对争议地享有所有权。
2.村委会证明1份。拟证明争议地一直由桥边村民组管理。
3.协议书1份。拟证明桥边组在争议地北边与易家组的田是相邻的。
4.调查笔录2份。拟证明争议地属桥边组所有。
5.证人易尚松的出庭证言。证实：桥边组吴钦平等十多户在大寨田河边开挖的有田，开了一二十年了。
6.证人易尚富的出庭证言。证实：吴钦平等六七户在白岩坡开的有田，一共有十多亩，没有人去阻止过。
被告县人民政府辩称：一、被告作出的玉府发（2013）34号《处理决定》在事实认定方面没有错误。1、原告河边村民组在争议地内没有土地。根据河边村民组提供的《土地承包登记清册》可以查明，吴钦钧名下的承包登记土地有白岩坝田共3处，白岩坝是大地名，其中1亩8分地和5分地不在白岩坝争议地范围内，另外7厘地吴钦有在调查笔录中承认“这7厘地是位于大寨田范围内”，亦不在争议地范围内，除此之外，河边村民组没有其他有效文字依据证明其对争议地有权属和管理上的事实。2、原告桥边村民组在争议地内有0.5亩土地是有据可查的。吴钦平之父吴国栋的二轮土地经营权证记载有白岩坝河坝田0.5亩，河边村民组长吴钦有在调查笔录中承认吴钦平在争议地有二丘田，面积约5分地；易家村民组村民易维祥证实，争议地内有约五六分耕地从1985年到纠纷发生时一直由吴钦平在耕种。3、争议的21.615亩地仅是白岩坝店门口的一部分，桥边村民组提供的二轮承包证记载的店门口──困岩的四至与争议地相距甚远，不在白岩坝店门口范围内。4、争议地是经长年冲积形成的河滩地。平溪镇枹木垅村委会的证明证实上世纪60年代争议地被洪水冲毁，变成荒河坝，吴钦有、吴钦平、龙必柱的调查笔录亦证实了这一情况。二、被告作出的玉府发（2013）34号《处理决定》在法律适用上没有错误。1、河边村民组与桥边村民组为农村集体土地权属发生纠纷，被告作为县级人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，依职权深入调查，在事实调查清楚后按照法律法规对双方争议进行处理，程序合法，适用法律得当，处理合理。2、根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》第十一条的规定及《国家土地管理局对山东省土地管理局有关黄河滩涂地权属问题的复函》（（1997）国土函字第55号）的文件规定，争议地在被洪水冲毁前属于农民集体所有，但正是由于被洪水冲毁之后经河水长年冲积逐渐形成了滩涂地，应将其认定为新增土地，土地权属归国有。3、被告仅对争议地进行确权处理，没有对相邻的上下端土地进行处理并不违反法律规定，河边村民组与桥边村民组的土地权属纠纷仅涉及河道中端土地，被告根据双方申请，查清事实后进行处理。双方在河道上下端并没有发生土地权属纠纷，被告如果进行确权处理的话，显然超出当事人诉求范围，不符合法律规定。综上所述，被告作出的玉府发（2013）34号《处理决定》是依职权，在查清争议事实的基础上，依据法律法规作出的，程序合法，适用法律得当。请求人民法院予以维持。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告县人民政府提交的1、2、3、4、7、17、18、19、20号证据，二原告均无异议，且证据来源合法，客观真实，与本案相关联，本院予以认定；提交的9至16号证据，虽然调查人员是以行政主管部门的执法人员身份进行调查的，但证据来源合法，客观真实，与本案相关联，本院予以认定；提交的5、6号证据是二原告在行政确权程序中提交的用以证明其对争议地享有权属的证明材料，经被告现场比对，被告认定除吴钦平之父吴绪栋持有的二轮承包证外其余均不在争议地范围，对此认定本院予以确认；提交的8号证据没有实际履行，不具有效力，本院不予认定。原告河边村民组提交的3号证据是证人证言，各方均无异议，本院予以认定；提交的1、2号证据，证据形式不合法，4号证据，超过举证期限，且不能证明争议地权属，对这些证据，本院不予认定。原告桥边村民组提交的1号证据，除吴钦平持有的承包证有0.5亩土地在争议地范围内，予以认定，其他均不在争议地范围内，本院不予认定；提交的2号证据，系村委会出具的证明，与村委会在本案中出具的其他证明材料不一致；3号证据与本案不相关联；4号证据系调查笔录，被告提出证人应出庭作证；5、6号证据是证言，两证言所陈述的内容不相一致，对这些证据，本院不予认定。
经审理查明，争议地名为白岩坝店门口，四至为东抵野鸡河、南抵路（与枹木垅田相邻）、西抵大寨田、北抵易家田，面积为21.615亩，位于玉屏侗族自治县平溪镇枹木垅村野鸡河旁边的白岩坝，白岩坝系一大片田土，白岩坝店门口是白岩坝的一部分，争议的21.615亩土地是白岩坝店门口的一部分。原告河边村民组和原告桥边村民组的村民在白岩坝均有承包经营的田土，双方各自进行耕管，从未发生过纠纷。2012年至2013年间，因高速铁路修建需征用白岩坝店门口的土地21.615亩，为土地征用补偿款项的分配问题，两村民组才发生纠纷，经所辖的玉屏侗族自治县平溪镇人民政府调解未果，上报被告县人民政府请求解决。玉屏侗族自治县国土资源局受理了该案，并进行了调查，然后将处理结果报被告县人民政府。被告县人民政府认定，二原告所争议的白岩坝店门口土地21.615亩，除原告桥边村民组村民吴钦平（吴绪栋之子）在争议产生前一直耕种管理的0.5亩土地之外，其余的土地是经洪水冲积逐渐形成的沙滩地，为新增土地。2013年8月19日，被告县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《确定土地所有权和使用权若干规定》第十一条和《国家土地管理局对山东省土地管理局有关黄河滩涂地权属问题的复函》（（1997）国土函字第55号）的规定，作出玉府发（2013）34号《关于平溪镇枹木垅村白岩坝店门口土地权属争议的处理决定》，将双方争议产生前桥边村民组吴钦平一直在争议地内耕种的0.5亩土地明确为原告桥边村民组所有，其余争议地土地属国有。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”原告河边村民组与原告桥边村民组为白岩坝店门口土地权属发生争议，虽然被告县人民政府依法作出了玉府发（2013）34号《处理决定》，但是在行政处理程序中，受理该案件的部门却不是县级以上人民政府，而是行政主管部门即玉屏侗族自治县国土资源局，案件调查时也是行政主管部门的执法人员以该行政机关的名义进行调查的，故被告县人民政府作出的《处理决定》在程序上违法；被告县人民政府在《处理决定》中认定“其余的土地是经洪水冲积逐渐形成的沙滩地，为新增土地。”但其提供的证据仅是对被调查人的调查笔录，而没有相关部门的资料予以证实，应属认定事实不清，主要证据不足；另外，本案争议地所依傍的野鸡河不属黄河流域，与黄河没有联系，被告县人民政府在《处理决定》中援引《国家土地管理局对山东省土地管理局有关黄河滩涂地权属问题的复函》（（1997）国土函字第55号）的规定，显然不当。故被告县人民政府作出的《处理决定》认定事实不清，主要证据不足，适用法律法规不当，且程序违法，依法应予以撤销。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目的规定，判决如下：
一、撤销被告玉屏侗族自治县人民政府于2013年8月19日作出的玉府发（2013）34号《关于平溪镇枹木垅村白岩坝店门口土地权属争议的处理决定》。
二、由被告玉屏侗族自治县人民政府重新作出具体行政行为。
案件受理费共计100元，由被告玉屏侗族自治县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。
审 判 长 姚源萍
代理审判员 冯剑波
代理审判员 史勋仙
二〇一四年三月六日
书 记 员 汤昌萍
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