江苏省宿迁市宿城区人民法院行 政 判 决 书（2014）宿城行初字第0011号原告杨书泉。委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。被告宿迁市城市管理行政执法局，住所地宿迁市洪泽湖路140号。法定代表人刘江，副局长（主持工作）。委托代理人郑卫兵。委托代理人丁三华，江苏相诚律师事务所律师。原告杨书泉诉被告宿迁市城市管理行政执法局（以下简称市行政执法局）不服强制拆除决定一案，本院于2014年6月10日立案受理，6月16日向被告市行政执法局送达起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭于2014年7月1日公开开庭审理了本案。原告杨书泉及其委托代理人李笃振、被告市行政执法局的委托代理人郑卫兵、丁三华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市行政执法局于2014年4月11日作出宿城管强拆字（2014）第0000620号强制拆除决定书，主要内容为：杨书泉，经查，你户于2005年4月开始在位于宿迁市宿城区幸福街道幸福居委会家中院内无《建设工程规划许可证》建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，本机关已于2013年4月18日发出《行政处罚决定书》（文书编号：宿城管罚字［2013］第0000620号），并于2014年4月4日依法向你发出催告书（文书编号：宿城管催字［2014］第0000620号）和《公告书》（文书编号：宿城管公字［2014］第0000620号），责令你户三日内拆除上述违法建筑，但你户逾期未拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，本机关决定于2014年4月14日组织实施强制拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》有关规定，请你户于2014年4月14日8时前到强制拆除现场，并取走上述违法建筑内的财物。被告为证实其观点，向本院提供以下证据：主体方面的证据：1、国务院法制办国法函［2001］255号《关于在江苏省宿迁市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》。2、省政府法制办苏府法字［2001］74号《关于在宿迁市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》。3、中共宿迁市委、宿迁市人民政府宿发［2002］3号《宿迁市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》。4、宿迁市机构编制委员会宿编［2002］8号《关于市城市管理执法机构的批复》。5、国办发［2000］63号《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、国发［2002］17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、宿政发［2002］32号《宿迁市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》。6、宿迁市人民政府宿政复［2008］1号《市政府关于同意授权市城市管理行政执法局强制拆除有关违法建设的批复》。7、法释［2013］5号《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题批复》。上述证据，证明被告主体资格合法，依法对涉案的房屋享有强制拆除的法定职权。二、事实方面的证据：1、宿迁市宿城区人民法院（2013）宿城行初字第0017号行政判决书。2、江苏省宿迁市中级人民法院（2013）宿中行终字第0031号行政判决书。上述证据，证明被告作出认定原告的涉案房屋系违法建筑，该事实业经一、二审生效的判决予以确认，被告作出的强制拆除决定书认定事实清楚，证据确实充分。程序方面的证据：1、宿城管催字（2014）第0000620号催告书。2、宿城管公字（2014）第0000620号公告。3、《催告书》、《公告》送达和张贴的照片2张。4、在场人身份证复印件2张。5、宿城管强拆字（2014）第0000620号强制拆除决定书。6、宿城管强拆字（2014）第0000620号强制拆除决定书送达回证。7、与原告的调查询问笔录一份。8、在场人身份证复印件1份。9、强制拆除现场记录。10、行政执法人员证件及身份证6份。11、行政强制拆除案件集体讨论记录1份。12、行政强制执行审批表1份。13、强制拆除现场VCD光盘2张。上述证据，证明被告作出的宿城管强拆字（2014）第0000620号强制拆除决定书程序合法。四、法律法规依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条。2、《中华人民共和国行政处罚法》。3、《中华人民共和国行政强制法》。4、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十六条。证明适用法律、法规正确。原告杨书泉诉称，原告位于宿迁市宿城区幸福街道幸福居委会拥有合法建筑。被告对原告的房屋作出行政处罚认定房屋系“违法建筑”，于2014年4月11日向原告送达宿城管强拆字（2014）第0000620号强制拆除决定书，称于2014年4月14日组织实施强制拆除。原告申请复议，宿迁市人民政府作出［2014］宿行复第020号《行政复议决定书》，维持了被告的强制拆除决定。原告认为房屋系最重大的财产，被告作出的强制拆除决定书与原告有重大利害关系，决定书程序不当，实体违法，违反了行政执法的合法性、适当性原则。综上请求撤销被告作出的宿城管强拆字（2014）第0000620强制拆除决定书，诉讼费用由被告承担。原告向本院提供以下证据：1、宿迁市宿城区人民法院（2013）宿城行初字第0017号行政判决书、江苏省宿迁市中级人民法院（2013）宿中行终字第0031号行政判决书各一份，证明原告与本案有利害关系。2、案外人王友军原购买的土地发票及缴费票据4份、宿国用（2005）第0010号国有土地使用权证一份。3、江苏省高级人民法院涉诉信访办公室2014年4月21日向原告出具的函一份。被告市行政执法局辩称，一、被告依法具备对涉案房屋作出强制拆除决定的主体资格。（一）被告的组织机构设立符合法律规定。主要依据为《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院法制办公室《关于在江苏省宿迁市开展相对集中处罚权试点工作的复函》（国发函（2001）255号）、江苏省政府法制办公室苏府法字（2001）74号文件以及宿迁市机构编制委员会《关于市城市管理执法机构的批复》（［2002］8号）相关规定。（二）被告执法权力来源合法。主要依据为宿迁市机构编制委员会《关于市城市管理执法机构的批复》（［2002］8号）、国务院法制办公室《关于在江苏省宿迁市开展相对集中处罚权试点工作的复函》（国发函（2001）255号）、江苏省政府法制办公室苏府法字（2001）74号文件第二项、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《宿迁市人民政府关于同意授权市城市管理行政执法局强制拆除有关违法建设的批复》（宿政复（2008）1号）相关规定。二、被告认定原告存在违法事实的证据确凿。原告2005年4月开始在宿迁市宿城区幸福街道幸福居委会无《建设工程规划许可证》建设房屋，面积147.54平方米，被告2013年3月19日立案查处，2013年4月16日作出“限三日内拆除违法建设”的行政处罚决定。原告不服提起行政诉讼，业经一、二审判决，均驳回原告的诉讼请求。被告据此能够作出合法的行政强制拆除决定。三、行政程序合法。被告作出《强制拆除决定书》前，依法于2014年4月4日进行了催告并送达、进行了公告并张贴。因原告逾期未拆除违法建设，于4月11日作出了宿城管强拆字（2014）第0000620号强制拆除决定书，直接向原告送达。4月14日到原告家中调查、制作调查笔录，经原告申请，于4月15日进行了强制拆除，制作了强制拆除现场记录，拆除过程全程录像。四、法律适用正确。主要依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条等法律条款的规定。四、其他方面符合法律规定。作出行政强制的目的和形式合法。被告按照坚持和教育相结合的原则去执行，实施过程中没有滥用职权、超越职权。行政强制执行遵循合法性原则，主体合法、事实清楚、遵守法定程序。行政强制执行严格遵守适当性原则，符合立法宗旨和目的，作出的决定合情合理。综上被告作出的具体行政行为主体适格、事实清楚、证据确凿、程序合法、法律适用准确，恪守正当性和适当性原则。原告诉讼缺乏事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。原告对被告提供的证据发表如下质证意见：一、主体方面的证据：对证据1-5，认为与本案无关联性，该证据是被告作出行政处罚方面的依据，本案调查的为被告是否有权作出行政强制执行决定。对其合法性不予认可，证据均在2008年前形成，在2008年前有效，新修订的《中华人民共和国城乡规划法》重新确定了城乡规划的处罚权由城乡规划部门行使，因此该组证据在2008年之后不具有有效性。对证据6，真实性认可，合法性不认可。该证据是市政府根据被告的请示所作出的批复，不属于法律规范的范畴，不能作为认定被告主体资格的依据。批复具有明显的违法性：形式上是市政府对被告的授权，但行政授权必须有法律法规依据，否则不是合法授权，该批复没有法律法规授权依据，可以视为行政委托，法律后果要由委托机关承担，如果是行政委托，被告应是宿迁市政府，不是行政执法局。事实上强制拆除决定书以被告名义作出，不符合行政委托的形式和要求，该批复不是授权也不是委托，无法定性，不具有合法性。关于《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，规定强拆职权在县级政府，不是政府部门，说明被告未按照该法律规定行使职权。宿迁市政府在无法定依据情况下，将自己行使的职权授权下级部门违反了立法的规定，有损法律的严肃性且不能保障当事人利益。对证据7，真实性认可，司法解释提到的行政机关应是县级以上地方人民政府，而不是本案被告。因此该证据不能支持被告具备强拆职权的目的。二、事实方面的证据：对证据1、2的真实性予以认可，对正确性持异议，判决书在认定行政机关的职权依据、处罚程序、送达程序、执法目的合法性、适当性等方面均存在问题，原告已申请再审，尚未有受理的文书。三、程序方面的证据：对证据1、2、3、4，真实性均不认可，原告未见到被告送达的催告书，也未见到张贴的公告。第一张照片中确实是原告，但照片应是4月11日被告向原告送达强制拆除决定书时拍摄。除此之外原告未收到过其他文书。照片也无法看出送达的文书是催告书。被告出示的两个身份证复印件上的证人未到庭，且不具备法定不到庭的理由，对见证人的签字不认可。对合法性，即使催告书和公告真实，主体不合法，应是县级以上人民政府，而不应是政府部门，被告进行催告和公告不具有相应职权。催告中被告给予履行义务的时间是三日，时间过短，参照《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定，司法强拆期限是十日，被告给予原告的履行期限也不得少于十日。对证据5、6、7、8，对强制拆除决定书和送达回证真实性认可，对调查询问笔录内容的真实性不认可，原告承认在4月14日当日被告的工作人员与其进行谈话，对合法性不认可。对证据9、10、11、12真实性认可，合法性不认可，被告的工作人员可以参与强拆，但前提是县级人民政府作出强拆的决定，该前提事实上不存在。领导班子集体讨论应当是宿迁市人民政府的领导集体讨论，不是被告的领导班子讨论。审批表可以看出，整个程序作出均在城管局内部完成，未经过地方政府，被告行为越权。对证据13，真实性认可，在被告实施强拆之前，原告房中存有一些物品，视频中显示被告搬出了一些，但未搬完。证据9中，有物品登记，但该物品在何处原告不知道。此外被告在强制执行决定的复议诉讼期间尚未届满就实施强拆行为不当，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条的规定。四、法律法规依据：认为被告应当依照法律法规的规定实施行政行为，但本案中被告没有依照该规定实施具体行政行为。被告对原告提供的证据发表以下意见：对证据1无异议。对证据2认为票据缴款人不是原告，对证据的关联性、合法性、真实性不予认可。经庭审质证，本院对证据效力作如下确认：一、主体方面的证据：证据1-5，能证明被告机构设立合法，具有对宿迁市城市规划区内的违法建设行为行使行政处罚权的法定职责，证据效力业经法院生效的判决予以确认，对其效力予以确认；证据6，系宿迁市人民政府的规范性文件，不能作为被告行使职权的法律依据，对其证据效力不予采信。二、事实方面的证据：证据1、2系宿迁市宿城区人民法院（2013）宿城行初字第0017号行政判决书、江苏省宿迁市中级人民法院（2013）宿中行终字第0031号行政判决书，两份判决书均已发生法律效力，能够证明原告涉案房屋系违法建筑，被告依法对其作出行政处罚后，原告没有主动履行生效的行政处罚决定确定的义务，对其证据效力予以采信。三、程序方面的证据：证据1、2、3、4能证明被告在作出强制拆除决定前进行了催告，因原告没有签收催告书，在在场人见证下留置送达并进行公告；证据6能够证明原告签收了宿城管强拆字（2014）第0000620号强制拆除决定书；证据7、8能够证明被告强制拆除前向原告调查询问相关情况；证据9、10、13能够证明被告4月15日对原告涉案的违法建筑进行强制拆除；证据11、12能够证明被告在实施强制拆除前局领导班子进行了集体讨论，履行了相关审批手续，上述证据来源合法，与本案有关联性，对其效力予以确认。证据5，属于待证对象，效力待定。对原告所举证的证据1、2，其中宿国用（2005）第0010号国有土地使用权证与本案没有关联性，其它证据效力业经生效的判决予以确认，能够证明原告的诉讼主体资格等相关内容，本院予以采信。证据3，不能证明原告的观点，对其效力不予采信。综上，对本案事实做如下认定：杨书泉从案外人王友军处购买位于宿城区幸福街道幸福居委会宅基地一处（现房屋征收号为：古黄河北岸危旧片区改造B－243号），一直未取得土地使用权证。2005年4月杨书泉未取得建设工程规划许可证在该处地块上建房屋一处。2013年3月19日市行政执法局以该行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，予以立案查处，2013年4月16日市行政执法局作出宿城管罚字（2013）第0000620号行政处罚决定书，认定杨书泉无建设工程规划许可证建设房屋147.54平方米，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出决定限叁日内拆除违法建设的行政处罚。杨书泉对该处罚决定不服向本院提起行政诉讼，本院于2013年9月29日作出（2013）宿城行初字第0017号行政判决书，判决驳回杨书泉的诉讼请求。杨书泉不服提起上诉，江苏省宿迁市中级人民法院于2013年12月26日作出（2013）宿中行终字第0031号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2014年4月4日市行政执法局向杨书泉送达宿城管催字［2014］第0000620号催告书，责令杨书泉户自接到催告书之日起三日内自行拆除上述违法建筑，逾期将依法强制拆除，该催告书向杨书泉留置送达。同日在杨书泉住处东北角电线杆进行公告。因杨书泉在催告和公告期限内未能自行拆除，市行政执法局于2014年4月11日作出宿城管强拆字（2014）第0000620号强制拆除决定书，决定于2014年4月14日组织实施强制拆除，并请杨书泉户于4月14日8时前到拆除现场，取走上述违法建筑内的财物，该决定书直接向杨书泉送达。后杨书泉要求改天拆除，市行政执法局于4月15日上午对涉案的违法建筑实施强制拆除。杨书泉不服市行政执法局作出的宿城管强拆字（2014）第0000620号强制拆除决定书，向本院提起行政诉讼。本案的争议焦点为：1、被告是否具备对涉案房屋拆除的法定职权？2、被告认定涉案房屋为违法建筑并作出强制拆除决定事实是否清楚？依据是否充分？3、被告作出强制拆除决定程序是否合法？适用的法律法规是否正确？4、被告作出的行政强制行为是否遵循合理性和适当性原则？原告认为，1、行政机关具有强制拆除权的法律依据为《中华人民共和国行政强制法》第四十四条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条。因为《中华人民共和国行政强制法》规定不明确，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条明确规定县级以上政府享有作出强制拆除的权利，在其他法院诉讼时一般都是在中院立案，因为被告都是县级以上人民政府。如果认定强拆主体是政府，被告提交的批复因此无效，不能适用。2、程序违法。没有进行催告，未保障原告的陈述申辩权，给予原告履行的期限过短。3、被告在原告的复议诉讼期限未届满之前实施强拆违法。违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和第四十四条规定。被告认为在行政处罚阶段保障了原告的复议诉讼权利在行政强制阶段不需要在复议诉讼期间停止执行，但未提供相关的法律依据。4、被告在实施强拆之前应当进行风险评估和设计相关的应急预案。被告在强拆原告的房屋前后几天的时间内共强拆二十多户违法建筑。依据中共中央办公厅相关文件，被告应当制定有效的风险评估方案和应急预案及相关保障措施，该工作应由宿迁市人民政府作出。5、被告的强拆行为违反执法目的的合法性及适当性原则。被告认为，1、关于对《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的理解，被告认为权利在部门，是政府责成部门实施。2、参照《中华人民共和国行政强制法》第十七条的规定，对相对集中处罚权的行政机关实施行政强制作出了具体规定。3、参照北京以及省内十二个地级市实践看，作出行政强制决定的均为城市管理行政执法部门，而不是政府。4、关于三个月诉讼期间问题，应理解为行政处罚决定所适用的期限，《中华人民共和国行政强制法》出台前后作出调整，限期拆除和三个月诉讼期间相互矛盾。此外是否制定风险评估和应急预案的问题与本案无关。本院认为，市行政执法局是经省政府批准，宿迁市人民政府依法设立的工作部门，机构设立符合法律规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发［2000］63号）、《关于在江苏省宿迁市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函［2001］255号）、《关于批准宿迁市在城市管理领域相对集中行政处罚权试点工作的请示》（宿政发［2001］132号）、《关于在宿迁市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏府法字［2001］74号）等规定和通知精神，宿迁市为集中行使行政处罚权试点城市，市行政执法局集中行使行政处罚权，对本行政区域内违法建设进行查处，其行使处罚权的主体资格合法。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施与行政处罚是完整行政权的组成部分，行政处罚权集中之后，行政强制措施权也随之转移。据此市行政执法局有权对查处的违法建设行使相对集中行政强制措施权。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”杨书泉2005年在未取得建设工程规划许可证的情况下在该处地块建设房屋147.54平方米，市行政执法局2013年4月16日作出宿城管罚字（2013）第0000620号行政处罚决定书，责令限叁日内拆除违法建设，该事实业经本院（2013）宿城行初字第0017号和江苏省宿迁市中级人民法院（2013）宿中行终字第0031号两份生效的行政判决书予以确认。因杨书泉未主动履行生效的行政处罚决定书确定的义务，市行政执法局依法进行了催告、公告，限期其自行拆除上述违法建筑，杨书泉在催告和公告的期限内没有陈述申辩，也未主动履行义务，市行政执法局后作出宿城管强拆字（2014）第0000620号强制拆除决定书。故市行政执法局作出的强制拆除决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。《中华人民共和国行政强制法》第五条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”第六条规定：“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。”杨书泉在城市规划区未依法取得建设工程规划许可证即建设房屋，该违法建设行为给城市规划造成严重影响且无法采取改正措施，市行政执法局认定其建设行为违法，并给予限斯拆除的行政处罚决定并无不当。该违法事实经生效的判决确认后，杨书泉未有主动履行拆除义务，市行政执法局依法进行催告、公告后，杨书泉仍未主动拆除上述违章建筑，市行政执法局依据《中华人民共和国行政强制法》第四十条的规定作出强制拆除决定不违反合法性、适当性原则。综上，原告杨书泉请求撤销被告市行政执法局作出的宿城管强拆字（2014）第0000620号强制拆除决定书无事实依据和法律根据，本院不予支持，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告杨书泉要求撤销被告市行政执法局作出的宿城管强拆字（2014）第0000620号强制拆除决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨书泉负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。审 判 长  施 华审 判 员  许红会人民陪审员  邱海云二〇一四年七月二十三日书 记 员  罗 红第14页／共16页