河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）豫法行终字第00014号
上诉人（一审原告）平顶山平临高速公路有限责任公司，住所地：平顶山市新城区高速公路收费站。
法定代表人李喜朋，该公司董事长。
委托代理人甄青锋，河南世纪通律师事务所律师。
委托代理人刘延平，河南前行律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）平顶山市人民政府，住所地：平顶山市新城区祥云路。
法定代表人张国伟，该市市长。
委托代理人张国强，河南大乘律师事务所律师。
委托代理人刘大辉，平顶山市国土资源局工作人员。
被上诉人（一审第三人）河南居尚房地产开发有限公司，住所地：平顶山市光明路与南环路交叉口向南100米路东。
法定代表人于联合，该公司董事长。
委托代理人王卫民，河南金豫律师事务所律师。
平顶山平临高速公路有限责任公司（以下简称平临高速公司）因诉平顶山市人民政府行政批复一案，不服南阳市中级人民法院（2014）南行初字第00023号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月16日公开开庭审理了本案。上诉人平临高速公司委托代理人甄青锋、刘延平，被上诉人平顶山市人民政府（以下简称平顶山市政府）委托代理人张国强、刘大辉，被上诉人河南居尚房地产开发有限公司（以下简称居尚公司）委托代理人王卫民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
平顶山市人民政府于2014年1月21日作出的《平顶山市人民政府关于将原市第三水泥厂国有建设用地使用权出让给河南居尚房地产开发有限公司方案的批复》（平政土（2014）16号），平顶山市人民政府同意平顶山市国土资源局拟定的出让方案，将位于姚电大道西段南侧，面积31350.7平方米的国有建设用地使用权收回，并以协议出让方式出让给居尚公司。出让用途为工业用地，出让年限50年，土地使用条件不变。平临高速公司对上述批复不服，提起行政诉讼。
南阳市中级人民法院一审查明：涉案土地位于平顶山市湛河区境内，原系平顶山市第三水泥厂的划拨用地，平顶山市第三水泥厂系叶县人民政府主管的企业。2004年9月10日，国土资源部对河南省人民政府作出《关于平顶山至临汝高速公路工程建设用地的批复》。因平临高速公路从平顶山市第三水泥厂穿过，2004年6月30日，平临高速公司作为甲方（征用方），原平顶山市第三水泥厂作为乙方（被征用方），叶县人民政府作为监督单位签订了《平临高速公路征地拆迁协议书》，后平临高速公司先后共支付平顶山市第三水泥厂及其职工拆迁补偿费共计1700余万元。2006年，平顶山市市郊农村信用合作社联合社以原平顶山市第三水泥厂用其土地抵押向信用社借款为由，起诉平临高速公司，要求对原平顶山市第三水泥厂的土地停止侵害，恢复原状，赔偿损失，此案经一审、二审、再审，最终由河南省高级人民法院提审，于2009年11月20日作出（2008）豫法民提字第39号民事判决，该判决认定：“除高速公路公司修建平临高速公路占用平顶山市第三水泥厂的土地26.979亩外，平顶山市第三水泥厂的其他土地至今未办理土地使用权变更登记手续，该宗土地的使用权人仍是平顶山市第三水泥厂。”“叶县人民法院宣告平顶山市第三水泥厂破产时，对平顶山市第三水泥厂占用的土地未处置。”判决维持了平顶山市中级人民法院驳回信用社诉讼请求的再审判决。2012年11月12日，平临高速公司向平顶山市政府提出《关于请求确认平临高速国有土地使用权的请示》，请求将平临高速公路占用原平顶山市第三水泥厂剩余部分的土地使用权，确认给平临高速公司。
2005年5月19日，叶县人民法院作出（2005）叶民二破字第2号民事裁定：宣告申请人平顶山市第三水泥厂破产。2013年9月13日，叶县人民法院向平顶山市国土资源局发出协助执行通知书，称平顶山市第三水泥厂破产清算组委托拍卖机构对原平顶山市第三水泥厂的国有土地使用权进行拍卖，买受人居尚公司以980万元价格竞得并签订了拍卖成交确认书，支付了拍卖价款，要求平顶山市国土资源局协助办理过户登记手续。2013年11月4日，平顶山市国土资源局湛河分局依据居尚公司的申请，作出平国土资（2013）132号文件，拟将原平顶山市第三水泥厂两宗国有土地使用权出让给居尚公司，采取协议方式出让。2014年1月21日，平顶山市人民政府作出了本案被诉的行政批复。
一审法院认为，根据《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第四十九条的规定：“人民法院依法执行以出让方式取得的国有土地使用权，土地使用权获得者应当到县级以上人民政府土地行政主管部门办理土地使用权变更登记。人民法院依法执行以划拨方式取得的国有土地使用权，土地使用权获得者应当到县级以上人民政府土地行政主管部门办理有关用地手续。”原平顶山市第三水泥厂系以划拨方式取得的国有土地使用权，按照叶县人民法院向平顶山市国土资源局发出协助执行通知书，平顶山市第三水泥厂破产清算组委托拍卖机构对原平顶山市第三水泥厂的国有土地使用权进行拍卖，买受人居尚公司以980万元价格竞得并签订了拍卖成交确认书，支付了拍卖价款，要求平顶山市国土资源局协助办理过户登记手续。平顶山市人民政府作出的《平顶山市人民政府关于将原市第三水泥厂国有建设用地使用权出让给居尚公司方案的批复》（平政土（2014）16号），是按照法律法规的规定对土地行政主管部门办理有关用地手续的一个批准环节，没有扩大协助执行通知的范围。《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》（法释（2004）6号）规定：“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”由于平临高速公司认为平顶山市政府在协助执行时扩大了范围的理由不成立，因此，其请求撤销本案被诉行政批复的起诉，不属于人民法院行政诉讼受案范围。据此，一审法院作出（2014）南行初字第00023号行政裁定：驳回一审原告平临高速公司的起诉。预交案件受理费50元，予以退还。
平临高速公司不服一审法院裁定，上诉称：一、上诉人就涉案土地上的附属物与原平顶山市第三水泥厂签订了征地拆迁补偿协议，并经叶县人民政府盖章确认，支付了1800余万元的补偿费，但被诉批复行为在收回涉案土地时却未给予任何补偿，严重侵犯上诉人的合法权益。二、协助执行通知书的内容是要求过户登记，被诉行政批复行为的内容是收回国有划拨土地并出让，二者内容从本质上存在区别，不具有实质联系。根据最高人民法院的司法解释，被诉批复行为超出协助执行的范围，应由法院受理。三、涉案协助执行通知书所依据的民事裁定内容只是宣告进入破产程序，与协助执行通知中要求过户登记的内容无关联性，故协助执行通知从形式上不完善，不能成为平顶山市政府作出批复行政行为的依据。四、平顶山市政府作出涉案批复的主要依据是原平顶山市第三水泥厂所持有的平国用（1997）字第2089号国有土地使用权证，但该土地使用证所涉及的部分土地已经由平临高速公司占用，并办理了合法的建设用地批准书、国有土地划拨决定书等手续，被诉批复行为将已经办理了合法手续的土地又进行处理，明显缺乏事实依据。请求撤销一审裁定，指令继续审理。
被上诉人平顶山市政府答辩称：一、协助执行通知书要求过户的是国有划拨土地，而办理过户登记必须先依法收回土地并出让，故被诉批复行为包含了过户登记的全部法定要件，属于司法协助范围，不具有可诉性。二、涉案土地属国有划拨土地，未经县级以上人民政府批准，并办理出让等手续，不应具有合法权益。平临高速公司与原平顶山市第三水泥厂只是签订了民事补偿协议，并未办理国有划拨土地的移转手续，不具有合法权益，应驳回起诉。请求维持一审裁定。
被上诉人居尚公司答辩称：一、平顶山市政府的批复系司法协助行为，不属于法院受案范围。二、答辩人通过拍卖购得涉案土地及附属物，并且缴纳了出让金和契税，该合法权益应受到保护。三、对上诉人与原平顶山市第三水泥厂所签拆迁补偿协议，生效民事判决已经确认“协议是对涉案土地上定着物的搬迁、补偿，不属于土地征用”，故被诉批复行为没有侵害上诉人合法权益。请求维持一审裁定。
本院二审除确认一审法院查明事实外，另查明：一、平临高速公司与原平顶山市第三水泥厂分别于2004年6月和12月签订征地拆迁协议及搬迁补偿补充协议，约定因平临高速从原平顶山市第三水泥厂穿过，由平临高速公司承担水泥厂全部搬迁的搬迁费、设备拆迁费、资产补偿费、职工安置费、土地补偿费、对拆迁职工房屋补偿费等费用，平临高速公司已将1700万元全部支付完毕。
本院认为，一、关于平临高速公司的起诉资格问题。平临高速公司为修建平临高速已经依法办理了审批手续，虽然该审批手续并不包含原平顶山市第三水泥厂的全部土地，但由于该高速公路从该厂穿过，造成该厂整体上需要搬迁，为此两方在叶县人民政府的鉴证下签订了征地拆迁协议书及补充协议书，平临高速公司对水泥厂全部搬迁的搬迁费、设备拆迁费、资产补偿费、职工安置费、土地补偿费、对拆迁职工房屋补偿费等费用承担了1700多万元，并已全部支付完毕。在平临高速公司2012年已经提出用地申请的情况下，平顶山市政府又将争议土地收回并出让给他人，从法律上影响了平临高速公司取得争议土地使用权的利益，应当承认其起诉资格。二、关于协助执行的范围及平顶山市政府的批复是否超范围的问题。根据最高人民法院法释（2004）6号司法解释的规定，超出协助执行内容的行政行为属于行政诉讼审查范围。本案中，叶县人民法院的协助执行通知书明确要求平顶山市国土资源局协助办理过户登记，而平顶山市政府却作出收回划拨土地并出让的批复行为，该批复行为具有独立的法律意义，对当事人的权利义务可能造成实质性影响，属于行政诉讼审查范围。平顶山市政府关于收回并出让土地是办理过户登记的准备行为，应当属于司法协助行为的理由不能成立，本院不予认可。三、关于被诉批复行为的合法性问题。因本案一审法院只在程序上进行了可诉性审查，未审查批复行为的合法性，本院二审也只对可诉性及与可诉性相关的事实及其法律意义进行审查，被诉批复行为的合法性不在本案审查范围。一审裁定适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销南阳市中级人民法院（2014）南行初字第00023号行政裁定；
二、指令南阳市中级人民法院继续审理此案。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 松
代理审判员 段励刚
代理审判员 荆向丽
二〇一五年四月九日
书 记 员 郭建花