江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00044号
原告穆冬梅。
委托代理人张远辉。
被告如皋市国土资源局。
法定代表人石剑，局长。
委托代理人范彦。
委托代理人李曼。
原告穆冬梅诉被告如皋市国土资源局政府信息公开一案，本院于2015年1月5日依法受理后，向被告如皋市国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭于2015年2月6日公开开庭进行了审理。原告穆冬梅及其委托代理人张远辉，被告如皋市国土资源局委托代理人范彦、李曼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年10月19日，原告穆冬梅向如皋市国土资源局提出政府信息公开申请，要求公开原国有企业如皋市食品公司下属的葛市食品站、郭园食品站、花园食品站、黄市食品站、林梓食品站、李桥食品站、石庄食品站、磨头食品站、奚斜食品站、场北食品站、何庄食品站、江安食品站、高明食品站、袁桥食品站、南凌食品站、雪岸食品站、东陈食品站、加力食品站改制后，划拨改出让后，土地出让金缴费计算方式及缴费票据。同年10月31日，被告作出[2014年]皋国土依告字第128号政府信息公开补充申请告知书，称根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条及《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第三条的规定，认为原告穆冬梅申请要求公开的信息类别和项目繁多，要求原告穆冬梅按照“一事一申请”原则，以一个政府信息公开申请对应一个政府信息项目的申请方式加以调整，并重新提出申请。
被告如皋市国土资源局提交的相关证据、依据：
一、事实、程序方面的证据：
1、依申请公开详细表，证明原告穆冬梅向被告如皋市国土资源局申请公开葛市食品站等多家食品站改制后土地出让金缴费计算方式及缴费票据，其所申请公开的事项较多。
2、[2014年]皋国土依告字第128号政府信息公开补充申请告知书、邮寄回单，证明被告如皋市国土资源局依法告知原告穆冬梅对申请方式作出调整。
二、法律、法规等规范性文件：
《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》。
原告穆冬梅对被告如皋市国土资源局提供的证据，发表如下质证意见:1、对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，但认为不能达到被告如皋市国土资源局的出证目的；2、对证据2的真实性、关联性无异议，但认为该证据不合法。原告穆冬梅政府信息公开申请涉及的食品站均属原如皋市食品公司的下属单位，上述食品站改制后的土地出让金缴费计算标准应当一致，案涉政府信息公开申请虽涉及多个单位但未涉及多个事项。
原告穆冬梅诉称，2014年10月9日，原告穆冬梅在如皋市政府信息公开网站通过网络申请被告如皋市国土资源局公开“原国有企业如皋市食品公司下属的葛市食品站、郭园食品站、花园食品站、黄市食品站、林梓食品站、李桥食品站、石庄食品站、磨头食品站、奚斜食品站、场北食品站、何庄食品站、江安食品站、高明食品站、袁桥食品站、南凌食品站、雪岸食品站、东陈食品站、加力食品站改制后，划拨改出让后，土地出让金缴费计算方式及缴费票据”，并要求被告如皋市国土资源局以邮寄的方式提供纸质信息。同年11月5日，原告穆冬梅收到被告如皋市国土资源局作出的[2014年]皋国土依告字第128号政府信息公开补充申请告知书，称原告穆冬梅申请要求公开的信息类别和项目繁多，要求原告穆冬梅按照“一事一申请”原则重新提出申请。原告穆冬梅认为，案涉政府信息申请要求公开的事项实际仅有一项即“改制企业土地出让金缴费计算方式和缴费凭证”，只是涉及到的单位有18家。原告穆冬梅的政府信息公开申请简单明了，被告如皋市国土资源局却未直接作出答复，而要求原告穆冬梅按照“一事一申请”的原则重新提出申请。原告穆冬梅若依据其告知重新提出申请，被告如皋市国土资源局对案涉信息进行查询的工作量是不变的，且需要作出18份答复，显属浪费资源，而原告穆冬梅也并不因此能尽快获取信息。故被告如皋市国土资源局所作涉诉告知与《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定“一事一申请”原则的初衷相悖。综上，请求法院判决撤销被告如皋市国土资源局作出的[2014年]皋国土依告字第128号政府信息公开补充申请告知书，并责令其依法作出答复。
原告穆冬梅提供的证据：
1、依申请公开详细表，证明原告穆冬梅向被告如皋市国土资源局提出政府信息公开申请。
2、[2014年]皋国土依告字第128号政府信息公开补充申请告知书，证明被告如皋市国土资源局所作答复不合法，属于对原告穆冬梅故意刁难。
被告如皋市国土资源局对原告穆冬梅提供的证据，发表如下质证意见：对证据的真实性、合法性、关联性无异议，但认为不能达到原告穆冬梅的出证目的。
被告如皋市国土资源局辩称，原告穆冬梅于2014年10月19日向被告如皋市国土资源局提交政府信息公开申请，其所需信息描述为“请提供原国有企业如皋市食品公司下属的葛市食品站、郭园食品站、花园食品站、黄市食品站、林梓食品站、李桥食品站、石庄食品站、磨头食品站、奚斜食品站、场北食品站、何庄食品站、江安食品站、高明食品站、袁桥食品站、南凌食品站、雪岸食品站、东陈食品站、加力食品站改制后，划拨改出让后，土地出让金缴费计算方式及缴费票据”，所需信息用途为“了解监督”。原告穆冬梅的政府信息公开申请涵盖了如皋市食品公司下属的18家食品站改制后的相关信息，项目较多，时间跨度较长，是否办理了土地出让手续需要逐一查实，且土地出让结果不包含改制前土地权属单位的名称，检索难度较大。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第三项的规定，被告如皋市国土资源局作出[2014年]皋国土依告字第128号政府信息公开补充申请告知书，要求原告穆冬梅按照“一事一申请”原则重新提出申请。被告如皋市国土资源局所作涉诉告知书未侵犯原告穆冬梅的合法权益，原告穆冬梅已经重新提出了政府信息公开申请。
经庭审质证，本院对原、被告双方提交的证据作如下确认：
原告穆冬梅提供的证据，证明原告穆冬梅向被告如皋市国土资源局提出政府信息公开申请，被告如皋市国土资源局收到申请后，作出要求原告穆冬梅依照“一事一申请”原则重新提出申请的书面告知。对证据证明以上事实的证据效力本院予以确认。
被告如皋市国土资源局提供的证据，证明被告如皋市国土资资源局收到穆冬梅提交的政府信息公开申请后，作出书面告知。对证据证明以上事实的证据效力本院予以确认。
经审理查明，2014年10月19日，原告穆冬梅在如皋市政府信息公开网站向如皋市国土资源局提出政府信息公开申请，要求公开原国有企业如皋市食品公司下属的葛市食品站、郭园食品站、花园食品站、黄市食品站、林梓食品站、李桥食品站、石庄食品站、磨头食品站、奚斜食品站、场北食品站、何庄食品站、江安食品站、高明食品站、袁桥食品站、南凌食品站、雪岸食品站、东陈食品站、加力食品站改制后，划拨改出让后，土地出让金缴费计算方式及缴费票据。同年10月31日，被告如皋市国土资源局作出[2014年]皋国土依告字第128号政府信息公开补充申请告知书，称根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条及《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第三条的规定，认为原告穆冬梅申请要求公开的信息类别和项目繁多，要求原告穆冬梅按照“一事一申请”原则，以一个政府信息公开申请对应一个政府信息项目的申请方式加以调整，并重新提出申请。原告穆冬梅不服，向本院提起诉讼，请求法院判决撤销被告如皋市国土资源局作出的[2014年]皋国土依告字第128号政府信息公开补充申请告知书，并责令其依法答复。
另查明，原告穆冬梅收到被告如皋市国土资源局作出的[2014年]皋国土依告字第128号政府信息公开补充申请告知书后，于2014年11于6日向被告如皋市国土资源局提出16个政府信息公开申请，要求公开本案所涉的18个食品站其中的16个食品站改制后土地出让金缴费计算方式及缴费票据。被告如皋市国土资源局分别对该16个政府信息公开申请作出16份答复，答复称食品站改制办理土地出让手续，土地出让金以评估价为参考确定，缴费时部分上交财政，其余留给企业用于安置职工。至于出让金缴费票，被告如皋市国土资源局以原告穆冬梅未提供证据证明该信息与其生产、生活、科研相关或信息不存在为由拒绝公开。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。被告如皋市国土资源局作为政府的职能部门，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出处理答复的行政职责。
本案的争议焦点：被告如皋市国土资源局作出的涉诉政府信息申请告知书是否合法。
关于被告如皋市国土资源局作出的涉诉政府信息申请告知书是否合法的问题。被告如皋市国土资源局主张，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作意见》第三条的规定，原告穆冬梅应按照“一事一申请”原则重新提出申请。对此，本院认为，1、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。根据该条文规定，政府信息公开申请内容不明确时，行政机关应根据该条第（四）项告知申请人作出更改或补充，否则就应当根据该条第（一）至（三）项的规定分别作出答复。本案中要判断被告如皋市国土资源局作出要求原告穆冬梅重新提出申请的行为是否合法，首先需要确定原告穆冬梅提出的涉诉政府信息公开申请内容是否明确。条例第二十条第二款规定，政府信息公开申请应当包括申请公开的政府信息的内容描述。该条要求申请人对申请内容作出明确描述，其目的是使得行政机关能够寻找、确定并提供给申请人其希望获得的政府信息。但申请人未见到其申请获取的信息前无法对该信息有具体详细的认识，故申请人对申请内容的描述只要使行政机关足以知道其所要申请的政府信息是什么即可，而无须作出具体详细的说明。本案中，原告穆冬梅申请要求公开原如皋市食品公司名下18家食品站改制后土地出让金缴费计算方式及缴费票据，从其对要求公开内容的描述来看，原告穆冬梅申请公开的信息涉及两个方面，即案涉食品站的土地出让金缴费计算方式及缴费票据。关于土地出让金缴费计算方式，被告如皋市国土资源局在庭审中述称土地出让金缴费计算方式以其根据相关文件制作的建设用地规费清单的形式存在；至于土地出让金缴费票据从其字面理解应为土地使用权人缴纳土地出让金时形成的票据。故原告穆冬梅对要求公开的内容所做描述，足以使被告如皋市国土资源局对其所需信息与其他信息作出区分，从而进行查找。原告穆冬梅的政府信息公开申请不属于条例二十一条所规定的申请内容不明确情形，其无需对其申请公开信息再作进一步明确。2、根据涉诉告知书的内容，被告如皋市国土资源局实际并非基于认为申请内容不明确而要求原告穆冬梅作出更改、补充，而是认为原告穆冬梅的申请不符合“一事一申请”原则的要求而拒绝公开上述信息。故本院还需审查原告穆冬梅的政府信息公开申请是否有违“一事一申请”的原则。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作意见》第三条明确了“一事一申请”原则，指出在实际工作中，有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息，有的申请公开的信息类别和项目繁多，受理机关既不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在，哪条信息属于哪个行政机关公开，影响了办理时效。为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照”一事一申请”原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。根据该条文规定，申请人是否需要按照“一事一申请”的原则对其申请事项作出调整的关键在于，其申请的内容项目繁多，行政机关无法及时处置，如果对申请内容进行拆分，更有利于行政机关在指向明确的情况下尽快找到相关信息。也就是说并非只要申请要求公开的信息超过一项，申请人就必须对其申请作出调整。从原告穆冬梅的申请事项为18家食品站改制后土地出让时土地出让金的缴费计算方式（可能以建设用地规费清单的形式存在）以及缴费票据。原告穆冬梅申请公开的内容虽然涉及18家食品站的土地出让金的缴费计算方式以及缴费票据，但实际只涉及两个类别的信息，且该两个类别的信息互相关联、相互依存，查找到其中一个类别的信息自然就能确定另一个信息。故原告穆冬梅的政府信息公开申请不属《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作意见》所规定的信息类别和项目繁多，以致受理机关难以处理的情形。此时被告如皋市国土资源局要求原告穆冬梅重新提出申请，也不符合设定“一事一申请”原则的目的
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有利于行政机关尽快准确查找到相关信息，方便申请人尽快获取其所申请的信息。故在本案中，被告如皋市国土资源局以原告穆冬梅的申请不符合“一事一申请”原则而实际拒绝原告信息公开申请，显属不当。原告穆冬梅的政府信息公开申请内容指向明确，也未违反“一事一申请”的原则，被告如皋市国土资源局要求其重新提出申请系对原告穆冬梅增设额外的义务。
需要指出的是，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条规定，便民原则系政府信息公开活动基本原则之一，要求行政机关应当采取各种手段，使公众以最便利的方式获得政府信息，尤其要简化获得政府信息的各种程序，减轻申请人的负担，节省其时间成本。本案中，原告穆冬梅在收到被告如皋市国土资源局所作涉诉告知后，于同日一并向如皋市国土资源局提交了16个政府信息公开申请，分别要求公开16家食品站的土地出让金缴费计算方式及缴费票据，被告如皋市国土资源局对其16个政府信息公开申请分别作出了16份政府信息公开申请答复书。原告穆冬梅在一份政府信息公开申请中要求公开18家食品站的案涉信息还是一并提交16份政府信息公开申请要求公开16家食品站的案涉信息，对被告如皋市国土资源局而言，其进行案涉信息分析、查找等相关工作的难度并无本质区别。被告如皋市国土资源局要求原告穆冬梅以“一个政府信息公开申请只对应一项政府信息内容的方式”提出申请，导致由一个政府信息公开申请演变成16个政府信息公开申请，原告穆冬梅要填写了16份政府信息公开申请表，被告如皋市国土资源局作出了16个政府信息公开答复，更因被告如皋市国土资源局以不符合“三需要”或信息不存在为由拒绝公开案涉信息，而引发了16件行政诉讼案件。这样的处置结果违背了提高工作效率的初衷，也极大的增加申请人获得信息的成本及行政机关的行政成本，并导致司法资源的浪费。希被告如皋市国土资源局在今后工作中引以为戒。
综上，原告穆冬梅的政府信息公开申请内容明确，没有进行补充或更正的必要，被告如皋市国土资源局作出的涉诉告知书不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，依法应予撤销。同时根据条例第二十一条规定，行政机关对于政府信息公开申请均负有应答义务，即无论申请公开的信息是否存在、是否属于公开范围、是否应由被申请的行政机关公开，收到申请的行政机关均有根据不同情况作出处置的职责，故被告如皋市国土资源局对原告穆冬梅的政府信息公开申请负有重新作出应答的义务。鉴于原告穆冬梅已重新提出申请，被告如皋市国土资源局也已重新作出答复，故已无责令其重新作出答复之必要。据此，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款之规定判决如下：
一、确认被告如皋市国土资源局作出的[2014年]皋国土依告字第128号政府信息公开补充申请告知书违法。
二、驳回原告穆冬梅其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告如皋市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。
审 判 长 张晓红
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 徐波涛
二〇一五年四月二日
书 记 员 施玲玲
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。