北京市大兴区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）大行初字第74号
原告刘双乐，女，1956年7月25日出生，个体户。
原告赵子林，男，1953年9月7日出生，个体户。
原告郝成龙，男，1971年10月13日出生，个体户。
原告计俊岳，男，1969年9月17日出生，个体户。
原告张玉杰，男，1971年1月2日出生，个体户。
原告夏忠信，男，1956年2月16日出生，个体户。
原告（诉讼代表人）周洪前，男，1964年3月19日出生，个体户。
原告（诉讼代表人）范金祥，男，1970年2月22日出生，个体户。
八原告委托代理人程波，北京京平律师事务所律师。
八原告委托代理人陶朦朦，北京京平律师事务所实习律师。
被告北京市大兴区发展和改革委员会，住所地北京市大兴区兴华大街三段15号。
法定代表人张艳林，主任。
委托代理人宋世明，男。
委托代理人刘晓雨，北京大成律师事务所律师。
第三人北京市盛世宏祥资产管理有限公司，住所地北京市大兴区西红门镇宏福路1号。
法定代表人王彪，总经理。
委托代理人李岭，男，1970年9月25日出生。
原告刘双乐、赵子林、郝成龙、计俊岳、张玉杰、夏忠信、周洪前、范金祥（以下简称：八原告）不服被告北京市大兴区发展和改革委员会（以下简称：大兴发改委）作出的京兴发改投资发（2013）55号《关于西红门镇城乡结合部整体改造2号地、5号地项目建议书的批复》，于2014年8月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年8月20日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。因北京市盛世宏祥资产管理有限公司（以下简称：宏祥资产公司）与本案被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年9月11日公开开庭审理了本案。原告计俊岳、夏忠信、周洪前、范金祥及八原告共同委托代理人程波、陶朦朦，被告大兴发改委的委托代理人宋世明、刘晓雨，第三人宏祥资产公司的委托代理人李岭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告大兴发改委于2014年5月31日作出京兴发改投资发（2013）55号《关于西红门镇城乡结合部整体改造2号地、5号地项目建议书的批复》（以下简称：55号批复），55号批复中记载如下内容：宏祥资产公司：你公司申报的《关于大兴区西红门镇城乡结合部整体改造2号地和5号地项目的请示》等相关文件收悉。根据区规划分局《关于西红门镇2＃、5＃地整体改造项目建设地点的函》（规大函（2013）51号）等相关文件，经研究，同意你单位实施该项目。现就有关事项批复如下：一、建设地址：位于大兴区西红门镇。2号地四至范围为：东至马家堡西路南延、南至南五环北侧规划绿化带、西至广阳大街、北至规划路。5号地四至范围为：东至规划城市次干道、南至清源路、西至规划城市次干道、北至规划城市次干道。二、建设内容与建设规模：2号地集体产业用地约28.1公顷，产业总建筑规模面积约56.3万平米；5号地规划集体产业用地约34.6公顷，产业总建筑规模面积约69.1万平方米。按照镇级统筹下的农村集体建设用地利用试点有关工作，进行拆除腾退等相关工作，开展农村集体建设用地统筹利用。具体占地位置及建设规模以土地及规划管理部门核定为准。三、投资规模：项目总投资28.7亿元。资金由你单位筹措解决。此批复有效期二年，请抓紧项目前期准备工作，尽快到有关部门办理其他手续。
在举证期限内，被告大兴发改委提交了《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》作为法律依据，同时提交了以下证据材料：
1、《关于大兴区西红门镇城乡结合部整体改造2号地和5号地项目的请示》；
2、《北京市规划委员会大兴分局关于西红门镇2＃、5＃地整体改造项目建设地点的函》（规大函（2013）51号）；
3、《大兴区西红门镇城乡结合部整体改造2号地5号地项目项目建议书》；
4、《大兴区政府投资管理办法（试行）》（京兴政发（2005）20号）；
5、《北京市规划委员会关于大兴区西红门镇城乡结合部整体改造试点规划方案的批复》（市规函（2012）1088号）；
6、《中共北京市大兴区委、北京市大兴区人民政府关于推进镇级统筹下的农村集体建设用地利用试点工作指导意见》（京兴政发（2012）29号）；
7、《北京市大兴区人民政府关于印发大兴区镇级统筹下的农村集体建设用地利用试点工作实施方案（试行）的通知》（京兴政发（2012）25号）；
8、《北京市政府投资建设项目管理暂行规定》（京政发（1999）31号）；
9、《北京市发展和改革委员会关于政府投资管理的暂行规定》（京发改（2004）2423号）；
10、《北京市发展和改革委员会政府投资项目储备库管理办理（试行）》（京发改（2006）160号）
11、《北京市人民政府贯彻实施国务院关于投资体制改革决定的意见》（京政发（2005）11号）；
12、《北京市发展和改革委员会行政审批事项审批程序规定》（京发改（2006）836号）；
13、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发（2007）64号）。
以上证据证明55号批复依据充分，程序合法，内容适当。
八原告诉称，我们在北京市大兴区西红门镇第四村承租土地房屋用于生产经营。我们通过政府信息公开程序，于2014年4月24日获知被告作出55号批复，我们承租的土地房屋均在该文件确定的范围内。我们认为被告作出这一具体行政行为的程序和实体均违反法律规定，遂向北京市发展和改革委员会申请复议，要求确认该具体行政行为违法，并予以撤销；2014年7月28日，我们收到北京市发展和改革委员会的《行政复议决定书》，复议机关对被告的上述行政行为予以维持。我们不服，现提起行政诉讼请求：1、依法撤销被告作出京兴发改投资发（2013）55号《关于西红门镇城乡结合部整体改造2号地、5号地项目建议书的批复》的具体行政行为；2、判决被告承担本案诉讼费。
在举证期限内，八原告向本院提交如下证据：
第一组证据：八原告的租赁合同及身份证、行政诉讼代表人推选书，证明八原告的主体资格及与本案有利害关系。
第二组证据：登记回执、55号批复及邮寄回执，证明原告于2014年4月24日获知55号批复。
第三组证据：行政复议申请书、行政复议决定书及邮寄单据，证明其申请复议及复议结果。
被告大兴发改委辩称，一、本案依法不属于法定行政诉讼受理范围。
（一）本案不具备可提起行政诉讼的法定情形。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条之规定，提起行政诉讼所针对的行政行为有8种。超出该范围以外的行政行为不属于可提起行政诉讼的范畴。而本案中，答辩人就项目单位宏祥资产公司关于西红门镇城乡结合部整体改造2号地、5号地项目建议书进行批复的行为并不属于上述法定的8种可诉行政行为之列。因此，本案中被答辩人提起行政诉讼缺乏最基本的法律依据。
（二）批复与被答辩人之间在法律上不存在利害关系。
1、被答辩人对批复范围内涉及的土地及房屋不享有任何法定权利。
本案被答辩人并非批复范围内的土地使用权人或者房屋所有权人，因此，批复的内容本身就与被答辩人无任何关联。即便被答辩人主张其权益受到影响，也是基于其与土地使用权人或者房屋所有权人所签订的租赁合同而享有的权利。该权利是“约定的相对的”权利，而非“法定的、绝对的”权利。即便被答辩人主张权利，也应当依据其签订的租赁合同向合同相对人，即土地和房屋的出租方主张有关权益。因此，被答辩人通过行政复议或行政诉讼来寻求权利救济的路径本身就是错误的。
2、被答辩人与答辩人之间不存在行政管理法律关系。
从法律关系上分析，行政诉讼双方当事人只能是“行政机关”和“行政相对人”。而“行政相对人”特指在行政管理法律关系中接受管理或者其权益受到影响的公民、法人或者其他组织。本案中的“行政相对人”应为项目单位宏祥资产公司。而由于被答辩人既不接受答辩人的管理，也不享有批复范围内土地或房屋的任何权益。因此，本案中被答辩人与答辩人之间不存在诉讼所应具备的基本法律关系，即行政管理法律关系。因此，被答辩人提出的行政诉讼请求依法不能成立。
（三）被答辩人以土地和房屋承租方的身份作为行政诉讼原告不适格。
被答辩人能够主张权利的唯一依据即是其与土地和房屋出租房所签订的租赁合同民事法律关系。被答辩人只能依据租赁合同关于合同变更、解除及不可抗力或其他有关条款向出租方主张权利，因此被答辩人作为民事诉讼的原告主体是适格的。但本案中的批复是对项目单位宏祥资产公司作出，除项目单位以外的其他任何个人或单位作为行政诉讼原告均不适格。因此，应告知被答辩人另行通过提起民事诉讼或进行民事协商结果此事。
（四）被答辩人的合法权益并未受到任何侵害。
即便按照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：…（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”之规定提起行政诉讼，被答辩人也应当首先举证其权益受到侵害，但从被答辩人所主张的全部事实、理由及证据情况来看，被答辩人并未明确证明其合法权益受损以及该权益受到侵害系答辩人所为。因此，被答辩人据以提起行政诉讼的依据不足，依法不应予以支持。
（五）被答辩人的诉讼行为从根本上违背《中华人民共和国行政诉讼法》的立法本意。
由于行政管理实践中的具体行政行为的普遍性、多样性、复杂性，因此任何一个公民或组织随时都有可能因某一具体行政行为而直接或间接受到影响。但由于司法资源的有限性，法律不可能随便允许任何个人或单位任何时候就任何行政行为任意提起行政诉讼。举例说明：如果本案中被答辩人作为批复中所涉及土地及房屋承租方认为其经营活动受到影响，那么，其生产经营过程中所涉及的客户、消费者或其他有关市场参与者也必然受到影响。依此类推，是否任何与被答辩人有关的客户、消费者或其他市场参与者均有权据此对答辩人提起行政诉讼？显然不是如此。恰恰基于此，《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条明确限定了可诉的行政行为具体情形。因此，被答辩人在本案的行政诉讼行为混淆了行政法与民法的调整范围，不仅浪费了有限的司法资源、严重影响了行政效率，而且从根本上违背了《中华人民共和国行政诉讼法》的立法本意。
综上，本案依法不属于行政诉讼受理范围。
二、批复符合答辩人审批职权范围。
（一）批复属于答辩人的法定审批职权。
1、答辩人依法属于大兴区政府投资主管部门。
根据《大兴区政府投资管理办法（试行）》（京兴政发（2005）20号）第二条第一款“本办法适用于本区各级人民政府、企业事业单位及社会团体使用政府资金进行的固定资产投资活动”，第三条“区发展和改革委员会是本级政府投资主管部门，在区政府领导下负责政府投资的全面管理工作”之规定，答辩人作为大兴区政府投资主管部门，依法负责权限内的包括批复在内的各类投资项目建议书的审批工作。
2、批复所涉及的项目投资资金来源为项目单位自行筹措解决，因此答辩人作出批复的行为系依法行使法定职权。
西红门镇城乡结合部整体改造2号地、5号地项目（以下简称：“该项目”）所涉及的拆迁补偿安置成本在内的项目总投资资金拟由项目单位自行筹措解决。因此，根据《大兴区政府投资管理办法（试行）》（京兴政发（2005）20号）第十一条第二款“采用直接投资和资本金注入投资方式的，按照政府投资项目管理的规定，由区政府相关职能部门按程序审批项目建议书”之规定，答辩人作为大兴区投资主管部门对项目建议书作出的批复系依法行使上述法定职权的合法行为。
（二）现行法律法规并未对答辩人审批该项目建议书予以禁止或限制。
1、市政府和区县政府的投资事权已有明确划分。
根据《北京市人民政府贯彻实施国务院关于投资体制改革决定的意见》（京政发（2005）11号）第三条“加强政府投资管理（一）合理界定政府投资范围。合理划分市政府和区县政府的投资事权。市政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配制资源的经济社会领域，包括公益性社会事业和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进城乡经济统筹发展、推进科技进步和高薪技术产业化、本级政权基础设施建设，以及跨区县、跨行业和对全市经济发展有重大影响、具有全局性作用的项目”之规定，由于该项目系大兴区内由项目单位自行筹措资金的项目，而非上述市政府投资范围内的项目，因此，应依法由区县一级政府及相应投资主管部门进行规范管理。答辩人依照上述规定有权对该项目作出批复。
2、该项目尚未纳入政府投资项目储备库，故不需要北京市政府或市发改委的审批。
根据《北京市发展和改革委员会政府投资项目储备库管理办法（试行）》（京发改（2006）160号）第二条“凡使用市政府投资的建设项目，均应按本办法的规定，纳入政府投资项目储备库。本办法所称政府投资，按京政发（2005）11号文件的有关规定执行”、第五条“入库项目根据成熟程度的不同，分别纳入储备项目库、预备项目库。具体为：（一）符合本办法第四条规定，经项目所在地区（县）发展改革委或市相关部门申报，经市发展改革委审核，拟近期重点开展前期工作或启动建设的项目，纳入储备项目库中。（二）已经市发展改革委批准项目建议书、可行性研究报告，或已经批准资金申请报告的项目，纳入预备项目库中”之规定，如果项目未纳入政府投资项目储备库、则不得使用市政府投资。因此，该项目并非市政府投资的项目，答辩人作为大兴区投资主管部门有权依法对该项目建议书进行审批。
3、根据北京市政府及市发改委有关规定，该项目建议书并非属于北京市政府及市发改委审批范围。
根据《北京市政府投资建设项目管理暂行规定》（京政发（1999）31号）、北京市发展和改革委员会关于政府投资管理的暂行规定（京发改（2004）2423号）、《北京市发展和改革委员会行政审批事项审批程序规定》（京发改（2006）836号）等相关规定，只有使用市财政预算内有关资金及中央补助投资、国债资金和由市发改委、财政局承诺还款的借款资金进行投资的项目才需市发改委审批。对于城市基础设施项目使用上述范围内资金2亿元以上的，其他项目使用上述范围内资金5000万元以上的项目才需报市政府批准。但该项目的投资并非使用上述资金，而是拟由项目单位自行筹措解决，因此也就不属于市发改委或市政府审批的范围。
三、批复依据充分、程序合法、内容适当。
（一）批复依据充分
首先，答辩人作出批复前收取了项目单位申请、《关于西红门镇2＃、5＃地整体改造项目建设地点的函》（规大函（2013）51号）、《大兴区西红门镇城乡结合部整体改造2号地和5号地项目项目建议书》并依法予以审查。此外，大兴区政府已获得北京市规划委员会所作出的《北京市规划委员会关于大兴区西红门镇城乡结合部整体改造试点规划方案的批复》（市规函（2012）1088号），因此，答辩人综合考虑市、区国民和经济社会发展规划、区域发展规划、项目建设内容等因素后依法做的批复具备充分的依据。
其次，在答辩人作出批复之前，2012年9月15日，中央北京市大兴区委、北京市大兴区人民政府下发《关于推进镇级统筹下的农村集体建设用地利用试点工作指导意见》（京兴政发（2012）29号）。2012年10月8日，北京市大兴区人民政府印发《大兴区镇级统筹下的农村集体建设用地利用试点工作实施方案（试行）》（京兴政发（2012）25号）。由此可见，该项目前期已经区委、区政府的充分研究。答辩人在此基础上就项目建议书进行批复的条件成熟、依据完备。
（二）批复程序合法。
根据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发（2007）64号）第二条“实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件”，《大兴区政府投资管理办法（试行）》（京兴政发（2005）20号）第十一条“政府投资项目应当遵守本办法规定的建设审批程序…由区政府相关职能部门按程序审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计、年度投资计划，办理施工许可、竣工验收和产权登记”之规定，该项目建议书应当首先向作为区投资主管部门的答辩人报送并经审批通过后方可办理规划选址、用地预审、环境影响评价、可行性研究、初步设计等相关手续。答辩人严格按照上述程序对项目建议书作出的批复不存在任何程序违法之处。
（三）批复内容适当
首先，从性质上讲，与可行性研究报告不同，项目建议书系主要从客观考察项目的必要性，看其是否符合市区长远规划的方针和要求，同时初步分析项目条件是否具备。由于该项目尚未进入可行性研究阶段，因此，答辩人在综合考虑市、区国民和经济社会发展规划、区域发展规划、国家产业政策等因素并根据规划主管部门所提出的初步建议就该项目的建设地址、建设内容、建设规模、投资规模、资金来源等所进行的批复内容是适当的。
其次，批复的内容与被答辩人之间不存在利害关系，更不会损害被答辩人的利益。批复是答辩人对城乡结合部项目建议书进行的审批，批复是根据《中共北京市大兴区委、北京市大兴区人民政府关于推进镇级统筹下的农民集体建设用地利用试点工作指导意见》（京兴政发（2012）29号）、《北京市大兴区人民政府关于印发大兴区镇级统筹下的农村集体建设用地利用试点工作实施方案（试行）的通知》（京兴政发（2012）25号）要求项目单位按照镇级统筹下的农村集体建设用地利用试点有关工作安排，进行拆除腾退等相关工作，开展农村集体建设用地统筹利用。由于被答辩人并不在该项目占地范围内拥有住房或宅基地，批复本身并不影响被答辩人的利益，也与被答辩人不存在法律上利害关系，因此批复内容并无不当之处。
综上，答辩人作出的批复符合法定职权范围，依据充分、程序合法，内容适当，且与被答辩人不存在法律上的利害关系。因此，被答辩人的诉讼请求无法成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）款之规定，恳请贵院依法对答辩人所作出的批复予以维持，驳回被答辩人全部诉讼请求。
第三人宏祥资产公司述称，同意被告的意见，我公司是从报项目到被告审批，腾退工作由四村村委会来作，现在基本上就剩下原告八人，其他基本都已腾退完毕。希望法院维持该批复。
在举证期限内，第三人宏祥资产公司未向本院提交证据材料。
依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，合议庭对经过庭审质证的证据材料进行评议后作如下确认：
对被告大兴发改委提交的证据材料，经质证，八原告对证据1、2、3的真实性有异议，证据1显示该项目是盈利性的项目，是企业投资的项目，并不是政府的投资项目，不符合投资的条件；证据2中明确提出涉案项目用地是基本农田，该农田没有转为建设用地，不能用于建设，该函作为批复的依据是错误的；认为根据相关的法律规定，作为证据3的项目建议书应当由具备相应资质的中介机构进行编制，但根据被告提交的项目建议书内容看是第三人自行编制的，不符合法律要求，而且投资主体是企业，涉案项目是经营型盈利性的项目，不符合政府项目投资批复的条件。根据项目建议书的记载，目前项目土地利用规划正在调整中，本报告按照调整后进行编制，这份项目建议书是建立在假定的土地规划调整后的基础上编制的，也就是说，被告在作出批复前，该区土地不符合土地利用规划，该项目建议书不应当得到被告的批准；对证据4没有异议；认为证据5、6、7均是一些关于试点的批复，不具有强制的适用性，只是具有指导性，不能作为被告作出被诉具体行政行为的依据；对其他证据真实性没有异议。第三人宏祥资产公司对被告大兴发改委的提交的证据均不持异议。经审查，被告大兴发改委提交的证据均具备真实性、合法性和关联性，本院予以采纳。
对八原告提交的证据材料，经质证，被告大兴发改委认为第一组证据中夏忠信、周洪前、计俊岳三人的合同真实性无法确认，其他五人的合同没有原件，对真实性不予认可。该证据无法证明八原告具有本案主体资格，与本案有利害关系。对第二、三组证据的真实性和证明目的均予认可。第三人宏祥资产公司的质证意见与被告大兴发改委一致。经审查，八原告提交的证据均具备真实性、合法性和关联性，本院予以采纳
根据以上经过认证的证据以及庭审情况，本院查明。八原告分别与案外人签订租赁合同，其承租的房屋、土地位于涉案项目范围内。2013年4月23日，第三人宏祥资产公司向被告大兴发改委提交《关于大兴区西红门镇城乡结合部整体改造2号地和5号地项目的请示》、《关于西红门镇2＃、5＃地整体改造项目建设地点的函》（规大函（2013）51号）、《大兴区西红门镇城乡结合部整体改造2号地和5号地项目项目建议书》。被告大兴发改委在收到上述材料后，经审查，于2013年5月31日作出55号批复。八原告于2014年5月14日就55号批复向北京市发展和改革委员会提起行政复议，北京市发展和改革委员会于2014年7月24日作出行政复议决定书，维持了被告大兴发改委作出的55号批复。八原告不服，诉至本院。
本院认为，根据《国务院关于投资体制改革的决定》的规定，大兴发改委作为大兴区政府投资主管部门，具有对涉案项目进行投资管理与核准立项的职权。本案中，被告大兴发改委在对第三人宏祥资产公司提交的《关于大兴区西红门镇城乡结合部整体改造2号地和5号地项目的请示》、《关于西红门镇2＃、5＃地整体改造项目建设地点的函》（规大函（2013）51号）、《大兴区西红门镇城乡结合部整体改造2号地和5号地项目项目建议书》等申报材料进行全面审核的基础上，综合考虑市、区国民经济和社会发展规划、区域发展规划、国家产业政策以及项目实施必要性后，作出55号批复，并无明显不当。八原告要求撤销55号批复的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。被告大兴发改委关于八原告并非本案适格原告、本案不属于行政诉讼受案范围的主张没有法律依据，本院不予采信。综上，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告刘双乐、赵子林、郝成龙、计俊岳、张玉杰、夏忠信、周洪前、范金祥要求撤销被告北京市大兴区发展和改革委员会作出京兴发改投资发（2013）55号《关于西红门镇城乡结合部整体改造2号地、5号地项目建议书的批复》的具体行政行为的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告刘双乐、赵子林、郝成龙、计俊岳、张玉杰、夏忠信、周洪前、范金祥负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。
审 判 长 李 彬
人民陪审员 江冀兴
人民陪审员 路娅丽
二〇一四年十一月十七日
书 记 员 王月纯