海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海中法行终字第48号
上诉人（原审原告）刘海涛。被上诉人（原审被告）海口市公安局交通警察支队。法定代表人林鸿宇，支队长。委托代理人吴卫忠。委托代理人高伟平，该支队法律顾问。上诉人刘海涛因诉被上诉人海口市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）交通管理行政处罚一案，不服海口市美兰区人民法院（2015）美行初字第16号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年5月20日立案后，依法组成合议庭，并于2015年7月6日公开开庭审理，上诉人刘海涛、被上诉人市交警支队的委托代理人吴卫忠、高伟平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理认定：刘海涛于2013年11月15日10时09分驾驶琼ABXX**号牌小轿车在海口市滨海立交桥实施机动车违反禁止标线指示的行为，被道路交通技术监控设施记录。刘海涛在进行车辆年检时，市交警支队启动行政处罚程序，认定其上述行为违反《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十四条、第九十条的规定，于2014年10月28日对刘海涛作出编号为460106-19010XXXXX号《公安交通管理简易程序处罚决定书》（以下简称19010XXXXX号处罚决定书），决定予以200元罚款，记3分。刘海涛已缴纳该罚款。刘海涛对市交警支队作出的行政处罚不服，于2015年1月13日向原审法院提起本案诉讼。原审法院判决认为：本案的主要争议焦点是市交警支队于2014年10月28日对刘海涛作出的19010XXXXX号处罚决定书的行政行为认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。刘海涛于2013年11月15日10时09分驾驶琼ABXX**号牌小轿车在海口市滨海立交桥实施机动车违反禁止标线指示的行为，有道路交通技术监控拍摄照片和刘海涛出具的《交通违法确认自述材料》为证，刘海涛对该事实亦未提出异议。依照《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条“车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行”，第一百一十四条“公安机关交通部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚”的规定，及《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第三十条第二款“道路交通标线分为：指示标线、警告标线、禁止标线”的规定，刘海涛上述行为属于违反禁止标线指示的违法行为。依照《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款”，及根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条“对违法行为人处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序”的规定，市交警支队在刘海涛表示确认交通违法事实后，遂适用简易程序对其作出19010XXXXX号处罚决定书，该处罚决定书由被处罚人即刘海涛签名、交通警察盖章，并加盖市交警支队印章。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》附件二第三条第（八）项“驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的，一次记3分”的规定，市交警支队对刘海涛上述违法行为一次记3分。市交警支队作出的上述行政行为认定事实清楚，证据充分，程序未违反法律规定，适用法律法规规章正确。刘海涛诉称市交警支队作出上述行政行为程序不合法、不完整、没有载明处罚依据、执法主体不一致、处罚显失公正的意见，没有事实和法律依据，不予采信，其诉讼请求应予以驳回。原审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定,判决驳回刘海涛的诉讼请求。案件受理费50元，由刘海涛负担。上诉人刘海涛不服原审判决，提起上诉称：一、事实方面。被上诉人认定上诉人于2013年11月15日在海口市滨海立交桥实施了机动车违反禁止标线指示的违法行为，于2014年10月28日向上诉人下达了19010XXXXX号处罚决定书，作出罚款200元并记3分的行政处罚。2015年1月13日，上诉人以被上诉人程序违法及处罚显示公正为由，向原审法院提起诉讼，2015年2月11日，原审法院开庭审理，2015年4月10日，原审法院送达(2015)美行初字第16号行政判决书，判决：维持被上诉人的行政行为，驳回上诉人的诉讼请求。二、上诉理由（一）执法主体资格事实认定不清。1、被上诉人称虽然行政处罚决定书制作的文头是龙华大队，在处罚决定书中盖章签名的交通警察是该大队的干警，但是龙华大队没有独立的执法主体资格，最终作出处罚决定的是被上诉人。2、上诉人认为龙华大队具有独立的执法主体资格。（1）最高人民法院的司法解释已经予以明确。在全国多起行政诉讼案件中，许多当事人对交通警察支队下设的大队是否具有独立执法主体资格提出质疑。最高人民法院在《关于交通警察支队的下属大队能否作为行政处罚主体等问题的答复》（[2009]行他字第9号）第一条明确，市公安局交通警察支队下设的大队相当于县级公安机关交通管理部门，其可以以自己名义作出处罚决定。（2）公安部的相关工作规范已经予以明确。公安部《道路交通安全违法行为处理法律文书(式样)》（以下简称“式样”）中第一条第7点明确指出，印制文书时，文书中注明的“(此处印制公安机关交通管理部门名称)”处，印制使用该文书具有独立执法主体资格的公安机关交通管理部门的名称。“(公安机关交通管理部门盖章)”处，印制时不印制文字，由使用该文书的具有独立执法主体资格的公安机关交通管理部门加盖印章。“×”处填写制作文书的公安机关交通管理部门代字。“编号：”处统一印制文书编号。文书编号要使用统一编号规则：文书编号长度为16位，第1至6位为执法机关代码。处罚决定书的文头已经印制“海口市公安局交通警察支队龙华大队”，显然是按照“式样”中的要求规定印制，同时也按照文书编号的要求印制了文书编号。按照“文书”的印制要求，被上诉人的执法文书已经显示该文书的执法主体是龙华大队，被上诉人称龙华大队没有独立的执法主体资格，是自相矛盾。执法机关都会有统一的执法机关代码编码规则，同一个执法机关不可能有不同的执法机关代码。被上诉人也必须按照公安部的编码规则制定执法机关代码，被上诉人不可能同时拥有两个以上的执法机关代码。涉案简易程序处罚决定书前面六位数为460106，被上诉人称4601是海口市的代码，但“式样”已经明确规定，第1至6位为执法机关代码，被上诉人只提供了前四位数字的证据，后两位不同的数字表明应当属于海口的两个不同执法机关，难道460100,460101,.....XXXXX都是被上诉人的执法机关代码？相信美兰大队、秀英大队的执法机关代码也不同。（3）根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第六十七条第二项规定，县级以上公安机关交通管理部门，是指县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级公安机关交通管理部门。公安部交通管理局在《关于“设区的市公安机关交通管理机构下设的公安交通警察大队是否具有执法主体资格”的答复》（2005年）中答复称，对道路交通安全违法行为的管辖，《道路交通安全法实施条例》第109条规定，作出罚款或者暂扣驾驶证处罚的，由县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安交通管理部门作出决定；作出吊销机动车驾驶证处罚的，由设区的市人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定。“设区的市公安机关交通管理机构下设的公安交通警察大队”,属于本条规定的“相当于同级的公安交通管理部门”，具有执法主体资格。（4）被上诉人承认在处罚决定书中盖章签名的交通警察邹云是龙华大队的干警。3、原审法院没有对龙华大队是否具有独立执法资格进行认定。综上所述，无论是最高人民法院的司法解释，还是公安部的规定，都已经明确交通警察大队具有独立的执法主体资格，被上诉人印制的文书也表明其将龙华大队作为执法机关，执法人员也是龙华大队的干警。原审法院没有明确龙华大队是否具有独立执法主体资格这一事实，就维持了被上诉人的行政行为，认定事实不清。如果认定龙华大队不具备执法主体资格，这和最高人民法院的司法解释以及公安部的规定是相违背的，也和其他省市人民法院的判决结果是相反的，原审法院没有正确适用最高人民法院的司法解释和参照公安部的规范性文件。（二）被上诉人执法程序有重大瑕疵。1、执法文书格式适用存在错用混用情形。被上诉人称记3分不属于行政处罚，但其实施该具体行政行为却用的是行政处罚决定书，且语言的表述为“决定予以200元罚款，记3分”，如果不是行政处罚，显然错用了文书。不同性质的行政行为也不应当混用在同一执法文书。执法文书，是按照法定程序，为正确实施法律、法规而制作的高度程序化的书面文件，对写作内容、形式结构有严格的要求，具有公定力、确定力、执行力，不可以错用，混用。2、没有载明法律依据，执法行为的执法依据不足。被上诉人记上诉人3分，只是根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，却没有引用具体的条款，没有载明法律依据，执法依据不足。3、被上诉人补充执法依据违反法定程序。对于记3分的处理，被上诉人在行政答辩状中才补充了适用规定的第三条第（八）项，这显然是事后补充的执法依据，也不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十八条第（二）项规定的准许补充证据的条件，不能作为被上诉人当时执法的依据，法院不应当支持，应当认定被上诉人当时的执法没有载明执法依据，原审法院在判决书中援引了该执法依据不正确。4、适用简易程序条件不足。（1）最高人民法院已经明确时隔一年的处罚不属于当场处罚。根据《最高人民法院关于交通警察支队的下属大队能否作为行政处罚主体等问题的答复》中的第三条规定，行政处罚行为作出时间是在违法行为发生后将近一年，地点并不在违法行为发生地，故不属于当场处罚。被上诉人认定上诉人2013年违法，时隔一年，2014年才做出处罚决定，显然不是当场作出行政处罚决定，已经不具备适用简易程序的条件，被上诉人依然适用简易程序错误。而原审法院没有根据最高人民法院的意见进行认定，没有正确适用司法解释。（2）处罚金额超过简易程序的标准却适用简易程序。根据行政处罚法第三十三条的规定，简易程序适用于对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告行政处罚。实施200元罚款应当适用行政处罚的一般程序，被上诉人却适用了简易程序。而上诉人在2014年4月曾经被被上诉人处以100元的行政处罚，却是按照一般程序下达行政处罚决定书及行政处罚事项通知书和做了笔录。被上诉人适用一般程序和简易程序的标准倒挂。（三）没有进一步核实处罚显失公正的证据。被上诉人认定上诉人违反禁止标线指示的地点——滨海立交桥属于重要的交通枢纽，车流量非常大，且由于其特殊设计，如果错过该车道，开往龙昆北路的车辆将不得不绕行数公里，导致许多车辆不得不越线占道，被上诉人为保障交通通畅，将该路段车道的虚线变更为实线进行规范管理，这导致许多人违规被罚。目前，被上诉人又将该路段车道的实线变更为虚线，显然，当时该项管理不太合理。上诉人在违反该项不太合理的管理规范时没有严重的情节，被上诉人在自由裁量权的范围内，却按照处罚的上限进行处罚，显失公正。在一审庭审中，法院询问被上诉人是否存在将该实线变更为虚线的情况，被上诉人表示不清楚，原审法院也没有进一步了解该情况。原审法院在被上诉人没有举证是否将该实线变更为虚线的情况下，便予以维持，认定行政处罚不存在显失公正，显然证据不足。原审法院存在认定事实不清，证据不足，适用法律、法规错误等情况，导致作出不正确的判决。为此，根据行政诉讼法的有关规定提起上诉，请求人民法院依法支持上诉人的上诉请求：1、撤销海口市美兰区人民法院(2015)美行初字第16号行政判决书；2、判决撤销被上诉人对上诉人作出的《海口市公安局交通警察支队龙华大队公安交通管理简易程序行政处罚决定书》（编号：460106-19010XXXXX）；3、判决撤销被上诉人对上诉人记3分的扣分处罚或处理；4、判决被上诉人向上诉人返还罚款200元。被上诉人市交警支队答辩称：上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，2013年11月15日10时09分，上诉人驾驶琼ABXX**号牌小轿车在滨海立交桥实施机动车违反禁止标线指示的行为，被道路交通技术监控设施记录，该事实上诉人自身没有异议。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条、第一百一十四条、第九十条、《道路交通安全法实施条例》第三十条第二款、《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第105号）第四十一条之规定，被上诉人适用简易程序对上诉人作出罚款200元的行政处罚，同时根据《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第123号）附件二第三条第（八）项规定，对上诉人的上述违法行为一次记三分。上诉人对被上诉人认定其存在违法行为并没有异议，被上诉人根据道路交通法律法规，对上诉人适用简易程序正确。综上，被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审判决适用法律正确，作出驳回诉讼请求判决并无不当，上诉人的上诉请求不能成立。上诉人提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。二审期间，上诉人及被上诉人均未提交新证据。本院二审查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为：一、关于本案执法主体的问题。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。被上诉人市交警支队属于县级以上公安机关交通管理部门，因此，被上诉人依法具有对交通违法行为的执法权。而且根据被上诉人庭审陈述，在海口市有权对交通违法行为作出处罚的执法主体只有一个，即被上诉人市交警支队。另外，被诉处罚决定上虽然加盖的是“海口市公安局交通警察支队交通违法处理大队”的公章，但是根据被上诉人的陈述，该处理大队只是其内设的机构，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款关于“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，本案的被告应为市交警支队。而事实上，上诉人刘海涛也是以市交警支队作为被告提起本案诉讼，亦验证了上述规定。上诉人关于被上诉人下属的龙华大队具有独立执法主体资格的主张，并不能否定被上诉人就本案的执法主体地位，上诉人的主张于法无据不能成立，本院不予支持。二、关于被上诉人作出19010XXXXX号处罚决定书程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零七条和《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第105号）第四十一条的相关规定，对于交通违法行为的处罚金额在200元以下的，可以适用简易程序。本案中，上诉人对自己存在的交通违法事实并无异议，在此情况下，被上诉人适用简易程序对上诉人的交通违法行为处以200元的罚款，并未违反上述规定。而上诉人所主张的《最高人民法院关于交通警察支队的下属大队能否作为行政处罚主体等问题的答复》的相关内容中，并没有规定不属于当场处罚情形的不能适用简易程序，且该答复也已经明确当《中华人民共和国道路交通安全法》与《中华人民共和国行政处罚法》对于简易程序的规定不一致时，可以适用《中华人民共和国道路交通安全法》的有关规定。综上，上诉人关于本案处罚金额超过简易程序的标准且不是当场处罚，被上诉人适用简易程序违法的主张于法无据，本院不予支持。三、关于被上诉人作出19010XXXXX号处罚决定书的法律适用问题。上诉人主张被上诉人在处罚决定书中对于记3分未载明具体执法依据，但被上诉人作出的19010XXXXX号处罚决定书上明确有“根据《机动车驾驶证申领和使用规定》记3分”的内容，故上诉人的这一主张与事实不符不能成立，本院不予支持。四、关于被上诉人作出的19010XXXXX号处罚决定书的合理性问题。上诉人主张被上诉人按照规定处罚幅度的上限对其进行处罚显失公正，但上诉人并未能举证证明被上诉人就相同的交通违法情形曾作出低于涉案处罚幅度的处罚决定，另外，双方当事人对于违法行为发生时，相关路段车道为实线的事实并无异议，即使现在该车道变更为虚线，也并不能以此否定上诉人当时存在交通违法行为的事实，故上诉人的主张于法无据，本院不予支持。综上所述，上诉人的上诉主张不能成立，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。另外，原审判决适用1990年《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项关于判决维持具体行政行为的规定作为驳回上诉人诉讼请求的判决依据，适用法律错误，二审对此予以纠正，本案应适用《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项作为判决驳回诉讼请求的法律依据，但原审判决结果并无不当，故二审予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘海涛负担。本判决为终审判决。
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审 判 长 ??何芳
审 判 员 ? 潘 娜
代理审判员 钟 山
二〇一五年七月十六日
书 记 员 麦 海 燕
附相关法律法规、司法解释条文《中华人民共和国道路交通安全法》第五条国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。第一百零七条对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明当事人的违法事实、行政处罚的依据、处罚内容、时间、地点以及处罚机关名称，并由执法人员签名或者盖章。《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第105号）第四十一条对违法行为人处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序。对违法行为人处以二百元（不含）以上罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证的，应当适用一般程序。不需要采取行政强制措施的，现场交通警察应当收集、固定相关证据，并制作违法行为处理通知书。对违法行为人处以行政拘留处罚的，按照《公安机关办理行政案件程序规定》实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。