湖南省衡阳市南岳区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）岳行初字第3号
原告衡东县吴集镇坪石村村民委员会第三村民小组。
负责人赵自金，组长。
委托代理人左荣华，男，1960年6月26日出生于衡山县，汉族，衡山县岳北法律服务所法律工作者。
被告衡东县人民政府，住所地衡东县城关镇兴衡东路18号。
法定代表人廖义智，县长。
委托代理人文明，男，1975年8月5日出生于衡东县，汉族，衡东县政府法制办副主任。
委托代理人赵建新，男，1969年1月23日出生于衡东县，汉族，衡东县林业局村改办主任。
第三人衡东县吴集镇坪石村村民委员会第六村民小组。
负责人陈青林，组长。
原告衡东县吴集镇坪石村第三村民小组（以下简称三组）不服衡东县人民政府（以下简称衡东县政府）2012年9月13日作出的东政林处字（2012）第03号山林权属争议处理决定书，于2013年2月15日向衡东县人民法院提起行政诉讼，该院报请衡阳市中级人民法院（以下简称市中院），市中院于2013年4月10日作出（2013）衡中法立管他字第17号行政裁定书，裁定本案由本院审理。本院于2013年6月18日正式受理本案，并依法向被告衡东县人民政府及第三人衡东县吴集镇坪石村村民委员会第六村民小组（以下简称六组）送达起诉状副本、应诉通知书、合议庭组成人员通知书、开庭传票等法律文书。2013年8月1日，本院依法公开审理了本案，原告三组负责人赵自金、委托代理人左荣华，被告委托代理人文明、赵建新，第三人六组负责人陈青林到庭参加诉讼。诉讼期间，经当事人同意做协调工作，本案曾中止审理。现已审理终结。
被告衡东县政府于2012年9月13日作出东政林处字（2012）第03号山林权属争议处理决定书，对原告与第三人关于茶亭子山地的山林权属争议作出确认决定：1、坪石三组拥有路边山除去7亩的全部山权，拥有塘边山的全部山权和50%的林权；2、坪石六组拥有路边山的7亩山权和全部林权，拥有塘边山的50%的林权。原告不服，向衡阳市人民政府申请复议。市政府于2013年1月25日作出衡府复决字（2012）46号行政复议决定书，决定维持衡东县政府的处理决定。
衡东县人民政府为证明其具体行政行为的合法性，在起诉状副本送达后的10日内向本院递交了行政决定的事实证据和法律法规等规范性依据如下：
（一）事实依据
1、东政林字第29号林权所有证（复印件字迹模糊，编号似为N0.0008773，又似为N0.0008779）及N0.0000749山林权所有证，拟证明原告山林争议地“四至”；
2、双园茶场山林面积权属表，拟证明争议地三组8亩、六组7亩；
3、村委与六组结算数，拟证明六组在当年有栽树行为；
4、听证协调会议记录（由县法制办、林业局组织的，有赵自金、赵罗生、赵福太、陈新林、陈麦秋、毛志雄、陈青林及村干部等人参加会议），拟证明县法制办、林业局等组织了双方进行听证协调；
5、陈青林、毛健怀、陈龙清、赵自金、朱学徕、赵自展等6人询问笔录，拟证明被告进行了调查询问及争议地的林权、山权等情况；
6、（2013）03号山林权属争议处理决定书，拟证明县政府依法作出了裁决；
7、行政复议决定书，拟证明市政府维持衡东县政府的决定；
8、《湖南省林木林地权属争议处理办法》，拟证明县政府依法处理。
原告衡东县吴集镇坪石村村民委员会第三村民小组诉称，被告作出处理决定超过法定期限，违规采用书面审理，没有公开听证、质证、辩论，程序违法；采信与第三人有利害关系的证人证言，对盖有双园人民公社的证据违法认定，以双园茶场山权面积权属表作为主要证据，认定事实错误；把林权和林地所有权混为一谈，权属确认错误；适用法律法规错误。故请求依法判决撤销于2012年9月13日作出的东政林处字（2012）第03号山林权属争议处理决定书，并依法判决所争议林木林地归原告所有。为支持其主张，原告方递交了如下证据或依据：
1、证号N0.0000745号集体单位山林权所有证，拟证明争议地林权属原告所有；
2、证号N0.00008779号植树造林林权所有证，拟证明原告山林权属；
3、证号N0.0000750集体单位山林权所有证（存根），拟证明没有发证机关，未盖县政府公章，只有填证机关并盖有双园人民公社公章，该证上未载给第三人的争议地；
4、证号N0.0000732号集体山林权所有证，拟证明第三人的证上无发证机关县政府盖印；
5、双园茶场山林面积权属表，拟证明该表并非合法的权属证明。
第三人衡东县吴集镇坪石村村民委员会第六村民小组叙称，证人合法，六组管理山林权，三组无土改权证和证人，50年代末茶亭子划了8亩地种树苗，现经核实为38亩；80年代有双园公社茶场的权证，三组权证无档可查，90年代双园茶场才合并至吴集镇。请求依法维持政府决定。第三人六组未提供证据。
经庭审质证，对原、被告双方提交的1981年12月15日的编号N0.0008779（该证复印件字迹模糊，又疑似N0.0008773）、1981年12月30日的N0.0000749、1981年12月26日的N0.0000732号林权证各方当事人无异议，本院予以认定，但第三人提供的1981年12月26日的六组林权证（存根）没有县长、县政府签字盖章，原告提供的1981年12月30日的N0.0000750号林权证与争议林地关联性不强，可作参考。对听证协调会议记录中赵自金（三组）、赵罗生（三组）、赵福太（三组）、陈新林（六组）、陈麦秋（六组）、毛志雄（六组）以及询问笔录中陈青林（六组）、毛建怀（四组）、陈龙清（六组）、赵自金（三组）、朱学徕（一组）、赵自展（村干）等人的陈述中有关土改、合作化、办茶场、林业三定、退耕还林等时期的林权状况内容一致能相互印证的事项本院依法予以认定。至于权属表、结算数等证据，虽然真实性各方无异议，但证明力弱于林权证，且不具有推翻林权证的效力，本院只作参考证据。
经审理查明，本案争议地位于衡东县吴集镇坪石村茶亭子凹（凹）、新茶亭子凹、万冲凹及万春岭、野头冲、面子岭一带，东望衡东县城，西至桑园（又写作双元）茶场，东北与野头山相望，西北有茶亭子山，南北山上有崎岭分水界，中间有东西向水泥马路、南北向机耕路交叉贯通。争议的两块山林地解放前属陈姓祖坟山。湖南进入“土改”时期的1953年、1954年前后，原告三组与四组属当时的第17联防组，第三人六组与七、八组属第16联防组，后联防组又解散分组，争议地被分给了3组村民，3组在山上栽了树。社会主义改造、合作化、六十年代初的“四固定”仍归三组集体所有。1977年左右，当时的桑园（又写作“双元”）人民公社办茶场，划归桑园茶场。八十年代初“林业三定”时开始定权发证，1981年12月15日，有县长、县政府签名盖章的发给原告三组（当时名称为三生产队）的“社员房前屋后和生产队指定地方植树造林林权所有证”（证号为东证林字第贰玖号、编号N0.0008779或N0.0008773？）记载三组坐落包括狸凹、赵家坪、新茶亭子凹，其中“新茶亭子凹”山地名称为“新茶亭子凹山”，有松、杉、茶、桐等林木，“四至”范围为东至万冲凹心及至中干塘山边，南至四队及新元一队山岭倒水为界，西至新元一队崎岭倒水为界，北至五队崎岭倒水为界。同年12月26日发给桑园公社茶场的“国家、集体、单位山林权所有证”（编号N0.0000732）记载茶场坐落石塘对门狮子塘岭、狮塘、面子岭、茶亭子祝鸡凹（又写作竹鸡凹）等地，其中“茶亭子祝鸡凹”分为两大块，一块15亩的“四至”为东至中干塘角上为界，南至当岭倒水为界，西至茶亭子为界，北至公路为界，另一块8亩东至四队茶园，南至渠边，西至山脚，北至当岭倒水。同年12月30日，也是发给三组的“国家、集体、单位山林权所有证”（编号N0.0000749）记载了属于三组的几处山林地，其中“新茶亭子”四至为东至万冲凹心及至中干塘山边水圳及野坑（圳）中田边，南至四队及新元一队山岭倒水为界，西至新元一队崎岭倒水，北与五队崎岭倒水为界。该“四至”栏下面紧接着还记载了另一处“四至”范围为东与本队山倒水为界，南至二队屋界基及二队田边为界，西至鹏公祠老界址碑为止，北至崎岭倒水为界，该栏后备注有“二、三队”等字样。此外，还有一张1981年12月26日填发的第三人六组（原桑园公社坪石六队）的“国家、集体、单位山林权所有证（存根）”该证存根上没有县长、县政府签字盖印，其上记载有“茶亭子”、“茶亭子祝鸡凹”、“野头冲”三块林地，其中“茶亭子”面积24亩，东至野头冲塘坝为界，南至公路为界，西至桑园二队为界，北至五队崎岭倒水为界；“茶亭子祝鸡凹”面积18亩，东至四队面子岭为界，南至4队崎岭倒水为界，西至桑园二队倒水为界，北至公路为界；“野头冲”面积16亩，东至中干塘角为界；南至当岭倒水为界，西至茶亭子为界，北至本队田边为界。茶场开办期间分过“山底子钱”给三组、六组。茶场解散前的八十年代末，撤乡并镇期间，桑园公社并入吴集镇，1989年4月15日的一张只有少数村民代表签字、没有集体盖章的“双园茶场山权面积权属表”，该表记载了石塘背、狮子岭石塘对门、狮子塘岭、面子岭、竹鸡凹茶亭子的面积、属权村、属权组等情况，其中属于坪石村的“竹鸡凹茶亭子”面积15亩，属权组为三、六组，并备注“其中3组8亩、6组17亩”，该表还备注：“由乡组织企业、平石（即坪石）、平乔（桥）、白洲三村干部和部分组长代表参加裁决定妥为准，共计面积590亩，其中平石257亩……。”九十年代茶场解散。1999年前后，国家实施退耕还林政策，三、六组在山上植树造林栽外国松等。期间曾因林地、植树引发过争议。2009年前后，国家又实施新一轮林权改革，争议山林地因有权属争议未解决。2011年因征地问题再次酿成纷争。
2012年4月，原告与第三人因山林权属争议具报告提请被告衡东县政府裁决确权。2012年9月13日，被告作出东政林处字（2012）第03号《山林权属争议处理决定书》，该决定书查明：“争议地名茶亭子，地处三组范围。其东至万冲凹心及凹中干塘边水圳及野圳中田边为界；南至本村四队及新沅一队山岭倒水为界；西至新沅一队崎岭倒水为界；北至本村五队崎岭倒水为界。因后修路开发等原因，现争议地分为两块山：一块位于公路边（以下简称路边山），面积约16.95亩，其上有外国松，长势较好；一块位于山塘边（以下简称塘边山），面积约15.93亩，其上有部分国外松树。该争议始于上世纪八、九十年代，为双园公社茶场山底子分成及九十年代绿化造林等多次发生争议，镇、村也几次进行调解，始终没有形成调解协议。现又因县河西开发，此山属于征地范围，涉及40多万征地补偿款，双方争议更加激烈。”被告在决定书中除确认三张林权证或林权证存根外，还认定双园茶场山权面积权属表有效，并认为坪石六组在路边山上栽树，在塘边山上也栽了部分国外松，按照“谁造谁有”的原则，其林权应确认给六组。因此，被告根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条、第七条及第九条的规定，作出决定：“一、坪石三组拥有路边山除去7亩的全部山权，拥有塘边山的全部山权和50%的林权。二、坪石六组拥有路边山的7亩山权和全部林权，拥有塘边山50%的林权。”原告对该决定不服，申请行政复议，2013年1月25日，衡阳市人民政府作出衡府复决字（2012）46号《行政复议决定书》，决定维持衡东县政府的上述处理决定。原告仍然不服，遂提起行政诉讼。
本院认为，本案性质属于三组、六组两个集体单位之间发生的林木、林地所有权争议。被告处理时根据《中华人民共和国森林法》第十七条，《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条、第七条、第九条的规定，属于适用法律正确，林权（林木所有权）确认按照“谁造谁有”原则也符合《中华人民共和国森林法》第二十七条第二款关于“集体所有制单位营造的林木，归该单位所有”的规定，也属于适用法律正确。但是，被告的处理决定认定事实不清，主要体现如下：一、林地名称不清，东证林字第贰玖号林权证［即被告：决定书中所指NO.0008773（是否为NO.0008779之误？）］载有三组座落“新茶亭子凹”等地，桑园公社茶场的林权证上又载有“茶亭子祝鸡凹”（竹鸡凹），三组的另一张林权证（1981年12月30日，NO.0000749）上也载有“新茶亭子”，六组的一张无县长签字县政府盖章的林权证（存根）（1981年12月26日）上也有记载有“茶亭子”，“茶亭子祝鸡凹”（竹鸡凹）等地名，而原告决定书中仅根据749号林权证笼统认定争议地名“茶亭子”，应属认定事实不清；二、林地范围不清，面积不一致，几张林权证上记载的“四至”范围与面积略有差异，如三组两个林权证上东至“万冲凹心至中干塘山边”与“万冲凹心及至中干塘山边水圳及野坑（圳）中田边”的差异性，又如桑园茶场林权证上记载“茶亭子竹鸡凹”（15亩）东至“中干塘角上”，西至“茶亭子”，而六组的林权证上记载“茶亭子竹鸡凹”（18亩）东至“四队面子岭”，西至“桑园二队”，“四至”范围及面积均有差异性，再如六组林权证上记载“茶亭子”（24亩）西至“桑园二队”与其他权证上“西至”范围及面积的差异性，等等，决定书中均未查清；三、认定证据不足，部分林权证缺乏原件，有的仅有存根，从而造成错误或误解；四、证据采信冲突矛盾，决定书既认定了林权证的效力，又认定了山权面积权属表的效力，而权属表对林权证作出了变更，但按照法律法规规定，林权证的效力应大于权属表，如果说权属表只是对林权（林木所有权）的确认，而不包括林地所有权，则亦应具有解释说明。此外，被告的处理决定只对决定书中简称的“塘边山”、“路边山”的“山权、林权”的份额、面积额作出了划分，对具体范围包括“四至”并未明确划定，也未对所称的“塘边山”、“路边山”及各林权证记载地界组织指界确认，容易造成在两组村民的认识上及决定书执行力方面存在问题。综上，对原告要求撤销被告的决定书的诉讼请求本院依法予以支持。但原告要求判决争议林木林地归原告所有的诉讼请求于法无据，因行政确权权属政府，本院无权直接确权，但可责令被告重新确权。被告及第三人要求维持并驳回原告诉讼请求的抗辩意见缺乏充足证据支持及法律法规依据，本院依法不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告衡东县人民政府于2012年9月13日作出的东政林处字（2012）第03号《山林权属争议处理决定书》；
二、限被告衡东县人民政府于本判决发生法律效力之日起三个月内重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告衡东县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。
审 判 长 袁 旭
人民陪审员 旷春桃
人民陪审员 旷罗生
二〇一四年一月十六日
代理书记员 黄运果
核对人：黄运果
本案所适用法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。